sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — Plast, som är lätt och har en hög fossil kolhalt, är alltså inte det som främst lönar sig att återvinna. Avfallsförbränningsskattens styreffekt bör även diskuteras ur ett klimatpolitiskt perspektiv. Redan enligt utredningens förslag framstår inte styrningen mot minskade utsläpp av koldioxid med fossilt ursprung som verkningsfull. Utsläppsminskningarna i uppskattades till (ca ) av det totala utsläppet av växthusgaser vid avfallsförbränning – ca koldioxidekvivalenter (totalt sett genererade avfallsförbränningen i sin tur av totala utsläpp av växthusgaser, vilket då uppgick till ca koldioxidekviva- Vidare omfattar den gällande avfallsförbränningsskatten endast av den totala avfallsmängden som förbränns, dvs. enbart visst hushållsavfall. Följaktligen är den faktiska styrningen ännu svagare än enligt utredningens förslag. Dessutom innebär schabloniseringen av avfallets fossila kolinnehåll en försämrad styrning i sig. Sammantaget kan den gällande skattens betydelse för koldioxidbalans starkt ifrågasättas. Skatten gynnar kraftvärmeproduktion jämfört med värmeproduktion. Styrningen mot kraftvärme är dock inte utan nackdelar. kan skatten i någon mån befaras leda till skattedrivna och miljömässigt obefogade avfallstransporter. Ett förhållande som förstärks av att skatten inte omfattar industriavfall. Vid sidan om den övergripande frågan om avfallsförbränningsskatten är ett kostnadseffektivt styrmedel, finns ett antal mer specifika problem med skatten. Ett sådant problem är att schabloniseringen av hushållsavfallets fossila kolinnehåll, i kombination med tillämpningsområdet för den miljörättsliga definitionen av sådant avfall, innebär att särskilt utsorterat träavfall från hushållen träffas av skatt. Även om detta problem kan antas ha en förhållandevis begränsad omfattning i praktiken, är det principiellt inte lämpligt att ett rent biobränsle beskattas med koldioxidskatt. Problemet har kommenterats tidigare, se prop. 2006/07:13 s. 63 f. och prop. 2006/07:100, s. 46. En annan brist med den gällande skatten är att den inte omfattar industriavfall, vilket utgör av avfallsvolymen som förbränns. Det finns skäl för denna inskränkning. En omfattande remisskritik framfördes mot utredningens förslag att skatten skulle omfatta industriavfall. Förslagets miljövinster ansågs obalanserade i förhållande till de kostnader det orsakade som förhållandevis begränsade konsekvensanalyser utförts för industrin (se prop. 2005/06:125 s. 44). När det gäller den avfallsförbränningsskatt som faktiskt infördes bör tilläggas att den fossila kolhalten i industriavfall inte lämpar sig för schablonisering, eftersom den i realiteten är mycket varierande. Härtill kommer att eventuella undantag för vissa industrisektorer från en schablonbeskattning aktualiserar en komplicerad EG-rättslig statsstödsproblematik. Likväl är det, mot bakgrund av de miljö- och energipolitiska mål som motiverar skatten, otillfredsställande att en betydande del av avfallet inte kommer i fråga för beskattning. Dessutom kan, som redan nämnts, beskattningens avgränsning till visst hushållsavfall i någon utsträckning antas skapa skattedrivna och miljömässigt opåkallade avfallstransporter. Slutligen bör frågan om skattens incitamentsstruktur tas upp. Frågan är om det är möjligt att utforma en effektiv mekanism för att öka materialåtervinningen när den som beskattas inte själv bär skatten, utan via en kommunalt fastställd avgift överför skattebördan på dem som avses utföra avfallssorteringen. Svårigheten att genom renhållningsavgifterna styra materialåtervinningen är för övrigt ett generellt problem och inte enbart förknippat med avfallsförbränningsskatten. I avfallsförbränningsskattens fall gäller att den som i yrkesmässig verksamhet förbränner fossilt kol i visst hushållsavfall är skattskyldig. Anläggningarna som förbränner hushållsavfallet övervältrar dock i stor utsträckning skatten på kommunerna genom mottagningsavgifterna. Kommunerna tar i sin tur ut dessa kostnader av fastighetsägarna genom renhållningsavgifterna. Vidare utförs sorteringen av hushållsavfallet för olika former av materialåtervinning m.m. i stort av enskilda. Mot denna bakgrund kan diskuteras i vilken utsträckning som möjligheten till sänkta renhållningsavgifter kan medverka till att de enskilda ska öka sin avfallssortering. Det kan också diskuteras hur direkt länken är mellan skatten och renhållningsavgiftens storlek, även om den sistnämnda är underkastad den kommunala självkostnadsprincipen. Ett ekonomiskt styrmedel som påverkar kommunens kostnader för avfallshanteringen skapar dock incitament för kommunen att utveckla mer långtgående källsorteringssystem, vilket i sin tur skapar bättre förutsättningar för hushållen att sortera ut avfall för materialåtervinning. Detta ger alltså indirekt en styrande effekt. Budgetpropositionen m.m. – behovet av en utredning I budgetpropositionen (prop. 2007/08:1, volym 1, s. 128) konstaterar regeringen att det finns olika problem med dagens beskattning av avfall som förbränns. I propositionen sägs att det kan ifrågasättas om skatten styr