sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — De skäl som har anförts för att ge regeringen en möjlighet att förordna om extra val vid större indelningsändringar har enligt vår mening inte en sådan tyngd att denna möjlighet bör återinföras. 13.4Kriterierna för rösträtt och valbarhet Rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige har svenska medborgare som fyllt senast på valdagen och som är folkbokförda inom respektive kommunen. Också medborgare i någon av EU:s medlemsländer samt medborgare i och har rösträtt under samma förutsättningar. Övriga utlänningar har rösträtt om de har varit folkbokförda i i följd före valdagen (4 kap. 2 och 3 §§ kommunallagen). Det är uppgifter i folkbokföringsregister före valdagen som avgör vem som har rätt att rösta och var. Det innebär att väljare bosatta i tas upp som röstberättigade i det valdistrikt där de var folkbokförda före valdagen (4 kap. 4 § kommunallagen). Den som har rösträtt är också valbar. Valbarheten grundar sig på uppgifter i folkbokföringsregistret på valdagen. För att vara valbar i en kommun eller ett landsting måste personen vara folkbokförd där (4 kap. 5 § kommunallagen). Den som har rösträtt vid val till landstings- och kommun- fullmäktige har också rösträtt vid en folkomröstning i kommunen eller (5 § lagen [1994:692] om kommunala folk- omröstningar). Enligt våra direktiv ska vi överväga om det finns anledning att ändra de kriterier som gäller för rösträtt och valbarhet i kommunala val, t.ex. kravet på att utlänningar som inte är unions- medborgare eller medborgare i eller , måste ha varit folkbokförda i landet i följd före valdagen för att ha rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige. Frågan har behandlats av Kommittén om medborgarskapskrav, som i betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106) föreslog att treårsregeln skulle avskaffas. Även har i betänkandet Att vara med på riktigt (SOU 2001:48) föreslagit att treårsregeln ska avskaffas. Som skäl har anförts att den särbehandling som föreligger mellan här bosatta utlänningar som är medborgare i EU, eller och utlänningar som inte är det inte vilar på saklig grund. Förslagen har inte lett till lagstiftning. Vår bedömning: Det nuvarande sambandet mellan rösträtts- ålder och myndighetsålder bör inte brytas. Den s.k. treårsregeln för utlänningar som inte är unionsmedborgare eller medborgare i eller bör finnas kvar. Som tidigare framgått (se avsnitt 12.2) har vi i frågan om rösträtts- och valbarhetsåldern vid val till och val till Europa- parlamentet stannat för att det nuvarande sambandet mellan rösträttsålder och myndighetsålder inte bör brytas. De skäl som vi där angett för att inte ändra denna ordning gäller även för de kommunala valen. Någon ändring bör därför inte heller ske beträffande dessa val. hade endast svenska medborgare rätt att rösta och vara valbara i kommunala val. Då infördes som framgått rösträtt och valbarhet för andra än svenska medborgare genom den treårsregel som gäller än . Regeln har dock därefter modifierats på det sättet att tidsperioden numera räknas från valdagen och inte från året före valdagen. För medborgare i någon av EU:s medlemsstater och för medborgare i och togs treårskravet bort . Frågan om den politiska delaktigheten, och då i första hand rätten att rösta i kommunala val, har varit föremål för omfattande diskussion och utredning. I har det t.ex. vid upprepade tillfällen lagts motioner med innebörden att samma regler i detta avseende borde gälla för alla utlänningar, oavsett om de är medborgare i medlemsstater i EU eller inte. Syftet bakom den kommunala rösträtten för andra än svenska medborgare var bl.a. att öka invandrarnas direkta politiska inflytande på det kommunala området. Med treårsregeln ville man skapa rimliga garantier för att väljaren hade vissa inte alltför obetydliga kunskaper i svenska språket, kände till och hade förståelse för svenska förhållanden och hade ett naturligt intresse inte bara för de