sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — 12För en översikt av utvärderingarna av det svenska EU-arbetet och förslag till förbättringar, se slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, s.80–110 samt bilaga 5. 13Se kapitel 5. 14Se proposition 2008/2009:1, utgiftsområde 2, s.29. djurskydd, djurhälsa och växtskydd, kontroll av tvärvillkor samt tillsyn över veterinärer och fiskerikontroll har åter- kommande kritiserats i nationella och internationella granskningar. Kritiken har bland annat gällt att tillämpningen av regelverket brister i enhetlighet mellan olika delar av landet, att målen för kontrollfrekvens i förekommande fall inte uppfylls, att kontroll- myndigheterna saknar resurser och kompetens, samt att de centrala kontrollmyndigheternas information till och samordning av andra kontrollmyndigheter på central, regional och lokal nivå är otill- räcklig.15 Det faktum att flera av bristerna har uppmärksammats i kombination med att de centrala myndigheterna i flera fall avsätter förhållandevis begränsade resurser för att samordna tillsy- nen och kontrollen föranleder utredningen att dra slutsatsen att tillsyn och kontroll har haft en allt för låg prioritet inom de nuva- rande myndigheterna. Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur fokuserar till- syn och kontroll som en statlig kärnuppgift i syfte att förbättra kvalitet och effektivitet. föreslog i sitt slutbetänkandet (SOU 2004:100) Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn att tillsynsbegreppets innebörd bör avgränsas till kontroll av regelefterlevnad för att tydliggöra tillsynsorganets uppdrag samt att organet ska vara organisatoriskt fristående från de verksamhetsan- svariga inom tillsynsområdet och utföra tillsynen oberoende och självständigt. Detta innebär bland annat att den tillsynsansvariga myndigheten inte ska ha möjlighet att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel, till exempel genom att tilldela resurser. Inom den nuvarande myndighetsstrukturen uppfylls inte detta krav när det gäller tillsyn över veterinärer. är central tillsynsmyndighet som myndigheten genom distriktsveterinärorganisationen bedriver produktion och försälj- ning av veterinärtjänster på en konkurrensutsatt marknad. Denna problematik har uppmärksammats i ett antal tidigare utredningar inom det veterinära området.16 Utredningen delar tidigare utredningars bedömning att det är principiellt olämpligt att en och samma myndighet ansvarar för förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och för 15Se kapitel 6 samt 12 och 15. 16Se kapitel 16. Den nya myndighetsstrukturen löser det nuvarande problemet med dubbla roller genom att de olika uppgifterna hanteras av olika myndigheter. Tillsynsansvar förenas ofta med normeringsansvar. Tillsynsut- redningens genomgång av cirka 70 statliga tillsynsorgan visar att tillsynsmyndigheten i flertalet fall också har ett ansvarar för norme- ring. Normeringsansvaret består i att utfärda föreskrifter samt att ge tillstånd med därtill knutna villkor. Rådgivning i generella och enskilda fall kan ses som en mjukare form av normering. I förslaget till ny myndighetsstruktur hålls ansvaret för norme- ring och tillsyn samman. Utredningen ser flera fördelar med att den myndighet som ansvarar för tillsyn också ansvarar för normering. Tillsynen kan tillföra normeringen värdefull information, och vice versa. I detta sammanhang vill utredningen särskilt betona vikten av att den kunskap som följer av regelarbetet används i tillsynen i syfte att främja en korrekt och enhetlig tillämpning av reglerna. Detta är särskilt viktigt inom harmoniserade politikområden där regelarbetet till stor del sker inom olika EU-organ med följden att de förarbeten som normalt ligger till grund för nationell lagstift- ning ofta saknas eller inte är offentliga. 