sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Det finns ingen begränsning (t.ex. i form av en inkomstgräns) av vilka grupper som får bo i lägenheter som ägs av kommunala bostadsföretag. Trots detta är låginkomsttagare, invandrare från fattiga länder, socialbidragstagare och andra utsatta grupper över- representerade bland de boende hos de kommunala bostadsföre- tagen ([avsnittet Who is living in social and public housing in Europe?] samt ), vilket för övrigt även är fallet i (s. 215). De utsatta grupper- nas överrepresentation visar sig särskilt i större städer. Den blir allt mer markerad, ju mindre andel ett kommunalt bostadsföretag har av den lokala bostadsmarknaden. Överrepresentationen torde hänga samman med att kommunala bostadsföretag i högre grad än privata bostadsföretag äger mindre attraktiva bostadsområden byggda framför allt under miljonprogrammets dagar, särskilt i större städer och på orter där det kommunala bostadsföretaget äger endast en mindre del av beståndet. Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag 2.5De kommunala bostadsföretagens ekonomi finns i allt från storstadsområden till avfolkningsbygder. I storstadsområdena går de vanligen ganska bra, medan de i avfolkningsbygderna ofta belastas av att många lägen- heter står tomma. Enligt studie av allmän- nyttiga bostadsföretag som kommunala instrument har ungefär hälften av de studerade kommunala bostadsföretagen (i 25 kommuner i olika delar av ) haft en genomsnittlig räntetäckningsgrad över 2,0, vilket brukar anses vara nedre gränsen för en tillfredsställande nivå. I fyra fall – alla utpräglad avfolkningsbygd (, , och kommuner) – har räntetäckningsgrader under 1,5 parats med vakansgrader och en negativ befolknings- utveckling i kommunen, vilket är tecken på en mycket bekymmer- sam situation. De kommunala bostadsföretagens soliditet – mätt med utgångs- punkt i bokförda värden – varierar enligt rapporten mellan siffror kring en procent (i t.ex. och ) och (i AB i ). Vanligt är en soli- ditet på mellan . 2.5.2De ekonomiska relationerna mellan kommunerna och deras bostadsföretag Vid såväl uppbyggnaden av de kommunala bostadsföretagen som under deras fortsatta verksamhet har staten lämnat ett omfattande stöd. Staten har genom olika former av produktionsstöd täckt en betydande del av produktionskostnaderna för de bostäder som har producerats överhuvudtaget men i synnerhet för de bostäder som har producerats av de kommunala bostadsföretagen. ger dock staten inte längre något ekonomiskt stöd som särskilt riktar sig till de kommunala bostadsföretagen. Bortsett från regler om utdelningsbegränsning i allbolagen, som kommer att behandlas i kapitel 3, och kommunalrättsliga principer i den mån dessa är tillämpliga – en fråga som kommer att behandlas i kapitel 5 – finns det inga särskilda regler i svensk rätt som slår fast vilka ekonomiska krav som en kommun får eller ska ställa på sitt Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag De EG-rättsliga regler som gäller i detta avseende kommer att redovisas i kapitel 6. De ekonomiska kraven från en ägare på ett företag visar sig bl.a. i vilka avkastningskrav som ägaren ställer på företagets egna kapital (se närmare om avkastningskrav i kapitel 10). I sin rapport har endast kunnat få fram att en del av kommu- nerna ställer uttryckliga avkastningskrav på sina bostadsföretag. Detta stämmer också överens med resultatet av en enkätunder- sökning som gjorts av framtidsutredning, enligt vilken endast 59 av 177 undersökta kommunala bostadsföretag uppgav att ägaren ställde någon form av avkastningskrav (m.fl. s. 21). I flera kommuner är avkastningskravet allmänt hållet, t.ex. att det kommunala bostadsföretaget ska se till att avkastningen maximeras. I ungefär en fjärdedel (sex av 25) av de av studerade kom- munerna finns ett preciserat avkastningskrav med följande formu- leringar: av eget kapital (). 