sou · GXB380 · 2009-10-05 00:00:00 — Intagna som utgör en fara för samhället ska verkställa straffet under sådana förutsättningar att de inte får möjlighet att rymma. Säkerhetsnivån på de anstalter/anstaltsavdelningar där de verkställer straff ska också vara tillräckligt hög så att de inte ska kunna orsaka andra intagna eller medarbetare i Kriminalvården skada eller utsätta dem för fara. Utredningen bedömer att det finns ca 1 000 intagna som inte får rymma. avtjänar sammanlagt 810 intagna sitt straff i de två högsta säkerhetsklasserna, A och B. En stor andel av dessa ska avtjäna långa straff utan att de har begått eller kan förväntas begå våldsbrott utanför anstalterna. Många av de intagna i dessa säkerhetsklasser har dömts för narkotikabrott genom att vara aktiva i kriminella nätverk. Ca 250 av de intagna är medlemmar av grupper som kännetecknas av grov och organiserad brottslighet. Återfallsrisken för dessa intagna torde vara hög, om de inte förmås att bryta banden med de kriminella nätverken. Den som har dömts till ett långt straff kan ha mindre motivation att genomgå behandling, vilket i sin tur kan leda till en risk att de vill rymma. Den som inte har genomgått någon behandling vid rymningen har förmodligen, i den mån hon eller han inte omhändertas av polis eller ger upp, en hög benägenhet att återfalla i brott. Kombinationen av ett långt straff för ett allvarligt brott och obenägenheten att genomgå behandling på ett seriöst sätt medför hög rymningsrisk och hög risk för återfall i brott vilket gör att incitamentet är starkt för att placera dessa i hög säkerhetsklass.77 Med den utgångspunkten bedömer utredningen att den högsta säkerhetsnivån bör omfatta något fler platser i den högsta säkerhetsklassen än som finns inom säkerhetsklasserna A och B, dvs. omkring 1 000 platser. 77 Se Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om placering av dömda i kriminalvårdsanstalt, KVFS 2006:13. SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete Övriga intagna kan med Kriminalvårdens säkerhetsklassificering som grund inte betecknas som farliga. Bland dessa finns de som ska genomgå behandling, t.ex. missbruksvård, utbildning och social färdighetsträning, de som avtjänar så korta straff att behandling inte är meningsfull och de som inte vill delta i behandling. avtjänar hälften av de intagna straff som är kortare än fem månaders fängelse. Hälften av de intagna har inte någon tidigare erfarenhet av fängelsestraff. Utgångspunkten är att alla ska genomgå behandling och vård. Utredningens principiella inställning är att det knappast är någon skillnad för säkerheten i samhället om någon som inte är farlig avviker från en anstalt än om t.ex. en person som genomgår intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) åsidosätter villkoren för övervakningen. Därmed blir frågan om att hindra dessa intagna från att avvika en avvägning mellan trovärdigheten för påföljdssystemet och kostnaderna för säkerheten. Ett alltför stort fokus på att alla intagna ska hindras från att avvika medför att kriminalvårdskostnaderna blir mycket höga. Rimligen bör säkerhetsnivån för intagna som inte är farliga för samhället vara väsentligt lägre än i den högsta säkerhetsklassen. I frånvaro av någon tidigare konsekvensanalys av hur många säkerhetsklasser som behövs föreslår utredningen att Kriminalvården nu genomför en utredning med syftet att antalet säkerhetsklasser ska bli färre. En minskning av antalet säkerhetsklasser möjliggör för att placeringsförfarandet blir enklare. Om flexibiliteten i kriminalvården kan öka ger det redan på kort sikt en kostnadsbesparing. Utredningen poängterar att den som är en fara för samhället, för andra intagna eller för medarbetarna i Kriminalvården ska avtjäna straffet på ett sådant sätt att hon eller han inte ska kunna rymma. 