sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Ett sådant organ kan även ha en roll för att se till att inriktningen av övervaknings- verksamheten som helhet överensstämmer med åtgärdsarbetets behov av information. Det ligger närmast till hands att utgå från den samordnings- grupp för havsmiljön, SAMHAV, som regeringen tillsatte med syftet att skapa ett forum för ökad samordning och samverkan mellan myndigheter med ansvar för havsmiljöfrågor.TPF5FPT Det anges i regeringens beslut att gruppen ska effektivisera genomförandet av åtgärder genom att samordna myndigheternas operativa arbete inom t.ex. kunskapsuppbyggnad och forskning. SAMHAV har gjort insatser för att samordna mätningar inom ramen för en kart- läggning av havsbottnen. SAMHAV:s uppdrag skulle kunna utvid- gas till att även innefatta samordning av övervakning av miljön med betydelse för havsmiljön. Det är dock inte rationellt att ha två olika grupper för samord- ning och samråd kring havsmiljöfrågor: SAMHAV och Rådet för havsmiljöfrågor. Den förstnämnda gruppen är bildad genom ett särskilt beslut av regeringen, den andra är ett råd inom Naturvårds- verket i enlighet med instruktionen för verket, 31 och 32 §§. Dessa bägge grupper kan slås ihop och bilda ett nytt havsmiljöråd, som i första hand bör bestå av företrädare för statliga myndigheter. Till rådet bör representanter för näringsliv och ideella organisationer knytas som experter. Antalet ledamöter och experter bör begränsas i syfte att få en väl fungerande grupp. För att det nya havsmiljörådet ska kunna ansvara för fler frågor krävs en förstärkning av kansliet vid , särskilt om det i större utsträckning ska kunna ta fram underlag och göra mindre utredningar. bör även ansvara för kopp- lingen mellan övergripande beslut om miljööver- Regeringens beslut om samordningsgrupp för havsmiljön, dnr M2006/1912/Na. Kunskap till stöd för förvaltningen vakning finansierad av miljöövervakningsanslaget och havsmiljö- rådets samordnande insatser när det gäller all övervakning som rör havsmiljön. Det nya havsmiljörådet får en viktig roll för att på ett smidigt sätt lösa friktioner mellan myndigheterna. En annan viktig upp- gift är att gemensamt lyfta angelägna frågor till regeringen. Rådet blir även en länk mellan statliga myndigheter, näringslivet och icke- statliga organisationer. God samordning mellan myndigheterna förutsätter ett uttalat stöd från regeringen och departementen. Instruktionerna till myn- digheterna behöver ses över så att ansvaret för övervakning av mil- jön tydligt framgår. Det är även viktigt att departementen sins- emellan är samordnade, t.ex. när det gäller utformning av regleringsbrev och särskilda uppdrag till myndigheterna. Det bör övervägas hur företrädare för berörda departement närmare kan följa, och vid behov stötta, havsmiljörådets arbete, t.ex. i form av en parallell samordningsgrupp för havsmiljöfrågor inom . roll för att stödja miljöövervakningen En av de viktigaste uppgifterna för det nya havsmiljöinstitutet, vil- ket utredningen tidigare lämnat förslag om, är att ge vetenskapligt stöd till miljöövervakningen och att göra kvalificerade analyser, synteser och utvärderingar. Det ligger även i institutets arbetsupp- gifter att sprida information om miljötillståndet i havet till olika målgrupper och att öka medvetenheten om havets miljöproblem. Institutet förutsätts fortsätta det samarbete som de cent- rumen har med om information kring miljötill- ståndet i havsmiljön. gav de centrumen och ut en nationell årsrapport.TPF6FPT Informationscentralerna bildades för att utgöra centralpunkter för länsstyrelsernas information till allmän- heten vid större akuta händelser i havsmiljön. Ett syfte var att avlasta forskningsinstitutioner och laboratorier, inte minst de 6TP PT Havet 2007 – om miljötillståndet i svenska havsområden. (2007). Kunskap till stöd för förvaltningen centrumen, som annars får mycket frågor när det händer något i miljön. har det övergripande ansvaret för systemet med informationscentraler