sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen ifråga. Den ska vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet men behöver dock inte finnas i . Bedömningen av vad som är bästa möjliga teknik innefattar även det övergripande resultatet för miljön. Hänsyn bör t.ex. tas till råvaror och energiförbrukning.2 Med utgångspunkt i den inriktning som gäller kärnsäkerhet och som framgår av utredningens direktiv bör det, enligt utredningens uppfattning, även mot bakgrund av lagens hänvisning till 2 kap. , explicit framgå av kärntekniklagen att frågan om bästa möjliga teknik samt hanteringen av använt kärnbränsle samt kärn- avfall ska tillmätas särskilt stor betydelse i samband med tillstånds- prövningen av nya kärnkraftsreaktorer. Kärntekniklagen bör därför kompletteras med en regel som uttryckligen anger detta. Det innebär att frågan om bästa möjliga teknik och frågan om hur kärnavfallet ska tas om hand bör väga särskilt tungt vid prövning av en ansökan om att få uppföra en ny kärnkraftsreaktor. I en situation där en tillståndshavare ansöker om tillstånd att få uppföra, inneha och driva en ny kärnkraftsreaktor på en anlägg- ningsplats där en annan tillståndshavare innehar och driver kärn- kraftsreaktorer, vilket kan komma att bli aktuellt – se avsnitt 18.1.1 – kan frågan om hur de anordningar, som lämpligast är gemen- 1997/98:45, del 1, s. 216. samma för alla reaktorer på anläggningsplatsen, behöva prövas med särskild uppmärksamhet. Det kan till exempel gälla anordningar för det fysiska skyddet och för hantering av kärnbränsle och kärnavfall för vilka varje tillståndshavare har ett absolut ansvar, även om driften av dessa bör skötas gemensamt. Dessa frågor bör ut i samband med tillståndsprövningen. Hur det närmare ska ske kan variera från fall till fall och bör därför inte närmare författnings- regleras utan överlämnas åt praxis. Det finns inte någon anledning att i lagstiftningen precisera hur processen för tillståndsprövningen bör utformas Uppförande och drifttagning av nya kärnkraftsreaktorer är en lång process. Internationella erfarenheter tyder på att det kan röra sig om från det att tillståndsprocessen inleds till dess att en ny reaktoranläggning kan tas i rutinmässig drift. Dessa erfarenheter visar också att den sökande kan vilja ha med flera olika alternativa reaktorkonstruktioner i sin tillståndsansökan. Ett skäl är att man inte i detta skede önskar binda sig för en viss konstruktion utan går ut med offertförfrågan till olika tänkbara leverantörer först när ett tillstånd har beslutats. Detta innebär då också att det vid tillståndsansökningstillfället bland annat inte finns detaljerat konstruktionsunderlag. Med en sådan utgångspunkt i tillståndsprocessen blir det nöd- vändigt att ett tillstånd att uppföra, inneha och driva en ny reaktor förenas med tillståndsvillkor som innebär att en reaktor inte får börja byggas eller tas i provdrift eller rutinmässig drift utan att den berörda tillsynsmyndigheten har godkänt detta. Självfallet kan det också bli frågan om flera steg i uppförandet som ska prövas av tillsynsmyndigheten innan nästa steg får påbörjas. Om den praxis för tillståndsprocessen som utformats inter- nationellt blir gällande även i innebär det således att pröv- ningen av en ny kärnkraftsreaktor kommer att ske stegvis där frågan om bästa möjliga teknik i olika avseenden av betydelse för säkerhet och strålskydd successivt preciseras Enligt utredningens uppfattning finns det dock inte någon anledning att i lagstiftningen närmare precisera hur tillståndspro- cessen bör utformas. Det är en fråga som bör överlåtas åt praxis. Det bör dock framhållas att därvid har ett särskilt ansvar. En reaktor som inte varit inkopplad på elnätet ska betraktas som en permanent avstängd reaktor Med hänvisning till övervägandena i avsnitt 18.1.1 ovan föreslår utredningen vidare att kärntekniklagen kompletteras med en bestämmelse som anger att en reaktor som inte varit inkopplad på elnätet ska