sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — begära skadestånd fyller en viktig funktion som komplement till andra processuella åtgärder som företagen kan vidta om de anser att deras rättigheter har kränkts. Genom att skadeståndsprocesser inleds kan vidare felaktigheter i den EG-rättsliga tillämpningen och implementeringen uppdagas och rättas till. Utöver att kompensera enskilda individer för skador fyller alltså skadeståndsprocesserna, i likhet med andra rättsprocesser, en slags övergripande kontroll- funktion. Möjligheten för enskilda individer att kräva och erhålla skade- stånd från svenska staten följer av skadeståndslagen och EG-rätten som sådan. Handläggningsregler finns i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten.70 Där före- skrivs i 3 §, andra stycket, att Justitiekanslern () handlägger anspråk på ersättning som grundas på ett påstående om överträ- delse av gemenskapsrätten. I princip ska alla sådana anspråk hand- läggas hos JK. Anspråk av enskilda som grundas på påstående om fel vid offentlig upphandling ska dock riktas direkt till den upp- handlande myndigheten, vilken har att ersätta skada som uppkom- mer vid fel i upphandlingen. Av särskilt intresse är att JK på frivillig väg kan reglera vissa skadeståndsanspråk som riktas mot staten. I klara fall kan alltså JK besluta om skadestånd. För ett företag som begär skadestånd blir förfarandet då snabbare och billigare än en process. JK kan emel- lertid också låta tvisten prövas i domstol utan att först försöka lösa tvisten på frivillig väg, t.ex. när rättsfrågan är av principiell bety- delse eller svårbedömd eller när det finns oklarheter i bevishänse- ende. Det är utredningens uppfattning att möjligheten att begära ska- destånd inte är särskilt välkänd hos företagen. Sannolikt skulle mer information om denna möjlighet öka företagens incitament att hävda sina rättigheter enligt inremarknadsreglerna. Upplysning härom och om möjligheten för JK att medge ersättning i klara fall bör därför riktas till företagen, som dessa informeras om sina rättigheter till följd av inremarknadsreglerna. En annan fråga som kan diskuteras i detta sammanhang är vilken del av den offentliga förvaltningen som ska anses skadeståndsskyl- dig. Ur ett EG-rättsligt perspektiv är det medlemsstaten som har ansvaret för att skadan repareras, oavsett vilken del av förvalt- ningen som har orsakat skadan. Det kan t.ex. mycket väl vara en 70 3 § andra stycket. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning enskild kommun som självständigt har orsakat skadan utan statlig inblandning. Att medlemsstaten är ansvarig betyder inte nödvän- digtvis att kostnaden ska bäras av den allmänna statsbudgeten. Staten kan också övervältra kostnaderna för de skadestånd som har utbetalats på de organ som faktiskt har orsakat skadan. 5.7Motvikt till företrädet och EG-rättens krav på genomslag – krav på EG-rättens innehåll och skyddsmekanismer Som framgått har i sin rättspraxis betonat medlems- staternas kollektiva skyldighet att tillse att EU fungerar i enlighet med de intentioner som har lagts fast i fördragen. EG-rättens före- träde kan sägas vara ett uttryck för tanken att det kollektivt beslu- tade måste gå före det ensidigt eller individuellt beslutade. EG- domstolen rättfärdigar därför EG-rättens företräde bl.a. med loja- litetsförpliktelsen i artikel 10 EG. Principen innebär som framgått att medlemsstaterna ska förhålla sig lojala mot fördragsmålen och sålunda inte motverka EG-rättens genomslag. Detta resonemang accepterades successivt av medlemsstaterna. Det krävdes dock att gav vissa garantier rörande innehållet i EG-rätten. I synnerhet när det gäller EG-rättens före- träde framför nationella konstitutionella bestämmelser finns fortfa- rande reservationer bl.a. från den tyska författningsdomstolen, Sve- riges riksdag och regering, den danska och inom delar av doktrinen.71 EG-rättens företräde begränsas därför av ett krav på att EG- rätten respekterar grundläggande fri- och rättigheter. Internationale Handelsgesellschaft påverkas emellertid giltigheten av en gemenskapsakt eller dess verkan inom en medlemsstats territo- rium inte av att det görs gällande att den kränker grundläggande rättigheter i en medlemsstats författning.72 Som anges i artikel 6.1 EU bygger unionen på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna samt på rättsstatsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna. kräver dock inte att det rättig- 71Se Hettne, J. och , U., Domstolarna i Europeiska unionens konstitution (Sieps 2003:15), s. 69. 72Mål 11/70, Internationale Handelsgesellschaft , 1970, s. 1125, punkt 3, svensk specialutgåva, volym 1, s. 503. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning hetsskydd som gäller enligt EG-rätten är likformigt i samtliga medlemsstater. I målet Omega73 (som avsåg ett tyskt förbud mot s.k. laserdomanläggningar, dvs. låtsaskrig) angav domstolen uttryckligen att nationella åtgärder som begränsar EG-rättens verkan med hänsyn till grundläggande fri- och rättigheter – i det aktuella fallet mänsklig värdighet – inte behöver grundas på en uppfattning som delas av samtliga medlemsstater. Ett uttryck för detta är även bestämmelsen om nationell iden- titet i artikel 6.3 EU, vari anges att Unionen skall respektera den nationella identiteten hos sina medlemsstater. Denna bestämmelse utvecklas och preciseras i Lissabonfördraget. Det kan alltså konstateras att EG-rättens företräde ytterst är en komplex bedömning där såväl EG-rättens förhållande till Europa- konventionen och medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner som skyddet för medlemsstaternas nationella identitet ska beaktas i förhållande till de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. 73 Mål C-36/02, Omega, 2004, s. I-9609. 6Rättsliga och organisatoriska förutsättningar Det hör till utredningens uppdrag att studera regeringens och de centrala myndigheternas roll vad gäller inremarknadsfrågorna. Frågor om regeringens styrning av den svenska förvaltningen och den senares förhållande till EU är av övergripande betydelse för utredningsuppdraget. Allmänt sett kännetecknas den svenska för- valtningsmodellen av tämligen fristående myndigheter och ett relativt litet regeringskansli samt av ett förhållandevis framträdande inslag av styrning genom kollektiv normgivning och ringa inslag av ministeriella instruktioner. Detta inverkar också på genomförandet av utredningsuppdraget. I det följande beskrivs regeringens styrning och utrikespolitiska ansvar. Viktiga funktioner inom departement och myndigheter i ett inremarknadsperspektiv redovisas också. 6.1Regeringens styrning och ansvar för sammanhållen bedömning Regeringsformen (RF) drar upp riktlinjerna för den svenska förvalt- ningsorganisationen, men fastställer inte närmare hur regeringens styrning av myndigheterna ska gå till. Ramen för styrningen är främst fördelningen av normgivningsmakten och andra formella styrnings- befogenheter, främst finansmakten, utnämningsmakten och kontroll- makten.1 Av 1 kap. 6 § RF framgår att det är regeringen som styr riket under ansvar inför . Förvaltningsmyndigheterna under regeringen är redskap för denna styrning, organ för att tillsammans med regeringen verkställa fastlagd politik. SOU 1997:57 s. 75. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar ningen ska omsätta den beslutade politiken i praktiska åtgärder.2 Förvaltningsmyndigheterna är därvid underställda regeringen, men ska inte ta instruktioner när det gäller tolkning och tillämpning av lag eller i fråga om beslutsfattande som innebär myndighetsutöv- ning gentemot enskilda (RF 11:6-7). Regeringen kan ge dem sär- skilda uppdrag att utföra. De formella styrmedel som står i förgrunden är lag beslutad av och förordning beslutad av regeringen. Det är i stor ut- sträckning härigenom som inriktningen av den offentliga verksam- heten bestäms. Denna s.k. normgivningsmakt, innebärande rätt att utfärda generellt avfattade, för enskilda och myndigheter bindande rättsregler, är i 8 kap. RF fördelad mellan riksdag och regering. Till det primära lagområdet, där stiftar lag, hör bl.a. grundlagarna och den civilrättsliga lagstiftningen. För är ett viktigt styrinstrument s.k. ramlagstiftning, vari drar upp ramarna för verksamheten inom ett område och ger regeringen resp. myndigheter utrymme att komplettera med tillämpningsföre- skrifter. Ramlagstiftning ökar i omfattning, säkert ej minst på gemenskapsrättsligt viktiga områden. Till regeringens primärområde, där normgivningsrätten i första hand ligger hos regeringen, hör föreskrifter om verkställighet av lag och den s.k. restkompetensen, dvs. rätten att besluta föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Principen om den s.k. formella lagkraften innebär att sedan ett ämne reglerats av i lag det kan regleras genom regeringsförordning eller annan underordnad författning, oavsett vilket regleringsområde det gäller. Eftersom lagstiftningsförfarandet är mera krävande än utövan- det av förordningsmakt medger förordningsreglering möjligheten av en snabbare och smidigare anpassning, om behov härav skulle uppstå. Motsvarande gäller givetvis i fråga om föreskrifter på myn- dighetsnivå. Skäl för att viss normgivning bör ske på lägre nivå kan också vara behov av sådan särskild sakkunskap i enskildheter som ofta är nödvändig i fråga om komplicerade samhällsförhållanden. Allmänt sett kan det krävas normgivning på lägre nivåer än lag för att komplettera och konkretisera övergripande och ibland vagt hållna målformuleringar i lagstiftning. finansmakt innebär att de ekonomiska ramarna för olika politikområden bestäms av , när denna fattar beslut 2 Se Warnling-Nerep, & Reichel, Statsrättens grunder, s. 29 f. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar om förslagen i budgetpropositionen eller andra anslagsbeslut. På denna grund beslutar sedan regeringen om myndigheternas reglerings- brev. Regeringen utnyttjar regleringsbreven som viktiga instrument för att styra myndigheterna mot politiska mål inom de av beslutade ekonomiska ramarna och utvecklar de mer övergripande mål som fastställts av . Regleringsbrev utfärdas för alla myndigheter. De gäller och reglerar deras verksamhet och dess finansiering. Där återfinns eventuella undantag från ekonomiadministrativa regler och uppställs också krav på åter- rapportering. På det område utredningsuppdraget täcker sker viss styrning på detta sätt. Andra formella styrmedel är de ekonomiadministrativa regel- verken, utnämningsmakten och kontrollmakten. Det ekonomiadministrativa regelverket består av en rad regerings- förordningar som utfärdats i syfte bl.a. att den statliga verksamheten ska bedrivas effektivt och under betryggande medelshantering. Dessa är i många fall kompletterade med närmare föreskrifter, efter bemyndigande beslutade av bl.a. . Regeringen utnämner med något enstaka undantag myndighets- chef och i förekommande fall överdirektör samt förordnar ordfö- rande och ledamöter i myndigheters styrelser, nämnder och insyns- råd. Frågor om personalförsörjning, kompetensutveckling samt löne- och anställningsvillkor, dvs. större delen av arbetsgivarpoliti- ken, ligger annars i princip på myndighetsnivå. Styrning genom kontroll utövas på flera olika nivåer och sätt, inte minst från regeringens sida i förhållande till myndigheterna under regeringen. Genomförandet av regeringens politik kontrolle- ras genom krav på återrapportering och redovisning, vilka vanligen ställs upp i regleringsbreven, liksom genom förvaltningsmyndig- heternas skyldighet att lämna årsredovisningar och budgetunder- lag.3 En från regeringen fristående kontroll av myndigheterna sker genom granskning av myndigheterna genom årlig revision och effektivitetsrevision. För att säkerställa att den offentliga makten utövas under lagarna och att den enskilde får en rättvis och korrekt behandling av myndigheterna finns olika kontrollmekanismer. Domstolskontrollen genom de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna är av central betydelse, särskilt på alla de 3 Det senare regleras i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Regeringens mål- och resultatdialog är en form av kontroll som också innefattar styrning. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar områden där enskilda intressen påverkas av bindande EG-rätt. Förvaltningsdomstolarna överprövar myndigheternas beslut efter överklagande. Regeringen kunde tidigare påverka rättstillämpningen på det förvaltningsrättsliga området genom sin funktion som besvärs- instans. Myndighetsbeslut kunde av berörda parter överklagas till regeringen, vars avgöranden därmed ibland gav principiell vägled- ning. har det emellertid pågått en anpassning till europeiska krav på domstolsprövning. överklagas de allra flesta förvaltningsbeslut i stället till förvaltningsdomstol.4 () och Justitiekanslern () har extra- ordinära granskande funktioner. JK företräder också staten bl.a. inom den statliga skaderegleringen och kommer i denna egenskap i kontakt med inremarknadsfrågor genom sina uppgifter. I vilken grad JO kommer i kontakt med rättsområdet är inte för utred- ningen känt. Utöver de olika former för formell styrning som nämnts i det före- gående äger ofrånkomligen också rum informella kontakter, varigenom styrning kan utövas bl.a. i förhållande till myndigheter. I viss mån förekommer det sålunda att förvaltningsmyndigheter hämtar vägledning från regeringen genom informella kontakter med befattningshavare på skilda nivåer.5 I sådana fall kan dock det politiska ansvaret för myndigheternas beslut komma att skymmas, och följaktligen också den demokra- tiska insynen i beslutsprocesserna och ansvarfördelningen. Sådan styrning kan lätt komma i konflikt med grundläggande konstitu- principer, såsom om regeringens kollektiva beslutanderätt och ansvar. tillåter till skillnad från många andra medlems- stater inom EU inte ministerstyre, utan regeringen ska i princip styra förvaltningen genom generellt utformade direktiv.6 Inslaget av informell styrning måste antas öka när de formella styrmedlen uppvisar luckor eller annars är otydliga. 