sou · GWB338d2 · 2009-01-01 00:00:00 — För att denna skall kunna fullgöras på ett ändamålsenligt sätt krävs att de kommunala bostadsföretagen agerar på ett annat sätt – dvs. att de styrs av en långsiktig självkostnadsprincip – än företag som i grund och botten har till uppgift att vara vinstmaximerande i förhållande till företagets ägare. Utredaren skall undersöka om det finns behov av ytterligare reglering i syfte att förstärka en lång- siktig självkostnadsprincip som styrande för de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen, inbegripet hur denna princip kommer till uttryck genom vinstutdelningsbegränsningen enligt allbolagen. Utdelningsbegränsningen har i allbolagen betraktats som ett annat sätt att reglera självkostnadsprincipen. Genomgången ovan har dock visat att det finns skäl att klargöra vad som bör gälla. Inte minst kan det få stora konsekvenser för hyresmarknaden i stort om kommunala bostadsföretag skulle komma att betraktas som ett led i den kommunala förmögenhetsförvaltningen snarare än som ett led i en social bostadspolitik. Konsekvenserna av de båda alter- nativen skall analyseras och beskrivas. I detta sammanhang kan det finnas skäl att uppmärksamma den fortsatta beredningen av de förslag som lämnats i propositionen om aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, särskilt vad som sägs om begränsning av värdeöverföring. Utredaren skall lämna sådana förslag som bedöms nödvändiga för att de kommunala bostadsföretagen skall följa en långsiktig självkostnadsprincip, liksom sådana krav på kontrollmekanismer och sanktioner som kan vara nödvändiga. Effekterna av eventuella förslag skall redovisas. Även förhållandet till EG-rätten skall belysas (se nedan). Ett antal ärenden avseende försäljning av fast egendom har prövats av länsstyrelserna, varav en del beviljats tillstånd till överlåtelsen medan andra fått avslag. har efter överklagande i en del fall gått emot länsstyrelsernas bedömningar. Centralt för tolk- ningen och tillämpningen av regelverket är vad som menas med ort eftersom utslaget vid en prövning blir olika beroende på om ort tolkas som en del av en kommun eller som hela kommunen. Även lägets betydelse inom en kommun kan ha betydelse för bedöm- ningen. Ortsbegreppets betydelse för tillämpningen av tillstånds- plikten skall analyseras. har i den översyn av allbolagen som gjordes 2004 lämnat förslag till vissa ändringar, men främst konstaterat att lag- stiftningen är tämligen ny och att det tar tid innan praxis utvecklas. Det finns anledning att inom ramen för denna utredning även se över regelverken kring tillståndsplikten. En fråga är vilken tyngd som skall tillmätas andra skäl för tillstånd till överlåtelse än de kommunala bostadsföretagens betydelse för hyressättningen på orten. Bör sådana skäl t.ex. kunna tillmätas en större betydelse på orter där det inte är bostadsbrist och marknadsläget sådant att utrymmet för hyreshöjningar är begränsat? En annan fråga är om de undantag för tillståndsprövning som finns är tillräckliga och lämpligt utformade. Ytterligare en fråga är hur en genomlysning av de kommunala bostadsföretagens ekonomi skall kunna ske utan att deras konkurrens- situation försämras till följd av att privata fastighetsägare därigenom får insyn i sina konkurrenters ekonomi. Behovet av en sådan genomlysning har redovisats ovan. I denna del bör övervägas om förutsättningarna för kommunerna att t.ex. engagera sig i tillhanda- hållandet av andra boendeformer än hyresrätt behöver klargöras eller regleras tydligare. Konkurrens på likvärdiga villkor främjar kostnadseffektivitet, vilket också kommer konsumenterna till godo. En väl fungerande hyresmarknad förutsätter att allmännyttiga bostadsföretag inte får omotiverade stöd som snedvrider konkurrensen i förhållande till privata aktörer. En särskild fråga är om det finns situationer där stöd till allmännyttiga och