sou · GWB39d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Det finns också anled- ning att överväga finansieringen av karaktären stickprovsvis kon- troll och tillsyn för uppföljning av krav i tillstånd, licenser m.m. I vissa fall är sådan tillsyn den enda tillgängliga metoden för att kon- trollera efterlevnaden av internationella eller inhemska regelsystem. Till berörda områden hänför vi bl. a inspektion på väg, hamnstats- kontroller och liknande aktiviteter. Den typ av normgivning som Transportinspektionen kommer att utöva sker oftast på delegering av regeringen på basis av lagfästa riktlinjer som ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer rätt att utfärda föreskrifter. Inom Luftfartsstyrelsen och finansieras normgivningen med en andel av de myndighetsavgifter som tas ut av slutanvändarna via passage- rar- resp. del av farledavgift. Inom vägområdet finansieras motsva- rande verksamhet med anslag. Så är också fallet inom järnvägen där, som vi konstaterat, all verksamhet inom Järnvägsstyrelsen i dags- läget är anslagsfinansierad. Uppfattningen inom är att normgivnings- verksamheten bör vara anslagsfinansierad. tar inte direkt ställning i frågan till hur normgivning ska finansieras. Bortsett från den principiella uppfattningen i denna fråga kan även den mer pragmatiska iakttagelsen göras att det inte är givet på förhand – utan delvis styrt av lämplighetsöverväganden i respektive lagstiftningsärende – om normgivningen sker på regeringsnivå och utarbetas inom eller delegeras till myndighet. I det förra fallet finansieras verksamheten helt via anslag, i det senare fallet som vi konstaterat på olika villkor mellan trafikslagen. Omfattningen av normgivningsverksamheten inom dagens inspektioner kan beräknas till: Därutöver tillkommer kostnader inom och övriga myn- digheter med normgivande verksamhet inom vägsektorn. Vår utgångspunkt är dels att finansieringen av normgivningen bör ske enligt likartade principer för samtliga transportslag, dels att denna finansiering bör ske via avgifter även inom väg- och järnvägs- sektorn. Det bör finnas en för samtliga transportslag gemensam utgångspunkt för gränsdragningen mellan normgivning på reger- ingsnivå resp. myndighetsnivå. Transportinspektionen bör ges i uppdrag att göra en systematisk översyn av hur mandaten är fördelade och lämna förslag som säkerställer en likartad ansvars- fördelning. Tillstånd och periodisk eller på annat sätt reglerad tillsyn samt registerhållning Utfärdande av tillstånd, godkännanden, licenser m.m. liksom plane- rad tillsyn där det finns en tydlig prestation gentemot en användare bör i linje med våra principiella överväganden helt finansieras med prestationsrelaterade avgifter. Detsamma bör gälla registerhållning. Tillsyn och kontroll som inte i förväg kan knytas till bestämd avnämare För att kontrollera efterlevnaden av olika regelverk och att krav som följer av utfärdade tillstånd m.m. efterlevs behövs också tillsyn som innebär att ansvariga organ i förhållande till de granskade objekten måste utföra mer eller mindre stickprovsvisa insatser. Även denna tillsyn bör, i enlighet med våra principiella övervägan- den, avgiftsfinansieras. Några iakttagelser kan dock göras. Finansieringen av denna typ av aktivitet sker framförallt inom sjöfartsområdet via den allmänfinansierande avgiften (farledsav- giften). Strävan bör vara att så långt som möjligt låta finan- sieringen av denna typ av aktivitet ske genom påslag på årliga eller på annat sätt fasta avgifter för tillstånd, besiktningar m.m. Den gentemot användarna stickprovsvis utförda tillsynen bör ses som en del av de villkor som följer av rätten att verka enligt utfärdade tillstånd oavsett om dessa avser specialtillstånd för enskilda typer av näringsidkare eller sådana mer allmänna tillstånd som körkort för privatbilism. Översyn i denna riktning bör ske som ett inslag att öka tydlig- heten mellan prestation och avnämare. Det innebär också indirekt att omfattningen av olika insatser kommer att