sou · GXB37 · 2009-02-02 00:00:00 — Ett syfte med att öppna möjligheten för privata entreprenörer skulle kunna vara att åstadkomma konkurrens för att hålla nere kostnaderna. Som nämnts ovan är det av stor vikt att den ansvariga myndigheten kan skaffa sig garantier för att en eventuell privat utförare av kontrollverksamheten kommer att utföra detta i enlighet med regelverket. Detta ställer krav på utformningen av kontrakt/avtal med utföraren, inklusive ansvarsförbindelse med sanktionsmöjlighet och på någon form av uppföljningssystem, det vill säga kontroll av kontrollen. Det är ovisst om någon privat aktör skulle ha kapacitet eller intresse att ta på sig arbetet med till exempel fältkontrollerna för hela eller delar av landet. En sådan lösning skulle givetvis kunna innebära en stor omställning för länsstyrelsernas del och leda till ytterligare svårigheter att planera verksam- Specifika frågeställningar i direktivet Om privata organisationer skulle ges och också utnyttja en sådan utmaningsrätt (jfr ) skulle emellertid enligt min uppfattning också betydande gränsdragningsproblem kunna uppstå vad gäller begreppet myndighetsutövning. Att öka antalet aktörer inom administrationen leder inte heller till en ur företagarnas synpunkt tydligare organisation. 4.7Konflikter mellan behovet av kontroll ur ett jordbruksrespektive folkhälsopolitiskt perspektiv Enligt utredningens direktiv ska eventuella konflikter mellan behovet av kontroll ur ett jordbruksrespektive folkhälsopolitiskt perspektiv uppmärksammas. Direktivets skrivning är generell och kan med en lagom vid tolkning omfatta hela tvärvillkorsproblematiken. Svårigheterna i tillämpningen på detta område har dock redan uppmärksammats och lett till åtgärder. Jag uppfattar därför skrivningen i mera snäv bemärkelse till att syfta på kontrollerna av hampaodlingen. I var, enligt narkotikalagstiftningen, odling av hampa inte tillåten fram . Från och med detta år genomfördes en ändring i lagstiftningen som möjliggör odling av sådan hampa som berättigar till stöd enligt gårdsstödsförordningen förutsatt att ansökan om stöd inlämnats till . Enligt denna förordning kan frikopplat stöd, gårdsstöd, erhållas vid odling av sådan hampa för fiberproduktion som finns angiven i en av EU godkänd sortlista. EU möjliggör även stöd till odling av hampa för industri- och energiändamål på uttagen areal samt för energiändamål på ordinarie . EU har också ett stöd till beredning av hampa och vissa andra fiberväxter. Inom ramen för gårdsstödet är hampa föremål för särskilda kontrollåtgärder. Reglerna föreskriver bland annat att vederbörlig ansökan görs på SAM-blanketten, att utsädet är certifierat och sås i renbestånd och att etiketterna på utsädesförpackningarna skickas in till . ska underrätta polismyndigheten om varje inlämnad ansökan. Kontrollfrekvensen är i enlighet med fastställd till (av ansökande företag respektive areal). Fältkontrollen som alltså genomförs av innefattar dels arealmätning, dels kontroll av stödvillkoren som bland annat innefattar insamling av prov för analys av THC-halten i grödan. Kostnaden för att analysera ett prov har uppgivits vara ca Specifika frågeställningar i direktivet Merkostnaden för hampakontrollen jämfört med en vanlig arealkontroll har av tidigare uppskattats till 2 500–per ha. Kostnaderna ska täckas inom ramen för länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Enligt register fanns det 131 odlare med totalt 389 ha fördelade över samtliga län utom . Störst antal ansökningar hade och med 29 respektive 23 ansökningar. Utredningen har kontaktat de två nämnda länsstyrelserna för att få närmare information om kontrollarbetet. I bedöms kontrollerna ha tagit i anspråk avseende sammanlagt 6 skiften på 4 företag. I bedöms kontrollerna ha krävt för totalt 10 skiften. I dessa två län hittades ett fall med överskridet gränsvärde. Av rapporter framgår att antalet prov med överskridna gränsvärden varierat mellan 4 och 30 av totalt ca 60–70 genomförda prov i landet. Någon