sou · GXB373 · 2009-10-07 00:00:00 — I en eventuell framtida ny modell för statligt stöd till regionala kulturinstitutioner kan på filmpolitikens område stödet till regionala resurscentrum för film och video ingå. Vid en sådan förändring bör spela en framträdande roll i dialogen mellan stat, landsting och kommuner om medlens användning. Det vore av flera skäl olämpligt att låta andra filmstöd ingå i den nya modellen. Ansvarsfördelningen mellan och när det gäller främjandet av svensk film utomlands bör ses över. har problemet med en otydlig ansvarsfördelning mellan och när det gäller främjandet och spridningen av svensk film utomlands uppmärksammats. Prob- lemet har ännu inte lösts på något tillfredställande sätt, utan har tvärtom fått ökad aktualitet. Det är därför angeläget att det görs en översyn i syfte att klargöra ansvarsfördelningen mellan instituten och uppnå en mer effektiv användning av de resurser som används för främjandet och spridningen av svensk film utomlands. Ett vägval för filmen föreslår förändringar av filmstöden som bör ge en mer modern och verkningsfull filmpolitik än , även utan en nettoökning av filmpolitikens samlade resurser. Om man ser till fil- mens roll och betydelse i det moderna samhället är det dock enligt uppfattning mycket som talar för att filmen bör få ökad prioritet i den framtida kulturpolitiken. Svensk film befin- ner sig i en mycket lovande utveckling. Dagens resurser är dock otillräckliga för att utvecklingen ska vara långsiktig och bär- kraftig. Med en höjd ambitionsnivå i den svenska filmpolitiken är utsikterna exceptionellt goda för en ny storhetstid för svensk film. Bevarande och tillgängliggörande av filmarvet För att effektivisera och förbättra arbetet med att bevara och tillgänglig- göra filmarvet bör det nuvarande samarbetet mellan och Kungl. (KB) utvecklas och få en fastare grund. När det gäller filmarvet förekommer ett visst dubbelarbete mellan och KB, som de båda institutionerna genom det samarbete man har även kompletterar varandra. och KB bör få i uppdrag att göra en översyn av sina verksamheter i syfte att ta fram en gemensam strategi för hur filmarvet ska I detta bör ingå att identifiera och motverka dubbelarbete hos de båda institutionerna samt att definiera väsentliga samarbets- områden, bl.a. när det gäller bevarande och tillgängliggörande av digitalt material. Ett utvecklat samarbete kan vara en tillräcklig åtgärd i sig, eller ett första steg mot en eventuell framtida samman- slagning av verksamheterna. Frågan om en sammanslagning kräver i så fall vissa ytterligare överväganden. Huvudmannaskapet för filmarkivet i bör möjligt överföras från till KB tillsammans med resurser för ändamålet. är huvudman för filmarkivet i , som har inriktning på film utanför biografrepertoaren, såsom beställningsfilmer, föreningsfilmer m.m. utgör inte någon integrerad del av verksamhet, men har ett nära samarbete med KB. Det finns även en samsyn hos såväl filmarkivet i som och KB kring att KB bör bli huvudman för . Stiftelsen arkiv bör få ett årligt statligt bidrag om . Arkivet är av stor betydelse för förståelsen av ett unikt konstnärskap. Det statliga bidraget syftar till att säkerställa att detta arv kan förvaltas och tillgängliggöras för nutida och kom- mande generationer. Svenska Filminstitutets roll m.m. bör vara organ för den nationella filmpolitiken även om filmpolitiken som helhet finansieras på annat sätt än genom filmavtal. Svensk film främjas bäst av att det finns en själv- ständig nationell av den svenska film- politiken. Det gäller oavsett hur filmpolitiken finansieras. Det är angeläget att utvecklar sin kompe- tens, främst inom området digitala visningsfönster för film, och att Film- institutets roll förstärks när det gäller att främja filmmarknaden i alla visningsfönster. En utveckling av och dess roll är nöd- vändig för att säkerställa att även förblir relevant för filmsektorn, som genomgår en snabb förändring. Stiftelseformen för är inte avhängig film- avtalet och kan alltså kvarstå även om avtalsmodellen upphör. Frågan om bör omvandlas till statlig myndighet vid en för- ändrad finansieringsmodell kräver överväganden i särskild ordning och behandlas därför inte närmare i detta betänkande. Om filmpolitiken får enbart statlig finansiering bör all verksamhet i Stiftelsen omfattas av reglerna om handlings- offentlighet. omfattas den del av verksamhet som inte finansieras av filmavtalet av reglerna om handlingsoffent- lighet, medan den verksamhet som finansieras av filmavtalet är undan- tagen. När all finansiering av filmpolitiken är statlig faller tidigare motiv för ett undantag. Handlingsoffentlighet innebär att regler om sekretess kan vara tillämpliga i berörda verksamheter. Det kan vid stödansökningar gälla uppgifter som kan betraktas som affärs- hemligheter, såsom manusidéer och enskilda finansiärers insatser. Under förutsättning att avtalsmodellen upphör föreslår Film- utredningen ändringar i offentlighets- och sekretesslagen enligt ovan. föreslår slutligen att om avtalsmodellen upphör bör den nuvarande möjligheten i inkomstskattelagen att få avdrag för de avgifter och bidrag som betalas till av berörda avtals- parter filmavtal upphöra. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) Härigenom föreskrivs att 7 kap 1 § mervärdesskattelagen (1994:200) ska ha följande lydelse. 1 § Skatt enligt denna lag tas ut av beskattnings- underlaget om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Skatten tas ut av beskattningsunderlaget för 1.rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet samt upplåtelse av campingplatser och motsvarande i campingverksamhet, 2.omsättning av sådana konstverk som avses i 9 a kap. 5 §, och som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo, 3.import av sådana konstverk, samlarföremål och antikviteter som avses i 9 a kap. 5–7 §§, 4.omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av sådana livsmedel som avses i artikel 2 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet, med undantag för a)annat vatten som avses i artikel 6 i rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom och rådets förordning (EG) nr 1882/2003, än sådant vatten som tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning, och b)spritdrycker, vin och starköl. Skatten tas ut av beskattningsunderlaget för 1.omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av följande varor, om inte annat följer av 3 kap. 13 och 14 §§, under förutsättning att varorna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam: – böcker, broschyrer, häften och liknande alster, även i form av enstaka blad, – tidningar och tidskrifter, – bilderböcker, ritböcker och målarböcker för barn, – musiknoter, samt – kartor, inbegripet atlaser, väggkartor och topografiska 2.omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av pro- gram och kataloger för verksamhet som avses i 5, 6, 7 eller 10 samt annan omsättning än för egen verksamhet, gemenskapsinternt för- värv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 3 kap. 18 §, allt under förutsättning att programmen och katalo- gerna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam, 3.omsättning av radiotidningar samt omsättning, gemenskaps- internt förvärv och import av kassettidningar, om inte annat följer av 3 kap. 17 §, och av kassetter eller något annat tekniskt medium som återger en uppläsning av innehållet i en vara som omfattas av 1, 4.omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av en vara som genom teckenspråk, punktskrift eller annan sådan särskild metod gör skrift eller annan information tillgänglig särskilt för läshandikappade, om inte annat följer av 3 kap. 4 §, 5. tillträde till konserter, cirkus-, biograf-, teater-, opera- eller balettföreställningar eller andra jämförliga föreställningar, 5. tillträde till konserter, cirkus-, teater-, opera- eller balettföreställningar eller andra jämförliga föreställningar, 6.tjänster som avses i 3 kap. 11 § 2 och 4 om verksamheten inte bedrivs av och inte heller fortlöpande i mer än ringa omfattning understöds av det allmänna, 7.tillträde till och förevisning av djurparker, 8.upplåtelse eller överlåtelse av rättigheter som omfattas av 1, 4 eller 5 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konst- närliga verk, dock inte när det är fråga om fotografier, reklamalster, system och program för automatisk databehandling eller film, videogram eller annan jämförlig upptagning som avser information, 9. upplåtelse eller överlåtelse av rättighet till ljud- eller bild- upptagning av en utövande konstnärs framförande av ett litterärt eller konstnärligt verk, 10. omsättning av tjänster inom idrottsområdet som anges i 3 kap. 11 a § första stycket och som inte undantas från skatteplikt enligt andra stycket samma paragraf, och 11. personbefordran utom sådan befordran där resemomentet är av underordnad betydelse. Lag (2006:1389). Beskattningsunderlaget vid omsättning och gemenskapsinterna förvärv. Denna lag träder i kraft . lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att bilagan till offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska ha följande lydelse. I enlighet med vad som anges i 2 kap. 3 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndig- het i tillämpliga delar också gälla handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verk- samhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i () på den för- fattning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet. förvaltning av statligt reglerade lån som beslutats enligt förord- ningen (1990:642) om regional- politiskt företagsstöd eller mot- (SFS 1998:775) all verksamhet utom verksamhet som avser fördelning av stöd enligt statligt stöd i form av stipendier (SFS 1992:318) 1 Senaste lydelse 2009:707. I enlighet med vad som anges i 2 kap. 3 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också gälla handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i () på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet. förvaltning av statligt reglerade lån som beslutats enligt förord- ningen (1990:642) om regional- politiskt företagsstöd eller mot- (SFS 1998:775) statligt stöd i form av stipendier (SFS 1992:318) Denna lag träder i kraft och ska tillämpas på handlingar som från och med den tidpunkten inkommer till eller upprättas hos Stiftelsen , dock inte om handlingarna avser stöd enligt filmavtal. Äldre bestämmelser gäller för ärenden som avslutats före . lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Härigenom föreskrivs att 16 kap. 11 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska upphöra att gälla vid utgången av 2010. Den upphävda paragrafen gäller för sådana avgifter och bidrag som lämnats . 1 Bakgrund och uppdrag De filmpolitiska insatserna i finansieras till betydande del genom ett avtal mellan staten och olika berörda branscher. Parter i det nu gällande avtalet, filmavtal, är staten, organisationer inom filmbranschen samt (), , , Kanal och C . Avtalet finansierar stöd till svensk film- produktion, vissa stöd till distribution och visning, avgifter till inter- nationellt samarbete, stöd till internationell lansering av ny svensk film samt stöd till åtgärder mot olovlig hantering av film. Stiftelsen fördelar de medel som inkommer genom avtalet. Vid sidan av filmavtalet lämnar staten genom även stöd till andra insatser, huvudsakligen inom det filmkulturella området. Insatserna omfattar stöd till regionala resurs- centrum för film och video, stöd till film i skolan, stöd och andra insatser för att främja distribution och visning av värdefull film, stöd till syntolkning och textning av film och video på svenska och nationella minoritetsspråk, insatser för att bevara och tillgänglig- göra filmarvet, informationsverksamhet samt utlandsverksamhet. Vidare fördelar visst statligt stöd till produk- tion av kort- och dokumentärfilm. filmavtal löper ut . Som ett led i beredningen av en ny filmpolitik som ska träda i kraft har denna utredning fått i uppdrag att lämna förslag till hur de framtida filmpolitiska insatserna ska finansieras och utformas. Utred- ningen ska därvid utgå från och värdera filmpolitikens nuvarande huvuduppgifter, som är att främja värdefull svensk filmproduktion, att främja distribution och visning av värdefull film, att bidra till att bevara och tillgängliggöra filmarvet samt att verka för internatio- nellt samarbete på filmområdet. Som underlag för sina ställningstaganden ska utredningen ur ett framtidsperspektiv beskriva och analysera utvecklingen på film- området. Till det som ska belysas hör ägar- och konkurrens- förhållanden och ekonomiska förutsättningar inom filmbranschens olika led, resurser och betalningsströmmar i svensk film, konsum- tionsmönster samt teknikutvecklingen inom distribution och vis- ning av rörliga bilder. Utöver detta ska även en internationell utblick göras. Utredningen ska pröva om det finns förutsättningar för en fort- satt avtalsmodell för finansieringen av filmpolitiska insatser och om en sådan modell är ändamålsenlig. Om utredningen finner att dessa förutsättningar föreligger ska ett förslag till nytt avtal lämnas som är förankrat hos de parter som föreslås ingå i avtalet. Utredningen ska även lämna förslag till en finansiering och utform- ning av filmpolitiska insatser utan ett avtal, samt ta ställning till vem som ska fördela filmstödet om det inte längre finns ett film- avtal. Om utredningen finner det motiverat ska förändringar av nuva- rande filmpolitiska insatser föreslås. Utredningen ska särskilt pröva om de nuvarande insatserna skapar bästa möjliga förutsättningar för ekonomiskt och konstnärligt risktagande i svensk filmproduktion och på bästa sätt gynnar kvalitet och mångfald i hela det filmutbud som erbjuds konsumenten. Därvid ska utredningen bl.a. överväga om olika stöd i större utsträckning än vad som medges bör kunna ges till film i andra visningsformer än visning på biograf. Vidare ska utredningen överväga hur en kostnadseffektiv och lång- siktig utveckling av digital bio i hela landet kan främjas. Möjlig- heten till ökad samordning mellan filmpolitiska insatser på natio- nell, regional och lokal nivå ska prövas. Utredningen ska även beakta frågan om filmens tillgänglighet för personer med funktions- nedsättning. Slutligen ska utredningen pröva om nuvarande organisering av arbetet med att bevara och tillgängliggöra filmarvet för forskning och allmänhet bör förändras, samt överväga hur man bäst kan främja tillgängliggörandet av filmarvet för filmkonsumenter, med beak- tande av nya visningsformer. 