sou · GWB3105 · 2009-01-01 00:00:00 — 2008_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på 2008_SOU register S-format.indd 1 utarbetas inom strukturenheten på . Förutom huvudbetänkandet skrivs i samband med utredningen ett antal specialstudier, vilka publiceras som bilagor. Arbetet med huvudbetänkandet till har utförts under ledning av kanslirådet . I den grupp som har skrivit huvudbetänkandet har ingått ämnesrådet , ämnessakkunniga och , departementssekreterarna . I diskussioner kring huvudbetänkandets utformning och innehåll har även deltagit ämnesrådet , kanslirådet , departementssekreterarna . De har även bidragit med underlag till betänkandet. och har likaså bidragit med underlag. Kanslisekreterare har utfört slutredigering av huvudbetänkandet och har även, tillsammans med assistent , varit ansvarig för administrativt arbete. Under arbetet har seminarier ordnats med enskilda experter inom de områden som utredningen analyserar. Med detta förord vill jag rikta ett varmt tack till alla dem som har bidragit till . 1 Inledning: Trender som påverkar tillväxten .................... 1.1.1 Befolkningen blir äldre och mer välutbildad............... 1.1.2 Ändrade efterfrågemönster när inkomsterna ökar..... 1.1.3 Internationaliseringen berör allt större del av Centrala politikområden för att möta framtiden................... Den ekonomiska utvecklingen på lång sikt .................... Tillväxten fortsatt god ............................................................. 2.1.1 Världshandelns betydelse allt större............................ 2.1.2 Tillgången på arbetskraft ökar svagt och Fortsatt god produktivitetsutveckling ........................ 2.1.4 Investeringarna håller kapitalkvoten oförändrad........ 2.1.5 Osäkerhet kring energipriser och klimatpolitik ......... De offentliga finanserna sätts under press ............................. Sysselsättningen bestämmer skatteinkomsterna ........ 2.2.2 Kvaliteten och omfattningen är oförändrad i Stora förändringar på arbetsmarknaden ................................. Befolkningen arbetar mindre........................................ Tudelad utveckling av utbildningsnivån ...................... 3.2Tidigare inträde på arbetsmarknaden genom ett 3.2.1 Ungdomar börjar arbeta .................................... 3.2.2 Bristande skolresultat ger problem på 3.2.3 Långa studietider på högskolan.................................... Utträdet från arbetsmarknaden styrs av många faktorer....... 3.3.1 Utträdet sker både tidigare och ........................ 3.3.2 Hälsa och utbildning påverkar möjligheterna till 3.3.3 Alla tjänar inte på att arbeta ................................ 3.3.4 om pension vid 65 har börjat luckras Produktivitetstillväxten varierar kraftigt ................................ 4.1.1 God produktivitetstillväxt sedan början av 1990- 4.1.2 Produktivitetstillväxten varierar mellan branscher ..... Tjänster påverkar andra branschers produktivitet.................. 4.2.1 Företagstjänster allt viktigare som insats i 4.2.2 Företagstjänster har betydelse för produktiviteten i andra branscher................................ 4.3Produktiviteten bestäms av investeringar, arbetskraftens kompetens och teknisk utveckling.......................................... 4.3.1 Investeringar viktiga för produktivitetstillväxten ....... 4.3.2 Arbetskraftens kvalitet har betydelse för 4.3.3 Totalfaktorproduktivitet har många Ekonomins omvandling och anpassningsförmåga ......... Omvandling kan definieras på olika sätt .............................. Inte entydigt hur omvandlingstakten utvecklats ................. Strukturomvandlingstakten har varierat ................... 5.3Teknisk utveckling och internationalisering påverkar Betydande individeffekter av omvandlingen ........................ Företagens och de anställdas vägar till anpassning .............. 5.5.1 Företagen anpassar sig genom olika strategier ......... 