sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — Utredningen har därvid pekat på att och då framförallt då principen om barnets bästa medför att det måste finnas ett utrymme för att underlåta att besluta om bidragsspärr. En omständighet som då bör beaktas är enligt utredningen om en bidragsspärr beträffande en vårdnads- havare innebär att denne betas möjlighet att försörja sig och barnet på annat sätt än genom ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Ett annat exempel är enligt utredningen om vårdnadshavaren skulle spärras från rätten till vårdbidrag när denne behöver bidraget för att kunna tillgodose barnets behov av särskild tillsyn och vård. Sådana skäl med hänsyn till barn som enligt den nämnda utredningen motiverat undantag från bidragsspärr bör kunna beaktas även vid eftergift av återkrav. Allmänt sett är det min uppfattning att andra omständigheter än ekonomiska och personliga förhållanden inte var för sig ska kunna utgöra tillräckliga skäl för eftergift. Däremot bör det kunna ske en samlad bedömning av olika omständigheter som kan mynna ut i att eftergift beviljas. Vid en sådan bedömning bör också ekonomiska och personliga förhållanden, som i sig inte motiverar eftergift, kunna vägas in. I det följande berörs några sådana andra om- ständigheter som kan vara av betydelse vid en samlad bedömning. En omständighet som även fortsättningsvis bör beaktas vid eftergiftsprövningen är när den utbetalande myndigheten har bidragit till att felet uppstått. Det kan sålunda finnas situationer där det i och för sig är den enskilde som får anses ha orsakat felet, men där myndigheten lämnat felaktig information i sina kontakter med den enskilde. Det finns exempel på sådana fall bl.a. i den praxis som utvecklat (se t.ex. dnr 2006- 01243, se även t.ex. FÖD 1989:16). En annan situation är då en myndighet fortsatt att betala ut en ersättning trots att man inte borde gjort det därför att det saknats underlag för bedömningen av ersättningsrätten (se RÅ 2008 ref. 2). Allmänt kan sägas att ju större delaktighet myndigheten har i felets uppkomst, desto större bör utrymmet för eftergift vara. Detta ligger i linje med att återkrav överhuvudtaget inte får göras gällande mot en person i god tro om det är myndigheten som orsakat felet. Det bör för övrigt under- strykas att det även för dessa fall bör gälla som en första förutsättning att eftergift inte ska ske om den enskilde faktiskt förstått eller borde ha förstått att det blivit fel, även om den aktuella myndigheten bidragit till att felet uppstått. Ytterligare en omständighet som kan ha betydelse är den tid som förflutit sedan det felaktiga beloppet utbetalades. Sådana hänsyn tas bl.a. enligt nuvarande praxis (vägledning 2005:3, version 4, s. 42 f. ). Med skärpta regler bör det dock regelmässigt ställas högre krav än vad som gäller . Frågan är vad som istället bör gälla. vara värt att notera att det för beslut om eftertaxering i princip finns en bortre tidsgräns när ett beslut om skatt blivit felaktigt på grund av att den skattskyldige lämnat någon oriktig uppgift till ledning för beslutet eller inte lämnat deklaration eller begärd uppgift. Enligt 4 kap. 19 § taxeringslagen (1990:324) får inte fatta ett sådant beslut efter femte året efter utgången av taxeringsåret. Längre tidsfrister kan gälla t.ex. vid misstanke om skattebrott. Motsvarande regler finns även för beslut om efterbeskattning i skattebetalningslagen. Det är dock tveksamt om tidsaspekten överhuvudtaget bör få utgöra ensam grund för eftergift. Det finns förstås en bortre gräns där fordran preskriberas. Möjligen kan man tänka sig att eftergift får beviljas om en myndighet inleder ett återkravsärende först när det börjar närma sig slutet för en fordran trots att man uppmärksammat eller bort uppmärksamma felaktigheten. Det är även rimligt att hänsyn tas till motsvarande preskriptions- tider för bidragsbrott. I övrigt bör den omständigheten att det förflutit sedan det felaktiga beloppet utbetalades endast kunna leda