sou · GXB391 · 2009-11-19 00:00:00 — De tekniska specifikationerna för insamlingen av biometriska kännetecken ska fastställas i enlighet med ett särskilt förfarande och de internationella normerna som Internationella civila luftfartsorganisationen () bestämt samt de tekniska specifikationer för pass som medlemsstaterna utfärdar för sina medborgare enligt rådets förordning (EG) nr 2225/2004 av om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdats av medlemsstaterna11, bilaga 5. 3.10Användning av biometriska uppgifter Utan hinder av bestämmelserna om skydd av uppgifterna ska enligt artikel 4 den som fått ett uppehållstillstånd utfärdat ha rätt att kontrollera de personuppgifter som införts på detta tillstånd och vid behov låta rätta eller stryka dessa. 11 EUT L 385, 29.12.2004, s. 1. Rådets förordning om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd I artikel 4 anges även att de biometriska kännetecknen i uppehållstillstånd endast får användas för att kontrollera handlingens autenticitet och innehavarens identitet genom direkt tillgängliga jämförbara kännetecken, när uppvisande av uppehållstillstånd krävs enligt nationell lagstiftning. EG-förordningen nr 380/2008 trädde i kraft . Lagringen av ansiktsbilder som primärt biometriskt kännetecken och lagringen av de två fingeravtrycksbilderna ska enligt artikel 9 genomföras senast två respektive efter det att de tekniska åtgärderna som anges i artikel 2.1 d) och e) vidtagits. I artikel 9 anges särskilt att giltighetstiden för redan utfärdade uppehållstillstånd inte ska påverkas av genomförandet av förordningen såvida inte den berörda medlemsstaten beslutar något annat. efter antagandet av de första tekniska specifikationerna för ansiktsbild får uppehållstillståndet fortsatt utfärdas i form av ett tillståndsmärke. Kommissionen beslutade om antagande av de tekniska specifikationerna för standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i uppehållstillstånd för medborgare i tredje land . Detta innebär att uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland som utfärdas efter ska innehålla ett lagringsmedium för innehavarens ansiktsbild. I uppehållstillstånd som utfärdas efter måste även fingeravtryck finnas lagrade. 12 K (2009) 3770 slutlig. 4 Överväganden och förslag 4.1Åtgärder för att höja säkerheten i uppehållstillstånd Genom anslutning till EU har gemenskapsrätten blivit en integrerad del av den svenska rättsordningen. EG-rätten har företräde framför nationell rätt. Detta innebär att nationella myndigheter och domstolar är skyldiga att tillämpa vissa EG-regler och det även om de därigenom sätter en inhemsk lag åt sidan. Om en bestämmelse i en nationell lag strider mot en gemenskapsregel är medlemsstatens domstolar och myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regeln framför den inhemska lagen.1 Detta gäller i princip även om den inhemska lagen tillhör statens konstitution.2 Bestämmelserna om enhetlig utformning av uppehållstillstånd har lämnats i en EG-förordning. En EG-förordning är enligt artikel 249 i fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen () bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. En förordning blir alltså automatiskt en del av medlemsstaternas nationella rättssystem och gäller enligt sin lydelse på samma sätt som nationella lagar. När en förordning träder i kraft utesluter den tillämpning av nationell lagstiftning som är oförenlig med förordningen. Detta gäller även om den nationella lagstiftningen är av senare datum. 1Melin och Schäder, , sjätte uppl., 2004, s. 47 ff. och , Europarättens grunder, tredje uppl., 2007, s. 72 ff. och 209. Se bl.a. mål 6/64, ./.ENEL [1964] ECR 1141 (vol. I s. 211), mål 11/70 /Einfuhr- und Vorratstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125 (vol. I s. 503) och mål 106/77 Amministrazione delle finanze dello Stato/Simmenthal [1978] ECR 629 (vol. IV s. 75). 