sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — är , enligt utredningens mening, inte tillräckligt representerat på ledande befattningar inom sådana organisationer i förhållande till de relativt stora svenska ekonomiska, personella och materiella bidragen till främst internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet. bör därför sträva efter att få fler svenskar på relevanta befattningar inom bl.a. FN och EU. SOU 2009:76 Sammanfattning åstadkomma en god närvaro på lång sikt bör denna strävan avse tjänster på alla nivåer. Ett sätt att uppnå detta mål kan vara att i större utsträckning än villkora de ekonomiska, personella och materiella bidragen. bör i nationella strategier på regerings- respektive myndighetsnivå tydliggöra vilka områden som vill prioritera och inom vilka vi har bäst kompetens. Satsningar bör koncentreras till de enskilda kandidater som har reella förutsättningar att nå framgång. bör därvid särskilt satsa på att öka antalet svenskar inom de internationella organisationernas institutioner samt . Satsningar bör inte endast avse traditionella sakområden utan även exempelvis administrativa befattningar. Inom EU bör ett stort antal nationella experter eftersträvas, däribland inom . En framgångsrik internationell rekrytering förutsätter dels en förbättrad koordination inom , dels att personalresurser avdelas inom för arbetet med rekryteringsfrågor. Dessutom krävs ofta omfattande aktivitet, framsynthet och lobbyverksamhet. Kandidaterna måste också uppmuntras att tillåta sig att ta plats. Intervjuträning samt ämnes- och landskunskap bör därför erbjudas av exempelvis den nyinrättade myndigheten för utveckling i staten () eller av UD. En förutsättning för att lämpliga kandidater ska intressera sig för internationella uppdrag är vidare att sådan erfarenhet tillmäts ett betydande nationellt meritvärde, vilket bör avspeglas i karriärmöjligheter och lönesättning. Organisatoriska frågor I är ett relativt stort antal aktörer involverade i administrationen och genomförandet av internationella uppdrag. Deltagande i civila krishanteringsinsatser berör exempelvis i betydande utsträckning såväl Justitie- och som Försvarsdepartementet. En förutsättning för att ett stort antal svenska aktörer ska kunna vara delaktiga i internationella uppdrag på rättsområdet är emellertid att det finns en välgrundad helhetssyn på verksamheten. Detta kräver en nära samordning mellan berörda fackdepartement – främst Justitie- och – och övriga aktörer samt en tydlig styrning av den internationella verksamheten inom domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter. Sammanfattning SOU 2009:76 I den mån ordningen med gemensamberedning inom inte visar sig fullgod, bör det enligt utredningen övervägas, att inom Statsrådsberedningen inrätta en funktion med uppgift att säkerställa att styrningen inom på detta område blir enhetlig och konsekvent. , som endast sporadiskt deltar i internationell verksamhet utöver kärnverksamheten, dvs. brottsutredningar på skilda nivåer, bör i ökad utsträckning delta i civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete. Regeringen bör i större utsträckning än utnyttja instruktioner, regleringsbrev och andra styrinstrument för att leda rättsväsendets internationella verksamhet. Styrdokumenten avseende Domstolar (), , och Kriminalvården bör i tillämpliga delar vara likalydande. Det bör tydligt framgå vilka internationella uppdrag myndigheterna förväntas ha beredskap att arbeta med. Rättsväsendets olika delar bör, å sin sida, själva formulera strategier och inriktningsdokument där verksamheten ytterligare konkretiseras. All svensk internationell verksamhet sker mot bakgrund av internationella åtaganden och utifrån behov och efterfrågan som från tid till annan gör sig gällande. För att största möjliga synergieffekter ska uppnås bör de svenska ansträngningarna, där det är möjligt, dock koncentreras till mer sammanhållna insatser. Inom dessa ramar bör uppdrag prioriteras som också kan tillföra de svenska myndigheternas kärnverksamheter erfarenhet och information. Detsamma gäller kunskapsområden där kan anses ha särskilda försteg. Regioner som ligger geografiskt och rättskulturellt nära bör också, om möjligt, ges prioritet. Fokus bör inte endast ligga på straffrättsligt samarbete utan också i hög grad på konstitutionell rätt samt civil- och förvaltningsrätt. Ett ökat samspel mellan krishantering och utvecklingssamarbete – liksom med andra internationella uppdragsformer – bör eftersträvas. Det är önskvärt att det inom rättsväsendets olika delar finns en kompetens och beredskap inom såväl civil krishantering som utvecklingssamarbete. finns centrala stödfunktioner vid , och Kriminalvården för administration av internationella uppdrag. En liknande stödfunktion bör