sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Denna situation kan uppkomma när priserna ligger på en nivå som missgynnar importerade produkter i förhållande till identiska inhemska produkter, antingen på grund av att de inte kan avsättas med vinst under de fastställda förutsättningarna eller på grund av att den konkurrensfördel som ett lägre självkostnadspris innebär försvinner. domar i mål 181/82, m.fl. mot État Néerlandais. ECR 1983, s. 3849; mål 65/75, , ECR 1976, s. 291; förenade målen 88–90/75, Società and others mot Comitato Interministeriale dei Prezzi m.fl., ECR 1976, s. 323; mål 82/77 Ministère public du Kingdom of the mot . ECR 1978, s. 25, samt i förenade målen 16–20/79, Openbar Ministerie mot m.fl., ECR 1979, s. 3327. Även ransoneringsåtgärder kan få konsekvenser för den inre marknadens funktion. Det skulle emellertid i dessa fall vara frågan om exporthindrande effekter. Om en viss vara endast får säljas till den som kan uppvisa ransoneringsbevis, eller på annat sätt endast till vissa kunder, innebär det inte i sig att varan inte kan exporteras. Däremot kan principerna för fördelningen av ransoneringsbevisen ge en sådan exportbegränsande effekt; normalt torde endast svenska fysiska och juridiska personer gynnas av en ransonering i egenskap av avnämare. En sådan prisutjämningsavgift, som regeringen enligt 9 § ransoneringslagen kan föreskriva skall erläggas när förnödenhet föres ut ur riket, torde direkt begränsa exporthandeln. De flesta prisreglerande och ransonerande åtgärder som tas i tillämpning vid försörjningssvårigheter i landet torde antingen, i enlighet med Cassis-doktrinen, över huvud taget inte stå i strid med artikel 28 EG, eller åtminstone vara undantagna från förbuden i artiklarna 28 och 29 EG med stöd av artikel 30 EG. I en kris bör prisregleringar och ransoneringar i regel kunna rättfärdigas med hänsyn till den allmänna EU-reglering och internationella avtal ordningen och säkerheten eller till folkhälsan. Det synes också, med hänsyn till bedömning i som om import- och exportrestriktioner skulle kunna vara tillåtna på grund av en sådan ekonomisk kris som har följder för den allmänna ordningen och säkerheten. EG-fördragets regler bör emellertid tas i beaktande vid varje tillämpning av ransonerings- eller prisregleringsåtgärder. En prövning av åtgärdernas fördragsenlighet måste ske mot bakgrund av omständigheterna vid varje enskild tillämpningssituation, så att konflikt med fördragets regler undviks. Den slutliga utformningen av regler för prisreglering och ransonering, men även tillämpningen därav, måste sålunda beaktas i ljuset av EG-rätten. Även om det generellt torde vara förenligt med EG-rätten för en medlemsstat att ha regler om prisreglering och ransonering i allmänhet måste detaljutformningen och tillämpningen uppfylla rimliga krav på proportionalitet i förhållandet till ett i allmänhet lovvärt syfte. Härigenom har utredningen anledning att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet när det i utredningens andra etapp kommer att presenteras detaljerade förslag till utformning av lagtext. är genom medlemskapet i EU en del av den inre marknaden för energi. Dessutom deltar i det internationella energiavtalet. Det innebär för det första att behovet av och utrymmet för en nationell reglering av fördelningen av olja vid en eventuell kris är mindre . För det andra innebär det att måste ha en lagstiftning som stämmer överens med de krav som EU-medlem- skapet och andra internationella överenskommelser ställer upp. Harmoniserade bestämmelser om medlemsländernas lagring av oljeprodukter utgör inom EU en del av arbetet med att upprätta en inre marknad för energi. Oljelagringen sker för att kunna minska skadeverkningarna vid en försörjningskris. Reglerna därom i finns i ett EU-reglering och internationella avtal direktiv om en skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter.1 Oljelagringsdirektivet ålägger enligt artikel 1(1) medlemsländerna att anta de