sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — En utgångspunkt ska vara att domstolarna ska ha en funktionell geografisk spridning som organisationen ska skapa förutsättningar för specialisering kompetensutveckling och en effektiv berednings- organisation. Den framtida lokaliseringen ska också säkerställa möjligheten att rekrytera kvalificerad personal. Mot bakgrund av att avsikten är att prövningen av fastighetsmål ska koncentreras till färre domstolar och att en samordning ska ske med miljödomstolarna, ska utredaren även överväga hur instans- ordningen för fastighetsmålen ska utformas. Oavsett vilken organisatorisk lösning i övrigt som förordas finns det anledning att överväga om instansordningen för miljö- och fastighetsmålen bör utformas på ett likartat sätt. Vid en samordnad prövning av ärenden enligt och PBL samt när målen om vattenverksamheter ska prövas av läns- styrelserna som första instans bör även domkretsindelningen övervägas i syfte att få en enhetlig indelning. Utredaren ska därför lämna förslag till hur domkretsindelningen för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska utformas. Som regeringen konstaterade i propositionen Ny instans- ordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98) förutsätter en samordnad instanskedja ett nytt namn på miljödomstolarna för att tydliggöra att domstolarna skall få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och PBL-ärenden. En eventuell organisatorisk sam- ordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna förstärker ytterligare behovet av nya namn på domstolarna. Utöver de nu nämnda organisatoriska frågorna står det utredaren fritt att belysa även andra samordningsmöjligheter som har nära samband med uppdraget. Utredaren ska beakta att förändringarna inte får påverka handläggningstiderna för befintliga mål i miljödomstolarna nega- tivt. Andra delbetänkandet – processuella frågor överväga hur sammansättningsreglerna bör vara utformade i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna och vid behov föreslå ändrade regler, överväga och vid behov lämna författningsförslag rörande vilka handläggningsregler som ska gälla i de mål och ärenden som miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska pröva, och föreslå hur prejudikatbildningen ska tillgodoses vid en ändrad prövningsordning. Som framgår av föregående avsnitt är den organisatoriska samord- ningen av dömandet i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ett sätt att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar organisation för dessa rättsområden. För att uppnå fördelarna av en samordnad organisation bör även de processuella reglerna för PBL-, miljö- och fastighetsmålen ses över. Utredaren ska vid behov lämna förslag till harmoniserade regler för rättens sammansättning vid handläggning och avgörande av mål och ärenden i miljödomstolarna och fastig- hetsdomstolarna, bl.a. bör nämndemännens medverkan i fastighets- och PBL-mål utredas. Reglerna ska vara enkla, ändamålsenliga och flexibla för att skapa förutsättningar för en rationell samordning i dömandet. Som framgått prövas flertalet mål i miljödomstolarna enligt förvaltningsprocesslagen. Utredaren ska överväga om detta är en ändamålsenlig ordning eller om i stället lagen (1996:242) om domstolsärenden bör tillämpas för de mål som har inletts vid förvaltningsmyndighet. kan bygglovsärenden m.m. enligt PBL överklagas till Regeringsrätten och målen om vattenverksamheter och miljöfarliga A-verksamheter enligt kan överklagas till . När bygglovsärendena nu ska prövas i samma ordning som överklagade miljöbalksärenden som målen om vattenverksamheter och A-verksamheter kommer att inledas i länsstyrelse blir sista instans i dessa fall. Utredaren ska därför överväga och lämna förslag till hur pre- judikatbildningen ska kunna tillgodoses. Utöver de nu berörda frågorna står det utredaren fritt att ta upp och föreslå ändringar som har nära samband med uppdraget. Kostnader och andra konsekvenser I samband med bedömningen av frågan om hur resurs- och kompetensbehovet ska tillgodoses vid länsstyrelserna och dom- stolarna ska även frågan om finansiering beaktas. En utgångspunkt för utredarens arbete ska vara att finansiering bör ske genom omfördelning av resurser mellan berörda myndigheter. Om utredarens förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Utredaren ska genomgående beakta konsekvenserna för små och medelstora företag samt redovisa hur förslagen kan förenkla miljöprövningen för dessa företag, minska tiderna för att få nöd- vändiga tillstånd och minska företagens administrativa kostnader. I denna del ska samråd ske med . Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonse- kvenser för staten, kommuner eller landsting, ska även förslag till finansiering lämnas. När det gäller förslag till organisatoriska lösningar ska samråd ske med utredningen av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Utredaren ska också beakta de slutsatser som ska rapporteras till i det särskilda uppdraget att analysera och lämna förslag på koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärnverksamhet (Fi2007/604). (M 2007:04) Utredaren har tidigare fått i uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ny instansordning för vissa mål- och ärenden enligt och (PBL) samt ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Det uppdraget ändras och utökas med dessa direktiv. Tidpunkterna för redovisning av vissa frågor i det tidigare uppdraget ändras. Utredaren får i uppdrag att också utreda behovet av författningsändringar i fråga om riksintressen enligt 3 kap. , samordning och samråd i prövningsförfarandet. Vid behov ska utredaren föreslå nödvändiga författningsändringar i , (1987:10) och andra berörda författningar. Utredaren får därutöver ta upp och föreslå de ändringar som har nära samband med uppdraget. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att dels utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instans- ordning för vissa mål och ärenden enligt och PBL, dels utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna (dir. 2007:94). Utredningen har tagit namnet (M 2007:04). Enligt de tidigare beslutade direktiven ska utredaren i ett första delbetänkande föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för PBL-ärenden. I ett andra delbetänkande ska utredaren föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instans- ordningen för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter (dvs. mål som enligt det nuvarande regelverket tillståndsprövas av miljödomstol som första instans). I det andra delbetänkandet ska utredaren också analysera fördelar och nackdelar med olika alternativ för prövning av civilrättsliga frågor om tvångsrätt och skadeersättning i mål om tillstånd till vattenverksamheter. Vidare ska utredaren i det andra delbetänkandet föreslå hur miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas organisatoriskt, föreslå antalet miljödomstolar och fastighets- domstolar och var dessa domstolar ska vara lokaliserade samt överväga och vid behov lämna författningsförslag rörande vilka handläggningsregler som ska gälla i de mål och ärenden som miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska pröva. I de tidigare beslutade direktiven angavs att utredaren i tilläggsdirektiv skulle få i uppdrag att utreda fler frågor som hör samman med prövningar enligt . Det är frågor om riksintressen, miljökonsekvensbedömningar, vattenverksamheter och produktion av förnybar energi. Utredarens uppdrag i de frågorna framgår av dessa tilläggsdirektiv. En del av de frågor som avses i dessa tilläggsdirektiv behöver behandlas i ett sammanhang med frågor som enligt de tidigare direktiven skulle redovisas i det andra delbetänkandet. Detta gäller t.ex. prövningen av vattenverksamheter och de instansordnings- och ersättningsfrågor som hör samman med vattenverksamheterna. behöver vissa av de processuella frågor som, enligt de tidigare beslutade direktiven, skulle redovisas i det andra delbetänkandet behandlas i ett sammanhang med frågor som redovisas i det första delbetänkandet. Detta gäller den nya instansordningen för PBL-ärenden och t.ex. frågorna om miljödomstolarnas lokalisering och vilka handläggningsregler som ska gälla. De ändrade tidpunkterna för redovisningen framgår av dessa tilläggsdirektiv. Allmänna utgångspunkter för tilläggsuppdraget Det övergripande syftet med tilläggsuppdraget är att effektivisera miljöprövningen, dvs. att göra prövningen snabbare och enklare utan att åsidosätta rättssäkerhet och hälso- och miljöskyddskraven. I detta sammanhang är en utgångspunkt att handläggningstiderna ska hållas så korta som möjligt utan att försvåra möjligheten att nå miljömålen eller åsidosätta allmänhetens rätt till insyn och deltagande. En annan utgångspunkt är att bestämmelserna och kraven ska vara enkla, tydliga, samordnade och ändamålsenliga. Kraven för miljöprövningen ska inte vara mer omfattande än vad som krävs med hänsyn till skyddet för miljön och människors hälsa. Onödiga krav ska tas bort. Ett annat syfte med tilläggsuppdraget är att säkerställa att alla tillståndspliktiga verksamheter har moderna tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i . Ytterligare ett syfte är att regelverket ska ge förutsättningar för att beslutade mål inom de områden som berörs av tilläggsuppdraget nås. I den mån konflikter mellan olika mål uppkommer ska dessa belysas, lösningar i