sou · GWB338d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Vilka komponenter skall finnas och hur skall de beräknas? Måste en självkostnadsprincip innebära marknadsmäs- siga krav på t.ex. avkastning för att EG-rättens krav skall vara upp- fyllda (vilket utesluter en hyresnormerande roll för kommunala bostadsföretag som bedrivs med begränsade avkastnings- och vinstkrav), eller är det möjligt med en självkostnadsprincip som innebär vissa, men inte fullt marknadsmässiga, avkastnings- och utdelningskrav (och var går i så fall gränsen för vad som är EG- rättsligt godtagbart)? : Man måste utgå från vilka EG-rättsliga krav som gäller. Det mest naturliga är att pröva mot artikel 86. Man får se på om avkastningskravet kan få oskäliga konsekvenser t.ex. genom att det allmännyttiga bostadsföretaget inte kan möta efter- frågan. Din fråga är egentligen huruvida det, om man sätter på sig EG-glasögonen, skulle vara en oskälig nivå om man la avkastnings- kravet på noll procent. I förlängningen blir då frågan i stället om en självkostnadsprincip formulerad på det viset som du gjorde skall vara normerande vid en skälighetsbedömning enligt 12 kap. 55 § jordabalken. Jag kan inte uttala mig säkert om det på något sätt, men det är inte fråga om någon underprissättning. Jag får avvakta och återkomma. : Den här frågan har många bottnar. Vi har inom EG- rätten dels de allmänna konkurrensreglerna, artiklarna 81 och 82 om konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställ- ning. Sedan har vi de speciella regler som var inne på här om offentliga företag i artikel 86 och sedan har vi också effekten av statsstöd eller kommunalt stöd som är att anses som statsstöd eller offentligt stöd enligt EG-rätten. Det är liksom tre regelkomplex här, så på sätt och vis så skulle man kunna ta det utifrån vart och ett för sig. Om jag börjar med din konkreta fråga om noll procents avkastningskrav eller något som närmar sig det, så måste det ju rimligen ligga någon form av subventionering någon- stans bakom det. I ett normalt ekonomiskt system fungerar det inte om kapital inte får ge avkastning, men sedan kan man diskutera storleken på den. Om man så att säga har en ordning där utgångs- punkten är att ett stort kapital inte skall ge någon avkastning, så ligger väl där en subventionering från något håll. Tyvärr spelar det inte någon roll om det här företaget är en kommunägd stiftelse eller om ägandeformen är ett vanligt aktiebolag med kommunen som aktieägare, för den kommunala subventioneringen finns väl där i bägge fallen. Det är en bit av svaret. Om jag då går över till artikel 86, offentliga företag, så är en viktig aspekt relationen till de privatägda företagen som arbetar på marknadsmässiga villkor. Har du en subventionering eller specialbehandling ekonomiskt av de offentligt ägda företagen, så får du en snedvriden situation, en diskri- minering i förhållande till de privatägda. Då är man genast inne i en känslig problematik enligt artikel 86. Det kan ligga nära till hands att tänka sig att det är otillåtna förfaranden. Det är några bitar av svaret. I dess hela vidd tar din fråga upp väldigt mycket. Per : Jag håller med om att det är väldigt kom- plicerat att besvara frågan, men jag tror att man kan ta några ganska klara ledtrådar och då starta med det sade, att prissättningsnivån inte får leda till oskäliga konsekvenser. Om man har för låg avkastning, så kommer det inte att byggas några nya privata hyresrätter och då kommer alla nya hyresrätter att byggas av de kommunala bostadsföretagen. Då växer den kommunala sektorn, där det inte kan ske någon samhandel, medan den privata, där det kan komma utländska investeringar, sjunker. Det är en oskälig konsekvens som inte accepteras. Om man startar där, ser man att det mått man måste ha när det gäller självkostnad är att man måste ge skälig avkastning utifrån någon typ av marknads- ekonomisk investerare. Då måste man starta med att om jag äger hundra miljoner så finns det alltid en riskfri investering som