sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Slutsatsen i fråga om koncessionsområdets yttre gräns är att befintliga distributionsnät i det svenska naturgassystemet bör kunna omfattas av ett antal områdeskoncessioner, vars yttre grän- ser sannolikt inte bör vara särskilt komplicerade att fastställa. En utbyggnad av det svenska naturgassystemet till helt nya geografiska områden kan emellertid komma att medföra en mer komplicerad gränsdragning mellan olika koncessionsområden. Påpekandet i SOU 2004:129 om att gränserna för koncessions- området under vissa omständigheter bör kunna ändras, bör därför betraktas som viktigt. En anledning till detta är att vissa slutförbrukare kan hamna nära gränsen mellan två angränsande koncessionsområden. En annan anledning kan vara nytillkommande slutförbrukare utanför ett koncessionsområde, där det inte finns någon annan nätägare att ansluta sig till. Mot bakgrund av att naturgasmarknaden i är relativt ny och outvecklad, ansåg i sitt förslag till utvidgat koncessionskrav att giltighetstiden för en koncession för område bör begränsas till . I SOU 2004:129 ansåg man att områdes- koncessionen bör gälla och underströk att myndigheten bör kunna återkalla koncessionen om koncessionshavaren bryter mot naturgaslagen eller föreskrifter eller villkor utfärdade med stöd av lagen. Koncession för naturgasledning enligt nuvarande naturgaslag (2005:403) har en giltighetstid . Motsvarande nät- koncession för linje på elmarknaden har en giltighetstid , medan elmarknadens nätkoncession för område har en giltighetstid . Att införa giltighetstid för koncession för område på naturgasmarknaden skulle således kunna betraktas som natur- ligt, då regleringen av naturgasmarknaden i mångt och mycket har sin utgångspunkt i elmarknadens reglering. Det kan dock finnas anledning att väga giltighetstiden för områdeskoncession på natur- gasmarknaden mot andra förutsättningar än nuvarande reglering på elmarknaden. Nuvarande koncessionsförfarande för naturgasledning bidrar bland annat till möjligheten för samhället att pröva lämpligheten hos den sökande. Ett utvidgat koncessionskrav skulle kunna få samma funktion med avseende på sökande som avser att bygga och/eller driva distributionsnät. När lämpligheten hos den sökande väl är prövad och koncession har meddelats, finns det dock anled- ning att ifrågasätta värdet av själva giltighetstiden. Ett skäl till detta är att naturgaslag (2005:403) i första hand ställer krav på den som bedriver verksamheten, oavsett om verk- samheten omfattar koncessionspliktiga ledningar eller ej. Lagens avsnitt kring koncession fokuserar emellertid i stor utsträckning på själva föremålet för koncessionen, dvs. naturgasledningen, lagrings- anläggningen eller förgasningsanläggningen. Den grundläggande tanken i förslaget kring ett utvidgat konces- sionskrav är att koncession ska meddelas för område. När en områdeskoncession väl är meddelad, kan nya naturgasledningar byggas inom området utan ytterligare koncessionskrav. Detta innebär att när koncessionen väl är meddelad, kan nätägaren fort- sätta att bygga ut distributionsnätet inom koncessionsområdet enligt gällande lagstiftning, dvs. nätägaren bedriver sin verksamhet på samma sätt om det inte fanns något koncessionskrav över huvudtaget. En väsentlig del av värdet med koncessionsförfarandet kan såle- des betraktas som förbrukad efter det att områdeskoncessionen väl är beviljad. När myndigheten har vägt samhällsintresset mot det intrång som objektet för koncessionsansökan avser och likaså har prövat lämpligheten hos aktuell nätägare, förväntas denne att följa gällande lagar, förordningar och föreskrifter, oavsett om konces- sionen gäller i 20, 25 eller . Även om det genom villkoren för koncession är möjligt att ställa krav på att gällande lagstiftning följs, bör själva koncessionen knappast betraktas som något effektivt maktmedel i syfte att lagen ska efterlevas. Visserligen kan en koncession, åtminstone i teorin, återkallas. I praktiken finns det troligen