sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — För att bättre kunna samordna havsmiljöarbetet i och bedriva ett systematiskt och kostnadseffektivt arbete kring utveck- ling av havsmiljöförvaltningen krävs en ny finansieringsform. Sve- rige bör därför föreslå att en mellanstatlig fond för miljösamarbete inrättas. Genom en mellanstatlig fond kan existe- rande medel satsas där de blir mest kostnadseffektiva med avseende på miljöeffekt. Insatserna för pilotområdet och särskilt åtgärder som preciseras i bör särskilt beaktas av kommittén vid utlysningar och bedömningar av ansökningar. Med utgångspunkt i en pragmatisk tolkning kring det gemensamma bästa i Östersjösammanhanget skulle exempelvis resurser kunna allokeras till länder där de gör störst nytta, vilket är särskilt relevant rörande havsmiljöfrågan. EU:s territoriella perspektiv och dess principer för regional sammanhållning börjar bli alltmer välintegrerat inom havsmiljöom- Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet rådet, vilket är ett tydligt exempel på. Ett annat exempel är de insatser för havsplanering som EU- kommissionen påvisar behov av i policydokumentet rörande EU:s havspolitik, och som medlemsländerna nu påbörjar utvecklingen av. Det finns därför inga givna skäl till att EU ska handha strukturfondsfinansieringen för projektutveckling rörande havs- miljöområdet . Förvaltningen kan med fördel decentra- liseras och ingå som en del i en Östersjögemensam fond. En del av finansieringen för jordbruks- och fiskeripolitiken bör vidare kunna kanaliseras till denna fond vilken ska stödja havsmiljöarbetet i linje med specifika regionala problem och förutsättningar. Den av förespråkade regionaliseringen av jord- bruks- och fiskeripolitiken förutsätter en omfördelning i fråga om EU:s stödmekanismer. Övriga havsmiljöfinansiärer bör överväga att kanalisera medel till den mellanstatliga fonden så att ett sammanhållet program kan skapas, vilket möjliggör för mål- uppfyllelse av aktionsplanen och EU:s direktiv. erfarenheter visar på behov av en mekanism som stödjer genomfö- randet av internationella miljööverenskommelser. En fond för är enligt utredningen nödvändig för att underlätta genomförandet av pilotområdet och bidra till att jämna ut skillnader i ländernas förmåga att vidta åtgärder. En särskild kommitté bör inrättas inom HELCOM för att för- valta och administrera fonden. För att HELCOM ska kunna admi- nistrera fonden behöver organisationens kompetens breddas. En referensgrupp bör därtill kopplas till kommittén, bestående av aktörer från de olika organisationer som bidragit till den gemen- samma fonden. bör ingå i fondkommittén inom HELCOM för att tillse att de grundläggande principerna för jord- bruks-, fiskeri- och sammanhållningspolitiken upprätthålls, liksom övriga representanter vilka arbetar enligt specifika policies och mot specifika mål i sammanhanget. HELCOM behöver också inrätta en projektinriktad avdelning inom sekretariatet för att praktiskt kunna hantera uppgiften. Det bör även finnas förutsättningar för investeringsbanker att samordna sin verksamhet med den föreslagna fondverksamheten i syfte att koordinera projektfinansiering med långsiktiga invester- ingar. Finansiering genom Nordiska investeringsbanken är dessutom aktuell först när det finns ett kreditvärdigt projekt med en identifierbar låntagare. Framförallt i har dessa villkor varit svåra att uppfylla. Det skulle i sammanhanget behövas en tyd- Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet lig funktion för att stödja utvecklingen från projektidé till färdigt projektförslag. Den föreslagna mellanstatliga fonden bör i ett initi- alt skede kunna ge finansiellt stöd för att omvandla projektidéer till miljöinvesteringsprojekt som uppfyller kraven för lån från banker och bidrag från privata stiftelser. Det kan också finnas behov av att stödja lokala och regionala aktörer. 