sou · GWB313 · 2009-01-01 00:00:00 — Ett annat önskemål har varit att finansieringen av fonden ska ske genom stamnätstariffen. Utredningen har emellertid funnit att det är viktigt att alla elanvändare är med och betalar till nätinvesteringarna eftersom värdet av en ökad produktion av förnybar el tillfaller alla elanvändare och miljömässigt hela samhället. Svenska Kraftnäts tariffer skiljer sig åt mellan olika delar av landet vilket medför att grupperna av elanvändare inte betalar lika stora andelar av Svenska Kraftnäts kostnader. Vid en fördelning på samtliga elanvändare upp- nås även syftet att avgiften till fonden ska bli så låg som möjligt vilket ger minsta möjliga påverkan på elmarknaden. Angående möjligheten att överklaga anser utredningen att detta inte ska vara möjligt. Tilldelning sker endast i mån av medel och det är naturligt att fonden först accepterar de mest kostnadseffektiva förslagen och därmed säger nej till de dyrare. Vartefter tiden går kommer dock dyrare förslag accepteras, vilket gör att en ansökan som fått nej i ett läge mycket väl kan accepteras . Det krävs dock att en förnyad ansökan görs, fonden ska inte tillämpa kösystem. Det kan här också tilläggas att när fonden har godkänt en ansökan så innebär det också att nätavgiften för anslutning är godkänd av . I annat fall skulle inspektionen hamna i en dubbelroll där man först i fonden godkänner en avgift som senare kan överklagas just till inspektionen. Detta är självfallet orimligt. Till utredningen har inkommit alternativa förslag för inrättande av en fond. Förslagen innebär att alla nya anläggningar för produk- tion av förnybar el genom fonden får ett bidrag per megawatt instal- lerad effekt. Utredningen bedömning är att det alternativa fondför- slaget inte löser det problem som fonden i huvudsak har för avsikt att lösa, nämligen trappstegsproblematiken och kostnadsnackdelar för vissa producenter. Dessutom riskerar ett allmänt investerings- bidrag att gynna sådan produktion som inte har någon kostnadsnack- del i form av högre kostnader för anslutning till elnätet. Eftersom bidraget inte är behovsprövat blir resultatet att fonden riskerar att ytterligare förbättra kalkylen för sådan produktion som redan är gynnad. Utredningens förslag är främst inriktat på att lösa situationer med nätanslutningskostnader högre än genomsnittet och att fördela kostnaderna mellan tillkommande producenter över tiden. Fördelning av kostnader mellan producenter Behovet av att fördela nätkostnader för anslutning över tiden mellan tillkommande producenter existerar . I och med fonden tillkommer ytterligare ett incitament till att inte vara först med att ansluta sig om det handlar om nätinvesteringar som även andra pro- ducenter kommer att ha nytta av . Problemet med höga initialkostnader för nätinvesteringar som flera kommer att ha nytta av brukar kallas trappstegsproblematik. Det finns exempel på nät- företag som väljer att stå för initialkostnaden, för att på ett oreglerat sätt fördela denna mellan tillkommande produ- center. Exempel på tänkbara lösningar är både delning (en lika stor avgift tas ut av den första som av de kommande producen- terna, beräknat på en viss tidsperiod) och i efterhand (hela kostnaden tas ut av den förste producenten och kommande producenter får ersätta denna i efterhand). När det gäller s.k. delning är detta en princip som tillämpas av , dock endast vid anslutningar utanför sammanhållen bebyggelse. Principen om delning har tillämpats i två fall. För det första vid nyanslutning när befintlig fastighet ansluts och övriga befintliga fastigheter i samma område bedöms kunna ansluta sig senare och för det andra när nätföretaget vid en nyanslutning förstärker befint- ligt nät genom att antingen byta ut den befintliga ledningen eller förlägga en parallell ledning. Såväl fonden som förtida delning enligt förslag kan illustreras med följande två exempel: 1.Bara delning: Ett vindkraftsprojekt om 10 MW behöver en anslutningsledning som kostar . Nätföretaget behöver