anledning att väga nyttan mot konsekvenserna av ett återkallande, eftersom slutförbrukarna anslutna till nätet kan komma att ta skada. Även om koncessionens giltighetstid mot bakgrund av resone- manget ovan kan betraktas som mindre intressant, kan det dock av praktiska skäl finnas anledning att förespråka en lång giltighetstid för koncession för område. Beroende på det samlade antal konces- sioner som beviljas och förlängs , kan den administra- tiva bördan för såväl myndigheten som för enskilda aktörer bli oproportionerligt stor i förhållande till nyttan av en definierad giltighetstid. Sammantaget bidrar detta till slutsatsen att en konces- sion för område bör gälla tills vidare. Vid utformningen av denna rapport har hänsyn inte tagits till pågående analys av uppdelningen mellan nätkoncession för linje respektive område på elmarknaden. Slut- satsen som dras ifråga om områdeskoncessionens giltighetstid har därför, liksom övriga slutsatser i denna rapport, inte beaktat egna slutsatser. En av tankarna bakom förslaget kring utvidgat koncessionskrav är att med hjälp av områdeskoncession skydda de lokala distribu- tionsföretagen genom ett reglerat monopol på nätverksamheten. Det bör i detta avseende vara viktigt att tydligt definiera vad det reglerade monopolet skulle omfatta. Mot bakgrund av att ledningar inom hamn- och industri- områden inte omfattas av naturgaslagen, bör man kunna förutsätta att dessa inte heller skulle komma att omfattas av det utvidgade koncessionskravet och det monopol som en områdeskoncession är avsedd att medföra. Likaså bör nätägarens monopol på byggnation och drift av naturgasledningar inom området inte omfatta någon ensamrätt till byggnation och drift av lagringsanläggningar, förgasnings- anläggningar och produktionsanläggningar för biogas. Skulle så vara fallet, skulle det utvidgade koncessionskravet t.ex. kunna ris- kera att hämma den fortsatta biogasutvecklingen. Däremot bör det kunna anses vara rimligt att ett utvidgat kon- cessionskrav även medför att koncessionskrav ställs på lagrings- anläggningar, förgasningsanläggningar och produktionsanläggningar för biogas som ansluts till det svenska naturgassystemet – även om de inte omfattas av samma koncession, eller samma typ av koncession, som den ledning till vilken de ansluts. Som tidigare konstaterats omfattas en lagringsanläggning eller en förgasningsanläggning av koncession i den mån ledningen till vilken anläggningen ansluts är koncessionspliktig. till en viktig del av syftet med koncession, skulle samhället egentligen kunna tänkas ha större anledning att väga samhällsintresset av energi- försörjning mot samhällsintresset av natur- och miljövård liksom enskildas rätt vid uppförande av en lagringsanläggning, för- gasningsanläggning eller en produktionsanläggning för biogas, än vid byggnation av distributionsledningar med syfte att försörja slutförbrukare med naturgas. En anledning till detta är att dessa anläggningar kan medföra ett större intrång i miljön än vad en eller flera distributionsledningar gör tillsammans. En annan anledning är att man genom att bygga någon av dessa anläggningar faktiskt möjliggör utbyggnad och drift av lokala distributionsnät som troligen inte hade kommit till stånd om anläggningen inte hade byggts. I fråga om förslaget till ett utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden har förhållandet till dessa lokala gas- nät, vid sidan av det svenska naturgassystemet, lyfts fram av flera av de personer som har bidragit med synpunkter i samband med utformningen av denna rapport. Frågan som har ställts är om ett eventuellt utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgas- marknaden, direkt eller indirekt, skulle kunna driva fram samma krav på de lokala gasnät som finns i . En annan fråga är huruvida detta skulle vara relevant. Utgår resonemanget från syftet med koncession, dvs. att väga samhällsnyttan mot intrånget och att pröva lämpligheten hos den sökande, skulle det kunna ligga nära till hands att förespråka