2EG-rätten har alltså företräde framför nationella regler, också om dessa är på grundlagsnivå. Stjernquist, , och , Grundlagarna, andra uppl., 2006, s. 32 och a.a., s. 48 och 114 ff. har slagit fast att EG-förordningar inte får införlivas i nationell rätt eftersom detta skulle kunna skapa tvivel om deras ursprung och rättsliga effekt.3 En förordnings bestämmelser får enligt praxis inte heller som huvudregel återges i nationell lagstiftning, eftersom detta skulle kunna dölja att de rättigheter som har sitt ursprung i förordningen är av gemenskapsrättslig natur.4 Om det finns nationella författningsbestämmelser som motsvarar eller strider mot en EG-förordnings bestämmelser måste de nationella bestämmelserna utmönstras. Bestämmelser i en EG-förordning får dock återges i nationell lagstiftning när det är nödvändigt för att den nationella lagstiftningen ska bli begriplig och sammanhållen. En EG-förordning kan även i olika avseenden ge upphov till kompletterande nationella föreskrifter. Förordningen kan uttryckligen innehålla förpliktelser för medlemsstaterna att besluta om utfyllande bestämmelser. En EG-förordning kan också ge anledning att utfärda straffsanktioner för överträdelse av bestämmelser i förordningen. Vidare kan en EG-förordning ge utrymme för medlemsstaterna att besluta om kompletterande regler i övrigt.5 Med utgångspunkt i dessa EG-rättsliga principer görs nedan en bedömning av vilka svenska författningsändringar som behöver göras med anledning av bestämmelserna i rådets förordning nr 380/2008 om ändring av förordning (EG) 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. EG-förord- ningen nr 1030/2002 med ändringarna enligt EG-förordningen nr 380/2008 benämns i fortsättningen EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd. 1994/95:19 medlemskap i unionen, s. 524. 4.2Biometrisk information i uppehållstillstånd Utredningens förslag: Uppehållstillstånd som utfärdas efter ska innehålla av biometriska uppgifter i form av såväl ansiktsbild som fingeravtryck. Inom ramen för Europeiska unionens kommittologi6 har inrättats en kommitté med namnet Artikel 6-kommittén7. Europeiska kommissionen lade fram ett förslag med innebörden att ansiktsjämförelse och fingeravtryck ska införas som standard i viseringar och uppehållstillstånd. Vid rådets (rättsliga och inrikes frågor) möte den 27–uppnåddes en politisk överenskommelse om förslaget. Genom EG-förordningen nr 380/2008 om ändring av EG-förordningen nr 1030/2002 har antagits regler om biometri i uppehållstillstånd. I preambeln till EG-förordningen nr 380/2008 framhålls att införandet av biometriska kännetecken i form av ansiktsbild och fingeravtryck i uppehållstillstånd skapar en mer tillförlitlig koppling mellan innehavaren och uppehållstillståndet. Vidare framhålls att detta i sin tur kommer att bidra till att skydda uppehållstillstånd mot bedräglig användning samt förebygga och beivra olaglig invandring och bosättning. I preambeln anges också att det för att förhindra förfalskningar är viktigt att uppehållstillstånden innehåller alla nödvändiga uppgifter och uppfyller mycket höga tekniska krav. Biometri syftar i detta sammanhang på en metod för att identifiera en person eller avgöra om en påstådd identitet är riktig, baserad på mätning av fysiologiska karaktärsdrag hos den som ska identifieras. De biometriska kännetecken som framför allt diskuteras i detta sammanhang är ansiktsgeometri, mönster från fingeravtryck och ögats iris. Med biometriskt underlag avses rådata om en persons fysiska karaktärsdrag, t.ex. ett digitalt fotografi av ett ansikte eller av ett 6Kommittologin är ett samlingsnamn för de kommittéer som är knutna till kommissionen för att se till att de rättsakter som ministerrådet har antagit verkligen genomförs i medlemsländerna. En kommitté består av representanter för medlemsländerna (för del främst tjänstemän från olika myndigheter) med en representant för kommissionen som ordförande. Kommittéerna assisterar kommissionen med rådgivning, kontroll, utvärdering och uppdatering samt utfärdar tillämpningsföreskrifter för de aktuella rättsakterna. 7Se artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 1683/95 av om en enhetlig utformning av visumhandlingar. Se vidare avsnitt 3.4. Biometrisk data är den information som kan tas fram (extraheras) ur ett biometriskt underlag. Biometriska data kan användas för att skapa en referensmall eller för att jämföra med tidigare lagrade referensmallar i syfte att kontrollera en persons identitet.8 4.2.2Biometriska uppgifter i andra handlingar Genom ändringar i passlagen (1978:302) har biometriska uppgifter införts i svenska pass. Ändringarna i passlagen föranleddes av rådets förordning (EG) nr 2252/04 av om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna9. I nämnda förordning föreskrivs att pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna ska överensstämma med minimisäkerhetskraven i förordningens bilaga. Vidare anges att pass och resehandlingar ska innefatta ett lagringsmedium, som ska innehålla en ansiktsbild och fingeravtryck i interoperabla format. Genomförandet av förordningen gjordes i två steg. infördes regler om ansiktsbild i digitalt format i de svenska