sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — (varav lokalkontor i 5/5) (varav lokalkontor Simpevarp 5/5, /3, 0/0) kontor 7/6) Myndighetens intäkter uppgick till totalt . Av intäkt- erna utgjorde anslag (), avgifter och andra ersätt- ningar (), bidrag () och finansi- ella intäkter . Länsstyrelserna är regionala statliga myndigheter med ett brett ansvarsområde inom respektive län. Det finns totalt 21 läns- styrelser. Verksamheten omfattar bland annat naturvård och miljö- skydd, social omvårdnad, kommunikationer, livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor, lantbruk, rennäring, fiske, jämställdhet, kulturmiljö, regional utveckling, hållbar sam- hällsplanering och boende, civilt försvar, krishantering i fredstid och räddningstjänst. Enligt uppgifter från avsätter länsstyr- elserna gemensamt totalt cirka 660 årsarbetskrafter inom lantbruks- området, 300 årsarbetskrafter inom livsmedels- och djurområdet, 40 årsarbetskrafter inom veterinär verksamhet och 60 årsarbets- krafter inom fiskeområdet. 2.6Livsmedelskedjan och dess delar Livsmedelskedjebegreppet är nära förknippat med den nya gemen- samma livsmedelspolitik och övergripande livsmedelslagstiftning som har utvecklats inom EU och . En grundläggande princip inom den nya lag- stiftningen är att den ska omfatta alla stadier av produktions-, bear- betnings- och distributionskedjan från producent till konsument, det vill säga hela livsmedelskedjan från jord till bord. Den nya livs- medelslagstiftningen anlägger ett integrerat perspektiv på livsmedels- säkerhet i syfte att säkerställa en hög livsmedels- och fodersäkerhet, en god djurhälsa och ett gott djurskydd samt ett gott fytosanitärt växtskydd inom ramen för en effektivt fungerande inre marknad. Den nya livsmedelslagstiftningen integrerar regelverk inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa och djur- skydd, inklusive smittskydd, samt fytosanitärt växtskydd.2 Livsmedelskedjan kan även definieras i verksamhetsmässiga termer utifrån de nationella politikområden med vidhängande verk- samhetsområden och verksamhetsgrenar som låg till grund för regeringens styrning av myndigheterna. Av regleringsbreven framgår att de fyra myndigheterna skulle bedriva verksamhet inom tre nationella politikområden: Livsmedelspolitik, Djurpolitik och Landsbygdspolitik. Till livsmedelskedjan kan inom Livs- medelspolitiken föras verksamhetsområdet och Bra mat samt verksamhetsgrenen Växters sundhet och kvalitet inom verksam- hetsområdet Jordbruk och livsmedel samt inom Djurpolitiken verksamhetsområdena Friska djur, trygga människor och Smittskydd och djurskydd. Det ska noteras att det inom nämnda verksam- hetsområden och verksamhetsgrenar ingår delar som inte direkt avser livsmedel och därmed kan sägas ligga utanför livsmedels- kedjan i snäv mening. Till exempel omfattar djurområdet djurhälsa och djurskydd för både livsmedelsproducerande och andra djur, såsom sällskapsdjur och försöksdjur, och växtområdet växter som inte används för produktion av foder eller livsmedel. I organisatoriska termer innebär detta att livsmedelskedjan, om djur- och växtområdet räknas in som helhet, omfattar i princip hela verksamheten vid och samt hela verksamheten vid Avdelningen för djurskydd och hälsa, Distriktsveterinär- avdelningen, delar av verksamheten Marknadsavdelningen (Utsädes- enheten), Växtavdelningen (Växtinspektionen) och Kontrollavdel- 2 Se kapitel 5. ningen (Tillsynsenheten, Centrala djurdatabasenheten och Register- utvecklingsenheten) vid . utför mycket begränsade uppgifter inom livsmedelskedjan. 