sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — tog emellertid upp vissa frågor av principiell betydelse. Av dessa frågor är det dem avseende investeringsfond och avkastning på insatt kapital som är av särskilt intresse för oss. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 föreslog en möjlighet till avsättningar till en investeringsfond och gjorde därvid följande överväganden. Enligt skulle reinvesteringar i första hand finansieras med avskrivningsmedel. Med hänsyn till gällande redo- visningsregler kunde det enligt inte längre godtas att avskrivningarna gjordes på återanskaffningsvärdet utan de måste beräknas på det historiska anskaffningsvärdet. Det med- förde enligt att tillkommande återanskaffnings- kostnad för en reinvestering kom att – som sig borde för en rättvis fördelning mellan brukargenerationerna – belasta de brukare som skulle svara för investeringsutgiften. Allmänt sett föreföll det dess- utom vara ganska rimligt att dagens brukare fick ta ett något större ansvar för att anläggningen bibehölls och er- sattes genom nyinvesteringar än vad som skulle följa av en helt proportionell fördelning av kostnadsansvaret mellan brukargenera- tionerna. En utökning av fonderingsutrymmet borde emellertid enligt mening gälla de fonderingsmöjligheter som redan hade godtagits i rättspraxis och som väsentligen avsåg hur överskott från verksamheten kunde disponeras för detta ända- mål. förordade att överskott i fortsättningen skulle särredovisas i en resultatfond inom ramen för det egna kapitalet. Överskottsmedlen skulle sedan återföras till verksamheten på ett- dera av två sätt. Det ena, som gällt redan tidigare, var att över- skottsmedlen antingen användes för att kompensera underskott under de tre närmast föregående åren eller för att finansiera löp- ande underhållsåtgärder eller taxesänkning inom de tre närmast kommande åren. Det förutsattes att överskottsmedel som användes på det här viset var av tillfällighetskaraktär. Rullande överskott som bara sköts godtogs inte. Det andra sättet, som ville vidga utrymmet för, var att överskottsmedlen reserverades för framtida nyinvester- ingar som skulle komma hela va-kollektivet till godo. Detta skulle i så fall ske genom att medel motsvarande investeringsutgiften av- sattes för detta ändamål i en särskild investeringsfond. En sådan avsättning fick dock bara avse bestämda åtgärder som skulle redo- visas i en fastställd investeringsplan. Av planen skulle framgå de beräknade kostnaderna för åtgärderna, när de avsatta medlen avsågs att tas i anspråk och övriga upplysningar som behövdes för att av- Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 sättningens storlek skulle kunna bedömas, dvs. om avsättningen var rimlig eller inte. Det skulle visserligen inte gälla någon i lagen be- stämd tidsgräns för planen, men dess trovärdighet torde förutsätta att investeringarna inte låg för långt fram i tiden, normalt mindre än . Om de avsatta medlen av någon anledning inte skulle komma till planerad användning, skulle de återföras till den löpande redovisningen. När sedan investeringsutgiften hade bok- förts, skulle investeringsfonden successivt upplösas över invester- ingens nyttjandeperiod i takt med de avskrivningar som invester- ingen föranledde. överväganden om avkastning på eget kapital I frågan om avkastning på eget kapital pekade inledningsvis på att det från kommunalt håll gjorts gällande att, när verksamheten bedrevs i ett särskilt va-företag, kommunen skulle vara berättigad till en på samma sätt som internräntan beräknad avkastning på av kommunen faktiskt tillskjutna medel, oavsett om dessa utgjordes av aktiekapital eller andra kapitaltillskott. All avkastning av det här slaget var enligt en form av vinstutdelning och kunde alltså bara ske i den mån verk- samheten lämnade något överskott. Någon väsentlig vinstutdelning fick i princip inte förekomma. När det emellertid gällde kapital- tillskott som ägaren av va-företaget av någon anledning tvingats att göra till