sou · GWB396 · 2009-01-01 00:00:00 — Dock kan det motverka incitamenten att utveckla och investera i digitalradio om överlåtelse inte får ske. Såväl gällande regler som de regler utredningen har föreslagit för de analoga tillstånden ger möjlighet till överlåtelse. Möjligheterna för ett företag att få kredit är väsentligt större om ett tillstånd kan överlåtas. Med krav på att Radio- och ska lämna sitt medgivande till (dvs. godkänna) överlåtelsen minskar också risken för att tillstånd överlåts i spekulativt syfte. Vid en sammantagen bedömning anser därför utredningen att skälen för att ett tillstånd ska få överlåtas väger över. Eftersom en tillstånds- havare får ha fler än ett tillstånd (jfr avsnitt 9.10) föreligger det därmed inte något hinder mot att överlåta ett digitalt sändnings- tillstånd, även om förvärvaren har ett sådant tillstånd . Dock bör Radio- och eftersträva att tillstånden fördelas till flera av varandra oberoende programföretag. För tillstånd att sända digital kommersiell radio kommer det inte att utgå någon sändningsavgift, utan endast en ansöknings- avgift. Till skillnad mot de analoga tillstånden uppstår vid över- låtelse av ett digitalt tillstånd därmed inte frågan om reglering av sändningsavgiften mellan den som överlåter respektive övertar sändningstillståndet. Förslag: Ett tillstånd att sända digital kommersiell radio ska återkallas på begäran av tillståndshavaren. Tillståndet ska anses ha upphört att gälla den dag en sådan begäran kommer in till Radio- och eller den senare dag som tillståndshavaren angett. Ett tillstånd får återkallas om 1.tillståndshavaren inte inlett sändningsverksamheten efter tillståndets början, 2.tillståndshavaren inte utnyttjat rätten att sända eller sänt endast i obetydlig omfattning av minst , 3.tillståndshavaren väsentligt brutit mot radio- och TV- lagens bestämmelser om reklam och sponsring eller om otillbörligt gynnande av kommersiella intressen i program som inte är reklam, 4.domstol funnit att ett program innefattat ett yttrande- frihetsbrott som innebär ett allvarligt missbruk av yttrande- friheten, eller 5.staten, en kommun eller ett landsting förfogar över ett tillstånd att sända digital kommersiell radio. För tillstånd att sända analog kommersiell radio har utredningen, som framgår av avsnitt 8.15, föreslagit att i princip samma regler som gäller för återkallelse även ska gälla fortsättningsvis. Eftersom det i grunden inte är någon större skillnad mellan analog kommersiell radio och digital kommersiell radio, är det rimligt att förutsättningarna för att återkalla ett tillstånd är desamma. En återkallelse av ett sändningstillstånd innebär en inskränkning i yttrandefriheten och utgångspunkten ska därför vara att den som har fått ett sändningstillstånd ska få bedriva sändningsverksamhet under hela tillståndsperioden. Återkallelse får därmed inte ske om det inte finns mycket starka skäl för det. Liksom tidigare ska det krävas att en återkallelse inte framstår som alltför ingripande för att åtgärden ska få vidtas.TPF8FPT Om en tillståndshavare själv begär att tillståndet ska återkallas, ska detta givetvis hörsammas av tillståndsmyndigheten. Tillståndet ska då anses ha upphört som begäran om återkallelse kom in till Radio- och , eller den senare dag som tillståndshavaren angett i sin begäran. Det är av stor vikt att ett sändningstillstånd utnyttjas. Om tillståndet inte utnyttjas bör det återkallas och utlysas på nytt så att någon annan får möjlighet att utnyttja tillståndet. Liksom när det gäller analoga tillstånd att sända kommersiell radio bör det därför vara möjligt att återkalla ett tillstånd om tillståndshavaren inte inlett sändningsverksamheten efter det att tillståndet började löpa. Samma bör gälla om en tillståndshavare har påbörjat sändningar men dessa sker i mycket blygsam skala. Som sändning i obetydlig omfattning bör kunna betraktas inte bara sändningar som pågår endast under en liten del av dygnet utan även t.ex. brus, fågelkvitter eller korta inspelade programslingor.TPF9FPT 8TP PT Se prop. 1999/2000:55 s. 66. 