sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — I EG-fördraget anges inte närmare vad tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse är. Enligt den rättspraxis som uppstått handlar det emellertid om ekonomiska tjänster som är av allmänt intresse och som därför är kopplade till skyldigheter att tjänsterna levereras till allmänheten. I första hand rör det sig om nätverksamheter såsom post-, transport-, energi- och kommunikationstjänster, men även om vattenförsörjning och avfallshantering. 52 Detta förfarande finns inskrivet i rådsdirektivet 98/34/EG. För införandet av direktivet i svensk rätt, se förordning (1994:2029) om tekniska regler. främst ekonomisk verksamhet och handeln mellan medlemslän- derna har det varit nödvändigt att skilja ut icke-ekonomiska tjäns- ter av allmänt intresse. Ekonomiska tjänster omfattas, till skillnad från som normalt är fallet med icke-ekonomiska tjänster, av för den inre marknaden, konkurrens och statligt stöd.53 I enlighet med subsidiaritetsprincipen ska tjänster av allmänt intresse organiseras och regleras så nära medborgarna som möjligt. Även om EU och medlemsländerna delar på ansvaret för att se till att tjänster av allmänt intresse kan utföras, så ligger ansvaret i huvudsak på nationell nivå. Det är därmed medlemsstaterna som, inom ramen för , fastställer vilka tjänster som ska leve- reras och hur detta ska ske, t.ex. genom privata eller offentliga bolag. På områden där det finns en uppenbar europeisk dimension kan EU emellertid vidta åtgärder, vilket också har skett i fråga om elektroniska kommunikationstjänster.54 har Europeiska unionens roll i arbetet med att forma framtiden för tjänster av allmänt intresse rönt stort intresse och varit ett viktigt inslag i debatten om den europeiska samhälls- modellen. I sin vitbok om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse55 erkänner Europeiska kommissionen den avgörande betydelse som välfungerande, lättillgängliga, prisvärda och högkvalitativa tjänster av allmänt intresse har för EU-medborgarnas livskvalitet, miljön och de europeiska företagens konkurrenskraft. I vitboken fram- håller kommissionen vidare att den respekterar den centrala roll som medlemsstaterna och de regionala och lokala myndigheterna spelar när det gäller att leverera tjänster av allmänt intresse. Den påpekar också att medlemsstaterna har stor frihet när det gäller hur leveranser av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska finansieras samt hur dessa tjänster ska organiseras. I samband med översynen av den inre marknaden tillmäts också tjänster av allmänt ekonomiskt intresse särskild uppmärksamhet. I ett särskilt meddelande Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av allmänt intresse – ett nytt europeiskt åtagande56 53Se statskontorets rapport 2005:12, EU:s påverkan på kommuner och landsting, s. 32. 55KOM(2004) 374 slutlig. utgick från tidigare samråd och meddelanden, i synnerhet kommissionens grönbok – KOM(2003) 270, 21.5.2003 –, två meddelanden – KOM(2001) 598, 17.10.2001 och meddelandet Tjänster i allmänhetens intresse i (EGT C 17, ) – samt kommissionens första meddelande i frågan – Tjänster i allmänhetens intresse i (EGT C 281, 26.9.1996). har utfärdat en resolution (A6-0275/2006 av ) med anledning av kommis- sionens vitbok. 56 KOM (2007) 725 slutlig. tas även icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse upp. Denna typ av tjänster, t.ex. traditionellt statliga åligganden som polis, domstolar och obligatoriska system för socialskydd faller inte under några särskilda EG-rättsliga bestämmelser och omfattas inte heller av fördragets bestämmelser i fråga om den inre marknaden och konkurrens. Vissa aspekter på dessa tjänster kan dock falla under andra bestämmelser i fördraget, t.ex. principen om icke- diskriminering. Det anges att sociala tjänster57 kan vara av ekono- miskt intresse eller icke-ekonomiskt intresse, beroende på vilken verksamhet som avses. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse berörs också i samband med statsstödsreglerna nedan (avsnitt 3.11.2). Enligt slutsatserna från Europeiska rådets möte i ska följande protokoll avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse fogas till Lissabonfördraget, vilket för närva- rande inte har ratificerats av samtliga medlemsstater: De höga fördragsslutande parterna, som önskar framhålla vikten av allmännyttiga tjänster, har enats om följande tolkningsbestäm- melser som ska bifogas fördraget om Europeiska unionen och för- draget om unionens funktionssätt: Unionens delade värden i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 14 i EG-fördraget om Europeiska unionens funktion inbegriper särskilt: nationella, regionala och lokala myndigheters avgörande roll och stora utrymme för fri bedömning när det gäller att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som i största möjliga mån tillgodoser användarnas behov, mångfalden av olika tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och de skillnader i användarnas behov och preferenser som olika geografiska, sociala eller och kulturella förhållanden kan leda till, en hög nivå av kvalitet, säkerhet, ekonomisk överkomlighet, likabehandling samt främjande av allmänt tillgång och användar- rättigheter. 57 Se även KOM(2006) 177, Genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: Sociala tjänster av allmänt intresse i Europeiska unionen. Bestämmelserna i fördragen påverkar inte på något sättmedlems- staternas behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera icke- ekonomiska allmännyttiga tjänster. 3 Inremarknadsreglerna i fördraget I detta avsnitt behandlas översiktligt de fyra friheterna, med tyngd- punkt på varu- och tjänstebestämmelserna. Även förhållandet mellan de fyra friheterna och EU:s konkurrenspolitik behandlas. 3.1Fri rörlighet för varor EG är en tullunion, dvs. medlemsstaternas gräns mot omvärlden har i tullhänseende gjorts gemensam. Detsamma gäller medlems- staternas handelspolitik. Som en del av genomförandet av tullunio- nen tillämpar de bl.a. en gemensam tulltariff mot omvärlden. En tullunion har alltså verkningar utåt, men även i motsatt riktning. Tullar och tulliknande avgifter får inte förekomma inom unionen. Varor som passerat den yttre gränsen ska vara i fri omsättning (artikel 24 EG). EG-samarbetet går emellertid långt längre än att skapa en tullunion. Målsättningen var från första början en långtgå- ende form av framför allt ekonomisk integration. Det viktigaste medlet i denna utveckling har varit upprättandet av en gemensam marknad, som betecknas inre marknad. Inom den inre markna- den har det fria varuutbytet tillmätts mycket stor betydelse. EG ingår genom ett särskilt avtal i en tullunionen med och i ett frihandelsområde med EES-länderna , och . Kvantitativa handelshinder samt åtgärder med motsvarande verkan för den fria rörligheten av varor är förbjudna enligt artikel 28 och 29 EG. har definierat kvantitativa handelshinder som åtgärder som, alltefter omständigheterna, har karaktären av totalt eller partiellt förbud mot import, export eller transitering.1 Typiska exempel på kvantitativa restriktioner är införsel- eller utförselförbud, kvotsystem och krav på licenser. Kvantitativa restriktioner kompletteras med åtgärder med motsvarande verkan, vilket gör att förbuden får ett betydligt vidare tillämpningsområde. I målet Dassonville2 gav en mycket vid definition av begreppet åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importbegränsningar. Målet rörde parallellimport av Scotch . Dryckerna hade ursprungligen importerats till , men fördes därifrån till . Av belgisk lag framgick att flas- korna skulle åtföljas av ett officiellt ursprungscertifikat från ursprungslandet. Detta krav var inte uppfyllt och Dassonville stämdes inför domstol. Ett förhandsavgörande begärdes från EG- domstolen och domstolen uttalade att en åtgärd med motsvarande verkan kunde utgöras av alla handelsregler antagna av