sou · GXB373 · 2009-10-07 00:00:00 — Eftersom tv:s bidrag också har tillkommit har detta medfört att branschbidragen totalt sett trots allt är högre än , efter omräkning enligt konsumentprisindex. Att biografernas intäkter har upprätthållits genom höjda priser innebär dock inte att biografernas lönsamhet har varit oför- ändrad, eftersom kostnaderna har ökat för biografägare och distributörer.1 Om man beaktar konsumentprisindex var bidragen från berörda branscher som högst , vilket till stor del berodde på ökade intäkter från videoavgifter. De samlade filmpolitiska insatserna har, även med beaktande av KPI, ökat avsevärt , främst till följd av statens ökade bidrag. var de filmpolitiska resurserna, räknat prisnivå, ca . De bestod då enbart av biograf- ägarnas bidrag (vilket alltså var nästan exakt detsamma 1963 som 2008). var de samlade resurserna, bestående av bidrag från berörda branscher och staten, fyra gånger så stora. Att insatserna har ökat över hela perioden har flera orsaker. Den främsta är att lönsamheten i filmproduktionen har minskat, vilket har lett till ökade stödbehov. Behovet av stöd har också ökat inom distribution och visning av biograffilm, inte minst för att upprätt- hålla biografstrukturen på mindre orter i landet. Men delvis har också de filmpolitiska ambitionerna successivt ökat och olika åta- ganden tillkommit, när det gäller t.ex. att restaurera och långsiktigt bevara filmer och att stödja andra filmkulturella verksamheter. Man kan här också se paralleller till utvecklingen i kulturpolitiken i övrigt och dess ökade ambitioner och resurser, om man jämför med . Det finns ett samband mellan filmbranschens medverkan i film- avtalet och den statliga beskattningen av branschen. Det första film- avtalet tillkom genom att den dåvarande nöjesskatten på biograf- 1 Det minskade antalet biobesök har i sig särskilt drabbat biografer på mindre orter. Det visar inte minst den stora strukturomvandling som successivt har skett på biografmarknaden, med nedläggning av ett stort antal singelbiografer och ökad ägarkoncentration. Denna utveckling beskrivs närmare senare i detta kapitel. föreställningar på avskaffades, i utbyte mot att biograf- ägarna i gengäld frivilligt bidrog av bruttobiljett- intäkten till och filmstöden. När 1996, som en följd av EU-medlemskapet, införde mervärdesskatt på biograf- föreställningar sattes nivån till . Det bedömdes att en sådan nivå skulle vara kostnadsneutral för branschen – eftersom man nu fick möjlighet att göra avdrag för ingående mervärdesskatt – och att filmavtalet därmed skulle kunna bestå (prop. 1995/96:191). Enligt det nu gällande filmavtalet får filmbranschens organisationer säga upp avtalet till upphörande om nöjesskatten för biograf- föreställningar återinförs eller om mervärdesskattesatsen på film- visning höjs. Även videobranschens medverkan i filmavtalen 1982–1998 har varit nära förbunden med hur skattelagstiftningen har utformats. Ett ekonomiskt incitament för medverkan i filmavtalet skapades när staten införde en särskild skatt på videokassetter. Skatten utformades på sådant sätt att den minskade med motsvarande belopp som videobranschen betalade till genom medverkan i filmavtalet. infördes avdragsrätt vid inkomsttaxering för de bidrag som videobranschen lämnade genom avtalet, vilket gällde även för biografavgifterna. Genom medverkan i film- avtalet kunde videobranschen alltså minska sin statliga skatt jäm- fört med om man inte medverkade. Videokassettskatten slopades , som en del av den tidens skattereform. När reducerad mervärdesskatt för biograf- föreställningar infördes bibehölls den högre mer- värdesskattesatsen för video. Allt detta bidrog till att videobranschen senare lämnade avtalet. Enligt EG:s direktiv om mervärdesskatt (rådets direktiv /112/EG av ) är reducerad mervärdesskattesats tillåten för entréavgifter till biografföreställningar, men inte för försäljning och uthyrning av video. Stödformer för svensk filmproduktion Liksom i de flesta andra