sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — Mycket små myndigheter har dock ofta svårt att upprätthålla samma administrativa effektivitet som större myndigheter. Men även för små myndigheter finns möjlighet till stordriftsfördelar till exempel genom att köpa administrativa tjänster från Kammarkolle- giet. har pekat på möjligheter till rationa- lisering genom myndighetsövergripande hantering av ekonomi- och personaladministration.29 I dagens myndighetsstruktur används inte de ekonomiska resur- serna på ett optimalt sätt. Flera funktioner är uppdelade på olika myndigheter. Exempelvis är laboratorie- och forskningsverksam- heten inom livsmedelskedjan uppdelad mellan och Både och administrerar EG-stöd.31 Därutöver finns parallella administrativa funktioner och andra stödfunktioner. Det är utredningens uppfattning att färre myndigheter lägger grunden till en mer kostnadseffektiv verksam- het. Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur lägger grunden till en mer överskådlig och effektiv verksamhet och därigenom minskade statliga utgifter genom att skapa stordriftsfördelar och större kritisk massa samt eliminera parallella funktioner. Utredningen ska enligt direktiven vid utarbetandet av förslag beakta effekterna på myndigheternas samarbete med länsstyrel- serna. uppmärksammade i sitt slutbetänkande (SOU 2007:10) Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft problemet med statens fragmentisering på regional nivå. Utifrån ett statligt helhetsperspektiv är det inte rationellt att flera sektors- myndigheter har parallella regionala organisationer. Utifrån ett medborgarperspektiv är den statliga regionala organisationen svår- överskådlig. Inom den nuvarande myndighetsstrukturen bedrivs verksamhet på ett stort antal orter. Varje myndighet har sin egen geografiska indelning. bedriver verksamhet på mer än tio orter, i sex regioner och på cirka tio 29Ekonomistyrningsverket (2007) Gemensamma lösningar för effektivare administration, rapport 2007:33. 30Se kapitel 7. 31Se kapitel 12 och 15. orter exklusive distriktsveterinärorganisationen med verksamhet på cirka åttio orter över hela landet. Parallellt med detta anlitas läns- styrelserna för att utföra olika uppdrag, främst administration av jordbruks- och fiskeristöd, kontroll inom livsmedelskedjan samt smittskydd. De parallella regionala organisationerna försvårar för- utom överskådlighet även effektivitet till följd av många små enhe- ter och stora krav på samordning inom respektive myndighet. Den nya myndighetsstrukturen lägger grunden till en mer över- skådlig och effektiv statlig verksamhet genom att reducera antalet regionala och lokala enheter samt att mer systematiskt använda länsstyrelserna för regionala uppgifter. I första hand bör, i linje med förslaget, uppgifter som utförs regionalt överföras till länsstyrelserna. slutbetänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. Den samordnade länsförvaltningen kan ses som en stor- driftslösning i jämförelse med att sektorsmyndigheterna har paral- lella regionala organisationer. I de fall ett län anses utgöra ett för litet underlag för en viss verksamhet kan, såsom föreslagits i utred- ningen (Ds 2007:28) Koncentration av länsstyrelseverksamhet, en länsstyrelse ges i uppdrag att svara för en verksamhet i flera län. Exempelvis har fem länsstyrelser utsetts till vattenmyndigheter. I de fall det inte alls är lämpligt att länsstyrelserna utför uppgifter innebär färre och större centrala myndigheter likväl bättre förut- sättningar för att samordna statens regionala uppträdande som grunden läggs till en mer kostnadseffektiv användning av resurserna. 3.9Anpassning till nya produktions- och konsumtionsmönster Utredningen ser det som naturligt att förslaget till ny myndighets- struktur anpassas till de förändringar av produktions- och kon- sumtionsmönstren för livsmedel som skett, företrädesvis efter inträde i EU. 3.9.1Färre jordbrukare och fiskare, fler livsmedelsföretag Antalet jordbruksföretag uppgick till totalt 72 609. har antalet jordbruksföretag mer än halverats. 