sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — I kapitel 7 föreslår jag att ska ha möjlighet att undantagsvis genomföra vissa kontroller av medlemsuppgifter på plats hos den bidragssökande organisationen. Föreskrifter kan där- för behövas som innebär att i viss utsträckning ska ta del av och kontrollera personuppgifter om medlemmarna. Vad först gäller frågan om den bidragsmottagande organisa- tionens utlämnande av känsliga personuppgifter till Ungdomssty- relsen skulle vara förenligt med personuppgiftslagen, kan det kon- stateras att den nuvarande bidragsförordningen innehåller en bestämmelse om s.k. uppgiftsskyldighet för de organisationer som tagit emot statsbidrag.22 En sådan organisation är nämligen skyldig att lämna de redovisningshandlingar, verksamhetsberättelser och andra uppgifter som bestämmer (13 § bidrags- 22 För en organisation som ansöker om bidrag, men som ännu inte fått något bidrag finns det inte någon uppgiftsskyldighet. Bestämmelserna i personuppgiftslagen är subsidiära i förhållande till bestämmelser i andra lagar och förordningar (2 § personuppgiftslagen). Det innebär att om det i en annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker från personupp- giftslagen, ska de bestämmelserna gälla. I den nya förordningen bör införas bestämmelser om att även en sökande organisation har denna uppgiftsskyldighet till . Organisationerna får – och ska – med stöd av en sådan komplettering alltså lämna ut de uppgifter bestämmer vid såväl ansökan som redovisning av bidraget. Detta gäller då oberoende av vad som före- skrivs i personuppgiftslagen. Vad sedan gäller behandling av de person- uppgifter som myndigheten fått tillgång till, är mitt förslag att myndighetens granskning och kontroll bara ska ske i undantagsfall och avse en kontroll på plats hos den bidragssökande organisatio- nen. Det bör alltså inte bli fråga om att ska inhämta stora mängder personuppgifter. Denna granskning och kontroll bör kunna utföras så att inte behandlar personuppgifter automatiserat i dator på ett sådant sätt att person- uppgiftslagen blir tillämplig. Det skulle t.ex. kunna handla om att granskar en lista på papper med uppgifter om uppgivna medlemmar och räknar dessa samt försöker kontakta några av dem. bör kunna utföra en tillräcklig granskning och kontroll utan att behöva använda sådan strukture- rad behandling av personuppgifter i dator som gör att undantaget i 5 a § personuppgiftslagen för behandling av personuppgifter i ostrukturerat material inte är tillämpligt. Det kan t.ex. handla om att korresponderar med e-post med uppgivna medlemmar eller i minnesanteckningar noterar vad dessa uppger. Ett annat exempel skulle kunna vara att i en rapport noterar att vissa namngivna personer inte är medlemmar i en viss organisation på det sätt som krävs enligt bidragsreglerna.23 Det är alltså möjligt för att utföra sin kontroll och granskning på ett sådant sätt att bl.a. förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter i 13 § personuppgiftslagen inte är tillämpligt. Det är givetvis också möjligt för att utföra kontrollen och granskningen så att den automatiserade behandling 23 Se prop. 2005/06:173 s. 21 f. om det fallet att en lista med personuppgifter skrivits in i bokstavsordning i ett ordbehandlingsdokument. – De angivna uppgifterna om icke medlem- skap utgör vidare förmodligen inte heller känsliga personuppgifter. av personuppgifter i ostrukturerat material som kan förekomma inte – i strid med 5 a § personuppgiftslagen – innebär en kränkning av de registrerades personliga integritet. I förarbetena till den angivna bestämmelsen anges bl.a.: Som utgångspunkt för bedömningen av om en behandling av person- uppgifter innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet kan tas bestämmelserna om grundläggande krav i 9 § och om när behandling av personuppgifter är tillåten i 10 § personuppgifts- lagen. Har dessa bestämmelser följts, trots att de i och för sig inte är tillämpliga på behandlingen, kan behandlingen inte betraktas som en kränkning. Det kan i vissa fall gälla även om behandlingen har omfattat känsliga personuppgifter. Över huvud taget bör graden av känslighet hos de personuppgifter som behandlas vara bara en faktor bland flera som bör beaktas vid en samlad bedömning.24 kontroll och granskning kan alltså, efter en komplettering av förordningen i enlighet med vad jag föreslagit, ske inom ramen för bestämmelserna i personuppgiftslagen. 