sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — Det sagda utesluter emellertid inte att återkravslagen får omfatta introduktionsersättning för flyktingar och bistånd till asylsökande m.fl. eller att de nuvarande reglerna om återbetalning av ekono- miskt bistånd flyttas över till den lagen. När det gäller reglerna om återkrav av ekonomiskt bistånd är det som jag har påpekat främst bestämmelsen om återkrav enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen som då är aktuell. Däremot bör återkrav av annat bistånd som en kommun kan lämna enligt socialtjänstlagen fortfarande regleras i den lagen. Till en återkravslag bör vidare överföras reglerna om återkrav av bostadsanpassningsbidrag, ekonomiskt stöd för personlig assistans till vissa funktionshindrade och kommunalt vårdnadsbidrag. Beträffande dessa förmåner saknas emellertid skäl, motsvarande dem som gör sig gällande beträffande introduktionsersättningen, biståndet till asylsökande m.fl. och det ekonomiska biståndet, för att de inte ska återkrävas av en kommun. Detsamma gäller resekostnadsersättningar vid sjukresor. Jag kan inte finna att hänsynen till den kommunala självstyrelsen kräver att kommunerna får möjlighet att själva avgöra om dessa förmåner ska återkrävas eller inte. I stället bör i likformighetens intresse samma regler gälla oavsett om det är fråga om förmåner som beslutas av statliga myndigheter eller kommunerna och undantag bör bara göras när förmånens särskilda natur talar för det. Låga belopp ska inte behöva återkrävas För vissa förmåner föreskrivs att belopp under en viss gräns inte behöver återkrävas. Så är fallet med vissa återkrav av bostadsbidrag men också beträffande studiemedel. Enligt vägledning om återkrav (vägledning 2005:3, version 4, s. 39) efterges vid återkrav av bostadsbidrag belopp under förutsättning att felutbetalningen orsakats av eller att en försummelse från den enskilde kan anses ursäktlig. De nya reglerna om preliminär sjukersättning inne- bär att belopp vare sig ska återkrävas eller betalas ut. Enligt studiestödsförordningen ska belopp inte krävas tillbaka vid återkrav på grund av för hög inkomst. Det är rimligt att det vid återkrav av alla de förmåner som betalats ut av statliga myndigheter införs en beloppsgräns för vad som behöver återkrävas. Det kan knappast vara ekonomiskt försvarbart att en myndighet ska satsa resurser på återkrav av alla oriktiga utbetalningar oavsett hur lite pengar det är fråga om. Vilka beloppsgränser som ska gälla behöver emellertid analyseras närmare och det är möjligt att gränserna inte ska vara enhetliga vid återkrav av alla de förmåner som omfattas av återkravslagen. En fråga som också kan behöva övervägas är hur man ska ställa sig när det finns flera återkrav som vart och ett avser ett lågt belopp men som sammantagna avser mera betydande belopp. När en enskild ett flertal gånger förorsakat att en förmån betalats ut oriktigt med mindre belopp synes det enligt min mening vara olämpligt att återkrav inte ska kunna göras gällande beträffande totalbeloppet. En annan ordning skulle innebära att upprepade försummelser premieras. Det synes inte ändamålsenligt att här analysera i detalj vilka gränser som är rimliga. Därtill är det mindre lämpligt att i lag reglera nivåer som kan behöva justeras regelbundet. en vanlig ordning att i sådana frågor regeringen eller berörda myndigheter får fastlägga lämpliga beloppsnivåer. Jag tvivlar på huruvida regeringen med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen kan bestämma beloppsgränser för vad som behöver återkrävas. De innefattar ju undantag från myndigheternas lagreglerade återkravsskyldighet. Ett bemyndigande för regeringen att meddela bestämmelser i frågan torde därför behövas. Det skulle möjligtvis kunna hävdas att något bemyndigande i frågan inte behövs vid återkrav av bistånd till asylsökande m.fl. eftersom den myndigheten får avgöra huruvida biståndet ska återkrävas eller inte. Jag anser emellertid att det ligger ett värde i