sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — något högre än kostnaden (), men lägre än 2006 ().43 Personalkostnaderna utgjorde av CSN:s samlade kostnader och stod där- med för en väsentlig andel av kostnaden per kund. ökade kostnaden per kund ytterligare, till 306 kronor.44 Av uppgifterna ovan framgår att förbrukade CSN lika stora ekonomiska resurser som , som antalet ärenden minskat inom åtminstone två stora ärendegrupper och handläggningstiden kortats väsentligt inom en av dessa. I den ekonomiska redovisningen verkar även styckkostnaden per ärende ha ökat, och även om denna ökning delvis kan förklaras med ändrade redovisningsprinciper visar andra uppgifter från CSN att kostnaden per kund inte minskat . Vår bedömning är att de senaste årens allt effektivare hantering av ärenden inom studiemedelsområdet, som beskrivs ovan, borde ha lett till att personalresurser frigjorts och ett besparingsutrymme uppstått. Med tanke på hur mycket handläggningstiderna kortats, och hur omfattande den verksamhet är som berörts, bör de resurser 41CSN (2009). 42Med handläggningstid avses här CSN-aktiv tid, dvs. den tid då CSN hanterar ett ärende. Här ingår inte tid då CSN väntar på uppgifter från andra. 43CSN (2008l). 44CSN (2009). som frigjorts dessutom kunna vara betydande. Vissa personalned- dragningar har också gjorts. Inom CSN minskade antalet årsarbeten –2007 från 943 till 873. Av dessa 70 årsarbeten togs drygt 30 från studiestödsavdelningen. Ytter- ligare 18 årsarbeten försvann inom myndigheten . Kommittén har inte underlag att bedöma rimligheten i dessa besparingar. För att fastställa storleken på de frigjorda resurserna, och därmed det reella besparingsutrymme som skapats inom CSN som ett resultat av de senaste årens mer effektiva arbetssätt och automatisering av kundservice och handläggning, fordras en mer ingående ekonomisk granskning än vad som ligger inom kommit- téns uppdrag. Vi förordar därför att en ingående ekonomisk granskning av CSN initieras. Med utgångspunkt i denna bör regeringen därefter besluta om besparingskrav i CSN:s reglerings- brev. Med tydliga besparingskrav kan effektiviseringen av verk- samheten, på ett mer konsekvent sätt än , även leda till att statens kostnader för studiestödsadministrationen minskar. Denna process underlättas om CSN finansieras helt via förvaltnings- anslaget, i enlighet med kommitténs rekommendation om en suc- cessivt förändrad finansieringsmodell för CSN. I de besparingskrav som ställs på CSN bör, enligt kommitténs mening, även en översyn av kontorsorganisationens lokalisering och dimensionering ingå. Färre anställda eller färre kontor behöver inte innebära att den service som CSN erbjuder försämras. Den minskning av antalet kontor som genomfördes i början på 2000- talet, med tillhörande omorganisation, påverkade t.ex. inte arbetet negativt. Tvärtom, hävdade CSN:s anställda under de intervjuer som granskningsgruppen genomförde. Efter neddragningen genom- gick verksamheten ett lyft. Dessutom blev myndighetens ekonomi mycket bättre. Inte heller de personalminskningar som planeras presenteras som destruktiva. På en direkt fråga om hur personalminskningarna kommer att påverka verksamheten blev svaret från inte alls. En omprövning av kontorsorganisationen behöver också göras för att säkra att kontorens lokalisering och dimensionering i större utsträckning än bestäms utifrån lokala och regionala behov. Åtminstone de senaste fem årens regleringsbrev har innehållit långtgående krav på effektivisering av verksamheten. Även om dessa krav tonats ner något i regleringsbrevet , ges intrycket att CSN är en myndighet i stort behov av uppryckning. Givet CSN:s historia ifrågasätter inte kommittén att de massiva effektiviseringskraven har varit befogade. Det var en hel del som inte fungerade bra i slutet av 1990- och början . Mycket har dock förändrats . Väntetider och handlägg- ningstider har förkortats väsentligt . Kommitténs slutsats är att vissa delar av CSN:s handläggning behöver