medan länsstyrelserna i , och har det operativa ansvaret. Verksamheten regleras av en uppdragsbeskrivning från 1992TPF7FPT och finansieras med medel ur miljöövervakningsanslaget. Av uppdragsbeskrivningen framgår att informationscentralernas verksamhet ska vara integre- rad med den forskningen och miljöövervakningen och att ska ge stöd i form av analyser och prognoser, särskilt avse- ende algblomningar. Informationscentralerna utvärderades på uppdrag av Natur- vårdsverket 2007.TPF8FPT En övergripande slutsats var att de tre informa- tionscentralerna uppfyller de huvudsyften som formulerades då de inrättades. Det är dock tydligt att i avsaknad av formell styrning har de tre informationscentralerna utvecklats i olika riktning. Informationscentralen i avviker mest genom att inte ha en egen webbplats för informationsspridning. Informationscentra- lerna har framför allt fyllt en funktion vid större algblomningar . Eftersom det i första hand är Egentliga som drabbas av dessa algblomningar har informationscentralen vid läns- styrelsen i haft särskilt stor betydelse. Enligt instruktionen för länsstyrelserna har dessa uppgifter som bl.a. innefattar naturvård och miljöskydd samt fredstida krishan- tering.TPF9FPT Informationscentralerna bör rymmas inom dessa uppgifter. Ansvaret för verksamheten bör därför överföras till länsstyrelserna som en gemensam uppgift. Det bör dock vara möjligt för läns- styrelserna att ansöka om bidrag för driftskostnader ur miljööver- vakningsanslaget. Med ett överflyttat ansvar till länsstyrelserna är det deras skyldighet att organisera och fördela verksamheten. Det är sannolikt fördelaktigt att även i fortsättningen låta några läns- styrelser driva informationscentraler. En sådan uppdelning av arbetsuppgifter mellan länsstyrelserna förekommer i många andra frågor. Informationscentralerna är geografiskt placerade på samma orter som de nuvarande centrumen. Det har funnits en poäng med det genom att de centrumen har kunnat stödja 7TP PT informationscentraler. 8TP PT Utvärdering av de informationscentralerna, på beställning av , Miljöövervakningsenheten. DHI Water & Environment . 9TP PT Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Kunskap till stöd för förvaltningen informationscentralerna med vetenskapligt underlag och veten- skaplig kompetens. Det bör dock tilläggas att informationscentra- lerna i stor utsträckning hämtar sin information från andra källor, bl.a. . I det nya havsmiljöinstitutet kommer även att ingå. Eftersom högskolan ägnar sig åt informationsspridning vid algblomningar, t.ex. Fröken , och det finns ett stort behov av information i södra bör en ny informationscentral vid i övervägas. Det kan även finnas anledning att överväga en länsstyrelsegemensam infor- mationsportal om algblomningar och andra akuta händelser i havs- miljön. Samlad organisation för att utföra miljöövervakning Utredningen har berört frågan om det vore lämpligt att samla myndigheter eller delar av myndigheter som har till uppgift att utföra miljöövervakning och kartläggningsarbete i en organisation. Det finns vissa fördelar, bl.a. att styrningen skulle underlättas om antalet aktörer minskades. En samlad utförarorganisation skulle bättre stämma överens med hur våra grannländer har byggt upp miljöövervakningen inom t.ex. miljøundersøgelse (DMU) i , miljöcentral och i och Norsk institutt for vattenforskning () i (bilaga 00). Det kan även finnas fördelar vid del- tagande i internationellt samarbete att ha en mer samlad organise- ring av den nationella verksamheten. kräver bildandet av en sådan organisation att flera befintliga myndigheter och institut splittras. En samlad utförar- organisation skulle t.ex. innebära att den oceanografiska enheten skulle brytas loss från , att maringeologiska undersökningar skulle brytas loss från SGU och att delar av forsk- ningsverksamhet skulle brytas loss från . Detta får konsekvenser inte bara för arbetet med havsmiljön utan också för annan verksamhet som dessa myndigheter