att förutsättningarna för återkrav är enhetliga. Även i kommunernas återkravsverksamhet kan det finnas anledning att uppställa gränser för vad som behöver återkrävas. Eftersom det överlämnas åt kommunerna att besluta om huruvida introduktionsersättning, bistånd till asylsökande m.fl. och ekono- miskt bistånd enligt socialtjänstlagen ska återkrävas har de möjlighet att inom denna ram sätta upp beloppsgränser för återkraven. När det gäller en kommuns skyldighet att återkräva andra förmåner talar samma skäl som anförts beträffande de statliga myndigheterna för att små belopp inte ska behöva återkrävas. Regeringsformen torde dock inte medge att kommunerna bemyndigas meddela sådana föreskrifter. Inte heller kan regeringen efter ett bemyndigande från överlåta föreskriftsrätt i frågan till kommunerna. För att kommunerna inte ska belastas med återkravskostnader som inte står i proportion till de återkrävda beloppen måste det därför införas en särskild regel i återkravslagen om att återkrav får underlåtas. Skyldigheten att återkräva ska omfatta även räntor och avgifter Den som är återbetalningsskyldig ska enligt vad jag föreslagit i föregående avsnitt betala ränta och avgifter på det återkrävda beloppet. Jag anser att det av en återkravslag uttryckligen bör framgå att en myndighet eller kommun som återkräver en förmån även ska kräva att en återbetalningsskyldig betalar eventuella räntor och avgifter. Som jag har redovisat finns det dock beträffande introduktionsersättning, förmåner enligt lagen om bistånd till asylsökande m.fl. och ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen skäl att inte införa en absolut skyldighet för en kommun eller att återkräva biståndet. Det bör i stället ankomma på kommunen eller att själva avgöra huruvida återkrav ska ske eller inte. Jag anser att detsamma bör gälla även i fråga om räntor och avgifter på sådant bistånd. Särskilt om återkrav av förmåner som beslutats med tillämpning av EG-förordningarna 1408/71 och 1612/68 Skyldigheten att återkräva en förmån ska enligt mitt förslag åvila den myndighet eller kommun som beslutat om förmånen. Detta bör som huvudregel gälla även förmåner som har beslutats med tillämpning av förordningarna 1408/71 och 1612/68. Huvuddelen av dessa förmåner hanteras av och det är då också naturligt att beslutar om eventuella återkrav. När det gäller studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg samt kommunalt vårdnadsbidrag är situationen emellertid något annorlunda. Beslut om rätten till dessa förmåner fattas av CSN respektive den berörda kommunen. Förmånerna betalas emellertid ut av , som också tar ställning till eventuell samordning med andra förmåner. Kommunalt vårdnads- bidrag till ett barn som är bosatt i betalas dock i vissa situationer ut av den berörda kommunen själv. När Försäkrings- kassan betalar ut studiebidrag och extra tillägg faktureras CSN i vissa fall för denna utbetalning, medan förmånerna i andra fall finansieras av . finansierar också utbetalningar av kommunalt vårdnadsbidrag som kassan gör. När vårdnadsbidrag har betalats ut av en kommun bör det enligt min mening också vara kommunen som fattar beslut om återkrav. Även när har betalat ut en förmån som CSN eller en kommun har fattat beslut om kan det tyckas rimligt att CSN eller kommunen också ska fatta beslut om återkrav. Mot bakgrund av att tar ställning till om en person omfattas av det svenska regelsystemet enligt förordningarna 1408/71 och 1612/68 samt i vissa situationer betalar ut och även finansierar studiebidrag och extra tillägg samt kommunalt vårdnadsbidrag skulle det dock i sådana situationer kunna vara praktiskt att låta fattat beslut om återkrav. Det gäller i synnerhet om den oriktiga utbetalningen beror på ett fel som uppstått under handläggningen hos . Detta är dock en fråga som de berörda parterna själva har bäst kunskaper Enligt uppgift gör och en gemensam översyn av hanteringen av bl.a. studiehjälp som besluts med tillämpning av förordning 1408/71. Jag