sou · GWB39d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Beslut om fastställelse av en järnvägsplan fattas normalt av chefs- juristen men av generaldirektören om planen är av strategisk eller stor ekonomisk betydelse. Antalet ärenden har varit omkring 12–14 . var ärendemängden något lägre men enbart för har aviserats ett tjugotal planer. Resurs- åtgången kan beräknas till 1,5–2,5 årsarbetskrafter. 13.4Tidigare utredningar och överväganden () överlämnade 1996 en rapport till regeringen om hur miljökonsekvensbeskrivningar har fungerat i praktiken på väg- och vattenkraftsområdet. I rapporten var RRV kritiskt till hur systemet fungerat på undersökta områden och ett antal förslag till förändringar presenterades. RRV förordade bland annat när det gäller vägområdet att statsmakterna överväger åtgär- der för att tydligare hålla isär exploatörsrollen och beslutsrollen i såväl arbetsplaneskedet som förstudie- och vägutredningsskedet. 13.4.2Miljöbalkskommitténs principbetänkande, SOU 2002:50 utredde möjligheterna att ersätta dagens fastställande av arbets- och järnvägsplaner med en prövning hos miljödomstol. I fokus för kommitténs arbete låg att åstadkomma en ordning där prövningen sker hos en fristående instans skild från trafikverken, att prövningen ska tillföras tillräckligt miljökunnande och att det ska ske en samlad prövning av varje projekt vid ett och samma tillfälle. Kommitténs slutsatser blev att regeringens tillåtlig- hetsprövning av de största väg- och järnvägsprojekten uppfyller vissa delar av kraven ovan, men att det än så länge (2002) är för tidigt att dra några slutsatser av det (då) nya prövningssystemet. Kommittén föreslog att miljöprövningen av vägar och järnvägar tills vidare skulle ligga kvar hos regeringen och trafikverken, men att man bör pröva att överföra miljöprövningen av väg- och järnvägsprojekt från trafikverken till ett litet antal administrativa myndigheter med ansvar även för annan tillståndsprövning enligt . Detta menade man dock borde bli föremål för fort- satta överväganden och utredningar i särskild ordning. Det förtjä- nar att påpekas att kommittén tydligt markerar att man är princi- piellt kritisk till att trafikverken själva har ansvar för (miljö)prövningen, alltså en slags jävsinvändning. 13.4.3PBL-kommitténs slutbetänkande, SOU 2005:77 Kommittén gjorde följande bedömning. Planering och prövning av utbyggnaden av trafikinfrastrukturen sker enligt olika regelverk och samordningen med PBL brister i vissa fall. De regler som ska tillämpas är delvis gemensamma, men det finns också skilda materiella krav. En utredning av behovet av en mer långtgående samordning har ansetts vara för omfattande för att rymmas inom ramen för PBL-översynen. Kommittén har därför inriktat arbetet mot att stärka planformerna och möjligheterna till anpassning utifrån de konkreta situationerna. Förhoppningen är att man genom dessa förändringar också stärker de kommunala pla- nernas roller i sektorsplaneringen. 13.5Jämförelse med andra sektorer 13.5.1Plan- och bygglagen (1987:10) (PBL) PBL ger kommunen ansvar för den lokala tvärsektoriella fysiska planeringen samt prövningen och kontrollen av byggandet. Dialo- gen med staten om lämplig markanvändning sker i första hand i översiktsplaneringen, där granskningsyttrande kan ses som en form av avtal om prioriteringar. Genom detaljplan kan kommunen möjliggöra visst byggande men också bindande avgöra markanvändningskonflikter, exempelvis läget för nya vägar och järnvägar. Lov för markåtgärder och byggande avser främst den yttre placeringen och utformningen, medan de tekniska egen- skaperna behandlas i byggsamråd. Plansystemet består av tre huvudsakliga nivåer: Regionplan – frivillig samordning av flera kommuners plane- ring. (För finns dock ett specifikt uppdrag från staten att regionplanera.) Översiktsplan – obligatorisk med mål och riktlinjer för mark- och vattenanvändning samt bebyggelseutveckling för hela kommunens yta samt redovisning av statliga intressen. Planen är inte