sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — – förslag till en effektivare statsförvaltning 2008_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2008_SOU register S-format.indd 1 Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Som ordförande förordnade regeringen general- direktören och som ledamöter filosofie doktorn , generaldirektören , general- direktören , styrelseordföranden , professorn samt filosofie doktorn . Kommittén har antagit namnet förvaltningskommitté. Som experter i kommittén förordnades kanslirådet och professorn . Som huvudsekreterare förordnades ämnes- rådet . Som sekreterare förordnades organi- sationsdirektören . förordnades utredaren som sekreterare. förordnades utredaren som sekreterare. Text- mässig layout har utförts av vid kommittéservice, som också har varit kommitténs assistent. Kommittén överlämnade delbetänkandet Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107). Kommittén överlämnar härmed slutbetänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). I och med detta är kommitténs uppdrag avslutat. Överväganden och förslag............................................ Det statliga åtagandet .............................................................. 2.1.1 Uppdelningen av det offentliga åtagandet .................. 2.1.2 Över tiden beständiga myndighetsuppgifter .............. 2.1.3 Myndighetsuppgifter i förhållande till 2.1.4 Myndighetsuppgifter i förhållande till politikens teori och värderingar .................................................... Myndighetsuppgifterna och EU.................................. Styrningen av förvaltningen .................................................... 2.2.1 Myndigheterna – ett instrument för att genomföra politiska beslut........................................... Styrformernas olika möjligheter.................................. 2.2.3 Myndighetsformen – huvudregel för statlig Utnyttja olika tidsgränser ............................................ Kraven på myndigheterna ............................................ 2.2.6 Kontinuitet i styrningen av myndigheterna................ 2.2.7 Fördjupa granskningen av politikens utfall................. EU-medlemskapet och statsförvaltningen ............................. 2.3.1 EU-arbetet har inneburit betydande avsteg från den svenska förvaltningsmodellen ............................... 2.3.2 Regelverket bör främja insyn och markera EU:s 2.3.3 Skilj på EU och internationella organisationer ........... 2.3.4 EU-arbetet bör än mer inriktas på tidiga initiativ....... 2.3.5 Problemen med införlivande bör åtgärdas................. 2.3.6 Styrinstrumenten behöver utvecklas ytterligare ....... 2.4Omprövning av omfattningen och inriktningen av myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter ............... Statens roller och marknaden..................................... Statliga myndigheter som säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad.................. 2.5Myndighetsbegrepp, nämndmyndigheter och Benämningen av myndigheter.................................... Den statliga förvaltningens struktur ..................................... De senaste årens förändringar.................................... Möjligheter till fortsatta förändringar ....................... Åtgärder för att göra förvaltningsstrukturen Kompetensförsörjning för framtidens statsförvaltning....... Värdegrundsarbete i statsförvaltningen ................................ Generella effektiviseringar och besparingar.......................... Åtgärder för att effektivisera och spara ..................... Lag om statlig förvaltning...................................................... 2.10.1 Behovet av en lag......................................................... 2.10.2 Fortsatt arbete med lagstiftning om statlig Vissa konsekvenser av kommitténs förslag................... Följder för statsförvaltningen ............................................... 3.1.1 Att styra och utveckla myndigheterna ...................... 3.1.3 Konkurrensförslagens följder för myndigheterna.... Förändringar av myndighetsstrukturen .................... Effektiviseringar och besparingar .............................. Nyttan för medborgare, kommuner och företag................. 3.3Sysselsättning och offentlig service i olika delar av Jämställdhet och integration ................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................ har haft i uppgift att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Översynen, som omfattar alla statliga myndigheter som lyder under regeringen, syftar till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet genom att: klargöra vad som bör vara det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den stat- liga verksamheten, få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvaltnings- struktur i olika avseenden samt öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlem- skapet ställer. har tidigare lämnat delbetänkandet Opinions- bildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107). har antalet statliga myndigheterna under regeringen minskat med mer än två tredjedelar. bedömer att det kommer att finnas cirka 400 myndigheter . Härutöver finns cirka 600 organ som har uppgifter inom ramen för det statliga åtagandet men som inte är myndigheter, t.ex. ideella föreningar och statliga bolag. Dessa organ ingår inte i uppdrag. konstaterar att vad som bör vara en statlig myndighetsuppgift ytterst är en fråga för politiska avgöranden. Innehållet i sådana avgöranden har varierat utifrån vid olika tid- punkter gällande förutsättningar, kunskaper och värderingar. Kom- mittén pekar dock på några områden där det av olika skäl är svårt att tänka sig att staten inte skulle behöva fullgöra uppgifter. Det gäller militärt försvar, polisväsende, rättsväsende, utrikesrepre- sentation och skatteväsende. Kommittén konstaterar också att staten behöver utföra vissa uppgifter, bl.a. av reglerings- och tillsynskaraktär, för att underhålla marknadsekonomins funktion. Sammantaget uppskattar kommittén att statsbudgetens konsumtionsutgifter för dessa slag av uppgifter uppgick till . Staten kan härutöver lösa många uppgifter. För svenskt vid- kommande ger de två första kapitlen i regeringsformen en väg- ledning om vad som bör vara statliga eller på annat sätt offentliga myndighetsuppgifter. På olika områden kan dock formen, finansi- eringen och driften av verksamheten varieras med hänsyn till de krav som bör ställas ur demokrati-, rättsäkerhets- och effektivitets- hänseende. Att staten bör lösa en viss uppgift säger heller inte något bestämt om vilken ambitionsnivå, t.ex. i ekonomiska termer, som måste gälla. Här är i allmänhet handlingsfriheten betydande. Det är dock kommitténs bedömning att de flesta statliga åtaganden förutsätter myndighetsuppgifter i någon form, t.ex. tillsyn. har haft i uppgift att särskilt granska och ompröva myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter. Enligt den undersökning kommittén låtit göra uppgick omfattningen av denna verksamhet till , fördelat på 109 statliga myndigheter. Kommittén föreslår att det i lag införs en huvudregel om att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en kon- kurrensutsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad. Enligt kommitténs förslag ska regeringen kunna besluta om undan- tag från huvudregeln i enskilda fall och utifrån vissa kriterier. Kommittén föreslår vidare att myndigheter som bemyndigas att sälja en vara och/eller tjänst på en konkurrensutsatt marknad ska särredovisa intäkter och kostnader för denna verksamhet. Köp av varor och tjänster mellan statliga myndigheter bör enligt kommittén omfattas av de principer som gäller för upphandling i allmänhet. Styrningen av förvaltningen – lag om statlig förvaltning Myndigheterna är nödvändiga instrument för att genomföra av och regeringen fattade beslut. Styrningen av myndighet- erna är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna uppfylla det politiska mandat som väljarna givit dem. Regeringens styrning bör anpassas till respektive myndighets verksamhet och organisation. Det är dock angeläget att myndigheternas resultat och effektivitet står i fokus. Staten måste säkerställa en god hus- hållning med skattemedlen. föreslår bl.a. att när statliga myndigheter inrättas bör dessa som huvudregel ges ett tidsbegränsat mandat. bedömer att vissa frågor om den statliga förvaltningen är så viktiga för folkstyrelsens förverkligande att bör besluta om grunderna. Likaså anser kommittén att bestämmelserna om förvaltningsmyndigheternas verksamhet bör präglas av stabilitet och långsiktighet. Kommittén anser därför att lagform bör användas för att reglera grunderna för statsmakternas styrning av myndigheterna. ska utformningen och inne- hållet i dessa bestämmelser medge att regeringen kan styra myndig- heterna på ett för varje område ändamålsenligt sätt. Ur ett medborgar- perspektiv skulle en samlad lagreglering bidra till en ökad insyn i och förståelse för hur den verkställande makten utövas. Enligt bör en lag och tillhörande för- ordning om statlig förvaltning – utöver bestämmelser om myndig- heternas konkurrensutsatta verksamheter och EU-arbete – bl.a. innehålla bestämmelser om: principer för god förvaltning i ett