sou · GXB322 · 2009-03-04 00:00:00 — genomför FHI årliga undersökningar. Kommunerna och får därvid besvara ett antal frågor samt redogöra för sitt tillsynsarbete. Resultatet av dessa undersökningar redovisas av FHI i den s.k. länsrapporten. Rapporten ges ut löpande . Mot bakgrund av vad som framkommit vid undersökning har FHI i länsrapporten för det året framhållit att kommunerna måste prioritera tillsynsarbetet och att det är viktigt att det finns en struktur för detta. Bland annat pekas på att det, i likhet med vad som varit fallet , inte sker några tillsynsbesök alls i av landets kommuner samt att av landets kommuner inte följer upp tillfälliga tillstånd till allmänheten med kontrollbesök. Vidare är det enligt FHI otillfredsställande att enligt de fältstudier som gjorts i ett femtiotal kommuner i samband med införandet av en av institutet lanserad arbetsmetod, Ansvarsfull alkoholservering, man i flera kommuner serverade synbart berusade och underåriga. För att åstadkomma en bra struktur på tillsynsarbetet förordar FHI att detta organiseras utifrån en tillsynsplan som ingår som en del i kommunens handlingsplan för alkoholfrågor. Planen kan vara till hjälp för att prioritera och mäta effekten av arbetet samt dokumentera tidsåtgången. Härigenom kan tillsynsfrågorna synliggöras i kommunens alkohol- och narkotikapolitiska program så att de får utrymme i kommunens budget. FHI ser positivt på att allt fler kommuner har börjat använda sig av en tillsynsplan i arbetet men konstaterar att av landets kommuner saknar en sådan. Såvitt gäller tillsynsarbete gentemot kommunerna har FHI funnit att en majoritet av länsstyrelserna har en mycket låg tillsynsaktivitet och att det varit så . FHI anser att arbete med råd och stöd till kommunerna, exempelvis om hur man planerar och genomför kontrollbesök hos tillståndshavare, kan utvecklas. FHI pekar i det sammanhanget på att regeringen i regleringsbrevet för gett länsstyrelserna i uppdrag att skärpa den kommunala tillsynen av alkohol och tobak; ett uppdrag som dessutom gavs dem . FHI anser att ett närmare samarbete mellan kommunerna och behövs. Ett sådant samarbete skulle göra behandlingen av tillståndshavare mer enhetlig inom länet och därigenom förbättra rättssäkerheten. Regeringen har också i den nationella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador (prop. 2005/06:30) framhållit att den lokala tillsynen av försäljning och servering av alkoholdrycker bör skärpas så att kommunerna fullgör sitt tillsynsansvar enligt alkohollagen. Vidare betonas att stödjande och övervakande roll behöver förstärkas. Enligt regeringen är en förstärkt tillsyn också viktig för att åstadkomma ett bra resultat vid införande av arbetssättet Ansvarsfull alkoholservering; en arbetsmetod som visat sig vara framgångsrik för att minska berusningsdrickandet på restaurang och servering till underåriga. Av den under avsnitt 11.2.5 intagna redogörelsen för antalet handläggare per tillsynsärende och vid en jämförelse mellan kommunerna törs man, även om man inte kan dra några vittgående slutsatser angående kvaliteten på arbetet, i vart fall dra den slutsatsen att handläggarnas arbetsbörda i vissa kommuner är för stor för att möjliggöra en effektiv tillsyn. Även en tidigare utredning har funnit att det finns skillnader mellan kommunerna med avseende på prioriterings- och ambitionsnivå vad gäller hanteringen av alkoholfrågor (se SOU 2005:25, s. 298). Detta gäller även om man tar hänsyn till sådana förhållanden som att det i glest befolkade kommuner åtgår mycket tid för resande och att det även kan finnas andra faktorer speciella för en viss kommun som förklarar skillnaderna. 