3 Tre nya myndigheter Med regeringens direktiv för utredningen, gällande regelverk och förvaltningspolitiska principer, konstaterade brister och förtjänster med den nuvarande myndighetsstrukturen samt relevanta omvärldsförändringar som utgångspunkt redovisas nedan utred- ningens förslag till ny myndighetsstruktur. Utredningens förslag: Det bör inrättas en ny myndighets- struktur . Dagens fyra myndig- heter ersätts av tre nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. bildas genom en sammanläggning av , Statens veteri- närmedicinska anstalt och mindre delar av . Myndigheten för havsresurser och fiske samt Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bildas genom en utveckling av respektive . Skälen för utredningens förslag: Utredningen ska enligt regering- ens direktiv göra en översyn av , , och samt föreslå en myndighetsstruktur för såväl de nuvarande myndighe- ternas uppgifter inom livsmedelskedjan som deras övriga uppgifter. Myndigheternas uppgifter inom livsmedelskedjan avser främst för- valtningen av livsmedelspolitiken och djurpolitiken medan deras uppgifter utanför livsmedelskedjan avser främst förvaltningen av jordbrukspolitiken (inklusive landsbygdspolitiken) samt fiskeripo- litiken. Utredningen har övervägt flera olika alternativa organisato- riska lösningar. I utredningens uppdrag ingår explicit att pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndighetsstruktur inom livsmedelskedjan och värdera möjligheten att åstadkomma önskade resultat inom ramen för nuvarande ordning. När det gäller myndigheternas uppgifter inom livsmedelskedjan, det vill säga huvuddelen av verksamheten vid och och vissa delar av verksamheten vid , har utredningen gentemot nuvarande ordning prövat två huvudalter- nativ. Det ena alternativet avser en kombinerad central tillsyns- myndighet och expertmyndighet med ansvar för såväl normering och kontroll som laboratorie- och forskningsverksamhet inom hela livsmedelskedjan. Det andra alternativet avser en sammanhållen central tillsynsmyndighet med normerings- och kontrollansvar inom hela livsmedelskedjan. Enligt detta alternativ skulle labora- torie- och forskningsverksamheten hanteras i en separat ordning inom en eller flera myndigheter och organisationer. Även när det gäller myndigheternas uppgifter utanför livsme- delskedjan, det vill säga merparten av verksamheten vid Jordbruks- verket och , har utredningen gentemot nuvarande ordning prövat två huvudalternativ. Det ena alternativet avser en renodling av de två myndigheterna utifrån aktuella förvaltningspo- litiska principer samt en utveckling av i riktning mot en landbygdsutvecklingsmyndighet och av i riktning mot en havsresursmyndighet. Det andra alternativet avser en renodlad men sammanhållen jordbruks- och fiskemyndighet med ansvar för både jordbruks- och fiskeripolitikens förvaltning. Nedan redogörs för utredningens överväganden och nio motiv för den förslagna nya myndighetsstrukturen som helhet. I de efterföljande kapitlen redogörs i detalj för utredningens specifika förslag till de framtida myndigheternas uppgifter, organisation, dimensionering och lokalisering. 3.1Tydligare nationell ansvarsfördelning genom EU- anpassning Medlemskapet i EU har i väsentliga avseenden förändrat förutsätt- ningarna för den nationella förvaltningen i respektive medlemsstat. Livsmedels-, jordbruks- och fiskeripolitiken är fullt utvecklade gemensamma politikområden. De regleras i stor utsträckning genom EG-förordningar som är direkt tillämpliga i medlemssta- terna. Av detta följer att utvecklingen av ny lagstiftning i första hand sker på EU-nivå och att den nationella lagstiftningen i större eller mindre utsträckning endast utgör ett komplement till EG- förordningarna. Det faller inom medlemsstaternas ansvar att utforma de natio- nella systemen för förvaltningen av den gemensamma politiken. Eftersom det rör sig om gemensamma regelverk som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna är de nationella systemen i praktiken nära integrerade med EU-systemet. Detta illustreras bland annat av att huvuddelen av de uppgifter , , och utför härrör från de inom EU gemen- samma regelverken för livsmedel, jordbruk och fiske, att de natio- nella myndigheterna deltar direkt i EU-arbetet som representanter för med instruktioner från vid utarbe- tande av nya regler inom kommittologin i EU samt att kommissio- nen inspekterar de nationella förvaltningarnas tillämpning av de gemensamma regelverken. Utredningen ser som en grundläggande, vägledande princip för den nya myndighetsstrukturen att centrala lagstiftningsområden ska hållas samman ansvarsmässigt och inte delas mellan flera olika nationella myndigheter. Om inte denna princip upprätthålls är ris- ken att fördelningen av ansvar blir komplicerad och oklar var- igenom en effektiv utveckling av ändamålsenliga regler och en enhetlig tillämpning försvåras. 