sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — Möjligheterna att klara sig själv i olika avseenden ökar, liksom kontakterna med det omgivande samhället. Kunskap i svenska språket skapar också bättre förutsättningar för asylsökande att hitta sysselsättning av olika slag. Så många asylsökande som möjligt bör därför genomgå svenskundervisning. Undervisning bör också påbörjas . Därmed kan individen snabbare ta steg mot ett mer normalt liv som passivisering motverkas. Utredningen föreslår att vistelsekommunen efter ankomsttiden och senast från det att asylansökan lämnats ska erbjuda asylsökande svenskundervisning om inte särskilda skäl föreligger. Utgångspunkten bör vara att personer som inte deltar i undervisning inom ramen för det reguljära skolväsendet ska få ett sådant erbjudande. Även om det är viktigt att den asylsökande kan påbörja under- visning i svenska så måste också berörd kommun ha rimliga planeringsförutsättningar. I avsnitt 5.5.1. före- slår utredningen ett ankomstboende för asylsökande i efter inlämnad ansökan. I fråga om huvuddelen av de asyl- sökande, som initialt förväntas bo i ankomstboende, kommer berörd kommun således normalt att ha minst på sig att erbjuda en undervisningsplats efter det att individen flyttat till kommunen. Särskilda skäl enligt ovan kan t.ex. föreligga om ett oväntat stort antal asylsökande flyttar in i en kommun och kommunen därför behöver att skapa fler undervisningsplatser eller om den asylsökande av något skäl blir kvar längre än i ankomstboende och kommunens möjligheter att erbjuda undervis- ningsplats inom angiven tid därför påverkas (jfr ovan). Särskilda skäl kan också föreligga om en person uppenbart inte skulle kunna tillgodogöra sig undervisning beroende på traumaskador eller en funktionsnedsättning. Som framgår av avsnitt 10.3.2 föreslår utredningen ett system för statlig ersättning till kommunerna som bygger på ett av reger- ing och riksdag fastställt anslagsbelopp. Utgångspunkten vid bestämmande av detta anslag ska vara att alla asylsökande som vill läsa svenska ska få möjlighet att göra det. Skulle emellertid en situation uppstå där statlig finansiering för verksamheten saknas kan också detta utgöra ett särskilt skäl. Det nu sagda aktualiserar den mer allmänna frågan om vad som kan vara en rimlig ambitionsnivå för svenskundervisningen, när det gäller omfattning och innehåll. En allmän utgångspunkt är att ambitionsnivån bör bestämmas utifrån de förutsättningar som gäller för asylsökandes vistelse i landet. Utredningen menar vidare att praktisk sysselsättning kan vara väl så värdefull för många asyl- sökande som språkutbildning. Klassrumsbaserad och primärt teoretisk inlärning torde inte alltid vara optimal för asylsökande med svåra upplevelser bakom sig, vilka dessutom lever under stress i väntan på beslut i sitt asylärende. Givet resursmässiga begräns- ningar, måste därför värdet för individ och samhälle av svenskun- dervisning vägas mot värdet av insatser syftande till mer praktisk sysselsättning. Också andelen avslag respektive bifall i asylärendena och handläggningstidernas längd spelar roll i sammanhanget. En utveckling av det slag som vi nu ser, med ett minskande antal bifall och allt kortare handläggningstider, tydliggör att asylsökandes särskilda situation måste beaktas när den närmare ambitions- nivån på undervisningen bestäms. I linje med detta bör under- visningen i svenska för asylsökande också vara förhållandevis koncentrerad . Utredningen föreslår att undervisning i svenska för asylsökande bör erbjudas eller till dess att den asylsökande uppnått erforderliga kunskaper. Den närmare innebörden av detta bör klargöras inom ramen för det av utredningen föreslagna uppdraget till . När det gäller undervisningens innehåll vill utredningen under- stryka vikten av flexibilitet. Undervisningen bör så långt som möjligt anpassas till individens förutsättningar och behov. handlar om att ta hänsyn både till individens allmänna utbildnings- nivå och