sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — En utländsk medborgare som begärt skydd mot förföljelse i men vars ansökan fortfarande behandlas av och/eller migrationsdomstolen. EBO = eget boende En asylsökande kan själv välja att ordna sitt boende ens ärende behandlas av . Eget boende innebär i regel att en asylsökande är inneboende hos släkt och vänner. Med flykting menas en person som har fått sin asylansökan beviljad av eller Migrationsdomstolen och som därmed har rätt att bosätta sig i landet. I denna rapport räknas som flyktingar personer som har fått sin asylansökan godkänd enligt , p.g.a. skyddsbehov eller som har kommit som anhöriga till en flyk- ting. Nyanlända flyktingar och deras anhöriga ska delta i ett individuellt anpassat introduktionsprogram under sin första tid i . Introduktion ska innehålla bland annat svenskundervisning och samhällsinformation. Det är kommunen som är ansvarig för att erbjuda introduktion och därför skiljer sig upplägget på program- met och tiden som det pågår, mellan kommunerna. I regel är intro- duktionen . Flykting som har fått uppehållstillstånd före resan till inom den flyktingkvot som regeringen fastställt. Resan hit organiseras och betalas av . Både asylsökande och flyktingar kan räknas som nyanlända. Det vanliga är dock att begreppet används för att beskriva tiden från det att en person folkbokförs och fram till att han eller hon har varit bosatt i upp till två/. Det är i den senare betydelsen som begreppet används i denna rapport. PUT = permanent uppehållstillstånd Om en person beviljas permanent uppehållstillstånd i så har han eller hon tillstånd att bo och arbeta i . kan också bevilja tidsbegränsat uppehållstill- stånd (TUT). Asylmottagningen (Ju 2007:18) Rapport rörande erfarenheter av projektverksamhet inom ramen för Equal Översänder bifogade rapport enligt överenskommelse. Besöksadress: , 3 tr Postadress: Box 471 41, Varför ett förbättrat mottagande av asylsökande?............... Projekterfarenheter och de nationella och europeiska temagrupperna i Equal........................................................... 4Överensstämmelse mellan direktiven till utredningen om asylmottagande och av NTG-asyl & integration identifierade bristområden och förslag................................. Erfarenheter, goda exempel och rekommendationer från utvecklingsprojekt och tematiska grupper i Equal och Europeiska flyktingfonden Med legal grund i Amsterdamfördraget antog EU:s stats- och regeringschefer vid i ett omfattande utvecklingsprogram för en europeisk asyl- och migra- tionspolitik. Ett mål var att harmonisera medlemsstaternas asylsy- stem. utvärderades programmet och vid rådets möte i antogs ett nytt femårsprogram, i vilket medlemsstaterna enades om att upprätta ett gemensamt europeiskt asylsystem . En revidering och justering av programmet kommer att ske under det svenska ordförandeskapet . I samband med rådsmötet i beslöt man också att medlemsstaterna skall erhålla finansiellt stöd för utveckling och harmonisering av asylsystemen genom den Europeiska flyktingfon- den och gemenskapsinitiativet Equal inom Europeiska socialfonden. I synnerhet Equalprogrammet har givit medlemsstaterna en unik möjlighet att i s k Utvecklingspartnerskap och genom ett transna- tionellt samarbete utveckla metoder och koncept vad gäller den sociala och yrkesmässiga integrationen av asylsökande.1 antogs ett EU-direktiv om miniminormer för motta- gandevillkor för asylsökande som reglerar olika aspekter av motta- gande, bl a tillträde till arbetsmarknad och yrkesutbildning, skol- gång och utbildning för minderåriga, hälso- och sjukvård samt boende och försörjning . Mottagandedirektivet har transponerats till nationell lagstiftning i medlemsstaterna 2005 och utvärderats av . Utvärderingen visade på ett antal brister i genomförandet av direktivets artiklar, en revidering pågår och även ett arbete för att ersätta systemet med miniminormer med gemensamma, mätbara standards för alla med- lemsstater.2 