sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Eftersom det knappast är möjligt att förutse vilka kriser som kan uppkomma och vilka behov av föreskrifter som kan uppstå torde det vara tveksamt om regeringsformens delegationsregler alltid är tillräckliga för att hantera behovet av snabb normgivning i nödsituationer. Vidare har delegationsreglerna begränsningar som medför svårigheter att genom god författningsberedskap förbereda sig för en civil kris. I 8 kap. regeringsformen ges möjligheter till delegation inom stora delar av det offentligrättsliga området. Däremot är möjligheten till delegation inom det civilrättsliga området begränsad till föreskrifter om anstånd med att fullgöra förpliktelser. I en allvarlig civil kris kan det finnas ett behov av att även andra föreskrifter inom det civilrättsliga området kan meddelas med kort varsel. Det kan vara fråga om sådana delar av det civilrättsliga området som rör vitala samhällsfrågor, t.ex. inom områdena för kommunikation och finansiella marknader. Mot denna bakgrund kan det, enligt vår uppfattning, ifrågasättas om enbart en god författningsberedskap är tillräcklig för att tillgodose behovet av effektiv normgivning i nödsituationer. Enligt vår uppfattning finns dessutom en avgörande skillnad mellan normgivning och andra former av beslut. Det kan i vissa nödsituationer vara möjligt att med stöd av konstitutionell nödrätt fatta beslut i strid med regeringsformens bestämmelser. Sådant handlande kan sedan vid en efterhandsgranskning godtas som rättsenligt. Däremot kan det starkt ifrågasättas om det är möjligt att endast med hänvisning till konstitutionell nödrätt frångå regeringsformens regler om normgivningsmakten. Krig, krigsfara och nödsituationer regeringen i en nödsituation skulle meddela föreskrifter som enligt grundlag ska meddelas av är det således mycket tveksamt om dessa föreskrifter i efterhand skulle kunna godkännas som tillkomna i laglig ordning. Detta förhållande talar enligt vår mening för att det finns behov av en ordning som möjliggör för regeringen att i nödsituationer meddela föreskrifter som annars ska meddelas i lag. Vid en samlad bedömning anser vi att det finns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens i händelse av en nödsituation. Det bör dock framhållas att detta inte förringar vikten av att man ändå har en god författningsberedskap. En första fråga är hur en nödsituation ska beskrivas i en bestämmelse av aktuellt slag. Den definition av en civil kris som expertgruppen har gett i sin rapport (SOU 2008:61 s. 64) utgör, enligt vår mening, en lämplig utgångspunkt för en sådan beskrivning: En nödsituation som innebär omfattande skador eller en överhängande risk för sådana skador på människor, egendom eller miljö eller innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en sådan störning i centrala samhällsfunktioner. Man kan tänka sig flera olika sätt att utvidga regeringens norm- givningsmakt i nödsituationer. En tänkbar lösning är att införa en regel som ger möjlighet till fullmaktslagstiftning på motsvarande sätt som nuvarande 13 kap. 6 § regeringsformen gör för krig, krigsfara och sådana utomordentliga situationer som är föranledda av krig eller krigsfara. En sådan normgivningsregel skulle kunna innebära att regeringen i en nödsituation av det slag som anges ovan genom förordning kan meddela sådana föreskrifter som enligt grundlag ska meddelas genom lag, om det är fara i dröjsmål. En regel av detta slag förutsätter dock att det är möjligt att i förväg närmare identifiera föreskrifter som det kan finnas behov av i olika typer av nödsituationer. Som ovan nämnts är detta även med god författningsberedskap knappast möjligt. Enligt vår mening är det lämpligare med ett mer generellt normgivningsbemyndigande som täcker akuta regleringsbehov. Ett sådant generellt bemyndigande bör innebära att regeringen kan meddela föreskrifter som enligt grundlag annars ska meddelas av . Bemyndigandet bör således omfatta såväl offentlig- rättslig som civilrättslig normgivning. Regeringen får inte med stöd av bemyndigandet stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdags- Krig, krigsfara och nödsituationer ordningen eller lag om val till . I övrigt bör inga begränsningar gälla för vilka föreskrifter regeringen får utfärda. Det särskilda förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning enligt nuvarande 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen gäller inte när regeringen genom förordning utfärdar rättighetsbegränsande föreskrifter enligt den föreslagna regeln. En förutsättning för att