sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — Av stor vikt för en utveckling mot en mer strategisk styrning är också att öka kontakterna mellan och myndig- heterna för att ta tillvara de kunskaper om verksamheten, effekter av olika åtgärder och omvärldsförändringar som i hög grad finns i förvaltningen och i myndigheterna. Det är inte minst viktigt i kommunikationen med myndigheterna att det långsiktiga målet för dess verksamhet tydliggörs. Utredningens iakttagelser beträffande regeringens styrning ger en övergripande bild av att regleringsbrevet och övriga regerings- uppdrag i hög grad styr verksamhet och att kommunika- tionen mellan och inte upplevs som i alla delar tillfredsställande av parterna. Utredningen noterar dock att denna bild är splittrad beroende på vilket av områden Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvalt- ning, Boendefrågor och Bidragshantering som avses. Delar av upplever styrning som delvis splittrad och ibland utan inbördes sammanhang och samordning. Vidare att regleringsbrevet är alltför omfattande och detaljerat och inte ger utrymme för att utveckla mer långsiktiga aktiviteter. upplever vissa delar av brist på relevant styrning från och kommunikation med medan andra i stort är nöjda med situationen. Från delar av anförs att vägen mellan upp- dragens beställning och leverans ibland är lång och att redovisningar inte alltid håller den kvalitet som borde förväntas av en statlig myndighets arbete. Vidare anförs att ofta har svårt att sätta ned foten. I redovisningarna anges inte sällan att det är ett arbetsmaterial eller att frågorna behöver utredas vidare. Vissa delar av har problem med att kunna lägga upp- drag på eftersom förvaltningsanslaget kontrolleras av ett annat departement. Andra delar av är i stort nöjda med situationen. Utgångspunkterna för styrning av är dels de olika författningsenliga förutsättningarna för verksam- heterna inom de olika områdena, dels att finansieringen sker via förvaltningsanslag och sakanslag från olika berörda departement. Det ger förutsättningar för styrningen som avspeglar sig i ett reglerings- brev med splittrad karaktär. styrning av sker på flera olika sätt och mellan olika aktörer. Förvaltningsanslaget styrs av Miljö- departementet mot ledning. Sakanslagen styrs av respektive departement mot respektive enhet på . Verksamhetens innehåll styrs till stor del av respektive departement mot respektive enhet på . I praktiken innebär detta att verksamhets- styrningen har en hög grad av både sektorisering och decentra- lisering och att den finansiella styrningen mest har en bekräftande karaktär. Ett problem som uppmärksammats i utveck- lingsarbete (se avsnitt 4.3.3) är att det saknas helhetsperspektiv i regeringens styrning av olika myndigheter som har särskilda upp- gifter inom ramen för en viss politik. Olika departement styr sina myndigheter utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en gemensamt utvecklad politik. arbete med att föreslå målformuleringar, planera, analysera risker, föreslå allo- kering av resurser och uppföljning kan beskrivas som en lednings- process. I en delrapport från det pågående projektarbetet konstateras att man, något förenklat, kan säga att nuvarande ledningsprocesser följer departementsindelningen och inte en specifik verksamhet. Till bilden hör att det inte finns någon gemensamt utvecklad politik för hållbart samhällsbyggande som skulle kunna ge en helhets- syn till ledning för samordningen av styrning av (Se avsnitt 2.5). Det pekas också i intervjuerna på de pro- blem som i vissa sammanhang uppstår för att genomföra sina uppgifter till följd av att frågorna inte hanteras på ett samlat sätt i , både nationellt och i EU-sammanhang. För del handlar problemet därför också om att olika departement styr utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik. Utredningens överväganden om övergripande utgångspunkter för verksamhet behandlas i avsnitt 2.6.1 och om verksamhets- utveckling och forskning m.m. i avsnitt 3.7. Utredningen föreslår följande. Regeringen utvecklar en samlad politik för ett hållbart samhälls- byggande som underlag för styrningen av och andra berörda myndigheter. instruktion förtydligas och konkretiseras beträffande uppgifter. bör bl.a. få till uppgift att fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering. används i huvudsak för särskilda uppdrag, organisationsstyrning och finansiell resursstyrning. Finansiering av långsiktiga verksamhet från berörda departement sker via förvaltningsanslag. Berörda departement utvecklar samordnat den löpande styrningen för olika verksamheter i dialog med . Utredningen har funnit att regeringens styrning inte lämnar mycket utrymme för ledning att styra verksamheten i ett långsiktigt