samma koncessionskrav på lokala distributionsnät som på distribu- tionsnät anslutna till det svenska naturgassystemet. Om gasen utgörs av fossil metan, nyproducerad metan eller blandningar av propan och butan borde egentligen inte spela någon roll, så länge syftet med ett lokalt distributionsnät är det samma – att huvud- sakligen överföra gas till slutförbrukare. Ska man driva resonemanget ytterligare, skulle det möjligen vara relevant att ställa ett större koncessionskrav på de lokala gasnäten eftersom denna verksamhet inte omfattas av naturgaslagens reglering. Detta resonemang måste dock vägas mot den nytta ett motsvarande koncessionskrav skulle bidra med för t.ex. de lokala biogasnäten. Flertalet av de lokala gasnät som finns i utgörs av bio- gasnät som successivt vuxit fram i syfte att göra det möjligt för biogasproducenter att få avsättning för sin gas. Biogasen produ- ceras och konsumeras i stor utsträckning lokalt. Eftersom infra- strukturen för naturgas är utbyggd endast i begränsad omfattning, är det bara ett fåtal biogasproducenter som kan få avsättning för sin gas genom att föra in den på naturgasnätet. Framväxten av lokala biogasnät kan därför ses som ett seriöst initiativ att få biogasen att bli kommersiellt gångbar och ett viktigt steg för att t.ex. kunna minska användningen av fossila bränslen i transportsektorn. Exempel på lokala biogasnät är näten i , och (). Öarna av biogasnät kommer troligen bli fler och successivt växa till sig i takt med att intresset för biogas bland slutförbrukarna blir allt större. Att införa ytterligare reglering av de lokala biogasnäten, skulle kunna bidra till att hämma den fortsatta biogasutvecklingen i . Oavsett vad som händer med förslaget kring utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden, torde det därför vara rimligt att tills vidare lämna de lokala biogasnäten utanför diskussionen. Slutsatsen i fråga om den föreslagna koncessionens omfattning är att ett införande av koncession för område på den svenska naturgasmarknaden inte får innebära en begränsning för andra aktörer än innehavaren av områdeskoncessionen, att bygga och driva lagringsanläggningar, förgasningsanläggningar och produk- tionsanläggningar för biogas inom det koncessionerade området. Dessa anläggningar bör hanteras separat vid sidan av koncessions- förfarandet för område. Det kan dock betraktas som rimligt att lagringsanläggningar, förgasningsanläggningar och produktionsanläggningar för biogas som ansluts till ett naturgasnät inom ett koncessionsområde också omfattas av koncessionskrav. Befintliga och nytillkommande lokala distributionsnät för bio- gas bör inte omfattas av förslaget om utvidgat koncessionskrav, då detta kan bidra till att hämma den fortsatta utvecklingen för biogas i landet. En till synes drivande kraft bakom förslaget till utvidgat konces- sionskrav var de ändringar som genom och rådets direktiv om ändringar i gasmarknadsdirektivet (98/30/EG) skulle komma att införas i svensk rätt. I det ursprungliga förslaget hänvisades bl.a. till bestämmelserna om Operator (DSO). Dessa syftar till att drift, underhåll och utveckling av distributionsnäten ur ekonomisk- och miljöhänsyn sker på ett sätt som bidrar till ett transparent, tillförlitligt och effektivt system – utan diskriminering av system- användare eller grupper av användare. konstaterade att en förutsättning för att ett gashandelsföretag ska kunna sälja gas till alla kunder som vill köpa, är att nätägaren har en förpliktelse att ansluta den köpare som överenskommit med en leverantör om köp av gas. För att leva upp till denna skyldighet krävs av koncessionsinnehavaren, som har monopol inom sitt område, att denne vid behov bygger erforderligt ledningsnät och att en vägran att ansluta endast bör godtas om det finns särskilda skäl, t.ex. att det inte finns rimlig ekonomisk bärkraft i utbyggnaden. En koncession för distributionsnätet ansågs fullgöra DSO-funktionen i det svenska naturgassystemet. Gasmarknadsdirektivet (2003/55/EG) infördes i