sou · GXB325 · 2009-03-09 00:00:00 — I kommunen organiseras uppgiftsinlämningen vanligen så att man på central nivå delar sönder RS i variabel- områden som någorlunda stämmer överens med den egna förvalt- ningsorganisationen, varefter kommunens olika delförvaltningar ombeds skicka in specifika underlag till den centrala nivån som slutligt sammanställer RS i sin helhet. som delförvalt- ningarna har kännedom om faktiska förhållanden, som t.ex. hur kostnader som enligt RS hör till olika verksamheter ska fördelas men som i den egna organisationen är integrerad, har man inom delförvaltningen inte kännedom om hur kommungemensamma kostnader ska fördelas på dessa RS-verksamheter. Sammanställningen av uppgifter till RS åtföljs därför av en fort- löpande dialog mellan central och decentral kommunnivå för att restlöst kunna fördela alla kostnader i enlighet med den indelning som RS efterfrågar. Kommunen kan ha olika väl utvecklat tekniskt och metodmässigt stöd för denna typ av kostnadsfördelning. En del har stöd i sina redovisningssystem med särskilda moduler för uppgiften, andra utvecklar fristående principer för nyckling av kostnader etc. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken Motsvarande problematik finns för insamlingen av Räkenskaps- sammandrag för landsting. I anvisningarna till sammandraget be- skrivs hur landstingen bör se på problemet och tackla det: Alla kostnader ska redovisas på de delområden som preciseras av verksamhetsindelningen oavsett inom vilka ansvarsområden, kostnads- ställen/motsvarande de har uppstått eller var de ursprungligen redo- visats. Kostnader som redovisats under fastighetsförvaltning, medi- cinsk service etc. ska fördelas till delområdena. Detta kan ske via interdebitering eller fördelningsnycklar. Den redovisning som respek- tive landsting/region har för intern uppföljning sammanhänger med den egna organisationens behov. Den är uppbyggd kring ansvars- områden/kostnadsställen och dessa aggregeras på olika nivåer. Redo- visning enligt den gemensamma verksamhetsindelningen kan ske i ett sidoordnat system, genom skuggkodning av ansvarsområden/kost- nadsställen mot områden/delområden enligt verksamhetsindelningen.7 Kommunerna och landstingen kan alltså i mycket liten utsträck- ning svara på räkenskapssammandragen genom att hämta uppgifter direkt från den egna redovisningen. Den kostnadsfördelning från redovisningen till RS som därför måste göras, är den huvudsakliga felkällan i underlaget till den ekonomiska kommunstatistiken. I min utrednings enkät till chefer- na i kommunerna tas problemet upp i de öppna svaren, ofta med nära koppling till bristerna i tillförlitlighet hos RS. En ekonomichef sammanfattar problemet så här: Det verkar svårt för att inte säga omöjligt att få tillförlitliga svar efter- som varje kommun gör sin tolkning av vissa begrepp. Bland enkätens många påpekanden om svårigheterna med att internt hitta rätt underlag för de uppgifter som efterfrågas i RS, finns även mer utförliga kommentarer som för samman flera sidor av problemet. En ekonomichef säger: Räkenskapssammandraget (RS), det andra bokslutet, är grunden för det mesta när det gäller ekonomiska jämförelser. Jag anser att den får för lite uppmärksamhet i kommunerna och därmed finns risk att den inte blir helt tillförlitlig eller att kommunerna gör olika tolkning av hur rapporteringen ska ske. Har t.ex. aldrig hört att revisorer granskat RS. Ändå får jämförelser allt större betydelse som underlag för styrning. När det gäller redovisning finns mycket regler, rekommendationer och debatt. RS är lika viktig och borde uppmärksammas lika mycket. 7 Verksamhetsindelning för landsting och regioner, VI 2000. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken Här ges RS digniteten av ett andra bokslut vid sidan av det egna och egentliga, och resonemanget förs fullt ut att RS borde behand- las som ett sådant, revisionellt och med avseende på regelverk, allt mot bakgrund av att RS, måhända, har väl så stor betydelse som det egentliga bokslutet för kommunens ekonomi. När nu RS genom utjämningssystemen, statsbudgeten, de kom- munala jämförelserna och även Nationalräkenskaperna har en allt större betydelse som redogörelser för kommunernas ekonomiska situation, är det förstås ohållbart om kommunernas ekonomi beskrivs med två parallella räkenskaper som ofta glider isär, det egna bokslutet och RS. Det ligger nära till hands att försöka förena de två i en obligatorisk kontoplan för kommunernas ekonomiska redogörelse som garanterar att bokslut och RS är konsistenta med varandra. En obligatorisk kontoplan i denna mening innebär att kom- munernas kontoplan skulle vara så beskaffad att alla ekonomiska händelser från början konteras i enlighet med de variabler som RS efterfrågar utöver att den utgör kommunens huvudbok till grund för det egna bokslutet. Detta innebär att t.ex. integrerade skol- lokaler skulle kostnadsfördelas redan i konteringsögonblicket, att kostnader för personal som utför uppgifter enligt olika lagrum från tid till annan skulle särredovisas i konteringsögonblicket osv. På det hela taget skulle sättet att kontera vara sådant att den kost- nadsfördelning som sker enligt ovan i samband med RS- inlämningen blev onödig och att uppgifterna istället kunde föras direkt från redovisningen till RS. Det är uppenbart att en sådan konteringsordning är mycket svår att åstadkomma. Hårddraget skulle den innebära att lokaler inte kan användas för flera olika verksamheter, att personal inte kan arbeta utifrån olika lagrum etc. Mindre hårddraget skulle den innebära att lokalerna och personalen förvisso kan användas för flera verksamheter, men att man i så fall måste upprätta särskilda fördelningsregler för hur lokal- och personalanvändningen ska ske i termer av nyttjande som ska konteras på det ena eller andra stället i kontoplanen. Det skulle vara fråga om en mycket hård styrning av redovisningen som, trots att styrningen enbart begränsades till redovisningen, likväl kan antas riskera att begränsa friheten att organisera den kommunala verksamheten i enlighet med de lokala förutsättningarna. Även om denna risk på olika sätt kan minimeras, är normering av kommunernas kontering i sig en inskränkning av Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken den kommunala friheten som därutöver fordrar omfattande insatser på både central och lokal nivå för att kunna genomföras. Jag finner därför att införande av en obligatorisk kontoplan för primärkommunerna utifrån motivet att detta skulle underlätta en korrekt inrapportering av RS bör avvisas. Problemet med fördel- ning av kostnader skulle ändå inte försvinna; enligt något regel- system måste kostnader fördelas, endera efter kontering som eller före konteringen om en RS-anpassad kontoplan föreskrevs. Ett viktigt skäl till mitt ställningstagande är också att en sådan normering av kommunernas redovisning är svår att förena med den kommunala självstyrelsen. Jag avvisar införande av obligatorisk kontoplan för landstingen av samma skäl. Det är bättre att dagens möjlighet att upprätta kontoplan efter lokala förutsättningar bibehålls, som stödet för att införa särskilda RS-koder, skuggkoder, i kontoplanerna utvecklas. Den absoluta majoriteten av kommunerna följer den kontoplan som rekommenderas av SKL, Kommun-Bas 05, och som är så konstruerad att där framgår vilka kontouppgifter som efterfrågas i RS, dock utan att ange hur fördelningar av olika slag ska gå till; Kommun-Bas 05 är en normal- kontoplan som varje kommun tillämpar anpassad till sin egen organisation och följaktligen kan inte, och bör inte, fördelnings- regler föreskrivas redan i rekommendationen – man kan säga att SKL stannar på samma ställe som jag, dvs. vid en rekommendation men före en normering. På landstingssidan gäller motsvarande förhållanden genom L-Bas 2005.8 I mina förslag återkommer jag till hur tillrättaläggandet av uppgifter från kommunernas redovisning bör gå till för att bilda ett bättre underlag för inlämningen av RS. Bland utredningens uppgifter tas