sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Det svenska systemet innebär att kustkommunerna har planeringsansvar för både land och hav, med krav om samordning, avvägning av motstridiga intressen och samverkan med aktörer vilka ansvarar för genomförande i enlighet med , och miljökvalitetsmålen.2 Därmed finns i i huvudsak de instrument och den ansvarsfördelning som EU:s rekom- mendationer syftar till, åtminstone i teoretiskt hänseende. Svenska kommuner företar dock inga särskilda planeringsinsatser för hela sitt vattenområde i dag.3 Det finns heller inga lagstadgade krav om att kommunerna ska bedriva havsplanering enligt några särskilda principer. Integrerad kustzonsförvaltning kan genomföras som en strategi för land- och vattenområden i kustzonen. Även territorialhavet kan innefattas. Deltagarna i en förvaltningsplan för kustzonsområden består normalt av kommuner och relevanta myndigheter, ekonom- iska aktörer, enskilda organisationer och allmänheten. utgör dessa strategier inte rättsligt bindande program. Dagens system medför också att förvaltningsplanerna oftast begränsar sig till miljöproblem inom en kommuns havsområde. I finns flera goda exempel på initiativ till kustzonsplanering som tagits av en kommun eller av kommuner i samverkan. I t.ex. kommun har en kustplan tagits fram i en bred samhällelig process. genomfördes en strandinventering som låg till grund för arbetet med kustplanen. I slutändan har kustplanen dock inte antagits av kommunfullmäktige som förväntats. Utöver denna typ av mer heltäckande initiativ har flera kommuner gjort fördjupade översiktsplaner över vissa 1Europaparlamentets och rådets rekommendation av om genomförandet av en integrerad förvaltning av kustområden i (2002/413/EG) 2System för regional och lokal samordning och samverkan i kustnära områden. Kust- länsstyrelsernas svar på Regeringsuppdrag 51/2007. 3En nationell strategi för havsmiljön. Regeringens skrivelse 2004/05:173. Planering av de svenska havsområdena kustområden, t.ex. för att möjliggöra för vindkraftens lokalisering. Ett annat exempel på planeringsinsatser i kustområden är Inter- regprojektet som avslutades . Projektet var bl.a. inriktat på att åstadkomma en samlad bild av utnyttjandet av kustens resurser i , och . Statliga regleringar i fråga om kustzonsförvaltning förekommer inte i . Utveckling av reglering rörande integrerad kustzonsförvaltning på regional eller mellankommunal nivå är dock på planeringsstadiet i andra delar av , exempelvis inom . Ett utkast till en särskild strategi för integrerad kustzonsförvaltning i har tagits fram. Nat- ionella strategier ska samordnas med denna strategi. Utkastet innehåller bestämmelser angående faktorer som påverkar kust- områden, gränsöverskridande samarbete inklusive miljö- konsekvensbeskrivningar och institutionella samordningar. har utkommit med en rapport kring förslag på förbättringar av den svenska kustzonsförvaltningen.4 fastslår här att det finns behov av en tydligare koppling mellan planering och förvaltning, samt att strategier kan behövas för vissa kustområden. menar också att det finns allvarliga brister i den nuvarande kommunala översiktsplaneringen. Man konstaterar att översiktsplanen är ett viktigt instrument för förvaltning av kustområden, men att denna bör integreras med regional utvecklingsplanering och det arbete med åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna är ansvariga för. I rapporten påpekar vidare att tvärsektoriella planeringsunderlag skulle kunna lägga grund för en bättre planering och för ökad mellankommunal samverkan. Inom pågår ett arbete med att ta fram en planeringsportal som verktyg för att göra plan- eringsunderlaget mer lättillgängligt. Planeringsportalen kan även komma att innefatta underlag för havsplanering. 