sou · GWB360 · 2009-01-01 00:00:00 — Det är ändå en fördel att födelsetiden framgår redan av personnumret. I vissa sammanhang är könet av betydelse vid en prövning, exempelvis vid ingående av äktenskap.1 Uppgiften om kön har också betydelse inom forskningen och den statistiska verksam- heten för att kunna redovisa resultaten uppdelade på kön, 14 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Det är alltså i detta avseende en fördel att personens kön framgår av personnumret. Huvuddelen av lagstiftningen är dock könsneutral. Det innebär att det typiskt sett inte har någon betydelse vilket kön en person har i hans eller hennes kontakter med myndigheter eller företag och andra organisationer. Det är en fördel om enskilda inte behöver byta personnummer En stor nackdel med att personnumret innehåller information om personen är att numret måste ändras om informationen ändras. ändras ungefär 1 000 personnummer, framför allt av följande skäl:2 Fel födelsetid registrerades vid födelsen eller invandringen. Fel kön registrerades vid födelsen eller invandringen. Personen har bytt kön. Två personer har fått samma personnummer. En person har fått flera personnummer. När någon måste byta personnummer innebär det bland annat att den enskilde måste lära sig ett nytt personnummer samt att han eller hon behöver skaffa ett nytt körkort och ett nytt pass. För myndigheter innebär personnummerbytet en viss administration, exempelvis för som utfärdar körkort. Den information som finns lagrad under det tidigare personnumret måste kunna kopplas till det nya personnumret och det måste alltså finnas en hänvisning mellan personnumren. 1Se dock SOU 2007:17 Äktenskap för par med samma kön – Vigselfrågor där Äktenskaps- och partnerskapsutredningen föreslår att äktenskap också ska kunna ingås mellan två kvinnor eller två män. 2Se SCB, Bakgrundsfakta, Befolknings- och välfärdsstatistik 2007:1, Personnummer – dess konstruktion och hantering inom , s. 14. En nackdel med att ta bort uppgiften om födelsetid är att det kan vara svårare att komma ihåg numret. När föregångaren till personnumret infördes bedömdes det att enskilda i allmänhet borde kunna komma ihåg sin födelsetid. Därmed var det bara ytterligare tre och senare fyra siffror som det var nödvändigt att lägga på minnet. Ett personnummer som inte innehåller någon information om individen, exempelvis om födelsetid som dagens personnummer, kommer att vara svårare att komma ihåg för den enskilde. personnummer med ett helt nytt format Ett informationslöst personnummer kan ha ett färre antal siffror än dagens personnummer. Det kan vara ett slumpmässigt åttasiffrigt nummer som tas fram ur en serie med löpnummer samt en kontrollsiffra som beräknas på samma sätt som . Det kan se ut så här: 456-632-123. Alla positioner kan innehålla siffrorna 0–9. Några siffror som motsvarar sekelsiffran behöver inte lagras. Alternativet ger 99 999 999 personnummer och därmed också en mycket god hållbarhet. Liksom när det gäller det förra alternativet måste uppgift om födelsetid och kön lagras separat och finns alltså att tillgå för den som behöver dessa uppgifter. Personnumret måste ges dels till alla som redan har ett personnummer, dels till alla som ska få ett personnummer. Det innebär att alla befintliga personnummer, även de som avlidna och utvandrade har, måste bytas ut. har uppskattat sina kostnader till och SCB till . Tiden för genomförande har av beräknats till fyra eller . SCB har uppskattat att förslaget kan vara genomfört från beslut. Alternativet ett personnummer med ett helt nytt format har fördelen att det är kortare än förra alternativet och därmed är lättare att komma ihåg. Nackdelen med detta alternativ är att det nuvarande personnumrets konstruktion är väl inarbetad. IT-systemen i samhället är uppbyggda utifrån att personnumret innehåller tio tecken (tolv med sekelsiffrorna). En ändring av personnumrets konstruktion skulle även innebära ändringar för den enskilde. Att behöva byta