bindande mot enskilda eller myndigheter, men ska vara ett vägledande beslutsunderlag för detaljplanering och prövning av ansökningar om lov. Detaljplan – används för närmare reglering av markens använd- ning, bebyggelse och andra anläggningar. Planen har bindande verkan mot enskilda och myndigheter och ger rätt enligt PBL att bygga i enlighet med bestämmelserna under en särskilt angi- ven genomförandetid. Byggande och bruk kan dock förutsätta ytterligare prövning för att kunna genomföras. Det finns enkelt planförfarande och normalt planförfarande. Ett program kan föregå detaljplan. När en detaljplan överklagas kan i princip endast fast- ställa eller upphäva planen i dess helhet. Ett överklagande kan avse alla omständigheter som är av betydelse för den fråga som över- klagandet gäller. prövning inriktas dock i första hand på detaljplanens expropriativa effekter, avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen, eller mellan motstående enskilda intressen samt – om det ifrågasätts – om kommunen handlagt plan- ärendet på ett formellt riktigt sätt. beslut i detalj- planeärenden kan överklagas till regeringen. Flygplatser och luftfart är en internationell angelägenhet där kon- ventioner och avtal reglerar det mesta. Inrättande, drift och byg- gande av flygplatser för allmänt bruk kräver emellertid tillstånd av Luftfartsstyrelsen enligt luftfartslagen (1957:297) och är miljöfarlig verksamhet som prövas av t.ex. miljödomstol. För flygplatser finns ingen obligatorisk tillåtlighetsprövning, men större flygplatser tillåtlighetsprövas normalt av regeringen. Lag- stiftningen saknar särskilda processregler motsvarande de som finns för planering av vägar och järnvägar. Även sjöfarten är beroende av internationella konventioner och avtal. prövar dock inrättandet av allmän farled eller allmän hamn enligt lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, den s.k. farledslagen. Tillstånd enligt kan behövas om farleden förutsätter åtgärder, t.ex. muddring, utfyllnad eller anläggande av kaj. verksamhet är i sig prövningspliktig som miljöfarlig verksamhet enligt , oavsett eventuell koppling till farled. Detaljplan behövs för hamnanläggningar som kan antas ge betydande omgiv- ningspåverkan, men normalt sett inte för farleder. En allmän farled kräver regeringens tillåtlighet enligt . Inte heller far- ledslagen innehåller regler som styr planeringsförfarandet. En jämförelse kan i sammanhanget också göras med kraftledningar, som är en annan viktig del av samhällets infrastruktur. Kraftledningsnätet är uppdelat i tre nivåer. För stamnätet ansva- rar affärsverket . I allmänhet är det fråga om alla ledningar på 220kV eller 400kV. Regionnätet består av mindre överföringsledningar på mellan 20 och och ägs i huvudsak av tre större elnätsbolag: , Fortum och E.ON. Distri- bution av strömmen till abonnenterna sker via ett lokalnät, med mindre spänning än , vars ledningar ägs av många olika bolag. För att få bygga en starkströmsledning krävs enligt ellagen (1997:857) nätkoncession. Koncession prövas av Energimarknads- inspektionen (tidigare del av men en fristående myndighet). För ledningar som ingår i stam- och regionnätet krävs linje(nät)koncession. Beslutet om koncession föregås av en ingående prövning, bland annat av led- ningens lämplighet ur allmän synpunkt, dess överensstämmelse med planer och bestämmelser samt sökandens lämplighet. Vidare ska en miljökonsekvensbeskrivning bifogas ansökan. För lokalnätet krävs områdes(nät)koncession. Den som har fått koncession har ensamrätt att inom ett visst geografiskt område distribuera el. Koncessionsinnehavaren har också rätt att utan annan särskild prövning bygga ut sitt ledningsnät men måste sam- råda med olika myndigheter och med berörda markägare för utbyggnaden. Planeringen av vägar och järnvägar är en del av samhällsplaneringen och har ett nära samband med kommunernas planering. Det kan från olika utgångspunkter – såsom bristande samordning, över- lappande lagstiftningar, utdragna