sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — En förutsättning för återkrav enligt denna punkt är att återkravet uppfyller de villkor och begränsningar som finns i båda de berörda ländernas lag- stiftningar. Socialbidrag omfattas inte av förordning 1408/71. Däremot möjliggör punkten tre i artikel i 111 att socialförvaltningen kan få tillbaka för mycket utbetalt socialbidrag genom att en social- försäkringsinstitution i ett annat medlemsland gör motsvarade avdrag på de förmåner som den utbetalar. Avdrag kan göras i samtliga förmåner som omfattas av förordning 1408/71. Ett avdrag måste göras enligt de villkor som gäller enligt lagstiftningen i det andra medlemslandet. En svensk socialförvaltning som vill få ett sådant avdrag gjort kan vända sig till eller direkt till berörd institution i det andra landet. 4.2Konventioner om social trygghet har träffat bilaterala överenskommelser om social trygghet med några av EU:s medlemsstater. har även träffat avtal med de andra nordiska länderna om en nordisk konvention (2004:114) om social trygghet. Dessa konventioner innehåller i huvudsak motsvarande bestämmelser som förordningarna 1408/71 och 574/72 och innebär att dessa utsträcks till att omfatta en vidare personkrets. Konventioner om social trygghet har också träffas mellan och vissa andra länder utanför EU. Dessa konventioner innehåller dock inga bestämmelser som motsvarar artikel 111 i förordning 574/72. har inte ingått några internationella överenskommelser som gäller andra typer av sociala förmåner än som omfattas av förordning 1408/71. har ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter (). Konventionen, som antogs av FN:s general- församling 1989, handlar om det enskilda barnets rättigheter. Grundpelaren i konventionen är principen i artikel 3 om att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärds- institutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lag- stiftande organ. Av betydelse för mina överväganden är också artiklarna 18, 26 och 27. Dessa artiklar ska tolkas i ljuset av principen om barnets bästa. Enligt artikel 18 ska konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Konven- tionsstaterna ska vidare ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och ska säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn. I artikel 26 anges att konventionsstaterna ska erkänna rätten för varje barn att åtnjuta social trygghet, innefattande socialförsäkring, och ska vidta nödvändiga åtgärder för att till fullo förverkliga denna rätt i enlighet med sin nationella lagstiftning. Enligt artikel 27 erkänner konventionsstaterna rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Kon- ventionsstaterna ska också vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och ska vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i fråga om mat, kläder, och bostäder. innebär att hänsyn ska tas till innehållet i artiklarna vid åtgärder som vidtas åtgärder på ett eller annat sätt kan påverka ett barn. Konventionens innebörd är emellertid inte att barn ska ha rätt till vissa miniminivåer i t.ex. socialförsäkringen. Enligt direktiven för mitt utredningsarbete ska jag ta fram förslag till enhetligare regler om återkrav beträffande ekonomiska förmåner för personligt ändamål inom de centrala delarna av välfärdssystemen. Uppdraget omfattar dock inte förmåner inom det arbetsmarknadspolitiska området. Termen välfärdssystemen, eller trygghetssystemen som de också kallas, får i detta sammanhang ses som en sammanfattande benäm- ning på de olika regler som syftar till att skapa en social trygghet för dem som bor i vårt land. Reglerna ger bl.a. enskilda individer eller hushåll möjlighet att få ekonomiskt stöd genom bidrag, ersättningar, pensioner och subventionerade lån från staten och kommunerna. Socialförsäkringsförmånerna som administreras av och spelar härvid en betydelsefull roll, men också de förmåner som betalas ut i