sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — I vissa fall bestäms förutsättningarna för sådan tillsyn på överstatlig nivå, t.ex. inom EU För uppsikten över det förvaltningsrättsliga regelsystemet finns således flera olika kontrollmekanismer, som kan exemplifieras enligt nedan. och Justitie- kanslern utövar rättslig tillsyn genom inspektioner och granskningar i enskilda fall. Därutöver granskar förvaltningsdomstolarna beslut som överklagas. granskar på uppdrag den statliga verksamhetens resursanvändning och effektivitet. En mängd speci- fika förvaltningspolitiska mål följs noga av särskilda bevakare, som genom tvärkrav utövar ett slags horisontell styrning av myndighet- erna.30 På det ekonomiadministrativa området har Ekonomistyrnings- verket uppgifter. Statskontoret har till uppgift att på regeringens uppdrag bistå med utvärderingar och uppföljning av statlig och statligt finansierad verksamhet. Därtill kommer ett antal sektors- myndigheter med inbyggda utvärderingsuppgifter samt några myndig- heter som är specialinriktade på analys och utvärdering. Samman- fattningsvis kan både den direkta och den indirekta organisations- styrningen användas mer målmedvetet i syfte att ge regeringen större utrymme för de strategiska uppgifterna. En styrform av annan karaktär innebär att avtal upprättas mellan regeringen eller en myndighet under regeringen å ena sidan och en privat part å den andra sidan. förekommer således i ökad omfattning att uppgifter som tidigare utförts i statliga och kommunala myndigheters regi – och som inte ansetts vara typiska eller på annat sätt av särskild vikt för att uppfylla det offentliga åtagandet – upphandlas och produceras av privata aktörer. På den kommunala nivån handlar detta i praktiken främst om s.k. tekniska tjänster, men även om drift av verksamheter inom vård, skola och omsorg. Inom staten har det bl.a. rört sig om entreprenadverk- samhet inom väg- och järnvägsområdet. Syftet har bl.a. varit att effektivisera verksamheten, spara pengar samt öka valmöjligheterna för medborgarna. I många fall har det belagts – i och utomlands – att konkurrensutsättning av vissa tjänster påtagligt har 30 Statskontoret (2006a). minskat kostnaderna för verksamheten. Vanligen är det dock graden av konkurrens i sig som är avgörande för effekterna på effektivitet i produktionen, och inte om verksamheten bedrivs i privat eller offentlig regi.31 När staten (eller kommuner) ingår avtal med privata aktörer behöver vissa villkor uppfyllas för att en avtalsrelation ur det all- männas synvinkel ska falla ut så väl som möjligt. Exempelvis bör det som avtalas på förhand i hög utsträckning kunna specificeras till kvantitet och kvalitet. Avtalsinnehållet behöver kunna följas upp utan alltför stora kostnader och förutsätter tillgång till relevant informa- tion. Sanktionsmöjligheter behöver finnas om inte avtalade för- hållanden uppfylls. Flera faktorer med betydelse för styrning kan således påtagligt skilja sig åt mellan en situation där en offentlig verksamhet bedrivs i egen regi och när den utförs på statens upp- drag i privat regi. Detta ställer i vissa delar andra organisatoriska och personella krav än vad som är fallet i en traditionell myndighetsverksamhet. Den huvudsakliga (men inte alltid helt överensstämmande) intresse- gemenskap som kan förutsättas i relationen mellan regeringen och myndigheterna, kan inte förutsättas mellan en offentlig myndighet och en privat – normalt vinstdrivande – aktör. Detta är viktigt att väga in vid den organisatoriska utformningen inom olika områden där staten på något sätt är verksam.32 Av betydelse i en avtalsrelation är vidare att staten (eller kom- munen) bör vara beredd att lämna ett betydande mått av handlings- frihet åt utföraren att producera varan eller tjänsten, för att effek- tivitetsfördelar ska kunna tas tillvara. Förhållandet torde generellt vara att ju mer beställaren preciserar hur en vara eller tjänst ska produceras, desto mindre tenderar