sou · GWB3125d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Beträffande frågor som gäller det svenska medlemskapet i EU och en stärkt roll för kan konstateras att enligt sina direktiv bl.a. har i uppdrag att förutsättningslöst pröva formerna för arbete med EU- frågor och föreslå de organisatoriska och författningsmässiga förändringar som är nödvändiga för att skall kunna delta i EU-samarbetet på ett effektivt och ansvarsfullt sätt. I den kommitténs uppdrag ingår också att pröva formerna för kontakterna med regeringen. Enligt direktiven skall en utgångs- punkt för arbetet vara att EU- frågorna så långt som möjligt skall integreras i det sedvanliga riksdagsarbetet. En annan utgångspunkt skall vara att tydliggöra roll och stärka inflytande i EU-samarbetet. Mot denna bakgrund ingår inte frågor som rör regeringsformens bestämmelser om förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer i uppdraget enligt dessa direktiv. När det gäller kommunala frågor innefattande regionfrågor, kompetensfördelningsfrågor och kommunalt självstyre, kan konstateras att de i stort faller inom det uppdrag som har. I uppdrag ingår också att bedöma behovet av förändringar i uppgifts- och ansvars- fördelningen mellan de statliga och kommunala nivåerna. I den utsträckning arbete kan komma att förutsätta ändringar i regeringsformen eller i andra författningar av konstitutionell natur bör dessa emellertid hanteras inom ramen för Regeringen avser i sådant fall att genom tilläggsdirektiv komplettera kommitténs uppdrag. Kommittén har en viktig uppgift i att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor och om det svenska folkstyret. Kommittén bör därför bedriva sitt arbete under stor öppenhet och stimulera en författningspolitisk diskussion i hela det svenska samhället. Den nya tekniken erbjuder här stora möjligheter. I det följande redovisas ett antal frågor som kommittén särskilt skall uppmärksamma inom ramen för sitt arbete. Som har nämnts ingår i kommitténs uppdrag att göra en utvärdering och översyn av hela valsystemet. Av central betydelse vid en sådan översyn intar valkrets- indelningen vid val till . Valkretsindelningen har diskuterats . Debatten dominerades fram till 1970- talet av frågan hur en önskvärd proportionalitet skulle kunna uppnås mellan valresultat och riksdagsrepresentation. Sedan det riksproportionella valsystemet tillkom har diskussionen främst rört indelningens betydelse för möjligheterna till kontakt mellan väljare och valda. Frågan har tidigare utretts av bl.a. Nomineringsrätts- och valkretskommittén (SOU 1995:143). Kommittén, som inriktade sitt arbete på de fyra befolkningsmässigt största valkretsarna – , , och – fann att utrymmet för att ändra riksdags- valkretsarna inom ramen för det nuvarande valsystemet var begränsat. Kommitténs kontakter med partiorganisationer i de berörda valkretsarna gav vid handen att frågan om ett förslag till ändring borde anstå. Kommittén lade därför inte fram något förslag utan redovisade endast under vilka förutsättningar en förändring av de fyra riksdagsvalkretsarna kunde komma till stånd. Frågan om en ändring av riksdagsvalkretsarna utreddes senast av författningsutredning (SOU 2002:42) som hade i uppdrag att överväga om de tre största valkretsarna borde minskas. Uppdraget var föranlett av att personvalssystemets genomslag i de största valkretsarna vid valet varit påtagligt lågt. författningsutredning fann dock dels att det saknades politiska förutsättningar för en delning av de största valkretsarna, dels att en ändrad valkretsindelning skulle innebära en rad svårbemästrade problem när det gäller riksproportionaliteten i valsystemet. Något förslag till ändrad valkretsindelning lades därför inte fram. Det står nu kommittén fritt att i samband med översynen av valsystemet förutsättningslöst pröva frågor om ändring av den nuvarande valkretsindelningen vid val till . Som utgångspunkt för uppdraget gäller att valkretsarna bör vara geografiskt sammanhängande och att deras gränser inte bör skära kommun- eller länsgränserna. Ett omfattande underlag som bör vara av intresse för kommittén finns i tidigare utredningars betänkanden. Vid val tillämpades fullt ut det nya valsystemet med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Syftet med personvalsinslaget är dels att väljarna skall ges bättre möjligheter att påverka vilka som skall representera dem, dels att förstärka kontakterna mellan väljare och valda. För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som skall bli valda har det införts en spärr för personrösterna. Spärren har satts till vid riksdagsval och till vid övriga val. I kommitténs uppdrag ingår att se över personvalets utformning. En särskild uppgift är