sou · GXB366 · 2009-07-22 00:00:00 — I arbetsordningen får anges att I arbetsordningen får anges att andra ärenden än de som avses i andra ärenden än de som avses i 6 § första stycket får 5 § och 6 § första stycket avgöras av den som nämnden be- avgöras av den som nämnden be- Utöver vad som följer av för- Utöver vad som följer av för- sta stycket får nämnden, i fråga sta stycket får nämnden, i fråga om tillsyns och kontrollärenden om tillsyns och kontrollärenden enligt lagen (2007:980) om tillsyn enligt lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verk- över viss brottsbekämpande verk- samhet och lagen (0000:000) om genom ett särskilt beslut lämna signalspaning för polisens behov avseende utrikes förhållanden, i eller vice ordförande att fatta beslut av enkel beskaffenhet. särskilt beslut lämna över till beslut om underrättelse till enskild enligt 3 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Beslut som ordföranden eller vice ordföranden har fattat med stöd av ett överlämnande ska anmälas till nämnden på sätt och tid som nämnden bestämmer. Beträffande de ärenden som avgörs av Registerkontrolldelegationen och Skyddsregistreringsdelegationen finns särskilda bestämmelser om delegering i 24 § tredje stycket och 28 §. Ett sådant överlämnande får dock inte avse behörighet att fatta beslut om underrättelse till enskild enligt 3 § lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet eller 11 § andra stycket lagen om signalspaning för polisens behov avseende utrikes förhållanden. Beslut som ordföranden eller vice ordföranden har fattat med stöd av ett överlämnande ska anmälas till nämnden på sätt och tid som nämnden bestämmer. Beträffande de ärenden som avgörs av Registerkontrolldelegationen och Skyddsregistreringsdelegationen finns särskilda bestämmelser om delegering i 24 § tredje stycket och 28 §. Denna förordning träder i kraft den Regeringen har i mina direktiv (Dir. 2008:120) som en bakgrund till uppdraget angett att endast kommer att bedriva signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet enligt den inriktning som regeringen, eller Försvarsmakten bestämmer. Mot den bakgrunden omfattar uppdraget att kartlägga Säkerhetspolisens och behov av underrättelser om utrikes förhållanden, utreda hur detta behov ska kunna tillgodoses på ett rättssäkert och effektivt sätt, och lämna fullständiga författningsförslag i frågan. Av mina direktiv framgår också att jag är fri att ta upp och lämna förslag i näraliggande frågor som aktualiseras under utredningsarbetet. Direktiven i sin helhet fogas till detta betänkande som bilaga 1. Detta utredningsuppdrag kan sägas utgöra en del av ett större lagstiftningsarbete som har pågått . De överväganden och förslag som jag redovisar i detta betänkande kan därför inte betraktas isolerade från det lagstiftningsarbete som har pågått relativt länge och som ännu pågår. Det arbetet är i sin tur beroende av redan gjorda ställningstaganden i och politiska överenskommelser mellan partierna i regeringen. För att rätt förstå och bedöma mina överväganden och förslag är det därmed nödvändigt att, i vart fall översiktligt, ta del av det Följande källor och uttalanden har en avgörande betydelse för vad som har varit möjligt att åstadkomma inom ramen för detta utredningsarbete och kan därmed sägas ha utgjort den yttre ramen för arbetet: – Inom Försvarsdepartementet utarbetades –2005 promemorian En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (Ds 2005:30). Tre externa utredare förordnades att biträda departementet i arbetet med promemorian. I promemorian förslogs bl.a. en ny lag om signalspaning. mot bakgrund av innehållet i promemorian överlämnande regeringen till propositionen En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (prop. 2006/07:63). Propositionen innehöll bl.a. ett förslag till lag om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. –antog den föreslagna lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, men först vilandeförklaring. I samband därmed tillkännagav att lagen skulle kompletteras med vissa åtgärder i syfte att kringgärda signalspaningen med ytterligare rättssäkerhets- och kontrollmekanismer (se 2007/08:FöU15). –De partier som ingår i regeringen presenterade därefter en överenskommelse med avseende på den av antagna lagen. Överenskommelsen innebar att lagen om signalspaning iförsvarsunderrättelseverksamhet ytterligare skulle förstärkas med avseende på integritetsskyddet. Överenskommelsen presenterades i punktform och innebar att tillägg och förändringar skulle genomföras, utöver vad redan tillkännagivit enligt ovan, på 15 punkter. –Försvarsdepartementet presenterade /2009 promemorian Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (Ds 