2 Utvecklingen på filmområdet I uppdrag ingår att göra en framtidsinriktad beskrivning och analys av utvecklingen på filmområdet. Till det som särskilt ska belysas hör ägar- och konkurrensförhållanden och ekonomiska förutsättningar inom branschens olika led, resurser och betalningsströmmar i svensk film, konsumtionsmönster samt teknik- utvecklingen inom distribution och visning av rörliga bilder. Eftersom uppdrag även omfattar förslag som rör de framtida filmpolitiska insatsernas finansiering och utformning har utredningen valt att i detta kapitel även ge perspektiv på den svenska filmpolitiken och dess utveckling, historiskt och genom en internationell jämförelse. Considering the small size of its population // this Scandinavian kingdom´s contribution to the art of cinema has been astounding. Det hör till sakens natur att en utredningen av detta slag är problem- orienterad. Som framgår av utredningens betänkande i sin helhet står den svenska filmbranschen, liksom svensk filmpolitik, inför ett antal utmaningar. är det viktigt att framhålla att det i svensk film också sker en oerhört positiv utveckling. Den svenska självbilden på filmens område är vanligen att vi nog har en stark filmtradition, men att framgångarna ute i världen har varit mer sporadiska och slumpartade. Det finns skäl att komplettera och delvis ompröva denna bild. Histo- riskt har svensk film haft en enastående betydelse för den inter- nationella filmkonsten, från den svenska stumfilmens guldålder, då var ett av världens främsta filmländer, över exporten av Hollywoodstjärnor, unika livsgärning och de filmare som kom fram filmvåg. är inte fram- gångarna internationellt av samma magnitud inom svensk långfilm. Likväl har allt fler svenska regissörer och skådespelare inlett framgångsrika internationella karriärer. Inom reklamfilm och musikvideo finns flera regissörer och produktionsbolag som ofta anlitas internationellt. Den svenska kort- och dokumentärfilmen betraktas i omvärlden som oerhört vital och intressant, med en bred närvaro på internationella filmfestivaler och flera prestigefulla utmärkelser. Inom animerad film räknas som ett föregångsland. har det skett en lovande utveckling även för svensk långfilm internationellt. Flera svenska filmer har haft stora framgångar både kommersiellt och konstnärligt, och det finns ett nyvaknat intresse för svensk långfilm ute i världen. I många fall rör det sig om filmer med en tydlig framtoning av konstnärlig integritet och kvalitet. Flera av dessa filmer utgår från nya obero- ende produktionsbolag, med en tydlig vilja att bryta ny mark för svensk film konstnärligt och på den internationella arenan. Det finns nu i svensk film fler kreativa talanger, fler målmedvetna producenter, mer kompetens och framåtanda än . Det är, enligt uppfattning, med denna positiva utveck- ling för ögonen som man bör ta sig an de utmaningar som finns för branschen och när det gäller filmpolitiken. 2.2Filmpolitikens finansiering och utformning – historik och internationell utblick Två faktorer har varit avgörande för utvecklingen av en filmpolitik med offentliga stöd. Gradvis har det vuxit fram en syn på filmen som en betydelsefull samtida kulturyttring och konstart, en viktig spegling av det moderna samhället och människors verklighet och drömmar. har den bransch som producerar spel- och dokumentärfilm, av medieutveckling och förändrade konsumtionsvanor, fått allt svårare att fortleva utan offentliga insatser. Det gäller i stort sett i alla länder utom , vars film- industri har hela världen som marknad, och , som har en mycket stor marknad i det egna landet och andra delar av . Behovet av stöd är dock särskilt tydligt på de minsta marknaderna inom de minsta språkområdena, som t.ex. det svenska. Till skillnad från andra produktionsstöd i den svenska kultur- politiken, t.ex. stöd till utgivning av böcker och skivor, har stödet till filmproduktion en avgörande ekonomisk betydelse för så gott som hela den bransch det riktar sig till. Nästan all svensk film som visas på biograf – såväl stora publikfilmer som mindre filmer med osäkra kommersiella förutsättningar – är beroende av produktions- stöd i någon form. Utan stöd skulle det knappast finnas en profes- sionell