sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag till de författningsändringar som be- höver göras med anledning av och rådets förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodexen) och förordning om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna (delbetänkande). Utredaren ska också lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av förordningen (EG) nr 1030/2002 om enhetlig ut- formning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare (slut- betänkande). förordnades f.d. generaldirektören att fr.o.m. vara särskild utredare. Som experter har fr.o.m. medverkat experten , , rådmannen , Länsrätten i , rättssakkunnige , , polisinspektören , Polismyn- digheten i , kanslirådet , , kanslirådet , , och departe- mentssekreteraren , . Som sekreterare anställdes fr.o.m. hovrätts- assessorn och fr.o.m. hovrätts- assessorn Dina Gutrad. Utredningen har antagit namnet (Ju 2008:13). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. Enligt detta ska utredningen redovisa delbetänkandet och slutbetänkandet senast den 31 janu- ari 2010. Härmed överlämnas utredningens delbetänkande EU:s viserings- kodex (SOU 2009:77). och rådets förordning (EG) nr 00/2009 av den om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodexen) antogs , men har ännu inte publicerats i Europeiska unionens officiella tidning (EUT) och inte heller trätt i kraft. Delbetänkandet kommer att kompletteras med en bilaga innehållande Viseringskodexen när förordningen publi- cerats i EUT. Arbetet fortsätter i enlighet med direktiven. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ............... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Den svenska regleringen på viseringsområdet ................ 2.5Grundläggande förutsättningar för beviljande av Olika slags ...............................................................viseringar Ansökan .............................................och beslut om visering Återkallelse ............................................................av visering Rätt till genomresa ................................................................... Avgifter för visering................................................................. 3.1.1 ..............................Kort om beslutsgången inom EU 3.1.2 .......bakgrund och utveckling Viseringar ................................................för kortare vistelser 3.3.3 .........De resedokument i vilka viseringar får införas 3.3.4 ...............Villkor för utfärdande av enhetlig visering 3.3.6 Handläggning och beslut med anledning av 3.3.7 Förvaltning och organisation av 3.3.8 .....................................Konsulärt samarbete på plats Viseringar ..................................................för längre vistelser Informationssystemet ......................för viseringar (VIS) användning av uppgifterna i VIS 4.2.3 Andra myndigheters åtkomst till uppgifterna i 4.2.4 ...............................Lagring och ändring av uppgifter 4.2.6Rättigheter och övervakning med avseende på 4.3Svenska författningsändringar med anledning av 4.3.1 Nationell lagring av uppgifter från VIS .................... 4.3.3 Korrigering och radering av personuppgifter........... 4.3.6 Register över uppgiftsbehandling i VIS m.m............ De gemensamma konsulära anvisningarna och Begränsad representation och överföring av uppgifter.......... Upptagande av biometri .......................................................... Organisation av viseringsmyndigheten .................................. 5.4.1Hur viseringsansökningar ska tas emot 5.4.2 Former för samarbete mellan medlemsstaterna ....... 5.4.3 Samarbete med s.k. externa tjänsteleverantörer ....... Samarbete med kommersiella mellanhänder............. 5.4.6Information, kontinuitet i tjänsterna samt beslut och offentliggörande ....................................... Visering för flygplatstransitering .......................................... 6.5 Mottagande och handläggning av viseringsansökningar...... 6.5.1 Myndigheter som medverkar vid handläggningen av viseringsansökningar ................ 6.5.2 Medlemsstat som ansvarar för handläggning av viseringsansökan och beslutsfattande med anledning av denna.................................................... Konsulär territoriell behörighet............................... 6.5.4 Behörighet att utfärda viseringar till tredjelandsmedborgare som vistas lagligt på en Överenskommelser om representation................... 