sou · GWB3102 · 2009-01-01 00:00:00 — Behov av försörjningsstöd enbart på grund av förlängd skolgång bör inte tillgodoses av sjukförsäkringen. Finansieringen av förlängd skolgång ska inte innebära att ungdo- mar med funktionsnedsättning behöver skuldsätta sig för att skaffa sig grundläggande utbildning. Ersättningen ska vara rimlig i förhållande till deras ålder och sysselsättning. Förändringen av ersättningen vid förlängd skolgång ska inte inne- bära att några nya, separata lösningar skapas utan den ska inordnas i befintliga system. Administrationen av förlängd skolgång ska vara enkel. Ersättningen ska vara förenad med krav på motprestationer och ska endast kunna ges . Aktivitetsersättning för förlängd skolgång har inneburit en icke avsedd ny väg in i långvarig försörjning från socialförsäkringen. Ytterst få lämnar aktivitetsersättningen för att arbeta, vare sig det gäller subventionerade eller osubventionerade anställningar. Inträdet i ett system som innebär ett långvarigt, livslångt, utanförskap från arbetslivet bör så långt det är möjligt undvikas. Därför bör inte ungdomar med funktionsnedsättning komma i kontakt med detta system enbart på den grund att de behöver avsluta sina grundläggande studier. Vi anser därför att aktivitetsersättning inte bör beviljas för detta ändamål. Vidare anser vi, med utgångspunkt i målen och inriktningen på den svenska handikappolitiken, att särlösningar för personer med funktionsnedsättning i största möjliga mån bör undvikas. Generella system och generella lösningar bör utformas på ett sådant sätt att de görs tillgängliga för alla, även för dem som har en funktions- nedsättning. Att vissa personer med funktionsnedsättning erhåller finansiering för sina grundläggande studier inom ramen för sjuk- försäkringen anser vi därför vara en olycklig särlösning. Istället bör det ordinarie studiestödsystemet hantera behovet av ekonomiskt stöd som grundläggande utbildning pågår. Stödet bör därför också i sin helhet administreras av CSN. Ungdomar ska inte behöva skuldsätta sig för att skaffa en grundläggande utbildning. För ungdomar med funktionsnedsätt- ning kan de grundläggande studierna ta än för ungdomar utan funktionsnedsättning. Det kan dels bero på att funktionsned- sättningen i sig inneburit att skolstarten senarelagts eller att skol- gången utsträckts , dels kan det bero på att eleven går i en sär- skild skolform som omfattar fler årskurser än den ordinarie skol- gången. Att tiden för grundläggande studier ibland kan bli något utsträckt för elever med funktionsnedsättning innebär att systemen måste utformas så att principen om att de grundläggande studierna för unga inte ska innebära skuldsättning kan bibehållas. Dagens studiestödssystem, som presenteras närmare nedan, innebär att ung- domar som studerar erhåller studiehjälp om per studie- månad fram till och med första kalenderhalvåret det år de fyller tjugo. Därefter lämnas studiemedel som dels består av bidrag, dels av lån. Studiehjälp istället för aktivitetsersättning Utredningens förslag innebär att alla ungdomar som har en funk- tionsnedsättning och som studerar på gymnasienivå kommer att uppbära studiehjälp istället för aktivitetsersättning till och med första kalenderhalvåret det år personen fyller . Detta inne- bär att de som studerar vid gymnasiesärskolan kommer att uppbära studiehjälp istället för förlängt barnbidrag. Gymnasie- särskolan blir med andra ord studiestödsberättigande. Utredningen har inte funnit några skäl till att förändra regleringen vad gäller studier på grund- eller specialskola. I dessa fall kommer förlängt barnbidrag alltjämt att vara aktuellt. Om aktivitetsersättning för förlängd skolgång upphör innebär det att de som får aktivitetsersättning det år de fyller nitton istället kommer att få studiehjälp via CSN upp till och med det år de fyller tjugo, alternativt uppbära förlängt barnbidrag. För en del av dessa elever kommer studierna inte att vara slutförda . För exempelvis de elever som gått i obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan kan studietiden vid normaltakt bli , på grundskola och fyra på gymnasienivå. Man kan tänka sig olika lösningar för att täcka behovet av studiestöd för gymnasiala studier efter det att rätten till studiehjälp har upphört. För den som är beviljad förlängt barnbidrag ges redan en ersättning som motsvarar studiehjälpens nivå. För andra studerande med funktionsnedsättning vore ett alternativ att förlänga rätten till studiehjälp med . Därigenom skulle behovet av fortsatt studiefinansiering täckas. Det skulle dock innebära att studiehjälpssystemet måste förändras och en särskild studiehjälp för denna grupp skulle behöva införas. Vi har därför avstått från att lägga ett sådant förslag. En princip som präglat utvecklingen av försörjningssystemen kring ungdomar med funktionsnedsättning är att de ska ha samma ekonomiska villkor som andra ungdomar. att deras merkostnader med anledning av funktionsnedsättningen bör täckas av det allmänna, medan deras allmänna försörjning ska ske på samma sätt som gäller ungdomar utan funktionsnedsättning. Att dessa ungdomar får studiehjälp fram till och med det år de fyller anser vi vara möjligt utan att denna princip åsidosätts. Studiestödssystemet ger redan nu denna möjlig- het för att avsluta gymnasiestudier. Därefter måste försörjningen vara sådan att föräldrarnas försörj- ningsplikt kan upphöra. utsträcker föräldrarnas försörjningsansvar fram till dess barnet fyller under förut- sättning att barnet studerar. Vi anser dock att detta ansvar inte ska vara extra tungt för vissa föräldrar på grund av att de har ett barn med en funktionsnedsättning. Dessutom är det viktigt att sam- hället ger även dessa ungdomar förutsättningar att frigöra sig från föräldrarna. En garanterad rätt till det högre bidraget i studiemedlet Utredningens förslag: Ungdomar som med anledning av en funktionsnedsättning inte har avslutat sina grundläggande studier på gymnasienivå senast det år de fyller har rätt till studiemedel med det högre bidragsbeloppet som de avslutar sina studier, dock inte längre än vad befintliga begränsningsregler medger. Den som av samma anledning studerar vid komvux eller särvux för att avsluta sin grundläggande utbildning på grund- eller gymna- sienivå ska också ha rätt till det högre bidraget. För dessa, lik- som för andra, gäller att de generella villkoren för att studie- medel ska kunna lämnas måste vara uppfyllda. Förslaget innebär att åldersgränsen för det högre bidraget sänks för denna grupp från det år personen fyller . som det högre bidraget lämnas av detta skäl har den enskilde inte rätt till lånedelen inom studiemedelssystemet. Enligt det nuvarande studiemedelssystemet (som beskrivs mer detaljerat nedan) är den grundläggande ersättningen vid heltidsstudier (). Härav utgör bidrag och resterande belopp utgör lån. bidrag kan betalas ut och utgör då . Det högre bidraget betalas ut under förutsättning att det finns medel tillgängliga i anslaget. Vissa år har pengarna tagit slut för vissa kvotgrupper. Framtida förändringar av såväl finansiella som andra samhälleliga förutsättningar kan innebära att anslaget minskar eller att trycket på bidraget ökar. CSN kommer då att behöva prioritera bland dem som har rätt till det högre bidraget. De personer som med anledning av en funktionsnedsättning inte har avslutat sina grundläggande studier när rätten till studiehjälp upphör anser vi dock ska ha rätt till de högre bidragsbeloppet. Vi föreslår därför en lagändring som innebär att denna grupp garanteras det högre bidraget. Att förlängd skolgång ger rätt till det högre bidraget innebär att principen om att grundläggande utbildning inte ska innebära skuld- sättning kan upprätthållas. I linje med denna princip anser utred- ningen inte heller att de som får en garanterad rätt till det högre bidraget för att avsluta sin grundläggande utbildning ska ha möjlighet att låna inom ramen för studiemedelssystemet. Detta innebär alltså att endast studiemedlets bidragsdel görs