sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — En särskilt viktig uppgift för beredningen är att lämna förslag till hur de problem som är relaterade till den tekniska och mediala utveck- lingen skall lösas. Beredningen bör vid sina överväganden eftersträva att tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för mediernas grundlags- skydd. I beredningens uppdrag ligger således att överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det finns anledning att slå samman tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihets- grundlagen (YGL) till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet. Inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området kan det finnas behov även av andra förändringar än sådana som direkt är att hänföra till den tekniska utvecklingen. I beredningens uppdrag skall det därför ingå att identifiera och lämna förslag till lösningar av även andra problem inom detta område. Det kan t.ex. röra sig om att ge förslag på hur konflikter mellan grundlagarna och EG- rätten eller andra bestämmelser som grundar sig på internationellt samarbete kan lösas, men också att överväga frågor som rör med- delarfriheten. Det skall i beredningens uppdrag ligga att utreda om ny teknik för framställning av skrifter och tekniska upptagningar omfattas av TF och YGL. En uppgift för beredningen skall också vara att analysera om det frivilliga grundlagsskyddet enligt 1 kap. 9 § YGL kan komma i konflikt med bestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten. Beredningen skall också över- väga om möjligheterna att ge internationell rättslig hjälp och lik- nande internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga området skall utökas. Vidare skall beredningen utvärdera och ompröva TF:s brottskatalog. Beredningen skall också behandla de problem som Justitiekanslern har påtalat samt de frågor som rör ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands och möjligheten för att förena tryck- och yttrandefrihetsmål vid två eller flera domstolar. I beredningens uppdrag skall det också ingå att stå till reger- ingens förfogande för rådgivning i tryck- och yttrandefrihetsrätts- liga frågor. Beredningen får presentera delbetänkanden efter hand som olika frågor behandlas. Beredningen skall redovisa sina överväganden i de frågor som rör utökade möjligheter att inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området ge internationell rättslig hjälp och liknande internationellt rättsligt bistånd, översynen av brottskatalogen, de av Justitiekanslern påtalade problemen, ursprungs- uppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands samt möjligheten för att förena tryck- och yttrande- frihetsmål vid två eller flera domstolar. Tryckfriheten har en lång tradition i . in- fördes vår första tryckfrihetsförordning. Den nu gällande tryckfri- hetsförordningen trädde 1949. Frågan om grundlagsskydd även för andra medier än tryckta skrifter började utredas och trädde YGL i kraft. Såväl TF som YGL har ändrats ett flertal gånger sedan de trätt i kraft. Framför allt när det gäller YGL har ändringarna ofta inne- burit att grundlagsskyddet har anpassats till den tekniska utveck- lingen. Även de senast gjorda ändringarna i YGL utgör en sådan anpassning är grundlagsskyddet enligt den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL utvidgat till att gälla vissa nya tek- niker, bl.a. s.k. print on demand, som innebär framställning på kundens begäran av enstaka exemplar av skrifter, bilder och upp- tagningar genom överföring av information ur en databas. Dess- utom har till gruppen massmedieföretag lagts företag för yrkes- mässig framställning av tryckta och därmed jämställda skrifter, t.ex. bokförlag och tryckerier. Därutöver kan numera även andra aktörer än massmedieföretag få grundlagsskydd för motsvarande verksam- heter genom ansökan om utgivningsbevis. För att ett sådant bevis skall utfärdas krävs att en ansvarig utgivare utsetts. Radio- och TV- verket prövar frågor om utgivningsbevis. Utvecklingen på informationsteknikens område har gått fort sedan tillkomsten av YGL. De medier som omfattas av YGL har fortlöpande utvecklats. Nya bärare av information har tillkommit och tillkommer alltjämt. Möjligheterna att snabbt och enkelt få tillgång till information har ökat drastiskt. De nya medieformerna innebär ökade möjligheter till interaktivitet vilket kan få till följd att avgränsningen mellan masskommunikation och privat kommunikation blir mindre tydlig. Utvecklingen har också inneburit att gränserna mellan tidigare relativt klart avgränsade tele-, data- och mediesektorer blivit mer otydliga. Gränserna mellan olika medier har därför blivit allt svårare att dra. Härigenom torde det bli svårare