sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — har verksamheten ytterligare närmat sig genom regeringens uppdrag till BKN att biträda med framtagande av erforderliga underlag vid beredning av frågor inom bostadsmarknadsområdet. De två myndigheterna arbetar nu båda inom området Boendefrågor med oklar ansvarsfördelning. Utredningen anser att det finns ett samhälleligt behov av till- gång till en samlad kunskap om tillstånd och utveckling beträffande boendefrågorna som kan ge underlag till utveckling av förslag till regeringens åtgärder för att rätta till eventuella missförhållanden. Kunskapen bör bygga på kontinuerliga uppföljningar, analyser och utvärderingar av olika aspekter i ett långsiktigt perspektiv. föreligger en situation där två myndigheter har överlappande ansvar inom området, och . För att uppnå slagkraft och auktoritet i arbetet inom området Boendefrågor anser utredningen att frågorna bör samlas till en och samma myndighet som får ett självständigt uppdrag att bedriva verksamheten i nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området. Myndigheten bör ha en utvecklad och löpande dialog med berörda departement. Utredningen redovisar tre alternativa förslag att föra det samlade ansvaret för området Boendefrågor till en myndighet. ges det samlade myndighetsansvaret för området Boendefrågor. BKN ges det samlade myndighetsansvaret för området Boende- frågor. och läggs samman till en myndighet som får det samlade ansvaret för området Boendefrågor. Utredningen anser att valet av alternativ är en fråga för regeringens avgörande och förordar inte något av förslagen. Det ingår inte i utredningens direktiv att belysa frågorna närmare och utredningen har inte haft möjlighet att närmare Enligt utredningens mening bör åtgärder beträffande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna föregås av en djupare konsekvensanalys. Utredningen utvecklar i det följande några tankar kring förslagen som underlag för rege- ringens vidare hantering av frågan. ges det samlade myndighetsansvaret för området I detta alternativ renodlas BKNs myndighetsuppgifter till dess uppgifter enligt nuvarande instruktion och ges det sam- lade myndighetsansvaret för området Boendefrågor. Givet den situation som beskrivs i avsnitt 7.5 ovan bedömer utredningen att förslaget medför ett ökat behov av resurser hos och ett motsvarande minskat resursbehov hos BKN. Vidare behöver utveckla sin förmåga att hantera resurs- och prioriteringsproblem vid uppkomsten av nya frågor och akuta uppdrag inom området. BKN ges det samlade myndighetsansvaret för området Boendefrågor I detta alternativ tar BKN över verksamhet inom om- rådet Boendefrågor och får det samlade myndighetsansvaret för området. Detta alternativ skulle ge en tydlig ansvarsfördelning för området Boendefrågor och samla resurserna beträffande medel och kompetens vilket skulle ge bättre förutsättningar att uppnå slag- kraft och auktoritet i arbetet inom området. Det skulle ge frågorna en tydligare organisatorisk form och större möjligheter till ett mer flexibelt utnyttjande av kompetensen inom området. Det skulle också ge det för området Boendefrågor huvudansvariga departe- mentet större möjligheter att direkt styra verksamheten inom området eftersom BKN är en myndighet under Finansdeparte- mentet (jfr avsnitt 4.4. Ett genomförande av förslaget bör föregås av en konsekvens- analys som bl.a. behandlar frågorna om hur verksamheten inom området Bidragshantering vid bör hanteras vid en sam- manslagning av myndigheterna och hur förutsättningar att bedriva en verksamhet som utvecklar sambanden mellan plan-, bygg- och bofrågorna inom ramen för en samlad politik för hållbart samhällsbyggande påverkas (se avsnitt 2.5). och läggs samman till en myndighet I detta alternativ läggs och samman till en myndighet som får det samlade ansvaret för området Boendefrågor. Det skulle innebära att en och samma myndighet ansvarar för administrering och uppföljning av alla stöd- och