sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — Övergångsbestämmelsen innebär en viss retroaktivitet, så till vida att även viss redan hemkommen personal kommer att behöva följas upp. 11.2 Förslaget till lag om ändring i 2 kap. Om tillämpligheten av svensk lag 3 § För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som avses i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol, 1. om brottet förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om det begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen på sådant fartyg, 2. om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann sig där för annat ändamål än övning, 3. om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i [utlandsstyrkan inom Försvarsmakten]1 eller som tillhör Polisens utland 3 a. om brottet har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid , som utför gränsöverskridande arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som har tillträtt, 3 b. om brottet har begåtts vid tjänstgöring utom riket av svensk medborgare eller utlänning med hemvist i som, i annat fall än som avses i förevarande paragraf 2–3 a, deltar i ett internationellt uppdrag, vari tar del, 4. om brottet förövats mot , svensk kommun eller annan menighet eller annan svensk inrättning, 5. om brottet begåtts inom område som ej tillhör någon stat och förövats mot svensk medborgare, svensk sammanslutning eller enskild inrättning eller mot utlänning med hemvist i , 6. om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, penningförfalskning, försök till sådana brott, folkrättsbrott, olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor, osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol, terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök till sådant brott samt brott som avses i 5 § samma lag, eller 7. om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet är fängelse eller däröver. 1 Hakparenteserna markerar text som kan komma att ändras till följd av författningsförslag (SOU 2008:91). Författningskommentarer SOU 2009:76 I paragrafen regleras undantag från det krav på dubbel straffbarhet som ställs upp i 2 kap. 2 § andra stycket . I bestämmelsen har införts en ny punkt, punkten 3 b, som innebär en utökning av undantaget från kravet på dubbel straffbarhet. Överväganden finns i avsnitt 9.5.1–9.5.3. Det nya undantaget är föranlett av behovet att kunna lagföra all personal inom internationella uppdrag, även i fall då gärningen inte är straffbelagd i gärningslandet. För att den nya bestämmelsen ska vara tillämplig krävs att gärningsmannen är svensk medborgare eller har hemvist här. Vidare krävs att personen deltar i ett internationellt uppdrag. Bland sådana uppdrag kan nämnas fredsbevarande insatser och civila krishanteringsinsatser. Exempel på civilpersoner som kan delta i sådana insatser är domare, åklagare och kriminalvårdstjänstemän. Även den verksamhet som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bedriver utomlands omfattas i regel av begreppet. Detsamma gäller tjänstemän som deltar i internationellt utvecklingssamarbete. Ett exempel på sådan verksamhet är domaren som inom ramen för ett EU-projekt arbetar i ett annat land för att förmedla kunskap om dömande verksamhet. Också andra internationella uppdrag, såsom arbete vid de internationella tribunalerna och domstolarna, omfattas. De internationella uppdrag som torde komma i fråga är främst uppdrag som är initierade av FN, eller EU. I bestämmelsen uppställs inte något krav på att personen ska vara anställd av eller på annat sätt ha anknytning till svensk myndighet. Även av exempelvis FN direktkontrakterad och lokalanställd personal som deltar i uppdraget omfattas därmed av bestämmelsen om förutsättningarna om anknytning i övrigt är uppfyllda. Kommersiellt anlitade uppdragstagare, såsom ett flygbolags personal som anlitats för transportuppdrag, deltar däremot vanligen inte i uppdraget på ett sådant sätt att de omfattas av bestämmelsen. För bestämmelsens tillämplighet krävs vidare att fråga är om ett internationellt uppdrag, vari tar del. Uttrycket anknyter till statsskyddsprincipen. kan anses ta del i ett uppdrag exempelvis genom att framförhandla immunitetsavtal, genom att sända ut personal sekonderad av svenska myndigheter, genom att nominera personal eller genom att öronmärka pengar till uppdraget. Uttrycket omfattar således exempelvis personer vars anställning finansieras av Sida. För att bestämmelsen ska bli tillämplig krävs emellertid att statsskyddsintresset inte är alltför svagt. Enbart den omständigheten att indirekt bidrar till finansiering av exempelvis EU-projekt 332 SOU 2009:76 Författningskommentarer genom anslag till EU innebär inte att ska anses delta i det aktuella projektet. Personer som