medlems- stater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen. Efter Dassonville-avgörandet uppkom frågan om verkligen alla åtgärder som kunde ha en negativ effekt på samhandeln och som gällde lika för importerade och inhemska varor, skulle omfattas av förbudet. De skyddshänsyn som rättfärdigade avsteg från principen var få och skulle tolkas strikt. Mot denna bakgrund grundade dom- stolen en intresseavvägningsprincip som döptes efter det ovan- nämnda målet Cassis de Dijon.3 Domstolen uttalade att när någon gemensam EG-rättslig reglering inte fanns kunde handelshinder accepteras, om de berodde på skillnader i medlemsstaternas lag- stiftning och om de nationella regler som skapade handelshindren tillgodosåg oundgängligen nödvändiga nationella hänsyn. Dom- stolen nämnde särskilt hänsynen effektiv skattekontroll, skydd för allmän hälsa, god handelssedvana och konsumentskydd. Som huvudregel gällde alltjämt den s.k. Dassonville-definitionen. 1Mål 2/73, Geddo mot Ente Nazionale , 1973, s 865, svensk specialutgåva, volym 3, punkt 7. 2Mål 8/74, Procureur du mot Dassonville, 1974, s 837, svensk specialutgåva, volym 2. 3Mål 120/78 ./. Bundesmonopol verwaltung für Brantwein, 1979, s. 649. punkten är därför att medlemsstaterna ömsesidigt ska godta varor som lagligen säljs och marknadsförs i en annan medlemsstat. praxis i anslutning till Cassis-fallet benämns ofta Cassis-doktrinen. Vad som avses är de sammantagna förutsätt- ningar under vilka nationella regleringshänsyn enligt EG-domsto- lens praxis får accepteras, trots att de medför handelshinder. En förutsättning för att Cassis-doktrinen ska kunna användas är att den nationella regel som skapar handelshindret gäller utan skillnad mellan importerade och inhemska varor och att EG-rättslig harmo- nisering inte har skett. Vidare krävs det att regeln tillgodoser ett sådant oundgängligen nödvändigt regleringsintresse som vanligen kallas tvingande hänsyn (mandatory requirement) eller efter dokt- rinen Cassis-hänsyn. Tillämpningsområdet för artikel 28 EG har sedermera klarlagts och i viss mån inskränkts. Genom den s.k. Keck-doktrinen4 kan vissa typer av icke-diskriminerande försäljningsåtgärder som inte är ägnade att hindra handeln mellan medlemsstaterna helt falla utan- för artikel 28 EG. De åtgärder det rör sig om är sådana som inte direkt har att göra med hur en vara ser ut, utan snarare rör villkoren för varans distribution, t.ex. regler om affärers öppettider och lik- nande. I Keck-fallet underströk domstolen att det måste röra sig om åtgärder som träffar samtliga ekonomiska operatörer på mark- naden och inte har till syfte att påverka importen mer än intern- handeln. Vidare gäller att åtgärderna inte får vara diskriminerande vare sig rättsligt eller faktiskt. I målet prövades en fransk regel som med vissa undantag innebar att en återförsäljare inte fick sälja varor till lägre pris än han köpt dem för. Regeln ansågs inte utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktio- ner.5 Keck-fallet visar att regler som påverkar marknadsföringen av en vara bör betraktas annorlunda än regler som avser produktens utformning m.m. Det senare slaget av regler, vanligen kallade tek- niska handelshinder, faller alltid inom ramen för artikel 28 EG medan marknadsföringsreglerna inte behöver göra det.6 4De förenade målen C-267/91 och C-268/91, Keck och Mithouard, 1993, s. I-6097, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-431. 5Ett liknande resonemang fördes i målet 75/81 Blesgen, 1982, s. 1211, som rörde en belgisk reglering som begränsade möjligheten att sälja starksprit. Ett annat mål som var näraliggande men avgjordes tidigare var mål 145/88 B&Q, 1989, s. 3851, där domstolen godtog en engelsk begränsning i möjligheten att hålla öppet affärer . 