sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — utlänning som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas inte har rätt till något bistånd. I propositionen avseende LMA2 såg författningsförslaget ut på ett annat sätt. Regeringen föreslog i propositionen att rätten till bistånd skulle upphöra när en ansökan om uppehållstillstånd hade avslagits och ett beslut om avvisning eller utvisning skulle verk- ställas. Rätten till bistånd skulle dock kvarstå för den tid som skäli- gen behövdes för verkställigheten. Bestämmelsen motsvarade i huvudsak regleringen i lagen om bistånd åt asylsökande m.fl. delade inte regeringens syn på frågan om bistånd efter avslag.3 Utskottet konstaterade att det hade upp- märksammat att den då gällande bestämmelsen om rätten till bistånd på verkställighetsstadiet hade föranlett problem. Anled- ningen var att tillämpningen av bestämmelsen hade lett till att kommuner hade fått ta försörjningsansvaret för avvisade eller utvi- sade personer. Utskottet ansåg att en sådan ordning inte är till- fredsställande utan menade att det är rimligt att staten har ansvar för utlänningar som tidigare omfattats av statens kostnadsansvar även när en verkställighet drar ut . Utskottet föreslog där- för att bestämmelsen skulle få en sådan lydelse att det klargjordes att statens kostnadsansvar omfattar även tiden för verkställighet. Utskottet uttalade vidare att det förutsatte att i den mån ekono- miska sanktionsmöjligheter erfordras gentemot utlänningar som försvårar verkställigheten regeringen skulle återkomma med förslag härom. Så skedde också vilket framgår av nuvarande lydelse av LMA som beskrivits ovan. När utredningen nu överväger begränsningar i det ekonomiska biståndet efter avslag finns det alltså två intressen att beakta. Dels intresset av en tydlig signal till den enskilde att ärendet är avgjort och att vederbörande ska lämna , dels intresset av att kom- munerna inte ska behöva ta något försörjningsansvar. En rimlig avvägning mellan nämnda intressen skulle kunna vara att staten har kvar ett försörjningsansvar i grunden men att det begränsas något mer än . Utredningen föreslår att nedsättning av grundersättningen ska få ske om en utlänning med ett avlägsnandebeslut utan giltigt skäl stannar kvar i . Nedsättning får dock inte avse den del av ersättningen som är avsedd att täcka utgifter för utlänningens egna mathållning. 1993/94:94. 3Se 1993/94:SfU11. Skillnaden mellan den nuvarande bestämmelsen och den före- slagna är att det med den nya regleringen inte krävs att man vägrar medverka till en särskild åtgärd. Det räcker att gör bedömningen att den enskilde har haft en rimlig förberedelse- tid och att hinder för verkställighet inte föreligger för att nedsätt- ning ska få ske. garanteras den enskilde medel till mat och kommunernas yttersta ansvar behöver därmed inte aktualise- ras. Liksom bör en utlänning som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas inte ha rätt till något bistånd. Utredningen har övervägt ytterligare ett incitament. Det gäller möjligheten att inrätta särskilda boenden för utlänningar med avlägsnandebeslut. En fördel med en sådan boendeform skulle vara att det blev lättare för att planera och förbereda hemresan tillsammans med den enskilde. En annan fördel skulle vara att utlänningar med avlägsnandebeslut inte skulle blandas med asylsö- kande i områden med ordnade boenden. Det finns dock flera nackdelar med särskilda boenden för åter- vändare. En stor nackdel skulle vara att många utlänningar måste flytta ytterligare en gång inom ramen för mottagningssystemet. Det finns också en risk för att asylsökande som vet att deras beslut snart kommer att meddelas flyttar ut från ordnat boende för att hålla sig undan vid ett eventuellt avslag. Slutligen skulle Migra- tionsverket behöva anskaffa ytterligare boenden med ökade kost- nader som följd. Vid en samlad bedömning anser utredningen att behovet av sär- skilda återvändandeboenden inte är så stort att det uppväger nack- delarna. En bra planering av återresan bör kunna ske ändå med nya arbetsrutiner. Utredningen lägger därför inte fram något förslag om särskilda boenden för utlänningar med avlägsnandebeslut. 