sou · GXB345 · 2009-05-04 00:00:00 — Vid översynen av de bestämmelser som gäller vid omprövning av tillstånd för vattenverksamheter är det nödvändigt att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt, utan att undergräva arbetet med att nå miljömålen eller möjligheten att särskilt beakta det allmänna och enskilda fiskeintresset. Med ett generellt vattensystemperspektiv, som bl.a. behövs enligt EG:s ramdirektiv för vatten (och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område), ges förut- sättningar att på ett samlat sätt tillgodose elproduktionsintresset, miljömålsintresset och fiskeintresset. 1.utreda vilka bestämmelser i som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk, och 2.i detta sammanhang utreda behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktions- kapacitet i vattenkraftverken. Syftet med översynen är att identifiera behov av regeländringar för att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt i vattenkraftverken. Om utredaren finner att identifierade behov av regeländringar kommer i konflikt med tilläggsuppdraget under rubriken , ska utredaren belysa konflikten, föreslå hur regelverket kan utformas så att det underlättar en konfliktlösning och beskriva konsekvenserna av förslagen. Detsamma gäller i fråga om konflikter med andra uppsatta mål, intressen och regelverk för bl.a. miljön, fisket, rekreation och turism. I uppdraget ingår inte att se över de bestämmelser i 4 kap. som skyddar vissa vattenområden. Vid översynen bör man beakta de förändringar av vattenproduktionen som långsiktigt bedöms kunna ske till följd av klimatförändringarna. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av vattenkraftverk, dammar eller andra anläggningar i vattenområden. Miljöprövningen av vattenverksamheter regleras huvudsakligen i 11 kap. och lagen (1998:812) med särskilda bestämmel- ser om vattenverksamhet. EG-rätten har också betydelse i sammanhanget. EG:s ramdirektiv för vatten innebär att inga försämringar av vattenkvaliteten får ske och att i princip allt ytvatten senast ska ha uppnått god ytvattenstatus eller god ekologisk potential. Direktivet genomförs huvudsakligen med ändringar i 5 kap. och med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. En annan EG-författning av betydelse är rådets förordning (EG) nr 1100/2007 för att skydda det europeiska beståndet av ål. förordningen ska nationella planer med de olika åtgärder som bedöms nödvändiga bl.a. för fiske och vandringsvägar tas fram och godkännas av kommissionen. antog miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Målet innebär att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara, deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras och potentiellt skyddsvärda miljöer ska restaureras. Om det behövs, ska hotade arter bevaras genom återskapande av tillräckliga naturliga miljöer. Några vattenverksamheter har tillstånd enligt vattenlag, men det finns också ett stort antal verksamheter, främst vatten- kraftverk och dammar, som har tillkommit i enlighet med vattenlag. Några vattenverksamheter är från tiden . , länsstyrelser och kommuner har påtalat att det förekommer vattenverksamheter som regleras av en eller flera gamla vattendomar, vattenverksamheter som helt saknar tillstånd och vattenverksamheter för vilka drift- eller underhållsansvaret är oklart. De vattenverksamheter som det är fråga om är främst vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag. Myndig- heterna har framfört att det är svårt att utläsa vad som gäller i äldre domar och att många äldre vattendomar har få eller inga villkor som tar hänsyn till miljön. Tillsynsmyndigheterna har fört fram uppfattningen att bestämmelserna i 11 kap. är svåra att tillämpa, otidsenliga och dåligt anpassade till övriga bestämmelser i och att detta är ett problem vid vägledning och tillämpning. Prövningen av vattenverksamheter enligt 11 kap. skiljer sig bl.a. från prövningen av miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. och prövningen i 5 kap. . Klimat- och sårbarhetsutredningen har i sitt slutbetänkande inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60) pekat på behovet av en översyn av bestämmelserna i 11 kap. mot bakgrund av förväntade klimatföränd- ringar och de krav sådana ställer på ändrade tillstånd för dammar och markavvattning. har i sitt betänkande 2005/06:BoU11 föreslagit en utredning av förutsättningarna för att ändra regel- verket så att regleringsföretagen kan åläggas att anlägga laxtrappor eller andra fiskvandringsvägar i alla reglerade vattendrag. I samband med det anförde utskottet att det är väsentligt att utnyttja de möjligheter som finns för att ställa krav på den som vill bedriva