sou · GXB332 · 2009-04-17 00:00:00 — Angående förordningen om personuppgifter om insatser för brottsoffer har även denna förordning sin motsvarighet i en i 5 kap. 11–12 §§ SoL angiven grupp. Inom detta område föreligger vidare ett stort intresse från samhället för att möjliggöra behandling av personuppgifter, bl.a. föreligger önskemål vad gäller våldsutsatta kvinnor, jfr Utredningens om stöd till våldsutsatta kvinnor betänkande SOU 2006:65 s. 219 samt prop. 2006/07:38 s. 34–35 samt avseende unga brottsoffer, jfr lägesbeskrivning stöd till unga brottsoffer, . Fördelen med att reglera varje sakfråga separat för sig i förordning i stället för lag är att det därmed blir ett enklare förfarande när nya sakfrågor ska utredas. Regeringen kan då besluta om en ny förordning för ett nytt område som knyts till lagen Utbyte av uppgifter mellan hälsodataregister och socialtjänstregister (2009:000) om behandling av personuppgifter inom . 14.7.3Ändring i lagen (1996:1156) om receptregister Vårt förslag: Vi föreslår att det i 6 § lagen (1996:1156) om receptregister förs in ett tillägg som anger att personuppgifter i receptregistret får behandlas om det är nödvändigt för 11. gemensam uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av hälso- och sjukvård och socialtjänst. Uppgifterna om enskilda personers läkemedelsförskrivningar och inköp hämtas från det s.k. receptregistret. För att möjliggöra uppbyggnaden av ett heltäckande läkemedelsregister hos med uppgifter som kan hänföras till enskilda personer togs bort kravet på samtycke från den enskilde som en förutsättning för att sådana uppgifter skulle få lämnas ut från receptregistret för redovisning till . Detta skedde genom en ändring i 3 § första stycket 6 lagen (1996:1156) om receptregister. I avvägning mellan den nytta som skulle vara förbunden med ett sådant läkemedelsregister hos och det integritetsproblem som kan vara förknippat med att finnas i ett sådant register ansågs nyttan väga över och att den enskilde skulle få tåla det intrång som registreringen kan upplevas som. Regeringen förde fram som avgörande skäl för behovet av ett sådant register bl.a. forskningsskäl dvs. epidemiologisk forskning och statistik inom hälso- och sjukvårdsområdet. Det väsentliga syftet med att bygga upp ett nationellt läkemedelsregister var att forskningen på området därigenom skulle erhålla ett värdefullt källmaterial. För att värna om den enskildes integritet infördes regleringen att ändamålet skulle vara registreringen och redovisningen till av uppgifter för epidemiologiska undersökningar, forskning och framställning av statistik inom hälso- och sjukvårdsområdet (prop. 2004/05:70 s. 39 ff.). Enligt 3 § förordningen (2005:363) om läkemedelsregister hos får personuppgifter i läkemedelsregistret behandlas för epidemio- logiska undersökningar, forskning och framställning av statistik inom hälso- och sjukvårdsområdet. Utbyte av uppgifter mellan hälsodataregister och socialtjänstregister Som en konsekvens av vad som tidigare anförts i 14.7.1 och 14.7.2 kap. bör även ett tillägg ske i denna lag på så sätt att personuppgifter i receptregister även ska får behandlas om det är nödvändigt för gemensam uppföljning, utvärdering och kvalitets- säkring av hälso- och sjukvården och . Ett tillägg till lagens 6 § föreslås därför med lydelsen. Personuppgifterna i receptregistret får behandlas om det är nödvändigt för 11. gemensam uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av hälso- och sjukvård och socialtjänst. Vårt förslag: Vi föreslår – genom en hänvisning i den nya föreslagna sekretessbestämmelsen, 9 kap. 4 a § sekretesslagen (1980:100), – att motsvarande sekretesskydd ska gälla för på central nivå som för socialnämnderna på lokal nivå. Vi har ovan i 13.4.4. kap. redogjort för vår syn på behovet av en ny sekretessbestämmelse vid genomförandet av en gemensam individbaserad verksamhetsuppföljning mellan och hälso- och sjukvården på lokal nivå. Frågan är nu om motsvarande resonemang även kan