sou · GXB35 · 2009-02-03 00:00:00 — Med att återskapa information avses den situationen att myndigheten exempelvis förlorar data i sitt verksamhetssystem efter ett haveri och därför använder motsvarande data från säkerhetskopiemiljön för att ersätta den förlorade informationen. Det vanliga synes vara att myndigheterna inte långtidssparar säkerhetskopior. Behov av att spara säkerhetskopior kan emellertid föreligga. Även i sådana situationer bör materialet omfattas av undantagsregeln, men bara så länge det betraktas som en form av teknisk lagring i syfte att kunna återskapa information i verksamhets- eller driftmiljön. Att säkerhetskopierad information kan användas av myndigheten i andra syften än det som är det primära vid säkerhetskopiering – t.ex. i samband med disciplinärenden mot anställda eller för att biträda polisen i samband med brottsutredningar – bör inte hindra att undantagsregeln ändå blir tillämplig. Så länge myndighetens syfte med att kopiera och spara informationen är just säkerhetskopiering bör det förhållandet att en del av informationen används för annat ändamål inte påverka den övriga informationens status i offentlighetshänseende. En annan sak är att sådant material från säkerhetskopian som myndigheten använder i t.ex. ett disciplinärende lyfts in i verksamhetsmiljön och på så sätt kommer att omfattas av offentlighetsinsynen. Att säkerhetskopior undantas från begreppet allmän handling får givetvis inte tas till intäkt för att myndigheten – på mer eller mindre lösa grunder – kan välja att gallra information från verksamhets- eller driftmiljön för att i stället förvara den i säkerhetskopiemiljön. Med en sådan ordning skulle det kunna hävdas att myndigheten godtyckligt kan styra över när viss information ska föras bort från området för handlingsoffentligheten. Säkerhetskopiering sker som regel genom att myndigheten kopierar information som den önskar kunna återskapa till någon form av databärare. Det finns dock undantag. Exempelvis förekommer det att mindre myndigheter i stället för att kopiera informationen till en databärare, skriver ut den information man vill säkra åtkomst till. Om myndighetens ändamål med att göra pappersutskrifterna är att förvara dem endast i syfte att kunna återskapa information, bör även utskrifterna kunna uppfattas som en säkerhetskopia. Mycket talar dock för att en sådan samling av pappersutskrifter endast ska betraktas som enskilda kopior av myndighetens handlingar och att dessa därmed redan på den grunden inte utgör allmänna handlingar. Med kommitténs förslag till reglering kommer inte endast säkerhetskopior lagrade på databärare att omfattas, utan även säkerhetskopior på andra typer av informationsbärare förutsatt att de endast förvaras i syfte att kunna återskapa information. Exempelvis kan man tänka sig att det i en digitaliserad kopieringsapparat lagras information i form av kopior av de dokument som har kopierats. Om det enda syftet med att förvara denna information är att kunna använda den just för att återskapa information, bör även detta kunna uppfattas som en säkerhetskopia. Som berörts ovan i avsnitt 3.1.1 finns det diverse loggfunktioner i datoriserade informationssystem. En logg kan förenklat sägas ge en beskrivning av viktiga händelser i ett datasystem. I likhet med en s.k. totalbackup registrerar vissa loggar all trafik, t.ex. allt som passerar en brandvägg. Andra loggar däremot används så att endast vissa skarpt avgränsade händelser i systemet registreras, eller händelser begränsade till vissa tidsintervaller. Med kommitténs synsätt sker säkerhetslagring av information både genom skapandet av loggar och av säkerhetskopior. Syftet med säkerhetskopieringen är att kunna återskapa information efter t.ex. någon form av haveri, medan syftet med att skapa loggar är att i efterhand kunna analysera systemet för att exempelvis kunna utreda misstänkta intrång. Att loggar kan skapas och lagras i säkerhetssyfte innebär alltså inte att de är att se som säkerhetskopior. En