3.1.1Ny övergripande livsmedelslagstiftning inom EU Den nya livsmedelslagstiftning som utvecklats inom EU och har påtagligt förändrat ansvarsfördelningen på EU-nivå. Den nya livsmedelspolitikens tvärsektoriella natur innebär att lagstiftningen har integrerats med bestämmelser om djurskydd och djurhälsa samt fytosanitärt växt- skydd varigenom ansvaret har förskjutits mellan livsmedelspoliti- ken å ena sidan och jordbruks- och fiskeripolitiken å den andra.1 I samband med utvecklingen av den nya livsmedelspolitiken och livsmedelslagstiftningen har även den institutionella ansvarsfördel- ningen på EU-nivå anpassats genom organisatoriska förändringar. Inom kommissionen har ansvaret för livsmedelspolitiken samlats inom Generaldirektoratet för hälsa och konsumentsäkerhet (DG Sanco) medan Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsut- veckling (DG ) ansvarar för den gemensamma jordbrukspoli- 1 Se kapitel 5. tiken och Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG ) för den gemensamma fiskeripolitiken.2 På svensk nationell nivå ansvarar för samtliga aktuella politikområden. , , och tillkom innan inträde i EU 1994 och myndigheterna har inte reformerats efter inträdet. Den svenska myndighetsstrukturen är inte ändamålsenlig i förhållande till och ansvarsfördelningen på nationell nivå framstår som komplicerad och delvis otydlig. Det nationella nor- meringsansvaret inom livsmedelskedjan är delat mellan Livsmedels- verket och . De två myndigheterna har också ansvaret för att samordna kontrollen inom livsmedelskedjan. Kon- trollansvaret är dock mer komplicerat eftersom operativ kontroll även utförs av regionala och lokala myndigheter. Riskvärdering med vidhängande laboratorie- och forskningsverksamhet är upp- gifter som främst utförs av och , men även utför viss riskvärdering. Den gemensamma jord- brukspolitiken förvaltas i huvudsak av och den gemensamma fiskeripolitiken förvaltas i huvudsak av Fiskeriver- ket.3 I efterdyningarna av förändringarna på EU-nivå har ett stort antal medlemsstater och andra länder som berörs av den nya livs- medelslagstiftningen genomfört institutionella reformer för att anpassa de nationella förvaltningssystemen till den nya ansvarssi- tuationen. Den minsta gemensamma nämnaren för dessa reformer är att ansvaret för normering och offentlig kontroll inom hela livs- medelskedjan samlas inom en sammanhållen central tillsynsmyn- dighet. Normeringsansvarets omfattning är beroende av ansvars- fördelningen mellan departement och förvaltningsmyndigheter inom det nationella systemet ifråga.4 I vissa fall har därutöver de nya livsmedelsmyndigheter som tillskapats även givits i uppgift att ansvara för laboratorie- och forskningsverksamhet samt riskvärde- ring.5 2Se kapitel 10 samt bilaga 4. 3Se kapitel 5 och 6. 4Ansvarsfördelningen mellan departement och förvaltningsmyndigheter varierar betydligt mellan olika nationella system. Det svenska systemet kännetecknas av att regeringen har delegerat ett jämförelsevis omfattande normeringsansvar. 