sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — I och med den nya vattenlagen överfördes dessa bestämmelser till att gälla alla vattendrag men att tiden mellan omprövningarna istället förlängdes till . Långt ifrån alla kraftverk behöver genomgå en omprövning av villkoren på grund av att det i många fall redan är så förstört att det saknas praktiska möjligheter att genomföra verkningsfulla åtgärder. Om högt räknat vart tredje kraftverk skulle omprövas så blir förlusten av energi mindre än 1 Twh. Den praktiska tillämpningen har enligt flera beräkningar visat att det blir långt mindre än detta, troligen klart under 0,5 Twh . Som jämförelse kan nämnas att har sammanlagt förlorats mindre än sammanlagt vid omprövningar. Riksintresseklassningen för att hindra omprövningar är inte en rimlig åtgärd I och med att omprövningsmöjligheten en gång främst var avsedd för de stora älvarna, och i och med att minskningen av energi- produktionen totalt sett blir mycket ringa(mindre än ), är förslaget från utredningen om riksintresseklassning av de stora älvarna inte en anpassad åtgärd som kommer att ge en rimlig avvägning mellan energi och miljö. Energivinsten, dvs. den ute- blivna energiförlusten, står inte i proportion till förlusten av möjligheter att förbättra miljön som en omprövning skulle innebära. Detta gäller inte minst i form av förbättrat fiske och mer produktiva och framför allt artrika vattenmiljöer. Den avvägning mellan energi och miljö som behöver göras kan behandlas på ett ganska rättvist sätt i den nuvarande prövningen enligt . En förlust av en energimängd på totalt mindre än 0,5 Twh kan inte heller anses vara av den storleksordningen att det är fråga om ett riksintresse. Frågan om riksintresse för energin får i ett sådant fall närmast ett löjets skimmer över sig i och med att det inte är fråga om att riva de gamla kraftverken utan endast förbättra det ofta otidsenliga villkoren, vilket ger en ganska liten inverkan på energiproduktionen. Det finns angelägna, och aktuella omprövningar, där stora miljövinster är möjliga men som får svårt att kunna genomföras om riksintresseklassningen av de stora utbyggda älvarna införs. Det gäller bl.a. åtgärder i med ändrade tappningar i Vojmån och samt liknande åtgärder i Mellanljusnan och i nedre samt ytterligare några fall i andra älvar. jämföras med att det finns ett antal kraftverk där de naturgivna förutsättningarna för en omprövning saknas och där skadorna är så stora att det inte går att förbättra miljön hur mycket man än vill. En riksintresseklassning skulle också avsevärt försvåra genom- förandet av de åtgärder som krävt att regeringen ska redovisa för att fiskvandringen förbi kraftverken ska förbättras. Förslaget till avgiftssystem ger en bättre avvägning mellan energi och miljö Ett avgiftssystem, där alla vattenkraftverk betalar en avgift på någon eller några procent, är att bättre alternativ än utredningens förslag om riksintresseklassning eftersom man därmed kan minska bortfallet av energi som man kan styra åtgärderna dit där de gör bäst nytta och utan begränsning till . Det finns nämligen många kraftverk speciellt bland de större, där det överhuvudtaget inte går att förbättra miljön med rimliga åtgärder, medan det finns andra där det kan krävas större tappningar än för att få en nöjaktig förbättring av miljön. Om man exempelvis sätter avgiften till så kommer kraftverksägaren att få en mindre kostnad än han riskerar. Man kan likna det vid en försäkringsavgift. Troligen kan avgiften sättas så lågt som 2–eller kanske ännu lägre, men ändå ge så pass mycket pengar att det räcker till alla omprövningar som är möjliga att genomföra samt även bekosta länsstyrelsernas och Kammarkollegiets kostnader för handläggning och framtagande av underlag för miljöprövningen. Förslaget till avgiftssystem ger alltså både en liten förlust av energi, en rättvis fördelning av kostnaderna mellan kraftverks- ägarna och möjligheter att satsa på åtgärder för miljön där de gör bäst nytta. Utredaren