kommunala bostadsföretag kan anses motiverat, t.ex. med hänsyn till eventuella merkostnader som uppstår till följd av olika bostadspolitiska och bostadssociala krav som dessa företag fullgör. I den mån kommuner vidtar åtgärder som kan uppfattas som stöd till det egna kommunala bostadsföretaget kan detta bero på oklarheter i befintliga regelverk och bristande information om gällande EG-bestämmelser. Utredaren skall klargöra behovet av information till kommunerna och, om så bedöms önskvärt, ta fram förslag till sådan information. Om det anses påkallat skall förslag lämnas till tydligare reglering och till sådana kontrollmekanismer och sanktioner som kan vara nödvändiga för att säkerställa att eventuella stöd till bostadsföretag som lämnas vid behov endast ges i sådana former och på sådana villkor att det är förenligt med . EU-medlemskapet och EG-rättens betydelse för svensk lagstiftning Bostadspolitiken är en nationell angelägenhet och därmed inte en gemenskapsfråga. Trots detta påverkas, som nämnts ovan, förut- sättningarna för bostadspolitiken i allmänhet och hyresmarknaden i synnerhet, inte minst de allmännyttiga och kommunala bostads- företagen, av olika beslut och regelverk inom EU. Förhållandet mellan nationella regelverk inom bostadspolitiken, särskilt inom hyresmarknadens område, och EG-rätten skall därför belysas. Om det finns konflikter mellan och nationella mål och lagar eller regler skall utredaren beskriva dessa samt analysera om olika åtgärder från offentliga aktörer (kommunerna och staten) står i strid med eller kan anses förenliga med – särskilt statsstöds- och konkurrensreglerna. Utredaren skall även analysera utvecklingen inom EU och den inre marknaden – inklusive utvecklingen kring tjänster i allmänhetens ekonomiska intresse – samt redovisa vilka konsekvenser detta kan få för den svenska bostadspolitiska modellen. Även annan EG-lagstiftning än statsstöds- och konkurrens- reglerna kan ha betydelse för utrymmet att föra en nationell bostadspolitik. Det är därför angeläget att också utreda vilken handlingsfrihet EU-medlemskapet ger när det gäller att föra en nationell bostadspolitik. Utredaren skall beskriva vilka intresse- och målkonflikter som kan finnas, t.ex. frågan om allmännyttan skall ha tydligare bostads- sociala mål kontra det faktum att kommunala bostadsföretag både konkurrerar på samma marknad som privata företag och är hyresnormerande för den privata hyressektorn. Om det är nödvändigt skall utredaren analysera och lämna för- slag till hur vårt nationella regelverk kan förändras för att den svenska modellen för en social bostadspolitik skall vara förenlig med EG-rätten utan att väsentliga mål och uppgifter går förlorade när det gäller att främja bostadsförsörjningen (t.ex. god bostad åt alla, även för dem med lägre inkomster, rimlig hyresnivå och hyresutveckling och ett starkt och reellt besittningsskydd). Eventuella förslag skall utformas med hänsyn till intresset av att slå vakt om kärnan i den svenska bostadspolitiken, inklusive grund- erna för allmännyttans och de kommunala bostadsföretagens roll. Andra medlemsstaters erfarenheter av EG-rättens inverkan på bostadspolitiken har betydelse även för bostadspolitiken i övriga medlemsländer. Utredaren skall redovisa om andra medlemsländer har stött på problem inom detta område, vilka problem det i så fall är samt hur dessa lösts. Andra utredningar och rapporter Utredaren skall särskilt beakta propositionen Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (prop. 2004/05:178), betänk- andet Om allmännyttan säljs – stärkt kooperativ hyresrätt (SOU 2003:44), genomgång av självkostnads- principen i betänkandet Allmänna vattentjänster (SOU 2004:64), samt utvärdering av allbolagen (dnr M2005/259/Bo). Utredaren skall också beakta beredningen av de förslag som har lämnat i betänkandet Reformerad hyressättning (SOU 2004:91). Följande skrivelser