sou · GWB396 · 2009-01-01 00:00:00 — (1995:1020) om digitala ljud- radiosändningar utlysa tillstånd att sända digital radio och lämna förslag till regeringen om fördelning av sändnings- tillstånden, 12. meddela verkställighets- föreskrifter enligt förordningen (2007:1285) med bemyndigande för Radio- och att meddela vissa verkställighets- föreskrifter, och 13. enligt 10 kap. 6 a och 6 b §§ radio- och TV-lagen hantera frågor om särskild avgift. 11. meddela verkställighets- föreskrifter enligt förordningen (2007:1285) med bemyndigande för Radio- och att 12. enligt 10 Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2007:1285) med bemyndigande för Radio- och att meddela vissa verkställighetsföreskrifter Härigenom föreskrivs att förordningen (2007:1285) med bemyndigande för Radio- och att meddela vissa verkställighetsföreskrifter ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Regeringen bemyndigar med stöd av 8 kap. 13 § regerings- formen Radio- och att meddela verkställighets- 1. ansökningsförfarandet och 1. ansökningsförfarandet och ansökans innehåll i fråga om de ansökans innehåll i fråga om de tillstånd som avses i 3 kap. 3 och tillstånd som avses i 3 kap. 3 och 4 §§ radio- och TV-lagen 4 §§ samt 5 kap. 6 och 20 §§ (1996:844), radio- och TV-lagen (1996:844), 2. avgiften enligt 10 kap. 13 § samma lag. Denna förordning träder i kraft . förordning om upphävande av förordningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar Härigenom föreskrivs att förordningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar ska upphöra att gälla . 1 Uppdrag och arbete Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag till hur ett nytt regelverk för kommersiell radio kan utformas (dir. 2007:77 och 2007:174). I uppdraget ingår frågor om tillståndsgivning, koncessionsavgift, krav på sändning av eget material och program med lokal anknytning, nationell kommersiell radio, sponsring och lokalradiosändningar på det s.k. AM-bandet. I delbetänkandet Tillfälliga regler om tillstånd att sända kommersiell radio (SOU 2007:110) lämnade utredningen förslag på hur de tillstånd att sända kommersiell radio, vilka löper ut , tillfälligt kan förlängas i avvaktan på att ett nytt regelverk träder i kraft. Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1–2. Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt genom sammanträden med utredningens experter. Därutöver har utredaren och sekreteraren vid ett flertal tillfällen träffat företrädare för nätverken MTG Radio och SBS Radio, radiostationen 106,5 i och – Radiobranschen. Företrädare för närradiostationen samt ett par aktörer med intresse av att börja sända kommersiell radio har varit i kontakt med utredningen. Vidare har ordföranden och sekreteraren träffat företrädare för och samt samrått med Public service-utredningen (Ku 2007:04), (Ku 2007:07) och . Information om regelverken för kommersiell radio i , , och har inhämtats genom kontakter med respektive lands tillståndsmyndighet för Vidare har information erhållits om möjlig- heterna att sända radio med låg effekt i . Post- och – möjligheter till ytterligare rikstäckande analoga ljudradiosändningarTPF1FPT har legat till grund för utredningens ställningstaganden i frågan om möjligheten att införa ett eller flera tillstånd att sända nationell kommersiell radio på FM-bandet. Bilaga 3 visar en sammanställning över de avgifter som tillståndshavarna betalar . har anlitats av utredningen för att analysera den kommersiella radiobranschens ekonomiska villkor. I detta har ingått att bedöma om nuvarande verksamheter generellt sett går med vinst eller förlust. Om den allmänna bilden är att verksamheterna går med förlust har det varit revisionsfirmans uppdrag att bedöma hur stor förlusten är i förhållande till respektive verksamhets omsättning och vad som krävs för att uppnå vinst. Uppdraget har också omfattat en redovisning av olika sätt att beräkna koncessionsavgiften på, t.ex. utifrån en viss andel av tillståndshavarens omsättning. Rapporten finns i sin helhet att läsa i bilaga 4. Utredningen har vidare inhämtat ett sakkunnigutlåtande från , f.d. justitieråd samt professor i civilrätt vid . uppdrag har varit att bedöma om nuvarande lagstiftning, som ger innevarande tillståndshavare en långtgående rätt till förlängning, medför att staten riskerar att bli skadeståndsskyldig om dessa tillståndshavare inte får fortsatta sändningstillstånd inom ramen för det nya regelverk utredningen har i uppdrag att föreslå. 