kreditförsörjnings- frågor inom området. Detta alternativ skulle ge en tydlig ansvarsfördelning för om- rådet Boendefrågor och samla resurserna beträffande medel och kompetens vilket skulle ge bättre förutsättningar att uppnå slagkraft och auktoritet i arbetet inom området. Det skulle också i stort samla alla de statliga styrmedlen inom området till en myndighet. En sammanslagning skulle kunna ge vissa rationali- seringsvinster bl.a. genom en rationaliserad administration och genom en ökad kompetens och minskad sårbarhet i gemensamma stödfunktioner. Det skulle ge större möjligheter till ett mer flexibelt utnyttjande av kompetensen inom området. Förslaget är i linje med regeringens uttalade ambition i för- valtningspolitiken att minska antalet små myndigheter och att lägga samman myndigheter med näraliggande verksamheter. Det skulle också ge bättre förutsättningar för att bedriva en verk- samhet som utvecklar sambanden mellan plan-, bygg- och bofrågorna inom ramen för en samlad politik för hållbart samhällsbyggande (se avsnitt 2.5). Vid BKN arbetar 16 personer varav drygt hälften är placerade i och övriga vid myndighetens Stockholms- kontor. Antalet verksamma inom området Boendefrågor vid skulle öka så pass att det kan synas följdriktigt att organisatoriskt särskilja frågornas hantering till en egen verksamhet. Vid en sammanslagning av myndigheterna bör enligt utred- ningens mening Stockholmskontoret behållas och viss personal vara placerad där för att bibehålla och förstärka möjlig- heter till utvecklade kontakter såväl med som med andra myndigheter och aktörer inom olika verksamhetsområden. Ett genomförande av förslaget bör föregås av en konsekvens- analys som bl.a. behandlar frågan om hur kreditverksamheten vid BKN bör hanteras vid en sammanslagning av myndigheterna. Regeringen genomför en översyn av styrning och finansiering av bidragshanteringen inom området hållbar samhällsbyggnad. Regeringen inför resultatkrav på handläggningstiderna i över- klagade ärenden. utvecklar en förbättrad dialog vid införandet av nya stödformer. prioriterar införandet av e-tjänster för bidrags- ansökningar. utvecklar tillsynen över bidragshanteringen. bygger ut kapaciteten för arbete med uppföljning, utvärdering och konsekvensanalyser. ser över styrning och organisation för bidrags- verksamheten. ansvarar enligt sin instruktion för den centrala admini- strationen av olika förekommande statliga stöd inom sitt verksamhets- område. I kapitlet behandlas verksamhet inom området Bidragshantering. Frågor om verksamhet, resurser, styrning m.m. i övrigt som övergripande berör behandlas i kap 2–4. Utredningen har låtit Swedeval Utvärdering granska bidragshantering, och innehållet i kapitlet bygger till stora delar på innehållet i Swedevals underlagsrapport. Verksamheten inom området Bidragshantering hanteras huvud- sakligen vid . En närmare beskrivning av enheten finns i bilaga 3 Verksamhetsbeskrivning. 8.2.1Boverkets uppgifter inom området svarar enligt instruktionen för den centrala administra- tionen av olika statliga bidrag och stöd inom sitt verksamhets- område. I uppgifter ingår också tillsyn och uppföljning av bidragshanteringen och att följa upp och utvärdera effekterna av utbetalade bidrag och stöd samt att göra konsekvensanalyser av nya stöd. Förutom i instruktionen regleras författningsenliga uppgifter inom området Bidragshantering i ett antal stöd- och bidragsförordningar. Uppgifterna omfattar bl.a. beviljande, utbe- talning och förvaltning av bidrag, stöd och lån, att pröva ärenden i första instans, att pröva överklaganden samt att meddela före- skrifter och bedriva tillsyn. verksamhet inom området styrs också av beställ- ningar i regleringsbrev och regeringsuppdrag. Enligt reglerings- brevet ska för bostadsstöden redovisa och ana- lysera kostnaderna samt uppgifter om hur de bostäder som beviljas någon form av bostadsstöd uppfyller de villkor som ställs på stöden, t.ex. hyresnivåer och lägenhetsstorlekar, men även hur dessa bostäder