sou · GWB3105 · 2009-01-01 00:00:00 — Det leder till att produktion sker i understödda företag i stället för där det är mest rationellt. Därigenom riskerar den typen av åtgärder att försämra ekonomins anpassningsförmåga. 5.5.2Den enskilde flyttar, byter yrke eller arbetsgivare Individens anpassning till ändrade förutsättningar handlar i grun- den om att byta arbetsuppgifter eller arbetsgivare. Om individerna har en god anpassningsförmåga, kan de lätt hitta ett nytt arbete. Som kapitel 3 visade finns det problem med effektiviteten i det svenska utbildningsväsendet. Det innebär risk för en sämre funge- rande anpassningsförmåga. Bredare grupper behöver ha en bättre anpassningsbarhet, efter- som den teknologiska utvecklingen och internationaliseringen leder till att nya branscher och yrken utsätts för konkurrens. Det gäller oavsett om omvandlingstakten i ekonomin som helhet ökar eller inte. Det är därför önskvärt att tillämpa arbetslinjen, för att indi- vidernas anpassning i mindre utsträckning än ska ske via långvarigt beroende av offentliga transfererings- system. Ur samhällsekonomisk synpunkt är det inte hållbart att låta individernas anpassning ske via långvarig frånvaro från arbets- marknaden med ersättning från de offentliga försäkringssystemen. 152 Audretsch, D. m.fl. [2007]. Ekonomins omvandling och anpassningsförmåga Främst flytt i samband med studier Arbetskraften kan röra sig geografiskt genom att flytta och pendla. Pendlingen har ökat mer än flyttningen sedan början av 1990- talet.153 Ökningen av flyttningar har så gott som uteslutande skett i åldersintervallet 20 till (diagram 5.7). Den ökade andelen som studerar på högskola har här haft en avgörande betydelse. Män och kvinnor flyttar i ungefär samma utsträckning, medan pendling är betydligt vanligare bland män. Rörligheten är ungefär lika stor hos utrikes och inrikes födda. Att flytta ökar generellt arbetsinkomsterna, främst för hög- utbildade män. För gifta eller sammanboende kvinnor och personer utan eftergymnasial utbildning är ökningen av bruttoinkomsterna mycket små. Dessa skillnader skulle kunna förklaras av den relativt låga spridningen i inkomster bland dem som inte har eftergymna- sial utbildning. Pendling ger större positiva effekter på inkomsterna för kvinnor än för män. 153 Bilaga 3 till (SOU 2007:35). Ekonomins omvandling och anpassningsförmåga Diagram 5.7 Flyttningsintensitet mellan lokala arbets- marknadsområden för olika åldersgrupper 1974–2005 Anm.: Flyttningsintensiteten är beräknad som antalet flyttningar i förhållande till befolkningen i respektive åldersgrupp. Lokala arbetsmarknadsområden är områden som kan betraktas som oberoende av eller självförsörjande på tillgången på arbetstillfällen och arbetskraft. Källa: Bilaga 3 till (SOU 2007:35). Utbildningskapaciteten och vakanskvoten hade störst betydelse för hur många som flyttar till respektive från olika lokala arbetsmark- nadsområden (s.k. LA-områden).154 Betydelsen av arbetslöshets- nivåerna för flyttmönstren ökade mellan perioden –1990 och 1998–2004 medan betydelsen av utbildningskapacitet och vakanser minskade. En hög arbetslöshet innebar därmed en hög netto- utflyttning från en region. är det endast –1992 som både arbetslösa ensamstående män och kvinnor hade en signi- fikant förhöjd sannolikhet att flytta. Särskilt för kvinnor men också för män förefaller arbetslösas relativa sannolikhet att flytta att ha minskat . 