sou · GWB3115 · 2009-01-01 00:00:00 — uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. har getts ett brett mandat för sitt uppdrag och enligt direktiven kan utredningen ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som utredningen har i uppdrag att se över. Utredningen har mot denna bakgrund beslutat sig för att behandla bestämmelserna om finansmakten i 9 kap. regeringsformen. Som ett led i detta arbete tillsatte utredningen en referensgrupp under ledning av f.d. regeringsrådet . Övriga medlemmar var f.d. departementsrådet , kanslichefen , numera expeditions- och rättschefen samt f.d. justitierådet . Från sekretariatet har , chefsrådman, , kammarrättsråd, och , hovrättsassessor, medverkat. Sekreterare åt gruppen var hovrättsassessorn . Gruppens huvudsakliga uppgift var att se över bestämmelserna om finansmakten i syfte att göra regleringen tydligare och ge kapitlet ett innehåll som bättre beskriver den nuvarande budgetprocessen. Referensgruppens arbete redovisas i denna rapport. De bedömningar och förslag som presenteras i rapporten är referensgruppens egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Referensgruppens uppdrag m.m. ................................. Övergripande tankar i samband med grundlagsreformen ..... Regleringen i RF ...................................................................... Närmare om reformerna ............................. Regleringen i RO .......................................................... Regleringen i budgetlagen ............................................ 3.3.4 Fördelningen av bestämmelserna mellan olika 3.3.5 Regleringen för myndigheter .................... Uttalanden om kapitlet i doktrinen ........................................ Andra länders reglering på finansmaktens område................ 3.5.1 Länder med begränsad grundlagsreglering.................. 3.5.2 Länder med en mer omfattande Särdrag i 9 kap. RF ................................................................... Problem med den nuvarande ordningen................................. En ny utgångspunkt för regleringen ....................................... Grundläggande principer för budgetens utformning............. Bestämmelser som bör utgå......................................... Sammanställningen av statsbudgeten...................................... Beslut om en annan budgetperiod än budgetåret................... Beslut om anslag avseende flera budgetår............................... 5.4Behovet av medel under krig, krigsfara och andra Bestämmelser som bör ändras ..................................... Kapitlets rubrik och hänvisningen till 8 kap. RF.................... Genomförandet av den beslutade budgeten ........................... 6.5Förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar Bestämmelser som bör lyftas in i RF............................. Innehållet i budgetpropositionen............................................ Grundläggande bestämmelser om rambeslutsmodellen ........ EU-medlemskapets inverkan på statsbudgeten...................... Förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken............... Årsredovisningen för staten .................................................... Rapport från en referensgrupp Struktur och språk...................................................... Behovet av en språklig modernisering .................................... 8.2.3 Begreppen statsmedel och statens medel .................... Den normativa funktionen...................................................... Den deskriptiva funktionen .................................................... Innebär förslaget en alltför omfattande bindning?................ Utgör förslaget hinder mot nödvändiga förändringar? Behovet av följdändringar........................................................ Bilaga 1 förslag (SOU 1963:16) ......... Grundlagberedningens förslag (SOU 1972:15).............. RF i nu gällande lydelse.................................................... Den finska grundlagen...................................................... Referensgruppens uppgift har varit att bedöma hur 9 kap. regeringsformen (RF) om finansmakten bör utformas för att ge en mer rättvisande och överskådlig bild än dess nuvarande lydelse av hur dagens budgetprocess fungerar. Med finansmakten avses rätten att besluta om statens inkomster och utgifter. Den förstnämnda befogenheten regleras i 8 kap. RF medan bestämmelser om rätten att besluta om statens utgifter återfinns i 9 kap. I det senare kapitlet finns även en bestämmelse om ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor och den grundläggande regleringen av verksamhet. Den nuvarande regleringen