svensk rätt genom att naturgaslag (2000:599) ersattes av naturgaslag (2005:403). Även om begreppet DSO normalt inte används på den svenska naturgasmarknaden, ställer den nuvarande naturgaslagens tredje kapitel tydliga krav på nätägaren t.ex. vad gäller anslutning, överföring, underhåll och utbyggnad. Med gällande branschpraxis (enligt Svensk Gasmarknads- handbok) kan dessutom en slutförbrukare inte ingå ett avtal om gasleverans utan att ha tecknat ett anslutnings- och överföringsavtal med en nätägare, vilket bör betraktas som en rim- lig ordningsföljd. När det gäller skyldigheten att rapportera erforderliga uppgifter till andra aktörer, liksom upplysningar för att möjliggöra ett effek- tivt tillträde till systemet så regleras dessa bitar i gällande bestäm- melser. lever ur den aspekten således upp till direktivets krav, trots att något utvidgat koncessionskrav ännu inte har införts. Av större intresse är i stället de frågor som har tangerats ovan i samband med resonemangen kring koncessionsområdets yttre gräns. Eftersom nyttan med ett utvidgat koncessionskrav sett till den befintliga marknaden kan antas vara begränsad, bör eventuellt nya regler utformas för att på bästa sätt bidra till en så effektiv utbyggnad som möjligt vid en eventuell expansion av det svenska naturgassystemet. Ett viktigt syfte med en framtida områdeskoncession skulle t.ex. kunna vara möjligheten för samhället att tillförsäkra att så många kunder som möjligt får tillgång till naturgas inom ett givet konces- sionsområde. Detta skulle kunna vara möjligt genom att formulera koncessionärens åtaganden på ett sätt som inte gör det möjligt för nätägaren att plocka russinen ur kakan inom ett visst geografiskt område. är dock naturgaslagen skriven på ett sådant sätt att nätägarens skyldighet att ansluta kunder får samma innebörd, oav- sett om nätet ifråga är koncessionspliktigt eller ej. Risken för att en nätägare vid ett utökat koncessionskrav skulle muta in ett geografiskt område i syfte att möjliggöra tänkbara framtida investeringar, eller för att möjligen skydda befintlig infra- struktur från konkurrens från naturgas, och därigenom eventuellt blockera den framtida utbyggnaden bör i praktiken betraktas som måttlig. En koncessionsansökan kan i sig betraktas som en omfattande process för den sökande. Om en aktör lämnar in en koncessionsansökan kan det därför antas att den grundas på seriösa och väl avvägda utbyggnadsplaner, dvs. det är inte särskilt troligt att någon ansöker om koncession utan att först grundligt ha undersökt marknadens potential. I det fall ett visst geografiskt område redan skulle omfatta en väl utbyggd infrastruktur för t.ex. fjärrvärme, bör man också kunna anta att incitamentet för att bygga ett distributionsnät för naturgas i grunden bör vara begränsat. Skulle myndigheten ändå finna skäl till att ifrågasätta substansen i en koncessionsansökan, får det antas att man begär in komplet- terande uppgifter eller att någon koncession helt enkelt inte med- delas. Om risk ändå anses föreligga för förekomst av framtida öde koncessionsområden, kan områdeskoncessionen eventuellt knytas till villkor om att utbyggnad måste påbörjas inom från det att koncession har meddelats. Regler av denna typ kan dock bidra till att skapa tolknings- utrymme och även ge upphov till gränsdragningsproblem. Att exakt definiera vad som avses med att påbörja en utbyggnad kan vara svårt i sig. Dessutom kan själva administrationen i samband med uppföljning och eventuella sanktioner tänkas bli belastande för myndigheten. Den naturliga sanktionen vore dessutom att återkalla koncessionen, vilket i sig kan vara behäftat med ytterligare problem så snart de första slutförbrukarna är anslutna till nätet. Merparten av tänkbara problem knutna till koncessionärens åtaganden kan troligen undvikas genom själva koncessions- förfarandet, eftersom detta faktiskt innebär en möjlighet för myn- digheten att i förväg pröva lämpligheten hos den som har för avsikt att bedriva nätverksamhet. Denna möjlighet