sou · GXB37 · 2009-02-02 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (Dir. 2007:138) att tillkalla en särskild utredare för att analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd, dvs. information, handläggning, utbetalning, kontroll samt utveckling och drift av IT-system gällande stöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. utsåg regeringen generaldirektören till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades avdelningschefen , avdelningsdirektören , länsrådet , lantbruksdirektören , kanslirådet , jordbrukspolitiske chefen samt departementssekreteraren . förordnades som sekreterare i utredningen. Genom tilläggsdirektiv (Dir. 2008:122 och Dir. 2008:150) har utredningstiden förlängts till . I enlighet med regeringens beslut (Dir. 2008:65) behöver utredningen inte lämna något delbetänkande. Utredningen har dock i skrivelse till regeringen lämnat en beskrivning av bakgrunden till den situation jordbruksadministrationen befinner sig i och pekat på ett antal åtgärder som bör övervägas på kort sikt. Utredningen har antagit namnet Utredningen om jordbruksadministrationen (Jo 2007:02). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Den svenska administrationen av jordbruksstöd (SOU 2009:7). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. 1.2Kortfattad beskrivning av stödsystem och Beskrivning av utredningsarbetet............................................ 1.5Skrivelsen Vissa frågor rörande Specifika frågeställningar i direktivet............................ Redovisa och analysera kostnader........................................... 4.2Utvärdera och indelningen i 4.3Föreslå lämplig modell för finansiering av 4.4Föreslå förbättringar för att uppnå mer enhetlig hantering av kontrollverksamheten......................................... Bedöma möjligheterna till en ingång samt minskad administrativ börda och bättre service till företagen.............. Utreda privat utförande av framför allt fältkontrollerna....... 4.7Konflikter mellan behovet av kontroll ur ett jordbruks- respektive folkhälsopolitiskt perspektiv ................................. Stödadministrationen i närliggande EU-länder ............... 6.3Kortfattat om skillnader och likheter mellan , Tänkbara förändringar i den övergripande 7.4Omställningskostnader vid en koncentration eller centralisering av administrationen........................................... Personal och lokaler...................................................... Handläggnings- och IT-system.................................... 7.5Sammanfattande bedömning av besparingsmöjligheter Vissa kvalitativa aspekter ......................................................... Författningar och regelverk..................................................... Förslag till organisationsmodell, ikraftträdande och Kommitté- och tilläggsdirektiv ......................................... Bilaga 3 Analysgruppens rapport .................................................. Bilaga 4 Samordningsregioner inom Enkät till och samtliga länsstyrelser ... Administrationen av EU:s jordbruksstöd i , huvuddragen i processen ....................................................... Inlaga till utredningen från länsstyrelserna .................... Nedan ges korta förklaringar till några ord och begrepp med koppling till jordbruksstöden som används i detta betänkande. GJP (den engelska förkortningen är CAP). EU:s gemensamma jordbrukspolitik Politiken vilar på två huvuddelar, med varsin del av budgeten, för Jordbruket (EGFJ) och för landsbygdens utveckling (EJFLU). Den första delen (pelare 1) omfattar huvudsakligen regleringar och stöd som gäller jordbruket. Hit hör marknadsreglerande åtgärder, gränsskydd, exportbidrag, intervention etc. samt vissa direkta stöd till jordbruket, såsom gårdsstöd, vissa djurbidrag mm. Åtgärderna finansieras helt av EU-budgeten via EGFJ. Den andra delen (pelare 2) avser åtgärder för utveckling av landsbygden. Hit hör bland annat miljöersättningar, stöd