sou · GWB3115 · 2009-01-01 00:00:00 — Beredskapskrediten ska säkerställa att en nödvändig beredskapshöjning inte förhindras eller fördröjs på grund av att regeringen inte disponerar nödvändiga betalningsmedel. Bestämmelser som bör utgå Om krigsfaran ökar markant, om krig bryter ut, eller om andra allvarliga störningar inträffar som berör riket ur försvarssynpunkt, är det nödvändigt att regeringen kan agera kraftfullt och utan dröjsmål. Det är detta som bestämmelserna i om medel för försvarsberedskapsändamål ända har syftat till att möjliggöra. –1866 sammanträdde vanligen . Det var då av förklarliga skäl nödvändigt att medel fanns tillgängliga för kungen om en krissituation skulle uppkomma. Långt in sammanträdde endast . Även när senare sammanträdde under såväl vår som höst avslutades och ett nytt öppnades först . Om behövde samlas kallades till ett urtima möte. Även under dessa förutsättningar behövde särskilda medel finnas tillgängliga om angelägna åtgärder behövde vidtas. pågår, i vart fall formellt, ständigt ett , även om vanligen inte sammanträder . Ett sammanträde kan därmed snabbt och enkelt ordnas vid behov. Det får också konstateras att de praktiska möjligheterna att kalla till och genomföra ett sammanträde väsentligt förbättrats sedan tillkomsten av RF. Även formerna för att ställa nödvändiga medel till regeringens disposition har förändrats och förenklats . tillgodoses totalförsvarets behov av medel för en krissituation genom att en kredit i får disponeras. Medel för ett hastigt uppkommet beredskapsbehov finns därmed alltid tillgängliga. När regeringen utformar sitt förslag till statsbudget, samt när bereder och fattar sina budgetbeslut, ska en lång rad grundläggande samhällsfunktioner uppmärksammas. Behovet av medel om krigsfaran skulle öka, krig bryta ut, eller någon annan allvarlig störning inträffa, är ett sådant viktigt behov bland många andra, låt vara att de situationer som åsyftas är mycket allvarliga. Det kan emellertid förutsättas att ledamöter är fullt medvetna om detta behov utan att det särskilt betonas i RF. Någon egentlig materiell innebörd har vidare den nuvarande bestämmelsen inte då den endast föreskriver att ett visst behov ska beaktas, men inte anger på vilket sätt eller i vilken omfattning detta ska ske. Rapport från en referensgrupp Mot denna bakgrund föreslår vi att bestämmelsen om att vid budgetregleringen ska beakta behovet av medel för rikets försvar under krig, krigsfara och andra utomordentliga förhållanden utgår. 6 Bestämmelser som bör ändras 6.1Kapitlets rubrik och hänvisningen till 8 kap. RF Förslag: Det kan övervägas om hänvisningen i 9 kap. 1 § till 8 kap. RF bör ersättas med en bestämmelse om befogenheter att besluta om statens inkomster. Ett förslag till utformning av en bestämmelse med den senare innebörden finns i 9 kap. 1 § i författningsförslaget. Begreppet finansmakten, som utgör rubriken till 9 kap. RF, brukar sägas innefatta två huvudmoment, nämligen rätten att bestämma över statens inkomster och utgifter (, ; Nordisk offentlig rätt – II – Riksdagarna och tingen; 1958; s. 120). Grundlagberedningen föreslog i likhet med Författnings- utredningen att både inkomst- och utgiftssidan skulle få sin reglering i kapitlet. I beredningens förslag inleddes därför kapitlet med två bestämmelser som behandlade statens möjligheter att ta ut skatter och avgifter. På departementschefens förslag fördes emellertid dessa bestämmelser in i kapitlet om lagar och andra föreskrifter. I stället togs en hänvisning in i 9 kap. 1 § med upplysningen om att det i 8 kap. finns bestämmelser om rätten att besluta om skatter och avgifter. Detta gjordes för att markera det samband som ändå ansågs råda mellan skyldigheten att utge ekonomiska prestationer till staten och statens utgiftsreglering. Bestämmelser som bör ändras I 9 kap. RF regleras endast en av de två komponenter som sägs utgöra kärnan av finansmakten, nämligen rätten att besluta om statens utgifter. När det gäller inkomsterna