sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Vår undersökning bör i det avseendet ge den säkrare bilden med hänsyn till att det i den är myndigheterna själva som besvarat frågorna. Lagstiftningen har för samtliga länsstyrelser och sam- mantagna krävt mindre än tre årsarbetskrafter, vilket inte framstår som anmärkningsvärt mycket. IBF:s rapport ger vid handen att lag- stiftningen inte heller för de kommunala bostadsföretagens del tagit några större resurser i anspråk. Ett par länsstyrelser har anfört att alla fall inte borde ha behövt prövas av statlig myndighet och föreslagit vissa avgränsningar. Med hänsyn till att det mycket väl kan tänkas fall där det i efterhand skulle ha kunnat framstå som tveksamt om förutsättningarna för att underlåta prövning varit för handen anser vi emeller- tid att det har varit en lämplig ordning att – förutsatt att ett system med tillståndsprövning skulle finnas – låta länsstyrelserna göra pröv- ningar i den utsträckning som skett. Sammanfattningsvis bedömer vi att lagstiftningen inneburit vissa svårigheter för myndigheter och enskilda men att de svårigheterna inte varit av sådan omfattning att lagstiftningen av det skälet utan vidare kan avfärdas som olämplig. Förarbetsuttalandena borde emel- lertid ha varit tydligare i vissa avseenden. Lagstiftningens lämplighet i ett vidare perspektiv är en politisk fråga, där vi inte har någon uppfattning. Vi nöjer oss med att kon- statera att lagstiftningen numera är avskaffad. 20.1Allmänt om förslagens konsekvenser En utredning är enligt 14–15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) skyldig att redovisa vilka konsekvenser förslagen i ett betänkande har i en rad olika avseenden. När det gäller våra förslag, framgår det av direktiven att vi ska utreda förslagens konsekvenser i följande avseenden. Konsekvenser för kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda ska beräknas. Även eventuella samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska redo- visas. För eventuella kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska en finansiering förslås. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ska redovisas. Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags ska redovisas. Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vidare har vi funnit att förslagen kan ha vissa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Däremot har vi inte funnit att förslagen har några konsekvenser i de andra avseenden vi enligt kommittéförordningen är skyldiga att analysera, nämligen för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. Vår bedömning: Det kan antas att hyrorna kommer att stiga i bostadsområden där det finns ett påtagligt efterfråge- överskott och i attraktiva delar av kommuner där hyressättningen inte tillräckligt beaktat det geografiska läget. Ökar utbudet av hyreslägenheter, stiger hyrorna . I områden med vakanser kan hyrorna komma att stå stilla eller, vid stora vakanser, sänkas . Minskar utbudet av hyreslägenheter, sjunker hyrorna . En bättre anpassning av hyrorna till hyresgästernas värderingar kan bidra till en bättre fungerande bostadsmarknad med kortare köer, minskad svarthandel med hyresrätter, färre ombildningar till bostadsrätter och viss nyproduktion av hyresrätter. Endast en mindre andel av landets hyresgäster kan antas beröras av förslaget om hänsynstagande till påtagliga efterfrågeöverskott och efterfrågeunderskott. I de fall där hyror höjs, innebär detta ökade utgifter för hushållen. Å andra sidan kan förslaget om en särskild skyddsregel för hyresgästerna ge dessa ett bättre skydd mot kraftiga hyreshöjningar än vad som är fallet . Med högre hyror kan statens kostnader för bl.a. bostadsbidrag och kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen i någon mån komma att öka. Högre hyror leder till ökade vinster för bostadsföretagen, vilket i sin tur leder till ökade statliga skatteintäkter. De