personnummer skulle få stora konsekvenser, bland annat skulle rese- och id-handlingar behöva bytas ut och den historiska forskningen försvåras. Vidare behöver betyg och andra intyg som visas upp i samband med exempelvis en ansökan om arbete kompletteras med ett registerutdrag från som visar att personnumret ändrats. Utöver dessa nackdelar har detta alternativ stora likheter med det ovan presenterade informationslösa personnumret med samma antal siffror som dagens personnummer. Fördelen att person- numret inte behöver bytas om uppgiften om födelsetid eller kön ändras gäller även för detta alternativ. 4.3.3Ett personnummer med ytterligare siffror För att ändra personnumret genom att lägga ytterligare siffror till numret är det nödvändigt att lägga till två siffror, om kontroll- siffran ska beräknas på samma sätt som och inte ska ändras för befintliga personnummer. Skälet till det är att kontrollsiffran beräknas bakifrån och att beräkningsmetoden alltid börjar med siffran 2. Se mer om kontrollsiffrans beräkning i avsnitt 2.1.5. och har därför närmare utrett ett personnummer med ett födelsenummer som består av fem siffror. Sekelsiffran ska lagras på samma sätt som . Skiljetecknet – bindestrecket – byts ut mot ett plustecken det år en person fyller . Antalet personnummer ökar med 100 gånger för varje födelsetid. För personer som redan har ett personnummer kan två nollor skjutas in antingen före eller efter det nuvarande födelsenumret, för att kontrollsiffran inte ska ändras. Ett befintligt personnummer, , kan då komma att se ut så här: 811218-009876 eller För en person som ska få ett nytt personnummer kan de två nya positionerna innehålla samtliga siffror mellan 0 och 9 och se ut så här: 101125-012347. har uppskattat sina kostnader till och SCB till . Tiden för genomförande har av beräknats till tre eller . SCB har uppskattat att förslaget kan vara genomfört från beslut. Fördelen med detta alternativ är att det liknar dagens person- nummer och att det innehåller information om födelsetid och kön. Att lägga till ytterligare siffror har den nackdelen att numret blir långt. 4.3.4Ett personnummer som kan innehålla bokstäver Ett personnummer som kan innehålla bokstäver innebär att födelsenumrets två första positioner kan bestå av bokstäverna A–Y, utom de bokstäver som liknar siffror (G, I, J, O, Q, X och Z).3 Det avslutas med en kontrollsiffra som beräknas på samma sätt som . Vid beräkningen av kontrollsiffran kan en bokstav antingen motsvaras av en nolla eller representera ett tal (A=11, B=12 och så vidare). Det kan se ut så här: 101120-AB42, 101120-A142 eller 101120-1B42. Sekelsiffran ska lagras på samma sätt som . Skiljetecknet – bindestrecket – byts ut mot ett plustecken det år en person fyller . Antalet personnummer ökar från 999 till 7 839 nummer per födelsetid, vilket medför god hållbarhet. Person- numret ges till alla som ska få ett personnummer. De som redan har ett personnummer behåller däremot det. har uppskattat sina kostnader till och SCB till . Tiden för genomförande har av beräknats till fyra eller . SCB har uppskattat att förslaget kan vara genomfört från beslut. 3 Det hexadecimala talsystemet, där tecknen 0–9 samt bokstäverna A–F som representerar siffrorna 10–15 ingår, används vid datorprogrammering. Eftersom personnumret inte ska användas för beräkningar finns det ingen anledning att konstruera personnumret utifrån detta system. Om bokstäver ingår i personnumret blir risken att personnumret blandas samman med organisationsnummer mindre än , i och med att organisationsnummer inte kan innehålla bokstäver. Forskningen visar också att identitetsnummer som innehåller både siffror och bokstäver är enklare att komma ihåg än nummer som enbart innehåller siffror.4 Personnumren kommer således att vara lika enkla eller enklare att komma ihåg jämfört med dagens personnummer. En nackdel är att detta alternativ innebär ett personnummer som inte kan användas i myndigheters och privata företags telefontjänster