görs en hänvisning till det föregående kapitlet om normgivningsmakten. Kvar av finans- maktens inkomstdel blir endast uppgiften att beräkna statens inkomster. Till detta kommer att kapitlet även innehåller bestäm- melser om valutapolitiken och verksamhet, som inte anses omfattade av begreppet finansmakten. Av denna anledning kan det ifrågasättas om valet av rubrik, och därmed även hän- visningen till 8 kap., är lämplig. Utöver vad som anförts är det enligt vår uppfattning mindre tilltalande att inleda 9 kap. med en hänvisningsbestämmelse. Även om valet av rubrik till viss del kan framstå som miss- visande är det svårt att finna bättre alternativ. Till detta kommer att begreppet finansmakten är etablerat och korresponderar väl med uttrycket kontrollmakten, som utgör rubrik till 12 kap. RF. Vi har mot denna bakgrund valt att inte föreslå någon ändring av kapitlets rubrik. Det kan dock övervägas att införa en reglering om rätten att besluta om statens inkomster i form av skatter och avgifter i kapitlet. Bestämmelserna om vilken form som besluten om inkomster och avgifter måste ges skulle dock alltjämt finnas i 8 kap. På detta sätt skulle finansmaktens huvuddelar samlas i ett och samma kapitel. Mot att införa en sådan bestämmelse talar att detta delvis skulle innebära en upprepning av regleringen i 1 kap. 4 § och 8 kap. samt att bestämmelsen inte skulle innebära någon saklig ändring av de rådande förhållandena. Vi har mot denna bakgrund utformat ett förslag till en ny bestämmelse om rätten att besluta om inkomster till staten som finns i 9 kap. 1 § i författningsförslaget. Rapport från en referensgrupp Förslag: I avsnittet föreslås att den nuvarande regleringen i 9 kap. 4 § RF av situationen då någon budget inte beslutats före budgetårets början ändras och ersätts av en ordning enligt vilken den tidigare beslutade budgeten fortsätter att gälla. Förslaget till ny reglering finns i 9 kap. 5 § i författningsförslaget. RF reglerades situationen då en budget inte hade beslutats före budgetårets början på det sättet att den tidigare fastställda budgeten fortsatte att gälla. Även Författnings- utredningen och Grundlagberedningen ansåg att detta alternativ var det mest lämpliga, men konstaterade att denna ordning inte utgjorde hinder mot att reglerade budgeten provisoriskt. Förslaget kritiserades under remissbehandlingen av den då pågående , som ansåg att allvarliga olägenheter kunde uppkomma med denna lösning. Som exempel på olägenheter angav utredningen hanteringen av sådana anslag för utbyggnaden av en verksamhet, eller för en större investering, som räknas upp med olika belopp . Departementschefen, som instämde i kritik, konstaterade i likhet med och Grundlagberedningen att de delar av budgeten som hunnit slutbehandla skulle vara gällande, men anförde att det borde åligga att i den omfattning som behövdes besluta om anslagen för tiden fram till dess att budgetregleringen kunde slutföras (prop. 1973:90 s. 339 f.). Med formuleringen i den omfattning som behövs ville departementschefen erinra dels om att redan beslutade anslagsanvisningar skulle gälla utan något särskilt förordnande, dels om att den provisoriska regleringen i såväl tid som omfattning skulle begränsas till vad som kunde anses nödvändigt för statsverksamhetens behöriga gång. Enligt den nuvarande lydelsen av 9 kap. 4 § RF ska sålunda, för det fall budgetregleringen inte hinner avslutas före budgetperiodens början, i den omfattning som behövs bestämma om anslag för tiden fram till dess att budgetregleringen för perioden kan slutföras. Hur ska kunna veta hur lång Bestämmelser som bör ändras blir klargörs inte. Av lagtextens lydelse och uttalanden i förarbetena framgår vidare tydligt att man föreställde sig att , när budgetperioden inleddes, ofta hade fattat vissa beslut, exempelvis om särskilda anslag. Enligt en särskild bestämmelse i samma paragraf kan vidare uppdra åt finansutskottet att fatta beslut om anslag på vägnar. Den senare delen av paragrafen