sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — För att klara av ärenden som kräver service på ett djupare individrelaterat plan kan krävas att man bokar in ett sammanträffande med en tjänsteman till ett annat tillfälle, eventu- ellt också på en annan ort dit man i så fall får resa. I många kom- muner är det då fråga om resor på eller mer, enkel väg, där det dessutom i många fall saknas allmänna kommunikationer.7 Servicen är särskilt begränsad i de s.k. samverkanskontoren. Det hjälper inte om verksamheten är samlokaliserad med kommunala servicefunktioner. De kommunala tjänstemännen får sällan göra mer än att ge besökaren telefonnummer eller webbadress till myn- 7 Se bilaga 7, , Service utan lokal närvaro?, rapport till utred- ningen . När ärenden inte kan av vid besök på samver- kanskontoret, tvingas medborgarna uppsöka ett bättre bemannat kontor. Myndigheterna verkar nu komma till slutsatsen att statlig bemanning kan tas bort från samverkanskontoren, eftersom med- borgarna ändå reser till kontor med större serviceutbud. har i ett beslut på före- kommen anledning pekat på förvaltningslagens 4–7 §§ där lagstifta- ren inskärper vikten av att myndigheterna underlättar allmänhetens kontakter med dem.8 Vi anser att man kan ifrågasätta om den ser- vice som erbjuds vid flertalet samverkanskontor, motsvarar förvaltningslagens krav på denna punkt. Myndigheterna borde enligt vår uppfattning dra en annan slutsats än att hänvisa medborgarna till ett större kontor, nämligen att om medborgarna anser att de inte får den service de behöver på samverkanskontoren, så bör den uppgraderas. Vi tror inte att de statliga myndigheterna kommer att åter- bemanna de små kontoren. Det är inte heller rimligt att en myn- dighet har kontinuerlig bemanning på ett kontor där antalet besö- kare är litet, särskilt om handläggarens befattning inte kan kom- pletteras med andra arbetsuppgifter. Bättre service måste då ordnas på något sätt som är praktiskt genomförbart. Vår slutsats är dels att samtjänsten måste utvidgas till att omfatta fler uppgifter för den närvarande kommunala servicepersonalen, dels att personligt möte på distans behöver kunna anordnas. Bedömning: Myndigheternas ambitioner att effektivisera servi- cen genom att dirigera människor bort från personliga möten med tjänstemän till service med självbetjäning är begripliga. Men omställningstakten och ambitionsnivån måste anpassas till med- borgarna och deras praktiska möjligheter och individuella för- mågor att följa med. För stora delar av befolkningen ökar tillgängligheten avsevärt i takt med att myndigheterna vidareutvecklar de tekniska servicelösning- arna. Medborgarnas möjligheter att själva uträtta sina ärenden till myndigheter, när som helst , är en enastående ser- 8 JO-beslut , dnr 4346-2008 och 5359-2008. Men många människor kan inte använda tekniken. Alla ärenden är inte heller så avgränsade och entydiga att det är enkelt att sköta dem på webben eller i ett telefonsamtal. I den snabba omställningen av servicestrukturen förefaller myndighet- erna mer ha tagit fasta på de verksamhetsmässiga fördelarna och mindre beaktat konsekvenserna för medborgarna. Så här refereras den rådande situationen i en lokaltidning : När medborgarna vill tala direkt med den ansvarige handläggaren möts de istället av en inspelad röst, blir hänvisade till knapptryckande på telefonen, hemsidor och allehanda märkliga sätt för att lotsa medbor- garna rätt i den byråkratiska djungeln. svarar någon telefonist flera som inte har en susning om lokala förhål- landen eller vad ärendet handlar om. Det är som om myndigheterna ibland ser medborgarna som ett pro- blem som ska hållas borta från dem som har ansvar för våra ärenden. Som medborgare förväntas vi lojalt fylla i och skicka in våra blanketter alternativt använda oss av datorer för att uträtta våra ärenden – men personlig kontakt med vanliga dödliga vill myndigheterna då rakt inte ha. Självfallet är det viktigt att den offentliga verksamheten bedrivs effektivt. Men den måste också ha medborgarnas bästa för ögonen. Att myndigheterna bygger upp svårforcerade hinder mot medborgare som vill komma i kontakt med dem är därför inte acceptabelt.9 Den citerade beskrivningen kan verka drastisk. Men vi anser också att myndigheternas strategi att styra medborgarna från personlig betjäning till självbetjäning har gått fortare fram än vad befolk- ningen är beredd för. Så snart en person begär att hänsyn ska tas till individuella förhållanden, riskerar det standardiserade bemötandet att fallera. 3.4Kommunal service och samverkan Bedömning: Kommuner som saknar en genomtänkt plan eller strategi för hur servicen bör vara ordnad på olika platser, har små utsikter att komma i dialog med de statliga myndigheterna för att få till stånd bra servicelösningar i samverkan. Kommunerna undgår inte kritik för bristande samordning av servi- cen, både mellan förvaltningar och med andra serviceaktörer. I den kommunala organisationen existerar samma typ av problem med stuprör och myndighetsgränser som i staten. ställde vi ett antal frågor till de kommuner som vi har haft närkontakter med under utredningstiden.10 Frå- gorna gällde hur kommunen ordnar för att ge medborgarna infor- mation och service via kanalen personligt möte på ett kontor eller någon annan fysisk plats. Vi frågade också om kommunen har utarbetat en servicestrategi eller plan för serviceutbudet. En tredje typ av frågor gällde vilken servicesamverkan och samlokalisering som förekommer över organisationsgränser samt vad som hindrar att samverkan utvidgas. Det visade sig att våra kontaktkommuner i allmänhet saknar en övergripande servicestrategi. Däremot utarbetar de strategier eller planer för många andra verksamhetsområden som har betydelse för tillgänglighet till service, t.ex. varuförsörjning, IT-utveckling, när- ingslivsutveckling och kommunikationer. Existerande samverkan är snarare ett resultat av besparingskrav än försök att åstadkomma medborgaranpassade serviceprocesser. Små kommuner har fördel av att tjänstemännen antingen delar sin tid mellan olika förvalt- ningar eller är samlokaliserade och har lätt att få kontakt med var- andra. Kommunerna och de statliga myndigheterna I många kommuner är irritationen stor över att de statliga myndig- heterna har minskat bemanningen eller stängt kontoren utan att ha diskuterat konsekvenserna för befolkningen med kommunerna. Men kommunerna har sällan kunnat visa upp någon egen plan för hur de vill att servicen ska vara ordnad i kommunen. De har där- med inte heller haft underlag för konstruktiva diskussioner med myndigheterna utan endast klagat på deras neddragningar. Flera kommuner uppger att de lokaler som man har tillgång till och kan erbjuda, har stor betydelse för vilken samverkan som kan etableras på kort sikt. Lokalernas fysiska utseende spelar särskilt stor roll när kommuner och statliga myndigheter söker samlokali- sering, t.ex. för de lokala samverkanskontoren. Då visar sig också 10 I en enkät till utredningens kontaktkommuner ställdes bl.a. en fråga om lokalernas betydelse för möjligheterna att utveckla servicesamverkan. en rad praktiska hinder som behöver övervinnas för att verksam- heterna ska löpa smidigt. För de statliga myndigheterna gäller cen- trala direktiv och riktlinjer som hindrar lokala anpassningar. Sek- retesskraven är olika mellan myndigheterna. Det finns särskilda säkerhetskrav på lokaler och arbetsplatser och egna IT-lösningar för varje myndighet. Tjänstemännen har olika arbetsgivare och anställningsvillkor, även om deras arbetsuppgifter är likartade. Myndigheterna har olika öppettider, vilket är egendomligt då servi- cen är inrymd i samma lokal. Det råder tydliga kulturskillnader mellan och statlig förvaltning som också spelar roll. Det finns uppenbarligen många praktiska problem att lösa när kommunala och statliga parter ska samverka på det lokala planet. I bl.a. och finns exempel på samverkanslösningar för service i den främre respektive den bakre linjen. I båda fallen har de nationella politiska ledningarna tagit kommandot för att uppnå resultat.11 Bedömning: Samtjänstlagen ger inte tjänstemännen någon säker vägledning om vilka förvaltningsuppgifter som kräver sam- tjänstavtal och vilka som får utföras utan sådant avtal. I många kontor får medborgarna mindre omfattande service än vad lagen tillåter. Det är viktigt att regler för styrningen av offentliga verksamheter är formulerade utifrån en klar verklighetsbild av det som ska styras. Regler får inte bli självändamål. Den tjänsteman som ska utföra en uppgift kan knappast förstå hur det ska göras, om de regler som styr uppgiften är dåligt verklighetsanpassade. Hur fungerar reglerna i samtjänstlagen i det avseendet? Vi tror inte att kommunala och statliga tjänstemän i de olika servicekontoren ägnar tid åt att tolka lagregler, än mindre att medborgarna gör det. Tjänstemännen följer givna arbetsinstruktioner om vilka uppgifter de får utföra i kon- takten med medborgarna. Medborgarna får den service som tjäns- temännen uppfattar att de har fått instruktioner om att ge. Som framgått i avsnitt 2.9 har de flesta avtal som regeringen beslutat om enligt samtjänstlagen, träffats mellan statliga myn- 11 Se bilaga 6, Servicens organisering i andra länder. digheter för samtjänst i lokala servicekontor. En servicehandläggare i ett servicekontor där två myndigheter deltar, får utföra uppgifter för båda. Besökaren kan tala med en handläggare, även om ärendet berör båda myndigheterna. Om ärendet berör någon myndighet som inte deltar i kontoret eller en kommun, utgår vi ifrån att handläggaren agerar enligt för- valtningslagens krav genom att hjälpa tillrätta den besökare som av misstag har vänt sig till fel myndighet. Det är inte känt för oss hur handläggarna agerar i praktiken – sannolikt stannar hjälpen ofta vid att besökaren får en kontaktuppgift. I en liten kommun där kom- munala och statliga tjänstemän känner varandra till namn och be- fattning, kan besökaren få mer precisa upplysningar. I ett stort antal samverkanskontor där Arbetsförmedlingen och har avtal enligt samtjänstlagen, får Arbetsför- medlingens tjänsteman t.ex. lämna enkla upplysningar och lämna ut blanketter åt . Endast ett avtal enligt samtjänstlagen mellan en kommun och statliga myndigheter avser förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och kräver tillgång till personuppgifter. Där- emot finns flera avtal mellan en statlig myndighet och en kommun där det föreskrivs vad slags enkla uppgifter, utan myndighets- utövning, som kommunens tjänstemän får utföra åt den statliga myndigheten. Statliga myndigheter kan också vara samlokaliserade med service i kommunala kontor och ha begränsad när- varo där. Eftersom samtjänstavtal krävs för alla situationer där någon tjänsteman i en myndighet utför även mycket enkla upp- gifter åt en annan myndighet, uppstår följande, i praktiken besyn- nerliga situation. Tjänstemännen i kommunens kontor som de stat- liga myndigheterna är samlokaliserade med, får inte utföra någon enda uppgift åt myndigheterna, så länge samtjänstavtal saknas. De får endast upplysa om telefonnummer, webadress och vilka tid- punkter någon statlig tjänsteman kan träffas på kontoret. I kommunernas kontor får personalen ofta frågor på statliga myndigheters områden, t.ex. om folkbokföring, sjukförsäkring, studiemedel. Det gäller inte minst i kommuner med stor invandrar- befolkning. På ett kontor som vi har besökt, ansåg tjänstemännen att det inte är tillåtet att t.ex. hjälpa till med att fylla i en statlig myndighets blankett. I andra kontor tvekar inte tjänstemännen att ge besökarna den sortens assistans. Vi drar följande slutsatser. Mellan de statliga myndigheterna i lokala servicekontor förefaller det inte finnas några särskilda pro- blem kring vilka förvaltningsuppgifter som servicehandläggarna får utföra. Problemet är snarare att serviceinnehållet breddas vartefter fler statliga myndigheters service tillförs. Framför allt de kommunala tjänstemännen verkar ofta vara osäkra på hur mycket hjälp de får ge besökare på statliga områden. Somliga avstår därför från att fullt ut ge den hjälp som besökaren ber om, andra vägleder och ger råd så långt deras kunskaper räcker. har tjänstemän utfört uppgifter som de själva har ansett går utanför deras befogenheter, men där medborgarens behov av hjälp varit så stort att de har ställt upp av rent medmänskliga skäl. Om det hade varit möjligt att nå kontakt med handläggare i de myndig- heter som ärendena berörde, hade situationen kunnat undvikas. Samtjänstlagen ger uppenbarligen dålig vägledning om vilka för- valtningsuppgifter som är tillåtna med respektive utan samtjänst- avtal. Statliga myndigheter har tecknat samtjänstavtal med kommu- ner, men kommunala tjänstemän får ändå bara ge allmän vägledning av enklaste slag. Var går för övrigt gränsen mellan allmän och för- djupad vägledning? Vi frågar oss också varför bara något enstaka samtjänstavtal har ingåtts mellan en kommun och statliga myndigheter, när lagstift- ningen från början uppenbarligen tillkom just för att möjliggöra samtjänst i medborgarkontor mellan dessa parter. Framför allt på det centrala statliga planet saknas ofta själva idén om att utöka sam- verkan med kommuner. I många kommuner ute i landet efterlyser man i stället centralt stöd för den samverkan som båda parter vill praktisera. Vi bedömer att de statliga myndigheterna, med de krav på be- sparingar som de möter, skulle ha stora fördelar av att i större ut- sträckning engagera kommunala tjänstemän i gemensamma kontor för service på de statliga områdena. Om den kommunala tjänste- mannen åtminstone hade tillgång till vissa personuppgifter i statliga myndigheters register, så skulle också servicekvaliteten i kontoret höjas betydligt. Fördelarna vore givna för medborgarna som skulle slippa resa till ett kontor med bättre service för att klara av till och med mycket enkla ärenden. För oss är det uppenbart att reglerna i samtjänstlagen ger plats för olika tolkningar och därmed uppfattningar om vilka service- uppgifter som får utföras. Vi anser att det skulle vara olyckligt om samverkan mellan kommuner och statliga myndigheter uteblir eller avstannar, därför att man är osäker på vilka förvaltningsuppgifter som det är tillåtet att utföra åt varandra. Det är givetvis också helt oacceptabelt om samverkan utvecklas på ett sätt som äventyrar rättssäkerheten i de ärenden som hanteras. Samtjänstlagstiftningen har i nuvarande form varit i kraft . Inga erfarenheter har hunnit samlas inom tidsramen för vår utredning och alltför har gått för någon utvärdering. Av detta och andra skäl som vi återkommer till, före- slår vi inte några omfattande förändringar i samtjänstlagen. Där- emot skulle innebörden kunna göras mycket tydligare för dem vars verksamheter berörs av den. Bedömning: Det ingår inte i utredningen att föreslå åtgärder för att samordna den kvalificerade handläggning och de tjänster som många människor behöver för att deras tid i s.k. utan- förskap ska förkortas. Däremot är det viktigt att de människor som behöver sådana tjänster får service som går ut på att de lotsas till en organisation där deras problem tas om hand. Ingen ska få falla mellan stolarna. Utanförskapets omfattning och kostnader har frågor kommit upp om hur servi- cen ska fungera för personer som är eller riskerar att hamna i s.k. utanförskap. De kontakter vi har haft med kommuner ute i landet har visat på det mycket stora behovet av att förstärka samverkan mellan de parter som har ansvar för insatser för bl.a. långtidssjuk- skrivnas och arbetslösas rehabilitering, arbete och försörjning. I ett läge med ökad arbetslöshet kommer den grupp av människor som behöver insatser från flera håll att bli större. Antalet personer med någon form av försörjningsstöd och kost- naderna för stöden varierar, beroende på situationen på arbets- marknaden. beräknades försörjningssystemens kostnader sammanlagt uppgå till . Nationalekonomer har uppskattat den årliga samhällskostnaden för en individs utanförskap och ökade välfärdskonsumtion till . Då ingår olika former av försörjningsstöd och samhällsinsatser som varierar med utanför- skapets orsaker. Värdet av den årliga produktionsförlusten ingår inte, utan beräknas till ytterligare ca per individ. En slutsats i rapporten är att samhällsinsatser för att motverka eller bryta utanförskap är mycket välmotiverade och lönsamma, både ur mänskliga och rent ekonomiska aspekter.12 I lågkonjunkturer minskar sysselsättningen och antalet arbets- lösa ökar. var antalet öppet arbetslösa och per- soner i åtgärder med s.k. aktivitetsstöd ca 385 300. Av dessa var ca 70 400 långtidsarbetslösa.13 Antalet personer som hade varit sjukskrivna i var drygt 42 300. Under de två första kvartalen betalade kommunerna ut i ekonomiskt bistånd. Det var en ökning jämfört med år 2008.14 be- dömning är att arbetslösheten kommer att öka från 2009 till . Sysselsättningen bedöms minska med 260 000 personer under samma period.15 Om den årliga produktionsförlusten för en person utan arbete är som enligt ekonomernas värdering ovan, så upp- går denna till nära , räknat enbart på det antal personer som hade varit sjukskrivna . Produktionsförlusten för det antal personer som var långtids- arbetslösa kan beräknas till mer än , eller . Vår slutsats, inte minst mot bakgrund av utanförskapets kost- nader och prognos, är att den offentliga för- valtningens verksamheter, inklusive servicen, möjligt bör samordnas och utformas så att de bidrar till att motverka och bryta människors utanförskap. Att skjuta över ansvaret för den enskildes problem från en myndighet eller förvaltning till en annan, är ingen lösning. Organisering för att hantera utanförskap Det har förekommit många projekt som syftat till att organisera samarbete mellan de myndigheter och institutioner som möter människor som har svårt att ordna sin egen försörjning. En möjlighet till samordning på detta mycket viktiga område öppnades 12Nilsson-Wadeskog, Det är bättre att stämma i bäcken, rapport . 13Den som är räknas av Af som långtidsarbetslös , den som är yngre . 14Källa: Arbetsförmedlingen, och . 2004, då lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabili- teringsinsatser trädde i kraft. Lagstiftningen syftar till att under- lätta samordning av kvalificerad handläggning inom sådana statliga, kommunala och landstingskommunala ansvarsområden som har betydelse i sammanhanget. Vi ska enligt våra direktiv stödja samverkansöverenskommelser mellan myndigheter och kommuner för att bryta utanförskapet. Vi anser dock att det ligger utanför vårt uppdrag att utarbeta förslag om samverkan på den tjänstenivå där verksamheten i t.ex. FINSAM-projekt ligger. Däremot har tillgänglighet till service som vi utreder, betydelse genom att våra förslag kan bidra till att jämna vägen till de omfattande och kvalificerade insatser som krävs. Det finns både väl och mindre väl fungerande projekt inom ramen för FINSAM.16 Vi har exempel på samarbete utanför FINSAM som når goda resultat. Problemet där är att man saknar de deltagande statliga myndigheternas centrala erkännande och centralt uttalade vilja att lösa en rad praktiska och administrativa problem som försvårar handläggningen av ärenden för att få män- niskor i arbete.17 I vårt sammanhang är det framför allt viktigt att det finns funk- tioner i servicen som lotsar ärenden för samordnad handläggning och praktiska åtgärder till en säker kontakt med rätt myndighet eller institution. Det får inte inträffa att personer och deras ärenden faller mellan stolarna. 16FINSAM beskrevs i avsnitt 2.2 Samverkansambitioner . 17Se bilaga 5, Tolv exempel på samverkan, exempel 11 Resurscentrum i . 