form av studiestöd och bistånd inom har stor betydelse. Till välfärds- systemen får även hänföras de olika ekonomiska förmåner som betalas ut inom ramen för migrationspolitiken. Också i ett samhällsekonomiskt perspektiv har välfärdssystemen en väsentlig betydelse. Enligt uppgift i ett betänkande (Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen SOU 2008:74) av Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) betalades ut totalt från de 54 identifierade välfärdssystemen. Beloppet mot- svarade av bruttonationalprodukten. De enskilt största posterna var ålderspension med drygt 192 miljarder, sjuk- och aktivitetsersättningar med 68 miljarder och sjukpenning med . För systemens legitimitet är det givetvis angeläget att de inte överutnyttjas eller missbrukas och att utbetalningarna i de enskilda fallen inte överstiger vad som rätteligen bör utgå. har det emellertid kommit att stå klart att det i inte obetydlig omfattning förkommer att förmåner betalas ut trots att förut- sättningarna härför inte finns eller att de betalas ut med för höga belopp. FUT-delegationen har i en rapport (Varför blir det fel? Rapport ) redovisat resultatet av genomförda studier av orsaker till sådana felaktiga utbetalningar inom totalt 16 av de olika välfärdssystemen – däribland bidrag, ersättningar och lån på migrationsområdet, ersättningar vid sjukdom och funktionshinder, äldreförsörjningsstöd och stöd till barnfamiljer. Rapporten om- fattar även ekonomiskt bistånd på område. Av rapporten framgår att det finns flera orsaker till felaktiga utbetal- ningar. Dessa orsaker är sammanfattningsvis att de förmåns- berättigade lämnat felaktiga uppgifter till den utbetalande myndig- heten eller underlåtit att fullgöra sin anmälningsskyldighet om t.ex. ändrade förhållanden, att annan än den förmånsberättigade lämnat oriktiga uppgifter och att det brustit vid handläggningen och besluten hos den utbetalande myndigheten. I en annan rapport (Vad kostar felen? Rapport ) har delega- tionen försökt uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar räknad i kronor. Den rapporten omfattar förutom de välfärds- system som bedömts i den föregående rapporten också en mindre djupgående studie av ytterligare 30 system. Enligt november- rapporten leder de uppskattningar som gjorts till att de felaktiga utbetalningarna uppgår till 18–. Vidare har vissa undersökningar gjorts beträffande brottslighet som riktar sig mot framför allt socialförsäkringsförmånerna. Resultaten av dessa undersökningar har redovisats i regeringens proposition med förslag till bidragsbrottslag (prop. 2006/07:80). Efter ett uppdrag från regeringen har också gjort en bedömning av de felaktiga utbetalningarna. Enligt uppgår dessa till 1,2–3,. Bedömningen bygger på ett slumpvis utvalt antal ut- betalningar av aktivitetsstöd, assistansersättning, bostadsbidrag, bostadstillägg till pensionärer, föräldrapenning, tillfällig föräldra- penning, sjukersättning, sjukpenning, tandvård, underhållsstöd, aktivitetsersättning, arbetsskadelivränta och barnbidrag. Vidare har vissa andra studier gjorts av . Dessa redovisas i det ovannämnda betänkandet SOU 2008:74. När jag i det följande talar om felaktiga utbetalningar av förmåner syftar jag på förmåner som betalats ut trots att förut- sättningarna för förmånen över huvud taget inte förelegat. Begreppet ansluter till den terminologi som används i bidrags- brottslagen (2007:612) och också i andra sammanhang. En utbetalning kan också vara oriktig i den meningen att den avsett ett för högt belopp. Som en gemensam beteckning för dessa två typer av fall vill jag använda beteckningen oriktiga utbetalningar och detta oavsett huruvida orsaken till utbetalningen blivit oriktig kan hänföras till den enskilde själv eller till felaktigheter vid hand- läggning eller beslut hos en myndighet. 