effektiviseras. För andra delar av verksamheten finns däremot anledning att fråga sig hur långt kraven på snabbare handläggning ska drivas. Hur länge är det rimligt att en studie- medelstagare ska behöva vänta i telefon? väntar man i . Hur får det ta innan återbetalarens e-brev besvaras? Hur kan man behöva vänta på beslut i ett handläggningsärende? tar handläggningen av ett studiemedelsärende . Vi menar att de mer generella effektiviseringskrav som under en följd av år har dominerat CSN:s regleringsbrev kan ersättas med mer riktade krav. De senaste årens särskilda uppdrag avseende felaktiga utbetalningar ser vi som ett steg i rätt riktning.45 Andra områden inom kundservice och handläggning som behöver upp- märksammas på ett tydligare sätt är hanteringen av utlands- studiemedel och stödet till komvuxstuderande. Starkare krav på extern samverkan och kommunikation Den hittillsvarande tonvikten på effektivisering av kundservice och handläggning har inneburit att myndighetens interna arbete ställts i centrum. Vår bedömning är att det nu finns anledning att i CSN:s uppdrag betona vikten av externt kunskaps- och informations- utbyte. Kommitténs intryck är att det utvecklingsarbete som pågått inom CSN framför allt har inriktats mot myndighetens interna arbetsprocesser. 45 Kommittén konstaterar dock att i regleringsbrevet för har de starka krav på effektivisering av arbetet med felaktiga utbetalningar, som framfördes i regleringsbreven inför budgetåren 2007 och 2008, tonats ner. organisationen , tillsammans med införandet av det elektroniska dokumenthanteringssystemet och det nya ärendehanteringssystemet, övergången till processtyrning och den nu pågående satsningen på digitalisering, är förändringar som i första hand rört arbetet internt. Vi menar att inom de tre förbättringsområden som vi iden- tifierat ovan behöver extern information, kunskapsutbyte och samverkan stärkas för att administrationen ska kunna effektivi- seras. För att kvaliteten i CSN:s handläggning av komvuxstuderan- des studiemedel ska förbättras, och för att skolhuvudmännen ska kunna erbjuda studerande bättre studieekonomisk vägledning, behöver samverkan och informationsutbyte med skolhuvud- männen stärkas. En förutsättning för att administrationen av studimedel för utlandsstudier ska kunna effektiviseras är att infor- mationsutbytet om och med utländska utbildningsanordnare stärks och systematiseras ytterligare. För att antalet felaktiga utbetal- ningar och återkrav ska kunna minskas behöver informations- utbytet mellan berörda myndigheter – CSN, , Försäk- ringskassan – utvecklas för att säkra utbetalningarna inom trygg- hetssystemen, och mellan CSN och utbildningsanordnarna för att minska andra typer av oriktiga utbetalningar.46 Med förbättrad information till studerande kan de oavsiktliga, felaktiga utbetal- ningarna minskas. Även studiestödstagarnas informationsskyldig- het kan behöva markeras tydligare. Vår bedömning är, i enlighet med ovanstående, att i CSN:s framtida uppdrag bör riktade effektiviseringskrav kombineras med tydligare krav på extern samverkan och kommunikation. I betänkandets kapitel 7 Förbättrad information till studerande återkommer vi med specifika förslag på hur informationen till de studerande kan förbättras. 46 Även Delegationen mot felaktiga utbetalningar, FUT-delegationen, framhåller i sitt slut- betänkande (SOU 2008:74) att kommunikation kan vara en åtgärd för att minska felaktiga utbetalningar. Ökad kunskap kring regelverken, förenklade blanketter och målgrupps- anpassad information rekommenderas. 