sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — -förutsättningarna för ett internationellt forskningsinstitut för miljö. Speciellt bör förslag presenteras hur organisationen bör se ut för att arbetet med att restaurera och bevara havsmiljön kan bidra till att miljökvalitetsmålen Hav i balans och levande kust och skärgård, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv upp- nås. Förslagen skall syfta till att förbättra kommunikationen av forskningsresultat till förvaltning, nyttjare, allmänhet och andra aktörer. Nuvarande verksamhet för miljöövervakning, kunskapsupp- byggnad, insamling av data samt analys av struktur och funktion hos akvatiska ekosystem bör kartläggas. Fördelar och nackdelar med nuvarande organisation bör redovisas. Förslag bör ges på hur verksamheten kan effektiviseras och kvaliteten höjas samt hur samhällets arbete med åtgärder för att restaurera och bevara havet kan förbättras. Utredningens uppgift är att föreslå åtgärder som långsiktigt säkerställer behovet av effektiv och samordnad insamling och ana- lys av kunskap rörande vattenfrågor i avsikt att säkerställa beva- rande och hållbart nyttjande av havet. Målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. fattade beslut om 15 nationella miljö- kvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) och antog regeringens proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) i syfte att nå de antagna miljökvalitetsmålen. Härvid framkom att svårigheterna att nå mil- jökvalitetsmålen Hav i balans och levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning var betydande och att särskilda åtgär- der behövdes. Regeringen tillsatte därför en kommission (dir. 2002:102), som antog benämningen (M 2002:07). överlämnade betänkandet Havet – tid för en ny strategi (SOU 2003:72) till regeringen. Riks- dagen antog propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48, 49), där delar av kommissionens förslag behandlades. Huvuddelen av förslag togs upp i den av behandlade regeringsskrivelsen En na- tionell strategi för havsmiljön (skr. 2004/05:173, bet. 2005/06:MJU4, rskr. 2005/06:30). Utifrån miljömålpropositionen och skrivelsen En nationell stra- tegi för havsmiljön har regeringen i regleringsbreven lämnat ett antal uppdrag som berör delar av kunskapsbehovet till berörda myndig- heter . Regeringen har inrättat en samordningsgrupp för havsmil- jöfrågor bestående av berörda myndigheter. Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har i såväl promemorian Strategi för hav och kust utan övergödning (PM 2005:1), som i pro- memorian Strategi för ett hållbart fiske (PM 2006:1) betonat beho- ven av en förbättrad och effektiviserad forskningsverksamhet. uppdrag var bl.a. att sammanfatta kun- skapsläget och ge förslag på förbättringar. Kommissionen pekade på brister i kunskaps- och planeringsunderlaget och i miljööver- vakningens omfattning. Man pekade också på den splittrade kun- skapshanteringen och avsaknaden av samordning och gemensamma målsättningar. Liknande synpunkter framfördes även av Natur- vårdsverkets internationella expertgrupp rörande övergöd- ningsfrågor (NV Rapport ) och av Naturvårdsver- ket och 15 andra myndigheter i en gemensam aktionsplan (NV Rapport ). Regeringen mottog 2005 utred- ningen Kunskap för biologisk mångfald (SOU 2005:94), där det konstateras att kunskapsläget avseende den biologiska mångfalden i havsmiljön inte är tillfredsställande. Utredningen pekade på beho- ven av miljöövervakning, kunskapsinsamling i övrigt samt veten- skaplig analys och lämnade fem förslag till åtgärder beträffande ytvattenrelaterade kunskapsfrågor. tillsatte på uppdrag av regeringen en expert- panel 2004 för att utvärdera de tre centrumen, vilket har rapporterats (Utvärdering av – redovisning av ett regeringsuppdrag. I regeringens skrivelse En nationell strategi för havsmiljön pekas på behoven av en zonindelning av den miljön och av en ny adaptiv, dvs. anpassningsbar, förvaltning, vilket