sou · GXB362 · 2009-06-26 00:00:00 — Cirka 400 företag berörs direkt av skatten på HFC, vilket innebär att näringslivets totala regelbörda inte påverkas i någon större utsträckning av skatten. De företag som direkt påverkas av skatten finns främst inom kyl-, frys-, värmepumps-, XPS- och bilbranschen och berörs genom att de blir tvungna att redovisa då de tar in och för ut HFC och produkter med HFC i och ur landet, vilket innebär en merkostnad i förhållande till nuvarande regler. Förslaget innebär att skattskyldigheten placeras i handelskedjan för att begränsa antalet skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av skatten. Utredningen bedömer att en stor del av de företag som till för in eller tar emot HFC, eller varor som innehåller HFC, torde uppfylla kraven för att godkännas som lagerhållare. Då det av företagen upplevs fördelaktigt att godkännas som lagerhållare, både med anledning av mer begränsad administration och mindre likvida påfrestningar, bedömer utredningen att de som uppfyller lämplighetskravet också i stor utsträckning kommer att godkännas som lagerhållare. Dessa kommer då att kunna redovisa skatten för en redovisningsperiod (normalt kalendermånad), vilket medför en mer begränsad administration både för företagen och beskattningsmyndigheten () än om redovisningen skulle ske för varje införseltillfälle. Även förbrukare och återförsäljare av HFC som inköpts från en svensk leverantör har möjlighet att godkännas som lagerhållare. Antalet lagerhållare som godkänns på denna grund begränsas av att förbrukningen respektive återförsäljningen måste ske i större omfattning för att godkännande ska kunna medges. Det är svårt att bedöma hur många som kan komma att bli skattskyldiga med anledning av att de för in eller tar emot HFC, eller varor som innehåller HFC, utan att vara godkända som lagerhållare, men utredningen gör bedömningen att det kommer att vara fråga om ett relativt litet antal sådana skattskyldiga. Utredningens förslag har inga direkta konsekvenser för små företag utöver de som eljest redogörs för. Utredningen kan konstatera att de förslag som lämnas, till följd av utredningsuppdragets och ämnesområdets karaktär, inte kommer att få någon inverkan på den kommunala självstyrelsen. Förslagen kommer vidare att vara neutrala till offentlig service i olika delar av landet. Inte heller i övrigt har förslagen någon inverkan på de regionalpolitiska aspekterna. Förslagen kan inte heller förväntas få någon inverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslaget förväntas inte påverka sysselsättningen i landet i någon större utsträckning. Förslagen har till syfte att åstadkomma minskade utsläpp av HFC. Detta kan bland annat ske genom utbyte av HFC till alternativ med lägre miljöpåverkan och genom teknikutveckling. Utredningen kan inte se att förslagen kommer att ha någon större påverkan på hushållen. Viss indirekt påverkan sker genom höjda priser på varor och tjänster som produceras inom de sektorer som använder HFC. En skatt på HFC finns även i och . Skatten kommer således att medföra en jämnare prisbild på HFC i , och . Frågan är då om förslaget kan leda till ökad brottslighet i form av smuggling från andra länder där HFC inte beskattas och priset därför är lägre. På motsvarande sätt som för vissa andra punktskatter är det svårt att bedöma i hur stor utsträckning HFC kan komma att föras in till utan att skatt redovisas. Förekomsten av andra befintliga regelverk avseende HFC, exempelvis rörande certifiering, hantering av farligt avfall och rapportering av importerade mängder, torde ha en positiv inverkan på viljan att redovisa korrekt skatt i och med att en felaktig hantering, utöver de skatterelaterade konsekvenserna (exempelvis skattetillägg), även kan medföra negativa konsekvenser i form av förlorad certifiering eller andra sanktioner. Det föreligger inte någon information om att smuggling av HFC förekommer , men det kan inte uteslutas att sådan smuggling sker och kan komma att öka genom