10–av justerat eget kapital (). Avkastning på genomsnittligt eget kapital motsvarande räntan på en femårig bostadsobligation plus en procentenhet (). på justerat eget kapital (). Lägst (). Räntabilitet på lägst (). En annan faktor av betydelse är hur mycket pengar det kommunala bostadsföretaget lämnar i utdelning till sin ägare. Den möjliga utdel- ningen är begränsad av regler, som redovisas i kapitel 3 (avsnitt 3.4). I en PM om utdelningar från kommunala bostadsföretag (dnr 1329-4123/2007) har redovisat följande bild: När det gäller aktieutdelningar kan vi konstatera att bestämmelserna om högsta tillåtna utdelning följs. Enbart sex företag har lämnat ut- delning utöver tillåten nivå. Merparten av företagen har inte lämnat någon aktieutdelning alls. Detta kan bero på att överföringar i stället skett genom koncernbidrag. Ett annat skäl kan vara att de allmän- nyttiga bostadsföretagen i landet verkar under väldigt olikartade eko- nomiska förhållanden och att det i ett antal allmännyttiga bostads- företag inte finns något ekonomiskt utrymme som skulle kunna nyttjas till utdelning. När det gäller överföringar i form av koncernbidrag och ägartillskott är bilden delvis annorlunda. Det är 44 allmännyttiga bostadsföretag som lämnat koncernbidrag till sitt moderbolag. Av dessa allmännyttiga bostadsföretag har 21 mottagit aktieägartillskott från moderbolag. Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag Siffrorna kan dock vara något i underkant. De allmännyttiga bostads- företagen har inte någon uttrycklig uppgiftsskyldighet beträffande andra transaktioner än utdelningar. [- - -] Om koncernbidrag omfattas av bestämmelserna om begränsad vinstutdelning synes, även med beaktande av erhållna aktieägartillskott från moderbolag, utdelningsgränsen överskridas i runt 20 fall. Ytterligare en aspekt av de kommunala bostadsföretagens ekono- miska situation är varifrån de lånar pengar till bl.a. investeringar och på vilka villkor detta sker. Bilden är inte heller här enhetlig. Av de av studerade kommunerna lämnar tolv lån till sina bostadsföretag (själva, genom att förmedla lån eller genom en s.k. internbank). I drygt hälften av de studerade kommunerna tar de kommunala bostadsföretagen helt sina lån på den öppna mark- naden, och även på de orter där kommunen är inblandad i långiv- ningen tas vanligen delar av lånen på denna marknad. Det stora flertalet av landets kommuner går i borgen för de lån som de kommunala bostadsföretagen tar. Enligt ovan nämnda enkätundersökning har 169 av 181 undersökta kommunala bostadsföretag erhållit borgen. Av enkätundersök- ningen framgår dock att inte särskilt många kommuner tar ut någon avgift för att gå i borgen – enligt undersökningen av de undersökta kommunala bostadsföretagen. De större kommunala bostadsföretagen betalar borgensavgift i någon högre utsträckning än de mindre (m.fl. s. 19). Även ger vid handen att inte särskilt många kommu- ner tar ut någon avgift för att gå i borgen. I de av under- sökta kommuner där borgensavgiften redovisas i procent varierar procenttalet mellan 0,1 (i ) och 1 (i ) procent. Enligt om utdelningar från allmännyttiga bostads- företag har 29 kommunala bostadsföretag det året lämnat uppgifter om kommunala borgensåtaganden och borgensavgifter. Avgifterna har varierat mellan . I övrigt anges i framtidsutredning bl.a. följande andra transaktioner mellan kommunerna och deras bostadsföretag eller mellan kommunala bostadsföretag och andra företag i en kommu- nal koncern (m.fl. s. 21): Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag Det kommunala bostadsföretaget förvaltar kommunens fastig- heter och tar betalt för detta. Det kommunala bostadsföretaget köper förvaltningstjänster av kommunen. Kommunen sköter det kommunala bostadsföretagets admini- stration och tar betalt för detta. Fastighetsaffärer mellan koncernföretag sker i vissa fall till underpris. Det kommunala bostadsföretaget köper fjärrvärme av koncern- företag. I en rapport , Analys av 20 allmännyttiga bostadsföretag, beställd av , har på dragit slutsatsen att de kom- munala bostadsföretagen i allmänhet inte är särskilt kostnadseffek- tiva: endast två av 20 studerade företag anses i rapporten ha totala kostnader på rimliga nivåer, och 15 av företagen anses behöva effektivisera sin drift. 