kommunala bostadsaktiebolagen kommer att kunna dela ut sina vinster till ägarkommunerna. Vid en fastighetsförsäljning kan bostadsföre- tagens vinster komma att bli högre än i områden där de nya hyressättningsreglerna medger högre hyror än de gamla. En bättre fungerande bostadsmarknad är bra för samhällseko- nomin och kan bl.a. underlätta för företag att rekrytera personal. Under en övergångstid kan tvisterna komma att öka i antal i hyresnämnderna, vilket kan leda till ett behov av resursförstärk- ning där. I en självkostnadsmodell kan behöva viss resursförstärkning. Våra förslag kan få ekonomiska konsekvenser i en rad olika avse- enden: Företagsekonomiska konsekvenser för både kommunala och privata bostadsföretag. Vilka konsekvenser som uppstår beror både på vilka regler som ska gälla för de kommunala bostadsaktiebolagen – affärsmässiga kom- munala bostadsaktiebolag eller självkostnadsstyrda kommunala bo- stadsaktiebolag – och de nya hyressättningsreglerna. Därför analyseras dessa regler tillsammans. En viktig aspekt av de samhällsekonomiska konsekvenserna är konsekvenserna för bostadsmarknaden av våra förslag. Efter ett inledande allmänt avsnitt om förslagens ekonomiska konsekvenser kommer vi att redovisa konsekvenserna för bostadsmarknaden, innan vi behandlar de ovan angivna konsekvenserna. 20.2.2Allmänt om förslagens ekonomiska konsekvenser Det kan antas att hyrorna under en övergångstid kommer att stiga i bostadsområden där det finns ett påtagligt efterfrågeöverskott och i attraktiva delar av kommuner där hyressättningen inte tillräckligt beaktat det geografiska läget. Detta torde komma att beröra en mindre andel av landets hyresgäster, som bor i attraktiva bostadsområden i tillväxtregioner. Flertalet av landets hyresgäster torde inte alls komma att beröras av våra förslag om hänsynstagande till efterfrågeöver- skott eller efterfrågeunderskott. I bostadsområden med påtagligt och varaktigt efterfrågeöver- skott kommer hyrorna att kunna stiga med (under förutsättning att inflationen är ungefär på dagens nivå) tills det inte längre finns något påtagligt efterfrågeöverskott eller tills det geografiska läget måste anses tillräckligt beaktat. Övergångs- tiden kommer sannolikt att bli förhållandevis kort för flertalet av dem som berörs av höjningarna. Hur övergången tar hänger ihop med hur starkt skydd hyresgästerna ges. Vi föreslår, som nämns ovan, ett skydd som med dagens inflation inte medger kraftigare årliga hyreshöjningar än . Görs skyddet starkare, tar anpassningen , medan den tar med ett svagare skydd. Övergångstidens längd hänger också i hög grad samman med hur utbudet förändras. Vid nyproduktion minskar bostadsköerna snabbare än vad de skulle ha gjort annars. I vårt uppdrag har dock inte legat att föreslå åtgärder på utbudssidan. Hur länge det kan bli årliga hyreshöjningar i den nivå som be- stäms av skyddsregeln kan även i viss mån komma att bero på vilka regler som gäller för de kommunala bostadsaktiebolagen. Om en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag väljs, kan sådana företag antas sluta förhandlingsöverenskommelser på en lägre nivå än affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag. Dessa förhandlingsöverenskommelser kan antas i viss mån påverka hyres- utvecklingen i det privata beståndet, dock endast om de ligger inom ramen för en rimlig tolkning av bruksvärdesprincipen (inklusive hän- synstagande till ett eventuellt påtagligt efterfrågeöverskott eller efter- frågeunderskott). Ligger de inom den ramen, kan ett system med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag i någon mån antas leda till lägre hyreshöjningar än ett system med affärsmässiga kom- munala bostadsaktiebolag. Ligger de inte inom den ramen, kommer dessa förhandlingsöverenskommelser inte att vara normerande. Hyresprövningsregeln kan även i vissa fall komma att leda till stillastående hyror i områden där det finns vakanser och