sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — Inom EU har det vidare bedrivits ett omfattande harmoniseringsarbete när det gällt att fastställa vilka länders medborgare som ska vara undantagna från viseringskravet. Detta har inneburit att utrymmet för de enskilda medlemsstaterna att reglera viseringskravet har kommit att i motsvarande mån begränsas. infördes en ny instans- och processordning i utlänningsärenden, som bl.a. innebar att beslut normalt ska kunna överklagas till migrationsdomstolar och i andra och sista instans till en Migrationsöverdomstol. Beslut om avslag på en viseringsansökan kan dock – med ett visst undantag – inte över- klagas. I samband med denna reform ersattes också utlänningslag av den nu gällande utlänningslagen (2005:716). utlänningslag anges uttryckligen förutsättningarna för att bevilja visering. Vidare infördes en bestämmelse om beviskravet för avslag på en viseringsansökan. I förarbetena angavs att den tidigare ordningen inte var lämplig. Regeringen framhöll att de grundläggande förutsättningarna för visering borde anges i lagen för att på så sätt främja en enhetlig och förutsägbar tillämpning (prop. 2004/05:170 s. 168). Nationella bestämmelser om viseringar finns i utlänningslagen (2005:716, UtlL) och utlänningsförordningen (2006:97, UtlF). Med stöd av 2 kap. 6 § och 7 kap. 11 § i den tidigare gällande utlännings- förordningen – utlänningsförordningen (1989:547) – har Migrations- verket utfärdat föreskrifter om handläggningen av viseringsärenden (MIGRFS 2001:3, ändrad MIGRFS 01/2006)). I 6 § i dessa före- skrifter föreskrivs att bestämmelserna i unionens råds gemensamma konsulära anvisningar angående viseringar till diploma- tiska beskickningar och karriärkonsulat (Common Consular Instruc- tions on visas for diplomatic missions and consular posts, CCI) och den gemensamma handboken (gränshandboken: ) Den svenska regleringen på viseringsområdet ska följas av svenska myndigheter som beslutar i ärenden om visering (en närmare beskrivning av de EG-rättsliga viserings- bestämmelserna finns i kapitel 3). Visering innebär enligt 2 kap. 3 § UtlL tillstånd att resa in i och vistas i under en viss . Visering kan t.ex. beviljas för turistbesök, för besök hos släktingar, för affärsbesök eller för att resa genom för att komma till ett annat land. Det kan också vara frågan om besök för kulturellt utbyte, deltagande i seminarier eller i idrottsturneringar samt besök för att genomgå medicinsk behandling. Med enhetlig visering avses enligt 1 kap. 5 § UtlF en visering som utfärdas enligt föreskrifterna i . En utlänning som reser in i eller vistas i ska enligt huvud- regeln i 2 kap. 3 § UtlL ha visering, om han eller hon inte har uppe- hållstillstånd eller har ställning som varaktigt bosatt. Kravet på visering har ansetts nödvändigt, framför allt för att den reglerade invandringen ska kunna bibehållas. På så sätt kan invandringen från vissa länder kontrolleras och begränsas. Vise- ringskravet har också betydelse ur säkerhetspolitiskt perspektiv. Denna fråga behandlades i prop. 1996/97:25, Svensk migrations- politik i ett globalt perspektiv. Regeringen anförde då följande (s. 122). Det är av största vikt att kontakter mellan människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter som kommer- siella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandring vi har. Det torde därför vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till ett stort antal länder. Viserings- politiken är vidare i särskilt hög grad en del av vår invandringspolitik där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig alltför mycket från våra grannländers. Om vi i skulle ha viseringsfrihet i för- hållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta Den svenska regleringen på viseringsområdet andra länder kan det leda till ett mycket stort invandringstryck mot vårt land. Det har även förekommit att visering i politiskt