sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — Även denna ålders- grupp har ökat främst i personkrets 3. Ytterligare en grupp som ökat relativt mycket är åldersgruppen 10–, vilka står för av antalsökningen. Åldergruppens ökning har varit mest framträdande i personkrets 1. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Diagram 3.16 Förändring i antal assistansberättigade mellan . Antal personer uppdelat på personkrets, kön och ålders- grupp Källa: Egna bearbetningar av statistik från . Borttagandet av 65-årsgränsen största förklaringen infördes en rätt för personer fyllda eller äldre att behålla assistansersättningen. Rätten gäller för de som redan innan de fyllt haft eller beviljats personlig assistans. Dessutom kunde personer som tidigare haft assistans men blivit av med den i samband med att de fyllde , återfå rätten till assistans. Regel- ändringen förklarar av ökningen av antalet brukare . Rätten till personlig assistans är förmodligen det beslut som höjt kostnaderna mest . Kostnaderna för den statliga delen av assistansersättning för personer var högre än den som beräknades vid reformens införande. Dessutom har kommunerna avlastats betydligt större kostnader för alternativa insatser än den reglering via det generella statsbidraget som gjordes . Andelen av kostnaden som utgörs av assistansersättning till personer över 65 uppgick år och beräknas öka till . Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Antalet äldre med assistansersättning ökar även av demografiska skäl En viss ökning förklaras av demografiska faktorer i samhället i stort. –2007 har antalet assistansberättigade i åldern 60–ökat med vilket är väsentligt mer än ökningstakten för andra åldersgrupper (genomsnitt är strax ). Ökningen i åldersgruppen 60–har en demografisk förklaring. har den aktuella åldersgruppen ökat i befolkningen . Genomsnittlig ökning i befolkningen i stort var . Vanligare att assistansersättning beviljas för aktiv tillsyn och övervakning Grundläggande behov infördes som begrepp 1997, 9 a § LSS. Det skedde sedan med hänvisning till olika skäl, bland annat besparingsmässiga, tyckte att detta behövde klargöras (SOU 1995:126). I samband med detta tillförde utskottet skrivningen eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade, vilket genom praxis kommit att ses som ett eget självständigt grundläggande behov. Praxis har även medfört den typ av behov som avses handlar om sådan aktiv tillsyn som närmast haft karaktären av övervakning. aktstudie av beslut om assistansersättning tyder på att förekomsten av annan hjälp ökat mellan åren 1999/200040 och 2005/2006. Annan hjälp ingår i de grundläggande behov som, om de överstiger , ger individen rätt till assistansersättning. /2000 var det av nybeviljandena som innehöll tid för detta. /2006 var det . Aktstudien visar vidare att den typ av behov som ingår i annan hjälp i stor utsträckning handlar om aktiv till- syn och övervakning.41 Sammantaget uppskattar att av samtliga mottagare av assistansersättning har behov av annan hjälp. Av de som har beviljats tid för detta behov har de allra flesta behov av hjälp även med andra grundläggande behov. 40År 1999/2000 gjorde RFV en studie av nybeviljanden av assistansersättning (RFV Analyserar 2001:3) som i viss mån kan jämföras med den studie av nybeviljanden som gjorde för åren 2005/2006. 41För mer utförlig beskrivning av aktstudie, se bilaga. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och troligt att en viss andel inte skulle nå upp till golvet på 20 timmars grundläggande behov om inte annan hjälp tillkommit som ett femte grundläggande behov. Antalet nybeviljanden ökar inte Antalet personer som nybeviljas assistansersättning har varit relativt , med omkring 1 200–1 400 personer , med undantag av då 65-årsgränsen togs bort. ökar antalet assistansberättigade med omkring 700–800 personer. Att antalet assistansberättigade ökar, som nybeviljanden inte ökar, beror på att antalet personer som nybeviljas assistans- ersättning är större än antalet beslut som upphör. Antalet personer som lämnar assistansersättningen är 600–800. Diagram 3.17 Antal nybeviljanden av assistansersättning 1994–2005 Källa: Egna bearbetningar av statistik från . Andelen med funktionsnedsättningar ökar inte i befolkningen En viktig fråga är om antalet personer med assistansersättning ökar för att antalet personer med svåra funktionsnedsättningar ökar i befolkningen. Ett problem i sammanhanget är att någon samlad Huvuddrag i utvecklingen av LSS och statistik som följer detta inte finns att tillgå. Det finns statistik över hur vanliga vissa diagnoser är bland befolkningen. Denna statistik har dock ofta fastställts genom olika typer av specialunder- sökningar för ett visst år eller och någon löpande uppdatering görs sällan. Funktionsnedsättningen varierar också för en och samma diagnos, vilket gör det svårt att använda diagnos- uppgifter för att uppskatta antalet personer med svår funktions- nedsättning. Dessutom saknas uppgifter om förekomsten av flera samtidiga funktionsnedsättningar, s.k. flerfunktionshinder. Om man vill veta hur antalet personer med svår funktions- nedsättning har förändrats sedan handikappreformen återstår att kombinera uppgifter från olika källor och olika år. har gjort ett omfattande arbete med specialbearbetningar av olika register, sammanställningar tidigare studier och jämförelser av hur olika stödinsatser utvecklats för att besvara frågan. iakttagelser pekar dock åt olika håll och det är svårt att se något mönster. Bland annat noterar att antalet för tidigt födda barn ökar vilket är en riskfaktor. Å andra sidan har omhändertagandet av för tidigt födda barn förbättrats kontinuerligt vilket minskar risken för funktionshinder. Vi skaffar barn allt senare i livet, vilket också är en riskfaktor. ökar användandet av fosterdiagnostik vilket gör att antalet födda med Downs syndrom ändå är relativt . Vidare konstaterar att antalet barn i träningsskola samt antalet barn med vårdbidrag ökat kraftigt, men att det troligtvis bara är ett fåtal av dessa barn som även är berättigade till personlig assistans. Det är svårt att dra några generella slutsatser utifrån materialet eftersom det är spretigt och pekar åt olika håll. Det tycks dock inte finnas något belägg för att påstå att antalet personer med assistans- ersättning ökar för att antalet personer med svåra funktions- nedsättningar skulle öka i befolkningen. Beviljandet av assistansersättning i samband med (egen)vård i livets slutskede har inte ökat En fråga som kommit upp i möten med bl.a. LSS- och LASS-handläggare gäller personlig assistans i samband med (egen)vård i livets slutskede. Exakt vad som har menats med livets Huvuddrag i utvecklingen av LSS och slutskede har inte framgått, men det har uppenbart rör sig om en relativt kort förväntad återstående livstid. För att få en bild av hur vanligt detta är har beställt underlag från om hur stor andel av dem som haft assistansersättning under olika år som avlidit de haft ersättningen. Beställningen omfattade också uppgifter om hur innan dödsfallet som personerna hunnit ha assistans- ersättning, om kortare uppehåll för t.ex. sjukhusvistelser räknas bort. av dem som har ett pågående ärende med assistansersättning avlider . Det är dessa personer som utgör underlag för tabellen nedan. Tabellen visar att hade haft assistansersättning upp före dödsfallet och hade haft ersättning 6–12 månader. Totalt handlar det om 128 personer. Det är möjligt att en del av dessa personer beviljats assistansersättning för behov i samband med en dödlig sjukdom, men det handlar om ett litet antal personer och . Andelen som avlider efter att ha haft assistansersättning kortare än har minskat som redovisas i tabellen och hade flertalet av de personer med assistansersättning som avlider haft ersättning eller längre. Tabell 3.11 Andel avlidna med assistansersättning , 2000 och 2005 som haft assistansersättning i olika tidsintervall innan dödsfallet 6–12 månader 12–24 månader Mer än 24 månader Ökning av genomsnittligt antal timmar De ökade kostnaderna för personlig assistans enligt beror inte bara på att antalet personer med assistansersättning ökar. Även genomsnittligt antal timmar ökar . Det genomsnittliga timantalet har ökat från 66 till mellan 1994 Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Det innebär en ökning med . Som framgår av diagrammet nedan har antalet timmar ökat både bland personer som redan har assistansersättning och bland personer som beviljas assistansersättning . Diagram 3.18 Genomsnittligt antal timmar , uppdelat på samtliga mottagare av samt nybeviljande ärenden. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Förändring i antal timmar för olika grupper ökade antalet timmar , ungefär samma för kvinnor och män. Det går inte att urskilja några stora skillnader vad gäller ökningen i antalet timmar utan ökningen gäller samtliga åldersgrupper och samtliga personkretsar. Den genomsnittliga ökningen i antalet timmar är dock något högre för personer i jämförelse med andra ålders- grupper, i jämförelse med 19 för samtliga. Eventuellt kan det bero på starkare drivkrafter för äldre att yrka på fler timmar när de får behålla assistansen även efter fyllda . Det innebär i så fall att denna regeländring inte bara påverkat antalet personer med ersättning utan även antalet beviljade timmar. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Tabell 3.12 Förändring i antalet timmar mellan –2007. Uppdelat på personkrets, kön och ålder Källa: Egna bearbetningar av statistik från . Förändringen redovisas inte för grupper där antalet personer är lägre än 30. Ökande behov hos de som redan beviljats assistansersättning? Diagrammet nedan visar att ju en person har haft assistans- ersättning, desto större är det bedömda behovet av assistans. var antalet beviljade timmar för personer med första beslut 84. Personer som hade haft assistansersättning eller längre var beviljade 115 eller fler timmar . Diagram 3.19 Genomsnittligt antal timmar . Uppdelat för första beslut om assistansersättning År för första beslut Källa: Egna bearbetningar av statistik från . Huvuddrag i utvecklingen av LSS och I aktstudie har första beslut och senaste aktuella beslut jämförts för personer som haft assistansersättning eller längre och som fortfarande hade ersättning . Analysen visar att det är svårt att jämföra omfattningen på de grundläggande behoven över tid.42 Däremot hade omfattningen på de andra personliga behoven ökat, i det första beslutet, i det senaste aktuella beslutet. Likaså hade före- komsten av dubbel assistans ökat, från till . Även andelen med aktiv assistans hade ökat, från till med assistansersättning. Resultatet tyder på att behoven ökar men det går inte att säga vad som är orsaken till de ökade behoven. Vissa sjukdomar försämras och ökad ålder kan medföra ytterligare funktions- nedsättningar. Men ökade behov behöver inte nödvändigtvis bero på försämrade hälsotillstånd, de kan även vara ett uttryck för förbättrade möjligheter att delta i samhällslivet eller högre anspråk hos de assistansberättigade vad gäller stödets omfattning. Förändrad syn på personlig assistans Som framgår ovan ökar det genomsnittliga antalet timmar även vid nybeviljanden. var genomsnittligt antal timmar vid nybeviljanden kring 65 . finns det inte något som tyder på att de som beviljas assistansersättning de som beviljas assistansersättning har mer omfattande behov än de som beviljades ersättning . Omfattningen på de grundläggande behoven har inte ökat , enligt de aktstudier som har gjorts. Genomsnittligt antal timmar för grundläggande behov har varit kring 35 vid nybeviljanden 1994/1995, 1999/2000 samt 2005/2006. Däremot har antalet timmar för andra personliga behov ökat även vid nybeviljanden, från /1995, /2000 och /2006.43 Ökningen tyder på att synen på personlig assistans har förändrats, kanske både hos assistansberättigade och i samhället i stort. roll är att bedöma rätten till assistans- ersättning med stöd av lagar, förarbeten, praxis, vägledningar m.m. 42Försäkringskassan gör en ingående utredning av de grundläggande behoven i samband med att rätten till assistansersättning prövas. En lika ingående utredning görs sällan när det gäller de framtida omprövningarna. 