förutsätter ett ade- kvat planeringsunderlag. I skrivelsen efterlyser regeringen även sektorsövergripande forskning och mer tvärvetenskapligt samar- bete. Behovet av en för hela landet gemensam inventeringsmetodik har redan tidigare påpekats av (Skyddas värde- full natur? RRV 1998:62). I skrivelsen påtalas behovet av att mer strukturerat utnyttja grundläggande kunskap rörande sjöar också i sammanhang. I skrivelsen tog regeringen också upp frågan om forskning och kunskapsuppbyggnad. Regeringen bedömde att åtgärder för att lösa miljöproblemen i havet bör baseras på kunskaper från och samver- kan med olika forskningsdiscipliner. Som framhållits av både , Miljövårds- beredningen och är situationen i Egentliga och i mycket allvarlig. Detta har också poängterats i Regeringens propositioner Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) och Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150). Problemen tar sig något olika uttryck i de två havsområdena beroende på skilda ekologiska förhållanden, men i grunden utgörs problemen av övergödning, giftanrikning, överutnyttjande av fisk samt riskfyllda fartygstrans- porter. Effekterna av dessa problem interagerar på olika sätt bero- ende på miljön. Detta skapar förhållanden som för sin lösning krä- ver utökad kunskap, fördjupade analyser och ökad samordning av alla former av kunskapsuppbyggnad. Övergödningen orsakas av förhöjda tillskott av främst fosfor och kväve från tillrinnande vatten och från luft. Detta har med tiden även bidragit till syrefria bottnar som genererat läckage av fosfor, vilket skapar nya interna återkopplingsmekanismer. Övergödning- ens effekter varierar beroende på olikheter i ekosystemets samman- sättning, närsalternas ursprung och hydrodynamiska förhållanden. I har främst det öppna havet drabbats, medan det i är kustområden som är mest utsatta. Giftanrikningen orsakas ytterst av produktion och användning av svårnedbrytbara gifter i samhället i stort. Gifterna når sedan haven genom bl.a. tillrinnande vatten och luftdeposition. Gifter anrikas på olika sätt i vävnader och organismer och cirkulerar med olika has- tighet i ekosystemen. Förändringar i systemen påverkar i sin tur gifternas omsättningshastighet och slutliga deposition. Betydande mängder av främst dioxiner anrikas f.n. i fettvävnaden hos fisk och kan därigenom också nå människan. Ett alltför omfattande fiske har lett till att rovfisk som torsk har minskat mycket kraftigt och förlorat sin funktion som reglerande faktor i ekosystemen. Härigenom har bytesfiskar som skarpsill ökat kraftigt, vilket fått stora återverkningar i ekosystemets övriga Förändrade tillväxtförhållanden hos berörda fiskarter påver- kar också anrikningen av gifter. Fartygstrafiken utgör ett växande hot på grund av starkt ökat tonnage av framförallt oljetransporter. Kontinuerliga utsläpp till luft och vatten från fartygstrafiken påverkar både övergödning och giftanrikning. Risken för ett stort oljeutsläpp är ständigt närva- rande. Ett sådant utsläpp skulle få förödande konsekvenser för de ekosystemen i de kalla haven längs våra kuster. Aktörer inom vattenrelaterade kunskapsområden Universitet och högskolor bedriver bl.a. vattenrelaterad forskning som finansieras med direkta forskningsanslag och medel från forskningsråd som Formas och från myndigheter som Naturvårds- verket. Staten anslår också medel för vattenrelaterad forskning till olika icke universitets- och högskoleanknutna institut som IVL och (). Mistra finansierar flera omfattande vattenrelaterade forsk- ningsprojekt. Akvatisk ekosystemforskning av generell, teoretisk eller tilläm- pad natur bedrivs vid flera universitet, högskolor och institut. (), som utgör jord-, skogs- och vattenbrukssektorns eget sektorsorgan, bedriver grundforsk- ning och tillämpad forskning utifrån sina sektorsbehov. Artdata- banken ansvarar för hotade arter i bl.a. vattenmiljö. Bland övriga sektorsmyndigheter har , och egna akva- tiska