sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — Andra kapitlet innehåller vidare en rad bestämmelser med betydelse för vad som är statliga eller kommunala myndighetsuppgifter, där vissa är mer långtgående än målsättningsstadgandena i RF 1:2. Exempelvis anges i RF 2:21 att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Vidare anges att det allmänna också ska svara för att högre utbildning finns. Den historiskt omdebatterade äganderätten är i vissa avseenden reglerad i RF 2:18.26 I samband med grundlagens bestämmelser om målsättningarna för det allmännas verksamhet kan det även vara illustrativt att redovisa hur statens utgifter fördelade sig . Därmed ges en bild av statsmakternas aktuella prioriteringen i ekonomiska termer, se nedan. Tabell 2.1 Statsbudgetens utgifter specificerat på konsumtion, investeringar och transfereringar () Skatt, tull och exekution Försvar samt beredskap mot Hälsovård, sjukvård och social Ekonomisk trygghet vid sjukdom Ekonomisk trygghet vid ålderdom Ekonomisk trygghet för familjer 26 För en genomgång av den privata äganderätten och dess skydd i och i andra europeiska stater, se Fogelklou (2005), s. SOU 2008:118 Överväganden och förslag Kultur, medier, trossamfund och bostadsförsörjning, byggande samt Allmän miljö- och naturvård Jord- och skogsbruk, fiske med Allmänna bidrag till kommuner Källa: (2008b). Bearbetningar av tabellerna 26, 31, 35 och 37. Utöver konsumtion, investeringar och transfereringar tillkommer även utgifter för räntor och övriga finansiella transaktioner om ca . Av tabellen framgår att huvuddelen av de statliga utgifterna , ca eller , hänför sig till trans- fereringar, främst olika typer av socialförsäkringar till hushållen men också i form av t.ex. allmänna bidrag till kommuner, inter- nationellt bistånd samt olika transfereringar till näringslivet. En enskild post av påtaglig storlek är också avgiften till Europeiska unionen. Statens sammanlagda investeringar utgjorde i jämförelse ett mindre belopp, ca eller av de statliga utgift- erna. Här är kommunikationer den helt dominerande posten. Den statliga konsumtionen, m.a.o. förbrukning av resurser som löner, hyror, inköp av varor och tjänster, krigsmateriel m.m., utgjorde sammanlagt ca eller av utgifterna. Av detta belopp hänförde sig ca till utgifts- områdena 1, 3, 4 och 6 eller vad som i grova drag kan anses motsvara utgifterna för vad som tidigare i detta kapitel kallats statens över tiden beständiga myndighetsuppgifter. Konsumtionsutgifter som kan hänföras till främjande av mark- nadsekonomins funktion kan avgränsas på olika sätt. restriktiva synen skulle sannolikt endast inkludera myndighets- uppgifter av reglerings- och tillsynskaraktär för ett urval särskilt viktiga områden, t.ex. finansmarknaderna, och därmed uppgå till ett jämförelsevis begränsat belopp. Men med ledning av den svenska statsbudgeten som den ser ut skulle en fortfarande ganska restriktiv syn kunna inkludera utgiftsområdena 2, 21 och 22 eller ca . En något vidare avgränsning skulle även kunna inbegripa utgiftsområdena 13, 14 och 20 eller ytterligare . Härutöver kan en mer utpräglat extensiv syn inkludera ytterligare utgiftsområden, t.ex. 19, 23 och 24 om totalt ca . Av detta framgår att det kan diskuteras var gränsen går mellan åtgärder för att främja marknadsekonomins funktion och t.ex. mer allmänna välfärdspolitiska åtgärder. Utgifts- områden kan därmed både dras ifrån eller läggas till utifrån olika uppfattningar om detta. Givet detta blir dock den resterande delen av statens konsumtionsutgifter sammanlagt ca 50–eller 30–. Dominerande poster inom detta intervall är främst utgiftsområdena 16 men också 9 och 10, m.a.o. utbildning och universitetsforskning samt utgifter för administrationen m.m. av olika välfärdsåtaganden. Kommitténs bedömning: Europeiska unionen påverkar på ett flertal områden i hög grad innehållet i och utförandet av de nationella myndigheternas uppgifter. Det gemensamma regel- verket kan även på andra sätt begränsa