sou · GWB364 · 2009-01-01 00:00:00 — I övrigt ska samma sak gälla som tidigare, nämligen att innehavaren är avgiftsskyldig även om TV-mottagaren är tillfälligt trasig eller det är tillfälliga störningar i mottagningsförhållandena. Min bedömning är att avgiftsskolket inte kommer att öka nämnvärt genom den föreslagna förändringen. Skillnaden mellan att påstå att ens TV-mottagare inte kan ta emot TV-sändningar trots att den kan det och att neka till innehav trots att man har en TV är inte särskilt stor. Förändringen innebär ett rimligare regel- verk som också ger faktisk innebörd åt resonemanget ovan (se avsnitt 5.1.2) om att det ska vara möjligt att tillgodogöra sig sänd- ningarna. I både dagens definition av TV-mottagare och den definition som jag föreslår är begreppet TV-program centralt. Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmänhetens tjänst 2007– 2012 (prop. 2005/06:112) diskuterades vad som skulle avses med TV-program. Där fastslogs att det är ett samlat schemalagt pro- gramutbud i form av hela programtjänster, t.ex. hela SVT1:s eller hela Kanal 5:s utbud etc. SVT1 och Kanal tillhör båda vad man brukar kalla för de fem stora kanalerna som har majoriteten av tittartiden. De övriga kanalerna är SVT2, TV3 och TV4. RIKAB tolkar bisatsen i definitionen som att det är minst en av dessa fem stora svenska TV-kanaler som ska kunna tas emot för att mottaga- ren ska vara en TV-mottagare i lagens mening. 5.1.4Höjning av public service-avgiften Under innevarande tillståndsperiod har TV-avgiften höjts med . Public service-företagen har fått en upp- räkning av sina medel . I den modell för direktfinansiering som jag föreslår kommer avgiftsmedlen att gå direkt till public service-företagen, vilket innebär att ökade avgifts- medel direkt resulterar i ökade medel för företagen. Det system med uppräkning av public service-företagens medel som är etablerat har inneburit att public service-företagen har kunnat planera långsiktigt. Jag anser att avgiften även fortsättningsvis bör fastställas på ett sådant sätt att det underlättar för företagen i deras planering och föreslår därför att avgiftens nivå bör anges i lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst (se avsnitt 6.1 om tillståndsperiodens längd). Avgiften ska betalas i fyra lika stora poster. Public service-företagen har framfört att inte kompenserar för de kostnadsökningar som finns inom motsvarande områden. Det rationaliseringstryck som 2 procents höjning innebär kan emellertid jämställas med de krav på rationali- sering som gäller för både offentlig och privat verksamhet . Det är också i överensstämmelse med inflationsmål på . Det finns ingen anledning att ändra på det. Höjningen av public service-avgiften ska vara inklusive den mervärdesskatt som föreslås (se vidare avsnitt 5.4.1). 5.1.5Utan villkor om annan betalning än public service- avgiften anges i 1 § lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst under vilka förutsättningar radio och TV i all- mänhetens tjänst, och verksamhet som är direkt anknuten till den, ska finansieras med en TV-avgift. I bestämmelsen anges som förut- sättningar att den som bedriver sändningsverksamheten ska ha meddelats sändningstillstånd enligt 2 kap. 2 § radio- och TV-lagen (1996:844) och att tillståndet innehåller förbud mot att sända reklam. I anslagsvillkoren för SVT anges att sändningarna ska kunna tas emot av allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift. Motsvarande anges i SR:s och UR:s villkor. När det gäller SVT och UR finns också en specificering som säger att detta gäller sändningar som är riktade mot . Syftet med vill- koret är att företagens sändningar ska kunna tas emot på samtliga plattformar utan att den enskilde behöver betala någon annan avgift än TV-avgiften. När det gäller sändningarna i det digitala marknätet innebär SVT:s sändningstillstånd att sändningarna ska vara okryp- terade vilket gör att det inte är möjligt att