sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Utredningen konstaterade att koncessionsinstitutet inte är en ideal grund för regleringen av nät- tariffer och förordade att tarifferna bestäms utifrån överföringens funktion. Regeringen gjorde bedömningen att frågan inte var till- räckligt analyserad och avstod från att genomföra förslagen (pro- positionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energi- försörjning, prop. 2001/02:143). Som framgått finns det redan en möjlighet för koncessions- havare att enligt 11 § redovisningsförordningen i vissa fall sam- redovisa linje- och områdeskoncessioner. Syftet med denna bestämmelse är att en gemensam tariff skall kunna tillämpas för områdeskoncessionen och för enstaka linjekoncessioner eller regionledningar som uppenbart har lokalnätsfunktion. Enligt 4 kap. 8 § i ellagen skall dock regionledningar hanteras på ett enhetligt sätt vid skälighetsbedömningen. I ett sammanhängande regionnät kan det vara svårt att välja ut regionnätsledningar som enbart har lokalnätsfunktion eftersom dessa funktioner inte har preciserats i lagstiftningen. Det finns även regionledningar eller linjekoncessioner som endast delvis är belägna inom en viss områdeskoncession. Utlandsförbindelser anslutna till regionnät Det svenska elnätet är förbundet med andra länder med hjälp av ett flertal utlandsförbindelser på olika spänningsnivåer. har 14 utlandsförbindelser med spänning på eller över. Dessa överföringsförbindelser ägs eller förvaltas vanligen av stamnäts- företagen och kostnaderna för flertalet ledningar räknas in i kost- nadsunderlaget för respektive stamnätstariff. På svensk sida för- valtas dessa utlandsförbindelser av . Den övervägande delen av elhandeln med utlandet sker på dessa spänningsnivåer. Det finns dock ett fåtal utlandsförbindelser anslutna till regionnätet, bl.a. överföringsförbindelserna till , och övriga samt . Nedan exemplifieras detta med förbindelsen till . är via en kabel anslutet till Regionnät AB:s nät vid Senneby i . Förbindelsen till ägs och drivs av det åländska stamnätbolaget . För- bindelsen är således stamnätsansluten på den åländska sidan. Kraft- nät äger även nätstationen på svensk sida. Det har inte tidi- gare funnits något transiteringsavtal, utan var fram till avregleringen elkund hos . tillämpar samma punkttariff för denna anslutning som för svenska kunders anslutningar till regionnät. Det åländska elnätet är anslutet till det riksfinska elnätet genom en mindre förbindelse. Denna ledning kan endast svara för en mindre del av den åländska förbrukningen och har störst betydelse för landskapets östligaste delar. Vid koncessionsbeslutet om förbindelsen till gjorde regeringen bedömningen att denna förbindelse var mindre betydel- sefull för den samlade överföringskapaciteten till utlandet (dnr N1999/4805/ESB). Om den inte hade betraktats som mindre bety- delsefull för den samlade överföringskapaciteten till utlandet hade Kraftnät som ensam ägare inte kunnat få koncession i . I så fall hade enligt 2 kap. 10 § ellagen krävts att konces- sionen beviljats ett företag där har ett bestäm- mande inflytande. Två utredningar, och El- och gasmarknads- utredningen, har tidigare behandlat frågan om utlandsförbindelser anslutna till regionnät. behandlade frågan om nätavgifterna för och i sitt slutbetänkande Elnätsföretag - särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU Enligt bedömning fanns inga skäl för en särskild behandling av Ålandskabelns anslutning till regionnätet. Det är fråga om anslutningar av elektriska anläggningar till region- ledningar, dvs. samma slag av anslutning som t.ex. av svenska lokalnät till regionnät. I sitt delbetänkande El- och naturgasmarknaderna – europeisk harmonisering (SOU 2003:113) behandlade El- och gasmarknads- utredningen frågan om hur förbindelsen till (och även ) skall behandlas när och rådets för- ordning [EG] nr. 1228/2003 av om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel, (EUT L 176 , s. 1, Celex 32003R1228) börjar tillämpas. Förordningen, vars främsta syfte är att ta bort gränstarifferna för handel med el inom EU, innehåller bl.a. regler för hantering av systemoperatörer- nas kostnader vid gränsöverskridande handel med el och principer för fördelning av kapacitet vid s.k. flaskhalsar vid överföringen av el. Enligt El- och gasmarknadsutredningens bedömning omfattas inte utlandsförbindelser som förbinder regionala nät med andra medlemsstaters överföringssystem - t.ex. Ålandsförbindelsen och Bornholmsförbindelsen - av förordningens bestämmelser. I för- ordningen nämns dock inte hur utlandsförbindelser som är anslutna till annat nät än stamnätet skall hanteras. Regeringen anser därför att det finns anledning att överväga om reglerna bör omfatta även utlandsförbindelser som är anslutna till