sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — Myndighet för hållbart samhällsbyggande - en granskning av Myndighet för hållbart samhällsbyggande – en granskning av Betänkande av Utredningen om SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera verksamhet och redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning. Länsöverdirektören förordnades att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om . Till huvudsekreterare förordnades departementsrådet . Följande personer har varit adjungerade till sekretariatet och har på uppdrag bidragit med underlag . Översiktsplanechefen har bidragit med underlag till kap. 5 Samhällsplanering och bebyggelse- utveckling. Arkitekten har bidragit med underlag till kap. 6 Byggande och förvaltning. och vid har bidragit med underlag till kap. 7 Boendefrågor samt bilagan Den nya bostadspolitiken. , och vid har bidragit med underlag om ekonomi- och verksamhetsstyrning. vid Swedeval Utvärdering har bidragit med underlag till kap. 8 Bidragshantering samt om kompetensförsörjning och konsultanvändning. Rådmannen har bidragit med underlag till uppgifter enligt lag och förordning och förslag till instruktion. Vidare har arkitekterna bidragit med inspel beträffande roll framgent inom områdena samhällsplanering och hushållning med mark och vatten. Textmässig layout har utförts av vid Regerings- kansliets kommittéservice. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Myndighet för samhällsbyggande – en granskning av (SOU 2009:57). 2.2.1 i historisk belysning ..................................... 2.2.2 utredningar om .............................. Pågående och framtida förändringar....................................... Omvärldens krav och förväntningar....................................... 2.4.1 Myndigheter, organisationer och företag.................... Överväganden och förslag....................................................... 2.6.1 Övergripande om verksamhet och roll 2.6.2 Uppsikt, tillsyn och roller enligt plan- 2.6.3 Förslag till en ny instruktion för ................. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna............... 2.6.5 Myndighetens namn och lokalisering.......................... Verksamhet och resurser.............................................. uppgifter och verksamhet ...................................... 3.2.1 uppgifter enligt lag och förordning............ Ledning och styrning.................................................. Ekonomiadministration och kostnadskontroll......... Ledning och styrning.................................................. Forskning och utveckling........................................... Överväganden och förslag ..................................................... Ledning och styrning.................................................. Forskning och utveckling........................................... Pågående och framtida förändringar..................................... Överväganden och förslag..................................................... Samhällsplanering och bebyggelseutveckling .............. Uppgifter och verksamhet..................................................... 5.2.1 uppgifter inom området ........................... 5.2.2 verksamhet inom området........................ 5.2.3 Beröringspunkter med andra myndigheters verksamheter inom området ...................................... Pågående och framtida förändringar inom området............ Synpunkter från andra aktörer.............................................. Överväganden och förslag..................................................... 5.6.1 uppgifter framgent inom området ........... Byggande och förvaltning .......................................... Uppgifter och verksamhet..................................................... 6.2.1 uppgifter inom området ........................... 6.2.2 verksamhet inom området........................ 6.2.3 Beröringspunkter med andra myndigheters verksamheter inom området....................................... Pågående och framtida förändringar ..................................... Synpunkter från andra aktörer .............................................. Överväganden och förslag ..................................................... 6.6.1 uppgifter framgent inom området 6.6.2 Övriga förslag.............................................................. Uppgifter och verksamhet..................................................... 7.2.1 uppgifter inom området............................ 7.2.2 verksamhet inom området ........................ 