sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Det torde emellertid vara mycket svårt att genom lagstiftning styra de privata fastighetsägarna – vilkas främsta naturliga strävan måste antas vara att tjäna pengar på sitt fastighetsinnehav – att vidta integra- tionsfrämjande åtgärder. Sammanfattningsvis framstår det som i hög grad tvivelaktigt om de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll kan undan- tas från tillämpningen av artikel 86.1 i förening med artikel 82 med stöd av artikel 86.2. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll 17.7Sammanfattande överväganden om den hyresnormerande rollen Vårt förslag: Den normerande rollen för kommunala bostads- företags hyror avskaffas. Ovan har vi funnit att övervägande skäl talar för att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll inte är förenlig med EG- rättens konkurrensregler. Det är vidare i hög grad tvivelaktigt om den hyresnormerande rollen kan undantas från tillämpningen av dessa regler med stöd av artikel 86.2. Det kan tyckas förvånande att vi kommer fram till att den hyres- normerande rollen antagligen inte är förenlig med fördragets kon- kurrensregler, när de flesta av de experter som har yttrat sig i frågan anser att den kan godtas och den ende expert som har invändningar mot den – Per – har det av skäl som skiljer sig något från våra. Experterna är emellertid inte sinsemellan eniga om varför den hyresnormerande rollen skulle kunna vara godtagbar, och de har invändningar mot varandras resonemang. Bedömningen av om den hyresnormerande rollen är oförenlig med fördragets konkurrensregler kräver ställningstaganden i flera olika led. Såväl som anser att den hyresnormerande rollen kan godtas. De har emellertid kommit fram till sina slutsatser på olika sätt. anser att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll inte strider mot fördragets konkurrensregler, eftersom dessa företag är verksamma på samma marknad som de privata bostadsföretag vars hyror styrs av de nor- merande hyrorna. Anledningen till att anser att den hyresnormerande rollen kan godtas är att det enligt hans upp- fattning är uteslutet att samhandelskriteriet kan vara uppfyllt, eftersom det inte är möjligt med samhandel på hyresbostadsmark- naden och fastighetsmarknaden. I dessa delar anser vi oss ha goda skäl att inte instämma med dessa experter. Vi vill emellertid under- stryka att det är svårt att förutse hur skulle se på den hyresnormerande rollen. Vid bedömningen av om den hyresnormerande rollen bör avskaffas måste det även vägas in att det – som kommer att framgå i kapi- tel 18 – är möjligt att skapa ett system för tillfredsställande skydd för hyresgästerna även utan en normerande roll för de kommunala bostadsföretagens hyror. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll Vidare måste det vägas in att vi i våra tilläggsdirektiv getts i upp- drag att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresmarknad. Ett system där en aktör på en konkurrensutsatt marknad får en så betydelsefull roll för de andra aktörerna på samma marknad som vad de kommunala bostadsföretagen genom sin hyresnormerande roll har gentemot de privata bostadsföretagen ter sig – alldeles oavsett den EG-rättsliga bedömningen – mindre väl förenlig med denna mål- sättning. I en modell med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt våra förslag i kapitel 10 tillkommer det förhållandet att den norme- rande rollens betydelse för en rimlig hyresutveckling minskar högst avsevärt med en ordning där en affärsmässig aktör styr hyrorna för andra affärsmässiga aktörer. Visserligen kan det förhållandet att de kommunala bostadsföretagen inte behöver agera kortsiktigt vinst- maximerande utan kan sträva efter högsta möjliga vinst på lång sikt ha en viss betydelse för en rimlig hyresutveckling, men betydelsen är enligt vår mening inte sådan att den kan motivera en ordning som på ett så grundläggande sätt avviker från vad som får anses normalt på en marknad. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att det är möjligt att skapa ett tillfredsställande skydd för hyresgästerna även utan en hyresnormerande roll för kommunala bostadsföretag. Även om det finns osäkerheter i den EG-rättsliga bedömningen och därmed vissa, om än begränsade, möjligheter att argumentera för de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll vid en EG- rättslig prövning, väger sammanfattningsvis de skäl som talar mot den hyresnormerande rollen klart tyngre än de skäl som kan anföras för denna roll. Klart övervägande skäl talar således för slutsatsen att den normerande rollen för kommunala bostadsföretags hyror bör upphöra, om en modell med affärsmässiga kommunala bostads- aktiebolag väljs. Väljs en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostads- aktiebolag enligt våra förslag i kapitel 11, föreligger alltjämt de skäl som motiverat en normerande roll för kommunala bostads- företags hyror. Därtill kommer att, som kommer att utvecklas i kapitel 18 (avsnitt 18.6), hyresmarknaden i en självkostnadsmodell på vissa orter kan komma att delas upp i en privat och en del, om den hyresnormerande rollen avskaffas. De kommunala bos- tadsföretagens hyresnormerande roll har således haft en betydelse genom att hålla samman hyresmarknaden. ska betydelsen av detta inte överdrivas. För det första kan en uppdelning av hyres- marknaden antas komma att ske endast på vissa tillväxtorter, där det De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll finns ett utrymme för de privata bostadsföretagen att inom hyressätt- ningssystemets ramar ta ut högre hyror än vad som för de kommunala bostadsaktiebolagen är motiverat ur ett självkostnadsperspektiv. För det andra innebär inte en sådan uppdelning med nödvändighet att de kommunala bostadsaktiebolagen på de berörda orterna utvecklas mot s.k. social housing. De kommunala bostadsaktiebolagen kan vara attraktiva hyresvärdar för medel- och höginkomsttagare även med en uppdelad hyresmarknad och därmed verka för social sam- manhållning. Mot den bakgrunden och av de skäl vi i övrigt anfört mot den hyresnormerande rollen anser vi att skälen mot att behålla denna roll väger över även om de kommunala bostadsaktiebolagen är självkost- nadsstyrda, låt vara inte med samma styrka som i den affärsmässiga modellen. Vid ett avskaffande av de kommunala bostadsföretagens hyres- normerande roll uppkommer frågan vilka effekter detta kan antas få för hyresutvecklingen och om det finns skäl för ytterligare lag- ändringar. Av våra ursprungliga direktiv framgår att en viktig utgångspunkt är att hyressättningssystemet även fortsättningsvis innehåller en spärr mot oskäliga hyror och garantier för ett reellt besittnings- skydd, och av våra tilläggsdirektiv framgår det att vi ska överväga behovet av ytterligare skydd mot oskäliga hyreshöjningar inom eller utom ramen för bruksvärdessystemet. En utgångspunkt är enligt tilläggsdirektiven alltså att bruks- värdessystemet ska finnas kvar. Vid våra studier av EG-rätten har det inte heller framkommit något som talar för att bruksvärdes- systemet som sådant skulle vara oförenligt med EG-rätten. En grundtanke i bruksvärdessystemet är tvärtom att – inom ramen för ett konsumentskydd – möjliggöra en anpassning av hyrorna till en marknad i balans, vilket framstår som väl förenligt med EG-rätten. Av tilläggsdirektiven framgår det vidare att en målsättning ska vara att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresmarknad och att behovet att även fortsättningsvis säkra utbudet av hyres- bostäder ska beaktas. Om lagstiftningen behöver ändras för att hyresmarknaden ska fungera bättre, ska vi alltså föreslå behövliga lagändringar, förutsatt att detta kan ske inom ramen för bruks- värdessystemet och inte innebär en oacceptabel urholkning av hyresgästernas reella besittningsskydd. Inledningsvis kommer vi i avsnitt 18.2 att bedöma vilka effekter för hyresutvecklingen som ett avskaffande av de kommunala bostads företagens hyresnormerande roll kan få. Därefter kommer vi att be- lysa och utveckla olika