4 Förslag till ny servicestruktur Huvudpunkter i det tidigare strukturförslaget I delbetänkandet föreslog vi en grundstruktur för ser- viceleveranser.1 Förslaget byggde på att kommunerna och de stat- liga myndigheterna ska samverka för att skapa tillgänglighet till ser- vice. Innehållet i strukturförslaget var i huvudsak följande. IT och telefoni står för merparten av service till medborgarna. Lokala servicekontor tar emot besökare för personligt möte. Kontoren ska erbjuda både och statlig service och garantera ett standardiserat minsta serviceutbud. och statlig service levereras i samtjänst och bör sam- lokaliseras. Servicepunkter kompletterar kontoren, särskilt på landsbygden. Servicepunkterna baseras på teknikstöd. Servicevägledare är en ny yrkesroll på kontoren. Servicevägledarna ska kunna arbeta mobilt. Offentlig service ska kunna levereras av privata eller ideella aktörer. En servicepunkt kan t.ex. vara inrymd i en butik eller ett bibliotek. Där finns ingen myndighetspersonal men det ska vara möjligt att få assistans med de tekniska hjälpmedlen. Vi föreslog att möjlig- heterna att samordna servicepunkter för offentlig service med viss kommersiell service skulle utredas vidare. I en sådan utredning 1 SOU 2008:97, Styr samverkan – för bättre service till medborgarna, kap. 4, sid. 71. Förslag till ny servicestruktur borde bl.a. ingå att föreslå vilken grundservice som ska kunna fin- nas vid servicepunkter och hur en för flera intressenter gemensam paraplyorganisation skulle se ut och fungera. Människor som inte själva kan ta sig till en servicepunkt eller ett kontor föreslogs kunna få hjälp i bostaden med att upprätta kon- takt med myndigheter. Det skulle t.ex. kunna vara lantbrevbäraren som därmed fungerar som en mobil servicepunkt. Vi föreslog att regeringen skulle uppdra åt t.ex. eller en särskild utredare att se över och föreslå förutsättningar och villkor för att utöka de tjänster som lantbrevbärare utför med funktionen mobila servicepunkter.2 Delbetänkandet remitterades till mer än 170 remissinstanser, varav ett femtiotal statliga myndigheter, 81 kommuner, fem landsting och över 30 organisationer. Remissinstanserna var, med ett fåtal undantag, positiva till den servicestruktur som föreslogs i del- betänkandet. Vi har särskilt tagit fasta på några synpunkter som betonades, nämligen följande. Samverkan mellan staten och kommunerna kan leda till service som är mer effektiv och har högre kvalitet. Samverkan får inte medföra att ansvarsgränserna mellan staten och kommunerna blir otydliga. En ny struktur måste kunna anpassas till regionala och lokala variationer i medborgarbehov, geografiska förhållanden m.m. Om en struktur för servicesamverkan mellan kommuner och myndigheter ska fungera långsiktigt kan den inte baseras på över- enskommelser mellan enskilda partsföreträdare. Då krävs överord- nad politisk och verksamhetsmässig styrning. Några kommuner påpekar att de statliga myndigheterna under- skattar medborgarnas efterfrågan på service genom personligt möte. och är negativa och Arbetsför- medlingen är tveksam till strukturförslaget. Dessa myndigheter prioriterar och avser bygga vidare på den samverkan som de redan har etablerat i form av egna lokala . De har för avsikt att fortsätta att utveckla och fördjupa sin samver- kan och anser att krav på samlokalisering med kommuner skulle 2 SOU 2008:97, sid. 116. Förslag till ny servicestruktur kunna hindra den pågående utvecklingen. Enligt dem kan samver- kan med kommuner möjligen motiveras i utpräglad glesbygd, för att över huvud taget upprätthålla någon form av statlig service där. I följande avsnitt förtydligar vi det strukturförslag för service som skisserades i delbetänkandet. Där använde vi benämningen service- kontor för de gemensamma kommunala och statliga kontor som vi föreslog. Vi har sett att detta ibland har lett till missförstånd och väljer därför att nu använda benämningen servicecentrum för att skilja de kontor som vi föreslår från de statliga lokala servicekontor som de statliga myndigheterna etablerar. Vi tar inte ställning till vilket namn kontoren bör ha i varje enskilt fall. Redan nu finns flera olika namn på kommunala kontor för service till medbor- garna. Medborgarkontor, servicecenter, kontaktcenter m.m. finns som benämningar.