ta betalt för dem. Villko- ret har däremot betydelse för sändningar på andra plattformar eftersom de inte styrs av sändningstillstånd och därmed kan vara krypterade. Vid en övergång till direktfinansiering (se avsnitt 5.2) kommer regeringen inte längre att besluta om anslagsvillkor för program- företagen. Jag föreslår därför att det som en ytterligare förutsätt- ning för att radio och TV i allmänhetens tjänst ska få finansieras med en public service-avgift anges i lagen (1989:41) om finansie- ring av radio och TV i allmänhetens tjänst att sändningsverksamhet som är riktad mot ska kunna tas emot av allmänheten utan villkor om annan betalning än public service-avgiften. Sändningar som inte är riktade mot ska bära sina egna kostnader och omfattas inte av ovanstående reglering. Förslaget medför inte att innebörden av det nuvarande anslags- villkoret förändras. gäller alltså att om en avgiftsbeta- lare på ett sådant sätt som kräver tillstånd från rättighetshavarna vill nyttja sändningarna så att de görs tillgängliga för allmänheten, t.ex. genom ett offentligt framförande av upphovsrättsligt skyddade verk, innebär det att public service-företagen också har rätt att kräva ersättning.2 Förslag: Public service-avgiften ska tillfalla SR, SVT och UR direkt utan årligt beslut av riksdag och regering om tilldelning av avgiftsmedel. Avgifterna ska uppbäras av RIKAB och föras över till SR, SVT och UR på det sätt som företagen kommer överens om. Fördelningsnyckeln ska fastställas av för hela till- ståndsperioden. uppbär RIKAB TV-avgiften. Medlen placeras på rundradio- kontot i Riksgälden. beslutar hur mycket medel som public service-företagen ska få, varefter Riksgälden betalar ut medel. Som framgår av figur 5.1 finansieras public service-företagen vid sidan av statsbudgeten genom de medel som flyter in på rundradiokontot och som tilldelas företagen som ett anslag . har medelstilldelningen av överstigit influtna TV-avgiftsmedel. Då har rundradiokontot fått ett negativt saldo. Detta kan sägas vara statens skuld till sig själv. finns det ett överskott på rundradiokontot. I samband med övergången från analog till digital sändningsteknik för TV upprättades ett s.k. distributionskonto hos Riksgälden. Genom konstruktionen blev det möjligt att fördela kostnaderna för parallellsändning . Man lånade helt enkelt från fram- tida avgiftsmedel för att betala en hög distributionskostnad . Genom att ändra den procentuella tilldelningen till public service-företagen drabbade inte denna merkostnad SR. 2006/07:16, Radio och TV i allmänhetens tjänst: Överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande, s. 21f, bet. 2006/07: KrU1, rskr. 2006/07:37. Figur 5.1 Betalningsströmmar i dagens finansieringssystem (Nedan bortses från distributionskontot) SVT, SR och UR Ra diotjänst i K iruna AB (RI KAB) 1.Riksdagen beslutar hur stor TV-avgiften ska vara. 2.TV-avgiften betalas till RIKAB. 3.RIKAB för över medlen till Riksgälden en gång och medlen placeras på det s.k. rundradiokontot. 4.Riksdagen beslutar om medelstilldelningen från rund- radiokontot till företagen – medlen fördelas enligt en fastställd fördelningsnyckel. 5.Medel överförs löpande till företagen i enlighet med riksdagsbeslutet. Trots att public service-företagen är privaträttsliga subjekt, i form av aktiebolag, där intäkterna är avsedda för deras verksamhet är deras nuvarande system för medelstilldelning snarare att jämställa med det som gäller för statliga myndigheter. Public service- företagen lämnar in budgetunderlag och får anslagsvillkor (som kan jämföras med regleringsbrev för myndig- heter) och en viss tilldelning av medel. Kopplingen mellan influtna avgiftsmedel och intäkter för public service-företagen har med denna konstruktion varit svag. Därmed har inte heller incitamenten för public service-företagen att öka betalningsviljan hos avgiftsbetalarna varit särskilt stora. Samman- fattningsvis gör nuvarande system för medelstilldelning public service-företagen alltför myndighetslika. Jag föreslår att avgiftsmedlen går direkt till public service-företa- gen, inte via ett konto i Riksgälden och utan beslut av riksdag och regering. Det kallas hädanefter direktfinansiering. Figur 5.2 Betalningsströmmar vid direktfinansiering Public se rvice - SVT, SR och UR 1)bestämmer nivån på public-service-avgiften och beslutar om de yttre ramarna för public service-företagens verksamhet. 