till eftergift om det även finns andra omständigheter som bör beaktas. Man kan också tänka sig fall då omständigheterna framstår som särskilt ömmande. Ett sådant fall kan vara när en omyndig inte haft något med ett fel att göra men dennes vårdnadshavare orsakat eller känt till felet. Det är tänkbart att likartade situationer kan uppkomma när någon har en god man eller förvaltare därför att han eller hon enligt 11 kap. 4 § bedömts behöva hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. Om det i sådana fall är ställföreträdaren som uppburit förmånen kommer återbetalningsskyldigheten att gälla ställföre- trädaren. Om en ställföreträdare annars tar emot en förmån för huvudmannens räkning innebär mina förslag beträffande vem som ska vara återbetalningsskyldig (avsnitt 5.6) att huvudmannen blir återbetalningsskyldig även om han eller hon i och för sig själv var i god tro. Skulle det då visa sig att huvudmannen aldrig fått del av det utbetalade beloppet kan det vara en omständighet som talar för eftergift. Det kan tilläggas att jag övervägt möjligheten att utforma bestämmelsen om återbetalningsskyldighet på så sätt att huvud- mannens goda tro alltid ska innebära att denne undkommer återbetalningsskyldighet. Det skulle dock leda för långt att ge bestämmelsen en sådan utformning. Om den som fått del av den felaktiga utbetalningen eller dennes ställföreträdare orsakat eller känt till felet, måste enligt min uppfattning utgångspunkten vara att beloppet ska återbetalas. En bättre lösning är istället att det i undantagsfall kan beaktas vid eftergiftsprövningen att en omyndig eller den som bedömts behöva en god man eller förvaltare inte fått del av utbetalningen. En förutsättning för eftergift bör vara att den återbetalnings- skyldige fullgjort sin skyldighet att anmäla ändrade förhållanden. I 28 § lagen om bostadsbidrag anges uttryckligen att frågan om eftergift inte kan prövas om den sökande och dennes medsökande försummat sin anmälningsskyldighet. Om de inte anmält ändrade förhållanden kan eftergift ändå prövas om de inte skäligen borde ha insett att de var anmälningsskyldiga. Vid eftergift enligt den nämnda paragrafen ska vidare särskild hänsyn tas till den återbetalningsskyldiges förmåga att betala det krävda beloppet. Detsamma gäller enligt 16 a kap. 9 § AFL beträffande eftergift av återkrav på preliminär sjukersättning. Att den enskilde fullgör sin anmälningsskyldighet är emellertid av väsentlig betydelse vid också andra förmåner än sjukersättning och bostadsbidrag. När de olika eftergiftsbestämmelserna sammanförs i en gemensam lag finns det därför anledning att markera att försummelser av anmälnings- skyldighet generellt ska tillmätas vikt vid eftergiftsprövningen. I likformighetens intresse anser jag således att vad som gäller enligt lagen om bostadsbidrag också bör vara en allmän förutsättning för eftergift av återkrav. Någon uttrycklig lagregel i saken synes dock inte erforderlig utan det bör räcka med att genom motivuttalande klargöra vilken hänsyn som ska tas till att den enskilde respekterat sina skyldigheter. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande regler om eftergift av återkrav på preliminär sjukersättning och bostadsbidrag bör dock eftergift inte vara helt utesluten trots att anmälningsskyldigheten inte fullgjorts. Det gäller framförallt då den enskilde misstagit sig om vad som ålegat honom eller henne och misstaget framstår som ursäktligt. Inom ramen för de omständigheter som jag tidigare föreslagit ska kunna beaktats vid en eftergiftprövning enligt återkravslagen bör erforderlig hänsyn kunna tas även till den återbetalningsskyldiges förmåga att betala tillbaka återkrävd sjukersättning. I enlighet med det sagda bör de särskilda bestämmelserna i 16 a kap. 9 § AFL och 28 § lagen om bostadsbidrag kunna slopas. En annan omständighet som bör tala mot eftergift är att den enskilde gjort sig skyldig till bidragsbrott eller annars medvetet orsakat felet. Att sådana hänsyn ska tas vid eftergift gäller