sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Koncessionsprövningen sker alltså främst utifrån förutsättning- arna för varje enskild ledning. Det kan ifrågasättas om denna till- lämpning är ändamålsenlig vid större omstruktureringar, där flera ledningsprojekt kan vara beroende av varandra för sitt genom- förande. Som ett exempel kan nämnas att regeringen gav i uppdrag att utreda utformningen av det framtida kraftledningsnätet på 70–i Stockholms- regionen. Projektet, Ström, slutrapporterades och beräknas i sin tur att generera ett 50-tal individuella anläggningsprojekt. I rapporten föreslås att ellagen bör bli föremål för en översyn i syfte att anpassa och modernisera tillstånds- prövningen för att åstadkomma en samlad prövning där behovet, den tekniska utformningen, lokaliseringen och miljökonsekvenserna av anläggningar i stamnätet blir föremål för en övergripande tillåtlighetsprövning. Det konstateras i rapporten att den nuvarande ellagstiftningen tar sin utgångspunkt i att enstaka ledningar byggs för att komplet- tera den befintliga infrastrukturen, men att det finns behov av att anpassa tillståndsprövningen till de nödvändiga strukturförändringar, som kommer att bli aktuella både på regionnäts- och stamnätsnivå, av det befintliga ledningsnätet. Utredningen har att pröva om gällande regelverk för tillstånds- prövning av en nätkoncession för linje är ändamålsenligt vid struktur- förändringar av det befintliga ledningsnätet. Enligt ellagen krävs tillstånd (koncession) av regeringen för att få bygga eller använda en elektrisk starkströmsledning. Regeringen får dock bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om nätkonces- sion som inte avser en utlandsförbindelse. Detta innebär att nät- myndighetens beslut i koncessionsärenden enligt ellagen om bl.a. beviljande och överlåtelse av nätkoncession samt ändring av gränser för nätkoncession för område överklagas till regeringen. Enligt 16 § första stycket elförordningen (1994:1250) får nät- myndighetens beslut enligt 2 kap. 12 § ellagen och 2 § elförordningen överklagas hos regeringen. Enligt andra stycket samma paragraf får nätmyndighetens beslut enligt 2 § elförordningen, som gäller an- läggningar för starkströmsluftledning med en spänning på minst 220 kilovolt och en längd av , överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § . Av 16 kap. 13 § framgår det att de ideella föreningar, som kan överklaga ett beslut enligt 16 § andra stycket elförordningen, är sådana föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöintressen. Vidare ska föreningen ha bedrivit verksamhet i under och ha lägst 2 000 medlemmar. Övriga beslut av nätmyndigheten enligt ellagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol (13 kap. 5 § ellagen). har rätt att agera som part i domstol och rätt att överklaga dom- stols avgörande som har inneburit att nätmyndighetens avgörande har ändrats i sak. I utredningens uppdrag ingår att analysera om beslut i tillstånds- frågor bör överklagas till förvaltningsdomstol i stället för till regeringen. Naturgaslagen omfattar regler om koncession för naturgasledning, men därutöver gäller, oavsett om ledningen är koncessionspliktig eller inte, annan tillämplig lagstiftning (t.ex. , plan- och bygg- lagen m.fl.). års gasmarknadsdirektiv infördes i svensk rätt om- fattades naturgasledningar av reglering enligt rörledningslagen, lagen (1978:160) om vissa rörledningar. En ny naturgaslag utformades, som bestämmelserna om naturgasledningar lyftes ur rörledningslagen. Naturgaslagens huvudregel innebär att en naturgasledning inte får byggas eller användas utan tillstånd (koncession) av regeringen. En koncession ska meddelas , men om det finns särskilda skäl, eller om den sökande begär det, får bestämmas. Koncession får endast meddelas om ledningen eller anläggningen är lämplig ur allmän synpunkt. Koncession får beviljas endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva verksamheten. Enligt rörledningslagen krävs inte koncession för rörledningar