sou · GWB39 · 2009-01-01 00:00:00 — En myndighet för all trafik SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en trafikinspektionsorganisation. Till särskild utredare förordnades generaldirektören och chefen för . Som experter förordnades byrådirektören , ; avdelningschefen , ; avdelningschefen , Luftfartsstyrelsen; direktören , ; kanslirådet , ; avdelningschefen , ; chefsjuristen , Järnvägsstyrelsen; ämnesrådet , ; och trafiksäkerhetsexperten , Vägtrafikinspektionen. entledigades som expert. förordnades rättssakkunnige , och ställföreträdande sjösäkerhetsdirektören , , som experter. Som huvudsekreterare anställdes verksplaneraren . Som sekreterare anställdes verksjuristen . I utredningens arbete har även deltagit transportanalytikern , och redaktören , Scripta mandata. Utredningen har antagit namnet . Utredningen avlämnar härmed sitt delbetänkande Transport- inspektionen – En myndighet för all trafik (SOU 2008:9). Bakgrund till uppdraget........................................................... Uppläggning av arbetet............................................................ Begrepp och definitioner ......................................................... 2.1Motiv för en trafikslagsövergripande 2.2 Några principfrågor ................................................................. 2.2.1 Normgivning och tillsyn i samma myndighet ............ 2.2.2 Tillsynsansvaret bör kopplas till det övergripande ansvaret för normgivningen ......................................... 2.2.3 Transportsektorn eller annan sektor? 2.2.4 Bör all normgivning, tillståndsgivning och tillsyn 2.3 Vilka verksamheter bör ingå i myndigheten?......................... Analys av verksamheten ............................................... 2.3.3 Verksamheter som bör ingå ......................................... 2.4Andra organisationsförändringar inom sektorn kan 2.5 Nya behov av samverkan mellan myndigheter....................... En gemensam trafikinspektionsorganisation – Myndigheten och dess uppgifter............................................. Särskilda överväganden för vissa befintliga Förslag som berör hela verksamhetsområdet ......................... Körkorts- och yrkestrafikverksamheten ..................... 4.5.3 Kontroll av arbetstider på väg och hos företag samt kontroll av fordon på väg..................................... Finansiering av järnväg........................................................... Finansiering av luftfart........................................................... Finansiering av sjöfart............................................................ 6.3Svårt att genomföra integrerad organisation och samlad Lokalisering av huvudkontoret ............................................. Kostnader och intäkter för staten......................................... 7.2Kostnader och intäkter för kommuner, landsting, företag och enskilda ............................................................... Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ......................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ 7.5Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet................................................................ 7.6Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till Brottslighet och brottsförebyggande arbete ........................ Särskilt yttrande av ..................................... Särskilt yttrande av .................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2007:105 ................................ Vårt uppdrag är att utreda ansvar och uppgifter för en ny inspek- tionsmyndighet för samtliga trafikslag – järnväg, luftfart, sjöfart och väg. Verksamheten ska omfatta norm- och tillståndsgivning samt tillsynsregler Myndigheten ska också vara registermyndighet och företräda i de organisationer där regelutveckling inom myndighetens ansvarsområde sker. Den nya verksamheten ska inleda sin verksamhet . Vi har valt att kalla myndigheten . I detta delbetänkande redovisas de förslag och den information som krävs för att regeringen ska kunna fatta beslut om att inrätta den nya myndigheten. Huvudbetänkandet ska redovisas och kommer att innehålla fördjupade förslag och kompletterande information, inklusive förslag till författningstexter. Huvudbetän- kandet kommer också att innehålla ett förslag till ansvarslagstift- ning inom vägområdet. I det efterföljande arbetet utformas organisation och styrprinciper som ska fungera för den nya myndigheten. Dessutom förbereds överföring av personal och rekrytering till nyckel- befattningar genomförs. Slutligen upprättas ett definitivt förslag till budget . Motiv till att bilda en