5.5.2 Den enskilde flyttar, byter yrke eller arbetsgivare ... 5.5.3 Politiken måste ha en bred ansats för att Energi, klimat och ekonomisk tillväxt ......................... En integrerad klimat- och energipolitik ............................... 6.1.1 Det internationella ramverket finns på plats............. 6.1.2 Många regionala och nationella mål och Ekonomiska tillväxten har ökat mer än energianvändningen och kolidioxidutsläppen...................... 6.2.1 Energisammansättningen avgörande för 6.2.2 Strukturomvandlingen en allt viktigare faktor bakom förändrad energianvändning .......................... 6.2.3 Energianvändning och koldioxidutsläpp bedöms Klimatpolitiken påverkar den ekonomiska utvecklingen .... 6.3.1 Kostnaderna för att begränsa koldioxidutsläppen behöver inte bli stora.................................................. 6.3.2 En effektiv svensk klimatpolitik ................................ 7.1Begränsade möjligheter att skattefinansiera 7.1.1 Oförändrade skattesatser innebär oförändrad Skattefinansieringen begränsar resurstillskottet ....... 7.2 Kostnaderna ökar troligen mer än i basscenariot ................. 7.2.1 Svag historisk koppling mellan kostnader för välfärdstjänster och demografi ................................... 7.3 Internationaliseringen påverkar välfärdssektorn .................. 7.3.1 Grunden för välfärdssektorn består........................... 7.3.2 Nya möjligheter till ökat internationellt utbyte ....... 7.4Vidareutveckling av välfärdstjänsterna kräver 7.4.1 Ökat arbetsutbud kan bidra på kort sikt ................... 7.4.2 Offentliga överskott skapar en buffert...................... 7.4.3 Långsiktig finansiering kräver andra lösningar ......... En politik för framtiden ............................................. arbetsutbudet och efterfrågan på välfärdstjänster..... 8.1.2 Ändrade efterfrågemönster kan komma att anpassningsförmåga i ekonomin ................................ 8.2.1 Stimulera ett längre arbetsliv ...................................... 8.2.2 Verka för god anpassningsförmåga i ekonomin och för ökad konkurrens ............................................ 8.2.3 Utred formerna för en ökad privat finansiering av 8.2.4 Verka för en global klimatpolitik baserad på har som syfte att utgöra ett underlag för den ekonomiska politiken och att skapa debatt kring politikens utform- ning. Den ska också ge en samlad bild av den ekonomiska utveck- lingen på lång sikt. Utredningen utarbetas av tjänstemän vid och departementsledningen har inte tagit ställning till innehållet. består av ett huvudbetänkande och åtta fristående bilagor. De huvudsakliga slutsatserna i är att politiken, för att skapa goda tillväxtförutsättningar, bör inriktas på följande: Stimulera ett längre arbetsliv. Ansträngningar bör inriktas på att öka effektiviteten i utbildningssystemen och främja ett senare utträde ur arbetsmarknaden, vid sidan om det arbete som redan bedrivs för att minska utanförskapet. Verka för god anpassningsförmåga i ekonomin och ökad konkurrens. Politiken bör ha en bred ansats för att förbättra anpassningsförmågan. Konkurrensen, inte minst den inter- nationella, bör främjas. Särskilt angeläget är det i de delar av tjänstesektorn där konkurrensen begränsas . Utreda formerna för en ökad privat finansiering av välfärds- tjänsterna. En ökad efterfrågan på höjd kvalitet i välfärds- tjänsterna kommer inte kunna mötas inom ramen för nuvarande system. En brett sammansatt utredning bör tillsättas för att lämna förslag om ett långsiktigt stabilt finansieringssystem för välfärdstjänsterna. Verka för en internationell klimatpolitik baserad på kostnads- effektiva styrmedel. Tillvarata de möjligheter som finns inom ramen för Kyotoprotokollet med dess flexibla mekanismer och verka internationellt för en utvidgning av systemet. Trender som påverkar tillväxten Det centrala temat för är möjligheterna att främja en god tillväxt och en god levnadsstandard. Ett antal trender kan förväntas prägla