sou · GXB382 · 2009-09-30 00:00:00 — I utredningen ingår särskilt att beakta ändringen av bestämmelserna genom postdirektiv. Post- och analys 2004 fick i sitt regleringsbrev för i uppdrag att analysera om artikel 12 och 14 postdirektiv genom- förts i svensk rätt på ett ändamålsenligt sätt, mot bakgrund av de skyddsintressen som ligger bakom bestämmelsen. Vid behov skulle myndigheten föreslå förändringar. fann att artiklarna 12 och 14 fick anses vara tillräckligt införlivade i svensk rätt. Myndigheten ansåg vidare att införlivandet var ändamålsenligt, möjligen med undantag för bestämmelserna om kostnadsredo- visning i artikel 14. Post- och bedömning byggde på ett utlåtande i frågan av professor vid Handelshög- skolan i . bedömde att bestämmelsen i 7 a § första stycket 3 postlagen, om skyldighet för den som tillhandahåller samhälls- omfattande posttjänst att hålla villkoren för tjänsten allmänt till- gängliga, innefattade principen om insyn i prissättningen. Vidare bedömde Nerep att konkurrenslagen reglerade frågan om icke- diskriminerande villkor. Därigenom fick direktivets krav i den delen anses ha införlivats i svensk rätt på ett tillräckligt och ända- målsenligt sätt enligt Nerep. Artikel 14 sades företrädesvis ha implementerats i genom 7 a § första stycket 2 och tredje stycket postlagen. I bestämmelsen föreskrivs att den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst enligt 1 § ska redovisa verksamheten för tillståndsmyndig- heten i enlighet med artikel 14 i postdirektivet. ställde sig vidare frågan om undantagsbestämmelsen enligt artikel 14.8 postdirektiv var tillämplig på svenska förhållanden. Enligt artikeln får den nationella tillsynsmyndigheten i en medlemsstat besluta att inte tillämpa redovisningskraven i punkterna 2-7 i artikeln, om medlemsstaten inte har monopol på någon av de tjänster som får omfattas av monopol enligt artikeln 7 och inte har inrättat någon kompensationsfond för samhälls- omfattande tjänster i enlighet med artikel 9.4. Nereps bedömning var att eftersom det inte förelåg monopol för posttjänster i i direktivets mening, skulle undantagsbestämmelsen kunna tillämpas. Post- och kassautredningen anmärkte i sitt betänkande att bedöm- ningen av om artikel 12 i postdirektivet var genomförd i svensk rätt kunde vara riktig under rådande förhållanden. Däremot ansåg utred- ningen att det inte var säkert att sättet att genomföra artikel 12 i svensk rätt var det mest ändamålsenliga. För att kunna anse att artikel 12 var genomförd i svensk rätt måste nämligen konkurrens- rättens förbud mot missbruk av dominerande ställning vara tillämpligt. Utredningen påpekade att det formellt kunde invändas att det egentligen inte fanns något som angav att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst också ska ha en dominerande ställning på en relevant marknad, även om det sannolikt skulle vara fallet. Både postdirektivet och postlagen var skrivna utifrån förut- sättningen att samhällsomfattande posttjänster kunde tillhanda- hållas av flera postoperatörer och att det alltså inte bara behövde vara fråga om en enda aktör som tillhandahöll en riksomfattande Slutsatsen var att den eller de aktörer som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten inte måste inneha en dominerande ställning på den relevanta marknaden. Därmed skulle konkurrens- rättens förbud mot missbruk av en sådan ställning inte bli tillämpligt. Post- och kassaserviceutredningen bedömde, liksom och , att det krav på insyn som föreskrivs i artikel 12 i postdirektivet fick anses vara genomfört i postlagen genom kravet för den som tillhandahåller samhällsomfattande post- tjänst att hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga. Däremot fanns det enligt utredningen ett behov av att i postlagen särskilt reglera att villkoren inte skulle vara diskriminerande. Beträffande artikel 14 föreslog Post- och kassaserviceutred- ningen inte några förändringar. Utredningen pekade på att genom bestämmelserna i postlagen kan tillståndsmyndigheten på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Förutom denna bestämmelse finns även kravet för den som tillhanda- håller en samhällsomfattande posttjänst att redovisa verksamheten i enlighet med postdirektivet. får vidare meddela närmare föreskrifter om de krav på redovisning som ställs enligt artikel 14 i postdirektivet. får dessutom i tillståndsvillkor föreskriva villkor för tillståndshavare att på visst sätt fullgöra redovisningsskyldigheten enligt artikel 14 i postdirektivet. Utredningen föreslog emellertid att skulle ges befogenhet att, i enlighet med artikel 14 punkten 8 i postdirektivet, besluta om att upphäva skyldighet för den som till- handahåller samhällsomfattande posttjänst att tillämpa postdirektivets redovisningsregler. 