dess- utom göra nätförstärkningar som kostar , för att det ska gå att ansluta denna vindkraftsanläggning. Tack vare nätförstärk- ningarna går det dock att ansluta ytterligare totalt 40 MW vind- kraft och det finns ansökningar som täcker dessa 40 MW. Med förtida delning ska därmed nätföretagets förstärkningskostnader delas upp och kostnaden blir då /MW. Total nätkostnad för aktuellt vindkraftsprojekt blir därmed /MW (anslut- ningsledning) + /MW = /MW, vilket är lägre än den föreslagna gränsen för egenfinansiering. Om inte förtida del- ning funnits hade hela nätförstärkningen (om den är nödvändig) betalats via anslutningsavgiften vilken därmed hade blivit /MW+ /MW = /MW. Förtida delning minskar därmed behovet av fonden. Exemplet visar även på be- hovet av efterhandsdelning om inte förslaget om förtida delning blir av. Om inte vare sig förtida delning eller efterhandsdelning tillämpas så kommer den som först ansöker från fonden att själv få betala /MW för nätförstärkningarna (= skillnaden mellan kostnaden för anslutningsledningen och fondens egen- finansiering), medan de som redan är planerade, men som inte var först (dvs. övriga 40 MW) inte behöver betala någonting alls för nätförstärkningarna. Detta leder i så fall till förseningar i hela processen eftersom ingen vill vara först. Med efterhandsbetalning måste även de som kommer vara med och betala för nätförstärkningar. 2.Såväl delning som fond: Ett vindkraftsprojekt om 10 MW (pro- jekt A) behöver en anslutningsledning som kostar . behöver dessutom göra nätförstärkningar som kostar för att det ska gå att ansluta denna vindkraftsanläggning. Tack vare nätförstärkningarna går det dock att ansluta ytterligare totalt 40 MW vindkraft men det finns endast konkreta ansök- ningar för ytterligare 10 MW (projekt B). Däremot finns det fram- tida planerade vindskraftverk som omfattar ytterligare 30 MW. Med förtida delning ska därmed nätföretagets förstärknings- kostnader delas upp mellan B. Kostnaden blir då /MW. Total nätkostnad för aktuellt vindkraftsprojekt blir därmed /MW (anslutningsledning) + /MW = /MW, vilket är högre än gränsen för egenfinansiering. Det är då möjligt att erhålla finansiering från fonden för kost- naden över egenfinansieringen. Finansiering från fonden erhålls om nätförstärkningarna bedöms samhällsekonomiska. Som fram- går av exemplet medför fonden att nätförstärkningar som kan komma framtida förnybar energi tillgodo, vilken inte beaktas vid förtida delning, kan erhålla finansiering från fonden. Utredningen har noterat att (M 2006:03) i sitt delbetänkande av december 2007TPF11FPT föreslog en lösning på trappstegsproblematiken som bygger på förtida delning. Denna innebär att man vid utformningen av nätavgiften för anslutning ska ta hänsyn till om en förstärkning är till nytta eller kan förväntas bli till nytta för framtida anslutningskunder från anslutningen. Nätavgift för anslutningen ska utformas så att den tillkommande kunden betalar samma avgift som den ursprungliga 11TP PT SOU 2007:99 Förhandsprövning av nättariffer m.m. kunden för den del av anslutningen som har varit till nytta för denne. skriver dock: När det gäller anslutningar för kunder (såväl inmatnings- som uttagskunder) som avser att bedriva näringsverksamhet bör begränsningen av begreppet framtida anslutningskunder vara något snävare. Normalt bör dessa anses som framtida anslutningskunder endast när dessa har begärt en anslutning eller inkommit med en sådan förfrågan till elnätsföretaget samt påbörjat förfarandet med behövliga tillstånd för sin verksamhet. Utredningen utgår ifrån att begreppet framtida anslutnings- kund (dvs. att dessa har begärt en anslutning eller inkommit med en sådan förfrågan till elnätsföretaget samt påbörjat förfarandet med behövliga tillstånd för sin verksamhet.) tolkas på ett sådant sätt att ett samhällsekonomiskt nät byggs upp. Antag exempelvis att en el- producent ansöker om att ansluta en vindkraftsanläggning. finns fyra anläggningar som med stor sannolikhet antas tillkomma