utvecklingen under de närmaste 15–20 åren. Utredningen bedömer särskilt att den förändrade befolknings- sammansättningen med en åldrande befolkning, förändrade efter- frågemönster mot större tjänsteinnehåll och fortsatt inter- nationalisering kommer ha betydelse för hur ekonomin utvecklas och för hur politiken bör utformas framöver. Trenderna sätter i olika stor utsträckning avtryck i betänkandets delar. Utredningen identifierar ett antal områden som centrala att inrikta politiken mot för att ska stå bättre rustat att möta framtiden. Dessa är att åstadkomma en god förmåga till anpassning och omvandling Den ekonomiska utvecklingen på lång sikt Den ekonomiska utvecklingen beskrivs i ett bas- scenario som i princip bygger på att de senaste decenniernas utvecklingsmönster består. Syftet med beräkningarna i Långtids- utredningen är inte att försöka prognostisera utvecklingen av den svenska ekonomin på lång sikt utan i stället att illustrera en möjlig utvecklingsväg på ett strukturerat sätt. Basscenariot tjänar som utgångspunkt för att analysera och diskutera effekterna av förändringar i politiken och omvärlden. Grundläggande faktorer för tillväxtens utveckling är arbets- utbudet och produktiviteten. Som utgångspunkt för bedömningen av arbetsutbudets utveckling använder utredningen senaste befolkningsprognos, enligt vilken antalet personer i arbetsför ålder ökar svagt . I basscenariot ökar även antalet arbetade timmar svagt, delvis utifrån antagandet om ett i princip oförändrat sysselsättningsmönster. Arbetskraften blir alltmer högutbildad, vilket innebär att andelen arbetade timmar som utförs av personer med eftergymnasial utbildning ökar. Scenariot antar också att näringslivets produktivitetstillväxt fortsätter att vara god, även om den blir något lägre än den genom- snittliga tillväxttakten och betydligt lägre än den relativt snabba utvecklingen . Vidare antas att klimatpolitiken utformas på ett kostnadseffektivt sätt. Scenariot utgår från att skattesatserna är oförändrade i förhållande till respektive skattebas, vilket räcker till att finansiera en oförändrad standard i den offentliga verksamheten. De huvudsakliga resultaten av beräkningarna är följande: Bruttonationalprodukten (BNP) växer med i genomsnitt . Det är samma genom- snittliga tillväxt som . Den strukturomvandling som basscenariot räknar med, där speciellt tjänstebranschernas betydelse ökar, har en dämpande effekt på näringslivets sammanlagda produktivitetsutveckling. Hushållens privata konsumtionsutgifter växer snabbare än BNP, . Den offentliga konsumtionen växer svagt, med . De offentliga finanserna är hållbara på lång sikt enligt bas- scenariot. En förutsättning för att detta ska gälla är att beräkningarnas antagande om oförändrad omfattning och kvalitet i den offentliga verksamheten uppfylls. En god utveckling av arbetsutbudet skapar tillväxtförutsättningar för ekonomin. Utvecklingen av arbetsutbudet är också centralt för att finansiera de offentliga välfärdssystemen. I utredningen koncentreras diskussionen om arbetade timmar i ekonomin till hur inträdet på arbetsmarknaden och utträdet ur den har utvecklats och hur det kan påverkas. Relativt små förändringar av åldern för inträde och utträde skulle kunna få stora effekter på arbetsutbudet. Inträdet på arbetsmarknaden sker sent vilket till stor del beror på att fler skaffar sig en längre utbildning, men också på att det tar att ta sig igenom utbildningssystemet samt att svenska ungdomar skjuter upp sina högskolestudier. Utredningen drar bl.a. följande slutsatser om de yngres utbild- ningsnivå och hur genomströmningen kan förbättras i utbildnings- systemet: Utvecklingen är tudelad när det gäller de yngres utbildningsnivå. Andelen med högskoleutbildning ökar, som andelen med enbart förgymnasial utbildning är hög. Av landets tjugoåringar har över en fjärdedel inte fullföljt gymnasiet och drygt en tredjedel saknar grundläggande behörighet för högskolestudier. Informationen