tänkbara mekanismer som kan få betydelse för att de ovan angivna målsättningarna ska kunna uppfyllas. I avsnitt 18.3 kommer vi att överväga anpassningar för att få till stånd en bättre fungerande hyresmarknad. Därefter kommer vi i avsnitt 18.4 att överväga hur skyddet för hyresgästernas reella besittningsskydd kan förbättras. I avsnitt 18.5 kommer vi att be- döma om det kan behövas några åtgärder för att, mot bakgrund av våra övriga förslag, säkerställa ett bibehållande av det kollektiva förhandlingssystemet. I del III av betänkandet lämnar vi två olika förslag till modeller för de kommunala bostadsaktiebolagen – en affärs- mässig och en självkostnadsstyrd modell. I huvudsak påverkas de hyresrättsliga övervägandena inte av om de kommunala bostads- aktiebolagen är affärsmässiga eller självkostnadsstyrda. I några av- seenden kan detta emellertid få betydelse, och frågan kommer att beröras i avsnitt 18.6 och 18.8. I avsnitt 18.7 kommer vi – mot bak- grund av ett till oss överlämnat regeringsärende – att göra vissa överväganden om hyresförhandlingslagen. I denna del av utredningsarbetet har vi inhämtat synpunkter från vår referensgrupp för hyresrättsliga frågor samt från hyres- nämnderna i och . 18.2Effekter av ett avskaffande av de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll Vår bedömning: Effekterna av ett avskaffande av de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll blir sannolikt totalt sett begränsade. På vissa orter kan det emellertid, utan andra åtgärder, finnas risker för både kraftiga hyreshöjningar och hyres- stagnation. Vid bedömningen av vilka effekter ett avskaffande av de kommu- nala bostadsföretagens hyresnormerande roll kan få utgår vi från att bruksvärdessystemet tillämpas i sin nuvarande utformning med den enda skillnaden att den hyresnormerande rollen inte finns kvar. Utgångspunkten för resonemanget är även att parterna i det kollek- tiva förhandlingssystemet inte kommer överens utan att en prövning ska ske i hyresnämnden eller att hyresvärden vill höja hyran i en situation där det finns en förhandlingsöverenskommelse (54 § och 55 § första stycket hyreslagen). Vi inleder med en bedömning av vilka effekter som kan upp- komma vid en tillämpning av bruksvärdessystemets formella huvud- regel, nämligen direkt jämförelseprövning, och går därefter över till en bedömning av effekterna vid en tillämpning av vad som är den vanligaste prövningsmetoden, nämligen allmän skälighetsbedömning. 18.2.2Risk för hyreshöjningsspiraler vid direkt jämförelseprövning? På många orter torde hyran vara marknadsmässig. Sär- skilt på bristorter kan emellertid så inte antas vara fallet. Med brist- orter avser vi här orter eller delar av orter där efterfrågan på hyres- bostäder är klart högre än utbudet av sådana bostäder och där det alltså råder brist på hyresbostäder. Bristorter finns särskilt i delar av storstadsområdena, inte minst i de större städernas centrala delar. På bristorter riskerar ett avskaffande av de kommunala bostads- företagens hyresnormerande roll att vid direkt jämförelseprövning leda till hyreshöjningsspiraler av följande skäl. Ett privat bostadsföretag på en ort där marknadshyra inte råder kan antas försöka leta upp likvärdiga lägenheter med så hög hyra som möjligt inför en hyresprövning i hyresnämnd enligt bruks- värdessystemet. Detta gäller i allt högre grad, ju mer kortsiktigt vinstperspektiv bostadsföretaget har. Även ett affärsmässigt kom- munalt bostadsaktiebolag kan komma att sträva efter betydande hyreshöjningar i den mån det bedömer att sådana är mer lönsamma än måttligare hyresuttag. Den yrkade hyran ska vid en direkt jämförelseprövning bedömas som skälig, om den inte överstiger åberopade jämförelselägenheters hyra påtagligt, dvs. i normalfallet med mer än . Ponera att på en bristort (t.ex. ) både prövningslägen- heten A:s och jämförelselägenheten B:s hyra uppgår till . Prövningslägenheten A:s hyra får då höjas till (5 000 x 1,05 =) , förutsatt att det finns tillräckligt många lägenheter B för att den