6Se bl.a. målen C-292/92, Hünermund, 1993, s. I-6787, svenska specialutgåva, volym 14, C-34-36/95, De , 1997, s. I-3843 och C-405/98, Gourmet, 2001, s. 1795. Typiska handelshinder är krav på importlicenser. Detta gäller oavsett om de automatiskt beviljas och uteslutande har till syfte att möjliggöra statistiska beräkningar.7 Som framgått behöver åtgärden inte vara knuten till själva produkten. En medlemsstat kan t.ex. inte kräva att exportören ska utse en agent eller representant inom dess territorium för att varor ska få exporteras dit.8 Det har heller ingen betydelse om åtgärden är att betrakta som regelgivning och någon negativ effekt av de ifrågavarande åtgärderna behöver inte påvisas. Fallet Buy Irish9 rörde en reklamkampanj som hade initierats av den irländska staten för att få dess medborgare att köpa mer inhemskt producerade varor. visade att importen ökat kampanjen varat. Domstolen avvisade detta med motiveringen att importen kunde ökat ännu mer om kampanjen inte hade iscensatts. Om nationella åtgärder har handelshindrande effekter (om än bara potentiella) spelar det alltså ingen roll vilken exakt rättslig form de har. Hur liten den eventuella handelshindrande effekten är saknar också betydelse, då artikel 28 EG inte ställer några sådana minimi- krav. En särskild form av överträdelse av artikel 28 EG är när en medlemsstat förehåller sig passiv och inte vidtar åtgärder då enskilda individer genom sitt agerande skapar handelshinder. Att även detta kan betraktas som en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion fastställdes i ett mål om för- dragsbrott mellan kommissionen och Frankrike.10 ansågs ha brutit mot sina fördragsförpliktelser då man inte vidtagit till- räckliga åtgärder för att hindra våldshandlingar från franska bönder som stoppade lastbilar som transporterade grönsaker och frukt, bl.a. jordgubbar, från och andra medlemsstater. De utländska varorna såldes till priser som de franska bönderna inte kunde konkurrera med. Lastbilschaufförer från andra EU-länder hade utsatts för våld och hotelser. Varorna hade förstörts och i vissa fall hade även lastbilarna förstörts. Domstolen fann att de franska myndigheternas passivitet utgjorde ett brott mot artikel 28 EG samt mot artikel 10 EG som föreskriver att medlemsstaterna ska vita alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att deras skyldig- 7Se målen 51 och 54/71, International Fruit, 1971, s. 1116. 8Se mål 247/81, kommissionen mot , 1984, s. 1111. 9Mål 249/81, kommissionen mot , 1982, s. 4005. Jfr mål 222/82, and , 1983, s. 4083, svensk specialutgåva, volym 7, där fann att en kampanj som främjade äpplen och päron i allmänhet inte stred mot artikel 28 EG då produkterna främjades utifrån sina objektiva egenskaper och kvaliteter och inte primärt med hänsyn till sina specifika nationella ursprung. 10Mål 265/95, kommissionen mot , 1997, s. I-6959. heter enligt fördraget fullgörs (lojalitetsförpliktelsen). Mot bak- grund av detta mål har rådet antagit förordning (EG) nr 2679/98 om den inre marknadens sätt att fungera i samband med den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna.11 I ingressen till för- ordningen anges att den avser enskildas åtgärder. En medlemsstat på vars territorium hinder för den fria rörligheten uppstår ska enligt förordningen vidta alla nödvändiga och proportionerliga åtgärder för att återställa den fria rörligheten för varor inom sitt territorium. Den ska också informera kommis- sionen om vilka åtgärder som vidtas. 3.2.2Särskilt angående tekniska handelshinder Med tekniska handelshinder avses föreskrifter eller andra åtgärder som gäller krav på en varas sammansättning, storlek, form, pakete- ring och benämning osv. eller som angår provning och kontroll mot sådana krav. Uttrycket tekniska regler har inte sitt ursprung i EG-rätten, utan kommer från WTO:s avtal om tekniska handelshinder för varor, det s.k. TBT-avtalet12. Begreppet innefattar följande regler: 1.Tvingande föreskrifter (dvs. lagar, förordningar, myndighets- föreskrifter samt EU:s rättsakter som är tvingande för medlemsstaterna). Föreskrifterna kan vara tvingande de facto eller de jure. 2.Frivilliga standarder som utarbetats av centrala, regionala, lokala, eller icke-statliga standardiseringsorgan. Både WTO och EU förespråkar användningen av internationella standarder, där det finns sådana. 