sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Man gör vanligen en distinktion mellan tre olika nivåer och koncessions- rättigheter utfärdas av den behöriga offentliga aktören på respektive nivå. Avtalen sluts alltid mellan de berörda parterna på respektive nivå. Högsta nivån På denna nivå sluts avtalen mellan en förbundsstat, t.ex. , och branschsammanslutningen för energiföretag i samma förbundsstat, t.ex. en förening för nätoperatörer i . De regionala offentliga aktörerna fungerar vanligen som advokater och bevakar städernas och andra orters intressen i förhållande till statens och energiindustrins intressen. Mellannivån På denna nivå sluts avtalen mellan en administra- tiva region inom en förbundsstat och en mindre samman- slutning av nätoperatörer eller en större nätoperatör såsom E.ON. Sammanslutningen för de lokala offentliga aktörerna försvarar respektive stads intressen mot det regionala parla- mentet eller andra intressegrupper. Lägsta nivån På denna nivå sluts avtalen mellan enskilda städer och en nätoperatör. På denna nivå finns varierande agendor för energitillförseln i de olika städerna, varför avtalsmallar inte är relevanta i detta sammanhang. Avtalsmallarna är utformade så att det bara är att fylla i tom- rummen rörande företag och område, men många detaljer är inte definierade som exempelvis inom vilken tid en nätoperatör måste informera om nätets värde etc. Avtalsmallarna är vanligen fram- tagna i samarbete mellan olika institutioner på energisidan och det offentliga för att skapa ett gemensamt ramverk. När det gäller en ansökan om ett specifikt avtal är det vanligen nätoperatören som fyller i avtalsmallen samt lägger till ytterligare bestämmelser i enlighet med deras anbud. Större nätoperatörer har vanligen sina egna rättsavdelningar som hanterar avtalen. och städer använder sig ofta av advokater eller konsulter som är specia- liserade på området. 5.2.2Krav för att få koncession En ansökan om koncession kan nekas på vissa villkor. Den som ansöker bör ha nödvändig personal, samt ha den tekniska och eko- nomiska förmågan att garantera den angivna energiöverföringen på långsikt i enligt med lagstadgade mål och föreskrifter. Ett koncessionsavtal kan även nekas om den nya avtalsparten inte kan upprätthålla i genomsnitt samma service som den tidigare avtals- parten, och därigenom förorsakar potentiella nackdelar för konsu- menterna i området. Det överordnade målet i form av en säker, billig och ekologisk energi tillförsel skall alltid beaktas. Den tyska konkurrensmyndigheten har förbjudit exklusivitet vad gäller koncessionsavtal. Koncessionsavtalen är därför begränsade till en maximal längd för att avtalen regelbundet skall för- nyas. Innan åtskillnaden av verksamheterna var det vanligt att koncessionsavtalen löpte på mellan 30–. Om ett koncessionsavtal skall avslutas, är den tidigare avtals- parten ålagd att sälja det lokala distributionsnätet till den nya koncessionsavtalsparten för ett skäligt pris. I praktiken bestäms priset mot bakgrund av det nuvarande värdet på tillgångarna i den infrastruktur som använts för distribution. Detta arbete sker ofta med hjälp av en auktoriserad revisor. Det finns inga lagstadgade krav på att koncessionsavtalen skall upphandlas offentligt. En formell tilldelningsprocess är inte heller nödvändig. Detta innebär dock inte att det står de aktuella städerna fritt att välja vem de skall sluta koncessionsavtalet med. Städerna måste agera i enlighet med en neutralitetsprincip, vilken innebär att de måste följa en icke-diskrimineringsprincip. Denna princip tvingar dock inte en stad att välja en aktör som inte är lokal, men ålägger staden ett ansvar att offentliggöra koncessionsavtal som på väg att löpa ut. Offentliggörandet skall ske senast innan avtalet löper ut och publiceringen skall ske i tidningen anzeiger, antingen i pappersupplagan eller på nätet. Om det finns fler än 100 000 direkta eller indirekta kunder i det aktuella området så skall avtalets upphörande även publiceras