Genom direktivet har ett europeiskt regelverk inrättats som också har relevans för de insatser som görs av de utvecklingspro- 1För information om Equal se: , om Europeiska flyktingfonden: funding_refugee_en.htm. 2RÅDETS DIREKTIV 2003/9/EG; Utvärdering av direktivet, KOM(2007) 745. jekt som är aktuella vad gäller social och yrkesmässig integration av asylsökande inom Equal och Europeiska flyktingfonden. De drygt 100 Utvecklingspartnerskapen och de inom Equals tema asyl verksamma tematiska grupperna har genom sin projekt- och spridningsverksamhet bidragit till betydande förbättringar av mottagandevillkoren för asylsökande i enskilda medlemsstater och även på EU-nivå.3 De asylsökandes kompetens har kunnat tas till- vara, arbetsmarknader och yrkesutbildningar öppnats för en tidi- gare utestängd grupp och ett anpassat socialt, psykologiskt och medicinskt stöd har kunnat erbjudas. Erfarenheterna från dessa projekt har bearbetats, validerats och förädlats i de nationella nät- verken/temagrupperna och i den Europeiska temagruppen asyl i Equal. I flera fall har också resultat och erfarenheter från projekt inom den Europeiska flyktingfonden ingått i arbetet. Från den samlade projektmassan har ett antal goda exempel kunnat identifieras som varit basen för de förslag och rekommen- dationer som temagrupperna på nationell och europeisk nivå fört fram till respektive parlament och andra beslutsfattande och opini- onsbildande instanser. 2 Varför ett förbättrat mottagande av asylsökande? Frågan om vilka välfärdspolitiska eller samhälleliga tjänster asyl- sökande skall erbjudas – och varför – diskuteras sällan. Var går (välfärds-)statens gränser när det gäller t ex tillträde för asyl- sökande till utbildning, hälso- och sjukvård, boende och arbets- marknad? Frågorna är aktuella inför en bedömning av relevansen och realismen i de förslag som framkommit genom projektverk- samheten inom Equal. De har också bäring på diskussionen om det praktiska genomförandet av EU:s direktiv om miniminormer för mottagandevillkor för asylsökande och, inte minst, på en eventuell utvidgning av direktivet till att gälla gemensamma standards för medlemsstaternas mottagandesystem. Det kan därför vara skäl att kort redovisa de argument – och motargument – som förts fram i diskussionen om hur – och varför – ett förbättrat och likvärdigt mottagande av asylsökande skall 3 Projekt- och spridningsverksamheten inom Equal genomfördes i s k Utvecklings- partnerskap (bestående av aktörer från olika samhällssektorer) och tematiska grupper på nationell och europeisk nivå; för en granskning av det tematiska arbetet i , se bl a Nationella temagrupper i Equal – strategisk resurs eller fortsatta projekt? Svenska , 2008. utformas, argument som också har hög relevans för regeringens utredning om asylmottagandet. Sociala och ekonomiska rättigheter Asylsökande skall ha vissa sociala och ekonomiska rättigheter. Rättighetsargumentet kan bl a härledas från FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och FN:s flykting- konvention, där rätten att söka asyl är fastslagen. I flyktingkonven- tionen uppmärksammas dock de socio-ekonomiska rättigheter som asylsökande bör ha/har – under den ofta mycket långa väntetiden på beslut om uppehållstillstånd – i begränsad utsträckning. De asyl- sökandes sociala och ekonomiska rättigheter omnämns inte heller explicit i andra folkrättsliga instrument, men det finns i dessa instrument flera allmänna och tematiska bestämmelser som föror- dar rättigheter för asylsökande. EU:s mottagandedirektiv fastställer vissa miniminormer för mottagandevillkor och kan i viss mån uppfattas som en rättighets- katalog, men saknar hänvisningar till dessa folkrättsliga instru- ment.4 Integration för social sammanhållning Integrationsförberedande insatser är nödvändiga för att den asyl- sökande, både och när vederbörande fått uppehålls- tillstånd, kan leva och fungera på likartade villkor som majoritetsbe- folkningen i värdlandet och vara/bli självförsörjande. Härigenom