3.5Minskat statligt intrång på fungerande marknader I uppdraget att noga överväga det offentliga åtagandet uppmärk- sammas i utredningsdirektiven särskilt att samtliga fyra myndig- heter bedriver verksamhet som inte finansieras via anslag och att det i flera fall handlar om avgiftsfinansierad verksamhet som kon- kurrerar med aktörer på den öppna marknaden. Med konkurrensutsatt verksamhet avses när statliga myndighe- ter säljer avgiftsfinansierade varor och tjänster på en konkurrensut- satt marknad.17 Av de förvaltningspolitiska principer som statsmakterna antog 1998 följer att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform.18 I direktiven (2006:123) för Förvaltningskom- 17I enlighet med det tidigare definition är det främsta kännetecknet för en konkurrensutsatt verksamhet att en konsument med avsikt att köpa en vara eller tjänst har ett tydligt val mellan varor och tjänster från flera olika säljare, och att de varor och tjänster som säljarna erbjuder ska vara tillräckligt homogena för att vara utbytbara sinsemellan samt tillhöra samma geografiska marknad. 18Se proposition (1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, s.34–38. mittén pekade regeringen på att omfattningen av det statliga åta- gandet inte har prövats tillräckligt grundligt och att myndigheter i allt för hög grad har fått verka i konkurrens på fungerande privata marknader varför kommittén skulle se över den statliga förvalt- ningens uppgifter och organisation samt lämna förslag rörande hur gränsdragningen ska göras mellan förvaltning och marknad och pröva vilka delar av statliga verksamheter som bör avvecklas eller förtydligas och avgränsas. föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2008:188) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning att statliga myndigheter inte ska få sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad om inte särskilda skäl föreligger. Att myndigheter bedriver konkurrensutsatt verksamhet kan ha negativa konsekvenser för såväl myndigheternas förmåga att full- göra sina uppdrag och uppgifter som marknadens funktionssätt. Om en myndighet bedriver både myndighetsutövning och försälj- ning av tjänster på konkurrensutsatta marknader finns det risk för snedvridning av konkurrensen genom korssubventionering mellan anslagsfinansierade myndighetsuppgifter och avgiftsfinansierade uppdragsverksamheter. Vidare finns det en risk för att intresse- konflikter kan uppstå och att förtroendet för myndigheter kan påverkas negativt. Myndigheter kan även genom myndighetsupp- gifter ha tillgång till unik information, genom anslag ha finansierat kostsam infrastruktur och i egenskap av statliga organ ha särskilt fördelaktiga finansieringsmöjligheter som kan inverka negativt på andra marknadsaktörers konkurrenskraft. Därutöver behöver stat- liga myndigheter inte tillämpa upphandlingslagstiftningen när de anskaffar en vara eller tjänst från en annan myndighet.19 Det finns ett antal principiella motiv för offentligt åtagande generellt och för konkurrensutsatt verksamhet specifikt, bland annat att en offentlig huvudman vill undvika att komma i allt för stort beroende av privata producenter eller tillföra konkurrens på en marknad, att det föreligger ett naturligt monopol, att det saknas privata initiativ, att verksamheten måste bedrivas mycket långsik- tigt, att det finns betydande samproduktionsfördelar med en myn- 19 För en genomgång av litteraturen, se slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, s.111-136 samt bilaga 6. Se även särskilt Statskontoret (2008) Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av stat- liga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet, rapport 2008:1 samt (2008) Väl fungerande marknader för ett konkurrenskraftigt – om regelrefor- meringar och offentlig näringsverksamhet, rapport 2008:2. dighets övriga arbetsuppgifter eller att det råder en temporär överskottskapacitet i verksamheten.20 Utredningen har prövat skälen för den konkurrensutsatta verk- samheten vid myndigheterna utifrån principen att myndigheter inte ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet om inte särskilda skäl