sou · GWB338d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Det var i stort sett inte förrän första år som man från kommuners sida började vidta några egna åtgärder på bostads- försörjningens område. Det rörde sig då i regel om att ge stöd till den filantropiska bostadsverksamheten. Det var också då som staten började träda in. Statens första stora insats i bostadsfrågan riktade sig till landsbygdens arbetare. klubbade en satsning på statliga lån till egnahem på landsbygden. Man ville hejda utflyttningen från landsbygden, och framförallt emigrationen till . Egnahemssatsningen kom att beröra också flera av de större och medelstora kommunerna. Det blev i detta sammanhang som många kommuner kom att ta ett mera verkligt bostads- politiskt ansvar. Det skulle dock dröja innan kommunerna själva gick in och startade egna bostadsföretag. Det skedde, som nämnts inledningsvis, i samband med de statliga lån som då inrättades för byggandet av vad som senare kommit att gå under namnet barnrikehus. hade kommunernas och statens ingrepp fram- förallt handlat om olika tillfälliga krisåtgärder. Krigsutbrottet ledde snabbt till en bostadssituation som ansågs ohållbar. Bostads- byggandet minskade drastiskt på grund av ökade materialkostnader och svårigheter med att erhålla krediter. Hyresnivån i var en av de högsta i . beslöt 1917 om än med stor tvekan om åtgärder, dock tillfälliga sådana, i form av både statliga stöd till nyproduktion och en hyresstegringslag kombinerad med ett besittningsskydd. Det beslutades också att kommunerna skulle ta ansvar för att stödja bostadsproduktionen, via stöd till koopera- tiva eller filantropiska projekt, eller om detta ej hjälpte genom eget byggande. Efter följde ekonomisk lågkonjunktur med hög arbetslöshet och bostadskris. Mitt under denna kris avskaffa- des de tillfälliga åtgärderna, det vill säga både de statliga subven- tionerna (1922) och hyresstegringslagen med besittningsskydd (1923). På detta följde både hyreshöjningar och vräkningar. Kom- munerna mäktade ekonomiskt inte med mer än olika nödlösningar. Det var nu som både och Hyresgäster- nas () bildades. Bostadsför- sörjningen präglades av ett tämligen renodlat marknadstänkande. HSB kom att bli den aktör som stod för det bostadsbyggande som styrdes av andra hänsyn än direkt kapitalavkastning, eller som ut- gjorde direkt nödhjälp. Vändpunkten vad gällde statens, och även kommunernas, roll på bostadsmarknaden kom . Utlösande faktorer för en mer systematisk statlig bostadspolitik blev den jordbrukskris och den arbetslöshetskris som då rådde. De första åtgärderna beslöts av 1933 och bestod både av lån och bidrag till förbättring och nybyggnad av bostäder på landsbygden, och av nybyggnadslån till bostäder i städer och stadsliknande samhällen. Det har hävdats att kampen mot arbetslösheten och grundtanken att via byggandet få fart på den stagnerade ekonomin var avgörande motiv; särskilt gällde detta nybyggnadslånen till bostäder i tätorterna. tillsattes också Bostadssociala utredningen. Kommunägda och kommunkontrollerade bostadsföretag blir viktiga bostadspolitiska instrument för både staten och kommunerna Den bostadssociala utredningens huvudförslag kom till följd av att presenteras först . Men redan före kriget föreslog utredningen ett statligt stöd till billiga hyresbostäder för mindre bemedlade, barnrika familjer, vilket infördes . Därmed är vi framme vid de tidigare nämnda statliga lånen för byggandet av de senare så kallade barnrikehusen. Som nämnts var villkoret för att kunna få dessa statliga lån att kommunerna var med som en aktiv part. Lånen utgick bara till företag som arbetade utan vinstsyfte och som ägdes antingen direkt av kommunerna eller som definierades som allmännyttiga och stod under kontroll. Det handlade inledningsvis om hyres- hus i tätorter, men lånen utvidgades till att även om- fatta familjer som skaffade egnahem. Vid behov skulle kommunerna ställa tomt till förfogande utan ersättning. Den senare var inte bara en bostadspoli- tiskt