förslaget. Utredningen vill dock inte överdriva den risken mot bakgrund av vad som ovan anförts. Att risken för ökad brottlighet är låg stöds även av att varken eller har erfarit en ökad smuggling av HFC då de införde skatt på bland annat HFC. Till skillnad mot t.ex. lägre eller helt obeskattad, dieselolja och bensin är HFC heller inte något som direkt kan erbjudas allmänheten utan HFC hanteras i princip alltid av näringsidkare. Utredningens förslag om en premie för HFC som lämnas till destruktion stödjer gällande lagstiftning om hur HFC ska behandlas som avfall och utredningen finner inte att det föreligger någon risk för ökad brottlighet till följd av det förslaget. Farhågor har framställts om att billig HFC kan komma att smugglas in i (utan att skatt betalas) för att lämnas till destruktion i syfte att få destruktionspremien. Utredningen finner inte heller denna risk överhängande med tanke på att såväl gasen själv som transport, analys och destruktion har ett pris. Enligt utredningen är det tveksamt om det är en tillräckligt lukrativ verksamhet för att ge upphov till brottslighet av någon omfattning. I som har en liknande premie har några sådana tendenser inte kunnat spåras. befogenheter avseende kontroll av punktskatter regleras i skattebetalningslagen (1997:483, SBL), vilken i sin tur hänvisar till vissa bestämmelser om revision i taxeringslagen (1990:324). Kontroller kan ske både hos den skattskyldige och genom så kallade skrivbordskontroller. En kontroll kan göras med anledning av att en inkommen punktskattedeklaration befunnits innehålla fel eller oklarheter. kan även på eget initiativ genomföra olika typer av kontroller i syfte att kontrollera om korrekt skatt har redovisats. Befogenheterna består bland annat av möjlighet att under vissa förutsättningar förelägga den som är eller kan antas vara deklarationsskyldig, och även vissa andra, att lämna uppgift för att kontrollera beskattningen. får förelägga den som är eller kan antas vara skyldig att redovisa punktskatt att lämna varuprov eller beskriva varor eller tjänster som används, säljs eller på annat sätt tillhandahålls i verksamheten. Om uppgifter i en punktskattedeklaration behöver kontrolleras genom avstämning mot räkenskaper m.m. får komma överens med uppgiftslämnaren om att en sådan avstämning ska göras vid besök hos uppgiftslämnaren. Revision är det mest omfattande kontrollverktyget som förfogar över. Revision utförs normalt på plats hos det reviderade företaget. Vid revision kontrolleras att de skatterättsliga regelverken följts och relevanta delar av bokföringen och underlagen till deklarationen granskas. Genom föreslagna ändringar av SBL kommer skatt på HFC att omfattas av de nuvarande bestämmelserna i om kontroll av punktskatter. Kontrollverksamheten beräknas kunna ske på motsvarande sätt som för övriga punktskatter. Det skattepliktiga området för skatt på HFC definieras genom angivande i lagen av kemiska formler. När det gäller en enskild typ av HFC som inte är blandad med någon annan produkt torde det därför inte innebära några problem att definiera de skattepliktiga produkterna. De problem i detta avseende som kan uppkomma torde framförallt bestå i att bestämma innehållet av respektive typ av HFC i vissa inbördes blandningar eller i vissa blandningar med andra produkter. Genom presumtionsreglerna i den föreslagna lagen om skatt på HFC begränsas dock problemen. Lagens enkla utformning, utan särskilda bestämmelser för olika användningsområden och med endast en beskattningsmyndighet, förenklar kontrollen och ger goda förutsättningar för de skattskyldiga att redovisa korrekt skatt. Utredningen föreslår en skatt på HFC och att skatten ska administreras av såsom enda myndighet. uppskattar att administrationen av skatten kommer att medföra en initial kostnad om för systemutveckling, utformning av deklarationsblankett samt utbildning av personal. Därutöver uppskattar att de årliga kostnaderna för administration av skatten kommer att uppgå till . Dessa