5.4Delat ansvar för studiestödsadministrationen Kommitténs bedömning: Kommittén har undersökt möjlig- heterna att föra över delar av studiestödsadministrationen till banker, kommuner och högskolor. Vi har funnit att det inte finns några rättsliga hinder mot att involvera dessa aktörer i studiestödsadministrationen. Vi har också funnit att servicen till studiemedelstagarna skulle kunna förbättras i ett antal avseen- den. Kommitténs samlade bedömning är dock att det inte finns några avgörande, sakliga skäl för att föra över delar av den nuvarande administrationen till andra aktörer än CSN. Vi bedömer att en sådan överföring skulle innebära att samord- ningsbehoven skulle öka, och att effektiviteten i ärendehan- tering och kundservice troligen skulle försämras, åtminstone . Kommittén har dessutom erfarit att banker, kommuner och högskolor själva ser många problem med ett övertagande av studielån och studiebidrag inom ramen för det befintliga studie- stödssystemet. Den sammantagna bedömning som görs, är att ett sådant övertagande varken skulle vara till fördel för banker, kommuner eller högskolor, och inte heller för studerande och låntagare. Eftersom grundstrukturen inom dagens studiestödssystem kommer att vara kvar ändras inte det studiestödsadministrativa uppdraget på något avgörande sätt. Därmed står CSN för en service som sannolikt är mer effektiv och ändamålsenlig än vad någon annan aktör kan erbjuda, även om delar av verksamheten fortfarande behöver effektiviseras. Kommittén bedömer att möjligheten att införa ett system som innebär att studielån administreras av CSN och tilläggslån av banker bör utredas vidare. Bland annat bör det prövas hur ett sådant alternativ kan vara kostnadseffektivt och göras attraktivt för både låntagare och banker. 5.4.1Fördelar med delat ansvar Kommitténs samlade intryck är att CSN:s hantering av studie- stödsadministrationen på det stora hela är effektiv och ändamåls- enlig. Vi bedömer att statens utgifter för studiestödsadministra- tionen inte skulle minska om delar av verksamheten förs över till andra aktörer än CSN. Även de företrädare för kommuner, högskolan och bankväsendet som kommittén och kommitténs granskningsgrupp varit i kontakt med, är tveksamma till att ta över ansvaret för delar av studiestödsadministrationen. Denna övergripande bedömning betyder dock inte att den nuvarande studiestödsadministrationen fungerar felfritt. I ett tidi- gare avsnitt ger kommittén förslag på ytterligare effektiviseringar av CSN:s verksamhet. Även om CSN sannolikt erbjuder den kvalitativt bästa och mest kostnadseffektiva servicen sammantaget har den granskning som kommittén initierat visat att banker, kommuner och högskolor var för sig skulle kunna lämna viss studieadministrativ service som de studerande inte får från CSN . Ökad tillgänglighet och privatekonomiskt stöd med banklösningarna Kommittén anser att de bankalternativ som granskningsgruppen analyserat kan innebära att tillgängligheten och servicenivån skulle kunna förbättras eftersom bankväsendet är vittförgrenat, med många olika distributionskanaler i form av kontor, telefonservice och internettjänster. Banklösningarna skulle också kunna innebära ett starkare privat- ekonomiskt stöd än dagens. Studenterna kunde få hjälp att över- blicka studielånens inverkan på privatekonomin . Genom att sköta sina åtaganden för studielånet kunde studen- terna även stärka sina möjligheter att senare i livet få goda kredit- villkor. En förutsättning i kommitténs analys har varit att även om bankerna ansvarar för studielånen ska alla studenter på samma sätt som i dagens system garanteras lån, alla ska erbjudas likvärdiga villkor och dessa villkor ska vara i princip desamma som de nuvarande. Vid sidan av dessa förutsättningar skulle bankerna kunna erbjuda olika typer av krediter och övriga tjänster som komplement till studielånet, och konkurrera om studielåntagare med hjälp av dessa. Därigenom skulle också studenternas valfrihet öka. Bättre kvalitet i handläggningen om högskolorna engageras Kommittén menar att det som i första hand talar för att hög- skolorna skulle ta över ansvaret för administrationen av studie- medel till högskolestuderande, är att kvaliteten i handläggningen skulle kunna bli bättre, t.ex. genom att den administrativa pro- cessen kunde förenklas och förkortas. Färre uppgifter om studie- medelstagarna skulle behöva skickas mellan högskolorna och CSN, den administrativa