betraktas som en permanent avstängd reaktor. En permanent avstängd reaktor ska, som tidigare nämnts, ha tillstånd enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och prövas särskilt enligt bestämmelser. Dessutom ska ändringen i verksamheten anmälas till i enlighet med myndighetens före- skrifter om säkerhet i kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:1). Enligt 2 § 3.c kärntekniklagen utgör material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning definitions- mässigt kärnavfall och ska hanteras som sådant. Detsamma gäller enligt 2 § 3 d kärntekniklagen radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas. 20Tillsynen enligt av kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning Utredningens förslag: Den lagtekniska uppdelningen mellan kärntekniklagen, strålskyddslagen och innebär att och självständigt prövar frågor som rör kärnteknisk verksamhet. Denna över- lappande tillsyn kan komma att visa sig vara problematisk i vissa avseenden särskilt i samband med en utbyggnad av ny kärnkraft. Som utredningen visat saknar länsstyrelserna i stor utsträckning resurser för tillsyn av joniserande och icke-jonise- rande strålning. Om länsstyrelserna skulle påbörja en resurs- förstärkning avseende personal med kunskaper inom jonise- rande och icke-joniserande strålning skulle det kunna leda till en splittring av tillsynsresurserna på detta område mellan läns- styrelserna och . Utredningen föreslår att övertar den operativa tillsynen enligt i frågor som rör verksamhet med joniserande och icke-joniserande strålning, dvs. kärnteknisk verksamhet enligt kärntekniklagen och verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen. Tillsynen enligt över kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning omfattar, som tidigare nämnts, såväl olägenheter vid joniserande strålning som säkerheten hos anlägg- ningarna. Det finns inga undantag i möjligheterna att ingripa med Tillsynen enligt av kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning enligt för kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning är läns- styrelsen, som utövar denna tillsyn utöver andra tillsynsuppgifter enligt balken. Tillsynen över efterlevnaden av kärntekniklagen och strål- skyddslagen samt av villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av dessa lagar utövas av . Myn- digheten beslutar också om de villkor och föreskrifter som behövs enligt kärntekniklagen. Tillsynen enligt kärntekniklagen är inriktad mot anläggningens säkerhet. I säkerhetsfrågorna ingår bl.a. att se till att olika barriärer – bränsle, reaktorn och dess inneslutning, transportbehållare och emballage samt avfallsanläggningar – fungerar tillfredsställande så att inga skadliga mängder av radioaktiva ämnen når ut i omgiv- ningen. Säkerheten bestäms inte bara av utformningen av tekniska system utan också av organisatoriska, administrativa och personella faktorer. befogenheter som tillsynsmyndig- het enligt strålskyddslagen är vittgående. Tillsynsförfarandet enligt strålskyddslagen har anpassats med hänsyn till strålkällans farlighet m.m. Tillsynen har i möjligaste mån koncentrerats till de strålkällor där speciella och svåravvägda strålskyddsproblem föreligger och där särskild strålskyddsexpertis behövs. Inom andra verksamhets- områden där utvecklingen lett till standardiserad apparatur och där riskerna är väl kända har tillsynen över strålskyddet tillfreds- ställande kunnat tas tillvara genom krav på kontroll genom teknisk provning, typgodkännande, tekniska föreskrifter, dosgränser, rekom- mendationer m.m. För vissa verksamhetsområden kan kontrollen över verksamheten ske genom utövaren själv, i vissa fall enligt närmare föreskrifter av . Utredningen har underhand kontaktat de länsstyrelser som inom sina områden har tillsyn över kärnteknisk verksamhet (län, , , län, län, , och ). De besked som utredningen har fått ger vid handen att länsstyrelserna saknar resurser för att utöva tillsyn över frågor som