sou · GXB323 · 2009-03-03 00:00:00 — mot 11 § eller den som uppsåtligen oaktsamhet bryter mot 12 § första eller av oaktsamhet bryter mot eller andra stycket eller som uppsåt- 12 § första eller andra stycket ligen eller av oaktsamhet säljer döms för olovlig tobaksförsäljning tobaksvaror i strid med förbud som till böter eller fängelse i högst sex meddelats enligt 20 a § döms för eller fängelse i högst . Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar. Den som uppsåtligen bryter mot 11 § eller som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver försäljning av döms till böter eller fängelse i högst 9Senaste lydelse av 1996:941. 10Senaste lydelse av 2005:369. 27 § tredje stycket Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vites- förbud skall inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vites- förbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt denna lag eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Vid förverkande av tobaksvara som varit föremål för brott enligt 12 § första eller andra stycket gäller inte bestämmelserna i 36 kap. 5 § om hos vem förver- kande får ske. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Anmälan enligt 12 f § första stycket behöver inte göras om för- säljningen anmälts före ikraftträdandet enligt äldre bestämmelser. 11 Senaste lydelse av tidigare 27 § tredje stycket 2005:369. Utredningen ska enligt sina direktiv (dir. 2008:29)1 göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om ålders- gräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmel- ser. Översynens övergripande syfte är att så långt det är möjligt förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet med över- synen är enligt direktiven att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av förbudet i tobakslagen vad avser att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte har fyllt . Enligt direktiven ska utredningen bl.a. göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden när det gäl- ler tillsynen av att åldersgränsen följs samt om förbud och före- lägganden sker på ett ändamålsenligt sätt överväga om ett nytt system kan utformas med sanktioner i en stegrande skala, så att mer ingripande åtgärder sker först efter ett visst antal överträdelser av förbudet att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror till personer överväga om det bör göras en åtskillnad mellan näringsidkaren och butiksbiträdet så att näringsidkaren kan drabbas av mer ingripande åtgärder än butiksbiträdet överväga om den administrativa sanktionen vite bör komplette- ras eller ersättas med någon annan administrativ sanktion överväga om det bör införas ett förbud mot fortsatt försäljning av tobaksvaror motsvarande 7 kap. 21 § alkohollagen 1 Den fullständiga lydelsen återges i bilaga 1. Enligt direktiven ska utredningen vidare studera tobakslagstift- ningen i några länder som är jämförbara med . Utredningen får göra en genomgång av hur straffbestämmelsen i tobakslagen tillämpas och eventuellt lämna förslag till en förändrad reglering. Utredningen får också ta upp andra frågor som ligger inom ramen för utredningsuppdraget. Utredningen påbörjade sitt arbete och har haft fem sam- manträden som experterna har deltagit i. Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Utredaren och utredningssekreteraren har vid flera olika tillfällen sammanträffat och diskuterat frågor med anknytning till utredningsuppdraget med företrädare för olika myndigheter samt intresse- och branschorganisationer. Utrednings- sekreteraren har också varit närvarande vid den nationella länssty- relsekonferensen som hölls i . Underlag för betänkandet har samlats in på flera olika sätt. Stu- dier har gjorts av relevant lagstiftning och andra författningar, lag- förarbeten, rättspraxis och litteratur. Vad gäller innehållet i utländsk rätt har information vidare inhämtats från företrädare för hälso- myndigheter i ett tiotal olika länder (se kapitel 4). Vad avser användningen och försäljningen av tobak samt till- synen däröver har utredningen tagit del av ett stort antal rapporter och resultat från olika undersökningar, bl.a. från Statens folkhälso- institut (FHI), länsstyrelserna och kommunerna. Statistiska uppgifter om försäljningen av tobak har inhämtats från (), (), tobakshandeln och företag som utför marknadsanalyser. Utredningen har gett CAN i uppdrag att genomföra en enkät- undersökning med skolelever i gymnasiets årskurs 1. Syftet med undersökningen var i första hand att ta reda var unga får tag på tobak och i vilken utsträckning näringsidkare följer bestämmel- serna om åldersgräns. I