är mot den bakgrunden inte beredd att nu lägga fram något förslag om att låta fatta beslut om återkrav av förmåner som har beslutats av CSN eller en kommun. Mitt förslag: Återkrav och krav på ränta och avgifter ska få efterges helt eller delvis om det finns synnerliga skäl till det. Det bör införas en eftergiftsregel En utgångspunkt för mitt arbete har varit att oriktigt utbetalda belopp i sin helhet ska återkrävas om inte mycket starka skäl talar mot detta. För välfärdssystemens legitimitet är det som jag sagt tidigare angeläget att de inte överutnyttjas eller missbrukas och att utbetalningarna i de enskilda fallen inte överstiger vad som rätteligen ska utgå. Om oriktiga utbetalningar inte återkrävs på ett effektivt och stringent sätt finns risken att efterlevnaden av regelsystemen försvagas och att det banar väg för att fusk blir vanligare än det är . Väl anpassade återkravsregler ingår alltså som en del i ett effektivt skydd av välfärdssystemen. Ett annat skäl för att hela det oriktigt utbetalda beloppet i princip ska återkrävas är att det annars i förlängningen finns en risk att nuvarande ersättningsnivåer inte kan upprätthållas. Välfärds- systemen tar i anspråk en stor del av statens och kommunernas budget och oriktiga utbetalningar har en omedelbar effekt på samhällets finanser. Som nämnts tidigare finns undersökningar som visar på att de oriktiga utbetalningarna uppgår till stora belopp. Det nu anförda har särskild betydelse när det gäller frågan om huruvida eftergift ska ges eller inte och i så fall under vilka förutsättningar det får ske. Eftergift av ett återkrav innebär ju att staten eller kommunen avsäger sig sin rätt att kräva tillbaka det oriktigt utbetalda beloppet och att den som fått beloppet i princip får behålla det. Eftergift av belopp som utgått som lån behöver dock inte innebära att låneskulden efterskänks. Lånet kan alltså fortsätta att var ett lån. Man skulle kunna ställa sig den principiella frågan om det är självklart att det överhuvudtaget ska finnas någon möjlighet till eftergift. Det går emellertid inte att komma ifrån att det finns situationer när ett återkrav bör kunna efterges. Det kan t.ex. vara fråga om fall där den enskildes personliga omständigheter är sådana att en undantagslös regel om återkrav skulle få effekter som är orimliga. Det är angeläget att statens återkravsverksamhet framstår som rättvis och kan godtas av allmänheten. Även om utgångs- punkten är att alla oriktiga utbetalningar ska krävas tillbaka måste man undvika en så rigorös utformning av regelsystemet att allmän- heten tar avstånd från det. Frågan om eftergift av återkrav måste vidare ses i relation till vad som allmänt gäller vid eftergift av statens fordringar. Enligt 17 § fordringshanteringsförordningen får en myndighet helt eller delvis efterge en fordran, om det på grund av den betalningsskyldiges sjukdom eller av någon annan anledning är uppenbart oskäligt att kräva betalning. Det ingår inte i mitt uppdrag att överväga änd- ringar i den förordningen, som ju omfattar avsevärt många fler statliga fordringar än dem som avser återkrav av oriktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen. Förordningen innebär att det även fortsättningsvis kommer att finnas en viss möjlighet till eftergift även om sådana regler inte införs i en generell lag om återkrav. En teoretiskt tänkbar hållning skulle kunna vara att inte tillåta eftergift i andra fall än vad som i allmänhet gäller för statens fordringar. Eftergiftsregeln i fordringshanteringsförordningen ger dock mycket begränsade möjligheter till eftergift och är i princip tillämplig endast vid mycket ömmande fall. Beträffande återkravsfordringar kan det däremot finnas anledning att överväga en något mera liberal eftergiftsregel. Ett skäl härtill är syftena med de olika välfärdsförmånerna. De ska ge enskilda en social och ekonomisk trygghet och fylla behov som den enskilde inte själv kan tillgodose. Det går därför knappast att vid återkrav tillämpa samma