sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — Ofta uppfattas den som en barriär mot sådana överväganden. De oklara kvalitetskraven öppnar dock möjligheter för huvudmän och utförare att påverka både innehåll och kostnader för olika insatser enligt LSS. En viktig aspekt på rättigheterna i LSS är deras knytning till vissa angivna stöd- och serviceinsatser. Denna lösning har flera tydliga fördelar: Rätten till stöd och service För den enskilde ger insatserna, tillsammans med rättighetens utformning i LSS, en säkrare tillgång till omfattande och varaktiga stödinsatser med mer förutsägbara inriktningar än stöd enligt SoL, förutsatt att de har behov som kan tillgodoses genom just de insatser som anges i lagen. Listan med insatser underlättar för den enskilde att själv avgöra vilket stöd som svarar mot de egna behoven. För huvudmän som ansvarar för beslut, finansiering och verk- ställighet ger insatserna en klar bild av vilket stöd som lagstiftaren anser måste tillgodoses och på vilket sätt under alla förhållanden. För utförare ger insatserna en specificering av vilka tjänster som ska tillhandahållas. För lagstiftaren ger insatserna konkreta hållpunkter för upp- följningar och tillsyn. Det är dock svårt att i lag ange avgränsade stödinsatser som svarar mot de skiftande och föränderliga behoven hos de personer som omfattas av lagens personkrets. Insatserna kan lätt bli fyrkantiga och statiska. Lagstiftaren har garderat sig mot denna risk i LSS genom att beskriva flera av insatserna så vagt att deras innehåll kan variera relativt mycket mellan huvudmän och utförare. Detta har minskat förutsägbarheten i det stöd som en viss insats innebär. Följden har blivit en relativt stor flexibilitet, men också osäkerhet bland enskilda och huvudmän om vilken grad av likvärdighet som insatser enligt LSS ska motsvara. En annan viktig aspekt på rättigheterna i LSS är den enskildes möjligheter att ansöka om en viss insats utan att huvudmannen kan anvisa ett alternativ till denna insats, under förutsättning att behovet inte redan är tillgodosett på annat sätt. Den enskildes val av insats kan dock begränsas i praktiken. LSS säkerställer inte att alla insatser i praktiken utgör verkliga alternativ i alla delar av landet. Väntetider till boenden och variationer i kvalitet kan t.ex. påverka den enskildes bedömning av vilken insats som bäst svarar mot de egna behoven. Det finns inte heller några regler som säkerställer att andra lösningar – inom liksom i andra delar av samhället – utvecklas och är tillgängliga så att behovet av särskilda lösningar för t.ex. utbildning, boende och sysselsättning minskar. Rätten till stöd och service För många är LSS ett nödvändigt redskap för att uppnå de handikappolitiska målen – men det får inte bli det enda redskapet Den övergripande frågan för arbete är hur LSS fungerar som redskap för att uppnå de handikappolitiska målen. De nationella målen för handikappolitiken är en samhälls- gemenskap med mångfald som grund, att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, samt jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. Tre arbetsområden är särskilt prioriterade i arbetet med att uppnå dessa mål fram . Dessa områden innebär att regeringen ska arbeta för att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder, förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder samt att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande. Handikappolitiken omfattar både sektorsövergripande insatser som ryms inom så gott som alla politikområden och individ- inriktade insatser som regleras i bl.a. LSS, SoL och HSL samt lagar och förordningar inom socialförsäkringsområdet och arbetslivet. Som framgår av är samspelet mellan dessa delar av handikappolitiken viktigt. Utformningen av olika stöd- insatser för personer med funktionshinder och samverkan mellan dessa kan vara avgörande för om målen om full delaktighet och jämlikhet kan uppnås. När det gäller individinriktade insatser