6.3.2Artikel 12 Kostnadsorienterade priser Vårt förslag: Samhällsomfattande posttjänster ska tillhandahållas till kostnadsorienterade priser som främjar ett effektivt tillhanda- hållande av tjänsten. Vi bedömer att postlagens krav enligt 7 a § 1 står i full överens- stämmelse med artikel 12 postdirektiv, vilket även Post- och kassaserviceutredningen fann. I artikel 12 andra strecksatsen postdirektiv har dock lydelsen att priserna ska grunda sig på kostnaderna (engelsk version prices geared to costs) ändrats till att priserna ska vara kostnadsrelaterade (engelsk version cost- oriented prices). Det torde inte vara någon egentlig betydelse- skillnad mellan dessa formuleringar, men begreppet cost-oriented prices får anses vara mer väldefinierat. Den svenska postlagen bör ändras i enlighet med post- direktiv. I lagen om elektronisk kommunikation används emellertid numera begreppet kostnadsorienterade priser. Vi ser inte någon avgörande skillnad i betydelse mellan begreppen kostnadsrelat- erade priser och kostnadsorienterade priser. För ökad enhetlighet och tydlighet föreslår vi att begreppet kostnadsorienterade priser även användas i postlagen, trots att begreppet kostnadsrelaterade priser används postdirektiv. I artikel 12 andra strecksatsen postdirektiv har i detta sammanhang ytterligare en förändring gjorts, som bör genomföras i postlagen. Priserna ska numera även ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av den samhällsomfattande tjänsten. Motsvarande ändring bör införas i postlagen. 6.3.3Icke-diskriminerande prissättning och insyn Vårt förslag: Prissättning av samhällsomfattande posttjänst ska vara öppen för insyn samt icke-diskriminerande. För att förtydliga postdirektivets krav på att en tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten tillämpar icke-diskriminerande priser eller villkor föreslog Post- och kassaserviceutredningen att ett tillägg gjordes till 7 a § postlagen som innebär att den som tillhandhåller samhällsomfattande posttjänst ska använda sig av en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten och tillämpa principen om icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder. Vid den icke diskriminerade prissättningen ska hänsyn tas till de kostnader som sparats in jämfört med en standardtjänst som består av insamling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försändelser. Pris och andra villkor ska tillämpas lika, såväl vid en jämförelse mellan kunder eller andra tillståndshavare som i förhållandet mellan en kund eller en annan tillståndshavare och den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst av motsvarande slag. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte Post- och kassa- serviceutredningens förslag. Posten motsatte sig dock förslaget. Om förslaget skulle genomföras måste lagstiftaren enligt Posten klargöra att tillämpningen av bestämmelserna skulle ske i enlighet med konkurrensrättens principer. postdirektiv har skrivningen om insparade kostnader jämfört med en standardtjänst tagits bort, då denna skrivning uppen- barligen ansetts vara överflödig med hänsyn till artikelns krav på kostnadsorienterade priser. Vidare har en förändring gjorts som förtydligar att icke-diskriminerande priser ska vara tillgängliga särskilt för individuella användare samt små och medelstora företag. användes formuleringen konsumenter (consumers). Över- gången till begreppet användare istället för konsumenter poängterar att icke-diskrimineringen är viktig inte enbart för slutkunder, utan även för alla som på olika sätt köper tillträde till distributions- kedjan i någon del av denna. Av artikel 12 framgår tydligt att ovanstående resonemang angående icke-diskriminerande priser även gäller frågan om öppenhet och insyn. Formuleringen är genomgående principerna om öppenhet och icke-diskriminering (engelsk version principles of transparency and non-discrimination). Post- och kassaserviceutredningen fann dock att insynskravet redan var tillräckligt inkorporerat i svensk rätt, och valde att inte särskilt föreslå att detta begrepp tydligare skrevs in i postlagen (annat än i formuleringen klar och tydlig). I och med att begreppen till stor del går hand i hand, vore det emellertid ett väsentligt tydliggörande ifall även insynskravet uttryckligen skrevs in i postlagen. Med hänsyn till avregleringen av postmarknaden, utvecklingen på denna och att innehållet i konkurrensrättens förbud mot miss- bruk av dominerande ställning inte kan sägas vara tillräckligt entydigt anser vi att direktivets artikel 12 på ett tydligare sätt bör införlivas i postlagen än vad som gjorts . Vi föreslår därför att det uttalat bör