154 Bilaga 3 till (SOU 2007:35). Ekonomins omvandling och anpassningsförmåga Arbetslöshet tycks således ha en ökad betydelse för att förklara flyttningar mellan regioner medan den relativa sannolikheten för arbetslösa personer att flytta har blivit lägre över tiden. Förklar- ingen kan vara att det är andra grupper än de arbetslösa som fram- för allt står för flyttningarna, främst studerande. När det gäller pendling fanns en signi- fikant och ökande högre sannolikhet för ensamstående arbetslösa att pendla över LA-gränser. Det är ungefär dubbelt så stor sanno- likhet att arbetslösa män pendlar jämfört med arbetslösa kvinnor. En ökad geografisk rörlighet vore önskvärd, men kan vara svårt att uppnå. Enligt arbetskraftsundersökningar anger att de inte skulle flytta vid arbetslöshet, även om de direkt kunde få ett likvärdigt arbete någon annanstans om alterna- tivet var att vänta på ett arbete på den nuvarande bostads- orten.155 Orsakerna till ovillighet att flytta kan bero på allt från bristande ekonomiska incitament till den sociala situationen. Byte av yrke eller arbetsgivare är vanliga anpassningssätt Genom att byta arbetsgivare eller yrke kan individen anpassa sig till nya förhållanden. Rörligheten mellan arbetsgivare förefaller vara viktigare än den geografiska rörligheten för anpassningen. En undersökning av hur stor andel av de sysselsatta som bytt arbetsgivare –2002 finner en relativt stor stabilitet, med hänsyn tagen till variationer i konjunkturen (diagram 5.8).156 Under högkonjunkturår bytte ungefär 10–av arbets- tagarna arbetsgivare och under lågkonjunkturår var motsvarande andel ungefär 6–. Majoriteten av dem som byter arbetsgivare stannar inom samma bransch.157 Anställningstiden hos den nuvarande arbetsgivaren ökade , varefter den minskade något för att 2000 ligga på samma nivå som 1980.158 Ökningen är större bland kvinnor än bland män, vilket troligtvis beror på att de kvinnor som trädde in i offentlig sektor stannat hos samma arbetsgivare. Andelen som varit anställda längre än ökade . Det har således skett en polarisering mellan 155Furåker, B. [2004]. Undersökningar finns , 1993 och 2001. 156Israelsson, T., Strannefors, T. & , H. [2003]. 157Bilaga 7 till (SOU 2008:21), [2000] och [2006]. 158le Grand, C., Szulkin, R. & , M. [2001]. Ekonomins omvandling och anpassningsförmåga dem med relativt korta anställningstider och dem med relativt långa. Diagram 5.8 Arbetsgivarbyten relaterat till antalet sysselsatta, 1972–2002 Källa: , T., Strannefors, T. & , H. [2003]. 5.5.3Politiken måste ha en bred ansats för att underlätta anpassning Det offentligas roll är att stödja både individers och företags förmåga att hantera omvandling. Det offentliga sätter på en mängd områden upp det övergripande regelverk som individer och företag måste förhålla sig till. Det offentliga försöker å ena sidan styra bort från vissa beteenden, till exempel gör lagen om anställningsskydd (LAS) det svårare att säga upp dem som varit anställda länge, som regel äldre anställda. Å andra sidan försöker det offentliga styra mot andra beteenden, till exempel uppmuntrar avdrag för arbetsresor till geografisk rörlighet. Olika delar av den offentliga sektorns regleringar kan verka åt skilda håll. Detta beror delvis på att det för alla offentliga regleringar finns en risk för olika former av miss- Ekonomins omvandling och anpassningsförmåga beror det på att man vill uppnå flera mål samti- digt. För att omvandling ska fungera, behövs anpassningsbara indi- vider. Eftersom den tekniska utvecklingen och internationali- seringen innebär att nya branscher och yrken utsätts för konkur- rens, behöver bredare grupper vara mer anpassningsbara. Det gäller oavsett om omvandlingstakten sett till ekonomin som helhet ökar eller inte. En välfungerande politik för anpassning måste ha en bred ansats och omfatta de flesta politikområden. Det finns en rad faktorer som påverkar anpassningsförmåga som det offentliga kan påverka:159 arbetslöshetsförsäkringen och andra transfereringssystem förmågan till entreprenörskap och innovationer Nyföretagande är en viktig anpassningsförmåga när ekonomin omvandlas. För att nå en innovativ ekonomi är nyföretagande en viktig faktor, men inte den enda. En strategi för entreprenörskap måste innefatta både existerande och nya företag. Politik för entre- prenörskap handlar inte om att stödja små och medelstora företag utan om att skapa en dynamisk ekonomi där små och medelstora företag är en viktig del.160 Insatser för ett förbättrat företagsklimat bör vara generella. En generell företagspolitik innebär att olika typer av företag behandlas lika, dvs. ramvillkoren för företagande ska rent principiellt vara desamma oavsett typ av företag. Då kan företagande och produk- tion ske under de former som är mest rationella och effektiva. Olika typer av företag kan vara ändamålsenliga för olika typer av produktion. Strukturomvandlingen gör att sammansättningen av den optimala företagsstocken varierar över tiden. 