trafikslagsövergripande inspektion Ett principiellt viktigt krav är att det råder ett oberoende mellan den organisation som utövar tillsyn och den verksamhet som till- synen avser. har detta säkerställts genom att Järnvägs- styrelsen och Luftfartsstyrelsen har inrättats. När Transportinspektionen bildas skapas ett sådant oberoende också för sjö- och vägtransportsektorn. Normgivning och tillsyn kommer därmed att bedrivas självständigt från infrastrukturförval- tare och transportansvariga inom hela transportsektorn. I det följande presenteras våra förslag. En ny myndighet med ansvar för normgivning, tillståndsgivning och tillsyn inom transportområdet bildas. Kärnverksamheten ska avse följande: Systemkrav på infrastruktur, fordon m.m. Krav på organ och individer som ska verka i systemet Nyttjande av infrastruktur och andra funktioner Villkor för resenärer och de som köper godstransporttjänster. inom sitt ansvarsområde verka för att de transportpolitiska målen uppnås och särskilt verka för ökad säkerhet, förbättrat skydd, minskad miljöpåverkan samt en väl fungerande marknad för verksamhetsutövare och kunder för de fyra trafikslagen, ansvara för de register som behövs för att utöva kärnverksam- heten eller som behövs som ett inslag i denna, svara för omvärldsbevakning inom sitt verksamhetsområde och samla in och redovisa statistik som stödjer och följer upp kärn- verksamheten, svara för verksamhetsnära forskning och utveckling inom myn- dighetens verksamhetsområde. , och bör tills vidare ha ansvaret för övergripande samhällsmotiverad transportforskning. ska följa utvecklingen av den internationella regleringen inom transportområdet och delta som expert eller direkt företräda i utvecklingen av normer inom EU och andra interna- tionellt reglerande organ, ska fullgöra de uppgifter som i egenskap av medlemsstat har ålagts enligt relevanta EG-rättsakter m.m. den mån dessa uppgifter inte fullgörs på annat sätt enligt lag eller förordning samt ansvara för de uppgifter som enligt rättsakterna ligger på en behörig myndighet, får överlägga med transportmyndigheter i andra länder och handlägga internationella ärenden inom sitt ansvarsområde. Ärenden av större ekonomisk betydelse eller av utrikes- eller transportpolitisk betydelse ska underställas regeringen, ska initiera ändringar i det svenska och internationella regel- verket. Transportinspektionen ska ha de uppgifter som behövs för att säkerställa dess kärnverksamhet men ska inte ha ett särskilt utpekat sektorsansvar inom sitt område. Sektorsansvaret tolkas olika inom de olika trafikslagen och är otydligt. Det allmänt formulerade ansvaret bör ersättas med tydligt definierat ansvar och tydliga uppgifter för berörda myndigheter. Förslag som berör samtliga transportslag Tranportinspektionen övertar sådana utredningar av olyckor och tillbud som ligger på Luftfartsstyrelsen och Sjöfartsinspektio- nen. Detsamma gäller den statistik över olyckor, tillbud m.m. som ställs samman av dagens inspektioner och samt den rapportering som dessa myndigheter gör till myndigheter, andra berörda samt internationella organ. överta det finansieringsansvar för Statens () verksamhet som Luftfartsstyrelsen (), Sjö- fartsverket genom () och Ban- verket () nu har och kommer därmed att svara för av bidragen till verksamheten, kunna utföra utredningar av olyckor och tillbud som inte utförs av SHK. Inspektionen ska bistå i utredningen av olyckor när SHK så önskar, tills vidare ha ett ansvar för krisberedskap för flyg inom samverkansområdena Skydd, undsättning och vård samt Transporter, ansvara för transportrelaterade delar av normgivning, tillsyn och tillståndsgivning som rör transporter av farligt gods. Transportinspektionen ska också ansvara för normgivning, till- syn och tillståndsgivning som avser skydd inom transport- sektorn. överta och rätt att meddela föreskrifter om genomförande av förstudie och järnvägsutredning enligt förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg respektive genomförande av förstudie och vägutredning samt övriga bemyndiganden enligt vägkungörelsen (1971:954) som har anknytning till byggande av väg. Om det genomförs en ytterligare förändring av myndighets- strukturen inom transportsektorn bör hemvisten för krisberedskap inom samverkansområdet Transporter övervägas. I avvaktan på en fortsatt översyn av transportsektorns organisa- tion och en eventuell översyn av planerings- och fastställelse- processen bör behålla ansvaret för att fastställa arbets- planer på vägområdet och ansvaret för att fastställa järn- vägsplaner. Detsamma gäller prövningar och beslut i övrigt som ansluter till fastställelsen. Verksamheten vid Järnvägsstyrelsen