sou · GXB351 · 2009-06-09 00:00:00 — Insatserna ska vara inriktade på att bl.a. upprätthålla, utveckla och stimulera till förnyelse av värdefull svensk filmproduktion och verka för att svensk filmproduktion ska utgöra en dynamisk tillväxtbransch, medverka till att svensk film når en större publik i alla visningsformer, både i och internationellt, stimulera till förnyelse och utveckling av distribution och visning av värdefull film i olika visningsformer i hela landet, upprätthålla och utveckla biografens roll som kulturell mötesplats i hela landet och medverka till att antalet biobesök ökar samt främja regional och lokal filmkultur, särskilt med tanke på barn och ungdom (prop. 2005/2006:3, s. 18). I Svenska Filminstitutets regleringsbrev för anför regeringen att de kulturpolitiska prioriteringarna bl.a. är barns och ungas rätt till kultur (Ku2008/2172/). En finansiering av åldersklassificeringssystemet med statliga medel är enligt min mening väl förenligt med den inriktning och den prioritering som angivits för filmstödet. En statlig finansiering av åldersklassificeringssystemet skulle innebära en kostnad sannolikt understigande . Det rör sig alltså om ett i sammanhanget relativt begränsat belopp. Det ligger dock utanför ramen för mitt uppdrag att föreslå en statlig finansiering. Förslag: Det nuvarande avgiftssystemet med tillståndskort bör avskaffas. I stället bör ett system införas där en avgift för åldersklassificeringen tas ut som är baserad på framställningens speltid. Det har från flera håll, bl.a. från filmdistributörerna, framförts kritik mot det nuvarande avgiftssystemet med tillståndskort. Klart är att systemet har nackdelar. Med hänsyn till den snabba utvecklingen på området, främst digitalbio, framstår systemet som otids- enligt (se avsnitt 13.4) och onödigt byråkratiskt. Därtill kommer att mina förslag om åldersklassificering av framställningar får till följd att avgiftssystemet får en annan karaktär än tidigare (se avsnitt 14.1). I referensgruppen har också påpekats att det är svårt att upprätthålla systemet med tillståndskort vid digitaliseringen av filmer och att det är viktigt att finansieringen av granskningen inte blir teknikfientlig. Den lösning som ligger närmast till hands, och som tillämpas i de andra nordiska länderna är att avgiften enbart baseras på antalet spelminuter. En sådan lösning har dock, från kulturpolitiska utgångspunkter, den nackdelen att den i avsnitt 13.4 beskrivna subventioneringen av de filmer som inte vänder sig till så stor publik försvinner. Från den utgångspunkten framstår ett system baserat på antalet besökare som lämpligare. 14.3.1Avgift efter antal besökare Med det nuvarande avgiftssystemet måste filmdistributörerna bestämma sig för på hur många ställen en film ska visas och därefter beställa ett antal tillståndskort. Ett alternativ skulle kunna vara att göra avgiften beroende av antalet biobesökare och därmed sätta avgiften i relation till de faktiska intäkter som filmen inbringat. Avgiften skulle då få betalas i efterhand. En variant av ett sådant system skulle kunna vara att filmdistributören uppskattar antalet biobesökare och betalar en preliminär lägsta avgift till myndigheten i samband med åldersklassificeringen. Om filmen sedan inte får så många biobesökare som distributören har uppskattat alternativt får fler besökare än väntat korrigerar myndigheten avgiften i efterhand. Ett avgiftssystem som bygger på det faktiska antalet besökare skulle medföra att tekniken med bl.a. digitalbio (se avsnitt 13.3) kan användas i större utsträckning. Det moment som i nuvarande system kan upplevas som ologiskt, nämligen att Biografbyrån granskar endast en framställning men sedan tar betalt även för kopior försvinner. Ett avgiftssystem som bygger på antalet biobesökare kräver dock en omfattande administrativ hantering. Uppgifter om intäkter alternativt antalet biobesökare måste rapporteras till åldersklassificeringsmyndigheten. trollbyrå AB för statistik över bl.a. antalet biobesökare. Statistiken används bl.a. för att administrera de s.k. biografavgifterna som är en del av intäkter till stöd till svensk film. bestämmer hur uppgifterna ska redovisas och hur avgifterna ska betalas. En i och för sig enkel lösning skulle vara att den myndighet som har hand om åldersklassificeringen får tillgång till dessa uppgifter. Regleringen skulle dock innebära ett åliggande för enskilda och således kräva lagstöd (8 kap. 3 § regeringsformen). Det kan av principiella skäl ifrågasättas om ett enskilt rättssubjekt ska åläggas att till