tillgänglig för denna grupp. Som anges ovan innebär förslaget att åldersgränsen för det högre bidraget sänks för dessa personer. För denna grupp kan det högre bidraget utges det år personen fyller . Vi har tidigare påpekat att när det gäller studier på lägre nivå än gymnasium ska redan befintliga ersättningssystem fortsätta att gälla. Här är det framför allt det förlängda barnbidraget som kommer ifråga. Vuxenstudier, det vill säga komvux och särvux, bör emellertid även på grundskolenivå ge rätt till det högre bidraget, under förutsättning att alla andra kriterier för denna rätt är uppfyllda. Att endast låta gymnasiestudier inom vuxenutbildningen omfattas av den nya regleringen skulle få märkliga konsekvenser. Det skulle bland annat innebära att en person inte kan få rätt till det högre bidraget för att slutföra sina grundskolestudier, men väl för sina gymnasiestudier fast att de senare kräver att de förra är avslutade. Utan rätt till studiemedel för sådana studier skulle dessa elever inte ha någon huvudsaklig ersättning . Avbrott eller uppehåll i studierna Vissa funktionsnedsättningar kan innebära att en person behöver göra kortare eller längre uppehåll i sina studier. Vi anser det vara rimligt att systemet med en garanterad rätt till det högre bidraget är flexibelt i sådana situationer. som personen inte kan studera på grund av funktionsnedsättningen ska hon eller han där- för kunna behålla studiemedlet utan att tiden avräknas. Den som på grund av en funktionsnedsättning vill åberopa denna möjlighet ska kunna intyga att funktionsnedsättningen eller någon annat tillstånd som uppkommit verkligen innebär att studier inte kan bedrivas. Inom studiestödet finns regler som reglerar rätten att behålla studiehjälp respektive studiemedel vid frånvaro på grund av sjukdom (se avsnitt 5.3.1). Utredningen bedömer därför att det befintliga regelverket i dessa avseenden är tillräckligt. Studietakt, studieprestation och skolk Utredningens förslag: För personer som enligt utredningens förslag kommer att uppbära studiemedel med det högre bidragsbeloppet för att avsluta sina grundläggande studier ges möjlighet att bedriva sina studier med lägre studietakt än heltid om funktionsnedsättningen kräver det. Trots att studierna bedrivs med lägre takt än heltid ska studiemedel för heltids- studier kunna betalas ut. Den enskilde ska ansöka hos CSN om att erhålla fullt studie- medel trots en lägre studietakt. Den enskilde ska till ansökan bifoga ett intyg från läkare eller annan behandlande profession som styrker att funktionsnedsättningen inte möjliggör heltids- studier. Utgångspunkten är att samma regler ska gälla för studerande med funktionsnedsättning som utan funktionsnedsättning. På vissa punkter behöver dock reglerna utformas så att de tar hänsyn till specifika behov hos personer med funktionsnedsättning. Studiehjälp lämnas endast för heltidsstudier. Emellertid har CSN i sina föreskrifter reglerat att studiehjälp kan lämnas även för studier som inte bedrivs på heltid, exempelvis på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning. Utredningen bedömer att den befintliga regleringen av detta är tillräcklig. När det gäller att studera med lägre studietakt under tid med studiemedel är rättsläget något oklart och vare sig lagstiftningen eller förarbetena har gett CSN sådan vägledning att de närmare kunnat normera detta. För personer med funktionsnedsättning kan en lägre studietakt än heltid ibland vara nödvändig för att överhuvudtaget möjliggöra studier. Behovet av försörjning kvarstår dock. En lösning är att ha studiemedel på exempelvis halvtid och aktivitetsersättning på halvtid. Emellertid innebär en sådan lösning betydande administration och krångel för den enskilde. Att det dessutom avser en synnerligen begränsad tid, om ett eller möjligen i det flesta fall, talar för att en enklare lösning bör övervägas. Utredningen föreslår därför att det högre bidrags- beloppet ska kunna lämnas för heltidsstudier för de ungdomar som med anledning