sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — Straffskalan i den diskuterade bestämmelsen har bestämts i enlig- het med vad som gäller för överträdelse av efterforskningsförbudet. Detta innebär en skillnad i förhållande till vad som gäller för mot- svarande fall för statligt anställda eftersom straffskalan för tjänste- fel är böter eller fängelse i högst för normalgraden av brottet och fängelse i lägst och högst för grovt brott. Både efterforskningsförbudet och repressalieförbudet utgör delar av meddelarskyddet och överträdelse av förbuden framstår som i princip likvärdiga i straffrättsligt hänseende, även om det kan finnas anledning att döma den som fullföljer sin avsikt och utdelar en repressalie hårdare än den som stannar vid att efterforska. Straff- skalorna bör därför enligt kommitténs mening överensstämma. Straffen i motsvarande fall för statligt anställda torde också hålla sig inom denna straffskala. Det kan diskuteras om bestämmelsen, liksom straffbestäm- melsen om ansvar för tjänstefel, borde innehålla ett undantag för ringa fall. Ett skäl emot ett sådant undantag är att repressalie- förbudet är en del av meddelarskyddet som är av grundläggande betydelse för yttrandefriheten och därmed för det demokratiska statsskicket. För att inskärpa vikten av att repressalieförbudet res- pekteras kan det enligt kommitténs mening vara motiverat att även något mindre graverande fall kan föranleda i vart fall ett bötesstraff. I tjänstefelsbestämmelsen (20 kap. 1 § BrB) finns visserligen ett undantag för ringa fall, vilket innebär att en del brott mot repressalieförbudet kan gå fria från straff . Men den straff- bestämmelse som vi nu diskuterar omfattar bara disciplinpåföljder, dvs. varning och löneavdrag, och det torde knappast komma i fråga att använda undantaget vid så pass allvarliga repressalier. I en straff- bestämmelse av det aktuella slaget finns därför, enligt kommitténs mening, inte något behov av ett undantag för ringa fall. Enligt straffbestämmelsen om tjänstefel kan vidare även den som av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften fällas till ansvar (om inte gärningen är ringa). Den här diskuterade nya straffbestämmelsen innebär att oaktsamhet inte skulle vara straffbar. Detta kan tyckas innebära att möjligheten att straffa användning av disciplinåtgärder som repressalier skulle bli mindre i fråga om dem som omfattas av den nya bestämmelsen än i fråga om statligt anställda. Det är emellertid svårt att tänka sig att en disciplinpåföljd kan utdelas som repressalie av oaktsamhet, det är svårt att se hur ett sådant ingripande mot någon på grund av att denne i en tryckt skrift, ett radioprogram eller en tek- nisk upptagning har brukat sin tryckfrihet enligt tryckfrihets- förordningen eller sin yttrandefrihet enligt yttrandefrihetsgrund- lagen eller medverkat till ett sådant bruk kan ske av oaktsamhet. Skillnaden i detta hänseende mellan straffsanktioneringen enligt tjänstefelsbestämmelsen till skydd för statligt anställda och en straffsanktionering enligt den här diskuterade nya bestämmelsen till skydd för anställda hos kommun, landsting eller kommunal- förbund skulle därför sakna praktisk betydelse. När det gäller rättegångsordningen kan noteras att mål om över- trädelse av efterforskningsförbudet inte utgör tryck- eller yttrande- frihetsmål utan handläggs som vanliga brottmål vid allmän under- rätt (12 kap. 1 § och 14 kap. 5 § första stycket TF, 9 kap. 1 § och 11 kap. 1 § andra stycket YGL). Detsamma gäller mål rörande tjänste- fel bestående i överträdelse av repressalieförbudet. Kommittén anser att mål enligt den nu diskuterade bestämmelsen borde hand- läggas på samma sätt, dvs. som ett vanligt brottmål vid allmän underrätt och alltså inte som ett tryck- eller yttrandefrihetsmål vid en tryck- eller yttrandefrihetsdomstol. I 9 kap. 2 § tredje stycket TF (som genom hänvisningen i 7 kap. 1 § YGL även gäller på YGL:s område) anges att JK