sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — Trygg med vad du äter -nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Statens jordbruks- verk, Staten veterinärmedicinska anstalt (SVA), samt . Syftet med översynen är att tydliggöra ansvars- fördelningen och effektivisera verksamheterna samt pröva omfatt- ningen av det offentliga åtagandet och konkurrensutsatt verksamhet vid dessa myndigheter (dir. 2007:166). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2008:83) utvid- gades uppdraget till att även omfatta analys av och förslag gällande hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och för en statlig veterinärorganisation. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2008:139) beslutades att slutredovisning av uppdraget skulle ske . Till särskild utredare förordnade regeringen dåvarande landshövdingen . Som huvudsekreterare i utredningen anställdes kanslichef, fil. Som sekre- terare () i utredningen anställdes agro- nomen . har departe- mentssekreteraren , , bistått utredningen som juridisk sekreterare (). har biträtt i sekretariatet med en studie kring forskning och på liknande sätt har fil. lic P-G Hånell bistått med en internationell jämförelse. Att som experter biträda utredaren förordnades handläggaren , kommuner och lands- ting, verkställande direktören , Livsmedelsföretagen, verksamhetsledaren , konsumenter, ministern , permanenta representation i , departementssekreteraren , , kanslirådet , , veterinär , , docent , FORMAS, verkställande direktören , Svensk dagligvaruhandel och förbundsordförande , . Utredningen har antagit namnet Ansvar inom livsmedelskedjan. Utredningen startade sitt arbete senvåren 2008 och har i prak- Utredaren får härmed överlämna betänkandet (SOU 2009:08) Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. Uppdraget är härmed slutfört. Om uppdraget och dess genomförande ......................... Livsmedelskedjan och dess delar............................................. Tre nya myndigheter ................................................... 3.1Tydligare nationell ansvarsfördelning genom EU- 3.1.1 Ny övergripande livsmedelslagstiftning inom EU ..... 3.2 Återspegling av nya politiska perspektiv inom EU ............... Nytt maritimt perspektiv ............................................. Systematiserad riskhantering och riskvärdering..................... Fokusering på statliga kärnuppgifter ...................................... Minskat statligt intrång på fungerande marknader ................ Forskning med hög relevans och kvalitet ............................... Bättre styrning, samordning och kontroll .............................. Färre och mer effektiva myndigheter...................................... 3.9Anpassning till nya produktions- och 3.9.1 Färre jordbrukare och fiskare, fler 3.9.2 Ökad import av livsmedel ............................................ Reformmotiven i sammanfattning .......................................... Ny livsmedelslagstiftning inom EU...................................... Hygien- och kontrollpaketet...................................... 5.1.5 Konsekvenser på nationell nivå.................................. 5.2.1 för livsmedelskedjan och 5.2.2 för fytosanitära frågor.............. Den nationella ansvarsfördelningen...................................... 5.3.2 Allmänna råd, vägledningar m.m................................ Näringsrekommendationer och kostråd ................... Utvärderingar av normeringsarbetet ......................... Överväganden och förslag..................................................... Ett sammanhållet normeringsansvar ......................... 5.4.3 Mer aktivt främjande av regelefterlevnad.................. Ett regelråd inrättas .................................................... 5.4.5 Tydligare ansvar för nutritionsfrågor........................ Den fleråriga nationella kontrollplanen................................ Det svenska kontrollsystemet............................................... 6.2.2 Foder och animaliska biprodukter............................. Växtskydd och utsäde................................................. Växtskydd och utsäde................................................. Brister i kontrollen................................................................. 6.5.2 Foder och animaliska biprodukter............................. Djurskydd och djurhälsa ............................................ 6.5.5 Primärproduktion av livsmedel och foder................. Överväganden och förslag..................................................... 6.6.1 Ett sammanhållet nationellt kontrollansvar.............. 6.6.2 Fördjupad samverkan mellan central och regional 6.6.3 Operativ kontroll på central nivå............................... 6.6.4 Ökad användning av enskilda kontrollorgan, Den kommunala livsmedelskontrollen...................... 