behöver förbättras om t.ex. genomsnittlig inkomst och arbetslöshetsrisk efter olika utbildningar, så att personer som ska välja utbildning kan fatta väl avvägda beslut. Ökade ekonomiska incitament för snabbare genomströmning till examen bör övervägas, exempelvis via avgifter för högskole- studier och i studiemedelssystemet. tar knappt hälften av svenska högskolenybörjare examen . Antalet arbetade timmar i ekonomin kan också öka genom att utträdet ur arbetslivet sker . Även om utträdet från arbets- marknaden har skjutits upp något har medellivs- längden ökat mer än den yrkesverksamma tiden, dvs. tiden som pensionär har ökat. Det nya pensionssystemet kan komma att påverka arbetsutbudet i positiv riktning, men innebär också en ökad möjlighet att gå i pension tidigare om man så önskar. Ålderspensionssystemet premierar, åtminstone för stora grupper, fortsatt arbetskraftsdeltagande. Systemet ger däremot vissa grupper svagare ekonomiska drivkrafter för att arbeta vidare som äldre. Det är fallet för personer med höga inkomster, då inkomster över 7,5 basbelopp inte ger offentliga pensionsrättigheter, trots att pensionsavgifter tas ut. Det är också fallet för personer med låga inkomster där garantipensionen, ofta i kombinationen med bostadstillägg för pensionärer, inte skapar drivkrafter för fortsatt arbete. Den genomsnittliga utträdesåldern ur arbetslivet är alltjämt under och utträdet sker som regel via andra ersättningssystem än den statliga ålderspensionen. Främst sker det via avtalspension och via sjuk- och aktivitetsersättning. I kapitlet framkommer att det inte är någon enkel lösning att åstadkomma ett senare utträde ur arbetslivet. Några slutsatser är följande: Tidpunkten för uttag av ålderspensionen varierar alltmer. Fler tar ut statlig ålderspension senare, men det är också fler som tar ut den . Det kan vara ett tecken på att om pension vid börjar luckras upp. Ett senare utträde ur arbetslivet skulle kräva en uppstramning av möjligheterna att via olika utträdesvägar lämna arbetslivet. Det bör övervägas hur de åldersgränser som finns i ålders- pensionssystemet bättre kan anpassas till förändringen i medel- livslängd. Det gäller även privat och kollektivt pensionssparande som ofta har betydligt lägre åldersgräns för pensionsuttag än den statliga ålderspensionen. Produktivitetsutvecklingen i svenskt näringsliv har varit god , även vid en internationell jämförelse. Den senaste tidens inbromsning i produktiviteten påverkar inte denna bedömning. Ökningen av den s.k. totalfaktorproduktiviteten förklarar en betydande del av produktivitetstillväxten i ekonomin . Totalfaktorproduktiviteten kan beskrivas som bidraget från den tekniska utvecklingen i vid bemärkelse. Det är särskilt totalfaktorproduktivitetsbidraget från varugruppen teleprodukter som har varit stort . Det är svårt att med någon större exakthet bedöma hur mycket en enskild faktor påverkar produktivitetsutvecklingen. Strukturella förändringar ökad makroekonomisk stabilitet, utbildningssats- ningar, avregleringar och utvecklingen inom informationstekniken är viktiga övergripande faktorer som kan bidra till att förklara den goda produktivitetstillväxten under . Produktiviteten i olika branscher skiljer sig åt betydligt. Den ökade efterfrågan på tjänster har medfört en förskjutning av syssel- sättningen mot tjänstesektorn, en sektor som historiskt haft en lägre produktivitetstillväxt än tillverkningsindustrin. Tjänstesek- torns tillväxt förklaras främst av dess växande roll som insatsfaktor i tillverkningsindustrin även om också efterfrågan i slutanvändar- ledet ökat något. Klart är att med en växande tjänstesektor blir produktivitetsutvecklingen i sektorn allt viktigare för hela ekonomin. Konkurrensen, och då inte minst den internationella konkur- rensen, i tjänstesektorn begränsas i betydande grad av regel- verken i och andra länder. I viss utsträckning kan den låga konkurrensen förklaras med tjänsternas