i EU:s officiella tidning. Efter omregleringen av energisektorn är det inte tillåtet för en nät- operatör att driva elhandel (vertikal separation). De tidi- gare integrerade energiföretagen skall nu vara strikt självständiga och åtskilda vad gäller driftsverksamhet, information, bokföring och juridiska form. Även om nätoperatören och elleverantörer i många fall fortfarande har samma namn måste de organisatoriska frågorna hanteras strikt åtskilda. Alla elhandelsföretag/elleverantörer har rätt till fritt tillträde till elnätet, vilket innebär att nätföretagen måste skilja sin elhandelsverksamhet från nätverksamheten. Nätföretag med fler än 100 000 kunder kan även driva andra typer av nät, t.ex. nät för vatten, gas eller telekommunikation i samma eller andra områden. De får dock inte sälja själva produkten. Det enda undantaget från kraven på åtskillnad gäller nät- operatörer med färre än 100 000 kunder. Dessa företag kan driva sin verksamhet på samma sätt som tidigare, dvs. vertikalt inte- grerade. Det finns därmed inte några krav på en bokföringsmässig åtskillnad på nätverksamhet och elhandelsverksamhet för dessa företag. De måste dock ge även konkurrerande företag fri och icke- diskriminerande tillgång till sina nät. Det är dock tillåtet för en nätoperatör att även driva nät för el och gas i samma eller andra geografiska områden. Ett koncessionsavtal innebär vissa skyldigheter för nätoperatören. Denne skall bl.a. ansluta och distribuera el till alla hushåll som begär detta i den aktuella staden. De allmänna villkoren och tarif- ferna för lågspänningsnätet måste publiceras och skall vara lika för alla i samma område. Denna regel gäller dock inte om kostnaderna för att ansluta och distribuera inte är skäliga för nätoperatören. Olika tariffer för vissa områden är inte tillåtna om det inte finns en berättigad orsak, så att det inte skapas prisskillnader för kunderna och att de prisskillnader som finns är skäliga. Nätoperatörerna är ålagda att driva ett säkert, pålitligt och effektivt elnät. De skall även beakta principer som rör objektivitet och en icke-diskriminerande tillgång till näten för alla potentiella elhandelsföretag. Därutöver måste villkoren för att få tillgång till nätet publiceras på nätet (avtalsmallar samt avgiften/hyran för nätet). Nätföretagen skall underhålla och utveckla nätet efter behov, men endast i den utsträckning som är skäligt från ekonomisk synpunkt. Transmissionsnätsoperatörer måste reglera elöverföringen genom nätet med hänsyn till de andra integrerade näten på ett säkert och effektivt sätt. När dessa operatörer tekniskt sett är hop- kopplade måste de koordinera vissa aspekter med varandra. De måste kunna utbyta information, tillgodose efterfrågan på el, ombesörja nödvändig överföringskapacitet och garantera en ömse- sidigt säker och effektiv utbyggnad av nätet. Nätoperatören är ansvarig för att installera, driva och underhålla mätinstrument och mätningen av levererad el. Installationen, drif- ten och underhållet av mätinstrumenten kan även ske av en tredje part om en kund så begär. Den tredje parten skall dock kunna utföra uppgiften felfritt. Oberoende av ägarstruktur eller juridisk form måste nätopera- törerna sammanställa, publicera och få sin redovisning granskad i enlighet med det tyska regelverket för bolag (HGB 264 §§). Juridisk åtskillnad är bara ett krav för företag med fler än 100 000 kunder. Kraven på separat redovisning tvingar företagen i energi- sektorn att upprätthålla motsvarande bokföringsområden. De måste därmed ta fram egna redovisningar och resultaträkningar för följande aktiviteter; överföring (transmission) av el eller gas, distri- bution av el eller gas, lagring av gas, LNG-anläggningar, andra aktiviteter i energisektorn (konsoliderade) och andra aktiviteter utanför energisektorn (konsoliderade). Dessa krav innebär att det måste finnas interna transferpriser. Nätoperatörerna måste skicka in sin bokföring, balansräkningar och resultaträkningar för varje aktivitet till BnetzA (den