länder får filmproduktionen i dels selektivt stöd, baserat på en kvalitetsbedömning, dels automatiskt stöd, som grundar sig på filmernas kommersiella framgångar, utan att det görs någon kvalitetsprövning av filmerna. Det selektiva stödet, i kallat förhandsstöd, utgör huvuddelen av insatserna för svensk filmproduktion. Det är uppdelat på stöd till långfilm, barn- och ungdomsfilm, kort- och dokumentärfilm samt utveckling. Utvecklingsstödet omfattar bl.a. manusutveckling och stöd till växthusverksamhet för unga filmare. Det automatiska stödet utgörs i i huvudsak av publik- relaterat stöd (PRS), som utbetalas till producenten efter att filmen har visats på biograf, i form av ett procentuellt påslag på filmens bruttobiljettintäkter. Stödet relateras även till nivån på producen- tens insats. I dessa avseenden fungerar stödet som ett slags för- stärkning av marknadens mekanismer. Stödet har en total budget- ram på . Även filmer med förhandsstöd kan få PRS, men på lägre nivåer i förhållande till producentinsatsen. Under nuvarande filmavtal har stödutfallet varit sådant att det har samlats ett överskott av stödmedel. Efter en ändring av filmavtalet får överskottet användas för s.k. marknadsstöd, som även det riktas till kommersiellt inriktad film. Marknadsstödet betalas till skillnad från det publikrelaterade stödet ut i förhand och baseras på filmmakarnas tidigare publikframgångar och andra kommersiella faktorer, enligt ett särskilt poängsystem. Marknadsstödet utgår med högst av produktionsbudgeten upp till en viss nivå om det finns övrig finansiering. Stödet är genom sitt poäng- system i grunden automatiskt, men lämnar också visst utrymme för att därutöver göra en subjektiv bedömning av enskilda kommersiella faktorer som t.ex. förlaga och medverkande skådespelare. Biografen och andra visningsfönster En långfilm brukar i regel först ha premiär på biograf, varefter den visas på dvd och video on demand, senare på betal-tv och sist på allmän-tv. Det förekommer emellertid också att långfilmer aldrig går upp på bio utan släpps direkt på dvd eller tv. har vissa långa spelfilmer i även haft premiär på bio och i andra visningsfönster. I har detta koncept endast prövats för lång dokumentärfilm. Den svenska filmpolitiken har en stark betoning på biografen och biograffilm. Andra visningsfönster får mer marginellt utrymme. Samtliga stöd till produktion av långfilm är enligt det svenska film- avtalet villkorade med att filmen ska ha premiär på biograf innan den visas i något annat fönster. Stödet till produktion av kort- och dokumentärfilm undantas från villkoret, eftersom kort- och doku- mentärfilmen i regel har sin huvudsakliga publik på tv och det kommersiella intresset för att visa sådan film på biograf oftast är begränsat. Detta stöd får en förhållandevis liten garanterad andel av filmavtalets medel. De stöd till distribution och visning av film som finansieras genom filmavtalet avser uteslutande distribution och visning på bio- graf. Även flertalet statliga insatser som görs vid sidan av avtalet för att främja spridning och visning av värdefull film gäller enbart bio- graffilm. Ett stöd till spridning och visning av kort- och dokumentär- film på biografer, dvd och video on demand utgör undantag från denna regel. Förutsättningarna för filmpolitikens utformning påverkas i hög grad av hur filmpolitiken finansieras. Det finns, som utredningen ska återkomma till, kulturpolitiska skäl för att värna biograferna. Men sannolikt har även biografägarnas relativt omfattande finansi- ella bidrag och filmavtalets avsaknad av finansiering från vissa andra visningsfönster till stor del påverkat filmpolitikens utformning. Det är t.ex. symptomatiskt att det fanns ett stöd till utgivning och lansering av kvalitetsfilm på video tidigare, när videobranschen medverkade i filmavtalet, och att detta stöd avskaffades när videobranschen läm- nade avtalskretsen 1999. Parallellt med filmpolitiken på nationell nivå har det vuxit fram en struktur av sammanlagt 