sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — (SKL) Nyanlända med kort utbildning får dessutom en sämre introduktion än andra (). Utvärderingar av introduktionen visar att samverkansparterna kring nyanländas introduktion har haft svårt att hantera flera processer parallellt. Många olika insatser ska genomföras . Det ställer stora krav på samordning och organisation hos samverkansparterna, något de inte har kunnat leva upp till. Kommunens ansvar för mottagandet av ny- anlända flyktingar uppfattas fortfarande som ett totalansvar och inte som ett samordningsansvar. De involverade myndigheterna har haft otydliga uppdrag och har inte heller prioriterat arbetet med nyanlända. Samverkansmålen har inte prioriterats när de kommer i konflikt med kärnverksamhetens mål. Målen för samverkan har därför uppfattats på olika sätt av samverkansparterna. Detta gäller särskilt för Arbetsförmedlingens och verksamhet, men också för vissa enskilda kommuners verksamhet. Kort sagt, det har varit en samverkan utan samsyn om mål och innehåll.TPF30FPT 30TP PT Ett förlorat år – En studie och analys av insatser och resultat under introduktionens första 12 månader, 2007. Bakgrund - dagens introduktion Måluppfyllelse av kommunernas insatser Introduktionsprogrammets innehåll ser olika ut i kommunerna. Flyktingmottagandet kan sortera under olika kommunala nämnder/ förvaltningar och därför ha olika inriktning. De nyanlända kan få försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller intro- duktionsersättning enligt lagen om introduktionsersättning (SFS 1990:927). Introduktionsplanen som redskap för en individualiserad introduktion har inte alltid fungerat tillfredställande. Kvaliteten har i många fall varit bristfällig. Kritiker har menat att introduktions- planerna i många fall enbart har fungerat som ett debiterings- underlag för att kommunerna ska få ut statsbidrag. Få kommuner samverkar med varandra i frågor kring gemensam mottagnings- verksamhet eller sfi-utbildning. Detta kan försvåra individualiseringen av introduktionen eftersom små kommuner kan ha svårt att erbjuda en individualiserad introduktion på egen hand. Det har funnits en otydlighet kring om sfi-utbild- ningens huvudsakliga mål är att ge kunskaper i svenska språket och i samhällskunskap eller om sfi ska ses som en förberedelse inför en anställning. Sfi-studiernas utformning och längd ser därför olika ut beroende på vad som prioriterats. Integrationsfrågorna har kommit att bli en allt viktigare fråga för EU och rättigheterna för tredjelandsmedborgare har genom anta- gandet av direktiv /109/EG närmat sig EU-medborgarnas. Medlemsstaterna ska kunna kräva att tredjelandsmedborgare deltar i integrationsåtgärder i enlighet med nationell lag för att få utöva bl.a. rätten till familjeåterförening.TPF1FPT Inom EU har man antagit 11 gemensamma grundprinciper för en gemensam integrationspolitik.TPF2FPT Dessa principer ska vara vägledande för medlemsstaterna vid utformningen av policy och program inom integrationsområdet samt ligga till grund för europeiska gemensamma initiativ. Intro- duktionsprogram nämns inte explicit i grundprinciperna, men indirekt bl.a. genom principen att grundläggande kunskap om världssamhällets språk, historia och institutioner är absolut nödvändig för integra- tionen. EU- kommissionen definierar integration som en ömsesidig process baserad på ömsesidiga rättigheter och motsvarande skyldig- heter för lagligt bosatta tredjelandsmedborgare och värdsamhällen i vilka invandrarna kan delta fullt ut. Integration handlar, enligt kommissionen, om att skapa en balans av rättigheter och skyldigheter, så att tredjelandsmedborgare får fler rättigheter och skyldigheter ju längre han eller hon är lagligen bosatt i en medlems- stat.TPF3FPT Introduktionsprogram för nyanlända invandrare pekas ut som ett av fyra prioriterade områden. De andra områdena är språk- utbildning, integration på arbetsmarknaden och invandrarnas delta- gande i samhället, kulturlivet och det politiska livet. har kommissionen gett ut tre årliga rapporter om integration och 1TP PT Rådets direktiv /86/EG. 2TP PT Haagprogrammet KOM (2005)184, C/04/321. 