8.11 Sammanfattning var kriminalvården i ett mycket besvärligt säkerhetsläge. De dåvarande kriminalvårdsmyndigheterna hade till viss del fortlöpande anpassat sig efter förändringar i säkerhetsläget, men någon beredskap för de fritagningar eller rymningar som då ägde rum fanns inte. , som tillsattes som en följd av händelser, menade att säkerhetsområdet var nedprioriterat och att styrningen inom kriminalvården var svag. Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80 har dock gjort en omfattande säkerhetsuppgradering. Ett antal åtgärder av säkerhetskaraktär har vidtagits efter de uppmärksammade rymningarna och de allvarliga händelser av upploppskaraktär som ägde rum åren 2003–2005. Kriminalvårdens säkerhetsnivå är, tack vare den ambitiösa uppgraderingen, högre än . Om resultatet av åtgärderna har blivit att kriminalvården dessutom är säkrare och tryggare för anställda och intagna går inte att säga, eftersom Kriminalvårdens målbild och uppföljning inte är fullständig. Kriminalvårdens ledning anför att säkerhetsfilosofin genomsyrar allt. Faktum är att ökade antalet fullföljda behandlingsprogram i anstalt jämfört med år 2007,78 men vilken påverkan säkerhetsarbetet har haft för att nå denna effekt är inte klarlagd. Parallellt med säkerhetsuppgraderingen har ett arbete pågått för att förbättra behandlingsarbetet inom . har ny lagstiftning om t.ex. utslussning och intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) påverkat kriminalvården. Det är således omöjligt att fullt ut visa vilka effekter som säkerhetsarbetet fått eller att göra en helhetsbedömning av nyttan av de stora ekonomiska resurser som har tillskjutits härför. har antalet rymningar dock sjunkit dramatiskt. Rymningar sker endast från öppna anstalter, slutna anstalter med den lägsta säkerhetsnivån, vid transporter eller i samband med permissioner. Några direktavvikelser från de slutna anstalterna med högre säkerhetsklass förekommer inte. har säkerhetsuppgraderingen inneburit att narkotikamissbruket inom kriminalvården har kunnat begränsas. Säkerhetsuppgraderingen har dock inte inneburit att kriminalvården som sådan har blivit säkrare, dvs. att våldet mellan intagna eller mot personalen har minskat. En övervägande majoritet av de anställda har uppgett att de upplever sig trygga i arbetet med de intagna. Säkerhetsuppgraderingen får goda omdömen från medarbetarna. Medarbetarna anger bl.a. att samverkan är större än tidigare och kompetensen är högre, men det finns många som vill ha ytterligare säkerhetsutbildning. Vid en nordisk jämförelse kan konstateras att den svenska kriminalvården omfattar flest klienter. P.g.a. frånvaron av uppföljande statistik från är det dock inte möjligt att jämföra säkerhetsläget i den nordiska kriminalvården, annat än vad gäller 78 Kriminalvården, Årsredovisning 2008, s. 4. SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete 249 avvikelser. Antalet avvikelser från svenska slutna anstalter och häkten har inte varit anmärkningsvärt stort i jämförelse med de andra länderna, men har till viss del omfattat farligare personer. Säkerhetsuppgraderingen i har varit större än i t.ex. och , där fokus i mycket högre grad förefaller ha varit på det kriminalvårdande arbetet och på att minska återfallen i brott. Ett led i att effektivisera arbetet i kriminalvården bör vara att säkerhetsarbetet i större grad utvecklas med fokus på Kriminalvårdens övergripande mål att minska återfall i brott. En ambitionsnivå för säkerhetsarbetet, t.ex. avseende personalens kompetens bör läggas fast. Det är rimligt att säkerhetsarbetet koncentreras till intagna som betecknas som samhällsfarliga eller som utgör en fara för andra intagna eller anställda inom . Kriminalvården bör göra en analys av konsekvenserna av att minska antalet säkerhetsklasser. Det kan inte uteslutas att tre klasser, dvs. två slutna klasser och öppna anstalter är tillräckligt. 