sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Vid flera skolor och högskolor där många svenska studenter bedriver studier är avgifterna betydligt högre. I ligger dessa oftast i intervallet 16 000–per termin vid de mest frekventerade skolorna och universiteten. Undervisningsavgifter på upp emot en kvarts miljon kronor per läsår förekommer vid de mest prestigefyllda universiteten. I många europeiska länder, t.ex. och , ligger avgifterna per läsår. I är kostnaden något lägre och i något högre. I Stor- är undervisningsavgiften för den som studerar mot en examen på grundnivå och något högre för den som läser på ett masterprogram. Vissa skolor och högskolor har alltså undervisningsavgifter som är högre än den möjlighet till tilläggslån som gäller . Mot bakgrund av utlandsstuderandes höga skuldsättning är emellertid kommittén inte beredd att föreslå höjningar av lånebeloppen. Ett bidrag till undervisningsavgifter kan ändå vara en åtgärd som ger studerande större möjligheter att studera vid dyrare skolor, som skuldsättningen hålls nere. Kostnader för resor till och från studielandet samt för person- försäkring bör kunna täckas av merkostnadslån enligt samma principer som , dvs. att lån vanligtvis kan lämnas för de fak- tiska kostnaderna. Ett bidrag för undervisningsavgifter skulle enligt kommitténs bedömning kunna användas för att ge en tydligare inriktning för utlandsstudiemedlen, hålla nere skuldsättningen för utlandsstude- rande och bidra till att fler väljer att studera utomlands. Kommittén avstår från att ge ett konkret förslag om ett sådant bidrag, dels för att kriterierna för bidraget bör ha utbildningspolitiska utgångs- punkter som formuleras av regeringen, dels för att kommittén inte har möjlighet att finansiera ett sådant förslag. Samma regler för studier utomlands som i Samma studiemedelsbelopp för studier utomlands som för studier i Studiemedel ges med samma bidragsbelopp för studier utomlands som i . Enligt nuvarande bestämmelser varierar dock låne- delen med kostnadsläget i olika länder. CSN fastställer en gång hur stor lånedelen ska vara för respektive land. Kommittén anser att det är svårt att fastställa landspecifika belopp som på ett korrekt sätt återspeglar kostnadsläget i ett land. Det är dels vanligt att kostnadsläget varierar även inom ett och samma land, dels svårt att åstadkomma rättvisa förhållanden mellan länder. Av tabell 4.9 framgår att det är mycket stora skillnader mellan studiemedelsbeloppen för olika länder. Vi jämför dessa med en kostnadsjämförelse från avseende samma länder och kan konstatera att studiemedelsbeloppen och kostnadsjäm- förelse misstämmer. Utifrån OECD:s prisjämförelse förefaller det som om flera av studiemedelsbeloppen inte skulle behöva vara så höga som de belopp som CSN har fastställt. Tabell 4.9 Jämförelse mellan prisnivån enligt i de tio länderna med flest svenska studiemedelstagare, behov av studiemedel utifrån OECD:s prisjämförelse och dagens studiemedelsnivåer Land (antal studiemedels- tagare /08) och lån (2009) (2007)118 (1 882) (2 080) (1 310) (1 685) (4 487) (1 087) (3 938) Orsaken till att de fastställda beloppen tycks höga är främst den metod som CSN har använt för att fastställa dem. Metoden bygger bl.a. på att ambassader i de olika länderna tillfrågas om en rimlig nivå på studiemedlen. Troligen utgår ambassaderna i sina bedömningar mer från kostnadsnivån i större städer än på landsbygden. De gör sannolikt även skilda bedömningar av vad som är en rimlig levnadsnivå. jämförelse avser ett genomsnitt för respektive land. En annan förklaring till skillnaderna är att CSN:s belopp mer har beaktat valutaförändringar. Kommittén ser att det finns två alternativ för lånebeloppen vid utlandsstudier. Ett alternativ är att utveckla metoderna för att ta fram landbelopp för att på så sätt få en bättre överensstämmelse med prisnivåerna och mer rättvisa villkor mellan studerande i olika länder. En utvecklad metod för beloppsberäkning måste sannolikt innebära att