medborgarperspektiv regeringens befogenhet och skyldighet att styra myndigheterna, beredningskrav vid utnämningar, under vilka förutsättningar regeringen får bilda en ny myndighet samt För att ytterligare förbättra förutsättningarna för och kontinui- teten i regeringens styrning av myndigheterna, föreslår kommittén att det i departementen tillsätts en opolitisk chefstjänsteman, som stöd för den politiska ledningen. Den statliga förvaltningens struktur Regeringen har låtit utreda respektive beslutat om förändringar i myndighetsstrukturen på ett flertal sam- hällsområden. På några områden som inte förändrats så mycket pågår eller planeras utredningar med uppgift att se över myndighets- organisationen. Med hänsyn tagen till de förändringar som redan utretts och i vissa fall beslutats behandlar kommittén några områden som kan förtjäna fortsatta överväganden. Kommittén föreslår bl.a. en över- syn av förutsättningarna för att förändra organisationen för vissa av de myndigheter som har till uppgift att främja marknadens funktion. Kommittén anser också att organisationen av myndigheterna på försvarsområdet fortsatt bör ses över, liksom organisationen av myndigheterna med uppgifter inom fastighetsförvaltning, läns- styrelserna och museerna. Enligt kommittén finns det även skäl som talar för att ombilda polismyndigheterna till en myndighet, och föreslår att regeringen prövar förutsättningarna för en sådan förändring. Samma sak gäller och landsarkiven. Tillsyn är en av statens grundfunktioner. En oberoende och förtroendeskapande tillsyn kräver att tillsynsmyndigheten inte har andra uppgifter som kan ge upphov till rollkonflikter. bedömer att utgör en lämplig bas för att åstadkomma en oberoende och självständig statlig tillsyn. Myndig- hetsstrukturen på regional nivå skulle därigenom kunna förenklas och effektiviseras. Genom åtgärden skulle kommunernas och många företags kontaktpunkt gentemot staten i viktiga avseenden bli en och densamma. Bara sådan tillsyn som kräver högt specialiserad kompetens bör utföras av separata tillsynsmyndigheter. I första hand bör sådan till- syn som är regionalt organiserad föras till länsstyrelserna, liksom tillsyn över verksamhet som i hög grad utförs av kom- munerna. Varje tillsynsområde behöver dock utredas för sig, innan en förändring genomförs. EU-medlemskapets följder för den statliga förvaltningen Europeiska unionen påverkar på ett flertal områden myndigheternas uppgifter. Principerna för unionens inre marknad får även återverk- ningar på områden som tidigare betraktats som strikt nationella, såsom rättskipning, polis och gränsskydd. Myndighetskontakter mellan medlemsstater och gentemot Europeiska unionens organ har efter hand internaliserats och blivit en reguljär del av den svenska statsförvaltningen. Enligt Förvaltningskommitténs bedömning innebär EU-arbetet i vissa avseenden ett avsteg ifrån den svenska förvaltningsmodellen. EU-ärenden betraktas i allmänhet inte som regeringsärenden, varför besluten inte fattas av regeringen som kollektiv. I EU-arbetet griper även departementen, utan föregående regeringsbeslut, in i myndig- heternas organisationer och drar direkt på myndigheternas resurser. Regleringen av EU-arbetet uppfyller enligt kommitténs bedömning inte högt ställda krav på öppenhet och insyn i statsförvaltningen. Mot denna bakgrund föreslår att det bör regleras i lag i vilken ordning som regeringen kan delegera uppgiften att företräda . Även andra grundläggande bestämmelser om EU-arbetet bör finnas i lag. Tillämpningsregler för EU-arbetet bör föreskrivas i förordning, i stället för som i interna cirkulär i . anser också EU-arbetet än mer bör inriktas på tidiga initiativ. Departementen och myndigheterna bör utarbeta EU-strategier i samråd. Regeringen bör inom ramen för strategiarbetet utveckla arbetssätten tillsammans med myndigheterna i syfte att samla resurserna inom ett sakområde. Likaså behöver pro- blem förknippade med införlivande av EG-rättsakter åtgärdas. Arbets- sätten måste även här utvecklas och rutiner tas fram. I möjligaste mån bör man överväga hur en ny reglering ska införlivas och tillämpas redan när kommissionen lägger sitt förslag. lämnar förslag till förbättringar i dessa avseenden. Strategisk kompetensförsörjning och värdegrund för statsförvaltningen bedömer att två av de viktigaste frågorna för den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen är rekrytering och kompetensutveckling av chefer samt nyrekrytering av medarbetare. Kommittén anser vidare att det finns anledning att se över och analysera kompetensbehovet i ljuset av de förändringar som statsförvaltningen befinner sig i och står