sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — En effektiv, individuell introduktion kan alltså ge kommunen möjligheter att täcka kostnader för dem som har behov av insatser . Rapporter och tidigare utredningar, (bl.a. SOU 2003:75), har pekat på att utformningen av det nuvarande ersättningssystemet inte har lett till den effektivisering som en gång var syftet. Efter- som det är kommunen som får särskilda pengar för att ta hand om de nyanlända uppfattas det som om kommunen också har ett total- ansvar för den enskildes introduktion. Försök har gjorts på regional nivå att samverka kring insatser och även resurser för att åstadkomma en mer individualiserad och effektiv introduktion, men erfarenheter visar att det inte är problemfritt och mycket tyder på att nuvarande ersättningssystem inte underlättar samverkan mellan olika aktörer och riskerar att minska effektiviteten. Rätt till schablonersättning har kommuner som genomför ett program för utlänningens introduktion i samhället i enlighet med en skriftlig introduktionsplan som fastställts efter samråd med utlänningen. sker utbetalningen av ersättningen emellertid på ett sådant sätt att enbart kunnat göra stickprovskontroller när det gäller förekomsten av introduktions- planer. I betänkandet Etablering i (SOU 2003:75) dras slutsatsen att förekomsten av en introduktionsplan i sig inte är någon garanti för bra introduktionsinsatser och inte heller att det riktade stats- bidraget leder till bra introduktionsplaner och en effektiv integrations- process. I stället har introduktionsplanen blivit ett dokument som kommunerna måste ta fram för att de skall erhålla schablon- ersättningen. Uppföljningar av kommunernas kostnader för flyktingmottagande har genomförts kontinuerligt . De senare studierna, t.ex. Räcker ersättningen (2005) visar att de statliga ersättningarna inte räcker för att täcka kostnaderna för försörjnings- stöd i storstäderna. I kommuner som klassificeras som industri- kommuner är bilden annorlunda. I dessa kommuner återstår en relativt stor andel av de statliga ersättningarna som kan användas till annat än försörjningsstöd. Inga studier har genomförts som visar vilka nettoeffekter som flyktingmottagningen har haft på kommunernas ekonomi. Tydliga och samstämmiga mål Det finns ett behov av tydliga, samstämmiga och uppföljningsbara mål för att kunna följa upp och utvärdera olika etableringsinsatsers resultat på individ- och organisationsnivå. Det har dock i tidigare utredningar av nyanländas etablering inte lämnats förslag på sådana mål. Bristen på tydliga och uppföljningsbara mål är en förklaring till en otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter och kommuner. har i sin granskningsrapport insatser för nyanlända invandrare (RiR 2006:19) påpekat att regeringens bristande helhetssyn har försvårat arbetet med att skapa en effektiv och sammanhållen introduktion. Statskontoret drar slutsatsen i sin ? - Om resultatstyrning och sektorise- ringsproblem (Statskontoret 2006:3) att mål och resultatstyrningen genom sin nuvarande utformning bidragit till uppkomna sektorise- ringsproblem, bl.a. för nyanländas inträde på arbetsmarknaden. Det finns alltså ett behov av både tydliga och samstämmiga mål. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion Utredningen om flyktingmottagande och introduktion lämnade sitt betänkande Etablering i – möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75) . I betänkandet föreslogs flera åtgärder i mottagande- och intro- duktionsverksamhetens innehåll och organisation. Asyltiden föreslogs bli integrationsförberedande. Asylsökande som får uppehålls- tillstånd skulle enligt förslaget erbjudas en planeringsperiod med en tydlig inriktning på arbete, försörjning och bosättning. skulle även under vissa förutsättningar kunna erbjudas andra nyanlända invandrare. När planeringsperioden var slut skulle individen ha en handlingsplan för sin fortsatta etablering. föreslogs få huvudansvar för den första bosätt- ningen och för att