inrättas också vid . Till centrala stödfunktion finns knuten en särskild referensgrupp. Det är lämpligt att även de centrala stödfunktionerna vid och Kriminal24 SOU 2009:76 Sammanfattning vården i sin tur kan stödjas av referensgrupper eller motsvarande funktioner. För att tillgodose samordning inom rättsväsendet och med andra internationella aktörer bör ett rättsväsendets råd för internationella uppdrag inrättas med företrädare för rättsväsendets olika delar, , Försvarsdepartementet, och . bör leda rådets arbete. Rådet bör – mot bakgrund av nationella strategi – utforma en helhetssyn angående rättsväsendets deltagande i internationella uppdrag, ange prioriterade områden samt beakta det nödvändiga samspelet mellan civil krishantering och utvecklingssamarbete. Rättsväsendet bör eftersträva en ökad samverkan med andra svenska internationella aktörer, däribland Sida, advokatkåren, ickestatliga organisationer och Försvarsmakten. Myndigheter och organisationer som deltar i civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete bör vidare bilda ett nationellt nätverk. Mot bakgrund av sammanhållande roll inom sitt verksamhetsområde, bör akademin ges i uppdrag att vara sammanhållande och ledande för nätverket och dess verksamhet. bör dessutom kunna utgöra en samordnande och företrädande funktion för svensk del vid en framtida ökad och önskvärd nordisk samverkan. I fråga om civila krishanteringsinsatser bör utsändande myndighet också vara anställningsmyndighet. Vid deltagande i utvecklingssamarbete bör i regel ingen ändring göras i anställningsförhållandet. På grund av risken för förtroendeskadlighet är det inte lämpligt att personer inom rättsväsendet bildar egna bolag för att delta i utvecklingssamarbete. Personal som sekonderas (i motsats till att få sitt uppdrag direkt från exempelvis FN eller EU) till internationella tribunaler och domstolar bör genomgående vara utsänd av som anställande myndighet. Domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter är mest lämpade att sköta rekryteringen till internationella uppdrag för rättsväsendets del. Sådan rekrytering förutsätter att det vid varje myndighet finns ett väl utvecklat expertregister. Kvalitetssäkring av personer bör ske innan kandidatens namn vidarebefordras till . Endast de personer som har de bästa förutsättningarna att nå framgång med sina kandidaturer bör nomineras. Rättsväsendet bör samordna sig i policyfrågor rörande rekrytering. Det är viktigt att det sker en tydlig renodling av de internationella 25 Sammanfattning SOU 2009:76 yrkesfunktionerna. Varje anställningsmyndighet bör svara för rekrytering av den personal som faller inom den egna myndighetens område. För att bredda rekryteringsunderlaget till internationella uppdrag bör rättsväsendet söka underlätta för personer med intresse att sändas ut, att kunna frigöras från pågående arbetsuppgifter samt sprida information om uppdragen till personal och chefer. Särskilda insatser bör göras för att attrahera personer lämpade för ledande befattningar. Detsamma gäller kvinnor i alla positioner. Myndigheterna bör på olika sätt underlätta för kandidaterna att nå framgång i internationella uttagningsförfaranden. För att rekrytering av personal från domstols- och åklagarväsendena ska tillförsäkra kvalitet och vara så praktisk som möjligt, bör beredning ske inom internationella kansli respektive den centrala stödfunktion som bör byggas upp hos . och internationella råd respektive och den referensgrupp som bör inrättas för bör bistå vid utformandet av kravprofiler men inte i övrigt delta i beredningen. bör inom EU aktivt verka för ett förenklat och mer transparent rekryteringssystem. De svenska aktörerna bör samarbeta och utbyta erfarenheter kring detta system. Rättsväsendet bör på olika sätt uppmärksamma den s.k. medföljandeproblematiken och andra anhörigfrågor, bl.a. genom information till anhöriga, goda kontaktmöjligheter mellan utsända och anhöriga samt – i den mån det är säkerhetsmässigt och i övrigt lämpligt – ett bestämt antal hem- eller besöksresor. Rättsväsendet ska verka för att FN:s säkerhetsråds resolution (2000) Kvinnor, fred och säkerhet implementeras i den internationella verksamheten. Implementeringen av denna har följts upp av ett antal myndigheter och organisationer i projektet . Utredningen ställer sig bakom de förslag som presenterats inom detta projekt. Genderutbildning och information om resolutionen bör vara en del av utbildningen, såväl för rekryterande personal som för den personal som ska sändas ut i internationella civila krishanteringsinsatser. En viktig del av denna utbildning är information om tillämplig uppförandekod. Även internationellt utvecklingssamarbete bör planeras utifrån resolutionens mål. Genom seminarier och nätverk kan resolutionens