i 9 kap. beskriver endast på ett övergripande sätt och regeringens befogenheter på budgetområdet. Flera betydelsefulla bestämmelser finns i stället i riksdagsordningen och lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Denna modell valdes vid införandet av RF då behovet av förnyelse av budgetprocessen ansågs medföra att frågorna om statsbudgetens och anslagssystemets utformning inte lämpade sig för en grundlagsreglering. Detta är förklaringen till varför , efter ett flertal reformer på statsbudgetens område , erhållit en budgetprocess som i det närmaste helt regleras utanför RF. Enligt referensgruppens mening finns det efter de ovan nämnda reformerna numera förutsättningar att ge kapitlet en lydelse som på ett bättre sätt återspeglar den budgetprocess som infördes för . Vid överväganden kring huruvida ytterligare bestämmelser bör införas i RF måste givetvis beaktas att några onödiga bindningar inte tillskapas som förhindrar en utveckling av budgetprocessen, eller inskränker och regeringens möjligheter att vidta de åtgärder som den ekonomiska situationen kan tänkas kräva. Det är mot denna bakgrund viktigt att endast bestämmelser införs som är av sådan vikt, och har erhållit en sådan politisk acceptans, att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid. Referensgruppen har utifrån de ovan nämnda utgångspunkterna vid sin översyn av 9 kap. RF kunnat konstatera att kapitlet innehåller ett flertal bestämmelser som bör kunna utgå. Detta gäller till att börja med de bestämmelser som möjliggör beslut om en annan budgetperiod än budgetåret och beslut om enskilda anslag för en annan tid än budgetperioden. Enligt referensgruppens mening saknas det vidare anledning att behålla den bestämmelse som anger att vid budgetregleringen ska beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar. Detta är den enda bestämmelsen i kapitlet som anger ett särskilt intresse som ska beaktas vid utformandet av budgeten, och det kan förutsättas att utan en särskild reglering beaktar såväl detta som andra viktiga intressen vid besluten om budgeten. Slutligen föreslår gruppen att den bestämmelse utmönstras som anger att besluten om budgeten ska sammanställas i ett särskilt dokument. Enligt referensgruppen bör vidare flera av kapitlets bestämmelser erhålla en annan lydelse. Detta gäller inledningsvis bestämmelsen som reglerar hur den situation ska hanteras då inte hunnit besluta om en budget före budgetårets början. Enligt den nuvarande ordningen kan , eller efter bemyndigande finansutskottet, i sådant fall tillfälligt besluta om budgeten. Enligt referensgruppens bedömning är denna modell otillräcklig då den inte reglerar hur situationen ska lösas om inte eller finansutskottet lyckas nå en lösning. Det framstår i stället som en bättre ordning att – i likhet med flera av de övriga europeiska länderna – låta den tidigare budgeten, med beslutade ändringar, tillfälligt gälla som en ny budget. Ett införande av den föreslagna ändringen skulle innebära att det alltid fanns en gällande budget. Vidare bör bestämmelsen om de s.k. riktlinje- besluten ändras så att den kommer i bättre överensstämmelse med den konstitutionella praxis som kommit att utvecklas. Enligt denna praxis kan besluta om riktlinjer för hela statsverksam- heten och inte, som den nuvarande lydelsen av bestämmelsen anger, enbart för en viss statsverksamhet. Referensgruppen har även föreslagit mindre ändringar i de bestämmelser som reglerar regeringens disposition över statens tillgångar. För att erhålla en bättre beskrivning av den nuvarande budgetprocessen i RF finns det enligt referensgruppen skäl att till Rapport från en referensgrupp 9 kap. överföra flera av de grundläggande bestämmelser på detta område som finns i framför allt riksdagsordningen. Detta gäller exempelvis den bestämmelse som reglerar det närmare innehållet i budgetpropositionen. Enligt gruppen bör det i RF anges att budgetpropositionen ska innehålla ett budgetförslag, förslag till ekonomiska åtaganden och en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen. Enligt gruppen kan det dessutom övervägas att införa bestämmelser som ålägger regeringen att dels innan budgetpropositionen avges lämna förslag på riktlinjer för den ekonomiska politiken för än det följande budgetåret, dels i budgetpropositionen lämna förslag om ett s.k. utgiftstak för staten. Referensgruppen föreslår vidare att det i RF införs en grundläggande reglering av den s.k. rambesluts- modellen, av vilken det framgår att ska besluta om en beräkning av inkomsterna, och om de samlade utgifterna, innan den beslutar om anslag för bestämda ändamål. Referensgruppen föreslår avslutningsvis att en särskild bestämmelse införs om regeringens skyldighet att till överlämna en årsredovisning för staten med en redogörelse för genomförandet av budgeten. Enligt referensgruppen skulle 9 kap. genom de föreslagna ändringarna erhålla en lydelse som på ett tillfredsställande sätt återspeglar dagens budgetprocess, men inte inskränker och regeringens handlingsfrihet i en statsfinansiell kris eller möjligheterna att vidareutveckla budgetprocessen. 