lagar och andra författningar som är lämpliga för att alltid hålla lager av petroleumprodukter på en nivå som motsvarar 90 dagars genomsnittlig, daglig inhemsk förbrukning. Som petroleumprodukter räknas enligt artikel 2 motorbensin och flygbränsle, tunn eldningsolja, dieselbrännolja, fotogen och jetbränsle av fotogentyp samt tjocka eldningsoljor. Lagren kan hållas i form av råolja, halvfabrikat eller färdiga produkter, artikel 5(1). Lagren skall enligt artikel 3(1) stå till medlemsstaternas fullständiga förfogande om det uppstår svårigheter med att erhålla oljeleveranser. Medlemsstaterna måste därför säkerställa att de har rättslig befogenhet att kontrollera användningen av lagren under dylika omständigheter. Innan kommissionen har ordnat samråd mellan medlemsstaterna får de emellertid endast använda lagren så att de understiger miniminivån i särskilt brådskande fall, eller för att tillgodose mindre, lokala behov. Samråd ordnas på kommissionens eget initiativ eller på begäran av en medlemsstat, om svårigheter uppstår i fråga om gemenskapens oljeförsörjning (art. 10(1–2)). Alla uttag ur lagren skall redovisas för kommissionen. Medlemsstaterna kan använda sig av ett lagerhållande organ eller enhet för att hålla alla lagren eller en del av dessa. Det är också tillåtet att gemensamt hålla ett lagerhållande organ eller enhet gemensamt med en eller flera andra medlemsstater. Det måste finnas system för att identifiera, redovisa och kontrollera lagren och rättvisa och ickediskriminerande villkor måste tillämpas i lagerhållningssystemen. Lagren får hållas på annan medlemsstats territorium. Oljelagringsdirektivet innehåller i artikel 7 detaljerade regler om hur avtal om utlandslagring mellan medlemsstater skall utformas. Vidare innehåller direktivet bestämmelser om månatlig rapportering till kommissionen (art. 4) samt om beräkningsgrunder och omräkningstal mellan råolja och oljeprodukter (art. 5–6). Medlemsstaterna har att anta alla nödvändiga bestämmelser och vidta alla nödvändiga åtgärder för att fastställa kontroll och övervakning av lagren enligt direktivet (art. 8) och att fastställa sanktioner för 1 Rådets direktiv /67/EG av om en skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter (kodifierad version) EUT L 217, , s. 8–15. Direktivet ersatte rådets tidigare direktiv /414/EEG av om en skyldighet för medlemsstaterna i EEG att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter. EU-reglering och internationella avtal överträdelser av de bestämmelser som antas i enlighet med direktivet (art. 9). är också anslutet till den internationella energiorganisationen , som är ett fristående organ inom ramen för . IEA grundades 1973–1974 genom undertecknandet av avtalet om ett internationellt energiprogram, IEP. syftar bl.a. till vidtagandet av gemensamma effektiva åtgärder för att bemöta kriser i oljetillförseln. En viktig del av avtalet är utvecklingen av självförsörjningsmöjligheter genom uppbyggnaden av nationella beredskapslager av olja i medlemsländerna. Enligt artikel 2 åläggs medlemsländerna att hålla ett lager motsvarande 90 dagars nettoimport av olja och/eller oljeprodukter. Lagret skall kunna användas vid en försörjningskris för att åstadkomma en gemensam självförsörjning av olja. I själva verket finns hos IEA-länderna ett samlat lager motsvarande i genomsnitt knappt 120 dagars nettoimport. I ligger den genomsnittliga lagernivån på 104 dagars nettoimport.2 genomförande av oljelagringsdirektivet och IEA Såväl som EUs oljelagringsdirektiv är således styrande för storleken på det svenska beredskapslagret för en oljekris. Båda regelverkens krav måste tillgodoses. oljelagringsutredning – som hade uppdraget att bl.a. klarlägga konsekvenserna av ett medlemskap i för den svenska beredskapslagringen av olja och kol – gjorde bedömningen att EU-reglerna i allmänhet bör medföra något mindre krav än regler för länder som liksom inte själva utvinner olja.3 Utredningens analys utmynnade i slutsatsen att medlemskapet skulle innebära små förändringar i de svenska reglerna; bl.a. hade krislagring utanför det egna landets gränser tidigare inte varit tillåten för svenska företag. Oljelagringsdirektivet och regler om oljelagring har implementerats i genom lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol, LBOK, samt kompletterande förordningar. 