sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — Detta ger slutsatsen att ett eventuellt investeringsbeslut måste bygga mer på politisk övertygelse än på traditionella beräk- ningsmodeller. Eftersom projektet är så stort menar man att nyttorna med avlastning av Södra och Västra stambanan inte kommer att realise- ras och att upprustningsåtgärder på dessa banor ändå måste genomföras. Vidare menar man att ett genomförande av Götalandsbanan och Europabanan inte löser de ökade kapacitets- problemen på stambanorna utan att kapacitetshöjande åtgärder på dessa måste genomföras även om banorna byggs. De samhällsekonomiska kalkyler som genomförts är gjorda i enlighet med etablerade metoder och visar på mycket stora samhällsekonomiska nyttor. De nyttor som normalt beräknas i kalkyler väger dock inte upp kostnaderna. påpekas att det är svårt att beräkna alla nyttor som uppstår i ett så stort och genomgripande projekt, och att de samlade kalkylresul- taten kan ifrågasättas både på grund av detta och på grund av osäkerhet i indata. Avslutningsvis konstaterar utredningen att alternativet att rusta upp Södra och Västra stambanan för hastigheter upp till 250 kilo- meter är betydligt billigare än att bygga de båda hög- hastighetsbanorna och därigenom ett intressant alternativ. En sam- hällsekonomisk kalkyl över en sådan upprustning uppvisar en god lönsamhet. En sådan upprustning skulle innebära fortsatt trafik med fordon med lutande vagnkorg av dagens X2000-typ. Det note- ras att operatörerna uttrycker viss skepsis mot investeringar i en ny generation av tåg med lutande vagnkorg eftersom dessa är dyra både vad gäller inköp och underhåll. konstaterar i förordet till utredningen att de metoder och modeller som normalt sett används för att utvärdera järnvägs- projekt behöver utvecklas för att man på ett bättre sätt ska kunna bedöma den typ av systemförändringar som ett byggande av de båda banorna skulle innebära. ställer sig i princip bakom de slutsatser som framförs i rapporten. Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella 3.1.3Svenska höghastighetsbanor – 2008 fick i uppdrag av regeringen att genomföra fördjupade analyser av de marknadsmässiga och samhällsekono- miska förutsättningarna för svenska höghastighetsbanor. Upp- draget omfattade Götalandsbanan, det vill säga –Jön- –, och Europabanan som omfattar sträckan Jön- –. Analyserna skulle enligt uppdraget avse vilka effekter banorna får för det samlade svenska transportsystemet. Effekterna för övrig persontrafik och godstrafik skulle också belysas. Som ett led i arbetet gav vid () i uppdrag att ta fram en underlagsrapport baserad på tidigare studier och redan publicerat material. I underlagsrapporten redovisas följande potentiella res- tider från . Kortaste restid till , timmar:minuter Källa: KTH. drar slutsatsen att de trafikupplägg som skisseras i rap- porten från KTH klart visar att de båda banorna kraftigt kan minska restiderna i de aktuella relationerna men att vissa av de be- räknade restiderna är väl korta. Detta mot bakgrund av tidigare beräk- ningar med utgångspunkt från maxhastigheter och med större marginaler i tidtabellerna. De restider som kommande beräkningar kan ge kommer enligt förmodligen inte på något avgörande sätt att skilja sig från dem som redovisats av KTH. påpekar dock att de restider och trafikupplägg som förutsätts har betydelse för utfallet i de Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella samhällsekonomiska beräkningarna och det är därför viktigt att de är realistiska. Alternativet till att bygga Götalandsbanan och Europabanan är att fortsätta att rusta upp befintliga järnvägar för att möjliggöra högre hastigheter. För Västra och löser detta enligt inte dagens problem med bristande kapacitet. Den nuvarande kapacitetsbristen kan tvärtom förvärras till följd av en större spridning mellan snabba och långsamma tåg. Ett alternativ är i stället att successivt bygga ut kapaciteten på banorna till tre eller fyra spår. Fördelen med en