sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Vid den bedömningen föreligger Lagrådets yttrande som en del av underlaget. Det saknas enligt vår mening skäl att låta bedömning i denna fråga bli föremål för lagprövning i efterhand. Detta har också beaktats vid utformningen av den bestämmelse i regeringsformen där proportionalitetsprincipen kommer till uttryck. Vårt förslag: En bestämmelse införs i regeringsformen som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig. Det kan konstateras att någon form av skatteutjämning har funnits . Systemet var dock från början helt statligt finansierat. Först infördes utjämningssystem med avgifter för kommuner och landsting med hög skattekraft (se bl.a. redogörelsen i betänkandet Förenklad utjämning, SOU 2000:120 s. 51 f.). Ordningen motiverades med att strukturella skillnader mellan olika kommuner och landsting när det gäller inkomster och utgifter gjorde det nödvändigt med någon form av utjämning mellan kommuner respektive landsting för att uppnå nationella mål om en likvärdig service över hela landet. LagrådetT har som tidigare redovisats riktat konstitutionella invändningar mot det tidigare systemet för skatteutjämning. Även om det nuvarande systemet för skatteutjämning inte varit föremål för motsvarande kritik finns det anledning att behandla systemets förhållande till regleringen i regeringsformen. DetT är enligt vår mening inte motiverat att reglerna på konstitutionell nivå utesluter all form av skatteutjämning mellan kommuner. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse i regeringsformen som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är konstitutionellt möjlig. En sådan bestämmelse måste möjliggöra olika former av utjämningssystem. bör en viss begränsning med avseende på syftet med skatteutjämningen läggas fast. Bestämmelsen bör mot denna bakgrund ange att en kommun ska kunna åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar. 32.2.4 Kommunernas medverkan som remissinstanser Vårt förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen förtydligas så att det klart framgår att remissförfarandet också omfattar kommunerna. Punkt 6 i artikel 4 i självstyrelsekonventionen innehåller krav på att kommunerna, i den mån det är möjligt, ska rådfrågas och på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen i alla frågor som direkt berör dem. har föreslagit en fastlagd ordning för samråd mellan staten och den kommunala sektorn. Enligt förslaget ska samrådet behandla sådana frågor som rör relationen mellan staten och kommunerna, kommunernas ekonomi och finansiering samt lagstiftning, (se kommitténs slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, SOU 2007:10 s. 16). Detta förslag bereds i . Vi går därför inte närmare in på den typen av frågor när det gäller kommunernas medverkan i planerings- och beslutsprocessen. Däremot finns det anledning att ta upp några frågor om kommunernas ställning i anslutning till beredningen av regerings- ärenden. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som det behövs ska sammanslutningar och enskilda ges tillfälle att yttra sig. Detta beredningskrav gäller både riksstyrelseärenden, exempelvis beslut om propositioner och förordningar, och förvaltningsärenden. Ett viktigt led i beredningen av regeringens ärenden är utredningsväsendet. Formerna för utredningsarbetet är inte grundlagsfästa utöver vad som följer av de regler om remiss- förfarandet som redovisats. I kommittéförordningen (1998:1474) har regeringen föreskrivit att om förslagen i ett utredningsbetänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i detta avseende anges i betänkandet. I detta ligger en skyldighet för kommittéerna att analysera sådana konsekvenser. En allmän utgångspunkt för regleringen i regeringsformen har varit att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag (prop. 1973:90 s. 287 f.). I sammanhanget har framhållits att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen och innebörden i förslag som läggs fram för bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. kan konstateras att vår svenska förvaltningstradition bygger på att kommunerna, i den mån det är möjligt, ska rådfrågas och på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen i alla frågor som direkt berör dem. Detta är också i linje med självstyrelsekonventionens krav. Bland annat deltar regelmässigt företrädare för kommuner och landsting i kommittéer och andra utredningar som har betydelse för dem. De är också remissinstanser. Även om det således inte finns anledning att utgå från annat än att kommunerna tar del i beredningsprocessen i de frågor som direkt berör dem, finns det enligt vår mening skäl att förtydliga bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen så att det klart framgår att remissförfarandet också omfattar kommunerna. 