9 Effektivare extern styrning av Kriminalvården 9.1 Inledning Kriminalvården bedriver en omfattande verksamhet med många anställda. Kostnaden för verksamheten är hög. Det finns ett mycket stort allmänintresse för frågor om kriminalpolitik och frågor som rör rättsväsendet. Verksamheten fyller en viktig samhällsfunktion och och regeringens politiska ambitioner måste genomsyra verksamheten. Utredningen har funnit att Kriminalvården kan effektiviseras genom en förbättrad ledning och styrning av verksamheten. Det innefattar också regeringens styrning av myndigheten. Utredningen har i sitt andra delbetänkande bl.a. föreslagit att regeringens styrning av Kriminalvårdens lokalförsörjning bör stärkas. Härigenom kan regeringen på ett centralt område försäkra sig om en utveckling som överensstämmer med de kriminalpolitiska intentionerna och få en bättre kontroll på Kriminalvårdens kostnadsutveckling.1 I detta slutbetänkande gör utredningen bedömningar om och lämnar förslag till hur Kriminalvårdens verksamhet kan effektiviseras i olika hänseenden. Utgångspunkten måste vara och regeringens övergripande mål för kriminalvårdsverksamheten, främst att den som fullgör ett straff inte ska återfalla i brott. Kriminalvården bör formulera en övergripande strategi för hur de övergripande målen ska uppnås och ange klara, tydliga och uppföljningsbara verksamhetsmål så att den operativa verksamheten helt kan inriktas för att uppfylla dessa krav. Kriminalvårdens strategier och mål måste vara kända för alla som arbetar inom myndigheten så att alla förstår att fullgörandet av samtliga arbetsuppgifter sammantaget ska syfta till att uppfylla och regeringens ambitioner. Kriminal1 SOU 2009:13. Effektivare extern styrning av Kriminalvården SOU 2009:80 vårdsverksamheten måste kontrolleras, följas upp och återrapporteras på ett effektivt och tillförlitligt sätt så att det säkerställs att denna långsiktigt leder mot de uppställda målen. 9.2 Regeringens styrning av Kriminalvården Bedömning: Regeringen kan bidra till att förutsättningarna för Kriminalvårdens interna styrning förbättras. Utredningen har i betänkandet pekat ut förbättringsområden där verksamheten kan göras effektivare. I utredningens djupintervju- och enkätundersökning framkommer en tydlig kritik mot ledningens framförhållning. Den främsta förklaringen till kritiken synes vara avsaknaden av en långsiktig strategisk inriktning för det verksamhetsnära operativa arbetet. Utredningen har därför som sin uppfattning framhållit att Kriminalvården kan utveckla sitt strategiska ramverk och långsiktiga arbete. Regeringen har beslutat att genomföra en effektivitetsöversyn inom hela rättskedjan. Kriminalvården har därför, vid sidan om återrapporteringskraven i regleringsbreven, fått ett antal enskilda uppdrag som har redovisats till . Enligt har redovisningstiderna inte sällan varit korta eller mycket korta. Generaldirektören har uttalat att tidsbristen utgör ett hinder för myndighetens utvecklingsarbete.2 Det är naturligtvis bra att regeringen söker säkerställa att Kriminalvårdens verksamhet bedrivs effektivt. När myndighetens tid och resurser läggs på att arbeta med sådana uppdrag kan det dock innebära att tillräcklig kraft inte läggs på att utveckla och förbättra den interna styrningen eller på andra viktiga utvecklingsfrågor. Kriminalvården måste enligt utredningens uppfattning ges bättre förutsättningar att koncentrera sitt utvecklingsarbete så att ledningen och styrningen av verksamheten kan utvecklas. Kriminalvården behöver regeringens stöd för att kunna effektivisera verksamheten. 2 Kriminalvårdens generaldirektör uppgav t.ex. i personaltidningen att ibland känns det som om besvarandet av frågor och remisser tar sån kraft att det kväver utvecklingen. (RuntiKrim, nummer 2, , s. 2). SOU 2009:80 Effektivare extern styrning av Kriminalvården 9.3 Ordinarie styrning genom regleringsbrev m.m. Bedömning: Regeringen bör stödja Kriminalvårdens långsiktiga och strategiska styrning genom att tydliggöra målen för och i högre grad efterfråga analyser av myndighetens verksamhet. Förslag: Regeringen bör i Kriminalvårdens regleringsbrev tydligt ange och prioritetsordna resultatmåtten för myndigheten med utgångspunkt i de övergripande målen för verksamheten. Regeringen bör överväga om ett flerårigt styrdokument ska fastställas för