sou · GXB373 · 2009-10-07 00:00:00 — Det är inte möjligt att villkora de kommersiella tv-bolagens sändningstillstånd på samma sätt som SVT:s. Det är därför osäkert i vilken utsträckning de kommersiella tv-bolagen skulle komma att använda de medel de tidigare bidragit med till filmavtalet för direkta investeringar i svensk film. När filmstöden påtagligt reduceras minskar incitamentet för de kommersiella tv-bolagen att medverka i svenska filmprojekt. Det finns annat innehåll på mark- naden som i regel är mindre kostsamt att fylla programtablåerna med. När man bedömer hur mycket av tv-bolagens nuvarande avtals- bidrag som alltjämt skulle stanna kvar i svensk film om avtals- modellen upphörde är det viktigt att komma ihåg att detta är medel som , genom filmavtalet, omfördelas från tv-bolag till producenter. Denna omfördelning upphör om avtalet upphör, vil- ket medför att producenternas position på filmmarknaden försvagas medan tv-bolagens position förstärks relativt producen- terna. Tydligast blir denna förändring i relationen mellan producen- terna och SVT, som av tv-bolagen lämnar det största bidraget till och är den viktigaste finansiären av svensk film. Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval 4.3Filmpolitik utan filmavtal – utökat statligt filmstöd och höjd mervärdesskatt på biografföreställningar Förslag: Om avtalsfinansieringen upphör bör statens insatser öka så att de samlade nationella stöden till filmområdet uppnår minst nuvarande nivå. För att en sådan förändring ska vara neutral för statsbudgeten bör den reducerade mervärdesskattesatsen för tillträde till biografföreställningar höjas till . Utöver att pröva förutsättningarna för en fortsatt avtalsmodell har i uppdrag att lämna förslag till en finansiering och utformning av filmpolitiska insatser utan ett avtal. Om de förslag som läggs leder till kostnadsökningar ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. Om avtalsfinansieringen upphör och man låter statens stöd vara oförändrat får det allvarliga följder för svensk film. Enligt uppfattning vore det inte en rimlig väg att gå. Filmbranschen kommer, som redovisas i det föregående, inte att kunna kompensera för minskade stöd i någon större omfattning. Men om avtalsmodellen upphör vore det även av andra skäl orim- ligt att hänskjuta ansvaret till branschparter att lösa den uppkomna situationen. Filmpolitiken kan inte reduceras till en intern ange- lägenhet mellan filmavtalets parter. Filmpolitiken har staten som yttersta garant, i på samma sätt som i andra länder. har en lång filmtradition och ett internationellt anseende som filmland att förvalta och utveckla. Om den svenska avtalsmodellen upphör krävs en lösning som innebär att de samlade resurserna för stöden till filmområdet kan bibehållas på åtminstone nuvarande nivå. Det har från en del håll framförts att man borde ersätta film- avtalet med tvingande avgifter på olika visningsfönster för film, för att på så vis direkt finansiera filmstöden.2 Lösningen har förebilder i t.ex. . Enligt bedömning är det dock inte en realistisk möjlighet för svenskt vidkom- mande. har inte någon tradition av att direkt finansiera stat- liga stöd genom tvingande avgifter, och även om man generellt sett bör kunna pröva nya vägar saknas det så vitt erfar politiskt stöd för att överväga sådana åtgärder. 2 Se t.ex. Future Policy and Strategy for Sweden´s Film . Finansieringen av den svenska filmpolitiken - alternativ och vägval En filmpolitik utan filmavtal måste sannolikt finansieras över statsbudgeten. Det ökade finansieringsbehovet skulle, om ambitionen är att de samlade filmpolitiska resurserna inte ska minska och om man utgår från filmavtalets intäkter 2008, uppgå till ca . Det skulle innebära att statens totala filmstöd ökade från ca till ca 480,9 miljoner kronor.3 Om avtalsmodellen upphör föreslår att statens stöd ökar så att de samlade nationella insatserna för filmen uppnår minst nuvarande nivå. 4.3.1Höjd mervärdesskatt på biografföreställningar