sou · GXB380 · 2009-10-05 00:00:00 — Samma diskussion fördes avseende polisingripanden före det att den nuvarande bestämmelsen i 28 § polislagen (1984:387) infördes . Betydelsen av en fullständig dokumentationsskyldighet vid polisingripanden har påtalats av till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling vid en inspektion . De intagna i häkte och anstalt befinner sig i en särskilt utlämnad situation förhållande till Kriminalvården, eftersom deras kontakt med omvärlden är så begränsad. Utredningen har i kapitel 5 behandlat frågan om rättslig tillsyn inom kriminal68 . 2007/08:JuU14, Motion 2007/08:Ju365. 69 23 § KvaL resp. KVFS 2006:13. Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80 vården. Utredningen har bedömt att det finns behov för en extern tillsynsmyndighet för kriminalvården. Frågorna om en eventuell dokumentationsskyldighet av våldsanvändning och en anmälningsplikt om en intagen skadas p.g.a. våldsanvändning är av sådan karaktär att den lämpligen bör diskuteras i det sammanhanget och av en eventuell utredning med det specifika uppdraget. 8.10.4 Effekterna av säkerhetsuppgraderingen Bedömning: Säkerhetsuppgraderingen inom har inneburit färre rymningar och mindre narkotika på kriminalvårdsanläggningarna, vilket är Kriminalvårdens prioriterade mål. Säkerhetsnivån har blivit högre inom kriminalvården. Det saknas underlag som visar om våldet har minskat eller om antalet allvarliga incidenter har blivit färre. Efter det att säkerhetsuppgraderingen påbörjades har ett stort antal åtgärder av olika slag vidtagits för att förbättra säkerheten inom kriminalvården. Kriminalvårdens uttalade mål för säkerhetsuppgraderingen har varit nollvisioner avseende rymningar, droger, kriminella aktiviteter och våld, hot eller trakasserier på kriminalvårdsanläggningarna. Kriminalvårdens uppföljning visar en positiv utveckling mot de uppställda målen. Antalet rymningar var, som har framgått, mycket högt –2004 jämfört med antalet rymningar både före och . Rymningarna ägde rum då belastningen på och beläggningsgraden vid anstalterna var hög. Den säkerhetsuppgradering som har ägt rum utgick från vad som kan betecknas som ett extraordinärt läge. har både beläggningsgraden och antalet rymningar minskat. Med tanke på att rymningarna nu nästan uteslutande sker från öppna anstalter, 68 rymningar , torde det inte vara realistiskt att minska dessa ytterligare. Kriminalvården har således uppnått ett gott resultat genom att ha minskat antalet rymningar. Det kan dock konstateras att antalet rymningar här visar samma utveckling och relativa nivå som i och , där det inte har satsats lika mycket på säkerheten . Uppgraderingen av säkerheten torde således i vart fall inte ensamt ha lett till att antalet rymningar minskat. SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete Säkerhetsuppgraderingen har medfört betydande kostnader för Kriminalvården, vilket utredningen har visat i det första delbetänkandet (SOU 2008:71). Eftersom målen för uppgraderingen av säkerheten inte har varit fullständiga går det inte att ställa kostnaderna mot resultatet. Säkerhetsåtgärderna har haft ett vidare syfte än att bara uppnå de av Kriminalvården formulerade nollvisionerna. Det är inte möjligt att beräkna hur kostnaderna för säkerhetssatsningarna bör fördelas då dessa också finansierat annat, t.ex. bättre brandskydd, än åtgärder för att uppnå de nu nämnda målen. iakttog att det särskilt på avdelningar med hög säkerhet förekom att vårdare drog sig undan de intagna. bedömde företeelsen som en säkerhetsrisk, eftersom personal varken hör eller ser vad som förekommer på avdelningen. Vidare finns en risk att vissa intagna genom sina ledaregenskaper eller genom hot och våld tillåts styra en avdelning eller ta över en avdelning.70 har visat att av Kriminalvårdens anställda har av vårdarna i anstalt, häkte och transporttjänst drabbats av våld, hot eller trakasserier.71 Enligt Brottsförebyggande rådets undersökning hade flera av dem som hade utsatts för hot blivit mer