2Se , Beredskapslagring av olja – den globala oljelagringens betydelse och utveckling, , ET 2005:14, s. 29–30. 3SOU 1994:116, Skyldighet att lagra olja och kol, slutbetänkande av oljelagringsutredningen. EU-reglering och internationella avtal Lagen har enligt 1 § till syfte att trygga tillgången på olja och kol för energiförsörjningen under krig och andra allvarliga försörjningskriser. Det skall ske genom att säljare och förbrukare håller beredskapslager av bränslen. Förutom de petroleumprodukter som enligt oljelagringsdirektivet är skyldigt att hålla lager av, omfattar lagringsskyldigheten enligt LBOK även kolbränslen, dock endast såvitt avser lagringsskyldigheten för värmeverk och kraftvärmeverk (6 § 1 st). Skyldig att hålla beredskapslager av oljebränsle är enligt 7 § den som har infört bränslet till landet och sålt eller förbrukat det, den som har drivit oljeraffinaderi inom landet och sålt oljebränsle eller den som har under basåret av annan lagringsskyldig köpt samt sålt lagringsbränsle. Lagringsskyldigheten skall enligt huvudregeln i 11 § fullgöras med bränslen inom de varuslag som de lagringsskyldiga sålt eller förbrukat och med varor som den lagringsskyldige äger. De lagringsskyldiga skall enligt 12 § förfoga över lagringsanläggningar på ett från beredskaps- och kontrollsynpunkt tillfredsställande sätt. Det är enligt 9 § regeringen som fastställer hur mycket av varje slag av lagringsbränsle som skall lagras . Det sker genom en särskild förordning. , som är den tillsynsmyndighet som enligt 2 § är ansvarig för lagens efterlevnad, fastställer sedan vem som är lagringsskyldig och beredskapslagrets storlek för varje lagringsskyldig (15 §). är omkring 40 företag lagringsskyldiga i . Det är också som kontrollerar och rapporterar hur uppfyller sina åtaganden gentemot EU och IEA. Den lagringsskyldige har enligt LBOK att lämna vissa uppgifter till tillsynsmyndigheten. Lagen innehåller också bestämmelser om lagringsavgift vid underlåtelse att hålla fastställt beredskapslager samt ansvarsbestämmelser. Efter tillsynsmyndighetens medgivande får en lagringsskyldig, eller annan som bedriver oljelagringsverksamhet inom landet, ombesörja lagring för en annan lagringsskyldigs räkning. Inom en koncern kan lagringsskyldigheten fullgöras gemensamt efter ansökan av samtliga lagringsskyldiga säljare jämte moderbolag samt medgivande av tillsynsmyndigheten (22–24 §§). LBOK ger inte staten rätt att förfoga över beredskapslagren, men regeringen får enligt 25 § 1 st, om tillförseln av lagringsbränsle till landet eller viss del av landet avbryts eller försvåras till följd av allvarlig försörjningskris, fatta beslut om att den lagringsskyldige får ta beredskapslager i anspråk. Det får emellertid endast ske i den utsträckning som är påkallad med hänsyn till rådande förhållanden. EU-reglering och internationella avtal lagringsskyldige avgöra om denne vill ta sitt lager i anspråk eller inte. har anfört att det råder viss oklarhet beträffande tolkningen av kravet i EU:s oljelagringsdirektiv att beredskapslagren skall stå till medlemsstaternas fullständiga förfogande om det uppstår svårigheter med att erhålla oljeleveranser och att medlemsstaterna skall säkerställa att de har de rättsliga befogenheterna att kontrollera användningen av lagren under sådana omständigheter. LBOK ger inte regeringen någon egentlig rätt att ta beredskapslagren i anspråk eller på annat sätt ställa det till förbrukarnas förfogande. Däremot kan annan lagstiftning på beredskapsområdet komma till användning, om förutsättningarna därför är uppfyllda. Även om staten har det överordnade ansvaret för försörjningsberedskapen