sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — I stället används hos frihetsbegreppet positivt, i den meningen att statliga åtaganden och ingripanden, även om de innebär tvång för vissa, är legitima om de fyller ett för folkflertalet önskvärt syfte. Det hör till saken att i högre grad än sina brittiska föregångare satte tilltro till människans vilja och förmåga att enas kring vad som skulle utgöra det allmännas bästa.100 Därmed börjar en av de teoretiska skiljelinjerna i modernt poli- tiskt tänkande om vad staten ska göra att framskymta. En redogörelse om tidiga teorier om statens legitimitet och åtagan- den bör också innehålla en hänvisning till den s.k. skotska upp- lysningen . I denna tanketradition betonades bl.a. vikten av att bygga samhälleliga institutioner på vad man ansåg vara rationalistiskt och empiriskt grundade iakttagelser om människans karaktär. Människan antogs här i påtaglig utsträck- ning vara förnuftig, samarbetsinriktad och välvilligt inställd till sin omgivning, i synnerhet den närmaste kretsen, men kunde inte till- erkännas vidsträckta och dominerande altruistiska egenskaper. Det sistnämnda i synnerhet inte som människan definitionsmässigt levde i en värld som karaktäriserades av resursknapphet. 99Held (1993), s. 100Nelson (2006), s. Enligt en av företrädarna, (1711–1776), låg det i och för sig i människans intresse att ha stabila levnadsvillkor (t.ex. gällande överenskommelser och egendom) men människan i gemen ansågs alltför kortsiktig och egennyttig för att åstadkomma dessa genom spontan samverkan eller som ett samlat resultat av intellek- tuella överväganden. Att gemensam statlig organisation och vissa statliga åtaganden ändå uppstod var snarare att hänföra till männi- skors positiva erfarenheter av fördelarna med att leva under en gemensam laglig styrelse och handla enligt de rättsnormer som det innebär. Den förnuftsbaserade människan inser då, enligt Hume, att brott mot dessa normer kan äventyra samhällsordningen. Den primära uppgiften för staten är då att på laglig grund säkerställa samhällelig ordning och försvar av äganderätten.101 Övergången innebar en ökad insikt om att makt- instrumenten som den tidiga liberala politiska teorin hade anvisat staten för att lösa dess grundläggande uppgifter också kunde användas mot individerna. Statens förmåga till maktutövning behövde där- med tyglas. Det tidiga 1800-talets politiska tänkande, ofta samlat under begreppet utilitarism, handlade till stor del om att dra upp lämpliga ramar för den statliga maktutövningen. Återkommande periodiska val till beslutande folkförsamlingar, övergång till konsti- tutionell monarki eller inrättande av republik, maktdelning inom staten samt en marknadsekonomi utan direkt statlig inblandning var hörnpelarna för att maximera nyttan för största möjliga antal individer. En av de viktiga utgångspunkterna var att individernas – eller medborgarna som blev benämningen – nytta bäst tillgodo- sågs genom fri konkurrens på en marknad med så liten statlig inblandning som möjligt. Det hindrade inte att tillkommande stat- liga åtaganden kunde identifieras i jämförelse med tidigare liberal teori, t.ex. behovet av fångvård som i och för sig var en konsekvens av statens ordningsskapande åtagande.102 Ett större steg inom den liberala teorin visavi det statliga åtagandet togs av efterföljare till utilitaristerna. började således liberal teoribildning som även omfattade positiva rättigheter komplettera den tidigliberala betoningen av 101Miller (1994), s. 102Held (1993), s. 24 ff. Frihet från statliga ingripanden i äganderätten ansågs nu inte vara ett enskilt tillräckligt fundament för samhälls- byggandet, i synnerhet för de allt fler medborgare som inte hade någon större äganderätt att försvara. Ett problem med att ensidigt hålla fast vid negativa rättigheter var således att dessa, i kombination med oförutsedda effekter av industrisamhällets framväxt, i allt högre grad och för allt fler medborgare började att te sig innehållslösa. Därmed