hyran ska anses vara ett uttryck för en stabil hyresnivå och inte en enstaka topphyra. Det bostadsföretag som äger lägenheten B begär därefter en hyreshöjning för denna lägenhet och åberopar i hyresnämnden Effekten av hyresprövningen blir, med beaktande av påtaglighetskravet, att hyran för lägenhet B kan höjas till (5 250 x 1,05 =) – förutsatt att det finns så många lägen- heter A, att hyran för lägenheter A inte anses som en enstaka topp- hyra. Ett beslut om ändring av hyresvillkoren får inte avse tiden innan förflutit efter det att de förut gällande villkoren bör- jade tillämpas (55 d § första stycket hyreslagen). Ett bostadsföretag kan alltså åstadkomma en hyresjustering. Fastighetsägaren till lägenheten A ansöker om en ny hyreshöj- ning som man vill ska gälla efter den förra hyreshöj- ningen. Man åberopar nu samma jämförelselägenhet som förra gången, alltså lägenhet B. Som framgår ovan har hyran för lägenhet B nu höjts till . Med beaktande av påtaglighetskravet blir den nya hyran för lägenhet A (5 512 x 1,05 =) – återigen under förutsättning att det finns så många lägenheter B, att hyran för lägenhet B inte anses som en enstaka topphyra. Därefter ansöker fastighetsägaren till lägenheten B på motsvar- ande sätt om en ny hyreshöjning, som med beaktande av påtaglig- hetskravet leder till den nya hyran (5 788 x 1,05 =) (under samma förutsättning som vid de tidigare hyreshöjningarna). På det här sättet har hyresnivån höjts , en höjning på . Visserligen tar en hyresprövning vid i ca , men dels tar dessa prövningar på andra orter – vid i ca tre – dels går processen kortare om parterna förliks, vilket (oavsett nivå på den krävda hyreshöjningen) ofta blir fallet om nämnden inför parterna kan peka på tidigare avgöranden. Vidare kan ett bostadsföretag yrka hyreshöjning redan innan processen om ett annat bostadsföre- tags yrkade höjning är avslutad. Det framstår därför, trots hand- läggningstiderna vid hyresnämnderna, som realistiskt att förvänta sig att en hyreshöjningsspiral på det sätt som angetts i exemplet ovan kan inbegripa flera på varandra följande årliga höjningar från olika bostadsföretags sida, förutsatt att en direkt jämförelsepröv- ning görs i alla led. Med den ömsesidigt verkande mekanism – s.k. saxning – vi i exemplet ovan pekat på kan på bristorter årliga hyreshöjningar i denna storleksordning förväntas så att hyrorna på når så höga nivåer som marknaden tål. Hyreshöjningar i denna storleksordning kan antas komma att leda till ekonomiska svårigheter för åtskilliga hyresgäster och ur- holka effektiviteten i besittningsskyddet på bristorter. Ett sådant system torde också kraftigt komma att försvåra det kollektiva förhandlingssystemet på dessa orter, eftersom många hyresgäster kan antas agera för att hyresgästorganisationen på orten inte ska gå med på hyreshöjningar i denna storleksordning. 18.2.3Risk för hyresstagnation vid allmän skälighetsbedömning? Det hittillsvarande resonemanget har utgått från hyresprövningar som äger rum genom direkta jämförelseprövningar. Även om direkta jämförelseprövningar är lagens huvudregel, tillämpas de i praktiken emellertid endast i en mycket liten andel av alla fall. I det stora fler- talet fall tillämpas i stället allmänna skälighetsbedömningar. Vid så- dana tillämpar hyresnämnderna inte påtaglighetskravet, dvs. tillåter inte den prövade hyran att ligga över jäm- förelselägenheternas hyror; detta framstår också som följdriktigt, eftersom det vid en allmän skälighetsbedömning inte finns något godtagbart jämförelsematerial. Genom våra kontakter med hyres- nämnderna har det framkommit att påtaglighetskravet visserligen beaktas även i en allmän skälighetsbedömning på det sättet att den osäkerhet som alltid finns i en hyresprövning tillämpas till en privat fastighetsägares fördel vid en bedömning mot bakgrund av de hyresnivåer som tillämpas i det kommunala bostadsföretaget på orten. En sådan tillämpning kan emellertid inte leda till hyres- höjningar i den takt och på det sätt som beskrivs ovan. Vad som