intellektuella förmåga och till specifika yrkeskunskaper. Det är vidare väl belagt att det finns stora pedagogiska fördelar med att koppla språkundervisningen till praktisk inlärning eller att varva undervisning och praktik eller annan sysselsättning. Sådana lösningar bör eftersträvas. En möjlighet är att kommunen av en och samma leverantör upphandlar svenskundervisning och praktik eller annan form av sysselsättning för den asylsökande i ett paket. Detta görs framgångsrikt på många håll i landet inom ramen för den kommunala introduktionen av nyanlända invandrare. Utredningen menar att undervisningen bör syfta till att ge de asylsökande ett funktionellt språk. I första hand gäller det i relation till den asylsökandes vardagsliv i . Men det kan alltså också handla om att koppla svenskundervisningen till olika typer av kompletterande praktisk sysselsättning, i bästa fall reguljärt arbete. Undervisningen kan utformas på så sätt att den får en förberedande funktion i förhållande till sfi-undervisningen. Den enskilda kommunen bör dock ges stor frihet att organisera undervisningen på bästa sätt. Det kan för väl motiverade individer vara lämpligt att läsa svenska inom ramen för den reguljära sfi-undervisningen. Så skedde exempelvis i Utvecklingspartnerskapet ReKOMP:s ovan nämnda projekt i . och köpte då utbildningsplatser i utbildningsanordnaren, , yrkesinrik- tade introduktionsprogram. Utredningen föreslår att bör ges i uppdrag att närmare utreda förhållandet mellan undervis- ning i svenska för asylsökande respektive svenska för invandrare samt om det bedöms lämpligt lämna förslag till en särskild kursplan för undervisningen i svenska för asylsökande. Utredningen vill i sammanhanget understryka att det till utred- ningen från många håll framförts synpunkter på inriktningen på dagens sfi-undervisning. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att lägga förslag på detta område. Det finns dock enligt utredningens uppfattning anledning till en bred översyn av sfi- undervisningens form och innehåll. En utgångspunkt för en sådan översyn bör vara just att undervisningen i större utsträckning bör syfta till att ge nyanlända invandrare funktionella kunskaper i svenska, anpassade till individens vardagsliv och aktuell eller plane- rad framtida sysselsättning i form av arbete eller utbildning. Utredningen har särskilt övervägt frågan om mål för svenskun- dervisningen. Utredningen är tveksam till om det är motiverat att sätta specifika kunskapsmål för deltagande individer. bl.a. ses i ljuset av resonemangen ovan om ambitionsnivå och vikten av flexibla lösningar. Frågan om kunskapsmål bör emellertid vara en sak för att ta ställning till inom ramen för det ovan föreslagna uppdraget. innebär den föreslagna förordningsbestämmelsen i sig jämte de specificeringar som görs i förarbetena avseende undervisningens omfattning, en typ av prestationsmål för kommunerna. Det är mot den bakgrunden angeläget att , som kommer att ansvara för utbe- talandet av ersättning till kommunerna, löpande inhämtar grund- läggande statistik från dessa rörande bl.a. hur många asylsökande som följt undervisning och i vilken omfattning. Därutöver bör göra särskilda kvalitativa uppföljningar och utvärde- ringar av den av kommunerna anordnade undervisningen i svenska (jfr nedan). Särskilt om praktik och annan sysselsättning Utredningens förslag: Vistelsekommunen efter ankomsttiden ska i den utsträckning det är möjligt erbjuda asylsökande prak- tik eller annan sysselsättning. Utredningens bedömning: Asylsökande ska erbjudas meningsfull sysselsättning. Arbetsplatsförlagd praktik är en möjlig sådan. Kommunen bör samverka med lokalt näringsliv, frivilligsektorn, inte minst invandrarorganisationer, Migrations- verket samt den lokala arbetsförmedlingen. Regeringen bör föreskriva för Arbetsförmedlingen respektive att myndigheterna ska samverka med kommunen. Vid sidan av undervisning i svenska bör asylsökande också ges möjlighet till annan sysselsättning. Insatser