sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Planering av de svenska havsområdena övergripande ansvar för planeringen i hela det svenska havs- området. Planeringen i territorialhavet bör inte längre utföras av primär- kommuner utan istället företas på regional basis. Skälet är att många verksamheter till havs sträcker sig över stora ytor och i många fall är rörliga (t.ex. sjöfart och fiske), vilket talar för behovet av en storskalig planering. Även det faktum att vattenmassorna förflyttar sig och att t.ex. föroreningar snabbt omfördelas talar också för en mer storskalig planering. Regionerna blir inledningsvis av åtminstone länsstorlek och kan , i och med eventuellt nya regionbildningar, komma att bli betydligt större. Detta innebär att det kan röra sig om framtagande av högst 14 regionala havsplaner i stället för en stor mängd planer, vilket skulle bli fallet om kommunerna hade det fortsatta ansvaret. Därmed inte sagt att det inte i vissa fall finns behov av att även planera på en mindre skala, framför allt i innerskärgården. Delaktighet är viktig för legitimiteten när avvägningar ska göras mellan olika intressen och behov i de landnära havsområdena där de medborgerliga intressena bedöms vara störst. Mot denna bakgrund föreslås att de regionala organen får planeringsansvar för dessa havsområden. Vid införande av regional havs-planering kommer utvecklade procedurer för samråd att behöva införas. Den regionala planeringen bör även utsträckas till att gälla havsområden innanför baslinjen. Skälet till detta är att baslinjen i vissa fall sträcker sig så långt ut från kusten att större områden med öppet hav återfinns innanför denna, t.ex. och områden söder och norr om (se figur 1.7). Även i områden med ytterskärgård återfinns stora områden med öppet hav innanför baslinjen, t.ex. i , , och Luleås skärgårdar. De regionala havsplanerna bör omfatta denna typ av områden innanför baslinjen, eftersom det annars blir svårt att skapa en helhetssyn på havet och dess nyttjande och skydd. Hur det formella ansvaret för planeringen ska fördelas mellan kommuner och regioner i dessa fall behöver utredas närmare. Det bör övervägas ifall det är möjligt att låta översiktsplaner och regionala havsplaner överlappa med varandra. Det måste då klargöras vilken juridisk status planerna har i förhållande till varandra. I den ekonomiska zonen ska staten ha det fulla ansvaret för havsplaneringen. För detta ändamål bör en statlig myndighet för havsplanering utses. Denna myndighet bör även ges ansvar för att Planering av de svenska havsområdena stödja de regionala organens planering och för att överpröva de planer som de regionala organen inrättar. För att garantera planeringssystemets rättskraft krävs forma- liserade mekanismer för överklaganden. När en regional havsplan har beslutats och den statliga myndigheten tagit ställning i över- prövningsfrågan ska planen kunna överklagas till regeringen av regionen, berörda kommuner och andra berörda parter. Vad gäller den ekonomiska zonen tar den ansvariga myndigheten fram förslag till en havsplan. Myndigheter, regionala organ och andra berörda ges möjlighet att inkomma med synpunkter rörande planen. Den ansvariga myndigheten ska därefter överlämna planförslaget med eget yttrande samt redovisning av inkomna synpunkter till reger- ingen. Regeringen beslutar om planen. Ett planeringssystem ska innefatta hänsynstaganden av strate- gisk, praktisk, organisatorisk och samverkansorienterad art. Planeringssystemet ska: Övervakas och utvecklas av en statlig myndighet och tillämpas av myndigheter och regionala organ. Innefatta en tydlig ansvarsfördelning mellan aktörer och defini- era en tydlig beslutshierarki. Baseras på översiktliga havsplaner motsvarande de kommunala översiktplanerna för landområden. Havsplanen ska dock till skillnad från översiktplanen inneha bindande komponenter. De regionala organen ska ansvara för planeringen av territorial- havet och för