aktuella förhållandena i kommunen utan också för de mer långsiktiga kommunala angelägenheterna (prop. 1975/76:23 s. 89 f.). I ljuset av de ändrade reglerna för EU-medborgare och medborgare i och som trädde i kraft finns det anledning att diskutera om det fortfarande finns skäl nog att hålla fast vid treårsregeln för övriga. EU-medborgares rösträtt och valbarhet följer av det EG- direktiv som stadgar en rätt för unionsmedborgare bosatta i en annan medlemsstat att där rösta och vara valbara i kommunala val (och rådets direktiv /80/EG). Direktivets syfte är att säkerställa att alla unionsmedborgare, oberoende av om de är medborgare i det medlemsland som de är bosatta i, ska kunna utöva sin rösträtt och vara valbara vid kommunala val i den staten på lika villkor. Det ger uttryck för principen om jämlikhet mellan och lika behandling av en medlemsstats medborgare och medborgare i andra medlemsstater, och är en naturlig följd av den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som föreskrivs i direktivet. Införandet av rösträtt och valbarhet för medborgare i och motiverades med att och hade gett nordiska medborgare rätt att rösta och vara valbara i kommunala val på samma villkor som de egna medborgarna och att då hade för avsikt att införa motsvarande regler. det inom fanns en gemensam bas när det gäller språk och samhällsstruktur (prop. 1996/97:70 s. 157 f.). De undantag från treårsregeln som gäller för unionsmedborgare och medborgare i och är ett resultat av medlemskap i och nordisk samverkan. Samma politiska förmåner som unionsmedborgare samt medborgare i och får i får också svenska medborgare bosatta i något annat medlemsland eller i eller . Systemet kan på det sättet sägas bygga på ömsesidighet. När det gäller medborgare i länder utanför den nu angivna kretsen, med vilka några överenskommelser om gemensamma principer och ömsesidighet inte har träffats, bör det även fortsättningsvis krävas en särskild kvalifikationstid för rösträtt och valbarhet. Enligt vår mening går det inte att bortse från att treårsregeln skapar rimliga garantier för att dessa väljare uppfyller de krav som bör kunna ställas på väljare i demokratiska val. Det förhållandet att det kan ifrågasättas i vilken utsträckning nu nämnda krav också uppfylls av unionsmedborgare och medborgare i och , som utan något krav bosättning får delta i de kommunala valen, är enligt vår mening inte tillräckligt för att ta bort detta krav för samtliga. Som har framgått finns det särskilda skäl, bl.a. önskemålen om fri rörlighet inom EU och det nordiska samarbetet, som motiverat den särställning som unionsmedborgare och medborgare i och har. Sammanfattningsvis anser vi således att treårsregeln i dess nuvarande omfattning bör finnas kvar. 14 Vissa andra valfrågor De politiska partierna är av avgörande betydelse för den svenska demokratin. Det är genom partierna som kandidater till de politiska förtroendeuppdragen rekryteras och det är också i stor utsträckning partierna som svarar för opinionsbildningen i politiska frågor. Trots den stora betydelse partierna har är deras verksamhet i det närmaste helt oreglerad. Anledningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller att reglera partiernas verksamhet. Partibegreppet definieras i 3 kap. 7 § första stycket andra meningen regeringsformen. Med parti avses enligt bestämmelsen varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Med detta partibegrepp godtas som parti varje sammanslutning eller väljargrupp vars namn förekommer på en valsedel även om den angivna väljargruppen inte har fått mer än en röst. Några krav på att sammanslutningen eller gruppen ska vara av en viss storlek eller att det måste finnas en verklig sammanhållning eller gemenskap ställs inte upp. Det krävs inte heller att sammanslutningen eller väljargruppen styrs av någon bakomliggande ideologi. Även om sammanslutningen eller gruppen alltså endast består av några få personer utan idémässig anknytning till varandra, blir dessa, om