sou · GWB3131 · 2009-01-01 00:00:00 — Inom familjerådgiv- ning gäller en mycket starkare sekretess än inom . Det är här inte tillåtet att lämna ut en uppgift om enskilda perso- ner, om inte den till vars förmån sekretessen gäller gett sitt sam- tycke. Detta innebär bland annat att sekretessen omfattar uppgifter som enskilda har lämnat i förtroende till familjerådgivaren och uppgifter som familjerådgivaren har inhämtat i samband med råd- givningen. Vad gäller det generella förebyggande föräldrastödet torde sek- retesslagen sällan behöva tillämpas. När det gäller åtgärdande stöd som ges av till exempel socialtjänst är den dock mer relevant. 3 § Gäller enligt denna lag sekretess för uppgift som förekommer hos viss myndighet, får uppgiften inte röjas för annan myndig het i andra fall än som anges i denna lag eller i lag eller förord ning till vilken denna lag hänvisar. Vad som sägs om myndighet i första stycket, 5 §, 13 och 14 kap. samt i särskilda bestämmelser i denna lag om överföring av sekre- tess mellan myndigheter gäller också i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Uppgift för vilken sekretess gäller enligt denna lag får inte röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation annat än om utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart, att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Lag (1982:1106). 5 § Sekretess utgör inte hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds person- liga förhållanden I detta avsnitt att sammanfattas de slutsatser som genomgången av regler resulterat i. , och Socialtjänstlagen innehåller skrivningar om föräldrastöd och i Hälso- och sjukvårdslagen finns regler som kan användas som lagstöd vid föräldrastödjande aktivi- teter. Aktiviteterna till föräldrar är av olika karaktär och omfattar både generellt och specifikt stöd. I vissa fall berör stödet alla för- äldragrupper och i andra fall har lagen angett en grupp föräldrar som bedöms tillhöra en riskgrupp, så som föräldrar till handikap- pade barn. Det generella stödet i de aktuella lagarna handlar främst om att samhället ska tillhandahålla stöd till föräldrar som syftar till att främja en allsidig hälso- och psykosocial utveckling hos deras barn. Vilken typ av stöd eller vilka aktiviteter som ska genomföras i sam- arbete med hemmet specificeras inte i dessa skrivningar. sedan upp till den lokala nivån, i detta fall kommunernas social- tjänst, att operationalisera bestämmelserna till aktiviteter där de förväntade resultaten och effekterna motsvarar lagens skrivningar. I Socialtjänstlagen och finns det litet lagstöd i för specifika aktiviteter till föräldrar med syfte att stödja dem i sitt föräldraskap och på så sätt främja barnens utveckling. Det specifika stöd som anges i och Socialtjänstlagen (att föräldrar kan få hjälp att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge) rör situationer där problem redan uppstått. Därför är stödet snarare att betrakta som ett åtgärdande stöd än ett förebyggande sådant. För- äldrar kan även genom samarbetssamtal få hjälp att nå enighet i dessa frågor. Kommunen skall sörja för att familjerådgivning genom kommunens försorg eller annars genom lämplig yrkesmäs- sig rådgivare kan erbjudas dem som begär det. Härvid finns det en överlappning gällande stöd till föräldrar i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Det innebär dock inte att det finns oklar- heter i vilken aktör som har ansvar för att dessa lagar åtföljs. Social- tjänsten är nämligen den enda möjliga aktören i detta fall. I finns ett antal bestämmelser om specifika aktiviteter till stöd för föräldrar som konventionsstaterna ska sträva efter och vidta lämpliga åtgärder för att nå upp till. Exempel- vis ska konventionsstaterna utveckla förebyggande hälsovård, för- äldrarådgivning samt undervisning om och hjälp i familjeplane- ringsfrågor. Konventionsstaterna ska även säkerställa att alla grup- per i samhället, särskilt