tyska nätmyndigheten för el, gas, tele- kommunikation, post och järnväg). Myndigheten utövar tillsyn över dessa krav. BNetzA har som huvuduppgift att övervaka kraven på åtskillnad och regleringen av el- och gasnäten. Syftet är att uppnå en fungerande konkurrens på de horisontella och vertikala marknaderna. Myndighetens uppgift rörande regleringen gäller säkerställandet av ett icke-diskrimine- rande tillträde till näten samt tillsyn över insamlade avgifter. De har därmed långtgående befogenheter för att kunna uppfylla sina tillsynsuppgifter såsom krav på uppgiftslämnande och granskning av dokument. Myndigheten utövar ingen tillsyn över slutkundspriser. Det finns ingen juridisk process som måste följas för att överklaga en koncessionsrätt. Information om koncessionsavtal som är på väg att upphöra måste publiceras innan de löper ut. Där- med har intresserade nätoperatörer möjlighet att kontakta den aktuella staden för att lämna sitt anbud och har möjlighet att för- handla. Därefter har staden möjlighet att besluta vilket anbud som är mest lämpligt för den aktuella stadens energipolitik. Om det finns fler än en intresserad nätoperatör kan staden välja vilken nät- operatör man vill sluta koncessionsavtal med. När ett icke-diskri- minerande beslut har fattas så kan detta beslut inte överklagas. Om inget nytt koncessionsavtal sluts , och om inget särskilt avtalats, så skall den tidi- gare koncessionsavtalsinnehavaren enligt lag fortsätta driva det aktuella nätet. Detta gäller även om operatören inte är intresserad av att fortsätta driva nätet och från en juridisk ståndpunkt inte längre har koncession för området. Den mest omtvistade frågan under förhandlingarna är vanligen vilket pris den nya avtalsparten skall betala för distributionsnätet. Staden har därför rätt att begära en värdering av de aktuella nät- tillgångarna mellan –ett koncessionsavtal löper ut. Nätoperatören har ca på sig att ta fram ett underlag. Vid tvister tillkallar en förvaltningsdomstol en oberoende teknisk expert som anlitas för att värdera nättillgångarna. Nät- företagen skall även informera vad gäller nätinvesteringar som inte nödvändigtvis görs mot bakgrund av kraven på att säkerställa försörjningstryggheten. Inom ramen för regleringen av tariffer rapporterar distributions- nätsoperatörerna (DSO) in de uppgifter som krävs rörande intäkter samt annan relevant information. Uppgifterna rapporteras BNetzA som fastställer ett årligt intäktstak. DSOerna skall på ett skäligt sätt fördela intäkterna mellan de olika kundkategorierna. BNetzA kan kontrollera detta. Principer för att beräkna tarifferna används en metod kallad Kostnad+. Därefter kommer att använda sig av en metod med intäktstak. I Kostnad+ avgör nätföretaget hur intäkterna skall fördelas på de olika tarifferna. BNetzA kan kontrollera att tariffstrukturen inte medför någon korssubventionering. kommer det nya systemet med ett intäkts- tak att användas. Systemet fungerar som en incitamentsbaserad reglering som har kostnaderna som utgångspunkt för sin benchmarking. BNetzA arbetar fortfarande med att fastställa benchmarkingmetoden, men principerna är kända. DSOernas kostnader kommer att delas in i tre kategorier. Kate- gorierna utgörs av permanent inte påverkbara kostnader, för till- fället inte påverkbara kostnader och påverkbara kostnader. Upp- delningen kommer att bero av flera variabler såsom investerings- krav (t.ex. förstärkning av nätet för förnybar energi), obligatoriska kostnadsåtaganden (t.ex. pensions åtaganden) samt hur det aktuella nätet ser ut (stad/land, eventuella skyddszoner, sten/sandjord, berg/slättland). Det mest effektiva nätet kommer att identifieras9. Följande kriterier måste beaktas; område, antal kunder, nätets längd och maximal last. Andra nät kommer få två femåriga regleringsperioder på sig för att nå samma effektivitetsnivå. DSOerna måste även uppnå ytterligare effektivitetsvinster på under första perioden och under andra perioden. Ett kvalitetsvillkor kommer att införas , dvs. Det