sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — Något undantag för ringa fall behövs inte när bestämmelsen begränsas till de åtgärder som det är viktigast att förhindra. I fråga om anställda hos sådana organ och bolag som avses i 1 kap. 9 a § sekretesslagen kan, som nämnts, samma straffsank- tionering av repressalieförbudet åstadkommas genom ett tillägg i 1 kap. 9 a § sekretesslagen på samma sätt som enligt kommitténs förslag, dvs. (Ändringar föranledda av övervägandena här är kursiverade. De i avsnitt 7.5.2.1 föreslagna ändringarna har också tagits med här.) 1 kap. 9 a § sekretesslagen I förhållandet mellan å ena sidan sådana organ som avses i 8 § andra stycket, i fråga om den verksamhet som anges i bilagan till denna lag, eller sådana organ som avses i 9 § och å andra sidan deras anställda och uppdragstagare enligt 6 § gäller vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen om 1.rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentlig- görande, 2.förbud mot att ingripa mot bruk eller missbruk av tryck- friheten eller yttrandefriheten eller medverkan till sådant bruk eller missbruk, 3.straff för överträdelse av förbudet enligt 2, 4.förbud mot att efterforska upphovsman, meddelare, den som har utgett eller avsett att utge en framställning i tryckt skrift, den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och den som har framträtt i en sådan fram- ställning samt 5.straff för överträdelse av förbudet enligt 4. Vad som sägs i första stycket om anställda och uppdrags- tagare gäller inte verkställande direktör, vice verkställande direk- tör, styrelseledamot eller styrelsesuppleant i organet. Vad som har sagts i avsnitt 7.4.3.2 om rättegångsordning, att JK är ensam åklagare och om vem som får inleda förundersökning i fråga om mål som avses i den där diskuterade nya bestämmelsen äger tillämpning även i fråga om de här diskuterade nya bestämmelserna. Mål enligt de här diskuterade bestämmelserna ska alltså handläggas som vanliga brottmål vid allmän underrätt, men JK är ensam åklagare. och allmän åklagare bör kunna inleda förunder- sökning i fråga om gärningar som avses här, men så snart det blir klart att målet rör överträdelse av repressalieförbudet och således JK är ensam åklagare ska denne inträda som förundersöknings- ledare. Skäl för och emot de diskuterade alternativen Sammanfattningsvis kan sägas att reglerna i alternativ A och B enbart gäller för anställda i sådana organ och bolag som avses i 1 kap. 9 a § sekretesslagen. Alternativ A utgör ett försök att straff- belägga samma åtgärder gentemot sådana anställda som de åtgärder som är straffbelagda genom tjänstefelsbestämmelsen när de vidtas mot statligt anställda. Eftersom det inte går att åstadkomma en motsvarighet till tjänstefelsbestämmelsens krav på att åtgärden ska ha företagits vid myndighetsutövning är det dock inte möjligt att lösa problemet med straffsanktionering av repressalieförbudet för anställda i sådana organ och bolag som avses i 1 kap. 9 a § sekre- tesslagen på det sättet. I alternativ B straffbeläggs endast användning av disciplinpå- följder som repressalier mot anställda i sådana organ och bolag som avses i 1 kap. 9 a § sekretesslagen. En nackdel med en sådan be- stämmelse är att den innebär en särreglering för vissa repressalier trots att i enskilda fall andra åtgärder kan vara väl så allvarliga och straffvärda. En annan nackdel är att bestämmelsen får anses mindre lyckad från systematisk utgångspunkt. Man kan sålunda undra varför just de ifrågavarande organen och bolagen ska särregleras på det angivna sättet; något ändamålsskäl för en sådan särreglering är svårt att finna. Fördelen är att regleringen inte går längre än som kan motiveras av lagstiftningsbehovet. Den av kommittén föreslagna lösningen och alternativ C innebär att den nu gällande straffsanktioneringen av repressalie- förbudet ändras i fråga om alla offentligt anställda. I den av kom- mittén föreslagna lösningen knyts en straffbestämmelse direkt till grundlagarnas förbud mot repressalier. Detta innebär en betydande utvidgning av det straffbara området. Det blir också mindre klart än enligt tjänstefelsbestämmelsen vilka förfaranden som är straff- bara. Detta får dock mindre betydelse på grund av undantaget för ringa fall. Även kravet på uppsåt verkar i samma riktning. Enligt alternativ C är det endast avskedande, uppsägning och disciplin- påföljder som kan bestraffas som överträdelse av repressalie- förbudet. Inget av alternativen innebär någon ändring av vad som omfattas av repressalieförbudet, utan samtliga