föreligger. I det fall det finns särskilda skäl som motiverar ett stat- ligt åtagande är det angeläget att finansiellt och redovisnings- mässigt hålla isär myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Detta för att säkerställa att den konkurrensutsatta verksamheten inte korssubventioneras med statliga anslag och bidrag, och därige- nom undvika en osund konkurrenssituation. I den nuvarande myndighetsstrukturen bedriver samtliga fyra myndigheter konkurrensutsatt verksamhet i någon form. Mest omfattande är den konkurrensutsatta verksamheten vid Jordbruks- verket och SVA. Flera av de problem som kan vara förknippade med statliga myndigheter som bedriver konkurrensutsatt verksam- het har framkommit i utredningens analys. Nedan följer ett par exempel. står för huvuddelen av den kommersiella verksamheten vid . Den har vid externa granskningar återkommande kritiserats för att snedvrida konkurrensen på veterinärmarknaden. Den har även påverkat för- troendet för hantering av veterinära förvaltnings- uppgifter negativt. Privatpraktiserande veterinärer har i tidigare utredningar ifrågasatt om kan bedriva en opartisk tillsyn och framfört misstankar om att myndigheten använder informationen från förvaltningsuppgifterna för att stärka den egna verksamhetens konkurrenskraft på veterinärmarknaden.21 Den föreslagna nya myndighetsstrukturen hanterar denna pro- blematik genom att olika myndigheter ansvarar för kommersiell veterinär verksamhet respektive veterinära förvaltningsuppgifter. SVA bedriver omfattande försäljning av diagnostik och labora- torieprodukter, i flera fall på fungerande privata marknader. SVA har av kritiserats för att inte redovisa verksamheten och prissätta tjänsterna på ett korrekt sätt vilket inneburit en risk för korssubventionering av avgiftsfinansierad verksamhet med anslag. SVA har även tillgång till en unik information och infra- struktur, bland annat i form av de prover som samlas in genom den offentliga kontrollen samt säkerhetslaboratorier för analys av 21Se kapitel 16. mycket smittsamma ämnen som finansierats genom anslag. Därtill har andra myndigheter köpt analystjänster från SVA utan offentlig upphandling. De upphandlingar som i allt högre utsträckning görs har resulterat i att SVA har förlorat vissa uppdrag till konkurrerande laboratorier för vissa analyser.22 Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur innebär en renodling av det statliga åtagandet som tillgodoser samhälleliga behov och minimerar statens intrång på fungerande pri- vata marknader. Genom ökad konkurrensutsättning läggs också grunden för en mer kostnadseffektiv statlig verksamhet. 3.6Forskning med hög relevans och kvalitet I utredningens uppdrag ingår att analysera i vilken utsträckning myndigheterna bör bedriva forskning, i vilken mån den överlappar med verksamhet vid andra myndigheter eller högskolor och univer- sitet, samt föreslå hur forskningsverksamheten kan utvecklas och i vilken omfattning den bör omstruktureras. I denna analys ska forskningens relevans och kvalitet beaktas. Utredningens utgångspunkt är att forskning i första hand ska bedrivas vid universitet och högskolor. Detta är i linje med försla- get i slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning om att regeringen bör pröva om argumenten för att olika myndigheter utanför universitets- och högskolesektorn ska bedriva forskning är aktuella eller om sådan forskning bör överföras till universitet och högskolor. Skäl som talar för att myndigheter utanför universitets- och högskolesektorn ska bedriva forskning är att regeringen vill vara säker på att relevant forskning bedrivs. Skäl som talar emot forsk- ning vid myndigheter utanför universitets- och högskolesektorn är att kvalitet och effektivitet riskerar att vara lägre när forsknings- verksamheten inte fullt ut omfattas av forskarsamhällets former för kritisk granskning och kvalitetssäkring. Inom den nuvarande myndighetsstrukturen bedriver Fiskeri- verket, och betydande