2005/06:173 s. 27. 9 Underåriga i styrelser Enligt direktiven kan det finnas en motsägelse mellan å ena sidan intentionen för statsbidraget, dvs. att stödja barns och ungdomars egen organisering, och å andra sidan underårigas rättsliga möjlig- heter att ingå i ideella föreningars styrelser. Jag ska därför kartlägga om det finns några faktiska och rättsliga problem när det gäller underårigas möjlighet att ingå i en ideell förenings styrelse. 9.1Lång tradition av att ungdomar bildar föreningar Det finns i en lång tradition av att ungdomar ska ha möjlig- het att bilda egna föreningar och att dessa föreningar ska kunna ha en fungerande ekonomi. har det, tvärt emot detta, hävdats från vissa håll att underåriga inte kan företräda en juridisk person. Därmed skulle de inte kunna ingå i en föreningsstyrelse och hållas ansvariga för styrelsens beslut. upp- ger att den tolkningen har lett till praktiska problem för flera av de organisationer som beviljats bidrag.1 Docent och docent , Juri- diska fakulteten vid , gavs av utredningen i upp- drag att kartlägga och analysera de rättsliga förutsättningarna för underårigas möjligheter att ingå i ideella föreningars styrelser. Deras kartläggning har visat att det inte föreligger några rättsliga hinder för underårigas medverkan i ideella föreningars styrelser. Jag kommer först att gå igenom de problem som uppkommit genom att rättsläget tolkats som att underåriga inte kan företräda en förening, för att sedan redovisa kartläggningens resultat. Slut- ligen kommer jag att kommentera vad och kartläggning har för innebörd för de föreningar som beskrivit att 1 2005, s. 123. de har haft problem. och kartläggning i sin hel- het finns som bilaga 6 till betänkandet. För att kartlägga om det finns några faktiska problem kring under- åriga i föreningsstyrelser och vilka de i så fall är, har jag sänt ut en enkät till de organisationer som ingick i LSU:s skuggutredning om statsbidraget till ungdomsorganisationer.2 Baserat på svaren jag fick samt på samtal med personer som representerar andra organisa- tioner har jag fått en bild av problematiken. Att det är ett stort problem för många understryks av att jag har kontaktats även av andra organisationer som har velat beskriva just den här problema- tiken. Flera av de organisationer som sökt och beviljats bidrag från berättar att de har haft svårigheter med att bedriva sin verksamhet på grund av att de har underåriga personer i sina styrelser. Problemen uppstår i kontakten med skattemyndig- heter och banker, men får följder för hela verksamheten. Ett antal lokala skattekontor har nekat att lämna ut organisations- nummer till föreningar som har underåriga i sina styrelser. Skälet som anges är att underåriga inte kan ingå avtal och de kan därför inte heller få ut organisationsnummer. Det har dock inte funnits någon vedertagen praxis för vad som ska gälla. Hur man resonerar skiljer sig från kontor till kontor samt mellan olika tjänstemän. Det har också förekommit skillnader i bedömningen av om alla i styrel- sen måste vara myndiga eller om det räcker med att firmatecknaren är det. Föreningar uppger att de inte har velat gräva för djupt i detta eftersom de har varit rädda för att praxis då skulle bli ett genom- gående nej till att lämna ut organisationsnummer till underåriga personer. Istället har man provat att träffa olika tjänstemän tills man, i vissa fall, fått ut sitt organisationsnummer. Det har även hänt att man har valt en styrelse bestående av myndiga personer, som kanske i praktiken inte är aktiva i föreningen, för att få ett organisationsnummer. 