processen skulle innebära färre steg, kunna snabbas upp och möjligen även kunna automatiseras i större utsträckning än . Kommittén har tidigare identifierat de felaktiga utbetalningarna som ett problem som återstår att lösa inom den nuvarande studiemedelsadministrationen. Troligen skulle antalet felaktiga utbetalningar minska om högskolorna gavs ett ökat ansvar. Många fel som görs har att göra med kommunikation och informa- tionsutbyte mellan CSN, den studerande och utbildningsanord- naren. Kommittén bedömer att om varje universitet eller högskola samlade in, registrerade och kontrollerade uppgifterna för de egna studenterna kunde en av parterna i informationsutbytet ovan – CSN – uteslutas, vilket kunde leda till att kommunikationen blev mindre omständlig och mer direkt. I och med att arbetet skedde på den enskilde studentens eget lärosäte skulle troligen precisionen i uppgiftsinsamling och kontroll öka. skulle högskolorna fortfarande behöva samla in uppgifter från t.ex. och , som är två andra viktiga uppgiftslämnare till CSN . Högskolorna har inte själva tillgång till samtliga uppgifter som behövs för att admi- nistrera studiemedlen. Ytterligare en fördel om beslut om studiemedelstilldelningen fattades inom högskolan är att de individuella överväganden som ibland blir nödvändiga, de s.k. skälsprövningarna, skulle göras av personer med en annan överblick över den individuelle studentens totala studiesituation än vad CSN rimligtvis kan ha. Individualiserade bedömningar och stärkt vägledning om kommunerna tar över Kommittén har tidigare beskrivit svårigheten för CSN och många huvudmän för vuxenutbildning att ge studerande inom grundläggande och gymnasial vuxenutbildning tillräcklig informa- tion och vägledning i studiemedelsärenden. Förslag har presente- rats på hur samarbetet mellan CSN och kommunerna kan för- bättras. Om ansvaret för de komvuxstuderandes studiemedel flyttades från CSN till skolhuvudmännen skulle flera av problemen med det nuvarande arbetssättet undvikas. På samma sätt för högskolorna ovan, skulle t.ex. de individuella prövningarna utföras av personer som företräder skolhuvudmannen. Dessa har insyn både i de förut- sättningar som utbildningen medger och i den enskilde studie- medelstagarens situation. Den administrativa processen skulle kunna förkortas då skol- huvudmannen i bedömningar och beslut kunde utgå från egna, befintliga uppgifter om de studerande. Datainsamlingen kunde begränsas, färre aktörer involveras i informationsutbytet och antalet felaktiga utbetalningar skulle kunna minskas. Beroende på var i den kommunala organisationen som ansvaret för studiemedelsadministrationen placerades, skulle även kom- munens nuvarande arbete kunna utvecklas. Med ett samlat ansvar för både komvuxutbildningen och studiemedlen kunde t.ex. den studieekonomiska vägledningen stärkas. Kommittén har utrett de rättsliga förutsättningarna att föra över delar av studiestödsadministrationen till andra aktörer än CSN, framför allt möjligheten att låta andra ta över de delar av CSN:s uppdrag som innebär myndighetsutövning. Vi har funnit att det inte finns några avgörande, rättsliga hinder mot att flytta dessa delar av administrationen till banker, kommuner eller högskolor.47 47 Alla beslut som fattas inom CSN och som rör frågan om en förmån ska utgå eller inte är myndighetsutövning. Detta gäller beslut om studiehjälp, om studiemedel samt om övriga förmåner som CSN har mandat att besluta om. Även beslut om återbetalning, t.ex. fastställande och nedsättning av årsbelopp samt avskrivning av lån, samt om återkrav eller om avräkning utgör myndighetsutövning. Beslut om att ta ut en avgift räknas också hit. Allt arbete utöver ovanstående kan klassificeras som förvaltningsuppgifter som inte innehåller myndighetsutövning. Exempel på sådana arbetsuppgifter är att anställda inom Rättsliga förutsättningar för studiemedelsadministration via kommuner och högskolor I normalfallet är det regeringen som fördelar uppgifter inom den statliga