sou · GWB3105 · 2009-01-01 00:00:00 — Enligt dessa beräkningar behöver växthusgasutsläppen minska till av utsläpp till 2030 för att sedan fortsätta ned till . [2008a]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt Basscenariot indikerar inte någon kraftig strukturomvandling som ett resultat av den förda klimatpolitiken. En ineffektiv politik får större ekonomiska konsekvenser Den relativt låga kostnad för klimatpolitiken som basscenariot för räknar med är starkt beroende av anta- gandet om en effektiv politik. En förutsättning för giltigheten är att utsläppsrätter kan handlas både inom landet och internationellt utan handelshinder. Det finns anledning att poängtera att detta skiljer sig från många av de förslag som förs fram i den svenska och europeiska debatten där bl.a. handelsrestriktioner, sektorspecifika utsläppshandelssystem och utsläppstak samt differentierade kol- dioxidskatter föreslås som delar av en framtida klimatpolitik. I ett alternativt scenario analyseras den ekonomiska effekten av en politik där internationell koordination till stor del saknas, sam- tidigt som EU och fortsätter att driva en klimatpolitik med fokus på utsläppsminskningar inom unionen och nationellt. I alter- nativscenariot ser EU:s utsläppshandelssystem i stort sett ut som , se faktaruta 6.2. Detta innebär en tudelad klimatpolitik: en för anläggningar och branscher i EU:s utsläppshandelssystem som styrs av EU-beslut och en för resten av ekonomin där har ansvar för att minska utsläppen. De branscher som inkluderas i handelssystemet är fria att köpa och sälja utsläppsrätter till det pris som gäller på EU:s utsläppsmarknad, som övriga branscher och konsumenter regleras via t.ex. den inhemska koldioxidskatten. Målet med politiken är att summan av antalet tilldelade utsläppsrätter och de faktiska utsläppen från de branscher som inte ingår i utsläppshandeln inte ska överstiga det utsläppsutrymme som tilldelats i basscenariot. I stort bör alltså agerande i båda scenarierna resultera i samma klimat- effekt. Kostnaden för denna alternativa politik blir i beräkningarna betydligt högre än med en effektiv politik. Jämfört med bas- scenariot minskar BNP 2030 med , vilket får betraktas som en hög kostnad för ett enskilt policybeslut. Den tillkommande belastningen från koldioxidskatten på transporter och privata hushåll blir betydligt högre i detta fall (ca per kg koldioxid) vilket, i enlighet med målet, resulterar i stora utsläppsminskningar inom landet, speciellt utsläpp från väg- Energi, klimat och ekonomisk tillväxt transporter och hushåll.199 I basscenariot belastas transporter och hushåll med dagens koldioxidskatt (vilken bibehålls) samt kost- naden för utsläppsrätter vilket tillsammans motsvarar per kg koldioxid. Det kan argumenteras för att en BNP-minskning med dryga 2030 är ett lågt pris att betala om det medför minskad risk för ett förändrat klimat. är det viktigt att poängtera att det inte är en försumbar kostnad, speciellt när man beaktar att man för denna summa inte bidrar till en förbättring av klimatet jämfört med det som uppnås med en effektiv politik. Dessutom bör det framhållas att den aggregerade kostnaden, här mätt i termer av minskad BNP, inte säger mycket om omvandlingskostnader och fördelningseffekter kopplade till politiken. Beräkningarna visar att strukturomvandlingen är liten med en effektiv politik jämfört med alternativet. Om en stor del av belastningen drabbar hushållen direkt i form av högre koldioxidskatter som i den alternativa politiken, finns det stor risk att fördelningseffekterna kan bli betydande. Studier visar att fossilbränslebeskattning slår hårdare mot låginkomsthushåll.200 Om kalkylerna även omfattade dessa effekter är det troligt att de egentliga kostnaderna för samhället är större än vad BNP-siffran visar. En hög kostnad eller en skev fördelning av kostnader riskerar även att minska acceptansen för klimatpolitiken, vilket naturligtvis är olyckligt när de klimat- politiska ambitionerna är höga. Hotet om