3.6Svensk handlingsplan för det regionala samarbetet rörande miljö Jag föreslår att antar en handlingsplan för det nationella agerandet inom relevanta sektorsområden för det mellanstatliga samarbetet i havsmiljöfrågor. Handlingsplanen ska ligga till grund för arbete inom EU, HELCOM, pilotområdet och andra processer och organisationer. Planen ska främst syfta till att öka integrationen mellan EU-politikområdena miljö, fiske och jordbruk. Planen ska bidra till att samordna intressen- ter och sektorer och att ge arbetet en ökad grad av transparens. Planen ska innefatta en tidslinje som anger när det är viktigt att agera inom ramen för olika politikområden och organisationer. Handlingsplanen blir ett tillägg av aktörsrelaterat slag till den strategi som ska ta fram i enlighet med EU:s direktiv. Exempelvis bör de möjligheter som ordförandeskap i EU innebär användas för att föra upp havsmiljöfrågan och Östersjöproblematiken på den euro- peiska dagordningen. Den EU-strategi för som utarbetar blir också en viktig bas för det fortsatta arbetet. Jag föreslår att regeringen ansvarar för att utforma och sprida handlingsplanen samt att ge ut en rapport kring hur arbetet fortlöper generellt samt hur förhandlingsprocesserna sett ut nationellt, mellanregionalt och internationellt. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet 3.6.1Områden för gemensam handling Genom EU:s direktiv och tillmäts havsmiljöfrågan större vikt politiskt än . Utred- ningen bedömer att det dock är mycket svårt att överblicka det arbete som genomförs inom och mellan länder samt de politiska förhandlingar som ligger till grund för ställningstaganden och resultat. uttrycks ständigt ambitioner om att i ökad utsträckning integrera miljöfrågorna i jordbruks- och fiskerisekt- orerna (jämför Cardiffprocessen), men framstegen har varit begränsade. Det pågår ett flertal parallella processer nationellt och internationellt där det är möjligt för att agera i syfte att öka integrationen mellan dessa sektorsområden. Detta arbete måste ske i breda nationella processer innan det företas på den mellanstatliga nivån. Regeringens arbete rörande integrationen av sektorerna behöver synliggöras mer. Alla relevanta samhällssektorer bör på ett tidigt stadium och i enlighet med bestämda riktlinjer involveras i arbetet med att utveckla de svenska ståndpunkterna. Resultatet bör manifesteras i form av handlingsplaner för varje enskilt sektorsområde, innefattande beskrivningar kring hur arbetet ska företas i förhållande till havsmiljöpolitiken. Det krävs således en sammanhållen handlingsplan för havsmiljöarbete inom ramen för mellanstatliga processer och org- anisationer. Handlingsplanen bör innehålla tidslinjer för det politiska agerandet i syfte att bättre koordinera havsmiljöfrågan mellan de berörda sektorerna. En sådan strategisk modell för havsmiljöarbetet används bland annat i . Tidslinjen ska innefatta mekanismer för samråd, förankring och förhandling kring viktiga beslutsprocesser inom främst EU och HELCOM. Handlingsplanen ska underlätta för samråd med lokala och reg- ionala aktörer samt med enskilda organisationer. Nedan beskrivs kortfattat de politikområden, processer och organisationer inom vilka det är mest centralt att skapar en tydlig nationell ståndpunkt samt föreslår förändringar genom arbetet med handlingsplaner. En översikt över vilka tidpunkter regeringen bör agera strategiskt inför skisseras också nedan. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet 3.6.2Havsmiljöhänsyn inom EU:s gemensamma fiskeripolitik (CFP) Bevarandet av fiskresurserna är centralt för en hållbar utveckling av havsmiljön. I ansvarar (i viss mån tillsammans med ) för att tillse upprätthållande av artbestånd och dess funktioner inom ekosystemet. EU:s gemensamma fiskeri- politik, CFP, innebär dock att resursbevarandeaspekten har samma prioritet som de socioekonomiska målsättningarna. Det har därför uppstått en konflikt om resurserna där bevarandeaspekten har kommit till korta. har också en nationell fiske- politik som är gällande i det inre vattnet samt i viss mån i