6.6.1 Formella förutsättningar för ingivande av 6.6.2 Allmänna regler för ingivande av 6.7 Prövning och behandling av viseringsansökningar .............. 6.7.1 Fastställande av vilket konsulat som är behörigt.... 6.7.2 När en ansökan ska tas upp till prövning................ 6.7.3 Kontroll av inresevillkoren och 6.7.4 Föregående samråd med andra medlemsstaters 6.7.5 Beslut med anledning av en viseringsansökan......... Utfärdande av visering ........................................................... 6.8.1 Utfärdande av en enhetlig visering .......................... 6.8.2 Utfärdande av en visering med territoriellt 6.8.3Utfärdande av en visering för 6.8.4Hur viseringsmärket ska fyllas i och påföras samt makulering av ett redan ifyllt 6.8.5 Rättighet som följer av en utfärdad visering........... 6.8.6Information till andra medlemsstaters centrala Avslag på en ansökan om visering........................... Ändring av en utfärdad visering............................................ Upphävande och återkallelse av en visering............ Viseringar som utfärdas vid de yttre gränserna.................... Viseringsansökningar som lämnas in vid de Viseringar som utfärdas vid den yttre gränsen till sjömän i transit.................................................... Förvaltning och organisation ................................................ Organisation av viseringsavdelningarna.................. 6.11.2Resurser till handläggning av viseringsansökningar och övervakning av diplomatiska och konsulära beskickningar............. Former för samarbete .............................................. Samarbete mellan medlemsstaterna......................... Samarbete med externa tjänsteleverantörer............ Samarbete med kommersiella mellanhänder........... Sammanställning av statistik.................................... 6.11.10 Information till allmänheten ................................... Lokalt Schengensamarbete vid medlemsstaternas 6.13.1 Ändringar i VIS-förordningen och Övervakning och utvärdering.................................. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av Regleringen om överklagande av viseringsbeslut i några andra länder.................................................... Regleringen i några med jämförbara länder ............. Överväganden och förslag.......................................... 9.2Överenskommelser om representation och 9.2.3Överlåtelse av offentligrättsliga uppgifter till utländska eller internationella organ....................... Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar ............... 9.3 Upptagande av biometri ........................................................ 9.3.2Skydd för intrång i den personliga och kroppsliga integriteten enligt 2 kap. 6 § regeringsformen samt artikel 8 i om rätt till respekt för privat- och familjeliv ................................................ 9.3.3 Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar ............... 9.4 Möjligheten att överklaga...................................................... 9.4.3 Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar ............... 9.4.4 Vilka beslut får överklagas? 9.4.5Allmänt om vilka krav man bör ställa på ett system för överklagande av viseringsbeslut............ 9.4.6Vilken myndighet bör pröva frågan om visering som första instans?................................................... 9.5 Skydd för personuppgifter m.m............................................ 9.5.2 Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar ............... utlänningslagen (2005:716).................................................... 9.7 Visering vid de yttre gränserna.............................................. 9.7.2 Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar ............... 9.8Beslut om visering av behörig myndighet i en 9.8.2 Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar ............... 9.9 Upphävande och återkallelse av visering............................... 9.9.2Behov av kompletterande nationella regler eller 9.10.3 Undantag från viseringskrav i utlänningslagen....... 9.10.4 Regeringens bemyndigande att meddela 9.10.5 Parts rätt att få del av uppgifter ............................... Motivering av beslut ................................................. Utlänningsförordningen (2006:97) ......................... Ekonomiska och andra konsekvenser .......................... Nuvarande kostnader för viseringsverksamheten ................ Anslagsfinansiering av migrationsverksamheten.... Överklagande av beslut i viseringsärenden........................... Budgetära konsekvenser och förslag till finansiering .......... Andra konsekvenser av förslagen ......................................... Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .... Allmänna riktlinjer för handläggning av 4Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen) ............................................................... 5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 390/2009 av om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriär- konsulat i samband med införandet av biometri samt bestämmelser om hur viseringsansökningar ska tas emot och behandlas.......................................................... 6Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 00/2009 av den om införande av en gemenskaps- kodex om viseringar (viseringskodexen).............................. har fått i uppdrag att lämna förslag till de för- fattningsändringar som behöver göras med anledning av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 00/2009 av den om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viserings- kodexen) och förordning om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna (Common Consular Instructions on visas for diplomatic missions and consular posts, CCI:n), ändringsförordningen1. Viseringskodexen antogs , men har ännu () inte publicerats i EUT och inte heller trätt i kraft. Ändringsförordningen publicerades i EUT och trädde i kraft . Utredningen ska också lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av förordningen (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare2. I detta delbetänkande redovisas uppdraget såvitt gäller de författnings- ändringar som föranleds av antagandet av Viseringskodexen och ändringsförordningen. Viseringskodexens och ändringsförordningens bestämmelser om representation, samarbetsformer och upptagande av biometri är i huvudsak likalydande. Ändringsförordningen kommer sanno- likt att upphävas. Mot bakgrund härav har överväganden och bedöm- ningar om författningsändringar gjorts mot bakgrund av Viserings- kodexens bestämmelser. 1Europaparlamentets och rådets förordning nr 309/2009 av om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat i samband med införandet av biometri samt bestämmelser om hur vise- ringsansökningar ska tas emot och behandlas, EUT L 131 28.6.2009, s. 1. 2EUT L 157 , s. 1. I finns bestämmelser om viseringar för kor- tare vistelser och för längre vistelser. bestäm- melser om viseringar kompletteras med utförliga bestämmelser för de tillämpande myndigheterna i de av Europeiska unionens råd be- slutade gemensamma konsulära anvisningarna (Common Consular Instructions on visas for diplomatic missions and consular posts, CCI). Bestämmelserna i preciserar också under vilka förut- sättningar som visering ska beviljas. Det finns också rättsakter som bl.a. bestämmer vilka länders medborgare som ska vara skyldiga att ha visering och vilka länders medborgare som ska vara undantagna från viseringskravet för att få resa in i och de övriga Schengenstaterna; rådets förordning (EG) nr 539/2001 av om fastställande av förteck- ningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav. Be- stämmelser om nödfallsviseringar finns i rådets förordning (EG) nr 415/2003 av om utfärdande av viseringar vid gränsen, inbegripet till sjömän i transit. Beträffande visering för flyg- platstransitering antog ministerrådet en gemensam åtgärd om ett system med sådana viseringar (96/197/RIF). I bilagan till den gemensamma åtgärden räknas upp de länder vars medborgare måste ha en sådan visering. Rådets förordning (EG) nr 1683/95 om en enhetlig utformning av viseringshandlingar gäller också på området. Informationssystemet för viseringar (VIS) beslutade rådet att inrätta ett informationssystem för viseringar (VIS) som ett system för utbyte av uppgifter mellan medlemsstater. och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelser (VIS-förordningen) fastställer ändamål, funk- tioner och ansvarsfördelningen för VIS. Den fastställer också villkor och förfaranden för utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna för att underlätta prövningen av viseringsansökningar och beslut som fattas i anslutning till dessa. VIS-förordningen innehåller allmänna bestämmelser om syfte, tillämpningsområde och mål, definitioner, vilka uppgiftskategorier som ska registreras i VIS, vilka som ska ha tillgång till VIS samt all- männa principer som ska tillämpas vid användningen av VIS. Förord- ningen innehåller vidare en s.k. broklausul, som reglerar brottsbe- kämpande myndigheters