sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — I mål enligt PBL gäller därför reglerna i förvaltningslagen. Om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller den bestämmelsen. I förvaltningsprocesslagen finns bestämmelser om överklaganden i 6 a §. Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen torde till följd av hänvisningen i 20 kap. 3 § andra stycket gälla vid överklagande till miljödomstol. Bestämmelserna i 15 kap. fastighetsbildningslagen avviker i viss mån från bestämmelserna i förvaltningslagen. Jämförelsevis kan nämnas att 7 § ärendelagen innehåller regler om vad ett överklagande ska innehålla. I övrigt torde reglerna i förvaltningslagen vara tillämpliga vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut, se prop. 1995/96:115 s. 151. Reglerna i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen över- lappar varandra. Reglerna i den senare lagen är främst avsedda för överklaganden till förvaltningsdomstolar och mellan förvaltnings- domstolar. Reglerna i förvaltningslagen är i princip tillräckliga även för överklagande till miljödomstolarna och bör gälla eftersom det inte Förslag till en lag om miljödomstolar är fråga om överklagande till en förvaltningsdomstol. Dock bör det i en lag om miljödomstolar finnas en bestämmelse som innebär att reglerna i 23 § andra stycket andra meningen förvaltningslagen gäller även för överklagande till miljödomstolar. Vidare bör det framgå att det vid sidan av reglerna i förvaltningslagen finns särskilda regler om överklaganden i PBL och fastighetsbildnings- lagen. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets avgörande är enligt förvaltningsprocesslagen den förvaltningsmyndighet som först beslutat i saken motpart till den enskilde sedan handlingarna i målet överlämnats till miljödomstolen, om inte annat är särskilt föreskrivet. Denna regel har i princip gällt i fråga om överklaganden till miljödomstolen. I den nya lagen bör särskilda föreskrifter meddelas i detta avseende. När det gäller koncessions- nämndernas beslut bör vara den enskildes motpart. Sådana föreskrifter bör meddelas när det gäller överklaganden från de nya koncessionsnämnderna. I sådana fall bör liksom vara den enskildes motpart. De särskilda bestämmel- ser som i nu berört hänseende finns för fastighetsbildningsmål bör gälla även i fortsättningen. Vidare bör en kommun alltid vara den enskildes motpart när en detaljplan överklagas. De mål som överklagas är av förvaltningsrättslig natur och omfattas generellt sett av officialprövningsskyldighet. Som utredningen funnit redan i det andra delbetänkandet är det därför lämpligt att den bestämmelse om utredningsskyldighet som gäller enligt 8 § förvaltningsprocesslagen även i fortsättningen tillämpas av miljö- domstolarna. Såväl i 9 § förvaltningsprocesslagen som i 13 § ärendelagen anges att förfarandet enligt dessa lagar är skriftligt. Det är något oklart vilken direkt rättslig betydelse en sådan regel har. Eftersom det inte finns något krav på att målen enligt dessa lagar ska avgöras efter huvudförhandling, kan det tyckas överflödigt med en särskild regel, utöver de handläggningsregler som finns i övrigt, om att förfaran- Förslag till en lag om miljödomstolar det ska vara skriftligt. Regeln kan också ifrågasättas med hänsyn till förhandlingskravet i artikel 6 i om mänskliga rättigheter. Enligt artikeln ska man vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling vid prövning av ens civila rättigheter och skyldigheter. I sammanhanget kan det framhållas att någon motsvarande portalparagraf inte fanns miljöskyddslag såvitt gällde verksamheten hos skydd. För att framhålla att huvudförhandlings- krav inte gäller vid handläggning av överklagade mål kan det ändå finnas skäl att införa en regel av nu behandlat slag i den nya lagen. Liksom enligt förvaltningsprocesslagen bör det vara möjligt att hålla muntlig förhandling beträffande en viss fråga. Vidare bör domstolen vara skyldig att hålla