som huvudsakligen bygger på att siffror matas in med hjälp av sifferknapparna på telefonen. En jämförelse kan göras med ett fordons registreringsnummer som består av både siffror och bokstäver. har telefontjänster som innebär att bokstäverna i ett fordons registreringsnummer översätts till siffror innan de knappas in på telefonen. Enligt upplever delar av allmänheten att det är besvärligt att översätta bokstäverna till siffror. Dessa telefontjänster kommer alltså att behöva byggas om för att klara ett personnummer som kan innehålla bokstäver. Det kommer sannolikt att innebära att det införs fler telefontjänster som är röststyrda, det vill säga att den som ringer muntligt redogör för sitt ärende och därefter blir kopplad till den funktion som kan svara på frågan. Det kan också tänkas att andra lösningar blir vanliga. Det är inte heller möjligt att mata in ett personnummer med bokstäver enbart med hjälp av ett numeriskt tangentbord. 4.3.5Ett personnummer där uppgiften om kön tas bort I dagens personnummer innehåller den näst sista siffran i person- numret information om personens kön. Om informationen om kön tas bort innebär det att såväl udda som jämna födelsenummer kan användas till både kvinnor och män. Uppgiften om kön måste då i stället lagras separat. Detta alternativ ger inga nya person- 4 , fil. dr. i informatik vid , To Denominate and Characterise in the Context of , artikel presenterad vid den elfte European Conference on () i i , 2003. Ett nytt personnummer SOU 2008:60 nummer, men innebär att personnumren kan användas mer flexibelt. I stor utsträckning är det för samma födelsetider som det är ont om personnummer för både män och kvinnor. Enligt rapporten från och beräknas detta alternativ räcka i högst fem–och det kan därför användas endast som en övergångs- lösning. Detta alternativ innebär att de som redan har ett personnummer behåller det. Även de befintliga personnumren måste dock anses sakna uppgift om kön. har uppskattat sina kostnader till . SCB har inte uppskattat någon kostnad för detta alternativ eftersom byrån bedömer att det inte är ett lämpligt alternativ för dess verksamhet. Tiden för ett genomförande är beroende främst av den tid som det tar att genomföra nödvändiga författningsändringar samt den ytterligare tid som behövs därefter för att ändra register så att de innehåller separat information om kön och ändra aviseringssystem för att separat kunna informera om kön. Ett genomförande kan ske tidigast efter beslut. Det är ett krav att all individbaserad statistik ska kunna redovisas uppdelad på kön. Att ta bort uppgiften om kön innebär därför nackdelar för statistik och forskning. Fördelen med detta alternativ är att personnumret inte pekar ut en persons kön och att personnumret inte behöver ändras efter ett könsbyte. 4.3.6Ett personnummer med en fiktiv dagsiffra För de födelsetider som saknar lediga personnummer, framför allt den första , kan dagsiffran ersättas med en fiktiv dagsiffra, exempelvis 32. Om en annan dag senare kommer att sakna lediga nummer kan den dagsiffran ersättas med exempelvis 33, och så vidare. På kort sikt finns det inget behov av en fiktiv dagsiffra för andra dagar än den första . Om siffran 32 ges först när födelsenummer för den första är slut blir det i stort sett uteslutande invandrare som får siffran 32, vilket skulle kunna uppfattas som diskriminerande. För att alla personer ska behandlas lika måste alternativet omfatta alla som får ett personnummer, barn som föds, personer som invandrar och personer som av någon anledning behöver byta person- nummer. Ett personnummer som innehåller antingen siffran 01 eller 32 tas då slumpmässigt fram för alla personer som är födda den första i en månad. De som redan har ett personnummer behåller det. har uppskattat sina kostnader till och SCB till ett par . Dessa uppskattningar bygger på varianten att en fiktiv dagsiffra ges först när födelsenumren för den aktuella dagen har tagit slut. Tiden för ett