43Se bilaga om beslut om assistansersättning. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Däremot har inte i uppgift att begränsa tim- utvecklingen. De regionala variationer som tidigare beskrivits i detta kapitel visar att det finns ett utrymme för olika behovs- bedömningar inom . När det finns ett utrymme för regionala tolkningar finns det även ett utrymme för variationer . Vid assistansreformens genomförande tänkte man sig en insats som sett inte skiljde sig från hemtjänst, åtminstone tyder de kostnadsberäkningar som gjordes på detta. Den faktiska utvecklingen kan ses som att assistansen i allt större utsträckning kommit att bli en insats som väsentligt skiljer sig från hemtjänst. Medan hemtjänst alltmer kommit att bestå av hjälpinsatser koncentrerade till vissa arbetsmoment har personlig assistans utvecklats i motsatt riktning. En studie hos ett antal assistansanordnare visar att en tredjedel av assistenternas arbetstid bestod av att finnas till hands ifall behov uppstår. Om detta är generaliserbart till hur personlig assistans fungerar i allmänhet har det skett en tydlig förändring . Före reformen räknade man med en genomsnittligt omfattning på . Utfallet var kring . Båda dessa timantal förutsätter ett mer effektivt nyttjande av den personliga assistansen. Att andra personliga behov har ökat men att motsvarande inte tycks vara fallet med de grundläggande behoven har sin förklaring i att de grundläggande behoven är noga specificerade i lag och gör noggranna beräkningar i timmar och minuter. När det däremot gäller andra personliga behov finns litet stöd i lag och förarbeten för hur dessa ska beräknas. Det har medfört regionala variationer i behovs- bedömningar (se avsnitt 6.3.6) men troligtvis även lämnat utrymme för att antalet beviljade timmar ökar . Förekomsten av dubbel assistans ökar En orsak till det ökade antalet timmar är ökad förekomst av beslut med dubbel assistans. uppskattar att kostnaderna för dubbel assistans var , vilket motsvarade av de totala kostnaderna.44 44 Uppskattningen görs utifrån antagandet att av samtliga mottagare av assistansersättning har dubbel assistans med i genomsnitt . Antagandena har gjorts utifrån aktstudie om beslut om assistansersättning som redovisas i bilaga. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Förekomsten av dubbel assistans ökar . Det finns ingen statistik som ger en bra bild av utvecklingen utan det som kan mätas löpande är utvecklingen av beslut som överstiger . Detta mått underskattar antalet timmar med dubbel assistans men ger ändå en god bild av utvecklingen . De vanligaste orsakerna till att dubbel assistans beviljas är tunga lyft och för- flyttningar. Tabell 3.13 Utveckling av antal timmar över 168/vecka. Källa:Egna bearbetningar av statistik från . Bristande regler för hantering av assistansersättning Brister i regler för användningen av assistansersättningen kan ha bidragit till ökningen av antal timmar per brukare. Assistans- ersättningen omfattats av få regler om hantering och användande av ersättningen. Det har inte funnits någon regel att ersättningen ska användas till kostnader för personlig assistans. Eftersom ersättning enligt räknas som en socialförsäkringsförmån har ett eventuellt överskott kunnat användas fritt av brukaren utan beskattning. Denna möjlighet har stoppats genom de ändrade regler för användningen av assistansersättningen som gäller från och som baseras på delbetänkande.45 Faktorer som påverkar både antalet personer och genomsnittligt antal timmar Förutom de orsaker till kostnadsökningen som identifierats ovan finns faktorer som kan förklara både timutvecklingen och det ökade antalet personer med assistansersättning. 45 SOU 2007:73. Kostnader för personlig assistans. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Otydligt regelverk under hård press Regelverket för personlig assistans är otydligt som det sätts under hård press. Regelverket är öppet för varierande tolkningar och tillämpningar på flera punkter. Delvis är detta avsiktligt från lagstiftarens sida. Den praxisutveckling som lagstiftaren antog skulle bidra till att fylla ut regelverket har dock bara till en mindre del kommit till stånd. Regelverket har dessutom kommit att sättas under en hård press. Enskilda assistansanordnare ger kunder juridiskt stöd för att formulera ansökningar om personlig assistans, hantera kontakterna med myndigheter och överklaga beslut. För den enskilde kan detta vara positivt, men lagstiftaren har inte utformat regelverket för att klara detta tryck. Inte heller den konkreta utrednings- och beslutsprocessen är tänkta att hantera detta. Kostnadsförskjutningar från andra huvudmän Regelverket för LSS är utformat så att en person som uppfyller vissa kriterier har rätt till en viss insats om behovet inte tillgodoses på annat sätt. Formuleringen skiljer sig från vad som gäller i SoL där individen har rätt till stöd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Av detta följer att den som uppfyller kriterierna för rätt till assistansersättning i praktiken har valfrihet mellan personlig assistans och andra alternativa insatser. Att det förekommer kostnads- förskjutningar är därför inget anmärkningsvärt, om den enskilde själv väljer att ansöka om assistansersättning. Exempelvis visar en sambearbetning av LSS- respektive att ungefär 100 personer av dem som hade boende för barn eller vuxna – utan assistansersättning – hade assistansersättning i ett ordinärt boende . Lika många personer gick från att ha haft assistansersättning till att ha en bostad med särskild service eller särskilt anpassad bostad enligt LSS utan assistans- ersättning. har vidare visat att antalet personer med omfattande hemtjänst har minskat sedan genomförandet av assistansreformen (se avsnitt 3.6.3).46 Den typ av kostnadsförskjutningar som är en följd av enskildas val är helt i enlighet med assistansreformens intentioner. 46 (2008). Personlig assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och uppstår när det handlar om avsiktliga överskjutningar av kostnader. Förekomsten av avsiktliga kostnadsförskjutningar är naturligtvis svår att belägga och kvantifiera, men diskuteras ofta i termer av utbud av alternativa insatser. Det kan handla om att en kommun inte tillgodoser en elevs behov inom skolan eller att gruppbostäder omvandlas till servicebostäder eller särskilt anpassade bostäder utan personal och de boende uppmanas att ansöka om assistansersättning. Sambearbetningen av och visar att 588 personer hade både en boendeinsats för vuxna och assistansersättning . Det motsvarar av alla som överhuvudtaget hade boende enligt LSS och av alla som överhuvudtaget hade assistansersättning. Av sambearbetningen framgår att omkring 25 kommuner har 5 personer eller fler med kombination boende och assistans. I ett fåtal mindre och medelstora kommuner är det hela 20–av samtliga personer med LSS-boende som även har assistansersättning. I knappt hälften av fallen handlar det om insatsen särskilt anpassad bostad, där kommunen inte är skyldig att tillhandahålla stöd och service. I de övriga fallen handlar det troligtvis om service- bostad.47 Eftersom omvårdnad ska ingå i en servicebostad kan man åtminstone i dessa fall tala om en övervältring av kostnader från kommunerna till staten. har inte haft möjlighet att undersöka om det även förekommer att SoL-boende kombineras med assistansersättning. Ett annat exempel gäller assistansersättning för tid i olika kommunala verksamheter. Huvudregeln i är att assistans- ersättning inte ska lämnas för tid i förskola, skola eller daglig verksamhet. Avsikten är inte att personliga assistenter ska ersätta ordinarie personal. Assistansersättning kan dock lämnas för tid i dessa verksamheter om det finns särskilda skäl. Problemet med kostnadsförskjutningar uppstår när exempelvis skolan inte tillhanda- håller det stöd som en elev behöver och eleven