sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — 52 kap. 12 § femte stycket regeringsformen. i samband med en prövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet Även hinder i föreningars möjligheter att rent faktiskt verka är förbjudna, något som kan röra sig om möjligheterna att rent faktiskt ha föreningsmöten, sprida information om detta, m.m. Vad som i litteraturen ansetts stå i strid med bestämmelserna i 2 kap. 1 och 14 §§7 är vidare regler som ingriper i de politiska partiernas kandidatnominering eller som tvingar dessa att redovisa varifrån de får ekonomiska bidrag.8 Å andra sidan är det också klart att inte varje formkrav eller rättslig reglering av föreningsverksamhet skall anses utgör en begränsning av föreningsfriheten i regeringsformens mening. Vissa krav på registrering, organisation m.m. som ställs för att en sammanslutning skall få verka är därmed inte heller att anse som begränsningar.9 Att det i samband med en frivillig ansökan om bidrag sker en kontroll av om antalet medlemmar stämmer med det antal som föreningen uppgett kan svårligen förstås som något som i snäv mening hindrar föreningen att verka. Möjligheterna att hålla möten etc. är helt oberörd av kontrollen. Inte heller är det fråga om en åtgärd som i sig gör det omöjligt eller orimligt svårt att alls bilda nya föreningar för allmänna eller enskilda ändamål. En strikt tolkning av regeringsformens bestämmelser leder således till att ett sådant kontrollsystem inte gärna kan ses som en begränsning av föreningsfriheten i regeringsformens mening. Därmed är inte heller reglerna i 2 kap. 14 §, för när föreningsfriheten får begränsas, aktuella och utgör därmed inte heller hinder för ett sådant kontrollsystem. Skyddet av den negativa föreningsfriheten Skyddet av den negativa föreningsfriheten i 2 kap. 2 § kan också aktualiseras i detta sammanhang. Där skyddas medborgare mot tvång att tillkännage sin politiska, kulturella och religiösa åskåd- ning. De typiska situationer som regeln avser träffa är sådana där det allmänna – stat eller kommun – faktiskt utövar någon form av press på den enskilda att avslöja sina uppfattningar i de frågor som bestämmelsen omfattar. Sådan press kan vara hot om straff, om avsked eller andra typer av sanktioner. Däremot är det klart att 7Se ovan avsnitt 7.1. 8Holmberg m.fl. 2006, s. 159. Observera att denna bedömning inte är oomstridd, i SOU 2004:22 framfördes att en sådan kontroll inte skulle strida mot grundlag, något som flera remissin- stanser dock inte höll med om. 9Holmberg m.fl. 2006, s. 98 f. Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet bestämmelsen inte skyddar den som söker få en förmån från det allmänna. Det exempel som brukar nämnas är att den som söker vapenfri värnpliktstjänst inte kan freda sig från att besvara frågor om dessa saker med hänvisning till regeringsformen.10 Det torde vara tämligen uppenbart att resonemanget är överförbart på den som söker bidrag från staten: detta är en förmån som helt frivilligt söks. Inget tvång föreligger i regeringsformens mening, även om det kan vara så att de faktiska möjligheterna att bedriva aktiv föreningsverksamhet är betydligt mindre om inget bidrag erhålls än annars. Föreningarna kontrolleras – den enskilda avslöjas En problematisk faktor i detta är att det är föreningarna som kontrolleras, men att det är den enskilda som avslöjas. Rent faktiskt kan detta trots allt ligga nära en tvångssituation, eftersom den enskilda inte råder över informationen. Införs ett kontrollsystem utan att enskilda ges möjlighet att utträda ur de föreningar de är medlemmar i finns starka skäl för att anse att det vore grundlags- stridigt. Det är dock mycket lätt att undvika en sådan situation rent praktiskt, genom att sprida information och ge till enskilda att bedöma vilka föreningar de vill fortsätta vara medlemmar i och vilka de önskar utträda ur. Inte heller detta för- hållande utgör därmed hinder för att införa ett kontrollsystem så länge som detta sker med beaktande av enskildas möjligheter att skydda sig mot det faktiska tvång en sådan kontroll skulle innebära. 