7.2.3 Beröringspunkter med andra myndigheters verksamheter inom området....................................... Pågående och framtida förändringar ..................................... Synpunkter från andra aktörer .............................................. Överväganden och förslag ..................................................... 7.6.1 uppgifter framgent inom området 7.6.2 Ett samlat myndighetsansvar för området Uppgifter och verksamhet..................................................... 8.2.1 uppgifter inom området............................ 8.2.2 verksamhet inom området ........................ Utveckling och framtida förändringar .................................. Överväganden och förslag..................................................... Förslag med effekt på budgeten............................................ 9.2.1 Nationellt samordningsorgan i frågor om Forskning och utveckling ........................................... 9.2.3 Ett samlat myndighetsansvar för området Förslag utan effekt på budgeten............................................ Konsekvenser enligt kommittéförordningen....................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................ Bilaga 2 ....uppgifter enligt lagar och förordningar Bilaga 3 Verksamhetsbeskrivning....................................... Bilaga 4 Den .....................................nya bostadspolitiken Bilaga 5 Svårigheten med verifierbara funktionskrav i byggreglerna och en beskrivning av hur man i och ............................löser samma problem Bilaga 6 Uppsikt, tillsyn och roller enligt plan- Bilaga 7 Utredningens .......................................kontakter byggregler (BFS 1993:57) Byggnaders energi, teknisk status och verket att undersöka tillståndet i Lag (2000:1383) om kommunernas Förordning (2007:1065) med instruk- Förordning (1994:1215) om tek- niska egenskapskrav på byggnads- Lag (1994:847) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. Rådets direktiv (89/106/EEG) av närmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om bygg- allmänna råd om ändring Hushållningsförordningen Förordning (1998:896) om hållning med mark- och vatten- Förordningen (2005:893) om mark- Miljöbalk (1998:808) Plan- och byggförordning (1987:383) Plan- och bygglag (1987:10) SOU 2009:57 Förkortingar och begrepp Styrelsen för ackreditering och Förordning (1998:900) om tillsyn Utredningens uppdrag har varit att analysera verksam- het, redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning samt lämna förändrings- och författningsförslag i den mån sådana behövs. Utredningen har i enlighet med direktiven närmare granskat uppgifter och roller i arbetet med ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande, myndighetens verksamhet, finansiella och per- sonella resurser samt arbetets inriktning, mål, resultat och priori- teringar. Granskningen har innefattat en omfattande kartläggning och en analys av verksamheten vid . Utredningen har vidare undersökt omvärldens krav och förväntningar på myndighetens verk- samhet och studerat regeringens styrning av verksamheten. Vid analysen har utredningen använt en indelning av huvudsakliga verksamhet i områdena Samhällsplanering och bebyggel- seutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor och Bidrags- hantering. Utredningen har bl.a. funnit att både förutsättningarna för och omvärldens bedömningar av verksamhet skiljer sig åt beroende på vilket av verkets områden som avses. Regerings- kansliets styrning av sker i praktiken direkt mot de olika områdena från olika departement, men i olika utsträckning vad gäller verksamhet respektive finansiering. Utredningen har vidare funnit att vissa övergripande förhållan- den påverkar möjligheter att genomföra sina författnings- enliga uppgifter. I utvecklingsarbete med myndig- hetsstyrningen konstateras att det saknas helhetsperspektiv i rege- ringens styrning av olika myndigheter som har särskilda uppgifter inom ramen för en viss politik. Olika departement styr sina myn- digheter utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en gemensamt utvecklad politik. För hållbart samhällsbyggande finns inte någon gemensamt utvecklad politik, och för del handlar problemet därför också om att olika departement styr Bo- verket utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik. Enligt utredningens mening bör en samlad politik för ett håll- bart samhällsbyggande utformas som kan ge ett samlat helhetsper- spektiv som underlag för regeringens samordnade styrning av Bo- verket och andra berörda myndigheter. Utredningens övergripande bedömning är att har svårt att hantera nya frågor och akuta uppdrag med omprioritering av resurser. Långsiktigt strategiskt tänkande och