aktiv period. Sedan depressionen hävts och ekonomin kommit in i en högkonjunktur ökade också det privata byggandet till en nivå som tidigare aldrig uppnåtts. var tillgången på bostäder i stort sett god och det förekom till och med svårigheter med att hyra ut nybyggda lägenheter. Men i och med utbrottet av förändrades situationen. avstannade så gott som fullständigt och lägenhetsöverskott för- vandlades snabbt till bostadsbrist. Krigsåren kom att betyda aktiva åtgärder från statens sida. Både byggkostnader och räntor steg och det var svårt att skaffa tillräck- ligt med kapital för byggandet. Detta föranledde staten att, efter riksdagsbeslut, gå in med ekonomiska stöd för att få igång det all- männa byggandet (s.k. tertiärlån och tilläggslån). Dessa stöd rikta- des till hela bostadsbyggnadssektorn men var särskilt förmånliga för den kommunala allmännyttiga sektorn11. De statliga lånen förena- des med hyreskontroll och infördes, som ett led i den all- männa ekonomiska politiken med priskontroll och lönestopp, en särskild lag om allmän hyresreglering som också innehöll bestäm- melser om besittningsskydd. Bostadspolitiken som en integrerad del av efterkrigstidens välfärdsprogram och ekonomiska politik Efterkrigstiden och perioden blev de kommunala och de kommunkontrollerade allmännyttiga bostads- företagens egentliga uppbyggnadsperiod. Tillsammans med statens allmänna ekonomiska stöd till bostadsbyggandet, som fortsatte även efter kriget, var det de kommunala, och de allmännyttiga, bostadsföretagen som kom att bli huvudinstrumenten för genom- förandet av den statliga bostadspolitik som lades fast efter krigs- slutet12. Efter kriget låg bostadsstandarden i fortfarande på en internationellt sett mycket låg nivå. Dessutom rådde stor bostads- brist. steg staten in på allvar som bostadspolitisk aktör. Bostads- politiken blev en central och integrerad del av den statliga politik som utvecklades. Detta gällde både för den allmänna sociala välfärdspolitiken och för den allmänna ekonomiska politiken. Goda bostäder åt alla blev det övergripande målet för bostads- politiken som det utgjorde ett viktigt mål inom den sociala välfärdspolitiken. Den sociala välfärdspolitik som byggdes upp gjordes generell, inte selektiv. Den skulle riktas till alla, inte bara till vissa speciella målgrupper. En högre välfärd för alla förut- sattes leda till en höjd välfärd också för dem som hade det sämst ställt. Genom att tillämpa en generellt inriktad politik skulle inga 12För en informativ historieskrivning se t.ex. SOU 1972:40, kap. 1 och 7. specifika grupper särskilt pekas ut och stämplas. Det ansågs också viktigt att alla samhällets grupper hade fördelar av den förda poli- tikens mål och åtgärder. Man menade att en politik till fördel för alla skulle göra alla villiga att dela på kostnaderna. Tillämpat på bostadspolitikens område betydde dessa ställnings- taganden att det ekonomiska stödet till bostadsbyggandet skulle vara generellt. Det skulle gå till alla typer av bostadsproducenter, till alla upplåtelseformer och till bostäder åt alla typer av hushåll. De kommunala respektive de kommunkontrollerade allmännyttiga bostadsföretagens bostäder skulle inte vara riktade till vissa spe- ciellt behövande grupper utan vara till för alla. I diskussioner på- talades den stämpling av vissa barn och familjer som blivit effekten av att bygga särskilda barnrikehus. För obemedlade barnfamiljer med många barn och för behövande pensionärer, de grupper för vilka de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen dittills byggts upp med hjälp av särskilda statliga lån, infördes i stället bostadsbidrag (familjebidrag). Den vikt man från statens sida lade vid kommunernas roll som byggare och förvaltare av bostäder blev tydlig bland annat i sam- band med de statliga bostadsstöden där de var särskilt gynnade. Såväl kommunerna som de allmännyttiga bostadsföretag som stod under tillsyn kunde få lån ända av bostädernas anskaffningskostnader13. De skulle också