sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — Kommunen måste å sin sida åläggas en underrättelseskyldighet i förhållande till , när det gäller individens delta- gande i undervisning i svenska respektive annan sysselsättning. kommer vidare att vara den myndighet som ansvarar för utbetalande av statlig ersättning till kommunerna. behöver därför inhämta relevanta uppgifter från kommunerna. Det handlar om bl.a. statistik över antalet studerande och sysselsatta i övrigt i respektive kommun. bör också ansvara för uppföljning och utvärdering samt för återrap- portering till regeringen i enlighet med vad regeringen föreskriver. Utredningen har i uppdrag att utreda hur asylsökandes boende påverkar möjligheterna till ökad sysselsättning och egenförsörjning samt föreslå åtgärder gällande boendet som stärker förutsättning- arna för en effektiv och human asylprocess. Kapitlet inleds med en redovisning av gällande regelverk, ett avsnitt om boenderelaterade insatser samt en lägesbeskrivning av asylsökandes boende med särskilt fokus på valet och konsekvenserna av det egna boendet. Lägesbeskrivningen i kapitlet grundar sig, vid sidan av statistik och verksamhetsredovisning från och intryck från utredningens kommunbesök, huvudsakligen på tre olika dokument. –eget boende – EBO. En kartlägg- ning. (, och . , Diversity and Welfare, , ) –betänkandet Etablering i – möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75) från Utredningen om flyk- tingmottagande och introduktion, samt –studien hopp och förtvivlan (, NTG- asyl & integrations skriftserie, nr 4 2007). Efter lägesbeskrivningen följer ett kort diskuterande avsnitt i vilket lyfts fram vissa principiella problem rörande asylsökandes boende som utredningen haft att förhålla sig till. Avslutningsvis redogörs för utredningens överväganden och förslag. Nuvarande ordning för mottagande av asylsökande infördes genom lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Det blev då möjligt för asylsökande att ordna sitt boende själva med bibehållen ekonomisk ersättning från Migra- tionsverket. Av lagen framgår bl.a. att ska ha huvudansva- ret för mottagandet av asylsökande och att verket för detta ändamål får driva förläggningar. får också uppdra åt andra att driva förläggningar. Det framgår också att en asylsökande som inte själv ordnar bostad har rätt till logi på en förläggning och ska erbjudas plats på en sådan av . En asylsökande som inte önskar utnyttja en erbjuden plats ska ändå registreras vid en förläggning. I fråga om ansvar och boende för ensamkommande barn gäller särskilda bestämmelser (jfr avsnitt 7.1.2). kärnuppdrag när det gäller asylsökandes boende är, som framgår ovan, att erbjuda logi åt de asylsökande som inte väljer att ordna boende på egen hand. För detta ändamål ska verket driva eller uppdra åt annan att driva förläggningar/anlägg- ningsboenden. ska främja att asylsökande bosätter sig i regio- ner där det finns förutsättningar för ett bra boende, utbildning och arbete. Detta uppdrag är en integrerad del i mottagandeverksam- heten och framgår av regleringsbrevet för myndigheten. Frågan om boendet tas upp med den sökande vid ansöknings- tillfället för att klargöra om denne vill bo i av organiserat boende eller eget boende. Information om det ovanstående ges också vid den inledande mottagningsinformationen (inskrivningssamtalet) som ges till den sökande då denne har skrivits in på en mottagningsenhet. Detta gäller för alla asylsökande oavsett formen för deras boende. Därefter sker en gruppintroduktion i vilken möjligheterna till framtida etablering tas upp. tar också senare under asylprocessen – om tillfälle ges – upp boendefrågan med asylsökande som bor i eget boende. Det gäller om en asylsökande som bor i eget boende vänder sig till och är miss- nöjd med sin boendesituation eller inte har möjlighet att bo kvar i sitt boende; vederbörande erbjuds då plats på ett anläggnings- boende. Det gäller också i samband med underrättelse om beslut om uppehållstillstånd. Med