motiveras tydligare. Vi är medvetna om att en utveckling i denna riktning delvis kan försvåras av hur blandningen av svenska resp. utländska trafik- utövare ser ut inom de olika sektorerna och att detta kräver sär- skilda hänsynstaganden vid utformningen av finansieringsprinciper och enskilda avgifter. Transportinspektionen kommer också att ha uppgifter som kan karakteriseras som stabsuppgift under regeringen. Till dessa räknar vi verksamhet som utgör direkt stöd eller alternativ till egna insatser från departementens sida, exempelvis att representera inom EU och andra internationella sammanhang. Av liknande skäl som för normgivningen kan det hävdas att sådan verksamhet skulle anslagsfinansieras. Vår utgångspunkt är dock att finansieringen av sådan verksamhet bör ske via avgift, antingen från en allmänfinansierande avgift eller från påslag på tillsyns- och andra avgifter. Transportinspektionen kommer också att på vägområdet svara för skatteuppbörd. Finansieringen av denna verksamhet bör ske i sär- skild ordning via anslag eller rätt till avräkning från den skatt som uppbörden avser. Omvärldsanalys, FUD, information, expertstöd, administration m.m. Aktiviteter som utgör naturligt stöd för den kärnverksamhet som Transportinspektionen kommer att bedriva bör finansieras från påslag på tillstånds- och tillsynsavgifter. Det gäller också de admi- nistrativa kostnaderna för inspektionens verksamhet. Ytterligare överväganden kommer att göras i det fortsatta arbetet för sådan verksamhet som avser tvistlösning, överprövning av beslut etc. som kommer att utföras av Transportinspektionen. Valet står här mellan anslagsfinansiering, finansiering genom påslag på avgifter för tillstånd m.m. där överprövning kan påkallas eller finansieras från allmänfinansierande avgifter. får både och Luftfartsstyrelsen besluta om avgifternas storlek och även själva behålla intäkterna. Detta står i strid mot den huvudprincip som redovisas i och som innebär att åtminstone avgifterna för tillsyn bör redovisas mot inkomsttitel och inte få disponeras av myndigheten. Samma princip har som framgått hävdats av . Ställningstagandet till att Luftfartsstyrelsen själv ska få sätta avgifterna och även få behålla dessa är dock taget inför att myndigheten bildades . Enligt den departements- skrivelse (Ds 2003:32) som föregick bildandet av Luftfartsstyrelsen var huvudskälet till den valda finansieringsmodellen att verksam- hetsvolymen är svår att förutse och att den är beroende av kon- junkturerna. Ett krav på en regleringsmyndighets oberoende som brukar framföras internationellt är att den ska finansieras via avgifter. Detta skapar en större grad av oberoende genom att finansieringen är säkerställd. Vårt förslag är därför att Transportinspektionen ska få besluta om avgifternas storlek inom ramen för de riktlinjer som och regeringen fastställer. Inspektionen bör även få behålla intäkterna. Denna frihet bör dock kombineras med oefter- rättliga krav på en tydlig redovisning av intäkter och kostnader för berörda verksamheter 17.7Förslag till finansiering av verksamheten Slutsatsen av våra överväganden är att den verksamhet som Trans- portinspektionen ansvarar för i princip bör totalfinansieras med avgifter . Avgifterna utformas för att finansiera kostnaderna inom det egna transportslaget. De utformas så likartat som möjligt mellan trafikslagen. Vi föreslår dock inte att det för genomförs några principiella förändringar av avgifterna inom de transportslag som är avgiftsfinansierade. En ytterligare ensning av avgiftssystemen inom respektive transportslag blir en uppgift för den löpande verksamheten inom Transport- inspektionen. Avgiftssystemet skiljer på prestationsrelaterade avgifter som direkt svarar mot en identifierbar motprestation och en myndig- hetsavgift som täcker normering samt administrativa kostnader och andra kostnader där en direkt mottagare av tjänsten inte kan iden- tifieras. Avgiftssystemet för väg och järnväg har så långt som möjligt utformats med fasta