9TP PT Se prop. 1999/2000:55 s. 67. Det är viktigt att en tillståndshavare följer radio- och TV-lagens bestämmelser om reklam och sponsring. Allvarliga överträdelser mot dessa regler bör därför kunna få till följd att tillståndet återkallas. Som angetts i avsnitt 9.9 föreslås att det allmänna, dvs. staten, ett landsting eller en kommun, inte ska kunna inneha ett tillstånd att sända digital kommersiell radio. Skulle det uppmärksammas att så ändå är fallet, föreslår utredningen att tillståndet ska återkallas. Enligt gällande rätt får ett sändningstillstånd återkallas om domstol funnit att ett program innefattat ett yttrandefrihetsbrott som innebär ett allvarligt missbruk av yttrandefriheten. Detta bör även gälla för ett tillstånd att sända digital kommersiell radio. 9.13Tillståndets upphörande i andra fall Förslag: Om en tillståndshavare försätts i konkurs eller träder i likvidation ska tillståndet upphöra att gälla efter beslutet om konkurs respektive likvidation. Avlider en tillståndshavare ska tillståndet upphöra att gälla efter dödsfallet. Utredningen har i avsnitt 8.16 föreslagit att ett tillstånd att sända analog kommersiell radio ska upphöra att gälla efter det att en tillståndshavare har försatts i konkurs, trätt i likvidation eller avlidit. Regleringen vad gäller konkurs- respektive likvidationsfallet är ny i förhållande till vad som gäller ; ett sådant tillstånd upphör nämligen att gälla efter ett beslut om att tillståndshavaren har försatts i konkurs eller trätt i likvidation. För det fall att en tillståndshavare försätts i konkurs eller träder i likvidation är det rimligt att konkursförvaltaren respektive likvidatorn ges möjlighet att fortsätta bedriva verksamheten . Därmed skapas möjlighet att finna en aktör som är villig att ta över driften av verksamheten och sändningstillståndet. Samman- taget bör därför regleringen vara densamma för digitala tillstånd som för analoga. Det kan antas att en tillståndshavare i de allra flesta fall kommer att vara ett bolag eller annan juridisk person. Dock skulle det kunna förekomma att en fysisk person är tillståndshavare. bestämmelse om konsekvenserna vid dödsfall behövs därför och det är rimligt att regleringen är densamma som för analoga tillstånd, dvs. att tillståndet upphör att gälla efter dödsfallet. Förslag: Radio- och beslut att avslå en ansökan om att sända digital kommersiell radio, att inte medge överlåtelse av ett tillstånd och att återkalla ett meddelat tillstånd ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. För att över- klagandet ska tas upp av kammarrätt krävs prövningstillstånd. Enligt nu gällande lydelse av 13 kap. 1 a § radio- och TV-lagen får Radio- och beslut om att bl.a. avslå en ansökan om tillstånd att sända lokalradio (dvs. analog kommersiell radio), att inte medge överlåtelse av ett tillstånd och att återkalla ett meddelat tillstånd överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. Samma bör gälla för tillstånd att sända digital kommersiell radio. Förslag: Bestämmelserna om digital kommersiell radio ska träda i kraft . Utredningens förslag vad gäller möjligheterna att sända digital kommersiell radio bör träda i kraft som de nya reglerna för analoga tillstånd att sända kommersiell radio. Även om det krävs omfattande investeringar för att i första hand mux 2 och sedermera även mux 3 och 4 ska kunna nå ut till större delen av befolkningen, innebär utredningens förslag ändå att tillstånd att sända digital kommersiell radio kan meddelas redan från det datumet. Detta kapitel innehåller utredningens överväganden och förslag i de delar av uppdraget som avser sändningar på AM-bandet och sponsring. Dessutom lämnas några synpunkter om närradion och om det föreligger risk för att den formen av radio utnyttjas för kommersiella ändamål. Bedömning och förslag: Radio- och TV-lagens regler om tillståndsplikt för sändning av ljudradioprogram omfattar sändningar på AM-bandet. I förtydligande syfte föreslås dock att det i lagen ska anges att tillståndsplikten gäller oavsett vilken teknik eller moduleringsform som används för att överföra radiovågorna. Enligt 2 kap. 1 § radio- och TV-lagen krävs det tillstånd för att sända ljudradio- eller TV-program med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz (GHz). Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion föreslog 1999 i sitt betänkande Den framtida kommersiella lokal- radion att sändningar på det s.k. AM-bandet inte skulle omfattas av det nya regelverket. Skälet för utredningens bedömning var att det inte fanns tillräckligt intresse för att sända på lång- och mellanvågs- banden samt att ett förslag om satsning på den för AM-bandet nödvändiga tekniken skulle stå i direkt motsatsställning till utredningens uppdrag att lämna förslag till åtgärder som skulle underlätta en introduktion av digital radio.TPF1FPT I propositionen Kommersiell lokalradio uttalade regeringen att den delade utredningens bedömning att sändningar på AM-bandet inte skulle omfattas av de nya reglerna.TPF2FPT Trots att AM-bandet avser frekvenser i intervallet 30 kHz–och således omfattas av tillståndsplikten enligt 2 kap. 1 § har propositionsuttalandet lett till att det anses oklart vad som gäller för att få tillstånd till AM- sändningar. Utredningen ska därför ta ställning till om radio- och TV-lagens bestämmelser om kommersiell radio i tillämpliga delar även kan avse sändningar på AM-bandet, eller om det behövs särskilda regler i lagen för sådana sändningar. Radiofrekvensspektrat är indelat i olika frekvensområden eller frekvensband. Internationella Teleunionen (ITU) fastställer grund- indelningen och fördelar frekvenser mellan länder vid inter- nationella konferenser. Därefter fördelas frekvenserna för olika slag av radiotrafik inom respektive land. I har hand om sist nämnda uppgift. Tabellen nedan visar ett utdrag ur ITU:s uppdelning i frekvensband. 30–300 kHz 300–3000 kHz mellanvågsbandet (lägre delen) och gränsvågsbandet (övre delen) Överföringen av radiosignaler sker vanligtvis genom frekvens- modulering (FM) eller amplitudmodulering (AM). FM och AM är således olika tekniker för att överföra signalerna. Vid sidan om FM 1TP PT Se SOU 1999:14 s. 216. 2TP PT Se prop. 1999/2000:55 s. 75. och AM sker en snabb utveckling av olika digitala tekniker som kan användas inom skilda områden av frekvensbanden. Som framgår av tabell 10.1 ligger lång-, mellan- och kortvågs- banden inom frekvensområdet 30 kHz–. Dessa frekvens- band är mest lämpade för att sända radio med AM-teknik eller annan teknik som inte kräver så mycket bandbredd. När man talar om AM-bandet är det således detta frekvensområde som brukar avses. Radiosändningar med FM-teknik sker vanligtvis på frekvenser i intervallet 87,5–. Detta frekvensområde benämns vanligtvis FM-bandet. Det bör dock noteras att eftersom frekvens- modulering är en teknik för att överföra radiosignaler, och inte ett visst avgränsat frekvensområde, sker FM-sändningar inte bara på FM-bandet utan även inom andra delar av frekvensbanden. 10.1.3Radio- och undersökning om intresset att sända radio på AM-bandet Radio- och har på utredningens uppdrag undersökt intresset för att inleda radiosändningar på AM-bandet. Myndig- heten har sänt ut en förfrågan till dem som har sändningstillstånd för lokalradio (dvs. kommersiell radio) och till dem som tidigare lämnat in intresseanmälan för att sända sådan radio. Vidare har myndigheten på sin hemsida informerat om undersökningen och uppmanat dem som är intresserade att anmäla sitt intresse. 