har haft ett svårt uppdrag och regeringen har knappast förenklat det genom tydliga direktiv. Tvärtom är skrivningarna i direktiven delvis svåra att tolka och i vissa fall direkt motstridiga. Kombinerat med en extremt kort utredningstid har detta medfört stora svårigheter för sekretariatet att på ett balanserat, genom- synligt och rättssäkert sätt genomföra sitt uppdrag. Konsekvensen blir att många förslag trots ett omfattandet textmaterial vilar på lös grund och saknar meningsfulla konsekvensbedömningar. Avsnitten om EG-rätt är direkt ofullständiga vad gäller t.ex. habitatdirektiv och MKB-direktiv. Andra viktiga avsnitt om för utredningen centrala begrepp som t.ex. balanskraft är mer eller mindre oanalyserade partsinlagor från kraftindustrin. Farhågan att vattenkraftproduktionen regelmässigt skulle minska vid omprövningar har inte heller problematiserats. Den motsägs dessutom av de faktiska produktionssiffrorna från vattenkraften, som legat oförändrad eller t.o.m. ökat de senaste 10–20 åren trots 200 omprövningsdomar. En mera grundläggande och neutral analys av båda ovanstående frågeställningar hade varit på sin plats. Till skillnad från vindkraften, saknas för vattenkraften regler motsvarande den improduktiva dubbelprövningen av vindkraft, där lättnader i regelverket kunde föreslås i relativt stor enighet och utan omedelbar negativ inverkan på andra värden än möjligen det kommunala planmonopolet. Inom vattenområdet saknas mot- svarande förenklingar. Detta leder till att utredaren med ljus och lykta närmast tvingas leta efter möjliga förslag att presentera för uppdragsgivaren. Det blir en krystad process. Med utredarens tolkning av direktiven leder dessvärre förslagen sammantaget i en riktning som dramatiskt gynnar kraftproducenterna och urholkar möjligheterna att såväl uppfylla olika EG/EU-direktiv som möjligheten att uppnå flera av de miljömål slagit fast. Det är inte självklart ett önskvärt utredningsresultat sett ur beställarens perspektiv. För sportfisket och fiskevården är det helt oacceptabelt. Parallellerna till miljöfarlig verksamhet är lika många som de praktiska exemplen på logisk koppling mellan områdena är få. Det bör noteras att vattenverksamhet är helt platsbunden och att ingrepp i t.ex. ett strömmande vatten för kraftproduktion får väldigt stor, negativ effekt på hela det geografiska område som vattensystemet omfattar. Det går inte heller att dra någon direkt parallell till vindkraften, eftersom, enkelt uttryckt en fågel kan flyga förbi ett vindkraftverk, men en fisk (eller något annat vattenlevande djur) kan inte ta sig förbi den fysiska spärr som en damm utgör. Vattenkraften intar därmed en särställning ur ekologisk synvinkel. Utredningen för ett perspektivlöst och rapsodiskt resonemang om energipolitik och produktion av el i . Vissa delar av området belyses på ett förtjänstfullt sätt i detalj, medan andra delar av problematiken helt lyser med sin frånvaro. Tydligast blir detta genom den totala avsaknaden av diskussion om framtida elproduktion och elkonsumtion. konstaterar exempelvis i sin Långtidsprognos 2008 (publicerad ) att kan exportera 25 Twh el genom ökad produktion från kraftvärme, vind och kärnkraft. Myndigheten konstaterar också att EU:s mål om andel förnybar energi sannolikt nås – utan ytterligare styrmedel. Till Energimyndighetens analys kan läggas slutsatserna från utredningen energieffektivare (SOU 2008:25). Här konstateras att svensk energianvändning –2016 kommer att minska med 25 Twh redan med befintliga och beslutade styrmedel, och att det finns en potential på ytterligare ca 20 Twh som är samhällsekonomiskt lönsam att genomföra. Siffrorna från och energieffektiviserings- utredningen talar sitt tydliga språk, och visar hur de energipolitiska målen nås utan ytterligare utbyggnad av vattenkraften. Det är också uppenbart att det inom ramen för produktionskapaciteten finns en god marginal för att avsätta ytterligare vatten från potentiell kraftproduktion till investeringar i miljönytta