sou · GXB355 · 2009-06-10 00:00:00 — Det är nu viktigt att de framgångar som nåtts kan utvecklas vidare. Därför ser jag det som angeläget att den forskning som bedrivs vid och som har karaktären av sådan forskning som universitet vanligen bedriver bör föras över till universiteten för att fortsatt kunna få goda betingelser. Den starka forskningsprägel som kommit att få kan ha bidragit till att andra myndighetsuppgifter fått stå till- baka. Givet den utveckling smittskyddsfrågor fått med en ökad internationalisering och epidemiologins starka roll så behövs nu en annan prioritering där dessa frågor lyfts fram. Forskning behövs och är nödvändig, men det är viktigt att den stöder huvuduppgiften och formerna för hur den ska bedrivas behöver övervägas noga i samverkan med berörda. Direktiven tar särskilt upp informationsfrågor. Jag konstaterar att de bedrivs förhållandevis ambitiöst på båda myndig- heterna. Vilken ambitionsnivå som är den rätta i förhållande till landstingen och Myndighetens för samhällsskydd och beredskap behöver ut. Här ser jag möjligheter till effektiviseringar. Sammantaget leder problemanalysen till att ansvarsfördelningen mellan tre myndigheter behöver förtydligas. Dessa är , och . Jag vill göra denna förändring genom att renodla rollerna och i huvudsak bygga på de starka sidor myndigheterna har. Det leder till att forskning som kvalificerar sig för att höra hemma på ett universitet också ska föras dit. Detta är inte en ovillkorlig princip men en huvudlinje i enlighet med de riktlinjer som gäller. Undantag från denna behöver särskilt motiveras. Jag kan se att det finns skäl att bedriva forskning på smittskyddsområdet på myndighetsnivå men i förändrade former jämfört med . Myndigheter bör ha tydliga uppdrag som inte i sig innebär oför- enliga roller. Detta leder till att den kombination av uppgifter som har inte är lämplig, eftersom den innehåller främ- jandeuppgifter i kombination med tillsyns- och normeringsupp- gifter. 5Viktiga steg mot ett effektivare smittskydd – överväganden och förslag Smittskyddet i skulle kunna fungera bättre med en tydlig myndighetsstruktur och smidig samverkan mellan den centrala statliga nivån och landsting och kommuner. Problembilden visar att det finns behov som inte tillgodoses och det finns möjligheter att effektivisera som inte tas tillvara. Därför behövs en förändring. Huvuduppdraget för mig är att föreslå en tydlig uppgiftsfördel- ning mellan och . Jag anser inte att detta räcker för att göra ansvarsfördelningen effektiv. Den inriktning som har är mycket framgångsrik när det gäller forskningsfrågor men myndighetsuppgifterna har fått stå tillbaka. Särskilt gäller detta för myndighetens huvuduppgift, epidemiologisk övervakning och analys vilket är olyckligt. Det är behov som kan sägas inte ha tillgodosetts i tillräcklig grad av Smitt- skyddsinstitutets med den starka forskningsinriktning myndigheten nu fått. skulle behöva göra omfattande förändringar av sin verksamhet för att kunna tillgodose de behov som uttryckts. Är då alternativet att föreslå att hela ansvaret för huvud- uppgiften epidemiologisk övervakning och analys i stället läggs på ? Min bedömning är att övervägande skäl talar för att den smitt- skyddsmyndighet som kan tillgodose de krav och behov jag tidigare redovisat ska ha epidemiologisk övervakning och analys som huvuduppgift. Den ska också ha rollen att vara det nationella laboratoriet på humansmittskyddsområdet. Till den uppgiften räknar jag även säkerhetslaboratorier som behövs också av bered- skapsskäl, vilket är en viktig myndighetsuppgift. Viktiga steg mot ett effektivare smittskydd – överväganden och förslag som sker i andra, jämförbara länder där epidemiologins styrka förstärks genom integration och organisatorisk samverkan med laborativa verksamheter talar emot att skulle kunna tilldelas ett sådant ansvar. Det är myndighetsuppgifter som är främmande för med dess etablerade inriktning. Vidare är forskning inom smittskyddet en viktig uppgift även