eller styra det nationella statliga åtagandet. Principerna för unionens inre marknad får återverkningar på områden som tidigare betraktats som strikt nationella, såsom rättskipning, polis och gränsskydd. Inom andra gränsöverskridande frågor som miljö finns behov av att agera gemensamt, varför det gradvis uppstår gemensamma regelverk – ibland med överstatlighet. Myndighetskontakter mellan medlems- stater och gentemot Europeiska unionens organ har efter hand internaliserats och blivit en reguljär del i den svenska stats- förvaltningen. Hur Europeiska unionen påverkar den svenska statsförvaltningen behandlas utförligt i avsnitt 2.3 och bilaga 5 om EU-medlem- Grundläggande är dock att Europeiska unionen är ett statsförbund med omfattande inslag av överstatlighet. Den består alltså visserligen av suveräna stater, men har inom en rad områden ändå makt att ytterst påtvinga medlemsstaterna olika slags regleringar och därmed åtaganden. Genom beslut i Europeiska unionen kan alltså det statliga åtagandet påverkas i både omfattning och inriktning och därmed också innehållet i och formerna för myndighetsuppgifterna. Nya politikområden kan tillkomma, eller befintliga byggas ut, ofta genom majoritetsbeslut. Den europeiska regleringen styr ofta även hur beslut ska omsättas och hur de ska förvaltas i medlemsstaterna. Detta kan göras genom regler för hur EU-medel får användas, hur tillsyn ska bedrivas eller att en viss myndighet med en viss status och som utför vissa uppgifter måste finnas. Medlemsstaterna är genom den så kallade lojalitetsprincipen bundna att på bästa sätt genomföra unionsbeslut i praktiken – och att låta dem få företräde framför det egna regelverket. Svenska myndigheter är således skyldiga att inte tillämpa en svensk regel som strider emot en som har beslutats på EU-nivå. Det gemensamma regelverket kan även på andra sätt begränsa eller styra det nationella statliga åtagandet. De så kallade statsstöds- reglerna innebär att medlemsstaterna inte får göra offentliga åtaganden som påverkar den inre marknaden negativt. I de grundläggande stats- stödsbestämmelserna fastställs att offentligt stöd som snedvrider konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden om det påverkar handeln mellan medlemsstaterna27. Det innebär också att staten har ett ansvar för hur kommunerna agerar. Reglerna om unionens inre marknad får även återverkningar på områden som betraktas som strikt nationella, såsom rättskipning, polis och gränsskydd. Den inre marknaden innebär att människor, varor, tjänster och kapital ska kunna röra sig fritt över de inre gränserna, de så kallade fyra friheterna. Följaktligen blir unionens yttre gräns den gemensamma ytan gentemot omvärlden, oavsett vilken medlemsstat som förvaltar den – om det är gräns emot , emot , eller emot . Varuflödena behöver kontrolleras, exempelvis i avsikt att ta ut tull eller tillämpa olika skyddsbestämmelser för människors och djurs hälsa. Likaså kontrolleras människor och kapital som korsar 27 Artikel 87.1 i . den yttre gränsen, inte minst med tanke på den organiserade brottslig- heten. Således behövs gemensamma regler om skyddsnivån, såväl tullregler som visumregler. Inom tullunionen finns sedan allra första början gemensamma överstatliga regler om varuflödena och den yttre gränsen, vilka har byggts ut över tiden. I samarbetet om inrikes och rättsliga frågor beslutas också ett gemensamt regelverk, exempelvis om asylregler samt polis- och åklagarsamarbete. Än så länge är detta samarbete mellanstatligt, men det kommer om Lissabonfördraget träder i kraft att få inslag av överstatlighet. Även inom andra gränsöverskridande frågor uppstår behov att agera gemensamt, varför det gradvis kan uppstå gemensamma regelverk – ibland med överstatlighet. Exempel på områden där en gemensam lagstiftning byggs upp eller diskuteras är miljö- och energifrågor. Inom miljöområden finns en rad regleringar som rör den inre marknaden, exempelvis kemikaliedirektivet. En gemensam energipolitik