inför. Viktiga frågor i detta sammanhang gäller de olika arbetsmarknadssektorernas nuvar- ande och kommande kompetensbehov och den statliga förvaltningens förmåga att hävda sig i denna konkurrens. vill understryka att en statstjänsteman ytterst arbetar på medborgarnas uppdrag. De statligt anställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i stats- förvaltningen samt i rollen som statstjänsteman. En gemensam värde- grund underlättar arbetet med att bevara och stärka en medborgar- orienterad grundsyn inom statsförvaltningen, och är till hjälp för myndigheterna som utvecklar egna anpassade värdegrundsdokument. Av stor vikt är att frågor om etik och innehåll i statstjänstemanna- rollen lyfts fram och diskuteras fortlöpande inom myndigheterna. Faktiska och potentiella värdekonflikter måste uppmärksammas. principiella grundvalar finns fastlagda i olika lagar. Kommittén rekommenderar att regeringen sammanställer och dokumenterar den gemensamma värdegrunden för alla anställda i statsförvaltningen. Generella effektiviseringar och besparingar För att uppnå ytterligare effektiviseringar och besparingar i statliga myndigheter krävs ett yttre tryck. lämnar i detta syfte två förslag. Det första innebär att regeringen utvidgar det befintliga produktivitetstrycket vid finansieringen av myndig- heternas samtliga förvaltningskostnader, dvs. även till avgifts- finansierad verksamhet. Det andra innebär att regeringen bjuder in det privata näringslivet att lämna förslag på att driva statliga verk- samheter genom s.k. utmaningsrätt. anser att det inte är effektivt att alla myn- digheter är självförsörjande på alla områden. Myndigheter behöver inte alltid ha en egen intern organisation med kompetens för att lösa alla typer av administrativa uppgifter. Det finns enligt kommittén utrymme för effektiviseringar och besparingar i en mer koncen- trerad och myndighetsövergripande hantering av volymtjänster. Om denna potential utnyttjas kan väsentliga finansiella besparingar upp- nås. har de möjligheter till effektivisering som förutsätter samverkan över myndighetsgränserna endast utnyttjas marginellt på grund av olika hinder eller bristande incitament. Besparingsmöjligheter finns enligt bl.a. inom det ekonomi- och personaladministrativa området. Men det finns andra områden där en koncentration av hanteringen skulle kunna innebära ännu större effektiviseringar och besparingar, såsom IT-drift. Inom områden som kräver olika typer av specialist- kompetens skulle resurssamverkan kunna bidra till att både sänka kostnader och höja kvaliteten. Kommittén föreslår mot denna bak- grund att regeringen tar initiativ till gemensamma koncentrerade administrativa lösningar för myndigheterna. pekar också på möjligheterna till effektivi- seringar i samband med den generationsväxling som statsförvaltningen står inför. Ett annat generellt besparingsområde som kommittén erinrar om är myndigheternas lokalkostnader. föreslår att begränsningarna av myndig- heternas anslagssparande tas bort för att därigenom tillvarata möjlig- heter till effektiviseringar och kostnadsminskningar. Av samma skäl föreslår kommittén att och regeringen bör kunna besluta om anslag till myndigheterna än . För att genom- föra detta behöver regeringsformens bestämmelser om budget- periodens längd ändras (RF 9:3). has had the task of re- viewing the tasks and organisation of the state administration. The purpose of the review, which encompasses all state agencies under the Government, is to make state administration and activities more effective and efficient by: clarifying what the state should undertake to do in the form of agency tasks, creating good conditions for the Government to govern state activities, putting in place a clearer and more easily grasped structure for state administration in various respects, and increasing the ability of the agencies to contribute to efficiency measures and carry out their tasks in light of the requirements made by EU membership. has previously submit- ted an interim report entitled Opinion-forming activities and small government agencies (SOU 2007:107). The tasks undertaken by the state Since the mid-1990s the number of state agencies under the Government has decreased by more than two thirds. The Com- mittee on estimates that in 2009 there will be about 400 agencies. In addition to these, there are some 600 bodies that have tasks within the framework of tasks undertaken by the state but that are not agencies, such as non-profit associa- tions and state-owned companies. These bodies do not come within the remit of . notes that the ques- tion of what tasks should be dealt