demonstrations- syfte har krävts för medborgare i ett visst land, bl.a. . Medborgare i de övriga nordiska länderna är enligt 2 kap. 8 § första stycket UtlL undantagna från kravet på visering. Enligt en delegationsbestämmelse i 2 kap. 9 § UtlL får regeringen vidare före- skriva andra undantag från kravet på visering. Sådana föreskrifter återfinns i 3 kap. 1 § UtlF och omfattar – utöver medborgare i övriga EU-stater och – medborgare i en mängd andra stater. Diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i av främmande stater samt deras familjer och anställda undantas enligt 2 kap. 10 § första stycket UtlL normalt från kravet på visering. Detsamma gäller främmande staters kurirer. Regeringen får emellertid enligt andra stycket meddela föreskrifter om att bestämmelserna om krav på visering gäller i viss utsträckning för dessa personer. Sådana föreskrifter finns i 3 kap. 9 § UtlF. Enligt dessa ska de grundläggande bestämmelserna om visering i 2 kap. UtlL och bestämmelserna i 3 kap. UtlF gälla i tillämpliga delar även för främmande länders diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i , deras familjer och betjäning samt diplomatiska kurirer. För dessa personer får en na- tionell visering beviljas för längre tids vistelse i än (se vidare avsnitt 2.6.2). I fråga om andra utlänningar som är berättigade till förmåner enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall hänvisas i 2 kap. 10 § tredje stycket UtlL till de inskränkningar som följer av den lagen. Av denna lags första paragraf framgår att före- skrifterna i den lagen gäller utan hinder av bestämmelse i annan för- fattning. I lagen hänvisas främst till de regler om immunitet och privilegier som har lagts fast i den i avslutade konventionen om diplomatiska förbindelser och den på samma plats avslutade konventionen om konsul- ära förbindelser. Vidare upptas i en särskild bilaga till lagen de internationella organ och personer med anknytning till sådana organisationer, vilka åtnjuter immunitet och privilegier i enlighet med vad som har bestämts i avtal och stadga som gäller i för- hållande till . Den svenska regleringen på viseringsområdet 2.5Grundläggande förutsättningar för beviljande av visering I 3 kap. 1 § UtlL redogörs för de grundläggande förutsättningarna för att visering ska beviljas. Utlänningen ska ha ett gällande pass eller annan handling som ska godtas som pass. Han eller hon ska vidare – på begäran – kunna visa upp dokument, av vilka det fram- går syftet med och förutsättningarna för den planerade vistelsen i . Utlänningen ska också ha en medicinsk reseförsäkring för vistelsen och ha tillräckliga medel för sitt uppehälle såväl under vistelsen som för återresa till utreselandet eller transitresa till ett sådant tredje land som medger inresa, eller på laglig väg kunna skaffa sig sådana medel. Utlänningen får inte heller ha meddelats inreseförbud eller anses äventyra den allmänna ordningen, rikets säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindel- ser. Samtliga villkor för visering utom det som avser medicinsk rese- försäkring överensstämmer i huvudsak med vad som krävs för inresa enligt artikel 5.1 i kodexen om Schengengränserna, den s.k. Gränskodexen1, som har ersatt motsvarande bestämmelse i . I motiven framhålls att riktlinjer och praxis är i enlighet med krav (prop. 2004/05:170 s. 168). Kravet på medicinsk reseförsäkring gäller enligt ett beslut av Europeiska unionens råd.2 Bevis om visering ska enligt 3 kap. 6 § UtlF föras in i utlänning- ens pass eller någon annan resehandling. När beviset avser en enhetlig visering ska resehandlingens giltighetstid överstiga vise- ringens med . Giltigheten av en enhetlig visering får dessutom enligt 3 kap. 7 § UtlF inte omfatta en Schengenstat3 som inte har godkänt det pass eller den resehandling, i vilket vise- ringen ska föras in. Det räcker emellertid inte endast att de grundläggande förutsättningarna i 3 kap. 1 § UtlL är uppfyllda för att en visering ska utfärdas. Det krävs dessutom att utlänningen kan försörja sig i 1Rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer. 2Rådets beslut (EG) nr 17/2004 av om ändring av del V punkt 1.4 i de gemensamma konsulära anvisningarna och del I punkt 4.1.2 i den gemensamma handboken om att införa kravet på innehav av medicinsk reseförsäkring som en av de handlingar som krävs för utfärdande av en enhetlig visering för inresa. 