annan sak är att loggar i sin tur kan säkerhetskopieras. Begreppet säkerhetslagring har således en vidare betydelse än begreppet säkerhetskopiering. Som beskrivits ovan i avsnitt 3.1.1 är det inte ovanligt att myndigheter organiserar sina datasystem på så vis att det sker en spegling av data – en kontinuerligt uppdaterad reservkopia skapas. Det speglade systemet innehåller dock inte någon fryst bild av informationen utan uppdateras ständigt i takt med att originalsystemet förändras. Reservkopian utgör alltså inte någon säkerhetskopia för senare återställning av data, utan är ett reservsystem som används för att minimera risken för driftavbrott. Det är således i och för sig fråga om en slags kopiering som sker i säkerhetssyfte, men den kan sägas ske inom ramen för myndighetens drift- och verksamhetsmiljö och utgör inte säkerhetskopiering i den bemärkelse som avses här. Närmare om placeringen och utformningen av undantaget för säkerhetskopior Kommittén menar att säkerhetskopiering kan ses som en form av teknisk lagring av information. Det ligger därför nära till hands att placera undantaget för säkerhetskopior i 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen där det föreskrivs ett undantag för handlingar som förvaras endast som ett led i en teknisk lagring. Visserligen skulle man också kunna placera den nya undantagsregeln i 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen där det görs en uppräkning av vissa typer av handlingar som inte är allmänna, t.ex. handlingar som ingår i ett bibliotek. Kommittén menar dock att övervägande skäl talar för att placera den nya regeln i 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen. Detta bör ske genom införandet av ett andra stycke i paragrafen. Beträffande utformningen av undantaget för säkerhetskopior bör det direkt av lagtexten framgå att det endast är de handlingar som förvaras i syfte att kunna återskapa information som ska undantas. Under vilka förutsättningar säkerhetskopior kan tas i anspråk för att återskapa förlorad eller på annat sätt borttagen information är en helt annan fråga. Syftet med bestämmelsen är endast att definiera vilka handlingar som ska undantas från begreppet allmän handling och därmed från området för offentlighetsinsyn. Kommittén har stannat för att i lagtexten tala om handlingar som förvaras i syfte att kunna återskapa information. Tekniskt sett är det snarare fråga om att återställa data men grundlagsregleringen bör vara så teknikneutral som möjligt. Bedömning och förslag: Eftersom det är fråga om en ändring av grundlag kan bestämmelsen träda i kraft tidigast . Inga övergångsbestämmelser behövs. Förslaget att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling syftar till att undanröja den osäkerhet som råder beträffande säkerhetskopiors rättsliga status. Det är därför av värde om den föreslagna bestämmelsen kan träda i kraft . Det är dock fråga om ändring av grundlag. Enligt 8 kap. 15 § regeringsformen stiftas grundlag genom två likalydande beslut. Mellan dessa beslut ska det ha hållits val till i hela riket och den nya ska ha samlats. Dessutom ska det gå mellan den tidpunkt då ärendet anmäldes i kammare och riksdagsvalet. Från detta krav kan dock under vissa förutsättningar medge undantag. Dessa bestämmelser innebär enligt kommitténs uppfattning att den föreslagna bestämmelsen kan träda i kraft tidigast , vilket också utgör kommitténs förslag. Kommittén bedömer att det saknas behov av några övergångsbestämmelser. 