sou · GXB340 · 2009-04-16 00:00:00 — Arbetsmiljöcertifikatet – och därmed den gröna smileyn med krona – kan avse den juridiska personen och alla tillhörande produktionsenheter eller en eller flera produktionsenheter. En verksamhet, som har ett erkänt arbetsmiljöcertifikat, kan få en grön med krona på Arbejdstilsynets webbplats om företaget skickar in en kopia av arbetsmiljöcertifikatet till Arbejdstilsynet och anhåller om att det offentliggörs. Verksamheterna ska dessutom skicka in en försäkran som säkerställer att certifieringsorganet ger information till Arbejdstilsynet om verksamhetens certifikat blir fråntaget, temporärt fråntaget eller bortfaller. En grön med krona kan tas bort från om verksamheten får ett eller flera beslut som ska medföra en gul eller en röd , eller om det ackrediterade certifieringsorganet i samband med en certifiering har gett besked till Arbejdstilsynet att verksamhetens certifikat är fråntaget, temporärt fråntaget eller har bortfallit. En grön med krona visas på igen, efter att verksamheten har meddelat till tilsynet att kraven i beslutet eller besluten har uppfyllts eller när det ackrediterade certifieringsorganet har gett besked till tilsynet att de förhållanden som legat till grund för fråntagandet eller temporära fråntagandet av certifikatet inte längre kvarstår och tilsynet har givit sitt godkännande. 2.3.1Allmän beskrivning av marknadsorienterade styrmedel Marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet innebär, i enlighet med utredningens direktiv, styrmedel som tar till vara arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft genom att lyfta fram och förstärka de verksamhetsmässiga och ekonomiska drivkrafterna av en god arbetsmiljö. Sådana styrmedel kan handla om att arbetsmiljöstandarden hos olika verksamheter bedöms och att verksamheter med en god arbetsmiljö lyfts fram för att förstärka marknadsmekanismer t.ex. när det gäller rekrytering av arbetskraft. Exempel på sådana styrmedel är arbetsmiljömärkning och certifieringsordningar. Arbetsmiljön har en ekonomisk betydelse för såväl individer som samhället, företag och andra organisationer. Sambandet mellan arbetsmiljö och ekonomi har dessutom fått en allt större uppmärksamhet . Inom de nordiska länderna används ofta ekonomiska argument för att motivera satsningar på en bättre arbetsmiljö. Det finns anledning att diskutera om och på vilket sätt den marknadsmässiga fördelen av en god arbetsmiljö kan stimuleras ytterligare, t.ex. genom att arbetsmiljöstatusen hos olika företag redovisas och att resultatet kommuniceras utåt mot omvärlden. Se även bilaga 2 om olika certifieringsordningar. Certifiering är en oberoende granskning av att en produkt, tjänst, person eller verksamhet uppfyller vissa krav, där granskningen vid ett positivt resultat leder till att ett särskilt intyg, ett s.k. certifikat, utfärdas. Certifieringen bygger på kravdokument i form av nationella eller internationella standarder eller andra allmänt accepterade dokument eller regler. Certifiering under ackreditering utförs av oberoende certifieringsorgan, som i sin tur är granskade och godkända (ackrediterade). Certifieringens och certifikatets trovärdighet är beroende av certifieringsorganets trovärdighet och kompetens, vilket ackrediteringen syftar till att säkerställa. Certifieringens huvudsakliga syfte är att på ett oberoende sätt visa för kunder, uppdragsgivare/beställare, ägare, anställda eller andra intressenter att de aktuella kraven är uppfyllda, dvs. certifieringen ska fungera på en marknad och kan därmed sägas vara just ett marknadsorienterat styrmedel. En certifiering kan naturligtvis också användas internt i en verksamhet för att följa och bekräfta nuläget och utvecklingen. Certifiering är oftast frivillig och bygger på ett avtal och vilar därmed på civilrättslig grund. Som framgår av bilaga 2 kan certifiering i vissa fall vara av mer offentligrättslig karaktär genom att den är kopplad till möjligheten att erhålla en förmån, t.ex. minskad energiskatt. I den