otillåten odling (otillåtna sorter etc.) uppges aldrig ha hittats i samband med hampakontrollen i de två nämnda länen. Utredningen har inte kunnat finna att det förs statistik över fall av otillåten odling upptäckta i samband med den särskilda EU-kontrollen. Jag vågar ändå dra slutsatsen att det inte är sannolikt att några sådana fall uppdagats i samband med den specifika hampakontrollen. När man upptäckt illegala odlingar i fält har det snarare skett genom anmälningar från privatpersoner eller att man stött på plantor i odlingar av andra grödor, t.ex. majs, i samband med den ordinarie arealkontrollen. Kontrollsystemet grundar sig som nämnts på , bland annat gårdsstödsförordningen vars preambel nr 27 anger behovet att tillse att illegala grödor inte göms bland grödor som berättigar till samlat gårdsstöd. Man kan fråga sig om den särskilda kontrollapparaten i realiteten har någon betydelse för att tillgodose detta behov, eftersom illegal hampaodling även skulle kunna bedrivas i anslutning till vissa andra grödor eller helt utan koppling till annan odling över huvud taget. Även om kontrollerna tar en relativt liten del av länsstyrelsernas (och andra inblandade organs) resurser i anspråk så förefaller ändå kontrollsystemet mycket omfattande med tanke på riskerna. Jag bedömer att den ordinarie gårdsstödskontrollen i kombination med anmälningar från allmänheten innebär ungefär samma sannolikhet för upptäckt av illegala odlingar. Med tanke på detta vore det bättre att antingen återgå till att förbjuda odlingen av hampa över huvud taget eller att avskaffa Specifika frågeställningar i direktivet den särskilda kontrollen av industrihampa. I båda fallen ligger avgörandet på EU-nivå och utsikterna att få till stånd sådana ändringar bedömer jag som obefintliga eller i varje fall mycket små. Oavsett de tvivel man sålunda kan ha vad gäller effektiviteten i EU:s nuvarande kontrollsystem har detta system motiverats av politiska skäl i syfte att markera en allmänt restriktiv hållning från samhällets sida gentemot droger. Som ansvarig myndighet för implementeringen av stödordningarna ankommer det på att vidta de åtgärder som krävs för att få till stånd en enhetlig hantering i hela landet. som i sitt arbete tydliggör sitt ansvar är det angeläget att verket upprätthåller den höga aktivitetsnivån vad gäller gemensamma arbetsgrupper med berörda myndigheter och organisationer i syfte att effektivisera, förenkla och utveckla verksamheten i dess olika led. Inte minst är samarbetet inom IT-området särskilt betydelsefullt. Länsstyrelserna har på regeringens uppdrag arbetat vidare med bland annat utvecklingen av e- förvaltningen och etableringen av en gemensam IT-funktion för länsstyrelserna. Den nya trädde i kraft . Jag anser det vara av största vikt att den vidare utvecklingen på detta område sker i nära samarbete med (och sannolikt vissa andra berörda centrala myndigheter) med tanke på de komplicerade stödsystem som finns inom jordbruksområdet och därmed stora behov att ta till vara alla möjligheter till förenklingar och rationaliseringar. Jag vill även understryka vikten av att i samband med förhandlingar inom EU om förändringar i stödsystemen mm gör sig underrättad om konsekvenserna för den svenska administrationen och de svenska företagarna på ett tidigt stadium. Detsamma gäller naturligtvis vid överväganden om förändringar av regelsystem som beslutas på nationell nivå. 6Stödadministrationen i närliggande EU-länder I det följande beskrivs översiktligt administrationen av jordbruksstöd i och . Vidare görs ett försök att jämföra förhållandena i , och med tonvikt på styrning, regionalisering och finansiering. I bilaga 6 har administrationen av jordbruksstöden i de tre länderna skisserats schematiskt. Skissen ger en förenklad bild och tar till exempel inte hänsyn till att en central myndighet kan ha regionala kontor, så länge kontoren hör till samma myndighet. Leader-administrationen har heller inte medtagits. Administrationen styrs från , genom