sou · GWB3113 · 2009-01-01 00:00:00 — Delegationens förslag: Kommunerna får genom en särskild lag befogenhet att inrätta trygghetsbostäder för äldre personer som känner sig oroliga, otrygga och/eller socialt isolerade. De som bor i trygghetsbostäder ska ha tillgång till en gemensamhets- lokal, personal med uppgift att initiera gemensamma aktiviteter och trygghetslarm (utan biståndsbedömning). Det ska finnas möjlighet till gemensamma måltider. Vid förmedlingen av trygghetsbostäder kan hög ålder beaktas. Äldreboendedelegationen föreslår att kommunerna genom en särskild lag får befogenhet att inrätta s.k. trygghetsbostäder. Att inrätta trygghetsbostäder är ett frivilligt åtagande från kom- munernas sida. Det huvudsakliga skälet för detta är att det ska vara möjligt att ta hänsyn till lokala behov och förutsättningar. Skillnaderna mellan, ur befolkningshänseende och/eller till ytan, stora och små kommuner, mellan kommuner som utmärks av gles- bygd respektive tätorter, mellan inflyttnings- respektive utflytt- ningskommuner är mycket stora. Bostadsmarknaden är också mycket lokal till sin karaktär. Att kommunerna får befogenhet, men inte skyldighet, att inrätta trygghetsbostäder är också det alternativ som en klar majo- ritet av remissinstanserna stödjer. Dessa anser att det ska vara fri- villigt för kommunerna att tillskapa trygghetsbostäder så att lokala förutsättningar kan tas tillvara och vara vägledande för hur vården och omsorgen om äldre bäst kan utformas. Kommunerna måste ha möjlighet att utforma egna kriterier och regler för när en person kan söka en trygghetsbostad. Ett fåtal remissinstanser förordar en skyldighet för kommu- nerna att tillhandahålla trygghetsbostäder. Bland dessa instanser återfinns företrädare för brukarna. Det främsta argumentet som framförs är att förutsättningarna för äldre ska vara lika i hela landet. Delegationen anser att incitamenten för kommunerna att införa trygghetsbostäder är tillräckligt starka för att sådana ska komma till stånd utan tvingande lagstiftning. Det finns exempel på kommuner som strävar efter att införa mellanboendeformer. Även om dessa inte helt kan jämföras med de trygghetsbostäder som delegationen föreslår så finns det mycket som talar för att sådana bostäder är till fördel för de äldre, men också ekonomiskt fördelaktiga för kommunerna (se bilagorna 5 och 6). Trygghetsbostäder ska möta behoven hos äldre personer som känner sig oroliga och otrygga i sina nuvarande bostäder. Personer som kanske har ansökt om särskilt boende/vård- och omsorgs- boende i brist på andra alternativ, men fått avslag. Detta på grund av att de inte anses behöva den dygnet runt tillsyn som tillhanda- hålls i ett särskilt boende/vård- och omsorgsboende, även om de kanske har vissa insatser från och/eller hemsjuk- vården. Det handlar såväl om personer som bor ensamma som om sammanboende par i relativt höga åldrar, som upplever sig ensamma och/eller isolerade, som inte mår bra av att bo kvar hemma eller som har svårt att klara sig hemma på ett tillfreds- ställande sätt. Bostadens och bostadsområdets utformning har stor betydelse för äldres möjligheter att leva ett självständigt liv i en omgivning där de kan känna sig trygga. Aktuella, internationellt publicerade, forsk- ningsresultat från olika länder visar tämligen entydigt att den fysiska utformningen av olika boendemiljöer påverkar äldres akti- vitet och delaktighet. Främst gäller detta beroendet av hjälp i dag- liga aktiviteter. Mer tillgängliga bostäder stödjer självständighet och kan minska beroendet av hjälp. Äldreboendedelegationen anser att trygghetsbostäder bör ha en hög tillgänglighetsnivå och att det är önskvärt att höjd nivå i svensk standard för byggnadsutformning2 används när nya trygghetsbostäder byggs. Den höjda nivån i standarden är dock inte tvingande och kan inte härledas till kraven i bygglagstiftningen. Det finns ytterligare skäl som talar för en utökad tillgänglighet. Troligen kommer flera av dem som bor i trygghetsbostäder