territori- alhavet. I övrigt är genom EU-medlemskapet bundet att tillämpa bestämmelserna inom CFP. CFP är ett instrument för förvaltning av fiske och vattenbruk. har formulerat målet med politikområdet som att främst åstadkomma ett hållbart utnyttjande av fiskets natur- tillgångar, samt komma till rätta med obalansen mellan naturtill- gångar och kapaciteten hos EU:s fiskeflotta. Syftet med politiken anges vara att stärka konkurrenskraften och lönsamheten i fiskeri- näringen, att främja ett miljövänligt fiske och miljövänliga produk- tionssätt, att stödja de som arbetar inom fiskerinäringen samt att främja hållbar utveckling i fiskeregionerna. Fisket har varit ett område för gemenskapsåtgärder inom EU . har fiskeripolitiken utsatts för stark kritik, både inom från sida och även från samt från enskilda organisationer. I en konsultrapport som EU-kommissio- nen låtit ta fram rörande politikområdets funktionalitet uppmärk- sammas den mycket dåliga miljöhänsyn som man menar uppvisas inom området.TPF4FPT Vidare har låtit ta fram en konsultrapport där det svenska fisket granskas.TPF5FPT Också i denna rap- port ställer sig författarna kritiska till CFP:s nuvarande struktur. Det bör nämnas att har verkat för att lyfta fram resursbevarandeaspekter vid förhandlingar mellan länderna, men inte nått så långt som man önskat. Från svenskt håll anses också att större hänsyn bör tas till den vetenskapliga rådgivningen inom området. 4TP PT Sissenwine , Symes (2007) Reflections on the common fisheries policy. Report to the General for Fisheries and Affairs of Commission 5TP PT , (2008) Att vända skutan– ett hållbart fiske inom räckhåll : Rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2008:1 SOU 2008:48 Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Fördelningssystemet genom fiskekvoter är centralt inom CFP. Varje medlemsstat tilldelas en viss kvot och ansvarar sedan för att förvalta denna, samt också för att genomföra kontroller av kvotut- taget. Varje medlemsstat ska också utarbeta en nationell strategisk plan för sitt fiske. Denna plan ska innehålla en övergripande strate- gisk vision för medlemsstaten när det gäller utvecklingen av fisket och vattenbruket, och ska omfatta alla delar av den gemensamma fiskeripolitiken. Den Europeiska fiskerifonden har en total budget på –2013. Huvudmålet med fonden är att ge ekonomiskt stöd till den europeiska fiskerinär- ingen. Målen för relaterade politikområden inom EU såsom miljö och sysselsättning uppges vara bättre integrerade i och med nuva- rande fondperiod jämfört med tidigare. Finansieringen är tillgänglig för alla sektorer inom fiskerinäringen. Medlemsstaterna tilldelas en viss summa och avgör själva hur de vill fördela medlen mellan de olika huvudmålen. En särskild form av stöd inom ramen för struk- turfonderna medger stöd för åtgärder mot miljöförstöring i fiske- regionerna. DG Affairs organiseras efter i enlighet med geografiska områden. Regionaliser- ingen inleddes då regionala rådgivande nämnder (RAC:s) inrättades för varje geografiskt havsområde. Nämnderna består av representanter för näring, miljö- och konsumentintressen. Dessa ska inkomma med förslag och synpunkter på förvaltning av fiskbestånd till . Syftet med reformen är att bättre anpassa kvotuttaget efter de specifika regionala förut- sättningarna. Den gemensamma fiskeripolitiken löper . ska meddela till rådet hur politiken fungerar, vilket bygger på utvärderingar från medlemsländerna. Det finns inga krav om att politiken ska revide- ras efter perioden Detta är i stället beroende av vad utvärderingsre- sultaten visar. Det har inte gjorts någon politisk analys av hur bör ställa sig till CFP:s framtida inriktning efter de refor- mer som genomfördes . Inom CFP utarbetas återhämtningsplaner för återuppbyggnad av fiskbestånd som riskerar att försvinna. Skyddade zoner och till- fälliga förbud för vissa typer av fiske är ett annat led i förvalt- ningen. I finns tre zoner där fiske är förbjudet maj–december. har gett