sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Härutöver måste de övertyga SPK om att det inte fanns möjligheter för företaget att själva absorbera kostnadsökningarna genom effektiviseringar av produktionen eller genom att acceptera en minskad lönsamhet. Företaget måste vidare förklara sina mer sofistikerade prissättningsprinciper, t.ex. prissättning i samband med introduktion av nya produkter. Detta exempel visar att prisregleringar kan leda till stora administrativa kostnader. Bortsett från de direkta kostnaderna för att administrera en prisreglering finns det även risk att besluten kommer att fattas på grundval av bristande information. För det första finns det risk för att företagen inte har ett intresse av att lämna ut den information man har. Information kan undanhållas eller förvrängas. För det andra, för att minska risken för förvrängningar, finns det risk för att endast sådan information som kan verifieras kan användas i prissättningsarbetet. Eventuellt kan historiska kostnader verifieras, men det är svårare att verifiera egna bedömningar av kommande periods kostnader. För det tredje föreligger risk för felbedömningar. Myndighetens personal har sannolikt inte samma möjligheter att bedöma t.ex. företagets rationaliseringsmöjligheter. Även om tillgång finns till mycket av företagets information, så härrör mycken kunskap från erfarenhet, vilken kan vara svår att förmedla. Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp 5.1.10Snedvridna priser till följd av slumpmässighet Prisreglering leder även till snedvridna priser på grund av tillfälligheter i införandet. Detta har att göra med att företag endast reviderar sina priser med vissa mellanrum och att revideringarna inte sker vid exakt samma tillfällen i olika företag. Om priserna låses för alla företag på marknaden kan befaras att företagens relativa priser inte kommer att avspegla deras relativa kostnader för att producera varorna. Företag som inte anpassat sina priser till senare tiders kostnadsökningar tvingas acceptera lägre marginaler. På kort sikt kan tendensen bli att efterfrågan styrs över till detta företag, trots att företaget i fråga inte nödvändigtvis är en mer effektiv producent. På riskerar lönsamheten att urholkas snabbare, vilket kan leda till att företaget i stället minskar sin produktion, trots att det inte nödvändigtvis är en mindre effektiv producent. 5.1.11Sammanfattning angående prisreglering i allmänhet Prisreglering ger från ekonomisk synpunkt upphov till ett flertal effekter som i regleringshänseende är viktiga att beakta. Effekterna har direkt inverkan på och betydelse för hur en eventuell reglering bör utformas och tillämpas. Några av de viktigaste effekterna är att en prisreglering innebär att utbudet av de knappa förnödenheterna minskar till följd av minskad produktion, ökad export, minskad import och att företagen inte har incitament att transportera varor inom landet till de platser där bristen är som störst, att de hushåll som skulle kunna byta till andra varor får minskad anledning att göra det, vilket innebär att det blir mindre över till de hushåll som är mer beroende av de prisreglerade varorna, att det inte finns någon presumtion för att fördelningen av förnödenheter skulle uppnå några fördelningspolitiska mål, att transaktionskostnaderna blir betydande bl.a. till följd av köbildning, hamstring och konkurrens- och informationsproblem som uppstår på svarta marknader, att en prisreglering av konsumentprodukter innebär att även underleverantörers priser måste regleras, Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp att företagen får sämre incitament att kontrollera sina kostnader och att genomföra investeringar, att prisregleringen leder till betydande administrativa kostnader, samt att prissättningsbesluten kan komma att göras på grundval av begränsad information. Förutom prisreglering är det möjligt att införa en ransonering. En grundläggande form av ransonering är ett förbud mot att sälja vissa förnödenheter annat