sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — För statliga myndigRemissinstanserna Flertalet av de omkring 30 remissinstanserna som yttrade sig angående slutbetänkandet var positiva till förslaget i allmänhet. Försvarsmakten ställde sig i sitt remissyttrande positiv till ett förstärkt skydd för veteransoldaterna men riktade i övrigt stark kritik mot utredningens förslag. Enligt Försvarsmakten saknas i utredningen en beskrivning av den framtida stort antal frågeställningar inte berörs i konsekvensbeskrivning av utredningens rande författningar som gäller för utlandsstyr ör Polisens utlandsstyrka. I fråga om förslaget till lag med be tämmelser för Försvarsmaktens personal vid internationella mili ära insatser framförde Försvarsmakten att flertalet paragrafer i örslaget är direkt överflyttade från LuF och motsvarande förording utan ändringar. Förslagen i till grund för lagstiftning. Försvarsmakten pekade vidare på ett antal bestämmelser med sådana brister. Kammarrätten i och Länsrätten i län framförde synpunkter på den närmare utformningen av lagbestämmelserna. Kritiken bestod främst i att lagförslaget enligt domstolarnas mening innehåller otydliga gränsdragningar och skälighetsbedömningar som kan innebära tillämpningssvårigheter. FBA betonade i sitt remissvar vikten av att även civil personal inkluderas i en samlad svensk veteranpolitik, såväl vad avser allmänt synsätt som lagstiftnings- och verksamhetsmässigt. framhöll i sitt remissyttrande att även civil personal ofta ingår i insatser där den utsätts för en riskbild liknande den som gäller för militär personal. Vad gäller förslaget till lag med bestämmelser för Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser betonade , liksom Kammarkollegiet i sitt remissyttrande, att de båda myndigheterna samverkar för att utveckla den s.k. URA-försäkringen genom bl.a. en kompletterande del anpassad till de förutsättningar som råder i kris- och konfliktområden. Enligt dessa myndigheters mening är övergripande frågor som försäkrings- och rehabiliteringsfrågor inte enbart av vikt för Försvarsmakten utan gäller alla myndigheter som är involverade i 265 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 heter krävs ingen författningsreglering. Reglering bör i stället ske i kollektivavtal mellan de centrala avtalsslutande parterna på det statliga området.19 Kammarkollegiet påpekade även att alla statligt anställda som utlandsstationeras genom exempelvis kollektivavtalet URA har ett omfattande personskadeskydd vid olycksfall under hela utlandsstationeringen genom de försäkringar hos Kammarkollegiet som överenskommits i avtalet. 8.5 Överväganden och förslag 8.5.1 Behovet av en författningsreglering Överväganden och förslag: På samma sätt som beträffande anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och Polisens utlandsstyrka bör anställningsförhållandena för statligt anställda i vissa internationella civila uppdrag författningsregleras och inte enbart bestämmas genom avtal. Som framhålls i utredningens direktiv har som målsättning att ta ett stort ansvar i bl.a. freds- och säkerhetsfrämjande insatser och att förstärka och bredda det civila inslaget i sådana insatser. Det finns därför anledning att anta att antalet personer som deltar i internationella civila krishanteringsinsatser, liksom i internationella civila uppdrag i övrigt, kommer att öka. Medan personer som är anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten eller som tillhör Polisens utlandsstyrka omfattas av de arbets och utande parterna på det sta tänkandet En svensk veteranpolitik (SOU 2008:91). Till stöd för socialrättsliga regler som finns i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom försvarsmakten (LuF), saknas motsvarande författningsreglering beträffande annan personal som deltar i internationella uppdrag. Sådana frågor regleras i stället regelmässigt genom avtal (se avsnitt 8.3.4). har till utredningen framfört uppfattningen att någon författningsreglering inte bör ske. Reglering bör i stället ske i kollektivavtal mellan de centrala avtalssl tliga området. Denna uppfattning överensstämmer med vad verket framförde i remissyttranden avseende departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) och be19 Se fotnot 18. SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. sät liktområden. Därtill kommer att kollektivavtal kan ko fattningsreglering. Den reglering som därvid främst blir aktuell avser i huvudsak frågor om arbetsrättslig ställning och socialrättsliga villkor. I samband med att LuF infördes konstasådant som redan var reglerat i lag eller inskränker lags tillämplighet. Det ansågs därför att be b e le al därför författningsregleras framgent. denna uppfattning kan anföras att arbetsmarknadens parter är de som är