1TP PT Rapportnummer PTS-ER-2008:6. 2 Det svenska radiolandskapet Detta kapitel ger en introduktion till det svenska radiolandskapet, som består av public service-radio, privat lokalradio och närradio. Privat lokalradio är vad som i dagligt tal kallas för kommersiell radio. I detta betänkande används därför genomgående termen kommersiell radio i stället för privat lokalradio. Det bör redan här noteras att det inte finns någon nationell kommersiell radiokanal. Att vissa kanaler (format) kan höras på flera orter runt om i landet beror på att var och en av de två stora aktörerna inom kommersiell radio – MTG Radio och SBS Radio – samarbetar inom var sitt nätverk och därmed kan sända ut ett enhetligt material inom nätverkets spridningsområde. Allt utbud är så gott som uteslutande producerat i . Den kommersiella radion kritiseras därför ofta för att vara likriktad och sakna lokal anknytning. har sänt rikstäckande radio . Sändningarna är helt reklamfria och kallas för public service. verksamhet finansieras genom TV-avgiften.TPF1FPT uppgår bolagets anslag till . Bl.a. har ett nät av reportrar och journalister på över 50 orter i samt 15 utrikeskorrespondenter på skilda håll i världen. Rikskanalerna P1, P2, P3 och P4 Riks sänder program som når hela befolkning. P1 sänder program med nyheter, samhällsaktuella ämnen, vetenskap, kultur, livsstil, teater och underhållning. 1TP PT Se 1 § lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. P2 sänder klassisk musik, konstmusik, jazz och folkmusik. I kanalen sänds även program på finska och samiska samt ett tiotal invandrarspråk. P3 sänder musik riktad mot ungdomar (pop- och rockmusik, rnb/hiphop etc.) och program som bl.a. speglar populär- kulturen. P4 är både en lokalkanal och en rikskanal. P4 Riks når hela medan P4:s lokala sändningar sker i 25 olika områden, från i söder till i norr. Sändningarna innehåller nyheter, samhällsprogram, trafikinformation, sport, kultur och underhållning. En genomsnittlig dag har ca fyra miljoner lyssnare. P4 är den enskilda kanal som har flest lyssnare, även jämfört med kommersiell radio. Det finns klara mönster vad gäller de åldersgrupper som lyssnar på public service respektive kommersiell radio. Majoriteten av de som lyssnar till sändningar är . Ung- domar lyssnar däremot i större utsträckning på kommersiell radio än på public service. I ålderskategorin 9–lyssnar på sändningar medan lyssnar på kommersiell radio. Nedanstående figur visar hur lyssnandet på public service respektive kommersiell radio skiljer sig åt mellan olika ålders- grupper (s.k. demografisk fördelning). Uppgifterna avser för- hållandena . Figur 2.1 Demografisk fördelning av radiolyssnande Samtliga sändningar kan avlyssnas i realtid på webben. Sändningarna lagras och finns tillgängliga för avlyssning t.o.m. efter sändning. har dessutom ett antal kanaler som inte sänds i FM-bandet men som kan avlyssnas på webben, t.ex. P3 Bubbel, SR Klassiskt och SR Världen. och har tillstånd att bedriva digitala sändningar med s.k. DAB-teknik. Det är möjligt att lyssna på dessa digitala sändningar i de tre storstadsområdena , och samt i . Inget kommersiellt radioföretag har fått tillstånd att sända digitalt, med undantag för att beviljades ett tillfälligt tillstånd att sända digitalt i Stockholms- området. Formellt var tillståndshavare, men MTG Radio stod för innehållet i sändningarna. Digital radio och utvecklingen på det området beskrivs närmare i kapitel 6. Närradion