föras vid utbytet av uppgifter på central nivå. En jämförelse bör här göras med hur situationen är vad gäller hälsodataregistren på Epidemio- logiskt Centrum (EpC) på (jfr 14.6). Under arbetet har vi uppmärksammats på att hälsodataregistren finns i en version på EpC och att det ofta inte är möjligt att sortera ut vilka uppgifter som behövs för exempelvis uppföljning, utvärdering alternativt statistik. De uppgifter som finns i hälsodataregistren ska ha omfattats av sekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) då de ansetts ligga i en statistikverksamhet (jfr prop. 1997/98:108 s. 16). För att omfattas av statistiksekretess krävs, som tidigare anförts i 8.7 och 8.8 kap. ovan, en sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik. Härmed avses en sådan verksamhet som är avskild från myndighetens verksamhet i övrigt och således sker utan anknytning till särskilda ämnen. I juridisk mening ska det vara fråga om en s.k. särskild verksamhets- Utbyte av uppgifter mellan hälsodataregister och socialtjänstregister gren som därmed omgärdas av sekretess även i förhållande till den övriga interna verksamheten och alltså inte enbart i förhållande till externa beställare. Typiskt är den statistikproduktion som SCB ansvarar för men motsvarande framställning av statistik förekom- mer också hos andra myndigheter (jfr prop. 1981/82:186 s. 40). Att en statistikansvarig myndighets verksamhet för fram- ställning av statistik ska vara organiserad så att den är avgränsad från myndighetens verksamhet i övrigt framgår även av 10 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Vi är medvetna om att det finns argument till stöd för en utvidgad syn på vilka verksamheter som ska omfattas av statistikverksamhet. Bland annat kan man tänka sig argument om att statistiska sammanställningar m.m. skulle innebära ett likställande med att uppgifterna används för statistiska ändamål. I delbetänkandet från , Statistik och Integritet, SOU 1993:83 s. 28 anges att förekomsten av en särskild verksamhet inte primärt torde avgöras utifrån sådana faktorer som att den fysiska storleken av den aktuella enheten eller avdelningen vid myndigheten eller att ett antal personer sysselsätts där, utan fastmer hur statistiken och dess uppgifter hanteras i förhållande till myndighetens verksamhet i övrigt. Avgörande för om statistiksekretessen kan tillämpas kan i stället bli huruvida myndigheten har en särskild reglering, ordning eller organisation för framställning av statistik. Det är i och för sig tänkbart att såväl statistiksekretess som sekretess på annan grund kan förekomma men i en sådan situation är statistiksekretessen starkare. 1979/80:2 Del A s. 263 anges att så som sekretessens räckvidd har angivits gäller sekretess för uppgifterna oavsett varifrån de härrör eller hur de har kommit till myndigheten. Det är alltså inte ändamålet med uppgifterna utan den verksamhet vari de förekommer som är avgörande. Det kan leda till att en uppgift hos en myndighet är offentlig inom en handläggande avdelning men sekretessbelagd inom en avdelning som framställer statistik. 1997/97:108 är förutsättningen för statistik- sekretess att statistikframställningen sker utan anknytning till något särskilt ärende och att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande. Å andra sidan finns exempel på motsatt resonemang angående begreppet statistik. I kommentar till Sekretesslagen (m.fl., 9:16, ) har anförts att Utbyte av uppgifter mellan hälsodataregister och socialtjänstregister Statistik kan framställas för att användas som underlag för ett beslut i ett ärende hos en myndighet. Det är emellertid inte sådan verksamhet som avses. I stället är det fråga om en mera allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. – Av avfattningen i 9 kap. 4 § första stycket sekretesslagen (1980:100) ´särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik´ framgår att sekretessen omfattar också uppgifter hos myndigheter som biträder andra myndigheter som