sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — Att genomföra förändringen steg- vis eller kan i en del fall vara lämpligt, för att underlätta för myndigheten att anpassa sig till de nya förut- sättningarna. Budgetering, redovisning och uppföljning Kommitténs förslag: En statlig förvaltningsmyndighet som bemyndigats att sälja en vara eller tjänst på en konkurrensutsatt marknad ska i sitt budgetunderlag och årsredovisning dels budgetera, dels särredovisa intäkter och kostnader från varor och tjänster som myndigheten säljer på en konkurrensutsatt marknad. En statlig förvaltningsmyndighet som bemyndigats att sälja en vara eller tjänst på en konkurrensutsatt marknad ska i sin interna redovisning särredovisa intäkter och kostnader från varor och tjänster som den säljer på en konkurrensutsatt marknad. Den interna och externa redovisningen ska ha samma indelning och avgränsning. Det räcker inte med en regel, en definition och en rutin. Det behövs även en struktur för finansiell styrning, redovisning och uppföljning av de konkurrensutsatta säljverksamheterna. Ekonomisk särredovisning av den konkurrensutsatta säljverksamheten är i många avseenden nödvändig. Det gäller oavsett om och reger- ingen inför den huvudregel som föreslår. Det måste finnas en öppenhet i förhållande till marknaden för att förutsättningarna att minska konkurrensproblemen mellan offent- liga och privata aktörer. För befintliga och potentiella konkurrenter medför ökad öppenhet att de varor och tjänster som den statliga aktören säljer och den marknad eller de marknader som denne befinner sig på blir tydligare. Det blir då lättare att ta ställning till detta i det egna agerandet på marknaden eller marknaderna. Öppenhet minskar även risken för att den konkurrensutsatta verksamheten subventioneras med andra medel. Ett bemyndigande för en myndighet att få sälja en vara eller tjänst på en konkurrensutsatt marknad och behålla och disponera avgiftsintäkterna från försäljningen bör, enligt , åtföljas av ett strikt krav på särredovisning av kost- naderna och intäkterna i den berörda verksamheten. Detta är sär- skilt viktigt i de fall då myndigheten också får bestämma avgifts- nivåerna. Vanligt förekommande kritik mot myndigheternas försäljning av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad är risken att de använder anslagsmedel eller andra medel för att kunna sätta låga avgifter på varor och tjänster som de säljer på en konkurrens- utsatt marknad och därmed ge sig själva konkurrensfördelar. vill här peka på att myndigheterna inte får subventionera avgiftsfinansierad verksamhet med anslagsmedel. Det är bara regeringen som kan fatta ett sådant beslut. Det obligatoriska avgiftssamrådet med uppfattas av vissa som en garant för eller legitimering av att myndig- heternas avgifter är korrekt satta eller till och med att det är som bestämmer avgifterna. Denna miss- uppfattning har kunnat användas som ett argument till nackdel för konkurrerande privata aktörer. vill dock framhålla att det huvudsakligen är de säljande myndigheterna som sätter sina avgifter och som själva måste ta ansvar för att avgifterna är korrekt satta i förhållande till regelverket och de ekonomiska mål som regeringen beslutat om. syn- punkter och kommentarer i enlighet med det obligatoriska samrådet är endast en bedömning om redovisade förhållande avseende avgifts- sättningen är rimliga utifrån rådande praxis och regelverk. har övervägt om redovisningskraven i lagen om insyn i vissa finansiella förbindelser67 – transparenslagen –skulle kunna utökas till att omfatta samtliga redovisningsskyldiga statliga förvaltningsmyndigheter. Transparenslagen innebär dock endast en förpliktelse att hålla viss redovisning för att göra insyn möjlig. De redovisningar som de berörda myndigheterna upprättar enligt lagen behöver i normalfallet inte sändas in till vare sig regeringen eller 67 Lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser. Däremot måste de sändas till på begäran. menar att det inte räcker att