rör joniserande strålning. Detta ska jämföras med Strålsäkerhets- myndighetens resurser som omfattar totalt cirka 250 anställda där flertalet har akademisk utbildning och flera är disputerade med anknytning till frågor som gäller joniserande och icke-joniserande SOU 2009:88 Tillsynen enligt av kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning Myndigheten förfogar även över nästan för forskning inom sitt verksamhetsområde. personella resurser framstår dock som förhållandevis små jämfört med tillsynsmyndigheter på detta område i andra länder. Dessutom har myndigheten inte tillgång till en nationell stödorganisation (s.k. , TSO) på motsvarande sätt som en del av de utländska syster- myndigheterna. Den lagtekniska uppdelningen mellan kärntekniklagen, strål- skyddslagen och innebär att Strålsäkerhetsmyndig- heten och självständigt prövar frågor som rör kärnteknisk verksamhet. Denna överlappande tillsyn kan komma att visa sig vara problematisk i vissa avseenden särskilt i samband med en utbyggnad av ny kärnkraft. Som utredningen visat saknar länsstyrelserna i stor utsträckning resurser för tillsyn av joniserande och icke-joniserande strålning. Om länsstyrelserna skulle påbörja en resursförstärkning avseende personal med kunskaper inom joniserande och icke-joniserande strålning skulle det kunna leda till en splittring av tillsynsresurserna på detta område mellan länsstyrelserna och . Det finns också en risk för att i en praktisk tillsynssituation beslutar och i sin tillsyns- verksamhet var för sig om förelägganden i samma sakfråga. Det kan lätt ske i en situation där snabba tillsynsbeslut krävs även om samarbetet mellan de båda myndigheterna i övrigt skulle fungera tillfredställande. Det är därför utredningens bestämda uppfattning att Strålsäker- hetsmyndigheten bör överta den operativa tillsynen enligt miljö- balken i frågor som rör joniserande och icke-joniserande verksam- heter, dvs. kärnteknisk verksamhet enligt kärntekniklagen och verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen. Detta ska också ses i ljuset av att länsstyrelserna i stort sett saknar personella resurser med kompetens på området joniserande och icke-joni- serande strålning. Något som ytterligare komplicerar bilden är att beslut om före- läggande inom kärntekniklagstiftningens område överklagas till regeringen, förelägganden enligt strålskyddslagen överklagas till Tillsynen enligt av kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning länsrätten medan beslut med stöd av överklagas hos miljödomstolen. kan det komma att försvåra en enhetlig rättstillämpning. Detta i sin tur kan leda till en osäkerhet hos verk- samhetsutövaren om vad som ska gälla. Utredningen har för avsikt att i sitt slutbetänkande återkomma till denna fråga. 21Återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna och inverkan på försörjningstryggheten Utredningens förslag: Krav på samlad återkommande säker- hetsgranskning av de svenska kärnkraftsreaktorernas säkerhet har funnits . Strålsäkerhetsmyndig- hetens föreskrifter reglerar att kärnkraftverken minst ska genomföra en samlad analys och helhetsbedöm- ning av säkerheten hos respektive kärnkraftsreaktor. Den återkommande helhetsbedömningen är en viktig och grundläggande princip för säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de kärntekniska anläggningarna. Utredningen föreslår därför att kärntekniklagen kompletteras med krav på återkommande helhetsbedömning av säkerheten för den som har tillstånd att inneha och driva en kärnteknisk anläggning. Genom att kravet på återkommande helhetsbedömning regleras i lag betonas dess principiella betydelse för säkerhetsarbetet och tydligheten för tillståndshavarna ökar. Avsikten med att lyfta upp kravet på återkommande helhets- bedömningar i kärntekniklagen har dock inte varit att bedöm- ningen ska ske på annat sätt eller utifrån i väsentliga delar andra kriterier än vad som sker i enlighet med Strålsäkerhets- myndighetens