strategiskt perspektiv. saknas att helhets- perspektiv som underlag för regeringens styrning av . Utgångspunkterna för styrning av är dels de olika författningsenliga förutsättningarna för verksamheterna inom de olika områdena, dels att finansieringen sker via förvaltningsanslag och sakanslag från olika berörda departement. Det ger förutsättningar för styrningen som avspeglar sig i ett regleringsbrev med splittrad karaktär. Utredningen konstaterar – något tillspetsat – att olika departe- ment styr utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik i en sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning med en finansiell styrning av bekräftande karaktär. Samlad politik för hållbart samhällsbyggande Samhällsplaneringen är till sin karaktär övergripande och sam- ordnande och syftar till att organisera olika funktioner och verksam- heter till en fysisk helhet. har utifrån sitt myndighets- ansvar till uppgift att bevaka helhetsperspektivet i samhälls- planeringen på alla nivåer. De övergripande samhällsbyggnads- frågorna drivs nu i hög grad av sektorsintressen. företräder i sin roll som förvaltningsmyndighet för samhälls- planering inte något sektorintresse utan har vägledande och sam- ordnande uppgifter. Det finns enligt utredningens mening ett behov av att samordna den sektorsdrivna samhällsplaneringen, och utredningen anser att den ansvariga myndigheten behöver ha ett tydligare uttryckt mandat för att kunna utföra sin uppgift. Samhällsplaneringen är en viktig del i det hållbara samhälls- byggandet. konstaterar i sitt betänkande att den långtgående sektoriseringen inom staten påverkar både verksam- heterna som sådana och den statliga styrningen. saknas ett över- gripande helhetsperspektiv i samhällsbyggandet och enligt utred- ningens mening bör en samlad politik för ett hållbart samhälls- byggande utformas som kan ge ett samlat helhetsperspektiv som underlag för regeringens samordnade styrning av och andra berörda myndigheter. En sådan politik ger också nödvändiga förutsättningar för att uppfylla det samordningsansvar som utredningen föreslår. Regeringens arbete med att utforma en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande bör bedrivas i samarbete med berörda myndigheter, bl.a. . Inom ramen för pågående arbete med utveckling av myndighetsstyrningen skulle kunna drivas ett projekt med syfte att utveckla formerna för regeringens samordnade styrning av . Regeringens styrning och samarbetet mellan och Utredningen noterar i avsnitt 4.2.2 att regleringsbrevens omfång inte lämnar mycket utrymme för ledning att styra verksamheten i ett långsiktigt strategiskt perspektiv. I avsnitt 4.3.1 framgår att regeringens nya inriktning för myndighetsstyrningen inne- bär en mer långsiktig och strategiskt orienterad styrning. Mängden återrapporteringskrav i regleringsbreven ska begränsas och myndig- heternas instruktioner och de uppgifter som där anges ska utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Myndig- heterna ska styras utifrån de specifika förutsättningar och krav som ställs inom olika verksamheter och därmed kan styrningen komma att i ökad grad präglas av långsiktighet och strategiskt tänkande. I pågående arbete med utveckling av myndig- hetsstyrningen påpekas att det är nödvändigt att väsentligt öka sam- ordningen mellan departementen kring styrningen av förvaltningen och myndigheterna. Av stor vikt för en utveckling mot en mer strategisk styrning är också att öka kontakterna mellan och myndigheterna för att ta tillvara de kunskaper om verksamheten, effekter av olika åtgärder och omvärldsförändringar som i hög grad finns i förvaltningen och i myndigheterna. Det är inte minst viktigt i kommunikationen med myndigheterna att det långsiktiga målet för deras verksamhet tydliggörs. Utredningen lämnar ett förslag till en ny instruktion där Bo- verkets uppgifter förtydligas och konkretiseras. Förslaget bygger i första hand på de uppgifter som åläggs genom instruktion och regleringsbrev, men förslaget innehåller också ut- redningens förslag till nya uppgifter för (se avsnitt 2.6.3). Utredningen förutsätter att den fortsatta utformningen av instruk- tionen fastställs i dialog mellan och . Med en instruktion som tydligt anger myndighetens uppgifter bör regleringsbrevet, i enlighet med regeringens angivna inriktning för myndighetsstyrningen, i huvudsak kunna användas för särskilda uppdrag, organisationsstyrning och finansiell resursstyrning. Med en sådan styrning kommer enligt utredningens mening utrymmet öka för att utveckla sin verksamhet i ett lång- siktigt strategiskt perspektiv. Arbetet bör ske i dialog med , och berörda departement bör i samordning utveckla den löpande styrningen för olika verksamheter i dialog med . Styrningen kan