muntlig förhandling, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Under utredningsarbetet har framförts att det finns en risk för att antalet överklaganden blir stort och kommer att kräva avsevärda resurser. De mål som överklagas till miljödomstolarna avser beslut som meddelats av ett avsevärt antal förvaltningsmyndigheter. Att föreslå regler som begränsar möjligheterna till överklagande är inte aktuellt. Många mål kan naturligtvis avgöras efter ett rent skriftligt förfarande. Detta gäller inte minst när ett överklagande riktar sig mot rent allmänna intressen. Der är dock också fråga om mål i vilka syn på stället redan med dagens instansordning förekommer relativt ofta. Överklaganden enligt kommer med den nya instansordningen att avse mer komplicerade mål . Det är av största vikt att sådana mål avgörs rättssäkert och att avgörandena bygger på den utredning som behövs i det enskilda fallet. Även i fastighetsbildningsmål och i PBL-mål torde det liksom bli tämligen vanligt med muntliga förhandlingar. Å andra sidan finns det anledning att erinra om att uppskattningsvis av mål som gäller A-verksamhet och vattenverksamhet i fortsättningen inte kommer att handläggas av miljödomstolarna utan av koncessionsnämnderna om det blir samma överklagande- frekvens som varit fallet i fråga om miljöprövnings- delegationernas avgöranden angående B-verksamheter. Genom att de flesta mål där syn på stället förekommer handläggs vid ett litet antal domstolar ökar möjligheterna för domstolarna att planera och samordna sina resor till verksamhetsorterna högst avsevärt. Ett mindre antal domstolar ökar även i övrigt förutsättningarna för en rättssäker och rationell handläggning av målen. Förslag till en lag om miljödomstolar Enligt 22 kap. 13 § och 9 § lagen om domstolar i fastighetsmål får en eller flera ledamöter av domstolen göra en undersökning på platsen. Även i får en sådan undersökning äga rum. En motsvarande regel saknas i förvaltnings- processlagen och ärendelagen. Bestämmelsen är bl.a. ett uttryck för domstolarnas officialprövningsskyldighet. En motsvarande regel bör finnas också för de nya domstolarnas verksamhet. Reglerna om skriftväxling skiljer sig något åt i ärendelagen och i förvaltningsprocesslagen. Endast förvaltningsprocesslagen omfattar den i miljödomstolarna vanliga situationen att det förutom en motpart också finns sakägare eller annan mot vilken en åtgärd ifrågasätts. I fastighetsbildningslagen finns en bestämmelse om skriftväxling i 16 kap. 3 §. Där föreskrivs att sakägare ska delges ett överklagande. Det är dock inte obligatoriskt att en sakägare tillställs ett överklagande. I 10 § förvaltningsprocesslagen, som tillämpas, finns ingen regel om obligatorisk delgivning. Utredningen anser att bl.a. bestämmelserna i 33 kap. rättegångs- balken ska vara tillämpliga vid handläggning av överklagade mål. Detta innebär att 33 kap. 2 § ska tillämpas. Ska rätten underrätta någon om innehållet i en handling eller om något annat, får det enligt paragrafen ske genom delgivning. Delgivning ska användas, om det är särskilt föreskrivet eller om det med hänsyn till syftet med bestämmelsen om underrättelse framgår att delgivning bör ske, men bör i övrigt tillämpas bara om det är påkallat med hänsyn till omständigheterna. En likalydande bestämmelse finns i 47 § förvaltningsprocesslagen. Utredningen anser att reglerna i 33 kap. 2 § bör kunna tillämpas även när det gäller fastighetsbildningsmål. Ett över- sändande av ett överklagande till motparten bör kunna underlåtas i samma utsträckning som enligt 10 § förvaltningsprocesslagen. I 10 § förvaltningsprocesslagen finns också en möjlighet att under- låta översändande av ett överklagande om det skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. Denna bestämmelse, som i huvudsak avser genomförande av tvångsåtgärder, är inte aktuell eller behövlig för miljödomstolarnas vidkommande. Enligt 16 § andra stycket ärendelagen ska den som besvarar ett överklagande