medan ytterligare tre bedöms som troliga men osäkra. Frågan är då om nätet ska dimensioneras för fem (1+4= 5) anläggningar eller åtta (1+4+3=8) anläggningar. medför det en betydligt lägre kostnad om nätet byggs för fler anläggningar direkt än om man exempelvis först bygger ut det för fem anläggningar och i ett senare skede för ytterligare tre. Det kan också vara så att den extra inve- steringen för ytterligare tre kan medföra sådana kostnader att dessa tre anläggningar inte blir av. Med både förslag och med utredningens förslag till kostnadsdelning i efterhand, i det fall återbetalningen sker till nätbolaget, riskeras överkompensation. Detta löses emellertid genom tariffregleringen. Nättarifferna anpassas då så att den totala intäktsramen inte överskrids. Problemet med överkompensering, dvs. att efterbetalningarna överskrider de initiala nätinvesteringarna, finns även med fondförslaget. I områden med många tillkommande pro- ducenter kan det innebära att fonden går med vinst. I andra om- råden kan fondens kostnader däremot bli permanenta såtillvida att inga efterkommande producenter är med och finansierar nätinveste- ringen. Den eventuella överkompensation som fonden kan bli föremål för regleras emellertid även den genom att avgiften från nätbolagen kan minskas. Utredningen konstaterar att förslag inne- bär att problemet med trappstegskostnader minskar. Om förslaget med förtida delning blir verklighet innebär det att det inte finns något behov av ett ytterligare förslag om efterhandsdelning. utsätter att fördelningen av nätinvesteringskostnader mellan flera elproducenter håller för en granskning av Energimarknadsinspek- tionen. Förutsättningen för att utredningen ska kunna ansluta sig till förslag är dock att delning mellan kun- der som avser att bedriva näringsverksamhet (för inmatning av el) tillämpas så att tidsperioden inom vilken delning är aktuell uppgår till i normalfallet minimum . förslag, om det genomförs, minskar även behovet av fonden. En förtida delning av trappstegskostnader löser nämligen en del av de problem som fonden är avsedd att lösa. Det är trots detta utredningens övertygelse att behovet av fonden kvar- står särskilt i lägen med mycket stora initialkostnader och där det råder stor osäkerhet om framtida tillströmning av elproducenter. I det räkneexempel som nämns i nästa avsnitt är samtliga anläggningar som beräknas få bidrag från fonden av den karaktären att Energi- nätsutredningens förslag inte skulle täcka denna typ av kostnader. Det är även fullt möjligt att tänka sig situationer där fonden och förtida delning tillämpas . Ett exempel kan vara där en vind- kraftsanläggning ansöker om anslutning och anslutningsledningen är relativt lång samt att det behövs göras förstärkningar i det nät till vilket vindkraftsanläggningen ansluts. Dessa nätförstärkningar har då även senare anslutna vindkraftsanläggningar nytta av. Om det trots en förtida delning leder till en kostnad som överstiger egen- finansieringen (1,per MW) så kommer det därmed finnas en möjlighet att få stöd från fonden som förtida delning tillämpas, dvs. de som ansluts senare deltar också i finansieringen av nätförstärkningen. I det fall förtida delning tillämpas och fonden delfinansierar så måste fonden vid beslut även beakta att den even- tuellt måste vara med och delfinansiera även de framtida anslutningar vilka beaktats vid den förtida delningen. Det kan här noteras att förtida delning enbart gäller de gemensamma delarna av nätförstärk- ningen, medan fonden beaktar hela kostnaden dvs. såväl anslutnings- ledningen (som enbart är till för en kund) som andel av kostnaden för nätförstärkningen vilken kan gynna flera användare. Fonden ska som nämnts ovan finansieras via en avgift på nätföre- tagen vilken kommer att påföras nätkundernas fakturor. Utredningen har gjort ett försök till uppskattning av fondens kapitalbehov vilket redovisas i tabellerna nedan. Det är dock svårt att sia om de kost- nader som kommer att gälla . Det bör betonas att detta