sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — 5.I den politiska debatten om behovet av förändring i offentlig sektor finns en tendens att överbetona kritiken mot den exist- erande ordningen i förvaltningarna och en överskattning av effekterna av föreslagna förändringar. 6.Förändringar i offentlig sektor är endast uppnåbara om de åtföljs av en förändring i den anställda personalens motivation och värderingar. 7.Privatisering av offentlig verksamhet, t.ex. serviceproduktion, är ett viktigt verktyg för medlemsländernas strävan efter ökad kostnadseffektivitet. Huruvida privatisering av offentlig verk- samhet är lämpligt är dock ingenting som kan bedömas utifrån principiella grunder utan måste analyseras och bestämmas utifrån de enskilda förhållanden som gäller för en viss verksamhet utifrån långsiktiga styrnings- och samhällsintressen. 8.Resultatinriktade förhållningssätt är väl etablerade och nödvändiga i förvaltningarna, även om det funnits en tendens att underskatta dess begränsningar som styrform. är dock granskningen av resultatinformation i många fall underutvecklad och huvuddelen av den resultatinformation som förmedlas till parlament och allmänhet i medlemsländerna har inte verifierats av ett oberoende organ. 9.Resultat, om än viktiga, är bara en av flera viktiga aspekter på förvaltningarnas arbete. En allt för stark fokusering på resultat kan tränga undan uppmärksamheten på fundamentala kriterier för den offentliga verksamheten, t.ex. likabehandling. 10.Regeringarna måste fortlöpande ha beredskap för att ompröva organisatoriska arrangemang inom förvaltningarna snarare än att betrakta dessa som givna. Emellertid medför organisatoriska förändringar betydande förluster i kontinuitet och bör därför övervägas först när andra styrningsformer visat sig otillräckliga för det man vill uppnå. Förnyelse genom omprövning. I medborgarens tjänst – En samlad förvaltningspolitik. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Tudelad trots allt – dualismens överlevnad i den svenska staten. Resultat och styrning i statsförvaltningen. Kettle, D.F. Sharing – Public Governance and Private Markets. The Brookings institution. En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram. , P., , J-E., Schick, A. Relationen mellan och myndigheterna. Mundebo, I. Hur styrs staten? (2005). Modernizing Government – The . Premfors, R. Reshaping the Democratic State: Swedish Experiences in a Comparative Perspective. , 76:1, (141–159), Spring. Premfors, R., , P., Haldén, E., , G. Demokrati & byråkrati. Pollitt, C. & Bouckaert, G. Reform – A Coparative Analysis. Organisation som politik. I , B. (red). Politik som organisation – Förvaltningspolitikens grundproblem. Privatization and Public-Private Partnerships. Sterzel, F. 2006. Den allmänna förvaltningsrättens kodifiering – ett projekt för god förvaltning. I , L. (red). – ideal och praktik. Wockelberg, H. Den svenska förvaltningsmodellen – parlamentarisk debatt om förvaltningens roll i styrelseskicket. Styrningens omfång och djup ...................................... Den historiska bakgrunden ..................................................... Ett svårtolkat uppdrag ............................................................. Regeringen och statsförvaltningen i grundlagen.................... Vad får regeringen styra?......................................................... Vad kan regeringen styra? Vad bör regeringen styra?...................................................... Styrningens former och metoder ................................ Maktutövningens konstitutionella hörnpelare..................... Påbud eller förhandling? horisontella metoder i förvaltningspolitiken ................. 1Styrningens omfång och djup Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför , heter det i RF 1:6. Vad innebär denna föreskrift? Varifrån kommer mandatet, och vilka uppgifter inrymmer det? Vad gör regeringen i praktiken när den styr eller försöker styra riket? Om vi vill närma oss sådana frågor finns det skäl att se bakåt på äldre regelverk, sedan lyssna till kommentatorernas uttolkning av paragrafen och därefter jämföra regeringsformens idéer om styrning med den verksamhet som kan iakttas i . RF 1:6 rymmer ekon från många tidigare grundlagstexter. Själva styrbegreppet har hängt med ända sedan medeltiden. Från början var det kungen som hade till uppgift att styra riket, och den främsta tvistefrågan var länge hur självständigt han kunde utföra detta upp- drag och vilka han kunde eller borde ta råd av. I den konungaed som föreskrevs i landslag ingick att kungen skulle styra och råda över sitt rike med inländska män och ej utländska, så som gammal lag och riksens rätt har av ålder varit.1 hänvisade man alltså