sou · GXB386 · 2009-10-19 00:00:00 — Då det finns ca 200 myndigheter att ansluta krävs således parallella införanden av verksamhetsstöd. Riskspridning och valbarhet: Etablering av flera gemensamma verksamhetsstöd minskar risken i införandet och ökar valbar- heten för kundmyndigheterna. Utnyttjande av skalfördelar: För att uppnå skalfördelar krävs en viss kritisk massa inom respektive processområde, vilket medför en begränsning av antalet gemensamma verksamhetsstöd. P.g.a. departementstillhörighet kan det eventuellt vara lämpligt att verksamhetsstöd och kundmyndig- heter initialt tillhör samma departement om inte andra tydliga samarbetsformer existerar. Detta skulle således medföra att flera verksamhetsstöd behövs för att inte begränsa införandet. Det kan finnas behov av specifika IT-lösningar. Geografisk närhet har visat sig ha en viss betydelse för upp- starten av ett samarbete. Det är dock ej en primär styrparameter. Införandet av gemensamma verksamhetsstöd sker lämpligen sekventiellt för att säkra erfarenhetsutbyte samt minimera risk och införandekostnader. Exakt hur många verksamhetsstöd som bör etableras visar sig bäst över tiden baserat på erfarenheter från införanden, mått på effektivitet, övriga initiativ inom statsförvalt- ningen samt andelen outsourcing. Uppskattat antal verksamhets- stöd baseras på vad som normalt är kritisk storlek för att uppnå stordrift samt storlek då stordriftseffekter börjar avta, balanserat med behovet av diversifiering av tjänsteutbud och ett effektivt införande med låg riskprofil. Bygg primärt vidare på etablerade verksamhetsstöd och kompetenser För att tillvarata kompetens och existerande infrastruktur samt minimera risk och införandekostnader bör gemensamma verksam- hetsstöd i första hand baseras på existerande verksamhetsstöd. Följande myndigheter har utvärderats för att identifiera vilka som bör etablera verksamhetsstöd under det initiala införandet 2010: Arbetsförmedlingen, , , Jordbruks- verket, Kammarkollegiet, samt . Myndigheternas lämplighet har bedömts utifrån följande faktorer: Storlek/skalbarhet. Större verksamheter har generellt sett enklare att ta över uppgifter från små myndigheter jämfört med motsatt Skalbarheten bedöms utifrån möjligheten att anpassa stödtjänster till andra myndigheter. En väldigt specifik verksamhet har oftast lägre skalbarhet än en verksamhet av mer generell karaktär. En högre mognadsgrad gör införande av andra myndigheter enklare eftersom det redan finns en etablerad struktur, kompetens och ett etablerat arbetssätt. Uttalad vilja att agera verksamhetsstöd, möjlighet att allokera interna resurser samt möjlighet att skapa förändringstryck gör införandet enklare. En redan effektiv verksamhet har bättre förutsättningar att uppnå de kvalitativa och kvantitativa mål som är uppsatta för införande av avsedd modell. Den gruppering av verksamhetsstöd som etableras initialt bör ha en spridning mellan departement och ha delvis olika krav från sina respektive kärnverksamheter. Baserat på utvärderingen, bedöms följande myndigheter vara primärt lämpade att etablera initiala verksamhetsstöd kring : (): stor myndighet med ett etablerat verksamhetsstöd. Tillhandahåller vissa administra- tiva stödtjänster till andra myndigheter. (): stor myndighet med etablerat verksamhetsstöd. Tillhandahåller stödtjänster till landets 21 polismyndigheter. Kammarkollegiet (): levererar admini- strativa stödtjänster till en stor andel mindre myndigheter som del av kärnverksamheten och är därmed redan ett etablerat verksamhetsstöd. Utöver ovanstående myndigheter finns även eventuellt behov av att etablera ett verksamhetsstöd med specialisering mot intäktsfinansierad verksamhet. Myndigheter som kan vara aktuella är och . Utöver ovanstående bedöms även Arbetsförmedlingen och vara lämpliga kandidater för att kunna utgöra gemensamma verksamhetsstöd. Båda myndigheterna bedöms dock på kort sikt ha en mer komplex införandeprocess jämfört med och . har en verksamhetsbas för att expandera sin