enbart är räkneexempel utifrån den utbyggnadstakt som bedöms rymmas inom det nuvarande elcertifikatssystemets ramar. Om inte dessa projekt blir av så är det troligt att andra kommer till i deras ställe. Den totala omfattningen är dock begränsad genom elcertifi- katskvoten. Uppgifterna avser endast vindkraft eftersom det är där det största behovet av elnätsförstärkningar är att vänta. Nätinveste- ringarna för nya kraftvärmeverk kommer i allmänhet enligt utred- ningens erfarenhet sällan att ha behov av fondmedel för sina anslut- ningsavgifter. När det gäller större kraftvärmeverk så är de i regel lokaliserade i tätort där elnätet håller en hög kapacitet. Småskalig biokraft kommer troligen inte att bli aktuell för fonden. I regel är verken för små och främst inriktade på egen konsumtion. När det gäller de större gårdsverken som byggs för att leverera el ut på nätet så är det tveksamt ifall nätkostnaden kommer upp till fondens egen- finansiering. Det nät som byggs och förstärks i anslutning till dem blir helt enkelt för litet. De projekt som tas upp i tabellen nedan är hämtade från Svensk Vindkraft som typexempel. Utredningen har gjort egna efterforsk- ningar om vad dessa skulle medföra i form av anslutningskostnader. Enligt detta exempel skulle en utbyggnad av knappt vindkraft medföra ett kapitalbehov på . Avgiften för nätkunden skulle då under dessa år bli i snitt per kWh eller för en normalstor eluppvärmd villa (20 000 kWh/år). Sammanställningen baseras på Svensk Vindkrafts egen lista över vindkraftsprojekt på mer än 25 MW och lista över planerade vindkrafts- anläggningar. Det är alltså att betrakta som en lista med relativt stora projekt som kan tänkas bli föremål för finansiering från fonden och investeringskostnaderna blir därför inte representativa Utredningen har själv inte gjort något urval av vilka planerade elproduktions- anläggningar som vi tror blir byggda. Utredningen vill inte uttala sig om vilka projekt som kommer att bli aktuella för att få medel från fonden. Utredningen är medveten om att det finns många små såväl som stora vindkraftsanläggningar på land som kommer att bli av före de listade anläggningarna till havs. Tabell 4.2 som baseras på tabell 4.1 har till syfte att visa på storleksordningen på behovet av fondmedel, inte att bedöma kostnaderna för varje enskilt vindkrafts- projekt. Tabell 4.1 Sammanställning av planerade vindkraftprojekt som exempel på fondens omfattning Källa: Egen bearbetning av uppgifter från Svensk Vindkraft Tabell 4.2 Beräkningsexempel av kostnader för nätkunder med anledning av elnätsinvesteringsfonden Kostnad mkr/år Kostnad öre/kWh för nätkund Källa: Egen bearbetning Utredningens förslag om att fondavgiften ska tas ut med samma belopp grundar sig i övertygelsen om att en enhetlig avgift innebär en administrativ förenkling. Kostnaden är även så försum- bar för den enskilde kunden att den knappast kan orsaka några större reaktioner. Att ändra avgiftens storlek upplevs som opeda- gogiskt. En ytterligare aspekt när det gäller vindkraft är att det i och med fonden kommer att ske investeringar i sådan produktion som har för höga anslutningskostnader (per installerad MW) för att komma till stånd eller där det råder trappstegsproblem (ingen vill gå först). Dessa kan dock ha mycket goda produktionsförutsätt- ningar vilket i bästa fall kan ge en mycket god utväxling i form av producerad el per investerad krona. Exempel på detta är vindkraft på , , i fjällområdena och havsbaserade anläggningar. Dessa produktionsformer kommer om de blir av att lägga beslag på elcertifikat och detta medför att priset på elcertifikat pressas nedåt. De producenter av förnybar el som finns kommer där- med att få försämrad lönsamhet. Konkurrensförhållandena inom producentkollektivet av förnybar el förskjuts således till förmån för sådan produktion som inte är lönsam. Elanvändarna kan dock förhoppningsvis tillgodoräkna sig den ökade nätkostnaden som fonden innebär i en ökad tillgång på förnybar el i första hand genom