3Med Schengenstat avses en stat som har tillträtt eller anslutit sig till Schengenkonven- tionen samt , och (1 kap. 4 § UtlL). Den svenska regleringen på viseringsområdet och inte kan antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagens bestämmelser. I enlighet med uttalanden i för- arbetena till den tidigare gällande UtlL (prop. 1988/89:86 s. 58) överensstämmer grunderna för att neka visering i stort med de materiella grunderna för avvisning, dvs. att utlänningen kan antas komma att sakna medel för sin vistelse och återresa, kan antas komma att försörja sig på ett oärligt sätt eller arbeta utan arbetstillstånd eller också om han eller hon kan antas komma att begå brott eller ägna sig åt samhällsfarlig verksamhet. I praxis – som fastställs för varje enskilt land – är en viktig förutsättning också att utlänningen inte vid ansökningen kan antas egentligen ha för avsikt att bosätta sig här (jfr 3 kap. 2 § andra stycket UtlL). I övrigt kan de riktlinjer som framfördes i prop. 1983/84:144 s. 93 f, fortfarande sägas ha giltighet. Därutöver kan visering, trots att det finns risk för att sökanden inte kommer att lämna landet vid viseringstidens utgång, beviljas om det finns mycket starka humanitära skäl (jfr 3 kap. 4 § UtlL) eller om det är fråga om deltagande i seminarier, idrottsligt eller kulturellt utbyte eller seriösa affärsbesök med stora ekonomiska intressen. Det kan i detta sammanhang påpekas att en utlänning som har visering när han eller hon kommer till inte kan avvisas på materiella grunder, annat än om han eller hon inte uppfyller de inresevillkor som anges i artikel 5 i Gränskodexen. Som nämnts i avsnitt 2.3 avses med enhetlig visering enligt 1 kap. 5 § UtlF en visering som utfärdas enligt föreskrifterna i Schengen- konventionen. Denna form av visering är huvudregel sedan tillträtt och deltar i det operativa Schengen- samarbetet. En visering för inresa och vistelse ska enligt 3 kap. 2 § första stycket UtlL utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i ; allt under förutsättning att de grundläggande förutsättningarna för beviljande av visering är uppfyllda. En enhetlig visering är giltig vid inresa och vistelse i Schengenstaterna på sätt som framgår av viseringen. Den svenska regleringen på viseringsområdet En enhetlig visering får enligt andra stycket i samma paragraf inte beviljas om det vid en samlad bedömning framstår som sanno- likt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna eller Schengenstaterna efter viseringstidens utgång. Regeringen uttalade i propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskaps- ärenden (prop. 2004/05:170 s. 272) följande om denna bedömning. Vid prövningen görs en bedömning av risken för att sökanden inte skall lämna Schengenområdet efter viseringstidens utgång utifrån vad som är känt om sökandens hemland och i vilken utsträckning det tidigare förekommit att inresande med visering inte har återvänt till det aktuella landet. De riktlinjer för enskilda länder som Migrations- verkets styrelse4 upprättar för detta ändamål kan här tjänas som väg- ledning vid bedömningen. Prövningen måste dock göras utifrån en helhetsbedömning som även omfattar vad som är känt om sökandens personliga situation. Trots att sökanden kommer från ett land vars medborgare det generellt ansetts finnas en risk för kvarstannande i Schengenområdet efter viseringstidens utgång, kan individuella om- ständigheter ändå