förs i sin helhet över till Transportinspektionen och Järnvägsstyrelsen läggs därmed ner. I samband med att Transportinspektionen bildas ska, utöver förslagen som berör hela verksamhetsområdet, följande ändringar i ansvarsfördelningen göras inom sektorn: rätt att meddela föreskrifter om de uppgifter som ska lämnas av den som bedriver verksamhet enligt järnvägslagen (2004:519) förs till Transportinspektionen. Bemyndigandet utvidgas till att omfatta hur infrastrukturförvaltare ska kunna få den information som behövs för att förvalta infra- strukturen. ansvar för att trafiksäkerhetsarbetet inom den svenska järnvägssektorn samordnas upphör, liksom ansvaret för att den lokala, regionala, interregionala och internationella järn- vägstrafiken samordnas. Verksamheten vid Luftfartsstyrelsen förs över till Transport- inspektionen förutom vad gäller ansvaret för det nationella ambulansflyget, SNAM. Luftfartsstyrelsen läggs därmed ner. Ansvar och uppgifter för förs över till Transportinspektionen. Dessutom förs ansvaret för sjöfarts- registret samt hanteringen av kustfartstillstånd över till Transport- inspektionen. All verksamhet inom Vägtrafikinspektionen samt vid (författningsreglerad register-, administrations- och informationsverksamhet) och förarenhet (förarprov och tillsyn över trafikskolor m.m.) förs över till Transportinspektionen. Inom enheten Samhälle och trafik förs följande verksamheter över till Transportinspektionen: Hela verksamheten inom sektionen Körkort (förvaltning, utveckling och expertstöd inom områdena körkort och trafik- medicin). Hela verksamheten inom sektionen Fordon (förvaltning, utveckling och tillämpning av föreskrifter inom fordonsteknik- området). Huvuddelen av verksamheten vid sektionen Trafik (förvalt- ning, utveckling och tillämpning av föreskrifter inom yrkes- trafikområdet samt tillämpning av viss annan trafiklagstift- ning). Del av verksamheten vid sektionen Miljö (förvaltning, utveck- ling och tillämpning av miljörelaterade föreskrifter m.m. inom fordonsområdet). En mindre del av verksamheten vid sektionen Bro- och tunnel- teknik (föreskrifter om tekniska egenskapskrav för byggnads- verk). En del av verksamheten trafiksäkerhetsanalys (bland annat statistik över och analys av trafikolyckor). Administrationen om den rikstäckande databasen för trafik- föreskrifter, RDT. Inom enheten Support förs följande verksamheter över till Transportinspektionen: Del av verksamheten vid sektionen Förvaltningsrätt (förvalt- ningsjuridiskt expertstöd till bland annat myndighetsdelen av Samhälle och trafik, , Förarenheten samt huvud- kontoret). Del av verksamhet vid avdelningen Informationsteknik (IT- funktioner som huvudsakligen stöder den föreslagna verksam- heten vid Transportinspektionen). Del av övriga funktioner inom Support (administ- rativa resurser m.m. kopplade till den föreslagna verksamheten vid Transportinspektionen). Resurser för omvärldsbevakning, statistik, verksamhetsnära forsk- ning och utveckling, huvudkontorsfunktioner m.m. förs över från till Transportinspektionen i proportion till andelen övrig verksamhet enligt den verksamhetsvolym som uppgifterna har i verksamhetsplan för . ska även fortsättningsvis ansvara för följande myn- dighetsuppgifter: Vägdataverksamheten med bland annat den nationella vägdata- basen, . Löpande beslut om högsta tillåtna hastighet och om vägars bärighetsklass. Ärenden om ändring av väghållaransvar mellan stat, enskilda och kommuner. Tillsyn och tillståndsgivning inom regionala orga- nisation. Förvaltning av skyltfonden. Förutsättningarna för driften och utvecklingen av rapporterings- systemet för skade- och olycksdata, STRADA (Acquisition) bör utredas närmare innan man tar slutlig ställning till huvudmannaskapet för systemet. Det bör också utredas ytterligare hur vägdataverksamheten kan tillgodose beho- ven av sådana uppgifter om väginfrastrukturen som är nödvändiga för myndighetsutövningen på området. förvaltar skyltfonden som ger bidrag till forsk- ning och idéutveckling inom trafiksäkerhetsområdet och finansie- ras med intäkter av försäljning av registreringsskyltar för fordon. Frågan om hur ersättningen för administrationskostnaderna vid ska regleras när denna verksamhet överförs till Transportinspektionen bör utredas ytterligare liksom hur relatio- nerna mellan och skyltfonden i övrigt bör ordnas. De ovan angivna förändringarna innebär en omfattande omstrukturering av myndighetsverksamheten på vägområdet. För att förändringarna ska kunna genomföras på ett effektivt sätt och utan störningar för allmänheten, näringslivet eller samhället i övrigt fordras ett nära samarbete mellan och den nya