enligt LSS har detta sam- spel varit en del av de bärande idéerna med lagstiftningen. Det första förslaget till LSS kom års Handikapputredning, som även lämnade förslag på inriktningen på handikappolitikens generella delar. markerade att dess arbete skulle ses som en helhet. Den framhöll vikten av regelbundna utvärderingar – med brukarmedverkan – för att ge svar på frågan om den aktuella avvägningen mellan individinriktade och generella insatser präglas av helhetssyn och är ändamålsenlig efter brukarnas behov. En analys av LSS som redskap för att uppnå de handikapp- politiska målen måste utgå från ett funktionshinderperspektiv.1 1 terminologiråd rekommenderar att termen handikapp inte längre används. I stället bör termen funktionshinder användas som beteckning på begränsning som en en person i relation till omgivningen. Rätten till stöd och service Med ett sådant perspektiv blir den centrala frågan varför en funk- tionsnedsättning innebär en begränsning för en person i relation till omgivningen och hur begränsningen kan tas bort eller förebyggas med generella åtgärder. För att kunna säga något om LSS i förhållande till de handikapp- politiska målen behövs därför en nyanserad bild av varför olika per- soner behöver individinsatser för att ha nytta av handikappolitikens generella delar och samhällsutvecklingen i övrigt. Det behövs också kunskap om olika individinsatser i praktiken bidrar till detta, och vad eventuella brister beror på. Omvärlden måste inkluderas i verk- samhetsanalysen, som skriver i sin senaste lägesrap- port om funktionshinderområdet.2 I förhållande till de handikappolitiska målen är det givetvis positivt för den som har insats enligt LSS att tillförsäkras stöd och service i den omfattning som behövs enligt de syften, mål och krav som anges i lagen. Men det finns också problem med lagens kon- struktion i förhållande till andra lagar och samhällsområden som kan vara till nackdel för den enskilde: Rättighetskonstruktionen i LSS kan bidra till att den som omfattas av personkretsen inte alltid får tillgång till andra alternativ eftersom denne annars ändå har rätt till LSS-insatser. LSS driver i första hand fram individuellt stöd som kompensation för han- dikappande brister i samhället och inte åtgärder av dessa. Det kan t.ex. gälla daglig verksamhet i förhållande till annan syssel- sättning och ledsagning i förhållande till fysisk tillgänglighet. På det sättet kan rättighetskonstruktionen i LSS bidra till ett glapp mellan dessa delar av handikappolitiken. Effekten kan bli att den enskilde i vissa fall får sämre möjligheter att leva som andra, t.ex. att genom att arbeta eller genom att klara delar av vardagslivet utan stödinsatser. De preciserade rättigheterna i LSS leder också lätt till en foku- sering på tillgången till de insatser som anges i lagen och omfatt- ningen av dessa. Det blir inte samma uppmärksamhet på insats- ernas kvalitet och deras betydelse för att uppnå de övergripande syften och mål som anges i LSS och den nationella handlings- planen för handikappolitiken. Insatsfokuseringen kan också leda Funktionsnedsättning betecknar, också enligt terminologiråd, nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga. 2 (2008). Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning – Lägesrapport . Rätten till stöd och service till att uppföljningar och tillsyn främst handlar om tillgång till dessa och inte om kvalitet och resultat i förhållande till lagens syften och mål. Lagen utgår från att den enskilde i praktiken saknar de möjlig- heter som andra har att försörja sig genom lönearbete och riskerar därför att konservera en sådan före- ställning om alla i lagens personkrets. För huvudmän och utförare innebär en rättighetslag som LSS en tydlig signal från lagstiftaren om uppgifter som alltid måste lösas i den egna verksamheten. Det innebär också att lagen begränsar möjligheterna till egna prioriteringar och skiftande ekonomiska förutsättningar. Genom att lagens syften, mål