sou · GWB3105 · 2009-01-01 00:00:00 — Den svenska energianvändningen har vuxit betydligt långsammare än den globala och något långsammare än i som helhet. Diagram 6.1 Användning av primärenergi 1970–2006 Anm.: och Totalt världen inkluderar endast olja, kol, gas, kärnkraft och vattenkraft. Källa: BP [2007] och [2007]. har den globala reala BNP-tillväxten uppgått till . I genomsnitt har därmed den globala energi- intensiteten (energianvändning per BNP-enhet) minskat med (diagram 6.2). Energi, klimat och ekonomisk tillväxt Diagram 6.2 Energianvändning per BNP-enhet 1970–2006 Anm.: Primärenergi per BNP (PPP-justerad). Källa: BP [2007], [2007], [2007] och [2007d]. Utvecklingen av energiintensitet har legat i linje med den globala utvecklingen , dvs. en årlig minskning med . Jämfört med som helhet har den svenska energiintensiteten minskat något långsammare. gäller det omvända. och koldioxidutsläppen uppvisar samma mönster Globalt har det skett vissa förändringar i sammansättningen av energianvändningen . Framför allt har det skett en förskjutning från olja till mindre koldioxid- intensiva energikällor som gas och kärnkraft. Men denna förskjut- ning har inte varit så kraftig att den resulterat i en nedgång av de globala koldioxidutsläppen, utan dessa har i stor utsträckning följt samma bana som energianvändningen. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt utsläpp per energienhet har minskat vilket är något mer än den globala utvecklingen. koldioxidutsläpp har ändå stigit med (diagram 6.3). De svenska utsläppen av koldioxid ökade kraftigt mellan och den första stora oljekrisen . har utsläppen nästan halverats. Om man räknar alla sex växt- husgaser som Kyotoprotokollet reglerar, motsvarade de svenska utsläppen av de globala utsläppen. Utsläpp av koldioxid 1971–2004 Källa: [2008c]. Den svenska koldioxidintensiteten (koldioxidutsläpp per BNP- enhet) har minskat betydligt snabbare än i omvärlden (diagram 6.4). En stor del av denna minskning inträffade då utbyggnaden av kärnkraftverken i slutfördes. Tillförseln av energi från förnybara källor i har ökat kontinuerligt , men ökningstakten har varit relativt långsam. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt har koldioxidintensiteten i endast minskat marginellt snabbare än i som helhet.173 som den svenska industrin är energiintensiv är de sammanlagda utsläppen av växthusgaser per BNP mycket låga i en internationell jämförelse.174 Diagram 6.4 Koldioxidutsläpp per BNP-enhet 1980–2005 Anm.: Koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen. Källa: [2007f, 2008c] och [2007]. 173Här avses utsläppen av koldioxid och mer specifikt de energirelaterade utsläppen. Den svenska utsläppsintensiteten för samtliga växthusgaser som regleras i Kyotoprotokollet har minskat med . [2007]. 174Den svenska ekonomins utsläppsintensitet var ca hälften så stor som den genomsnittliga utsläppsintensiteten inom EU-27 och även lägst av samtliga länder. EEA [2007]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt 6.2.2Strukturomvandlingen en allt viktigare faktor bakom förändrad energianvändning Ett stort antal studier har analyserat vad det är som bestämmer utvecklingen av energi- och koldioxidintensiteten. Lägre energi- intensitet på makronivå är en följd av bl.a. effektiviseringar och strukturella förändringar som i sin tur är resultat av energipris- utveckling och energipolitiska styrmedel samt i viss mån en under- liggande utveckling som sker oberoende av prisförändringar och den förda politiken.175 Utvecklingen av koldioxidintensiteten beror, som tidigare konstaterats, även på hur bränslemixen i ekonomin förändras. Höga energipriser har tidigare lett till minskad energianvändning För att undersöka vilken betydelse de olika delarna har för utveck- lingen av energianvändningen kan den observerade energi- och utsläppsutvecklingen brytas ned i olika komponenter. IEA (Inter- national ) har analyserat i vilken utsträckning olika faktorer har bidragit till energianvändningens och koldioxid- utsläppens utveckling