2.5.3Stöd till kommunala bostadsföretag med ekonomiska problem På orter där de kommunala bostadsföretagen har stora ekonomiska problem förekommer det att kommuner, i vissa fall med stöd av staten, ger ekonomiska bidrag till sina bostadsföretag. Bakgrunden till de ekonomiska problemen är de ökande regionala obalanserna: som tillväxtområden upplever arbetskrafts- och bostadsbrist, möter andra regioner problem som ofta hänger samman med vikande befolkningstal och svag ekonomisk tillväxt. I kommuner med kraftig befolkningsminskning har de kommunala bostadsföretagen – och säkerligen även privata bostadsföretag – en ökande andel tomma lägenheter. har man kvar höga bokförda värden i fastigheterna och ibland en hög belåningsgrad (m.fl. s. 19). Detta är mycket kostsamt för de kommunala bostadsföretagen. Om dessa skulle gå i konkurs, skulle kommu- nerna ofta bli tvungna att täcka upp bostadsföretagens skulder till följd av borgensåtaganden. Staten har sett sitt engagemang för dessa kommuner som en del av regionalpolitiken. De kommuner som haft mest påtagliga problem av detta slag har fått hjälp av staten medan övriga kommuner med problem ofta Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag själva har vidtagit åtgärder. De statliga insatserna har riktat sig till totalt ca 65 kommuner, som trots en hög utdebitering haft väsent- ligt sämre resultat och lägre soliditet än övriga kommuner i landet (Statens bostadsnämnds rapport stöd för kommunala bostads- åtaganden –2005 s. 81 ff). De flesta kommunerna har varit brukskommuner i Bergslagsområdet och glesbygdskommuner i skogslänen. inrättade staten för stöd till vissa kom- muner med bostadsåtaganden (bostadsdelegationen) för att hantera frågor om stöd till enskilda kom- muner. Bostadsdelegationen beviljade under ett par års tid i stöd till 40 kommuner, vilka själva bidrog med betydande belopp till omstruktureringen av sina bostadsföre- tag. Dessa statliga bidrag beviljades efter avtal med kommunerna. avvecklades bostadsdelegationen, och i dess ställe in- rättades (). SBN hade till uppgift att i nära samarbete med berörda kommuner rekonstruera krisdrabbade kommunala bostadsföretag. Målet var att ge sådana företag långsik- tigt hållbara ekonomiska förutsättningar för en kostnadseffektiv bostadsförvaltning, anpassad till den förväntade befolkningsutveck- lingen. Huvudansvaret låg – och har legat – på kommuner- na. SBN bidrog –2005 med . En term som använts för de kommuner som erhållit sådant stöd från Bostadsdelegationen och SBN är SBN-kommuner. SBN avvecklades /2006, och dess verksamhet fördes in i (). Stöd förutsätter att ett preciserat avtal har slutits mellan BKN och den berörda kommunen och kan enligt förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet utgå i form av statliga kreditgarantier eller statliga bidrag (t.ex. tillskjut- ande av aktiekapital). Kreditgarantier kan avse kommunens lån för omstruktureringsåtgärder eller andra åtgärder enligt avtalet med . Statliga kreditgarantier kan också ersätta kommunala borgens- åtaganden. BKN tar ut avgifter för sina kreditgarantier. Avgifterna ska motsvara statens risktagande jämte administrativa kostnader. Huvudlinjen i de berörda kommunernas rekonstruktionsarbete har varit att övertaliga lägenheter inte längre får användas för bostadsändamål utan ska användas för annan verksamhet, exempel- vis företagslokaler. Kostnaderna för rekonstruktionerna har bl.a. avsett nedskrivningar. Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag Som ytterligare en insats för krisdrabbade kommuner bildade staten företaget (). SBO:s uppgift är att – i kommuner där avtal slutits med SBN/BKN – överta fastigheter med tomma bostäder från kommunala bostads- företag. Bostäderna omvandlas för annan verksamhet, säljs eller i sista hand rivs. har SBO förvärvat bostäder på sju orter i gles- bygdsområden till ett antal av mellan två och 125 lägenheter per ort. 2.6De kommunala bostadsföretagen som samhällspolitiska instrument 2.6.1Politiska mål, praxis och lagreglering Tillgång till goda bostäder för alla människor utgör en viktig del i den svenska välfärdspolitiken. Rätten till en bostad är – genom en s.k. målsättningsparagraf – lagfäst i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen, där det uttalas att [d]et skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. Målet för bostadspolitiken har tidigare under varit formulerat enligt följande (senast prop. 2006/07:1 utgiftsområde 18 s. 18). Alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt håll- bara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten. I den senaste budgetpropositionen har emellertid följande, nya mål för bostadspolitiken formulerats, varvid en åtskillnad gjorts mellan målen för bostadsfrågor respektive samhällsbyggande (prop. 2007/08:1 utgiftsområde 18 s. 16): Målet för bostadsfrågor är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Målet för samhällsbyggande är en ändamålsenlig samhällsplanering och ett hållbart samhällsbyggande som ger alla människor en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, naturresurser och energi samt ekonomisk tillväxt och utveckling främjas. Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag Genomförandet av bostadspolitiken vilar på en ansvarsfördelning – som växt fram huvudsakligen genom praxis – mellan stat och kommun, där staten upprätthåller det övergripande regelsystemet och kommunerna ansvarar för bostadsförsörjningen lokalt. Kommunerna har enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen) en skyldighet att planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Något tydligt, av staten reglerat uppdrag till kommu- nerna att fullgöra detaljerat beskrivna bostadspolitiska uppgifter finns dock inte. En kommun som äger ett kommunalt bostadsföretag har genom detta företag ett instrument att själv långsiktigt styra över bostads- byggande, bostäders fördelning och förvaltning samt utvecklingen och förnyelsen av bostadsområden (bl.a. utsatta bostadsom- råden) på ett annat sätt än om kommunen i dessa frågor helt hade behövt lita till den fria marknaden. Kommunen kan genom detta instrument erbjuda fattiga personer, nyanlända flyktingar och personer med sociala problem bostäder i alla sina olika bostads- områden och därmed motverka segregation. Innehavet av ett eget bostadsföretag kan även underlätta för kommunen att skaffa hyres- avtal för personer som på grund av t.ex. sociala eller ekonomiska problem inte har möjlighet att själva erhålla ett eget avtal. Som vi berört ovan förekommer det trots sådana ambitioner en ganska omfattande segregation på bostadsmarknaden, där personer med ekonomiska eller sociala problem ofta är koncentrerade till vissa av de kommunägda storskaliga miljonprogramsområdena. Att de kommunala bostadsföretagen även har getts en roll för att säkerställa ett effektivt besittningsskydd för hyresgästerna och hålla nere hyresnivån framgår av kapitel 5. Historiskt har, som berörts ovan, flertalet kommuner använt kom- munala bostadsföretag som bostadspolitiska instrument för bostads- byggande inom ramen för den allmänna samhällsutvecklingen. studie av allmännyttiga