är ensam åklagare i annat tryckfrihetsmål än mål om tryckfrihetsbrott samt i mål som annars avser brott mot en bestämmelse i TF. Av 12 kap. 1 § andra stycket TF framgår att med annat tryckfrihetsmål än mål om tryckfrihetsbrott avses mål om konfiskering och mål om an- svar eller enskilt anspråk på grund av brott av meddelare eller anskaffare enligt 7 kap. 3 § TF. 9 kap. 2 § TF fick sin nuvarande lydelse genom SFS 1976:955. Angående vad som avses med ut- trycket mål som eljest avser brott mot bestämmelse i denna för- ordning i 9 kap. 2 § tredje stycket TF angavs då följande i special- motiveringen (prop. 1975/76:204 s. 176): I det nuvarande andra stycket finns en föreskrift om att JK är åklagare i fråga om annat brott mot TF än tryckfrihetsbrott. De brott som avses här är inte bara överträdelser av de bestämmelser som är med- delade angående tryckfrihetens utövning (3 kap. 5 §, 4 kap. 2 § andra stycket, 5 kap. 12-14 §§ och 6 kap. 3 § TF) utan även vissa ämbets- brott, som obehörigt hindrande av skrifts tryckning och spridning eller vägran att lämna ut allmän handling som är offentlig (SOU 1947:60 s. 261). har de tidigare bestämmelserna om ämbets- brott ersatts med andra straffbestämmelser, bland vilka de som avser myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning (20 kap. 1 § ) här kommer i fråga. JK:s befattning med de brott som jag nu har nämnt bör bestå och omfatta även överträdelse av det före- slagna efterforskningsförbudet (3 kap. 4 §). Av det anförda framgår att JK är ensam åklagare i fråga om brott mot efterforskningsförbudet. Det får enligt Yttrandefrihetskom- mitténs mening även anses framgå att JK är ensam åklagare i mål om ansvar för överträdelse av repressalieförbudet. I de fallen finns straffbestämmelserna visserligen inte i TF eller YGL utan i tjänste- felsbestämmelsen respektive i den här diskuterade nya bestämmelsen i tillämpningslagen, men repressalieförbudet finns i grundlagarna och överträdelse av det får därför anses vara ett sådant brott mot bestämmelse i denna förordning som avses i 9 kap. 2 § tredje stycket TF. Att JK är ensam åklagare i mål om överträdelse av repressalie- förbudet innebär emellertid inte att JO:s åtalsrätt är inskränkt. Det sista ledet i 9 kap. 2 § tredje stycket TF utgör en erinran om detta (prop. 1975/76:204 s. 176 f.). Enligt 6 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän får JO väcka åtal mot en befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått någon annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Här kan slutligen noteras att det i specialmotiveringen till 9 kap. 2 § TF anges att även en polismyndighet och allmän åklagare bör kunna inleda förundersökning i fråga om de brott som avses i paragrafens tredje stycke (a. prop. s. 176). När det blir klart att målet rör överträdelse av repressalieförbudet och således JK enligt vad som har sagts ovan är ensam åklagare, ska JK inträda som för- undersökningsledare. 7.4.3.3En bestämmelse som omfattar alla repressalier och alla offentligt anställda personer? De bestämmelser som vid sidan om repressalieförbudet stödjer meddelarfriheten är reglerna om anonymitetsskydd (tystnadsplikt) och efterforskningsförbud. Som har sagts är brott mot dessa bestämmelser straffreglerade i TF och YGL, varvid straff- bestämmelserna är generellt avfattade. De gör sålunda inte någon skillnad mellan olika slags överträdelser, inte heller någon skillnad beroende på vem som utsätts för brottet. Detta kan tala för att även en straffbestämmelse om överträdelse av repressalieförbudet ges en Den kunde i så fall placeras antingen i TF och YGL – som är fallet med straffbestämmelserna om brott mot tyst- nadsplikten och brott mot efterforskningsförbudet – eller i tillämp- ningslagen. Det mest närliggande från systematisk synpunkt är uppenbarligen att placera en sådan generell bestämmelse i grund- lagarna. En generellt avfattad straffbestämmelse kan knappast innehålla