framställer statistik genom att samla in uppgifter för de senares räkning. Används uppgifterna hos dessa myndigheter i annan verksamhet än har sagts, är förevarande paragraf inte tillämplig. I sammanhanget bör även lyftas fram Regeringsrättens avgörande RÅ 2004 ref. 9 där Regeringsrätten bl.a. anförde att det förhållandet att uppgifter inom ramen för uppföljning, utvärdering och liknande verksamhet sammanställs statistiskt inte kan anses innebära att uppgifterna används för statistikändamål i den mening som avses i 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100). Sammanfattningsvis är vi inte beredda att föreslå en reglering som skulle innebära att 9 kap 4 § sekretesslagen skulle kunna innefatta även annat än just framställning av statistik. I stället föreslår vi – på motsvarande sätt som för social- nämnderna på lokal nivå (se 13.4.4 kap.) – att det i vår föreslagna nya sekretessbestämmelse, 9 kap. 4 a sekretesslagen, ska anges att sekretessen även omfattar uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring. 14.7.5Uppgiftsflödet och hantering av uppgifterna För att förtydliga och åskådliggöra flödet av uppgiftslämnande och hanteringen av uppgifterna enligt våra förslag, har vi tagit fram en skiss som visar dels uppgiftsflödet – dvs. hur uppgifterna numera kan komma att lämnas från lokal nivå (socialnämnderna) till central nivå () – dels det regelsystem hantering av uppgifterna ska omfattas av, se bilaga 2. Utbyte av uppgifter mellan hälsodataregister och socialtjänstregister Uppgiftsflödet mellan socialnämnderna och Det blir genom våra förslag (jfr 11.6.2 kap.) en utökad skyldighet för socialnämnderna att lämna uppgifter till . Dessa uppgifter ska inte som tidigare enbart lämnas för angelägna statistiska ändamål, utan vi föreslår även en skyldighet för socialnämnderna att lämna uppgifter för officiell statistik, annan statistik, uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring (verk- samhetsuppföljning). Våra föreslagna bestämmelser (12 kap. 5 § socialtjänstlagen [2001:453] och 15 a § lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade) har utformats så att personuppgifter som behöver i sin verksamhet ska lämnas till styrelsen. Vi har vidare föreslagit att de tidigare gällande förordningarna, förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter samt förordningen (2004:16) om utlämnande av uppgifter som avser stöd och service till vissa funktionshindrade ska upphöra och ersättas med andra förordningar (jfr 11.6.2 kap. och 14.7.2 kap.). Dessutom har vi bedömt att systemet inom socialnämnderna gentemot de till socialnämnderna knutna enskilda verksamheterna inte bör regleras särskilt. Detta innebär ett ansvar för social- nämnderna att se till att uppgifter från enskilda verksamheterna lämnas in till nämnderna, vilka i sin tur ska leverera uppgifterna vidare till (jfr 15.1 kap.). Vi är medvetna om att detta sammantaget innebär en ökad uppgiftsbörda för kommunerna. vill vi betona att våra förslag torde innebära en möjlighet att – genom exempelvis preliminär statistik eller framställning av verksamhetsuppföljning – tidigare kunna få ett publicerat resultat av de insamlade upp- gifterna, något som efterfrågats av kommunerna själva (jfr 6.9 kap.). Möjligheten till ett snabbare uppgiftsflöde kan motivera och uppväga den ökade uppgiftsskyldigheten hos kommunerna. Dessutom finns – enligt den information som vi tagit del av vid bl.a. kontakt med representanter från olika kommuner – en mycket omfattande uppgiftslämning på frivillig basis. Vidare författningsregleras att samråd ska ske med Kommuner och Landsting. Utbyte av uppgifter mellan hälsodataregister och socialtjänstregister Arbetet med uppgifterna hos Vi vill inledningsvis betona att våra förslag inte påverkar hur organiserar sitt arbete eller utformar sin verksamhet i form av avdelningsindelningar eller dylikt. Vår syn på vilka förutsättningar som föreligger för att uppgifter ska omfattas av statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) har