succes- sivt att behöva mer vård och omsorg. Dessa behov ska tillgodoses genom hemtjänst och hemsjukvård på motsvarande sätt som i ordinärt boende. Trygghetsbostäder med en högre tillgänglighets- nivå jämfört med vanliga bostäder erbjuder då en bättre arbets- miljö för den personal som hjälper och stödjer den enskilde och 2 SS 91 42 21. Normalnivån i standarden motsvarar kraven i bygglagstiftningen och i byggregler. minskar kravet på individuell behovsprövad bostadsanpassning. Till detta kommer att bostäder har lång livstid. De trygghetsbostäder som byggs ska kunna fungera väl under minst 40–. Den högre tillgänglighetsnivån är på så sätt en inve- stering för framtiden. gäller normalnivån i standarden för allt bostads- byggande, inklusive särskilt boende/vård- och omsorgsboende. I den mån befintliga bostäder uppfyller kraven enligt normalnivån är tillgängligheten god och kan , med smärre anpass- ningar, fungera tillfredsställande också för dem som förväntas bo i trygghetsbostäder. Delegationen anser därför att trygghetsbostäder som skapas i det befintliga bostadsbeståndet inte nödvändigtvis behöver ha högre tillgänglighet än vad bygglagstiftningen kräver. Det skulle också kunna begränsa utvecklingen av trygghetsbostäder. Bostäder av detta slag bidrar med all sannolikhet till att främja såväl äldres livskvalitet som användningen av kommunens ekonomiska resur- ser.3 För att trygghetsbostäder ska kunna möta behoven hos personer som är oroliga och otrygga bör bostäderna präglas av inslag som bidrar till att skapa trygghet. Alla som bor i bostäder av detta slag bör t.ex. ha tillgång till trygghetslarm utan biståndsbedömning. Larmet ska kunna besvaras och åtgärdas snabbt. De som bor i trygghetsbostäder ska också ha tillgång till en gemensamhetslokal som finns i eller i direkt anslutning till trygg- hetsbostäderna. I en gemensamhetslokal kan aktiviteter av olika slag äga rum. Att delta i aktiviteter som har sin grund i en intresse- gemenskap är viktigt för att sociala nätverk ska komma tillstånd och utvecklas. För många äldre är det betydelsefullt att samlas kring en måltid. Därför är det viktigt att trygghetsbostäder erbjuder sådana möjlig- heter. Om gemensamhetslokalen har en särskild matplats och är utrustad med köksinredning underlättas detta, men det kan också lösas på andra sätt. Gemensamhetslokalen ger också möjlighet att träffas över en kopp kaffe, vilket kan vara fullt tillräckligt för en del äldre personer. Hur gemensamma måltider ska komma till stånd är emellertid en uppgift för respektive kommun och de boende att avgöra. De lokala förutsättningarna varierar kraftigt mellan kom- muner, men också inom kommuner. Delegationen är av den bestämda uppfattningen att det krävs någon som tar initiativ såväl till aktiviteter i gemensamhetsutrym- mena som till gemensamma måltider. Därför bör det i trygghets- bostäder finnas tillgång till personal, som är till för alla som bor i trygghetsbostäderna, /tider . Inriktningen och kompetensen hos denna personal beror på behov och förutsätt- ningar hos de boende. Det är också kommunen som bör stå för kostnaderna för denna personalresurs, som är ett viktigt inslag i kommunens förebyggande arbete. Att kunna upprätthålla och utveckla sociala nätverk har betydelse för äldres välmående och hälsa. Hemtjänstinsatser och hemsjukvård i trygghetsbostäder ges efter biståndsbedömning på samma sätt som i ordinärt boende och tillhandahålls inte av denna personalresurs. Om kostnaderna för gemensamhetslokaler slås ut på hyrorna är det bara de berörda hyresgästerna som har tillgång till eller kan besluta om hur gemensamhetslokalerna används. Om kommunen däremot subventionerar gemensamhetslokalen kan den vara öppen också för andra. På så sätt kan den både erbjuda ett rikare utbud av aktiviteter och verka kontaktskapande för andra äldre. En gemen- sam mötesplats för äldre med organiserade aktiviteter av olika slag är ett uppskattat och värdefullt inslag i många äldres vardag, fram- för allt för