syfte att få belyst hur länsstyrelserna och kommunerna arbetar med tillsynen enligt tobakslagen har utred- ningen gett KPMG i uppdrag att genomföra en intervjuundersök- ning med företrädare för dessa myndigheter. CAN och KPMG har redovisat resultatet av sina respektive undersökningar i rapporter till utredningen (se bilaga 2 och 3). (Brå) har på utredningens uppdrag sammanställt statistikuppgifter rörande straffbestämmelsen i tobaks- lagen. Utredningen har med utgångspunkt från dessa uppgifter gjort en genomgång av hur straffbestämmelsen i tobakslagen tillämpas. Utredningen har också tillställts ett antal skrivelser från olika intresse- och branschorganisationer. Utredningen har samrått med (S 2007:11) och . I betänkandets första del, som omfattar kapitel 2–8, redovisas det bakgrundsmaterial som ligger till grund för utredningens över- väganden och förslag. I kapitel 2–4 redovisar utredningen den rätts- liga reglering som är relevant för utredningens arbete. Därefter föl- jer i kapitel 5–8 beskrivningar om försäljningen och användningen av tobak, tillsynsmyndigheternas arbete och tillämpningen av sank- tioner vid olovlig tobaksförsäljning. Där finns också en redogörelse för resultaten av de undersökningar som utredningen låtit genom- föra. I betänkandets andra del, kapitel 9–11, finns utredningens över- väganden samt de förslag som utredningen lägger fram. I kapitel 9 finns en redogörelse för utredningens allmänna utgångspunkter. En närmare beskrivning av utredningens överväganden och förslag finns i kapitel 10. Slutligen redogör utredningen i kapitel 11 för konse- kvenserna av förslagen. 2.1Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll () ramkonvention om tobakskontroll slut- fördes och var resultatet av omfattande förhand- lingar. hade 168 av WHO:s 193 medlemsstater under- tecknat konventionen. Det är en global konvention och den första i sitt slag på folkhälsoområdet. Att WHO:s första konvention kom att gälla just tobak är ett uttryck för oron inför de allvarliga hälsoeffekter som tobaksbruket för med sig världen över och som breder ut sig inte minst i utvecklingsländer. Internationellt samarbete och ett generellt regelverk ansågs nödvändigt bl.a. för att motverka tobaks- industrins ansträngningar att värva nya rökare, ofta kvinnor och ung- domar, i länder med begränsade möjligheter att själva hindra den ofta aggressiva marknadsföringen. Sedan konventionen slutfördes har de undertecknade parterna i de anslutna länderna arbetat med att ta fram riktlinjer för genomförande av konventionen. har arbetet inte avsett de delar av konven- tionen som behandlar försäljning av tobak till och från minderåriga (artikel 16). Konventionen innehåller åtgärder inom alla de områden som är cen- trala för att begränsa tobakskonsumtionen. Exempel på åtgärder inom viktiga områden är: 1 En närmare redogörelse för konventionen liksom en översättning av konventionstexten till svenska språket finns i SOU 2004:88 s. 27 ff. och dess bilaga 2. Reklam, marknadsföring och sponsring Varje land som antar konventionen ska införa regler om förbud av reklam, marknadsföring och sponsring, och som inte strider mot landets egen konstitution. Konventionen säger också att de länder som inte kan genomföra ett omfattande förbud, ska införa strikta begränsningar och att den reklam som tillåts bland annat ska åtföl- jas av en varningstext. Gränsöverskridande reklam, det vill säga TV, radio, tryckt press och Internet, regleras särskilt. Att vidta åtgärder mot passiv rökning är en av de viktigaste insatserna för att minska tobaksrelaterad ohälsa. I konventionen finns en tydlig reglering av rökfria miljöer. Det internationella samfundet har där- med understrukit hur viktig frågan är. Konventionen säger att län- derna ska införa rökfrihet i offentliga lokaler, på arbetsplatser och på offentliga transportmedel. Varningstexter, innehållsdeklarationer och maximinivåer Konventionen uppmanar varje part att införa nationella regler och lag- stiftning om varningstexter och innehållsdeklarationer på tobakspaket. Varningstexterna ska uppta åtminstone av förpackningens mest synliga yta. Konventionen uppmanar också till nationell reglering och maximi- nivåer för farliga ämnen i tobaksprodukter. Vidare föreskrivs förbud mot förpackning och märkning som kan ge ett felaktigt intryck av produktens egenskaper, inbegripet beteckningar som antyder att en tobaksvara är mindre farlig än andra, som t.ex. låg tjärhalt, light eller mild. Konventionen lyfter fram beskattning som en viktig del av en effektiv tobakspolitik. Däremot finns inga tvingande regler