sou · GXB31 · 2009-01-23 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga vissa straffprocessuella och polisrättsliga frågor angående de brottsbekämpande myndigheternas dolda spanings- och utredningsverksamhet. Särskild utredare är chefsrådmannen . Experter är professorn (), kanslichefen (), sakkunnige (), kriminalkommissarien (), ämnesrådet (), kanslirådet (), chefsjuristen (Säkerhetspolisen), vice chefsåklagaren (), ämnesrådet Per Lagerud (), ordföranden i , verksjuristen (), chefsjuristen () och polisöverintendenten (Säkerhetspolisen). Per Lagerud (se ovan) och hovrättsassessorn är utredningens sekreterare. Utredningen, som tagit namnet (Ju 2008:01), överlämnar härmed delbetänkandet En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen (SOU 2009:1). Utredningens arbete fortsätter med andra utestående frågor. Förslag till lag om ändring i ....................... 1.2Förslag till lag (0000:00) om tillgång till uppgifter om viss elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande 1.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet................................ 1.6Förslag till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) Utredningens uppdrag och arbete ................................ Vad behandlas i detta betänkande? 3 Den rättsliga bakgrunden m.m. 3.1Allmänt om de brottsbekämpande myndigheternas 3.2.6 Regelverk för polisens underrättelseverksamhet ........ 3.2.7 Regelverk för tullens underrättelseverksamhet........... Kraftsamling mot grov organiserad brottslighet.................... Underrättelseinhämtning för vissa polisiära behov................ Hemlig teleavlyssning enligt ...................... Hemlig teleövervakning enligt ................... 3.8Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enligt vissa andra lagar.............................................................. Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål ................... 3.10.1 Leverantörernas behandling av trafikuppgifter........... 3.10.2 Brottbekämpande myndigheters tillgång till Beslag och editionsföreläggande.............................................. Rättssäkerhetsgarantier vid användning av hemliga tvångsmedel, m.m..................................................................... 3.13.4 FN:s konvention om medborgerliga och politiska 3.13.5 Den enskildes rätt till insyn m.m................................. 3.13.6 Organ för löpande tillsyn och kontroll....................... Myndigheternas tillgång till uppgifterna........................ Uppgifter om elektronisk kommunikation............................ Uppgifter om abonnemang ..................................................... Upphävande av 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK .................. Tillgång till uppgifter om abonnemang .................................. 5.3Tillgång till uppgifter utan att det finns en skäligen Beredningen av BRU:s förslag i SOU 2005:38 .................... 5.4.1 Upphävande av 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK ..... 5.4.2 Tillgång till uppgifter om abonnemang..................... 5.4.3 Tillgång till uppgifter utan att det finns en skäligen misstänkt person .......................................... Uppdraget för den här utredningen...................................... Överväganden och förslag.......................................... 6.2Tydliga och rättssäkra befogenheter för utfående av uppgifter om elektronisk kommunikation ........................... 6.2.1 Upphävande av regleringen i lagen om 6.3 Hemlig teleövervakning i förundersökningar ...................... 6.3.1 När ska inhämtning få ske? 6.3.2 Vem ska fatta beslut? 6.4Tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i 6.4.2 När ska inhämtning få ske? Vem ska fatta beslut? 6.4.4I vilken omfattning ska uppgifterna få användas?.....135 6.4.5Behandling av uppteckningar av uppgifter om Tillgång till lokaliseringsuppgifter ........................................ Nuvarande reglering m.m........................................... Inhämtning av uppgifter om abonnemang ........................... Nuvarande reglering m.m........................................... Underrättelse till enskild ....................................................... 6.8.1 I vilka fall ska underrättelse ske?................................ 6.8.2 Vem ska fullgöra underrättelseskyldigheten? 6.9Särskild tillsyn av Säkerhets- och Regeringens redovisning till ................................. 6.10.1 Nuvarande ordning..................................................... 6.10.2 Utredningens bedömning .......................................... Sekretess och tystnadsplikt ................................................... 