de uppträder i val under särskild beteckning, ett parti. Något krav på att ett sådant parti måste vara en juridisk person ställs inte heller upp. Vanligtvis uppfyller dock de politiska partierna kraven för juridiska personer. Vanligast är att partierna är ideella föreningar. Den fria nomineringsrätten har varit en central princip i det svenska valsystemet. Enligt denna rätt – som bäst beskrivs som en funktion av frånvaron av flera olika regler – har väljarna möjlighet att före ett val bilda ett nytt parti. För att väljarna ska kunna rösta på det nya partiet ska det enligt vallagen (2005:837) i varje röstningslokal finnas blanka valsedlar på vilka väljarna kan skriva till partiets beteckning och dess kandidater. En blank valsedel utan tillskriven partibeteckning är ogiltig enligt vallagen. Frågan om införandet av någon form av offentlig kandidatur har väckts vid ett flertal tillfällen under åberopande av att väljarna måste veta vilka partier som ställer upp i valet för att de ska kunna träffa ett rationellt partival. En sådan ordning skulle också, har det framhållits, innebära vissa fördelar i ordningshänseende. Man skulle kunna bortse från valsedlar med parodiska partibeteckningar och slippa redovisa dem i det officiella valresultatet. Dessa valsedlar skulle därmed inte kunna få någon betydelse för om ett parti hamnar över eller under spärren mot små partier eller för rätten till fria valsedlar. Det skulle också kunna ge ett effektivt skydd mot ofrivillig kandidatur. På det kommunala planet skulle man kunna komma till rätta med problemet med att mandat förblir obesatta, vilket emellanåt inträffar som en följd av att ett parti får många röster i en valkrets utan att ha några kandidater där. Inskränkningar i den fria nomineringsrätten har dock inte kommit till användning som lösning på de problem som aktualiserats. Det ligger i linje med vad som uttalades i konstitu- tionsutskottets betänkande (KU 1973:26 s. 17) i samband med regeringsformens införande, nämligen att begränsningar i den fria nomineringsrätten bör komma i fråga endast vid allvarliga missförhållanden och där ingen annan lösning finns i sikte. Frågan om offentliga valförberedelser har varit föremål för ett förhållandevis omfattande utredningsarbete. föreslog i betänkandet Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6 s. 147 f.) att partierna måste förhandsanmäla sig till valet för att få delta i mandatfördelningen. Som skäl för förslaget anfördes att för att väljarna ska ha möjlighet att träffa ett rationellt partival måste de veta vilka partier som ställer upp i valet. Med en sådan ordning skulle man också komma ifrån att behöva godkänna mer eller mindre parodiska partibeteckningar. Tidsfristen för anmälan sattes i förslaget till en månad före valdagen. Ett liknande förslag med obligatorisk förhandsanmälan av partier lanserades också av i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21 s. 148 f.). Utöver det argument som hade anfört framhölls också fördelarna i ordningshänseende. På det kommunala planet skulle man kunna komma till rätta med problemet att mandat förblir obesatta. Tidsfristen för anmälan sattes även i detta förslag till en månad före valdagen. Samma linje följde också Nomineringsrätts- och valkrets- kommittén. I sitt betänkande Vissa valfrågor (SOU 1995:143 s. 145 f.) föreslog kommittén i första hand en ordning med offentliga valförberedelser omfattande obligatorisk anmälan av partier och kandidater. Utöver de argument som tidigare utredningar anfört pekade man på att förslaget även skulle verka för enhetlighet och samverkan inom partierna. En ytterligare fördel var att missbruket med parodiska partibeteckningar skulle kunna upphöra och att problemet med ofrivilliga kandidaturer fick en lösning. Vidare kunde man räkna med en lättnad i sammanräkningsförfarandet. Tidsfristen för anmälan sattes i förslaget till valåret. I andra hand föreslogs ett utökat straffrättsligt ansvar vid missbruk av den fria