myndig- heternas endast – på begäran – ska behöva redovisa sina kon- kurrensutsatta verksamheter. Regeringens styrning och krav på redovisning av myndigheternas konkurrensutsatta säljverksamheter bör, enligt kommittén, hållas samman i ett och samma system som övrig verksamhet. Därför finns det klara fördelar med att i stället för att utöka tillämpningen av transparenslagens krav, göra vissa förändringar och kompletteringar inom ramen för den befintliga styrningen och uppföljningen av myndigheternas verksamheter. föreslår därför att myndigheterna i budgeten för avgiftsfinansierad verksamhet ska budgetera och sär- redovisa intäkterna från sina konkurrensutsatta säljverksamheter. Budgeten för myndigheternas avgiftsbelagda verksamheter bör ha en (eller flera) särskilda avgiftsområden för myndigheternas intäkter och kostnader från varor och tjänster som säljs på en konkurrens- utsatt marknad. Sådana varor och tjänster som sinsemellan saknar naturligt samband, och därför kan anses befinna sig på olika mark- nader, bör inte redovisas inom ett och samma avgiftsområde. Förslaget innebär att myndigheterna i sina årsredovisningar ska särredovisa intäkterna och kostnaderna från de konkurrensutsatta säljverksamheterna. Det kräver att myndigheterna avgränsar de varor och tjänster som säljs på konkurrensutsatta marknader från andra avgiftsbelagda verksamheter. Att konkurrensutsatta verksam- heter och icke konkurrensutsatta verksamheter har skilda avgifts- områden innebär även att eventuella underskott i de konkurrens- utsatta verksamheterna inte kan kompenseras av avgiftsintäkter från verksamheter som inte är konkurrensutsatta. Förslaget innebär också att varje enskilt avgiftsområde för varor och tjänster som säljs på en konkurrensutsatt marknad ska ha ett eget ekonomiskt mål. Den befintliga huvudregeln, om inget annat ekonomiskt mål har bestämts, är att det är full kostnadstäckning som gäller. har bedömt att det ekonomiska målet full kostnadstäckning inte kolliderar med statstödsreglerna. konstaterar därför att det ekonomiska målet för varor och tjänster som säljs på en konkurrensutsatt marknad även i fortsättningen ska vara full kostnadstäckning. Myndigheterna bör dessutom, förutom att redovisa intäkterna från försäljningen av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad, särredovisa kostnaderna för att producera samma varor och tjänster. I redovisningskravet ingår som en naturlig del att myndig- heterna i en kommentar till resultatet för konkurrensutsatt avgifts- belagd verksamhet – inom respektive avgiftsområde – redovisar från vilka varor och tjänster som avgiftsintäkterna kommer. Förslaget är avsett att skapa möjlighet för regeringen att, efter ett bemyndigande om att en myndighet får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad, styra, kontrollera, samt ompröva dessa verksamheter. Förslaget är även avsett att ge myndigheter, företag och medborgare möjlighet till insyn i dessa verksamheter och vilka marknader som myndigheten konkurrerar med andra. Om förslaget genomförs underlättas även möjligheterna att bedöma förekomsten av eventuell korssubventionering. För att syftet med förslaget om särredovisning i den externa redo- visningen av myndigheternas försäljning av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad ska uppnås, måste myndigheterna ha motsvarande krav på avgränsning och särredovisning i sin interna redovisning. Det ska alltså finnas en tydlig koppling mellan myndig- hetens interna och externa redovisning. I flera olika sammanhang har regeringen och olika aktörer före- slagit att myndigheternas konkurrensutsatta säljverksamheter internt i myndigheten ska vara organisatoriskt åtskilda från annan verk- samhet. Förslagen har syftat till att undvika olika former av samman- blandning av uppgifter och rollkonflikter mellan myndighetens olika verksamheter m.m. anser dock att endast en organisatorisk uppdelning av verksamheterna inte behöver betyda att verksamheterna hålls redovisningsmässigt åtskilda. Det är, enligt