därför saknas förutsättningar för ett hänsynstagande till inflationen i hyrespröv- ningen. Är vakanserna stora, kan hyrorna komma att sjunka. Vid sjunkande utbud (dvs. om hus rivs eller lägenheter görs om för andra ändamål än bostäder) kommer en hyressänkning att pågå än vad den skulle ha gjort med ett oförändrat utbud. Vissa tänkbara konsekvenser beror på hur fastighetsvärdena på- verkas av de föreslagna åtgärderna. De områden där det kan för- väntas bli högre hyror är också områden där det har varit lönsamt att omvandla hyresrätter till bostadsrätter. Fastighetsvärdena har stigit kraftigt på grund av möjligheterna till en sådan omvandling, och det är därför osäkert om en stegvis höjning av hyrorna i dessa områden kommer att få några nämnvärda effekter på fastighets- värdena i de aktuella områdena. Inte heller kan de föreslagna åtgärderna och den marknadsanpass- ning som de innebär antas innebära några nämnvärda konsekvenser för bostadsrättsmarknaden, där det finns två motverkande krafter: Å ena sidan kan efterfrågan på bostadsrätter stiga på grund av att hyrorna stiger, men å andra sidan kan efterfrågan på bostadsrätter falla till följd av att det blir lättare att få tag i en hyresrätt. Konsekvenserna för bostadsmarknaden är, som ovan anges, en viktig del av de samhällsekonomiska konsekvenserna. En bättre anpassning av hyrorna till hyresgästernas värderingar kan bidra till en bättre fungerande bostadsmarknad. En modell med affärsmässiga kommunala bostadsföretag bidrar i högre grad till en väl fungerande bostadsmarknad än en modell med självkostnads- styrda kommunala bostadsföretag. En bättre anpassning av hyrorna till hyresgästernas värderingar leder till bättre lönsamhet för ägande av hyresfastigheter i attraktiva områden. Detta kan för det första leda till att de ombildningar som på vissa håll lett till en kraftig minskning av antalet hyresrätter i attraktiva geografiska lägen minskar påtagligt i omfattning. För det andra kan det leda till ökad produktion av hyreslägenheter i attrak- tiva områden. I många situationer kan dock bostadsrätter fortfaran- de vara mest lönsamma, bl.a. till följd av skattelagstiftningen, vilket gör att det är en öppen fråga hur stora effekterna blir på nyproduk- tionen. En väl fungerande bostadsmarknad kommer att kännetecknas av kortare bostadsköer än , vilket kommer att göra det lättare för människor att få tag på hyresbostäder. Den svarta marknad för hyres- rätter som i vissa attraktiva områden funnits kan därmed också antas komma att försvinna eller minska påtagligt. Med högre hyror kan behovet av bostadsbidrag, bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd komma att öka. Eftersom inkomstnivåerna i de attraktiva bostadsområden där hyrorna under en övergångstid stegvis kan komma att höjas i regel är relativt hög, kan denna statsfinansiella effekt dock antas bli relativt liten. Effekten torde bli något större i den affärsmässiga modellen än i självkost- nadsmodellen. Högre hyror återspeglas i konsumentprisindex (KPI). Detta på- verkar prisbasbeloppet. Ett högre prisbasbelopp leder till högre kost- nader för staten för sådana socialförsäkringsförmåner som är knutna till detta basbelopp. Med tanke på att det i ett nationellt perspektiv enbart är i ett mindre antal områden (ett mindre antal hyresrätter) som det finns ett påtagligt efterfrågeöverskott eller där det geogra- fiska läget inte beaktats tillräckligt kan dock denna effekt bedömas som försumbar. Bostadsföretag som äger hyreshus där hyrorna blir högre kan för- väntas få högre vinster till följd av större överskott i uthyrnings- verksamheten, vilket i sin tur leder till ökade statliga skatteintäkter. Denna effekt av hyreshöjningar kan antas dominera över den mot- satta effekt som kan uppstå i områden där hyrorna kan sänkas och vinsterna sjunka. Som framgår i avsnitt 20.2.3 och 20.2.9 kan förslagen antas få positiva effekter för bostadsmarknaden