7.2.3En effektinriktad tolkning av skyddet av föreningsfriheten Ett alternativt synsätt, som ansluter till det senast sagda, vore att också inkludera en analys av hur ett sådant kontrollsystem rent faktiskt skulle påverka utövandet av föreningsfriheten i vårt land. En sådan mer effektinriktad grundlagstolkning har vunnit insteg i svensk konstitutionell rätt på senare tid.11 Skulle en offentlig åtgärd (t.ex. via lagstiftning) vidtas som inte direkt, men i realiteten, innefattar ett långtgående ingrepp i före- 10Se m.fl. 2006, s. 103. 11Se t.ex. SOU 2002:122 s. 746 f och JO 2007/08 s. 140 (s. 147 f.). Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet ningsfriheten torde regeringsformen vara att förstå så att också sådana ingrepp skall förstås som begränsningar. Ett tvång för alla föreningar att i samband med en obligatorisk registrering, eller dylikt, ange alla sina medlemmar skulle kunna utgöra en sådan åtgärd som ska ses som en begränsning av föreningsfriheten. Detta gäller även om registreringen skulle ske för att t.ex. förse forskningen med material om organisationsgrad etc. och inte för att kontrollera politisk åskådning. De reella effekterna av en sådan åtgärd skulle nämligen komma mycket nära att i sin tur vara ett tvång. Därigenom skulle även möjligheterna att utan rädsla för åsiktskontroll verka inom en förening kunna inskränkas, något som i sin tur (beroende på hur omfattande och välgrundade sådana känslor blev) kunde ses som en indirekt inskränkning av också föreningsfriheten. Effekterna av myndighetens kontroll av medlemsregister hos en bidragssökande organisation Det system som här diskuteras är dock byggt på kontroll av den som frivilligt söker ett bidrag. För en grundlagstolkning som tar effekter som en central del av analysen blir det då fråga om att bedöma om ett sådant kontrollsystem skulle innefatta så pass långtgående verkningar för enskildas vilja att engagera sig i föreningslivet att föreningsfriheten och skyddet av åsiktsfriheten i realiteten hotas. Detta gäller särskilt viljan att gå med i politiska eller religiösa organisationer, organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning eller organisationer bildade på etnisk grund eller utifrån sexuell läggning. Jag har inte kunnat finna något samlat empiriskt underlag för en sådan bedömning och har därför diskuterat frågeställningen i dialog med deltagarna i LSU:s Skuggutredning12 och flera andra ungdomsorganisationer. Fråge- ställningen diskuterades också vid ett särskilt möte med företrädare för de tre paraplyorganisationerna LSU, HSO och SIOS.13 Mot denna bakgrund har jag följande bild. Vissa ungdomar skulle säkert avstå från att organisera sig som aktiva medlemmar. Trots detta är det osannolikt att ett kontrollsystem av rätten för ungdomsorganisationer att få del av bidrag skulle ha så långtgående konsekvenser att föreningsfriheten 12LSU 2008 a. 13LSU, HSO och SIOS, möte . Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet och skyddet av åsiktsfriheten i realiteten hotas. Vissa ungdomsföre- ningar skulle förmodligen avstå från att söka bidrag av det skälet att deras medlemmar inte vill att deras medlemskap kan bli känt. Dessa föreningar får då svårare att verka än de föreningar som har bidrag, men knappast i sådan utsträckning att det kan sägas att de i strikt mening hindras från att ha verksamhet. Vidare skulle det kunna tänkas att vissa föreningar aldrig bildas för att enskilda som inte vill riskera att deras medlemskap blir känt inte heller skulle vilja bilda en förening som inte kan få bidrag. Det får nog antas att denna typ av potentiella offer för ett kontroll- system inte kan vara alltför många. Mot en sådan bakgrund kan det inte ens med en generös tolkning av regeringsformens bestämmel- ser – en tolkning som mer inriktas på effekter än reglernas orda- lydelse – hävdas att en ordning där myndigheten