forsknings- och undersökningsresurser och Försvarsmakten bedriver verksamhet av betydelse för marin kunskapsuppbyggnad. Även lämnar värdefullt stöd. Forskning om däggdjur förekommer främst vid Riksmu- seet, som också driver databaserna , samt och . har ingen egen forskningsorganisation, men finansierar viss vattenrelaterad forskning och miljöövervakning vid universitet, högskolor, andra myndigheter och institut. Viktig information finns också hos icke- statliga organisationer och privata företag, t.ex. vattenkraftbolagen. Miljöövervakning bedrivs vid myndigheter som , , , och länsstyrelserna inom olika geo- grafiska och ämnesmässiga områden. Miljöövervakning utförs även vid universiteten och på uppdrag samordnar användningen av det oceangående forskningsfartyget och ansvarar för datainsamlingen avseende kommersiella fiskbestånd under EU:s datainsamlingsförordning. Även andra statliga fartyg utgör platt- formar för marin forskning. Kunskapsuppbyggnad inom områden som täcks in av sektorsmyn- digheter är mindre representerade vid universiteten. Därmed är också grundforskningen inom sådana områden mindre omfattande vid universitet och högskolor. Detta har lett till att sektorsmyndig- heterna fått en central roll i att bidra till kontinuiteten i kunskaps- uppbyggnaden inom sektorn. Myndigheternas vattenrelaterade kunskapsuppbyggnad är emel- lertid splittrad och inriktad på den egna organisationens behov. Vissa myndigheter har koncentrerat organisationen till en plats medan andra har en utpräglad regional organisation. Graden av samarbete mellan myndigheterna varierar och samarbetet mellan myndigheterna och universiteten när det gäller vattenrelaterad kun- skapsuppbyggnad respektive forskning kan förbättras. Utgångspunkten för uppdraget är att öka samverkan mellan miljö- övervakning och forskning samt undersökningsverksamhet, att öka den tvärvetenskapliga ansatsen i den vattenrelaterade forskningens användning samt att effektivisera användningen av forsknings- resultat i förvaltningen. Förslagen skall syfta till att förbättra kommunikationen av forskningsresultat till förvaltning, nyttjare, allmänhet och andra aktörer, samt syfta till en mer kostnadseffektiv verksamhetsstruktur utan tillkommande av nya myndigheter. Spe- ciellt bör förslag presenteras hur organisationen bör se ut för att arbetet med att restaurera och bevara havet omkring oss skall leda till att miljökvalitetsmålen Hav i balans och levande kust och skär- gård, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv uppnås och ett hållbart nyttjande säkras. Åtgärder för att förbättra situationen i havet förutsätter en sam- lad kunskap om de komplexa interaktioner som finns i ekosyste- Uppdrag till myndigheterna om ett större pilotprojekt för havet, om utökad lokal samverkan och ökad informationsverksam- het till allmänheten kräver ny kunskap, nya arbetsformer och en mer samlad organisation. En restaurering av havsområden omkring oss kan förutsättas innebära omfattande och kostsamma åtgärder inom jordbruket, fisket, sjöfarten och avloppsreningssektorn. Även åtgärder i själva havsområdena kan vara nödvändiga. Detta förutsätter ett långsik- tigt, målinriktat och internationellt anknutet vetenskapligt arbete, som är baserat på en sammanhållen och kontinuerligt bedriven kunskapsinsamling och miljöövervakning. För detta krävs att till- räcklig och adekvat kompetens finns tillgänglig och att både teore- tisk och tillämpad kunskap kan utnyttjas. För att åstadkomma en kraftsamling föreslog därför regeringen i skrivelsen En nationell strategi för havsmiljön att utredaren särskilt skall utreda bl.a. -hur den vattenrelaterade forskningen och utbildningen kan an- vändas för att lösa miljöproblemen i havet, -hur samverkan mellan vattenrelaterad miljöövervakning samt forskning och undersökningsverksamhet kan utvecklas, -hur en effektiviserad samordning av kunskapsuppbyggnaden kan ske, -hur användningen av forskningsresultat i förvaltningen