som är högst , som huvudsakligen ska nyttjas för tillgodoseende av enskilda hushålls behov, eller som uteslutande ska användas inom hamn- eller industriområde. Till naturgaslagen överfördes de två senare undantagen. De åsyftade naturgas- ledningarna ansågs i praktiken utgöras av de ledningar som är belägna efter mät- och reglerstation (), vilket således kom att bli avgränsningen mellan koncessionspliktiga och icke- koncessionspliktiga naturgasledningar. El- och gasmarknadsutredningen föreslog i slutbetänkandet (SOU 2004:129) att undantaget från koncessionsplikt för naturgas- ledningar belägna efter en avskaffas och att en om- rådeskoncession för naturgasnät införs. Förslaget behandlades i propositionen /06:158. Regeringen ansåg att vissa frågor åter- stod att klarlägga, och fann det lämpligt att dessa frågor belyses i samband med att koncessionssystemet för el utreds närmare. har att analysera förslaget till utvidgat koncessionskrav för naturgasmarknaden och ska därvid beakta de slutsatser som dras vid analysen av koncessionsuppdelningen på elmarknaden. 1.3Tillståndsprövning för el enligt dagens regler Som framgått av översikten av utredningens uppdrag i avsnitt 1.2 ovan är dessa i stor utsträckning förknippade med ansöknings- och prövningsförfarandet beträffande nätkoncessioner för el. Därför lämnas i detta avsnitt en kortfattad översikt av det praktiska till- vägagångssättet vid sådana tillståndsprövningar. Framställningen är delvis baserad på redovisningen i rapporten vid struktur- förändringar av elnät, bilaga 5. Eftersom regler i inte är tillämpliga vid en ansökan om områdeskoncession är förfarandet vid denna koncessionsprövning avsevärt mindre omfattande än för en ansökan om linjekoncession. Därför beskrivs här endast förfarandet för en ansökan om linje- koncession. De moment i förfarandet som beskrivs nedan i avsnitt 1.3.3 är i princip även tillämpliga för en ansökan om områdes- koncession. har dock bemyndigats att meddela beslut om alla ärenden om nätkoncession för område enligt 2–3 §§ elförordningen. 1.3.2Förstudie och samråd som föregår ansökan om linjekoncession Det första steget när en ledning ska anläggas är att genomföra en förstudie. Under förstudien undersöks ett antal olika möjliga ledningsstråk, vilka fastställs mer exakt med hjälp av kartunderlag med fastighetsinformation. Härefter samlar man in befintligt material som översikts- och detaljplaner från kommuner, samt GIS-data och regionalt underlagsmaterial m.m. från länsstyrelserna. Vidare görs fältrekognoseringar, dvs. översiktliga rekognoseringar av de studerade stråken från allmänna vägar i syfte att bedöma framkomligheten. Känsliga ledningsavsnitt och trånga passager inventeras och påverkan på närboende utreds. Även beräkningar av magnetfält utförs. Under arbetets gång utarbetas en förstudierapport med infor- mation om ledningsstråken, motstående intressen m.m. De studerade alternativens effekter, för- och nackdelar samt skälen till att man valt bort vissa alternativ redovisas. Förstudierapporten beskriver även hur berörda detalj- och översiktsplaner påverkas. Rapporten upp- rättas av ledningsägaren, som samråder med lokala, regionala och centrala myndigheter samt enskilda berörda och intresse- organisationer. Vid samrådet lämnas uppgifter om den planerade ledningens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förut- sedda miljöpåverkan. Syftet med samrådet är att samla in synpunkter som kan användas som vägledning vid kommande utredningar om bästa möjliga lokali- sering. Både myndigheter och enskilda kan lämna synpunkter. Yttrandena och synpunkterna sammanställs i en samrådsredogörelse. En eller flera ledningssträckningar väljs härefter ut med hänsyn till inkomna synpunkter och ledningsägarens egna bedömningar. Av 2 kap. 8 a § ellagen framgår att en miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om nätkoncession för linje. Enligt bestäm- melsen ska vidare 6 kap. tillämpas när det gäller för- farandet och kraven på miljökonsekvensbeskrivningen. I