implementering följas upp. SOU 2009:76 Sammanfattning Hur lång tjänstgöringstiden utomlands bör vara, bör – liksom insatsfrekvensen – bestämmas av varje utsändande myndighet. Det bör dock existera en viss samsyn mellan olika aktörer i dessa frågor. Anställda inom rättsväsendet som deltar i civila krishanteringsinsatser bör tjänstgöring pågår utomlands utan särskilt beslut vara tjänstlediga från annan statlig anställning. Utgångspunkten bör vara en generös hållning från arbetsgivarnas sida när det gäller anställdas internationella uppdrag. För att skapa reella möjligheter för domare och åklagare att delta i internationella uppdrag måste det finnas ersättare för dessa, i första hand genom gängse ersättarsystem, främst särskilda förstärkningsinsatser samt utlysning av vikariat. Frågan om ersättare bör lösas i dialog med respektive chef på ett så tidigt stadium som möjligt. Att personal som sänds ut på internationella uppdrag är skicklig och även i övrigt lämplig för uppdraget är avgörande för förtroendet för det internationella arbetet. Kvalitetssäkring bör därför ske såväl före som under och efter uppdraget och genomföras av den utsändande myndigheten. De personer inom rättsväsendet som deltar i internationella uppdrag utvecklar sin kompetens i olika avseenden, vilket bör tillmätas särskilt meritvärde i karriär- och lönehänseende. Under utlandsuppdraget bör personalen i så stor utsträckning som möjligt beredas möjlighet att hålla sig informerad om vad som sker på personalområdet hemma. Personer som deltagit i utlandsuppdrag bör ges möjlighet till särskilda utvecklingssamtal med berörd chef eller annan lämplig person samt att informera om sina erfarenheter på den egna arbetsplatsen. För att tydliggöra vari utlandsuppdraget bestått bör särskilda uppdragsbeskrivningar upprättas. Frågan om meritvärdering bör vidare diskuteras i samråd mellan och dess medlemmar. Det är lämpligt att rättsväsendets olika delar också utvecklar former för att visa hemkommen personal sin erkänsla för den internationella insatsen. Rättsväsendet bör hålla intressenter till internationella uppdrag löpande informerade om deras ansökningar samt om utsändandeprocessens olika steg. Det är därför viktigt att också förser respektive myndighet med all tillgänglig information om nomineringar etc. bör ges i uppdrag att utforma en handbok med allmängiltig information om deltagande i internationell civil krishantering. Sammanfattning SOU 2009:76 Domare och åklagare bör inför deltagande i civila krishanteringsinsatser erbjudas utbildning anordnad av . Utbildningen bör utformas i samråd med och . Vidare bör multifunktionella utbildningar med såväl civil som militär personal vidareutvecklas. Förutom grundutbildning och missionsföreberedande utbildning bör möjligheter finnas till kompletterande utbildning, bl.a. språkutbildning och utbildning i länderkunskap. Även deltagare i internationellt utvecklingssamarbete bör ges möjlighet till utbildning. För att medvetandegöra den internationella verksamheten hos de myndigheter som kan komma i fråga för att sända ut personal, är det vidare angeläget att personer på ledningsnivå inom dessa myndigheter får utbildning och information om denna verksamhet. Polisen bör få en samordnande roll beträffande utrustning och logistik. Det är också lämpligt att Polisen, genom Rikskommunikationscentralen, får i uppgift att ansvara för jour för all personal inom rättsväsendet. De utsändande myndigheterna har ett ansvar för att följa upp hemvändande personal. Hemvändandet kan underlättas av avrapportering (debriefing) och annan rapportering från utlandstjänstgöringen. bör ges i uppgift att sondera intresset för nätverk och hemvändarträffar för hemvändande personal. Arbets- och socialrättsliga frågor Det är angeläget att all personal, som sänds ut av svenska myndigheter och som arbetar under likvärdiga förhållanden omfattas av enhetliga arbets- och socialrättsliga villkor. På samma sätt som beträffande anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och Polisens utlandsstyrka bör därför anställningsförhållandena för statligt anställda i vissa internationella civila uppdrag författningsregleras och inte enbart bestämmas genom avtal. En författningsreglering av anställningsförhållandena för statligt anställda i vissa internationella civila uppdrag bör enligt utredningen ta sin utgångspunkt i motsvarande reglering för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser, närmast i förslag till sådan reglering (SOU 2008:91). De nya bestämmelserna, om vilka utredningen lämnar förslag, bör omfatta former för anställningen, arbetsmiljö, särskilt uppföljningsansvar, 28 SOU 2009:76 Sammanfattning stödåtgärder vid skador och sjukdomar samt stöd och ersättningar till anhöriga. Bestämmelserna bör gälla all personal som