finansiering från Flyktingfonden och Återvändandefonden medverkar vidare i en rad projekt som syftar till att få asylsökande att flytta från en kommun till en annan. Tyngdpunkten i de boenderelaterade informationsinsatser som gör ligger i skedet efter ett eventuellt beviljande av uppehållstillstånd. försöker då hitta en lämplig introduktionsplats utifrån individens utbildnings- och yrkesbak- grund och arbetsmarknadssituationen. Samverkan sker härvid i första hand med kommunerna, men också med Arbetsförmed- lingen. Nya samverkansformer med Arbetsförmedlingen är under etablering (jfr avsnitt 4.1.2 och 4.3.3). Det sjunkande antalet asylsökande som kommer till gör att arbetar med att avveckla anläggningsboenden på olika platser i och skära ner antalet boendeplatser. Det är myndighetens verksledning som avgör var minskningar i boendesystemet ska göras. Ansvaret för anskaffning av nya boendeplatser ligger i första hand på den centrala enhet inom som ansvarar för upphandling. De bostäder som förhyrs av verket upphandlas inte, utan hyrs i enlighet med vad som normalt gäller på hyresmarknaden. 5.3Asylsökandes boende – hur många bor var och hur? I detta avsnitt som till största delen bygger på nämnda rapport från redovisas statistik om antalet asylsökande som bor i eget boende respektive anläggningsboende samt information om var i landet de bor. var 38 371 personer inskrivna i mottagandesystem. Antalet inskrivna har ökat men har legat relativt stabilt mellan 30 000 och 40 000. Fördelningen av antalet individer som bor i respektive boende- form har varit anmärkningsvärt . bodde av de asylsökande i eget boende. Ande- len minskade sedan till , 2002, 2002 och (SOU 2003:75, s. 186). Tabellen nedan visar utvecklingen perioden – . Som framgår har andelen i eget boende ökat något från till 2008. Figur 5.1 Antal asylsökande i anläggningsboende (ABO) och eget boende (EBO), 2004–2008 Asylsökande personer i migrationsverkets mottagningssystem (respektive år) avskaffades den s.k. bostadsersättningen på 350 respektive (ensamstående och familj) för personer i eget boende. Detta har inte fått någon märkbar effekt; andelen i eget boende har efter det ökat något. Även om antalet asylsökande i eget boende har ökat mellan och har ökningen inte varit så stor som skulle ha kun- nat förväntas mot bakgrund av den kraftiga ökningen av antalet asylsökande som har kommit till . Det egna boendet är ett fenomen som berör hela landet, inte bara några få kommuner. var det 33 kommuner i vilka det bodde fler än 100 asylsökande i eget boende. De flesta kommu- ner har haft ungefär samma volym av asylsökande i eget boende. Dock finns en tendens till att fler asyl- sökande söker sig till eget boende i medelstora kommuner som t.ex. och . Den kommun i vilken antalet asyl- sökande i eget boende har ökat mest är . Av tabell 5.1 framgår utvecklingen av antalet asylsökande i eget boende i de tio kommuner som har haft flest asylsökande i sådant boende. 2008 var av de asylsökande koncentrerade till dessa tio kommuner. Antalet asylsökande i eget boende 2004–2008 Fem kommuner står för av antalet asylsökande i eget boende. är den kommun som har överlägset flest i eget boende. bodde ungefär en fjärdedel av alla asylsökande som bodde i eget boende i . Fyra andra kommuner hade fler än tusen asylsökande i eget boende. Dessa var , , och . Om antalet asylsökande i eget boende relateras till kommunernas folk- mängd blir bilden annorlunda. I och utgjorde de asylsökande i eget boende av befolkningen i respek- tive kommun. Andra kommuner med ett i förhållande till befolk- ningen stort antal asylsökande i eget boende var , och () samt , , och (). I är genomsnittet för andel asylsökande i eget boende . Andelen asylsökande totalt av i bosatta (dvs. asylsökande i anläggningsboende medräknade) är . Av figur 5.2 framgår den länsvisa fördelningen av antalet asyl- sökande inskrivna i mottagandesystemet som bor i anläggnings- boende respektive eget boende. De tre storstadslänen skiljer ut