och andra positiva sam- hällsekonomiska konsekvenser. I den mån som förslagen leder till en bättre fungerande bostadsmarknad kan detta antas få positiva effekter även på arbetsmarknaden, vilket kan leda till att fler personer kom- mer i arbete och därmed till ökade skatteintäkter för staten. kan förslaget komma att leda till fler tvister i hyresnämnderna. Det går inte att nu överblicka vilka ökade resurser detta kan komma att ta i anspråk. Den åtgärd som kan kom- ma att bli nödvändig för att hantera en ökande ärendeanhopning är framför allt anställning av fler hyresråd. Den åtgärden kan komma att aktualiseras framför allt i de tre storstadsregionerna, dvs. vid hyresnämnderna i , och . Som nämndes ovan kan alla dessa effekter antas bli något större med en modell med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag än med en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktie- bolag. I en självkostnadsmodell får i uppgift att handha kon- troll- och sanktionssystemet i den icke EG-rättsliga delen. Denna uppgift får antas leda till ett visst behov av resursförstärkning av . Behovets storlek hänger emellertid samman med antalet ärenden, och då detta är svårt att på förhand uppskatta kan vi inte göra någon bedömning av hur stort behovet av resursförstärkning kan vara. Högre hyror kan leda till att behovet av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen kommer att öka. Som nämndes ovan kan denna effekt bedömas bli liten på grund av befolkningssammansättningen i de områden där hyrorna kan tänkas bli högre. I vissa kommuner kan tvärtom behovet av ekonomiskt bistånd komma att minska på grund av lägre hyror. På orter där det finns ett utrymme att höja hyrorna kan det kom- munala bostadsaktiebolagets vinst från såväl uthyrningsverksamhet som – i förekommande fall – fastighetsförsäljningar komma att öka. Eftersom utdelningsbegränsningen tas bort, kan dessa vinster – och även balanserade vinster – delas ut till ägarkommunen. Med högre fastighetsvärden ökar de kommunala bostadsaktiebolagens värden. Vid en eventuell försäljning av det kommunala bostadsaktiebolaget får kommunen därmed en högre vinst än vad den skulle ha fått utan våra förslag. Även i detta avseende kan konsekvenserna bli de motsatta i de kommuner där hyrorna kan komma att sänkas. I den utsträckning kommunerna inte tagit marknadsmässigt betalt för borgensåtaganden eller lån till de kommunala bostadsaktie- bolagen kommer kommunernas inkomster att öka genom att kom- munerna tar marknadsmässigt betalt. 20.2.6Konsekvenser för de kommunala bostadsaktiebolagen Ett system med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag kommer att leda till ökade intäkter och ökade vinster i de kommuner där hyrorna kommer att stiga. Det kan även leda till lägre kostnader om vissa åtgärder av t.ex. social karaktär inte bedöms som förenliga med affärsmässigheten. De föreslagna hyressättningsreglerna kan dock, som nämndes ovan, leda till lägre hyror i vissa områden och kommer då att minska intäkterna samt därmed minska vinsterna (eller öka förlusterna) för de berörda kommunala bostadsaktiebolagen. I den utsträckning kommunerna inte tagit marknadsmässigt betalt för borgensåtaganden eller lån till de kommunala bostads- aktiebolagen kommer de kommunala bostadsaktiebolagens kostnader att öka genom att kommunerna tar marknadsmässigt betalt. munala bostadsaktiebolagen kommer vidare inte längre att få låna från Kommuninvest, vilket kan öka kapitalkostnaderna något. 