sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — återkrävdes felaktigt utbetalat studiestöd, varav den absoluta merparten var studiemedel. Viss eftersläpning förekommer och en del av dessa återkrav avsåg studiestöd . Detta kompenseras dock av att återkrav av studiemedel för även görs under framför allt 2008 och 2009. Utöver den återkrävda summan kunde konstateras felaktigt utbetalt utan att kunna återkrävas, vilket berodde på att mottagaren av studiemedlen varit i god tro vid utbetalningstillfället.157 Det kan alltså med relativt stor säkerhet konstateras att studiemedel betalats ut felaktigt med en summa av . Därtill kommer ett okänt antal felaktiga utbetalningar till ett okänt belopp. Det är dessa som är svåra att bedöma. Kommittén har inte på egen hand undersökt andelen felaktiga utbetalningar, men finner att det inte är helt orimligt att tro att felaktigheterna ligger i det intervall FUT-delegationen har uppskattat, dvs. att de omfattar minst . Av de enskilda åtgärder kommittén föreslår, bedömer vi att utbetalningar i efterskott i stället för i förskott, är den åtgärd som har klart störst potential att minska de felaktiga utbetalningarna. Med utbetalningar i efterskott kommer det att bli mycket ovanligt att mottagaren av en utbetalning kan hävda god tro. I princip kommer den studerande att kunna vara i god tro vid utbetal- ningstillfället enbart vid de utbetalningar som kommer att göras i förskott eller om CSN gjort ett fel som den studerande inte lätt kunnat uppdaga.158 Kommittén uppskattar att de felaktiga utbetal- 156CSN (2008c); CSN (). 157Statskontoret (2008b). 158I detta sammanhang ska det nämnas att förslag innebär att det vid omfattningsändringar eller avbrott inte ska behöva utredas om en studerande varit i god tro eller inte, vilket innebär att nästan alla sådana felaktiga utbetalningar kommer att kunna återkrävas. ningarna därmed kan minskas med , varav ungefär hälften utgörs av bidrag.159 I övrigt leder inte enbart utbetalning i efterskott till en direkt minskning av de felaktiga utbetalningarna. Detta beror på att även utbetalningar i efterskott förutsätter meddelanden om ändringar från de studerande själva, skolor, högskolor eller andra myndig- heter. I den mån sådana uppgifter kommer in kan de felaktiga utbetalningarna stoppas eller återkrävas. Effekten av att betala ut i efterskott i stället för i förskott kommer att innebära att flera utbetalningar hinner stoppas i stället för att, som , de måste återkrävas. På återkraven tillkommer en ränta på f.n. och en årlig expeditionsavgift på 100 kronor.160 Utbetalningar som kom- mer att kunna stoppas i stället för att återkrävas innebär alltså ingen omedelbar besparing för staten. Däremot finns det risker med att ha en stor utestående fordran av återkrav. Som framgått bedöms hälften av den utestående fordran vara osäker. Med utbetalningar i efterskott kommer inflödet av nya återkrav att minska, vilket kommer att minska storleken på den utestående fordran. Därmed minskar även statens risker för att delar av återkravs- fordran kommer att skrivas av. Kommittén bedömer att kombinationen av utbetalningar i efterskott och de åtgärder kommittén i övrigt förslår, kommer att ytterligare minska de felaktiga utbetalningarna. Kommitténs upp- skattning är att de felaktiga utbetalningarna av studiebidrag som inte återkrävs sammanlagt kan minska med . har CSN fattat mellan 50 000 och 70 000 nya beslut om återkrav.161 Med utbetalningar i efterskott kunde en mycket stor del av dessa återkrav undvikas. Återkrav kommer dock att vara nödvändiga även framöver vad gäller de inkomstkontroller som görs i efterhand. Utbetalningar i efterskott påverkar inte dessa återkrav eftersom inkomstkontrollerna sker först efter att alla utbetalningar har verkställts. Kommitténs samlade bedömning är att utbetalningar i efter- skott kan minska antalet återkrav av studiemedel med mellan , vilket kan innebära mellan 30 000 och 40 000 159Något mer än hälften av utbetalningarna av studiemedel utgörs av bidrag. 