håller på att diskuteras, som kommer att få en rättslig grund om och när Lissabonfördragen träder i kraft. Slutligen kan tilläggas att Europeiska unionen har ett samarbete för internationell krishantering och fredsfrämjande verksamhet, även om inte alla medlemsstater valt att omfattas av detta. Samarbetet omfattar även beredskap med och användande av militära förband för dessa ändamål, vilka tillhandahålls av medlems- staterna. Europeiska unionen bedriver även ett samarbete inom förvarsmaterielområdet. Dessa verksamheter påverkar i varierande grad uppgifterna för de militära myndigheterna i medlemsstaterna. Den översyn av den statliga förvaltningen som uppdragits att göra syftar till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet, bl.a. genom att skapa goda förut- sättningar för regeringens styrning av myndigheterna. I bilagorna 3 och 4 till betänkandet behandlas vissa bakgrundsfaktorer i detta avseende. Ett övergripande problem i sammanhanget är hur en demokratisk styrning ska kunna förenas med ett lämpligt mått av administrativ självständighet, vilket i bilaga 4 delas in i tre pro- blemområden. Det första handlar om styrningens omfång och djup samt vad regeringen får, kan respektive bör styra. Det andra hand- lar om styrningens former och metoder. Det tredje handlar om tidshorisonterna i det politiska beslutsfattandet. Nedanstående bedömningar och förslag av knyter an till dessa tre problemområden, och kan också ses i ljuset av de senaste årens utrednings- och forskningsarbete i styrningsfrågor. 2.2.1Myndigheterna – ett instrument för att genomföra politiska beslut Kommitténs bedömning: Myndigheterna utgör ett nödvändigt instrument för att genomföra av och regeringen fattade beslut. Styrningen av myndigheterna är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna uppfylla det politiska mandat väljarna har gett dem. I detta syfte behöver regeringen och dess kansli kunna koncentrera arbetet till styrningsfrågor som är av strategisk vikt, och delegera andra frågor till myndigheterna. Beroende på tidpunkt, politiska majoritetsförhållanden och andra omständigheter kan vad som bedöms vara delegerbara frågor variera, men som huvudregel bör myndigheterna ha stor handlings- frihet att utföra sina uppgifter. Sammantaget kräver detta en god förmåga att utnyttja de olika styrformer som står till buds och åstadkomma en för ändamålet lämplig styrning. Kommitténs förslag: Regeringens befogenhet och skyldighet att styra förvaltningsmyndigheterna bör närmare regleras i lag. Varje nyvald riksdag och regering kan sägas ha tre huvudsakliga funktioner: Den första är att söka fullgöra det politiska uppdrag som folket i val har ställt sig bakom. Graden av stöd för de program som de olika partierna har presenterat inför valet, är dock svår att fastställa. Valhandlingen rymmer många olika inslag, negativa ställ- ningstaganden likaväl som positiva. I avsaknad av egna majoriteter och i många fall även andra avgörande förutsättningar, är partierna inte heller i stånd att fullt ut förverkliga de ambitioner som de har gett uttryck för. Den parlamentariska demokratin bygger i stället på förmågan till överenskommelser och samarbete mellan olika politiska krafter, som tillsammans har tillräckligt parlamentariskt underlag för att bilda regering. Den andra huvudfunktionen kan beskrivas som en permanent kommunikationsuppgift. Ledamöter av såväl regering som riksdag måste ständigt vara beredda att lyssna på olika önskemål och förklara sina ställningstaganden. Frågor måste kunna besvaras. Innan beslut fattas ska berörda parter ha haft tillfälle att ge sina synpunkter. De ständigt pågående samtalen är grundelement i det demokratiska stats- skicket. Med den ökande internationaliseringen och medlemskapet i Europeiska unionen har det i denna del av regeringsarbetet till- kommit omfattande kontakter över nationsgränserna. Statsråden och deras medarbetare måste i många sammanhang kunna företräda och delta i såväl informella som formella