till etablerad praxis. Konungen äger styra och råda borgom och landom och allom sin och cronone rätt, som lag säger, hette det sedan i den allra första regeringsformen (3 § RF 1634). Men hade man fått nog av enväldiga monarker, och i 1719 och rege- ringsformer fanns en klar markering mot : Konungen eger styra rike sino med och således icke utom, mindre emot riksens råds råde (13 §). regeringsform var enväldet tillbaka, men hade det i stället tillfogats en hel rad påminnelser om hur styrelsen skulle gå till (2 §): Konungen eger styra rike sino, som lag säger, han och ingen annan, rätt och sanning styrka, älska och gömma, men vrångvisa och orätt förbjuda, afskaffa och nedtrycka; ingen förderfva till lif och ära, lem och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömder är, och ingen afhända eller afhända låta något gods, löst eller fast, utan laga dom och rannsakning samt styra riket efter konungabalken, landslagen och denna regeringsform. 1 Detta och följande citat efter , O. red., (1999). Med regeringsform slog pendeln tillbaka mot det av råd- givare inramade kungastyret. Först gavs monarken en vidsträckt makt, men i nästa andedrag serverades en viktig inskränkning (4 §): Konungen äger at allena styra Riket på det sätt denna Regeringsform föreskrifwer: dock underrättelser och råd i de fall, här nedanföre stadgas, af ett Stats-Råd. Konungen utwälje dertil kunnige, erfarne, redlige och allmänt aktade infödde Swenske Frelse- eller Ofrelse-Män af den rena Evangeliska Läran. Under den långa marschen mot parlamentarismen inskränktes så successivt kungens frihet att själv välja sina rådgivare, men inled- ningen till fjärde paragrafen förblev i stort sett oförändrad ända . Då försvann mandatet att styra riket, men det återkom snart RF med ett nytt subjekt. var det inte längre Konungen som skulle styra riket, utan regeringen. Men vad betyder föreskriften? RF 1:6 är inte enkel att uttolka. Övriga statsfunktioner har var och en sitt särskilda kapitel, påpekar m.fl. (2006), men den styrande makten saknar ett sådant. (1980) skriver att uttrycket markerar summan av de befogenheter som till- kommer regeringen enligt RF och andra författningar. Man finner i regeringsformen således en hel rad uppgifter och befogenheter som tilldelas regeringen, såsom: att utfärda verkställighetsföreskrifter (8:13 st. 1), att utfärda föreskrifter inom områden som ej enligt grundlag ska meddelas av (8:13 st. 2), den s.k. restkompetensen, att utfärda förordningar efter delegation från (8:7–12), att avge förslag till statsbudget (9:6), att disponera över statens medel i enlighet med beslut (9:8), att ingå överenskommelser med andra stater (10:1), att insätta krigsmakten eller del därav för att möta väpnat angrepp mot riket (10:9), att tillsätta vissa tjänster (11:9), att under vissa förutsättningar meddela dispens från givna före- skrifter (11:12), att bevilja nåd (11:13), att vid krig eller krigsfara ta över uppgifter som tillkommer (13:5). Därutöver finns också uppgifter som mera indirekt kan utläsas av andra stadganden i regeringsformen, t.ex. procedurregler eller för- pliktelser för andra aktörer som: att regeringen utöver budgetpropositionen framlägger även andra propositioner för framgår således genom ett stadgande i 7:7 om att sådana förslag kräver underskrift av statsministern eller ett annat statsråd. att vissa myndigheter enligt 11:6 lyder under regeringen, en lyd- nadsplikt som dock inskränks genom förbudet att ingripa i uppgifter som avser myndighetsutövning mot enskild eller kom- mun eller tillämpning av lag (11:7). att betingelserna för resning i ärenden där regeringen är högsta instans omnämns i 11:11, vilket tyder på att en sådan uppgift föreligger även om den inte närmare har definierats i RF. Som påpekar har det funnits åtskilliga lagar som tilldelat regeringen uppgifter som högsta besvärsinstans, men har denna roll alltmer inskränkts. Den allmänna rätten att gå till kungs är övergiven (m.fl. s. 480). att en del av de frågor som behandlas högst lakoniskt i regerings- formen regleras mer detaljerat i riksdagsordningen, såsom for- merna för regeringens initiativ till och vissa aspekter av kontrollmakten. Nya uppgifter genom EU-medlemskapet Till de funktioner som definierats regeringsformen och riksdags- ordningen har efter hand tillkommit viktiga uppgifter inom ramen för EU-samarbetet. Enligt fördraget är det varje medlemslands regering som genom en representant på ministernivå har befogen- het att avge bindande votum för den medlemsstat hon eller han I förordningen (1996:1515) med instruktion för har regeringen bemyndigat statsministern att utse svenska företrädare i alla EU-organ. I praktiken har även statssekreterare getts befogenhet att företräda i ministerrådet, vilka för att svara mot fördragets krav i detta sammanhang har titeln deputy minister. 