undviker man marginalisering och utestängning av asylsökande och förhindrar att de sociala och ekonomiska klyftorna i samhället befästs eller ökar. Argumentet är av hög relevans för många projektaktörer inom Equal och återfinns också i flera av medlemsstaternas programdo- kument. Det är även i linje med EU:s sociala agenda och det mera 4 Främst FN:s förklaring om de mänskliga rätigheterna och Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter; för en utförlig diskussion om de asylsökandes sociala och ekonomiska rättigheter, se En värdig levnadsstandard. Asylsökandes sociala och ekonomiska rättigheter. , NTG-asyl & integrations skriftserie nr 2, 2006. politiskt-retoriska begreppet A Social Europe. Argumentet stödjer vidare tesen att integration börjar dag 1 och därmed också mål- sättningen för projektverksamheten inom Equal – att befrämja social och yrkesmässig integration av asylsökande.5 Asylsökande är i kraft av sin medhavda kompetens (yrkeskunskaper, utbildning, språk, kultur etc) en (potentiell) resurs för värdlandet. Ett ofta förekommande argument, bl a i den politiska retoriken, är att asylsökande skall ses som en resurs för mottagarlandet – genom sina olika kompetenser och genom sitt framtida bidrag till arbets- marknad och samhällsekonomi. Ofta kopplas detta samman med en argumentering för en ökad mångfald – något som främst gäller en politiskt motiverad/önskad mångfald, men också en mångfald som kan tjäna företagens ekonomiska intressen.6 Ett generöst mottagandesystem attraherar fler asylsökande. Utformningen av mottagandet av asylsökande har av flera stater uppfattats som ett sätt att reglera asylinvandringen, dvs man har sett alltför generösa mottagandevillkor som en pull-faktor för en ökad asylinvandring. Länder som t ex , , och har infört mera restriktiva bestämmelser i mottagandesystemet som kan uppfattas som en ambition att skicka (negativa) signaler till potentiella asylsökande. En omfat- tande studie, initierad av brittiska inrikesministeriet, visar dock att utformningen av mottagandesystem har relativt ringa betydelse för valet av asylland. Andra faktorer, som sociala, kulturella och språk- liga band med mottagarlandet och kontakter med landsmän, redan bosatta där, spelar i normalfallet en större roll.7 5Se t ex ECRE:s () rapport way forward (sammanfattning och vidare länk: ). 6I ett Utvecklingspartnerskap i , , ingick som partner och drev ett projekt för ökad mångfald i företagen, bl a genom att erbjuda praktik- och arbetsplatser till asyl- sökande och flyktingar (se ). 7An assesment of the impact of asylum policies in Europe 1990–2000. Ett välfungerande mottagandesystem, med goda möjligheter till utbildning och arbete och tillgång till olika samhällstjänster , är på kostnadseffektivt eftersom det säkerställer en snabbare och bättre social och yrkesmässig integration och därmed en högre självförsörjningsgrad. Både den nationella och den europeiska temagruppen inom asyl i Equalprogrammet konstaterade att endast ett fåtal samhällsekono- miska eller cost/benefit-analyser genomförts på området. Ett skäl är sannolikt de metodologiska problem som finns; frågan kan också uppfattas som politiskt och opinionsmässigt känslig trots att de studier som gjorts pekar på betydande samhällsekonomiska vinster av detta slag av integrationspolitiska insatser. Projekt inom Equal och Europeiska flyktingfonden har genomfört begränsade uppföljningar och analyser av de samhälls- ekonomiska effekterna av att tillämpa de metoder och koncept som framtagits. Varken asylmottagandet eller introduktionsverksam- heten har dock tidigare analyserats i sin helhet med utgångspunkt från en kostnads/nyttoaspekt. Inte minst är det angeläget att analy- sera kostnader/nytta i samband insatser under vänteti- den/asylmottagandet. Den Europiska temagruppen asyl har tidigare berört frågan, bl a utifrån en studie av samhälleliga (och andra) kostnader vid icke-interventioner inom skilda välfärdspolitiska områden.8 I sitt remissvar