4.4.3Översiktsplan som verktyg för regional och planering Översiktsplanen är som tidigare nämnts det centrala verktyget för fysisk planering på nivå. Enligt 1 kap. 3 § PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela 4 (2006) Vad händer med kusten? Erfarenheter från och regional planering samt EU-projekt i Sveriges kustområden. Planering av de svenska havsområdena Översiktsplanen ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Att översiktsplanerna är av icke bindande karaktär är en viktig grundläggande princip för planeringen. Reglering av markanvändning och bebyggelse inom en kommun sker genom detaljplaner. En detaljplan, som däremot är bindande, får endast omfatta en begränsad del av kommunen. Enligt 4 kap. 1 § ska de allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden anges i översiktsplanen. Vid redovisningen ska riksintressen enligt 3 eller 4 kap. anges särskilt. Av planen ska framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, kommunens syn på hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras, och hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer. Till översiktsplanen ska fogas granskningsyttrande enligt 9 §. Om inte har godtagit en viss del av planen ska detta framgå. Om förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upprättas, ska kommunen samråda med samt med regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget enligt 3 §. De myndigheter och de sammanslutningar samt enskilda som i övrigt har ett väsentligt intresse av förslaget ska beredas tillfälle till samråd. Vad gäller detaljplaner har staten, till skillnad från vad som gäller för översiktsplaner, möjlighet till överprövning genom länsstyrelserna. Dessa företar överprövning utifrån vissa uppställda kriterier. Beslutet kan överklagas till regeringen. Enligt 7 kap. 4 § kan en regionplan tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Planen kan, i den mån det har betydelse för regionen, ange grunddragen för användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och anläggningar. Enligt nuvarande skrivning i 7 kap 1 § finns möjlighet att gemensamt utreda de frågor om användning av mark- och vatten- områden som angår flera kommuner. Regeringen har då möjlighet att utse ett regionplaneorgan, som eller tills vidare ska handha denna verksamhet (regionplanering). Planering av de svenska havsområdena finns såvitt utrednings- och samordningsverksamheten inte kommer till stånd på annat sätt. Till regionplaneorgan kan reger- ingen utse ett befintligt kommunalförbund. Regeringen kan också bestämma att de berörda kommunerna ska bilda ett särskilt region- planeförbund vilket ska vara regionplaneorgan. För ett sådant regionplaneförbund ska kommunalförbundslagen (1985:894) till- lämpas. För regionplanering rörande kommunerna i finns särskilda bestämmelser. Enligt 2 § ska regionplaneorgan dock inte utses om de berörda kommunerna mera allmänt mot- sätter sig det. Enligt 7 kap 3 § ska regionplaneorganet inom regionen bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna underlag i sådana frågor för kommuners och statliga myndigheters planering. Enligt 4 § ska regionplanen tjäna till ledning för beslut om över- siktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Länsstyrelserna ansvarar för att tillhandahålla ett statligt planeringsunderlag till den kommunala planeringen. Fem läns- styrelser utgör därtill vattenmyndigheter (se vidare kapitel 5). Vattenmyndigheterna ansvarar för vattenkvalitetsfrågor inom fem distrikt i landet och till en nautisk mil utanför baslinjen. Läns- styrelsernas roll i fråga om vattenkvalitetsarbete är att bistå med kunskapsunderlag och att lämna förslag till kvalitetskrav, övervak- ningsprogram och åtgärdsprogram för olika avrinningsområden. Detta arbete sker i dialog med kommuner, vattensvårdsförbund och andra lokala vattenintressenter. Vattenmyndigheterna kommer att ha en tydlig roll i havsplaneringsarbetet i och med sitt ansvar för olika typer av planeringsunderlag. Länsstyrelserna har i uppdrag till regeringen lämnat förslag om hur ett system för regional och lokal samordning och samverkan i kustnära områden kan utformas och