föreskrifter. Den återkommande helhetsbedömningen av säkerheten vid landets kärnkraftsreaktorer ger säkerhetsmässiga indikatorer som i ett längre perspektiv kan få återverkningar för landets för- sörjningstrygghet. Återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna och inverkan Återkommande helhetsbedömningar av säkerheten Återkommande helhetsbedömningar av säkerheten hos kärntek- niska anläggningar anses vara ett effektivt tillsynsinstrument som syftar till att få en övergripande bild av säkerheten på en anläggning för att kunna bestämma rimliga och praktiskt möjliga åtgärder för att bibehålla en hög säkerhetsnivå. För äldre reaktorer handlar det också om att förbättra säkerheten så att dessa i så hög grad som möjligt är lika säkra som nyare reaktorer. Dagens krav på återkommande helhetsbedömningar, innebär enligt föreskrifter att en samlad analys och helhetsbedömning ska göras minst och avse dels på vilket sätt anläggningen vid bedömningstillfället uppfyller gällande säkerhetskrav, dels om förutsättningar föreligger för att driva anläggningen på ett säkert sätt fram till nästa bedömnings- tillfälle, med hänsyn tagen till den utveckling som skett inom vetenskap och teknik. Analyserna, bedömningarna och de åtgärder som föranleds av dessa ska dokumenteras och redovisas för Strål- säkerhetsmyndigheten. Försörjningstrygghet i det här sammanhanget kan sägas innebära såväl en trygg energiförsörjning för den enskilda människans behov av och tillgång till energi som att tillförsäkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt konkurrenskraftiga villkor. Den svenska elproduktionens sammansättning har förändrats mycket lite . Kärnkraft och vattenkraft dominerar och de variationer som finns mellan olika år samman- hänger främst med de hydrologiska förhållandena (våtår/torrår). Eftersom nästan hälften av den svenska elproduktionen kommer från kärnkraft och de enskilda aggregaten är mycket stora blir en slutsats att problem i ett eller några aggregat kraftigt påverkar elförsörjningen. Tekniska problem i ett aggregat kan också leda till krav på driftstopp för aggregat med liknande tekniska lösningar. Ett exempel på detta är det som skedde i samband med incidenten Återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna och inverkan vid då tre andra aggregat stoppades till följd av incidenten. Sårbarheten kan av detta skäl sägas vara relativt stor.1 Återkommande helhetsbedömningar av säkerheten Den återkommande säkerhetsgranskningen är ett erkänt inter- nationellt tillsynsinstrument som har använts i . Dagens motsvarande krav återfinns i Strålsäkerhets- myndighetens föreskrifter. Den återkommande helhetsbedöm- ningen är en viktig och grundläggande princip för det säkerhets- arbete som bedrivs på de kärntekniska anläggningarna och ett centralt tillsynsinstrument. Rent generellt kan sägas att kärntekniklagen till sin formella struktur är av ramkaraktär, dvs. i lagen återfinns elementära bestäm- melser vars innebörd i många fall har behövt fyllas ut genom förarbetsuttalanden eller myndighetsföreskrifter. Ett av många exempel härpå är just föreskriftskrav på återkommande helhetsbedömningar av säkerheten vid kärn- tekniska anläggningar. Utredningens utgångspunkt är att den nya lagstiftningen bör utformas på ett sådant sätt att grundläggande och centrala regler som återfinns i myndighetsföreskrifter lyfts in i kärnteknik- lagen. Det innebär en ökad tydlighet gentemot enskilda som inte längre behöver studera myndighetsföreskrifter för att informera sig om vilka grundläggande bestämmelser som gäller. Att reglerna återfinns direkt i kärntekniklagen kan också vara ett sätt att markera dess betydelse. Avsikten med att lyfta upp kravet på åter- kommande helhetsbedömningar in i kärntekniklagen har dock inte varit att bedömningen ska ske på annat sätt eller utifrån i väsentliga delar andra kriterier än vad som sker i enlighet med Strål- säkerhetsmyndighetens föreskrifter. Mot bakgrund av att återkommande