6.11.1 Nuvarande reglering ................................................... 6.11.2 Utredningens bedömning .......................................... Konsekvenser och genomförande ............................... Förslaget till lag om ändring i .................. 8.2Förslaget till lag (0000:00) om tillgång till uppgifter om viss elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande 8.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ... 183 8.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om 8.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet .................. 8.6Förslaget till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) ........................... Beredningen för rättsväsendets utveckling (Ju 2000:13) ombudsmän () eller Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brott- De brottsbekämpande myndigheterna (i detta sammanhang avses åklagare, polis och tull) har möjlighet att få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation enligt två regelverk, bestämmelserna om hemlig teleövervakning i (RB) och utlämnande av uppgifter enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation (LEK) från dem som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst (leverantörer). Myndigheterna får i princip samma uppgifter oavsett vilka bestämmelser som tillämpas. Det rör sig främst om uppgifter som svarar på frågorna vilka teleadresser kommunicerade med varandra, när skedde det, var befann sig de som kommunicerade och vilken typ av kommunikation användes. Myndigheterna får inte tillgång till innehållet i en kommunikation, t.ex. telefonsamtalet, sms-meddelandet, telefaxmeddelandet eller e-post- meddelandet, utan enbart till vad som brukar kallas trafikuppgifter. För att få innehållet i meddelandet krävs beslut om det mer ingripande tvångsmedlet hemlig teleavlyssning. Tillstånd till hemlig teleövervakning ger tillgång till såväl historiska uppgifter som framtida uppgifter medan lagen om elektronisk kommunikation enbart omfattar historiska uppgifter, alltså sådana uppgifter som redan finns hos leverantören när beslutet verkställs. Förutsättningarna för hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 19-21 §§ RB är följande. 1.Det ska finnas en skäligen misstänkt person. a)brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (även anstiftan och medhjälp), b)dataintrång, barnpornografibrott som inte är ringa, narkotikabrott eller narkotikasmuggling, eller c)försök, förberedelse eller stämpling till brott under a) och b). 3.Åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen. 4.Åtgärden ska avse uppgifter om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från teleadresser med viss anknytning till den misstänkte. 5.Åtgärden ska beslutas av domstol. Förutsättningarna för att de brottsbekämpande myndigheterna ska få tillgång till uppgifter enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK är följande (i jämförelse med ). 1.Det ska vara fråga om misstanke om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (även anstiftan och medhjälp omfattas men inte försöks-, förberedelse- och stämplingsbrott). 2.Det behöver inte finnas en skäligen misstänkt person. 3.Åtgärden behöver inte vara av synnerlig vikt för utredningen. 4.Åtgärden är inte begränsad till vissa teleadresser. 5.Åtgärden beslutas av den brottsbekämpande myndigheten. För att de brottsbekämpande myndigheterna ska få uppgifter om abonnemang från leverantörerna, t.ex. namn, adress, hemliga telefonnummer och IP-nummer, fordras inte samma svårhetsgrad rörande den misstänkta brottsligheten. I sådana fall är det enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK tillräckligt att det för brottet är föreskrivet fängelse och att det i det enskilda fallet kan bli fråga om annan påföljd än böter. lämnades tillstånd till hemlig teleövervakning i 1 315 fall. I samtliga fall där hemlig teleavlyssning beviljades (966 fall) hade domstolen gett tillstånd till hemlig teleövervakning. I 349 fall hade tillstånd meddelats till enbart hemlig teleövervakning. Det saknas statistik över antalet fall där de brottsbekämpande myndigheterna begär ut uppgifter med stöd av lagen om elektronisk kommunikation. Polisen har gjort beräkningar över antalet fall där man har begärt att få ut uppgifter enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK och uppskattat det till ca 9 500. Den siffran omfattar inte Säkerhetspolisens och ärenden. Mot bakgrund av kravet i lagen om elektronisk kommunikation på att det ska vara fråga om misstanke om brott med ett straffminimum fängelse, står det klart att utredningarna enbart rör allvarlig