sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — Med den nya Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling följer en starkare betoning på landsbygdsutveckling. Utredningen anser att länsstyrelserna bör ha ett motsvarande regionalt samordningsansvar för landsbygdsut- veckling som den nya myndigheten föreslås ha på central nivå. För detta talar, utöver uppgifterna inom jordbruksområdet, att länssty- relserna ansvarar för flera andra frågor som rör landsbygdens utveckling, till exempel företagsstöd, projektstöd, kommersiell service och transportplanering. Mot denna bakgrund bör de resur- ser som frigörs genom de beräknade effektiviseringarna kvarstå i länsstyrelseorganisationen för att möta ökade anspråk inom områ- dena fiske och landsbygdsutveckling. De nya myndigheternas lokalisering och utformning Förslaget att bilda särskilda jordbruks- och fiskedelegationer med ansvar för stödadministration på regional nivå enligt samma modell som tillämpar för att genomföra EU:s vatten- direktiv (vattendelegationer) innebär att vissa författningar måste ses över. Utredningens preliminära bedömning är dock att det inte skulle behövas några ändringar i lag. Enligt 4 § förordning (2004:760) om EG:s direktstöd för jord- brukare är centralt ansvarig myndighet för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare. Landets 21 länsstyrelser är enligt 5 § samma förordning ansvariga för frågor om stöd. Enligt 11 § förordning (2004:760) utövar tillsyn och annan kontroll över efterlevanden av rådets förordning om stöd till jordbruket. Den närmare tillsynen inom länet utövas av . Enligt förordning (2007:481) om stöd för landsbygdsutveck- lingen ska vara förvaltande och utbetalande myndighet för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveck- ling (EJFLU) och fullgöra de uppgifter som framgår av rådets för- ordning (EG) nr 1290/2005. Enligt 10 § nämnda förordning ska pröva frågor om stöd enligt förordningen för de fall inte eller är prövningsmyndigheter. Ansvaret för kontrollen över efterlevnaden åligger Jordbruksver- ket. Enligt 4 kapitlet 14 § förordning (1994:1716) om fisket, vatten- bruket och fiskerinäringen ska ansökan om stöd enligt rådets för- ordning (EG) nr 1198/2006 om Europeiska fiskerifonden lämnas in till i det län där åtgärden är avsedd att genomföras. I de fall är beslutande myndighet ska med eget yttrande överlämna ansökan till verket. En ansökan om stöd som avser ett länsöverskridande projekt ska lämnas in till Fiskeri- verket. Enligt 16 § samma förordning ska pröva om stöd enligt denna förordning i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1198/2006 för småskaligt kustfiske, åtgärder för produk- tiva investeringar i vattenbruket, miljövårdande åtgärder inom vat- tenbruket, insjöfiske, investeringar i beredning och saluföring, åtgärder avseende att skydda och utveckla den akvatiska faunan och och hållbar utveckling i fiskeområden. Enligt 18 § ska ansö- kan om utbetalning av stöd lämnas in till i det län som De nya myndigheternas lokalisering och utformning följer av 14 §. Enligt 5 kapitlet ska bedriva tillsyn över efterlevnaden av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. Enligt utredningens förslag skulle det centrala ansvaret för stöd inom ramen för EG-stöden till jordbruket och fisket ligga på Myn- digheten för Jordbruk och landsbygdsutveckling respektive Myn- digheten för havsresurser och fiske. De hänvisningar som görs till respektive som stödansvarig myn- dighet måste följaktligen ändras så att de två nya myndigheterna övertar respektive ansvar. Vidare bör regleras delegationens sär- skilda samordningsansvar för stöd till jordbruk och fiske inom sitt distrikt. Länsstyrelsernas ansvar som värdmyndigheter bör regleras i för- ordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion genom att det införs en ny paragraf som tydliggör att länsstyrelserna i , , , , , och är värdmyndigheter. I instruktionen bör även reglas att delegationen i dess uppdrag ska biträdas