manifesteras i särskilda överenskommelser och bör samordnas av som myndighetsansvarigt departe- ment. Som underlag och stöd för arbetet bör som ovan nämnts finnas en samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande. Vidare bör enligt utredningens mening ansvaret för frågor om hållbart samhälls- byggande inklusive frågor om hushållning med mark och vatten hanteras effektivare i . Finansieringen av verksamhet är splittrad på flera departement. Det medför tillsammans med den i praktiken decentra- liserade styrningen av verksamheten svårigheter att bibehålla ett helhetsperspektiv i regeringens styrning av och ökar risken för ineffektivitet i verksamheten. Finansiering av långsiktiga verksamhet från berörda departement bör ske via förvaltningsanslag. I avsnitt 4.2.3 framgår att kommunikationen mellan och inte upplevs som i alla delar tillfredsställande av parterna. Enligt utredningens mening är förmåga att kommunicera med om uppgifter och resurser av väsentlig betydelse för hur myndighetsstyrningen kommer att utformas. bör utveckla sin förmåga att tala med en röst med och i övrigt vara mer proaktiv i samarbetet. måste också utveckla sin förmåga att hantera mer akuta uppgifter som inte kommer att kunna förutses. En framtida verksamhetsanpassad styrning bör vara väl sam- ordnad såväl beträffande styrning av verksamhet som finansiering samt bedrivas med beaktande av de skiftande förutsättningarna för olika verksamheter. För detta behövs också en bättre redovisning av verksamheten från . ska bedriva en systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling samt utveckla former för erfarenhetsåterföring, kunskapsförmedling och vägledning. ska främja samordningen av statliga intressen och verka för en bättre tillämpning av hushållnings- bestämmelser ska utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet. ska utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhälls- planering. ska regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande samhällsplanering och bebyggelseutveckling. är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet för fysisk planering och för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden. I kapitlet behandlas verksamhet inom området Sam- hällsplanering och bebyggelseutveckling. Frågor om verksamhet, resurser, styrning m.m. i övrigt som övergripande berör behandlas i kap 2–4. Verksamheten inom området Samhällsplanering och bebyggelse- utveckling hanteras huvudsakligen vid och Stads- och regionenhet samt i viss mån vid Analysenheten. Enheterna beskrivs närmare i bilaga 3 Verksamhetsbeskrivning. 5.2.1Boverkets uppgifter inom området Enligt 1 kap 8 § PBL har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket. När kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft ska enligt 4 kap 13 § PBL planen, planbeskrivningen, samrådsredogörelsen, granskningsyttrandet, utlåtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas till Bo- verket, , regionplanekontor och kommuner som berörs. Förutom dessa bestämmelser i berörs verksamheten också av om uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap, om miljökonsekvens- beskrivningar i 6 kap 19–21 §§ samt om underlag för tillämpningen av miljökvalitetsnormer i 5 kap. författningsenliga uppgifter inom området Samhälls- planering och bebyggelseutveckling regleras också i instruktion. följa, beskriva och analysera utvecklingen i fråga om planering och byggande, förmedla kunskaper samt vid behov ta initiativ till förändringar verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av PBL och MBs bestämmelser om riksintressen och miljökonsekvensbeskrivningar samt tillhanda- hålla underlag för tillämpningen av MBs bestämmelser om miljö- kvalitetsnormer. medverka i internationellt samarbete verksamhet inom området styrs i praktiken till stor del av beställningar i regleringsbrev och regeringsuppdrag. Enligt regleringsbrevet anges som mål att den fysiska planeringen ska användas som ett verktyg för att stödja hållbar utveckling på lokal och regional nivå. Planläggningen och plangenomförandet ska präglas av effektivitet och rättssäkerhet. Samspelet mellan olika planeringsformer och mellan den kommunala planeringen och det regionala utvecklingsarbetet ska stärkas. Vidare ska goda kunskaper om planering och plangenomförande finnas tillgängliga och erfarenheter av lagstiftningen ska tas till vara för att kommuniceras och spridas till berörda på lokal, , regional och central nivå. Målet för uppsikt över planväsendet enligt är att den ska bidra till en god kvalitet i planerings- processen och planläggningen. Samarbetet inom EU och inter- nationellt ska ge ett ökat genomslag för svenska ståndpunkter och ett ökat utbyte av erfarenheter om planeringsmetoder för en håll- bar utveckling av städer, tätorter och landsbygd. Arbetet för en utveckling av det regionala perspektivet ska också stödjas. De olika målen åtföljs av ett stort antal relativt detaljerade återrapporteringskrav som i många fall utgör en slags uppdrag som förtydligar hur arbetet ska utföras. Särskilda uppdrag lämnas i regleringsbrevet bl.a. om. kom- petenssatsning för bättre PBL-tillämpning, planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, vägledning för kommun- ernas och länsstyrelsernas arbete i plansammanhang med strand- skyddet samt spridning av erfarenheter om Interreg. 