3.Procedurer för bedömning av överensstämmelse med föreskrif- ter eller standarder (s.k. conformity assessment procedures). Här- igenom kontrollerar särskilda provningsorgan (t.ex. laborato- rier) att en vara är tillverkad i enlighet med en viss standard. Genom den nya förordningen om ömsesidigt erkännande av varor, som berördes ovan, har emellertid en EG-rättslig definition av 11Rådets förordning (EG) nr 2679/98 av om den inre marknadens sätt att fungera i samband med den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna, EGT L 337, s. 8. 12Agreement on Technical Barriers to Trade. tekniska regler införts. Enligt förordningens artikel 2.2. anges att med tekniska regler menas alla bestämmelser i en medlemsstats lagar eller andra författningar: a)som inte är föremål för harmonisering på gemenskapsnivå, och b)som förbjuder saluföring av en produkt eller produkttyp på den medlemsstatens territorium, eller som det är obligatoriskt att följa när en produkt eller produkttyp saluförs på den medlems- statens territorium, och där något av följande fastställs: i.De egenskaper som krävs av en produkt eller produkttyp, såsom krav på kvalitet, prestanda, säkerhet eller dimensio- ner, inbegripet krav på produkten eller produkttypen med avseende på varubeteckning, terminologi, symboler, prov- ning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering. ii.Alla andra krav som gäller för produkten eller produktty- pen i konsument- eller miljöskyddssyfte, och som påverkar produktens livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden, såsom villkor för användning, återvinning, återanvändning eller omhändertagande, om sådana villkor på ett väsentligt sätt kan påverka produktens eller pro- dukttypens sammansättning, natur eller saluföring. De tekniska reglerna medför att en vara måste uppfylla nationella krav för att bli insläppt på marknaden i en medlemsstat. Sådana anpassningskrav ger upphov till merkostnader för producenter eller importörer. Kostnaderna utgörs bl.a. av översättning av utländska tekniska regler, anlitande av experter för att uttolka och förstå hur utländska tekniska regler förhåller sig till nationella tekniska regler, anpassning av tillverkningen eller utförandet för att leva upp till olika regler i olika länder, samt anställning av egna eller anlitande av utomstående kontrollanter – ibland ackrediterade sådana – för att visa att produkten lever upp till de utländska reglerna (dvs. prov- ning, laboratorietester, anlitade av ackrediterade organ för verifie- ring). I vissa fall kan tekniska handelshinder medföra att en tillver- kare eller importör helt avstår från att sälja en produkt i landet i fråga. De tekniska handelshindren undanröjs bl.a. genom ett omfat- tande harmoniseringsarbete. Som framgått måste dock medlems- staterna i stor utsträckning ömsesidigt acceptera varandras tekniska föreskrifter även när några harmoniseringsåtgärder inte har vidta- gits. Några exempel från domstolens praxis kan ges som belysning. I ett mål där kommissionen stämt in för fördragsbrott,13 prövades regler som angav att rör som användes vid vissa rörlägg- ningsarbeten skulle uppfylla en anvisad irländsk standard. Dessa rör tillverkades uteslutande på och regeln medförde sålunda att den irländska marknaden isolerades. Domstolen medgav att viss varustandard måste få krävas, men uttalade att det måste vara möjligt att visa att även rör av utländskt ursprung uppfyllde motsvarande krav som föreskrevs i standarden. Också frågor om provning och kontroll har varit föremål för domstolens prövning. I målet Frans-Nederlandse14 underströk dom- stolen bl.a. att nationella myndigheterna inte i onödan får kräva tekniska eller kemiska analyser eller laboratorieprovningar när mot- svarande analyser eller prover redan har utförts i ett annat medlems- land, under förutsättning att det är möjligt att få tillgång till resultaten. 