försiktiga, mindre personliga och mer byråkratiska i sitt sätt att bemöta de intagna. Att många utsatta upplevde rädsla och därigenom anlade en kyligare och försiktigare attityd mot de intagna kunde enligt ha indirekta konsekvenser på yrkesutövningen och på kriminalvården som system.72 Utredningen finner att som säkerhetsuppgraderingen har pågått har antalet JO-anmälningar avseende kriminalvården ökat även om det kan vara svårt att visa något säkert missnöjessamband mellan anmälningsfrekvensen och säkerhetsuppgraderingen. I utredningens intervju- och enkätundersökning ger medarbetarna säkerhetssatsningen ett gott betyg. En stor andel av medarbetarna uppger också att de känner sig trygga på sitt arbetsställe. I intervjuerna uttrycktes att den förbättrade säkerheten inte har påverkat det kriminalvårdande arbetet. Kriminalvårdens ledning är mycket tydlig med att säkerhetsuppgraderingen till mycket liten 70 SOU 2005:6, s. 159. 71 , Rapport 2006:5, s. 33 f. 72 , Rapport 2006:5, s. 46. Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80 del handlar om tekniska lösningar, utan den stora förändringen ligger i förändrade attityder. Det går dock inte att belägga att det nu är säkrare inom . Antalet incidenter har t.ex. inte minskat, enligt . Antalet självmord har inte heller minskat, enligt Kriminalvårdens egen statistik. Kriminalvården har i övrigt inte någon statistik avseende incidenter, våld mellan intagna eller hot och våld mot personal förrän . Införandet av det nya incidentrapporteringssystemet är inte heller slutfört. Att se till att de anställda inte utsätts för våld eller hot får, enligt utredningens uppfattning, betraktas som en av de allra viktigaste effektivitetsåtgärderna för att förbättra säkerheten vid kriminalvårdsanläggningarna . Med dagens höga tekniska säkerhetsnivå är det mycket svårt att från utsidan frita någon intagen eller häktad. Möjligheten att rymma består i princip att angripa en anställd, antingen direkt genom att ta den anställde som gisslan eller indirekt genom att hota och utöva utpressning mot den anställde. Kriminalvården har , , gett sin personalenhet i uppdrag att följa upp behovet av åtgärder för att motverka våld mot de anställda. Frågan är av så stor betydelse att utredningen anser att den kräver särskilt hög prioritet. 8.10.5 Kriminalvårdens säkerhetsarbete i ett internationellt/nordiskt perspektiv Bedömning: Den svenska kriminalvården har, i jämförelse med andra nordiska länder, genomfört en mer långtgående säkerhetsuppgradering och vidtagit fler åtgärder för att förbättra säkerheten. Eftersom i högre grad än de andra länderna saknar en uppföljande statistik om säkerhetsrelaterade frågor är det svårt att dra säkra slutsatser om omfattningen av säkerhetsuppgraderingen har varit motiverad. Det kan dock konstateras att och har färre säkerhetsrelaterade problem, trots att de inte har satsat lika mycket på säkerhetsfrågor. De närmare orsakerna till detta har utredningen inte haft tillfällighet att utreda. I är betydligt fler personer intagna i anstalt än i de övriga nordiska länderna. I relation till folkmängden är dock antalet 238 SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete intagna relativt lika, ca 75 intagna per 100 000 invånare. Kriminalvårdens inriktning i de nordiska länderna skiljer sig åt i väsentliga hänseenden. I och avtjänar en betydligt mindre andel av de dömda sina straff genom frivårdspåföljder jämfört med och . avser nu att förändra detta. I och avtjänar ungefär lika stora andelar av de dömda frivårdspåföljder och fängelsestraff, men i är nästan två tredjedelar av anstaltsplatserna öppna. I är motsvarande andel öppna platser endast en fjärdedel. Förutsättningarna mellan länderna är inte helt de samma, men de beskrivna skillnaderna torde i första hand mer bero på kriminalvårdspolitiska ställningstaganden än på att de intagna i väsentlig grad skulle skilja sig åt. En tänkbar förklaring till skillnaderna i satsning på säkerhet kan vara skillnaden i yttre tryck mot verksamheten i våra länder. I