regelverket presenteras liksom konsekvenserna av föreslagna lösningar redovisas. EU-bestämmelser om förnybar elproduktion finns i Europa- parlamentets och rådets direktiv /77/EG av om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (direktivet om förnybar el). har i enlighet med direktivet beslutat att i ska användningen av förnybar el, jämfört med nivå, öka med 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) och (prop. 2005/06:154, bet. 2005/06:NU17, rskr. 2005/06:361). I samband med beslutet bestämde också ett planeringsmål för vindkraft som innebär att det ska finnas planmässiga förutsättningar för en vindkraftsproduktion mot- svarande till 2015. Det huvudsakliga styrmedlet för att nå utbyggnadsmål är det elcertifikatsystem som infördes (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133). enades om ett bindande mål för förnybar energi på av den totala energianvändningen 2020 (7224/07 CONCL 1). Ett förslag till ramdirektiv för förnybar energi, med bindande mål för andelen förnybar energi i de olika medlemsstaterna, har aviserats till början av 2008. Vattenkraftverk prövas som vattenverksamheter enligt bestämmelser huvudsakligen i 11 kap. . Vindkrafts- anläggningar prövas enligt bestämmelser huvudsakligen i , PBL och ellagen (1997:857). Med beaktande av att vindkraften är en förnybar energikälla med goda miljöegenskaper, att vindkraften har en stor outnyttjad potential, att den tekniska utvecklingen inom området går fort och att det krävs en omfattande utbyggnad av vindkraften för att nå uppsatta mål, bör man särskilt utreda möjligheterna att förenkla de delar av regelverket som påverkar förutsättningarna för etablering av vindkraft. Även om bedöms ha en stor potential för vindkrafts- utbyggnad har planeringen för utbyggnad av vindkraft haft varierande omfattning och kvalitet i landet. Likaså kan det konstateras att processen från ansökan till uppförande av vindkraft- verk i flera fall har tagit bl.a. beroende på att uppförande av vindkraftverk kräver separata prövningar enligt flera regelverk vid olika myndigheter och domstolar. har i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) föreslagit ett antal ändringar i PBL för att underlätta en fortsatt utbyggnad av vindkraft. I propositionen Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122) föreslog regeringen att skulle anta ett av förslagen, som innebär att kommunernas arbete med att planera för vindkraft underlättas. antog förslaget (bet. 2007/08:CU3, rskr. 2007/08:54). har också godkänt regeringens förslag till inriktning för det fortsatta arbetet med en gemensam instansordning för PBL- och miljöbalksärenden (prop. 2006/07:98, bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191). En sådan instansordning ger förutsättningar för samordning av hanteringen av vissa ärenden enligt PBL och . En ökad samordning av dessa ärenden bedöms i sin tur leda till kortare handläggningstider. förslag att samordna prövningsförfarandet enligt PBL och – bl.a. för att ge förutsättningar för enskilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt – skulle kunna underlätta processen för vindkraftsutbyggnad. Detta förslag, liksom kommitténs övriga samordningsförslag, behöver dock utredas närmare och samordnas med förslag till motsvarande bestämmelser i och annan lagstiftning som har betydelse för vindkraftsutbyggnad. Myndigheter, organisationer och vindkraftsprojektörer har framfört synpunkter och föreslagit författningsändringar för att underlätta en utbyggnad av vindkraften i . Även EG-direktivet om förnybar el ställer höga krav på utbyggnad av förnybar elproduktion för att gemenskapens mål om förnybar energi ska kunna nås. Sammanfattningsvis finns det alltså ett behov av att se över de bestämmelser som påverkar förutsättningarna för etablering och utbyggnad av vindkraft. Handläggningen av vindkraftsärenden behöver förenklas och effektiviseras. Handläggningen behöver också samordnas inom och mellan de myndigheter som deltar i processen. I detta sammanhang bör man beakta erfarenheter från andra länder, t.ex. och . 