och svårare att avgöra om yttranden faller inom eller utanför grundlagsskyddet. Av naturliga skäl är det svårt att göra några förutsägelser om hur den massmediala framtiden kommer att se ut. Men det är inte omöjligt att de traditionella massmedierna där innehållet är fixerat, såsom är fallet med tryckta skrifter, radio och TV, på kommer att ersättas av individuellt anpassade upptagningar och sändningar. En sådan utveckling kräver förmodligen en grund- läggande förändring av grundlagsskyddet. Det är också tänkbart att skrifter kan komma att stå utan grundlagsskydd på grund av att de framställs med hjälp av en teknik som inte är att beteckna som tryckpress. Den nu berörda problematiken har även uppmärksammats av . I det senast avslutade lagstiftningsarbetet rörande TF och YGL uttalade att det är sannolikt att sådan fram- ställning som sker genom print on demand kommer att bli mer vanligt förekommande i eftersom den tekniska utvecklingen innebär att det blir lättare och alltmer ekonomiskt intressant att framställa enskilda exemplar efter den enskilde kundens önskemål (2001/02:KU21 s. 22). Enligt borde det också kunna bli fråga om att ett bokförlag eller en återförsäljare, utan att en enskild person på särskild begäran beställt en "print on demand-skrift" använder framställningstekniken för att ta fram ett så stort antal exemplar som motsvarar vad som kan kallas för en upplaga. Frågan kan då uppkomma huruvida TF eller YGL är tillämplig och grundlagsskydd föreligger. Mot den bakgrunden har i ett tillkännagivande angett att det finns anledning att regeringen med utgångspunkt i hur den nya tekniken kan komma att användas gör eller låter göra en förutsättningslös utredning av TF:s och i syfte att analysera om de kan komma att tillämpas på ny använd- ning av tekniken eller om det behövs ändringar (a. bet. s. 22 och rskr. 2001/02:233). En omdebatterad fråga är om det är praktiskt möjligt att i längden behålla den nu rådande teknikberoende regleringen av tryck- och yttrandefriheten. Redan under det lagstiftningsarbete som föregick YGL diskuterades frågan om en teknikberoende eller teknikoberoende grundlag för yttrandefriheten. Det lades också fram förslag om att samla skyddet för tryck- och yttrandefriheten i en gemensam grundlag. Något sådant förslag genomfördes emeller- tid aldrig, bl.a. på grund av den risk som ansågs föreligga för att skyddet för tryckta skrifter skulle kunna komma att försvagas med en sådan lösning. Diskussionen i dessa frågor har därefter fortsatt, bl.a. i betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49). I det lagstiftningsarbete som följde det betänkandet uttalade Lagrådet att det synes ändamålsenligt att ju förr dess hellre inrikta lagstiftningsarbetet på en samlad grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet (prop. 1997/98:43 s. 312). Även i det lagstiftningsarbete baserat på Medie- grundlagsutredningens betänkande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet (SOU 2001:28) som har slutförts har från olika håll den synpunkten framförts att tiden nu är mogen för en genomgripande förändring av skyddet för yttrandefriheten. Det sagda visar på att det är nödvändigt att kontinuerligt bevaka den tekniska och mediala utvecklingen och att det måste finnas en hög beredskap för att kunna anpassa grundlagsskyddet till de förhållanden som råder i samhället så att skyddet inte urholkas. framhöll vikten av att den mediala och tekniska utvecklingen följs och att det finns en beredskap att utreda olika frågor på yttrandefrihetsområdet. Utredningen före- slog därför att det inrättas en stående beredning som skall följa utvecklingen samt utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på yttrandefrihetens område. betänkandet var många instanser positiva till utredningens förslag att inrätta en sådan beredning. I den proposition som följde betänkande uttalade regeringen att den såg positivt på det förslaget och att det fanns anledning att närmare överväga om inte en stående beredning bör inrättas (prop. 2001/02:74 s. 93). delade regeringens bedöm- ning (2001/02:KU 21 s. 66 f., rskr. 2001/02:233). Men det är inte endast den tekniska utvecklingen som har be- tydelse för hur grundlagsskyddet bör utformas. Vi lever i en alltmer internationell värld. Den massmediala verksamheten utgör i det sammanhanget inget undantag. Som ett typiskt exempel på detta kan nämnas Internet som till sin karaktär är gränsöver- skridande. Vidare har TV- och radiosändningar en mer inter- nationell publik . Men även andra grundlagsskyddade medier som tryckta skrifter och tekniska upptagningar distribueras i allt större omfattning över nationsgränserna. Den ökande internationaliseringen har inneburit att det blir allt svårare att upprätthålla den unika svenska tryck- och yttrandefri- hetsregleringen. EG-rätten och EU-samarbetet i övrigt kan på vissa områden ha eller få ett innehåll som synes vara svårt att alltid förena med bestämmelserna i och YGL. Det är också så att vårt tryck- och yttrandefrihetsrättsliga system vållar problem i annat internationellt samarbete, framför allt när det gäller internationell brottsbekämpning. En särskild beredning tillkallas med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt utreda och lämna förslag till lösningar på de olika problem som uppkommer på detta område. Utgångspunkten skall vara att grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten inte försvagas. En viktig uppgift för beredningen blir att följa den tekniska och mediala utvecklingen på yttrandefrihetsområdet. Beredningen skall också lämna förslag till hur de problem ur tryck- och yttrandefri- hetsrättslig synpunkt som därmed uppstår bör lösas. Beredningen bör vid sina överväganden eftersträva att tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för mediernas grundlags- I beredningens uppdrag ligger således att överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet. Inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området kan det finnas behov även av andra förändringar än sådana som direkt är att hänföra till den tekniska utvecklingen. I beredningens uppdrag skall det därför ingå att identifiera och lämna förslag till lösningar av även andra problem inom detta område. Det kan t.ex. röra sig om att ge förslag på hur konflikter mellan grundlagarna och EG- rätten eller andra bestämmelser som grundar sig på internationellt samarbete kan lösas, men också att överväga frågor som rör med- delarfriheten. Beredningen skall också stå till regeringens förfogande för råd- givning i tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. I det följande redovisas några frågor som beredningen särskilt skall uppmärksamma inom ramen för sitt arbete. Omfattas ny teknik för framställning av skrifter och tekniska upp- tagningar av grundlagarna? Som nämnts har uttalat att det är sannolikt att en sådan framställning som sker genom print on demand kommer att bli mer vanligt förekommande. Enligt borde det också kunna bli fråga om att ett bokförlag eller en återförsäljare, utan att en enskild person på särskild begäran beställt en "print on demand-skrift", använder framställningstekniken för att ta fram ett så stort antal exemplar som motsvarar vad som kan kallas för en upplaga. I ett sådant fall kan fråga uppkomma huru- vida grundlagsskydd föreligger. har därför i ett tillkännagivande angett att det finns anledning att regeringen med utgångspunkt i hur den nya tekniken kan komma att användas gör eller låter göra en förutsättningslös utredning av TF:s och i syfte att analysera om de kan komma att tillämpas på ny användning av tekniken eller om det behövs ändringar (2001/02:KU 21 s. 22 och rskr. 2001/02:233). Det skall ingå i beredningens uppdrag att göra en sådan utredning. Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet Under riksdagsbehandlingen av förslaget att i YGL införa ett fri- villigt grundlagsskydd för databasverksamhet uttalade konstitu- tionsutskottet att konflikter kan uppstå mellan ett sådant skydd och de bestämmelser som finns i syfte att skydda den personliga integriteten (2001/02:KU21 s. 32). Utskottet pekade bl.a. på att även om regeringen gjort bedömningen att det frivilliga grundlags- skyddet är förenligt med EG-direktivet om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter kan skyddet enligt personupp- giftslagen göras beroende av om utgivningsbevis finns och att grundlagsskyddet i värsta fall kan komma att omfatta databaser som utgör rena personregister. Regeringen borde därför ytterligare analysera eller låta analysera huruvida det frivilliga grundlags- skyddet kan komma i konflikt med bestämmelserna med syfte att skydda den personliga integriteten. tillkännagav reger- ingen som sin mening vad utskottet anfört (rskr. 2001/02:233). Den begärda analysen skall göras av beredningen. Genom konventioner och andra internationella överenskommelser har åtagit sig att lämna rättsligt bistånd i olika angelägen- heter. Som ett exempel på en sådan överenskommelse kan nämnas konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål som är införlivad i den svenska lagstiftningen genom lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. När en utländsk myndighet med stöd av en internationell överenskommelse begär rättslig hjälp från kan vår unika tryck- och yttrandefrihetsrättsliga reglering vålla problem. En utländsk myndighets framställan kan t.ex. innefatta en begäran att förhör skall hållas med en i bosatt person eller att svenska myndigheter skall vidta något straffprocessuellt tvångsmedel, t.ex. kvarstad eller beslag. I dessa situationer kan frågan uppkomma om måste avstå från att hjälpa till med den begärda åtgärden, t.ex. på grund av att den person som framställningen avser omfattas av TF:s eller YGL:s särskilda regler om skydd för meddelare. Regeringen har också i ett antal fall avslagit utländska myndig- heters ansökningar om rättslig hjälp i brottmål med motiveringen att TF och YGL hindrar att rättslig hjälp beviljas. Motsvarande problem kan även uppstå då en utländsk myndighet begär att en person skall utlämnas eller att en dom skall verkställas i . konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål medger att en framställning kan avslås för det fall ett bifall skulle strida mot det anmodade landets allmänna rätts- principer. När den avslagit framställningar om internationell rättslig hjälp under hänvisning till bestämmelserna i och YGL har detta således skett helt i enlighet med konven- tionen. Regeringen konstaterade emellertid i prop. 2001/02:74 att den svenska hållningen inte alltid möts av förståelse från andra länder, bl.a. när utländska myndigheter har velat få hjälp med att ingripa mot den spridning av rasistisk propaganda som sker från . Regeringen uttalade därför att det finns anledning att överväga om inte bestämmelserna bör ses över för att möjliggöra att i större omfattning än kan bistå med internationell rättslig hjälp inom det tryck- och yttrandefrihets- rättsliga området (a. prop. s. 93). Detta uttalande från regeringen skall även ses mot bakgrund av den utveckling som sker beträffande det rättsliga samarbetet, särskilt när det gäller samarbetet mellan EU:s medlemsstater. De instrument som antas och förhandlas i EU bygger på principen om ömsesidigt erkännande, t.ex. rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande för brott inom EU. Utgångs- punkten i dessa instrument är att medlemsstaterna skall verkställa varandras beslut utan att den materiella grunden ifrågasätts. Möjlig- heterna att vägra verkställighet blir mot denna bakgrund be- gränsade. Beredningen skall överväga om möjligheterna att ge inter- nationell rättslig hjälp inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området skall utökas. Som har uttalat får det dock aldrig kunna bli fråga om att genom att bistå med sådan hjälp förfar på ett sätt som skulle strida mot svenska allmänna rätts- principer (2001/02:KU21 s. 68). Som nämnts är det inte endast vid rättslig hjälp i brottmål som TF och YGL kan medföra problem i det internationella samarbetet. Beredningen skall därför även överväga om inte också möjligheten att vidta andra åtgärder inom ramen för det internationella rättsliga samarbetet, som t.ex. utlämning och verkställighet av utländska domar, som begärs av utländska myndigheter kan utökas inom TF:s och . Enligt TF och YGL anses vissa typer av yttranden utgöra ett sådant allvarligt missbruk av tryck- och yttrandefriheten att de straff- beläggs som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Mot bakgrund av det starka skydd för tryck- och yttrandefriheten som finns i har kriminalisering av yttranden inom det grundlagsskyddade området alltid skett med eftertanke och stor återhållsamhet. Starka skäl krävs för att ändra grundlagarna och detta gäller särskilt när en utvidgning av det straffbara området övervägs. utökades brottskatalogen i TF - med verkan även för YGL - med ett antal nya brott. Dessa brott är olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl.), övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet. Under riksdags- behandlingen uttalade att all lagstiftning som innebär inskränkningar i tryck- och yttrandefriheten måste vara väl motiverade, såväl när de genomförs som om förhållandena ändras (2001/02:KU21 s. 43). Enligt utskottet finns det därför anledning att kontinuerligt utvärdera och ompröva TF:s brotts- katalog och regeringen bör därför ta initiativ till en sådan utvär- dering. tillkännagav regeringen som sin mening vad utskottet anfört (rskr. 2001/02:233). Det skall ingå i beredningens uppdrag att göra denna översyn av brottskatalogen. Vissa problem som påtalats av Justitiekanslern Mot bakgrund av två avgöranden från rörande bl.a. frågan om YGL:s tillämplighet vid spridning av ett mindre antal videogram (NJA 2002 s. 281 och NJA 2002 s. 583) har Justitiekanslern i en skrivelse till (dnr Ju2003/2080) påtalat vissa problem som avgörandena aktuali- serar. Av skrivelsen framgår att Justitiekanslern av Högsta domstolens avgöranden dragit slutsatsen att det är den styrkta spridningen av en teknisk upptagning som i princip är ensamt avgörande för frågan om grundlagens tillämplighet. Enligt Justitiekanslern kan detta förhållande förväntas leda till bristande förutsebarhet och svår- bemästrade gränsdragningsproblem. Justitiekanslern pekar på att rättsosäkerhet kan uppstå för den som åtar sig att sprida ett fåtal exemplar av ett videogram och att om denne inte har kännedom om den sammanlagda spridningens omfattning kan han eller hon inte heller veta om det är grundlagens eller bestämmelser som är tillämpliga. Enligt Justitiekanslern aktualiserar Högsta domstolens avgöran- den också frågan om behörigheten för Justitiekanslern respektive allmän åklagare. Justitiekanslern anser att det är långt ifrån tillfreds- ställande att Justitiekanslern liksom allmän åklagare riskerar att få talan avvisad av processande kring en fråga som för många framstår som en svårbegriplig formsak. Denna ordning måste enligt Justitiekanslern betraktas som en stor brist och bör om möjligt avhjälpas. Justitiekanslern pekar även på svårigheterna att ta ställning till vilken åklagare – Justitiekanslern eller allmän åklagare – som skall leda en förundersökning då det är en öppen fråga om grundlagen är tillämplig eller inte. De av Justitiekanslern redovisade problemställningarna skall övervägas av beredningen. Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utom- lands Enligt YGL skall tekniska upptagningar förses med tydliga upp- gifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplaren framställts (s.k. ursprungsuppgifter). Denna skyldighet vilar på den som framställer upptagningen. Motsvarande skyldighet gäller också för upptagningar som har framställts utomlands. För sådana upptagningar skall det som sägs om den som låtit framställa upptagningen gälla för importören. Den importerade upptagningen skall alltså förses med uppgift om bl.a. vem som är importör. Det är emellertid inte importören som är skyldig att förse upptagningarna med nämnda uppgifter utan den som framställer upptagningen, och när framställaren finns utom- lands är han inte åtkomlig för svenska myndigheter. Mot bakgrund av bl.a. en skrivelse från Justitiekanslern föreslog att bestämmelserna om ursprungsupp- gifter för utomlands framställda tekniska upptagningar borde er- sättas med regler som ålägger importören en skyldighet att förse upptagningarna med uppgifter om vem som är importör och när exemplaren förts in i landet. Denna skyldighet skulle fullgöras på samma sätt som gäller för upptagningar som framställs här, dvs. genom att uppgifterna tas in i eller anbringas på upptagningen. Om inte detta var möjligt menade att skyldigheten skulle fullgöras genom att uppgifterna anbringas på fodral, omslag eller liknande föremål. Regeringen ansåg dock att utredningens förslag krävde ytter- ligare överväganden mot bakgrund av EG-medlemskapet (se prop. 2001/02:74 s. 77). Den av utredningen föreslagna regleringen skulle nämligen innebära att sådana exemplar av tekniska upptagningar som sprids i men är framställda i andra medlemsstater skulle behöva förses med en särskild märkning medan här i landet framställda exemplar skulle sakna sådan. Enligt regeringen var det oklart hur detta förhåller sig till EG-fördragets förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna. Det skall ingå i beredningens uppdrag att mot denna bakgrund föreslå en lämplig lösning på problemet med ursprungsuppgifter för utomlands framställda tekniska upptagningar. Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål gäller att mål rörande tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott som har samband med varandra skall kunna tas upp av en av de tingsrätter som är rätt domstol för något av målen. Detsamma gäller för tryck- och yttrandefrihetsmål som rör enskilt anspråk på grund av sådana brott samt mål där talan enbart förs om konfiskation av en tryckt skrift eller teknisk upptagning. Målen skall också handläggas i en rättegång om inte synnerliga skäl talar mot det. Under det lagstiftningsarbetet framförde en remissinstans syn- punkten att en domstol eller en enskild part bör ha möjlighet att begära att skall kunna förena mål med tryck- och yttrandefrihetsrättslig anknytning vid två eller flera domstolar. Regeringen uttalade att en sådan möjlighet är väl värd att överväga (prop. 2001/02:74 s. 87). Det skall ligga i beredningens uppdrag att överväga om en sådan möjlighet bör införas. Beredningen skall på lämpligt sätt samråda med riksdagspartierna. Formerna för samrådet kommer naturligtvis att vara beroende av vilka frågor som behandlas. Beredningen är också oförhindrad att arbeta med referens- och arbetsgrupper. Beredningen bör även uppmärksamma behovet av samråd med dels berörda myndigheter, dels sådana utredningar som initieras under beredningens arbete och som kan ha samband med dess uppdrag.