och till- lämpningen av ekosystemansatsen kan effektiviseras, -vilka satsningar inom forskning och utbildning, dels i fråga om mänskliga aktiviteters påverkan på den miljön och dess ekologiska processer, dels i fråga om frågeställningar kring beva- rande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande, som kan an- vändas för att lösa miljöproblemen i havet, -hur kan arbeta för att stärka det internationella forsk- ningssamarbetet, och -förutsättningarna för ett internationellt forskningsinstitut för miljö. I skrivelsen föreslogs också att ansträngningarna att restaurera och bevara haven omkring oss bör effektiviseras. Nuvarande verksam- het för miljöövervakning, kunskapsuppbyggnad, insamling av data samt analys av struktur och funktion hos akvatiska ekosystem bör Förslag bör ges till hur verksamheten kan effek- tiviseras och kvaliteten höjas samt hur samhällets arbete med åtgär- der för att restaurera och bevara havsmiljön kan förbättras. Universitetens självständighet, generella an- svar för havsmiljöfrågor och sektorsmyndigheternas ansvar skall beaktas. Rådande principer för forskningspolitiken skall beaktas och nuvarande organisation för universitet och högskolor skall vara en utgångspunkt. Förslagen bör syfta till förbättrad samordning, varvid möjligheter till förbättrad samverkan och samlokalisering bör beaktas. Fördelar och nackdelar med nuvarande organisation för miljöövervakning och kunskapsuppbyggnad bör redovisas. Ut- redaren ska föreslå ett alternativ till nuvarande särskilda reglering för de centrumen. Som jämförelse bör utvecklingen av arbetet med vattenrelaterade kunskapsfrågor i de nordiska grann- länderna, alternativt några jämförbara EU-länder, beskrivas. Syn- punkter framförda i tidigare lämnade och ovan redovisade utred- ningar och rapporter bör beaktas, liksom de krav som miljömåls- arbetet, det s.k. ramdirektivet för vatten (2000/60/EG), EU:s gemensamma fiskeripolitik, EU:s kommande strategi samt EU:s ramprogram för forskning ställer på kunskapsarbetets organi- sation. Internationella erfarenheter bör tas till vara och behovet av regionalt samarbete runt och skall beaktas. Utredaren bör även involvera lämpliga aktörer inom sjöfartsrelate- rad forskning såsom fartygskonstruktion m.m. I havsmiljöskrivelsen föreslogs tillskapandet av ett internatio- nellt som inriktas på att utgöra en vetenskap- lig knutpunkt för det svenska Östersjömiljösamarbetet. Institutet bör ha en internationell prägel och kunna attrahera forskare från andra länder. Förslag bör lämnas på organisation och uppgifter för ett sådant institut, var det bör förläggas, organisationstillhörighet, budget och hur verksamheten kan finansieras. Vidare skall utreda- ren föreslå formen för inrättande av ett fiskeriteknologiskt institut och en eftergymnasial utbildning för nyttjandet av resurser och behovet av eventuell samordning med befintlig relevant verk- samhet. Fullständiga författningsförslag skall lämnas. Konsekvensanalyser av samtliga förslag skall presenteras och för- slag till finansiering av åtgärder med statsfinansiella konsekvenser skall lämnas. Det står utredaren fritt att inkludera även annat rele- vant underlag i sitt arbete. Arbetets genomförande, tidsplan m.m. Principen om ett sektorsansvar för miljön skall vara vägledande. Utredningen skall samråda med berörda aktörer, som Naturvårds- verkets olika råd, myndigheter, pågående utredningar inom områ- det, sektorer, experter och forskare samt enskilda organisationer. Uppdraget skall redovisas . Frå- gorna om ett och de centrumen skall utredas med förtur och redovisas . (M 2006:05) Utredningen om kunskap för bevarande och hållbart nyttjande av havsmiljön, (M 2006:05), får sitt uppdrag utvidgat. Utredningen skall bl.a. också -analysera innebörden av och bedöma förutsättningarna för att göra till ett pilotområde med en gemensam interna- tionell förvaltningsstrategi och med detta som utgångspunkt föreslå en svensk organisation