sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — Samordningen berör många områden för att åtgärda problem med dåliga bostäder, hög arbetslöshet, kriminali- tet, låg utbildning m.m. Samhällets service ska i första hand till- godose medborgarnas intressen, inte förvaltningens. Ett särskilt viktigt område för den tvärsektoriella samordningen är organise- ringen för att få människor i utanförskap i arbete. Den statliga arbetsförmedlingen med ca 1 500 kontor och de ca 600 statliga socialkontoren fusionerades . Syftet med reformen var att åstadkomma en One Stop Shop för de flesta för- sörjningsstöd som är relaterade till arbetslöshet och låg inkomst, t.ex. arbetslöshetsunderstöd, stöd till ensamstående föräldrar, stöd vid funktionshinder och nedsatt arbetsförmåga. och Plus ger medborgarservice på arbets- marknadsområdet. ger enkel service i form av informa- tion om arbetsmöjligheter och stöd. Plus svarar för arbetsförmedling och socialtjänst i de fall där den enskilde behöver mer omfattande myndighetsinsatser som t.ex. kontaktförmedling, utbildning eller liknande för att komma i arbete. I kan medborgarna vända sig till frivillig- organisationen få information om offentliga eller andra tjänster i samhället. Organisationen startade sin verksamhet redan vid krigsutbrottet , då med- borgarna hade akut behov av samhällsinformation. Den bygger sin verksamhet på volontärsinsatser, t.ex. av studenter som genom sin tjänstgöring skaffar sig meriterande praktik för sin fortsatta yrkes- karriär. Men också äldre personer med samhällsintresse deltar. Volontärerna får en kortare utbildning inom organisationen. Med- borgarna informeras vid personliga besök, via telefon, e-post eller länkar på hemsidan. Det finns i hela nära 450 Citizens Advice Bureaux. Byråerna sysselsätter drygt 6 000 fast anställda och över 20 000 volontärer.2 Den kanadensiska förvaltningen skiljer sig mycket från den svenska. är en förbundsstat med tio mycket självständiga provinser och tre s.k. territorier i norr. liknar så till- vida att det till stora delar är mycket glest befolkat. Genomgripande horisontell samordning i förvaltningen startade under rubrikerna och Coordinated Government. Service är en brett genom- förd serviceorganisation som leds av ministern för Development. har man skapat en One Stop Shop för de offentliga tjänster som levereras av de kanadensiska motsvarig- heterna till Arbetsförmedlingen, , och . Service kombinerar service via telefon, webben, e-post, personliga möten och mobila tjänster. Det finns ett nationellt telefonnummer till servicen och många ärenden kan medborgaren sköta själv via webben. Det är bl.a. möjligt att räkna ut sin pension, jämföra olika lånevillkor samt söka jobb och ansöka om pass online. I bedömningar av hur olika länders offentliga e- service fungerar har servicen i år placerat sig högst.3 I bedömningarna värderas bl.a. det medborgarcentrerade perspekti- vet, integrationen av olika servicekanaler och integrationen av olika förvaltningars service.4 Service har ca 22 000 anställda på 320 kontor över landet. Ambitionen att säkra den offentliga servicen i gles- bygden är stark. Servicetjänstemän reser regelbundet ut till med- borgarna i glesbygdsområden som saknar fasta kontor. består av sex delstater och två territorier och är ungefär lika stort som kontinentala . Antalet invånare är ca 21 miljo- ner. Delstaterna har en stark ställning och brett ansvar inom många politikområden. Det kräver inte bara samverkan mellan federala 2Det korta stycket om är baserat på information från 3Sveriges position är genomsnittlig. myndigheter utan även med och mellan delstatsmyndigheter och ibland också kommunala myndigheter. Förvaltningspolitiken är partipolitiskt okontroversiell och många av de reformer som inleddes av en labourregering fullföljdes av den konservativa regering som tillträdde 1996. Den horisontella samverkan har i första hand genomförts i myndigheternas operativa verksamheter, inte på politisk och stra- tegisk nivå. Centre Link bildades som en myndighet med ansvar för servicen inom ett mycket brett område, bl.a. socialförsäkring och arbetsmarknad. Myndigheten sorterar under ett federalt departe- ment och har avtal med 15 olika departement om att utföra service. Centre Link är ett kontor för myndighetsutövning. Myndigheten ansvarar för i princip allt offentligt försörjningsstöd och att utbe- talningar görs, oavsett om den bakomliggande ansvariga myndig- heten är federal, delstatlig eller . Sammanslagningen av olika enheter till Centre Link har inne- burit att man har kunnat öka den fysiska närvaron i lokala kontor över landet. Myndigheten har ca 27 000 anställda och mer än 1 000 kontor. I områden med litet befolkningsunderlag samarbetar man genom avtal med andra offentliga eller privata aktörer. Arbetsförmedling är en federal uppgift i . då arbetsförmedlingen reformerades, omfattar den både offentliga och privata förmedlare. Reformen har åstadkommit följande ansvarsfördelning. Departementet – policy, budget, ramavtal, upphandling, upp- följning, utvärdering av utförare. Centre Link – myndighetsutövning, bedömning av arbetslösas arbetsförmåga och resursbehov, behov av särskilt stöd, beslut och utbetalning av försörjningsstöd, klassificering av arbetssökande. Utförare – arbetsförmedling, matchning, träning, intensiva stödinsatser. Reformen har inneburit lägre kostnader för arbetsförmedling men också bättre service till arbetssökande och arbetsgivare. 