sou · GXB372 · 2009-09-01 00:00:00 — Till en början måste vi emellertid behandla frågan om sådana bilder i brottmål på svårt skadade brottsoffer eller döda kroppar som omfattas av vårt uppdrag verkligen med dagens reglering blir offentliga i en utsträckning som påkallar en lagändring. Bilder som en förundersökningsmyndighet får från eller annan hälso- och sjukvårdsmyndighet, t.ex. bilder som bifogats ett rättsintyg eller ett obduktionsprotokoll, och som sedan lämnas vidare till domstolen med anledning av åtal omfattas som redovisats tidigare av sekretess med ett omvänt skaderekvisit (35 kap. 1 § första stycket OSL) medan det hos domstolen gäller sekretess med ett rakt skaderekvisit (35 kap. 1 § första stycket samt 43 kap. 2 och 3 §§ OSL). Förutsättningar finns därmed för att sekretessbelägga sådana bilder, om de kan antas vara känsliga för en enskild. Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll Som nämnts i avsnitt 3.3. omfattas även bilder som visar skador m.m. på kroppen efter avliden person av denna sekretessreglering. När det gäller andra bilder som lämnats av förundersökningsmyndigheten till domstol med anledning av åtal kan som sagts 21 kap. 1 § OSL bli tillämplig (här bortses från de sekretessregler som kan bli tillämpliga i sexualbrottsmål). Den paragrafen har ett mer begränsat tillämpningsområde och ger ett generellt sett sämre sekretesskydd än 35 kap. 1 § OSL genom att sekretess gäller endast om det måste antas att den enskilde kommer att lida ett betydande men om uppgiften röjs. Skaderekvisitet har fått denna utformning för att markera att det råder en särskilt stark presumtion för offentlighet. Sekretess kan gälla endast för mycket integritetskänsliga uppgifter. Uppgifter av det slag som omfattas i vårt uppdrag – bilder på allvarligt skadade personer – torde i och för sig regelmässigt vara av den känsliga karaktären som omfattas av sekretesskyddet enligt 21 kap. 1 § OSL, inte minst med tanke på att bilderna visar brottsoffer och skador som de tillfogats vid angrepp på deras kroppsliga integritet. Som vi anfört i avsnitt 3.3. är det vår uppfattning att sekretesskyddet enligt 21 kap. 1 § OSL också kan omfatta bilder på döda kroppar efter avlidna personer. En motsatt tolkning av just denna bestämmelses avgränsning av sekretessens föremål i detta avseende ter sig mindre naturlig och inkonsekvent med bl.a. den praxis som finns när det gäller hälso- och sjukvårdssekretessen enligt 25 kap. 1 § och förundersökningssekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL. Bilder på döda kroppar efter brottsoffer är av en art som typiskt sett måste betraktas som mycket känsliga. Mycket ofta måste därför antas att ett röjande av bilden kan komma att medföra betydande men för den avlidnes frid eller för dennes närstående. På grund av de aktuella bildernas särskilt integritetskänsliga karaktär menar vi sammantaget att skillnaderna i nivåerna på sekretesskyddet enligt 21 kap. 1 § jämfört med 35 kap. 1 § OSL hos domstol respektive hos förundersökningsmyndighet i praktiken bör spela en liten roll för resultatet av sekretessprövningarna enligt bestämmelsernas olika skaderekvisit. Resultatet av prövningarna torde nämligen i allmänhet leda till att sekretess gäller alldeles oavsett vilken sekretessreglering som tillämpas; detta just på grund av bildernas typiskt sett mycket integritetskänsliga karaktär. Samma enhetlighet kan dock inte antas vad gäller övriga uppgifter om skadorna m.m. som finns dokumenterade på olika sätt beroende på om de härrör från offentlig eller enskild hälso- och sjukvård eller från polisens egen dokumentation. Exempelvis torde sekretess betydligt oftare anses gälla för skriftliga Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll utlåtanden i rättsintyg eller obduktionsprotokoll från eller annan offentlig sjukvårdsmyndighet än för polisens rapportering av iakttagna skador i en anmälan som upprättats efter ett polisingripande. Även i fråga om bilder