att överväga om spärrarnas nivåer är de lämpligaste med hänsyn till syftet med spärrarna. Kommittén bör beakta vilken effekt en ändrad valkretsindelning kan komma att få på personvalsinslaget i valsystemet. Här kan nämnas att låtit utarbeta rapporten 2002 (2003/04:URD6), som innehåller en uppföljning och utvärdering av personvalet val till samt kommun- och . Valsystemet till är proportionellt. Avsikten med det proportionella valsystemet är att skapa styrkeförhållanden mellan partierna i som rättvist återspeglar de av väljarna avgivna rösterna i valet. Systemet med utjämningsmandat syftar till att uppnå den riksproportionalitet som har ansetts önskvärd, men innebär att sambandet mellan t.ex. en av väljaren avgiven personröst och vem som blir vald riskerar att bli otydligt. Utredningen skall därför göra en översyn av systemet med utjämningsmandat. I det sammanhanget kan det finnas anledning att överväga om antalet riksdagsledamöter behöver ändras. Utredningen är därför oförhindrad att pröva även frågor om antalet riksdagsledamöter. Principen om proportionalitet har ett viktigt undantag i fyra- procentspärren. För att delta i mandatfördelningen krävs att ett parti har fått av de avgivna och giltiga rösterna i riket. Som undantag från fyra-procentspärren gäller att ett parti som fått av rösterna i en valkrets deltar i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i den valkretsen. Fyra-procentspärren motiverades vid tillkomsten av det nuvarande valsystemet av ett krav på att valsystemet skulle ge möjlighet att bilda regeringar med goda möjligheter att tolereras av och där finna stöd för sin politik. Det ansågs därför nödvändigt med vissa spärrar som utestängde mycket små partier från representation i . Sedan det nuvarande valsystemet med riksproportionalitet och fyra-procentspärr infördes har i stort sett alltid styrts av minoritetsregeringar. De majoritetsregeringar som bildats har varit koalitionsregeringar mellan flera partier. Trots att under långa perioder styrts av minoritetsregeringar har regeringskriserna i internationell jämförelse varit få. Kommittén bör förutsättningslöst utvärdera hur valsystemet har påverkat demokratins funktionssätt och pröva vilka förändringar av valsystemet som kan vara önskvärda. Kommittén bör studera exempel och erfarenheter från andra länder. Här kan nämnas att , bl.a. mot bakgrund av motioner om valsystemet, i en promemoria låtit sammanställa uppgifter och erfarenheter av det tyska valsystemet (2002/03:URD2). I samband med att kommittén ser över valsystemet i stort är det naturligt att den också utreder frågan om hur valen till respektive landstings- och kommunfullmäktige tidsmässigt förhåller sig till varandra. I uppdraget ingår även att i det sammanhanget beakta valen till . Frågan om skilda valdagar för respektive landstings- och kommunfullmäktige utreddes senast av författningsutredning. Majoriteten av kommitténs ledamöter tog ställning för en gemensam valdag och kommittén lade inte fram något förslag till ändring av nuvarande ordning (SOU 2002:42). Utredningen inhämtade ett omfattande forskningsunderlag som ur ett statsvetenskapligt perspektiv belyser olika frågeställningar med anknytning till skilda valdagar. Detta underlag bör kunna vara av intresse för kommittén (SOU 2001:65). I samband med detta bör kommittén även beakta det låga valdeltagandet i valen till . första svenska valet till uppgick till . val till sjönk valdeltagandet till och val sjönk det ytterligare, till . Detta är en oroande utveckling. Mot denna bakgrund är det angeläget att kommittén analyserar orsakerna till det låga och sjunkande valdeltagandet. Här kan nämnas att valdeltagandet val till har analyserats av Rådet för utvärdering av val (SOU 2000:81). Härutöver står det kommittén fritt att pröva även andra valfrågor som rör eller har anknytning till valsättet. Till de åtgärder som bör övervägas i syfte att stärka regeringens handlingsmöjligheter hör en effektivisering av upplösningsinstitutet. Enligt nuvarande regler i 3 kap. 4 § RF har regeringen möjlighet att utlysa extra val mellan de ordinarie valen. Om regeringen utnyttjar denna möjlighet, skall val hållas . Möjligheten att upplösa och anordna extra val är det yttersta instrumentet för att under en löpande mandatperiod lösa en parlamentarisk kris eller ett parlamentariskt dödläge. Extra val aktualiseras främst i en situation då en konflikt uppstått mellan och regeringen i en viss fråga och denna fråga har en sådan politisk tyngd att regeringens ställning påverkas. Även i andra situationer då den parlamentariska situationen har starkt förändrats kan i undantagsfall ett nyval vara en lösning. Med nuvarande valsystem är emellertid upplösningsinstitutet