utrymmet att bli för utföraren att effektivisera produktionen. Som en konsekvens minskar sannolikt också det ekonomiska incitamentet för en privat utförare att överta driften av en offentlig verksamhet. Möjligheterna att minska kostnaderna för olika tjänster måste därför i det enskilda fallet vägas mot statens, kommunernas och medborgarnas intresse av att kontrollera processen, medlen och kvaliteten i en verksamhet. Till detta kommer allmänna krav på insyn som bör kunna ställas på offentligt finansierad och reglerad verksamhet. Möjligheterna att styra och kontrollera olika delar av en verksamhet – delar som ur en synpunkt kan betraktas som ett 31Ekonomistyrningsverket (2006a), s. bilaga 4 samt (2008) vad gäller principal-agent problemet. underordnat medel – kan ur en annan synpunkt vara väl så viktig som det övergripande målet. 2.2.3Myndighetsformen – huvudregel för statlig verksamhet Kommitténs förslag: Myndighetsformen bör även fortsättningsvis vara huvudregel för statlig verksamhet, om inte särskilda skäl på enskilda områden kan anses motivera andra verksamhetsformer. Om en annan form än myndighet övervägs för statliga åtagan- den, bör regeringen och i tillämpliga fall i samband med överlåtelser ta ställning till om det tilltänkta organet är lämpligt för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentlig- rättsliga regelsystemet ska tillämpas. Motsvarande förfarande bör även gälla för myndigheterna under regeringen, alltså när myndigheter överväger att lägga ut uppgifter på en privat utförare. En procedur av detta slag är enligt kommittén av den betydelsen att den bör regleras i lag. Enligt RF 11:6 kan förvaltningsuppgifter överlämnas till bl.a. bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning krävs stöd i lag. Utifrån de ställnings- taganden som bör göras avseende verksamhetens art och omfång och uppgiftsmottagarens kompetens, har sedan den myndighet som i praktiken överlämnar uppgiften genom föreskrifter eller avtal en skyldighet att utforma nödvändiga förbehåll och instruktioner. Men om lagstödet är mycket obestämt, finns en risk för att prövningen av lämpligheten i överlämnandet inte blir tillräckligt seriös. Reger- ingen bör dock i de flesta fall kunna medverka till tydliga ställnings- taganden i dessa situationer. I sammanhanget kan nämnas att () har undersökt förekomsten av organ som inte är statliga myndigheter, men som i praktiken utgör en del av det statliga åtagandet. fanns 579 organ av detta slag, däribland för- eningar, bolag och offentligrättsliga organisationer, se vidare bilaga 8.33 ansluter sig till den slutsats som ESV drar om att generella principer för styrning, kontroll och upp- följning m.m. av denna typ av verksamhet bör övervägas. 33 (2008a), s. Vid sidan av hänsyn som handlar om möjligheter till styrning m.m., finns det flera faktorer som bör övervägas när formen för statlig verksamhet ska bestämmas. Vissa faktorer kan ha varit en utgångs- punkt för att en verksamhet över huvud har blivit ett offentligt åtagande. Exempel på detta kan vara behovet av att iaktta vissa proce- durregler, möjligheter till insyn eller krav på likabehandling av med- borgare med olika förutsättningar. Här konstaterar att myndighetsformen ofta har fördelar jämfört med andra drifts- och verksamhetsformer. Myndighetsformen bör enligt därför (även fortsättningsvis) vara huvud- regel för statlig verksamhet, om inte särskilda skäl på enskilda områden kan anses motivera andra former. erinrar i detta sammanhang om att dess uppdrag inte omfattar de statliga bolagen. Det kan i anslutning till detta finnas anledning att erinra om ett förslag som lades av Förvaltningspolitiska kommissionen. När en annan form än myndighet övervägs för statlig verksamhet, bör regeringen och i tillämpliga fall i varje särskilt fall ta ställning till om det tilltänkta organet är lämpligt för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet är tillämpligt. Detta bör även gälla i de fall när andra