som visar mindre allvarliga skador, blåtiror, måttliga sårskador m.m. på brottsoffer i t.ex. ett vanligt misshandelsmål ger de olika skaderekvisiten sannolikt ganska skilda resultat beroende på vilken bestämmelse som är tillämplig. Av betydelse är förstås också om en bild visar intima kroppsdelar eller brottsoffret är naket eller annars i en särskilt utsatt position, t.ex. på grund av sin religiösa tillhörighet. Bilder av denna karaktär faller dock utanför vårt uppdrag. Av betydelse för oss är emellertid att vår analys av sekretessregleringen leder oss till bedömningen att sådana särskilt integritetskänsliga bilder som vårt uppdrag uteslutande avser, normalt sett och på grund av den gällande sekretessregleringen inte blir offentliga i samband med att bilderna lämnas till domstol då åtal väcks i ett brottmål. Handlingssekretess kan således allt som oftast gälla även efter åtal. Sekretess under och efter förhandling Som vi redovisat ovan innebär gällande rätt att en huvudförhandling kan hållas inom stängda dörrar då bilder på döda eller svårt skadade personer åberopas och läggs fram endast om sekretess gäller och det dessutom bedöms vara av synnerlig vikt att bilduppgiften inte röjs, 5 kap. 1 § RB. (Även här bortses då från bilder som förekommer i sexualbrottsmål.) Genom rekvisitet synnerlig vikt har lagstiftaren markerat att offentlighetsintresset ska tillgodoses i all möjlig utsträckning och att en förhandling får hållas inom stängda dörrar bara om det föreligger ett starkt behov av sekretess (prop. 1979/80:2 Del A s. 97). Vi menar att det oftast måste bedömas föreligga ett starkt behov av sekretess när det gäller sådana särskilt integritetskänsliga bilder av här aktuellt slag; ett behov som bör kunna leda till beslut om stängda dörrar då bilderna ska läggas fram (i den mån de alls behöver åberopas som bevisning). När det gäller bilder tagna inom den enskilda hälso- och sjukvården eller av polisen kan det starka behovet av sekretess sägas följa redan av bedömningen i sekretessprövningen enligt skaderekvisitet i 21 kap. 1 § OSL om att ett röjande av bilden måste antas leda till ett betydande men för den enskilde eller någon närstående till denne. På det sättet kan sägas att rekvisiten måste antas lida Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll betydande men i 21 kap. 1 § OSL respektive synnerlig vikt i 5 kap. 1 § RB ofta korresponderar med varandra. Oaktat det sagda – om att rekvisitet synnerlig vikt oftast är uppfyllt när det gäller de slags bilder som vårt uppdrag avser – är det en annan sak att detta rekvisit kanske inte anses uppfyllt i fråga om andra, dittills sekretesskyddade delar av ett rättsintyg eller ett obduktionsprotokoll m.m. som därför läses upp eller annars läggs fram vid offentlig förhandling och genomgår det s.k. offentlighetsdopet. Det är en självklar princip att förhandlingssekretessen ska begränsas till det som bedöms absolut nödvändigt av hänsyn till skyddet för enskildas integritet. I de fall rekvisitet synnerlig vikt inte bedöms vara uppfyllt eller det av annat skäl inte förordnas om stängda dörrar när bilderna läggs fram, kommer dessa att bli offentliga allmänna handlingar i målet. Det följer av 43 kap. 5 § OSL. Vi menar emellertid att förekomsten av dessa ganska få fallen inte utgör tillräckliga skäl att ta bort kravet på synnerlig vikt och därigenom skapa ökade möjligheter till förhandlingssekretess när bilder av här aktuellt slag läggs fram vid en brottmålsförhandling. Inte heller anser vi att det för dessa i praktiken fåtaliga fall då rekvisitet synnerlig vikt inte anses uppfyllt bör skapas något specialutformat undantag från offentlighetsdopet avseende bilder av här aktuellt slag. De undantag som finns utgör, sett till OSL:s allmänna systematik, avvikande konstruktioner som utformats för att passa vissa extraordinära förhållanden. De bilder som vi diskuterar är inte av sådan särpräglad art som kan motivera en konstruktion med ett undantag från offentlighetsdopet. Frågor om undantag från offentlighetsdopet bör – om frågan över huvud taget bör övervägas – tas upp mer generellt i ett större sammanhang. Det måste också beaktas att det när det gäller bilderna handlar om sekretess till skydd för den enskilde eller dennes närstående och att redan ett röjande kan leda till men, även om okontrollerad spridning på Internet m.m. självklart medför ett större lidande. Det är givetvis en mycket svår och känslig stund för målsägande eller efterlevande till ett avlidet brottsoffer då starka bilder på målsägandes svåra skador eller den förlorade anhöriges döda och kanske sargade kropp ska förevisas under en rättegång, något som i sig talar mot förhandlingsoffentlighet. Även för det fall man trots det sagda skulle vilja införa ett undantag från offentlighetsdopet i syfte att – i jämförelse med dagens förhållanden – öka allmänhetens möjligheter till insyn i sådana integritetskänsliga bilder är det, enligt vår mening, därför tveksamt om en Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll sådan lagändring i praktiken verkligen skulle leda till färre förordnanden om stängda dörrar när bilderna läggs fram. Frågan är alltså om det verkligen skulle bli någon ökad insyn för allmänheten då hänsynen till målsägande eller närstående – med rätta – ofta torde anses väga tyngre än förhandlingsoffentligheten när det handlar om riktigt otäcka bilder av det slag vi här talar om. Sammanfattningsvis är det således vår uppfattning att regleringen i OSL tillsammans med 5 kap. 1 § RB ger ett tillfredsställande sekretesskydd för bilderna efter det att åtal väcks samt under och efter huvudförhandlingen. Det är också vår uppfattning att gällande rätt i huvudsak utgör en tillfredsställande balans mellan å ena sidan enskildas intresse av skydd för sin integritet och, å andra sidan, det starka intresse av insyn i rättskipningen i brottmål som offentlighetsprincipen bl.a. syftar till att garantera. Vi ser därför inte att det i sak finns något egentligt behov av författningsändringar som begränsar allmänhetens rätt att ta del av bilder som här är aktuella. Vi lämnar därför inte några sådana förslag. 3.5.2Finns det andra brister i sekretessregleringen rörande bilderna? Som redan påtalats är det ett antal olika bestämmelser som reglerar sekretessen för bilder på allvarligt skadade eller dödade brottsoffer. Regleringen skiljer sig åt beroende på dels hos vilken myndighet bilderna finns – en förundersökningsmyndighet eller hos domstolen – dels i vilket sammanhang bilderna förekommer – under förundersökning, efter åtal, under förhandling eller efter förhandling. Regleringen ger också olika skydd i olika skeden beroende på vem som tagit bilderna; läkare vid , privat vårdgivare, polisen, målsäganden själv osv. Det säger sig självt att med denna komplexa och spretiga reglering blir lagstiftningen svårtillgänglig även för domare och åklagare. Detta medför risk för misstag i rättstillämpningen med tanke på det höga arbetstempo som präglar rättsväsendet och i den stress som i allmänhet är förenad med handläggningen av större och uppmärksammade brottmål om allvarlig våldsbrottslighet. Det vore därför naturligtvis bra om en förenklad, mer enhetlig och tydligare reglering kunde skapas. Det kan vidare enligt vår mening ifrågasättas om det finns något sakligt skäl för att det är olika sekretesskydd för bilder och andra uppgifter som härrör å ena sidan från eller den Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll offentliga sjukvården och å andra sidan från den enskilda hälso- och sjukvården, polisen eller den enskilde själv. Bilderna kan vara lika känsliga oavsett varifrån de kommer. Att sekretessen för vissa bilder måste grunda sig på 21 kap. 1 § OSL – som har tillkommit för att skapa ett minimiskydd för känsliga uppgifter om bl.a. enskildas hälsa inom hela den offentliga förvaltningen när sekretessregleringen i övrigt inte räcker till på grund av regleringens systematik – visar också att dagens reglering inte är helt konsekvent. De nämnda behoven är dock inte isolerade till sekretessregleringen avseende sådana bilder som vårt uppdrag avser. Problemen gäller även andra bilder och övriga delar av rättsintyg m.fl. kategorier av särskilt integritetskänsliga uppgifter som kan förekomma i brottsutredningar vilka leder fram till åtal. Problemet kan t.ex. gälla också i förhållande till där det finns både offentligrättsliga och privata aktörer. Exempelvis kan samma slags mycket integritetskänsliga uppgifter av betydelse i en brottsutredning komma från såväl ett privatdrivet behandlingshem som från en offentlig motsvarighet, dock att sekretessregleringen separerar dessa uppgifter och ger dem olika grader av integritetsskydd i händelse av efterföljande rättegång; en separering som inte verkar vara motiverad i sak. En isolerad lösning just för vissa slags bilder ter sig därför inte som ändamålsenlig. Just när det gäller dessa bilder är vidare, som vi konstaterat i föregående avsnitt, sekretesskyddet tillfredsställande. Om än regelverkets överskådlighet och konsekvens brister, är skyddet dessutom, av allt att döma, till sitt resultat mera enhetligt i jämförelse med spretigheten när det handlar om t.ex. andra bilder och uppgifter i rättsintyg rörande normalt skadade brottsoffer. En annan fråga som vår analys ovan genererat är att regleringen i OSL inte är tydlig när det handlar om i vilken omfattning uppgifter om döda personer eller om deras kvarlevor kan omfattas av sekretess. Frågan är principiell och generell och vi har i någon mån diskuterat den i avsnitt 3.3. Särskilt har i utredningen diskuterats huruvida sekretess enligt 21 kap. 1 § OSL för uppgift om hälsa eller sexualliv kan omfatta också uppgift i bilder som föreställer kroppen efter en avliden person. Eftersom rättsläget i denna fråga i avsaknad av närmare vägled- Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll ning i praxis inte är helt klart, har vi valt att lämna ett alternativt författningsförslag rörande vissa bilder på kroppar efter avlidna personer som förekommer i brottmål, se bilaga 4 till betänkandet. De bilder som här avses är sådana som inte härrör från eller den offentliga hälso- och sjukvården och därför inte behåller sin sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL efter det att de lämnas till domstol med anledning av åtal. Vi har alltså inte valt ett förtydligande av 21 kap. 1 § OSL i detta avseende, eftersom det skulle kräva mer ingående överväganden och ha en vidare betydelse än vad som är motiverat i detta sammanhang. Alternativbestämmelsen är utformad så att den såvitt avser döda ska hos domstol motsvara den sekretess som vi i och för sig menar redan ges av 21 kap. 1 § OSL. Alternativförslaget syftar alltså till att täppa igen det hål i sekretessregleringen till skydd för enskilds intresse som finns för det fall 21 kap. 1 § OSL inte skulle bedömas vara tillämplig beträffande bilder på döda kroppar. Alternativförslaget är därför utformat så att det avgränsar sekretessens föremål tämligen precist samt har ett motsvarande rakt kvalificerat skaderekvisit som i 21 kap. 1 § OSL. Vi har dock valt att placera alternativbestämmelsen i 35 kap. OSL som en primär sekretessbestämmelse. Av närmast lagtekniska skäl blir dock sekretessen hos förundersökningsmyndigheten betydligt starkare. Hos polis och åklagare kommer förundersökningssekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL fortsätta att gälla trots åtalet. Detta innebär en i formell mening utvidgad handlingssekretess hos polis och åklagare. Vi menar emellertid att detta alternativ är det som bäst stämmer överens med det komplexa samspel som redan finns mellan förundersökningssekretess och domstolssekretess. En ny variant på lösning skulle vara ägnad att förvirra. Alternativbestämmelsen är vidare begränsad i sitt tillämpningsområde till bilder på döda kroppar som polisen själv tagit under en brottsutredning eller