2005 och 2007 minskade antalet . I detta samman- hang ska också noteras att en tredjedel av jordbruksföretagen är så kallade småbruk med en mycket liten areal, vilket indikerar att de inte utgör en bas för kommersiell verksamhet och försörjning.32 bedriver allt fler jordbruksföretagare kombinations- verksamhet. bedrev totalt 16 av före- tagen någon form av kombinationsverksamhet. Den vanligaste kombinationsverksamheten är entreprenadverksamhet och den näst vanligaste turism, uthyrning och fritidsaktiviteter. Andra före- kommande kombinationsverksamheter är förädling av gårdspro- dukter, förädling av trä, produktion av förnybar energi, hantverk och vattenbruk. Med undantag för vattenbruk har samtliga kombi- nationsverksamheter ökat . Den verksamhet som ökat mest procentuellt sett är produktion av förnybar energi.33 För att bedriva yrkesmässigt fiske på allmänt vatten krävs yrkesfiskelicens. Antalet licenser har minskat påtagligt . minskade antalet stycken eller . Givet att licenser normalt utfärdas och att det inte finns något krav på att licensinnehavaren ska fiska är antalet aktiva yrkesfiskare sannolikt mindre än vad antalet licenser indikerar. Aktiva yrkesfiskare är normalt medlem- mar i arbetslöshetskassan. utbetalades ersättning till 836 försäkringstagare.34 Vattenbruket är en verksamhet som det finns politiska förhopp- ningar om ska kunna öka i omfattning.35 I uppgick antalet odlingar till cirka 500 stycken, sysselsättningen till totalt 378 årsarbetskrafter och det totala värdet av matfiskproduktionen till . Antalet odlingar har minskat med . Produktionen av matfisk minskade och det totala försäljnings- värdet med 30 procent.36 Medan antalet jordbrukare och fiskare har minskat har antalet livsmedelsanläggningar ökat påtagligt. uppgick antalet anläggningar till totalt drygt 65 000 stycken varav 2 32Jordbruksverket (2008) Jordbruksföretag och företagare 2007, Statistiska meddelanden, JO 34 . 33Jordbruksverket (2008) Jordbruksföretagens kombinationsmöjligheter 2007, Statistiska meddelanden, JO 47 . 34Riksrevisionen (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23, s.39 och 59. 35Se direktiv (2007:170) Framtiden för ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vatten- bruk. 36Se direktiv (2007:170) Framtiden för ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vatten- bruk. Tre nya myndigheter SOU 2009:8 841 tillverkare, producenter och förpackare, 1 191 partihandlare, 12 935 detaljhandlare utan bearbetning, 46 490 detaljhandlare med bearbetning och 702 producenter med egen butik.37 Därutöver finns uppskattningsvis mellan 70 000 och 80 000 primärprodu- center av livsmedel. 3.9.2Ökad import av livsmedel Allt mer mat importeras. Den andel av livsmedelskonsumtionen som importeras har ökat kraftigt, särskilt efter inträde i EU. Andelen importerade livsmedel i konsumentledet har nästan fördubblats, från 2006. Betydande delar av importen avser varor som inte kan produceras i det svenska jordbruket, främst fisk, kaffe och te, frukt och ris. Men en ökande andel av importen avser andra varor såsom kött, ost och grönsa- ker.38 När det gäller köttkonsumtionen är importandelen för nötkött , griskött och kyckling . Importen sker främst från , och , men en allt större andel kommer även från . Andelen importerat kött har ökat snabbt. har exempelvis importandelen av griskött fördubblats och kyckling tiodubblats.39 Produktgrupper som värdemässigt står för stora delar av den svenska importen är fisk, kräft- och blötdjur (), frukt och grönsaker () samt kött och köttvaror ().40 Förslaget till ny myndighetsstruktur innebär en anpassning till de förändringar av produktions- och konsumtionsmönstren för livsmedel som skett, främst efter det svenska EU-medlemskapet. Ett påtagligt minskat antal jordbrukare och fiskare i kombination med ett större antal livsmedelsföretag samt en kraftigt ökad import av livsmedel, främst efter medlemskap i , återspeglas i en resursmässig anpassning av de svenska myndigheternas dimen- 37Se direktiv (2007:170) Framtiden för ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vatten- bruk. 38Lantbrukarnas riksförbund (2008) Lantbrukskonjunkturen, 2008:1. 