ange om han eller hon medger eller inte medger yrkandena i målet eller, när ärendet inletts genom en anmälan, medger eller inte medger den åtgärd som ärendet gäller. Om yrkandena eller åtgärden inte medges, ska motparten ange skälen för detta och de bevis som åberopas. Förslag till en lag om miljödomstolar melsen i första hand avsedd för ärenden som inleds genom ansökan till domstolen eftersom grunderna för bestridande av ett över- klagande knappast är okända när en fråga prövas i andra instans. I 11 § andra stycket förvaltningsprocesslagen finns regler med samma innebörd. Ett medgivande har en särskild rättslig betydelse och ska få som rättsföljd att klagandens talan vinner bifall. I de indispositiva mål som miljödomstolen handlägger torde ett medgivande i ett överklagat mål kunna få en sådan effekt främst då det bara finns en motpart till den som överklagar eller när samtliga motparter medger ett yrkande i ett överklagande. Då en klagande i ett mål i miljödomstolen för det mesta har både en förvaltnings- myndighet och en eller flera enskilda som motpart torde fallen när ett överklagande medges inte vara så vanligt förekommande att medgivandets vara eller inte vara bör vara styrande för utform- ningen av reglerna om vad svaret på ett överklagande ska innehålla. Ofta är ett medgivande naturligtvis ändå en omständighet som det är viktigt för domstolen att känna till vid handläggningen av ett mål. Med hänsyn till målens skiftande karaktär är det dock viktigt att domstolen på ett så tidigt stadium som möjligt försöker klarlägga parternas ståndpunkter. Därför är det angeläget att förelägganden att svara får det innehåll som är lämpligt med hänsyn tagen till omständigheterna i det enskilda fallet. I de allra flesta fall bör ett svar vara skriftligt. Även ett svar som avges i e-post bör accepteras som ett skriftligt svar. Redan nuvarande regler torde medge att alla skrifter utom ett överklagande ges in till miljödomstolen i elektronisk form. I vissa situationer kan det dock finnas utrymme för att ett svar lämnas muntligt. Det måste då vara helt klarlagt att svaret lämnas av rätt person och att svaret dokumenteras i rättens akt. Det rör sig naturligtvis om okomplicerade fall. Exempelvis kan ett kortfattat svar på ett överklagande lämnas och antecknas vid en förhandling eller när ledamöter av rätten gör en undersökning på platsen. Bestämmelserna i 42 kap. ska tillämpas såväl vid den skriftliga som den muntliga förberedelsen i ett tvistemål. Bestämmelserna är tämligen omfattande och inte lämpade för handläggningen i miljödomstolen av överklagade mål. En grund- tanke är dock att rätten aktivt ska ta ställning till när förberedelsen ska anses avslutad. En motsvarande grundtanke bör genomsyra skriftväxlingen i miljödomstolarna. Principen kan naturligtvis uttryckas på olika sätt. Utredningens förslag är att endast en skrift Förslag till en lag om miljödomstolar ska ges in från varje part eller sakägare. Det bör ses mot bakgrund av att den sak målet gäller redan har prövats i minst en instans. I den nya lagen bör det finnas regler om att miljödomstolen vid behov ska inhämta yttrande från en myndighet som tidigare beslutat i saken. I likhet med vad som gäller enligt 16 kap. fastighetsbildningslagen bör det finnas en regel som ger domstolen rätt att kalla en företrädare för en myndighet eller kommun som har meddelat beslut i saken till en förhandling. Det bör finnas en regel om inhibition m.m. Ett beslut genom vilket domstolen förordnat om saken i avvaktan på målets avgörande bör få överklagas. 