sou · GWB39 · 2009-01-01 00:00:00 — – både på grund av att betydande delar av vägsektorn inte behand- lades i föregående utredning och på grund av att våra förslag inne- bär en uppdelning av verksamheten inom vägsektorn, vilken kräver en förhållandevis omfattande beskrivning för att bli tydlig. Som påpekats tidigare är syftet med detta delbetänkande att redovisa de förslag och den information som krävs för att det ska vara möjligt för regeringen att fatta beslut om att inrätta den nya myndigheten. Vi redovisar därför enbart de delar av uppdraget inom analysfasen som är nödvändiga från denna synpunkt. Vi avgränsar oss därför till att i första hand lämna förslag om en förändrad organisation för den verksamhet som redan bedrivs. I vårt huvudbetänkande – som ska redovisas – avser vi bland annat att redovisa följande: Förslag till förändringar i verksamheten. Förslag till trafiksäkerhetsansvar för dem som utformar väg- trafiksystemet. Förslag om ansvar för kontroll av fordon och arbetstider på väg och hos företag. En mer detaljerad och genomarbetad konsekvensanalys. En mer detaljerad beskrivning av myndighetens internationella uppgifter. Ett mer utvecklat finansieringsförslag. Mer utvecklade förslag när det gäller ansvar för statistik och forskning. Vi kommer också i huvudbetänkandet att peka på några frågor som vi anser bör utredas vidare i särskild ordning. Vi har valt att renodla huvudtexten till att redovisa våra förslag, de viktigaste motiven för dessa samt konsekvenserna av förslagen. Förslagen redovisas i kapitel 3–6 och konsekvenserna i kapitel 7. Merparten av de bakomliggande analyserna redovisas i bilagor. Begrepp som tillsyn, tillsynsorgan, tillsynsmyndighet, tillsyns- objekt och objektansvarig är viktiga för vår utredning, men inte entydiga. (SOU 2004:100) föreslår en defini- tion av dessa begrepp som vi ansluter oss till. definition av tillsynsbegreppet är striktare än vad som varit vanligt förekommande och innebär bland annat krav på oberoende och självständighet, samt att tillsynen ska följa av lag, förordning eller annan föreskrift. definitioner – och vissa andra begrepp som är centrala i vårt arbete – förtecknas nedan. Den beteckning som används i 8 kap. generella regler som är bindande för myndigheter och enskilda. bemyndigande i förordning eller, undan- tagsvis, annat särskilt regeringsbeslut. En oberoende och självständig gransk- ning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG- förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den En från den objektansvarige och tillsyns- objektet organisatoriskt fristående till- synsmyndighet eller enskild som utövar Statlig myndighet eller kommun som Föremål eller verksamhet som omfattas Fysisk eller juridisk person som är ansva- rig för ett tillsynsobjekt. Del av normgivningen. hur tillsyn ska utföras om annan än till- synsmyndigheten utövar den. Beslut i enskilda fall som innebär myn- dighetsutövning, efter ansökan, anmälan eller på myndighetens eget initiativ. Gemensam beteckning för en fysisk när- varo av tillsynsorgan hos tillsynsobjekt De två senare behandlas i betänkandet likvärdigt med de redan från trafikverken självständiga inspektionerna. kommuner och företag för att beteckna deras roll som ansvariga för drift, under- håll och utveckling av infrastruktur. drift ingår i förkommande fall att tillhan- dahålla infrastruktur och andra tjänster enligt avtal mellan infrastrukturförval- taren och dennes kunder samt trafikled- ning och andra åtgärder som infra- trafik m.m. ska kunna utföras enligt järnvägstrafik, luftfart och sjöfart. Gemensam beteckning för persontranspor- ter, godstransporter och informations- Det finns särskild anledning att peka på hur vi valt att tolka begreppet tillsynsregler, eftersom detta begrepp återfinns i utredningens direktiv. Vi uppfattar direktiven så att det inte är självklart att den faktiska tillsynen inom transportområdet alltid ska genomföras av Transportinspektionen, utan att även andra organisationsformer ska kunna prövas där så är lämpligt. Inte desto mindre kommer den nya myndigheten att ha ett betydande inslag av tillsyn i verksamheten. Eftersom begreppet tillsynsregler ryms inom normgivningen görs fortsättningsvis i första hand skillnad mellan normgivning, tillsyn och tillståndsgivning. Vi passar även på att förtydliga begreppen trafikslag och transportslag enligt den definition som , , använder. 