forskningsverksam- het i egen regi. bedriver ingen forskning i egen regi, men förfogar över väsentliga forskningsmedel som myndig- heten på olika sätt slussar vidare. Den analys utredningen har låtit 22 Se kapitel 7. göra av forskningsverksamheternas visar att den forskning som bedrivs vid och har hög eller mycket hög kvalitet och acceptabel produktivitet. Forskningen som bedrivs vid uppvisar genomsnittlig kvalitet och låg produktivitet. Vidare indikerar analysen att forskningen generellt är relevant för myndighetsuppgifterna.23 I den föreslagna nya myndighetsstrukturen fokuseras forskning med hög relevans för myndigheternas kärnuppgifter. 3.7Bättre styrning, samordning och kontroll Utredningen ska föreslå en effektiv myndighetsstruktur som underlättar styrning, samordning, och kontroll av såväl myndig- heternas uppgifter inom livsmedelskedjan som andra uppgifter myndigheterna har. bedriver enligt regleringsbrevet verksamhet inom livsmedelspolitiken, inom livsmedelspoliti- ken, djurpolitiken och landsbygdspolitiken, SVA inom djurpoliti- ken och inom livsmedelspolitiken. Finansieringen sker via utgiftsområdet Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar. Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur skapar ett mer sammanhållet ansvar för livsmedelspolitiken och djurpolitiken. Därigenom underlättas och regeringens analys av kost- naderna för och effekterna av den förda politiken likväl som samar- betet mellan livsmedelspolitiken och djurpolitiken. Myndighetsförordningen (2007:515), vilken trädde i kraft , tydliggör myndigheternas ledningsformer: enråds- myndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet samt myn- dighetsledningarnas ansvar inför regeringen. Den generella styrningen genom myndighetsförordningen kompletteras med styrning inom särskilda områden till exempel olika ekonomiadministrativa förordningar. Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll innehåller bestämmelser om tillämpningsområde, definitioner av styrning och kontroll samt innehållet i den process som syftar till att myndigheter med rimlig säkerhet ska fullgöra sitt verksamhetsansvar, det vill säga riskana- lys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. Internrevi- sion vid statliga myndigheter bedrivs i enlighet med internrevi- 23 Se kapitel 8 och 13. sionsförordningen (2006:1228). Genom myndigheternas instruk- tioner reglerar regeringen vilka myndigheter som ska tillämpa bestämmelserna om internrevision. Utredningens förslag till nya myndighetsinstruktioner utgår från bestämmelserna i nämnda för- ordningar. Dagens myndigheter är svåra att styra. Utredningens analys visar att utöver uppgifter i instruktioner och regleringsbrev, får myndigheterna ibland nya uppgifter i särskilda regeringsuppdrag, vilka ibland sträcker sig över . Myndigheternas årsredovis- ningar ger sällan en heltäckande bild av hur väl myndigheterna uppfyller sina mål. De ger inte heller tillfredsställande svar på frå- gor av den typ som bör ställas för att kunna värdera myndigheter- nas verksamhet. Dessa slutsatser är i linje med de mer generella observationer som har redovisats av bland annat i betänkandet (SOU 2007:75) Att styra staten – regeringens styrning av sin förvalt- ning och i slutbetänkandet (2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. Förslaget till ny myndighetsstruktur syftar till att underlätta regeringens styrning och minska behovet av särskilda regerings- uppdrag. Avsikten med den nya myndighetsmodell som föreslås är att myndigheternas långsiktiga uppgifter ska framgå av instruk- tioner och att uppgifterna på kort sikt ska framgå av regleringsbrev. Antalet särskilda regeringsuppdrag bör begränsas. När det gäller konkurrensutsatt verksamhet visar analysen av myndigheternas instruktioner och regleringsbrev att de med något undantag inte begränsar omfattningen och inriktningen på myn- digheternas konkurrensutsatta verksamhet samt att myndigheter- nas årsredovisningar sällan särredovisar de konkurrensutsatta