bedriver. Det kan inne- bära att pågående samarbeten försvåras, t.ex. samarbete som sam- mankopplar land och hav eller klimat och hav. Utredningens bedömning är att nackdelarna överväger. Kunskap till stöd för förvaltningen 5.1.3Övervakning och kartläggning inom ramen för vattenförvaltningen Jag föreslår att en översyn av vattenförvaltningens organisation genomförs och senast när förvaltningsplaner och åtgärdsprogram tagits fram i en första omgång 2009. Jag har övervägt att föreslå en eller flera självständiga vattenmyndig- heter, men valt att inte göra så bl.a. mot bakgrunden att dagens organisation av vattenförvaltningen ännu befinner sig i en upp- byggnadsfas. Jag föreslår också att ansvar för samord- ning av vattenförvaltningen förtydligas, särskilt i frågor som rör övervakning och kartläggning. Det är särskilt viktigt att sam- ordna de centrala och regionala myndigheter som berörs av vat- tenförvaltningen. I ansvaret ligger även att samordna vatten- förvaltningen med förvaltningen av havet. Regeringen bör även förtydliga viktigare centrala myndig- heters ansvar för övervakning och kartläggning i instruktionen till respektive myndigheter. Det gäller särskilt och (). För att med kraft kunna driva övervakningen av vatten och kartläggningsarbetet enligt ramdirektivet för vatten krävs en enhetlig organisation med tydlig ansvarsfördelning mellan olika nivåer. Dagens organisation med fem vattenmyndigheter som delar av organisation utan någon formell samord- ning ger en otydlig bild utåt och riskerar att skapa ineffektivitet i genomförandet. Antagandet av ett ramdirektiv för vattenTPF10FPT inom EU inne- bar ett helhetsgrepp på vattenpolitikens område och att ett flertal antagna direktiv på vattenområdet knöts samman 10TP PT och rådets direktiv /60/EG av om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Kunskap till stöd för förvaltningen (varav många successivt kommer att upphävas som enskilda rätts- akter). Ramdirektivet för vatten innehöll flera nyheter:TPF11FPT En för gemenskapen samordnad reglering på vattenområdet. En ny förvaltningsorganisation som utgår från faktiska avrin- ningsområden och med en behörig myndighet. En ny samordnad reglering av ytvatten med nya miljömål. Nya rättsliga begrepp introduceras, som exempelvis en god ytvatten- status. Miljömålen tar hänsyn inte bara till kemiska utan även till ekologiska faktorer. En ny samordnad reglering av grundvatten med nya miljömål som tar hänsyn till både kvalitativa och kvantitativa faktorer. Ett kombinerat tillvägagångssätt på vattenområdet, dvs. krav på både utsläppsregleringar och miljökvalitetsnormer. Förutsättningar för att både för ytvatten och grundvatten ta fram nya skärpta miljökvalitetsnormer att ersätta föråldrade. Genomförandet av direktivet sträcker sig . ska direktivets miljömål vara uppnådda, men det finns möjlig- heter att senarelägga denna tidpunkt. Enligt direktivets artikel 8 ska medlemsstaterna se till att det upprättas program för övervakning av vattenstatusen. Dessa pro- gram skulle vara operativa senast efter direktivets ikraft- trädande, dvs. I en bilaga till direktivet finns detaljerade krav uppställda med vilka övervakningen ska överens- stämma. Svensk lagstiftning och organisation av vattenförvaltningen Införandet av ramdirektivet för vatten i innebar förhållan- devis stora förändringar av svensk lagstiftning och statlig förvalt- ning. Från att tidigare ha arbetat med vattenfrågor inom respektive län, delades enligt 5 kap. 10 § in i fem vatten- distrikt som utgörs av större avrinningsområden. Det är en indel- ning som bryter mot sedvanliga administrativa indelningar av lan- det. Såsom framgår av länsstyrelseinstruktionen har en länsstyrelse 11TP PT Bestämmelser om miljökvalitet. Ramdirektivet för vatten. Delbetänkande av , SOU 2002:107, s. 45. Kunskap till stöd för förvaltningen i varje distrikt utsetts att vara vattenmyndighet (behörig myndighet enligt direktivet).TPF12FPT För varje distrikt finns en särskild vattendele- gation med uppgift