kraftiga klimatförändringar är ett av de största problem som mänskligheten står inför. Vid sidan av det övergripande inter- nationella avtalet, Kyotoprotokollet, som inkluderar kvantitativa mål, har ett stort antal andra mål slagits fast som ska bidra till att minska risken för en alltför omfattande global uppvärmning. Uppskattningar av kostnaden för att minska utsläppen globalt så mycket att klimatförändringen stannar på en acceptabel nivå, visar på stora vinster av internationellt samarbete. Om utsläpps- minskningar görs där de kostar minst kan ambitiösa klimatmål nås till en relativt låg kostnad. Klimatpolitiken bör därför sträva efter 199Detta motsvarar per liter bensin i koldioxidskatt (exklusive moms). 200Se t.ex. SOU 2003:2, Serret, Y. & Johnstone, N. [2006] och Fullerton, D. [2008]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt att omfatta så många länder som möjligt och tillåta en inter- nationell flexibilitet vad det gäller utsläppsminskningar. Ett inter- nationellt utsläppshandelssystem som ger möjlighet att fördela den ekonomiska bördan mellan länder är ett sätt att åstadkomma detta. Ett flertal studier har visat att en politik som behandlar utsläpp från olika branscher och sektorer olika riskerar att avsevärt höja kostnaderna för att nå ett givet utsläppsmål. På samma sätt som möjligheten för internationell utjämning av kostnaderna är central för att hålla nere de globala kostnaderna gäller på nationell nivå att utsläppen från olika källor bör hanteras lika. Beräkningar i utredningens alternativscenario illustrerar en del av de kostnader som uppstår om man väljer att begränsa flexibiliteten nationellt och internationellt. Utöver dessa kostnader kommer kostnader till följd av omvandling och fördelningseffekter. Slutsatsen från Långtids- utredningens scenarier är att en stor del av de nationella utsläppen bör inkluderas i den internationella utsläppshandeln. Energianvändning är nödvändigt för ekonomisk tillväxt vilket framgår tydligt av den historiska utvecklingen. Användningen av energi har över tiden blivit alltmer effektiv vilket återspeglas i att energiintensiteten, dvs. energianvändningen i förhållande till BNP, minskar över tiden. Delvis sker denna utveckling av sig själv i samband med att ny teknik utvecklas och ekonomins struktur ändras. Energiprisernas utveckling har dock stor betydelse både för teknikutvecklings- och strukturomvandlingstakten. Koldioxidutsläppen följer historiskt sett en likartad utveckling som energianvändningen. Kopplingen till energianvändningen är dock inte omedelbar. Stora utsläppsminskningar har exempelvis tidigare åstadkommits i samband med byte av energibärare, utan större påverkan på energiintensiteten. Exempel är då fossila bränslen ersatts med kärnkraft och biobränsle. För del följer utvecklingen av energianvändning och energiintensitet i stort den i andra industriländer. Under de perio- der då utsläppen av koldioxid har minskat snabbare relativt BNP jämfört med andra länder, har det till stor del varit ett resultat av ändrad sammansättning i energitillförseln snarare än minskad energiintensitet. har även struktur- omvandlingen haft en stor betydelse, speciellt för utsläpps- minskningarna. Givet att det finns möjlighet att mäta och kontrollera utsläppen av växthusgaser bör politiken inriktas på att prissätta dessa direkt. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt Det är ur klimatsynpunkt svårt att motivera en politik inriktad på en minskad användning av en viss vara om den endast delvis är kopplad till utsläppen. Mål för energianvändning riskerar att leda till mer kostsamma åtgärder jämfört med vad som kan åstad- kommas med generella styrmedel som direkt riktar sig mot utsläppen av växthusgaser. 