som möjliggör uppfyllande av såväl miljömål som EG-rätt. Det politiska valet kommer här att stå mellan en skattesubventionerad (läs: el- certifikat) export till förmån för ännu högre vinster i kraftbolagen, eller att nå miljömålen, uppfylla EG-rättens krav och värna människors möjlighet till ett aktivt friluftsliv i sin närmiljö. Några specifika synpunkter på lagda förslag Utredaren har ända in i slutet av utredningen förespråkat en stopplag för nationellt viktig vattenkraft. Detta skulle vara helt oacceptabelt. Alla verksamheter måste kunna omprövas för att möta nya omständigheter och moderna krav utifrån ny kunskap. Att stora och mycket lönsamma vattenkraftverk skulle gå helt fria från moderna krav genom ett allmänt fribrev med egen gräddfil är inte rimligt. Om ett sådant förslag genomfördes skulle de åtgärds- förslag som skickats ut på remiss från vattenmyndigheterna () i praktiken kunna kastas i papperskorgen. Förutom att en sådan åtgärd på ett dramatiskt sätt skulle undergräva möjlig- heterna att uppnå såväl miljömål som vatten- och habitatdirektiv, så skulle en stopplag sätta den demokratiska processen ur spel kring de aktuella vattendragen och sannolikt också urholka förtroendet för politiken från de många organisationer och människor som deltagit i de lokala vattenråden under vattenmyndigheternas ledning. Möjligheten att åstadkomma något positivt i stora kraftverk kan i en del fall vara begränsade och självklart är den redan utbyggda, storskaliga vattenkraften mycket viktig för framtida elförsörjning och i arbetet mot klimat- förändringar. Detta bör man självklart ta hänsyn till, men det bör snarare ske i samråd mellan myndigheterna när det gäller val av omprövningsobjekt snarare än att i lag skriva bort varje möjlighet till åtgärder i alla större kraftverk. I sista sekund har utredaren meddelat att man inte längre föreslår ändringar i kap 24:5 (stoppregeln) och 31:22 (förslag om att undanta vissa omprövningar från ersättningsregeln). vill man behålla förslaget att ska peka ut områden som är av riksintresse för energiproduktion genom vattenkraft. Att man tar bort förslaget på ändring i 31:22 är positivt. Att man tar bort förslagen i 24:5 kan ju låta positivt men frågan är om det innebär någon större skillnad i praktiken? Ett utpekande av riksintresse för elproduktion ska enligt utredningen innebära att ett område skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra etablerandet och nyttjandet av bl. a. anläggningar för energiproduktion. En omprövning kan vara en sak som försvårar elproduktionen, därför borde det säkerligen bli avsevärt svårare att få igenom en omprövning av en anläggning som är riksintresse för vattenkraft. Eftersom det är både kostsamt och tidsödande att ompröva domar så väljer kanske inte Kammarkollegiet att ta sig an omprövningar som har oddsen emot sig utan man väljer hellre andra objekt. Följden blir ju då att sannolikt kommer inga omprövningar ske vid riksintressen för vattenkraft = resultatet blir ungefär likadant som om man skulle behållit stoppregeln. En styrande regel som gynnar produktionskapaciteten vid vattenkraftverken Förutom ovanstående förslag om att välja ut vissa vattendrag som skall vigas åt kraftproduktion utan att behöva ta hänsyn till miljön, så vill utredningen även försvåra omprövningsverksamheten i övriga vattendrag. Det är helt oacceptabelt, och förslaget går stick i stäv också med de egna direktiven om att höja ambitionsnivån gällande omprövningar. Införande av en regel som främjar produktionen av förnybar energi Skulle förändra förutsättningarna för stora delar av miljöarbetet på ett dramatiskt sätt, och dessutom utan konsekvensanalys. Frågan har inte ens diskuterats på expertmötena. Stora negativa konsekvenser för strömmande vatten och miljömålen samt går tvärsemot vattendirektivets intentioner. Borttagande av den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedöm- ningen (11 kap. 6 § MB). Paragrafen synes vara klok och genomtänkt eftersom den är