sou · GXB322 · 2009-03-04 00:00:00 — Vid behandling av propositionen framfördes dock att effekterna av de sena serveringstiderna borde utvärderas (1994/95:SoU9). Med anledning härav uppdrog regeringen till att göra en sådan utvärdering. I betänkandet Bestämmelser om alkoholdrycker (SOU 2000:59) föreslog att bestämmelsen om serveringstid skulle skärpas på så sätt att lagtexten angav vissa yttersta tidsramar, inom vilken tillståndsmyndigheten hade att fritt bestämma om serveringstiden. Utredningen hade inhämtat uppgifter om erfarenheter av de sena stängningstiderna från såväl polis som sjukvårdsinrättningar i . Utredningen fann att även om de uppgifter som inhämtats i viss mån tydde på ett samband mellan sena serveringstider och ordningsstörningar tillät inte underlaget slutsatsen att de sena öppettiderna i sig ledde till större antal ordningsstörningar eller våldsbrott och inte heller att det fanns något klarlagt samband mellan utsträckta serveringstider och en ökning av antalet yngre personer som varit påverkade av alkohol och tagits in på sjukhus . Utredningen ansåg att det ytterst var fråga om en politisk bedömning av lämpligheten av olika lösningar. Mot bakgrund av att den faktiska utvecklingen gått i en riktning som inneburit att kommunerna kommit att avvika i mera betydande grad från de tider som anges i lagtexten - en utveckling som riksdag och regering knappast kunde förutse när möjligheten öppnades - ansåg utredningen att bestämmelsen borde skärpas och att sluttiden borde bestämmas till . Utredningen föreslog vidare att det borde överlåtas åt kommunerna att fritt bestämma om den s.k. tömningstiden, dvs. den tid varunder gästerna efter avslutad alkoholservering måste lämna lokalen. Den gällande ordningen med 30 minuters stängningstid ansågs onödigt kategorisk. Utredningens förslag i denna del ledde inte till lagstiftning. I stället gavs FHI i uppdrag att utarbeta ett gemensamt åtgärdsprogram som bl.a. borde syfta till att åstadkomma en tidigareläggning av restaurangvanorna. Det nämnda regeringsuppdraget redovisades av FHI i myndighetens Rapport nr 2003:36. I rapporten konstaterade FHI att risken för våldsskador och brottslighet ökar med förlängda serveringstider och att dessa också hade lett till ett ökat antal fyllerifall. Vidare anfördes att de mycket sena serveringstiderna var ett resultat av att krögare inte ville förlora i konkurrens gentemot andra med senare tider än de själva. I rapporten återgavs uppgifter från krögare som uppgav att en restaurang som stänger förlorade merparten av sina gäster kring 01.30-tiden till närbelägna restauranger med senare öppethållande samt att den krog som har öppet till ofta behåller samma gäster /natten, åtminstone till , vilket i slutändan blir ekonomiskt fördelaktigt. Enligt FHI:s bedömning var det inte realistiskt att genom opinionsbildande åtgärder förmå människor att tidigarelägga sina restaurangvanor. Det bedömdes vidare vara svårt att uppnå en gemensam målsättning på denna punkt mellan kommunerna, företrädare för restaurangbranschen och restaurangfacket. Enligt FHI kvarstod därför endast en lösning, nämligen att införa en senaste tidpunkt efter vilken kommunen inte får medge servering. Med beaktande av de förslag om sluttid som framlagts av tidigare utredningar föreslogs som lämplig sluttid. Överväganden om serveringstiderna har härefter gjorts av i betänkandet Gränslös utmaning - alkoholpolitik i ny tid (SOU 2005:25). Utredningen konstaterade att studier visat att begränsningar av öppethållande på restauranger medfört minskad konsumtion och att förändrade öppettider kan omfördela tidpunkten när alkoholrelaterade olyckor och misshandel äger rum samt bidra till att minska det totala antalet alkoholrelaterade problem. Mot bakgrund bl.a. härav föreslogs att en senaste serveringstid, vilken kommunerna inte fick frångå, borde införas i alkohollagen. Sluttiden borde bestämmas till . Utredningen föreslog vidare att tömningstiden borde utsträckas . Som skäl för att förlänga tiden angavs att en förlängd tid delvis skulle kunna minska de ordningsproblem som uppkommer när alla serveringsställen stänger och som leder till att en stor mängd människor samlas utanför restaurangerna. Remissinstansernas inställning var varierande. Många, bland dem några länsstyrelser och landsting, FHI och nykterhetsorganisationerna var positiva till en begränsning av serveringstiden medan andra, bland dem och de tre största kommunerna var negativa. Även beträffande förslaget om förlängd utrymningstid fanns det delade meningar. 11.10.4 Serveringstider i de övriga nordiska länderna Utredningen har inhämtat uppgifter om vilka bestämmelser om serveringstider som gäller i våra nordiska grannländer. I regleras utskänkningstillstånd genom lagen om restaurang- och hotellverksamhet. Restauranger och andra serveringsplatser dit offentligheten har tillträde ska vara stängda mellan och 05.00, men kommunerna kan medge en förkortning av den allmänna stängningstiden, dock ska det vara stängt . Trots detta kan kommunerna med polisens samtycke tillåta längre öppettider för vissa verksamheter, t.ex. vid järnvägsstation, flygplats etc. Även restauranger kan få ha öppet under den allmänna stängningstiden med hänsyn till verksamhetens karaktär och form, dock senast till . Den som har utskänkningstillstånd får också servera alkohol . I bestäms öppettiderna genom en förordning av statsrådet. Enligt huvudregeln får restauranger som har tillstånd till alkoholservering ha öppet mellan och 02.00. Om serveringen stängs efter ska alkoholserveringen avslutas innan. i de län där serveringsstället är beläget kan bevilja tillstånd att servera alkohol (detta förekommer enligt uppgift endast på ) och fram till längst . För detta krävs särskilda skäl som räknas upp i fyra punkter, varav en avser tillfälligt evenemang och de tre andra utgår från att det rör sig om högklassig underhållning eller högklassig standard på restaurang eller hotell. I skiljer man på utskänkning av brennevin, varmed avses alkoholdrycker med en volymprocent alkohol om eller mera och andra alkoholdrycker. Enligt den norska alkohollagen är normaltiden för servering av brennevin och 08.00-01.00 för andra alkoholdrycker. Tiden kan, om det finns särskild anledning, genom beslut av kommunen utsträckas till längst . Detta gäller alla alkoholdrycker. Beträffande andra alkoholdrycker än brennevin kan normaltiden tidigareläggas till . Någon förlängning till efter är inte aktuellt, tvärtom har polisen framställt önskemål om att begränsa utskänkningstiderna, då man haft stora problem med våld och kriminalitet i samband med alkoholförtäring på uteställen. 11.10.5 Överväganden och förslag Utredningens förslag: Liksom ska tillståndsmyndigheten besluta om under vilka tider starköl, vin eller spritdrycker får serveras. Den s.k. normaltiden ska också vara oförändrad, dvs. Efter särskild prövning kan dock tillstånd medges till servering fram till . Beträffande rumsservering får emellertid tillståndsmyndigheten bestämma vilka serveringstider som ska gälla utan begränsning till de annars gällande tiderna. Att alkoholkonsumtionen på krog ökar ju fler krogar med serveringstillstånd och ju längre öppettider man har behöver knappast ifrågasättas och inte heller att detta medför ökade risker för berusningsskador, våldshandlingar och störande av ordning på allmänna platser. Detta torde vara klarlagt genom tidigare utredningar och myndighetsrapporter (se bl.a. FHI:s rapporter 1996:114 och 2003:36 samt SOU 2005:25). Som konstaterade har avvikelserna från de i lagen angivna serveringstiderna fått en omfattning som riksdag och regering knappast kunnat förutse när möjligheten öppnades. Av statistik som redovisar framgår att antalet restauranger (inkl. pubar, nattklubbar, nöjesställen) med en senare serveringstid än ökat från 1 1998 till 2 076 vid utgången av , en ökning med . Ökningen skedde dock helt varefter den avklingade. har ingen ökning skett av antalet serveringsställen med serveringstid efter . Den tidigare etablerade höga nivån ligger däremot kvar. Eftersom antalet stadigvarande serveringstillstånd med servering till allmänheten totalt sett ökat med knappa , från 9 1998 till 10 2006, och denna ökningstakt har fördelat sig jämnt över åren, har andelen restauranger med avslutande serveringstid efter normaltid minskat något . Antalet serveringsställen med serveringstid som avslutas har minskat något lite (från 1 286 till 1 247). Antalet tillstånd med senare serveringstid än var 2001 och är 48 . har dock antalet varierat. sjönk antalet för att senare på nytt öka. Tillstånden är på ett undantag när, , lokaliserade till de tre storstäderna (13 tillstånd, 22 och 13). Av beviljade 13 tillstånd har samtliga serveringsställen medgivits rätt att och lördag servera alkohol till . Motsvarande gäller för de 22 tillstånd som beviljats i . I har åtta serveringsställen alkoholservering till medan resterande fem har som sluttid. Några av tillståndshavarna utnyttjar inte tillståndet fullt ut, dvs. de stänger tidigare än vad tillståndet medger. Ansökningar om att få servera alkohol efter förekommer relativt ofta och, som framgår av ovanstående statistik, tillmötesgås inte sällan av tillståndsmyndigheten. Av de många serveringsärenden som prövas av förvaltningsdomstolarna är kommunens avslag på tillståndshavarens begäran om förlängd serveringstid den i särklass vanligaste frågan. I de fall domstolen haft en annan uppfattning än kommunen beror detta som regel på att kommunen inte haft stöd av polismyndigheten och/eller i sin uppfattning. Kommunens beslut har också ändrats när dessa myndigheters yttrande varit för vagt hållna. En annan vanlig orsak är att man enbart hänvisat till riktlinjer för serveringstillstånd som skäl för inskränkt serveringstid utan att närmare motivera beslutet i det enskilda fallet. Som förklaring till den vanliga förekomsten av serveringstider efter anförs som regel ofta att människors, särskilt ungdomars, restaurangvanor har förändrats och ser annorlunda ut än när bestämmelserna om serveringstider infördes, att besöken på nöjeskrogar förläggs till allt senare tider och att utvecklingen främst drivs av gästernas efterfrågan. Det finns dock anledning att ställa sig frågan vad som är orsak och verkan i detta sammanhang. Till en del är utvecklingen troligen en anpassning till vanor i andra länder. Dryckesvanorna har också ändrats sedan alkohollagens tillkomst. Ungdomarnas alkoholkonsumtion har ökat. En ökande vinkonsumtion tyder på att svenskarna tillägnat sig alltmer kontinentala alkoholvanor. Trots detta är fortfarande berusningsdrickandet förhållandevis omfattande. Detta gäller i hög grad unga vuxna som också är den grupp som företrädesvis frekventerar nöjesetableringar med sena serveringstider. Det har från restaurangägarnas sida framhållits att när något eller flera serveringsställen fått utsträckt serveringstid medför konkurrensskäl - kampen om samma gäster - att andra serveringsställen tvingas att följa efter och även de begära att få utsträckt serveringstid. Det kan vara svårt att stå emot sådana önskemål när ansökningar ska prövas. Det är emellertid inte acceptabelt att näringspolitiska aspekter ges företräde framför nykterhetspolitiska, särskilt när det som här gäller huvudsakligen unga personer. En sluttid för servering av alkohol efter är en storstadsföreteelse. I , och tillämpas en form av kvalificeringssystem för dessa mycket sena serveringstider. Enbart den som kan uppvisa en dokumenterad skötsamhet av redan bedriven servering av alkohol kan komma ifråga för sluttid efter . Det finns knappast något belägg för att det totala alkoholintaget hos befolkningen ökar genom att flera krogar serverar sprit överhuvudtaget eller har sena öppettider. Däremot får det anses klarlagt (se SOU 2005:25 och FHI:s rapport 2003:36) att sen servering av alkohol på restaurang leder till en förhållandevis högre berusningsgrad hos gästerna än vad servering under tidigare öppethållande ger. Med högre berusningsgrad hos en person följer i allmänhet en försämrad omdömesförmåga och en avtrubbad varseblivenhet som tröskeln för aggressionsutbrott sänks. Sammantaget innebär dessa faktorer att risken för konflikter mellan personer på och i omedelbar anslutning till serveringsstället ökar. Visst belägg finns också för att störningar och brottslighet på allmän plats ökar med krogtäthet och sena serveringstider. Det finns även forskning som visar på ett samband mellan hög alkoholkonsumtion på restaurang med sena serveringstider och våldsbrott av olika slag (Våld, alkohol och droger, FHI 1996:114). Forskaren visar i en studie att ökningen av serverad alkohol ger 6-10 gånger starkare effekt på våldsbrotten än ökningen av den privata konsumtionen. Av intresse är också den publicerade studien 2, undersökningar vid Södersjuk- husets akutklinik. Av denna framgår att det typiska misshandelsoffret som kommer till akutavdelningen är en alkoholpåverkad ungdom mellan , som vistats utomhus på offentlig plats fredag eller lördag. Av synpunkter som kommit fram i utredningens kommunenkät och vid samtal med företrädare för alkoholhandläggare i kommunerna framträder en något splittrad bild i inställningen till behovet av en ändring av lagens regler om serveringstider. Enligt uppgift från KAF, som företräder cirka två tredjedelar av dessa handläggare, anser ungefär hälften av medlemmarna att det behövs en bestämmelse i lagen om att servering efter inte får förekomma. Andra menar att det även fortsättningsvis bör vara upp till kommunerna att fritt besluta om serveringstider. i , City Polismästardistrikt, i , polisenheten och i har i skrivelser som tillställts utredningen redovisat sin syn på en eventuell skärpning av reglerna i alkohollagen beträffande senaste serveringstid. I skrivelserna har redovisats förhållanden som talar både för och emot en sådan regel. i , City polismästardistrikt, har i skrivelse som sin mening uppgett att normaltiden då servering av alkohol ska upphöra även fortsättningsvis bör vara och att servering till kan tillåtas på platser där det inte stör allmänheten. Myndigheten ser en tydlig koppling mellan våldsbrottslighet och områden som har många krogar med sena öppettider. Enligt myndigheten är det vidare önskvärt att utredningen berör begreppet överetablering i den meningen om det ska finnas någon gräns för hur många serveringsställen som ska få servera alkohol till , liksom frågan om senaste serveringstid på uteservering bör regleras. Till stöd för sin uppfattning har myndigheten till utredningen överlämnat en av City polismästardistrikt upprättad promemoria av , vilken redovisar resultat av en studie som gjorts av anmälda våldsbrott på allmän plats i anslutning till områdena och Stureplan i 09-01-2008-08-31. Dessa platser är de två områden som utmärker sig i distriktet vad avser våldsbrott på allmän plats. De är också de mest krogtäta. Undersökningen har omfattat brottskategorierna misshandel, personrån och våldtäkt (för samtliga brottskategorier gäller att de omfattar alla svårhetsgrader samt även försök), brott som enligt polisens erfarenheter och befintlig forskning är intimt förknippade med krog- och nöjesliv. Brottstatistiken är hämtad ur polisens system för brottsanmälningar och omfattar anmälda brott av sagda kategorier under fredags- och lördagsdygnet i dessa områden. Studien visar att har 700 brott av denna typ anmälts till polisen samt att Stureplan, där flera krogar har öppettider efter , har fler anmälda våldsbrott efter som skett utomhus än vad har, där krogarna som längst har öppet till . Ser man till brottens relativa fördelning inom respektive område, framgår av studien att av våldsbrotten kring Stureplan inträffar . Motsvarande andel för är . I princip all våldsbrottslighet vid har försvunnit efter . Mönstret med en senare brottslighet vid Stureplan har även framkommit vid tidigare analyser som gjorts i samband med ansökan om kameraövervakning samt etablering av mobila poliskontor vid de båda platserna . i anser att det finns fördelar med att senaste serveringstid regleras i lagen. Enligt myndigheten finns det mycket som talar för att en begränsad alkoholutskänkning minskar antalet våldsbrott. pekas på att det kan finnas nackdelar med att många krogar stänger eftersom det leder till stora folksamlingar i nöjesstråken. anser att en senaste serveringstid till bör fastställas. i anser att serveringstiderna bör anpassas lokalt och att det finns olika förutsättningar och anpassningar i städerna för att kunna hantera sena stängningstider, t.ex. kollektivtrafik och taxiverksamhet. Enligt myndigheten bör serveringstider efter prövas särskilt i varje enskilt fall och dessa ska motiveras och tidsbegränsas. Vidare uppger man att det finns en viss typ av brottslighet som är förknippad med mycket sena serveringstider och att risken för denna typ av brottslighet måste vägas mot risken att få en etablerad svartkrogsverksamhet. öppettider än bör emellertid inte förekomma. Det finns ingenting som tyder på annat än att tillståndsmyndigheten gör en noggrann prövning innan man medger öppethållande efter normaltidens slut. I gäller enligt kommunens riktlinjer för servering efter att samtliga personer som arbetar med servering av alkoholdrycker på restaurangen ska genomgå s.k. STAD-utbildning i ansvarsfull alkoholservering, att minst två av polisen förordnade ordningsvakter ska tjänstgöra tills samtliga gäster har lämnat lokalen samt att tillståndshavaren ska kunna påvisa att det finns ett väl utvecklat program med förhållningsregler för gästernas säkerhet, hur man hanterar besvärliga gäster, krogkö etc. Det sägs vidare att stadsdelsnämndens, och polismyndighetens yttranden ska ha stor betydelse. För sluttid efter krävs att tillståndshavaren utan anmärkning har bedrivit serveringsverksamhet till , att, om denne är en juridisk person, verksamheten har bedrivits med i huvudsak samma personer, att minst fyra av polisen förordnade ordningsvakter tjänstgör till dess samtliga gäster har lämnat lokalen (antalet vakter ska utökas med en vakt per varje tillkommande hundratal gäster över trehundra) och att ett system för kontroll av det exakta gästantalet i lokalen ska finnas. För att erhålla tillstånd krävs härutöver att restaurangen inte får vara belägen i område där det finns risk för störningar för boende. Även och har villkor för utsträckt serveringstid som i allt väsentligt överensstämmer med dem som gäller för . I och meddelas sluttider för servering efter endast i taget. Trots de krav som ställts rapporteras om ständiga bråk och uppträden i krogtäta områden som kräver polisinsatser utöver de vanliga. Vad som framkommit tyder sammanfattningsvis på att en viss uppstramning av såväl regler som tillämpning är behövlig. Som argument emot att förbjuda eller minska utrymmet för tillståndsmyndigheten att medge utsträckt serveringstid anförs, nu liksom tidigare, att ett tidigareläggande av sluttiderna riskerar att skapa en framväxt av svartklubbar. Ett motarbetande av svartklubbar bör emellertid enligt utredningens mening ske med andra medel och på annat sätt än genom ett tillåtande av nöjeskrogar med mycket sena serveringstider. har tidigare bedömt att resursåtgången för att bekämpa svartklubbar är avsevärt mindre än vad som åtgår för erforderlig tillsyn i områden kring restauranger med serveringstid till . Det finns inte skäl att tro att denna inställning har ändrats. Å andra sidan medför, som några polismyndigheter framhållit, alltför stränga regler risk för svartservering. Liksom bör normaltiden för att tillåta alkoholservering vara . Några beaktansvärda skäl för att den ska kunna tidigareläggas till före har inte anförts. I de ytterst fåtal fall detta har medgivits har det varit fråga om vin till hotellfrukosten. Enligt utredningens förslag ska emellertid rumsservering kunna medges utan någon begränsning av serveringstiden, vilket möjliggör servering av vin på hotellrum t.ex. till frukost. Detta måste från alkoholpolitisk synpunkt anses lämpligare än sådan servering i hotellmatsal. Att