för ett aggregat av industriländer mellan 1973 och 1998.176 Resultaten visar att energiintensiteten i ett antal industriländer visserligen minskat men minskningstakten har avtagit , trots ländernas ansträngningar att reducera utsläppen av växthusgaser. Utvecklingen kan förklaras av de stora energieffektiviseringarna efter energiprischocken på 1970- talet och de låga energipriserna . Energianvändningens utveckling kan brytas ned i två delar, en strukturell effekt, dvs. den utveckling som sker då ekonomins branschsammansättningen förändras, och en intensitetseffekt, dvs. den utveckling som är ett resultat av minskad energiintensitet inom branscher.177 Intensitetseffekten hade störst betydelse , dvs. det var den tekniska utvecklingen inom 175Den politik- och prisoberoende minskningen av energiintensiteten kan t.ex. ske tack vare teknikförbättringar som är ett resultat av ackumulerad kunskap, eller en prisoberoende strukturomvandling. En annan delförklaring som IEA [2006] pekar på, är den varmare temperatur som minskat uppvärmningsbehovet under de . 176IEA [2004]. 177Se IEA [2004] för en beskrivning av den metod som används för denna nedbrytning. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt branscher som var viktigast för den minskade energiintensiteten.178 är det däremot den strukturella effekten som haft störst betydelse. En förklaring till utvecklingen är att 1970- och 1980- talets höjda energipriser påverkade både strukturomvandling och branschspecifik effektivisering. De stabila eller sänkta energi- priserna hade en svagare påverkan på den bransch- visa energieffektiviseringen, som snabbt växande ekono- miskt välstånd försköt konsumtionen mot produkter med högre inkomstelasticitet, t.ex. tjänstekonsumtion.179 De senaste årens höga energipriser kan, särskilt om de förväntas bli bestående, möjligen öka betydelsen av branschvis minskad energiintensitet. men förskjutning mot mindre energiintensiva branscher betyder nu mest I är de branschvisa skillnaderna i energiintensitet stora. Vissa branscher som t.ex. maskin- och teleproduktbranschen har haft en markant minskning av energiintensiteten som andra, t.ex. byggbranschen, snarare har haft en energianvändning som ökat mer än produktionsvolymen. På aggregerad nivå kan energiintensiteten minska även om vissa branscher har en annan utveckling. En dekomponering av den svenska energiförbrukning- ens utveckling med samma metod som IEA använder, ger ett resultat som överensstämmer med slutsatserna för industri- länderna. Diagram 6.5 visar en uppdelning av det svenska närings- livets energianvändning . I diagram- met visas den faktiska energianvändningen, en hypotetisk energi- användning betingad på att branscherna inte förändrar sin energi- intensitet (dvs. de behåller energiintensitet) samt en hypotetisk energianvändning där varken branschstruktur eller energiintensitet förändras. Analysen visar att har näringslivets strukturomvandling haft stor betydelse 178Sue Wing, I. & Eckaus, R.S. [2007] bryter ned energiförbrukning , , och visar på delvis liknande resultat. Före 1970-talets oljeprischocker dominerade effekten av strukturella förändringar, men efter dessa skedde främst intensitetsförbättringar inom branscherna. 179Sänkta energipriser efter en period av höga priser behöver dock inte nödvändigtvis betyda att energikonsumtionen ökar igen om energieffektiviseringar har genomförts. Det kan finnas en viss irreversibilitet. Till exempel visar Dargay, J. & Gately, D. [1997] att denna effekt sannolikt hade betydelse för energianvändningen inom vägtransporter efter 1970- talets oljeprischocker. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt för att energiintensiteten totalt sett minskat som utveck- lingen på branschnivå har haft en mindre betydelse. Utvecklingen beror på att mindre energiintensiva branscher som teleprodukter, läkemedel samt tjänstebranschen vuxit kraftigt. De relativt låga energipriserna bör ha bidragit till att intensitets- förbättringen på branschnivå utvecklats relativt svagt. Diagram 6.5 Näringslivets energianvändning uppdelad i struktur- och intensitetsförändringar 1993–2005 Energianvänding utan intensitetsförändring och strukturomvandling Anm.: Näringslivet inkluderar branscherna SNI 1-39, 41-93. Källa: SCB [f] och egna beräkningar. En likadan nedbrytning av näringslivets koldioxidutsläpp , dvs. en uppdelning av utsläppsförändringar i struk- turell effekt och intensitetseffekt, visar att det är näringslivets strukturomvandling som har haft störst betydelse även för kol- dioxidutsläppens utveckling. Bidraget från den branschvisa Energi, klimat och ekonomisk tillväxt minskningen av koldioxidintensiteten har varit betydligt mindre. Detta trots att inslaget av bränslebyte har varit relativt stort inom vissa branscher. Effekten från strukturomvandlingen är dessutom mer dominerande för koldioxidutsläpp än för energianvändning, vilket indikerar att den branschvisa energieffektivisering som sker inte nödvändigtvis har motsvarande effekt på koldioxidutsläppen. 6.2.3Energianvändning och koldioxidutsläpp bedöms öka globalt Att den globala energianvändningen kommer att öka på lång sikt är de flesta bedömare eniga om. I vilken takt och vilka energikällor som kommer att dominera framöver är dock svårare att förutsäga. Utvecklingen beror inte bara på den ekonomiska tillväxten och bränsleprisernas utveckling utan även på vilka åtgärder som vidtas för att begränsa utsläppen av växthusgaser samt eventuella tekniska landvinningar. Fossila bränslen fortsätter dominera IEA förutser att den ökade efterfrågan på energi globalt i första hand kommer att tillgodoses med fossila bränslen, speciellt kol och naturgas (diagram 6.6). ökar vattenkraft och andra förnybara källor i betydelse så att de förnybara energikällorna i stort sett väntas behålla sin andel av den totala tillförseln . IEA räknar med att kommer att stå för av den ökande efterfrågan på energi, vilket innebär att deras andel av den globala användningen ökar från . Energiintensiteten i världen beräknas minska med , snabbast minskar den utanför OECD.180 Av betydelse för dessa beräkningar är energiprisernas utveckling, vilka är mycket svåra att förutsäga. IEA prognostiserar ett pris på råolja som priser motsvarar per fat , vilket är klart högre än 1990- talets prisnivå. Andra bedömare som och () gör liknande bedöm- ningar vad det gäller prisutvecklingen till 2030.181 180IEA [2007]. 181EIA [2008] och Europeiska kommissionen [2008a]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt Diagram 6.6 Global energiefterfrågan 1980 och 2005 samt prognos till 2015 och 2030 Källa: IEA [2007]. Den svenska energianvändningen kommer enligt Energimyndig- hetens långsiktsprognos att öka mellan 2004 och 2025.182 Ökningen beror i första hand på en ökad efterfrågan inom industrin och transportsektorn. Industrins användning av energi väntas öka med som industriproduktionen väntas fortsätta växa i god takt. Sammantaget innebär det att när- ingslivets energiintensitet minskar . De globala koldioxidutsläppen kommer att öka Enligt internationella bedömare kommer de globala utsläppen av koldioxid från energianvändning att öka betydligt framöver. I beräkningar där klimatpolitiska åtgärder saknas eller endast 182 och [2007b]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt används i begränsad utsträckning ökar utsläppen med över 40procent fram till 2030.183 De svenska utsläppen av koldioxid har bedömts öka med drygt till 2020 jämfört med nivå. Speciellt är det utsläppen från transportsektorn och industrin som förklarar denna ökning. Beräkningarna utgår från att endast de styrmedel som var beslutade används under perioden.184 I basscenario ökar de svenska koldioxid- utsläppen med . I dessa beräk- ningar är det speciellt transportrelaterade utsläpp som ökar. I upp- skattningarna ingår dock antaganden om den framtida klimat- politikens utformning som säkerställer att den svenska utsläpps- ökningen motsvaras av betydligt större minskningar i utlandet (se avsnitt 6.3.2). 