sou · GXB330 · 2009-03-31 00:00:00 — Det generella förbudet mot avverkning på skogliga impediment större än är särskilt betydelsefullt för den fjällnära skogen. Även denna bestämmelse är av så grundläggande natur att den bör återfinnas i skogsvårdslagen. Detsamma gäller förbudet mot hyggesplöjning. konstaterar att renskötselrätten gör sig starkare gällande på kronomark ovan odlingsgränden och på renbetesfjällen. Man föreslår därför att det samiska inflytandet i bland annat dessa områden ska stärkas.3 Gränsen för fjällnära skog har i sig ingen direkt betydelse för rennäringen. Någon särreglering avseende rennäringen i prövningsförfarandet enligt skogsvårdslagen är därför svår att motivera inom just detta område. Genom de särskilda bestämmelser som gäller för skogsbruket i det fjällnära området uppnås ändå vissa fördelar för rennäringen. 3 SOU 2001:101, sidan 270. I och med att syftet med den särskilda reglering som gäller den fjällnära skogen ska bibehållas bör varje avverkning som aktualiseras i områdena bli föremål för noggranna överväganden. Det finns därför motiv för att kravet på tillstånd ska vara kvar och även den möjlighet att besluta om att en särskild inventering för att klarlägga naturvärdena som regleras i 19 § skogsvårdsförordningen. I förarbetena till bestämmelserna om fjällnära skog angavs att kunskaperna om kulturmiljövårdens intressen i de aktuella områdena var bristfällig.4 Dessa kunskapsbrister kvarstår i stor utsträckning. Vår bedömning är dock att det skydd vi föreslår för framtiden inte innebär någon konflikt eller försämring i förhållande till kulturmiljövården. Däremot torde det kunna hävdas att den bristfälliga kunskapen utgör ytterligare ett skäl för en restriktivitet vad gäller avverkningar i området. Vid sidan om frågan om regelverkets utformning bedömer vi att det kan finnas anledning att även framgent avsätta tillräckliga personalresurser för aktiv rådgivning med hänsyn till de höga natur- och kulturvärdena. Förutsättningarna för att förstärka fornminnesinventeringen bör också utredas i särskild ordning. I direktivet till gränsskogsutredningen framgår bl.a. att översynen ska utgå från dagens ambitionsnivå i fråga om hänsyn till de värden som gränserna ska skydda, i synnerhet fjällskogarnas unika värden, så som t.ex. våtmarker och skogs- och myrmosaiker. Redan i propositionen om skogsbruket i fjällnära skogar5 konstaterades att de fjällnära barrskogarna ofta har stora naturvärden: Värdena ligger främst i områdenas storlek, relativa orördhet och långa skogliga kontinuitet. Till sin ytvidd saknar de motsvarighet i med undantag för . Kombinationen av väglöst land, oreglerade vattendrag och sjöar, opåverkade myrar, fjällhedar och barrskogar anses vara fjällrandzonens grundläggande kvaliteter i såväl faunasom florahänseende och en viktig förutsättning för många arters överlevnad. 1990/91:3 sidan 25. 1990/91:3 sidan 24. I avsnitt 4.1.2 har vi konstaterat att regelverket med tillståndsplikt för skogsbruk i fjällnära skog inte varit ett verkningsfullt instrument för att just skydda skogsbestånd med höga naturvärden. Vi bedömer det därför som angeläget att särskilt överväga vilka andra skyddsinstrument som bäst kan nyttjas för att skyddsvärda fjällskogar inte skall tas i anspråk för skogsbruk. Regeringen uppdrog åt att genomföra en naturvärdesbedömning av all statlig skogsmark6. Syftet var bland annat att bedöma vilka av dessa marker som behöver skyddas. Regeringen uppdrog vidare åt att, i samverkan med länsstyrelserna och , identifiera alla så kallade urskogsartade skogar i landet som är i behov av skydd och lämna förslag på hur dessa långsiktigt kan skyddas. Resultatet av utredningen presenterades i en huvudrapport7 och ett antal kompletterande delrapporter för olika delar av landet. Inventeringen visar att största delen av den oskyddade, värdefulla skogen finns i nordvästra . Att så mycket finns kvar här beror främst på att skogsbruket inte hunnit omvandla all naturskog till