nätföretag som kan uppvisa den bästa kvaliteten kommer att tilldelas ett premium utöver den högsta tillåtna intäkten. Fram tills det nya systemet införs kommer det nuvarande påföljdssystemet (oberoende av formeln) att fortsatt tillämpas. Det finns separata distributions- och transporttariffer. Varje DSO har en individuell tariff eftersom intäktstaken är individuella. tillämpar inte något utjämningssystem. Distributions- tariffer omfattar vissa bestämda villkor som beror av anslutnings- punktens egenskaper. Sådana villkor är mätarhyra, mätaravläsning och fakturering. Koncessionskostnader redovisas separat i DSOernas fakturor. För andra reglerade tjänster måste alltid de sammanlagda intäkterna vara i linje med intäktstaket. Därmed är alla aktiviteter som utförs av en DSO i vart fall indirekt reglerade. Exempelvis kan inte bidrag från nya anslutningar och arbeten som utförs på kundens installationer användas för att öka intäkterna. TSOernas transmissionstariffer är en del av de kostnader som inte är påverkbara vid beräkningen av DSOns nättariffer. Under incitamentsregleringen omfattas inte icke-påverkbara kostnader av de minskningar som skall ske mot bakgrund av benchmarkingen. Enligt lag måste det finnas minst tre tariffgrupper, en för hög, en för medel och en för låg spänning. I övrigt är det upp DSOerna att bestämma. Enligt lag måste det även finnas minst två olika tariffstrukturen med eller utan mätning av kapaciteten, i övrigt är 9 Data Envelopement Analysis () och Stochastic Frontier Analysis (SFA) är relevanta benchmarkingmetoder. det upp till DSOerna att bestämma. Exempelvis kan tariffen struktureras med en uppdelning på fasta och rörliga kostnader. Kostnadskontroll –2008 har BNetzA reglerat intäktstaket för nätoperatörer med en strikt kostnadsbaserad metod. Myndigheten har antingen utgått från objektivt granskad företagsdata eller från reglerarens teoretiska beräkningar. I har plus i Kostnad+ metoden direkt återspeglats i kost- naderna, antingen som den faktiskt betalda lånekostnaden (indi- viduell beroende av företagens kapitalstruktur), eller den teoretiska kostnaden för eget kapital beräknad av regleraren. Tariffer till överliggande nät +Faktisk kostnad för material och externa tjänster +Faktisk kostnad för lån + Teoretisk avskrivning +Teoretisk kostnad för eget kapital +/- Justering av regleringskontot = nätkostnader = intäktstak Genomföring från TSO eller regional DSO Objektiv företagsdata, regleraren granskar Objektiv företagsdata, regleraren granskar Objektiv företagsdata, regleraren granskar Objektiv företagsdata, regleraren granskar Objektiv företagsdata, regleraren granskar Objektiv företagsdata, regleraren granskar Normativ beräkning enligt reglerarens regelverk Normativ beräkning enligt reglerarens regelverk Clearing av underskott/överskott i intäkterna från tidigare perioder Ersättning för kapital till faktisk kostnad Kapitalkostnaderna beräk- nades tidigare inte med hjälp av WACC, utan baserades på en sär- skild idé om Nettokapitalerhalt. Denna omfattade avskrivning, ersättning för eget kapital och kostnader för lån ersätts som kost- nader. Faktisk kostnad för lån Kostnader för att betala lån ses som en objektiv kostnad som bestäms av marknaden. Den ersätts direkt som en kostnad, men kostnaden får inte överstiga vad som är nor- malt i branschen. Regleraren har definierat detta som nominellt 4,8 procent för beräkning av intäkter, och för beräkning av 2008. Teoretisk avskrivning är en normativ kostnad och är noga regle- rad. Denna post är baserad på föreskriven linjär avskrivning enligt en lista över avskrivningsperioder som publiceras av regleraren. Den ersätt i enlighet med reglerarens årliga beräkningar baserad på en särskild formel. Teoretisk kostnad för eget kapital – relevant soliditet Ersättning för eget kapital är inte objektiv vilket ofta framkommer i förhand- lingar med regleraren. Regleraren har därför bestämt sig för att definiera ett normativt förhållningssätt där regleraren beräknar den acceptabla