gjord för att sålla bort projekt som inte är samhällsekonomiskt lönsamma. Det är ett kostnadseffektivt sätt att tänka, och jag har svårt att förstå bevekelsegrunden för utredarens förslag; menar man på fullt allvar att rättsprövningen blev mer effektiv om man ökar risken för att släppa igenom projekt som inte är samhälls- ekonomiskt lönsamma? Noterbart också att en konsekvens- bedömning av förslaget saknas. Ett direkt oklokt förslag, inte minst mot bakgrund av att kraft- bolagens företrädare på sammanträden i utredningen tydliggjort att detta inte är en viktig fråga. Ett borttagande synes framförallt kunna påverka utgången av rättsprocesser som gäller den så kallade småskaliga vattenkraften. Här skulle borttagande av rådighets- kravet riskera öka risken för att små och resurssvaga vattenägare (jfr. samfälligheter och liknande) inte skulle komma till tals förrän domstolen redan kommit med sitt utlåtande. En tydlig förskjutning av makten till förmån för stora och/eller starka processparter som ur ett rent demokratiskt perspektiv vore förkastlig. Det är inte heller samhällsekonomiskt kostnadseffektivt med en liknande ordning i förhållande till dagens. Utredningen föreslår att vattenverksamheter utan tillstånd inte skall behöva söka tillstånd före ett visst datum. Förvånande nog innebär förslaget att utredaren anser att det är OK ett stort antal vattenverksamheter fortsätt får bedrivas utan stöd från eller skyldigheter gentemot samhället. Ett laglöst tillstånd, helt enkelt. Självklart bör den fortsatta behandlingen av frågan innebära ett krav från myndigheterna att inte någon verksamhet tillåts bedrivas utan tillstånd efter laglig prövning. Utredningens direktiv innehåller tydliga citat från en enig riksdag om krav på en ökad ambitionsnivå i vattenarbetet med särskild koppling till fri passage förbi vattenkraftverk. Lika tydlig är med att det är kraftbolagen som skall betala. På motsvarande tydliga sätt belägger utredningen genom material från länsstyrelserna hur illa ställt det är med såväl tillstånd och tillsyn för vattenverksamhet i allmänhet som med fria passager förbi vattenkraftverken i synnerhet. 179 vattenkraftverk drivs utan tillstånd. 6402 fiskvandringshindrande dammar saknar de fiskvägar som lagen kräver. 619 dammar och 81 vattenkraftverk saknar tydlig reglering av drifts- och underhållsansvar. I flera län vet läns- styrelserna inte ens hur många vattenkraftverk som finns – trots att man är ansvarig för tillsynen. Det är häpnadsväckande. Statistiken är ofullständig och i många delar bristfällig, men visar ändå med all tydlighet var de stora problemen för samhället kopplat till vattenkraftsproduktionen ligger. Det är anmärknings- värt hur myndigheterna underlåtit att se till att vattenkraftproducenterna uppfyller åtminstone de mest basala kraven kopplade till gällande lagstiftning, dvs. att inneha ett tillstånd. Det är inom detta område samhällets fokus bör läggas framöver och samtliga förslag i denna riktning som återfinns i utredningen har givetvis stöd från . Avslutningsvis kan noteras två förhållandevis nya rapporter i den aktuella frågan. () har till Energimyndig- heten redovisat rapporten om vattenkraften. Här konstateras att produktionsbortfallet i huvudparten av alla framtida omprövningar kommer som högst att uppgå till , eftersom nästan all vattenkraftproduktion () kommer från anläggningar som är meddelade enligt äldre lagstiftning. ÅF bedömer den maximala kraftförlusten vid omprövningar till 40 Gwh fram . skriver i rapporten av åtgärder och medel för restaurering av sjöar och vattendrag () att kraftförlusten vid omprövningar kommer att uppgå till maximalt 55 Gwh , motsvarande . konstaterar verket att Med dagens resurser är det inte möjligt att bedriva omprövningar av de verksamheter som skulle behövas och därmed inte troligt att kraftförlusten kommer att realiseras. Den entydiga bilden från dessa två rapporter från de svenska expertmyndigheterna på området är att den samlade, möjliga kraftförlusten från