sou · GXB389 · 2009-11-06 00:00:00 — Det finns då anledning att peka på några frågor som till synes inte direkt berörs av våra förslag, men som kan vara viktiga för fram- gångsrika omställningar i praktiken. Vi utformar i det följande inga färdiga förslag, men beskriver några områden som är värda att överväga inför framtida utredningsarbete och vidareutveckling. 10.1.1Anpassat eller partiellt arbete Prövningen av medicinska förutsättningarna för arbete vid görs mot heltidsarbete. Att ha tillräckliga förutsättningar innebär att man med stor sannolikhet kan klara ett heltidsarbete på den reguljära arbetsmarknaden. Den som har tillräckliga förutsätt- ningar har inte rätt till fortsatt sjukpenning, varken hel eller par- tiell. Den som saknar tillräckliga förutsättningar kan dock mycket väl ha en fortsatt partiell sjukpenning efter dag 180. Vid dag 365 väcks frågan om partialitet igen, både i relation till eventuell för- längd sjukpenning och i relation till eventuell sjukersättning. Prövningen av försörjningsförmågan vid dag 365 gäller likaså i första hand om det finns tillräcklig aktuell eller potentiell försörj- ningsförmåga i relation till heltidsarbete på den reguljära arbets- marknaden. Det gäller även för den som har någon form av partiell sjukpenning innan dag 365. Här finns några undantag från prövningen mot den reguljära arbetsmarknaden. För den som inte har en tillräcklig sådan förmåga väcks frågan om det finns någon form av partiell eller begränsad förmåga som ändå kan tas tillvara. Införandet av ett separat arbetsmarknadsbegrepp vid prövning av sjukersättning kan sägas representera hur en sådan partiell förmåga kan förstås. Begreppet hela arbetsmarknaden är tänkt att fånga in förmåga som kan finnas i relation till anpassade och sub- ventionerade arbeten som inte kan sägas vara en del av den reguljära arbetsmarknaden. Det är då frågan om en form av partiell förmåga som kan tas tillvara på olika sätt men alltid antas kräva någon form av subvention eller organisatorisk särlösning på arbetsplatsen. Frågan blir om det är möjligt att skilja på vad som är partiell förmåga i relation till den reguljära arbetsmarknaden respektive hel förmåga i relation till hela arbetsmarknaden. Går det egentligen att föreställa sig en objektiv och rimlig bedömning som klarar att skilja på en person som antas klara ett vanligt halvtidsarbete från en person som antas klara ett heltidsarbete med 50 procentigt löne- bidrag? Vår syn är att det är en grad av finkornighet i bedömningen som i den mån den ska förekomma riskerar att bli närmast helt godtycklig. Det är också så att en bedömning av att någon har en partiell förmåga mycket sällan vilar på en rent teoretisk bedömning. I prak- tiken handlar det normalt sett om att respektera en redan existe- rande partiell arbetsinsats. Den som arbetar och uppbär halv sjukpenning har de facto kommit att anses ha halv förmåga. Denna form av de facto-partialitet utgör den absolut vanligaste grunden för att bevilja partiell sjukersättning. Det är sällsynt att en sådan förmån bedöms fram utan grund i existerande arbetsförhål- landen. Vi ifrågasätter alltså om det verkligen går att skilja en person som kan utföra ett halvtids- men inte ett heltidsarbete på den reguljära arbetsmarknaden från en person som kan utföra ett hel- tidsarbete på hela arbetsmarknaden med hjälp av en 50-procentig lönesubvention. Slutsatsen blir att det inte heller är önskvärt. Vår slutsats är att det främst är personer som saknar försörjningsför- måga i relation till den reguljära arbetsmarknaden men som har försörjningsförmåga i relation till hela arbetsmarknaden, dvs. har behov av subvention eller anpassning, som kan anses ha en partiell försörjningsförmåga. 