medverkar i sådana projekt på uppdrag av utländska konsultbolag utan att uppdraget har annan anknytning till än personens svenska medborgarskap eller hemvist omfattas inte heller av bestämmelsen. Huvudregeln innebär således att av direkt utsänd eller sekonderad personal alltid omfattas av regelns tillämpning, medan av internationella organisationer kontrakterade och på annat sätt direkt rekryterade svenska medborgare som regel faller utanför, såvitt ej andra anknytningsfakta (såsom direktfinansiering, framförhandlande av statusavtal för uppdrag som personerna ingår i, etc.) gör del i uppdraget så starkt att statsskyddsintresset ändå är uppenbart och för den enskilde förutsebart. För att bestämmelsen ska bli tillämplig räcker det att brottet har begåtts vid tjänstgöring. Därmed omfattas inte bara brott begångna i tjänsten utan även brott begångna under exempelvis insatstiden i övrigt och under tid då personalen genomför förberedelser och kompletterande utbildning inför transport till insatsområdet samt under tid för avslutande åtgärder efter genomförd insats. Bestämmelser om krav på tillstånd för att väcka åtal för brott begångna utom riket finns i 5 §. 5 § Åtal för brott, som inom riket begåtts å utländskt fartyg eller luftfartyg av utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen å fartyget eller eljest medföljde detsamma mot sådan utlänning eller mot utländskt intresse, må ej väckas utan att förordnande därom meddelas av regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill. Åtal för brott, som förövats utom riket, får väckas endast efter förordnande enligt första stycket. Åtal får dock väckas utan ett sådant förordnande, om brottet är osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol eller om brottet begåtts 1. å svenskt fartyg eller luftfartyg eller i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen å sådant fartyg, 2. av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig, 3. vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i [utlandsstyrkan inom Försvarsmakten] eller som tillhör Polisens utlandsstyrka, 4. i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid som utför gränsöverskridande arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som har tillträtt, 4 a. vid tjänstgöring utom riket av svensk medborgare eller utlänning med hemvist i som, i annat fall än som avses i förevarande stycke 2–4, deltar i ett internationellt uppdrag, vari tar del, 333 Författningskommentarer SOU 2009:76 334 5. i , , eller eller på fartyg eller luftfartyg i reguljär trafik mellan orter belägna i eller någon av nämnda stater, eller 6. av svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot svenskt intresse. I paragrafen regleras kravet på tillstånd för att väcka åtal för brott begångna utom riket, s.k. åtalsförordnande, samt i vilka fall sådant förordnande inte krävs. I bestämmelsen har införts en ny punkt, punkten 4 a, som innebär en utökning av undantaget från kravet på åtalsförordnande. Överväganden finns i avsnitt 9.5.4. Bestämmelsens räckvidd motsvarar det föreslagna tillägget till 2 kap. 3 § . 11.3 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160) Ändringen är föranledd av att vissa delar av arbetsmiljölagen enligt 5 § i den föreslagna lagen om personal i internationella civila krishanteringsinsatser även gäller utomlands. 11.4 Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Ändringen är föranledd av den föreslagna lagen om personal i internationella civila krishanteringsinsatser. Bilaga Kommittédirektiv Rekrytering från rättsväsendet till internationella uppdrag Dir. 2008:155 Beslut vid regeringssammanträde . Sammanfattning av uppdraget har som målsättning att vara en aktiv internationell aktör som tar ett stort ansvar i bl.a. freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Detta uttrycks tydligt i regeringens skrivelse skr. 2007/08:51 (Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet). Regeringen har därför vidtagit åtgärder för att stärka det fredsfrämjande arbetet bl.a. genom att öka förmåga att bidra med civil personal till internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Inrättandet av personalförsörjningsfunktion är ett exempel på detta. Regeringens övergripande målsättning är att säkerställa största möjliga effektivitet, samordning och enhetlighet i personalförsörjningen till insatserna. Såväl i FN som i EU har argumenterat för att förstärka och bredda det civila inslaget i sådana insatser. Att utveckla EU:s förmåga att genomföra insatser för att stärka rättsväsendet i krisdrabbade områden är en viktig uppgift i detta sammanhang. Rättsväsendet i bör kunna bidra till att uppfylla den ökade efterfrågan på civilt deltagande i sådana insatser. En särskild utredare tillkallas