sig i den meningen att eget boende är den klart dominerande boende- formen. I finns över huvud taget inte några anlägg- ningsboenden. Antal asylsökande i eget boende respektive anläggningsboende Som framgår av figur 5.2. har anläggningsboen- den i sexton av landets län och cirka 160 kommuner. Så gott som alla anläggningsboenden utgörs av lägenheter inrymda i vanliga bostadsbestånd. Lokalt, särskilt med ett kraftigt stigande antal asylsökande, kan det förekomma andra typer av anläggningsboenden, såsom t.ex. stugbyar eller vandrarhem. Enligt interna riktlinjer ska det bo två perso- ner per rum (gäller också ev. vardagsrum), dvs. 6 pers i en trea, 4 i en tvåa osv. Avvikelser kan förekomma om två sängar inte ryms i ett rum eller om rummet är mycket stort. görs bedöm- ningen att en person har behov av ett eget rum. Det kan vara en ensamstående förälder med barn, personer med handikapp, sjuk- dom m.m. Det finns inte några riktlinjer inom verket avseende vilken boyta som varje person ska ha till sitt förfogande. I den information om anläggningsboende som asylsökande får i anslutning till att en asylansökan har getts in, anges att ensamstå- ende måste dela rum och att familjer kan få ett eget rum men måste räkna med att dela lägenhet med andra personer. Enligt de flesta mottagningsenheterna inom är det dock ovanligt att familjer behöver dela lägenhet. Det är också uppfattningen hos centralt ansvariga inom . Enligt vissa mottag- ningsenheter är det emellertid vanligt förekommande, bl.a. bero- ende på hög inströmning och brist på mindre lägenheter. Också ger bilden av att det är vanligt att barnfamiljer inte får egen lägenhet. Skicket på lägenheterna varierar stort. Det beror, enligt Migra- tionsverket, bl.a. på att de sökande inte alltid sköter dem på önsk- värt sätt. Ju större lägenhet och ju fler individer som delar på den desto större är i regel slitaget. håller kontinuerlig kontakt med fastighetsägarna för att lägenheterna ska kunna hållas i acceptabelt skick. Ofta har lägenheterna initialt, i samband med att Migrationsver- ket förhyr dem, en något lägre standard vad gäller ytskikt, vitvaror, badrum etc. Detta beror främst på att verket hyr fastigheter som av olika skäl varit svåruthyrda vilket medfört att renoveringar inte prioriterats. Lägenheterna är möblerade enligt en standard som innebär säng inklusive , ett täcke och en kudde per person. Vidare finns det i lägenheten tillgång till en soffa, ett soff- och matbord, ett antal stolar och sedvanligt husgeråd. 5.3.3Varför välja eget boende? Den bild som tecknas i fråga om drivkrafterna bakom asylsökandes val av boende är relativt likartad i samtliga tre dokument som nämns inledningsvis i kapitlet. Tre olika kluster av orsaker går att urskilja. För det första finns det hos många asylsökande en längtan efter normalitet, självbestämmande och kontroll. Att helt enkelt få klara sig själv synes för många vara en avgörande drivkraft bakom valet av eget boende. Längtan efter normalitet handlar inte bara om hemmiljön i snäv bemärkelse. De asylsökande vill integreras, ha sociala kontakter och känna delaktighet i lokalsamhället. Generellt upplevs möjligheterna till detta vara betydligt större för den som väljer eget boende än för den som bor i anläggningsboende. För det andra spelar släkt och andra landsmän en roll. Frågan är emellertid vilken roll. I SOU 2003:75 framhålls att de asylsökande har en önskan att bo med eller nära släkt och andra landsmän. Det betonas att en viktig förklaring till valet av boende just varit att många av de asylsökande haft släktingar i som erbjudit dem bostad. Detta senare led tar fasta på. Viljan att vara nära släkt och vänner kan, menar , vara en bidragande orsak till valet av bostadsort, men inte till att individen väljer att faktiskt bo inneboende. I samman- hanget stöder hon sig på kulturgeografen som i sin forskning ifrågasätter den vanligt förekommande föreställningen att segregation uppstår på grund av att människor vill bo med sina släktingar