och Europols tillgång till uppgifter i VIS för att förhindra, upptäcka eller utreda terroristbrott och andra grova brott. I VIS-förordningen finns också närmare bestämmelser om vise- ringsmyndigheternas registrering och användning av uppgifterna i VIS, andra myndigheters åtkomst till dessa uppgifter samt om lagring och ändring av uppgifterna. Förordningen reglerar även drift och an- svar samt rättigheter och skyldigheter med avseende på uppgiftsskydd. Förordning om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna Av artikel 5.1 i VIS-förordningen framgår vilka uppgifter som i samband med en viseringsansökan ska registreras i VIS, bl.a. ett foto- grafi av sökanden och sökandens fingeravtryck. CCI:n saknade tidi- gare helt bestämmelser om upptagande av biometri. I CCI:n fanns tidigare alltså ingen rättslig grund för viseringsmyndigheterna att kräva biometriska uppgifter från personer som ansökte om visering. Genom den s.k. ändringsförordningen som trädde i kraft har en rättslig grund för upptagningen av biometriska känne- tecken skapats. I Haagprogrammet för stärkt frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen3 framhålls nödvändigheten av att ytterligare utveckla den gemensamma viseringspolitiken som en del av ett mång- sidigt system som syftar till att underlätta lagligt resande och ta itu med olaglig invandring genom ytterligare harmonisering av nationell lagstiftning och hanteringsförfaranden vid lokala konsulära beskick- ningar. Ett av de viktigaste inslagen för detta är införandet av en gemenskapskodex om viseringar såsom ett gemensamt regelverk för 3 EUT C 53, . viseringspolitiken, särskilt genom konsolidering och utveckling av gällande bestämmelser. Genom Viseringskodexen upphävs en rad bestämmelser i olika EG-rättsliga rättsakter. Det rör sig bl.a. om bestämmelserna i om viseringar för kortare vistelse, CCI:n och artikel 2 i ändringsförordningen samt rådets förordning (EG) nr 415/2003 av om utfärdandet av viseringar vid gränsen, inbegripet till sjömän i transit. Efter Viseringskodexens ikraftträdande kommer viseringar för kortare vistelser heltäckande att regleras av Viseringskodexen. Vise- ringskodexen innehåller allmänna bestämmelser om syfte och mål. Bestämmelserna i ska vara tillämpliga på alla tredje- landsmedborgare som enligt rådets förordning (EG) nr 539/2001 av om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna, och av förteckningen över de tredje länder vars med- borgare är undantagna från detta krav. Viseringskodexen påverkar emellertid inte rätten till fri rörlighet för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare eller som har samma rätt till sådan rörlighet enligt avtal mellan å ena sidan gemenskapen och dessa medlemsstater samt, å andra sidan, dessa tredjeländer. I förordningen anges vidare vilka tredjeländer vars medborgare är skyl- diga att inneha visering för flygplatstransitering, som det fastställs förfaranden och villkor för utfärdande av viseringar för tran- sitering genom de internationella transitområdena på medlemsstater- nas flygplatser. Liksom ändringsförordningen innehåller Viseringskodexen be- stämmelser för upptagande av biometri (fingeravtryck och fotografi) i samband med en viseringsansökan. I Viseringskodexen finns också föreskrifter avseende överenskommelser om representation med- lemsstaterna emellan och andra samarbetsformer. Avslag på vise- ringsansökan samt återkallande och upphävande av en visering ska enligt Viseringskodexen kunna överklagas av sökanden. I den mån en medlemsstats nationella lagstiftning inte redan innehåller regler för överprövning av sådana beslut uppställer Viseringskodexen krav på att medlemsstaten inrättar nationella regler härom. Såväl Viseringskodexen som ändringsförordningen är EG-förord- ningar. Sådana förordningar blir automatiskt en del av medlems- staternas nationella rättssystem och gäller enligt sin lydelse på samma sätt som nationella lagar. Enligt EG-rättsliga principer får medlemsstaterna inte vidta några implementeringsåtgärder när det gäller EG-förordningar. En EG-förordnings bestämmelser får som huvudregel inte återges i nationell lagstiftning eftersom detta skulle kunna dölja att de rättigheter som har sitt ursprung i förordningen är av gemenskapsrättslig natur. Om det finns nationella författnings- bestämmelser som motsvarar eller strider mot en EG-förordnings bestämmelser måste de nationella bestämmelserna utmönstras. Bestämmelser i en EG-förordning får dock återges i nationell lag- stiftning när det är nödvändigt för att