10.1.2En annorlunda partiell sjukersättning Sjukersättning kan i det svenska systemet fås i samma delar som sjukpenning, nämligen som ¼, ½ eller ¾ . Partiell förtidspension är internationellt något vanligare än partiell sjukpenning, men en tendens som iakttagits av är att allt fler överväger den väg som valt. har avskaffat möjligheten till partiell förtidspension och istället infört s.k. fleksjobb. Ett fleksjobb innebär att arbetsgivaren erhåller en permanent lönesubvention som kompensation för personens produktivitetsförlust till följd av reducerad arbetsförmåga. Lönesubventionen kan uppgå till högst två tredjedelar av lönen. Den anställde i fleksjobbet får reguljär lön. Den vars arbetsförmåga är nedsatt med minst två tredjedelar får hel förtidspension. Det danska systemet svarar egentligen logiskt bättre mot den effekt som normalt uppstår till följd av funktions- och aktivitets- nedsättning på grund av sjukdom. Det torde vara ganska ovanligt att den individ som t.ex. får halv sjukersättning kan prestera fullt mellan och 12.00 och ingenting alls . Vanligare är sannolikt att funktionsnedsättningen och aktivi- tetsbegränsningen leder till att produktionskapaciteten är nedsatt så att det som tidigare blev gjort på nu tar åtta. Det särskilt problematiska med kravet att det är arbetstiden som ska kortas är att arbetsgivaren inte får den normala prestationen under de timmar han betalar för och därmed har mindre intresse av att ta tillvara den arbetsförmåga som finns. Det lönar sig helt enkelt ofta inte. diskuterade i ett av sina publice- rade PM ett annorlunda sätt att se på partiell arbetsförmåga som skulle kunna binda ihop partiell förmåga med subventionsbehovet. Ett sätt att försöka komma tillrätta med bristerna i nuvarande system skulle kunna vara att förändra så att det blir kravet att prestera som minskas istället för antalet arbetade timmar. För den som arbetar heltid och beviljas halv sjukersättning halveras alltså prestationskravet medan arbetstiden förblir oförändrad. Arbetsgivaren skulle precis som betala lön för fyra timmars arbete och se till att den anställdes prestationskrav per arbetad timme halveras. Portvakten bör dock kunna besluta att arbetstiden ska kortas om det är uppenbart att sjukdomen har egenskaper som talar för det. Sådana undantag bör bara ges när det handlar om ofta förekommande och tidskrävande medicinsk behandling eller när det är uppenbart att nedsättningen handlar just om att kunna arbeta halva den tid man arbetat. Men det normala bör vara nedsatt prestationskrav under oförändrad arbetstid. Bara då finns i allmänhet de ekonomiska skälen för arbetsgivaren att ta tillvara den restarbetsförmåga individen faktiskt har. Friskvård i form av promenader, vilostunder, gymnastik m.m. bör inte motivera undantag, utan utgör just sådan anpassning av arbetskraven som den partiella ersättningen ska motivera. Att det kan finnas arbetsuppgifter som inte går att utföra i långsammare takt bör inte heller få motivera undantag. Det är alltid arbetstagarens nedsatta arbetsförmåga som ska vara utgångspunkten vid beslutet. Förändringen skulle innebära att den anställde får en lön som motsvarar den prestation som är möjlig med tanke på sjukdomen och därutöver ersättning från sjukförsäkringen som (delvis) kompenserar det inkomstbortfall som sjukdomen orsakar. Det hela är helt i linje med hur en försäkring bör fungera. Arbetsgivarna får vad de betalar för – halv prestation för halv lön. Sjukförsäkringens utbetalning är inte en kompensation till den arbetsgivare som har en anställd som inte kan prestera normalt, utan resultatet av en (förhoppningsvis) väl funge- rande sjukförsäkring. Dagens system gör att arbetsgivaren i praktiken bara blir skyldig att anpassa arbetet så att den som har partiell sjukersättning ska kunna vara på jobbet färre timmar. Med den förändring som här diskuteras skulle arbetsgivarens skyldighet istället handla om att anpassa arbetet så att det går att prestera mindre när man arbetar. Vår uppfattning är att det är ganska få arbeten som inte kan anpassas och om arbets- givaren anser att det är omöjligt får han göra det bästa av situationen eller – om den anställde är intresserad - hjälpa till att hitta en annan arbetsgivare. Det bör vara enklare för arbetsgivaren