komma att ges skattemässiga fördelar och sedermera även de mest omfattande räntebidragen14. Med de kommunala respektive kommunkontrollerade bostads- företag som växte fram i stort antal kom kommunerna alltså att med statens hjälp förfoga över instrument med vilka de aktivt och på icke-spekulativ basis förutsattes medverka till att uppfylla de statliga målen om att bygga bort bostadsbristen och höja den all- männa bostadsstandarden15. Som nämnts utgjorde dock bostadspolitiken inte bara en central del av statens välfärdspolitik. Bostadspolitiken kom också att göras För kooperativa företag sattes den övre lånegränsen till , för övriga till (i vissa fall ). Skillnaderna mellan de kommunala allmän- nyttiga bostadsföretagen och övriga kom att kvarstå, med vissa förändringar i nivåerna, ända till dess att de statliga bostadslånen avskaffades 1991 (SFS 1991:1932). Skillnaden i låne- förutsättningarna för statliga lån mellan olika ägare hade genomförts (SFS 1942 nr 569), då statliga lån inte längre bara riktades till kommunerna och den kommunalt kontrollerade allmännyttan utan till hela sektorn. 14Detta följde som en konsekvens av att de med hjälp av de statliga lånen beviljades den högsta låneandelen och att räntebidragen beräknades utifrån den beviljade lånesumman. 15Se t.ex. SOU 1972:40. till en integrerad del av statens ekonomiska politik, inklusive arbetsmarknadspolitiken. Också detta hade effekter för allmän- nyttans framväxt. Tillsammans blev dessa politikområden till ett aktivt instrument i den industriella, ekonomiska och geografiska omvandling av som kom att prägla årtiondena . Bostadsbyggande betraktades som en viktig motor för ekono- misk tillväxt och som ett instrument för att moderera konjunktur- svängningar. Förutom att bygga av sociala skäl, för att förbättra bostadsstandarden och råda bot på bostadsbristen innebar detta bland annat också att bygga så att man möjliggjorde en effektiv tillverknings- och exportindustri. Detta betydde i sin tur att det skulle byggas ett tillräckligt antal bostäder på de ställen där det fanns särskilt behov av arbetskraft för att industrin skulle kunna expandera. Det betydde dock att byggandet behövde ske utan att man därigenom band upp alltför mycket av de resurser, i form av arbetskraft och kapital, som behövdes inom andra sektorer. De kommunalt ägda tillsammans med de kommunalt kontrolle- rade allmännyttiga bostadsföretagen blev viktiga instrument för såväl staten som kommunerna i hela denna sociala, ekonomiska och geografiska strukturomvandlingsprocess som kom att karakterisera . Man kan så här i efterhand notera att detta var en mångfacetterad roll som det var möjligt för dessa bostadsföretag att spela just för att deras bostäder skulle vara till för alla. Denna mångfacetterade och drivande roll hade varit omöj- lig att fylla om de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagens bostäder endast varit till för de hushåll som hade det sämst ställt. En av tankegångarna i Bostadssociala utredningen hade varit att bostadsbyggandet borde inriktas på en nivå som var långsiktigt motiverad utifrån beräknade bostadsbehov. Produktionen borde sedan hållas så jämn som möjligt. Byggnadsarbetarna skulle här- igenom beredas en jämn sysselsättning och hela produktionsappa- raten skulle få gynnsamma förutsättningar för en planmässig ratio- nalisering. Konkret kom dock den statliga bostadspolitiken att i hög grad handla om hur många bostäder det skulle vara möjligt att bygga, när hänsyn skulle tas till behovet av arbetskraft och kapital inom andra viktiga sektorer. Staten fastställde därför ända en årlig gräns för bostadsbyggandets omfatt- ning. Denna volym fördelades sedan ut till kommunerna i form av byggkvoter och låneramar. Fortsatt bostadsbrist och beslutet om ett miljonprogram Krigsslutet och årtiondena därefter kom att innebära en kraftig ökning av behovet av bostäder. Allmänt var bostadsstandarden fortfarande mycket låg och många undermåliga bostäder behövde rivas. Hushållens