genomföras inom ramen för vattendistrikten.5 Uppdraget syftade också till att åstadkomma ett breddat aktivt deltagande av berörda intressenter i alla planerings-, besluts- och genomförandeprocesser som berör bevar- ande och nyttjande av havsmiljön. Länsstyrelserna har här visat intresse för att bl.a. erhålla en utvecklad roll i havsplaneringen innanför baslinjen. Länsstyrelserna vill enligt förslaget stärka sin roll och sitt ansvar gällande samordning av planeringsunderlag för 5 Kustlänsstyrelsernas svar på Regeringsuppdrag 51/2007. Planering av de svenska havsområdena havsområdet och i ökad utsträckning bistå med sakkunskap och kompetens i sammanhanget. Man pekar också på starka kopplingar mellan vattenförvaltningen och översiktsplaneringen. Länsstyrel- serna föreslår också en utredning av hur översiktsplaneringens rättsverkan kan stärkas. Ytterligare förslag lyder att kommunerna med stöd av länsstyrelserna ska utveckla planeringen av kust- och havsmiljön. förslag om inrättande av regionkommuner skulle underlätta för utvecklandet av en enhetlig havsplanering eftersom den regionala organiseringen då blir likartad över hela landet. Om Ansvarskommitténs förslag införs kommer den regionala nivån att än tydligare erhålla den politiska bas och legitimitet som krävs för att en regional havsplanering ska kunna bli kraftfull. De regionala organen måste anses lämpade att ansvara för havsplaneringen inom territorialhavet. Dessa skulle bli relativt få till antalet och havsplaneringen skulle därmed kunna företas inom mer storskaliga men likväl hanterliga enheter. För hänsyns- tagande till miljöproblem inom ett större geografiskt område bör regional planering införas också innanför baslinjen så att kom- munernas insatser samordnas i större utsträckning än vad som är fallet . Tills vidare bör dock, i väntan på beredning av Ansvars- kommitténs förslag, den regionala planeringen ombesörjas av befintliga regionala organ och dess motsvarigheter. , som inte har någon gemensam modell för den regionala organisationen, bör arbeta enligt den modell som här föreslås rörande havsplaneringsfrågor. För genomförande av ändamålsenliga och kostnadseffektiva planeringsinsatser är samverkan och sam- gående mellan enheter av stor betydelse. Kommunerna måste anses utgöra för små enheter för att kunna genomföra en ändamålsenlig havsplanering, varför denna bör utföras på regional basis. Kommunerna kommer dock att vara viktiga parter för samråd och samverkan i planeringen. Havsplaner ska tas fram för hela det svenska havsområdet. Enligt förslaget ska havsplanerna vara bindande för havsområdena, dvs. erhålla rättskraft och vara överklagbara. I och med utred- ningens förslag bör troligen ett nytt kapitel om havsplanering Planering av de svenska havsområdena införas i PBL. I kapitlet bör ansvar och befogenheter definieras, liksom möjligheter till överklaganden samt vilka rättsliga instanser som berörs. En regional ordning för havsplanering kräver inrät- tande av en ny permanent struktur. Nuvarande möjligheter till regional organisering enligt PBL är inte fullgoda för att få till stånd en kraftfull planering över hela landet. I kapitlet bör också anges att planering rörande vattenområden innanför baslinjen och i terri- torialhavet ska företas regionalt, med hänvisning till lagen om samverkansorgan i länen (2002:34) samt lagen om försöksverk- samhet med ändrad regional ansvarsfördelning (1996:1414). Tillsyn rörande efterlevnad av de principer som lagstadgas genom havs- planerna bör utföras av länsstyrelserna i samråd med . Vad gäller länsstyrelsernas roll i havsplaneringen anser Havs- miljöutredningen att dessa bör ansvara för att förse regionerna med planeringsunderlag. Utredningen har inte tagit ställning till de resursförstärkningar som länsstyrelserna föreslår i sin rapport. Vad gäller inrättande av bindande havsplaner ligger utredningens förslag i linje med de förslag länsstyrelserna lämnat. har inte närmare tagit ställning till