sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — Regeringen påpekade i propositionen att tvångsmedelslag (numera lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott) inte omfattar brott mot medborgerlig frihet, men framhöll att det är fråga om ett allvarligt brott av systemhotande karaktär (prop. 2005/06:177 s. 59). Ansvar för brott mot medborgerlig frihet kan följa för den som utövar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara. För brottet föreskrivs fängelse i högst . Misstankar om brott mot medborgerlig frihet handläggs av Säkerhetspolisen. I promemorian föreslogs att även olovlig kårverksamhet skulle omfattas av lagen. Regeringen ansåg dock att brottet – för vilket inte är föreskrivet strängare straff än böter eller fängelse i högst – inte var av så allvarlig natur att det motiverade att tvångsmedel användes i brottsförebyggande syfte. Brott mot rikets säkerhet Beträffande brotten mot rikets säkerhet i 19 kap. omfattas högförräderi (1 §), krigsanstiftan (2 §), spioneri (5 §) grovt spioneri (6 §), grov obehörig befattning med hemlig uppgift (8 §) och grov olovlig underrättelseverksamhet (10 § 3 st.). I promemorian föreslogs att även obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet av normalgraden skulle omfattas av lagen. Straffet för dessa gärningar är böter eller fängelse i högst respektive böter eller fängelse i högst . Regeringen gjorde därför bedömningen att brotten inte framstod som så allvarliga att det var motiverat att tvångsmedel användes i brottsförebyggande syfte. Vad gäller de allmänfarliga brotten i 13 kap. omfattas sabotage och grovt sabotage enligt 4 och 5 §§ samt mordbrand och grov mordbrand enligt 1 och 2 §§, allmänfarlig ödeläggelse enligt 3 § och sjö-, luftfarts- eller flygplanssabotage enligt 5 a och 5 b §§, om brottet innefattar sabotage enligt 4 §. De brott som omfattas är terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller grovt brott enligt 3 § 2 st. lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). När det gäller 2 § lagen om straff för terroristbrott innehåller den bestämmelsen i sin tur en uppräkning av ett flertal brott som, under förutsättning att de begås i ett visst syfte, anses utgöra terroristbrott med en betydligt strängare straffskala än vad som annars är fallet. Att terroristbrott finns med bland de brott som räknas upp i 1 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott innebär alltså att tillämpningsområdet är betydligt vidare än vad som vid en första anblick framgår av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvariga brott. I promemorian gjordes bedömningen att det var lämpligt att lagen om preventiv användning av tvångsmedel också skulle omfatta straffbestämmelserna i 3 § finansieringslagen. Enligt dessa bestämmelser ska den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet dömas till fängelse i högst . Är brottet att anses som grovt ska straffet bestämmas till fängelse lägst och högst . Med hänsyn till syftet med lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvariga brott bedömde även regeringen att lagen borde hänvisa till finansieringslagen. Enligt regeringen borde tvångsmedel i preventivt syfte emellertid endast få användas vid grovt brott enligt 3 § andra stycket finansieringslagen. Enligt vad som föreskrivs i 1 § 6 ska mord, dråp, grov misshandel. människorov eller olaga frihetsberövande enligt 3 kap. 1, 2 eller 6 § eller 4 kap. 1 § eller 2 § 1 st. omfattas av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. För att lagen ska vara tillämplig krävs dock dessutom att det finns anledning att anta att avsikten med gärningen är att påverka ett offentligt organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Det är alltså fråga om brottslighet som det i första hand ankommer på den öppna polisen att bekämpa. Uttrycket offentliga organ återfinns också i 2 § lagen (2003:148) om terroristbrott. Med uttrycket avses såväl riksdag och regering som andra myndigheter och organ inom en stat som är en del av den offentliga förvaltningen och som fullgör förvaltningsuppgifter. Med uttrycket den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik avses framför allt massmedieföretag som bedriver verksamhet genom tv, radio, tidningar eller Internet. Vidare omfattas gärningar som riktas mot journalister som på frilansbasis utför uppdrag för sådana organ. Med annan journalistik avses att klargöra att även journalistisk verksamhet som bedrivs genom eller på uppdrag av sådana organ men som inte kan hänföras till nyhetsförmedling