förbättrade ekonomi ökade efterfrågan, likaså 1940-talets stora barnkullar. Det pågick en mycket stark migration inom landet, från landsbygd till tätorter och städer. Dessa stora omflyttningar hade i stor utsträckning sin grund i jord- och skogs- brukets mekanisering och rationalisering och minskade behov av arbetskraft i förening med de expanderande industriernas behov av arbetskraft. Framför allt ökade exportindustrins arbetskraftsbehov drastiskt, vilket dessutom ledde till en stor arbetskraftsinvandring från andra länder. Trots en kraftigt ökad bostadsproduktion ökade därför bristen på bostäder. hade situationen blivit alltmer politiskt ohållbar. Då hade också krigsårens rekordstora barnkullar börjat nå vuxen ålder och behövde bostäder. Det var i denna situation som det så kallade miljonprogrammet kom till. Och därmed är man framme vid en epok som i särskilt hög grad skulle komma att på- verka de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen och vars efterverkningar gör sig gällande än i denna dag. hade 1964 pekat på ett behov av mer än en miljon nya bostäder. Redan då var man emellertid uppe i ett mycket högt årligt byggande; uppemot 90 000 bostäder. Men med beslutet om ett särskilt miljonprogram, det vill säga att det skulle byggas en miljon bostäder –1974, ville man från regeringens sida markera att man var beredd att ställa upp med de förutsättningar som behövdes för att kunna hålla en så hög byggnivå som 100 000 bostäder under en så framöver. Detta skulle staten säkerställa genom att både det kapital och den arbetskraft som behövdes skulle ställas till bostadssektorns förfogande16. I detta sammanhang gavs kom- munerna också nya möjligheter att styra markanvändningen. Dess- utom vidtogs statliga åtgärder för att främja byggandet av stora projekt med industriella metoder. 16 Det visade sig dock inte helt lätt att nå enighet om detta. Till exempel släppte 1966 inte till tillräckligt med krediter vilket ledde det att bostadsbyggandet sjönk betydligt. Efter den politiska kris som följde tvingade regeringen att ändra sig och 1967 var bostadsbyggandet tillbaka på en hög nivå. Se t.ex. T memoarer, R / B , O . Det uppställda målet var att avskaffa bostadsbristen och för- bättra bostadsförhållandena. underströks särskilt behovet av att öka byggandet i storstadsområden och orter med växande näringsliv. Det var de kommunala tillsammans med de kommunkontrol- lerade allmännyttiga bostadsföretagen och bostadskooperationen (framför allt HSB och Riksbyggen17) som blev de avgörande aktör- erna för uppnåendet av miljonprogrammets mål. Det byggdes drygt en miljon nya bostäder , varav cirka två tredjedelar i fler- bostadshus. Det var genom miljonprogrammets byggande som de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen blev landets domi- nerande förvaltare av flerfamiljshus. De som till en början flyttade in i de nya stora bostadsområdena med flerfamiljshus var en blandning av olika grupper. Det var hit många flyttade när de lämnade sina gamla dåliga och trånga bostäder. Hit flyttade många av de nya unga hushållen. Hit kom också många av det stora antalet hushåll som kom flyttande av arbetsmarknads- skäl, såväl från andra delar av som från andra länder. Slut- ligen var det också hit som många av de flyttade som av olika skäl hade det svårt och behövde förtur och hjälp med bostad. Omsvängning på bostadsmarknaden och kritik av miljonprogrammets storskaliga bostadsområden hann det ske stora förändringar som fick särskilt stora effekter för de kommunala bostadsföre- tagen. var bostadsbristen fortfarande det största problemet på bostadsmarknaden. I stort sett allt som bygg- des blev efterfrågat. Men med kom ett omslag. Det började bli lätt att få tag i bostäder även i orter som tidigare haft svår bostadsbrist. Den stora vågen av unga hushåll var på väg att ebba ut. Industrins behov av nyinflyttad arbetskraft minskade. fick en avsevärd nettoutvandring. En internationell struktur- kris ledde till en tillbakagång för såväl