mest lämpade att avgöra frågor rörande den egna verksamheten och de anställda. De centrala avtalsslutande parterna har också i förhandlingsprotokoll uttalat att de är överens om att fortta arbetet med att finna ändamålsenliga lösningar på försäkringsfrågorna i samband med utlandstjänstgöring. Reglering genom kollektivavtal, såsom URA, är en flexibel lösning som kan anpassas till respektive yrkesgrupp och form av internationellt uppdrag. och ett antal statliga myndigheter arbetar med att komplettera URA med speciella villkor avseende personal i snabba insatser. Vidare håller och Kammarkollegiet på att utveckla den i kollektivavtal reglerade URA-försäkringen med en kompletterande del anpassad till de förutsättningar som råder i kris- och konf mma till stånd snabbare än lagstiftning och att man med kollektivavtalslösningen därför kan undvika onödig tröghet i processen. Enligt utredningens mening kan emellertid vägande skäl anföras för en för terades att vissa bestämmelser delvis reglerar estämmelserna lämpligen borde ges i lagform.20 Kompletterand estämmelser som inte bedömdes kräva lagform samlades i stället i n förordning. Dessa skäl bör enligt utredningen alltjämt vara vägdande, och arbets- och socialrättsliga villkor för all civil person En annan anledning till att anställningsförhållandena för personer inom Försvarsmaktens respektive Polisens utlandsstyrka i stora delar har författningsreglerats och inte överlämnats till avtalsförhandlingar är att utlandsstyrkornas verksamhet grundas på svenska åtaganden och att därför bär ett särskilt ansvar för denna verksamhet.21 Denna utgångspunkt bör vara vägledande också för en författningsreglering avseende övrig civil personals medverkan i internationella civila krishanteringsinsatser. Därtill kommer att arbets- och socialrättsliga frågor i grundläggande delar rör viktiga rättighetsfrågor vilka inte bör överlämnas till reglering i avtal. Regleringen ställer särskilda krav på förutse20 SOU 1998:30, s. 160 och prop. 1998/99:68, s. 12 f. 21 Jfr direktiven till översyn av reglerna för Försvarsmaktens fredsfrämjande verksamhet utomlands , dir. 1997:21. Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 ra att gälla. Flertal nställda i vissa internationella up barhet för den enskilde som har ett berättigat krav på att få en klar och tydlig bild av vilka förutsättningar som gäller under utlandsuppdraget, inte minst vilka rättigheter och skyldigheter som följer med tjänstgöringen. En författningsreglering är därför att föredra. Det bör också påpekas att förslag till lag med bestämmelser för Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser innebär att LuF ska upphö et av LuF:s bestämmelser tillämpas på den som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka (1 a §). Det nya lagförslaget innehåller däremot inte någon regel som gör lagen tillämplig även på anställda inom Polisens utlandsstyrka. Detta innebär att Polisens utlandsstyrka skulle komma att sakna lagreglering för det fall förslag genomförs, vilket i vart fall förutsätter någon form av övergångsbestämmelse . Mot bakgrund av vad som sagts finner utredningen alltså att det finns ett behov av en författningsreglering av arbets- och socialrättsliga frågor avseende statligt a pdrag. 8.5.2 Formerna för författningsreglering Överväganden och förslag: En författningsreglering av anställningsförhållandena för statligt anställda i vissa internationella civila uppdrag bör ta sin utgångspunkt i motsvarande reglering för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser. En lagreglering för statligt anställdas medverkan i internationella civila uppdrag skulle kunna ske genom ändringar i lagen (1982:80) om offentlig anställning. För domares del skulle regleringen kunna ske i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Ett alternativ är att stifta särskilda lagar för varje yrkesgrupp eller inom varje verksamhet, t.ex. en särskild lag om domares eller domstolsanställdas deltagande i internationell civil krishantering. Ytterligare ett alternativ är en gemensam lag för hela rättsväsendet, dvs. för domare, åklagare, poliser, kriminalvårdstjänstemän och andra anställda inom rättsväsendet. Skäl föreligger dock inte att göra någon innehållsmässig skillnad i regleringen för olika verksamheter eller yrkesgrupper i förevarande hänseende. Personer som tjänstgör under likartade riskfyllda beting268 SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. arbetar under likartade förhållanden utomlands . Vilka personalkategorier och uppdrag som bör omfattas av regleringen redogörs för i avsnitt 8.5.3 och 8.5.4. rhållande t skvärt att svensk militär och civil personal som tjänstgör i samma insats i stor utsträckning omf r f berörda. En ny författningsreglering av anställningsförhållanden