vad gäl- ler beskattning och prissättning i konventionen. Det beror på att det är de nationella parlamenten som beslutar över skattepolitiken. Artikel 16 handlar om försäljning av tobaksvaror till och av min- deråriga. Med minderåriga förstås personer under den ålder som kan vara bestämd i nationell rätt eller annars . Parterna ska vidta effektiva åtgärder för att förbjuda försäljning av tobak till minder- åriga. Dessa åtgärder kan omfatta Krav på dels tydlig skyltning inne på försäljningsställen med infor- mation om försäljningsförbudet, dels kontroll av köpares ålder i tveksamma fall (punkt 1 a), Förbud mot försäljning av tobaksvaror på så sätt att de är direkt tillgängliga, t.ex. på butikshyllor (punkt 1 b), Förbud mot tillverkning och försäljning av godsaker, leksaker eller annat som har form av tobaksvaror och tilltalar minderåriga (punkt 1 c), och Säkerställande av att tobaksvaruautomater inte är tillgängliga för minderåriga (punkt 1 d). Parterna ska vidare förbjuda gratisutdelning av tobaksvaror till allmän- heten och i synnerhet till minderåriga (punkt 2) samt bemöda sig om att förbjuda försäljning av lösa cigaretter eller cigaretter i små förpack- ningar (punkt 3). Tobaksvaruautomater återkommer i punkt 5, enligt vilken en stat kan avge en skriftlig bindande deklaration om sitt åtagande att förbjuda sådana automater. Punkt 6 kräver effektiva åtgärder inbegripet påföljder för försäljare och distributörer för att säkerställa förpliktelserna i punkterna 1–5. Enligt punkt 7 slutligen bör parterna i förekommande fall vidta åtgärder för att förbjuda att tobaksvaror säljs av minderåriga. 2.2EG-rekommendationen om förebyggande av rökning m.m. Med rekommendationen avses Rådets rekommendation av om förebyggande av rökning och om initiativ för effektivare tobakskontroll (2003/54/EG). I WHO:s ramkonven- tion om tobakskontroll (se avsnitt 2.1) behandlas många av de frå- gor som aktualiseras i rekommendationen. mendationen stämmer i stor utsträckning överens med konven- tionen. Rekommendationer är inte bindande för medlemsstaterna inom EU. De används på områden där EU:s institutioner inte kan besluta bindande rättsakter eller för att påverka handlingsmönster. En rekommendation kan vara av betydelse vid nationell rättstillämpning om den belyser tolkningen av andra gemenskapsrättsliga bestäm- melser. har således uttalat att en rekommendation inte kan skapa rättigheter som en enskild person kan stödja sig på vid domstol men att domstolen är tvungen att ta rekommendationen i beaktande. Rekommendationen är också ett uttryck för i vilken rikt- ning strävandena på tobaksområdet går inom EU. Rekommendationen hänvisar till artikel 152 i fördraget enligt vilken gemenskapens insatser, som ska komplettera den nationella politi- ken, ska inriktas på att förbättra folkhälsan, förebygga ohälsa och sjukdomar hos människor och undanröja faror för människors hälsa. Förebyggande av rökning och tobakskontroll är således prioriterade mål i medlemsstaternas och EU:s folkhälsopolitik. De åtgärder som medlemsstaterna antar ska särskilt syfta till att minska efterfrågan på tobaksvaror bland barn och ungdomar. Sådana åtgärder kan vara insatser för att minska utbudet av tobaksvaror till barn och ung- domar och åtgärder för att förbjuda vissa typer av reklam, marknads- föring och säljfrämjande åtgärder för tobaksvaror. När det gäller insatser för att minska utbudet har medlemsstaterna rekommenderats att reglera vissa former av försäljning och distribu- tion av tobaksvaror som anses underlätta barns och ungdomars tillgång till dessa varor. Till dessa åtgärder hör krav på att de som säljer tobaksvaror gör ålderskontroll, att tobaksvaror undantas från självbetjäning, att begränsa tillgången till tobaksvaror i automater, att begränsa distansförsäljningen av tobaksvaror till vuxna genom att använda relevanta tekniska medel, att förbjuda försäljning av sötsaker och leksaker som liknar tobaksvaror och att förbjuda försäljning av cigaretter styckevis eller i små förpackningar (p. När det sedan gäller åtgärder för att förbjuda reklam m.m. för tobaksvaror finns två andra EG-rättsakter som behandlar dessa frågor. Enligt AV-direktivet2 och tobaksreklamdirektivet3 ska det i medlems- staternas lagstiftning finnas starka begränsningar mot tobaksreklam och sponsring i vissa medier. Rekommendationen behandlar restrik- tioner för andra typer av reklam, marknadsföring och säljfrämjande åtgärder. Till dessa hör användningen av tobaksvarumärken på varor eller tjänster som inte har något samband med tobak (brand-stretching), eller kläder (merchandising). Hit