tjänsteleverans, men givet övriga pågående och planerade initiativ bedöms etablering av gemensamt verksamhetsstöd vara alltför resurskrävande. Givet rådande arbetslöshet och utökande uppdrag har även utmaningar i att avsätta resurser till etableringen av ett gemensamt verksamhetsstöd. Utred lämplig form för frikoppling av verksamhetsstöd En tydligare frikoppling av gemensamma verksamhetsstöd från nuvarande värdmyndigheter är önskvärd för att 1)renodla myndigheternas verksamheter, 2)möjliggöra tydligare styrning av verksamhetsstöden och 3)undvika att generaldirektörer har potentiellt motverkande ansvarsuppgifter. är generaldirektören för verksamhetsstöden (värd- myndigheten) i praktiken både leverantör till sig själv och ytterst ansvarig för fördelning av medel till, samt styrning av, verksamhetsstödet. En separat utredning föreslås utreda lämplig form för frikoppling av verksamhetsstöd från värdmyndigheterna. Kundmyndigheter ansluter sig till gemensamma verksamhetsstöd för att uppnå kvantitativa och kvalitativa nyttor Utifrån regeringsbeslut föreslås krav ställas på respektive myndighets effektivitet och kvalitet inom Ekonomi- och HR- administration. En myndighetsspecifik nyttokalkyl bör upprättas för att utreda hur dessa mål uppnås. Analysen bör ställa nuläget och potentialen för förbättringar inom myndigheten mot kvalitativ och kvantitativ potential genom att ansluta sig till lämpligt verksamhetsstöd. Analysen bildar underlag för dialog mellan myndighet, departement, verksamhetsstöd och centralt koordiner- ande organ t.ex. kring lämplig tidpunkt för myndigheter att börja använda gemensamt verksamhetsstöd. Förslaget innebär att myn- digheten bör ansluta sig till ett gemensamt verksamhetsstöd såvida inte nyttoanalysen visar särskilda anledningar för en annan lösning. För att kundmyndigheter effektivt ska kunna utnyttja verk- samhetsstöd bör beställarkompetens säkerställas inom kund- myndigheten. Beställarkompetens avser i detta fall myndighetens förmåga att kunna agera aktiv köpare av administrativa stödtjänster inom Ekonomi och HR som komplement till de Ekonomi- och HR-aktiviteter som ligger kvar inom myndigheten. Beställar- kompetens är en betydande faktor för en framgångsrikt utnyttjande av gemensamma verksamhetsstöd där fokus ligger på att skapa tydlighet i tjänsteleveransen och incitament för gemensam utveckling mot överenskomna mål. Förutom att agera som beställare gentemot verksamhetsstöden i det dagliga arbetet bör myndighetens beställarfunktion även medverka i att ta fram tydliga leveransspecifikationer, definiera överenskomna service- nivåer och uppföljningsstruktur, aktivt arbeta med gemensamma kontinuerliga förbättringar, definiera överenskomna eskalerings- processer, samt kontinuerligt utveckla sin egen beställarkompetens. Externa leverantörer bör utifrån behov utgöra en strategisk del i tjänsteleveransen från gemensamma verksamhetsstöd Gemensamma verksamhetsstöd föreslås kunna välja att outsourca delar av sin verksamhet och rekommenderas att i en sourcing- strategi utvärdera förutsättningarna för att utnyttja tjänster från externa leverantörer. I verksamhetsstödets sourcingstrategi bör verksamhetsstöden även överväga att upphandla färdiga tjänster till kundmyndigheterna. En sådan lösning innebär att det upphandlade företaget blir en 3:e partsleverantör och att verksamhetsstödet alltjämt bär det fulla ansvaret för tjänsten gentemot den tjänste- mottagande kundmyndigheten. Ett generellt motiv för att outsourca delar av verksamhets- stödens verksamhet till extern part är kostnadseffektivitet, men också att ett utnyttjande av externa leverantörer kan ge verksamhetsstödet en flexibilitet i sin produktions- och leverans- kapacitet. Verksamhetsstödet kan på så sätt snabbare möta förändringar i efterfrågan från kundmyndigheterna. Genom möjligheten att outsourca delar av sin verksamhet kan verksamhetsstöden och dess kundmyndigheter på ett koordinerat sätt, med storskalighet i upphandlingen och genom specialiserad