att fatta beslut inom vattenmyndighetens ansvarsområde. Landshövdingen i det län som ansvarar för distrik- tets vattenmyndighet är delegationsordförande. Vid samtliga läns- styrelser finns beredningssekretariat för att biträda vattenmyndig- heten inom respektive vattendistrikt. För att mer i detalj reglera de olika delarna av vattenförvalt- ningen i enlighet med ramdirektivet för vatten har regeringen beslutat om förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (hänvisas i fortsättningen till som vattenförvalt- ningsförordningen). Förordningen innehåller regler om kartlägg- ning och analys, miljökvalitetsnormer, förvaltningsplaner, åtgärds- program, övervakning samt en del andra bestämmelser. Under paraplyet svensk vattenförvaltning ryms ett flertal verk- samheter som i många fall fanns före införandet av ramdirektivet för vatten. Det gäller t.ex. miljöövervakning. Detta kan förklara varför det inte finns någon samlad finansiering av vattenförvalt- ningen. Specifika kostnader för den statliga vattenförvaltningen som inte täcks genom annan finansiering, bl.a. vattenmyndigheter- nas omkostnader, finansieras genom överföring från det anslag (34:3) för åtgärder rörande biologisk mångfald som Naturvårds- verket disponerar. är i förordningen utpekad som central myn- dighet för frågor som rör ytvatten. får när det gäller ytvatten utfärda föreskrifter angående kartläggning, miljö- kvalitetsnormer, förvaltningsplaner, åtgärdsprogram, övervakning och rapportering. geologiska undersökning (SGU) har motsvarande ansvar för grundvatten. Många andra myndigheter har viktiga roller i vattenförvaltningen. bidrar bl.a. med databas- stöd samt beräkningar och modeller för hydrologiska förhållanden och vattenkvalitet. På uppdrag av regeringen har utrett sin nuvarande och framtida roll i den svenska vattenförvaltningen.TPF13FPT och tillhandahåller data inom sina respektive ansvarsområden. 12TP PT Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 13TP PT roll i den svenska vattenförvaltningen. Rapport avseende särskilt uppdrag i regleringsbrev 2007. Dokument överlämnat till regeringen , ej publicerat. Kunskap till stöd för förvaltningen Vattenmyndigheternas ansvar för kartläggning och övervakning Varje vattenmyndighet ska se till att det för vattendistriktet görs en beskrivning och analys av distriktet, en kartläggning av mänsklig verksamhets påverkan på ytvattnets och grundvattnets tillstånd samt en ekonomisk analys av vattenanvändningen. Varje vattenmyndighet ska även se till att ett program för över- vakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet upprättas och genomförs i enlighet med ramdirektivet för vatten (7 kap. vatten- förvaltningsförordningen). Som tidigare nämnts skulle ett sådant program vara färdigt och ha tagits i bruk . Det ska därefter revideras minst . Genomföran- det av programmet ska ske i samarbete med de myndigheter, kom- muner, organisationer och övriga aktörer som vattenmyndigheten finner lämpligt. Vattendelegationen, som är det beslutsfattande organet för vattenmyndigheten, får överlåta åt att utarbeta förslag till och genomföra övervakningsprogram. Vatten- myndigheternas första program för övervakning överlämnades av till . Regeringen har bemyndigat och att inom sina respektive ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om kartläggningen och om övervakningsprogrammens innehåll och genomförande. I praktiken är vattenmyndigheterna helt beroende av data från andra myndigheter och organisationer. Den statligt finansierade miljöövervakning som ansvarar för utgör grun- den för arbetet. Länsstyrelserna har en viktig uppgift att genomföra den statligt finansierade miljöövervakningen på regional nivå och att samordna den med annan regional övervakning. I kustområden är recipientkontrollprogrammen, ofta med vattenvårdsförbund som ansvarig organisation, de viktigaste aktörerna när det gäller insam- ling av miljödata. Även många kommuner har omfattande provtag- ningsprogram. Vattenmyndigheternas roll