passen. Bestämmelser om fingeravtryck i passen infördes först . Som skäl för att avvakta med införande av fingeravtryck anfördes att det behövdes ytterligare tid för att ta fram bl.a. tekniska lösningar för framför allt passmyndigheterna utom riket (prop. 2004/05:191 s. 24). Regeringen anförde vidare att fingeravtryck såsom biometriskt underlag i pass inte borde införas förrän det fanns ytterligare beredningsunderlag. Även om detta förhållande talade för att även regleringen av biometrisk information i form av ansiktsbild borde anstå fann regeringen att det var angeläget att förbättra säkerheten i passen. Ett annat skäl som lyftes fram för att inte avvakta med att införa krav på biometrisk information i form av ansiktsbild var att pass innehållande någon typ av biometrisk information per skulle vara en förutsättning för passinnehavaren att viseringsfritt kunna resa in i (a. prop. a. st.). 2004/05:119 s. 20. 9EUT L 385, 29.12.2004, s. 1. Biometriska uppgifter har även, genom EU:s Viseringskodex10, införts i viseringar. Förordningens bestämmelser om upptagande av biometri träder i kraft den 5 april 2010.11 4.2.3Införande av biometriska uppgifter i uppehållstillstånd EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd innebär att uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland som utfärdas efter ska innehålla ett lagringsmedium för innehavarens ansiktsbild. Först efter behöver uppehållstillstånden innehålla biometriska uppgifter i form av fingeravtryck. Som framgått av föregående avsnitt valde regeringen vid införande av biometriska uppgifter i de svenska passen på grund av tekniska problem att avvakta med införandet av biometri i form av fingeravtryck. Dessa tekniska problem är nu lösta. Från teknisk synvinkel saknas därför anledning att genomföra reformen i två steg vilket förutsätts i förordningen. Enligt utredningens mening bör biometriska uppgifter i form av såväl ansiktsbild som fingeravtryck införas i uppehållstillstånd. Med biometriska uppgifter i form av fingeravtryck minskar ytterligare risken för missbruk av uppehållstillstånd. Utredningen bedömer vidare att ett införande av ansiktsbild och fingeravtryck är mest kostnadseffektivt (se vidare i kapitel 5 angående de ekonomiska övervägandena och avsnitt 4.8 angående ikraftträdande och övergångsbestämmelser.) 4.3Krav på att lämna biometriska uppgifter vid ansökan om uppehållstillstånd Utredningens bedömning och förslag: Utlänningslagen bör kompletteras med en generell bestämmelse som anger att , utlandsmyndigheterna eller får ta upp biometriska kännetecken i form av ansiktsbild och fingeravtryck i samband med ansökan om uppehållstillstånd eller förlängning av sådant tillstånd. Av EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd framgår att fingeravtryck ska tas från och med sex års 10Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex), EUT L 243, , s. 1. 11Se SOU 2009:77 angående författningsförslag med anledning av Viseringskodexen. ålder samt att personer för vilka fingeravtryckstagning är fysiskt omöjlig ska undantas från kravet att lämna fingeravtryck. Liksom skyldigheten att lämna biometri bör undantag från sådan skyldighet framgå direkt av lagtexten. Av utlänningslagen bör därför framgå att upptagande av fingeravtryck får ske om utlänningen fyllt . I lagen bör vidare anges att skyldigheten att lämna fingeravtryck inte gäller personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan inom ramen för regeringens kompetens att meddela verkställighetsföreskrifter (8 kap. 13 § regeringsformen) meddela närmare föreskrifter om undantag från kravet att lämna fingeravtryck när det gäller personer som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck. I lagen bör vidare anges att fingeravtrycken och ansiktsbilden ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndet. Fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som tas fram ur dessa bör förstöras när uppehållstillståndet har lämnats ut eller ansökan har återkallats eller avslagits. Enligt artikel 4 a i EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd ska uppehållstillståndet innefatta ett lagringsmedium som innehåller ansiktsbild och två fingeravtryck av innehavaren, båda i driftskompatibla format. Enligt artikel 4 b ska medlemsstaterna för detta ändamål samla in biometriska kännetecken bestående av ett fotografi som tillhandahålls av den sökande eller har tagits vid ansökningstillfället och två fingeravtryck från tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållstillstånd. Förfarandet ska fastställas i enlighet med de nationella rutinerna i den berörda medlemsstaten och med de säkerhetsföreskrifter som fastställs i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt konvention om barnets rättigheter. 