sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — CSN får meddela närmare föreskrifter om merkostnadslån för resor till studielandet, personförsäkringar och undervis- ningsavgifter. Kommitténs bedömning: Kammarkollegiet bör ges i uppdrag att i samråd med berörda högskolor och CSN utreda möjlig- heterna för en privat finansieringslösning för inköp av musik- instrument för studerande på musikerutbildning och musik- lärarutbildning. 2004/05:111. Ett tilläggslån kan lämnas till studerande på heltid i fr.o.m. det år de fyller . För att få tilläggslån måste den studerande ha haft en inkomst året före studiernas början på av prisbasbeloppet (). Tilläggslånet infördes med motiveringen att det skulle underlätta för lite äldre studerande att övergå till studier.86 Lånets storlek var . Tilläggslån kan ges i sammanlagt högst . Drygt 22 000 studerande, av samtliga studiemedelstagare, fick tilläggslån till en total summa om . Studiemedlen är lika för alla studerande och ger bara begränsade möjligheter för den studerande att själv välja hur mycket man vill och kan arbeta vid sidan av studierna, hur mycket man vill låna och vilken levnadsnivå man vill ha . Vissa studerande kan, beroende på familje- eller studiesituationen, ha svårt att arbeta parallellt med studierna. Många kan även ha svårt att hantera tillfälliga och oförutsedda utgifter. Utgifter av tillfällig art kan normalt inte heller täckas av studiemedlens grundbelopp. Kommittén vill ha ett studiemedelssystem som är bättre an- passat till olika individers behov. Genom att vidga möjligheten till tilläggslån till samtliga studiemedelstagare ges möjlighet för alla studerande att själva bedöma om de av utbild- ningen vill ta mer lån, t.ex. för att finansiera tillfälliga utgifter eller för att höja sin levnadsnivå. Det gör det lättare för de studerande att exempelvis varva perioder av intensiva studier med perioder av arbete parallellt med studierna. Ett sådant system kan uppmuntra till effektiva studier, vilket vi redovisar i kapitel 2 Ökad genom- strömning inom högskolan. Vårt förslag är därför att inkomst- och åldersgränserna för rätt till tilläggslån tas bort och att tilläggslån även ska kunna ges vid deltidsstudier och till utlandsstuderande. För att undvika alltför hög skuldsättning för de studerande är vår bedömning att tilläggslånet måste begränsas till ett visst belopp.87 Det bör även finnas en begränsning av hur länge man kan få tilläggslån. Kommitténs förslag är att den nuvarande belopps- nivån på bibehålls och att tilläggs- lånet ska kunna lämnas under maximalt 18 månaders heltidsstudier, 1999/2000:10. 87Nivån på tilläggslånet sattes med utgångspunkt i att studiemedel och tilläggslån tillsam- mans skulle motsvara den högsta ersättningsnivån efter skatt inom arbetslöshetsförsäk- ringen. En begränsning till är lämplig för att skuldsättningen inte ska öka alltför mycket. med tilläggslån bör vara tillräckligt för att täcka tillfälligt högre kostnader eller för att en studerande ska kunna anpassa sina levnadsomkostnader till den ordinarie studiemedelsnivån. För den som vill ha en jämnare högre nivå på sina studiemedel kommer det att vara möjligt att ta ut tilläggslån exempelvis med halvt belopp . Kommittén föreslår att tilläggslånet, vilket bara lämnas vid studier i , även bör göras tillgängligt för utlandsstuderande. Genom att öppna tilläggslånet för samtliga studiemedelstagare tas även kopplingen till tidigare inkomster bort. Detta ligger i linje med kommitténs principiella inställning att inkomster under tid då inga studier bedrivs inte bör ha någon inverkan på studiemedlens storlek. hade av studiemedelstagarna tilläggslån.88 CSN beräknade 2005 att cirka en tredjedel av dem som skulle kunna få tilläggslån valde att ansöka om det.89 Eftersom lånebenägenheten har minskat ytterligare är det troligt att denna andel är mindre . De studerande som genom vårt förslag ges möjlighet att ta tilläggslån, framför allt studerande under , är mindre