sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — Då vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet enligt rätts- praxis har ansetts böra behandlas på samma sätt i frågan om prövningens omfattning, bör det enligt utredningens mening vara reglerat på samma sätt. Det är enligt utredningens mening en förenkling i sig att det går att utläsa direkt av lagtexten att frågan om ändringstillstånd ska behandlas på samma sätt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Utredningen förslår därför att 16 kap. 2 § tredje stycket ändras så att regleringen av ändringstillstånd även omfattar tillstånd till vattenverksamhet. På så sätt kommer, utan att ytterligare ändringar behövs, även 24 kap. 5 § andra–tredje styckena att bli tillämpliga på vattenverksamhet, vilket kan bidra till att rätt frågor blir prövade när ett ärende är uppe i tillståndsmyndigheten. 9Generella föreskrifter i stället för omprövningar Av avsnitt 3 framgår att det finns över 50 000 vattenverksamheter. En stor del av dessa utgörs av markavvattningsföretag. Bara i län finns över 5 000 markavvattningsföretag som berör i stort sett alla vattendrag i länet. Endast ett fåtal av dessa är tillståndsprövade . Även för andra vattenverksamheter är det snarare regel än undantag att tillståndsprövningarna är förhållandevis gamla. En omprövning av dessa verksamheter skulle kräva stora resurser både hos verksamhetsutövarna och hos myndigheterna. –Angelägna miljöförbättrande åtgärder för vanligt förekom- mande verksamheter bör kunna genomföras genom generella föreskrifter i stället för omprövning i de enskilda fallen. Före- skrifterna bör utformas så att de bryter igenom tillståndens rättskraft enligt 24 kap. 1 § . För att uppnå detta bör regeringen ges liknande föreskriftsrätt för vattenverksamheter som finns för miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. 5 § miljö- balken. Bemyndigandet förs in i en ny 11 kap. 9 c § i . –En ändring i förordningen (1998:928) om bygde- och fiske- avgifter bör göras så att och länsstyrelserna kan besluta om annan användning i samma huvudavrinningsområde av inbetalda fiskeavgifter än vad som beslutats i respektive dom. Ändringen införs som en ändring av 10 § i nämnda förordning. Generella föreskrifter i stället för omprövningar har i en skrivelse till utredningen föreslagit att det genom övergångsregler bör införas en obligatorisk prövning enligt bestämmelserna i av alla dikningsföretag som inte är tillståndsprövade . Enligt utredningens uppskattning skulle en sådan obligatorisk prövningsplikt omfatta ca 40 000 vattenverksamheter (jfr redovisningen i avsnitt 3.1). Prövningsplikten skulle gälla för alla dikningsföretag från tiden , dvs. i stort sett alla, oavsett om det finns behov av omprövning i det enskilda fallet. Utredningen menar att en sådan massiv omprövning skulle belasta verksamhetsutövare, prövnings- myndigheter, tillsynsmyndigheter och centrala verk på ett så omfattande sätt att det inte står i rimlig proportion till deras kapacitet. Ett alternativ till ett sådant massivt omprövningsarbete skulle kunna vara generella föreskrifter som träffar alla dessa verksamheter. Utredningen vill emellertid först slå fast att rättskraften i 24 kap. 1 § är huvudregel för de givna tillstånden och som sådan bör respekteras. Att öppna möjligheten att meddela generella föreskrifter som bryter rättskraften hos tillståndsgivna verksamheter är en långtgående åtgärd som bör användas med försiktighet. Vidare bör man vid införandet beakta att om den önskade åtgärden hade genomdrivits med en omprövning enligt 24 kap. 5 § så hade omprövningen omfattats av den paragrafens sista stycke som anger att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Det kan finnas skäl för motsvarande begränsning vid nya rättskraftsbrytande föreskrifter. Det finns som nämnts föreskrifter som bryter rättskraften. Om systemet ska utökas med ytterligare föreskrifter som bryter rättskraften