karaktär, t.ex. måste en del tjänster konsumeras i samband med produktionen. Men den tek- niska utvecklingen gör att en ökad andel av tjänsteproduktionen även kan handlas internationellt. I kapitlet om produktivitetsutvecklingen i ekonomin drar vi följande slutsatser: Effekten på produktivitetsutvecklingen i ekonomin som helhet av den ökade insatsen tjänster i produktionen är inte given. En ökad användning av tjänster i en bransch kan leda till produkti- vitetsförbättringar i denna. Åtgärder som främjar konkurrensen i ekonomin är angelägna, eftersom de kan bidra till en bättre produktivitetsutveckling. Särskilt angeläget är det inom tjänstesektorn där konkurrensen är begränsad jämfört med inom varuproduktionen. En politik inriktad på att främja en god produktivitetsutveckling måste ha en bred ansats och en generell inriktning. Politiken bör inriktas på att skapa bra och likvärdiga villkor för företag och entreprenörer i alla branscher. Detta eftersom produktivitets- utvecklingen bestäms av en rad olika faktorer, som dessutom ofta samverkar. Ekonomins omvandling och anpassningsförmåga i ett långt perspektiv har det skett en betydande omvandling av svensk ekonomi. I takt med att internationaliseringen av ekonomin tilltagit hävdas det ofta att omvandlingstakten i ekonomin har ökat. Begreppet omvandling har ingen entydig definition och det är relevant att både studera förändringar mellan branscher och inom branscher. Det finns därför ett antal olika mått på omvandling. som arbetstagare måste ständigt anpassa sig till nya förutsättningar. Arbetstagarna anpassar sig till omvandlingen främst genom att byta yrke eller arbetsgivare, medan geografisk rörlighet är mindre vanligt. För att öka den enskildas anpass- ningsförmåga behöver både den geografiska och yrkesmässiga rörligheten öka. Effekterna av omvandlingen för den svenska ekonomin är svåra att förutse framöver. Den anpassning av produktionen som skett under har inte inneburit att har specialiserat sig på andra områden . Även kommer ha kvar de naturresurser och den relativt välut- bildade arbetskraft som dagens komparativa fördelar bygger på. Men genom teknisk utveckling är det mer möjligt att separera arbetsmoment i produktionsprocessen, vilket ökar möjligheterna att flytta fler delar av produktionen till andra länder. Kapitlets huvudsakliga slutsatser är att: Omvandlingstakt har ingen entydig definition, vilket gör att omvandling kan mätas på olika sätt. Mycket tyder på att struk- turomvandlingstakten varit högre, men inte ökande, jämfört med . En välfungerande politik för att förbättra anpassningsförmågan i ekonomin måste ha en bred ansats och omfatta flera politik- områden: arbetsmarknad, bostäder, forskning, infrastruktur, skatter, utbildning, m.m. Det finns ingen enkel enskild åtgärd som förbättrar anpassningsbarheten i ekonomin. Politiken varken kan eller bör inriktas på att förhindra att arbetstillfällen försvinner, utan på att skapa förutsättningar för nya arbetstillfällen. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt En väl fungerande energiförsörjning är central för ekonomin. Enligt bedömningar förväntas den totala energianvändningen öka kraftigt, både i och utomlands. Det finns ett tydligt sam- band mellan energianvändning och ekonomisk tillväxt som inte har förändrats nämnvärt under . Energiintensi- teten, dvs. energianvändningen i förhållande till BNP, minskar visserligen kontinuerligt, men något trendbrott i form av en snab- bare minskning har inte påvisats. Energianvändning i form av förbränning av fossila bränslen ger upphov till utsläpp av bl.a. koldioxid som sannolikt är en starkt bidragande orsak till klimatförändringen. Utredningen studerar hur sambandet mellan utsläpp av koldioxid och ekonomisk tillväxt sett minskade de svenska utsläppen av koldioxid i förhållande till BNP (koldioxidintensiteten) snabbare än i omvärlden. Det berodde på en förändrad energisammansätt- ning, snarare än på att energi