förvaltningen, dvs. som beslutar om vilken myndighet som ska utföra vilka arbetsuppgifter. Detta gäller oavsett om det är fråga om myndighetsutövning eller inte. I enstaka fall kan även besluta om hur uppgifter ska fördelas. Det innebär att det vanligt- vis, rent rättsligt, är relativt enkelt att föra över en arbetsuppgift från en statlig myndighet till en annan, eller från en myndighet till en kommun. För överföring av myndighetsutövning till högskolor med enskild huvudman gäller dock samma villkor som vid överföring till banker. I studiestödslagen (1999:1395) fastslås dock att CSN ska ansvara för studiestödsadministrationen. För att högskolorna och kommunerna ska ta över detta ansvar krävs en lagändring, och därmed ett riksdagsbeslut. Rättsliga förutsättningar för studiemedelsadministration via banker De rättsliga premisserna för att överlåta ansvaret för studiemedels- administrationen till bankerna är mer invecklade, i synnerhet om nuvarande regelsystem och villkor ska gälla. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får inte överföras till privata organ utan lagstöd (11 kap. 6 § regerings- formen). För att banker och andra privata aktörer ska kunna ta över de delar av studiestödsadministrationen som innebär myndig- hetsutövning förutsätts alltså lagändringar. Vilka banker som ska omfattas av sådana lagändringar måste bedömas med hänsyn till om fri rörlighet för tjänster (art. 49 i fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen [EG-fördraget]). Fri rörlighet för tjänster innebär att medborgare och företag i ett EU- eller EES-land fritt ska kunna köpa, ta emot, informerar eller erbjuder rådgivning, och ser till att medel faktiskt betalas ut i enlighet med ett fattat beslut. erbjuda och utföra tjänster i andra EU- och EES-länder. Alla inskränkningar mot den fria rörligheten för tjänster är som huvudregel förbjudna. Mot denna bakgrund måste möjligheten att erbjuda studielån vara öppen för alla banker eller kreditinstitut som har tillstånd att bedriva kreditverksamhet inom EU/EES-området. Även (art. 87.1 EG-fördraget) talar för en sådan tillämpning. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning kan enligt svensk lag överlåtas till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet efter beslut av (10 kap. 5 § regeringsformen). beslut måste i så fall vara fattat med kvalificerad majoritet. Om förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning ska överlämnas till privata aktörer uppstår dessutom vissa frågor som rör ansvar, insyn, offentlighet och sekretess, samt ärende- handläggning. Kommittén har valt att inte närmare gå in på dessa frågor. Avtal och statsborgen som alternativ till överföring av myndighetsutövning Kommittén ser som ett alternativ till att myndighetsutövning överförs till svenska och utländska banker, att samarbetsavtal sluts mellan stat och bank i enlighet med den modell som tillämpas i Finland.48 48 I består studiestödet av studiepenning (bidrag), bostadstillägg och statsgaranti för studielån. För administrationen ansvarar Folkpensionsanstalten, FPA. FPA beviljar även statsborgen för studielån men lånen sköts i övrigt av de banker som är verksamma i . FPA och bankerna har upprättat ett avtal som anger villkoren för förmedling mellan parterna om studielån. Avtalet reglerar även informationsutbytet mellan parterna gällande statsborgen. För att få studielån behöver den studerande först få en statsborgen, som FPA utfärdar till den student som inte har betalningsanmärkningar. I statsborgen anges till exempel som borgen gäller, hur mycket studielån den avser och i vilken takt som studielån kan betalas ut. Efter att ha fått statsborgen beviljad ansöker studenten om lån i bank. I princip alla studenter som fått en statsborgen beviljas också studielån. Studenten kommer överens med banken om ränte- och återbetalningsvillkor. Borgensförbindelsen justeras av FPA när förhållanden som inverkar på denna förändras, t.ex. om studierna eller rätten till studiepenningen