regionnätet. Enligt 2 kap. 1 § naturgaslagen (2005:403) krävs koncession för att bygga och använda naturgasledningar. I andra stycket undantas naturgasledning som är belägen efter mät- och reglerstation från koncessionsplikten. I propositionen Åtgärder för att stärka kundernas ställning på energimarknaden m.m. (2005/06:158) behandlades ett förslag som framfördes i El- och gasmarknadsutredningens slutbetänkande El- och naturgasmarknaderna - energimarknader i utveckling (SOU 2004:129) om att undantaget från koncessionsplikt för naturgas- ledningar belägna efter en mät- och reglerstation avskaffas och att en områdeskoncession för naturgasnät införs. Utredningen fann bl.a att det inte var odiskutabelt att införa monopol för distribution inom ett visst område. Däremot ansåg utredningen att det finns anledning att införa krav på en sammanhållen prövning av de frågor som anläggandet av distributionsledningar med en viss längd med- för och för att bedriva verksamhet bestående av distribution av naturgas. Genom ett sådant krav på tillstånd kan samhället utöva kontroll över att de som bedriver distribution av naturgas är lämp- liga och också ställa de krav på verksamhetens utövande som anses nödvändiga. Regeringen konstaterade att frågan om en ledning skall omfattas av motsvarigheten till de nu gällande bestämmelserna om konces- sion för naturgasledning eller av den föreslagna områdeskoncessio- nen inte nödvändigtvis behöver bestämmas av ledningens funktion, dvs. om den användes för transmission eller distribution. Det fram- stod vidare som oklart i vilka situationer som undantag från kon- cessionskraven var påkallade. Vidare hade utredningen inte närmare analyserat konsekvenser av förslaget i fråga om kravet på att upp- rätta en miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen fann det lämpligt att dessa frågor belystes i samband med att koncessionssystemet för el utreddes närmare så att frågorna behandlas i ett sammanhang för både el- och naturgasmarknaderna. Reglering av tariffer för överföring av el samt anslutningsavgifter Utredaren skall lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndig- heten skall godkänna eller fastställa elnätföretagens överförings- tariffer innan tarifferna får börja gälla. Utredaren skall vidare lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en ny ordning där till- synsmyndigheten skall godkänna eller fastställa elnätföretagens anslutningsavgifter alternativt där tillsynsmyndigheten skall god- känna eller fastställa elnätföretagens metoder för att fastställa anslutningsavgifterna, innan anslutningsavgifterna eller metoderna får börja gälla. Utredaren skall utgå från att förhandsprövning av nätföretagens tariffer och av anslutningsavgifter för överföring av el skall baseras på det nuvarande regelverket för bedömning av skälighet. Uppdelningen mellan områdeskoncession ochlinjekoncession Utredaren skall analysera om den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession samt dess koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning är lämplig för att åstad- komma ändamålsenliga, driftsäkra och kostnadseffektiva elnät och, om så inte är fallet, föreslå åtgärder för detta. Utredaren skall avseende naturgasmarknaden beakta de slutsatser som dras vid analysen av den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession på elmarknaden och är relevanta för jämförelse mellan el - och gasmarknaden, i det förslag till utvidgat koncessionskrav för naturgasmarknaden som lades fram i slutbetänkandet El- och naturgasmarknaderna - energi- marknader i utveckling (SOU 2004:129). I uppdraget ingår att när- mare analysera sambandet mellan koncession och monopol- rättigheter, hur koncessionen kan effektivisera en utbyggnad av naturgasnätet och hur konkurrensen på den svenska naturgas- marknaden påverkas. I detta ingår även att analysera behov av undantag från koncessionskrav samt om sådant behov finns lämna förslag i denna del. Utlandsförbindelser anslutna till regionnät Utredaren skall, mot bakgrund av förordningen (EG) nr 1228/2003 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och dess syfte att ta bort gränstarifferna för handel med el, överväga om förordningens regler även bör omfatta utlandsförbindelser som är anslutna till regionnätet. Utredaren skall lämna förslag till hur de utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet kan hanteras, så att dessa utlandsförbindelser behandlas enligt samma grunder som de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet. Utredaren skall bedöma förslagens kostnadskonsekvenser. Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering skall förslag till finansiering lämnas. Utredaren skall även bedöma vilken miljö- påverkan som förslagen får om de genomförs. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, samråda med för regelgranskning. Arbetets genomförande, tidsplan m.m. Utredaren skall beakta vad som framkommit i utredningen företag - särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU 2001:73), i utredningen och naturgasmarknaderna - europeisk harmonisering (SOU 2003:113), i utredningen och naturgasmarknaderna - energimarknader i utveckling (SOU 2004:129) samt beakta vad som sägs i propositionerna Samverkan för en trygg, effektiv och miljö- vänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) och Leveranssäkra elnät (prop. 2005/06:27). Utredaren skall beakta relevant EG-rätt samt hur frågorna i upp- draget behandlas inom EU och i övriga nordiska länder. Utredaren skall redovisa de delar av upp- draget som avser förslag till lagstiftning och det regelverk som krävs för att tillsynsmyndigheten skall göra en förhandsprövning av nätföretagens tariffer och de förslag som avser tillsynsmyndighe- tens prövning av nätföretagens anslutningsavgifter eller metoder för att fastställa anslutningsavgifterna av el samt de förslag som avser utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska region- nätet. Övriga frågor skall redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om reglering av elnätstariffer m.m. (M 2006:03) Förlängd utredningstid och komplettering av uppdraget Tiden för att slutredovisa uppdraget förlängs till . Utredaren ska vid sin översyn av regler för tillstånd till elnätsverk- samhet m.m. analysera om beslut i tillståndsfrågor bör överklagas till förvaltningsdomstol i stället för till regeringen och, om utreda- ren bedömer det vara lämpligt, lämna förslag till ändrad instans- ordning. Den prövning som regeringen gör som första instans omfattas härmed inte av tilläggsdirektiven. Utredaren ska även analysera om tillstånden kan förenas med en omprövningsmöjlighet i stället för att vara tidsbegränsade och, om utredaren bedömer det vara lämpligt, lämna förslag till förändringar av lagstiftning och regelverk i övrigt. Utredaren ska beakta vad som framkommit i tidigare förslag (SOU 1995:108) som behandlades i regeringens proposition Ny ellag (prop. 1996/97:136, bet. 1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27). Utreda- ren ska ta till vara erfarenheterna från projektet och analysera om nuvarande regelverk för tillståndsprövning av en nätkoncession för linje, dvs. såväl region- som stamledningar, är ändamålsenligt vid strukturförändringar av det befintliga lednings- nätet. Om utredaren bedömer att så inte är fallet, ska han föreslå lämpliga åtgärder. Utredaren ska klargöra samt redovisa för- och nackdelar med det förslag till förändring av tillstånd enligt ellagen (1997:857) som avser s.k. enskild linje, vilket i en särskild skrivelse och i betänkan- det Bättre kontakt via nätet (SOU 2008:13), överlämnats till regeringen. Utredaren ska lämna förslag till den närmare utform- ningen av ett sådant tillstånd. Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för (M2006/1496/E) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till reglering av elnättariffer m.m. (dir. 2006:39). Utredningen har antagit namnet . Genom tilläggsdirektiv bl.a. (dir. 2007:86) fick utredaren förlängd tid till att delredovisa förslag till regler för förhandsprövning av nätföretagens tariffer, förslag som avser pröv- ning av nätföretagens anslutningsavgifter och förslag som avser utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet. Uppdraget skulle slutredovisas och avser i övrigt följande frågeställningar. -Utredaren ska analysera om den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession samt dess koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning är lämplig för att åstadkomma ändamålsenliga, driftsäkra och kostnadseffektiva elnät och om så inte är fallet föreslå åtgärder för detta. -Utredaren ska beakta de slutsatser i fråga om naturgasmarkna- den som dras vid analysen av den nuvarande uppdelningen mel- lan områdeskoncession och linjekoncession på elmarknaden och som är relevanta för jämförelse mellan marknaderna, i det för- slag till utvidgat koncessionskrav för naturgasmarknaden som lades fram i slutbetänkandet El- och naturgasmarknaderna – energimarknader i utveckling (SOU 2004:129). I detta ingår även att analysera behov av undantag från koncessionskrav samt, om sådant behov finns, lämna förslag i denna del. Utredaren delredovisade sitt uppdrag och har därefter påbörjat arbetet med att analysera den nuvarande ord- ningen för tillstånd till elnätsverksamhet samt dess koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning. Under förberedelsearbetet har det identifierats vissa rationaliser- ingsmöjligheter när det gäller regeringens roll som överprövande myndighet i tillståndsärenden. En elektrisk starkströmsledning får enligt 2 kap. 1 § första stycket ellagen inte byggas