3TP PT KOM (2003) 336. migration.TPF4FPT Rapporterna redovisar utvecklingen av integrations- politiken inom EU och i de enskilda medlemsstaterna. Ett resultat av denna politik är en europeisk handbok om integration som uppmanar såväl invandraren som värdsamhället att inve- stera i introduktionsprogram där båda måste vara beredda att göra gemensamma ansträngningar. Ett annat resultat är den grönbok om det gemensamma europeiska asylsystemet som gavs ut av kommis- sionen där bl.a. frågor om harmonisering av rättigheter och förmåner för personer som får uppehållstillstånd uppkommer. Även frågan om tillträde för flyktingar och andra skyddsbehövande till arbetsmarknaden tas upp.TPF5FPT Många av de förändringar som sker i de olika länderna för att för- bättra integrationen utgår från att den som invandrar måste få en mer aktiv roll. Ofta innebär det en omfördelning av ansvaret för den invandrades integration från den mottagande staten till den invandrade själv.TPF6FPT Integration ses allt mer som en skyldighet som individen har gentemot staten och för att få ta del av den mottagande statens sociala rättigheter. Obligatoriskt deltagande i introduktions- program har alltså efter hand blivit regel i stället för undantag. Inom EU har en stor majoritet av länderna obligatoriska inslag.TPF7FPT Ett sätt att organisera ett obligatoriskt introduktionsprogram som blir allt vanligare är att upprätta ett formellt kontrakt mellan staten och individen som är individuellt anpassat till individens behov. Introduktionsprogrammen är i många länder en del av migrationslagstiftningen. Genom att koppla integrationsprogrammen till uppehållstillstånd blir insatserna på så sätt en del av invandrings- politiken. Den som invandrar tvingas att integrera sig för att få permanent uppehållstillstånd och del av välfärdstatens socioeko- nomiska rättigheter.TPF8FPT Exempel på länder som infört en sådan ordning är , och . Ett flertal EU medlemsstater har dock ännu inte inrättat något nationellt 4TP PT KOM (2004) 508, SEC (2006) 892 och KOM (2007) 512. 5TP PT , , NTG-asyl & integration, nr 7 2008, Introduktion för nyanlända invandrare och flyktingar, s.28ff och KOM (2007) 301. 6TP PT , 2007a, International Migration Outlook. 7TP PT Carrera, , (), A typology of different Integration Programmes in the EU, 13 January 2006. 8TP PT Carrera, , A Comparison of Integration Programmes in the EU, Challenge Paper No. 1/2006, s.17. SOU 2008:58 Internationell jämförelse introduktions- eller integrationsprogram för nyanlända, t.ex. och . Sanktioner för att inte delta i introduktionsprogram kan vara att man förlorar rätten att bo i landet eller att man inte får bli med- borgare. De kan också vara av ekonomisk art, t.ex. böter och avdrag på försörjningsstöd, eller att inte få tillgång till social service och välfärd.TPF9FPT Vid en internationell jämförelse av detta slag bör beaktas att reglerna om vem som kan få uppehållstillstånd och/eller medborgar- skap skiljer sig kraftigt åt mellan olika länder. Invandringens sam- mansättning skiljer sig också åt beroende på olika länders skilda historiska traditioner och geografiska och/eller språkliga närhet. Ett exempel på en sådan skillnad är fördelningen mellan arbets- kraftsinvandring och flyktinginvandring, där länder som , och har övervägande arbetskraftsinvandring medan länderna i framför allt har flykting- och anhörig- invandring.TPF10FPT Integration och introduktion i Integrationen av nyanlända regleras inte i någon särskild lag såsom den gör i vissa andra länder, t.ex. . Ansvaret för genom- förandet av integrationspolitiken är ett ansvar för alla statliga och kommunala myndigheter. Samhällets etniska och kulturella mångfald ska beaktas av myndigheterna både när de utformar sin verksamhet och när de bedriver den, samt verka för lika rättigheter och möjlig- heter för alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund. Myndigheterna ska också i sin verksamhet särskilt motverka alla former av etnisk diskriminering. Inom ramen för tillgängliga resurser ska de ge likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund samt eftersträva att alla berörda nås av information om verksamheten. Myndigheterna ska därvid uppmärksamma att detta kan kräva särskilda åtgärder för nyanlända.TPF11FPT 9TP PT A.a.s.27. 