bostadsföretag som kommunala instrument ger en bild av i vilken utsträckning och på vilka sätt kommunerna använder sina bostadsföretag som Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag I väldigt många kommuner betraktas de kommunala bostadsföretagens roll när det gäller bostadsförsörj- ningen som självklar, även när rollen – som ofta är fallet – är underförstådd och inte framgår av t.ex. ägardirektiv. Där rollen formuleras skriftligen uttrycks den t.ex. som att bostadsföretaget ska ha en lägsta vakansgrad [som] är sådan att den medger en tillfredsställande rörlighet på bostadsmarknaden i kommunen (). En välfungerande bostadsförsörjning är viktig bl.a. för utvecklingen av det lokala näringslivet och för att göra kommunen attraktiv. Flera kommunala bostadsföretag arbetar också med att rusta upp eller förnya lokala centra i bostadsområdena i syfte att bidra till samhällsutvecklingen i stort. Enligt en rapport från framtidsutredning finns det från kommunernas sida en förväntan på att de kommunala bostadsföre- tagen aktivt ska bidra till uppfyllandet av kommunala mål om social välfärd och integration, som dessa förväntningar skiljer sig åt mellan kommunens och bostadsföretagets företrädare och framför allt mellan olika kommuner (Mattsson-Linnala m.fl. s. 7 f.). På det bostadssociala området framgår det också av att synen på de kommunala bostadsföretagens roll växlar väldigt mycket mellan olika kommuner. Det finns kommuner där man inte anser att det kommunala bostadsföretaget har någon bostadssocial roll. Flertalet kommuner anser emellertid att det kommunala bostadsföretaget har en sådan roll även där detta inte framgår av ägardirektiv. Det handlar då både om resurssvaga hushåll och socialt utsatta bostadsområden. I många fall handlar det om att tillgodose behovet av s.k. försöks- eller träningslägen- heter och s.k. sociala och medicinska förturer – dvs. behovet av att erbjuda lägenheter till människor som annars kan ha svårt att få hyra en bostad eller som till följd av exempelvis äktenskapsskillnad eller sjukdom snabbt behöver få en bostad. I flertalet kommuner finns det ett samarbete mellan det kommunala bostadsföretaget och för att tillgodose sådana behov. På vissa håll anses en av det kommunala bostadsföretagets roller vara att hålla nere hyrorna så att även mindre resursstarka hushåll har möjlighet att efterfråga en adekvat bostad. Många kommunala bostadsföretag strävar också efter att utveckla hyresgästernas inflytande över sitt boende och delaktighet i förvaltningen av bostadsområdet. Det finns vidare kommunala bostadsföretag som ger särskilt stöd till personer som ligger i riskzonen för att hamna i socialt utanförskap genom t.ex. åtgärder som underlättar för gamla, glömska människor Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag att inte glömma bort att betala hyran. Det förekommer även sär- skilt stöd till nyinflyttade invandrare (Mattsson-Linnala m.fl. s. 20). visar inget tydligt samband mellan å ena sidan ambitioner att använda bostadsföretaget för samhällelig utveckling och bostadssociala ändamål – eller avsaknaden av sådana ambitioner – och å andra sidan den utsträckning i vilken bostadsföretaget innehar lokaler (i bostadshus eller i andra hus än bostadshus). undersökte om det bland dess medlemsföretag fanns någon överenskommelse med kommunen om att särskilt bistå bostadssökande med problem eller särskilda behov av något slag såsom förturer, kontrakt med eller dylikt. Genom undersökningen framkom att det fanns skriftliga riktlinjer eller avtal i av företagen och muntliga överenskommel- ser i av företagen, medan avtal saknades i av företagen. I en enkätundersökning angav av de kommunala bostadsföretagen att kommunen ställde krav på bostadssocialt ansvar (SOU 2005:88 s. 119). Vissa kommunala bostadsföretag har, tillsammans med