för förvaltning av havsmiljön, -föreslå en modell för planering av de svenska havsområdena, -föreslå hur samarbetet och samverkan i kunskapsfrågor på vat- tenområdet skall kunna effektiviseras, -föreslå hur tillgängligheten till vattenrelaterade data skall kunna öka samt hur ett system för datasamordning kan se ut, -föreslå ett system för samverkan och samnyttjande av forsk- nings- och undersökningsfartyg samt sammanställa vilka krav som bör ställas på oceangående fartygsresurser för forsknings- och undersökningsverksamhet. Uppdraget skall redovisas i sin helhet . Med stöd av regeringens bemyndigande gav chefen för en särskild utredare i uppdrag att föreslå åtgärder som långsiktigt säkerställer behovet av en effektiv och samordnad insamling och analys av kunskap rörande vattenfrågor. Syftet var att säkerställa bevarande och håll- bart nyttjande av havet. Utredningen antog namnet Havsmiljö- utredningen (M 2006:05). överlämnade utredningen delbetänkandet Ett svenskt havsmiljöinstitut (SOU 2006:112). Hållbart nyttjande och bevarande av havsmiljön hotas allvarligt av bl.a. övergödning, effekter av utsläpp av oljeprodukter från far- tygstrafik och andra giftutsläpp, överutnyttjande av främst torsk samt den pågående klimatförändringen. Genomförandet av Euro- paparlamentets och rådets direktiv /60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten) samt Europeiska kommissionens förslag till ett direktiv om en marin strategi (KOM(2005) 505 slutlig) och ansatserna i om EU:s framtida havs- politik (KOM(2006) 275 slutlig) kommer att kräva successivt ökande svenska satsningar inom vattenområdet. Den minskning av mängden närsalter och gifter som behövs för en återhämtning av havsområdena förutsätter både en minskad tillförsel av dessa äm- nen från alla berörda sektorer, som åtgärder måste vidtas också i havet. En utökad sektorsintegrering av vattenarbetet är därför nödvändig. Förslaget till ett direktiv om en marin strategi mynnade ut i en politisk överenskommelse om en gemensam ståndpunkt i ministerrådet. Direktivet kan efter slutförhandling- arna förväntas träda i kraft . Det direktivet och EU:s framtida havspolitik kommer att förutsätta ökad kunskap inom alla delar av de ekosystemen, liksom möjligheter att skapa ett hållbart nyttjande. Andra regeringsuppdrag på vattenområdet Inom ramen för genomförandet av ett antal uppdrag inom vatten- och havsområdet som regeringen har gett , Fiske- riverket och andra myndigheter pågår flera processer som berör delar av de frågor utredningen har att ta ställning till. Utredningen skall så långt som möjligt tillvarata den kunskap som successivt tas fram genom dessa regeringsuppdrag och göra de kompletteringar som behövs. En organisation för förvaltning av havsmiljön I budgetpropositionen (prop. 2006/07:1) uttryckte regeringen sin avsikt att ge för att utreda möjligheten att, inom ramen för de möjligheter som ger, göra till ett pilotområde för en ny gemensam förvaltningsstrategi där länderna samverkar och finner institutionella former för att säkra efterlevnaden av ett gemensamt regelverk. Även för bör det internationella samarbetet förstärkas inom ramen för samarbetet runt . Det kommande EG-direktivet om en marin strategi förväntas innebära att varje medlemsstat skall utpeka en eller flera nationella myndigheter som skall ansvara för förvaltningen av havet i de olika havsregionerna. För rör det sig om dels , dels , och . Uppgifterna för en sådan myndighet kommer troligen att bestå av bl.a. en initial bedömning av miljösituationen i havet och nyttjandet av det, en definiering av vad som är god ekologisk status samt fastställande av miljömål med tillhörande indikatorer och löpande övervakningsprogram. skall, enligt det nuvarande förslaget, ett åtgärdsprogram fin- nas på plats. Det skall vara operativt 2018 så att uppställda mål kan nås 2021. Arbetet skall ske i samverkan med övriga länder inom respektive havsregion. Utredningen skall analysera