sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Ransoneringsåtgärder med fri prisbildning leder förvisso – vid fungerande konkurrens – till lägre priser eftersom efterfrågan på de ransonerade varorna sjunker, men även till minskad total försäljning av varorna i fråga. Vid svag konkurrens på marknaden kan säljarna ta ut ett högre pris och alla ransoner kommer inte kunna lösas ut. Under en försörjningskris ökar risken för monopolproblem. En ransonering kan därför behöva kompletteras med en prisreglering för att syftet med marknadsingreppen skall uppnås. Sektorsspecifika behov av ransonering och prisreglering Inom energi-, livsmedels- och läkemedelssektorerna skulle det vid allvarliga försörjningsstörningar kunna uppstå särskilda behov av regleringsåtgärder. Tillgång till elektricitet är grundläggande för ett modernt samhälle. Ett långvarigt och omfattande elavbrott kan leda till närmast oöverblickbara konsekvenser och kommer att hindra utförandet av många viktiga aktiviteter. För att elmarknaden skall fungera tillfredsställande krävs såväl effektsom energibalans. Med effekt menas den energimängd som genereras eller används per tidsenhet. Effektbrist kan uppstå när förbrukningen är högre än den tillgängliga kapaciteten, således i ett kortvarigt perspektiv. Energi är den totala energimängden över . Energibrist kan därför uppkomma i ett mer långvarigt perspektiv, när den tillgängliga energimängden över en säsong inte räcker till. En tillfällig lag om effektreserv gäller till och med och syftar till att minska risken för effektbrist. Enligt lagen har att tillhandahålla en effektreserv om maximalt 2 000 MW . Skulle effektbehovet trots effektreserven komma att överstiga tillgänglig kapacitet kan roterande bortkoppling ske på order av . Sådan bortkoppling kan endast ske på hög aggregerad nivå. ser över möjligheten att ge länsstyrelserna mandat att upprätta prioriteringslistor – s.k. bortkopplingsplaner – som kan användas om behov skulle uppstå. Eftersom energibrist är ett mer utdraget förlopp än effektbrist finns bättre möjligheter att använda marknaden och prismekanismen för att hantera situationen, åtminstone i måttliga bristsituationer. Vid större brist kan först och främst konsumtionsdämpande åtgärder tillgripas och därefter tvingande marknadsregleringar. Det finns två möjligheter: att höja det effektiva priset för konsumenter med fastprisavtal eller att införa ransonering. Elransonering medför vissa praktiska svårigheter, eftersom konsumenten normalt själv avgör hur stor förbrukningen skall vara. På läkemedelsområdet har beredskapslagringen av läkemedel och sjukvårdsprodukter i stort avvecklats. Vidare har det skett en avveckling av produktionskapacitet för läkemedel i , som den internationella specialiseringen tilltagit. Det finns därför i ett stort beroende av import, såväl av läkemedel som av råvaror för läkemedelstillverkning. Vid en pandemi skulle snabbt brist uppstå på vissa läkemedel. Ransonering skulle vara ett ändamålsenligt medel för att undvika hamstring och förbättra prioriteringen. I samband med pandemier och andra epidemier finns nämligen externaliteter i användningen av vacciner och antivirala läkemedel. Därtill kommer rättvise- och fördelningsaspekter. Även vid andra situationer med brist på läkemedel kan ransonering tillgripas. Till skillnad mot stora delar av övrig konsumtion har det offentliga i allmänhet bättre information än konsumenten/patienten om optimal konsumtionsnivå av läkemedel. Läkemedelspriserna är även under normala förhållanden reglerade, genom förmånssystemet. På livsmedelsmarknaden synes inte ransonering eller prisreglering vara ändamålsenliga instrument ens vid avspärrning. I stället kan reguljära fördelningspolitiska instrument användas för att garantera att den inhemska produktionskapaciteten används för att försörja hela befolkningen med livsmedel. Krissubventioner av vissa livsmedel kan utgöra ett komplement till inkomstbaserad omfördelning. Endast om det inte finns tillräckligt