19 regionala resurscentrum för film och video, omfattande landets samtliga 21 län eller regioner. Denna utveckling har i huvudsak drivits regionalt men får även nationellt stöd från inom ramen för de filmkulturella insatser som finansieras vid sidan av filmavtalet. De regionala resurscentrumens verksamhet omfattar filmpedago- gik för barn och unga, insatser för att främja distribution och vis- ning samt produktion av kort- och dokumentärfilm. I anslutning till eller vid sidan av fyra av resurscentrumen finns också regionala produktionscentrum, som samproducerar långfilm och tv-drama och som i begränsad omfattning får direkt stöd via filmavtalet för lång- filmsproduktion. Dessa fyra produktionscentrum är i , Filmpool Nord i , i och Film- pool i . Många av de filmer och även en del tv-dramaserier som medfinansieras av centrumen är internationella samproduktioner, ofta med utländsk huvudproducent, som helt eller delvis förläggs till . Regionala satsningar av offentliga medel till produktion av lång- film är ett utbrett internationellt fenomen, men ligger långt framme i denna utveckling. Regionernas andel av finansieringen av svensk långfilm har ökat från en procent till . Det brukar också framhållas att den rikstäckande struktur av resurscentrum som finns i är unik i ett internationellt perspektiv. Enligt den redovisning som lämnats till uppgick de regionala insatserna till filmverksamhet 2008 till totalt ca , varav ca avsåg resurscentrumen, medan ca satsades på de fyra produktions- centrumen.2 I den kommunala kulturpolitiken har filmen oftast inte någon större plats, om man undantar verksamhet med film i skolan, som under /2008 bedrevs i 176 av landets kommuner. Skol- bioverksamheten stöds på olika sätt av . Frågan om kommunernas roll när det gäller att bevara och utveckla mindre biografer har fått allt större uppmärksamhet. Många menar att kommunerna här bör ta ett större ansvar, på samma sätt som man gör inom andra delar av kulturområdet. Film produceras i allt större utsträckning genom internationella samproduktioner. Ett skäl till detta är att det har blivit allt mer kost- samt att producera film och att man därför söker finansiering från fler källor. Genom samproduktion med andra länder ökar också förutsättningarna för distribution i de länderna. Denna utveckling berör även . De regionala satsningarna i och andra länder har bidragit ytterligare till detta, då man på regional nivå i stor utsträckning samarbetar över nationsgränserna. Det finns dess- utom flera internationella stödprogram som finansieras av de del- tagande länderna och som syftar till att öka det internationella sam- arbetet inom produktion och distribution av film. 2 Den regionala finansieringen av resurscentrumen är sannolikt högre, då det saknas uppgifter i denna del när det gäller . var den regionala finansieringen av resurscentrumet . deltar i tre internationella stödprogram. Nordisk , inom ramen för det nordiska samarbetet, stöder nordiska produktionssamarbeten inom film och tv. Fonden finansieras av , de nordiska filminstituten och ett antal större nationella tv-kanaler i de nordiska länderna genom ett avtal. Det nuvarande avtalet löper ut och kommer då att ersättas av ett nytt avtal, som undertecknades och gäller för perioden –2014. EU:s Mediaprogram omfattar inte produktionsstöd, men stöder utveckling och distribution av filmer, tv-produktioner och interaktiva medier, fortbildning av yrkesverksamma samt film- festivaler. Stöden är utformade för att komplettera nationella och regionala stöd inom medlemsländerna. Det nuvarande stöd- programmet, Media 2007, gäller för perioden –2013. Eurimages, som är en del av samarbetet inom , stöder i huvudsak internationella samproduktioner av film. Avgifter till Nordisk Film och Eurimages samt ett bidrag till Mediaprogrammets administrativa kontor i finansieras genom filmavtalet. Verksamma inom den svenska filmbranschen (produktion, distri- bution och visning) fick 2008 sammanlagt ca i stöd från de internationella stödprogrammen, varav merparten kom från Media och Nordisk . 