11.11.3 Överväganden och förslag Utredningens förslag: Kommunen ska upprätta en särskild tillsynsplan för efterlevnaden av de bestämmelser som gäller för servering av starköl, vin och spritdrycker. Planen ska ges in till . Antalet tillsynsbesök i kommunerna har ökat och har antalet besök varit fler än antalet serveringstillstånd. gjorde kommunerna drygt 16 500 tillsynsbesök hos tillståndshavare med tillfälliga eller stadigvarande serveringstillstånd, vilket är en betydande ökning jämfört med då ungefär 14 800 besök gjordes. Vissa serveringsställen får besök medan andra inte får något besök alls. I görs t.ex. i genomsnitt två besök ; de som har nattöppet får flera besök och andra, där man har bedömt att så är tillräckligt, bara något enstaka besök. Av FHI:s årliga undersökning framgår att inga kontrollbesök alls sker i av landets kommuner. Detta är självfallet ett förhållande som är helt oacceptabelt. Att kommuner inte gör några tillsynsbesök hos sina tillståndshavare är inget nytt fenomen. FHI har under en följd av år i sina länsrapporter kunnat konstatera detta. Vikten av att tillsyn på plats verkligen äger rum har betonats av FHI i varje rapport och annorstädes liksom av andra. Att det fortfarande finns drygt 25 kommuner i landet som av olika anledningar inte kontrollerar på plats hur tillståndshavaren efterlever försäljnings- och serveringsbestämmelserna visar att FHI:s och andras anmaningar inte förmått råda bot på missförhållandet. Vad som är orsak till de uteblivna tillsynsbesöken är inte närmare klarlagt. Åtskilligt talar dock för att det i grunden är en resursfråga. Otillräckliga resurser borde dock inte få vara ett giltigt skäl eftersom kommunerna får ta ut avgift för prövningen och för tillsyn av den som har serveringstillstånd. I vissa kommuner är emellertid antalet serveringstillstånd så få att avgifterna skulle bli orimligt höga om de bestämdes så att de ger full kostnadstäckning för en heltidsanställd alkoholhandläggare. Redan nu finns dock exempel på att mindre kommuner delar en alkoholhandläggartjänst mellan sig. Så sker t.ex. i södra där fem mindre kommuner delar på en heltidstjänst. Genom ett sådant samarbete vinner man också fördelar genom en kontinuitet i arbetet och en enhetlig handläggning i kommuner som gränsar till varandra. För legitimiteten av systemet och för upprätthållandet av förtroendet hos allmänheten och inte minst hos tillståndshavare är det helt nödvändigt att kontrollbesök verkligen äger rum. Ett minimum bör vara att den som har stadigvarande serveringstillstånd för servering av alkohol till allmänheten kan påräkna minst ett kontrollbesök . För utpräglade nöjesinrättningar och andra serveringsställen med sena serveringstider och ungdom som gäster är det motiverat att tillståndsmyndigheten gör flera kontrollbesök . Detta blir än viktigare än om utredningens förslag till lättnader i fråga om krav på köksutrustning och matutbud genomförs. Utredningen anser, i likhet med FHI, att kommunerna bör upprätta tillsynsplaner. En väl genomtänkt tillsynsplan utgör ett grundläggande verktyg för inventering, prioritering och uppföljning av verksamheten. Utöver vad som fastställs i planen måste också finnas utrymme för en mer händelsestyrd tillsyn. För att möjliggöra en förbättring anser utredningen att det inte bara är önskvärt att kommunerna upprättar tillsynsplaner till ledning för det kommande tillsynsarbetet utan också att det är nödvändigt att så verkligen sker. Utredningen föreslår därför att det ska vara obligatoriskt för kommunerna att upprätta årliga tillsynsplaner vilka därefter ska tillställas . Efter verksamhetsårets slut ska kommunen ge in en särskild redovisning till för det tillsynsarbete som ägt rum . ska i sin tur återkomma till kommunen med synpunkter på den redovisning som kommunen lämnat. Genom dessa åtgärder bedömer utredningen att det ges mindre utrymme för att tillsynen i vissa kommuner uteblir eller sker i otillräcklig omfattning och att det blir en bättre dialog mellan och kommunerna i länet. 