enlighet med dessa regler skickas förstudierapporten och samrådsredo- görelsen efter avslutad förstudie till med en begäran om ett beslut angående om projektet kan antas innebära betydande miljöpåverkan (jfr 6 kap. 5 § ). Om projektet anses innebära betydande miljöpåverkan, vilket är fallet med de flesta större ledningsprojekt, ska verksamhetsutövaren samråda i en vidare krets och miljökonsekvensbeskrivningen vara mer omfattande än vad som annars skulle vara fallet (jfr 6 kap. 4 och 7 §§ ). Miljökonsekvensbeskrivningen ska kungöras och hållas tillgänglig för allmänheten som bereds tillfälle att yttra sig över den. Den ska också remitteras till lokala, regionala och centrala myndigheter samt intresseorganisationer. Efter samrådstiden kompletteras den under förstudien upprättade samrådsredogörelsen med inkomna synpunkter och ledningsägarens bemötande av dessa. Under samrådsskedet kontaktas berörda markägare rörande upplåtelse av mark. Ledningsägaren för härvid förhandlingar med markägarna för att i första hand få tillgång till marken genom tecknande av markupplåtelseavtal. Tillgång till marken kan även erhållas genom ledningsrättsförrättning. 1.3.3Koncessionsförfarandet vid ansökan om linjekoncession När samrådsförfarandet är klart upprättas koncessionsansökan. Reglerna för innehållet i koncessionsansökan finns i ellagen och elförordningen. Ansökan om nätkoncession för linje ska vara skriftlig och ges in till nätmyndigheten (). koncessionsansökan ska sökanden redogöra för behovet av led- ningen, för vilka alternativa ledningssträckningar som undersökts och resultatet av de samråd som föregått ansökningen, hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. iakttas samt till- handahålla information om den spänning för vilken ledningen är avsedd (5 § elförordningen). Till ansökan ska bl. a. bifogas en teknisk beskrivning av ledningen, den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen med samrådsredogörelsen, kartor och förteckning över berörda fastigheter och deras ägare (6 § elförordningen). handlägger koncessionsansökningar och beslutar om koncession i de fall då ledningens spänning inte överstiger eller, om det inte finns några motstående intressen, även för en ledning med en spänning som överstiger . Om ledningens spänning överstiger och det finns motstående intressen (dvs. om någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansökan) fattas beslut av regeringen. Om ledningen avser en utlandsförbindelse ska regeringen alltid fatta ett beslut i sak (se 3 § elförordningen). När ansökan kommer in till sker en första granskning för att fastställa om det krävs några kompletteringar. Om så inte är fallet skickas ansökan på remiss till en bred krets av företrädare för olika intressen. Att remiss- behandling ska ske följer av förvaltningslagen (1986:223) och elförordningen. Av 8 § elförordningen framgår sålunda att remiss ska ske till Försvarsmakten, i län som berörs av ansökan, kommuner som berörs av ansökan, fastighetsägare som berörs av ansökan (om ärendet avser nätkoncession för linje), andra sakägare som berörs av ansökan samt annan innehavare av nät- koncession som berörs av ansökan. När Energimarknadsinspektionen har fått in synpunkter på ansökan ska dessa, om det inte är uppenbart onödigt, kommuni- ceras med sökanden. Sökanden bereds därvid tillfälle att bemöta de olika synpunkterna. När sökanden har inkommit med eventuella kommentarer är remissförfarandet normalt slutfört. Myndigheten fattar därefter beslut i sak eller upprättar ett eget yttrande och överlämnar sedan ärendet till regeringen () för slutligt ställningstagande i koncessionsfrågan. Arbetet med detta slutbetänkande inleddes /2008, men har genomförts med begränsade insatser då arbetet med utredningens senaste delbetänkande hanterats parallellt. Liksom vid de tidigare delarna av vårt uppdrag har utredningens sakkunniga och experter bidragit till arbetet med en mångfald av erfarenheter och exempel från verksamheten i företag och