är det ideella föreningslivets röst i etern. I varje kommun finns det en eller flera frekvenser för närradiosändningar. Många av de föreningar som sänder är politiska partier, kultur- föreningar, församlingar inom och föreningar som sänder på andra språk än svenska. finns det knappt 1 000 ideella föreningar med tillstånd att sända närradio. En förening som vill sända närradio måste ansöka om tillstånd hos Radio- och . Ett tillstånd meddelas i taget. Har tillståndet meddelats före gäller det dock tills vidare. Det utgår inte någon avgift för att ansöka om eller inneha ett tillstånd att sända närradio. Reklam får, liksom i kommersiell radio, sändas i högst . När- radion är avsedd för ideella föreningar och föreningen får därför inte gynna sina medlemmar ekonomiskt. I de flesta sändningsområden finns det en närradioförening som sköter gemensam administration åt tillståndshavarna. En tillstånds- havare måste alltid vara beredd att dela med sig av sin sändningstid om nya föreningar får tillstånd att sända i området. Att inneha ett tillstånd till att sända privat lokalradio, dvs. kommersiell radio, innebär en rätt till en egen sändningsmöjlighet (frekvens) dygnet runt inom ett sändningsområde som täcker en eller flera kommuner. Tillstånden fördelas av Radio- och TV- verket. Det finns 89 sändningstillstånd fördelade på 38 sändningsområden. Av dessa tillstånd finns tio i , fem i , tre vardera i , , och samt två i nästan alla övriga sändningsområden. MTG Radio är den största aktören på marknaden och driver den kommersiella radiokanal som har flest lyssnare – . Kanalen når drygt 1,3 miljoner lyssnare . MTG Radio står även bakom formaten Lugna Favoriter, NRJ, Bandit och . Den andra stora aktören inom kommersiell radio, SBS Radio, sänder formaten , The Voice, 106.7 Rockklassiker, Vinyl 107 och Radio 107.5. är nätverkets största kanal med drygt 750 000 lyssnare . Per finns det fyra tillståndshavare som inte ingår i något av nätverken. Dessa tillståndshavare är Favorit 103,9 , , Radio Guld och . Ingen av de kommersiella aktörerna har tillstånd att sända digitalt. Däremot lägger många stationer ut sina sändningar på webben för avlyssning i realtid. Nedanstående figur visar de största radiokanalerna i , sett till antalet lyssnare. Uppgifterna avser förhållandena . Figur 2.2 De största radiokanalerna i Lugna The Voice NRJ Kommersiell radio har varit tillåten i sedan 1993 års lokalradiolag (1993:120) infördes. Tillstånden auktionerades då ut till den som bjöd högst, varvid det högsta budet blev den årliga koncessionsavgift som tillståndshavaren blev tvungen att betala. Tillståndshavaren skulle under minst en tredjedel av sändningstiden sända program som hade framställts särskilt för den egna verksamheten. Varje tillståndsperiod var . När lokalradiolagen infördes var förväntningarna höga på att den kommersiella radiobranschen skulle bli vinstgivande. De bud som lades vid auktionerna blev därför betydligt högre än vad som hade förväntats. Det genomsnittliga beloppet för att få ett tillstånd var vid lagens införande ca . Avgifterna har indexuppräknats och uppgår i genomsnitt till ca . Det finns dock 33 tillståndshavare som betalar mer än för sina tillstånd och av dessa betalar fem tillståndshavare mer än . Den allra högsta avgiften uppgår till . För många tillstånds- havare utgör avgiften av omsättningen. De höga avgifterna ledde redan kort efter att lokalradiolagen hade trätt i kraft till en omfattande nätverksbildning med några få dominerande aktörer. För att uppnå det ursprungliga syftet med den kommersiella lokalradion – att stärka mångfalden och den lokala förankringen i etern – infördes med verkan fr.o.m. nya regler för tillståndsgivning i radio- och TV-lagen (1996:844). Tillstånden auktioneras inte längre ut utan fördelas av Radio- och enligt ett särskilt urvalsförfarande. Vid sitt urval beaktar verket den mängd eget material och program med lokal anknytning som en sökande förklarar sig beredd att