sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — 2009_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2009_SOU register S-format.indd 1 Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att förutsättningslöst analysera den s.k. avfallsförbränningsskatten. Som utredare förordnades från professor , vid . Experter i utredningen har varit ekonom , , departementssekreterare , , verkställande direktör , Återvinningsindustrierna, handläggare , , rättslig expert , , civilingenjör , Svensk Fjärrvärme, handläggare , , kansliråd , , kansliråd , , departementssekreterare , , verkställande direktör , Avfall . Som sekreterare förordnades docent , . Utredningen (Fi2008:02) antog namnet ASKA- utredningen. Den engelska översättningen av sammanfattningen har utförts av . Till betänkandet fogas två särskilda yttranden. Utredningen får härmed efter avslutat arbete överlämna sitt betänkande Skatt i retur (SOU 2009:12) Förkortningar och definitioner ............................................. Redogörelse av relevanta politiska mål ................................... 2.2.5 Sammanställning av politiska mål och dess Styrdokument och tidigare utredningsresultat ................ 3.2.2 Direktivet om förnybar energi ..................................... Andra relevanta styrdokument................................................ 3.3.1 Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till 3.3.2 om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden ........ 3.4.1 Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24) .......................... BRASkatt (SOU 2005:23)............................................ 3.4.3 Skatt på avfall och (SOU 3.4.4 Resurs i retur (SOU 2001:102).................................... 4.2.3 Vad betraktas som en kostnad?.................................... 4.2.4 Kostnadseffektivitet och kvantitativa mål................... Styrmedel för kostnadseffektivitet .............................. 4.2.6 Kostnadseffektivitet med olika tidsperspektiv............ 4.2.7 Ett styrmedel per mål ................................................... Introduktion till avfallsmarknaden......................................... Avfallskategorier och ansvarsfördelning .............................. 5.4.5 Avfall som omfattas av producentansvar .................. Flödet av hushållsavfall.......................................................... 5.6.1 Fördelning mellan olika behandlingsformer............. Avfallsförbränning med energiutvinnig .................... Införsel av avfall.......................................................... Utförsel av avfall......................................................... 6.1.1 Regeringens överväganden vid införandet av 6.1.2 Den närmare utformningen av skatten ..................... Principen att det är förorenaren som ska betala (PPP) ........................................................................... EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) ....... 6.10.4 () ...................................................... Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter ........ Hushållsavfallets politiska ekonomi...................................... Kostnadsstruktur på behandlingsalternativ .......................... Mål och måluppfyllelse med existerande skatt..................... 7.6.1 Mål med existerande skatt .......................................... Uppfyller skatten målen? Effekter på hushållen .................................................. Effekter på kommunnivå............................................ Effekter på relativpriser med klimatpolitisk Effekter på bränslemarknaden och Principiella överväganden och förslag ......................... Återkoppling till direktivet ................................................... 8.3.2 Minskade nivåer av koldioxidutsläpp?....................... Ökad materialåtervinning?......................................... Ökad kraftvärmeproduktion?.................................... 8.6.1 Motiv till slopandet av avfallsförbränningsskatten... Alternativ till avfallsförbränningsskatten? Statsfinansiella konsekvenser och förslag på finansiering ... 9.2.1 Allmänt om statsfinansiella konsekvenser och 9.2.2 Beräknad minskning av statens skatteintäkt om skatten avskaffas och förslag till finansiering ........... Avfalls-, miljö- och energipolitiska konsekvenser............... Konsekvenser för kommunerna ............................................ Konsekvenser för hushållen................................................... Konsekvenser för näringslivet ............................................... Konsekvenser för energisektorn ................................ Konsekvenser för plaståtervinningsindustrierna....... 9.6.5 Konsekvenser för små företag.................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi......................................................................... Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483)............................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. Nedan beskrivs några av de begrepp och definitioner på avfalls-, energi- och miljöområdet som används i utredningen. Begreppen förklaras i flera fall mer utförligt i aktuella avsnitt. Därutöver ges förklaringar till några av de förkortningar som används. Avser varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som inne- havaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (15 kap. 1 § har producentansvar för avfall från produktslagen: förpackningar, returpapper, bilar, däck, elektriska och elektroniska pro- dukter samt batterier. Avser olika behandlingsformer för avfall, exempelvis biologisk behandling och mate- Avser avfallsbehandling där avfallet förbränns med energiutvinning (om inte annat anges). Avser en verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvinning och bort- skaffande av avfall (15 kap. 3 § ). Utgör underdefinitioner till begreppet avfall. Bränsle som erhålls från biomassa. i fast-, flytande- eller gasform. Flytande eller gasformiga bränslen för tran- sport som framställs av biomassa. Avser gasformiga biobränsle. Behandling där avfall biologiskt bryts ner Material eller produkter av biologiskt ur- sprung exklusive geologiskt inbäddat och Behandlingsformer där material, närings- ämnen och energi från avfallet inte utnyttjas, t.ex. deponering och förbränning utan energi- Avfall som brinner utan energitillskott efter (Avfallsförordningen, SFS 2001:1063 4 §). Kemisk beteckning för koldioxid. Kontrollerad uppläggning av avfall på en Kontrollerat upplag för avfall som inte Europeiska gemenskapernas officiella tidning Se även EUT. av nationalekonomin som med matematiskt-statistiska metoder söker kvan- titativt precisera samband mellan olika fak- torer i ekonomin. Elproduktion dividerat med energiinnehållet i det bränsle som förbrukats under mot- Utsläpp av ämnen t.ex. luft eller vatten. också vara buller och lukt. SOU 2009:12 Förkortningar och definitioner Europeiska unionens officiella tidning (fr.o.m. 2003-02-01). Se även EGT. Före händelsen eller åtgärden. Efter händelsen eller åtgärden. Avser en kostnad som inte ingår i en privat- ekonomisk kalkyl men som utgör en kostnad Är en icke-prissatt verksamhet som påverkar utomstående utan att de som förestår verk- samheten nödvändigtvis behöver ta ekono- misk hänsyn till det. vara såväl positiv som negativ. Avfall som t.ex. är giftigt, cancerfram- kallande, explosivt eller brandfarligt (Avfalls- förordningen, SFS 2001:1063 4 §). Avser energi från förnybara källor (exempel- vis, vind- och solkraft) Avfall som kommer från hushåll samt där- med jämförligt avfall från annan verksamhet (15 kap. 2 § ). , sortering eller blandning av avfall för vidare transport. Principen om att synliggöra de externa kostnaderna så att dessa ingår i de privat- Omräkning av olika gasers påverkan på växthuseffekten uttryckt i termer av kol- Omvandlingstalen beror på tids- Avser biologisk behandling där organiskt avfall bryts ned med tillgång till syre (jäm- för rötning). Med kraftvärmeproduktion förstås samtidig produktion av värme och skattepliktig elektrisk kraft i en och samma process, om den värme som uppkommer nyttiggörs. Metod för att bedöma miljöpåverkan av en produkt, tjänst eller process under hela dess Lagen (1994:1776) om skatt på energi. Avser kostnaden av att öka ett åtagande för en viss aktivitet med en enhet. kostnaden att öka produktionen med en enhet (ex. st., kg, m3) eller kostnaden att minska utsläppen med en enhet (ex. ton Avser en form av avfallsbehandling där material från avfall används till att pro- ducera nya produkter. Det kan vara material som används i konstruktioner, papper som används för nytillverkning av papper, plast som ersätter fossila råvaror, metaller som återanvänds i metallindustri, näringsämnen som används i jordbruk m.m. En ekonomisk värdering av miljöpåverkan. Denna värdering ska spegla den kostnad som miljöpåverkan innebär för samhället. Avser en skatt vars specifika beskattnings- underlag har tydliga negativa effekter på miljön, eller vars syfte därför är att vissa verksamheter, varor eller tjänster ska be- skattas så att miljökostnaderna ingår i priset eller att producenter och konsumenter styrs mot miljövänligare verksamheter. att