brottslighet och att myndigheterna har begärt uppgifter i samma utredning. En anledning till det relativt stora antalet beslut är att det inledningsvis i många förundersökningar rörande grova brott saknas en skäligen misstänkt person och därmed finns det inte heller möjlighet att använda sig av hemlig teleövervakning enligt . En hjälp i arbetet med att identifiera misstänkta personer är att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation på och i närheten av en brottsplats, längs flyktvägar och liknande. En annan anledning till det relativt stora antalet beslut är användningen vid brottslighet av mobiltelefoner med anonyma kontantkort, där myndigheterna behöver inhämta uppgifter i syfte att identifiera den som använder ett visst abonnemang. Uppdraget som redovisas i detta betänkande utredningar har kommit med förslag om att de brottsbekämpande myndigheternas delvis parallella möjligheter att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation genom respektive lagen om elektronisk kommunikation ska föras samman i ett regelverk. Förslagen har inte lett till lagstiftning. Frågan om myndigheternas användning av lagen om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet togs inte upp i de sammanhangen. Regeringen konstaterar i direktiven till den här utredningen att det finns ett operativt behov av att få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation för att kartlägga brottslig verksamhet och i övrigt arbeta brottsförebyggande. Regeringen anger att såväl tekniken kring elektronisk kommunikation som polisens och tullens underrättelseverksamhet har genomgått stora förändringar och att det mot den bakgrunden kan ifrågasättas om bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK är ändamålsenligt utformad. Regeringen konstaterar också i direktiven att det i underrättelseverksamheten kan finnas behov av att även få tillgång till uppgifter om abonnemang (6 kap. 22 § första stycket 2 LEK) och att utredningen i den delen ska utgå från att det ska vara möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till sådana uppgifter, inklusive uppgift om vem som har haft ett visst IP-nummer vid ett visst tillfälle, även vid misstanke om brott som i det konkreta fallet bör föranleda ett bötesstraff. Utredningens uppdrag är bl.a. mot den bakgrunden att överväga behovet av mer ändamålsenliga regler för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen. Det rör sig då inte om uppgifter från trådlös kommunikation, som radio- och satellitkommunikation, eftersom etern har ansetts vara fri. Inhämtning och bearbetning av olika former av elektronisk kommunikation är ett allt viktigare verktyg för de brottsbekämpande myndigheterna såväl i underrättelseverksamhet som i det brottsutredande arbetet. har elektronisk kommunikation ett starkt skydd i både regeringsformen och . Den omfattas av skyddet rörande privat- och familjeliv och korrespondens i artikel 8 i och skyddet mot undersökning av förtroligt meddelande i 2 kap. 6 § regeringsformen. En grundläggande utgångspunkt för förslagen är att de inte bara ska syfta till att upprätthålla en effektiv brottsbekämpande verksamhet utan även till att förstärka och bygga ut rättssäkerheten och integritetsskyddet vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation. Tydliga och rättssäkra befogenheter för utfående av uppgifter om elektronisk kommunikation Bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK bryter leverantörernas tystnadsplikt och ställer som enda krav för att uppgifterna ska få hämtas in, att misstanken rör brottslighet av viss svårhetsgrad. Det saknas i den lagen bestämmelser såsom vid hemlig teleövervakning om exempelvis formerna för tillståndsgivningen, krav på synnerlig vikt för utredningen, hur överskottsinformation får användas, underrättelseskyldighet till enskild och om särskild tillsyn av . Regleringen i lagen om elektronisk kommunikation uppfyller inte i tillräcklig grad de krav på rättssäkerhet och integritetsskydd som måste finnas vid det här slaget av integritetskänsliga åtgärder. Den ska därför upphävas. I förundersökningar ska uppgifter om elektronisk kommunikation kunna inhämtas från leverantörerna enbart efter beslut om hemlig teleövervakning. I underrättelseverksamhet ska befogenheter att inhämta uppgifter från leverantörerna tas in i en ny lag om tillgång till uppgifter om viss elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Hemlig teleövervakning i förundersökningar När ska inhämtning få ske? När bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK upphävs blir det, för att kunna upprätthålla en effektiv brottsbekämpning, nödvändigt att möjliggöra att hemlig