fördelar sig regionalt. Vidare ska redovisa nyckeltal för systemen för administration av bostadsstöd samt eventuell förekomst av felaktigheter vid utbetalning. För radonstödet ska återrapportera användningen av medel. För stöden för konvertering från oljeuppvärmningssystem respektive direktverkande elvärme ska redovisa resultat, uppföljning och utvärdering enligt särskild plan. Motsvarande redovisning ska lämnas för stöd till investeringar i energieffek- tivisering och konvertering till förnybara energikällor i lokaler som används för offentlig verksamhet. ska vidare redovisa beräknad årlig elproduktion, antal anläggningar och installerad effekt i solcellsystem som beviljats respektive mottagit stöd samt en översiktlig redovisning av vilka slag av solcellsystem saom har installerats. För planeringsstödet för vindkraft ska redo- visa beviljade och utbetalda belopp och för energistöd i övrigt redovisa resultat och genomförda informationsinsatser. För bidrag till icke-statliga kulturlokaler respektive allmänna samlingslokaler ska redovisa ett antal uppgifter beträffande ansökningar, projekt och fördelning av bidrag för dessa stöd. 8.2.2Boverkets verksamhet inom området Bidragshanteringen omfattar olika uppgifter beroende på vilka bidrag och stöd det handlar om. Följande uppgifter kan ingå. Information, föreskrifter, anvisningar Maskinell bearbetning, utbetalning Handläggning av förvaltningsärenden, överklaganden Tillsyn och uppföljning, prognoser Utvärdering av effekter, konsekvensanalyser av nya bidrag Övrigt (remisser m.m.). uppgifter i hanteringen av de olika bidragen och stöd- formerna redovisas översiktligt i Swedevals rapport. har fått ansvar för nya typer av stöd. Några exempel är stödet för hållbara städer samt stöd till projektet och jämnt. administration av statliga stöd och bidrag Med utgångspunkt i regeringens förordningar tar fram och utvecklar föreskrifter och allmänna råd samt blanketter och anvisningar för ansökan om olika stöd och bidrag. Verket utarbetar också informationsmaterial och informerar länsstyrelser, organisa- tioner och allmänhet om nya stöd. Via administrativa system Bofinc svarar verket för maskinella bearbetningar och utbetalningar samt registerhantering av stöden. Bidrag och stöd till icke-statliga kultur- och allmänna samlings- lokaler handläggs av . ärendena och föredrar dem sedan för den beslutande Samlingslokal- delegationen. På motsvarande sätt handlägger stödet till hållbara städer på uppdrag av Delegationen för hållbara städer. Efter det att bidragen beviljats, utbetalas de till sökanden. Vissa andra stöd, exempelvis vindkraftstödet, handläggs av andra enheter inom och administreras av Bidragsenheten. Administrationen av stöden präglas av kraven på ständiga för- ändringar och anpassningar. Det är vanligt att villkor och regler för befintliga stöd ändras efterhand genom regeringens beslut. Admi- nistrationen påverkas också av att flera stöd är ram- eller tids- begränsade. hanterar också flera stöd som avvecklas och administrationen pågår ofta även efter att stödet upphört. Vissa stöd kräver en omfattande administration. Det kan bero på att bidragskonstruktionen är komplicerad eller att stöden åtföljs av en stor ärendetillströmning . Ett exempel är stödet för konvertering från oljeuppvärmningssystem i bostadshus. Anslagna medel räckte inte och regeringen tvingades ändra reglerna på grund av den stora tillströmningen av ärenden. För del ledde det till ökad administration av ett stort antal överklagade ärenden. Samverkan med myndigheter och andra aktörer I genomsnitt inkommer 60 000 ansökningar om statliga stöd och bidrag . samverkar med andra statliga myndigheter i bidragshanteringen. Länsstyrelserna och andra statliga myndigheter svarar för handläggningen och beslut i bidragsärenden. Majoriteten av stöden handläggs av länsstyrelserna och det gäller i första hand olika bostadsstöd. Andra statliga myndigheter som medverkar i bidragshanteringen är , , , och . Vidare sker samverkan