vi redovisat i 8.7, 8.8 och 14.7.4 kap. Enligt vår mening har olika självständiga verksamhetsgrenar som dels handhar statistik och därmed omfattas av statistik- sekretess i 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) dels handhar uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring (verksamhets- uppföljning), som inte enligt vår mening kan omfattas av nämnda statistiksekretess. För särskilt avgränsad verksamhetsuppföljning har vi i stället föreslagit en ny sekretessbestämmelse (9 kap. 4 a § sekretesslagen) och utformat den så att sekretesskyddet ska vara lika starkt på detta område som inom statistikområdet. Dessutom har i grunden en verksamhet, däribland tillsyn, som omfattas av socialtjänstsekretess (7 kap. 4 § sekretesslagen). Statistikarbetet hos omfattas av lagen (2001:99) och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Arbetet med uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring omfattas däremot av lagen (2009:000)om behandling av personuppgifter inom . Den skiss som vi hänvisat till ovan är utformad på så sätt att läsaren på ett tydligare och mer överskådligt sätt ska kunna se att uppgifter hamnar inom olika områden och där regleras av olika regelsystem, främst med avseende på sekretessen. När vi i skissen talar om och redogör för olika avdelningar (för enkelhets skull benämnda statistikavdelning och avdelning för verksamhetsuppföljning m.m.) kan detta i praktiken alltså innebära att en person handhar alla de olika uppgifterna som denne organisatoriskt är placerad på en viss avdelning. Den enskilde måste dock vara observant på att olika sekretessbestämmelser gäller för när de uppgifter som behandlas är personnummerbaserade och används för framställning av statistik (9 kap. 4 § sekretesslagen [1980:100]), Utbyte av uppgifter mellan hälsodataregister och socialtjänstregister är personnummerbaserade och används för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring (9 kap. 4 a § sekretesslagen), samt när uppgifter används t.ex. i tillsynsverksamhet (7 kap. 4 § sekretesslagen). För att handha uppgifterna behöver den enskilde alltså inte, när denne exempelvis arbetar med statistik, vara placerad så att han eller hon rent fysiskt är avskiljd från övriga avdelningar. Vi har, som tidigare betonats, sett statistiken som en förutsätt- ning för att arbeta med uppföljning, utvärdering och kvalitets- säkring. Därför har vi i nämnda skiss redogjort för att arbetsflödet inom förslagsvis kan gå till så att Statistik- avdelningen arbetar med uppgifterna och producerar preliminär, annan eller officiell statistik. De statistiska uppgifterna kan sedan lämnas över till avdelningen för verksamhetsuppföljning m.m. för att där sammanställas till en uppföljnings-, utvärderings- och kvalitetssäkringsprodukt, exempelvis öppen jämförelse. En utökad användning av den preliminära statistiken skulle kunna i ett tidigare skede ge ett underlag för verksamhets- uppföljning och öppna jämförelser. På detta sätt skulle ett tidigare resultat kunna nå beslutsfattare, uppgiftslämnare etc., visserligen baserat på ett mer osäkert underlag. I vissa fall kan dock snabbheten i processen väga tyngre än en absolut precision i resultatet. Samma statistiska uppgifter fortsätter att bearbetas på statistik- avdelningen, varvid en slutprodukt med mer preciserat innehåll tas fram i form av officiell statistik, något som också eftersträvas av samhället. För övriga verksamhet – tillsyn m.m. – gäller alltjämt socialtjänstsekretessen i 7 kap. 4 § sekretesslagen. Vi är medvetna om att det finns en annan syn på hur uppgifts- flödet och hanteringen av uppgifter kan ske inom . Vi har bl.a. tagit del av promemoria Förutsättningar för en händelsebaserad analysdatabas, . I promemorian redogörs för förutsättningar för en händelsebaserad analysdatabas för myndighetens samlade ansvarsområde och anförs bl.a. följande. Med en sådan analysdatabas avses en databas som innehåller individrelaterade händelser och