11.12Återkallelse av serveringstillstånd och andra sanktioner Bestämmelse om återkallelse av serveringstillstånd finns i 7 kap. 19 § AL under fem punkter. Enligt dessa ska återkallelse ske om tillståndet inte längre utnyttjas, om det inte endast tillfälligt har uppkommit olägenheter i fråga om ordning och nykterhet, om tillståndshavaren inte följer lagens regler eller föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen, om de förutsättningar som gällt för tillståndet beträffande tillståndshavarens person eller serveringsstället inte längre föreligger eller om tillståndshavaren tillåter brottslighet på serveringsstället. Enligt 20 § kan i stället för återkallelse tillståndshavaren meddelas varning om detta av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. I direktiven sägs att utredaren ska analysera och utreda behovet av förändringar i fråga om sanktionssystemets utformning enligt 7 kap. 19 och 20 §§ AL och då närmare överväga om det kan utformas på så sätt att lagen föreskriver sanktioner i stegrande skala, exempelvis så att återkallelse endast ska ske efter ett visst antal varningar. SHR har i en skrivelse (dnr S2006/9200/FH) anfört att, enligt dagens lagstiftning, i formell mening ringa förseelser och allvarliga överträdelser behandlas på likartat sätt. Presumtionen borde, menar man, i motsats till vad som gäller, vara i första hand varning och, om särskilda skäl föreligger, återkallelse. Man anser vidare att alkohollagen utnyttjas som ett verktyg för bestraffning för brott som ska handläggas enligt annan lagstiftning. Frågan tas också upp i skrivelse (dnr S2007/5472/Fi) från SHR samt de kommunala tillståndsmyndigheterna i landets tre största städer. Man föreslår där att tillståndsmyndigheterna får möjlighet att tillgripa någon form av erinran innan varning eller återkallelse aktualiseras. I författningskommentaren till alkohollagen (prop. 1994/95:89, s. 102-103 och 109-110) framhålls att utgångspunkten är att återkallelse ska ske i de fall som anges i 7 kap. 19 §. Om emellertid, sägs det, tillståndshavaren vidtar erforderliga åtgärder för att rätta till förhållandena så att det kan antas att verksamheten i fortsättningen kommer att bedrivas i enlighet med gällande föreskrifter och meddelade villkor kan dock ingripandet begränsas till varning. Även andra fall kan tänkas, t.ex. att överträdelsen varit tillfällig eller berott på ett missförstånd. Det erinras också om möjligheten att meddela villkor. Som exempel på olämplighet som bör medföra återkallelse för tillståndshavaren nämns att denne har begått brott som har anknytning till rörelsen, narkotikabrott, trafiknykterhetsbrott eller våldsbrott. Ekonomisk misskötsamhet, även om den inte är brottslig, bör också medföra omprövning av tillståndet. Punkt 5 i 7 kap. 19 § AL, dvs. tillåtande av brottslig verksamhet, tillkom genom lag 2001. I sammanfattas kraven för att denna punkt ska bli tillämplig enligt följande. Det krävs dels att det är fråga om sådan brottslighet som skulle medföra att tillståndshavaren ansetts olämplig vid tillståndsprövning, dels att den brottsliga verksamheten varit känd eller borde ha varit känd av tillståndshavaren, dels att denne inte har gjort vad som rimligen kunnat krävas för att avbryta verksamheten och dels att den brottsliga verksamheten förekommit på serveringsstället eller i dess omedelbara närhet. Som exempel på brottslig verksamhet som kan föranleda återkallelse nämns narkotikabrott, häleri, koppleri, olaga diskriminering samt dobbleri och annan olovlig spelverksamhet (jfr prop. 2000/2001:97). Såväl länsstyrelserna som FHI för statistik över antalet beslut om återkallelse och varning. meddelade 86 kommuner 261 beslut om varning. De vanligaste orsakerna var brister i ekonomisk skötsamhet, annan grund och brister i ordning och nykterhet. Det innebär en gradvis ökning , då antalet varningar uppgick till omkring 150. 2007, återkallades 164 tillstånd exklusive sådana som dragits in för att de inte utnyttjades. uppgick återkallelserna till 175 och till mellan 110 och 150 (statistiken har inte tagits med då den inkluderar återkallelser av icke utnyttjade tillstånd). Den vanligaste orsaken var brister i ekonomisk skötsamhet, brister i den personliga lämpligheten samt brister i ordning och nykterhet. Variationerna mellan kommunerna är stora. 