framledes. Det talar också emot som inte är en forskande myndighet . med sin tydliga förvalt- ningsmyndighetsroll är inte den självklara lösningen. Det är med andra ord inte någon av de befintliga myndigheterna som jag anser med självklarhet kan axla den roll som krävs för att nå en effektiv ansvarsfördelning. Det krävs större förändringar. En ny smittskyddsmyndighet har epidemiologisk övervakning och analys som sin huvuduppgift, därvid finns ingen skillnad mot dagens i formell mening. Däremot innebär myndighetsuppgiften krav på en utveckling av den epidemiologiska uppgiften innebärande en breddning av kompetenserna kring analys- frågorna och en analysfunktion baserad på kvalificerad analys av olika statistiska register. En huvuduppgift som ställer krav på både organisatoriska och resursmässiga förändringar jämfört med dagens . Även vaccinfrågornas oklara hemvist behöver lösas och komplet- teras med en hälsoekonomisk kompetens så att beredningsunderlag av god kvalitet kan presenteras för beslutsfattare. Det innebär att myndigheten måste ha god förvaltningskompetens och kunna ge beslutsfattare och andra intressenter väl beredda kunskaps- och beslutsunderlag. Den rollen innebär också en förändring i förhållande till dagens som inte haft ett tydligt uppdrag som förvaltningsmyndighet. Vidare behövs en tydlig nationell aktör med ansvar för laboratorier när det gäller humansmitta. En smidig samverkan mellan de regionala laboratorierna och ett system för nationella referenslaboratorier behöver utvecklas . Forskning behövs också men den ska styras av myndighetens huvuduppgift. Forskning som kan bedrivas på uni- versitet ska i huvudsak ske där. Min slutsats är att det behövs en ny myndighet som ges ett samlat ansvar för smittskyddsfrågorna. Den myndigheten har ett uppdrag som innebär en aktiv samverkan med landsting och kom- muner, med andra myndigheter och den ska kunna ge råd och stöd när det behövs. Myndigheten ska kunna svara för den samlade kompetensen inom smittskyddsområdet. Det innebär ett centralt Viktiga steg mot ett effektivare smittskydd – överväganden och förslag uppdrag på smittskyddsområdet både nationellt och internationellt. Den ska inte ha ansvar för normering och tillsyn på smittskydds- området. Sådan kompetens har och ansvaret för dessa frågor bör vara kvar i styrelsen med de resurser som krävs för detta. En tydlig ansvarsfördelning kommer att underlätta samverkan med andra om exempelvis djursmitta eller beredskapsfrågor. Ansvars- principerna på beredskapsområdet innebär att en myndighet ansvarar för samma frågor i vardag som i kris. Om ansvarsfördel- ningen är otydlig så får det till följd att även beredskapsansvaret blir otydligt. En tydlig ansvarsfördelning innebär mindre risk för dubbelarbete. Mina förslag kommer att leda till effektiviseringar både på den statliga och kommunala nivån. På den statliga myndighetsnivån skapar en koncentration av resurserna effektiviseringsmöjligheter. För landsting och kommuner kommer en myndighet med ett samlat ansvar att underlätta samverkan och minska på uppgiftsbördan som finns med två aktörer. Förslagen om nationella referens- laboratorier leder också till effektiviseringar när de finns på plats. Detsamma gäller för en ökad samverkan mellan laboratorierna på djursmittskyddsområdet respektive försvarsområdet. En ökad inter- nationell samverkan med referenslaboratorier leder också till effekti- viseringar. Jag utvecklar närmare mina förslag i följande avsnitt i kapitel 5. Mina förslag: En ny myndighet – – ges ett samlat ansvar för smittskyddsfrågor på nationell nivå och vid deltagande inom EU och i annat internationellt samarbete. Myndigheten får sammanfattningsvis till uppgift att vaka över och analysera det epidemiologiska läget nationellt och inter- nationellt i fråga om smittsamma sjukdomar bland människor och följa, samordna och utveckla skyddet mot sådana sjukdomar. Till detta hör att ta de initiativ som krävs för att uppnå ett effektivt fungerande smittskydd