eftergiftsregler som gäller beträffande statens fordringar i bl.a. affärsmässiga förhållanden. Härtill kommer att det skulle vara en onödigt omständlig ordning om en myndighet bara skulle kunna meddela eftergift med stöd av fordringshanteringsförordningen. Det skulle innebära att myndigheten fick avvakta med ett ställningstagande i eftergiftsfrågan till dess omständigheterna blivit sådana att eftergift enligt den förordningen kan ges. Under den tiden skulle myndigheten vara tvungen att bevaka fordringen med de ekonomiska och personella resurser som det kan kräva. redan i samband med att återkrav övervägs framkommer omständigheter som bör föranleda eftergift, bör det därför finnas en möjlighet att direkt besluta om eftergift. Det leder mig till slutsatsen att – även om man skulle tycka att den nivån som gäller för eftergift enligt fordringshanteringsförordningen är den mest lämpliga – en särskild eftergiftsregel också måste finnas i en generell lag om återkrav. Jag konstaterar också att det helt övervägande antalet förmånsförfattningar med återkravregler ger möjlighet till eftergift och att en eftergiftsbedömning ingår som en integrerad del av ställningstagandet i frågan om återkrav. Det synes inte tillföra något att ändra på den ordningen. Slutsatsen är alltså att det i en återkravslag bör införas en eftergiftsregel som inte är mer restriktiv än vad som gäller för eftergift enligt fordringshanteringsförordningen. I det följande redovisar jag de omständigheter som fortsätt- ningsvis bör kunna föranleda eftergift. Därefter tar jag ställning till hur eftergiftsregeln i en generell återkravslag bör utformas. De eftergiftsregler som finns i de olika förmånsförfattningarna skiljer sig åt i fråga om förutsättningarna för eftergift. , som t.ex. i AFL, anges att eftergift får ges om det i det särskilda fallet finns anledning till det. I vissa författningar anges att särskilda skäl kan föranleda eftergift. En ytterligare variant är det i studie- stödslagen uppställda kravet på synnerliga skäl. Här kan också nämnas bestämmelsen i fordringshanteringsförordningen om att eftergift förutsätter att det ska vara uppenbart oskäligt att kräva betalning. De olika eftergiftsreglerna kan ses som en fallande skala där bestämmelsen i fordringshanteringsförordningen är mest restriktiv och regeln i bl.a. AFL är den minst rigorösa. När det gäller bestämmelsen i fordringshanteringsförordningen är praxis att den ska tillämpas restriktivt. Eftergift har t.ex. beviljats med hänsyn till den enskildes sjukdom när det pågick en skuldsanering och det enligt ett läkarintyg fanns risk för att en fortsatt indrivning kunde försämra den enskildes sjukdoms- tillstånd. På liknande sätt ansågs skäl för eftergift föreligga be- träffande ett mycket stort kravbelopp när den enskilde befann sig i svår ekonomisk situation och led av vissa besvär. Delvis eftergift har beviljats när den enskilde visat god betalningsvilja men den handläggande myndigheten gjort flera allvarliga fel i hand- läggningen. Som exempel kan nämnas ett fall där myndigheten hade glömt att skicka betalningspåminnelse, kommit överens om en avbetalningsplan utan att ta med en förfallen skuld och glömt skulden . En något mindre restriktiv bestämmelse är eftergiftsregeln i studiestödslagen. I förarbetena har anförts att det bör föreligga mycket starka skäl, som t.ex. en felaktig beräkning från myndig- hetens sida, för att eftergift ska bli aktuellt (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 15 s. 21). Det ställs lägre krav (särskilda skäl) i studiestödslagen för eftergift av ränta. När det gäller eftergift av ränta har det i äldre förarbeten uttalats att det i vissa fall kunde vara orimligt att debitera hög ränta på studiemedel som återkrävs, särskilt i de fall då återkravet föranleds av att studiemedelstagaren avbrutit sina studier (prop. 1967:143 s. 45). Den aktuella räntan då uppgick till . I praxis har eftergift beviljats t.ex. när CSN:s agerande varit en bidragande orsak till att