helhetsbedömningar av säkerheten och strålskyddet inte enbart berör kärnkraftsreaktorer utan även andra kärntekniska anläggningar med tillstånd enligt kärntekniklagen anser utredningen att det lagstadgade kravet bör omfatta även dessa anläggningar och att införandet för såväl kärnkraftsreaktorer som övriga kärntekniska anläggningar kan ske 1 2007:04 Indikatorer för försörjningstrygghet, s. 29–20. Återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna och inverkan Exakt vilka s.k. säkerhetsområden som analyserna och bedömningarna ska omfatta, hur djupgående dessa ska vara och som redovisning ska ske bör överlämnas till att besluta om. Genom utredningens förslag fastslås redan i kärntekniklagen att den som driver en kärnteknisk anläggning har en skyldighet att minst genomföra en återkommande helhetsbedöm- ning som ska ligga till grund för en samlad säkerhetsprövning som gör med fokus på säker drift . Helhetsbedömningen ska omfatta analyser och redogörelser för hur anläggningens konstruktion, funktion, organisation och verk- samhet uppfyller villkor och föreskrifter som har beslutats med stöd av kärntekniklagen och strålskyddslagen samt hur anlägg- ningen uppfyller kraven enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Helhetsbedömningen innebär således en process som möjliggör för tillsynsmyndigheten att successivt skärpa säkerhetskraven i samband med drift av kärnkraftverk. Enligt förslaget ska granskningen ske minst . Granskningen kan ske med tätare mellanrum om Strålsäkerhets- myndigheten av planeringsmässiga skäl inte har möjlighet att granska samtliga anläggningars helhetsbedömningar och att det därför i enskilda fall kan vara motiverat med ett något kortare intervall än . Ett annat uppenbart skäl är att säkerhetsmässiga indikationer påkallar en granskning innan har förflutit sedan den senaste genomförda granskningen. Att säkerheten är tillfredsställande vid de svenska reaktorerna är en förutsättning för deras drift. har långtgående möjligheter att tillgripa sanktioner i sin tillsynsroll och kan som yttersta åtgärd besluta om förbud som innebär att hela driften vid en anläggning stoppas, om det är motiverat från säkerhetssynpunkt. Som Energimyndigheten visar i sin rapport (se ovan) kan det innebära en kraftig påverkan på den svenska elförsörjningen om tekniska problem medför att en eller flera reaktorer ställs av och inte producerar någon el. Situationen blir rimligtvis densamma om en eller flera reaktorer permanent stängs av på grund av att det inte Återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna och inverkan i ett längre perspektiv går att upprätthålla säkerheten eller att de åtgärder som måste vidtas för att upprätthålla säkerheten inte är ekonomiskt lönsamma. Även tillsynsåtgärder som föranleds av analyser av de återkommande helhetsbedömningarna kan leda till att en eller flera reaktorer ställs av om en funnen omständighet är sådan att den kräver omedelbara åtgärder. Helhetsbedömningen ger en övergripande bild av säkerheten på en anläggning och tjänar därmed som utgångspunkt för vilka åtgärder tillståndshavaren eventuellt måste vidta för att anlägg- ningen ska kunna drivas med bibehållen hög säkerhet. För det fall att den samlade säkerhetsbedömningen ger vid handen att det inte finns förutsättningar för att en anläggning ska kunna drivas på ett säkert sätt eller att de åtgärder som krävs för säkerheten ska kunna uppnås inte är ekonomiskt motiverade blir följden rimligtvis att reaktorn får stängas och avvecklas. En sådan säkerhetsmässig och ekonomiskt grundad slutsats inverkar i viss mån på landets försörjningstrygghet. I vilken utsträckning detta blir fallet beror på reaktorns effekt och därmed andel av den totala elproduktionen samt reaktorns lokalisering men även elsystemets utveckling. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att den återkom- mande helhetsbedömningen av säkerheten vid landets kärnkrafts- reaktorer ger säkerhetsmässiga indikatorer som i sin tur kan få återverkningar för landets försörjningstrygghet. Av naturliga skäl är det svårt att uppskatta tidsaspekten från det att det kan konstateras att en kärnkraftsreaktor inte har förutsättningar för att kunna drivas på ett säkert sätt eller att nödvändiga säker- hetsmässiga åtgärder blir för kostsamma att vidta till dess att reaktorn stängs av. Utgångspunkten är dock att en kärnteknisk anläggning inte får drivas vidare om den inte uppfyller de stränga säkerhetskraven som ställs med stöd av kärntekniklagen. I sammanhanget bör även uppmärksammas att en reaktor kan komma att stängas av andra skäl än sådana som är kopplade till den återkommande helhetsbedömningen. Det kan ha inträffat ett drift- problem som kräver en så omfattande reinvestering att tillstånds- innehavaren inte bedömer det lönsamt att genomföra reinves- teringen. Det kan också ha kommit förelägganden eller förbud från som tillståndsinnehavaren inte klarar att åtgärda av tekniska eller ekonomiska skäl. Ur ett försörjnings- trygghetsperspektiv kan det därför vara lika relevant att beakta och planera för sådana typer av nedläggningar som kan behöva ske Återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna och inverkan snabbt och oplanerat, t.ex. till följd av omfattande haverier på en generator eller turbin. Det internationella arbete som bedrivs både inom ramen för och innebär en ständig utveckling av säkerhets- relaterade frågor. Med de successivt skärpta krav som följer som ett resultat av detta är det inte osannolikt att kärnkraftsindustrin kommer att finna att det är ekonomiskt motiverat att uppgradera de existerande reaktorerna för att de ska kunna nå upp till den stipulerade säkerhetsnivån. På så sätt kommer industrin själv att kunna signalera det är dags för reaktorerna att fasas ut och det blir då även möjligt att på ett detaljerat sätt beräkna vilken inverkan ett sådant beslut kan få för landets försörjningstrygghet. Slutligen har utredningen övervägt om vikten av försörjnings- trygghet för såväl enskilda som det allmänna är någonting som bör lyftas in i kärntekniklagen men funnit att det inte är lämpligt att så sker. Skälen härför är följande. Kärntekniklagen är en renodlad säkerhetslag och de motiv som ligger bakom tillsynsåtgärder från grundar sig enbart på säkerhetsmässiga avväganden. Mot den bakgrunden anser inte utredningen att det är lämpligt att försörjningsmässiga eller andra omständigheter kan eller bör beaktas i ett utpräglat säkerhetsmässigt sammanhang. 22Avveckling av kärnkraftsreaktorer och andra reaktorer Utredningens förslag: Utredningen föreslår att bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd ändras så att de begrepp som används i bestämmelserna som rör kärnkraftverk och andra reaktorer anpassas till den begreppsapparat som allmänt tillämpas i sammanhanget och som används i regeringens proposition 1999/2000:63 om god- kännande av avtal om ersättning i samband med stängning av , m.m. Det är förbjudet att utan tillstånd enligt avveckla en kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor1. Förbudet motiveras av att avveckling av en kärnreaktor är en lång och komplicerad process som måste stå under myndigheternas kontroll. Begreppet avveckling kan i sammanhanget delas in i följande faser: avställningsdrift, servicedrift och rivning. Med avställnings- drift avses den del av avvecklingsperioden då kärnbränsle finns kvar i kärnkraftverket eller reaktorn och med servicedrift den period då allt kärnbränslet avlägsnats från platsen där reaktorn är belägen. Med begreppet plats avses det område där kärnkraftsanläggning en eller reaktorn är placerad och som enligt kommunens detaljplan enligt är avsatt för industri- eller energi- ändamål etc. 1 Jfr 5 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt bilagan till förordningen. Rivning av kärnkraftverk och andra reaktorer Tillståndsfrågor när det gäller avveckling av kärnkraftsreaktor eller annan reaktor prövas av miljödomstolen2.