159Se bl.a. Kongsrud, P.M. & Wanner, I. [2005]. 160Hoffman, A. [2007]. Ekonomins omvandling och anpassningsförmåga Begreppet omvandling har ingen entydig definition. Det är relevant att både studera förändringar mellan branscher och inom branscher. Omvandlingstaktens förändring beror på hur omvandlingstakt definieras. Mycket tyder på att strukturomvandlingstakten varit högre, men inte ökande, jämfört med . Olika mått ger däremot helt olika resultat när man jämför perioden med . Omvandling består av två delar: jobb som försvinner och jobb som skapas. fokuserar ofta debatten på de jobb som för- svinner i stället för på de jobb som skapas. Politiken för omvand- ling bör inte inriktas på att förhindra att arbetstillfällen försvinner, utan på att skapa förutsättningar för nya arbetstillfällen och en välfungerande anpassning till detta. De negativa effekterna på produktivitetstillväxten av 1980-talets låga omvandlingstryck visar att det inte är en bra lösning att sikta på en lägre omvandlingstakt. Det är svårt att försöka precisera hur hög omvand- lingstakten i ekonomin bör vara, och det är knappast heller önsk- värt. Intressantare är hur omvandlingen hanteras på individ- och företagsnivå. Den lägre andelen personer i arbete under långa perioder efter 1990-talskrisen kan tolkas som att det har funnits problem med hur omvandlingen har hanterats. I och med att jobbomsättningen är större i tjänstesektorn än i den varuproducerande sektorn kan en fortsatt expansion av tjänstesektorn innebära en högre generell omsättning av jobb i ekonomin. Det ställer i sin tur krav på en ökad anpassningsförmåga i ekonomin, såväl för företag som på individnivå. Politik för att öka anpassningsförmågan i ekonomin måste ha en bred ansats och omfatta flera politikområden: arbetsmarknad, bostäder, forskning, infrastruktur, skatter, utbildning, m.m. För att öka de enskildas anpassningsförmåga bör både den geografiska rörligheten samt rörligheten mellan arbetsgivare bli större. Det är högst sannolikt att rörligheten mellan arbetsgivare kommer vara av större betydelse än den geografiska rörligheten även framöver, såsom har varit fallet tidigare. För en fungerande omvandling på individuell nivå krävs både incitament och förmåga till anpassning. Arbetslinjen innefattar både krav och möjligheter för individen. Vid relativt höga ersätt- ningsnivåer i inkomstförsäkringarna måste det finnas strikta krav på att ta tillgängliga arbeten. måste individerna ha till- Ekonomins omvandling och anpassningsförmåga räckliga kunskaper för att kunna klara tillgängliga arbetsuppgifter. Kapitel 3 diskuterade ineffektiviteter i det svenska utbildnings- väsendet. För att varje individ bättre ska kunna anpassa sig till nya situationer, krävs att fler fullföljer gymnasiet och att högskole- studier bedrivs effektivare. 6Energi, klimat och ekonomisk tillväxt En väl fungerande energiförsörjning är en central förutsättning för ekonomins långsiktiga utveckling. ger energianvändning ofta upphov till negativ miljöpåverkan. Ett tydligt exempel är kol- dioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen som bidrar till en förstärkt växthuseffekt. Inriktningen nationellt och internationellt är därför att begränsa utsläppen av koldioxid liksom andra klimat- påverkande gaser och indirekt användningen av fossila bränslen. Att minska koldioxidutsläppen genom styrmedel som syftar till att förändra energitillförseln får återverkningar i ekonomin genom att energipriserna påverkas. Eftersom energi används i så många delar av samhället påverkar sannolikt förändrade energipriser de ekonomiska tillväxtförutsättningarna