9Mottagandevillkoren vid tidsbegränsat uppehållstillstånd har i uppdrag att se över mottagandevillkoren för utlänningar som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd. Sådana uppehållstillstånd kan ges både till asylsökande och andra som ansöker om uppehållstillstånd. Utredningen behandlar villkoren för personer som har omfattats av LMA och som sedan beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. När tiden för uppehållstillståndet går ut och den enskilde ansöker om förnyat uppehållstillstånd kan det uppstå problem av ekonomisk art såväl för den enskilde som för kommuner och landsting. Nedan beskrivs först vilka mottagandevillkor som gäller för personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd och vilka problem som uppstår till följd av statusbytet vid en ny ansökan. Kapitlet avslutas med förslag om hur kostnadsansvaret för olika insatser för de nu aktuella personerna bör se ut . Personer som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd skrivs enligt gällande regelverk ut från mottagande- systemet av . Därefter folkbokförs de eftersom de har uppehållstillstånd och regelmässigt kan antas tillbringa sin dygnsvila i landet under . Dessa utlänningar betraktas som bosatta och de omfattas därför av det sociala och ekonomiska trygghetssystemet när de tas emot Mottagandevillkoren vid tidsbegränsat uppehållstillstånd av en kommun. Det handlar om socialförsäkringsskyddets bosättningsbaserade förmåner1, fullständig hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), fullständig tandvård enligt tandvårdslagen (1985:125) och stöd enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Utlänningar som har rätt att arbeta och som har ett arbete omfattas även av socialförsäkringsskyddets arbetsbaserade förmåner. Utlänningar med uppehållstillstånd har också rätt att delta i introduktion i sin kommun. I de fall kommunen betalar ut introduktionsersättning till dem som deltar i introduktion omfattas även personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd av detta. betalar ut ersättning till kommuner för flyktingmottagande. Förutsättningarna för ersättning regleras i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande m.m. Uppehållstillstånd som gäller än 12 månader Utlänningar som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som understiger och som vistas på en mottagningsenhet anvisas normalt inte en plats i en kommun eftersom de inte ska folkbokföras. Inte heller har de rätt till introduktion i en kommun. Det finns dock inget som hindrar dessa utlänningar från att ordna egen bostad. De blir då utskrivna från verket liksom de som bor i eget boende. De har då inte rätt till förmånerna enligt LMA utan blir i stället kommunernas ansvar enligt socialtjänstlagen (2001:453). De har inte rätt till bosättningsbase- rade förmåner. I fråga om sjukvård ska de enligt 4 § hälso- och sjukvårdslagen endast erbjudas omedelbar hälso- och sjukvård. Landstingen behöver inte erbjuda hälso- och sjukvård till ett särskilt lågt pris. Ingen får dock nekas vård på grund av bristande betalningsförmåga. Utlänningar som har rätt att arbeta och som har ett arbete omfattas av socialförsäkringsskyddets arbetsbaserade förmåner. Med undantag för ett par fall (se nedan) utgår ingen statlig ersättning till kommuner och landsting för de kostnader de har för 1 Vid tillämpning av socialförsäkringslagen (1999:799) ska den som kommer till och kan antas komma att vistas här anses vara bosatt här. Mottagandevillkoren vid tidsbegränsat uppehållstillstånd utlänningar som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd som gäller än . Enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716) får efter ansökan från förundersökningsledaren ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som vistas här om det behövs för att kunna genomföra förundersökning eller huvudförhandling