i landet. ansvar på området avgränsas till att väsentligen gälla tillsyn och normgivning. Delar av forskningen vid det nuvarande förs över till . Viktiga steg mot ett effektivare smittskydd – överväganden och förslag Den ändrade ansvarsfördelningen kommer till uttryck genom ändringar i lagstiftningen. Utifrån den kartläggning och den analys som genomförts bedömer jag att det föreligger goda grunder för att lägga fram förslag om väsentliga förändringar i fråga om fördelningen av de statliga myndig- heternas ansvar inom smittskyddsområdet. Enligt min mening fram- står det inte minst ur effektivitetssynpunkt som angeläget att skapa förutsättningar för att det tämligen splittrade statliga ansvaret så långt som möjligt sammanförs hos en myndighet. Den lösning jag har kommit fram till innebär att en ny myndighet för smittskyddet därför bör bildas och ges ett påtagligt breddat upp- drag än det nu har. En ny myndighet inrättas – Vägledande för mina förslag om en förändrad ansvarsfördelning är att skapa goda betingelser för den myndighet som ska axla de utmaningar som smittskyddsarbete innebär och . Myndigheten ska stå för en samlad kompetens inom smittskydds- området. Den ansvariga myndigheten behöver mot denna bakgrund ett brett, tydligt och sammanhållet uppdrag som lätt kan förstås av de ansvariga inom smittskyddet i landet och som tillgodoser deras behov av myndighetsstöd. Detta är inte minst viktigt i en utbrotts- situation. Den nya myndigheten föreslår jag får namnet Smittskyddsmyndig- heten för att härigenom markera att den ska vara en förvaltnings- myndighet med kapacitet och skyldighet att förse regeringen, Social- styrelsen och andra berörda myndigheter med kunskaps- och besluts- underlag av god beredningskvalitet som svarar mot deras behov. Huvuduppgiften för den nya myndigheten ska vara epidemiolo- gisk övervakning och analys inom smittskyddsområdet. Den kräver hög kompetens inom det epidemiologiska området och särskilt inom infektionsepidemiologin. Jag ser också behov av att knyta laboratorieverksamheten närmare den epidemiologiska huvudupp- giften för att nå en bättre samverkan mellan dessa delar. Uppgiften kräver också enligt min bedömning att ny kompetens i form av statistiker, beteendevetare, jurister och veterinärer m.fl. tillförs myndigheten. Vidare kräver den epidemiologiska analysuppgiften att myndigheten lägger stor vikt vid registeranalys och registerkva- Viktiga steg mot ett effektivare smittskydd – överväganden och förslag litet inom smittskyddsområdet utifrån det breda innehåll begreppet smittskydd numera har. Den nya myndigheten ska ha ett tydligt uppdrag när det gäller ett nationellt ansvar för laboratoriefrågor på området för human- smittskydd. I det ansvaret ingår att utforma ett system med natio- nella referenslaboratorier för vissa diagnoser. Jag föreslår att myndigheten ska inrätta ett rådgivande organ för laboratoriefrågor. Detta ska underlätta samverkan kring laboratoriefrågor med bl.a. ansvariga inom smittskyddet på landstingsnivå och inom djursmitt- skyddet samt inom beredskapsverksamheten. Smittskyddsmyndig- heten ska vidare ha ett tydligt ansvar för vaccinfrågor och för att följa immunitetsläget i befolkningen. Med den uppbyggnad och myndighetsfunktion som Smittskydds- myndigheten avses få kommer frågan om ett nationellt sam- ordningsansvar för smittskyddet i ett annat läge än det som förelåg vid smittskyddslagens tillkomst. Även fortsättningsvis kommer det att ställas krav på samordnande insatser på området med hänsyn såväl till hur smittskyddsuppgifterna är fördelade som till de till de nära samband som föreligger mellan smittskydd och närliggande verksamhetsfält. Samordningsuppgiften är inte definierad i smitt- skyddslagen eller dess förarbeten, vilket nog har sin förklaring i svårigheter att i mera allmänna termer täcka alla tänkbara inslag som uppgiften kan inrymma. Under mitt utredningsarbete har inte framkommit tillräckliga hållpunkter för närmare konkretisering i lagstiftningen