1.3Regeringen och statsförvaltningen i grundlagen Att styra riket är uppenbarligen ett vidare uppdrag än att styra statsförvaltningen, eftersom det också rymmer funktioner riktade mot , andra stater, internationella organisationer och enskilda. får uppfattas som en delmängd av riket. Rege- ringens närmare relation till statsförvaltningen berörs av några ofta citerade paragrafer i regeringsformen, främst i dess första, sjunde och elfte kapitel. Tre av dessa regler hör till statsskickets grunder: Den offentliga makten utövas under lagarna (1 §). Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla män- niskors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet (2 §). Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksam- het beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet (9 §). Genom dessa principer kan förvaltningen liksom rättsväsendet sägas ha ett konstitutionellt grundmandat som regeringen inte har rätt att påverka. Om regeringen styr förvaltningen i strid med dessa regler har myndigheterna inte bara rätt utan också skyldighet att följa regeringsformens bud. I regeringsformens sjunde kapitel regleras regeringens arbete. Av särskild betydelse för statsförvaltningen är här den bestämmelse som säger att regeringsärenden avgörs av regeringen vid regerings- sammanträden (RF 7:3). Häri inryms förbudet mot det slags minister- styre som innebär att ett enskilt statsråd fattar beslut i stället för regeringen som kollektiv. Ett annat slags ministerstyre brukar kallas vertikalt och syftar på otillbörlig styrning av myndigheterna, se vidare avsnitt 1.4. Hur förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden fördelas mellan departementen framgår av bilagan till förordningen med instruktion för (1997:1515). Av bilagan fram- går också till vilka departement myndigheter och andra organ hör. I det elfte kapitlet följer så preciseringar av de grundsatser som lagts fast i det första kapitlet. RF 1:6 specificeras för förvaltningens vidkommande genom den bestämmelse (RF 11:6) som stipulerar att Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken, läns- styrelserna samt andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte sorterar under lyder under regeringen. Vi ska återkomma till innebörden av ordet lyder. På motsvarande vis specificeras RF 1:1 st. 3 i en bestämmelse om myndigheternas självständighet för vissa typer av frågor: Ingen myndighet, ej heller eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag (RF 11:7). I vilken utsträckning denna bestämmelse inskränker regeringens möjlighet att styra myndigheterna har blivit omtvistat. En skola, anförd av Ragnemalm (1986), anser att RF 11:7 i likhet med dess systerparagraf RF 11:2 rymmer långtgående garantier för förvalt- ningens och rättsväsendets självständighet. En annan linje, före- trädd av förvaltningsutredningen (1983), verksledningskommittén (1985) och (1988), har gjort en mera restriktiv tolkning av RF 11:7. Innan vi ser närmare på denna fråga finns det emellertid skäl att erinra om den författningshistoriska bakgrunden och de enskilda bestämmelsernas tillkomst.2 Bakgrunden till RF 11:7 Våra fyra första regeringsformer (1634, 1719, 1720 och 1772) innehöll så omfattande bestämmelser om myndigheternas uppgifter att de med fog kan betecknas som förvaltningsstadgor. RF bröt med denna tradition och ägnade en mycket sparsam upp- märksamhet åt statsförvaltningen. Här stadgades egentligen inte mycket mer än att de statliga myndigheterna skulle lyda Konungens bud och befallningar (RF 47 §). författningsutredning ägnade heller inget större intresse åt denna fråga utan nöjde sig med att föreslå en språkligt moderniserad form av bestämmelsen: 2 Se vidare SOU 1983:39 s. 43–46. Rikets förvaltningsmyndigheter skola fullgöra sina uppgifter efter vad i lag och annan författning stadgas och i enlighet med utfärdade anvisningar. Grundläggande bestämmelser om förvaltningsförfarandet anges i lag. Förslaget framkallade en häftig remisskritik från olika domstolar och ämbetsverk, som gjorde gällande att utredningen gav en miss- visande och felaktig bild av myndigheternas ställning. i ansåg att det föreslagna stadgandet innebar ett väsentligt intrång i den självständighet och skyldighet att handla efter eget omdöme och på eget ansvar, som enligt svensk rättstradition tillkommer förvaltningsmyndigheterna. Denna förvaltningsmyndig- heternas ställning får icke trädas för när. Mot bakgrund av denna kritik sökte grundlagberedningen ange tydligare riktlinjer för myndigheternas självständighet. Paragrafen spaltades upp i två delar, varav den första fastslog att