sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — En genomgång av ett antal internationellt förekommande exempel på normkontrollsystem lämnas i den nämnda expertgruppsrapporten former av normkontroll (SOU 2007:85). Där lämnas även ett exempel på hur en svensk författningsdomstol skulle kunna konstrueras (rapporten s. 98 f.). I har frågan om inrättandet av en författningsdomstol aktualiserats i olika grundlagstiftningsärenden. Invändningar mot idén har framför allt gått ut på att ett sådant system har ansetts som svårt att förena med ett krav på att politisk makt inte ska överföras till icke politiska organ. Det har också bl.a. framhållits att en författningsdomstol skulle vara främmande för det svenska rättssystemet och att det i sig inte är av avgörande betydelse vilket organ som utför lagprövningen. Det viktiga är i stället hur lagprövningsrätten utformas. Här kan nämnas uttalanden i prop. 1975/76:209 s. 90 f., prop. 1978/79:195 s. 39 f., Folkstyrelse- kommitténs betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) s. 253 f. och Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) Del A s. 227 f. Vår bedömning: Normkontrollsystemet ska även fortsättnings- vis innehålla både förhandskontroll och efterhandsprövning. Det finns anledning att se över den nuvarande regleringen och överväga vissa förändringar. om hur kontrollen av lagars och andra före- skrifters förenlighet med innehållet i högre normer ska utföras kan aktualisera grundläggande frågor om hur ett land bör styras. Det gäller särskilt när frågan rör om en lag stiftad av står i strid med grundlagen. I vilken utsträckning ska konflikter av det slaget hanteras av andra organ än själv och hur ska detta i sådana fall motiveras? Utredningens direktiv anger gränserna för våra överväganden i den här delen. Där framgår att utredningsuppdraget inte omfattar de grundläggande principer för statsskicket som slås fast i 1 kap. regeringsformen. Av särskild betydelse blir här det förhållandet att statskicket är demokratiskt (All offentlig makt i utgår från folket, se 1 § första stycket). Denna tanke om folksuveränitet förverkligas enligt det svenska statskicket bl.a. genom principen om parlamentarism. Ett grunddrag hos parlamentarismen är att den offentliga makten koncentreras till en enda kanal, nämligen till folkrepresentationen. är med andra ord det obestridligt högsta statsorganet. En annan central princip i sammanhanget är att den offentliga maktutövningen är lagbunden (Den offentliga makten utövas under lagarna., se 1 kap. 1 § tredje stycket). Därmed knyts den offentliga verksamheten till idén om rättsstaten. Tanken är här att lagen binder alla statliga organ, således även riksdag och regering, på samma sätt som den binder medborgarna i allmänhet. Det gäller i lika hög grad på det kommunala området. En konsekvens av denna princip är att inget offentligt organ får meddela normer som står i strid med föreskrifter högre upp i normhierarkin. För del innebär detta att den inte får stifta en lag som är oförenlig med grundlagarna. En diskussion om utformningen av systemet för normkontroll får således ske inom de ramar som dessa grundläggande principer om statsskicket ger. Normkontrollsystemet bör även bestå av både förhandskontroll och prövning i efterhand. Genom förhands- kontrollen granskas lagars grundlagsenlighet och kvalitet i övrigt. Denna kontroll bör även i fortsättningen ske genom att Lagrådet avger rådgivande yttranden på begäran av regeringen eller av ett riksdagsutskott. Vi ser således inte anledning att inrätta andra organ för att utföra förhandsgranskningen eller att göra Lagrådets yttranden rättsligt bindande i något avseende. Mycket talar dock för att se över regleringen av Lagrådets granskande verksamhet i syfte att ytterligare markera dess betydelse i normkontroll- systemet. Det ska även i fortsättningen finnas en möjlighet till en prövning i efterhand av lagar och andra föreskrifter som trätt i kraft. Utformningen av