dem som vill hålla liv i eller utöka sitt sociala nätverk. För den målgrupp som trygghetsbostäder avses rikta sig till är närhet till personal ett starkt trygghetsskapande inslag. Det finns många fördelar med att t.ex. placera personalrum för hemtjänst- personal i samma eller närliggande fastighet som trygghetsbostä- derna. Vetskapen om att det finns personal i närheten kan i sig vara trygghetsskapande. De flesta hyresgäster torde också vara eller bli mottagare av hemtjänstinsatser. Med många brukare inom samma fastighet minskar restider och arbetet effektiviseras. Antingen kan då varje brukare få mer tid eller tid frigöras till fler brukare. Trygghetsbostäder upplåts med hyresrätt via en förmedling eller liknande i kommunens regi. Kommunen kan antingen hyra ut trygghetsbostäder i egna fastigheter eller blockförhyra lägenheter i t.ex. en bostadsrättsförening eller en kooperativ förening. För att få tillgång till en trygghetsbostad ställer man sig i förmedlingens kö. Någon biståndsbedömning enligt socialtjänstlagens bestämmelser ska alltså inte göras. Kommunen har också möjlighet att ange vilka kriterier som ska gälla för att få ansöka om trygghetsbostad. För- turer kan tillämpas om kommunen anser det lämpligt. Hög ålder kan beaktas. Den kommunala förmedlingsservicen bör även kunna informera om andra bostäder, t.ex. seniorbostäder, som finns i den egna och i angränsande kommuner så att äldre personer lätt ska kunna få information om vilka alternativ som finns att tillgå. Långt ifrån alla kommuner tillhandahåller samlad information om vilka bostäder för äldre som finns i kommunen. En del kommuner har sådan information lättillgänglig på Internet, som emellertid inte är en gångbar informationskälla för alla äldre. Det kan vara ett stort steg för många äldre att flytta från den bostad och/eller det bostadsområde, där de har bott . Att flytta är för den målgrupp som trygghetsbostäder riktar sig till oftast mycket ansträngande och kan även upplevas kostnads- krävande. För att ta steget att flytta behöver den äldre personen, sannolikt, ha goda skäl för att tro att den tilltänkta nya bostaden är bättre än den man har. Om den nya bostaden bidrar till att var- dagslivet underlättas och blir bekvämare, att möjligheterna till soci- ala kontakter vidgas och att man får hjälp att ta sådana kontakter kanske inte steget att flytta upplevs som så stort. Äldreboendedelegationen anser att det är viktigt att trygghets- bostäder följs upp och utvärderas tidigast efter att lagen (2009:) om befogenhet att tillhandahålla trygghets- bostäder till äldre har trätt ikraft. Äldres efterfrågan på trygghets- bostäder, men också de effekter som trygghetsbostäder kan ha på t.ex. behovet av särskilda boendeformer/vård- och omsorgsboen- den är betydelsefulla parametrar i en framtida uppföljning. I detta sammanhang har också effekterna på äldres livskvalitet betydelse. I utvärderingen kan också ingå att bedöma om trygghetsbostä- der bör vara en skyldighet istället för en befogenhet för kommunerna. 3.2Statligt bidrag till personal i gemensamhetslokaler Delegationens förslag: För att stödja kommunernas arbete med att utveckla det sociala innehållet i trygghetsbostäder genom personalinsatser, som är till för alla, lämnas ett statligt bidrag till sådana personalinsatser med i genomsnitt 130 miljoner –2014, sammanlagt 650 miljoner. För att social gemenskap i trygghetsbostäder ska utvecklas behöver det finnas någon som, åtminstone inledningsvis, stimulerar kon- takter mellan de boende och initierar gemensamma aktiviteter av olika slag. En personalinsats som en resurs för alla boende är också, enligt Äldreboendedelegationens mening, av avgörande betydelse för att trygghetsbostäderna ska fungera som avsett. Men kommu- nen avgör såväl omfattningen som kompetensen hos denna perso- nalresurs. Om de som bor i trygghetsbostäder däremot behöver vård- och omsorgsinsatser tillhandahålls dessa genom bistånds- bedömd hemtjänst eller hemsjukvård på samma sätt som i