förändringar görs i samband med t.ex. valutaförändringar. Troligen skulle en ny metod även behöva innehålla olika belopp inom ett och samma land eftersom prisnivån 118 (2008b). kan skifta inom länderna. Det andra alternativet för utlandsstudiemedlen är att schablonisera beloppen. Vår bedömning är att det är lämpligast att schablonisera beloppen vid studiemedel för utlandsstudier. Vi föreslår att samma belopp ska ges vid studier utomlands som vid studier i . I gengäld bör även utlandsstuderande kunna få tilläggslån enligt samma regler som gäller i , delvis som kompensation för att landbeloppen tas bort. Även EG-rätten medför att tilläggslån som lämnas i måste kunna lämnas vid studier inom EU/EES- området. En möjlighet till tilläggslån ger, enligt kommitténs bedömning, tillsammans med höjningen av studiemedlen en tillräcklig kom- pensation för de högre levnadsomkostnaderna i vissa länder. Många svenska studenter som studerar i utlandet gör det under högst . utlandsstudier är t.ex. mycket vanligt vid utbytesstudier. /08 studerade cirka 5 500 av 24 600 utlandsstuderande på ett utbytesprogram och alltså oftast i en eller högst två terminer. För samtliga utbytesstuderande räcker tilläggslånet utomlands. Lånet räcker även för dem som enbart studerar utomlands i ett eller högst . Siffror från CSN visar att hälften av dem som enbart studerat utomlands studerar i högst två år.119 För en mycket stor andel, , räcker alltså tilläggslån till hela studietiden. För övriga räcker tilläggs- lånet till delar av studietiden. Ett avskaffande av de landspecifika lånebeloppen innebär att reglerna för studier utomlands blir desamma som vid studier i . Detta underlättar studiemedelsadministrationen. Det arbete som görs för att fastställa de landspecifika beloppen kan upphöra. Med samma studiemedelsbelopp utomlands som i blir det inte heller avgörande för beloppets storlek var en studerande genomför huvuddelen av sina studier. Detta kommer bl.a. innebära att svenska högskolor och universitet som lokaliserar delar av sin undervisning utomlands inte missgynnas.120 Eftersom samma belopp, och eventuellt tilläggslån, ges för alla studerande 119Siffror som CSN tagit fram visar att 1 463 utlandsstuderande av 2 645 studerade med studiemedel i högst . Siffran avser personer som enbart studerat utomlands, alltså inte utbytesstuderande, och som blivit återbetalningsskyldiga för sina studielån . 120Göteborgs universitet har t.ex. bedrivit en del av sin verksamhet, en terminskurs i akademisk engelska, på plats i . Eftersom kursen ges av och de studerande är registrerade vid, och examineras av, , lämnas studiemedel med samma belopp som vid studier i . undviks gränsdragningsproblem, vilka finns för dem som t.ex. gör praktik eller skriver sitt examensarbete utomlands. Det finns ett aktuellt förslag om att införa gemensamma exa- mina för svenska universitet och högskolor och utländska läro- anstalter.121 Förslaget innebär troligen, om det genomförs, att det kommer att bli vanligare med utlandsstudier även för den som tar examen vid svenska universitet och högskolor. Om så blir fallet kommer det, med olika lånebelopp i olika länder, att bli kompli- cerat att fastställa vilka studiemedelsbelopp som ska beviljas och betalas ut. Det kan bli vanligt att studierna under delar av en termin placeras delvis utomlands och delvis i . Vårt förslag om ett gemensamt belopp för alla länder undanröjer de beskrivna problemen. I sammanhanget kan nämnas att det i , som har ett omfattande utlandsstudiestöd, används samma beloppsnivå på studiestödet oavsett studieland. Månadsbeloppet blir med kommitténs förslag inklusive tilläggslån. För de tio länder som tar emot flest svenska studenter innebär det en höjning i tre fall, ungefär samma belopp som i två fall och ett lägre månadsbelopp i fem fall (se tabell 4.9). Utbetalning av studiemedel för studier utomlands Utbetalningar av utlandsstudiemedel sker terminsvis i för- skott. Utbetalningen kan göras innan studiernas början. Motivet