det allmänna lämna uppgifter om andra enskilda som ett led i ett uttag av offentligrättsliga pålagor när uppgifterna har samlats in för ett helt annat ändamål. Även med tillgång till redan nu befintlig statistik kommer också ett avgiftssystem som bygger på antalet biobesökare att innebära en omfattande administration som sannolikt kommer att upplevas som byråkratisk. Enligt min uppfattning är det inte försvarbart att föreslå ett sådant omfattande administrativt system då det avses medföra en intäkt på . De administrativa kostnaderna för ett sådant system skulle sannolikt medföra att avgifterna för åldersklassificeringen skulle bli oproportionerligt höga. Än mindre kan det bli fråga om att införa ett särskilt rapporteringssystem. Det bör också beaktas att det skulle innebära att enskilda rättssubjekt åläggs ytterligare ett regelverk. Ett avgiftssystem som bygger på antalet biobesökare bör därför inte införas. 14.3.2Avgift efter antal spelminuter Det andra alternativet innebär att filmdistributören skulle få betala en avgift baserad på antalet spelminuter i framställningen. Sådana avgiftssystem finns som nämnts i de nordiska länderna (se avsnitt 6). Utredningen har låtit beräkna vad ett sådant system skulle få för ekonomiska effekter jämfört med dagens system. granskade Biografbyrån totalt 1 113 filmtitlar vilka innehöll sammanlagt . När avgiftsbefriade titlar har räknats bort kvarstår . De totala granskningsintäkterna uppgick till . När intäkterna fördelas på antalet granskade minuter blir resultatet en avgift på . Att få en 90-minuters film granskad skulle kosta och att få en tvåminuters trailer granskad skulle kosta . Som jämförelse kan nämnas att granskningen av långfilmen ! kostade och granskningen av långfilmen i . Med ett enhetspris för varje granskad spelminut skulle granskningen av ! kosta och granskningen av En lanthandel i . Ett sådant system innebär således i jämförelse med det nuvarande att det blir en lägre avgift för s.k. breda filmer och en högre avgift för filmer som brukar benämnas smala. Fördelen med ett system med en avgift som är baserad på antalet spelminuter i framställningen är att det är lättöverskådligt. Filmdistributörerna kan enkelt räkna ut vad en åldersklassificering kommer att kosta. De behöver inte heller i förväg ta ställning till på hur många ställen en film ska visas. Ett avgiftssystem som bygger på antalet spelminuter skulle också underlätta för tekniken med bl.a. digitalbio. Om filmen en gång har lämnats in för åldersklassificering och avgiften är betald är det sedan fritt att visa filmen på det antal ställen man önskar. Problemen med de otidsenliga tillståndskorten försvinner därmed. Ett sådant system är också från konstitutionella utgångspunkter mer rättvist. Den enskilde betalar bara för sina egna verkliga kostnader och behöver inte subventionera någon annan. Införs ett avgiftssystem med en avgift för varje spelminut i framställningen försvinner dock det inbyggda stödet i det nuvarande avgiftssystemet för smala filmer. Det går inte heller att bortse från risken att filmdistributörer av kostnadsskäl väljer att avstå från att låta åldersklassificera vissa filmer trots att de är lämpliga för barn . Jag anser emellertid att det är viktigt att systemet anpassas till utvecklingen av den moderna tekniken. Det bör också vara så enkelt som möjligt. Jag finner därför att ett avgiftssystem där avgiften är baserad på antalet spelminuter i framställningen framstår som den mest ändamålsenliga lösningen av de alternativ som står till buds. För det fall de ekonomiska konsekvenserna för kulturpolitiskt angelägna filmer, t.ex. barnfilm, bedöms bli oproportionerligt stora med ett system som bygger på en avgift för varje spelminut skulle ett särskilt stöd kunna utgå till dessa typer av framställningar. För att finansiera ett sådant stöd kan minutavgiften för åldersklassificering av framställningar generellt sett höjas och överskottet som uppstår fördelas enligt fastlagda kriterier. Ett sådant stöd kräver en hel del praktiska överväganden. Det ligger inte heller inom ramen för mitt uppdrag att föreslå något sådant och jag finner därför inte heller skäl att mer detaljerat överväga hur ett sådant stöd skulle kunna se ut. 14.4Måste åldersklassificeringsavgiften regleras i lag? Förslag: Åldersklassificeringsavgiften ska bestämmas i lag. Om en film endast ska visas vid en filmfestival eller ett annat konstnärligt eller ideellt evenemang får den ansvariga myndigheten medge befrielse från avgiften. De nuvarande granskningsavgifterna regleras i