verksamheten, delade likafullt uppfatt- ningen att ägaren inom tillgängligt vinstutrymme borde kunna till- godoräknas en avkastning motsvarande rätten till ränta på utlånade medel. Som såg det var det emellertid inte utan vidare givet att samma avkastningsrätt skulle gälla för aktiekapitalet. Om en kommun skulle välja aktiebolaget som organisationsform för va-verksamheten fick det förutsättas att kommunen hade funnit fördelen med detta sätt att organisera verksamheten vara värd den kapitalinsats det krävde. Från avgiftskollektivets sida sett skulle det inte innebära någon förbättring att bli betjänad av kommunen via ett bolag i stället för en förvaltning. Kostnaden för organisationsförändringen borde därför enligt i princip stanna hos kommunen. Det borde i vart fall inte komma i fråga någon avkastning som var så pass hög att kapitalinsatsen skulle kunna vara intressant som Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 var det enligt ofrån- komligt att det från kapitalförsörjningssynpunkt inte gjordes någon skillnad om kommunen tillhandahöll erforderligt kapital i form av aktiekapital eller något annat kapitaltillskott eller som lån. Mer eller mindre aktiekapital eller kapitaltillskott i annan form innebar bara ett större eller mindre upplåningsbehov. Den något högre kostnad för va-abonnenterna som just aktiekapitalet kunde medföra upp- kom om va-företaget var tvunget att lämna utdelning på aktiekapi- talet av beskattade vinstmedel. Skatter av detta slag kunde, uttalade , principiellt inte vara någon nödvändig kostnad för va-verksamheten. Enligt mening borde av- kastning på aktiekapitalet mot denna bakgrund kunna utgå med högst vad som motsvarade rätten till ränta på utlånade medel men med avdrag för den skatt på vinstmedlen som utdelningen krävde. arbete ledde till lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, som ersatte va-lagen. Genom denna, nya lag inför- des en möjlighet till avsättning till investeringsfonder. I förarbetena till den nya lagen (prop. 2005/06:78) motiverades införandet av denna möjlighet på samma sätt som i betänk- ande. I propositionen resonerades emellertid inte om någon möjlig- het till avkastning på insatt kapital. I en självkostnad ska vissa kostnader för kapital ingå. Kapitalkost- naderna består bl.a. av avskrivningar på tillgångar, vilka motsvarar förbrukningen av kapitalet. Avskrivningsfrågan innefattar olika delar av relevans för självkostnadsprincipen: dels och enligt vilken metod som avskrivningar ska göras, dels vilka åtgärder som ska anses som investeringar och då skrivas av och vilka som ska anses som underhåll och då kostnadsföras direkt. Vi ska nu redogöra för de regler som är av betydelse i detta sammanhang. Det finns två centrala lagar som styr redovisningen, nämligen bokföringslagen (1999:1078) och årsredovisningslagen (1995:1554). I bokföringslagen finns regler om vilka som är bokföringsskyldiga och vad bokföringsskyldigheten innebär i form av bland annat löp- Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 ande bokföring, arkivering och avslut av bokföringen. Årsredovis- ningslagen innehåller regler om upprättande av årsredovisning, och av lagen framgår också hur tillgångar ska värderas i samband med upprättande av årsredovisning. Bokföringslagen och årsredovisningslagen är ramlagar. De be- höver därför kompletteras med normgivning för att skapa en god redovisningssed. För denna kompletterande normgivning har () det övergripande ansvaret. I praktiken har normgivningen avseende årsredovisningar för noterade företag skötts av , som har anpassat internationella rekommendationer till svenska förhållanden. Därefter har BFN an- passat rekommendationerna ytterligare och angett vad som är god redovisningssed för icke-noterade företag. I årsredovisningslagen anges hur anläggnings- respektive omsätt- ningstillgångar ska värderas. Anläggningstillgångar som har en be- gränsad nyttjandeperiod (t.ex. byggnader) ska tas upp till anskaff- ningsvärde minskat med en systematisk