danska modellen är arbetsmiljöcertifiering kopplad till den offentliga till- synen genom att ett arbetsmiljöcertifikat är en förutsättning för att ett företag ska kunna erhålla en grön med krona och därmed inte behöva omfattas av screeningordningen. Standarder för kvalitetssystem med tillämpning framför allt på tillverkningsprocesser började att utvecklas . Standarden för kvalitetssystem ISO 9001 kom i sin första utgåva , och den hade utvecklats från brittiska standarder med sitt ursprung bl.a. från försvarsindustrin. Standarden beskriver i ett tjugotal avsnitt hur verksamheten ska styras för att säkerställa att kundkraven uppfylls med avseende på produkter. Kvalitetssystemen bygger på principen planera – göra – kontrollera – åtgärda. ISO-standarder revideras med jämna intervaller, normalt . Den nuvarande versionen av ISO 9001 publicerades och benämns därmed ISO 9001:2008. Certifieringsverksamhet som bygger på kvalitetsstandarder tog fart . utvecklades ackrediteringsverksamheten, dvs. kontrollen och godkännandet av certifieringsorgan. Certifieringen kan mot den här bakgrunden sägas vara en del i ett system som består av framtagandet av standarder, inrättande av en certifierings- och ackrediteringsordning, ackreditering av certifieringsorgan, själva certifieringsverksamheten, utfärdande av certifikat och revision. I är Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) utpekat som nationellt ackrediteringsorgan. SWEDAC ska enligt sin instruktion5 bl.a. främja och utveckla ett nationellt system för ackreditering som möter nationell och internationell acceptans. Även ackrediteringsverksamheten är baserad på standarder. Den utförs i enlighet med den internationella standarden ISO/IEC 17011. Ackrediteringen bygger på en granskning efter fyra grundläggande principer/kravområden: Kompetens, oberoende/opartiskhet, långsiktighet och internationell acceptans. Kompetenskravet innebär att certifieringsorganen ska ha en kompetent ledning och kompetenta revisorer med hänsyn till det aktuella området. Kravet på oberoende innebär bl.a. att organet inte får ägna sig åt, t.ex. som 5 Förordning (2007:1223) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll. konsult, att hjälpa till med att införa de system som ska granskas. Kravet på långsiktighet innebär att certifieringsorganet fortlöpande ska följa upp och granska/revidera certifieringen liksom ackrediteringsorganet fortlöpande ska följa upp ackrediteringen. Den internationella acceptansen uppnås genom att ackrediteringen sker enligt enhetliga regler och genom ömsesidiga avtal och utvärderingar mellan ackrediteringsorganen i olika länder. Utöver de fyra grundläggande principerna gäller som krav för att bli ackrediterad att certifieringsorganets egen verksamhet ska vara kvalitetssäkrad. SWEDAC meddelar föreskrifter om ackreditering. Två centrala författningar är Föreskrifter och allmänna råd (2007:7) om ackreditering och Föreskrifter och allmänna råd (2007:13) om ackreditering av organ som certifierar ledningssystem. Olika slag av certifiering Certifieringsordningar finns inom olika områden. Huvudområdena är produkter, personer samt lednings- och kvalitetssystem. I bilaga 2 redovisas certifieringsordningar inom de olika huvudområdena, dock med tyngdpunkt på certifiering av lednings- och kvalitetssystem, eftersom det området är mest relevant för den här utredningen. Hur och i vilken omfattning används certifieringssystem och hur ser utvecklingen ut? Av statistiken6 framgår att sammanlagt cirka 10 300 gällande certifieringar finns i inom de olika certifieringsområdena. Av dessa utgör drygt 4 700 certifiering enligt ISO 9001:2000, cirka 3 800 certifiering enligt ISO 14001 samt drygt 400 arbetsmiljöcertifiering enligt AFS 2001:1 och OSHAS 18001. Inom samtliga områden ses en ökning över tiden. Ser man till den senaste femårsperioden är ökningen också relativt kraftig. 