planeringsprocessen skulle kunna komma igång. Utredningen föreslog vidare att en statlig, individbaserad etable- ringsersättning skulle införas. Ersättningen skulle enligt förslaget betalas ut till den person som deltar i planeringen och följer den handlingsplan som upprättas. Utredaren föreslog också att () skulle få i uppdrag att ta fram ett icke konjunkturberoende arbets- marknadspolitiskt program för nyanlända invandrare som skulle kunna kombineras med sfi och andra aktiviteter etableringsersättning skulle utbetalas. Med hänvisning bl.a. till att det nuvarande ersättningssystemet på flera sätt spelat ut sin roll, föreslog utredningen att det riktade statsbidraget till kommunerna skulle tas bort. Efter en övergångs- fas med riktat statsbidrag beräknat utifrån strukturella grunder skulle kommunerna i stället få ersättning via det generella stats- bidragssystemet. Utredningen har remissbehandlats. Remissinstanserna var i huvudsak positiva till förslagen men uttryckte också att flera av förslagen behövde utredas ytterligare. Någon reformering av introduktionen i enlighet med utredarens förslag har inte genom- förts, förutom den ovan nämnda försöksverksamheten för nyanlända invandrare som bedrivs inom AMV med ett samordnande ansvar för arbetsförmedlingen under introduktionen. tillkännagivande om statliga insatser för nyanlända invandrare har (bet. 2006/07:AU6, rskr. 2006/07:100) med anledning av styrelses framställning till om statliga insatser för nyanlända invandrare gett regeringen till känna vad utskottet anfört: 1.att regeringen skall förtydliga uppdragen till berörda myndigheter i syfte att klargöra ansvarsfördelning, villkor för samverkan och målgrupper för myndigheternas insatser rörande nyanlända invandrare, 2.att regeringen skall se över nuvarande reglering av ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande och därvid tydligare klargöra statens respektive kommunernas åligganden, samt 3.att regeringen skall återkomma till med en preciserad beskrivning av på vilket sätt det statliga åtagandet rörande introduktionen av nyanlända har förändrats. En särskild utredare ges i uppdrag att se över och lämna förslag om ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagande samt andra insatser för nyanlända flyktingar och skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga (nedan benämnda nyanlända). Utredaren skall i sina förslag även ta hänsyn till nyanlända invandrare som inte inkluderas i förslagen. Utredningen skall ha fokus på vuxna nyan- lända. Förslagen skall sammantaget stärka kommunernas, statliga myndigheters, och andra aktörers incitament att verka för ett snabbt inträde på arbetsmarknaden för den nyanlände. Förslagen skall också stärka individernas incitament och möjligheter till egen försörjning på ett sätt som leder till en ökad valfrihet för indivi- derna. I uppdraget ingår att se över den statliga ersättningen för flyktingmottagande. Översynen omfattar den efter det att uppehållstillstånd har beviljats. För utredningsarbetet skall följande utgångspunkter gälla: Nyanlända skall så långt möjligt omfattas av den generella politiken. Nyanlända skall i normalfallet inte försörjas genom försörjnings- stöd enligt socialtjänstlagen (2001:453). som den nyanlände erhåller ersättning från kom- munen eller staten skall insatserna i normalfallet ske på heltid. Individen skall ges tydliga ekonomiska incitament och ett personligt ansvar för att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden och lära sig svenska. Fler aktörer kan öka valfriheten för individen och bidra till utveckling av insatserna. AMV bör tillsammans med andra arbetsförmedlande organisationer ha en framträdande roll och ett tydligare ansvar för att varje individ , som inom rimlig tid kan bedömas få arbete, skall få service för att underlätta vägen mot egen försörjning genom arbete. Statens ersättning för flyktingmottagande skall bidra till effek- tivt utnyttjande av resurser på ett sätt som skapar tydliga ekonomiska incitament