och insatser är relativt vagt beskrivna är dessa möjligheter i praktiken ändå relativt stora. Det leder i sin tur till att huvudmän, utförare och personal inte alltid vet vad LSS kräver av dem i den dagliga tillämpningen. För domstolar, som inte sällan får avgöra ärenden där det finns olika uppfattningar om vad lagen kräver, ger LSS ett på flera sätt tydligare regelverk än SoL. Ändå kan det vara svårt för olika domstolar att tillämpa LSS på ett tydligt och enhetligt sätt. För samhället i stort innebär LSS en tydlig markering av de värderingar som lagen bygger på. För praktiskt taget alla människor i har lagen också medfört att människor med omfattande stöd- och servicebehov blivit synliga och delaktiga på ett annat sätt än tidigare i det dagliga livet. LSS behövs fortfarande som rättighetslag Vi föreslår att LSS ska finnas kvar som rättighetslag för personer med omfattande stödbehov till följd av stora och varaktiga funktions- nedsättningar. Det finns samma grundläggande skäl till att reglera rättigheter till stöd och service för vissa personer med funktionsnedsättningar som när LSS tillkom. Ytterst handlar det om att tillförsäkra personer med omfattande och varaktiga stödbehov insatser som de behöver för sitt dagliga liv och som kräver ett stabilt och långsiktigt ansvarstagande från samhällets sida. Det finns uppenbara risker för att insatserna för att tillgodose dessa behov annars lokalt och kan komma att prioriteras ned till förmån för andra insatser från samhällets sida. Rätten till stöd och service LSS behövs därför även i fortsättningen som rättighetslag för stöd och service för personer med omfattande stödbehov till följd av varaktiga funktionsnedsättningar som förorsakar betydande svårigheter i det dagliga livet. Som rättighetslag är LSS ovanlig på det sociala området i eftersom den förenar preciserade insatser för en angiven personkrets med relativt stort utrymme för individuella behovsbedömningar och för huvudmän och utförare att utforma insatserna efter olika förutsättningar. Resultatet har blivit en rik och varierad verksamhet, men också osäkerhet om vad rättigheterna står för och spänningar mellan berörda intressenter. För den fortsatta tillämpningen av LSS, och för utvecklingen av stödet och servicen enligt lagen, är det viktigt med genomtänkta och väl fungerande former för normbildning, praxis och kunskaps- och metodutveckling. Om detta inte fungerar kan lagens legitimitet hotas på grund av alltför stora och omotiverade variationer i tolkningen av de rättigheter som anges i LSS. Ett ställningstagande för LSS som fortsatt rättighetslag innebär inte ett generellt ställningstagande för preciserade rättigheter när det gäller socialt stöd och service. LSS är avsedd för en mycket begränsad grupp personer med särskilda behov. Den ryms tydligt inom det utrymme för preciserad rättighetslagstiftning som angivit utan att balansen mellan rättighets- och skyldighetslagar inom det sociala området förändras. Kommittén ska också beskriva för- och nackdelar med en samlad lagstiftning för bl.a. de insatser som anges i LSS. Det finns minst tre möjliga varianter av en samlad lag som skulle kunna omfatta stöd och service för personer med omfattande och varaktiga stödbehov: (1) LSS och SoL i en samlad lag om socialt stöd för hela befolkningen och med en särskild del om stöd för personer med omfattande och varaktiga stödbehov. (2) LSS samt delar av SoL, HSL och eventuellt även andra lagar i en samlad lag om stöd till personer med funktionshinder och med en särskild del om stöd för personer med omfattande och varaktiga stödbehov. (3) LSS samt delar av SoL, HSL och eventuellt även andra lagar i en samlad lag för personer med omfattande och varaktiga stödbehov. En analys av för- och nackdelar med en samlad lag kräver således en bredare diskussion också om stödformer som inte ingår i LSS och om avgränsningar mellan olika personer och grupper som behöver socialt stöd. En sådan diskussion ligger utanför