skall beaktas Följande skrivelser skall ingå som underlag i utredaren arbete: Framtidens skrivelse om allmännyttiga bostadsföretags lån och pantsäkerhet (dnr M2005/76/Bo), kommunalförbunds hemställan angående överpröv- ningsrätt i allbolagen (dnr M2005/263/Bo), Skrivelse från Fastighetsägarna om konkurrens- snedvridande stöd till kommunala bostadsföretag (dnr M2004/4218/A/Dc), Hyresgästföreningen Riksförbundets skrivelse om utvärdering av lagen (2002:102) om allmännyttiga bostads- företag (dnr M2005/106/Bo), Skrivelse från Fastighetsägarna om konkurrens- snedvridande stöd till kommunala bostadsföretag (dnr M2005/265/Bo), Skrivelse från Fastighetsägarna angående anmälan om konkurrenssnedvridande stöd till kommunala bostadsföretag (dnr M2005/3455/Bo), Hyresgästföreningen Riksförbundets krav på precisering av självkostnadsprincipen (dnr M2005/3287/Bo), Skrivelse från Fastighetsägarna med anmälan om konkurrenssnedvridande stöd till kommunala bostadsföretag (dnr M2005/3594/Bo). Särskilt skall de synpunkter och förslag till ändringar som in- kommit från Fastighetsägarna respektive Hyresgästför- eningen studeras och de långsiktiga konsekvenserna av dessa förslag för såväl hyresmarknaden i stort som för de olika aktörerna på denna marknad analyseras. Att beakta i övrigt för utredaren Om förslag lämnas som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller landsting, skall en finansiering föreslås. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I utredningens uppdrag ingår inte att ta upp beskattningsfrågor och utredningen skall heller inte lämna förslag om skatter. Förslagens konsekvenser för konkurrensförhållandena mellan olika typer av fastighetsägare – och särskilt avseende små företag – skall också uppmärksammas. Vid fullgörandet av uppdraget skall utredaren vid behov samråda med berörda bransch- och konsumentorganisationer samt för regel- granskning. Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om allmännyttans villkor (M 2005:04) Uppdraget avseende översyn av 2 kap. lagen (2002:102) om allmän- nyttiga bostadsföretag återkallas. Utredningens fortsatta arbete skall ha som utgångspunkt att bestämmelserna om tillståndsplikt vid överlåtelse av fast egendom samt aktier och andelar av kommu- nala bostadsbolag kommer att upphävas . Uppdraget skall redovisas . Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2005:116) tillkallade chefen för och samhällsbyggnadsdeparte- mentet en särskild utredare med uppdrag att se över allmännyttans villkor och förutsättningar (M 2005:04). Utredningen har antagit namnet Utredningen om allmännyttans villkor. Enligt de ursprung- liga direktiven skall uppdraget redovisas . Regeringen aviserade i budgetpropositionen att utredaren kan komma att få tilläggsdirektiv i syfte att anpassa utredningen till nya förutsättningar (se prop. 2006/07:1, utg.omr. I en särskild promemoria utarbetad inom föreslås att 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag upphävs (dnr Fi2007/764/). Delar av utredningens uppdrag har sin bakgrund i den reglering av allmännyttiga bostadsföretag som finns i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag, den s.k. allbolagen. Denna lag trädde i kraft . Allbolagen består av två kapitel. I 1 kap. klargörs vad som avses med ett allmännyttigt bostadsföretag och regleras frågor om utdelning för dessa företag. Med allmännyttigt bostadsföretag avses enligt allbolagen ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som drivs utan vinstsyfte, och som i sin verksamhet huvud- sakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt och har godkänts som allmännyttigt bostadsföretag. Med kommunalt bostadsföretag avses ett allmännyttigt bostadsföretag som en kommun har det bestämmande inflytandet över. Ett allmännyttigt bostadsföretag får lämna viss, skälig utdelning till sin ägare. Vad som är högsta tillåtna utdelning beslutas av