sou · GWB325d2 · 2009-01-01 00:00:00 — En över- gripande målsättning på EU-nivå är att medlemsstaterna, genom effektiviseringsåtgärder, sammantaget ska kunna spara av den primära energi som kan beräknas användas år 2020.TPF1FPT Det framgår av kommissionens handlingsplan för en effektivare energi- användning, som presenterades i oktober 2006.TPF2FPT enades EU:s stats- och regeringschefer om att betona behovet av att öka energieffektiviteten i för att uppnå det besparingsmål om av EU:s beräknade primära energianvändning , som kommissionen föreslagit. underströks betydelsen av att medlemsstaterna använder sina nationella handlingsplaner för energieffektivitet i just detta syfte.TPF3FPT Överenskommelsen i rådet ska ses som ett principuttalande om en gemensam färdriktning och 1TP PT Med primär energi avses all energi som används från bränslekälla till slutanvändare. I den primära energin ingår därmed, förutom den slutanvända energimängden, även de förluster som uppstår i energiproduktionen vid utvinning, transport, omvandling och överföring. 2TP PT KOM (2006) 545 slutlig. Den slutliga bördefördelningen mellan medlemsstaterna beslutas i kommande förhandlingar. 3TP PT Ordförandeskapets slutsatser vid rådets möte den 8 (7224/1/07 REV 1). målsättning när det gäller energieffektivisering. Målet primär energibesparing är däremot, än så länge, inte rättsligt bindande för medlemsstaterna. Det är däremot det direktiv (2006/32/EG) om effektiv energianvändning och om energitjänster (nedan direktivet), som antogs av och rådet . Direktivet är ett instrument för att nå en effektivare energianvändning i och kan således ses som ett av flera medel för att nå det övergripande besparingsmålet om att minska användningen av primär energi . Föreliggande dokument utgör den första svenska handlingsplanen för en effektivare energianvändning enligt artikel 14.2 i EG-direk- tivet 2006/32/EG. I planen redovisas, kortfattat, de styrmedel som redan används, som beslutats eller som föreslås i respektive samhällssektor för att uppnå besparingsmålet. För att belysa de specifikt svenska förhållandena när det gäller energitillförsel och energianvändning, och som har betydelse för val och utformning av styrmedel, redovisas också kortfattade bakgrunder. Syftet med direktivet är att medlemsstaterna ska vidta kostnads- effektiva, genomförbara och skäliga åtgärder som är avsedda att bidra till att det vägledande målet uppnås. Marknadsimperfektioner som onödigtvis hindrar en effektivare slutanvändning av energi ska undanröjas. Marknaden för energitjänster ska främjas. Aktörerna inom energisektorn åläggs nya skyldigheter när det gäller rapport- ering av data till myndigheterna och ifråga om information till kunderna. Den offentliga sektorn ska vara en föregångare och ett föredöme för övriga aktörer när det gäller att effektivisera sin energianvändning. Medlemsstaterna ska se till att det finns effek- tiva energibesiktningssystem, varigenom möjliga energieffektivi- seringsåtgärder hos stora och små energikunder, även i enskilda hushåll, kan identifieras. En central regel i direktivet är att ett gemensamt besparingsmål om fastställs. Målet ska uppfyllas av medlems- staterna . Medlemsstaterna ska till kommissionen inge nationella energieffektiviseringsplaner där de redovisar hur besparingsmålet ska nås på nationell nivå. Med begreppet energieffektivitet avses, enligt artikel 3.b i direk- tivet, förhållandet mellan en viss prestanda, prestation eller nytta, t.ex. en viss inomhustemperatur eller en viss produktionsvolym av varor, och den energiinsats som krävs för uppnå detta. Med begreppet energibesparing menas, enligt punkt d i samma artikel, differensen mellan de använda energimängder som uppmätts eller beräknats före, respektive efter, det att åtgärder för en ökad energi- effektivitet vidtagits. 