sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — betalning, mot bakgrund av att det är vanligt förekommande att det medges uppskov och att överenskommelse om avbetalnings- planer träffas. När myndigheter kommer överens med den enskilde om en avbetalningsplan eller beviljar anstånd med betalning av återkrav bygger förfarandet närmast på en tillämpning av fordrings- hanteringsförordningen. Visserligen finns det numera även ett indirekt stöd för det i de räntebestämmelser som infördes . I exempelvis 20 kap. 4 b § AFL anges att en viss ränta ska tas ut på ett återkravsbelopp som ett anståndsbeslut eller en avbetalningsplan gäller. Någon bestämmelse i förmåns- författningarna som uttryckligen anger att får träffa avtal om en avbetalningsplan eller besluta om anstånd finns dock inte. Enligt 14 § fordringshanteringsförordningen får en myndighet medge den betalningsskyldige skäligt betalningsanstånd. Anstånd utöver från förfallodagen får medges bara om det är till fördel för staten eller om det i övrigt finns synnerliga skäl. I förarbetena till lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar, där snarlika regler finns, anges att man vid bedömningen av om det kan anses vara till fördel för staten bör jämföra med vad Kronofogde- myndigheten skulle kunna utmäta (prop. 1992/93:198 s. 70). Enligt Kammarkollegiets föreskrifter beträffande 14 § fordringshante- ringsförordningen ska en överenskommelse om avbetalningsplan ha formen av en skriftlig amorteringsplan som sänds över till den betalningsskyldige för godkännande (KAMFS 2006:1). Planen ska innefatta ett åtagande av gäldenären att betala ränta enligt 6 § fordringshanteringsförordningen. Enstaka, kortvariga anstånd får lämnas muntligen. Som nämnts ovan framgår det indirekt av räntebestämmelserna i respektive förmånsförfattning att myndigheterna kan träffa avtal om en avbetalningsplan samt medge anstånd. Exempel på sådana bestämmelser finns förutom i 20 kap. 4 b § AFL i 12 § tredje stycket lagen om allmänna barnbidrag, 17 § lagen om ersättning och ledighet för närståendevård, 28 § tredje stycket lagen om bostadsbidrag samt 14 kap. 1 § fjärde stycket lagen om inkomst- grundad ålderspension. Dessa bestämmelser infördes efter det att Regeringsrätten underkänt tidigare praxis att ta ut ränta med tillämpning av fordringshanteringsförordningen (RÅ 2004 ref. 54, prop. 2006/07:49). I förarbetena till dessa författningsändringar anges för övrigt uttryckligen att Försäkrings- kassan har möjlighet att ingå avtal med de återbetalningsskyldiga om avbetalning av fordran samt medge betalningsanstånd (prop. 2006/07:49 s. 44). har utvecklat en praxis för hur en av- betalningsplan ska komma till, vilka skulder planen bör omfatta, vad planen ska innehålla och vad som händer om planen inte följs eller om en ny fordran tillkommer (vägledning 2005:2, version 5, s. 23 f. ). kan antingen utgå från ett muntligt avtal och bekräfta det skriftligt, eller upprätta ett skriftligt avtal. Om väljer att upprätta ett skriftligt avtal måste båda parter skriva under avtalet för att det ska gälla. När förhandlar om ett avtal om av- betalningsplan vägs en mängd faktorer in, som t.ex. skuldens storlek, gäldenärens tillgångar, övriga skulder och Försäkrings- kassans avräkningsmöjligheter. Avgörande för avtalet är vad som är mest lönsamt för . Avbetalningsplanen ska vara utformad enligt god inkassosed, vilket bl.a. innebär att planen ska innehålla uppgift om vilken eller vilka fordringar överens- kommelsen omfattar, kapitalbelopp, avbetalningstidens längd, antalet avbetalningar, avbetalningsbelopp, förfallodagar, total skuld framräknad till sista betalningsdagen, uppgift om att Försäkrings- kassan och gäldenären kan säga upp avbetalningsplanen om den inte följs, eller om förutsättningarna för avtalets ingående väsentligen har ändrats samt vad som i övrigt händer om planen inte följs eller om en ny skuld tillkommer. Vid solidarisk åter- betalningsskyldighet bör en