och landsmän.1 För det tredje finns det en osäkerhet kring och utbredda nega- tiva föreställningar om Migrationsverkets anläggningsboenden, bland asylsökande. Många har egna dåliga erfarenheter från anlägg- ningsboende. Och de som inte har egna direkta dåliga erfarenheter har en tydlig uppfattning genom hörsägen. lyfter fram att det engelska ordet för förläggning, camp, kan spela en roll för asylsökandes negativa uppfattning. Inte minst betonar i sin rapport att valet av eget boende ofta i praktiken är en konse- 1 Stadens rasifiering. Etnisk boendesegregation i folkhemmet. kvens av att man aktivt väljer bort anläggningsboende. Viktiga orsaker till detta menar bl.a. är bristen på konkretion i erbjudandet om anläggningsboende samt frånvaron av inslag av matchning mot arbetsmarknaden. Störst betydelse för att asyl- sökande väljer bort anläggningsboende har dock enligt faktorer som boendenas geografiska lokalisering och låga standard, särskilt den trångboddhet som är förknippad med anläggningsboende (se vidare nedan). Anläggningsboendenas geo- grafiska lokalisering är också något som lyfts fram som den vikti- gaste enskilda faktorn av . För många asylsökande är storstäderna det självklara valet. Detta är förstås kopplat till redan nämnda förklaringar till valet av eget boende som viljan till närhet till släkt och vänner och de större möjligheterna till arbete och integration. Något som förtjänar särskild uppmärksamhet är trångboddhets- aspekten. Den har tidigare i debatten framför allt lyfts med kopp- ling till det egna boendet (jfr också nedan). Av framgår att det finns en påtaglig trångboddhetsproblematik kopp- lad också till anläggningsboende. Barnfamiljer delar ofta enligt rapporten lägenhet med andra familjer och ensamstående delar i regel rum. 5.3.4För- och nackdelar med eget boende Orsakerna till att många asylsökande väljer eget boende, samman- faller naturligen i stor utsträckning med de fördelar individen upp- lever med eget boende. För individen ligger värdet av eget boende framför allt just i upplevelsen av (relativ) normalitet, av själv- bestämmande och kontroll över sin situation och av (relativ) tillhö- righet till det omgivande samhället. Handläggare på Migrationsver- ket vittnar även om att det kan vara värdefullt för de asylsökande att ha mer etablerade personer omkring sig som kan ge hjälp och stöd dem i olika avseenden. Det kan också konstateras att reguljärt förvärvsarbete relativt sett är betydligt vanligare bland asylsökande i eget boende än bland dem i anläggningsboende, även om förvärvsfrekvensen allmänt sett är mycket låg. Arbete har förstås en direkt ekonomisk betydelse för individen men är också något positivt för livssituationen i stort. Tecken tyder också på att eget boende kan ha vissa positiva effekter när det gäller tidigare asylsökandes sysselsättning och etablering i samhället. innehåller en statistisk analys med uppgifter från STATIV, SCB:s longitudinella integra- tionsdatabas. Analysen visar att det är mer sannolikt att tidigare asylsökande som bott i eget boende har ett eget hem eller bostads- rätt och arbete än tidigare asylsökande som bott i anläggningsbo- ende. Resultaten måste emellertid tolkas med försiktighet. Även om i sin analys beaktat olika demografiska, socioekono- miska och geografiska bakgrundsfaktorer, så finns det selektions- problem som man inte haft möjlighet att närmare analysera inom ramen för den aktuella förhållandevis begränsade studien. Studien är dock ändå en indikation på att eget boende i jämförelse med anläggningsboende inte generellt kan sägas vara negativt för möjligheterna till egen försörjning och etablering i samhället på . Ur ett samhälleligt perspektiv är förstås den högre förvärvsfre- kvensen bland asylsökande i eget boende en fördel, ekonomiskt och i övrigt. Det egna boendet har också andra direkta kostnads- fördelar ur samhällets synvinkel – staten behöver ju inte för dem som väljer eget boende tillhandahålla något anläggningsboende. Det kan även sägas