6.3Klimatpolitiken påverkar den ekonomiska utvecklingen Det finns många mål och delmål inom ramen för klimatpolitiken och en mängd styrmedel har införts och föreslagits i syfte att upp- fylla dessa mål. Detta har bidragit till att det ibland är svårt att analysera och utvärdera politiken. Det är dessutom svårt att isolera effekten av styrmedel från övriga faktorer som t.ex. relativpriser på energi, strukturförändringar och konjunktursvängningar. är det av stor vikt att utforma styrmedlen så att den ekonomiska utvecklingen inte bromsas mer än nödvändigt när de klimatpoli- tiska målen ska uppfyllas, i synnerhet om klimatmålen behöver skärpas ytterligare framöver. 183OECD beräknar att de globala utsläppen av koldioxid ökar . IPCC:s bedömning är 40–. IEA räknar med en ökning av de energirelaterade koldioxidutsläppen motsvarande . [2008a], IPCC [2007b] och IEA [2007]. 184De sammanlagda svenska utsläppen av alla växthusgaser som omfattas av Kyotoproto- kollet beräknas bli högre 2020 relativt 2005. och Natur- vårdsverket [2007b]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt 6.3.1Kostnaderna för att begränsa koldioxidutsläppen behöver inte bli stora Ett stort antal studier har analyserat de långsiktiga ekonomiska konsekvenserna av att begränsa utsläppen av växthusgaser. På det globala planet har beräkningar av den brittiska ekonomen fått ett mycket stort genomslag i debatten.185 Bedömare som , () och FN:s klimatpanel (IPCC) har också presenterat kostnadsberäkningar av global klimatpolitik.186 Ett flertal uppskattningar har även gjorts av de ekonomiska effekterna av svensk klimatpolitik, bl.a. i tidigare lång- tidsutredningar.187 Den stora variationen i de uppskattade kostnad- erna indikerar en osäkerhet i beräkningarna.188 Ett stort antal an- taganden, som var och ett kan diskuteras, måste göras vilket gör att beräkningsresultaten alltid måste tolkas med viss försiktighet. har beräkningarna en viktigt funktion för att tydliggöra hur politiken bör utformas för att uppnå en hög kostnadseffekti- vitet. De globala klimatmålen kan nås till begränsade kostnader Många beräkningar har pekat på att ambitiösa globala utsläppsmål kan uppnås utan alltför stora effekter på världsekonomin. I Sterns rapport görs bedömningen att genom välriktade och effektiva insatser kan utsläppen begränsas så att risken för allvarlig mänsklig inverkan på klimatsystemet kan reduceras påtagligt.189 Detta till en årlig kostnad som motsvarar av global BNP. IPCC har uppskattat att kostnaden för en stabilisering av halten växthusgaser i atmosfären på ungefär motsvarande nivå kommer att leda till lägre global BNP 2050 relativt deras egna basscenario.190 185Stern, N. [2007]. 186OECD [2008a], IMF [2008] och IPCC [2007b]. 187Se t.ex. [1999], , G. [2003], , M. & Kriström, B. [2005] och , B. [2007]. 188Ändå är det sannolikt lättare att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna av klimatpoli- tiska åtgärder än att uppskatta de ekonomiska effekterna av ökade utsläpp av växthusgaser. 189Det vill säga för att klara målet på max två graders temperaturhöjning vilket enligt bedöm- ningar motsvarar utsläppsreduktioner som är förenliga med en stabilisering av växthusgas- koncentrationen på 450–500 ppm CO2e. 190IPCC [2007b]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt har i sin tur beräknat att de åtgärder som krävs för att nå stabiliseringsmålet kan leda till en minskning av global BNP 2050. IMF bedömer att kostnaden för att nå ett något mindre ambitiöst stabiliseringsmål uppgår till av BNP 2050. Sammanfattningsvis visar dessa beräkningar på en sammanlagd kostnad som understiger av global BNP 2050. I tillväxttermer motsvarar detta en genomsnittlig minskning i till- växttakten med . Effektivt utformad politik är en förutsättning för resultaten Gemensamt för dessa studier är att de utgår från effektiv politik i den meningen att det finns internationell koordination som ser till att kostnaden för att släppa ut ett kilo koldioxid (eller någon annan växthusgas) utjämnas mellan sektorer och deltagande länder. På detta sätt