sådan utbyggnad är att den kan ske suc- cessivt men nackdelen är att restiden inte kortas väsentligt, sam- tidigt som störningarna i den befintliga trafiken kan bli omfattande med ett bygge i närheten av befintliga spår. I ett längre tidsperspektiv är därför, enligt rapporten, en kapa- citetsökning i form av nya separata höghastighetsbanor att föredra. Skälet är att de tillför kapacitet, kortar restiderna, separerar olika sorters trafik och ökar tillgängligheten genom att flera stora städer knyts samman på ett bättre sätt än . betonar i rapporten att det återstår mycket arbete med att tydligt klarlägga nyttor, värdera alternativa sträckningar, planera och kalkylera projekten. Avslutningsvis konstaterar dock att höghastighetsjärnvägar har så tydliga fördelar och nyttor för hela det svenska transportsystemet att de bör pekas ut som en strategiskt viktig framtidssatsning. lät ett tyskt konsultbolag, i , genomföra en granskning av den rapport från KTH som låg till grund för om svenska höghastighets- banor. I uppdraget ingick också att redogöra för konsultbolagets syn på svenska höghastighetsbanor. Konsultbolaget delar i stort de bedömningar som gjorts av KTH. I följande frågor är man dock inte helt enig med KTH och med de slutsatser som dras i KTH:s rapport. Konsultbolaget menar att även om man delar de flesta slutsatser så är hela rapporten mycket positiv till höghastighetsjärnvägar och skriven från ett järnvägsperspektiv. Det vore enligt konsult- bolaget önskvärt med ett mer objektivt och trafikslagsöver- gripande perspektiv. Även om de positiva effekterna av hög- Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella hastighetsbanor är betydande är det inte enligt konsultbolaget säkert att de mycket stora investeringsbelopp som det här är frågan om inte skulle skapa större nytta vid en alternativ användning. Den alternativa användningen skulle kunna vara både inom andra trafikslag men även förbättringar av det existe- rande bannätet. Konsultbolaget ifrågasätter KTH:s slutsats att höghastighets- banor är klart samhällsekonomiskt lönsamma. De menar att nuvarande metoder för att utvärdera projektet inte är ändamåls- enliga och att det med tanke på de mycket stora kostnaderna inte är självklart att de är lönsamma i den utsträckningen som KTH anger. Ytterligare utredning av både Götalandsbanan och Europabanan rekommenderas. Vad gäller Europabanan ifrågasätts om KTH:s förslag till linje- sträckning, som innebär en bana från till och vidare till via , är den bästa. Sträck- ningen behöver enligt konsultbolaget utredas vidare och hänsyn tas till de danska planerna. Konsultbolaget ifrågasätter KTH:s jämförelse mellan sträck- ningarna –och –och menar att marknadspotentialen är dubbelt så stor i det spanska projektet. De nyttoeffekter som KTH beräknar att höghastighetsbanor skulle innebära för godstrafiken ifrågasätts. Konsultbolaget ifrågasätter om en så stor tillväxt av godstrafik som KTH räknar med är realistisk. Frågan ställs om det inte finns mer kostnads- effektiva sätt att tillskapa ytterligare kapacitet för godstrafiken än genom att bygga höghastighetsjärnvägar. I uppdraget ingick också att göra en egen generell bedömning av höghastighetsbanor i och här anser konsultbolaget att sådana banor med utgångspunkt från marknadsförutsättningar och trafikstruktur har goda möjligheter att uppvisa lönsamhet. Bedöm- ningen innefattar banornas effekt på det övriga järnvägsnätet i form av kapacitetstillskott för godstrafik och regional och interregional persontrafik. De utpekade linjerna anses vara de som i första hand bör komma i fråga för höghastighetstrafik. Vad gäller de totala ekonomiska effekterna är konsultbolaget dock inte lika positivt som KTH. Man menar att det inte är själv- Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella klart att projektet som helhet uppvisar samhällsekonomisk lön- samhet, även om existerande modeller för trafikprognoser samt värdering av kapacitetstillskott och miljövinster förändras. Ostlänken