kommitténs uppdrag. Rätten till stöd och service På , t.ex. i anslutning till att de nationella målen för handikappolitiken följs upp , är det angeläget med en samlad analys av i vilken utsträckning som olika lagar och stödformer bidrar till att de nationella målen uppfylls. SoL bör ses över som redskap för att uppnå de handikappolitiska målen Vi föreslår också att regeringen gör en samlad översyn av hur SoL fungerar som redskap för att uppnå de handikappolitiska målen. En stor del av verksamheten enligt LSS förutsätter en väl fungerande socialtjänst. LSS är avsedd att vara en pluslag till SoL. Skillnaderna mellan de båda lagarna har på vissa punkter kommit att bli större än vad lagstiftaren förutsåg när handikappreformen genomfördes. En väl fungerande socialtjänst, som bidrar till att de handikappolitiska målen uppnås, är nödvändig för att stöd och service enligt LSS ska fungera väl. Risken är annars att de insatser som anges i LSS blir isolerade pelare som ensamma får bära upp alltför stora delar av de handikappolitiska ambitionerna. Det finns också en risk att SoL av vissa grupper i samhället snarare kan komma att uppfattas som en minuslag till LSS. 4.2LSS – en lag om sociala tjänster LSS är, och ska vara, en rättighetslag för sociala tjänster som kompletterar SoL utan att ersätta eller inskränka den. Varken SoL eller LSS är, eller ska vara, lagar för tvångs- och begränsningsåtgärder som riktas mot den enskilde I förhållande till den enskildes behov och förväntningar kan ett långt drivet stuprörstänkande, med tydligt avskilda samhälls- sektorer, vara problematiskt. Det finns skäl att varna för sådana effekter även i fråga om LSS. kräver en rättighetslag av detta slag avgränsningar mellan individer, insatser och ansvariga myndigheter. Utan sådana avgräns- ningar förlorar rättigheterna sitt värde. Rätten till stöd och service De sociala tjänsterna omfattar inte sådana insatser för den enskilde som regleras i andra lagar än LSS och SoL. Stöd och service enligt LSS måste kunna avgränsas på ett sätt som gör det möjligt för den enskilde att veta vad rättigheterna står för. Det är också viktigt för att den enskilde inte ska bli utan andra relevanta insatser med hänvisning till att dessa kan rymmas inom LSS. De sociala tjänsterna ska inte inskränkas till en ekonomisk ersättning som betalas till den enskilde och hanteras av en tredje part som inte omfattas av uppföljnings- och kontrollsystem för kvalitet och kostnader. Ett statligt huvudmannaskap för någon eller några LSS-insatser ska inte betyda att dessa faller utanför den sociala tillsynen och effektiva åtgärder för en ändamålsenlig användning av utbetalad ersättning och mot felaktiga utbetalningar. Beskrivningar och analyser av LSS måste ta hänsyn till de varierande behoven hos de personer som har rätt till insatser enligt lagen. Det gäller bl.a. skillnader mellan de som behöver renodlad service och de som önskar och behöver ett långsiktigt och kvalificerat stöd. Med ett funktionshinder- perspektiv på LSS måste dessa behov ses i relation till varför en person med en funktionsnedsättning behöver stöd och/eller service enligt en särskild lag för att kunna leva som andra. Avsaknaden av handläggningsregler i LSS är en brist som kan innebära en försvagning av den enskildes rätt enligt lagen. Regleringen av de insatser och uppgifter som anges i LSS och samlas och förtydligas i en lag så att det inte ska råda någon tvekan om stödets och servicens karaktär av sociala tjänster. Regeringen bör skyndsamt utreda en särskild reglering av skyddsåtgärder i verksamheter med stöd, service, omsorg och omvårdnad för personer med funktionsnedsättningar. Utgångs- punkten bör vara att dessa åtgärder inte ska ske med stöd Rätten till stöd och service enligt LSS eller SoL, men inte heller i en gråzon där åtgärderna saknar laglig grund. Det bör införas en regel i LSS som ger den enskilde rätt att få företräde inför nämnden i ett ärende som rör myndighets- utövning gentemot denne. Regeringen bör överväga att införa handläggningsregler i LSS för att stärka den enskildes rätt enligt lagen. 