exportindustrin som den in- hemska konsumtionsindustrin. Oljekrisen var en viktig faktor. På många håll började det förekomma lediga lägenheter i nyproduktionen och antalet ökade snabbt . De tomma lägenheterna var framförallt 17 Mot bakgrund av den stora bostadsbristen och den höga byggarbetslösheten hade bygg- facken 1940 gått samman och bildat Svenska . koncentrerade till vissa kommuner och vissa nybyggda flerbostads- husområden och då särskilt till kommunernas och allmännyttans bostäder. För dessa bostadsföretag blev konsekvenserna allvarliga. Deras ekonomiska struktur, med endast ett litet eget tillskjutet kapital och belåning i många byggprojekt, hade byggts upp när det hade handlat om att bygga bort bostadsbrist. saknade de den kapitalreserv de skulle ha behövt för att klara hyres- förluster. En omedelbar följd av omslaget på bostadsmarknaden var att nyproduktionen av flerbostadshus minskade drastiskt. Det gällde dock inte för produktionen av småhus. Småhusen svarade mot ett uppdämt behov och hade nu genom inflationen, gynnsam beskatt- ning och subventionssystemet blivit både möjliga och särskilt gynnsamma för många fler att köpa. Inte minst gällde detta för de familjer som dittills utgjort en betydande del av hyresgästerna i allmännyttans områden. Kvantitativt sett hade miljonprogrammet blivit en framgång. Men det snabba, storskaliga, tekniskt rationella byggandet hade resulterat i att åtskilliga av de nya flerbostadsområdena fått en utformning och ett utförande som redan hunnit utsättas för stark kritik. Det var ofta deras monotona utformning och tekniska defekter som kom att stå i fokus. De som hade möjlighet valde i allt större utsträckning att flytta från, eller undvek att flytta till, dessa områden. Det blev alltmer så att dessa bostäder kom att befolkas av personer och hushåll som hade det särskilt svårt. blev det dessa bostäder som kom att stå till buds för många av de flyktinggrupper som i allt större utsträckning började komma till . Bland annat för att svara på kritiken av miljonprogrammets nya, storskaliga områden tillsattes flera utredningar. riksdags- beslut om bostadspolitik kom, förutom om finansierings- och hyressättningsfrågor18, i hög grad att handla om boendeinflytande och boendedemokrati. Förbättring av den yttre boendemiljön i de kritiserade områdena upphöjdes till ett bostadspolitiskt mål. Till detta kom det nya målet om en allsidig hushållssammansättning. Detta sistnämnda var ett svar på de allt tydligare varningssignalerna 18 Bl.a. införandet av räntebidrag (SFS 1974:946) och allmännyttans hyror som förstahands- norm (se prop. 1974:150 och hyreslagen/jordabalken). Det nya finansieringssystem som in- fördes 1975 innebar att principen om subventionsfria lån (men med räntegarantier) övergavs. I stället fastställde staten en låg s.k. garanterad ränta. Skillnaden mellan denna och den faktiska räntan betalades av staten i form av räntebidrag. Det var i detta sammanhang som statliga subventioner accepterades som en permanent lösning. om social och etnisk segregation i åtskilliga av miljonprogrammets storskaliga flerbostadsområden. När dessa olika mål skulle uppfyllas var det återigen till kom- munerna och deras allmännyttiga bostadsföretag som staten ställde sina förhoppningar. Dessa företag hade emellertid byggts upp och expanderat när målet varit storskalig och snabb nyproduktion. De hade formats som starkt centraliserade organisationer helt inriktade på byggande. När det nu i stället handlade om att ta hand om de områden man byggt och att möta de boendes varierande önsk- ningar hade de svårt att svara mot dessa behov. Över huvud taget kritiserades de kommunala bostadsföretagen ofta för att vara ineffektiva, att inte klara underhåll och att ha för höga kostnader. allmännyttiga bostadsföretag (SABO19) tillsatte ett utvecklingsprojekt för att ta tag i frågorna och lanserade (1981) en ny förvaltningsfilosofi för kommunernas allmännyttiga bostads- företag. Decentralisering, god finansiell förvaltning och uppbygg- nad av kontakter mellan bolag och hyresgäster utpekades som de centrala punkterna20. kom för många av de kommunala allmännyttiga bostadsföretagen att präglas av en övergång från byggande till för- valtning, av decentralisering, av ett mer varierat byggande, liksom också av ett nytt ekonomiskt tänkande. Med ökad konkurrens och tomma lägenheter tvingades företagen att mer än tidigare kontrol- lera och pressa sina utgifter. – Också fysisk förnyelse och energi- besparing blev stora frågor för 1980-talets allmännytta. 