FödevareErhverv (tidigare Direktoratet för Födevareerhverv, DFFE). FödevareErhverv:s huvuduppgift är att ge stöd till produktion och avsättning av livsmedel, till utveckling av landsbygden och av fiskerisektorn och till forskning, innovation och utveckling. Direktoratet administrerar dessutom lantbruks- och jordförvärvslagstiftning, vissa kontroller m.m. FödevareErhverv är förvaltningsmyndighet och nationellt betalningsställe för EU-stöden och svarar för handläggning och beslut för alla stöd utom de som gäller skog inom axel 2 i landsbygdsprogrammet. De senare hanteras av Skovog Naturstyrelsen som hör till . FödevareErhverv ligger i men har även ett kontor på () för hantering av miljöersättningar. De skogliga stöden handläggs vid 6 av Skovog Naturstyrelsens 19 lokalkontor i landet. Ansökningar om stöd inges till FödevareErhverv respektive Skovog Naturstyrelsen samt vad gäller Leader till LAG. Stödadministrationen i närliggande EU-länder Man har integrerat miljöersättningarna i gårdsstödsansökan. Detta skedde i samband med att FödevareErhverv tog över ansvaret för den del av miljöersättningarna som tidigare handlades på länsstyrelserna (amterna), när dessa lades ned. FödevareErhverv ansvarar även för kontrollverksamheten när det gäller gårdsstödet (de s.k. IAKS-kontrollerna). Urval och behandling av kontrollresultat verkställs inom FödevareErhverv medan de fysiska kontrollerna utförs av Plantedirektoratet inom samma ministerium. Plantedirektoratet genomför fysisk kontroll från 6 lokalkontor i landet. FödevareErhverv tar även hjälp av för fjärranalyserna. För verkställandet av tvärvillkorskontrollerna ansvarar Födevarestyrelsen (ingår i ), Plantedirektoratet och kommunerna (hade amterna kontrollansvaret för vissa miljöordningar men detta ansvar ligger nu hos kommunerna). Dessa myndigheter gör kontrollurvalet själva medan behandlingen av resultaten sker inom FödevareErhverv. När det gäller landsbygdsprogrammets stöd sker urval och behandling av kontrollresultat inom FödevareErhverv medan kontrollerna genomförs av Plantedirektoratet, Födevarestyrelsen och kommunerna samt Skovog Naturstyrelsen och Miljöstyrelsen (Ökonomistyrelsen, landökonomiska konsulenter, byggnadsinspektörer, revisorer m.m. anges också ha en roll, uppenbarligen främst avseende administrativa kontroller, intyg m.m.). Födevare- Erhverv:s samarbete med andra myndigheter regleras genom samarbetsavtal, arbetsprogram och kontrollinstruktioner. Utbetalning för huvuddelen av stöden görs av FödevareErhverv. För vissa skogliga åtgärder inom axel 2 i landsbygdsprogrammet görs utbetalningen av Skovog Naturstyrelsen enligt avtal med och på ansvar av FödevareErhverv. Även Ökonomistyrelsen har vissa delar av administrationen av stöd enligt äldre landsbygdsprogram (etableringsstöd). FödevareErhverv:s driftskostnader uppgick till för hela verksamheten. Bemanningen uppgick till 483 årspersoner (varav 242 avsåg ledning, administration och hjälpfunktioner). Som jämförelse kan nämnas att motsvarande siffra för var 398 årspersoner. Uppenbarligen har arbetet med gårdsstöden och genomförandet av det nya landsbygdsprogrammet inneburit ett ökat resursbehov, på liknande sätt som i (och ). I FödevareErhverv:s årsberättelse pekas bland annat på utmaningar i form av stort antal ansökningar behäftade med fel, många överföringar av stödrättigheter, revide- Stödadministrationen i närliggande EU-länder ring av blockdatabasen samt införande av ett nytt IT-system. Hur mycket av resurserna som avsåg arbete med jordbruksstöden, det vill säga gårdsstöd och landsbygdsprogrammets stöd, går inte att tydligt utläsa av tillgängliga rapporter. För det direkta arbetet med gårdsstödet använde man dock 69 årspersoner och för överföring av stödrätter 31 årspersoner. Med ett antagande att uppemot två tredjedelar av de totala resurserna avser jordbruksstöden skulle antalet årspersoner som direkt och indirekt ägnas åt denna verksamhet kunna uppskattas till drygt 300 och kostnaden till . Antal ansökningar