förvaltningsuppgifter än myndighetsutövning överlämnas. Ett motsvarande förfarande bör gälla för myndigheterna under regeringen, alltså när myndigheter överväger att lägga ut uppgifter på en privat utförare. Detta skulle inskärpa betydelsen av en noggrann prövning innan uppgifterna överlämnas.34 ansluter sig till detta förslag och anser att en procedur av detta slag är så viktig att den bör regleras i lag. Förslaget hindrar inte att myndigheterna efter egen bedömning kan välja att låta privata utförare sköta tjänster av olika slag som inte är typiska eller av särskild vikt för att uppfylla det statliga åtagandet på ett område. 34 SOU 1997:38, s. 61f, SOU 1997:57, s. 57. För ett aktuellt exempel på förslag om andra verksamhetsformer än myndighet, se betänkande (SOU 2008:104). Kommitténs bedömning: Tidsgränserna för statlig verksamhet bör i ökad utsträckning anpassas efter ändamålet. Kommitténs förslag: När statliga myndigheter inrättas bör dessa som huvudregel ges ett tidsbegränsat mandat. Efter en i förväg bestämd tid bör uppnådda resultat i myndigheten prövas. Om behovet av myndighetens verksamhet därefter bedöms stå kvar och om uppnådda resultat bedöms vara tillräckliga, kan beslut fattas om att inrätta myndigheten som ordinarie. Förfarandet bör vara tvingande och bör därför regleras i lag. föreslår vidare att får möjlig- het att anvisa anslag för längre tidsperioder än och att regeringen i konsekvens med detta tilldelar myndigheten dis- positionsrätt för anslaget . Genom detta bör myndigheterna få bättre incitament att hushålla med till- delade medel på ett effektivt och ansvarsfullt sätt. Vidare skapas bättre tidsmässiga förutsättningar att bedöma resultatet av myndigheternas verksamhet. Härutöver kan rutinarbetet med budgeten och budgetunderlaget i och myndig- heterna påtagligt minska. Utrymmet att arbeta med strategiska frågor i kan därmed öka. För att genomföra detta förslag behöver regeringsformens bestämmelser om budget- periodens längd ändras (RF 9:3). Om man bortser från några tidsgränser som är reglerade i grundlag (främst valperioder och bestämmelserna om budget- regleringen) är och regeringen fria att använda de tids- gränser som de önskar. Att och regeringen i allmänhet utformar lagar och förordningar utan tidsmässiga begränsningar och i instruktionerna ger myndigheterna mandat som gäller tills vidare är således inte något de tvingas till. När lagar och förordningar förses med tidsbegränsningar finns i allmänhet någon särskild orsak. Det kan råda osäkerhet om de omständigheter som ska regleras eller farhågor för oöverskådliga konsekvenser. Det kan också handla om tillfälliga undantag från regler som man huvudsakligen vill bevara. vill besluts- fattarna redan när nya normer antas ange en kontrollstation då regelverket ska utvärderas. Att i allmän lagstiftning ofta använda möjligheten till tids- begränsningar förefaller knappast påkallat. I många sammanhang skulle det kunna motverka syftena att när en lag antas inge tvivel om dess varaktighet. Detta hindrar inte att det i särskilda fall kan finnas goda skäl att överväga s.k. solnedgångsklausuler, dvs. bestämmelser som anger när och under vilka förutsättningar en reglering eller verksamhet ska upphöra. Det kan också vara moti- verat att i andra former göra normgivningen mer flexibel och omprövbar. Effekten uppstår ofta med automatik när man övergår till avtalsreglerade relationer med tidsbegränsade kontrakt. En annan teknik att nå samma mål är valet av program- eller projekt- form i stället för fasta strukturer. Denna strategi kan tillämpas såväl inom som utanför etablerade myndigheter. De goda erfarenheterna av kommittéväsendet borde även mana till ett ökat bruk av denna organisationsform. Om ett ökat bruk av tidsgränser kan vara lämpligt inom vissa delar av förvaltningen, finns det också skäl att peka på den budget- anknutna resultatstyrningen där användningen av snäva tidsgränser i vissa fall kan vara mer problematisk. Problemet här ligger