5Se kapitel 10 och bilaga 4. tillhör en minoritet av medlemsstaterna och andra länder som påverkas av den nya livsmedelslagstiftningen men som inte har genomfört en myndighetsreform i syfte att anpassa den nationella förvaltningen till den nya ansvarssituationen. Ansvarsfördelning inom EU och på nationell nivå Utredningens förslag till ny myndighetsstruktur återskapar en tyd- lig ansvarsfördelning framförallt genom en anpassning av den svenska myndighetsstrukturen till organisationen inom EU-kom- missions generaldirektorat, men också en tillämpning av principen en central lagstiftning, en central myndighet. Den återskapar ett nationellt sammanhållet myndighetsansvar för den gemensamma livsmedelspolitiken, den gemensamma jordbrukspolitiken respek- tive den gemensamma fiskeripolitiken. Ett sammanhållet norme- ringsansvar underlättar den nationella förvaltningen av de gemen- samma regelverken. Förutsättningar skapas för en mer enhetlig tillämpning av reglerna samt en mer samordnad och effektiv kon- troll av att reglerna efterlevs. Därtill underlättas samspelet mellan den svenska nationella statsförvaltningen och relevanta EU-organ varigenom grunden läggs för ett mer effektivt EU-arbete. som den nya myndighetsstrukturen tydliggör det nationella ansvaret genom en anpassning till ansvarsfördelningen på EU-nivå, innebär den att det samlade ansvar som i dag har för primärproduktionen inom jordbruk delas upp i linje med den nya livsmedelslagstiftningens gränssnitt gentemot jord- brukspolitiken. 3.2Återspegling av nya politiska perspektiv inom EU Förutom de ansvarsmässiga diskrepanserna mellan den nuvarande myndighetsstrukturen och EU, vilka i huvudsak är en följd av den nya gemensamma livsmedelspolitiken, har bland annat landsbygdsutvecklingsperspektivet förstärkts inom den gemensamma jordbrukspolitiken och ett nytt maritimt perspektiv utvecklats i anslutning till den gemensamma fiskeripolitiken. Förslaget till ny myndighetsstruktur avspelar de förstärkta befintliga och nya perspektiven inom jordbruks- och fiskeripoliti- ken genom att tydligare än i den nuvarande strukturen uppmärk- samma landsbygdsutvecklingen och det maritima perspektivet. Inom den gemensamma jordbrukspolitiken har landsbygdsutveck- lingsperspektivet successivt förstärkts. utgör landsbygdsutveckling ett eget politikområde inom EU. I lands- bygdsprogrammen för perioden –2013 har politiken breddats i jämförelse med tidigare programperioder. Den syftar till att skydda miljön och kulturlandskapet som den ska skapa tillväxt, arbetstillfällen och innovation på landsbygden. Inte bara jordbruket utan även landsbygdsutveckling i allmänhet och till viss del skogs- bruket framhålls. Politiken ska främja en hållbar utveckling på landsbygden på ett sätt som kompletterar den gemensamma jord- brukspolitiken, den gemensamma fiskeripolitiken och sammanhåll- ningspolitiken.6 I samband med den så kallade hälsokontrollen av jordbruks- politiken har kommission framhållit att landsbygdspolitiken bör stärkas ytterligare inom ramen för jordbrukspolitiken och föresla- git att ytterligare medel bör överföras från direktstöd till jordbru- ket till åtgärder för landsbygdsutveckling. Medlemsstaterna har också nått en politisk överenskommelse om en ytterligare överföring. 6 Se kapitel 15. Den svenska ståndpunkten är att jordbruksbudgeten totalt sett bör minska och att det inom ramen för jordbrukspolitikens nuva- rande pelarstruktur och en minskad budget bör läggas ett ökat relativt fokus på landsbygdsåtgärder. Den nuvarande svenska myndighetsstrukturen avspeglar inte på ett tydligt sätt det förstärkta landsbygdsutvecklingsperspektivet. En anpassning av den nationella förvaltningen skulle innebära att landsbygdsutveckling gavs en högre prioritet och eventuellt att ansvaret samlades vid en myndighet. Inom EU har det utvecklats ett integrerat maritimt perspektiv. Avsikten är att utveckla ett holistiskt synsätt för havens förvaltning och bryta den rådande fragmentiseringen i form av separata strategier för fiske, sjötransport, industri, kustregioner, havsenergi, havsmiljö och andra relevanta områden. Det ska dock noteras att det maritima perspektivet är ett verktyg för tvärsekto- riell samordning och att det inte finns några planer på att samla det formella ansvaret för de olika sektorerna inom ett gene- raldirektorat.7 I linje med den nya perspektivet beslutade kommissionen att omorganisera det tidigare Generaldirektoratet för