kommitténs bedömning, viktigare att de olika verksam- heterna hålls åtskilda och särredovisas internt i myndigheten på motsvarande sätt som i förslaget ovan om den externa redo- visningen än att den är organisatoriskt åtskiljd. Kommitténs förslag: Den upphandlande enheten staten antar riktlinjer för intern upphandling som bygger på upphandlings- lagstiftningens principer. Det uppstår problem när en och samma förvaltningsmyndighet är beställare eller upphandlare och anbudsgivare eller utförare av de varor och tjänster som upphandlas i konkurrens med privata företag. har även uppmärksammats på sådana konkurrensproblem som uppstår för privata företag som på en konkurrensutsatt marknad säljer motsvarande varor och tjänster som en statlig förvaltningsmyndighet. Problemen i båda situationerna uppfattas som konkurrenssnedvridande till de statliga myndigheternas fördel och har att göra med tillämpningen av upphandlings- lagstiftningen. När – som – koncernperspektivet tillämpas på den inom- statliga upphandling kan det ge myndigheter som även säljer samma varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad, eller som har konkurrenter på den privata marknaden, konkurrensfördelar i förhållande till privata företag. Konkurrensfördelen uppstår genom att myndigheterna kan sälja sina varor och tjänster direkt till en annan statlig förvaltningsmyndighet, utan att detta behöver föregås av en upphandling i konkurrens. I detta sammanhang kan man alltså säga att det regelverk som har till syfte att stärka kon- kurrensen mellan olika aktörer på den utomstatliga marknaden kan utestänga samma aktörer från den inomstatliga marknaden. Ett företag som i realiteten kan erbjuda varor och eller tjänster i konkurrens med statliga myndigheter är på så sätt utestängt från en del av marknaden. konstaterar att upphandlingslagstiftningen inte anses tillämplig vid intern upphandling mellan statliga för- valtningsmyndigheter. Att köpa varor och tjänster av andra enheter inom samma juridiska person är i upphandlingslagstiftningens mening ingen upphandling. En kommun, ett landsting och staten utgör var för sig en egen juridisk person. En statlig förvaltningsmyndighet är inte en egen juridisk person utan en del av den juridiska personen staten. Därigenom behöver t.ex. en statlig myndighet inte tillämpa upphandlingslagstiftningen när den anskaffar en vara eller tjänst av en annan statlig myndighet. SOU 2008:118 Överväganden och förslag kommittén är det dock inget som hindrar att den upphandlande enheten antar riktlinjer för intern upphandling som bygger på lagstiftningens principer. anser dock att denna tillämpning vid intern upphandling inte överensstämmer med statsmakternas ambition på det konkurrenspolitiska området. Frågan är alltså om myndigheterna bedriver s.k. egenregiverksamhet eller intern upp- handling när de säljer konkurrensutsatta varor och tjänster till varandra. anser att det synsättet kan vara rimligt när det gäller sådan administrativ verksamhet som handlar om att effektivisera och hushålla väl med statens medel som t.ex. ekonomiadministrativa tjänster, upphandling och viss utbildning. förslag om regel för de statliga förvaltnings- myndigheterna i egenskap av säljare av varor och tjänster på en kon- kurrensutsatt marknad kommer att minska omfattningen av dessa problem i betydande utsträckning. Trots det anser kommittén att det finns anledning att här lämna ett förslag som innebär att den upphandlande enheten staten antar riktlinjer för intern upp- handling som bygger på upphandlingslagstiftningens principer. I de fall som en statlig förvaltningsmyndighet har för avsikt att köpa en vara eller tjänst som tillhandahålls av både en annan statlig för- valtningsmyndighet och ett eller flera privata företag i konkurrens med varandra, ska följaktligen dessa riktlinjer för intern upphandling som bygger på upphandlingslagstiftningens principer tillämpas. Kommitténs förslag: ges i uppdrag att till regeringen redovisa de klagomål och ärenden som kommit in till verket och som riktats mot statliga förvaltningsmyndig- heters försäljning av varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader. tar emot muntliga och skriftliga tips och klagomål från olika aktörer på marknaden.69 Missnöjet handlar främst om att lagar och förordningar på olika sätt förhindrar eller försvårar konkurrensen. Det kan handla om olika momssatser för 68SOU 1999:139 s. 74. 