om gårdsstöd uppgick till 56 000. Antalet ansökningar om miljöstöd och ekologiska ersättningsformer uppgick sammanlagt till 13 750. Kostnaderna för Plantedirektoratets kontrollverksamhet, inkl indirekta kostnader, uppgick till (98 årspersoner) och 2006 till . De direkta kostnaderna uppgick till resp . Antalet gårdsstödskontroller var 3 957, antalet ekostödskontroller 267 samt antalet miljöstödskontroller 632. Kort karaktäristik: har alltså huvudsakligen en central hantering inom en organisation (FödevareErhverv) med verksamhet på två platser i landet. Ett undantag gäller skogsstöden inom landsbygdsprogrammet vilka hanteras, inklusive utbetalas och kontrolleras, av Skovog naturstyrelsen. FödevareErhvervhar det övergripande ansvaret och är nationellt utbetalningsställe. De fysiska kontrollerna genomförs inte av FödevareErhverv själv utan har delegerats. Till största delen utförs de av Plantedirektoratet som hör till samma ministerium. Även andra myndigheter och kommuner har kontrolluppgifter, särskilt när det gäller tvärvillkor och landsbygdsprogrammets stöd. FödevareErhverv har ingen styrning över de inblandade organens budgetar för uppgifterna utan varje organisation arbetar efter sin egen budget. FödevareErhverv och Plantedirektoratet hör dock som nämnts till samma ministerium. Under Skogs- och har det operativa ansvaret för såväl gårdsstödet som landsbygdsprogrammet. Verket är nationellt utbetalningsställe och vägleder de övriga myndigheterna, utformar blanketter, utbildar personal, utformar Stödadministrationen i närliggande EU-länder och finansierar utveckling av IT-system samt godkänner slutligt och verkställer utbetalningar. För det direkta genomförandet, dvs. att ta emot ansökningar samt besluta i stödärenden, och därmed den direkta kontakten med stödmottagarna, svarar dels –TE-centralerna (landsbygdsprogrammet exklusive miljöersättningar och inklusive Leader via LAG), dels –kommunerna (jordbrukarstöden inkl miljöersättningar, LFA- stöd och nationellt stöd). har även det övergripande ansvaret för kontrollverksamheten, inklusive urval och riskanalyser. För utförandet av , inklusive landsbygdsprogrammets axel 2 samt strukturstöd, svarar TE-centralerna medan () svarar för vissa tvärvillkorskontroller. Länsveterinärerna har också en roll i kontrollen av tvärvillkor (djur-ID). I övrigt svarar för utförandet av kontrollerna. Funktioner som upphandlats från utomstående organisationer är teknisk drift av blockdatabasen, tryckning av brukarkartor och teknisk drift av djurdatabasen. sysselsätter drygt 200 personer. Av organisationsbeskrivningen att döma är dessa till allra största delen verksamma med hanteringen av jordbruksstöd inklusive stöd till landsbygden. Förvaltningsbudgeten uppgick till (förkortat år eftersom myndigheten bildades ) och till . Arbetskrafts- och näringscentralerna, eller TE-centralerna är 15 till antalet och kan beskrivas som statliga regionala utvecklingsorgan som ska främja innovationsmiljöer, sköta regional arbetskraftspolitik och främja utvecklandet av jordbruk och landsbygdsnäringar. Verksamheten finansieras av det nybildade Arbets- och näringsministeriet men de delar som rör jordbruk och landsbygdsutveckling styrs av Jord- och skogsbruksministeriet via . kan TE-centralerna, liksom länsstyrelserna, komma att ingå som delar i en ny statlig regional administration i enlighet med ett utredningsförslag. TE-centralernas jordbruks- och landsbygdspersonal uppgår till 630 årsarbetskrafter av en total arbetsstyrka på ca 1 500. Budgeten för jordbruks- och landsbygdsverksamheten rör sig om ca av totalt . Stödadministrationen i närliggande EU-länder I omkring 350 kommuner finns s.k. Landsbygdssekreterare med biträdande personal, totalt ungefär 410 heltidsanställda personer. Därtill kommer deltidsanställda med hög belastning (sammanlagt finns 654 som arbetar i IAKS-systemet). I Landsbygdssekreterarnas uppgifter ingår uppenbarligen mer än bara stödadministration, såsom rådgivningsverksamhet m.m. Kommunernas