mer än prisförändringar på någon annan enskild produkt. har de inter- nationella priserna på fossila bränslen stigit, bl.a. till följd av en snabb ekonomisk tillväxt i vissa utvecklingsländer. Prognoserna pekar också på en fortsatt snabb ökning av energikonsumtionen globalt sett.161 Stigande priser på fossila bränslen och hotet om en global upp- värmning till följd av utsläpp av växthusgaser har gett energifrågan ett ökat fokus. Behovet av en säker och miljövänlig energitillförsel uppmärksammas allt mer. Den nära kopplingen mellan energi- användning och ekonomisk utveckling å ena sidan och energi- användning och utsläpp av växthusgaser å andra sidan gör att klimatpolitiska åtaganden kommer att påverka de ekonomiska till- växtförutsättningarna. Klimatfrågan har dessutom ett långsiktigt perspektiv varför politikens utformning kan komma att få bety- delse för den ekonomiska tillväxten . 161 IEA [2007]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt Genom det s.k. Kyotoprotokollet har ett internationellt ram- verk skapats för hur klimatproblemet ska hanteras. Där lyfts kostnadseffektivitet via bland annat internationell utsläppshandel fram som en central del. har det på regional, nationell och lokal nivå skapats ett stort antal mål och styrmedel kopplade till klimatproblemet som delvis riskerar att motverka internationell kostnadseffektivitet. Detta kan leda till att åtgärder som medför betydligt högre kostnader än nödvändigt genomförs, vilket också illustreras av beräkningarna i . Beräk- ningarna visar även att en effektivt utformad politik kan åstad- komma betydande globala utsläppsminskningar till en relativt låg kostnad. 6.1En integrerad klimat- och energipolitik Jordens klimat har blivit varmare. Den globala medeltemperaturen har ökat med och stiger med nära per årtionde. Koncentrationen av växthusgaser i atmosfären har ökat med . Det råder stor enighet om att ökningen av medel- temperaturen har ett direkt samband med den ökade halten av växthusgaser, framför allt koldioxid, som uppstår vid förbränning av fossila bränslen.162 Förutom ett varmare klimat beräknas följderna av den förstärkta växthuseffekten vara bl.a. en höjning av havsytans nivå, krympande glaciärer, mer extrema vädersituationer, ökad risk för översvämningar, minskad livsmedelsproduktion och tillgång till färskvatten i vissa områden samt förluster i biologisk mångfald. Kostnaderna av att inte göra något åt de växande utsläppen har beräknats uppgå till mellan av den globala BNP. 163 Dessa kostnader fördelas inte jämt över världen. I stället bedöms de i högre grad drabba de fattigaste länderna.164 162IPCC [2007a]. FN:s panel om klimatförändringar (IPCC) inrättades 1988 med uppgift att grundligt undersöka människans påverkan på de globala klimatsystemen. Sedan IPCC:s första rapport har panelen fortsatt att leverera underlag som förstärker bilden av att huvuddelen av den globala uppvärmningen är orsakad av människans utsläpp av växthus- gaser. 163Stern, N. [2007]. 164Klimatförändringarnas direkta effekter på den svenska ekonomin väntas bli tudelad med i stort sett lika stora poster på intäkts- och kostnadssidan . Kostnaderna är i första hand kopplade till en ökad risk för allvarliga översvämningar som drabbar bebyggelse och infrastruktur, kusterosion samt skador i samband med ras och skred. På intäktssidan finns bl.a. en ökad vattenkraftpotential och förlängda vegetationssäsonger (SOU 2007:60). Energi, klimat och ekonomisk tillväxt 6.1.1Det internationella ramverket finns på plats Ett viktigt steg för att begränsa klimatförändringarna togs 1992 då om klimatförändringar undertecknades i . Konventionen fastställer ett antal övergripande prin- ciper för det internationella klimatarbetet, men innehåller inte några kvantitativa och tidsbestämda åtaganden för länderna. Vid mötet i preciserades genom det s.k. Kyotoprotokollet hur stora minskningar av växthusgaser som ett antal industriländer ska genomföra under den första s.k. åtagandeperioden, 2008–2012. Målet