till mindre gynnade områden (kompensationsbidrag/LFA-stöd), företags- och projektstöd för att stärka näringarnas konkurrenskraft eller för att utveckla förhållandena på landsbygden. Dessa åtgärder hanteras huvudsakligen inom ramen för nationella landsbygdsprogram som är medfinansierade av EU-budgeten via EJFLU. Företags- och projektstöd. Sammanfattande benämning på de stödformer, utöver miljöersättningar och kompensationsbidrag, som tillämpas i det svenska landsbygdsprogrammet. Stöden tillämpas huvudsakligen inom axlarna 1, 3 och 4 (se nedan under landsbygdsprogrammet). (Gemensamma administrativa rutiner). Föreskrifter från som styr de handläggande organens (länsstyrelser, , samt LAG) hantering av stöden så att de uppfyller bland annat EU:s krav. Reformerat jordbruksstöd inom EU som infördes i som en väg att frikoppla stöden från den faktiska produktionen. Gårdsstöd betalas till den som brukar jordbruksmark. Stödet är inte kopplat till någon viss produktion utan till arealen. För att få gårdsstöd måste man ha stödrätter. Dessa ger rätt till utbetalning av gårdsstödet för motsvarande areal jordbruksmark. En översyn av den reform av EU:s jordbrukspolitik som beslutades . Översynen ledde till beslut om vissa ändringar i politiken. Förkortning för det integrerade administrations- och kontrollsystemet som används för flertalet jordbrukarstöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. Används i detta betänkande som benämning på samtliga direkta stöd till jordbruk och landsbygd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Består av jordbrukarstöd samt företags- och projektstöd. Benämning på den del av jordbruksstöden som söks på SAM-blanketten och som är av masskaraktär, dvs. gårdsstöd, miljöersättningar, kompensationsbidrag m.m. Förkortning för , ett partnerskap med representanter från ideell, privat och offentlig sektor. LAG ansvarar för Leaderverksamheten inom ett visst geografiskt område och bereder och fattar beslut om projektidéer utifrån en lokal utvecklingsstrategi. Det finns ett 60-tal sådana grupper i (se även Leader). Sjuårigt (2007–2013) program som fungerar som instrument för genomförande av landsbygdsutvecklingsåtgärderna inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Programmet är uppbyggt kring fyra så kallade axlar avseende insatser med olika mål och inriktning. Axel 1 avser åtgärder för att stärka jord- och skogsbrukets konkurrenskraft (inklusive trädgårds- och rennäring), axel 2 avser förvaltningen av landsbygdens naturresurser, axel 3 avser utveckling av landsbygden som helhet och axel 4 avser Leader. Det svenska landsbygdsprogrammet omfattar drygt 35 miljarder kr och finansieras till ungefär hälften med nationella medel och till hälften av EU-budgeten. Benämning på en metod för landsbygdsutveckling inom landsbygdsprogrammen som bygger på lokala förutsättningar och beslut inom ett geografiskt begränsat område. De utvecklingsinsatser som genomförs ska växa fram inom ramen för lokala utvecklingsstrategier som tas fram av LAG (se ovan). Ersättningar inom landsbygdsprogrammet som grundas på att femåriga åtaganden görs för vissa insatser inom jordbruks- och rennäringsföretag. Åtagandena avser specifika åtgärder i syfte att främja miljön, exempelvis för att vårda odlingslandskapet eller använda miljövänliga brukningsmetoder. Benämning på en metod som infördes för att överföra medel från pelare 1 (gårdsstödet) till pelare 2 (landsbygdsprogrammen). Genom ett avdrag på gårdsstödet, utom för de minsta stödmottagarna, samlas medel in och överförs till medlemsländernas landsbygdsprogram enligt en viss fördelningsnyckel. Den i använda gemensamma ansökningsblanketten för de flesta jordbrukarstöden. Ett antal regler inom olika områden som jordbrukaren måste följa för att få full utbetalning av jordbrukarstöden. Tvärvillkoren finns inom områdena miljö, folkhälsa, växtskydd, djurskydd och djurhälsa. Jordbruksmarken måste också skötas så att god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden upprätthålls. Inom miljöersättningen för betesmarker och slåtterängar finns möjlighet till högre ersättning förutsatt att marken har särskilda värden och att dessa kräver särskild skötsel för att bevaras. Villkoren fastställs av i en individuell åtagandeplan för lantbrukaren. Huvuduppdraget för utredningen är att analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik och lägga fram förslag på en framtida svensk organisation av jordbruksadministrationen. Utredningen föreslår att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan centrala myndigheter tills vidare bibehålls. En koncentration av verksamheten med jordbruksstöden på länsstyrelsenivå bör dock åstadkommas genom att de länsstyrelser som är samordningsansvariga för verksamheten inom de sju samordningsregionerna ges ett totalansvar inom respektive region. Härigenom kan stordriftsfördelar tas till vara och samordningsvinster uppnås som den centrala myndighetens styrning av verksamheten underlättas. Förändringarna bör enligt min mening påbörjas och senast . Med hänsyn till såväl styrningssom besparingsaspekter anser jag visserligen att den optimala lösningen vore att placera jordbruksadministrationen inom en och samma myndighet – . I avvaktan på beslut i de mera övergripande frågorna om den regionala administrativa strukturen vill jag dock inte rekommendera en sådan lösning. Förslaget innebär att det bör falla på den ansvariga att organisera verksamheten inom regionen på det sätt den finner mest ändamålsenligt och kostnadseffektivt. Jag räknar med en inte obetydlig årlig besparingspotential till följd av förslaget. De engångsvisa kostnaderna för omställningen kan visserligen också bli betydande men såväl vinsterna som kostnaderna beror i hög grad på hur långt man väljer att gå i form av att faktiskt flytta verksamhet inom den enskilda regionen. De eventuella försämringarna för kunderna, dvs. stödsökande jordbrukare och landsbygdsföretag, till följd av längre geografiskt avstånd till stödmyndigheten, bedömer jag går att bemästra med hjälp av modern teknik och en kvalificerad, för myndigheterna gemensam kundtjänst. Det är troligt att en koncentration av verksamheten kan ge vissa fördelar för den stödsökande i form av högre kvalitet (tillgång till specialistkompetens) och större likformighet. Förslaget utesluter inte att viss verksamhet efter hand centraliseras till , för att utnyttja den tekniska utveckling som sker och det förenklingsarbete som pågår. Vilka uppgifter och på vilket sätt detta ska genomföras bör i så fall utredas av myndigheterna. De skillnader i hanteringskostnader som föreligger mellan olika länsstyrelser när det gäller kontrollverksamheten finner jag till stor del hänga samman med strukturella och naturgivna faktorer inom jordbruket i respektive län. När det gäller stödadministrationen i stort går det dock att påvisa ett tydligt samband mellan storleken på verksamheten, uttryckt som antalet utbetalningsärenden per länsstyrelse, och hanteringskostnaden per ärende. Länsstyrelserna har under upplevt stora svårigheter med finansieringen av verksamheten i takt med stigande kostnader. Särskilt för enskilda länsstyrelser har också variationer i kostnader till följd av mellan åren varierande kontrollbeting skapat svårigheter ur såväl planeringssom finansieringssynpunkt. Mitt förslag till koncentration av verksamheten bör ha vissa möjligheter att skapa lättnader i den finansiella situationen, dels i form av direkta besparingar genom stordrift, dels genom större möjligheter till omdisponeringar av resurser inom regionerna. Det är likväl angeläget att statsmakterna tar till vara de möjligheter som finns att skapa flexibilitet i medelstilldelningen. Detta kan ske genom vidgade anslagskrediter samt, åtminstone tillfälliga, förstärkningar av resurserna genom ökning av TA-medlen inom landsbygdsprogrammet. Utredningen ska enligt direktivet (se bilaga 1) analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik och lägga fram förslag på en