som någon enskild tagit (t.ex. av någon inom den enskilda hälso- och sjukvården eller eller av första vittnet på brottsplatsen) och som tagits in i förundersökningsprotokollet. Det är bara beträffande dessa slags bilder som vi kan identifiera något nämnvärt praktiskt behov av sekretesskydd för det fall 21 kap. 1 § OSL inte skulle vara tillämplig. Skaderekvisitet är som sagts utformat i enlighet med motsvarande rekvisit i 21 kap. 1 § OSL. Vi har ovan, främst i avsnitt 3.5.1, utvecklat vår syn på detta rekvisit i förhållande till kravet i 5 kap. 1 § RB på att det för stängda dörrar ska bedömas vara av Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Vi har också där utvecklat skälen till varför vi inte anser att ett undantag från offentlighetsdopet bör införas för känsliga bilder på döda kroppar m.m. De bedömningar vi gjort i nämnda avsnitt gäller även i fråga om alternativförslaget. Avslutningsvis vill vi ånyo påpeka att det är vår bestämda uppfattning att gällande rätt genom 21 kap. 1 § OSL de facto ger ett adekvat skydd för aktuellt slag av bilder på döda kroppar. Att vi lämnar ett alternativförslag ska således inte ses som uttryck för någon tvekan på denna punkt. Vi vill också framhålla att för det fall man i det fortsatta lagstiftningsarbetet kommer fram till att alternativförslaget bör genomföras på grundval av att 21 kap. 1 § OSL inte kan anses ge skydd för bilder på döda kroppar efter avlidna, så kan det medföra vissa problem i förhållande till sekretessregleringen i övrigt. I ett sådant sammanhang bör således också uppmärksammas om förtydliganden krävs när det gäller bestämmelserna om hälso- och sjukvårdssekretessen enligt 25 kap. 1 § och förundersökningssekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL med tanke på den praxis som tidigare finns i fråga om obduktionsprotokoll, se avsnitt 3.3.1 och 3.3.2. Möjligen finns även andra bestämmelser i som på motsvarande sätt bör ses över vad gäller skyddet för uppgifter om avlidna. 4Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. 4.1Vårt uppdrag, m.m. Det förekommer att allmänheten, ofta journalister, i studiesyfte följer exempelvis operativt polisarbete genom att närvara vid något arbetspass. Det kan då inträffa att sekretessbelagda uppgifter röjs för enskilda. Enligt regeringen finns det med hänsyn till intresset av insyn i den offentliga sektorn behov av att utreda om det i beaktande av integritetsaspekterna är lämpligt att göra en ändring i sekretessregleringen som möjliggör för enskilda att följa en myndighets verksamhet under tystnadsplikt även i sådana situationer som faller utanför 2 kap. 1 § och 10 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; i fortsättningen OSL). Vi ska enligt våra ursprungliga direktiv utreda frågan och – om vi finner det lämpligt att enskilda får denna möjlighet – lämna förslag till reglering (dir. 2007:120, bilaga 1 till betänkandet). Vi har uppfattat våra direktiv som att vi ska överväga möjlig- heterna för enskilda att följa de brottsbekämpande myndigheterna i deras verksamhet under tystnadsplikt. Under arbetet med utredningen har vi emellertid upplysts om att avsikten tydligen varit att vi skulle överväga frågan generellt, alltså inte enbart när det gäller de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet utan beträffande den offentliga sektorn i stort, se vidare härom avsnitt 4.5.2. Vi har dock med tanke på direktivens avfattning inriktat våra överväganden på allmänhetens möjligheter att följa de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Enligt 2 kap. 1 § OSL gäller förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av sin anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund. Personer som i och för sin utbildning deltar i arbetet på en myndighet, t.ex. praktikanter, har i regel sådan anknytning till myndigheten att de omfattas av denna reglering. Annorlunda förhåller det sig med sådana personer som endast besöker myndigheter mer eller mindre