distanserades samhället från ett mer idealiskt tillstånd vad gäller medborgarnas själsliga och materiella villkor och banade i förlängningen också väg för konkurrerande och mot liberalismen hotfulla politiska teorier. Liberalismen i dess tidiga uttolkningar behövde därmed kompletteras med positiva rättigheter, alltså medborgerlig rätt till vissa nyttigheter.103 Tidiga resonemang om sådana rättigheter och tillhörande stat- liga åtaganden brukar tillskrivas engelsmannen (1836–1882). Utan att förkasta tidigare liberalers positioner eller marknaden som viktigaste ekonomiska organisationsform, utvecklade synen på statens åtaganden till att omfatta skolutbildning, hälso- och sjukvård samt regulativa sociala åtaganden som begräns- ningar av alkoholtillgänglighet. Emellertid sågs inte statliga åtaganden som det enda alternativet till marknaden. Social- och arbetslöshets- försäkringar sågs som områden som – även om de förutsatte ett kollektivt agerande – med fördel borde organiseras inom ramen för ideella organisationer och kooperativ, snarare än av staten. Trots att olika former av statliga ingripanden ovillkorligen skulle begränsa medborgarnas självständighet – och därmed vara betänkligt i en mer strikt liberal och individorienterad mening – intog en pragmatisk hållning. Så länge inte de problem som uppstod p.g.a. brister i folkhälsan och avsaknad av grundläggande skolutbildning kunde rättas till spontant genom marknaden, behövde staten fylla denna roll.104 Den mest genomgripande kritiken mot den liberala politiska teorin samt dess syn på staten och dess åtaganden kom från (1818–1883). Den teoretiska kritiken riktades mot liberalismens metodologiska individualism och därpå följande antaganden om individens roll och förmåga att agera i relation till det omgivande samhället. För med efterföljare kunde inte individen utgöra själva utgångspunkten för att analysera samhället. Individer existerade enligt detta synsätt endast i egenskap av att de 103Nelson (2006), s. 102 f. 104Richter (1994), s. 183 ff. interagerar med varandra och måste följaktligen förstås i ett givet socialt och historiskt sammanhang. Individens frihetsgrader är alltså starkt begränsade. Det är i stället den omgivande strukturen som är bestämmande för individens position samhället. Relationerna mellan individerna kan på aggregerad nivå i sin tur förstås genom en struktur av samhällsklasser. Den viktigaste skillnaden mellan samhälls- klasserna går mellan kapitalägare och de stora flertal som säljer sin arbetskraft. Skillnaderna mellan klasserna och i synnerhet kapital- ägarnas exploatering av arbetstagarna är med nödvändighet konflikt- genererande och den drivande faktorn i samhällsutvecklingen. Det viktigaste kritiken gentemot den liberala teorins syn på det statliga åtagandet var att denna betraktade frågan om privat ägande – inklusive det som inom marxismen benämndes som produktions- medel – som apolitiskt. Men om det privata ägandet utgjorde det främsta instrumentet för maktrelationer mellan individer och inom samhället som helhet, så kunde den liberala staten inte göra anspråk på att vara en neutral arena för att uttrycka allmännyttan. Staten och dess åtaganden i det liberala samhället var i stället ett uttryck för att tillvarata existerande intressen och maktrelationer.105 Det leder för långt att utveckla hur och hans efterföljare gjorde förutsägelser över hur den liberala staten skulle utvecklas respektive vad som skulle följa i dess ställe. Konstateras kan dock att , tillsammans med vissa andra samhällsvetare under 1800- talet, utvecklade metodologiskt strukturella (i motsats till indivi- duella) angreppssätt på vetenskapliga och politiska problem, samt att med efterföljare i anslutande skolor utgjorde den intellek- tuella startpunkten för vad som blev den reform- istiska socialismen och socialdemokratin. Det senare spelade i sin tur en stor roll för synen på det statliga åtagandets utveckling . 