sou · GXB324 · 2009-03-02 00:00:00 — Marknadskoncentrationer i form av monopol kan också bildas genom medvetna politiska beslut. I sådana sammanhang har marknaden oftast misslyckats att etablera en ordning som lett fram till Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat ... en samhällsekonomiskt rimlig allokering, fördelning och användning av resurserna. Resultatet har blivit att staten eller andra offentliga huvudmän tagit på sig uppgiften att producera och/eller tillhandahålla tjänsterna eller produkterna. Vägar och järnvägar och annan därmed jämförbar infrastruktur har av det skälet i allt väsentligt kommit att bli en offentlig angelägenhet, där staten tagit ett betydande ansvar för det större väg- och järnvägsnätet, farlederna och vissa flygplatser. Konsekvensen är att det finns en stark koncentration av köpare av anläggningstjänster. och är dominerande beställare, även om det finns också andra beställare av drift-, underhålls- och byggtjänster inom väg- och banhållningen. Även och är nationellt stora beställare inom sina respektive specifika infrastrukturella områden. Även bland utförare av olika typer av entreprenadtjänster inom infrastrukturen finns en dominans av ett relativt fåtal stora aktörer. Till en del är detta en spegling av koncentrationsgraden bland beställarna. Utbudet av levererande företag på en marknad som enbart har en köpare kommer att bli litet, medan utbudet ökar vid flera olika och oberoende beställare. När en marknad blir så tunn att det endast återstår en köpare och en säljare finns starka incitament att fusionera och eliminera de kostnader som följer av förhandlingar om priser och annat, tecknandet av kontrakt och kontroll av att kontraktet följs. Arbetsdelning genom specialisering ger produktivitetsvinster. Specialiseringen förutsätter i sin tur handel. Det faktum att handel kan ge nyttor för aktörerna är inte tillräckligt för att transaktioner dem emellan ska komma till stånd. Alla transaktioner är förbundna med kostnader. Dessa kostnader brukar delas in i sökkostnader, kontraktskostnader och kontrollkostnader. Med sökkostnader avses kostnader för att hitta rätt motpart jämte kostnader för information om priser, kvaliteter, kvantiteter och villkor i övrigt. Med kontraktskostnader avses kostnaderna för förhandling och kontraktsskrivning. Kontrollkostnaderna avser kostnader för att följa upp att överenskommelsen fullföljs enligt gällande kontrakt. Det finns inbördes samband mellan de olika kostnadsposterna. Exempelvis ju bättre och noggrannare man kan upprätta Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat ... ett avtal desto lättare är det att kontrollera att avtalet följs. Det finns också samband mellan produktionskostnader och transaktionskostnader. Om produktionen sker enligt klart definierade och kontrollerade processer underlättas kontrollen och prisinformationen. För att begränsa transaktionskostnaderna kan aktörerna välja att göra många lika byten, transaktioner. Genom upprepning får man kunskap om varandra och varandras förväntningar och sätt att agera. Ett förtroendekapital byggs upp och en relation stärks. Denna positiva utveckling har emellertid också en baksida. Beroendet blir stort och det är förenat med stora kostnader att bryta relationen och hitta en ny part. På den modellmarknad där det råder perfekt konkurrens finns inga transaktionskostnader. På verkliga marknader finns alltid mer eller mindre stora transaktionskostnader. Byggherrens mål är anskaffa och inneha fungerande anläggningar för sitt ändamål som uppfyller väsentliga egenskapskrav i form av tillgänglighet, bärförmåga, stadga och beständighet, brandskydd, hygien, hälsa och miljö, bullerskydd, säkerhet vid användning samt energihushållning. Byggherren anskaffar, underhåller och sköter dessa anläggningar genom att ge uppdrag till aktörer på en marknad. Denna relation mellan uppdragsgivaren och verkställaren är inte problemfri. Uppdragsgivarens och verkställarens intressen sammanfaller inte helt, uppdragsgivaren