för att ha utbetalningar av hela terminsbelopp i förskott har främst varit att en studerande som ska studera utom- lands behöver få en utbetalning innan han eller hon reser från , dels av trygghetsskäl, dels för att kunna betala termins- avgifter före studiestarten.122 Kommittén föreslår senare i detta kapitel att utbetalningar av studiemedel för studier i ska ske i efterskott. Vi anser att de grundläggande reglerna om utbetalning ska vara desamma vid utlandsstudier som vid studier i . Även studie- medel för studier utomlands bör därför betalas ut i efterskott. Sådana gemensamma regler förenklar studiemedels- systemet och underlättar för dem som växlar mellan studier i och studier utomlands. 122CSN (2000). Utbetalningar i efterskott förhindrar också felaktiga utbetal- ningar av studiemedel. Kommittén konstaterar att förordat att inriktningen bör vara att utbetalningar av studiemedel även vid utlandsstudier ska göras månadsvis.123 Utlandsstuderande har dock större behov av att få utbetalningar i förskott än studerande i . Framför allt beror det på att utlandsstuderande måste betala undervisningsavgifter i förskott. Även resan till studielandet måste betalas på förhand. I vissa länder är det dessutom vanligt att hyran för bostaden betalas i förskott för längre perioder än en månad. Utlandsstuderande måste av dessa skäl ha möjlighet att, på begäran, kunna få studiemedel i förskott. För att alla studerande ska kunna resa till studielandet, betala försäkring och betala eventuella kostnader för undervisning och bostad, bör vissa förskott medges. Merkostnadslån för resor, för- säkring och undervisningsavgifter bör kunna betalas ut terminsvis i förskott. Även ett eventuellt bidrag för undervisningsavgifter bör kunna betalas ut i förskott. Utlandsstuderande bör även kunna välja att få studielån i för- skott motsvarande maximalt två månaders studiemedel. Den studerande måste själv begära detta och bör själv, inom angivna ramar, kunna välja storlek på förskottsbeloppet och om förskottet ska dras av från de (den) närmast följande utbetalningarna eller om det ska fördelas jämnt över studiestödsperiodens återstående utbetalningar. Förslaget motsvarar kommitténs förslag om utbetal- ning av studiemedel för studier i , men medger alltså något större förskottsbelopp. De mer detaljerade reglerna om utbetalning och förskott, samt om avräkning, bör fastställas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. För den som studerar utomlands ska förskott av studiemedel kunna betalas ut innan studierna påbörjas. Åtgärder för att förenkla administrationen Kommittén har tidigare konstaterat att administrationen av utlandsstudiemedel är relativt komplicerad. Handläggningstiderna är längre än för studiemedel för studier i och kostnaderna per ärende är högre. Om det införs bestämmelser i studiestödsförordningen som tydligare anger inriktningen för utlandsstudiemedlen bedömer 123 (2008). kommittén att det kommer att ge CSN större möjligheter att utforma sina myndighetsföreskrifter så att de kan bidra till förenkling och effektivisering. Exempel på detta är att det finns vissa begränsande bestämmelser i föreskrifter om språkkurser på s.k. icke-akademisk nivå och att det finns särskilda bestämmelser om distansstudier utomlands. Med en tydligare över- gripande inriktning för utlandsstudiemedlen, t.ex. tydligare kvali- tetskrav för utländska utbildningar124 eller bestämmelser om vad som ska gälla vid distansstudier vid utländska läroanstalter, kunde dessa bestämmelser antingen tas bort eller ges en annan utform- ning. Åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar Delegationen mot felaktiga utbetalningar ur trygghetssystemen har bedömt att förskottsutbetalningar är en mycket vanlig orsak till att studiemedel betalas ut felaktigt.125 Den studerande gör flera antaganden i samband med sin ansökan, exempelvis om vilken tid och med vilken takt han eller hon ska studera. Dessa uppgifter ligger sedan till grund för beslut och utbetalning