verk- samheterna. Utöver otydlig styrning av konkurrensutsatt verksamhet vid enskilda myndigheter finns styrproblem mellan myndigheter. Ett exempel är den omfattande försäljning av analystjänster och labo- ratorieprodukter som SVA bedriver. Om verksamheten vid SVA betraktas isolerat framstår det som att verksamheten till stor del finansieras via avgifter. Detta har också av myndigheten framhållits som ett belägg för att den nuvarande ordningen är ekonomiskt för- delaktig för staten. Men om det tas i beaktande att de största kun- derna är andra statliga myndigheter förändras bilden. Avgiftsin- täkterna härrör i betydande utsträckning från andra myndigheters anslag. För staten som helhet är sålunda kostnaderna väsentligt större än vad som framgår av anslagen till SVA. Denna typ av verk- samhetsmässiga relationer försvårar en överblick av de totala stat- liga kostnaderna för en verksamhet och därmed en effektiv styr- ning av verksamheten ifråga. Den föreslagna nya myndighetsstrukturen underlättar den stat- liga styrningen genom att reducera handeln med tjänster mellan myndigheter. När det gäller forskningsverksamhet visar utredningens analys att regeringens reglering av forskningsverksamheten genom instruktionerna är otydlig. SVA och ska uttryckligen bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet medan Livsmedels- verket endast ska bedriva undersökningsverksamhet. Högst forsk- ningskvalitet uppvisar paradoxalt nog , myndig- heten med svagast forskningsmandat. saknar man- dat för att bedriva forskning i egen regi, men bedriver analysverk- samhet och statistikproduktion som påminner om den mer tilläm- pade forskningsverksamhet som bedrivs vid de andra myndighe- terna. Därtill förfogar över betydande forsk- ningsmedel som genom olika mekanismer slussas vidare till univer- sitetet och högskolor, andra myndigheter, etc. Utifrån Jordbruks- verkets instruktion och reg-leringsbrev är det svårt att få en över- blick av de medel för forskning och utveckling som Jordbruksver- ket förfogar över. Än svårare är det att utifrån årsredovisningen att bedöma resultaten av den forsknings- och utvecklingsverksamhet som myndigheten finansierar.24 Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur förtydligar myndigheternas forskningsuppdrag och hantering av forsknings- medel. När det gäller tillsyn är det utredningens utgångspunkt att till- synen ska organiseras på ett sätt som skapar en klar åtskillnad mel- lan en myndighets tillsynsroll och andra roller. Vidare kräver en oberoende och trovärdig tillsyn att en tillsynsmyndighet inte har andra uppgifter som kan ge upphov till misstankar om rollkonflik- ter. Framförallt gäller det att skilja tillsyn från främjande. Principen att skilja tillsyn från främjande upprätthålls inte inom den nuvarande myndighetsstrukturen. Den tydligaste rollkonflik- ten finns, vilken också noterats i avsnitt 3.4 och 3.5 ovan, inom det veterinära området där både är chefsmyndighet för distriktsveterinärorganisationen samt ansvarar för tillsyn över vete- 24 Se kapitel 8 och 13. rinärer och veterinära förvaltningsuppgifter. bedriver sålunda tillsyn över egen verksamhet. Den veterinära till- synen har också uppvisat väsentliga brister, till exempel när det gäller målen om tillsynsfrekvens. Vidare finns det potentiella intressekonflikter mellan den kommersiella veterinär- verksamheten å ena sidan och tillsyn över veterinärer och veterinära förvaltningsuppgifter å den andra. Det finns också en dokumente- rad misstro mot att självständigt och opartiskt kan utföra tillsyn och veterinära förvaltningsuppgifter.25 Därtill har både och i uppgift att främja näringen bland annat genom hantering av strukturstöd och rådgivning som de ansvarar för normering och kontroll. samordnar till exempel kontrollen av djurskydd och djurhälsa. Djurskyddshänsyn kan stå i konflikt med främjande av en konkurrenskraftig produktion, åtminstone i kortsiktig eko- nomisk mening. ansvarar för att förvalta fiskresursen. I