inom vattendistrikten Vattenmyndigheterna har en nyckelroll för vattenförvaltning inom vattendistrikten. De är en garant för att förvaltningen sker samord- nat – från land till hav och i avrinningsområden oberoende av administrativa gränser. Uppgiften är dock inte enkel eftersom vat- Kunskap till stöd för förvaltningen tenmyndigheterna är helt beroende av att andra myndigheter och organisationer tar ansvar för genomförandet samt bistår med nöd- vändiga resurser. Det framgår av lagstiftningen att samverkan är en viktig del i vattenmyndigheternas uppdrag.TPF14FPT Inom ramen för nuvarande modell, med en länsstyrelse som utpekad vattenmyndighet för varje distrikt och en vattendelegation för beslutsfattande, är det svårt att få till stånd en starkare och mer självständig vattenmyndighet. För detta krävs en organisation som helt frikopplas från , dvs. att nya självständiga myn- digheter skapas (alternativt en samlad nationell vattenmyndighet). Utredningen vattenadministration som utredde myndig- hetsorganisationen redovisade två alternativa förslag.TPF15FPT Det ena för- slaget var den modell som finns med länsstyrelser som vatten- myndigheter. Det andra bestod i inrättandet av självständiga vat- tenmyndigheter. Utredaren, , förordade självständiga myndigheter men menade att en lämplig modell bestod i att låta länsstyrelserna vara vattenmyndigheter under en övergångsfas. Denna slutsats ska ses mot bakgrund av det faktum att när utred- ningen presenterade sina förslag var tidsrymden för att fatta beslut och inrätta en svensk vattenförvaltning mycket kort. Att vissa länsstyrelser är vattenmyndigheter medan andra inte är det (även om dessa länsstyrelser har beredningssekretariat) skapar en obalans mellan länsstyrelserna. Utredningen har i samtal med länsstyrelser och vattenmyndigheter förstått att det finns olika uppfattningar om hur stor andel av anslag och särskilda medel för vattenförvaltning som vattenmyndigheterna ska förfoga över och hur mycket som direkt ska gå till länsstyrelserna. För en kraftfull vattenförvaltning är det viktigt att vattenmyndigheterna förfogar över ekonomiska medel och kan göra strategiska prioriteringar inom vattendistrikten, vilket i vissa fall kan innebära en ojämn för- delning mellan länsstyrelserna. Självständiga vattenmyndigheter (eller en nationell myndighet med lokalkontor) är fortfarande ett intressant alternativ för att få till stånd en kraftfull organisation. Mot bakgrund av att dagens organisation av vattenförvaltningen ännu befinner sig i en upp- byggnadsfas finns det dock skäl att avvakta något med en sådan förändring. Det är för övrigt samma slutsats som Ansvarskommit- 14TP PT Förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, 2 kap. 4 §. 15TP PT Klart som vatten. Betänkande av Utredningen svensk vattenadministration. Kunskap till stöd för förvaltningen tén drog.TPF16FPT Förändringar av organisationen för vattenförvaltningen bör även anpassas till eventuella framtida förändringar av ansvars- fördelningen mellan stat och regioner. En översyn av vattenförvalt- ningens organisation bör genomföras efter det att förvalt- ningsplaner och åtgärdsprogram tagits fram i en första omgång 2009. Oavsett vilken organisation som väljs för vattenförvaltningen är tydligheten utåt viktig. Det finns ett stort antal myndigheter, allt- ifrån nivå till nationell (och i vissa fall även europeisk) som ansvarar för olika frågor kring vattenförvaltningen, vilket medför en otydlighet för aktörer inom vattenområdet liksom för allmänheten. Det måste vara tydligt för alla som berörs av vatten- frågor i samhället att svensk vattenförvaltning sker vattendistrikts- vis och att vattenmyndigheten är den instans som inom distriktet leder arbetet. Samordning av svensk vattenförvaltning Vattenmyndigheterna har tillsammans, utan någon formell reglering, tagit på sig rollen att ansvara för nationell samordning och för att få till stånd en enhetlig svensk vattenförvaltning. Sam- ordningen är viktig av flera skäl, bl.a. för