redan enligt återkravsbestämmelserna beträffande bostadsbidrag och preliminär sjukersättning och så bör också bli fallet vid andra förmåner. Vid återkrav av preliminär sjukersättning och bostads- bidrag gäller nämligen ett uttryckligt förbud mot att medge eftergift när den enskilde eller dennes medsökande medvetet eller av oaktsamhet har lämnat felaktiga uppgifter till grund för bedömningen av rätten till bostadsbidrag. Jag anser dock att denna regel är alltför rigorös och att en återkravslag inte bör uppställa ett absolut hinder mot eftergift i sådana situationer. Eftergift bör dock endast kunna medges i mycket speciella situationer. Om det är fråga om en person med en livshotande sjukdom som aldrig kommer att kunna betala tillbaka beloppet kan det t.ex. vara av mindre betydelse att felet berodde på ett avsiktligt agerande från den enskildes sida. Tillräckliga skäl för eftergift bör ändå kunna föreligga i ett sådant fall. Även annan oaktsamhet än försummelse av anmälnings- skyldighet bör kunna vägas in vid bedömningen av eftergiftsfrågan. Är oaktsamheten grov bör eftergift dock, precis som vid uppsåtligt orsakande av en felaktighet, som huvudregel vara utesluten. Vid oaktsamhet bör eftergift kunna komma i fråga då den enskilde misstagit sig om eller inte känt till innebörden av gällande regler. Den enskildes sjukdom eller psykiska funktionshinder kan medföra att man inte kan ställa samma krav på att han eller hon satt sig in i regelsystemen som man har rätt att ställa i allmänhet. I undantags- fall kan även ett missförstånd från den enskildes sida framstå som ursäktligt om det är fråga om särskilt svårtillgängliga regler eller invecklade rättsförhållanden. Eftergift av låga belopp Det är som jag tidigare påpekat inte rimligt att varje liten felaktig utbetalning återkrävs. Vid en viss beloppsnivå överstiger kostna- derna för myndigheternas återkravsutredning och efterföljande fordringshantering den ekonomiska vinst som ett återkrav innebär. Det är visserligen principiellt viktigt att varje felaktighet korrigeras, men det får inte drivas så långt att det inte blir ekonomiskt försvarbart. Det bör därför finnas en nedre gräns för när återbetalning inte behöver ske. Jag har i avsnitt 5.8 förordat att regeringen eller en myndighet under regeringen ska bemyndigas meddela föreskrifter om att belopp under en viss gräns inte Beträffande kommunerna har jag föreslagit en uttrycklig regel om att återkrav får underlåtas om beloppet inte står proportion till kostnaderna för indrivning. Nuvarande praxis om eftergift beträffande mindre belopp bör därmed upphöra. Särskilt om eftergift av ränta De förmånsförfattningar som innehåller regler om uttag av ränta på återkrävda belopp ger också möjligheter till eftergift av räntan under samma förutsättningar som gäller beträffande återkravet. Beträffande eftergift av ränta vid återkrav av studiestöd krävs dock endast särskilda skäl till skillnad mot eftergift av själva återkravet som kräver synnerliga skäl. Någon anledning att frångå den ordning som allmänt bör gälla kan jag inte finna. Det innebär att förutsättningarna för eftergift av ränta i princip bör vara de samma som vid eftergift av själva återkravet. Det bör dock upp- märksammas att skärpta eftergiftsregler sannolikt innebär att fler återkravsbelopp kommer att kvarstå obetalda och att räntefordringarna därmed ökar. Det kan därför finnas skäl för en något mer generös eftergiftspraxis beträffande räntebelopp som byggts upp när den enskilde saknat betalnings- förmåga. Som utgångspunkt bör för övrigt gälla att det i första hand är ränta och avgifter som efterges. I sammanhanget kan påpekas att 8 § räntelagen ger möjlighet till jämkning av ränta. Enligt den bestämmelsen får ränta jämkas om den enskilde varit förhindrad att betala i rätt tid på grund av sjukdom, arbetslöshet eller annan liknande omständighet som han inte har kunnat råda över och en skyldighet att utge full ränta därför skulle vara oskälig. Enligt mitt förslag till räntebestämmelser