4.3.2Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§ (förbud mot dödsstraff och mot kroppsstraff samt mot tortyr och medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden). Varje medborgare är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Upptagande av fingeravtryck innefattar ett intrång i den personliga och kroppsliga integriteten enligt 2 kap. 6 § regeringsformen.12 Upptagande av biometri i form av digitalt fotografi åtnjuter emellertid inte skydd enligt sist nämnda lagrum.13 Rättigheten i 2 kap. 6 § regeringsformen gäller till förmån för varje svensk medborgare. Om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag är utlänning här i riket jämlikt 2 kap. 22 § andra stycket 3 regeringsformen likställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång enligt 2 kap. 6 § regeringsformen. Upptagningen av biometriska kännetecken med anledning av en ansökan om uppehållstillstånd kommer huvudsakligen att ske utanför riket. För dessa fall aktualiseras inte skyddet för den personliga och kroppsliga integriteten enligt 2 kap. 6 § regeringsformen. När upptagning av biometriska kännetecken sker inom gränser åtnjuter emellertid utlänningen skydd enligt sistnämnda lagrum om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag. Av 2 kap. 22 § tredje stycket regeringsformen följer att lagar som, såvitt nu är av intresse, särbehandlar utlänningar omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 12 § tredje, fjärde stycket första mening och femte stycket regeringsformen om det kvalificerade förfarandet. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller konventionen som lag i . Av 2 kap. 23 § regeringsformen följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . 12SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter, Regeringsformen, s. 358 ff. 13Se a bet. Av artikel 8 i framgår dels att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens (punkten 1), dels att denna rättighet inte får inskränkas av offentlig myndighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter (punkten 2). Under artikel 8 hänför sig skyddet för den personliga integriteten i de fall en kränkning av denna inte är en sådan allvarlig kränkning att den omfattas av artikel 3, som avser skydd mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling. Såsom exempel på ingrepp som faller in under artikel 8 är blodprovstagning i samband med nykterhetskontroll vid bilkörning eller för fastställande av faderskap.14 Rätten enligt artikel 8 inbegriper även ett skydd mot att bli fotograferad.15 Likaså torde upptagning av fingeravtryck omfattas av skyddet enligt artikel 8. Det huvudsakliga skälet för att införa krav på biometri i uppehållstillstånd är att öka säkerheten i dessa handlingar. Införandet av biometriska kännetecken i form av ansiktsbild och fingeravtryck i uppehållstillstånd skapar en mer tillförlitlig koppling mellan innehavaren och uppehållstillståndet. Detta bidrar i sin tur till att skydda uppehållstillstånd mot bedräglig användning samt att förebygga och beivra olaglig invandring och bosättning. Förutom att biometriska kännetecken hindrar användandet av någon annan persons uppehållstillstånd, innebär EG-förordningens krav på lagring av biometri i uppehållstillstånden att möjligheterna att förfalska sådana handlingar försvåras avsevärt. Att införa krav för att skydda samhället och den enskilde mot att uppehållstillstånd används för brottsliga syften är ett angeläget intresse i en rättsstat. Sammanfattningsvis anser utredningen att den rättighetsinskränkning som upptagande av biometriska kännetecken kan innebära är förenlig med regeringsformen och . Bestämmelserna i om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd gäller som lag i . Utredningen konstaterar emellertid att EG-förordningen inte uttryckligen anger att personer som söker uppehållstillstånd ska lämna biometriska uppgifter eller att behöriga myndigheter i medlemsstaterna får ta upp biometriska uppgifter. Den föreskriver i stället att medlemsstaterna 14Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje upplagan, 2007, s. 306 f. 15Danelius, a. a. s. 309. ska samla in sådana kännetecken. I detta kan möjligtvis implicit ligga en skyldighet också för den enskilde sökande att lämna biometriska uppgifter. Utredningen gör dock den bedömningen att EG- förordningen