avgifter för verksamhetskontroller (med lämplig differentiering) samt med avgifter för tillträdeskontroller som antingen är fasta eller bygger . Myndighets- avgifter varierar i förslaget med verksamhetsvolymen hos respek- tive verksamhetsutövare. Utifrån de principer som lagts fast i utredningen har Järnvägs- styrelsen tagit fram ett förslag till avgiftsfinansiering av verksam- heten inom sektorn. Järnvägsstyrelsen har redovisat sitt förslag i rapporten (2008:1) Avgiftsfinansiering inom Järnvägsstyrelsen. Förslaget innebär prestationsrelaterade avgifter för godkännan- den, tillstånd, säkerhetstillsyner, avgifter för registerhållning samt en myndighetsavgift som finansierar normering, internationellt arbete, information, analys- och utredningsarbete, FUD, administ- ration m.m. Myndighetsavgiften debiteras infrastrukturförvaltare efter deras spårinnehav och järnvägsföretag i propotion till före- tagens omsättning. Till den preliminärt beräknade myndighetsavgiften ska läggas ett belopp som motsvarar järnvägssektorns finansiering av Haveri- kommissionens verksamhet, jämför bilaga 4.2. Avgiftsförslaget innebär att följande intäkter skulle tas ut från respektive kategori. Beräkningarna har utförts : Myndighetsavgift (inkl. kostn. Luftfartsstyrelsens har genomfört vissa mindre förändringar av nuvarande avgiftssystem . Dessa förändringar innebär i korthet vissa omfördelningar mellan de direkt prestationsrelaterade avgifterna och den myndighetsavgift som Luftfartsstyrelsen debite- rar. Vårt förslag innebär att avgifterna tills vidare bibehålls oföränd- rade när Transportinspektionen bildas. har på utredningens uppdrag lämnat ett förslag till finansiering av sjöfartsdelen av Transportinspektionens verksam- het. Förslaget bygger på den överföring av verksamheten vid Sjö- fartsinspektionen och vissa begränsade delar av verksamheten vid som beskrivits i bilaga 4. Totalt omfattar den överförda verksamheten enligt preliminära beräkningar en verk- samhetsvolym om . (Som framgår av bilaga 4 kommer resursfördelningen mellan inspektionen och att vara föremål för fortsatta överväganden inför huvudbetänkandet och i senare budgetberäkningar.) Av totalkostnaderna föreslås finansieras med anslag i (delfinansiering av sjöfartsregistret och fritidsbåtverksamheten). För sjöfartsregistret debiteras även avgifter på . Till- synsavgifter m.m. föreslås tills vidare förbli oförändrade vilket innebär att finansieras av dessa. Därmed återstår att finansiera med en myndighetsavgift. Det ska observeras att verksamhet som rör fritidsbåtar och båt- sport i princip är anslagsfinansierad. I brist på anslagsmedel har en del av finansieringen skett via myndighetsavgiften vilket indirekt inneburit ett bidrag från yrkessjöfarten till verksamheten för fri- tidsbåtar. Det finns anledning att ytterligare pröva denna finansie- ringsfråga. Vi påminner om att vi anfört att det finns anled- ning att avgiftsfinansiera berörd verksamhet. Det bör dock i så fall ske med en särskild avgift. innebär preliminärt beräknade avgiftsuttag och övrig finansiering sammanfattningsvis följande: Anslag (sjöfartsregistret) Anslag (fritidsbåtverksamhet) Enligt förslag ska myndighetsavgiften täckas genom att en del av nuvarande farledsavgift tas ut av Transport- inspektionen fristående från . förslag innebär att lyfts av från nuvarande farledsavgifter och att Transportinspektionen ges rådighet att besluta om denna del fram- gent. Nuvarande farledsavgifter innehåller förutom en grundavgift även omfattande rabatter och miljödifferentiering. Såväl rabatter som den i systemet inbyggda miljödifferentieringen föreslås inte innefattas i den del som förs över till Transportinspektionen, då detta skulle tvinga och Transportinspektionen till samtidiga avgiftsförändringar samt att bibehålla en gemensam avgiftsstruktur med en minskad självständighet som följd. Sjöfarts- verket föreslår vidare att verket även framgent samlar in uppgifter till grund för avgiften samt debiterar Transportinspektionens del, medan