den nationella lagstiftningen ska bli begriplig och sammanhållen. En EG-förordning kan också i olika avseenden ge upphov till kompletterande nationella föreskrifter. Bedömningar av behovet av svenska författningsändringar i detta delbetänkande görs med utgångspunkt i dessa EG-rättsliga principer. Överenskommelser om representation och samarbetsformer Viseringskodexen innehåller bestämmelser om representation mellan medlemsstaterna och samarbetsformer. En medlemsstat kan sam- tycka till att representera en annan medlemsstat som enligt Viserings- kodexens bestämmelser är behörig att pröva ansökan och utfärda viseringar på den medlemsstatens vägnar. En medlemsstat kan också företräda en annan medlemsstat på ett begränsat sätt på så vis att den tar emot viseringsansökningar och registrerar biometriska känne- tecken. Till följd av finns bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) om möjlighet att ingå över- enskommelser med annan Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får meddela beslut om s.k. enhetlig visering. I 3 kap. 6 § UtlL anges att regeringen får ingå överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får meddela beslut om enhetliga viseringar. Andra samarbetsformer som regleras av kodexen, samlokalisering och gemensamma ansökningscentrum samt samarbete med s.k. externa tjänsteleverantörer m.m., saknar motsvarighet i svensk lag. Som nämnts ovan upphävs bestämmelser om visering för kortare vistelser genom Viseringskodexen. För att den svenska lagstiftningen ska vara förenlig med Viseringskodexen föreslås att bestämmelsen i 3 kap. 6 § UtlL ändras så att den istället tar sikte på överenskommelser om representation enligt Viserings- kodexen. Övriga samarbetsformer regleras uttömmande av Viserings- kodexen. Någon anledning eller ens EG-rättslig möjlighet att meddela kompletterande nationella föreskrifter härom finns därför inte. I svensk lag finns inga bestämmelser om upptagande av biometri i samband med viseringsansökningar. Den rättsliga grunden för att ta upp biometri (fingeravtryck och fotografi) i samband med vise- ringsansökningar finns i Viseringskodexen. Någon kompletterande nationell lagstiftning krävs därför inte. Att avslag på viseringsansökningar samt beslut om upphävande respektive återkallande av viseringar får överklagas framgår klart av Viseringskodexen. Huruvida bestämmelserna om överklagande är tillämpliga även i andra fall är dock oklart. Enligt utredningens mening får det överlämnas till rättstillämp- ningen att närmare avgöra räckvidden av Viseringskodexens över- klagandebestämmelser. Utlänningslagen saknar generella bestämmelser om rätt att överklaga avslagsbeslut avseende viseringar. För att den svenska lagstiftningen ska vara förenlig med kodexen krävs författ- ningsändringar och kompletterande lagstiftning avseende överkla- gande. Utredningen föreslår att det i utlänningslagen införs bestäm- melser om rätt att överklaga beslut om avslag på en viseringsansökan samt återkallande och upphävande av en visering. Beslut om visering meddelas enligt 3 kap. 5 § UtlL, av Migra- tionsverket och . Enligt 3 kap. 6 § samma lag får emellertid regeringen eller – efter regeringens bemyndigande – Migra- tionsverket meddela föreskrifter om att andra myndigheter har rätt att besluta om visering. Regeringen får också meddela föreskrifter om att ett organ som är knutet till exportråd har rätt att besluta om visering. Utredningen föreslår att det nuvarande bemyn- digandesystemet ska behållas. Såvitt avser instansordningen föreslås att viseringsbeslut bör kunna överklagas till en enda migrationsdom- stol och därefter till Migrationsöverdomstolen. Vid överklagande till Migrationsöverdomstolen innebär det att utlänningslagens bestäm- melser om prövningstillstånd gäller. Efter Viseringskodexens ikraftträdande kommer det att finnas två huvudtyper av viseringar. Viseringar som utfärdats enligt Viserings- kodexen och s.k. nationella viseringar för längre vistelser. Den först- nämnda typen av viseringar har som framgår sin grund i Viserings- kodexens bestämmelser. En sådan visering kan vara enhetlig, av terri- toriellt begränsad giltighet eller endast giltig för flygplatstransitering. Även visering som utfärdas vid de yttre gränserna (nödfallsvisering och sjömansvisering) har sin grund i Viseringskodexens bestämmel- ser. Viseringskodexen utgör en utveckling av . Utredningen föreslår att en visering som utfärdas med stöd av Vise- ringskodexen benämns Schengenvisering och att det i utlänningslagen tas in en definition härom.