4.2.1Vad är stöd och service? Stöd och service – några reflektioner Termerna stöd och service har en grundläggande betydelse i LSS, men beskrivs inte närmare i lagen eller dess förarbeten. Tvärtom används de där ibland som synonymer och ibland som beteckningar för insatser med olika inriktning eller innehåll. Det är knappast meningsfullt att försöka fastslå någon entydig innebörd av termerna. De hör mera till vardagsspråket än till en strikt juridisk eller professionell begreppsapparat. Ytterst är det kanske också detta som gör termerna till värdefulla markörer av ett perspektiv på den enskilde som medborgare bland andra och inte som omhändertagen av samhället för vård eller behandling. För en bättre förståelse av LSS i förhållande till de nationella målen för handikappolitiken är det ändå viktigt att uppmärksamma de skillnader som finns mellan åtminstone mer kvalificerat per- sonligt stöd och mer renodlad service. Service associerar, enligt bl.a. och , till betjäning av kunder men också till löpande underhåll. (Ordet kommer från det latinska ordet för slav, servus.) På det sociala området handlar service i första hand om praktisk hjälp i eller utanför hemmet, där god kvalitet i hög grad handlar om ett kundperspektiv med betoning på förmågan att arbeta på den enskildes uppdrag. Särskilda kunskaper om funktionsnedsättningar eller metoder för omvårdnad och utveckling av den enskildes för- måga kan i det sammanhanget uppfattas som ett hinder för den enskilde att själv bestämma över servicen. Så länge den enskilde själv har goda möjligheter att bestämma över servicen kan den handla om punktvisa insatser med kort framförhållning, där utföraren i princip är utbytbar. Service är inte behandling. God service, med Rätten till stöd och service valfrihet och självbestämmande, kan dock påverka den enskildes livssituation som helhet positivt. Stöd kan användas som en synonym till service, men har ofta också en mer speciell betydelse. Stöd kommer av verbet stödja, som syftar på möjligheter att hålla sig uppe genom att luta sig mot någon eller något. I sociala sammanhang associerar stöd ofta till mer kvalificerade insatser som utgår från den enskildes behov, men som också kräver kunskaper om funktionsnedsättningar samt lång- siktighet och kontinuitet för att stärka den enskildes själv- bestämmande och möjliggöra utveckling inom olika områden. Inte sällan kan ett väl fungerande stöd ligga nära habilitering och rehabilitering och långsiktigt minska behovet av andra individ- insatser. En slutsats av detta är att beskrivningar och analyser av lagen måste ta hänsyn till de varierande behoven hos de personer som har rätt till insatser enligt LSS. Med ett funktionshinderperspektiv på LSS måste dessa behov ses i relation till varför en person med en funktionsnedsättning behöver stöd och/eller service enligt en särskild lag för att leva som andra. Förhållande till omvårdnad och omsorg Medan stöd och service tydligt markerar en skillnad gentemot vård och behandling så är förhållandet till vissa andra termer inom det sociala området oklart. Två sådana termer är omvårdnad och omsorg. Inte heller dessa är entydigt definierade i lagstiftning, förarbeten eller annan officiell text. Tvärtom används de ofta, precis som stöd och service, som allmänt hållna markörer av perspektiv och ambitionsnivåer. Omvård- nad används dessutom ofta i en mer tydligt medicinsk mening inom hälso- och sjukvården än inom . Service beskrivs ibland som motsatsen till omvårdnad. Omvårdnad ingår dock i flera av de insatser som anges i LSS, t.ex. boende och personlig assistans. Dessutom finns det en nästan orda- grann överensstämmelse mellan flera av de grundläggande behov som krävs för rätt till personlig assistans enligt LSS och innehållet i den omvårdnad som enligt SoL kan ingå i . Att ordet omsorg – som annars är ett allmänt omfattad