kommer till största delen, , att bestå av kostnader för löpande ärendehantering och kontroll av skatten. Den återstående delen är kostnader för IT-stöd. Utredningen föreslår även en premie vid inlämnande av HFC för destruktion och att ska administrera premien. uppskattar att administrationen av premien initialt kommer att medföra kostnader för systemutveckling, blankettframtagning m.m. om . De löpande kostnaderna uppskattar till , vilket omfattar en tjänst plus för IT-stöd. Utredningen är medveten om att de administrativa kostnaderna för premien initialt kan bli högre än motsvarande för skatten, vilket beror på att skatten förs in i samma system som andra punktskatter, vilket förenklar hantering. Det finns inte några motsvarande förfaranderegler eller system för . Utredningen har dock utformat förordningen om destruktionspremien efter förebild från förordningen (2007:380) om miljöbilspremie som administreras av Transportstyrelsen, vilket innebär att viss lärdom bör kunna dras av erfarenheterna på det området. Tabell 4.4 Beräkning av årliga administrativa kostnader för de tillämpande myndigheterna Belopp (tkr) För beslut om skatt på HFC ska förfarandereglerna i skattebetalningslagen (1997:483) gälla, och således också vad som däri regleras om överklagande till förvaltningsdomstol. Även beslut om godkännande av lagerhållare och återkallelse av sådana godkännanden ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol, detta dock genom en särskild bestämmelse i den skattelag utredningen föreslår. Därvid ska prövningstillstånd krävas vid överklagande till kammarrätten. I och med dessa möjligheter till fullföljd kan den nya skatten innebära ett ökat antal mål i förvaltningsdomstolarna. Enligt de uppgifter utredningen inhämtat rörande överklagandefrekvensen för de, i nu relevanta hänseenden, jämförbara skatterna på gödselmedel och bekämpningsmedel är den dock närmast försumbar. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av och erfarenheter i detta hänseende bedömer utredningen att den föreslagna skatten endast marginellt kommer att öka måltillströmningen till allmän förvaltningsdomstol. Såväl den föreslagna skatten på HFC som premien för inlämnande för destruktion bedöms kunna införas . Syftet med förslagen om en skatt och en destruktionspremie på HFC är att de tillsammans ska minska utsläppen av HFC. Det syftet är relevant , och . Att förbundit sig att göra vissa utsläppsminskningar innebär inte att de inte bör göras , tvärtom blir effekterna större ju tidigare styrmedlen införs. Enligt utredningens uppfattning är det högst angeläget att ikraftträdandet inte förskjuts, bland annat med tanke på den lagring av F-gaser som skedde i innan skatten trädde i kraft. Lagringen medförde att effekter i form av minskad användning och minskade utsläpp kunde påvisas först efter skattens ikraftträdande. Även om det inte är realistiskt att tro att sådan lagring helt kan undvikas är det givet att ett snabbt införande tidigarelägger de positiva miljöeffekterna av skatten. Det har invänts från några berörda branschorganisationer att lagens ikraftträdande bör senareläggas för att ge möjlighet till anpassning. Utredningen kan därvid konstatera att en skatt på F- gaser nu diskuterats och att Klimatberedningen uttryckligen föreslog en skatt på F-gaser i det betänkande som lämnades . Med hänsyn härtill anser utredningen att de argument som anförts ovan angående det angelägna i ett snabbt ikraftträdande väger tyngre än de argument branscherna fört fram. har utsläppen av HFC ökat. Detta beror dels på en ökad användning av HFC i kyl-, frys- och klimatanläggningar samt i värmepumpar, dels på en ökad mängd klimatanläggningar och värmepumpar i samhället. På köldmediaområdet har HFC ersatt ozonnedbrytande ämnen vars användning ska upphöra t.ex. CFC, CFC-12 har GWP 8 500, och HCFC, HCFC-22 har GWP 1 780. HFC har även ersatt CFC och HCFC inom andra användningsområden, såsom blåsning av XPS och som drivgas i aerosolsprayer. Redogörelsen nedan avseende F-gasernas användningsområden kompletteras i vissa delar i den rapport utredningen inhämtat (se bilaga 2). Utsläpp av HFC 1990–2007 och prognostiserade utsläpp , 2015 och 2020, mätt i kton koldioxidekvivalenter Källa: IVL:s rapport tabell 3, se bilaga 2. 