till regeringens utredning om nyanländas arbetsmarknadsetablering (SOU 2008:58), har Svenska föreslagit att detta slag av analyser bör genomföras inom ramen för uppföljnings/utvärderingsinsatserna och även innefatta asylmotta- gandet.9 En intressant utgångspunkt är att i sådana analyser även studera och jämföra de olika systemen för information, introduk- tion, arbete/försörjning etc som existerar parallellt och delvis konkurrerar med varandra: offentliga/formella, informella och alternativa, målgruppsdrivna system.10 8Costs of non-social policy: Towards an economic framework of quality social policies – and the costs of having them. Final report for the Employment and Social Affairs DG by , 2003. 9Se Svenska remissvar på utredningen – med professionellt stöd (SOU 2008:58). 10NTG-asyl & integration har låtit genomföra en förstudie till ett större projekt för en beskrivning och analys av dessa system vad gäller asylmottagande: Three systems – Social and 3Projekterfarenheter och de nationella och europeiska temagrupperna i Equal I enlighet med den specifika programlogiken i Equal har temagrup- perna, både på nationell och EU-nivå, en strategisk roll när det gäller erfarenhetsspridning och system/policypåverkan. Lärdo- marna från tidigare program är att de enskilda projektresulta- ten/produkterna sällan förmår förändra de system eller den policy i vilka brister och svagheter kunnat konstateras. Genom att validera och föra samman projektresultat och goda exempel till en s k kritisk massa och legitimera förslag och rekommendationer med stöd av bl a forskning, har temagrupperna i många fall kunnat påverka beslutsfattare och politiker och därmed åstadkomma bety- dande förbättringar av system och policies. NTG-asyl & integration har haft som mål att: med utgångs- punkt från projekterfarenheter/ resultat från Equal och Europeiska flyktingfonden (ERF) samt bidrag från annan relevant forsknings- och utvecklingsverksamhet, genom analys, uppföljning/utvärdering och spridnings/påverkansaktiviteter, förbättra system och policy samt bidra till kunskaps- och opinionsbildning på det aktuella området. På motsvarande sätt arbetade den Europeiska temagrup- pen asyl med inriktning på europeiska fora och beslutsfattare. Båda temagrupperna utgick från en kartläggning och analys av s k bristområden, policy gaps. Genom systematiska granskningar och analyser av projekterfarenheter, resultat och produkter från Utvecklingspartnerskapen kunde man efterhand sortera fram ett antal goda exempel som grund för rekommendationer på policy/systemnivå. När det gäller den Europeiska temagruppen fördes dessa fram bl a i samband med remissvaret på EU-kommis- sionens om det gemensamma asylsystemet11. NTG-asyl & integration redovisade sina förslag och rekommendatio- ner till Svenska som rapporterade vidare till berörda departement.12 economic survival of Eritrean asylum seekers in . , CEIFO, 2006. 11Se: Joint response of projects and stakeholders involved in EQUAL to the paper on the future of the Green%20paper%20EQUAL%20response%20final%20version.doc. Bristområden – policy gaps: projektexempel och rekommendationer NTG-asyl & integration identifierade, bearbetade och lämnade förslag inom ett antal brist-/utvecklingsområden inom asylmotta- gandet. Områdena överlappar delvis med de policy gaps och utveck- lingsområden som identifierades av den europeiska temagruppen inom asyl: Advice, education, training; Employers relations; Capacity (med ett antal underteman).13 1.Organisatorisk åtskillnad mellan asylprövning och asylmotta- gande; mobilisering av och stöd till nya aktörer, främst frivillig- och målgruppsorganisationer 2.Asylmottagande och introduktion av flyktingar/nyanlända som en sammanhållen process för integration i samhälle och arbets- liv 3.Kvalitetssäkring och extern tillsyn av asylmottagandet; mål- gruppsinflytande 4.Nya former av arbete och praktik till asylsökande; försörjnings- strategier och informell ekonomi 5.Systematisk yrkeskartläggning (och kompetensutveckling) av asylsökande genom upprättande av meritportfölj och anpassade system för validering och kompletterande utbildning 6.Hälso- och sjukvård för asylsökande 7.Medborgarkunskap för aktiv integration 8.Empowerment – målgruppsmedverkan och egenmakt i motta- gande och introduktion på individ- och gruppnivå 10.