hör även användningen av PR-material, tobaksvaruprover, säljfrämjande åtgärder (rabatter, gåvor, eller möjligheter att delta i reklamtävlingar och spel), skyltar, affischer, reklam på biografer och alla andra former av reklam, sponsring eller metoder som direkt eller indirekt syftar till att marknadsföra tobaks- varor (p. Uppgifter om tobaksindustrins totala utgifter för säljfrämjande åtgärder för tobaksvaror bedöms vara en viktig förutsättning för att kunna kontrollera om politiken för tobakskontroll är effektiv ur ett folkhälsoperspektiv. Det rekommenderas därför att medlemssta- terna kräver att tobaksindustrin för medlemsstaterna redovisar sina utgifter för reklam, marknadsföring, sponsring och säljfrämjande kampanjer som inte omfattas av förbud (p. Hälsoriskerna med passiv rökning utgör anledning för medlems- staterna att inrikta sig på att skydda människor mot tobaksrök. Med- lemsstaterna rekommenderas därför att se till att det genomförs effek- tiva åtgärder som ger ett skydd mot passiv rökning i vissa i rekom- mendationen angivna lokaler och utrymmen (p. Slutligen bör medlemsstaterna fortsätta utvecklingen av strate- gier och insatser för att minska tobaksbruket, bland annat genom att stödja program för hälsoundervisning. 2.3Förändringar i tobakslagen till följd av konventionen och rekommendationen spänner över ett stort antal politik- och lagstiftningsområden. I EU hade vissa av de åtgärder som anges i kon- ventionen redan genomförts på gemenskapsnivå, t.ex. beträffande märkning av tobaksvaror. Andra åtgärder hade genomförts på det nationella planet. Endast ett mindre antal av förpliktelserna i konven- 2Rådets direktiv /552/EEG av om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (ändrat genom direktiv /65/EG). 3Rådets direktiv /33/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam och sponsring till förmån för tobaksvaror. tionen föranledde därför ändringar i svensk lagstiftning. Dessa änd- ringar, tillsammans med ändringar föranledda av rekommendationen, fördes in i tobakslagen (1993:581) . Förändringar skedde beträffande bl.a. märkning, handel, reklam och annan marknadsföring, varukännetecken, sponsring och tillsyn. Vad gäller handel gjordes följande förändringar: På varje försäljningsställe för tobaksvaror ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt (12 § tredje stycket tobakslagen). Tobaksvaror som säljs till konsumenter ska tillhandahålla på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande (12 a § tobakslagen). Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhandahållas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 19 cigaret- ter (12 b § tobakslagen). En näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter ska anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker (12 c § första stycket tobakslagen). Näringsidkaren ska utöva särskilt tillsyn (egentillsyn) över försälj- ningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram(12 c § andra stycket tobakslagen). En närmare redogörelse för tobakslagen finns i avsnitt 3.1. I tobakslagen (1993:581) finns bestämmelser som syftar till att mini- mera de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak och exponering för tobaksrök. I lagen finns bestämmelser om -begränsning av rökning i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, -rökfri arbetsmiljö, -varningstexter och innehållsdeklaration på förpackningar till tobaksvaror, -begränsningar av handeln med och rätten till införsel av tobaks- varor, -marknadsföring av tobaksvaror och användning av vissa varu- kännetecken i marknadsföring av andra varor eller tjänster, samt -produktkontroll m.m. av tobaksvaror. Lagen innehåller också bestämmelser om tillsyn över lagen, över- klagande och straffansvar. I det följande redovisas de bestämmelser i tobakslagen som är relevanta för utredningens arbete, dvs. bestämmelserna om begräns- ningar av handeln med och rätten till införsel av tobaksvaror samt bestämmelserna om tillsyn, överklagande och straffansvar. Enligt 12 § första stycket tobakslagen får tobaksvaror inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt . Förbudet är alltså begränsat till överlåtelse i näringsverk- samhet, dvs. till de fall då någon som ett led i en yrkesmässigt bedriven verksamhet eller i en med yrkesmässighet jämförbar verk- samhet tillhandahåller tobaksvaror till konsument. Som exempel anges i förarbetena (prop. 1995/96:228 s. försäljning i tobaks- affärer, livsmedelsbutiker eller restauranger men även försäljning som äger rum utan fast driftställe omfattas av förbudet liksom postorder- försäljning