omfattas (prop. 2005/06:177 s. 84). Försök, förberedelse eller stämpling till brott När det gäller de brott som räknas upp bestämmelsen i 1 § kan noteras att försök, förberedelse och stämpling till brotten inte ingår i uppräkningen. Enligt Lagrådet torde detta i de allra flesta fall sakna betydelse, eftersom den som avser att begå ett försöksbrott, ett förberedelsebrott eller ett stämplingsbrott vanligen kan antas avse att också medverka i det fullbordade brottet. Lagrådet påpekade dock att det kunde tänkas fall då det finns omständigheter som tyder på att en person avser att enbart delta i en förberedelse eller stämpling och att lagens tillämplighet därför kan ifrågasättas. Regeringen uttalade i propositionen att vad Lagrådet hade uttalat gav anledning till att överväga om inte även försök, förberedelse och stämpling till brott borde tas upp i brottskatalogen. Regeringen ansåg dock inte att detta var nödvändigt och anförde följande (prop. 2005/06:177 s. 63). Den föreslagna lagen skall användas i ett tidigt skede i polisens underrättelseverksamhet, dvs. i ett skede där det inte finns någon skäligen misstänkt för ett fullbordat brott men där det kan antas att en viss person kommer att utöva brottslig verksamhet. Det innebär att den föreslagna lagen regelmässigt kommer att bli tillämplig även i de situationer då omständigheterna ger anledning att anta att en person kommer att delta i planeringen av ett brott av det aktuella slaget eller vid andra slag av förberedelser inför brottet men det är oklart vilken roll denna person kommer att ha när brottet begås. Den som har deltagit i planeringen av eller förberedelserna inför ett brott, skall ju, om brottet fullbordas, dömas för i vart fall anstiftan eller medhjälp till brottet. Om det finns anledning att anta att en person kommer att begå ett försöks-, förberedelse eller stämplingsbrott, finns det därför också anledning att anta att personen kommer att begå eller medverka till ett fullbordat brott. Av 6 § följer att frågan om tillstånd till tvångsmedelsanvändningen prövas av rätten i den ort där ledningen för den polismyndighet som handlägger ärendet finns. Frågan tas upp på ansökan av åklagare. Vid tillståndsprövningen ska vad som föreskrivs om offentliga ombud i 27 kap. 26–30 §§ tillämpas. I promemorian föreslogs att skulle vara exklusivt forum. Som skäl för att välja den domstolen anfördes bl.a. att det vid , som utgör exklusivt forum enligt lag om särskild utlänningskontroll, byggts upp en betydande erfarenhet från ärenden som rör hemliga tvångsmedel utanför förundersökningssituationer (Ds 2005:21 s. 220). En sådan ordning menade dock regeringen ingav vissa betänkligheter eftersom det i realiteten skulle innebära att endast en eller ett par domare skulle handlägger samtliga ärenden av nu aktuellt slag. Bland annat på grund härav gjorde regeringen därför bedömningen att övervägande skäl talade för att samtliga allmänna domstolar skulle ges behörighet att pröva frågor om tvångsmedelsanvändning enligt lagen (prop. 2005/06:177 s. 65 f.). Eftersom säkerhetspolisen ledning finns i innebär detta dock att det stora flertalet ärenden trots allt kommer att handläggas av . I de fall det rör sig om systemhotande brottslighet enligt 1 § 6 kan dock andra domstolar än komma i fråga. I promemorian föreslogs att , Säkerhetspolisen eller en polismyndighet skulle kunna ansöka om tillstånd till tvångsmedelsanvändning enligt lagen. Vidare föreslogs en skyldighet för dessa myn- SOU 2009:70 Den rättsliga bakgrunden digheter att samråda med åklagare innan ansökningen gjordes (Ds 2005:21 s. 221 ff.). Som skäl för en sådan ordningen anfördes bl.a. att dessa ärenden befinner sig på ett spaningsstadium och att polisen bör sköta handläggningen i detta tidiga skede. Det skulle innebära ett avsteg från den rågång som generellt råder mellan polisens och åklagares arbetsuppgifter att utsträcka åklagarens ansvar till underrättelsearbete uttalades det i promemorian. Regeringen var dock av en annan uppfattning och ansåg bl.a. mot bakgrund av att den som har att tillämpa den lagen kommer att ställas inför komplicerade juridiska överväganden, såsom frågan om förutsättningarna för förundersökning i stället är uppfyllda. Regeringen menade därför att övervägande skäl talade för att endast åklagare bör ges behörighet att ansöka om tillstånd (prop. 2005/06:177 s. 68). Regeringen ansåg vidare att åklagare inte skulle ha någon möjlighet att fatta interimistiska beslut (prop. 2005/06:177 s. 66). Den tid under vilken ett beslut om tillstånd gäller får enligt 7 § inte bestämmas längre än nödvändigt och får, i fråga om tid efter beslutet, inte överstiga en månad för beslutet. 