framkommit vid våra kontakter med hyresnämnderna ger inte an- ledning att anta att ett borttagande av den hyresnormerande rollen allmänt sett skulle göra det lättare än för en fastighetsägare att få igenom hyreshöjningar vid en allmän skälighetsbedömning. Med hänsyn till att den prövade hyran vid en allmän skälighets- bedömning inte tillåts ligga högre än ungefär på samma nivå som hyran för de lägenheter som används som bakgrundsmaterial och till att denna typ av bedömningar är helt dominerande är det generellt sett endast de kollektivt förhandlade hyreshöjningarna för de kommunala bostadsföretagens lägenheter som innebär att de privata fastighetsägarna har möjlighet att ta ut hyreshöjningar som står sig vid en prövning i hyresnämnd. Det framstår inte som någon omöjlighet att de krav på affärsmässighet för kommunala bostads- aktiebolag som beskrivs i kapitel 10 kan komma att leda till att de kollektiva hyresförhandlingarna i vart fall under en övergångstid för- svåras för dessa företag, om en modell med affärsmässiga kommu- nala bostadsaktiebolag väljs, och att förhandlingsöverenskommelser i vissa fall inte sluts. De privata fastighetsägarnas möjligheter till hyreshöjningar kan därför i själva verket i vissa fall komma att försämras i stället för att förbättras efter ett borttagande av de kom- munala bostadsföretagens hyresnormerande roll, om ingen annan åtgärd vidtas i hyressättningssystemet. Det finns med andra ord en viss risk för en stagnerande hyresutveckling i en sådan situation. Som framgår ovan varierar effekterna av ett avskaffande av den hyresnormerande rollen högst väsentligt beroende på om en direkt jämförelseprövning eller en allmän skälighetsbedömning görs. Hur ett avskaffande slår över hela beståndet är i viss mån svårförutsett. Det mest sannolika är att effekterna blir begränsade, men dels finns det risk för kraftiga hyreshöjningar på vissa orter i fall av jämför- elseprövning, dels finns det en viss risk för att hyresutvecklingen på andra orter stagnerar. Svårförutsebarheten är ett argument för ett tydligare regelverk. Ett nytt regelverk ska, som anges ovan, baseras på bruksvärdes- systemet och kan bestå av dels justeringar av detta system, dels kompletterande regler, som ligger vid sidan av bruksvärdessystemet. 18.3En bättre fungerande hyresmarknad Som vi anför ovan bör vi, om lagstiftningen behöver ändras för att hyresmarknaden ska fungera bättre, föreslå sådana ändringar, förutsatt att detta kan ske inom ramen för bruksvärdessystemet och inte innebär en oacceptabel urholkning av hyresgästernas reella besittningsskydd. I den mån avskaffandet av de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll kan leda till en stagnerande hyresutveckling är detta en olämplig utveckling, som bör motverkas. Vi åter- kommer i avsnitt 18.4.2 till denna aspekt. När det gäller bruksvärdessystemets funktion , är det inte vår uppgift att göra någon mer ingående värdering av hur detta sys- tem fungerat. I några avseenden står det emellertid klart att det finns anledning att göra justeringar och förtydliganden av regelverket. En fråga där det ifrågasatts om det nuvarande systemet fungerat och det därför finns anledning att göra ett förtydligande är hur hyresgästernas värderingar avspeglas i hyrorna. Det gäller särskilt betydelsen av den s.k. lägesfaktorn, alltså vilket geografiskt läge en bostad har på en ort. Det intresse av en väl fungerande hyresmark- nad som vi har i uppdrag att värna talar dessutom för att hyres- lagstiftningen bör motverka situationer med påtagliga efterfråge- överskott, där det krävs långvarigt köande eller svarta pengar för att erhålla en hyresbostad. Frågan om bruksvärdesfaktorerna, inklusive frågan om hur ett påtagligt efterfrågeöverskott bör påverka hyres- utvecklingen, behandlar vi i avsnitt 18.3.3. När det gäller begreppet ort, kan det ifrågasättas om tillämp- ningen av detta begrepp varit alltför snäv, och det kan finnas skäl att överväga begreppets närmare innebörd, vilket vi gör i avsnitt 18.3.4. Först behandlar