Ett sätt att ställa om från avtalsmodellen till en helt statligt finansierad filmpolitik med ökat anslag, så att omställningen förblir neutral för statsbudgeten, är att som biografavgiften faller bort höja mervärdesskattesatsen på biografföreställningar från den nuvarande reducerade nivån på till . Eftersom biograf- avgiften på av bruttobiljettintäkten försvinner blir marginaleffekten för biografägaren i de flesta fall relativt begrän- sad. Mervärdesskattelösningen är som idé inte ny, utan har disku- terats som alternativ till filmavtalet även i tidigare statliga film- utredningar. Eftersom nya filmavtal då har kunnat komma till stånd har alternativet dock inte prövats fullt ut. Det finns som redovisas i kapitel 2 historiska kopplingar mellan det statliga skatteuttaget på biografmarknaden och biografavgiften. Avgiften på av bruttobiljettintäkten infördes mot att den dåvarande nöjesskatten på avskaffades. När mer- värdesskatt på biografföreställningar infördes bestämdes skatte- satsnivån till . Ett uttalat skäl var att filmavtalet därmed skulle kunna bestå. Enligt det nu gällande filmavtalet får film- branschens organisationer säga upp avtalet till upphörande om nöjesskatten för biografföreställningar återinförs eller om mer- värdesskattesatsen på filmvisning höjs. Man kan med fog hävda att staten i praktiken har undgått högre utgifter för filmpolitiken genom att gynna biografmarknaden i skattehänseende. Biograf- ägarnas motprestation har varit att betala biografavgiften. 3 Av naturliga skäl går det inte att förutse filmavtalets intäkter under avtalsperiodens sista år. Tv-bolagens bidrag räknas upp , men intäkterna från biografavgiften fluk- tuerar. Man bör dock utgå från att finansieringsbehovet för att de samlade resurserna inte ska minska är i ungefär den storleksordning som här beräknats. Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval Om avtalsmodellen upphör är det sannolikt att det kommer att resas krav på att mervärdesskattesatsen för biografföreställningar ska höjas till , eftersom full mervärdesskatt gäller för alla andra kommersiella visningsfönster för film, som t.ex. dvd, betal-tv och video on demand. Så länge biografägarna betalar biograf- avgiften kan andra acceptera att man också åtnjuter reducerad mer- värdesskatt. Utan ett filmavtal kommer dock troligtvis den särskilda behandlingen av biografer jämfört med andra visningsfönster att ifrågasättas. till filmavtalets konstruktion och till den historiska bak- grunden finns det alltså en logik i att lösa omställningen till en helt statligt finansierad filmpolitik genom att höja mervärdesskatten på biografföreställningar. Det bör understrykas att en sådan lösning inte innebär att intäkterna från denna mervärdesskatt desti- neras för filmändamål. Efter en eventuell omställning och uppväxling av det statliga anslaget till filmstöd kommer anslaget att vara före- mål för årlig budgetprövning på samma sätt som andra statliga anslag. Det kommer inte att finnas något samband mellan statens årliga intäkter från mervärdesskatten på biobiljetter och anslagets utveckling. Om man utgår från de mervärdesskattepliktiga biografernas sammanlagda biljettintäkter 2008 skulle en höjning av mervärdes- skattesatsen från enligt beräk- ningar ge en ökad intäkt för staten på ca 188 miljoner kronor.4 Statens 4 har beräknat intäkterna på följande sätt. Större delen av de mervärdesskattepliktiga biobiljettintäkterna omfattas även av biograf- avgift. De sammanlagda mervärdesskatte- och avgiftspliktiga intäkterna 2008 var ca 1 , varav biografavgiftens del (av intäkten inkl. mervärdesskatt) var ca . Intäkten från mervärdesskatten (av intäkten inkl. mervärdesskatt) var ca . Nettointäkten för biograferna var därmed . Mervärdesskatt på nettobeloppet ger ca i mer- värdesskatteintäkter för staten. Den ökade intäkten för staten blir därmed 243,8 - 65,4 = . Till detta kommer mervärdesskatt från biljettintäkter som är befriade från bio- grafavgift. Dessa