än till dem som har inköpsbevis. Ransonering kan emellertid kompletteras med ytterligare bestämmelser och därigenom genomföras på olika sätt: Företagens produktionsbeslut kan lämnas fria eller regleras. Vid reglering kan företagen tillåtas eller förbjudas sälja ett eventuellt överskott på duala marknader; företagens prissättning kan lämnas fri eller regleras; konsumenterna kan tillåtas eller förbjudas sälja sina ransoner vidare till andra konsumenter. Resultaten av en ransonering beror i viss utsträckning på hur den genomförs. En ransonering har i flera avseenden likartade effekter som en prisreglering. I detta avsnitt kommer emellertid fokus att ligga på det som skiljer de två instrumenten och i vissa fall hänvisas endast tillbaka till avsnittet ovan. En grundläggande form av ransonering är att företagen är fria i sina produktionsbeslut och själva kan sätta de priser de önskar. Den enda restriktionen är att försäljning i något hänseende är kvantitativt begränsad. Även om prisbildningen i övrigt är fri kommer ransoneringen med automatik att leda till lägre priser än vad som skulle uppkomma i frånvaro av ransoneringen. Orsaken härtill är att de som har hög betalningsvilja för de prisreglerade varorna inte kan bjuda över de Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp som har lägre betalningsvilja. Annorlunda uttryckt innebär en ransonering att efterfrågan på de ransonerade varorna sjunker. Det innebär inte enbart att priset kommer att bli lägre än vad det skulle ha varit i frånvaro av en ransonering. Om företagen har rätt att själva fatta beslut om produktionsnivån, kommer företagen att minska sin totala försäljning av ransonerade varor. Precis som i samband med en prisreglering kan det befaras att utbudet minskas genom minskad produktion, minskad import, ökad export och genom att företagen får sämre incitament att hålla lager för händelse av en framtida kris. Denna volymminskning är sannolikt en stor kostnad för samhället, eftersom många torde ha en hög betalningsvilja för ökad konsumtion. Den stora vinsten är naturligtvis att fler hushåll kommer att ha möjlighet att konsumera en viss miniminivå av livsviktiga förnödenheter. En ransonering med fri prissättning och fria produktionsbeslut kan vara att föredra framför en prisreglering i den mån reglering inte ger upphov till köbildning och eventuella problem med hamstring. Detta förutsätter dock att ransonerna inte överstiger den totala kvantitet som företagen väljer att producera. Ransonering på marknader med bristande konkurrens Om konkurrensen mellan säljarna är svag kan det uppstå oönskade effekter av en ransonering. Som illustrativt exempel kan nämnas en monopolmarknad. Antag därvidlag att det finns två individer på marknaden. Den ene har en betalningsvilja på för en första enhet av varan och för en andra enhet av varan. Den andre har en betalningsvilja på för en första enhet av varan och för en andra enhet. Ingendera av dem önskar konsumera mer än två enheter. Antag även att monopolisten har två enheter av varan tillgängliga. I frånvaro av en ransonering skulle monopolisten sälja båda enheterna till konsumenten med hög betalningsvilja för styck. Införs en ransonering som innebär att ingen får köpa mer än en enhet av varan kan monopolisten välja mellan att sälja en enhet till vardera konsumenten. Det maximala priset blir då . Alternativet är att sätta priset på och endast sälja en enhet. Som detta exempel är konstruerat kommer monopolföretaget att välja det senare alternativet. Effekten av ransoneringen blir i detta fall en prisökning och individer med kuponger kommer då trots allt inte att kunna köpa de förnö- Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp denheter de har rätt till. Ransoneringen blir i detta fall en försämring för alla parter. Nyssnämnda exempelproblem förutsätter dock att det råder imperfekt konkurrens på marknaden. Om säljarna inte har makt över priset kommer den efterfrågeminskning som följer av ransoneringen att leda till lägre priser. I