vid återbetalningsskyldighet ska den som inte betalar en åter- kravsfordran i rätt tid betala ränta enligt räntelagen. Det innebär bl.a. att jämkningsbestämmelsen också blir tillämplig. Normalt bör dock eftergiftsbestämmelsen i återkravslagen tillämpas i stället för jämkningsbestämmelsen. De allmänna principer som jämknings- bestämmelsen ger uttryck för bör dock kunna beaktas vid eftergift av ränta. Det bör krävas synnerliga skäl för eftergift Som jag anfört inledningsvis i detta avsnitt är en utgångspunkt för mitt arbete att oriktigt utbetalda belopp ska återkrävas i sin helhet om inte mycket starka skäl talar mot detta. Jag har gjort en genomgång av vilka omständigheter som enligt min mening kan motivera att eftergift ges. Den genomgången innebär att vissa omständigheter som utgör skäl för eftergift inte bör omfattas av en mer restriktiv regel. Jag anser bl.a. att hänsynstagandet till den enskildes ekonomiska förhållanden ska minskas. En annan sak är att framförallt den återbetalningsskyldiges ekonomiska situation kan beaktas vid tillämpning av reglerna om avräkning av ett återkrav mot senare utbetalningar till den återbetalningsskyldige. Jag återkommer till den frågan i avsnitt 5.10. De omständigheter som enligt min ovan redovisade uppfattning bör godtas även vid tillämpning av en striktare eftergiftsregel kan alla inrymmas i uttrycket synnerliga skäl. Med en sådan utformning av en eftergiftsbestämmelse blir det tydligt att det endast i undantagsfall finns anledning att underlåta återkrav. Jag har alltså stannat vid att det bör krävas synnerliga skäl för att bevilja eftergift. En sådan utformning överensstämmer med vad som gäller vid återkrav av studiestöd. Jag vill understryka vad jag tidigare berört, nämligen att frågan huruvida det föreligger synnerliga skäl ska avgöras efter en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Därvid kan vissa omständigheter ha större tyngd än andra. Särskilt om eftergift av förmåner för vilka det inte föreligger en skyldighet att återkräva En särskild fråga är om en eftergiftsregel med den utformning som jag har förordat ska gälla vid återkrav av introduktionsersättning, bistånd till asylsökande och ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Någon återkravsskyldighet ska inte gälla be- träffande dessa förmåner utan det överlämnas till och kommunerna att avgöra om återkrav ska ske eller inte. Det kan då synas onödigt att det ska finnas en möjlighet till eftergift. I stället för att efterge ett återkrav kan ju eller kommunen välja att avstå från återkravet med hänsyn till den återbetalningsskyldiges förhållanden. principen enligt 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) inte gäller återkravsbeslut kan en underlåtenhet av en kommun att driva sådana beslut ändå anses innebär att gynnande av vissa kommun- medlemmar. Av den bestämmelsen följer att en kommun ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Särbehandling är alltså tillåten om det finns objektiva och sakliga grunder för det. Jag kan också konstatera att det i socialtjänstlagen finns en eftergiftsbestämmelse vid återkrav enligt socialtjänstlagen, låt vara att det inte krävs några särskilda skäl för eftergift. Jag anser därför det bör finnas en eftergiftsmöjlighet när ekonomiskt bistånd återkrävs av en kommun enligt återkravslagen. I likformighetens intresse bör förutsättningarna för eftergift vara desamma oavsett vilken förmån som återkrävs, dvs. det ska krävas synnerliga skäl för eftergift av återkrav beträffande ekonomiskt bistånd. I linje med det sagda bör eftergift också kunna beviljas vid återkrav av introduktionsersättning och bistånd till asylsökande m.fl. när det föreligger sådana skäl. Föreslagets materiella effekter på nuvarande eftergifts- möjligheter I förhållande till de eftergiftsregler som kräver särskilda skäl eller motsvarande innebär det en skärpning att eftergift får ske endast om synnerliga skäl föreligger. Detsamma gäller ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen, vilken