anses vara det projekt som har bäst förutsättningar att uppvisa samhällsekonomisk lönsamhet. Även investeringar i resterande delen av Götalandsbanan anses vara rimliga i ett sam- hällsekonomiskt perspektiv inte minst med utgångspunkt från att och knyts till den genomgående förbindelsen från . För sträckan –menar man att det trots ett omfattande trafikunderlag finns osäkerheter kring projektet som måste beaktas. Bland dessa nämns att banan inte är detaljutredd på samma sätt som Götalandsbanan, att projektet är beroende av samverkan med samt bristen på mellanlig- gande marknader mellan och . Avslutningsvis påpekar konsultbolaget att utvecklingen av hög- hastighetsbanor i ifrågasätts eftersom kostnaderna för att bygga dessa banor har ökat mycket kraftigt. Detta hänger i sin tur samman med ambitiösa och kostnadsdrivande lösningar inom säkerhet, stationsutformning och miljöanpassning. remitterades till 18 remissinstanser varav 8 har svarat. Kommuner och Landsting (SKL) och är positiva till slutsatser. SKL anser att erfarenheter från internationella och nationella infrastrukturprojekt talar för att nyttorna i praktiken kommer att bli mycket större än vad rapporten påvisar. Ett antal remissinstanser inklusive nikationsanalys (), Statskontoret och Statens väg- och trans- portforskningsinstitut (VTI) är mer tveksamma till bedömningar. Samtliga remissinstanser utom SKL och Lunds tek- niska högskola anser att frågan behöver utredas ytterligare och att effekterna, kostnaderna och finansieringen måste studeras mer ingående. VTI tycker att det är principiellt tveksamt att använt en konsultrapport som underlag för sitt ställningstagande som verket reserverar sig för de stora osäkerheter som framkom- Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella Institutet är tveksamt till internationella jämförel- ser med utvecklingen i och och pekar på skillna- den i storleken på befolkningscentra. slutsats att be- folkningsunderlaget är tillräckligt stort kan enligt institutet ifråga- sättas. Man menar att befolkningsjämförelserna av sträckorna –och –visar att befolkningen i den spanska reserelationen är mer än dubbelt så stor som i den svenska. menar att det är i stort sett omöjligt att göra prognoser för trafikutvecklingen på ett helt nytt trafik- system som etablerandet av höghastighetsbanor skulle innebära. Projektet bör därför, enligt högskolan, inte endast utvärderas med traditionella prognosmetoder och analyser av kostnader och nyttor. menar att godstransporter på väg och järnväg är komplement till varandra och att konkurrensytorna vanligtvis är mindre. När det gäller hur omfattande potentialen är av att över- flytta gods från väg till järnväg finns stora osäkerheter som enligt bör lyftas fram. Luftfartsstyrelsen menar att det saknas underlag för att avgöra om järnvägen tar marknadsandelar från inrikesflyget i och menar att överflyttningspotentialen från flyg till tåg är övervärde- rad i rapporten. Styrelsen menar att den nationella resvaneunder- sökningen inte stödjer rapportens beskrivning av hur omfattande tågets möjligheter är att öka sina marknadsandelar. 3.1.4Nya tåg i – SJ med flera 2008 presenterade , , Jern- husen AB, och Nordiska Investeringsbanken (nedan kallade Industrigruppen) en rapport, Nya tåg i – affärsmässig analys. Industrigruppen har utrett förutsättningarna för att skapa ny järnvägskapacitet i form av höghastighetsbanor och för att använda en särskild projektfinansiering. Utredningen omfattar sträckorna –och –. Den totala anlägg- ningskostnaden har beräknats till penningvärde. Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella Utgångspunkten är affärsmässighet där privata och offentliga aktörer bidrar till en samfinansiering. I rapporten konstateras att marknadsunderlaget i är till- räckligt omfattande för att etablera höghastighetståg. Den före- slagna trafikmodellen skiljer sig dock från flera länder i eftersom det utmed bansträckningen finns flera stora städer där tågen enligt modellen kommer att stanna. Antalet personkilometer på järnvägen totalt i kommer enligt utredningen att öka till drygt 25 miljarder när höghastig- hetstågen är i drift. Detta att jämföra med dagens trafik som upp- går . För godstrafiken bedöms antalet godstonkilometer att öka från dagens nivå vilket skulle innebära en marknadsandel på runt 2020. För att driva trafiken på de nya höghastighetsbanorna krävs enligt rapporten 40 nya höghastighetståg och cirka 75 interregionala snabbtåg. Bedömningen är att investeringarna i rullande materiel kan genomföras på kommersiell grund av opera- törer och trafikhuvudmän. Industrigruppen har bedömt de samhällsekonomiska effekterna av projektet. I den samhällsekonomiska kalkylen vägs investerings- kostnaden mot nyttorna för person- och godstrafiken till följd av investeringen. Kalkylen har gjorts för det nya bannätet då det är fullt utbyggt. Den så kallade nettonuvärdeskvoten, det vill säga kvoten mellan summan av nyttorna och summan av kostnaderna, uppgår till 2,2 vilket innebär att projektet är samhällsekonomiskt lönsamt. Genom projektets beräknade lönsamhet finns det enligt Indu- strigruppen möjlighet till samfinansiering med privata investerare. Gruppen har angett hur finansieringen skulle kunna fördelas. Möjlig fördelning av finansiering av höghastighetsbanor, Källa: Nya tåg i . Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella Gruppen föreslår en modell för projektets genomförande där staten bildar ett särskilt bolag som ansvarar för planering, styrning, upp- handling och förvaltning av ingångna avtal. Bolaget föreslås också upphandla samtliga delar av projektet genom funktionsupphandling där underhåll av infrastrukturen ingår. Den aktör, förmodligen ett konsortium, som vinner upphand- lingen ansvarar för finansiering av den del som inte staten svarar för samt för konstruktions- och tillgänglighetsrisker. Ersättning till konsortiet sker via det statliga bolaget som beta- lar en tillgänglighetsbaserad ersättning som täcker investerings- kostnader, underhåll och avkastning på insatt kapital. Det statliga bolaget uppbär banavgifter baserade på en upp- handling av rätten att bedriva trafik på banan. De totala intäkterna för banavgifter beräknas av Industrigruppen uppgå till baserat på dagens trafikprognoser. En särskild för- handlingsgrupp bör enligt gruppens bedömning bildas inom det statliga bolaget för att hantera ansökningar om trafikeringsrätt och för arbetet med att integrera höghastighetstrafiken med övrig tåg- trafik. Industrigruppens beräkningar visar på en potential att minska de totala utsläppen från transportsektorn till 2020 med koldioxid vid ett genomförande av projektet. Detta motsva- rar av dagens totala utsläpp inom den svenska trans- portsektorn. Efter det att Industrigruppen presenterat sin rapport remitterade till 17 myndigheter och organisationer. Fyra statliga myndigheter lämnade synpunkter på rapporten. anser att rapporten argumenterar väl för alternativet hög- hastighetsbanor och att byggande av höghastighetsbanor är genomtänkt ur tillgänglighetssynpunkt och utifrån ett över- gripande perspektiv på olika transportslag. Institutet har dock syn- punkter på den samhällsekonomiska kalkyl som utredningen pre- senterar eftersom något alternativ med kapacitetsförstärkningar i det konventionella järnvägsnätet inte presenteras. Alternativet att investera i höghastighetsbanor jämförs endast med alternativet att inte genomföra några investeringar alls. Institutet anser att rap- Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella portens förslag till samverkan mellan det privata näringslivet och statlig och regional offentlig sektor framstår som fördelaktigt. är tveksamt till de ökningar av godstransporter på järnväg som anges i rapporten och anser att potentialen för över- flyttning av gods- och persontransporter är osäker. Vidare saknar verket analyser över de negativa effekter i form av bland annat bul- ler och påverkan på natur-, rekreations- och kulturmiljöer som kan bli en följd