Kriminalvården. Regeringen bör i Kriminalvårdens instruktion formalisera myndighetens skyldighet att samverka med Arbetsförmedlingen och kommunerna. Allmänt Regeringen styr myndigheterna bl.a. genom författningar, regleringsbrev , budgettilldelning och genom särskilda uppdrag. Regeringens utnämningar, mål- och resultatdialoger och andra mer informella kontakter innefattar också en styrning av myndigheterna. Utredningen kan konstatera att återrapporteringskraven på Kriminalvården har ökat i och med regleringsbrevet för . Fr.o.m. regleringsbrevet för har dessutom specificeringen av den kvantitativa återrapporteringen ökat. I regleringsbrevet för och framåt har ett antal s.k. indikatorer, dvs. resultatmått inom olika områden, angetts. I budgetpropositionen för angav regeringen att regleringsbreven för skulle förändras. Det har bl.a. inneburit att regleringsbrevens tidigare indelning i politikområde, verksamhetsområde och verksamhetsgren har tagits bort. Kriminalvården ska istället med utgångspunkt i instruktionen och indikatorerna under respektive verksamhetsområde redovisa vilka åtgärder som vidtagits och i vilken mån Kriminalvården fullgjort sina uppgifter och uppnått målen för hur verksamheten ska bedrivas. Enligt en granskning av har andra departement än i högre grad minskat rapporteringskraven för sina myndigheter. Utredningen konstaterar att det pågår ett arbete vid för att förändra styrningen av förvaltningsmyndigheterna 253 Effektivare extern styrning av Kriminalvården SOU 2009:80 och att olika departement har hunnit olika långt i denna process. Inom ramen för det pågående arbetet bör den externa styrningen av Kriminalvården utvecklas. Utredningen bedömer att vissa förändringar av regeringens styrning av Kriminalvården kan ske redan i det kommande regleringsbrevet. I andra fall krävs ett målmedvetet, långsiktigt utvecklingsarbete för att styrningen av Kriminalvården ska ske samordnat med regeringens styrning av andra myndigheter. Mål och återrapportering Utredningen har visat att Kriminalvården kan utveckla den interna styrningen mot verksamhetens mål. Regeringen kan understödja en sådan utveckling genom att i sina styrdokument på ett tydligare sätt ta sin utgångspunkt i de övergripande målen för kriminalvårdsverksamheten, bl.a. att minska återfall i brott. Det är t.ex. viktigt att regeringen klargör vilka resultatmått som är centrala för hur Kriminalvårdens verksamhet bör utvecklas. Återrapporteringen bör således framför allt ta sikte på de nyckeltal som ger information om verksamhetsinriktningen. Regeringen bör även i större utsträckning efterfråga analyser om verksamheten. Vissa faktorer har särskild betydelse för Kriminalvårdens förmåga att minska återfallen i brott, t.ex. att missbruksvården fungerar, att påverkansprogrammen är effektiva, att de intagna når en viss grundläggande utbildningsnivå och att de intagna genomgår en yrkesutbildning. Även andra faktorer är viktiga för att brottspreventionen ska fungera, t.ex. att verkställighetsplanerna är genomtänkta och verkningsfulla och att utslussningen fungerar på ett bra sätt. Kriminalvården bedriver en mycket diversifierad verksamhet. Det är därför viktigt att bredden angrips med en fokuserad ansats. Regeringen kan stödja Kriminalvården i prioriteringsarbetet genom att tydligare lägga fast varför regeringen begär vissa uppgifter. bör i större utsträckning än användas för att förtydliga vilka förbättringar inom som regeringen vill åstadkomma. Regeringens styrning kan då utvecklas så att Kriminalvården får bättre förutsättningar att inrikta och utveckla den strategiska styrningen av verksamheten i den riktning som regeringen önskar. Regeringen kan således påverka Kriminalvårdens styrprocesser så att fokus läggs mer på verksamhetens effekter än på myndighetens prestationer i olika hänseenden. SOU 2009:80 Effektivare extern styrning av Kriminalvården Frivården, som har kontakt med klienter relativt efter det att de har frigivits bör kunna svara på många frågor om effekterna av