nomineringsrätten. I det senare betänkandet Utvärderat personval (SOU 1996:66) föreslog Nomineringsrätts- och valkretskommittén som ett alternativ till sitt tidigare förslag om ett obligatorisk anmälnings- förfarande en ordning med frivillig anmälan av samtliga kandidater. Det senare förslaget genomfördes också i samband med tillkomsten av vallag. Det innebär att den fria nomineringsrätten numera gäller bara beträffande de partier som valt att inte anmäla några kandidater. Även författningsutredning stannade för ett krav på förhandsanmälan av såväl partier som samtliga kandidater. I sitt betänkande Offentliga valförberedelser (SOU 2001:99) åter- upprepades argumentation om väljarnas möjlighet att träffa ett rationellt val och att man också skulle komma ifrån att behöva godkänna mer eller mindre parodiska partibeteckningar. Vidare anfördes att det också skulle lösa problemet med s.k. ofrivilliga kandidaturer, dvs. att någon kan bli invald som ledamot i en beslutande församling mot sin egen vilja. Partier som redan var representerade i en vald församling skulle dock inte behöva anmäla sitt deltagande i kommande val till den församlingen eller till andra församlingar på underliggande nivåer. Samtliga kandidater till valet eller valen skulle dock alltid anmälas. För riksdagsvalet skulle anmälan kunna ske fram under valåret. Samma tidsfrist skulle också gälla för landstings- och kommunvalen för de partier som redan var representerade där. Övriga partier i landstings- och kommunvalen skulle kunna anmäla sitt deltagande fram till en månad före valdagen, i vissa fall före valdagen. Den bedömning som författningsutredning gjorde delades dock inte av vallagskommitté. Enligt kommitténs bedömning fanns det inte tillräckliga skäl för att ersätta eller på annat sätt begränsa den fria nomineringsrätten med ett system för offentliga valförberedelser på det sätt som författningsutredningen föreslagit (Ny vallag, SOU 2004:111 s. 174). Erfarenheter från valen 2006 De problem som särskilt uppmärksammats i samband med val är att den fria nomineringsrätten som framgått bl.a. kan innebära att personer ibland mot sin vilja sätts upp som kandidater på valsedlarna och att mandaten inte alltid kan besättas. I sammanhanget har framhållits att detta för den enskilde kan innebära en kränkning av den personliga integriteten. Vidare har det lyfts fram att det kan uppstå jämviktslägen i den beslutande församlingen mellan olika politiska block till följd av att mandat inte kunnat besättas. Det har vidare anförts att valhandlingen för ett antal väljare förlorar sin mening om det parti man röstat på inte kan besätta samtliga erhållna mandat. I rapporten 2007:1 Erfarenheter från valen (s. 23) har mot den nu angivna bakgrunden fram- fört att det finns skäl att överväga om inte det svenska valsystemet också skulle förses med inslag av offentliga valförberedelser. Enligt myndigheten borde ett parti för att få delta i mandatfördelningen i förväg ha anmält att man kandiderar i valområdet och ha minst en valsedel med åtminstone tre kandidater för området. I rapporten belyses också de problem som följer av valsedlar med påhittade partibeteckningar. Enligt är det inte lämpligt att valmyndigheterna ska fatta besluta i frågan om ett parti föreligger eller inte. Det borde enligt vara mer objektiva regler som avgör detta. Kommuner och Landsting har i en framställning till regeringen anfört önskemål om att en ordning med offentliga valförberedelser ska införas. Enligt framställningen borde endast valsedlar från i förväg registrerade partier med i förväg upptryckta kandidatlistor räknas som giltiga. Vår bedömning: Något förslag om offentliga valförberedelser eller andra åtgärder för att lösa eller begränsa vissa av de problem som visat sig följa av den fria nomineringsrätten bör inte nu läggas fram. Däremot bör en utredning ges i uppdrag att arbeta vidare med denna fråga och de frågor som rör proportionaliteten vid val till kommunfullmäktige. Valen till och