framtida svensk organisation av jordbruksadministrationen. Den föreslagna organisationen ska vara kostnadseffektiv, skapa goda förutsättningar för styrning av resurser och kunna fungera vid en eventuell förändrad framtida regional samhällsorganisation. Inom ramen för detta huvuduppdrag pekar direktiven på ett antal delfrågor som ska behandlas, såsom en centralisering av hanteringen av vissa stöd, en kartläggning och analys av kostnader för administrationen, särskilt kontrollkostnaderna, förslag till modell för finansiering av kontrollverksamheten samt en privatisering av fältkontrollverksamheten. Utredningen ska vidare utvärdera den gällande indelningen i samordningsregioner och skapandet av samverkansrådet. 1.2Kortfattad beskrivning av stödsystem och administration I och med att EU har en gemensam jordbrukspolitik (GJP) är i stort sett all verksamhet i som innefattar stöd till jordbruket styrd eller påverkad av . Detta gäller även stödåtgärder till landsbygden inom ramen för landsbygdsprogrammet. Resonemangen och beräkningarna i det följande rör hanteringen av stöd som helt eller delvis finansieras genom Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Totalt omfattade EU:s stödordningar på jordbruksområdet bidrag och ersättningar på omkring i , varav finansierades via EU:s budget. Det totala produktionsvärdet inom jordbruket har uppgått till inklusive stöd och ersättningar. De viktigaste stödsystemen är de som gäller gårdsstödet, ett antal direktstöd av typen djurbidrag eller stöd till vissa grödor samt miljöersättningar, kompensationsbidrag och andra stödordningar inom ramen för landsbygdsprogrammet. Marknadsstödjande åtgärder, såsom exportbidrag, intervention m.m., och som huvudsakligen riktar sig till leden efter produktionsledet, har fått en starkt minskad betydelse inom jordbrukspolitiken och bortses från i de fortsatta resonemangen (sammanlagt knappt ). Den absoluta merparten av stöden riktar sig till företag inom de areella näringarna jordbruk, skogsbruk och rennäring men en del av medlen inom landsbygdsprogrammet har en vidare målgrupp, nämligen befolkning på landsbygden och företag med koppling till landsbygden. Antalet företag som sökte gårdsstöd uppgick till ca 82 000. Av dessa sökte också ungefär 62 000 ett eller flera slag av miljöersättningar eller kompensationsbidrag. Antalet ansökningar om företags- eller projektstöd inom landsbygdsprogrammet uppgick till drygt 4 000. De myndigheter som är direkt involverade i hanteringen av EU- stöd till jordbruket och landsbygden via de två nämnda fonderna är , länsstyrelserna, och . För att effektivisera samordningen av länsstyrelsernas jordbruksadministration finns sju samordningsregioner (se vidare avsnitt 1.3 och 4.2). Här bör även nämnas LAG () vilka har en i vissa avseenden myndighetsliknande roll i genomförandet av Leader inom landsbygdsprogrammet. EU-stöd, via andra fonder, som mer eller mindre kan rikta sig till landsbygden administreras även av (genom åtta regionala strukturfondsprogram), , Svenska m.fl. myndigheter.. Detta ställer krav på samordning, inte minst på regional nivå, för att lösa frågor som har att göra med avgränsningen mellan EU-fonderna och för att uppnå största möjliga effekt av stödinsatserna. Länsstyrelserna ska i sina regionala genomförandestrategier inom landsbygdsprogrammet beskriva hur frågor om avgränsning och samordning hanteras på den regionala nivån. På central nivå har ett samarbete initierats mellan , , och för att hantera bland annat detta slag av samordningsfrågor. Dessutom medverkar ett antal myndigheter mera indirekt i utformning och genomförande av stödordningarna på jordbruksområdet. Ansvaret för finansieringen av administrationen ligger hos medlemsstaten. Stödmedlen får inte användas för att finansiera myndigheternas kostnader för hanteringen. Inom landsbygdsprogrammet får dock vissa medel avdelas för tekniskt stöd för programmets genomförande (s.k. TA-medel). är enda utbetalningsställe för stöd som finansieras