sou · GXB372 · 2009-09-01 00:00:00 — Sekretessbestämmelser utgör ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressen på olika områden. Behovet av insyn kan därför i ett särskilt fall vara starkare än det sekretessintresse som ligger till grund för regeln om sekretess. Om offentliga funktionärer i en sådan situation inte kan bidra med uppgifter till den allmänna debatten, skulle det innebära att offentlighetsprincipen inte förverkligas fullt ut. I sådana fall behövs en reservutgång. Meddelarfriheten kan sägas vara en sådan reservutgång. När det gäller frågan i vilken utsträckning en tystnadsplikt bryter meddelarfriheten kan man om dagens reglering förenklat säga att tystnadsplikter till skydd för allmänna intressen sällan inskränker meddelarfriheten. Däremot anses det finnas ett större behov av att göra undantag från meddelarfriheten när det gäller tystnadsplikter till skydd för enskilda. Det är delvis en följd av att det kan vara fråga om för den enskilde mycket känsliga uppgifter. Systemet med meddelarfrihet har funnits länge och publiceringsskadorna anses ha varit få. I förarbetena till SekrL sägs att man kan Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. utgå från att de tystnadsplikter som inte bryter meddelarfriheten ändå kommer att medföra ett psykologiskt och moraliskt tryck på de offentliga funktionärerna att vara återhållsamma med att lämna uppgifter till massmedierna. Vidare framhålls att många av de hemliga uppgifter som kan komma att lämnas till följd av att meddelarfrihet råder sannolikt aldrig blir publicerade utan att de endast kommer att användas som bakgrundsmaterial (prop. 1979/80:2 Del A s. 111). Då man ställs inför frågan huruvida en tystnadsplikt bör bryta meddelarfriheten eller ej är utgångspunkten normalt vilken meddelarfrihet som offentligt anställda bör ha. Den av oss föreslagna tystnadsplikten riktar sig emellertid till enskilda. Frågan är då om denna omständighet ger anledning till några särskilda överväganden. Vad som sagts ovan om behovet av meddelarfrihet i stort, respekten för tystnadsplikter och mediernas användning av hemliga uppgifter som bakgrundsmaterial är enligt vår mening i huvudsak relevant också då enskilda får följa en brottsbekämpande myndighets verksamhet. Risken för att känsliga, sekretessbelagda uppgifter – som medierna har fått del av från utomstående medföljande, t.ex. en politiker som följt en polisiär insats – kommer att röjas av medierna måste generellt sett bedömas som mycket liten. Det är rimligt att anta att medierna i första hand kommer att använda uppgifterna som just bakgrundsmaterial och inte för publicering. Det kan dock inte helt uteslutas att det någon enstaka gång för den fria debattens skull kan vara motiverat att sådana uppgifter ändå kommer fram i offentlighetens ljus. Vi menar därför att de överväganden som bör göras i frågan huruvida meddelarfrihet bör råda för enskilda som följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet är i huvudsak desamma som om tystnadsplikten gällt för offentliga funktionärer. Av visst intresse i detta sammanhang är den tidigare nämnda bestämmelsen i 10 kap. 14 § OSL, som innehåller en allmän regel om förbehåll vid utlämnande av uppgift till en enskild, ett förbehåll som är tänkt att eliminera skada eller men som enligt en viss sekretessbestämmelse är en förutsättning för att en uppgift ska hållas hemlig. En tystnadsplikt som följer av ett sådant förbehåll har som utgångspunkt företräde framför principen om meddelarfrihet, se 13 kap. 5 § OSL. (Ett förbehåll kan emellertid vara formulerat på sådant sätt att det framgår att uppgifter om enskild får lämnas vidare för exempelvis publicering på sätt som av läsaren inte kan härledas till någon enskild person.) Enligt vår mening är det svårt att jämföra denna reglering med den av oss föreslagna tystnadsplikten. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Förbehåll kan nämligen användas i en mängd olika situationer där det ofta kan finnas anledning att låta förbehållet ha företräde framför meddelarfriheten. Tillämpningsområdet för den av oss föreslagna tystnadsplikten är mycket mer begränsat än vad som gäller för förbehållsinstitutet. Som vi sagt kan utomstående få del av mycket känsliga uppgifter om enskilda då de följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet. Vi har därför kommit till slutsatsen att meddelarfriheten för utomstående som följer en myndighets verksamhet bör begränsas såvitt avser uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. En regel härom bör införas i 44 kap. 5 § OSL. Frågan därefter är om tystnadsplikten till skydd för allmänna intressen, alltså främst myndighetens egen verksamhet, också bör undantas från meddelarfriheten. Ett skäl för ett undantag kan vara att medföljande inte kan förväntas ha samma slags lojalitet med myndighetens verksamhet som offentliga funktionärer har. Tystnadsplikten för ett allmänt sekretessintresse kan med andra ord inte förväntas medföra samma psykologiska och moraliska tryck på en medföljande utomstående att vara återhållsam med att lämna uppgifter till massmedia som på en befattningshavare vid den aktuella myndigheten. En medföljande, exempelvis en journalist eller student, kan vidare inte förväntas ha lika stor insikt i vilka röjanden som kan vara till någon mer betydande skada för en myndighets verksamhet. Ett ytterligare skäl för att undanta även tystnadsplikter till stöd för allmänna intressen kan vara de gränsdragningssvårigheter som kan uppstå då samma uppgift skyddas av såväl sekretess till skydd för ett allmänt som ett enskilt intresse, t.ex. då sekretess gäller för en och samma uppgift enligt både 18 kap. 1 § OSL (förundersökningssekretess till skydd för brottsutredningen m.m.) och 35 kap. 1 § OSL (förundersökningssekretess till skydd för enskild). För den medföljande kan det med andra ord ibland vara ganska svårt att avgöra huruvida meddelarfrihet gäller eller inte för en del uppgifter, något som i och för sig inte är önskvärt. Vi menar emellertid att de principiella skälen för meddelarfrihet, som vi utvecklat ovan, väger tyngre såvitt avser tystnadsplikter till skydd för allmänna intressen än de skäl som talar för ett undantag också för sådana tystnadsplikter. Utomstående personer, exempelvis en politiker, ska då det i undantagsfall verkligen är påkallat kunna lämna uppgifter som är sekretessbelagda till skydd för allmänna intressen till medierna. Vi föreslår en reglering i enlighet med detta. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Om det finns risk för att känsliga uppgifter rörande myndighetens verksamhet skulle kunna komma fram då utomstående följer verksamheten, får myndigheten särskilt noga överväga om utomstående verkligen ska få följa verksamheten. Det säger sig självt att det är lättare för en myndighet att bedöma lämpligheten av ett tillstånd när det handlar om sekretess till skydd för olika allmänna intressen som myndigheten har att iaktta än när det handlar om sekretess till skydd för enskilda. Vi är medvetna om att vår lösning, när det gäller ett begränsat undantag från meddelarfriheten, kan leda till att den föreslagna möjligheten till medföljande i brottsbekämpande myndigheters operativa arbete inte kommer till lika stor användning som om ett fullständigt undantag från meddelarfriheten hade föreslagits. Intresset av meddelarfrihet måste dock, enligt vår mening, ges företräde. Vi förordar att en ny lag införs som innehåller en regel om att de brottsbekämpande myndigheterna får ge enskilda tillstånd att följa myndighetens verksamhet och vad myndigheten vid tillståndsgivningen ska beakta. För tydlighetens skull bör de brottsbekämpande myndigheterna uttryckligen anges i lagen. Vidare bör den nya lagen innehålla en bestämmelse om tystnadsplikt för de enskilda som följer myndighetens verksamhet. I lagen bör också finnas en bestämmelse om att beslut enligt lagen inte får överklagas. I OSL bör vidare införas dels en sekretessbrytande föreskrift som gör det möjligt för enskilda att få del av sekretessbelagda uppgifter då de följer en myndighets verksamhet, dels en begränsning i meddelarfriheten såvitt rör uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Som vi nämnt inledningsvis har vi under arbetet med utredningen upplysts om att avsikten varit att vi skulle överväga frågan om allmänhetens möjligheter att följa myndigheternas operativa arbete generellt, alltså inom hela den offentliga sektorn. I samband med lagstiftningsarbetet med införande av OSL framförde Lagrådet i anslutning till bestämmelsen i 2 kap. 1 § OSL – dvs. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. bestämmelsen om vilka som har att iaktta sekretess – att det finns behov av att beakta studerandes ställning i förhållande till sekretessregleringen. Detta mot bakgrund av att det förekommer att studerande vid universitet och högskolor kommer i beröring med uppgifter som är sekretessreglerade, t.ex. vad gäller hälso- och sjukvård eller . Vid föreläsningar eller vid annan undervisning kan enskilda personer beskrivas eller förekomma på bild så att de kan identifieras. Vidare kan studerande som inom ramen för sina studier besöker sjukhus eller verksamhet inom få information om enskilda (prop. 2008/09:150 s. 647). Regeringen hänvisade emellertid med anledning av Lagrådets synpunkt till att vår utredning har i uppdrag att utreda frågan om det bör göras någon ändring i sekretessregleringen så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet under tystnadsplikt (a. prop. s. 298). Ett sådant brett anslag framgår emellertid inte av direktiven som i övrigt är inriktade på frågor om insyn och sekretess i det straffprocessuella förfarandet inom rättsväsendet och där vårt uppdrag i denna del behandlas under rubriken att följa operativt polisarbete (se bilaga 1 till betänkandet). En generellt inriktad utredning skulle dessutom kräva breda analyser och avvägningar för olika sektorer av den offentliga sektorn. I det följande pekar vi på några sådana utredningsinsatser som vi anser behövs vid ett generellt anslag. Till en början krävs en analys av korttidspraktikanters, politikers och liknande personers möjligheter att följa och ta del av uppgifter hos alla olika slags myndigheter som i sin verksamhet hanterar integritetskänsliga och sekretesskyddade uppgifter om enskilda, exempelvis statliga och kommunala myndigheter inom hälso- och sjukvården, , , och . Vid ett generellt anslag måste vidare, menar vi, beaktas att förhållandena mellan olika delar av den offentliga sektorns operativa eller annan faktiska verksamhet inte alltid är likartade. Dessa skilda förhållanden kräver differentierade intresseavvägningar och lämplighetsbedömningar. För att ta något exempel bygger merparten av den faktiska verksamheten inom hälso- och sjukvården och på den enskildes (en patient eller annan enskild hjälpbehövande) fullt frivilliga medverkan där principen om den enskildes självbestämmanderätt är en lagfäst hörnsten i verksamheterna. En annan hörnsten är att dessa verksamheter ska bygga på en förtroenderelation mellan personal och den enskilde. Inom t.ex. polisen, Krimi- Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. nalvården eller utsöknings- och indrivningsverksamhet är enskildas självbestämmanderätt och förtroenderelation inte alls på samma sätt hörnstenar i verksamheterna. Dessa skilda förhållanden torde medföra exempelvis att den rättsliga frågeställningen om huruvida den enskilde berörde bör få ha något inflytande över i vad mån utomstående ska få lov att närvara vid ett visst tillfälle och då ta del av uppgifter om den enskilde kanske inte kan bedömas och regleras på samma sätt när det handlar om så pass olikartade verksamheter som t.ex. patientvård kontra polispatrullering. En annan komplexitet i sammanhanget är svårigheterna att göra en heltäckande generell avvägning mellan å ena sidan intresset av insyn i myndigheternas operativa verksamhet och, å andra sidan, enskildas integritetsskydd. En sådan intresseavvägning måste nämligen göras om vi ska fullgöra vårt uppdrag att utreda om det med hänsyn tagen till integritetsaspekterna är lämpligt att göra en ändring i OSL som möjliggör för utomstående att under tystnadsplikt följa en myndighets verksamhet. Såsom RPS anfört i sin ovan behandlade skrivelse till , se avsnitt 4.4, har polisen sådana arbetsuppgifter i samhället att den måste vara så öppen för insyn från allmänhetens sida som rimligen är möjligt med hänsyn till behovet av skydd för den personliga integriteten hos de personer som berörs av polisingripanden. Med tanke härpå är det självklart ett tungt argument för en nyordning med sådana öppnade möjligheter som vi föreslagit i avsnitt 4.5.1 att viktiga inslag i polisarbetet i annat fall fortsätter att vara undandragna från allmänhetens insyn; ett insynsintresse som vi vägt mot tänkta utsatta personers berättigade krav på respekt för sin personliga integritet. Enligt vår uppfattning måste man emellertid – vid ett brett anslag och innan en generell reglering kan föreslås – analysera och överväga om allmänhetens insynsintresse kan sägas ha samma tyngd också inom andra sektorer av den offentliga verksamheten där sekretesskyddade uppgifter om enskilda förekommer, t.ex. inom sådan socialtjänstverksamhet som inte utgör tvångsvård. Självklart bör dessutom på motsvarande sätt diskuteras om integritetsaspekterna väger lika eller olika tungt eller annars är olikartade beroende på vilka slags myndigheter eller verksamheter det handlar om. Kanske en del myndigheters verksamheter är så pass integritetskänsliga att de helt bör undantas från en ny lagreglerad möjlighet för myndigheter att ge utomstående en insyn som skulle vara oberoende av att den enskilde häver sekretessen? Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Det är mot bakgrund av direktivens utformning och det här i övrigt sagda som vi inriktat våra överväganden på möjligheterna för enskilda att följa de brottsbekämpande myndigheterna i deras verksamhet. Vi har emellertid också i skissartad form övervägt hur en mer generell inriktad lösning skulle kunna se ut. Vi menar att utformningen av en reglering med en generell lösning kan i allt väsentligt utformas i enlighet med det förslag till reglering som vi ovan föreslagit beträffande de brottsbekämpande myndigheterna. Ett utkast till författningsförslag med en generell inriktning finns intaget som bilaga 4 till betänkandet. Vi vill emellertid understryka att detta förslag inte grundar sig på sådana sedvanliga undersökningar, analyser och överväganden som ska göras i utredningssammanhang. Vi vill också understryka att förslaget till generell lösning på motsvarande sätt som vårt egentliga förslag är begränsat till situationer då enskilda i studiesyfte vill följa en myndighets operativa verksamhet (eller operativ verksamhet vid ett sådant kommunalt företag som avses i 2 kap. 2 § OSL eller organ som avses i 2 kap. 3 § OSL). Det som Lagrådet åsyftade angående förekomsten av sekretesskyddade uppgifter om enskilda vid föreläsningar eller annan undervisning på universitet och högskola, se ovan, omfattas således inte av det skisserade förslaget till generell reglering. Användningen av t.ex. bilder på identifierbara patienter vid föreläsningar för läkarstudenter vid medicinska fakulteter faller alltså utanför även denna generella reglering. Våra avgränsningar ska inte tolkas som om vi anser att det inte finns några behov av att utreda studerandes m.fl. möjligheter att ta del av uppgifter om enskilda i olika sammanhang. Det är snarare tvärt om, se t.ex. huvudbetänkande angående behovet av att utreda bl.a. frågor om användningen av vårddokumentation i utbildningen av hälso- och sjukvårdspersonal (SOU 2006:82 s. 150, 161 och 605). 5Vissa sekretessförordnanden i domar, m.m. – – har sekretesslag (1980:100; i fortsättningen SekrL) ersatts av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; i fortsättningen OSL). Den nya lagen utgör en omarbetning och omredigering av SekrL i syfte att göra regleringen mer lättförståelig och lättillämpad. Av förarbetena framgår att bestämmelserna i vissa fall har moderniserats språkligt utan att någon ändring i sak varit avsedd (se t.ex. prop. 2008/09:150 s. 374). Vi har emellertid under vårt arbete uppmärksammat ett par bestämmelser som genom omarbetningen har fått icke avsedda betydelseskillnader i OSL jämfört med i SekrL. Dessa fel, som är av närmast redaktionell karaktär, bör enligt vår mening rättas till. Vi behandlar bestämmelserna i korthet i detta avsnitt. 5.2Vissa sekretessförordnanden av domstol I 43 kap. 5 § andra stycket OSL regleras verkan i sekretesshänseende av att uppgifter, för vilka en sekretessbestämmelse gäller i ett mål eller ärende, läggs fram vid en domstolsförhandling inom stängda dörrar. Sedan domstolen skilt målet eller ärendet från sig, fortsätter enligt paragrafen en sådan sekretessbestämmelse att vara tillämplig endast i den utsträckning domstolen i domen eller beslutet har beslutat om det. I 5 § andra stycket föreskrivs vidare att ett sådant beslut om fortsatt sekretess ska beslutas enligt 8 § andra och tredje styckena. Sistnämnda paragraf handlar emellertid om verkan i sekretesshänseende av att uppgifter, för vilka en sekretessbestämmelse gäller i ett mål eller ärende, tas in i en dom eller annat beslut. De nämnda styckena i Vissa sekretessförordnanden i domar, m.m. 8 § reglerar förutsättningarna för att meddela förordnanden om att en sekretessbestämmelse ska fortsätta att vara tillämplig på uppgifter som tagits in i en dom eller ett beslut. Ett beslut om fortsatt sekretess för uppgifter som har lagts fram vid en förhandling har dock ingen nödvändig koppling till ett beslut om fortsatt sekretess för uppgifter som tas in i en dom eller ett beslut. Den nuvarande lydelsen av 43 kap. 5 § andra stycket sista meningen OSL ger därför det felaktiga intrycket att fortsatt sekretessreglering för uppgifter som lagts fram vid förhandling inom stängda dörrar enbart kan förekomma beträffande sådana uppgifter som dessutom finns intagna i