tillfälligt i studiesyfte. Som sägs i förarbetena till bestämmelsens motsvarighet i 1 kap. 6 § sekretesslag (1980:100; i fortsättningen SekrL) kan gränsdragningsproblem givetvis uppkomma (prop. 1981/82:186 s. 41). Då myndigheter låtit allmänheten följa det operativa arbetet har myndigheterna ibland, för att komma till rätta med de problem som kan uppstå om sekretessbelagda uppgifter röjs, använt sig av möjligheten att uppställa ett s.k. sekretessförbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL (tidigare 14 kap. 9 § SekrL). När det gäller medföljande i t.ex. operativt polisarbete och sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden är nämligen förhållandena i allmänhet sådana att det i praktiken inte går att lösa sekretessproblematiken genom att enskilda som blir berörda av det operativa arbetet i förväg tillfrågas om de helt eller delvis häver sekretessen i förhållande till medföljande (se 12 kap. 2 § OSL). I 10 kap. 14 § OSL finns bestämmelser om förbehåll vid utlämnande av uppgifter till en enskild. Ett förbehåll inskränker rätten för en mottagare av uppgifter att förfoga över uppgifterna. Ett förbehåll kan gälla t.ex. förbud mot att sprida uppgifter vidare. Genom förbehållet uppkommer en straffsanktionerad tystnadsplikt för den person förbehållet riktar sig till (jfr 20 kap. 3 § ). Förbehåll kan ställas upp inte bara då en allmän handling begärs utlämnad utan också när det annars är aktuellt att lämna ut en uppgift på vilken en sekretessregel är tillämplig. När det gäller den sistnämnda situationen sägs i förarbetena att förbehåll ligger nära till hands när uppgiftslämnandet sker på så sätt att den som mottar uppgifterna får närvara vid viss verksamhet eller bese föremål eller anläggningar. Förbehållet kan då dokumenteras genom en handling som anger att förbehållet avser de uppgifter som på detta sätt röjs (prop. 1979/80:2 Del A s. 351). Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Innehållet i ett förbehåll ska vara tillräckligt preciserat och inte alltför mycket lämna åt den som det riktar sig till att bedöma hur han eller hon kan utnyttja de uppgifter som lämnas ut. För att förbehåll ska få rättslig verkan gentemot den som det riktar sig till ska det utformas som ett formligt beslut varigenom ska framgå bl.a. vem som träffas av förbehållet och vad förbehållet har för innebörd (JO 1992/93 s. 197 och JO 1994/95 s. 574). Eftersom det inte sällan är journalister och andra medieföreträdare som följer myndigheternas operativa arbete, finns det anledning att här redovisa några grundlagsbestämmelser i tryckfrihetsförordningen (i fortsättningen TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (i fortsättningen YGL) som kan aktualiseras om enskilda ska följa en myndighets operativa arbete. Av dessa bestämmelser är reglerna om meddelarfrihet särskilt centrala. I 1 kap. 1 § tredje stycket TF slås principen om meddelarfrihet på tryckfrihetens område fast. Principen innebär att det står envar fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till författare eller annan upphovsman eller till utgivare, redaktion eller nyhetsbyrå. Meddelarfriheten i YGL är i princip identisk med den som gäller enligt TF (1 kap. 1 och 2 §§ YGL). Den gäller meddelanden till alla de medieformer som omfattas av YGL, dvs. bl.a. radio och TV. Den i grundlagarna fastslagna meddelarfriheten tillkommer givetvis journalister och andra som medverkar vid tillkomsten av t.ex. ett TV-program. Det finns emellertid vissa undantag från den grundlagsskyddade meddelarfrihet (se 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL). Ett sådant undantag är uppsåtligt brytande av vissa tystnadsplikter som närmare anges i OSL, se 13 kap. 5 § samt berörda sekretessbestämmelser i avdelning IV–VI och, beträffande vissa andra författningar, avdelning VII. Ett exempel på tystnadsplikt av sistnämnt slag är den tystnadsplikt som följer av ett förbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL.