sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — När det gäller ekonomiskt bistånd anser jag, mot bakgrund av att en kommun måste väcka talan i länsrätten om återkrav av oriktigt utbetalat bistånd från den som inte betalar frivilligt, att det inte finns utrymme att låta en socialnämnd avräkna sådant bistånd mot andra förmåner som kommunen betalar till den återbetalningsskyldige. Detta skulle i så fall innebära ett kring- gående av kravet på domstolsprövning. När det däremot gäller introduktionsersättning och bistånd enligt lagen om mottagande asylsökande m.fl. kan jag inte se att det finns några principiella skäl som talar mot att avräkning ska kunna göras i sådana situationer. Införandet av en sådan avräknings- möjlighet riskerar emellertid att onödigt komplicera återkravslagen. Jag bedömer vidare att den praktiska nyttan av att införa en sådan avräkningsmöjlighet är högst begränsad. Utöver bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. hanterar Migrations- verket förmåner enligt förordningen om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till , förordningen om återetableringsstöd för vissa utlänningar och förordningen om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i ett annat land. Beträffande återetableringsstödet och återutvandringsbidraget har jag tidigare föreslagit att de ska vara undantagna från återkravslagens tillämpningsområde, se avsnitt 5.3. Såsom bidraget för anhörigresor i praktiken hanteras blir det inte heller möjligt att göra någon avräkning mot sådant bidrag även om bidraget kan återkrävas. Även för kommunernas del skulle avräkningsmöjligheterna vara mycket begränsade. Förutom ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen och introduktionsersättning betalar kommunerna ut resekostnadsersättning vid sjukresor, bostadsanpassningsbidrag, ersättning för personlig assistans och kommunalt vårdnadsbidrag. Med hänsyn till mitt förslag nedan att avräkning endast ska få göras med skäligt belopp kommer möjligheten för kommunerna att avräkna mot bostadsanpassningsbidrag och ersättning för personlig assistans ofta att vara begränsad. I den utsträckning som en primärkommun betalar ut resekostnadsersättning vid sjukresor kommer denna ersättning normalt att utgå med förhållandevis låga belopp och därmed vara av mindre betydelse i ett avräknings- sammanhang. En avräkningsmöjlighet kommer alltså att ha mycket begränsad betydelse även för kommunerna. Det kan naturligtvis inte uteslutas att eller kommunerna får ansvar för att betala ut även andra välfärdsförmåner än de nu nämnda och att det därför skulle kunna vara befogat att ändå införa en avräkningsmöjlighet. Sammantaget anser jag emellertid att de skäl som talar mot att introduktionsersättning och bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ska kunna avräknas mot andra förmåner väger tyngre än de skäl som talar för en sådan avräkningsmöjlighet. En konsekvens av det sagda är att det inte kommer att vara möjligt att genomföra avräkning för några av de förmåner som betalas ut av . Avräkning mot förmåner som inte omfattas av en återkravslag En särskild fråga är om det ska vara möjligt att avräkna oriktigt utbetalda förmåner som återkrävs med stöd av en återkravslag mot senare utbetalningar av förmåner som inte omfattas av lagen och vice versa. En allmän utgångspunkt för att avräkning ska kunna ske är som ovan nämnts att det är samma rättssubjekt i båda skuld- förhållandena. Eftersom återkravslagen endast föreslås omfatta förmåner för personligt ändamål kommer avräkning för oriktigt utbetalda förmåner som omfattas av en återkravslag således inte att kunna göras mot ersättningar som det allmänna betalar ut till företag och organisationer. Inte heller kommer det att vara möjligt att avräkna oriktigt utbetalda ersättningar till företag och organisationer mot förmåner som omfattas av en återkravslag. Frågan är emellertid hur avräkning ska hanteras beträffande förmåner som inte omfattas av en återkravslag men som ändå utges av , , eller en kommun för personligt bruk. När det gäller jämställdhetsbonus har jag ovan i avsnitt 5.3 bedömt att denna förmån inte ska omfattas av en återkravslag, men att samma bestämmelser om ränta och eftergift bör kunna tillämpas vid återkrav av bonusen som vid återkrav av andra förmåner. I lagen (2008:313) om jämställdhetsbonus finns en hänvisning till reglerna om eftergift och ränta i AFL. Lagen ger emellertid inte någon möjlighet till avräkning. Anledningen till detta har inte närmare kommenterats att i förarbetena till lagen, men torde hänga samman med att bonusen tillgodoförs den enskilde genom en kreditering på hans eller hennes skattekonto och att bonusen inte har ansetts vara en socialförsäkringsförmån. Med hänsyn till hur bonusen konstruerats är det knappast möjligt att avräkna ett återkrav på en annan förmån mot jämställdhetsbonus. En sådan avräkning skulle dessutom sannolikt motverka det uttryckliga syftet som bonusen har. Det kan däremot diskuteras om inte återkrav av bonusen bör kunna avräknas då betalar ut någon annan förmån till den som är återbetalnings- skyldig. Eftersom bonusen som sagts inte är en socialförsäkringsförmån kan lämpligheten av en avräknings- möjlighet ifrågasättas redan av det skälet. Härtill kommer att det inte är givet hur en sådan avräkning bör ske med hänsyn till att bonusen beslutas av medan svarar för krediteringen på skattekontot. Jag har vidare föreslagit att en återkravslag inte heller ska omfatta arbetsmarknadspolitiska stöd och ersättningar, hem- utrustningslån, stöd och bidrag till utlänningar som lämnar samt andra förmåner till totalförsvarspliktiga än dagpenning och familjebidrag. Aktivitetsstöd som betalas ut av är en arbetsmarknadspolitisk förmån och kommer således inte att omfattas av en återkravslag. Avräkning av oriktigt utbetalade förmåner som omfattas av en återkravslag mot stöd som betalar ut till utlänningar som lämnar riskerar enligt min mening att motverka syftet med de senare förmånerna. Jag anser inte heller att det är rimligt att den som har rätt till ett stöd som syftar till att ge honom eller henne en ekonomisk möjlighet att klara den i ett nytt bosättningsland ska få vidkännas en avräkning från stödet för en eventuell återkravsskuld. Jag ställer mig vidare mycket tveksam till att avräkning ska kunna göras mot hemutrustningslån, eftersom effekten av en avräkning i realiteten blir att lånet finansierar betalningen av återkravsskulden. Återkravsskulden byts därmed ut mot en skuld i form av hemutrustningslån. Detta förefaller inte meningsfullt. Jag anser vidare att behovet av att kunna avräkna mot hemutrustnings- lån starkt kan ifrågasättas. Hemutrustningslån betalas ut av CSN och de förmånsformer som därmed skulle kunna vara aktuella att avräkna mot sådana lån är studiestöd, bidrag till funktionshindrade elever i gymnasieskolan, bidrag för teckenspråksutbildning och bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor. Hemutrustningslån är en förmån som riktar sig mot flyktingar och andra utlänningar som relativt anlänt till . Det torde därmed i praktiken knappast finnas någon förmån som skulle vara möjlig att avräkna mot hemutrustningslån. En sådan avräkning riskerar dessutom att leda till att den återbetalningsskyldige inte har möjlighet att införskaffa nödvändig basutrustning till sitt hem. Sammanfattningsvis anser jag därför att avräkning inte ska kunna göras mot hemutrustningslån. En av anledningarna till att jag har föreslagit att andra förmåner till totalförsvarspliktiga än dagpenning och familjebidrag inte ska omfattas av en återkravslag är att sådana förmåner kan beslutas av såväl , , eller en kommun som andra myndigheter. Det skulle enligt min mening inte vara tillfredsställande att låta dessa förmåner omfattas av en återkravslag om de beslutas av vissa myndigheter men inte av andra. gör sig gällande beträffande avräkning. Om avräkning tilläts skulle det innebära att avräkning kunde ske mot förmåner till totalförsvarspliktiga om de beslutas av , , eller en