bör det endast ske om det motsvaras av angelägna intressen och med beaktande av vad som anges i 24 kap. 5 § sista stycket . Med nämnda begränsningar i åtanke menar utredningen att man som ett alternativ till enskilda omprövningar kan införa generella före- skrifter som reglerar de vanligast förekommande miljöproblem som det är angeläget att åtgärda. Enskilda omprövningar enligt 24 kap. 5 § kan på så sätt förbehållas de verksamheter där problemen är så komplexa att de inte kan lösas genom generella föreskrifter. I avsnitt 4.12 har redovisats omfattningen av ett tillstånds rättskraft enligt 24 kap. 1 § och även de situationer då rättskraften bryts igenom. Av nämnda paragraf framgår bl.a. att Generella föreskrifter i stället för omprövningar föreskrifter meddelade enligt 9 kap. 5 § kan bryta igenom ett tillstånds rättskraft vid miljöfarlig verksamhet. Av 9 kap. 5 § framgår att regeringen om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, för att skydda människors hälsa eller miljön i fråga om miljöfarlig verksamhet, får meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av medlemskap i unionen eller andra internationella åtaganden. Utredningen menar att det även i detta avseende saknas skäl att göra åtskillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksam- het. Detta gäller framförallt den lukrativa vattenverksamheten där det finns en verksamhetsutövare som tjänar pengar och därmed kan bära de kostnader som en föreskrift kan medföra. När det gäller den defensiva vattenverksamheten är det inte lika självklart att jämförelsen stämmer lika bra. Det går dock inte att komma ifrån att det på den defensiva vattenverksamhetens område kan finnas behov av att styra upp vissa frågor och att detta kan göras effektivt med en generellt verkande föreskrift. Effekterna för verksamhets- utövarna måste dock utredas noga innan varje enskild föreskrift införs. Sammantaget anser utredningen att det bör införas en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter för vattenverksamheter som bryter igenom tillståndens rättskraft på samma sätt som det är möjligt för miljöfarliga verksamheter. Ändringen bör föras in som en ny paragraf i 11 kap. och åtföljas av en ändring i 24 kap. 1 § . På samma sätt som för miljöfarliga verksamheter bör regeringen vid särskilda skäl kunna bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Utredningen kommer nedan att redovisa några förslag till områden där utredningen anser att det kunde vara lämpligt att meddela generella föreskrifter som kan bryta igenom tillståndens rättskraft. Uppräkningen ska inte ses som uttömmande utan just som exempel. Generella föreskrifter i stället för omprövningar 9.2.1Föreskrift om användning av fiskeavgifter Grundregeln för reglering av skador på fisket är försiktighetsmått och kompensationsåtgärder enligt bestämmelserna i 11 kap. 8 § . Om det är lämpligare kan dessa ersättas med en fiskeavgift. Det stora flertalet avgifter som utdömts har kommit till enligt bestämmelserna vattenlag2 och vattenlag. Det finns två typer av fiskeavgift, särskild fiskeavgift och allmän fiskeavgift. Den särskilda fiskeavgiften,4 som ersätter skyldigheten att vidta åtgärder, är avsedd att främja det lokala fiskeintresset, alltså i det berörda vattnet eller i ett angränsande vatten. Avgiften kan vara en engångsavgift eller en årlig avgift (indexreglerad). Storleken på den särskilda fiskeavgiften motsvarar vad som bedöms vara en skälig kostnad för vattenverksamheten. Det är som är mottagare av den särskilda fiskeavgiften. eller, efter delegering, bestämmer hur den särskilda fiskeavgiften ska användas om inte annat har bestämts i domen eller beslutet.5 Det är den prövande myndigheten, dvs. normalt miljödomstolen samt i markavvattningsärenden , som bestämmer om avgift. kan i anmälningsärenden enligt 11 kap. 9 a § också besluta om avgift. En vanlig form av särskild fiskeavgift är en engångsersättning för produktionsskador i