39SOU (2005:51) Bilen, biffen, bostaden. 40Jordbruksverket (2008) utrikeshandel med jordbruksvaror och livsmedel 2005– 2007, rapport 2008:20. Utredningen anser sålunda att det föreligger ett reformbehov inom den nuvarande myndighetsstrukturen. Även om vissa reformbehov kan tillgodoses genom justeringar inom ramen för den befintliga ordningen anser utredningen att det krävs en mer genomgripande myndighetsreform. Motiven för den förslagna nya myndighets- strukturen kan summeras enligt följande: Den återskapar en tydlig nationell ansvarsfördelning genom en anpassning till den nya organisationen på EU-nivå enligt princi- pen en central lagstiftning, en central myndighet varigenom den nationella förvaltningen av de gemensamma regelverken under- lättas och grunden läggs till ett mer effektivt EU-arbete. Den avspeglar det förstärkta landsbygdsperspektivet inom den gemensamma jordbrukspolitiken och det nya maritima per- spektiv som utvecklats i anslutning till den gemensamma fiske- ripolitiken. Den skapar ett heltäckande och enhetligt system för riskvärde- ring som tillgodoser riskhanterande myndigheters behov av riskvärderingsunderlag. Den fokuserar normering och tillsyn i egenskap av statliga kärn- uppgifter. Ansvaret för normering och tillsyn hålls samman för att främja en effektiv verksamhet medan tillsyn och främjande hålls åtskilda för att undvika förtroendeproblem för och roll- konflikter inom myndigheterna. Den innebär en renodling av det statliga åtagandet som tillgodo- ser samhälleliga behov och minimerar statens intrång på fungerande privata marknader utifrån principen att myndig- heter endast ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet om sär- skilda skäl föreligger. Den fokuserar forskning med hög relevans och kvalitet för myndigheternas kärnuppgifter. Forskningsverksamhet med låg relevans, kvalitet eller produktivitet omstruktureras utifrån principen att forskning bör bedrivas vid universitet och hög- skolor om inte särskilda skäl föreligger. Den förbättrar statens styrning genom att skapa ett mer sammanhållet ansvar för berörda politikområden som under- lättar och regeringens analys av kostnaderna för och effekterna av den förda politiken, att minska behovet av sär- skilda uppdrag utöver instruktion och regleringsbrev samt att tydliggöra myndigheternas uppdrag för konkurrensutsatt verk- samhet och forskning. Den lägger grunden för en mer överskådlig statsförvaltning genom att minska antalet centrala myndigheter, reducera antalet regionala och lokala enheter och systematisera samarbetet mel- lan centrala myndigheter och länsstyrelser samt en effektivare statlig verksamhet genom att skapa stordriftsfördelar, större kritisk massa och eliminera parallella funktioner. Den innebär en resursmässig anpassning av de svenska myndig- heternas dimensionering till det faktum att jordbrukarna och fiskarna påtagligt har minskat i antal medan antalet livsmedels- företag har ökat i antal samt att importen av livsmedel har ökat kraftigt. Utredningens specifika förslag och skälen för dessa utvecklas när- mare i de följande kapitlen. Utredningens förlag: En ny sammanhållen myndighet för livs- medelskedjan bör inrättas . Till den nya myndigheten förs huvuddelen av verksamheten vid och samt de delar av verksamheten vid som rör foder och animaliska djurprodukter, djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, fytosanitärt växt- skydd samt veterinära förvaltningsfrågor. Den nya myndighetens namn bör vara . Myndigheten bör i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livs- medelskedjan. Myndighetens huvudsakliga uppgifter bör vara: att utarbeta regler inom områdena livsmedel, foder och animaliska bipro- dukter, djurhälsa och djurskydd samt fytosanitärt växtskydd; att leda och samordna