44 kommuner uppgav att de att de inte fattat något beslut om varning eller återkallelse. 11.12.4 Överväganden och förslag Utredningens förslag: Utredningen föreslår att ytterligare en påföljd, erinran, ska införas i lagen samt att erinran eller varning ska vara ett förstahandsalternativ vid överträdelse av bestämmelserna i lagen. I allvarligare fall ska dock återkallelse kunna ske utan föregående varning. En återkallelse får i vissa fall begränsas till , högst en månad. Kriterierna för påföljd behålls i princip oförändrade. Av den ovan redovisade statistiken framgår att antalet återkallelser har ökat ganska måttligt i absoluta tal, medan antalet varningar ökat mera och därigenom blivit betydligt vanligare än återkallelse. Siffrorna måste också bedömas utifrån den ökning av antalet serveringstillstånd som meddelats . Det förefaller som om det önskemål som framställts om att varning skulle bli ett förstahandsalternativ redan har delvis Emellertid är såväl antalet varningar som återkallelser anmärkningsvärt lågt i förhållande till antalet serveringstillstånd. En återkallelse är självfallet en synnerligen ingripande åtgärd, men även varning innebär ett allvarligt utpekande. Det är förståeligt om tillståndsmyndigheten drar sig för att ta till detta medel om det rör sig om ett enstaka tillfälle av t.ex. överservering och om man inte har skäl att misstänka att det sker regelbundet. Då dessa företeelser ingalunda är ovanliga och då det är viktigt att de inte upprepas finns det skäl att, såsom RHF framfört i sin skrivelse, jämte varning och återkallelse införa en mildare sanktion, lämpligen benämnd erinran. I själva verket förekommer detta redan hos vissa kommuner genom att man ger skriftliga anmärkningar, ibland t.o.m. kallade erinran. Utredningen föreslår att erinran införs som en påföljd i alkohollagen samt att erinran och varning ska vara ett förstahandsalternativ vid överträdelser av lagen. En återkallelse bör dock inte obligatoriskt föregås av varning. De allmänna kriterier som gäller för utdelande av påföljd bör i huvudsak bibehållas. Beträffande användningen bör följande gälla Erinran ska kunna användas vid lindriga förseelser. Därmed är inte avsikten att varje förseelse ska medföra påföljd; det kan ju röra sig om missförstånd eller av andra skäl te sig som ursäktligt. Om det uppenbarligen rör sig om enstaka tillfälle bör påföljd också kunna underlåtas. Varning bör ifrågakomma som en påföljd vid överträdelser som är allvarliga, dock inte i sådan grad att en återkallelse ter sig nödvändig. Det kan röra sig om brister i ekonomiskt hänseende eller personlig lämplighet, servering av underårig samt upprepade förseelser av i och för sig lindrig art. Om någon har erhållit flera erinringar, särskilt om de avser samma typ av förseelse, bör varning tillgripas vid ett upprepande. Om en tillståndshavare har tilldelats en eller flera varningar och gör sig skyldig till en ny förseelse som inte endast är bagatellartad eller underlåter att rätta till missförhållande som föranlett varning bör man överväga att dra in tillståndet. Vid bedömningen bör man ta hänsyn till varningens eller varningarnas art samt vilken tid som förflutit mellan de olika händelser som föranlett denna eller dessa samt den aktuella förseelsen. Även med en ordning där påföljderna kan trappas upp successivt är det uppenbart att det finns tillfällen då återkallelse måste ske utan föregående varning. Exempel på sådana fall är allvarlig ekonomisk misskötsamhet, att tillståndshavaren gjort sig skyldig till brott som gör honom olämplig, att det förekommit brottslig verksamhet i eller i anknytning till serveringsstället med hans vetskap och utan att han ingripit eller det visar sig att mer än tillfällig servering av underårig eller upprepade fall av ordningsstörningar har förekommit utan att tillståndsmyndigheten har fått kännedom om det. Återkallelse vid tillstånd till gemensam serveringsyta behandlas under avsnitt 4. Det bör framhållas att avsikten inte är att försvåra