i brottmål. Sådana utlänningar kallas bevispersoner. Bevispersoner beviljas inte arbetstillstånd. En bevisperson omfattas inte av LMA även om han eller hon har ansökt om asyl. Detsamma gäller en utlänning för vilken en ansökan om ett tillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen är under prövning. Bevispersoner ska erbjudas tillgång till hälso- och sjukvård på samma villkor som i landet bosatta samt bistånd enligt social- tjänstlagen. Bosättningsbaserade förmåner beror på tillståndets längd (se ovan). Kommuner och landsting har rätt till statlig ersättning för kostnaderna för bevispersoner. Uppehållstillstånd av medicinska skäl Utlänningar kan av medicinska skäl beviljas tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 9 § utlänningslagen. Om uppehållstillståndet gäller ska utlänningen folkbokföras och betraktas då som bosatt och får därmed rätt till de sociala och ekonomiska förmåner som beskrivits ovan. För de utlänningar som beviljats tidsbegränsade uppehållstill- stånd som gäller än och som inte vistas på en mottagningsenhet upphör rätten till bistånd enligt LMA från den dag de har beviljats uppehållstillstånd. De blir i stället kommunernas ansvar enligt socialtjänstlagen. Kommuner och landsting har rätt till statlig ersättning för kostnader för dessa utlänningar. Mottagandevillkoren vid tidsbegränsat uppehållstillstånd Även utlänningar som har beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft får i vissa fall beviljas tidsbegränsat uppehålls- tillstånd om det finns ett tillfälligt hinder mot verkställighet, se 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen. Tillstånden kan vara eller . Mottagandevillkoren varierar därför (se ovan). De flesta av dem som beviljades tidsbegränsade uppehålls- tillstånd till följd av den tillfälliga lagen (2005:762) om ändring i utlänningslagen (1989:529) hade lagakraftvunna avlägsnandebeslut som inte upphävdes vid beslutet om tidsbegränsat uppehållstillstånd. 9.1.2Mottagandevillkoren under tid då ny ansökan prövas Personer som inte har lagakraftvunna avlägsnandebeslut En utlänning som efter en asylansökan beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, och som inte har ett lagakraftvunnet avlägs- nandebeslut, kan ansöka om asyl på nytt när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut. Han eller hon omfattas då ånyo av 1 § första stycket 1 LMA. Enligt 3 § tredje stycket LMA ska utlänningen registreras vid en mottagningsenhet. Av 8 § första stycket LMA framgår att registreringen medför att bistånd ska lämnas enligt förmånsbestämmelserna i 13–19 §§. För en utlänning som har haft ett uppehållstillstånd som har gällt kan återregistreringen få stora konsekvenser. Utlänningen förlorar rätten till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen och bosättningsbaserade förmåner enligt social- försäkringsskyddet så länge LMA är tillämplig. En utlänning som mottagits i en kommun kan ha fått en egen bostad i en hyreslägenhet och beviljats bostadsbidrag. Utlänningens rätt till bostadsbidrag upphör vid återregistreringen, vilket kan medföra att han eller hon inte längre har ekonomiska möjligheter att bo kvar. Utlänningen kan tvingas att säga upp hyresavtalet och kan då få en skuld för obetald hyra för den avtalade uppsägningsperioden. En utlänning som efter en asylansökan beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och som kommunplacerats återregistreras dock inte alltid av vid en mottagningsenhet när han eller hon ansöker om förlängt uppehållstillstånd. Anledningen är att om utlänningen beviljas Mottagandevillkoren vid tidsbegränsat uppehållstillstånd förlängt uppehållstillstånd skulle registreringen medföra att statlig ersättning (schablonersättning) enligt förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. skulle utbetalas på nytt till den kommun som tar emot utlänningen. För att undvika detta gör undantag från bestämmelsen om registrering. Personer som har lagakraftvunna avlägsnandebeslut Om en utlänning har ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut behandlar en ny ansökan om uppehållstillstånd som ett ärende om hinder mot verkställighet. Ansökan ses således inte som en asylansökan utan som en begäran om prövning av om det finns några hinder mot att verkställa det tidigare fattade avlägsnandebeslutet. Därmed är personen inte asylsökande och omfattas inte av LMA. Utgångspunkten är att avlägsnandebeslutet ska verkställas men utlänningen kan fort- farande beviljas permanent uppehållstillstånd, se 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen. I de fall frågan om uppehållstillstånd tas upp till ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen omfattas utlänningen av LMA. Konsekvensen av detta är att kommunerna kan få ta ansvar för de nu aktuella personernas försörjning enligt socialtjänstlagen med anledning av kommunernas yttersta ansvar för samtliga personer som vistas i kommunen. Kommunerna kan få försörja dessa personer . Det har t.ex. blivit fallet med många av dem som fick tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av den ovan nämnda tillfälliga lagen. En del kommuner har valt att fortsätta att betala ut introduk- tionsersättning eller ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. En del kommuner har beslutat att inte låta de aktuella personerna få fortsätta i introduktionen eftersom de saknar uppehållstillstånd. Det är oftast samma kommuner som har beslutat att betala bistånd enligt s.k. nödprövning. Det innebär att dessa kommuner ger avslag på ansökningar om introduktionsersättning och försörjningsstöd till full norm. Efter nödprövning kan kommunerna i stället bevilja ekonomiskt bistånd till mat och eventuell hyra fram till att den enskilde ordnat återresa till hemlandet. När det gäller personer som beviljades tidsbegränsade uppehållstillstånd till följd av den ovan nämnda tillfälliga lagen har kommunerna fått viss kostnadstäckning av staten. Mottagandevillkoren vid tidsbegränsat uppehållstillstånd verket beslutade att kommunerna skulle få schablonersättning, dock maximalt . Efter att lades ner fortsatte att betala ut ersättning. Det är dock inte säkert att skulle fatta ett sådant beslut om en liknande situation skulle uppstå på nytt eftersom utbetalning av schablonersättning egentligen förutsätter att individen har ett uppehållstillstånd. Landstingen har kostnader för vård åt personer med utgångna tidsbegränsade uppehållstillstånd och lagakraftvunna avlägsnande- beslut. Landstingen får ingen ersättning för dessa kostnader. Utlänningar som är föremål för s.k. uppskjuten invandringspröv- ning beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd (uppehållstillstånd på grund av äktenskap eller samboförhållande med en i bosatt person). Dessa utlänningar folkbokförs och betraktas som bosatta i landet. Anknytningssökande som av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas omfattas av LMA och har därmed rätt till bistånd enligt den lagen. När de ansöker om förlängning av det tidigare tillståndet på i övrigt oförändrade villkor omfattas de emellertid inte av LMA, se 9 § andra meningen. De blir alltså inte återinskrivna hos . Därmed omfattas de fort- farande av det sociala och ekonomiska trygghetssystemet och deras förändrade status får inte några ekonomiska konsekvenser i detta avseende. 9.1.3Återvändarna – utresta personer som söker asyl på nytt Det förekommer att personer som har rest hem efter att ha fått avslag på en asylansökan återkommer till för att söka asyl på nytt. Det första avslagsbeslutet gäller och kan verkställas om igen. De som ansöker om asyl inom fyraårsperioden skrivs inte in i mottagandesystemet och deras nya ansökningar behandlas inte som Mottagandevillkoren vid tidsbegränsat uppehållstillstånd asylansökningar utan som ansökningar om prövning av verk- ställighetshinder.2 betalar inte ut någon ersättning till de nu aktuella personerna. De blir därmed en fråga för kommunerna. Kommuner och landsting erhåller ingen ersättning för sina kostnader för denna grupp. 