benägna än andra att ta lån. Lånebenägenheten är högst bland studerande i åldrarna 25–. Bara studerande med ett stort behov av ett ekonomiskt tillskott kommer att välja att ta tilläggslån. Ofta kommer det dessutom att vara tillräckligt att ta ut tilläggslån . Vi bedömer att den vidgade användningen av tilläggslånet kommer att leda till ökad utlåning med maximalt . Vidgad användning av tilläggslånet ersätter stora delar av merkostnadslånet Tilläggslån för merkostnader, s.k. merkostnadslån, kan lämnas dels till studerande på musiker- och musiklärarutbildningar för inköp av musikinstrument, dels om det finns särskilda skäl. CSN har bemyndigande att utfärda närmare föreskrifter om merkost- nadslån. CSN:s föreskrifter anger att merkostnadslån kan beviljas för kostnader för dubbel bosättning, dagliga resor, undervisnings- avgifter, utlandsresor och kostnader för personförsäkring för av samtliga studiemedelstagare hade tilläggslån. 89CSN (2004). Merkostnadslån kan även lämnas för andra kostnader, något som dock tillämpas sparsamt. Ungefär 22 000 personer får merkostnadslån, till en totalsumma av . Merkostnadslånet går företrädesvis till utlandsstuderande. Mer än hälften av dem som får merkostnadslån studerar utomlands och betalas ut till utlandsstuderande (av det totala be- loppet). Den klart största posten är undervisningsavgifter, med . Merkostnadslån för utlandsstudier utgår i genomsnitt med och vid studier i med i genomsnitt . När fler ges möjlighet att ta tilläggslån, och när studiemedlens totalbelopp höjs, ska merkostnadslån bara finnas kvar för vissa merkostnader vid studier utomlands samt, oavsett var studierna bedrivs, för undervisningsavgifter.90 De höjda studiemedlen och möjligheten att ta tilläggslån bör ge de allra flesta möjligheter att utan ytterligare lån bekosta exempelvis dagliga resor, tillfälliga resor till internat, studieresor eller en mindre och tillfällig bostad på studieorten. Även om tilläggslånet begränsas till , ska det mer flexibla studiemedelssystem som kommittén föreslår göra det fullt möjligt att hantera vissa merkostnader. Tilläggslån motsvarar 16 900 kro- nor under ett normalt studieår. Det är mer än studerande i genomsnittligt får i merkostnadslån. hade cirka 2 000 personer både tilläggslån och merkostnadslån under året.91 Studerande som har haft båda dessa lånetyper sam- tidigt kan få ett något lägre genomsnittligt månadsbelopp när vissa merkostnadslån avskaffas. De flesta torde enligt vår bedömning kompenseras genom de höjda studiemedelsbeloppen. Det höjda totalbeloppet och de ökade möjligheterna att ha sidoinkomster förbättrar den ekonomiska situationen. Om det finns synnerliga skäl bör en möjlighet att lämna merkostnadslån för andra merkostnader även finnas framgent. Det motsvarar den möjlighet som finns att få studiemedel för andra kostnader. Synnerliga skäl bör anses föreligga om en stu- derande t.ex. har kostnader för särskilt dyra resor på grund av ett funktionshinder. 90Undervisningsavgifter vid studier i förekommer bl.a. vid vissa kompletterande utbildningar. 91Uppgifter som CSN tagit fram för kommitténs räkning. Vissa kostnader som täcks av merkostnadslånet är så höga att de inte heller i fortsättningen kommer att kunna täckas av ordinarie studiemedel och tilläggslån. Det gäller framförallt kost- naderna för musikinstrument och undervisningsavgifter, men gene- rellt även andra kostnader för utlandsstuderande, dvs. resekost- nader till och från studielandet och kostnader för personförsäkring. Kommitténs förslag är att merkostnadslån även fortsättningsvis ska kunna lämnas för dessa kostnader, utom för kostnader för musikinstrument. Musikinstrument är det enda studiemateriel som merkostnads- lån lämnas för. Eftersom ett musikinstrument vanligen är något som består stora delar av livet bör det enligt kommitténs mening inte finansieras med studielån. Det finns i stället skäl att föreslå en privat lösning för inköp av instrument. Kommittén bedömer att