erforderliga ingripanden genom återkallelse. Mycket tyder på att detta bör ske oftare än vad som är fallet. Genom utdelande av erinran eller varning ger man emellertid tillståndshavaren möjlighet att rätta till påtalade missförhållanden för att undgå återkallelse. Självfallet är det viktigt att den som erhållit en påföljd hålls under uppsikt och att åtgärden dokumenteras på sådant sätt att den håller för en domstolsprövning. I likhet med vad som föreslagits i betänkandet Ansvarsfull servering - fri från diskriminering (SOU 2006:56) anser utredningen att det ska vara möjligt att tidsbegränsa återkallelsen till högst en månad. Detta bör ifrågakomma i fall då varning inte är tillräckligt ingripande, men det finns skäl att tro att tillståndshavaren kommer att rätta till eventuella missförhållanden. Det bör endast ifrågakomma i fall då det rör sig om överträdelser som kan föranleda varning och där det bedöms att en kortare tids förbud att servera alkohol kan bidra till att rätta till förhållandena. Gentemot SHR:s påstående att tillståndshavare kan råka ut för dubbel bestraffning bör framhållas att påföljderna i alkohollagen inte har till syfte att bestraffa någon person utan att förhindra att därtill olämpliga personer bedriver en verksamhet som är kringgärdad av regler till skydd för allmänheten. Att en person begått brott av ett visst slag kan uppenbarligen göra honom eller henne olämplig att bedriva restaurangrörelse. Bedömningen bör emellertid vara individuell och samtliga omständigheter av betydelse tas i beaktade. En påföljd registreras i tillståndshavarens akt hos tillståndsmyndigheten. För att systemet ska vara effektivt bör en påföljd också delges tillståndsmyndigheten hos annan kommun om vederbörande söker tillstånd där. I tillståndsansökan ska sökanden regelmässigt uppge om han eller hon bedriver eller har bedrivit restaurangverksamhet på annan ort. Den aktuella myndigheten inhämtar då upplysningar från myndigheten på den andra orten varvid eventuella anmärkningar kommer fram. 12 Mässor och provningar De nu gällande reglerna i alkohollagen medger inte att importörer, tillverkare m.fl. marknadsför sina produkter direkt till allmänheten genom mässor och provningar annat än om de har serveringstillstånd. I avsnitt 11 har redogjorts för reglerna om serveringstillstånd. Enligt det s.k. förvarings- och förtäringsförbudet får på serveringsställe där serveringstillstånd gäller inte någon dricka eller tillåtas dricka andra alkoholdrycker än sådana som serverats i enlighet med tillståndet. Inte heller får någon dricka eller tillåtas dricka alkoholdrycker på ett serveringsställe där alkoholdrycker inte får serveras eller i en lokal som yrkesmässigt upplåts för anordnande av sådana sammankomster i slutna sällskap vid vilka mat eller dryck tillhandahålls av innehavaren eller genom dennes försorg och där servering av alkoholdrycker inte är tillåten. Alkoholdrycker som inte får serveras i en lokal som avses i denna bestämmelse får inte heller förvaras i sådan lokal eller tillhörande utrymmen (6 kap. 9 § AL). Enligt reglerna för marknadsföring av alkoholdrycker ska särskild måttfullhet iakttas vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter. Reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av alkohol får inte företas (4 kap. 8 § AL). Den som tillverkar, säljer eller förmedlar försäljning av alkoholdrycker i sin rörelse får lämna sådana drycker som gåva endast i form av varuprov. Vid marknadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor än alkoholdrycker får sådana drycker inte lämnas som gåva (4 kap. 9 § AL). Provning av alkoholdrycker för allmänheten utan att serveringstillstånd finns är tillåtet om det sker i detaljhandelsbolagets regi enligt riktlinjer i avtalet mellan staten och bolaget (5 kap. 3 § AL). I övrigt får provningar anordnas under förutsättning att det sker utan vinstintresse, i lokaler där det inte bedrivs yrkesmässig försäljning av drycker, vid ett enstaka tillfälle för vissa i förväg