främst i att myndigheternas anslag fördelas för en viss begränsad tidsperiod, som resultaten av de olika aktiviteterna ofta inte infinner sig . Redan prestationen (utfört arbete, output) slutförs ofta med viss fördröjning och än senare kan man i bästa fall avläsa effekter i senare led (resultat eller verkan, outcomes eller impact). De statliga insatsernas inverkan eller avtryck är därtill ofta svåra att isolera när många faktorer samverkar. Syftet med dem inskränker sig inte sällan till att främja eller motverka olika önskade eller icke önskade samhällstillstånd. Vilken skillnad som de har åstadkommit kan ofta inte fastställas med någon större säkerhet och än mer sällan inom de snäva tidsramar som avgränsas av de olika anslagsperioderna. Häri ligger en viktig förklaring till att resultat- rapportering, tvärtemot intentionerna när den budgetanknutna resul- tatstyrningen infördes, sällan har kunnat användas som underlag för omprövningar.35 Svårigheter att mäta eller uppskatta konkreta resultat (i något visst avseende) kan dock vara en indikation på att det behövs en genomlysning av värdet av en myndighets verksamhet. Sådana svårigheter behöver dock inte bero på att det är osäkert om verksamheten över huvud taget bör vara en statlig myndighets- uppgift, utan kan bero på att det saknas klara och entydiga sam- band mellan en viss satsning och dess effekter. Detta förhållande kan även finnas inom områden där det kan råda stor enighet om att verksamheten som sådan bör vara en statlig myndighetsuppgift, t.ex. polis eller militärt försvar. I särskilda fall kan det till och med vara så att det är ett bärande motiv för att en verksamhet bedrivs i statlig regi just är svårigheterna att objektivt mäta dess resultat, vilket kräver en politisk bedömning av dess värde. Det kan mot denna bakgrund finnas motiv för att i högre grad använda kortare tidsgränser inom vissa områden, liksom för att använda längre tidsgränser än de nu tillämpade inom andra områden. I anslutning till resultatstyrningen behövs mindre frekventa men i gengäld mera metodiskt genomtänkta effektstudier. slutsats är att fler statliga aktiviteter än bör placeras i tidsbegränsade organisationer. Denna fråga behandlades även i kommitténs delbetänkande (SOU 2007:107). anser att nya myndigheter inledningsvis bör betraktas som tidsbegränsade, med en formell ställning liknande den som gäller i kommittéväsendet. Först efter en prövning av uppnådda resultat bör sådana enheter inrättas som en ordinarie myndighet. Modellen kräver en viss flexibilitet eftersom en del nya myndigheter i själva verket är ombildningar av gamla med en verksamhet som i huvudsak är densamma som . Förfarandet bör dock kunna tillämpas som huvudregel. Det bör även finnas i förväg angivna kriterier för när en myndighet ska anses vara en ny- eller en ombildning. anser att det är viktigt att ett förfarande av detta slag är tvingande och att det därför bör regleras i lag. Det nu framförda förslaget minskar dock inte behovet av att kritiskt granska utfallet av redan befintliga myndigheters verksamhet, se vidare avsnitt 2.2.6. Mot ovanstående bakgrund anser även att det finns skäl att tillämpa olika tidsgränser i den statliga budget- processen. I stället för nuvarande ettåriga budgetreglering, som med- för begränsningar vad gäller planeringsförutsättningar, framför- hållning och incitament för att hushålla väl med tilldelade medel, skulle budgetperioden för många myndigheter kunna utsträckas till upp till . Detta skulle enligt kommittén överensstämma med syftet med det nuvarande ramanslaget och systemet med anslags- sparande och anslagskrediter, nämligen att myndigheterna ska utnyttja sina anslagsmedel på ett ansvarsfullt, långsiktigt och effektivt sätt. Myndigheterna skulle med den kunskap om den interna verksam- heten som de har, kunna planera och effektivisera verksamheten, utan den begränsning som det ettåriga anslagssystemet kan med- föra. En förutsättning är dock att en tillräcklig