teleövervakning avseende uppgifter om telemeddelanden som har befordrats (historiska uppgifter) får användas även när det saknas en skäligen misstänkt person. Det ska krävas att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen och att syftet är att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet eller utröna annan omständighet av väsentlig betydelse för utredningen. Det sistnämnda kan vara att fastställa var en målsägande eller ett vittne har befunnit sig eller var en brottsplats är belägen. Ett strängare krav än när det finns en skäligen misstänkt person ska gälla för att åtgärden ska få användas i ett sådant tidigt skede i en förundersökning. Misstanken ska röra brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff, eller annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Det är alltså fråga om samma brott som krävs för hemlig teleavlyssning. Vem ska fatta beslut? Tillstånd till hemlig teleövervakning i förundersökningar där det finns en skäligen misstänkt person ges av domstol. Det är av stor vikt i det brottsbekämpande arbetet att det finns möjlighet att snabbt få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation. Snabbheten i förfarandet är en avgörande framgångs- Ofta är möjligheten till minutoperativa beslut avgörande för att säkra ett lyckat utredningsresultat. Det gäller särskilt som de personer som sysslar med grov brottslighet aktivt vidtar åtgärder i syfte att försvåra och omöjliggöra ett framgångsrikt arbete från de brottsbekämpande myndigheternas sida. Åklagare ska få ge interimistiskt tillstånd till hemlig teleövervakning, om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra en sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen. Har åklagaren gett ett sådant interimistiskt tillstånd ska han eller hon genast göra en skriftlig anmälan om åtgärden till rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Finner rätten att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet. Har ett interimistiskt tillstånd till hemlig teleövervakning upphört att gälla innan rätten har prövat ärendet, ska åklagaren anmäla åtgärden till . Beslut om hemlig teleövervakning innan det finns en skäligen misstänkt person ska vid sidan av domstol få fattas även av undersökningsledare eller åklagare (utan att det är fråga om interimistiska tillstånd). Det är fråga om fall som omfattas av lagen om elektronisk kommunikation. Om åtgärden kan antas bli av stor omfattning eller av särskilt ingripande slag, ska domstolen dock fatta besluten. Detta ska gälla bl.a. när inhämtningen avser långa tidsperioder, ett stort antal personer eller någon som arbetar med källskyddad information på ett medieföretag. Tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet När ska inhämtning få ske? Bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK anger att brottsligheten ska ha ett minimistraff fängelse för att inhämtning ska får ske. Det bör även fortsättningsvis gälla i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. finns det brott som faller inom ansvarsområde och som inte har denna stränga straffskala men där tillgången till uppgifterna i undersökningarna har sådan betydelse att inhämtning ska få ske trots ett lägre straffminimum. Det rör bl.a. sabotage, kapning, olovlig kårverksamhet, brott mot medborgerlig fri- het, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet och företagsspioneri. För att inhämtning ska få ske bör det finnas ett krav på att uppgifterna kan antas ha en påtaglig betydelse för undersökningen. Det bör uttryckas så att uppgifter om viss elektronisk kommunikation ska få hämtas in i underrättelseverksamhet när det finns särskild anledning att anta att uppgifterna kan bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka den brottsliga verksamheten. Såsom vid andra tvångsmedel ska inhämtning få beslutas och genomföras endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig mot eller för något annat motstående intresse. Vem ska fatta beslut? Det finns tungt vägande principiella skäl mot att allmän domstol eller åklagare ges en roll som beslutsfattare i polisens och tullens underrättelseverksamhet. Beslutanderätten bör därför ligga på annat organ. Beslut om inhämtning av uppgifter enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK i underrättelseverksamhet fattas av polis och tull. Den ordningen bör gälla även i fortsättningen. Däremot är det nödvändigt att det etableras en fastlagd ordning för vem som inom den brottsbekämpande myndigheten ska vara behörig att besluta om inhämtning av uppgifter. Beslutanderätten ska tillkomma myndigheten som sådan, dvs. Denne ska dock ha möjlighet att i viss utsträckning delegera