2009:01). Avsikten var att i promemorian behandla alla de förändringar i lagstiftningen som föranletts av tillkännagivande och av vad partierna i regeringen kommit överens om. – Regeringen överlämnade propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) till . Förslagen i propositionen är i huvudsak desamma som framgår av den ovan nämnda promemorian. Propositionen har i skrivande stund () ännu inte behandlats av . Mot denna bakgrund har jag i mitt utredningsarbete haft att utgå från den befintliga lagstiftningen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (en lag som alltså såväl som regeringen vill reformera och komplettera på ett relativt stort antal punkter), tillkännagivande , överenskommelsen i punktform mellan partierna i regeringen , Försvarsdepartementets promemoria /09 med tillhörande remissynpunkter samt, i ett sent skede av utredningsarbetet, regeringens proposition . En svårighet i sammanhanget har för mig varit att ännu inte har klargjort sin syn på hur de överväganden och förslag som presenterats i de olika faserna av lagstiftningsarbetet bör utformas slutligt. Lagstiftaren i har i samband med lagstiftningsarbetet kring signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten valt att använda begreppet signalspaning för att benämna den övervakning och/eller avlyssningsverksamhet som regleras där. Termen signalspaning återfinns även i mina direktiv. Signalspaning har använts för att beteckna den typ av inhämtning som och i viss utsträckning Säkerhetspolisen bedrivit och som avsett spaning mot elektroniska signaler i etern. När det nu är aktuellt för att bedriva spaning även med avseende på trådburna kommunikationer blir begreppet signalspaning mindre lätt att avgränsa. Signalspaning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning blir i den meningen olika begrepp för att övervaka och avlyssna samma typ av kommunikationer. I andra jämförbara länder används andra, mer generella begrepp för att beteckna avlyssning av telekommunikationer, utan avseende på med vilken teknik spaningen genomförs, vem som utför den och vilka syften den har: i beskrivet som die Telekommunikation zu überwachen und aufzuzeichnen, i som intercept communications och i som receive and record telecommunications (officiell översättning till engelska). Benämningarna är teknikneutrala och uttömmande. Termen signalspaning (signal intelligence) används däremot inte i samband med lagstiftning på området och termen har vid mina kontakter med utländska myndigheter skapat viss förvirring. Det hade enligt min mening varit bättre att mer generellt reglera den övervakning av telekommunikationer som svenska myndigheter har rätt att bedriva samt att i en sådan lagstiftning beskriva för vilka syften sådan övervakning får ske och med vilka begränsningar varje myndighet får bedriva sådan verksamhet. En sådan lagstiftning skulle kunna inkludera både försvarsunderrättelseverksamhetens, säkerhetstjänstens och den vanliga polisens befogenheter på området. Exempel på sådana regelverk beskrivs i samband med redovisningen kring utländska förhållanden (avsnitt 6.2). Jag har trots allt valt att i mitt förslag använda begreppet signalspaning för att benämna den typ av övervakning av telekommunikationer som bedrivs vid , bl.a. på polisens uppdrag. Termen får därmed sin betydelse när det gäller att peka ut vem som ska bedriva övervakningen, inte för att avgränsa vad som är tillåtet eller vilka tekniska metoder som ska tillämpas. Härigenom nås i vart fall en enhetlighet i terminologin med det alltjämt pågående lagstiftningsarbetet avseende signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamheten. Jag har också valt att föreslå en befogenhetslagstiftning för polisen. Den tidigare lösningen – dvs. att polisen tilläts inrikta signalspaningen inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten – har valts bort genom den ovan nämnda politiska överenskommelsen. En befogenhetslagstiftning av den modell jag föreslår motsvarar dessutom den lagstiftning på området som finns i andra jämförbara länder. Inte i något annat land som jag studerat har lagstiftningen utformats som en inriktningslagstiftning. En befogenhetslagstiftning torde dessutom från rättssäkerhetsskäl vara att föredra framför en inriktningslagstiftning. Jag återkommer nedan till hur förhållandena i skiljer sig från förhållandena i andra jämförbara länder och vilka konsekvenser dessa skillnader har vad gäller utformningen av mina förslag. I de utredningsdirektiv som jag fått av regeringen används uttrycket Säkerhetspolisens och behov av underrättelser om utrikes förhållanden. Begreppet underrättelse finns inte definierat i lagstiftning. Inte heller i mina utredningsdirektiv eller på annat håll finns någon bestämning av innebörden av detta begrepp. Ordet underrättelse torde få anses vara synonymt med information. Inom polisen torde i vart fall med underrättelse avses detsamma som information. Klart är att underrättelser insamlas inom polisen såväl utan samband med att förundersökning pågår som under förundersökning. Syftet med insamlandet av underrättelser är för polisens del i första hand att upptäcka, förhindra eller utreda brott (jfr även vad som anförs i avsnitt 7.1.6). 