4.6Frågor om arkivering och gallring Grundlagsregleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om vad som utgör en allmän handling är i princip fristående från frågor om arkivering och gallring av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar förutsätter dock att handlingarna bevaras och vårdas. Enligt 2 kap. 18 § tryckfrihetsförordningen ska det finnas grundläggande bestämmelser i lag om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar. Grundlagsbestämmelsen syftar till att framhålla arkivreglernas betydelse för handlingsoffentligheten. Bestämmelser om att allmänna handlingar ska bevaras och på vilket sätt detta ska ske finns i arkivlagen (1990:782), arkivförordningen (1991:446) och föreskrifter (se vidare avsnitt 2.4.3). Den definition av begreppet allmän handling som ges i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är tillämplig även på arkivområdet. Enligt direktiven ska frågor om arkivering och gallring av upptagningar som innehåller säkerhetskopior belysas. Kommittén har uppfattat sitt uppdrag så att det ingår att belysa dessa aspekter oberoende av vilka förslag som ges beträffande säkerhetskopiors rättsliga status. Inledningsvis i avsnitt 4.6.1 behandlas frågan om vilka krav som bör ställas för att ett beslut om arkivering ska ha fattats samt vilka effekter en arkivering får för säkerhetskopierad information. I avsnitt 4.6.2 berörs därefter vissa frågor om gallring sett i förhållande till säkerhetskopior. Bedömning: Om säkerhetskopior inte betraktas som allmänna handlingar föreligger ingen arkiveringsskyldighet. För det fall myndigheten ändå beslutar att omhänderta materialet för arkivering, kommer säkerhetskopian i sin helhet att betraktas som en upprättad och därmed allmän handling. I den mån säkerhetskopior betraktas som allmänna handlingar föreligger en skyldighet att arkivera dem. Utgångspunkten är att allmänna handlingar ska arkiveras (3 § första stycket arkivlagen och 3 § arkivförordningen). För det fall säkerhetskopior bedöms utgöra allmänna handlingar föreligger således i princip en skyldighet för myndigheten att arkivera informationen på säkerhetskopian. För det fall säkerhetskopior betraktas som fortlöpande förteckningar likställda med register blir konsekvensen att varje notering som påförs säkerhetskopian anses arkiverad redan i och med att den har gjorts (3 § tredje stycket arkivförordningen). Om säkerhetskopior däremot inte betraktas som allmänna handlingar – eller om de på sätt kommittén förordar i avsnitt 4.5 exkluderas från status som allmän handling – inställer sig frågan vad som händer om myndigheten likväl beslutar att ta en säkerhetskopia omhand för arkivering. Beslut om att omhänderta en handling för arkivering Avgörande för om en viss handling är allmän eller inte kan i vissa fall vara just om handlingen ifråga har omhändertagits för arkivering. Som påpekats tidigare utgör vissa minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter inte allmänna handlingar om de inte har expedierats eller av myndigheten tagits om hand för arkivering (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). Enligt 3 § första stycket arkivlagen hör till myndighetens arkiv sådana minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter som myndigheten beslutar ska tas omhand för arkivering. Det ingår enligt 6 § 4 arkivlagen i myndighetens arkivvård att avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som ska vara arkivhandlingar. Sedan ett ärende hos en myndighet har slutbehandlats ska de allmänna handlingarna i ärendet arkiveras (3 § arkivförordningen). I samband därmed ska myndigheten pröva i vilken omfattning sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen ska tas om hand för arkivering. Enligt föreskrifter ska myndigheten arkivera sådana minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter som är av betydelse för myndighetens verksamhet, allmänhetens insyn, rättskipning, förvaltning eller forskning (3 kap. 2 § RA-FS 1997:4). Varken i tryckfrihetsförordningen eller i arkivlagstiftningen finns närmare reglerat vilka specifika åtgärder som en myndighet ska vidta för att den ska anses ha beslutat om arkivering av en viss handling. I rättspraxis har det uppställts krav på någon form av aktiv åtgärd från myndighetens sida för att en handling ska anses ha tagits omhand för arkivering. I RÅ 1999 ref. 36 fann Regeringsrätten att det normalt sker en sådan aktiv åtgärd genom att en akt, efter att ett ärende har avslutats, gås igenom inför