3.3Staten som gemenskap och högre förnuft har det funnits ett etiskt ledmotiv för offentlig verksamhet.106 var den politiska gemenskapens syfte att främja det goda rättfärdiga livet. Samma etiska grundtanke levde kvar då världsbilden utgick från den kristna teologin. Både den andliga och världsliga makten hade gudomligt 105Held (1993), s. 106Avsnittet bygger i sin helhet på Tarschys (1984), s. ursprung och ändamål. I den offentliga verksamheten i det medel- tida svenska samhället var det påtagligt hur den andliga dimensionen betonades. Omsorgen om fattiga och sjuka sågs som barmhärtig- hetsverk till guds ära. Det religiösa elementet fanns även i de delar av den offentliga verksamheten som uppfattas som utpräglats världsliga. Att bygga en bro, underhålla en väg eller värna riket var att värna tron. Snarare än ett nations- eller kommunalmedvetande spelade den kristna moralläran rollen som legiti- merade och motiverade grund för offentliga och kollektiva insatser. Efterverkningarna av denna tradition kan följas fram till modern tid. Kyrkan och kristendomen har i över tiden haft stor betydelse för framväxten av om ett lojalt och aktivt med- borgarskap: från att lyda de styrande till att bana väg för social medkänsla och solidaritet. Kristendomen fick även en indirekt verkan genom upplysningens samhällsfilosofi, jfr. Särskilt hos fick den offentliga sfären en ännu mer utpräglat moralisk karaktär. Den allmänna viljan, som var höjd över de inskränkta privat- intressena, skulle enligt detta synsätt styra samhällsutveckligen. Ett fritt samhälle var en gemenskap där varje människa gjorde den all- männa moralen till sin och följde den allmänna välfärdens spel- regler utan yttre tryck. Sitt kanske främsta uttryck fick tanken om staten som gemenskap och högre förnuft hos (1770–1831). Hos framställdes både monark och förvaltning som instrument i förnuftets och den absoluta rättvisans tjänst. Den politiska maktens främsta syfte var att över- vinna det enskilda livets själviska instängdhet och bana väg för den högre etik som endast kunde realiseras genom statens försorg. Medborgartanken och föreställningen om statens överhöghet satte också spår liberala tänkande, bl.a. hos . Även här betonades den politiska gemenskapens värden. En representativ styrelse skulle enligt främja medborgarnas kun- skaper och ansvarskänsla för allmänna åtaganden. Folkrörelser, verksamhet och andra slags associationer hade samma karaktär av medborgarskola. Den offentliga sektorns vidgning skulle inte bara motverka sociala missförhållanden utan också sprida en välgörande medborgaranda. Även svenska författnings- och utbildningsreformer spelade sådana överväganden en fram- skjuten roll, bl.a. vid diskussionerna om ståndsriksdagens avskaffande och kommunalreformerna, jfr. och tillkom i många stater – även i – starka nationalistiska stämningar som kom att komplettera och befästa föreställningen om statens moraliska överhöghet. Sådana tankegångar kom att ingå i de flesta politiska åsiktsriktningar: i konservatismens intresse för nationen och kunga- makten, i liberalismens tankar om medborgarskap och socialt ansvar samt i socialdemokratins solidaritets- och socialiserings- program. Vad den offentliga sektorn konkret producerade var i detta perspektiv underordnat dess etiska innebörd. För stora delar av den generation som lade grunden till det moderna partiväsendet och folkstyret i var staten ett väsen med en högre kallelse. Tankar om en unik och på lång tradition grundad svensk med- borgaranda kom att leva kvar länge och användes bl.a. i mobili- seringen totalitära politiska doktriner. Till tron om den politiska gemenskapens etiska kvaliteter hörde även tankar om statsmaktens högre rationalitet. Sådana tankar började förekomma i och med tro på politisk förnuft. Staten sägs därmed som det instrument som skulle ersätta historiens oordning med en ny genom- tänkt ordning. Förvaltningen framställdes ofta som ett redskap i rationalitetens och förnuftets tjänst, bl.a. i (1864–1920) inflytelserika arbeten. Tro på rationalitet kom även i uttryck