omprövningsverksamhet under de närmaste 10– 15 åren uppgår till motsvarande 4–6 vindkraftverk av den sort som finns i drift på Lillgrund i . Den nu planerade vindkraft- parken väster om omfattar 1 100 nya vindkraftverk och dessutom med högre effekt än kraftverken på Lillgrund. Den samlade, möjliga kraftförlusten vid omprövningsverksam- heten i svenska vattendrag är alltså en droppe i havet jämfört med de mycket stora, och positiva satsningar som genomförs på vindkraft. Slutsatsen är att vi både kommer att behöva och kunna genomföra de för miljömålen och friluftslivet viktiga omprövning- arna av vattenverksamhet, som vi producerar tillräckligt med el både för att klara eget konsumtions behov och för en omfattande export. Sammanfattningsvis kan jag konstatera att utredningen enligt min uppfattning inte lagt några förslag som kan anses främja befintlig vattenkraft eller som syftar till att gynna tillkomsten av ny vatten- kraft (produktions- och reglerförmåga). Mot bakgrund av den starka kopplingen mellan vattenkraften och förutsättningarna att utveckla vindkraften samt ett tydligt utredningsuppdrag är detta utfall en allvarlig brist. Jag pekar dessutom på att vattenkraftens roll i såväl det Svenska som i det framtida, integrerade, Europeiska elnätet är helt avgörande för att kunna uppnå den inom EU beslutade utbyggnaden av förnyelsebar el. Vidare anser jag att utredningens förslag inom ramen för deluppdraget Vattenverk- samheter, är bristfälligt motiverade och så ingripande för små- skaliga produktionsanläggningar att det krävs en fördjupad analys innan regeringen ens överväger ett genomförande. Utredningen har alltså skjutit ifrån sig uppgiften att lägga fram förslag som syftar till att främja befintlig vattenkraft och underlätta en nödvändig utveckling av vattenkraften. Detta accentuerar be- hovet av en statlig vattenkraftutredning som med utgångspunkt från EU:s förnybarhetsdirektiv analyserar behovet av att öka vattenkraftens produktionsförmåga och reglerförmåga. En analys av potentialen med utgångspunkt från dagens förutsättningar kan dessutom ge en realistisk bild av hur vattenkraften kan utvecklas. Med hänsyn till nuvarande omprövningsambitioner och svårigheten att utveckla vattenkraften är det enligt min mening angeläget att komplettera för att härigenom värna den befintliga vattenkraften samt ge tillkomsten av förnybar energi större tyngd vid miljöprövningen. Jag anser att ett sådant uppdrag bör läggas på en vattenkraftutredning. Jag anser också att utredningens ovan angivna kontraproduktiva förslag lämpligen bör analyseras inom ramen för en vattenkraftutredning. Vattenkraften måste utvecklas för att möjliggöra en storskalig utbyggnad av vindkraften Inledningsvis kan konstateras att utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2007:184), rörande utredningsbehov vattenkraft anger följande. Vattenkraft är en mycket värdefull tillgång för produktion av förnybar el och har dessutom viktiga egenskaper då den, till skillnad från annan elproduktion, är både lagrings- och reglerbar. Detta är mycket viktiga egenskaper, inte minst då en allt större mängd el bedöms komma från vindkraft. Vattenkraften spelar en central roll för elförsörjning och målet att öka användningen av förnybar el. Det är därför viktigt att främja en god produktions- kapacitet i vattenkraftverken. I tilläggsdirektivets utredningsuppdrag vattenkraft anges att det ska utredas vilka bestämmelser i som påverkar produk- tionskapaciteten för vattenkraftverk samt utredas behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverken. syftet med översynen är att identifiera behov av regeländringar för att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt i vattenkraft- verken. Jag anser att regeringen i uppdraget till utredningen tydligt pekar på vattenkraftens betydelsefulla roller som både förnybar och särskilt lämpad som reglerresurs i ett kraftsystem med stort inslag av vindkraftproduktion. Detta stärks av att regeringen nu i sin energipolitiska