avskrivning. Om tillgången på balansdagen har ett lägre värde än anskaffningsvärdet minskat med gjorda avskrivningar, ska nedskrivning ske till det lägre värdet, om det kan antas att värdenedgången är bestående. För närmare riktlinjer för hur avskrivningar och nedskrivningar ska göras måste företagen vända sig till den kompletterande normgivningen. har gett ut rekommendationen RR 12 Materiella tillgångar, som innehåller föreskrifter om bl.a. avskrivningar. har anpassat RR 12 för icke-noterade företag och antagit BFNAR 2001:3 – allmänna råd om redovisning av allmänna anläggningstillgångar. Enligt dessa allmänna råd ska RR 12 tillämpas med vissa undantag som saknar betydelse i aktuellt sammanhang. I rekommendationen föreskrivs att materiella anläggningstill- gångar vid förvärvet tas upp i balansräkningen till anskaffningsvärde. Vid ett resonemang om självkostnadsprincipen är det viktigt att vara på det klara med vad som är underhåll, som kostnadsförs direkt i resultaträkningen, och en investering, som tas upp i balansräk- ningen och därefter skrivs av . Enligt rekommendationen ska tillkommande utgifter avseende en materiell anläggningstillgång läggas till anskaffningsvärdet för tillgången i fråga till den del till- gångens prestanda förbättras i förhållande till den nivå som gällde då den ursprungligen anskaffades. Alla andra tillkommande utgifter för tillgången ska redovisas som kostnader i den period de upp- kommer. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 Utgifter för reparation och underhåll av en tillgång som syftar till att vidmakthålla eller återställa tillgångens egenskaper så att dess prestationsförmåga motsvarar den nivå som gällde då den ursprung- ligen anskaffades ska redovisas som kostnad i den period då de uppkommer. Det avskrivningsbara beloppet för en materiell anläggningstill- gång ska periodiseras enligt en systematisk plan över tillgångens nyttjandeperiod. Den avskrivningsmetod som används ska återspegla hur tillgångens värde för företaget successivt förbrukas. Periodens avskrivningar redovisas som kostnad. Olika avskrivningsmetoder kan användas för att systematiskt fördela det avskrivningsbara beloppet över nyttjandeperioden, så- som linjära, degressiva och progressiva avskrivningar. Linjära av- skrivningar innebär ett fast årligt avskrivningsbelopp över nytt- jandeperioden. Degressiva avskrivningar innebär minskade avskriv- ningsbelopp över nyttjandeperioden. Progressiva avskrivningar inne- bär ökande avskrivningsbelopp över nyttjandeperioden. Den metod ska väljas som bäst återspeglar hur tillgångens ekonomiska värde för företaget förbrukas. Nyttjandeperiod för en materiell anlägg- ningstillgång definieras i rekommendationen som den tid under vilken tillgången förväntas bli utnyttjad för sitt ändamål i företaget. och byggnader är särskiljbara enheter även om de förvärvats som en enhet och tas upp i balansräkningen under gemensam rubrik. har i normalfallet en obegränsad livslängd och ska därför inte skrivas av, medan avskrivningar ska göras för byggnader, som har en begränsad livslängd. Som vi nämnt ovan föreskrivs i årsredovisningslagen att, om en tillgång på balansdagen har ett lägre värde än anskaffningsvärdet minskat med gjorda avskrivningar, nedskrivning ska ske till det lägre värdet, om det kan antas att värdenedgången är bestående. har antagit RR 17 Nedskrivningar. BFN har inte anpassat denna rekommendation för icke-noterade företag. Företag som inte är tvingade att använda regelverk kan välja mellan att använda regelverk, hämta väg- ledning från regelverk eller följa de allmänna principer som lagen ger utryck för. När det gäller nedskrivningar kan sammanfattningsvis sägas att det ska fastställas ett så kallat återvinningsvärde, när det finns någon indikation som tyder på att tillgångens värde kan ha minskat. En tillgång ska skrivas ned, när det redovisade värdet överstiger återvinningsvärdet. Med återvinningsvärde avses det högsta av en Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 