överläggningar med representanter för andra länder. Den tredje huvudfunktionen är att förvalta det demokratiska arvet, dvs. att svara för den fortsatta verkställigheten och vården av alla de beslut som fattats av tidigare statsmakter och som fort- farande är giltiga. I detta arv ingår hela den gällande lagstiftningen liksom de institutioner som har byggts upp för rättsskipning, förvalt- ning och annan offentlig verksamhet. Till arvet hör också hante- ringen av rikets internationella förbindelser, inklusive alla de för- pliktelser som åvilar enligt ingångna avtal och inom de inter- nationella organisationer som vi tillhör, liksom inom Europeiska unionen. En utmaning för varje regering och riksdag är att hantera dessa tre huvudfunktioner inom ramen för den tid som står till buds. Detta kräver en god hushållning med statsrådens tid, en medveten koncentration av regeringsarbetet på strategiska insatser, omfattande prioriteringar liksom en långtgående delegering. För regeringens del kan det konstateras, att den första och den andra huvud- funktionen tar i anspråk stora delar av statsrådens tillgängliga energi och uppmärksamhet. Det praktiska regeringsarbetet kretsar i många fall just kring det politiska uppdraget och kring de många kontakter som behöver tas, både i anslutning till detta uppdrag och till de olika problem som man från olika delar av samhället eller omvärlden vill uppmärksamma regeringen på. Emellertid kan konstatera att en stor del av det politiska mandat som regeringen får genom väljarna kräver att regeringen tilldelar en myndighet någon form av uppgift och åtföljande resurser. Det gäller om det är fråga om mandat för att förändra eller att bevara. Detta kan illustreras genom vanligt före- kommande regeringsbeslut riktade till myndigheterna, t.ex. i syfte att ta fram beslutsunderlag, uppbära skatter och avgifter, genomföra transfereringar, ändra prioriteringar genom att öka eller minska anslag, utöva tillsyn och förebygga brister samt utföra eller låta utföra olika former av faktisk verksamhet. Med detta vill kommittén betona att förvaltningen – och därmed dess styrning – är ett centralt instru- ment för att genomföra regeringens och politik. Av detta följer att en i olika avseenden tillräcklig och väl avvägd styr- ning av myndigheterna från regeringen är nödvändig för att för- verkliga politiken. Således skiljer sig behovet av engagemang från regeringens sida mellan olika myndigheter och mellan de samhällsområden som dessa på olika sätt verkar inom. Regeringen kan behöva styra myndig- heterna på olika sätt, till art och till grad, som myndig- heterna normalt ska ha stor handlingsfrihet att utföra sina uppgifter och vid val av medel för att uppnå ställda mål. I många fall löser myndigheter väl definierade och avvägda uppgifter med ett gott resultat och under stabila omvärldsförutsättningar. I dessa fall är behovet av styrning från regeringen begränsat. I andra fall ställs dock högre krav på regeringens styrning. Det kan gälla när det är fråga om myndigheter vars verksamhet fungerar mindre väl, där verksamheten vid ett visst tillfälle har särskild politisk relevans eller där den förda politiken innebär stora förändringar i jämförelse med tidigare. Därtill kan myndigheter – och de medel som ställts till myndig- heternas förfogande – behöva omprövas från en tidpunkt till en annan. Fullt överensstämmande intressen behöver i sådana situationer inte alltid föreligga mellan ett allmänperspektiv å den ena sidan och ett myndighetsperspektiv å den andra. I vissa fall kan det vara svårt för en myndighet att reformera sig själv, med mindre än att regeringen styr verksamheten i en viss riktning. I särskilda fall kan regeringen välja att lägga ned en befintlig myndighet, överföra verksamheten till en annan aktör eller vid behov inrätta en ny myndighet med liknande uppgifter men med nya förutsättningar. Regeringen måste således ha förutsättningar att tillämpa en differentierad styrning av myndigheterna och koncentrera