Kammarkollegiet bör ges i uppdrag att i samråd med berörda högskolor och CSN utreda möjligheterna för en privat finan- sieringslösning för inköp av musikinstrument för studerande på musikerutbildning och musiklärarutbildning. Det kan eventuellt även finnas kulturpolitiska skäl att ha statlig finansiering av musikinstrumenten. Dessa bör i så fall hanteras inom ramen för ett uppdrag till Kammarkollegiet. Kommittén föreslår att tilläggslån för merkostnader ska byta namn till merkostnadslån. kallas tilläggslån för mer- kostnader i dagligt tal för merkostnadslån. Av tydlighetsskäl, och för att undvika sammanblandning med tilläggslån, är det lämpligt att benämna lånet merkostnadslån även i lagstiftning m.m. CSN bör även fortsatt ha bemyndigande att utfärda föreskrifter om merkostnadslån för resor till studielandet, personförsäkring och undervisningsavgifter och med vilka belopp sådana lån ska kunna lämnas. Kommittén föreslår att merkostnadslån inte ska lämnas om de heltidsstudier som merkostnadslånet är avsett för är kortare än . Vid studier på halvtid ska krävas att studierna pågår för att merkostnadslån ska kunna lämnas. För merkostnadslån som lämnas vid utlandsstudier innebär detta att utlandsstudierna måste pågå vid studier på heltid. Skälet till detta är att skuldsättningen annars riskerar att bli mycket hög även om det rör sig om mycket korta studier eller studier med låg omfattning. Studieskulden skulle riskera att inte stå i proportion till värdet av studierna. Kommitténs förslag: Studiemedlens bidragsdel ska, liksom , minskas om den studerandes inkomst av tjänst, närings- verksamhet och kapital överstiger ett visst belopp – fribeloppet. Studielån ska lämnas utan prövning gentemot den studerandes inkomst. Om en studerande har en inkomst som gör att han eller hon inte har rätt till studiebidrag ska inte heller studielån eller barntillägg beviljas. Fribeloppets storlek ska på samma sätt som i nuvarande studiemedelssystem bero på studietidens längd och öka med kort studietid och minska med längre studietid. på heltid höjas med av prisbasbeloppet, dvs. till (2009). Fribeloppet höjs därmed med till . För varje fjärdedels månad som studie- stödstiden är längre eller kortare än ska fri- beloppets andel av prisbasbeloppet ökas eller minskas , dvs. med (heltidsstudier ). Vid studier på av heltid men mindre än heltid ska fribeloppet uppgå till 198,75 pro- cent av prisbasbeloppet, dvs. (2009). Vid studier på av heltid men av heltid ska fribeloppet uppgå till 238,5 pro- cent av prisbasbeloppet, dvs. (2009). Även vid deltidsstudier ska fribeloppet öka eller minska i för- hållande till studietidens längd. Vid studier på av heltid men mindre än heltid ska fribeloppet öka av prisbasbeloppet för varje fjärdedels månad som studietiden är kortare än . Vid studier på av heltid men av heltid ska fribeloppet öka av prisbasbeloppet för varje fjärdedels månad som studietiden är kortare än . På motsvarande sätt ska fribeloppet minskas för varje fjärdedels månad som utbildningstiden är . Om den studerandes inkomst är högre än fribeloppet ska studiebidraget på grundskolenivå reduceras av den i förhållande till fribeloppet överskjutande inkomsten, på gymnasienivå av den i förhållande till fri- beloppet överskjutande inkomsten och på eftergymnasial nivå av den i förhållande till fribeloppet överskjutan- de inkomsten. Studiemedel ska inte lämnas om studiebidraget vid grund- skolestudier understiger av prisbasbeloppet (), vid gymnasiestudier understiger 0,56 pro- cent av prisbasbeloppet () och vid efter- gymnasiala studier understiger av prisbasbeloppet (). CSN får, som , meddela närmare föreskrifter om fribelopp och reducering av studiemedel. Många studiemedelstagare har svårt att klara sina månatliga utgifter och svårt att hantera tillfälliga, oförutsedda kostnader. Även med en höjning av studiemedelsbeloppen är det omöjligt att ha så höga studiemedelsbelopp att de kan täcka alla oförutsedda och tillfälliga utgifter. Ett