regeringen ska få meddela föreskrifter av detta slag i en nödsituation bör dock vara att dröjsmål med föreskrifterna allvarligt kan motverka arbetet med att hindra eller bekämpa en sådan skada eller störning som förutsätts för att regeln ska kunna tillämpas. En sådan nödsituation som kan motivera att regeringen utnyttjar denna föreskriftsrätt kan möjligen även uppkomma vid krig och krigsfara. Den nya regleringen bör utformas så att denna möjlighet inte hindras. När regeringen utfärdar föreskrifter med stöd av bestämmelsen ska regeringen offentligt tillkännage föreskriften för allmänheten och ange vilken nödsituation som föranlett den och i vilket geografiskt område den gäller. Det offentliga tillkänna- givandet måste ske på ett sådant sätt att föreskriften kommer till största möjliga antal personers kännedom. Rikstäckande radio och TV måste naturligtvis anlitas. Även andra medier kan behöva användas, t.ex. Internet. Föreskriften träder i kraft när den tillkännages på detta sätt. Den av regeringen meddelade föreskriften upphör att gälla senast efter utfärdandet. Föreskriften ska efter utfärdandet underställas för prövning. Anser att föreskriften ska fortsätta att gälla ska den utfärdas i form av lag. Detta innebär att de normala reglerna för möjlighet att stifta lag gäller. Om föreskriften är rättighetsbegränsande är alltså i detta skede regeln i nuvarande 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen tillämplig. De nu föreslagna normgivningsreglerna är långtgående. Riskerna för missbruk motverkas dock av föreskrifternas begrän- sade giltighetstid och av att föreskrifterna ska underställas . Ett bemyndigande av detta slag kan lämpligen införas i samma kapitel som reglerna om krig och krigsfara. Detta innebär att rubriken till kapitlet, Krig och krigsfara, bör ändras. Enligt vår uppfattning är Krig, krigsfara och nödsituationer en lämplig rubrik. I regeringsformen finns flera bestämmelser som rör den kommunala självstyrelsen. Av 1 kap. 1 § framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom självstyrelse. I 7 § första stycket samma kapitel slås fast att det i riket finns primär- kommuner och landstingskommuner, i vilka beslutanderätten utövas av valda församlingar. I andra stycket samma paragraf sägs att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Någon reglering av vilka uppgifter som kommunerna har finns inte i regeringsformen. I 8 kap. 5 § anges dock att ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen liksom kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden ska bestämmas i lag. Bestämmelserna hindrar dock inte att enligt 7 § i samma kapitel bemyndigar regeringen att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som rör kommunerna. I regeringsformen finns också bestämmelser om att det för den offentliga förvaltningen finns både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 §) samt att förvaltningsuppgifter kan anförtros åt kommuner (11 kap. 6 §). Vid tillkomsten av regeringsform underströks att den kommunala självstyrelsen utgör en av grundstenarna för den svenska demokratin (KU 1973:26 s. 39). Det finns ingen rättsligt bindande definition av vad som avses med självstyrelse. Synen på dess innebörd har också varierat över tiden, vilket belyses i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190). Där uttalas att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhets- fördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. I förarbetena till regeringsformen uttalas vidare att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område finns utrymme för en initiativrätt. I det sammanhanget uttalades också att denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190). Beskattningsrätten är en förutsättning för den kommunala själv- styrelsen och en väsentlig grund för kommunernas ekonomiska oberoende. Kommunernas beskattningsrätt har också ett principiellt grundlagsskydd i 1 kap. 7 § regeringsformen. Där slås fast att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Enligt förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 231) ska dock bestämmelsen inte läsas så att den kommunala beskattnings- rätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Att den kommunala beskattningsrätten är underkastad lagstiftning framgår av 8 kap. 5 § regeringsformen, där det anges att grunderna för den kommunala beskattningen och föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden ska bestämmas i lag. I förarbetena anfördes att regeringsformen bör anvisa på vilket sätt kommunernas uppgiftsområde ska avgränsas samt att det genom