genomförande är beroende främst av den tid som det tar att genomföra nödvändiga författningsändringar samt ytterligare tid som behövs därefter för att ändra register så att de innehåller separat information om födelsetid och ändra aviseringssystem för att separat kunna informera om detta. Ett genomförande kan ske tidigast efter beslut. Fördelen med alternativet en fiktiv dagsiffra är att det ger dubbelt så många nummer per dag och därmed är hållbart . Det innebär vidare att man alltid vet att siffran 32 motsvarar den första och därigenom kan användaren av uppgiften omvandla den vid behov. En nackdel med detta alternativ är att högre fiktiv siffra än 59 inte kan användas, eftersom de är upptagna av serien för samordningsnummer. Det innebär att det inte är möjligt att i förväg bestämma en fiktiv siffra för var och en av månadens dagar. Detta alternativ har således nackdelen att det, trots att det på ett bra sätt löser de problem som är överhängande, inte på lång sikt kan tillgodose ett eventuellt behov av fiktiv dag för . Det blir vidare svåröverskådligt om de fiktiva siffrorna inte kommer i löpnummerordning. På kort sikt finns dock inget behov av komplettering för fler dagar än den första. 4.3.7Ett personnummer där dagsiffran ersätts med ett informationslöst nummer De två siffror som anger dag kan också ändras på så sätt att de inte längre anger vilken dag en person är född. Alternativet innebär att dagsiffran för alla som ska få ett personnummer ersätts med ett informationslöst nummer. Numret kan vara mellan 01 och 59 utan att det innebär att personnummer blandas ihop med samordningsnummer. Många IT-system som behandlar personnummer har dock spärrar som gör att de inte kan behandla personnummer där dagsiffran är högre än 31. De tekniska ändringarna begränsas därför om numret väljs endast mellan 01 och 31, eller i månader , det antal dagar månaden har. Då krävs inte någon ändring i befintliga IT-system, förutom att den verkliga födelsetiden måste registreras separat, om den uppgiften behövs i verksamheten. Eftersom det finns 999 personnummer per födelsetid uppgår antalet nummer att fördela under en månad till omkring 30 000. av dessa går åt till nyfödda barn. Därtill kommer invandrande personer, som enligt och är cirka 3 000 personer . För återstår således ett stort antal nummer, som kan användas vid ökade födelsetal och ökad invandring. Hållbarheten är därför mycket god. Personer som har personnummer behåller dessa. Även dessa personers dagsiffra måste dock betraktas som ett informationslöst nummer eftersom det inte är möjligt att se om det är fråga om ett gammalt eller nytt personnummer. har uppskattat sina kostnader till och SCB till . Tiden för ett genomförande är beroende främst av den tid som det tar att genomföra nödvändiga författningsändringar samt ytter- ligare tid därefter som behövs för att göra ändringar i register och aviseringssystem. Ett genomförande kan ske tidigast efter lagändring. Behovet av att känna till den exakta födelsetiden varierar i samhället. För att bedöma om en person har uppnått en viss ålder, exempelvis 15, 18 eller som utgör gränser i olika samman- hang, behövs ofta uppgift om vilken dag en person är född. Uppgiften har framför allt betydelse när det gäller att bedöma om en person är myndig, eftersom ett flertal rättigheter och skyldig- heter inträder . En person är exempelvis röst- berättigad endast om han eller hon fyller senast på valdagen. För körkort krävs att personen fyllt . Inom rättsväsendet och har uppgiften om en person uppnått viss ålder stor betydelse för att exempelvis bedöma vilka åtgärder som kan vidtas. Uppgift om födelsetid behövs vidare vid informationsutbyten med andra länder eftersom födelsetiden i sådana sammanhang ofta är den uppgift som används för att identifiera en person. Inom socialförsäkringsområdet finns bland annat dagersätt- ningsförmåner, exempelvis föräldrapenning och tillfällig föräldra- penning. Dessa föräldrapenningförmåner utgår