som används för analysändamål, vilket innebär att den vid nyttjandet inte innehåller personnummer eller annan identifierare. För att kunna skapa ett Utbyte av uppgifter mellan hälsodataregister och socialtjänstregister sådant analysverktyg krävs vissa tekniska, ekonomiska och juridiska förutsättningar. Det sistnämnda innebär krav på regler för att kunna hantera känsliga personuppgifter och krav på ett utökat sekretesskydd som omgärdar uppgifterna, vilket bör motsvara statistiksekretessen. – Vidare har i promemorian betonats att en förutsättning för att kunna skapa denna analysdatabas är att det vid en integritetsavvägning kan anses lämpligt att så sker och att det därför krävs, vid en eventuell fortsatt beredning, en bedömning av samhällsintresset och integritetsaspekterna. Det sistnämnda konstateras i promemorian är ytterst en politisk fråga. Mot bakgrund av vad som anförts ovan har vi funnit att de juridiska förutsättningarna för en sådan lösning bör utredas ytterligare och anser att en sådan reglering måste övervägas separat i ett större sammanhang. 15.1Enskild verksamhet – utökad del av Vi har i 3.3 kap. redogjort för olika typer av egenregiverksamhet och bl.a. hur stort och på vilket sätt kommunen är att anse som fortsatt huvudman för verksamheten, trots exempelvis externa leverantörer eller kommunens köp av enstaka privata institutions- platser. I vårt uppdrag att skapa ett sammanhållet och övergripande system som bl.a. ska underlätta uppföljningar, utvärderingar och kvalitetssäkring är det, enligt vår mening, av vikt att även de enskilda inslagen i socialverksamheten omfattas av samma regel- system för uppgiftsinsamlande som gäller för kommunen. Under vårt arbete har vi gjorts uppmärksammade på att en ökad andel av den verksamhet som kommuner och landsting har ansvaret för produceras av andra utförare. Andelen köpt verksamhet av kommunens totalkostnader har procentuellt ökat från 1997 till 2006. Statistikinsamlingen från enskild verksamhet är inte lika omfattande som för verksamhet i egen regi, vilket försvårar uppföljning och jämförelser (jfr direktiven, dir 2007:16, till utredningen översyn av statistik, Fi 2007:12). Av ekonomiska statistik 2006:5: Skola, vård och omsorg i privat regi – en sammanställning av statistik 1995–2005, s. 7 och 34., framgår att det framträder en relativt entydig bild av en kraftig ökning av omfattningen av privatägda företag som utför verksamhet, finansierade med offentliga medel, inom vård, skola och omsorg. – Inom bl.a. sociala serviceområdet var det vanligast att bedriva sådan verksamhet i privatägda aktiebolag. – När kommuner och landsting köper allt fler tjänster från privata företag ökar också etableringen av sådana företag som i huvudsak utför välfärdstjänster. Även vid ett möte med socialchefer1 har bekräftats bilden av att en allt större del av kommunens uppgifter inom bedrivs av ett bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser eller enskilda verksamheter. 15.2Uppgiftsskyldighet för enskild verksamhet Vår bedömning: Vi föreslår inte någon separat författnings- reglering angående skyldigheten för enskild verksamhet att lämna uppgifter till utöver den som regleras i 12 kap. 5 § socialtjänstlagen respektive 15 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Vi anser att socialnämndens uppgiftsskyldighet även ska omfatta de enskilda som är knutna till inom kommunen och att det åligger socialnämnderna att hämta in aktuella uppgifter från de enskilda verksamheterna och leverera dem vidare till . Socialnämndernas uppgiftsskyldighet framgår av 12 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) respektive 15 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), (se vidare 11.6.2 kap.). På sätt som angivits ovan (3.3 kap.) anser vi att – oavsett utformningen av verksamheten – kommunerna alltjämt har ansvaret för att den vård, omsorg och de stödinsatser som de enskilda inom kommunen erhåller bedrivs med en god kvalitet. I vissa delar, exempelvis vid