denna prövningsmekanism är som framgått omdiskuterad. Det gäller särskilt frågan om i vilken utsträckning domstolar ska kunna pröva om föreskrifter som har meddelats av , dvs. lagar, står i strid med grundlagen. Det diskussionen rör är främst hur bestämmelsen om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen, med det särskilda kravet på uppenbarhet, ska utformas. Det finns skäl att redan här påpeka att inte all prövning där frågan om en konflikt mellan en lag och regeringsformen aktualiseras ska ske enligt bestämmelsen i 11 kap. 14 §. Domstolar och andra rättstillämpande organ får antas först försöka lösa situationen genom att tolka lagen så att den stämmer överens med regeringsformen. Detta sker med hjälp av traditionella rätts- tillämpningsmetoder och utan direkt tillämpning av 11 kap. 14 §. Den här metoden torde dock som regel bara kunna tillämpas när det framstår som osäkert om en motstridighet mellan lag och grundlag alls föreligger. I andra situationer kan konflikten framträda som mer reell och något egentligt tolkningsutrymme inte anses föreligga, t.ex. om uttryck och begrepp som används i lagen inte går att förena med motsvarande formuleringar i regeringsformen. Det är i dessa senare fall som frågan om lagprövning enligt 11 kap. 14 § blir aktuell. Lagprövningsrättens kärna är att ett rättstillämpande organ har kompetens att underlåta att tillämpa en av antagen lag på den grunden att lagen står i strid med grundlagen. Den principiella frågan om detta är ett acceptabelt undantag från riksdags- majoritetens beslutanderätt har, som framgått ovan, diskuterats Traditionellt brukar argumenten här följa två huvudsakliga tankelinjer. Enligt det ena synsättet betonas folksuveräniteten och att det är som är folkets främsta företrädare. är bunden av regeringsformen och dess beslutandemakt begränsad av bl.a. bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter. En judiciell överprövning av beslut är dock, enligt den här åskådningen, principiellt svår att förena med tanken om folk- suveränitet. En prövning av det slaget riskerar nämligen att leda till att politiskt beslutsfattande förs över från folkvalda organ till domstolarna. Därmed görs, enligt detta synsätt, en del av politiken på ett oacceptabelt sätt oåtkomlig för normalt politiskt ansvars- utkrävande. Mot den här bakgrunden är det i första hand , och inte domstolarna, som ska avgöra om en lag är förenlig med grundlagen. För att fri- och rättighetsskyddet ska få fullt genomslag bör det ändå i speciella situationer finnas möjlighet till lagprövning. Detta får dock inte utgöra ett normalt inslag i rättssystemet. Även med det andra synsättet understryks vikten av principen om folksuveränitet. Här framhålls dock även samspelet mellan folksuveränitet och rättsstat. En fungerande demokrati är uppbyggd av fler beståndsdelar än att en majoritet i parlamentet får bestämma. På konstitutionell nivå måste det, enligt det här synsättet, finnas bestämmelser som garanterar den demokratiska beslutsprocessen och grundläggande fri- och rättigheter för individen. Demokratin förverkligas bättre om riksdagsmajoritetens makt inte är oinskränkt i sådana frågor. I det svenska konstitu- systemet behöver de rättsstatliga aspekterna betonas mer än vad som sker . Det krävs, brukar det framhållas, att oberoende institutioner granskar att grundlagen följs. Domstols- kontrollen är ett viktigt instrument för skyddet av de regler som tidigare riksdagar gett grundlagsstatus. Uppenbarhetskravet vid lagprövning omöjliggör, enligt detta synsätt, i realiteten en domstolsprövning av om grundlagen har efterlevts av . Det är principiellt felaktigt att den nuvarande riksdagsmajoriteten i alla lägen själv får avgöra om den har iakttagit regeringsformen. En allvarlig konsekvens av det nuvarande systemet är att fri- och rättighetsskyddet enligt 2 kap. regeringsformen försvagas genom att bestämmelserna i praktiken inte blir möjliga att åberopa i domstol. Vårt förslag: Vissa förändringar görs i regeringsformen i syfte att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning. Det anges att yttrande från Lagrådet ska inhämtas rörande lagförslag inom det s.k. granskningsområdet. Vidare tydliggörs granskningsområdet genom att det s.k. viktighetskriteriet tas bort. Det föreslås dessutom att förstärks med juridisk kompetens, t.ex. genom att en eller flera föredragande knyts dit. Som framgått är det vår utgångspunkt att förhandskontrollen av lagars förenlighet med grundlagen och kvalitet i övrigt ska vara fortsatt stark och att det i vissa avseenden kan finnas skäl att ytterligare förstärka granskningen. Det finns inte anledning att ändra på de grundläggande och väl inarbetade strukturerna för denna prövning. Granskningen bör således utövas av ett lagråd sammansatt främst av domare, eller förutvarande domare, i de högsta dömande instanserna. Lagrådets yttranden är formellt enbart rådgivande och kan inhämtas av regeringen eller av ett riksdagsutskott. Området för granskningen (det s.k. granskningsområdet) bestäms av en konkret uppräkning av de typer av lagar som omfattas. Det bör även fortsättningsvis ges vissa, om än begränsade, möjligheter att göra undantag från granskningen. Regeringen ska ha en motiveringsplikt mot om den har gjort ett sådant undantag. Hanteringen av lagrådsfrågan ska inte kunna bli föremål för lagprövning. Inriktningen på Lagrådets granskning ska vara tydligt angiven i grundlagstexten. Att höra Lagrådet över lagstiftning rörande de ämnen som omfattas av granskningsområdet är enligt grundlagstexten inte obligatoriskt för regering och riksdag. Enligt nuvarande skrivning bör nämligen ett yttrande från Lagrådet inhämtas i de fall som anges i 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Det kan enligt vår uppfattning ifrågasättas om inte bestämmelsen i stället borde uttryckas som en obligatorisk skyldighet att höra Lagrådet. Bör- regeln skulle med andra ord ersättas av en ska-regel. torde bestämmelsen i praktiken tillämpas som en obligatorisk regel, om än med vissa i bestämmelsen angivna undantagsmöjligheter. Det är således inte troligt att införandet av en ska-regel leder till en nämnvärd ökning av antalet ärenden som blir föremål för Lagrådets granskning. Att i regeringsformen uttryckligen ange att lagrådsgranskningen är obligatorisk skulle dock betona betydelsen av förhandsgranskningen, bl.a. när det gäller lagars grundlags- enlighet. Vi menar att en sådan principiell förstärkning av Lagrådets ställning är önskvärd och bör genomföras. Förhandskontrollen kan även förstärkas genom förändringar i det granskningsområde som anges i 8 kap. 18 § andra stycket. Det som ligger närmast till hands är att överväga om det s.k. viktighetskriteriet bör tas bort. Kravet innebär att gransknings- området snävas in genom att Lagrådet bara behöver höras över en lag som är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Det kan emellertid ifrågasättas hur stor betydelse viktighetskriteriet har. Vad vi förstår åberopas kravet mycket sällan av regeringen som en grund för att inte inhämta yttrande från Lagrådet. Att ta bort kravet skulle därför knappast få några större praktiska konsekvenser. Enligt vår bedömning skulle de undantags- möjligheter som anges i bestämmelsen – främst att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet – vara tillräckliga för att säkerställa att Lagrådet inte hörs i onödan och att dess resurser därför används fel. I syfte att ytterligare markera vikten av Lagrådets granskning bör viktighetskriteriet således tas bort. Som framgår av avsnitt 32.2.2 föreslår vi att Lagrådets granskning utvidgas till att även omfatta lagar som innebär åligganden för kommunerna. Vi menar att även andra metoder för att stärka förhands- kontrollen bör prövas. Ett sätt vore att förstärka med juridisk kompetens, t.ex. genom att en eller flera föredragande knyts dit. skulle föredragningsuppgiften i remitterade granskningsärenden fullgöras av