i keynesianismen (jfr. avsnitt 2.3) och statens förmåga till ingripanden mot marknadsekonomins ofullkomligheter. Ytterligare ett uttryck för tron på rationalitet kan sägas vara den attityd- påverkande verksamhet som staten bedrivit under 1900-talet.107 Som tidigare nämnts innebar successiva rösträttsreformer att de flesta stater kom att införa allmän och lika rösträtt för kvinnor och män. Därmed kom också majoritetsförhållandena i de valda folkförsamlingarna att på många håll få ett nytt utseende. Efterhand kom ofta reformistiskt socialistiska eller socialdemokratiska partier, ibland i koalition med (social)liberala eller agrar/lantbrukar- partier i majoritetsställning. Detta förändrade det statliga åtagandet i praktik och teori. sista decennier hade den s.k. demokratiska eller reformistiska socialismen vuxit fram. I motsats till marxismen SOU 2007: 107. såg denna skola staten således som ett fullt användbart och därtill lämpligt instrument för samhällsförändring. Genom införandet av allmän och lika rösträtt, utnyttjande av lagstiftningsmakten samt införande av civil och folkligt representativ kontroll över statens våldsinstrument kunde samhällsförändringar genomföras på fredlig väg. Staten kunde även användas som mekanism för att fördela om inkomsterna mellan medborgarna utifrån demokratiskt socialistiska och därtill knutna rättvisevärderingar. Socialism enligt detta synsätt kunde därmed uppnås genom politisk demokrati, uppbyggnaden av en välfärdsstat, förbättrade och mellan medborgarna likställda utbild- ningsmöjligheter samt en tillämpning av en s.k. blandekonomi, alltså ett hushållningssystem med inslag av såväl planmässigt och central dirigerad produktion som produktion under marknads- förhållanden. En möjlig kategorisering av den ur marxismen sprungna kritiken mot den liberala staten skulle kunna uttryckas enligt följande. Medan marxismen såg små möjligheter att över huvud taget reformera det kapitalistiska samhället i socialistisk riktning, menade de reform- istiska socialisterna att det kunde ske med demokratiska medel. Staten kunde tas i bruk för att föra en socialistisk politik och däri- bland förstatliga eller i andra kollektiva former driva samhälls- ekonomin. Socialdemokratin å sin sida har delat de reformistiska socialisternas syn på möjligheterna att på demokratiskt väg förändra samhället, som det har funnits en acceptans för, eller t.o.m. setts som önskvärt med, en privat marknadsekonomi. Socialistiska mål nås enligt det senare främst genom att staten agerar som beskattare och omfördelare av ekonomiska resurser samt genom att staten på olika sätt aktivt verkar för ökad substantiell jämlikhet i ekonomiska och andra samhälleliga avseenden.108 En reformistisk socialistisk eller socialdemokratisk teoretisk grund för det statliga åtagandet bygger på uppfattningen att staten har en hög förmåga att genom planenlig och förnuftsmässigt grundad reformpolitik förändra samhället i en viss önskad riktning. Denna uppfattning var inte minst uttalad och omsatt i praktik kring mitten av . Det bör dock erinras om att tilltron till den statliga förmågan även ingick som en viktig komponent i annat politiskt tänkande . Den upp- fattningen har även varit stor inom delar i samhälls- vetenskaperna. 108 Parker (1994), s. har socialistiskt och socialdemokratiskt tänkande riktat intresse mot andra kollektiva organisationsformer än statligt ägande och drift, och även för marknadsekonomins möjligheter i sig. En relativt bred uppslutning över partigränserna i över välfärdsstatens grund- läggande drag, gör även att skillnaderna i synen på det statliga åtagandet mellan samtida liberal och socialdemokratisk ideologi och praktik i dess olika varianter ibland kan vara mindre distinkt. Skill- nader som dock föreligger handlar ofta om det statliga åtagandenas karaktär och om åtagandet ska vara selektivt och behovsprövat eller generellt utformat visavi medborgarna. En annan skiljelinje går mellan att se det statliga åtagandet som ett skyddsnät