för att utreda dels organisatoriska frågor beträffande det svenska rättsväsendets deltagande i internationella uppdrag och insatser, dels jurisdiktionsfrågor relaterade till svensk civil personals deltagande i sådana sammanhang. I den första delen ska utredaren kartlägga om det finns behov att förändra rättsväsendets myndigheters organisation och struktur för rekrytering av experter till freds- och säkerhetsfrämjande insatser, till det internationella utvecklingssamarbetet samt till övriga internationella uppdrag. Utredaren ska särskilt beakta hur myndig335 Bilaga SOU 2009:76 heterna kan stärka sin förmåga att rekrytera personal. I detta sammanhang ska utredaren också se över hur myndigheterna kan samarbeta med andra rekryterande myndigheter och i synnerhet med , som har en samordnande roll inom freds- och säkerhetsfrämjande, konfliktförebyggande, krishanteringsinsatser eller andra liknande uppdrag. Utredaren ska inom utredningstiden beakta andra eventuella pågående projekt och initiativ gällande angränsande myndigheter och frågor som berör personalförsörjningen till internationella insatser. Utredaren har i uppdrag att vid behov lämna förslag till den författningsreglering för deltagande i internationella insatser, som i förekommande fall även kan vara tillämplig på civila experter ifrån andra berörda myndigheter, utöver myndigheterna inom rättsväsendet. Behovet av enhetlighet, samordning och effektivitet och synergieffekter ska särskilt beaktas liksom de rekryterande myndigheternas erfarenheter och perspektiv i detta hänseende. I uppdragets andra del ska utredaren föreslå nödvändig reglering avseende svensk straffrättslig jurisdiktion över utsända deltagare i internationella uppdrag. Utredaren ska även lämna förslag till andra nödvändiga författningsändringar eller organisatoriska förändringar som förbättrar möjligheterna för rättsväsendets myndigheter att rekrytera personal till befattningar i internationella organisationer respektive internationella uppdrag. Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser, inklusive ekonomiska, som förslagen kan medföra. Utredningsarbetet ska redovisas . Bakgrund Efterfrågan på civil personal till internationella fredsfrämjande insatser har ökat markant, inte minst i takt med att FN antagit allt bredare mandat och då EU inom ramen för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) utvecklat sin civila förmåga att hantera kriser. har varit drivande för att förstärka och bredda den civila kapaciteten inom krishanteringen bl.a. genom lanseringen av civila snabbinsatskapacitet Civilian Response Team (CRT) samt genom försök att lansera nya civila instrument inom FN-systemet. Det svenska engagemanget inom krishanteringen på rättsstatsområdet har främst bestått av polisiära insatser. När det gäller 336 SOU 2009:76 Bilaga uppbyggnad av rättsväsendet i krisdrabbade samhällen är det emellertid viktigt att polisiära insatser följs av motsvarande uppbyggnad inom hela rättsstatsområdet. Om inte övriga delar av rättskedjan byggs upp på motsvarande sätt riskerar polisens insatser att få mindre genomslag. har därför aktivt drivit frågan om ett tydligare stöd till hela rättsväsendet inom krishanteringsinsatserna och utvecklingen inom EU går också i den riktningen. Regeringens avsikt vad gäller insatser på rättsstatsområdet, framför allt på EU-nivå, är att förbättra och ytterligare utveckla den civila förmågan i syfte att gemomföra snabbare och effektivare insatser med inriktning mot hela rättsväsendet. Utöver de styrande utrikes- och säkerhetspolitiska intressena att delta i internationell verksamhet finns även verksamhetsmässiga intressen. Deltagande i internationell verksamhet ger rättsväsendets myndigheter en möjlighet att inhämta information och kunskap som kan omsättas i den nationella verksamheten. Av denna anledning ska rättsväsendets prioriteringar beaktas i frågor som rör svenskt deltagande i internationella insatser. Det är viktigt att förbättra rättsväsendets myndigheters förutsättningar att rekrytera personal till dessa insatser. Bortsett från Polisen, och i viss mån Kriminalvården, har rättsväsendet i övrigt begränsad erfarenhet av deltagande med personal i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Däremot har rättsväsendet i större utsträckning bidragit till insatser inom ramen för det bilaterala utvecklingssamarbetet samt till övrig internationell verksamhet såsom t.ex. internationella tribunaler. Såväl , som Kriminalvården har medverkat i olika projekt, bl.a. i och på , för att reformera och stärka rättsväsendet i dessa regioner. Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppgift att lämna förslag om förutsättningarna för svenska domares och åklagares deltagande i internationella insatser. I uppdraget låg bl.a. att analysera de krav som förutsågs ställas på rättsväsendets deltagande i civil krishantering samt lämna förslag till hur personal i rättsväsendet med kort varsel kunde ställas till förfogande för sådan internationell tjänst. Domare och åklagare ansågs stå i centrum för dessa förslag. Uppdraget redovisades i promemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1). I promemorian lämnades förslag på författningsreglering för deltagande i internationell civil krishantering. Lagförslaget omfattade emellertid inte 337 Bilaga SOU 2009:76 rättsväsendets medverkan i insatser inom ramen för utvecklingssamarbetet eller övrig internationell verksamhet. Sedan utredningen presenterades har den internationella utvecklingen gått mot bredare, mer komplexa statsbyggnadsinsatser samt snabbinriktade insatser. Dessutom är den berörda målgruppen vidare än domare och åklagare. Den successiva utvecklingen av de svenska strukturerna återspeglar väl dessa förändrade behov. uppdrag att bygga upp en nationell resurspool inom sitt verksamhetsområde, upprätthålla överblick över svenska insatser och resurser, utbildning, erfarenhetshantering och metodutveckling, har bidragit till att den samlade svenska kapaciteten på området har utvecklats och stärkts. Det aktuella utredningsuppdraget utgör ett naturligt steg i den riktningen vad avser utvecklingen på rättsområdet. har bl.a. infört lagstiftning på området som avser alla civila personalkategorier som rekryteras till internationell civil krishantering och till humanitärt biståndsarbete inom räddningstjänsten. I pågår ett arbete av mer organisatoriskt slag avseende rekryteringsfrågor. Andra internationella modeller värda att studera finns i och . Behov av en ny utredning Det finns en internationell efterfrågan på svenskt deltagande i freds- säkerhetsfrämjande, konfliktförebyggande och krishanteringsinsatser samt i utvecklingssamarbetet. Med tanke på internationella åtaganden och engagemang inom rättsstatsområdet finns nu ett behov av att skapa en tydligare organisatorisk reglering för rättsväsendet avseende rekrytering av experter till internationella uppdrag. Rekrytering av poliser till internationella insatser sker av /Utlandsstyrkan. Utsändande av poliser i internationell verksamhet regleras i förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka. Motsvarande reglering saknas för övriga delar av rättsväsendet. Detta innebär en viss osäkerhet vad gäller organisatoriska frågor för den utsändande myndigheten och dess personal. Det uppstår också frågor om bestämmelserna om straffrättslig jurisdiktion är utformade i enlighet med vad som förutsätts i det aktuella samarbetet, men också om andra förhållanden som upp338 SOU 2009:76 Bilaga dragen för med sig har den rättsliga reglering som krävs. (Se respektive avsnitt nedan.) Organisatoriska frågor Det bör vara en uppgift för respektive myndighet att rekrytera och ansvara för personalen från det egna verksamhetsområdet. Deltagande i internationella insatser har ofta positiva effekter för rättsväsendets myndigheter. Internationellt arbete ger fördjupade kunskaper och erfarenheter som kan användas i det dagliga nationella arbetet. Det är därför nödvändigt att myndigheterna bygger upp en förmåga att ta om hand den erfarenhet och de kunskaper som dess personal förvärvar under den internationella tjänstgöringen. En effektivare administrativ förmåga kan öka den nationella kompetensen och därmed även möjligheten att tillmötesgå internationella förfrågningar. Deltagande i internationell verksamhet bör kunna värderas nationellt och kunna utgöra en merit i den nationella yrkeskarriären. När personal ska rekryteras till internationell tjänstgöring bör den utsändande myndigheten få ett samlat arbetsgivaransvar för rekrytering, utbildning, eventuell utrustning, tjänstgöringsvillkor under utlandsstationeringen samt personalvård och andra liknande frågor (t.ex. karriärplanering) i samband med hemkomsten. En rättslig reglering av dessa frågor skulle kunna förenkla arbetet och reda ut de oklarheter som finns för rättsväsendets myndigheter. Då formerna för ett sådant samlat ansvar utvecklas ska hänsyn tas till behovet av enhetlighet, synergieffekter och effektivitet, i synnerhet sammanhållande roll inom sitt verksamhetsområde, behovet av en för myndigheterna gemensam utbildning och övning, värdet i att samordna tjänstgöringsvillkor samt det svenska förhållningssättet till internationella freds och säkerhetsfrämjande insatser som bl.a. betonar helhetstänkande och nära samverkan mellan de ingående civila och militära komponenterna. Bilaga SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion I samband med att FN eller EU fattar beslut om en mission beslutas också om mandatet