69Konkurrensverkets årsredovisning för . offentlig respektive privat verksamhet eller att statliga myndigheter, kommuner och landsting bedriver näringsverksamhet i konkurrens med privata företag och använder skattemedel för att sätta låga priser eller få andra konkurrensfördelar.70 Enligt är det främst små företag som har drabbats av att offentliga aktörer startat näringsverksamhet. Klagomålen har till stor del gällt att privata företag har ifrågasatt att den offentliga aktörens priser täcker kostnaderna för verksamheten. redovisar i sin årsredovisning inte någon uppdelning av sådana klagomål som riktats mot statliga förvalt- ningsmyndigheter respektive kommuner eller landsting. Därför går det inte att bedöma hur många av dessa som avser just statliga myndigheter. Det man vet är dock att det är fler klagomål som riktas mot kommuner än mot statliga myndigheter. Antalet redo- visade klagomål säger dock enligt , inte något om den verkliga omfattningen av problemet. Förslaget innebär att – som en vidare- utveckling av den nuvarande redovisningen – till regeringen ska redovisa samtliga klagomål och innehållet i dessa som har riktats mot statliga förvaltningsmyndigheter som har att göra med att de säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Kon- kurrensverket ska därutöver redovisa vilka åtgärder som verket vidtagit med anledning av klagomålet. 2.5Myndighetsbegrepp, nämndmyndigheter och beslutsorgan innehåller ett antal frågor om myndighetsbegrepp och hur myndigheter bör benämnas (s. 12 f). Dessutom finns några särskilda frågor om nämndmyndigheter och särskilda beslutsorgan. I det här avsnittet redovisar kommittén sina bedömningar och förslag kring de frågorna. En fylligare diskussion om utgångspunkterna för kommitténs bedömningar och förslag finns i bilaga 7. Kommitténs förslag: föreslår att be- greppet statlig förvaltningsmyndighet bör användas generellt för alla myndigheter under regeringen, medan begreppen central förvaltningsmyndighet och centralt ämbetsverk inte bör användas i författningstext. Inte heller chefsmyndighet bör användas, efter- som det inte har en tydlig innebörd. Förordningar som innehåller de här begreppen bör ses över, liksom RF 11:6. konstaterar att det finns en rad myndighets- begrepp som saknar en tydlig definition eller är otydliga av andra skäl. För att göra det lättare att förstå hur myndighetsstrukturen ser ut, hur olika verksamheter är organiserade och vem som är ansvarig för resultaten bör de begrepp som används i formella texter vara få men tydliga. Enligt kommittén finns det särskilda skäl att sluta använda begreppen central förvaltningsmyndighet och centralt ämbetsverk i formella texter. Ett skäl är att ordet central inte tillämpas på något konsekvent sätt, vilket gör det betydelselöst och förvirrande. Dess- utom finns ett formellt skäl att inte använda begreppet central förvaltningsmyndighet. Justitiekanslern har till uppgift att föra statens talan i vissa mål om skadestånd, men centrala förvaltningsmyndigheter ska själva handlägga ärenden om sakskador. Justitiekanslern har utgått från myndigheternas instruktioner, och har handlagt ärenden som berör myndigheter som inte är särskilt utpekade som centrala förvaltnings- myndigheter. Men i den nya myndighetsförordningen används inte begreppet, och inte heller i de instruktioner som utfärdades med stöd i förordningen . Instruktionerna ger således ingen vägledning om det är Justitiekanslern eller myndigheten själv som ska handlägga ett ärende av det här slaget. Samma problem finns med ett antal andra författningsbestämmelser. Regeringen bör gå igenom författningarna och