10TP PT Ds 2007:4 s.34f. 11TP PT Förordning (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av inte- grationspolitiken. 5.2Sex länder – lika men olika Vid utformningen av ett nytt, effektivt system för introduktion av nyanlända är det naturligtvis intressant, mot bakgrund av det arbete som pågår i våra europeiska grannländer, att jämföra den svenska modellen med andra länders system för introduktion och integration av nyanlända och andra utlänningar. Vid den internationella jäm- förelsen har jag därför valt att studera tre länder som infört mer långtgående lagstiftningsåtgärder avseende introduktion och även integration av nyanlända, nämligen , och . Därtill har jag valt att studera några länder som inte har någon sådan lagstiftning och som valt andra lösningar, nämligen , och . Jag har i mina studier tittat särskilt på bl.a. följande Finns det en introduktions- och/eller integrationslagstiftning? Vilka rättigheter och skyldigheter reglerar en sådan lag? Vad innebär lagen för berörda aktörer? Vilka omfattas av lagen, dvs. Vilka krav ställs på nyanlända utlänningar? Vad inne- håller introduktionen och hur länge pågår den? Vilka är huvudaktörerna och vilka befogenheter, resurser och ansvar har de? Vilka styrningsmekanismer finns? Finns det någon annan lagstiftning som tar över när den nyanlände inte längre har rätt till introduktionsersättning, t.ex. socialtjänst- lagen? Hur många nyanlända tas emot för bosättning? Genom införandet av integrationsloven (nedan benämnd inte- grationslagen) blev först i världen med att införa en integrationslag.TPF12FPT blev också integrationsprogrammen i obligatoriska.TPF13FPT Det danska introduktionsprogrammet är kopplat till uppehållstillstånd. Integrationslagens syfte är att inte- grera nyanlända i vilket ska ske genom en s.k. integrations- 12TP PT Integrationsloven ändrades . Ändringarna trädde i kraft . 13TP PT Informationen i detta stycke är bl.a. hämtad från Integrationsloven och vägledning om ersättning enligt integrationslagen, vägledning om introduktionsprogrammet enligt integra- tionslagen och vägledning om finansieringen av kommunernas insatser. Vägledningarna finns i fulltext på wwwU .nyidanmark.dk.U Denna insats omfattar bosättning, introduktionsprogram och en allmän integrationsinsats. De utlänningar som omfattas av integrationslagen är utlänningar som är flyktingar eller som har fått uppehållstillstånd pga. humanitära skäl samt anhöriga till sådana personer. Nordiska medborgare och unionsmedborgare undantas från lagens tillämp- ningsområde. För utlänningar som meddelats uppehållstillstånd före integrationslagens ikraftträdande gäller integrationslagen inte fullt ut. Sådana utlänningar undantas från bl.a. lagens kapitel 3–6 som behandlar frågor om bl.a. bosättning, introduktionsprogram, introduktionsersättning och hjälp i särskilda fall. Enligt den danska integrationslagen ansvarar kommunalbestyrelsen (motsvarande ung. kommunfullmäktige) för bosättning, intro- duktionsprogram, utbetalning av introduktionsersättning och sam- ordning av de allmänna integrationsinsatserna i kommunen Kommunalbestyrelsen kan överlåta utförandet av bestämda uppgifter som ett led i genomförandet av introduktionsprogrammet till andra aktörer (organisationer, föreningar, andra kommunstyrelser m.fl.). Kommunalbestyrelsen har även andra skyldigheter. Om en utlänning avslår förmedlat arbete eller uteblir från kontaktsamtal med Arbetsförmedlingen eller liknande är kommunalbestyrelsen skyldig att utreda om en utlänning, som ansökt om eller beviljats introduktionsersättning, uppfyller