ordinärt boende. Flera invandrarorganisationer har framhållit gemensamhets- lokaler som särskilt värdefulla för äldre invandrare. Många äldre invandrare, framförallt från , är tveksamma till att ta emot hjälp från utomstående eller från kommunen. Enligt dessa organisationer är det också otänkbart för många äldre invand- rare att flytta till bostäder särskilt avsedda för äldre. Det råder brist på särskilt anpassad äldreomsorg för äldre invandrare . Gemensamhetslokaler som öppen samlingsplats i eller i anslut- ning till trygghetsbostäder, med möjlighet att delta i anordnade aktiviteter och skapa kontakter med andra äldre, skulle kunna vara ett alternativ för äldre invandrare som annars riskerar ensamhet och isolering. De skulle på så sätt också kunna få inblick i vad trygg- hetsbostäder innebär och erbjuder. Delegationen anser det angeläget att stödja kommunerna i arbetet med att inrätta och/eller utveckla verksamheten i gemen- samhetslokaler anknutna till trygghetsbostäder. Därför föreslås att ett statligt bidrag till personal i gemensamhetslokaler i eller i anslutning till trygghetsbostäder lämnas med –2014. Bidraget bör fortlöpande följas upp och utvärderas för att möjliggöra en bedömning av om det bör för- längas ytterligare och/eller förändras. Delegationens förslag: För att stimulera framväxten av trygg- hetsbostäder föreslås att det nuvarande investeringsstödet enligt förordningen (2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder m.m. även ska omfatta trygghetsbostäder. Den ekonomiska ramen för investeringsstödet bör därmed utökas. Delegationen bedömer att de positiva effekter som trygghetsbostä- der kan förväntas ha för äldres livskvalitet samt förväntade kom- munalekonomiska effekter är tillräckliga incitament för framväxten av trygghetsbostäder. Men det tar innan sådana effekter kan påvisas genom uppföljning och forskning, varför inrättandet av trygghetsbostäder behöver stimuleras. Delegationen har därför undersökt och övervägt om det nuvarande investeringsstödet till äldrebostäder skulle kunna omfatta även de av delegationen före- slagna trygghetsbostäderna. Det nuvarande stödet om sammanlagt avser endast särskilda boendeformer för äldre. Investeringsstödet har inte utnyttjats fullt ut. Bl.a. den tid det tar att projektera och bygga bostäder, den demografiska utvecklingen och att flera kommuner inte har sitt behov av särskilt boende/vård- och omsorgsboende tillgodosett, talar för att situa- tionen kan förändras och investeringsstödet i sin helhet kommer att utnyttjas. Som följd skulle ytterligare medel behöva tillskjutas för att stödja utbyggnaden av trygghetsbostäder. Delegationen har undersökt om det skulle strida mot om det tidigare medgivandet från EU beträffande investeringsbidrag till särskilda boenden även skulle omfatta trygg- hetsbostäder. Av kommissionens beslut framgår att kommissionen godkänner att stödet används till att bygga bostäder för äldre eftersom det råder bostadsbrist och byggandet av hus anpassade för äldre inte prioriteras på den privata marknaden. Kravet på personalutrymmen ökar byggkostnaderna, vilket gör vinstmarginalen liten. De aktuella bostäderna avser speciella hus för äldre där dessa bor i egen lägen- het men där omsorg, måltider och fritidsaktiviteter ombesörjs av Äldre som har ett måttligt behov av daglig omsorg kan få en sådan bostad tilldelad sig av den kommunala myndig- heten när eget boende inte längre fungerar. Byggnader och personal sköts även av privata entreprenörer som tillhandahåller tjänster åt kommunerna. Lägenheternas yta är begränsad liksom rätten att förfoga över dem. Eventuell skadlig påverkan på konkurrensen begränsas av den speciella karaktär bostäderna får. Om man tolkar kommissionens text bör den kunna tillämpas även på trygghetsbostäder eftersom också dessa tilldelas efter regler och kriterier som respektive kommun fastställer även om någon biståndsbedömning enligt socialtjänstlagen inte ska göras. Hög ålder kan t.ex. beaktas. Det finns