av studiemedel. Uppgifter om tänkta studier och andra antagna förhållanden kan bara kontrolleras i begränsad omfattning. Det kan dock visa sig i efterhand att det beviljade beloppet varit för stort. En utbetalning kan därför vara riktig vid utbetalningstillfället men bli felaktig . Eftersom studiemedel vid utlandsstudier betalas ut i förskott för hela terminer är risken att utbetalningen ska visa sig felaktig större än vid studier i . Utbetalningarna görs dessutom ofta innan studierna börjar. Om en studerande som får månadsvisa utbetalningar avbryter sina studier går det att stoppa kommande utbetalningar. När utbetalningen redan har gjorts för hela terminen är detta inte möjligt. I många fall saknas dessutom möjligheter att återkräva en sådan felaktig utbetalning. Med kommitténs förslag till månadsvisa utbetalningar i efterskott minskar riskerna för felaktiga utbetalningar. En studerande som exempelvis avbryter sina studier och meddelar det till CSN kom- mer då att få utbetalning för perioden fram till avbrottet och 124Kvalitetskraven för utbildningar inom EU-området måste alltid överensstämma med de krav som gäller för utbildningar i . 125Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007a); Delegationen mot felaktiga utbetal- ningar (2007b). resterande planerade utbetalningar kommer att kunna stoppas. De förskott som kommer att medges, med undantag av eventuella bidrag för undervisningsavgifter, kommer enbart att bestå av studielån. Det minskar riskerna ytterligare för att staten ska betala ut studiemedel felaktigt. Kommittén har bedömt att uppföljningen av utlandsstudie- medlen bör stärkas. Sådan uppföljning kommer att bidra till bättre möjligheter att på ett systematiskt sätt uppmärksamma felaktiga utbetalningar. Fri rörlighet för personer och tjänster är två grundläggande EG- rättsliga principer inom Europeiska unionen. Principen om unions- medborgares fria rörlighet regleras i artikel 18.1 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) och principen om fri rörlighet för tjänster regleras i artikel 49 i EG- fördraget. Fri rörlighet för unionsmedborgare innebär en rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen. har slagit fast att ställningen som unionsmedborgare är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare.126 Det innebär att de medborgare som befinner sig i samma situation ska kunna få samma rättsliga behandling, oberoende av deras nationalitet och med förbehåll för de uttryckliga undantag som föreskrivs i det avseendet. Bestämmelsen har främst betydelse för personer som inte utövar någon ekonomisk aktivitet. De rättig- heter som tillkommer ekonomiskt aktiva personer grundas i första hand på artiklarna 39–55 i EG-fördraget om fri rörlighet för personer och tjänster. Fri rörlighet för tjänster innebär en rätt för tjänsteutövare att tillhandahålla tjänster inom unionen. All tillämpning av nationella bestämmelser som innebär ett hinder mot att utföra tjänster i en annan medlemsstat än den man är etablerad i, står i strid med artikel 49 i EG-fördraget. Även rätten att ta emot tjänster är en del av den fria rörligheten för tjänster. Likabehandlingsprincipen innebär att varje form av diskrimi- nering grundad på nationalitet är förbjuden inom EG-fördragets 126 Mål C-184/99, Grzelczyk. Se även förenade målen C-11/06 och C-12/06 och . tillämpningsområde (artikel 12.1 i EG-fördraget). Fysiska och juridiska personer från andra medlemsstater ska därmed behandlas på samma sätt som det egna landets medborgare och företag. Bestämmelsen om likabehandling har bara självständig direkt effekt i situationer där det inte finns några särskilda regler om icke- diskriminering. Huvudregeln är att nationella regler som medför hinder mot fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital är förbjudna. Sådana regler kan dock vara tillåtna om de är motiverade, antingen genom fördragsfästa undantag såsom hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (artiklarna 30, 39.3, 46 