jag kan göra. Jag kan köpa ett statspapper, och då får jag starta med att fråga mig vad räntan på ett långt statspapper skulle vara. Det borde alla kunna vara objektivt överens om. Om jag bygger ett hus så tar jag ett antal risker: marken kan vara svårare att bygga på än vad jag först hade tänkt och man kanske använder en ny teknik som visar sig vara jättedålig . Den här risken måste jag få kompensa- Det måste vi lägga till. Det finns också andra risker. Det kan t.ex. bli som i att varvet läggs ned, alla flyttar ut och att bostäderna blir tomma. Då får jag en förlust. Den risken måste jag få kompensation för. Sedan måste jag få en liten allmän vinstnivå. Sedan kan man diskutera de rimliga måtten på det här, men den prisreglerande myndigheten, som här då blir hyresnämnden och , måste göra en prövning med den här inriktningen och självständigt komma fram till ett rimligt beslut. Om de gör det så kommer den att uppfylla kraven enligt de här komplicerade reglerna. Om den tar något annat och mindre, då kommer fastig- hetsägarna att kunna föra en mycket bra argumentation för att den har hamnat i strid med de här reglerna när man sedan gör den besvärliga detaljgranskningen. : Jag håller i princip med Per . Det rimliga är givetvis att ju närmare noll procent man kommer, desto mindre värdefull blir hyresnivån i allmännyttans fastigheter som jämförelsematerial, som underlag för en bedömning av skälighets- nivån. Man kanske kan ställa den frågan till dem som har erfarenhet av det, framför allt om det är någon som har erfarenhet från hyres- nämnden eller från i den här typen av tvister. Är det så att när man utgår från allmännyttan, utgår man från noll eller allting så att säga? Om man har ett antal jämförelseobjekt från allmän- nyttan när man skall fastställa prisnivån för en privat bostad, säger man då att de duger och tar dem? Eller kan man värdera dem olika beroende på hur pass väl de ligger i nivå, vilket avkastningskrav de har på de skilda allmännyttiga bostäderna? : Anta att det är på det ena eller det andra sättet. Kan du uttala dig hypotetiskt? : Som jag har läst och förstått lagtexten, så skall man ha det bästa underlaget för att göra en sådan här bedöm- ning, men det verkar inte vara sällan som man inte får ett optimalt underlag att göra en jämförelse på och då blir å andra sidan friheten för domstolen eller hyresnämnden att göra en skälighetsbedömning större. Det måste rimligen vara samma sak här, att ju närmre noll- punkten man kommer, desto mindre ledning kan man ha av det underlag som man har. : Man måste ha klart för sig vilken jämförelse det är man talar om . Att jämföra avkastningskrav och olika delar av beståndet är väl inte den jämförelse som man gör i första hand. Grundläggande är att allmännyttan är hyresledande eller att de kom- munala bolagen är hyresledande. Hur sker då den jämförelsepröv- ningen? Ja, det är ju de fysiska faktorerna för det enskilda huset som man jämför med det prövningshus man har. Då ligger, som alla vet, ribban väldigt högt hos hyresnämnden. Det leder till att väldigt få hus är direkt jämförbara. Det kan vara mycket små detaljer som gör att man utesluter ett hus från den direkta jämförelseprövningen, och då är man tillbaka i skälighetsbedömningen, i huvudregeln. Det är som du säger, att då sker det en friare bedömning, men materialet finns då med. Det som kanske ursprungligen åberopats som ett direkt jämförelsematerial men som uteslutits eftersom det inte var absolut identitet (ribban ligger nästan där) blir då ett bakgrunds- material. Då är man ju inne i stort sett i samma bedömning igen fast på en lite lägre nivå. Man jämför fysiska faktorer igen och man jämför läge och man jämför allmänna delar i huset och så kommer man fram till vad som kan vara en skälig hyra. Om det varken första eller andra ledet görs någon invändning om att den hyra som finns i bakgrundsmaterialet skulle vara underprissatt, kommer man inte in på den frågan. Min erfarenhet är att kostnadsresonemangen – vilka avkastningskrav