budgetkontroll behålls, bl.a. genom att myndigheterna rapporterar ekonomiskt och verk- samhetsmässigt utfall på lämplig nivå till regeringen, samt att anslags- medel betalas ut efter hand på samma sätt som . Regeringen måste också fortsättningsvis ha möjlighet att vid behov fördela om anslag, om särskilda skäl skulle motivera detta. För det andra bedömer kommittén att en utsträckning av anslags- perioden med upp till påtagligt skulle förbättra möjligheterna att koppla samman effekterna av åtgärderna som vidtas i statliga myndigheter och dess kostnader. Som nämnts är det mer sällan som effekter infaller . skulle därmed stärka resultatstyrningens möjligheter som instrument för att bedöma utfallet av statligt finansierad verksamhet. För det tredje skulle längre anslagsperioder kunna leda till att den administration som är knuten till budgetprocessen i betydande grad skulle kunna minska. Det skulle sannolikt frigöra utrymme, framför allt i men också i myndigheterna, för arbete av långsiktig och på annat sätt strategisk karaktär. De myndigheter som inledningsvis bör komma i fråga för längre budgetperioder är enligt bedömning sådana med en hög grad av stabilitet vad gäller uppgifter, dimensionering och relationer till den omvärld som de verkar inom. I många fall kan det dessutom gälla myndigheter med en i huvudsak lagstyrd och beloppsmässigt mindre verksamhet. På basis av erfarenheterna i ett sådan inledande steg kan sedan större myndigheter, med mer instabila förutsättningar och med beloppsmässigt större verksam- heter, övervägas för en motsvarande ordning. Utifrån vad som har sagts anser att och regeringen bör ges möjlighet att lägga fast de eko- nomiska förutsättningarna för myndigheternas anslagsfinansierade verksamhet för mer än ett budgetår i sänder. Kommittén föreslår därför att får möjlighet att anvisa anslag för längre tids- perioder än och att regeringen i konsekvens med detta tilldelar myndigheten dispositionsrätt för anslaget . Förslaget medför enligt vad kan bedöma ett behov av att ändra RF 9:3. Där anges att företar budgetreglering för närmast följande budgetår, eller om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. framgått inte att särskilda skäl ska åberopas i de fall myndigheternas anslag ska löpa , utan att detta, för de myndigheter som berörs, ska vara ett ordinarie förfarande. Kommitténs bedömning: Statliga myndigheter måste ha en till- räcklig förmåga att handla utan att återkommande vara beroende av styrimpulser från regeringen. I första hand är detta en fråga för myndighetens ledning. Kommitténs förslag: Grundläggande bestämmelser om myndig- heternas ledningsformer bör regleras i lag. Kommitténs bedömning: Formuleringen av mål för myndig- heternas verksamhet kan inte ses som en process som är begränsad till den politiska nivån. Överväganden om mål, medel och avväg- ningar däremellan behöver göras kontinuerligt inom förvaltningen. Beredskap måste finnas att revidera mål och medel utifrån en kritisk betraktelse av vunna erfarenheter inom myndighetens verksamhetsområde och utifrån en aktiv omvärldsanalys. Kommitténs förslag: Det bör författningsregleras att myndig- heterna ansvarar för att förse regeringen med det underlag som behövs för att ta ställning till den omfattning och inriktning som verksamheten bör ha samt att föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som är påkallade eller i övrigt lämpliga. Det är angeläget att myndigheter kan fungera utan ständig styrning uppifrån. Det syftet kan bl.a. nås genom en väl genomförd utnäm- ningspolitik samt genom att använda olika ledningsformer. Ledningen för en myndighet kan varieras så att hänsyn tas till olika behov, t.ex. en stark central ledning i enrådighetsmyndigheter och professionell eller medborgerlig förankring genom styrelser. Myndigheternas ledningsformer bör alltså medge att de kompetenser och de intressen som regeringen och i det enskilda fallet anser vara berättigade kan göra sig gällande. Sådana beslut bör