2 LSU 2008 a, s. 9. Ett stort problem när man nekas organisationsnummer är att det blir svårare att öppna bankkonton, vilket jag återkommer till nedan. Dessutom kan man få problem med att hyra lokaler och att göra inköp, något som försvårar verksamheten i väldigt hög grad för många föreningar. För att kunna öppna ett bankkonto i föreningens namn måste man i de flesta fall ha ett organisationsnummer. Har man inte det kan man i vissa banker teckna sparkonton där bara mindre kontantuttag är tillåtna. Man har då inte tillgång till internetbank. Det i sig kan vara ett praktiskt problem, men det största problemet har legat i att många banker över huvud taget inte vill låta underåriga firmateck- nare starta konton för sina föreningars räkning. I vissa fall har det uppgivits att ingen i styrelsen får vara underårig, även om firma- tecknaren är myndig. Även i fallet med bankkonton har det funnits olika uppfatt- ningar inom varje bank, mellan olika bankkontor och mellan tjänstemän, och därför har de flesta föreningar försökt med flera banker i förhoppningen om att de ska göra olika bedömningar. I vissa fall har föräldrar gått i god för ungdomarna i föreningen. Den lösningen har fungerat, men är mycket slumpmässig och kan inte anses vara något bra sätt att hantera problemet på i längden. Det är med stor sannolikhet också så att lösningen fungerar bäst i mindre samhällen där det är troligare att föräldrarna känner någon som arbetar på banken, vilket ju inte hjälper dem som inte har den möjligheten. Vad som måste till, menar och berörda organisationer, är en allmängiltig lösning på problemet och klara regler för vad som gäller. Det stora följdproblemet av att inte kunna öppna bankkonton är att man inte kan ta del av några av de bidragssystem som finns tillgängliga för ungdomsorganisationer. Både för att få kommunala bidrag och för att få pengar från den nationella organisationen krävs ett konto som pengarna ska sättas in på. I vissa fall krävs det t.o.m. att kontot är ett plusgirokonto. Det finns indikationer på att lokalföreningar har lagts ner på grund av att de inte har kunnat lösa problemet med hur de ska kunna ta emot pengar som de har blivit beviljade. För föreningar som inte har tillgång till pengar är det svårare att utveckla en långsiktig verksamhet. 9.3Kartläggningen av den rättsliga aspekten3 och slutsats är att det inte finns några formella eller juridiska hinder mot att underåriga ingår i en ideell förenings styrelse. Bedömningen av underårigas möjligheter att ingå i en sty- relse får istället avgöras med beaktande av den underåriges rätts- handlingsförmåga kopplat till ålder och mognad. En viktig faktor att beakta vid denna bedömning är den grundlagsstadgade före- ningsfriheten.4 Föreningsfriheten är en mänsklig rättighet och innefattar en rätt att bilda, ansluta sig till och lämna en förening. Denna rätt har även underåriga. Föreningsfriheten får i vissa fall inskränkas, men detta ska ske med stor restriktivitet. Den avgörande frågan är därför inte om det finns anledning att ge underåriga rätt att sitta i ideella föreningars styrelse. Istället gäller det att pröva om det finns övertygande argu- ment för att begränsa underårigas föreningsfrihet med hänvisning till det förhållandet att de har en begränsad rättshandlingsförmåga.5 Den som är är enligt omyndig och får inte fullt ut råda över sin egendom eller åta sig förbindelser. Regleringen förklaras med att underåriga i allmänhet inte anses ha uppnått den mognad som krävs för att fullt ut kunna ta konse- kvenserna av sitt handlande. Syftet med begränsningen av barns rättshandlingsförmåga är att skydda underåriga från att hamna i situationer där de skulle kunna komma till skada. Underåriga före- träds därför av vårdnadshavaren eller förmyndare, vanligtvis för- äldern, som får fatta beslut i den unga personens ställe och på så sätt tillvarata dennes intresse. Detta innebär inte att barn alltid saknar rätt och förmåga att själva fatta egna beslut med bindande verkan. Det finns många undantag från regeln att förmyndaren före- träder barnet och förvaltar barnets egendom. Exempelvis antas barn kunna ingå avtal som inte innebär ett åtagande av förbindelse. Underåriga kan också med förmyndarens samtycke ingå rättshand- lingar. Ett exempel på vad som menas med samtycke är när en för- älder ger veckopeng till sitt barn. Barnet anses då kunna använda veckopengen för att ingå rättshandlingar, exempelvis betala med- 3Hela avsnitt 9.2 bygger på och (2009), vilket återfinns i sin helhet i bilaga 6. 