alternativ rör enbart vad som ska vara straffbart som överträdelse av förbudet. Ett argument emot den av kommittén föreslagna lösningen och alternativ C är att de ändrar vad som gäller beträffande straffbar- heten av överträdelser av repressalieförbudet i fråga om statligt anställda trots att något behov av detta inte har framkommit. De problem som har kunnat iakttas rör avsaknad av skydd för kom- munanställda mot disciplinåtgärder som repressalier och avsaknad av straffsanktionering av repressalieförbudet till skydd för anställda i sådana organ och bolag som avses i 1 kap. 9 a § sekretesslagen. Som har framgått i det föregående anser Yttrandefrihetskom- mittén att skälen för den föreslagna lösningen överväger. 8Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler om skyldighet att göra trådsända TV-program tillgängliga för personer med funktionshinder bedömning: Lagregler om skyldig- het att göra trådsända TV-program tillgängliga för personer med funktionshinder genom textning, teckenspråkstolkning, syntolk- ning, uppläst text eller liknande teknik skulle strida mot den i YGL grundlagsskyddade etableringsfriheten för trådsändningar. För att sådana lagregler ska få införas krävs ett nytt undantag från etableringsfriheten för trådsändningar i YGL. Ändamålet att öka möjligheterna för personer med funktionshinder att bli delaktiga i samhällslivet är så angeläget att ett sådant undantag bör göras. förslag: I 3 kap. 1 § andra stycket YGL införs en ny punkt 4 som ger tillåtelse till regler i vanlig lag om skyldighet för den som i tråd sänder program i television att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, teckenspråkstolkning, syntolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktions- hinder. Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler Radio- och TV-lagen (1996:844, RTVL) innehåller inte några generellt tillämpliga bestämmelser om TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder. Enligt 3 kap. 8 § 5 RTVL får emeller- tid ett tillstånd att sända TV-program förenas med villkor om skyldighet att utforma sändningar på ett sådant sätt att de blir till- gängliga för personer med funktionshinder. Tillstånd krävs för sänd- ning av TV-program med hjälp av radiovågor (etersändningar) på frekvenser under 3 gigahertz. Sådana sändningar sker i marknätet. Tillstånd meddelas av regeringen om sändningsverksamheten finan- sieras med TV-avgifter och av Radio- och i övriga fall. För TV-sändningar som inte kräver tillstånd, dvs. sändningar via satellit eller kabel (tråd)1, finns ingen motsvarande bestämmelse om möjlighet att föreskriva att sändningarna ska göras tillgängliga för personer med funktionshinder. Villkor om att TV-program ska göras tillgängliga för personer med funktionshinder finns i sändnings- tillstånden för (), Utbildnings- radio AB och . Radio- och har i betänkandet Tillgänglig- het, mobil TV samt vissa andra radio- och TV-rättsliga frågor (SOU 2006:51) föreslagit att den skyldighet att utforma sändningar så att de blir tillgängliga för personer med funktionshinder som kan gälla som ett tillståndsvillkor enligt 3 kap. 8 § 5 RTVL (tidigare 3 kap. 2 § 5 samma lag), tas in som en lagregel i en ny 6 kap. 12 § RTVL och blir gällande inte enbart för marksändningar utan för alla TV-program som sänds på annat sätt än genom tråd, dvs. även för satellitsändningar. De föreskrifter som kan meddelas med stöd av den föreslagna bestämmelsen bör enligt utredningen i första hand avse krav på tekniska hjälpmedel såsom textning, teckenspråkstolk- ning, syntolkning2 och uppläst textremsa (a. bet. s. 395, 390). En skyldighet utöver detta, t.ex. en skyldighet att sända program vars innehåll är särskilt anpassat för personer med kognitiva funktions- hinder3, ska enligt förslaget till 3 kap. 8 § 5 RTVL alltjämt kunna föreskrivas som ett tillståndsvillkor. För ljudradio ska enbart möjlig- heten att meddela tillståndsvillkor gälla (a. bet. s. 390). 1995/96:160 s. 158. 2Syntolkning eller talad beskrivning innebär att en inspelad röst beskriver vad som syns i bild i ett TV-program under naturliga pauser i dialogen. På detta sätt kan synintryck för- medlas till synskadade (SOU 2006:51 s. 260). 3Funktionshinder som har med förståelse eller kunnande att göra. Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler I fråga om trådsändningar ansåg utredningen (a. bet. s. 286 f.) att det, med hänsyn till bestämmelserna i 3 kap. 1 och 4 §§ yttrande- frihetsgrundlagen (YGL) om rätt att sända radioprogram4 genom tråd och att självständigt avgöra vad som ska förekomma i pro- grammen, saknades möjlighet att utan grundlagsändring införa en skyldighet att utforma sändningarna så att de blir tillgängliga för personer med funktionshinder. Utredningen föreslog därför inte någon sådan regel för trådsändningar. Enligt utredningen finns det inte några sakliga skäl som motiverar att TV-program som för- medlas genom tråd undantas från skyldigheten att se till att sänd- ningarna görs tillgängliga för personer med funktionshinder. Utred- ningen ansåg därför att det fanns anledning att överväga en ändring av om möjligheten att begränsa etablerings- friheten för trådsändningar och att denna fråga lämpligen kunde behandlas inom ramen för Tryck- och yttrandefrihetsberedningens arbete. Regeringen uppdrog mot bakgrund av detta åt Tryck- och yttrandefrihetsberedningen att överväga de yttrandefrihetsrättsliga aspekterna på Radio- och förslag i denna del (dir. 2007:76). Beredningen skulle enligt direktiven härvid särskilt beakta i vilken utsträckning ytterligare krav på trådsändningar kan komma att få negativa effekter på etableringsfriheten och lämna för- slag till de eventuella grundlagsändringar som övervägandena kan föranleda. Beredningen har som framgått ombildats till . tillsattes utredningen om översyn av radio- och TV-lagen, AV-utredningen5. Utredningen skulle bl.a. analysera vilka lagändringar som krävs med anledning av antagandet av och rådets direktiv om ändring av direktivet om gränsöverskridande television6 till ett direktiv om audiovisuella tjänster (AV-direktivet7). Utredningen skulle också analysera om det finns behov av att omarbeta tidigare förslag som lämnats av 4Av 1 kap. 1 § tredje stycket YGL framgår att med radioprogram i grundlagen avses såväl ljudradio- som TV-program. 2007:133, 2008:33. 6Rådets direktiv /552/EEG av om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sänd- ningsverksamhet för television, ändrat genom och rådets direktiv /36/EG. 7Europaparlamentets och rådets direktiv /65/EG av om ändring av rådets direktiv /552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television. Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler Radio- och , bl.a. i det här aktuella betänkandet Tillgänglighet, mobil TV samt vissa andra radio- och TV-rättsliga frågor (SOU 2006:51). När det gäller tillgänglighet för personer med funktionshinder anges i utredningens direktiv (s. 7) att utredaren ska utgå från Radio- och förslag om lagstift- ning. lämnade sitt betänk- ande En ny radio- och TV-lag, SOU 2008:116. Utredningens förslag angående tillgänglighet för personer med funktionshinder överensstämmer i huvudsak med Radio- och med de justeringar som förespråkar, se närmare i det följande. Det kan också noteras att det inom EU pågår en översyn av regel- verket kring elektronisk kommunikation. Det gäller bl.a. direktiv /22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättig- heter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunika- tionstjänster. I är direktiven om elektronisk kommunikation i huvudsak implementerade genom lagen (2003:389) om elektro- nisk kommunikation. Etableringsfrihet är en av de grundläggande principerna i YGL. Den innebär att det – med undantag för sändningar genom etern – står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grund- lagen. Något krav på tillstånd för verksamheten kan alltså inte ställas upp och möjligheten att driva verksamheten får inte be- gränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen. Rätten att driva verksamheten påverkas inte heller av konkurs (6 kap. 1 § konkurs- lagen [1987:672]) eller näringsförbud (6 § lagen [1986:436] om näringsförbud). Beträffande rätt att sända ljudradio- eller TV- program på annat sätt än genom tråd (genom etern) råder dock inte full etableringsfrihet, utan denna rätt får enligt 3 kap. 2 § första stycket YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Som har framgått i avsnitt 8.1 finns sådana regler i RTVL. Tillåtelsen till regler i vanlig lag om tillstånd för att sända ljudradio- och TV-program genom etern motiveras av att utrymmet i frekvensspektrum är begränsat. Ett fritt utnyttjande av frekvenserna skulle medföra störningar i radio- trafiken. Tillåtelsen till regler om villkor för att sända motiverades i Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler förarbetena till YGL med att grundlagen borde lämna öppet för sådana särskilda regler som borde kunna finnas när verksamheten bedrivs av ett företag med en sådan särställning som då tillkom Radio.8 Regeln om etableringsfrihet för trådsändningar finns i 