för civil personal i elser, oavsett skillnader i yrkesmässig tillhörighet i , bör enligt utredningen ha samma arbets- och socialrättsliga skydd under utlandsuppdragen. Utredningen förordar därför som en principiell lösning en gemensam reglering för alla anställda vid civila statliga myndigheter som Detta synsätt gör sig till stora delar också gällande i fö ill militär personal. Det är således ön attas av likvärdiga anställningsförhållanden. Bortsett från en allmän ättviseaspekt innebär ett i stora delar enhetligt regelsystem också örutsebarhet och pedagogiska fördelar för de internationella uppdrag bör därför, med de skillnader som är påkallade av omständigheterna, lämpligen bygga på motsvarande lagstiftning avseende militär personal. En författningsreglering rörande civil personal skulle – såsom föreslogs i departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) – därför kunna ta sin utgångspunkt i den nuvarande lagstiftningen rörande personal i internationella militära insatser, dvs. Som framgått ovan har emellertid i betänkandet En svensk veteranpolitik (SOU 2008:91) föreslagit att denna lag ska upphävas och ersättas av lagen om Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser (se avsnitt 8.4.3). Förslaget härom lämnades och har i huvudsak mottagits väl, även om bl.a. Försvarsmakten i sitt remissyttrande riktat kritik mot delar av förslaget (se avsnitt 8.4.3.) Under hand har från inhämtats att det finns anledning att utgå från att lagförslaget kommer att ligga till grund för den fortsatta beredningen. Mot bakgrund av vad som sagts har utredningen ansett det mest ändamålsenligt, att utgångspunkten för en ny författningsreglering om anställningsförhållanden för civil personal vid internationella uppdrag bör vara förslag till författningsreglering för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser. Hänsyn måste dock givetvis tas till de skillnader som är betingade av olikheter i verksamhetens karaktär. Med hänsyn emellertid till de stora likheter som föreligger mellan förslag till lag avseende militär 269 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 mening anledning att personal och det förslag till lag avseende civil personal som utredningen här lämnar, finns det enligt utredningens i det fortsatta lagstiftningsarbetet också överväga möjligheten till en gemensam författningsreglering för såväl militär som civil personal i utlandstjänst. 8.5.3 Personalkategorier som primärt bör omfattas av författningsregleringen Överväganden och förslag: Den nya författningsregleringen bör omfatta all personal som sänds ut av rättsväsendet för arbete i internationella civila krishanteringsinsatser. I utredningens uppdrag ingår att överväga behovet av och – för det fall det anses nödvändigt – lämna förslag på författningsreglering av utlandstjänstgöringen för rättsväsendets personal innefattande bl.a. arbets- och socialrättsliga frågor. Begreppet rättsväsende omfattar i första hand domstolsväsende, åklagarväsende, polis och kriminalvård. Även Brottsförebyggande rådets och verksamhet kan hänföras till detta begrepp. Avgränsningen är dock inte självklar. Man kan således tänka sig att personer som i är verksamma som exempelvis domare eller åklagare inte direkt verkar i sina respektive yrkesroller i det internationella uppdraget, utan t.ex. arbetar med allmän uppbyggnad av förvaltningsstrukturer. Det är också tveksamt om exempelvis rådgivare inom det vidsträckta området mänskliga rättigheter omfattas av begreppet. Det förekommer också att personer som är eller har varit verksamma inom rättsväsendet deltar i internationella uppdrag utsända av någon annan myndighet, exempelvis (FBA) eller Sida. För att undvika oklarheter i detta avseende bör en författningsreglering avseende personal från rättsområdet knytas till anställning vid någon av rättsväsendets delar och således inte till den funktion eller de arbetsuppgifter som personen innehar utomlands. Frågor rörande vilken myndighet som är att anse som anställningsmyndighet behandlas närmare i avsnitt 7.3.10. Lagens tillämpningsområde bör vidare begränsas utifrån verksamhetens natur. Begreppet internationella uppdrag kan i sammanhanget omfatta såväl civila krishanteringsinsatser och utvecklings270 SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. tande och mångfasetterat begrepp. Området är des det gäller tidsfak tillfälliga åtgärder. Medan personal i civila krishanteringsinsatser i normalfallet är stationerad utomlands , bedrivs emellertid utvecklingssamarbetet vanligen under kortare vistelser i mottagarlandet. Vidare genomförs utvecklingssamarbete – typiskt sett – i miljöer där det säkerhetspolitiska läget inte är inne i akuta skeden utan i faser av samarbete som övriga internationella uppdrag, däribland