innebära att ett sådant kvarstannande i det enskilda fallet inte framstår som sannolikt, vilket innebär att visering skall beviljas. Så kan t.ex. vara fallet om sökanden har stark anknytning till hemlandet genom att hans eller hennes familj finns kvar där. Andra omständigheter som kan tala för att bevilja ansökan är att sökanden tidigare besökt Schengenområdet och lämnat detsamma vid viserings- tidens utgång. Det kan även finnas individuella omständigheter som talar mot att bevilja ansökan, såsom att sökandens resehandlingar inte berättigar till återresa . En enhetlig visering som har utfärdats av en behörig myndighet i någon annan Schengenstat gäller enligt 3 kap. 3 § UtlL i . En enhetlig visering kan under vissa förutsättningar utfärdas som en nödfallsvisering. Bestämmelser om denna slags visering finns i 3 kap. 2 § UtlF. En nödfallsvisering utfärdas vid gränsen och gäller och för en inresa. Viseringen beviljas en utlänning som är skyldig att ha en visering men kommer till utan att ha en sådan, om han eller hon på grund av tidsbrist eller av tvingande skäl 4 har ett s.k. insynsråd med uppgift att vara ett rådgivande organ till generaldirektören, som ensam beslutar om viseringspraxis enligt 2 § förordningen (2007:996) med instruktion för . Den svenska regleringen på viseringsområdet inte har kunnat ansöka om visering. Det får normalt alltså krävas att utlänningen kan åberopa någon godtagbar anledning till att han inte på förhand har skaffat visering. I många fall, när det är fråga om ett bona fide-besök och utlänningen har glömt eller inte hunnit skaffa visering, kan det emellertid framstå som orimligt att avvisa honom eller henne. I sådana fall kan en nödfallsvisering beviljas. Medborgare i vissa länder ska enligt 3 kap. 3 § UtlF ha en enhetlig visering för flygplatstransitering. De länder det rör sig om är f.n. , , , , , , , , , , och . Medborgare i dessa länder behöver emellertid inte ha denna typ av visering om de har visering för inresa i landet, har giltigt uppehålls- tillstånd än i ett EU-land eller har beviljats visering för vistelse i ett EES-land. Detsamma gäller om den aktuella personen innehar diplomatpass, tjänstepass, FN:s laissez passer och ett intyg om att de färdas i tjänsten som är utfärdat av FN eller något av dess fackorgan eller underordnande organ, EG:s laissez passer eller vatikanpass. Även den som är besättningsmedlem på luftfartyg eller fartyg är undantagen från den viseringsskyldighet som föreskrivs i bestämmelsen. Undantag görs slutligen också för vissa konven- tionsflyktingar. En utlänning som är skyldig att ha visering för flygplatstransit- ering ska enligt 6 kap. 6 § UtlF vid ankomsten till flygplatsen – på begäran av polismyndigheten – visa upp ett bevis om viseringen. En annan form av enhetlig visering är visering för sjömän. Denna typ av visering behandlas i 3 kap. 4 § UtlF. En sjömansvisering får utfärdas till en utlänning som är och som i samband med av- eller påmönstring ska resa in i landet eller fortsätta till en annan Schengenstat. Sjömansviseringen gäller för . Den svenska regleringen på viseringsområdet Det finns slutligen bestämmelser i utlänningsförordningens 3 kap. 5 § om en form av enhetlig visering som kallas gruppvisering. En gruppvisering avser flera utlänningar och utfärdas om det finns särskilda skäl. En gruppvisering får utfärdas för . När det gäller en gruppvisering för sjömän får dock en sådan visering beviljas för . Om villkoren för en enhetlig visering inte är uppfyllda kan i vissa fall en nationell visering utfärdas. Detta gäller om det är nödvändigt av humanitära skäl, på grund av internationella förplikt- elser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse att bevilja viseringen (3 kap. 4 § första stycket UtlL). En sådan visering ger endast tillstånd att resa in i och vistas i och kallas nationell visering. I propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170 