2.1Motiv för en trafikslagsövergripande inspektionsmyndighet Ett principiellt viktigt krav – som också följer av Tillsynsutred- ningens definition av tillsyn – är att det råder ett oberoende mellan den organisation som utövar tillsyn och den verksamhet som till- synen avser. har detta säkerställts genom att Järnvägs- och Luftfartsstyrelserna inrättats. När Transportinspektionen bildas skapas ett sådant oberoende också för sjö- och vägtransport- sektorn. Normgivning och tillsyn kommer därmed att bedrivas oberoende från infrastrukturförvaltare och transportansvariga inom hela transportsektorn. Transporter och resor sker ofta i kedjor där flera olika trafikslag är inblandade. Även om merparten av myndighetsutövningen styrs av internationella regelverk ökar en trafik- och transports- lagsövergripande inspektionsmyndighet möjligheterna till likfor- mighet och likabehandling över trafikslagen. En samlad myndighet förbättrar också förutsättningarna för att dra nytta av erfarenheter från andra trafikslag. Transportinspektionens storlek ger i sig möjligheter att stärka tillsynsverksamheten och att utveckla den i olika avseenden. Den större verksamhetsvolymen gör det också möjligt att göra admi- nistrativa lösningar mer effektiva. En samlad inspektionsverksamhet ligger väl i linje med de all- männa målen för den svenska statsförvaltningen. Enligt budget- propositionen (prop. 2007/08:1, Utgiftsområde 2) ska statsförvaltningen vara rättssäker, effektiv och medborgaroriente- rad. Regeringen pekar särskilt på att en väl fungerande tillsyn är avgörande för rättssäkerheten och för att de regler som och regeringen har beslutat ska få genomslag i samhället. Regeringen konstaterar dessutom att behovet av en väl fungerande tillsyn har ökat genom delegeringen av offentliga åtaganden till lokal nivå, drift av offentlig verksamhet i privaträttslig form, avregleringar av många marknader samt EU-medlemskap. I propositionen framhålls också att tillsynen inom många områden är svag och splittrad och sker utan tillräcklig samordning. I budgetpropositionen pekar regeringen också på de admi- nistrativa effektiviseringar som uppkommit när stora sammanhållna myndigheter bildats genom att det i dessa myndigheter finns ett sammanhållet ekonomiansvar för en stor administrativ volym, kombinerat med ett krav att utifrån ett samlat verksamhetsansvar effektivisera verksamheten. När det gäller medborgarorientering framhåller regeringen särskilt vikten av samverkan mellan myndig- heterna. Att bilda en gemensam inspektionsmyndighet påverkar flera av dessa angivna mål i positiv riktning. Transportinspektionen ligger slutligen även väl i linje med regeringens utredningsuppdrag till kommittén Översyn av den stat- liga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Kom- mittén ska lämna förslag som kan effektivisera statlig förvaltning och verksamhet genom att klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndig- hetsuppgifter skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den stat- liga verksamheten få till stånd en tydligare och mer överskådlig statlig förvaltningsstruktur som förenklar kontakterna för medbor- gare och företag underlätta samverkan mellan statliga myndigheter och mellan statlig och samt öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och förmåga att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU- medlemskapet ställer. Transportinspektionen innebär att de statliga