dock föregås av noggranna överväganden, då ett företräde för vissa intressen kan innebära att andra få sämre förutsättningar att föra sin talan. Styrelser och insynsråd är således viktiga instrument för att styra myndigheterna eller för att på ett öppet sätt organisera kontakterna mellan myndigheterna och med aktörer som berörs av myndig- heternas verksamhet. I särskilda fall kan det härutöver finnas behov av medborgerlig insyn i myndigheternas verksamhet i en mer granskande bemärkelse. Grundläggande bestämmelser om myndig- heternas ledningsformer är av sådan vikt att de bör regleras i lag. Inte sällan framförs synpunkten att de mål som riktas från riks- dagen och regeringen till myndigheterna är vaga. Flera orsaker kan nämnas för att belysa varför politiska mål ibland kan vara vaga eller mångtydiga. En sådan orsak kan vara att den politiska nivån inte i alla avseenden är klar över vad som bör uppnås i exakta termer, men ändå önskar sätta ett mål för den övergripande inriktningen av en verksamhet. En annan förklaring är politiska partiers önskan om att vinna stöd hos breda väljargrupper. En tredje kan vara behovet av att nå överenskommelser inom och mellan de politiska partierna. I många fall krävs det hänsyn till olika intresse- grupper. En avgörande faktor är vidare de många olika anspråk som de politiska beslutsfattarna har att jämka samman och som kon- tinuerligt kräver intresseavvägningar i fördelningen av knappa resurser. Dessa omständigheter gör sammantaget att det inte går att se formulering av mål som en process begränsad till den politiska nivån. Resonemang och överväganden om mål, medel och avvägningar behöver föras i hela det offentliga systemet, kontinuerligt, kon- struktivt och kritiskt. Vad som är eftersträvansvärt och hur stora resurser som ska satsas på olika tänkbara delmål är inget man kan bestämma en gång för alla, utan det är tvärtom något som kräver fortsatta reflektioner under arbetets gång. Inte minst den pro- fessionella expertisen inom myndigheterna har mycket att tillföra denna diskussion, bl.a. genom sina kontakter med olika berörda medborgargrupper. Specialisterna har ofta mer expansiva önskemål än vad politikerna är beredda att satsa, men det hindrar inte att deras propåer och påpekanden är värdefulla. Därför måste även förvaltningen på olika nivåer engageras i detta arbete. Formulering av mål bör alltså ses som en interaktiv process. En del av denna filosofi kan redan anses ha vunnit acceptans och genom- slag. Det finns emellertid skäl att också författningsmässigt förankra det medansvar som förvaltningen och dess anställda bör ha för utveckling av policy och metoder. Självfallet kan de förslag som kommer fram genom detta arbete, vara så genomgripande att det behövs en dialog med den politiska nivån. Detta är dock ingen nackdel, utan tvärtom av värde för båda parter. Styrelser och olika slags råd är lämpliga för att bidra till dessa diskussioner. Ett krav som bör ställas på myndigheterna gäller således deras utvecklingskraft. Med detta avses myndighetens kapacitet att, med bibehållen lojalitet mot sina uppgifter, självständigt utveckla sina metoder, bedöma värdet av egna uppdrag och prestationer, följa för- ändringar inom verksamhetsområdet genom en aktiv omvärldsanalys samt i dialog med statsmakterna bidra till en fortlöpande prövning av mål och medel. Vikten av att slå vakt om myndigheternas utveck- lingskraft – men också av att betona myndigheternas ansvar för att förse regeringen med det underlag som regeringen behöver för sin styrning och för att väga myndigheternas önskemål mot andra anspråk – talar för en författningsreglering med denna innebörd. 2.2.6Kontinuitet i styrningen av myndigheterna Kommitténs förslag: För att skapa kontinuitet och överblick och i övrigt förbättra underlaget för regeringens styrning av myn- digheterna, föreslår att det på respektive departement i inrättas en opolitisk befattning som chefstjänsteman med ansvar för myndighetsstyrning.