kravet på medverkan skapas en garanti för att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för den allmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt fordrar (prop. 1973:90 s. 191). I kommunallagen (1991:900) uttrycks principen om självstyrelse genom 1 kap. 1 § där det anges att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. I förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 23) framhålls att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån. kommunala självstyrelsen kan dock enligt propositionen aldrig vara total. Regeringsformen ger sålunda stöd för att genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det som genom lag bestämmer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse utgörs alltså enligt förarbetena ytterst av formen för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. Den i 2 kap. 1 § kommunallagen angivna lokaliseringsprincipen innebär att den verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver ska ha anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. Principen ger uttryck åt att en åtgärd för att vara kompetensenlig ska ta till vara ett allmänt intresse som är knutet till kommunen eller (prop. 1990/91:117 s. 28). Lokaliseringsprincipen är emellertid försedd med viktiga modifikationer. Sedan regeringsformens tillkomst har på avgränsade verksamhetsområden antagit lagar som innebär utvidgning av kommunernas kompetens och de kommunalrättsliga grundprinciperna som annars följer av kommunallagen. De åtgärder som det härigenom öppnats för har inte alltid haft den vanliga anknytningen till den egna kommunen. I några fall handlar det om att kommuner ska kunna fortsätta att vara verksamma på avreglerade marknader som traditionellt sett ansetts vara sedvanliga kommunala verksamhetsområden. I något fall handlar det om att kommunala företag ska bidra till att skapa konkurrens på avreglerade marknader. Sådana undantag finns exempelvis i ellagen (1997:857) och i lagen (2005:952) om vissa befogenheter i fråga om kollektivtrafik. I andra fall – som exempelvis innebär att en kommun ska få sköta driften av vatten- och avloppsanläggningar i andra kommuner – motiveras undantagen med att stordrifts- fördelar och samordningsvinster kan uppnås i verksamheter av stor omfattning (prop. 2005/06:78 s. 111). anslöt sig (prop. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32), till den europeiska konventionen om självstyrelse. Konventionen är ett resultat av Europarådssamarbetet på det kommunala området och ett led i strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i . Den bygger på ett decentraliserat beslutsfattande som en nödvändig grund för demokratin. En annan viktig utgångspunkt är den kommunala självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offentliga angelägenheterna. I konventionen anges vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. Bland annat berörs den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa strukturen, statlig tillsyn samt frågan om kommunernas ekonomiska resurser. I propositionen om godkännande av konventionen gjordes en bedömning av konventionens förenlighet med det svenska rättssystemet. Bedömningen var att det svenska rättssystemet uppfyllde de krav som konventionen ställer. Utvecklingen efter regeringsformens tillkomst har efter regeringsformens tillkomst gjort principiella uttalanden om den kommunala självstyrelsens räckvidd. En fyllig redovisning av lagstiftningsärenden avseende tiden , och som i huvudsak rört olika begränsningar i den kommunala beskattningsrätten, finns i Självstyrelse- kommitténs betänkande Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129 s. 140 f.). En motsvarande redovisning för lagstiftningsärenden för tiden därefter finns i rapporten Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd (SOU 2007:93 s. 35 f.), som på vårt uppdrag har tagits fram av en expertgrupp. Dessa lagstiftningsärenden har främst rört olika s.k. stopplagar på bostadsförsörjningens och sjukvårdens område. Frågan om den närmare innebörden av bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen där det sägs att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter har aktualiserats i ett antal ärenden om skattestopp eller skattetak och andra likartade åtgärder för att motverka kommunala skattehöjningar (se t.ex. KU1980/81:22 samt yttr. 1989/90KU9y och yttr. 1996/97:KU3y). Den slutsats som kan dras av dessa ärenden är att bestämmelsen inte har ansetts hindra tillfälliga skattestopp eller skattetak eller andra åtgärder med likartad effekt. En annan omstridd fråga har