relationen mellan vatten- förvaltningen och utredningens förslag om havsplanering. Frågan bör dock ingå i den rätts- och genomförandeutredning som Havs- miljöutredningen föreslår. Gällande ansvarsfrågan överensstämmer utredningens förslag inte med de förslag länsstyrelserna lämnat till system för regional och lokal samordning och samverkan i kustnära områden. Havs- miljöutredningens uppfattning är att medinflytande och legitimitet är mycket viktiga i de landnära havsområdena där befolkningen direkt berörs av de prioriteringar som görs i planeringsprocessen. Därför bör de politiska församlingarna ha fortsatt starkt inflytande i dessa frågor genom regionala organ med en direkt eller indirekt politisk överbyggnad. De regionala organen bör bedriva ett nära samarbete med kommunerna samt med länsstyrelserna. 4.5Zonering som verktyg i havsplaneringen Jag föreslår att ett system för zonering av de svenska havs- områdena införs som en komponent i havsplaneringen. Ett system för zonering innebär att havsområdena indelas i områden Planering av de svenska havsområdena för varierande grader av nyttjande och skydd. Zoneringen ska vara den bindande komponenten i havsplanerna. Zoneringen bör utarbetas av i samråd med Natur- vårdsverket. roll blir att tillse att eko- systemansatsen tillämpas adekvat i planeringen. Införande av zonering av de svenska havsområdena för olika typer av nyttjande samt bevarande diskuterades i Havsmiljö- kommissionens slutbetänkande.6 Kommissionen ansåg att ett system för zonindelning av havet bör inrättas och att detta bör göras inom ramen för HELCOM. uppdrag består i att föreslå några första steg mot utvecklandet av en modell för ett planeringssystem för de svenska havsområdena innefattande zonering. Med detta menas inrättande av zoner med varierande bestämmelser för resursuttag och skydd. Zonering såsom kompon- ent i havsplaneringen finns dock inte tydligt definierat . Olika sektorer och länder har olika syn på vad zonering innebär. I det följande ges några exempel på innebörder av begreppet. Exempli- fieringen med åtföljande analys mynnar sedan ut i en definition som utredningen funnit lämplig. I merparten av världens havsområden finns ansatser till zonering i och med tillämpandet av , regionala överens- kommelser och nationella bestämmelser rörande begränsningar för sjöfart, fiske, uppförande av konstruktioner mm. Dessa begräns- ningar har vanligen tillkommit genom tillämpande av regler för, eller införande av, naturreservat och andra områden som skyddas med hänvisning till miljöhänsyn. Befintliga zoner i de svenska havsområdena är exempelvis naturreservat, fredningsområden för fiske och zoner skyddade från sjöfart. Havsplanering är inte liktydigt med zonering.7 Havsplanering indikerar vilka preferenser eller prioriteringar ett land har i fråga om sina havsområden. Zonering är en av flera komponenter i havsplaneringen. Zoner kan inrättas i hela eller delar av havs- området men måste vara relativt heltäckande för att man ska kunna Havet – tid för en ny strategi 7Visions for a sea change. Report of the first international workshop on spatial planning (2007) Intergovernmental Oceanographic Commission on the Man and the Biosphere Programme Planering av de svenska havsområdena tala om zonering. Mycket av dagens havsplanering har fokus mot inrättande av just skyddade områden, vilket således inte kan betraktas som en fullskalig zonering. Zonering innebär mer ambiti- ösa målsättningar med havsplaneringen, trots att lagstiftning, regel- verk och åtgärder för kontroll bör kunna variera inom ett system. Förutom i i förekommer ingen fullt utvecklad zonering någonstans i världen . Som tidigare nämnts har man i börjat ta fram ett system för havsplanering innefattande zonering. I andra länder och regioner har man också påbörjat zoneringsarbeten, dock enbart i begränsade delar av havsområdena. I och genomfördes –2004 ett pilotprojekt rörande havsplanering i . Den zonering som tillämpades var