regeringen. regleras detta i förordningen (2003:348) om skälig utdelning från allmännyttiga bostadsföretag. I kapitlet slås även fast att allmännyttiga bostadsföretag skall sträva efter att erbjuda hyres- gästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget. Allbolagens 2 kap. innehåller regler om tillståndsplikt vid över- låtelse av fast egendom samt aktier och andelar i kommunala bostadsföretag. Tillstånd till en överlåtelse skall inte lämnas om det kan befaras att de kommunala bostadsföretagens hyror till följd av överlåtelsen inte kommer att få tillräckligt genomslag vid tillämp- ningen av bruksvärdesreglerna i 12 kap. 55 § jordabalken eller de hyresförhandlingar som förs enligt hyresförhandlingslagen. Regeringen har i budgetpropositionen angett allbolagen som exempel på lagstiftning som minskar bostadskonsumenternas valfrihet och motverkar utbudet av fler alternativ på bostadsmark- naden (se prop. 2006/07:1, utg.omr. 18, s. 43). I en särskild prome- moria utarbetad inom föreslås att 2 kap. allbo- lagen upphävs (dnr Fi2007/764/BO). Därför saknas skäl för utred- ningen att i det fortsatta arbetet utgå från allbolagens bestämmelser om tillståndsplikt. Mot denna bakgrund återkallar också regeringen utredningsuppdraget i den del det avser översyn kring tillstånds- plikten. De erfarenheter som gjorts denna lagstift- ning funnits bör dock tas till vara av utredningen. Enligt de ursprungliga direktiven skall uppdraget redovisas . Utredaren har dock begärt att utredningstiden för- längs t.o.m. (dnr Fi2007/121). att uppdraget har visat sig vara av sådan omfattning att det inte är möjligt att redovisa det till den angivna tidpunkten. Utredaren bör få ytterligare tid att utföra sitt uppdrag. Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om allmännyttans villkor (M 2005:04) Enligt utredningens ursprungliga direktiv skall allmännyttiga bostads- företag följa en långsiktig självkostnadsprincip. Detta kan begränsa utredarens möjligheter att lägga fram förslag till förändringar som är förenliga med EG-rätten. Denna restriktion tas nu bort. Utredaren skall särskilt pröva i vilken utsträckning begränsade avkastningskrav på kommunala bostadsföretag och direkta och in- direkta stöd är förenliga med EG-rätten. En särskild fråga är om även regler om begränsad utdelning från sådana företag kan anses förenliga med gemenskapens regelverk eller i övrigt lämpliga. Ut- redaren skall lägga de lagförslag som krävs för att den del av svensk lagstiftning som berör bostadssektorn skall bli förenlig med EG- rätten. Om flera modeller är möjliga för att genomföra nödvändiga förändringar, skall utredaren inte föreslå någon modell som innebär att de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen utvecklas i riktning mot att främst eller enbart tillhandahålla bostäder för särskilda grupper eller efter särskild prövning, t.ex. enligt vissa inkomstkriterier. Utredaren skall lägga fram förslag till de ändringar i hyreslag- stiftningen som följer av utredarens övriga förslag. Om det fram- står som lämpligt bör utredaren lämna förslag till hur de kommu- nala bostadsföretagens hyresnormerande roll enligt hyreslagen (12 kap. 55 § jordabalken) kan avvecklas. Detta arbete bör i den ut- sträckning utredaren bedömer det nödvändigt bedrivas i nära sam- råd med bostadshyresmarknadens huvudorganisationer. Om utredaren föreslår ändringar i hyressättningssystemet eller ändringar som påverkar förutsättningarna för hyressättningen, skall utredaren överväga om det finns behov av särskilda regler för att säkerställa att hyresgäster inte drabbas av hyreshöjningar som inte är godtagbara. Utredaren skall även överväga om det finns skäl att fortsätt- ningsvis ha särskilda regler för andra allmännyttiga bostadsföretag än kommunala bostadsföretag. Vid behov skall utredaren även i övrigt lägga fram förslag till ändringar i sådana regler som styr bostadshyresmarknaden och som innebär att olika aktörer inom denna sektor behandlas olika. Utredaren skall redovisa hur kommunala och privata företag under vissa förutsättningar kan ges stöd i syfte att företagen skall ges långsiktigt hållbara förutsättningar att anpassa verksamheten även till framtida förändrade förutsättningar. Uppdraget skall redovisas . Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2005:116) tillkallade chefen för och samhällsbyggnads- departementet en särskild utredare med uppdrag att se över allmän- nyttans villkor och förutsättningar (M 2005:04). Utredningen har antagit namnet Utredningen om allmännyttans villkor. Enligt de ursprungliga direktiven skall uppdraget redovisas . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv där uppdraget avseende översyn av 2 kap. lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag återkallades. Enligt dessa tilläggs- direktiv skall utredningens fortsatta arbete ha som utgångspunkt att bestämmelserna om tillståndsplikt vid överlåtelse av fast egendom samt aktier och andelar i kommunala bostadsbolag kommer att upphävas . I samband med detta fick utredningen förlängd tid så att uppdraget skall redovisas . Delar av utredningens uppdrag har sin bakgrund i behovet av en större reformering av villkoren för de kommunala bostadsföre- tagen, men också förutsättningarna för hyresmarknaden i dess helhet. Utredaren behöver ett bredare mandat för att kunna föreslå sådana ändringar som bedöms nödvändiga med hänsyn till EG-rätten. Frågan om någon form av självkostnadsprincip för de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen I utredningens ursprungliga direktiv uttalas att de kommunala bostadsföretagen skall styras av en långsiktig självkostnadsprincip samt att utredaren skall undersöka om det finns behov av ytter- ligare reglering i syfte att förstärka en långsiktig självkostnads- princip som styrande för dessa företag. Därmed skulle utredaren vara förhindrad att lägga fram förslag som innebär att sådana restriktioner för de allmännyttiga och kommunala bostadsföre- tagen att bedriva sin verksamhet tas bort. Denna begränsning av utredarens uppdrag tas bort. I den mån någon form av själv- kostnadsprincip inte är möjlig eller lämplig att upprätthålla med hänsyn till EG-rätten skall utredaren redovisa vilka principer som i stället bör vara vägledande för de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagens ekonomi samt lägga förslag som är i enlighet med EG-rätten. Utredaren skall särskilt pröva dels i vilken utsträckning EG- rätten medför krav på avkastningen i kommunala bostadsföretag, dels i vilken utsträckning begränsade avkastningskrav på kommu- nala bostadsföretag och direkta och indirekta stöd är förenliga med EG-rätten. En särskild fråga är om även regler om begränsad utdelning från sådana företag kan anses förenliga med gemenskapens regelverk eller i övrigt lämpliga. Utredaren skall lägga de lagförslag som kan krävas för att den del av svensk lagstiftning som direkt berör bostadssektorn skall vara förenlig med EG-rätten. Utredaren skall överväga behovet av och, om det behövs, lämna förslag på sådana kontrollmekanismer och sanktioner som kan vara nödvändiga för att det regelverk som föreslås skall följas. Allmännyttan – en boendeform för alla Centralt för utredningen är bedömningen av vilka förändringar som kan krävas i den svenska lagstiftningen med hänsyn till EG- rätten. Den svenska allmännyttan kännetecknas av den grundläggande tanken att vara en boendeform som är tillgänglig för alla, oavsett social, ekonomisk, etnisk eller annan bakgrund. Det är angeläget att allmännyttan inte förändras i detta avseende. Om flera modeller är möjliga för att genomföra nödvändiga förändringar, skall utredaren inte föreslå någon modell som innebär att de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen utvecklas i riktning mot att främst eller enbart