havsområden innanför baslinjen. En statlig myndighet ska ansvara för planeringen inom den ekonomiska zonen. Planeringssystemet ska också: Hantera utvecklings- och exploateringsfrågor samt traditionella bevarandefrågor. Innefatta ett system för zonering av havsområden som bindande komponent inom havsplanen. Harmonisera med internationell och EU-lagstiftning för havs- områdena, samt med syn på hur havs- planering bör utvecklas. Planering av de svenska havsområdena Utformas så att begrepp och standarder är relativt likartade i angränsande länder för att underlätta internationellt samarbete. Innehålla bestämmelser som gör att havsplaneringen sker i samråd med berörda internationella organisationer och med relevanta aktörer i angränsande länder. Innefatta bestämmelser kring samråd med kommuner. Exempelvis ska kommunerna vara remissinstanser i planerings- processen. Innefatta formaliserade mekanismer för samråd med allmän- heten och intressenter vad gäller planering innanför baslinjen och i territorialhavet. Definiera överklagandeprocessen rörande regionala havsplaner. Det handlar vidare om att förvalta den planeringsmodell som här föreslås, vilket bl.a. innebär ansvar för att havsplanerna ska bidra till en god hushållning med havets resurser samt att göra intresse- avvägningar. Det ska också handla om att synliggöra samverkans- fördelar mellan olika intressen och hur olika fysiska strukturer och samband kan skapas eller upprätthållas. Det senare kan t.ex. innebära att tillse att infrastruktur för elnät inrättas för områden där det finns goda förutsättningar för vindkraftsexploatering. Utredningen har övervägt alternativa lösningar. Ett alternativ till att utse regionala organ som ansvariga för havsplanering i territorialhavet är överföring av planeringsansvaret för territorial- havet som helhet till staten. Detta skulle kunna ske genom att låta länsstyrelserna få ett sådant uppdrag. Detta skulle dock innebära en formell förskjutning av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, vilket bryter med den svenska planeringstraditionen. Alternativet har därför avvisats av utredningen. Kommande kapitel syftar till att förtydliga planeringssystemets komponenter samt vilka förändringar som krävs i fråga om organisationsstruktur, myndighetsfunktioner och lagstiftning för att få till stånd en heltäckande och effektiv havsplanering. Planering av de svenska havsområdena 4.3En statlig myndighet med ansvar för havsplanering Jag föreslår att utses till statlig myndighet med övergripande ansvar för planeringen av de svenska havs- områdena och specifikt ansvar för planering i den ekonomiska zonen. Ansvaret innefattar bl.a. att överpröva de havsplaner som regionala organ ska ansvara för samt att ha överinseende rörande den regionala planeringen. Det innebär också att utveckla ett system för zonering och att samordna planeringsunderlag. verksamhet kommer att behöva förändras i centrala avseenden i och med det nya uppdraget. Då främst ansvarar för tillsyns- och kontrollverksamhet kommer man att ansvara även för uppgifter av verkställande art. Den rätts- och genomförandeutredning som föreslås bör bl.a. klargöra hur uppdraget ska inordnas i befintliga verksamhet. Det finns som tidigare nämnts ett behov av att peka ut en statlig myndighet som ansvarig för havsplanering i den ekonomiska zonen och för att ansvara övergripande för havsplaneringen i stort. Havsplanering är en ny företeelse inom den svenska samhälls- planeringen och ingen svensk myndighet har därför någon direkt erfarenhet av att arbeta med dessa frågor . I konkret hänseende blir det fråga om ett konfliktlösningsansvar och ett sektorssamordningsansvar för den mångskiftande verksamhet som företas inom havsområdet. En viktig del i den övergripande nationella planeringen kommer också att bestå i överprövning av de regionala organens havsplaner. I de svenska havsområdena är ett flertal nationella aktörer verksamma eller har ett