ta bort begreppet central förvaltningsmyndighet och centralt ämbetsverk. Formuler- ingen i regeringsformen 11:6 bör också ses över. Enligt vad kom- mittén erfar så överväger hur paragrafen ska utformas. Efter en sådan förändring kommer det inte att finnas några andra generella formella benämningar än statlig förvaltningsmyndighet, vilket bör användas i myndigheternas instruktioner. Om det behövs särbestämmelser om myndigheters behörighet att föra talan i mål om skadestånd får det då anges i instruktionen. På så sätt slipper vi den nuvarande otydligheten kring vilka myndigheter som omfattas av en viss reglering. Kommitténs bedömning: Nämndmyndigheter är ingen enhetlig kategori. Skälen för att inrätta dem varierar och måste bedömas från fall till fall. Enligt kommittén bör regeringen vara restriktiv med att bilda nya nämndmyndigheter. anser att ledningsformen nämndmyndighet bör behållas, men bara användas i de fall det rör sig om en väl avgränsad verksamhet där ärendena måste hanteras av ett kollektiv. Exempel på motiv till att bilda nämndmyndigheter är krav på särskild expertis eller kunskap om en specifik bransch, att avlasta domstolarna från vissa typer av ärenden eller att förankra beslut hos olika intressegrupper. Kommitténs bedömning: Särskilda beslutsorgan inom en myndighet kan skapa problem, men det kan också finnas goda skäl att inrätta sådana organ. anser att särskilda beslutsorgan ska användas restriktivt, och först efter att fördelarna noga har vägts mot nackdelarna. Särskilda beslutsorgan inom en myndighet leder till att ansvaret för verksamheten blir otydligt. Därför anser att regeringen bör vara restriktiv med att inrätta sådana organ, och bara göra det när det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan vara att regeringen önskar styra vissa verksamheter särskilt, utan att för den skull behöva bilda en särskild myndighet. Om regeringen inrättar ett särskilt organ för specifika frågor, och formulerar särskilda bestämmelser och villkor för hur organet ska handlägga ärenden och fatta beslut, kan inte myndigheten prioritera ned eller hantera dem på något annat sätt. För att förebygga risken för problem bör relationerna och ansvars- fördelningen mellan myndigheten och de särskilda organen regleras tydligt i myndighetens instruktion. Kommitténs förslag: föreslår att reger- ingen utvecklar en gemensam syn på hur myndigheterna ska benämnas och slå fast riktlinjer för det. Riktlinjerna ska i första hand tillämpas för benämningarna av nya myndigheter. I samman- hanget bör förslag om ett gemensamt formelement i myndigheternas grafiska symboler beaktas. Kommittén föreslår också att regeringen formulerar riktlinjer för myndigheternas namn på andra språk (i första hand engelska), samt för e-postadresser och webbplatser. konstaterar att namnen på myndigheterna kan uppfattas som ett betydande principiellt problem, men att de i de flesta fall inte skapar stora olägenheter i praktiken. Kommittén föreslår att regeringen utvecklar en gemensam syn på hur myndig- heterna ska benämnas och slår fast riktlinjer eller rekommendationer för det. De ska i första hand tillämpas för benämningarna av nya myndigheter. Riktlinjerna bör utformas så att de bidrar till att göra den statliga förvaltningen enkel och tydlig för medborgarna. är det viktigt att inte ställa krav på förändringar som innebär höga kostnader. Utgångspunkten bör vara att så långt möjligt undvika att förväxla myndigheter med kommunala och privata organisa- tioner och med andra associationsformer. Namnen bör normalt baseras på någon av konstruktionerna Statens myndighet för eller -myndigheten respektive . Namnen ska beskriva myndigheternas huvudsakliga uppgifter. Det får dock inte ske till priset att namnen blir alltför otympliga, formellt felaktiga eller skapar förvirring. Myndigheternas ledningsform bör inte återspeglas i namnen. Kommittén erinrar i sammanhanget om förslag att alla statliga myndigheters symboler bör innehålla ett gemensamt formelement, till exempel tre kronor.71 