föräldrar och barn, får information om bland annat barnhälsovård och näringslära samt att de får stöd vid användningen av sådana grundläggande kunskaper. Eftersom kon- ventionen är ett internationellt dokument är det inte, och kan inte heller vara, specificerat vilket samhällsorgan som ansvarar för att lagen efterföljs. Inte heller hur stödet ska genomföras är specificerat. I de lagar som Ramböll har undersökt finns endast ett fåtal hänvis- ningar till samverkan mellan olika samhällsorgan. Dessa återfinns i Socialtjänstlagen, Hälso- och sjukvårdslagen samt Skollagen. Sam- verkan syftar i dessa fall inte uttryckligen till att stödja föräldrar, utan snarare till att uppfylla barn och ungas behov. Ett led i arbetet med att uppfylla barnens behov antas ofta gå via att arbeta med för- äldrar och genom att ge dem stöd. På så vis kan paragraferna i dessa lagar ligga till grund för föräldrastödjande verksamhet. Vidare är skrivelserna olika starka: antingen ska samverkan ske eller så får samverkan ske. Det enda fallet då samverkan uttryck- ligen ska ske mellan olika samhällsorgan, organisationer och andra som berörs är i fall då barn far illa eller riskerar att fara illa. Sam- verkan sker då på initiativ från socialnämnden mellan de som socialnämnden anser vara nödvändigt, till exempel kan det vara för- skola, skola, barnomsorg och hälso- och sjukvård. Här är det värt att understryka att eftersom barnets bästa ställs i fokus, är det inte självklart att en form av föräldrastöd genomförs. Det kan i stället vara nödvändigt för samhället att vidta åtgärder mot föräldrar. Fall då samverkan kan ske är när olika samhällsorgan tillsam- mans kan uppnå en bättre resursanvändning eller då detta krävs för att de ska kunna utföra sina uppgifter. Den nationella lagstiftning som finns vad gäller samverkan är alltså relativt generell hållen och inte riktad till föräldrar. Ramböll drar därför slutsatsen att mycket av den samverkan som de facto sker i till stor del utformas på regional och nivå. Stöd för samverkan måhända finnas i lagtexten, men utformning av stödet (specifika aktiviteter, målgrupp, omfattning och organisa- tion) bestäms på lokal nivå. 2.3 Nationell strategi för samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa har tillsammans med Myndigheten för skolutveck- ling och utarbetat en nationell strategi för barn som far illa eller riskerar att fara illa. Strategin för samverkan ska, enligt myndigheterna, ses mot bakgrund av nödvändigheten och skyldigheten att samverka. Den ska vara ett stöd för långsiktig, stabil och framgångsrik samverkan till nytta för barn och ung- domar som far illa eller riskerar att fara illa. I rapporten presenteras en strategi för samverkan med fördjupning och diskussion. Den är sedan tänkt tjäna som utgångspunkt för utvecklandet av lokala strategier. Samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa utgår från ett tydligt barnperspektiv men arbetet kan även resultera i för- äldrastödjande aktiviteter (förutom i de fall då det krävs åtgärder mot föräldrarna för att skydda barnet). Utöver lagar och föreskrifter som Ramböll har kartlagt i utred- ningen finns ett stort antal lokala och regionala överenskommelser om samverkan mellan olika huvudmän. I dessa lokala planer regle- ras ofta styrning, samverkansområde samt målgrupp för sam- verkan. Aktiviteterna till föräldrar motiveras vanligtvis utifrån ett barnperspektiv där aktiviteterna är en viktig åtgärd för att bättre stödja barnen i deras hälso- och psykosociala utveckling. I samtal med kommuner framkommer det även att den föräldra- stödsverksamhet som bedrivs inom /i kommunerna ytterst baseras på Socialtjänstlagen men att det även finns direktiv och uppdrag från kommunfullmäktige samt barn- och ungdom och/eller socialnämnden. Ur dessa dokument kan man sedan utläsa vilka direktiv som särskilt gäller för föräldrastöd. Erfarenheter från samverkan i 22 kommuner har, på uppdrag