övervaknings- och kontrollansvar. Flera av dessa har också sektorsansvar. Internationell lagstiftning gäller inom sektorsområden som sjöfart och kabelnedläggning. Planering av de svenska havsområdena lagstiftning gäller inom fiskeriområdet. Nationens handlings- utrymme begränsas således genom denna lagstiftning men är inte obefintlig. Regeringen beslutar ytterst i flera frågor som rör nyttj- ande och bevarande inom den ekonomiska zonen. Myndigheter med ansvar i områdena är följande: : ansvarar för energiproduktion, energi- distribution och vind- och vågkraft. : ansvarar för bevarande och exploatering av fisk- eriresurser, kommersiellt fiske, vattenbruk och fritidsfiske. Försvarsmakten: ansvarar för vissa konstruktioner, farleder och övningsområden i havsområdena. Kammarkollegiet: företräder statens rådighet över allmänt vatten. : genomför maritim övervakning och miljö- skyddande insatser till havs, samt ansvarar för gränskontroller. : utvecklar och övervakar den nationella miljö- policyn och lagstiftningen, utvärderar miljömål samt ansvarar för övervakning och rapportering av miljötillståndet i havet. : ansvarar för marin arkeologi och marint kulturarv. : bedriver hydrografi, sjösäkerhetsinspektion, till- handahåller service för infrastruktur, tillser att farvägar för skepp är säkra samt övervakar farvägar. geologiska undersökning, SGU: ansvarar för marin- geologisk kartläggning och andra undersökningar rörande den geologin samt mineralutvinning. Tillstånd för utvinning av sand, grus och sten meddelas av SGU. , SGI: ansvarar för geotekniska frågor, bl.a. stranderosion. , : ansvarar för meteorologi och oceanografi, tillämpad forskning, planering och data för klimat, väder och vatten. Myndigheternas ansvar kommer att förbli relativt oförändrat i och med utredningens förslag. Förändringen kommer främst att bestå i att verksamheterna samordnas bättre under ledning av den statliga myndighet som ges ansvaret för havsplanering. Planering av de svenska havsområdena rörande exempelvis vindkraft och resursutvinning kan eventuellt behöva samlas till en myndighet i stället för att handhas av regeringen. Regeringen bör primärt behålla ansvaret för de princi- frågorna som rör havsområdet och som måste förhandlas med andra länder och med IMO. Den statliga myndigheten bör vara ansvarig för att överblicka av internationella konven- tioner och överenskommelser för att kunna påtala eventuella behov av skärpningar eller ytterligare lagstiftning. På så sätt kan reger- ingen kontinuerligt erhålla underlag för att prioritera samt agera proaktivt i det internationella havsmiljöarbetet. 4.3.3Ansvarig myndighet för havsplaneringen Havsplanering är en ny uppgift inom svensk planering vilket ingen svensk myndighet har någon tidigare erfarenhet av såsom helhets- koncept. Gällande ansvarsfrågan är det viktigt att ta till vara de relevanta myndigheternas kompetens utan att splittra befintliga verksamheter. Målsättningen har därför varit att den myndighet som anses mest lämpad bör förstärkas samt erhålla instruktioner om nära samverkan med övriga berörda myndigheter, snarare än att fördela ansvaret mellan flera myndigheter. Nedan följer ett resonemang kring nuvarande uppdrag och befogenheter som relaterar till befintliga planeringsuppgifter inom relevanta myndigheter, i syfte att illustrera de hänsynstaganden utredningen gjort för att utse en specifik myndighet som ansvarig. är nationell myndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelsen samt för boendefrågor. har uppsiktsansvar över plan- och byggnadsväsendet i landet, vilket innebär att man följer hur lagstiftningen fungerar och tillämpas i praktiken. Man ansvarar också för den centrala administrationen av statliga stöd inom sitt verksamhetsområde. har även sektorsansvar för byggsektorn inom miljöarbetet och för miljöfrågor och handikappfrågor som anknyter till verk- samhetsområdet. samordnar, följer upp och rapporterar hur miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö uppfylls. Planering av de svenska havsområdena ansvarsområden är bl.a. att meddela föreskrifter, handläggning av ärenden som rör uppsikt, tillsyn och förvaltning, information kring nya eller ändrade regler, uppföljning av tillämpningen av , byggnadsverkslagen samt delar av . Andra uppgifter är att följa hur den fysiska planeringen utvecklas, att samordna de statliga myndigheternas tillämpning av 3 och 4 kap. enligt förordningen (1998:896) om hushåll- ning med mark- och vattenområden och att föreslå ändringar i planlagstiftningen. Grunden för arbetet är , byggnadsverkslagen samt delar av . ansvar anknyter till havsplaneringsfrågor genom ansvar för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. , samt för olika typer av internationellt samarbete som rör havsplanering. har inget särskilt utpekat ansvar för eko- nomiska zon. Däremot ska hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas vid beslut enligt lagen om ekonomisk zon och kontinentalsockellagen. har varit involverad i utvecklingen av kustzonsplanering i , men har begränsad erfarenhet av arbete med havsplaneringsfrågor. Gällande planeringsfrågor ansvarar för områdesskydd (enligt förordningen 1998:1252 om områdesskydd) och stödjer regeringen i dess arbete internationellt. Detta rör övergripande samordning av naturreservat, nationalparker, Natura 2000-områden och områden skyddade med anledning av internat- ionella åtaganden. redovisade ett regeringsuppdrag om förvaltning och planering inom ett pilot- område baserat på ekosystemansatsen, vilket främst rör besluts- underlag till havsplanering. Genom huvudansvar för klimatmålet är utveckling av förnyelsebar energi (inklusive vindkraft) en fråga som berörs av, även om har det huvudsakliga ansvaret för energifrågan. Förutom naturvårds- frågorna har även utpekade ansvar för friluftsliv och jakt, vilket har relevans för kust och hav. Utöver dessa insats- områden har dock ingen erfarenhet av att hantera havsplaneringsinsatser. Planering av de svenska havsområdena beskrivs i instruktionen som en förvaltnings- myndighet för bevarande och nyttjande av fiskresurserna. Myndig- heten har ett sektorsansvar för miljöfrågor med anknytning till dess verksamhetsområde. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. ansvarar för planering kring fiskeuttag och relaterat områdesskydd. Nuvarande myndighetsfunktioner är otillräckliga för att få till stånd en välfungerande havsplanering. En statlig myndighet bör ansvara för bedömningar och avvägningar inom den ekonomiska zonen, och på ett övergripande plan följa upp det arbete som görs i territorialhav och innanför baslinjen. Staten ska genom läns- styrelserna fortsatt ansvara för att tillse att underlag finns för planeringen i territorialhavet. Det kan anses lämpligt att den myndighet som ska ansvara för havsplaneringen innehar en någorlunda sektorsneutral ansats. , som kan tyckas rimlig att föreslå då havs- planeringen ska ta sin utgångspunkt i ekosystemansatsen, innehar merparten av de större förvaltningsuppdrag som kan förknippas med planering rörande naturskydd i . En planer- ingsfunktion med som huvudman kan därför innebära problem vad gäller att erhålla legitimitet hos de intres- senter som kommer att påverkas av planeringen. Det finns risk för att i sammanhanget ses som en sektors- representant för miljöområdet vars intressen bör avvägas i planeringsprocessen – även om miljö och naturskydd inte bör betraktas som ett sektorsintresse. I merparten av omkringliggande länder inräknas havsplaneringsområdet under regeringsfunktioner för regional utveckling och planering. Flera av de representanter för området som utredningen varit i kontakt med bekräftar att natur- och miljöenheter inte varit aktuella som ansvariga för havsplaneringen, i och med att dessa snarare har intressen att representera i planeringen. Av legitimitetsskäl bör Naturvårds- verket därför inte ges rollen av