användes väsentligt effektivare . har koldioxidintensiteten i minskat ungefär i samma takt som i i övrigt. Minskningen har till stor del varit ett resultat av ekonomins pågående struktur- omvandling. För att uppnå nationella åtaganden om utsläppsbegränsningar på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt har man inom ramen för Kyotoprotokollet upprättat s.k. flexibla mekanismer. Genom att länder har möjlighet att utnyttja utsläppshandel eller kan genom- föra utsläppsreducerande åtgärder i gemensamma projekt med andra länder, kan utsläppsminskningar åstadkommas till en lägre kostnad. Utredningens basscenario utgår från att denna politik kommer att omfatta en allt större del av ekonomin till 2030. Om väljer att till fullo utnyttja möjligheterna till internationell utsläppshandel skulle kostnaderna bli relativt begränsade för att fram minska de klimatpåverkande utsläppen till en nivå som motsvarar av utsläpp. I ett alternativ- scenario räknar utredningen med en utveckling där klimatpolitiken i stället enbart fokuserar på de nationella utsläppen, och begränsar möjligheten att använda flexibla mekanismer. Det resulterar i betydligt högre kostnader för att uppnå samma klimatmål. Utredningen finner att följande bör beaktas i klimatpolitiken: Klimatpolitiken bör lägga fokus på internationella och flexibla lösningar. Felaktigt utformade styrmedel resulterar i betydande merkostnader för att uppnå en given effekt på klimatet. Det kan i sin tur begränsa möjligheterna att uppnå målet om högst två grader ökad global medeltemperatur. Det relativt starka sambandet mellan energianvändning och ekonomisk tillväxt talar för att det är större risker förknippade med en politik som inriktas på användningen av energi i stället för på det grundläggande problemet. Givet att det är lägre utsläpp av växthusgaser som ska åstadkommas bör styrmedlen i första hand riktas mot just det problemet. Genom att effektivt begränsa de globala utsläppen kan medel frigöras för andra ändamål: såsom forskning och utveckling, andra miljöproblem och välfärdssatsningar. Utredningen analyserar förutsättningarna för att finansiera väl- färdssystemen utifrån de långsiktiga scenarierna över ekonomins utveckling. Andelen äldre i befolkningen ökar framöver, och även om de äldre successivt får en bättre hälsa kan den ökade andelen äldre förväntas leda till att behoven av vård och omsorg ökar. Utvecklingen av offentlig konsumtion baseras på antaganden om oförändrad kvalitet för välfärdstjänsterna, dvs. vård, omsorg och utbildning, och att skattesatserna hålls oförändrade. Det finns då inte något utrymme att utveckla välfärdstjänsterna utöver dagens nivå. En oförändrad standard inom den offentliga sektorn kommer knappast att motsvara medborgarnas förväntningar när levnadsstandarden i övrigt ökar. Historiskt har också kostnaderna ökat mer för välfärdstjänsterna än vad som varit motiverat av befolkningens utveckling och sammansättning. Kännetecknande för välfärdstjänsterna är även att kostnaderna för många av dessa ofta personalintensiva verksamheter kan för- väntas stiga mer än för andra varor och tjänster. Inom sjukvårdens område tycks också teknisk utveckling snarare öka de totala kostnaderna än ge lägre kostnader till följd av höjd produktivitet. I takt med att nya behandlingsmetoder blir tillgängliga ökar efter- frågan på att ta del av dem. Eftersom välfärdstjänsterna tillhanda- hålls med kraftiga subventioner, håller inte heller priset tillbaka efterfrågan på dessa tjänster. Utredningen ger följande budskap för hur välfärdstjänsterna ska kunna utvecklas framöver: Med överskott i de offentliga finanserna går det att hantera problem med att generationer är olika stora. Men på krävs en reformering av välfärdssystemen. Orsakerna är att livs- längden ökar och att efterfrågan på välfärdstjänsterna stiger när levnadsstandarden ökar. Ökad privat finansiering möjliggör en utveckling av välfärds- tjänsterna utöver dagens nivå.