biljettintäkter uppgick till ca , varav mervärdes- skatteintäkten (av intäkten inkl. mervärdesskatt) var ca . Mervärdesskatt på biografernas nettointäkt, som var , ger ca . Den ökade intäkten för staten blir då 12,8 - 3,1 = . Den totala ökade mervärdesskatteintäkten för staten blir därmed 178,4 + 9,7 = . Som grund för beräkningarna ligger antagandet att en mervärdesskattehöjning skulle få i princip fullt utslag i biljettpriset, utan att antalet sålda biljetter därför minskar i någon större omfattning. Som redovisas i det följande finns det skäl som talar för ett sådant antagande. Som framgår av kommentaren till tabell 4.2 ingår vissa schabloner i en viss del av beräkningarna av biografernas biljettintäkter. Det innebär att uppgifterna kan skilja sig, om än marginellt, från verkligheten. Finansieringen av den svenska filmpolitiken - alternativ och vägval ökade intäkt skulle alltså mer än väl täcka den ökade statliga kost- naden för omställningen från avtalsmodellen på ca , beräknad på filmavtalets intäkter 2008. Den ökade statliga intäkten skulle t.o.m. ge ett visst ekonomiskt utrymme för att, om man har sådana ambitioner, förstärka de samlade resurserna till film- politiken jämfört med . Om avtalsmodellen upphör och staten kompenserar för bort- fallet av branschparternas bidrag till filmstöden genom ökat anslag bör således mervärdesskattesatsen för biografföreställningar höjas till . föreslår alltså att bestäm- melsen i 7 kap. 1 § femte punkten mervärdesskattelagen (1994:200) ändras på så sätt att ordet biograf utgår. Det innebär att tillträde till biografföreställningar inte längre ska ha reducerad mervärdesskatt. Det nuvarande filmavtalet gäller som framgått t.o.m. utgången av 2010. Det kan vara nödvändigt med en viss tids förlängning av avtalet innan det kan ersättas av en ny finansieringsmodell. Som påpekas i det föregående har ett antal avtalsparter förklarat sig beredda att medverka till en viss tids förlängning av filmavtalet. Tidpunkten för när den här föreslagna lagändringen ska träda i kraft får anpassas efter hur länge filmavtal kommer att gälla. Biografer i drivs oftast antingen privat eller av ideella före- ningar. Ett mindre antal biografer är kommunala. Privata och kom- munala biografägare är skyldiga att betala mervärdesskatt på av bruttobiljettintäkten. Ideell föreningsdriven biograf- verksamhet undantas i regel från mervärdesskatteplikten. Det finns dock även ett fåtal föreningsdrivna biografer som omfattas av mer- värdesskatteplikt, i första hand biografer med högre omsättning. En fördel med skattskyldigheten är att den möjliggör avdrag för ingående mervärdesskatt, t.ex. i filmhyran. Alla biografägare vars biografer har föreställning mer än , s.k. röda biografer, är oavsett driftsform dessutom skyldiga att betala biografavgift enligt filmavtalet. Avgiften på beräknas på bruttobiljettintäkten inklusive mervärdesskatt. Biografägare vars biografer inte har mer än fem föreställningar , s.k. gröna biografer, är oavsett driftsform undantagna från avgiftsplikten. är detta biografer på mindre orter med mindre publikunderlag. Det förekommer också att en del biograf- Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval verksamheter är avgiftspliktiga endast under någon eller några av årets månader och har färre föreställningar . De flesta biografverksamheter som är mervärdesskattepliktiga är röda, avgiftspliktiga. betalar dessa biografavgift och mervärdesskatt motsvarande totalt av biljettpriset inklusive mervärdesskatt. Om biografavgiften avskaffas som mervärdesskattesatsen höjs måste man i stället betala enbart mervärdesskatt på av biljettpriset inklusive mervärdes- skatt. Marginaleffekten blir alltså för dessa biografägare förhållandevis begränsad. De få föreningsdrivna biografer som både är undantagna från skyldigheten att betala mervärdesskatt och sam- tidigt röda, avgiftspliktiga under hela eller delar av året, skulle enbart gynnas om biografavgiften avskaffades. Biografernas biljettpriser