6.6.6 Ny högskoleutbildning för att trygga 7.3.2 Investeringsbehov lokaler och utrustning................. Referenslaboratorier, mm ...................................................... 7.4.4 Collaborating centre för Den svenska laboratoriemarknaden ...................................... Överväganden och förslag ..................................................... 7.7.4 Försäljningen av laboratorieprodukter upphör......... Forskning med hög relevans....................................... Organisation och resurser ..................................................... Forskningens produktivitet och kvalitet.............................. Överväganden och förslag..................................................... 8.5.1 Forskning med hög relevans ...................................... 8.5.2 Förstärkt forskning om fiskhälsa .............................. Effektivare krisberedskap och smittskydd.................... De centrala myndigheternas ansvar ...................................... Zoonoser och myndighetssamverkan................................... Register, informationssystem, m.m...................................... 9.7.2 Informations- och varningssystem inom EU ........... Resurser och finansiering ...................................................... Funktionalitet och effektivitet.............................................. Överväganden och förslag..................................................... 9.10.1 Ett sammanhållet krisledningsansvar......................... 9.10.2 Fortsatt statlig epizootibekämpning.......................... 9.10.3 Den diagnostiska beredskapen renodlas.................... 9.10.4 Vaccinberedskapen upphör ........................................ 9.10.5 Djurregistren tillgängliggörs ...................................... 9.10.6 Zoonosamverkan förstärks......................................... Vetenskapligt råd för riskvärdering.............................. Krav på riskanalys................................................................... Modeller för riskanalysens organisering ............................... Nuvarande ansvarsfördelning i ................................. 10.4.2 Foder och djurhälsa..................................................... 10.4.4 Fytosanitärt växtskydd ............................................... 10.4.5 Resurser och kompetens............................................. Riskanalys i EU och nationella system ................................. 10.5.1 Riskanalys i EU........................................................... 10.5.2 Riskanalys i nationella system.................................... Överväganden och förslag ..................................................... 10.6.1 Vetenskapligt råd för riskvärdering ........................... Myndigheten för havsresurser och fiske....................... Från fiskeri till havsresurser....................................... Nytt maritimt perspektiv....................................................... Ansvarsfördelningen inom EU och nationellt ..................... 12.3.1 Kritik och brister......................................................... Strukturstöd inom fiskeripolitiken ....................................... 12.4.1 Nationell strategisk plan 2007-2013 .......................... 12.4.2 Operativt program 2007-2013.................................... 12.4.3 Administration av stöden ........................................... 12.4.4 Kontroll av stöden ...................................................... 12.4.5 Övriga strukturåtgärder ............................................. 12.4.6 Kritik och brister ........................................................ 12.5.1 Den svenska fiskerikontrollen ................................... 12.5.2 Organisation och kostnader....................................... 12.5.3 Kritik och brister ........................................................ Överväganden och förslag..................................................... 12.6.1 Nationellt samordningsansvar för havsresurser ....... 12.6.2 Nationellt samordningsansvar för vattenbruk.......... 12.6.3 Effektivare administration av EG-stöd till fisket ..... 12.6.4 Effektivare kontroll av fisket ..................................... Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning.................... 13.1.1 Vetenskaplig rådgivning ............................................. 13.1.2 Samverkan nationellt och internationellt .................. Resurser och finansiering ...................................................... 13.3.6 Marknaden för forskningsfartyg................................ Forskningens produktivitet och kvalitet.............................. Förtroende för politik och förvaltning................................. Överväganden och förslag..................................................... 13.6.1 Forskningsverksamheten renodlas ............................ 13.6.2 Miljöövervakningen begränsas................................... 13.6.3 Fiskeriförsöksstationerna avvecklas .......................... 13.6.4 Redskapsutvecklingen prioriteras upp ...................... 13.6.5 Forskningsfartygen överförs till Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling..... Från jordbruk till landsbygdsutveckling ....................... Ansvarsfördelning inom EU och på nationell nivå .............. 15.3.1 Kritik och brister......................................................... 15.4.1 Gårdsstöd och andra direktstöd................................. 15.4.2 Marknadsstöd, mm ..................................................... 15.4.3 Landsbygdsstöd och miljöersättningar...................... 15.4.5 Administration av stöden ........................................... 15.4.6 Kontroll av stöd .......................................................... 15.4.7 Kritik och brister......................................................... Kompetensutveckling, mm.................................................... Överväganden och förslag ..................................................... 15.6.1 Förstärkt samordning för landsbygdsutveckling...... 15.6.2 Effektivare administration av jordbruksstöden ........ 15.6.3 Samordningen av tvärvillkorskontrollen utvecklas... 15.6.4 Kompetensutvecklingen omstruktureras .................. 15.6.5 Vattenverksamheten avvecklas................................... Tydligare roller inom det veterinära området ................ Tillsyn över veterinär verksamhet ......................................... Överväganden och förslag ..................................................... De nya myndigheternas utformning och lokalisering ..... 17.1.1 Organisering och dimensionering ............................. Myndigheten för havsresurser och fiske .............................. Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ........ Regional statlig organisation ................................................. 17.5.1 Regionala jordbruks- och fiskedelegationer ............. Sysselsättning och offentlig service ...................................... Företagens administrativa börda, mm .................................. Statens intäkter och kostnader.............................................. Trade in Endangered Species of Wild Fauna and , kon- Fisheries and Food, Jordbruks-, Food and Rural Affairs, Miljö- culture and Rural Development, EU:s generaldirektorat för jord- La direction génerale de direktorat för livsmedel, havsfrågor och fiske, före- time Affairs and Fisheries, EU:s and Consumer Affairs, EU:s generaldirektorat för hälsa och Children, Hälso- och barn- Organization, FN:s livsmedels- of the Food , Federala areella näringar och samhälls- Health, Food and tjänsten för folkhälsa, livs- medelssäkerhet och miljö, , Myndigheten för livs- Food and Veterinary Office, Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor inom DG Sanco vention on the Protection of Baltic Sea Area, Helsingfors- Exploration of the Sea, Ministère de lAgriculture et de la Pêche, Jordbruks- och Organisation mondiale de la santé, världsorganisationen för Rapid Alert for Food and Feed, EU:s system för snabb varning Measures Agreement, Avtal om Sanitära och fytosanitära frågor The Scientific, Technical and Fisheries, Vetenskapliga, tek- niska och ekonomiska kom- Trygg med vad du äter - nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion Den särskilde utredaren, , har enligt regeringens direktiv haft i uppdrag att göra en översyn av myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan, utifrån en analys av , , och , samt föreslå en effektiv myndighetsstruktur som underlättar styrning, samordning, kontroll och uppföljning av såväl myndigheternas verksamhet inom livsmedelskedjan som myndigheternas andra uppgifter (främst genomförandet av jordbruks- och fiskeripolitiken). Utredningen ska särskilt överväga omfattningen av det offentliga åtagandet och identifiera verksamheter som inte bör ingå i myndigheternas fortsatta verksamhet, analysera i vilken utsträckning myndigheterna bör bedriva forskningsverksamhet och kunskapsuppbyggande verksamhet samt föreslå hur sådan verksamhet kan effektiviseras och utvecklas eller i vilken omfattning den bör omstruktureras, beakta hur interaktionen mellan riskhanterande och riskvärderande verksamheter bör organiseras för att uppnå effektivaste resultat i förhållande till myndigheternas uppdrag, samt analysera och lämna förslag gällande hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltningsfrågor inom det veterinära området och för en statlig veterinärorganisation. I uppdraget ingår även att föreslå hur myndigheten eller myndigheterna ska vara organiserade, dimensionerade och lokaliserade samt föreslå namn på nya myndigheter. Dagens fyra myndigheter har sammanlagt cirka 2300 årsarbetskrafter. Därutöver utför länsstyrelserna uppgifter inom de centrala myndigheternas ansvarsområden motsvarande totalt cirka 1060 årsarbetskrafter. Nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion Utredningen föreslår att det inrättas en ny myndighetsstruktur för säkra livsmedel och hållbar produktion. Dagens fyra myndigheter ersätts enligt utredningens förslag av tre nya: ska i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan. Myndigheten för havsresurser och fiske ska främja en hållbar förvaltning av havsresurserna och fisket. Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ska främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraftigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsutveckling i hela landet. Motiv för den nya myndighetsstrukturen Utredningens analys av de nuvarande myndigheterna visar att det föreligger ett reformbehov som motiverar en mer genomgripande myndighetsreform. Motiven för den ny myndighetsstrukturen är i huvudsak de följande. Den återskapar en tydlig nationell ansvarsfördelning genom en anpassning till den nya ansvarsfördelningen på EU-nivå och organisation av generaldirektoraten samt en tillämpning av principen en central lagstiftning, en central myndighet. Därigenom underlättas den nationella tillämpningen av de EU-gemensamma regelverken som grunden läggs för ett mer effektivt svenskt EU-arbete. Den avspeglar det förstärkta landsbygdsperspektivet inom den gemensamma jordbrukspolitiken och det nya maritima perspektivet (havspolitiken) som utvecklats i anslutning till den gemensamma fiskeripolitiken. Den skapar ett heltäckande och enhetligt system för riskvärdering som tillgodoser riskhanterande myndigheters behov av vetenskapliga underlag. Den fokuserar normering och tillsyn i egenskap av statliga kärnuppgifter. Ansvaret för normering och tillsyn hålls samman för att främja en effektiv verksamhet medan tillsyn och främjande hålls åtskilda för att undvika förtroendeproblem för och rollkonflikter inom myndigheterna. Den innebär en renodling av det statliga åtagandet som tillgodoser samhälleliga behov och minimerar statens intrång på fungerande privata marknader utifrån principen att myndigheter endast ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet om särskilda skäl föreligger. Den fokuserar forskning med hög kvalitet och hög relevans för myndigheternas kärnuppgifter utifrån principen att forskning bör bedrivas vid universitet och högskolor om inte särskilda skäl föreligger. Den underlättar statens styrning genom att skapa ett mer sammanhållet ansvar som underlättar och regeringens analys av kostnaderna för och effekterna av den förda politiken, genom att minska behovet av särskilda uppdrag utöver instruktion och regleringsbrev samt genom att tydliggöra myndigheternas uppdrag för konkurrensutsatt verksamhet och forskning. Den lägger grunden för en mer överskådlig statsförvaltning genom att minska antalet centrala myndigheter, reducera antalet regionala och lokala enheter och systematisera samarbetet mellan centrala myndigheter och länsstyrelser samt en effektivare statlig verksamhet genom att skapa stordriftsfördelar, större kritisk massa och eliminera parallella funktioner. Den innebär en resursmässig anpassning av de svenska myndigheternas dimensionering till det faktum att jordbrukarna och fiskarna påtagligt har minskat i antal medan antalet livsmedelsföretag har ökat i antal samt att importen av livsmedel har ökat kraftigt. inrättas för att i samhällets och konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan. Vid den nya myndigheten samlas normerings- och kontrollansvar samt expertfunktioner i form av laboratorie- och forskningsverksamhet för hela livsmedelskedjan – från jord till bord. Det innebär en harmonisering av den svenska myndighetsstrukturen till den ansvarsfördelning som råder på EU-nivå och till organisation av generaldirektoraten. Det är även i linje med de myndighetsreformer som genomförts i flertalet av de länder som påverkas av EU:s nya övergripande livsmedelsslagstiftning, bland annat i , och . Det samlade normeringsansvaret lägger grunden för ett integrerat perspektiv för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter inom ramen för en fungerande marknad. Det samlade kontrollansansvaret inom livsmedelskedjan förstärker ledningen och samordningen av den offentliga kontrollen av att regler efterlevs genom hela livsmedelskedjan och underlättar en prioritering av åtgärder till de länkar av