tjänstemän från . Tanken med resursförstärkningen vore i första hand att utöka Lagrådets egna möjligheter att initiera kartläggningar och rättsutredningar, t.ex. på europarättens område där det ibland är mycket tidskrävande att följa rättsutvecklingen. En sådan förstärkning av organisationen kan tänkas bidra till att kvaliteten på granskningen kan hållas fortsatt hög, särskilt mot bakgrund av den allt snabbare och mer omfattande lagstiftningsprocessen. På ett principiellt plan får inrättandet av en egen juridisk kanslifunktion anses ytterligare markera Lagrådets självständighet i förhållande till regering och riksdag. Vi menar att det bör genomförs en förstärkning av Lagrådets organisation. Vår ståndpunkt knyter an till vad som anfördes av lagrådsutredning. Den utredningen lämnade ett ingående förslag på hur en personalförstärkning i skulle kunna genomföras (SOU 2001:88 s. 116 f.). Särskilda deltids- tjänster som lagrådssekreterare skulle, enligt det förslaget, inrättas och besättas i huvudsak av revisionssekreterare och regeringsrättssekreterare. Vi lämnar för vår del inget detaljerat förslag om hur en sådan förändring bör genomföras men förutsätter att frågan övervägs vidare. Vårt förslag: Det s.k. uppenbarhetskravet i nuvarande 11 kap. 14 § regeringsformen tas bort. I stället införs en erinran om att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av föreskrifter beslutade av . Prövningen ska, liksom , vara begränsad till konkreta tillämpningsfall (s.k. konkret prövning). Den ska utföras av domstolar och alla andra offentliga organ där frågan uppkommer i rättstillämpningen. Av våra tidigare överväganden har framgått att vi ser en förhandskontroll som syftar till att trygga lagars grundlagsenlighet och kvalitet i övrigt som ett centralt inslag i normkontrollsystemet. Detta tydliggörs av de ändringsförslag i fråga om lagrådsgransk- ningen som vi lägger fram. Detta synsätt ger uttryck för en strävan att värna grundlagarnas stadganden och så långt som det är möjligt på förhand identifiera och försöka undanröja motstridigheter mellan föreslagen lagstiftning och grundlagen. Ett sådant förfarande är ägnat att öka förutsättningarna för att den lagstiftning som antas av är grundlagsenlig och av hög kvalitet. Normprövning i enskilda rättstillämpningsfall bygger på synsättet att föreskrifter ingår i ett hierarkiskt system där det finns olika nivåer: grundlag, vanlig lag, förordning samt myndighets- föreskrifter och kommunala föreskrifter. Ordet lagprövning används ofta i praktiken som synonym för normprövning och syftar då på normkontroll i hela den kedja av föreskriftsnivåer som nämnts. Här behandlas fortsättningsvis främst sådan normprövning som avser den högsta nivån, dvs. lag mot grundlag. Lagprövningen sker mot bakgrund av vad som anges i 1 kap. 1 § regeringsformen, nämligen principerna om folkstyrelsen och om att den offentliga makten utövas under lagarna. är den högsta beslutande makten. Om en konflikt uppstår mellan olika riksdagsbeslut ska emellertid grundlag gå före lag. En grundprincip är att lagprövningen ska vara konkret, dvs. begränsad till fall då frågan om en lags oförenlighet med grundlag uppkommer i samband med att ett specifikt tillämpningsfall ska avgöras i domstol eller av en förvaltningsmyndighet. Det är endast parterna i målet som formellt omfattas av prövningsbeslutet. Effekten av lagprövningen kan bli att det rättstillämpande organet i det enskilda fallet underlåter att tillämpa en viss lagbestämmelse av det skälet att den i den aktuella situationen är oförenlig med en bestämmelse i grundlag. Däremot kan domstolen inte upphäva lagbestämmelsen eller på annat sätt begränsa dess generella tillämpning. Konkret normkontroll begränsar alltså inte uppgift som lagstiftare. Lagprövningen utgör en betydelsefull beståndsdel i ett norm- kontrollsystem då det av olika anledningar, trots förhandskontroll, kan uppkomma frågor om förenligheten mellan en lag och grundlag. Det kan exempelvis