4RF 1 kap. 2 §. 5Brattström och 2009, se bilaga 6, kap. 4. lemsavgiften i en förening. Ett sådant avtal om att ingå i en före- ning blir giltigt, men föräldern har alltid möjlighet att stoppa barnet från medverkan i föreningens aktiviteter om dessa kan anses skadliga för barnet. Med stigande ålder ökar ett barns mognad och därmed också rättshandlingsförmågan. (Ju äldre ett barn blir, desto större blir hans eller hennes mognad och därmed också rättshandlingsför- mågan.) har regelsystemet utvecklats mot ett större hänsynstagande till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Uttryckliga åldersgränser har i vissa fall avveck- lats för att öka utrymmet för barnet att komma till tals. Det avgörande för hur stort inflytande barnet ska ges är om barnet bedöms kunna förstå innebörden av de beslut som ska fattas. Om barnet en gång ansetts kunna fatta ett visst beslut på egen hand har föräldern sedan ingen rätt att åter gå in och besluta för barnet i liknande frågor. Slutsatserna av och kartlägg- ning är att underåriga har viss rättshandlingsförmåga och att den är inskränkt av hänsyn till den underåriges intresse. 9.3.2Föreningsfriheten gäller även underåriga Såväl Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna som den svenska grund- lagen är mycket tydliga med att föreningsfriheten är en mänsklig rättighet som gäller alla medborgare. FN:s konvention om barnets rättigheter understryker vidare att även barn har rätt att bilda, ansluta sig till och lämna föreningar. Denna rätt får inte inskränkas av andra skäl än sådana som är nödvändiga med tanke på exempel- vis den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller barnets rätt till skydd. En fråga är om underårigas föreningsfrihet kan inskränkas med hänvisning till att de saknar full rättshandlingsförmåga. och slutsats är att ett barn, oavsett ålder, har rätt att bli medlem i en förening om hon eller han förstår innebörden av med- lemskapet. De grundar sin slutsats på att underåriga, under förut- sättning att de är införstådda med konsekvenserna, har bestäm- manderätt i många andra frågor, däribland beslut inom hälso- och sjukvård. Samma synsätt är tillämpbart vid bildandet av en före- ning. En konsekvens blir att underåriga kan bilda en juridisk person som har större rättshandlingsförmåga än de själva, men noteras bör att det är just föreningen som juridisk person som kan ådra sig för- pliktelser mot tredje man, inte dess medlemmar. 9.3.3En underårig kan företräda föreningen Det finns inga formella krav på den som ska företräda en ideell förening. Det finns inga legala hinder för att med fullmakt ge en underårig rätten att företräda någon annan och en underårig kan således även ges i uppgift att företräda en förening. De regler som finns angående inskränkningar i barns rättshandlingsförmåga gäller endast rättshandlingar för egen räkning. Föreningen ansvarar för att den man utser till firmatecknare är införstådd med uppgiften och tillräckligt mogen för att få det förtroendet. 