Transportinspektionen. Det gäller i särskilt hög grad inom IT- området och under själva omställningsprocessen. Men även i ett fortvarighetstillstånd kommer en nära samverkan att vara nödvän- dig för att undvika ineffektivitet, dubblering av resurser och onö- digt krångel för medborgare och näringsliv. All normgivning, tillsyn och prövning av tillstånd och godkännan- den – inklusive provverksamheten – inom körkorts- och yrkes- trafikområdet, som sköts av , respektive länsstyrelserna, förs över till Transportinspektionen. Överföringen av länsstyrelsernas uppgifter till Transport- inspektionen genomförs per . och Försvarsmaktens uppgifter i fråga om utbild- ning och examination kvarstår, liksom den normgivning som ligger på och Kriminalvården. Detsamma gäller tills vidare även . Kontroll av arbetstider på väg och hos företag samt kontroll av fordon på väg ansvar för normgivning och tillstånd m.m. i fråga om kontroll av kör- och vilotider samt flygande inspektion och annan kontroll på väg förs över till Transportinspektionen. Frågan om hur kontrollen av arbetstider, företag, förare och fordon inom yrkestrafiken ska organiseras och finansieras bör prö- vas i ett sammanhang i samband med att och Polisen har avrapporterat sitt regeringsuppdrag att se över kontrollen av kör- och vilotidsreglerna. I en sådan prövning ingår också att föreslå hur ska möta de åtaganden som gjorts inom EU om en stegvis utökning av kon- trollen av kör- och vilotider fram /2012. bemyndigande att meddela föreskrifter enligt förord- ningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. förs över till Transportinspektionen. Detsamma gäller bemyndigande att meddela före- skrifter om vägtunnlar enligt samma förordning och enligt förord- ningen (2006:421) om säkerhet i vägtunnlar. Transportinspektionen övertar också uppgift som tunnelmyndighet enligt förordningen om säkerhet i vägtunnlar. Transportinspektionens verksamhet ska i huvudsak finansieras med avgifter. dagens avgiftssystem och finansiering av verksamheten inom flyg och sjöfart behålls, verksamheten inom järnväg avgiftsbeläggs och huvuddelen av den verksamhet inom vägsektorn som förs till Transportinspektionen och som finansieras med anslag avgiftsbeläggs. Transportinspektionen får själv sätta avgifterna inom de ramar som fastställs av riksdag och regering. Inspektionen bör också få disponera intäkterna. Den förändrade avgiftsbeläggningen införs . Avgiftssystemet för luftfarten och sjöfarten påverkas inte inled- ningsvis av att Transportinspektionen bildas. Den nuvarande debi- teringen av farledsavgifter måste dock delas upp i en del som avser finansiering av Transportinspektionens verksamhet och en del som avser den infrastrukturförvaltning som ansvarar för. bör sjöfartsregistret och de delar som avser Transport- inspektionens ansvar och uppgifter för fritids- och båtsportlivet helt finansieras med avgifter. Transportinspektionens huvudkontor lokaliseras till . Transportinspektionens verksamhet kommer att bedrivas på ett flertal orter för att kunna fullgöra sina uppgifter. Detta delbetänkande beskriver i första hand en förändrad organisa- tion för verksamheter som bedrivs. Vi återkommer till förslag om förändringar i dagens verksamhet i vårt huvudbetän- kande. Det innebär att förslagen i detta delbetänkande får förhållandevis begränsade konsekvenser, totalt sett, och i första hand medför en omfördelning mellan olika statliga verksamheter. Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven (dir. 2007:105), se bilaga 1. Där sägs att uppdraget innebär att förebe- reda och genomföra bildandet av en trafikinspektionsorganisation. Utgångspunkten är att den nya myndighetens verksamhet ska omfatta all norm- och tillståndsgivning samt tillsynsregler för de fyra trafikslagen, med beaktande av deras särskilda förutsättningar. Den nya myndigheten ska vara registermyndighet för de fyra trafikslagen och företräda i de organisationer där regel- utveckling inom myndighetens ansvarsområde sker. Uppdraget gäller med förbehåll för godkännande i de delar där ett sådant behövs. Utredningen ska genomföras i två etapper. I den första etappen ska utredningen lämna förslag till vilka verksamheter som ska föras över till den nya myndigheten, dess ansvarsområden, ansvar för arbetet i internationella organisationer och inom EU, finansie- ringsform och lokalisering. I den andra etappen ska de åtgärder genomföras som krävs för att den nya myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet . Regeringen avser att ge ytterligare direktiv om hur bildandet av den nya myndigheten ska genomföras. I direktiven kallas myndigheten . För att ge en mer omedelbar bild av