fördelas det begränsade utsläppsutrymmet dit det gör mest nytta. Ett sätt att åstadkomma detta är att utnyttja marknads- baserade styrmedel som t.ex. de flexibla mekanismerna i Kyoto- protokollet eller någon annan typ av internationell utsläppshandel, alternativt en internationellt harmoniserad skatt på utsläpp. Beräk- ningarna visar att ju fler länder och branscher som deltar, desto lägre blir den totala kostnaden för att nå målen. Högre ambitioner för utsläppsminskningar ökar behovet av internationell flexibilitet. För att nå målen för stabilisering av växthusgaserna på en acceptabel nivå uppskattas att marginalkostnaden för utsläppen av koldioxid, t.ex. via en koldioxidskatt eller priset på en utsläppsrätt, behöver uppgå till per ton koldioxidekvivalenter 2050.191 Det beräknade priset beror i hög grad på vilka antaganden som görs kring den tekniska utvecklingen och när i tiden åtgärderna sätts in. En god teknisk utveckling sänker priset på koldioxid, och en längre fördröjning av åtgärderna riskerar att höja det framöver. Kostnaderna för olika regioner/länder kan dock variera. För att ett avtal ska kunna komma på plats kommer det därför vara nöd- vändigt med någon typ av bördefördelning mellan regioner eller länder. En sätt att åstadkomma detta är att inom ett internationellt 191 [2008a] uppskattar att den globala utsläppsskatten behöver höjas till (priser) per ton koldioxidekvivalenter 2050 för att begränsa temperaturökningen till . Se även IPCC [2007a] och IMF [2008]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt utsläppshandelssystem inledningsvis fördela de överlåtbara utsläppsrättigheterna så att en önskvärd fördelning av kostnaderna kommer till stånd.192 Länder och verksamheter med låg tilldelning men hög betalningsförmåga och relativt sett högre kostnad för att själva reducera utsläppen kan därigenom betala de andra aktörerna för att få öka sin utsläppsandel. På detta sätt ges en möjlighet att skapa ett avtal som många parter kan acceptera som kostnadseffektiviteten inte undergrävs.193 har gjort beräkningar där effekten av en likformig kol- dioxidsskatt i alla länder jämförs med en global utsläppshandel där tilldelning av utsläppskvoter används för att jämna ut kostnader mellan länder.194 Simuleringarna visar att en likformig skatt ger upphov till klart lägre relativa kostnader för OECD- än utvecklingsländerna. Med utsläppshandelsystem är det möjligt att genom tilldelning av kvoter påverka kostnadsfördelningen. Genom att ge en relativt sett lägre tilldelning av utsläppskvoter kan kostnadsbilden i stället bli den omvända som samma mål uppnås på ett kostnadseffektivt sätt (diagram 6.7). 192Se faktaruta 6.2 om hur detta är gjort på EU-nivå inom EU:s utsläppshandelssystem. 193Se t.ex. Bohm, P. & , B. [2002] och [2008a]. 194OECD [2008a]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt Diagram 6.7 Exempel på regionala kostnader vid utsläppshandel och vid koldioxidskatt Resterande delen av världen Anm.: Beräknade kostnader för utsläppsminskningar för att 2050 nå en stabilisering av växthusgaskoncentra- tionen på 450 ppm koldioxidekvivalenter. I BRIC ingår , , och . Källa [2008a]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt Faktaruta 6.2 EU:s system för handel med utsläppsrätter EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) infördes och omfattar omkring häften av de samlade utsläppen av växthusgaser inom EU. Handelssystemet utgör ett centralt verktyg i gemenskapens strävan att efterleva det internationella åtagandet enligt Kyotoprotokollet. Systemet definierar hur stora utsläppen från t.ex. förbränningsanläggningar, raffinaderier, mineralindustri, järn- och stålindustri och massa- och pappersindustri högst får vara . Under detta tak kan man omfördela utsläppen fritt mellan anläggningarna, genom att varje företag överlämnar utsläppsrätter motsvarande de utsläpp som de har gett upphov till. Genom att mängden tillgängliga utsläppsrätter fastställs på för- hand inför varje ny handelsperiod finns möjligheten att säkerhetsställa