vi emellertid i avsnitt 18.3.2 en annan fråga. Som framgår av betänkande Reformerad hyressättning (SOU 2004:91) s. 137 ff bestäms hyrorna vid en hyres- prövning i det stora flertalet fall inte efter en direkt jämförelse- prövning, som lagen stadgar, utan efter en allmän skälighetsbedöm- ning. Mot bakgrund av att lagen och dess tillämpning inte stämmer överens, finns det anledning att se över lagstiftningen i frågan hur hyresprövningen går till. 18.3.2Jämförelseprövning eller allmän skälighetsbedömning? Vårt förslag: Möjligheterna till jämförelseprövning utvidgas. En jämförelse ska inte längre ske med likvärdiga lägenheter utan med andra liknande lägenheter. För att två bostadslägenheter ska kunna jämföras med varandra räcker det att de har så många bruksvärdesmässiga likheter att den ena lägenheten kan ge väg- ledning för den andra lägenhetens hyresnivå. Hyreslagens utgångspunkt är att – inom ramen för den generella regeln att en hyra ska vara skälig – hyran bestäms efter en direkt jämförelseprövning, där grovt sett likvärdiga lägenheter jämförs med Som framgår av betänkande Reformerad hyressättning (SOU 2004:91) s. 137 ff bestäms hyrorna vid en hyresprövning i det stora flertalet fall emellertid inte efter en direkt jämförelseprövning utan efter en allmän skälighetsbedöm- ning. Skälet till detta är att det i rättspraxis ställs upp mycket höga krav för att lägenheter ska anses vara direkt jämförbara med var- andra. Dessa krav är så höga att direkt jämförelseprövning i själva verket är ytterst sällsynt. Det är inte tillfredsställande att lagen ger intryck av att pröv- ningen går till på ett sätt, medan den i verkligheten går till på ett annat sätt. Det finns inte anledning att anta att hyresnämnderna eller kommer att ändra sin praxis. Det beskrivna förhållandet måste därför åtgärdas genom lagstiftning. Hyresnämnderna faller tillbaka på en allmän skälighetsbedöm- ning, när bestämmelsen i andra stycket av 55 § hyreslagen om att prövningen ska ske med hänsyn till likvärdiga lägenheter i det en- skilda fallet visat sig inte gå att tillämpa. Hyresnämndernas stöd för att falla tillbaka på en allmän skälighetsbedömning är därvid den generella regeln i 55 § första stycket, där det stadgas att hyran vid prövning ska fastställas till skäligt belopp. För att göra allmän skälighetsbedömning till huvudregel krävs det således endast ett borttagande av regeln om att prövning ska ske med hänsyn till lik- värdiga lägenheter. En sådan lagändring skulle emellertid göra det otydligare än hur hyresprövningen går till; även vägs det vid en allmän skälighetsbedömning nämligen in hur de av parterna åberopade lägenheter som vid prövningen används som bakgrunds- material förhåller sig till prövningslägenheten. Allmän skälighets- bedömning bör därför inte göras till lagens huvudregel. Visserligen bör den generella regeln om att hyran vid prövning ska bestämmas till skäligt belopp stå kvar, men den regeln bör, liksom , preciseras genom olika hjälpregler. Ursprungligen var lagstiftarens tanke att det skulle räcka med att lägenheter i grova drag motsvarade varandra för att de skulle kunna användas som jämförelsematerial (prop. 1968:91 bihang A s. 53). Om möjligheterna till jämförelseprövning utvidgas, sker en återgång till denna tanke. Med hänsyn till att åberopat jämförelse- material i stor utsträckning beaktas av hyresnämnderna som bak- grundsmaterial vid den allmänna skälighetsbedömningen skulle en utvidgad möjlighet att beakta det åberopade materialet på ett bättre sätt återspegla det faktiska rättsläget än att i lagen endast stadga att hyran ska vara skälig. gjorde bedömningen att det inte borde ske någon förändring av hyresprövningsregeln och anförde följande (SOU 2004:91 s. 142): Sannolikheten är [] stor att en förändring av det materiella regel- verket huvudsakligen skulle leda till att den skönsmässighet som kan uppfattas ligga i den allmänna skälighetsbedömningen skulle er- sättas av den skönsmässighet som skulle ligga i värderingen av olik- artade faktorer.