alternativ till att erbjuda högre studiemedel är att ge de studerande större möjligheter att variera sina inkomster. Det kan underlättas genom att minska marginaleffekterna av arbete och andra sidoinkomster. När marginaleffekten av den nuvarande inkomstreduceringen är som störst ökar en studerandes reella inkomst med vid en inkomstökning på . Detta minskar givetvis incitamentet att arbeta och kan i värsta fall uppmuntra till svartarbete. Kommittén menar att inkomstprövningen bör förändras för att ge studerande större möjligheter att öka sina marginaler för oförutsedda utgifter, för att minska låntagandet eller för att höja levnadsstandarden. En förändrad inkomstprövning ökar möjlig- heterna att arbeta, vilket kan bidra till att de studerande får erfaren- heter från arbetsmarknaden och möjligheter att knyta kontakter inför ett kommande yrkesliv. Förutom de förändringar av inkomstprövningen i studiemedels- systemet som kommittén föreslår, har även studerande som arbetar fått del av de senaste årens förändringar av skattesystemet. Det s.k. jobbskatteavdraget innebär exempelvis att en person med en arbetsinkomst på har fått mer kvar efter skatt. Inkomstprövning av studiebidraget ska finnas kvar Från vissa utgångspunkter kunde ett helt slopande av inkomst- prövningen vara en rimlig åtgärd. Det kan t.ex. hävdas att generella studiemedel inte bör innehålla begränsningar som är beroende av den enskildes ekonomiska förhållanden. Kommitténs slutsats är dock att det inte är lämpligt att lämna ett statligt bidrag helt utan inkomstprövning. Kommittén bedömer att ett avskaffande av inkomstprövningen av bidragsdelen skulle riskera att leda till alltför höga och okontrollerbara kostnader. Det kan också anses disku- tabelt att lämna bidrag till personer som inte har behov av dem för att klara sin ekonomi. En slopad inkomstprövning skulle innebära att alla som har studiemedel med reducerade belopp skulle få fullt studiebidrag. Dessutom skulle en stor grupp studerande, som inte har rätt till studiemedel, få rätt till studiebidrag. av dem som studerar på högskolan och av dem som studerar på komvux har inte studiemedel. Många av dessa läser förvisso i mindre omfattning än halvtid, men många studerar också på halvtid eller mer. I en enkätundersökning riktad bl.a. till studerande utan studie- medel anger att de studerat minst på halvtid, dvs. med en studietakt som skulle ge rätt till studiemedel.92 Om inkomstprövningen togs bort skulle många andra dessutom kunna öka sin studieomfattning för att få studie- bidraget. Det är känt att de som studerar utan studiemedel har avsevärt högre inkomster än dem som studerar med studiemedel, vilket med stor sannolikhet beror på att många arbetar och bedriver studierna som bi- eller fritidssyssla. Ett avskaffande av inkomst- prövningen för bidragsdelen skulle därmed kunna leda till mycket höga kostnader för staten beroende på att många studerande som inte har rätt till studiemedel, skulle få det. Det är svårt eller omöjligt att bedöma hur många studerande som skulle få rätt till bidragsdelen om inkomstprövningen slopa- des. Skattningar som kommittén har gjort tyder dock på att utbetalningarna av studiebidrag skulle riskera att öka med per år.93 Därtill kommer kostnaden för ökade inbetalningar av pensionsavgifter. 92CSN (2008a). 93Skattningen bygger på ett antagande om att cirka en tredjedel av dem som studerar utan studiemedel på utbildningar som ger rätt till studiemedel skulle få rätt till eller välja att ta studiebidrag på halvtid i mellan . dessutom att de som skulle tillkomma som mottagare av studie- bidrag i mycket liten utsträckning kan anses ha behov av studie- medel. Om behovsprövningen tas bort skulle medel behöva omför- delas från dem som har ett stort behov av studiebidrag och som bedriver studier på heltid, till personer som har mindre behov och oftare bedriver fritidsstudier. En sådan förändring kan inte anses rimlig, särskilt inte mot bakgrund av att det är