i detta avseende kräver kompletterande nationell lagstiftning. Det finns inga generella bestämmelser i svensk rätt om upptagande av fotografi och fingeravtryck i samband med ansökan om uppehållstillstånd. eller polismyndigheten får enligt 9 kap. 8 § UtlL under vissa angivna förutsättningar fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck. Fotografi och fingeravtryck får enligt nämnda lagrum tas om (1) utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till , (2) utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt och anger skäl som avses i 4 kap. 1 eller 2 § eller (3) det finns grund för att besluta om förvar. Av 6 kap. 14 § UtlF följer att beslut om att ta fingeravtryck eller fotografi fattas av den befattningshavare som ansvarar för att utredning genomförs i ett ärende som rör uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning eller av den som har att fatta beslut om förvar. Fingeravtryck och fotografi som tagits av en polismyndighet ska tillsammans med utredning i ärendet sändas till . får enligt 6 kap. 17 § UtlF meddela ytterligare föreskrifter. Möjligheten att fotografera och ta fingeravtryck vid utlänningens ankomst eller när han eller hon senare ansöker om uppehållstillstånd syftar enligt motiven till att säkerställa att utlänningens identitet kan fastställas (prop. 1996/97:25 s. 187 ff.). Samma syfte får förutsättas ligga bakom bestämmelsen om fotografering och fingeravtryck i samband med förvar. I samband med att övertog utredningsansvaret i asylärenden från polisen , överfördes även ansvaret för registreringen av fingeravtryck från till (prop. 1996/97:25 s. 138 ff.). I detta sammanhang bör även nämnas att Eurodacförordningen16 anger att medlemsstaterna ska samla in fingeravtryck från alla asylsökanden som är eller äldre. 1985/86:133 s. 18–19 och 26 föreslogs att fingeravtryck och fotografi skulle få tas av varje utlänning som vid ankomsten till 16 Rådets förordning (EG) nr 2725/200 av om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av , EUT L 316, 15.12.2000, s. 1. eller senare ansökte om uppehållstillstånd samt dessutom när en utlänning inte vid ankomsten hit kunde styrka sin identitet. godtog emellertid inte så långtgående bestämmelser. Av det ovan anförda framgår att möjligheten att ta upp fingeravtryck och fotografi i samband med ansökningar om uppehållstillstånd endast gäller för ansökningar där skäl som avses i 4 kap. 1 eller 2 § UtlL (flykting eller skyddsbehövande i övrigt) åberopas. Mot den nu angivna bakgrunden anser utredningen att utlänningslagen bör kompletteras med en generell bestämmelse om att myndigheter som tar emot ansökningar om uppehållstillstånd får ta upp biometriska kännetecken i form av ansiktsbild och fingeravtryck. Ansökningar om uppehållstillstånd görs vid svenska beskickningar och konsulat i utlandet samt vid tillståndsenheter i . () handlägger ärenden om uppehållstillstånd för diplomatpersonal m.fl. Biometriska kännetecken bör få samlas in av dessa myndigheter. krävs bl.a. vid ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning regelmässigt att sökanden inställer sig personligen. Utrustning för upptagande av biometri i form av ansiktsbild och fingeravtryck finns redan hos samt vid tillståndsenheterna och utlandsmyndigheterna. Enligt EG-förord- ningen kan fotografiet antingen tillhandahållas av sökanden eller tas vid ansökningstillfället. Det finns i och för sig inget som hindrar att sökanden i samband med ansökan ger in ett fotografi som sedan skannas. För att ta bort ytterligare ett moment från handläggningen och för att säkerställa god kvalitet av fotografiet bör de behöriga myndigheterna dock ha möjlighet att ta upp såväl fotografi som fingeravtryck. Upptagande av fingeravtryck och fotografi bör kunna ske vid ansökan eller efter det att beslut om uppehållstillstånd fattats. Mot bakgrund av att det av säkerhetshänsyn inte är acceptabelt att efter utfärdandet ändra de uppgifter som finns lagrade i eller präglade på uppehållstillståndet bör vidare upptagande av fingeravtryck och fotografi kunna ske vid ansökan om förlängning av uppehållstillstånd. Se avsnitt 4.8 angående upptagande av biometri i samband med förnyande av tillståndsbeviset. Från personer som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt och anger skäl som avses i 4 kap. 1 eller 2 § tas, i enlighet med föreskrifterna härom i 9 kap. 8 § UtlL och Eurodacförordningen, s.k. rullade fingeravtryck från samtliga fingrar. Enligt EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd ska två platta fingeravtryck tas.