upphör. Bankerna kontrollerar eventuella förändringar i statsborgen inför varje låneutbetalning. Studenterna kan byta bank under studiernas gång. Om låntagaren missköter återbetalningen av studielånet eller räntan på detta kan banken kräva att FPA betalar fordringarna i egenskap av borgensman. När FPA har betalat lånet till banken kräver man in sin fordran till låntagaren, en s.k. borgensfordran. Räntan på denna fordran är f.n. . (I används begreppet regressfordran, dvs. den fordran som uppstår när en borgensman infriar sitt borgensåtagande för gäldenären.) Det här är en lösning som, översatt till svenska förhållanden, skulle innebära att bankerna befrias dels från kraven på myndig- hetsutövning, dels från stora delar av det administrativa arbetet som är knutet till studielånshanteringen. Den finska modellen innebär att de studieadministrativa arbetsuppgifter som innebär myndighetsutövning samlas hos den aktör som svarar för utform- ningen av statsborgen, dvs. Motsvarande ansvar skulle ges till CSN eller annan myndighet i . Ett samarbets- avtal sluts mellan myndigheten och bankerna och bankerna hante- rar därefter studielånen i enlighet med de villkor som anges i avtal och statsborgen, som en del i bankernas reguljära verksamhet. Statsborgen med eller utan kontraheringsplikt Kommittén bedömer att till en eventuell svensk statsborgen behöver en lagreglerad rätt för studerande att få studielån i en bank i enlighet med de villkor som anges i statsborgen knytas, dvs. en kontraheringsplikt för banker behöver införas.49 Kontraheringsplikt kan bara åläggas banker som omfattas av svensk lag. Det innebär att de studerande är hänvisade till banker som är verksamma i , om de inte kan hitta någon utländsk bank som frivilligt beviljar studiemedel i enlighet med statsborgen. Utan kontraheringsplikt skulle statsborgen i stället vara ett åtagande från statens sida som skulle beaktas, men inte vara avgörande, vid bankernas sedvanliga kreditprövning. På så sätt skulle en statsborgen fungera som ett argument för att studielån skulle beviljas med specificerade villkor, inte som en garanti. Så ser det ut i . Finska banker är inte skyldiga att erbjuda studenterna studielån även om de har statsborgen. I praktiken är det dock sällsynt att någon nekas lån. 49 Enligt dagens kreditlagstiftning måste näringsidkaren eller banken pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Dagens studielånesystem omfattas dock inte av denna lagstiftning. Om verksamheten med upplåning för nya studielån överförs till banker och det finns önskemål om att införa en kontraheringsplikt i samband med detta, måste dock de aktuella EG-rättsliga förändringarna på konsumentkreditområdet beaktas. Dessa utesluter inte möjligheten att införa kontra- heringsplikt för bankerna. Räntesatser och statlig kompensation Banker och statliga myndigheter agerar under olika ekonomiska villkor, vilket skulle kunna återverka på lånevillkoren om bankerna ansvarade för högskolestuderandes studielån. Enligt studiestöds- lagen fastställer regeringen före varje kalenderårs början den ränta som ska gälla . Räntesatsen bestäms utifrån de villkor som ges för statlig upplåning via Riksgälden. Dessa upplånings- villkor är mer förmånliga än de villkor som bankerna erbjuder. Regeringen har därmed minst två val om bankerna skulle ansvara för låneverksamheten: att låta bankerna ta ut en marknadsmässig ränta vilket sannolikt skulle göra studielånen dyrare för studenterna att i avtalen ange att motsvarande räntevillkor ska gälla för bankernas lån som för CSN:s, vilket troligen skulle innebära att studielånen blev mindre lönsamma för bankerna än andra lån. Kommittén bedömer att bankerna skulle behöva erbjuda mot- svarande räntevillkor som CSN erbjuder . En högre ränta skulle innebära en väsentlig försämring av lånevillkoren för stu- denterna, något som knappast skulle accepteras av studenterna. Den kritik som en sådan försämring skulle leda till, skulle dess- utom i första hand riktas mot bankerna.