lag inte uppställer några särskilda krav för att eftergift ska kunna medges. De materiella skillnaderna i dessa fall har behandlats ovan. Därutöver kan följande sägas. Lagen om resekostnadsersättning vid sjukresor saknar bestäm- melse om återkrav och följaktligen saknas även bestämmelse om eftergift. Detsamma gäller gränsjukvårdsförordningen (1962:390), förordningen (1975:1157) om ersättning för vissa läkarutlåtanden m.m., förordningen om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor samt för de förmåner på det migrationspolitiska området som bör omfattas av återkravslagen. Inte heller beträffande ersättning för kostnader för vård utomlands finns några bestämmelser om återkrav. Mitt förslag innebär att en möjlighet att återkräva dessa förmåner införs. Sådana återkrav bör enligt min mening också kunna efterges. Ersättning enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och förordningen om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar kan återkrävas, men regler om eftergift saknas i författningarna. Eftergiftsbestämmelsen i förordningen om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan omfattar bara kravet på ränta och alltså inte återkravet av själva förmånen. För dessa förmåner innebär förslaget att möjligheterna att efterge utökas. Några skäl som talar mot att låta den allmängiltiga eftergiftsregeln omfatta även dessa fall har inte framkommit. Snarare bör det även för dessa förmåner vara rimligt att det införs en sådan säkerhetsventil som eftergiftsregeln innebär. Eftergiftsregeln i studiestödslagen är redan utformad så att ett krav på återbetalning av felaktigt utbetalat studiestöd helt eller delvis efterges om det finns synnerliga skäl. Man kan då tycka att mitt förslag inte skulle innebära någon materiell förändring när det gäller eftergift av studiestöd. CSN har under utredningsarbetet dock framhållit att tillämpningen av studiestödslagens eftergifts- bestämmelse när det gäller den enskilde ekonomiska situation är mer restriktiv än vad som kommer att följa av mitt förslag. Att från tillämpningen av en eftergiftsregel som ska gälla vid återkrav av ett stort antal olika förmåner helt eller nästan helt utesluta möjligheten till hänsynstagande till den återbetalningsskyldiges ekonomiska situation anser jag inte möjligt. Och att införa särskilda eftergifts- regler för studiestöd ser jag inte heller som en framkomlig väg. Det skulle enligt min mening inte vara förenligt med direktiven för mitt utredningsarbete. Jag anser dessutom att lika fall i största möjliga utsträckning ska behandlas på ett likartat sätt vid eftergifts- prövning. I den enskilde ögon kan det vidare te sig orättvist att eftergiftsmöjligheterna beträffande studiestöd är än mer restriktiva än vad som gäller vid andra förmåner. Om CSN i någon mån behöver lätta på sin praxis i återkravsärenden får det kanske accepteras. Jag vill betona att min avsikt naturligtvis inte är att införa en drastiskt annorlunda eftergiftsregel än vad som redan gäller för studiestödet. Det är främst fråga om att strama åt eftergiftsmöjligheterna vid det helt övervägande antalet välfärds- förmåner och att närma dem till vad som gäller enligt studie- stödslagen och fordringshanteringsförordningen. Jag har utförligt redovisat hur mitt förslag till eftergiftsregel bör uppfattas. I slutändan blir det dock en fråga för rättstillämpningen att avgöra huruvida eftergift ska ges eller inte. Det kan därvid påpekas att det måste anses vara en fördel att det genom domstolsavgöranden utvecklas en gemensam praxis beträffande alla de förmåner som kommer att omfattas av en återkravslag. För allmänheten kan det vidare vara svårt att förstå varför det ska gälla olika regler för eftergift. Mitt förslag innebär för övrigt – i vart fall till ordalydelsen – att det även fortsättningsvis kommer att kunna gälla samma förutsättningar för eftergift oavsett grunden för ett återkrav. När det slutligen gäller jämställdhetsbonus anser jag att eftergiftsreglerna i en