att hitta lösningar när lönekostnaden sänks eftersom arbetsuppgifter som normalt inte bär sig då kan bli ekonomiskt försvarbara.1 1 Klicka på S 2004:8, PM 2 Sjuk men delvis arbetsförmögen. Utredningen om försörjningsförmåga bör också omfatta eventuell partiell försörjningsförmåga. Arbetet med resursprofilen avser att skapa en mera differentierad och individualiserad bild av den enskildes eventuella kompenserande resurser och faktiska situation. Till detta hör också att ställa frågan om individen kan mobilisera delar av full arbetsförmåga trots betydande medicinska problem. På så sätt kommer frågan om partiell ersättning åter in i beslutspro- cessen. Man kan kanske tycka att det befintliga lönebidraget kan till- godose behovet av ett subventionerat arbete. Frågan är dock om dagens form av lönebidragsanställningar inom ramen för arbets- marknadspolitiken riktigt svarar mot behovet för gruppen. Löne- bidragen bedöms i relation till ett bestämt arbete och är att betrakta som omställningsbidrag, som förutsätts trappas av. Partiell sjukersättning kommer emellertid inte ifråga om inte ned- sättningen kan anses vara stadigvarande. Den förutsätts också kunna bedömas fram utan att ett specifikt arbete finns att pröva den emot. Vi anser alltså en ny form av partiell ersättning i form av sjuk- ersättning för partiell förlust av försörjningsförmåga borde över- vägas. Ersättningen bör utgå i relation till nedsatt produktivitet i förhållande till vad som krävs för försörjning på den reguljära arbetsmarknaden, normalt i relation till full tids arbetsnärvaro. Undantagsvis kan nedsättning vara motiverat av rent medi- cinska skäl, exempelvis för den som har svår reumatism eller cystisk fibros som kräver behandlande insatser vid varje dags början. Den partiella sjukersättningen liknar därmed lönebidrag, men skiljer sig från lönebidraget genom att det för sjukersättning krävs stadigvarande förlust av försörjningsförmåga, d.v.s. att den partiella sjukersättningen kan förväntas bestå och alltså inte kan förutsättas kompenseras av ett omställningsbidrag. Därmed uppstår en intres- sant möjlighet för arbetsgivaren att anpassa arbetet utan risk för att subventionen kommer att försvinna. Det skulle alltså gå att inrätta arbeten som rationaliseras bort därför att produktivi- tets/kostnads relationen inte blir lönsam. Till skillnad från löne- bidraget bedöms behovet av ersättning inte heller i relation till ett specifikt arbete utan i relation till individens medicinska funktions- och aktivitetsbegränsning i förhållande till allmän försörjningsför- måga. Individen kan alltså sägas bära med sig en delförsörjning ut på arbetsmarknaden som medför att arbetsgivaren ska sätta ned prestationskrav och får minska betalning i motsvarande mån. Att arbetsgivarna verkligen sätter ned prestationskraven är viktigt för att de fackliga organisationerna ska kunna godta nedsatt betalning och det är därför viktigt att de fackliga organisationerna får delta i beslutsprocessen att anställa eller behålla en person med partiell sjukersättning och reducerad lön. Personer som av bedömts ha en stadig- varande nedsatt försörjningsförmåga skulle med denna typ av löne- bidrag få en chans att hitta en väg tillbaka till arbete. Det krävs fortfarande att man hittar ett arbete där subventionen kan användas men Arbetsförmedlingen skulle ha en skyldighet att på basis av bedömning arbeta med att hitta sådana arbeten. Individen kan också själv söka lämpligt arbete och med hänvisning till vissa sjukdomsbesvär erbjuda sina tjänster till en lönekostnad som är anpassad till graden av produktiv försörjningsförmåga. Vi finner denna form av partiell sjukersättning väl motiverad att utreda vidare. Den största tveksamheten inför våra förslag om ett särskilt arbetsmarknadspolitiskt program för sjuka tycker vi oss möta när det gäller om arbetsmarknaden verkligen är beredd att ta emot dem som har kvardröjande problem på grund av sjukdom. Med en partiell ersättning som kompenserar arbetsgivaren för ned- satt produktivitet och den försäkrade för den lägre lönen bortfaller det starkaste argumentet för att det kan vara svårt att göra anpass- ningar på arbetsplatserna. 