av begränsat värde. Efter ett extra val löper ju inte någon fullständig mandatperiod för den nyvalda utan valperioden begränsas till den tid som återstår till nästa val. Valperioden kan alltså bli mycket kort. Detta begränsar i betydande utsträckning regeringens benägenhet att utlysa extra val. Mot denna bakgrund bör kommittén överväga ändringar av de nuvarande bestämmelserna om extra val. Flera av de frågor som ingår i kommitténs uppdrag aktualiserar även frågor som rör regleringen av den kommunala demokratin. En sådan fråga är frågan om extra val i kommuner och landsting. var det möjligt att hålla kommunala extra val i samband med att större ändringar i den kommunala indelningen genom- fördes. Bestämmelserna härom togs emellertid bort genom indelningslag bl.a. eftersom det bedömdes att större indelnings- ändringar inte skulle förekomma särskilt ofta . På nivå finns det alltså inte någon möjlighet till extra val. Däremot kan fullmäktige enligt 4 kap. 10 a § 1 kommunallagen (1991:900) återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige. Frågan om kommunala extra val har behandlats av och . pekade i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) på extra val som ett sätt att vitalisera den kommunala demokratin. har i sitt betänkande Ändrad indelning? (SOU 2002:33) föreslagit att regeringen i samband med ett beslut om ändring av indelningen i kommuner och landsting också skall ha möjlighet att under vissa förutsättningar besluta om extra val. Vidare har konstitutions- utskottet i ett tillkännagivande uttalat att regeringen bör låta utreda frågan om kommunala extra val (bet. 2003/04:KU3, rskr. 2003/04:33 och 34). Mot denna bakgrund är det naturligt att kommittén, i samband med att den ser över valsystemet i stort, på nytt överväger frågan om kommunala extra val. Kommittén bör vid sina överväganden beakta att parlamentarismens principer inte tillämpas i kommuner och landsting. Kommittén skall också överväga om det finns anledning att ändra de kriterier som gäller för rösträtt och valbarhet i kommunala val, t.ex. kravet på att utlänningar som inte är unions- medborgare eller medborgare i eller , måste ha varit folkbokförda i landet i följd före valdagen för att ha rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige. Frågan har behandlats av Kommittén om medborgarskapskrav, som i betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106) föreslog att treårsregeln skulle avskaffas. Även har i betänkandet Att vara med på riktigt (SOU 2001:48) föreslagit att treårsregeln skall avskaffas. Förslagen har emellertid inte lett till lagstiftning. I kommitténs uppdrag ingår också att överväga om det finns anledning att ändra de kriterier som gäller för rösträtt och valbarhet i riksdagsval och val till . Härutöver står det kommittén fritt att ta upp även andra valfrågor som rör eller har anknytning till den kommunala demokratin. Efter ett tillkännagivande från tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att sammanställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i och i andra länder. Utvärderingen skulle ligga till grund för en översyn av gällande regler och ett övervägande av behovet av författnings- ändringar. Övervägandena skulle också innefatta frågan om vilket minoritetsskydd som behövs. Utredningen, som antog namnet Folkomröstningsutredning, har avlämnat betänkandet Folket som rådgivare och beslutsfattare (1997:56). I betänkandet ansåg utredningen att det inte fanns anledning att överväga någon principiell förändring av möjligheten till beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor enligt 8 kap. 15 § RF. Utred- ningen ansåg emellertid att det borde vara möjligt att anordna beslutande folkomröstningar utöver vad som är möjligt. Förslaget ledde dock inte till lagstiftning. Som har nämnts har i ett tillkännagivande angett att regeringen på nytt bör låta utreda folkomröstnings- institutet (se bet. 2000/01:KU11, rskr. 2000/01:149). Mot denna bakgrund har kommittén i uppdrag att förutsättningslöst se över bestämmelserna om folkomröstningsinstitutet. Kommitténs arbete bör bygga på och följa upp Folkomröstningsutrednings arbete. I kommunallagstiftningen finns det bestämmelser som gör det möjligt för kommuner och landsting att anordna folkomröstningar. har ett knappt sjuttiotal sådana folkomröstningar hållits i olika frågor. finns också bestämmelser om s.k. folkinitiativ till folkomröstning. Enligt bestämmelserna får ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga väckas i fullmäktige av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen om kommunala folkomröstningar. Bestämmelserna bygger på frivillighet i den meningen att fullmäktige kan välja att avslå eller bifalla