samband vattenverksamhet eller åtgärder. Den allmänna fiskeavgiften6 utdöms när en vattenverksamhet eller vattenanläggning kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenstånds- förhållandena. Avgiften är avsedd för främjande av fisket inom landet genom forskning och utveckling och har alltså ingen lokal anknytning. Avgiften ska användas för dessa ändamål i enlighet med vad bestämmer. Avgiften är normalt årlig och indexreglerad. Avgiften beräknas på samma sätt som bygde- avgiften. Dock är gränsen för avgiftsskyldighet satt till tio avgifts- enheter. Det är miljödomstolen som bestämmer om avgiften och 1Naturvårdsverkets av 11 kap. – vattenverksamheter, 2008:5. 22 kap. 8 och 10 §§ ÄVL. 310 kap. 5 och 6 §§ VL. 46 kap. 5 § LSV. 510 § förordning (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter. 66 kap. 6 § LSV. Generella föreskrifter i stället för omprövningar För något större vattenverksamheter är det vanligt att båda typerna av avgift utdöms. Kammarkollegiet har i sin rapport av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor föreslagit att de fonderade medlen från särskilda fiskeavgifter ska få användas på ett mer flexibelt sätt än . Kammarkollegiet anför följande. Även bestämmelserna om hur särskilda fiskeavgifter kan användas bör ses över. Bestämmelser om att betala särskild fiskeavgift finns i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och fanns också i äldre lagstiftning. När tillståndshavaren åläggs att betala särskild fiskeavgift föreskrivs också vad medlen får användas till. Dessa villkor begränsar således medlens användningsområde. De kan vara mer eller mindre allmänt hållna, men rör av naturliga skäl som regel endast det vattenområde som är aktuellt i ärendet. Villkoren gör ibland att fiskeavgiftsmedel inte kan nyttjas som fiskevårdsmedel i allmänhet och ibland inte i de vattenområden där behovet av fiskevård är som störst. Villkoren i gamla domar kan också vara sådana att avgiftsmedlen inte går att använda till modern och adekvat fiskevård överhuvudtaget. Främst för södra delen av landet finns ett stort antal vattendomar med föreskrifter om fiskeavgifter som avser mycket låga belopp i form av årliga belopp eller engångsbelopp. Dessa belopp uppgår i vissa fall till endast några per dom. De låga avgiftsbeloppen gör det svårt att nyttja beloppen till meningsfulla åtgärder, varför de i många fall nyttjas i liten utsträckning. Ett annat problem avseende de särskilda fiskeavgifterna som gäller hela landet är att de, som ovan beskrivits, är geografiskt bundna till att bekosta åtgärder endast i det vattendrag där verksamheten finns. I många fall är vattendraget som sådant så exploaterat att det har ringa eller ingen effekt att vidta åtgärder. De fonderade medlen kan i dessa fall inte användas på lämpligt sätt. I många fall kan det däremot finnas biflöden eller närliggande vattendrag där åtgärder kan vara värdefulla och få positiva effekter. Därför föreslås en översyn av dessa avgifter, lämpligen vattensystemvis, i syfte att sammanföra de olika mindre avgifterna till en större enhetlig avgift som dessutom skulle kunna nyttjas inom ett vidare vattenområde. Sammantaget för vad som sägs om fiskeavgifterna gäller att det rör sig om ett stort antal domar som skulle behöva omprövas. Ett sådant förfarande är tidskrävande och det är även tveksamt om det med gällande rätt går att ändra ändamålet för fiskeavgifterna. Vi föreslår därför att det bör utredas om det genom lagstiftning går att genomföra de förändringar vars syfte är att lösgöra nämnda medel och möjliggöra en effektivare användning av de fonderade särskilda fiskeavgifterna. Det bör i sammanhanget påpekas att länsstyrelserna genom delegation har beslutsrätten för den absoluta merparten av de aktuella Generella föreskrifter i stället för omprövningar fiskeavgifterna, varför länsstyrelserna i hög grad måste vara delaktiga i ett sådant arbete. Länsstyrelserna har vidare fört fram ett