sända samt i vilken utsträckning den sökande bidrar till att antalet aktörer på den lokala mediemarknaden ökar. För att få tillstånd måste en aktör dessutom ha finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt med god kapacitet och kvalitet. Varje tillståndsperiod är . Koncessionsavgiften uppgår till . Avgiften räknas dock upp i förhållande till konsumentprisindex och uppgår till . Alla tillståndshavare med s.k. gamla tillstånd, dvs. tillstånd som erhållits efter budgivning vid auktion, hade möjlighet att återlämna sina tillstånd till Radio- och och ansöka om dem på nytt för att komma i åtnjutande av ett s.k. nytt tillstånd med en väsentligt lägre avgift. Det ställdes dock krav på sändning av eget material och program med lokal anknytning och en tillståndshavare Det svenska radiolandskapet 2008:96 kunde inte vara säker på att återfå sitt tidigare tillstånd eftersom någon annan kunde erbjuda sig att sända mer eget och lokalt material. Endast en aktör valde att lämna tillbaka sitt tillstånd och ansöka om det på nytt. Följden har blivit att 81 av de sammanlagt 89 tillståndshavarna har gamla tillstånd för vilka de fortfarande betalar den avgift som fastställdes vid den auktion då tillståndet ropades in. Nedanstående tabell visar skillnaderna mellan de gamla respektive nya tillstånden. Skillnader mellan gamla respektive nya tillstånd för kommersiell tillstånd meddelade före ) tillstånd meddelade efter ) Auktionsförfarande där den som lämnat det Urvalsförfarande där tre kriterier är avgörande: högsta budet fick tillståndet. Att sända program som framställts särskilt för Att sända minst eget material mellan den egna verksamheten under minst en 06.00–21.00 . tredjedel av sändningstiden . i konkurrens ställs krav på betydligt fler timmar krav på redaktionell bearbetning. eget respektive lokalt material, beroende av vad tillståndshavaren åtog sig i samband med Varierar mycket beroende på vilka bud som uppgår avgiften till per lades vid respektive auktion. Sammanlagt för de 8 nya tillstånden avgifterna till mellan ca och uppgår avgifterna till . Sammanlagt för de 81 gamla tillstånden uppgår avgifterna till 3 Historik och gällande rätt I detta kapitel ges först en kort bakgrund till att kommersiell radio infördes i . Därefter beskrivs motiven till och utformningen av de två regelverken för s.k. gamla respektive nya tillstånd att sända kommersiell radio. blev det tillåtet att sända reklamfinansierad TV i . I samband därmed inledde regeringen ett arbete för att göra det möjligt att sända lokal reklamfinansierad radio. En särskild utredare gavs i uppdrag att redovisa de frekvenstekniska förutsättningarna för ytterligare radiosändningar, vilket resulterade i betänkandet Tekniskt utrymme för reklamfinansierad radio (SOU 1991:108). Därefter utarbetade departementspromemo- rian Regler och villkor för privatradio (Ds 1992:22), som innehöll förslag till en lag om privatradio. Tillstånd att sända sådan radio skulle enligt lagförslaget ges till den som vid auktion erbjöd sig att betala den högsta årliga koncessionsavgiften till staten. Avgiften skulle dock alltid uppgå till . Förfarandet skulle ha formen av en öppen auktion. Utöver funktionen som urvalsinstrument skulle avgiften användas för att täcka kostnaderna för den tillståndsgivande myndigheten. Avgiften var dock, påpekades det i promemorian, inte avsedd att ge så stora intäkter att det blev fråga om en förstärkning av statskassan allmänt sett. De sammanlagda intäkterna bedömdes som högst komma att uppgå till under de första åren.TPF1FPT trädde yttrandefrihetsgrundlagen (1992:1469, YGL) i kraft. Lagen föreskrev etableringsfrihet för ljudradio och television på motsvarande sätt som gällde för tryckta 1TP PT Se Ds 1992:22 s. 45–46. Historik och gällande rätt Det framstod därför som angeläget med en lagstiftning som tillät kommersiella radiosändningar. För detta fanns det politisk enighet och lade regeringen fram propositionen Privat lokalradio (prop. 1992/93:70). antog förslaget till ett regelverk för kommersiell lokalradio, och trädde lokalradiolagen (1993:120) i kraft. En bärande tanke med lokalradiolagen var att öka yttrandefriheten på ljudradioområdet.TPF2FPT Eftersom frekvensutrymmet i etern är begränsat kan dock principen om etableringsfrihet inte tillämpas fullt ut. 3 kap. 2 § första stycket YGL föreskriver därför att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag, som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Etableringar av marksänd ljudradio förutsätter alltså någon form av tillståndsgivning. I propositionen till lokalradiolagen anförde regeringen att det var angeläget att antalet självständiga röster i etern ökade väsentligt till följd av den nya lagstiftningen. Utländska erfarenheter hade visat att det fanns en stark tendens till kedjebildning genom att lokala radioföretag köptes upp av starkare konkurrenter, som på så sätt fick tillgång till ett stort antal sändare genom vilka de kunde sända ut i stort sett samma program. En sådan utveckling skulle enligt regeringen inte främja mångfalden i radion utan borde motverkas, bl.a. genom att varje radiostation fick en oberoende ställning med inriktning mot sitt lokala spridningsområde.TPF3FPT Staten, kommuner, landsting, dagstidningsutgivare och programföretag med tillstånd att sända public service-radio eller TV-program kunde inte få tillstånd. Dessutom kunde ingen, varken direkt eller indirekt, få mer än ett tillstånd. 2TP PT Se prop. 1992/93:70 s. 6. 3TP PT Se prop. 1992/93:70 s. 8. Historik och gällande rätt För att få sända kommersiell radio inom ett visst sändningsområde krävdes det tillstånd av Radio- och TV-verket.TPF4FPT Flera tillstånd kunde lämnas för samma sändningsområde. Både fysiska och juridiska personer kunde få tillstånd. Radio- och kungjorde när ett tillstånd för ett sändningsområde blev ledigt. Om det bara fanns en sökande fick denne tillståndet mot betalning av en s.k. minimiavgift, som uppgick till . Fanns det flera sökande – vilket var fallet – gav Radio- och dessa möjlighet att samordna sina ansökningar. Kunde de sökande inte samordna ansökningarna kallade Radio- och till en offentlig auktion, där varje sökande fick ange vilket årligt belopp denne var beredd att betala i avgift till staten. Alla sökande var således medvetna om vilka bud de andra lade och den som åtog sig att betala den högsta årliga avgiften fick sändningstillståndet. Ett antal remissinstanser hade varit kritiska till förslaget i departementspromemorian om att låta de sökandes betalningsvilja avgöra vem som skulle få ett tillstånd. Dessa remissinstanser förespråkade i stället ett urval utifrån de sökandes avsikter med verksamheten, vilket skulle skapa en innehållsmässig mångfald. Regeringen ansåg dock att urvalet skulle ske enligt ett auktionsförfarande och anförde bl.a. följande i propositionen till lokalradiolagen.TPF5FPT På de platser där det finns marknadsmässigt utrymme för mer än en lokalradiostation är det sannolikt att de olika stationerna kommer att sträva efter att hålla olika programprofil, som ett sätt att attrahera olika delar av publiken och därmed framstå som mer effektiva reklammedier. Det är också troligt att stationerna successivt kommer att justera sin programinriktning för att anpassa den till publikens önskemål. En urvalsmetod som innebär att den sökande måste förbinda sig att hålla en viss programprofil skulle hindra en sådan anpassning och därmed kunna få till följd att stationer med höga programambitioner tvingades bort från marknaden. Det verkliga resultatet skulle bli att mångfalden minskade i jämförelse med en situation då olika radiostationer fritt får bestämma sitt program- innehåll. Till detta kommer att ett urval utifrån de sökandes planer och ambitioner skulle medföra ett oacceptabelt inslag av godtycke i tillståndsgivningen. 4TP PT var fram till Styrelsen för lokalradiotillstånd. Därefter togs uppgiften över av det då nybildade Radio- och . 