kommun, men inte om de beslutas av en annan myndighet än de nu nämnda. Jag anser inte att detta vore en lämplig ordning. Avräkning bör således inte kunna ske mot andra förmåner till totalförsvarspliktiga än dagpenning och familjebidrag. Frågan är då om avräkning ska kunna göras mot förmåner som omfattas av en återkravslag för oriktigt utbetalt hemutrustningslån, stöd till utlänningar som lämnar eller andra förmåner till totalförsvarspliktiga än dagpenning och familjebidrag. För bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land och förmåner till totalförsvarspliktiga saknas regler om återkrav och frågan om avräkning kommer därmed inte att aktualiseras. Återetableringsstöd kan återkrävas, men det torde i praktiken knappast finnas något behov av att kunna avräkna oriktigt utbetalt återetableringsstöd mot andra förmåner som den återbetalnings- skyldige kan ha rätt till. Återetableringsstöd betalas normalt ut först efter det att den enskilde har lämnat och det torde därmed endast i undantagsfall finnas någon förmån som avräkning skulle kunna göras mot. Även när det gäller hemutrustningslån torde behovet av att kunna avräkna för sådant lån vara begränsat. När det gäller aktivitetsstöd finns vissa avräknings- möjligheter mot andra förmåner. Oriktigt utbetalt aktivitetsstöd kan således avräknas mot förmåner som betalas ut med stöd av AFL och även mot vissa andra förmåner som betalar ut. Avräkning mot aktivitetsstöd kan dock endast göras för återkrav som avser oriktigt utbetalt aktivitetsstöd, bostadsbidrag och underhållsstöd. Jag har inte kunnat finna något skäl till varför avräkningsmöjligheterna har begränsats på detta sätt. Enligt min mening finns det skäl som talar för att avräkning, liksom , ska kunna göras för oriktigt utbetalt aktivitetsstöd mot senare utbetalningar av förmåner som omfattas av en återkravslag, men även att avräkning ska kunna ske för oriktigt utbetalda förmåner som omfattas av återkravslagen mot senare utbetalningar av aktivitetsstöd. Möjligheten att avräkna förmåner som omfattas av återkravs- lagen mot senare utbetalningar av andra förmåner regleras enligt min mening lämpligast i de författningar som reglerar de senare förmånerna efter samma mönster som finns i AFL. Med hänsyn till vad jag ovan anfört om jämställdhetsbonus, hem- utrustningslån, stöd till utlänningar som lämnar och förmåner till totalförsvarspliktiga torde behov av en sådan reglering endast finnas beträffande aktivitetsstöd. Om en bestämmelse skulle tas in i återkravslagen som ger en generell möjlighet att avräkna oriktigt utbetalda förmåner som inte omfattas av lagen mot senare utbetalningar av förmåner som omfattas av densamma, skulle återkravslagen – med hänsyn till vad jag anfört om hemutrustningslån och stöd till utlänningar som lämnar – behöva tyngas av ett antal undantag. Det är enligt min mening viktigt att en återkravslag är så enkel och tydlig som möjligt och jag anser därför att en sådan konstruktion bör undvikas. Alternativt skulle en sådan avräkningsmöjlighet kunna regleras i de författningar som reglerar de aktuella förmånerna. Detta torde dock förutsätta att avräkningsbestämmelserna regleras i lag. Den enda förmån för vilken jag bedömer att det kan vara aktuellt att införa en sådan avräkningsmöjlighet är aktivitetsstöd. Aktivitets- stödet regleras i en förordning och för att avräkning av aktivitetsstöd ska kunna ske förutsätter det att en särskild bestämmelse härom tas in i återkravslagen. Jag anser emellertid inte att det är motiverat att införa en särskild bestämmelse i återkravslagen som medger avräkning för aktivitetsstöd. Härtill kommer att aktivitetsstödet inte omfattas av återkravslagen och att det kan vara mindre lämpligt att låta lagen i ett enda avseende gälla stödet. Avräkning mot förmåner som betalas ut av en annan myndighet eller kommun än den som beslutat om återkravet De inkomstgrundade delarna av ålderspensionssystemet består av inkomstpension, tilläggspension och premiepension. Inkomst- pension och