sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Det andra alternativ kommittén kan se är att studiemedel blir en SGI-grundande inkomst. är enbart arbetsinkomster SGI- grundande. Om staten betalar in sociala avgifter för alla studie- medelstagare skulle studiemedlen, helt eller till en del, kunna göras SGI-grundande. Studerande kunde i så fall lyda under huvudregeln för beräkning av SGI. Det skulle leda till en kraftig förenkling om studerande som tvingas avbryta sina studier på grund av sjukdom eller studerande som får barn, får rätt till sjuk- eller föräldrapen- ning på samma premisser som alla andra. En sådan lösning skulle även innebära att sjuk- eller föräldrapenning skulle kunna ges till studerande som blir sjuka även . Studerande skulle även kunna få tillfällig föräldrapenning med de möjligheter detta skulle medföra att t.ex. överlåta vårdnaden av sjukt barn på någon annan. Nackdelen med en sådan lösning vore främst att studerande utan studiemedel inte skulle omfattas. Boendet är en viktig fråga för studerande. Det beror dels på att studierna ofta förutsätter att man måste flytta och därmed skaffa sig en ny bostad, dels på att boendekostnaden utgör en stor del av utgifterna för många studerande. har inte till uppgift att analysera boendesituationen eller komma med förslag i boendefrågor. Däremot måste kommittén beakta kostnaderna för boendet i sin bedömning av studiemedelsnivåerna och beakta studiemedelssyste- mets samspel med bostadsbidraget. Den bedömning om en höjning av studiemedlens totalnivå som kommittén redovisar i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem kommer att innebära ett minskat behov av bostadsbidrag. Bostadsbidraget ingår i politikområdet ekonomisk familjepolitik och syftar till förbättrade förutsättningar för en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer.33 Syftet med bostadsbidrag är även att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Bostadsbidrag är ett obeskattat och behovsprövat bidrag som kan lämnas till den som har barn eller till personer som är högst och som inte har barn.34 Bidraget består av två delar, dels ett bidrag för bostadskostnaden, dels ett särskilt bidrag för hemma- varande barn. Bidraget till bostadskostnader beror främst på antalet barn och på hur hög bostadskostnaden är. Bostadsbidraget för ensamstående i åldrarna med beräknas som av hyran i intervallet till /månad, plus av hyran mellan och , minskat med en tredjedel av den inkomst som överstiger per år.35 Det särskilda bidraget styrs av antal hemmavarande barn: ett barn ger , två barn , tre barn eller fler . Kostnader för boende ersätts för hushåll 2008/09:1. 34Lagen (1993:737) om bostadsbidrag. 35För sammanboende reduceras bostadsbidraget med 1/3 av den del av den gemensamma inkomsten som överstiger . med barn av hyran i intervallet 2 000 till . En minskning av bidraget görs om inkomsten överstiger vissa inkomstgränser. För ensamstående är gränsen och för gifta eller sammanboende är inkomstgränsen per person och år. Vid högre inkomster minskas bostads- bidraget av den överskjutande delen av inkomsten. Som bidragsgrundande inkomst räknas överskott i inkomst- slagen tjänst, näringsverksamhet och kapital. Även studiemedlens bidragsdel beaktas till . Denna bestämmelse infördes som en tillfällig lösning i samband med studiestödsreformen . räknades hela studiebidraget som inkomst. Orsaken till förändringen var att bidragets andel av studiemedlen ökade i sam- band med reformen, som totalbeloppet lämnades oför- ändrat. Detta förde med sig att många studerande utan en sänkning från skulle ha fått sänkt bostadsbidrag, trots ett oförändrat studiemedelsbelopp (totalbeloppet). Denna lösning permanentades den 1 juli 2004.36 Varken bidraget till bostadskostnader, det särskilda bidraget eller inkomstgränserna är värdesäkrade, dvs. de är inte knuta till något index. Det innebär att det inte sker någon automatisk årlig uppräkning av bostadsbidraget utan förändringar i bidraget måste