innebörden av och bedöma förut- sättningarna för att göra till ett pilotområde med en gemensam förvaltningsstrategi samt överväga formerna för detta. Slutsatserna skall redovisas och kunna ligga till grund för bedöm- ningar och ställningstaganden i ett senare skede. Med utgångspunkt i ambitionen att få till stånd en gemensam internationell förvalt- ningsstrategi för skall utredningen utifrån ett eko- systemperspektiv föreslå hur bör organisera förvaltningen av havsmiljön, i enlighet med vad som kan förväntas följa av det kommande EG-direktivet. Förslaget skall i första hand rymmas inom ramen för befintliga myndigheter. I uppdraget ligger även att föreslå vilka uppgifter som bör åligga en sådan organisation och vilken kompetens som behövs samt att definiera avgränsningen till andra berörda myndigheter. Utredningen skall vidare analysera och redovisa de juridiska, administrativa och ekonomiska hinder som kan finnas för den föreslagna organisationen och föreslå lämpliga lösningar. En modell för planering av havsområdena När havsbaserade aktiviteter växer i antal och omfattning ökar även konkurrensen om användningen av havsområdena och mellan användningen och behovet av olika skyddsåtgärder. Intressekon- flikter kan uppstå. Utan någon form av planering hämmas också investeringsbeslut p.g.a. ovisshet om framtida möjligheter. saknas ett sammanhållet system för fysisk planering och nyttjande av de svenska havsområdena. Det behövs ett system för planering och avvägning mellan olika intressen och som även möjliggör synergieffekter. I ett längre perspektiv behöver ett system skapas för en övergripande och långsiktigt hållbar förvaltning av alla vat- tenanknutna resurser. föreslog i sitt betänkande Havet – tid för en ny strategi (SOU 2003:72), att territorialvatten bör indelas i zoner för olika typer av nyttjande. En sådan zonering skall enligt förslaget t.ex. innehålla zoner där inget uttag av biologiska resurser skall göras och där även tillträde i vissa fall begränsas, zoner för vissa typer av brukande och områden för alla former av nyttjande. Ett svenskt system för zonering bör i möjligaste mån vara samordnat med liknande system i angränsande länder. En zonering bör långsiktigt ligga till grund för den framtida förvalt- ningen av havsmiljön men kan inte inrättas förrän viss kunskap har skaffats, t.ex. om bottenförhållandena. Att utarbeta ett planeringssystem för de svenska havsområdena är en komplex uppgift och bör göras stegvis. Utredningen skall som ett första steg föreslå en modell för hur ett planeringssystem kan utvecklas. Förslaget bör bl.a. klargöra vilka krav som kan ställas på ett planeringssystem, vilken kunskap som krävs för att möjlig- göra en planering, vilka aktörer som bör göras delaktiga samt beskriva de fortsatta stegen för utvecklingen av ett planerings- system. Ett framtida planeringssystem bör kunna samordnas med liknande system i angränsande länder. Utredningen skall även lämna en översiktlig redovisning av i vilka geografiska områden riskerna för motstridiga intressen är störst och föreslå hur dessa intressekonflikter kan lösas samt peka på möjliga synergier av att nyttja havet för olika ändamål. Ökat samarbete om kunskapsfrågor De ekosystemen är starkt påverkade av tillförseln av främst närsalter men även av gifter från luft, land och sötvatten. Den nuvarande kunskapsorganisationen är baserad på sektorsansvar, där varje myndighet ansvarar för sin del av de vattenanknutna ekosys- temen. Det ställer krav på samordning av kunskapsarbetet i alla vattenrelaterade frågor. Utredningen fick därför i sina ursprungliga direktiv i uppdrag att bl.a. utreda hur den vattenrelaterade forsk- ningen och utbildningen kan användas för att lösa miljöproblemen i havet och hur samverkan mellan vattenrelaterad miljöövervakning samt forskning och undersökningsverksamhet kan utvecklas. Det kommande EG-direktivet om en marin strategi förväntas öka kra- ven på samordning ytterligare.