handläggningstider, besluts- processens inbyggda jävssituation – riktas kritik mot nuvarande ordning och finnas anledning att utreda samhällsplaneringsfrågorna i ett större perspektiv. Vårt uppdrag är av naturliga skäl begränsat till den mer isolerade frågan om eventuella förändringar av faststäl- landet av arbets- och järnvägsplaner med anledning av att Trans- portinspektionen inrättas. måste konstateras att en sådan isolering är svår att göra och att övervägandena med nödvändighet har samband med det större perspektivet. Det som talar för en överföring av fastställelsebesluten – och anslutande prövningar – till Transportinspektionen, är att infra- strukturförvaltaren själv svarar för såväl planeringen som den slut- liga prövningen av den. Detta jävsliknande förhållande borde undanröjas till förmån för en fristående prövning. Frågan är inte ny och har tagits upp utan att konkreta förslag till förändringar har lämnats. Det som talar mot en överföring till Transportinspektionen är att den nuvarande ordningen bedöms fungera väl. En ytterligare omständighet är att det inte kan anses givet att just Transport- inspektionen är rätt mottagare av dessa uppgifter. Andra alternativ får anses möjliga, exempelvis domstol. Om det sker fortsatta för- ändringar av myndighetsstrukturen på transportområdet kan det också finnas nya alternativa organisationer att överväga. Bedömning är att det finns flera skäl att ompröva den nuvarande ordningen, att detta inte låter sig göras inom ramen för vårt upp- drag och att en överföring av fastställelseuppgifterna till Trans- portinspektionen riskerar att förvärra situationen, såväl på kort sikt med längre handläggningstider som på inför en större översyn. Slutsatsen är därför att uppgifterna bör ligga kvar hos respektive . När det däremot gäller rätten att meddela föreskrifter enligt vägkungörelsen (1971:954) respektive förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg, bör dessa – i linje med vårt grundläggande uppdrag – överföras till Transportinspektionen. En sådan över- föring bedömer vi inte får någon negativ effekt för den nuvarande verksamheten eller för en framtida förändring. Överföringen av bemyndigandena i vägkungörelsen och förordningen om byggande av järnväg till Transportinspektionen, är resursmässigt av begränsad betydelse och är svår att beräkna. Inspektionen kommer att ha resurser inom det juridiska området. Även i övrigt kommer inspektionen att vara bemannad så att uppgiften kan hanteras utan någon specifik resursförstärkning. Begreppet körkort är dubbeltydigt i den meningen att det ger uttryck såväl för själva körkortshandlingen (i dess egenskap av bevis om behörighet) som för behörigheten att köra vissa slags for- don. Ett vidare begrepp är förarbehörighet som omfattar körkort, traktorkort och förarbevis. Aktörerna inom körkortsområdet är flera – såväl myndigheter som enskilda organ – vilket gör regleringen och tillämpningen komplex. I grova drag kan man tala om följande delområden: Aktörer: och länsstyrelserna. Lämplighetsprövningen sker genom skriftlig ansökan om kör- kortstillstånd hos i det län där sökanden är folkbok- förd eller hos i vistelselänet, om den sökande inte är folkbokförd. Tillstånd får meddelas endast den som med hänsyn till sina personliga och medicinska förhållanden kan anses lämplig som förare av ett körkortspliktigt fordon. Den personliga lämpligheten förutsätter att sökanden inte är opålitlig i nykterhetshänseende och i övrigt kan antas komma att respektera trafikreglerna och visa hän- syn, omdöme och ansvar i trafiken. För den medicinska prövningen ska sökanden lämna in ett synintyg samt en hälsodeklaration eller, för behörigheten C (tung lastbil) eller D (buss), ett läkarintyg. Om sökanden innan ansökningen har fällts till ansvar för grovt rattfylleri gäller dessutom krav på en särskild utredning som styrker att nykterhetskravet är uppfyllt. Aktörer: , länsstyrelserna, trafikskolor, gymnasieskolor, Komvux, fristående