honnörs- ord inom det sociala området – blivit svårt att använda i förhållande till LSS beror till stor del på historiska faktorer. I stället för att Rätten till stöd och service omfattas av den allmänna omsorgen om människor med stödbehov kom huvuddelen av dem som omfattas av personkretsen i LSS att skrivas in i särskilda omsorger, vid sidan av det övriga samhällslivet. Det finns goda skäl att vara försiktig med språkbruket när det gäller förhållandet mellan stöd, service, omvårdnad och omsorg. Risken för missförstånd är betydande. Inte minst måste de betyd- elser som olika ord har laddats med genom historiska erfarenheter respekteras. Ett ansvarsfullt språkbruk kräver också att orden används med hänsyn till att LSS-området är sammansatt och varierat, och att det rymmer flera olika berättigade behov och intressen. 4.2.2Sociala tjänster och andra sektorer Av förarbetena till LSS framgår att lagen är avsedd att bygga vidare på den grund som SoL utgör för sociala tjänster. Ett tydligt uttryck för denna strävan är beskrivningen av LSS som pluslag till SoL. Utformningen av huvudmannaskapet för insatser enligt LSS får också tolkas som ett uttryck för lagstiftarens vilja att förändra landstingens särskilda omsorger till kommunala sociala tjänster. Flera insatser i LSS har dessutom motsvarigheter i det stöd och den service som kommunerna beslutar om enligt SoL, t.ex. boende, ledsagning, avlösning och dagverksamhet. På flera sätt har det dock uppkommit oklarheter om det samhälls- område som regleras i LSS. Två av lagens insatser finns nära eller inom andra samhällsområden. Dels handlar det om råd och stöd, som landstingen ansvarar för och där gränsdragningen mot behandlingsmoment enligt HSL diskuterats sedan LSS trädde i kraft. Dels handlar det om personlig assistans, där den statliga assistansersättningen faller under socialförsäkringslagens generella bestämmelser. Oklarheten har förstärkts av terminologin, där stöd och service utan grund i lagar och förarbeten ibland kan uppfattas som något väsensskilt från de sociala tjänster som regleras i SoL. De mest långtgående konsekvenserna har kanske förhållandet mellan LSS och socialförsäkringsområdet kommit att få. Dessa gäller, som framgått, personlig assistans som finansieras med assistansersättningen enligt . Begreppet socialförsäkring har avgränsats med utgångspunkt i hur trygghetssystemen administreras. Däribland finns sådana som kallas för försäkring men också andra bidragssystem. Rätten till stöd och service som administreras av , Premiepensions- myndigheten och de allmänna försäkringskassorna utgör därmed socialförsäkringsförmåner (prop. 1998/99:119 s. 74–76). I social- försäkringslagen (1999:799) togs därför även assistansersättningen upp som en socialförsäkringsförmån i 3 kap. 2 § (p. 7) vilken anger de förmåner som personer bosatta i omfattas av. Att reglerna om assistansersättning skulle finnas i en särskild lag föreslogs i regeringens proposition om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159). Förslaget avvek, utan motivering, från förslag att reglerna om assistansersättning skulle införas i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). En effekt av att assistansersättningen blivit en socialförsäkring är att den del av den personliga assistansen som utförs av andra anordnare än kommunerna och med ersättning enligt kommit att stå utanför den sociala tillsynen. Det är dessutom omöjligt för att ställa krav på hur offentliga och enskilda anordnare använder ersättningen. Sådana krav kan, enligt social- försäkringens grundläggande principer och regler, bara riktas mot betalningsmottagaren, dvs. mot den enskilde som beviljas assistans- ersättning för egna behov av personlig assistans. I praktiken har assistansersättningens koppling till socialförsäkringen kraftigt begränsat samhällets möjligheter att följa upp och kontrollera kvalitet inom personlig assistans och att den utbetalade ersättningen används på ett ändamålsenligt sätt.