1990-talets omläggning av bostadspolitiken, där staten bland annat för över de ekonomiska riskerna till bostadsföretagen genomfördes – med början vid det borgerliga reger- ingsskiftet 1991 – omfattande förändringar i bostadspolitiken21. Detta fick stor betydelse också för de kommunala bostadsföre- tagen. Nedskärningar, och i vissa avseenden avveckling, av de statliga stöden var en av de mest avgörande förändringarna22. 19De allmännyttiga bostadsföretagen hade 1950 bildat centralorganisationen . 20Se , G & , B (1988). 21Se t.ex. : Bostadsmarknaden och 90-talets förändringar. 22Det bör dock tilläggas att det redan under hade funnits en politisk samsyn om att något måste göras när det gällde de statliga subventionerna. Man lyfte fram att målet om en allmänt hög bostadsstandard hade uppnåtts, som de galopperande subven- bostadslånen avskaffades och räntebidragen inskränktes och minska- de. Målet var att ett tydligare marknadstänkande skulle införas. Det skulle inte längre vara staten som skulle ta de stora ekonomiska riskerna23 utan de skulle föras över till låntagarna, det vill säga till bostadsföretagen (för de kommunala bostadsföretagens del till kommunerna) och de boende. För de kommunala bostadsföretagens del upphävdes de relativa fördelar som de dittills, ända , hade givits av staten för att understryka deras särskilda roll som bostadspolitiska instru- ment. Regeringen beslöt att ta bort särbehandlingen av de allmän- nyttiga bostadsföretagen. De skulle i fortsättningen fungera med samma förutsättningar som de privata bostadsföretagen vad gällde statliga subventioner, skatteregler och finansiering. upphävdes också möjligheterna att godkänna nya allmän- nyttiga bostadsföretag24. När socialdemokraterna 1996 återkom i regeringsställning gjordes inga förändringar av de nya villkoren. Nedskärningen av subventionerna fick extra stora konsekvenser genom att den skedde i en lågkonjunktur med kraftigt ökad arbets- löshet, låg inflation och ökade räntenivåer. första år hade dessutom en omfattande skattereform införts, där sänkta skatter för att öka de disponibla inkomsterna till mycket stor del skulle finansieras via ökade skatteuttag från bostads- sektorn. Den kombinerade effekten blev en dramatisk nedgång i bostadsproduktionen, till en historiskt och internationellt sett mycket låg nivå. Begreppet affärsmässig allmännytta beskriver 1990-talets in- riktning för de kommunala bostadsföretagen. Förutom en än mer ökad uppmärksamhet på ekonomisk effektivitet innebar det också att man började tala om hyresgästerna som kunder, för att med detta betona att man måste möta de boendes olikartade och indivi- duella preferenser och behov. En illustration till denna förskjut- ning, från att som tidigare erbjuda tämligen likartade bostäder tionerna och en stor statsskuld hotade att undergräva tilltron till den svenska ekonomin. Som exempel på kostnadsutvecklingen kan nämnas att hade subventionerna till bostäder uppgått till , medan de hade hunnit stiga till . 23Ditintills hade subventionssystemet varit särskilt konstruerat för detta syfte. () hade staten dessutom givit kommunerna och de kommunala bostadsbolagen särskilda stöd för att täcka de hyresförluster som uppkom i samband med de många tomma lägenheterna. Det finansiella risktagandet fördes i och med 1990-talets för- ändringar över från staten till kommunerna. Se t.ex. SOU 1996:156, kap. 13.2 för en mer detaljerad genomgång. 24Mer om detta i uppsatsens slutavsnitt.