förutsättningarna för att ta emot hjälp. Det krävs att utlänningen utnyttjar befintliga arbetsmöjlig- heter. Arbetsförmedlingen ska ge kommunalbestyrelsen de nöd- vändiga upplysningar som behövs för styrelsens utredning. Till en utlänning som har rätt till introduktionsersättning och som inte har andra problem än arbetslöshet, ska kommunal- bestyrelsen antingen förmedla ett fast jobb eller ålägga utlänningen att aktivt söka särskilt angivna arbeten på databas. Kommunalbestyrelsen kan också välja att ge utlänningen ett erbjudande om arbete som ett led i introduktionsprogrammet eller ålägga utlänningen att fortsätta i tidigare erbjudna aktiviteter. Kommunalbestyrelsen ska därutöver upprätta ett s.k. integrations- råd som ska utge vägledande yttranden om den allmänna integrations- insatsen i kommunen och om tillgängliga introduktionsprogram. Ministern för flyktingar, invandrare och integration ansvarar för tillsyn av kommunernas verksamhet. Ministern kan genom avtal bemyndiga Arbetsdirektoratet (ung. Arbetsförmedlingen) att helt eller delvis utföra viss tillsyn. Såvitt gäller flyktingar finns ett särskilt kvotsystem som innebär att det för de enskilda kommunerna avtalas eller fastställs ett antal flyktingar som kommunerna ska räkna med att ta emot för bosättning. Anhöriga bosätts i samma kommun som anknytnings- personen och kommunen får således ansvar även för dessa personers introduktionsprogram enligt integrationslagen. Otillåten flyttning till en annan kommun kan, förutom nedsatt introduktionsersättning, få betydelse för utlänningens möjlighet att få permanent uppe- hållstillstånd. Enligt 11 § danska utlänningslagen är en förutsättning för att få permanent uppehållstillstånd bl.a. att utlänningen har genomfört ett introduktionsprogram.TPF14FPT I ställs det stora krav på en utlänning för att kunna få permanent uppehållstillstånd. Det krävs av utlänningen att han eller hon ska ha bott i landet, att orsaken till uppehållstill- ståndet fortfarande gäller och att ett introduktionsprogram och en introduktionsexamen har avklarats. Detta innebär att utlänningen ska ha haft arbete i minst och klarat av prov i danska 2 eller prov i danska 1 och engelska 2, samt att han eller hon inte har begått brott och inte heller har några skulder till det offentliga.TPF15FPT För att uppnå språkkraven krävs 15 månaders heltidsstudier. Introduktionsprogrammet varar i högst och bedrivs på heltid med i genomsnitt . 14TP PT Vägledning om introduktionsprogrammet, s.36. 15TP PT A.a.s.27. språkutbildning och social och kulturell orientering. kompletterades integrationslagen med en ny lag om dansk språkutbildning. Den nya lagen innebar en centralisering och upp- stramning av språkutbildningen och har medfört ökad användning av aktiva åtgärder som arbetspraktik och andra arbetsmarknads- inriktade insatser. Den danska integrationslagen omfattar således numera minst danskundervisning och därutöver kan kommunerna erbjuda vägledning och vidareutbildning, praktik och subventionerad anställning m.m. Kommunen ska inom en månad erbjuda ett introduktionsprogram (med högst tre års varaktighet) och utarbeta ett integrationskontrakt. Integrationskontraktet är förpliktigande för kommunen och för utlänningen. I kontraktet fastställer kommunen och utlänningen introduktionsprogrammets innehåll, som ska syfta till att utlänningen möjligt ska få ett vanligt arbete. Inför fastställandet av kontraktet ska en samlad bedömning av den enskilde utlänningens situation och behov göras. Behovet på arbetsmarknaden ska därvid beaktas. Av kontraktet ska även framgå vilka sanktioner som följer av ett eventuellt kontraktsbrott, t.ex. stoppad utbetalning av intro- duktionsersättning och begränsningar i möjligheten att få permanent uppehållstillstånd. I samband med kontraktskrivning ska utlänningen även skriva under en deklaration om ett aktivt medborgarskap i det danska samhället. Kommunen ska följa upp kontraktet minst och vid behov justera det. Integrationskontraktet gäller tills dess att