3.6.6Användning och hantering av inhämtad information m.m. I 12 § regleras i vilken utsträckning de brottsbekämpande myndigheterna kan använda överskottsinformation som framkommit genom att tvångsmedel använts i brottsförebyggande syfte. Av bestämmelsen följer att om det vid tvångsmedelsanvändning har kommit fram uppgifter om annan förestående brottslig verksamhet än den som omfattas av tillstånd enligt 1 §, får uppgifterna användas för att förhindra brott. Om det däremot har kommit fram uppgifter om brott, får uppgifterna användas för att utreda brottet endast om det är fråga om brott som anges i 1 § eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om en sådan gärning är belagd med straff. Hantering av upptagningar och uppteckningar från tvångsmedelsanvändningen Av 13 § följer att en upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning ska granskas möjligt. Detsamma gäller en upptagning som har gjorts vid hemlig kameraövervakning. Granskningen får utföras endast av rätten, en åklagare, , Säkerhetspolisen eller en polismyndighet. Efter anvisning av rätten, en åklagare eller någon av de nämnda myndigheterna får granskningen utföras även av en sakkunnig eller någon annan som har anlitats i ärendet. Enligt andra stycket i bestämmelsen ska upptagningar och uppteckningar, i de delar de är av betydelse för att förhindra förestående brott, bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. I de delar upptagningarna och uppteckningarna innehåller sådana uppgifter om brott som enligt 12 § får användas för att utreda brott ska de bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De ska därefter förstöras. Brottsutredande myndigheter får även behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar som rör förestående brott eller uppgifter om brott som enligt 12 § får användas för att utreda brott i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag utan hinder av vad som föreskrivs 13 § 2 st. Undantag från de brottsbekämpande myndigheternas skyldigheter att rapportera, ingripa mot och utreda brott I promemorian föreslogs att det i polislagen (1984:387) skulle införas bestämmelser om att polisen i vissa fall inte ska behöva ingripa mot brott eller andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten (Ds 2005:21 s. 244). Bestämmelserna skulle enligt förslaget vara tillämpliga endast i polisens underrättelseverksamhet eller i Säkerhetspolisens verksamhet i annat fall för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Vidare skulle verksamheten röra brottslighet som innefattade någon sådan gärning som avses i den nya lagen om förebyggande eller förhindrande av särskilt allvarlig brottslighet. Polisen skulle enligt förslaget inte behöva ingripa, om syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksam- Dock skulle ingripandeskyldigheten kvarstå, när det är fråga om brott för vilket svårare straff än fängelse är föreskrivet och något väsentligt allmänt eller enskilt intresse annars åsidosattes. Det föreslogs vidare att det i skulle införas motsvarande undantagsbestämmelser vad gäller skyldigheten att inleda förundersökning. Regeringen gjorde emellertid bedömningen att det inte fanns behov av att införa några ytterligare begränsningar i de brottsbekämpande myndigheternas skyldighet att rapportera, ingripa mot och utreda brott (prop. 2005/06:177 s. 74). Regeringen uttalade härvid att behovet till viss del kunde anses tillgodosett genom vad den reglering om hantering av överskottsinformation som föreslagits. Regeringen förklarade dock att frågan borde tas upp i ett senare sammanhang. 3.6.7Förbud mot att avlyssna vissa samtal Av 11 § följer att hemlig teleavlyssning inte får ske av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan den som är misstänkt för något brott och hans eller hennes försvarare. Om det framkommer under avlyssningen att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, ska avlyssningen avbrytas. Upptagningar och uppteckningar från en hemlig teleavlyssning ska, i den mån de omfattas av förbudet, förstöras. Bestämmelsen motsvaras i stort av vad som på det straffprocessuella området anges i 27 kap. 22 § . Till skillnad från vad som gäller enligt har tvångsåtgärderna enligt den föreliggande lagen karaktär av spaningsåtgärder. För tvångsmedelsanvändning enligt denna lag uppställs inte något krav på att någon ska vara misstänkt för ett redan begånget brott. Det