sou · GXB31 · 2009-01-23 00:00:00 — I skrivelsen redovisas vilka brott som besluten avsett, den genomsnittliga tiden som besluten gällt, antalet fall där tvångsmedlet haft betydelse för förundersökningen, antalet fall då förundersökningen lagts ned på grund av att brott inte kunde styrkas, antalet fall då verkställighet inte kunnat ske i önskad omfattning, t.ex. på grund av tekniska problem, antalet fall då ansökan om tvångsmedlet avslagits och antalet fall där tillstånd till tvångsmedlet meddelats efter begäran om rättslig hjälp från annat land. De fall av hemlig teleövervakning som avser Säkerhetspolisens ärenden redovisas i särskild ordning och inte i den skrivelse som lämnas till . Säkerhetspolisens uppgifter omfattas nämligen av sekretess enligt 2 kap. 2 § och 5 kap. 1 § sekretesslagen och anses vara av synnerlig betydelse för rikets säkerhet (se 7 § sekretessförordningen [1980:657]). Tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll redovisas också i skrivelse till (senast genom skr. 2008/09:89). Någon motsvarande redovisning till av de fall där brottsbekämpande myndigheter har beslutat att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation med stöd av 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK har inte gjorts. betänkande behandlade frågan om hur EG:s direktiv (2006/24/EG) om lagring av trafikuppgifter ska genomföras i svensk rätt. Enligt artikel 10 i direktivet ska det föras statistik över antalet verkställda beslut om hemlig teleövervakning och utlämnanden enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK samt vilka typer av brott som ärendena har avsett, hur som har förlöpt från det att respektive trafikuppgift lagrades till dess att den brottsbekämpande myndigheten begärde tillgång till uppgiften, antalet ärenden där myndigheternas begäran om att få tillgång till trafikuppgifter inte har kunnat tillgodoses av leverantörerna och vilka typer av brott ärendena har avsett (SOU 2007:76 s. 281 ff.). I den årliga skrivelsen till redovisar regeringen användningen av hemlig teleövervakning i brottsbekämpningen. Skrivelsen bör enligt utredningens mening också redovisa inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. På motsvarande sätt som bör uppgifter som rör Säkerhetspolisens användning av tvångsmedel inte redovisas i skrivelsen. Förslag: I sekretesslagen ska det införas undantag från meddelarfriheten såvitt avser uppgifter om användning av befogenheten att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. I lagen om elektronisk kommunikation ska det införas en tystnadsplikt för leverantörer såvitt avser uppgifter som hänför sig till användning av befogenheten att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. En tystnadsplikt ska även införas i den lagen med avseende på åtgärd att begära in uppgift om abonnemang. I sekretesslagen finns bestämmelser som syftar till att begränsa spridningen av information som innehas av de brottsbekämpande myndigheterna. Hos myndigheterna gäller sekretess bl.a. med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott och till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Enligt 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller sekretess för bl.a. uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott. Sekretessen gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Bestämmelsen gäller uppgifter som hänför sig till viss verksamhet. Det innebär att sekretessen för uppgifterna upprätthålls oavsett hos vilken myndighet de finns. Av 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen framgår att sekretess även gäller för uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen, dvs. polisverksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. RB. Av bestämmelsen framgår också att sekretess även gäller för uppgift som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Detsamma gäller enligt bestämmelsen uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 2 § lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar samt sådan verksamhet som avses i 7 § 1 lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, dvs. där det behövs för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Det råder meddelarfrihet för de flesta uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för brottsbeivrande verksamhet. Även uppgifter om tvångsmedel omfattas