är resultatet av en ändring som trädde ikraft . Enligt den ursprungliga lydelsen övergick uppgiften att tillfälligt besluta om anslag automatiskt till finansutskottet om något inte pågick. saknade dock i övrigt möjlighet att överföra uppgiften på utskottet. Det bör i detta sammanhang framhållas att budgetåret inleddes . I samband med att formella sommaruppehåll avskaffades, med verkan från och med /95, gavs i stället den nuvarande generella möjligheten att överlåta beslutanderätten till finansutskottet. Även om till följd av ändringarna i regleringen av i teorin alltid skulle kunna besluta om budgeten förutsattes att det kunde uppstå situationer då inte hann besluta om statsbudgeten innan det nya budgetåret inleddes. Detta ansågs kunna inträffa i samband med förordnanden om extra val eller under andra extraordinära omständigheter. Brister i den nuvarande regleringen De nuvarande bestämmelserna i om hur man ska förfara när någon statsbudget inte beslutats innan det nya budgetåret börjar har ännu inte kommit att tillämpas, eftersom alltid har kunnat besluta om en budget. En tillämpning kan aktualiseras om förhandlingarna kring budgeten drar ut och regeringen till följd härav inte förmår att avge någon budgetproposition inom de tidsgränser som föreskrivs i RO. Om de politiska meningsskiljaktigheterna består även i är det inte otänkbart att inte kan anta någon budget . För en sådan eventualitet måste det finnas en lösning som säkerställer att statens verksamhet kan fortgå tämligen opåverkad fram till dess att en budget kan beslutas. Rapport från en referensgrupp Kan då inte i den ovan beskrivna situationen använda sig av möjligheten att överlåta sina beslutsbefogenheter till finansutskottet? Vid besvarandet av denna fråga bör beaktas att denna möjlighet, i enlighet med vad som ovan anförts, av allt att döma endast har varit avsedd att användas i fall då av någon anledning saknat förmåga att fatta beslut, och då i första hand på grund av att den inte varit samlad. I förarbetena nämns inget om att finansutskottet ska fullgöra arbetsuppgifter för det fall någon politisk överenskommelse inte kan nås om budgeten i kammaren. Den nuvarande modellen utgår således från att , i ett tillstånd då det kan förutsättas råda en politisk och parlamentarisk kris, förmår att besluta om en temporär budget, men reglerar inte hur situationen ska lösas om detta misslyckas. De europeiska länderna har valt olika lösningar för att hantera situationer av förevarande slag. En vanlig ordning är att det i konstitutionen eller annan lag föreskrivs att budgeten för det föregående året ska tillämpas tills vidare. Med vissa variationer finns denna modell i bl.a. , , och . En annan lösning är att låta den av regeringen föreslagna budgeten gälla tills vidare. Med varierande utformning används denna modell i t.ex. och . Det kan vidare övervägas att behandla möjligheten att överlåta beslutanderätten till finansutskottet som en särskild modell för att lösa en situation då på grund av den rådande politiska situationen är oförmögen att fatta beslut om ens en tillfällig budget. Modellen bygger på förutsättningen att finansutskottet i en sådan situation, trots det låsta läget mellan partierna i , skulle ta ett särskilt ansvar och nå en temporär lösning. Denna metod tillämpas inte i något annat europeiskt land. Den modell som anvisas av RF bygger på att i en krissituation kan fatta de budgetbeslut som är nödvändiga. Enligt vår bedömning bör emellertid regleringen vara utformad så att den erbjuder en lösning för det fall varken eller finans- utskottet kan fatta beslut om en preliminär budget. Bestämmelser som bör ändras Dessutom är möjligheten att överlämna beslutanderätten till finansutskottet knappast invändningsfri betraktad i ett konstitu- tionellt perspektiv. Det är , och inte något av dess utskott, som enligt bestämmelsen i 1 kap. 4 § RF om statsskickets grunder ska fatta beslut om budgeten. I sammanhanget kan erinras om att den befogenhet som