10.2Särskild inkomstutfyllnad till personer som övergår till ett lägre betalt arbete föreslog 1997 på principiella grunder att den som på grund av sjukdom övergår från ett arbete till ett annat arbete som är lägre betalt än det tidigare arbetet skulle erhålla särskild inkomstutfyllnad med ett belopp som motsvarade skillna- den mellan förtidspension i det tidigare arbetet och faktisk lön i det nya.2 Utredningen påpekade att inkomstbortfallsprincipen bygger på tanken att den som blir sjuk ska slippa drabbas av så stort inkomst- bortfall att livet helt förändras och att denna princip också gäller om arbetsförmågan helt bortfaller. Att den som däremot tvingas lämna ett välbetalt arbete och ta ett annat med betydligt lägre lön 2 SOU 1997:166. helt skulle sakna försäkring för denna förlust tedde sig för utred- ningen inte rimligt och dessutom som ett hot mot en framgångsrik arbetslinje. Utredningen kunde vidare påvisa att Försäkringsdom- stolen bl.a. i en dom under tidigare lagstiftning (TAF 29/1967) gjort just den tolkning som motsvarade vad utredningen föreslog. förslag får förnyad aktualitet om rehabiliteringskedjans krav på omställning ska kunna möta för- ståelse om någon tvingas arbeta med en lägre lön än vad den som får full sjukersättning får i ersättning. En strimma av det före- slagna slaget kan också göra arbetsmarknadsmyndighetens arbete betydligt lättare när det gäller att hitta lösningar på arbetsmark- naden. Här gäller det inte ett subventionerat arbete utan ett arbete med låg betalning på den reguljära arbetsmarknaden. Att även reguljära arbeten med lägre betalning blir en realistisk möjlighet när det gäller sjukas omställning ökar förutsättningarna för framgång, men framgången är sannolikt också beroende av att individen inte förlorar på att arbeta jämfört med den som inte ställer om. Det kan påpekas att den holländska inkomstbortfallsförsäk- ringen innehåller en motsvarande regel. Vi förordar alltså att det bör övervägas att den som på grund av sjukdom tar ett sämre betalt arbete kan ansöka om att få utfyllnad motsvarande skillnaden mellan vad sjukersättningen skulle ha blivit i det gamla arbetet och den nya lönen. På så sätt upprätthålls inkomsttryggheten och den viktiga principen att såväl betalning som förmån i sjukförsäkringen speglar den faktiska inkomsten. Förslaget blir särskilt viktigt om taket i sjukförsäkringen skulle höjas. Frågan om omställning handlar i hög grad om kompetens. Poten- tiell förmåga handlar ofta om påfyllnad av kompetens, dvs. ofta om utbildning. Vi har redan i avsnitt 7.4.1 påpekat att det måste finnas viss konsistens mellan kraven på kompetensomställning och möj- ligheter att finansiera den. I ett samhälle där det finns vuxenstudiestöd och studiemedel är det möjligt att ställa krav också på utbildning som går utöver vad som kan finansieras inom sjukförsäkringens försörjning och tids- gränser. Det är rent av viktigt att olika grupper studerande i största möjliga utsträckning behandlas lika. Det bör t.ex. inte vara så gynnsamt att utbilda sig inom sjukförsäkringens ramar att den som vill sadla om lockas att se sjukdom och sjukskrivning som en lösning. Å andra sidan är det också olyckligt om studier utesluts från det som kan övervägas som rehabilitering till nytt arbete med bibehållen inkomsttrygghet. Den gällande ordningen att utbildning med försörjning från sjukförsäkringen får omfatta högst kan därför framstå som väl avvägd. Vad som däremot blir alltmera obsolet är att universitetsstudier som är längre än helt utesluts. Att göra radikala yrkes- byten utan en högskoleutbildning blir allt svårare. Det skulle också kunna stärka mod och beslutsamhet hos den försäkrade om det rehabiliteringsår som är möjligt för den som har potentiell försörj- ningsförmåga kunde få utnyttjas för i en längre utbildning. Att möjligheten att utnyttja studiemedel går mot att försvåras för de medelålders är inte heller ägnat att bygga under det arbetsutbud från äldre som i alla andra sammanhang efterfrågas. Under alla förhållanden är det viktigt att behoven att ställa om och byta inriktning också sent i livet, särskilt om sjukdom påverkat förutsättningarna för det gamla yrket, tillåts påverka övervägandena kring hur vuxenstudier ska finansieras. 