överlämnandet till arkivet. Endast de handlingar i ärendet som sparas efter en sådan genomgång bör kunna anses omhändertagna för arkivering. De handlingar som efter genomgången visserligen finns i exempelvis en tjänstemans dator men inte i akten, bör därför inte anses omhändertagna för arkivering. Följden, enligt Regeringsrätten, blir att om ett ärende blir liggande och akten inte genomgåtts inför ett överlämnande till arkivet, så anses myndigheten inte ha tagit ställning i arkiveringsfrågan. Begärs en handling i en sådan akt ut måste således myndigheten ta ställning till arkiveringsfrågan som ett led i prövningen av frågan om utlämnande av handlingen. Säkerhetskopior tillhör inga ärenden. Således sker ingen genomgång av materialet motsvarande den som görs vid avslutandet av ett ärende. Därmed finns inte heller samma möjlighet att ta resultatet av en sådan genomgång till utgångspunkt för bedömningen om myndigheten har beslutat om att omhänderta en viss handling för arkivering eller inte. För det fall myndigheten sparar en säkerhetskopia är det i stället mer troligt att materialet passivt kommer att förvaras av myndigheten. Allmän handling blir säkerhetskopian först om myndigheten fattar ett beslut om att omhänderta den för förvaring och arkivering. Man kan emellertid tänka sig en situation där det allteftersom tiden går framstår som uppenbart att myndighetens syfte med att behålla informationen är något annat än att för verksamhetsändamål kunna använda den för att återskapa förlorad information. Om ett absolut krav uppställs på att myndigheten alltid ska ha fattat ett uttryckligt beslut om att arkivera materialet riskerar man att hamna i en situation där myndigheten kan ha material lagrat under en mycket utan att materialets offentligrättsliga status klarläggs. En sådan ordning är inte förenlig med god offentlighetskultur. Det är med andra ord inte rimligt att hävda att ett omhändertagande för arkivering undantagslöst förutsätter en formbunden åtgärd. I vissa fall torde det i stället kunna vara myndighetens faktiska hantering av informationssamlingen som fäller utslaget. Det måste dock, enligt kommitténs mening, krävas insikt om materialets beskaffenhet hos behöriga beslutsfattare för att man i en sådan situation ska kunna betrakta materialet som arkiverat. passivitet kan t.ex. knappast jämställas med ett beslut om arkivering. Huvudregeln måste emellertid vara att en säkerhetskopia – vilken inte är att betrakta som en allmän handling – kan anses som omhändertagen för arkivering bara om myndigheten har fattat ett formligt beslut om detta. Rättsliga effekter av ett arkiveringsbeslut Av 2 kap. 7 § första stycket tryckfrihetsförordningen följer att handlingar som inte hänför sig till något visst ärende ses som upprättade bl.a. när de har färdigställts av myndigheten. En handling kan betraktas som färdigställd om den t.ex. har omhändertagits för förvaring (se vidare avsnitt 2.1.7). Den handling som säkerhetskopian (eventuellt) utgör tillhör inget ärende. Säkerhetskopian kan därför bli upprättad handling och arkivhandling , dvs. när den har omhändertagits för förvaring och arkivering. Följden av att myndigheten har fattat ett beslut om arkivering av en säkerhetskopia är, som kommittén ser det, att den samlade informationsmängden på säkerhetskopian blir att betrakta som en arkiverad och därmed allmän handling. Med detta synsätt blir det inte aktuellt att bedöma hur statusen på de på säkerhetskopian mindre, separata upptagningarna påverkas av en arkivering. Eftersom effekten av en arkivering är att den totala informationsmängden betraktas som allmän handling, kommer även de mindre, separata handlingar som i verksamhets- eller driftmiljön var icke allmänna handlingar – eller kanske inte ens bildade en handling – att omfattas av handlingsoffentlighet. En annan sak är att en sekretessprövning i många fall givetvis kan tänkas resultera i att hinder mot utlämnande av uppgifter ändå föreligger. Bedömning: Att säkerhetskopiering