behöver emellertid inte nödvändigtvis vara knuten till ett införande av områdes- koncession och reglerat monopol. Slutsatsen i fråga om koncessionärens åtaganden är att natur- gaslag (2005:403) tillsammans med gällande förordningar och före- skrifter ställer erforderliga krav på den som bedriver nät- verksamhet, oavsett om nätet i vilket verksamheten bedrivs är koncessionspliktigt eller ej. Sannolikheten för att möjligheten till områdeskoncession skulle kunna missbrukas av mindre seriösa och opportunistiska nätägare bör kunna betraktas som liten mot bak- grund av själva koncessionsförfarandet. Myndighetens möjlighet till förhandsprövning av den aktör som vill bedriva nätverksamhet behöver dock inte nödvändigtvis vara kopplad till införande av ett utvidgat koncessionskrav och reglerat monopol. I det ursprungliga förslaget till utvidgat koncessionskrav fram- fördes att alla naturgasledningar i princip ska omfattas av en kon- cession. El- och gasmarknadsutredningen konstaterade i SOU 2004:129 att förslaget skulle medföra att i princip alla naturgas- ledningar, med undantag för ledningar som uteslutande ska använ- das inom hamn- eller industriområde, blir koncessionspliktiga. Antingen kommer en naturgasledning eller ett naturgasnät att omfattas av koncession för transmissionsledning eller av konces- sion för område. El- och gasmarknadsutredningen föreslog emel- lertid att regeringen även fortsättningsvis bör ha möjlighet att före- skriva om undantag från koncessionsplikten. Behovet av undantag kan i viss mån anses vara relaterat till själva syftet och målet med det föreslagna regelverket. (Resonemanget kring syfte och mål följer i kapitel 10.1) Om det uttalade syftet med föreslagna regler emellertid är att alla naturgasledningar i prin- cip ska omfattas av en koncession, kan det finnas anledning att överväga varför det överhuvudtaget ska finnas något undantag. Generellt bör antalet undantag knutna till en viss regel, kunna ge en viss fingervisning om regelns övergripande kvalitet, eller möjligen dess upplösning. Enligt detta resonemang skulle en opti- malt utformad regel inte behöva ett enda undantag. Likaså skulle en regel med ett oöverskådligt antal undantag knappast gå att betrakta som en regel, eftersom den egentliga innebörden skulle vara oöverskådlig och svårtolkad. Om alla naturgasledningar således omfattas av koncessionskrav, bekräftar undantaget givetvis att så ändå inte är fallet. Detta behöver inte vara något problem så länge alla är överens om att alla naturgasledningar i princip ska omfattas av koncessions- krav, och man således är överens om vilka naturgasledningar som genom undantaget inte ska omfattas av koncessionskrav. Proble- men uppstår sannolikt då en eller flera aktörer inte delar uppfatt- ningen om att alla naturgasledningar i princip ska omfattas av kon- cessionskrav, utan hävdar att just deras naturgasledningar omfattas av undantaget. Att utforma ett eventuellt nytt regelverk utan undantag vore ur denna aspekt därför att föredra. Skulle man finna att det är prak- tiskt omöjligt att införa de nya reglerna utan att införa nya undantag bör man överväga huruvida de nya reglerna skulle kunna utformas på ett annorlunda sätt, i syfte att undvika behov av Alternativt kan man ompröva behovet av att införa de nya reglerna över huvudtaget. Skulle man ändå finna att nyttan av det nya regelverket moti- verar dess införande, trots att det motiverar undantag, bör mål- sättningen vara att begränsa undantaget eller undantagen i största möjliga mån. Det första man bör ta ställning till är om det är lämp- ligare med ett eller fler generella undantag från huvudregeln, eller om det är lämpligare med en möjlighet för myndigheten att ge dispens. Fördelen med ett undantag jämfört med en ordning som bygger på dispens, skulle kunna vara att ett undantag kan betraktas som mer transparent än möjligheten för myndigheten att ge dispens från huvudregeln från fall till fall. Dessutom skulle en (1) given dispens lätt kunna bli vägledande