initiativtagarnas begäran om folkomröstning. I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) uttalade regeringen bl.a. att den ansåg att medborgarnas möjligheter att få till stånd en folkomröstning måste stärkas och att regeringen avsåg att återkomma till rörande frågan om folkinitiativ. uttalade i samband med behandlingen av propositionen att utskottet ansåg att den fortsatta beredningen av frågan i borde syfta till ett förslag av innebörd att folkomröstning skall hållas om av de röstberättigade begär det (bet. 2001/02:14, rskr. 2001/02:190). Mot denna bakgrund har inom utarbetats en promemoria (Ds 2004:4) som innehåller förslag till nya bestämmelser om folkinitiativ. Promemorian har remissbehandlats. I samband med att kommittén ser över folkomröstnings- institutet i stort är det naturligt att den också ser över frågan om det kommunala folkomröstningsinstitutet samt frågan om s.k. folkinitiativ. Regeringen har enligt 1 kap. 6 § RF till uppgift att styra riket och är i enlighet med parlamentarismens principer ansvarig inför riks- dagen. Att regeringen utövar sin makt under ansvar inför framgår av reglerna i 12 kap. RF om kontrollmakt. Av särskilt stor betydelse är reglerna om misstroendeförklaring som gör det möjligt för att framtvinga enskilda regerings- ledamöters eller hela regeringens avgång. En fråga som har diskuterats länge och som utgör en av de viktigaste delarna i vårt parlamentariska system är proceduren för regeringsbildning. Även denna fråga skall tas upp i kommitténs arbete. Den nuvarande ordningen infördes genom regeringsformen och innebär bl.a. att den av talmannen föreslagna statsminister- kandidaten inte måste ha ett uttryckligt stöd av en majoritet i . Förslaget är i stället godkänt om inte mer än hälften av ledamöter, dvs. 175, röstar mot det. Omröstningsproceduren i om en statsminister- kandidat är konstruerad på samma sätt som en omröstning efter ett yrkande om misstroendeförklaring. Som framgått ovan kan de som inte positivt stöder den föreslagna statsministerns kandidatur men som mot bakgrund av det parlamentariska läget accepterar talmannens förslag som det korrekta, liksom de som är beredda att politiskt tolerera den regering statsministerkandidaten avser att bilda, avstå från att rösta. Regeringsformen innehåller inga bestämmelser med krav på att en regering med automatik måste avgå efter ett val. som inte på eget initiativ väljer att avgå kan därför sitta kvar vid regeringsmakten och avvakta utgången av en eventuell misstroendeförklaring i . I debatten har det nu förts fram krav bl.a. på att regeringen alltid skall avgå i samband med ett val och att talmannen på vanligt sätt efter valet skall få i uppdrag att leda arbetet med regerings- bildningen. Det har också framförts krav på att omröstnings- reglerna bör ändras så att regeringen måste ha ett aktivt stöd av . Bestämmelserna om regeringsbildningen skall kunna tillmötesgå parlamentarismens grundläggande krav på att den sittande regeringen åtminstone skall tolereras av den folkvalda och kravet på att regeringsbildningen och regeringsarbetet skall fungera effektivt. Eventuella förändringar måste vägas mot dessa intressen. Bestämmelserna om negativ parlamentarism kan heller inte ses för sig utan måste bedömas i ljuset av hur valsystemet i övrigt är utformat. Mot denna bakgrund bör kommittén studera hur bestämmelserna om regeringsbildning och om misstroende- förklaring har tillämpats . I kommitténs uppdrag ingår att föreslå de förändringar som kan anses motiverade. Här kan nämnas att låtit utarbeta rapporten och regeringsbildning (2003/04:URD3) som bör kunna vara av intresse för kommittén. Som har nämnts ovan är det enligt 1 kap. 6 § RF regeringen som styr riket under parlamentariskt ansvar inför . För att skall kunna fullgöra sin uppgift att granska och kontrollera regeringen står enligt 12 kap. RF flera instrument till dess förfogande; kontrollmakten utövas genom konstitutions- utskottets granskning, misstroendeförklaring, ombudsmän (), samt riksdagsledamöternas interpellationer och frågor till statsråden. Utöver kontrollmakten finns flera andra instrument som reglerar förhållandet mellan regeringen och . Det gäller t.ex. regeringens skyldighet att informera och samråda med om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Ett annat exempel är s.k. tillkännagivanden, dvs. att ger regeringen till känna att t.ex. en viss åtgärd bör vidtas eller att regeringen bör beakta ett visst förhållande. I samband med att kommittén ser över valsystemet och bestämmelserna om regeringsbildning är det naturligt att den också i stort ser över regeringens förhållande till . I uppdraget ingår att föreslå de förändringar som kommittén finner