en viss utsläpps- reduktion på systemnivå. Företag med kostnader för utsläppsreduktion som understiger utsläppsrättspriset har incitament att minska utsläppen ytterligare i stället för att förbruka ännu en del av den begränsade mängden utsläppsrätter i systemet. Givet väl fungerande handel bestäms priset på utsläppsrätter av den sammanlagda mängden utsläppsrätter och företagens marginal- kostnader för utsläppsreduktion. Gratis tilldelade utsläppsrätter är värda lika mycket på marknaden som de utsläppsrätter vilka tillförts marknaden genom auktion och priset är det- samma i alla länder. Denna typ av system (cap-and-trade) medger större förutsägbarhet beträffande framtida utsläppsnivåer jämfört med t.ex. en koldioxidskatt. Systemet omfattar inte utsläpp från t.ex. transporter, jordbruk och individuell uppvärmning. Olika utvidgningar har dock diskuterats. kommer utsläpp från luftfart att inkluderas i systemet. 6.3.2En effektiv svensk klimatpolitik För att klara de stora utsläppsminskningar som IPCC och andra bedömare anser måste komma till stånd globalt är det av största vikt att den politik som utformas är kostnadseffektiv. Som diskute- rades ovan kan kostnaderna för att minska utsläppen vara måttliga, men det förutsätter någon typ av internationellt koordinerad politik med mekanismer som underlättar utjämning av reduktions- kostnaderna mellan såväl branscher som länder. En sådan politik har i sin tur betydelse för möjligheter att utforma en klimatpolitik som bidrar till en kostnadseffektiv minskning av de globala utsläppen. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt Basscenariot utgår från en internationellt koordinerad politik I det basscenario för som beskrivs i kapitel 2 utgår beräkningarna från att internationell utsläppshandel är på plats och omfattar de svenska koldioxidutsläppen.195 Alla aktörer i möter därmed samma (internationella) pris på sina utsläpp, vilket motsvarar det pris som ett flertal internationella bedömare ser som nödvändigt för att nå målet om ett stabilt klimat på en acceptabel nivå.196 Antagandet utgår dels från resultaten i de studier som presenterats ovan vilka visar på betydande effektivi- tetsvinster av internationella överenskommelser, dels från att efterstävar en kostnadseffektiv minskning av de globala utsläppen.197 Utgångspunkten i beräkningarna är att bidrag till den globala reduktionen av koldioxidutsläpp ska motsvara en utsläppsminskning till av svenska utsläpp.198 I scenarierna tillåts därmed utfärda utsläppsrätter i en utsträckning som överensstämmer med denna nivå. Utsläppsrätter kan därefter utan restriktioner köpas och säljas mellan deltagare inom landet och internationellt till det för del givna inter- nationella priset. Resultatet av beräkningarna visar att påverkan på den ekono- miska tillväxten blir förhållandevis låg. Den ekonomiska effekten av denna politik jämförd med en situation där dagens styrmedel lämnas oförändrade och utsläppen får bli vad de blir motsvarar i beräkningarna en minskning av BNP med 2030. Dessa resultat är väl i linje med de relativt låga kostnader som presenteras i bl.a. analyser där just värdet av internationell flexibilitet framhålls som avgörande för resultatet. 195Se även bilaga 1 till denna utredning för en mer utförlig beskrivningar av basscenariot och alternativa scenarioberäkningar (SOU 2008:108). 196Den internationellt harmoniserade skatten i [2008a] motsvarar realt ca 42 USA- dollar per ton koldioxidekvivalenter 2030. Många av de studier som sammanfattas i IPCC [2007c] uppskattar ett realt koldioxidpris per ton koldioxid- ekvivalenter 2030. 197Fossilbränslebeskattningen (inklusive koldioxidskatt) på drivmedel bibehålls dock av fiskala skäl i basscenariot, vilket resulterar i att priset för dessa bränslens utsläpp blir dagens koldioxidskatt adderad till det internationella koldioxidpriset. Se vidare bilaga 1 till (SOU 2008:108). 198Denna utsläppsminskning är i stort i linje med den utsläppsminskning som krävs av för att nå 450 ppm-målet enligt beräkningar.