10.4En särskild myndighet för arbetsmarknadsstöd till sjuka Vi har i det föregående understrukit att det arbetsmarknads- program som krävs för att vid omställning på grund av sjukdom skapa balans mellan krav och stöd inte finns, utan måste utvecklas. Programmet förutsätter kunskaper om medicinska förhållanden på ett sätt som inte är självklart i den ordinarie arbetsmarknads- politiken. Frågor om motivation och självförtroende i en ny livs- situation får en särskild betydelse. Verksamheten med utredning av försörjningsförmåga har dessutom en försäkringsjuridisk sida. Arbetsmarknadsprogrammet för sjuka bör därför hanteras i en särskild organisation, inom eller utom Arbetsförmedlingen, som specialiserar sig på området att återföra sjuka till arbete. Det kan också övervägas om verksamheten lämpar sig bäst för en särskild myndighet. Därvid skulle man kunna hämta inspiration från den australiska myndighet som har som huvuduppgift att upphandla privata aktörer som åtar sig att arbeta med olika grupper med olika svårigheter att hitta arbete. Utförarna får delvis betalt i efterskott och efter resultat, olika mycket beroende hur svårför- medlad grupp det handlar om. Myndigheten gör årliga utvärde- ringar av uppnådda resultat och de utförare som hamnar underst på listan byts ut mot andra utförare. Arbetet med resursprofilen och stödarbete för att hitta vägar tillbaka till arbetslivet är mera utredande och mindre direkt arbets- förmedling än det australiensiska systemet, men kan ändå lämpa sig för upphandling av många olika utförare. Undersökningen av medicinska förutsättningar för arbete kan behöva hållas ihop. Skälen är att undersökningen av medicinska förutsättningar är till för att skapa en så enhetlig och rättvis port till försäkringen som möjligt. Vägarna tillbaka till arbete har där- emot förutsättningar att bli mera framgångsrika ju mera fantasifullt differentierade de blir i förhållande till individer med mycket olika förutsättningar och förmågor. Att mångfald är viktigt gör det dock inte mindre viktigt att arbetsmarknadsstödet vilar på professionell kompetens och väl utvärderade metoder. En särskild ansvarig myndighet kan genom systematisk uppföljning av olika aktörers arbetssätt och resultat bli en god upphandlare, specialiserad på arbetsförutsättningar för olika grupper med olika funktions- och aktivitetsbegränsningar. I kom- bination och samspel med många specialiserade utförare på mark- naden bör det kunna leda till en lyckad mångfald och ett syste- matiskt utvecklingsarbete. Som vi har visat arbetar många sjuka med betydande funktions- nedsättningar på den svenska arbetsmarknaden. Det är ändå en tämligen ny verklighet att tidigare sjuka, sannolikt med kvar- dröjande påverkan av sjukdom, ska motiveras att söka nya arbeten som de kanske aldrig föreställt sig att de har resurser för. Det är viktigt att den myndighet som får ansvaret också ansvarar för att utveckla kunskap och verktyg kring resursprofil och stödprogram. Det krävs nya verkningsfulla redskap för att kunna kräva ansvar och ansträngning av människor efter deras faktiska förmåga och förutsättningar på ett rättvist sätt. Arbetslösas rätt till sjukpenning förutsätts från bedömas i förhållande till den reguljära arbetsmarknaden. I takt med att bedömningen mot den reguljära arbetsmarknaden systema- tiseras och instrumentaliseras blir detta alltmera tveksamt. Den principiella bakgrunden till att sjukförsäkringen träder in redan från dag två handlar om att den som på grund av sjukdom inte kan stå till arbetsmarknadens förfogande inte heller kan