Återvändande, dubbelt perspektiv för integration/re-integra- tion kopplat till biståndsinsatser och en vidgad geografisk arbetsmarknad I det följande redovisas exempel på projekterfarenheter och rekommendationer på några av dessa områden. En fullständig förslagskatalog från den nationella och den europeiska temagrup- 13 Om den Europeiska temagruppens arbete se: equal/activities/etg5_en.cfm. pen återfinns på gruppernas respektive hemsidor.14 Som tidigare nämnts har Svenska fört förslagen från de nationella temagrupperna vidare till regeringen i sin årliga rapportering. 3.1 Organisatorisk åtskillnad mellan prövning och mottagande En central fråga för NTG-asyl & integration har varit att förorda en organisatorisk åtskillnad mellan asylprövning och asylmotta- gande. har en för europeiska förhållanden ovanlig ordning där samma myndighet ansvarar för och utför dessa båda funktioner. Risken för en sammanblandning av rollerna och för en konflikt mellan de olikartade uppdragen är stor när samma organisation skall fungera både som en prövnings/kontrollinstans och som en omhändertagande, humanitär och stödjande organisation för människor i kris och oviss väntan. I forskningsstudier och i den granskning som Statskontoret genomförde av 2004, har man också uppmärk- sammat den s k misstroendekultur och den slutenhet som förefaller prägla organisationen.15 Dessa frågor aktualiserades också senare (2005–2006) i samband med de av media och politiker uppmärk- sammade händelserna vid ett antal av mottag- ningsenheter. I Statskontorets granskning av påpekas bl a att organisationen är sluten gentemot omvärlden och att ... transparens inte varit ett utmärkande drag för verksamheten.. Extern tillsyn och granskning bör medföra större öppenhet och i förlängningen också ge de asylsökande större möjligheter att hävda sina rättigheter, enligt Statskontoret. rekommen- deras anlita utomstående expertis för att granska olika delar av sin verksamhet (se vidare avsnitt 3.4). En kartläggning av de europeiska systemen för mottagande av asylsökande som NTG-asyl & integration visar att endast ett fåtal länder har en organisationsstruktur motsvarande det svenska; merparten hade tydligt separerat prövning och mottagande i skilda organisationer. 14Vad gäller NTG-asyl & integration se vidare: och Europeiska tema- gruppen: 15Se : I väntan på asyl. Retorik och praktik i svensk flyktingpolitik. Avhandling i etnografi, , 2004. Tydligare styrning av , Statskontorets rapport 2004:20. I Utvecklingspartnerskapet Modul 16–20 – med målgrupp ensamkommande asylsökande ungdomar – framgick redan i ett tidigt skede att det förelåg en sammanblandning av roller och en konflikt mellan de olikartade uppdragen – kontroll och omhänder- tagande – genom att samma organisation () svarade för både asylprövning och mottagande.16 Erfarenheterna från projektarbetet i Modul 16–20 bidrog till att den nationella temagruppen föreslog en organisatorisk åtskillnad mellan asylprövning och mottagande.17 Utvecklingspartnerskapet Modul 16–20 i : Ett alternativt mottagande för ensamkommande asylsökande ungdomar Modul 16–20, ett Utvecklingspartnerskap initierat av , riktade sig till asylsökande ungdomar i åldern som kommit ensamma till och som bodde på något av s k Ungbo (mottagnings- center) i . Syftet med projektet var att stödja ungdomarna och i skolan. En fritidsledare/resursperson, själv tidigare asylsökande och flykting, anställdes för att hjälpa ungdomarna till rätta i det svenska samhället. I skolan utvecklades ett modulsystem för undervisningen av de unga asylsökande som skulle ge den nödvändiga flexibiliteten både med hänsyn till tidigare utbild- ningsnivå och till en