av föräldrastödsutred- ningen, genomfört totalt 22 telefonintervjuer med personer som har insikt i kommunens föräldrastödjande verksamhet. Den inter- vjumetod som har använts är semi-strukturerade intervjuer. Det innebär att intervjuerna har genomförts med stöd av en frågeguide som säkerställer att alla relevanta frågeställningar diskuteras och att samtliga intervjuade tillfrågas i samma frågor. De semi-strukture- rade intervjuerna har även gett möjlighet att fånga upp aspekter som inte direkt har täckts in i frågeguiden. Viktigt att notera är att en representant i varje kommun har intervjuats. Det innebär att samtliga verksamheter som arbetar med föräldrastödjande aktiviteter i en kommun inte har täckts in. Det innebär vidare att bilden av kommunens föräldrastöd och sam- verkan utgår från en persons eller i några fall två personers uppfatt- ning. Nedan följer en lista på ingående kommuner samt representerad verksamhet. Växthuset (familjecentralsliknande verksamhet) (alkohol- och drogsamordnare) COPE-projekt (samordnare) UmeBRÅ (processledare) (drogsamordnare på främjande och före- (individ- och familjeomsorgen) , Individ- och familjeomsorg Familjeenheten (gruppchef) (projektledare föräldrastödsprojektet) (Samordnare för alkohol- och drogförebyggande arbete) utvecklingsenhet (folkhälsoplanerare) 1 Faktorer som påverkar hur samverkan fungerar Bilden, som ges av hur samverkan fungerar när det gäller föräldra- stöd är, i jämförelse med många andra kommunala samverkans- områden, relativt god. Det är däremot sällsynt att samverkan fungerar optimalt och aktörerna som samverkar brottas med en rad utmaningar. Många framhåller att samverkan inledningsvis var pro- blematisk men att den successivt har kommit att fungera allt bättre. Förutsättningarna för samverkan är olika i kommunerna, sär- skilt påverkas de av om föräldrastödet och samverkan bedrivs i projektform eller inom ramen för ordinarie verksamhet. torer fungerar generellt bättre i projektform, exempelvis kan man komma runt problemet med att föräldrastödet inte naturligt tillhör en viss verksamhet. Vid extern finansiering minskar även poten- tiella problem kring finansiering. Däremot kan exempelvis förank- ring på alla nivåer underlättas när verksamheten bedrivs i ordinarie verksamhet. 1.1Identifierade framgångsfaktorer för samverkan Utifrån intervjuerna har en rad aspekter som leder till en väl funge- rande samverkan identifieras. Dessa aspekter beskrivs nedan. En grundläggande förutsättning för att samverkan ska fungera är att de ingående aktörerna ser nyttan av att samverka. I något enstaka fall har viljan till samverkan kommit underifrån genom att aktörer på operativ nivå har sett ett konkret behov av att samverka. Vanligare är att incitament till samverkan uppstår i och med en gemensam problembild och vilja att utveckla föräldrastödsverk- samheten på ledningsnivå. Samverkan har i dessa situationer fram- stått som det bästa sättet att göra det. Motivationen till att utveckla föräldrastödsverksamhet kan i sin tur komma från berättelser om givande verksamheter eller från nationell nivå, bland annat folk- hälsoinstitutet. Flera kommuner nämner en publikation från (2004), nämligen Nya verktyg till föräldrar – förslag till nya former av föräldrastöd. 1.1.2Förankring på alla nivåer För att samverkan ska fungera är det centralt att samverkan är för- ankrad på alla berörda nivåer i organisationerna. I relativt många kommuner finns förankring på politisk nivå och tjänstemannanivå, vilket medför att frågan får legitimitet och övriga nivåer får en säkerhet i sitt arbete. I de enstaka fall där samverkan kring föräldra- stöd inte varit förankrad på politisk nivå har personer på operativ nivå försökt driva samverkan framåt samt uppmärksamma politiker på att föräldrastöd och samverkan är viktiga. När politiker frågar efter resultat känns det viktigare för medarbetare på operativ nivå att lyckas i sitt