5.2.2Boverkets verksamhet inom området huvudsakliga uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling är att svara för uppsikt över den fysiska planeringen och främja god planering och samhällsutveckling utifrån nationella mål. Enligt aktivitetsplanerna beräknar berörda enheter att använda ca 25 årsarbetskrafter inom området. Fyra femtedelar till insatser beträffande fysisk samhällsplanering och plangenom- förande, en sjundedel till uppsikt och övriga till samarbete inom EU och internationellt. Många av aktiviteterna härrör från regeringsuppdrag, både i form av återrapporteringskrav i regleringsbreven och i form av särskilda uppdrag. , som utarbetas i dialog med , innehåller till stor del återrapporteringskrav som åter- kommer år och som är kopplade till den ordinarie löpande verksamheten, t.ex. att redovisa och bedöma utvecklingen i fråga om fysisk planering, att redovisa hur uppsikten över planväsendet bedrivits och att redovisa vilka insatser och aktiviteter ifråga om råd och stöd till kommuner och länsstyrelser som gjorts . För återrapporteringen får underlag från länsstyrelserna. Den årliga plan- och byggenkäten, som ställs till länsstyrelserna, är ett viktigt verktyg i uppsikt över den fysiska planer- ingen. Den innehåller bl.a. kvantitativa uppgifter om planerings- läget och bedömningar av problem och brister vid lagtillämpningen. Under har utvecklandet av enkäter och rapporterings- system varit viktigt då fungerande rutiner inte funnits. kommer ett nytt återapporteringssystem att användas. Uppföljning av hur PBL fungerar sker också genom BULT- gruppen (Uppsikt och Länsstyrelsernas Tillsyn), där representanter från länsstyrelserna, och deltar. för också en dialog med kommuner och läns- styrelser i samband med den årliga uppsiktsresan då ett län besöks. arbete med riksintressen enligt MB sker främst i den verksövergripande trafikgruppen som leds av samt genom dialoger inom ramen för kompetenssatsningen för en bättre till- lämpning av PBL. Det löpande arbetet med detaljplanering handlar bl.a. om kunskapsförmedling och att utveckla system för hantering av planerna. I arbetet med den översiktliga planeringen ingår bl. a. kunskapsförmedling och att studera kommunernas antagna över- siktsplaner för att analysera och lyfta fram intressanta exempel. Kunskapsförmedlingen sker förutom genom tryckta vägledningar, handböcker och informationsskrifter också genom konferenser och seminarier samt genom . Muntlig och skriftlig rådgivning sker också.. driver eller medverkar också i flera projekt som syftar till att utveckla system för hantering av information och geodata i fysiska planer, bl.a. om standardisering av planinformation inom SIS/, och genomförandet av den nationella geodatastrategin. Ett arbete pågår med utvecklingsprojekt portalen som bedrivs i samarbete med flera myndigheter, och forskare. Syftet är att utveckla en webbtjänst till stöd för samhällsplanering och samhällsbyggande. En stor del av arbetet med vägledning inför PBL-reformen har utförts inom ramen för det verksomfattande projektet . har –2010 också i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna genomföra en kom- petenssatsning för en bättre tillämpning av PBL. Andra aktiviteter som tagit stora resurser i anspråk är bl.a. utredningen om uppsikt, översynen av bestäm- melserna i 6 kap. PBL om genomförande av detaljplaner och över- synen av huvudmannaskapet för allmän platsmark. Båda uppdragen om genomförandefrågor har utförs i samarbete med Lantmäteriet. Som exempel på särskilda frågor inom området som har behandlats kan nämnas buller, vindkraft, bostadsnära natur, långsiktigt hållbart transportsystem, regionala utvecklingsprogram och trygghet i stads- och tätortsmiljöer ur ett jämställdhets- perspektiv. Flera av projekten har resulterat eller kommer att resultera i informationsskrifter eller handböcker. har också påbörjat ett arbete med att systematisera och lägga grunden till ett kartläggnings- och analysarbete om territoriell utveckling. Ett stort antal remisser besvaras , såväl remisser från regeringen som andra remisser. Arbetet med att besvara detalj- planeremisser från regeringen sker dock i