tillgångs nettoförsäljningsvärde och nyttjandevärde. Dessa värden definieras i rekommendationen. Slutligen finns det anledning att kort beröra de s.k. IFRS-reg- lerna. Enligt kommissionens förordning (EG) nr 1725/2003 av om antagande av vissa redovisningsstandarder i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 1606/2002 (EGT L 261, 13.10.2003, s. 1) ska moderbolag i noterade koncerner upprätta årsredovisning enligt International Financial Reporting Standards. Inga kommunala bostadsaktiebolag är emellertid noterade på börsen. Framtiden, moderbolag för bl.a. de kommunala bostadsaktiebolagen i , upprättar sin koncernredovnisning i enlig- het med IFRS. Bolaget är skyldigt att göra detta eftersom det ges ut obligationslån inom koncernen. Även om det inte är obligatoriskt, kan även moderbolag i andra kommunala bostadskoncerner upp- rätta sin koncernredovisning i enlighet med IFRS-reglerna. Om IFRS-redovisning tillämpas kan företagen använda sig av antingen verkligtvärdemetoden (fair value model) eller anskaff- ningsvärdemetoden (cost model). Enligt verkligtvärdemetoden ska fastigheter tas upp till verkliga värden i balansräkningen och värde- förändringar hamna i resultaträkningen. Man gör därför inte några avskrivningar på investeringar utifrån anskaffningsvärden, utan för- slitningar på investeringar återspeglas i årsredovisningen genom nämnda värdeförändringar i resultaträkningen. 11.5.2.5Vad ska den självkostnadsprincip som ska gälla för självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag innebära? Vårt förslag: I ett självkostnadsstyrt kommunalt bostadsaktie- bolags självkostnader ingår främst kostnader för drift, underhåll, administration, fastighetsskatt, främmande kapital, avskrivningar och avkastning på eget kapital. Dessa kostnader ska vara motiverade från företagsekonomisk synpunkt vid en normal affärsmässig drift av verksamheten. Detta gäller dock inte kost- nader för integrationsfrämjande åtgärder. Den kostnad avseende avkastning på eget kapital som ska ingå i de kommunala bostadsaktiebolagens självkostnader ska motsvara den genomsnittliga statslåneräntan under föregående räkenskapsår med ett tillägg av en procentenhet och utgå för allt Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 eget kapital såsom det redovisas i bolagens balansräkningar. Denna avkastning ska utgöras av resultatet i uthyrningsverk- samheten efter finansiella kostnader och bokslutsdispositioner men före skatt. Om det på grund av hyreslagstiftningen eller marknadsför- hållandena inte är möjligt för ett självkostnadsstyrt kommunalt bostadsaktiebolag att nå upp till en avkastning på eget kapital på den föreskrivna nivån, behöver bolaget inte göra avkall på lång- siktighet eller ta stora risker för att kunna redovisa ett resultat på sådan nivå. De självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolagen ska kunna avvika från en strikt tillämpning av en självkostnadsprin- cip i viss mån. Över en femårsperiod ska emellertid intäkterna från uthyrningsverksamheten inte understiga eller överstiga själv- kostnaderna i väsentlig mån. En ordning med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag bygger på att dessa bolag kan få vad som EG-rättsligt anses som stöd från ägarkommunerna genom att dessa inte ställer fulla krav på avkastning på bolagen. De kommunala bostadsaktiebolagen ska emellertid i en sådan modell inte utöver detta stöd kunna få stöd av något annat slag än det som affärsmässiga kommunala bostadsföre- tag ska kunna få enligt våra förslag i kapitel 10. I det kapitlet har vi redogjort för vad som ska gälla vid kommunala borgensåtaganden, kommunala lån och vissa andra åtgärder från kommunernas sida i en ordning med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag. Samma principer ska gälla i en ordning med självkostnadsstyrda kommu- nala bostadsaktiebolag. Som framgår ovan av redogörelsen för förarbetsuttalandena till 8 kap. 3 c § kommunallagen syftar den kommunala självkostnads- principen på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Detsamma ska gälla för den självkostnadsprincip som ska styra de kommunala bostadsaktiebolagen i en modell med undantag enligt artikel 86.2. Självkostnadsprincipen ska alltså tillämpas på företagsnivå. Ett själv- kostnadsstyrt kommunalt bostadsaktiebolags kostnader fördelas genom hyrorna över lägenhetsbeståndet proportionellt mot bruks- värdet. Den hyra som en enskild hyresgäst betalar har därför inte något samband med självkostnaden för hyresgästens lägenhet. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 Självkostnadsprincipen aktualiseras dels i förhållandet mellan hyresgästerna som kollektiv och bolaget, dels i förhållandet mellan olika hyresgästgenerationer. När det gäller det första förhållandet innebär den kommunala självkostnadsprincipen att intäkterna från en verksamhet inte får överstiga kostnaderna i den. Den kommu- nala självkostnadsprincipen innebär emellertid inte ett krav på att alla kostnader ska täckas av brukaravgifter. För att det stöd som en ordning med självkostnadsstyrda kom- munala bostadsaktiebolag bygger på ska kunna undantas enligt artikel 86.2 är det enligt vår uppfattning nödvändigt att stöd- momentet avgränsas genom att det fastställs vilka kostnader som ska täckas av hyresintäkterna och andra intäkter. Detta bör ske genom en föreskrift om att självkostnaden inte ska vara enbart en övre gräns för hyresuttaget utan även en nedre gräns för detta. Hyresuttaget i självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag ska således varken överstiga eller understiga självkostnaden. När det gäller förhållandet mellan olika hyresgästgenerationer syftar principen till att varje hyresgästgeneration ska bära sina kost- nader. Vi ska strax bedöma vilka kostnader som bör ingå i ett självkost- nadsstyrt bostadsaktiebolags självkostnader. Gemen- samt för dessa kostnader är att de, såsom anges i förarbetena till 8 kap. 3 c § kommunallagen, ska vara motiverade från företagseko- nomisk synpunkt vid en normal affärsmässig drift av verksamheten. Detta gäller alla slags kostnader, t.ex. för investeringar, underhåll, drift och administration. I de kommunala bostadsaktiebolagens självkostnader ska ingå bl.a. driftkostnader som är företagsekonomiskt motiverade. Det rör sig om kostnader för uppvärmning, vatten, el, avfallshantering, fastig- hetsskötsel m.m. Det är inte lämpligt att i ett lagförarbete slå fast exakt vilka driftskostnader som bör beaktas, utan det måste finnas en spännvidd i bl.a. vilken servicenivå som det enskilda bolaget – inom ramen för den i lag och förhandlingsöverenskommelser stadga- de miniminivån – önskar upprätthålla. I självkostnaden ska dessutom ingå administrationskostnader. Dessa kostnader avser kostnaderna för bl.a. förvaltning, ekonomi- styrning och uthyrning. Endast kostnader för bostadsaktiebolaget Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 skall ingå, inte kostnader som rör en koncern där bostadsaktiebolaget är en del (jfr Bejrum m.fl. s. 8). Även fastighetsskatt eller fastighetsavgift ska ingå i ett kommu- nalt bostadsaktiebolags självkostnader. Kostnader för integrationsfrämjande åtgärder För att de ovan nämnda driftskostnaderna ska kunna ingå i själv- kostnaden krävs alltså att de är affärsmässigt motiverade. I ett av- seende bör emellertid undantag kunna göras från denna princip. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag ska vara ett verk- tyg för kommunerna att främja integration och social samman- hållning. Kostnader för sådant främjande är inte i alla fall affärs- mässigt motiverade. Med hänsyn till syftet med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag bör emellertid sådana kostnader kunna ingå i en självkostnad. Som vi redan nämnt ovan ska kostnader för företagsekonomiskt motiverat underhåll ingå i de kommunala bostadsaktiebolagens självkostnader. Till skillnad från vad som gäller många andra kostnader kan det vara svårt att avgöra om en åtgärd är att anse som underhåll eller