1.redovisa processen från planering till uppförande av vindkraftsanläggningar utifrån relevanta krav i olika författningar, 2.undersöka och redovisa i vilken utsträckning dubbelprövning förekommer, 3.utreda om något krav eller något prövningsmoment skulle kunna tas bort eller samordnas med något annat, och i detta sammanhang särskilt a) utreda behovet av krav på detaljplan för vindkraftverk i PBL alternativt möjligheten och lämpligheten att differentiera ett sådant krav beroende på vindkraftsanläggningens storlek och placering, b) utreda behovet av att införa ett krav på maximal höjd för bygglovsfria vindkraftverk i 8 kap. 2 § PBL, c) utreda möjligheten och lämpligheten att undanta vindkrafts- anläggningar från riksintresset obruten kust i 4 kap. 3 § miljö- balken, d) utreda möjligheten att för tid innan ett tillstånd för en vindkraftsanläggning ges besluta om ensamrätt till vindkrafts- etablering för en viss verksamhetsutövare under en viss begränsad period och avseende ett visst vattenområde eller en viss statligt ägd mark, e) utreda möjligheten och lämpligheten i att undanta vindkraftverk från bestämmelserna om tillstånds- och tillåtlighets- prövning i alternativt begränsa denna prövning, eller, om inte detta är lämpligt, särskilt - utreda möjligheten att samordna samrådsförfarandena enligt PBL och , - utreda behovet av en lokaliseringsprövning både enligt PBL och för uppförande av vindkraftsanläggningar alter- nativt undersöka samordningsmöjligheterna i denna del, - utreda behovet och möjligheten att i fråga om regeringens tillåtlighetsprövning av vindkraftsanläggningar justera den avgränsning som görs i 17 kap. 4 a § 7 för att få överensstämmelse med övriga bestämmelser om vindkraft och i detta sammanhang närmare utreda om det är effekten, storleken, antalet eller något annat hos vindkraftverken som bör styra prövningsnivån, - utreda behovet och lämpligheten av att byta ut den nuvarande tillståndplikten för mindre vindkraftverk i vattenområden mot anmälningsplikt enligt 9 kap. med hänsyn till den anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter som har införts med stöd av 11 kap. , och 4.utreda möjligheterna att inom och mellan myndigheter samordna och effektivisera handläggningen av ärenden och mål enligt olika författningar som påverkar förutsättningarna för utbyggnad av vindkraft. Syftet med översynen ska vara att identifiera behov av regeländringar som underlättar för fortsatt utbyggnad av vindkraft i enlighet med uppsatta mål som miljömålen ska nås, försvarsintresset ska skyddas och eventuella effekter för fisket, rennäringen och andra areella näringar ska belysas. Förslagen ska innebära att handläggningen samordnas och möjliggör en mer överskådlig och tidsmässigt både kortare och mer effektiv handläggning som prövningen ska förbli omsorgsfull och rättssäker. Enligt bestämmelserna i 31 kap. 22 § är en tillstånds- havare skyldig att utan ersättning tåla viss del – högst en femtedel och lägst en tjugondel – av en förlust eller inskränkning i samband med en omprövning till förmån för bl.a. det allmänna fiske- intresset. Det kan röra sig om förlust av vatten eller fallhöjd. En kartläggning av omprövade vattendomar i mindre vattendrag visar att elproduktionen ofta minskar varje gång en omprövning sker. Vattenkraft är en mycket värdefull tillgång för produktion av förnybar el och har dessutom viktiga egenskaper då en, till skillnad från annan elproduktion, är både lagrings- och reglerbar. Detta är mycket viktiga egenskaper, inte minst då en allt större mängd el bedöms komma från vindkraft. Vattenkraften spelar en central roll för elförsörjning och målet att öka användningen av förnybar el. Det är därför viktigt att främja en god produktionskapacitet i vatten- kraftverken. Vid översynen av de bestämmelser som gäller vid omprövning av tillstånd för vattenverksamheter är det nödvändigt att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt, utan att undergräva arbetet med att nå miljömålen eller möjligheten att särskilt beakta det allmänna och enskilda fiskeintresset. Med ett generellt vattensystemperspektiv, som bl.a. behövs enligt EG:s ramdirektiv för vatten (och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område), ges förut- sättningar att på ett samlat sätt tillgodose elproduktionsintresset, miljömålsintresset och fiskeintresset. 1.utreda vilka bestämmelser i som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk, och 2.i detta sammanhang utreda behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktions- kapacitet i vattenkraftverken. Syftet med översynen är att identifiera behov av regeländringar för att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt i vattenkraftverken. Om utredaren finner att identifierade behov av regeländringar kommer i konflikt med tilläggsuppdraget under rubriken , ska utredaren belysa konflikten, föreslå hur regelverket kan utformas så att det underlättar en konfliktlösning och beskriva konsekvenserna av förslagen. Detsamma gäller i fråga om konflikter med andra uppsatta mål, intressen och regelverk för bl.a. miljön, fisket, rekreation och turism. I uppdraget ingår inte att se över de bestämmelser i 4 kap. som skyddar vissa vattenområden. Vid översynen bör man beakta de förändringar av vattenproduktionen som långsiktigt bedöms kunna ske till följd av klimatförändringarna. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av vattenkraftverk, dammar eller andra anläggningar i vattenområden. Miljöprövningen av vattenverksamheter regleras huvudsakligen i 11 kap. och lagen (1998:812) med särskilda bestämmel- ser om vattenverksamhet. EG-rätten har också betydelse i sammanhanget. EG:s ramdirektiv för vatten innebär att inga försämringar av vattenkvaliteten får ske och att i princip allt ytvatten senast ska ha uppnått god ytvattenstatus eller god ekologisk potential. Direktivet genomförs huvudsakligen med ändringar i 5 kap. och med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. En annan EG-författning av betydelse är rådets förordning (EG) nr 1100/2007 för att skydda det europeiska beståndet av ål. förordningen ska nationella planer med de olika åtgärder som bedöms nödvändiga bl.a. för fiske och vandringsvägar tas fram och godkännas av kommissionen. antog miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Målet innebär att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara, deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras och potentiellt skyddsvärda miljöer ska restaureras. Om det behövs, ska hotade arter bevaras genom återskapande av tillräckliga naturliga miljöer. Några vattenverksamheter har tillstånd enligt vattenlag, men det finns också ett stort antal verksamheter, främst vatten- kraftverk och dammar, som har tillkommit i enlighet med vattenlag. Några vattenverksamheter är från tiden . , länsstyrelser och kommuner har påtalat att det förekommer vattenverksamheter som regleras av en eller flera gamla vattendomar, vattenverksamheter som helt saknar tillstånd och vattenverksamheter för vilka drift- eller underhållsansvaret är oklart. De vattenverksamheter som det är fråga om är främst vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag. Myndig- heterna har framfört att det är svårt att utläsa vad som gäller i äldre domar och att många äldre vattendomar har få eller inga villkor som tar hänsyn till miljön. Tillsynsmyndigheterna har fört fram uppfattningen att bestämmelserna i 11 kap. är svåra att tillämpa, otidsenliga och dåligt anpassade till övriga bestämmelser i och att detta är ett problem vid vägledning och tillämpning. Prövningen av vattenverksamheter enligt 11 kap. skiljer sig bl.a. från prövningen av miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. och prövningen i 5 kap. . Klimat- och sårbarhetsutredningen har i sitt slutbetänkande inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60) pekat på behovet av en översyn av bestämmelserna i 11 kap. mot bakgrund av förväntade klimatföränd- ringar och de krav sådana ställer på ändrade tillstånd för dammar och markavvattning. har i sitt betänkande 2005/06:BoU11 föreslagit en utredning av förutsättningarna för att ändra regel- verket så att regleringsföretagen kan åläggas att anlägga laxtrappor eller andra fiskvandringsvägar i alla reglerade vattendrag. I samband med det anförde utskottet att det är väsentligt att utnyttja de möjligheter som finns för att ställa krav på den som vill bedriva eller bedriver en vattenverksamhet att ordna och underhålla de anordningar som behövs för fiskets framkomst eller bestånd, att sträva efter möjligheter att effektivisera arbetet i denna del när det gäller tillståndsprövningar, omprövningar och tillsyn och, för det fall brister i regelverket konstateras, att föreslå nya eller ändrade bestämmelser. tillkännagav detta som sin mening (rskr. 2005/06:237). Kammarkollegiet och har i en rapport (dnr Jo2007/1393/JFS) dels redovisat hur den hittillsvarande verksamheten med omprövning av vattendomar har bedrivits, dels föreslagit författningsändringar och andra ändringar för att effektivisera förfarandet. Rapporten beskriver bl.a. problem med omprövningar och vandringsvägar för fisk. Regeringen konstaterar att vattenverksamheter ska bedrivas enligt tillstånd som prövats enligt hänsynsregler. Den omständigheten att det förekommer vattenverksamheter, främst dammar och markavvattningsföretag, som antingen helt saknar tillstånd och ibland även ägare eller vars verksamhet regleras av otidsenliga tillstånd försvårar tillsynen över verksamheterna. Svårigheter att utöva en effektiv tillsyn minskar i sin tur förutsätt- ningarna att nå mål att främja en hållbar utveckling. Det behöver klargöras hur vanligt det är att vattenverksamheter, främst dammar, vattenkraftverk och markavvattningsföretag, saknar tillstånd eller ägare eller regleras av gamla tillstånd. Det bör också klargöras i vilken utsträckning det behövs mer resurser, ökad kompetens, ändrat arbetssätt eller ändrade regler för att ompröva gamla tillstånd eller tillståndspröva oprövade verksamheter så att tillsynsmyndigheterna kan utöva en effektiv tillsyn.