avbetalningsplan alltid omfatta hela denna betalningsskyldighet. CSN har en liknande praxis (om åter- betalning, kap. 14 Återkrav ). En skillnad är att CSN, när man utgår från ett muntligt avtal och bekräftar det skriftligt, kräver att även den enskilde godkänner avtalet skriftligt. Som huvudregel gäller att myndigheten inte ska godta en avbetalningsplan som sträcker sig än 12 månader om den inte innebär att CSN kommer att få mer återbetalt än om ärendet skulle över- lämnas till . Enligt CSN:s uppfattning kan det inte vara till fördel för staten att avbetalningsplanen sträcker sig över än 36 månader. Endast i yttersta undantagsfall anser sig CSN kunna godta sådana längre avbetalningsplaner. För kommunernas del finns inte några särskilda regler om avbetalning och anstånd. Enligt min mening kan det vara till fördel för både det allmänna och den enskilde om en myndighet eller en kommun vid återkrav kan fastställa en avbetalningsplan eller kan medge anstånd med betalningen. Det bör alltså även fortsättningsvis finnas möjlighet för myndigheterna att träffa avtal om en betalningsplan och medge betalningsanstånd. Vid en jämförelse med gällande författningar bör det dock komma till tydligare uttryck att dessa möjligheter finns. Man kan naturligtvis ställa sig frågan om det för återkravens del behövs särskilda regler om anstånd och avbetalningsplan. För sådana fordringar som statliga myndigheter har gäller ju fordrings- hanteringsförordningen och de bestämmelser som finns där. Jag kan dock se en fördel med att regler om anstånd och avbetalnings- plan förs in en återkravslag. På så sätt kommer det vidare att tydligt framgå att även kommuner har möjlighet att träffa avtal om avbetalningsplan och medge betalningsanstånd. I den mån det möjligen skulle innebära en materiell förändring att en berörd myndighet eller kommun får komma överens om en avbetalningsplan eller medge anstånd, kan jag inte se något principiellt hinder mot en sådan ordning. Det måste generellt sett anses vara till fördel för den enskilde att återbetalningsskyldigheten kan få fullgöras under rimliga förutsättningar och på ett sätt som i skälig utsträckning tar hänsyn till den enskildes betalningsförmåga. Även för fordringsägaren bör det vara en fördel att en frivillig avbetalningsplan upprättas, istället för att fordringen drivs in genom försorg. En utgångspunkt måste emellertid vara att bestämmelserna även fortsättningsvis ska tillämpas så att en avbetalningsplan inte godtas om planen innebär att mindre betalas tillbaka än vad som skulle ske om fordran överlämnades till . Jag anser dock inte att det i en återkravslag behöver särskilt regleras under vilka förutsättningar anstånd eller avbetalning får medges. Enligt min mening är det angeläget det inte råder någon osäkerhet om vad som följer av en avbetalningsplan. Jag anser därför att överenskommelser om avbetalningsplan ska vara skriftliga. Detta gäller redan enligt myndigheternas praxis men bör komma till direkt uttryck i lagtexten. Det får överlämnas åt myndigheterna och kommunerna att själva avgöra hur kravet ska uppfyllas. kan därmed fortsätta sin praxis att muntligen komma överens med den återbetalningsskyldige om hur avbetalningsplanen ska utformas och sedan skicka en bekräftelse till denne. bör emellertid kräva att den återbetalningsskyldige undertecknar planen och returnerar den. Sker inte det trots eventuella påstötningar får planen anses förfallen. För CSN:s del innebär mitt förslag att myndigheten inte behöver ändra sin nuvarande praxis. Något krav på skriftliga avtal om anstånd med återbetalningsskyldighet bör inte uppställas. Det är tillräckligt att ange att en myndighet eller en kommun får träffa avtal med den återbetalningsskyldige om anstånd med betalningen eller komma överens med denne om en avbetalnings- plan. Mer detaljerade regler motsvarande dem som Kammar- kollegiet meddelat beträffande fordringshanteringsförordningen bör inte tas in i lagen. Det får istället ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att ge sådana närmare föreskrifter. Mitt förslag: De bestämmelser som gäller vid överklagande av en myndighets eller en kommuns beslut om en förmån ska tillämpas även vid beslut enligt en återkravslag. Om ett förmånsbeslut inte kan överklagas ska ändå ett återkravsbeslut kunna överklagas. Beslut om återkrav av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen ska inte kunna överklagas. Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) får ett beslut överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot. Vid de flesta förmåner som beslutas av gäller dock över- klagandebestämmelsen i 20 kap. 11 § AFL i stället för förvaltnings- lagens bestämmelse. Paragrafen i AFL gäller även beslut om återkrav. Bestämmelsen innebär att en enskild eller det allmänna ombudet får överklaga ett beslut till allmän förvaltningsdomstol. En enskild får dock inte överklaga beslutet innan det har omprövats av enligt 20 kap. 10 § AFL. I ett sådant fall ska överklagandet betraktas som en begäran om omprövning. Begäran om omprövning får göras av den som beslutet angår. Det innebär att också rätten att överklaga är knuten till den som beslutet angår. Sedan omprövning väl skett får omprövningsbeslutet överklagas. Ett överklagande av en enskild ska oavsett om det innebär en begäran om omprövning eller ett överklagande av ett omprövningsbeslut ha kommit in till från det att han fick del av beslutet. Vid överklagande av allmänna ombudet ska överklagandet ha kommit in från det beslutet fattades. I 20 kap. 11 § AFL finns vidare särskilda bestämmelser om till vilken länsrätt överklagande ska ske. Vid överklagande till kammarrätt krävs prövningstillstånd. Beträffande återkrav av vissa förmåner som beslutas av gäller i stället överklagandebestämmelserna i lagen om inkomstgrundande ålderspension. Dessa bestämmelser är tillämpliga inte bara på beslut om förmåner enligt den lagen utan även på beslut enligt lagen (1998:702) om garantipension, lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn samt lagen (1990:773) om särskilt pensionstillägg till ålderspension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn. Överklagande- bestämmelserna beträffande de nämnda förmånerna är i princip uppbyggda på samma sätt som reglerna i AFL, dvs. en enskild får inte överklaga ett beslut innan det omprövats. En skillnad mot AFL är dock att det uttryckligen anges att det är den som beslutet avser som har rätt att begära omprövning eller att överklaga. Avgränsningen av vilka som får överklaga olika beslut som rör pensionsförmåner anses vara något snävare än vad som gäller enligt AFL och förvaltningslagen (se SOU 2001:47 s. 164). En skillnad mot AFL är också att möjligheten att begära omprövning eller överklaga inte bara finns för den som beslutet avser. Om denne har avlidit får någon annan som är berörd av beslutet begära omprövning och överklaga. Beträffande beslut om beräkning av pensionsgrundande inkomst ska omprövningen göras av Skatte- verket och inte av eller PPM. Vidare gäller bl.a. särskilda, längre tidsfrister för begäran om omprövning i vissa fall. När en enskild överklagar ett omprövningsbeslut ska överklagandet ha kommit in till beslutsmyndigheten efter det att den enskilde fick del av det. För beslut om ersättningar som betalas ut med stöd av gränsjukvårdsförordningen samt ersättningar för läkarintyg m.m. och sjukvård utomlands finns inte några särskilda bestämmelser i författningarna om överklagande. Det gäller även beslut om återkrav av sådana ersättningar. Beslut som rör förmåner enligt studiestödslagen får överklagas till . Beslut av nämnden kan inte överklagas. När det gäller beslut om återbetalning av studielån får de dock överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om övriga förmåner som handläggas av CSN får över huvud taget inte överklagas och det är också fallet med återkravsbeslut som avser bidrag till funktionshindrade elever i gymnasieskolan