kan emellertid inträffa att den som är föremål för hemlig teleavlyssning är misstänkt för brott och att han eller hon i den förundersökningen eller målet har en försvarare. Den angivna begränsningen syftar till att undanta dylik kommunikation dem emellan från avlyssning. Enligt 16 § ska den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § 6 underrättas om åtgärden. Om åtgärden har avsett en teleadress eller en plats som innehas av någon annan, ska även denne underrättas. Vid hemlig kameraövervakning behöver dock innehavaren av en sådan plats till vilken allmänheten har tillträde inte underrättas. Underrättelsen ska lämnas så snart det kan ske efter det att det ärende i vilket åtgärden vidtogs avslutades. En underrättelse behöver inte lämnas till den som redan har fått del av eller tillgång till uppgifterna. En underrättelse behöver inte heller lämnas om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse. Av 17 § följer vidare att en underrättelse ska innehålla uppgift om vilket tvångsmedel som har använts och uppgift om tiden för åtgärden. Vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ska underrättelsen även innehålla uppgift om vilken teleadress som åtgärden har avsett. Vid hemlig kameraövervakning ska underrättelsen även innehålla uppgift om platsen för åtgärden. Den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § 6 ska få uppgift om vilken misstanke som har legat till grund för åtgärden. Den som inte är eller har varit misstänkt ska få uppgift om detta. Säkerhetspolisens verksamhetsområde är genomgående av särskilt känsligt slag. En skyldighet att lämna underrättelse för Säkerhetspolisen skulle innebära att den på grund av sekretess i stort sett alltid skulle behöva skjutas upp för att sedan underlåtas. En sådan ordning skulle knappast vara förtroendeingivande och skulle dessutom innebära ett administrativt merarbete utan någon egentlig funktion. All tvångsmedelsanvändning inom verksamhetsområde är således undantagen från underrättelseskyldigheten. ska emellertid utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Nämndens tillsyn omfattar givetvis också sådan användning av hemliga tvångsmedel som inte omfattas av underrättelseskyldigheten. För det fall åklagaren inte underrättar berörd person om tvångsmedelsanvändningen ska åklagaren underrätta om detta.2 2 Förordningen (2007:1144) om fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. 3.6.9Hur förhåller sig det föreslagna regelverket till andra straffprocessuella regler? En särskild fråga, som uppmärksammades vid lagstiftningsarbetet, är hur ett ärende där det förekommer tvångsmedel i syfte att förhindra vissa allvarliga brott förhåller sig till det straffprocessuella regelverket när misstankarna under ärendets gång konkretiseras så att det finns anledning att anta att ett brott, som hör under allmänt åtal, har begåtts och det alltså finns förutsättningar att inleda förundersökning om detta. Regeringen exemplifierade denna frågeställning genom att redovisa följande två typfall (prop. 2005/06:177 s. 75 f.). Ett typfall kan vara att det finns indikationer på att ett terroristbrott i någon form håller på att planeras. I ett tidigt skede i utredningen beslutas om hemlig teleavlyssning för att förhindra brott. Misstankarna i detta skede är inte så starka att det finns förutsättningar att inleda förundersökning för något specifikt brott. Under det fortsatta underrättelsearbetet konkretiseras misstankarna så att förundersökning inleds för stämpling till terroristbrott genom mord. I detta läge får den tidigare beslutade teleavlyssningen ett såväl förebyggande som brottsutredande syfte i den meningen att teleavlyssningen syftar både till att avstyra det mord som planeras och till att skaffa bevisning för den misstänkta stämplingen. Ingen är dock skäligen misstänkt för stämpling till terroristbrott, dvs. det brott för vilket förundersökning har inletts. Tillstånd till hemlig teleavlyssning enligt regler för att utreda den misstänkta stämplingen kan således inte lämnas. Det skulle därför kunna göras gällande att tvångsmedlet inte får användas för att utreda den misstänkta stämplingen. Ett annat typfall kan vara att det i samband med underrättelsearbetet enligt ovan i stället anträffas ett lik. Det står då klart att det var mord på denne person som terrorhandlingen avsåg. Förundersökning för terroristbrott inleds, eftersom det finns anledning att anta att terroristbrott genom mord har förövats. Inte heller i detta exempel är utredningsläget sådant att någon är skäligen