havsplaneringsmyndighet. Natur- vårdsverket förväntas dock samverka kring havsplaneringsfrågor Planering av de svenska havsområdena med den myndighet som utses, bl.a. för att driva och tillse att ekosystemansatsen tillämpas adekvat. har också en viktig roll för att samordna planeringsunderlag rörande miljöaspekter och det landskapet (se kapitel 5). har en mycket begränsad roll i planerings- hänseende eftersom man endast ansvarar för planering som rör fiskeuttaget. Att utse till planeringsmyndighet skulle medföra långtgående ändringar i verkets uppdrag och instruktioner. Utredningen har övervägt möjligheten men funnit denna vara en mindre bra lösning. Det bör betänkas att i än högre grad än skulle betraktas som en sektorsrepresentant i sammanhanget och därmed inte inneha den legitimitet som funktionen kräver. Omorganisering av Fiskeri- verket till en havsresursmyndighet, inom vilken även ansvar för planering skulle ingå, har också övervägts men bedömts som alltför komplicerat att utveckla inom ramen för denna utredning. Detta skulle bl.a. innebära att vissa andra myndigheters verksamheter skulle överföras till resursmyndigheten och att dessa myndigheters verksamheter därmed skulle splittras. Inrättande av en ny myndighet med ansvar för havsplanering skulle teoretiskt sett kunna vara en möjlighet, men ett flertal hinder finns. Exempelvis kommer en havsplaneringsmyndighet att ha ett begränsat uppdrag och därför utgöra en liten myndighet, vilket inte kan anses motiverat ur kostnadssynpunkt. måste därför ses som bäst lämpad att axla ett havsplaneringsansvar. roll bör stärkas generellt genom erhållande av tydliga befogenheter i anslutning till havsplanerings- ansvaret. Eftersom tidigare endast ansvarat för tillsyn, samordning av sektorsmyndigheter och i vissa fall allmän råd- givning inom sitt ansvarsområde kommer de nya instruktionerna att innebära en förändring i myndighetsuppdraget till att även innefatta uppgifter av verkställande art. Nytt för svensk översiktlig planering är också utredningens förslag om bindande delar i havsplaneringen. Detta innebär att som myndighet i viss mån ändrar verksamhetsinriktning genom att också erhålla ansvar för att överpröva den planering som utförs av de regionala organen. nya inriktning kan komma att behöva manifesteras genom ett namnbyte. måste också utveckla en ny roll med planeringsansvar där utgångspunkt tas i en ekosystemansats. I den rätts- och genomförandeutredningen som bör tillsättas inför genomförandet av förslagen i denna utredning bör det utredas hur Planering av de svenska havsområdena ska utveckla denna nya funktion i fråga om ansvar, organisering, kompetens och övriga funktioner. Utredningen bör även undersöka i vilka avseenden viss tillståndsprövning inom ekonomisk zon kan överföras till . I avsnitt 4.2 listades vilka komponenter havsplaneringen bör innefatta. Ett flertal aktörer kommer att ha avgränsade uppgifter i anslutning till genomförandet. generella uppdrag bör specifikt bestå i följande: Utfärda granskningsyttranden rörande de regionala havs- planerna. Överpröva de regionala havsplanerna. Upprätta havsplaner för den svenska ekonomiska zonen. Samordna planeringsunderlag nationellt. Vägleda regionala organ i planeringsfrågor. Ansvara för att utveckla det zoneringssystem som ska tas fram. Ansvara för viss tillståndsprövning inom havsområdet. Föra dialog med privata intressenter, bl.a. vindkrafts- entreprenörer. Föra dialog med berörda myndigheter i . Ansvara för kommunikation och samarbete med angränsande länder. Inneha expertfunktion rörande den internationella lagstift- ningen i havsområdet. Hålla regeringen, intressenter och allmänhet informerade om vad som sker i havsområdet i fråga om intressekonflikter och naturskydd samt fartygstrafik och annan maritim verksamhet. Planering av de svenska havsområdena Efter att de regionala organen beslutat om havsplanen sker en obligatorisk överprövning där ges möjlighet att bedöma om grundläggande statliga intressen beaktats i planen. Följande allmänna statliga intressen ska beaktas vid över- prövningen: Hälsa och säkerhet. Miljökvalitetsnormer och hushållningsbestämmelser. 