justitie- kanslern, riksåklagaren, polisväsendet, försvarsmakten, centrala myndigheter och ämbetsverk, länsstyrelserna och andra förvaltnings- myndigheter lyder under regeringen. Uttrycket lyder under regeringen innebar enligt motiven dels att en enskild minister inte hade någon befälsrätt över myndigheterna, dels att en föreskrift från regeringen skulle riktas till myndigheten som sådan, inte till enskilda tjänstemän. Lydnadsplikten kvalificerades sedan i en föreskrift som grundlagberedningen gav följande lydelse: Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall handlägga ärenden, träffa sina avgöranden och även i övrigt handla i enlighet med rätts- ordningen, sådan denna framgår av grundlagarna samt ur andra lagar, förordningar, föreskrifter och rättsregler. Ingen myndighet, ej heller , får bestämma, hur domstol eller annan myndighet skall i särskilt fall skipa rätt eller eljest tillämpa rättsregel. I det förslag till regeringsform som sedermera framlades för riks- dagen hade denna bestämmelse genomgått ytterligare bearbetning. Den första meningen överfördes i förkortad form till RF 1:1, vars tredje stycke lyder: Den offentliga makten utövas under lagarna. Härigenom fick stadgandet å ena sidan högre dignitet genom att upphöjas till en av statsskickets grunder men å andra sidan mer begränsad räckvidd, genom att endast lagarna omnämndes. Någon avsikt att friskriva myndigheterna från skyldigheten att följa normer av lägre valör kan dock inte utläsas av motivtexten. Den inskränkning i lydnadsplikten som uttrycktes i bestäm- melsens andra stycke delades i förslaget till ny regeringsform upp i två paragrafer, en som avsåg domstolarna (RF 11:2) och en annan som gällde förvaltningen (RF 11:7). I det förstnämnda stadgandet fastslogs att ingen får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel. I den senare bestämmelsen valde departementschefen en något snävare friskrivning genom att referera till myndighetsutövning mot enskild eller kommun samt till tillämpning av lag. Avvikelsen från grund- lagberedningens förslag motiverades på följande sätt: Det av beredningen använda begreppet rättsregel är ganska obestämt. Enligt mångas uppfattning innefattar begreppet bl.a. administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas interna förhållanden och om förhållandet mellan olika statliga myndigheter inbördes. Det är vidare att observera att förvaltningsmyndigheterna inte bara handl- ägger ärenden utan också utövar faktisk verksamhet av olika slag. Denna faktiska verksamhet kan vara reglerad genom bestämmelser som är att betrakta som rättsregler. Enligt min mening bör i enlighet med vad som uttalats av vissa remissinstanser RF:s förbud mot direktiv till förvaltningsmyndigheter för särskilda fall ges en större konkretion och fasthet än vad grund- lagberedningens förslag i ämnet har. Förbudet bör begränsas till att omfatta förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden, medan myndigheternas faktiska handlande lämnas utanför. Vidare bör förbudet i första hand ta sikte på sådana ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild. Med myndighetsutövning mot enskild avser jag härvid, i anslutning till vad jag uttalade rörande det generella begreppet myndighetsutövning, utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Det är framför allt när det är fråga om ärenden av denna typ som det är ett starkt rättssäkerhetsintresse att förvaltningsmyndigheterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ. Förbudet mot direk- tiv i särskilda fall torde emellertid böra omfatta också myndighets- utövning mot kommun. För kommunerna är det av betydelse att ingen myndighet och inte heller kan bestämma hur förvaltnings- myndighet skall besluta i ett ärende som rör en mot kommun riktad myndighetsutövning. Förbudet mot direktiv i särskilda fall torde också böra omfatta en del ärenden som har annan karaktär än som förut sagts. Övervägande skäl synes nämligen tala för att förbudet bör omfatta alla ärenden som rör tillämpning av lag. Härvid avses inte bara ärenden i vilka viss av beslutad lag tillämpas utan även ärenden i vilka fråga är om tillämpning av verkställighetsföreskrifter till lagen som regeringen kan ha utfärdat med stöd av 8 kap. 13 § i departementsförslaget. (KU 1973:26 s. 71) preciserade ytterligare innebörden av begreppen rättsregel och tillämpning av lag: Begreppet rättsregel torde innefatta alla administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas interna förhållanden och om förhållandet mellan olika statliga myndigheter inbördes. När det gäller ärenden om tillämpning av sådana bestämmelser bör överordnad myndighet ha rätt att bestämma hur den underordnade myndigheten skall besluta i sär- skilt fall. Förbudet mot direktiv i särskilda fall