fiske (DG Fish) till Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG ). Den huvudsakliga förändringen är att generaldirektoratet organiseras i tre geografiska direktorat som ansvarar för både den gemensamma fiskeripolitiken och den integrerade maritima strate- gin. Flera medlemsstater tillämpar redan eller går i en riktning mot en integrerad strategi för maritima frågor, bland annat , , och . Vissa medlemsstater har samlat ansvaret för maritima frågor vid ett ministerium, såsom och , eller har börjat tillämpa ett holistiskt per- spektiv som kommer till uttryck i tematiska strategier för bland annat hållbarhet, såsom och . 7 Se kapitel 12. Dagens svenska myndighetsstruktur reflekterar inte det nya maritima perspektivet. En anpassning av den nationella förvalt- ningen på detta område skulle innebära att ansvaret för fiskeripoli- tikens förvaltning integrerades med ett ansvar för att samordna förvaltningen av haven. 3.3Systematiserad riskhantering och riskvärdering I utredningens uppdrag ingår att särskilt beakta hur funktionerna riskhantering och riskvärdering bör organiseras för att uppnå det effektivaste resultatet i förhållande till myndigheternas uppdrag och verksamhet. En utgångspunkt är att politik och förvaltning ska vila på veten- skaplig grund. Inom livsmedelslagstiftningen lyfts riskanalys fram som en metod för att utarbeta vetenskapliga underlag för att vär- dera risker och identifiera lämpliga åtgärder för att hantera risker. Med riskhantering avses normering (inklusive vägledning och råd- givning) och kontroll. Med riskvärdering avses i snäv bemärkelse bedömning av rådande kunskapsläge. Forsknings- och laboratorie- verksamhet liksom annan kunskapsgenererande verksamhet bidrar med viktiga underlag till riskvärderingen. Riskvärderingen ska ligga till grund för riskhanteringen, men ska den ske obero- ende av riskhanteringen. Inom livsmedelskedjan är ansvaret för riskhantering delat mel- lan och . De två myndigheterna, samt SVA och i vissa fall universitet, utför även riskvärdering. Utredningens analys av den nuvarande svenska myndighets- strukturen med avseende på hur riskanalysens principer tillämpas organisatoriskt visar att relationen mellan riskhantering och risk- värdering inte är tydliggjord genom hela livsmedelskedjan och att det inom vissa segment saknas oberoende vetenskaplig risk- värderingskompetens på nationell nivå.8 Utredningens förslag till nya myndighetsstruktur innebär en heltäckande och systematisk tillämpning av riskanalysens principer. Även inom fiskeripolitiken framhålls att politiken och förvalt- ningen ska vila på vetenskaplig grund. När det gäller resursförvalt- ningen av de kommersiellt intressanta fiskbestånd som hanteras inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken finns på internationell nivå formaliserade procedurer för utarbetande av 8 Se kapitel 10. När det gäller den nationella förvaltningen saknas dock sådana formaliserade procedurer. Utredningens analys visar vidare att EU:s fiskeripolitik har allvarliga förtroendeproblem, vilka till stor del är ett resultat av att förvaltningen i de olika med- lemsstaterna inte har följt den vetenskapliga rådgivningen.9 Förslaget till ny myndighetsstruktur tydliggör den vetenskap- liga rådgivningens oberoende i syfte att säkerställa att politiken och förvaltningen vilar på vetenskaplig grund och återskapa förtroendet för fiskeripolitiken och dess förvaltning. 3.4Fokusering på statliga kärnuppgifter Utredningen ska enligt direktiven noga överväga omfattningen av det offentliga åtagandet och identifiera eventuella uppgifter som inte bör ingå i myndigheternas fortsatta verksamhet. Förslagen bör kunna leda till ett minskat offentligt åtagande. Den offentliga sektorn kan indelas funktionellt i normering, tjänsteproduktion samt tillsyn och kontroll.10 Normering och till- syn är traditionella statliga funktioner, det vill säga staten beslutar om regler och kontrollerar att regler efterlevs.11 Utredningen har inte haft i uppdrag att utvärdera i vilken utsträckning myndigheterna uppfyller verksamhetsmålen. Likväl har utredningen tagit del av ett stort antal utvärderingar och granskningar av myndigheternas verksamhet. Resultaten visar på väsentliga brister i de statliga kärnuppgifterna. Normeringsmakten är delad mellan riksdag och regering, men regeringen kan även delegera viss normering till myndigheter, i för- 9Se kapitel 13. 