investering. Om investeringar kostnadsförs direkt som underhåll, faller kostnaderna för åtgärderna på dem som är hyresgäster vid tiden för åtgärderna, när de rätteligen bör betalas av framtida hyresgäster. Det är därför viktigt att investeringar inte redovisas som underhåll. Även om redovisningsregelverket följs kan det uppkomma kon- sekvenser som kan ifrågasättas i ett självkostnadsperspektiv, efter- som underhållsåtgärder som inte innebär en standardförbättring kostnadsförs direkt. När ett tak byts ut mot ett annat tak, aktiveras kostnaden som en investering endast i den mån som den innebär en standardförbättring i förhållande till det tidigare taket i original- skick. Om det nya taket motsvarar det gamla i originalskick, skrivs kostnaden för det nya taket inte av över det nya takets nyttjande- period utan belastar resultatet direkt. Detta skulle kunna leda till att en hyresgästgeneration får bära kostnader som egentligen borde Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 falla på senare generationer. En metod för att komma åt detta problem skulle kunna vara s.k. komponentavskrivning, som bygger på att en anläggningstillgång, exempelvis en byggnad, delas upp i komponenter som skrivs av på de olika komponenternas livslängd. Metoden innebär vidare att kostnader för utbytta komponenter aktiveras, även om de inte innebär någon standardförbättring. En- ligt vår uppfattning finns det emellertid inte som regel anledning att använda sig av sådan avskrivning för att säkerställa att de kom- munala bostadsaktiebolagen drivs enligt en självkostnadsprincip. De praktiska effekterna i detta avseende blir nämligen i de flesta fall små, eftersom det uppkommer en utjämningseffekt. Om fastig- hetsbeståndet är av olika ålder, innebär detta att underhållskost- naderna sprids och jämnas ut över tiden. Även praktiska svårigheter att utföra mycket underhåll bidrar till en sådan fördel- ning. Vi kommer dessutom nedan att förespråka en möjlighet till viss utjämning över tiden av överskott och underskott. Med en sådan möjlighet kommer det inte att vara nödvändigt att höja hyrorna med ovanligt höga utgifter för underhåll för att självkostnadsprincipen inte ska åsidosättas. Kostnader för främmande kapital Kostnader för lånat kapital ska ingå i de självkostnadsstyrda kom- munala bostadsaktiebolagens självkostnader. Som vi slagit fast inledningsvis ska bostadsaktiebolagen betala såväl marknadsmässig ränta på lån som lämnas av eller genom ägarkommunerna som marknadsmässiga borgensavgifter. Sådana kostnader ingår alltså i bostadsaktiebolagens självkostnader. Kostnader för eget kapital: avkastning Kostnaderna för eget kapital utgörs av dels avkastning på kapitalet, dels avskrivningar. I detta avsnitt behandlar vi frågan om avkast- ning. Av redogörelsen i kapitel 10 (avsnitt 10.2.2) för marknadsvärden och avkastningskrav framgår att marknadsmässiga investerare kräver en avkastning på investeringar motsvarande en riskfri real ränta med tillägg för en riskpremie och kompensation för realvärdeföränd- ringar. Denna avkastning blir företagets kostnad för kapitalet. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 självkostnaden för självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktie- bolag ska definieras, bör den kostnad för eget kapital som ska ingå i självkostnaden bestämmas så att det inte krävs en bedömning av exempelvis vilka risker som kommunens ägande är förenat med och vilka värdeförändringar som kan förväntas. När det gäller på vilken nivå som kostnaden för eget kapital ska ligga, kan ledning tas från den utdelning från allmännyttiga bostads- företag som är tillåten enligt förordningen (2003:348) om skälig utdelning från allmännyttiga bostadsföretag. Enligt denna förord- ning får skälig utdelning högst motsvara den genomsnittliga stats- låneräntan under föregående räkenskapsår med ett tillägg av en procentenhet. Denna utdelningsbegränsning syftar till att säker- ställa en självkostnadsprincip för de kommunala bostadsföretagen.