betydligt mindre omfattning . Det totala antalet inkomna remisser till verksamheten var –2008 i genomsnitt drygt 130 st , varav ca 30 från regeringen. Av remisserna från regeringen var i genomsnitt 12 angående överklagade detaljplaner och 7 angående yttranden över offentliga utredningar. Inom EU-initiativet Interreg 4B har på regeringens uppdrag varit verksam i besluts- och övervakningskommittér avseende såväl som . kommer att vara aktivt inom såväl Mål 2 Regional konkurrenskraft som Mål3/Interreg under hela programperioden –2013. medverkar i övervakningskommittén för (), kontaktnätet för forskningsfrågor. ESPON:s syfte är att främja policyutveckling och att bygga upp ett europeiskt forskarnätverk inom området territoriell utveckling. medverkar i kommissionens arbetsgrupp för terri- toriell sammanhållning och stadsfrågor (Territorial Cohesion and , TCUM). Gruppen har nära följt det planerings- samarbete som sker mellan EU: s medlemsländer och den euro- peiska kommissionen om frågor () och territoriella utvecklingsfrågor (The Territorial Agenda of the EU). deltar i planeringssamarbetet inom om fysisk planering och regional utveckling (VASAB) som har påbörjat slutförandet av det långsiktiga strategiarbete som initi- erades av . , DG Environment, har gett en arbetsgrupp (TWG5/LUP) i uppdrag att utarbeta riktlinjer för tillämpningen i den fysiska planeringen av artikel 12 i Sevesodirektivet. Artikel 12 ställer krav på att riktlinjer skall utarbetas för lokalisering av verk- samheter som behandlas i direktivet. medverkar i arbetet. och Sida tecknade en ramöverens- kommelse om tjänster som innebär att ska delta i det internationella samarbetet med sin speciella kompetens inom plan- ering, byggande och boende mot bakgrund av den nya nationella politiken för global utveckling. deltar i Sidas projekt i och Kosovo. samarbetar med de övriga nordiska planmyndigheterna och i de nordiska nätverken för regional respektive planering. 5.2.3Beröringspunkter med andra myndigheters verksamheter inom området har kontakter och samarbete med ett stort antal myndig- heter, bl. a. länsstyrelserna, , , Luftfarts- styrelsen, , , , Formas, Försvars- makten, , , Lantmäteriet, Natur- vårdsverket, , , Statens energi- myndighet och . Kontakterna sker inom ramen för olika projekt, exempelvis i arbetet med planeringsportalen, inom miljömålsarbetet, i olika samverkansgrupper och vid särskilda informations- eller av- stämningsmöten. leder en sam- verkansgrupp om riksintressehantering med representanter från de fyra trafikverken. Lantmäteriet och har uppgifter som ligger nära varandra, bl. a. frågor som bidrar till att utveckla den svenska e-förvaltningen och frågor som rör plangenomförande. och har främst samarbete beträffande frågor rörande och miljömålsarbetet samt om hus- hållnings- och planeringsfrågor. har också varit en viktig kunskaps- och samarbetspartner för , bl. a. i upp- draget om fjällanpassad hållbar lokal och regional utveckling. 5.3Pågående och framtida förändringar inom området Förutsättningarna för samhällsplaneringen ändras. Dagens och morgondagens planeringsuppgifter och utmaningar skiljer sig i hög grad från gårdagens. Människors vardag och företagens marknader har sprängt lokalsamhällets och kommunens gränser. Ökad rörlighet i ett snabbt, lättillgängligt och miljövänligt kom- munikationssystem blir allt viktigare för människors välfärd. Ambi- tioner om ett hållbart samhällsbyggande och ökad rörlighet på- verkar bl.a. regionala strukturer, förhållandet mellan stad och land samt stadens och förorternas struktur och samband. Ett hållbart samhällsbyggande handlar också om förnyelse, återbruk och effek- tivisering. Inom olika områden ökar behovet av nationella och regionala perspektiv i samhällsplaneringen. Det gäller bl.a. frågor om tran- sportinfrastruktur, energi, miljö, landskapsstrategier, klimat- anpassning, näringslivs-, landsbygds- och regional utveckling samt havs- och vattenförvaltning och -planering. Regeringen har upp- märksammat dessa frågor i ett antal propositioner . Här är några exempel. I propositionen Framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:35) bedömer regeringen att det behövs ett ökat samspel mellan olika sektorer i planeringen, framför allt en bättre sam- ordning av processerna för planering av trafik, infrastruktur och bebyggelse. Det är bl.a. viktigt att man uppnår bättre växelverkan mellan de program och planer som utvecklas i kommunerna och regionerna och de nationella strategierna. I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) anger regeringen att en mer integrerad samhällsplanering bör utvecklas för bebyggelse och infrastruktur genom ökad samverkan mellan olika nivåer och sektorer på kom- munal, regional och nationell nivå.