av samtliga länsstyrelser i distriktet inom områdena admi- nistration av stöd till fisket samt jordbruket och landsbygdsut- veckling inkluderande kontrollen av så kallade tvärvillkor. I likhet med vad som angivits gällande jordbruksstödet måste en översyn av hänvisningarna göras till och Jordbruks- verket enligt förordning (2007:481) om stöd för landsbygdsut- veckling så att ersätts av Myndigheten för Jord- bruk- och landsbygdsutveckling och att vissa länsstyrelser med samordningsansvar pekas ut särskilt i författningstext. Motsva- rande ändringar måste även göras i förordning (1994:1716) om fis- ket, vattenbruket och fiskerinäringen där hänvisningar till Fiskeri- verket ska ersättas av Myndigheten för havsresurser och fiske. Utredningen ska enligt direktiven redovisa personal- och anslags- mässiga konsekvenser av förslagen. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekvenserna av förslagen i ett betänkande ana- lyseras. Utredningens förslag bedöms inte ha några särskilda kon- sekvenser för det kommunala självstyret, för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män, för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen eller för den personliga integriteten. Nedan redovisas konsekvenserna för myndigheternas personal, sysselsättning och offentlig service, företagen samt för statens intäkter och kostnader. Utredningens förslag skapar en mer sammanhållen myndighets- struktur, med tydligare ansvarsförhållanden, för säkra livsmedel och hållbar livsmedelsproduktion. Livsmedelssäkerhetsmyndighe- ten ska i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan – från jord till bord. Myndigheten för jordbruk och landsbygdsut- veckling ska främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraftigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsutveckling i hela landet. Myndigheten för havsresurser och fiske ska främja en håll- bar förvaltning av havsresurserna och fisket. Antalet statliga myndigheter minskar. Dagens fyra myndigheter ersätts av tre nya, varav och Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling blir jämnstora mätt i antal anställda. Antalet regionala och lokala enheter vid de centrala myndigheterna reduceras medan delar av den kvarvarande verksamheten samordnas med länsstyrelserna. De nya myndighe- terna fokuserar statens kärnuppgifter i form av normering, kontroll och beredskap samt expertis inom samhällsviktiga områden, medan konkurrensutsatt verksamhet överlåts till den privata marknaden och grundforskning överförs till universitet och högskolor. Utredningens förslag berör samtliga anställda vid ket, SVA, och genom att dagens fyra myndigheter ersätts av tre nya myndigheter. Personalen vid de fyra myndigheterna uppgick vid ingången av 2008 till totalt cirka 2300 årsarbetskrafter. Utredningen uppskattar att de nya myndigheterna kommer att behöva en personalstyrka om drygt 2100 årsarbets- krafter . Av de 200 årsarbetskrafter som inte kom- mer att ingå i den nya myndighetsstrukturen överförs i ett första steg cirka 60 till myndigheter utanför den förslagna myndighets- strukturen medan 50 överförs till annan huvudman. Den övertalig- het som uppstår på grund av effektiviseringar och rollbyten uppgår initialt till cirka 45 årsarbetskrafter och därefter ytterligare cirka 10 årsarbetskrafter. förväntas verksamheter motsva- rande ytterligare cirka 40 årsarbetskrafter överföras till annan huvudman. SOU 2009:8 Förslagens konsekvenser Tabell 18.1 Myndigheternas personal 930/880* Myndigheten för havsresurser och fiske Myndigheten för jordbruk och landsbygdsut- 2155/2105* Överförs till annan myndighet 60 + 40* Överförs till annan huvudman 45 + 10* Not: Uppgift avseende situationen efter det att de nya myndigheterna har inrättats. Inom ramen för den nuvarande myndighetsstrukturen finns det vissa verksamheter som berörs särskilt av utredningens förslag. Det gäller vid de cirka 150 årsarbetskrafter som arbetar inom de verksamheter som överförs till Livsmedelssäkerhetsmyn- digheten. Det