de fall säljarna de facto har marknadsmakt och dessutom tillräcklig information för att kunna ta ut olika priser av olika kunder, beroende av kundernas betalningsvilja, så kommer en ransonering inte att få de kontraproduktiva konsekvenser som skissades ovan. I exemplet skulle monopolisten då sälja en enhet för och den andra enheten till individen med lägre betalningsvilja för . I detta fall uppnår ransoneringen sitt syfte. Faktum är att ransoneringen i viss mån t.o.m. kan underlätta för säljarna att prisdiskriminera. Risken för arbitrage är mindre när kunder med låg betalningsvilja inte kan köpa till låga priser i syfte att sälja till kunder med hög betalningsvilja. Informationsproblemen kvarstår dock. Eftersom en försörjningskris kan orsakas av att vissa producenter eller återförsäljare slås ut från marknaden, kan det befaras att monopolproblem under en försörjningskris kan vara mer omfattande än under normala förhållanden. Möjligheterna till prisdiskriminering är dessutom begränsade på de flesta marknader, t.ex. till följd av att säljarna inte har den information de behöver för att ta ut olika priser av olika kunder. Det finns därför anledning att särskilt övervaka priserna på marknader med begränsad konkurrens om ransonering tillgrips i samband med en försörjningskris. En ransonering kan sålunda behöva kompletteras med en prisreglering för att syftet med marknadsingreppen skall uppnås. Precis som i fallet med en prisreglering får ransoneringar av konsumentvaror återverkningar på tidigare led i produktionsprocessen. Om exempelvis bröd ransoneras måste även ransonering införas för mjöl, annars kan det förväntas att hushållen kommer att börja köpa mjöl och baka sitt eget bröd. Marknaden flyttar helt enkelt ett steg tillbaka i distributionskedjan. Det enda som i så fall härigenom uppnås är en snedvridning från industriell produktion till egentillverkning. De som har högst betalningsvilja för bröd kommer i det läget att tränga undan övriga konsumenter. Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp Ett ransoneringssystem måste således innebära att den som säljer bröd, och därigenom erhåller brödransoneringskuponger, måste kunna omvandla dessa till kuponger för inköp av t.ex. mjöl, salt och jäst. Att utforma ett dylikt system kräver omfattande kunskap om produktionsprocessen i hela distributionskedjan. Hur mycket salt, jäst, mjöl och sirap behövs exempelvis för att producera bröd? Denna kunskap måste kontinuerligt uppdateras när företag upptäcker nya produktionsformer för att anpassa sig till de ändrade förhållanden, t.ex. i form av tillgången till insatsvaror och reservdelar, som försörjningskrisen skapar. Återverkningar på kostnader och investeringar Precis som i fallet med en prisreglering leder ransonering till minskad lönsamhet för de företag som påverkas. Om ransoneringen pågår torde den lägre lönsamheten i sin tur minska incitamenten till att genomföra nya investeringar. Däremot finns det inte något uppenbart negativt samband mellan ransonering och incitamenten till kostnadskontroll. Förutsättningarna för kostnadskontrollen kan dock försämras när företagen inte själva kan besluta över sina inköp av insatsvaror mm. Administrativa problem – Kostnader och information I likhet med en prisreglering leder ransonering till en omfattande administration och till informationsproblem. En ransonering torde till och med kräva mer information än en prisreglering. Prisregleringen förutsätter att den reglerande myndigheten har tillgång till information of företagens produktionskostnader. En ransonering förutsätter att den reglerande myndigheten har tillgång till information om företagens behov av insatsvaror. De problem som beskrivs om prisreglering i detta hänseende kan därför förmodas förstärkas snarare än försvagas vid en ransonering. Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp Om produktionskapaciteten överstiger de ransoner som delats ut kan det tillåtas att producenterna säljer överskottet på fria marknader. Den stora fördelen med ett sådant system är att det lockar fram ett ökat utbud av de knappa resurserna. Ett dylikt system med duala marknader har bl.a. tillämpats i som komplement till den centralplanerade ekonomin. Nackdelen med duala marknader är att det nödvändiggör en prisreglering på de inköp som görs mot kupong, samt även att införa en skyldighet att sälja mot kupong. Denna skyldighet kan t.ex. utformas genom att leverantörer får en viss kvoterad leveransskyldighet. I annat fall kan det förväntas att säljarna kommer att sälja hela sin produktion till de högre priserna på de duala marknaderna. 5.2.2Ransonering med produktionsmål och reglerade priser Ett alternativ till den rena prisregleringen och den rena ransoneringen är en kombination av dessa åtgärder. En möjlighet i denna situation (se Figur 6 nedan) är att ålägga företagen att producera den totala kvantitet Q som skulle produceras i frånvaro av en reglering, att priset regleras till företagens styckekostnad p, samt att kunderna ransoneras att maximalt köpa en andel av den totala tillgängliga kvantiteten. Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp För att inte skapa ineffektiviteter i produktionen skulle företagen idealiskt sett tilldelas produktionsmål som är lika med dem som de själva skulle välja i frånvaro av en reglering. Vidare är tanken att hushållens ransoner innebär att man delar lika på den tillgängliga kvantiteten. Att genomföra ett sådant ingrepp i marknaden förutsätter att ansvariga myndigheter har tillgång till ett stort mått av information. Om regleringen emellertid är tillfällig och marknadslösningen observeras innan ingreppet genomförs så står det klart hur mycket som ska produceras och vilka företag som ska göra det. Den ytterligare information som behövs är då företagens styckekostnader vid denna produktionsnivå. Ett dylikt ingrepp kommer att påverka hushållens välfärd olika beroende på deras förutsättningar. Huvudfokus här är dock på de hushåll som har det sämst ställt. För enkelhets skull kallas de hushåll fattiga som (i) inte har några ägarandelar i de företag som producerar eller säljer de förnödenheter som det råder brist på, och som (ii) konsumerar mindre än genomsnittskonsumenten av dessa förnödenheter. Välfärden i fattiga hushåll är högre vid en ransonering än i frånvaro av politisk intervention på marknaden. Orsaken är att de fattiga hushållens inkomster inte påverkas av ingreppet, vilket i sin tur beror på att de inte äger andelar i de företag som säljer varorna, och att priset på de ransonerade förnödenheterna är lägre. Det är vidare möjligt att visa att de fattiga hushållens välfärd gynnas av att tillåta hushållen att sälja sina ransoner på en fri marknad. Vidare kallas här de hushåll rika, vilka genom sitt ägande av företagen indirekt äger mer av de förnödenheter det råder brist på än vad de själva konsumerar. Dessa hushålls välfärd sjunker till följd av ett ingrepp. Orsaken är att det lägre priset på de ransonerade förnödenheterna sjunker och eftersom de (indirekt) äger mer av dessa förnödenheter än vad de konsumerar uppstår en förlust. En förutsättning för analysen här är att de varor som ransoneras är nödvändighetsvaror. Tanken är att det råder någon form av enighet om att alla har rätt att täcka sina grundläggande behov av dessa varor. Exakt var gränsen ska dras är svårt att ange, men det kan röra sig om basala livsmedel, husrum och mediciner. Det förutsätts vidare att behoven av dessa nödvändighetsvaror inte skiljer sig markant mellan olika hushåll, medan inkomsterna däremot varierar på ett väsentligt sätt mellan olika hushåll. I motsatt fall, med stor variabilitet i behov och liten variabilitet i inkomster, skulle mark- Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp naden vara en bättre mekanism för att garantera att varorna når dem med störst behov. 