arbete. Förankringen hos de medarbetare som arbetar direkt med målgruppen är också central. Om de personer som möter målgruppen inte medverkar blir samverkan inte mer än diskussioner och målsättningar. Förankringen hos den operativa personalen måste ske genom den egna organisationen. Det är exempelvis svårt för en person från att få skolans personal att lägga sin arbetstid och sitt engagemang på föräldrastöd om skolledning på enhetsnivå och nivå inte förmedlar samma budskap. I många kommuner vittnar centrala personer om att ett omfattande arbete har varit nödvändigt för att skapa förank- ring i samtliga berörda verksamheter. 1.1.3Tydligt mandat och ansvar I de kommuner där aktörerna som samverkar har tydligt mandat och ansvar underlättas samverkan. Detta gör att beslut kan fattas snabbare, resurser kan skaffas fram och samarbetet kan på så sätt bedrivas smidigare. Ofta innebär politiska beslut och styrdokument att mandat och ansvar tydliggörs. I många fall är en av aktörerna mer drivande än övriga, vilket ofta ses som något positivt eftersom det medför att någon driver arbetet framåt. Att en person med mandat och tillräckliga resurser har ett tydligt uppdrag att driva samverkan och verksamheten framåt ses särskilt som en fram- gångsfaktor. Utan en sådan person riskerar verksamheten att tappa fart och riktning. Denna person kan, när det fungerar väl, driva på andra aktörer och fungera som kunskapsbank och informations- spridare. I de flesta fall är någon av parterna mer drivande än övriga, vilket oftast upplevs som något positivt, just på grund av behovet av en drivande part. Att de personliga relationerna är viktiga för en fungerande sam- verkan lyfts fram av de flesta. Det som kännetecknar goda person- liga relationer sägs främst vara förståelse och kunskap för varandras arbetssituation och organisation, förtroende samt god kommu- nikation. Goda relationer är viktiga på alla organisatoriska nivåer. En intervjuperson framhåller att goda relationer visserligen är betydelsefulla men att det är ännu viktigare att personen har sam- Med samverkanskompetens menar man förmågan att se gemensamma mål och släppa revir- och stuprörstänkande. Att geografisk samlokalisering är viktig för en väl fungerande sam- verkan lyfts fram i intervjuerna, främst av medarbetarna på familje- centralerna. Där sitter personal från de olika aktörerna samlade i en och samma byggnad. Om den ena aktören inte tycker att den kan stötta en person i dennes frågeställningar kan man direkt ta med personen till den aktör som behärskar stödet. När dessa möjlig- heter saknas finns enligt de intervjuade alltid en risk att man tap- par personen och att personen därmed inte får det stöd som den är i behov av. I flera kommuner påpekas att det är enklare att samverka för att lösa ett specifikt problem som involverar flera aktörer än att få en gemensam syn på samarbetet och målsättningar på policynivå. Eftersom startsträckan för samverkan ofta är lång och svår under- lättas samverkan betydliga om det finns en etablerad samverkan mellan de ingåenden aktörerna. Flera exempel finns där aktörerna har haft nytta av redan upparbetade strukturer och relationer. Till exempel finns det i ett gammalt nätverk (UmeBrå) där bland andra polis, kyrka, landsting, kommun och näringsliv ingår. Att det finns ekonomiska resurser avsatta för att arbeta med föräld- rastöd och samverkan kring detta är en tydlig framgångsfaktor i många kommuner, oavsett om detta sker i projektform eller inom ramen för ordinarie verksamhet. 1.2Identifierade hinder för samverkan Intervjuerna har också visat på ett antal faktorer som försvårar samverkan kring föräldrastödet. Utöver de punkter som redovisas nedan har några intervjupersoner nämnt att sekretesslagstiftningen skulle kunna försvåra samverkan mellan skola och socialtjänst. I de flesta fall uppfattas detta emellertid inte som ett problem när det gäller förebyggande föräldrastöd. 