på oljeområdet och anger målen och ambitionsnivån, så är det således företagen som genomför oljelagringen i anslutning till den kommersiella hanteringen – s.k. branschlagring. Majoriteten av medlemsländerna inom IEA håller precis som endast branschlagring, men ett antal länder håller även statliga lager.4 Vissa länder fullgör lagringsskyldigheten genom centraliserad lagring, vilket innebär att beredskapslagren hålls av ett eller flera lagerhållande organ ägda av staten och/eller de lagringsskyldiga företagen. Den decentraliserade ordning som vi har i anses ge lägre kostnader, hög tillgänglighet i kriser samt möjlighet att omsätta beredskapslagren i förhållandevis snabb takt så att de inte blir inkuranta. Dessutom anses det att distribution under kriser bör ske genom det kommersiella systemet (, Översyn av beredskapslagstiftningen inom oljeområdet). 8.2.2Fördelning och ransonering av oljeprodukter Rådets direktiv om åtgärder för att dämpa verkningarna av svårigheter vid försörjningen med råolja eller petroleumprodukter5 har två syften. Det första är att medlemsstaterna skall kunna agera vid försörjningssvårigheter som avsevärt begränsar leveranserna av råolja eller petroleumprodukter och förorsakar svåra störningar; enligt artikel 1 skall de se till att de behöriga myndigheterna vid sådana förhållanden har rätt att göra uttag ur beredskapslagren, att fastställa begränsningar 4 , , , , , , , , , , och håller såväl branschsom statliga lager. 5 Rådets direktiv /238/EEG av . EU-reglering och internationella avtal av förbrukningen och prioritera leveranser till vissa kategorier av förbrukare samt att utfärda prisföreskrifter för att förhindra onormala prishöjningar. Medlemsstaterna har också, enligt artikel 2, att utse organ för att genomföra åtgärderna ovan samt att förbereda handlingsplaner som kan följas vid svårigheter i försörjningen med råolja eller petroleumprodukter. Oljeberedskapsdirektivets andra syfte är att kommissionen, om en krissituation uppstår, skall kunna organisera ett samordningsmöte mellan medlemsländerna. Med stöd av direktivet har kommissionen därför bildat en kommitté för oljeberedskapsfrågor, i vilken samtliga medlemsländer deltar. Denna grupp skall enligt artikel 3 sammankallas av kommissionen, på begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ, om det uppkommer svårigheter i försörjningen med råolja eller petroleumprodukter i gemenskapen eller i en av medlemsstaterna. Gruppen skall genomföra det samråd som behövs för att säkerställa samordningen av de åtgärder som vidtas eller planeras i enlighet med de befogenheter som direktivet behandlar. För att säkerställa en enhetlig marknad och se till att alla som använder energi inom gemenskapen får bära en skälig andel av de svårigheter som uppstår vid en kris får kommissionen enligt ett särskilt av rådet fattat beslut fastställa ett gemensamt mål för minskning av förbrukningen av petroleumprodukter.6 Ett sådant mål får fastställas på begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ efter samråd med kommittén för oljeberedskapsfrågor, om svårigheter uppstår i fråga om försörjningen med råolja eller petroleumprodukter i en eller flera medlemsstater. Målet får omfatta en minskning av den normala förbrukningen och skall gälla . Efter utgången av de två månaderna skall kommissionen föreslå rådet ett nytt mål för icke-substituerbara respektive substituerbara petroleumprodukter, uttryckt som en procentuell andel av förbrukningen av produkterna. Rådet har att besluta om förslaget . I händelse av en större brist får den föreslagna minskade förbrukningen överstiga och utsträckas till andra energislag. De kvantiteter petroleumprodukter som sparas till följd av den differentierade förbrukningsminskningen skall fördelas mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna har att vidta alla lämpliga åtgärder för att minska förbrukningen av petroleumprodukter eller 6 77/706/EEG: Rådets beslut av om ett gemenskapsmål för minskning