5.1.1HFC i stationära kyl-, frys- och värmepumpsanläggningar Sedan beslutet om utfasning av CFC och HCFC fattades 1994 används HFC i olika slag av stationära kyl-, frys- och värmepumpsanläggningar. Användningen fördelar sig på följande anläggningsgrupper: -Hushållskylar och -frysar -Stationära kyl/frysar -Industriella kyl/frysanläggningar -Värmepumpar (inkl. stora fjärrvärmecentraler) -Kyl- och frysgondoler, plug-in system -Ismaskiner, vattenkylare, avfuktare m.m. Utvecklingen har gått från HFC i hushållskylar och hushållsfrysar till isobutan. Dock förekommer det fortfarande gamla hushållskylskåp och -frysar som kan läcka HFC såväl vid användning som, kanske framförallt, vid skrotning. De stora stationära kyl/frys, luftkonditioneringsanläggningarna i bland annat livsmedelsaffärer, slakterier, storkök är den sektor som står för den största användningen av HFC. I dessa anläggningar används HFC-134a och i viss omfattning andra typer av köldmedium. Denna sektor har, till följd av förordningen om ämnen som bryter ned ozonskiktet och köldmediakungörelsen, i stor utsträckning ställt om från HCFC till HFC och från direkta system till indirekta system, som kräver en mindre mängd köldmedium. Det är dock inte längre lika självklart att investera i indirekta system sedan begränsningen angående fyllnadsmängder, som fanns i köldmediakungörelsen genom en hänvisning till Svensk Kylnorm, slopats. Moderna anläggningar läcker enligt branschen . Äldre anläggningar har större läckage. Dagligvaruhandeln har uppgett så mycket som 9–i genomsnittligt läckage från sina anläggningar. De äldre anläggningarna kommer på grund av åldersskäl troligen att fasas ut och ersättas . HCFC-anläggningar som har större fyllnadsmängder än kommer att förbjudas och ska således också ersättas. 1 IVL:s rapport, bilaga 2. beräknas 20 000–30 000 nya plug-in kylmöbler ha installerats i . De köldmedier som användes 1991– 1993 var främst HCFC och därefter HFC-134a, från början mest till kylar, och HFC-404a, till frysar. Fyllningen sker på fabriken och livslängden antas vara . I segmentet sker en övergång till kolväten som köldmedium. har antalet installerade villavärmepumpar i ökat kraftigt. Utvecklingen är en effekt av att arbetat aktivt med att minska energiförbrukningen. Köldmediet i villavärmepumpar är HFC eller kolväten. Fastighetsvärmepumpar innehåller till största delen HFC och dess antal tros öka . Ett annat segment som ökat är ismaskiner, vattenkylare, avfuktare m.m. I dessa har HFC varit köldmediet men utvecklingen går dels mot mindre mängd köldmedium, dels mot kolväten som köldmedium. Alternativ i stationära kyl, frys- och värmepumpanläggningar För stationära köldsystem finns alternativen ammoniak, kolväten och koldioxid. Ammoniak är användbart för vissa stora industriella anläggningar där utbildad personal finns. Ammoniak är giftigt och kan vid utsläpp orsaka dödsolyckor. Ämnet kommer därför troligen inte att vara ett alternativ i tätbebyggda områden. Användbara kolväten är propan, butan och isobutan. Dessa ämnen är brännbara och/eller explosiva och kommer därför sannolikt inte att vara ett alternativ i större anläggningar, men i hushållsmaskiner där fyllnadsmängden är liten är och kan dessa vara ett alternativ till HFC. I viss mån har HFC ersatts med koldioxid i större kylanläggningar, men omställningen går långsamt. Skälen till att det går långsamt är, enligt Kyl & värmepumpföretagen, ökade kostnader och att kunskapen endast behärskas av ett fåtal entreprenörer. Enligt de entreprenörer som arbetar med koldioxid som köldmedium borde inte kostnad vara något som talar emot tekniken, inte heller brist på kunskap då detta hanteras i andra länder utan problem, den långsamma utvecklingen tros