framgå av postlagen att prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten ska vara öppen för insyn samt icke-diskriminerande och tillhandahållas till kostnadsorienterade priser. Den som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten ska tillämpa principerna om insyn och icke- diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för användarna. Priser och andra villkor ska tillämpas lika i förhållande till olika användare. Tillämpningen ska vara lika, såväl gentemot olika aktörer, exempelvis s.k. consolidators, som arbetar på uppdrag av postkunder som gentemot sådana aktörer och andra tillhandahållare av posttjänster. Sådana priser ska också gälla för användare, särskilt enskilda användare och små och medel- stora företag som använder posttjänster på liknande sätt. Enligt vanliga regler om lagtolkning kommer den föreslagna särregleringen, grundad på postdirektivet, att vid eventuell konflikt gälla framför den generella konkurrensrätten. Vårt förslag: Den som utsetts att tillhandahålla samhällsomfatt- ande posttjänst ska i den interna redovisningen ha skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. Den interna redovisningen ska även i övriga delar ställas upp i överens- stämmelse med postdirektiv. ska ges möjlighet att besluta att ovan- stående krav på redovisningen inte behöver tillämpas om de förutsättningar som anges i artikel 14.8 i postdirektivet föreligger. En förutsättning för att bestämmelserna i artikel 14 ska vara tillämpliga är att tillsynsmyndigheten har använt sig av möjligheten att utse någon aktör att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänst (se avsnitt 6.2.2). föreskriver enligt 7 a § postlagen hur Posten ska ställa upp sin interna redovisning för att uppfylla artikel 14 i Postens tillståndsvillkor. Detta följer hänvisning i postlagen till direktivet som säger att tillsynsmyndigheten närmare ska föreskriva hur tillståndshavaren ska redovisa sin verk- samhet. Artikel 14 i postdirektivet medför en skyldighet för medlems- staterna att se till att ett relativt omfattande och detaljerat kostnads- redovisningssystem införs och tillämpas av de postoperatörer som har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Bestämm- elserna om kostnadsredovisningssystemet avser primärt att ge underlag för en tillämpning och prövning av principerna om kostnads- baserade och icke-diskriminerande priser samt förbudet mot korssub- ventionering. Ändamålet härmed är att säkerställa en fullgod förvaltning av de samhällsomfattande tjänsterna och förhindra snedvridning av konkurrensen (jfr. skäl 26 ff. i ingressen till post- direktivet). Bestämmelserna utgör således ett viktigt verktyg för tillsynsmyndigheten vid kontroll av att reglerna om icke-diskrim- inerande prissättning och insyn efterlevs. Vi anser mot bakgrund av detta att det finns skäl att i postlagen införa en tydlig anvisning gällande redovisningssystemet för den som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten. Denna reglering kan komma att utgöra ett viktigt skäl för att utse den eller de som ska tillhandahålla de samhällsomfattande posttjänsterna trots att dessa kan bedömas bli utförda i utan att någon viss aktör har utsetts. bör även ha möjlighet att vid vite ålägga en sådan aktör att följa bestämmelserna. Vi föreslår därför att den som utsetts att tillhandahålla samhälls- omfattande posttjänst i den interna redovisningen ska ha skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. Den interna redovisningen ska även i övriga delar ställas upp i överensstämmelse med postdirektivet. Genom artikel 14.8 ges medlemsstaterna en möjlighet att inte tillämpa kraven i artikel 14. postdirektiv har denna möjlighet begränsats jämfört med tidigare. följer att om en medlemsstat avstått från att använda de finansieringssystem för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster som medges enligt artikel 7, och om den nationella tillsynsmyndigheten kontrollerat att ingen av dem som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster erhåller statligt bistånd, dolt eller på annat sätt, samt att fri konkurrens råder på marknaden, får den nationella tillsynsmyndig- heten besluta att inte tillämpa kraven i artikel 14. Det bör även i postlagen tydliggöras att tillståndsmyndigheten kan besluta att ovanstående krav på redovisningen inte behöver tillämpas om de förutsättningar som anges i artikel 14.8 föreligger. En nyhet postdirektiv är att medlemsstaterna enligt artikel 11 a, om det krävs för att skydda användarnas intressen eller för att främja effektiv konkurrens, får se till att alla postoperatörer på villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande har tillgång till delar av infrastruktur