betalningsbevakning och kravhantering föreslås hanteras av Transportinspektionen. Alternativt kan leverera en datafil med samtliga grunddata och faktureringen hanteras av Transportinspektionen. Ersättning för arbete med faktureringen och/eller dataframställning regleras enligt förslaget i avtal mellan verket och Transportinspektionen. Även vägtrafiken bör avgiftsbeläggas enligt liknande principer som för de övriga trafikslagen. är normgivning och tillsyns- verksamhet anslagsfinansierad inom vägsektorn. I de förslag som enligt utredningens direktiv övervägs inom kalkylerar man med vissa nya tillstånds- och tillsynsavgifter och en myndighetsavgift för att finansiera norm- givning, expertstöd, information, internationellt arbete, statistik- hantering m m Myndighetsavgiften föreslås också finansiera överklagnings- verksamhet om denna inte ska anslagsfinansieras. Grunden för debitering föreslås vara registrerat fordon, tillverkad behörighets- handling (körkort, taxiförarlegitimation, förarbevis och kompe- tensbevis) eller ett avräknat belopp per fordonsskatte- respektive trängselskattedebitering, i de två första fallen en avgift som drabbar slutavnämarna. I de preliminära beräkningar som gjorts (prisnivå 2008) omfattar kostnaderna för den avgiftsbelagda myndighetsverksamhet där disponerar intäkterna, . Kostnader för uppdragsverksamhet som finansieras via uppdragsintäkter beräknas till . Därutöver tillkommer anslagsfinansierad verksamhet på (inkl ej utfördelade kostnader i verksamheten), som kan finansieras via exempelvis tillsynsavgifter eller via en myndighets- avgift. administrerar även utbetalning av miljöbilspremie som finansieras via anslag på . Utöver ovanstående tillkommer skatteuppbörd (fordonsskatt och trängselskatt motsvarande som före- slår ska finansieras via avräknade belopp på debiterad skatt istället för som via anslag. Skälet är att ett avräkningssystem bättre kan hantera konjunktursvängningar och sådana extra debiteringar som ibland föranletts av beslut i . Vi vill påpeka att förslaget till avgifter inom vägområdet kräver ytterligare beräkningar och överväganden. Exempelvis ingår inte kostnaderna för Vägtrafikinspektionen och viss övrig verksamhet i underlaget för avgifter enligt ovan. Totalkostnaden för länsstyrelsernas körkorts- och yrkestrafik- verksamhet uppskattas till 226 MKr. Intäkterna av de avgifter som länsstyrelserna disponerar beräknas till . Till detta kommer avgifter som länsstyrelserna inte disponerar. Den verksamhet som borde finansieras med ytterligare avgifter är svår att bedöma men är uppskattningsvis . , och med beaktande av den effektivisering av verksamheten som vi bedömer kan göras, bör beloppet bli betydligt lägre. uppstår inga konsekvenser för trafikutövare m. fl. till följd av överföringen av Järnvägsstyrelsens verksamhet till Trans- portinspektionen. De långsiktiga konsekvenserna av att verksamheten kommer att avgiftsfinansieras är möjliga att grovt bedöma . Järnvägsstyrelsens beräknade omslutning, finansierade från årets anslag och anslagsbesparing, är . En avgifts- finansiering skulle leda till att stora delar av detta belopp inte längre belastade statsbudgeten utan istället primärt belastade infra- strukturförvaltarna och operatörerna inom sektorn. För den kommersiella trafiken kan den ökade kostnaden antingen påverka priserna som tas ut av resenärer och godstransportkunder eller belasta operatörens resultat. För den trafik som handlas upp av Rikstrafiken eller trafikhuvudmän kan prishöjningen komma att leda till högre anbudspriser, dvs. i slutändan komma att täckas av skattebetalarna. I den fortsatta konsekvensanalysen kommer vi att illustrera hur stor del av avgiftsuttaget som kan komma att belasta kommersiell respektive upphandlad trafik samt hur stora dessa belopp är i relation till aktuella nyckeltal för verksamheten. De högre priser som kan bli resultatet om verksamheten inom järnvägssektorn avgiftsfinansieras kan komma att påverka efter- frågan på järnvägstrafik. En