tilläggspension administreras av medan premiepensionen administreras av PPM. Det är dock enligt förordningen (2002:782) om ansökan och utbetalning av pension m.fl. förmåner som betalar ut samtliga dessa pensionsförmåner, inklusive premiepension. Som en konsekvens av detta har genom avräkningsbestämmelserna i 20 kap. 4 § AFL, 14 kap. 7 § lagen om inkomstgrundad ålderspension, 17 § tredje stycket lagen om ersättning och ledighet för närståendevård samt 13 § tredje stycket lagen om ersättning till smittbärare getts möjlighet att göra avdrag på en utbetalning även när återkravsbeslutet har fattats av PPM. Det avdragna beloppet ska i sådant fall överlämnas till PPM. En motsvarande regel bör behållas i en ny återkravslag. Jag anser dock att bestämmelsen kan formuleras något tydligare än vad fallet är . I avsnitt 5.3 har jag föreslagit att förmåner som hanteras av PPM tills vidare inte ska omfattas av en återkravslag. Den regel som finns i 14 kap. 4 § lagen om inkomstgrundande ålderspension om att PPM kan göra en avräkning när en fastställd pensionsrätt har sänkts ska därför inte föras över till återkravslagen. Den möjlighet som finns för att hålla inne utbetalningar med stöd av återkravsbeslut som har fattats av PPM väcker frågan om inte en liknande regel skulle kunna införas också när det gäller förmåner som betalas ut av , CSN och kommunerna. För såväl staten som kommunerna skulle det naturligtvis kunna vara en fördel om avdrag kunde göras även för återkrav som har beslutats av en annan myndighet eller kommun. Som jag tidigare nämnt kan dock avräkning av en skuld mot en fordran enligt obligationsrättsliga principer endast göras om parterna är desamma i båda förhållandena. Detta innebär att det inte utan att göra avsteg från denna princip är möjligt att låta en kommun hålla inne ett belopp i avräkning på ett återkrav som en annan kommun har beslutat om. Inte heller en myndighet kan avräkna för en kommuns räkning eller vice versa. När det gäller förvaltningsmyndigheter under regeringen ingår dessa visserligen i den statliga förvaltningen. Myndigheterna uppträder emellertid i förhållande till den enskilde som själv- ständiga enheter och de finansieras genom olika anslag i stats- budgeten. Vidare krediteras återbetalningar till olika myndigheter på olika konton. Det bör också påpekas att vid återbetalning av studiemedel överförs lånedelen till och kommer alltså inte CSN till godo. Bakgrunden till att just har givits möjlighet att göra avdrag för återkrav som har beslutats av PPM är att och administrerar olika delar av samma förmånssystem. Några motsvarande handläggningsregler finns inte beträffande övriga förmåner som kommer att omfattas av en återkravslag. Enligt min mening skulle effektiviteten i myndigheternas återkravsverksamhet kunna öka om det blev möjligt att kvitta över myndighetsgränserna. En sådan ordning går emellertid inte att åstadkomma med nuvarande regler. Det är t.ex. möjligt att det skulle krävas att utbetalningar och återkrav av välfärdsförmåner centraliserades till en myndighet. En sådan nyordning ligger i linje med FUT-delegationens föreslag om en gemensam funktion för utbetalningskontroll där förmånerna från välfärdssystemen ska passera innan de betalas ut (se SOU 2008:74). För egen del bedömer jag att en utvidgning av avräkningsmöjligheterna skulle kräva omfattande analyser av en karaktär som inte låter sig göras inom ramen för mitt uppdrag. Jag anser mig därför inte kunna föreslå en sådan utvidgning. Avräkning ska kunna göras för räntor och avgifter Jag har i avsnitt 5.7 föreslagit att en återkravslag ska ge den beslutande myndigheten eller kommunen möjlighet att debitera ränta på återkrav och även att ta ut vissa avgifter. Såväl 20 kap. 4 § AFL som övriga avräkningsbestämmelser på social- försäkringsområdet är utformade på ett sådant sätt att avräkning endast kan göras för det belopp som har utgått för mycket. Det finns alltså inte någon möjlighet för den utbetalande myndigheten eller kommunen att vid en avräkning