myndigheter. Vi har även haft diskussionsmöten med deltagande av repre- sentanter från nätföretagen samt med berörda myndigheter för att inhämta deras synpunkter på problem med nu gällande regleringar på de berörda områdena. Företrädare för projektet har inför utredningen redovisat sina erfarenheter av prövningen av det omfattande omstruktureringsprojektet. På utredningens uppdrag har studerat vissa aspekter av nätregleringen i , , och . Rapporten är bifogad som bilaga 4. Vi har även tagit hjälp av advokat , , för framtagning av underlag och utformning av förslag till bestämmelser avseende koncessionsprövning vid strukturför- ändringar, se bilaga 5. Vidare har på uppdrag av utredningen genomfört en utvärdering av förslaget till utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden. Denna rapport återfinns som bilaga 6. Betänkandets kapitel 2 ger en internationell utblick över hur koncessionsbestämmelserna och därtill relaterade regelverk ser ut i , , och . I kapitel 3 redovisar utredningen sina överväganden och förslag avseende avgränsningen mellan linje- och områdeskoncession och förslagens konsekvenser vad gäller tillståndsprövningen. I kapitel 4 behandlar utredningen reglerna för tariffsättning och redovisning och tillämpningens beroende av gränsdragningen mellan konces- sionstyper. Vi lämnar förslag till ett regelverk som innebär en mer funktionellt inriktad uppdelning. I kapitel 5 följer utredningens överväganden och förslag när det gäller införandet av ett nytt regelverk som innebär dels att den absoluta begränsning av koncessioners giltighetstid upphävs, dels att nya villkor införs för omprövning av koncessioner. Kapitel 6 behandlar frågan om en tillåtlighetsprövning vid större struktur- förändringar. Nya regler föreslås som bland annat innebär en förändrad och samlad miljöprövning. I kapitel 7 behandlas utredningens överväganden och förslag när det gäller instansordningen i vissa tillståndsfrågor. I kapitel 8 redo- gör vi för vår analys av behovet av områdeskoncession på naturgas- marknaden och av vissa därtill nära relaterade frågor. Kapitel 9 behandlas ikraftträdande och övergångsfrågor. I kapitel 10 redovisas ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag och slutligen finns i kapitel 11 författningskommentarer. Som bilagorna 1–3 återfinns utredningens direktiv, och som bilagorna 4–6 de i avsnitt 1.4 nämnda rapporterna till utredningen. 2 Reglering i andra länder Föregående kapitel innehöll en redovisning av de frågor som utredningen har att behandla. De flesta gäller olika aspekter avseende nätkoncessioner för el. En naturlig ansats för utredningsarbetet är att granska hur samma frågor har tagits om hand i andra länder. Vi har sett det som särskilt intressant att studera regelverken i , , och . Nedan redovisas översiktligt hur regleringar som motsvarar den svenska regleringen av nätkonces- sioner hanteras i dessa länder. I översikten används i möjligaste mån de begrepp som används i svensk lagstiftning, som t.ex. nätkoncession och nätkoncessions- havare för tillstånd för att driva elnätsverksamhet respektive inne- havare av rätten att bedriva elnätsverksamhet. Framställningen grundas på rapporten av vissa aspekter av nätverksamhet som på uppdrag av utredningen tagits fram av , se bilaga 4. Rapporten innehåller en mer detaljerad beskrivning av ländernas regleringar av dessa frågor. I kan överföringsnätet för el delas in i tre nivåer – stamnät, regionnät och distributionsnät. Stamnätet utgör huvudnätet och binder ihop producenter och konsumenter i olika delar av landet med varandra, samt omfattar även utlandsförbindelserna. Stamnätet har vanligtvis en spänningsnivå på 300–, men i delar av lan- det ingår även linjer på spänningsnivån . Spänningen i regionnätet varierar mellan 33 och . Regionnätet binder ihop stamnät och distributionsnät. Merparten av den elintensiva industrin Reglering i andra länder och de flesta kraftverken är knutna till regionnäten och stamnätet. Det lokala distributionsnätet ombesörjer