internalisera miljökostnader. SOU 2009:12 Förkortningar och definitioner Den avgift som avfallsförbrännings- anläggningar tar ut för att ta emot avfall. Material Recovery Facilities. där en industriell sortering av osorterat av- Avser avfall som innehåller organiskt bundet Exempel på organiska material är mat- rester, gödsel, trädgårdsavfall, papper, trä, plast, olja, m.m. Omfattar brännbart avfall. En princip där kostnaderna för att åtgärda föroreningar ska betalas av den som orsakat Med föroreningar avses i det här sam- manhanget den skada som förorenaren orsakar genom att direkt eller indirekt skada miljön, eller genom att skapa förhållanden som leder till en sådan skada på den fysiska miljön eller på naturresurser. Är ett mått som uttrycker hur känslig den efterfrågade eller utbjudna kvantiteten av en vara eller tjänst är för prisförändringar. Innebär att de som tillverkar, säljer eller för in varor eller förpackningar har ett ansvar att dessa samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit till avfall. Den avgift som kommuner tar ut för att finansiera hanteringen av det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Avgiften tas ut av fastighetsägaren och fast- ställs av kommunfullmäktige i enlighet med baseras på självkostnadsprincipen. bär att avgifterna inte får vara högre än vad som krävs för att täcka kostnaderna. Biologisk behandling där organiskt avfall bryts ned utan tillgång till syre (jämför Metod för att bedöma samhällets totala kostnader och intäkter av olika aktiviteter inklusive dess miljöpåverkan. Kostnader för att genomföra en transak- tion, t.ex. kostnader för att samla informa- tion, utvärdera alternativ, förhandla och sluta Det avfall som genereras av industrier, affärs- rörelser, entreprenadverksamheter etc. ben- ämns oftast som verksamhetsavfall. lnad från hushållsavfall är verksamhetsavfall avfall som uppkommer i en verksamhets- inte i lagtext. Verksamhetsavfall kan i vissa fall kallas för industriavfall, processavfall eller liknande beroende på var avfallet uppstår. Energianläggning där värme produceras, vanligen till fjärrvärmenät. Den mängd värme som maximalt kan utvinnas vid fullständig förbränning. Syftet med denna utredning är att förutsättningslöst analysera den s.k. avfallsförbränningsskatten som utgår på förbränning av hushållsavfall. Utredningen har, i enlighet med direktivet, undersökt huruvida avfallsförbränningsskatten ger en kostnadseffektiv styrning mot de avfalls-, energi- och klimatpolitiska målen och om skatten i detta avseende kan utformas på ett mer effektivt sätt. Utredningsarbetet har bl.a. beaktat tidigare relevanta utredningsinsatser, det nya ramdirektivet om avfall och gemenskapsrättens regler om statsstöd i utformningen av det presenterade förslaget. Eftersom det inte existerar data som möjliggör en ekonometrisk analys av skattens effekter, baseras analysen främst på en granskning av skattens incitamentseffekter samt på intervjuer och diskussioner med branschföreträdare. Det ligger därmed i sakens natur att resultaten som framkommer är kvalitativa. Utredningen förslår att skatten på förbränning av hushållsavfall avskaffas utan att ersättas med någon annan skatt eller något annat styrmedel. Motiveringen är att skatten inte styr mot de mål som motiverade dess införande. För att kompensera intäktsbortfallet på föreslår utredningen en generell höjning av koldioxidskatten med per kg koldioxid. Avfallsmarknaden omfattar ca 1 700-1 800 företag som omsätter i storleksordningen . Den består av en mängd delmarknader med olika karaktär. Verksamheten varierar från småskalig till storskalig, och företagen är mer eller mindre vertikalt integrerade, dvs. ett företag äger företag framför eller bakom det egna företaget i produktionskedjan. Medan vissa marknader har monopolkaraktär är andra konkurrensutsatta. utför såväl insamling som behandling av flera typer av avfall, medan andra företag är enbart inriktade på insamling eller behandling av specifika avfallskategorier, exempelvis farligt avfall. Landets 290 kommuner ansvarar för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av hushållens avfall, utom för de produktslag som omfattas av det lagstadgade producentansvaret för förpackningar, returpapper, bilar, däck, elektriska och elektroniska produkter samt batterier. Kommunerna deltar i insamlingen av batterier samt elektriska och elektroniska produkter inom ramen för producentansvaret. Avfall inom producentansvaret kan uppstå både som hushållsavfall och som verksamhetsavfall. Producentansvaret innebär i huvudsak att det är den som tillverkar eller importerar