2)Public service-avgiften betalas till RIKAB. 3)RIKAB för över medel till public service-företagen. I ett direktfinansieringssystem kommer rundradiokontot och distributionskontot att kunna avvecklas. Till rundradiokontot kommer det under en övergångstid att föras över medel som Kronofogden har drivit in för RIKAB:s räkning. kontot kommer att kunna avvecklas vid utgången av 2009 (se vidare avsnitt 5.3.5). Genom en direktfinansiering åstadkommer man en koppling mellan hur mycket avgiftsmedel som faktiskt kommer in till RIKAB och hur mycket som kan föras över till public service- företagen. Det ger företagen den finansiella ram inom vilken de får verka, ytterligare medel kan inte erhållas. Detaljstyrningen av public service-företagen minskar också eftersom anslagsvillkor och budgetunderlag försvinner. Företagens oberoende från den offent- liga makten stärks och den ekonomiska förvaltningen kan effektivi- seras. Jag föreslår att den s.k. fördelningsnyckeln, som talar om hur stor del av avgiftsmedlen som respektive företag får, även fortsätt- ningsvis ska fastställas av för hela tillståndsperioden. Om public service-företagen gemensamt finner ett behov av att förändra fördelningsnyckeln under gällande tillståndsperiod ska underlag lämnas till regeringen för vidare hantering. I SOU 2005:2, framför allt avsnitt 12.3 och 12.4, analyserades ytterligare konsekvenser av en övergång till direktfinansiering och mervärdesskatt. Följande genomgång bygger i huvudsak på de slut- satser som drogs i det betänkandet och som jag delar. Som diskuteras i avsnitt 6.3 försvinner anslagsvillkoren vid en direktfinansiering. Där föreslår jag att de bestämmelser som fort- sättningsvis ska gälla framför allt skrivs in i public service-företa- gens bolagsordningar. En bestämmelse ska anges i lagen om finan- siering av radio och TV i allmänhetens tjänst (se avsnitt 5.1.5). I flera fall är bestämmelserna i anslagsvillkoren inte nödvändiga och bör därför utgå (se vidare bilaga 3). Eftersom public service-företagen inte kommer att få några anslag utöver den särskilda mervärdesskattekompensation som föreslås i avsnitt 5.5 krävs heller inga budgetunderlag. 5.3.2Uppbörd, kontroll och förvaltning av avgiftsmedel RIKAB sköter enligt ett avtal med staten från uppbörden av TV-avgiften. I förarbetena till lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst konstateras att RIKAB har uppgifter som innebär myndighetsutövning. Dessa består framför allt i att utkräva betalning för innehav av TV-motta- gare, men också i möjligheten att bedriva kontrollverksamhet.3 (För en diskussion se vidare SOU 2005:2, avsnitt 12.3.2.) Jag anser att RIKAB även fortsättningsvis ska sköta uppbörd och kontroll av public service-avgiften. (För en diskussion av alternativ uppbörd se avsnitt 5.7.3.) I SOU 2005:2 (avsnitt 12.3.2) bedömde man att eftersom avgiftsmedlen vid direktfinansiering ska gå direkt till public service- företagen och inte tillfalla staten bör avtalet mellan staten och RIKAB om uppbörd av avgifter upphävas vid direktfinansiering. Jag delar inte den bedömningen utan anser att avtalet bör finnas kvar eftersom staten har delegerat myndighetsutövning till RIKAB avseende uppbörd och kontroll. Jag förutsätter, precis som gjordes i SOU 2005:2 (avsnitt 12.3.3), att public service-företagen och RIKAB kommer att reglera sina ekonomiska mellanhavanden. För att sköta uppbörd och överföring av medel ska public service-företagen betala ersättning till RIKAB. Av 29 § lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i all- mänhetens tjänst framgår att RIKAB ska föra över avgiftsmedel till Riksgälden. Vid direktfinansiering är detta inte längre aktuellt och bestämmelsen ska därför upphöra att gälla. Förslag: Det ackumulerade positiva resultatet som eventuellt finns på rundradiokontot ska tillföras och användas för att öka det egna kapita- let i SVT, SR och UR. Vid en övergång till direktfinansiering har public service-företagen framfört behov av att stärka det egna kapitalet, som är mycket lågt. I SOU 2005:2 bedömde man att detta skulle kunna åstad- 1988/89:18, Om TV-avgiften. kommas genom att göra en annan värdering av aktierna i än den som görs i företagens balansräkningar. Jag anser att detta i huvudsak är en fråga för ägaren, dvs. Jag föreslår att det ackumulerade positiva resultatet som even- tuellt finns på rundradiokontot vid övergången till direktfinansie- ring ska användas för att stärka det egna kapitalet. I SOU 2005:2 redogjordes utförligt för de redovisningsprinciper som används i public service-företagen. (För en utförligare diskus- sion hänvisas till SOU 2005:2, avsnitt 6.7.2.) Helt kort kan sägas att public service-företagen med nuvarande finansieringsmodell redovisar de erhållna avgiftsmedlen som statligt stöd. Avgiftsmed- len ska användas i den s.k. kärnverksamheten och i den komplette- rande verksamheten. Sidoverksamheten ska bära sina egna kostna- der (se avsnitt 6.2). De avgiftsmedel som har använts för att täcka kostnader under räkenskapsåret redovisas som intäkter i resultat- räkningen. De medel som inte använts, dvs. överskottet, redovisas i stället på skuldsidan i balansräkningen som förutbetalda intäkter. Dessa medel intäktsredovisas det år de används för att täcka en kostnad. På detta vis redovisas aldrig någon vinst i den avgiftsfinan- sierade verksamheten. Inkomstskatt uppkommer därför bara vid överskott i sidoverksamheten. Därtill finansieras verksamheten i RIKAB och i SRF genom s.k. medelsavstående. Det innebär att de redovisade intäkterna har min- skats med det belopp som avstås till RIKAB och SRF för utförda tjänster. Det som inom redovisningsområdet betecknas som statligt stöd kallas på skatteområdet för näringsbidrag. Vid direktfinansiering kommer avgiftsmedlen inte längre att kunna betraktas som statligt stöd i redovisningshänseende och näringsbidrag i skattehänseende. De kommer i stället att behandlas som vanliga intäkter. Utgifterna för public service-företagen varierar mellan olika år och är exempelvis högre när det förekommer än år när det inte gör det. Därför är det viktigt att medel kan sparas från för att användas ett annat. Public service-företa- gen har framfört att det vore olyckligt om medel som sparats för att hantera skillnader i utgifter skulle beskattas. För att minska skatteeffekterna och möjliggöra för företagen att reservera medel för framtida investeringar kan en resultatutjämning i verksamheten ske genom att avsättning till periodiseringsfonder görs. Skatte- reglerna medger också förlustutjämning genom ett rullande system som innebär att underskott i en näringsverksamhet får dras av vid beräkning av inkomst av verksamheten närmast följande beskatt- ningsår. I det nya systemet bör således public service-företagen löpande ha möjlighet att kvitta överskott mot underskott . Jag anser därför att frågan om möjlighet att spara medel från till ett annat utan beskattningskonsekvenser i till- räcklig utsträckning kan lösas inom ramen för befintligt regelverk på skatteområdet. Vid direktfinansiering kommer medelsavstående till RIKAB och SRF inte att vara möjligt utan RIKAB och SRF får fakturera public service-företagen för sina tjänster på normalt sätt. När det gäller redovisning och avskrivning delar jag den bedöm- ning som gjordes i SOU 2005:2, avsnitt 12.4. I samband med att SVT och UR fick ökade kostnader för parallell distribution av sina program med både analog och digital