6 Från Certifieringsportalen, , som bl.a. SWETIC, branschorganisation för certifieringsorgan svarar för. Särskilt om krav på ledningssystem. Ett ledningssystem innefattar policies och mål som ska styra en organisation samt rutiner för att följa och uppnå dessa. Som framgår ovan finns det ett antal standarder för krav på ledningssystem t.ex. avseende arbetsmiljö, informationssäkerhet, kvalitet samt miljö och energi. Ledningssystem ger en struktur för styrning av verksamheten och för ständiga förbättringar. De kan skapa förtroende hos kunder och intressenter och kan därför ge marknadsfördelar. Innehållet i kraven på ett ledningssystem illustreras av kapitelindelningen i ISO 9001:2008. De fem kapitlen omfattar kvalitetsledningssystem, ledningens ansvar, hantering av resurser, produktframtagning samt mätning, analys och förbättring. Fokus anges i de senaste versionerna i större utsträckning ligga på ledningsfrågorna och högsta ledningens engagemang samt processtänkande. Kraven på dokumenterade rutiner har dock sänkts i förhållande till tidigare versioner av ISO 9001. Tyngdpunkten ligger i stället på att organisationen på ett ändamålsenligt sätt ska kunna visa att och hur verksamheten styrs, att krav följs samt att uppsatta mål nås. Dessutom har krav på ständig förbättring införts på ett tydligare sätt. Ett viktigt moment är av naturliga skäl kundtillfredsställelse. En viktig del i systemet är därför kraven på att mäta och övervaka graden av kundtillfredsställelse för att se ledningssystemets effektivitet. Det certifikat, som blir resultatet av den granskning som certifieringen innebär, visar att man har ett heltäckande och fungerande system. Detta kan vara viktigt att visa både utåt och inåt i verksamheten. krävs en certifiering för att få ett kontrakt, i andra fall kan en certifiering vara ett led i en strävan att bygga en långsiktig image eller liknande. En viktig del i certifieringen är att vidmakthålla det ledningssystem som har granskats genom en återkommande revidering av systemet genom det ackrediterade certifieringsorganet. En särskild standard finns med vägledning för revision av kvalitets- och miljöledningssystem, ISO 19011. Det praktiska genomförandet av certifiering och revisioner innebär såväl omfattande genomgång av dokumentation som granskning av olika rutiner och förfaranden i verksamheten. Det innehåller olika led som förgranskning, certifieringsrevision (steg 1 och 2) samt eftergranskning och periodiskt återkommande revisio- Det finns riktlinjer om en minsta tid för certifieringsarbetet bl.a. med hänsyn till antalet anställda i verksamheten och dess komplexitet7. Kostnaderna för en certifiering under certifieringscykeln bygger i huvudsak på hur mycket tid som certifieringsorganet lägger ner på de olika stegen i revisionen. Därtill kommer i regel en årlig administrationsavgift samt resekostnader. Certifieringscykeln kan beskrivas på följande sätt för exempelvis ISO 9001, ISO 14001 samt Ledningssystem arbetsmiljö: Steg 1 Certifieringsrevision (dokumentgranskning samt besök på plats) Steg 2 Certifieringsrevision (besök på plats) Uppföljande revision (besök på plats cirka 1/3 av tiden för [Steg 1+Steg 2]) Uppföljande revision (besök på plats cirka 1/3 av tiden för [Steg 1+Steg 2]) Förnyelserevision (besök på plats cirka 2/3 av tiden för [Steg 1+Steg 2]) Tidsåtgång för Steg 1 och 2 finns angivna i tabell 2.2 (se även fotnot 7). Tiderna kan justeras med hänsyn till verksamhetens komplexitet. 7 Se IAF:MD 5:2009, som finns på . Styrmedel på arbetsmiljöområdet SOU 2009:40 Relationship between effective number of personnel and audit duration (Initial Audit only) 1 + Stage 2 (days) Stage 1 + Stage 2 876–1 175 1 176–1 550 1 551–2 025 2 026–2 675 2 676–3 450 3 451–4 350 4 351–5 450 5 451–6 800 6 801–8 500 8 501–10 700 Källa: Utdrag ur IAF MD5:2009. Certifiering av ledningssystem för arbetsmiljö görs i mot föreskrifter (AFS 2001:1) Systematiskt arbetsmiljöarbete och/eller mot det internationella kravdokumentet OHSAS 180018. Ledningssystem kombineras ofta med kvalitets- och/eller miljöledningssystem. Uppbyggnaden av systemet och certifieringen görs i samverkan med