2.2.4Finansieringen av svensk långfilmsproduktion En filmproduktion har i regel en mängd olika offentliga och privata finansiärer. Det gör att det är en komplicerad process att få fram tillräcklig finansiering, oavsett om det är en spelfilm eller en dokumentär man producerar. Som beskrivs senare i detta kapitel arbetar många svenska filmproducenter också under svåra ekonomi- ska omständigheter. I detta avsnitt redovisas finansieringen av svenska långa spelfilmer samt långa dokumentär som visas på biograf. hade 20 svenska långa spelfilmer biografpremiär. Dessa filmer finansierades i regel ett eller före premiäråret. Antalet svenska långa spelfilmer med biografpremiär brukar normalt sett vara 20–25 . Vissa år har antalet varit högre. Med undantag för en storproduktion detta år torde filmer vara ett någorlunda representativt urval när det gäller finansieringen. Dessa filmers finansiering redovisas i en särskild tabell nedan.3 Förhandsstödet och budgeten för de filmer som får stöd har ökat något , vilket beskrivs senare i detta kapitel. Av de 20 filmer som hade biografpremiär 2007 fick 15 filmer förhandsstöd. Fyra filmer fick enbart publikrelaterat stöd (PRS), medan en gjordes helt utan stöd från . Andelen filmer som får stöd kan variera, men i regel har en klar majoritet av de svenska filmer som visas på bio fått förhandsstöd. De filmer som görs helt utan stöd i någon form är få. Budgeten för de här redo- visade filmerna var i genomsnitt . För- handsstödet utgjorde i genomsnitt av budgeten för de aktuella filmerna. Vid sidan av stöd från utgör producentens insats oftast den största andelen av budgeten. Den var i genomsnitt för de filmer som fick förhandsstöd och för de filmer som enbart fick PRS. Producentens insats består i sin tur oftast av både egen finansiering och insatser från en rad andra privata finansiärer, såsom olika samproducenter och andra privata investerare. Övrig finansiering av de 20 filmerna kom från tv (mestadels SVT och ), från filmens distributör på biograf och dvd, från regio- nala produktionscentrum samt från internationella fonder och andra utländska finansiärer, såsom utländska samproducenter, filminstitut och tv-kanaler. Dessa utländska finansiärer redovisas i tabellen som övrig finansiering från andra länder. De filmer som gjordes utan förhandsstöd hade en högre andel finansiering från både svensk och utländsk tv än de filmer som fick förhandsstöd. 3 I tabell 2.1 nedan ingår inte storproduktionen – Tempelriddaren, som hade en excep- tionellt hög budget för svenska förhållanden. Utvecklingen på filmområdet SOU 2009:73 Finansieringen av svensk lång spelfilm med biografpremiär (14 filmer)4 (4 filmer)5 (förskott) från I regel har betydligt färre långa dokumentärfilmer än spelfilmer biografpremiär, även om det visades osedvanligt många svenska dokumentärer på bio, 15 av totalt 36 långfilmer. För att få en representativ bild av dokumentärfilmens finansiering bör man göra ett urval . I följande tabell redovisas finansieringen av de totalt 31 långa svenska dokumentärer som hade biografpremiär 4Arn – Tempelriddaren, som inte ingår i tabellen, fick i förhandsstöd och i PRS. 5Gangster, vars finansiering inte har redovisats och som inte har fått något stöd, ingår inte i tabellen. 6Eftersom PRS ersätter producentens och andra finansiärers insatser i efterhand, i relation till filmens intäkter från biografvisning, ska stödet inte räknas in i budgeten. Procentsatsen här anger endast hur stor del av budgeten som PRS motsvarar och ska alltså inte adderas till övriga procentsatser. –2007, i genomsnitt alltså omkring sex filmer . Redovisningen utgår från en rapport om svensk dokumentärfilm som har tagits fram på uppdrag av Filminstitutet.7 Den genomsnittliga budgeten för filmerna var ca . Av de 31 filmerna fick samtliga förhandsstöd utom en, vilken däremot erhöll stöd från bl.a. . Förhandsstödet utgjorde den största andelen av