gäller vid de cirka 40 årsarbetskrafter vid Sötvattenslaboratoriet som överförs till universitet samt de cirka 20 årsarbetskrafter vid fartygsenheten som överförs till Kust- bevakningen. Dessa personer bör omfattas av de arbetsrättsliga reglerna om övergång av personal. Utredningen har strävat efter att begränsa de geografiska omlo- kaliseringarna av verksamhet. Det gäller framförallt Jordbruksver- kets verksamhet inom djurområdet som föreslås överföras till , men vara fortsatt lokaliserad till . Erfarenheter från tidigare omlokaliseringar visar att det ofta är relativt få medarbetare som väljer att följa med till den nya verksamhetsorten. Genom att i möjligaste mån bibehålla verksam- heten på de nuvarande myndigheternas verksamhetsorter lindras de eventuella negativa effekter för personalen som kan följa vid en omlokalisering. Större blir konsekvenserna för de verksamheter för vilka det statliga åtagandet upphör. Det gäller vid SVA cirka 25 årsarbets- krafter inom verksamheterna laboratorieprodukter och vacciner, vid cirka 10 årsarbetskrafter inom vattenverksam- heten samt vid cirka 15 årsarbetskrafter inom forsk- nings- och utvecklingsverksamheten genom att fiskeriförsökssta- tionerna samt lokalkontoren för recipientkontroll avvecklas. Den verksamhet som upphör i statlig regi omfattar cirka 50 årsarbets- krafter. Utredningen anser att alternativ som möjliggör att verk- samheten övertas av annan huvudman i första hand bör sökas. Vidare är det utredningens bedömning att de aktuella verksamhe- terna i flera fall är kommersiellt intressanta varför det bör finnas möjligheter för den berörda personalen att erbjudas anställning hos den nya huvudmannen. Till detta kommer de personalmässiga konsekvenserna av de effektiviseringar och rollbyten som möjliggörs av utredningens för- slag, främst inom verksamhetsstöd samt lednings-, stabs- och kommunikationsfunktioner. Utredningen bedömer att det inom dessa verksamheter kommer att bli en övertalighet om initialt cirka 45 och därefter ytterligare 10 årsarbetskrafter. 18.3Sysselsättning och offentlig service Utredningen har vid lokaliseringen av de nya myndigheterna haft som grundläggande princip att utgå från myndigheternas nuvarande verksamhetsorter. och har huvudkontor i , i och i . Därutöver har de nuvarande myndigheterna oftast mindre regionala och lokala enheter på ett inte obetydligt antal orter, företrädesvis i de mellersta och södra delarna av landet. Utredningen anser att det saknas regionalpolitiska motiv för att premiera någon av de nuvarande myndigheternas huvudorter. Arbetsmarknadssituationen i de regioner som dagens myndigheter är lokaliserade varierar dock i väsentliga avseenden. län har en mycket hög andel statligt anställda. Arbetsmarknadssituationen är mycket god med en låg arbetslöshet och få varsel om uppsäg- ning. Även i och är arbetslös- heten låg, men andelen statliga jobb är lägre än riksgenomsnittet och varslen om uppsägning många. Mot denna bakgrund har utred- ningen strävat efter att värna de statliga verksamheterna i och , då de bidrar till att diversifiera arbetsmarknaden och lindra effekterna av den rådande lågkonjunkturen som har drabbat dessa regioner förhållandevis hårt. Den registerenhet som har i , vilken enligt utredningens förslag överförs till Livsmedelssäker- hetsmyndigheten, tillkom som en regionalpolitisk åtgärd, varför dess lokalisering bör värnas. Vid de lokala enheter som genom utredningens förslag kommer att upphöra i statlig regi vid och är verksamhe- tens omfattning begränsad till några få årsarbetskrafter. Vidare finns möjligheter att verksamheten övertas av annan huvudman. Den eventuella påverkan denna förändring kan ha på sysselsätt- ningen och den offentliga servicen är sålunda mycket marginell. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att förslagen inte har någon nämnvärd negativ påverkan på sysselsättningen eller den offentliga servicen på de orter som de nuvarande myndigheterna bedriver verksamhet. 