misstänkt för gärningen, däremot finns flera personer som kan misstänkas. I ett sådant läge saknas förutsättningar för hemlig teleavlyssning enligt regler, eftersom misstankegraden mot de enskilda personerna är alltför låg. Det skulle kunna hävdas att det heller inte finns förutsättningar för hemlig teleavlyssning i brottsförebyggande syfte, eftersom brottet redan har fullbordats. All tvångsmedelsanvändning skulle därför upphöra. Med utgångspunkt från det första typfallet kan frågan ställas om myndigheterna, trots att det alltjämt finns förutsättningar för tvångsmedelsanvändning för att förhindra brott uteslutande måste tillämpa det straffprocessuella regelverket så snart det kunnat konstateras att det finns förutsättningar att inleda förundersökning. Den fråga som kan ställas utifrån omständigheterna i det andra typfallet är om tvångs- medelsanvändning som utförs i syfte att förhindra brott måste upphöra så snart tvångsmedlet inte har ett sådant syfte avseende ett brott för vilket förundersökning inletts. Båda typfallen har för tydlighetens skull utformats så att de inte medger straffprocessuella tvångsmedel enligt bestämmelser. Regeringen menade dock att frågornas komplexitet inte borde överdrivas och anförde härefter följande (prop. 2005/06:177 s. 76). I det första exemplet finns alltjämt lagliga förutsättningar för tvångsmedelsanvändning i syfte att förhindra vissa allvarliga brott, i detta fall ett fullbordat terroristbrott genom mord. Att den information som hämtas in genom tvångsmedlet kan användas även för att utreda ett visst konkret brott, i exemplet stämpling till terroristbrott, kan rent principiellt inte anses utgöra något hinder mot fortsatt tvångsmedelsanvändning. När det gäller det andra exemplet kan det möjligen först tyckas naturligt att tvångsmedel enligt den föreslagna lagen inte kan användas om ett fullbordat brott har konstaterats. Frågan om det fortfarande finns förutsättningar för tvångsmedelsanvändning enligt den föreslagna lagen bör dock avgöras från fall till fall. Att det under underrättelsearbetet kan bli möjligt att inleda förundersökning för ett eller flera brott behöver inte alltid medföra att det bakomliggande preventiva syftet är för handen. Något brottsförebyggande syfte är i det andra typfallet självfallet inte längre aktuellt vad gäller det uppdagade mordet. Men så länge det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottslig verksamhet som anges i lagen och som tillståndet omfattar kommer att utövas, bör tvångsmedelsanvändningen få fortsätta att användas i den situation som skisseras i typfallet. Det kan t.ex. befaras att en person också avser att utföra andra terroristbrott. Om de brottsbekämpande myndigheterna kan konstatera att så inte är fallet, måste de emellertid avbryta tvångsmedelsanvändningen. Så skulle kunna vara fallet, om det efter terroristbrottet står klart att det inte finns skäl att befara någon framtida brottslig verksamhet som omfattas av tillståndet eller den brottsliga verksamhet som kan antas avser enbart bagatellbrott. Regeringen konstaterar således att det föreslagna systemet inte nödvändigtvis innebär att en tvångsmedelsanvändning för att förhindra brott alltid måste avbrytas enbart av det skälet att det uppkommit förutsättningar att inleda förundersökning för ett visst brott. Avgörande är om det alltjämt finns förutsättningar för tvångsmedelsanvändning enligt den föreslagna lagen. En annan sak är att förundersökning i dessa fall alltid måste inledas beträffande det brott som misstänkts ha begåtts. Mot bakgrund av det anförda fann regeringen att det inte fanns något behov av att införa några särskilda bestämmelser som reglerar förhållandet mellan tvångsmedelsanvändning enligt lagen om åtgär- der för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och tvångsmedelsanvändning enligt det straffprocessuella regelverket. Regeringen ansåg inte heller att det fanns en risk att den föreslagna ordningen kunde medföra ett kringgående av de begränsningar som gäller för straffprocessuella tvångsmedel. Syftet med myndigheten är att den ska bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten i förhållande till den brottsbekämpande verksamheten. Nämnden har till uppgift att med inspektioner och andra undersökningar utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet. Nämnden ska också utöva tillsyn över Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen (1998:622), särskilt med avseende på känsliga personuppgifter. Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.