med livsmedel för att försörja hela befolkningen kan ransoneringsåtgärder behöva tillgripas för att fördela tillgängliga kalorier. Ransonerings- och prisregleringslagstiftning i I finns en beredskapslag som bl.a. möjliggör ransonering av och förfogande över varor vid krig, krigsfara eller andra extraordinära krisförhållanden som kan leda till begränsad produktion eller tillförsel. Dessutom finns särskilda föreskrifter om oljeransonering för såväl krig som fredstida krissituationer. Trots att har egna oljetillgångar, finns ett avtal med IEA och producenter och importörer av petroleumprodukter är skyldiga att hålla beredskapslager motsvarande 20 dagars normalförbrukning i . Det norska systemet för hantering av svåra driftsituationer på elområdet är mer reglerat genom föreskrifter och mer detaljplanerat än det svenska. Ransonering kan enligt energiloven genomföras om det på grund av extraordinära förhållanden uppstår knapphet på elektrisk energi. Möjliga ransoneringsåtgärder inkluderar tvångsmässiga leveransbegränsningar och rekvisition av elenergi och fjärrvärme. Prioriteringen vid ransonering skall ske genom att hänsyn tas till liv och hälsa, vitala samhällsintressen inom administration, förvaltning, säkerhet, infrastruktur och försörjning m.m. samt näringsliv och ekonomiska intressen. Den finska beredskapslagen är tillämplig under s.k. undantagsförhållanden; vid krig och krigshot mot och jämförbara händelser utanför landet, vid allvarliga hot mot befolkningens utkomst eller mot grunderna för landets näringsliv som beror på försvårad import av varor eller bränslen och jämförbara plötsliga störningar i det internationella handelsutbytet samt storolyckor. Med stöd av lagen kan statsrådet bl.a. reglera import och export, produktion, distribution och byggande, samt ställa upp villkor för överlåtelse av varor. Dessutom ger lagen befogenhet att reglera priser, avgifter och hyror. fram en proposition med förslag till ny beredskapslag. De viktigaste ändringarna utgjorde en justering av definitionen av undantagsförhållanden samt mer tydliga och tidsenliga befogenheter för myndigheterna i undantagsförhållanden. I beredskapslagras såväl olja som läkemedel och sjukvårdsprodukter av privata näringsidkare. Dessutom kan näringsidkare frivilligt förbinda sig att hålla beredskapslager av andra råvaror, förnödenheter och produkter som är nödvändiga för att trygga befolkningens försörjning och upprätthålla produktionen vid eventuella störningar i utrikeshandeln. I kan industriministern enligt en särskild lag om försörjningsmässiga åtgärder (1986) fastställa bestämmelser om användning, fördelning, prisutjämning eller placering av de varulager som finns i landet, i den utsträckning som synes nödvändig. Företag som importerar eller producerar råolja eller oljeprodukter är lagringsskyldiga enligt en särskild lag därom. De danska oljelagren motsvarar omkring 81 dagars förbrukning. Beredskapslager skall även hållas av importörer, grossister och producenter av läkemedel. Lagren skall användas vid försörjningsmässiga nödsituationer samt vid olyckor och katastrofer. I sådana situationer gäller även begränsningar i apotekens rätt att lämna ut läkemedel. Utredningens uppdrag är enligt direktivet att utreda vad som krävs för att genomföra en effektiv och ändamålsenlig fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred. Som ett led i detta har utredningen att se över ransoneringslagen (1978:268), prisregleringslagen (1989:978) och andra författningar av beredskapskaraktär samt den lagstiftning som stöder åtaganden på försörjningsområdet enligt olika bi- och multilaterala avtal.1 Uppdraget har delats in i två etapper. I den första etappen ingår att utdöma behovet av, och utrymmet för, en nationell reglering i prisreglerande respektive konsumtionsdämpande och konsumtionsstyrande syfte. Bedömningen skall göras med beaktande av de förberedelser som görs inom EU för en reglering med samma syfte och av de bi- eller multilaterala avtal som har