4Se Warnling-Nerep, , Rätten till domstolsprövning & rättsprövning 3 uppl., , , 2008, bl.a. s. 285 f. Se även , , Den långa vägen till en generellregel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut, till Hans Ragnemalm, Juristförlaget, , 2005. 5Se SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, s. 105 ff. Se även Reichel, Svenska myndigheter som EU-myndigheter, s. 111. 6Se Sieps 2008:10. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar ökar emellertid i sådana fall risken för att myndigheternas agerande kommer att präglas av den bristande formella styrningen. Statliga myndigheter har ingen direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter, men föreskrifterna i 8 kap. regerings- formen medger att normgivningskompetens i viss utsträckning delegeras till myndigheter. Ett sådant bemyndigande kan avse det primära lagområdet eller regeringens primärområde. I båda fallen är det regeringen som förfogar över rätten att delegera normgivnings- befogenhet till myndigheterna. När det gäller det primära lag- området krävs ett lagbemyndigande, vilket undantagslöst riktas till regeringen. Regeringen kan sedan i sin tur genom s.k. subdelega- tion överlåta normgivningsbefogenhet till en myndighet. När det är fråga om överlåtelse av normgivningsbefogenheter inom regeringens primärområde används vanligen uttrycket delegation. Den svenska förvaltningsmodellen skiljer sig alltså från de flesta övriga medlemsstater i EU. Modellen med fristående myndigheter och relativt litet regeringskansli har knappast motsvarigheter på annat håll, möjligen undantaget. Genom subdelegation och delegation har förvaltningsmyndig- heterna tilldelats en omfattande normgivningskompetens. Inte minst har de senare årtiondenas bruk av s.k. ramlagstiftning, då ramföreskrifter för en viss sektor läggs fast i lag och sedan fylls ut av regeringen eller förvaltningsmyndigheter, medfört en utveckling mot att myndigheter står för en allt större del av den svenska normgivningen.7 Ytterligare en faktor som påverkar förhållandet mellan regeringen och förvaltningen är den successiva övergång till mål- och resultatstyrning som pågått , varvid för- valtningen styrs genom verksamhetsmål och resultatuppföljning, i stället för detaljreglering.8 Sammantaget har förvaltningen haft och har en stark ställning i den svenska samhällsorganisationen.9 Den omfångsrika och snabba reception av gemenskapsrätt, som tog sin början i samband med genomförande och där 7Se bl.a. Stjernquist, , Regerar regeringen över de centrala ämbetsverken?, Statsvetenskaplig tidskrift, 1984, s. 211–226, s. 212 och Sterzel, , Författning i utveckling: konstitutionella studier, Iustus, , 1998, s. 59, f och 89 ff. 8Se SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst: en samlad förvaltningspolitik för staten, s. 75 ff. 9Se , , författning efter EU-anslutningen, 1 uppl., SNS, , 2000, s. 296. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar takten även får betecknas som tämligen hög torde i förening med samhällslivets tilltagande komplexitet ha bidragit ytterligare till myndigheternas starka ställning. För en myndighet som utnyttjar ett normgivningsbemyndi- gande råder det från praktisk synpunkt den skillnaden mellan en subdelegation och en delegation att den i förra fallet oftast har ett bättre underlag för sina föreskrifter genom lagförarbetena i propo- sitionen till och utskottsbetänkandet. Det finns visserli- gen en möjlighet för regeringen att ange motiv i anslutning till sina förordningar10 men denna möjlighet utnyttjas ytterst sparsamt. Myndigheten kan då behöva stödja sig på informella kontakter inom ansvarigt departement. Från Statsrådsberedningens sida har i rekommenderats att handläg- gare i ett tidigt skede av författningsarbetet etablerar löpande underhandskontakter med olika sakkunniga och berörda. Det finns inget hinder mot att ett bemyndigande återkallas eller att eller regeringen själv meddelar regler i ett ämne där en myndighet har fått behörighet att besluta regler. Så kan ske t.ex. genom att regeringen upphäver den förordning där myndighetens bemyndigande finns. med stöd av bemyndigandet medde- lade föreskrifter upphör emellertid inte därmed automatiskt att gälla. Utan normgivningsbemyndigande kan en myndighet inte heller upphäva föreskrifter. Förutom föreskrifter kan myndigheter utfärda generella rekom- mendationer om tillämpningen av en författning, vari anges hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende, s.k. allmänna råd. För allmänna råd erfordras inte särskilt bemyndigande. Ehuru ej bindande kan allmänna råd i rättstillämpningen ges vägledande betydelse. Sådana råd ska enligt 27 § författningssamlingsförord- ningen tillhandahållas allmänheten, och de kan tas in i författnings- samling, varvid deras karaktär av allmänna råd och ej författnings- föreskrifter ska framgå. 