budgeten, i genomsnitt ca 33 pro- cent. Några av de filmer som fick stöd från fick stöd även av eller av andra institutioner med anknyt- ning till filmernas ämnesval, t.ex. , och Kriminalvården. Dessa medel redovisas i rapporten och i tabellen som andra offentliga medel och utgjorde i genomsnitt fem pro- cent av budgeten. Ett fåtal filmer har fått PRS. Med undantag för en av filmerna har det varit i obetydlig omfattning.8 Producenten stod i regel för den näst största andelen av finansi- eringen, i genomsnitt av budgeten. Producentens insats bestod mestadels av egen finansiering. En mindre del utgjordes av viss annan privat finansiering från bl.a. samproducenter. Tv är det visningsfönster där dokumentärfilmen har sin huvudsakliga publik och är därför en mycket viktig finansiär av dokumentärfilm, med här i genomsnitt av budgeten. Det är nästan enbart SVT som samproducerar eller köper visningsrätter till svensk doku- mentärfilm som visas på biograf. SVT har medfinansierat 28 av de 31 filmerna. och har medverkat i finansieringen av vardera en av filmerna. Förskottsfinansiering (minimigaranti) från filmens distributör på biograf och dvd förekommer endast undantagsvis inom doku- mentärfilm. Två av de 31 filmerna har fått sådan finansiering. Den regionala finansieringen är jämförelsevis mindre omfattande när det gäller långa dokumentärer än inom spelfilmen. Övrig finansiering kommer från internationella fonder och andra utländska finansi- ärer, bl.a. utländska filminstitut, tv-kanaler och samproducenter, mestadels i de nordiska länderna. Nordisk Film är här en särskilt betydelsefull finansiär. 7Rapport om Biograflancerede Dokumentarfilm i –2007. Produktions- & Finansierings- forhold samt Distributionsresultater av 2009 för . Rap- porten är på danska. fick ca i PRS. Ytterligare tre filmer fick några vardera. Utvecklingen på filmområdet SOU 2009:73 Finansieringen av svensk lång dokumentärfilm med biograf- premiär 2003–2007 Tv:s finansiering (samproduktion, köp av visningsrätter) Minimigarantier (förskott) från distributör Övrig finansiering från andra länder Källa: Rapport om Biograflancerede Dokumentarfilm i –2007 2.2.5EU:s regler om statligt filmstöd Enligt EG-fördragets artikel 87.1 är det inte tillåtet för medlems- stater att ge statligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Vissa typer av statligt stöd kan dock undantas från denna regel. Enligt artikel 87.3 d medges undantag för stöd som syftar till att främja kultur, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemen- skapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. För statligt stöd till filmproduktion gäller särskilda kriterier, som utfärdats i kommissionens meddelande om film. Meddelandets giltighetstid har sedan meddelandet trädde i kraft förlängts och sträcker sig t.o.m. utgången av 2012 senast.10 Filmstöd ska enligt kriterierna för det första avse en kulturprodukt och den filmproduktion som får stöd ha ett kultur- ellt innehåll i enlighet med nationella kriterier. För det andra måste filmens producent vara fri att använda av produk- 9Som påpekas i det föregående ska PRS inte räknas som en del av budgeten. 10Se kommissionens meddelande om vissa rättsliga aspekter på biofilm och annan audio- visuell produktion, EGT C 43, , uppföljt genom meddelandet från kommissionen om uppföljningen av kommissionens meddelande om vissa rättsliga aspekter på biofilm och annan audiovisuell produktion (meddelandet om film) av (KOM(2004) 171slutlig, , EUT C 123, 30.4.2004), och senare genom två meddelanden från kommissionen om förlängd tillämpning av meddelandet om film (EUT C 134, respektive EUT C 31, . tionsbudgeten i andra medlemsstater utan att detta leder till någon minskning av produktionsstödet från en medlemsstat. För det tredje får stödet i regel inte överstiga av produktionsbudgeten. Så kallade svåra filmer och lågbudgetfilmer undantas dock från denna begränsning. Det ankommer på de enskilda medlemsstaterna att utifrån nationella parametrar