uttrycket repressalieförbudet eller hänvisa till den relativt oklara bestämmelse i TF som anses innefatta ett sådant förbud, dvs. 1 kap. 3 §. Då skulle straffbestämmelsen bli alltför oklar. Det gäller särskilt som den inte kan inrymma en begränsning till myndighets- utövning; syftet med bestämmelsen skulle ju vara att komma ifrån denna begränsning eftersom den medför att statsanställda och kommunanställda inte behandlas lika. Det fordras sålunda att repressalieförbudet preciseras ungefär på samma sätt som gäller för efterforskningsförbudet (se 3 kap. 4 § TF). En sådan preci- sering skulle kunna tas in i ett andra stycke i den paragrafen. Preci- seringen innebär visserligen delvis en upprepning av bestämmelsen i 1 kap. 3 § TF, men denna innehåller i första hand den s.k. exklu- sivitetsprincipen och det skadar inte att repressalieförbudet i TF uttrycks tydligare. Det gäller inte minst med hänsyn till att detta har fått sitt innehåll i allt väsentligt genom praxis. Bestämmelserna skulle sålunda kunna utformas enligt följande (här diskuterade ändringar är kursiverade). Preciseringen av repressalieförbudet i ett nytt andra stycke i 3 kap. 4 § TF: Myndighet eller annat allmänt organ må ej efterforska författaren till framställning som införts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift, den som utgivit eller avsett att utgiva framställning i sådan skrift eller den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket, i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som ej står i strid med denna förord- ning. Får efterforskning förekomma, ska därvid beaktas den i 3 § angivna tystnadsplikten. Inte heller får en myndighet eller ett annat allmänt organ ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk. Straffbestämmelsen i ett nytt tredje stycke i 3 kap. 5 § TF: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet mot författarens eller, i fall som avses i 1 §, mot utgivarens eller meddelarens vilja på tryckt skrift sätter ut dennes namn, pseudonym eller signatur eller åsidosätter sin tystnadsplikt enligt 3 §, döms till böter eller fängelse i högst . Till samma straff döms den som upp- såtligen eller av oaktsamhet på skriften såsom författare, utgivare eller meddelare sätter ut namnet på eller pseudonym eller signa- turen för annan person än den verkliga författaren, utgivaren eller meddelaren. För efterforskning i strid med 4 § första stycket första meningen döms, om efterforskningen har skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst . För uppsåtligt brott mot repressalieförbudet i 4 § andra stycket döms till böter eller fängelse i högst . I ringa fall ska dock inte dömas till ansvar. Allmänt åtal för brott som avses i första stycket må väckas endast om målsäganden anmält brottet till åtal. I YGL skulle på motsvarande sätt en uttrycklig regel om repressalie- förbud kunna införas i ett nytt tredje stycke i 2 kap. 4 § enligt följ- ande: Ingen myndighet eller annat allmänt organ får efterforska 1.upphovsmannen till en framställning som har offentlig- gjorts eller varit avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning eller den som har framträtt i en sådan framställning, 2.den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, eller 3.den som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §. Förbudet hindrar inte efterforskning i fall då denna grundlag medger åtal eller annat ingripande. I sådana fall ska dock den i 3 § angivna tystnadsplikten beaktas. Inte heller får en myndighet eller ett annat allmänt organ ingripa mot någon för att han eller hon i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har brukat sin yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk. En ny straffbestämmelse kunde placeras i ett nytt tredje stycke i 2 kap. 5 § YGL: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sin tyst- nadsplikt enligt 3 § ska dömas till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som i ett radioprogram eller en teknisk upptagning uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar felaktiga upp- gifter om vem som är framställningens upphovsman eller har tillhandahållit den för offentliggörande, vem som framträder i den eller vem som har lämnat uppgifter i den. För efterforskning i strid med 4 § första och andra stycket döms, om efterforskningen har skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst . För uppsåtligt brott mot repressalieförbudet i 4 § tredje stycket döms till böter eller fängelse i högst . I ringa fall ska dock inte dömas till ansvar. Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal. Att det i reglerna om repressalieförbud talas om bruk av tryckfri- heten eller yttrandefriheten och inte om missbruk som i 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL beror på att det här inte är fråga om att lägga fast TF:s och YGL:s exklusivitet som straff- och processlag – denna framgår redan av de nämnda paragraferna – utan om att straffbelägga åtgärder som vidtas mot meddelare m.fl. på grund av ett lagligt bruk av tryck- eller yttrandefriheten (jfr avsnitt 7.4.3.2). I de skisserade bestämmelserna om repressalieförbud används uttrycket ingripa mot för det som blir otillåtet. Enligt gällande praxis anses som sagts alla negativa åtgärder vara otillåtna, varvid de dock kan straffas bara om de utgör myndighetsutövning. Avsikten är att ingripa mot ska inrymma alla negativa åtgärder, t.ex. disciplinpåföljd, avsked, uppsägning, fråntagande av arbets- uppgifter, utebliven löneförhöjning osv. Även t.ex. utfrysning på arbetsplatsen skulle omfattas, fastän det självfallet blir svårt att bevisa att det i ett sådant fall är fråga om ett ingripande för ut- nyttjande av tryck- eller yttrandefriheten. Att det uppkommer bevissvårigheter bör inte i sig vara ett skäl att avstå från kriminali- sering. Viktigt är dock naturligtvis att det inte ådöms något straff utan att det är fullt klarlagt att det verkligen är fråga om ett straff- bart agerande. Ett undantag har gjorts för ringa fall. Det beror på att mindre allvarliga åtgärder inte bör bestraffas. Det kan t.ex. röra sig om en kortvarig förflyttning från ett tjänsterum till ett annat eller från- tagande av viss beslutsbehörighet . Ett undantag för ringa fall ter sig nödvändigt om det nu gällande kravet på myndighetsutövning slopas. De nu diskuterade straffbestämmelserna kan kritiseras för att inte klart ange vilka förfaranden som är straffbara. Detta får dock mindre betydelse på grund av undantaget för ringa fall. Även kravet på uppsåt verkar i denna riktning. Att kravet på myndighetsutövning slopas innebär naturligtvis en betydande utvidgning av det straffbara området. Det skulle fort- sättningsvis krävas enbart att åtgärden har företagits av en före- trädare för en myndighet eller ett annat allmänt organ och att den har varit föranledd av medverkan till publicering i ett grundlags- skyddat medium. Utvidgningen är knappast i sig någon nackdel, snarare tvärtom. Det innebär en förstärkning av meddelarskyddet och är på så sätt positivt. Kravet på myndighetsutövning framstår också som delvis irrelevant när det handlar om åtgärder mot en anställd. Då kan ju en negativ åtgärd vara väl så allvarlig även om den inte alls handlar om myndighetsutövning. Med ett undantag för ringa fall blir det inte heller fråga om att straffa annat än det som verkligen framstår som straffvärt. De diskuterade nya bestämmelserna skulle inte innebära någon ändring i fråga om vilka åtgärder som är förbjudna enligt repressalie- förbudet, utan de skulle enbart innebära att förbudet blir straff- sanktionerat i större utsträckning än . Detta skulle delvis innebära en återgång till vad som gällde i fråga om överträdelse av repressalieförbudet års ämbetsansvarsreform. Fram till hade ju varje fel eller försummelse i tjänsten kunnat leda till ansvar för tjänstefel. När det gäller straffskalan, oaktsamhetsbrott, rättegångsordning och åtalsbehörighet hänvisas till det som har sagts i avsnitt 7.4.3.2. 