lönedelegation, och senare finansutskottet, tidigare hade att på vägnar godkänna löneavtal m.m. har slopats, samt att den tidigare befogenheten för ett sammansatt finans- och skatteutskott att besluta om vissa skatter upphävdes 1994 när reglerna för ändrades. När det gäller alternativet att låta regeringens budgetförslag bli gällande kan följande konstateras. Som ovan anförts är det en viktig utgångspunkt att som folkets främsta företrädare beslutar om statens inkomster och utgifter. Därutöver måste beaktas att regeringens budgetförslag i regel bygger på att ett antal lagförslag, t.ex. om skatter eller bidrag, genomförs. Ordningen att låta regeringens budgetförslag gälla som budget skulle vidare enligt vår mening innebära stora tillämpningssvårigheter. Denna modell erbjuder inte heller någon lösning på den måhända osannolika situation som skulle uppkomma om inte regeringen lämnat ett budgetförslag. Det kan i stället framstå som en bättre utgångspunkt att låta det innevarande årets budget – eller rättare sagt en budget motsvarande denna – gälla som provisorisk budget fram till dess att beslut om budgeten har kunnat fattas. Genom denna lösning skulle det alltid finnas en gällande statsbudget. En sådan ordning utgör inget hinder mot att , om förutsättningar för detta faktiskt skulle föreligga, fattar vissa budgetbeslut för . Riks- dagen skulle t.ex. enligt den föreslagna bestämmelsen i 9 kap. 3 § RF kunna tänkas besluta om en beräkning av statens inkomster samt om de samlade utgifterna och om anslag inom något eller några utgiftsområden . De beslutade anslagen skulle i sådant fall gälla, medan de övriga delarna av budgeten provisoriskt skulle överföras från den tidigare budgeten. Beträffande de svårigheter som lyfte fram om hanteringen av anslag som skiftar kraftigt kan konstateras att den provisoriska budgeten kan förväntas gälla under endast en begränsad tid. Dess verkningar i nu nämnda avseenden torde därför bli begränsade. Enligt vad som närmare utvecklas i författningskommentaren är vidare oförhindrad att besluta om ändringar i den tillfälliga budgeten. Rapport från en referensgrupp Vi är mot denna bakgrund av uppfattningen att den nuvarande regleringen i 9 kap. 4 § RF bör ersättas med en bestämmelse som innebär att en budget som motsvarar den tidigare beslutade budgeten, med de ändringar som beslutats av , tills vidare ska gälla. Ett förslag till ändrad bestämmelse finns i 9 kap. 5 §. Förslag: Bestämmelsen i 9 kap. 7 § RF om riktlinjebeslut för viss statsverksamhet ändras så att den får en ordalydelse som uttryckligen tillåter beslut som omfattar hela statsverksamheten. Förslaget till ändrad reglering finns i 9 kap. 6 § i författnings- förslaget. regeringsform saknade en bestämmelse som gav möjlighet att fatta beslut som sträckte sig över flera budgetår. Det hade emellertid kommit att utvecklas en ordning enligt vilken regeringen lade fram princip- eller organisationsförslag för riks- dagens godkännande, utan direkt samband med närmast följande budgetår. Denna praxis grundlagfästes i 9 kap. 7 § RF. Enligt bestämmelsen får i samband med budgetregleringen, eller annars, besluta om riktlinjer för viss statsverksamhet än anslag till verksamheten avser. Genom införandet av denna bestämmelse grundlagfästes möjlighet att i ett tidigt skede bedöma för samhällsutvecklingen viktiga frågor. Även om besluten inte var rättsligt bindande förutsåg departementschefen att de skulle få stor betydelse för framtida handlingsfrihet. Besluten förutsattes få än större betydelse om de kombinerades med beslut om anslag eller bemyndiganden (prop. 1973:90 s. 345). Riktlinjebeslut används numera i förhållandevis stor utsträck- ning. I den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen föreslår regeringen regelmässigt att ska godkänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. På olika områden föreslås ytterligare riktlinjer, t.ex. att ska godkänna mål på ett politikområde, godkänna inriktningen för Bestämmelser som