7 Förnyelse av välfärdssystemen De föregående kapitlen har diskuterat tillväxtförutsättningarna i ekonomin. Tillväxt ger ökad levnadsstandard, och en del av den kommer oss till del via de offentligt finansierade välfärds- systemen.201 Välfärdssystemen står inför ett antal ut- maningar. En sådan utmaning är att de yrkesverksamma måste kunna finansiera vård, omsorg och annan offentlig verksam- het åt allt fler äldre. En annan utmaning är de nya och till- kommande krav som kommer av att hushållen får ökade inkomster. I takt med att den materiella standarden ökar i samhället, ökar också förväntningarna på välfärdstjänsterna, det vill säga vård, omsorg och utbildning. Därmed uppstår en successivt ökande skillnad mellan vad som kan tillhandahållas inom de skatte- finansierade systemen och medborgarnas önskemål. En tredje utmaning är att relativpriset stiger på flera av dessa tjänster som en följd av svag produktivitetstillväxt. Utmaningarna har behandlats relativt ingående i de två föregå- ende långtidsutredningarna,202 men de är fortfarande aktuella efter- som det ännu inte har utformats lösningar för att hantera dem. Dessutom påverkas förutsättningarna för välfärdssystemen av den fortsatta internationaliseringen. Bland annat blir det svårare att beskatta lättrörliga skattebaser, vilket begränsar välfärdssystemens finansieringsmöjligheter. Med ökad rörlighet över gränserna och ökat handelsutbyte med tjänster blir det också allt svårare att betrakta välfärdstjänsterna som en uteslutande nationell angelägen- het. 201Med välfärdssystem menas här de skattefinansierade offentliga system som används för att sprida risker mellan invånarna och omfördela delar av välfärden både mellan individer och över tiden, främst socialförsäkringarna, transfereringar och stora delar av den offentliga konsumtionen. Välfärd i sig är ett brett begrepp som omfattar såväl materiell som icke-materiell konsumtion, t.ex. fritid. 202Se huvudbetänkandet till /2000 (SOU 2000:7) respektive till /04 (SOU 2004:19). För att det ska bli möjligt att vidareutveckla välfärdstjänsterna konstaterar vi i kapitlet att finansieringsformen för delar av välfärdssystemen behöver förändras. Att öka antalet arbetade timmar i ekonomin skulle kunna bidra till finansieringen i ett kortare perspektiv. Men eftersom det även i fortsättningen kommer att finnas önskemål om att i viss mån ta ut välstånds- ökningar i form av fritid är mer arbete ingen realistisk lösning på lång sikt. föreslår därför att en parla- mentarisk utredning tillsätts för att utreda vidare hur finansie- ringsformen bör förändras för delar av den skattefinansierade verk- samheten. 7.1Begränsade möjligheter att skattefinansiera välfärdstjänsternas utveckling Den förra långtidsutredningen konstaterade att det kommer bli svårt att skattefinansiera ambitionshöjningar inom välfärdstjänster- nas område. Vi definierar här välfärdstjänster som tjänster inom vård, omsorg och utbildning. Dessa utgör en betydande del av den offentliga konsumtionen, dvs. de skattefinansierade varorna och tjänsterna. Välfärdstjänsterna produceras i offentlig – till övervä- gande delen – eller privat regi. Till en mindre del finan- sieras välfärdstjänsterna med avgifter. Den offentliga konsumtionen uppgick till av BNP och svarade för av de offentliga utgifterna . I diagram 7.1 framgår hur den offentliga konsumtionen fördelades på olika ändamål. Offentliga sektorns andra stora utgiftspost är transfereringar, de utgör av de offentliga utgifterna.203 Transfereringarna omfattar socialförsäkringar och olika former av bidrag som även de är väsentliga delar av välfärdssystemen. Socialförsäkringarna har en helt annan konstruktion än välfärdstjänsterna och systemens intäkter och kostnader kan förväntas utvecklas på ett mer likartat sätt. Socialförsäkringarnas uppgift är att försäkra mot inkomst- bortfall, och premieinbetalningarna är kopplade till lönens storlek. Om risken för inkomstbortfall ökar eller minskar kan premierna och/eller villkoren för ersättning förändras. 