eller tjänster som tillhandahålls inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten, t.ex. postnummer- system, adressdatabaser, postboxar, brevlådor, uppgifter om adress- förändringar, eftersändningsservice, returservice. Artikel 11 a påverkar inte regleringen av tillträde till senare led av postnätet som t.ex. sorterings- och utdelningsfunktioner. I det fallet ska medlems- staterna följa artikel 12 femte strecksatsen och får, av hänsyn till nationella förhållanden, införa andra åtgärder för att garantera till- gången till det allmänna postnätet på öppna och icke-diskrim- inerande villkor. I skäl 34 i ingressen anges att i en miljö där flera postföretag tillhandahåller tjänster av samhällsomfattande art, bör det krävas att alla medlemsstater bedömer om vissa delar av postens infrastruktur eller vissa av de tjänster som tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster i allmänhet tillhandahåller bör göras tillgängliga för andra operatörer som tillhandahåller liknande tjänster för att främja effektiv konkurrens och/eller skydda alla användare genom att säkerställa posttjänsternas allmänna kvalitet. Om flera tillhanda- hållare av samhällsomfattande tjänster driver regionala postnät bör medlemsstaterna också bedöma och vid behov säkerställa drifts- kompatibilitet mellan dem i syfte att undanröja hindren för snabb transport av postförsändelser. I svensk rätt avses med begreppet postal infrastruktur de system och anordningar som behövs för att postbefordran i samhället ska kunna fungera effektivt och tillförlitligt. Det som omfattas är post- nummersystemet, postboxar, eftersändning av post och adress- ändring. Däremot omfattas inte frågor om tillgång för post- operatörer till andra postoperatörers terminaler, sorteringsmask- iner, brevbärarutdelning eller liknande (prop. 1998/99:95 s. 9). Enligt 7 a § andra stycket postlagen ska regeringen utse en till- ståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. myndigheten ska godkänna ändringar i systemet som inte endast berör enstaka postadressater. Ändringarna får genomföras tidigast efter att tillståndsmyndigheten gett sitt godkännande, om inte myndigheten av särskilda skäl beslutar att ändringen får genomföras tidigare. beslut i sådana frågor får inte överklagas. Den som tillhandahåller postnummersystemet ska på begäran lämna ut postnummer för postboxanläggningar inom postnummerområden till andra tillståndshavare. Tillstånds- myndigheten får bevilja undantag i enskilda fall från denna skyldig- het, om den i beaktansvärd utsträckning skulle försvåra ett ändamåls- enligt utnyttjande av postnummersystemet. Regeringen beslutade att Posten tills vidare ska tillhandahålla och förvalta post- nummersystemet. I 5 d § postlagen finns i bestämmelser om att postoperatörer är skyldiga att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra postoperatörer kan nå operatörens postboxar och andra anlägg- ningar för postöverlämning till mottagare. Villkoren för detta ska vara skäliga och konkurrensneutrala. Syftet med bestämmelsen är skapa förutsättningar för en väl fungerande postservice där alla postoperatörer kan nå alla adresser för postöverlämning till mottagare, vilket inkluderar adresser till postboxar, fastighetsboxar, lådor i s.k. låsta lådsamlingar etc. och att samtliga mottagare har rätt att få all sin post till en adress (prop. 1998/98:95 s. 21). För att hantera adressändringar finns i ett system uppbyggt med ett särskilt bolag, (SvAAB). SvAAB svarar för att definitiva och tillfälliga adressändringar från privat- personer och företag samlas in och kvalitetskontrolleras. Därefter levereras adressändringarna till Posten, och ca 20 andra postoperatörer samt till och (). är det ca 20 postoperatörer med tillstånd anslutna till SvAAB, och dessa får kontinuerlig information om anmälda adressändringar. uppgifter om adressändring medan får uppgifterna en gång per dag. SvAAB ägs till av Posten och till av . I styrelsen för SvAAB ingår representanter för Posten, och övriga anslutna operatörer. Även om Posten äger den övervägande delen av bolaget är inflytandet garanterat för båda ägarna genom ett aktieägaravtal. Enligt avtalet ska bolaget verka konkurrensneutralt. Alla som har tillstånd enligt postlagen att bedriva postverksamhet har rätt att ansluta sig till systemet enligt ett, visserligen ensidigt, åtagande från SvAAB. Genom systemet garanteras uppgifter till operatörerna om tillfällig eller definitiv eftersändning. Priserna för detta regleras enligt separata avtal med operatörerna. Post- och kassaserviceutredningen bedömde att systemet med adressändring och eftersändning som hanteras genom SvAAB fungerar väl. Någon anledning för utredningen att lämna