11.3.4Sammanträden och bevisning m.m. Samma regler som bör gälla om när sammanträden med muntlig förhandling ska äga rum. I den här frågan bör de regler som finns i förvaltningsprocesslagen tas in i lagen om miljödomstolar. Reglerna om kallelse till förhandling i fastighetsbildningslagen skiljer sig från motsvarande bestämmelser i förvaltningsprocess- lagen. Till en muntlig förhandling bör enligt den föreslagna lagen om miljödomstolar kallas den som har överklagat, dennes motpart samt andra som har förelagts att svara i målet. Dessutom bör det i lagen finnas en särskild bestämmelse om kallelser till samman- träden i fastighetsbildningsmål. Den som kallas bör kunna föreläggas att inställa sig med upplysning om att hans eller hennes utevaro inte utgör hinder för att handlägga målet. I och fastighetsbildningslagen men inte i förvaltningsprocesslagen och finns regler om att kallelser ska delges. Även i detta fall bör bestämmelserna i 33 kap. 2 § tillämpas. Det ligger dock i sakens natur att kallelser som innehåller vitesförelägganden och upplysning om att ett mål kan avgöras i den kallades utevaro måste delges. Då en kallelse får utfärdas med påföljd att ett mål kan avgöras utan att en part är närvarande, behövs inte en sådan bestämmelse som finns i 16 kap. 6 § fastighetsbildningslagen att ett mål får avgöras i en parts utevaro. Domstolen är dock, formellt sett, inte förhindrad att kalla till ett nytt sammanträde om partens närvaro behövs vid sammanträdet. I överklagade mål som handläggs enligt förvaltningsprocess- lagen får enskilda parter, som inställt sig till muntlig förhandling, Förslag till en lag om miljödomstolar tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, om rätten finner att en part skäligen bör ersättas för sin inställelse. Även vittnen har rätt till ersättning för sin inställelse. innehåller i 11 kap. 6 § och 36 kap. 24 § regler om ersättning till parter och vittnen. I 16 kap. fastighetsbildnings- lagen saknas regler i dessa frågor. Enligt 2 § lagen om domstolar i fastighetsmål är dock regler tillämpliga i frågor som inte behandlas i den särskilda lagstiftningen. Med ett färre antal domstolar i fastighetsmål ökar generellt sett resesträckorna för parter och vittnen. I ett sådant läge måste det naturligtvis vara möjligt att betala ut ersättning av allmänna medel. Mot den bakgrunden bör reglerna om ersättning till parter och vitten kunna utformas med förvaltningsprocesslagens regler som förebild. Enligt 15 § förvaltningsprocesslagen ska en skälighetsbedömning göras när betalning av allmänna medel beslutas. En sådan prövning ska ske även enligt 11 kap. 6 § . Med hänsyn till att det är en fråga som kan komma upp även i mål som inleds genom att talan väcks vid miljödomstolen, bör reglerna i 11 kap. 6 § vara vägledande för en parts möjligheter att få ersättning för sin inställelse. I sammanhanget uppkommer frågan om i vilken utsträckning de särskilda reglerna om videokonferens och videodokumentation av bevis som trätt i kraft bör vara tillämpliga i miljödomstolarnas verksamhet. Videoupptagning av bevis inklusive dokumentation av vad som iakttas vid syn på platsen torde kunna förekomma i överklagade mål i miljödomstolen i samma utsträckning som i andra mål, t.ex. mål som inletts genom att talan väcks vid miljödomstolen. Även undersökning på platsen som företas av en eller flera ledamöter bör omfattas av möjligheten till videodokumentation enligt 6 kap. 6 a § . Möjligheterna till videokonferens och deltagande per telefon bör formellt sett vara desamma för miljödomstolen som för andra domstolar. Deltagande per telefon är naturligtvis i många situationer ett synnerligen praktiskt hjälpmedel. Däremot torde möjligheterna till videokonferens vara begränsade. Tekniken bygger i princip på att såväl rätten som den med vilken konferensen ska hållas befinner sig i en domstolslokal. Allt eftersom domstols- lokalerna i blir färre torde möjligheterna för miljödom- stolen att hitta lämpliga lokaler för videokonferenser avta. är det dock uppenbart att möjligheterna att använda elektroniska Förslag till en lag om miljödomstolar hjälpmedel i miljödomstolarnas verksamhet bör bli föremål för noggranna överväganden. En utökad teknikanvändning framstår som angelägen för att nedbringa reskostnader och restider som kraven på kraven på ett rättssäkert förfarande tillgodoses. Det ligger dock utanför ramen