myndighetens kärnuppgifter har vi valt att i stället kalla myndigheten i vårt betän- kande. tillkännagav att regeringen skulle tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur en gemensam trafikinspektion skulle vara organiserad (Inspektionsverksamheten inom trafikslagen, bet. 2004/05:TU4, rskr. 2004/05:64). Utgångs- punkten var att en gemensam trafikinspektion skulle bildas . Som en följd av detta tillkännagivande gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att undersöka hur man kan inrätta en trafikslagsövergripande organi- sation för inspektionsverksamhet som rör kontroll av krav på säkerhet och skydd inom transportområdet. Uppdraget beskrivs i direktivet Översyn av inspektionsverksamheten för säkerhets- och skyddsfrågor inom transportområdet (dir. 2005:108). förordade i betänkandet Trafik- inspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd inom transport- området (SOU 2007:4) att en gemensam ny myndighet skulle bil- das och att verksamheten skulle samlas till en ort. Detta skulle innebära att Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen läggs ner och att verksamheterna vid dessa myndigheter förs över till den nya myndigheten. och Vägtrafikinspektionen skulle enligt förslaget skiljas från respektive Väg- verket och verksamheterna föras över till den nya myndigheten. Enligt förslag skulle nuvarande skillnader mellan verksamheterna vid inspektionsmyndigheterna i allt väsentligt bestå. Detta skulle exempelvis innebära att merparten av myndighetsutövningen inom vägtrafiken även i fortsättningen skulle ligga kvar på , medan den samlades i den nya myn- digheten för övriga trafikslag. Den nya myndigheten skulle enligt förslaget ha ett sektorsansvar för flyg och eventuellt även för sjö- fart, men inte för övriga trafikslag. Vidare skulle dagens skillnader i finansiering av verksamheten för de olika trafikslagen bestå. Vårt uppdrag är således väsentligt bredare än Trafikinspektions- utredningens, genom att utgångspunkten är att samla all myndig- hetsutövning inom sektorn. Detta innebär dels att myndighetsutövning omfattas, dels att även verksamhet vid andra myndigheter än trafikverken och inspektionsmyndigheterna berörs. Enligt direktiven ska den första etappen redovisas . Vi har kunnat konstatera att en start av myndighetens verk- samhet förutsätter ett regeringsbeslut om att inrätta myndigheten . Vi har därför valt att lämna detta delbetänkande som innehåller de förslag som krävs för att göra ett sådant regeringsbeslut möjligt. Utredningsarbetet har bedrivits i form av en enmansutredning och arbetet inleddes . Arbetet har bedrivits i nära sam- arbete med utredningens experter, som sammanträtt gemensamt fyra gånger fram till delbetänkandet. Däremellan har separata möten hållits med experterna och andra företrädare för de berörda myndigheterna. Experterna har också varit kontaktperso- ner för den omfattande informationsinsamling som skett från berörda myndigheter. Ett viktigt inslag i förberedelserna för den nya myndigheten har varit att inrätta ett antal arbetsgrupper med deltagare från dagens inspektionsmyndigheter och trafikverk. I huvudsak förbereder arbetsgrupperna frågor som gäller utredningens andra etapp. En arbetsgrupp svarar dock för information inom de berörda myndig- heterna och ytterligare en arbetsgrupp arbetar med finansierings- och avgiftsprinciper och har medverkat med underlag till, och beredning av, de förslag som lämnas i denna fråga. Under arbetet med delbetänkandet har vi samrått med utred- ningen om en översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123) samt haft kontakt med utredningen om flygplatsöversyn (dir. 2006:60, dir. 2006:104 och dir. 2007:1), utredningen om den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid (dir. 2006:116 och dir. 2007:69) och helikopterutredningen (dir. 2007:108). Vi har vidare haft samråd med Luftfartsstyrelsen, , , , , , , , länsstyrelserna, , Kust- bevakningen och . Vi har strävat efter ett öppet arbetssätt och har därför också vid ett antal tillfällen infor- merat och tagit emot synpunkter från berörda organisationer inom området. Ytterligare samråd kommer att ske i det fortsatta utred- ningsarbetet. (SOU 2007:4) redovisade en fyllig beskrivning av verksamheterna inom dagens inspektioner. Vår ambition har varit att inte upprepa denna, utan att komplettera och systematisera uppgifterna om de berörda verksamheterna. Eftersom vårt utredningsuppdrag är vidare än Trafikinspektions- utredningens – inte minst inom vägtrafiken – har dock mycket ny information förts till. Behandlingen av vägsektorn blir därför med nödvändighet mer omfattande än behandlingen av övriga trafikslag