5 1 , australisk dollar, = ca (). Service utan lokal närvaro? Förändringar av statlig direktservice i , har statliga myndigheter minskat sin personella närvaro på många mindre orter i landet och ersatt eller komplette- rat lokal direktservice till medborgarna med Internet- och telefon- baserad service. Den här rapporten visar genom en fallstudie av Arbetsförmedlingens, och Polisens verksamhet i hur omfattande rationaliseringen har varit. Indrag- ningen av service har varit störst i de mindre kommuner i södra som ligger inom avstånd från länets fem service- centra. I dessa mindre kommuner har det sammanlagda antalet öppettimmar hos de tre myndigheterna minskat med . Effekten är dock mest påtaglig i glesbygds- områden eftersom servicen dras in i flera närliggande kommuner . Processen är också okoordinerad – ingen har ett samlat grepp om eller tar ansvar för vilka effekter myndigheternas sam- manlagda indragning av service får för medborgarna. Olika myndigheter använder sig av olika strategier för att leverera service till lägre kostnader. har upp- dragit åt andra myndigheter att sköta direktservicen på så kallade samverkanskontor. Kontoren fungerar inte som en sluss in till myndigheten utan snarare som en spärr som ska lära kunden att använda sig av de telefon- och webbaserade tjänsterna. har istället valt att ge service på distans via teknik- baserade lösningar. Därigenom skapas flera nivåer av service med varierad kvalitet. Både kommuner och myndigheter har ett intresse av att ha skylten kvar som en symbol för myndigheternas närvaro – även om den i praktiken är högst sporadisk. har de delvis olika motiv för den lokala närvaron. Medan myndigheternas mål är att tillhandahålla en tjänst på ett effektivt sätt, vill kommunerna behålla funktionen av att kunna besöka myndigheten på orten. När kom- muner och myndigheter samverkar på så kallade medborgarkontor riskerar servicen att uttunnas till allmän information och distri- bution av blanketter. Så länge parterna inte kan utföra mer kvalifi- cerade tjänster å varandras vägnar ges ingen möjlighet till ärende- specifik betjäning. Därmed inskränks den möjlighet att välja ser- viceväg som myndigheterna säger sig eftersträva. Den här studien ingår i ett forskningsprogram om regionernas omvandling vid . Utifrån ett geo- grafiskt perspektiv har vi under en följd av år undersökt hur sam- hället förändras. Vi har studerat hur människor flyttar, reser och pendlar, vi har undersökt hur kommunerna och den regionala sam- hällsorganisationen omvandlas, vi har studerat hur teknisk utveck- ling medverkar till att förändra rumsliga relationer. Tillsammans bildar dessa studier en slags svensk framtidsgeografi. På uppdrag av gjorde vi 2006 en studie av hur statens egna myndigheter har förändrat sin lokalisering. Vi såg två huvudtrender. Den ena var den koncentration som sker genom att myndigheterna minskar sin närvaro i mindre orter men också i kommun- och regioncentra. En statlig reträtt från direktkontakten med medborgarna. Den andra trenden var en snabb övergång till internetbaserad medborgarkontakt. Tekniken har öppnat en ny kontaktväg till medborgarna som fungerar olika väl för olika tjänster och i relation till olika grupper av medborgare. På många sätt är det en förbättrad tillgänglighet, på andra sätt en klar uttun- ning av statlig service. Men bilden var långtifrån klar och det var uppenbart att det här är en både snabb och smygande process som ingen egentligen har haft någon överblick över. I den här studien lägger till en mycket viktig pusselbit för att vi ska kunna förstå vad som händer med myndigheternas geografi. Det är en detaljerad kart- läggning och analys av myndigheternas pågående omvandling i . Det är en studie som bör vara av stort intresse i dis- kussionen om statens framtida relation till sina medborgare. Direktservice i samverkan ..................................................... 