203 Den offentliga sektorns resterande utgifter utgörs av räntor och investeringar i främst infrastruktur. Se även kapitel 2. är en annan viktig del av välfärdssystemet, bedöms vara stabilt. I det här kapitlet fokuserar vi därför på välfärdstjänsterna och möjligheterna att utveckla dem när levnadsstandarden i övrigt stiger.204 Diagram 7.1 Fördelning av offentlig konsumtion mellan olika verksamheter 2007 Anm: I övrigt ingår bl.a. allmän förvaltning, rättsväsende och försvar. Källa: SCB [e]. 7.1.1Oförändrade skattesatser innebär oförändrad standard I kapitel 2 beskrevs den långsiktiga utvecklingen av de offentliga finanserna utifrån basscenariot. Scenariot utgår från oförändrad politik, vilket också innebär en oförändrad inriktning när det gäller 204 Det kan inte uteslutas att efterfrågan på andra offentligt finansierade tjänster som kultur, fritidstjänster och miljöförbättringar också ökar när levnadsstandarden stiger. Det skulle i så fall ytterligare förstärka det problem som beskrivs i kapitlet. skattesatserna.205 Med dagens skattesatser beräknas de offentliga resurserna precis räcka till den ökade efterfrågan som följer av utvecklingen mot allt fler äldre. Den offentliga konsumtionen beräknas växa med i genomsnitt . I tabell 7.1 framgår att det framför allt är utgifterna för äldre- omsorgen och för sjukvården, som ökar. Tabell 7.1 Demografiskt motiverad utveckling av den offentliga konsumtionen 2005–2030 Källa: SCB [e] och egna beräkningar. Utvecklingen som beskrivs förutsätter att resurserna kan omför- delas på ett flexibelt sätt från de verksamheter som behöver minska till de verksamhetsområden som ökar, t.ex. från skola till äldre- omsorg. I praktiken är det troligt att en sådan omställning kommer medföra vissa kostnader, oklart hur stora. 205 I beräkningarna antas konstanta skattesatser i förhållande till skattebaserna, vilket ska avspegla oförändrade skatteregler. Det resulterar i princip i en oförändrad skattekvot. Se vidare kapitel 2 samt bilaga 1 till utredningen (SOU 2008:108). situation är god internationellt sett Enligt beräkningarna i basscenariot skulle det vara möjligt att klara det framtida utgiftstrycket av en ökad andel äldre i befolkningen med oförändrade skattesatser. står sig här relativt väl jäm- fört med andra industriländer med liknande demografisk utveck- ling. Enligt har de reformer som följde av den finansiella krisen bidragit till att fått denna rela- tivt goda position.206 genomförde då en rad strukturella reformer: ett striktare finanspolitiskt ramverk infördes, nedskär- ningar i delar av den offentliga sektorn genomfördes liksom avreg- leringar av t.ex. el- och telemarknaderna. Pensionsreformen är en annan orsak till att är relativt väl rustat för att hantera den demografiska utmaningen.207 Mot dessa mer positiva bilder står det faktum att kan ha svårare än andra länder att ytterligare stärka de offentliga finans- erna via en ökad sysselsättning. Till skillnad från många andra industrialiserade länder, har inte någon stor outnyttjad arbetskraftspotential i form av kvinnor som ännu inte yrkesarbetar. Trots den goda positionen internationellt sett finns det anledning att fördjupa diskussionen kring välfärdens framtida finansiering. Beräkningen i utredningens basscenario innebär att det blir en oförändrad omfattning – i termer av kvantitet och kvalitet – av välfärdstjänsterna per person. Det finns därmed inget utrymme för välfärdstjänsterna att utvecklas. Utvecklingen av den offentliga konsumtionen med i genomsnitt ska jämföras med den privata konsumtionen som beräknas växa . I diagram 7.2 visar vi hur detta ökande glapp utvecklas enligt basscenariot. Mer specifikt visas hur sjuk- och äldre- omsorgskostnaderna utvecklas i förhållande till privat konsumtion, förutsatt att de förra utvecklas i takt med vad som är motiverat av demografiska skäl. Om skattesatserna är oförändrade kommer den skattefinansierade konsumtionen av sjukvård och äldreomsorg minska något som andel av BNP. 206OECD []. 