att slutförbrukarna inom hushåll, tjänsteföretag och industri får den el de behöver. I kan ett nätföretag äga lokalnät, regionnät och/eller stamnät. De flesta nätföretag är helt eller delvis ägda av en eller flera kommuner. Det statligt ägda Statkraft har blivit en viktig indi- rekt nätägare genom sitt ägande i regionala nätföretag som till- sammans har av de norska nätkunderna. Stamnätet ägs till av det statligt ägda Statnett SF. fanns det totalt 176 företag som hade nätverksamhet på en eller flera nivåer, varav 47 var rena nätföretag. De övriga företagen drev sam- tidigt produktion och/eller försäljning av el. Statnett SF har ansvaret för att bygga och driva stamnätet. Företaget är operatör för hela stamnätet samt har systemansvaret i . Vidare spelar Statnett en central roll i utvecklingen och driften av överföringsförbindelserna till utlandet. 2.2.2Myndigheter som beslutar om nätkoncessioner Olje- och (departementet) har i stor utsträck- ning delegerat beslutsbefogenheterna till tillsynsmyndigheten vassdrags- og energidirektorat (NVE). Myndigheten beslutar om omsättningskoncessioner, områdeskoncessioner samt anläggnings- koncessioner. Departementet har dock valt att behålla beslutsrätten i vissa frågor. Ett viktigt område där departementet inte delegerat beslutsrätten gäller tillståndsgivningen för export och import av el. står för den löpande tillsynen av nät- verksamheten och kan besluta om tvingande krav för att säkra att regelverk och koncessionsvillkor för nätverksamhet efterlevs. Till- synsmyndighetens beslut kan överklagas till departementet. I måste samtliga företag som ska bedriva försäljning av el, elproduktion eller nätverksamhet ha en omsättningskoncession. Enbart den kan agera på elmarknaden utan en sådan koncession. Den största gruppen som omfattas av koncessions- kravet är företag som säljer egenproducerad eller inköpt el över det Reglering i andra länder egna nätet till slutkunder inom ett bestämt område, samt andra företag som äger distributions- och transmissionsnät. Därutöver omfattas även rena försäljningsföretag som köper in el från produ- centerna eller på elbörsen och säljer den vidare. Om den koncessionspliktiga verksamheten är av begränsad omfattning eller endast utgör en liten del av verksamheten kan för- enklade villkor ges. Regleringen med omsättningskoncession anses vara en viktig förutsättning för den marknadsbaserade elför- säljningen i . Regleringen syftar både till att säkerställa kun- dernas intresse av en ekonomiskt sett rationell försäljning av el, samt till att övervaka nätverksamheten i dess egenskap av naturligt monopol. Områdeskoncession gäller för ett specifikt geografiskt område. Det krävs områdeskoncession för att bygga och driva kraftledningar och elektriska anläggningar, samt för att distribuera el på en spänningsnivå på eller lägre. Den som har områdes- koncession behöver inte ansöka om koncession för varje enskild anläggning. Denna ordning är en förenkling i förhållande till den mer omfattande ärendebehandlingen som krävs för att få en anläggningskoncession. Ett av villkoren i en områdeskoncession är att nätföretagen är förpliktigade att, inom det geografiska området som koncessionen gäller för, leverera el till abonnenterna. Det är möjligt att ha en enskild anläggning med högre spännings- nivå inom ramen för en områdeskoncession. En områdeskoncession kan, efter ansökan, utvidgas till att omfatta ledningar och utbyggnad av befintliga transformatorstationer och kopplingsanläggningar med en spänningsnivå upp till . Beträffande kraftverk, transformatorstationer och kraftledningar som inte omfattas av regelverket för områdeskoncession ska nät- företaget ansöka om anläggningskoncession för varje enskild anläggning. Ordningen gäller för alla elektriska anläggningar, för existerande gaskraftverk, vindkraftverk och elektriska anläggningar Reglering i andra länder knutna till vattenkraftverk, som ligger över den stadgade gränsen för koncessionsplikten. Regelverket om anläggningskoncessioner ska säkra en enhetlig praxis för utbyggnad och drift av elektriska anläggningar. Kraft- ledningar med hög spänning och transformatorstationer medför ofta betydliga ingrepp i naturen. Vid handläggningen av ansök- ningar om anläggningskoncession läggs det bl.a. vikt vid samhälls- ekonomiska och privata intressen, till exempel rörande ingrepp i naturen och miljöfrågor. 