av en funktionsnedsättning har en förlängd skolgång, även om studietakten i vissa fall är lägre än heltid. I första hand är det dock respektive skolas ansvar att anpassa studiesituationen så att den enskilde kan studera på heltid. Utredningen föreslår att beslut om eventuellt reducerad studie- takt ska fattas av CSN efter ansökan från den enskilde tillsammans med utlåtande från läkare eller annan behandlande profession med goda insikter om den enskildes prestationsförmåga. För personer som studerar vid gymnasieskola med studiemedel finns vissa krav på studieprestation för att studiemedel ska utbetalas. Det är den skola vid vilken personen studerar som rapporterar den studerandes resultat till CSN. Skolan rapporterar också till CSN om skolan inte anser att eleven följer studierna på ett tillfredsställande sätt. I sådana fall kan CSN stoppa utbetalningarna av studiemedel. I direktivet till utredningen anges att vi ska ta ställning till om det finns skäl att i vissa fall dra in aktivitetsersättningen för dessa elever, exempelvis vid skolk. Utredningen har erfarit att det finns en del problem med otillåten frånvaro bland elever som uppbär aktivitetsersättning för förlängd skolgång. Det finns inga möjligheter att dra in ersättningen på grund av skolk. Det innebär att elever uppbär en i sammanhanget relativt hög ersättning utan egentliga krav på motprestationer. För en del elever har detta inne- burit att motivationen att fullfölja sina grundläggande studier har varit begränsad. Det förslag som utredningen nu lägger innebär att studiefinansieringen inordnas i det ordinarie studiestödssystemet och därmed gäller befintliga regleringar av studieaktivitet och studieresultat. Om eleven inte deltar i undervisningen på det sätt som kan förväntas ska utbetalningar av studiestödet stoppas. Som med annan otillåten frånvaro i skolsammanhang bör dock det första alternativet vara att eleven tillsammans med skolan försöker att lösa problemet med otillåten frånvaro. Skolan ska emellertid som ett andra alternativ rapportera till CSN att eleven inte deltar i undervisningen. CSN kan därmed dra in ersättningen. Tid som ersättning kan lämnas Utredningen har övervägt att reglera hur länge en person kan ha rätt till det högre bidragsbeloppet för förlängd skolgång. Aktivitets- ersättningen saknar en sådan tidsgräns, vilket innebär att en person skulle kunna uppbära ersättningen fram till och med . I praktiken har dock de flesta ersättningen i ett eller . För att undvika inlåsningseffekter kan det finnas skäl att när- mare begränsa tidsrymden för denna typ av ersättning. Studie- medelssystemet har begränsningsregler som innebär att studiemedel inte kan lämnas för gymnasie- utbildning. För grundskoleutbildning kan studiemedel lämnas . I förhållande till hur länge personer uppbär aktivitetsersättning för förlängd skolgång är dessa tids- begränsningar väl tilltagna. Utredningen har övervägt om den garanterade rätt till det högre bidraget som föreslås borde avse färre veckor än vad den befintliga lagstiftningen medger. Vi har dock inte funnit några bärande skäl till att komplicera regelverket. I och med att ersättningen vid förlängd skolgång blir en del av studiestödssystemet kommer ersättning inte att kunna utgå än vad som faktiskt krävs för att avsluta grundläggande studier. Risken för inlåsningseffekter får därmed anses vara låg. De begränsningar i antal veckor som finns i regleringen av studiemedlet ska således även gälla vid förlängd skolgång. Vad som ska anses med att ha avslutat sina grundläggande studier kan behöva ett förtydligande. En person som har fullgjort sina gymnasiestudier erhåller ett slutbetyg. Det gäller såväl den ordinarie gymnasieskolan som gymnasiesärskolan. En person som inte nått målen med den ordinarie gymnasieutbildningen får istället ett samlat betygsdokument. Den som studerat inom gymnasie- särskolan och inte nått kunskapsmålen får ett intyg om genomförd utbildning. Utredningen menar att enskilda bör ha rätt till det högre