s. 272 f) uttalas följande beträffande den bedömning som ska göras i fråga om nationella viseringar. En nationell visering kan t.ex. beviljas i undantagsfall även om det framstår som sannolikt att sökanden kommer att stanna i efter viseringstidens utgång, om skälen för att få komma hit ändå är till- räckligt starka. Ju högre sannolikheten är för att sökanden kommer att stanna kvar, desto starkare humanitära skäl bör krävas för att visering skall beviljas. För den som har mycket starka humanitära skäl för sitt besök bör det framstå som uppenbart att sökanden inte har för avsikt att återvända till hemlandet för att visering inte skall beviljas. En generell utgångspunkt är att risken för att sökanden skall stanna kvar i landet efter viseringstidens utgång får vägas mot besökets ange- lägenhetsgrad. Finns det faktorer som talar för en kvarstannanderisk, kan prövningen falla ut så att en sökande beviljas visering för att besöka en svårt sjuk släkting här, medan ansökan avslås för en sökande med identisk bakgrund men där det angivna syftet med vistelsen bedöms vara mindre angeläget, t.ex. att besöka en mer avlägsen bekant. Vissa besökssyften, utöver svår sjukdom eller dödsfall hos släktingar i landet, kan vara särskilt viktiga. Dessa gäller kulturellt utbyte, del- tagande i seminarier och idrottsturneringar samt affärsbesök. Under förutsättning att utbytet framstår som seriöst och att affärsbesöken Den svenska regleringen på viseringsområdet gäller stora ekonomiska intressen samt att syftet med vistelsen framstår som angeläget för del, kan visering beviljas trots att sökanden kommer från ett land där det visat sig vanligt att återvänd- andeavsikt saknas. En nationell visering får – när det finns särskilda skäl – beviljas än , dock högst . En sådan visering får endast när det finns särskilda skäl beviljas än utlän- ningens pass gäller. Om en nationell visering utfärdas ska övriga Schengenstater under- rättas. Som redogjorts för ovan kan i vissa fall en enhetlig visering utfärdas i form av en nödfallsvisering. Även en nationell visering kan utfärdas som en nödfallsvisering. Samma regler gäller för de bägge typerna av nödfallsviseringar. 2.7Ansökan och beslut om visering Beslut om visering meddelas enligt 3 kap. 5 § UtlL av Migrations- verket. Ett sådant beslut får också meddelas av . Om är resans huvudmål eller – om resans huvudmål inte går att fastställa – är det land inom Schengenområdet där utlänningen avser att resa in, ska beslut om enhetlig visering enligt 3 kap. 10 § UtlF fattas av eller annan behörig svensk myndighet. Regeringen och – efter regeringens bemyndigande – Migrations- verket får enligt 3 kap. 6 § första stycket UtlL ge andra myndig- heter rätt att besluta om visering. Beslut i viseringsärenden är en form av myndighetsutövning, vilket normalt utövas av en myndighet. Förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning kan emellertid överlämnas till annan än myndighet, om det sker med stöd av lag. Ett bemyndig- ande för ett annat organ än myndighet att besluta i viserings- ärenden kräver därför ett uttryckligt bemyndigande i lag (se prop. 1992/93:203 s. 5). I 3 kap. 6 § andra stycket UtlL bemyndigas också regeringen att ge ett organ som är knutet till exportråd rätt att besluta om visering. Detta bemyndigande har möjliggjort bestäm- melsen i 3 kap. 11 § första stycket UtlF, enligt vilken visering får meddelas av exportråds kontor i . Den svenska regleringen på viseringsområdet En visering för en utlänning som är beslutas enligt 3 kap. 11 § andra stycket UtlF av polismyndigheten vid gränsen. När en polismyndighet anser det tveksamt om en sådan visering ska utfärdas, ska myndigheten begära besked från . I 3 kap. 12 § UtlF finns också en bestämmelse om bemyndig- ande. Enligt bestämmelsens första stycke får ge en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat rätt att besluta i ärenden om viseringar. Innan