beslutas av . Bostadsbidraget betalas ut löpande som ett preliminärt bidrag och baseras på en inkomst som den sökande själv beräknar. Den sökande ska göra en uppskattning av framtida inkomster för hela det kalenderår som han eller hon söker bidrag. Inträffar ändrade förhållanden är bidragstagaren skyldig att anmäla detta. Slutligt bostadsbidrag bestäms i efterhand på grundval av taxe- ringen för varje kalenderår. Den som haft lägre inkomster än vad som preliminärt har uppgivits får en tilläggsutbetalning med ränta. Den som har uppgivit för låga inkomster får betala tillbaka överstigande belopp, inklusive en avgift. Enligt bedömning är ungefär en femtedel av alla hushåll som får bostadsbidrag studerandehushåll. Totalt fick 197 000 hushåll bostadsbidrag och cirka 41 000 hushåll 36 Lag (2003:1067) om särskild bestämmelse om bostadsbidrag. kunde räknas som studerandehushåll. För att klassas som stude- randehushåll krävs att minst en person i hushållet får studiemedel.37 Tabell 6.1 Bostadsbidrag fördelat på hushållstyp, Av studiemedelstagarna får 58 000 eller , bostads- bidrag under ett kalenderår. Beloppet som betalades ut till studerandehushåll var , vilket motsvarade av samtliga utbetalda bostadsbidrag. Det genomsnittliga bidragsbeloppet var men varierade upp till 49 000 kronor.38 Uppgifter om faktiska boendekostnader för studiemedels- tagarna (tabellerna 6.2 och 6.3) visar på stora skillnader mellan olika regioner. Möjligen något överraskande är det inte studerande i storstadsregionerna som har de högsta boendekostnaderna. Kost- nadsskillnaderna utjämnas emellertid till viss del av bostads- bidraget, vilket också är syftet med bidraget. Andelen studerande med bostadsbidrag skiljer sig mycket mellan länen. Det är inte alltid de län som har den högsta genomsnittliga boendekostnaden, som har störst andel studerande med bostadsbidrag. Tabell 6.2 avser samtliga studiemedelstagare och innehåller inte uppgifter om hur många som bor tillsammans eller om studie- medelstagaren delar bostadskostnaderna med någon annan. Tabell 6.3 avser ensamboende studiemedelstagare. 37http:// 38SCB (2006b). SOU 2009:28 Studiemedlen och trygghetssystemen Boendekostnad 2006 för samtliga studiemedelstagare per region, före och efter bostadsbidrag Studiemedlen och trygghetssystemen SOU 2009:28 Boendekostnad 2006 för ensamboende studiemedelstagare per region, före och efter bostadsbidrag * För få uppgifter i urvalet för att kunna redovisas. 6.7.3Tidigare förslag om bostadsbidrag föreslog i sitt betänkande Bostads- bidragen – effektivare inkomstprövning – besparingar (SOU 1995:133), att bostadsbidraget till ungdomar utan barn skulle slopas. I sam- band med ett sådant slopande bedömde man dock att det kunde finnas särskilda motiv för att studerande utan barn får ekonomiskt stöd till en del av boendekostnaden. Stödet till de studerandes boendekostnader skulle enligt utredningen samordnas med studie- medelssystemet. En sådan lösning skulle också innebära att den valda åldersgränsen skulle försvinna. I betänkandena Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90) och Studerande och trygghetssystemen (SOU 2003:130) övervägdes möjlig- heterna att inordna ett särskilt bostadsstöd i studiestödet. Utred- ningarna landade emellertid i liknande slutsatser, nämligen att det skulle vara tekniskt möjligt och lösa en del problem genom att inordna ett bostadsbidrag i studiemedelssystemet, men att en sådan lösning även skulle medföra nackdelar. Utredningarna bedömde att följande faktorer talar för att bostadsbidraget ska finnas kvar som ett separat bidrag och att ett bostadsbidrag inte bör inordnas i studiemedelssystemet: En mer generell lösning är att föredra eftersom allt fler växlar mellan studier och arbete. Bostadsbidraget är behovsprövat och tar hänsyn till hela hus- hållets ekonomi, medan studiemedlen är av mer generell karaktär och endast utgår till den studerande, oavsett familje- situation. Det är endast de som får studiemedel som skulle kunna komma i åtnjutande av bostadsstödet, och då bara för studietid. Den förra studiesociala utredningens förslag var att studiemedlen inte skulle påverka bostadsbidraget. Detta förslag har dock inte genomförts. Den tillfälliga lösningen att av studiebidraget ingår i den bostadsbidragsgrundande inkomsten vid beräkningen av bostadsbidrag gäller än . 