en dom eller ett beslut och omfattas av ett sekretessförordnande enligt 43 kap. 8 § OSL. En inspelning av ett förhör som hållits inom stängda dörrar skulle således i sin helhet behöva bifogas domen för att – till undvikande av ett s.k. offentlighetsdop – kunna omfattas av ett förordnande om fortsatt sekretessreglering. Så var inte regleringen i 12 kap. 3 § SekrL avfattad och någon betydelseskillnad i detta avseende gentemot den tidigare regleringen har uppenbarligen inte varit avsedd. Hänvisningen till 8 § är alltså felaktig och bör utgå. På samma sätt bör också framgå i 43 kap. 10 § OSL att högre domstol har att, vid överklagande, pröva underrätts sekretessförordnanden även såvitt avser uppgifter som lagts fram inom stängda dörrar; inte bara avseende uppgifter som tagits in i dom eller beslut. I 40 kap. 4 § OSL har en sekretessbestämmelse för växeltelefonister tagits in. Kapitel 40 har rubriken till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter och är det sista kapitlet i AVDELNING V. SEKRETESS TILL SKYDD FÖR UPPGIFT OM ENSKILDS PERSONLIGA ELLER EKONOMISKA FÖR- HÅLLANDEN. Bestämmelsen motsvarar 12 kap. 7 § SekrL. Kapitel 12 i SekrL innehöll bestämmelser om sekretess hos domstolar, m.m. och motsvarade i huvudsak kapitel 43 i OSL. Den gamla bestämmelsen i 12 kap. 7 § SekrL innebar att växeltelefonister hos såväl domstolar som övriga myndigheter hade absolut sekretess för alla slags uppgifter som inhämtats vid tjänstgöringen i en telefonväxel och som avsåg telefonsamtal till eller från annan person hos myndigheten. Bestämmelsen var därmed enligt SekrL inte begränsad till att bara skydda uppgifter som rörde Vissa sekretessförordnanden i domar, m.m. enskildas intresse utan gällde alla slags uppgifter oavsett om de rörde enskilda eller allmänna förhållanden och således oberoende av om sekretessintresset kunde sägas vara enskilt eller allmänt. Dessutom var och är växeltelefonisters tystnadsplikt för uppgifter oberoende av om uppgifterna i övrigt omfattas av någon sekretessreglering hos den aktuella myndigheten eller inte. Växeltelefonisters tystnadsplikt kan således omfatta i och för sig offentliga uppgifter hos en myndighet. Genom placeringen i 40 kap. OSL ges intrycket att växeltelefonisters tystnadsplikt enbart skyddar uppgifter i förhållande till enskilds intresse av sekretess. Någon sådan begränsning av sekretessens föremål som omredigeringen i OSL medfört har emellertid uppenbarligen inte varit avsiktlig. Vi föreslår att bestämmelsen i stället tas in i 43 kapitlet i OSL som innehåller bestämmelser om domstolar, m.m. Vi menar att den placeringen är det mest adekvata, eftersom en placering i avdelning IV eller V kan ge det missledande intrycket att växeltelefonisters tystnadsplikt skulle vara knuten till specifika enskilda eller allmänna sekretessintressen på motsvarande sätt som utmärker den materiella sekretessregleringen i övrigt. Vårt förslag: Lagen om tystnadsplikt för enskild som följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet, m.m. samt de ändringar vi föreslår i offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft . Den nya lagstiftning vi föreslår rörande tillstånd till och tystnadsplikt för enskild som följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet bör efter sedvanlig remisshantering kunna träda i kraft . Detsamma gäller de ändringar vi föreslår i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; i fortsättningen OSL). Enligt vår bedömning finns det inte något behov av övergångsbestämmelser. Det sagda innebär bl.a. att det nya raka skaderekvisitet hos ombudsmän () och Justitiekanslern () för uppgifter i nedlagda eller annars avslutade förundersökningar kommer att gälla även för sådana förundersökningar som avslutats redan före ikraftträdandet av den nya bestämmelsen i 42 kap. 3 § OSL. Vi ser dock ingen olägenhet med det som påkallar någon reglering. Vår bedömning: Våra förslag bedöms få varken ekonomiska eller andra sådana konsekvenser som sägs i 14, 15 och 15 a §§ kommitté- förordningen För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänk- ande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska vidare enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Våra förslag rör till en början frågan om vilken styrka sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL till skydd för enskild i förundersökningsförfarandet bör ha. I denna del föreslår vi en smärre justering av skaderekvisitets styrka såvitt gäller förundersökningar som inletts av JO eller JK.