och i har företrädare för respektive kriminalvårdsmyndighet uppgett att de har följt hur den svenska Kriminalvården har satsat på säkerheten och i flera hänseenden också tagit efter . De har dock inte alltid valt att göra på samma sätt som här. Vid en nordisk jämförelse av säkerhetsläget vid anstalterna framstår antalet rymningar –2004 i inte som anmärkningsvärt högt.73 Jämförelsen försvåras dock av att det i endast finns knapphändig uppföljande statistik avseende säkerhetsrelaterade frågor. I och finns det t.ex. statistik om incidenter, tvångs- och våldsanvändning, vilket den svenska Kriminalvården till stor del saknar. Från och sida är man noga med att påpeka att man där inte har varit utsatta för ett så stort politiskt och medialt tryck som det som fanns i under och . Företrädare för kriminalvårdsmyndigheterna där har uppgett att de därför inte behövt vidta åtgärder på det sätt som de har uppfattat att den svenska myndigheten tvingats till. De har vidare poängterat att de visserligen har haft ett antal rymningar från sina slutna anstalter, men att rymlingarna inte varit samhällsfarliga. De har därför respekt för att den svenska har vidtagit fler mer långtgående åtgärder då flera av dem som rymde i var farliga, däribland en man som hade mördat två poliser. Det påpekas att de erfarenheter som Kriminalvården har vunnit har varit till stora nytta även för de andra nordiska kriminalvårdsmyndigheterna. 73 Se tabell 8.4 och figur 8.23. Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80 I är man tveksam till att införa så många säkerhetsklasser som i , då de menar att det finns en risk för att de intagna ska fastna för högt. Med ett stort antal säkerhetsklasser, som ska kombineras med olika behandlings- och påverkansprogram kan man tvingas att kompromissa kring vilken vård som ska erbjudas. Många säkerhetsklasser kan leda till att den intagne inte kan ges den bästa tillgängliga vården. Till utredningen har det också från nordiskt håll uttryckts viss tveksamhet till att ordning och reda är den bästa utgångspunkten för en effektiv kriminalvård. Det har istället framhållits att en effektiv kriminalvård bäst kan nås genom att erbjuda de intagna så stor frihet som möjligt. Det har påpekats att det finns forskning som visar att kontakter under verkställigheten mellan intagna och ickekriminella personer utanför anstalten har en signifikant betydelse för att minska återfallsrisken.74 Både i och i är närhetsprincipen levande, medan Kriminalvården i inte längre tillämpar den på ett tydligt sätt. I har man för avsikt att stärka regionerna och se till att det i varje region finns anstalter av olika slag så att de intagna kan genomgå klientresan i närheten av hemmet. Den norska Kriminalomsorgens ledning konstaterar att även den som döms till så korta fängelsestraff som riskerar att förlora jobbet, bostaden och kanske familjen innan de har frigetts. Den norska regeringen har därför föreslagit en s.k. tillbakeføringsgaranti i syfte att minska återfallen i brott genom att skapa ordnade förutsättningar för den intagne efter verkställigheten. I finns en strategi för att minska möjligheterna för vissa intagna att skapa sig status på anstalterna genom att klassas som särskilt krävande eller som en säkerhetsrisk. Utredningen har tidigare konstaterat att den tydligt markerade att en säkerhetsuppgradering var nödvändig inom kriminalvården. Motsvarande krav har inte ställts i eller , vilket alltså delvis kan förklaras av att de personer som har rymt från anstalter i dessa länder inte har varit samhällsfarliga. Totalt sett förefaller problemet med rymningar inte ha varit unikt stort i . I och har säkerhetsarbetet inte haft lika hög prioritet som i och säkerhetsförbättringar 74 , D.J., s. 110. SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete har genomförts på annat sätt än här. I och har man arbetat mer med dynamisk säkerhet och ökat personaltätheten. Utredningen har uppfattat att kriminalvårdsledningarna i och mycket tydligt lyfter fram de intagna som enskilda individer. Ledningen i uttrycker t.ex. att man vill att personalen ska vara förebilder för de intagna. Störande individer, bl.a. sådana personer som i kallas för negativa ledare, får inte heller ges onödig status genom myndighetens agerande. I värnas närhetsprincipen och den intagnes möjlighet att interagera med det (icke-kriminella) samhället. En målsättning är där också att samtliga som döms till mindre än fängelse ska placeras direkt på en öppen anstalt. Ledningens syn på de intagna som individer genomsyrar verksamheten och får således faktiska konsekvenser i det klientnära arbetet. 