kontrollerar den sökande organisationens medlemsregister strider mot grundlag.14 7.3Tidigare diskussion om innebörden av regeringsformens bestämmelser I diskussionen om möjligheterna att kontrollera bidragstagares rätt att erhålla stöd har bestämmelserna i regeringsformen tidigare anförts som ett argument för att sådan kontroll inte är möjlig att genomföra.15 Detta har dels att göra med att JO i ett beslut framfört kritik mot en sådan kontroll, dels med att det internt inom i vissa promemorior anförts att försiktighet är påkallad vid övervägandet av sådan kontroll. Mot bakgrund av att jag ovan kommit fram till en annan bedömning än den att regerings- formen hindrar dylik kontroll kan det vara värt att särskilt kom- mentera de ställningstaganden som brukar anföras som stöd för det motsatta synsättet. I detta avsnitt skall jag därför närmare analysera JO:s beslut och de promemorior inom där frågan om bidragskontroll berörts. 14I sammanhanget kan nämnas att inte heller , vars artikel 11 skyddar föreningsfriheten, kan uppfattas som ett sådant hinder för lagstiftning (via 2 kap. 23 § regerings- formen). Konventionens skyddsnivå är i allt väsentligt lägre än den svenska grundlagens på detta område. Se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis 2002, s. 340 ff. motion 2005/06:Kr15. Se dock motion 2008/09:Kr260 där man uttrycker sig mer försiktigt, en kontroll skulle rimma illa med de i övrigt strikta reglerna mot åsiktsregistrering. Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet JO hade i ett beslut söka denna fråga upp till bedömning och uttalade då kritik mot ett landsting för att det begärt in uppgifter om medlemmar i bidragstagande föreningar. JO hade att ta ställ- ning till rättsenligheten i ett kommunalt beslut att bidragstagande föreningar skulle styrka medlemsantalet genom att uppvisa förteck- ningar över medlemmarnas namn och adresser. Efter ett resone- mang om skyddet mot tvång att tillkännage politisk åskådning, såsom det utformats i det ännu ej gällande grundlagsförslaget, uttalar JO: Som framgår av departementschefens uttalande är det meningen att skydd skall åtnjutas också mot att myndighet ställer krav på faktiska uppgifter varigenom någons åsikter röjs, exempelvis hans tillhörighet till politiskt parti. Ett krav på ingivande av en politisk eller religiös medlemsmatrikel kan ses som exempel på ett avkrävande av uppgifter som röjer enskildas åsikter. Departements- chefen har inte uteslutit att sådana krav stundom måste ställas av helt legitima skäl men förutsatt att uppgiftsskyldigheten i så fall inte skall till- komma utan medverkan (min kursivering).16 Som framgår av citatet är JO:s invändning den att det saknas lagstöd för en sådan kontroll som den företagna. JO anger således inte att en sådan kontroll skulle vara otillåten. Ännu centralare för bedömningen är att JO:s slutsats måste läsas mot bakgrund av att i det förslag till ny regeringsform som JO tog hänsyn till i sitt beslut(fastän förslaget ännu inte var gällande), var skyddet mot åsiktsregistrering utformat på ett annat sätt än dagens regel i 2 kap. 2 § RF. JO:s yttrande är mot den bakgrunden inte längre av något större värde, eftersom analysen gäller en annan reglering än dagens. Sammanfattningsvis kan framhållas att JO:s uttalande inte avser dagens grundlagsreglering och uttalandet har därför inte bäring på analysen av regeringsformens regler. JO ansåg inte heller att en kontroll vore grundlagsstridig, utan menade att en sådan skulle kräva lagstöd. Uttalandet av JO har således inte en sådan betydelse som det ibland getts i diskussionen om kontrollers grundlagsenlighet. 16 JO 1975 s. 609. Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet 7.3.2Juridiskt ställningstagande i frågan först Varför har det inte sällan framförts uppfattningar att regeringsformen skulle hindra en kontroll av bidragstagande orga- nisationer. Att uttömmande besvara varför det är fallet låter sig inte göras inom ramen för utredningen, men några synpunkter kan sprida visst ljus på denna synbara paradox och är värda att lyfta fram. En sådan är att den svenska rättighetsregleringen i grundlag är rätt ung. Reglerna tillkom i allt väsentligt och kom inte att få särskilt mycket offentlig uppmärk- samhet vid den tidpunkten.17 Genomförandet av regleringen skedde inte – som i många andra länder – som svar på erfarenheter av massiva kränkningar av mänskliga rättigheter. I var utgångspunkten att vi rent faktiskt skyddade rättigheter lika väl eller bättre än motsvarande länder utan att ha haft en rättighetskatalog i grundlag. Motivet till att införa en sådan var således inte att denna skulle förändra den svenska rättsordningen eller lagstiftningen, utan att visa vad som redan gällde. Detta relativt sena grundlagsreglerande av rättigheter, samt att det skedde mest som en symbolhandling, har haft som följd att man i den svenska politiska kulturen varit, och är, rätt ovan att resonera i termer av juridiska rättigheter. Det har inte varit nödvändigt att ha kunskap om sådana frågor för att framgångsrikt kunna bedriva politik. Det är därför inte överraskande att missuppfattningar om rätts- läget på en punkt eller annan kan dröja sig kvar. Ett nästan över- tydligt exempel på detta från modern tid är den diskussion som grundlagsändringarna i skyddet av äganderätten i 2 kap. 18 § rege- ringsformen ledde till i mitten av 1990-talet.18 Det visade sig då att det förelåg ganska omfattande missuppfattningar om att skyddet av äganderätten i vårt land skulle vara sämre än i andra närliggande länder. Mot denna bakgrund är det kanske mindre förvånande att det kan finnas kvarvarande missförstånd av hur grundlagsregler skall förstås. Sådana missuppfattningar ställs vidare inte på sin spets förrän det är fråga om att faktiskt reglera ett visst förhållande. Först då kopplas juridisk expertis i form av 17Bakgrunden och det politiska spelet kring rättighetskapitlets införande har tecknats väl av 1987. 18Se 1996 för en initierad kommentar till hela frågeställningen. Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet resurser, kanslier eller utomstående experter in och de juridiska förhållandena utreds konkret. Att så är fallet i denna fråga står klar om man läser de ställningstaganden som tidigare tagits inom Regeringskansliet.19 I dessa kan läsas att myndigheter bör undvika att begära in organisationers medlemsförteckningar, bl.a. för att detta kan vara känsligt med hänsyn till skyddet i 2 kap. 2 § RF och det förhållandet att sådana uppgifter blir allmänna hand- lingar. Ingenstans tas uttrycklig ställning till den rättsliga frågan om en sådan kontroll skulle vara grundlagsenlig eller ej. Uttalandena får förstås som politiska ställningstaganden om lämpligheten av ett kontrollsystem som sträcker sig längre än de i PM:n redovisade alternativen.20 Det är inte sällan så att så länge en rättslig fråga inte aktualiseras i praktiken kan många olika, mer eller mindre välgrundade, uppfatt- ningar florera. Vad som skett är att frågan om de rättsliga förutsätt- ningarna för kontroll av mottagare av statsbidrag aldrig seriöst övervägts förrän frågan fick en politisk aktualitet 2005 genom bl.a. granskning av bidragssystemet och Ungdomssty- relsens rapport. Det är således mindre en fråga om att bedömningen plötsligt blivit en annan än att det gjorts en mera noggrann, juridisk prövning av frågan. 7.4Möjligt att kontrollera – men är det lämpligt? Konstitutionellt sett finns möjlighet att införa ett system med kontroll av bidragstagarnas rätt att motta bidrag. En annan fråga är om en sådan möjlighet bör införas. För en sådan möjlighet talar så klart intresset av att bara de som faktiskt har rätt till bidrag också skall få det, något som i förlängningen har betydelse för hela systemets legitimitet. ståndpunkt att endast variabler som myndigheten själv kan kontrollera bör användas som föredelningsnycklar, bör också tas med i beräkningen. Mot det hela talar dels att det handlar om ganska omfattande rutiner som måste införas, rutiner som kommer att belasta såväl ansvariga myndigheter som enskilda föreningar. 