förslag till reglering av adressändringssystemet fanns inte. 6.4.2Tillgång till den postala infrastrukturen Artikel 11 a postdirektiv ålägger endast medlemsstaterna att bedöma om det finns skäl att vidta åtgärder för att ge post- operatörer tillgång till central postal infrastruktur. I har identifierats ett behov av att reglera tillgången till anordningar för postöverlämnande vilket det återfinns bestämm- elser om i 5 d § postlagen. Marknadens aktörer har vidare ett gemen- samt ägt bolag, , som agerar konkurrensneutralt och är öppet för alla som har tillstånd att bedriva postverksamhet som hanterar adressändringar. Post- och kassaserviceutredningen har utöver anordningar för postöverlämnande och adressändring identifierat två områden av den postala infrastrukturen som är i behov av reglering. Utred- ningen lämnade förslag rörande eftersändning av adresserade för- sändelser samt om utseende av tillhandahållare och förvaltare av postnummersystemet. Enligt våra kommittédirektiv ska vi i samband med översynen av postlagen beakta dessa förslag och inte överväga dem ytterligare. Post- och kassaserviceutredningen (SOU 2005:5 s. 317-331) föreslog att regeringen skulle ges befogenhet att bemyndiga att utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta Utredningen föreslog vidare att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst blir skyldig att på begäran ombesörja att eftersändning av adresserade försändelser som väger högst , som befordrats av en annan tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelnings- område. Adresserade försändelser innefattar även icke inneslutna försändelser, exempelvis tidningar. Villkoren för eftersändning ska vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verksamhet. De förslag som Post- och kassaserviceutredningen lämnat rörande eftersändning av adresserade försändelser samt om utseende av tillhandahållare och förvaltare av postnummersystemet tillgodo- ser de ändamål som kommer till uttryck i artikel 11 a postdirektiv. 6.4.3Postoperatörers möjlighet att påverka postnummerssystemet Vårt förslag: Andra postoperatörer än den som förvaltar postnummersystemet får begära att ändring i postnummer- systemet sker hos tillståndsmyndigheten. får om särskilda skäl föreligger besluta att begärd ändring ska ske. ska innan den beslutar om ändring höra den som förvaltar postnummersystemet, andra tillståndshavare, myndigheter med ansvar för folkbok- föringen och fastighetsregistret samt berörda kommuner. Postnummersystemet förvaltas enligt ett beslut av regeringen av Posten . Som stöd i Postens förvaltning av postnummersystemet har ett postnummerråd inrättats. I rådet deltar - förutom Posten - , , och . syfte är dels att ge berörda parter inflytande över ändringar i postnummersystemet, dels att säkerställa att den fastställda policyn för postortsnamn följs. Posten ska enligt sina tillståndsvillkor bereda ärenden om ändringar i postnummersyst- emet i rådet. Förvaltningen av postnummersystemet har i stort skett till alla operatörers belåtenhet. Det har dock enligt vad vi erfarit uppkommit situationer när vissa operatörers synpunkter inte beaktas i tillräcklig utsträckning av Posten. I vissa fall har oper- atörer som önskat etablera sig på vissa delar av marknaden uppmärk- sammat att vissa postnummer, enligt deras mening, inte är utformade så att de möjliggör en effektiv och rationell sortering och befordran av försändelser. Posten har i dessa fall inte alltid vidtagit åtgärder för att komma tillrätta med problemet. Det är inte möjligt för tillståndsmyndigheten att ingripa om Posten och en annan postoperatör har olika uppfattningar om utformningen av postnummersystemet. har bara enligt 5 d § i postlagen möjlighet att förhindra att ändringar i postnummersystemet genomförs. Det finns enligt vår mening ett behov av att tillståndsmyndig- heten inte bara ges möjlighet att förhindra förändringar i post- nummersystemet utan även ges möjlighet att i vissa fall uppdra åt den som förvaltar systemet att genomföra vissa förändringar. Natur- ligtvis är det normalt Posten som förvaltare av systemet och tillhanda- hållare av den samhällsomfattande posttjänsten som har bäst över- blick över vilka förändringar som bör göras. Även andra operatörer bör dock ges möjlighet att initiera förändringar av postnummer- systemet. I dessa fall bör tillståndsmyndigheten ges en möjligt att gripa in. Vår bedömning: Operatörers och andra företags behov av att få tillgång till någon eller några delar av en annan operatörs distributionskedja kan vara betydelsefullt för utveckling och ökad mångfald på postmarknaden. Frågan bör därför övervägas ytterligare, lämpligen i form av ett uppdrag åt Post- och tele- styrelsen.