och vilka kostnader i övrigt som ligger bakom den här hyran – är sällan förekommande. Det är de fysiska faktorerna man kommer fram till och sedan har man kanske i den allmänna skälighetsbedömningen ett vidare material där alla fastig- heter ingår, och där blir det då jämförelser och riktningar olika slag. Jag skulle vilja påstå att allmännyttan är väldigt framträdande i det sammanhanget. Så svaret på din fråga är att de rent kostnadsmäs- siga resonemangen kommer inte in på det sättet utan det är andra faktorer som man då jämför. Får jag passa på att ställa en fråga? Vi har en teoretisk bestäm- melse som säger att det skall vara skälig hyra och det är någon slags norm. Men så säger man då från flera håll att i praktiken är det annorlunda, man måste in och titta på andra saker. När man då vet att den här jämförelseprövningen, den första delen, ligger på en så hög nivå, då blir det ett väldigt sofistikerat resonemang om man har gjort en direkt jämförelseprövning och funnit att det där allmän- nyttiga huset inte är jämförbart och då i stället gör en allmän skälig- hetsbedömning. Sedan är det emellertid ändå samma faktorer: huset är fortfarande med och det är samma fysiska faktorer som bedöms. Då menar jag att då har allmännyttan fortfarande en dominerande ställning, och frågan är då om det som har gjort i Solna- målet är förenligt med EG-rätten. Om jag nu skall ställa en fråga till experterna så får jag be dem göra den sofistikerade bedömningen. : Jag har inte ett svar på din fråga utan tänker på fråga om självkostnadsprincipen och S:t Eriksmålet. Om jag har förstått din fråga rätt så ställer du frågan om det finns något sätt på vilket vi kan formulera självkostnadsprincipen så att den inte kommer i strid med EG-rätten. Jag tycker att jag kan läsa ut både ur rättsutlåtande och det jag själv har kommit fram till att det finns EG-rättsliga krav på att man skall täcka sina kostnader. Därefter finns det ett utrymme för något slags rimlig vinst utöver det. Det var väl precis det som Per också var inne på. Till att börja med så är den stora svårigheten att fastställa vilka kostnaderna är. Nästa fråga är hur stor den rimliga vinsten skall vara för att det inte skall bli ett problem. En annan sak som jag tror att både jag och också lyfter fram är att när det gäller tjänster av allmännyttigt intresse så finns det kostnader som inte är kostnader, alltså kostnader som ligger i uppdraget, men som inte är ekonomiska kostnader. De kostnaderna måste man också ta hänsyn till. Till exempel måste det finnas ett utrymme för att ha bostäder lediga som man inte har annars, vilket ligger i allmän- nyttans uppdrag. För att kunna klara sitt uppdrag så måste man ha en buffert och det är också en kostnad. Det kan finnas andra inte fysiska kostnader, mer andliga, att det finns personer som har tid, som innebär kostnader för allmännyttan men som inte finns på andra håll. Jag tror inte att man kan definiera en självkostnads- princip som uppfyller kraven konkret. Jag tror inte att man defini- tionsmässigt kan komma till rätta med problemet på det viset, att skriva sig till en lösning. Däremot tror jag att vi kan formulera självkostnadsprincipen på ett bättre sätt, så att vi fångar upp kost- naderna, så att vi definierar kostnaderna bättre. Jag tror inte att man lyckas göra det lagtekniskt, för det blir för komplicerat, tror jag. Vilka är kostnaderna? Hur ser de ut? Vad är rimligt? : Det där tyckte jag var oerhört intressant att få reda på. Min fråga föranleddes egentligen av fråga från början. Vilken procentsats är skälig? Vad är OK från EG-rätts- liga utgångspunkter? Om det nu är det som är ett viktigt rättsfaktum när det gäller att bestämma vad som är en skälig hyresnivå enligt lagen, så måste det in på något vis vid sidan av den här fysiska jäm- förelsen när man gör en bedömning. : En sorts S:t Eriksprövning så att säga, fast av ett lite annat snitt? : Ja, absolut. : Man kan tänka sig ett antal olika utfall av den här utredningens arbete. Man kan rent