röra sig om fall som aktualiseras när lagen ska tillämpas men som inte på förhand uppmärksammats under lagstiftningsskedet. Ett område där möjligheten till lagprövning framstår som särskilt angelägen rör vissa centrala delar av fri- och rättighets- regleringen i 2 kap. regeringsformen. Här är det av särskild betydelse att grundlagens regler fullt ut får genomslag i rätts- tillämpningen. Ett närbesläktat exempel är lagprövning mot tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa grundlagar har karaktär främst av straff-, skadestånds- och processrättslig special- reglering och utesluter delvis att allmänna bestämmelser i vanlig lag i dessa ämnen tillämpas. Enligt praxis förekommer här lagprövning utan tillämpning av något uppenbarhetskrav eller annan restriktion, något som till stor del torde bero på reglernas karaktär. Ett tredje exempel rör frågor som har samband med internationella åtaganden. ska tillämpas på ett sätt som gör det möjligt att uppfylla dessa förpliktelser. Detta får särskild betydelse för frågor rörande den inhemska rättens förenlighet med . Vad vi här anfört ska ses som exempel på områden där det är särskilt viktigt att lagprövningen får genomslag. På andra områden, t.ex. statsorganens arbetssätt och funktionsuppdelning, framstår det däremot som motiverat med ett mer begränsat utnyttjande av möjligheten till lagprövning. Såsom framgår av avsnitt 32.2.2 innebär de förändringar som vi föreslår rörande den kommunala självstyrelsen, särskilt införandet av en proportionalitetsprincip, inte att utrymmet för lagprövning beträffande sådana frågor utökas i rättstillämpningen. I förhållande till vad som anförts framstår uppenbarhets- kravet i den nuvarande bestämmelsen i 11 kap. 14 § regerings- formen som mindre adekvat och som ett krav som är svårt att applicera på den prövning som ska göras i olika rättstillämpnings- situationer. Kravet blir därmed svårtillämpat. Till detta kommer det förhållandet att kravet kan vara svårt att förena med de åtaganden som följer av och det rättsläge som uppstått genom inkorporerandet av denna konvention och bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen. Frågor om svensk rätts förenlighet med får anses besvärliga att hantera inom ramen för dagens stadganden i 11 kap. 14 §, bl.a. därför att uppenbarhetskravet kan riskera att leda till att konventionen inte följs (se t.ex. i NJA 2005 s. 805). Andra komplicerade situationer rör s.k. partiell grundlags- stridighet där en rättsregel bedöms stå endast delvis i strid med grundlag. Sådana frågor har i några fall lösts utan tillämpning av 11 kap. 14 § och dess uppenbarhetskrav. Följden har blivit en del svårtolkade domstolsavgöranden som är relativt besvärliga att tillämpa (se t.ex. frågan om partiell grundlagsstridighet hos s.k. blankettstraffstadganden i NJA 2005 s. 33). Mot den nu beskrivna bakgrunden föreslår vi att uppenbarhets- kravet tas bort från bestämmelsen om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen. I bestämmelsen bör i stället införas en erinran som knyter an till det ovan sagda och som anger att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av en föreskrift som beslutats av . Lagprövningen ska även fortsättningsvis utföras av domstolar och alla andra offentliga organ där frågan uppkommer i rättstillämpningen. Vi lämnar således inte något förslag om att koncentrera prövningen till något särskilt organ eller någon särskild instans. VISSA FRI- OCH RÄTTIGHETER 25Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen och Tanken att den enskilde kan har vissa grundläggande fri- och rättigheter som behöver skyddas mot statsmakten är inte ny. För den moderna utvecklingen på området torde de rättighetsurkunder som antogs av det engelska parlamentet ha haft betydelse, dvs. Habeas Corpus Act och . Under den antogs en klassisk deklaration om de mänskliga och medborgerliga rättigheterna. Ett annat centralt dokument på området är tillägg rörande fri- och rättigheter