med Kommuner och Landsting, Delegationen för hållbara städer samt vissa organisationer. Synpunkter som framkommit i utredningens kontakter med länsstyrelserna visar överlag på positiva erfarenheter av samverkan mellan länsstyrelserna och bidragshantering. Genom eta- blerade rutiner har kunnat hantera snabba beslut och förändringar med relevant information till handläggarna på läns- styrelserna och vidare till mottagarna av stöden. Den kommande e- tjänsten för bidragsansökan framhålls av alla berörda som ett viktigt utvecklingssteg, men utvecklingsarbetet har varit utdraget och komplicerat. Prövning av överklagade bidragsbeslut är sista instans för överprövning och därmed praxisbildande när det gäller flertalet stöd. Bidragsenheten handlägger överklagnings- ärendena, vid behov med hjälp av medarbetare från andra enheter, t.ex arkitekter och jurister vid Byggregelenheten, för att kunna göra kvali- ficerade expertbedömningar. Följande figur visar utvecklingen av antalet överklagade bidrags- beslut . Figur 8:1 Antalet överklagade bidragsbeslut som handlagts av åren 2004–2008 Den del av bidragshantering som rör handläggningen av överklagade beslut har ökat kraftigt . Hela ökningen förklaras av ett stort antal överklagade beslut i bidrags- ärenden inom energiområdet. Det handlar om stöden för konver- teringar av direktverkande el resp. oljeuppvärmningssystem i bostads- hus. Två tredjedelar av det stora antalet överklagade beslut gällde stödet för oljekonverteringar. Även stöden för energi- effektivisering har orsakat ett stort antal överklagade beslut, t.ex. ärenden som gäller stödet för installation av energieffektiva fönster eller biobränsleanordningar i småhus. Energibidragen utgör den största gruppen bidragsärenden som överklagats. Tabellen nedan visar ärendebalanser och handläggnings- tider för dessa bidrag . Tabell 8.1 Ärendebalanser samt ligg- och handläggningstider för överklagade bidragsbeslut inom energiområdet vid utgången av 2007 och 20081 Överklagade bidragsbeslut inom energi - varav 6 mån eller mer Antal månader (genomsnitt) Liggtid för ärenden i balans Handläggningstid för expedierade ärenden Jämförelsen mellan åren visar att ärendebalanserna ökar trots att antalet inkomna ärenden minskat 2008. Dessutom har liggtiden för överklagade ärenden i balans ökat kraftigt och av dessa ärenden är eller äldre. Även handläggningstiderna för expedierade ärenden har ökat från 2007 till 2008. Anledningen är den kraftigt ökade ärendetillströmningen inom energiområdet . Det återverkar även på tiderna för ärenden inom andra bidragsområden, som handläggs av samma personal. Tabellen nedan visar detta för räntebidragen. 1 Energibidragen omfattar i denna redovisning följande stöd: förbättring av inomhusklimat i bostäder, investeringar för att minska elanvändning i bostäder och vissa lokaler, konvertering från direktverkande elvärme, konvertering från oljeuppvärmningssystem samt stöd för energieffektiva fönster eller biobränsleanordningar. Tabell 8:2 Ärendebalanser samt ligg- och handläggningstider för överklagade beslut om räntebidrag och statlig bostadssubvention vid ny- och ombyggnad och 20082 Överklagade bidragsbeslut inom bostad - varav 6 mån eller mer Antal månader (genomsnitt) Liggtid för ärenden i balans Handläggningstid för expedierade ärenden Överklagade ärenden om räntebidrag anses som relativt kompli- cerade att handlägga. Tabellen visar att de öppna ärenden som gäller beslut om subventioner inom bostadsområdet har fått längre ligg- tider. av ärendena har varit liggande mer än 6 månader trots att antalet ärenden minskar. Liggtiden har ökat till per ärende. Däremot är handläggnings- tiderna för de expedierade ärendena lika långa . Bidragsenheten framhåller i Swedevals intervjuer att enheten i sin handläggning av överklagade beslut prioriterar principiellt viktiga ärenden till vägledning för länsstyrelsernas arbete. Tillsyn och uppföljning av bidragshanteringen En viktig uppgift för är tillsyn och uppföljning av bidragshanteringen. Enligt stödförordningarna ska utöva tillsyn över efterlevnaden av gällande förordningar och föreskrifter för stöden. ska också följa upp och ge regeringen, myndigheter och andra aktörer ett kvalificerat kunskapsunderlag inom området bostadsmarknad. har tillsyn över länsstyrelsernas bidragshand- läggning i praktiken hanterats i samband med intern- revision av länsstyrelserna. Tillsynen har varit inriktad på förvaltnings- rättsliga frågor och avrapportering har skett till länsledningarna. 