göra avdrag för eventuella räntor och avgifter som har förfallit till betalning. Om den återbetalningsskyldige inte betalar sin skuld frivilligt innebär detta att myndigheten eller kommunen måste driva in den del av skulden som avser upplupen ränta och avgifter på vanligt sätt. Jag anser inte att detta är en tillfredsställande ordning. Avdrag bör i stället få göras för hela den skuld som den enskilde har till myndigheten eller kommunen. Jag föreslår därför att det av en återkravslag uttryckligen ska framgå att avräkning kan ske även för ränta och avgifter. Mitt förslag aktualiserar frågan om i vilken ordning avräkning ska ske när en fordran består av såväl ett kapitalbelopp som räntor och avgifter. Vid frivillig betalning av en fordran ska kostnader eller avgifter som har debiterats i samband med hanteringen av fordran enligt inkassorättslig praxis avräknas innan avräkning görs för ränta och kapitalbelopp. Därefter ska ränta avräknas. Först när avräkning har skett för dessa poster ska avräkning göras för fordringens kapitalbelopp (se 9 kap. 5 § handelsbalken). Motsvarande ordning gäller vid utmätning (se 13 kap. 13 § och 17 kap. 7 § utsöknings- balken). hanterar avräkningar på detta sätt (se vägledning 2005:2, version 5, avsnitt 5). Jag anser inte att det finns skäl att frångå denna väl Det finns således inget behov av att särskilt reglera avräkningsordningen i en återkravslag. I ett betänkande års insolvensutredning som har lagts fram föreslås att en ändring av avräkningsreglerna i utsökningsbalken bör övervägas i samband med den kommande översynen av balken (SOU 2008:82 Vägen tillbaka för överskuld- satta ). Enligt utredaren skulle en möjlighet att i vissa begränsade situationer avräkna mot kapitalbeloppet i stället för mot ränta och kostnader kunna ha en starkt motiverade inverkan på gäldenärens inställning att göra rätt för sig. Om en ändring av utsöknings- balkens avräkningsregler görs kan det finnas anledning att i det sammanhanget även ta avräkningsreglerna i en återkravslag under nytt övervägande. Ett beslut om avräkning kan få mycket ingripande konsekvenser för den enskilde och riskerar att påverka hans eller hennes ekonomiska situation på ett sätt som den enskilde kanske inte haft någon anledning att förutse. Jag anser därför att det är viktigt att en avräkningsbestämmelse ger utrymme för en bedömning av om det är skäligt att avräkna i det enskilda fallet. En sådan prövning bör också innefatta en bedömning av med vilket belopp avräkning ska göras. På socialförsäkringsområdet gäller att det belopp som får innehållas vid avräkning ska vara skäligt. Såväl 20 kap. 4 § AFL som övriga författningar där det förekommer avräknings- bestämmelser är utformade på detta sätt. I förarbetena till 20 kap. 4 § AFL underströks att möjligheterna till avräkning måste be- gagnas med urskillning och att skälig hänsyn i varje särskilt fall måste tas till försäkringsersättningens betydelse för den ersätt- ningsberättigades och hans familjs försörjning (prop. 1962:90 s. 384). I samband med tillkomsten av lagen om underhållsstöd uttalade departementschefen beträffande avräkningsregeln i den lagen att vad som är skäligt belopp måste bedömas i det enskilda fallet med hänsyn till återkravets storlek och den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden (prop. 1995/96:208 s. 91). Även förslaget till socialförsäkringsbalk innefattar moment av skälighetsbedömning vid avräkning. Författningstexten har dock utformats på ett något annorlunda sätt än avräkningsbestämmelsen i AFL och avräkning ska enligt förslaget få göras i den utsträckning det är skäligt. Av motiveringen till bestämmelsen framgår dock att ingen ändring är avsedd i sak och jag uppfattar ändringen som rent språklig. För egen del anser jag emellertid att den formulering som finns i 20 kap. 4 § AFL om att avdrag får göras med skäligt belopp är att föredra. Av vägledning om fordringshantering fram- går att vid bedömningen av avräkningsbeloppets storlek utgår från gällande regler