fel uppstått eller när den enskilde på grund av sitt psykiska eller fysiska tillstånd inte haft möjlighet att kontakta CSN (se t.ex. för studiestöd avgöranden i ärenden dnr 2006-00742, dnr 2006- 01243 och dnr 2007-00639). Den enskildes ekonomiska situation beaktas däremot inte. Vanligast bland de återkravsbestämmelser som Försäkrings- kassan tillämpar är att eftergift får ske om det föreligger särskilda skäl eller om det i särskilt fall finns anledning till det. Försäkrings- kassans praxis i fråga om eftergift vid särskilda skäl finns angiven i vägledningen om återkrav (vägledning 2005:3, version 4, s. 34 f.). Särskilda skäl har ansetts föreligga t.ex. om ersättningen förbrukats i god tro, om det gått sedan den felaktiga utbetalningen gjordes, om den enskilde har en alltför besvärlig ekonomisk eller social situation eller om den enskildes möjligheter att försörja sig är alltför begränsade. Eftergift ges även vid återkrav på mindre belopp. Andra omständigheter av betydelse enligt myndighetens praxis är bl.a. den enskildes ålder och hälsa, hans eller hennes sociala situation, orsaken till den oriktiga utbetalningen samt de kontakter den enskilde haft med För- säkringskassan, och särskilt då vilken information den försäkrade fått. Denna praxis följer för övrigt förvaltningsdomstolarnas praxis och vad uttalat om särskilda skäl för eftergift (, Återbetalning av social ersättning, s. 156 ff.). Faktorer som fortsättningsvis bör beaktas vid eftergift Den enskildes ekonomiska situation En omständighet som även vid en uppstramning av eftergifts- reglerna måste beaktas är den enskildes ekonomiska situation. Syftet med alla förmånssystem kan i någon mån sägas vara att tillse att enskilda har en dräglig tillvaro. Man kan hävda att det skulle vara kontraproduktivt i förhållande till detta övergripande syfte om man återkrävde ett så stort belopp att den enskilde hamnade i ekonomiskt trångmål. Det bör inte bli så att man tar i anspråk så mycket av den enskildes ekonomiska resurser att han helt eller delvis fråntas sina möjligheter att försörja sig och kanske blir hänvisad till ekonomiskt bistånd enlig socialtjänstlagen. måste det dock beaktas att vad frågan nu handlar om är huruvida förmåner som betalats ut felaktigt eller med för höga belopp ska betalas tillbaka eller inte. Den enskilde skulle aldrig ha fått ersättningen om alla omständigheter av betydelse varit kända innan ersättningen betalades ut eller om den utbetalande myndigheten inte handlat felaktigt. Därav måste följa att det tillskott till den enskildes ekonomi som den oriktiga utbetalningen innebär inte kan vara berättigat ens om utbetalningen i och för sig fyller ett behov för den enskilde. Man skulle omvänt kunna säga att i den mån den enskildes ekonomiska situation är sådan att det är nödvändigt att den enskilde får behålla det utbetalda beloppet beror detta på en brist i någon annan del av förmånssystemen. Utifrån det perspektivet ter det sig märkligt att ett belopp som överhuvudtaget inte skulle ha betalats ut skulle ses som en viktig del av den enskildes förutsättningar att bibehålla en rimlig levnadsstandard. I den mån den enskilde har behov av samhällets stöd för att uppnå en viss standard bör utgångspunkten vara att de befintliga förmåns- systemen ska tillgodose detta på sedvanligt sätt. Principen måste därför vara att oriktigt utbetalda förmåner ska betalas tillbaka oavsett vad den enskilde kan tänkas ha för behov av beloppet. står det klart att den enskilde inte kan utsättas för en alltför rigorös behandling där varje liten avvikelse i något av förmånssystemen måste rättas till och återföras till staten, eller i förkommande fall, kommunen. Det måste finnas en flexibilitet i systemet som bygger på en balans mellan vad det allmänna och den enskilde får acceptera. I normalfallet bör det dock inte vara en tillräcklig förutsättning för eftergift att den enskilde tillfälligtvis har en svår ekonomisk situation. Vid utmätning av lön gäller enligt 7 kap. 4 § utsökningsbalken att lön och vissa andra liknande inkomster får tas i anspråk genom utmätning endast till den del inkomsten överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll, det s.k. förbehållsbeloppet. Om den enskilde har en mycket svår ekono- misk situation är det alltså inte säkert att en återkravsfordran skulle gå att driva in genom löneutmätning eller utmätning av annan egendom. Jag anser emellertid att detta i sig inte ska utgöra skäl för eftergift. Det kan visserligen hävdas att det allmänna inte bör driva ett återkrav när det framstår som utsiktslöst att betalning kan fås genom exekutiva åtgärder. Betalningsoförmågan kan emellertid vara mer eller mindre tillfällig och den enskildes ekonomiska situation kan förbättras så att återkravet senare kan drivas igenom. Avgörande för eftergiftsfrågan måste därför vara hur prognosen ser ut för framtiden. När det t.ex. gäller studerande bör det knappast finnas något utrymme för att bevilja eftergift för oriktigt utbetalda studiemedel enbart med hänsyn till deras nuvarande ekonomiska situation. En intressant jämförelse är den prövning av den enskildes betalningsförmåga som görs vid skuldsanering. Enligt 4 § första stycket 1 skuldsaneringslagen (2006:548) får skuldsanering beviljas endast om gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid. Detta brukar kallas kvalificerad insolvens. Genom uttrycket överskådlig tid markeras att prognosen ska sträcka sig långt fram i tiden. Det ska i princip inte gå att se att obeståndet någonsin kommer att upphöra (prop. 1993/94:123 s. 92 f., jfr prop. 2005/06:124 s. 74). Hur framåt som prognosen kan gälla blir ytterst beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, såsom exempelvis gäldenärens ålder och förvärvsförmåga. I tidigare förarbeten har uttalats att det skulle kunna motsvara ett längre tidsperspektiv (SOU 1990:74 s. 275). Med stöd av det uttalandet anser att en betalnings- oförmåga som består mellan fem till är tillräcklig för att uppfylla lagens krav på kvalificerad insolvens (Dnr 801 678- 08/121). Bedömningen av betalningsförmågan vid eftergift bör inte vara fullt så restriktiv som vid skuldsanering. Något krav på att den återbetalningsskyldige ska vara på obestånd bör inte ställas upp. Enligt min uppfattning bör eftergift kunna bli aktuell om det med hänsyn till den enskildes ekonomiska situation måste anses utsiktslöst att återbetalning ska kunna ske under den närmaste överskådliga framtiden. En omständighet som därvid bör vägas in är möjligheten till återbetalning genom avräkning mot framtida förmåner. I de fall där den enskilde saknar förmåga att betala när eftergiftsprövningen görs, men där det bedöms att han eller hon framöver kommer att få en bättre ekonomisk situation, får det istället bli fråga om att bevaka återkravsfordran till dess att det finns en betalningsförmåga. Jag vill också framhålla att en myndighet bör kunna beakta den återbetalningsskyldiges ekono- miska situation genom att medge anstånd eller komma överens med denne om en avbetalningsplan. Allvarlig sjukdom och liknande tillstånd bör även fortsättningsvis vara en omständighet som kan beaktas vid eftergiftsprövningen. Även andra hänsyn till den enskildes sociala situation kan bli aktuella. Det kan t.ex. vara skäl för eftergift om den enskilde på grund av bl.a. ålderdom inte förstått att han eller hon agerat felaktigt genom att inte fullgöra en anmälningsskyldighet. Regelmässigt bör dock inte t.ex. arbetslöshet eller arbetsoförmåga i sig utgöra tillräckliga skäl för eftergift. Detta ligger i linje med vad som ovan anförts om framtida eventuella återbetalnings- möjligheter. Allmänt kan sägas att personliga förhållanden ensamt bör utgöra tillräckliga skäl för eftergift endast om situationen är sådan att det skulle framstå som uppenbart oskäligt att återkräva utbetalningen. Utredningen om bidragsspärr har i sitt betänkande Bidragsspärr (SOU 2008:100) föreslagit att bidragsspärr inte ska få beslutas om det är uppenbart oskäligt.