upphandlingskompetens, dra nytta av de möjligheter som marknaden kan erbjuda. Outsourcing föreslås vidare ske först när tillräcklig processmognad har uppnåtts. De huvudsakliga anled- ningarna till att outsourcing till extern leverantör under införandet bör ske via verksamhetsstöden är främst att: Outsourcing kräver hög processmognad. Skalfördelar kräver homogena processer. Hög processmognad och homogena processer möjliggör kostnadseffektivitet genom verksamhetsstöd. Verksamhetsstöden kommer att effektivisera processerna innan delar eventuellt läggs ut till extern leverantör. Efter införandet av gemensamma verksamhetsstöd föreslås att verksamhetsstöd konkurrensutsätts av externa leverantörer för att säkra att de uppnår tillräcklig effektivitet och kvalitet i tjänste- leveransen. Lämplig modell och tidpunkt för outsourcing och form för konkurrensutsättning bör utredas av E-delegationen parallellt med utredningen om frikoppling av verksamhetsstöd från värdmyndig- heter. Vidare bör denna utredning även ta hänsyn till hur lagen om offentlig upphandling påverkar samordningsmöjligheterna samt om det kan finnas skäl att eventuellt föreslå justeringar av lagtexten utifrån behov som införande av fristående, konkurrensutsatta och gemensamma verksamhetsstöd kan motivera. Fristående och övergripande styrning etableras med syfte att möjliggöra och skapa incitament för utbyte av administrativa stödtjänster inom statsförvaltningen Förslaget är att Regeringen (samt vid behov) ställer krav på myndigheter och verksamhetsstöd att effektivisera och öka kvaliteten inom Ekonomi och HR-administration. En viktig utgångspunkt i styrningen är att se till statens samlade nytta, dvs. ett koncerngemensamt perspektiv, vilket innebär en strävan att bl.a. se till de skalfördelar som kan nyttjas för staten. Det är i detta sammanhang därför viktigt att hålla kvar koncernperspektivet i genomförandet för att kunna realisera förväntade kostnads- besparingar eftersom dessa besparingar förväntas finansiera stora delar av utvecklingen av e-förvaltningen inom staten. Hur respektive myndighet på bästa sätt ska uppnå definierade effektiviseringsmål fastställs förslagsvis i dialog mellan myndighet, verksamhetsstöd, departement och övergripande koordinerings- organ. Primära koordineringsorgan som föreslås är E-delegationen och . Dialogen baseras på en myndighets- specifik nyttoanalys. Utgångspunkten föreslås vara att myndig- heten bör ansluta sig till ett gemensamt verksamhetsstöd såvida inte nyttoanalysen visar på särskilda anledningar för en alternativ lösning. Sådan särskild anledning kan vara att myndigheten uppvisar en högre effektivitet och kvalitet genom intern leverans. Styrmodell för gemensamma verksamhetsstöd 1.Regeringen ställer krav på myndigheter och v-stöd att effektivisera samt öka kvalitet 2.Myndigheter uppnår uppställda mål företrädelsevis genom nyttjande av gemensamma v-stöd 3.Gemensamma v-stöd uppnår uppställda mål genom egen effektivisering och eventuell outsourcing 4.E-delegationen bereder rekommendationer till Regeringen samt koordinerar och följer upp införandet tillsammans med ESV 5.Departementen är delaktiga i dialog kring hur myndigheter på bästa sätt kan uppnå mål E-delegationen föreslås för sin koordinerande roll få ett tilläggs- direktiv att fram löpande detaljera strategin, bereda rekommendationer till Regeringen samt på en övergripande nivå koordinera och följa upp genomförandet. Detta inkluderar även att säkerställa att kompetensöverföring mellan delprojekt och koordinering med andra initiativ sker. För att kunna utföra detta uppdrag föreslås E-delegationen tillsätta ett projektkontor. Detta projektkontor föreslås samarbeta med för operativ koordinering av genomförandet. Den operativa koordineringen av införandet av gemensamma verksamhetsstöd innefattar bl.a. ansvar för att utfärda riktlinjer för utformning av tjänsteleveranser med syfte att skapa transparens i överens- kommelser mellan verksamhetsstöd och kundmyndighet. För att