207NBER [2006]. att det blir möjligt att öka den privata konsumtionen som andel av BNP betydligt . Sannolikt kommer den högre levnadsstandarden framöver skapa en spänning mellan de önskemål som finns på välfärdstjänsternas omfattning och kvalitet och vad som är möjligt att tillhandahålla med oförändrade skattesatser. Diagram 7.2 Offentlig konsumtion av sjukvård och äldreomsorg samt privat konsumtion som andel av BNP Sjukvård och äldreomsorg (vänster axel) Privat konsumtion (höger axel) Anm.: Konsumtionen visas i volymtermer (fasta priser), ett mått som bättre illustrerar standardutvecklingen i offentlig konsumtion. I löpande priser inkluderas de lönekostnadsökningar som i olika hög grad motsvaras av en ökad produktivitet i offentlig respektive privat produktion. Se vidare avsnitt 7.2.2. Löpande priser är däremot relevant för att spegla utvecklingen av den offentliga sektorns totala faktiska kostnader. Källa: Bilaga 1 till (SOU 2008:108). Historiskt har en ökning av efterfrågan på välfärdstjänster delvis kunnat hanteras genom att skattekvoten ökat. , när den stora utbyggnaden av välfärdssystemen ägde rum, ökade skattekvoten kraftigt från till av BNP. Skattekvoten har därefter legat kring sjönk skattekvoten till av BNP bl.a. genom införandet av jobbskatteavdraget, slopad förmö- genhetsskatt och lättnader i fastighetsskatteuttaget.208 En efterfrågeökning ses normalt inte som ett problem på en marknad, men skattefinansieringen innebär speciella förutsätt- ningar. Det betyder att det finns en begränsning för hur hög skat- ten kan bli utan att skatteuttaget ger upphov till alltför stora in- effektiviteter. Genom skatter uppstår s.k. skattekilar som gör att resurserna inte används på ett effektivt sätt. Internationell rörlighet av skattebaser är också ett hinder för skattehöjningar. Däremot är det svårt att precisera vid vilken nivå skattekvoten ger problem med sviktande skatteintäkter och alltför stora ineffektiviteter i ekono- min. Fördelningsskäl och effektivitetsskäl bakom skattefinansieringen Välfärdstjänsterna skattefinansieras och tillhandahålls kostnadsfritt – eller till en låg avgift – delvis av fördelningsskäl. Ambitionen är att alla medborgare som behöver dessa tjänster ska garanteras dem oavsett betalningsförmåga. Som en del av denna princip har också gällt att tillgången och kvaliteten på välfärdstjänsterna ska vara lika för medborgarna. Det finns också effektivitetsargument som motiverar skatte- finansiering eftersom det finns s.k. externa effekter förknippade med vissa välfärdstjänster. Det gäller t.ex. för utbildning som kan förväntas vara gynnsam för den ekonomiska utvecklingen i olika avseenden.209 Externa effekter finns också för sjukvård eftersom det är positivt med friska medborgare för samhället i stort. Bland annat leder det till minskad smittspridning och ökat arbetsutbud. För vård och omsorg finns det även försäkringsmässiga argument för att dessa tjänster bör skattefinansieras. En del blir oftare, och mer, sjuka än andra – genom subventionering fördelas kostnaderna mer jämnt. Det finns därför goda, och ur ekonomisk synvinkel rimliga, skäl till att tjänsterna till stor del skattefinansieras. Baksidan är att finansieringsformen försvårar en expansion av verksamheten i takt med att efterfrågan på tjänsterna ökar. I förra långtidsutredningen diskuterades möjligheterna att gradvis höja skatteuttaget för att 208Regeringens skrivelse 2007/08:101. 209För en sammanställning av denna forskning se , A. & , M. [2005]. öka den offentliga sektorns resurser.210 Utredningens bedömning var att kontinuerliga höjningar av skatteuttaget inte långsiktigt kan finansiera en utveckling av välfärdstjänsterna för att det skulle ge negativa effekter på arbetsutbudet. ser inte skäl att inta någon annan hållning.211 7.2Kostnaderna ökar troligen mer än i basscenariot Basscenariot är inte en prognos över hur efterfrågan på välfärds- tjänsterna utvecklas framöver utan uttrycker endast vad oföränd- rade skattesatser förmår finansiera. Enligt basscenariot räcker intäkterna till att skattefinansiera en utveckling i linje med befolk- ningsutvecklingen. Det finns emellertid tecken på att kostnaderna för välfärdstjänsterna kan förväntas öka mer än i basscenariot: Kostnaderna för