motiverade. Ytterligare en fråga som kommittén skall se över gäller regeringens utnämningsmakt. har, som tidigare nämnts, i ett tillkännagivande angett att regeringen borde utreda frågan om tillsättning av högre statliga tjänster och återkomma till med förslag till åtgärder som ökar öppenheten vid tjänstetillsättningar (bet. 2003/04:KU11, rskr. 2003/04:173). Domstolarnas roll i det konstitutionella systemet När det gäller fri- och rättighetsfrågor och domstolarnas roll för skyddet av dessa har ett tämligen omfattande utredningsarbete pågått i stort sett ända sedan regeringsformen antogs 1974. har särskilt frågor om domstolarnas roll i det konstitutionella systemet varit aktuella. Beträffande frågan om domstolarnas och andra myndigheters skyldighet till normkontroll genom lagprövning, 11 kap. 14 § RF, har det bl.a. förts fram att detta institut bör förstärkas i syfte att stärka skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna. I diskussionen har också förts fram att det i borde inrättas en författningsdomstol med uppdrag att kontrollera regeringsformens efterlevnad, framför allt genom en kontroll av normer och av att reglerna om grundläggande fri- och rättigheter efterlevs. har, bl.a. mot bakgrund av de ovan nämnda diskussionerna, i ett tillkännagivande uttalat att regeringen borde ges i uppdrag att låta utreda frågor om skyldigheten enligt 11 kap. 14 § RF för domstolar och andra offentliga organ att i vissa fall inte tillämpa en föreskrift och om undantaget från denna skyldighet, det s.k. uppenbarhetsrekvisitet (bet. 2000/01:KU11, rskr. 2000/01:149). Uppenbarhetsrekvisitet borde enligt belysas, inte minst med hänsyn till att införlivats med svensk rätt och att anslutit sig till EU. uttalade också att utredningen borde undersöka på vilket sätt en förstärkt lagprövning bör kunna utövas och att detta t.ex. borde kunna innefatta överväganden kring Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning bör ske inom det vanliga domstolsväsendet. underströk att det är angeläget att man belyser möjligheterna att även fortsättningsvis garantera domstolsväsendets självständighet och undvika politisering av domstolarna. Mot denna bakgrund har kommittén i uppdrag att utreda frågorna om lagprövning och om det finns behov av en författnings- domstol. En översyn av domstolarnas lagprövning och behovet av en författningsdomstol aktualiserar även frågan om det finns behov av att tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. I debatten har det bl.a. gjorts gällande att domstolarnas ställning kommer till ett alltför knapphändigt uttryck i regeringsformen. Här kan konstateras att bestämmelser om rättskipning och förvaltning finns i 11 kap. RF. Härutöver finns bestämmelserna i 1 kap. 8 § RF, där det föreskrivs att det för rättskipningen skall finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter, samt i 2 kap. 11 § RF där det föreskrivs att en domstol inte får inrättas för redan begången gärning och inte heller för en viss tvist eller i övrigt för visst mål. Mot denna bakgrund finns det nu skäl att överväga om det bör införas ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen om domstolarna. Ett sådant kapitel skulle kunna markera domstolarnas särställning i förhållande till andra myndigheter, innehålla förklaringar om domarnas oberoende och oavsättlighet, ge uttryck för domstolarnas roll i det konstitutionella systemet samt möjligen också översiktligt beskriva deras förhållande till och . Kommittén skall på lämpligt sätt samråda med . Kommittén bör även uppmärksamma behovet av samråd med sådana utredningar som initieras under kommitténs arbete och som kan ha samband med dess uppdrag. Kommittén har en viktig uppgift i att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor och om det svenska folkstyret. Kommittén bör därför bedriva sitt arbete under stor öppenhet och stimulera en författningspolitisk diskussion i hela det svenska samhället. Den nya tekniken erbjuder här stora möjligheter. Kommittén är oförhindrad att arbeta med referens- och arbets- grupper. I har eftersträvats bred politisk enighet inför ändringar av konstitutionella regler och andra bestämmelser av central betydelse för demokratins och parlamentarismens funktionssätt. Kommittén skall därför sträva efter att finna samlade lösningar på de frågor som omfattas av dess uppdrag. Kommittén skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade. Om kommittén bedömer det som lämpligt står det kommittén fritt att redovisa sitt arbete i ett eller flera delbetänkanden. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . Regeringsformen – nuvarande lydelse 1 kap. Statsskickets grunder 1 § All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.