1.2.1Nationella energieffektiviseringsplaner (NEEAP) Medlemsstaterna ska, enligt artikel 14.2, inge nationella handlings- planer för energieffektivisering till kommissionen åren 2007, 2011 och 2014.TPF4FPT I den första handlingsplanen ska, enligt samma artikel, de åtgärder beskrivas som medlemsstaten planerar för att uppnå målen i artikel 4.1 och 4.2, samt för att uppfylla kraven om den offentliga sektorns roll som vägledande föredöme. Av planen ska också framgå hur medlemsstaten avser att uppfylla kravet på information om den offentliga sektorns roll som föregångare inom området energieffektivisering enligt artikel 5.1. Detsamma gäller kravet enligt artikel 7.2 att medlemsstaterna ska skapa lämpliga förutsätt- ningar för och incitament till ett förstärkt utbud av information och rådgivning om effektiv slutanvändning av energi till slutför- brukarna från marknadsaktörernas sida. I senare nationella hand- lingsplaner, som ska lämnas till kommissionen , ställs även krav på bl.a. resultatredovisning, utvärdering och analys av vidtagna åtgärder. Den nationella handlingsplanen för energieffektivisering ska avse läget . Sparmålet om ska avse en absolut mängd energi och ska uttryckas i TWh eller annan lämplig enhet. Basen för beräkningarna är den genomsnittliga 4TP PT Medlemsstaternas handlingsplaner läggs ut på kommissionens hemsida, se /energy/demand/legislation/end_use_en.htm under fliken National Energy Efficiency Action Plans. energianvändningen inom de sektorer som direktivet omfattar (basåren) som föregår direktivets ikraftträdande, dvs. Sparmålet är endast vägledande. Däremot är medlemsstaterna skyldiga att planera och genomföra de åtgärder som de bedömer nödvändiga för att målet ska kunna nås eller överträffas. Riksdag har ställt sig bakom regeringens bedömning att ett vägledande nationellt mål om energieffektivisering bör ställas upp.TPF5FPT Det vägledande målet ska uppnås genom energitjänster och andra åtgärder, som leder till förbättrad energieffektivitet. Befint- liga, redan beslutade eller helt nya styrmedel får användas för att stimulera energieffektiviserande åtgärder. Effekten av styrmedel som verkat får tillgodoräknas om effekterna varar fram till och med . Om omständigheterna motiverar det får även effekter av styrmedel som verkat 1994 tillgodoräknas. Ett delmål för energibesparingen ska formuleras för . 1.3Förhållandet mellan de två energieffektiviseringsmålen Målet för energibesparing enligt direktivet (av basårens slutanvända energi ), beräknas på ett annat sätt än det mål som föreslagits i kommissionens handlingsplan (be- sparing av beräknad primärenergianvändning ). Direktivets mål avser inte alla samhällssektorer. Företag som omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter är undantagna. Målet utgår från en årlig genomsnittsanvändning av energi för åren 2001–2005 och ska nås med nationella åtgärder, varav några har sitt ursprung i EU-gemensam lagstiftning. Målet med en tjugoprocentig besparing av primärenergi ska å sin sida nås med hjälp av de åtgärder som aviseras i handlingsplan för energieffektivitet. Detta mål utgår från en beräkning av unionens primära energianvändning och omfattar, till skillnad från direktivets mål, alla sam- hällssektorer. 5TP PT Proposition 2007/08:1, utgiftsområde 21, s. 44. Vissa beräkningar visar att direktivets tillämpning innebär att EU-länderna kan klara ungefär en tredjedel av målet med en 20 procentig primär energibesparing år 2020.TPF6FPT Orsaken till att tillämpningen av direktivet inte bedöms få större effekt är, för det första, att det i ett Europaperspektiv inte omfattar all den slut- använda energin genom att den handlande sektorn faller utanför direktivets tillämpningsområde. För det andra är basen för energi- besparingen mindre i direktivet än vad som gäller för tjugo- procentsmålet, genom att slutanvändningen av energi endast utgör en delmängd av den totalt tillförda energimängden. Slutligen ska noteras att direktivet omfattar än vad som gäller för tjugoprocentsmålet, nämligen perioden 2016. Relationen mellan de två energieffektiviseringsmålen visas i figur 1.1. 