kulturskog, men också på att skogsbruksplaneringen har blivit bättre det senaste decenniet8. I huvudrapporten9 konstaterar bland annat att de områden i fjällnära skog som rapporterats i inventering till övervägande del innehåller skyddsvärda urskogsartade skogar. Utbredningen av dessa skogar utanför redan skyddade områden är delvis ny kunskap. Verket skriver vidare att de inventerade områdenas karaktärer som vidsträckta obrutna skogar i kombination med orörda fjäll, myrar, sjöar och vattendrag måste framhållas som faktorer av lika unikt slag som områdenas betydelse för den biologiska mångfalden. Förutsättningarna för naturupplevelser i storslagen vildmark är enligt verket enastående i ett västeuropeiskt perspektiv och potentialen för framtida naturturism som bygger på orörd natur är hög. , som alltsedan bolagisering förvaltar statens mark inom renbetesfjällen i samt ovan odlingsgränsen i och , är en dominerande förvaltare av de aktuella 6Direktiv M2002/2121/Na. 7Skyddsvärda statliga skogar och urskogsartade skogar. Huvudrapport över uppdrag om naturvärdesbedömning av viss skog Rapport . 9Naturvårdsverket Rapport 5339, sidan 42. Betydande arealer av skyddsvärd statlig skog nedanför odlingsgränsen förvaltas vidare av det statliga bolaget , Efter inventeringen har två överenskommelser slutits med . Den första (den så kallade kategoriseringsöverenskommelsen) slöts mellan , , Länsstyrelserna i och om marker i de båda länen efter en noggrann genomgång av alla inventerade områden10. Överenskommelsen omfattar skyddsvärda skogar såväl ovanför som nedanför gränserna för svårföryngrad och fjällnära skog och avser områdenas fortsatta hantering i dessa län. Överenskommelsen innebär att naturskogarna i dessa län fördelades enligt följande: Areal ha (produktiv skogsmark) Merparten av kategorierna 1 och 3 avser områden nedanför gränsen för fjällnära skog medan framförallt kategori 5 utgör skyddsvärda skogar i det fjällnära området. Enligt uppgift från kommer områdena i kategori 5 att analyseras närmare av bolaget , varefter en förnyad dialog med om lämplig hantering avses ske. Ytterligare en överenskommelse träffades om att produktiv skogsmark, varav i fjällänen, avsätts som naturreservat utan krav på ersättning och där områdena stannar i ägo i syfte att säkerställa delar av naturvårdssatsning, bidra till genomförandet av miljökvalitetsmålet Levande skogar och underlätta och länsstyrelsernas arbete med att ge nationellt prioriterade naturskogar permanent lagfäst skydd som naturreservat11. Dessa områden, bland annat huvuddelen av kategori 1 i tabellen ovan, ligger huvudsakligen 10Den s.k. Kategoriseringsövernskommelsen, vars detaljerade innehåll framgår av rapporter 5497 och 5498. 11Sveaskog AB (publ) / (publ) och Överenskommelse om långsiktigt skydd av särskilt värdefulla naturskogsområden. nedanför gränsen för fjällnära skog men åtskilliga dock ovanför gränsen för svårföryngrad skog. Ett fördjupat samråd har genomförts för de skyddsvärda skogarna på marker som redovisats i inventeringen. I en rapport från Naturvårdsverket12 redovisas de 114 områden som berörs. , länsstyrelserna och är enligt rapporten överens om skyddsvärdet , och har skilda uppfattningar . Enligt rapporten beror de skilda uppfattningarna främst på att naturvärden bedöms olika. Gemensamt för de 114 områdena är enligt och länsstyrelsernas bedömning att de består av urskogsartade skogar eller nyckelbiotoper och endast mindre arealer är så kallade utvecklings- och arronderingsmarker.13 Det genomförda samrådet har enligt syftat till att göra en detaljavgränsning av områdena och att därefter frivilligt skulle åta sig att avstå från skogsbruk i områdena. har ställt sig avvisande till detta för de områden där enighet inte uppnåtts. Man har dock senare i en skrivelse till förklarat sig positiv till att områdena skyddas, men endast under förutsättning att de ombildas till naturreservat med ersättning till på marknadsmässiga villkor14, dock utan att begära ersättning för arealer som frivilligt avsatt inom sin skogsbruksplanering. Ett förfarande som verket uttalar att ingen annan skogsförvaltare tillämpar. Sammantaget begär att områdena skyddas som naturreservat och att ersättning ska utgå med vilket motsvarar en årlig ersättning på . 