och bidrag till teckenspråksutbildning. På det migrationspolitiska området gäller att eller en kommuns beslut enligt lagen om mottagande av asyl- sökande m.fl. får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätt krävs prövningstillstånd. Migrations- verkets beslut om andra förmåner får inte överklagas. På detta område saknas återkravsregler. När det så gäller förmåner som beslutas av kommunerna får beslut om ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte återkrav av sådant bistånd. Beslut om introduktionsersättning till flyktingar får överklagas till allmän förvaltningsdomstol men det saknas återkravsbestämmelser för dessa ersättningar. Beträffande bostadsanpassningsbidrag, stöd och service till funktionshindrade samt kommunalt vårdnadsbidrag gäller att kommunens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol med krav på prövnings- tillstånd vid överklagande till kammarrätt. Även om det inte uttryckligen föreskrivits att ett beslut kan överklagas kan det ändå finns en överklagandemöjlighet på grund av 3 § andra stycket förvaltningslagen. Huvudprincipen i den lagen är att bestämmelser i andra författningar som avviker från förvaltningslagen ska gälla. Dock ska bestämmelserna om över- klagande i den lagen tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt . Som framgår av redovisningen ovan är huvudregeln att beslut om återkrav av en viss förmån får överklagas enligt samma regler som gäller för överklagande av andra beslut om förmånen. Någon anledning att frångå denna ordning torde inte finnas även om återkravsbestämmelserna samlas i en lag. Tvärtom måste det vara en fördel för både enskilda och de rättstillämpande myndigheterna att överklagandemöjligheterna regleras på samma sätt beträffande en förmån oavsett om besluten avser återkrav eller andra frågor rörande förmånen. Beträffande återkrav avseende ersättningar som betalas ut med stöd av gränsjukvårdsförordningen samt ersättningar för läkarintyg m.m. och sjukvård utomlands saknas särskilda bestämmelser om överklagande. Jag anser dock att beslut om återkrav av sådana förmåner bör kunna överklagas på samma sätt som allmänt gäller för återkravsbeslut som fattas av . När det gäller beslut av beträffande pensioner m.m. skiljer sig överklagandereglerna i flera avseenden från vad som allmänt gäller beträffande beslut. Det skulle givetvis vara en fördel om enhetliga överklaganderegler kunde tillämpas för samtliga beslut som fattas av Försäkrings- kassan. Jag ser dock inte någon möjlighet att inom ramen för mitt utredningsarbete jämka samman reglerna om överklagande på pensionsområdet med överklagandereglerna i AFL. Det skulle innebära materiella ändringar av förutsättningarna för över- klagande. Bl.a. skulle kretsen personer som får överklaga en pensionsförmån komma att vidgas något. Vidare skulle vissa frister för omprövning och överklagande komma att snävas in betydligt. De nuvarande särskilda överklagandereglerna för olika pensions- förmåner bör därför finnas kvar. Inte heller när det gäller studiestödet ser jag några möjligheter att ändra överklagandereglerna. Att CSN:s beslut på studie- stödsområdet – med undantag för beslut om återbetalning av studielån – ska överklagas till en särskild nämnd i stället för allmän förvaltningsdomstol har motiverats med att överprövningen behöver ske förhållandevis skyndsamt. Ett motiv har också varit att nämnden kan ges en särskild sammansättning som är anpassad till studiestödsärendena. Att även återkravsbeslut ska överklagas till nämnden har samband med att samma regler tillämpas i sådana ärenden som vid beviljning av studiestöd. CSN:s beslut som rör bidrag till funktionshindrade elever i gymnasieskolan och till teckenspråksutbildning får enligt för- fattningarna inte överklagas och detta gäller även återkrav av bidragen. Enligt min mening kan det sättas i fråga om inte bidragsförfattningarna ger sådana civila rättigheter och skyldigheter som enligt ska kunna prövas i