livsmedelskedjan där behovet av kontroll är störst för att säkerställa säkra livsmedel. Det samlade normerings- och kontrollansvaret underlättar relationen mellan EU-systemet och den svenska nationella förvaltningen, till exempel när det gäller återkommande inspektioner av de nationella kontrollsystemen för livsmedelskedjan. Den kommunala livsmedelskontrollen stärks. Genom att inrätta en högskoleutbildning med inriktning mot tillsyn och kontroll inom livsmedelskedjan underlättas kommunernas långsiktiga kompetensförsörjning. Ett nationellt centrallaboratorium för livsmedelskedjan skapas. Det möjliggör en effektivare användning av de totala statliga laboratorieresurserna genom stordrift och större kritisk massa samt främjar en vidareutveckling av personalens kompetens. kommer att ha ett sammanhållet nationellt krisledningsansvar inom livsmedelskedjan. I den nuvarande myndighetsstrukturen bygger krisledningen på en komplicerad samverkan horisontellt mellan olika nationella myndigheter på central nivå och vertikalt mellan olika myndigheter och organisationer på central, regional och lokal nivå. Det sammanhållna krisledningsansvar som skapas främjar en beredskapsplanering som utgår från de gemensamma behoven i hela livsmedelskedjan samt en effektiv bekämpning av allvarliga smittsamma djursjukdomar och hantering av andra kriser i livsmedelskedjan. Genom att sammanföra de epidemiologiska resurserna i form av expertis, djurregister, etc. i en myndighet läggs grunden för ett nationellt inom djur- och livsmedelsområdet. Skapandet av ett tydligt sammanhållet myndighetsansvar inom djur- och livsmedelsområdet underlättar samverkan och samarbete mellan djurhälso- och folkhälsoområdet, till exempel när det gäller sjukdomar som smittar mellan djur och människor (zoonoser). Anpassningen av den svenska myndighetsstrukturen till ansvarsfördelningen inom EU och till organisation av generaldirektoraten underlättar det svenska deltagandet i hanteringen av gränsöverskridande kriser. Vetenskapligt råd för riskvärdering I den nya livsmedelslagsstiftningen lyfts riskvärdering fram som en metod för att ta fram vetenskapliga underlag för beslut om riskhanteringsåtgärder. I den nuvarande myndighetsstrukturen är relationen mellan riskhantering och riskvärdering osystematiskt organiserad och inom vissa segment av livsmedelskedjan saknas oberoende nationell riskvärderingskompetens. Den nya myndighetsstrukturen skapar en heltäckande modell för riskhantering och riskvärdering. I anslutning till , i egenskap av riskhanterande myndighet, inrättas ett oberoende vetenskapligt råd för riskvärdering med ett motsvarande ansvarsområde som myndigheten. Det vetenskapliga rådet består av en majoritet av externa experter och leds av en vetenskapligt meriterad ordförande som är oberoende i förhållande till värdmyndigheten. Regeringen utser medlemmarna för att markera rådets oberoende. Till stöd för rådet inrättas vid ett sekretariat för riskvärdering med uppgift att bistå i beredningen av ärenden. Det vetenskapliga rådet tillgodoser den riskhanterande myndighetens behov av vetenskapliga underlag som riskvärderingens oberoende i förhållande till riskhanteringen säkerställs. Sekretariatet för riskvärdering samlar det nationella metodstödet för riskvärdering och står därigenom för den kontinuitet och kompetens som krävs för att svenska riskvärderingar ska uppfylla internationella krav. Det samlade nationella riskvärderingsansvaret underlättar det svenska deltagandet i internationella riskvärderingsorgan, såsom Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Djurens hälsa och välfärd kommer att ha ett sammanhållet ansvar för normering och kontroll inom djurområdet. kommer Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling att ha ett ansvar för att främja produktionskvalitet inom jordbruket som värnar djurens hälsa och välfärd samt för den statliga veterinärorganisationen. Det integrerade livsmedelssäkerhetsperspektivet inkluderar bestämmelser om djurhälsa och djurskydd vilket motiverar att djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, är ett ansvar för . Integrationen av livsmedel samt djurhälsa och djurskydd innebär även en anpassning till ansvarsområdet för Generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd (DG Sanco) inom samt ligger i linje med de myndighetsreformer som genomförts i andra medlemsstater. Den föreslagna lösningen återupprättar den grundläggande förvaltningspolitiska principen att en och samma myndighet inte bör ansvara för både främjande och begränsande uppgifter. I den nya ordningen kommer olika myndigheter att ansvara för att främja en konkurrenskraftig produktion inom jordbruket respektive att utforma och kontrollera efterlevnaden av regler inom områdena djurhälsa och djurskydd.