anslutit sig till. Andra länders reglering av dessa frågor skall också studeras. Det skall klarläggas på vilka områden, vid sidan av energiområdet, allvarliga fredstida störningar av försörjningen skulle kunna föranleda behov av regleringsåtgärder. Utredningen har även i denna del att analysera huruvida prisreglering kan vara motiverad som en understödjande åtgärd till penningpolitiken samt att särskilt se till sambanden mellan prisreglering och ransonering. I en andra etapp har utredningen att klarlägga vilka förutsättningar som finns för samhällets förfogande över förnödenheter samt att utarbeta de författningsförslag som behövs. Stor betydelse skall därvid tillmätas fördelningspolitiska mål och rättssäkerhetskrav. I denna del ingår att överväga behovet av förändringar av befintliga författningar och därmed särskilt klarlägga behovet av prisreglering respektive ransonering av andra skäl än krig eller 1 Dir. 2007:95. Direktivet finns intaget som en bilaga till betänkandet. Behovet av ett sammanhängande system av fullmaktslagar skall beaktas, liksom det eventuella behovet att införa enhetliga begrepp i författningarna. I denna del ingår också att föreslå principer för utformning av administration och kontrollsystem för ransonering och prisreglering samt utreda hur ny teknik påverkar de administrativa möjligheterna för ransonering. Ingrepp i personers och företags beteenden som kan bli nödvändiga i en allvarlig kris eller i krig skall utformas på sådant vis att de åtnjuter största möjliga legitimitet. Utgångspunkter för översynen är att de generella ekonomiskpolitiska åtgärderna skall kunna användas så långt det är möjligt, att reglerande åtgärder av omfattande art skall tillämpas först i ett sent skede i en djup kris samt att en oreglerad utrikeshandel så långt som möjligt skall upprätthållas. Försörjningsproblemen måste dessutom lösas i en nära samverkan mellan det offentliga och privata företag. Utredningens arbete påbörjades och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. I enlighet med direktiven har företrädare för utredningen samrått med företrädare för , , , , i län, , , , Swedish Medtech, och . Utredningen har – och – anordnat seminarier i syfte att inhämta information om behovet av regleringsåtgärder på energi-, olje-, läkemedels- och livsmedelsområdena samt samråda med företrädare för verksamheter inom nämnda områden. Vid dessa seminarier har utredningens sakkunniga och experter deltagit, liksom företrädare för , , , , , , , , , , samt . Uppdragets första etapp skall enligt direktiv 2007:95 samt tilläggsdirektiv 2008:117 redovisas . De delar av uppdraget som ingår i denna etapp redovisas i föreliggande betänkande. Resterande delar kommer att redovisas i ett slutbetänkande . Under krig och vid vissa allvarliga fredstida krissituationer kan det uppstå knapphet på förnödenheter av olika slag. För att kunna upprätthålla en fördelning av dessa knappa resurser eller för att kunna säkerställa att tillräckliga resurser kan mobiliseras för vissa prioriterade samhällssektorer kan det bli nödvändigt att använda prisreglering eller ransonering. Dagens system för ransonering och prisreglering bygger i allt väsentligt på de förhållanden och hot som fanns . Förutsättningarna för att kunna använda ransonering och prisreglering som instrument för att bemästra en kris ser dock annorlunda ut . Ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) har båda sitt ursprung i erfarenheterna av de omfattande ransoneringar och prisreglerande åtgärder som genomfördes under och efter . Krigsårens tidsbegränsade s.k. fullmaktslagar gav Kungl. Maj:t befogenhet att under vissa förutsättningar vidta åtgärder för att bl.a. tillgodose befolkningens och krigsmaktens behov av förnödenheter och kontrollera priserna. Ovan nämnda krigslagar ersattes av första fullmaktslagar av permanent karaktär, vilka i stort byggde på den tidigare temporära regleringen. Den allmänna ransoneringslagen (1954:280), den allmänna förfogandelagen (1954:279) och