för olika aktörer. Utredaren skall överväga och lämna förslag i följande frågor. – Ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer för flyktingmottagande samt andra insatser för nyanlända. Fokus skall ligga på en snabb arbetsmarknadsetablering. Därför skall utredaren även se över och pröva den organisation som börjar gälla från när har lagts ner och särskilt pröva hur ansvar och roll kan stärkas i hela processen. För att säkerställa arbetslinjen skall utreda- ren överväga hur kan ta över huvudansvaret för nyanländas bosättning, som i första hand utgår från möjlighe- terna till egen försörjning. Utredaren skall vidare bedöma kommunernas beredskap för att ta emot nyanlända med syfte att ytterligare förstärka arbetslinjen. I detta ingår även att analysera vilka behov som finns av samverkan på regional nivå som påskyndar och effektiviserar etableringen. –Hur samverkan i övrigt mellan olika aktörer kan förbättras samt hur insatser av ideella organisationer kan bidra till ett snabbare arbetsmarknadsinträde. –Incitament och insatser, till exempel information, som kan bidra till ökad valfrihet och ökad egenmakt för individen i syfte att främja ett boende som påskyndar etableringen på arbetsmarknaden. –Hur arbetslivsinriktade insatser, till exempel nystartsjobb och arbetspraktik, bäst kan kombineras med språkutbildning. –Hur man skall underlätta arbetsmarknadsinträdet för nyanlända som har hälsoproblem eller funktionshinder. –Hur nyanlända kan få relevant information om det svenska samhället. Utredaren skall i samråd med utredningen om fristående vuxen- utbildning (dir. 2007:32) pröva om och i så fall hur anordnare av sfi kan ges ekonomiska incitament för att förbättra genomström- ningen för nyanlända i syfte att bidra till ett snabbare inträde på arbetsmarknaden. Statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Med utgångspunkt i nuvarande utgiftsram för systemet och i utre- darens överväganden och förslag om ansvarsfördelning mellan stat, kommun och eventuella andra aktörer, skall utredaren se över systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmotta- gandet. Utredaren skall belysa de ekonomiska konsekvenserna av nuva- rande system, inklusive effekterna inom det ordinarie systemet för skatteintäkter och systemet för utjämning. Utredaren skall överväga och lämna förslag om förändringar av den statliga ersättningen och hur den skall regleras. I detta ingår att beakta effekter av det ordinarie systemet för skatteintäkter och systemet för utjämning. Utredaren skall redovisa för- och nackdelar med ett generellt respektive ett riktat bidrag. Utredaren skall överväga och lämna förslag om utformning och villkor för försörjningen av de nyanlända som behövs för insatser som påskyndar en etablering på arbetsmarknaden. En enhetlig försörjningsmodell som stärker individens incitament att snabbt komma in på arbetsmarknaden och är lika över hela landet skall prövas. I det sammanhanget skall utredaren även överväga ett statligt ansvar för försörjningen. Om utredaren finner att kommu- nerna även fortsättningsvis skall vara ansvariga för individens försörjning, skall utredaren å en för kommunerna obligatorisk ersättning som ersätter nuvarande introduktionsersättning. Utredaren skall överväga om det finns behov av att närmare preci- sera den tidsperiod under vilken nyanlända skall kunna omfattas av säråtgärder vid sidan av generella insatser. Tydliga och samstämmiga mål Utredaren skall lämna förslag om vilka specifika och mätbara mål som bör gälla för nyanlända. Målen skall vara samstämmiga mellan olika aktörer. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar eller nya författningar som behövs. Utredaren skall i sammanhanget se över flykting- respektive invandrarbegreppet så att dessa överens- stämmer med begreppen i utlänningslagen (2005:716). Ekonomiska och övriga konsekvenser av förslag till förändringar Utredaren skall redovisa ekonomiska konsekvenser av de förslag som lämnas. Vidare skall utredaren, utöver vad som framgår av kommittéförordningen (1998:1474) om kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar, analysera huruvida ett genomförande av de förslag som lämnas skulle innebära en förändring av det offent- liga åtagandet och om förslagen leder till att kraven på statliga insatser ökar. Utredaren skall ta del av tidigare utredningar och rapporter som kan bedömas relevanta för uppdraget, t.ex. betänkandena Etablering i (SOU 2003:75) och Från socialbidrag till arbete – möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2007:2). granskning (RiR 2006:19) och tillkänna- givande (bet. 2006/07:AU6, rskr. 100) skall särskilt beaktas. Utredaren skall samråda med utredningen om en fristående vuxen- utbildning (dir. 2007:32). Regeringen avser också att tillsätta en utredning om mottagandet av asylsökande. Utredaren skall även samråda med denna utredning. Arbetet med och erhållna erfaren- heter av den pågående försöksverksamhet för vissa nyanlända invandrare som AMV bedriver samt det utvecklingsarbete som är inriktat på regionala samverkansformer skall uppmärksammas. Utredaren bör också på lämpligt sätt samråda med viktigare berörda myndigheter, med Kommuner och Landsting och med relevanta ideella organisationer. Utredaren skall i samman- hanget beakta det arbete som genomförs inom ramen för överens- kommelsen om Forum för strategisk servicesamverkan, där bl.a. och ingår som parter. Utredaren bör även ta del av erfarenheter från jämförbara länder i när det gäller flyktingmottagande och integration samt beakta det arbete som sker på området inom EU. Utredaren skall redovisa hur jämställdhetsperspektivet har beaktats i de förslag som lämnas. Där det är relevant skall utredaren analysera vilka konsekvenser förslagen får för barn. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) Marginaleffekter på en kommuns ekonomi av att en nyanländ flyttar till kommunen Det har funnits olika system för staten att skapa mer likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och landsting för att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. har det funnits så kallade utjämningssystem för kom- muner respektive landsting som syftar till att utjämna inkomst- skillnader och strukturella kostnadsskillnader. gäller nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning. Det finns ett system för kommunalekonomisk utjämning för kommu- nerna och ett för landstingen. Principerna för de båda systemen är desamma, men det finns skillnader i utformningen. I detta avsnitt redovisas endast systemet och effekterna för kommunerna då kopplingen görs till kommunernas insatser och merkostnader för nyanlända. Utjämningssystemet kan delas upp i fem olika delar: inkomst- utjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag/avgift.TPF1FPT Utgångspunkten för inkomstutjämningen är att alla kommuner garanteras en beskattningsbar inkomst per invånare motsvarande av genomsnittet i landet. Inkomstutjämningen beräknas bl.a. utifrån den genomsnittliga beskattningsbara inkomsten för 1TP PT Beskrivningen av utjämningssystemet bygger på informationsskriften Kommunalekonomisk utjämning – En informationsskrift om 2005 års utjämningssystem för kommuner och landsting, SKL och (2005). De genomsnittliga beskattningsbara inkomst- erna i kommunerna varierar stort mellan olika kommuner. Den kommun som har lägst beskattningsbara inkomster är som har av riksgenomsnittet medan den kommun som har högst är , som har av riks- genomsnittet. Det innebär att kommunerna har mycket olika förutsättningar för att finansiera sin verksamhet med skatteinkomster. I inkomstutjämningen sker därför en utjämning av skatteinkomster. I det nuvarande systemet så är det staten som i huvudsak finans- ierar inkomstutjämningen som det generella statsbidraget har avskaffats. Kommuner får i stället ett inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skillnaden mellan deras beskattningsbara inkomster och ett skatteutjämningsunderlag som för kommunerna motsvarar av medelskattekraften