26 intresseanmälningar har inkommit till följd av Radio- och åtgärder. Bakom en stor andel av anmälningarna står föreningar, som sänder närradio och önskar få ett större sändningsområde. Övriga anmälare förefaller till stor del vara privatpersoner med intresse för att sända radio. Ingen av de som innehar sändningstillstånd för lokalradio har anmält intresse. Slutsatsen av den undersökning som Radio- och gjort är att intresset för att sända radio på AM-bandet får bedömas som svagt. Oavsett detta kan det inte uteslutas att AM- bandet framöver kan komma att användas för distribution av radio genom nya tekniker, t.ex. digitalt. Det behöver därför stå klart i vilken utsträckning radio- och TV-lagen omfattar även dessa typer av sändningar. Digital Radio Mondiale (DRM) är ett digitalt utsändningssystem för radio i frekvensbanden under . I praktiken innebär det att systemet kan användas i de band som används för analog utsändning med AM-teknik. DRM benämns därför ibland digital- AM.TPF3FPT Det ska dock beaktas att en s.k. AM-kanal endast har en bandbredd på 9 kHz. För att DRM-sändningarna ska kunna erbjuda samma ljudkvalitet som dagens FM-sändningar krävs det mer kapacitet, dvs. En möjlighet att öka kapaciteten skulle vara att använda två stycken 9 kHz-kanaler, vilket DRM-systemet medger. Provsändningar har dock visat att det finns problem med signalhanteringen, dvs. att ljudet ökar och minskar i styrka. Det har också varit svårt att definiera sänd- ningarnas räckvidd. DRM-mottagare finns i handeln, men utbudet är litet. För att anpassa DRM för högre frekvenser och för att förbättra ljudkvaliteten har tekniken DRM+ utvecklats. Denna teknik är avsedd för frekvenser i intervallet 30–, dvs. delvis samma frekvenser som FM-bandet använder. Därmed skulle DRM+ kunna ersätta FM-nätet, men då krävs alltså tillgång till de frekvenser som FM-sändarna använder och utrymmet i FM-nätet är begränsat . Av Radio- och slutrapportTPF4FPT framgår att DRM+ kan vara så utvecklad att en standardisering av tekniken kan ske . Därefter kommer det sannolikt att dröja innan mottagare finns tillgängliga på marknaden. Enligt 2 kap. 1 § radio- och TV-lagen krävs det tillstånd för att sända ljudradio- eller TV-program med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 GHz. Eftersom AM-bandet avser sändningar som sker på frekvens under omfattas sådana sändningar av tillståndsplikten. Radio- och TV-lagen bygger på en uppdelning i tre typer av radiosändningar, nämligen -public service, -närradio, och 3TP PT Se Radio- och , Framtidens radio Delrapport 1 s. 46 ff. 4TP PT Se Radio- och , Framtidens radio slutrapport s. 57–58. -lokalradio (som utredningen föreslår ska benämnas kommersiell radio). De materiella reglerna för dessa typer av sändningar finns i 3 kap. (public service), 4 kap. (närradio) respektive 5 kap. (kommersiell radio) radio- och TV-lagen. Lagen bygger således inte på vilken teknik – frekvensmodulering, amplitudmodulering eller annan – som används för att överföra radiovågorna. Avgörande för vilka regler som är tillämpliga är istället vilket slag av tillstånd som ansökningen avser. För det fall någon ansöker om att sända på AM- bandet bedömer utredningen att radio- och TV-lagens regler ska tillämpas enligt följande. Avser ansökningen sändningar inom public service ska ansökningen prövas av regeringen med tillämpning av reglerna i 3 kap. radio- och TV-lagen. Om ansökningen avser närradiosändningar ska den prövas av Radio- och med tillämpning av reglerna i 4 kap. radio- och TV-lagen. Avser ansökningen kommersiella radiosändningar ska den prövas av Radio- och med tillämpning av reglerna i 5 kap. radio- och TV-lagen. I den mån det blir aktuellt ska radio- och TV-lagens gemensamma regler, bl.a. om reklam, granskning, tillsyn, straff och sanktioner, tillämpas på AM-sändningar. Förslag: Det ska vara tillåtet att lämna sponsringsmeddelanden i anslutning till ett enkelt meddelande om tid, väderlek, nyheter eller liknande. Sådana meddelanden får dock inte lämnas vid fler än tre tillfällen under . Om ett program som inte är en annons helt eller delvis har bekostats av någon annan än den som bedriver sändnings- verksamheten (sponsrat program), ska enligt 7 kap. 8 § radio- och TV-lagen uppgift om vem sponsorn är lämnas på lämpligt sätt i början och slutet av programmet eller vid ett av dessa tillfällen. Nyhetsprogram får inte sponsras. Vid tillämpning av sponsringsbestämmelsen är det en central fråga