syftande till sådan sysselsättning måste anpassas till lokala förutsättningar. Utred- ningen föreslår att vistelsekommunen efter ankomsttiden i den utsträckning det är möjligt ska erbjuda asylsökande praktik och annan sysselsättning. Utgångspunkten bör vara att personer som inte deltar i undervisning inom ramen för det reguljära skolväsendet ska få ett sådant erbjudande. Utredningen anser att det måste löna sig för den enskilde att vara aktiv och ta egna initiativ i syfte att – på kortare eller – uppnå egen försörjning. En asylsökande som har en praktik- plats eller deltar i annan sysselsättning bör ha rätt till en särskild ekonomisk stimulans i form av en aktivitetsbonus (se närmare härom avsnitt 6.3.3). Aktivitetsbonusen är tänkt att stärka incita- menten för den asylsökande att både själv försöka finna menings- full sysselsättning och att acceptera de erbjudanden som vistelse- kommunen lämnar. För att aktivitetsbonusen ska utgå bör aktivi- teten vara av en viss omfattning. Utredningen anser att det är rimligt att kräva att aktiviteten ska pågå och minst . Praktik är en form av sysselsättning som kan komma ifråga i sammanhanget. Fler asylsökande än bör få möjlighet att praktisera på en arbetsplats. Praktiken bör om möjligt vara anpas- sad till individens utbildning och yrkeserfarenheter. Och den bör om möjligt syfta till senare anställning. Det är dock angeläget med ett pragmatiskt förhållningssätt i det enskilda fallet. Värdet för individen med någon typ av meningsfull sysselsättning, som motverkar passivisering, bör stå i fokus. Det finns också andra skäl som talar för en flexibel syn på vilken typ av praktik som kan komma i fråga för asylsökande. Det är inte enkelt att uppbringa praktikplatser på arbets- marknaden. Konkurrens råder mellan olika aktörer och olika kate- gorier personer. kan det när det gäller asylsökande behö- vas relativt stora kvantiteter av praktikplatser. Det är därför heller inte realistiskt att tro att varje praktikplats kan vara ett steg på väg mot en reguljär anställning. I många fall bör eventuell praktik för asylsökande snarare ses som förberedande för vad som händer under introduktionen efter ett eventuellt uppehållstillstånd. Av ovanstående följer att de formella kraven för praktik för asylsökande bör begränsas till att handla om närvaro på en arbets- plats under överinseende av en anställd och att praktikanten inte får ersätta en reguljärt anställd. Dessa krav skiljer sig i princip inte från hur det är inom den av organise- rade sysselsättningen. Praktiken definieras av att det skrivs ett praktikavtal med vissa grundläggande villkor. Ett sådant, viktigt, grundläggande villkor är att det ska handla om just praktik och inte reguljärt arbete, med undanträngning som följd. Samma principer som inom arbetsmarknadspolitiken bör vara vägledande. Utred- ningen menar att kommunerna torde ha stor vana vid att göra denna typ av bedömningar och avvägningar. I arbetet för att få fram praktikplatser bör kommunerna sträva efter en nära samverkan med frivilligsektorn, inte minst med Kontakter med etniska nätverk av företa- gare bör också utvecklas i syfte att i sådana företag ge asylsökande möjligheter till praktik. bör vidare vara en viktig samverkanspart för kommunen. Det förekommer inom ramen för den organiserade sysselsättningen att asylsökande i olika avse- enden ges ansvar för skötseln av de fastigheter i vilka det egna boendet är inrymt. Denna typ av arbetsuppgifter bör asylsökande också framgent kunna ha i form av praktik inom ramen för kommunens insatser för asylsökande. Regeringen bör på lämpligt sätt föreskriva att myndigheten ska samverka med kommunen. Självklart är också den lokala arbetsförmedlingen en central samverkanspart för kommunen (se vidare nedan). Ett kommunalt huvudansvar, med arbetsförmedlingen som viktig samverkanspart, tror utredningen inte minst kan vara till fördel för asylsökande med funktionsnedsättningar eller andra grupper av asylsökande som kan ha