domstol. I vart fall måste det gälla beslut om återkrav av bidragen. Den garanti för möjlighet till en rättslig prövning som ligger i 3 § förvaltningslagen skulle då gälla även om författningarna inte medger överklagande. Det kan då tyckas att en särskild överklaganderegel inte skulle vara nödvändig. Jag anser ändock att det nu bör införas en uttrycklig regel om att återkravsbesluten kan överklagas. Frågan är då om besluten ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol eller om ska anförtros även denna uppgift. För det förstnämnda alternativet kan tala att återkravs- besluten inte rör det egentlig studiestödsområdet. De skäl som motiverat instansordningen beträffande studiestödet har därför inte samma bärkraft i fråga om de berörda bidragen. För alternativet med talar emellertid att det är en fördel att samma regler blir gällande för överklagande av CSN:s beslut oavsett vilken typ av förmån det handlar om. Jag vill också påpeka att nämnden redan nu prövar återkrav av studiestöd när stödet betalats ut felaktigt eller med för högt belopp och att nämnden därför bör ha förutsättningar att kunna pröva också återkrav av andra förmåner som utgått felaktigt eller med för högt belopp. Enligt min mening talar övervägande skäl för alternativet med . Jag har tidigare föreslagit att bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor ska kunna återkrävas. Även beträffande sådana återkravsbeslut bör det finnas en regel om överklagande och de skäl jag anfört beträffande gör sig enligt min mening gällande också beträffande resebidragen. Ett ytterligare skäl för att beslut om återkrav av dessa bidrag ska överklagas i samma ordning som gäller på studiestödsområdet är att bidragen är en form av studiehjälp även om de inte regleras i studiestödslagen. Beträffande migrationspolitiska förmåner innebär mina förslag att bistånd till asylsökande och bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till ska kunna återkrävas och det ska gälla oavsett om besluten fattas av eller en kommun. För återkravsbesluten bör gälla samma överklagande- regler som för beslut om beviljande av förmånen. Det innebär att återkrav av bistånd till asylsökande bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol och vid överklagande till kammarrätt bör krävas prövningstillstånd. En motsvarande regel bör införas för överklagande av återkrav beträffande bidrag för anhörigresor. Också introduktionsersättningar till flyktingar m.fl. ska enligt mina förslag kunna återkrävas och det bör då öppnas en möjlighet att överklaga återkravsbesluten till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätt bör krävas prövningstillstånd. Jag har tidigare förordat att reglerna om återkrav av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen inte ska ändras även om återkravs- reglerna integreras i en generell återkravslag. I linje härmed bör det inte öppnas en möjlighet till överklagande av dessa återkravsbeslut. Vad så gäller bostadsanpassningsbidrag, kommunalt vårdnadsbidrag samt ersättningar enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade ger redan gällande regler möjlighet att överklaga beslut om återkrav av förmånerna till allmän förvaltningsdomstol och någon ändring bör inte göras. Till skillnad mot vad som gäller ska enligt mina förslag introduktionsersättning och resekostnadsersättningar vid sjukresor kunna återkrävas. Beslut om resekostnadsersättningar kan inte överklagas och beträffande introduktionsersättningarna är det endast beslut att inte betala ut ersättningarna som får överklagas. Med hänsyn till Europa- konventionens krav bör det föreskrivas att återkravsbeslut beträffande de nu nämnda ersättningarna kan överklagas. Över- klagande bör ske till allmän förvaltningsdomstol och det bör krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Frågan är då vilken lagteknisk lösning som ska väljas i fråga om överklagande av återkravsbeslut när återkravsbestämmelserna samlas i en lag. Ett alternativ är att det i återkravslagen uttömman- de regleras när och under vilka förutsättningar återkrav av olika förmåner ska kunna överklagas. Ett annat alternativ är att det i återkravslagen tas in hänvisningar till vad som gäller i fråga om överklagande av förmånsbesluten. För det förstnämnda alternativet talar naturligtvis att återkravslagen i så stor utsträckning som möjligt bör reglera vad som gäller beträffande återkrav och då också innehålla regler om överklagande. Mot den lösningen talar dock att återkravslagen skulle komma att tyngas av överklagande- regler som är kopplade till olika förmåner. Det skulle bl.a. behöva införas särskilda överklaganderegler vid återkrav av pensions- förmåner. Det går inte heller att bortse från att det på socialförsäkringsområdet finns ett nära samband mellan ompröv- ning och rätten att överklaga. Återkravslagen skulle därför behöva tyngas av regler om inte bara överklagande utan också om omprövning. Jag anser att lagen därmed knappast skulle bli särskilt lättillgänglig. En nackdel är vidare att de rättstillämpande organen skulle bli hänvisade till olika regelkomplex beroende på om besluten avsett återkrav av en förmån eller avsett förutsättningarna för förmånen. Jag har därför stannat för att återkravslagen i huvudsak endast bör innehålla hänvisningar till vad som gäller vid överklagande av själva förmånsbesluten i sig. I de fall ett förmånsbeslut av en myndighet inte kan överklagas bör det i återkravslagen tas in en hänvisning till vad som är föreskrivit om överklagande av andra beslut av den myndighet. Vid återkrav av bidrag till anhörigresor bör sålunda överklagande- reglerna i lagen om mottagande av asylsökande kunna tillämpas. På samma sätt bör överklagandereglerna i studiestödslagen kunna gälla när CSN återkräver andra bidrag. Mina förslag kommer inte att innebära någon ändring av gällande ordning som innebär att ett beslut om återkrav kan komma att prövas både av allmän förvaltningsdomstol och allmän domstol (se NJA 2001 s. 22 och RÅ 2005 ref. 29). Denna ordning har samband med att ett återkravsbeslut anses som ett partsbesked i förhållandet mellan den beslutande myndigheten och den en- skilde. Det kan inte verkställas bortsett då från möjligheten till avräkning och en myndighet är därför hänvisad till att ansöka om betalningsföreläggande hos om den en- skilde inte frivilligt betalar. Om beslut innebär en betalningsförpliktelse kan det överklagas av den enskilde till allmän domstol. Vidare kan frågan om betalnings- skyldigheten hänskjutas till allmän domstol på begäran av den som ansöker om betalningsföreläggande när den enskilde bestrider kravet. Myndigheten kan också direkt väcka tala om betalnings- skyldighet vid allmän domstol. För den enskilde står det fritt att överklaga ett återkravsbeslut eller att väcka talan vid allmän domstol med yrkande att domstolen ska fastställa att han inte är återbetalningsskyldig (s.k. negativ fastställelsetalan). Den sist- nämnda möjligheten står öppen även om tiden för överklagande av myndighetens återkravsbeslut gått ut. Enligt praxis (NJA 1984:648) är den allmänna domstolen obunden av de administrativa organens bedömning av återbetalningsfrågan. har i ett beslut (mål T 3379-06) uttalat att det är otillfredsställande att den enskilde kan välja mellan två instans- ordningar för prövning av invändningar mot ett återkrav, där bl.a. de processuella förutsättningarna skiljer sig åt. Frågan har också belysts i den juridiska litteraturen (se , Återbetalning av social ersättning s. 182 ff. och 212 ff. samt , Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet, SvJT 2001 s. 861 ff.). Det av påtalade problemet kan i princip lösas på två sätt, antingen genom man inför ett förbud mot överklagande av återkravsbeslut eller också genom att man uttryckligen förbjuder att talan får föras vid allmän domstol. Ingendera lösningen är enligt min mening invändningsfri och har betydande konsekvenser för den enskildes rättsställning.