tillhandahålla bostäder för särskilda grupper eller efter särskild prövning, t.ex. enligt vissa inkomstkriterier. En bostadshyresmarknad med likvärdiga förutsättningar En rimlig konsekvens är att även hyressättningssystemet anpassas till de förutsättningar som utredaren bedömer nödvändiga med hänsyn till EG-rätten. Målsättningen skall vara att inom ramen för ett reellt besittningsskydd skapa förutsättningar för en väl funger- ande hyresmarknad som kan tillgodose enskilda människors bostadsefterfrågan och där både privata och kommunala bostads- företag har konkurrensneutrala och i övrigt rimliga villkor. I för- slagen till förändringar i hyreslagstiftningen skall utredaren därför även beakta behovet att även fortsättningsvis säkra utbudet av hyresbostäder. Om det mot denna bakgrund framstår som lämpligt bör utredaren lämna förslag till hur de kommunala bostadsföre- tagens hyresnormerande roll enligt hyreslagen (12 kap. 55 § jorda- balken) kan avvecklas. Detta arbete bör i den utsträckning utred- aren bedömer det nödvändigt bedrivas i nära samråd med bostads- hyresmarknadens huvudorganisationer. Oberoende av om de kommunala bostadsföretagen är hyresnorm- erande eller ej så innebär bruksvärdessystemet i sig att det finns en spärr mot oskäliga hyror och garantier för ett reellt besittnings- skydd. Om utredaren föreslår ändringar i hyressättningssystemet eller ändringar som påverkar förutsättningarna för hyressättningen, skall utredaren överväga om det finns behov av särskilda regler för att säkerställa att hyresgäster inte drabbas av hyreshöjningar som inte är godtagbara. Ett sådant skydd kan skapas inom eller utom ramen för bruksvärdessystemet. Det finns endast en handfull allmännyttiga bostadsföretag som inte är kommunala. Det finns inget i det associationsrättsliga regelverket som hindrar privata företag från att fungera i enlighet med de riktlinjer som följer av lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag även utan att företaget blir ett allmännyttigt bostads- Den nuvarande lagstiftningen medger heller inga särskilda fördelar för allmännyttiga bostadsföretag. Utredaren skall därför överväga om det finns skäl att även fortsättningsvis ha särskilda regler för andra allmännyttiga bostadsföretag än kommunala bostadsföretag. Rekonstruktion och andra åtgärder för bostadsföretag i kris Ett antal kommunala bostadsföretag i kris har fått stöd av staten, först genom Bostadsdelegationen, därefter genom , vars verksamhet fördes över till . Ett klagomål har inlämnats till Europeiska gemenskapernas kommission mot dessa insatser. Det finns tecken på att behovet av statliga insatser för att hjälpa kommuner med bostadsföretag med allvarliga ekonomiska problem kan komma att kvarstå under en förutsebar framtid. Det är angeläget att det även fortsättningsvis finns möjligheter för staten att på rimliga villkor medverka till att problemen med sådana företag kan avhjälpas. är det en självklarhet att sådana insatser sker på ett sätt som är förenligt med gemenskapsreglerna och som inte snedvrider konkurrensen mellan kommunala och privata bostadsföretag. Utredaren skall visa hur kommunala och privata bostadsföretag på orter med höga vakanser till följd av minskande befolknings- underlag kan ges stöd i enlighet med gemenskapsrättens regler. Syftet med sådant stöd skall vara att företagen ges möjlighet att också på anpassa verksamheten även till framtida för- ändrade förutsättningar. Uppdraget skall redovisas . För att uppnå de mål som anges i artikel 2 skall gemenskapens verksamhet på de villkor och i den takt som anges i detta fördrag innefatta g) en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids [] Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av gemen- skapens institutioner. Medlemsstaterna skall underlätta att gemen- skapens uppgifter fullgörs. De skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.