möjliggöra transparent uppföljning, kontinuerligt förbättringsarbete samt erfarenhetsutbyte mellan gemensamma verksamhetsstöd och myndigheter föreslås ett aktivt arbete med benchmarking. Benchmarking bör koordineras av centralt organ och bygga vidare på redan etablerade strukturer. Centralt organ kan vara E-delegationen eller . Givet exister- ande erfarenhet inom området rekommenderas Ekonomistyrnings- verket som mest lämpad part i närtid. De styrmedel som bör användas för att säkerställa en effektiv styrning är myndighetsinstruktioner, regleringsbrev, budget- allokering samt tjänsteleveransöverenskommelser. Riktlinjer och effektiviseringskrav bör kommuniceras till respektive myndighet genom uppdaterade myndighetsinstruktioner och regleringsbrev. Tjänsteleveransöverenskommelser definierar tjänsten mellan kund och leverantör och bör utformas så att de ger kunden önskad leverans i rätt tid (leveransförmåga), utförd på rätt sätt (leveranskvalitet) till bästa pris på marknaden (kostnads- effektivitet). Vidare bör tjänsteleveransöverenskommelser främja benchmarking och kontinuerliga förbättringar. Utformningen av prissättningsmodellen är av strategisk vikt och bör ske så att ett effektivt och utvecklande tjänsteutbyte främjas. I detta kapitel presenteras genomförandeplanen för koncentration av administrativa stödtjänster. Planen är relativt detaljrik – 2010 eftersom planen ska vara klar för genomförande. Genom- förandeplanen är ett levande dokument som bör uppdateras över tiden i en iterativ process i takt med att ny information inkommer. Genomförandeplanen kan således komma att förändras, detta får då i sin tur effekt på nyttokalkylen. För att säkerställa samordning, kompetensöverföring och erfarenhetsutbyte över tiden samt mellan verksamhetsstöd och myndigheter föreslås ett sekventiellt införande. Vidare föreslås att ett myndighetsövergripande forum upprättas med syfte att stödja koordineringen av införandet av gemensamma verksamhetsstöd i samråd med E-delegationen. Ett sekventiellt införande, där ett urval av myndigheter påbörjar införandet, medför att övriga myndigheter kan dra nytta av lärdomarna från dessa införanden. Förslag på övergripande genomförandeplan Övergripande koordinering, planering, uppföljning och beslutsfattande = Strategifas och koordinering Valbarhet (marknad) Genomförandeplanen föreslås starta med att den övergripande strategin och lösningsförslaget detaljeras. Under detaljeringen valideras vilka verksamhetsstöd som ska etableras under etapp 1. Myndigheter som ska etablera gemensamma verksamhetsstöd under etapp 1 inleder sedan förberedande aktiviteter. Exempel på förberedande aktiviteter är att identifiera möjliga kunder samt kartlägga förutsättningar att leverera stödtjänster till dessa kunder. startar etableringen av gemensamma verksamhets- stöd med en pilotfas (etapp 1) vars resultat sedan ligger till grund för det fortsatta införandet. fortsätter (om nytta kan påvisas) etableringen av verksamhetsstöd parallellt med effektivisering och expansion av redan etablerade verksamhetsstöd, samt ett ökat utnyttjande av externa leverantörer. Nyttokalkyl analyseras kontinuerligt och ligger till grund för beslut om framtida expansion av gemensamma verksamhetsstöd. Efter etableringen av ett verksamhetsstöd ansluts kundmyndig- heter till verksamhetsstödet. Målbilden är att respektive myndighet över tiden ska kunna välja tjänsteleverantör vilka i sin tur aktivt använder sig av externa partner för tjänsteleverans. Genomförandeplanen är indikativ och iterativ vilket bl.a. medför att vilka och hur många verksamhetsstöd ska etableras och vilka och hur många myndigheter som ska anslutas till verksamhetsstöd beslutas utifrån rådande situation. Genomförandeplanen i detta dokument beskriver således metod för införande samt förslag på övergripande aktiviteter . Omfattningen av respektive aktivitet beror på rådande situation. Genomförandeplan 2009–2010 föreslås fokus, efter regeringsbeslut, ligga på att detaljera övergripande