dock enbart inriktad mot skydd och bevarande av det ekosystemet. I har miljöministeriet tagit fram en plan för integrerad för- valtning i och Lofoten . I planen utpekas känsliga områden jämte områden för kommersiella aktiviteter, dock utan att innefatta en plan för zonering i bredare bemärkelse. I har ingen utvecklad zonering före- tagits inom något av ländernas havsområden. I viss utsträckning har zonering inrättats i rörande den ekonomiska zonen och territorialhavet, och i rörande territorialhavet. Det är då fråga om zonering som identifierar behov för både nyttjade och skydd, exempelvis för att urskilja områden för vindkraftsbyggnation. Balance har bidragit med exempel på hur zonering kan planeras och införas i havsområden. Projektet hade dock främst fokus mot samarbete kring framtagande av planerings- underlag, men bidrog också med en modell för havsplanering där zonering ingår som en av flera komponenter. Den modell Balance tagit fram innefattar ett antal hållpunkter för havsplanering. Inled- ningsvis bör visioner för havsområdet och målsättningar med planeringen formuleras, liksom behov av kartläggning kring relev- ant lagstiftning och definiering av allmänna principer för havs- planering. Därefter görs en inledande bedömning av miljöns karakteristika, biologisk mångfald, mänsklig påverkan och socio- ekonomiska faktorer. Mål sätts upp för den regionen i fråga om bevarande och nyttjande. I planeringsskedet görs val av zoner, Planering av de svenska havsområdena en kostnadskalkylering och en förvaltningsplan. Målsättningar för specifika zoner formuleras sedan. I implementeringsfasen uppställs målsättningar för zonerna och skapandet av ett program för övervakning och kontroll inleds. Spridning av resultat, slutligen, innefattar framtagande av indikatorer och spridning av rapporter. Inom har man också tagit fram ett förslag till inrättande av fyra olika zoner i . För att Balance modell ska kunna användas måste den dock kompletteras med en realistisk plan för hur det politiska arbetet bör se ut inför inrättandet av zoneringen. Det australiska exemplet nedan belyser vikten av att politiska församlingar leder zonerings- processen. Zonering inom reservat i i är det enda havsområde i världen där zonering tillämpas fullt ut. Processen att zonindela Stora Barriär- revet inleddes , och the Great Barrier bildades för att handha förvaltningen.8 Den federala och regionala regeringen hade då enats om att införa en integrerad förvalt- ningsansats för havsområdet. Inledningsvis arbetade man med breda och föränderliga zoner. Den första zoneringsplanen antogs och togs i fullt bruk . Zoner- ingen syftar till att bevara naturresurser genom reglerat användande och reglering av aktiviteter, skapande av reservat samt genom utpekande av forskningsområden. Under de efterföljande 15 åren har en mängd verktyg införts för att optimera zoneringen. Bl.a. har kartor, tillstånd, utbildningar och förvaltningsplaner tagits fram. Man har i stora drag använt sig av en zonering för flerdimensionellt användande vilket innebär ett högt skyddsvärde för vissa områden, som ett rimligt nyttjande accepteras inom andra. Exempelvis har av havsområdet utsetts till fiskefria zoner, mot tidigare . Processen att införa havsplanering innefattande zonering i har varit långt ifrån rätlinjig och har förflutit mellan förslag, beslut och handling.9 Presentation av sammanställda data över området anses vara det som ledde till ett politiskt 8Day (2002) Zoning – lessons from the Great Barrier i , 45 Planering av de svenska havsområdena genombrott i frågan. En karta över ekologiska regioner hade upprättats, där exempel rörande varje arts utbredning och möjligheter skisserades. Allmänheten engagerades i frågan i och med detta, och ett tryck skapades gentemot politikerna för att åtgärda miljöproblemen. I anslutning till de föreslagna restrikt- ionerna har den politiska nivån dock haft svårt att finna lösningar på hur olika särintressen bör behandlas. Som