av innebörden. Oavsett detta är jag, som följd av min uppfattning om hur rollfördelningen i stort inom smittskyddet bör vara, helt klar över att bör vara den statliga myndighet som ges det samordningsansvaret. riktar kritik mot både regeringen och Social- styrelsen avseende ansvaret för pandemiberedskapen i samhället.1 Kritiken gäller bl.a. att regeringen inte varit tillräckligt tydlig i sin styrning av . Regeringen har inte säkerställt att nuvarande reglering förtydligar ansvar över smitt- skyddet. Min bedömning är att de förslag jag nu lägger fram kommer att förtydliga ansvaret för smittskyddsfrågor. Socialstyrel- sens övergripande ansvar för samlad planläggning för flera områden när det gäller krisberedskap påverkas inte av mina förslag utan ligger oförändrat kvar på . 1 RiR 2008:1 Pandemier – hantering av hot mot människors hälsa. Viktiga steg mot ett effektivare smittskydd – överväganden och förslag Av väsentligen samma skäl bör ansvara för samverkan inom EU och för annan internationell samverkan på myndighetsnivå inom området. Av detta följer bl.a. att uppgiften att vara svensk kontaktpunkt enligt det internationella hälsoregle- mentet ska överföras till myndigheten. Likaså föreslår jag att ansvaret för den centrala fältepidemiologiska gruppen (CFG) placeras på myndigheten. Jag uppfattar att detta skulle effektivisera arbetet och förenkla kontakterna inom smittskyddsområdet nationellt och internationellt. Jag anser också att de ökade krav som de inter- nationella frågorna ställer nu och bättre kan tillgodoses om de hanteras i en sammanhållen myndighet för smittskyddsfrågor jäm- fört med dagens situation då ansvaret är delat. ska även bedriva egen forskning till stöd för myndighetens centrala uppgifter. Smittskyddsmyndighe- ten ska också samarbeta med universitet inom landet och i andra länder på smittskyddsområdet. Jag föreslår att ett rådgivande organ inrättas hos myndigheten för att bl.a. utarbeta en flerårig strategi för den nya forskning inom området. Rådet ska bidra till att de behov den operativa nivån inom smitt- skyddet har av forskning ges ökad legitimitet och relevans. I strategin ska också principer för extern finansiering arbetas fram. Jag föreslår även att det organisatoriska nära samarbete som finns mellan och () ska upphöra i sin nuvarande form. Detta innebär att de s.k. donationsprofessurerna i sin helhet överförs till KI som är huvudman för professurerna. Jag föreslår att forskningsprojekt av en sådan karaktär att de kan ges bättre betingelser inom ramen för ett universitet som KI också förs dit. Det är en angelägen uppgift vid ett genomförande av mina förslag att se till att forskningen inom smittskyddsområdet även kan ges goda förutsättningar. Det bör ske inom ramen för universitet och på så sätt i bättre överensstämmelse med de regler som gäller för s.k. sektorsforskning. ska i fort- sättningen samverka med olika universitet i fråga om forskning och utveckling inom smittskyddsområdet och jag ser goda möjligheter att finna tydliga former för denna samverkan. En förändring enligt vad jag förordar bör kunna leda till att samarbete på forskningsområdet vidgas till fler lärosäten både inom och utom landets gränser. Jag är angelägen om att mina förslag i denna del inte ska betraktas som en nedvärdering av den forskning som bedrivs . Ett framgångsrikt smittskyddsarbete behöver även i fort- Viktiga steg mot ett effektivare smittskydd – överväganden och förslag sättningen tillgång till goda forskningsresultat och den nya myndig- heten ska bedriva forskning för att resultaten av dessa är nödvändiga och värdefulla för myndighetens möjligheter att tillgodose kvalitativa krav på dess verksamheter som helhet. Med det nya uppdrag Smitt- skyddsmyndigheten får kommer dock inte all forskning som bedrivs på att kunna motiveras. ska i begränsad utsträckning och om verksamheten i övrigt medger det kunna utföra uppdrag utanför landet. Det kan handla om forsknings- och utvecklingsprojekt som finansieras av