strategi och lösningsmodell för att kunna etablera första etappen av gemensamma verksamhets- stöd. Centralt koordinerade aktiviteter innefattar även bl.a. identifikation och validering av möjliga verksamhetsstöd inom samtliga departement samt initiera kartläggning av lagen om offentlig upphandlings påverkan på samordning mellan myndigheter. Vidare, genomför verksamhetsstöden i etapp 1 en genomlysning av den egna organisationen för att få en överblick över förutsättningarna för att leverera tjänster till andra myndigheter. De bör t.ex. kartlägga potentiella kunder för verksamhetsstödet. Parallellt med etableringen av första etappens verksamhetsstöd inleds eventuell även förberedande aktiviteter för införande av etapp 2 och 3. Följande aktiviteter föreslås: Förslag på genomförandedeplan 2009-2010 Definiera övergrip- ande strategi 3) E-delegationens koordinerande uppföljning 4)Förbered och etablera första vågens gemensamma verksamhetsstöd (pilot) 5) Mät nuvärden för stora och medelstora myndigheter inom etapp1 = Strategifas och koordinering = Införande/etableringsfas Regeringen beslutar om genomförande av gemensamma verksamhetsstöd samt genomförandeplan 2010 (oktober–): Regeringen föreslås besluta om etablering av gemensamma verk- samhetsstöd samt kommunicera detta beslut i ett särskilt inrikt- ningsbeslut och i ett tilläggsdirektiv. Det särskilda inriktnings- beslutet föreslås innehålla följande: Myndigheternas Ekonomi- och HR-administration ska effektiviseras i enlighet med denna strategi. och utses att börja etablera gemensamma verksamhetsstöd . Kammarkollegiet fortsätter att leverera stödtjänster som del av sin kärnverksamhet. Införandet ska kontinuerligt mätas och följas upp enligt definierade mätetal. Tilläggsdirektivet föreslås fastställa att: E-delegationen ska detaljera strategin samt koordinera och följa upp införandet. 2.E-delegationen inleder och koordinerar förberedande aktiviteter, analyser och detaljering av strategi och lösningsmodell för gemen- samma verksamhetsstöd (): Aktiviteten syftar till att efter regeringsbeslut detaljera framtagen strategi för att förbereda första införandeetappen . Aktiviteten föreslås innehålla följande delaktiviteter och utföras genom E-delegationen: Planera för etablering av verksamhetsstöd för etapp 1, inklusive bl.a. framtagande av målbild för gemensamma verksamhetsstöd och nyttoeffekter för initiala verksamhetsstöd samt system- utvärdering vid behov. Genomför nödvändiga kompletterande analyser för införande av gemensamma verksamhetsstöd, t.ex. initial kartläggning av legala former för samverkan och lagen om offentlig upphand- lings påverkan på samordning mellan myndigheter. Med stöd från departementen koordinera kartläggning och validering av eventuella ytterligare potentiella verksamhetsstöd (utanför E-delegationen) samt vilka kundmyndigheter som ska anslutas till gemensamma verksamhetsstöd . Definiera initial styr- och kostnadsallokeringsmodell. Detaljera modell för mätning av nuvärden och uppföljning av nyttokalkyl. Detaljera stödjande generisk lösningsmodell för ett verksam- hetsstöd att utgå ifrån vid etablering av verksamhetsstöd. Modellen inkluderar principer för styrmodell, sourcing, process- omfattning, organisation, IT samt kundservice. Definiera tidpunkt för analys av eventuell utökning av funktionellt omfattning för gemensamma verksamhetsstöd (dvs. områden utanför Ekonomi- och HR-administration). Detaljera strategi för hantering av personalfrågor och kommunikation med personalorganisationer och andra intresseorganisationer. Eventuell inleda förberedande aktiviteter inför planering av etapp 2 och 3. 3.E-delegationen koordinerar och följer upp genomföranden samt säkrar kompetensöverföring (2010): Aktiviteten föreslås innehålla följande delaktiviteter: Kontinuerligt följa upp genomförandet. Inleda uppföljning av nyttokalkyl som grund till framtida beslut om expansion av gemensamma verksamhetsstöd efter pilot- införande (etapp 1). sammankallande till forum för erfarenhetsutbyte mellan delprojekt, myndigheter och verksamhetsstöd (och härvidlag bygga vidare på erfarenhet etablerad av bl.a. Ekonomistyr- ningsverket). Koordinera genomförandet med andra initiativ såsom t.ex. initiativet e-beställningar. 