2.3Skillnader i servicenivå mellan samverkans- och service- Personaltäthet och var servicen levereras ............................. Personaltäthet och var servicen levereras ............................. Servicenivån på samverkanskontoren ................................... Tillgång till bokade besök...................................................... Personaltäthet- och placering................................................ Brottsbekämpning och upplevd/faktisk trygghet................ Vikten av lokalkännedom........................................... Tillgång till service ...................................... Kommun för kommun .......................................................... Var har indragningar skett?................................................... Tillgången till service utanför centralorterna....................... Samverkan mellan myndigheter och kommuner ........... Övriga existerande och planerade samverkansformer ......... Bilaga 7 SOU 2009:92 Kommunernas syn på myndigheternas närvaro ................... Medborgarkontorens syfte och servicenivå.......................... Trender i tillgången till service ................................... En kontinuerlig men okoordinerad indragning av service... Tydligare differentiering mellan stad och landsbygd........... 8.2.1 Effekter av nya organisation ..... Glesbygdens dubbla problematik............................... Är medborgarkontor lösningen? Tillgång till direktservice utifrån myndigheternas snarare än medborgarnas behov ............................................ En utblick mot framtiden ...................................................... Kartor över kommuner och orter i ............. Antal invånare per kommun och ort i (2005)................................................................................ Organisatorisk indelning: Arbetsförmedlingen ............. Förändringar i öppettider per ort: Organisatorisk indelning: ................ Förändring i öppettider per ort: ...... Organisatorisk indelning: Polisen................................... Förändring i öppettider per ort: Polisen......................... Myndigheternas kontorsstruktur för respektive ort...... Rangordning: Tillgång till service (Antal timmar/vecka) .................................................................. Tillgång till service i förhållande till invånarantal och avstånd till ort med komplett serviceutbud.......... Förändringar i tillgång till service i förhållande till invånarantal och avstånd till ort med komplett Tätorter utan tillgång till direktservice utifrån Tätorter utan tillgång till direktservice utifrån Existerande och planerade samverkansformer ............. Myndigheternas organisatoriska indelning i Den här studien syftar till att kartlägga det faktiska utbudet av direktservice i för tre myndigheter som har täta medborgarkontakter: Arbetsförmedlingen, och Polisen. Syftet är att beskriva och problematisera en pågående för- ändringsprocess när det gäller hur myndigheterna levererar service till medborgarna. har statliga myndigheter minskat sin perso- nella närvaro på många mindre orter i landet samt ersatt och/eller kompletterat lokal direktservice till medborgarna med Internet- och telefonbaserad service. Drivkrafterna bakom förändringarna uppges vara att skapa en mer kostnadseffektiv, tillgänglig och sam- ordnad service för medborgarna. Myndigheterna beskriver för- ändringen som en utveckling mot fler servicekanaler, som är tillgängliga under ett större antal timmar , som lokalkontoren finns kvar för dem som föredrar att besöka myndig- heten eller som inte behärskar den nya tekniken. Såväl myndig- heterna som kommunerna har också ett intresse av att framställa myndighetens närvaro på orten som mer omfattande än vad den i själva verket är. Detta framställs som att det är viktigt att ha skylten kvar, även om lokalkontoren i praktiken ersatts av en ambulerande service där myndighetens personal besöker orten . och (2006) visar hur indragningen av service på så vis kan vara mer omfattande än vad som visas i statistiken över myndigheternas personaltäthet och antalet orter där de finns representerade. Deras rapport till pekar på en koncentration av myndigheternas personal och lokalkontor till storstadslänen och till större kom- muner inom glesbefolkade län. Den statliga servicen koncentreras också snabbare än befolkningen – om än inte lika snabbt som den kommersiella servicen.1 För att få en djupare förståelse för för- ändringarnas effekter ur ett medborgarperspektiv är det därför angeläget att ge en så mångsidig bild som möjligt av vilken utbud av direktservice som finns såväl i glesbygdsområden som på större orter. Var och hur sker indragningar – och byggs direktservicen ut där den finns kvar? Förändringen kan och bör förstås mot bakgrund av att allt fler medborgare har tillgång till och behärskar den nya digitala 1 , och , , Statens nya geografi, skriftserie, , s. som koncentrationen av direktservice till större orter har förändrat