32.2.5 Ett kapitel om kommunerna i regeringsformen Vårt förslag: Ett nytt särskilt kapitel om kommunerna införs i regeringsformen. I kapitlet ska regleras sådana förhållanden som rör kommunerna och som kan anses specifika för den kommunala sektorn. Beteckningarna primärkommuner och landstingskommuner i 1 kap. 7 § regeringsformen ersätts med uttrycket kommuner på lokal och regional nivå. Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i och utgör en viktig del av vårt demokratiska system. markeras kommunernas särskilda ställning genom de bestämmelser som finns i regeringsformens inledande kapitel. Det finns dock anledning att ytterligare markera och tydliggöra kommunernas betydelse för det svenska samhällsskicket. I likhet med anser vi att det bör ske genom att ett särskilt kapitel om kommunerna införs i regeringsformen. Kapitlet bör få sin placering efter de kapitel i regeringsformen som reglerar sådana angelägenheter som får betraktas som främst statliga. Ett sådant kapitel bör innehålla bestämmelser som är specifika för den kommunala sektorn och som redan nu är föremål för en reglering i regeringsformen, dvs. den kommunala självstyrelsen, den kommunala beskattningsrätten, beslutanderätten i kommuner- na och den kommunala indelningen. I kapitlet bör också tas in de nya bestämmelser som vi föreslår om den kommunala självstyrelsen som en princip för all verksamhet och om avvägningen med en proportionalitetsprincip. Även den föreslagna bestäm- melsen som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig bör tas in i kapitlet Bestämmelser om valsystemet och den kommunala rösträtten, som föreslog, bör dock inte tas in i ett sådant kapitel. Inte heller bör sådana bestämmelser som har sin naturliga placering på annat ställe i regeringsformen föras över till det nya kapitlet. Med vårt förslag kommer således bestämmelserna i 1 kap. 7 § regeringsformen om beslutanderätten i kommunerna och om den kommunala beskattningsrätten att föras över till det nya kapitlet. Bestämmelsen om att det i riket finns två typer av kommuner behålls däremot i 1 kap. om statsskickets grunder. Beteckningarna primärkommun och landstingskommun I regeringsformen används primärkommuner och landstingskommuner som beteckning på det som i dagligt tal benämns kommuner och landsting. I kommunallagen har dock beteckningarna kommuner och landsting fått genomslag. I samband med tillkomsten av kommunallagen förutskickades också att denna bristande terminologiska överensstämmelse mellan kommunallagen och regeringsformen skulle övervägas i något lämpligt sammanhang (prop. 1990/91:117 s. 23). Enligt regeringsformens terminologi – och även juridiskt sett – är kommunerna och landstingen två typer av kommuner. I regeringsformen kommer det till uttryck genom att ordet kommun ingår i båda enheterna. Beteckningen primärkommuner och landstingskommuner har emellertid aldrig fått något genomslag i det allmänna språkbruket. Mot den nu angivna bakgrunden föreslog att man också i regeringsformen skulle gå över till beteckningarna kommuner och landsting (SOU 1996:129 s. 245 f.). I de pågående diskussionerna med anledning av Ansvars- kommitténs förslag om en ny regional samhällsorganisation med tydligare roller och uppgiftsfördelning och en gemensam region- indelning för staten och den kommunala sektorn har denna fråga aktualiserats. Bl.a. har föreslagits att landstingen ska ersättas av regionkommuner (SOU 2007:10 s. 14). anförde att bildandet av regionkommuner krävde att beteckningen landstingskommun ändrades i regerings- formen. Eftersom regionkommunerna föreslogs få samma konstitutionella ställning som landstingen torde, enligt kommittén, en sådan ändring vara jämförelsevis okomplicerad och inte kräva ytterligare utredning (SOU 2007:10 s. 276 f.). Som nämnts bereds kommitténs förslag i . Det saknas enligt vår mening anledning att i regeringsformen närmare reglera frågan hur de olika kommuntyperna ska betecknas. Det centrala är i stället att markera att det finns två slags kommuner. Vi föreslår mot denna bakgrund att primärkommuner och landstingskommuner i regeringsformen ersätts med uttrycket kommuner på lokal och regional nivå. Uttrycket omfattar de nuvarande kommuntyperna. Det skulle även inbegripa den typ av regionkommuner som har föreslagit. Det ändrade uttryckssättet innebär inte någon förändring av det förhållandet att kommuner (kommuner på lokal nivå) och landsting (kommuner på regional nivå) juridiskt sett är olika kommuntyper. När orden kommun och används i regeringsformen avses även fortsättningsvis båda kommuntyperna. Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen benämns sådana regler föreskrifter. Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. regeringsformen men bestämmelser om normgivning finns även i andra kapitel i regeringsformen samt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det bör noteras att med begreppet föreskrifter i 8 kap. regeringsformen avses endast sådana normer som meddelas av svenska organ. Normer som meddelas inom ramen för samarbetet i EU omfattas således inte. Grundlagsregleringen har som främsta uppgift att fördela normgivningskompetens mellan och regeringen. Norm- givningsmakten delas i första hand in i primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde. Det primära lagområdet framgår dels av 8 kap. 2–6 §§ regeringsformen, dels genom ett antal andra bestämmelser i regeringsformen, tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Området omfattar bl.a. grundlagarna och riksdagsordningen, civilrättsliga föreskrifter, offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för enskilda samt vissa typer av kommunalrättsliga föreskrifter. Regeringens primärområde framgår i huvudsak av 8 kap. 13 § regeringsformen och omfattar föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Det sistnämnda området brukar kallas regeringens restkompetens. Det primära lagområdet delas i sin tur in i två delar: det obligatoriska lagområdet där delegation av normgivningsmakten inte är möjlig och det fakultativa lagområdet där möjlighet till Gränsen mellan dessa två områden framgår av 8 kap. 7–10 §§ regeringsformen, där möjligheter att delegera normgivningsmakt regleras. Det obligatoriska lagområdet omfattar bl.a. i stort sett all civilrättslig och skatterättslig normgivning. I 8 kap. regeringsformen finns också bestämmelser om delega- tion av normgivningsmakt till andra myndigheter än regeringen och till kommuner. När delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till regeringen kan den medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, vilket brukar kallas för subdelegation (8 kap. 11 § regeringsformen). Vidare kan regeringen inom sitt primär- område delegera normgivningsmakt till myndigheter under regeringen och, med vissa undantag, till myndigheter (8 kap. 13 § tredje stycket regeringsformen). kan delegera normgivningsmakt direkt till kommuner när det gäller betungande offentligrättsliga avgifter (8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen) samt i vissa fall direkt till myndigheter (8 kap. 14 § andra och tredje styckena regeringsformen). 33.1.2Allmänt om behovet av en översyn Det har skett flera ändringar i 8 kap. sedan tillkomsten av regeringsformen men kapitlets struktur och den huvudsakliga fördelningen av normgivningsmakten mellan och regeringen kvarstår oförändrad. Regleringens utformning och uppbyggnad har dock varit föremål för kritik. Det har bl.a. anförts att regleringen är svårtillgänglig och att det är svårt att få en helhetsbild av bestämmelserna. Lagrådet har vidare vid ett flertal tillfällen uppmärksammat att bestämmelserna leder till praktiska tillämpningsproblem i lagstiftningsarbetet. Detta gäller särskilt bestämmelserna om delegation av normgivningsmakt till regeringen. Dessutom har det i vissa frågor utbildats en konstitu- tionell praxis som kan sägas strida mot ordalydelsen av vissa bestämmelser i 8 kap. En ytterligare aspekt är att den nuvarande regleringen ansetts hindra att kommuner ges rätt att meddela föreskrifter rörande s.k. trängselskatt och parkeringsavgifter. En utförlig redogörelse för dessa frågor finns i expertgruppsrapporten (SOU 2008:42) som tagits fram på vårt I de följande avsnitten ges en sammanfattande beskrivning av frågorna. I avsnitt 29.3.2 behandlas frågan om normgivning rörande universitet och högskolor bör regleras särskilt i 8 kap. regerings- formen. 33.1.3Gränsdragningen mellan civilrätt och offentlig rätt Ett av de problem som uppkommit vid tillämpningen av 8 kap. regeringsformen rör gränsdragningen mellan civilrätt och offentlig rätt. På det civilrättsliga området finns, med undantag för föreskrifter om anstånd med att fullgöra förpliktelser, inte någon möjlighet till delegation av normgivningsmakt. På det offentligrättsliga området finns däremot omfattande möjligheter till delegation. För att kunna avgöra om delegation är möjlig i ett visst fall är det därför av stor betydelse att kunna bedöma om en föreskrift tillhör det civilrättsliga eller det offentligrättsliga området. Detta har i praktiken inte sällan visat sig vara en svår uppgift. Ofta innehåller lagförslag både