för ytterligare ärenden av samma karaktär och således bli administrativt belastande för myndigheten. För att återknyta till El- och gasmarknadsutredningens konsta- terande i SOU 2004:129, så skulle i princip alla naturgasledningar, med undantag för ledningar som uteslutande ska användas inom hamn- eller industriområde, bli koncessionspliktiga med förslaget till utvidgat koncessionskrav. Detta bör också, tillsammans med undantaget från koncession vid ombyggnad enligt naturgas- förordning (2006:1043), kunna betraktas som en sammanfattning av ett rimligt behov av undantag vid ett eventuellt införande av ett utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden. Detta bekräftas också av uppfattningen hos flera slutförbrukare om att undantaget för hamn- och industriområde är viktigt att bevara. I den mån förslaget om ett utvidgat koncessionskrav kommer att införas på den svenska naturgasmarknaden, är slutsatsen att det är viktigt att bibehålla undantaget för ledningar som uteslutande ska användas inom hamn- eller industriområde, liksom undantaget för ombyggnad av m.m. enligt naturgasförordningen. Om det övergripande syftet med de nya reglerna är att alla natur- gasledningar i princip ska omfattas av koncessionskrav, bör den övergripande strävan vid reglernas utformning vara att göra beho- vet av övriga undantag överflödigt. Ett generellt undantag från huvudregeln bedöms vara mer fördelaktigt än att ge myndigheten möjlighet att ge dispens från fall till fall. Förslaget kring ett utvidgat koncessionskrav på den svenska natur- gasmarknaden kom att beröras i Regeringens proposition (2005/06:158) Åtgärder för att stärka kundernas ställning på energimarknaden, m.m. Regeringens bedömning var att El- och gasmarknadsutredningens förslag om införande av områdes- koncession bör utredas ytterligare. Bedömningen motiverades genom att lyfta fram vissa av slutsatserna i SOU 2004:129. Bland annat framfördes att det inte är odiskutabelt att införa ett legalt monopol för distribution av naturgas inom ett visst område. Eftersom det svenska naturgasnätet endast i begränsad utsträck- ning är utbyggt, kan det medföra nackdelar att utestänga konkur- rens om en eventuell utbyggnad. Vidare lyftes fram att den nuvarande regleringen av distribu- tionsnät i praktiken inte tycks ha givit upphov till några problem än i enstaka fall, samt att de problem som identifierats kan lösas på andra sätt än genom en ändrad koncessionsplikt. Ett annat skäl för att avvakta med beslut i frågan ansågs vara att ett utvidgat koncessionskrav kommer att medföra ökade administ- rativa krav för såväl verksamhetsutövare som för tillstånds- myndigheten, t.ex. genom den utredning som ska tas fram och övervägas i varje koncessionsärende. Regeringen konstaterade även att El- och gasmarknads- utredningen i sitt arbete inte hade haft möjlighet att beakta den slutliga utformningen av naturgaslag (2005:403), vars tredje kapitel omfattar de skyldigheter som gäller ledningsinnehavare. Skyldig- heterna gäller för både transmission och distribution av naturgas och saknar koppling till om någon koncession över huvudtaget har meddelats. 10 Motiv och argument för tidigare förslag 10.1Behovet av ett tydligt mål – exempel på olika intressen 2003 var det uppfattning, att mot bakgrund av både utvecklingen på naturgasmarknaden och de ändringar i gas- marknadsdirektivet som för förslagets tillkomst skulle komma att införas i svensk rätt, var påkallat att ta upp frågan om utvidgat koncessionskrav till diskussion. Ett grundläggande problem med förslaget är att det inte längre finns något tydligt mål för vad den föreslagna regleringen avser att förbättra. Naturgasmarknaden har genomgått ytterligare förändringar och naturgaslagen har skrivits om sedan det ursprungliga förslaget skrevs. Behovet av de föreslagna reglerna tycks därför successivt ha minskat i takt med att marknaden liksom naturgaslagen har utvecklats. Detta kan i sig vara en bidragande orsak till att något beslut i frågan ännu inte har tagits.