de fackliga representanterna. OHSAS 18001:2007 bygger på principen planera – göra – kontrollera – åtgärda. Några centrala rubriker i detta dokument är följande: Planering t.ex. mål och handlingsplaner, hantering av lagar och andra krav (inkl. utvärdering av att dessa följs) Införande och tillämpning av ledningssystemet, t.ex. resurser, roller och ansvar, kompetens och utbildning, kommunikation, deltagande och samråd. Verksamhetsstyrning inkl. hantering av dokumentation 8 OSHAS 18001 finns i två versioner OSHAS 18001:1999 (slutar att gälla ) och OSHAS 18001:2007. Beredskap och agerande vid nödläge Utredning av avvikelser och hantering av korrigerande åtgärder Ledningens genomgång samt interna revisioner. 3Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag 3.1En ny tillsynsmodell för att förstärka motiven för arbetsmiljöarbetet Förslag: En ny tillsynsmodell införs, med delar av den danska modellen som förebild. Modellen innebär att det införs en möjlighet att på webbplats ta del av en redovisning av arbetsmiljöstatusen på respektive arbetsställe baserad på resultatet av en genomgång genom besök av samtliga arbetsställen. Det införs dels en jämförande märkning av arbetsställena beroende på resultatet av tillsynsbesök som görs tillgängligt för att visas och därmed offentliggöras på verkets webbplats i syfte att skapa positiva incitament på marknaden för en tillfredsställande arbetsmiljö dels en genomgång genom besök av samtliga arbetsställen, inledningsvis , för att ge underlag för märkningen och redovisningen. 3.1.1Vissa utgångspunkter för tillsynen tillsyn handlar om att kontrollera efterlevnaden av arbetsmiljölagen (1977:1160) och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och att använda de tvångsmedel och sanktioner i arbetsmiljölagen som behövs för att bristerna ska rättas till. Det är detta som är kärnan i den s.k. kontrollerande rollen (se avsnitt 2.1.1). En grundläggande funktion i sanktionssystemet är att själva sanktionshotet ska leda till att ett organiserat förebyggande arbetsmiljöarbete bedrivs för att undvika brister i arbetsmiljön. Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag Som i alla sanktionssystem är det angeläget för denna funktion att sanktionssystemet tillämpas så att sanktionshotet upplevs som ett reellt hot. Detta synsätt hindrar inte att vi ser att lämnande av information och upplysningar också kan fylla en viktig funktion i synnerhet när det gäller mindre verksamheter. Detta bör också vara en viktig del i tillsynsarbetet för att skapa en ökad medvetenhet om arbetsmiljöfrågornas positiva betydelse även för verksamheten i sig och därmed förstärka motiven för ett aktivt förebyggande arbete. Kraven i arbetsmiljölagen och i föreskrifter om ett systematiskt arbetsmiljöarbete1 () syftar till att arbetsgivaren ska bedriva ett kontinuerligt arbete med arbetsmiljöfrågorna vilket integreras i verksamhetens planering, ledning och drift. SAM:s principiella uppbyggnad illustreras i figur 3.1. Figur 3.1 Den s.k. SAM-cirkeln, Tillsynsåtgärderna bör mot den här bakgrunden verka för att arbetsgivarna i så stor utsträckning som möjligt arbetar självständigt i enlighet med sitt ansvar för ett systematiskt och förebyggande arbetsmiljöarbete. Vi anser att införandet av en ny tillsynsmodell med marknadsinslag bör ha som grundfunktion att komplettera och förstärka de incitament som finns i den svenska tillsynen för att åstadkomma en sådan egenaktivitet. Styrmedlen bör därför utformas 1 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen samt föreskrifter och allmänna råd (AFS 2001:1) Systematiskt arbetsmiljöarbete. Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag så att de inte gynnar att arbetsgivarna väntar in tillsynsbesök för att först därefter vidta åtgärder. För att belysa vad som har sagts om tillsynens funktion och inriktning kan nämnas en litteraturöversikt över bl.a. effekterna av arbetsmiljötillsyn, gjord i på uppdrag av brittiska Health and Safety Commission2. Enligt denna finns det starka motiv för att använda en balanserad blandning av åtgärder bestående av rådgivning (övertalning/persuation), tillsyn/genomdrivande och marknadsinstrument (business incentives). Enligt undersökningen är tillsyn ett effektivt medel för att säkerställa efterlevnad, skapa förutsättningar för efterlevnad av egen vilja (self-compliance) och skapa en oro för negativ påverkan på verksamheten i om den får dåligt rykte. Detta gäller alla sektorer på arbetsmarknaden och i såväl stora som små företag. framhålls att det finns vissa belägg för att enbart rådgivning och information är mindre effektivt om verksamheten inte riskerar att också bli föremål för tillsyn och sanktioner. Samma förhållande gäller beträffande självreglering. Även där behövs enligt undersökningen en underliggande risk för tillsyn och sanktioner. Den brittiska undersökningen framhåller också att det finns belägg för att en icke enhetlig tillsyn skapar förvirring om vad som gäller och minskar lagefterlevnaden. Enhetlighet och samordning av arbetsmiljötillsynen måste därför eftersträvas. 3.1.2Överväganden om en ny tillsynsmodell Utredningens deluppdrag är att utreda möjligheterna att koppla marknadsorienterade styrmedel till tillsyn och att därvid beakta den danska modellen med screening av arbetsställen och åsättandet av s.k. på grundval av resultatet av screeningen och eventuella efterföljande tillsynsbesök. Vi har ingående studerat den danska modellen och vi har konstaterat att vi inte har kunnat identifiera någon annan tillsynsmodell som har inslag av vad som skulle kunna betraktas som marknadsorienterade styrmedel. I den danska modellen utgörs det marknadsorienterade inslaget av åsättandet av dessa s.k. (gröna, gula, röda eller gröna med krona) på de produktionsenheter 2 an evidence base for the Health and Safety Commission Strategy to 2010 and beyond: A literature review of interventions to improve health and safety compliance, HSE Reaserch Report 196 (2004). Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag (motsvarar i stort begreppet arbetsställen som används i ) som är screenade. Märkningen genom åsättandet av går det att ta del av på det danska Arbejdstilsynets webbplats liksom vad som ligger bakom denna märkning. Informationen är därmed tillgänglig för vem som helst på marknaden, t.ex. arbetssökande eller en presumtiv kund. Denna information skulle därmed kunna få betydelse i konkurrensen mellan olika verksamheter. Se vidare om den danska modellen under avsnitt 2.3. Effekterna av den danska modellen är det svårt att med bestämdhet uttala sig om. Den första screeningperioden pågår (2005–2011). En utvärdering av reformen genomförs emellertid i enlighet med en fastställd plan. I denna utvärdering har det tagits fram en utvärderingsrapport (Evaluering af arbejdsmiljøreformen, , Delundersøgelse 1, avseende perioden juni–och september–). Slutsatsen i rapporten är bl.a. att risken att bli utsatt för screening har lett till att hälften av verksamheterna förbereder sig för denna genom att genomföra eller uppdatera den s.k. Arbejdsplatsvurderingen (APV:n) och ofta också genom att förbättra andra delar av arbetsmiljöarbetet. Marknadseffekten av märkningen med har det uppenbarligen varit svårare att bedöma. Vi har emellertid fått intrycket att det är en relativt spridd uppfattning att många arbetssökande använder sig av informationen på Arbejdstilsynets webbplats. En fördel med ett system inom vilket samtliga arbetsställen blir besökta är, utöver att riskfyllda arbetsplatser identifieras, att fler verksamheter och fler människor nås av tillsynen och därmed information om kraven på och nyttan av en bra arbetsmiljö. Detta kan höja medvetandet om arbetsmiljöfrågorna och deras betydelse för såväl hälsa och säkerhet som verksamheten i sig. Vi har mot den här bakgrunden funnit att en tillsynsmodell utformad efter de huvudprinciper som den danska modellen bygger på bör införas i . Som vi strax återkommer till föreslår vi emellertid att den i flera avseenden utformas annorlunda än