offentligrättsliga drag och civilrättsliga inslag. I vilken mån regelverken i sådana fall är att definiera som civilrättsliga eller offentligrättsliga kan det råda delade meningar om. I vissa lagstiftningsärenden har Lagrådet bedömt att en föreskrift varit att betrakta som civilrättslig, och att delegation således inte varit möjlig, medan regeringen ansett att regleringen varit offentligrättslig och att möjlighet till delegation därmed funnits. Lagrådet har, i ett lagstiftningsärende där denna gräns- dragningsproblematik aktualiserats, uttalat att det kan ifrågasättas om inte borde ges en mer obunden frihet att delegera föreskriftsrätt i sådana sammanhang där detta framstår som ändamålsenligt (prop. 1998/99:130 del 3 s. 257). Frågan om det ska vara möjligt att delegera normgivningsmakt inom det civilrättsliga området diskuterades redan i propositionen till regeringsformen. Departementschefen avvisade dock en sådan delegationsmöjlighet mot bakgrund av att den skulle bryta mot en av de grundläggande principerna bakom den rådande fördelningen av normgivningsmakten mellan och regeringen. Dessutom skulle en sådan ändrad ordning få omfattande praktiska konsekvenser. Departementschefen instämde därför i Grundlag- beredningens uppfattning att delegation endast skulle vara möjlig inom det offentligrättsliga området (prop. 1973:90 s. 311). 33.1.4Delegation inom vissa ämnesområden Ett annat tillämpningsproblem rör 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen, som innehåller den mest omfattande bestämmelsen om delegation av normgivningsmakt till regeringen. Bestämmelsen är utformad så att den räknar upp de områden inom vilka delegation är möjlig. Det är således nödvändigt att ett föreslaget bemyndigande till regeringen kan hänföras till något av de uppräknade ämnesområdena. I många lagstiftningsärenden har bestämmelsen kommit att tillämpas extensivt. Lagrådet har ansett att regeringen försökt att pressa in en fråga under något av de uppräknade områdena. Trots den extensiva tillämp- ningen har det ifrågasatts om bestämmelsen täcker det behov av delegation som finns. Det bör också noteras att bestämmelsen har ändrats vid ett flertal tillfällen sedan regeringsformens tillkomst, vilket kan tyda på att det finns ett behov av att förenkla utformningen. Det finns vidare anledning att erinra om att kritik har riktats mot paragrafens utformning i det avseendet att de olika punkterna inte är språkligt jämförbara. Vissa av punkterna är närmast utformade som ändamålsbestämmelser medan andra beskriver ämnes- områden. En annan kritik som framförts är att innehållet i punkterna till viss del överlappar varandra. Innebörden av regleringen av s.k. blankettstraffstadganden i 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen har varit föremål för diskussion i lagstiftningsärenden och rättspraxis. Med blankettstraffstadgande avses en bestämmelse som föreskriver straff för överträdelser av en föreskrift på lägre konstitutionell nivå. Det kan exempelvis vara fråga om en straffbestämmelse i en lag som sanktionerar över- trädelser av en föreskrift meddelad av regeringen eller en förvaltningsmyndighet. Det utmärkande för ett blankettstraff- stadgande är således att förutsättningarna för straffbarhet inte ges i själva straffstadgandet utan i föreskrifter på lägre nivå. Enligt 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen kan delegation av normgivningsmakt till regeringen inte medföra en rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Däremot kan regeringen, enligt samma bestämmelse, bemyndigas att fylla ut innehållet i blankettstraffstadganden som föreskriver annan rättsverkan än böter. Enligt den konstitutionella praxis som utvecklats har innehållet i blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan ansetts kunna fyllas ut även genom föreskrifter meddelade av förvaltningsmyndigheter eller kommuner med stöd av delegation från regeringen. kom emellertid i rättsfallet NJA 2005 s. 33 fram till att regeringsformen inte kan anses tillåta att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut innehållet i blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller delvis i deras föreskrifter. har problemet uppmärksammats på nytt i olika lagstiftningssammanhang. Vid översynen av sank- tionssystem angavs t.ex. att handlingsregler som föreskrivs på lägre nivå än förordning inte längre skulle vara förenade med straffansvar där fängelse ingick i straffskalan (prop. 2005/06:182 s. 37). Ett motsvarande resonemang återfinns i ett senare lagstiftningsförslag om anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m. Där anges att NJA 2005 s. 33 får anses innebära att annan rättsverkan än böter inte får föreskrivas för överträdelser av föreskrifter som beslutas på lägre nivå än av regeringen (prop. 2005/06:128 s. 229). Sammantaget synes uppfattningen från lagstiftarens sida numera vara att den konstitutionella praxis som utvecklats på området till viss del får anses ha varit grundlagsstridig. 