18.4Företagens administrativa börda, mm Utredningens utgångspunkt har varit att förenkla och minska den administrativa bördan för företagen. Genom att normerings- och kontrollansvaret för alla produkter inom livsmedelskedjan samlas vid en central myndighet underlättas livsmedelsföretagens myndig- hetskontakter och risken för motstridiga besked reduceras. Kon- kreta exempel på detta är förslagen om att Livsmedelssäkerhets- myndigheten mer aktivt ska främja regelefterlevnad genom branschriktlinjer och annan information och att det vid myndig- heten ska inrättas ett rådgivande organ med branschföreträdare för utbyte av kunskap för utveckling av effektiva regler. Ett annat exempel är att Myndigheten för havsresurser och fiske tilldelas ett övergripande nationellt ansvar för att samordna de frågor som rör vattenbruket i syfte att främja ett ekonomiskt och ekologiskt bär- kraftigt vattenbruk och ge ett samlat myndighetsstöd till vatten- bruksföretag. Ytterligare ett exempel är att det vid Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ska finnas ett råd för sam- verkan kring hanteringen av stöd till jordbruksföretag och lands- bygdens utveckling inklusive landsbygdsföretag i dess olika former. Vidare har det varit utredningens ambition att i möjligaste mån samla de uppgifter som innebär direktkontakter med jordbruks- och vattenbruksföretag och andra företag vid länsstyrelserna. för att det ska vara lätt för företagen att veta vart de ska vända sig i olika frågor samt för att stärka samordningen av olika statliga insat- ser i syfte att förenkla för företagen. Det bör leda till färre kon- trollbesök vid till exempel jordbruksföretag eftersom ett samlat ansvar vid länsstyrelserna gör det möjligt att koordinera kontrollen bättre. Vidare ska myndigheternas information till och inhämtande av information från företagen samordnas bättre vilket underlättar för företagen och leder till minskade kostnader. Därtill har utredningen lagt förslag som syftar till utökad egen- kontroll och användning av enskilda kontrollorgan. Det ger det enskilda företaget en större frihet att inom ramen för egenkon- trollprogram organisera arbetet för att uppfylla kraven i lagstift- ningen. Genom att öppna upp för alternativa utförare i form av ackrediterade kontrollorgan inom den offentliga kontrollen även inom denna sektor skapas nya affärsmöjligheter. Ytterligare affärsmöjligheter följer av förslagen att knoppa av viss laboratorie- verksamhet, vaccinförsäljning och konsultverksamhet. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att förslagen kommer att leda till förenklingar för företagen och reduceras deras admi- nistrativa börda. 18.5Statens intäkter och kostnader Utgångspunkten för utredningens förslag är att de ska rymmas inom de ekonomiska ramar som gäller för den nuvarande myndig- hetsstrukturen samt att de ska leda till minskade statliga kostnader för myndigheter. Enligt utredningens beräkningar kommer myndighetsstruktur- reformen att minska behovet av förvaltningsanslag till myndigheterna från totalt till . Denna minskning är en nettosiffra viken även inkluderar vissa resursförstärkningar (se kapitel 17). Eftersom de uppgifter som överförs till andra myndigheter eller avknoppas till stor del finansi- eras via avgifter och andra ersättningar blir den omedelbara minsk- ningen av anslaget jämförelsevis begränsad. De härrör i huvudsak från rationaliseringar som den nya myndighetsstrukturen möjlig- gör, dels i ett första steg i samband med inrättandet av de nya myndigheterna till exempel genom minskat behov av paral- lella funktioner, dels i ett andra steg genom dynamiska effekter till exempel genom stordrift och ökad kritisk Vidare är avsikten att närmast efter inrät- tandet av de nya myndigheterna överföra viss grundforskning till universitet och avknoppa ytterligare verksamhet till andra huvud- män. Tabell 18.2 Myndigheternas förvaltningsanslag Myndigheten för havsresurser och fiske Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling Den nya myndighetsstrukturen kommer att möjliggöra betydande effektiviseringar på och därmed minskade statliga kost- nader såväl i form av förvaltningsanslag som andra anslag till myn- digheterna. Utredningen har systematiskt försökt lägga grunden till en mer kostnadseffektiv statlig verksamhet genom att tydligare fokusera statliga kärnuppgifter, genom att skapa stordriftsfördelar genom sammanläggning av mindre verksamheter till större samt genom att konkurrensutsätta statlig verksamhet, till exempel genom att främja en ökad användning av enskilda kontrollorgan inom den offentliga kontrollen och avknoppning av statliga kon- kurrensutsatta verksamheter. Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att den nya myndighetsstrukturen leder till att de samlade statliga resurserna används mer kostnadseffektivt. Utredningens förslag skapar strukturella förutsättningar för en mer kostnadseffektiv verksam- het. Det är emellertid mycket svårt att i detalj beräkna hur stora de totala kostnadsbesparingarna kommer att bli. I vilken grad rationa- liseringspotentialen verkligen tas till vara är till stor del beroende på ledningarna för de nya myndigheterna. Myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan 2007:166 En särskild utredare ska göra en översyn av , (), samt . Syftet är att tydliggöra ansvarsfördelningen och effektivisera verksamheterna samt pröva omfattningen av det offentliga åtagandet och konkurrensutsatt verksamhet vid dessa myndigheter. Utredaren ska föreslå hur myndigheterna ska vara organiserade, dimensionerade och lokaliserade. Utredaren ska utarbeta de för- fattningstexter som behövs för att genomföra de förslag som läggs fram. Förslagen bör kunna leda till effektiviseringar, minskade statliga utgifter och ett minskat offentligt åtagande. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag till regeringen . bildades , då Kungliga veterinärstyrelsen delades upp i och Lant- bruksstyrelsen. Delar av verksamheten vid hälsan och fördes då också till Statens livsme- delsverk. bildades , då den tidigare Fiskeristyrel- sen och de länsvisa fiskenämnderna omorganiserades. Statens jord- bruksverk bildades och ersatte då Lantbruksstyrelsen och . bildades Djurskyddsmyndighe- ten, denna upphörde varvid uppgifterna inordnades i Jord- bruksverket. SVA och är lokaliserade till Upp- finns i och Fiskeri- verkets i . har det inte skett några större förändringar i myn- dighetsstrukturen såvitt avser här aktuellt område. Det har dock skett många förändringar i samhället. En av de förändringar som haft störst betydelse för myndigheterna är medlemskap i unionen. Mot bakgrund av EU-medlemskapet gjordes 1998 en översyn av fiskeriadministrationen, särskilt i fråga om Fis- keriverket (Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv, SOU 1998:24). Regeringen angav i budgetpropositionen (prop. 2006/07:1, finansplan) att det med tanke på den omfattning den statliga myndighetsorganisationen nu fått finns anledning att se över hela verksamheten. Regeringen anser det viktigt att genom en översyn ta ett samlat grepp på hela den statliga myndighetsstruktu- ren. En viktig princip för översynen är att framtidens myndigheter ska fokusera på statens kärnuppgifter. Antalet myndigheter bör också minska. I budgetpropositionen 2007 angav regeringen också att organise- ringen av den statliga förvaltningen är ett viktigt styrinstrument men att den statliga myndighetsstrukturen blivit komplicerad och svåröverskådlig. Mot bakgrund av bl.a. ovanstående beslutade regeringen att tillkalla en utredning för översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006: 123). Utred- ningen har antagit namnet . Behovet av en utredning Otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna Större delen av den lagstiftning som berör , , och är harmoniserad inom EU. Alla myndigheterna har stor betydelse för arbete inom EU och är de myndigheter som tillämpar lagstiftningen nationellt inom respektive ansvarsområde. Fram till ikraftträdandet