5.2.3Jämförelse mellan prisreglering och ransonering En ransonering kombinerad med prisreglering och produktionsmål för företagen kan vara att föredra framför en ren prisreglering på samma prisnivå (dvs. p i Figur 6 ovan). Prisregleringen förutsätts här innebära att varorna allokeras genom köbildning. Kötiden anpassas till en sådan nivå att hushållen önskar köpa den mängd varor som företagen bjuder ut. Eftersom fattiga hushåll med lägre löner har en lägre tidskostnad än rika hushåll med högre löner kommer de förstnämnda att vinna på en prisreglering och de sistnämnda förlora på den, i jämförelse med en marknadslösning. Fattiga hushåll skulle dock föredra en ransonering. Ransoneringen och prisregleringen har inte någon påverkan på de fattiga hushållens inkomster eller förmögenheter. Däremot innebär ransoneringen att priset på förnödenheter, som inkluderar värdet av kötiden, blir lägre. 5.2.4Sammanfattning angående ransonering i allmänhet En ren ransonering fyller samma uppgift som en prisreglering i det att den sänker priset och gör det möjligt för mindre bemedlade hushåll att få tillång till vissa förnödenheter. I regleringshänseende är det emellertid viktigt att beakta att från ekonomisk synpunkt måste ransoneringen på marknader med uttalade konkurrensproblem kompletteras med en prisreglering för att uppnå detta syfte. Om ransoneringen kompletteras med en möjlighet att sälja överskott (skillnaden mellan total produktion och summa utdelade ransoner) på duala marknader till marknadsmässiga priser krävs vidare att företagen förses med individuella produktionsmål. Övriga viktiga aspekter att beakta inom ramen för denna utredning och det fortsatta arbetet är att under vissa förutsättningar kan en ransonering i kombination med en prisreglering (kostnadsbaserad) och individuella produktionsmål för företagen fylla en fördelningspolitisk uppgift Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp att fördelarna är större om ransonerna får säljas vidare under förutsättning att regleringen avser sådana basvaror som hushållen torde ha likartade preferenser över, att en ransonering innebär likartade problem som en prisreglering; ransoneringen förutsätter att ingrepp även görs på marknader för intermediärvaror, att ransoneringen förutsätter en mycket detaljerad kunskap om produktionsförhållandena, att en ransonering i kombination med reglerade priser och produktionsmål för företagen under vissa förutsättningar att är föredra framför en ren prisreglering i anledning av att omfattande köbildning och potentiella problem med hamstring kan undvikas, samt att en del av informationsproblemen torde vara mindre om ransoneringen är tillfällig och om en tidigare marknadslösning kan tillåtas ligga till grund för företagens planmål. Det finns goda fördelningspolitiska skäl för samhället att ingripa i händelse av en försörjningskris. Om mer omfattande ingrepp på marknaden skall genomföras torde en ransonering i kombination med prisreglering och produktionsmål för företagen vara att föredra framför en ren prisreglering. Dylika ingrepp kan ha en positiv fördelningseffekt. Kostnaderna är dock betydande i form av administration och informationsproblem. Samhället kan vidare bidra till att lindra försörjningskriser genom mindre drastiska metoder, såsom lagerkrav och informationsinsatser som syftar till att dämpa förbrukningen. Exempel på sådana åtgärder diskuteras i samband med marknaden för olja och drivmedel. Trots att det från ekonomisk synpunkt finns negativa konsekvenser som följer av prisreglering och ransonering är det inte möjligt att hävda att regler härom vore obehövliga från allmän synpunkt. Tvärtom kan det enligt utredningen fastläggas att det finns ett behov av allmänna regler om prisreglering och ransonering. Analysen ovan visar dock att tillämpningen för dessa former av ingripanden bör göras restriktivt och endast i samband med allvarliga Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp störningar i fredstid. I krig eller vid krigsfara framstår behovet av möjligheter till dessa ingripandeformer som närmast en nödvändig förutsättning för att trygga landets beredskap och försvarsförmåga. I vart fall bör bestämmelserna utformas mot bakgrund av vad som här framkommit gällande de ekonomiska konsekvenser som kan förväntas inträda i anledning av dessa ingripanden. Betingelserna för prisreglering och ransonering skiljer sig mellan olika branscher och samhällssektorer, varför det utöver allmänna regler även bör övervägas särskilda regleringsåtgärder inom vissa sektorer. Detta skall utvecklas i nästa kapitel. 