19Se PM från Dnr C94/273/UNG () och Dnr C91/2236/RÄ (). 20Tilläggas kan att promemorian delvis motiverar sitt ställningstagande med att en utredning skall se över frågeställningen, medan man i promemorian fastslår att slutsatserna promemoria ligger fast. Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet relsen helt tar över revisorernas bestyrkande skulle det motsvara en arbetsinsats som utförs av över 60 auktoriserade revisorer. Frågan är då om det som vinns med en sådan utökad kontroll motsvaras av det man riskerar att förlora. Bland det senare finns att i ett system där kontrollerna blir myndighetens huvudsakliga uppgift i kontakten med föreningarna kommer relationen mer att präglas av diktat än dialog. I den mån en öppen dialog mellan myndigheter och enskilda generellt sett är något värdefullt kan således en utvidgad kontroll vara något som hindrar detta. I Ung- domsstyrelsens fall finns också att ta hänsyn till att myndigheten enligt sin instruktion har till uppgift att verka för ungdomars fritid och föreningsliv. En medlemsförteckning som lämnas in till en statlig eller kom- munal myndighet blir allmän handling så snart någon tjänsteman på myndigheten tagit emot den.21 Om kontroll av bidragstagande föreningars medlemsförteckningar införs, behöver nya regler om sekretess därför införas för att undvika att sådana uppgifter skulle komma att spridas till allmänheten. Detta är i sig inget problem, men bör beaktas i förhållande till den svenska traditionen av att söka begränsa sekretessen och endast införa sådana regler om det är oundgängligen nödvändigt. Myndighetshandläggning under sekre- tess tillhör därför inte normalfallet. Det är administrativt betungande och kräver mycket god riskhantering. Utökad sekretess är således en tydligt negativ konsekvens av en utökad kontroll. Det är också uppenbart att stor försiktighet iakttagits på detta område och att detta i grund och botten haft att göra med att det rör sig om en form av kontroller som ligger nära att i praktiken registrera personers åsikter. Av respekt för grundlagsreg- leringen har man undvikit att ens komma i närheten av det för- bjudna området, hellre än att riskera att inkräkta på de grundläg- gande värden som rättighetsskyddet ger uttryck för. Detta blev extra tydligt i den effektorienterade analysen av regeringsformens bestämmelser i avsnitt 7.2.3 ovan. Även om inte ens en effektorienterad analys av regerings- formens bestämmelser visar att regeringsformen hindrar en utökad kontroll är det uppenbart att det för vissa individer och grupper kommer att medföra besvär. Bland ungdomsorganisationerna finns representanter för samtliga grupper som nämns som känsliga när 21 Det är således inte möjligt att organisationen själv kommer in med medlemsförteckningen och visar upp den för handläggaren och tar med sig förteckningen tillbaka utan att lämna kopia. Medlemsförteckningen har då blivit allmän handling och ska diarieföras. Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet det gäller den negativa föreningsfriheten enligt 2 kap. 2 §. Det rör sig om grupper vars möjlighet till egen organisering är extra viktig för att stärka deras självkänsla och ställning i samhället. Ju mer utsatt de upplever sin situation, desto större risk är det att myndighetens direkta kontroll skulle motverka deras vilja att ansluta sig till en organisation. Avgörandet av lämpligheten i ett kontrollsystem som innefattar att bidragstagande organisationers medlemsförteckningar kommer till myndigheternas kännedom är ytterst en politisk fråga. Som påpekats finns inga egentliga konstitutionella skäl att avstå. Det finns ändå skäl att vara försiktig eftersom det rör sig om en form av kontroller som ligger nära att i praktiken registrera personers åsikter. Dessa försiktighetsskäl måste uppvägas av ännu starkare positiva skäl för att det skall vara motiverat att