4.4Regionalt ansvar för havsplanering i territorialhav och innanför baslinje Jag föreslår att befintliga regionala organ (regionala försöksverksamheter samt regionala samverkansorgan och regionplaneförbund) ges i uppdrag att ansvara för havs- planeringen i territorialhavet och i havsområden innanför bas- linjen. De regionala organen ska ansvara för att ta fram och besluta om översiktliga planer för nämnda havsområden inne- fattande zonering, s.k. havsplaner. Havsplanerna ska till skillnad från översiktsplanerna inneha rättskraft och vara möjliga att överklaga. Samverkan bör ske med kommunerna och i planeringsarbetet. Den rätts- och genomförandeutredning som Havsmiljö- utredningen föreslår bör se över behovet och möjligheten att införa ett särskilt kapitel i som rör havsplanering och dess organisering. 4.4.1Den nuvarande regionala organiseringen för planering Erfarenheten av regional organisering är begränsad i . Kommunerna ansvarar till största del för den fysiska samhälls- planeringen i landet. Länsstyrelserna samordnar de statliga intressena i planprocessen. Planering av de svenska havsområdena är de mest tillämpbara lagstöden för arbetet. Lagstiftningen rör även vattendrag samt vattenområden vid kuststräckorna. Kom- munerna har suverän rätt att bestämma över bebyggelseutveckling inom sitt territorium och att utveckla planeringsunderlag för de havsområden som står under dess jurisdiktion, dvs. inre vatten och territorialhav. Vissa planeringsfrågor sträcker sig över kommun- gränserna och kan då organiseras regionalt. Regional fysisk planering förekommer dock endast i begränsad utsträckning. Det rör sig i dessa fall om kommunövergripande regional planering på initiativ av berörda kommuner och med statligt bemyndigande. Regional fysisk planering sker inom ramen för regionplanering i . Det förekommer olika organiseringstyper för den regionala nivån i 14 kustlän. I 11 kustlän har kommunerna valt att bilda regionala samverkansorgan eller liknande organ, vilka främst har övertagit de regionala utvecklingsuppgifterna från läns- styrelserna. I och pågår försöks- verksamhet med större regioner innefattande landstingens upp- gifter och som har en politisk överbyggnad i form av regionstyrelse och regionfullmäktige. Ett undantag är de norrbottniska kommunerna som ännu inte har beslutat om hur man bör organisera den regionala utvecklingsfunktionen. I ansvarar därför tills vidare för den regionala utveck- lingen. Hur framtiden ser ut för de regionala samverkansorganen och försöksverksamheterna är () oklart, då frågan sammanhänger med den pågående beredningen av Ansvars- kommitténs förslag. I slutbetänkande skisseras en ny regional samhällsnivå med så kallade regionkommuner. Dessa föreslås ersätta landstingen och överta deras uppgifter, beskatt- ningsrätt och konstitutionella ställning. Regionkommunen föreslås få i uppgift att definiera geografiska regionintressen, vilket bland annat innefattar övergripande natur- och vattenområdesplanering. Länsstyrelserna föreslås få samma indelning som regionkom- munerna samt mer renodlade statliga funktioner såsom tillsyn, tillstånd och annan rättstillämpning. föreslår vidare att det regionala utvecklingsansvaret samt visst förvaltnings- ansvar överförs till regionkommunerna. Planering av de svenska havsområdena 4.4.2Nuvarande havsplanering i kommunerna Dagens integrerade kustzonsförvaltning är det närmaste man i kan komma fysisk planering som berör havsområden. Behovet av ökad kustzonsplanering i har uppmärksammats på EU-nivå i och med och rådets antagande av en rekommendation om genomförande av integrerad kustzonsförvaltning i Europa.1 Problemet definieras som att många anspråk reses på kustens resurser och att konflikter uppstår eller kan komma att uppstå i och med detta.