åtagandena i form av myndighetsuppgifter och myndighetsutövning klargörs och att förvaltningsstrukturen blir tydligare genom att olika roller och ansvarsområden hålls isär. Utredningens direktiv anger att utgångspunkten ska vara att den nya myndighetens verksamhet ska omfatta all norm- och till- ståndsgivning samt tillsynsregler för de fyra trafikslagen. Den nya myndigheten ska också vara registermyndighet. anger direktiven att trafikslagens skilda förutsättningar ska beaktas. Det finns därför anledning att redovisa hur vi rent principiellt tolkat direktiven på några punkter med anknytning till denna fråga. 2.2.1Normgivning och tillsyn i samma myndighet Fördelen med att samla normgivning och tillsyn i samma organisa- tion är bland annat att föreskrifterna kan förväntas bli väl baserade på de erfarenheter som man vinner i tillsynsverksamheten. En av nackdelarna är att tillsynsrollen kan uppfattas som otydlig och svår att avgränsa i förhållande till t.ex. interkontrollen. Oavsett vilken organisatorisk lösning som väljs, bygger tillsynsmyndighetens verksamheten dock på oberoende och självständiga granskningar av tillsynsobjekten. Myndighetsledningens ansvar för intern styrning och kontroll har tydliggjorts i ett nytt regelverk. Enligt myndighetsförord- ningen (2007:515) ska myndighetens ledning säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Internrevisionsförordningen (2006:1228) gäller för en begränsad grupp myndigheter som väljs ut genom att använda en kombination av kriterier som rör såväl väsentlighet (balansomslutning, totala kostnader och antalet anställda) som risk. För dessa myndigheter gäller också förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. De nya reglerna innebär bland annat att lämpliga kontrollsystem, rutiner och kompetens ska upprätt- hållas. Mot denna bakgrund är det angeläget att öppna och tydliga rutiner för den interna styrningen och kontrollen utvecklas inom Transportinspektionen så att gränsdragningen i förhållande till till- synsverksamheten blir tydlig. I sammanhanget anser vi också att det är en klar fördel att det inom transportsektorn finns särskilda externa kontrollfunktioner. Exempel på sådana är de kontroller av den svenska inspektions- verksamheten som internationella organ utför för flera av trafikslagen. Statens roll i säkerhetsfrågor och utredning av olyckor samt roll i marknads- och konkurrensfrågor är andra exempel. Den förstärkta roll som Statens fick i olycksutredningar, i samband med införlivandet av det s.k. säkerhetsdirektivet för järnvägen, är ett uttryck för hur man även i svensk reglering i ökad grad har tvingats ta hänsyn till dessa aspekter. Vår uppfattning är alltså att det i allmänhet är utan problem att normgivning förenas med tillsyn. Vi ser det som en fördel från effektivitetssynpunkt att den myndighet som utfärdar föreskrif- terna inom ett område också har det ansvar och de befogenheter som behövs för att säkerställa att föreskrifterna får avsedd verkan. I denna utgångspunkt har vi också stöd i vårt uppdrag som anger att all normgivning, tillståndsgivning och tillsyn inom transport- området ska samlas till en myndighet. 2.2.2Tillsynsansvaret bör kopplas till det övergripande ansvaret för normgivningen Med det övergripande ansvaret för normgivning under regeringen bör också följa ett övergripande ansvar för att tillsyn utövas på ett tillfredsställande sätt. Även om olika myndigheters behov är tydligt rättsligt reglerat innebär detta inte att ansvarsfördelningen mellan normerande myndigheter och dem som utför tillsyn är tillfreds- ställande reglerad. En otydlig befogenhets–ansvarskedja försvårar ansvarsutkrävande. Om ansvarskedjan inte hålls ihop inom samma myndighet, i vårt fall Transportinspektionen, är det viktigt att inspektionen har mandat att reglera hur tillsynen ska ske samt vid behov kan följa upp och korrigera tillsynsinsatserna (tillsynsregler och uppföljning som alternativ till tillsyn i egen regi). Effektivite- ten kan i vissa fall förstärkas av att Transportinspektionen ges de finansiella resurserna för att utföra tillsynen utan att för den skull göra detta själv. Vi anser att man bör ta hänsyn till dessa riktlinjer i den succes- siva översyn av lagstiftningen som inletts och som bör fortsätta med utveckling inom och på initiativ från den nya Transport- inspektionen. 