av meddelarfrihet. Dock gäller enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen att uppgifter som omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen och som avser användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning, postkontroll och hemlig rumsavlyssning inte omfattas av meddelarfrihet. Detsamma gäller för uppgifter som omfattas av sekretess hos leverantörerna enligt 6 kap. 20 § LEK och som avser annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande, dvs. uppgifter som omfattas av regleringen i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK. Inte heller uppgifter som omfattas av sekretess hos leverantörerna enligt 6 kap. 21 § LEK och som avser uppgift om bl.a. hemlig teleövervakning omfattas av meddelarfrihet. Enligt 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen gäller som huvudregel sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott samt i bl.a. åklagares, polisens och verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen hindrar inte att uppgifter lämnas till enskild i vissa särskilt angivna fall, t.ex. enligt vad som föreskrivs i säkerhetsskyddslagen, lagen (1998:621) om misstankeregister och polisdatalagen. I 9 kap. 18 § sekretesslagen finns bestämmelser om att sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen i vissa fall inte gäller. Så är bl.a. som huvudregel fallet för uppgifter som lämnas till domstol med anledning av åtal. Det bör nämnas att en ny offentlighets- och sekretesslag är föreslagen och avses träda i kraft . Syftet med den nya lagen är att göra regleringen mer lättförståelig och lättillämpad. När det gäller leverantörers tystnadsplikt för bl.a. uppgifter om elektronisk kommunikation hänvisas till avsnitt 3.10.2. Uppgifter som på olika sätt hänför sig till förundersökning och underrättelseverksamhet är föremål för sekretesskydd genom bestämmelserna i 5 kap. 1 § första och andra styckena sekretesslagen. Sekretesskyddet i dessa bestämmelser får anses vara så starkt att det inte finns skäl att föreslå någon särskild bestämmelse med anledning av förslagen. Även sekretesskyddet till förmån för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen bedömer utredningen som tillräckligt omfattande. När det gäller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen och som avser användning av bl.a. hemlig teleövervakning gäller som nämndes tidigare inte någon meddelarfrihet. Likaså gäller inte meddelarfrihet för leverantörer när det gäller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 6 kap. 21 § LEK och som avser uppgifter om bl.a. hemlig teleövervakning. En inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet kan i detta avseende jämställas med användningen av hemliga tvångsmedel i förundersökning. Utredningen menar därför att det ska finnas undantag från meddelarfriheten även för sådana uppgifter. Det gäller oavsett om sekretessen följer av 5 kap. 1 § sekretesslagen eller 6 kap. 21 § LEK. Leverantörerna har tystnadsplikt enligt 6 kap. 21 § LEK för uppgift som hänför sig till angelägenhet som avser användning av bl.a. hemlig teleövervakning. Den bestämmelsen behöver kompletteras så att tystnadsplikten även avser uppgifter som hänför sig till användning av befogenheten att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Tystnadsplikt ska även finnas i den bestämmelsen med avseende på myndigheternas åtgärd att begära in uppgift om abonnemang. Bedömning: Förslagen innebär ökade kostnader för de brottsbekämpande myndigheterna, domstolarna och . Kostnadsökningarna kan finansieras inom de befintliga ramarna för rättsväsendet. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska en finansiering föreslås. Utredningens förslag innebär en förstärkt rättsäkerhet vid inhämtningen av uppgifter om elektronisk kommunikation, bl.a. genom att det införs en underrättelseskyldighet i efterhand i betydligt fler fall än och genom att tillsynen över de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet förstärks. Som framgått tidigare föreslog BRU i betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. bl.a. att bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK skulle upphävas och ersättas av en reglering i inom tvångsmedlet hemlig teleövervakning. Som en följd av det skulle samtliga beslut som innefattar tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation komma att fattas av domstol och inte av de brottsbekämpande myndigheterna själva. Enligt förslaget skulle åklagare ansöka om åtgärden hos domstolen. BRU föreslog även att åklagare skulle ha möjlighet att i brådskande fall ge interimistiska tillstånd som rätten skyndsamt hade att pröva (SOU 2005:38 s. 182 och 200). I kostnadsfrågan utgick BRU från att 5 000 ärenden om hemlig teleövervakning skulle prövas av domstol . BRU konstaterade att det var svårt att bedöma hur ärendena skulle fördelas rent geografiskt men utgick från att den största andelen, kanske 3 000 ärenden, skulle komma att beröra storstadsregionerna. Även den genomsnittliga tidsåtgången för varje ärende var enligt BRU svår att uppskatta, men 30 minuters arbete beräknades för såväl åklagare som domare. Mot den bakgrunden menade BRU att det framför allt i de tre storstadsregionerna kunde komma att krävas ett resurstillskott i form av någon åklagar- och domartjänst i varje region och att den totala kostnaden kunde beräknas till högst vardera för åklagarrespektive domstolsväsendet (SOU 2005:38 s. 402). Den här utredningens förslag om en mer rättssäker inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation och särskilt förslaget att utvidga underrättelseskyldigheten till enskild innebär ökade kostnader för de brottsbekämpande myndigheterna. Eftersom det inte är möjligt att redovisa statistik över hur många inhämtningar enligt lagen om elektronisk kommunikation som avser situationer som med utredningens förslag kommer att omfattas av underrättelseskyldigheten måste en uppskattning av kostnaderna göras. För polisens del kan det sammanlagda förstärkningsbehovet uppskattningsvis handla om 10-12 tjänster och en kostnad på . För och kan det röra sig om fem åklagartjänster till en kostnad på . För del bedöms förslagen inte medföra några ökade kostnader. De ökade kostnaderna för de brottsbekämpande myndigheterna i detta avseende bedöms kunna finansieras inom de befintliga ramarna för rättsväsendet även om vissa omprioriteringar kan behöva göras. En annan följd av utredningens förslag är att uppgifter om elektronisk kommunikation till skillnad från vad som gäller kommer att kunna hämtas in i förundersökningar där det inte finns någon skäligen misstänkt även i fall där brottet inte har ett straffminimum på fängelse , men där det på grund av omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Ökade möjligheter att hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation i förundersökningar kommer sannolikt att leda till att antalet inhämtade uppgifter kommer att öka och därmed även till en ökning av de brottsbekämpande myndigheternas kostnader. Vidare kan inhämtningen av sådana uppgifter förväntas öka något även inom underrättelseverksamheten. En ökad inhämtning leder till ökade kostnader för att bearbeta, dokumentera och analysera den inhämtade informationen. Därtill kommer även ökade kostnader för att administrera verkställigheten av uppgiftsinhämtningen. Å andra sidan kan förslagen förväntas leda till en effektivare underrättelse och utredningsverksamhet, som i sin tur bör leda till ökade möjligheter att förebygga och förhindra brottslighet och därigenom även minskade kostnader för rättsväsendet. Sammantaget gör utredningen bedömningen att kostnadsökningarna i dessa avseenden bör kunna rymmas inom befintliga anslag. För domstolarnas del kommer utredningens förslag om att domstolarna i vissa fall ska pröva ärenden om tillstånd till hemlig teleövervakning innan det finns en skäligen misstänkt person att leda till att något fler ärenden behöver prövas. Ökningen av antalet ärenden kan rimligtvis uppskattas till omkring 500, något som skulle motsvara en kostnad för domstolarna på . Denna kostnad bedöms kunna rymmas inom domstolarnas befintliga anslag. Utredningen föreslår också en förstärkning av Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn av Säkerhetspolisens, den öppna polisens och underrättelseverksamhet med särskilda av nämnden utsedda granskningsombud. Detta medför kostnader för ersättning till ombuden, resekostnader, kostnader för lokaler, tekniskt handläggningsstöd och säkerhetsskydd. Vid bedömningen av vilken kostnad som kan uppstå har utredningen utgått från att det utses två eller flera granskningsombud som sammantaget är verksamma motsvarande två heltidstjänster. Utredningen