via EU:s jordbruks- och landsbygdsfonder. Verket ska samordna övriga myndigheters handläggning av stöden och verka för enhetlighet och likabehandling. ska också svara för utveckling och drift av gemensamma handläggnings- och IT- system. Organisationen kan sammanfattas enligt följande: –är den centralt ansvariga myndigheten och ska svara för utbetalningarna av samtliga EU-stöd inom de två fonderna samt vara beslutande myndighet för marknadsstöd, djurbidrag, stödrätter inom gårdsstödet, vissa projektstöd m.m. med nationell omfattning inom landsbygdsprogrammet samt ersättning för utrotningshotade husdjursraser. –Länsstyrelserna ska handlägga och besluta om gårdsstöd, andra direktstöd och ersättningarna inom landsbygdsprogrammet (med de undantag som anges ovan och nedan) samt svara för kontroller av de stöd som de administrerar. –ska handlägga och besluta om vissa skogliga stödåtgärder inom landsbygdsprogrammet (inklusive viss kontrollverksamhet). –ska handlägga och besluta om vissa stöd inom landsbygdsprogrammet som riktar sig till samiska företag eller avser objekt inom samisk kultur (inklusive viss kontrollverksamhet). har alltså, under , det övergripande ansvaret för planering, samordning och genomförandet av stödordningarna, inklusive kontroller av EU-stöden, medan länsstyrelserna, och kan sägas ha det operativa ansvaret. har också ett flertal operativa uppgifter inom stödhanteringen – t.ex. svarar verket för centralt informationsmaterial, ansökningsblanketter, ärendehandläggning avseende bland annat stödrätter m.m. har direktivrätt gentemot de andra myndigheterna vad gäller verkställandet. Den totala hanteringskostnaden för EU-stöden till jordbruk, skogsbruk, rennäring och landsbygd vid de nämnda myndigheterna har beräknats till knappt . Antalet årspersoner sysselsatta med denna hantering har uppskattats till omkring 850. i relation till utbetalat belopp skulle detta innebära att hanteringskostnaden utgör . Det kan diskuteras vad ett sådant mått egentligen säger om effektiviteten i stödhanteringen. Intressantare vore i så fall att på något vis relatera kostnaden till resultat i form av måluppfyllelse i stöden. Denna måluppfyllelse handlar särskilt när det gäller stöden inom landsbygdsprogrammet inte primärt om att fördela vissa stödbelopp utan om att uppnå specifika mål beträffande miljö, sysselsättning etc. Jämförelser med andra offentliga stödsystem är också vanskliga beroende på olikheter i såväl konstruktion som syfte. Det kan dock noteras att förvaltningskostnaderna för och utgjorde drygt 2 respektive av totalt utbetalda förmåner/bidrag (källa: årsredovisningar och regleringsbrev ). Länsstyrelserna och svarar för den absolut största delen av administrationen och därmed hanteringskostnaderna. Tabell 1 och länsstyrelsernas kostnader för administrationen av jordbruksstöden Ökningen av kostnaderna hänger tydligt samman med genomförandet av de större reformerna inom jordbruks- och landsbygdområdet. Bland annat ingår kostnader för utveckling av nya IT-system. För del har de betydande kostnaderna för systemutveckling till stor del kunnat aktiveras som investering. Gårdsstödet infördes i . Reformen innebar betydande förändringar av administrationen. Bland annat infördes ett helt nytt system med stödrätter som grund för utbetalningarna av gårdsstöd. Reformen har även inneburit att ett flertal mindre stödformer tillkommit som de tidigare djurstöden med undantag av handjursbidraget upphört. Ytterligare en bidragande orsak till kostnadsökningarna är det utökade kontrollbetinget. Den stora ökningen av antalet ansökningar 2005 har inneburit en ökning av antalet kontroller påföljande år. Även kontrollfrekvenserna har ökat till följd av bl.a. större avvikelser i genomförda kontroller. En följd av gårdsstödsreformen är vidare det successiva införandet av tvärvillkoren. För att jordbrukarna ska få fullt stödbelopp för de arealbaserade stöden och djurbidragen krävs att jordbrukaren, förutom att uppfylla stödvillkoren