särskilda behov. I fråga om sådana grupper torde det vara särskilt angeläget att utnyttja befint- liga nätverk av frivilligorganisationer och det sociala engagemang som finns i dessa. Det gäller också att ta tillvara de kontakter som kan finnas med arbetsgivare som visat vilja och medveten- het när det gäller att erbjuda sysselsättningsmöjligheter åt personer med särskilda problem att finna arbetslivsrelaterad sysselsättning. Inom ramen för dagens organiserade sysselsättning finns också goda exempel på olika typer av samverkansprojekt att ta fasta på. Bland annat driver och tillsam- mans programmet Genom skogen till samhället som syftar till att ge asylsökande en meningsfull sysselsättning. Målet är egen försörjning. erbjuder 36 asylsökande i och heltidsarbete kombinerat med utbildning. De får språkträning och samhällsinformation. Arbetet består i huvudsak av samhällsnyttiga projekt i utemiljö. Det kan vara uppmärkning av forn- och kulturminnen, röjning av leder och stigar och andra arbeten som kan komma det allmänna till nytta men som annars inte skulle ha blivit gjorda. Vid i finns särskilda lokaler där asylsökande har tillgång till datorer och Internet. Det innebär att de asylsökande själva kan söka efter information och ta kontakt med föreningar och potentiella praktikplatsanordnare eller arbetsgivare. I lokalerna finns även möjlighet att under handledning utöva hantverk och konstnärlig verksamhet. Vid sitt besök i Stor- besökte utredningen ett liknande center för asylsökande Där fanns dessutom anställd personal som kunde ge de asylsökande basal samhällsinformation och vägledning. Kommu- nala samlingslokaler för asylsökande av liknande slag bör, i varje fall på större orter, kunna övervägas som komplement till arbets- platsförlagda aktiviteter. Det bör för kommunerna också finnas möjligheter till viss samordning mellan sådan verksamhet för asylsökande med andra motsvarande kommunala verksamheter. har kommunerna generellt skurit ned på sina aktiviteter på arbetsmarknadsområdet. Detta har skett i kölvattnet av reformeringen av de arbetsmarknadspolitiska insatserna för ungdomar. Reformerna på detta område har inneburit att staten tagit ett tydligare ansvar och att uppgifter har lyfts från kommu- nerna. De kommunala nedskärningarna kan vara ett problem i perspektiv av utredningens förslag. Men de kan också, vilket lyfts fram av kommunala företrädare, vara en möjlighet. Genom att arbetsmarknadsinsatser för ungdomar är kommunernas direkta ansvar kan det finnas ett outnyttjat utrymme i kommuner- nas organisationer för att t.ex. ta emot praktikanter. Utredningen har särskilt övervägt frågan om mål också för asyl- sökandes sysselsättning, vid sidan om undervisningen i svenska. Som framgått föreslår utredningen att det i den nya mottagande- lagen stadgas att vistelsekommunen efter ankomsttiden i den utsträckning det är möjligt ska erbjuda asylsökande praktik eller annan sysselsättning. Utredningen menar att det är tillräckligt att det av lagens förarbeten framgår att utgångspunkten är att kommunen ska erbjuda sysselsättning åt samtliga asylsökande som bedöms kunna delta i sådan och ha nytta av den. Statens ekono- miska ersättning till kommunen bör grundas på och utgå i proportion till antalet asylsökande som vistas i kommunen (jfr nedan samt avsnitt 10.3.2). bör sedan ges uppdraget att löpande följa upp hur många asylsökande som givits sysselsättning av respektive kommun samt hur effektivt kommunerna använder tilldelade resurser. Närmare om arbetsförmedlingens roll och ansvar Under utredningsarbetet har frågan rests om Arbetsförmedlingen och inte kommunerna borde ges uppdraget för sysselsättningsrela- terade insatser för asylsökande – det gjordes bl.a. vid den hearing för kommunala företrädare som utredningen arrangerade. lösning kan tyckas naturlig utifrån en allmän princip om sektors- ansvar och normalisering. Utredningen har emellertid efter noggrant övervägande valt bort detta alternativ. Utgångspunkten för