160Räntan överstiger statens utlåningsränta vid varje given tidpunkt. Åter- kravsräntan är avdragsgill för studiemedelstagaren. 161Statskontoret (2008b). Detta skulle medföra mycket positiva effekter för de studerande som slipper återkrav. Det skulle även innebära en stor administrativ besparing. CSN skulle dock tappa vissa intäkter av expeditionsavgifter. 4.5.15Studiemedel för studerande med funktionshinder Kommitténs förslag: En bestämmelse införs som medger att studerande med funktionshinder ska kunna få studiemedel för hel- respektive deltidsstudier även om den studerande inte når upp till de poängtal eller motsvarande som krävs för respektive studietakt. CSN får utfärda närmare föreskrifter om tillämpningen. Studiemedelssystemet är generellt. Studiemedel ges normalt med samma belopp m.m. till alla som studerar. Inom ramen för systemet finns dock möjligheter att göra vissa anpassningar till studerande med funktionshinder. Studiemedel beviljas för heltids- eller deltidsstudier. Studietakten fastställs oftast genom att poängantalet för kursen eller kurserna ställs i relation till studietiden. Exempelvis ger studier vid hög- skolan som motsvarar 1,5 högskolepoäng rätt till studie- medel på heltid. Likaså ger studier vid komvux som motsvarar 20 verksamhets- eller gymnasiepoäng rätt till heltids- studiemedel. Studerande med funktionshinder kan efter särskild prövning beviljas studiemedel med en högre studietakt än poängtalet egent- ligen motsvarar. Enligt praxis beviljas studiemedel genom en sådan individuell bedömning om den studerande har ett funktionshinder eller en kronisk sjukdom som medför att denne inte klarar av att läsa t.ex. på heltid, men ändå behöver lägga ner tid på studierna som motsvarar en heltidsinsats. För att undantag ska kunna göras ska funktionshindret eller sjukdomen vara väl styrkt. Det ska också vara styrkt från skolan eller läkare hur mycket tid den studerande behöver lägga ner på sina studier. För de studiemedelstagare som nyttjat så mycket studiemedel som normalt kan beviljas, kan ytterligare studiemedel bara beviljas om det finns synnerliga skäl. Funktionshinder bedöms som ett synner- ligt skäl om studierna försenats på grund av funktionshindret. Studiemedel beviljas vanligen för så som motsvarar den försening som funktionshindret gett upphov till. Studiemedel beviljas om den studerande klarat tillräckliga studie- resultat. En studerande som inte klarat tillräckliga resultat kan ändå beviljas studiemedel om personliga förhållanden kan antas ha inverkat på resultaten. Funktionshinder ses som ett sådant person- ligt förhållande. Normalt måste funktionshindret kunna styrkas av läkare eller liknande. Hur studierna påverkas räcker det dock normalt att den studerande själv intygar. Studielån kan skrivas av om det finns synnerliga skäl. Ett synnerligt skäl som kan ge rätt till avskrivning är att en studerande blivit försenad i sina studier på grund av ett funktionshinder och av den anledningen varit tvungen att ta mer lån än den studerande annars skulle ha behövt göra, s.k. merskuldsättning. För att avskrivning ska kunna göras måste både funktionshindret och sambandet mellan funktionshindret och förseningen i studierna vara styrkta. Avskrivning sker i dessa fall oftast med ett belopp som motsvarar den s.k. merskuldsättningen. Det är dock inte givet att den som exempelvis har fått studie- medel även kan få sina studielån avskrivna. En bedömning görs från fall till fall av t.ex. funktionshindrets inverkan på studierna och omfattningen på förseningen. Förslag från fyra myndigheter I en gemensam rapport till regeringen föreslår Arbetsförmedlingen, , och att ska utreda och komma med förslag till hur det studiesociala stödet och sjukförsäkringen bör förändras så att fler studenter med funktionshinder kan påbörja och fullfölja sin utbild- ning, och därmed ges möjlighet till försörjning genom eget arbete.162 Ett av myndigheternas förslag är att riktlinjer bör lämnas för när undantag kan göras från den ordinarie