egna utvecklings- projekt får alltför lite utrymme i verksamheten, och det blir svårt att fokusera verksamheten. Utredningen anser att de ovan nämnda förutsättningarna för myndighetens verksamhet har bidragit till detta. Men det finns också brister i det interna arbetet bl.a. när det gäller strategisk styrning, prioritering och uppföljning. Vid Bo- verket pågår ett arbete för att utveckla verksamheten. Utredningen bedömer att förändringsarbetet bör fortsätta och lämnar i betän- kandet förslag till åtgärder. Utredningen finner att även regeringens arbete i förhållande till verket behöver utvecklas. Regeringens styrning bör ske i samordnad form inom ramen för en samlad politik för hållbart samhällsbyggande. Utredningen anser att ett namn på myndigheten som är inar- betat och accepterat har fördelar. Om regeringen ändå skulle vilja ge myndigheten ett nytt namn förordar utredningen namnet Myn- digheten för samhällsbyggande. Utredningen lämnar ett förslag till en ny instruktion för i avsnittet Författningsförslag. Förslaget bygger i första hand på de uppgifter som åläggs genom instruktion och regleringsbrev, men innefattar också utredningens förslag till nya uppgifter för Utredningens bedömningar och förslag redovisas samman- fattande i det följande. verksamhetsområde är mycket brett och griper in i eller berör en mängd andra myndigheters ansvarsområden. Till uppgifter och ansvar enligt instruktionen kommer ansvar enligt bl.a. PBL och PBF, dess uppdrag och uppgifter enligt byggnads- verkslagen samt ett stort antal regeringsförordningar inom områd- ena Byggande och förvaltning och Boendefrågor. Utöver det rent författningsreglerade kommer uppdrag och uppgifter enligt regle- ringsbrev, deltagande i olika externa projekt samt remissyttranden och utredningar. De grundläggande uppgifterna inom områdena Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor och Bidragshantering har inte förändrats sedan bildades . har verksamhetsövergripande uppgifter om tillgänglighet, miljö och energi tillkommit. Inom området Bidrags- hantering har de generella produktionsstöden för bostadsbyggande efter hand avlösts av selektiva stöd för energieffektivisering och stöd för bostadsbyggande i särskild form. Enligt ESV:s rapport är en välskött myndighet. Verket uppfyller kraven i det ekonomiadministrativa regelverket och svarar i stort väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet. Utredningen har funnit att verksamheten ändå inte fullt ut möter avsedda uppgifter, och att verket inte alltid lever upp till de krav och förväntningar som och omvärlden i övrigt ställer på . Utredningens övergripande bedömning är att har svårt att hantera nya frågor och akuta uppdrag med omprioritering av resurser. Verkets situation med en i hög grad sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning ger inte utrymme för vare sig övergripande och strategiskt tänkande eller självständig utveckling av verksamheten. Utredningen bedömer att det förändringsarbete som påbörjats för att utveckla verksamheten bör fortsätta och lämnar i det följande några förslag till åtgärder. Utredningen bedömer att det behövs en statlig myndighet med ansvar för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Utredningen anser att myndighetens huvudsakliga ansvarsområden bör vara Samhällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och för- valtning samt Boendefrågor. Grundläggande ansvar och centrala uppgifter inom respektive område beskrivs i det följande. Utredningen anser att följande riktlinjer bör gälla för myndig- hetens verksamhet. Myndigheten ska ha auktoritet i sin kärnverksamhet och arbeta medborgarorienterat, rättssäkert och effektivt i sin författnings- enliga verksamhet Myndigheten ska arbeta med kunskapsupp- byggnad och metodutveckling. I arbetet ska myndigheten vara användartillvänd och i sin utåtriktade verksamhet prioritera sådant arbete som leder till handfasta verktyg för tillämparna. Den ska arbeta med konkret och robust vägledning och information, baserad på nationella mål, gällande lagstiftning, relevant domstolspraxis samt på en systematisk erfarenhetsåterföring från kommuner, läns- styrelser, näringsliv och andra aktörer. bör utvecklas i verksamheten med bl.a. fler e-tjänster. Slutligen bör myndigheten aktivt driva frågor om ett hållbart samhällsbyggande, bl.a. gentemot andra myndigheter. Verksamheten bör genomsyras av ett proaktivt förhållningssätt för att identifiera och förebygga problem inom myndighetens verksamhetsområde. utvecklar en sammanhållen styrning från tolkning av verkets uppdrag till en uppföljning av verksamhetens resultat. utvecklar strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet. utvecklar en samlad och strategisk styrning av kompetensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen. utvecklar sin ekonomistyrning till en integrerad del av verksamhetsstyrningen. ser över sin organisation i syfte att ge förutsättningar för en bättre sammanhållen styrning av verksamheten. Regeringen ger ökade möjligheter att påverka forskning och utveckling inom området hållbart samhällsbyggande. Som stöd för utvecklingen av verksamheten behövs kunskaper och utvecklade strategier beträffande sakfrågorna. Men utredningen anser att det även behöver utvecklas underlag i form av strategier för olika arbetsformer och arbetssätt, bl.a. beträffande -information, stöd och råd samt medborgardialog, -kunskapsuppbyggnad och metodutveckling, -samarbete med andra centrala myndigheter, -samarbete med länsstyrelserna, -samarbete med kommunerna, -samarbete inom EU och internationellt, -samordnande, stödjande och pådrivande arbete, samt -användning av e-förvaltning. Det grundläggande uppdraget inom området bör vara att -på nationell nivå vara samordnande för samhällsplaneringen, -se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, och att -samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner. Utredningen anser att följande uppgifter bör vara centrala i Bo- verkets verksamhet framgent inom området. Följa tillämpning och effekter av regelsystemet enligt plan- och bygglagstiftningen och hushållnings- bestämmelser. Främja en ändamålsenlig och lika tillämpning i alla delar av landet genom vägledning och kunskapsförmedling samt genom kunskapsuppbyggnad och metodutveckling initiera förbättringar. Utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhälls- byggnadsområdet. Följa och analysera utvecklingen samt verka för en stärkt roll för samhällsplaneringen i arbetet med en hållbar utveckling. Utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhälls- planering. Företräda en helhetssyn i samhällsplaneringen och främja samordningen av statliga intressen. Regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande sam- hällsplanering och bebyggelseutveckling. Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner. Följa och delta i arbetet på området inom EU och inter- nationellt. Utredningen bedömer att verksamheten inom området Samhälls- planering och bebyggelseutveckling inte fullt ut möter avsedda uppgifter inom området och noterar att inte alltid lever upp till de förväntningar som andra myndigheter har när det gäller samarbete och engagemang. Utredningen konstaterar att användningen av resurserna inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling splittras på många aktiviteter, vissa med oklart syfte. Aktiviteternas nytta för externa mottagare står inte alltid i relation till den nedlagda arbets- Utredningens uppfattning är att arbetet med handfasta råd till kommuner och länsstyrelser inte givits tillräckligt hög prio- ritet av Utredningen anser att verksamheten inom om- rådet behöver utvecklas och föreslår i betänkandet åtgärder för att fokusera och höja effektiviteten i verksamheten. Utredningen konstaterar vidare att det saknas en samlad politik för hållbart samhällsbyggande på övergripande nivå. Utvecklingen på samhällsbyggnadsområdet medför att behovet av ett regionalt, sektorsövergripande perspektiv i den fysiska samhällsplaneringen ökar. Det finns också ett behov av nationella tvärsektoriella strate- gier inom samhällsbyggnadsområdet. ska bedriva en systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling samt utveckla former för erfarenhetsåterföring, kunskapsförmedling och vägledning. ska främja samordningen av statliga intressen och verka för en bättre tillämpning av hushållnings- bestämmelser. ska utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet. ska utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhälls- planering. ska regelbundet redovisa tillståndet i landet beträff- ande samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Det grundläggande uppdraget inom området bör vara att -se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, och att -samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner. Utredningen anser att följande uppgifter bör vara centrala i verksamhet framgent inom området. I arbetet med föreskrifter främja enkla och effektiva regel- verk och andra styrmedel som i ett livscykelperspektiv verkar för effektiv resurs- och energianvändning, god tillgänglighet samt god inomhusmiljö i byggande och förvaltning. Främja lika tillämpning av regelsystemet i alla delar av landet genom vägledning och uppföljning. Följa tillämpning och effekter av regelsystemet samt genom kunskapsuppbyggnad, metodutveckling och kunskapsför- medling initiera förbättringar. Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner. Följa och delta i arbetet på området inom EU och inter- nationellt. Verksamheten inom området Byggande och förvaltning är till stora delar regelstyrd genom föreskriftsrätt i bl.a. PBF och BVF. Utredningen konstaterar att arbetet i hög grad koncentreras på uppgiften att skriva föreskrifter. Uppdraget att utöva uppsikt genom att följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen av regelverket för att vid behov vidta eller föreslå förändringar får stå tillbaka. För att uppdragen ska kunna utföras på ett tillfreds- ställande sätt bör enligt utredningens mening verksamheten bedrivas utifrån en helhetssyn som bygger på kunskap om såväl byggregel- systemet i dess helhet som dess tillämpning i praktiken. ska bedriva verksamheten utifrån en helhetssyn som bygger på kunskap om såväl byggregelsystemet i dess helhet som dess tillämpning i praktiken. byggregler förenklas och ges en ny struktur. får ansvar för tillsynsvägledning i byggtillsynen. får ett uttalat ansvar för kulturhistoriskt värdefulla byggnader. Det grundläggande uppdraget inom området bör vara att -upprätthålla en samlad kompetens och kunskap om boende- frågorna för att kunna lämna underlag för åtgärder inom området, och att -samordna och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner. Utredningen anser att följande uppgifter bör vara centrala i verksamhet framgent inom området. Tillhandahålla en samlad kunskap om tillstånd och utveckling beträffande boendefrågorna, bland annat genom prognoser och utvärderingar av effekterna av olika insatser. Lämna underlag för samt förslag till åtgärder beträffande bostads- marknaden. Därvid särskilt följa utvecklingen beträffande och föreslå åtgärder som kan förbättra situationen för utsatta individer och grupper samt integration i boendet. Särskilt uppmärksamma byggproduktionens villkor med hänsyn till faktorer som byggkostnader, kvalitet och behov av tillgäng- lighet, energieffektivitet och klimatanpassning. Regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande boendet och dess förutsättningar. Samordna och stödja länsstyrelsernas och kommunernas verk- samhet med boendefrågor. Följa och delat i arbetet på området inom EU och inter- nationellt. Utredningen konstaterar att det finns ett ökande behov av information om utveckling och tillstånd på bygg- och bostads- marknaden. Med en avreglerad bostadsmarknad följer ett ökat samhälleligt behov av att överblicka marknadens funktionssätt. Villkoren för såväl nyproduktion som ombyggnad och upprustning behöver följas med hänsyn till faktorer som byggkostnader, kvalitet och anpassning till frågor som tillgänglighet, miljö, energi- effektivitet och klimateffekter. Vidare behöver situationen för utsatta grupper som unga, hemlösa, äldre och studerande följas liksom bl.a. frågor om integration och segregation i boendet och sambanden mellan arbets- och bostadsmarknaderna. Effekter av åtgärder behöver följas upp och förslag till nya åtgärder utformas. Enligt utredningen bör uppgifter framgent främst vara att tillhandahålla en samlad kompetens för kunskap om boende- frågorna och att kunna lämna underlag för åtgärder inom området. Regeringen ger en och samma myndighet ett samlat myndig- hetsansvar för området Boendefrågor. Myndigheten ska tillhandahålla en samlad kunskap om tillstånd och utveckling beträffande boendefrågorna. Myndigheten ska lämna förslag till förbättringsåtgärder beträff- ande bostadsmarknaden, särskilt för utsatta individer och grupper, integrationen i boendet och byggproduktionens villkor. Myndigheten ska regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande boendet och dess förutsättningar. och har överlappande ansvar inom området Boendefrågor. För att uppnå slagkraft och auktoritet i arbetet inom området anser utredningen att frågorna bör samlas till en och samma myndighet som får ett självständigt uppdrag att bedriva verksamheten i nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området. Myndigheten bör ha en utvecklad och löpande dialog med berörda departement. Utredningen redovisar tre alternativa förslag att föra det samlade ansvaret för området Boendefrågor till en myndighet: ges det samlade myndighetsansvaret för området Boendefrågor. BKN ges det samlade myndighetsansvaret för området Boendefrågor. och läggs samman till en myndighet som får det samlade ansvaret för området Boendefrågor. Utredningen anser att valet av alternativ är en fråga för regeringens avgörande och förordar inte något av förslagen.