eller bedriver en vattenverksamhet att ordna och underhålla de anordningar som behövs för fiskets framkomst eller bestånd, att sträva efter möjligheter att effektivisera arbetet i denna del när det gäller tillståndsprövningar, omprövningar och tillsyn och, för det fall brister i regelverket konstateras, att föreslå nya eller ändrade bestämmelser. tillkännagav detta som sin mening (rskr. 2005/06:237). Kammarkollegiet och har i en rapport (dnr Jo2007/1393/JFS) dels redovisat hur den hittillsvarande verksamheten med omprövning av vattendomar har bedrivits, dels föreslagit författningsändringar och andra ändringar för att effektivisera förfarandet. Rapporten beskriver bl.a. problem med omprövningar och vandringsvägar för fisk. Regeringen konstaterar att vattenverksamheter ska bedrivas enligt tillstånd som prövats enligt hänsynsregler. Den omständigheten att det förekommer vattenverksamheter, främst dammar och markavvattningsföretag, som antingen helt saknar tillstånd och ibland även ägare eller vars verksamhet regleras av otidsenliga tillstånd försvårar tillsynen över verksamheterna. Svårigheter att utöva en effektiv tillsyn minskar i sin tur förutsätt- ningarna att nå mål att främja en hållbar utveckling. Det behöver klargöras hur vanligt det är att vattenverksamheter, främst dammar, vattenkraftverk och markavvattningsföretag, saknar tillstånd eller ägare eller regleras av gamla tillstånd. Det bör också klargöras i vilken utsträckning det behövs mer resurser, ökad kompetens, ändrat arbetssätt eller ändrade regler för att ompröva gamla tillstånd eller tillståndspröva oprövade verksamheter så att tillsynsmyndigheterna kan utöva en effektiv tillsyn. Eftersom bestämmelserna om vattenverksamheter i 11 kap. överfördes i stort sett oförändrade från tidigare vattenlagen (1983:291) till 1999 kan bestämmelserna behöva moderniseras och anpassas till övriga bestämmelser i . En möjlig anpassning skulle kunna vara att bestäm- melser om tillståndsprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter enligt samlas i ett kapitel. detta sammanhang är det viktigt att bestämmelserna ses över mot bakgrund av förväntade klimatförändringar och behovet av omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och mark- avvattning. Både av klimat- och dammsäkerhetsskäl finns det exempelvis anledning att utreda om tillsynsmyndigheten i tillräcklig utsträckning kan förelägga om säkerhetshöjande åtgärder bl.a. i form av förstärkning och höjning av dammar utan att behöva begära omprövning av tillståndet. Av samma skäl bör man överväga om även verksamhetsutövaren ska kunna vidta säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning av det aktuella tillståndet utöver de möjligheter som finns enligt 11 kap. 16 § . Vid översynen av bestämmelserna är det viktigt att beakta hur reglerna berörs av annan lagstiftning som t.ex. väglagen (1971:948). 1.översiktligt redovisa hur vanligt förekommande det är att vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag helt saknar tillstånd eller ägare, regleras av en eller flera vattendomar från tiden före ikraftträdande eller saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvar, 2.överväga om ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter kan införas i , vid behov föreslå de ändringar som behövs för detta och i övrigt föreslå ändringar eller redovisa utredningsbehov som identifieras i översynen av reglerna om vattenverksamheter, 3.utreda behovet av regeländringar så att de tillämpande myndigheterna, och i vissa fall även verksamhetsutövarna, får tillräckliga förutsättningar för att få icke tillståndsprövade och ibland herrelösa verksamheter tillståndsprövade och äldre vatten- domar omprövade samt för att kunna förelägga om eller vidta säkerhetshöjande åtgärder utan att tillståndet behöver omprövas, 4.utreda om tillämpande myndigheter har kompetens och resurser för att utöva en effektiv tillsyn och vid behov initiera omprövningsprocesser, och 5.utreda behovet av ändrade bestämmelser med beaktande av det som har tillkännagett om fiskvandringsvägar. Utredarens arbete ska i första hand vara inriktat på vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag. ska beakta de krav på en allmän vattenförvaltning som ram- direktivet för vatten ställer. Syftet är att de relevanta bestäm- melserna om vattenverksamheter och de tillstånd som gäller för verksamheterna ska moderniseras så att de på ett enkelt, tydligt, ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt lever upp till miljö- balkens hänsynsregler och EG-rättens krav. Vid översynen av bestämmelserna ska t.ex. det allmänna och enskilda fiskeintresset särskilt beaktas. Områden av riksintresse enligt 3 kap. Bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, bl.a. områden av riksintresse finns i 3 och 4 kap. . Reglerna innebär att områden som har ett särskilt nationellt intresse för ett visst värde eller en viss användning inte ska tas i anspråk för andra ändamål utan att frågan om en långsiktigt lämplig mark- och vattenanvändning har klarlagts. Syftet med bestämmelserna är att skydda mark- och vattenområden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv. Bestämmelserna utgör en grund vid bedömningar i samhällsplaneringen av skilda intressen och anspråk när det gäller mark- och vattenanvändningen samt vid prövning av mål och ärenden enligt och enligt de lagar som hänvisar till balkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden. Bestämmelserna om riksintresseområden i 3 kap. skiljer sig från dem i 4 kap. som innehåller särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten i vissa områden i landet. Områdena anges direkt i bestämmelserna på ett översiktligt sätt. Dessa oftast vidsträckta områden är i sin helhet av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden får komma till stånd i områdena endast under vissa förutsättningar eller om det finns särskilda skäl. De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden finns i 3 kap. Områden av riksintresse för ett antal angivna ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller skada ändamålen. område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om ett område behövs för en anläggning för totalförsvaret, ska försvarsintresset ges företräde. Frågan om ett område är av riksintresse enligt bestämmelserna i 3 kap. och avväg- ningen mellan olika riksintressen avgörs slutligt vid prövningen av det enskilda ärendet. Identifiering och avgränsning av de områden som kan vara av riksintresse sker i en process där centrala myndigheter, länsstyrel- ser och kommuner medverkar. Bestämmelser om ansvarsfördel- ningen med närmare riktlinjer för samarbetet finns i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (hushållningsförordningen). Bestämmelser om planer och planeringsunderlag för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns i 6 kap. 19–22 §§ . påtalade i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) att under utredningen framfördes bl.a. den allmänna synpunkten att frågan om vad som är områden av riksintresse enligt inte har hanterats på det sätt som reglerna i PBL och förutsätter. Enligt kommittén är det en återkommande synpunkt att länsstyrelserna inte tillräckligt tar sitt ansvar att diskutera hur områdena ska avgränsas eller hur värden ska tillgodoses i planering och andra beslut. Det är enligt kommittén en vanlig men felaktig uppfattning att de centrala myndigheterna har till uppgift att fastställa områden av riksintresse. Kommittén ansåg dock att dess uppdrag inte omfattade att utreda rollfördelning och framtagande av underlag för områden av riksintresse eftersom det i hög grad handlar om en reglering i . Även uppmärksammade i sitt arbete vissa frågeställningar avseende 3 kap. som man bedömde låg utanför kommitténs uppdrag. Dessa frågeställningar, som kort redovisas i principbetänkandet under utveckling (SOU 2002:50), gällde främst systemet att utse riksintresse- områden enligt 3 kap., men även vilka typer av områden som ska skyddas eller utgöra områden av riksintresse. Också har påtalat behovet av en översyn av bestämmelserna om riksintresse. Några frågor som har lyft fram är att förändringar i synen på vilka intressen som är viktiga för samhällsutvecklingen inte fångas upp i den nuvarande lydelsen av 3 kap. , att det underlag som de centrala myndigheterna tar fram för bedömning av om områden är av riksintresse har varierande aktualitet och kvalitet, att översikts- planeringen inte fyller sin funktion i riksintresseprocessen, att det finns otydligheter i ansvarsfördelningen mellan och berörda centrala myndigheter samt att författningsstödet för översiktsplanens roll är otydligt. Av och tillsyn i samhälls- planeringen – intention och praktik (RiR 2005:12) framgår bl.a. att delar av PBL inte tillämpas som det är avsett och att länsstyrelserna därför har svårt att väga samman olika statliga intressen i enskilda planärenden. I frågan om vilka slags områden som skulle kunna bli föremål för en riksintresseavvägning har jordbruksmark och områden med särskilda grund- och ytvattenförekomster lyfts fram. I den internationella debatten om vad som kan göras för att motverka negativa effekter av klimatförändringarna har det bl.a. anförts att jordbruksmark kan komma att få en ökad betydelse. Synpunkter har också framkommit som tyder på att riksintresset för vindkraft skulle behöva stärkas. Regeringen konstaterar