effektivt och att det allmänt sett kan diskuteras vilken typ av, eller kombination av, styrmedel som är samhällsekonomiskt mest effektiv. En fråga som bör utredas är om skatten kan utformas på ett mer effektivt sätt. En annan är om en reformerad avfallsförbränningsskatt är ett samhällsekonomiskt lämpligt energi- och miljöpolitiskt styrmedel eller om det finns andra styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de avfalls-, energi- och klimatpolitiska målen. Om ett sådant annat styrmedel bedöms finnas bör utredaren föreslå hur det kan utformas. Regeringens slutsats är att en särskild utredare bör tillkallas med uppdrag att förutsättningslöst analysera avfallsförbränningsskatten. I budgetpropositionen sägs även att den gällande beskattningen av avfall som förbränns ska kvarstå i sin nuvarande form i avvaktan på att den särskilda utredaren presenterar resultatet av sitt arbete. Vid budgetbehandlingen anförde skatteutskottet, i yttrande till finansutskottet, bl.a. att en grundförutsättning för en eventuellt fortsatt avfallsförbränningsskatt är att skatten utreds och konstrueras på ett rättvist och legitimt sätt med tydliga positiva miljöeffekter (2007/08:SkU1y s. 61). påpekade att frågan om det finns andra mer kostnadseffektiva styrmedel måste övervägas . En särskild utredare tillkallas med uppgift att förutsättningslöst analysera avfallsförbränningsskatten. Det bör utredas om avfallsförbränningsskatten ger en effektiv styrning mot de avfalls- och klimatpolitiska målen eller om skatten i detta avseende kan utformas på ett mer effektivt sätt. Det bör också utredas om skatten är ett samhällsekonomiskt lämpligt energi- och miljöpolitiskt styrmedel och om skatten kan utformas så att den på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de avfalls-, energi- och klimatpolitiska målen. Vidare bör utredas om det finns andra styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de nämnda målen och om sådana styrmedel bör användas i stället för eller i kombination med en reformerad avfallsförbränningsskatt. Om analysen visar att en avfallsförbränningsskatt inte på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till de nämnda målen, står det utredaren fritt att föreslå att skatten ska avskaffas. En ledstjärna för utredningsarbetet i stort ska vara att miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel ska utformas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och med hänsyn till medborgarnas förutsättningar (jfr prop. 2007/08:1, volym 1, s. 40 f.). Miljö- och energimålsättningar ska nås till en så låg kostnad för samhället som möjligt, dvs. kostnadseffektivitet ska uppnås. Kostnaderna för att uppnå ett mål ska relateras till miljönyttan (i form av minskade Så länge åtgärdens marginalnytta överstiger dess marginalkostnad är den samhällsekonomiskt motiverad. Vid den slutliga utformningen av ett styrmedel behöver även andra ickeekonomiska förutsättningar vägas in såsom t.ex. de nationella miljökvalitetsmålen, framför allt God bebyggd miljö, Giftfri miljö och Begränsad klimatpåverkan4 samt allmänna hänsynsregler; försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren ska betala och produktvalsregeln (jfr prop. 2005/06:125 s. 29 f.). Av betydelse i sammanhanget är också den pågående revideringen av ramdirektivet om avfall (2006/12/EG), gemenskapsrättens regler om statsstöd, särskilt Gemenskapens riktlinjer om statligt stöd till skydd för miljön, samt för marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden och eventuella relevanta förändringar i energiskattedirektivet (2003/96/EG). Utredaren ska även följa det arbete som pågår inom med syfte att föreslå vissa ändringar av de ekonomiska styrmedlen så att de utformas på ett sätt som förbättrar effektiviteten av den förda miljö- och energipolitiken (prop. 2007/08:1, volym 1, s. 120). Ett ekonomiskt styrmedel ska sammanfattningsvis i största möjliga utsträckning vara kostnadseffektivt, teknikneutralt, administrativt enkelt och erbjuda rimliga kontrollmöjligheter. Vidare ska utredaren beakta tidigare relevanta utredningsinsatser såsom avfallsskatteutrednings betänkande Skatt på avfall – och (SOU 2002:9), den s.k. betänkanden en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) och en BRASkatt! – beskattning av avfall som deponeras (SOU 2005:64) samt remissyttrandena över betänkandena. Utredaren ska lämna de förslag till författningsreglering som övervägandena ger upphov till. Utredaren ska beakta förslagets konsekvenser för näringslivet och utforma förslaget så att företagens administrativa kostnader kan hållas så låga som möjligt. För det fall en sänkt eller avskaffad avfallsförbränningsskatt föreslås, ska utredaren även lämna förslag till finansiering av det inkomstbortfall som då orsakas. 4 För en beskrivning av de olika målen se bl.a. prop. 2002/03:117, prop. 2004/05:150 och prop. 2007/08:1 utgiftsområde 20 avsnitt 4.4–4.6. Utredaren ska i sitt arbete samråda med , , och andra berörda myndigheter. Utredaren ska samråda med när det gäller redovisningen av vilka konsekvenser förslagen får för små företag. Utredaren ska redovisa resultatet av sitt arbete .