2 Redovisningen avser, om inte annat anges, läget per resp. år. Bidragsenheten har inte bedrivit någon egen aktiv och utvecklad tillsyn men har uppföljande kontakter med länsstyrelserna där gemensamma frågor diskuteras. Den uttalade ambitionen är att utveckla tillsynsrollen. Vidare har Bidragsenheten tillsynsansvar över kommunernas hantering av bostadsanpassningsbidraget och handlägger remisser från domstolarna rörande bidraget. lämnar också kontinuerligt prognoser och utfall till regeringen och myndigheter över de statliga stöden inom anslag. uppskattar att de sammanlagda resurserna för tillsyn, uppföljning och prognoser uppgår till en årsarbetskraft . Uppföljning och utvärdering av bidragens effekter Utvärdering av effekter och konsekvensanalyser har blivit en allt viktigare uppgift i anslutning till de nya stöd som inrättats. har ett generellt utvärderingsansvar inom sitt verksamhetsområde. Men regeringen styr numera alltid kravet på uppföljning och utvärdering av enskilda stöd i förordningarna för de aktuella stöden. Utvärderingsinsatser kan också styras av återrapporterings- krav i regleringsbrevet eller av särskilda regeringsuppdrag. Enligt regleringsbrevet ska redovisa och analysera kostnaderna för de olika bostadsstöden. Bidragsenheten tar på regeringens uppdrag fram planer för uppföljning och utvärdering av stöden. Swedevals intervjuer tyder på att dialogen med om vägledning för inrik- tningen av utvärderingarna är mycket begränsad. I planering ingår numera alltid i utvärderingarna att belysa de administrativa konsekvenserna av det aktuella stödet. Bidragsenheten förfogar över begränsade utvärderingsresurser motsvarande ungefär en femtedels heltid och utvärderings- verksamheten befinner sig fortfarande i ett uppbyggnadsskede. Utvärderingarna inom bidragsområdet leds alltid av Bidrags- enhetens utvärderare. I arbetet samverkar Bidragsenheten med andra enheter, i första hand Analysenheten, när det gäller att analysera kostnader och utvärdera effekter av olika stöd. Det förekommer också att Bidragsenheten anlitar extern kompetens för att med- verka i eller genomföra utvärderingar. I de djupare uppföljnings- eller utvärderingsrapporterna analyseras data mer i detalj för att t.ex. kunna bedöma effekterna av stöden. kräver att data körs fram på ärendenivå för att analyseras vidare. När det gäller de energirelaterade bidragen finns t.ex. uppgifter om energibesparing kopplat till de olika åtgärderna registrerade på varje ärende. Det kan också komma externa beställningar på special- körningar t.ex. från departement, media och forskare. På Bidragsenheten ligger också uppdraget att göra konsekvens- analyser av nya stöd. Analyserna görs på föreskrifter för stödet. Bidragsenheten lämnar, i enlighet med regleringsbrevet, kontinuerligt prognoser och utfall för samtliga anslag som myndig- heten disponerar för de statliga stöden samt prognoser och utfall av inkomstbortfall. IT-systemen för administrationen av stöden Bidragsenheten utvecklar, underhåller och rationaliserar admi- nistrativa rutiner för hantering och utbetalning av bidrag. är systemansvarig för datastödet som används i bidragshanteringen och har utvecklat handläggnings- och utbetalningssystemet Bofinc som används av både länsstyrelserna och . Systemet är ett handläggarstöd för länsstyrelserna och i beslutssituationer och ärendeberedning och utbetalning sker i systemet. Systemet hanterar ca 100 000 ärenden . Inom ligger system- ansvaret för IT-systemen (subventionssystemen) numera på IT- enheten. statistikdatabas innehåller data från bidrags- systemet Bofinc, energideklarationsregistret (Gripen) samt projektet . Data uppdateras kontinuerligt och all data som registrerats i Bofinc och Gripen förs över till Svanen. Systemet har utvecklats för utvärdering och för att kunna tillgodose andra myndigheters behov av information. För att hämta fram statistik används analysverktyget Cognos som är kopplat till Svanen. I Cognos finns standardiserade statistik- rapporter som körs fram löpande av och även av läns- styrelserna, som också har behörigheter till bidragsstatistiken. kommer också att få behörighet till statistik- rapporter som hämtar data från energideklarationsregistret. Via analysverktyget kan ta fram statistik, prognoser, utvär- dering m.m. De vanligaste rapporterna som tas fram är månads- statistik över bidragsärenden. Informationen läggs ut på . Inför prognoser, budgetunderlag och årsredovisning tas fram ytterligare underlag, bl.a. nyckeltal över kostnad per avisering och antal försenade utbetalningstillfällen. Länsstyrelserna använder statistikrapporterna främst för att följa upp öppna ärenden, följa handläggningstider, ta fram statistik på avslagna eller avskrivna ärenden, men även som underlag till sina årsredovisningar. Bofinc beskrivs som ett stabilt och flexibelt system som även kan hantera olika typer av stöd. Den nu aktuella systemutvecklingen gäller den elektroniska tjänsten som kommer att underlätta och förbättra inrapporteringen av uppgifter till systemet och ansökningarna och även förbättra möjligheterna till informationsuttag för uppföljning och utvärdering. E-tjänsten kommer också att effektivisera länsstyrelsernas hand- läggning av bidragsärenden. Produktionssättningen av tjänsten på- börjades och sker nu successivt. och länsstyrelserna fortsätter att utveckla kompletterande e-tjänster till Bofinc för att bl.a. förenkla för bidragssökanden. redovisar, enligt återrapporteringskraven i reglerings- brevet, vissa nyckeltal för administrationen av bostadsstöd och förekomsten av felaktigheter vid utbetalning. Årsredovisningen visar bl.a. på sjunkande totalkostnader för bidrags- och statistiksystemen . redovisar inga felaktiga utbetalningar eller försenade utbetalningstillfällen . Regeringens styrning och finansiering av bidragshantering Den bidragshantering som delvis finansieras via förvaltnings- anslaget gäller räntebidrag, investeringsbidrag, investeringsstimulans samt radonbidrag. Handläggningen av stöden till icke statliga kultur- lokaler och allmänna samlingslokaler finansieras i sin helhet över förvaltningsanslaget. Kostnaderna för den administrativa hanteringen av de stöd som kommit till har fått sin finansiering genom särskilda anslag. Detta gäller alla de olika energistöden och stödet till äldre- bostäder, där både och Länsstyrelserna fått särskild ersättning för administration av stöden och i vissa fall även för information. I regel har högst en till två % av anslaget för stödet avsatts för administrativ ersättning till och högst en % till länsstyrelserna. Verket får använda dessa medel för att täcka programanknutna kostnader såsom planering, administra-tion, uppföljning och utvärdering, samt för att anpassa verkets datoriserade system. I samband med införandet av vissa stöd har även extra ersättning lämnats för information och utbildning. Kostnadstäckningen i den administrativa ersättningen beror mycket av hur stödet ser ut i sin konstruktion och anslagets storlek. När det gällde oljekonverteringsstödet var ersättningen för både och Länsstyrelserna tillsammans en procent av anslaget, vilket inte svarade mot kostnaderna, varken för eller för länsstyrelserna. Orsaken var att stödet genererade ett så stort antal ansökningar och överklagande ärenden. Det finns också exempel på ersättningar i anslag som fullt ut inte har utnyttjats av . följer upp sina administrationskostnader för varje stöd och redovisar dem på kostnadsslagen personal och data.