6TP of the (ECN), se ECN:s rapport (ECN-E-06-016) EC Energy saving target – Analysis of cost-effective energy savings in the on Energy Efficiency, . Figur 1.1 Förhållandet mellan direktivets vägledande mål om effektivare slutlig energianvändning och antagna mål om effektivare primär energianvändning i SverigeTPF7FPT Tidiga åtgärder & redan beslutade styrmedel, effektivisering i slutlig energianvändning energieffektivisering i slutlig energianvändning energieffektivisering primär energi med utredningens viktningsfaktorer Av figur 1.1 framgår att tillämpning av direktivet i endast bidrar med en mindre andel av det för illustrerande syfte antagna besparingsbetinget om primärenergi. Den streckade linjen visar det besparingsbeting avseende primär energi som åter- står för åren 2016 2020 om målet i energieffektiviseringsdirektivet uppfylls, men inte överträffas, och förutsatt att inga effektivi 7TP PT I figuren visas bedömd effektivisering i slutlig energianvändning till följd av tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel. Vidare illustreras målet för , effektivisering , såväl med som utan viktningsfaktorer för de enskilda energislagen. I figuren illustreras även en bedömd nivå för tjugo procent effektivare primär energianvändning för , och skillnaden mellan nio- och tjugoprocentsmålen. För enkelhetens skull illustreras utvecklingen som linjära samband i figuren. seringsåtgärder härutöver vidtas, samt under förutsättning att får ett sparbeting om primär energi. Sådana åtgärder kan, förutom i slutanvändarledet, vidtas också när det gäller tillförsel av energi, t.ex. genom en effektivare energiproduk- tion. Den pågående utbyggnaden av kraftvärme kommer att spela en viktig roll i effektiviseringen av energiproduktionen i . 1.4Arbetet med planen och redovisningens form Handlingsplanen bygger på ett omfattande analysarbete, inte minst när det gäller att relatera energieffektiviseringar i slutanvändarledet till mer övergripande systemeffekter av sådana effektiviseringar. En uttalad ambition har också varit att relatera effekterna av EG- direktivets tillämpning till det övergripande målet om besparing av primär energi. Handlingsplanen har tagits fram i en fristående utredning under (NM 2006:06). Ett tjugotal experter, som tillsammans representerar ett brett spektrum av olika intressen och sektorer i samhällslivet, har bistått utredningen. Resultaten av analysarbetet redovisas utförligt i delbetänkandet Ett energieffektivare (SOU 2008-) Hänvisningar till betän- kandet sker fortlöpande i handlingsplanen. Syftet härmed är att ge läsaren möjlighet att ta del av de närmare överväganden som lett fram till handlingsplanens utformning. Mot bakgrund av hur arbetet med genomförandet av energi- effektiviseringsdirektivet har organiserats i , redovisas kom- pletterande styrmedel i det följande i form av förslag från utred- ningen. ska utredningen på regeringens uppdrag fortsätta arbetet med att genomföra EG-direktivet i . Utredningen ska bl.a. närmare analysera hur styrmedel och åtgärder som föreslås i denna plan kan genomföras på ett sätt som är kostnadseffektivt från samhällsekonomisk utgångspunkt. Arbetet kommer också bl.a. att omfatta en genomgång av gällande rättsregler, myndighets- och organisationsfrågor enligt artiklarna 4.4 och 5.2, analys och förslag när det gäller tariffstrukturer enligt artikel 10 samt frågor om statistik och uppföljning av resultaten av energieffektiviserings- åtgärderna. Även frågor om finansiering av statliga eller kom- munala utgifter för energieffektiviseringsåtgärder ska närmare Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag . 1.5.1Energieffektivisering i ett systemperspektiv Som visats i Figur 1.1 innebär en besparing om slutanvänd energi att bara en liten del av det antagna sparbetinget om primär energi kan uppnås. Om det senare målet ska vara realistiskt, krävs endera en mer långtgående besparing av den slutliga energianvändningen än eller att omfattande åtgärder vidtas för att effektivisera energiproduktionen och de övriga led i värdekedjan som föregår slutanvändningen. Sannolikt krävs åtgärder av båda slagen. I budgetpropositionen för har slagit fast att incitamenten för energieffektivisering inom både hushåll och industri bör ses över. Regeringens målsättning är att bryta det samband som funnits mellan ekonomisk tillväxt och ökad användning av energi och råvaror. Energieffektivisering och hus- hållning med andra begränsade resurser ska syfta till att minska belastningen på klimat och miljö. Olika energikällor och olika energibärare har i det sammanhanget olika betydelse. Besparing av en kWh el från kolkondenskraft måste därmed värderas högre än besparing av en kWh fjärrvärme från industriell spillvärme eller från en solfångare.TPF8FPT Mot den bakgrunden bör, redan i detta skede, effektiviseringar av den slutliga energianvändningen ses i ett systemperspektiv, där även effekter på den primära energianvändningen tydliggörs. Ett sådant synsätt bärs fram både av klimatmålen och av den bredare syn på energieffektivisering, i ett primärenergiperspektiv, som kommer till uttryck i kommissionens handlingsplan (KOM (2006) 545 slutlig). har därför valt att vid bedömningen av effekti- viseringseffekter använda viktningsfaktorer som återspeglar den primära energianvändningen, inte bara för el, utan också för fjärr- värme, fjärrkyla, oljeprodukter och biobränsle.TPF9FPT De huvudsakliga skälen i övrigt för en sådan, närmast heltäckande, användning av viktningsfaktorer är följande: 8TP PT Budgetpropositionen (prop. 2007/08:01) utgiftsområde 21, s. 65. 9TP PT Se betänkandet, kapitel 4, avsnitt 4.3 samt bilaga 4. 1.Visa förhållandet mellan slutlig energianvändning och tillförd energi. 2.Visa den från resurssynpunkt verkliga effekten av energi- användning för ett ändamål av en effektiviseringsåtgärd eller av ökad energianvändning.TPF10FPT 3.Relatera besparingsmålen för respektive till varandra. Viktningsfaktorer utgör underlag för prioritering av vilken typ av slutlig energianvändning, t.ex. el för uppvärm- ningsändamål, som bör prioriteras mot bakgrund av det över- gripande EU-målet om besparing av primär energi. De viktningsfaktorer som tillämpas i handlingsplanen visas i tabell 1.1. Tabell 1.1 Viktningsfaktorer, som återspeglar den primära energianvänd- ningen, för olika energibärare för basåren respektive för framtida energibesparing energibesparing (marginal) 0,9TPF FPT 1,0TPF FPT För el och fjärrvärme används olika viktningsfaktorer för basen respektive för energibesparing. Bakgrunden härtill är, som närmare utvecklas i delbetänkandet, att basen för elproduktionen i det nordiska systemet innehåller en andel vattenkraft och kraftvärme som är stor i ett europeiskt perspektiv. Effektiviseringar däremot, sker på marginalen, som i det nordiska elsystemet praktiskt taget alltid utgörs av fossil kondenskraft. Denna är mindre energieffektiv än den genomsnittliga produktionen av el under basåren. När det gäller fjärrvärme återspeglar viktningsfaktorn för basen den genom- snittliga effektiviteten i svensk fjärrvärme under basåren. Marginal- produktionen av fjärrvärme utgörs på kort sikt till största delen av fjärrvärme som produceras med bränslen. På medellång sikt är 10TP PT Med energiändamål avses t.ex. att värma upp en byggnad, att driva ett fordon eller att driva en pump. 11TP PT Viktningsfaktorn för fjärrvärme kan komma att ändras , se delbetänkandet kapitel 4 och bilaga 4. 12TP PT Se fotnot 10. förhållandet annorlunda genom att nyanslutning av fjärrvärme- kunder kan leda till investeringar i biobränslebaserad kraftvärme. Enligt EG-direktivet krävs att det vägledande besparingsmålet ska beräknas. Vidare krävs att medlemsstaterna ska använda en har- moniserad beräkningsmodell för att uppskatta effekterna på energieffektiviteten av olika styrmedel och åtgärder.TPF13FPT Än så länge saknas, i stora delar, denna harmoniserade beräk- ningsmodell. En sådan modell ska, enligt direktivet, tas fram genom kommissionens försorg. Detta arbete ska bedrivas i en särskild, av kommissionen utsedd, föreskrivande