av de hygien- och kontrollförordningar (och rådets förordningar (EG) nr 178/2002, (EG) nr 852/2004, (EG) nr 853/2004, (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004) som beslutats i EU har uppdelningen av ansvarsom- råden inom den s.k. livsmedelskedjan varit någorlunda tydlig och enkel. Livsmedelslagstiftningen är tillämplig på alla stadier av produk- tions-, bearbetnings- och distributionskedjan, från jord till bord. Detta innebär att kontroll enligt livsmedelslagstiftningen ska ske även i primärproduktionen, vilken tidigare i princip inte omfatta- des. Det har ibland varit svårt att avgöra vilken myndighet som ska vara ansvarig central kontrollmyndighet eftersom en och samma produktion kan omfattas av flera olika lagstiftningsområden. Likaså har denna oklarhet i ansvarsfördelningen lett till att resurserna i vissa delar utnyttjats på ett ineffektivt sätt. , och har samt- liga i uppgift att antingen utföra operativ kontroll inom livsmedels- kedjan eller att lämna stöd till och samordna de myndigheter som utför kontrollen. Samma företag kan i många fall vara föremål för kontroll inom flera myndigheters ansvarsområden. Dessa kontrol- ler är inte i samtliga fall samordnade och vissa skillnader i hur kon- trollen utförs finns mellan områdena. Detta kan orsaka såväl osä- kerhet som onödigt stora kostnader för de berörda företagen. Vidare finns risk att likartade verksamheter vid olika myndighe- ter överlappar varandra eller bedrivs på ett ineffektivt och för skattebetalarna onödigt dyrt sätt. Gränsdragningsproblem kan även finnas gentemot andra myndigheter än de ovan nämnda, exempelvis , och . Även gränsdragningen gentemot dessa bör klargöras. Olika modeller för att värdera och hantera risker En viktig del av myndigheternas arbete är att värdera, hantera och kommunicera de risker som kan finnas inom områdena växtskydd, foder, djurhälsa och livsmedel. Riskanalysen brukar delas in i de tre momenten riskvärdering, riskhantering och riskkommunikation. Vid riskvärderingen bedömer man genom en vetenskapligt baserad analys hur farlig en företeelse är, exempelvis baserat på hur skadligt ett ämne eller en mikroorganism är och i vilken utsträckning som människor eller djur exponeras. För detta krävs vetenskaplig kom- petens under kontinuerlig utveckling för att kunna göra samman- fattande bedömningar av kunskapsfältet. I nästa steg vägs andra aspekter in än de rent vetenskapliga för att hantera riskerna. Risk- hanteringen innebär att man fattar beslut om, och i så fall på vilket sätt, risken ska hanteras. Riskhanteringen omfattar även kontroll av effekten av de fattade besluten. Arbetet med riskanalys kan organiseras på olika sätt, exempelvis har ansvar för att såväl värdera risker som att hantera dessa. Inom området för foder och djurhälsa är ansvaret för riskanalysen delat mellan SVA, som är den riskvärderande myndig- heten, och , som är den riskhanterande myndighe- ten. Alla myndigheter som är involverade i arbetet med riskanaly- sens två första steg är aktiva i arbetet med riskkommunikation. Såväl som SVA har egna laboratorier till sitt förfogande för bl.a. riskvärdering och kontroll. Även gör bl.a. riskanalyser inom angränsande områden. Eftersom riskanalys är en viktig del av arbetet i livsmedelskedjan bör det utvärderas hur analysen sker på ett för samhället så bra sätt som möjligt. En stor del av och verksamheter avser frågor som ligger utanför det som brukar benämnas livsme- delskedjan. Båda myndigheterna är t.ex. ansvariga för genomföran- det av olika utvecklingsprogram för att diversifiera fiskerinäringen respektive landsbygdens näringsliv. ansvarar även för utbetalning och kontroll av ett antal EG- stöd till jordbruket samt för samordning av länsstyrelsernas stödutbetalningar. I syfte att effektivisera denna verksamhet beslutade regeringen att tillkalla en utredare för att se över administratio- nen, organiseringen och kontrollen av jordbruksstöden (dir. 2007:138). , och har ett sektorsansvar för miljön.