om en sändning utgör ett program eller inte. Av 7 kap. 7 § andra stycket radio- och TV-lagen framgår att ett program som, förutom angivande av namn och källa, endast består av ett enkelt meddelande om tid, väderlek, nyheter eller liknande inte får betraktas som ett särskilt program. Det innebär att t.ex. en kort väderlekspresentation inte får omges av sponsringsmeddelanden. Vidare har och TV utarbetat praxis över vad som är att anse som ett särskilt program. Som har beskrivits i avsnitt 3.5.6 är det av betydelse om sändningen har ett särskilt namn eller en egen vinjett, en särskild programledare, ett eget tema eller en förutbestämd sändningstid. Sändningens längd är också av vikt vid bedömningen av om den ska anses utgöra ett eget program. I direktiven påpekas att den kommersiella radions karaktär är sådan att det sker snabba skiften mellan kortare inslag, ofta med samma programledare. Mot denna bakgrund ska utredningen analysera hur programbegreppet och bestämmelserna om sponsring i radio- och TV-lagen förhåller sig till den kommersiella radions sändningsverksamhet och ta ställning till om det finns skäl att föreslå en förändring av bestämmelserna. 10.2.2Sändningar i kommersiell radio kontra public service Det är en tydlig skillnad mellan programutbudet i kommersiell radio jämfört med public service, inte bara till själva innehållet utan också hur sändningarna är uppbyggda. Programtablåerna för sändningar i P1, P2 och P3 visar tydligt avskilda program, vilka ibland sänds . Få program sänds mellan hela klockslag. Ofta startar ett program in i , eller som inte är jämn (t.ex. , 14.02, 17.35 etc.). Programtablåerna för de olika kommersiella radiokanalerna visar att sändningarna nästan uteslutande består av s.k. blocksändningar. Varje sådan sändning varar vanligtvis mellan två och och startar vid ett helt klockslag. En eller två programledare leder sändningarna som huvudsakligen består av musik, men också innehåller intervjuer med gäster i studion, nyhetssammanfatt- ningar, väderleksrapporter etc. Tävlingar, till vilka lyssnarna ringer in för att medverka i direktsändning, är också vanligt före- kommande. Sponsringsmeddelanden är en form av reklam. De räknas dock inte in i den högsta tillåtna reklam/annonsmängden . Skälet till detta kan antas vara att den som sänder är skyldig att lämna uppgift om ifall ett program är sponsrat (jfr 7 kap. 8 § radio- och TV-lagen). Avsikten med ett sådant meddelande är att uppmärksamma lyssnarna på att det kan finnas anledning att vara vaksam i fråga om positiva associationer till sponsorn ifråga.TPF5FPT För en näringsidkare är det ofta mer attraktivt att vara en sponsor än en vanlig annonsör. Sponsorn får nämligen en exklusiv eller mer framträdande exponering av sitt namn, medan annonsörens meddelande vanligtvis placeras i ett längre eller kortare reklamblock. Det är inte ovanligt att en lyssnare byter kanal när det kommer ett reklamblock, för att sedan återvända till kanalen när reklamsändningen är över. En given utgångspunkt för utredningen är att det inte ska ske någon förändring i skyldigheten att lämna ett sponsrings- meddelande, när ett program har sponsrats. En annan utgångs- punkt är att det behövs någon form av reglering för när och hur sponsringsmeddelanden får sändas för att inte annons- bestämmelserna ska urholkas. och TV och förvaltnings- domstolarna har skapat en relativt omfattande praxis av vad för slag av sändningar som utgör egna program och som därmed får omges av sponsringsmeddelanden. De faktorer som spelar in vid den bedömningen är i huvudsak presentationen av sändningen, dess tema, om det finns en i förväg bestämd sändningstid och sändningens längd. Det faktum att tillsyn har lett till en rikhaltig praxis för vilka faktorer som ska beaktas vid bedömningen av om en sändning utgör ett program eller inte, indikerar att det kan finnas gränsdragningsproblem. Att ändra själva programbegreppet är dock ett mycket omfattande arbete och skulle kunna leda till svårigheter eftersom stora delar av radio- och TV-lagen bygger på programterminologin. 