12Naturvårdsverket rapport 5573, , Skyddsvärda statliga skogar – Samråd om områden på Statens fastighetsverks markinnehav i , och . 13Naturvårdsverkets rapport 5573, , sidan 16 f. 14Fastighetsverkets skivelse till , dnr 220-1282/04. Bestämmelserna om skyddsskog är i grunden desamma som för svårföryngrad skog. I 15 § SvL bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter även om att skog som behövs till skydd mot sand- eller jordflykt ska avsättas som skyddsskog. Av 16 § i samma lag framgår att tillstånd krävs för avverkning inom ett sådant område. Områdenas gränser bestäms genom förordningen om svårföryngrad skog och skyddsskog (SKFS 1983:1). Områdena återfinns i , och län. Den totala arealen skyddsskog uppgår till . Inom de delar av skyddsskogarna där sommarstugebebyggelse etablerats förekommer det att berörd kommun har utfärdat trädfällningsbestämmelser inom ramen för detaljplanerat område. Dessa bestämmelser har ofta samma historiska bakgrund som skyddsskogsbestämmelserna i , men har ingen formell koppling till lagreglerna i SvL Enligt de uppgifter som redovisat till oss har –2006 antalet meddelade tillstånd till avverkning gällande skyddsskogar varit mellan cirka 25 och 50 . Inga ansökningar om tillstånd har avslagits. anger i sin rapport att bestämmelserna om skyddsskog inte har ifrågasatts på samma sätt som de som gäller svårföryngrad skog. anser ändå att gränserna behöver ses över på grund av bland annat ändrade brukningsformer, igenplantering av nedlagd jordbruksmark.1 Kustnära dynområden, som ofta berörs av skyddsskog och skyddsskogsbestämmelser, är livsmiljö för en lång rad rödlistade arter och här finns också ett flertal naturtyper och några arter som omfattas av EU:s habitatdirektiv och fågeldirektiv. Den europeiska litteraturen om kustnära dyner har varit rikhaltig och flera internationella konferenser om sanddyner har genomförts. Man har där alltmer kommit till den insikten att de mest artrika stadierna ofta är de yngre successionsstadierna med gott om öppna sandblottor och att det krävs kontinuerlig "störning" för att dessa stadier ska finnas kvar i tillräcklig omfattning. I har skötseln av dynområdena präglats av en mer passiv och beskyddande inställning2. Vår bedömning är sammanfattningsvis att skyddsskogsbestämmelserna framstår som obsoleta. I stället för det skyddsbehov som förelåg när bestämmelserna kom till finns det numera ett allmänt intresse av att avveckla vissa av dessa skogar för den biologiska mångfaldens skull, dvs. för att ge plats år sandberoende djur- och växtarter. Åtskilliga sådana projekt har genomförts eller planeras i naturreservat eller Natura 2000-områden inom de nuvarande skyddsskogsområdena3. Förändringen av reglerna i skogsvårdslagen förändrar inte de detaljplanebestämmelser om trädfällningsförbud som vissa kommuner utfärdat för sommarstugeområden i skyddsskogarna. Det är också viktigt att framhålla att motivet för en kommun att behålla sådana bestämmelser numera knappast bör vara att hindra sandflykt. Istället är det helt och hållet en bedömningsfråga om vilken estetisk karaktär kommunen önskar i bebyggelsens samspel med omgivande växtlighet. 1Skogsstyrelsens rapport , sidorna 21 och 28. 2Länsstyrelsen i län i utveckling 2002:11 Övervakning av kustnära sanddyner Litteraturstudie och förslag till övervakningsprogram. 3Se t.ex. beträffande strandskog, Rapport från seminariet Sandmarker 28–i , , CBM:s skriftserie 27 eller Skötselplan för Restaurering av öppna sanddyner och hedar på Skummeslövs tångallmänning , ALLMA På uppdrag av . 6Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. 