den allmänna prisregleringslagen (1956:236) var av beredskapskaraktär; om deras tillämpning kunde förordnas endast då särskilda förutsättningar förelåg. Tillämpning av allmänna ransoneringslagen allmänna ransoneringslag kom att tillämpas dels i samband med Suez-krisen och dels under oljekrisen . Båda tillämpningstillfällena föranleddes sålunda ytterst av stridshandlingar mellan främmande stater med åtföljande brist på olja och oljeprodukter i . lagen var i kraft antog emellertid också fem särskilda ransoneringslagar av tillfällighetskaraktär. Dessa avsåg bl.a. försörjningsproblem som uppstod till följd av inom landet inträffade händelser, vilka inte omfattades av allmänna ransoneringslagen. ledde krigshandlingar i till att leveranserna av flytande bränsle och drivmedel till minskade. Befogenhetsbestämmelserna i allmänna ransoneringslagen sattes i tillämpning och ransonering genomfördes i form av restriktioner av all handel med flytande bränsle i handelsledet. Dessutom infördes helgkörförbud och vissa andra konsumtionsbegränsande åtgärder rörande flytande bränsle. bröt det s.k. oktoberkriget ut mellan och vissa av landets grannstater. Konflikten medförde att råoljeproduktionen skars ned, priset på råolja höjdes kraftigt och bortfall uppstod i den svenska oljetillförseln. Olja täckte av totala energibehov. Det svenska folket uppmanades att spara energi och sattes allmänna ransoneringslagen och allmänna förfogandelagen i tilllämpning. Inskränkningen i förbrukningen av olja avsågs i första hand att drabba hushållens energikonsumtion. En nyinrättad, särskilt tillsatt central ransoneringsmyndighet, , fick i uppdrag att handha regleringen av flytande bränsle och stadsgas och att fördela landets förråd av flytande bränsle till olika huvudändamål. Det meddelades vissa restriktioner beträffande försäljning av drivmedel och clearingavgift infördes för bensin och vissa brännoljor. Uppvärmning av bostad med stadsgas förbjöds om bostaden inte normalt uppvärmdes därmed och en tidsbegränsad lag (1974:114) infördes som möjliggjorde uttagandet av s.k. överuttagningsavgift och åläggandet av avläsnings- och uppgiftsskyldighet i samband med stadsgasransonering. påbjöds kvotransonering av eldningsolja och värmeenergi samt kortransonering av drivmedel för motordrift. Den förra kom att gälla till , medan den senare upphävdes . att genomföra drivmedelsransoneringen gavs till . All försäljning i lös dunk förbjöds, liksom försäljning av drivmedel från sedelautomater, nyckelräkneverk eller liknande pumpanordningar. Behovet för kollektiv- och yrkestrafik prioriterades. Den försämrade oljetillgången ledde till att även kraftbalansläget försämrades . En särskild lag (1973:901) och en kungörelse om regleringen av förbrukningen av elektrisk kraft utfärdades därför och den nyinrättade införde restriktioner av elförbrukningen. Restriktionerna upphävdes successivt och definitivt . Den planerade ransoneringen behövde aldrig genomföras. För att hejda den pågående ökningen av priserna i samband med oljekrisen bemyndigades dåvarande statens pris- och kartellnämnd (SPK) av regeringen att med stöd av allmänna prisregleringslagen fastställa högstpriser för bensin, motorbrännolja och eldningsolja. prisregleringslag var i det närmaste tillämpning ; prisregleringarna motiverades av såväl stabiliseringspolitiska som fördelningspolitiska skäl. Ursprungligen stadgades att lagen förutom vid krig eller krigsfara även kunde tas i tillämpning om det av någon annan orsak hade uppkommit betydande fara för allvarlig stegring av det allmänna prisläget inom riket. Prisreglering i fredstid förutsatte enligt motiven till lagen (prop. 1956:147) ett påtagligt krisläge med otvetydig fara för en inflationistisk prisstegring och skulle endast utgöra ett komplement till de generella ekonomisk-politiska medlen i extraordinära situationer. var kostnadsutvecklingen i låg och inflationstakten måttlig. Några prisreglerande åtgärder var inte aktuella. kom emellertid den svenska prisutvecklingen