with by a state agency is ulti- a matter for political decision. The matters covered by such decisions have varied depending on the conditions, knowledge and values prevailing at different times. However, the Committee indi- cates certain areas where, for one reason or another, it is difficult to imagine that the state would not have to perform certain tasks. This applies to military defence, services, the judicial system, foreign representation and taxation. also notes that the state needs to perform certain tasks of a regulatory and supervisory nature to maintain a working market economy. In total, the Committee estimates that expenditure on these types of tasks costs the central government budget between billion and billion in 2006. The state can solve many other tasks in addition to those already mentioned. In the case of , the first two chapters of the Instrument of Government provide guidance on which tasks it should fall to state agencies or other public agencies to perform. However, in various areas, the form, funding and management of activities can vary in light of the requirements that should be made from the point of view of democracy, legal certainty and efficiency. Moreover, the perception that the state should solve a certain task does not say anything definite about the level of ambition, in eco- nomic or other terms, that must apply. In general, there is con- siderable freedom of action here. Nonetheless, the Committees opinion is that most state undertakings presuppose tasks of one form or another for government agencies, such as supervision. Competitive activities run by agencies has had special instruc- tions to scrutinise and review activities engaged in by agencies in areas open to competition. The study commissioned by the Com- mittee found that these activities had a volume of approximately billion in 2006, distributed across 109 state agencies. proposes that a general rule be introduced by law, stipulating that state agencies are not allowed to sell goods and services in competitive markets or markets that are potentially open to competition. The Committees proposal will allow the Government to decide on exceptions to the general rule in indi- vidual cases and on the basis of certain criteria. In addition, the Committee proposes that agencies authorised to sell a good and/or service in a competitive market be required to report revenue and costs associated with these activities separately. In the Commit- tees opinion, inter-agency purchases of goods and services should be covered by the principles that apply to public procurement in general. Governance: An act on state administration The agencies are necessary instruments for implementing decisions taken by the Riksdag (Parliament) and the Government. Conse- quently, the way in which the agencies are governed is highly im- portant in enabling the Government and the Riksdag to fulfil the political mandate that the electorate has given them. The governance exercised by the Government should be adapted to fit the activities and organisation of each agency. However, it is essential that the focus is on the results and efficiency achieved by the agencies. Central government must ensure that tax revenues are used well and economically. stration proposes that when they are established, state agencies should be given a mandate for a limited, specified time. considers certain matters of state administration to be so important for imple- menting democracy that the Riksdag should decide on the basic principles and arrangements. Similarly, the Committee considers that the provisions concerning the activities of the administrative agencies should be characterised by stability and a long-term per- spective. therefore considers that the regulation of the basic principles and arrangements for parliamentary and governmental governance of the agencies should be given legisla- tive form. At the same time, the formulation and contents of these provisions must allow the Government to govern the agencies in a that is appropriate for each area. From a citizens perspec- tive coherent legislative regulations would contribute to greater insight into and understanding of the way in which executive power is exercised. In the opinion of , an act and associated ordinance on state administration should contain provisions on the following: principles of good administration from a citizens perspective, the Governments authority and duty to govern the agencies, requirements for preparation of appointments, the conditions required for the Government to establish a new agency, and forms of agency management.