7.4.3.4Skäl för och emot de diskuterade lösningarna Båda de nu presenterade möjliga lagändringarna innebär att det problem som kommittén har fått i uppdrag att överväga blir löst. Kommunanställda kommer att i praktiken (se avsnitt 7.4.3.2) få samma skydd mot brott mot repressalieförbudet som statsanställda. Frågan är då vilka fördelar och nackdelar som finns i övrigt med de båda lösningarna. Från systematisk synpunkt är det sistnämnda förslaget klart att föredra. Som har framhållits är övriga bestämmelser som stödjer meddelarfriheten – anonymitetsskyddet och efterforsknings- förbudet – straffsanktionerade i grundlagarna. Repressalieförbudet är en bestämmelse av samma slag, vilket talar för att även detta förbud straffsanktioneras i TF och YGL. Det första alternativet skulle innebära den nyordningen att en straffbestämmelse läggs i tillämpningslagen, vilket kan vara svårt att förklara på annat sätt än att en sådan bestämmelse avser ett speciellt fall. En sådan sär- reglering kan också te sig mindre lämplig av den anledningen att den utgår från den skillnad som skapar i stället för vad som är en lämplig reglering av yttrandefriheten. Om man utgår från det praktiska behovet synes däremot det förstnämnda alternativet vara att föredra. Något egentligt lagstift- ningsbehov vid sidan av det som Boråsmålet påvisar har inte fram- kommit, vilket talar för en reglering som åtgärdar det akuta problemet och inget mer. Den omständigheten att kommittén i sitt fortsatta arbete ska överväga en omläggning av lagstiftningen om yttrande- frihet är också ett skäl att inte nu genomföra principiella föränd- ringar i de existerande lagarna. Mot det sistnämnda kan anföras att regleringen av repressalie- förbudet saknar egentligt samband med frågan om yttrandefrihets- regleringen bör vara teknikoberoende eller inte. Det råder ingen tvekan om att repressalieförbudet ska bestå och också vara straff- sanktionerat. Det aktuella lagstiftningsbehovet är alltså långsiktigt, vilket talar för att det ges en så bestående lösning som möjligt. Det talar i sin tur för den mera generella reglering som finns i den andra lösningen (avsnitt 7.4.3.3). Denna kan kritiseras för att vara obestämd i fråga om vilka ingripanden som blir straffbara som överträdelser av repressalie- förbudet. Detta får dock mindre betydelse på grund av undantaget för ringa fall. Även kravet på uppsåt verkar i denna riktning. Det kan för övrigt noteras att dagens straffsanktionering av repressalie- förbudet genom tjänstefelsbestämmelsen knappast heller ger klart besked om vilka åtgärder som är straffbara som överträdelser av repressalieförbudet. En fördel med den nu diskuterade lösningen i förhållande till gällande ordning är att man inte längre skulle behöva tillämpa tjänstefelsbestämmelsen med dess krav på myndighetsutövning på överträdelser av repressalieförbudet. Som har nämnts i avsnitt 7.4.3.3 framstår ju kravet på myndighetsutövning som delvis irrelevant när det handlar om åtgärder mot en anställd. En annan fördel med den nu diskuterade lösningen är att den innebär att alla offentligt an- ställda behandlas lika och faller in under samma regler. Den innebär också att det genom praxis utvecklade repressalieförbudet kommer till klarare uttryck i grundlagarna än vad som är fallet . Som har angetts i avsnitt 7.4.3.1 anser att utgångspunkten måste vara att skyddet för repressalier på grund av medverkan i ett grundlagsskyddat medium ska vara detsamma för alla offentligt anställda. Genom domen i Borås-fallet har det klarlagts att repressalier i form av disciplinåtgärder mot kommun- anställda inte kan föranleda straffansvar. Trots att det endast har varit fråga om detta och möjligen ytterligare något fall i praktiken anser att intresset av att säkerställa kommunanställdas tryck- och yttrandefrihet väger så tungt att en lagändring är motiverad. Av de skäl som har anförts i avsnitt 7.4.3.4 bör enligt kommitténs mening den lösning som diskuteras i av- snitt 7.4.3.3 väljas. föreslår alltså att repressalieförbudet formuleras uttryckligen i en ny regel i TF res- pektive YGL och att en straffbestämmelse som hänvisar till den nya regeln införs i vardera grundlagen. 