en större press på certifikatspriset och i ett senare skede (om mer samhällsekonomiskt utbyggd förnybar produktion leder till politisk acceptans av ökad elcertifikatskvot) till en ökad tillgång på förnybar el och därmed större press på elpriset. En viktig funktion är också prisbildningen för elcertifikaten vilken bygger på marginalkostnaden. Antag att inte fonden finns, men att elcertifikatskvoterna gör att man måste bygga en relativt dyr havsbaserad anläggning med höga nätkostnader. Utan fonden måste därmed certifikatspriset upp till mycket höga nivåer, givet bibehållet elpris. Detta ger höga kostnader för elanvändarna för el- certifikaten men också en mycket god ekonomi för den förnybara kraft som inte har lika höga kostnader som den sista anläggningen. Med fonden kommer certifikatspriset att sänkas eftersom det inte behöver vara lika högt för att den sista anläggningen ska komma in. Detta medför totalt sett lägre kostnader för elanvändarna och rim- ligare intäkter för den förnybara kraft som inte har så höga kostna- der. En viktig slutsats, tillika ett av huvudmotiven till nätinvesterings- fonden, är således att den kommer att möjliggöra samhällsekonomiskt motiverad elproduktion. Detta innebär att utbyggnaden av förnybar elproduktion kommer att kunna göras med lägre samhällsekono- miska kostnader och med ett mer rationellt utnyttjande av produk- tionsresurserna tack vare fonden. Detta skapar goda möjligheter för en omfattande utbyggnad av exempelvis vindkraft till en lägre kostnad än vad som annars hade varit fallet. Perspektivet är viktigt eftersom behovet av förnybar elproduktion kommer att vara mycket stort med hänsyn till de höga målsättningarna inom såväl klimat- som energipolitiken. En ökad produktion förut- sätter dock att certifikatskvoterna ökar, eller att något annat system införs. Fondens existens ger inte i sig en ökad produktion av förny- bar produktion utan bidrar huvudsakligen till att en given mängd förnybar kraft byggs ut så samhällsekonomiskt som möjligt. Fonden har som nämnts tidigare som syfte att underlätta nät- investeringar som medel för att uppfylla de mål för förnybar elpro- duktion som omfattas av elcertifikatssystemet. Fondens existens beror således på om det finns behov av nätinvesteringar inom ramen för elcertifikatskvoten. Fonden bör upphöra den dag som elnätet inte kräver förbättringar för att öka den förnybara elproduktionen och/eller den dag elcertifikatssystemet upphör. En förväntad och även önskvärd effekt av fonden är att sådana investeringar ska komma till stånd vilka är positiva ur samhällseko- nomisk synvinkel men som på grund av trappstegskostnader eller flaskhalsar inte blir av. Tack vare fonden sänks elanvändarnas kostnader för elcertifikaten mer än vad som motsvaras av kostna- derna för fonden, se figur 4.2. Elanvändarna förväntas alltså vinna på fonden. Samhällets kostnader för en övergång till hållbar elpro- duktion förväntas därmed sjunka. Tack vare den lägre kostnaden för omställningen är det då sannolikt att samhället kan komma att acceptera en allt större andel förnybar elproduktion och en ökning av elcertifikatskvoten kan lättare motiveras. Figur 4.2 Förväntad samhällsekonomisk effekt av elnätsinvesteringsfonden Utredningens förslag: Ett undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen införs för interna nät inom anläggningar för elpro- duktion. Möjlighet införs även för att medge befrielse från vissa skyldigheter för innehavaren av en nät- koncession för linje förutsatt att koncessionen avser en ledning som är avsedd för inmatning av el från en elproduktionsanlägg- ning. Kraven som det ska vara möjligt att i vissa fall få befrielse från gäller årlig redovisning av nätverksamheten, skyldighet att upprätta risk- och sårbarhetsanalys avseende leveranssäkerheten i elnätet, åtgärdsplan för hur leveranssäkerheten i nätet ska för- bättras, informationsskyldighet till elanvändare, krav på upprät- tande av övervakningsplan och att lämna skriftlig uppgift om sin nättariff. Det