6.7.4Kommitténs förslag och bedömning Kommitténs förslag: Studiebidraget ska även fortsatt räknas som inkomst vid prövningen av rätten till bostadsbidrag. Studiebidraget ska räknas upp så att bidragets storlek motsvarar en skattepliktig inkomst. Det innebär att studiebidraget multiplicerat med 1,4 bör vara den bidragsgrundande inkomsten för bostadsbidrag. Kommitténs bedömning: Ekonomiska behov för boende bör även fortsatt hanteras inom ramen för den ekonomiska familje- politiken och i form av bostadsbidrag. Prövningen av rätten till bostadsbidrag med hänsyn till den sökandes inkomst bör göras per kalenderhalvår i stället för per kalenderår. Åldersgränsen för bostadsbidrag till studerande utan barn bör ses över. Bostadsbidrag till studerande – bostadsbidrag eller studiemedel? Kommitténs anser att bostadsbidraget bör finnas kvar som ett särskilt stöd inom ramen för den ekonomiska familjepolitiken. Att inordna ett bostadsbidrag i studiemedelssystemet skulle enligt vår bedömning medföra stora nackdelar. Framför allt anser vi att studerande bör ha samma möjligheter att få bostadsbidrag som andra i samma inkomst- och boendesituation. Det är enligt vår mening hushållens inkomster och bostadssituation som bör avgöra rätten till bidrag, inte om man är studerande eller inte. Dessutom skulle ett bostadsbidrag inom studiemedelssystemet sannolikt bara kunna ges till dem som har studiemedel, vilket skulle missgynna andra studerande. Med ett generellt bostadsbidrag kan man dessutom beakta hela hushållets ekonomi. Ett bostadsbidrag inom ramen för studie- medelssystemet skulle inte kunna väga in hela hushållets ekono- miska situation. Det skulle bryta mot den princip som säger att studiemedlen inte ska påverkas av andra inkomster än den stude- randes egna, t.ex. innehåller studiemedelsystemet inte någon prövning gentemot inkomster för make/maka eller föräldrar. Ett separat bostadsbidrag överensstämmer också med kommitténs uppfattning om hur studiemedelsystemet bör samspela med andra trygghetssystem. Studiebidrag medräknas vid inkomstprövning av bostadsbidrag En fråga som rör studiemedlens samspel med bostadsbidraget är om studiebidraget ska medräknas vid inkomstprövningen för bostadsbidrag, och i så fall till hur stor del. Det finns argument både för och emot att studiebidraget ska påverka rätten till bostadsbidrag. För att studiebidraget bör ses som inkomst vid inkomstprövningen inom bostadsbidraget talar att studiebidrag ger ett ekonomiskt tillskott på samma sätt som andra inkomster. Studiebidraget ger ekonomisk bärkraft t.o.m. i högre utsträckning eftersom bidraget inte är beskattat. Ett andra skäl som talar för att studiebidraget ska medräknas är att studerande med bostadsbidrag har högre genomsnittliga inkomster än andra personer med bostadsbidrag.39 När lånedelen och av bidraget undantas från inkomstprövningen gynnas studerandehushållen. Att undanta studiebidraget skulle ytterligare snedvrida inkomstsituationen mellan studerande med bostadsbidrag och andra med bostads- bidrag. Mot att räkna med studiebidraget vid inkomstprövningen talar att vissa andra obeskattade bidrag inte medräknas vid prövningen av bostadsbidrag och att studiebidraget inte ger samma rätt till socialförsäkringsförmåner som t.ex. inkomst av tjänst. Kommitténs bedömning är att det faktum att studiebidraget ger ekonomisk bärkraft väger tyngre än dessa senare skäl. Detta talar för att studie- bidraget bör räknas som inkomst. Kommitténs förslag är att studiebidraget räknas in vid pröv- ningen av rätt till bostadsbidrag. Att undanta studiebidraget från inkomstprövningen vore att bortse från en inkomst som ger ett reellt