svensk produktion av långfilm eller kort- och dokumentär- film av någon betydelse. Filmpolitiken måste mot den bakgrunden omfatta både ett branschperspektiv och ett kulturperspektiv. De båda perspektiven står inte i motsättning till varandra utan utgör tvärtom varandras förutsättningar. För att vi ska få del av filmupplevelser måste det finnas en väl fungerande bransch med infrastrukturer för produktion, distribution och visning av film. Stödet till filmbranschen moti- veras dock återigen av att filmen ses som en viktig del av den moderna kulturen. Detta dubbla perspektiv visar sig i en del länder också i hur de filmpolitiska insatserna finansieras. Även om väsentliga delar ofta bekostas av staten finns det, som redovisas i det följande, också modeller för att låta dem som exploaterar film kommersiellt bidra till filmstöden. en samlad svensk filmpolitik tillskapades har filmpolitiska insatser finansierats genom ett avtal mellan staten och berörda branscher. Denna finansieringsmodell är unik vid en internationell jämförelse, därför att den bygger på frivilliga bidrag från berörda branscher. Det första filmavtalet ingicks 1963 mellan staten och film- branschen. Branschen företräddes av , , som organiserar distributörer av biograffilm, , Folkets Hus Riks- organisation (numer Folkets Hus och Parker) samt . Finansieringen genererades genom en avgift på 10 pro- cent av biografernas bruttobiljettintäkter. Staten började ge direkta bidrag till filmpolitiska ändamål. Med film- och videoavtal inträdde videobranschen i avtalskretsen. () och nuvarande inträdde som avtals- parter avtal. SVT:s (tidigare ) direkta med- finansiering av svensk film genom samproduktion och köp av vis- ningsrätter hade garanterats genom ett särskilt avtal med . Videobranschen lämnade film- avtalet efter utgången av 1998 och har inte medverkat i något avtal. filmavtal är , Kanal och C nya parter. Vissa förändringar har skett när det gäller omfattningen av de insatser som finansieras genom filmavtalet respektive genom statliga insatser vid sidan av avtalet. De flesta filmavtal har omfattat i princip samtliga filmpolitiska insatser, med undantag avtal och avtal, där en del insatser har lyfts ut för att få en helt statlig finansiering. De sammanlagda filmpolitiska insatserna på nationell nivå genom och vid sidan av filmavtalet, dvs. finansieringen av olika stöd och övriga verksamhet, uppgick till ca . genererade ca , varav staten bidrog med och film- och tv-branscherna med totalt ca . Branschernas bidrag i avtalet fördelade sig med ca från biografavgifterna, ca från tv-bolagen och från filmproducenterna. Av tv-bolagens bidrag stod SVT för den största delen, ca . bidrog med ca , MTG med ca och Kanal och C med ca vardera. Tv-bolagen lämnade enligt filmavtalet, utöver bidragen till , även garantier om medfinansiering av ny svensk film, i form av sam- produktion och köp av visningsrätter, om totalt ca . Av dessa medel stod SVT för ca , för ca och övriga tv-bolag för återstoden. Dessa garantier, som alltså inte gäller stöd utan investeringar på affärs- mässiga villkor, räknas här inte in i de filmpolitiska insatserna. Vid sidan av avtalet uppgick det statliga stödet till filmkulturella insatser till ca . Av dessa medel hanterade merparten, ca , medan fördelade ca i stöd till kort- och dokumentärfilm, varav avsattes för Stiftelsen form. fördelade därutöver, inom ramen för sin övriga konstnärspolitiska verksamhet, mer än till filmare, genom olika stipendier och inkomstgarantier. kommer inte från det statliga filmstödet och brukar inte räknas som en del av de filmpolitiska insatserna. I följande tre diagram redovisas den nationella filmpolitikens finansiering 1963–2008, från berörda branscher och från staten. I de statliga utgifterna inkluderas såväl bidrag enligt filmavtalet som stöd till filmkulturella insatser, inklusive filmstöd. Diagram 2.1 Den samlade nationella filmpolitikens finansiering 1963–2008 (kronor) Å r 6 4 /6 5 6 6 /6 7 6 8 /6 9 7 0 /7 1 7 2 /7 3 7 4 /7 5 7 6 /7 7 7 8 /7 9 8 0 /8 1 8 2 /8 3 8 4 /8 5 8 6 /8 7 8 8 /8 9 9 0 /9 1 9 2 /9 3 9 4 /9 5 1 9 9 6 1 9 9 8 2 0 0 0 2 0 0 2 2 0 0 4 2 0 0 6 2 0 0 8 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 Diagram 2.2 Statens respektive branschens bidrag 1963–2008 (kronor) Diagram 2.3 Statens respektive branschens bidrag 1963–2008 enligt KPI 2008 (kronor) Som framgår av diagrammen har statens andel av filmpolitikens finan- siering stegvis ökat, från ursprungligen ingen alls till motsvarande ungefär två tredjedelar av de samlade insatserna i och vid sidan av filmavtal. Under hela den aktuella perioden har biograf- branschen kompenserat för sjunkande antal biobesök genom höjda biljettpriser.