relativt få studiemedelstagare som påverkas av inkomstprövningen. De flesta olika bidrag som finns i samhället är också behovsprövade och det är relativt ovanligt att bidrag ges till personer som inte kan anses ha behov av bidraget. Dessutom finns risken att ett helt borttagande av inkomstprövningen riskerar att leda till fusk genom skeninskriv- ningar på studiemedelsberättigande utbildningar för att få studie- bidrag. Inkomstprövningen av studielånet kan i princip avskaffas De argument mot ett avskaffande av inkomstprövningen som kommittén för fram om bidragsdelen gäller inte i lika hög grad för studielånet. Statens kostnader för studielånet är avsevärt mindre än för bidragsdelen. Studielånet ska betalas tillbaka och är således i huvudsak en kostnad för den studerande. De studerande bör själva få avgöra om de, trots inkomsterna, behöver studielånet. De allra flesta av dem som har beskrivits som fritidsstuderande kommer inte att ta studielån även om det blir möjligt. Inkomst- prövningen av studielånet bör därför i princip kunna avskaffas. Lånet ska alltså inte reduceras vid inkomster som överstiger fribeloppsgränsen. Trots våra skäl till varför studielån bör lämnas utan inkomst- prövning kan det inte uteslutas att vissa personer kan komma att ta ut studielån även om de inte har behov av det. Ett förmånligt lån kan exempelvis användas för andra investeringar. På grund av de förmånliga lånevillkoren kan vi inte heller bortse från risken att personer skriver in sig vid utbildningar utan avsikt att studera, bara för att ta studielånet. För att förhindra fusk och att studielån betalas ut till personer som uppenbart inte har något behov av det, bör studielån inte lämnas till den som inte har rätt till studiebidrag. I denna del bör det alltså ske en inkomstprövning för dem med höga inkomster. Inkomsten måste överstiga för en heltidsstuderande med studiemedel för att rätten till studiebidrag, och därmed rätten till studielån, ska falla bort. Även rätten till tilläggslån och merkostnadslån upphör när den stude- rande inte har rätt till studiebidrag och ordinarie studielån. Det- samma gäller för barntillägget. I linje med principen att studiemedel ska täcka levnadsomkost- nader under studierna anser kommittén att inkomster utanför studie- och studiestödstid inte borde påverka studiemedlens stor- lek. Inkomster under t.ex. sommarferier borde därmed inte räknas in i den inkomst som påverkar studiemedlen. Kommitténs bedöm- ning är dock att det f.n. är omöjligt att helt upprätthålla denna princip. Om inkomster under tid utanför studietiden skulle räknas bort skulle varje studerande behöva redovisa alla löneutbetalningar för CSN. Oklarhet skulle även uppstå för ränteinkomster m.m. Dessutom skulle en sådan regel riskera att leda till att systemet kunde manipuleras genom att löneutbetalningar m.m. förläggs till den tid då mottagaren inte har studiemedel. Även om det vore önskvärt att räkna bort inkomster utanför studietiden är alltså vår bedömning att det inte är praktiskt möjligt. Ett arbete pågår med att se över möjligheten att arbetsgivarnas månadsvisa skattedeklarationer specificeras på individnivå.94 En sådan förändring kan enligt vad kommittén erfar genomföras . Om inkomstredovisningen kommer att ske även på individnivå är kommitténs uppfattning att reglerna för inkomster och fribelopp inom studiemedelssystemet bör förändras. Inkomster vid sidan av studietiden bör då kunna undantas från inkomstprövningen. Redan det nuvarande studiemedelssystemet är konstruerat så att det tar hänsyn till inkomster . Fribeloppet fast- ställs utifrån hur många veckor studiemedel lämnas under respek- tive halvår: Ju fler veckor, desto lägre fribelopp och tvärtom. Eftersom höstterminen vid de flesta utbildningar är kortare än vårterminen blir fribeloppet högre än under det första, vilket gör det möjligt att ha högre inkomster under ferierna . Denna konstruktion bör finnas 94 Enligt uppgift till kommittén bereds frågan inom . SOU 2009:28 Ett enklare studiemedelssystem kvar, men ytterligare marginaler bör lämnas för inkomster under ferietid. För de som studerar på heltid under ett normalt läsår är fribeloppet . Det kan sägas motsvara en sido- inkomst på under samtliga årets . För att kompensera för inkomster framför allt föreslår kommittén att fribeloppsgränsen höjs med till . Höjningen motsvarar ungefär två månadslöner på och i övrigt en lön på , dvs. ytterligare kompensation ges för arbete utanför studietid.95 Fribeloppen för deltidsstudier bör motsvara vad som gäller för heltidsstudier. Det innebär att fribeloppet vid heltidsstudier i princip bör motsvaras av samma fribelopp vid studier på av heltid och studier på 50 pro- cent av heltid . Med den höjning av fribeloppsgränsen för studiebidraget som kommittén föreslår kommer fribeloppen att variera med studie- tiden enligt följande. Exempel på kommitténs förslag till fribelopp under ett kalenderhalvår (2009), kronor Eftersom fribeloppsgränsen höjs förskjuts även gränsen för när rätten till studiebidrag helt upphör. Med bibehållen reduceringstakt kommer rätten till studiebidrag för heltidsstuderande som studerar att upphöra vid en årsinkomst på . Då upphör även rätten till studielån, inklusive tilläggslån, merkostnadslån och rätten till barntillägg. 95 Denna inkomstnivå () är något lägre än den genomsnittliga månads- inkomsten för svenska löntagare. Kommittén föreslår också att den nuvarande reduceringstakten behålls men anpassas till att enbart gälla bidraget. Den nuvarande reduceringen innebär att studiemedlen minskas av den i förhållande till fribeloppet överstigande inkomsten. Minsk- ningen görs proportionellt på bidrags- respektive lånedelen. Det innebär exempelvis att en studerande som har en inkomst som överstiger fribeloppet med får studiemedlen minska- de med . Av dessa dras från bidraget, dvs. den andel av totalbeloppet som motsvaras av bidrag. Därmed minskas halvårets studiebidrag med . Det innebär att en minskning av studiebidraget sker med 17 pro- cent av den i förhållande till fribeloppet överskjutande inkomsten. Eftersom inkomstprövning enbart ska göras för bidragsdelen kommer reduceringstakten att bli olika för dem som har olika bidragsandel. Studiemedlen kommer att minskas mer för den som studerar på grundskolenivå än för den som studerar på gymnasie- nivå eller på eftergymnasial nivå. Det innebär även att netto- behållningen av en inkomst blir större för den som har en mindre andel bidrag och mindre för den som har en större andel bidrag, sett till den totala inkomsten av bidrag och lån. Studiebidraget för grundskolestuderande kommer att reduceras av den i förhållande till fribeloppet överskjutande inkomsten. För gymnasiestuderande blir motsvarande procentandel och för studerande på eftergymnasial nivå kommer studiebidraget att minska av den del av inkomsten som överstiger fribeloppsgränsen. Hur reduceringen av bidraget blir i praktiken framgår av diagram 4.8. Diagrammet visar hur mycket studiemedel en stude- rande får kvar vid en viss given inkomst. Grafen representerar de olika utbildningsnivåerna från grundskolestudier (gr) till efter- gymnasiala studier (eg). Vid parallella studier på mer än en nivå måste minskningen ske i enlighet med den bidragsnivå som har lämnats för varje individ. Rätten till lån upphör som rätten till bidrag, vilket förklarar den kraftiga reduktionen till noll vid en inkomst som överstiger . Studiemedels- beloppet är i diagrammet omräknat i enlighet med kommitténs förslag till höjning av totalnivån med . Diagram 4.8 Studiemedel beroende på inkomst, kronor Studiemedel kan inte lämnas om beloppet är lägre än (2009). Eftersom studielånet ska lämnas utan inkomstreduktion måste det lägsta belopp som ska betalas ut i stället knytas till bidraget. För att rätten till studiemedel ska upphöra vid samma inkomst för studerande på samma nivå måste den andel av bidraget som återstår variera mellan de olika utbild- ningsnivåerna.