förslag om att inrätta en fond vars syfte är att underlätta finansieringen av åtgärder vid omprövning. Här kan man tänka sig ett upplägg motsvarande det som gäller för fiskeavgifterna. Frågan bör utredas vidare.7 Vid remissbehandling av Kammar- kollegiets rapport framfördes bl.a. följande synpunkter på förslaget om användningen av fiskeavgifter. välkomnar möjligheter till effektivare användning av fiskeavgifter med en lägre grad av detaljstyrning när det gäller åtgärder och geografisk avgränsning. Hovrätten för anger att rapporten är osedvanligt kreativ när det gäller att skaka fram medel från annat än statliga källor. Viss försiktighet torde dock vara påkallad när det gäller att utnyttja fonderade fiskeavgifter på ett sätt som inte var avsett från början, exempelvis till att betala ersättning till verksamhets- utövarna. Länsstyrelserna i och tillstyrker förslaget och den förra tillägger följande. Medlen har avsatts som kompensation för allmän fiskeskada och är dessutom oftast styrda till vissa åtgärder. En ändring av villkoren för medlens användning om de är otidsenliga och svåra att uppnå kan ganska enkelt ske till förmån för genomförbara åtgärder. Den senare tillägger att en översyn av fiskeavgifterna, och de ändamål som anges, bör ske i samband med omprövning av domen. Vid omprövningen bör domstolen även få möjlighet att omfördela lokala avgiftsmedel till fiskevård inom en större region. i avstyrker användning av de lokala fiskevårdsmedlen för finansiering av omprövningsarbetet. i anger att det har skett en betyd- ande effektivisering av användningen . Bl.a. nyttjas ett stort antal avgifter mer eller mindre löpande som medfinansiering i strukturfondsprojekt som syftar till utveckling av turistfisket. fattar beslut på delegation om användning av ett flertal utdömda vattenavgifter. (Uppgiften att det rör sig om 85– av fallen är dock missvisande eftersom behållit beslutanderätten i de fall det rör sig om större belopp och således fortfarande förfogar över betydligt mer än 10–av de samlade 7 Kammarkollegiet och av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor s. 34 f. Generella föreskrifter i stället för omprövningar En ändring av villkoren för vissa domar skulle tillsammans med fortsatt delegering av medlen underlätta ett effektivt nyttjande. För och läns del kan dock konstateras att ett arbete med omprövning av omoderna små avgifter bedrevs av redan för något tiotal år sedan utan att det ledde till några påtagliga resultat. i instämmer i att fiskeavgifterna är en möjlig finansieringskälla för åtgärder. har delegerat beslutsrätten på 85–av de domar där denna typ av medel dömts ut. Dock är det så att länsstyrelserna inte har beslutsrätten på 85–av de medel som är utdömda. Detta beror på att en stor andel av de domar där de största medlen finns utdömda inte har delegerats av . Av rapporten borde framgå hur stor del av medlen respektive myndighet beslutar om, inte enbart fördelningen av antal domar. anger att sammanföring av många små fiske- avgifter i ett vattensystem för en samlad användning kan åstad- kommas genom omprövning av ändamålsbestämningen för varje enskild avgift. Detta kan i och för sig vara rimligt men det måste då inskränkas till just detta och inte användas för en höjning av de olika avgifterna för att öka summan. Bedömning av användningen av fiskeavgifter Utredningen gör bedömningen att Kammarkollegiets förslag att fiskeavgifterna ska få användas mer flexibelt bör genomföras. Som framgår av ovanstående är det inskrivet i domarna vad medlen får användas till. Utredningen delar Kammarkollegiets uppfattning att det inte är rimligt att ompröva alla dessa domar och på så sätt ändra användningen av medlen. Det framgår av 10 § förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter att eller, efter bemyndig- ande, bestämmer hur särskilda fiskeavgifter ska användas. Användningen begränsas dock av dom eller beslut i respektive mål. För att