äger rum bör inte anses ha inverkan på beslut om gallring. Har en handling gallrats i verksamhets- eller driftmiljön bör den enligt kommitténs mening inte längre anses förvarad av myndigheten även om den rent faktiskt finns tillgänglig i den säkerhetskopierade informationen. Om säkerhetskopior betraktas som allmänna handlingar bör gallring ske även i den säkerhetskopierade informationen. Allmänt om förutsättningarna för gallring Huvudregeln är att myndigheternas arkiv av allmänna handlingar ska bevaras. Under vissa förutsättningar får dock allmänna handlingar gallras. Enligt 10 § arkivlagen får gallring ske om de handlingar som återstår efter gallringen kan tillgodose de bevarandeändamål som anges i 3 § arkivlagen. Gallring är den mest ingripande åtgärd en myndighet kan vidta när det gäller allmänna handlingar (se prop. 2001/02:70 s. 35). Den traditionella betydelsen av gallring är att allmänna handlingar sorteras ut och att informationen förstörs. Även förlust av delar av informationen i en allmän handling betraktas som gallring. Gallring av information på en databärare kan t.ex. göras genom att informationen skrivs ut på papper, varefter den raderas från databäraren. Gallringen består här i att sökmöjligheterna kan ha försämrats eller att möjligheten att kontrollera handlingens autenticitet (dvs. äkthet) gått förlorad. Den partiella formen av gallring innebär att vissa åtgärder vidtas med en allmän handling vilka antingen medför förlust av betydelsebärande data, förlust av möjliga sammanställningar, förlust av sökmöjligheter eller förlust av möjlighet att bedöma handlingens autenticitet. Det är viktigt av såväl ekonomiska skäl som integritetsskäl att myndigheternas bestånd av allmänna handlingar gallras. Kostnaderna för förvaring och vård av materialet är ofta höga. För den enskilde kan det vara angeläget att känsligt material inte bevaras i onödan. En myndighet kan dock inte på egen hand avgöra vad som ska gallras ur dess arkiv, gallring får inte ske oreglerat. För statliga myndigheter följer av 14 § arkivförordningen att gallring får ske endast med stöd av föreskrifter eller beslut av , om inte särskilda föreskrifter om gallring har meddelats i lag eller förordning. För kommunala myndigheter kan beslut om gallring fattas av kommunfullmäktige respektive (se vidare om förutsättningarna för gallring under avsnitt 2.4.4). I de s.k. registerförfattningarna används i viss mån olika begrepp i samband med reglering av frågor om att ta bort viss information från registren. Det kan exempelvis föreskrivas om förstöring av uppgifter eller om utplåning av uppgifter. Det kan ibland vara oklart om meningen är att informationen ska utplånas endast i det aktuella registret eller hos myndigheten som helhet. Kommittén noterar att innebörden av begreppet gallring varierar beroende på i vilket sammanhang det används. Myndighetens beslut – avgörande för gallringsfrågan Kommittén har inledningsvis ställt sig frågan vilken betydelse säkerhetskopiering kan ha för beslut om gallring, oavsett hur man ser på säkerhetskopiornas rättsliga status. Dagens rutiner för säkerhetskopiering för som regel med sig en viss eftersläpning i systemet i så måtto att information som rensats eller gallrats i myndighetens verksamhetsmiljö likväl finns kvar i säkerhetskopiemiljön, ibland . Frågan är om den tekniska möjligheten att få tillgång till informationen även efter det att myndigheten fattat ett beslut om att gallra en viss handling ska medföra att den ifrågavarande handlingen inte bör uppfattas som gallrad, eller om det är rimligare att se det som att det är det formella beslutet myndigheten kan ha fattat som ska gälla. Kommittén har erfarit att det kan råda delade meningar om detta. Om man i begreppet gallring lägger ett absolut krav på att uppgifterna i fråga ska ha raderats eller på annat sätt utplånats eller förstörts uppkommer vissa praktiska problem i förhållande till säkerhetskopieringen. I många fall då en myndighet beslutar att gallra en