bör ändras försvarets insatsorganisation, godkänna en investeringsplan för ett visst förvaltningsområde för en treårsperiod och fastställa målet för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. Bestämmelsen om riktlinjebeslut i 9 kap. 7 § RF åberopades till stöd för införandet av budgetlagens reglering av det s.k. utgifts- taket. I samband med sin behandling av förslaget till budgetlag konstaterade att 9 kap. 7 § uppenbarligen inte gav stöd till ett sådant omfattande ställningstagande som ett beslut om ett statligt utgiftstak, men gjorde bedöm- ningen att flertalet av de komponenter som finns i utgiftstaket utgör utgiftsområden som kan betecknas som viss statsverksamhet. Enligt utskottet kunde det därför inte vara principiellt fel att med stöd av den aktuella grundlagsbestämmelsen tillåta fleråriga riktlinjebeslut om utgiftstak (se bet. 1996/97 KU3 s. 41 f.). Möjligheten för att besluta om riktlinjer har fått stor praktisk betydelse och förslag om riktlinjer finns inom praktiskt taget varje utgiftsområde i budgetpropositionen, samt ofta även i särpropositioner. har inte visat någon tvekan inför det faktum att fattar beslut om riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, som ju gäller all statlig verksamhet och inte enbart viss verksamhet. Utskottet uttryckte dock viss tveksamhet inför att betrakta utgiftstaket som en riktlinje för viss statsverksamhet med hänsyn till beslutets räckvidd. Mot denna bakgrund bör en tydlig konstitutionell grund ges för riksdagsbeslut om riktlinjer av det generella slag som besluten om utgiftstaken samt besluten om budgetpolitiken och den ekonomiska politiken utgör (se närmare avsnitt 7.7). Vi föreslår därför att bestämmelsen om riktlinjebeslut, som i författnings- förslaget finns i 9 kap. 6 §, ges en lydelse som tillåter beslut som avser hela statsverksamheten. Detta sker genom att ordet viss tas bort ur formuleringen viss statsverksamhet. Även om riktlinjebesluten inte är rättsligt bindande har de i praktiken stor betydelse för regeringens möjligheter att styra och utveckla den statliga verksamheten. Möjligheten att besluta om riktlinjer bör därför begränsas till de fall då det finns ett klart behov Rapport från en referensgrupp av att godtar inriktningen av den verksamhet som regeringen avser att bedriva. 6.4Genomförandet av den beslutade budgeten Förslag: Den nuvarande bestämmelsen i 9 kap. 2 § RF om att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt omformuleras och placeras i en särskild paragraf som reglerar genomförandet av budgeten. Den föreslagna regleringen finns i 9 kap. 7 § i författningsförslaget. I 1 kap. 6 § RF anges att regeringen styr riket. Detta innebär att regeringen genomför den verksamhet som beslutat om och att regeringen i propositioner lämnar förslag till . Genomförandet av den beslutade statsbudgeten regleras i övrigt endast mycket knapphändigt i RF. I 9 kap. uttrycks regeringens befogenheter i detta avseende i 2 §, där det anges att statens medel inte får användas på annat sätt än bestämt. En bestämmelse av ungefär samma innebörd finns i 1 kap. 4 § RF, som bl.a. föreskriver att det är som bestämmer om hur statens medel ska användas. Enligt 9 kap. 8 § står vidare statens medel och övriga tillgångar till regeringens disposition. Detta gäller dock inte tillgångar som är avsedda för eller dess myndigheter, eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. Med begreppet disposition avses samtliga förvaltnings- och förfogandeåtgärder. Av bestämmelsen följer också att inte direkt kan ställa medel till förfogande för en myndighet som lyder under regeringen. Bestämmelsen i 9 kap. 8 § kan sägas vara en naturlig följd av att regeringen styr riket. Enligt förarbetena avser uttrycket statens medel penningmedel och kortfristiga fordringar. Detta är dock missvisande eftersom det inte är dispositionen över kassatillgångar som är det viktigaste för regeringen när den genomför statens Bestämmelser som bör ändras Det avgörande är i