fortsatt skolgång på annan ort (i ) eller, vid ett eventuellt återvändande, situationen i hemland/motsvarande. Undervisningen genomfördes i olika steg, moduler, alltefter- som de gjorde framsteg. Denna pedagogik ger ökade möjlighe- ter till undervisning på rätt kunskapsnivå, som modul- systemet skapar en situation där eleven tydligt kan se sina fram- 16Se t ex Utvärdering av Utvecklingspartnerskapet inom Equal Modul 16-20 av professor , 2004 . Även i två forskningsstudier från NTG-asyl finns resonemang om dessa frågor: While we are waiting. Uncertainty and empowerment among asylum seekers in . Institutt for samfunnsforskning/ NTG-asyl, 2004; och En väntan under påverkan. , NTG-asyl, 2004. 17Förslag till nationell politik. NTG-asyl, 2004. steg och tillsammans med läraren besluta om när det är dags att gå vidare. Den osäkerhet och desorientering som ensamkommande ungdomar upplever skulle hanteras genom ett omfattande fritidsprogram, bland annat genom medverkan av frivilligorgani- sationer. Ett socialt nätverk skulle etableras kring ungdomarna, ett nätverk där det civila samhället skulle spela en avgörande roll för att normalisera deras tillvaro och skapa den trygghet som de gått miste om genom flykten – och genom förlusten och/eller avsaknaden av föräldrar, familj och vänner. var målet att skapa ett alternativt mottagande för den mycket utsatta gruppen av asylsökande. I partnerskapet ingick , , Somaliska rådgivningsbyrån (en målgruppsdriven frivilligorganisation med erfarenhet av lokalt utvecklingsarbete med asylsökande och flyktingar) samt . Projektets utbildningsdel genomfördes i en gymnasieskola med lång erfarenhet av arbete med ungdomar med flyk- ting/invandrarbakgrund. Projektet ställdes inför en rad problem under genomförandet och tvingades avbryta sin verksamhet . Erfarenheterna från projektet, de konflikter och problem som uppstod under arbetet och de positioner som de ingående parterna intog – allt väl dokumenterat i den externa utvärderingen av projektet – blev emellertid till en värdefull materia för analys och bedöm- ning av det svenska mottagandesystemet för ensamkommande ungdomar, en bedömning som ledde till att den nationella tema- gruppen rekommenderade att asylmottagandet i sin helhet bör genomföras av en annan organisation/myndighet än den som ansvarade för prövningen av asylansökan. En sådan förändring genomfördes också när det gällde de ensamkommande barnen och ungdomarna efter att regeringen utrett frågan, och överfördes ansvaret för detta motta- gande till kommunerna. Inför en organisatorisk åtskillnad mellan asylprövning och asyl- mottagande. Frivillig-/målgruppsorganisationer skall särskilt stimuleras och understödjas att bidra med idéer till och genomfö- rande av ett nytt mottagandesystem. 3.2Att stärka asylsökande ungdomar – egenmakt och arbete Begreppet empowerment var ett nyckelbegrepp för såväl Utveck- lingspartnerskapet Modul 16–20 som inom hela Equalprogrammet. En empowerment-strategi syftar till att ställa individen i centrum, men inte som ett utslag av välvilja utan som en fråga om maktför- hållanden, rättigheter och därmed, möjligheter att påverka sitt eget liv. Enligt utvärderaren av Modul 16– 20 betyder det också att man bryter mot en europeisk ämbetsmanna- och välfärdsstatstradition som lägger livet tillrätta för människorna. Empowerment handlar därför, enligt Modul 16–20, om hur funktionärer i olika organisationer, till skillnad från ämbetsmän, stödjer behövande på sätt som gör att de själva aktivt kan delta i organiseringen av sina liv som samhällsmedborgare, i former som är produktiva för individen snarare än enbart effektiva eller angelägna för den organisation eller myndighet som är involverad. Utvecklingspartnerskapet Epima i var transnationell samarbetspartner med Modul 16–20 och hade därmed samma målgrupp – ensamkommande asylsökande ungdomar – och arbe- tade med liknande strategier och koncept, men hade också en fokus på arbete och egenförsörjning för den aktuella målgruppen.