driftsentreprenad, kvarstår även det kommunala ansvaret för uppföljning, utvärdering och eventuella kompletterande insatser, trots att en extern leverantör åtagit sig att utföra vissa tjänster för kommunens räkning inom . I samband med detta initieras frågeställningen om vem och hur uppgiftsskyldigheten angående personuppgifter för exempelvis ändamålen statistik eller uppföljning, utvärdering och kvalitets- säkring ska utformas i de fall då delar av den kommunala verksamheten bedriv i enskild regi. 1 Utredningens möte med Nätverk för socialchefer – kontinuerligt återkommande möten mellan socialchefer från ett antal kommuner. Härvid finner vi att det endast föreligger två alternativ till uppgiftslämnandet, antingen lämnar de enskilda utförarna uppgifter direkt till eller så lämnar utförarna uppgifterna via kommunerna (socialnämnderna). Vi har under arbetets gång kommit fram till att det sistnämnda alternativet är det som är att rekommendera, dels av det skälet att detta oftast torde framgå av det avtal etc. som föreligger mellan parterna, dels på grund av att kommunerna (socialnämnderna) i annat fall – dvs. om uppgifterna lämnades direkt till – skulle förlora den överblick över socialtjänstverksamheten som man alltjämt är skyldig att ha. Utan tillgång till nämnda uppgifter skulle bl.a. kommunens planering och utvärdering av arbetet åtminstone betydligt försvåras. Det som talar mot en sådan ordning är att uppgiftslämnar- bördan för socialnämnderna därmed ökar då dessa dels måste se till att få in uppgifter från de till kommunens socialtjänst knutna enskilda aktörerna som man ska lämna kommunens egna uppgifter till . Vid mötet med ovan nämnda Nätverk för socialchefer har uttryckts en tydlig vilja att uppgiftslämnandet ska ske via kommunerna och inte vid sidan av dessa. Vi är medvetna om att det i betänkandet (SOU 2009:25) Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning från Utredningen om 2008 års översyn av statistik har presenterats en annan lösning hur information kan inhämtas avseende den enskilda verksamheten (alternativa utförare) inom bl.a. . I korthet innebär utredningens förslag i denna del följande. Utförarna läggs till i () företagsdatabas. Ett särskilt register över alternativa utförare i kommunsektorn (utförarregister) skapas och kopplas till övriga register i SCB:s registerstatistiska system så att statistik över alternativa utförare kan tas fram. Vi anser dock att det är att föredra att kommunerna, för att dessa ska kunna överblicka omfattning och utformning, aktivt ska ha del i uppgiftsinsamlandet och uppgiftslämnandet. Sammanfattningsvis menar vi att det därmed inte krävs någon separat bestämmelse som skulle omfatta en uppgiftslämnar- skyldighet för den enskilda verksamheten inom , utan att socialnämnderna – genom det krav som redan finns att lämna uppgifter till genom 12 kap. 5 § SoL respektive 15 a § LSS – också har att hämta in relevanta uppgifter från de som utför kommunens socialtjänstverksamhet i enskild regi. I avtalen mellan socialnämnden och den enskilda verksamheten är det naturligt att den enskilda verksamheten åläggs att lämna erforderliga uppgifter till nämnden. Vi har tidigare (se 12.1 kap.) redogjort för vår syn på att socialtjänstsekretessen även ska innefatta särskild tillsyn över eller annan uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av allmän eller enskild socialtjänst. Sekretesslagen gäller inte utanför den offentliga verksamheten. När det gäller enskild verksamhet inom finns bestämmelser om tystnadsplikt i 15 kap. 1 § socialtjänstlagen (SoL). Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt SoL får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden. En motsvarande tystnadsplikt för enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården finns i 2 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Vid tolkningen av detta obehörighetsrekvisit har det ansetts naturligt att söka ledning i sekretesslagens regler (se prop. 2005/06:141 s. 63, prop.