kostnader för eget kapital för varje nätoperatör. Teoretiska kostnader för eget kapital beräknades tidigare på grundval av som kallades relevant soliditet. Detta innebär att låne- finansierade tillgångar omvandlas till en imiterad egenkapital- finansierad tillgång. Ersättningen delas mellan tillgångar som värderas till åter- anskaffningsvärde och tillgångar som värderas till bokfört värde. Eftersom återanskaffningsvärdet är högre än bokfört värde, så skulle företag som finansierat investeringar med mer egenkapital än lån ha en fördel. För att undvika att förstärka olikheter i hante- ringen som beror av den finansiella strukturen, har ett tak på satts för andelen eget kapital. Tillsammans med den tyska publicerar BNetzA ett obligatoriskt under- lag som DSOerna skall använda sig av. Teoretisk kostnad för eget kapital Relevant soliditet skall delas in i nya och gamla tillgångar som ersätts med olika procentsatser; Det är även olika procentsatser för el och gas, eftersom gas har en högre riskpremie. Indexerade tillgångar (återanskaffningsvärde) ersätts med en real ränta, medan icke indexerade tillgångar (bokfört värde) ersätts med en nominell ränta Dessa ersättningar måste bedömas efter skatt, eftersom skatter är avdragsgilla. Eget kapital får ett tak på för beräkning av ersätt- ning. Därutöver ersätts eget kapital som lån. Kostnaderna för lån återfås till faktisk kostnad. Rörelsekapital och reserver ersätts inte i syfte att dessa skall hållas på en låg nivå. Formeln för regleringen Den incitamentsbaserade regleringen (början 2009) kommer att baseras på granskningen av kostnaderna tariffer (data) och benchmarking enligt och SFA metoder. BNetzA kommer att beakta icke-påverkbara kostnader och skillnader i nätstruktur och kapitalstruktur. Enligt förordningen om den incitamentsbaserade regleringen ges intäktstaket för den första regleringsperioden av följande formel.10 Skillnader i kapitalstruktur och tillgångarnas ålder får ett stort inflytande på hur eget kapital ersätt. Därför anger den incitaments- baserade regleringen att även dessa måste beaktas som kostnader som inte kan påverkas av nätoperatören. En korrigerande beräkning skall därför normalisera alla TSOer/DSOer till en pseudo-WACC. Tariffernas utveckling - integrerad kvalitetsreglering Den integre- rade kvalitetsreglingen kommer inte att bli obligatorisk . Fram till dess kommer det nuvarande påföljdssystemet att tillämpas. Formeln för den incitamentsbaserade regleringen omfattar en kvalitetsfaktor, Q. Förordningen anger bl.a. att de indikatorer som skall användas i kvalitetsregleringen. Till dessa indikatorer hör ackumulerad avbrottslängd / kunder med avbrott (CAIDI), andel av kunderna som har haft minst ett avbrott (SAIFI), ackumulerad avbrottslängd / antal kunder () samt energi som inte levererats. BNetzA har publicerat ett diskussions- underlag som anger att man överväger att införa ett band där mindre variationer i kvaliteten inte har någon påverkan. Det skall även finnas, en övre del och en undre del där kvalitetsvariationer får en påverkan. Därutöver skall det även finnas en övre och en undre gräns för att begränsa påverkan av kvalitetsfaktorn till en viss nivå. Nuvarande påföljdssystem (Oberoende av formeln för den incitamentsbaserade regleringen) Det nuvarande systemet innebär att om en viss prestationsnivå inte uppnås, dvs. att ett visst kvalitetsmått inte är uppfyllt, skall en straffavgift betalas. 