filmgranskningslagen. Det ingår i mitt uppdrag att analysera möjligheten att avgifterna inte regleras i lag. Skyldigheten att erlägga skatt och betala vissa avgifter till staten regleras genom normgivning (prop. 1973:90 s. 212). Bestämmelser om fördelning av normgivningsmakten mellan främst och regeringen finns i 8 kap. regeringsformen (RF). Enligt 8 kap. 3 § RF ska föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag, dvs. Föreskrifter om skatt och belastande avgifter faller in under denna bestämmelse. Enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF kan dock regeringen eller kommun efter bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 § annars ska meddelas av . Eftersom olika delegationsregler således gäller för skatter och avgifter måste det klargöras om en avgift är att betrakta som en skatt eller en belastande avgift. RF innehåller inte någon definition av begreppet skatt och avgift utan gränsdragningen får i första hand göras med utgångspunkt i uttalandena i förarbetena till RF och med stöd av den praxis som utarbetats på området. Frågan om den närmare gränsdragningen mellan skatt och avgift har diskuterats i ett flertal lagstiftningsärenden och i rättspraxis, bl.a. i betänkandet Avgifter, SOU 2007:96. Med stöd av den praxis som finns torde slutsatsen kunna dras att en avgift av den typ jag föreslagit i sig väl faller in inom det delegeringsbara området (se SOU 2007:96 s. 89). Om tillståndskorten tas bort försvinner också det punktskatteliknande moment som Lagrådet talade om i det redovisade yttrandet (se avsnitt 13.2). I nu förevarande sammanhang måste dock beaktas att förhandsgranskning berör en av de grundläggande fri- och rättigheterna i RF, nämligen mötesfriheten (se avsnitt 8.3.4). Även den del av förhandsgranskningen som gäller skyldigheten att erlägga en avgift för granskningen måste enligt min mening ses som ett led i den fri- och rättighetsbegränsande regleringen. Sådana regler måste – med här inte aktuella undantag – alltid ges i lag (8 kap. 1 § RF). Se också prop. 1985/86:36 s. 4. Därtill kommer att en förutsättning för undantaget från censurförbudet i 1 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är att föreskrifterna meddelas genom lag. Bestämmelserna om åldersklassificering stöder sig på detta undantag. Jag anser att samma synsätt på avgiften måste läggas i detta fall som när det gäller regleringen i RF. Föreskrifter om avgiftsuttag är ett led i regleringen av förhandsgranskningen och måste således meddelas genom lag. Det bör i det sammanhanget påpekas att någon motsvarighet till den bestämmelse i RF som ger regeringen rätt att genom förordning besluta föreskrifter om verkställighet av lag (8 kap. 13 § första stycket 1 RF) inte finns i YGL. Det är alltså inte möjligt att endast besluta om grunderna för hur avgiften ska tas ut i lag och därefter överlåta åt regeringen att fastställa avgiftens exakta storlek. Avgiften bör enligt min uppfattning regleras i lagen om åldersklassificering. I den nu gällande filmgranskningslagen är dokumentära framställningar undantagna från tidsavgift. Däremot tas grundavgift och avgift för tillståndskort ut även för dessa framställningar. Skälet för särredovisningen är att det ansetts krävas en lägre arbetsinsats för s.k. nyttofilmer (se prop. 1985/86:36 s. 7). Jag kan inte se att det finns någon anledning att ha en särreglering för dokumentära framställningar i det nya avgiftssystemet även om det också i detta fall finns en risk för att distributören av kostnadsskäl avstår från att åldersklassificera en film trots att den kan vara sevärd även för den som är . Enligt den nuvarande filmgranskningslagen får Biografbyrån medge befrielse från avgift för granskningen om en film eller ett videogram endast ska visas vid en filmfestival eller ett annat konstnärligt eller ideellt evenemang där sådana framställningar förekommer som godkänts för personer . Vid införandet av undan- taget anfördes i förarbetena att en avgiftsbefrielse har obetydlig effekt från ekonomisk synpunkt för staten, men kan vara av stor betydelse för den enskilde arrangören. Den kan leda till ett bättre iakttagande av de lagliga förpliktelserna om granskning av filmer i dessa sammanhang. 1993/94:100 Bil. Jag anser att dessa skäl alltjämt är aktuella och att åldersklassificeringen av ifrågavarande framställningar även i fortsättningen bör vara avgiftsbefriade. Bedömning: Den föreslagna myndighetsorganisationen förväntas medföra samordningsvinster, framför allt vad gäller de statliga aktörernas administrativa funktioner. Dessa resurser kan i stället användas i den nya myndighetens verksamhet. När Statens biografbyrås tillsynsverksamhet upphör frigörs det ekonomiska resurser som också kan användas till verksamheten i den nya myndigheten. Granskningsverksamheten ska även fortsättningsvis vara avgiftsfinansierad. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser ska redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. Förslagen till organisationsförändringar (se avsnitt 12) syftar till att skapa en effektiv myndighet med uppdrag att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan. Den nya organisationen bör medföra samordningsvinster, framför allt vad gäller de administrativa funktionerna. Det bör leda till att ytterligare resurser frigörs för den nya myndighetens verksamhet. I och med att Statens biografbyrås tillsynsverksamhet upphör frigörs också ekonomiska resurser som kan användas för den nya myndighetens verksamhet. Kostnaderna för tillsynsverksamheten har uppgått till ca (se avsnitt 11.4). Enligt mitt förslag ska polisen inom ramen för sina ordinarie uppgifter övervaka efterlevnaden av straffbestämmelserna i 16 kap. 10 b och c §§ (se avsnitt 12.4). Detta innebär inte någon ny uppgift för polisen och några extra ekonomiska resurser för denna uppgift behöver inte tillföras. Den ändrade inriktningen av granskningsverksamheten från förhandsgranskning av all biograffilm till åldersklassificering av filmer som ska visas offentligt för barn kommer med stor sannolikhet att få konsekvenser för antalet ärenden hos den nya myndigheten. Det är dock osäkert i vilken utsträckning en minskad ärendemängd leder till minskade kostnader (se avsnitt 12.1). Granskningsverksamheten ska även fortsättningsvis vara avgiftsfinansierad, se avsnitt 14. Det är angeläget att framhålla att syftet med organisationsförändringarna inte är att genomföra besparingar. De ekonomiska anslag som de statliga aktörerna förfogar över bör därför vara oförändrade. Enligt regleringsbrevet för uppgår Statens biografbyrås förvaltningsanslag till . Anslaget bör i sin helhet, dvs. även den del av anslaget som är att hänföra till Statens biografbyrås tillsynsverksamhet, föras över till den nya myndigheten. uppgår departementets anslag till till ca samt ett extra anslag för extrainsatser om –2010. Även detta anslag bör föras över till den nya myndigheten. Därutöver bör ett belopp motsvarande den del av rådets utgifter som bekostas direkt av departementet, dvs. lokalkostnader, kostnader för datorer och vissa övriga overheadkostnader, föras över till den nya myndigheten. Bedömning: Förslaget om åldersklassificeringsavgifter kan innebära konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar. Förslagen i övrigt medför inte några konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen. Enligt 15 § kommittéförordningen gäller att, om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, konsekvenserna i det avseendet ska anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vad avser eventuella konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet bör särskilt nämnas förslaget att den nya myndigheten inte ska ha något uppdrag att utöva tillsyn över efterlevnaden av åldersklassificeringslagen eller av 16 kap. 10 b och 10 c §§ när det gäller rörliga bilder (se avsnitt 12.4). Jag har gjort bedömningen att tillsynsverksamheten inte motverkar brottslighet i form av olaga våldsskildringar eller otillåten utlämning av tekniska upptagningar i någon mätbar omfattning. Med hänsyn härtill samt till att det hör till polisens uppgifter att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal anser jag att mina förslag i denna del inte får några konsekvenser för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Vad avser små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga innebär mitt förslag om granskningsavgifter (se avsnitt 14) att det kommer att kosta i princip lika mycket att låta granska filmer med förväntad liten publik som filmer med förväntad stor publik. Filmdistributörer som hyr ut filmer med en förväntad liten publik kommer generellt sett att få högre kostnader för åldersklassificeringen med mitt förslag än vad de har . Det är ofta de små filmdistributörerna som distribuerar filmer med liten publik. Mitt förslag kan således få en viss inverkan på små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga. Å andra sidan innebär förslagen lägre kostnader och minskad byråkrati för alla företag i branschen genom att filmer som endast ska visas för vuxna inte behöver förhandsgranskas. Jag bedömer att förslagen inte får några konsekvenser i de övriga avseenden som anges i 15 § kommittéförordningen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a § kommittéförordningen, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. De konsekvenser av förslag till nya eller ändrade regler som enligt 15 a § ska anges i betänkandet redovisas i de kapitel i det föregående som behandlar respektive fråga. Enligt 16 § kommittéförordningen anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. I utredningens direktiv har inte angetts att några särskilda konsekvensbeskrivningar ska göras. 