för protokollets första åtagandeperiod är att industri- ländernas samlade utsläpp av koldioxid och fem andra växthusgaser som ett genomsnitt för perioden ska minska med års nivå.165 Överenskommelsen preciserar även hur upptag av växthusgaser i skog och annan växtlighet (s.k. sänkor) kan tillgodoräknas för perioden. Kyotoprotokollet trädde i kraft och blev därigenom bindande för de parter som ratificerat detta.166 Det sammanlagda åtagandet i Kyotoprotokollet har fördelats mellan parterna i form av utsläppskvoter. Parterna kan på olika sätt handla med dessa genom att utnyttja de s.k. flexibla mekanismerna, se faktaruta 6.1. Kyotoprotokollets åtagande säger i princip inte hur stora enskilda parters utsläpp av växthusgaser högst får vara, utan uttrycker i stället hur stor reduktion av de globala utsläppen var och en måste bidra till. Kyotoprotokollet kan därför liknas vid ett internationellt utsläppshandelssystem där det är målet för de samlade utsläppen som fastställts.167 EU-15 är en egen part till Kyotoprotokollet och har fått en årlig utsläppskvot för motsvarande av utsläpp. Utifrån detta åtagande har en s.k. bördefördelning skett inom EU som innebär att fått en årlig kvot motsva- rande relativt nivå.168 pågår arbete inom för att få till stånd ett klimat- avtal som ska ta över när den första åtagandeperioden inom ramen för Kyotoprotokollet löper ut. , som är ett av dessa länder, har dock valt att inte fullfölja överenskommelsen. 166FN [1998]. 167Se t.ex. , B. [2007]. 168Europeiska kommissionen [2002]. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt Faktaruta 6.1 Kyotoprotokollets tre flexibla mekanismer Kyotoprotokollet anger ett tak för de deltagande industriländernas samlade utsläpp. Detta utsläppsutrymme har fördelats mellan parterna via tilldelning av utsläppskvoter, s.k. Assigned Amount. För att uppnå åtagandena på ett kostnadseffektivt sätt har flexibla meka- nismer skapats genom vilka protokollets parter kan överföra utsläppsutrymme mellan var- andra. Mekanismerna ger en geografisk flexibilitet beträffande var utsläppsreduktionerna kan genomföras utan att de sammanlagda utsläppen påverkas av själva handeln. Handel med utsläppsrätter (IET) Internationell handel med utsläppsrätter möjliggör för parter med utsläppskvoter att köpa och sälja dessa mellan varandra. Mekanismen för gemensamt genomförande (JI) Gemensamt genomförande ger möjlighet för ett land med kvantitativt åtagande om utsläpps- begränsningar att genom att investera i utsläppsminskande projekt i ett annat land med lik- nande åtagande, tillgodoräkna sig s.k. utsläppsreduktionsenheter (ERU). Gemensamt genomförande innebär i praktiken en omfördelning av utsläppsutrymme mellan två länder med åtaganden om utsläppsbegränsningar. Mekanismen för ren utveckling (CDM) Mekanismen för ren utveckling ger möjlighet för länder med kvantitativa åtaganden om utsläppsbegränsningar att investera i utsläppsreducerande projekt i länder utan sådana åtaganden och få tillgodoräkna sig del av den bedömda utsläppsminskningen, s.k. certifi- erade utsläppsreduktioner (CER). Det ger incitament att reducera utsläppen även i länder utan något utsläppsmål. 6.1.2Många regionala och nationella mål och styrmedel Förutom det internationella ramverk som utgör finns ett stort antal specificerade mål som syftar till att begränsa utsläppen av växthusgaser på nationell och regional nivå. EU har formulerat ett mål om att EU:s utsläpp av växthusgaser ska minska med till 2020 jämfört med nivå. Detta klimatmål ska EU uppnå oavsett hur de globala klimat- förhandlingarna utvecklas. Om andra industrialiserade länder (och vissa avancerade ) tar på sig jämförbara åtaganden ska EU:s Energi, klimat och ekonomisk tillväxt målsättning i stället vara att minska utsläppen av växthusgaser till 2020.169 Förutom detta klimatmål har EU också målsättningar rörande energianvändningen. EU har slagit fast att andelen förnybar energi ska uppgå till av den slutliga energianvändningen 2020 och att energin ska användas