till författning. Genom tillägget skyddades bl.a. religions- friheten, yttrandefriheten och mötesfriheten. Dessa dokument kom att få stort inflytande på utvecklingen i många andra länder. och 1900-talets början införde flera stater grundlagsbestämmelser om fri- och rättigheter. Utvecklingen präglades i hög grad av då rådande naturrättsliga tankegångar. Individen hade enligt det synsättet vissa fri- och rättigheter som existerade oberoende av innehållet i lagstiftningen och som lagarna inte fick inskränka. En viktig tanke med rättighetsskyddet var att värna den fria åsiktsbildningen genom att garantera främst åsiktsfrihet, yttrandefrihet, tryckfrihet, religions- frihet, mötesfrihet och föreningsfrihet samt den enskildes personliga säkerhet. Även egendomsskyddet och näringsfriheten ansågs vara av central betydelse. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter i många länder en utveckling mot införandet av allmän och lika rösträtt. De tidiga rättighetskatalogerna innehöll således i första hand s.k. politiska och civila rättigheter. , främst efter , blev det vanligare att även mer socialt inriktade rättigheter (t.ex. rätt till arbete eller bostad) togs in i grundlagar. I allmänhet blev dock de sociala rättigheterna inte rättsligt bindande utan ansågs vara målsättningsstadganden (jfr 1 kap. 2 § regerings- formen). Den moderna utvecklingen på fri- och rättighetsområdet har annars i hög grad präglats av internationellt samarbete. Genom olika folkrättsligt bindande konventioner skyddas numera grundläggande mänskliga rättigheter på ett internationellt plan. Här kan särskilt framhållas FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna samt FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter . För länderna i har europeiska konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () haft stor betydelse. Utvecklingen inom EU innebär vidare en viss betoning av skyddet för grundläggande fri- och rättigheter, t.ex. genom planerna att låta EU tillträda och att inrätta en rättsligt bindande stadga om grundläggande rättigheter (se främst artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen som är en del av det s.k. Lissabonfördraget). De svenska fri- och rättighetsreglerna återfinns främst i 2 kap. regeringsformen. Den allmänna och lika rösträtten kommer till uttryck i 1 kap. 1 § och 3 kap. 2 § regeringsformen. Genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ges vissa aspekter av yttrandefriheten och informationsfriheten ett förstärkt och detaljerat grundlagsskydd. Som en viktig beståndsdel i det svenska skyddet för fri- och rättigheter framstår vidare bestämmelserna i . Konventionen gäller som svensk lag och har dessutom getts en särskild konstitutionell ställning genom förbudet i 2 kap. 23 § regeringsformen mot konventionsstridig normgivning. Genom Lagrådets granskning av lagförslag samt domstolars och andra offentliga organs normprövning utövas en extern kontroll av om lagstiftningen är förenlig med grundläggande fri- och rättigheter. Frågor med anknytning till normkontrollen behandlas vidare i kapitel 24. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter 25.1.2Bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen Bakgrunden till den nuvarande regleringen I ljuset av utvecklingen i aktualiserades frågan om en förstärkning av regeringsformens fri- och rättighets- skydd. En utredning tillsattes under ledning av . Den tingstenska utredningen (SOU 1941:20) föreslog att ett stort antal nya rättigheter skulle införas i § 16 regeringsform. Enligt förslaget skulle rättigheterna kunna inskränkas genom lag meddelad av kungen och gemensamt. Genom sådan lag fick dock rättighetens grundsats inte kränkas. – förbud mot retroaktiv strafflagstiftning respektive rätt till ersättning vid expropriation – skulle dock vara absoluta och inte kunna begränsas. Förslaget genomfördes inte. Det utredningsarbete rörande regeringsformen som inleddes omfattade även fri- och rättighetsfrågorna.