10 Dessa publiceras i . Rättsliga och organisatoriska förutsättningar Enligt 10 kap 1 § RF ankommer det på regeringen att företräda riket i internationella sammanhang. Om uppgiften inte kräver eller utrikesnämndens medverkande kan Regeringen uppdra åt förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse å vägnar (RF 10:3). När tjänstemän från förvaltningsmyndigheterna på detta sätt företräder representerar de således regeringen.11 Detta har kommit att bli mycket vanligt inom ramen för EU-samarbetet, bl.a. därför att EU-samarbetet i hög utsträckning omfattar sådana frågor som före medlemskapet låg under förvaltningsmyndigheternas ansvar och enligt den svenska modellen passar där. Det är också så att är beroende av myndigheternas resurser i fråga om personal och sakkunskap. Under denna rubrik återfinns i 10 kap. 8 § RF följande bestämmelse. Chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör skall hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Bestämmelsen uppbärs enligt motivuttalanden12 av intresset på utrikespolitikens område av enhetlighet, konsekvens och en samman- hållen bedömning. inför EG tog i sitt betänkande (SOU 1993:14) EG och våra grundlagar upp bestämmelsen och gav uttryck för att denna inte innebär att internationella kontakter måste ske uteslutande genom men syftar till att den utrikespolitiska betydelsen av frågorna ska komma under bedömning. Utredningen fann inte något behov av att modifiera bestämmelsen och anförde därom följande. Det har påpekats att EG-samarbetet är ett mellan- statligt samarbete som till stor del rör frågor som i icke medlems- stater normalt är av inrikespolitisk karaktär. Det är därför möjligt 11Se SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning, s. 191och Stadsrådsberedningen cirkulär 5 Riktlinjer för handläggning av frågor som rör EG:s genomförandekommittéer. 1973:90 s. 370 f. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar att den samordning inom som är nödvändig i ett EG-samarbete kan behöva ske i andra former än de som tillämpas för andra utrikespolitiska frågor. Det kan konstateras att kravet på att utrikesministern ska hållas informerad inte utesluter andra tänkbara lösningar på frågan om koordinering av arbete. Hur än koordineringen anordnas är det osannolikt att det sker på sådant sätt att utrikesministern lämnas utanför och föreskriften i 8 § därför inte uppfylls. Den tillsatta som avgett betänkandet (SOU 2008:25) En reformerad grundlag, anlägger inga särskilda synpunkter på bestämmelsens innehåll. Den föreslås under oförändrad rubrik föras till 10 kap. 13 § Regerings- formen med endast språkliga ändringar.13 kan konstatera att förevarande grund- lagsbestämmelse tydligen innebär att det under alla förhållanden finns en gräns, utanför vilken en statlig myndighet inte kan för egen del ta ställning utan att först sörja för att regeringen ges förut- sättningar att företa den samlade bedömning som bestämmelsen ska säkra. Såtillvida råder det alltid en begränsning av myndig- heternas egen handlingsfrihet, oavsett vilket ansvar de blivit till- delade enligt eljest gällande föreskrifter. Enligt 1 § länsstyrelseinstruktionen14 finns i varje län en länssty- relse som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelserna ska enligt 2 § verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala för- hållanden och förutsättningar. ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde sam- ordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Den ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. 13SOU 2008:125, Del 2, s. 792. 14Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, senast ändrad 2009:95. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar ska vidare ansvara för de tillsynsuppgifter som riks- dagen eller regeringen har ålagt den. Länsstyrelsernas uppgifter omfattar bl.a. yrkesmässig trafik, livsmedelskontroll, djurskydd och veterinära frågor, regional till- växt, infrastrukturplanering, frågor om samhällsplanering, energi och klimat, naturvård samt miljö- och hälsoskydd, lantbruk, fiske och sociala omvårdnadsfrågor m.m. På sådana områden finns bety- dande inslag av gemenskapsrätt, inte minst av inremarknadskarak- tär. uppgifter omfattar också bl.a. tillsyn över veteri- närers verksamhet samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar. ska enligt 10 § samråda med andra statliga myn- digheter i och utanför länet i sådana frågor inom verksamhetsområde som påverkar eller har betydelse för den myn- dighetens verksamhet. Vissa länsstyrelser har särskilda uppgifter i fråga om samarbete inom eller rörande den regionala utvecklingsfonden.