mellan vars maskor ingen medborgare ska kunna falla, eller som ett instrument för att aktivt och påtagligt omfördela resurser mellan olika inkomst- grupper. Även om dessa skillnader spelar en mindre roll för arten av det statliga åtagandet kan de spela desto större roll för dess beloppsmässiga omfattning.109 3.5Senare politisk teori och det statliga åtagandet Sedan några decennier har intresset – inom och utom den akade- miska världen – åter ökat för att diskutera grundläggande politisk- filosofiska begrepp som rättigheter, frihet, rättvisa och jämlikhet. Ett sådant intresse kan ses som komplement till en tidigare diskus- sion , som i högre grad kretsat till samhälls- vetenskapernas goda möjlighet att med precision och på mer eller mindre värdefri grund bidra till att i olika avseende justera eko- nomiska och sociala imperfektioner genom bl.a. statliga åtaganden. Traditionellt har nyssnämnda begrepp haft olika tyngd inom olika tanketraditioner inom den politiska teorin, som i denna mening även har beröringspunkter till moralfilosofi. Vad människor enligt en viss moralfilosofisk uppfattning får eller inte får göra gentemot varandra påverkar även vad människor får eller inte får göra gente- mot varandra med staten som instrument, och ligger därmed till grund för legitimiteten i olika statliga åtaganden.110 Den kanske kraftigaste kritiken mot den moderna västerländska välfärdsstatens åtaganden har riktats från liber- tarianskt (nyliberalt) håll. Där har statens legitimitet och åtaganden 109Masters (1994), s. 548. 110Kymlicka (1992), s. ifrågasatts på de flesta samhällsområden. Det statliga åtagandet bör enlig denna syn begränsas till polis, domstolar och försvar. Staten bör inte ha rätt att beskatta medborgarna i någon mer betydande utsträckning, vilket knyter an till tidig liberal politisk teori med äganderätten som en okränkbar mänsklig rättighet. Av detta följer att statens roll endast kan utsträckas till grundläggande regulativa och ordningshållande funktioner. Med ett libertarianskt perspektiv på det statliga åtagandet riktas alltså kritiken även mot det statliga åtagandets art och inte bara dess omfattning.111 Det sena 1900-talets libertarianska kritik återknyter därmed till den tidiga liberalismens negativa frihetssyn (frihet från). Frihet uppfattas som frånvaro av tvång, och inte som en egenskap och eller förmåga med tillhörande resurser och möjligheter. I detta fall bör statens roll begränsas till att stifta lagar som definierar en ram av ömsesidigt icke-tvång och den bör vara restriktiv när det gäller tvång. En renodlad negativ frihetssyn står därmed i kontrast till såväl socialistisk och socialdemokratisk syn på det statliga åtagandet, som till senare liberalt (socialliberalt) tänkande. Det senare, positiv frihet (frihet till), är i stället den uttalade eller underförstådda grundvalen för att motivera statliga åtaganden på en rad områden och i synnerhet . Den positiva friheten rymmer dock i sig många olika ambitions- nivåer för vilka behov, önskningar och värden som ska kunna till- godoses via statliga ingrepp med tillhörande krav på omfördelning. Av detta följer att med det positiva frihetsbegreppet som utgångs- punkt blir det statliga åtagande avsevärt vidare, än med ett negativt frihetsbegrepp som grund. I praktiken har den västerländska väl- färdstaten och dess föregångare inneburit framväxten av en blandform, där den negativa friheten begränsats t.ex. genom inskränkningar i äganderätten för att i varierande grad tillgodose ett positivt frihetsbegrepp, t.ex. genom socialförsäkringssystem.112 En till frihetsbegreppet parallell politisk-teoretisk diskussion med relevans för det statliga åtagandet rör synen på negativa kontra positiva universella rättigheter. Om man godtar att sådan rättigheter existerar ger dessa i sin tur upphov till de krav som medborgarna i en stat kan ställa på varandra. Statens grundläggande funktion blir då att skydda rättigheterna och genomdriva kraven. Rättighetslistans innehåll blir