förslag om Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet ytterligare sex fiskefria zoner som ska inrättas i de svenska havsom- rådena . De viktigaste åtgärderna för miljöhänsyn inom förvaltningen av fisket som infördes med reform av den gemensamma fiskeripolitiken var begränsning av fiskean- strängningen, fångstbegränsningar samt tekniska åtgärder. De åtgärder som företagits för ökad havsmiljöhänsyn bedöms dock som otillräckliga av de flesta experter. CFP har inte varit ett tillräckligt kraftfullt instrument för att skydda glesnande fiskbestånd. Det är dock inte längre tillåtet att utdela stöd som ökar fisketrycket, men bestånden är på flera håll utarmade och begränsningarna har satts in . Som nämnts ovan har en stark opinion börjat påtala problemen med CFP och föreslå åtgärder för förbättringar rörande miljöhänsyn. I den konsult- rapport som låtit ta fram påtalas bl.a. behovet av att operationalisera CFP bättre, att fullt ut införa eko- systemansatsen, att göra förvaltningsprocessen mer transparent, att strategiskt överväga behov av forskning samt att minska rådets inflytande över praktiska frågor inom fiskeripolitiken. 3.6.3Havsmiljöhänsyn inom EU:s jordbrukspolitik (CAP) Havsområdenas miljötillstånd beror i stor utsträckning av aktiviteter som sker på land. Jordbruket, som regleras genom EU:s jordbrukspolitik, bidrar med omfattande vattenföroreningar genom läckage av kväve och fosfor. Syftet med EU:s nitratlagstiftning är att minska dessa vattenföroreningar och att förhindra ytterligare föroreningar. Det finns god kunskap om kring hur kväve- utsläppen kan minskas, men åtgärder är av flera skäl svåra att genomföra. CAP påverkar förutsättningarna att nå flera av de svenska miljökvalitetsmålen såsom Ett rikt odlingslandskap, Ingen övergödning, Giftfri miljö, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag och Ett rikt växt- och djurliv. CAP har genomgått förändringar under den senaste pro- gramperioden varvid miljöförbättringar tillkommit, men åtgärderna är inte tillräckliga för att förbättra miljötillståndet i havet. enades EU:s jordbruksministrar om en ny reforme- rad jordbrukspolitik. Reformen trädde i kraft , men genomfördes i vissa avseenden bland medlemsländerna först . I flera länder har reformen ännu inte kunnat genomföras. Politikområdet omförhandlas efter behov och har inga specifika Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Efter reformen är CAP uppdelad i en marknadsregl- erande del och en struktur- och regionalpolitisk del för lands- bygdsutveckling. Den gemensamma marknaden är den domin- erande delen och innebär fri rörlighet för jordbruksprodukter inom EU. Marknaden grundas på tre principer: gemensamma priser, gemenskapspreferens och gemensam finansiering. Genom gemen- samma priser garanterar EU bönderna ett lägsta pris för sina varor oberoende av marknadspriset. I och med gemenskapspreferensen krävs att varor som är producerade inom EU ska ha företräde på marknaden framför varor som är producerade i andra länder. Gemensam finansiering sker via EU:s budget. En strukturfond som förvaltas av ger stöd till jordbruket. Den grundläggande delen i reformen är den s.k. frikopplings- principen. Denna princip innebär att bidragsstöden till jordbru- karna frikopplas från hur mycket de producerar. Från EU:s håll är syftet att marknadsanpassa jordbruket genom att minska överpro- duktionen. Jordbruksreformen innebär dock att medlemsstaterna själva får besluta om de vill behålla bidragets koppling till nötkötts- och spannmålsproduktion (kvoter), vilket anses ha negativa miljö- effekter i och med att principen troligen ökar nötköttsproduktio- nen och därmed kvävebelastningen. Den minskade produktionen innebär naturligtvis en miljövinst i sig, men produktionen kommer med tiden att påverkas allt mer av världsmarknadspriset – varpå produktionen då väntas stiga igen. EU-länderna har deklarerat internationellt att exportsubventionerna av jordbruksprodukter kommer att upphöra. EU:s