av en byggnation av höghastighetsbanor. Statskontoret delar inte bedömningen i rapporten att den sam- verkanslösning som föreslås skulle belasta statsbudgeten i mindre utsträckning än en annan form av offentlig finansiering. Stats- kontoret menar att det ur ett statsfinansiellt perspektiv är det lång- siktiga nettoutfallet som är centralt eftersom projektet både gene- rerar intäkter och utgifter. I den statsfinansiella konsekvensana- lysen bör även tidsperioden efter färdigställande och perioden under den kalkylerade avskrivningstiden vägas in. Statskontoret menar att det saknas belägg för att den föreslagna samverkanslös- ningen tillför ytterligare medel till projektet, men menar också att det finns andra positiva effekter av offentlig–privat samverkan som till exempel riskdelning och kostnadseffektivitet. Avslutningsvis framhåller Statskontoret vikten av att belysa de samhällsekono- miska kalkylerna och projektets kostnadsberäkningar ytterligare. En fördyring av projektet kan medföra att andra verksamheter behöver prioriteras ned. Effekterna av detta bör beskrivas liksom riskerna och konsekvenserna av att andra infrastruktursatsningar trängs undan. VTI anser att det är positivt att de aktuella aktörerna engagerar sig i verksamheter som traditionellt varit ett statligt ansvar. Sam- tidigt menar man att rapporten är översiktlig och att det inte är möjligt att bedöma om utredningens beräkningar stämmer överens med de generella principer för nyttoberäkningar som tilläm- pas av trafikverken. 3.2Beskrivningar av och erfarenheter från tidigare genomförda stora nationella infrastrukturprojekt I mina direktiv anges att en viktig del av arbetet är att inhämta kun- skap och erfarenheter från andra större investeringsprojekt. I det följande beskrivs Öresundsförbindelsen och som båda är mycket stora projekt och som organisatoriskt har genomförts Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella Jag har även övervägt om det inom andra samhällssektorer, till exempel inom energisektorn, har fun- nits projekt som skulle kunna vara relevanta att beskriva och hämta erfarenheter från. Jag har dock inte kunnat finna några sådana och enligt min mening är de allra mest relevanta infrastrukturprojekten de satsningar som gjorts på höghastighetsbanor inom andra euro- peiska länder. Dessa projekt beskrivs i avsnitt 5. Öresundsförbindelsen är ett samlande begrepp för bron över sund och dess svenska och danska landanslutningar. Landanslut- ningarna på den svenska sidan består av en mil motorväg och en mil järnväg. Genomförande av förbindelsen över regleras i ett avtal mellan och regeringar som ingicks 1991. I avtalet sägs att de båda länderna gemensamt ska anlägga och driva en avgiftsfinansierad fast förbindelse för järnvägs- och väg- trafik mellan och . I avtalet sägs vidare att utbyggnaden av förbindelsen ska utbjudas till internationell upp- handling. För genomförande har respektive stat bildat ett av staten helägt aktiebolag – i Sve- rige och A/S Øresundsforbindelsen i . De båda bolagen äger gemensamt bolaget vars uppgift har varit att svara för projektering, finansiering och byggande av projektet. är konsortiets uppgift att äga och driva . I avtalet garanterar och solidariskt projektets finansiering. Vidare sägs att kostnaderna för projektering, byggande och drift i sin helhet ska täckas av konsortiet genom avgifter från trafi- kanterna som använder bron. I avtalet sägs explicit att anslag över respektive stats statsbudget inte ska anvisas för konsortiets verk- samhet. Merparten av avgifterna ska komma från biltrafiken och kon- sortiet bestämmer storleken på dessa avgifter. Intäkterna från järn- vägstrafiken utgörs av en fast summa och påverkas inte av trafik- volymen. Finansiering har skett genom lån som beräknas vara återbetalda från brons öppnande. Skulden uppgår till cirka 20 mil- jarder danska kronor. Till detta kommer skulder på totalt 10 mil- Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella jarder kronor för