av förbrukningen av primära energikällor i händelse av svårigheter med försörjning av råolja och petroleumprodukter, EGT L 292, 16.11.1977, s.9–10. EU-reglering och internationella avtal andra energislag med minst sin egen andel av det fastslagna målet samt enligt artikel 3 att underrätta kommissionen om dessa åtgärder.7 Fördelning av olja enligt Förutom åliggandet för medlemsstaterna att hålla minimilager av olja innehåller även bestämmelser om obligatorisk och enhetlig minskning av förbrukningen för samtliga medlemsstater samt om ett centraliserat och förutbestämt förfarande för när och hur oljelagren skall fördelas på ett rättvist sätt mellan medlemsstaterna. Syftet är att uppnå en utjämning mellan medlemsländerna så att varje land vid en oljekris får vidkännas ett importbortfall motsvarande landets andel av hela IEA-gruppens genomsnittliga bortfall. För att kunna upprätthålla ett solidariskt och samordnat agerande vid en försörjningskris ställs krav på att varje medlemsland skall ha berett ett program med åtgärder för minskning av efterfrågan av olja vid behov, samt vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att fördelning av olja skall kunna äga rum (artiklarna 5–6). Varje land i IEA- gruppen har att upprätta en beredskapsorganisation – – som skall upprätta programmen och fortlöpande lämna statistikrapporter inom ramen för det permanenta informationssystemet. På grundval av rapporterna fastställs för varje land den mängd olja som skall sparas med hjälp av förbrukningsdämpande åtgärder, hur mycket olja som skall tas i anspråk från beredskapslagren, samt hur omfördelningen skall ske mellan länderna. Fördelning av olja mellan länderna skall för det första, enligt artiklarna 13–14, äga rum om oljetillförseln till IEA-gruppen går ned, eller om det skäligen kan förväntas att oljetillförseln till gruppen går ned, med . I ett sådant fall skall även de efterfrågebegränsande åtgärder vidtas som krävs för att varje land skall skära ned sin slutliga oljekonsumtion . Skulle oljetillförseln till gruppen gå ned – eller förväntas gå ned – med skall de efterfrågebegränsande åtgärderna resultera i en nedskärning av oljekonsumtionen . I stället för att vidta efterfrågedämpande åtgärder får ett land enligt artikel 16 använda sig av krislager som hålls utöver den av anbefallna kvantiteten. I en situation där den samlade dagliga minskningen i 7 Närmare bestämmelser för genomförandet av rådets beslut om gemenskapsmål för minskning av energiförbrukningen finns i Kommissionens beslut 79/639/EEG av om fastställandet av närmare bestämmelser för genomförandet av rådets beslut 77/706/EEG, EGT L 183, , s. 1–10. EU-reglering och internationella avtal tillförsel till gruppen uppgår till av krislagringsåtagandena skall varje land förutom att fördela olja mellan sig dessutom vidta de ytterligare åtgärder som bedömer nödvändiga (artiklarna 15 och 20). När fördelning av olja mellan länderna skall ske i ovanstående situationer skall varje land enligt artikel 7 ha rätt till en tilldelning som motsvarar landets tillåtna konsumtion efter avdrag för landets andel av den totala minskningen i tillförsel till gruppen i stort. Den tillåtna konsumtionen för varje land motsvarar den genomsnittliga dagliga konsumtionen efter ikraftsättande av åtgärder för efterfrågeminskning. Landets andel av minskningen i tillförsel beräknas på grundval av landets andel av de totala oljereserverna enligt avtalet. Skulle landets rätt till tilldelning överstiga den inhemska produktionen och den import som sker till landet under krisen har landet rätt till ytterligare import motsvarande mellanskillnaden. Skulle landets tilldelningsrätt däremot understiga den inhemska produktionen och tillgänglig import skall landet i stället tillhandahålla en kvantitet olja motsvarande mellanskillnaden till andra medlemsländer. Den andra situationen när fördelning av olja skall ske mellan medlemsländerna beskrivs i artikel 17; om oljetillförseln till ett enskilt medlemsland går ned, eller skäligen kan förväntas gå ned, med av landets dagliga konsumtion. Det drabbade landet skall i ett sådant fall avstå konsumtion motsvarande minskningen i landets oljetillförsel av konsumtionen . Landet har en tilldelningsrätt motsvarande minskningen i oljetillförseln över 7 procentgränsen. Tilldelningen skall ske från övriga medlemsländer, genom att de använder sig av sina egna beredskapslager eller genom efterfrågeminskning. 