2.2.3Transportsektorn eller annan sektor? Det är inte alltid självklart om en viss normgivning och en viss till- syn ska anses tillhöra transportsektorn eller en annan sektor. Under vårt arbete har några sådana fall aktualiserats. Ett av dessa är ansvaret för farligt gods som både handlar om transporter, farliga ämnen och deras egenskaper samt om skydd mot kriser. Det är i sådana fall en avvägningsfråga om ansvaret ska ligga hos transport- sektorn eller hos någon annan sektor, eller om det går att separera frågorna så att olika sektorer tar ansvar för olika delar. 2.2.4Bör all normgivning, tillståndsgivning och tillsyn samlas? Direktiven för utredningen anger att utgångspunkten är att samla all normgivning, tillståndsgivning och tillsyn till en myndighet. I ett antal fall har det dock under arbetet visat sig att myndighets- utövningen är starkt kopplad till rollen som infrastrukturförvaltare. Framför allt gäller detta vägsektorn, där betydande delar av verk- samheten på regional nivå är av denna karaktär. Vi har då i allmän- het gjort bedömningen att myndighetsutövningen även i fortsätt- ningen bör bedrivas av den som har ansvaret för att förvalta infra- strukturen. Det kan också finnas skäl att inte föra över verksamheter som är under utveckling eller omprövning. Vi har i vissa sådana fall redovi- sat hur vi rent principiellt ser på verksamhetens karaktär och orga- nisatoriska hemvist, men avstått från att lägga något slutligt förslag i avvaktan på att pågående utrednings- eller utvecklingsarbete ska slutföras. Utifrån de övergripande målen om effektivitet i statsförvalt- ningen har vi också haft anledning att väga in de ekonomiska konsekvenserna när vi bedömt om olika verksamheter ska föras över till den nya myndigheten. Även om utgångspunkten är att all normgivning, tillstånds- givning och tillsyn för de fyra trafikslagen ska samlas till en myn- dighet har vi således gjort ett antal undantag från denna princip. 2.3Vilka verksamheter bör ingå i myndigheten? Vår utgångspunkt har varit att verksamheten i den nya myndighe- ten ska bedrivas så likformigt som möjligt för de fyra trafikslagen, inom ramen för de nationella och internationella regelverk som styr verksamheten. För att få en bild av hur dagens verksamhet bedrivs har vi låtit trafikverken och inspektionsmyndigheterna beskriva sin verksamhet utifrån nedanstående schema. Schemat har utgjort grunden för den mer detaljerade beskrivning och analys av verk- samheten inom de fyra trafikslagen som genomförts och därige- nom också för våra förslag. Analysschemat, de uppgifter som sam- lats in med denna struktur som grund och de slutsatser som dragits av analysen kommer också att kunna användas som grund för fort- satt arbete med att skapa en mer likformig verksamhet inom de olika trafikslagen när Transportinspektionen bildats. - rätt att organisera trafik - rätt att utföra trafik Villkor för nyttjande av - övriga villkor för tillträde Villkor för resenärer och Under rubriken verksamhetsområden har vi förtecknat de områden som omfattas av reglerings- och tillsynsverksamhet som dagens inspektionsmyndigheter, styrelser eller i vissa fall fortfarande trafikverken svarar för. De olika transportsystemens karaktär, lik- som graden av reglering, gör att verksamhetsomfattningen varierar mellan sektorerna. Med krav på system avses infrastruktur och speciella anlägg- ningar och system inom den, till exempel tunnlar. Regleringen omfattar bland annat driftskompatibilitet, säkerhet, skydd, miljö