20.2.7Konsekvenser för de privata bostadsföretagen Kombinationen av de nya hyressättningsreglerna och ett system med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag kan förväntas leda till stegvis högre hyror i vissa områden och därmed till ökade vinster i de privata bostadsföretagen. Som nämndes ovan kan dessa effekter förväntas bli något mindre om hyressättningsreglerna kombineras med ett system med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktie- bolag. På orter där hyrorna kan komma att sjunka på grund av låg efter- frågan kommer de nya reglerna att leda till en sämre ekonomisk situ- ation för de privata bostadsföretagen. Även om de privata bostads- företagen inte har några vakanser, kan lägre hyror i de kommunala bostadsaktiebolagen leda till att hyrorna pressas något i de privata bostadsföretagen. Denna effekt får dock antas vara försumbar. I de områden där hyrorna höjs kommer hushållen att få högre utgifter. Som nämndes tidigare är i regel inkomstnivåerna relativt höga i de aktuella områdena (). För det mindre antal hus- håll som har lägre inkomster kan de höjda utgifterna delvis kompen- seras genom bostadsbidrag eller ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen. Vill lagstiftaren utvidga möjligheterna till kompensation, kommer de ökade skatteintäkterna att ge underlag för detta. De motsatta effekterna uppstår för hushållen i områden där hyror- na kan komma att sjunka i nominella eller reella termer. I regel är detta områden med låga inkomstnivåer. Förslaget om en särskild skyddsregel för hyresgästerna kan ge dessa ett bättre skydd mot kraftiga hyreshöjningar än vad som är fallet . En bättre anpassning av hyrorna till hyresgästernas värderingar kan, som anförs i avsnitt 20.2.3 ovan, bidra till en bättre fungerande bostadsmarknad. En sådan är bra för samhällsekonomin. Blir det lättare att få tag på hyresbostäder, resulterar detta bl.a. i att det blir lättare för företag att rekrytera personal. 20.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Vår bedömning: Förslaget om ändringar i hyreslagstiftningen har inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. De alter- modellerna med affärsmässiga respektive självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag innefattar vissa begränsningar av den kommunala självstyrelsen. Följande redovisning av den kommunala självstyrelsens principer finns intagen i Utredningens om försäljning av allmännyttiga bo- städer betänkande Om allmännyttan säljs – stärkt kooperativ hyres- rätt (SOU 2003:44) s. 113 f. Den grundläggande bestämmelsen om självstyrelse är 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen, där det sägs att den svenska folk- styrelsen förverkligas bl.a. genom självstyrelse. En viktig del av den kommunala självstyrelsen återfinns vidare i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen, där det framgår att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Motiven för den kommunala självstyrelsen har historiskt sett varit nyttan av decentraliserat beslutsfattande på vissa områden samt möjlig- heterna till demokratiskt engagemang, medborgarinflytande och demo- kratisk skolning av medborgarna på lokal nivå. Regeringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen återspeglas i 1 kap. 1 § andra stycket kommunallagen, där det sägs att kommuner på den kommunala självstyrelsens grund sköter de ange- lägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Den kommunala självstyrelsen skyddas även av den europeiska kon- ventionen om självstyrelse, som ratificerat. De prin- ciper som konventionen ger uttryck åt anses införlivade i svensk rätt. I 8 kap. 5 § regeringsformen sägs att föreskrifter om kommunernas befogenheter och om deras åligganden meddelas i lag. Denna bestäm- melse motsvarar ett synsätt att kommunerna får sin kompetens från staten. Den kommunala självstyrelsen är således inte total. Graden av självstyrelse avgörs av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. I förarbetena till regeringsformen sägs: Staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor (prop. 1973:90 s. 190). Den kommunala självstyrelsen tar således sikte på förhållandet mellan staten och kommunerna. Inför införandet av allbolagen gjorde Lagrådet en bedömning av hur lagförslaget förhöll sig till den kommunala självstyrelsen och anförde därvid bl.a. följande, som