har inte fullständig kontroll över uppdragstagaren, uppdragstagaren är endast delvis informerad om uppdragsgivarens intressen och önskemål och uppdragsgivaren är bara delvis informerad om uppdragstagarens beteende. Den risk och osäkerhet som finns i varje relation försöker man kontrollera och reducera genom olika former av övervakningssystem och/eller genom att på olika sätt skapa förtroende för varandra i tvåpartsrelationen. En marknad med en fungerande konkurrens och låga kostnader för transaktionerna gör att byten av uppdragstagare är förenad med små kostnader. En som missköter en relation kan lätt bytas ut utan större kostnader. Marknaden fungerar under sådana omständigheter som ett bra övervakningssystem. I det fall där det är förenat med betydande svårigheter och höga kostnader att bryta en relation och där marknaden inte är fungerande förlorar den mycket av sin förmåga att vara en effektiv övervakare. Ofta brukar detta förhållande resultera i att uppdragsgivaren väljer anställningskontraktet framför uppdragskontraktet och övervakar relationen med hjälp av den interna kontrollen. Mellan den interna kontrollen och marknaden som effektiva övervakare av relationer finns mellanformer där parterna tillhör Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat ... olika organisationer och är självständiga gentemot varandra. I dessa fall utgörs övervakningssystemet av marknaden dock med komplement av andra inslag i form av regleringar av relationen och metoder för att lösa konflikter. Förstahandsalternativet vid relationsproblem i dessa övervakningsformer är inte att bryta förbindelsen utan att finna lösningar på problemen och undanröja orsakerna till problemen. Problemen uppfattas ofta som gemensamma. Det är de vanliga formerna som tillämpas. Anläggningsbranschen är här inget undantag, även om tidigare många konflikter och tvister löst via skiljedomsförfaranden. Relationen mellan beställare och utförare inom anläggningsbranschen bestäms huvudsakligen i valet av entreprenadform inklusive beskrivningsform, ersättningsform och samverkansform. Dessa val görs av beställaren, och när det är fråga om offentliga beställare, i allt väsentligt vid upprättande av och slutlig utformning av förfrågningsunderlaget. Valet av entreprenadform är direkt avgörande för ansvars- och uppgiftsfördelningen i en entreprenad. Omfattningen av entreprenaden i kombination med entreprenadform har också betydelse för relationen. Ett avgörande inslag är också beskrivningsformen. I nedanstående figur presenteras de olika entreprenadformerna och därefter kommenteras vilken betydelse de har för respektive part. De grundläggande entreprenadformerna är generalentreprenaden (utförandeentreprenaden) och totalentreprenaden. I totalentreprenaden svarar entreprenören för såväl projektering som utförande. I utförandeentreprenaden svarar beställaren för projekteringen och entreprenören för utförandet. Projekteringen utförs av beställaren antingen i egen regi eller genom konsulter. Med projekteringen följer ansvaret för konstruktion och materialval, dvs. den tekniska lösningen. Totalentreprenaden medför ett samlat ansvar för teknik och produktion. Entreprenörens åtagande skiljer sig åt i de båda fallen. I utförandeentreprenaden åtar sig entreprenören att utföra arbetet enligt vad som framgår av projekteringen. I totalentreprenaden åtar sig entreprenören leverera en anläggning med vissa specificerade egenskaper. I utförandeentreprenaden tar beställaren/ägaren ansvar för underhållet och därmed anläggningens livscykelkostnad. I totalentreprenaden finns möjlighet att förlägga ansvaret för underhållet på endera parten beroende på omfattningen av entreprenaden. Den kan även omfatta ett ansvar för underhållet av anläggningen eller komma till uttryck på annat sätt. Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat ... Figur 2.2 Olika entreprenadformer åtagande och ansvar Den tredje formen, här benämnd funktionsentreprenaden, är formellt en totalentreprenad med ett långsiktigt åtagande för driften och underhållet av den färdigställda anläggningen. Den skiljer sig från den renodlade totalentreprenaden både med avseende på entreprenadens omfattning och genom att det inte enbart är anläggningens egenskaper som ska uppfyllas utan också funktionaliteten hos anläggningen. Det åtagande som ska göras riktar sig inte enbart till byggherren/beställaren utan också gentemot dem som använder anläggningen. De här olika entreprenadformerna har betydelse på vad de olika parterna fokuserar och får därmed konsekvenser för deras kort- och långsiktiga agerande. Förutsättningen är att konkurrensen mellan tävlande aktörer är tillfredsställande. I figuren nedan beskrivs konsekvenserna på fokus och intresse. I utförandeentreprenaden svarar som nämnts byggherren/ beställaren för den tekniska lösningen. Därigenom ges möjlighet för beställaren att ange mängder av olika aktiviteter och av materialåtgången. Utförarens fokus kommer att läggas vid att dessa mängder är rätt beräknade när denne ska leverera ett anbudspris på mängderna. Kunskapen hos beställaren och entreprenören är relativt likartad och utrymmet för kreativitet är mycket begränsad då den tekniska lösningen är förutbestämd. I totalentreprenaden kommer beställarens intressen att riktas mot anläggningens egenskaper och utförarens intressen att koncentreras till den tekniska lösningen och självfallet produktionsekonomin. Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat ... Byggherren fokuserar på användningen och funktionaliteten i anläggningen och utföraren tar också in anläggningens egenskaper i sin fokus. Figur 2.3 Entreprenadformernas inverkan på aktörernas fokus och kreativitet I totalentreprenaden och i funktionsentreprenaden måste både byggherren/beställaren och utföraren/entreprenören utveckla ny kunskap som skiljer sig åt mellan de båda parterna. Kunskapsasymmetrin ökar liksom det kreativa utrymmet att finna nya tekniska lösningar för att förbättra egenskaperna hos anläggningen och reducera produktionskostnaderna vid given teknik. I liksom i många andra länder är utförandeentreprenaden den helt dominerande entreprenadformen. Det har sannolikt med transaktionskostnaderna att göra. Förutsättningarna för ett anläggningsbygge förändras från anläggning till anläggning. Omfattningen av entreprenaden skiljer sig vidare åt mellan olika byggen. Anläggningarna skiljer i storlek. Däremot är aktiviteter och material i allt väsentligt lika i alla projekt. Det enda som skiljer sig åt mellan projekten är mängden av olika aktiviteter och åtgången av olika materialslag. Projekteringen tar sikte på att beskriva den tekniska lösningen och därmed möjliggöra en beräkning av storleken på de mängder av olika aktiviteter och materialslag som åtgår för att fullgöra entreprenaden. Upphandlingarna handlar i dessa fall om att Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat ... prissätta mängderna och den som har den lägsta slutsumman vinner upphandlingen. Fördelen med utförandeentreprenaden är att kostnaderna för upphandling, kontraktsteckning och uppföljning är relativt låga. Dessa stiger initialt brant när man övergår till en total- och/eller funktionsentreprenad, men kan sänkas. Övergången till total- och funktionsentreprenaden som kontraktsform kräver därför relativt stora insatser för att reducera transaktionskostnaderna. Ett mellan beställaren och utföraren nytt språk måste utvecklas, som gör det möjligt att teckna sådana kontrakt som säkerställer att man får det man vill ha och att leveransen kan kontrolleras på ett rimligt sätt och till kostnader som är acceptabla. Inom ramen för projektet i anläggningsbranschen1 har man systematiserat och dokumenterat krav på egenskaper och funktioner som tillämpats i ett begränsat antal entreprenader . Kraven, som anges, är generella och allmänt användbara för en standardentreprenad. Funktionskraven är enkla och beskrivande men även andra typer av krav än rena funktionskrav förekommer. Att även andra typer av