stället de anslag, eller, som det ofta sägs, de anslagsmedel som anvisat för olika ändamål och de inkomster som beslutat att regeringen får ta i anspråk för bestämda ändamål (se vidare avsnitt 8.2.3). De viktigaste ekonomiska resurserna som ställer till regeringens förfogande är de befogenheter som de anvisade anslagen rymmer, dvs. att göra åtaganden, godkänna betalningar och att genomföra utbetalningar. Liknande befogenheter finns i fråga om de inkomster som låter regeringen använda utan att den anvisar anslag. Det är således befogenheten som följer av anslagsbeslut, och inte dispositionen över vissa kassatillgångar, som är grunden för genomförandet av statens verksamhet och av den beslutade statsbudgeten. Den kassamässiga hanteringen är inte en förutsättning för genomförandet av budgeten utan en rent teknisk konsekvens av verkställigheten. Med bemyndigande kan regeringen alltid anskaffa de kassatillgångar som behövs för att finansiera de utgifter som följer av beslut (se 1 § lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning). Mot denna bakgrund bör den verkställighetsreglering som kan sägas finnas i 9 kap. 2 § andra stycket och 8 § RF tydliggöras genom att det i en särskild bestämmelse anges vad som ska iakttas vid genomförandet av budgeten. Den ändrade regleringen har i vårt förslag tagits in i 9 kap. 7 §. Bestämmelsen om regeringens behörighet att disponera över statens tillgångar behandlas i övrigt i avsnitt 6.5. Regeringen ansvarar inte för genomförandet av de delar av budgeten som avser myndigheter. Den föreslagna bestämmelsen är emellertid avsedd att omfatta även dessa myndigheter. Rapport från en referensgrupp 6.5Förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar och skulder Förslag: Regleringen av regeringens befogenheter när det gäller att förvalta och förfoga över statens tillgångar samt kravet på bemyndigande för att ta upp lån i 9 kap. 8 och 10 §§ RF tas in i en och samma paragraf. Dessa bestämmelser och den nuvarande regleringen i 9 kap. 9 § om möjlighet att närmare reglera regeringens dispositionsrätt kompletteras med ett tillägg som tydliggör att regeringen även förvaltar och förfogar över statens skulder. De föreslagna bestämmelserna finns i 9 kap. 8 och 9 §§ i författningsförslaget. I 9 kap. 8 och 9 §§ RF finns bestämmelser om rätten att disponera över statens medel och övriga tillgångar. Enligt 10 § får vidare regeringen inte utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Med statens medel avses, enligt vad som närmare utvecklas i avsnitt 8.2.3, främst penningmedel. Föreställningen synes ha varit att statens verksam- het genomförs genom att regeringen använder sådana penningmedel som antas härröra från skatter och andra inkomster. Som har behandlats i avsnitt 6.4 är emellertid detta ett otidsenligt synsätt. Bestämmelsen om att statens tillgångar står till regeringens disposition är dock fortfarande relevant. Härmed åsyftas samtliga materiella, finansiella och immateriella tillgångar som finns upptagna i statens balansräkning. Även sådana tillgångar som inte finns upptagna i balansräkningen, t.ex. musei- och kulturföremål, står till regeringens disposition. Dessa tillgångar, och de befogen- heter som anslagen ger, används när regeringen genomför den av beslutade verksamheten. När exempelvis Försvarsmakten genomför sin verksamhet disponerar regeringen således inte bara de anvisade anslagen utan även den materiel som anskaffats. I sammanhanget kan framhållas att även en fordran utgör en tillgång för staten, varför även åtgärden att efterge en statlig fordran omfattas av bestämmelsen. Bestämmelser som bör ändras Regeringen har vidare ett förvaltningsansvar. Regeringen ska således se till att statens tillgångar förvaltas på ett sådant sätt att värdet bevaras och att de kan användas för det avsedda syftet. Tillgångar som är avsedda för , eller dess myndigheter, och tillgångar som i lag avsatts till särskild förvaltning har undantagits från regeringens dispositionsrätt.