möjliggöra att de särskilda fiskeavgifterna används till åtgärder som är värdefulla och får positiva effekter bör en generell föreskrift införas som medger att särskilda fiskeavgifter får användas på annat sätt än vad som framgår av domen. Medlen bör få användas till åtgärder som är värdefulla och får positiva effekter. Generella föreskrifter i stället för omprövningar Medlen bör därför kunna användas i biflöden eller närliggande vattenområden till det område där skadan skett. En lämplig avgränsning för användningen är det huvudavrinningsområde där vattendraget ingår. Huvudavrinningsområden är definierade av föregångare Hydrografiska byrån som de vattendrag vars avrinningsområde vid mynningen i havet är . eller, efter bemyndigande, bör få bestämma hur användningen ska ske. Den generella föreskriften bör kunna genomföras som en ändring i 10 § förordningen om bygde- och fiskeavgifter. 9.2.2Föreskrifter om markavvattning och rensning? Av statistiken i avsnitt 3 och ovan i detta avsnitt framgår att det finns ett mycket stort antal markavvattningar och att vissa helt saknar tillstånd medan andra kan ha oklar reglering av tillståndets rättigheter och skyldigheter. Pga. dels mängden markavvattningar och dels det stora antalet markägare som kan vara berörda av varje markavvattning kommer det att vara oerhört arbetskrävande att ompröva dessa var för sig. Utredningen menar att detta kan vara ett område där det kan vara befogat att meddela generella föreskrifter. Sådana föreskrifter kan gälla t.ex. följande. Utsläppskrav som t.ex. begränsning av utsläpp av fosfor och kväve. Utsläppskraven kan vara relaterade till behovet av att minska utsläppen av närsalter kopplat till vattenförvaltningen och dess kvalitetskrav och åtgärdsprogram samt internationella åtaganden inom t.ex. Helcom (Baltic Sea Action Plan). Hur ursprungligt djup och läge för rensning ska vara dokument- erat för att verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten ska ha en samsyn om vad som gäller vid en rensning. Vilka åtgärder som ska vidtas för att minska den negativa miljö- påverkan vid en rensning (t.ex. val av utrustning, släntlutning, sedimentationbassänger, kalkfilter). Vad egenkontrollen kan omfatta, hur mätning av utsläpp ska ske etc. Generella föreskrifter i stället för omprövningar Det finns enligt utredningens mening flera frågor som måste beaktas innan man går vidare med de föreskrifter som nämns i listan ovan. Utredningen vill särskilt framhålla att markavvattnings- verksamheter är komplexa vattenverksamheter som ingår i ett sammanhang med förhållandena uppströms och nedströms och som berör en rad olika intressen – både ursprungliga och senare tillkomna – som måste beaktas. Det kan vidare finnas ett starkt intresse av att förhållanden bevaras som berör ett stort antal berörda. Om man av miljöskäl anser att förutsättningarna för en markavvattning behöver ändras bör det kanske ske genom en omprövning där alla dessa intressen får komma till tals och kan beaktas. Ur det perspektivet kan markavvattningar vara mindre lämpliga för generella föreskrifter. En ytterligare aspekt att beakta är att utredningen i avsnitt 7.2.7 föreslagit att alla rensningar ska vara anmälningspliktiga. Antalet anmälningar kommer därmed att öka, vilket medför administrativt arbete för verksamhetsutövarna. Om det genom en föreskrift går att uppnå de miljöförbättringar som den utökade anmälnings- skyldigheten syftar till så skulle anmälningsplikten inte längre behövas. Det skulle då minska den administrativa bördan för verksamhetsutövarna. Under alla omständigheter måste anmälningsplikten enligt 11 kap. 15 § beaktas innan man inför en generell föreskrift som rör rensningar. Utredningen har inte haft tid eller möjlighet att inom sitt arbete avgöra vilka föreskrifter som är lämpliga att införa och i så fall hur dessa bör utformas. Utredningen föreslår därför att Naturvårds- verket ges i uppdrag att bedöma behovet och utarbeta förslag till lämpliga föreskrifter. bör därvid särskilt beakta de rättsliga komplikationerna och det stora antalet berörda som finns när det gäller markavvattningar. 10Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning Utredningen ska enligt direktiven utreda behovet av regeländringar så att tillämpande myndigheter kan förelägga om säkerhetshöjande åtgärder utan att tillståndet behöver omprövas. På motsvarande sätt ska det utredas om verksamhetsutövarna kan vidta säkerhets- höjande åtgärder utan att tillståndet behöver omprövas. Utred- ningens direktiv måste rimligen tolkas som att de säkerhetshöjande åtgärderna även ska gå att vidta utan att man ska vara hänvisad till att söka nytt tillstånd enligt 11 kap. . Att ansöka om tillstånd är ju en än mer ingripande åtgärd än att ansöka om omprövning. –Det bör inte införas någon specialreglering som innebär att säkerhetshöjande åtgärder generellt sett kan vidtas utan omprövning eller ny tillståndsprövning utöver vad som redan ryms i tillståndet eller utöver vad som följer av 11 kap. 16 § . Inte heller bör tillsynsmyndigheterna ges en generell rätt att förelägga om säkerhetshöjande åtgärder på ett sätt som går utöver vad som följer av 26 kap. 9 § . –Det bör införas en möjlighet för verksamhetsutövare att utföra säkerhetshöjande åtgärder efter en anmälan till tillsyns- myndigheten. Ändringen införs i 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. och följer handläggningen enligt 19– 23 §§ nämnda förordning. Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning – Säkerhetshöjande åtgärder bör utgöra en uttrycklig grund för omprövning enligt 24 kap. 8 § . Ett tillstånd till vattenverksamhet enligt har rättskraft enligt 24 kap. 1 § . Det gäller mot alla och envar. Dessa regler har redovisats i avsnitt 4.12. Reglerna innebär i korthet att så länge verksamhetsutövaren håller sig inom tillståndets ramar och följer villkoren för tillståndet ska myndigheterna inte kunna lägga ytterligare krav på verksamheten i frågor som prövats genom tillståndsdomen eller beslutet. Begränsningen av tillsynsmyndig- hetens möjlighet att meddela förelägganden framgår av 26 kap. 9 § . Enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket är dock inte tillsyns- myndigheten förhindrad att meddela brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. I detta undantag torde rymmas akuta förelägganden som kan behövas ur säkerhets- synpunkt. Verksamhetsutövaren å sin sida är bunden av den beskrivning av verksamheten och de åtaganden han gjort i sin ansökan. Skyldig- heten att följa vad som angivits i ansökan kan regleras genom ett så kallat allmänt villkor som anger att verksamhetsutövaren ska följa vad denne angivit i sin ansökan om inte annat uttryckligen följer av tillståndsdomen. I 11 kap. 16 § första stycket finns en specialregel som medger att arbeten får utföras utan föregående tillstånd, om det till följd av en skada eller för att förebygga en skada är nödvändigt att tillståndspliktiga ändrings- eller lagningsarbeten utförs genast. Ansökan om godkännande av arbetena ska då dock göras i efterhand möjligt. Tillståndsprövningen kommer alltså efter det att åtgärden vidtagits i stället för som vanligt i förhand. Om verksamhetsutövaren underlåter att söka om tillstånd i efterhand har tillsynsmyndigheten möjlighet att förelägga honom att söka tillstånd.1 Paragrafen är närmast avsedd för att tillåta akuta arbeten som är nödvändiga att utföra genast och där det inte är möjligt att invänta en ordinarie tillståndsprövning. Det är inte troligt att huvudparten av det planerade säkerhetshöjande arbetet vid dammanläggningar behöver utföras med så kort varsel att det faller inom paragrafens tillämpningsområde. 1 mål nr M 4354-07. Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning I avsnitt 4.12 redovisas hur myndigheterna enligt 24 kap. 5 § första stycket 10 kan ansöka om omprövning för att förbättra en anläggnings säkerhet.