varit grundlagsenligheten av en lagstiftning som innebär en ekonomisk omfördelning mellan I samband med granskningen av ett förslag till nytt skatteutjämningssystem i prop. 1994/95:150 bil. 7, konstruerat som en omfördelning av skatteinkomster mellan kommuner och landsting, uttalade Lagrådet (se bet. 1994/95:FiU19 s. 96) att ett skatteutjämningssystem som innebär att skatt tas ut av en kommun och tillförs andra kommuner inte är förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen. Lagrådets tolkning mötte vissa invändningar av (yttr. 1994/95:KU6y). På uppdrag av omarbetade regeringen emellertid förslaget och sedan Lagrådet granskat även detta förslag antogs det av (prop. 1995/96:64 och bet. 1995/96:FiU5). Det omarbetade systemet innebar att de kommuner och lands- ting som har sämre ekonomiska förutsättningar än genomsnittet ges ett statligt bidrag i utjämningssyfte (se lagen [1995:1515] om utjämningsbidrag till kommuner och landsting) som de kommuner och landsting som har gynnsammare ekonomiska förutsättningar än genomsnittet får betala en utjämningsavgift till staten (se lagen [1995:1516] om utjämningsavgift för kommuner och landsting). I ärenden utanför beskattningsområdet har Lagrådet i frågan om gränsdragningen mellan en tillåten respektive en otillåten inskränkning av självstyrelsen fört ett resonemang om en proportionalitetsprincip (se t.ex. bet. 1998/99:BoU11 s. 23 f., prop. 2000/01:36 s. 30 f. och prop. 2001/02:58 s. 100 f.). I det samman- hanget har Lagrådet uttalat att det också utanför beskattningsrätten finns ett område som över huvud taget inte får inskränkas – av Lagrådet betecknat den kommunala självstyrelsens inre kärna. Lagrådets uttalanden om såväl en proportionalitetsprincip som en innersta kärna i den kommunala självstyrelsen har dock mött invändningar i . Som en följd av diskussionerna rörande grundlagsenligheten av regeringens ovan berörda förslag till ett nytt skatteutjämnings- system tillsattes den parlamentariskt sammansatta . Kommittén har redovisat sitt uppdrag i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129). Kommittén föreslog vissa ändringar i regeringsformen. Det borde enligt kommittén framgå av regeringsformen att självstyrelse är en princip som gäller för all verksamhet. Regeringsformen borde också innehålla en bestämmelse som säker- ställer att den kommunala självstyrelsen tillmäts särskild betydelse vid all normgivning rörande kommunerna och landstingen. Vidare borde grundlagsenligheten av det kommunala skatteutjämnings- system som började tillämpas klarläggas i regeringsformen. Slutligen borde ges ökade möjligheter att direktdelegera normgivningsmakt till kommuner och landsting. Vidare framstod det enligt kommittén både som angeläget och naturligt att den stora betydelse som kommunerna och landstingen har för det svenska samhällsskicket borde komma till ett tydligare uttryck i regeringsformen. Mot denna bakgrund föreslog kommittén att sådana förhållanden som rör kommunerna och landstingen och som kan anses specifika för den kommunala sektorn ska regleras i ett särskilt kapitel i regeringsformen. Förutom sådant som redan nu är föremål för en reglering i grundlagen – den kommunala själv- styrelsen och beskattningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och landstingen samt den kommunala indelningen – föreslog kommittén att kapitlet också skulle innefatta vissa grundläggande bestämmelser om valsystemet och den kommunala rösträtten. Regeringsformens nuvarande beteckningar primärkommuner och landstingskommuner borde också enligt kommittén ersättas med de i kommunallagen och i dagligt tal använda beteckningarna kommuner och landsting. Kommittén var i huvudsak enig om förslaget. Ledamöterna från och avvisade dock skatte- utjämningen såsom grundlagsstridig och olämplig ur ett själv- styrelseperspektiv. Ledamöterna från , och menade att skattestopp, skattetak och andra åtgärder med liknande effekt – även om det var av undantags- karaktär – inte var förenliga med synen på självstyrelse och beskattningsrätt. Förslaget har överlag fått ett positivt mottagande av remiss- instanserna. Viss kritik har dock riktats mot de lagtekniska lösningarna. 32.2.1Kommunal självstyrelse – en princip för all verksamhet Vårt förslag: Principen om självstyrelse ges en tydligare markering i regeringsformen. I en ny bestämmelse klargörs att principen gäller för all verksamhet. Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen förverkligas den svenska folk- styrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen är central i det svenska stats- skicket och en av grunderna för det fria folkstyret. I kommunerna tillförsäkras medborgarna lokalt rätten att i demokratiska former avgöra gemensamma angelägenheter. I 1 kap. 1 § kommunallagen anges att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Det har i olika sammanhang anförts att regeringsformens förarbeten ger uttryck för en annan syn än den som kommer till uttryck i den nämnda bestämmelsen i kommunallagen. Denna mer begränsade syn innebär att den kommunala självstyrelsen bara gäller för den verksamhet som följer av kommunallagen och inte för den verksamhet som följer av annan lag, se bl.a. Självstyrelse- kommitténs betänkande (SOU 1996:129 s. 199 f.). Det finns enligt vår mening skäl att klargöra att principen om självstyrelse gäller för all verksamhet. En bestämmelse som ger uttryck för detta bör därför införas i regeringsformen. Det finns däremot inte anledning att i en sådan bestämmelse i regeringsformen spegla det förhållande som 2 kap. 1 § kommunal- lagen ger uttryck för, nämligen att kommuner och landsting själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunernas eller landstingens område eller deras medlemmar. Denna reglering bör även fortsättningsvis återfinnas i vanlig lag. 32.2.2 Lagstiftning som berör den kommunala självstyrelsen Vårt förslag: I regeringsformen införs en bestämmelse om att en regelmässig prövning av de kommunala självstyrelse- intressena ska göras under lagstiftningsprocessen med tillämpning av en proportionalitetsprincip. I bestämmelsen anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen aldrig bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Lagrådets granskning utsträcks till att omfatta all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala själv- styrelsen. Det är inte ovanligt att den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsärenden ställs mot andra intressen och att det ibland uppstår en omfattande diskussion kring kommunernas krav på en lokal eller regional bestämmanderätt och nationella krav på en enhetlig reglering. Det är i sådana sammanhang viktigt att konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen blir föremål för ingående överväganden. En bestämmelse i regeringsformen, som går ut på att det vid all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen ska prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär, skulle i det sammanhanget enligt vår uppfattning fylla en viktig funktion till skydd för den kommunala självstyrelsen. Man skulle på detta sätt åstadkomma inte bara en regelmässig prövning av självstyrelseintressena under lagstiftningsprocessen utan skulle också ges ett bättre underlag när det gäller att bedöma olika besluts följder för den kommunala självstyrelsen. Det kan noteras att Lagrådet då kritik riktats mot författningsförslag som ansetts innebära inskränkningar i den kommunala självstyrelsen framfört liknande tankegångar. En prövning av detta slag bör som vi ser det innefatta en skyldighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala själv- bestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Om olika möjligheter finns att nå samma mål bör av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja det som lägger minst band på kommunernas självbestämmanderätt. Detta är uttryck för en proportionalitetsprincip. Vi föreslår mot denna bakgrund att det i regeringsformen införs en bestämmelse som medför att en regelmässig prövning av självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen. Lagstiftningsförslag som innebär åligganden för kommunerna är av det slaget att de redan enligt de nuvarande bestämmelserna granskas av Lagrådet. För att lagstiftning av betydelse för den kommunala självstyrelsen ska bli föremål för lagrådsgranskning föreslår vi att den nuvarande uppräkningen i 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen om vad som kan bli föremål för granskning kompletteras med lag som innebär åligganden för kommunerna. I detta ligger inte bara en tydlig markering av den kommunala självstyrelsens betydelse utan också en garanti för att den proportionalitetsprövning av självstyrelse- intressena, som vi nu föreslår, blir föremål för Lagrådets granskning. Som framgått är det huvudsakliga motivet för att i regerings- formen införa en prövning mot en proportionalitetsprincip, att åstadkomma en ordning som innebär att intresset av självstyrelse under beredningen av lagförslag regelmässigt ställs mot de intressen som ligger bakom lagförslaget. Den slutliga bedömningen av hur denna prövning faller ut görs av i samband med att tar ställning till förslaget.