däremot bero på en missuppfattning om energieffektivitet och ökad komplexitet. Angående koldioxidens energieffektivitet föreligger två rapporter2 som visar att koldioxid är minst lika energieffektivt som HFC i kylanläggningar i vårt klimat. Generellt innehåller värmepumparna HFC som köldmedium. I liten omfattning har propan ersatt HFC. Svenska värmepumpföretagen tror dock på grund av ämnets brandfarlighet inte att detta kommer att ske i någon större omfattning. Koldioxid är inte något alternativ som köldmedium i denna sektor. gör bedömningen att utsläppen av F-gas från värmepumpar kan minskas genom bättre läckagekontroll kombinerat med mindre fyllnadsmängder. De entreprenörer som arbetar med koldioxid som köldmedium menar dock att koldioxid är ett alternativ i värmepumpar för varmvattenproduktion för t.ex. hotell, sjukhus och idrottsanläggningar där stora mängder varmvatten erfordras, dock är möjligheten till användning i uppvärmningssyfte begränsad. Utsläpp av HFC från stationära kylanläggningar m.m. 1990– 2007 och prognostiserade sådana utsläpp , 2015 och 2020, mätt i kton koldioxidekvivalenter Källa: IVL:s rapport tabell 4, se bilaga 2. 2 Årsenergiforbrug af transkritiske CO2-anlæg, , IPU Køleog Energiteknik och Fältmätning av CO2-anläggningar, , KTH. 5.1.2HFC i mobila luftkonditioneringsanläggningar HFC har använts i mobila anläggningar , då de ersatte CFC. Mobila anläggningar indelas i följande användningsområden: -luftkonditionering i personbilar -luftkonditionering i lastbilar -luftkonditionering i bussar -luftkonditionering i släp används endast HFC-134a som köldmedium i luftkonditioneringsanläggningar i fordon. Detta användningsområde regleras delvis av EG-direktivet 2006/40/EG3, som i detalj beskriver de villkor som ställs på maximalt läckage från luftkonditioneringsutrustning i motorfordon som innehåller F-gaser med en GWP-faktor som överstiger 150. Detta innebär i praktiken att regleringen gäller användandet av HFC-134a i luftkonditioneringsutrustning. Direktivet omfattar fordon som används för persontransport samt fordon för godstransport som väger mindre än , så kallade lätta motorfordon, och gäller bara komfortkyla i passagerarutrymme. Direktivet reglerar en successiv utfasning av HFC-134a som köldmedium i luftkonditioneringsanläggningar i de fordon som omfattas. Det förbjuder användning av köldmedium med över 150 GWP, dvs. HFC-134a, i luftkonditioneringssystem i fordon typgodkända och producerade . får endast nya fordon registreras, försäljas och tas i bruk om de är utrustade med ett köldmedium med lägre GWP-faktorer än 150. Återfyllnad med HFC-134a får dock göras på de äldre fordon som innan detta datum installerats med system avsedda för detta köldmedium. Nyregistrering av lastbilar visar att så mycket som av de nyregistrerade lastbilarna har en vikt under . För tyngre lastbilar gäller inte direktivet och de kan alltså fortsätta att ha HFC-134a som köldmedium. Enligt branschorganisationen är det högst sannolikt att den tunga sektorn följer utvecklingen inom den lätta sektorn och att också den tunga sektorn övergår till köldmedium med lägre GWP-faktorer. Antagandet baseras på tidigare utveckling inom branschen. 3 och rådets direktiv (2006/40/EG) av om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon (EUT L 161, , s. 12). Skillnaden mellan bussarnas luftkonditionering och luftkonditionering i personbilar och lastbilar är att mängden köldmedium per enhet är större. Köldmediefyllning sker mestadels hos karosseripåbyggaren alltså inte där motor/chassi tillverkas. Bussar är den fordonstyp där man finner flest olika varianter av luftkonditioneringsanläggningar. Alternativ i mobila luftkonditioneringsanläggningar Då det gäller mobila system är det problematiskt att ersätta HFC med kolväten eller koldioxid. Innan det finns en teknik som är tillräckligt säker med hänsyn till kolvätenas brandfarlighet kan kolvätena inte accepteras av biltillverkarna som ett alternativt köldmedium. Utveckling av alternativ teknologi med koldioxidsystem har också visat sig svårare än väntat. Koldioxid kräver högt tryck, vilket är svårt att upprätthålla. Det föreligger också läckageproblem och andra kvalitetsproblem med de koldioxidsystem som testats. Det bästa alternativet till HFC-134a som köldmedium i luftkonditioneringsanläggningar i mobila anläggningar är HFC-152a. HFC-152a är kemiskt väldigt likt HFC-134a, GWP är 120 för HFC-152a jämfört med 1 300 för HFC-134a. Ett annat alternativ till HFC-134a som håller på att undersökas är HFO 1234yf med en GWP-faktor om fyra. Utsläpp av HFC från mobil luftkonditionering 1990–2007 och prognostiserade sådana utsläpp , 2015 och 2020, mätt i Källa: IVL:s rapport tabell 4, se bilaga 2. 5.1.3HFC i medicinska och tekniska aerosoler Inhalatorer används mot astma. De patienter, främst äldre och barn, som har svårigheter med att koordinera inandningen som läkemedlet ska sugas in är beroende av astmainhalatorer med drivgas. Dessa inhalatorer drevs tidigare av CFC och det har varit en mycket långsam process att ersätta CFC som drivgas på grund av att det krävs nya kliniska studier. Preparat innehållande CFC finns på den svenska marknaden, HFC-134a, alternativt HFC-227ea, har ersatt CFC i dessa produkter. Det föreligger ännu inte något alternativ till HFC som drivgas i medicinska inhalatorer. Med tekniska aerosoler avses sprayer av olika slag och dessa kan ha HFC som drivgas. Denna sektor är mycket bred och omfattar allt från rengöringssprayer till specialsprayer för läcksökning. Genom EG-förordningen förbjuds HFC i så kallade nya aerosoler och med det avses endast en undergrupp till aerosolsprayer. Enligt kommissionen hör bland annat produkter som konstgjorda snösprayer, dekorationsfärg, serpentinsprayer och signalhorn för fest till den kategori i vilken HFC förbjuds genom förordningen. HFC-227ae används också som gas i specialutformade brandsläcksystem. Tillverkaren sätter ihop systemen och fyller på med HFC- 227ea vid montage. HFC-227ea är effektiv som brandsläckgas då den släcker en eventuell brand mycket snabbt och är ofarlig för människor. När systemet inte längre ska brukas återtas anläggningen inklusive gasen för att den ska kunna återanvändas alternativt återvinnas. I mindre omfattning används även HFC-125 och HFC-134a som brandsläcksgas. Det finns alternativ till HFC som brandsläcksgas med lägre GWP-faktorer. 5.1.5HFC vid plasttillverkning och i plastprodukter användes CFC eller HCFC som jäsmedel eller som isoleringsmedium vid tillverkning av olika plaster. Vid utfasningen av ozonnedbrytande ämnen inom denna sektor gick skumplasttillverkarna över till bland annat vatten, koldioxid, eller kolväten. Användningen av HFC vid tillverkning av plaster är liten. Extruderad polystyren (XPS) HFC används vid tillverkningen av XPS. XPS är ett isoleringsmaterial som t.ex. används i samband med tilläggsisolering av bostads- och kontorsfastigheter våtrumsplattor för bad, toalett och tvättutrymmen fundament och isolering för bygg och anläggning fundament och isolering av väg och banor XPS kan också användas för invändig isolering där tunnast möjliga isolering är viktig. XPS är fuktbeständig och tål stora belastningar med bibehållen isoleringsförmåga, vilket är av betydelse för byggnadskonstruktioner och för värmeisolering i mark. I många fall finns det inte några alternativ till XPS. De HFC som används är HFC-134a och HFC-152a. Utvecklingen har gått från CFC (GWP 8 500), till HCFC (GWP 1 780), till HFC-134a (GWP 1 300) och till HFC-152a (GWP 120). Utvecklingen har således gått mot drivgaser med lägre miljöpåverkan. Producenterna av XPS uppger sig kontinuerligt arbeta med att minska användningen av HFC vid tillverkningen. Det finns ett flertal producenter av XPS i och produktionen sker antingen med vakuum- eller atmosfärsteknik. Det finns fem större producenter av XPS i . Dessa använder sig av atmosfärsteknik och koldioxid som drivgas, men vid tillverkning av specialprodukter måste de använda HFC som drivgas.