utan tillstånd av regeringen. Regeringen får emellertid enligt paragrafens andra stycke bemyndiga nätmyn- digheten att pröva frågor om tillstånd som inte avser en utlands- förbindelse. har också i betydande omfattning fått sådana bemyndiganden. Regeringen är överprövande myndighet av överklagade beslut om tillstånd för elledningar på region- och lokalnätsnivå enligt 2 och 16 §§ elförordningen (1994:1250). Därutöver prövar regeringen tillstånd som första instans enligt 3 § elförordningen för utlandsförbindelser och elled- ningar med en spänning över om någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig att tillstånd meddelas. Detta innebär att stamledningar vanligen blir föremål för reger- ingens prövning. prövar alltid regeringen tillstånd för naturgasledningar som första och sista instans. Det tidigare nämnda förslaget om ett utvidgat koncessionskrav för naturgasmarknaden innebär dock att regeringen också kan komma att inta rollen som överprövande instans. Regeringen bedömer att en översyn motiveras dels av att mot- svarande rationaliseringsarbete bedrivs inom när det gäller regeringens roll som överprövande myndighet, dels av ett allmänt behov av att fortlöpande se över hur tillståndsprocesser kan rationaliseras. Omprövning av tillstånd som gäller tills vidare Bestämmelser om tidsbegränsade tillstånd har funnits i ellagen sedan lagens tillkomst. Genom de ändringar som genomfördes (prop. 1993/94:162, bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358) begränsades giltighetstiden för ett tillstånd till högst . En anledning till utredningens ursprungliga uppdrag att analy- sera den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession samt dess koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning är att samma prövningsförfarande tillämpas för linjekoncessioner med en spänning från upp till . Detta gäller även vid omprövningar av tillstånd. Av natur- liga skäl är inte ett prövningsförfarande lika komplext för ledningar på lägre spänningsnivåer som vid högre spänningsnivåer. Antalet nätkoncessioner för linje uppgår till ca 2 000-3 000. Det innebär en omfattande administration att ompröva dessa. På lägre spännings- nivåer, upp till och med , meddelas vanligen förnyat tillstånd utan att prövningen har gett upphov till några svå- rare överväganden i sak. I tidigare förslag (SOU 1995:108) som behandlades i regeringens proposition Ny ellag (prop. 1996/97:136, bet. 1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27) diskuterades för- och nackdelar med tidsbegränsade tillstånd eller tillstånd tills vidare. Utredningen ansåg att införandet av tillstånd tills vidare skulle leda till att nätägarens ställning i förhållande till allmänna intressen skulle kraftigt förstärkas. Därför valde man att inte lägga fram ett sådant förslag. Sedan ellagens tillkomst 1997 har dock en rad åtgärder vidtagits som innebär förbättrad insyn i hur nätföreta- gen bedriver sin verksamhet. Bland annat har informationskrav i fråga om leveranssäkerhet införts och en lag om särskild förvalt- ning har tillkommit. Möjligheterna för tillsynsmyndigheten att under ett tillstånds giltighetstid kunna ingripa mot nätföretagen är således bättre . Det finns därför anledning att på nytt se över systemet med tidsbegränsade tillstånd i syfte att minska den administrativa bördan och rationalisera tillståndsprocessen. I en sådan översyn bör det även ingå att undersöka hur t.ex. länsstyrelser, kommuner eller andra intressenter kan ges möjlighet att begära omprövning av ett tillstånd. SOU 2009:02 Bilaga 2 En förutsättning för att en nätkoncession ska beviljas är enligt 2 kap. 6 § ellagen att anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. Denna lämplighetsbedömning aktualiseras vanligen när det gäller nätkoncession för linje, där den främst syftar till att hindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningar byggs, dvs. att ledningar byggs där det redan finns tillräcklig överföringskapacitet. Enligt 5 § elförordningen ska en ansökan om linjekoncession bl.a. innehålla uppgifter om det överföringsbehov som ledningen är avsedd att tillgodose. Enligt 9 § kan tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet infordra de ytterligare uppgifter som behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Vid ansökningstillfället förutsätts sökanden ha utrett och förberett ärendet till en så detaljerad nivå att ledningens tekniska konstruktion och huvudalternativ för sträckningen har fastställts. Prövningen har alltså skett främst utifrån förutsättning- arna för varje enskild ledning. Det kan ifrågasättas om denna till- lämpning är ändamålsenlig vid större omstruktureringar där t.ex. vissa ledningsprojekt är beroende av varandra för sitt genomfö- rande. Som en jämförelse kan det nämnas att (), enligt sin instruktion, har