Enligt ska det i första hand tillämpas för nya symboler och när symboler görs om. konstaterar att formerna för myndig- heternas namn på utländska språk är minst lika varierande som för de svenska namnen. För den som vill ha information om en myndig- het men inte är bekant med de svenska förhållandena kan det vara mycket svårt att förstå om en organisation är en statlig myndighet eller inte. Åtminstone de engelska namnen bör därför utformas så att det framgår av dem att det är en statlig myndighet. Inte heller myndigheternas e-postadresser eller namn på webb- platser följer alltid en gemensam standard. Ett enkelt sätt att komma till rätta med det är att utnyttja den internationellt standardiserade så kallade huvuddomänen .gov tillsammans med den svenska topp- domänen .se.72 Med formerna respektive www. myndighetsnamnet.gov.se framgår det tydligt att det handlar om en svensk statlig myndighet. Inget hindrar att de nuvarande beteckningarna används , och att .gov i första hand används när myndigheter vänder sig till mottagare utanför . En sådan förändring behöver inte innebära några stora kost- nader för myndigheterna. Att ändra adresser på webbplatser och i elektroniska dokument är billigt. Tryckta brevpapper, visitkort och liknande kan ändras successivt eller i samband med att myndig- heterna ändå byter adress eller symbol. anser inte att det finns skäl att ändra befintliga och inarbetade namn på myndigheter, förutom när syftet är att markera att verksamheten eller organisationen har förändrats. Namn som markerar kontinuitet eller bedöms ha ett kultur- historiskt värde bör kunna finnas kvar även om de är intetsägande eller otydliga. Direkt missvisande eller inaktuella namn bör dock ses över. Det gäller till exempel namn som innehåller en ledningsform som inte gäller för myndigheten. 71Se bilaga 7, avsnitt 2.3. 72För en grundlig diskussion om domännamn, se SOU 2000:30. 2.6Den statliga förvaltningens struktur Här redovisar vi kommitténs överväganden och förslag med utgångs- punkt i den nuvarande myndighetsstrukturen och de förändringar som har skett , vilken beskrivs närmare i bilaga 8. I bilagan redovisas också bakgrunden till kommitténs bedömningar och förslag. Kommitténs bedömning: har de statliga myndigheterna under regeringen blivit färre men större. Utvecklingen har fortsatt . Kom- mittén bedömer att antalet myndigheter kommer att minska också . Förändringarna beror bara i enstaka fall på att det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter har minskats eller utökats. Den totala volymen på myndigheternas verksamhet har minskat i betydligt lägre takt än antalet myndigheter. Med stöd av egen statistik och sammanställningar av aktuella beslut och planer konstaterar att det kommer att finnas strax över 400 myndigheter under regeringen i januari 2009.73 Den mest påtagliga förändringen av myndighetsstrukturen är att antalet myndigheter minskar. Även om statistiken har brister kan vi konstatera att det har funnits färre myndig- heter än . Det kommer att gälla också för . Den kontinuerliga minskningen som har pågått fortsätter alltså. har antalet minskat med minst två tredjedelar. Flera pågående utredningar har i uppdrag att se över och föreslå förändringar av myndighetsstrukturen på olika områden. Enligt kommittén är det därför rimligt att anta att antalet myndigheter kommer att fortsätta att minska . Att antalet myndigheter minskar beror i vart fall nästan helt på att organisationen har förändrats, det vill 73 I siffran ingår inte de omkring 100 utlandsmyndigheterna, som lyder under . säga att myndigheter slås ihop eller att verksamheten vid en myn- dighet förs över till en annan. finns det bara enstaka exempel på att en ny myndighet har bildats för att bedriva en helt ny verksamhet eller att en myndighet har lagts ned för att staten har slutat bedriva verksamheten, det vill säga att det statliga åtagan- det har omprövats. Däremot kan omprövningen ha lett till att ambitionsnivån för olika verksamheter har ökat eller minskat.