ekonomiskt utrymme. Det vore principiellt felaktigt att undanta studiebidraget men inte exempelvis inkomst av tjänst. Det skulle även snedvrida den ekonomiska situationen mellan studerande med bostadsbidrag och övriga med bostadsbidrag. Det är enligt kommitténs mening ologiskt att bidraget bara beaktas till . Studiemedlens bidragsdel är en reell in- komst. Eftersom studiebidraget inte beskattas är det t.o.m. mer värt än en beskattningsbar inkomst. För att jämställa beskattnings- bara inkomster och studiebidrag bör studiebidraget därför räknas upp så att det motsvarar ett skattepliktigt studiebidrag före skatt. Kommittén förordar därför att studiebidraget räknas upp med faktorn 1,4 för att fastställa den inkomst som ska ligga till grund för inkomstprövningen inom bostadsbidraget. En sådan förändring kan anses vara rimlig i förhållande till dem som har beskattnings- bara inkomster. En uppräkning av bidraget motsvarar den uppräkning som görs av studiebidraget för att fastställa den pensionsgrundande in- komsten. Om studiebidraget medräknas och räknas om till 140 pro- cent innebär det, med studiemedelsnivå, att inkomsten av 39 Detta gäller för såväl studiemedelstagare med barn som har bostadsbidrag jämfört med andra bostadsbidragstagare med barn, som för studiemedelstagare utan barn med bostads- bidrag jämfört med motsvarande grupp bostadsbidragstagare utan barn. studiebidrag för en heltidsstuderande på eftergymnasial nivå beräknas till () i stället för (). Marginalen upp till inkomstgränsen för bostadsbidrag på (avser ensamstående under ) minskar således. Följande exempel (tabell 6.4) visar hur förändringen kan slå för en studerande utan barn som har bostadsbidrag och en sidoinkomst på . Exemplet avser en genomsnittlig hyreskostnad för en enrummare 2007. Av exemplet framgår att höjningen av studiemedlen inte leder till någon ekonomisk förbättring eftersom bostadsbidraget i just detta exempel kommer att minska något mer än studiemedelshöjningen. Beräkningen avser belopp uppräknat med eftersom detta är som kommittén haft tillgängliga kalkyler över utgifter. SOU 2009:28 Studiemedlen och trygghetssystemen Budgetexempel för ensamstående studerande kvinna (under ) på eftergymnasial nivå med bostadsbidrag vid prövningen av rätt till - tilläggsbidrag/barntillägg Fritid, lek (inkl. mobil) Fler studerande än kommer med kommitténs förslag att få reducerat bostadsbidrag eller tappa rätten till bostadsbidrag. Kommitténs beräkningar visar att kostnaderna för bostadsbidrag minskar med . Vi anser att det är bättre att satsa befintliga medel på ett höjt studiebidrag som kommer alla studerande till del än inom bostadsbidragssystemet, särskilt mot bakgrund av att det är relativt få studerande som ansöker om bostadsbidrag. Vår uppfattning är också att det finns osakliga skillnader mellan studerande som är respektive över 40 En övrig inkomst på har antagits, se bilaga 4. Kommitténs förslag innebär att de ekonomiska förhållandena blir mer lika, oberoende av ålder. Bestämmelsen föreslås träda i kraft . Kom- mittén föreslår att bestämmelserna bör föras in i lagen (1993:737) om bostadsbidrag och att lagen (2003:1067) om särskild bestäm- melse om bostadsbidrag ska upphävas. Preliminärt bidrag och efterkontroll mot taxerad inkomst Få studerande har bostadsbidrag och variationerna mellan olika regioner är stor. Enligt uppgifter till kommittén avstår många studerande från bostadsbidraget trots att de egentligen skulle ha rätt till det. Detta beror enligt kommitténs bedömning dels på att man vill undvika ett återkrav i det fall årsinkomsten skulle bli högre än beräknat, dels på att många anser att det är krångligt att vända sig till mer än en myndighet för sin försörjning. Studerande kan ofta ha svårt att uppskatta sin inkomst under ett helt kalenderår. Detta gäller exempelvis dem som avslutar sina studier en vårtermin för att sedan söka arbete.41 Kommittén anser att det är olyckligt att reglerna för inkomst- prövning har utformats på ett