4.Respektive värdmyndighet förbereder och etablerar första etappens gemensamma verksamhetsstöd (–): Aktiviteten syftar till att förbereda och etablera första etappens gemensamma verksamhetsstöd och myndighetsgrupp kring primärt och . Genomlysning av den egna organisationen för att få en över- blick över förutsättningarna för att leverera tjänster till andra myndigheter. De bör även kartlägga vilka potentiella kunder som är lämpliga för verksamhetsstödet. Förändringsledning: Ledning av införandet inklusive bl.a. defini- tion av styrgrupp och arbetsgrupp med representanter för planerade kundmyndigheter. Strategi och design: Insamling av kravbild per specifikt verk- samhetsstöd. Detaljering av framtida modell för verksamhets- stöd utifrån kravbild samt interna och externa ledande principer. Utveckling av verksamhetsstödsspecifik etableringsplan, nytto- kalkyl och konsekvensanalys. Lösning: Byggande av utformad specifik lösning (med inspel från generisk lösningsmodell) för gemensamt verksamhetsstöd. Rekrytering och utveckling av utbildnings- och kommunika- tionsplaner. Utrullning och drift: Utrullning och driftsättning av gemensamt verksamhetsstöd. Summering av erfarenheter och lärdomar: Paketering av erfaren- heter och lärdomar från etapp 1 för framtida etableringar av gemensamma verksamhetsstöd under etapp 2 och 3. 5.Centralt organ (t.ex. ) mäter effektivitets- nuvärden för stora och medelstora myndigheter inom etapp 1 (januari–): Aktiviteten föreslås innehålla följande delaktiviteter: Definiera modell och process för insamling av data. Följ upp nuvärden av mätetal för stora och medelstora myndig- heter inom etapp 1. Rapportera nuvärden av mätetal . föreslås fokus ligga på att genomföra en utvärdering kring lämplig form för frikoppling och konkurrensutsättning av verksamhetsstöd, effektivisera och expandera redan etablerade verksamhetsstöd samt etablera andra etappens gemensamma verksamhetsstöd. Följande aktiviteter föreslås: 6.E-delegationen utreder lämplig form för frikoppling och konkurrensutsättning av verksamhetsstöd: Aktiviteten föreslås innehålla följande delaktiviteter: Utreda lämplig form och tidpunkt för frikoppling av verksamhetsstöd från kärnverksamheter. Utreda lämplig form och tidpunkt för konkurrensutsättning av gemensamma verksamhetsstöd (inklusive legala aspekter såsom Lagen om offentlig upphandling). Föreslå förändringar av lagen om offentlig upphandling utifrån behov som införande av fristående, konkurrensutsatta och gemensamma verksamhetsstöd kan motivera. 7.E-delegationen utvärderar föregående års etablerings-aktiviteter och detaljerar sedan förslag på kommande genomförandeplan som sedan Regeringen beslutar (): Aktiviteten syftar till att, med koordinering från E-delegationen, utvärdera och detaljera genomförandeplan samt välja myndighets- grupp och verksamhetsstöd för etapp 2 och 3. Aktiviteten föreslås innehålla följande delaktiviteter: E-delegationen utvärderar årets genomförda etableringar av gemensamma verksamhetsstöd. E-delegationen koordinerar (med stöd från ESV, departement och myndigheter) utvärdering av vilka myndigheter/verk- samhetsstöd som rekommenderas utgöra gemensamma verksamhetsstöd inom etapp 2 och 3. Förslagsvis omfattar utvärderingen upp till ett par myndigheter/verksamhetsstöd föreslagna av respektive departement. E-delegationen detaljerar genomförandeplaner för etapp 2 och 3. Regeringen beslutar om gemensamma verksamhetsstöd och detaljerad plan för etablering av gemensamma verksamhetsstöd för etapp 2 och 3. Regeringen kommunicerar uppdaterade riktlinjer och mål genom myndighetsinstruktioner och regleringsbrev till berörda myndigheter. 8.E-delegationen koordinerar och följer upp genomföranden samt säkrar kompetensöverföring: Samma aktiviteter som .