9.1.4Utlänningar som har uppehållsrätt Innan det var möjligt för tredjelandsmedborgare att få uppehålls- rätt på grund av familjeanknytning till EES-medborgare beviljades de uppehållstillstånd på grund av anknytning. behöver nämnda utlänningar inte längre ha uppehållstillstånd för att få vistas i . fattade ett vägledande beslut i ett enskilt ärende om bistånd till en asylsökande som bytte status när denne uppfyllde villkoren för uppehållsrätt på grund av anknytning till en EES-medborgare som hade uppehållsrätt. Verket angav i beslutet att uppehållsrätt i biståndshänseende får anses jämställt med uppehållstillstånd och att utlänningens rätt till bistånd därför upphört enligt LMA. Utredningens förslag: Asylsökande som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och som ansöker om nytt tillstånd ska inte omfattas av mottagandelagen utan vara ett kommunalt ansvar. Statlig ersättning ska utgå. Asylsökande som beviljas kortare uppehållstillstånd än ska omfattas av mottagandelagen såväl som för ny ansökan om tillstånd. svarar därmed vid behov för försörjning och andra insatser. Motsvarande principer ska tillämpas på utlänningar som har ett avlägsnandebeslut och som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. 2 Det finns dock två undantag när ersättning enligt LMA utgår. Det ena är när en utlänning efter återkomsten tas i förvar enligt utlänningslagen. Det andra undantaget är när tar upp frågan om utlänningens uppehållstillstånd till ny prövning. Mottagandevillkoren vid tidsbegränsat uppehållstillstånd Som framgått ovan finns flera problem när det gäller personer som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd och som sedan är föremål för förnyad prövning. Utlänningens statusbyte vållar problem såväl för den enskilde som för kommuner och landsting. Nuvarande system är svåröverskådligt och därmed krångligt att tillämpa. Utlänningar som haft längre tidsbegränsade uppehålls- tillstånd kan vidare drabbas hårt i samband med att de ansöker om nytt tillstånd eftersom de genom återregistreringen förlorar rätten till sociala och ekonomiska förmåner den nya ansökan prövas. Nuvarande ordning innebär också att kommuner och landsting i flera fall saknar möjlighet att få ersättning för sina insatser trots att det handlar om personer som saknar uppehållstillstånd. Utredningen anser att det är rimligt att det ekonomiska ansvaret för de personer som diskuteras i större utsträckning än ligger på staten. Detta ställningstagande ligger i linje med den grundläggande principen om att staten har kostnadsansvaret för mottagandet av asylsökande. Ett vidgat statligt ansvar kan utformas på olika sätt. Ett första alternativ är att den enskilde förblir inskriven hos tills permanent uppehållstillstånd beviljas eller den enskilde lämnar landet. Detta skulle innebära att staten har ansvaret för försörjning m.m. för personer som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd såväl som de söker nytt tillstånd. Först om ett permanent uppehållstillstånd beviljas börjar den kommunala introduktionen. Fördelen med detta alternativ är att det är en renodlad lösning med ett tydligt statligt ansvar. En nackdel är att utlänningar som beviljas ett längre uppehållstillstånd men som fortsätter att omfattas av mottagandelagen går miste om sociala och ekonomiska förmåner som utgår enligt andra lagar. En annan nackdel är att utlänningarnas integration i landet försenas. Sammantaget ökar risken att det uppstår en situation med ett a- och ett b-lag i befolkningen, med legalt och i princip permanent bosatta individer, som har olika rättigheter och skyldigheter. Ett andra alternativ är att man väljer olika lösningar för utlänningar som beviljats ett uppehållstillstånd och för utlänningar som beviljats ett kortare tillstånd. För asylsökande som beviljats ett uppehållstillstånd skulle man kunna tillämpa samma princip som för de anknytningssökande som beskrivits ovan, dvs. att vid en ny ansökan skrivs personen inte in igen hos och Mottagandevillkoren vid tidsbegränsat uppehållstillstånd omfattas därmed