återkravslag bör gälla också vid återkrav av denna förmån. kan eftergift ske om särskilda skäl föreligger. Om eftergiftsreglerna beträffande ett stort antal förmåner skärps kan jag inte se några bärande skäl för att bonusen ska särbehandlas. Jag har samma uppfattning beträffande eftergift vid återkrav av mellanskillnaden mellan preliminär och slutlig sjukersättning samt preliminärt och slutligt bostadsbidrag. Möjligheten att efterge delvis Vanligtvis är eftergiftsreglerna utformade på så sätt att den beslutande myndigheten helt eller delvis får efterge krav på återbetalning, se t.ex. 20 kap. 4 § andra stycket AFL. Det finns alltså utrymme att återkräva endast en del av den felaktiga utbetalningen och efterge resten. I direktiven till mitt uppdrag nämns särskilt behovet av att analysera reglerna i detta hänseende och deras tillämpning för att se i vilka avseenden de materiella reglerna bör ändras. Därvid har gjorts gällande att de nuvarande reglerna om eftergift avviker från vad som i allmänhet får anses gälla i fråga om statens fordringar mot enskilda. En allmän synpunkt från min sida är att eftergiftsbedömningen är en skälighetsbedömning där en stor mängd omständigheter kan ha betydelse. Det framstår som naturligt att det vid en avvägning mellan å ena sidan behovet av att korrigera ett fel och å andra sidan skälighetshänsyn där olika omständigheter vägs in, finns ett principiellt behov av att kunna anpassa återkravsbeloppet till sådana subjektiva faktorer som den enskildes betalningsförmåga. Det är t.ex. rimligt att efterge en del av ett återkrävt belopp när det skulle leda till svåra ekonomiska konsekvenser för den enskilde om han avkrävdes hela beloppet. Sådana överväganden görs också av (se vägledning 2005:3, version 4, s. 38 f.). Jag har inte kunnat utröna exakt i vilken omfattning det förekommer att återkrav efterges delvis, men av de uppgifter som kunnat redovisa beträffande eftergiftsbeslut i – kan man utläsa att av alla eftergiftsbeslut innefattade delvis eftergift. Därav bör man i vart fall kunna dra slutsatsen att en möjlighet till delvis eftergift inte är onödig. Ett viktigt skäl som anförts för ändringar i eftergiftsbestäm- melserna är att statens fordringar i allmänhet hanteras på ett annat, för den enskilde mindre frikostigt sätt. När det gäller möjligheten till att delvis efterge en fordran föreligger dock inga egentliga skillnader. Även enligt fordringshanteringsförordningen får delar av beloppet efterges. En skärpning av eftergiftsreglerna medför inte med nödvändighet att möjligheten till eftergift av del av ett återkrav ska slopas. Tvärtom är det så att det finns ett påtagligt och principiellt behov av att även fortsättningsvis kunna efterge delar av det belopp som återkrävs. Sådan eftergift kan t.ex. vara motiverad när den återbetalningsskyldige saknar förmåga att betala tillbaka hela det belopp som återkrävs men bedöms kunna betala en del av det. Givetvis bör dock förutsättningarna för eftergift vara desamma oavsett om det rör sig om hela återkravsbeloppet eller del av det. Min bedömning är således att det saknas skäl att utesluta möjligheten till eftergift av en del av ett återkrav. Det bör införas en eftergiftsregel enligt vilken det krävs synnerliga skäl för att helt eller delvis bevilja eftergift. Förslaget är ett närmande till vad som gäller för studiestöd och för eftergift enligt fordringshanteringsförordningen. Förslaget till eftergiftsregel är avsett att ge uttryck för att möjligheten till eftergift ska utnyttjas restriktivt. I princip innebär förslaget att endast alldeles speciella förhållanden bör kunna motivera eftergift. Två typfall kan nämnas som exempel på när synnerliga skäl bör föreligga. Det gäller då den enskildes ekonomiska situation är sådan att det framstår som utsiktslöst att han eller hon inom den närmast överskådliga tiden ska kunna betala tillbaka. Ett annat fall är då den enskildes personliga förhållanden är sådana att det skulle framstå som oskäligt att återkräva utbetalningen.