6Sektorsspecifika analyser och slutsatser Inom vissa branscher och sektorer är det möjligt att allmänna regler om ransonering och prisreglering inte är ändamålsenliga, eller att sådana regler bör kompletteras med sektorsspecifika bestämmelser. Orsakerna härtill kommer att analyseras i detta kapitel, varvid fokus kommer att ligga på energisektorerna (olja och el), men även läkemedel och livsmedel. Trots att oljeanvändningen minskat kraftigt oljekris är oljan fortsatt mycket viktig för ekonomi. 1979 svarade oljan för av energiförbrukningen. är motsvarande siffra . Även i absoluta tal har oljeförbrukningen minskat kraftigt. Den största användningen står transportsektorn för . En störning i oljetillförseln kan få allvarliga konsekvenser för framförallt transportsektorn, men även för petrokemisk industri samt järn- och ståltillverkning. Det finns flera identifierade och realistiska hot mot oljeförsörjningen i världen, exempelvis krig och terroristattacker i . Dessa kunde slå ut såväl produktionsanläggningar som transporter. Sektorsspecifika analyser och slutsatser Den svenska oljeberedskapen består i första hand av betydande beredskapslager; oljeprodukter lagras för att kunna tappas av vid en störning i tillförseln. Lagringen sker i enlighet med EU-direktiv och avtal med , , som är ett samarbetsorgan för 26 industrialiserade länder. Enligt avtalet har varje medlemsland bl.a. att lagra olja motsvarande åtminstone 90 dagars import. I är oljebolag och storförbrukare av olja inom industri och kraftvärmeverk skyldiga att hålla beredskapslager. Regeringen fastställer storleken på lagren och fastställer vem som är lagringsskyldig. är omkring 40 företag lagringsskyldiga. Härutöver har staten av beredskapsskäl två oljeanläggningar. I samband med krig, höjd beredskap och andra svåra påfrestningar finns en s.k. poolorganisation för att drivmedelsdistributionen skall fungera. Inom denna samarbetar oljebranschens aktörer för att prioriterade kunder skall tillförsäkras leveranser. Försvarsmakten är en högt prioriterad kund. För övriga sektorer i samhället samordnas behoven av länsstyrelserna. Något fungerande system för drivmedelsransonering har inte . Det system som användes i i samband med oljekrisen , och sedan förfinades och planerades alltmer långtgående till följd av händelserna runt –1980 och –1991, är omodernt. Systemet förutsätter en teknik för att trycka ransoneringskort, vilken inte längre finns tillgänglig. Dessutom är systemet utformat utan anknytning till situationen i andra länder eller förhållanden som regleras av EG- rätten. Sektorsspecifika analyser och slutsatser har kartlagt beredskapen för en drivmedelsransonering i och ett antal andra europeiska länder.1 Huvudslutsatsen blev att flertalet länder anser att det är resurskrävande såväl att genomföra en ransonering som att hålla ett ransoneringssystem aktuellt och därför föredrar andra typer av konsumtionsbegränsande åtgärder. har gjort bedömningen att i en mindre allvarlig krissituation ger nuvarande oljelager i kombination med konsumtionsbegränsande åtgärder – ändrad beskattning och höjda drivmedelspriser, sparkampanjer med information till allmänheten eller sänkta hastighetsgränser – en tillräckligt god beredskap. Spareffekterna bedöms vara tillräckliga för att uppfylla åtaganden enligt . IEA planerar för ett bortfall av oljeleveranser på högst . Bortfall av denna storlek har inte förekommit. För att kunna hantera drivmedelskriser på har emellertid för avsikt att förbereda ett nytt modernt ransoneringssystem som skall kunna tas i bruk efter en förberedelsetid på högst .