3 kap. 1 § YGL. I första stycket anges att varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Som har anmärkts i avsnitt 8.1 framgår det av 1 kap. 1 § tredje stycket YGL att med radioprogram avses i grundlagen såväl ljudradio- som TV-program. Med sändning genom tråd avses, till skillnad från sändning genom etern, sändning genom en särskilt anordnad ledare. Telefonnätet för fast telefoni och kabel-TV-nätet är exempel på trådnät. Kommunikation via Internet sker till övervägande del trådbundet. Sändning via Internet får därför anses vara trådsänd- ning. Etableringsfriheten omfattar både vidaresändningar, dvs. sam- tidig och oförändrad vidareförmedling av en annan sändning, och andra sändningar (prop. 1990/91:64 s. 89). Det görs alltså ingen skillnad mellan att sända i betydelsen bedriva egen programverk- samhet och att distribuera andras program, utan etableringsfriheten gäller båda typerna av sändningar. Etableringsfriheten för trådsänd- ningar innebär att det inte går att ställa krav på tillstånd för sådana sändningar och att möjligheten att driva verksamheten i princip inte får begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen. Av för- arbetena till TF framgår att näringsrättsliga bestämmelser som t.ex. firmaregistrering och bokföringsskyldighet i och för sig inte be- höver innebära en inskränkning i etableringsfriheten (prop. 1948:230 s. 149). Detta får anses gälla även på YGL:s område. Etableringsfriheten för trådsändningar enligt YGL är emellertid inte oinskränkt. I 3 kap. 1 § andra stycket YGL anges under fyra punkter vilka undantag som får göras i lag från den grund- lagsskyddade etableringsfriheten. I första punkten anges att det i lag får meddelas föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Denna s.k. must carry-princip innebär en skyldighet för nätinne- havare att tillhandahålla utrymme i nätet dels för vissa TV-sänd- ningar som sker med tillstånd av regeringen – sändningar från SVT och UR – dels sändningar från lokala kabelsändarföretag (8 kap. 1 och 2 §§ RTVL). Principen syftar till att säkerställa att de som 1990/91:64 s. 82. Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler bor i en fastighet med kabel-TV har tillgång till samma program- utbud som de skulle ha haft om fastigheten inte hade varit kabel- ansluten. Den andra punkten ger möjlighet till bestämmelser i lag om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar. Punkten ger tillåtelse till sådana bestämmelser om tillträde till och s.k. samtrafik mellan elektro- niska kommunikationsnät, bl.a. för teletrafik, som finns i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Den tredje punkten ger tillåtelse till lagregler om skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över pro- gramvalet och punkten 4 ger tillåtelse till lagregler om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsfram- ställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. I fråga om begränsningar i den grundlagsskyddade sändnings- rätten gäller enligt 3 kap. 3 § YGL vad som föreskrivs om begräns- ningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra – femte styckena och 2 kap. 13 § RF. Av 2 kap. 12 § andra stycket RF framgår att sådana begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, att begräns- ningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Någon begräns- ning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt 2 kap. 13 § RF får yttrandefriheten och informationsfriheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivran- det av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. I 3 kap. 4 § YGL finns en regel som skyddar det redaktionella oberoendet. I bestämmelsen anges att den som sänder radiopro- gram självständigt avgör vad som ska förekomma i programmen. Med den som sänder radioprogram avses den som ligger bakom programmet, inte den som medverkar enbart genom att ställa sänd- ningskapacitet till förfogande. Den redaktionella självständigheten tillkommer alltså den som är skyldig att utse utgivare. Bestämmel- sen utgör inte någon begränsning i den befogenhet att utöva tillsyn över framställningens offentliggörande och bestämma över dess Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler innehåll som tillkommer utgivaren enligt 4 kap. 3 § YGL (prop. 1990/91:64 s. 117), utan drar upp skiljelinjen mellan den som sänder radioprogram (och utser utgivare) och andra aktörer. Som har framgått i avsnitt 8.2 innebär etableringsfriheten för trådsändningar att det inte går att ställa krav på tillstånd för sådana sändningar och att möjligheten