den danska modellen. Förslaget begränsar sig till just tillsyn av efterlevnaden av arbetsmiljölagen och omfattar därmed inte Transportstyrelsens tillsyn av arbetsmiljön vid fartygsarbete. Det bör emellertid uppmärksammas att tillsyn omfattar annat arbete än fartygsarbete som utförs på fartyg i samband med varvsarbete samt lastning och lossning. Förslaget är vidare begrän- Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag sat till tillsynen av arbetsgivares skyldigheter enligt arbetsmiljölagen och inte övriga skyddsansvarigas skyldigheter. Närmare om införandet av en ny tillsynsmodell Ett införande av marknadsorienterade styrmedel i den svenska arbetsmiljötillsynen, på ett liknande sätt som i den danska modellen med ett offentliggörande av en märkning/kategorisering av arbetsställena, ställer särskilda krav på rättssäkerhet, likabehandling och konkurrensneutralitet som förutsättningar för att resultatet av tillsynen ska kunna göras allmänt tillgängligt. Det förutsätter därmed i princip att samtliga arbetsställen blir besökta och får sin arbetsmiljö bedömd inom en begränsad tidsperiod. Det förutsätter också att en bedömning av konkurrerande aktörer inte skiljer sig alltför mycket åt . Grunden måste således vara att: tidsperioden då en genomgång av samtliga verksamheter utförs inte är för utdragen, alla konkurrerande aktörer bedöms inom ett rimligt tidsintervall, bedömningen koncentreras i fråga om bransch och geografiskt område. Den danska modellen har byggts upp successivt, med en inledningsfas där genomgången från myndigheten, screeningen, genomförs , vilket innebär att alla arbetsställen ska vara screenade senast vid utgången av 2011. Därefter ska en ny bedömning göras . Utredningens slutsats är att det vid ett införande av en ny tillsynsmodell inte är lämpligt att göra någon avgränsning av de arbetsställen som ska genomgås. Teoretiskt skulle man kunna tänka sig att endera begränsa genomgången genom besök till branscher som har högre förekomst av arbetsskador än genomsnittet alternativt att avstå från en genomgång av arbetsställen som har få anställda. Argumenten mot begränsningen till vissa branscher är att det kräver en hel del svåra överväganden och val. En svårighet är, om urvalet ska basera sig på arbetsskador, att tillgängligt underlag inte är godkända arbetsskador, utan bygger på en form av självrapportering. Ett urval som baserar sig på anmälda arbetsskador skulle Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag kunna medföra en minskad vilja att rapportera arbetsskador och tillbud. Det kan också konstateras att även om en bransch har en hög arbetsskadefrekvens kan arbetsmiljöstatusen inom branschen variera avsevärt mellan olika arbetsställen. Motsvarande resonemang kan tillämpas på branscher som har en lägre frekvens än genomsnittet. Det kan i det sammanhanget finnas arbetsställen som, även om branschen i sig har en låg arbetsskadefrekvens, har stora brister i sin arbetsmiljö. Ett argument mot att inte låta verksamheter som har få anställda omfattas av den nya tillsynsmodellen är att konkurrens kan råda mellan mindre och större verksamheter och att därmed undanta mindre verksamheter skulle kunna snedvrida konkurrensen. I och med detta skulle kravet på konkurrensneutralitet inte längre vara uppfyllt. Ett annat argument är att dessa mindre arbetsställen i så fall inte skulle få tillgång till den informationsgivning som en screening också innebär. Skadestatistiken visar också att det är i dessa företag som behoven av förebyggande insatser kan upplevas som störst. Vår bedömning är mot den här bakgrunden att det inte finns något bra urvalssystem för att på ett enkelt sätt begränsa antalet arbetsställen som ska omfattas av en genomgång genom besök och ett märkningsförfarande. Ett införande av den skisserade nya modellen i arbetsmiljötillsynen förutsätter enligt utredningens uppfattning därmed en genomgång av samtliga arbetsställen. En sjuårsperiod för genomgången, som i den danska modellen, bedömer vi vara något för lång.