ska finnas möjlighet till befrielse från åtgärds- kravet vid avbrott, dock inte kravet på att överföringen av el ska vara av god kvalitet. Detta är ett första steg för att underlätta och öka förutsägbarheten för nya elproducenter, något som har framhållits som några av de viktigaste aspekterna för att under- lätta för utbyggnad av produktion av förnybar el. Som ett andra steg föreslår utredningen dessutom att Energi- nätsutredningen, som enligt utredningsdirektivet ska göra en översyn avseende koncessioner, analyserar lämpligheten i att genomföra en förändring i ellagen som ger möjlighet att beviljas nätkoncession för enskild linje. Det finns inte möjlighet att inom ramen för denna utredning genomföra de för detta ändamål nöd- vändiga större förändringar avseende kravet på nätkoncession för anslutningsledning mellan en elproduktionsanläggning och an- gränsande nät eller mellan elproduktionsanläggningar. För att underlätta tillståndsprocessen för nya ledningar till förnybar elproduktion föreslår utredningen att en förändring in- förs i ellagen som innebär att endast prövar anläggningens och nätägarens lämplighet efter att annan instans har prövat och godkänt lämpligheten ur de övriga aspek- ter som ska prövas enligt ellagen. Utredningen föreslår även att , ges i uppdrag att se över möjligheterna att samordna miljöprövning och lokaliseringsfrågan för elledning och elpro- duktionsanläggning i syfte att förenkla tillståndsprocessen för nya elproduktionsanläggningar. Utvärdera om det nuvarande regelverket för förnybar elproduktion ska- par hinder för en storskalig utveckling och utbyggnad av den förny- bara elproduktionen. Bedöms förändringar av regelverket krävas skall utredaren lämna sådana förslag. Kravet på nätkoncession syftar till att dels skapa ett samhällseko- nomiskt optimerat och säkert nät med minsta möjliga miljöingrepp, dels skydda gjorda investeringar och garantera kunderna deras rättig- heter. Det har dock påpekats för utredningen att det finns flera olika omständigheter kring nätkoncessioner som försvårar intro- duktionen av förnybara energikällor. Dessa inkluderar svårigheten att åstadkomma konkurrens vid utbyggnaden av nödvändig lednings- kapacitet, nödvändigheten av att bilda ett nätbolag när det visar sig lämpligt, rapporteringskrav gällande detta nätbolag, samt tillstånds- processerna för produktionsanläggningen och elnätet vilka inte är samordnade. Svårigheterna leder till såväl ökade kostnader som att tiden från ansökan till idrifttagande blir onödigt lång. Utredningens målsättning är därför att komma med förslag som kan underlätta till- ståndsprocessen och därmed sänka kostnaderna samt snabba upp hanteringen. Ofta uppkommer diskussion mellan produktions- och nätägare om det tekniska utförandet av elnätet i en elproduktionsanläggning, t.ex. en vindkraftspark. Ägaren av produktionsanläggningen vill att det ska byggas så billigt som möjligt, medan nätägaren vill bygga enligt en standard som medger att även andra potentiella kunder skulle kunna ansluta sig till ledningen, vilket kan medföra andra krav på elkvalitet. Koncessionshavaren har ju anslutningsplikt enligt ellagen, medan det är ägaren av produktionsanläggningen som be- kostar nätinstallationen genom sin anslutningsavgift. Om produ- centen själv äger det interna nätet inom anläggningen, försvinner detta problem för nätägaren. Den som själv ska använda nätet och slipper ansvara för kvaliteten gentemot andra användare har lättare att göra en nyttoavvägning och optimerar det utefter sina egna behov. Kan nätägaren bygga nätet billigare och mer rationellt än producenten själv, så är det inte troligt att producenten väljer att själv bygga nätet. Tidsaspekten är också mycket viktig under processen för att erhålla alla behövliga tillstånd för att få uppföra en elproduktions- anläggning med tillhörande elnät. Miljöaspekter bedöms och det fattas beslut rörande detta i olika instanser. Besluten kan överklagas, vilket i sin tur kan innebära avsevärda förseningar.