bestäms på en marknad. Det går alltså inte att helt säkert förutse hur en skattesatshöjning påverkar priserna. Det finns dock skäl som talar för att en höjning skulle få mer eller mindre fullt utslag i biljettpriset. Biografägaren och filmdistributören delar ungefär lika på biljettintäkten efter avräkning för mervärdes- skatt och eventuell biografavgift. Det är sannolikt att båda vill undvika en minskad intäkt per försåld biljett till följd av en skatte- satshöjning, varför biljettpriset pressas upp. I branschen hävdas det dessutom ofta att biopubliken brukar vara relativt okänslig för pris- höjningar. Om det stämmer finns det också skäl att anta att en prishöjning inte skulle påverka antalet biografbesök negativt i någon större omfattning. De flesta föreningsdrivna biografer är både gröna, avgiftsbefriade, och undantagna från mervärdesskatteplikt. De påverkas därför inte alls av förändringarna.5 Det finns emellertid också gröna biografer som drivs privat och där ägaren betalar mervärdesskatt. Merparten av dessa biografer finns på orter med mindre än 30 000 invånare. Biografägarna skulle i dessa fall påverkas mer negativt av en skatte- 5 pågår i en översyn av mervärdesskattereglerna för allmän- nyttiga ideella föreningar utifrån ett EG-rättsligt perspektiv. Utgångspunkten för arbetet ska vara att omfattningen av nuvarande undantag för mervärdesskatt i svensk rätt i princip kan bibehållas men med en annan lagteknisk utformning. För det fall att utredarna finner att EG- rätten inte ger utrymme för ett så vittgående undantag som gäller med dagens regler i mer- värdesskattelagen (1994:200, ML), ska utredarna föreslå så långtgående undantag som möjligt inom ramen för EG-rätten. Uppdraget ska redovisas . föreslår inte någon höjning av mervärdesskattesatsen för den filmhyra som distributören tar ut av biografägaren. Vid upplåtelse av rättigheter till bl.a. filmverk är skatte- satsen enligt 7 kap. 1 § tredje stycket 8 ML. En höjning av den mervärdesskatte- satsen skulle drabba de ideella föreningar som inte är mervärdesskattepliktiga och därför inte kan göra avdrag för ingående mervärdesskatt. En sådan mervärdesskatteförändring är dock inte nödvändig som en följd av att mervärdesskattesatsen på biografföreställningar höjs. Finansieringen av den svenska filmpolitiken - alternativ och vägval satshöjning jämfört med hur deras situation ser ut , eftersom effekten av höjningen inte mildras av en slopad biograf- avgift. Avgiften är ju för dessa biografägares del redan tidigare slopad. En del av dessa biografägare skulle kunna utnyttja de förändrade förutsättningarna till att utöka antalet föreställningar utan att, som fallet är , då bli skyldiga att betala biografavgift. Därmed skulle man kunna öka omsättningen, för att kompensera för den höjda mervärdesskattesatsen. I andra fall kan det vara svårt att utöka antalet föreställningar därför att publikunderlaget på orten är för litet. I det följande redovisas beräkningar av den möj- liga priseffekten av en höjd mervärdesskattesats och avskaffad biograf- avgift, beroende på vilken typ av biografverksamhet det rör sig om.6 Möjlig priseffekt vid full mervärdesskatt (2008) Privat med moms, Förening utan moms, Förening utan moms, Källor: , Filmägarnas Kontrollbyrå. I verkligheten är, i en del fall, samma biografsalonger ömsom avgiftsbelagda och ömsom avgiftsbefriade under olika delar av året. Eftersom dessa salonger därför räknas två gånger blir antalet salonger i tabellen något fler än i verkligheten (totalt 883, det verkliga antalet är 848). För att balansera detta har i denna del vissa schabloner använts för beräkningar av intäkter och antal besök i respektive kategorier. Det innebär att dessa uppgifter kan skilja sig, om än marginellt, från verkligheten. Man skulle kunna argumentera för att biografägarna av kulturpolitiska skäl bör slippa en mervärdesskattehöjning, även om filmavtalet upphör och biografavgiften slopas. Om detta innebär att de sam- lade filmpolitiska resurserna måste minskas kraftigt kommer det, som redovisas i det föregående, dock att hårt drabba svensk film och i förlängningen även biografägarna, inte minst på mindre orter. Trots negativa effekter för i synnerhet de biografägare som betalar 6 I kategorierna för privata biografer ingår här även landets få kommunala biografer, som när det gäller mervärdesskatteplikt har samma status som privata biografer. I kategorin privata bio- grafer med mervärdesskatteplikt och avgiftsplikt ingår dessutom 29 föreningsdrivna salonger med samma status när det gäller mervärdesskatt och avgift. Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval mervärdesskatt och är befriade från biografavgiften är höjd mervärdesskatt och en svensk filmproduktion med resurser på minst nuvarande nivå därför att föredra, enligt uppfattning. 5 En ny svensk filmpolitik ska enligt uppdraget föreslå förändringar av nuva- rande filmpolitiska insatser, om utredningen finner det motiverat. bör även beakta att olika modeller för finansiering av de filmpolitiska insatserna i sig kan påverka insatsernas utformning och omfattning. Som framgår av föregående kapitel är det osäkert hur den fram- tida filmpolitiken kan komma att finansieras. Enligt bör, om avtalsfinansieringen upphör, statens filmstöd öka så att de samlade resurserna för filmpolitiska insatser förblir åtminstone oför- minskade. Detta kan åstadkommas på ett för staten kostnadsneutralt sätt genom att mervärdesskatten på biografföreställningar höjs. De förslag som redovisas i det följande bygger på förutsätt- ningen att de samlade resurserna för filmstöd förblir oförändrade, dvs. att de varken minskar eller ökar. Förslagen har som utgångs- punkt att det går att förbättra de filmpolitiska insatserna även med oförändrade resurser. Det innebär i en del fall omprioriteringar. På vissa områden bedömer dock att det finns särskilt tydliga behov av ökade resurser som inte kan uppfyllas enbart gen- om omprioriteringar. Eftersom utredningen inte får lämna ofinan- sierade förslag handlar det i de fallen om att identifiera dessa områden för eventuella framtida överväganden. I föregående kapitel beskrev i korthet vilka ingrepp i stöden som skulle bli nödvändiga om avtalsmodellen upp- hör utan att staten kompenserar för minskade stödresurser. Film- utredningen förordar inte ett sådant alternativ, men det kan likväl inte uteslutas att det blir aktuellt, beroende på olika framtida över- väganden och prioriteringar. I detta kapitel görs därför också en något mer ingående beskrivning av hur de omfattande besparingar som det då skulle bli fråga om bör hanteras. Utöver de samlade resursernas storlek kan även sättet på vilket de filmpolitiska insatserna finansieras påverka insatsernas utformning. En ny svensk filmpolitik Vid en avtalsfinansiering kan enskilda parter motsätta sig förändringar som däremot skulle kunna genomföras vid en helt statlig finansiering. Omvänt kan de ändrade förutsättningar för tidigare avtalsparter och för staten som följer av en övergång till helt statlig finansiering i sig motivera förändringar av insatsernas utformning. Filmutred- ningen har valt att i huvudsak föreslå förändringar som utredningen anser är motiverade i sig, oavsett finansieringsmodell. Allmänt sett torde det vara lättare att göra förändringar av filmpolitiken vid en helt statlig finansiering, men en del av de förändringar utredningen föreslår kan också vara möjliga med ett avtal.1 I föregående kapitel redovisas olika parters hållning i en del frågor som diskuterats vid partssamtalen. För att inte föregripa den fortsatta processen avstår utredningen från att här från fall till fall bedöma förutsättningarna för förslagens genomförande vid en eventuell fortsatt avtalsfinansi- ering. När förändringar i sig motiveras av avtalsmodellens eventuella upphörande påtalas detta dock särskilt. Sist i detta kapitel vill åter vidga perspektivet, och framhålla betydelsen av att filmen får högre prioritet i den svenska