följaktligen det som avgör statens legitima styrelsesfär, vilken blir mindre ju kortare och snävare listan är. 111Gordon (1994), s. 112Plant (1994), s. avses här grundläggande rättigheter som ska tillkomma alla män- niskor, vilket skiljer rättigheterna från godtyckliga preferenser eller intressen. Även om västerlandets politiska historia innehållit försök att formulera och genomdriva sådana rättigheter, är det först som de har lagfästs, internationellt och inom staterna. Exempel är FN:s universella för- om de mänskliga rättigheterna, FN:s konvention om eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter, FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter samt konven- tioner om mänskliga rättigheter. Till dessa kan läggas Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som kommer att fördragfästas genom de ändringar som avses träda i kraft (Lissabonfördraget). Förutom teoretiska bevekelsegrunder bör inne- hållet i och tidpunkten för tillkomsten av flera av dessa konven- tioner även ses mot bakgrund av de brott mot minoriteter som begåtts under 1900-talet.113 En rättighetssyn som hävdar att endast negativa rättigheter är giltiga innebär att det är i termer av icke-inblandning som rättig- heterna ska förstås. Rätten är okränkbar och innebär rätten att inte bli störd så länge man inte stör någon annan. Rättigheten omfattar alltså inte rätten för den enskilde att erhålla några materiella resurser. I detta finns en klar parallellitet till argumentationen ovan om negativ frihet. Statens grundläggande uppgift blir alltså att genomdriva motsvarande skyldigheter men inte att garantera med- borgarna olika slags positiva rättigheter, t.ex. hälso- och sjukvård eller utbildning. En rättighetssyn som hävdar de negativa rättigheterna bygger även på en kritik av ofullkomligheter i ett positivt rättighetsbegrepp. En positiv rättighet förutsätter någon form av omfördelning av definitionsmässigt knappa resurser. Det finns därför gränser för att uppfylla en positiv rättighet, vilken därmed inte okränkbar, utan snarare en målsättning som bygger på en underliggande värdering. Enligt en syn som hävdar negativa rättigheter i termer av icke- inblandning är dock dessa inte beroende av några knappa resurser och innehåller därför inga begränsningar av de slag som gäller posi- tiva rättigheter. Negativa rättigheter kan på detta sätt alltid åberopas av alla rättighetsinnehavare , då de negativa rättigheterna inte har någon knapphetsrestriktion.114 113a.a., s. 114Plant (1994), s. Emellertid går det med en empirisk iakttagelse att hävda att negativa rättigheter och statens roll i att skydda dessa ingalunda är kostnadsfritt. All historisk erfarenhet tyder på att invånare i sam- hället inte självmant har kunnat lägga sådana restriktioner på sig vilket skulle krävas för att garantera de negativa rättigheterna. I stället har staterna behövt bygga upp organisationer samt besluta om regler och procedurer för att de negativa friheterna ska kunna infrias. I fallet med de negativa rättigheterna är det bristen på mänsklig vilja att självmant garantera dessa som är den knappa (immateriella) resursen, på samma sätt som det är de materiella resurserna som är knappa i fallet med de positiva rättigheterna. Genom att använda knapphetskriteriet för att bedöma giltigheten i respektive rättighets- syn går det alltså inte att komma fram till en oomtvistad syn på vad som ska ligga till grund för statens åtaganden.115 En invändning som kan riktas mot den positiva rättighetssynen är att denna inte utgår från universialitet, utan från en persons specifika egenskaper i en specifik situation, t.ex. rätt till sjukvård om man blir sjuk. Specifika rättigheter av något slag kan inte vara universella mänskliga rättigheter. Men även negativa rättigheter – t.ex. rätten till en juridiskt korrekt rättegång – kan ha påtagliga drag av att vara specifika i förhållande till omständigheterna. En individ behöver således vara anklagad för att rätten till en laglig prövning ska tas i bruk.