effektivare. Andelen förnybar energi i transportsektorn ska dessutom uppgå till i samtliga medlemsstater 2020 givet att vissa kriterier är uppfyllda. formulerade ett eget nationellt mål rörande utsläppen av växthusgaser.170 Enligt detta mål ska utsläppen som årligt genomsnitt 2008-2012 inte överstiga av nivå. Möjligheterna att öka utsläppen (relativt 1990) vilket var utfallet från förhandlingarna inom EU, ska därmed inte utnyttjas. Målet är formulerat så att det är de faktiska utsläppen i som ska minska, varför användning av flexibla mekanismer inte får räknas in. pågår arbete med att utforma ett nytt svenskt klimatmål med sikte på 2020. Det finns dock inte något mål för det specifika vilket är slutåret för scenarierna i 2008.171 Vid sidan av de klimatpolitiska målen finns även svenska energi- politiska mål. Målet är att trygga tillgången på el och annan energi på villkor som är konkurrenskraftiga med omvärlden. infördes ett elcertifikatsystem i syfte att öka mängden förnybar el upp till en specificerad nivå till 2010. Systemet har senare förlängts till 2030 och fått en ambitiösare inriktning.172 Därutöver finns mål om vindkraftens utbyggnad och andelen biodrivmedel i förhållande till mängden använd bensin och diesel. I många fall kan uppfyllandet av de energipolitiska målen påverka utvecklingen av koldioxidutsläppen i rätt riktning, så att också klimatmål uppnås och vice versa. Men i vissa fall råder det omvända förhållandet. Åtgärder som t.ex. kärnkraftsutbyggnad och avskiljning och lagring av koldioxid kan bidra till att klimatmålet [2007]. 170Regeringens proposition 2001/02:55. 171Däremot har Klimatberedningen föreslagit att en inriktning bör vara att utsläppen av växt- husgaser för ska vara minst 75–lägre 2050 jämfört med nivå (SOU 2008:24). 172Målet är att öka mängden förnybar el med till 2010 jämfört med nivå, och med till 2016. Se regeringens proposition 2001/02:143 och 2005/06:154. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt uppnås, men bidrar däremot inte till att de energipolitiska målen uppnås. 6.2Ekonomiska tillväxten har ökat mer än energi- användningen och kolidioxidutsläppen Sambandet mellan ekonomisk tillväxt och energianvändning har diskuterats och analyserats mycket sedan 1970- och 1980-talets energikriser. , bl.a. i samband med utformningen av klimatpolitiska åtgärder, har diskussionen fått ökad aktualitet. Det är vanligt att mål för minskad energianvändning motiveras med att utsläppen av koldioxid måste minska. Om utsläpp och energi- användning är mycket nära kopplade till varandra sammanfaller dessa mål, vilket är fallet då energiförsörjningen är baserad på fossila bränslen. Om å andra sidan energiförsörjningen sker med t.ex. förnybara bränslen, är gapet mellan dessa mål större. Sambandet mellan tillväxt, energianvändning och utsläpp av kol- dioxid bör därför noga beaktas i samband med formuleringen av en samhällsekonomiskt effektiv klimatpolitik. 6.2.1Energisammansättningen avgörande för koldioxidutsläppen I likhet med konsumtionen av de flesta varor och tjänster kan man förvänta sig att användningen av energi växer när ekonomin växer. Användningen påverkas av den tekniska utvecklingen och den strukturomvandling som kontinuerligt sker i ekonomin (se kapitel 4 och 5). Teknisk utveckling och strukturomvandling är i sin tur beroende av kostnaderna för energianvändning, dvs. priset för energiråvaror, energiskatter m.m. Koldioxidutsläppens utveck- ling är nära kopplad till energianvändningen, men beror även på dess sammansättning eftersom olika energibärare har olika kol- innehåll. Energianvändningen har ökat men energiintensiteten har minskat Under har energianvändningen vuxit i en klart lägre takt än den ekonomiska tillväxten i världen. Energi, klimat och ekonomisk tillväxt och ökade den globala energianvändningen med eller i genomsnitt (diagram 6.1). Ökningen har varit i det närmaste kontinuerlig förutom i samband med oljeprischockerna 1973 och 1979 som resulterade med minskande användning.