från den dag ett barn föds. betalar vidare ut ersättningar olika dagar beroende på vilken dag en person är född. I många sammanhang räcker det emellertid att känna till vilket år eller vilket år och vilken månad en person är född. Som exempel där exakt födelsetid inte är nödvändig kan nämnas pension. Denna betalas normalt ut från utgången av den månad under vilken den enskilde fyller . Ett annat exempel är det allmänna barn- bidraget som lämnas från och med månaden efter den, då barnet fötts eller rätt till sådant bidrag annars uppkommit, till och med det kvartal, under vilket barnet fyller , 2 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag. För flertalet andra socialförsäkringsförmåner är det också tillräckligt att veta vilket år och månad en person uppnår viss ålder. Även för bedömningen av om en studerande har rätt till studiehjälp eller studiemedel för studier på gymnasienivå är dessa uppgifter tillräckliga. Studiehjälp lämnas till och med det första kalenderhalvåret det år då den studerande fyller och studie- medel från och med det andra kalenderhalvåret , 2 kap. 1 § och 3 kap. 1 § studiestödsförordningen (2000:655). Att den exakta födelsetiden inte ingår i personnumret bör vara ett mindre problem eftersom alla som behöver uppgiften kan få denna från folkbokföringsdatabasen eller från det statliga person- adressregistret (SPAR). Vid behov kan den som behöver det lagra uppgiften i de egna IT-systemen samt använda den och presentera den på ett lämpligt sätt i den egna verksamheten, exempelvis i ett särskilt fält på en bildskärm. 4.3.8Kostnader för de olika alternativen Ett nytt personnummer innebär en genomgripande förändring som kommer att påverka hela samhället. Alla alternativ till nytt person- nummer kräver större eller mindre ändringar i IT-systemen. Beroende på vilket alternativ som väljs påverkas kostnaderna och inom vilken tid det nya numret kan införas. Kostnaderna för samhället är givetvis av stor betydelse vid en bedömning av vilket alternativ som bör väljas. Det finns därför skäl att, innan vi går in på de överväganden vi gjort, redogöra för vilka kostnader de olika alternativen kan komma att innebära. Kostnaderna för ett nytt personnummersystem består främst i nödvändiga ändringar av IT-systemen. De ändringar i dessa system som alternativen innebär är huvudsakligen av två slag. Det kan för det första vara fråga om att ändra det fält som hanterar själva personnumret, exempelvis för att fältet ska kunna innehålla fler tecken än eller även kunna innehålla bokstäver. Det kan för det andra vara fråga om att ytterligare fält måste konstrueras för att hantera information som ingår i personnumret, men som enligt vissa alternativ inte längre ska ingå i personnumret, exempelvis födelsetid eller kön, samt att de kontroller som görs utifrån födelsetid eller kön i personnumret måste konstrueras om. Gemensamt för alla alternativ gäller att om ändringen genom- förs med lång framförhållning minskar kostnaderna, eftersom de systemändringar som krävs kan göras i anslutning till andra ombyggnader av IT-systemen som ändå skulle ha gjorts. Av beskrivningen ovan för respektive förslag framgår att det är stora skillnader mellan och kostnader för respektive alternativ. De stora skillnaderna beror främst på att de register hos som berörs är mer komplexa, som SCB:s IT-system är mer flexibla och enklare klarar olika innehåll i personbeteckningar och lagring av information på olika sätt. Vi har inte haft möjlighet att utreda kostnaderna för alla de aktörer som hanterar personnummer. De uppgifter vi hämtat in ger vid handen att kostnaderna varierar högst betydligt mellan olika typer av aktörer beroende på verksamhet och IT-system. finns det stora skillnader i kostnaderna inom verksamheter av samma slag. Som exempel kan nämnas kommunerna och lands- tingen som är olika stora och har olika IT-system. Detsamma gäller företag som exempelvis försäkringsbolag. Det är därför inte möjligt att dra slutsatsen att