sådant sätt att personer som kan ha behov av bostadsbidrag avstår från att söka det. En annan effekt av den kalenderårsvisa prövningen är att den kan förhindra att bostadsbidrag kan betalas ut under vissa perioder, trots att det finns ett behov. Personer som studerar och avslutar sina studier en vårtermin har t.ex. inte rätt till bostadsbidrag om de får en inkomst. Likaså kan personer som påbörjar studier t.ex. en hösttermin sakna rätt till bostadsbidrag om de hade inkomster. I dessa fall kan personer med ett reellt behov av bostadsbidrag inte få bidrag under en del av året. En avstämning av slutligt bostadsbidrag, som gällde de bidrag som preliminärt betalats ut , visade att studerande inte drabbas av återbetalningskrav oftare än andra bidragshushåll.42 Detta kan förklaras av att exempelvis arbetslösa eller egenföre- 41De uppfattningar som redogörs för framkom bl.a. vid kommitténs intervjuer med studerande vid resp. . Uppgifter om att stu- derande avstår från att ansöka om bostadsbidrag kommer även från studerandeorga- nisationerna och via muntliga kontakter med . Studiesociala utredningen gjorde motsvarande bedömning i Studerande och trygghetssystemen (SOU 2003:130). tagare också har svårigheter att uppskatta sina inkomster . En övergång från årsvis prövning av inkomsten till halvårsvis prövning skulle enligt kommitténs bedömning kunna underlätta för de sökande att beräkna sina inkomster. Fler studerande skulle i så fall våga ansöka om bostadsbidrag. Bostadsbidrag skulle då också kunna lämnas då det finns ett behov, utan att påverkas av inkomster under annan del av året. Kommittén är införstådd med de problem som kan finnas med att pröva inkomster per halvår i stället för per kalenderår och att den årsvisa prövningen infördes för att förbättra kontrollmöjlig- heterna och öka kostnadskontrollen. När det nuvarande systemet infördes innebar det en övergång från en inkomstperiod som om- fattade , till en prövning per kalenderår.43 Vår bedömning är dock att kontrollen inte behöver försämras nämnvärt om prövningen i stället görs halvårsvis. Ett sådant system tillämpas redan vid motsvarande inkomstprövning inom studie- medelssystemet och fungerar väl där. Det kräver dock större admi- nistrativa resurser. Ett system som bygger på halvårsvis avstämning av inkomsterna är dock, ur kontrollsynpunkt och administrativ synpunkt, betydligt bättre än den inkomstprövning som gjordes inom bostadsbidragssystemet . Vid en prövning per kalenderhalvår i stället för per kalenderår måste inkomstgränsen givetvis anpassas till detta, t.ex. genom en halvering av den nuvarande inkomstgränsen för helår. Även vid halvårsvis prövning av inkomsten är den sökande tvungen att beräkna sin inkomst, då för varje kalenderhalvår separat. Det preli- minära bostadsbidraget skulle, precis som , beräknas och betalas ut med utgångspunkt i uppgifter från den sökande. Även med en inkomstgräns per kalenderhalvår är det dock nödvändigt att kunna göra efterkontroller. Den som fått bostads- bidrag och vid en efterkontroll visar sig ha en taxerad årsinkomst som överstiger summan av inkomstgränsen för , måste kunna redovisa fördelningen av inkomsten mellan halvåren. Om den studerande inte själv kan eller vill redovisa inkomstfördel- ningen delas inkomsten med hälften på respektive halvår. Likaså måste ränteinkomster fördelas med hälften på respektive halvår. Systemet kan utformas med utgångspunkt i den inkomstprövning som görs inom studiemedelssystemet. Det är också en fördel 1995/96:186. att inkomstprövningen för studiemedel och bostadsbidrag sker på samma sätt. pågår inom ett arbete med månads- vis inkomstredovisning på individnivå. Enligt uppgift kan ett sådant system införas . Om inkomstredo- visning på individnivå införs innebär en övergång till halvårsvis inkomstprövning för rätt till bostadsbidrag bara en mindre administrativ förändring jämfört med i dag.44 Även andra grupper än studerande, t.ex. arbetslösa och egen- företagare, kan ha lika stora problem