och arbetsmiljö. Motsvarande gäller för fordon, som här används som gemensam beteckning för järnvägs- och vägfordon, fartyg och luftfartyg. Till kraven ska också räknas regleringen av hantering av systemen. Med krav på verksamhetsutövare avses regleringen av de egen- skaper i form av organisation, säkerhetskunskap, finansiella resur- ser och försäkringar som ska uppfyllas för att en aktör ska få verka i olika roller inom ett trafiksystem. Ofta krävs det någon form av godkännande eller tillstånd för att få utöva rollen. I kartläggningen har myndigheterna ombetts att redogöra för författningar som styr utfärdandet av sådana tillstånd, eventuella avgifter för att erhålla tillståndet och formerna för kontroll eller tillsyn. Inom vissa sektorer är rätten att bedriva trafik delvis begränsad. Även om man är godkänd som verksamhetsutövare kan det dessutom krävas särskilt godkännande för att få tillträde till mark- naden för viss trafikutövning. Sådan prövning kan bland annat avse om man stör förutsättningarna för redan existerande trafik. Att vara godkänd som verksamhetsutövare och att ha rätt till marknadstillträde är en förutsättning för att kunna ställa krav på tillgång till infrastruktur, då kapacitetsupplåtandet på grund av systemegenskaperna måste vara reglerat. Med villkor för nyttjande av infrastruktur m.m. avses reglering av hur tåglägen kan erhållas inom järnvägssystemet eller slots inom luftfarten, hur de processer där sådan tilldelning sker ska drivas, vilka möjligheter man har att få beslut prövade som tas av infra- strukturförvaltare i sådana sammanhang samt avgifter som ska erläggas för tillgång till infrastruktur, terminaler och terminal- service. Kraven på icke-diskriminering eller konkurrensneutralitet är viktiga aspekter för regleringen och övervakningen inom detta område. Med villkor för resenärer och godstransportköpare avses bland annat regleringen av vilka rättigheter som kunderna har vid förse- ningar eller skador på resenärer och gods. Vid beskrivningen av verksamheten har myndigheterna också ombetts att urskilja särregleringar för olika delsystem och regleringsaspekter, t.ex. standarder och säkerhet för infrastruktur och fordon. Ett skäl för detta har varit att skilja ut inom vilka regleringsområden som andra myndigheter har en roll. Sådana verksamheter redovisas under övrigt. Under det som vi i analysschemat har kallat aktivitet ryms tre huvudområden: reglerings- och tillsynsverksamhet, aktiviteter i direkt anslutning till reglerings- och tillsynsverksamheten samt utövande av sektorsansvar. Dagens verksamhet inom de fyra trafikslagen beskrivs utifrån det ovan presenterade analysschemat i bilaga 2 (järnväg), bilaga 3 (luftfart), bilaga 4 (sjöfart) och bilaga 5 (väg). Vi har då kunnat konstatera att verksamheternas inriktning skiljer sig starkt mellan dagens inspektionsmyndigheter. Järnvägs- styrelsens verksamhet omfattar det som vi betecknar som kärnverk- samhet i Transportinspektionen, dvs. normgivning, tillstånds- givning och tillsyn. I Luftfartsstyrelsen förenas detta med att man också utövar det s.k. sektorsansvaret inom luftfartssektorn. verksamhet är också inriktad på kärnverksam- heten, dock i en mer begränsad omfattning än i Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen. Vägtrafikinspektionen saknar helt mandat att utöva normgivning och tillsyn av det slag som utövas av de andra inspektionsmyndigheterna. Verksamheten har i stället karaktär av effektivitetsuppföljning eller effektivitetsrevision i förhållande till bland annat normgivning, tillstånds- och tillsyns- verksamhet. De skillnader i normgivning, tillståndsgivning och tillsyn som råder mellan trafikslagen förklaras delvis av den internationella reglering som styr verksamheten. I många avseenden är dock skill- naderna mer ett uttryck för olika synsätt som präglat inhemsk utveckling av verksamhet och reglering inom de olika sektorerna. I detta delbetänkande noterar vi dessa skillnader i analysen, som redovisas i bilagorna. Vissa förslag till förändringar som gör skill- naderna mindre kommer att lämnas i vårt huvudbetänkande. Till betydande del kommer det dock att vara en uppgift för den nya myndigheten att i det framtida arbetet skapa en mer likformig verksamhet. 