landanslutningarna på båda sidor om bron. De senare förvaltas av A/S Øresundsforbindelsen () respektive (3 mil- jarder kronor). Lånen började betalas tillbaka 2004 då bolagets driftsresultat, det vill säga skillnaden mellan driftskostnader och intäkter, översteg räntekostnaderna för lånen. Amorteringen av lånen påbörjades än vad som antagits i den ursprungliga planen. När konsortiet betalar utdelning till sina ägare kan dessa i sin tur börja betala av lånen på landanslutningarna. Det har inte gjorts någon samlad utvärdering av Öresunds- projektet. Vad som dock kan konstateras är att både byggande och finansiering av förbindelsen genomförts helt i enlighet med de planer som funnits för projektet. omfattar en ny, enkelspårig järnväg från som ligger nordväst om via till . Tillsammans med stambanan kommer den nya banan att bilda ett funktionellt dubbelspår genom södra . Byggandet av banan regleras i ett avtal mellan staten och kom- munerna i , , och . Enligt avtalet som träffades 1997 svarar för planering av banan samt för marklösen och tillståndsfrågor. För genomförande av projektet bildades ett aktiebolag där staten äger och där de aktuella kommunerna äger vardera. Bolagets uppgift är att utifrån järn- vägsplaner detaljprojektera, upphandla, bygga och finansiera Bot- niabanan. När banans olika delar är klara för trafik ska de successivt lämnas över från bolaget till som ska stå för förvalt- ningen. Överlämnandet föregås av ett tekniskt godkännande som ges av Transportstyrelsen i enlighet med järnvägslagen. Banan ingår i det järnvägsnät som förvaltats av staten och är ansvarigt för kapacitetstilldelning och uppbär banavgifter för trafiken på banan. ska betala hyra för banan till bolaget. Dessa intäkter ska täcka bolagets löpande kostnader för räntor och övrig förvaltning. Vad gäller frågan om resecentrum stadgas i avtalet att varje kommun ansvarar för att bygga och förvalta resecentrum inom sin Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella Kommunerna har förbundit sig att upplåta resecentrum till aktuella trafikutövare på konkurrensneutrala villkor. Banan finansieras i sin helhet av lån som tas upp av bolaget. har beslutat om en högsta total låneram för projektet på vilket ska täcka både investerings- och finan- sieringskostnader. Respektive kommun svarar för finansieringen av resecentrum. Banan har också fått visst stöd från EU inom ramen för TEN-T, se vidare avsnitt 2.7. /2009 hade bolaget erhållit totalt i stöd från EU. När en etapp överlämnas till ska lån motsvarande sträckans investeringskostnad inklusive aktiverade räntor omplace- ras i långfristiga lån. Ränta på lånen betalas med hyresintäkterna från . Amortering av lånen ska ske från det att hela banan blivit klar för trafikering. Bolagets ägare ställer inga krav på avkastning. Den ursprungliga kostnadsramen har reviderats upp vid tre till- fällen. Vid den senaste kostnadsöversynen som genomfördes fastställdes projektets investeringsram till prisnivå. Nuvarande bedömningar tyder på att denna kostnadsram kommer att hållas. Anledningen till att projektet för- dyrats är bland annat förseningar till följd av processerna kring miljötillstånd och förseningar i tunnelarbeten på den södra delen av banan. Antalet anställda i bolaget varierar och uppgick som mest till drygt 110 personer . I takt med att banan fär- digställs kommer antalet anställda att minska i och med att pro- jektorganisationen successivt avvecklas. Den första färdigställda sträckningen, central– överlämnades till . beräknas hela banan vara klar för trafikering. Eftersom projektet ännu inte har avslutats har inte heller någon utvärdering gjorts. De totala kostnaderna för projektet har vid ett antal tillfällen reviderats uppåt. Som nämnts är den största orsaken till detta kopplad till frågor kring processen med miljötillstånd – något som ligger utanför projektets kontroll. Genomförda svenska utredningar och projekt samt aktuella 3.3.1Europakorridoren – intresseförening för Götalandsbanan och Europabanan