till de beslutande kommunala försam- lingarna är av central betydelse i vår representativa demokrati. Valen bör ske i former som ger så goda förutsättningar som möjligt för att väljaropinionen ska få ett rättvisande utslag i valresultatet. Den stora fördelen med ett krav på att partier som ska delta i ett allmänt val ska anmäla detta och samtliga sina kandidater före valet är att väljarna i förhand får veta vilka alternativ som presenteras i valet. En annan fördel är att enstaka röster som avges under mer eller mindre parodiska partibeteckningar inte längre kommer att godkännas. Dessa röster avser regelmässigt påhittade parti- beteckningar utan motsvarighet i någon sammanslutning eller grupp av väljare. En annan konsekvens är att ett effektivt skydd mot s.k. ofrivilliga kandidaturer uppnås. Det är så att den inskränkning i den fria nominerings- rätten som ett krav på förhandsanmälan innebär också har vissa nackdelar. Det blir med ett sådant krav inte längre möjligt för nya politiska formationer som bildas under slutet av en valrörelse att göra sig gällande i valet. Med ett sådant krav försvinner också bl.a. den nuvarande möjligheten att låta väljarna fritt skriva till kandidater på valsedeln för ett parti som inte valt att skydda sin partibeteckning. Mot bakgrund av nu nämnda aspekter och det förhållandet att principen om den fria nomineringsrätten är en viktig del av det svenska valsystemet har även mindre ingripande ändringsförslag förespråkats. En sådan åtgärd är införandet av ett system med förhands- anmälan av partier och kandidater av diskuterat slag men utan något krav på att en sådan anmälan måste ha stöd från ett visst antal röstberättigade och med en bibehållen möjlighet för väljarna att skriva till kandidater på valsedeln. Med en sådan ordning skulle flera av de fördelar som följer av ett krav på obligatorisk förhandsanmälan av partier och samtliga kandidater kunna uppnås som man kommer ifrån några av dess nackdelar. Andra åtgärder som också diskuterats är att införa ett särskilt dementiförfarande för ofrivilliga kandidaturer. Det innebär att en person som valts mot sin vilja ska kunna, i samband med att valresultatet redovisas, ge till känna att han eller hon inte kandiderat i valet för det aktuella partiet. Diskussionen har vidare rört om valmyndigheternas nuvarande skyldighet att tillhandahålla partimarkerade valsedlar utan kandidatnamn i röstningslokalerna bör villkoras av att partierna faktiskt också har kandidater i valet. En annan fråga har rört situationen då ett parti vunnit fler mandat än vad som motsvarar partiets kandidater. Vi har diskuterat om mandatet i ett sådant fall i stället ska besättas av en kandidat från det parti som närmast står i tur att få mandatet. Våra diskussioner har emellertid lett till slutsatsen att det inte är möjligt att inom ramen för detta arbete lägga fram något förslag. Vi har enats om att föreslå att en utredning ges i uppdrag att arbeta vidare med dessa frågor och med de frågor som rör proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige, se avsnitt 13.1.2. 14.2Rätten att kandidera i flera valkretsar vid riksdagsval Enligt nuvarande bestämmelser finns inte något krav på att en kandidat måste vara bosatt eller folkbokförd i den valkrets där han eller hon kandiderar. Det finns inte heller något krav på att en kandidat bara får kandidera i en valkrets eller bara för ett parti. Frånvaron av sådana krav gör att en kandidat kan bli vald i mer än en valkrets eller för mer än ett parti. Om detta sker, måste det avgöras vilken valkrets eller vilket parti som han eller hon i så fall ska företräda samt vem det mandat som kandidaten inte tillträder i så fall ska tillfalla. Detta avgörs genom s.k. dubbelvalsavveckling, se 14 kap. 11 och 13 §§ vallagen. Dubbelvalsavveckling förekom i sju fall i riksdagsvalet , i 31 fall i riksdagsvalet och i 18 fall i riksdagsvalet . Vid val förekom dubbelvalsavveckling i fyra fall. Frågan om rätten att kandidera i riksdagsvalet