i fråga om ärenden som rör tillämpning av lag har det särskilda motivet att regeringen eller annan överordnad myndighet inte bör få ingripa i enskilda fall såvitt angår ämnen där den grundläggande beslutats av . När det gäller myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun garanterar paragrafen dock att den beslutande förvaltningsmyndig- heten är självständig och oberoende bara i ärenden som rör tillämpning av regeringsförordningar och andra författningar av lägre valör än lag och av sedvanerätt. Diskussionen om RF 11:7 och regeringens styrning På basis av de här refererade motivuttalandena hävdade förvalt- ningsutredningen (SOU 1983:39 s. 99f) att den periodiskt upp- blossande kritiken av statsråden för ministerstyre i långa stycken byggde på en felsyn. Problemet var inte att regeringen i alltför hög utsträckning ingrep i förvaltningsbesluten utan snarare att den i otillräcklig utsträckning tog ansvar för myndigheternas verksamhet. Regeringsformen reste inga hinder för att statsråd eller deras med- arbetare sökte påverka förvaltningsmyndigheternas handlande i frågor som låg utanför det skyddade området i RF 11:7. Utredningen fann det inte ens säkert att synpunkter i spörsmål som täcktes av denna bestämmelse var förbjudna, även om de saknade rättslig giltighet. Dessa ställningstaganden mötte häftig kritik men också instäm- manden, bl.a. i verksledningsutredningen som i väsentliga delar anslöt sig till förvaltningsutredningens analys. En viss tyngdpunktsför- skjutning kan dock noteras. Den slutsats i förvaltningsutredningen som väckte störst uppmärksamhet och som också i stor utsträck- ning fångades upp av verksledningsutredningen var analysen av regeringens konstitutionella befogenheter och av de informella kontakternas rättsenlighet. Mindre intresse tilldrog sig ett avslutande kapitel i förvaltnings- utredningens betänkande som diskuterade orsaker till att stats- makterna självmant har inskränkt sin styrning av myndigheterna genom olika former av delegering, decentralisering, ramlagstiftning och rambudgetering. Dessa kompetensöverlåtelser sattes i samband med såväl kunskapsutvecklingen som den offentliga sektorns Den ostyrbarhet som härigenom uppkommit var på många områden helt frivillig, framhöll utredningen. Det finns anledning att återvända till denna analys och tydligare markera en distinktion som ofta försvinner i diskussionen om regeringens styrning av förvaltningen. En första fråga gäller vad regeringen får styra, rent konstitutionellt och enligt lagarna. En andra fråga gäller vad den kan styra, vilken faktisk kapacitet i olika avseenden som regeringen har att ge direktiv till förvaltningen och vilka utsikter styrimpulserna har att påverka myndigheternas verk- samhet. Den tredje frågan där svaren på de båda tidigare skär samman men där också normativa synpunkter på statsmakternas roll i samhället flätas in är så vad regeringen bör styra. I den följande diskussionen handlar det således om styrningens omfång och djup på olika områden, inte om vilka metoder som används för att nå avsedda syften. 1.4Vad får regeringen styra? Även om de citerade bestämmelserna i regeringsformens första kapitel påverkar regeringens kompetens att styra förvaltningen är det framför allt paragraferna 11:6 och 11:7 som anger de konstitu- ramarna för dessa befogenheter. RF 11:6 fastslår att stats- myndigheterna med några få undantag lyder under regeringen, medan RF 11:7 stakar ut en autonom zon som är fredad från yttre påverkan annat än genom lagstiftning. Den oklarhet som vidlåder detta regelverk hänger samman med en viss flertydighet i de använda begreppen: Ska lyder förstås som att myndigheterna inte har några frihets- grader alls i förhållande till regeringen ? Det kan inte gärna vara tanken. Vad det här handlar om är en formell administrativ under- ordning med all den respekt för myndigheternas och tjänste- männens integritet som följer av rättsordningens allmänna principer. Inte heller får regeringen styra då en förvaltnings- myndighet i särskilt fall ska besluta i ärende som rör myndig- hetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Begreppet myndighetsutövning är av relativt färskt datum: det har inte förekommit i någon tidigare regeringsform och figu- rerade inte heller i vare sig författningsutredningens eller grundlag- beredningens förslag till ny regeringsform. I den första förvalt- ningslagen (1971:290) förkommer termen inte heller, men där- emot fanns där en definition med samma innebörd som det senare fick i regeringsformen. Definitionen är som ovan framgår utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämför- bart förhållande. I nu gällande förvaltningslag används däremot själva termen, dock utan någon legaldefinition.