1 kap. Statsskickets grunder 4 § är folkets främsta företrädare. stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer om statens utgifter. granskar rikets styrelse och förvaltning. Beslut om statens inkomster och utgifter 1 § beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget för det följande kalenderåret (budgetåret). 2 § Regeringen ska lämna en budgetproposition till före budgetårets början. Budgetpropositionen ska innehålla ett fullständigt budget- förslag, med förslag till beräkning av statens inkomster, till de samlade utgifterna och till anslag för bestämda ändamål. Propositionen ska även innehålla en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen samt förslag till ekonomiska åtaganden och förslag till riktlinje för vilket belopp statens utgifter högst får uppgå till. 3 § beslutar först om en beräkning av statens inkomster och om de samlade utgifterna samt därefter om anslag för bestämda ändamål. kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. 4 § Under budgetåret kan besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag. 5 § Om inte har beslutat om en budget före budgetårets början ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gälla till dess en budget beslutats. 6 § kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter det följande budgetåret. Innan regeringen lämnar budgetpropositionen ska den lämna förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken än det följande budgetåret. 7 § Vid genomförandet av budgeten får anslag och inkomster inte användas på annat sätt än har bestämt. Statens tillgångar och skulder 8 § Regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar och skulder, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får inte utan medgivande ta upp lån eller göra ekonomiska åtaganden som går utöver beslutade anslag. 9 § kan besluta om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar och skulder. Rapport från en referensgrupp också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan medgivande. 10 § Regeringen ska efter budgetårets slut lämna en årsredovisning för staten till . Ytterligare bestämmelser om budgeten 11 § Ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten meddelas i riksdagsordningen eller särskild lag. 12 § Regeringen har ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor. Övriga bestämmelser om valutapolitiken meddelas i lag. 13 § är rikets centralbank och en myndighet under . har ansvaret för penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur ska besluta i frågor som rör penningpolitik. har elva fullmäktige, som väljs av . leds av en direktion, som utses av fullmäktige. prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen ska beviljas ansvarsfrihet. Om vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet är han därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av direktionen från hans anställning endast om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han ska kunna utföra sina uppgifter eller om han gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Bestämmelser om val av fullmäktige och om ledning och verksamhet meddelas i lag. 14 § Endast har rätt att ge ut sedlar och mynt. Bestämmelser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag. Med finansmakten avses rätten att bestämma om statens inkomster och utgifter. Inkomsterna utgörs framför allt av skatter och avgifter, men också intäkter av privaträttslig karaktär, t.ex. utdelning på de aktier som staten äger. Rätten att besluta om statens utgifter, främst genom beslut om anslag, regleras i huvudsak i 9 kap. regeringsformen (RF). Rätten att besluta om skatter och avgifter regleras i 8 kap. Dessutom finns bestämmelser på området i riksdagsordningen (RO) och i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). om finansmakten är få och allmänt hållna. Från flera håll har framförts kritik mot utformningen av 9 kap. RF Bestämmelserna i kapitlet anses inte ge en rättvisande bild av hur dagens budgetprocess fungerar. Det har även hävdats att kapitlet innehåller otidsenliga begrepp och termer, t.ex. budgetreglering. Inom ramen för översyn av RF:s språk och struktur har diskussioner förts om behovet av att göra kapitlet om finansmakten tydligare och