för vad som är möjligt för denna utredning att närmare överväga denna fråga. Förvaltningsprocesslagen och ärendelagen innehåller ett flertal hänvisningar till när det gäller bevisningen. Enligt tidigare angivna principer bör lagen om miljödomstolar i sin tur innehålla en hänvisning direkt till . Reglerna om bevisning blir därmed ett exempel på att utredningens förslag innebär en förenkling jämfört med gällande ordning. Just bevisningen är också ett område där det kan bli aktuellt att utveckla särskilda regler för miljödomstolarnas verksamhet. I 16 kap. fastighetsbildningslagen finns det inga bestämmelser om fastighetsbildningsmål som behöver beaktas när det gäller bevisningen. 11.3.5Avgörande av mål m.m. I fråga om parts rätt att få del av uppgifter föreslås ingen ändring i förhållande till vad som gäller genom hänvisningen i 20 kap. 3 § andra stycket till bl.a. 18 § förvaltnings- processlagen. Enligt 20 kap. 3 § andra stycket och 30 § förvaltningsprocesslagen ska miljödomstolens avgörande av ett mål grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt före- kommit i målet. I 16 kap. 10 § fastighetsbildningslagen föreskrivs att en fastighetsdomstols avgörande av saken ska ske genom utslag och grundas på vad som förekommit vid syn eller annan förhandling och vad handlingarna innehåller i övrigt. I sak är det ingen skillnad på dessa bestämmelser. I lagen om miljödomstolar kan det därför tas in en bestämmelse med samma lydelse som 30 § förvaltningsprocesslagen. Ett avgörande får enligt 20 kap. 3 § andra stycket och 29 § förvaltningsprocesslagen inte gå utöver det som yrkats i målet. När det finns särskilda skäl får dock miljödomstolen även utan yrkande avgöra till det bättre för en enskild part, om det inte är till nackdel för något motstående enskilt intresse. I 16 kap. 11 och 12 §§ fastighetsbildningslagen finns en del bestämmelser om Förslag till en lag om miljödomstolar vad fastighetsdomstolen ska iaktta i samband med ett avgörande. Utredningen behandlar nedan vilket behov det finns av sär- bestämmelser för fastighetsbildningsmålens del i lagen om miljö- domstolar. Det finns inget hinder mot att en bestämmelse som överensstämmer med 29 § förvaltningsprocesslagen tillsammans med vissa särbestämmelser för fastighetsbildningsmålens del tas in i lagen om miljödomstolar såvitt gäller utrymmet för miljödom- stolens prövning. Eftersom de överklagade målen i miljödomstolen inte avgörs enligt omedelbarhetsprincip ska ett avgörande inte träffas efter vad som förekommit vid en huvudförhandling utan ska grundas på vad handlingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i ett mål. Varken förvaltningsprocesslagen eller ärendelagen innehåller någon regel om när ett mål ska avgöras. Den ändrade instansordningen innebär att även de största miljömålen kommer upp i miljödomstolen som överklagade mål. I ansöknings- målen ska enligt 22 kap. 21 § andra stycket dom meddelas efter det att en huvudförhandling har avslutats. Någon regel om när dom ska meddelas när ett mål avgörs utan huvudförhandling finns inte i ärendelagen eller förvaltnings- processlagen. I finns det regler om dom och beslut i 17 kap. Miljödomstolens avgöranden i överklagade mål kallas domar. Eftersom förvaltningsprocesslagen tillämpas kan det ifrågasättas vilket rättsligt stöd som finns för detta. Det är enligt 30 § förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna som länsrätternas avgöranden betecknas domar. innehåller inget ställningstagande i denna fråga. Bestämmelserna i 17 kap. om hur ett avgöran- de ska betecknas (1 §), om deldom (4 §), om mellandom (5 §) och om hur ett avgörande ska avfattas torde emellertid redan tillämpas analogiskt i miljödomstolen, varför det är lämpligt att lagen om miljödomstolar innehåller en hänvisning till dessa bestämmelser. Vidare bör lagen innehålla en hänvisning till 17 kap. 9 § rättegångs- balken om överläggning och om tid för doms meddelande. Det är bestämmelser som är välbekanta