att präglas av allt kraftigare prisstegringar och stigande inflationstakt. förordnades om att befogenhetsbestämmelserna i allmänna prisregleringslagen skulle träda i tillämpning. Prisstopp infördes på vissa viktiga livsmedel, vilket utvidgades till ett första allmänt prisstopp. Det allmänna prisstoppet varade till och avvecklades sedan successivt . sattes allmänna prisregleringslagen på nytt i tillämpning. Livsmedelspriserna hade stigit betydligt mer än den generella prisnivån i konsumentledet, vilket huvudsakligen kunde hänföras till jordbruksregleringen. För att säkerställa att subventionerna på baslivsmedel kom konsumenterna till godo, förordnades om prisstopp på vissa varor inom områdena mjölk, ost, kött, fläsk och charkuterier. För huvuddelen av varorna kom prisstoppet att gälla , medan det för mjölk gällde ända till . Vissa ändringar infördes i allmänna prisregleringslagen. Vid sidan av prisstopp och högstprisreglering infördes nya, mindre ingripande former av prisreglering; obligatorisk förhandsanmälan av planerade prishöjningar och bestämmelser rörande utfästelse om högsta pris. Dessutom utvidgades möjligheterna att besluta om prisreglering under fredsförhållanden; kravet på betydande fara för det allmänna prisläget upphävdes och det blev möjligt att tillämpa befogenhetsbestämmelserna om det uppkommit fara för allvarlig prisstegring inom riket på viktigare varu- eller tjänsteområde. Ändringens syfte var, enligt motiven (prop. 1973:58), att begränsade prisregleringar i ökad utsträckning skulle kunna användas som ett led i stabiliseringspolitiken. Ett tidigt ingripande mot prisstegringstendenser inom enskilda branscher eller varuområden ansågs kunna begränsa risken för spridning av prishöjningar och bryta förväntningar om en fortsatt prisstegring. Lagen kom att tillämpas såväl generellt som sektorsspecifikt. Livsmedel var ett kraftigt prisreglerat område. Vid sidan av det prisstopp som nämnts ovan gällde i perioder prisstopp eller obligatorisk förhandsanmälan för bröd, konserverade och djupfrysta livsmedel, kaffe samt margarin, liksom högstpriser och utfästelsepriser för matpotatis och kyckling. Även trävaru-, byggmaterial- och papperssektorerna prisreglerades i hög omfattning. infördes prisstopp på trävaruområdet och obligatorisk förhandsanmälan på pappersområdet. På byggmaterialområdet infördes sedan prisstopp . Prisstoppen varade till och med september respektive , varefter formen för prisregleringarna ändrades vid ett flertal tillfällen. Andra varor och tjänster för vilka prisstopp gällde var lantbruksmaskiner, gödselmedel, elektriska hushållsapparater, personbilar och bilreservdelar, inrikes godstrafik samt uthyrning av hotellrum. samt fastställdes på nytt högstpriser för olja och vissa oljeprodukter. För de oljeprodukter som inte omfattades av högstprisregleringen infördes prisstopp . Vid sidan av de sektorsspecifika prisregleringarna gällde allmänt prisstopp eller allmän obligatorisk förhandsanmälningsskyldighet i flera omgångar . I samband med nedskrivningar av den svenska kronans värde infördes allmänt prisstopp april––, september–, samt –. Ett allmänt prisstopp mars–ingick som ett led i ett paket med ekonomisk-politiska åtgärder syftande till att underlätta den pågående avtalsrörelsen. Två sista perioder med allmänt prisstopp genomfördes respektive . I samband med allmänna prisstopp infördes även hyresstopp, med stöd av en särskild lag (1984:486) om hyresstopp. Allmän obligatorisk förhandsanmälningsskyldighet gällde och begränsades sedan till att avse omkring hälften av den privata konsumtionen . ersattes det då gällande allmänna prisstoppet med en förhandsanmälningsskyldighet på vissa varu- och tjänsteområden, vilken varade till . Det praktiska handhavandet av prisregleringarna ankom på Statens pris- och kartellnämnd, som inrättats vid allmänna prisregleringslagens tillkomst som ett självständigt organ för övervaknings- och utredningsverksamhet på pris- och konkurrensområdet. Grunden för nämndens utredande, övervakande och registrerande verksamhet fanns i lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden. Uppgifterna i fråga om prisövervakningen preciserades i samband med det första allmänna prisstoppet 1970–1971. SPK ålades enligt särskilt uppdrag från regeringen att övervaka priser och marginaler för varor och tjänster inom samtliga förädlings- och distributionsled. Om särskilt åtgärd var påkallad till följd av prisnivåns utveckling skulle detta anmälas till regeringen. Instruktionen för SPK kompletterades och ändrades vid ett antal tillfällen. 