8.10.6 Utveckling av säkerhetsarbetet Bedömning: De övergripande målen för Kriminalvården är att verkställa påföljder och minska återfallen i brott. Inom ramen för de målen ska säkerheten anpassas efter verksamhetskraven och de intagnas behov. En effektiv styrning av Kriminalvården förutsätter att säkerheten ses som en del av en helhet. Strikt säkerhet ska gälla för intagna som betecknas som samhällsfarliga eller som utgör en fara för andra intagna eller anställda inom . Däremot kan det inte uteslutas att det räcker med tre säkerhetsklasser, två klasser med slutna och en klass med öppna anstaltsplatser, för att uppnå tillräcklig säkerhet. Färre säkerhetsklasser leder till ett mer kostnadseffektivt placeringsförfarande och kan ha betydelse för Kriminalvårdens förmåga att minska återfall i brott. Förslag: Kriminalvården bör utforma konkreta mål för säkerhetsarbetet. En ambitionsnivå för säkerhetsarbetet, t.ex. avseende personalens kompetens, bör läggas fast. Kriminalvården bör analysera konsekvenserna av att minska antalet säkerhetsklasser. De övergripande målen för Kriminalvården är att verkställa påföljder och verka för att återfallen i brott minskar. Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80 En adekvat säkerhetsnivå är en förutsättning för fängelsestraffets, och därmed Kriminalvårdens, trovärdighet. En hög säkerhetsnivå bör däremot inte vara ett självständigt mål för Kriminalvården. Säkerhetsnivån ska dimensioneras efter vad som krävs för att garantera att påföljderna kan verkställas. Säkerheten ska även anpassas för att minska återfallsrisken, vilken t.ex. bör beaktas vid placering av de intagna, möjligheten till permissioner, rätt att ta emot besök, rätt att på annat sätt kommunicera med personer utanför häktet eller anstalten och möjlighet till utslussning. I frånvaro av någon säkerhetsstrategi går det inte att bedöma hur Kriminalvårdens säkerhetsarbete har anpassats till de övergripande målen. Regeringen har dock upprepade gånger i budgetpropositioner framhållit avseende Kriminalvården att en lång tids fokus på säkerhet ställer krav på en vidare fokusering även på övrigt verksamhetsinnehåll.75 En effektiv styrning av säkerhetsarbetet förutsätter att ledningen, de anställda och de intagna kan förstå vilka de övergripande målen är, hur de ska nås och hur de ska utgöra en del av all den kriminalvård som ska bedrivas. Säkerhetsmedvetenheten kan höjas genom att Kriminalvården utvecklar uppföljningsbara mål för säkerhetsarbetet som utgår från målen att minska återfallen i brott och att tryggheten för anställda och intagna i kriminalvården ska öka. Det finns en inneboende effektiviseringspotential i en förbättrad styrning av säkerhetsarbetet. Det har t.ex. redan konstaterats att Kriminalvårdens ledning och de medarbetare som har deltagit i utredningens djupintervju- och enkätundersökning har olika syn på den framtida ambitionen för säkerhetsarbetet. Det bör klarläggas vilken ambitionsnivå myndigheten ska ha. Det mest betydelsefulla för det framtida säkerhetsarbetet är att fortsätta att förstärka säkerhetsmedvetenheten och kunskapen hos de anställda. All kriminalvårdande personal bör utbildas i säkerhetsfrågor. Det ger möjlighet att både förmedla kunskap och värderingar till de anställda. Kompetensutvecklingen avseende säkerhetsfrågorna bör utformas så att det blir tydligt att säkerhetsarbetet är en del av det kriminalvårdande uppdraget och bör också utgå från de övergripande målen, t.ex. att minska de dömdas återfall i brott. 