teknik inrättades ett s.k. distributionskonto.4 Det var ett sätt att utjämna de ökade kostnader som skulle finnas av parallellsändning. I SOU 2005:2 kom man fram till att karaktären på underskottet på distributionskontot inte var helt klarlagd. Man menade emellertid att det inte var möjligt att överföra underskottet som en skuld på public service-företagen. För att hantera skulden i en direktfinansieringssituation föreslog utredningen en extra avgift som skulle betalas så länge skulden på kontot inte var reglerad. Enligt den betalningsplan som finns för underskottet på distri- butionskontot ska detta vara reglerat vid utgången av 2013. Om skulden skulle kunna regleras i samband med att direktfinansiering införs behöver inte distributionskontot hanteras separat. Jag har därför undersökt möjligheterna att reglera det negativa saldot tidi- gare än 2013. I kontakterna med RIKAB har det framkommit att detta kan vara möjligt. Osäkerheten i uppgiften beror på att man ytterst inte vet hur många som faktiskt kommer att betala avgift och därför inte med säkerhet kan säga hur stora till- 4 Se vidare prop. 2000/01:94, Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002-2005, s. 72. gångarna på rundradiokontot kommer att vara . Jag anser att regering och riksdag bör säkerställa att avgiften höjs på ett att sådant sätt underskottet på distributionskontot kan regle- ras , dvs. under innevarande tillståndsperiod. Public service-företagen har i sina budgetunderlag också föreslagit en sådan höjning. Förslag: Vid direktfinansiering ska och TV helt finansieras över statsbudgeten. Anslaget för och TV är . Av dessa pengar anvisas från rundradiorörelsens resultatkonto. I propositionen En radio och TV i allmänhetens tjänst 1997–2001 1995/96:161) föreslog regeringen att TV-avgiftsmedlen skulle renodlas för att bara finansiera public service-företagens verksamhet och att helt skulle finansieras över statsbudgeten. ansåg emellertid att public service-företagen skulle bidra till finansieringen, vilket beslutade. Det har skett genom att medel förts över direkt från rundradiokontot. Vid direktfinansiering kommer rundradiokontot att försvinna och avgiftsmedlen gå direkt till public service-företagen. Jag före- slår därför att helt finansieras över statsbud- geten. I SOU 2005:2 gjordes samma bedömning (se vidare SOU 2005:2, avsnitt 12.6). Direktfinansiering innebär att en ökad betalningsvilja kommer att resultera i högre intäkter och att en minskad betalningsvilja kom- mer att resultera i lägre intäkter. Utvecklingen av betalningsviljan har varit positiv . Public service-företagen har emel- lertid framfört att bötesnivån för den som döms för att inte ha betalat avgift inte är tillräcklig för att på denna väg upprätthålla avgiftssystemet. Enligt 8 § första stycket lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst skall den som blir innehavare av en TV-motta- gare och som är avgiftsskyldig för innehavet, dagar där- efter anmäla innehavet till RIKAB. Vidare gäller enligt 22 § att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin anmälnings- skyldighet enligt 8 § första eller andra stycket döms till böter. För att en avgiftsskyldig ska kunna dömas till böter krävs att RIKAB gör en polisanmälan vid upptäckt av någon som inte anmält sitt TV-innehav. Åtal kan sedan väckas i tingsrätt och böter utdömas. har omkring 20 anmälningar gjorts varav cirka 5 leder till böter. Bötesbeloppet uppgår nor- malt till och i några fall har ett bötesbelopp om utdömts. I finns bestämmelser om böter om 500 DKR. Den som inte anmäler TV-innehav i riskerar böter på , motsvarande . I påförs dubbel TV-avgift på och dessutom kan en kontrollavgift på påföras. Det finns bestämmelser om böter i men där har inga fall drivits i domstol. För att systemet med en avgiftsfinansierad radio och TV i all- mänhetens tjänst ska kunna upprätthållas även är det av stor vikt att alla avgiftsskyldiga verkligen betalar avgiften. Så som det svenska systemet är utformat finns det ingen kännbar påföljd då bötesbeloppet normalt utgör mindre än hälften av den årliga public service-avgiften. Jag anser att böter borde utdömas med högre belopp. 