och försäljning genom automat eller andra former av själv- betjäning. Den som lämnar ut tobaksvaror ska också förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. Eftersom det kan vara svårt att enbart med hjälp av utseendet bedöma en ung persons ålder finns en rekommendation från FHI att begära legitimation av alla som ser ut att vara under . I bestämmelsens andra stycke anges att en tobaksvara inte får lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att varan är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt . Enligt motiven (prop. 1995/96:228 s. 26) tar bestämmelsen sikte på de fall där det för utlämnaren står klart eller borde stå klart att fråga är om langning av tobaksvaran. Enligt bestäm- melsens tredje stycke ska det på varje försäljningsställe för tobaks- varor finns en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt . I 12 a § tobakslagen anges att tobaksvaror som säljs till konsu- menter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande. Enligt 13 § tobakslagen får tobaksvara föras in i landet endast av den som har fyllt . Den som bryter mot denna bestämmelse kan dömas för smugglingsbrott (se avsnitt 3.2.6). Bestämmelserna om åldergräns i 12 § första och andra stycket samt 13 § tobakslagen infördes i lagen . Bakgrunden till bestämmelserna är följande. lämnade sitt betänkande Tobakslag (SOU 1990:29). Det innehöll bl.a. för- slag om att tobaksvaror inte skulle få säljas till den som är . I propositionen 1990/91:175 om vissa folkhälsofrågor menade regeringen att det var särskilt viktigt att ungdomar inte använder tobak. Regeringen befarade emellertid att ett förslag om en ålders- gräns för inköp av tobaksvaror för vissa grupper skulle kunna få motsatt verkan mot den avsedda. Genom en åldersgräns skulle tobaksbruk kunna förknippas med en vana som betraktas som vuxen – något som många ungdomar eftersträvar. Dessutom be- dömdes svårigheterna att kontrollera efterlevnaden av en ålders- gräns som betydande. Någon åldersgräns föreslogs därför inte. lade regeringen på grundval av betänkande fram propositionen 1992/93:185 med förslag till tobaks- lag. I denna hänvisades bl.a. till propositionen om vissa folkhälso- frågor vid övervägandena om en eventuell åldersgräns. Regeringen föreslog inte heller i detta sammanhang att någon sådan skulle in- föras. uppdrog regeringen åt FHI att i samråd med Social- styrelsen redovisa en hälsoekonomisk analys av konsekvenserna av att införa en åldersgräns för tobaksköp. Uppdraget redovisades i form av en rapport om åldersgränser vid tobaksinköp som överlämnades till regeringen . På grundval av denna rapport utarbetades en departementspromemoria med förslag till åldersgräns vid tobaksköp (Ds 1995:66). Departementspromemorian kom därefter att ligga till grund för propositionen 1995/96:228 med förslag till åldersgräns vid tobaksköp. I propositionen föreslog regeringen att en 18-årsgräns skulle införas för inköp och införsel av tobaksvaror. Syftet med förslaget var att förhindra tidiga tobaks- debuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom för- bättra folkhälsan. I motsats till vad som uttalats i propositionerna 1990/91:175 och 1992/93:185 anförde regeringen att inga kända empiriska data visar att eventuella negativa effekter skulle överväga fördelarna med en 18-årsgräns. De av regeringen föreslagna bestäm- melserna om åldergräns beslutades av och trädde i kraft . Bestämmelsen om att det på försäljningsstället ska finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om 18-årsgränsen (12 § tredje stycket) infördes i tobakslagen . Det- samma gäller bestämmelsen om att tobaksvaror ska tillhandahållas på sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder (12 a §). Bestämmelserna har sin bakgrund i ramkonvention om tobakskontroll (se avsnitt 2.1). förandet av bestämmelserna var att det hade visat sig att minder- åriga fortfarande hade lätt att komma över tobak och att ålders- kontrollen därför behövde förbättras. Kravet på skyltning ansågs bistå personalen och öka kunskapen om lagen (prop. 2004/05:118 s. 21 f.). Redan före lagändringen gällde att tobaksvaror skulle till- handahållas på sådant sätt att det var möjligt att kontrollera mot- tagarens ålder. Införandet av 12 a § innebar därför endast ett för- tydligande av gällande rätt. Förtydligandet motiverades med att kännedomen om gällande reglering var låg hos tillsynsmyndigheterna, såväl hos lokala som regionala. Enligt 12 b § tobakslagen får tobaksvaror som säljs till konsumenter inte tillhandahållas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 19 cigaretter.