hypotetiskt tänka sig fallet att man begränsar de kommunala bostadsföretagens omfattning och säger att bara vissa personer får bo hos de kommunala bostadsföre- tagen. Man sätter t.ex. inkomstgränser eller några andra kriterier för vilka som får bo där, för att uppfylla statsstödsreglernas krav om det nu är nödvändigt. Det innebär då att ett kommunalt bostads- företag inte kommer att ställa fullt marknadsmässiga avkastnings- krav osv. Kommunerna kommer inte att ställa sådana krav på sitt kommunala bostadsföretag, eftersom de har sådana här särskilda uppgifter. Jag har då två frågor. Den första frågan: Är det då i en sådan situation möjligt att ha kvar de kommunala bostadsföretagens hyror som förstahandsnorm vid hyresprövningen? Den andra frågan: Om det inte är möjligt att ha det och man ändå vill ha någon form av låt oss kalla det hyresreglering (jag vet att det anses som ett fult ord), någon form av reglering av hur mycket hyran kan höjas, finns det då något man EG-rättsligt kan säga om gränserna för en sådan reglering? Om den regleringen inte baserar sig på de kommunala bostadsföretagen utan på någonting annat, någon annan form av principer beträffande högsta möjliga hyreshöjning , fastställt i lag eller på annat sätt? Per : Den första frågan om vad som skulle gälla om man begränsade omfattningen och inte hade fullt marknadsmässiga avkastningskrav är ju samma situation som gäller vid dagens under- prissättning. Om man har en tydlig redovisning så att man kan se vad hyran skulle ha varit om man hade haft marknadsmässiga avkastningskrav, ja, då kan man ha allmännyttan som hyresledande och så får hyresnämnden räkna upp hyran så att de privata värdarna får den hyra som allmännyttan skulle ha tagit ut om den hade de marknadsmässiga kraven. Jag vill också passa på att kommentera det som sade. Jag tror att hon har rätt i att det här kan bli komplicerat att göra, men jag tror att det är viktigt att man gör en noggrann uträk- ning och verkligen försöker arbeta med de utgångspunkter som jag gav tidigare. Misslyckas man då blir ju slutsatsen att vi måste ha ett annat hyresregleringssystem därför att det är ett nödvändigt villkor att ha sådana här om vi skall ha allmännyttan som hyresledande. Om vi skall ha ett annat hyresregleringssystem så finns det ju några principer som aldrig står i strid med EG-rätten i stort sett. Den vanligaste formen av hyresreglering i står inte i strid med EG-rätten och den är att man baserar sig på marknadshyra men att hyresregleringen fungerar som en sorts mekanisk broms. Det vanliga sättet är t.ex. att man har stor frihet att ta den hyra man vill när man hyr ut en lägenhet som är tom till en ny hyresgäst, men när man skall höja hyran i befintliga program, då tittar man på någonting som begränsar höjningen. Om man då t.ex. har en speg- ling så att det är genomsnittshyran , då blir det lägre hyreshöjningar. Om då marknaden driver på till höga höj- ningar i ett område, så slår det direkt igenom i de nya kontrakten men det tar att få fullt genomslag i de äldre kontrakten, om man bytt ut alla . Om man har bytt ut alla så tar det . Har man bytt ut alla så tar det . Man får alltså en rörelse mot marknaden och en mekanisk broms. Har man ett sådant här system som då är en marknadsbaserad hyres- reglering så uppkommer det situationer när marknaden gör det omöjligt att producera nya bostäder, men sådana situationer upp- träder ofta, att man inte kan hyra ut till marknadspris. Marknad plus mekanisk broms är inte politiskt styrt, det håller EG-rättsligt, så det är en variant man kan ha. En annan variant är att staten baserar sig på någon sorts typiska kostnader och ett hyreshöjnings- index som staten tar ansvar för, men så fort man konstruerar ett sådant index och sådana kostnader, så måste man vara beredd att fastighetsägarna granskar dem utifrån att det skall vara en korrekt självkostnadsprissättning. Man kommer då, om det ser ut att ha blivit alltför tokigt, att gå in i de här detaljbestämmelserna för att se om man