arbete vid de internationella tribunalerna och domstolarna. Internationella civila krishanteringsinsatser betecknas ibland som freds- och säkerhetsfrämjande insatser och är vanligen beslutade av FN, eller EU. I är det regeringen som fattar beslut om deltagande i internationella civila krishanteringsinsatser. Regeringen beslutar också om det anslag som står till förfogande för deltagandet. Personalens medverkan sker inte sällan under riskfyllda betingelser. Vanligen rör det sig om längre tjänstgöring utomlands . Mot bakgrund härav är det lämpligt att personer som deltar i civila krishanteringsinsatser, vilket också konstaterades i departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1), omfattas av regleringen. Som framgått är emellertid begreppet internationell civil krishantering ett omfat sutom dynamiskt och det är mycket svårt att förutsäga i vilken riktning verksamheten kommer att förändras. Det är också av betydelse hur den militära krishanteringen utvecklas.22 är i synnerhet EU:s krishanteringsberedskap under kraftig förändring. Mot denna bakgrund är det varken ändamålsenligt eller möjligt att nationellt definiera begreppet på ett uttömmande sätt i lagtexten. Det bör dock klargöras att med internationell civil krishantering avses ett icke-militärt internationellt uppdrag, vari tar del. Deltagande i internationellt utvecklingssamarbete beslutas och finansieras i regel av respektive myndighet. Utvecklingssamarbete skiljer sig också från civila krishanteringsinsatser när torn. Civilpersonals deltagande i krishantering kan beroende på situationen pågå . Jämfört med utvecklingssamarbetets långsiktighet är det ändå fråga om 22 Syftet med den svenska internationella militära verksamheten är enligt 1 § tredje stycket lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten att avvärja risk för en väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd , eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt. Bestämmelsen återfinns i 1 § andra stycket i förslag till lag med bestämmelser för Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 gssamarbete är därför ofta inte i lika stor utsträckning som civila krishanteringsinsatser bundet till d in s er sig utvecklingssamarbete i många avseenden från civila krishanteringsuppbyggnad. Deltagandet i utvecklin en konflikt eller det konflikthot som ligger i bakgrunden. Detta nebär att arbetsförhållandena i normalfallet inte är lika riskfyllda om under civila krishanteringsinsatser. Sammantaget skilj insatser och bör därför inte omfattas av författningsregleringen. Reglering bör för denna grupp i stället även fortsättningsvis ske genom kollektivavtal. Utredningens förslag motsvarar i detta avseende det förslag som lämnades i departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) samt den finska regleringen på området. Den finska lagstiftningen undantar uttryckligen utvecklingssamarbete från tillämpningsområdet (se 2 § andra stycket lagen om civilpersonals deltagande i krishantering 30.12.2004/1287). När det gäller övriga internationella uppdrag kan särskilt nämnas arbete i internationella tribunaler och domstolar. Vid sådant arbete är personalen vanligen anställd direkt av den som står bakom tribunalen eller domstolen i fråga, exempelvis FN. Då en lag rörande civil personal bör begränsas till personer anställda av svenska myndigheter – i första hand rättsväsendet – faller personal vid sådana tribunaler utanför lagens tillämpningsområde redan av denna anledning. I enstaka fall kan det dock förekomma att svensk personal vid internationellt sammansatta domstolar sänds ut på uppdrag av exempelvis Sida. Av samma skäl som anförts beträffande deltagare i utvecklingssamarbete bör enligt utredningens mening inte heller sådan personal omfattas av författningsregleringen. Utredningen föreslår alltså att författningsregleringen ska omfatta personal inom rättsväsendet som tjänstgör inom ramen för en internationell civil krishanteringsinsats. SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. 8.5.4 Andra personalkategorier Överväganden och förslag: En författningsreglering bör vara tillämplig även på övrig civil personal som sänds ut av statliga myndigheter i internationella civila krishanteringsinsatser. I utredningens uppdrag ingår att överväga om en eventuell författningsreglering kan vara tillämplig på civil personal utöver dem som är anställda inom rättsväsendet. Det kan undantagsvis förekomma att statligt anställda jurister verksamma inom skilda områden inte är anställda inom någon av rättsväsendets delar men likväl bör och kan komma ifråga för internationella uppdrag på rättsområdet. För att undvika behov av särreglering för dessa fall eller risk för att vissa personkategorier inte omfattas av det avsedda arbets- eller