och 58.1 b i EG-för- draget), eller av tvingande hänsyn till allmänintresset.127 För att andra skäl, som inte framgår av fördraget, ska vara tillåtna måste de vara motiverade av objektiva hänsyn av allmänt intresse som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och stå i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med bestämmel- serna.128 Skäl av rent ekonomisk karaktär kan inte utgöra tvingande hänsyn till allmänintresset.129 Bistånd till studier i form av bidrag och lån till uppehälle faller numera inom fördragets tillämpningsområde.130 Fördragets prin- ciper om likabehandling och fri rörlighet för unionsmedborgare är därför tillämpliga på det svenska studiestödet. Enligt kommitténs bedömning kan även principen om fri rörlighet för tjänster aktua- liseras när det gäller det svenska studiestödet.131 Enligt EG-dom- stolens rättspraxis är nämligen utbildning som huvudsakligen finansieras av privata medel tjänster i fördragets mening. Utbild- ning som ges av utbildningsanordnare som ingår i ett nationellt utbildningssystem och huvudsakligen finansieras av offentliga medel är däremot inte en tjänst.132 Av praxis fram- går dessutom att det inte är nödvändigt att känna till om de skolor, som är belägna i den medlemsstat där mottagaren av tjänsten har sitt hemvist, tillhandahåller tjänster i den mening som avses i artikel 50 i EG-fördraget eller inte, för att kunna avgöra om artikel 49 i 127Mål C-120/78, (Cassis de ). De tillåtna begränsningarna av den fria rörligheten gäller även vid tillämpning av artikel 18 i EG-fördraget. 128Mål C-55/94, . 129Se målet C-109/94, Kranemann, p. 34, och däri refererade rättsfall. 130Mål C-209/03, Bidar. Enligt tidigare praxis (målen C-39/86, Lair och C-197/86, ) framgick däremot att bidrag som beviljas till studerandes uppehälle och utbildning inte omfattades av fördraget. 131Mål C-76/05, och . 132Målen C-263/86, Humbel och , C-109-92, Wirth och C-76/05, och Gootjes- . EG-fördraget är tillämplig. Det enda relevanta är att privatskolan i en annan medlemsstat kan anses tillhandahålla tjänster mot ersättning.133 Det innebär att principen om fri rörlighet för tjänster blir tillämplig så fort det finns något medlemsland som tillhanda- håller utbildning som utgör tjänster och oberoende av om det i går att få studiemedel för sådana tjänster. Som nämnts tidigare i detta kapitel har () kommit fram till att 3 kap. 21 § studiestöds- förordningen är oförenlig med EG-rätten när det gäller kravet på att utlandsstudier måste pågå för att ge rätt till studiemedel, eftersom motsvarande krav för studier i är . ÖKS har även kommit fram till att 3 kap. 21 § studie- stödsförordningen misstämmer med EG-rätten när det gäller kravet på heltidsstudier för studier utomlands. Dessa olika krav och omfattning för att få studiemedel för studier i respektive utomlands har funnits , när möjligheten att studera utomlands med studie- medel infördes. Från början var kravet minst tre månaders heltids- studier för studier utomlands, medan kravet för studier i var att studierna skulle omfatta en sammanhängande tid om minst för en heltidsstuderande och minst för en deltidsstuderande. Undantag från kravet på tre månaders heltidsstudier kunde göras om det fanns särskilda skäl. Bestämmelser om detta fördes in i den tidigare studiestödsförordningen (1973:418). Någon propo- sition eller något annat officiellt förarbete till förordningen finns inte. Det finns därför inte heller några officiella överväganden eller motiv till varför bestämmelsen infördes. Inte heller i förarbetena till den nya studiestödslagen finns det någon motivering till eller redovisning av syftet med den aktuella särregleringen. Mot denna bakgrund är kommitténs bedömning att de ovan nämnda särskilda reglerna för att få studiemedel vid studier utom- lands är diskriminerande för tjänsteutövare inom EU/EES och hindrar den fria rörligheten för tjänstemottagare och unionsmed- borgare. Kommittén kan inte se att dessa regler kan motiveras med hänsyn