sänds ut av rättsväsendet för arbete i internationella krishanteringsinsatser. De bör även, enligt utredningens förslag, vara tillämpliga på övrig civil personal som sänds ut av statliga myndigheter i internationella civila krishanteringsinsatser. Det innebär att de bl.a. kommer att omfatta personal som och för samhällsskydd och beredskap sänder ut i sådana insatser. Straffrättslig jurisdiktion Personal som sänds ut för att delta i internationella missioner omfattas vanligen av s.k. statusavtal. Dessa undantar regelmässigt brott som begåtts av utsända personer från mottagarlandets straffrättsliga jurisdiktion. Detta bygger på förutsättningen att någon annan stat har straffrättslig jurisdiktion över sådana brott. Svensk domstols behörighet att döma över brott som begåtts utomlands förutsätter som huvudregel att gärningen också är straffbar på gärningsorten, s.k. dubbel straffbarhet. Brott begångna vid tjänstgöring av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten eller tillhör Polisens utlandsstyrka är dock undantagna från kravet på dubbel straffbarhet. Något motsvarande undantag för annan personal som sänds ut på internationella uppdrag finns emellertid inte. Detta innebär att det finns en risk att brott som begåtts av sådan personal inte kan lagföras i , och att därmed brister i sina internationella åtaganden att upprätthålla full straffrättslig jurisdiktion över civil personal utsänd på internationella uppdrag. Den svenska jurisdiktionen bör därför utvidgas genom att ytterligare undantag görs från kravet på dubbel straffbarhet för lagföring i . Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör enligt utredningens förslag införas i 2 kap. 3 § . Det bör vara generellt utformat och omfatta svensk medborgare eller utlänning med hemvist i som deltar i ett internationellt uppdrag, vari tar del. Regeln kompletterar de undantag som redan finns från kravet på dubbel straffbarhet beträffande vissa yrkesgrupper. Begreppet internationellt uppdrag avser främst civila krishanteringsinsatser, utvecklingssamarbete samt arbete vid internationella tribunaler och domstolar. De internationella uppdrag som kan 29 Sammanfattning SOU 2009:76 30 komma i fråga torde vanligen vara initierade av FN, eller EU. För att regeln ska bli tillämplig krävs att det är fråga om ett uppdrag, vari tar del. Uttrycket anknyter till den s.k. statsskyddsprincipen, dvs. att ska ha ett berättigat intresse av att lagföring sker i . Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör inte begränsas till brott begångna i tjänsten, utan omfatta samtliga brott som har begåtts vid tjänstgöring utom riket. Åtal för brott som omfattas av det nya undantaget bör få väckas utan s.k. åtalsförordnande. För att den utvidgade jurisdiktionsbestämmelsen ska få avsedd effekt krävs en utvidgning av svensk materiell straffrättslig lagstiftning avseende brottet tjänstefel. Med hänsyn till pågående beredningsarbete i denna del lämnar utredningen dock inget formligt förslag avseende en sådan utvidgning men anger en möjlig lösning. Utredningen föreslår att dess lagförslag träder i kraft . Summary The Commissions remit has been to improve the conditions for the Swedish legal system to take part in international missions, so as to be able to contribute to documented commitment with regard to civilian crisis management and international development cooperation. Civilian crisis management, mainly within the framework of the UN and the EU, aims at up or restoring civil society functions in various situations of crisis and conflict, an activity that has become increasingly important after the end of the cold war and in the light of experiences from the conflicts in the and other places. International development cooperation takes place within the different country programmes and according to the priorities that Sida has long been responsible for on the instructions of the Government. Development cooperation can also be financed via the EU. up a legal system that is effective in all respects is necessary to enable societies affected by crises to develop in a positive direction. The demand from the UN, the EU and other organisations for legal staff in international peace support operations and international development cooperation has markedly increased in recent years. Participation in international activities provides the legal system, i.e. primarily court authorities, prosecutors, services and prison and probation services, with the opportunity to gain knowledge and experience that can be made use of in their own national activities as well. The Governments ambitions concerning initiatives in the legal sphere are expressed in various strategies and statements of objectives. In its report, the Commission presents proposals on how the various