skolor, Försvarsmakten, Polisväsendet, Skol- verket, trafikövningsplatser, introduktionsutbildare, handledare, utbildare för förarbevis. Historiskt har det allmänna inte ställt några krav på den enskilde i fråga om körkortsutbildningen. En privat anordnad utbildning (både teoretisk och praktisk) har således varit fullt möjlig. Detta gäller i grunden alltjämt för körkort men utvecklingen har gått mot vissa obligatoriska moment. gäller krav på övning i halkkörning – numera benämnd riskutbildning – och frågan om en utveckling av riskutbildningen behandlas för när- varande av . Riskutbildningen får bedrivas endast av den som har tillstånd av och det ställs särskilda krav på dem som utbildar. När det gäller privat övningskörning gäller numera dels att den som har uppsikt över övningskörningen (läraren) ska vara god- känd av länsstyrelse som handledare, dels att handledaren och eleven tillsammans ska ha genomgått en s.k. introduktionsutbildning om övningskörningen avser behörighet B (personbil). Introduktions- utbildningen får bedrivas endast efter tillstånd av . En ytterligare förutsättning för övningskörning – oavsett om den är privat eller sker i trafikskola – är att eleven redan under utbildningen uppfyller de lämplighetskrav som gäller för utfär- dande av körkort, dvs. han eller hon ska ha ett körkortstillstånd. Förarbevis för moped klass I och för terrängskoter förutsätter utbildning som får bedrivas endast efter tillstånd av . Någon privat utbildning är inte möjlig. Å andra sidan ställs inga krav på lämplighetsprövning. Den yrkesmässiga (professionella) körkortsutbildningen bedrivs av trafikskolor. En trafikskola ska ha tillstånd av för sin verksamhet och ska ha en godkänd trafikskolechef, en eller flera godkända utbildningsledare och – om verksamheten behöver det – en eller flera godkända trafiklärare. Samtliga godkännanden med- delas av . Körkortsutbildning sker även inom skol- väsendet och avser i första hand högre behörigheter (tung lastbil och buss), dvs. Även inom Försvars- makten och polisväsendet sker förarutbildning. Aktörer: , gymnasieskolor, Komvux, fristående skolor, Försvarsmakten, , förordnade förarprövare, privata organ (förarbevis). Förarprov för körkort, som består av ett teoretiskt prov (för- hör) och ett praktiskt prov (körprov), ska avläggas inför den som har förordnat att förrätta prov. Förarprövarna är verk- samma inom , gymnasieskolor, Komvux och fristående skolor samt inom Försvarsmakten. Ett körprov får inte avläggas förrän förhöret är godkänt (sär- skilda bestämmelser gäller dock vid utbildning och prov inom skolområdet). Efter ett godkänt förarprov kan utfärda ett bevis att körkort utfärdats. Det betyder att behörigheten att köra ett körkortspliktigt fordon inträder vid ett godkänt prov. Först därefter tillverkas – i formell mening utfärdas – själva körkorts- handlingen. utfärdar förarbevis under förutsättning att sökanden har genomgått utbildning och godkänts vid ett kunskapsprov. Utbildningen är obligatorisk och är överlämnad till marknaden att ta hand om. Detsamma gäller kunskapsprovet, eftersom får överlämna till fysiska och juridiska personer att anordna sådana prov. Den som utbildat får dock inte examinera samma personer. Aktörer: , länsstyrelserna. Utländska körkort ger upphov till åtminstone tre slags ärenden – giltigheten i , utbyte mot ett svenskt körkort samt ingripanden. Den senare frågan tas upp i det följande avsnittet. När det gäller giltigheten av ett utländskt körkort i är utgångspunkten – med förankring såväl i EG-rätten som i – att ett sådant körkort gäller i i enlighet med sitt innehåll. Grundregeln är dock försedd med ett flertal förbehåll, bland annat är giltighetstiden begränsad för körkort från ett land utanför EES. Giltigheten uppkommer med direkt stöd i körkortslagstiftningen och kräver inget godkännande eller särskilt beslut av myndighet. I praktiken blir det fråga om en kontroll på väg. Utbyte av utländska körkort var längre tillbaka möjligt obero- ende av vilken stat som utfärdat körkort. gäller att endast körkort från en