frågan upp om det bör införas en möjlighet att begära in verifiering av lämnade uppgifter, exempelvis genom revisorsintyg i särskilt tveksamma fall som det heter i utredningens direktiv. Något fall av genomförd revisorsgranskning av RS har kommit till utredningens kännedom, och det har då rört 8 Kommun-Bas 05 är en normalkontoplan för kommuners externa redovisning. Den grundar sig till viss del på de BAS standardkontoplaner som företag använder för sin affärsredovis- ning. Kontoplanen har anpassats efter den kommunala redovisningslagen och efter de uppgifter om externredovisning som efterfrågas i SCB:s räkenskapssammandrag för kom- muner (RS). Landstings-Bas 2005 är konstruerad med samma syften för landstingens redo- visning. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken sig om en granskning av huruvida de rutiner som tillämpats i kommunen i samband med RS-inlämningen har varit ändamåls- enliga, inte om själva de lämnade sifferuppgifterna varit korrekta. Den aktuella granskningen gjordes på kommunens eget initiativ i syfte att säkerställa sina rutiner. Det är naturligtvis en god sak att kommuner tar sådana initiativ, men jag anser inte att sådan gransk- ning ska föreläggas samtliga kommuner. Exemplet avsåg uppgifts- lämningens procedurer och rutiner och revisionen får på det sättet sägas vara typisk för den sorts revision som inte tar ställning till de uppkomna värdena i sig, utan till de omständigheter under vilka värdena har tillkommit. En revision som tar ställning i sak och verifierar detta genom intyg måste antas bli mycket kostsam och genomförd enbart med statistiska motiv antas kunna tillföra ganska lite utöver vad som kan säkerställas i dialogen mellan uppgiftslämnaren och den sta- tistikansvariga myndigheten.9 Jag avvisar därför också revisorsintyg som åtgärd för bättre kvalitet i uppgiftsinlämningen av räkenskaps- sammandragen från kommuner och landsting. Överföringen av uppgifter från kommunernas bokslut till Räken- skapssammandraget för kommuner avseende verksamhetsspecifika- tionerna bedömer jag vara den enskilt största felkällan i den ekonomiska statistiken över kommunerna på grund av den fördel- ningsproblematik som beskrivs ovan. Ur uppgiftslämnarens syn- vinkel tycks risken att göra fel ibland vara större än möjligheten att göra rätt, något som utredningens enkät till kommunerna också vittnar om. Jag har därför velat undersöka om själva uppgiftsläm- nandet skulle kunna underlättas, oaktat hur RS konstrueras vad gäller urval, indelningar etc. Kommunen vet vilka kostnader man har utifrån den struktur och därmed fördelning som finns i den egna redovisningen. Det genomgående problemet är att omfördela kostnaderna till de kostnadsobjekt som RS har. Kommunerna löser detta problem på olika sätt, med skuggkoder i sin redovisning, med särskilda omfördelningar vid sidan om osv. Några kommuner använder sig i 9 Det finns andra skäl till sakgranskning , t.ex. misstanke om ekonomisk oegentlighet, som motiverar långtgående revision som kan klarlägga förhållanden som annars inte kommit fram. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken andra sammanhang av verksamhetsstatistik för att fördela kost- nader, en metod som benämns Kostnad per brukare (KPB). Metoden används då inte i första hand för att skapa uppgifter till RS, utan för att följa upp viss verksamhet i detalj. SKL arbetar med att utveckla och sprida KPB-metodiken bland kommuner och landsting. I skriften Kostnad per brukare (KPB) inom vård och omsorg skriver SKL: Kostnad per brukare (KPB) är enkelt uttryckt en metod för kost- nadsberäkning av olika insatser och för hur dessa insatser kan knytas till den enskilde brukaren. KPB bygger på avidentifierade individdata vilket innebär att vård och service för olika typer av brukare kan sam- manställas och utgöra grunden för uppföljning ur olika aspekter. Hälso- och sjukvården har arbetat med metoden KPP (Kostnad per patient). Kostnad per brukare (KPB) bygger på samma metod. kan det finnas möjligheter att följa