sluttiden anges till ska inte innebära att tillstånd alltid ska meddelas till denna tidpunkt. Flera skäl, främst restaurangens lokalisering, kan tala för att alkoholserveringen ska avslutas före . Vad gäller servering efter denna tidpunkt bör sådan kunna medges endast om det finns särskilda skäl. Att helt förbjuda alkoholservering efter ter sig varken önskvärt eller möjligt med hänsyn till den ökande internationaliseringen, turismen och att nattklubbar blivit ett accepterat inslag i nöjeslivet. Varje beslut om utsträckt serveringstid efter bör föregås av en synnerligen noggrann prövning där hänsyn tas till serveringsställets belägenhet och risk för störningar av olika slag. Även om det ibland kan vara en fördel från övervakningssynpunkt att ha nöjesetablissemang samlade i vissa kvarter bör man undvika att ge ytterligare tillstånd till sen alkoholservering i områden där det erfarenhetsmässigt förekommer våld och andra former av kriminalitet. Det bör inte annat än vid exceptionella förhållanden ske mot polismyndighetens eller avstyrkande. Vad därefter gäller den senaste tidpunkt som ska gälla för alkoholservering kan det diskuteras om denna ska fastställas till , 04.00 eller 05.00. Även om det inte finns skäl att kritisera tillståndsprövningen eller tillsynen av de serveringsställen som har tillstånd till servering till de senare tidpunkterna talar sannolikheten för att det konsumeras mera alkohol ju längre öppettider man har. Att våldsbrottslighet har ett klart samband med alkohol är notoriskt. Polisens erfarenheter talar också för att våld och bråk på allmänna platser ökat totalt sett vid sena öppettider vilket tar i anspråk avsevärda polisresurser. Utredningen har därför, liksom tidigare utredningar, stannat för att föreslå att den senaste tidpunkten för att få servera alkohol ska vara . För att undvika att alla gäster lämnar nästan bör tiden för utrymning av lokalen utsträckas från dagens . För de serveringsställen som har tillstånd till servering efter bör gälla en övergångstid innan de nya bestämmelserna börjar gälla. utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av alkohollagen och meddelar allmänna råd till vägledning för lagens tillämpning. utövar tillsyn inom länet och ska biträda kommunerna med råd i deras verksamhet. Den omedelbara tillsynen av serveringen av alkoholdrycker utövas av kommunerna och polismyndigheten (8 kap. 1 § AL). Kommunerna, polis-, kronofogde- och skattemyndigheterna ska lämna de uppgifter som tillsynsmyndigheten eller behöver för fullgörandet av sina uppgifter. Tillsynsmyndigheterna har rätt till tillträde till lokaler och rätt att ta del av bokföring och andra handlingar som berör verksamheten (8 kap. 2 § AL). Kommunernas tillsynsansvar utövas genom regelbundna besök på restauranger med serveringstillstånd i kommunen, yttre tillsyn. Kommunerna ska också bedriva s.k. inre tillsyn vilken främst innebär att de kontrollerar om de förutsättningar som gällde vid tillståndsgivningen fortfarande finns och att restaurangerna sköter sina skyldigheter när det gäller skatter och avgifter. Det är vanligt att kommunens tillsyn samordnas med andra myndigheters. Vid samordnad tillsyn kan exempelvis , och medverka vid sidan av kommunen. Respektive myndighet deltar då i arbetet med stöd av den lagstiftning som gäller för deras respektive sakområde. kan biträda arbetet med rådgivning och stöd och det förekommer också att , som regional tillsynsmyndighet, deltar i tillsynsbesök på serveringsställe. ska följa utvecklingen och vara vägledande vid tillämpningen av alkohollagen. Enligt FHI:s uppfattning bör tyngdpunkten i tillsynen ligga i en kontroll av de allmänna försäljningsbestämmelserna i 3 kap. AL och de särskilda serveringsbestämmelserna i 6 kap. AL (institutets 8:1), t.ex. att servering av alkohol inte sker till redan märkbart påverkade personer eller till underåriga. För att följa upp hur kommunerna och länsstyrelserna hanterar sin tillsynsuppgift och tillämpning av alkohollagens bestämmelser