kontrollen inom livsmedelskedjan samt inom vissa områden utöva offentlig kontroll; att fungera som vet- erinärmedicinskt expertorgan för myndigheter och enskilda; att genom kostråd och annan information verka för goda matvanor hos befolkningen och samordna statliga myndigheters informa- tion i näringsfrågor gentemot allmänheten; att informera konsu- menter, företag och andra intressenter om gällande regler och andra viktiga förhållanden samt verka för att företagens myndig- hetskontakter underlättas; att ansvara för nationella register inom sitt verksamhetsområde; att bedriva riskvärdering inom sitt verk- samhetsområde till stöd för myndighetens riskhantering; att fungera som kontaktpunkt till Europeiska myndig- heten för livsmedelssäkerhet (EFSA); att verka för att export- erande livsmedels- och foderföretag uppfyller sådana särskilda krav som mottagarlandet kan ställa och på andra sätt värna svenska företags konkurrenskraft; att vara centrallaboratorium och nationellt referenslaboratorium inom livsmedelskedjan; att bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för myndighetens övriga arbetsuppgifter; att leda och sam- ordna tillsynen över veterinärer samt pröva frågor om veterinär behörighet; att fungera som värdmyndighet för Veterinära ansvars- nämnden samt att förebygga, utreda och leda bekämpningen av smittsamma djursjukdomar samt hanteringen av andra risker inom livsmedelskedjan. Skälen för utredningens förslag: I utredningens uppdrag ingår att pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndighetsstruktur för livsmedelskedjan och även värdera möjligheten att åstadkomma de önskade resultaten inom nuvarande myndighetsstruktur. I detta kapitel summeras motiven för att inrätta en ny livsmedelssäkerhets- myndighet. Utredningens specifika förslag om bland annat myn- dighetens uppgifter återfinns i kapitel 5 till 10 samt 16. Utredningen har vid prövningen utgått från de statliga kärn- uppgifterna för att säkerställa att myndighetsstrukturen skapar goda organisatoriska förutsättningar för statens grundfunktioner. Till statens grundläggande funktioner hör normering och tillsyn. En myndighetsstruktur som främjar en effektiv riskhantering genom ett tydligt och sammanhållet ansvar för reglering, enhetlig tillämpning av regler och effektiv kontroll av reglers efterlevnad är sålunda önskvärda resultat. För att myndigheterna ska kunna utföra kärnuppgifterna krävs även vissa stödfunktioner. De huvudsakliga stödfunktioner som staten utför inom livsmedelskedjan är laboratorie- och forsk- ningsverksamhet. Kännetecknande för stödfunktioner är att skälen för att bedriva dessa i myndighetsform generellt är svagare och att det följaktligen finns en större huvudmannamässig och organisa- torisk flexibilitet. I linje med detta tenderar stödfunktioner i högre grad att finansieras genom avgifter eller bidrag. Önskvärda resultat är att samhällets behov av laboratorie- och forskningsverksamhet inom livsmedelskedjan tillgodoses samt att verksamheten har hög relevans för myndigheternas kärnuppgifter, uppfyller internat- ionella kvalitetskrav och bedrivs effektivt. Den nuvarande ordningen kan beskrivas som en fler- myndighetsstruktur inom vilken ansvaret för att utföra såväl kärn- uppgifter som stödfunktioner är uppdelat mellan flera olika myn- Riskhanteringsansvaret, med tillhörande normerings- och kontrollansvar, är främst uppdelat mellan och Jord- bruksverket. Riskvärderingsansvaret, med tillhörande laboratorie- och forskningsverksamhet, är uppdelat mellan , och . Utredningen har gentemot den nuvarande ordningen prövat två huvudalternativ. Det ena huvudalternativet skulle innebära ett sammanhållet risk- hanteringsansvar genom att tillskapa en central tillsynsmyndighet med ansvar för normering och kontroll inom livsmedelskedjan inom ramen för en flermyndighetsstruktur. Enligt detta alternativ skulle riskvärdering och därtill hörande laboratorie- och forskningsverk- samhet hanteras i en separat ordning inom en eller flera