åtgärd för struktur- anpassning beslöt parlamentet att utdela viss ekonomisk ersättning till de intressenter som kunde påvisa att de påverkades negativt av det föreslagna systemet. Turismindustrin är en sektor som till skillnad från övriga sektorer gjort en tydlig ekonomisk förtjänst på områdets reservatbildning, och som varit mycket drivande i processen. Lagstiftningsprocessen har varit framgångsrik sett i ett längre perspektiv. Möjlighet har getts att i viss mån parallellt reglera de landbaserade aktiviteter som anses påverka havsmiljön. Kompl- ementär lagstiftning har tillkommit för att förenkla den gemen- samma förvaltningen mellan myndigheter. kommer lagstiftningen att behöva uppdateras, vilket sker på initiativ av parlamentet. Samverkan är en annan viktig aspekt för att efter- levnad av zoneringen sker och att kontrollen av denna fullföljs. Regionala myndigheter såsom Boating and Fisheries Patrol, Water , och Australian Safety Authority samarbetar härvid. För att öka förståelsen för tillvägagångssättet och för att stimulera opin- ionsbildningen i frågan har information till allmänheten spridits i form av kartor och sektorspecifik information. Något som de involverade myndigheterna upplevts som mindre bra i sammanhanget är så kallad delad zonering, där enstaka områden som exempelvis en ö eller ett rev delas mellan två eller fler zoner. Man har vidare upplevt svårigheter vad gäller att fysiskt märka ut zonerna till havs, och en god spridning av kartor rekom- menderas i stället. Det har vidare varit svårt att styra turismen till de rätta zonerna, och tillfälliga kontroller har tvingats öka i omfattning. Man har också börjat tillämpa ett regelsystem för nyttjande av vissa zoner vid enbart särskilda tidpunkter. Planering av de svenska havsområdena är ett exempel på zonering där utgångspunkt tagits i skyddsbevarande åtgärder. Zonindelningen har dock senare kompletterats med zoner för olika grader av nyttjande. Systemet har lagstadgats samt utrustats med mekanismer för tillsyn. Man kan därför tala om en mycket långtgående variant av zonering i . En enklare form av zonering innebär däremot att systemet inte fastställs i lag, utan i stället utgörs av rekommendationer för nyttjande och bevarandeåtgärder. Inom det tyska havsområdet i tillämpas ett sådant system. Fokus har här främst varit på att ta fram ett heltäckande underlag för planeringen och att engagera allmänheten och intressenter i processen. De bindande komponenter som tillämpas i har av olika skäl inte blivit aktuellt att inrätta för Mecklenburg-Vorpommerns del. En medelväg kan vara att inrätta ett zoneringssystem med vissa bindande komponenter. Planeringsunderlaget ska vara så heltäck- ande som möjligt, men de legala mekanismerna enbart (åtminstone inledningsvis) tillämpbara i begränsad utsträckning. Detta kan innebära att zonering inrättas för att åstadkomma en allt mer långtgående reglering av havsområdets nyttjande och bevar- ande. Det kan också vara ett lämpligt förfarande att inledningsvis förhandla kring inrättande av fler zoner inom befintliga system. Denna möjlighet finns exempelvis rörande EU:s Natura 2000- klassificering inom havsområden och IMO:s PSSA-klassificering för att begränsa sjöfart. Det är däremot inte möjligt att tala om zonering i fall där enbart enstaka sektorer berörs. Ett system med zoner för enbart naturskydd kan därför inte klassas som zonering av ett havsområde. Reglering av skydd och nyttjande i olika grad måste förekomma för att terminologin ska anses rättvisande. menar att bör inrätta ett system med bindande zonering. Ett icke reglerat system väntas göra mindre skillnad för de praktiska samt långsiktiga konsekvenserna för havsområdena. Ett system med delvis bindande zonering kan tillämpas , men målsättningen ska vara att inrätta en heltäckande zoneringsplan för havsområdena. Detta möjliggörs också genom att en tydlig ansvarsfördelning och organisation för havsplanering föreslås i detta betänkande.