att många uppgifter tyder på att det nuvarande systemet med hur områden av riksintresse enligt 3 kap. anges och beaktas i planerings- och beslutsprocesser inte i alla avseenden fungerar på det sätt som varit avsett. Det finns bl.a. oklarheter i hur myndigheterna ska interagera för att väga olika riksintressen mot varandra. Därför behöver man analysera förekomsten och omfattningen av eventuella brister i fråga om kunskapsförsörjning, ansvarsfördelningen mellan olika statliga myndigheter, översiktsplaneringens roll i processen, tillämpningen av riksintressebestämmelserna vid olika rättsverkande beslut och översiktsplanens funktion som beslutsunderlag i detta samman- hang. Vidare behöver man analysera om de ändamål som enligt 3 kap. kan ligga till grund för att anse att ett område är av riksintresse speglar gällande samhällsbehov utifrån ett nationellt perspektiv. Det är viktigt att bestämmelserna och deras tillämpning säkerställer att områden som kan vara av särskilt stort intresse för ändamål av nationell betydelse identifieras och skyddas. är det viktigt att inte för många eller för omfattande områden anges eftersom det skulle kunna riskera att urholka begreppet riks- intresse. I detta sammanhang bör man överväga om det finns andra resurser och värden än de som anges i 3 kap. som bör läggas till grund för att betrakta ett område som ett område av riksintresse. Vid övervägandena om att lägga nya resurser och värden till grund för riksintresseområden bör även utredas vilka kriterier som ska gälla vid identifieringen av sådana områden. 1.analysera det nuvarande systemet för att utse och hantera områden av riksintresse enligt 3 kap. och hushållnings- förordningen och förutsättningarna för att beakta områden av riksintresse vid planering och i beslutsprocesser samt vid behov föreslå ändringar, 2.analysera om de ändamål som enligt 3 kap. kan ligga till grund för att ange att ett område är av riksintresse speglar gällande samhällsbehov och i detta sammanhang överväga om det finns andra resurser och värden som borde läggas till grund för att peka ut områden av riksintresse och i så fall kriterier för detta, och 3.särskilt överväga om 3 kap. 10 § har en ändamålsenlig utformning. Inom EG-rätten finns två direktiv med bestämmelser om bedömning av miljöpåverkan. Det är dels rådets direktiv /337/EG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet), dels och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (SEA-direktivet). MKB-direktivet genomförs i huvudsak med bestämmelserna i 6 kap. och förordningen (1998:905) om miljökonse- kvensbeskrivningar (MKB-förordningen). Bestämmelserna bygger på en indelning av projekten i olika slag av verksamhetstyper som bedöms enligt olika bestämmelser inom såväl som andra författningar. Utformningen av de svenska bestämmelserna har i huvudsak byggt på principen att en omfattande miljökonsekvensbeskrivning, motsvarande kraven i MKB-direktivet, ska krävas för alla tillståndspliktiga verksamheter oavsett om verksamheterna är angivna i MKB-direktivet eller inte. Vilka verksamheter som är tillståndspliktiga framgår av bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. har den bilagan ändrats på så sätt att vissa verksamheter som kräver tillstånd i stället ska kunna anmälas. Dessutom har det i 11 kap. 9 a § och i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. införts en möjlighet att anmäla vissa typer av vattenverksamheter. SEA-direktivet genomförs med bestämmelser framför allt i 6 kap. och PBL. Bestämmelserna i avser miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar av översiktsplaner och vissa detaljplaner. I uppdraget till ingick bl.a. att föreslå olika möjligheter att effektivisera miljöprövningen med den nuvarande prövningsorganisationen, exempelvis genom att förenkla förfarandet med miljökonsekvensbeskrivningar (tilläggsdirektiv dir. 2003:61). Till följd av delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124) och regeringens proposition En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129) har bestämmel- serna ändrats (bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312). Bestämmelserna blev bl.a. tydligare i frågan om när en miljökonsekvensbeskrivning krävs. I slutbetänkande ; miljökvalitetsnormer, miljöorganisa- tionerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) konstaterade kommittén att ytterligare utredningsarbete behövs för att skapa ett samordnat system för miljökonsekvens- bedömningar för att effektivisera prövningen. Även remiss- instanserna var positiva till att förutsättningarna för ett samordnat system för miljökonsekvensbedömningar utreds vidare. Myndigheter, intresseorganisationer och verksamhetsutövare