beslutanderätten. Det ska få ske till annan person på ledningsnivå. I vilken omfattning ska uppgifterna få användas? Uppgifter om elektronisk kommunikation som hämtas in i underrättelseverksamhet ska få användas för att förhindra brott. Sådana uppgifter ska också få användas i förundersökningar om det är fråga om brott av så kvalificerat slag att det skulle ge myndigheterna möjlighet att använda hemlig teleövervakning för att inhämta uppgifterna. Det ska krävas att tillstånd till hemlig teleövervakning ges för att sådana uppgifter ska få användas i en förundersökning. Hemlig teleövervakning och inhämtning av uppgifter enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK kan ge de brottsbekämpande myndigheterna tillgång till lokaliseringsuppgifter rörande en kommunikation, alltså uppgift om från vilket geografiskt område t.ex. ett mobilsamtal skedde. Genom bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation har det också ansetts möjligt för myndigheterna att begära s.k. basstationstömning, en åtgärd som ger uppgift om samtliga de mobiltelefoner som var uppkopplade för kommunikation i ett avgränsat geografiskt område. De sistnämnda uppgifterna ska myndigheterna få tillgång till även i fortsättningen under samma förutsättningar som gäller för hemlig teleövervakning. Sådana uppgifter ska också få hämtas in i underrättelseverksamheten. De brottsbekämpande myndigheterna ska också kunna få tillgång till lokaliseringsuppgifter rörande mobiltelefoner som inte är uppkopplade för kommunikation utan enbart påslagna. Inhämtning av uppgifter om abonnemang Såväl i förundersökningar som i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska myndigheterna även i fortsättningen ha rätt att inhämta uppgifter om abonnemang med stöd av bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK. Skyldigheten för leverantörerna att lämna ut uppgifter om abonnemang till myndigheterna ska i motsats till vad som gäller inte vara begränsad till misstanke om brott av viss svårhetsgrad. Det betyder att t.ex. uppgift om vem som hade ett visst IP-nummer vid ett visst tillfälle ska kunna lämnas ut vid misstanke om brott, även om det kan förväntas enbart böter som påföljd i det enskilda fallet. En domstols beslut om hemlig teleövervakning kan överklagas. När undersökningsledaren eller åklagaren har fattat beslut om en sådan åtgärd ska den som innehar den teleadress som övervakningen avser kunna begära rättens prövning av beslutet. Däremot ska beslut av den brottsbekämpande myndigheten om inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet inte på motsvarande sätt kunna bli före- mål för rättens prövning. I stället bör det för de fallen finnas andra rättssäkerhetsgarantier, bl.a. i form av en kontinuerlig och effektiv tillsyn av . gäller att den som är eller har varit brottsmisstänkt eller den som innehar en teleadress som hemlig teleövervakning har avsett som huvudregel ska underrättas i efterhand om tvångsmedlet. Det ska gälla även för de nya fallen av hemlig teleövervakning, dvs. när syftet med åtgärden är att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet m.m. Förundersökningsledaren ska ansvara för att underrättelse sker. Vissa undantag från underrättelseskyldigheten ska införas. När det har skett en basstationstömning ska underrättelse inte behöva lämnas till de personer som kommunicerade med exempelvis en mobiltelefon på den plats åtgärden avsåg. Inte heller ska den åtgärd som sker därefter, när de brottsbekämpande myndigheterna kontrollerar samtliga de abonnentnummer som framkom genom basstationstömningen, behöva föranleda underrättelse i efterhand. Undantag ska också finnas för det fallet att det t.ex. är fråga om mobiltelefoner med anonyma kontantkort där det inte fastställs vem som innehar teleadressen. Det ska inte finnas någon underrättelseskyldighet till enskilda som berörts av åtgärden att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Även här blir bl.a. den särskilda tillsyn som ska genomföra av stor vikt som en rättssäkerhetsgaranti. har tillsyn över användningen av hemlig teleövervakning. ska utöva löpande tillsyn även över användningen av de nya befogenheterna att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. För att uppväga att de brottsbekämpande myndigheterna själva ska få fatta beslut om inhämtning ska nämndens kapaci- tet förstärkas med ett eller flera granskningsombud som hos myndigheterna kontrollerar hur befogenheterna har beslutats och använts. Granskningsombud ska utses av för en bestämd tid, högst . Ett granskningsombud ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Ett granskningsombud får inte vara ledamot av nämnden.