har vidare beaktat behovet av att granskningsombud är verksamma inte bara i utan även på några andra orter där det behöver ordnas särskilda lokaler för ombuden, som dock kan utgöras av avskilda rum inom exempelvis . Den årliga kostnadsökningen för kan beräknas till . Denna kostnad ryms inte inom nämndens nuvarande anslag. Särskilda medel måste därför anvisas till nämnden. Denna kostnadsökning bedöms av utredningen kunna finansieras genom omprioriteringar inom rättsväsendets befintliga anslag. De initiala kostnader som kan uppkomma för Säkerhets och avskilja lokaler på nämnt sätt, inklusive att utrusta dem med eget säkerhetsskydd, bör dock kunna hanteras inom ramen för de totala resurser som nämnden kommer att ha tillgång till. De brottsbekämpande myndigheternas arbete för att möjliggöra nämndens tillsyn bedöms också kunna rymmas inom dessa myndigheters befintliga anslag. Förslagen har inte betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet har utöver vad som tidigare angetts i detta avsnitt redovisats på andra ställen i betänkandet. I övrigt bedöms förslagen inte få några konsekvenser av de slag som anges i kommittéförordningen. Förslag: Förslagen i betänkandet ska träda i kraft . förslag i betänkandet Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning (SOU 2007:76) genomför EG:s direktiv (2006/24/EG) om lagring av trafikuppgifter i svensk rätt. Förslagen innebär bl.a. att leverantörerna får en skyldighet att lagra vissa uppgifter om elektronisk kommunikation och abonnemangsuppgifter för brottsbekämpande ändamål . Syftet är att uppgifterna ska finnas tillgängliga och kunna lämnas ut av leverantörerna till de brottsbekämpande myndigheterna när förutsättningar för det finns enligt bestämmelserna om hemlig teleövervakning i eller enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 och 3 LEK. Utredningen föreslog inga förändringar i de nämnda bestämmelserna om myndigheternas tillgång till uppgifterna. Vissa delar av EG-direktivet ska vara genomförda i svensk rätt och övriga delar . förslag bereds inom . Det kan visserligen anses lämpligt att utredningens förslag träder i kraft eller i nära anslutning till de bestämmelser som genomför EG-direktivet. är utredningens förslag i och för sig inte beroende av genomförandet av EG-direktivet. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, beredning inom och riksdagsbehandling, bör de författningsändringar som utredningen föreslår kunna träda i kraft . 8.1Förslaget till lag om ändring i 27 kap. 19 § Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Vad som sägs om hemlig teleövervakning ska även gälla inhämtning i hemlighet av lokaliseringsuppgifter. Med sådana uppgifter avses 1.uppgifter om vilka mobila elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst avgränsat geografiskt område, och 2.uppgifter om i vilket avgränsat geografiskt område en viss mobil elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits. Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning angående 1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , 2.brott enligt 4 kap. 9 c § , brott enligt 16 kap. 10 a § som inte är att anse som ringa, brott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64), brott enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling, eller 3.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1 eller 2, om sådan gärning är belagd med straff. I fall som avses i 20 d § får hemlig teleövervakning dock användas endast vid förundersökning angående brott som kan föranleda hemlig teleavlyssning enligt 18 § andra stycket. Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om hemlig teleövervakning. Tvångsmedlet innebär enligt första stycket att uppgifter om telemeddelanden, både historiska uppgifter och realtidsuppgifter, hämtas in. Till uppgifter om telemeddelanden hör lokaliseringsuppgifter avseende mobil elektronisk kommunikationsutrustning när det har pågått en kommunikation. I det första stycket har den sista meningen lagts till. Vad som sägs om hemlig teleövervakning ska enligt den gälla även inhämtning i hemlighet av andra typer av lokaliseringsuppgifter. Det är fråga om uppgifter (telefonnummer, koder och andra teleadresser) om vilka mobila elektroniska kommunikationsutrustningar, t.ex. mobiltelefoner och mobil datautrustning, som har funnits inom ett visst avgränsat