5.2En generell lag om återkrav Mitt förslag: Det bör införas en generell lag om återkrav som i princip bör omfatta alla ekonomiska förmåner som utgår till enskilda inom de centrala delarna av välfärdssystemen. Regler om återbetalning av oriktigt utbetalda ekonomiska förmåner finns i ett stort antal författningar på skilda områden av välfärds- systemen. är återkravsmöjligheterna kopplade till att någon lämnat felaktiga uppgifter till en myndighet eller underlåtit att fullgöra en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. Sådana regler innebär också att återkrav kan ske även när någon annars obehörigen eller med för högt belopp uppburit en ersättning. I sistnämnda fall krävs dock att den som tog emot betalningen insett eller borde ha insett att utbetalningen var oriktig, dvs. att han eller hon varit i ond tro. Denna typ av återkravsregler är vanliga vid socialförsäkringsförmåner men undantag finns. Beträffande bostadsbidrag och underhållsstöd finns det sålunda en strikt återbetalningsskyldighet som inträder oberoende av huruvida den förmånsberättigade orsakat en oriktig utbetalning eller inte. kombineras dessa båda typer av regler. Så är fallet när det gäller studiestödet. På studiestödsområdet finns dels en återkravsregel som ansluter till återkravsreglerna vid socialförsäkringsförmåner, dels en strikt återbetalningsskyldighet för studiemedel när förmånen baserats på en uppskattning av den förmånsberättigades inkomster och det vid en senare avstämning visar sig att den taxerade inomsten inte berättigar till förmånen eller till ett lägre förmånsbelopp. Även när det gäller den införda möjligheten för en enskild att uppbära sjukersättning vid återgång i förvärvsarbete finns både en strikt återbetalningsskyldighet och en återbetalningsskyldighet då den enskilde orsakat att förmånen betalats ut oriktigt eller varit i ond tro. För vissa förmåner saknas helt regler om återbetalningsskyldighet och återkrav. De olika för- fattningarna skiljer sig vidare åt inte bara när det gäller förutsätt- ningarna för återkrav utan också beträffande möjligheterna till avräkning av ett återkrav av en viss förmån mot andra utgående förmåner. Likaså skiftar förutsättningarna för eftergift av åter- betalningsskyldighet och möjligheterna att ta ut ränta på återkrävda belopp. Som Lagrådet konstaterar i sitt yttrande över en lagrådsremiss med förslag till en socialförsäkringsbalk kan det inte råda någon tvekan om att den nuvarande lagstiftningen på socialförsäkrings- och bidragsområdena – regelsystem som har vuxit fram under åtskilliga decennier och sedan byggts ut, kompletterats och ändrats vid otaliga tillfällen – behöver ses över grundligt, systematiseras och samordnas samt moderniseras i sin utformning (Lagrådets yttrande s. 2). En översyn och samordning av återkravsreglerna kan ses som ett led i detta arbete. Enligt min mening finns det flera skäl för att åtminstone de grundläggande återkravreglerna bör samlas i en författning. Bortsett från behovet av en modernisering av återkravsreglerna är ett skäl för en sammanhållen reglering att det blir tydligare för den enskilde när återbetalningsskyldighet gäller. Regleringen blir också mer lättillgänglig för den enskilde. Hon eller han blir inte längre hänvisad till ett antal olika författningar för att få reda på vad som ska tillämpas i det enskilda fallet. För den enskilde kan det vidare framstå som orättvist eller svårförståeligt att hon eller han i vissa fall ska betala tillbaka en felaktigt uppburen förmån trots att hon eller han varit i god tro, medan god tro i andra fall kan leda till att återbetalningsskyldighet undviks. Överhuvud taget tycks det saknas en gemensam linje när det gäller betydelsen av god tro för återkravsmöjligheterna. En för välfärdssystemen gemensam regle- ring av återkrav kan vidare bidra till att tillämpningen blir mer enhetlig än vad som kan antas vara fallet . Den ger också möjligheter till utbyte av erfarenheter myndigheterna emellan om hur regleringen bör tillämpas. Härtill kommer att – som framhålls i direktiven – en sammanhållen reglering på ett tydligare sätt ger uttryck för principen att oriktigt utbetalda förmåner ska betalas tillbaka till det allmänna. Jag anser således att starka skäl talar för att en generell lag om återkrav bör införas och att den i princip bör omfatta alla ekonomiska förmåner för enskilda inom de centrala delarna av välfärdssystemen. Mitt förslag: En lag om återkrav bör med vissa undantag omfatta ekonomiska förmåner i form av bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av , , Migrations- verket eller en kommun. Lagen ska bara tillämpas på förmåner som vid utbetalnings- tidpunkten utgått felaktigt eller med för höga belopp. Detta undantag ska dock inte gälla studiemedel. En återkravslag ska inte gälla arbetsmarknadspolitiska förmåner Som sagts avser mitt uppdrag frågor om återkrav av oriktigt utbetalda förmåner för personligt bruk inom de centrala delarna av välfärdssystemen med undantag för det arbetsmarknads- politiska området. Det sägs vidare i direktiven att utgångspunkten bör vara tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen. Den lagen tillämpas på sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av , , , eller kommuner- na. Även utbetalningar inom ramen för arbetsmarknadspolitiken omfattas av den lagen, men mitt uppdrag avser ju inte återkrav på detta område. Det skulle naturligtvis vara en fördel om en återkravslag får omfatta också arbetsmarknadspolitiska förmåner för enskilda och i synnerhet ersättningar som beslutas av arbets- löshetskassorna. Regeringen har emellertid gjort bedömningen att det är angeläget att återkravsreglerna på det arbetsmarknads- politiska området ses över och har i en avlämnad proposition (prop. 2008/09:3) föreslagit nya regler om återkrav inom arbetslöshetsförsäkringen. har bifallit förslagen. I propositionen har regeringen ansett att det är av yttersta vikt att regelverken på det arbets- marknadspolitiska området är och upplevs som likformiga, förutsägbara och rättvisa. Enligt regeringen gäller detta inte minst de regler som styr hanteringen av återkrav av utbetalda stöd och ersättningar. De regler som har samband med återkrav av felaktiga utbetalningar bör därför enligt regeringens mening som huvudregel vara utformade efter samma mönster, oavsett om de avser stöd enligt de arbetsmarknadspolitiska förordningarna eller utbetald arbetslöshetsersättning. Så ser emellertid inte regelverket ut . Vidare påpekar regeringen att det på arbetsmarknadspolitikens område finns flera stödformer som på olika sätt skiljer sig från stödsystemen inom andra trygghetssystem. En sådan aspekt är att stödformerna på arbetsmarknadspolitikens område inte bara innefattar stöd och ersättningar till enskilda, utan även olika typer av stöd till t.ex. arbetsgivare. Uppdraget för utredningen regler om återkrav är dock enligt regeringen begränsat till återkrav av felaktiga utbetalningar av förmåner för personligt ändamål. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen anser regeringen vidare att det bör beaktas att ersättningen betalas ut och återkrävs av 33 självständiga arbetslöshetskassor, som är enskilda rättssubjekt och inte myndigheter. Regeringen anser att det är tveksamt om det finns möjlighet att beakta arbetslöshetskassornas särart inom ramen för det nämnda utredningsuppdraget. Enligt min mening får alltså frågan om en samordning mellan återkravsreglerna på arbetsmarknadspolitikens område och de inom andra välfärdsområden anstå tills vidare. En återkravslag ska endast omfatta förmåner för personligt ändamål Med utgångspunkt i vad som anges i direktiven uppfattar jag mitt uppdrag som så att det gäller återkrav av ekonomiska förmåner som betalas ut till enskilda fysiska personer för deras personliga bruk eller för deras räkning. I kongruens med vad som gäller enligt bidragsbrottslagen innebär det att ersättningar som det allmänna betalar