kan angripa dem. : Det här var återigen en ganska komplicerad fråga. Jag förstår att utgångspunkten är att om det rör sig om s.k. social housing i egentlig mening så har EG-rätten en mera positiv syn på möjligheterna till subventionerad sådan. Om vi tänker oss hypo- tetiskt att det var social housing i egentlig mening som allmän- nyttan höll på med och att hyrorna sedan skulle kunna läggas till norm för marknaden i övrigt, så förefaller det mig som om man kommer in i en ganska orimlig ordning. Det är väl egentligen så att 55 § hyreslagen utgår från marknadens hyresförhållanden men så att säga sätter en skälighetsbegränsning där. Man får inte ta ut mark- nadens pris om det inte är skäligt, i vart fall inte om det är oskäligt. Det är i grund och botten en helt annan ordning än om man utgår från ett uträknat pris där man har olika självkostnader och pålägg och sådant. Då har vi så att säga en total prisreglering. Frågan om man får ha en total prisreglering enligt EG-rätten är naturligtvis ganska komplicerad. Man kommer ofrånkomligen in på hur den görs och hur den slår mot olika typer av aktörer. Jag tror att det är oerhört svårt att göra den så att den blir tillräckligt neutral. : Jag håller i princip med här. Egentligen var den andra frågan som ställde identisk med den som du ställde förra gången när du frågade vad man kan acceptera. Man kan notera att den reglering som finns i 12 kap. 55 § jordabalken är dispositiv för parterna, den är inte sådan som den som skisserade och tog avstånd ifrån, utan mer en planekonomisk hyres- reglering där man följer vissa tariffer och vissa saker. I princip är väl hyresnivåerna dispositiva för parterna och det är väl först när det går till tvist som man kommer in och skall göra en skälighets- bedömning? Det tycker jag låter mer marknadsanpassat än att man skall göra olika tariffer och räkna ut vad som är rimlig prisökning osv. Sedan kan jag bara hålla med om det som sade förut om hur man skall försöka att hitta något slags sätt att formu- lera vad en rimlig kostnad är och vad som skall vara acceptabelt enligt EG-rätten. Jag tror också att det är omöjligt, eftersom det är så många olika komponenter vid en sådan bedömning. Det är väldigt svårt att i förväg lägga fast det. Det kanske är rimligt att ha en sådan reglering som man har och då kommer man tillbaka till första fråga i andra omgången. Om man nu koncen- trerar allmännyttan på social housing, kan den då fortsätta att vara prisnormerande? : Vad är ett SSNIP-test? Per : Ett SSNIP-test är ett test som man använder för att avgöra om två produkter är en del av samma relevanta marknad. Säg att jag har av marknaden för apelsiner och är an- klagad för otillåten underprissättning där. Då kanske jag vill för- svara mig med att jag inte har en dominerande ställning. Man har gjort fel, det är inte marknaden för apelsiner som är den relevanta, utan apelsiner och bananer är tillsammans en del av fruktmarknaden och då har jag . Då har jag inte en domine- rande ställning längre. Man måste då svara på frågan om apelsiner är en egen marknad eller en del av en fruktmarknad. : Det är alltså marknadens identitet man är ute efter? Per : Ja, precis, SSNIP är en engelsk förkortning för Small but Significant Non-transitory Increase in Price. Om man tänker sig att priset på apelsiner höjs med , hur reagerar kunderna då? Om tillräckligt många kunder då är beredda att då köpa en banan i stället för en apelsin, då är dessa frukter en del av samma marknad och då skall min ställning bedömas utifrån den allmänna fruktmarknaden. Om det inte är så, då är emellertid apelsinmarknaden den relevanta marknaden. Testet är en viktig del i hur man bestämmer vad som är den relevanta marknaden, men det är inte hela sanningen. Ofta gör snävare marknads- avgränsningar än vad som skulle följa av SSNIP-testet. : Vem är det som har bestämt SSNIP-testet? Per : Det kommer från amerikansk konkurrensrätt och så har EG-rätten tagit över det. Kommissionen har beskrivit det. Jag tror att det var 