myndig- heter och organisationer. Denna lösning återfinns till exempel i och flera medlemstater inom EU. Det andra huvudalternativet skulle innebära att samla både ansvaret för riskhantering och riskvärdering i en kombinerad tillsynsmyndig- het och expertmyndighet för livsmedelskedjan. Denna lösning åter- finns till exempel i . Utredningen har identifierat en rad brister i den nuvarande stat- liga verksamheten inom livsmedelskedjan. Den nya livsmedelsslag- stiftningen har förändrat ansvarsfördelningen på EU-nivå vilket har resulterat i att det svenska nationella normerings- och kontroll- ansvaret inom livsmedelskedjan är komplicerat och delvis otydligt. Den nuvarande ansvarfördelningen försvårar den nationella förvalt- ningen av de gemensamma regelverken och det svenska deltagandet i regelarbetet i EU genom att flera nationella myndigheter måste sam- ordnas. Den offentliga kontrollen inom livsmedelskedjan brister i samordning, enhetlighet i tillämpningen och kvalitet igenom- förandet. Det delade ansvaret är en viktig orsak till bristerna i den offentliga kontrollen. Laboratorieresurserna används inte optimalt utifrån ett statligt helhetsperspektiv, vilket till stor del är en följd av att verksamheten är uppdelad på olika myndigheter. Forsknings- verksamhetens kritiska massa reduceras av samma skäl med följden att den samlade kompetensen inom livsmedelskedjan inte används optimalt. Vidare är myndigheternas forskningsverksamhet otydligt reglerad och verksamhetens resultat inte möjligt att bedöma utifrån årsredovisningar och annan rapportering. Verksamheten har även inslag av grundforskning som är mindre relevant för myndig- heternas kärnuppgifter. Det statliga åtagandet inom livsmedels- kedjan är otydligt. I flera fall bedriver myndigheterna konkurrens- utsatt verksamhet på fungerande privata marknader. Den nuvar- ande ansvarsfördelningen gör också myndigheterna svårstyrda. Den långsiktiga styrningen av myndigheterna genom instruktioner och regleringsbrev kompletteras regelbundet med särskilda uppdrag. Det finns inbyggda rollkonflikter mellan myndigheternas olika uppgifter vilket inverkar negativt på förtroendet för myndigheterna och skapar interna målkonflikter och prioriteringsproblem. Krisbered- skaps- och smittskyddsarbetet hanteras inom en modell som bygger på en komplicerad horisontell och vertikal samverkan mellan olika myndigheter, vilken framstår som onödigt resurskrävande och kost- sam. Relationen mellan riskhantering och riskvärdering är osyste- matiskt organiserad och inom vissa segment av livsmedelskedjan saknas i det nationella systemet oberoende riskvärderings- kompetens. Det finns även styrkor i den nuvarande ordningen som är viktiga att värna. Kompetensen hos myndigheternas medarbetare framstår som god i ett internationellt perspektiv och måste tas till- vara och vidareutvecklas, oberoende av organisatorisk lösning. Den forskning som myndigheterna bedriver inom livsmedelskedjan upp- visar generellt hög relevans och kvalitet, om än splittrad och otydligt reglerad. Krisberedskaps- och smittskyddarbetet förefaller av allt att döma vara funktionellt, om än onödigt resurskrävande och kostsamt. En styrka som återkommande har framhållits av lant- brukets organisationer är att ansvaret för de frågor som rör lant- bruket är samlat vid en myndighet genom sektorsansvar, vilket bland annat anses främja ett miljöansvar inom produktionen. Utifrån ett förvaltningsteoretiskt perspektiv är dock denna ordning som innebär att en och samma myndighet ansvarar för både tillsyn och främjande av näringen principiellt olämplig. En styrka som framhållits från representanter för veterinärerna är det sammanhållna ansvaret för både livsmedelsproducerande och andra djur. De sammanhållna ansvaret inom djurområdet kan upprätthållas vid samtliga organisatoriska alternativ, vilket även är utredningens avsikt. Utredningen bedömer att de konstaterade bristerna inte fram- gångsrikt kan hanteras inom ramen för nuvarande ordning, utan att det krävs