att driva verksamheten inte får begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen. Det görs ingen skillnad mellan att sända i betydelsen bedriva egen programverk- samhet och att distribuera andras program, utan etableringsfriheten gäller båda typerna av verksamhet. Det är endast i de fall som avses i undantagen från etableringsfriheten i 3 kap. 1 § andra stycket YGL som villkor får ställas i fråga om trådsändningar. Den av Radio- och föreslagna bestämmel- sen i 6 kap. 12 § första stycket RTVL, om skyldighet för den som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd att utforma sänd- ningarna så att programmen blir tillgängliga för personer med funk- tionshinder i den omfattning som regeringen eller en av regeringen utsedd myndighet föreskriver, innebär en skyldighet för program- företagen (SOU 2006:51 s. 395). Som har angetts i avsnitt 8.1 anger Radio- och att de föreskrifter som kan med- delas med stöd av den bestämmelsen i första hand ska avse tekniska hjälpmedel som textning, teckenspråkstolkning, syntolkning och uppläst textremsa. En skyldighet utöver detta, t.ex. en skyldighet att sända program vars innehåll är särskilt anpassat för personer med kognitiva funktionshinder, ska enligt förslaget till 3 kap. 8 § 5 RTVL alltjämt kunna föreskrivas som ett tillståndsvillkor. anser att det är en väsentlig skillnad mellan en skyldighet att förse sändningar med sådana tekniska hjälpmedel som, i vart fall i första hand, avses i den föreslagna 6 kap. 12 § första stycket RTVL och en skyldighet att sända program vars innehåll är särskilt anpassat för personer med funktionshinder, t.ex. nyhetssändningar som har anpassats till personer med kognitiva funktionshinder. Den förstnämnda skyldigheten kan enligt kom- mitténs mening inte anses röra yttrandets innehåll så länge det är fråga enbart om tekniska hjälpmedel. Den senare skyldigheten är däremot en klar och väsentlig inskränkning i den sändandes grund- lagsskyddade rätt att självständigt avgöra vad som ska förekomma i Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler Kommittén anser därför att det av lagtexten i den föreslagna 6 kap. 12 § första stycket RTVL om TV-program som sänds på annat sätt än genom tråd bör framgå att regeln endast avser tekniska hjälpmedel. Detta kan uppnås genom att den före- slagna bestämmelsen ges följande lydelse (kommitténs tillägg till utredningens förslag i SOU 2006:51 s. 75 är kursiverat): Den som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd ska utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir till- gängliga för personer med funktionshinder i den omfattning som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver. Vid bestämmande av på vilket sätt och i vilken omfattning programmen ska göras tillgängliga för personer med funktions- hinder ska regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer beakta programföretagens finansiella förutsättningar, den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster inom TV- området och antalet tittare som följer sändningarna. Eftersom det här är fråga om att göra TV-program tillgängliga för personer med funktionshinder avses med ordet tolkning i lag- texten inte tolkning till annat talat språk utan teckenspråkstolkning eller syntolkning. har i sitt betänkande delat Yttrandefrihets- kommitténs uppfattning i ovan angivna hänseenden och föreslagit en regel, 5 kap. 12 §, som i sak överensstämmer med den ovan skisserade (SOU 2008:116 s. 56, 235 f., 500 f.). Beträffande syntolkning kan, som har anmärkts i avsnitt 8.1, noteras att sådan tolkning innebär att en inspelad röst beskriver vad som syns i bild i ett TV-program under naturliga pauser i dialogen. På detta sätt kan synintryck förmedlas till synskadade. Det är alltså fråga om en talad beskrivning av vad som syns i TV-programmet. Det är enligt mening inte självklart att betrakta en sådan beskrivning som ett tekniskt hjälpmedel utan in- verkan på TV-programmets innehåll. Beskrivningen kan ju t.ex. ge uttryck för beskrivarens personliga tolkning av skeendet i program- met. Enligt den föreslagna bestämmelsen är det emellertid program- bolagen som i förekommande fall ska ombesörja att syntolkning sker. Bolagen har rätt och möjlighet att hindra att syntolkade pro- gram lämnas ut för sändning så länge de inte är nöjda med resul- Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler tatet av tolkningen. Med hänsyn till detta anser kommittén att även syntolkning kan betraktas som ett tekniskt hjälpmedel utan otillåten inverkan på TV-programmens innehåll.