2.2.4Krav för att få nätkoncession För att få anläggningskoncession eller områdeskoncession krävs att nätföretaget har en omsättningskoncession. Det finns vissa tilläggs- villkor för nätföretag med omsättningskoncession som bl.a. innebär att de ska meddela tillsynsmyndigheten när det sker förändringar i form av sammanslagningar, etablering av nya verksamheter eller andra väsentliga förändringar av verksamhetens omfattning och innehåll. Nätkoncessionshavaren ska informera kunderna om de aspekter av nätföretagets verksamhet som har betydelse för kund- ernas rättigheter och skyldigheter. Nätkoncessionshavaren ska ha egna anställda som kan stå för den dagliga driften av företaget samt besitta nödvändig kompetens för att driva en självständig nät- verksamhet, dvs. den nödvändiga beslutskompetensen ska finnas i nätföretaget. Det ska finnas dokumenterade rutiner som säker- ställer nätföretagets neutralitet. Om nätkoncessionshavaren är ett nätföretag som ingår i en koncern ska företaget dessutom bl.a. disponera de tillgångar som hör till den egna verksamheten samt ha en egen styrelse, ledning och egna anställda. Om nätkoncessionshavaren är ett dotterbolag får inte moderbolaget driva nätverksamhet, energiproduktion eller elhandel. Moderbolaget ska vara ett holdingbolag vars verksamhet främst ska innebära ett utövande av ägarrollen. Avtal mellan företag i koncernen rörande t.ex. priser ska föreligga i skriftlig form och på begäran kunna överlämnas till tillsynsmyndigheten. Det finns förenklade tilläggsvillkor för omsättningskoncessions- havare vars koncessionspliktiga verksamhet är av mindre omfattning. Om ett nätföretag ansöker om förlängd nätkoncession för exakt samma ledning eller nät finns det också en förenklad procedur. Reglering i andra länder Områdes- och anläggningskoncessioner är tidsbegränsade och är normalt giltiga om inget annat anges. Därefter måste nätkoncessionshavaren ansöka på nytt om koncession. Nätkoncessionshavaren ska ombesörja att alla som efterfrågar nät- tjänster får tillgång till dessa. Nätföretag med områdeskoncession har anslutnings- och leverans- plikt. Om enskilda kunder befinner sig långt från övrig bebyggelse finns det dock en möjlighet att ansöka om undantag från anslutnings- och leveransplikten för dessa kunder. Sådana undantag ges dock sällan. Det finns inget tvång att ansluta nya produktionsanläggningar till nätet, vare sig till distributionsnätet eller till högre nivåer. Frågan om anslutningsplikt diskuteras dock i . Det finns inte heller något tvång för nätanläggningar med anläggnings- koncession (dvs. med en spänningsnivå över ) att ansluta uttagskunder. Den som innehar områdeskoncession ska, inom det geografiska området för vilket koncessionen gäller, leverera el till kunderna. Departementet kan ge dispens från leveransplikten om särskilda skäl föreligger och kan även fastställa ytterligare bestämmelser som rör leveransplikten, priser, nätkoncessionshavarens villkor gent- emot slutkund, kraven på information samt hur leveransplikten ska genomföras och organiseras. beslut kan överklagas hos departementet. Det är därmed det norska Olje- och som är högre instans för dessa ärenden. Detta innebär att departementet vad gäller beslut rörande koncessioner enbart hanterar överklaganden som fattats av tillsynsmyndigheten. I sådana ärenden där departementet är beslutsfattare kan besluten överklagas så att den norska regeringen behandlar ärendet. Detta gäller bl.a. för beslut rörande tillstånd för att importera och expor- tera el till respektive från . Reglering i andra länder I är elnätet uppdelat i ett transmissionsnät och distri- butionsnät.