bestämda personer och utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna (6 kap. 1 § andra stycket AL). Enligt utredningens direktiv ska frågan huruvida företeelser som vinmässor och vinprovningar till allmänheten ska tillåtas inom ramen för en restriktiv alkoholpolitik bli föremål för analys och utredning samt vid behov, reglering. Utredaren ska därvid särskilt beakta, och vid behov föreslå förändringar av alkohollagens regler om marknadsföring av alkoholdrycker. Utgångspunkten ska vara att företeelserna ska vara tillåtna. I direktiven nämns endast vin men i praktiken och enligt de önskemål som framställts i olika skrivelser avses även starköl och spritdryck. Mässor och provningar har flera gemensamma drag, bl.a. ingår vanligen inslag av information och utbildning. Typiskt sett har en mässa kommersiella inslag där flera utställare deltar för att visa och informera om sina produkter. Den riktar sig som regel till allmänheten. Provningar riktar sig vanligtvis mot en mer avgränsad krets av deltagare och kan förekomma såväl med som utan kommersiella inslag och marknadsföringssyften. Ofta har de ett särskilt tema. Någon tydlig gränsdragning mellan mässor och provningar finns emellertid inte. Vad först gäller mässor finns ingen särskild reglering i alkohollagen. Frågan om tillåtligheten av sådana arrangemang bedöms och hanteras olika i landets kommuner. En mässa för spritdrycker, vin eller starköl anordnas vanligtvis så att en mässarrangör har ett övergripande administrativt ansvar för evenemanget och dess genomförande. Mässarrangörens uppgifter är bl.a. att marknadsföra och att praktiskt organisera evenemanget. Utställare på mässan är partihandlare och andra marknadsaktörer. Utställarna betalar arrangören för plats för montrar eller utställningsytor på mässområdet där alkoholdrycker serveras och prov- smakning sker mot betalning. Vidare tillhandahåller utställarna exempelvis information och utbildning om de aktuella produkterna. Provningar av starköl, vin och spritdrycker för allmänheten får enligt gällande regler anordnas av Systembolaget, men är i övrigt inte tillåtet annat än inom ramen för ett gällande serveringstillstånd. De arrangeras därför ofta i lokal med sådant tillstånd, t.ex. så att tillståndshavaren köper in de aktuella vinerna av partihandlarna och låter sin personal servera dessa, med eller utan deltagande av partihandlaren som informatör. Vinprovningar anordnas annars i privat regi, vilket är tillåtet under förutsättning att reglerna i 6 kap. 1 § andra stycket iakttas. Systembolagets rätt att anordna vinprovning infördes genom lagstiftning som trädde i kraft (SFS 2001:414) I förarbetena (prop. 2000/01:97, s. 26 f.) anförde regeringen bl.a. att det var svårt att se några alkoholpolitiska olägenheter med att detaljhandelsmonopolet erbjöd sina kunder arrangerade vinprovningar och att detta inte heller medförde risker för kringgående av kraven för serveringstillstånd. Dessutom menade man att det var rimligt att det tillskapades en möjlighet för bolaget att genom provningar förmedla kunskaper om en god dryckeskultur. Till grund för förslaget låg alkoholutredningens betänkande (SOU 2000:59). Utredningen gjorde bedömningen att vinprovning för allmänheten, vid sidan av sådan som kan ske inom ramen för serveringstillstånd och den rätt att anordna vinprovningar som föreslogs för Systembolaget, inte borde tillåtas. I utredningens överväganden och förslag anfördes bl.a. att vinprovning inte är något enhetligt begrepp, utan betecknar en rad olika företeelser och arrangemang. Att införa allmänna regler på detta område vid sidan av reglerna om serveringstillstånd kunde redan av detta skäl inte komma i fråga. Utredningen ställde sig dessutom tveksam till lämpligheten av en vidgad rätt att ordna alkoholservering utan att de krav som uppställs för serveringstillstånd är uppfyllda. Riskerna bedömdes stora för att en sådan rätt kunde komma att utnyttjas på obehörigt sätt för att kringgå reglerna för serveringstillstånd.