10Med normering förstås rätten att besluta om rättsregler bindande för enskilda och myn- digheter och som gäller generellt. Normeringsmakten är enligt regeringsformen delad mellan riksdag och regering. Regeringen kan delegera viss normeringsmakt till myndigheter. Detta gäller i första hand verkställighetsföreskrifter. Normering inkluderar även myndighets- utövning. Det är ett funktionellt begrepp som syftar på den situation då någon representant för det allmänna vidtar en åtgärd mot en enskild som innebär förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Myndigheter utför också andra offentliga förvaltningsuppgifter, varav mycket är produktion av tjänster. Tillsyn och kontroll avser granskning av att krav och villkor som följer av lag, förordning eller annan föreskrift uppfylls. Se SOU (2004:23) Från verksförordning till myndighetsförordning, s.80, , (2008) Att organisera det offentliga åtagandet, rapport till , s.6–7. 11Myndighetsutövning och tillsyn utförs av både statliga och kommunala myndigheter. Det finns även vissa möjligheter att delegera myndighetsutövning och tillsyn till andra organ än statliga och kommunala myndigheter. Tjänsteproduktion har i allt större omfattning kommit att utföras av privata aktörer, även i de fall där huvudmannaskapet och finansieringen är offentlig. Se , Per (2008) Den centrala förvaltningens struktur, s.30. sta hand verkställighetsföreskrifter. Kännetecknande för den svenska modellen är att regeringen har delegerat ett jämförelsevis omfattande ansvar för normering till myndigheterna. Det innebär även att myndigheterna inom harmoniserade politikområden före- träder i regelarbetet inom EU. Det saknas specifika utvärderingar av EU-arbetet inom områ- dena livsmedel, jordbruk och fiske. Utvärderingar av EU-arbetet generellt visar dock att den svenska förvaltningsmodellen med jämförelsevis små departement och stora myndigheter inte utgör något hinder och att det inte finns något behov att reformera ansvarsfördelningen mellan och myndigheterna. Däremot anses det finnas ett behov att utveckla arbetsformerna inom ramen för nuvarande ordning i syfte att förbättra styrningen och samordningen.12 En av de få granskningar som gjorts av normeringsarbetet vid de fyra myndigheterna som omfattas av utredningens uppdrag visar att inte använder det nationella handlingsutrymmet tillräckligt aktivt för att uppnå målen med politiken. Utvärderingar av och Jordbruks- verkets föreskriftsarbete visar att myndigheternas regler inte är ensartade. Vidare visar utredningens analys att myndigheterna arbetar olika aktivt med att främja en enhetlig tillämpning och efterlevnad av regelverket genom allmänna råd, vägledningar och branschriktlinjer. Intressenter har till utredningen framfört önske- mål om att myndigheterna bör arbeta mer proaktivt för att främja regelefterlevnad samt utveckla nya former för samverkan mellan myndigheter och intressenter vid utformning av nya regler, främst inom ramen för EU-arbetet. Utredningen delar uppfattningen att myndigheternas normeringsarbete bör utvecklas i dessa avseen- den.13 Regeringen har uppmärksammat problemet att tillsynen inom många områden är svag och splittrad och sker utan tillräcklig sam- ordning. Regeringen slår fast att tillsynen inom olika verksamhets- områden behöver bli effektivare och tydligare samt att den statliga tillsynen är ett prioriterat område.14 Den av regeringen konstaterade problematiken med svag och splittrad tillsyn återkommer i utredningens analys. Livsmedelsver- kets kontroll av livsmedel, kontroll av foder,