3.2.3Informationsförfarande för tekniska standarder och föreskrifter trädde och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter i kraft. Detta direktiv ersatte motsvarande äldre bestämmelser enligt rådets direktiv /189/EEG av om ett informations- förfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter,15 vilket hade undergått flera och omfattande ändringar. Syftet var att kodi- fiera de äldre bestämmelserna för att skapa klarhet och för att för- enkla tillämpningen. Från början och fram till omfattade direktivet inte tjänster annat än när en på tjänsteverk- samhet inriktad föreskrift även påverkade varor, i vilket fall direkti- vet var tillämpligt.16 Med verkan från nämnda datum utsträcktes direktivet genom ändringsdirektivet 98/48/EG av till att omfatta regleringar beträffande vad som kallas informationssamhällets 13Mål 45/87, kommissionen mot , 1988, s. 4929. 14Mål 272/80, Frans-Nederlandse, 1981, s. 3277. 15EGT L 109, 26.4.1983, s. 8-12, Svensk specialutgåva Område 13 Volym 12 s. 154. 16Som exempel härpå har nämnts att krav ställs på licens för att sköta underhåll m.m. av en anordning men där licensen endast beviljas under förutsättning att licenshavaren därvid använder någon viss produkt. Härefter benämns det och rådets direktiv om ett informationsförfarande beträffande tekniska stan- darder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informa- tionssamhällets tjänster.18 Som framgår av direktivets benämning omfattar detta standar- der. Det är i själva verket till väsentlig del inriktat på den europeiska standardiseringsverksamheten. reglerar det en anmäl- ningsprocedur beträffande nationella tekniska föreskrifter; ett euro- peiskt system för information och övervakning av förslag till natio- nella tekniska föreskrifter. Sådana föreskrifter kan i en del fall genom hänvisning även uppta standarder, vilka i så fall omfattas av proceduren för föreskrifter. I grunden handlar det emellertid om två skilda regleringar med olika karakteristika, vilka dock har nära kopplingar till och påverkar varandra. I ingressen19 till direktivet framhålls att nationella tekniska stan- darder i praktiken kan påverka de fria varurörelserna på samma sätt som tekniska föreskrifter. Direktivet syftar därför bl.a. till att med vissa begränsningar motsvarande ordning ska gälla i fråga om utkast till standarder som tekniska föreskrifter och till att tillförsäkra kommissionen insyn i nationell standardiseringsverksamhet.20 Redan före direktivets tillkomst hade det funnits ett frysningsför- farande beträffande nationella s.k. standardiseringsprogram vid utarbetande av europeisk standard, och detta borde nu på visst sätt anpassas. Enligt direktivet ska alltså nya nationella tekniska föreskrifter och standarder föranmälas till kommissionen innan de sätts i kraft. Kommissionen kan enligt direktivet stoppa eller i vart fall skjuta upp ikraftträdandet av tekniska föreskrifter när den anser att reg- lerna är handelshindrande. I artikel 9 regleras dessa s.k. frysnings- perioder, vilket innebär att varken föreskrifter eller standarder får antas om normalt efter att anmälan ägt rum. 17Konsoliderad version i EGT L 217/18 den . 18Med föreskrift för tjänster avses i huvudsak enligt direktivets art. 1.5 krav av allmän art rörande tillträde till och utövande av verksamhet med sådana tjänster, särskilt bestämmelser om dem som tillhandahåller tjänster, tjänster och tjänstemottagare, med undantag av föreskrifter som inte specifikt avser informationssamhällets tjänster. 19Se här skäl 19 ff i ingressen. 20Det torde vara med hänsyn till inhämtandet av sådana upplysningar som EG-direktivet hämtar fördragsstöd även från (dåvarande) art. 213, vilken ger kommissionen rätt att inom av rådet beslutade ramar inhämta upplysningar och företa kontroller som behövs för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter. Anmälda föreskrifter kan dock förlängas och omfattas av mycket längre frysningsperioder än den normala tremånadersperi- oden.