externa medel som t.ex. biståndsmedel eller liknande men även viss anslagsfinansierad verksamhet kan komma ifråga. Omfattningen och förutsättningarna för internationella verksamhet bör närmare klargöras. De överväganden jag gjort innebär en renodling även när det gäller ansvar på smittskyddsområdet. Jag föreslår att roll tydliggörs genom att tillsyn och normering inom smittskyddslagens område blir myndighetens uppgifter. De uppgifter som har av s.k. främjandekaraktär, ex- emplifierat av utvecklingsfrågor samt det svårpreciserade samord- ningsansvaret, föreslås överflyttas till . roll och uppgifter knyter på så sätt bättre an till det nationella ansvaret för hälso- och sjukvårdsfrågor och lagstiftningen på det området. har ju en tydlig nationell roll som tillsyns- och normeringsansvarig myndighet för hälso- och sjukvården och det finns fördelar med att lägga tillsyn och normering enligt smitt- skyddslagen inom samma organisation eftersom hithörande insatser särskilt inriktas mot landstingens respektive smittskyddsläkarnas verksamhet. Ansvaret för patientsäkerhetsfrågor berörs inte av mina förslag och ligger därför kvar hos , vilket innebär att frågor kring vårdhygien kan hanteras inom ramen för tillsyns- uppdraget och i övrigt såsom hörande till hälso- och sjukvården. Beredskapsfrågorna regleras enligt den s.k. ansvarsprincipen. Det innebär att ska ha beredskapsansvaret på samma områden som myndigheten ska ha ansvar för i övrigt. har därutöver ett övergripande ansvar för samlad planläggning för flera områden när det gäller krisberedskapsfrågor och min bedömning är att detta ansvar inte bör påverkas av mina Viktiga steg mot ett effektivare smittskydd – överväganden och förslag Mina förslag påverkar främst smittskyddsenheten på samt enheten för hiv- prevention. De verksamheter som ligger inom dessa enheters ansvar föreslår jag överförs till tillsammans med de personalresurser som uppgifterna kräver. Den renodling av rollerna jag föreslår för myndigheterna bygger på den behovsbild utredningen redovisat i tidigare kapitel. Smitt- skyddsmyndighetens samlade ansvar bör leda till en ökad effekti- vitet som skapar utrymme för utveckling i den riktning som krävs mot bakgrund av smittskyddsfrågornas betydelse nationellt och globalt. Jag utvecklar mina förslag ytterligare i följande avsnitt i kapitel 5. Sammantaget påverkar mina förslag tre myndigheter och hur jag ser på genomförandet behandlas i kapitel 6. Eftersom de grundläggande bestämmelserna om ansvarsfördel- ningen mellan myndigheterna inom smittskyddet finns i lag och de nuvarande bestämmelserna om fördelningen mellan de statliga myndigheterna inte är förenliga med de roller jag menar att den nya myndigheten respektive ska ha på området fordras vissa lagändringar. Utöver den centrala smittskyddslagen (2004:168) berörs även lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa. Övriga författningsändringar sker på förordnings- nivå. Se vidare kapitel 7, Författningskommentarer. 5.3Uppgifter för en ny smittskyddsmyndighet 5.3.1Epidemiologisk övervakning en central uppgift Mina förslag: ska som en central upp- gift svara för epidemiologisk övervakning och analys. ska för sin analysverksamhet och omvärldsbevakning ha tillgång till de register och det statistiska material som krävs för uppgiftens genomförande. Den nya smittskyddsmyndigheten ska som huvuduppgift ha epi- demiologisk övervakning. Uppgiften är central redan enligt nu- varande regelsystem men bör betonas ytterligare och ges ökat Viktiga steg mot ett effektivare smittskydd – överväganden och förslag genomslag i hur verksamheten läggs upp och utformas i praktiken. Motivet till detta är att smittskyddsfrågor kräver en stor uppmärksamhet på händelser i vår omvärld som kan påverka hot och risker av betydelse för smittskyddet. En fullgod epidemiolo- gisk övervakning kräver en aktiv omvärldsbevakning och samarbete mellan olika kompetenser samt en hög kapacitet för analys och forskning inom området. För del innebär