9.3.4Skadeståndslagen tar hänsyn till underårigs ålder En invändning mot att underåriga ska kunna vara ställföreträdande för föreningar (dvs. sitta i styrelse och/eller vara firmatecknare) skulle kunna vara att de därmed utsätter sig för en risk att bli skade- stånds- eller ersättningsskyldiga. Om en ställföreträdare för en förening ingår ett avtal som hon eller han enligt stadgarna eller andra beslut inte är behörig att ingå blir föreningen inte bunden av avtalet. Däremot kan ställföreträda- ren bli ersättningsskyldig mot den som avtalet ingicks med. Även en underårig kan bli ersättningsskyldig i en sådan situation. Bedömningen är dock en annan än när en vuxen firmatecknare har överskridit sin behörighet, eftersom det är barnet självt som har rättshandlat. och anser att man kan jämföra med en situation där en underårig själv har ingått avtal med falska upp- gifter om sin behörighet. Ersättningsskyldigheten begränsas då enligt bestämmelse till ett belopp som för tredje man motsvarar att avtalet aldrig hade ingåtts. Om ställföreträdaren ingår ett avtal som hon eller han enligt stadgarna eller andra beslut har behörighet att ingå, men som inte ligger inom ramarna för föreningens ändamål i kombination med föreskrifter avseende föreningens verksamhet, blir föreningen bunden av avtalet. I det fallet kan ställföreträdanden bli ersättnings- skyldig gentemot föreningen, vilket också gäller för en underårig ställföreträdare. Även i denna situation bedöms barn på ett annat sätt än vuxna. För det första finns en regel som i princip innebär att den som utser en oskicklig företrädare får ta ansvar för det. En förening kan således få skylla sig själv och ta konsekvenserna. Den regeln kan, enligt och , antas ha ett vidare täckningsområde när det gäller underåriga ställföreträdare än vuxna. För det andra finns det en regel i skadeståndslagen som innebär att hänsyn tas till en underårig persons förhållanden vid fastställande av ersättningen. Kostnader för skador som underåriga vållar täcks i många fall av hemförsäkringens ansvarsdel, detta kan antas gälla även när personen vållat skada i egenskap av ställföre- trädare för en förening. Det framgår till och med av skadeståndslagen att man ska ta hänsyn till föreliggande ansvars- försäkring6 när skadeståndsbelopp fastställs. Uppsåtliga skador eller skador som berott på grov oaktsamhet täcks dock inte av för- säkringsskydd. Ersättningsskyldighet för sådana skador gäller emellertid allmänt även för barn och är inte nödvändigtvis knutna till ett styrelseuppdrag. Skadeståndsansvaret utgör därför enligt och inte något skäl att förhindra underåriga att ha styrelseuppdrag. Underåriga kan således komma att bli ersättningsskyldiga som en följd av ovarsamt utövande av ett förtroendeuppdrag. Skade- ståndsskyldigheten är dock inte avtalsrättsligt grundad och styrelse- uppdraget innebär därför inte ett åtagande att betala skadestånd utan endast att företräda föreningen. Åtagandet att vara styrelse- ledamot är därmed inte ett avtal som innebär en förpliktelse och det strider således inte mot bestämmelsen i . Bratt- ström och anser att skyddet mot en eventuell skadestånds- skyldighet inte är ett tillräckligt skäl för att begränsa ungdomars medverkan i en styrelse, särskilt som de eventuella ersättnings- och skadeståndsnivåerna kan antas bli relativt låga. och slutsats är att barn i likhet med vuxna har rätt till föreningsfrihet – vilket innefattar en rätt att bilda, ansluta sig till och att lämna föreningar. Varken regler om barns rättshandlingsförmåga eller regler om skadeståndsskyldighet utgör övertygande argument för att begränsa underårigas före- ningsfrihet. 6 SFS 1972:207 2 kap 4 §. Det skydd för den unga som skulle uppnås genom ett förbud för unga att sitta i ideella föreningars styrelser väger lätt i jämförelse med den nytta som uppnås när underåriga genom styrelsearbete aktivt deltar i föreningsverksamhet.7 9.4Kartläggningens betydelse för organisationer Slutsatsen som och kommer till medför att den motsägelse som tas upp i direktivet egentligen saknar grund. Det finns inga hinder mot att organisationers och lokalföreningars sty- relser helt eller delvis skulle kunna bestå av underåriga personer. Medlemmarna i en förening eller de ställföreträdande som de själva har valt är de som har rätt att fatta bindande beslut gällande före- ningen, oavsett medlemmarnas eller ställföreträdarnas ålder. Den praktiska innebörden