i flera valkretsar har varit föremål för återkommande diskussioner i stort sett sedan systemet med slutna valkretsar och bostadsband övergavs i samband med den partiella författningsreformen 1968–1969. Det konstaterades då att frånvaron av bostadsband öppnade för nomineringar av s.k. rikskandidater och att detta skulle kunna leda till att samma person kandiderade och valdes in i mer än en valkrets. Även om sådana effekter inte var önskvärda ansågs det vara ett förhållandevis djupt ingrepp i valordningen att ställa upp formella hinder. Det förutsattes att partierna skulle komma att medverka till att samma kandidat inte skulle föras fram i mer än en valkrets. Skulle erfarenheterna visa att problemet fick en praktisk betydelse borde dock frågan om formella garantier tas upp till en ny prövning (SOU 1967:26, prop. 1968:27 och KU 1968:20). Med införandet av det nya valsystemet med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst har frågan om formella garantier för att samma kandidat inte ska föras fram i mer än en valkrets fått förnyad aktualitet. Frågan har bl.a. behandlats av Rådet för utvärdering av val (Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen, SOU 1999:136 s. 139 f.) och vallagskommitté (Ny vallag, SOU 2004:111 s. 196 f.). En analys av utvecklingen till och med valet har också gjorts i rapporten och regerings- bildning (2003/04:URD3, se även bet. 2003/04:KU13 bilaga 4). Rådet för utvärdering av val pekade på att effekterna av dubbelkandidatur och dubbelval riskerade att leda till att person- valsinslaget och valsystemet som sådant förlorar i trovärdighet eftersom förutsägbarheten kan bli ytterst begränsad. Enligt rådet skulle problemet minska om partierna nominerade varje kandidat i endast en valkrets. Något uttryckligt förbud för partierna att lansera samma kandidat i mer än en valkrets såg dock rådet som en alltför ingripande åtgärd. När det gällde dubbelvalsavvecklingar vid val pekade vallagskommitté på att utvecklingen till viss del gått i den önskade riktningen och att det därför inte fanns tillräckliga skäl för att föreslå någon lagstiftning. Kommittén uttalade att det kan finnas anledning att på nytt väcka frågan om lagstiftning om det visar sig att partierna framledes inte tar sitt ansvar. Vår bedömning: Det finns inte skäl att nu införa regler som hindrar att en person kandiderar i mer än en valkrets. Ju fler listor ett parti har i en valkrets, desto svårare blir det att i olika avseenden förutsäga vilka kandidater som kommer att besätta partiets mandat. I synnerhet kan det vara svårt att med något mått av säkerhet avgöra vilken eller vilka kandidater som ska ersätta de kandidater som har blivit valda i mer än en valkrets. I en situation där ett antal kandidater förekommer på en s.k. rikslista och dessutom på en eller flera kretslistor blir förutsägbarheten i det närmaste minimal. Som framgått har vallagskommitté övervägt frågan om ett eventuellt förbud mot att en person kandiderar i mer än en valkrets. Kommitténs slutsats var att det inte fanns tillräckliga skäl för ett sådant förbud (SOU 2004:111 s. 196 f.). Kommittén konstaterade att antalet fall med dubbelval vid riksdagsvalet (18 fall) hade minskat i förhållande val (31 fall) men att det låg klart högre i förhållande till riksdagsval (sju fall). Detta visade enligt kommittén att utvecklingen till viss del hade gått i den önskade riktningen. Vid riksdagsval förekom endast fyra fall av dubbelval, alltså klart färre fall än vid riksdagsval, som var det sista riksdagsvalet före personvalsreformen. Utvecklingen har alltså fortsatt i den önskade riktningen. Med hänvisning till det anförda saknas det enligt vår mening skäl att nu föreslå någon lagstiftning i frågan. Skulle utvecklingen vid kommande val ge skäl till det får frågan om lagstiftning tas upp på nytt. Frånvaron av krav på att en kandidat bara får kandidera i en valkrets kan leda till, som vi tidigare redovisat, att en kandidat blir vald i mer än en valkrets.