ge det ett innehåll som bättre beskriver den nuvarande budgetprocessen. Diskussionerna har lett fram till slutsatsen att en referensgrupp bör utses med uppgift att bistå utredningen och dess sekretariat i arbetet med dessa frågor. Referensgruppens arbete bör ta sikte på flera olika aspekter av kapitlets utformning, alltifrån mer övergripande frågor till frågor om den rent språkliga utformningen. Arbetet – som har som utgångspunkt att några materiella ändringar inte ska genomföras – bör i huvudsak inriktas på följande frågeställningar. Hur bör kapitlet utformas för att ge en mer rättvisande och lättöverskådlig bild av hur dagens budgetprocess fungerar? På vilken normhierarkisk nivå bör de olika bestämmelserna som rör budgetprocessen placeras? Vid behandlingen av denna frågeställning bör även bestämmelsernas detaljeringsgrad diskuteras. Finns det några termer eller begrepp i kapitlets bestämmelser som bör tas bort eller bytas ut? Är kapitlets rubrik rättvisande? Frågan bör ses mot bakgrund av att kapitlet även innehåller bestämmelser om t.ex. , och att bestämmelser om den del av finansmakten som avser rätten att besluta om statens inkomster finns i 8 kap. Referensgruppen inledde sitt arbete . Gruppen har hållit fem sammanträden. Målsättningen har varit att utifrån det erhållna uppdraget utveckla kapitlets innehåll så att det på ett bättre sätt än dess nuvarande lydelse ger en bild av hur budgetprocessen fungerar. Det har därvid särskilt beaktats att regleringen inte bör medföra bindningar som inskränker och regeringens möjligheter att förverkliga folkviljan på den ekonomiska politikens område. Med dessa utgångspunkter har ett författningsförslag tagits fram. Den reglering om valutapolitiken och verksamhet som finns i kapitlet har inte omfattats av gruppens översyn. I den förevarande rapporten redovisar gruppen resultatet av sitt arbete. Vid sammanställningen av rapporten har gruppen beaktat den Europeiska unionens regler på området. Vidare har ett antal europeiska länders konstitutioner gåtts igenom för att visa exempel på andra regleringar av de frågor som hör till finansmaktens område. I samband med arbetet har förarbetena till såväl RF som de efterföljande ändringarna av 9 kap. gåtts igenom. Även rättsvetenskaplig litteratur på området har beaktats. Rapporten är disponerad på följande sätt. I avsnitt 3 redogörs för bakgrunden till den nuvarande regleringen om finansmakten och dess närmare innehåll. I avsnitt 4 behandlar gruppen de utgångspunkter som var avgörande vid utformningen av 9 kap. RF. och frågan i vilken omfattning dessa även i fortsättningen bör vara styrande för utformningen av bestämmelserna på området. Efter en genomgång av de nuvarande bestämmelserna i 9 kap. RF har gruppen övervägt om en del av dessa bör kunna utgå. Detta gäller bl.a. bestämmelserna om beslut om en annan budgetperiod än budgetåret och beslut om enskilda anslag för annan tid än budgetperioden. Dessa frågor behandlas i avsnitt 5. I avsnitt 6 behandlas vissa bestämmelser i vilka ändringar kan övervägas. Detta gäller t.ex. kapitlets inledande hänvisnings- bestämmelse, bestämmelsen som reglerar situationen när en budget inte har kunnat beslutats före det nya budgetårets början och regleringen av riktlinjebesluten. Mot bakgrund av de allmänna övervägandena i avsnitt 4 behandlar gruppen i avsnitt 7 vissa av de bestämmelser i som det kan finnas anledning att ta in i RF. Detta gäller bl.a. bestämmelserna om budgetårets förläggning, innehållet i budgetpropositionen och den grundläggande regleringen av rambeslutsmodellen. I avsnittet behandlas även frågan om huruvida en grundläggande bestämmelse om årsredovisningen för staten bör tas in i RF. I avsnitt 8 behandlas inledningsvis frågan om en lämplig struktur av 9 kap. RF och behovet av språklig modernisering. I samband därmed övervägs om begreppen budgetreglering, tilläggsbudget, statsmedel och statens medel kan utgå. I avsnitt 9 lämnas avslutande synpunkter på förslagen. Där behandlas också frågan huruvida den föreslagna, ökade grundlags- regleringen innebär en alltför långtgående begränsning av och regeringens handlingsfrihet. I avsnitt 10 finns en författningskommentar. Till rapporten har och Grundlag- beredningens författningsförslag fogats som bilagor. Som bilagor har även 9 kap. RF i dess nuvarande lydelse och dess motsvarighet i den nya finska grundlagen tagits in. 3.1Övergripande tankar i samband med grundlagsreformen , då tillsattes, hörde regeringsform till de äldsta grundlagarna i världen. Många av dess bestämmelser, bl.a. de om statens budget, var svårtolkade och passerade av utvecklingen. Även om behovet av en reform var stort stod det, utifrån