10 R (t) Intäkter år t, Cpni(t) Kostnader som nätoperatören inte kan påverka – minskas inte, men värderas , Ctni(0) Kostnader som nätoperatören för tillfället inte kan påverka, minskas inte, oförändrade , Ctni(t) Kostnader som nätoperatören kan påverka, måste minskas med en linjär andel av den totala individuella ineffektiviteten X1 och med den totala produktivitetsökningen Xg, men justeras för inflationen (CPI), Xi individuell ineffektivitetsfaktor för varje DSO/TSO som fastställs med hjälp av benchmarking, men med ett tak på , Xg total effektivitetsökning för energi- sektorn, definierad som under första perioden, under andra, Z korrigeringsfaktor för nätutbyggnad (baserad anslutningspunkter, nätets längd, yta och last), Q kvalitetsfaktor – bonus för särskilt god servicekvalitet, C clearing faktor för att återföra underskott/överskott i intäkterna från tidigare perioder. avgiften är uttryckt i euro per kund och måste betalas direkt till slutkunden. DSOn skall även skicka ett brev med en ursäkt. Till de aspekter som tas upp hör tidsgränser inom vilka kostnads- beräkningar skall ha levererats, tidsgränser för inkoppling/åter- inkoppling, maximal avbrottslängd och maximalt antal avbrott . TSOerna nättariffer för el Transmissionsnätsoperatörer regleras med utgångspunkt från en kostnadsbaserad reglering. En incitamentsbaserad reglering för TSOerna är fortfarande uppe för diskussion. Regleringsmyndig- heterna kommer att ta fram en lösning baserad på ett europeiskt benchmarking system. Fram till dess att incitamentsregleringen är på plats regleras de fyra TSOerna genom den kostnadsbaserade regleringen. TSOerna är ålagda att ansluta anläggningar för produktion av el och DSOer. Det finns inga fasta anslutningstariffer för anslutning till TSOernas nät, utan kostnaderna tas ut baserat på verklig kostnad. I allmänhet skall den som vill ha en anslutning (t.ex. ägarna av en vindkraftsanläggning eller en industri) betala för den anslutande ledningen och nödvändig utrustning (verklig kostnad). TSOn eller DSOn måste bära de kostnader som kommer uppstår genom behovet av att uppgradera ledningarna eller systemet, dvs. utbyggnad och förstärkning av nätet. Om det blir TSOn eller DSOn avgörs av anslutningspunkten/spänningsnivån. För elproduktionsanläggningar hanteras anslutningsprocessen enligt reglerna i KraftNAV. För att ansluta ett vanligt hus tar DSOn ut en avgift för konstruktionskostnaderna. I detta fall inkluderar avgiften även kostnaderna för eventuell uppgradering och gäller nät som kommer att ägas av DSOn. Avgifterna definieras t.ex. genom en fast del på plus en avgift på per meter på kundens mark. Avgiftsnivån varierar mellan de olika DSOerna, men är struk- turerad på samma sätt. Tillstånd vid strukturförändringar av elnät SOU 2009:48 Bilaga 5 3.Det praktiska förfarandet vid tillståndsprövning enligt Förstudie och tidigt samråd ....................................... Miljökonsekvensbeskrivning och samråd ................. Är regelverket ändamålsenligt? Erfarenheter från Ström.............................. Erfarenheter från SydVästlänken.................................... 5.Tillståndsprövning enligt väglagen och lag om byggande 5.1Förstudie och samråd enligt 6 kap. 4 § 5.2Väg/järnvägsutredning och Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap ....... 5.4Arbetsplan/järnvägsplan, miljökonsekvensbeskrivning och samråd.................. Utställning och fastställelsebeslut ............................. Erfarenheter från prövningar av väg- och Prövning av kraftledningar enligt 17 kap 3 § ... Särskilt om samrådskrets och sakägarkrets .......................... Utredningsuppdraget enligt direktivet är att utreda om nuvarande regelverk för tillståndsprövning av nätkoncession för linje är ända- målsenligt vid strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet. Erfarenheterna från Ström ska tas tillvara. För det fall gällande regler inte anses vara ändamålsenliga ska ett förslag läggas fram. Utgångspunkten i direktivet är att en översyn av ellagen behövs, eftersom tillståndsprövningen utgår ifrån förutsättningarna för varje enskild ledning och därmed inte är ändamålsenlig för större projekt. I detta PM har jag valt att gå igenom de aktuella bestämmelserna för koncessioner och handläggningen därav, liksom reglerna för andra typer av större infrastrukturprojekt. Erfarenheter från pro- jekt av olika slag lyfts fram, samt vilka slutsatser man kan dra av dem. Mot bakgrund av ovanstående har jag sedan gjort vissa över- väganden och lagt fram ett förslag. Framställningen är disponerad enligt följande.