kommitté. Kom- mittén har inte påbörjat detta arbete. Det innebär att det saknas närmare anvisningar för hur vissa nödvändiga beräkningar och uppskattningar ska göras, utöver vad som framgår om metodfrågor i bilagorna I och IV till direktivet. I denna handlingsplan har därför t.ex. effekter av olika åtgärder uppskattats i enlighet med Energi- effektiviseringsutredningens nuvarande uppfattning om hur de metoder, som i generella termer beskrivs i bilaga I och bilaga IV till direktivet, lämpligen ska förstås. Hur sådana effekter har upp- skattats av utredningen beskrivs närmare i delbetänkandet. Arbetet med att utveckla harmoniserade beräkningsmodeller ska utvecklas av den föreskrivande kommittén . Detta arbete kan eventuellt komma att ändra förutsättningarna för vissa av de förslag som utredningen lämnar. Allmänna utgångspunkter för beräkningsmetoder bör dock vara att de ska vara transparanta och praktiskt tillämpbara i flera länder med olikartade förutsättningar. Vissa begränsningar gäller enligt direktivet i fråga om vilka aktörer och energislag som ska omfattas av energieffektiviseringar. Direk- tivet ställer exempelvis inte krav på energieffektivisering i företag som omfattas av kvotplikt i EU:s system för handel med utsläpps- rätter. Även flyg- och sjötransporter undantas, genom att depå- lagrat flyg- och fartygsbränsle inte omfattas av direktivet. 13TP PT Direktivets bilaga IV, (pkt 1.1). finns undantag för militär verksamhet i den mån energieffekti- visering skulle stå i strid med verksamhetens ändamål. Den för svensk del mest betydande begränsningen gäller företag som omfattas av kvotplikt i EU:s system för handel med utsläpps- rätter. Sådana företag svarar för en betydande andel av den svenska energianvändningen. Under basåren svarade företag inom denna sektor för av industrins elanvändning och för av dess övriga energianvändning. gör bedöm- ningen att enbart den fossila bränsleanvändningen i anläggningar av de typer som anges i bilaga I till EG-direktivet (2003/87/EG) om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser i gemen- skapen ska undantas från de energieffektiviseringar som utgör ett resultat av energieffektiviseringsdirektivets tillämpning i . Det innebär att eventuell övrig fossil bränsleanvändning i företag som omfattas av kvotplikt i EU:s system för handel med utsläpps- rätter, liksom all el, alla biobränslen och all fjärrvärme omfattas av de energieffektiviseringar som sker i med stöd av direktivet. Enligt artikel 3b ska med energi avses all kommersiellt tillgäng- lig energi, inklusive transportbränsle. Dock ska direktivet inte tillämpas för bunkerlagrat flyg- och fartygsbränsle.TPF14FPT Ingen skillnad görs mellan nationella och internationella flyg- och sjötransporter. Det innebär att kommersiella flyg- och sjötransporter undantas från direktivets tillämpningsområde. Det kan leda till konkurrens- snedvridningar mellan t.ex. järnvägs- och sjötransporter. En sådan avgränsning är också svår att motivera från miljösynpunkt. Mot den bakgrunden, och då det inte finns något förbud mot energi- effektiviseringar också inom nu aktuella transportslag, har energi- användning avseende flyg- och fartygsbränsle ingått i utredningens beräkning av basårens energianvändning. Av samma skäl föreslås vissa energieffektiviseringsåtgärder som berör flyg- och sjötrafiken. 14TP PT Flera olika definitioner av begreppet bunkerbränsle förekommer. och () använder bunkerbränsle för energianvändning för utrikes sjöfart. Denna definition används i handlingsplanen. 