den konstitutionella praxis som hade kommit att utvecklas på området, i flera avseenden ganska klart hur den framtida regleringen av finansmakten skulle se ut. Det förslag till bestämmelser som lade fram i sitt slutbetänkande utgjorde också framför allt en anpassning till gällande praxis (se närmare bilaga 1). Den efterföljande Grundlagberedningens mandat var begränsat till att utforma bestämmelser som hade direkt samband med och regeringens befogenheter på finansmaktens område, och som i allt väsentligt överensstämde med Författnings- utredningens förslag. Enligt beredningens direktiv skulle den dock även lämna förslag på bestämmelser som möjliggjorde dels s.k. budgetära flerårsbeslut, dels beslut om utnyttjande av inkomster utanför budgeten, s.k. specialdestination. Det som betraktades som rent budgettekniska frågor föll utanför uppdraget. Grundlag- beredningens uttalade målsättning var att binda handlingsfrihet endast i den mån klart övervägande skäl talade för detta. Beredningens författningsförslag kom huvudsakligen att överensstämma med förslag, med de tillägg som föranletts av de ovannämnda direktiven (se närmare bilaga 2). Genom den nya RF slogs flera viktiga regler fast, som dock i många avseenden stämde överens med den konstitutionella praxis som hade kommit att utvecklas. frikopplades från budgetregleringen. behöll sitt i princip obegränsade inflytande över statsutgifterna. Statsbudgeten skulle liksom tidigare endast omfatta , även om möjligheten infördes för att besluta om en annan budgetperiod och om anslag som omfattade . Vid utformningen av budgeten skulle fullständighetsprincipen och bruttoprincipen vara vägledande. Enligt den förstnämnda principen ska statsbudgeten omfatta all statlig verksamhet och avse samtliga medel som beräknas inflyta till, eller utbetalas från, statliga myndigheter. Nära samband med denna princip har bruttoprincipen, enligt vilken samtliga utgifter och inkomster för varje förvaltningsområde ska redovisas i budgeten. En annan nyhet var att uttryckligen gavs möjlighet att genom s.k. riktlinjebeslut fatta beslut i viktiga principfrågor för delar av statsverksamheten även för tiden efter det närmast följande budgetåret. Den närmare utformningen av statsbudgeten och anslags- systemet blev inte föremål för grundlagsreglering, eftersom det ansågs att budgetsystemet skulle kunna behöva förnyas och att RF inte borde uppställa något hinder mot en sådan utveckling. Enligt 1 kap. 4 § RF stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer om användningen av statens medel. I 9 kap. finns bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om statsbudgeten. Kapitlet innehåller även den grundläggande regleringen av verksamhet och bestämmelser om regeringens ansvar i fråga om valutapolitiken. Den nuvarande lydelsen av 9 kap. inleds i 1 § med en upplysning om att bestämmelser om rätten att besluta om skatter och avgifter till staten finns i 8 kap., dvs. i kapitlet om lagar och andra föreskrifter. Innehållet i bestämmelsen kan förklaras av att kapitlet getts rubriken . Detta begrepp sägs ha två huvudkomponenter, nämligen rätten att bestämma över statens inkomster och dess utgifter. Då formerna för beslutandet av statens inkomster i form av skatter och avgifter regleras i 8 kap. har det ansetts befogat med en hänvisning till detta kapitel. Enligt 2 § första stycket bestämmer som regel om användningen av statsmedel genom budgetreglering. Rapport från en referensgrupp det senare begreppet framgår av 3 §. Enligt en särskild bestämmelse i 2 § andra stycket kan även på annat sätt än genom budgetreglering bestämma att medel får tas i anspråk för särskilda ändamål, s.k. specialdestination. Det bör noteras att regleringen som möjliggör specialdestination inte är att betrakta som ett avsteg från huvudregeln i första stycket om att det är som beslutar om medelstilldelningen. måste således när den fattar beslut om specialdestination uttryckligen ange de ändamål för vilka de undantagna medlen ska användas. Genom de nu nämnda bestämmelserna regleras formerna för besluten om medelsanvändningen. Med statsmedel, eller statens medel, avses i första hand penningmedel. Av 2 § andra stycket framgår att statens medel inte får användas på något annat sätt än har bestämt. Enligt 3 § ska besluta om budgetreglering för det närmast följande budgetåret. Med budgetreglering avses beslut om beräkning av statens inkomster samt dess beslut om statens utgifter och om de ändamål för vilka dessa ska användas. Av regleringen i 3 § framgår att i undantagsfall kan välja en annan budgetperiod än budgetåret och även besluta om att särskilda anslag ska utgå för annan tid än budgetåret.