1.2.3Reflektioner kring den svenska modellen m.m. Jag redovisar i avsnitt 6 förhållandena i vissa andra länder. En slutsats av den redovisningen är att det är svårt att utan vidare jämföra svenska myndigheter och den svenska lagstiftningen med motsvarigheter utomlands. Svårigheten gör sig gällande såväl vad gäller myndigheternas uppdrag och ansvarsområden som de befogenheter som följer av lag. har nämligen en organisatorisk struktur som på två punkter avviker från de flesta andra länders. För det första finns i finns inte någon civil underrättelsetjänst med uppdrag att inhämta underrättelser om utländska förhållanden, med undantag för den signalspaningsverksamhet som bedriver på uppdrag av andra myndigheter inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten. För det andra är den svenska säkerhetstjänsten, Säkerhetspolisen (), en del av polisväsendet och utgör således dels en säkerhetstjänst, dels en polisiär myndighet med ansvar för att utreda brott och som för det ändamålet har polisiära, exekutiva befogenheter. Säkerhetspolisen har inga befogenheter att verka utanför landets gränser och är därmed med avseende på behovet av kunskap om förhållanden utomlands beroende av ett samarbete dels med myndigheterna inom försvarsunderrättelseverksamheten, dels myndigheter i andra länder. Till denna bakgrund ska läggas att polisen genom den politiska överenskommelsen mellan partierna i regeringen – en överenskommelse som numer också utgör regeringens förslag i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) – inte längre kommer att ha möjlighet att inrikta den signalspaning som bedrivs inom försvarsunderrättelseverksamheten (se avsnitt 4.2). Det saknas därmed möjlighet att i fortsättningsvis låta sådan spaning bedrivas inom försvarsunderrättelseverksamheten för att därigenom tillgodose polisens behov. Den slutsatsen förstärks av att det av mina direktiv framgår att mina förslag ska utformas på ett sådant sätt att förhållandet mellan signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten och motsvarande underrättelseinhämtning i polisiär verksamhet tydliggörs. Av detta följer att polisens behov av signalspaning måste tillgodoses utan någon koppling till försvarsunderrättelseverksamheten och den signalspaning som bedrivs där. Inte heller finns möjligheten att låta signalspaningen bedrivas på uppdrag av en civil (dvs. icke-polisiär och icke-militär) myndighet utanför försvarsunderrättelseverksamheten som i sin tur skulle kunna förse svensk polis med underrättelser kring utrikes förhållanden. Någon sådan myndighet med ett självständigt uppdrag att inhämta underrättelser med polisiär relevans, dvs. en motsvarighet de civila underrättelse- och säkerhetstjänster som finns utomlands, finns som nämnts ovan inte i . I syfte att uppfylla vad regeringen angett i mina direktiv återstår endast möjligheten att tillgodose den svenska polisens – enligt direktiven både Säkerhetspolisens och – behov av signalspaning genom egna befogenheter. En sådan lösning kan självfallet inge betänkligheter av det slag som 11 septemberutredningen framförde : Under utredningens arbete har den uppfattningen framförts att möjligheten för FRA att bedriva avlyssning och motsvarande underrättelseinhämtning i kabelbunden trafik bör öka för att denna del av underrättelseverksamheten skall bli mera effektiv inte minst med hänsyn till det ökande hotet mot IT-säkerheten. 11 september-utredningen har förståelse för denna uppfattning, men vill för sin del betona att intresset av säkerhetsunderrättelseverksamhetens effektivitet måste vägas mot vikten av att den personliga integriteten skyddas. Statsmakterna har (se bl.a. prop. 1988/89:124 s. 45 f och 1994/95:227 s. 20) ställt sig avvisande till tanken att telefonavlyssning skall kunna ske i andra fall än när någon är skäligen misstänkt för brott. Spaningsåtgärder för t.ex. polisen som eljest skulle förutsätta domstolsbeslut skall naturligtvis inte kunna fullgöras av FRA genom uppdragsverksamhet. Utredningen vill emellertid peka på att en ny situation uppstår om i enlighet med vad som förut föreslagits den civila säkerhetstjänsten omvandlas till en från polisen skild myndighet. De