1997 som man började förklara i offentliga hand- lingar att man tycker att det här är ett bra test att använda, men det har inte fått fullt genomslag i praxis. Det är inte det enda sättet som entydigt talar om hur det blir. : Kommissionen gav ut riktlinjer för hur man skall avgränsa en relevant marknad och åskådliggjorde då sin egen ambition att tillämpa SSNIP-testen, där man just avgränsade den relevanta marknaden, i stället för de metoder som man hade använt dittills. Huruvida man gör ett SSNIP-test eller inte är egentligen inte relevant för de här frågorna om samhandelskriteriet som jag har tagit upp. : Jag tänkte inte prata om SSNIP-test utan jag tänkte återvända till fråga, nämligen den som byggde på att man bara skulle syssla med social housing och att hyresregleringen skulle bestå. Såvitt jag kan bedöma så är det inget problem utifrån statsstödsreglerna. Däremot kan det vara ett problem utifrån andra konkurrensrättsliga regler. Utifrån statsstödsreglerna är det inget problem att medlemsstaterna själva bestämmer en sådan reglering. Det som blir problem är om det sker tillskott av medel. Skulle man ha social housing renodlat, då bedöms nog det inte som någonting som bedrivs i konkurrens med andra. Medlen som kommer från staten går till en allmännytta som inte bedrivs i konkurrens med andra och då blir själva hyresregleringssystemet ett politiskt ställ- ningstagande för hur man skall reglera boendet för socialt utsatta personer. Därmed inte sagt att det inte kan vara problem utifrån andra konkurrenshänsynstaganden, men inte just statsstödsreglerna. : Bara ett tillägg. Jag förstår det här med social housing så, att man tillhandahåller hyresbostäder till ett särskilt lågt pris eftersom det rör sig om utsatta personer. Då ligger det naturligtvis däri att det måste finnas regler om att man kan bo där bara under förutsättning att man är låginkomsttagare osv. och på det sättet blir det ju en egen marknad. : Jag har en fråga till dig, . Du säger att samhandelskriteriet inte är uppfyllt eftersom man inte kan flytta fastigheter, men finns det inte en handel med fastigheter? Om jag köper en fastighet, är det handel då? : Om ett utländskt företag etablerar sig i för att tillhandahålla tjänster här, då uppfyller man kravet på etablering och då blir det inte fråga om något gränsöverskrid- ande tjänstetillhandahållande utan då får man titta på reglerna för etablering istället. Enligt artikel 43 är det mycket svagare än reg- lerna om fri rörlighet för tjänster och konkurrensreglerna, då är det egentligen i princip bara fråga om direkt diskriminerande nationell lagstiftning som är hindrande i strid med EG-rätten. Man kan jäm- föra med begravningstjänster i Bodsonfallet som Per tog upp förut. Det finns vissa likheter med hyrestjänster. som finns i kan ju tillhandahålla begravningar i , utföra begravningar här osv. Man kan sälja och handla med begravningstjänster över gränserna men just när det gäller hyres- rätter och fastigheter så går det inte att flytta de sakerna över gränsen. Man konsumerar hyrestjänsten precis på det ställe där den tillhanda- hålls. : Det finns många aspekter att tillägga till det där, men en är ju att det ju också gäller fri rörlighet för kapital enligt EG- rätten. Varor, tjänster och kapital är så att säga tre jämställda stor- heter här. I båda fallen att man köper fastigheten eller att man är hyresgäst är det så att så fort det kommer in utländska aktörer så innebär det att det påverkar kapitalrörligheten, att man betalar för fastigheten och de hyresintäkter man får osv. Det ligger lika mycket under samhandel som det som rör fri rörlighet för kapital. Per : Jag skulle då återigen vilja komma tillbaka till att Bodsonfallet är ett typiskt exempel från på en genuint lokal marknad. Man vill få en begravning enligt sin egen tradition på sin egen plats. Det var nog för samhandeln att det blev en påverkan, det blev ett hinder för andra företag att komma till den här kommunen från andra länder för att utbjuda tjänsten.