socialrättsliga skyddet, bör någon hänvisning i lag redan av denna anledning inte göras till rättsväsendet utan lagen omfatta all statlig personal, oavsett yrkesbakgrund , utanför Försvarsmakten. Någon anledning att utsträcka lagens tillämpningsområde härutöver, exempelvis till privat- eller kommunalanställda, finns dock inte. Som framhållits ovan bör personer som tjänstgör under likartade riskfyllda betingelser ha samma arbets- och socialrättsliga skydd. Utöver rättviseaspekter kan, som framgått, pedagogiska skäl anföras för att en författningsreglering av anställningsförhållandena för statligt anställda i internationella civila uppdrag bör vara enhetligt utformad. Regleringen bör således omfatta alla civila personalkategorier och inte vara begränsad till dem som är anställda inom rättsväsendet. Detta innebär att även personal som sänds ut av exempelvis FBA och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MBS) för att delta i civila krishanteringsinsatser bör omfattas. Civil krishantering bör i detta sammanhang åtskiljas från humanitära biståndsinsatser, även om gränsdragningen innebär vissa svårigheter.23 Till humanitärt bistånd kan hänföras bl.a. det internationella arbete som Sidas personal bedriver (se avsnitt 4.3). Ett av de gemensamma målen för krishanteringen och det humanitära biståndet 23 Humanitärt bistånd definieras bl.a. i rådets förordning (EG) nr 1257/96 om humanitärt bistånd som icke-diskriminerande biståndsinsatser, hjälp- och skyddsinsatser till förmån för befolkningsgrupper i tredje länder, särskilt de mest utsatta befolkningsgrupperna och i första hand befolkningen i utvecklingsländer, offer för naturkatastrofer, händelser med mänskligt ursprung såsom krig och konflikter eller extraordinära situationer och omständigheter jämförbara med naturkatastrofer eller katastrofer orsakade av människan. Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 ånd är dock direkt nödhjälp, där den utr het. Det är oundvikligt att civil krishantering och a krishanteringsinsatser bör omfattas av en gemensam författningsreglering. Utredningen, som noterar att vad som betecknas som militär verki utredningsuppdraget, lämnar följaktligen inget förslag i denna del utan nöjer sig med detta påpekande. e oe S pet civil krishantering enligt verkets uppfattning inte omfattar all internationell verksamhet som tillämpningsområde på det sätt som görs i den finska lagstiftningen. En hänvisning bör dock göras till de särskilda bestämär att rädda och skydda människoliv under och efter katastrofsituationer. Humanitärt bist ikes- och säkerhetspolitiska prövningen inte är lika betydelsefull. Civil personal som deltar i krishantering utför delvis humanitärt arbete, men målet för krishanteringsverksamheten är aldrig enbart humanitärt. Krishantering i samband med konfliktsituationer är en helhet som omfattar olika både civila och militära funktioner. Ofta är de samtidiga och beroende av varandra, även om det är fråga om olika organisatörers verksam annan verksamhet i samband med krissituationer, också av militärt slag, delvis överlappar varandra. Vid bestämmandet av den framtida lagens tillämpningsområde finns det anledning att överväga om också insatser som inte betecknas som civil samhet inte ingår I sitt remissyttrande över departementspromemorian ch åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) påtalade dåvarand tatens räddningsverk att begrep myndigheten bedriver. är det MSB som bedriver motsvarande internationella arbete. Myndighetens internationella insatser består dels av civila krishanteringsinsatser, dels olika former av humanitära insatser, kapacitetsutvecklingsinsatser och humanitära minröjningsinsatser. Medan de civila krishanteringsinsatserna är beslutade och särskilt finansierade av regeringen, är övriga internationella insatser beslutade av myndigheten efter kontakter med och bekostade av myndighetens medel. Med hänsyn dels till att myndighetens deltagande i civila krishanteringsinsatser därmed skiljer sig från övriga internationella insatser, dels till den stora variation som finns i fråga om myndighetens övriga internationella insatser, är det enligt utredningens mening lämpligt att endast myndighetens civila krishanteringsinsatser omfattas av lagens tillämpningsområde . Det torde inte finnas något behov av att i lagtexten uttryckligen undanta de internationella uppdrag som inte omfattas av lagens 274 SOU 2009:76 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. itär insats. Det bör påpekas att det är krishanteringsinsatsens inriktning – på militär eller civil verksamhet – som avgör vilken särlagstiftning som ör denna fråga saknar det däremot betydelse om personalen är civil eller militär. Civil personal som är ata la - n äa krishanteringsinsatser.