en ny myndighetsstruktur. Det utesluter inte att vissa av bristerna är möjliga att hantera genom justeringar inom ramen för den nuvarande myndighetsstrukturen, bland annat kan forsknings- verksamheten regleras tydligare, det statliga åtagandet renodlas genom avknoppning av konkurrensutsatt verksamhet och sam- verkan mellan myndigheterna effektiviseras. Modifieringar löser dock inte de underliggande ansvarsproblemen i form av bristande EU-anpassning och att en och samma myndighet ansvarar för både tillsyn och främjande samt utnyttjar inte fullt ut potentialen till rat- ionalisering som finns inom myndighetsstrukturen. Utredningen ser flera och stora fördelar med en mer samman- hållen myndighetsstruktur för livsmedelskedjan. Genom att samla normerings- och kontrollansvaret inom livsmedelskedjan anpassas den nationella ansvarsfördelningen till den inom EU, vilket tydlig- gör ansvaret enligt principen en lagstiftning, en myndighet. Det underlättar en effektiv nationell förvaltning av gemensamma regel- verk och grunden läggs för ett mer effektivt svenskt EU-arbete. Genom att samla kontrollanssvaret främjas en enhetlig tillämpning. Vidare underlättas prioriteringar av resurser till de länkar av livs- medelskedjan där behovet av kontroll av att reglerna efterlevs är störst. Genom en sammanläggning av laboratorieverksamheterna skapas stordriftsfördelar som möjliggör en mer kostnadseffektiv verk- samhet. Vidare skapas en starkare bas för referenslaboratorie- funktioner och diagnostisk beredskap. Genom att koncentrera forsk- ningen skapas på motsvarande sätt en kompetens som täcker hela livs- medelskedjan. Det större antalet forskare skapar bättre förut- sättningar för att bedriva forskning av hög kvalitet. Genom ett sammanhållet krisledningsansvar främjas en heltäckande bered- skapsplanering inom livsmedelskedjan och en mer kostnadseffektiv krishantering. Genom att samla ansvaret för riskvärdering skapas en enhetlig och heltäckande modell för riskanalysens organisering som tillgodoser riskvärderande myndigheters behov av beslut- underlag. Vidare kan den procedurkompetens som är utspridd på flera olika myndigheter samlas i ett metodstöd som skapar kompetensmässiga förutsättningar för att nationella riskvärderingar ska uppfylla internationella krav. Ett samlat nationellt ansvar lägger även grunden för en effektivare arbetsfördelning mellan riksvärd- ering i nationella och internationella organ. Det finns även starka kopplingar mellan de olika verksamheterna och uppgifterna. Normeringen förutsätter tillgång till riskvärderings- underlag och kontrollen ska vara riskbaserad. Laboratorieverksam- heten är en viktig stödfunktion för kontrollen främst när det gäller analys och hantering av prover samt utveckling av laboratorie- kompetens. Betydelsen av det senare framgår av kravet på att utse nationella referenslaboratorier. Diagnostiska undersökningar utgör i flera fall också centrala delar i riskvärderingsunderlag. ningsverksamheten är en viktig stödfunktion för normeringen genom kunskapsbidrag till riskvärderingsunderlag, till kontrollen genom utveckling och validering av nya analysmetoder samt till kris- beredskapen genom ökade kunskaper om smittvägar och strategier för bekämpning av smittsamma sjukdomar och hantering av andra risker. När det gäller valet mellan de två huvudalternativen för en sam- manhållen myndighetsstruktur inom livsmedelskedjan handlar det i mångt och mycket om en bedömning av hur relationen mellan risk- hantering och riskvärdering lämpligen organiseras. Utredningen har i detta sammanhang övervägt flera olika alternativ: ett fristå- ende riskvärderingsinstitut med laboratorie- och forskningsverk- samhet, en fristående vetenskaplig kommitté bestående av externa experter, ett vetenskapligt råd bestående av externa experter men kopplat till den riskhanterande myndigheten samt en riskvärder- ingsenhet inom den riskhanterande myndigheten. Utredningen har vägt de för- och nackdelar som är förenade med samtliga alternativ.