vara något positivt för samhället att människor får göra sina egna val. Det är en viktig signal till individen att denna tilltros förmåga att fatta avgörande beslut om sin framtid. De nackdelar med det egna boendet som redovisas är av flera slag. Något som framstår som ett huvudproblem är trångbodd- heten och dess konsekvenser. Det är svårt att sova när många delar sovrum. Det drabbar inte minst barnen som ska orka med skolan. Barnen behöver också utrymme och ro för att kunna göra sina läxor. Sysslolöshet gör att många asylsökande tillbringar tid i hemmet vilket skapar särskild friktion vid trångboddhet. Konflikter med värdfamilj och andra inneboende är vanliga. Konflikter med värdfamilj men också andra skäl gör att asyl- sökande som bor i eget boende ofta tvingas flytta. De återkom- mande uppbrotten kan fresta på psykiskt – det som snarare skulle behövas är ju stabilitet och kontinuitet. Återigen är det ofta barnen som drabbas hårdast. En särskild baksida av det egna boendet kan vara det beroende i förhållande till värdfamiljen/hyresvärden som man som asyl- sökande hamnar i. En del i detta beroende är medvetenheten hos båda parter om att den asylsökande inte har en säker framtida rätt att vistas i . har i sin studie While we are waiting lyft fram att beroendet av hyresvärden/värdfamiljen kan vara förknippat med en särskild jämställdhetsproblematik. I studien citeras en yngre kvinnlig asylsökande som är inneboende hos vänner till hennes äldre bror. Värdparet tar, i relation till kvinnan, på sig en kontrollerande roll och försöker dra upp ramarna för hennes sociala liv. Också lyfter i sin rapport fram jäm- ställdhetsaspekten. Bland annat uppmärksammas att det kan vara särskilt påfrestande för kvinnor med trångboddhet, vilka ofta tillbringar mer tid i hemmet. Trångboddheten har också följder för husägare och grannar. Slitaget ökar ju fler som bor i en lägenhet liksom risken att grannar störs. Också här finns anledningar till konflikter. När det gäller de problem med det egna boendet som är relate- rade till trångboddhet menar att det finns anledning att misstänka att dessa har fördjupats . Detta vore enligt myndigheten logiskt utifrån den alltmer ansträngda bostadsmarknaden. Enligt verket är problemen med det egna boen- det på många håll i grunden ett bostadsproblem. uttrycker oro för de långsiktiga konsekvenserna inte minst ur ett barnperspektiv. För samhället kan det egna boendet innebära hård belastning på den enskilda kommunens skola, barnomsorg och sociala service. konstaterar i sin rapport att de kontakter med kommuner som tagits under utarbetandet av rapporten visar att det inte finns särskilt mycket samlad information om hur det egna boendet påverkar de asylsökande eller berörda kommuner. har lämnat över en underlagsrapport2 och en utvärdering av projektverksamhet för asylsökande.3 Båda dessa dokument förstärker den allmänna bilden av problem förknippade med eget boende. Utifrån dokumenten drar dock slutsat- sen att en del av de problem som redovisas mer har med volymen av asylsökande än med hur de bor att göra. Volymproblem är särskilt tydliga inom sjukvården och den organiserade sysselsätt- ningen. Det som emellertid framhåller är att kommunerna inte berörs av systemet med eget boende i så stor utsträckning individerna är asylsökande. Svårig- heterna för kommunen blir i regel mer påtagliga efter det att asyl- 2Kris i flyktingmottagandet – rapport om konsekvenserna av den tillfälliga lagen om uppehållstillstånd och lagen om mottagande av asylsökande. , Stencil , den 3Solrosen i – ett utvecklingsprojekt: Metoder, lärdomar och erfarenheter, , kommun (2008). sökande beviljats uppehållstillstånd. Det är när personer beviljas uppehållstillstånd som de har rätt till introduktion och har lika rätt till service som andra folkbokförda i kommunen. Det är också då som bostadsbristen kan bidra till ohållbara situationer. Från kommunalt håll ger man i stort en liknande bild som de utredningar och den forskning som finns på