EES-stat, eller kan bytas ut mot ett likvärdigt svenskt. Frågan om utbyte prövas av länsstyrelse. Ett utbytesbeslut verkställs av genom utfärdande av ett svenskt körkort. Aktörer: , länsstyrelserna, polismyndigheterna, läkare. Med körkortshavare förstås den som har körkort, körkortstill- stånd eller ett giltigt utländskt körkort. Om det finns anledning att anta att en körkortshavare inte uppfyller de förutsättningar som gäller för att inneha körkort, ska skyndsamt utreda körkortshavarens lämplighet och besluta om eventuellt körkorts- ingripande – dvs. återkallelse eller varning. I fråga om förarbevis finns inga möjligheter att ingripa. Förar- bevisutredningens betänkande Säkrare förare (2005:45) inne- håller dock förslag motsvarande vad som gäller för körkort. Aktörer: , länsstyrelserna, , polismyndig- heterna. ska tillhandahålla uppgifter om bland annat den som ansöker om, har eller har haft behörighet att framföra fordon enligt körkortslagen (1998:488). för vägtrafikregistret med hjälp av automatiserad behandling och är personuppgiftsansvarigt enligt personuppgiftslagen (1998:204). – som anges närmare i förordningen (2001:650) om vägtrafikregister – förs in i registret av aktuell länsstyrelse. Länsstyrelserna har e-tjänster för yrkestrafikärenden och vissa körkortsärenden med ett digitalt har skyldighet att till läns- styrelse respektive anmäla förhållanden som påkallar en prövning av lämpligheten som körkortshavare. När det gäller brottsbelastningar m.m. bygger systemet på en samkörning mellan register och vägtrafikregistret. Resultatet vida- rebefordras till berörd länsstyrelse via . Beträffande medicinska förhållanden har läkare skyldighet att till länsstyrelse anmäla en körkortshavare som är uppenbart olämplig att ha körkort. Yrkesmässig trafik är sådan trafik som bedrivs med personbilar, lastbilar, bussar, terrängmotorfordon eller traktorer med tillkopp- lade släpfordon (s.k. traktortåg) och som innebär att fordon och förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för trans- porter av personer eller gods. Yrkesmässig trafik får drivas endast av den som har trafiktillstånd, med undantag av trafikhuvudman som inte behöver tillstånd för att driva linjetrafik som enbart berör det egna länet (däremot krävs tillstånd för den som trafikhuvud- mannen eventuellt anlitar för sådan trafik). Den yrkesmässiga trafiken delas in i linjetrafik (tidtabellsbunden, ersättning bestäms särskilt för varje passagerare), taxitrafik (persontransporter med personbil eller lätt lastbil som inte är linjetrafik), beställningstrafik med buss (persontransporter med buss, tung lastbil, terrängmotorfordon eller traktortåg som inte är linjetra- fik) och Trafiktillstånd får endast ges till den som med hänsyn till yrkes- kunnande, ekonomiska förhållanden och gott anseende bedöms vara lämplig att driva verksamheten. Vidare krävs ekonomiska resurser i form av kapital och reserver. Hos juridiska personer, och utomlands bosatta näringsidkare som driver verksamhet i , ska det också finnas en eller flera trafikansvariga. Lämplighetspröv- ningen omfattar även de trafikansvariga, liksom verkställande direktören och andra som har en ledande ställning eller bestäm- mande inflytande över verksamheten. I fråga om internationella vägtransporter gäller särskilda bestämmelser, i korthet följande: För busstrafik inom EES krävs ett gemenskapstillstånd (blått tillstånd) och – i fråga om linjetrafik – ett särskilt tillstånd (rosa tillstånd) eller – i fråga om beställningstrafik – ett kon- trolldokument (Way-bill). För godstransporter inom EES krävs ett gemenskapstillstånd. För busstrafik utanför EES krävs tillstånd för linjetrafik, utfär- dat av samtliga länder längs linjesträckningen och kontrolldo- kument (Interbus-överenskommelsen eller s.k. ASOR-doku- ment) för beställningstrafik. För och gäller särskilda överenskommelser för beställningstrafik. För gods- transporter utanför EES kan det också krävas ytterligare till- stånd (transporttillstånd m.m.). För att köra en