vårdprocesser över huvudmannaskapsgränserna.10 KPB-metoden förutsätter att det finns verksamhetsstatistik som gör det möjligt att koppla insatser till enskilda individer. När så är fallet kan kommunens kostnad för varje brukare räknas ut. Genom att sedan summera brukarkostnaderna kan man även räkna fram uppgifter som efterfrågas i RS, något som också sker i ett mindre antal kommuner. Denna beräkningsmetod kan tillämpas för vissa delar av RS, nämligen sådana delar där det finns individ- statistik, vanligen också kallad personnummerbaserad verksamhets- statistik, som är avgränsad på ett sätt som stämmer överens med RS. Detta sätt att beräkna aggregerade kostnader brukar kallas bottom-up och har den fördelen i detta sammanhang att den hanterar problemet med fördelning av kostnader med hjälp av information om hur verksamheten når brukarna, vilket innebär att fördelningen kan göras baserad på utfall snarare än på schabloner. I syfte att undersöka om KPB-metodiken kan användas som bred ansats för att fylla i RS, gav jag uppdraget till att ta fram alla uppgifter för RS i tre kommuner med stöd av den kalkylmodell som ligger bakom KPB.11 Som framgår av uppdrags- rapporten kan RS räknas fram till viss del med stöd av verksam- hetsstatistik, medan en () större del måste räknas fram med fördelningsnycklar av annat slag, och en tredje del är enkel i så 10Kostnad per brukare (KPB) inom vård och omsorg, 2007. 11Ensolution AB är ett konsultföretag som bl.a. arbetar med kommuners och landstings redovisning, och som deltar i SKL:s arbete med Kostnad per brukare (KPB). Uppdrags- rapporten till utredningen återfinns i Bilaga 6. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken måtto att uppgifterna som efterfrågas i RS är möjliga att hämta direkt ur kommunens redovisning. Utöver själva kalkyleringen/fördelningen av värden till RS- variabler, tillämpar Ensolution en IT-teknik som tillåter ett parallellt ifyllande av RS-uppgifterna genom att RS-blanketten presenteras som en vy mot en central databas istället för som en arbetsbok i Excel. Detta innebär att arbetet runt RS kan läggas upp mer effektivt i kommunen så att olika förvaltningar kan fylla i sina delar utan att vara beroende av en central samordning i kommunen. Oavsett hur RS konstrueras vad gäller urval och verksamhets- indelning, kommer alltid problemet med fördelning av kostnader från kommunens egen redovisning till RS-variabler att finnas. Att då fördela kostnader med stöd av verksamhetsstatistik ser ut att kunna göras med god kvalitet som följd, givet att verksamhets- statistiken och RS har samma definitioner och indelning. Vikten av att den ekonomiska statistiken och verksamhetsstatistiken samord- nas understryks genom detta, liksom behovet av att verksamhets- statistiken kan samlas in som individstatistik i form av person- nummerbaserade uppgifter. Den Samordningsgrupp för kommun- statistik som jag föreslår har en mycket viktig uppgift i detta samordnande arbete. SCB tar i sin analys av RS upp både övergång till modernare insamlingsteknik och insamling med stöd av verksamhetsstatistik. Också SKL betonar sambandet mellan ekonomiska uppgifter och verksamhetsstatistik. SCB vill fördjupa analysen av konsekvenserna dels avseende användning av annan teknik än Excelblanketter för insamling, och dels avseende användningen av verksamhetsstatistik under hela statistikprocessen från insamling till NR-beräkningar m.m. Om verksamhetsstatistik ska kunna användas som stöd i insamlingen av ekonomiska uppgifter fordras att de olika statistik- områdena är samordnade indelnings- och periodmässigt. Genom att utveckla uppgiftsinlämningen både tekniskt och i förening med verksamhetsstatistik kan ytterligare steg tas för högre kvalitet i uppgiftsinlämningen totalt sett: uppgiftslämnarna kommer då redan vid insamlingstidpunkten att ta ställning till både sina eko- nomiska uppgifter och till sin verksamhetsstatistik. Med ny insam- lingsteknik som underlättar den löpande dialogen mellan uppgifts- lämnarna och den insamlande myndigheten bör detta avsevärt underlätta snabbare och mer tillförlitlig uppgiftsinsamling. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken I kapitel 9 återkommer jag med en genomgång av förutsätt- ningarna för att införa modern teknik för datafångst avseende all kommunstatistik. Vissa av de förändringar av RS som SCB och SKL tar upp avseende neddragningar i nuvarande RS-insamling kan genomföras relativt omgående. SCB och SKL pekar vidare på att driftredovisningens verksamhetsindelning behöver förändras vilket kräver ett större arbete för att förena de olika behoven av en bättre indelning. SKL menar att verksamhetsindelningen behöver detaljeras ytterligare jämfört med och anpassas till de prestationer som kommuner- na utför som vissa verksamheter inte är relevanta ur ett jämförelseperspektiv. Huvuddelen av de verksamheter som efter- frågas behövs ur ett NR-perspektiv, men det är både enligt SCB och SKL nödvändigt att förändra verksamhetsindelningen så att kommunerna kan lämna uppgifter med hög kvalitet. Den samordningsgrupp som jag föreslår har en viktig uppgift i att följa detta arbete eftersom flera myndigheters statistik berörs. Analysen av möjligheten att samla in RS med partiellt urval behöver fördjupas. Behoven av förenklad insamling och minskad uppgiftslämnarbörda står delvis i strid med den detaljerade information som behövs för Nationalräkenskaperna och för kom- munala jämförelser, men urvalsansatsen kan också i en framtida utveckling av samordnad uppgiftsinsamling i förening med ny insamlingsteknik öppna för en mer preciserad insamling. Uppgiftslämnarnas arbete med att överföra uppgifter från sin egen ekonomiska redovisning till RS kan underlättas med ny teknik och med särskilt stöd för den omfördelning av uppgifter från redo- visningen till RS-variabler som behöver göras. Jag föreslår därför att RS förbättras till stöd för de olika infor- mationsbehoven och att uppgiftslämnarbördan minskas genom fem uppdrag till SCB samt överföring av visst statistikansvar från och till SCB. Generellt för uppdragen gäller att utvecklingsarbetet bör komma igång möjligt och i avvaktan på resultaten av dessa utvecklingsinsatser anger jag inga särskilda tidpunkter för förslagens genomförande. Ändringar i insamlingen av RS ska aviseras före det aktuella året så att kommunerna och landstingen kan anpassa sina rutiner för det år Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken som den kommande insamlingen avser. SCB bör i samband med de uppdrag jag föreslår ges det övergripande uppdraget att ta fram en samlad tidplan för genomförandet av uppdragen. Jag föreslår mot denna bakgrund följande: SCB ges i uppdrag att genomföra förändringar av verksam- hetsindelningen i RS som en fortsättning av den analys som SCB gjort åt utredningen. Arbetet förväntas genomföras i samverkan med SKL, och så att överensstämmelse med verksamhetsstatistiken och med lokala informationsbehov säkerställs. SCB ges i uppdrag att i samverkan med SKL, och utreda konsekvenserna av de förslag till neddragning av RS-insamlingen som föreslås av SKL och av SCB, och genomföra de förenklingar av RS som denna analys leder fram till. SCB ges i uppdrag att i samverkan med SKL stödja upp- giftslämnarna med en till RS anpassad kalkylmodell för beräkning av vissa RS-variabler utifrån kalkylering på basis av verksamhetsstatistik med stöd av bl.a. beräkningar av Kost- nad Per Brukare (KPB). Ett exempel på sådan beräkning beskrivs närmare i Bilaga 6. SCB:s eget förslag om använd- ning av verksamhetsstatistik i hela statistikprocessen ska beaktas i arbetet. SCB ges i uppdrag att i samverkan med SKL erbjuda kom- munerna och landstingen en ny insamlingsteknik i form av vyer mot en central databas. Ett sådant uppgiftslämnar- fönster på Internet innebär att uppgiftslämnarna skulle stå i löpande dialog med SCB som kontinuerligt kan granska inkommande uppgifter och återkoppla dessa, samt möjlig- göra ett effektivare arbetsflöde hos uppgiftslämnarna. SCB:s eget förslag om modernare insamlingsteknik ska beaktas i arbetet. slutföra analysen av möjligheten Analysen beskrivs närmare i RS-insamlingen är en s.k. totalundersökning, dvs. samtliga kommuner besvarar alla frågor. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken insamling innebär övergång till urvalsundersökning, vilket t.ex. kan gå till så att vissa kommuner inte behöver besvara samtliga frågor. SCB ges ett samlat ansvar för insamling och publicering av ekonomisk statistik över primärkommunerna fr.o.m. RS 2009. Detta innebär att och nuvarande uppdrag till SCB att samla in vissa sektorsspeci- fika ekonomiska uppgifter statistikansvarsmässigt förs över från dessa myndigheter till SCB. 7Ny och förbättrad statistik om alternativa utförare Kommunerna och landstingen har rätt att under bibehållet huvud- mannaskap överlåta driften av verksamheter på utförare som inte tillhör den egna organisationen. De företag som utför sådan verk- samhet som kommuner eller landsting annars skulle utföra benämns fortsättningsvis alternativa utförare, dvs. de utgör ett alternativ till att kommunen eller utför verksamheten i egen regi. Även fristående skolor som godkänts som huvudmän av räknas till de alternativa utförarna när de får ersättning för sina elever från kommunsektorn. Kommuner och landsting kan tillhandahålla offentligt finan- sierade välfärdstjänster från alternativa utförare enligt tre grund- modeller:1 Driftsentreprenad, där kommunen/är huvudman, och beställer verksamheter/tjänst efter upphandling av driften av potentiella utförare. Ett avtal reglerar verksam- hetens omfattning och utförande. Enskild verksamhet med offentlig finansiering innebär inte något direkt avtalsförhållande mellan huvudmannen och utföraren, men kommunen/landstingen fastställer de villkor som ska gälla för att utföraren ska få bidrag för verksamheten. Kundvalsmodeller där brukaren själv får välja mellan olika alter- utförare. Den utförare som brukaren/kunden väljer får bidrag från kommunen/som är kopplade till hur många brukare som väljer just denna. 1 Statskontoret 2007:19. Vård, skola och omsorg. Vilken information behöver brukaren för att välja. Ny och förbättrad statistik om alternativa utförare finns och en skiljelinje mellan dessa är om kommunen/lands- tinget upphandlat de olika utförarna i systemet, t.ex. enligt Lag om offentlig upphandling, (SFS 2007:1091) eller om ut- förarna auktoriserats enligt något system, t.ex. enligt Lag om valfrihetssystem, LOV (SFS 2008:962). Allmänt gäller också att alternativa utförare avgränsas från andra företag och organisationer som bedriver verksamhet inom de områden som ligger inom det kommunala ansvarsområdet men som inte erhåller ersättning från kommuner eller landsting för att utföra verksamheten å kommunens eller vägnar. 7.2Det alternativa utförandets omfattning I detta sammanhang fokuseras på de stora verksamhetsområdena skola, vård och omsorg. uppgick kommunernas kostnader för omsorg och skola till av kommunernas verk- samhetskostnader medan landstingens nettokostnader för hälso- och sjukvård var av landstingens totala nettokost- nader.2 Från och med slutet har den andel av kom- munernas och landstingens verksamheter inom skola, vård och omsorg som utförs av alternativa utförare ökat enligt diagrammet nedan (mätt som kostnad för köp av verksamhet). Övriga verksam- hetsområden uppvisar en liknande utveckling. Uppgifter om köp av verksamhet samlas in i Räkenskapssam- mandrag (RS) för kommuner respektive landsting. Både köp av huvudverksamhet respektive stödverksamhet, t.ex. lokalvård, ska redovisas men inte inköp av varor, material eller hyreskostnader. Kostnaderna ska redovisas för respektive verksamhet enligt verk- samhetsindelningen samt för motpart, dvs. från vilken typ av orga- nisation som köpet gjordes. Uppgifter från Räkenskapssammandrag för kommuner respektive för landsting. Statistiska meddelanden OE 25 och OE 28 . Ny och förbättrad statistik om alternativa utförare Andel köp av verksamhet från företag i näringslivet