bidraget så länge som en gymnasieutbildning inte är slutförd. Det innebär att i och med att en person erhåller ett slutbetyg ska den garanterade rätten till det högre bidraget upphöra. det högre bidraget bör bestå för dem som inte erhållit ett slutbetyg och därmed inte kan anses ha genomfört och avslutat en gymnasie- utbildning. Denna rätt är dock begränsad till befintliga regler vad gäller maximala antalet veckor för vilka studiemedel kan lämnas för denna nivå. Det bör påpekas att de veckor under vilka en person studerar med studiemedel för att avsluta sina grundläggande studier, inte inskränker rätten till studiemedel vid högskolestudier. I samband med att aktivitetsersättningen infördes gavs ungdomar med funktionsnedsättning en lagfäst rätt att avsluta sin grundläggande utbildning under tid med aktivitetsersättning. Detta regleras i 7 kap, 7 §, lagen (1962:381) om allmän försäkring som säger att En försäkrad som på grund av funktionshinder ännu inte har avslutat utbildning på grundskolenivå eller gymnasial nivå vid ingången av juli månad det år då han eller hon fyller har rätt till hel aktivitets- ersättning skolgången varar. Utgångspunkten för införandet av denna regel var att en grund- läggande utbildning är en förutsättning för att komma in på arbets- marknaden. Det gäller alla, såväl personer med som utan funktions- nedsättning. I förarbetena anges att aktivitetsersättningen både ska stimulera och ge möjligheter för personer med funktionsnedsättning att genomgå en grundläggande utbildning (Prop. 2000/01:96). I de utredningar som föregick regeringens proposition om sjuk- och aktivitetsersättning berörs frågan om hur studiefinansieringen ska hanteras för de ungdomar vars grundläggande studier kommit att utsträckas . I utredningen i ohälsoförsäkringen. Tid för aktivitet och utveckling (SOU 1998:106) fördes en del resonemang kring detta med anledning av utredningens förslag om en höjning av den nedre åldersgränsen för långvarig försörjning från social- försäkringen. Utredningen konstaterade att en del ungdomar med funktionsnedsättning inte kommer att ha avslutat sina gymnasie- studier det år de fyller , det vill säga som utredningen föreslog som lägsta ålder. För utred- ningen tedde det sig naturligt att de grundläggande studierna skulle kunna avslutas under tid med ersättning. Det ligger, hävdade utredningen, nära till hands att det är ohälsoförsäkringen som skall ha ansvar för försörjningen, eftersom det är funktionshindret som sådant som har förorsakat den förlängda studietiden (SOU 1998:106, sid. 74). Utredningen menade vidare att det inte är rim- ligt att göra en relevant bedömning av arbetsförmågan förrän gymnasiestudierna är avslutade. Någon prövning av arbetsförmågan skulle därför inte göras; att en funktionsnedsättning förelåg och hade orsakat en förlängning av studietiden var tillräcklig grund för rätt till ersättning. Motsvarande argumentation fördes senare i den departementspromemoria (Ds 2000:40) som föregick propositio- nen om sjuk- och aktivitetsersättning (2000/01:96). Aktivitetsersättning för förlängd skolgång innebär således ingen prövning av arbetsförmågan. Däremot ska personen visa att den förlängda tid som krävs för att fullgöra de grundläggande studierna är orsakade av funktionsnedsättningen. I regel sker detta med hjälp av ett läkarintyg. För elever inom de särskilda skolformerna behövs dock endast ett intyg som styrker att eleven studerar vid en särskild skolform. 