betänkligheter, som tidigare bl.a. med tanke på risken för överskottsinformation har gett sig till känna mot en utvidgning eller i varje fall en omreglering av polisens befogenheter på området, har inte samma styrka när det gäller en icke polisiär organisation utan rapporterings- och ingripandeplikt och utan verkställighetsbefogenheter (SOU 2003:32 s. 269 f). Jag kan instämma i 11 september-utredningens resonemang och slutsatser. Andra lösningar än den jag nu föreslår förutsätter emellertid ändrade politiska ställningstaganden och därtill andra förutsättningar för att utforma förslag än de som framgår av mina direktiv. Den modell som i detta betänkande föreslås för att tillgodose polisens behov av signalspaning kommer därmed också att avvika från modellerna i de länder som redan har reglerat frågan, framför allt såvitt avser befogenheterna för polisiära myndigheter. Polisen har haft rätt att bedriva signalspaning i etern. I detta betänkande behandlar jag frågan om denna rätt bör begränsas. Jag behandlar också frågan om polisen bör få rätt att signalspana i tråd. Genom den redan antagna lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet har fått rätt att på uppdrag av vissa särskilt angivna myndigheter bedriva signalspaning i tråd. Sådan spaning medför att får tillgång till all den trafik som går i den signalbärare som myndigheten fått tillstånd att signalspana i. Om polisen ska få rätt att låta bedriva signalspaning i tråd kan det enligt min mening inte komma i fråga att polisen på motsvarande sätt skulle få tillgång till all den trafik som går i signalbäraren. I stället måste åtgärder vidtas som gör att polisen bara får tillgång till uppgifter rörande den trafik som rör det fall som omfattas av domstols tillstånd till sådan spaning. Det är bl.a. mot den nu angivna bakgrunden som jag i det följande föreslår att polisen inte själv ska få bedriva signalspaning, utan att i stället en från polisen fristående myndighet ska genomföra spaningen och därefter för polisen redovisa endast sådant material som omfattas av domstols tillstånd. Det är mot samma bakgrund jag föreslår omfattande bestämmelser kring rättssäkerhet, integritetsskydd samt insyn och kontroll. Det kan slutligen tilläggas att jag bland de länder som har en liknande myndighetsstruktur som den i , framför allt de nordiska länderna, inte har funnit någon reglering som motsvarar vad som efterfrågas i mina direktiv. Utredningsarbetet har bedrivits . Jag har samrått med berörda myndigheter, dvs. Säkerhetspolisen, , och . Jag har även haft fortlöpande kontakter med genom och Försvarsdepartementet i syfte att följa det pågående lagstiftningsarbetet där. Vad gäller de internationella jämförelserna har jag undersökt förhållandena i ett antal länder och har besökt relevanta myndigheter i , och . Jag har slutligen samrått med (Ju 2008:01). Jag har som stöd för mitt arbete haft tillgång till en referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna. Jag har vid sex tillfällen sammanträtt med referensgruppen. Referensgruppen har lämnat synpunkter på utredningens uppdrag och på de överväganden som jag har gjort. Referensgruppen har bestått av sju ledamöter, en från varje riksdagsparti. Tre ledamöter anser att begränsningarna i direktiven för utredningen omöjliggjort en helhetssyn på hela signalspaningsfrågan. Två av dessa har ansett att endast Säkerhetspolisen och inte den vanliga polisen bör få bedriva eller låta bedriva signalspaning. Den tredje ledamoten har invänt mot att svenska myndigheter över huvud taget ska få använda signalspaning. Denne ledamot har emellertid förklarat att om statsmakterna ändå anser att det ska finnas möjlighet för polisen att bedriva eller låta bedriva signalspaning, så är förslaget i och för sig i stort rimligt avvägt. Även denne ledamot anser emellertid att endast Säkerhetspolisen och inte den vanliga polisen bör ha tillgång till signalspaning. Övriga fyra ledamöter i referensgruppen har hänvisat till det uppdrag som ges i utredningens direktiv vad gäller Säkerhetspolisens och behov av underrättelser och har därmed ställt sig tveksamma till om polisen bör få använda signalspaning i brottsutredande syfte. Jag har när det gäller signalspaning i tråd kommit till i huvudsak samma ståndpunkt som dessa fyra ledamöter av referensgruppen. Mitt förslag innebär således att den omständigheten att polisen bedriver en förundersökning om brott inte ska få utgöra grund för att signalspaning i tråd ska få ske. Jag anser dock, som kommer att framgå i det följande, att det behövs ett mindre undantag från denna huvudregel. Om de redan i gällande rätt uppställda förutsättningarna för hemlig teleavlyssning i och för sig är uppfyllda men sådan avlyssning