upp- bära ersättning från arbetslöshetskassa. Den historiska förklaringen torde även ha att göra med att arbetslöshetsförsäkringen tidigare än sjukförsäkringen har tillämpat olika tidsgränser. Därmed blev det motiverat att vara särskilt rädd om dagar i a-kassan, vilket bidrog till att den administrativa besparing som skulle ha uppstått om a- kassan på motsvarande sätt som arbetsbivarna fått stå för den första tidens sjukpenning aldrig på allvar övervägdes. Merparten av sjukfallen bland arbetslösa är kortare än . Om dessa sjukfall ersattes inom arbetslöshetsförsäkringen skulle flera vinster göras. Dels skulle den sökande slippa de glapp i utbetalning som blir följden av att ärendet ska handläggas av en annan instans än den som annars betalar ut ersättningen, dels skulle administrativa besparingar göras genom att inte behövde göra beräkning av den sökandes SGI när ska ersättas. Om det är önskvärt att kostnaderna bokförs inom sjukförsäkringen och räknas som överhoppningsbar tid är detta möjligt även om utbetalningarna görs av a-kassan med samma dagbelopp som a-kasseersättningen. En ytterligare fördel den arbetslöse skulle vara att beräkningen av sjukperioden kunde ske på samma sätt som för den som har ett arbete. För den som är arbetslös ingår nämligen samtliga dagar i varje sjukperiod då man beräknar förbrukade sjukdagar inom ramtiden. Det innebär att med samma antal sjukdagar kommer den som är arbetslös att snabbare få sin ersättning sänkt än den som har ett arbete och har ett antal sjukdagar som begränsas till sjuklöne- perioden. Det mera principiella argumentet för att överväga att flytta bedömning och beslut från till arbetslöshets- kassan för den har emellertid att göra med risken för att ett glapp annars kan riskera att uppstå mellan försäkringarna. Det kan tyckas naturligt att den arbetslöse ska bedömas i relation till hela den reguljära arbetsmarknaden. Det är den som i princip är sökområde för den arbetslöse och han eller hon har ju inte heller något arbete att konkret förhålla sig till. Skillnaden är emellertid i praktiken stor mellan en akut, oftast kort- varig, sjukdom och kvardröjande aktivitetsbegränsning på grund av sjukdom som ska fångas in, helst med ett normerande instrument, vid dag 180. Det är svårt att hävda att kraftig förkylning eller en akut stukning skulle göra det svårt att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden, men det är ändå avsikten att det ska kunna leda till sjukskrivning. Det behövs av terpeutiska skäl, inklusive risken att smitta andra. Så som framhålls i avsnitt 3.3 är den terapeutiska oförmågan, när man inte bör arbeta, ofta den viktiga i början av ett sjukfall, medan faktisk oförmåga, när man inte kan, blir viktigare . Om arbetslösa redan från början kommer att bedömas enligt de kriterier som ska gälla finns risken att de bedöms som för friska för att ha rätt till sjukskrivning men sedan hos arbetsförmedlingen kan bedömas som för sjuka för att få a-kassa därför att de faktiskt inte kan stå till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söka arbete. Det logiska vore att rätten till sjukpenning för arbetslösa bedöms genom att det akuta sjuktillståndets aktivi- tetsbegränsningar ställs just mot kraven på aktivitet för arbetslösa. Ett steg i den riktningen har för övrigt tagits i och med regeringens förslag att för den som på grund av sjukdom är från- varande från ett arbetsmarknadspolitiskt program Försäkrings- kassan vid bedömningen av arbetsförmåga ska beakta om den försäkrade kan delta i programmet.3 Arbetslöshetsförsäkringen har också successivt skärpta krav på geografiskt sökområde, vilket också borde påverka tolkningen av reguljär arbetsmarknad för den arbetslöse. Arbetsförmedlingen torde ha större förutsättningar att skapa konsistens mellan krav på aktivitet inom ramen för arbetslöshets- försäkringen och aktivitetsbegränsningar på grund av akut sjukdom än . Ju som går, desto rimligare blir det att de arbetslösa bedöms på samma sätt som dem som har arbete.