personbil eller en lätt lastbil i linjetrafik eller taxi- trafik krävs taxiförarlegitimation. Legitimationen gäller endast till- sammans med ett giltigt körkort och förutsättningarna för att erhålla legitimationen är likartade med dem som gäller för körkort, dvs. ålderskrav och lämplighet (yrkeskunnande, vandel, medicinska krav och körprov). För att få köra fordon avsedda för gods- eller persontransporter krävs i vissa fall – utöver körkort med behörighet för fordonet – yrkeskompetensbevis, som i vissa fall erhålls efter prov. Bestäm- melser om detta finns i EG-förordningen nr 3820/85 och i den nationella förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare m.m. Dessa bestämmelser ersätts av lagen (2007:1157) och förordningen (2007:1470) om yrkesförarkompetens, som trädde i kraft men tillämpas först (beträffande buss) respektive (tung lastbil). Den nya lagen ställer krav på grundläggande kompetens (utbildning och prov) samt fortbildning (utbildning). Utbildning får bedrivas av den som har tillstånd och ska stå under tillsyn. Yrkesmässig uthyrning av bilar och terrängmotorfordon utan förare än kräver tillstånd. De allmänna krav som ställs på en innehavare av tillstånd till biluthyrning, den för verksamheten ansvarige m.fl., motsvarar de krav som ställs på en innehavare av trafiktillstånd m.fl. Det ställs inga specifika krav på ekonomiska resurser, bland annat av det skälet att verksamheten inte omfattas av EG-lagstiftningen. Överlastavgift tas ut för vissa fordon eller fordonskombinationer som framförs på allmän väg, gata eller annan allmän plats med högre axel-, boggi- eller trippelaxeltryck eller bruttovikt än som är tillåtet för fordonet, fordonskombinationen eller vägen. De fordon som omfattas är lastbilar, bussar och vissa tunga terrängvagnar samt släpvagnar som dras av bil eller vissa tunga terrängvagnar eller motorredskap klass I. Förenklat uttryckt tas avgiften ut med ett grundbelopp på med tillägg för varje överlast (beräknat för varje axel) enligt en progressiv skala, från till . Avgiften påförs fordonets ägare eller, i fråga om släpvagn, ägaren av dragfordonet. Beslut om överlastavgift meddelas av läns- styrelsen och får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om fordonets ägare inte har sitt hemvist i , , , eller ska en polisman vid kontrollen besluta om förskott för avgiften. Förskottet ska betalas till polismyndig- heten. Om detta inte görs ska polismannen besluta att fordonet inte får fortsätta färden. Polismannens beslut om förskott och att hindra fortsatt färd ska skyndsamt underställas länsstyrel- sens prövning. 14.2Nationell och internationell reglering Tillämpliga författningar är följande: Körkortslagen (1988:488) Körkortsförordningen (1988:980) Lagen (1999:877) om förarbevis för moped klass I och för terräng- skoter Förordningen (1999:991) om förarbevis för moped klass I och för terrängskoter Lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig körkorts- återkallelse Förordningen (1988:1822) om ikraftträdande av lagen (1988:489) om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåter- kallelse m.m. Lagen (1998:493) om trafikskolor Förordningen (1998:978) om trafikskolor Ett flertal föreskrifter meddelade av Körkortslagstiftningen är anpassad till rådets direktiv /439/EEG av om körkort. Genom och rådets direktiv /126/EG av om körkort (det tredje körkortsdirektivet) harmoniseras körkortsområdet ytterligare. Direktivet ska införas i nationell lagstiftning och ska gälla från (dock att vissa bestämmelser ska tillämpas tidigare). Regeringen har beslutat kommittédirektiv för en översyn av kör- kortsförfattningarna m.m. (dir. 2006:119). Därutöver finns två internationella vägtrafikkonventioner, Genèvekonvention och Wienkonvention. Konventio- nerna är så konstruerade att varje stat som ansluter sig till dem för- binder sig att godkänna körkort som utfärdats i annan konven- tionsslutande stat. Tillämpliga författningar är följande: Yrkestrafiklagen (1998:490) Yrkestrafikförordningen (1998:779)