beräkningen av studietakt. De föreslår att det bör regleras när exempelvis heltidsstudiemedel ska kunna beviljas trots att studierna bedrivs med reducerad studie- takt. Kommittén anser att de möjligheter och anpassningar för funk- tionshindrade som finns inom ramen för studiemedelssystemet är rimliga och lämpliga. De bör därför gälla även fortsatt. Kommittén konstaterar att en anpassning av studiemedlen till studerande med funktionshinder i mycket hög utsträckning måste ske genom att undantag görs genom bedömningar av skäl. Med tanke på att behoven varierar stort mellan olika individer och att studierna påverkas olika mycket av ett funktionshinder, går det inte att tillämpa exakt samma lösning för alla studerande med funktionshinder. Detta gör förvisso situationen en aning mer osäker för vissa studerande. Det kan t.ex. vara oklart under utbildningens gång om en del av studielånen kommer att kunna skrivas av eller inte eftersom det beror på resultatet av studierna. Enligt kommitténs bedömning är detta ofrånkomligt. Det bör dock vara möjligt för en studerande att vända sig till CSN med en begäran om att få ett förhandsbesked om det finns skäl att lämna studiemedel utöver de ordinarie tidsgränserna med hänsyn till ett funktionshinder. Enligt vad kommittén erfar fattas sådana beslut av CSN i enlighet med praxis från ÖKS. Dessa för- handsbesked är även möjliga att överklaga till ÖKS. Nuvarande praxis att lämna förhandsbesked bör enligt kommitténs bedömning författningsregleras för att skapa en förutsebar och enhetlig 162 Arbetsförmedlingen m.fl. (2008). Kommittén lämnar ett sådant förslag i detta kapitels avsnitt om maximitider. Arbetsförmedlingen, , och föreslår att tydligare riktlinjer ska formuleras beträffande vem som kan beviljas studiemedel genom en individuell prövning av studietakten. De anger följande: Undantag görs dock inte generellt, utan kan beviljas genom individuell prövning av synnerliga skäl. Beviljandet omprövas därefter , vilket skapar en otrygg studiesituation. Det vore därför önskvärt med tydligare riktlinjer för den individuella prövningen.163 Redan med dagens bestämmelser har CSN och ÖKS bedömt att det är möjligt och lämpligt att bevilja studiemedel efter en indivi- duell beräkning av studietakten. CSN har, liksom myndigheterna ovan, pekat på att myndigheten inte har något bemyndigande att utfärda föreskrifter om undantag från den ordinarie beräkningen av studietakten.164 CSN har föreslagit att det i studiestödsförord- ningen (2000:655) bör anges att studiemedel kan beviljas för hel- eller deltidsstudier även om den studerande inte når upp till krävt poängtal. CSN bör få bemyndigande att utfärda närmare före- skrifter om detta. Liknande bestämmelser har tidigare funnits inom ramen för rekryteringsbidraget. Kommittén anser att det är rimligt att funktionshindrade som på grund av sitt funktionshinder behöver mer tid på sig för att utföra samma studieinsats som en person utan funktionshinder, precis som ska kunna få studiemedel med ett belopp som motsvarar arbetsinsatsen. Av tydlighetsskäl är det lämpligt att tillämpningen ges stöd i en bestämmelse. Det är emellertid viktigt att undantagen från de ordinarie reglerna om beräkning av studietakt inskränks till att gälla just gruppen funktionshindrade eller kroniskt sjuka som behöver mer tid på sig för att genomföra en viss studieinsats. Det är även angeläget att möjligheten inte utvidgas utanför denna krets efter- som det dels skulle upplevas orättvist om vissa får mer pengar än andra för samma studieinsats, dels skulle leda till att de studerande drar på sig högre studieskulder än studierna faktiskt motsvarar. Kostnaderna för studiestödet skulle också öka. Kommitténs förslag är därför att studiemedel med en individuellt beräknad studietakt ska kunna beviljas funktionshindrade eller kroniskt sjuka om det 163Arbetsförmedlingen m.fl. (2008). 