kan vara av intresse även i detta samman- hang (prop. 2001/02:58 s. 100 ff): Frågor om föreslagna lagars överensstämmelse med den kommunala självstyrelsens principer har aktualiserats även i andra lagstiftningsärenden. [- - -] I [ett] yttrande erinrade Lagrådet om att det visserligen ytterst fick anses vara som satte gränser för det kommunala självbestämmandet men att föreställningen om kom- munal självstyrelse var en levande realitet i svenskt samhälls- liv och att denna självstyrelse måste ha någon innebörd, låt vara att det var ovisst hur långt den sträckte sig. Lagrådet finner att det nu framlagda lagförslaget [] innefattar en inskränkning av det kommunala självstyret eftersom en överlåtelse av kommunala bostadsfastigheter eller andelar i kommunala bostadsföre- tag blir helt beroende av att tillstånd meddelas av en statlig myndighet. Det rör sig dessutom om en inskränkning av självstyret på ett för kommunerna centralt ansvarsområde, nämligen bostadsförsörjningen. Som enda skäl för inskränkningen anges i remissen att man vill skapa underlag för tillämpning av bruksvärdereglerna i 12 kap. 55 § jorda- balken eller de hyresförhandlingar som förs enligt hyresförhandlings- lagen (1978:304). [- - -] Lagrådet accepterar fullt ut att systemet med bruksvärdehyra tillhör ett område där statliga intressen gör sig gällande, eftersom principen om sådan hyressättning grundas på lagbestämmelser med generell giltig- het. Lagrådet konstaterar emellertid att det inte finns någon skyldighet för kommunerna att inrätta kommunala bostadsföretag och att det i 12 kap. 55 § jordabalken finns bestämmelser som gör det möjligt att bestämma bruksvärdehyra på annat underlag än de kommunala före- tagens hyressättning eller efter en mera allmän skälighetsbedömning. Det finns enligt Lagrådets mening anledning att göra en avvägning av det statliga intresset av att använda kommunala bostadsföretags hyres- sättning som underlag för bestämmande av bruksvärdehyra mot kommu- nernas intresse av att tillgodose kommuninvånarnas behov av bostäder på det sätt som varje kommun finner mest ändamålsenligt. Frågan är med andra ord om den föreslagna inskränkningen av kommunernas be- slutanderätt kan anses proportionerlig i förhållande till det statliga intresse som den är avsedd att tjäna. Lagrådet anser att detta vid en rent rättslig värdering skulle kunna ifrågasättas men finner att det i bedöm- ningen också måste ingå skönsmässiga överväganden av huvudsakligen politisk natur vilka får anses falla utanför den prövning som Lagrådet har till uppgift att göra. Den syn som Lagrådets yttrande ger uttryck åt har upprätthållits av Kammarrätten i vid rättsprövning av ett av beslut om tillstånd till överlåtelse (dom i mål nr 3700-04 m.fl.). Denna syn innebär att skyddet för den kommunala självstyrelsen är svagt. Politiska prioriteringar kan få ett betydande genomslag och även för kommunerna ingripande regleringar godtas. Vi har emellertid att göra en rättslig värdering utan beaktande av politiska synpunkter. Vid en sådan värdering bedömer vi förslagens förhållande till den kommunala självstyrelsens princip enligt följande. Förslaget om ändringar i hyreslagstiftningen rör en statlig regle- ring som gäller lika för kommunala och privata bostadsföretag. Detta förslag påverkar därför inte den kommunala självstyrelsen. Förslagen om affärsmässiga respektive självkostnadsstyrda kom- munala bostadsaktiebolag påverkar dessa bolag, som utgör en inte obetydlig del av den kommunala förmögenhetsmassan och som an- vänts som bostadspolitiska instrument av vissa kommuner. I den affärsmässiga modellen kommer de kommunala bostads- aktiebolagen att följa statsstödsreglernas huvudregel men ha möjlig- het att hos kommissionen ansöka om undantag för att driva sina företag på ett sätt som EG-rättsligt anses innebära stöd. Några andra sanktioner än de som bör införas till följd av EG-rätten föreslås inte.