enligt respektive stödordning, också sköter sin jordbruksmark enligt särskilda skötselkrav samt följer vissa regler inom miljö, folkhälsa, växtskydd, djurskydd och djurhälsa. Ett nytt landsbygdsprogram infördes och ska gälla . Programmets omfattning, , innebär en väsentlig förstärkning jämfört med föregående period. Innehållsmässigt innebär programmet också en utökning, särskilt genom stöden till landsbygdsutveckling och Leader. Ungefär hälften av budgeten för programmet finansieras via EU. Båda dessa händelser har inneburit omfattande insatser för såväl som länsstyrelserna för att anpassa den administrativa hanteringen till förändringarna i stödsystemen. Inom länsstyrelserna uppgavs ungefär 680 årsarbetskrafter, av totalt ca 4 950 årsarbetskrafter, vara direkt sysselsatta med verksamheten lantbruk . Ungefär 470 årsarbetskrafter avsåg verksamhet med jordbruksstöden. Om man räknar med indirekt sysselsatta inom övergripande och gemensamma funktioner uppgick antalet inom jordbruksstödsadministrationen till ungefär 660. Detta motsvarar av årsarbetskrafterna men andelen varierar betydligt mellan olika länsstyrelser (). Inom beräknas ungefär 170 årsarbetskrafter vara direkt eller indirekt sysselsatta med hanteringen av jordbruksstöd. Av följande tabell framgår resursanvändningen i de olika länen: Antal årsarbetskrafter inom EU-jordbruksstöd, lantbruk samt totalt inom respektive länsstyrelse 1 Siffran för K län avser 2006. Tot = Hela . EU = Direkt sysselsatta med hanteringen av EU-stöden till jordbruk och landsbygd. Källa: Underlag från länsstyrelserna till . Frågor om jordbruksadministrationen har, som påpekas i direktivet, berörts i flera tidigare utredningar. Nedan ges en kort sammanfattning av innehållet i de två senaste utredningarna. Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen (arbetsgrupp inom juli/). Gruppens uppdrag var att redovisa förslag till den framtida organisationen och finansieringen av administrationen på jordbruksområdet. En utgångspunkt var att effektivisera verksamheten. Man tittade först på olika administrativa åtgärder inom ramen för befintlig organisation. Det gällde sådant som ändrad ambitionsnivå, användning av minimibelopp, förenklingar i miljöstöden, utvecklat IT- stöd, informationsåtgärder, ändrade ansökningsperioder m.m. men också åtgärder som påverkade kvalitet och styrning. Därefter bedömdes olika organisationsmodeller för administrationen i stort, som gällde arbetsfördelningen mellan och länsstyrelserna, mellan länsstyrelserna inbördes och alternativ med totalt resursansvar för eller en organisation helt inom . Arbetsgruppen gjorde bedömningen att de rationaliseringar och förenklingar som genomförts (t.ex. vad gäller regelverken samt på IT-sidan) tillsammans med pågående strukturrationalisering och allmän kunskapshöjning inom jordbruket borde medföra ytterligare effektiviseringar eller kostnadsminskningar. stor vikt vid det pågående kvalitetsprojektet (SeQnd). En stor del av kostnadsvariationerna mellan olika länsstyrelser borde kunna reduceras genom en mer likartad stödhantering. Det kan noteras att gruppen konstaterade att de resurser som ställts till förfogande måste kunna sägas vara tillräckliga i så måtto att målsättningen att helt undvika sanktioner i stort sett kunnat nås. När det gäller organisationen i stort konstaterade arbetsgruppen att behovet av en förändring av den regionala organisationen kommer att accentueras och att en organisation med 22 fristående myndigheter inte utgör en långsiktigt stabil lösning. En organisation direkt underställd bedömdes som det mest kostnadseffektiva alternativet, vilket också skulle begränsa eventuella oklarheter beträffande ansvarsförhållanden och förenkla den administrativa och finansiella styrningen. Ett annat alternativ, som borde kunna prövas, skulle vara att koncentrera delar av verksamheten i likhet med vad som gäller för strukturfonderna. Betänkandet Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan (Utredningen 2001:02).