till ett allmänt intresse. Även om det skulle finnas ett motiv av allmänt intresse bakom de aktuella begränsningarna, exempelvis att skydda de studerande från hög skuldsättning vid korta utlands- studier, kan det ändå vara svårt att hävda att skillnaderna i reglerna 133 Målen C-76/05, och och C-372/04, Watts. Ett sådant skydd borde lämpligen kunna ges på ett mindre ingripande sätt än den nuvarande regleringen. Den aktuella bestämmelsen i studiestödsförordningen behöver därför anpassas till EG-rätten. Kommitténs bedömning är att tidsgränserna och reglerna för studiernas omfattning måste vara lika för studier utomlands och för studier i . Studiemedel måste därmed kunna lämnas med 50, av heltid även vid studier utomlands. Vi föreslår också att den kortaste tid som det ska vara möjligt att få studie- medel bör vara en månad både vid studier i och utomlands. Tilläggslån lämnas enbart vid studier i . Genom kommitténs förslag att tilläggslån ska kunna lämnas för studier både i och utanför sker en nödvändig anpassning till EG- rätten i denna del. Kommitténs bedömning är att det går att ställa upp ett krav på studier i en viss omfattning för att en studerande ska få rätt till merkostnadslån, utan hinder av principerna om fri rörlighet för tjänster och personer. Det gäller dels merkostnadslån för resor till och från studielandet samt lån till personförsäkring som bara lämnas vid studier utomlands, dels lån till undervisningsavgifter som både kan lämnas vid studier i och utomlands. Motivet till att bara medge rätt till sådana lån för längre studier är att kortare studier blir oproportionerligt kostsamma. Studieskulden riskerar att inte stå i proportion till värdet av studierna. Det är inte heller uteslutet att statens kostnad för kortare studier utomlands kommer att öka i takt med ökat utbud och ökad efterfrågan, när det ges en möjlighet att få ordinarie studiemedel för sådana studier. I förlängningen skulle det kunna påverka omfattningen av det stöd som totalt kan ge. Kommitténs förslag är därför att de studier som merkostnadslånet lämnas för måste pågå vid studier på heltid. Av detta följer att studierna måste pågå vid studier på halvtid. Det hade varit möjligt att ställa upp andra krav för studier i länder utanför EU/EES-området. Exempelvis kunde det vid sådana studier krävas att de ska pågå än en månad eller måste bedrivas på heltid. Kommittén har dock avstått från att föreslå olika regler för länder inom EU/EES och i resten av världen. Sådana regler skulle komplicera regelverket. Enligt kommitténs bedömning är det också svårt att finna sakliga skäl för en sådan åtskillnad. I studiestödsförordningen finns det även särskilda bestämmelser om rätt till svenskt studiestöd inom respektive utanför . Reglerna skiljer sig åt dels i fråga om möjligheten att få studiestöd på olika utbildningsnivåer, dels i fråga om vilka kriterier som avgör om den utländska utbildningen ger rätt till studiestöd. Enligt kommitténs bedömning är det inte möjligt att ha regler som innebär att studier i vissa EU- och EES-länder ger rätt till studie- stöd men inte andra, eftersom det innebär en uttrycklig särbehand- ling som enbart grundas på nationalitet. Kommittén anser därför att även dessa bestämmelser måste anpassas till EG-rätten. Samma ståndpunkt fördes för övrigt fram av regeringen i propositionen Förstärkning av studiestödet (prop. 2004/05:111). Vilka kriterier som ska vara avgörande för att en utbildning ska ge rätt till studie- medel eller inte är dock en fråga som inte ryms inom kommitténs uppdrag. Kommitténs uppfattning är därför att regeringen behöver initiera en EG-rättslig översyn av vilka villkor som ska gälla för att en utbildning utomlands ska ge rätt till studiemedel. En sådan översyn bör särskilt beakta behovet av att anpassa de nordiska särreglerna till EG-rätten. Det bidrag för undervisningsavgifter vid studier utomlands som kommittén förordar föreslås riktas mot utbildningar eller studier som bedöms vara särskilt värdefulla.