välfärdstjänsterna har under stigit avsevärt mer än vad som varit motiverat av den demografiska utvecklingen. Välfärdstjänsterna är i stora delar personalintensiv verksamhet, vilket gör det svårt att begränsa kostnadsökningar med hjälp av ökad produktivitet. Därtill finns det risk att personalbrist inom offentlig sektor framöver kan bidra till att lönekostnaderna drivs upp. Det är svårt att bedöma hur hälsoutvecklingen bland de äldre påverkar kostnaderna för vård och omsorg. Visserligen förefaller de äldre bli friskare, men kostnaderna för sjukvården ökar också i takt med att nya behandlingsmetoder blir möjliga. 7.2.1Svag historisk koppling mellan kostnader för välfärdstjänster och demografi Efterfrågan på de skattefinansierade tjänsterna är ofta avgränsade till vissa åldersgrupper. Det finns också tydliga könsmönster. I scenarioberäkningarna baserar vi därför de totala konsumtions- 210Långtidsutredningen /04 (SOU 2004:19). 211Beräkningar i [2002] har visat att det krävs årliga höjningar av kommunalskatten på 0,35–0,för att den kommunala konsumtionen ska kunna öka lika snabbt som privat konsumtion. Beräkningarna är förenklade och inkluderar inte hur höjda skatter skulle påverka arbetsutbudet. utgifterna och olika verksamheters omfattning på antalet personer i olika åldersgrupper. Men historiskt har utvecklingen av kostnad- erna sett annorlunda ut. Kostnaderna har ökat mer än befolkningsutvecklingen Vid en tillbakablick kan det konstateras att kopplingen mellan kostnadsutvecklingen och de rent demografiskt motiverade kraven på välfärdstjänsterna har varit svag. Till en del avspeglar ökade utgifter för omsorg, hälso- och sjukvård en medveten politik som syftat till att höja ambitionsnivån inom dessa områden. Det var framför allt fallet . Men även har kostnaderna för den offentligt finansierade välfärden stigit avsevärt mer än vad som kunnat förklaras av förändringar i befolkningen. Kostnaderna för välfärdstjänster för barn och gamla, finansie- rade av kommunerna och landstingen, ökade i fasta priser mellan 1980 och 2005.212 Det är mer än befolkningsutveck- lingen i de här grupperna. Tillskottet till verksamheterna, som inte kunnat förklaras med förändringar i demografin, har i genomsnitt varit eller under hela perioden.213 Men tillskottens storlek har varierat över tiden (diagram 7.3). var tillskotten förhållandevis stora, , var de i stort sett obefintliga. har kommunsektorns kostnader ökat mer än de demografiskt motiverade kraven. Utvecklingen har dessutom sett mycket olika ut i olika verk- samheter. I vissa fall har antalet utförda tjänster ökat, i andra fall har antalet utförda tjänster varit , men kostnaderna för att utföra dem har ökat. I en okänd utsträckning har också kvaliteten i tjänsterna förändrats. 212Sveriges Kommuner och Landsting [2008b]. 213Effekten av löneförändringar har rensats bort, varför kostnadsökningen inte kan hänföras till lönekostnadsökningar. Diagram 7.3 Kommunsektorns kostnader och kraven från befolkningsutvecklingen –2005 Genomsnittig årlig procentuell förändring Anm.: Demografistapeln illustrerar hur kostnaderna skulle ha utvecklats för kommunsektorn om dessa hade följt befolkningsutvecklingen i olika åldersgrupper och de olika åldersgruppernas behov av service. Källa: Kommuner och Landsting [2008b]. Välfärdstjänsterna prioriterades i förhållande till annan verksamhet inom kommunsektorn, inte minst under det ekonomiskt an- strängda . Av tabell 7.2 framgår att utrymmet för annan skattefinansierad verksamhet som kultur, fritidsverksamhet, gator och vägar i stället är det som har fått stå tillbaka. Kommunsektorns kostnader 1980–2005 Genomsnittlig årlig procentuell förändring -2,0 Anm.: I fasta priser. I övrig verksamhet ingår t.ex. kultur och fritid, gator och vägar, parkförvaltning. Källa: Kommuner och Landsting [2008b]. Sammantaget har därför resurserna för kommunsektorns produk- tion av välfärdstjänster utvecklats i ungefär samma takt som den privata konsumtionen under det senaste kvartsseklet.