heller inget i kommissionens ytt- rande som tyder på att biståndsbedömning är ett krav. Däremot framgår det att bostaden ska tilldelas av den kommunala myndig- heten. Detta är aktuellt även för trygghetsbostäder. Det behov av måttlig daglig omsorg som nämns kommer i trygghetsbostäderna att motsvaras av beviljade hemtjänstinsatser. Det extra utrymme som behövs för att hemtjänstpersonal ska kunna arbeta med den boende i den egna lägenheten tillgodoses av den höga boendestan- darden/tillgänglighetsnivån i bostaden. I övrigt kan kravet på utrymme för personal anses tillgodosett om har en av sina områdeslokaler i huset. Delegationen anser därför att det är möjligt att använda inve- steringsstödet även för att bygga trygghetsbostäder. En förfrågan kan göras till kommissionen om det tidigare medgivandet även kan omfatta trygghetsbostäder och om stödet i den delen kan förlängas till 2014. Det finns ingen enhetlig terminologi inom EU när det gäller bostäder avsedda som stöd för och vård av äldre. följer löpande upp och granskar effekterna av inve- steringsstödet till äldrebostäder i dess nuvarande utformning. Det kommer därmed att bli en uppgift för att också följa utvecklingen av trygghetsbostäder. uppföljningar och utvärderingar av statliga stöd har visat att de i regel behöver finnas av för att kunna få någon effekt. Det nuvarande investeringsstödet betalas ut . I uppföljningsuppdraget bör därför ingå att belysa om ett utvidgat investeringsstöd bör lämnas , åtminstone till 2014. Vissa legala aspekter på trygghetsbostäder Förslaget om att kommunerna får en befogenhet att inrätta trygg- hetsbostäder för äldre innehåller en rekommendation till kommu- nerna att ordna någon form av förmedlingstjänst för att hantera den kö som kan uppstå till dessa bostäder. Det är troligt att för- medlingstjänsten kommer att använda ett databaserat register där de sökande listas. Om den sökandes personnummer, hälsotillstånd eller liknande personliga uppgifter tas in i registret blir personupp- giftslagens regler tillämpliga på registret. Personuppgiftslagen har till syfte att skydda enskildas personliga integritet. Den enskilde sökanden kan ge samtycke till registrering av känsliga uppgifter om förmedlingsservicen anser sådana uppgifter vara nödvändiga. Ett sådant samtycke gör att en konflikt med personuppgiftslagens regler undviks. Om någon begär att få ta del av uppgifter i förmed- lingsservicens register kan sekretesslagens regler bli tillämpliga. Det gäller i varje fall om det är kommunen eller ett kommunalt bolag som ansvarar för förmedlingsservicen eftersom sekretesslagens regler jämställer kommunen med en myndighet. Den som är ansva- rig tjänsteman får då mot bakgrund av sekretesslagens regler bedöma om uppgifterna kan lämnas ut. 4Särskilt boende/vård- och omsorgsboende Delegationens bedömning: Innehållet i särskilt boende/vård- och omsorgsboende behöver utvecklas för att tillgodose äldre personers såväl sociala som medicinska behov. Innehållet behö- ver också utvecklas för människor med demens och multisjuk- lighet, för etniska och språkliga minoriteter samt för homo-, bi- och transsexuella personer. Särskilt boende/vård- och omsorgsboende bör främst vara en resurs för människor som är beroende av vård och omsorg dygnet runt och för dem som behöver eftervård och/eller reha- bilitering efter sjukhusvistelse. Innehållet i vården och omsor- gen behöver utvecklas och anpassas med hänsyn till detta. Den enskilde individen och kvaliteten i vården och omsorgen bör vara i fokus. Vid nybyggnation av särskilda boendeformer/vård- och omsorgsboende bör den höjda tillgänglighetsnivån i svensk standard för byggnadsutformning tillämpas. Även kraven i arbetsmiljölagstiftningen har betydelse för utformningen av sär- skilda boendeformer/vård- och omsorgsboenden. Antalet platser på sjukhus fortsätter att minska som antalet äldre i befolkningen ökar. De allt kortare vårdtiderna på sjukhus och den därmed ökade genomströmningen av äldre pati- enter medför