en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat ges rätt att avslå ansökningar om visering, ska samråda med (Utrikesdeparte- mentet). () får dessutom enligt andra stycket ge en sådan myndighet rätt att bevilja vise- ringar inom departementets ansvarsområde (se vidare kapitel 7, avsnitt 4). får slutligen enligt tredje stycket ge en polismyndighet rätt att besluta om beviljande av nödfallsviseringar. har med stöd av den nämnda bestäm- melsen bemyndigat svenska beskickningar och konsulat att besluta i ärenden om visering. Det innebär att utlandsmyndigheterna får både bevilja och avslå ansökningar om visering. har även bemyndigat samtliga polismyndigheter att bevilja nödfalls- viseringar.5 Enligt 3 kap. 6 § tredje stycket UtlL får regeringen ingå överens- kommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myn- digheter får meddela beslut om enhetlig visering. Denna bestäm- melse innebär alltså att en annan Schengenstat kan utfärda en svensk enhetlig visering, t.ex. om saknar diplomatisk representation i det land där viseringen söks. har ingått en rad sådana överens- kommelser med andra Schengenstater. I samband med att bestäm- melsen infördes uttalade föredragande statsrådet följande (prop. 1999/2000:64 s. 74). I och med detta är det inte längre en fråga enbart för svenska myndigheter att ta ställning till vilka utlänningar som skall ges rätt att resa in i landet. Detta innebär ett principiellt nytt synsätt för de svenska myndigheter som beslutar om viseringar. På motsvarande sätt har de utfärdande myndigheterna i andra Schengenstater en skyldighet att beakta svenska intressen när de beviljas viseringar som gäller i . Regeringen får enligt 3 kap. 7 § UtlL meddela ytterligare före- skrifter om visering. Detta bemyndigande är öppet och syftar till 5 4 § MIGRFS 2001:3, ändrad MIGRFS 01/2006. Den svenska regleringen på viseringsområdet att täcka de särskilda bestämmelserna om visering för genomresa, nödfallsvisering m.m. liksom andra föreskrifter som kan behövas (prop. 2004/05:170 s. 273). Handläggningen av viseringsansökningar är i huvudsak skriftlig. Ansökningsblanketten för Schengenvisering efterfrågar endast kortfattade uppgifter främst om sökandens identitet, ursprung, res- väg och syftet med besöket. På grundval av dessa uppgifter går det inte att göra några långtgående bedömningar av sökandens individ- uella skäl eller anknytningen till hemlandet jämfört med anknyt- ningen till . Detsamma gäller sökandens trovärdighet. I bilagor ska sökanden uppge syftet med besöket, t.ex. om det gäller ett affärs- eller konferensbesök, släkt- eller vänbesök, turistända- mål, genomresa eller kanske medicinsk behandling. För släkt- eller vänbesök krävs att den person som sökanden ska besöka lämnar uppgifter. Vid s.k. vänbesök ska t.ex. sökanden och den han eller hon ska besöka ange hur länge de har känt varandra, avsikten med besöket, vem som ska bekosta resa och uppehälle samt om det finns andra skäl som gör besöket särskilt angeläget. I ärenden om visering tillämpas enligt 13 kap. 9 § UtlL förvalt- ningslagens bestämmelser om rätt för en part att få del av uppgifter endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i . Beslut i viseringsärenden behöver enligt 13 kap. 10 § första stycket UtlL normalt inte motiveras. Detta görs dock regelmässigt när beslut om avslag på en ansökan meddelas. När det gäller en utlänning som omfattas av eller av avtalet mellan EG och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer utan att vara medborgare i ett EES-land eller , har han eller hon emellertid alltid rätt till motivering om beslutet går honom eller henne emot. Beslut om visering får som huvudregel inte överklagas. beslut om avslag på en ansökan om visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare, utan att själv vara EES-medborgare, får dock enligt 14 kap. 3 § UtlL över- klagas. Den svenska regleringen på viseringsområdet