för alla domare och någon svårighet att urskilja vilka regler som går att tillämpa i mål som överklagas till miljödomstolarna bör det inte finnas. Genom denna hänvisning blir också bestämmelsen i paragrafens tredje stycke om att dom i mål som avgörs utan huvudförhandling ska meddelas tillämplig. Hänvisningen till 17 kap. 9 § rätte- Förslag till en lag om miljödomstolar gångsbalken innebär också att miljödomstolen även i överklagade mål ska tillämpa 2 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. Avgörandet ska alltså expedieras som det har meddelats. Om förvaltnings- processlagen är tillämplig processlag ska enligt 4 § nyssnämnda förordning expediering av ett avgörande ske inom . Vidare bör lagen om miljödomstolar innehålla en hänvisning till 17 kap. 10 § om uppsättande och underskrift av dom, till 11 § om domens rättskraft och 12 § om slutliga beslut samt till 15 § om rättelse. Hänvisningen till 17 kap. 10 § innebär att en dom ska undertecknas av de lagfarna domare som har deltagit i ett avgörande. Motsvarande regel finns för förvaltningsdomstolarnas del i 34 § andra stycket förordningen (1979:575) om protokoll- föring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta innebär, på samma sätt som gäller för beteckningen av avgöranden, att frågan om vem som ska underteckna miljödomstolarnas avgöranden i dit överklagade mål är oreglerad. Den föreslagna hänvisningen till 17 kap. 10 § innebär att de tekniska ledamöterna inte skulle underteckna avgörandena. Det är dock en fast praxis vid vissa miljödomstolar att domarna undertecknas av miljöråden. Detsamma torde gälla fastighetsdom- stolarnas utslag. Vidare anges i miljödomstolarnas domar vem som har varit föredragande. Bestämmelsen i 17 kap. 10 § rättegångs- balken är att anse som en föreskrift som anger vem som under alla förhållanden ska underteckna en dom och innebär inget hinder mot att domarna undertecknas i enlighet med den praxis som har utbildat sig i domstolarna. Frånsett sådana regler som särskilt anknyter till handläggningen av tvistemål och brottmål finns det i regler av allmän natur som lagen om miljödomstolar bör innehålla en hänvisning till. Det är bestämmelserna om tolk och översättning av handlingar i 5 kap. 6–8 §§ , om rättegångs- förseelser, hämtning och vite i 9 kap. , om part och ställföreträdare i 11 kap. 1–3 §§ , om ombud och biträde i 12 kap. , om frister och laga förfall i 32 kap. , om inlaga i rättegång och om delgivning i 33 kap. . I de angivna kapitlen finns det bestäm- melser som uppenbart inte kan tillämpas av miljödomstolarna i överklagade mål, t.ex. regler som uttryckligen bara gäller brottmål. Hänvisningarna till bör därför formuleras så att Förslag till en lag om miljödomstolar det framgår att balkens regler gäller i tillämpliga delar. Denna hänvisningsteknik är vanlig och finns bl.a. i förvaltningsprocess- lagen. I ärendelagen sägs i stället att vissa bestämmelser i tillämpas. Detta uttryck torde dock vara praktiskt taget synonymt med i tillämpliga delar. Varken i förvaltningsprocesslagen eller i ärendelagen finns det bestämmelser motsvarande reglerna i 34 kap. om rättegångshinder. I domstolarnas verksamhet ingår likväl som en viktig uppgift att pröva om det finns något hinder mot att handlägga ett mål eller ärende. En rättegång inleds i de mål som överklagas till miljödomstolen inte förrän överklagandet kommer in till domstolen. Förfarandet hos olika förvaltningsmyndigheter ger inte anledning att utesluta möjligheten att rättegångshinder föreligger. Ett exempel är att överklagandet innehåller ett yrkande som inte har prövats av förvaltningsmyndigheten. Ett annat fall kan vara att det saknas en miljökonsekvensbeskrivning. I sådana fall kan det strida mot instansordningens princip att ta upp ett mål till behandling. En annan tvingande processförutsättning som ska beaktas av rätten ex officio gäller talerätten. Lagen om miljö- domstolar bör därför innehålla en hänvisning till 34 kap. 1 § .