verksamhet finansieras via anslag från finansministeriet. Detta anslag uppgick till men täcker då mer än jordbruksverksamheten. Antalet stödsökande jordbrukare uppgick till ca 65 000. Av dessa uttogs nära 4 300 till fysisk kontroll. siffror var ungefär desamma. Ungefär 60 000 ansökte om miljöersättningar. Karaktäristik: uppvisar en relativt komplicerad myndighetsstruktur med två beslutsfattande myndigheter, TE-centraler respektive kommuner, beroende på typ av stöd och en utbetalande instans, . Kontrollverksamheten är också något splittrad: har det övergripande ansvaret med urval och riskanalyser och handhar också kontrollerna för vissa stöd (delar av axel 1 samt axel 3 och 4) medan TE-centralerna handhar kontrollerna för direktstöden, inklusive axel 2 samt strukturstöden. I tvärvillkorskontrollerna är även andra myndigheter inblandade. TE-centralerna får sin budget från Arbets- och näringsministeriet vilket ställer krav på samarbetet mellan ministerierna för att styrning ska bli effektiv. Det kan noteras att en arbetsgrupp inom Skogs- och studerat olika alternativ för att reformera administrationen genom t.ex. koncentration geografiskt eller centralisering av vissa arbetsuppgifter. Gruppen har i sin slutrapport föreslagit att kommunerna även på sitt område ska svara för organiseringen av uppgifterna inom förvaltningen av jordbrukarstöden. Enligt förslaget ska kommunerna åläggas att bilda samarbetsområden för landsbygdsförvaltningen. Målet ska vara att hanteringen ska samlas på högst 80 kommuner eller samkommuner med minst 800 företag/gårdar inom respektive område. Samarbetsområdena föreslås inleda sin verksamhet . Stödadministrationen i närliggande EU-länder 6.3Kortfattat om skillnader och likheter mellan , och administration framstår som funktionellt sett mer centraliserad än och framför allt . En och samma myndighet både tar emot ansökningar, fattar beslut och betalar ut stöd (dock undantag beträffande skogliga stöd). I finns två beslutsfattande myndigheter beroende på typ av stöd och i har vi huvudsakligen en beslutsmyndighet, länsstyrelserna, även om såväl som och tar vissa beslut. Såväl som har en utbetalningsmyndighet som för stora delar av stöden är skild från den beslutande myndigheten. från styrningssynpunkt förefaller den danska modellen som mest renodlad i och med att beslut och utbetalningar samlats på i princip en myndighet tillsammans med det övergripande ansvaret för kontrollverksamheten. Utförandet av kontrollerna avtalas med andra myndigheter. I och framstår styrningen som mer komplicerad i och med att ansvaret för beslut, utbetalningar och kontroller är splittrat på fler aktörer. Ytligt sett borde den danska modellen vara att föredra ur kundens synvinkel med i det närmaste en ingång, oavsett stöd. förefaller den fysiska närheten till kunden vara mindre väl tillgodosedd i än i och , låt vara att landet är betydligt mindre till ytan. Bortsett från skogsåtgärderna finns handläggande/beslutande/utbetalande myndighet för stöden på endast två platser i landet, och med ansvar för olika stödordningar. Vad gäller kostnader och resurser kan man på basis av ovanstående redovisning beräkna att de viktigaste myndigheterna i , FödevareErhverv och Plantedirektoratet, hade sammanlagda kostnader på och en sysselsättning på drygt 400 årspersoner för jordbruksstödshanteringen. Det totala antalet gårdsstödsansökningar var 56 000. Antalet ansökningar om miljöstöd, inklusive för ekologiskt jordbruk, uppgick till närmare 14 000. I var den sammanlagda administrationskostnaden för , länsstyrelserna, och enligt redovisning och antalet årsarbetskrafter kan beräknas till omkring 850. Antalet gårdsstödsansökningar var 82 000, varav 62 000 innehöll ansökan om någon form av miljöersättning. För del sysselsätter , TE-centraler och kommuner mer än Stödadministrationen i närliggande EU-länder 1 200 jordbruksadministratörer, eventuellt fler vid större belastningar. I siffran ingår även landsbygdssekreterarnas verksamhet med rådgivning, det