produkter som ska ansvara för att samla in och sedan se till att återanvända, återvinna eller ta hand om avfallet på annat miljövänligt sätt. Kommunerna har även ansvar för att upprätta en renhållningsordning som består av avfallsplan och föreskrifter om avfallshantering. Hanteringen av avfall inom kommunernas ansvar finansieras av separata avgifter till berörda fastighetsägare. Hanteringen finansieras alltså som regel inte via kommunalskatten. Kommunerna kan själva välja hur de vill organisera sin avfallshantering. När det gäller hushållsavfall, där kommunerna har ansvaret, är privata företag i större utsträckning verksamma inom insamling och transport, medan behandling av hushållsavfall i stor utsträckning omhändertas av offentligt ägda företag. Det finns 53 helägda kommunala bolag och 18 regionbolag inom avfallsområdet. De flesta förbränningsanläggningar och deponier som finns i landet ägs av kommunerna som tillsammans med de kommunala bolagen samt de tre stora energibolagen äger hela avfallsförbränningskapaciteten. De fem största aktörerna inom förbränning av hushållsavfall är Fortum, SYSAV, , Tekniska Verken och . I definieras hushållsavfall som det avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. Med jämförligt avfall menas avfall från industrier, affärsrörelser och annan likartad verksamhet som i renhållningssammanhang är jämförligt med avfall som kommer från hushåll. Som exempel kan nämnas avfall från personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall. Det avfall som genereras av industrier, affärer, entreprenadverksamheter med flera benämns ofta som verksamhetsavfall. Till skillnad från hushållsavfall är verksamhetsavfall avfall som uppkommer i en verksamhetsutövares regi. Verksamhetsavfall definieras inte i lagtext. Verksamhetsavfall kan i vissa fall kallas för industriavfall, processavfall eller liknande beroende på var avfallet uppstår. Verksamhetsavfall hanteras i huvudsak genom privata företag vad gäller insamling och materialåtervinning. Kommunägda aktörer svarar för en betydande del av återvinningen genom förbränning och biologisk behandling samt bortskaffande genom deponering. I grova drag ökar mängden hushållsavfall proportionellt med ökningen i den privata konsumtionen. Den behandlade mängden hushållsavfall i uppgick till ca . I den redovisade mängden ingår hushållsavfall och därmed jämförligt avfall som inkluderar: Kärl- och säckavfall. Grovavfall inklusive trädgårdsavfall. Jämförligt avfall från bl.a. affärer, kontor, industrier och restauranger. Den del av hushållsavfallet som omfattas av producentansvar, även om det inte faller under kommunalt renhållningsansvar. Av detta gick till materialåtervinning inklusive biologisk behandling, gick till avfallsförbränning med energiutvinning, deponerades. Farligt avfall utgör av det behandlade hushållsavfallet. Förutom hushållsavfall förbränns också övrigt avfall, främst verksamhetsavfall. Avfallsområdet är mycket heterogent till sin natur och starkt berört av ett stort antal avfalls-, miljö-, klimat- och energipolitiska mål. Det är i vissa fall oklart i vilken utsträckning som dessa målsättningar har sin grund i samhällsekonomisk effektivitet eller är ett resultat av andra kriterier. Sambandet mellan mål och medel är ofta diffust. Den politiska basen för avfallspolitiken inom EU är den s.k. avfallshierarkin. Avfallshierarkin innebär att det är viktigast att förhindra att avfall genereras, men om så sker är rangordningen återanvändning, återvinning, förbränning och deponering. Avfallshierarkin går långt tillbaka i tiden, och den har en starkt intuitiv appell. Det kan upplevas som orimligt att förbränna avfall som skulle kunna återvinnas. Därför är det inte förvånande att materialåtervinning har ett starkt politiskt stöd. Återvinning är emellertid också en resurskrävande och energiintensiv aktivitet, varför det samhällsekonomiska värdet av återvinning är en empirisk fråga. Det är framförallt två aspekter som bryter den samhällsekonomiska effektiviteten i avfallshierarkin: Bestämda kvantitativa målsättningar om samma återvinningsgrader för olika produkter leder till mycket varierande marginalkostnader för återvinning, såväl geografiskt inom länder som mellan länder. Detta gäller i särskilt hög grad för lätta material, såsom mjukplast eller material i små mängder, som är speciellt transportkostnadskänsliga. Med den karaktär som hushållsavfallet har så är marginalkostnaderna, vid höga ambitionsnivåer för utsortering och återanvändning, starkt stigande. Detta implicerar att en alltför strikt tillämpning av avfallshierarkin leder till onödigt höga