5.4Public service-företagen och mervärdesskatt Public service-företagen betalar mervärdesskatt på i princip alla inköp till verksamheten (program, teknik, utsändningstjänster, material m.m.). De har emellertid inte rätt att få tillbaka denna mervärdesskatt från staten eftersom omsättningen (dvs. avgiften som inflyter till företagen) är undantagen från skatteplikt enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Mervärdesskatten stannar därför som en kostnad hos företagen. Undantaget uttrycks på följande vis i 3 kap. 20 § mervärdesskattelagen: Från skatteplikt undantas omsättning i verksamhet för produktion och utsändning av radio- och televisionsprogram, om verksamheten huvudsakligen finansieras genom statsanslag. Dagens avgiftsfinansiering via Riksgälden och rundradiokontot med beslut om tilldelning av räknas som statsanslag. I sidoverksamheten, som redovisas separat, kan avdrag för mer- värdesskatt göras eftersom man här tar ut mervärdesskatt på om- sättningen av programproduktioner, varor och liknande. Public service-företagen är däremot fullt skattskyldiga avseende inkomstskatt. Se vidare SOU 2005:2 kapitel 7, 13 samt bilaga 5. Bedömning: När direktfinansiering införs kommer public service-avgiften bli föremål för mervärdesskatteplikt. Mervärdesskatteplikten är den enskilt viktigaste frågan för ett effektivt och rationellt resursutnyttjande för public service- företagen. Mervärdesskatt är en omsättningsskatt som tas ut vid försäljning av varor och tjänster i yrkesmässig verksamhet (näringsverksamhet). Den som bär bördan av skatten är den s.k. slutkonsumenten, som oftast är en privatperson. Men även företag eller offentligrättsliga organ kan vara slutkonsumenter. Till denna grupp räknas nämligen alla som inte kan göra avdrag för den skatt de betalar vid inköpet, s.k. ingående mervärdesskatt. Skatten blir i dessa fall en kostnad för köparen. För företag som är slutkonsumenter innebär detta att de i stället får betrakta mervärdesskatten som en avdragsgill kostnad vid inkomsttaxeringen under förutsättning att förvärvet hänför sig till den bedrivna näringsverksamheten. För public service-företagen innebär omständigheten att deras huvudsakliga verksamhet inte beskattas med mervärdesskatt att de inte kan dra av någon mervärdesskatt på inköp som görs till den verksamheten. Mervärdesskatten blir därför en kostnad i denna verksamhet. Detta leder till problem med konkurrensneutralitet mellan egenregi och upphandling. För att undvika mervärdesskatte- kostnaden som uppstår vid upphandling från externa producenter och leverantörer blir företagen mer benägna att utföra tjänster i egen regi. Produktion i egen regi kan på grund av att mervärdes- skatt inte tillkommer på egenproducerade program bli billigare än upphandling från t.ex. fristående producenter vilket kan leda till att dessa inte får lov att leverera till public service-företagen. Public service-företagen har också, som ett sätt att undvika för höga mervärdesskattekostnader på sina inköp för verksamheten, menat att många inköp från framför allt fristående produktionsbolag faller inom ramen för tillämpningen av skattesatsen . Detta har lett till tolkningsdiskussioner med och ett flertal pro- cesser i förvaltningsdomstolarna, med administrativa merkostnader som följd. Ytterligare en komplikation med att inte vara mervärdesskatte- pliktig är att samverkan mellan public service-företagen fördyras. En centralisering av interna administrativa tjänster hos ett av före- tagen innebär att utfakturerade kostnader för tjänster som tillhan- dahålls de övriga företagen beläggs med mervärdesskatt. Detta blåser upp kostnaderna eftersom det köpande företaget inte har någon avdragsrätt för mervärdesskatten.