2.3.3Verksamheter som bör ingå I den uppdelning som gjorts i schemat (tabell 2.1) ligger ett ställ- ningstagande om att normgivning, tillståndsgivning och tillsyn utgör kärnan i en Transportinspektions verksamhet. Övriga akti- viteter bör diskuteras utifrån om de utgör ett naturligt komplement eller stöd till denna kärnverksamhet eller om de negativt kan påverka den integritet som bör känneteckna kärnverksamheten. Registerhållning inom olika verksamhetsområden utgör en uppgift för de fristående inspektionerna. Det är en uppgift som enligt direktiven för vår utredning förväntas vara en del av Transportinspektionen. Vissa register används också som ett inslag i den operativa verksamheten och andra – som – har ett starkt inslag av kärnverksamhet. Olika former av register förekommer dock som stöd i de flesta verksamheter. Vi menar också att det rent principiellt kan hävdas att reglerings- och tillsynsverksamheten delvis skulle kunna bedri- vas med stöd av kvalitetssäkrade register som förs av annan myn- dighet. Vi har därför som utgångspunkt att de register som utgör ett naturligt komplement eller stöd till kärnverksamheten i den nya myndigheten ska föras samman. Hänsyn ska därvid tas till att informationen i de register som förs till den nya myndigheten även kommer att kunna behöva användas av andra myndigheter och organisationer. På liknande sätt som för registerhållningen är omvärldsbevak- ning och statistik som belyser sektorns utveckling ett nödvändigt inslag för att bedriva och utveckla inspektionsverksamheten. Extern och intern uppföljning av liknande karaktär som den som bedrivs av Vägtrafikinspektionen bör också finnas inom Transportinspektionen. Inspektionen bör också ha resurser för att informera och föra en dialog med regering, näringsliv och allmän- het om effekterna av bedriven tillsyn, förslag till ny normgivning och nya eller effektiviserade tillsynsinsatser. Enligt våra direktiv ska vi överväga om den nya myndigheten ska ha ett sektorsansvar och vad som i så fall ska ingå i detta. Vi behandlar denna fråga i bilaga 7 och konstaterar där att sektors- ansvaret kommit att tolkas olika inom de skilda trafikslagen. Begreppet har därmed blivit otydligt. Vi ser inte något motiv för att den nya myndigheten ska ha ett särskilt sektorsansvar, utan ser det som mer naturligt att för varje enskild fråga ta ställning till om sådana uppgifter behövs som stöd för den nya myndighetens kärn- verksamhet. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 3.3. 2.4Andra organisationsförändringar inom sektorn kan påverka I vår genomgång av verksamheterna i de berörda myndigheterna har vi kunnat konstatera att vissa verksamheter som inte passar ihop med kärnverksamheten i Transportinspektionen inte heller har någon annan naturlig organisatorisk hemvist. Detta gäller exempelvis vissa uppgifter vid Luftfartsstyrelsens enhet Marknad och Omvärld, som närmast ryms inom verkets sektorsansvar. Eftersom det finns förslag om att bolagisera utgör knappast den organisationen en lämplig alternativ hemvist för verk- samheten och andra alternativ saknas. Problemet ska dock inte överdrivas, eftersom Luftfartsstyrelsens sektorsansvar i hög grad koncentrerats till sådan grundläggande kunskapsinhämtning, omvärldsbevakning och informationsförmedling som vi menar bör utövas även inom en Transportinspektion. En liknande problematik kan uppkomma inom sjöfarten som följd av pågående utredningar. Att inrätta Transportinspektionen innebär att skapa en trafik- och transportslagsövergripande myndighet för den rena myndig- hetsutövningen inom sektorn.