utlänningen får permanent uppehållstillstånd, alltså även efter introduktionsprogrammets slut. Introduktionsersättning betalas ut som en person deltar i ett introduktionsprogram under förutsättning att han eller hon är arbetslös. Ersättningen kan dras in för personer som inte aktivt försöker hitta ett arbete språkstudier. Avbrott i introduktionsprogrammet innebär ekonomiska sanktioner genom minskat försörjningsstöd. Introduktionsersättningen är också beroende av hushållets inkomster och betalas endast ut om utlänningen och hans eller hennes maka inte har ett rimligt erbju- dande om arbete. Har utlänningen eller dennes make eller maka ett arbete, eller om de kan få arbete, saknar de således rätt till hjälp.TPF16FPT 16TP PT Vägledning om ersättning enligt integrationslagen, s. För den som är arbetslös krävs dessutom att han eller hon aktivt söker arbete och står till arbetsmarknadens förfogande. Undantag finns för t.ex. den som inte pga. sjukdom kan arbeta. Utlänningen ska senast efter anmälan till arbetsförmedlingen lägga in en CV i databas (). Introduktionsersättningen storlek är på samma nivå som s.k. starthjälp, en lägre arbetslöshetsersättning än kontanthjälp (ung. Starthjälpens storlek varierar beroende på ålder, om man är gift och om man har barn. För att en utlänning ska ha rätt till socialbidrag krävs att han eller hon har haft uppehållstill- stånd under de senaste 8 åren.TPF17FPT gäller dessutom rätt och plikt för alla kontant- och starthjälpsmottagare som fyllt att genomgå aktivering varje gång de mottagit passiv försörjning i sex sammanhängande månader. Personer som inte erbjuds introduktionsprogram och som saknar rätt till introduktionsersättning har, i likhet med danska medborgare, rätt till statliga ersättningar/förmåner och finansiering. De omfattas således av övrig lagstiftning på område såsom lov om aktiv socialpolitik (ung. lag om aktiv socialpolitik) och lov om aktiv beskaeftigelsesindsats (ung. lag om aktiv arbetskraftsinsats).TPF18FPT Kommunerna betalar ut introduktionsersättningen. av introduktionsersättningen återbetalas av staten. Vidare får kom- munerna ett grundtillskott för varje utlänning som omfattas av introduktionsprogrammet och de kan också få ytterligare ersättning och person i vissa fall. tog cirka 2 300 personer emot introduktionsersättning. tog cirka 2 200 personer emot starthjälp, varav cirka 1 800 var utlänningar. Därmed inte sagt hur många som faktiskt deltagit i introduktionsprogram eftersom det finns personer som inte tar emot introduktionsersättning, t.ex. de som har jobb, men som finns i systemet. 17TP PT Se information från Ministeriet for flyktninge indvandrere och integration och 27 § integrationsloven. 18TP PT Vägledning om introduktionsprogrammet m.m. enligt integrationslagen, . har ett obligatoriskt, lagreglerat introduktionsprogram. Enligt den norska introduktionslagen (lov nr 80 om introduksjonsordning og norskopplaering for nyankomne innvand- rere, introduksjonsloven) föreligger således en rätt och plikt för nyanlända utlänningar att delta i introduktionsprogram. Lagen trädde i kraft . Introduktionsprogrammet är kopplat till uppehållstillstånd och fullföljd utbildning eller doku- menterad kunskap i norska är som huvudregel ett krav för att en utlänning ska kunna få permanent uppehållstillstånd. Syftet med den norska introduktionslagen är att stärka nyanlända invandrares möjlighet till deltagande i yrkes- och samhällslivet och deras eko- nomiska självständighet. Introduktionslagen gäller för flyktingar och personer med uppe- hållstillstånd pga. humanitära skäl som har varit bosatta i landet i mindre än och som är . Familjeinvandrare, anhöriga, omfattas också av lagen och har rätt och plikt att delta, under förutsättning att anknytningspersonen inte har varit bosatt i kommunen innan ansökan om familjeåterförening görs. Nordiska medborgare, och utlänningar som omfattas av EES är, undantagna från lagens tillämpningsområde. Kommuner kan även erbjuda vissa andra anhöriga introduktionsprogram (se 2 kap. 3 § tredje stycket introduktionslagen). Introduktionsprogrammet bedrivs på heltid upp till och tar sikte på språk- och samhällskunskaper och förberedelser för deltagande i arbetslivet. Det innehåller 300 timmars språkutbildning som kan förlängas upp . 