sig på det som anses vara särskilt viktigt, med hänsyn till de olikheter som kan finnas inom de områden där myndigheterna verkar. Frågor som inte bedöms vara av strategisk vikt utifrån gällande politiska och administrativa förhållanden, bör fortsatt delegeras till myndigheterna. Med iakttagande av de begränsningar som gäller enligt regerings- formen, bör enligt regeringens befogenhet och skyldighet att styra myndigheterna regleras i lag. Kommitténs bedömning: Regeringens styrning av myndigheterna bör i högre utsträckning än anpassas till de olika sak- områdenas karaktär. De olika formerna för styrning som reger- ingen disponerar bör aktivt utnyttjas: däribland resultat-, resurs-, procedur-, utnämnings- och organisationsstyrning. Detta kan även innebära att regeringen behöver återta styrningen av frågor som är delegerade till myndigheterna, men också att behovet av att direkt styra verksamheten minskar. Avtalsrelationer mellan statliga och privata aktörer kan under vissa förutsättningar möjliggöra effektivare driftsformer än om staten bedriver verksamhet i egen regi. När andra driftsformer än myndigheter används, är det dock viktigt att väga in vilka krav som ställs på insyn och kontroll i verksamheten och vilken handlingsfrihet som staten är beredd att ge till en privat utförare. En annan viktig fråga att överväga är vilka förutsättningar och vilken förmåga som staten har att i olika avseenden precisera och följa upp leveransen av den produkt eller tjänst som ska upphandlas och de transaktionskostnader som är förknippade med detta. Kommitténs förslag: Grundläggande beredningskrav i den process som föregår utnämningar bör regleras i lag. har en framträdande styrform varit mål- och resultat- styrning, alternativt resultatstyrning.28 Denna styrforms egenskaper och effekter har berörts i bilagorna 3 och 4. Regeringen har i budgetpropositionen för aviserat åtgärder i syfte att göra resultatstyrningen mer flexibel, för att bättre kunna svara upp mot regeringens styrbehov. I enlighet med detta slopas den enhetliga verksamhetsstrukturen för myndigheterna och de instruktions- enliga uppgifterna blir mer framträdande vid återrapportering av myndigheternas årliga verksamhet. Underlag för prövning av myndig- heternas uppdrag bör enligt regeringen i huvudsak tas fram utanför berörd myndighet. Regeringen anför vidare att resultatredovisning till bör utvecklas mot bakgrund av de aviserade åtgärderna. vill för sin del endast framhålla att resultatstyrningens eftersträvade fokus på det faktiska utfallet av Mundebo (2008), s. 29. myndigheternas verksamhet i olika avseenden även fortsättningsvis bör vara centralt för styrningen av statsförvaltningen. Det gäller både frågan om vilka effekter som uppnås och – givet dessa effekter – med vilken effektivitet som verksamheten bedrivs. Staten måste hushålla väl med av medborgarna inbetalda skattemedel. Härutöver anser kommittén att styrningen av myndigheterna bör bygga på ett aktivt val mellan olika kombinationer av styr- former, i syfte att skapa så goda förutsättningar som möjligt inom olika sakområden. vill lyfta fram fem styr- former, som i och för sig finns men som i varierande grad har tillämpats aktivt. I vissa fall kan en ökad användning av dessa styrformer således innebära att regeringen delvis återtar styrning på områden där befogenheterna har delegerats till myndig- heterna. I andra fall kan det innebära att regeringen minskar behovet av att direkt styra verksamheten. På många områden spelar procedurstyrning en viktig roll. Med detta avses regler om hur förfarandet ska gå till i myndigheter och vilka beredningskrav som ska gälla. Centrala styrinstrument inom förvaltningen är bl.a. förvaltningslagen, förvaltningsprocesslagen, tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Procedurstyrning hand- lar även om att säkerställa att olika tvärsektoriella perspektiv beaktas i förvaltningen, t.ex. enligt vad som regleras i eller i miljöbalken.29 Procedurstyrning innebär således