vill säga annat än ren administration av stöden. Antalet ansökningar om gårdsstöd uppgår i till ca 65 000, och antalet miljöstödsansökningar till ca 60 000. Någon djupare analys av siffermaterialet och dess underlag har inte kunnat göras för och . Jämförelser av siffrorna får därför göras med viss försiktighet. Exempelvis är det känt att visst inslag av rådgivningsverksamhet ingår i de finska Landsbygdssekreterarnas uppgifter och det är också sannolikt att arbete kopplat till tvärvillkorskontroller ingår i olika utsträckning i siffrorna för de tre länderna. I utgör den centrala förvaltningen en del i ministeriet medan och har separata förvaltningsmyndigheter. Detta kan möjligen innebära att administrationens omfattning underskattas något i och jämfört med i i och med att departementsnivån inte har medtagits i siffrorna. Det är också ovisst om arbete med utveckling och underhåll av IT-system finns med på samma villkor i siffrorna för de tre länderna. Det framstår ändå som att är det av de tre länderna som utnyttjar mest personalresurser i förhållande till antalet stödansökningar. Det kan noteras att ännu inte har tillämpat något elektroniskt ansökningsförfarande av typen /Internet. Endast ett mindre pilotprojekt har genomförts . kommer dock denna möjlighet att erbjudas. Det förefaller också som att administration drar minst resurser, även om man beaktar att antalet ansökningar inom gårdsstödet och omfattningen av miljöersättningarna är mindre än i de båda andra länderna och att jordbruket i har en annorlunda struktur och inriktning. 7Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen har ett antal utredningar gjorts som på olika sätt berör länsstyrelseorganisationen. Av särskild betydelse är och betänkanden. Förslagen i dessa utredningar har ännu inte resulterat i några större förändringar av rådande struktur och jag anser mig inte ha underlag att spekulera i någon sannolik utveckling på detta område. De resonemang och förslag till förändringar som jag presenterar i det följande görs därför i relation till den nuvarande regionala indelningen och strukturen, inklusive ordningen med Samordningsregioner för jordbruksstödshanteringen. Jag bedömer att de förändringar jag anser påkallade behöver genomföras med tanke särskilt på problematiken i förhållande till EU. Att avvakta ett mera övergripande beslut avseende de ovan nämnda betänkandena, om ett sådant beslut skulle dröja, skulle enligt min mening öka risken för omfattande finansiella korrigeringar från EU:s sida vars effekter för den svenska statsbudgeten kan bli betydande. Beskrivningen ovan, liksom min redovisning i juli-skrivelsen, har visat på ett antal problem och svårigheter i stödhanteringen som erfarits och som är av sådan dignitet att åtgärder bör vidtas. Orsakerna till dessa problem är förvisso flera. Den långa beslutskedjan i samband med EU-stöden och tendensen till sena beslut på EU-nivå är bara ett exempel. Min bedömning är ändå att problemen till en inte obetydlig del hänger samman med organisation och finansiering av administrationen, eller annorlunda uttryckt: med en annan modell för styrning och finansiering är det troligt att svårigheterna hade kunnat begränsas. visar genomgången av kostnadsbilden i administrationen att det finns en Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen inte obetydlig potential för effektiviseringar genom framför allt en fortsatt koncentration av åtminstone delar av administrationen. För en koncentration talar också den fortgående strukturutvecklingen med ett minskande antal rena jordbruksföretag, även om detta skulle kunna motverkas av ett ökande antal andra landsbygdsföretag som söker företags- eller projektstöd inom ramen för landsbygdsprogrammet. Det är också möjligt att hälsokontrollen för del kommer att leda till en höjning av minimigränsen för gårdsstödet vilket skulle medföra ett minskande antal ansökningar om gårdsstöd och även en viss minskning av det antal företag som kan komma att lämna in SAM-ansökan.