1984 inrättades inom ramen för IEA ytterligare en krismekanism kallad CERM – Cooperated Emergency Response Measures. Denna möjliggör åtgärder såsom lageravtappning och bränsleomställning även vid bortfall av oljeleveranser understigande av gruppens normala konsumtion . EU-reglering och internationella avtal För att säkerställa fullföljandet av åtaganden enligt IEP- avtalet antogs oljekrislagen (1975:197). I denna hänvisas till ransoneringslagen; enligt 2 § får regeringen föreskriva att 6–9 §§ ransoneringslagen får tillämpas om har att fullgöra skyldighet att vidta efterfrågebegränsande åtgärder enligt . För det fall att skulle ha att fullgöra tilldelningsskyldighet enligt finns särskilda förfogandebestämmelser i oljekrislagen. Enligt 3 § kan regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, besluta att ägare eller innehavare av råolja eller oljeprodukter skall avstå förnödenheten till staten eller annan, eller åläggas att utöva verksamhet som har samband med produktion eller användning av förnödenheten. Även ägare eller innehavare av viss annan egendom, såsom fastighet, anläggning eller transportmedel, kan åläggas att använda egendomen. EU:s oljeberedskapsdirektiv anses implementerat genom reglerna i ransoneringslagen och prisregleringslagen. Inom EU har emellertid reglerna om oljeberedskap och lagring varit föremål för en översyn och det är sannolikt att kommissionen kommer att lägga fram ett nytt förslag till direktiv om åtgärder för att trygga oljeförsörjningen. 8.2.3Pågående arbete inom EU publicerade kommissionen en grönbok med titeln europeisk strategi för trygg energiförsörjning.8 I denna framhölls att unionens beroende av energi utifrån ständigt växer och att beroendet av import innebär ekonomiska, sociala, ekologiska och fysiska risker för EU. För att minska riskerna föreslogs utarbetandet av en strategi för trygg energiförsörjning. En viktig del av detta angavs vara förverkligandet av en inre marknad för energi. utfärdade kommissionen ett meddelande om Europeiska unionens oljeförsörjning.9 I detta konstaterades att de kraftiga svängningarna i oljepriserna utgör ett problem för EU. I ett utkast till en strategi fastslog kommissionen bl.a. att möjligheterna att öka de strategiska oljelagren genom att låta användningen av dessa omfattas av gemenskapens ramverk skulle undersökas. 8Kommissionens grönbok av , KOM(2000) 769 slutlig. 9Meddelande från Kommissionen av , Europeiska unionens oljeförsörjning, KOM(2000) 631 slutlig. EU-reglering och internationella avtal Förslag till nytt EU-direktiv om oljeförsörjning I enlighet med ovanstående utarbetade kommissionen ett förslag till ett nytt direktiv om tillnärmning av åtgärder för att trygga oljeförsörjningen, som vid antagande skulle ersätta såväl oljeberedskapsdirektivet som oljelagringsdirektivet.10 Förslaget har emellertid sedermera avvisats av medlemsstaterna och förkastats av . I motiveringen till direktivförslaget betonas att det krävs stora insatser för att marknaden för petroleumprodukter skall bli öppen och integrerad på europeisk nivå så att den tillsammans med andra energisektorer bidrar till att skapa en verklig inre energimarknad. Alla händelser som gör att oljeleveranserna avbryts eller riskerar att avbrytas kan leda till allvarliga störningar i den europeiska ekonomins och samhällets funktion. Den otillräckliga harmoniseringen av nationell lagstiftning för att trygga oljeförsörjningen kan leda till – och har redan lett till – störningar på den inre marknaden för petroleumprodukter.