inte ånyo av mottagandelagen. I stället har kommunen kvar försörjningsansvaret i förhållande till den enskilde som fortfarande omfattas av det sociala och ekonomiska trygg- hetssystemet. I denna modell tar staten sitt yttersta ekonomiska ansvar genom att ersätta kommunerna för deras kostnader. Även landstingen bör få ersättning för sina kostnader. Det handlar i första hand om ersättning för insatser ansökan prövas. Beviljas sedan uppehållstillstånd blir det kommunen som åter bär det ekonomiska ansvaret. Blir det ett avslag ska inleda återvändandearbetet och eventuellt lämna över ärendet till polisen. För det bistånd som kommunen kan behöva ge fram till hemresan, t.ex. i form av nödbidrag, bör statlig ersättning utgå. Asylsökande som har beviljats ett uppehållstillstånd för än skulle däremot omfattas av mottagandelagen såväl som under en ny ansökningstid. Detta oavsett om de bor i av ordnat boende eller i eget boende. skulle därmed ha försörjningsansvaret för dessa utlänningar . Landstingen skulle få ersättning för sina kostnader på samma sätt som för andra som omfattas av mottagandelagen. En fördel med alternativ två är att utlänningar som en gång har fått rätt till det bosättningsbaserade trygghetssystemet inte behöver drabbas av ett ekonomiskt bakslag vid en ny ansökan. Inte heller försenas introduktionen för dessa personer. utgår statlig ersättning för kommunala kostnader. Fördelen för utlänningar som inte uppnått rätten till nu nämnda förmåner är att får ett tydligt ansvar för dem. Alternativ nummer två framstår därför som den bästa lösningen. För utlänningar som har ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut betyder alternativ nummer två följande. En utlänning som efter ett beslut om avvisning eller utvisning beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd förblir kommunens ansvar vid en prövning om verkställighetshinder. Statlig ersättning utgår för de kommunala insatser som kan vara nödvändiga fram till beviljande av ett uppehållstillstånd eller fram till hemresan. En utlänning som i motsvarande situation beviljas ett tillstånd blir däremot ansvar och tiden för prövning av hinder mot verkställighet. Mottagandevillkoren vid tidsbegränsat uppehållstillstånd Ett nytt statligt ersättningsansvar bör också omfatta utlänningar som lämnat landet efter ett avslag men som återvänder hit inom fyraårsperioden och blir föremål för prövning av verkställighetshinder. Utgångspunkten är att dessa personer åter ska lämna landet men innan så sker eller uppehållstillstånd beviljas vid prövningen av verkställighetshinder kan kommuner behöva betala ut i vart fall nödbidrag på grund av kommunernas yttersta ansvar för dem som vistas i kommunen. För detta bör kommunerna få statlig ersättning. Frågan om ett nytt statligt ersättningssystem behandlas vidare i kapitel 10. 10Statlig ersättning till kommuner och landsting Staten har kostnadsansvaret för mottagandet av asylsökande. För utförandet av vissa insatser inom mottagandet ansvarar kommuner och landsting. För sådana insatser lämnas statlig ersättning. Ersätt- ningen regleras i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. och förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Den statliga ersättningen lämnas i vissa fall i form av schabloner. En enskild insats kan därmed innebära lägre eller högre utgifter än nivån på schablonen. I genomsnitt ska ersättningen motsvara de faktiska kostnaderna. I andra fall ersätts den faktiska kostnaden för enskilda insatser. Ersättning lämnas i flera fall efter särskilt ansök- ningsförfarande. En del ersättningsbeslut kan överklagas av berörd kommun eller berört landsting. Vissa ersättningsbeslut kan över- klagas till allmän förvaltningsdomstol medan andra kan överklagas till regeringen. har i uppdrag att se över den nuvarande ordningen för hur statlig ersättning lämnas i syfte att effektivisera och förenkla systemet för ersättning till kommuner och landsting. Utredningen ska också se över nuvarande ordning för hur ersättningsbeslut överklagas.