5TP PT Se prop. 1990/91:149 s. 133. istället att det införs en fakultativ, dvs. en frivillig, regel som möjliggör för programföretagen att låta sponsra sådana enkla meddelanden om tid, väderlek och liknande som inte får sponsras. Denna möjlighet ska alltså gälla utöver skyldigheten att ange om ett program är sponsrat enligt 7 kap. 8 § första stycket radio- och TV-lagen. För att inte en sändning återkommande ska kunna avbrytas av t.ex. väderprognoser med tillhörande sponsringsmeddelanden behöver det dock anges vid hur många tillfällen sådana meddelanden högst får lämnas. Utredningen bedömer det som skäligt att ett programföretag får låta sponsra upp till tre enkla meddelanden . Vid varje sådant tillfälle ska således ett sponsringsmeddelande få sändas antingen före eller efter det enkla meddelandet, eller både före och efter meddelandet. Det bör på nytt framhållas att förslaget alltså inte innebär någon ändring vad gäller själva programbegreppet. Inte heller innebär det någon ändring vad gäller utformningen av ett sponsrings- meddelande utan detta ska, som närmare har beskrivits i avsnitt 3.5.6, även fortsättningsvis ges en neutral utformning. Vidare får, liksom tidigare, ett sponsrat program eller inslag inte innehålla reklambetonade uttalanden om sponsorns verksamhet. Bedömning: Det kan finnas en risk för att närradiolag- stiftningen används för utsändningar som i allt väsentligt är desamma som i en kommersiell radiokanal. Utredningens förslag i betänkandet kan dock antas minska de kommersiella aktörernas intresse av närradion. Närradion är det ideella föreningslivets röst i etern. I varje kommun finns det en eller flera frekvenser för närradiosändningar. Många av de föreningar som sänder är politiska partier, kultur- föreningar, församlingar inom och föreningar som sänder på andra språk än svenska. En förening som vill sända närradio måste ansöka om tillstånd hos Radio- och . Det utgår inte någon avgift varken för att ansöka om eller inneha ett tillstånd att sända närradio. får liksom i kommersiell radio sändas i . Närradion är dock avsedd för ideella föreningar och föreningen får därför inte gynna sina medlemmar ekonomiskt. Utredningen har uppmärksammats på att det förekommer närradiokanaler, som formellt drivs av en ideell förening, men där den faktiska driften av och innehållet i sändningarna inte i någon större utsträckning skiljer sig från en vanlig kommersiell radio- kanal. I bakgrunden finns vanligtvis en eller flera finansiärer och verksamhetens syfte är att genom försäljning av radioreklam kunna driva sändningar, vars syfte är att generera vinst. Aktörer som har tillstånd att sända lokal kommersiell radio har för utredningen påtalat att det därigenom uppstår osund konkurrens, eftersom de själva betalar mångmiljonbelopp för många av sina tillstånd medan ett närradiotillstånd inte kostar någonting. Det har även förekommit artiklar i dagspressen som indikerar att sådana förhållanden föreligger.TPF6FPT Radio- och har i rapporten och när-TV i fokus lämnat förslag till vissa ändringar av de bestäm- melser som gäller för närradiosändningar. Ett av dessa förslag avser det s.k. riksförbudetTPF7FPT, vilket innebär att en tillståndshavare inom närradio i princip endast får sända program som har producerats för den egna verksamheten. Detta förbud föreslås upphöra vilket skulle göra det möjligt för flera närradioföreningar att sända samma material och nå ut till fler lyssnare, t.ex. att studentföreningar kan gå samman vid produktion av inslag och sända samma utbud på flera studentorter. I rapporten föreslås vidareTPF8FPT att det ska bli lättare för en tillståndshavare att få ett större sändningsområde. Enligt nuvarande regelverk omfattar varje sändningsområde en kommun och endast om det finns synnerliga skäl kan Radio- och besluta om ett större sändningsområde. I rapporten föreslås att det bör vara tillräckligt med särskilda skäl för att utöka sändningsområdet.