i landet. Kommuner vars beskattningsbara inkomster överstiger denna nivå ska istället betala en inkomstutjämningsavgift till staten.TPF2FPT Denna avgift används för att delfinansiera inkomstutjämningsbidragen. Effekten av inkomstutjämningen är att alla kommuners summa av skatteintäkter och inkomstutjämningsbidrag/-avgift är långtgående utjämnad. Vissa delar i tidigare kostnadsutjämning innehöll delar som var av mer regionalpolitisk karaktär. Vid förändringen fördes dessa delar över till ett nytt strukturbidrag vid sidan av kostnads- utjämningen och betalas ut separat, dock inom ramen för den kommunalekonomiska utjämningen. Strukturbidraget utgår inte till alla kommuner utan endast till de kommuner som tidigare fått tillägg i vissa delmodeller och/eller fått större intäktsminskningar genom systemförändringen 2005. Förändringarna i systemet från medförde stora förändringar av intäkterna för många kommuner. För att mildra omfördelningseffekterna för de kommuner som fått intäktsminsk- ningar tillämpas särskilda införandebidrag – 2TP PT är det 11 kommuner som har en skattekraft som överstiger av medelskattekraften och som därmed betalar en inkomstutjämningsavgift. Resterande 279 kommuner erhåller inkomstutjämningsbidrag. Dessa fördelar den negativa intäktsförändringen . Syftet med införandebidraget är att dessa kommuner ska ges rimliga förutsättningar att anpassa sin verksamhet och sin kost- nadsnivå till de nya förutsättningarna. Regleringsbidrag/-avgift För att staten inte ska påverkas av den fastställda nivån i inkomst- utjämningen och för att staten ska ha kontroll över den totala kostnaden för utjämningssystemet finns ett regleringsbidrag och en regleringsavgift. Regeringen anger i budgetpropositionen nivån på statsbidragen till kommunerna nästkommande år. Om det uppstår en skillnad mellan den anslagna nivån och den totala summan pengar som behövs för att garantera alla kommuner av medelskattekraften (plus statens kostnader för införandebidrag och strukturbidrag) regleras detta genom ett lika stort avdrag eller till- skott i kronor per invånare, regleringsbidrag/-avgift. Dessa ska även användas för ekonomiska regleringar mellan staten och kommun- sektorn, till exempel när den kommunala finansieringsprincipen tillämpas för att kompensera kommunerna för ökade kostnader då staten lägger på dessa nya uppgifter. I kostnadsutjämningen utjämnas för strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna. Dessa kostnadsskillnader kan bero på olika saker. Det ena är att behovet av verksamhet är olika. Till exempel är behovet av äldreomsorg större (räknat i kronor per invånare) i en kommun med en stor andel äldre människor jämför med en kommun med relativt ung befolkning. Åldersstrukturen är alltså en så kallad strukturell faktor. En annan orsak till strukturella kostnadsskillnader är att kostnaden för att producera en viss service varierar, till exempel kan skolan kosta mer i glesbygdskommuner eftersom undervisningen där kan behöva drivas i mindre klasser och att eleverna oftare behöver skolskjuts. Vilka delmodeller som används i kostnadsutjämningen redovisas nedan. Beräkning av bidraget eller avgiften till kostnadsutjämningen Kostnadsutjämningen utjämnar alltså för vissa kostnader som kommunen inte själv kan påverka. En grundprincip är dessutom att endast utjämna för strukturella kostnadsskillnader som kan uppstå i verksamheter som är obligatoriska för kommunerna. Kostnads- utjämningen består av nio olika så kallade delmodeller. I tabellen nedan visas de delmodeller som ingår i kommunernas kostnadsut- jämning samt vilka strukturella faktorer som beaktas vid beräkningen av kommunens teoretiska kostnad. skattekraft samt befolkningstäthet. Åldersstruktur, barn med utländsk bakgrund, Åldersstruktur, programval, bebyggelsestruktur. könsfördelning, yrkesbakgrund, civilstånd, utomnordisk bakgrund samt glesbygd. – Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga, övriga utrikes födda från länder utanför och EU, arbetslösa utan