att underlätta och effekti- det utvecklingsarbete som behövs för att genomföra ram- direktivet för vatten. En nationell samordning underlättar också samordningen på europeisk nivå, och ger dessutom stöd till Natur- vårdsverkets rapportering till . Den nationella samordningen behöver förstärkas och tydlig- göras i gällande organisation och lagstiftning. Länsstyrelserna har föreslagit en nationell och integrerad central samordning och sam- verkan inom vattenpolitiken.TPF17FPT Vattenmyndigheterna har föreslagit att en tvärsektoriell nationell samordningsgrupp etableras på departements- eller myndighetsnivå.TPF18FPT En samordningsgrupp kan vara en del i en lösning, men riskerar att som enda åtgärd bli en svag lösning. 16TP PT Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. 17TP för regional och lokal samordning och samverkan i kustnära områden. Kustläns- styrelsernas svar på regeringsuppdrag 51/2007. Skrivelse , Dnr 537-81056-2007. 18TP PT Redovisning av uppdrag om behov av ändringar i lagstiftning, medel, ansvarsfördelning m.m. för vattenförvaltningen. Skrivelse till regeringen från vattenmyndigheterna genom i , Dnr 537-37064-2007. Kunskap till stöd för förvaltningen Ett alternativ, eller snarare komplement, är att peka ut en myn- dighet som nationellt ansvarig för samordningen av svenska myn- digheters arbete med vattenförvaltning. De två nationella myndig- heter som har utpekade ansvarsområden är och . De ska inom vissa områden ta fram föreskrifter, bl.a. vad gäller kartläggning och miljöövervakning. ska dessutom rapportera till i enlighet med ram- direktivet för vatten. har därutöver enligt instruktionen för myndigheten ansvar för att vägleda, samordna, följa upp och utvärdera allt miljö- och tillsynsarbete.TPF19FPT Mot bak- grund av detta bör genom en instruktionsändring uttryckligen ges ansvaret för att samordna vattenförvaltningen som helhet i . I ansvaret bör även ligga att samordna vattenför- valtningen med förvaltningen av havet. Arbetet med föreskrifter, handböcker och allmänna råd behöver dessutom förstärkas. Vat- tenmyndigheterna och vattendelegationerna bör dock alltjämt ansvara för samordning och beslut inom vattendistrikten. Ett nytt mål för enligt regleringsbrevet är att myndigheten ska samordna och integrera arbetet med vattenmiljön, framförallt avseende ramdirektivet för vatten, berörda miljökvalitetsmål och havsmiljöarbetet. har dessutom fått i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter bedöma behovet av och redovisa förslag till en tydligare och mer ändamålsenlig ansvarsfördelning för de centrala och regionala myndigheter som berörs av vattenförvaltningen. Möjligheterna att dra nytta av samarbete med annan vattenanknuten verksamhet ska uppmärksammas. Uppdraget ska redovisas . Vattenmyndigheterna är beroende av flera centrala myndigheters insatser. Vilka dessa myndigheter är och vilka uppgifter de har finns dock inte mer än delvis tydliggjort i lagstiftningen och i regeringens styrning av myndigheterna. har i en rapport till regeringen redovisat sin roll i den svenska vattenförvaltningen.TPF20FPT Liknande redovisningar skulle behövas från andra myndigheter för att i detalj kunna fördela ansvaret. Centrala myndigheters roll och 19TP PT Förordning (2007:1052) med instruktion för , 4 §, punkt 1. 20TP PT roll i den svenska vattenförvaltningen. Rapport avseende särskilt uppdrag i regleringsbrev 2007, . Dnr 2007/478/12. Kunskap till stöd för förvaltningen uppgifter bör förtydligas i instruktionen till respektive myndighet. Föreslagna tillägg till myndigheternas instruktioner är förhållande- vis detaljerade (se Författningsförslag) och kan möjligen anses bryta mot den praxis som gäller vid utformningen av myndighets- instruktioner. menade dock i sitt slutbetänkande att regeringens styrning av myndigheterna främst bör ske genom instruktionerna och i mindre utsträckning genom regleringsbre- ven.TPF21FPT En sådan förändring förutsätter tydligare och mer detaljerade instruktioner till myndigheterna.