viss handling, förekommer uppgifterna även i myndighetens säkerhetskopiemiljö. Där förvaras uppgifterna i regel uppdelade på olika platser i systemet och inte nödvändigtvis på ett sätt som är avsett att underlätta sökning. Ofta förvaras informationen i fragmenterad form i stora enheter. Det kan vara svårt att åstadkomma att informationen i den aktuella handlingen raderas i såväl verksamhetssom säkerhetskopiemiljön. Att kräva att myndigheter organiserar sin säkerhetskopiering på så sätt att varje enskilt fall av gallring av en allmän handling i verksamhetsmiljön ska följas av en motsvarande förstöring av informationen i säkerhetskopiemiljön, är enligt kommitténs uppfattning inte rimligt. Således talar praktiska skäl mot att utgå från den tekniska möjligheten att ta del av informationen vid avgörandet av om en viss handling är gallrad eller inte. Det rimliga torde vara att betrakta en gallringsåtgärd avseende en handling i verksamhets- eller driftmiljön som styrande även beträffande säkerhetskopiemiljön. Man kan här dra en parallell med den traditionella pappersmiljön. En tjänsteman vid en myndighet kan t.ex. – med stöd av ett övergripande beslut om rätt för myndigheten att gallra vissa handlingar – ha beslutat om omedelbar gallring av ett visst dokument. Det kan exempelvis vara fråga om en handling som har ringa betydelse för myndighetens verksamhet, t.ex. ett reklamblad. Handlingen har kommit in till myndigheten och är därför allmän men behöver inte diarieföras och inte heller sparas. Beslutet kommer till uttryck genom att tjänstemannen fysiskt placerar det aktuella dokumentet i sin papperskorg. Så länge dokumentet befinner sig i papperskorgen finns det rent faktiskt åtkomligt för myndigheten. Även då dokumentet, tillsammans med en stor mängd andra papper, placeras i myndighetens uppsamlingsplats för återvinningspapper finns det en teoretisk möjlighet för myndigheten att plocka fram dokumentet. Trots den teoretiska möjligheten att ta fram dokumentet måste handlingen rimligen uppfattas som gallrad genom tjänstemannens åtgärd. Enligt kommitténs mening talar övervägande skäl för att samma betraktelsesätt bör anläggas även i den elektroniska miljön. När tjänstemannen beslutar sig för att placera en handling i form av ett e-postmeddelande i e-postsystemets papperskorg som han sedan tömmer, bör han ansetts ha gallrat meddelandet även om detta i och för sig skulle gå att återskapa via myndighetens säkerhetskopiering. På motsvarande sätt bör gälla att om en användare i en myndighets e-postsystem genom att ställa in den egna datorn så att e-postmeddelanden i hans eller hennes brevlåda tas bort har fattat ett beslut om gallring. Om ett meddelande begärs utlämnat som i sig utgjort en icke sekretessbelagd allmän handling bör således myndigheten inte längre ha rätt att lämna ut e-postmeddelandet även om detta i och för sig vore möjligt att återskapa genom den säkerhetskopierade informationen. Frågan om hur den faktiska möjligheten att ta fram information ska få inverka på frågan om en allmän handling har gallrats eller inte har berörts av Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) i betänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97 s. 126 f.). OSEK har särskilt påtalat att det i elektroniska miljöer kan finnas möjligheter att återskapa information – om än efter ett resurskrävande arbete – exempelvis genom att information på en raderad hårddisk kan återfinnas. Enligt OSEK:s uppfattning borde handlingarna på hårddisken betraktas som gallrade, även om det kan finnas en teknisk möjlighet att återskapa dem. OSEK påpekade även att frågan om vad som avses med förstört eller förlorat enligt definitionen bör skiljas från vilka möjligheter som kan finnas att återskapa innehållet i en felaktigt gallrad handling. Kommittén delar denna bedömning. Det bör enligt kommitténs mening alltså inte vara den i och för sig tillgängliga tekniken som drar gränsen för vilket material som ska vara föremål för allmänhetens insyn.