geografiskt område. Sådana historiska uppgifter har de brottsbekämpande myndigheterna tidigare erhållit med stöd av lagen om elektronisk kommunikation genom vad som brukar benämnas basstationstömning (jfr 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK). Det är också fråga om uppgifter om i vilket avgränsat geografiskt område en viss mobil elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits, alltså lokaliseringsuppgifter (historiska uppgifter och realtidsuppgifter) som inte har samband med att utrustningen har använts för kommunikation. När de nu nämnda typerna av lokaliseringsuppgifter inhämtas är det formellt inte frågan om en hemlig teleövervakning men vad som anges om hemlig teleövervakning i författningar ska gälla även inhämtning av dessa uppgifter. Frågan har behandlats i avsnitt 6.5. Tredje stycket i paragrafen är nytt och anger vilka brott som kan föranleda att hemlig teleövervakning kommer till stånd i de fall som anges i den föreslagna 27 kap. 20 d § RB. Det rör situationer där syftet med åtgärden är att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet eller att utröna annan omständighet av väsentlig betydelse för utredningen (se vidare kommentaren till den bestämmelsen). Hemlig teleövervakning i sådana fall får användas vid samma brott som hemlig teleavlyssning enligt 27 kap. 18 § RB, dvs. vid avsevärt färre brottstyper än vad som normalt är fallet för hemlig teleövervakning enligt paragrafens andra stycke. Bestämmelsen har motiverats i avsnitt 6.3.1. 27 kap. 20 § Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får, om inte annat följer av 20 d §, endast ske om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Åtgärden får endast avse 1.en teleadress som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller 2.en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta. Avlyssning eller övervakning får inte avse telemeddelanden som endast befordras eller har befordrats inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. Paragrafen innehåller de närmare förutsättningar som ska vara uppfyllda för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ska få användas. Bl.a. anges i första stycket att det ska finnas någon som är skäligen misstänkt för brottet för att åtgärderna ska få vidtas. Mot bakgrund av den föreslagna 27 kap. 20 d § RB, som tillåter att hemlig teleövervakning används även i fall där det saknas en skäligen misstänkt person, har det i första stycket införts en hänvisning till den nämnda bestämmelsen. 27 kap. 20 d § Utöver vad som anges i 20 § får hemlig teleövervakning avseende uppgifter om telemeddelanden som har befordrats eller inhämtning av lokaliseringsuppgifter ske, om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen och syftet är att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet eller utröna annan omständighet av väsentlig betydelse för utredningen. Paragrafen, som har motiverats i avsnitt 6.3.1 och 6.5, är ny och ger bestämmelser om när hemlig teleövervakning får ske utöver vad som följer av 27 kap. 20 § RB. Det rör sig om inhämtning av historiska uppgifter om telemeddelanden. Det rör sig också om inhämtning av lokaliseringsuppgifter (se den föreslagna lydelsen av 27 kap. 19 § första stycket RB), dvs. uppgifter från basstationstömning och uppgifter som inte har samband med att en mobil elektronisk kommunikationsutrustning används eller har använts för kommunikation. Eftersom de sistnämnda uppgifterna kan vara både historiska uppgifter och realtidsuppgifter anges lokaliseringsuppgifter uttryckligen i lagtexten vid sidan av historiska uppgifter om telemeddelanden. Det första kravet enligt paragrafen är att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen. Innebörden av rekvisitet berördes i propositionen Vissa tvångsmedelsfrågor (prop. 1988/89:124 s. 44 f.). Där sägs bl.a. följande. Uttrycket synnerlig vikt för utredningen behöver inte nödvändigtvis avse att avlyssningen skall ge avgörande bevisning som kan leda till fällande dom. I de flesta fall har telefonavlyssning en indirekt verkan: den bidrar till att kartlägga kontaktvägar och förehavanden, ger uppslag till vidare spaning och bildar underlag för andra åtgärder. En annan, främst i fall enligt lag förekommande verkan är att avlyssningen kan föra en på olika sätt uppkommen misstanke till nollläget, dvs. rentvå den misstänkte.