som en följd av detta har rätt till assistansersättning för tid skolan. Personlig assistans för vård i livets slutskede är också en fråga som ibland diskuteras i samband med kostnadsförskjutningar. Assistansersättningen anses då ha tagit över kostnader som annars eller kommunen skulle stå för, exempelvis för personer 47 Det är inte troligt att det handlar om gruppbostäder eftersom assistansersättning inte ska lämnas för tid då den funktionshindrade bor i gruppbostad (4 lag (1993:389) om assistansersättning). Huvuddrag i utvecklingen av LSS och med svårartade cancersjukdomar.48 Istället för att få vård i ett vårdhem eller i hemmet med hemsjukvård, står den personliga assistansen för det som av läkare definierats som egenvård. En databearbetning som låtit göra visar dock att det är få personer som haft assistansersättning än innan de avlider.49 I den mån det handlar om en kostnadsförskjutning har den liten betydelse för de totala assistanskostnaderna. Vad som emellertid är tydligt när det handlar om kostnads- förskjutningar är att regelverket öppnar för det bland annat genom att den som uppfyller kriterierna för assistansersättning har rätt till personlig assistans när behovet inte tillgodoses på annat sätt. Det innebär att den enskilde har rätt till assistans även när andra huvudmän inte uppfyller sina skyldigheter. En annan bakomliggande orsak kan vara att kommuner har starkare budgetrestriktioner än . konstaterar att både kommunerna och förvisso har ekonomiska begränsningar för sitt agerande men karaktären på dessa ekonomiska begränsningar skiljer sig avsevärt åt. Kommunen har stora krav på att uppnå en budget i balans, medan Försäkrings- kassans budgetbegränsningar är mer indirekta. har kommunerna helt andra handlingsmöjligheter än , eftersom kommunerna kan avstå från att utveckla alternativa stödformer.50 Inget samband mellan kostnader för och på kommunnivå Om det förekommer kostnadsförskjutningar i någon större omfatt- ning borde detta innebära ett samband mellan kostnader för och på kommunnivå. Kommuner med stora kostnader för LSS borde ha få personer med assistansersättning och kommuner med låga kostnader för LSS borde ha många personer med assistans- ersättning inom sina gränser. Diagrammet nedan visar det statistiska sambandet mellan kostnader för LSS och kostnader för i kronor per invånare i varje kommun. (2004). Personlig assistans till funktionshindrade. 49Se avsnitt ovan om (egen)vård i livets slutskede. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Diagram 3.20 Kostnader för och i varje kommun 2006 LSS kr/inv Källa: Bearbetning av statistik från och . Anm: I kostnaderna för LSS ingår kommunernas merkostnader för . Som visas i diagrammet finns ett mycket svagt positivt samband (eller nästan försumbart) mellan kostnader för och i kronor per invånare. Sambandet går dock i motsatt riktning mot vad som skisserades ovan. Det är snarare så att kommuner med höga kostnader för LSS även har höga kostnader för . Om kommunerna hade haft en stor möjlighet att påverka valet mellan assistans och insatsen boende enligt LSS så skulle ett negativt samband vara troligt, det vill säga att kommuner med höga kostnader för skulle ha låga kostnader för LSS insatser och vice versa. Detta är dock inte fallet, enligt figuren. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och 3.2.3Reglering av kostnader i samband med reformen Vid införandet av LSS 1994 reglerades följande delar mellan staten och kommunsektorn: Minskat statsbidrag med för kommuner p.g.a. att personer med svåra funktionshinder som tidigare hade hemtjänst får personlig assistans. Ökat statsbidrag med p.g.a. merkostnader för de nya insatserna. Riktat statsbidrag till landstingen för insatsen råd och stöd på och till tolktjänster på . Det sistnämnda bidraget ökas med . Dessutom kalkylerades med en ökning av kostnaderna vid införandet av personlig assistans på ca . Kommunernas LSS-verksamhet finansierades genom de skatteväxlingar mellan kommuner och landsting som genomfördes 19921996.