även att olika parter och intressen ska ges möjlighet att yttra sig eller på annat sätt delta i beredningsarbetet innan beslut fattas. En framgångsrikt tillämpad procedurstyrning kan avlasta regeringen från många krav på centrala interventioner. framför i detta betänkande flera förslag som innebär olika varianter av procedurstyrning, se detta avsnitt, avsnitt 2.2.3 samt avsnitt 2.4. Den resursstyrning som huvudsakligen kanaliseras via budget- processen är en central och ofrånkomlig del av regeringens styr- former. Utan att uppställda mål för olika verksamheter rubbas, kan man härigenom år flytta tyngdpunkterna så att aktuella polit- iska preferenser får genomslag. På många områden kan regeringens huvudsakliga styrning verkställas genom, å ena sidan, stabila och mer eller mindre lagfästa riktlinjer och, å andra sidan, anslagsbeslut som för avgränsade tidsperioder bestämmer omfång och styrka i de olika insatserna. 29 För ytterligare exempel på procedurstyrning, t.ex. vad gäller myndigheter som är sektors- samordnare och formaliserade samverkanssystem, se Statskontoret (2006a). Utnämningsstyrning är en viktig uppgift för regeringen. Särskilt gäller detta statsförvaltningens chefsförsörjning och vikten av att kunna rekrytera och utveckla i olika avseenden högt kompetenta chefer vilka väl förstår och är lojala mot sitt uppdrag. noterar i det sammanhanget att regeringen i budgetpropositionen anmält att stora steg tagits mot en utnämningspolitik präglad av förutsägbarhet, spårbarhet och öppen- het. Regeringen anför vidare att höga krav ställs på myndighets- cheferna i rollen som ledare och som verksamhets- och arbetsgivar- företrädare. Beträffande rollen som verksamhetsföreträdare anser regeringen att myndighetschefen ska ha förmåga att kunna kom- municera på ett adekvat sätt. Den bild som allmänheten får av en myndighet bestäms enligt regeringen inte sällan av myndighets- chefens kapacitet som kommunikatör. Det är således viktigt att hitta chefer som är kompetenta på detta område. Regeringen anmäler vidare att ett antal steg tagits i syfte att professionalisera rekryteringsprocessen av statliga myndighetschefer. Detta innebär bl.a. att det ska upprättas en kravprofil för varje rekrytering, att annonsering blivit huvudregel vid val av s.k. sök- kanal samt att en upphandling av externt rekryteringsstöd har genom- förts. Regeringen har även tillsatt en utredning med uppdrag att pröva möjligheterna till en särskild sekretessreglering vid rekrytering av myndighetschefer. Härutöver ska en ny chefspolicy för staten tas fram som behandlar samtliga delar av myndighetschefsrollen i syfte att än mer förtydliga och utveckla de krav som ställs på ledarskap i staten. kan för sin del instämma i vikten av att grundläggande beredningskrav iakttas i den process som föregår utnämningar. Detta bör gälla för alla förvaltningsmyndigheter och regleras i lag. Det är vidare angeläget att kompetensskäl i tillräcklig utsträckning beaktas. Utöver pågående arbete i och utredning om sekretessfrågor kan nämnas att Grundlags- utredningen har i uppdrag att se över möjligheterna att öka öppen- heten vid tillsättningar av högre statliga tjänster (dir. 2004:96). Vad avser frågor som rör myndighetschefernas roll som kommunikatörer m.m. hänvisar till sitt delbetänkande Opin- ionsbildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107). Av stor betydelse är den organisationsstyrning som bl.a. består i att inrätta, dimensionera och utforma statliga myndigheter. Att skapa nya självständiga enheter har en tydlig signalverkan som markering av regeringens handlingsvilja och innebär att resurser kanaliseras mot prioriterade uppgifter. Nedläggningar och omorga- nisationer fyller liknande funktioner. Till organisationsstyrningen hör också mer indirekta, system- orienterade beslut som bidrar till att definiera ramarna för den offentliga verksamheten. Många myndigheter har till uppgift att utöva tillsyn över olika samhällsaktiviteter, varav en del är offentliga.