proposition föreslår en planeringsram för vind- kraften innebärande en produktion på , vilket ska jämföras med nuvarande planeringsmål på vindkraft . Slutsatsen är tydlig, nämligen att det är absolut nödvändigt att kunna utveckla vattenkraften för att möjliggöra den önskade storskaliga utbyggnaden av vindkraften. En ökning av produktionsförmåga och reglerförmåga i vatten- kraften förutsätter i princip att omprövningstakten dämpas kraftigt samt att nya verksamheter kan få tillstånd och att villkoren i befint- liga tillstånd efter miljöprövning kan uppgraderas. I sammanhanget bör också noteras att det i vår omvärld satsas alltmer på flödande förnybara energikällor som bidrar till att behovet av reglerbar vattenkraft ytterligare kommer att öka. I ett långsiktigt europeiskt perspektiv kommer därför vattenkraften att bli en oumbärlig reglerresurs när det gäller att möjliggöra en omställning av energi- systemet. har således en viktig roll när det gäller att bidra till att EU:s förnybarhetsmål kan uppnås. Jag har dessutom inför utredningen påtalat vikten av att kunna utveckla vattenkraften och vilken viktig roll utredningen har när det gäller att komma med förslag som ökar förutsättningarna för att den nödvändiga utvecklingen av vattenkraften verkligen kom- mer till stånd. Visserligen har utredningen redovisat vattenkraftens betydelsefulla roller (t.ex. i avsnitt 11.5) och därmed tydligt noterat insikten att vattenkraften behöver utvecklas, men tyvärr valt att inte komma med något konkret förslag som enligt min uppfattning främjar en utveckling av vattenkraften, se mina kommentarer under rubriken nedan. För att främja produktion med förnybara energikällor måste kompletteras med bestämmelser som ger detta intresse större tyngd vid tillåtlighetsbedömningen i det enskilda fallet. Utredningen pekar på konflikten mellan globala miljöfrågor (klimatpåverkan) och lokala miljöfrågor, såsom påverkan på fisket. Därvid noterar utredningen mycket riktigt att det är svårt att i ett enskilt ärende hävda det globala intresset eftersom det är lättare att beskriva en lokal konkret påverkan. Därutöver noterar utredningen att när dessa intressen ställs mot varandra kan det leda till en över- skattning av de argument som gynnar den lokala miljön. Utred- ningen fullföljer enligt min mening tyvärr inte dessa resonemang med något konkret förslag. I stället skissar utredningen, under , på en allmänt hållen regel som skulle kunna främja produktionen av förnybar energi och överlämnar alltså frågan för utredning i annan ordning. Med hänsyn till nuvarande svårigheter att utveckla vattenkraften är det enligt min mening angeläget att komplettera för att ge tillkomsten av förnybar energi större tyngd vid miljöprövningen. Jag vill också uppmärksamma på att myndigheternas agerande i enskilda ärenden ofta är direkt styrande för utgången. Det är därför viktigt att berörda myndigheter i sitt uppdrag att bevaka och driva allmänna intressen noga överväger vilka krav och åtgärder som är befogade, med beaktande av att andelen förnybar energi måste kunna öka. Tyvärr har utredningen inte noterat den starka kopplingen mellan myndigheternas ambitionsnivå och förutsätt- ningarna för att kunna utveckla vattenkraften. Jag utgår från att re- geringen i samband med beredningen av utredningens förslag ana- lyserar denna frågeställning. Jag anser vidare att utredningen inte heller har fullgjort sitt uppdrag att föreslå hur konflikter mellan produktionsintresset avseende vattenkraft å ena sidan och bevarandeintressen avseende fiske och naturvård å den andra ska lösas. Därutöver kan jag konstatera att flera av de förslag som utredningen lägger fram inom ramen för uppdraget rörande vatten- verksamheter, starkt motverkar såväl främjande av befintlig vattenkraft som den nödvändiga utvecklingen av vattenkraften. Jag noterar att ett antal av dessa förslag, som syftar till att underlätta för berörda myndigheter att driva omprövningsmål, tillkommit efter framställningar av , och .