definiera vad som är svåra filmer och lågbudgetfilmer. Även för medlemsstater inom små språk- områden kan högre stödnivåer än godtas när det visar sig nödvändigt för dessa medlemsstater. För det fjärde är det inte tillåtet med extra stöd för särskilda produktionsverksamheter, som syftar till att skydda verksamheter i en medlemsstat eller till att locka verksamheter från andra medlemsstater till den stödgivande medlemsstaten. Det svenska nationella filmstödsystemet har godkänts av EU och reglerna för statligt stöd har implementerats i stödbestämmelser. I bestämmelserna beaktas det förhållandet att de svenska filmstöden genom filmavtalet till en del finansieras av privata medel. Alltså medges ett högre stöd än av produktions- budgeten, eftersom stödmedlen inte består av enbart statliga medel. Även annan offentlig finansiering än statligt stöd omfattas dock av regeln om högst stöd. Om en film får både stöd av och finansiering från ett regionalt produktions- centrum ska alltså även de regionala medlen inkluderas när den sammanlagda stödintensiteten i en filmproduktion beräknas. Sam- tidigt medges, som påpekats, undantag för svåra filmer eller filmer med låg budget. Möjligheten till undantag även för filmer inom små språkområden har inte tagits upp i samband med godkännandet av det svenska filmstödsystemet. stöd är inte förbundet med något villkor om att en produktion som får stöd måste genomföras i . Däremot måste en filmproduktion enligt filmavtalets 7 § uppfylla vissa andra kriterier för att den ska betraktas som svensk. Filmen ska ha en svensk producent och den svenska insatsen av artistiska medarbetare ska vara av påtaglig betydelse. En film som inte har en svensk producent anses ändå som svensk under förutsättning att dels den svenska kapital- insatsen uppgår till av produktionskostnaden, dels den svenska insatsen av artistiska medarbetare är av påtaglig betydelse. 2.2.6Filmpolitiken i några andra länder ska enligt uppdraget göra en internationell utblick, främst mot övriga och . Utredningen har valt att sätta fokus på de större nordiska länderna , och samt till en del även på och , som hör till de ledande filmländerna i . Det finns inte något europeiskt land utöver i vilket en stor del av de nationella filmstöden bekostas genom frivilliga bransch- bidrag. Filmstöd finansieras i andra länder i regel med skattemedel eller genom obligatoriska avgifter på intäkter från olika visnings- fönster. Olika typer av reglering av tv-kanalernas utbud eller deras finansiering av nationell filmproduktion förekommer också i vissa länder. I , och finansieras de filmpolitiska insat- serna helt eller i huvudsak med statliga medel. I och finns dessutom kompletterande finansiering. har en obliga- torisk avgift på biografer och dvd på av intäkterna, som finansierar en särskild fond för distribution och visning. Medel ur fonden ligger till grund för en nationell satsning på digital bio som genomförs i landet. I är public service-företaget och statliga reklamfinansierade ålagda att investera i nationell filmproduktion, enligt särskilda villkor som är förmånliga för filmproducenterna. Denna reglering gör att de danska tv-företagens finansiering delvis liknar stöd mer än investeringar på marknadsmässiga villkor. I och förekommer ingen reglering av tv-företagens egna investeringar i nationell film- produktion, vare sig när det gäller omfattning eller villkor. De brittiska filmstöden finansieras, i likhet med andra insatser på kulturområdet, till stor del av lotterimedel och till viss del även över statsbudgeten. När det gäller tv-program följer BBC särskilda riktlinjer i en s.k. Code of Practice, bl.a. beträffande hur rättigheter till produktioner ska fördelas mellan tv-företaget och de oberoende producenter man samarbetar med. Det franska stödsystemet finan- sieras dels genom obligatoriska avgifter på biografer, dvd och tv- kanaler, dels med statliga medel. En betydelsefull faktor i är att de franska tv-kanalernas utbud dessutom kvoteras.