75 Se prop. 2006/07:1 Utgiftsområde 4, s. 62, prop. 2007/08:1 Utgiftsområde 4, s. 53 och prop. 2008/09:1 Utgiftsområde 4, s. 41. SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete Färre säkerhetsklasser ökar förutsättningarna för effektiv placering Enligt 7 § lagen om kriminalvård i anstalt, KvaL, ska en intagen i första hand placeras i öppen anstalt om inte placering på en sluten anstalt är nödvändig, t.ex. av säkerhetsskäl. Inför varje anstaltsplacering ska en risk- och behovsbedömning göras enligt 2 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om placering av dömda i kriminalvårdsanstalt, KVFS 2006:13. Vid bedömningen ska hänsyn tas till individens behov av behandling, utbildning och till säkerhetsskäl , bl.a. risken för att den intagne ska avvika, fortsätta med brottslig verksamhet eller missbruka narkotika under verkställigheten. Utredningen har tidigare i avsnitt 8.10.2 konstaterat att Kriminalvården saknar en säkerhetsstrategi som vilar på en behovsinventering. Trots det beslutade kriminalvården att dela in anstalterna i sex säkerhetsklasser (A-F). Förändringen tillkom för att möjliggöra en större säkerhetsmässig differentiering av de intagna. Kriminalvården har inte redovisat någon konsekvensanalys av detta beslut och hur det t.ex. har inverkat på målet att hindra återfall i brott. Det finns onekligen ett behov av en viss indelning av anstalterna/avdelningarna i olika säkerhetsklasser. Den främsta orsaken till det är att det måste finnas anstalter eller anstaltsavdelningar med tillräcklig säkerhetsnivå för de intagna som t.ex. är farliga för samhället, andra intagna eller de anställda inom . En annan anledning att indela anstalterna i klasser kan vara att hindra grovt kriminellt belastade intagna att på anstalterna etablera brottsskolor för yngre, påverkbara intagna. Sådana skyddsbehov föreligger dock inte beträffande alla intagna. Många kan placeras i öppna anstalter eller i anstalter med lägre säkerhet utan större risker. I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om placering av dömda i kriminalvårdsanstalt, KVFS 2006:13, har Kriminalvården beslutat om förutsättningar och gett exempel för när en dömd ska placeras i en viss säkerhetsnivå: En intagen bör placeras i en sluten anstalt/anstaltsavdelning E om en helhetsbedömning har gett vid handen att kravet på samhällsskydd inte kan tillgodoses vid vistelse i öppen anstalt. Till denna grupp hör intagna som kan befaras missbruka eller hantera narkotika under verkställigheten, som kan antas rymma från en öppen anstalt/anstaltsavdelning eller som vid vistelse i 243 Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80 en öppen anstalt/anstaltsavdelning inte skulle kunna hindras från att återfalla i brottslig verksamhet. En intagen bör placeras i en sluten anstalt/anstaltsavdelning D/C om en helhetsbedömning har gett vid handen att kravet på samhällsskydd inte kan tillgodoses vid vistelse i sluten anstalt/ anstaltsavdelning E. Till denna grupp hör intagna som befaras missbruka eller hantera narkotika under verkställigheten, som kan antas rymma från en anstalt/-anstaltsavdelning i grupp E eller som vid vistelse i en anstalt/anstaltsavdelning i grupp E inte skulle kunna hindras från att återfalla i brottslig verksamhet. Den dömde kan vara svårbehandlad på grund av psykisk störning eller ha benägenhet att ta till hot och våld. Han eller hon kan ha kontakter i den kriminella världen som kräver resurser i form av säkerhet och kontroll för att hindra att han organiserar brottslig verksamhet inifrån anstalt. I de fall stor risk föreligger och särskilda resurser fordras för att förhindra narkotikahantering, rymning, hot/våld och/eller brottslig verksamhet bör den intagne placeras i anstalt/anstaltsavdelning C. En intagen bör placeras i en sluten anstalt/anstaltsavdelning B/A om en helhetsbedömning har gett vid handen att kravet på samhällsskydd inte kan tillgodoses vid vistelse