5TP PT Se prop. 1992/93:70 s. 23. Historik och gällande rätt Regeringen påpekade i propositionen att en tillståndshavare, som ansåg att avgiften inte längre avspeglade de marknadsmässiga möjligheterna i sändningsområdet, hade möjlighet att frånträda tillståndet och ansöka om det på nytt. Fanns det då flera sökande skulle resultatet av den nya auktionen bli avgörande för avgiften under återstoden av tillståndsperioden.TPF6FPT Lokalradiolagen utgick från att den kommersiella radion inte borde åsamka samhället några kostnader. Ett uttryck för detta var att en tillståndshavare som lägst skulle betala , s.k. minimiavgift.TPF7FPT Om en tillståndshavare fick sitt tillstånd efter budgivning uppgick den årliga koncessionsavgiften till det belopp som tillståndshavaren hade åtagit sig att betala vid auktionen. Den genomsnittliga koncessionsavgiften för att få ett tillstånd var per år.TPF8FPT Som nämnts i avsnitt 3.1 antogs det i departementspromemorian att koncessions- avgifterna sammanlagt skulle uppgå till högst då lagen var i kraft. Detta visade sig dock vara en kraftig felbedömning. efter att lokalradiolagen hade trätt ikraft uppgick de sammanlagda avgifterna till . En bärande princip i lokalradiolagen var att programmen skulle präglas av självständighet och ha en lokal karaktär. I lagen före- skrevs därför att en tillståndshavare skulle sända program som hade framställts särskilt för den egna verksamheten under minst en tredjedel av sändningstiden . Med begreppet ha framställts särskilt för den egna verksamheten avsågs i första hand program som radioföretaget själv hade ställt samman. Dessutom kunde för det mesta enstaka reportage och liknande, som utomstående hade erbjudit programföretaget, anses uppfylla kravet 1992/93:70 s. 24. I departementspromemorian hade ett minsta belopp på föreslagits, se Ds 1992:22 s. 42. Se SOU 1996:176 s. 138. Historik och gällande rätt på att ha framställts särskilt för den egna verksamheten. Syftet var att det inte skulle vara möjligt att använda en station till att enbart sända ut ett centralt producerat programutbud.TPF9FPT Varje tillståndsperiod enligt lokalradiolagen var . Den första perioden löpte –. Om en tillståndshavare begärde förlängning av sitt tillstånd före utgången av tillståndsperioden skulle Radio- och förlänga tillståndet med ytterligare en tillståndsperiod, såvida det inte fanns grund för att återkalla tillståndet. Återkallelse kunde dock bara ske i vissa fall, nämligen om tillståndshavaren inte hade inlett sändningsverksamheten efter tillstånds- periodens början, eller annars inte hade utnyttjat rätten att sända eller sänt endast i obetydlig omfattning av minst . Ett tillstånd skulle även återkallas om tillståndshavaren ifråga hade mer än ett tillstånd samt om staten, ett landsting eller en kommun förfogade över ett tillstånd. Det fanns ingen begränsning för hur en tillstånds- havare kunde få sitt tillstånd förlängt. Teoretiskt kunde därför en tillståndshavare få sitt tillstånd förlängt i evig tid, såvida inte denne misskötte sig så att det uppstod grund för att återkalla tillståndet. 3.3Tillfälligt förbud mot att meddela nya tillstånd Syftet med lokalradiolagen var att stärka mångfalden och den lokala förankringen i etern. Lagen innehöll därför olika regler för att motverka maktkoncentration. Exempelvis kunde ingen få mer än ett sändningstillstånd och vissa radio- och TV-företag samt dagstidningsföretag kunde inte få något tillstånd alls. För att främja den lokala förankringen föreskrevs i fråga om sändningarnas innehåll att minst en tredjedel av sändningstiden skulle användas för program som hade framställts särskilt för den egna verksamheten. Vid lokalradiolagens införande var förväntningarna höga på att reklamradiomarknaden skulle utvecklas till en lönsam och expansiv bransch. Tillstånden kom därför att auktioneras ut till väsentligt 9TP PT Se prop. 1992/93:70 s. 27. Historik och gällande rätt högre belopp än vad som hade förutsetts.