16.1Förslaget till lag om åldersklassificering av film m.m. som ska visas offentligt I första stycket anges lagens innehåll. Bestämmelsen i andra stycket anger att det är som har att pröva ärenden om ålderklassificering. Till ansökan ska fogas den framställning som önskas ålderklassificerad. Framställningen måste vara sådan att den motsvarar den som sedan ska visas offentligt och vara av god kvalitet. Bestämmelsen innehåller en definition av vad som avses med film. Begreppet överensstämmer i stort med det begrepp som i dagligt tal används för att beteckna det som upphovsrättsligt benämns filmverk. Videogram har inte nämnts särskilt eftersom de ryms inom begreppet tekniska upptagningar. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.3.4. Som redovisats där förutsätter bestämmelsen att punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1985:562) om ändring i regeringsformen ändras. Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 8.3.1, klargör att det föreligger krav på ålderklassificering för filmer som ska visas vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning för personer som Den innebär att filmer som inte är åldersklassificerade enligt lagen automatiskt får en 15-årsgräns. Med allmän sammankomst och offentlig tillställning avses detsamma som i ordningslagen (1993:1617). I denna paragraf anges ett antal undantag från förbudet att medge barn tillträde till en film som inte har åldersklassificerats enligt lagen. I de angivna fallen får alltså den som är ges tillträde till sammankomsten eller tillställningen även om filmen inte åldersklassificerats. De undantag som tas upp i punkterna 1–4 motsvarar 2 § i filmgranskningslagen. Undantagen i punkterna 5 och 6 är däremot nya. De har behandlats i avsnitt 8.3.5. Bestämmelsen motsvarar 5 § i filmgranskningslagen. Bedömningsgrunden för åldersklassificeringen har ändrats från psykisk skada till skada för välbefinnandet. Se vidare avsnitt 8.3.3. Vid den bedömning som myndigheten har att göra vid åldersklassificeringen måste den göra en avvägning mellan å ena sidan intresset av att skydda barn och å andra sidan barns rätt till informationsfrihet. Denna paragraf, som innehåller den s.k. ledsagarregeln, överensstämmer med 6 § filmgranskningslagen. Bestämmelsen i denna paragraf tar sikte på s.k. barnvagnsbio. Den har behandlats i avsnitt 8.3.6. Bestämmelsen motsvarar 7 § filmgranskningslagen. Liksom tidigare gäller att den myndighet som ska besluta om åldersgränser inte får behålla en upptagning av den film som har bedömts utan ska lämna den åter i anslutning till att beslut meddelas. Det gäller oavsett i vilken form framställningen lämnas. Att uppgifter om innehållet i en film som lämnats in för åldersklassificering omfattas av sekretess framgår av 30 kap. 19 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:000)1. I denna paragraf finns reglerna om avgifter för åldersklassificering. Frågan har behandlats i avsnitt 14. En avgift för åldersklassificeringen ska enligt första stycket tas ut med ett i lagen bestämt belopp vid bestämd visningshastighet. Avgifterna ska även i fortsättningen vara avvägda på sådant sätt att de motsvarar kostnaderna för åldersklassificeringen. Biografbyrån har, på uppdrag av utredningen, räknat ut att med de ovan angivna förutsättningarna hade granskningsavgiften uppgått till vid normal visningshastighet (se avsnitt 14.3.2). Beräkningen är gjord med utgångspunkt i antalet granskade spelminuter med den nu gällande filmgranskningslagens regler. De förslag som läggs fram i betänkandet innebär dock att granskningsverksamheten kommer att ändra inriktning, från censur till åldersklassificering, och att enbart de filmer som ska visas offentligt för barn måste åldersklassificeras. Den ändrade inriktningen av granskningsverksamheten kommer att medföra effekter på såväl den totala mängden film som kommer att granskas som på hur åldersklassificeringsmyndigheten kommer att vara organiserad.