att kommunerna måste tillhandahålla allt mer efter- vård, som i ökad utsträckning är avancerad. Tydliga tecken på denna utveckling är att korttidsvården i många kommuner fylls av personer som väntar på plats i särskilt boende/vård- och omsorgs- boende och antalet utskrivningsklara personer i akutsjukvården ökar. har många kommuner minskat antalet platser i särskilt boende/vård- och omsorgsboende, vilket också bidrar till Särskilt boende/vård- och omsorgsboende att vistelsetiderna i korttidsvården ökar. Mindre än hälften av kommunerna uppger att de har behovet av särskilda boendeformer/ vård- och omsorgsboenden täckt. är således behovet av särskilt boende/vård- och omsorgsboende otillfredsställt. De personer som bor i dagens särskilda boende/vård- och omsorgsboende är mer vård- och omsorgskrävande än de var för något decennium sedan. Det finns inget som talar för någon förändring i detta avseende. Särskilt boende/vård- och omsorgsboende omfattar flera verksam- heter med skilda inriktningar och uppgifter även om det i huvudsak är en boendeform för personer som bor där permanent och behö- ver insatser i någon form dygnet runt. Korttidsvård erbjuds för rehabilitering, eftervård, avlastning som stöd för närstående, fort- satt utredning eller för vård i livets slutskede. För att få en bättre uppfattning om behovet av särskilt boende/vård- och omsorgsboende och hur detta behov påverkas av olika faktorer anser delegationen att samspelet mellan särskilt boende/vård- och omsorgsboende och korttidsvård bör studeras närmare. När platserna i särskilt boende/vård- och omsorgsboende minskar tenderar tiden för dem som får korttidsvård att förlängas eftersom en del av dem väntar på plats i särskilt boende/vård- och omsorgsboende. Andra personer i behov av eftervård eller rehabi- litering efter utskrivning från sjukhus får då stå tillbaka. Personer som skrivs ut från sjukhus till den ursprungliga bosta- den utan att få den korttidsvård som de behöver hamnar i en mycket sårbar och otrygg situation. I dessa fall är samordningen mellan landsting och kommun av avgörande betydelse, särskilt i de fall kommunen inte har övertagit ansvaret för hemsjukvården i det ordinära boendet och den enskilde behöver både hemsjukvård och hemtjänstinsatser. Ädelreformens inriktning var att även äldre människor som behö- ver vård- och omsorg ska ha rätt till ett boende där de kan bibehålla sitt självbestämmande och sin integritet. Särskilt boende/vård- och omsorgsboende boende introducerades som ett självständigt boende med lägen- heter utrustade med kök och eget badrum. Trots intentionen i ädelreformen rapporterar bl.a. och länsstyrelserna att det fortfarande förekommer brister i dessa boendeformer framför allt när det gäller äldres självbestämmande och möjligheter att påverka sin egen vardag. Stora förbättringar har skett , men Äldreboendedelegationen menar att mycket återstår att göra för att vården och omsorgen ska ske på den enskildes villkor. Bostadens utformning har betydelse, men även och kanske framför allt, arbetsledningens och personalens förhållningssätt gentemot de äldre. Attityder och bemötande är väsentliga frågor i dessa sam- manhang. Delegationen anser att fokus i utvecklingen av det särskilda boendet/vård- och omsorgsboendet bör ligga på att den enskilda individen har en meningsfull tillvaro med ett socialt och medicinskt innehåll i vården och omsorgen som motsvarar hans eller hennes behov. Den fysiska utformningen av bostäderna i särskilda boen- deformer/vård- och omsorgsboenden ska stödja ett sådant omhän- dertagande, varför tillgänglighetsnivån också bör vara högre i ett sådant boende, vilket kraven i arbetsmiljölagstiftningen oftast ändå leder till. Innehållet i särskilda boendeformer/vård- och omsorgs- boenden behöver också utvecklas för människor med demens och multisjuklighet, för etniska och språkliga minoriteter samt för hbt- personer. Vården och omsorgen bör i större utsträckning anpassas till den äldres villkor och önskemål.