1.6Strategi för ett energieffektivare Utredningen ska senare enligt sina instruktioner utarbeta en samlad strategi för ett energieffektivare . Som framgått i det föregående finns flera nära kopplingar mellan klimat- och energi- politiken och energieffektivisering är ett viktigt instrument i klimatarbetet. En allmän utgångspunkt bör därmed vara att energi- effektivisering ska ses som en central komponent i det samlade arbetet med klimat- och energifrågor. Strategin bör också omfatta frågor om statistiska underlag, om analyser av styrmedlens effekter och inbördes påverkan, och om information och rådgivning till olika slag av energianvändare. Utredningen anser att följande punkter kan tjäna som en plattform för vidare diskussion om en sådan strategi. I föregående avsnitt har redovisats allmänna utgångspunkter för en sådan strategi. Det gäller t.ex. direktivets tillämpningsområde och den centrala frågan om att energieffektiviseringar ska ses i ett systemperspektiv. Det senare innebär att den verkliga effektivi- seringseffekten i hela energisystemet ska, så långt möjligt, beräknas framför ett ensidigt fokus mot slutanvända energimängder. En sådan strategisk ansats underlättar strävan att olika energibärare ska användas på de sätt för vilka de är bäst lämpade. Sålunda ska t.ex. el i första hand användas för t.ex. motordrift, IT-system, värme- pumpsdrift och belysning, men så lite som möjligt för uppvärm- ning med elpannor och direktverkande elvärmesystem. De beskrivna avgränsningarna när det gäller den handlande sektorn samt luft- och sjöfart är delvis uttryck för en ambition att involvera så stora delar av samhället som möjligt i arbetet med energieffektivisering. För detta talar hänsynen till miljön, men även intresset att undvika konkurrenssnedvridningar t.ex. mellan olika transportslag. En fördel för industrins del är också att nya data om energianvändningen inte behöver samlas in och rapporteras. har och i olika omgångar genomfört ambitiösa åtgärder för att effektivisera energianvändningen i bebyggelsen. Det gäller både bostäder och lokaler. Det innebär inte att effektiviseringsarbetet är slutfört i denna sektor. Däremot finns andra sektorer där åtgärderna inte varit lika omfattande, t.ex. industri- och transportsektorerna. har också frågan om växthusgasernas miljöeffekter tillkommit, som inte minst berör just transportsektorn. Som belysts i kapitel 1 i del- betänkandet finns nära kopplingar mellan energieffektivisering och utsläppen av växthusgaser. EU:s mål för användningen av förnybar energi gäller också i första hand transportsektorn. Det enda styr- medel inom industrisektorn som, vid sidan av , för- tjänar att lyftas fram är programmet för energieffektivisering i industrin (PFE). Mot denna bakgrund bör transportsektorn och industrisektorn i fortsättningen utgöra prioriterade sektorer för energieffektivisering. Redan av direktivet framgår att den offentliga sektorn ska vara föregångare i arbetet med att effektivisera energianvändningen. Utredningen anser att staten bör vara föregångare och föredöme för övriga aktörer inom offentlig sektor. Mot den bakgrunden bör de statliga insatserna inom området vara ambitiösa och genomföras kraftfullt. 1.6.3Ett samlat ansvar för resultatuppföljning m.m. En utgångspunkt bör vara att ansvaret för direktivets genom- förande, insamling av statistik och uppföljning av resultat, bör tilldelas en central instans. Trots att direktivet redan tillämpas när det gäller t.ex. nationella handlingsplaner, saknas nödvändiga utvärderingsmetoder. Detta är inte en problemställning över vilken ensam disponerar. Metodutvecklingen ska ske genom kommissionens försorg och med hjälp av olika arbetsgrupper. Frågan om den nationella statistikens utformning och metoder för dess insamling är däremot fullt ut en svensk angelägenhet. Det är av central betydelse att denna kan förbättras om effekterna av insatserna ska kunna utvärderas och utvecklingen följas. En nationell strategi för energieffektivisering bör omfatta en kombination av styrmedel, eftersom det är en rad kriterier som ska beaktas vid val av styrmedel. En viktig uppgift under direktivets tillämpningsperiod bör vara att sätta samman kombinationer av styrmedel, vars effekter kan samverka så att ett så gott resultat som möjligt kan uppnås. Den splittrade bild som framträder med energieffektiviseringsåtgärder inom ramen för de olika myndig- heternas respektive sektorsansvar, tenderar att försvåra sådana strategiska överväganden.