om förbehållsbelopp vid utmät- ning av lön m.m. (vägledning 2005:2, version 5, s. 27). Enligt 7 kap. 4 § utsökningsbalken får lön och vissa andra liknande inkomster tas i anspråk genom utmätning endast till den del inkomsten överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll. Den del av inkomsten som inte får tas i anspråk genom utmätning, det s.k. förbehållsbeloppet, fastställs genom föreskrifter som beslutas av Kronofogdemyndig- heten. I förbehållsbeloppet ingår den faktiska bostadskostnaden och ett schabloniserat belopp som är avsett att täcka allmänna levnadskostnader. Som jag har berört är det alternativ som ytterst står en myndighet eller en kommun till buds om den enskilde inte frivilligt betalar ett återkrävt belopp att begära utmätning i den enskildes tillgångar. I en sådan situation skulle utmätning i lön och liknande ersättningar inte kunna göras med högre belopp än att den enskilde fick behålla det av fastställda förmånsbeloppet. Avräkning innebär en fördel för staten i egen- skap av fordringsägare genom att staten inte behöver gå omvägen via utmätning för att få betalt för sin fordran. Det är då rimligt att den som får vidkännas en avräkning inte ska försättas i en sämre situation än om någon avräkningsmöjlighet inte fanns och den utbetalande myndigheten i stället var hänvisad till att driva in återkravsfordran på annat sätt. Detta talar enligt min mening för att förbehållsbelopp bör tjäna till ledning även vid bedömningen av vad som är ett skäligt belopp att avräkna enligt en återkravslag. Av vägledning för fordringshantering fram- går att kassan vid beräkning av avräkningsbeloppets storlek även kan ta hänsyn till andra kostnader som den enskilde har utöver det av fastställda förbehållsbeloppet. Enligt min mening är det också viktigt att hänsyn kan tas till den aktuella förmånens karaktär och det behov den är avsedd att täcka. Utrymmet att avräkna mot t.ex. assistansersättning bör vara mer begränsat än vad som är fallet beträffande vissa andra ersättningar. Som jag har berört syftar assistansersättning till att den ersättningsberättigade ska få sina grundläggande dagliga behov tillgodosedda. Konsekvenserna av en avräkning mot assistans- ersättning riskerar därför att bli betydligt mer ingripande för den enskilde än avräkning mot t.ex. sjukpenning eller någon annan förmån som avser att täcka inkomstbortfall. Avräkning mot assistansersättning skulle i vissa situationer kunna innebära att den enskildes levnadssituation försämrades på ett orimligt sätt, medan avräkning mot t.ex. sjukpenning kanske endast leder till att den enskilde får en något lägre ekonomisk standard . Liknande resonemang kan föras även beträffande vissa andra förmåner. Det gäller framför allt förmåner som helt eller delvis är avsedda att täcka särskilda kostnader, som t.ex. bilstöd, bidrag till arbetshjälpmedel, handikappersättning och vårdbidrag. Vid bedömningen av om och med vilket belopp avräkning ska göras bör även den princip om barnets bästa som har kommit till uttryck i beaktas. Detta gäller särskilt avräkning mot förmåner som betalas ut till vårdnadshavare, men som är avsedda att tillgodose barns behov i olika avseenden. Som exempel kan nämnas att det knappast vore skäligt att avräkna mot vårdbidrag till en förälder om detta medför att barnet inte får den särskilda vård och tillsyn som barnet behöver. Jag anser således att samtliga omständigheter – av såväl ekono- misk som annan karaktär – som påverkar den enskildes och dennes familjs livssituation ska beaktas vid bedömningen av om avräkning bör ske och i så fall med vilket belopp. Mitt förslag: Möjligheten att träffa avtal med den åter- betalningsskyldige om anstånd med betalningen eller komma överens med denne om en avbetalningsplan bevaras i princip oförändrad. Det ska dock uttryckligen anges att en överens- kommelse om avbetalningsplan ska vara skriftlig. Enligt utredningsdirektiven ska jag överväga om det finns an- ledning att närmare reglera avbetalningsplaner och uppskov med