5.2.1Utvecklingen av förlängd skolgång beviljades 2 500 ungdomar aktivitetsersättning för förlängd skolgång. Av dessa var drygt 1 000 flickor och knappt 1 500 pojkar. Alltsedan möjligheten att få aktivitetsersättning för förlängd skolgång infördes har denna grupp av mottagare stadigt ökat. Ökningen är dock svårtolkad då den fram till och med kan vara påverkad av övergångsreglerna mellan aktivitets- ersättning/sjukersättning och det föregående systemet med förtids- pension/sjukbidrag. är inflödet till ersätt- ningen emellertid opåverkat av övergångsreglerna. Det finns dock inget brott i ökningen från detta år, utan antalet med aktivitets- ersättning för förlängd skolgång har stadigt vuxit. I diagrammen nedan visas utvecklingen mellan . och 2004 redovisas inga siffror på grund av ofullständiga data. Diagram 5.1 Antalet nybeviljade aktivitetsersättning 2005–2007. Diagram 5.2 Antalet nybeviljade aktivitetsersättning 2005–2007. Av dem som får aktivitetsersättning direkt då rätten inträder, det vill säga det år de fyller 19, får de allra flesta aktivitets- ersättning för förlängd skolgång. stod dessa för av det totala nybeviljandet i åldrarna (Försäk- ringskassan 2007d). genomförde 2007 en undersökning av de personer som beviljats aktivitetsersätt- ning för förlängd skolgång (2007d). På utred- ningens begäran har närmare studerat försörjnings- situationen för denna grupp. Studien visade att av dem som beviljats aktivitetsersättning för förlängd skolgång gick vidare till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga . 5.3Nuvarande reglering av studiestödet Studiestöd utgår som studiehjälp och som studiemedel. Studie- hjälpen går framför allt till gymnasister och lämnas från och med kvartalet närmast efter det kvartal då den studerande fyller och som längst till och med första kalenderhalvåret det år då den studerande fyller (2 kap., 3 §, studiestödslagen [1999:1395]). Studiehjälpen är indelad i tre delar, studiebidraget, inackorderings- tillägget och extra tillägg. Studiebidraget utgörs av en fast summa som är . Att det offentliga lämnar stöd vid inackordering har tillkommit som ett sätt att undanröja geografiska hinder för studier. Ekono- miskt stöd vid inackordering lämnas framför allt av elevens hem- kommun (5 kap., 33 § skollagen [1985:1100]). Stödet kan lämnas kontant eller på något annat sätt som kommunen beslutar. Om stödet lämnas kontant ska det lämnas med lägst 1/30 av prisbas- beloppet per kalendermånad. Det finns även ett statligt inackorde- ringstillägg som administreras av CSN. Detta inackorderingstillägg kan ges till studenter för vilka hemkommunen inte har något ekonomiskt ansvar för inackorderingen. Det kan exempelvis gälla vid studier på fristående gymnasieskolor, folkhögskolestudier, vissa kompletterande utbildningar eller när studentens föräldrar bor permanent utomlands. Inackorderingstillägg lämnas med lägst 1 190 och som mest . Det extra tillägget, som framför allt ges för att möjliggöra studier för ungdomar från låginkomstfamiljer lämnas med 855, (2 kap. 7 §, studiestödslagen). det år personen fyller lämnas studiemedel. Studiemedlet består av studiebidrag och studielån. Utöver detta kan vissa studenter också få tilläggsbidrag och tilläggslån. Studiemedlet utgör vid heltidsstudier av prisbasbeloppet . Bidragsdelen utgörs av av prisbasbeloppet , eller om personen erhåller det högre bidraget. Det högre bidraget ges till äldre studenter (från och med det kalenderår de fyller ) som framför allt studerar för att få grundskole- eller gymnasiekompetens. Det högre bidraget är anslagsstyrt vilket innebär att bidraget endast betalas ut så långt anslaget räcker. CSN tillämpar därför (i enlighet med 3 kap., 10 §, andra stycket, studiestödsförordningen [2000:655]) en först till kvarn -princip vilket innebär att det högre bidraget beviljas, under förutsättning att personen har rätt till det, i den ordning som ansökningarna inkommit. Vissa grupper har dock ansetts vara mer prioriterade till det högre bidraget än andra. Därför fördelas bidraget i tre kvotgrupper enligt regleringsbrevet till CSN. Dessa kvotgrupper är: de som studerar på eftergymnasial nivå de som studerar för att få grundskole- eller gymnasiekompetens de som repetitionsläser ämnen på grundskolenivå. Knappt 34 000 personer fick det högre bidraget . Merparten av dessa, 30 300 personer, tillhörde kvotgruppen studerar för att få grundskole- eller gymnasiekompetens. CSN betalade ut i form av högre bidrag. Studiemedlet ges både för vuxenstudier, gymnasiestudier och högskolestudier.