164CSN (2004). finns särskilda skäl. En bedömning måste därmed, precis som , göras i varje enskilt fall. Funktionshindret eller sjukdomen ska vara styrkt genom läkarintyg eller motsvarande. Hur mycket tid den studerande behöver lägga ner på sina studier bör också styrkas genom intyg från exempelvis företrädare för skolan eller hög- skolan, eller av sjukvårdspersonal. Förslaget innebär att det blir tydligare att studiemedel kan ges för exempelvis heltid även om den studerande enligt ett poängtal bara läser på deltid. Eftersom tillämpningen sker i enlighet med den föreslagna bestämmelsens innebörd får inte en ny bestämmelse några konsekvenser för utflödet av studiemedel. CSN bör få rätt att meddela närmare föreskrifter om tillämp- ningen. Kommitténs förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser gäller fortfarande för studiestöd som avser tid före ikraftträdandet. Studiemedel får lämnas i sammanlagt högst 54 månader till en studerande som före studerat med studie- medel på eftergymnasial nivå, även om han eller hon inte uppfyller kraven för att få studiemedel utöver 36 månader enligt den nya lydelsen av 3 kap. 8 § studiestöds- lagen. Studiemedel utöver 36 månader får i dessa fall dock inte lämnas än till och med . Beslut om antal veckor med studiemedel för studerande på grundskole- och gymnasienivå, som har fattats enligt 3 kap. 8 § i dess äldre lydelse, upphör att gälla . Studiemedel med en bidragsandel som motsvarar det högre bidragsbeloppet får lämnas till en studerande som fått studie- medel med det högre bidraget för studier på gymnasienivå och eftergymnasial nivå före , om han eller hon fortsätter sin utbildning. Studiemedel med en sådan högre bidragsandel får dock inte lämnas än till och med . Tilläggslån får lämnas i sammanlagt högst 27 månader till en studerande som före har fått tilläggslån enligt 3 kap. 14 § i dess äldre lydelse. Tilläggslån utöver 18 månader får dock inte lämnas än till och med . Studerande som före studerat med studielån på sådan utbildning som kan ge rätt till avskrivning, ska kunna få sådana studielån avskrivna vid efterföljande högskolestudier i enlighet med äldre bestämmelser. Högskolepoäng avklarade senare än ska dock inte ge rätt till avskrivning. Motsvarande begränsning ska gälla för avskrivning av lån som tagits före . Kommittén föreslår att de nya reglerna ska träda i kraft . Genomförande av kommitténs förslag på studiemedels- området medför vissa initialkostnader för CSN. Dessa avser främst kostnader för att ställa om IT-systemen och informationsinsatser. Under hand har vi fått kännedom om svårigheter att klara samtliga förändringar med ikraftträdande . Vi har dock inte ett tillräckligt underlag för att bedöma om det är en fråga om resurser eller om det även handlar om prioriteringar inom myndig- heten. Vår bedömning är att möjliga förändringar i genomförandet av våra förslag – i sin helhet eller till del – är en sak som regeringen får diskutera med myndigheten i samband med beredningen av kommitténs förslag. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för studiemedel som avser tid före ikraftträdandet. För att inte alltför mycket ändra förutsättningarna för studerande som påbörjat utbildning före ikraftträdandet bör i vissa fall äldre bestämmelser tillämpas även efter . Om en studerande har genomfört studier med studiemedel som beräknats i veckor eller i andra tidsenheter enligt bestämmelser som tillämpats före ska tid med studiemedel räknas om till motsvarande antal månader. För studerande på eftergymnasial nivå föreslår kommittén att studiemedel ska kunna lämnas i högst och att studiemedel ska kunna lämnas bara till den som avlagt en treårig högskoleexamen, har klarat av minst 180 högskolepoäng på en utbildning som är minst eller har avlagt examen från en tvåårig yrkesutbildning som inte är högskoleutbildning. Mot- svarande utländska utbildningar och motsvarande äldre svenska utbildningar ska jämställas med utbildningar enligt den aktuella svenska examensordningen. Detta innebär för vissa studerande en kortare maximitid jämfört med vad som gäller . Den som har planerat sina studier i enlighet med de äldre bestämmelserna, bör dock ges möjlighet att slutföra sina studier. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse. Studerande som påbörjat sina studier med studiemedel före och studerat med studiemedel utan hinder av de nya bestämmelserna. Studiemedel utöver 36 månader får i dessa fall dock inte lämnas än till och med . Detta innebär att studerande som påbörjat sina studier senast kommer att kunna slutföra studierna i enlighet med vad som gällde före förutsatt att de inte gör uppehåll i sina studier. Studerande som har påbörjat sina studier eller kommer däremot att omfattas av de nya bestämmelserna. Vi bedömer att dessa personer kommer att ha möjlighet att anpassa sin studieplanering till de nya reglerna och på så sätt kunna få studiemedel i totalt . I det nuvarande studiemedelssystemet är antalet veckor med studiemedel som en studerande har rätt till per studienivå beroende av hans eller hennes tidigare utbildning. I praktiken innebär det att CSN utreder vilken tidigare utbildning den sökande har första gången han eller hon ansöker om studiemedel på en viss nivå. CSN fastställer sedan i ett beslut till den studerande att han eller hon har rätt till studiemedel under ett visst antal veckor, t.ex. i 80 eller . Om inget sägs i övergångsbestämmelserna till studie- stödslagen kan sådana förvaltningsbeslut komma att gälla obegrän- sat. Det innebär att studerande som har fått ett beslut om rätt till studiemedel för som överstiger den nya maxi- mitiden, 18 månader, kan åberopa detta. Kommittén anser att det är orimligt att den gamla lagstiftningen genom CSN:s beslut kan komma att få obegränsad giltighet för de som har haft studiemedel. Kommittén anser att beslutens giltighet behöver begränsas. Vi föreslår därför att de beslut CSN har fattat i enlighet med lagens äldre lydelse ska gälla längst t.o.m. . På så sätt ges god tid att informera studerande om regeländringen. Vi be- dömer även att det kommer att underlätta administrationen av ärendena. Enligt kommitténs uppskattning kommer även många av de studerande som har fått ett beslut om rätt till studie- medel för som överstiger den nya maximitiden, ändå få rätt till ytterligare tid med studiemedel i enlighet med den utökade möjligheten att få det med hänsyn till särskilda skäl, som införs genom den nya lagstiftningen. I vissa situationer är det enligt vår mening motiverat att låta de studerande få rätt till studiemedelsbelopp med en bidragsandel som motsvarar det högre bidragsbeloppet enligt de äldre bestämmelser- na. I dessa fall bör dock den tid som studiemedel ska kunna lämnas med denna högre bidragsandel begränsas till att avse studiemedel som lämnas till och med utgången av . Det gäller i de fall en studerande före fått det högre bidragsbeloppet för en utbildning på gymnasial eller eftergymnasial nivå enligt de äldre bestämmelserna och fortsätter studierna på samma utbildning även efter . I dessa fall får studiemedel lämnas i enlighet med 3 kap. 12 § första stycket 3 som reglerar bidrags- andelen för studier på grundskolenivå. Kommittén bedömer att det är mer förmånligt för de berörda studerande att få studiemedel enligt denna bestämmelse, i stället för att få studiemedel enligt äldre bestämmelser om det högre bidragsbeloppet, eftersom äldre bestämmelser medför ett lägre totalbelopp. Vi bedömer att detta även underlättar administrationen av de ärenden som berörs av denna övergångsregel. Vid bedömningen av vem som enligt övergångsreglerna ska ha rätt till en högre bidragsnivå ska äldre bestämmelser i studiestödsförordningen tillämpas. Kommittén föreslår att maximitiden för tilläggslån sänks från motsvarande 27 månader . Den som har planerat sina studier i enlighet med de äldre bestämmelserna, bör dock ges en möjlighet att slutföra sina studier i enlighet med regler som gällde när studierna påbörjades. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse. Studerande som har påbörjat sina studier med tilläggslån före ska därför kunna beviljas tilläggslån i sammanlagt högst 27 månader utan hinder av de nya bestämmelserna. Studiemedel utöver 18 månader får i dessa fall dock inte lämnas än till och med . Detta innebär att studerande som påbörjat sina studier senast kommer att kunna slutföra studierna i enlighet med vad som gällde före , förutsatt att de inte gör uppehåll i sina studier. Vi har vidare föreslagit att bestämmelsen om avskrivning av studielån för behörighetsgivande studier ska upphävas. Vissa över- gångsregler bör dock gälla för de låntagare som räknat med avskrivning enligt nuvarande regler. Enligt kommitténs bedömning är det dock rimligt att ange en sista tidpunkt för när de högskolepoäng mot vilka avskrivning kan ske senast ska vara avklarade. Vi föreslår att högskolepoäng som av ska kunna ge rätt till avskrivning. Samma tidsgräns ska gälla för avskrivning av lån som tagits före . De studerande måste senast uppfylla kravet på att ha tagit studielån för studier på eftergymnasial nivå under minst tre terminer. Kommittén bedömer att är en rimlig tidsfrist. En stude- rande som har studerat på gymnasienivå för att läsa in högskole- behörighet och därefter direkt fortsätter med högskole- studier, kommer därmed att kunna få hälften av de studielån som togs på gymnasienivån avskrivna. En förutsättning är att den stude- rande klarar sina högskolestudier. För studerande som däremot gör uppehåll mellan de behörighetsgivande studierna och högskole- studierna kommer inte övergångstiden att räcka till. Vi bedömer att detta är en lämplig avvägning. Det vore orimligt om studerande som gör uppehåll efter de behörighetsgivande studierna omfattades av äldre bestämmelser . Vid en tillämpning av de äldre bestämmelserna om avskrivning ska även äldre bestäm- melser i studiestödsförordningen tillämpas. Kommittén har även föreslagit att vissa bestämmelser om studieresultatprövning för studerande på eftergymnasial nivå, som regleras i CSN:s föreskrifter, ska införas i studiestödsför- ordningen. Reglerna innebär en viss skärpning av studieresultat- kravet jämfört med den reglering som finns i CSN:s föreskrifter. Kommittén överlåter till CSN att bedöma ett eventuellt behov av en övergångsregel till de tidigare bestämmelserna i samband med att CSN fattar beslut som att upphäva dem. Enligt direktiven ska kommittén förutsättningslöst pröva och föreslå hur statens utgifter för studiestödsadministrationen kan minskas genom att hela eller delar av verksamheten hanteras och organiseras på ett mer ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Kommittén ska analysera CSN:s uppgifter för att pröva om dessa kan renodlas och effektiviseras, samt pröva om hela eller delar av verksamheten kan överföras i annan regi eller till annan aktör. Kommittén ska även överväga vilken ledningsform CSN ska ha. Vidare ska kommittén ta ställning till om statens fordran gent- emot låntagare med befintliga lån och verksamheten med befintliga lån kan överföras i annan regi (t.ex. banker) och, i förekommande fall, föreslå hur detta bör ske. En eventuell sådan överföring till privata aktörer ska vara frivillig; den enskildes medgivande är en 5.1.1Tre vägar till effektivisering Direktiven ger kommittén i uppdrag att pröva tre vägar för att minska statens utgifter för studiestödsadministrationen, dvs. CSN hanterar och organiserar den befintliga verksamheten på ett mer ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt, dvs. genom att , arbetssätt och ledningsformer ses över och effektiviseras delar av CSN:s uppgifter förs över till andra aktörer CSN läggs ner och att nödvändiga statliga åtaganden läggs på en ny myndighet eller andra aktörer. De tre alternativen innebär mer eller mindre genomgripande förändringar. Det första handlar om att effektivisera den befintliga studiestödsadministrationen (CSN), det andra om att involvera nya aktörer i administrationen som komplement till CSN, och det tredje om att skapa en helt ny administrativ organisation. Granskningen av studiestödsadministrationen har genomförts som en expertutvärdering.