vissa verksamheter får högre kostnader än andra. Det som framför allt har betydelse för kostnaderna är IT-systemens konstruktion och hur flexibla de är när det gäller lagring av information. De största kostnaderna föranleds av tekniska förändringar i det fält som hanterar själva personnumret. Även om kostnaderna för att ändra IT-systemen för att kunna registrera ytterligare uppgifter kan bli höga är dessa kostnader oftast betydligt lägre. Kostnader för att sedan lagra information är begränsade. De alternativ som vi redogjort för kräver olika ändringar i IT-systemen. Det kan konstateras att kostnaderna blir höga för myndigheter och företag som i likhet med har stora komplexa system, exempelvis samt större banker och försäkringsbolag. För alternativen ett informationslöst person- nummer, ett personnummer med ytterligare siffror och ett personnummer som kan innehålla bokstäver kan kostnaderna för dessa aktörer bli mycket höga, det vill säga uppgå till belopp i samma storleksordning som kostnader. Kostnaderna för mindre och medelstora aktörer uppskattar vi med stöd av de uppgifter vi hämtat in till 1–. För de aktörer som har flexibla system för lagring av information blir kostnaderna betydligt lägre. Ett informationslöst personnummer med samma antal tecken som och ett informationslöst personnummer med ett helt nytt format kräver såväl ändring i det fält som hanterar person- nummer som konstruktion av ytterligare fält för de aktörer som behöver uppgifter om födelsetid och kön. Båda alternativen med ett informationslöst personnummer innebär mycket stora kostnader. Ett informationslöst personnummer med samma antal tecken som torde däremot för vissa aktörer bli något mindre kostsamt, eftersom antalet tecken inte ändras. Kostnaderna blir emellertid troligen fortfarande höga. Även alternativen med ett personnummer med ytterligare siffror och ett personnummer som kan innehålla bokstäver torde i likhet med ett informationslöst nummer innebära mycket stora kostnader för stora myndigheter och företag med komplexa system. Alternativet ett personnummer med en fiktiv dagsiffra innebär att endast kostnaden för att ändra fältet för personnummer blir aktuell. Kostnader uppkommer främst för de aktörer som inte kan hantera en dagsiffra som överstiger 31. Alternativet kan också innebära kostnader för att omvandla den fiktiva dagsiffran till rätt dag för de myndigheter samt företag och andra organisationer som har behov av det. Kostnaderna för detta alternativ är betydligt lägre än för de ovan angivna alternativen. Alternativen ett personnummer där uppgiften om kön tas bort och ett personnummer där dagsiffran ersätts med ett informations- löst nummer innebär endast kostnader för ett nytt fält för information som inte längre ingår i personnumret eller kostnader för att kontrollera denna information på något annat sätt än med hjälp av personnumret. Kostnader för dessa alternativ kan beräknas uppgå till mellan någon miljon och . För några aktörer, exempelvis , kan kostnaderna bli högre. De aktörer som inte behöver uppgift om kön eller dag för födelse får över huvud taget inte några kostnader. 4.4.1Personnumret ska ha en kontrollsiffra Bedömning: Personnumret ska ha en kontrollsiffra, som beräknas på samma sätt som . Att slopa kontrollsiffran skulle innebära en stor ökning av antalet möjliga personnummer som kan tilldelas för varje födelsetid. En sådan ändring av personnumret skulle väl tillgodose behovet av ett större antal personnummer. Kontrollsiffran har dock stor betydelse för att minimera riskerna för fel och personförväxling. I samband med att datorer började användas för att hantera folkbokföringsregistret utökades personnumret med en kontroll- siffra. Kontrollsiffran är till för att upptäcka fel när personnumret matas in manuellt. Om en siffra matas in fel kan ett felmeddelande lämnas. överförs uppgifter elektroniskt från exem- pelvis en myndighet till en annan och även beslut i ärenden kan fattas helt automatiserat.