kommu- nen och andra myndigheter och organisationer, engagerat sig i bredare satsningar för att vända den samhälleliga utvecklingen i en stadsdel. Ett mycket omtalat exempel, som dock inte kan anses representativt för hur kommunala bostadsföretag använts, är om- rådet i , som vi redovisar mer i detalj nedan. Ytterligare exempel redovisas i bilaga 11. De kommunala bostadsföretagen har även varit engagerade i andra aspekter av samhällsutvecklingen. Dessa företag var t.ex. bland de första att erbjuda bredbandsuppkopplingar (jfr ), och har flera företag engagerat sig i miljöfrågan och i att testa nya metoder att bygga energisnålt (jfr och Så fick miljonprogrammet ett nytt ansikte). Även om många kommuner använder sina bostadsföretag som bostads- eller samhällspolitiska instrument, finns det inte någon i lag definierad skyldighet för kommunerna att fullgöra sitt bostads- politiska uppdrag genom just kommunala bostadsföretag. Det är vidare kommunen som definierar vilken roll ett kommunalt bostadsföretag ska spela, och det finns – som framgår ovan – skillnader mellan hur olika kommuner använt och använder sina kommunala bostadsföretag. Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag När det gäller kostnaderna på det bostadssociala området, skiljer sig enligt synen mycket mellan olika kommuner, där många anser att det finns sådana kostnader, medan andra anser motsatsen. Synen skiljer sig också i många kommuner mellan kommunen och det kommunala bostadsföretaget, där företaget betonar förekomsten av bostadssociala kostnader klart mer än kommunen. Typiska kostnader kan avse bl.a. onormal förslitning till följd av hög omflyttning, jourtjänster vid störningar, större personaltäthet och andra satsningar i utsatta bostadsområden. I många kommuner betonas vikten av att se nedlagda kostnader på lång sikt, och i vissa kommuner anses det att kostnaderna vid ett långsiktigt betraktelsesätt inte är att anse som merkostnader, medan man i andra kommuner – särskilt från det kommunala bostads- företagets sida – anser att vissa bostadssociala satsningar inte ens på lång sikt kan vara företagsekonomiskt motiverade. Det har gjorts försök att beräkna omfattningen av de bostadssociala merkostnad- erna, men bara i en av de 25 kommuner studerade i sin rapport har man ansett sig kunna göra någon sådan be- räkning. I den kommunen – – har man beräknat vad den personal kostar som helt eller delvis hanterar de bostadssociala frågorna och kommit fram till att det rör sig om 12–14 personer som i egenskap av områdesansvariga ägnar en del av sin tid åt att hjälpa hyresgäster, som utan sådan hjälp inte skulle klara sitt bo- ende, och en handläggare på heltid till en sammanlagd merkostnad av ca . Ett försök att mäta de sociala merkostnaderna genom att jäm- föra förvaltningskostnader för ett kommunalt bostadsföretag i ett attraktivt område och ett mindre attraktivt område har gjorts men visade på relativt små skillnader (). 2.6.4Ett exempel: och Som framgår ovan är området i ett mycket om- talat – om än inte representativt – exempel på hur ett kommunalt bostadsföretag tillsammans med kommunen och andra myndig- heter engagerat sig i bredare satsningar för att vända den samhälle- liga utvecklingen i en stadsdel. För att belysa hur sådana satsningar kan gå till har vi valt att redovisa just detta exempel mer i detalj. Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag Den följande redogörelsen baserar sig framför allt på ett studie- besök som utredningens sekretariat och experten gjort i , på , och bok samt på fick miljonprogrammet ett nytt ansikte. I har de kommunala bostadsföretagen organiserats i en koncern, Framtiden. I koncernen ingår tre kom- munala bostadsföretag med verksamhet spridd över hela och två med verksamhet koncentrerad till var sitt förortsområde, AB Hjällbobostaden och .