6.1En lagstiftning i omvandling Skogsvårdslagen och dess föregångare har i första hand syftat till att säkerställa ett effektivt skogsbruk. har lagen också ett miljömål, som är jämbördigt med produktionsmålet. Detta framgår av lagens portalparagraf där det anges att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls.1 Sedan lagändringarna 1991 har skogsvårdslagen också haft regler om förhållandet mellan skogsbruket och rennäringen. Skogsvårdslagen har ett antal särdrag som måste beaktas när förändringar ska övervägas. Lagen reglerar en pågående markanvändning som i sin kärna finns i begynnelsen. Det är fråga om en mycket extensiv verksamhet som beräknas omfatta mer än halva landyta.2 Slutavverkning av ett skogsbestånd innebär en drastisk ändring av miljön i fråga om landskapsbild och livsbetingelser för djur- och växtarter, vilket i sin tur påverkar verksamheter som jakt, bär- och svampplockning, friluftsliv och rennäring där det är aktuellt. Den reglering och de restriktioner som finns för skogsbruket kan te sig märkligt svagt vid en jämförelse med annan markanvändning där de flesta verksamheter som tar mark i anspråk ska föregås av omfattande prövningar om lämplighet och villkor med miljökonsekvensbeskrivningar som underlag. Skogsbruket är emellertid inte en ny verksamhet som ska prövas vid avverkningstillfället, utan en pågående verksamhet där avverkning endast utgör en fas. Grunden i skogsvårdslagen är därför att denna pågående verksamhet inte ska prövas på nytt varje gång en ny fas i verksam- 1Ny lydelse från 2009-01-01. 2007/08:108, En skogspolitik i takt med tiden, sidan 13. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. Däremot finns det behov av att reglera hur verksamheten ska bedrivas, både från produktionssynpunkt och i förhållande till motstående intressen. I detta avseende har lagstiftaren valt att i stor utsträckning inte närmare ange i lagen vad som ska gälla. I stället bygger skogspolitiken i hög grad på frivillighet från skogsägarnas sida. Föresatsen är att skogsägarens åtaganden till stor del ska komma till stånd efter rådgivningsinsatser från myndighetshåll. Från skogsnäringens och sida tycks man i huvudsak vara nöjd med den rådande ordningen.3 Vi anser att rådgivning och information är en bra grund men att det också måste finnas en ändamålsenlig reglering som är tillämplig när en samsyn inte uppnås. Det frivilliga miljöcertifieringssystemet inom FSC () innebär bland annat krav på skogsbrukaren att denna/denne erkänner samernas rätt till bete för sina renar. En ny standard antogs och är föremål för remissbehandling. Både enligt den nu gällande och den kommande standarden ska samråd hållas med berörd sameby inom hela renskötselområdet4. Den nya standarden innehåller därtill detaljerade krav på hur samrådet ska genomföras och dokumenteras.5 I skogsvårdslagen finns ett antal bestämmelser om samråd och hänsyn men i mycket liten utsträckning någon reglering i lagtexten av innebörden och innehållet i bestämmelserna. Med en grov generalisering, som inte syftar till annat än att utgöra grund för en diskussion om SvLs grundvalar, kan det sägas att lagen genom sina hänsynsbestämmelser och samrådsreglering frammanar förväntningar hos de intressen som skogsbruket kommer i konflikt med men att det i princip saknas uttryckliga bestämmelser i lagen för att uppfylla dessa förväntningar. Hos lagstiftaren har det funnits tydliga ambitioner om att lagen ska bidra till att skogsbruket i landet har en god lönsamhet och är uthållig som bruket ska vara förenligt med andra motstående intressen. När det gäller de fjällnära skogarna blir denna problematik ytterligare tillspetsad. Av förarbetena6 kan tydligt utläsas att ambitionen var att natur- och kulturmiljövårdens intressen men 2007/08:108, avsnitt 5.6 och 7.3. 4Renskötselområdet enligt FSC är det område som i Lantbruksstyrelsen, 44 del 5, 1978, anges som renskötselområdet. 5Svensk FSC-standard för certifiering av skogsbruk, 2009 Remissversion. 6SOU 1990/91:3 sidan 32. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. även rennäringens intressen skulle få större tyngd. Det är dock inte möjligt att utläsa var ambitionsnivån för detta hänsynstagande egentligen avsågs ligga. Eventuellt var tanken endast att införa de nya reglerna för att därefter iaktta utvecklingen. Departementschefen angav också att prövningsförfarandet skulle tas upp till förnyat övervägande om det vid de nya reglernas praktiska tillämpning skulle visa sig finnas brister i naturvårds- och kulturmiljövårdshänsynen. Huruvida målen med de nya bestämmelserna numera kan anses vara uppfyllda eller inte är mot bakgrund av den otydliga målformuleringen svårt att säga. Ett konkret faktum är dock att den areal som avverkas numera endast är hälften mot tidigare. Huruvida hänsynen vid de avverkningar som faktiskt sker är tillräckliga i förhållande till de ursprungliga ambitionerna är inte lika lätt att avgöra. Vi bedömer att vissa bestämmelser som utfärdats som föreskrifter till lagen och förordningen, i synnerhet när det gäller förutsättningarna för skogsbruket i fjällnära skog, har sådan central betydelse för förståelsen av regelverket att de bör flyttas till lagen. När det gäller skogsbrukets förhållande till rennäringen behövs ytterligare förtydliganden. Som en allmän utgångspunkt för våra överväganden finns också regeringens pågående regelförenklingsarbete med bland annat ambitionen att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regler med . 6.2Gränserna och bestämmelserna om dessa Vi föreslår att bestämmelserna om svårföryngrad skog ska upphävas, såväl i norra som för och . Inom området ska istället enligt vårt förslag gälla en anmälningsplikt för skogsbruksåtgärder i likhet med övriga delar av landet. Anmälningsplikten behöver dock förändras något till sitt innehåll för att framförallt rennäringens intressen ska kunna tillgodoses. När det gäller natur- och kulturmiljövården innebär ett upphävande av gränsen och bestämmelserna enligt vår bedömning inga förändringar i sak. Detta gäller såväl i norra som för och . Vi noterar att möjligheterna att pröva en avverkning i förhållande till t.ex. behovet av områdesskydd påverkas av den Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. korta tid som finns för ingripanden vid en anmälan, vilket kan ses som negativt från naturvårdshåll. En snabb hantering av områdesskyddsfrågan ligger i linje med önskemålet om regelförenkling för skogsbruket i de aktuella områdena. Såsom angetts i den historiska bakgrundsbeskrivningen är den nuvarande gränsdragningen inte alltigenom accepterad men vi har inom ramen för denna utredning inte haft möjlighet att utreda detaljer gällande denna. De frågor som varit i fokus för utredningen är om gränsen som sådan överhuvudtaget bör finnas kvar och, om så är fallet, vad som ska gälla för skogsbrukets del inom detta område. Avgränsningen av det fjällnära skogsområdet har haft andra syften än att reglera skogsföryngring, även om delar av det fjällnära området är sådant att särskilda krav kan ställas i det avseendet. Som vi uppfattar det är den fjällnära skogsgränsens huvudsakliga betydelse att den anger ett annat prioriteringsförhållande i fråga markanvändningen än i övriga delar av landet. Gränsen är inte utvecklad utifrån strikta skogsbiologiska kriterier och egentligen heller inte byggd på några egentliga naturvärdesbedömningar i samband med tillkomsten. Vi uppfattar gränsen som en administrativ gräns som bestämmer vissa förfaranden. Gränsen har också en mer idémässig och kommunikativ dimension. I denna egenskap kan det också sägas att gränsen numera har en hög acceptans. Till detta kommer gränsens betydelse som bas för statistiska redovisningar och analyser. har gränsen haft betydelse för Riksskogstaxeringen och i åtskilliga tyngre geografiska analyser från såväl som och utgör området ovanför gränsen en geografisk enhet som särredovisas på grund av sina särskilda förhållanden. Avslutningsvis har gränsen också kommit att ha stor betydelse för förståelsen av både bristanalyser och målsättningar