1973 blev nämnden central förvaltningsmyndighet för frågor rörande prisövervakning och fick till uppgift att genom överläggningar söka påverka prissättningen i en för konsumenterna gynnsam riktning. Nämndens aktiva prisövervakning kom i praktiken att omfatta tre moment. För det första handhade nämnden ett anmälningsförfarande, genom vilket utvalda företag anmodades att anmäla beslut om pris- eller marginalförändring till nämnden. För det andra kunde nämnden, i de fall där en mer djupgående motivering till prisändringen efterfrågades, kalla företagen till överläggning. För det tredje hade nämnden att informera regeringen om varje prishöjning som inte motsvarades av inträffade eller kända kostnadsökningar eller som stod i strid mot riktlinjerna för prisövervakningen. Uppgiften att genom överläggningar med företagen söka påverka prissättningen upphörde . Prisövervakningens väsentliga syfte blev i stället att klarlägga förekomsten av prishöjningar som kunde komma i konflikt med övergripande samhällsekonomiska mål. Anmärkningsvärda pris- eller marginaländringar skulle anmälas till regeringen, liksom om nämnden ansåg att någon av bestämmelserna i 2–9 §§ allmänna prisregleringslagen borde träda i tillämpning. Regeringens beslut om prisreglerande åtgärder föregicks i flertalet fall av information från SPK om genomförda eller aviserade prishöjningar på det berörda området. Det var emellertid i en liten andel av fallen som SPK:s rapportering till regeringen faktiskt ledde till beslut om prisreglering. 1.3.2Förändrad syn på ransonering och prisregleringar De omfattande praktiska förberedelser, i form av beredskapslagring eller administrativa system för ransonering, som genomfördes för att säkra försörjningen, har huvudsakligen avvecklats. Eftersom åtgärder i form av ransonering och prisreglering är att betrakta som mycket drastiska och kan förväntas ha en negativ effekt på ekonomins funktionssätt har det inte ansetts ändamålsenligt att permanent ha en omfattande organisation i form av beredskapslagring och administrativa ransoneringsförberedelser. Ransoneringslagens förbud mot överlåtelse av ransoneringsbevis förutsätter resurskrävande ransoneringssystem med ekonomiska och personella resurser som inte längre finns tillgång till. Till en ransonerings- och prisregleringslagstiftning måste dessutom utformas en organisation, som är därtill anpassad med hänsyn till teknikutveckling och personaltillgångar. 1.3.3Medlemskap i och internationella avtal är i hög grad integrerat med andra länder genom medlemskapet i EU och genom andra bi- eller multilaterala avtal. Det medför såväl nya möjligheter och förutsättningar för varuförsörjningen och den ekonomiska politiken i krissituationer som minskat utrymme för nationella åtgärder. I utredningens uppdrag ingår att se över att lagstiftningen är anpassad till ingångna internationella avtal. EU-medlemskapet innebär bl.a. att inte längre för en egen handels-, jordbruks- och fiskepolitik och ingår i en europeisk inre marknad som kännetecknas av fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital mellan medlemsstaterna. EG- fördraget innehåller också bestämmelser som skall säkerställa att konkurrensen på den inre marknaden inte snedvrids. Det finns förvisso bestämmelser i som möjliggör för medlemsstaterna att tillämpa restriktioner i vissa fall. Det får dock inte röra sig om en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.