den statliga verksamhetens geografi så har över- gången till Internetbaserad service lett till en ny typ av relation mellan myndigheter och medborgare, där geografiska avstånd raderas ut och mister sin betydelse, eller delvis övergår i en annan dimension2. En förändring av service till medborgare kan dock aldrig planeras utifrån dem som har störst möjlighet att tillgodo- göra sig ny teknik eller bor på en ort där det finns möjlighet att välja servicekanal, utan måste alltid väga in konsekvenserna för de grupper som inte behärskar webben och/eller bor på de orter där indragningarna är som mest kännbara. Ett viktigt led i att skapa en mer samordnad service är att få till stånd samverkan såväl mellan olika myndigheter som mellan myn- digheter och kommuner. Sådana samverkansformer har stor betydelse för i vilken form servicen levereras, vilket också påverkar dess kvalitet och tillgänglighet. Som SOU 2008:97 Utveckling av lokal service i samverkan (härefter utredningen) understryker, har kommunerna i regel lämnats utanför de samarbeten som håller på att etableras mellan myndigheterna. De projekt för samverkan mellan kommuner och myndigheter som ändå finns runtom i landet har uppstått på ad hoc-basis och utan politisk styrning. För att möjliggöra en bättre och mer förutsägbar tillgänglighet till ser- vice också på små orter föreslår utredningen att regeringen uppdrar åt Arbetsförmedlingen, och att samråda med berörda kommuner angående deras pågående och kommande etableringar av lokala servicekontor och samverkans- kontor. Länsstyrelserna ska ansvara för att samordna planeringen av statlig och service.3 Rapporten beskriver därför också pågående och planerade samarbeten mellan myndigheter och kom- muner när det gäller medborgarmötet i . Sådana initiativ till samordning har tagits på några mindre orter i länet. Studien utgår från den övergripande frågan om hur Arbetsförmed- lingen, och Polisen organiserar sina möten med medborgarna. Kartläggningen avser att besvara frågor som var, i vilka former och under vilka öppettider de tre myndigheterna finns representerade i , vilken typ av service de erbjuder samt 2Ibid, s. 107. 3Delbetänkande SOU 2008:97, Styr samverkan – för bättre service till medborgarna, 2008, s. 71 och 87. hur detta har förändrats . Den ger också en sammanfattande bild av vilka förändringar av service som är planerade eller påtänkta framöver. Undersökningen sträcker sig så långt tillbaka i tiden som uppgifter har kunnat lämnas avseende öppettider, dock som längst . De myndigheter som ingår i studien har alla täta medborgar- kontakter.4 För Polisen är någon form av lokal närvaro helt nöd- vändig för att kunna upprätthålla medborgarnas trygget och säker- het. Även Arbetsförmedlingens verksamhet ställer vissa krav på lokal närvaro eftersom en viktig del av arbetsförmedlarnas yrkes- kunnande består i att känna den lokala arbetsmarknaden. För- säkringskassans verksamhetsområde har inte samma lokala anknyt- ning, men myndigheten gör komplicerade bedömningar som har avgörande betydelse för människors försörjning och hälsa. Före- trädare för myndigheten menar, i linje med detta, att handläggning av komplexa ärenden kräver personliga möten och kommer att göra det även . De orter som finns med i kartläggningen är de orter där någon form av direktservice från berörda myndigheter finns, vilket är centralorterna för länets femton kommuner samt i kommun och och i kommun. En annan avgränsning gäller vilken typ av service som under- söks. Det som studeras här är myndigheternas direktservice, det vill säga service som ges öga mot öga. Kundtjänst på telefon innebär personlig service på samma nivå (eller ibland på en högre nivå) som direktservicen men ges inte genom ett personligt möte i ett fysiskt rum och har heller inte nödvändigtvis någon lokal förankring då telefonkundtjänsterna är nationella. En typ av service som däremot inkluderas i studien är service som ges öga mot öga av annan personal än myndighetens egen i så kallade samverkanskontor. Som kommer att framgå finns det dock avsevärda skillnader i kvaliteten på den service som förmedlas på detta sätt jämfört med vanlig direktservice, även om myndigheterna själva tonar ned skillnaderna i sina framställningar av hur medborgarna kan kontakta myndig- heten. Slutligen gäller studien myndigheternas service till med- borgare och inte till arbetsgivare eller andra grupper. 