grov uppskattning av storleken på dessa effekter kan göras med hjälp av de kalkyler redo- visar i sitt inriktningsunderlag för perioden –2019. I detta sammanhang har bedömt effekten av olika scenarier för de framtida banavgifterna. I ett av fallen analyseras effekten av att öka avgiftsuttaget med . Under förutsättning att hela avgiftsökningen tas ut i form av högre priser till kund beräknar att efterfrågan på godstransporter kan komma att minska (mätt som tonkilometer) och att efterfrågan på persontransporter kan komma att minska (mätt som personkilometer). En analogi med dessa beräkningar talar för att exempelvis ett avgiftsuttag på som i slutänden skulle belasta trafiken skulle kunna påverka efterfrågan på godstransporter med knappt en procent och efterfrågan på persontransporter med ett par tiondels procent. Det bör observeras att profilen på kostnadsförändringen i reali- teten inte blir densamma om förändringen orsakas av höjda ban- avgifter som baseras på marginalkostnader för olika former av järn- vägstrafik eller tillsynsavgifter som i vart fall delvis baseras på till- synskostnader. Det är inte osannolikt att tillsynsavgifterna skulle ge en jämnare fördelning av effekterna mellan gods- och person- trafik än de förändrade banavgifterna. När ett konkret avgiftsför- slag tagits fram är det möjligt att i vart fall översiktligt bedöma hur kostnaderna fördelar sig på olika transportslag. Det är också värt att notera att kalkyler ger intryck av att illustrera en övre gräns för de möjliga effekterna. Exempelvis räknar man med en priselasticitet på -1,0 för persontrafik. Denna nivå är rimlig för den kommersiella järnvägstrafiken där operatören själv sätter taxan. (Priskänsligheten stiger med priset och opera- tören har incitament att höja priset så länge intäkterna ökar. Balanspunkten när ökade priser inte leder till ökade intäkter inträffar vid priselasticiteten -1,0). Den angivna nivån är däremot mindre rimlig för den lokala och regionala trafik som trafikhuvud- männen handlar upp och där taxan i allmänhet är subventionerad. I denna trafik skulle prisökningar i allmänhet ge ökade intäkter vilket innebär att priskänsligheten understiger -1,0. 17.8.2Konsekvenser för luftfart och sjöfart Det förslag till avgiftssystem för luftfart och sjöfart som redovisats ovan innebär i allt väsentligt ett oförändrat avgiftsuttag inom dessa transportslag. Därmed uppkommer inga konsekvenser av förslagen. 17.8.3Konsekvenser för vägsektorn och övrig verksamhet behålls samma finansieringssystem och avgifts- principer som . Därmed uppkommer inga konsekvenser i avgiftshänseende. Det ökade avgiftsuttag som en total avgiftsfinansiering skulle innebära kan , baserat på liknande över- väganden som gjorts för järnvägstrafiken, anses få mycket margi- nella effekter. I direktiven sägs att utredaren i den första etappen ska lämna för- slag till vilken lokalisering Transportinspektionen ska ha. I den andra etappen ska utredaren besluta om myndighetens organisation och överväga lämpliga arbetsformer. Utredaren ska vidare bedöma vilken kompetens som är nödvändig för myndighetens verksamhet samt fatta beslut om bemanning. Även om direktiven anger att frågan om Transportinspektio- nens organisation ska behandlas först i den andra etappen är det lämpligt att i vart fall översiktligt behandla även denna fråga redan i den första etappen. Organisation och lokalisering har ett ömsesidigt samband som gör att det är svårt att behandla frågorna isolerat. föreslog en gemensam myndighet för all inspektionsverksamhet inom transportsektorn. Utredningen förordade en samlad lokalisering för hela verksamheten (förutom för den del av verksamheten som bedrivs vid regionkontoren) samt dessutom en långt gående integration mellan trafikslagen i den nya organisationen. Argumenten för den gemensamma myndigheten och den integ- rerade organisationen var att det endast i detta alternativ skulle vara möjligt att uppnå den eftersträvade gemensamma kulturen för säkerhet och skydd samt