för långsiktigt skydd av skog inom ramen för miljökvalitetsmålen Levande skogar respektive Storslagen fjällmiljö. Vi anser att gränsen för fjällnära skog ska kvarstå. Om detaljjusteringar ska göras om var gränsen ska gå behöver detta utredas särskilt. Vi ser dock inte att det finns någon anledning att väcka den frågan med tanke på de kostnader som en sådan omläggning Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. Det förefaller mer rationellt att bibehålla gränsen och istället göra detaljöverväganden i de avverkningsärenden som ändå behöver hanteras på båda sidor gränsen. När det gäller regelverket för skogsbruk inom det fjällnära skogsområdet anser vi först och främst att skogsvårdslagen bör avspegla den vikt som naturvården och rennäringen har i förhållande till skogsbruket. Det innebär att möjlighet att vägra en avverkning, om den är oförenlig med natur- och kulturmiljöintressena, bör finnas kvar och likaså möjligheten att besluta om en särskild inventering. Det skulle i och för sig vara möjligt att hantera även detta regelverk inom ramen för ett anmälningsförfarande. En motsvarighet till vårt förslag till särskild prövning gällande rennäringen skulle t.ex. även kunna avse naturvården inom det fjällnära området. Vi har dock inte uppfattat att det finns något större motstånd mot tillståndsprocessen i det fjällnära området. Man kan också befara att en lättnad i tillståndskravet skulle sända felaktiga och icke avsedda signaler om avverkningar i detta område. Antalet tillståndsärenden inom det fjällnära skogsområdet är ju heller inte fler än ett par hundra och regelverket medför i sig självt inte någon särskilt stor administrativ börda för vare sig skogsägarna eller . Av ovanstående följer att vi i princip inte föreslår några processuella eller materiella ändringar för det fjällnära skogsområdet. För att ytterligare markera att skogsbruket inom dessa områden ska bedrivas på ett sätt som tar större hänsyn till naturmiljön anser vi att de basala begränsningar som redan nu gäller för skogsbruket och som utformats som föreskrifter till lagen och förordningen bör lyftas till lag. Det gäller hyggesstorlek och förbud mot att använda främmande trädslag för återväxten. Dessa bestämmelser, tillsammans med förbudet mot hyggesplöjning som gäller även i andra områden, anser vi på ett adekvat sätt ger grundförutsättningarna för skogsbruket i dessa områden. Även förbudet mot att avverka på skogliga impediment större än , som finns i föreskrifter (SKFS 1993:1), anser vi vara en sådan regel som reglerar grundförutsättningar för skogsbrukets bedrivande och därför bör lyftas in i skogsvårdslagen. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. Bestämmelserna är uppenbart föråldrade och kan upphävas i sin helhet. Vi bedömer att de generella reglerna i skogsvårdslagen är helt tillräckliga för att motverka eventuella olägenheter av enskilda avverkningar inom områdena. Ingen ny reglering fordras därför med anledning av att bestämmelserna hävs. 6.3Skogsbruket i förhållande till motstående intressen I skogsvårdslagen finns det allmänt hållna bestämmelser om hänsyn till andra allmänna intressen. I lagen lyfts särskilt natur- och kulturmiljövårdens intressen fram i förhållande till skogsbruket. När lagen kom till var avsikten inte att skogsvårdslagen alls skulle reglera förhållandet till några enskilda intressen som kunde tänkas stå emot skogsbruket. Genom ändringarna i lagen, som trädde i kraft , infördes en prövning gällande renskötseln som enskilt, privaträttsligt, intresse. Detta skedde inte omedvetet men heller inte genomtänkt på ett mer principiellt plan. Lagrådet hyste förhoppning om att den aviserade översynen av skogsvårdslagen skulle innebära att samordningen med bland annat rennäringslagen skulle uppmärksammas.7 Vår uppgift har varit att se över bestämmelserna om skogsgränserna med ett fortsatt upprätthållande av de skyddssyften som finns. Våra förslag innebär därför ingen ändring i grundförhållandena, dvs.