denna uppgift ligger att bland annat genom regler på olika sätt begränsa fisket och därigenom främja en hållbar resursförvaltning.26 Att det är principiellt olämpligt att en och samma myndighet ansvarar för både tillsyn och främjande, utesluter inte att det kan finnas vissa praktiska fördelar med en sådan lösning. Exempelvis innebär det sektorsansvar har för jordbruk och trädgård ett samlat ansvar för primärproduktionen. Det inne- bär att de delar av livsmedelspolitiken, djurpolitiken och lands- bygdspolitiken som berör primärproduktionen kan samordnas inom en myndighet. Omvänt innebär denna lösning dock att ansva- ret för den gemensamma livsmedelspolitiken delas mellan olika nationella myndigheter samt att den statliga verksamheten och förtroendet för denna kan påverkas negativt som en följd av roll- konflikter mellan olika myndighetsuppgifter. Det faktum att myndigheternas nuvarande uppgifter innebär rollkonflikter, i kombination med att tillsyn och kontroll uppvisat allvarliga brister samt att de centrala myndighe- terna inom flera områden avsätter begränsade resurser för att sam- ordna kontrollen, tolkar utredningen som att tillsynsuppgifterna har givits en allt för låg prioritet i relation till myndigheternas andra uppgifter. Den tänkta nya myndighetsstrukturen effektiviserar den statliga styrningen genom att undvika att inom en och samma myndighet 25Se kapitel 16. 26Se kapitel 12, 15 och 16. undvika att kombinera tillsyn och främjandeuppgifter. Därigenom läggs grunden för en trovärdig statlig tillsyn som myn- digheternas interna prioritering underlättas. 3.8Färre och mer effektiva myndigheter Enligt direktiven syftar utredningens översyn och analys till att lägga fram förslag för att förtydliga och effektivisera myndighets- strukturen. Förslagen bör kunna leda till minskade statliga utgifter. Regeringen har konstaterat att den statliga myndighetsstruktu- ren har blivit komplicerad och svåröverskådlig och har i linje med detta initierat ett omfattande reformarbete. Utvecklingen mot färre och större myndigheter är en tydlig trend inom statsförvaltningen. Flertalet så kallade koncernmyndigheter bestående av en chefs- myndighet och ett antal självständiga regionala myndigheter har omvandlats till så kallade enmyndigheter, till exempel Arbetsför- medlingen och Försäkringskassan.27 Därtill har sektorsvisa översy- ner resulterat i sammanslagningar av myndigheter.28 I detta sammanhang ska dock noteras att det är naturligt att myndigheter varierar i storlek och organisation. Myndigheternas antal och storlek avgörs inte i första hand av administrativa över- väganden om effektivitet. Olika myndigheter har olika uppgifter att lösa som ställer olika organisatoriska krav. Exempelvis har myndig- heter med omfattande direktkontakter med medborgare ett större behov av regional närvaro än en specialmyndighet som i första hand förser med lägesbedömningar och annat besluts- underlag. Vidare kan nya myndigheter tillskapas för att uppmärk- samma politiskt prioriterade frågor. En enhetlig storlek och form på myndigheterna är sålunda inte eftersträvansvärd. 27För en beskrivning av den statliga myndighetsstrukturens utveckling , se Förvalt- ningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effek- tivare förvaltning, bilaga 8. 28Exempelvis har Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen samt inspektionsverksamheterna vid och sammanförts i Trafikinspektionen, Krisberedskapsmyn- digheten, och Styrelsen för psykologiskt försvar sammanförts i Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, och sammanfört i samt åtta tidigare skolmyndigheter inordnats i en ny myndighetsstruktur bestående av , Skolinspektionen och Myndigheten för specialpedagogik. Se SOU (2007:4) Trafikinspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet, SOU (2007:31) Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser, Ds (2007:16) Sammanläggning av och Statens kärn- kraftsinspektion samt SOU (2007:7) Tre nya skolmyndigheter.