7.5Straffsanktionering av efterforsknings- och repressalieförbuden när det är fråga om meddelarfrihet enligt 1 kap. 9 a § sekretesslagen för anställda och uppdragstagare i kommunala bolag m.m. bedömning: Efterforsknings- och repressalieförbuden bör om möjligt vara straffsanktionerade på samma sätt när det är fråga om efterforskning av och ingrip- anden mot anställda i sådana organ och bolag m.m. som avses i 1 kap. 9 a § sekretesslagen som när det är fråga om offentligt anställda. förslag: I punkten om efterforsk- ningsförbud i 1 kap. 9 a § sekretesslagen görs ett tillägg som klargör att efterforskningförbudet enligt den bestämmelsen har samma innebörd som efterforskningsförbudet enligt TF och YGL. En ny punkt med en hänvisning till TF:s och YGL:s straff- bestämmelser för överträdelse av efterforskningsförbudet förs in i 1 kap. 9 a § sekretesslagen. I punkten 2 i 1 kap. 9 a § sekretesslagen görs ett tillägg som innebär en hänvisning till de i avsnitt 7.4.3.5 föreslagna nya ut- tryckliga reglerna i TF och YGL om repressalieförbud. En ny punkt 3 som hänvisar till de föreslagna nya reglerna om straff för överträdelse av repressalieförbudet förs också in i 1 kap. 9 a § sekretesslagen. Genom ändringarna kommer efterforsknings- och repressalie- förbuden att ha samma innebörd och vara straffsanktionerade på samma sätt till skydd för anställda i sådana organ och bolag m.m. som avses i 1 kap. 9 a § sekretesslagen som till skydd för offentligt anställda. I sekretesslagen finns regler om att om rätt att ta del av allmänna handlingar också gäller handlingar hos andra än myndigheter. Det gäller dels handlingar hos de organ som handhar myndighetsutövning mot enskilda och som anges i bilagan till lagen, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där (1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen), dels handlingar hos aktie- bolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kom- muner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestäm- mande inflytande (1 kap. 9 § sekretesslagen). infördes en bestämmelse i sekretesslagen, 1 kap. 9 a §, som syftar till att klargöra vad som gäller till skydd för meddelare inom kommunala företag och sådana organ som handhar myndighetsutövning mot enskilda som anges i bilagan till sekretess- lagen. Bestämmelsen anger att TF:s och om rätt att lämna uppgifter för offentliggörande, om förbud mot att ingripa mot missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller med- verkan till sådant missbruk och om förbud mot att efterforska upphovsman eller meddelare gäller i förhållandet mellan å ena sidan sådana organ och företag som nämnts och å andra sidan deras anställda och uppdragstagare. I propositionen angavs24 att bestämmelsen inte avses omfatta straffbestämmelserna för brott mot efterforskningsförbudet i 3 kap. 5 § andra stycket TF och 2 kap. 5 § andra stycket YGL. Efter- forskningsförbudet är alltså inte straffrättsligt sanktionerat i fråga om de här avsedda organen och kommunala företagen. Det angavs i propositionen också att tjänstefelsbestämmelsen, som delvis sank- tionerar brott mot de grundlagsreglerade förbuden mot repressalier, aldrig kan bli tillämplig för de aktuella organen eftersom åtgärder som ett sådant vidtar mot en anställd inte kan utgöra myndighets- utövning. Inte heller repressalieförbudet är alltså straffsanktionerat i fråga om dessa organ. Regeringen angav i propositionen25 att frågan om hur efterforsknings- och repressalieförbuden i den nya regeln borde straffsanktioneras lämpligen kunde övervägas i sam- band med att sanktionsbestämmelserna för överträdelser av för- buden i TF och YGL ses över.