1.2.1Föräldrastödet är ingens ansvar En svårighet vid samverkan är att ingen aktör med självklarhet ser föräldrastödet som sitt ansvar. Det kan därför vara svårt att få de olika aktörerna att prioritera det arbetet. En av de intervjuade uttrycker problematiken såhär: Skolan tycker att det är för sjukt uppdrag och tycker att det är för friskt Att föräldrastödet inte har någon naturlig hemvist illustreras av att huvudansvaret för föräldrastödet i de undersökta kommunerna finns hos antingen barn- och utbildningsförvaltning, socialförvalt- ning eller . I och med att det är viktigt med en drivande part i samverkan blir behovet av att någon tar det övergripande ansvaret än större. Även då en övergripande samverkansorganisa- tion och en ansvarig aktör är på plats kan det vara svårt att få den operativa personalen att se föräldrastödet som sitt uppdrag om detta inte kommuniceras tydligt inom den egna organisationen. 1.2.2Svårigheter att få finansiering När flera aktörer ska samverka kring en fråga finns en risk att aktö- rerna blir ovilliga att ta på sig kostnader för arbetet. Ett exempel på den problematiken finns i kommuner där arbetet bedrivs i projektform och med hjälp av extern finansiering. I dessa fall har projektsamordnare uttryckt osäkerhet kring om samverkan kom- mer att fortsätta när de externa medlen försvinner och de med- verkande aktörerna själva måste stå för finansieringen. Det är också vanligt att satsningar på samverkansarbete blir lidande när kommu- ner och landsting ska dra ner på sina kostnader. Särskilt tydligt blir detta när samverkan inte är förankrad på chefs- och politikernivå. En anledning till detta är att många menar att vinsterna av sam- verkan blir tydliga först på . En intervjuperson uttrycker synen på samverkan som något som inledningsvis inte leder till konkret resultat utan mest kostar pengar: Det kostar mycket att fika För samverkan kring föräldrastöd är den ekonomiska problema- tiken dubbel. Eftersom föräldrastöd i första hand är ett förebyg- gande arbete. För förebyggande arbete gäller generellt samma pro- blematik som för samverkan, nämligen att kostnaderna kommer inledningsvis medan vinsterna kan väntas först på . När en avvägning måste göras mellan förebyggande och åtgärdande insatser faller valet i de flesta fall på de åtgärdande insatserna. 1.3Kostnader och vinster med samverkan Att få en bild av vilka kostnader och vinster som är förknippade med samverkan inom ramen för föräldrastöd är inte helt enkelt. Det beror dels på att det för de intervjuade är svårt att skatta kost- naderna, dels på att samverkan inom ramen för föräldrasamverkan handlar om förebyggande arbete vilket i sig är ett område som kan vara svårt att fastställa kostnader och vinster för. 1.3.1Monetära vinster och kostnader Den övergripande bilden är ändå att samverkan för med sig kostna- der på kort sikt men att vinsterna som finns på över- väger kostnaderna. Exempel på moment som ses som särskilt kost- samma är förankringsprocessen som är tidskrävande och därmed förknippad med kostnader. är detta något som är nöd- vändigt för att få de positiva effekterna på . Genom för- ankringsprocessen kan de ingående aktörerna skapa samsyn på området och strukturer kring samverkan där man bl.a. tydliggör mandat och ansvarsfördelning. På lång sikt förväntas det öka kva- liteten i föräldrastödet och även möjliggöra effektivare användning av medlen. 1.3.2Vinst i form av ökad kvalitet Det finns dock exempel på intervjupersoner som menar att man även på kort sikt gör vinster på samverkan. I samarbete med andra aktörer ökar kvaliteten på insatsen, verksamheterna utvecklas och medarbetarna stärker sin egen kompetens. Det har även framkom- mit att vid ekonomiska åtstramningar för en viss verksamhet krävs det samverkan med andra aktörer för att kunna erbjuda samma kvalitativa insatser för målgruppen med en mindre budget. Några kommuner menar att den största vinsten av samverkan görs genom att man når målgrupper som vanligtvis inte söker stöd hos det offentliga. Exempelvis kan samarbete med en invandrarorgani- sation göra att kommunen når invandrarföräldrar med föräldra- stödjande insatser. Vinsten är inte bara ekonomisk utan också mänsklig, genom en förhöjd livskvalitet. Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte finns några tydliga mönster i underlaget. Variationen i hur olika aktörer arbetar med föräldrastöd är stor, gällande såväl metoder och målgrupp som organisering och samverkan. En förklaring till detta kan vara att det inte har funnits någon gemensam definition på föräldrastöd. Stödet har utformats på lokal och regional nivå, utifrån de förut- sättningar som finns just där. Frånvaron av nationell strategi, defi- nition eller andra riktlinjer är säkerligen en anledning till variatio- nen. bör betonas att variationen som ett uttryck för den lokala och regionala anpassningen är nödvändig, då olika kommu- ner och regioner har olika förutsättningar för att kunna arbeta med föräldrastöd. Vilken typ av föräldrastöd som finns i kommunerna varierar stort och det saknas en gemensam bild av vad föräldrastöd faktiskt inne- bär. En person uttrycker frustrerat att: all kontakt med föräldrar är inte föräldrastöd I stort sett samtliga kommuner har både förebyggande och åtgärdande föräldrastöd. De flesta kommunföreträdarna associerar föräldrastöd till konkreta metoder, men stödet ges såväl utifrån manualbaserade metoder som utan dylika metoder. Slutsatsen är att båda typerna av föräldrastöd behövs. Vilka metoder som används varierar mellan kommunerna, och i vissa fall finns också ett stort antal metoder i en och samma kommun. Det finns dock vissa metoder som är mer vanligt förekommande, dessa är Komet, och . Genomgående kan också konstateras att föräldrastödet riktas såväl generellt till alla föräldrar som till specifika målgrupper. Ofta används en generell målgrupp också som strategi för att nå de grup- per som anses ligga i riskzonen för att utveckla en problematik. När verksamheten riktar sig till en definierad grupp handlar i det i många fall om föräldrar som har utländsk härkomst, mycket på grund av att stödet kan behöva ges på annat språk än svenska. Dessutom ges stöd till föräldrar som redan uppvisar en viss pro- blematik. Kommunerna som ingår i studien arbetar i stor utsträckning med föräldrastöd i samverkan med olika aktörer. I kommunerna ser man att samverkan ökar kvaliteten genom att flera kompetenser kan sammanföras och genom att verksamheten blir enklare och tydli- gare gentemot kommuninvånarna. Samverkan är också ett sätt att få fler kommunikationskanaler och därmed nå en bredare mål- grupp. I bästa fall gör det också verksamheten mer effektiv. Samverkan inom ramen för föräldrastöd sker främst mellan olika verksamheter/förvaltningar inom kommunerna samt med . Andra aktörer, såsom föreningar eller studieförbund är också involverade i samverkan i vissa kommuner. Hur samverkan bedrivs skiljer sig mellan kommunerna. I vissa fall handlar det om samarbete vid specifika insatser eller begränsat informationsutbyte medan andra kommuner har en utvecklad sam- verkan som omfattar både planering och genomförande av verk- samheten. bedrivs samverkan inom ramen för ett projekt och ibland är det en del av den ordinarie verksamheten. Studien har inte visat att något av dessa sätt är mer framgångsrikt vad gäller samverkan, utan de är förknippade med olika utmaningar och möj- ligheter. Övergripande uppfattas samverkan inom ramen för föräldrastöd fungera jämförelsevis bra. En anledning till detta är att det ofta finns någon verksamhet eller person som är aktivt drivande i sam- verkan samt att det i många kommuner finns en stor vilja att sam- verka kring föräldrastöd. En annan framgångsfaktor som lyfts fram är att geografisk samordning av verksamheterna underlättar sam- verkan liksom de fall där mandat och ansvarsfördelning är tydliga.