19TP PT Uppgifterna i detta avsnitt är hämtade från wwwU .lovdata.noU där föreskrifter finns om frånvaro och permission vid nyanländas deltagande i introduktionsordningen, om norsk- undervisning och samhällskunskap, om läroplan för sådan undervisning och om nationellt introduktionsregister. Kommunen ansvarar för introduktionsprogrammen. Kommunen ska möjligt, dock senast efter bosättning i kommunen eller efter det att krav om deltagande ställts, anordna introduktionsprogram i enlighet med lagen. Kommunen ansvarar för språk- och samhällsundervisning. Kommunen kan ge annan i uppdrag att utföra undervisningen. Kommunen ska, i samråd med utlänningen, utarbeta en individuell plan utifrån den enskildes behov. Planen ska fungera som ett verktyg för att koordinera insats- erna till olika facksektorer i kommunen, t.ex. om någon behöver praktikplats eller har behov av att få tidigare utbildning godkänd. Planen ska minst innehålla programmets start och tidsåtgång samt uppgift om åtgärderna i programmet. Den ska revideras med jämna mellanrum och vid väsentlig ändring i den enskildes förhållanden. centrala myndighet (Arbeids- og velferdsfor- valtningen) ska vara en central samarbetspartner vid anordnandet av introduktionsprogram. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (ung. ) ansvarar för uppföljning av arbetet med introduktionsprogrammet i kommunerna (kunskapsutveckling, erfarenhetsförmedling, vägled- ning och rapportering). Verket samarbetar även på nationell nivå med bl.a Arbeidsdirektoratet (ung.Arbetsförmedlingen), Sosial- og helsedirektoratet (), , , NHO (näringslivets huvudorganisation), KS (kommunenes arbeidsgiver-, interesse- og medlemsorganisasjon) och Invandrarnas landsorganisation.TPF20FPT Den som deltar i introduktionsprogram har rätt till introduktions- ersättning. Ersättningen motsvarar två gånger prisbasbeloppet på årsbasis och fungerar som en lön, dvs. den är skattepliktig. Ersätt- ningen minskar vid frånvaro och kan reduceras i den mån utlänningen har rätt till arbetslöshets- , sjuk- eller rehabliliteringsersättning, om rätten till denna ersättning förelåg före påbörjandet av ett intro- duktionsprogram. Barnbidrag och kontantstöd medför ej minskad ersättning.TPF21FPT 20TP PT Information hämtad från . 21TP PT Arbeids- og velferdsetaten ble etablert 1. . Sosialtjenesten i kommunene og etaten vil sammen utgjøre Arbeids- og velferdsforvaltningen, NAV, wwwU .nav.no.U Introduktionen av nyanlända finansieras bl.a. av ett integreringstill- skott för varje nyanländ som bosätter sig i en kommun (). Beloppet ges till kommunen och disponeras fritt. Ersättningar från NAV till deltagare i arbetsmarknads åtgärder tillfaller också kommunen. I tillägg ingår en rad andra ekonomiska överföringar som kommunens ramtillskott, tillskott till barnomsorg m.m. Antalet personer som deltagit i introduktionsprogram till är enligt den norska utlännings- databasen cirka 5 500 personer. Databasen inkluderar dock inte de utlänningar som har fått program enligt 3 § tredje stycket introduk- tionslagen. Enligt uppgift från kommunerna har de haft något över 10 000 deltagare i introduktionsprogram. Kommunerna rapporterar att av deltagarna som hade avslutat introduktionsprogram hade övergått till arbete eller utbildning.TPF22FPT har ett lagreglerat integrationsprogram som är obligatoriskt. Integrationsprogrammet är en del av migrationslagstiftningen och regleras i kapitel 3 i lagen om uppehålls- och arbetstillstånd och integration (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die im Bundesgebiet, Aufenhaltsgesetz, AufenthG, nedan kallad utlänningslag). Integrationsprogrammet infördes utlänningslag och kompletterades med ytterligare förpliktelser för den som invandrar.