att bygga ut stamnätet för el baserat på samhällsekonomiska lönsamhets- bedömningar. Regeringen gav upp- draget att utreda utformningen av det framtida kraftledningsnätet 70–i (dnr N2004/585/ESB). Upp- draget (Ström) slutrapporterades och beräknas i sin tur generera ett 50-tal individuella anläggnings- projekt. Sammanfattningsvis konstateras det i utredningen Ström att ellagen borde bli föremål för en översyn med syfte att anpassa och modernisera tillståndsprövningen för att åstad- komma en samlad prövning där behovet, den tekniska utform- ningen, lokaliseringen och miljökonsekvenserna av anläggningar i stamnätet blir föremål för en övergripande tillåtlighetsprövning. Regeringen konstaterar att den nuvarande ellagstiftningen tar sin utgångspunkt i att enstaka ledningar byggs för att komplettera den befintliga infrastrukturen, men att det finns behov av att anpassa tillståndsprövningen till de nödvändiga strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet som kommer att bli aktuella både på region- näts- och stamnätsnivå. Utredaren ska ta till vara erfarenheterna från projektet Ström och analysera om nuvarande regelverk för tillstånds- prövning av en nätkoncession för linje, dvs. såväl region- som stamledningar, är ändamålsenlig vid strukturförändringar av elnätet. Om utredaren bedömer att så inte är fallet, ska han föreslå lämpliga åtgärder. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera om det nuvarande regelverket för förnybar elproduktion skapar hinder för en storskalig utveck- ling av den förnybara elproduktionen (dir. 2007:10). Bedömdes förändringar av regelverket krävas skulle utredaren lämna sådana förslag. Utredningen överlämnade sina förslag i betänkandet Bättre kontakt via nätet – om anslutning av förnybar elproduktion (SOU 2008:13). Som ett andra steg i det paket med åtgärdsförslag som betänkandet innehåller föreslår utredaren att , som enligt utredningsdirektiven ska göra en översyn av koncessioner, analyserar lämpligheten i att genom- föra en förändring i ellagen som ger möjlighet att beviljas nätkon- cession för s.k. enskild linje. I betänkandet anförs att det inte går att inom ramen för den aktuella utredningen genomföra nödvän- diga större förändringar i fråga om kravet på tillstånd för anslut- ningsledning mellan en elproduktionsanläggning och angränsande nät eller mellan elproduktionsanläggningar. Utredaren har såväl i betänkandet som i en särskild skrivelse föreslagit att regeringen överlämnar till att analysera om det är lämpligt att genomföra det föreslagna tillståndet för enskild linje. Regeringen bedömer att denna fråga bör behandlas inom ramen för den aktuella utredningen. Utredaren ska klargöra samt redovisa för- och nackdelar med det föreslagna tillståndet för enskild linje och lämna förslag till den närmare utformningen av ett sådant till- stånd. I tilläggsuppdraget ingår att ta fram en konsekvensbeskrivning och förslag till finansiering om föreslagna åtgärder kräver tillkommande sådan. Redovisningen ska innehålla en bedömning av vilken miljö- påverkan förslagen får om de genomförs. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att utredningstiden bör förlängas. Utredaren ska slutredovisa sitt uppdrag . Tilläggsdirektiv till utredningen om regleringen Förlängd tid för uppdraget Tiden för att slutredovisa uppdraget förlängs till . Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för (M2006/1496/E) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till reglering av elnättariffer m.m. (dir. 2006:39). Utredningen har antagit namnet . Genom tilläggsdirektiv bl.a. (dir. 2008:54) förlängdes utredningstiden och uppdraget kompletterades med ett antal nya punkter. Genom ytterligare till- läggsdirektiv (dir. 2008:158) förlängdes tiden för att slutredovisa uppdraget till . för- längdes tiden för att delredovisa uppdraget gällande s.k. enskild linje till . I enlighet med detta överlämnades delbetänkandet Nya nät för förnybar el (SOU 2009:2) till regeringen . Utredaren har kommit in till regeringen med en begäran om förlängd utredningstid. Skälet till begäran är att ett antal kompletterande frågeställningar har uppkommit under arbetets gång. Vissa av frågorna är relaterade till de regler som föreslås i den framlagda propositionen Förhandsprövning av nättariffer (prop. 2008/09:141). Utredaren bedömer att slutbetänkandet bör innehålla en fullständig redovisning av författningsförslagen, inte endast i förhållande till den gällande lagstiftningen, utan också till det föreslagna nya regelverket. Mot denna bakgrund bör tidpunkten för att slutredovisa upp- draget förlängas till . Beskrivning av vissa aspekter av nätverksamhet SOU 2009:48 Bilaga 4 Beskrivning av uppdraget........................................... Anslutnings och överföringsskyldigheter.................