ersättning, ensam- stående kvinnor med barn, andel män med låg inkomst samt bebyggelsetäthet. – Barn till ensamstående föräldrar, lagförda ungdomar, barn med utländsk bakgrund, samt Barn med utländsk bakgrund Barn 0–med utländsk bakgrund. – Befolkningsminskning > under senaste – Förändring (positiv o negativ) av antalet skolelever – Ersättning för eftersläpning av intäkter vid befolkningsökning Kollektivtrafik (gemensam modell med landstingen) –Gator o vägar –Glesbygdsspecifika merkostnader för admin- istration, resor och räddningstjänst Gles bebyggelse, arbetspendling och tätortsstruktur Källa: Skriften Kommunalekonomisk utjämning (SKL och , 2005). I kostnadsutjämningen tas ingen hänsyn till den enskilda kommunens faktiska kostnader. Istället utgår man vid beräkningarna ifrån den genomsnittliga kostnaden i landet, vilket innebär att utjämningen sker till genomsnittlig servicenivå, kvalitet, avgiftsnivå och effekti- vitet. I t.ex. delmodellen för barnomsorg används de genomsnittliga kostnaderna i riket för åldersgrupperna 1–3, 4–5, 6 samt 7–9-åringar. Om en kommun har högre kostnader på grund av att de håller en högre servicenivå är genomsnittet ska detta finansieras genom en högre skatt, effektivare verksamhet eller en högre avgiftsfinansiering. Vid lägre kostnader gäller det motsatta. Ingen kommun bestraffas eller gynnas om man har en annan kostnadsnivå än den genom- snittliga utan utfallet i utjämningssystemet beräknas på faktorer som kommunen inte själv kan påverka. För alla kommuner beräknas den teoretiska kostnaden för respektive delmodell (se tabellen ovan). Summan av dessa kostnader kallas kommunens strukturkostnad. Om en kommuns struktur- kostnad är högre än genomsnittet i landet får kommunen ett bidrag motsvarande skillnaden gentemot genomsnittet. Kommunen anses ha en ogynnsam struktur i relation till övriga kommuner. Om strukturkostnaden däremot är lägre än genomsnittet för landet anses kommunen ha en gynnsam struktur i relation till övriga kommuner och betalar därför en avgift på motsvarande sätt. Kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, vilket betyder att summan av alla bidrag motsvarar summan av alla avgifter. Omför- delningen av resurser inom kostnadsutjämningen sker alltså inom kommunsektorn. Förändringar i de strukturella faktorerna påverkar utfallet i utjämningssystemet För att beskriva hur de strukturella faktorerna påverkar utfallet i utjämningssystemet kan man använda andelen barn 7–. Andelen barn i åldern 7–påverkar utfallet i delmodellen för grundskola. Om en person i denna ålder flyttar från en kommun till en annan så påverkar detta utfallet i utjämningssystemet i båda kommunerna. I kommunen dit barnet flyttar ökar andelen 7–15-åringar i kommu- nen. Den mottagande kommunen har alltså fått en förändrad åldersstruktur, vilket betyder att kostnaderna för grundskola antas öka. Den teoretiska kostnaden i delmodellen för grundskola ökar därmed. I kommunen från vilken barnet flyttar förbättras ålders- strukturen avseende kostnaderna i grundskola. Denna kommuns teoretisk kostnad i delmodellen för grundskola minskar därför. Vilka delmodeller i kostnadsutjämningen beaktar utrikes födda och nyanlända? Som visats i tabellen ovan så beaktas befolkningens utländska bak- grund i följande fyra delmodeller i kostnadsutjämningen: Barn med utländsk bakgrund Förskoleverksamhet och grundskola: Variabeln är antal personer 7– som är födda utanför , och eller där båda föräldrarna är födda utanför dessa länder. Detta är alltså en mycket större grupp än enbart nyanlända. Antalet i denna grupp avseende utjämning är 150 802 barn. Antalet nyanlända och yngre (31/12 2006) var 14 132 barn.TPF3FPT Äldreomsorg: Antal personer som ej är födda i . Även detta är en mycket bredare definierad målgrupp än nyanlända personer som är eller äldre. Antalet i denna grupp avseende utjämning är 94 210 personer. Antalet nyanlända i samma åldersgrupp var 901 personer. Detta motsvarar knappt en procent av antalet som beaktas i delmodellen.