krav behövs beror på att syftet är att öka frihetsgraderna att välja tekniska lösningar och frigöra sig från krav som gäller utförande och materialval. Syftet är således praktiskt, ekonomiskt och har inget självändamål att begränsa sig till rena funktionskrav. Kraven är, konstaterar man, inte heltäckande utan måste objektanpassas med tillägg och specifikationer. De beskrivningar som gjorts av egenskapskrav är ett hjälpmedel vid upprättande av tekniska beskrivningar för nybyggnad, förbättring och rekonstruktion av normala väg- och järnvägsanläggningar som ska genomföras som totalentreprenader. Beskrivningarna är en väsentlig del av förfrågningsunderlaget och entreprenadkontraktet samt utgör underlag för (detalj)projekteringen. Ett fortsatt utvecklingsarbete är nödvändigt för att säkerställa hur egenskaps- och funktionskrav ska formuleras och hur de ska mätas. Ett sådant arbete bör genomföras med företrädare för både byggherrar, teknikkonsulter och entreprenörer om total- och funktionsentreprenaderna ska få en större omfattning. 1 Ett projekt som initierats av generaldirektörerna i och . Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat ... Marknadsresultat kan avläsas – förutom i branschens genomsnittliga lönsamhet – dels i produktivitetsutvecklingen inom en sektor eller bransch dels i produktutvecklingen. Produktiviteten handlar om att över tiden kunna framställa samma produkt eller tjänst med lägre resursåtgång. Produktutvecklingen handlar om att förse marknaden med nya eller utvecklade produkter som på allt bättre sätt tillgodoser de aktuella och långsiktiga behoven. I båda sammanhangen beror utvecklingen på innovationsbenägenheten och innovationskraften i branschen. Den kan i sin tur ta sikte antingen på produkten eller processen eller både och. Undersökningar som i annat sammanhang har gjorts pekar inte på något entydigt samband mellan företagskoncentration och FoU- aktivitet. Däremot synes en hög egen förmåga – baserad på stor marknadsmakt – att finansiera FoU-verksamheten ha positiva effekter på FoU-verksamheten inom företaget. En lånefinansierad FoU- verksamhet förekommer i mycket begränsad utsträckning. Bruttomarginalerna måste således vara höga som en av förutsättningarna för att bedriva egen forskning och utvecklingsverksamhet. En annan viktig förutsättning är att marknaden premierar nya produkter och att konkurrensen på marknaden är sådan att icke konkurrenskraftiga priser på tjänsterna och produkterna innebär efterfrågebortfall och snabbt fallande marginaler. Bygg- och anläggningsbranschen har – sett som helhet – kännetecknats av små marginaler. Konkurrensen har heller aldrig bedömts vara lika stark på den marknaden som inom andra sektorer. Det är också svårt och förenat med höga kostnader att utveckla nya produkter och få dessa godkända. Det anses vidare lätt att kopiera innovationer inom anläggningsbranschen. Incitamenten är därtill svaga då den dominerande entreprenadformen inte tar sikte på en tävlan om produkter eller nya tekniska konstruktioner utan enbart förmågan att utföra en produktion som till alldeles övervägande delen är starkt styrd av beställaren/byggherren i dennes detaljprojektering. I den avsiktsförklaring som projektet i anläggningsbranschen tagit sin utgångspunkt anges låg drivkraft för utveckling jämte bristande förmåga att nyttja befintlig kunskap och tidigare gjorda erfarenheter som väsentliga problem inom branschen. De på erfarenhet grundade iakttagelserna stämmer således väl överens med vad som på teoretiska grunder kan befaras när det gäller bristande innovationsbenägenhet och innovationskraft. Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat ... Upphandlingar av mindre entreprenadprojekt sker ofta först när medel har beviljats och är disponibla. Detta leder till kort planeringstid, begränsat inflytande över utbyggnadstakten, produktionsresurser som inte används optimalt och ansträngs hårt under en begränsad genomförandetid. Projekteringen av sådana objekt är också ofta tidspressade, varför första lösningen tillämpas och kanske inte den bästa lösningen väljs. Innovationsutvecklingen och produktivitetsutvecklingen hämmas således. – segment och utveckling Det är vanligt förekommande att bygg- och anläggningsmarknaden behandlas tillsammans. Husbyggande och fastighetsförvaltning skiljer sig dock från anläggningsmarknaden i flera avseenden. Anläggningsmarknaden omsätter ca 100 mdkr. Inom anläggningsmarknaden finns delmarknader som har begränsad koppling med varandra. En vanlig indelningsgrund är följande: Drift och löpande underhåll (vägar, järnvägar, flygplatser, farleder) Beläggningar (vägar och flygplatser) Underhåll – periodiskt i övrigt Förbättrings- och mindre/medelstora byggnadsåtgärder, entreprenader Stora och komplexa projekt, entreprenader Det bör dock understrykas att den kompetens som krävs, skiljer sig åt mellan trafikslagen, i vart fall, när det gäller drift och underhåll av befintliga anläggningar. De specifika särdragen hos respektive anläggning och trafikslag slår där kraftigt igenom. Marknadsavgränsningar beror i hög grad på de krav på yrkesmässig kompetens som ställs för att kvalificera sig som en seriös aktör på en marknad. Företag väljer också på vilka geografiska marknader man vill och anser sig kunna finnas. skiljer sig därför åt mellan olika delar av landet. Marknader, deras storlek och struktur bestäms ytterst av efterfrågan och utbudet av varor, tjänster och entreprenader. Anläggningsbranschen karaktäriseras generellt sett av ett par dominerande beställare – och . och genomför tillsammans upphandlingar till ett värde av ca 30 mdkr . Det utgör av den totala anläggningsmarknaden och verken har därmed stora möjligheter att påverka branschen. Den totala årliga marknaden för tekniska konsulter verksamma i är ca 20 mdkr. Uppdrag inom området vägar och infrastruktur är ca 5 mdkr. genomförde stora delar av drift, underhåll och nybyggnad av vägar i egen regi. Inom vissa områden styrde utvecklingen. delades upp i en beställar- och en produktionsorganisation och 1993 bestämde att all produktion successivt skulle konkurrensutsättas . Det var dock först som konkurrensen blev näst intill fullständig. De privata aktörerna på marknaden har dock hävdat att fullständig konkurrensneutralitet inte kunnat upprätthållas. produktionsorganisation delades 1996 upp i tre affärsenheter, , och Färjerederiet. står inför en liknande situation där delar har bolagiserats vid senaste årskiftet. och Projektering bildade ett gemensamt bolag, , . och blir därmed mer renodlade beställare av infrastrukturella tjänster. Från etablerade en ny organisation som byggde på en tydlig fördelning av arbetsuppgifter mellan förvaltande och producerande enheter. Den nya organisationen syftade till att göra olika roller tydligare, klargöra resultat- och kostnadsansvaret inom verket, synliggöra intäkter och kostnader samt åstadkomma en högre intern effektivitet. Dessutom anpassades verksamheten till uppdragsgivarnas, omvärldens och kundernas krav på . Den förvaltande organisationen bestod av fem geografiska regioner med ansvar för bannätet, Telenät som förvaltade tele- och datanätet samt Materialservice som ansvarade för materielförsörjningen av s.k. järnvägsspecifik materiel till . Den producerande delen bestod huvudsakligen av enheterna (), Projektering (BVA), Industridivisionen (BVI). och Industridivisionen slogs samman . Enheterna styrdes som resultatenheter, vilket har inneburit att dessa har verkat under bolagsliknande former med egna balans- och resultaträkningar och med tydligt krav på avkastning på tillfört kapital. beslutade om en stegvis konkurrensutsättning av olika aktiviteter med följande delmoment: Konsulttjänster, dvs. utredning och projektering samt specialistuppdrag, skulle börja upphandlas i konkurrens från . All ny- och ombyggnad skulle börja upphandlas i konkurrens från . Förebyggande underhåll skulle successivt börja upphandlas i konkurrens från . Driften och det avhjälpande underhållet skulle börja upphandlas i konkurrens på prov från . 