området gör. Dock betonas ofta mer det egna boendets långsiktiga negativa effekter för möjligheterna till integration och etablering på arbetsmarkna- den. De som bor i eget boende och beviljas uppehållstillstånd blir, framhåller man, kvar och bidrar där på ett olyckligt sätt till sitt eget utanförskap och till att den allmänna etniska boendesegregationen i storstadsregionerna fördjupas. Såväl enskilda kommuner i stor- stadsregionerna som understryker också att det utvecklats en adresshandel som innebär att asylsökande köper en adress att skriva sig på i en kommun som man vill ha möjlighet att bo i om man beviljas uppehållstillstånd. Som framgått är de mest påtagliga negativa effekterna av det egna boendet framför allt kopplade till ett fåtal kommuner i storstadsregionerna. Det finns emellertid en tydlig tendens till att problem förknippade med eget boende blir allt vanligare också i medelstora kommuner. 5.4Vissa principiella frågor och motstående intressen Asylsökandes boende är en fråga med många dimensioner. Det finns en rad delvis motstående intressen i sammanhanget. Det är också det mycket svårt att med någon större säkerhet bedöma effekterna av olika typer av åtgärder. Mot denna bakgrund har det för utredningen vid formulerande av förslag inte minst handlat om att fokusera på hur olika förslag samverkar och på genomförbar- heten i ett samlat paket av förslagna åtgärder. Som en bakgrund till de förslag som formuleras i det följande avsnittet redogörs i detta avsnitt för några principiella frågor av intresse i detta perspektiv. Inom asylområdet uppstår inte sällan frågor som rör tvång kontra frivillighet. Detta gäller särskilt när det gäller boendet. Vissa kommuner har tydliga uppfattningar om behovet av att styra var och hur asylsökande ska få bo. Inte sällan framförs i debatten förslag om att asylsökande inte själva ska få bestämma var de vill bo. I regel kopplas dock inte sådana förslag till resonemang om vad som bör hända och vad som juridiskt kan hända de personer som trotsar förbudet och ändå väljer att bo där de vill. När ett nytt mottagandesystem ska utformas är det därför viktigt att diskussionen utgår från de juridiska ramar som gäller. Vilka sanktioner får vidtas mot den som bosätter sig på fel ställe? I rådets direktiv /9/EG av om minimi- normer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna finns regler om bosättning. Direktivet ger medlemsstaterna rätt att besluta om var den asylsökande ska bosätta sig. Den sanktion som direktivet pekar ut är de materiella mottagningsvillkoren. Medlems- staterna får alltså ställa som villkor för att bevilja t.ex. ekonomiskt bistånd att asylsökande bosätter sig på en bestämd plats. Några andra sanktionsmöjligheter, såsom frihetsberövande och tvångsför- flyttning, finns alltså inte knutna till boendet i direktivet. Utredningen har mot denna bakgrund i sitt arbete utgått från att det påtryckningsmedel som kan komma ifråga i samband med valet av boende är det ekonomiska biståndet. Behovet av att avlasta vissa kommuner i storstadsregionerna kontra målet sysselsättning och egen försörjning Vissa kommuner i storstadsområdena hamnar i tider av stor ökning av antalet asylsökande i en svår situation med stora påfrestningar på den kommunala servicen. Förutsättningarna för individen när det gäller att finna ett rimligt boende och sysselsättning är inte de bästa i många av dessa områden. Det står dock klart att storstadsområdena, inte minst , är nationella tillväxtmotorer med en relativt sett mycket god regional arbetsmarknad. De statistiska analyser som presenterar i sin rapport tyder också som redan nämnts på att asylsökande som bor i eget boende efter ett eventu- ellt uppehållstillstånd klarar sig väl så bra på såväl bostads- som arbetsmarknaden, som den asylsökande som bott i anläggnings- boende. Det finns vidare en stor medvetenhet om de negativa effekterna av 1980-talets Hela-Sverige-strategi då asylsökande spreds över landet, primärt utifrån tillgången till bostäder.