i sluten anstalt/ anstaltsavdelning D/C. Till denna grupp hör intagna för vilka det föreligger risk för missbruk eller hantering av narkotika under verkställigheten, som kan antas planera kvalificerade rymningsförsök från en anstalt/anstaltsavdelning i grupp D/C eller som vid vistelse i en anstalt/anstaltsavdelning i grupp D/C inte skulle kunna hindras från att återfalla i allvarlig brottslig verksamhet. Den dömde kan vara särskilt svårbehandlad på grund av psykisk störning eller ha stor benägenhet att ta till hot och våld. Han eller hon kan ha etablerade kontakter i den kriminella organiserade världen varför särskilda resurser i form av säkerhet och kontroll fordras för att hindra att han organiserar brottslig verksamhet inifrån anstalt. I de fall avsevärd risk föreligger och förstärkta resurser fordras för att förhindra narkotikahantering, rymning, fritagning, hot/våld och/eller organiserad brottslig verksamhet bör den intagne placeras i anstalt/anstaltsavdelning A. Av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd framgår att det i första hand är den säkerhetsmässiga bedömningen som ska vara vägledande för vilken säkerhetsklass den intagne ska placeras i. SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete anges visserligen som en allmän förutsättning att den intagne ska flyttas till öppnare förhållanden så snart hänsynen till säkerheten inte längre lägger hinder för det, men några klarläggande riktlinjer eller exempel anges inte för detta. För utredningen framstår inte Kriminalvården beskrivning av skillnaderna mellan intagna som ska placeras i olika säkerhetsnivåer som särskilt stora. Som har nämnts kan Kriminalvården inte svara på vad det kostar att bygga en likartad anstalt i var och en av de olika säkerhetsklasserna eftersom det, enligt myndigheten, inte går att sortera ut säkerhetskostnaderna för sig. Som utredningen visat i sitt andra delbetänkande skiljer sig dock kostnaderna för anstalter med olika säkerhetsnivå avsevärt. Utredningen fann bl.a. att kostnaderna ökade för anstalter med högre säkerhetsklass.76 Eftersom alla behandlingsprogram inte ges på alla anstalter måste vårdplaneringen ställas mot beslutad säkerhetsklassificering vid placeringsbeslutet. Även om närhetsprincipen har tonats ned kan det ur bl.a. utslussningsperspektiv innebära problem att verkställigheten sker långt från bostadsorten, vilket också påverkar förutsättningarna för placeringen. Utredningen konstaterar således att säkerhetsklassificeringen av anstalterna utgör en svårighet vid placeringen. Placeringsprocessen kompliceras med antalet säkerhetsklasser . Färre säkerhetsklasser medför å andra sidan en högre kostnadseffektivitet i placeringsprocessen och kan i större utsträckning motverka formella hinder som kan innebära att kompromisser som påverkar förutsättningarna för det återfallsförebyggande arbetet eller säkerheten måste göras. Utredningen bedömer att en utgångspunkt för det fortsatta övervägandet kan vara att det är tillräckligt med tre säkerhetsklasser. Den högsta säkerhetsklassen bör förbehållas dömda som kan betecknas som samhällsfarliga. Därutöver ser utredningen egentligen inte något behov av fler än en ytterligare säkerhetsklass för slutna anstalter/anstaltsavdelningar. I denna säkerhetsnivå bör intagna placeras som inte är lika farliga, men som ändå inte kan placeras i en öppen anstalt, t.ex. p.g.a. brottets art eller svårhet, missbruksproblem eller benägenhet att ta till våld eller hot. Övriga intagna, som inte kan genomgå en frivårdspåföljd, bör placeras på en öppen anstalt. 76 SOU 2009:13, s. 129. Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80 Utredningen konstaterar dock att en djupare konsekvensanalys måste företas innan det går att fastställa hur många säkerhetsklasser som är effektivast ställt i relation till Kriminalvården övergripande mål. Anpassad säkerhet medför lägre kostnader Den säkerhetssituation som förelåg , då ett antal intagna från de allra högsta säkerhetsklasserna kunde rymma, var inte acceptabel.