att beräkna sina inkomster. En halvårsvis inkomstprövning bör omfatta samtliga som får bostadsbidrag. Åldersgränsen för hushåll utan barn Åldersgränsen för rätt till bostadsbidrag för den som inte har barn gäller samtliga, inte bara studerande. Många av de som får bostads- bidrag är dock studerande. Kommittén finner inte att åldersgränsen för ensam- stående är särskilt motiverad. Det finns personer som kan ha lika stort behov av bostadsbidrag som studerande under . Enligt uppgifter kommittén har hämtat från SCB:s undersök- ning om hushållens ekonomi (HEK) är det dock få studerande som skulle gynnas av en höjning av åldersgränsen.45 En sådan höjning av åldersgränsen skulle främst gynna andra grupper än studerande. Trots det anser kommittén att åldersgränsen bör ses över. En sådan översyn bör dock inte leda till att studerande särbehandlas i förhållande till andra med liknande inkomster. Det skulle i sådana fall strida mot den övergripande principen att särskilda kostnader utöver normala levnadsomkostnader ska hanteras på samma sätt för studerande som för andra. Kommittén bedömer att kostnaderna för bostadsbidraget med i övrigt bibehållna villkor skulle öka med om åldersgränsen helt togs bort. 44En ändring till halvårsvis inkomstprövning förutsätter ändringar i lagen (1993:737) om bostadsbidrag. 45SCB (2006b). Ekonomiskt bistånd är samhällets skyddsnät för personer med tillfälliga försörjningsproblem. Vuxna studerande bör enligt Social- styrelsens allmänna råd för ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) ha sin försörjning genom studiestödsformerna, men kan ges eko- nomiskt bistånd vid akuta nödsituationer och under ferier. Kommittén har enligt direktiven kartlagt kommunernas tillämp- ning av socialtjänstlagen (2001:453) och praxis vid försörjningsstöd till studerande. Bakgrunden till uppdraget är den enkätundersök- ning som gjordes av den Studiesociala utredningen . Denna undersökning visade att kommunernas riktlinjer om försörjnings- stöd till studerande skiljde sig åt. I utredningen framkom även att behovsprövningen inte var tillräckligt individuell.46 Kommitténs kartläggning består i huvudsak av en enkätunder- sökning och en intervjuundersökning. Enkätundersökningen genomfördes av SCB . Enkäten skickades ut till alla kommuner och till stadsdelarna i , och . I samband med enkätundersökningen har registeruppgifter om antalet heltidsstuderande i hushåll med ekonomiskt bistånd sammanställts. Intervjuer har genomförts med anställda, både handläggare och chefer, inom i , , och . En fullständig redovisning av kartlägg- ningen finns i bilaga 7. 6.8.1Regler för ekonomiskt bistånd mål är enligt socialtjänstlagen att främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktivt deltagande i samhällslivet. Enligt lagen ansvarar varje kom- mun för inom sitt område och kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.47 Enligt budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) är eko- nomiskt bistånd tänkt som ett sista skyddsnät för personer med tillfälliga försörjningsproblem. Målet är att den enskilde så snabbt 47Vistelsekommun är den kommun som en person mer eller mindre tillfälligt vistas i när ett hjälpbehov uppkommer. (2008b). som möjligt ska bryta biståndsmottagandet och försörja sig på egen hand. Den enskilde är skyldig att efter förmåga bidra till sin för- sörjning. Detta innebär bl.a. att en person som är arbetslös och kan arbeta är skyldig att söka arbete innan ekonomiskt bistånd kan beviljas. En person som söker ekonomiskt bistånd har även skyl- dighet att först använda sig av generella förmåner och ersättningar som personen har rätt till. För att bli beviljad bistånd ska individen dessutom inte ha andra ekonomiska tillgångar. Till skillnad från de flesta andra svenska bidragssystem bygger rätten till ekonomiskt bistånd på individuell behovsprövning. Socialtjänstlagen förutsätter att det i varje enskilt fall görs en individuell bedömning av hjälpbehovet och omfattningen av det.