kriminalvårdsarbetet, t.ex. vad gäller påverkan, behandling, utbildning och träning i social färdighet. Rättskedjeperspektiv Det är nödvändigt att regeringens styrning av Kriminalvården överensstämmer med styrningen av övriga berörda myndigheter, framför allt inom rättskedjan. I Ekonomistyrningens granskning av interna styrning och kontroll förordades ett rättskedjeperspektiv i både den externa och interna styrningen, med syftet att skapa balans mellan kvantitet, kvalitet och kostnad vilket skulle kunna bidra till ett mer effektivt resursutnyttjande.3 Detsamma gäller Kriminalvården. När det talas om Kriminalvården uttrycks det ofta att myndigheten är sist i rättskedjan, dvs. är den myndighet som får hantera resultatet av rättsväsendets produktionskedja. Med det perspektivet är det lätt att Kriminalvården betraktas som en passiv mottagare av andras arbete. Det är dock en förenklad syn på Kriminalvårdens insats. Kriminalvården är t.ex. också en producent av arbetskraft, dvs. personer som verkställer straff i anstalt eller i frivård ska genomgå vård, utbildning och social träning som ska ge dem möjlighet att gå ut i yrkesarbete eller i vidare studier. Kriminalvårdens ansvarsområde sträcker sig alltså utanför rättskedjan . En god samverkan mellan Kriminalvården och även myndigheter och organisationer som inte ingår i rättsväsendet är därför nödvändig. Ett exempel är samarbetet med Arbetsförmedlingen, som har stärkts . Kravet på att Kriminalvården i försörjnings- och boendefrågor ska samverka med Arbetsförmedlingen och kommunerna bör formaliseras genom att föras in i myndighetens instruktion på samma sätt som det i instruktionen framgår att Kriminalvården i vissa sakfrågor ska samråda med t.ex. , och . Genom en sådan markering kan regeringen bidra till att perspektivet på Kriminalvårdens arbete vidgas. 3 , Rapport 2009:7,s 51 ff. 255 Effektivare extern styrning av Kriminalvården SOU 2009:80 Långsiktighet Det har förts en diskussion om regeringen bör utveckla strategiska, fleråriga styrdokument som kan ligga till grund för den löpande, årliga styrningen av myndigheternas verksamhet. Det har t.ex. föreslagits att fleråriga strategier ska tas fram som instrument för en mer långsiktig verksamhetsstyrning, t.ex. i budgetpropositionen för år 2001.4 Utredningen har i sitt delbetänkande avseende lokalförsörjningsfrågorna framhållit att det finns ett behov av att regeringen uttalar sig mer långsiktigt om Kriminalvårdens inriktning.5 I tecknar regeringen och ett fyraårigt avtal, som anger förutsättningarna för verksamheten. I avtalet fastställs både utvecklingsområden och inom vilka områden besparingar ska ske . Det senaste avtalet gäller perioden –2011. Före det att ett nytt flerårsavtal tecknas beslutar den danska regeringen att en extern granskning ska genomföras av Kriminalforsorgens verksamhet. avtalet löper ansvarar Kriminalforsorgen för att omvärldsbevakningar och prognoser presenteras för hur verksamheten utvecklas. Vissa justeringar av den beslutade inriktningen kan ske , men som regel ligger avtalets huvudområden fast. Även i finns det en större långsiktighet i styrningen av kriminalvården än i . Det kan bero på att den norska är mer direkt knuten till regeringen, jämfört med svenska förhållanden. Utredningen bedömer att en mer långsiktig syrning, t.ex. genom ett flerårigt styrdokument, är särskilt lämpligt att införa avseende Kriminalvården. Ett sådant skulle på kort sikt ge myndigheten bättre förutsättningar att inrätta ett nytt ledningssystem, vilket enligt utredningens mening bör tas fram.6 Med en större möjlighet till framförhållning får Kriminalvården möjlighet att sätta och arbeta efter strategiska mål, istället för att fastna i den operativa vardagen där nya problem ständigt uppkommer. Kriminalvårdens uppdrag kräver långsiktig planering, t.ex. vad gäller att kunna genomföra insatser som leder till minskat återfall i brott och för att kunna tillgodose behovet av lokaler. På skulle ett flerårigt styrdokument dessutom möjliggöra för regeringen att säkerställa att 4 , RK-Styr, Rapport, , s. 12. 