3.2Drift och löpande underhåll Den totala marknaden för drift av vägar omfattar förutom de statliga vägarna, den kommunala marknaden samt den marknad som de enskilda vägarna utgör. Den dominerande delen av drift rör snöröjning och halkbekämpning. omfattar driften akut underhåll för att säkra daglig framkomlighet för trafiken. Den statliga marknaden omfattar ca 3 mdkr . Den kommunala marknaden, som delvis är av annan karaktär med mycket tätortsdrift, bedöms omsätta ca 2,5 mdkr . Den är också mindre tillgänglig för entreprenörerna än då den i huvudsak bedrivs i egen regi men med stort inslag av underentreprenörer. Det saknas säkra uppgifter om marknadsvolymen för de enskilda vägarna. Den är dock av betydligt mindre omfattning. driftentreprenörer domineras av de fyra stora anläggningsföretagen med Svevia (f.d. ) som den största med av uppdragen. NCC, och delar på resten, förutom de som fördelas mellan fem mindre entreprenörer. Driftentreprenörerna anlitar i sin tur i olika grad lokala underentreprenörer i uppdragen. Dessa arbetar åt samtliga och är i vissa områden stora och dominerande på den lokala marknaden. Delmarknaden för drift av järnvägar omfattar besiktningar av anläggningarna med akuta underhållsåtgärder inklusive avhjälpande underhåll och visst förebyggande underhåll. Denna delmarknad berör i första hand den järnvägsspecifika BEST-sektorn (B = bana, E = el, S = signal och T = tele). är den helt dominerande beställaren i fråga om upphandling och kontraktering av drifttjänster inom järnvägsmarknaden i landet. De av kontrakterade drift- och underhållsuppdragen uppgår till mellan 1,8–2,0 mdkr . Övriga beställare är , , Öresundsbrokonsortiet samt SL. Var och en av dem är i förhållande till mycket små. har av järnvägsdrift upphandlats i konkurrens, mätt i antalet spårmil. Fyra entreprenadföretag har vunnit kontrakt: (av marknaden mätt i spårmil), (), () och slutligen VR-Track (). Ytterligare fyra till fem företag har visat intresse för att gå in på denna marknad men de har ännu inte vunnit något kontrakt. 3.3Underhåll av vägar och flygplatser - beläggningar Den svenska marknaden för ny-, om- och underhållsbeläggningar uppgår till ca 5 mdkr . Staten, såsom beställare, handlar upp ungefär hälften, medan kommunerna och enskilda står för resterande del. Den kommunala sektorn är sammantaget en stor beställare. Underhållsbeläggningar domineras av fyra stora företag: , , Svevia (f.d. ) och . De mindre företagen har i stort sett försvunnit från marknaden på sätt som kännetecknar anläggningsbranschen i stort. som är att räkna med i anbudsförfarandet är Asfalt och Masab när det gäller tankbeläggningar. Företagens fasta asfaltverk är av väsentlig betydelse för huruvida ett företag är konkurrenskraftig i de olika regionala upphandlingarna. Detta gäller främst varma beläggningar. Underhållsarbeten som rör vägar, broar och tunnlar upphandlas av till ett anskaffningsvärde av ca 1 mdkr. upphandlar övrigt underhåll för ca 0,5 mdkr . Spårbyten upphandlas till drygt 1 mdkr . De traditionella underhållsentreprenaderna utförs huvudsakligen av de nationellt omfattande entreprenadföretagen. Mindre och medelstora entreprenadföretag har en relativt stor marknad lokalt och regionalt, inte minst bland kommunerna, även om de oftast uppträder som underentreprenörer. till ägarförhållanden återfinns ett annat mönster med en högre grad av koncentration. Den totala volymen omfattar ca 50 mdkr varav de fyra stora entreprenörerna svarar för mer än hälften av denna. beställda andel av volymen var ca 8 mdkr när det gäller nyinvesteringar. beställda andel uppgår till 5,5 mdkr. I det beloppet ingår inte s.k. strategiskt järnvägsmaterial, som tillhandahåller entreprenörerna vid byggande och underhåll. Svevia (f.d. ), , och har rikstäckande verksamheter och klarar köparens hela produktsortiment. Veidekke, YIT, Billfinger, samt är de fem tydliga utländska alternativen men dessa företag verkar dock inte i samtliga regioner.