Arbetsförmedlingens insatser är att de ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverade. Detta gör det tveksamt om förmedlingen ska ges ett mer generellt uttryckligt uppdrag relaterade till asylsökande individer. Längden på asylsökandes vistelse i landet är förknippad med stor osäkerhet. Det är därmed också osäkert i vad mån insatser från Arbetsförmedlingens sida kommer att kunna ha sådan effekt på den svenska arbetsmarknaden som arbetsmarknadspolitiken ytterst syftar till. Det står dessutom för utredningen klart att Arbetsförmedlingen i vissa avseenden har haft svårt att möta alla de krav som ställs på myndigheten. Det är t.ex. först , utvecklingsarbete, som Arbetsförmed- lingen börjar få en fungerande struktur för sitt arbete i relation till personer med uppehållstillstånd som är föremål för kommunala introduktionsinsatser. Det går i sammanhanget inte heller att bortse ifrån den finansiella kris som råder och den annalkande lågkonjunkturen. Arbetsförmedlingen står inför svåra utmaningar när det gäller att mildra krisens effekter på arbetsmark- naden. har Arbetsförmedlingen som konsekvens av reformerna inom sjukförsäkringen fått en betydligt mer aktiv roll när det gäller tidiga insatser för personer som är sjukskrivna. Till det ska läggas ett ansvar för jobb- och utvecklingsgarantins tredje steg, vilket innebär att ett ökande antal individer kommer att vara i behov av förmedlingens stöd. Sammanfattningsvis menar utredningen att det finns starka både principiella och praktiska skäl mot att ge Arbetsförmedlingen ett huvudansvar för att erbjuda asylsökande meningsfull sysselsätt- ning. Inom ramen för utredningsarbetet har Arbetsförmedlingen givit uttryck för att man i princip delar utredningens uppfattning i detta avseende. De tyngsta argumenten för att ge kommunerna ett ansvar har redan redogjorts för ovan. Ytterligare ett par argument förtjänar dock att lyftas fram. Utredningen bedömer att nära samverkan med lokalsamhället, inte minst frivilligorganisationer, är av central bety- delse. Kommunerna har här, menar utredningen, ett försteg i förhållande till en statlig aktör. Utredningen ser också en stor fördel med att ansvaret för undervisning i svenska för asylsökande respektive de sysselsättningsrelaterade insatserna för gruppen hålls samman. Med ett samlat ansvar skapas helt andra möjligheter till flexibla lösningar där språk och praktik eller annan sysselsättning kan kombineras. Med detta sagt vill utredningen åter understryka att Arbetsför- medlingen förstås har en roll att spela i sammanhanget, även om myndigheten inte ges det formella huvudansvaret. Arbetsförmed- lingen är nationell arbetsmarknadsmyndighet med en unik kunskap. Det är viktigt att Arbetsförmedlingens kompetens och nätverk kommer de aktörer till del som ansvarar för olika delar av asylmottagningen. Med utgångspunkt i lokala förhållanden bör dessutom kommunen i vissa fall kunna ta initiativ till att samordna aktiviteter för asylsökande med aktiviteter i den lokala arbetsför- medlingens regi. Uppgifter för Arbetsförmedlingen av det slag som beskrivits ovan kan sägas vara sådant som inte omfattas av förmed- lingens nuvarande uppdrag. Regeringen bör därför i Arbetsförmed- lingens instruktion på lämpligt sätt klargöra att Arbetsförmed- lingen ska samverka med kommunen när det gäller asylsökandes sysselsättning. Utredningen vill understryka att Arbetsförmedlingen, om särskilda skäl föreligger, bör kunna vidta mer matchningsinriktade åtgärder i relation till enskilda individer. Detta bör framgå av Arbetsförmedlingens uppdrag. Det kan t.ex. gälla individer som har specifika yrkeskunskaper, som starkt efterfrågas på den svenska arbetsmarknaden, och som utan omfattande insatser snabbt bedöms kunna få ett reguljärt arbete. Här bör , kommun och arbetsförmedling kunna samverka och finna flexibla lösningar för att snabbast få vederbörande i arbete. Insatser som kan komma i fråga i sådana fall är t.ex. enklare former av validering eller yrkeskompetensbedömning. Om det krävs för att en anställ- ning hos en specifik arbetsgivare ska komma till stånd bör inte heller kortare kompletterande yrkesutbildningar uteslutas. förekommer emellertid lokalt en hel del samarbete mellan och arbetsförmedlingen när det gäller asylsökande. Utredningen bedömer mot bakgrund av detta och karaktären på de insatser Arbetsförmedlingen kan förväntas göra, att uppgiften bör kunna utföras inom myndighetens gällande budgetramar. Begränsningar beträffande asylsökandes sysselsättning Utredningens förslag: En asylsökande som försvårar asylutred- ningen ska inte erbjudas sysselsättning. Inte heller ska ska en individ efter lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut erbjudas sysselsättning. Som utredningen fastslår på flera ställen i betänkandet är det viktigt att det nya mottagandesystemet för asylsökande understödjer rättssäkerheten och effektiviteten i asylprocessen. Därför innefattar flera förslag sanktioner mot den som på olika sätt försvårar utred- ningen av asylärendet. Ett liknande synsätt bör slå igenom även på sysselsättningsområdet. En asylsökande som försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet eller genom att hålla sig undan bör inte erbjudas svenskundervisning, praktik eller annan sysselsättning. Inte heller bör en asylsökande erbjudas sysselsättning när det före- ligger ett beslut om avvisning eller utvisning som har vunnit laga kraft. Efter denna tidpunkt bör eventuella insatser vara inriktade på individens återvändande. Det är som ansvarar för detta. För att utredningens förslag om boende (jfr kapitel 5) ska få de styrande effekter som eftersträvas, har utredningen övervägt om den asylsökande som avböjer ett erbjudande om ordnat boende bör undantas från att få erbjudande om sådan sysselsättning som regle- ras i den nya mottagandelagen. Utredningen har dock kommit fram till att samhällets intresse av att främja asylsökandes aktivitet överväger de skäl som kan tala för en begränsning av sådant slag. Statens ersättning till kommunerna Utredningens förslag: Kommunerna ska ersättas av staten för att anordna undervisning i svenska och praktik och annan sysselsättning. En allmän strävan hos utredningen är att skapa en större tydlighet för vad som gäller en asylansökan prövas. Det gäller både i fråga om individens rättigheter och skyldigheter och olika samhällsaktörers ansvar i sammanhanget. bör ambitionen höjas när det gäller aktivitetsnivån hos asylsökande, i synnerhet när det gäller aktiviteter som har koppling till arbete och sysselsätt- ning. Detta talar för att ett kommunalt operativt ansvar för anskaffning av praktikplatser, andra sysselsättningsrelaterade insat- ser samt undervisning i svenska för asylsökande, bäst genomförs genom ny lagstiftning. En lagstiftning som ger kommunerna ett uttryckligt operativt ansvar för vissa uppgifter måste naturligtvis i linje med den kommunala finansieringsprincipen kopplas till en fullgod kost- nadstäckning. Utformningen av den statliga ersättningen till kommunerna i aktuella hänseenden behandlas närmare i kapitel 10. Behov av informationsutbyte mellan kommunerna och Utredningens förslag: ska ansvara för att betala ut statlig ersättning till kommunerna. måste därför inhämta behövlig information från kommunerna och ansvara för återrapportering till regeringen. Att kommunerna ges ett operativt ansvar för undervisning i svenska respektive sysselsättningsrelaterade insatser för asyl- sökande innebär inte att helt kopplas bort från dessa verksamheter. Det har redan nämnts att kan vara en viktig aktör när det gäller att tillhandahålla t.ex. prak- tikplatser inom ramen för organiseringen av boendet. Migrations- verket kommer att få ansvara för att meddela kommunen vilka som ska påbörja svenskundervisning och när detta måste ske. Migra- tionsverket måste också överföra relevant information för att kommunen ska kunna fullgöra de uppgifter i övrigt som följer av utredningens förslag. Frågan behandlas i kapitel 11.