5 SOU 2009:13, s. 91 ff. 6 Se avsnitt 5.10.4. SOU 2009:80 Effektivare extern styrning av Kriminalvården Kriminalvårdens resurser används så effektivt som möjligt. Det gäller inte minst lokalförsörjningen, som genererar mycket stora kostnader. En mer långsiktig styrning skulle ge Kriminalvården bättre förutsättningar att verka för de övergripande målen, bl.a. att förhindra återfall i brott. Regeringen bör därför överväga att införa ett flerårigt styrdokument för Kriminalvården. Enligt utredningens uppfattning bör frågan särskilt bevakas i arbetet inom med att förstärka regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna. 9.4 Uppdrag till Kriminalvården Förslag: Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att: 1. Redovisa en övergripande strategi med inriktning på hur Kriminalvården ska uppnå målet att minska återfall i brott. Denna strategi bör kompletteras med en strategi för verksamhetsutveckling, en strategi för säkerhetsarbetet och en IT-strategi. Ta fram ett nytt ledningssystem och redovisa hur arbetet med detta fortskrider. Ta fram en plan för hur myndighetens systematiska egenkontroll ska utvecklas. Ta fram en utvecklad kompetensförsörjningsstrategi. Redovisa en fördjupad grundutbildningsstrategi med en konsekvensanalys. Kriminalvården står inför stora utmaningar. För att kunna möta dessa är det nödvändigt att myndigheten arbetar målmedvetet och uthålligt för att uppfylla och regeringens mål för verksamheten. I det arbetet kan regeringen ge riktat stöd genom att ge Kriminalvården väl avpassade uppdrag. Uppdragen bör vara utformade så att styrningen av Kriminalvården koncentreras till de utvecklingsområden som utredningen har pekat ut. Utredningen har konstaterat att Kriminalvården saknar ett heltäckande strategiskt ramverk. Avsaknaden av ledande strategier gör att det är svårt att utveckla den operativa verksamheten i enlighet med den övergripande inriktningen för Kriminalvårdens verksamhet. Effektivare extern styrning av Kriminalvården SOU 2009:80 Utredningen föreslår därför att regeringen ger Kriminalvården i uppdrag att redovisa en övergripande strategi för sin verksamhet där inriktningen ska vara hur Kriminalvården ska uppnå de övergripande målen, bl.a. att minska återfall i brott. Den övergripande strategin bör kompletteras med nedbrutna strategier för verksamhetsutvecklingen, säkerhetsarbetet och ITinriktningen. Kriminalvården bör presentera en plan för hur arbetet bör läggas upp och hur det ska genomföras och redovisas. Redovisningen bör ske till regeringen, eftersom resultatet av arbetet väntas få stor betydelse för Kriminalvårdens framtida inriktning och utveckling. Utredningen har visat att den mål- och resultatstyrningsmodell, den s.k. Ebbemodellen, som Kriminalvården använder inte fungerar på ett tillfredställande sätt. Utredningen har därför föreslagit att Kriminalvården bör utveckla ett nytt ledningssystem. Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram ett sådant system och redovisa hur arbetet med detta fortskrider. Utredningen har framhållit att det är nödvändigt att Kriminalvården utvecklar sin egenkontroll inte minst avseende tillämpningen av det rättsliga regelverket. Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en plan för hur egenkontrollen kan utvecklas. Uppdraget bör omfatta en redogörelse för hur denna är utformad , pågående utvecklingsinsatser och vad Kriminalvården anser bör göras för att systematisera egenkontrollen. Utredningen har funnit att kriminalvårdarrollen inte är klart definierad . Det är alltså inte närmare preciserat vilka uppgifter som kriminalvårdarna ska ha nu och . Det innebär att det är svårt att se vilken kompetens som måste krävas för att utföra de olika kriminalvårdande uppgifterna. Regeringen bör därför ge Kriminalvården i uppdrag att redovisa den kompetensförsörjningsstrategi som myndigheten arbetar med. Kriminalvården har infört en obligatorisk grundutbildning för personalen i det klientnära arbetet.