att realisera den fulla rationaliserings- och effektiviseringspotentialen. För att undvika negativa effekter på kompetensförsörjningen föreslog man att förändringen skulle ske i två etapper där den geografiska omlokaliseringen skulle genom- föras av . Av de 67 remissvaren behandlar 20 frågan om myndighetens lokali- sering. Av dessa är 12 kritiska till förslag till lokalisering medan 8 framför synpunkter av mer neutral karaktär eller anser att lokaliseringsfrågan bör utredas ytterligare. Statskontoret konstaterar att en samlokalisering medför flytt- kostnader och svårigheter att behålla kompetent personal vilket kan innebära risker för trafiksäkerhetsarbetet. delar trafikinspektionsutredningens bedöm- ning att risken för kompetensflykt i samband med en omlokalise- ring är betydande. pekar på risken för kompetensflykt vid en samlad lokalisering och framhåller att lokalisering på flera orter kan ge värdefull bredare koppling till forskning och andra organisationer. Med hänvisning till andra myndigheter med delad lokalisering ser inget skäl att samla verksamheten i inspektions- myndigheten till en ort. framhåller att valet av ort för den nya myndigheten måste övervägas noga, framför allt när två av näring- arna som myndigheten kommer att få tillsyn över har sitt huvud- säte i . SAS menar att kompetensförsörjningen vid omlokalisering av statliga myndigheter kan vara svår för mycket specialiserade verk- samheter som Luftfartsstyrelsen. SAS framför att de nära har följt den norska utflyttningen till av norska Luftfarttilsynet och menar att detta exempel avskräcker från organisatoriska experiment av den karaktär utredaren föreslår. Få av remissinstanserna för något mer utvecklat resonemang om lokaliseringsfrågan utan anför – som exemplen ovan illustrerar – framför allt risken för kompetensflykt som invändning mot den tidigare utredningens förslag. Järnvägsstyrelsen har 64 årsarbetskrafter. Av tabell 18.1 fram- går var dessa är placerade och vilka uppgifter som utförs på respek- tive ort. Verksamheten föreslås flytta över till Transportinspektio- nen. Nuvarande placering av anställda vid . Föreskriftsarbete, juridiskt arbete, tillsyn är Luftfartsstyrelsen lokaliserad till . Myndig- heten har totalt 279 årsarbetskrafter. Dessa är placerade på följande orter: Nuvarande placering av anställda vid . Verksamheten föreslås i allt väsentligt föras till Transportinspek- tionen. Undantaget är en årsarbetskraft som rör ambulansflyg och som är placerad vid huvudkontoret. är en del av och lokali- serad till . Inspektionen har totalt 184 årsarbetskrafter med placering enligt tabell 18.3. Vi föreslår att verksamheten förs över till Transportinspektionen. I tabellen nedan ingår även en viss överföring från övriga . Nuvarande placering av anställda vid . Styrande för lokaliseringen av de regionkontor som finns är närheten till inspektionsobjekten. Vägtrafikinspektionen sysselsätter totalt 17 årsarbetskrafter. Inspektionen har ingen regional organisation (däremot arbetar fem personer på distans). Inspektionen är lokaliserad till . Vi föreslår i bilaga 5 att hela verksamheten förs till Transportinspektionen. Med de förslag som redovisas i bilaga 5 omfattas 1 100 årsarbets- krafter vid . Dessa har en placering enligt tabell 18.4. Nuvarande placering av anställda vid berörd verksamhet vid Väg- verket (årsarbetskrafter) I bilaga 19 sammanfattas övriga förslag till överflyttning av verk- samheter till Transportinspektionen. Dessa överflyttningar sum- meras i tabellen nedan. Sammanfattning av övriga förslag till överflyttning av verksam- heter till Transportinspektionen. Körkort (länsstyrelser)1) Yrkesmässig trafik (länsstyrelser)1) Internationella transporttillstånd (Tullen) 1)Antal personer per länsstyrelse redovisas i bilaga 14. 2)Antalet årsarbetskrafter för körkortsverksamhet beräknas minska till hälften efter överflyttning. 18.5Faktorer som påverkar valet av organisation och lokalisering Kontinuiteten i verksamheten måste sättas i första rummet