har i samband med regeringens regelförenklingsarbete kommit med förslag om att begränsa det obligatoriska kravet på miljökonse- kvensbeskrivningar i MKB-förordningen till de verksamheter som anges i MBK-direktivets bilaga 1 och att för övriga verksamheter ska göra en bedömning från fall till fall. Regeringen konstaterar att det finns ett behov av att dels generellt utreda förutsättningarna för krav på miljökonsekvens- beskrivningar i 6 kap. med tillhörande författningar, dels bättre samordna de olika bestämmelserna om miljö- konsekvensbedömningar för projekt, planer och program. De nya bestämmelserna om anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt för vissa verksamheter gör också att bestämmelserna om krav på miljökonsekvensbeskrivningar för olika verksamheter behöver ses över. Man behöver också undersöka om det i de berörda författningarna går att förenkla den använda terminologin genom att förtydliga innebörden av och förhållandet mellan olika termer som exempelvis miljökonsekvensbedömning, miljökonsekvens- beskrivning, miljöbedömning och miljöprövning, bl.a. i förhållande till EG-rättens krav. Det bör också tydliggöras att konsekvenserna för hälsa ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningarna. Utredaren ska undersöka möjligheterna att samordna och förenkla bestämmelserna om miljökonsekvensbedömningar och miljökonse- kvensbeskrivningar i , PBL och andra författningar, och i detta sammanhang 1.föreslå bestämmelser som tydliggör för vilka verksamheter det ska krävas sådana miljökonsekvensbeskrivningar som avses i MKB-direktivet, 2.föreslå bestämmelser som tydliggör vilka krav på miljö- konsekvensbeskrivning som ska ställas på övriga tillståndspliktiga verksamheter, och 3.undersöka möjligheterna att förenkla den aktuella termino- login genom att förtydliga innebörden av och förhållandet mellan olika använda termer. Inriktningen på utredarens arbete ska vara att samordna bestämmelserna och kraven så långt det är möjligt. I en ny reglering måste det också tydligt framgå hur miljöbedömningar av planer och program enligt och PBL förhåller sig till miljökonsekvensbeskrivningar av projekt. Det övergripande syftet ska vara att få ett tydligt, enkelt och effektivt regelverk där de krav på miljökonsekvensbeskrivning som anges i MKB-direktivet så långt som möjligt förbehålls sådana verksamheter som enligt direktivet ska omfattas av kraven. Av bestämmelserna bör på ett tydligt sätt framgå vad som i frågan om bedömningar och beskrivningar av konsekvenserna för miljön ska gälla för andra tillstånds- eller anmälningspliktiga verksamheter. På miljöområdet är utgångspunkten att regelverket ska vara utformat på ett sätt som medför att hälso- och miljöskyddskraven beaktas som möjligheterna till demokratisk insyn och inflytande inte åsidosätts. Med hänsyn till angelägna samhälls- intressen och berörda enskilda intressen är det viktigt att regelverket är enkelt och tydligt för att underlätta tillämpningen, effektivisera beslutsprocesserna och hålla handläggningstiderna så korta som möjligt. Utöver de frågor som tidigare presenterats i dessa tilläggs- direktiv har det, i samband med regeringens regelförenklingsarbete, kommit fram att det behövs dels en ökad samordning av bestämmelser om samråd i med bestämmelser om samråd i andra författningar, dels en tidsmässig samordning av olika beslut vid prövningen av en tillståndspliktig verksamhet. Genom propositionen En effektivare miljöprövning har bl.a. bestämmelserna om samråd förenklats i 6 kap. . De nya bestämmelserna trädde i kraft . Enligt inkomna syn- punkter fungerar tillämpningen av dessa bestämmelser inte alltid som det är avsett, bl.a. har flera företag framfört att berörda myndigheter inte alltid respekterar verksamhetsutövarens behov av ett samråd tidigt i processen. har föreslagit att prövningsförfarandet enligt PBL samordnas med prövningsförfarandet enligt , bl.a. genom att lagstiftningen ska ge förutsättningar för enskilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt . Som angetts i avsnittet om vindkraft behöver detta förslag utredas närmare och samordnas med förslag till motsvarande bestämmelser i och annan berörd lagstiftning. Utredaren ska, utöver det som angetts i tidigare avsnitt, 1.utreda möjligheterna att samordna och effektivisera handläggningen inom och mellan myndigheter av ärenden som innebär prövning av verksamheter både enligt och annan lagstiftning, 2.utreda möjligheterna att samordna och förenkla bestämmelser om samråd i och annan lagstiftning som rör samma verksamhet, och 3.utreda behovet av och möjligheten till tidsmässig samordning av beslut enligt och andra författningar när besluten rör samma verksamhet.