för insatsen där uppgifter och befogenheter fastslås. Mellan ansvarig organisation och mottagarlandet ingås vanligen en särskild överenskommelse, en s.k. (Status of Mission Agreement). Avtalet undantar regelmässigt brott som begåtts av utsända personer från mottagarlandets straffrättsliga jurisdiktion. Detta bygger på förutsättningen att någon annan stat har straffrättslig jurisdiktion över de brott som de utsända personerna kan begå. Bestämmelser om svensk straffrättslig jurisdiktion finns framför allt i 2 kap. . Svensk domstol har en vidsträckt behörighet att döma över brott som begåtts utomlands. Behörigheten förutsätter dock som huvudregel att gärningen också är straffbar på gärningsorten, s.k. dubbel straffbarhet (2 kap. 2 § andra stycket ). Om brott har begåtts vid tjänstgöring av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten eller tillhör Polisens utlandsstyrka har svensk domstol behörighet utan att kravet på dubbel straffbarhet behöver vara uppfyllt (2 kap. 3 § 3 ). Någon motsvarande bestämmelse för rättsväsendets personal som deltar i internationell civil krishantering finns inte. I dessa fall krävs därför som huvudregel att kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt för att svensk straffrättslig jurisdiktion ska föreligga. Det finns således en risk att brott som begåtts i tjänsten av personal från rättsväsendet som deltar i internationell civil krishantering inte kan lagföras i . FN har påpekat detta och uppmanat och andra bidragande stater att vidta åtgärder. I sammanhanget bör uppmärksammas att problemet är generellt för all civil personal som sänds ut på internationella uppdrag och inte bara avseende personal från rättsväsendets myndigheter. behandlades av Internationella straffrättsutredningen i betänkandet Internationella brott och svensk jurisdiktion, SOU 2002:98. Det lagförslag som utredningen lämnade i detta avseende var emellertid inordnat i en ny, föreslagen systematisk uppbyggnad av 2 kap. . SOU 2009:76 Bilaga Uppdraget Utredaren ska kartlägga rättsväsendets behov avseende organisation och struktur för rekrytering av experter till internationella uppdrag inom ramen för freds- och säkerhetsfrämjande uppdrag, internationellt utvecklingssamarbete samt övrig internationell verksamhet, och lämna förslag hur myndigheterna kan organisera sig för dessa uppgifter. Myndigheternas behov av beredskap och planering för att på både kort och lång sikt kunna skicka ut experter ska beaktas. Utredaren ska beakta befintlig myndighetsstruktur och fördelning av ansvarsområden samt behovet av enhetlighet, samordning och effektivitet. I detta sammanhang ska utredaren ta i beaktande hur rättsväsendet kan bidra till att möta den ökade efterfrågan på civilt deltagande i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser samt hur myndigheterna kan öka sin förmåga att rekrytera kvinnor till sådana uppdrag. En förbättrad struktur för rekrytering hos myndigheterna bör leda till att det nationella samarbetet kan utvecklas och breddas. Promemorian Domare och åklagare i internationell tjänst (Ds 2002:1) och remissinstansernas yttranden utgör en viktig utgångspunkt för denna del av uppdraget. Utredaren ska lämna förslag på hur myndigheterna bäst kan organisera sig för att ta om hand den kunskap och de erfarenheter som deltagande i internationell verksamhet ger i den nationella verksamheten. I detta sammanhang ska utredaren beakta frågan om meritvärdering av internationell tjänstgöring. Utredaren ska även överväga behov av och – för det fall det anses nödvändigt – lämna förslag på författningsreglering av utlandstjänstgöringen för rättsväsendets personal innefattande bl.a. arbetsrättsliga frågor, grundläggande tjänstgöringsvillkor och rätten till tjänstledighet, utbildning och utrustning. Utredaren ska i förekommande fall se huruvida detta kan vara tillämpligt för övrig civil personal utöver dem som är anställda inom rättsväsendet och i detta sammanhang beakta andra eventuella projekt och initiativ som bedrivs inom andra myndigheter och på angränsande områden. Utredaren kan i detta arbete ta vägledning av lagen (1999:568) och förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten samt förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka. Utredaren erinras om som redovisade sitt arbete för regeringen i En svensk veteranpolitik, SOU 2008:91. Utredaren ska också undersöka om mera aktivt kan förstärka rekryteringen till relevanta befattningar i internationella 341 Bilaga SOU 2009:76 organisationer, då dessa tjänster är av betydelse också för de svenska internationella freds- och säkerhetsfrämjande uppdragen. Utredaren ska vidare kartlägga relevanta delar av de nordiska ländernas regler och strukturer för internationell tjänstgöring.