inrättandet av den nya myndigheten att såväl regeringen som framförallt smittskyddläkarna inom landstingen ska få ett kraftfullt stöd för att kunna bedöma hot och risker på området. I den epidemiologiska övervaknings- och analysfunktionen lägger jag också bedömningar av immunitetsläget hos befolkningen i landet och av behovet av vaccinering av riskgrupper. Jag ser fram- för mig ett nära samspel mellan den övervakande centralmyndigheten och landstingens smittskyddsläkare, där dessa kan bidra med sina kompetenser i bedömningar av läget och där myndigheten på den nationella nivån aktivt kan uppmärksamma på kommande hot eller avvikelser i smittskyddsläget som kan kräva närmare analyser eller uppmärksamhet. En viktig förutsättning är också att det finns en nationell referenslaboratorieorganisation med ett tydligt uppdrag och ett regelverk som stöder samverkan nationellt och ett upparbetat sam- arbete, se även avsnitt 5.3.4. Till den epidemiologiska övervakningen lägger jag också upp- giften att fungera som en kontaktpunkt hos vilken det ges möjlig- heter att låta information från hela landet bli föremål för bedömning och kvalificerad analys som svarar mot de behov som smittskydds- frågor kräver . Resultat från den epidemiologiska övervak- ningen ska vara en impuls till fördjupad analys och forskning i kring frågor som berör smittskyddet i landet. Jag ser också framför mig att den del av myndigheten som har övervakningsuppgiften också har ansvar för att i krissituationer ha kontakt med ansvariga i landsting och kommuner. Ingången i myndig- heten blir den epidemiologiska verksamheten som slussar vidare till den laborativa verksamheten för typningar och bestämning av sär- präglade diagnoser. Epidemiologisk övervakning innebär också en aktiv hantering av olika register och statistisk bearbetning av olika data. Jag gör bedöm- ningen att den nya smittskyddsmyndigheten bör ha ansvar för och tillgång till de register och statistiska data som behövs för sådana Viktiga steg mot ett effektivare smittskydd – överväganden och förslag analyser samt den kompetens som krävs för att kunna utföra kvali- ficerade analyser och forskning inom området. ska till regeringen överlämna en epidemiologisk rapport som ger en aktuell bild över det epide- miologiska läget i landet, inom EU och internationellt. I rapporten ska myndigheten också föreslå eventuella åtgärder . Rapporten ska spegla situationen ur ett tvärsektoriellt perspektiv inkluderande även hoten från zoonoser och klimatförändringar. Mitt förslag: ska ta fram kunskaps- och beslutsunderlag till regeringen, och andra berörda. ska vara regeringens stöd i smittskydds- frågor. Det innebär att myndigheten ska kunna ta fram de kunskaps- och beslutsunderlag som regeringen behöver för att bereda olika frågor inom sakområdet. Underlagen ska också svara mot regeringens behov av policyunderlag. Traditionella smittskydds- aspekter ska kunna kompletteras så att även exempelvis social- medicinska bedömningar och hälsoekonomiska förhållanden blir beaktade. Regeringen bör kunna få en samlad bedömning som kan inkludera andra myndigheters bedömningar och slutsatser och om det finns internationella erfarenheter eller forskningsresultat som är värdefulla. Också det uppföljningsansvar myndigheten har innebär att regeringen kan få aktuella bilder av läget och kunskap om even- tuella behov av insatser. Den nya ska ha en rådgivande och stödjande roll och kunna svara mot de behov den operativa nivån har när det gäller smittskydd. Däremot ska inte Smittskydds- myndigheten utfärda föreskrifter eller allmänna råd för smittskyd- det. Det blir även fortsättningsvis en roll för men underlaget för dessa beslut ska levereras av Smittskyddsmyndig- heten. Det är viktigt att klargöra att det också innebär en skyldighet att upprätta sådant underlag och att kan ställa krav på dess innehåll. Jag har också sett det som naturligt att ska vara oförhindrad att begära in kompletterande underlag om så krävs också från annat håll.