samhällsekonomiska kostnader, speciellt transportkostnader. I vilken utsträckning som en alltför strikt tillämpning av avfallshierarkin är konsistent med en effektiv miljöpolitik eller god resurshushållning är uppenbarligen en politiskt mycket kontroversiell och känsloladdad fråga, medan det ur ekonomisk synvinkel är en empirisk fråga. Den slutsats som utredningen drar på basis av ett antal studier visar att avvägningen ur samhällsekonomisk synvinkel mellan deponering, återvinning och förbränning inte är en fråga om antingen eller utan både och. Eftersom deponering av brännbart avfall är förbjudet inom EU står valet av behandling av genererat hushållsavfall mellan förbränning och materialåtervinning. Insamling av återvinningsbart material är (som nästan alla andra processer) resursförbrukande, men dessutom energintensiv, och har stigande marginalkostnader, medan avfallsförbränning i grova drag har konstanta marginalkostnader, varför en avvägning måste ske mellan de effekter på resurser och miljö som en ökad materialåtervinning innebär jämfört med förbränning av avfallet. Faktorer som påverkar marginalkostnaden inkluderar bl.a. typ av avfall och rumsliga aspekter, bl.a. i form av höga transportkostnader, speciellt i vissa regioner. Kvantitativa mål för återvinningsnivåer kan lätt leda till mycket höga marginalkostnader. Såväl samhällsekonomiska som miljöpolitiska skäl talar därför för stor försiktighet i ambitionerna för materialåtervinningen. Mål med existerande skatt Syftet med införandet av avfallsförbränningsskatten, som utgjorde ett led i den gröna skatteväxlingen, var flerfaldigt. Det övergripande syftet var att gynna den avfallshantering som ansågs miljömässigt och samhällsekonomiskt fördelaktig, men skatten skulle dessutom sträva efter att uppfylla de miljö-, energi- och klimatpolitiska målen. Av regeringens uttalande i propositionen kan slutsatsen dras att regeringen förutsätter att återanvändning, materialåtervinning och biologisk behandling av hushållsavfall i princip är mer fördelaktigt än förbränning. Metoder för omhändertagande av avfall såsom återanvändning och materialåtervinning (och biologisk behandling) har dock ofta svårt att konkurrera ekonomiskt med avfallsförbränning. Ett av syftena med skatten var därför att göra behandlingsmetoden förbränning relativt dyrare än andra behandlingsmetoder och på så sätt stimulera till ökad återanvändning och materialåtervinning. Eftersom hushållsavfall också innehåller fossilt material medför avfallsförbränningsskatten dessutom att ett pris sätts på de utsläpp av koldioxid som uppkommer vid förbränningen. Ur energipolitisk synvinkel, och i enlighet med EU:s kraftvärmedirektiv, bör styrningen av det avfall som förbränns ske i enlighet med förbränningshierarkin enligt vilken högeffektiv kraftvärme är överlägsen lågeffektiv sådan som i sin tur är överlägsen ren värmeproduktion. Skatten utformades därför med starka incitament för förbränning av hushållsavfall i kraftvärmeverk. Hushållsavfall har ett antal karakteristika av betydelse för styrmedelsanalyser: Det är heterogent – omfattar ett tiotal huvudkomponenter. Avfallets sammansättning är dyrt och ekonomiskt orimligt att mäta kontinuerligt. Sammansättningen av säck- och kärlavfall baseras normalt på plockanalyser. Av personliga integritetsskäl kan det vara svårt att genomföra mätningar på hushållsnivå. Variansen är stor. Sammansättningen varierar med kommunernas avfallshantering, årstid, vattenhalt, bebyggelse etc. Den statistiska osäkerheten är relativt hög eftersom antalet mätningar och plockanalyser är relativt lågt och import- och exportstatistiken outvecklad. Beräkningar av avfallets energiinnehåll baseras på matematiska formler vars härledning bygger på innehållet av kol, väte, syre, svavel och aska i delkomponenter av avfallet. Beräkningar av avfallets biologiska och fossila innehåll lider av liknande svagheter. Ur incitaments- och därmed även ur styrmedelssynpunkt har hushållsavfall vissa särdrag: I samhället som helhet ökar avfallsvolymen i stort sett proportionellt mot ökningen i privat konsumtion. I grova drag kan vi således betrakta avfallsvolymen som bestämd av den privata konsumtionens utveckling. En förklaring till detta är t.ex. att det enskilda hushållet sällan låter typen av förpackning bestämma valet mellan olika varor eller hur stor del av hushållens budget som går till konsumtion. Med undantag för villahushåll, och i viss mån bostadsrättsföreningar, är det svårt, med undantag för pantsystem, att med ekonomiska incitament direkt påverka mängden hushållsavfall eller hushållens hantering av sitt avfall.