kulturpolitiken. Bedömning: Filmstödsystemet bör moderniseras för att skapa bättre förutsättningar för ekonomiskt och konstnärligt risktagande i svensk filmproduktion och för kvalitet och mångfald i film- utbudet som helhet. Villkoren för producenter och konstnärliga upphovsmän bör förbättras. Utveckling av konstnärlig talang och filmens form och berättande såväl som nya idéer inom produktion, distribution och lansering av svensk film bör premieras. Film- stöden bör i viss utsträckning öppnas för andra visningsfönster än biografen som digitalisering av biografer bör stimu- leras. Tillgängligheten till svensk film som visas på biograf bör förbättras för döva, hörselskadade och synskadade personer. 1 En utgångspunkt för samtal med filmavtalets parter om förutsättningarna för en fortsatt avtalsmodell har varit att avtalet i huvudsak ska omfatta produktionsstöd, medan de nuvarande stöden till distribution, visning och lansering ska lyftas ut ur avtalet tillsammans med motsvarande medel och i stället få ett helt statligt ansvar. Se kapitel 4. En ny svensk filmpolitik ska enligt uppdraget särskilt pröva om de nuvarande filmpolitiska insatserna skapar bästa möjliga förutsättningar för ekonomiskt och konstnärligt risktagande i svensk filmproduktion och på bästa sätt gynnar kvalitet och mångfald i hela det filmutbud som erbjuds konsumenten. ska därvid överväga om stöden till produktion, distribution och visning i större utsträck- ning bör kunna ges till film i andra visningsformer än visning på biograf, eller om nuvarande ordning bör bibehållas. Vidare ska överväga hur en kostnadseffektiv och långsiktig utveckling av digital bio kan främjas. ska även beakta frågan om filmens tillgänglighet för personer med funktions- nedsättning. Med grund i den analys av utvecklingen på filmområdet som redovisas i kapitel 2 anser att det svenska film- stödsystemet behöver moderniseras i vissa avseenden. Till stor del är det ett väl fungerande stödsystem, men en del förändringar är enligt uppfattning nödvändiga för att skapa en mer verkningsfull filmpolitik, med hänsyn till de utmaningar som svensk film och filmbransch står inför. Svensk filmproduktion lider till stor del av en svag ekonomi i produktionsledet. Det medför inte bara svåra villkor för bl.a. produ- center och konstnärliga upphovsmän, utan försämrar också förut- sättningarna för ekonomiskt och konstnärligt risktagande i svensk film, vilket i sin tur riskerar att missgynna svensk films utveckling och förnyelse. Villkoren för både producenter och konstnärliga upphovsmän bör därför förbättras genom vissa stödförändringar och omprioriteringar. Förändringar bör också ske mot bakgrund av den ökade ägarkoncentrationen på den svenska biografmarknaden och de nya möjligheter som digitaliseringen och utvecklingen av fler visningsfönster för film erbjuder. Filmstöden bör i viss utsträckning öppnas för andra visningsfönster än biografen sam- tidigt som digitalisering av biografer bör stimuleras. Utveckling av konstnärlig talang och filmens form och berättande såväl som nya idéer inom produktion, distribution och lansering av svensk film bör premieras. Tillgängligheten till svensk film som visas på biograf bör förbättras även för döva, hörselskadade och synskadade personer. De förändringar som föreslår i detta kapitel bör, enligt utredningens bedömning, skapa bättre förutsättningar för utvecklingen och förnyelsen av svensk film och bättre gynna kvalitet och mångfald i filmutbudet som helhet. En ny svensk filmpolitik 5.1.1Stöd till värdefull svensk filmproduktion Stöden till värdefull svensk filmproduktion omfattar dels för- handsstöd till långfilm, barn- och ungdomsfilm, kort- och dokumentär- film samt utveckling, dels publikrelaterat stöd och marknadsstöd. De olika förhandsstöden baseras på en kvalitetsprövning som görs av filmkonsulenter. Det publikrelaterade stödet och marknadsstödet fördelas, med olika grad av automatik, till filmer som har eller förväntas ha stora publikframgångar.