parts of the legal system could be strengthened in their international participation, both separately and in conjunction with each other. The legal system is also placed in a broader context, which emphasises the importance of collaboration with other Swedish and 31 Summary SOU 2009:76 international actors in the field of , with the rest of civil society and with military activities. When developing the forms for international participation, it is proposed that special consideration be given to the need for consistency and efficiency and to the desirability of synergy effects. Coordination within the Government Offices and between the various parts of the legal system is stressed, as is the coordinating role of . According to the Commission, the , with its wellreputed international experience, should also be given an important role in this connection. In its deliberations and proposals, the Commission particularly focuses on four areas, which are: how the number of Swedes in relevant posts at international organisations could be generally increased, organisational issues, labour and social law issues, etc, and issues concerning criminal jurisdiction over staff working in the international arena. In connection with organisational issues, judges and prosecutors are dealt with separately. The reason for this is partly the special status enjoyed by these professions and particularly the special constitutional position of judges, and partly that the Commission finds that many of the issues are already being dealt with satisfactorily on the part of the and prison and probation services. Particularly the have had many years experience of international missions which is largely reflected in a well-developed organisation. The Commissions deliberations and proposals should be viewed in the light of policy for global development and other national and international policy documents applying to this area. Swedes in international organisations For to be able to influence the organisation and follow up of international activities, and for it to be successful in recruitment to international missions, a Swedish presence is necessary in relevant posts at international organisations. In the opinion of the 32 SOU 2009:76 Summary Commission, is not at present sufficiently represented in leading posts of such organisations in proportion to the relatively large Swedish contributions of funds, staff and equipment that are mainly being sent to international peace-support and securitybuilding missions. should therefore strive to increase the number of Swedes in relevant posts in the UN, the EU and other organisations. To achieve a good presence in the long term, this endeavour should apply to posts at all levels. One way of achieving this goal could be to lay down conditions for financial, staff and material contributions more extensively than is done today. In national strategies at government and agency level, should clarify the areas to which it wishes to give priority and where we are best qualified. Initiatives should be concentrated to the individual candidates who have real chances of achieving success. In this connection, should make special efforts to increase the number of Swedes in the institutions of international organisations and EU supervisory authorities. These efforts should not only concern traditional policy areas, but also, for example, administrative posts. The goal should be a large number of national experts within the EU, including the Council Secretariat. Successful international recruitment requires both improved coordination at the Government Offices and for human resources to be set aside in the Government Offices for work on recruitment issues. Considerable energy, foresight and lobbying are often also required. Candidates must also be encouraged to feel free to show their worth. Training in interview techniques and subject and country knowledge should therefore be offered by, for example, the newly established , or by the Ministry for Foreign Affairs. Another prerequisite for encouraging suitable candidates to be interested in international assignments is ensuring that such experience is awarded significant credit nationally, which should be reflected in career opportunities and salaries. Organisational issues In a relatively large number of actors are currently involved in the administration and implementation of international assignments. For example, the Ministries of , Foreign Affairs and Defence are all considerably involved in participation in civilian 33 Summary SOU 2009:76 crisis management missions. However, to enable a large number of Swedish actors to participate in international missions in the legal sphere, there must be a well-founded holistic approach to these activities.