i praktiken inte kan anordnas, anser jag att signalspaning i tråd ska kunna ske, om domstolen ger tillstånd till det (se avsnitt 7.5 om de närmare förutsättningarna för detta undantagsfall). I sammanhanget kan det vara värt att nämna att det i andra länder, t.ex. , och (se avsnitt 1.2.2) inte görs någon skillnad i lagstiftningen mellan hemlig teleavlyssning och signalspaning. Lagstiftningen i dessa länder talar bara om avlyssning eller övervakning av telekommunikation, varmed avses både det som vi i benämner signalspaning och det som vi här kallar hemlig teleavlyssning. som jag vill skapa likartade regler för hemlig teleavlyssning och signalspaning i tråd i enskilda fall är således i linje med ett sådant synsätt. Som framgår av vad som anförts under avsnitt 1.1 ovan ryms ett sådant förslag också inom ramen för mina utredningsdirektiv (jfr. även vad som anförts under avsnitt 1.2.2). I övrigt har ledamöterna i referensgruppen förklarat sig nöjda med förslagen i stort. Beträffande detaljerna i förslagen har det i flertalet fall inom referensgruppen inte funnits några avvikande uppfattningar. I den mån sådana uppfattningar har förekommit redovisas detta under de avsnitt som behandlar de olika sakfrågorna. 2 Allmänt om signalspaning 2.1Vad är signalspaning? Signalspaning bedrivs genom inhämtning av signaler i elektronisk form. Den kommunikation som spaningen riktas mot kan förmedlas via olika tekniker såsom Internet, radio eller telenät. Signalerna kan därtill vidarebefordras via olika medium såsom kablar, länkar eller radiovågor. Trådlös överföring sker på marken genom radiolänkar samt över längre avstånd via kortvåg eller kommunikationssatelliter. Trådburen överföring sker via kablar, t.ex. fiberoptiska nät. Ett elektroniskt meddelande kan naturligtvis riktas direkt från en avsändare till en mottagare, t.ex. trådburet via ett slutet kabelnät. Det mesta av dagens kommunikation förmedlas emellertid i det s.k. globala nätet. De olika kommunikationsvägarna i det globala nätet är i huvudsak civila och sammankopplade och nyttjade gemensamt. Valet av väg och medium (radiolänk, satellit eller tråd/kabel) styrs av operatörerna, dvs. statliga eller privata kommunikationsföretag. Valet av kommunikationsväg inom det globala nätet är i princip automatiskt, dvs. användaren av kommunikationstjänsterna kan inte välja vilken väg eller vilken kombination av medier som ska användas för ett enskilt meddelande. Det är inte heller så att den geografiskt kortaste vägen att förmedla ett meddelande alltid används. Ett och samma meddelande i det globala nätet kan därmed komma att förmedlas såväl i tråd som i luften. Signalspaning kan, såvitt här är av intresse, bedrivas i form av fjärrspaning och närspaning. Med fjärrspaning avses avlyssning av signaler där avsändaren finns utanför gränser och som riktas mot en mottagare i eller utomlands, medan närspaning innebär avlyssning av signaler där avsändaren och mottagaren finns i . 2.2Den rättsliga grunden för signalspaning 2.2.1Principen att etern är fri Av 2 kap. 6 § regeringsformen följer att varje medborgare i är gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Om inte annat är särskilt föreskrivet i lag är utlänningar som befinner sig i i detta avseende likställda med svenska medborgare (2 kap. 22 § andra stycket 3 regeringsformen). Skyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen är relativt i den meningen att det under vissa förutsättningar får begränsas genom lag. En sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får heller inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Slutligen får en sådan begränsning inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 12 § regeringsformen). En utgångspunkt som historiskt synes ha haft allmän acceptans är att etern är fri att avlyssna, dvs. det har inte för polisens del krävt något uttryckligt lagstöd att bedriva signalspaning mot luftburen kommunikation. Signalspaning mot eterburen trafik har därmed varit en oreglerad verksamhet, dvs. någon lagstiftning med stöd av 2 kap. 12 § regeringsformen har inte ansetts nödvändig. Uppfattningen synes ha sin främsta grund i ett förarbetsuttalande. Av förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen följer att skyddet för förtroliga meddelanden inte omfattar exempelvis samtal i folksamlingar eller radiosändningar (prop. 1975/76:209). Resonemanget får därtill stöd av bestämmelsen i 6 kap. 17 § andra stycket lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation av vilken framgår att det inte finns något förbud mot att utan samtycke i en radiomottagare avlyssna ett radiobefordrat elektroniskt meddelande som inte är avsett för den som avlyssnar eller för allmänheten.