jordbruksproduktion kommer därför sakta att närma sig världsmarknadspriset – 2013. I flera länder har det dock redan visat sig att en anpassning till världsmarknadspriset påverkar jordbrukssektorn mot en ökad produktion, vilket oftast är liktydigt med en negativ miljöpå- verkan. Några av de reformer som infördes kallas tvärvillkor, vilket innebär att jordbrukarna enbart har rätt till stödet om de uppfyller en rad normer, däribland miljönormer. Utgifterna för marknads- stöd och avyttring av överskott har minskat kraftigt, medan utgif- terna för direktstöd i form av t.ex. miljöskydd, djurskydd, livsme- delssäkerhet och livsmedelskvalitet ökat. Medlemsländerna ska lägga av sin budget för landsbygdsutveckling på insat- ser för att förbättra miljön och landsbygden. Landsbygdsstöden har således en tydlig miljökomponent. I lägger man av dessa stöd på miljöförbättrande åtgärder. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Utgifterna inom vissa delar av den gemensamma jordbrukspol- itiken (exempelvis landsbygdsutveckling) finansieras delvis av medlemsländerna eftersom hänsyn måste tas till nationella och regionala särdrag. Majoriteten av åtgärderna är dock gemensamma för alla medlemsländer och styrs av gemensamma regler. Den totala utgiften för CAP (marknadsåtgärder, direktstöd och landsbygdsut- veckling) är . Detta motsvarar av EU:s sammanlagda budget, men andelen minskar stadigt. Inom jordbruksområdet tillåts medlemsländerna utveckla en mängd egna regler. har ofta valt att anta mer långtgående regleringar än andra länder. EU fastslår endast den minsta accep- tabla regleringsnivån. har exempelvis antagit strängare reg- ler för djurtransporter, djurhälsa, läckage och nitrater. Lokala begränsningar tillåts också, vilket har införts i t.ex. . gav ut ett meddelande om hälsokontroll av jordbrukspolitiken . Syftet med hälsokontrollen är att följa upp effekten av de nya stöden för att eventuellt genomföra korrigeringar. Efter hälsokontrollen kommer närmast en översyn av EU:s budget att ske . Jordbrukspolitiken nämns som ett område särskilt kommer att granska . prioriteringar för en framtida CAP är frihandel och marknadsstyrning samt riktade stöd för kollektiva nyttigheter. Sve- rige vill se ett fullständigt avskaffande av kvoter, vilka kan köpas inom länderna. Den nationella ståndpunkten lyder i allmän- het att miljöhänsynen bör integreras bättre inom CAP. Det finns dock ett starkt politiskt motstånd från flera EU-länder kring ytterligare förändringar av CAP då detta skulle medföra långtgå- ende ekonomiska konsekvenser. Flera av de nya EU-medlemslän- derna i genomgår en strukturom- vandlingsprocess genom vilken jordbruket rationaliseras, men för- ändringarna företas på mycket lång sikt. Det finns inga region- specifika forum inom CAP där länderna kan dryfta frågor kring geografiskt relaterade problem och möjligheter. Representanter möts i andra mellanstatliga organisationer samt i informella grup- peringar, t.ex. inom ramen för ett informellt nordisk-baltiskt sam- arbete. Möjligheten finns dock att inkomma med förslag på ämnen att behandla vid rådsmöten. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet 3.6.4Övriga områden för samarbete Mellanstatligt regionalt samarbete inom miljösektorn pågår inom flera mindre forum och organisationer som rör och , exempelvis /Baltic 21 (se nedan) och . På lokal och regional nivå finns också flera organ som självständigt arbetar policyorienterat och praktiskt med miljöfrågor mellan regi- oner och kommuner i olika länder. Samarbeten på lokal och regional nivå kommer att bli allt viktigare för att genomföra exem- pelvis . Vad gäller mellanstatliga organisa- tioner och processer är främst HELCOM, och av strategisk relevans för det framtida havs- miljöarbetet, och bör således också ingå i det samlade strategiska utvecklingsarbetet genom handlingsplanen för havsmiljöfrågor. är ett övergripande politiskt forum för mellanstatligt sam- arbete i . Elva länder i (inkl. och ) är medlemmar liksom . sätter upp gemensamma politiska mål inom specifika sektorsområden och tar fram handlingsplaner för dessa. Samar- beten företas bl.a. inom områdena ekonomi, demokrati, kärnsä- kerhet, trafficking, energi mm. Organisationen initierar också projekt och tjänar som ett forum för utbyte av idéer kring regi- onal utveckling. Ordförandeskapet för roterar mellan medlemsländerna på halvårsbasis. Rådet utgörs av ländernas utrikesministrar. Organisationen utgörs av ett antal arbetsgrup- per och ett sekretariat. Organisationen har en liten budget som främst täcker kostnader för sekretariatet. I stället är medlems- länderna ansvariga för att finansiera gemensamma aktivi- teter. Enstaka bidrag till projekt ges ibland från medlemssta- terna. Miljö är inget prioriterat område inom . Det är enbart 21, som utgör en del av , som direkt behandlar miljöfrågor. Baltic 21 kan beskrivas som en främjandeorganisation för hållbar utveckling inom ett antal sektorsområden i Östersjölän- derna. Fokusområden är jordbruk, energi, fiske, skog, industri, turism, transport, utbildning och fysisk planering. Flera av dessa områden har koppling till havsmiljön, men främjar inte ett specifikt havsmiljöperspektiv. Verksamheten utgörs av sektors- specifikt arbete som företas i arbetsgrupper, samt av möten mellan representanter från olika ministerier i samtliga Östersjö- Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Man förfogar inte över särskilda medel. Verksamheten syftar i stället till att främja, stimulera och förmå skilda aktörer i de olika länderna att initiera gemensamma projekt sektorsöver- gripande till sin karaktär. förändrar sin organisation fram till mitten av 2008, då sektorsområdenas inriktning och utformning samt deras organi- sering ska avgöras vid ett regeringschefsmöte. Förslaget till den nya organisationen lyder att denna ska tjäna som politiskt stöd till fem sektorsområden, däribland miljö. det verkar troligt att kommer att bestå såsom politiskt organ då merparten av medlemsländerna önskar detta. har dock uttryckt att organisationen bör få en mer praktisk och mindre politiskt inriktad funktion. Hur kan bidra till att genomföra diskuteras i anslutning till för- ändringen. Baltic 21 kommer troligen att avgränsas mer i fråga om ämnesområden då man har en tämligen bred ansats. En EU-strategi för tas fram av och ska presenteras senast . Stra- tegin är tänkt att antas under ordförandeskap i EU . Den är pådrivande i arbetet och har bidragit med underlag till strategin. Strategin syftar primärt till att ge större fokus åt de regionspecifika Östersjöfrågorna inom EU. har formulerat två huvud- områden för strategin: att möta de akuta ekologiska utmaning- arna mot samt att främja en djupare integration och stärka konkurrenskraften i . Strategin syftar också till att belysa hur ekologiska utmaningar kan hanteras genom EU-policies och åtgärder och ska utgöra en grund för prioritering av tänkbara projekt. Strategin är vidare tänkt att bidra till att kraftfulla åtgärder vidtas på EU-nivå för att imple- mentera I detta kapitlel har flera områden nämnts inom vilka bör arbeta aktivt för att påverka och förändra politikområden och organisationer. bör långsiktigt arbeta för att förändra EU:s jordbruks- och fiskeripolitik så att havsmiljöaspekter beaktas gäl- lande politikområdenas grundläggande mekanismer. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet CAP är miljöhänsynen reaktiv i stället för proaktiv i och med att jordbruksstöden enbart berör miljöaspekten indirekt och genom landsbygdsprogrammen. är därtill jordbrukets påverkan på havsmiljön alltför lågt prioriterat vid diskussioner kring den gemensamma jordbrukspolitikens framtid. Därför bör en nationell handlingsplan för utveckling och förändring av politikområdet tas fram. Detta bör vara en lämplig utgångspunkt för att också söka nå en ökad regional samsyn inom kring jordbrukets påverkan på havsmiljön och vilka konsekvenser detta bör ha för politikområdets framtida utformning.