införa ett kontrollsystem där enskildas åskådningar i bl.a. politiska och religiösa frågor kan röjas – även om detta sker frivilligt och med- vetet. Om det finns alternativa kontrollsystem som inte innefattar sådana risker torde dessa vara att föredra, till och med om de inte är fullt så effektiva som system där uppgifterna röjs. nuvarande system för kontroll av medlems- uppgifter är i huvudsak väl fungerande, men bör utvecklas i enlighet med förslagen i kapitel 6. bör ha möjlighet att undantagsvis utföra en begränsad kontroll hos de sökande organisationerna. I kapitel 6 har jag analyserat det reformarbete som Ungdomssty- relsen genomfört . Min slutsats var att reformarbetet varit omfattande och i huvudsak åtgärdat de brister som påpekade 2005. Ytterligare förtydligande när det gäller normsystemet för redovisning och granskning av uppgifterna om medlemmar och antal aktiva lokalavdelningar bör däremot göras i Ungdomsstyrel- sens föreskrifter om statsbidrag till ungdomsorganisationer. i detta kapitel har jag visat att regeringsformen inte sätter några hinder för myndigheten att granska de bidragssökande organisationernas medlemsförteckningar. Mot bakgrund av slut- Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet satserna om nuvarande kontrollsystem och genomgången i avsnitt 7.5.4, gör jag dock bedömningen att en sådan granskning inte vore lämplig. Trots detta anser jag att bör ha möjlighet att undantagsvis genomföra viss granskning när myndigheten misstänker oegentligheter eller vid oordning eller bristande rutiner trots tidigare påpekande. Den bör genomföras mycket sparsamt och på ett sådant sätt att uppgifter från medlemsförteckningen och underlaget till förteckningen, bara granskas på plats och inte dokumenteras på ett sådant sätt att de blir allmän handling hos myndigheten. Detta är fullt möjligt att genomföra inom ramen för bestämmelserna i personuppgiftslagen (se kapitel 8.3). I motsats till en kontroll där medlemsförteckningen och dess grundmaterial blir allmän handling hos myndigheten anser jag att en sådan här granskning på plats är en rimlig avvägning mellan det allmännas behov av kontroll och organisationernas behov av integritet för sina medlemmar. ståndpunkter att ett statligt bidrag inte bör fördelas efter uppgifter som staten inte själv har rätt att kontrollera, eller efter uppgifter där staten saknar fullt inflytande över förutsättningarna för hur de kontrolleras kan synas självklara och rimliga. I grunden anser jag emellertid att det avgörande måste vara att regeringen kan förvissa sig om att de kontroller som kan göras är tillfredsställande och rimliga och genomförs på ett konsekvent sätt. De kontroller som genomför med hjälp av kvalificerade revisorer är enligt min bedömning godtagbara. Med de förändringar jag föreslår bör kontrollen anses som fullt tillfredsställande och rimlig. 8 Behandling av personuppgifter Enligt utredningsdirektiven ska jag analysera hur ett krav på redo- visning av medlemsantal i en organisation, dels till det allmänna, dels till en revisor, förhåller sig till de regler om att behandla käns- liga personuppgifter, som finns i personuppgiftslagen (1998:204). Det handlar bl.a. om uppgifter om politisk åskådning och religiös eller filosofisk övertygelse. Av utredningsdirektiven framgår det vidare att det kan förutsättas att flera av organisationerna som söker bidrag hos har ADB-baserade medlems- förteckningar. Till stöd för analys och bedömningar har jag anlitat konsulten . Som en bakgrund till analysen lämnar jag i avsnitt 8.1 en kort- fattad redogörelse för de bestämmelser i personuppgiftslagen som kan ha betydelse i sammanhanget. I avsnitt 8.2 redogör jag för bestämmelser i förordning respektive myndighetsföreskrifter som är relevanta för den behandling av personuppgifter om medlemmar som kan vara aktuell, och i avsnitt 8.3 redovisar jag analys och överväganden. Personuppgiftslagen (1998:204), som trädde i kraft , genomför det s.k. dataskyddsdirektivet i Sverige.1