4 ingår i myndigheternas samverkan i servicekontor och berörs därmed indirekt i studien. Myndigheten har inte inkluderats i studien eftersom den inte har täta/kontinuer- liga medborgarkontakter på ett sätt som kräver lokal förankring på samma sätt som de andra tre myndigheterna. I finns representerat i servicekontoren i , och , som har öppet vardagar 10–16. Utöver det finns skattekontor i och som har öppet vardagar 10–16 respektive 9–16. Rapporten bygger på intervjuer med myndigheternas chefer på länsnivå och några av myndigheternas informatörer på lokal och central nivå, samt politiska företrädare för några mindre kom- muner. Uppgifter om förändringar i öppettider har framförallt lämnats av anställda inom myndigheterna med mångårig erfarenhet och lokal anknytning. Samtliga chefer för de verksamhetsområden som myndigheterna delar in länet i har intervjuats liksom kom- munalstyrelsernas ordförande i , , och . De senare har bidragit med information om kom- munernas planer på samverkan med myndigheter såväl som med deras syn på myndigheternas närvaro i kommunerna. Andra under- lag för rapporten är dokument från myndigheterna som beskriver kontorsformer och tjänsteutbud samt interna utvärderingar över hur inrättandet av nya kontorsformer har påverkat servicen. Rapporten inleds med ett bakgrundskapitel som beskriver myn- digheternas servicestruktur med avseende på vilka tjänster som finns tillgängliga inom olika servicekanaler och hur myndigheterna samverkar i leveransen av direktservice. Resten av rapporten behandlar tillgängligheten till direktservice i . Kapitel tre till fem ger en bild av respektive myndighets organisation, öppettider, personaltäthet samt var och hur myndigheten levererar service. Därefter sammanfattas situationen kommun för kommun i kapitel sex. Kapitel sju beskriver existerande och planerade initiativ till samverkan mellan myndigheter och kommuner, medan den avslutande diskussionen i kapitel åtta syftar till att peka ut några mer generella trender när det gäller tillgången till service, utifrån erfarenheterna från . är med sina 275 000 invånare landets befolkningsmässigt tionde största län. Eftersom regionen rymmer såväl kluster av medelstora tätorter som glesbygdsområden utgör den ett intressant fall av hur förändringen av statlig service ser ut. De största orterna är koncentrerade till de södra delarna av länet, medan i mitten av länet fungerar som servicebas för hela norra . Länet är också intressant eftersom Arbetsförmedlingen till- baka driver distansmötesplatser i norra . Lösningen innebär att de arbetssökande kommunicerar med en arbetsförmedlare via bildskärm och var det första länet i landet att använda sig av den här tekniken. Det finns även intressanta exempel på initiativ till samverkan mellan kommuner och myndigheter när det gäller medborgarmötet i länet. I finns ett medborgarkontor som drivs av kommunen och är pilotkommun för att ta fram former för sådan samverkan inom ramen för utredningen. Kartorna nedan visar kommunindelningen i samt större orter i länet. Figur 1 Kartor över kommuner och orter i Befolkningsmässigt varierar länets femton kommuner från medel- stora (, , , och ) till små (övriga kommuner). Tabell 1 visar invånarantalet för respektive kommun. För att ge en bild av befolkningsfördelningen inom varje kommun visas också antalet invånare på kommunernas centralorter samt på de mindre orter i norra där någon av myndigheterna har representation. Som framgår av siffrorna bor av befolkning på en ort som har någon form av direktservice från myndigheterna. Bilaga 7 SOU 2009:92 Antal invånare per kommun och ort i (2005)5 275 700 () 160 100 () Den här studien undersöker utbudet av lokal direktservice, som är en av tre servicekanaler i myndigheternas organisation. För att sätta in diskussionen i sitt sammanhang ges först en beskrivning av vilka tjänster myndigheterna erbjuder via de andra två servicekanalerna, telefonkundtjänst och självbetjäning på Internet. är den myndighet som har gått längst i sin ambition att styra kundflödena till de teknikstödda servicekanal- erna, vilket inneburit såväl indragning av lokalkontor som en ut- byggnad av den nationella telefonkundtjänsten och självbetjänings- tjänster på webben. De senare inkluderar möjlighet att ansöka om föräldrapenning och pension, att göra sjukanmälan och anmälan av vård av sjukt barn, samt att beräkna sin föräldrapenning, jämställd- hetsbonus, pension, sitt underhållsbidrag och bostadsbidrag. Flera av tjänsterna kräver att kunden har en e-legitimation. Befolkningsmätningar för tätorter genomförs var femte år och den senaste mätningen skedde 2005. finns för några få tjänster även självbetjäning via SMS. Försäkrings- kassans telefonkundtjänst har tillgång till myndighetens datasystem och utför även enklare handläggning av ärenden. När det gäller möjligheten att besöka personligen så skriver myndigheten i ett informationsblad att Försäkrings- kassan ska finnas i varje kommun. Det innebär en ambitions- höjning och är ett sätt att möta de kunder som föredrar personliga besök. Däremot kan formerna se annorlunda ut än [...] Öppettiderna i våra kontor kommer att variera beroende på storlek.