33.1.6Förhållandet till konstitutionell praxis Enligt 8 kap. 10 § regeringsformen kan regeringen efter bemyndigande i lag i de ämnen som anges i 7 § första stycket eller 9 § genom förordning bestämma att en föreskrift i lagen ska börja eller upphöra att tillämpas. Bestämmelsen gäller, enligt orda- lydelsen, endast det fakultativa lagområdet och endast en viss föreskrift i en lag. Bemyndiganden för regeringen enligt 8 kap. 10 § regeringsformen förekommer dock även inom det obligatoriska lagområdet och avseende ikraftträdande av hela lagar. konstitutionell praxis har utbildats som tillåter denna typ av delegation utan direkt stöd i regeringsformen. I praxis har det också godtagits att regeringen fått rätt att förordna inte bara om ikraftträdande av en lag utan också om lagens tillämpning i förhållande till andra länder eller mellanfolkliga organisationer. Även omkring bestämmelsen om subdelegation i 8 kap. 11 § regeringsformen har det utbildats en konstitutionell praxis som kan sägas stå i strid med bestämmelsens ordalydelse. Vid Lagrådets granskning av förslaget till ändring av lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag (prop. 1999/2000:94) uppmärksammades att förslaget innehöll flera bemyndiganden till regeringen men att det framgick att det i praktiken var avsett att skulle besluta om flera av dessa föreskrifter. Någon uppgift om att subdelegation var tillåten fanns inte i lagförslaget. Subdelegationen vilade i stället på en äldre generell rätt till delegation för regeringen som fanns i den ursprungliga lagen. Även nya bemyndiganden till myndigheter under regeringen var alltså tänkta att ha sin grund i de äldre delegationsbestämmelserna. Av 8 kap. 11 § regeringsformen framgår att , om den bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, därvid kan medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Ordalydelsen syftar enligt Lagrådet på att medgivande till subdelegation ska ges i samband med att delegation ges till regeringen. Om bestämmelsen inte skulle tillämpas på detta sätt skulle konsekvensen bli att inte vid en lagändring, utan att förbjuda subdelegation, skulle kunna hindra regeringen från att subdelegera. Regeringen uttalade i propositionen att förslaget borde ändras enligt Lagrådets påpekande (prop. 1999/2000:94. s. 36 och 107 f.). Frågan har därefter aktualiserats i flera lagstiftningsärenden (prop. 2005/06:45 s. 415 och 2006/07:5 s. 434). Regeringen uttalade i ett av dessa ärenden att Lagrådets tolkning av 8 kap. 11 § regeringsformen skulle innebära att ett nytt bemyndigande måste ges varje gång en lagändring sker, oavsett om ändringen gäller en mycket begränsad fråga eller en mer omfattande materiell ändring. Enligt regeringens uppfattning skulle det vara att gå för långt att tolka bestämmelsen på det sättet. Regeringen menade att det inte heller gick att se att en sådan tolkning av bestämmelsen var åsyftad. Enligt regeringen är fri att bedöma om omfattningen av tidigare bemyndiganden är lämplig. tidigare lämnade bemyndiganden i och med lagändringen blir för omfattande står det fritt att införa begränsningar. Regeringen gjorde därför en annan bedömning än Lagrådet i fråga om möjligheten att utnyttja ett tidigare medgivande till subdelegation (prop. 2006/07:5 s. 434). Regeringens inställning har, såvitt framgår av hur lagförslagen behandlats av , godtagits (bet. 2005/06:FiU22 och 2006/07:FiU7). 33.1.7Trängselskatt och kommunala parkeringsavgifter En särskild fråga rör möjligheten att delegera normgivningsmakt till kommuner avseende s.k. trängselskatt och parkeringsavgifter. hänger framför allt samman med regerings- formens gränsdragning mellan skatter och avgifter och med huvudprincipen att skatter ska beslutas av . Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen meddelas föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, genom lag. Sådana föreskrifter är bl.a. föreskrifter om skatt till staten och om betungande avgifter. När det gäller avgifter kan delegera normgivnings- makt till regeringen med stöd av 8 kap. 7 § och 9 § andra stycket regeringsformen. Enligt 8 kap. 11 § regeringsformen finns möjlighet till subdelegation till kommuner från regeringen. kan också med stöd av 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen delegera normgivningsmakt avseende betungande avgifter direkt till kommuner.