ut till företag och organisationer för tjänster som tillhandahålls enskilda inte ingår såvida det inte rör sig om fall där en ersättning betalas ut till någon annan än den förmånsberättigade i stället för direkt till denne. Ersättningar till bl.a. vårdgivare bör således inte omfattas av en återkravslag även om de, som fallet är med det nya tandvårdsstödet, betalas av med möjlighet till återkrav. Bestämmelser om tandvårdstödet finns i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd och regler om annan ersättning till vårdgivare avses bli införda i en särskild lag om ersättning för hälso- och sjukvårdskostnader i samband med införandet av en socialförsäkringsbalk. Det finns emellertid anled- ning att påpeka att i vissa fall kan ersätta en enskild för kostnader som han själv betalat för sjukvård utomlands. Det är då inte fråga om ersättning till en vårdgivare utan om en ersättning för den enskildes personliga ändamål och återkravslagen bör då bli tillämplig. Detsamma bör gälla när tandvårdsstöd betalas ut till en enskild som ersättning för tandvård utomlands. Genom uttrycket personligt ändamål utesluts också sådan ersättning som kan betala ut till en arbetsgivare enligt lagen (1991:1047) om sjuklön eller förordningen (1991:1046) om ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i form av bidrag till arbetshjälpmedel. Däremot bör ersättning som betalas ut till en arbetstagare enligt dessa författningar ses som en förmån för personligt ändamål. Vissa ytterligare förmåner bör undantas från en återkravslag Som anförts i föregående avsnitt bör utgångspunkten vara att alla förmåner inom välfärdssystemen ska omfattas av en återkravslag. Särskilt viktigt är enligt min mening att lagen blir tillämplig på de förmånsslag där riskerna för oriktiga utbetalningar visat sig vara stora. Dit hör främst socialförsäkringsförmånerna, studiestödet, vissa migrationspolitiska bidrag och ersättningar samt ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). En strävan måste emellertid också vara att en återkravslag inte ska tyngas av särskilda regler om återkrav av vissa förmåner. Vissa förmåner kan därför behöva undantas från en återkravslag. Det gäller bl.a. pensions- förmåner, för vilka speciella återkravsregler är motiverade. Även vissa andra förmåner är av en sådan karaktär att det inte är lämpligt att låta dem omfattas av en återkravslag. Mot denna bakgrund redovisar jag i det följande vilka förmåner som bör undantas från tillämpningsområdet för en återkravslag. Förmåner som var riktiga vid utbetalningstillfället Som jag tolkar mitt uppdrag avser det i första hand återkrav av utbetalda förmåner som vid utbetalningstillfällena var oriktiga därför att mottagaren lämnat felaktiga uppgifter eller på annat sätt orsakat att utbetalningen blev oriktig eller därför att det har förekommit felaktigheter t.ex. vid handläggningen hos den utbetalande myndigheten. Det finns emellertid flera exempel på att förmåner kan krävas tillbaka också av andra anledningar. Sådana återkravsregler har ofta samband med hur de olika förmåns- systemen är konstruerade. Ett exempel är möjligheten till återkrav när inkomstpension eller tilläggspension ändras därför att pensionsrätten eller pensionspoängen minskas på grund av bristande eller underlåten avgiftsbetalning. Motsvarande gäller beträffande efterlevandepension och efterlevandestöd till barn. Också premiepension kan krävas tillbaka när pensionsrätten sänkts. Om dessa återkravsregler skulle inkluderas i en generell lag skulle den, utöver en bestämmelse om återkrav, även behöva innehålla regler om ett antal förmånsspecifika förutsättningar för återkrav. En närbesläktad bestämmelse är den regel i lagen (1993:389) om assistansersättning som anger att ersättningen ska återkrävas när den inte använts för köp av personlig assistans eller för betalning av kostnader för personliga assistenter. I förordningen om ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i form av bidrag till arbetshjälpmedel finns en liknande bestämmel- se enligt vilken sådan ersättning ska lämnas tillbaka om hjälpmedlet inte används för avsett ändamål. Också dessa bestämmelser bör hållas utanför en återkravslag. Ett annat exempel på återkravsregler som är speciella för en viss förmån är vad som gäller i vissa fall beträffande sjukersättning, bostadsbidrag och studiemedel. Dessa förmåner kan, liksom det stora flertalet ersättningar och bidrag från socialförsäkringen, återkrävas när de utgått felaktigt eller med för högt belopp. Det finns också en strikt återbetalningsskyldighet som har samband med att utbetalningarna sker som förskott på en senare slutligt bestämd förmån eller är preliminära i så måtto att de kan komma att korrigeras i efterhand. Utbetalningarna av bostadsbidrag och studiemedel grundas på den sökandes uppskattning av sin förväntade årsinkomst, varefter det sker en slutlig avstämning mot den taxerade inkomsten. Om taxeringen visar att inkomsten överstiger det s.k. fribeloppet, dvs. inte berättigat till förmånen eller till ett lägre förmånsbelopp, ska vad som utgetts för mycket betalas tillbaka och detta oavsett god tro hos den som tagit emot förmånsbeloppet. Beträffande sjukersättning gäller de allmänna återkravsreglerna i lagen (1962:382) om allmän försäkring (AFL), men vid sidan härav har införts ett annat återkravssystem som bygger på en strikt återbetalningsskyldighet. Det systemet innebär att ska fatta ett preliminärt beslut om reducerad ersättning när den enskilde återgår i arbete. Sedan fattat beslut om hans eller hennes pensions- grundade inkomst ska fatta slutligt beslut om reduceringen av sjukersättningen. Om för mycket betalats ut ska mellanskillnaden betalas tillbaka. De nya återkravsreglerna vid reducerad sjukersättning har i betydande utsträckning utformats efter mönster av vad som gäller beträffande bostadsbidrag. Åter- kravssystemen för sjukersättning, bostadsbidrag och studiemedel är således uppbyggda på annat sätt än andra system, bl.a. genom att de förutsätter ett förenklat, automatiserat förfarande som i princip huvudsakligen korrigerar förmånsbeloppet efter senare tillkomna förändringar i förutsättningarna för den aktuella förmånen. Vidare kan såväl studiehjälp som studiemedel återkrävas när studierna avbryts. Beträffande studiemedel grundas även denna återkravs- möjlighet på att förhållandena ändrats efter det att förmånen betalats ut. Enligt min mening bör återkravslagen tillämpas i de fall då studiestöd betalats ut oriktigt därför att mottagaren orsakat felet eller varit i ond tro på samma sätt som gäller för andra förmåner. Vad jag däremot funnit anledning att överväga är om inte det berörda, särskilda återkravsreglerna beträffande studiestöd bör hållas utanför en återkravslag i syfte att lagen inte ska bli alltför detaljerad och svårtillgänglig. Jag har emellertid stannat för att så inte bör ske. Som jag återkommer till närmare i avsnittet 5.7 skiljer sig reglerna om ränta vid återkrav av studiemedel från vad som annars gäller om ränta på återkrävda förmåner. En orsak härtill är att studiemedlen innefattar både lån och bidrag och att dessa ränteregler gäller oavsett om studiemedlen krävs tillbaka därför att den studerandes inkomster överstiger det s.k. fribeloppet eller att han eller hon lämnat oriktiga uppgifter m.m. Det går därför knappast att anpassa räntereglerna vid återkrav av studiemedel till vad som bör gälla i andra återkravssituationer. Inte heller bör räntereglerna modifieras på något annat sätt. I båda fallen uppkommer stora kostnader för CSN, kostnader som knappast kan vara motiverade med hänsyn till att studiestödssystemet är föremål för utredning. Jag anser således att några materiella ändringar beträffande återkrav av studiemedel inte bör göras . En möjlighet är då att studiestödet i sin helhet hålls utanför en återkravslag.