för föreningar är att denna informa- tion kan bidra till att det bli lättare att få ut organisationsnummer och bankkonton. Det finns enligt och inte någon rättslig grund för skatteverket att vägra lämna ut organisations- nummer till underåriga, men det bör noteras att frågan inte är slut- ligt avgjord innan den har avgjorts i domstol. Det finns inte heller något som generellt hindrar att en under- årig ställföreträdare för en förening öppnar ett bankkonto i före- ningens namn. Enbart ung ålder ska inte hindra att en person före- träder en förening. När det gäller rätten att öppna ett konto i en bank kan man dock inte överklaga eftersom det inte handlar om myndighetsutövning utan är en fråga om relationen mellan banken och dess kunder. Representanter för ungdomsorganisationerna har uttryckt att många banker verkar osäkra på rättsläget när det gäller underåriga ställföreträdande. Denna fråga är klargjord genom den kartläggning som genomförts inom ramen för utred- ningens arbete. Sammantaget borde denna redogörelse för det rättsliga läget kunna underlätta verksamheten för föreningar med underåriga i styrelser. Genom redogörelsen tydliggörs att det är förenligt med gällande rätt att underåriga såsom företrädare för en organisation kan hyra lokal, köpa in material m.m. 7 och 2009, se bilaga 6, kap. 3.8. Uppdraget enligt direktiven är att föreslå vilken reglering som bör gälla för bidrag som betalas ut genom överskottet från AB , att föreslå fördelningskriterier för stöd som ges genom över- skottet från AB , samt att föreslå en modell för att säkerställa att överskottet från AB kommer ung- domsorganisationernas lokala verksamheter till del. I granskning av statsbidraget till ungdomsorga- nisationerna uppmärksammas tre problem när det gäller han- teringen av överskottet från AB . För det första att det är oklart om de formella regler som gäller för fördelningen av statsbidraget också gäller för fördelningen av överskottet från AB . För det andra utgör det en osäkerhet för ung- domsorganisationerna att en så stor andel (2009) av bidraget är beroende av ett företags vinstutveckling. För det tredje omfattar inte årliga beslut om statens budget detta över- skott från AB . Tudelningen av finansieringen med ett statsbidrag som beslutas i vanlig ordning och en vinstandel från AB som inte behandlas i egentlig mening gör att förutsätt- ningarna för en samlad budgetprövning av stödet till ungdomsorga- nisationerna försvagas.1 Dessutom påpekar att det är oklart hur medlen ska komma lokal barn- och ungdomsverksamhet till del. Det finns inga krav på hur medlen ska användas – bara krav på en särskild redovisning. Mitt uppdrag är att lämna förslag på hur fördelningen av över- skottet ska regleras, enligt vilka kriterier bidraget ska fördelas samt en modell för att säkerställa att överskottet kommer ungdoms- 1 2005, sid. 35. organisationernas lokala verksamheter till del. I detta uppdrag ingår inte andra och tredje problem. Regeringens förslag om den framtida finansieringen av statens stöd till idrotten och ungdomsorganisationerna Regeringen har lämnat en proposition till om den framtida idrottspolitiken. I propositionen lämnar reger- ingen förslag till framtida statlig finansiering av svensk idrott. För- slaget innebär att det bidrag till svensk idrott som beräknas som en andel av det totala överskottet från AB upphör och ersätts av ett stabilt och förutsägbart bidrag inom ramen för ett förhöjt statsanslag. Förslaget omfattar också ungdomsorganisationerna genom att motsvarande princip ska gälla för den andel av det totala överskottet från AB som tillfaller ungdomsorganisa- tionerna.2 Om andelen av överskottet ersätts av ett stabilt bidrag inom ramen för statsanslaget kan mina förslag lätt anpassas till den ord- ning som regeringen föreslår i propositionen. Jag kommer därför att presentera mitt förslag i enlighet med direktiven. 10.1Fördelning av överskottet från AB ska regleras i förordning Överskottet från AB ska regleras i en förordning.