sou · GXB325 · 2009-03-09 00:00:00 — På samma sätt bör parterna inom ramen för överenskommelsen låta genomföra analyser som i sak är av intresse för dem båda, och som kan förväntas bidra till den gemensamt eftersträvade utvecklingen av kommunstatistiken. Överenskommelsen innebär att SKL från Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) övertar Kommundatabasen () och de uppgifter avseende jämförelser i kommunsektorn m.m. som hör samman med KDB. RKA och KDB är tillsammans med en serie benchmarkinginriktade åtgärder i samverkan mellan staten och SKL som följde av utredningen förelsevis – styrning och uppföljning med nyckeltal i kommuner och landsting (SOU 2005:110). Benchmarking, eller jämförelser, har blivit en inarbetad del av och arbete, bl.a. till följd av denna samverkan. Enligt min bedömning har därför skälen till ett fortsatt statligt engagemang av det slag som motiverade åtgärdernas tillkomst minskat. Detta gör att den fortsatta utvecklingen av jämförelser inom kommunsektorn bör ske i SKL:s egen regi. Staten föreslås stödja arbetet inom ramen för denna överenskommelse, där det gemensamma intresset av statistikutveckling fortsättningsvis är förenat med jämförelse- arbetet. En naturlig följd av överenskommelsen är därför att RKA avvecklas som gemensam ideell förening mellan staten och SKL och att de resurser som parterna avsatt för den gemensamma Utvecklad samverkan och samordning föreningen därmed frigörs för de åtaganden som parterna gör i denna överenskommelse. Jämförelsearbetet i kommunsektorn samlas allt mer under rubriken där staten och SKL både tillsammans och var för sig tar initiativ. Effektiviteten hos initiativen om jämförelser ökar med graden av samordning mellan SKL och staten. Den av mig föreslagna statistiköverenskommelsen bör därför tjäna som ramverk också för den fortsatta utvecklingen av samspelet mellan staten och kommunsektorn kring Öppna jämförelser. Överenskommelsen föreslås inledningsvis gälla med början 2010, vara skriftlig och utformas enligt nedan: Överenskommelse mellan staten och Kommuner och Landsting (SKL) om utveckling av kommunstatistik till stöd för styrning och uppföljning Gemensamt statligt och kommunalt intresse av kommunstatistik Denna överenskommelse baseras på ett gemensamt statligt och kom- munalt intresse av att kommunstatistiken vidareutvecklas som ett viktigt stöd för den lokala styrningen och uppföljningen. Kommuner- na och landstingen har till följd av den kommunala självstyrelsen en särställning vad gäller formuleringen av lokala statistiska informations- behov. Det är därför viktigt att kommunsektorn ges ett systematiskt inflytande på den kommunstatistik som ska stödja lokal styrning och uppföljning. I enlighet med Lag om den officiella statistiken (SFS 2001:99) och Förordning om den officiella statistiken (SFS 2001:100) publiceras officiell och annan statlig kommunstatistik huvudsakligen av Sta- tistiska centralbyrån, och . De statistik- ansvariga myndigheterna () delges i regleringsbrev och i särskilda regeringsbeslut däremellan uppdrag som medför förändringar i den officiella statistiken liksom uppdrag om framtagande av annan stati- stik. Officiell statistik ska finnas för allmän information, utrednings- verksamhet och forskning och därvid vara objektiv och allmänt tillgänglig. Den officiella statistiken stöder styrning och uppföljning, men statistikmyndigheterna tar också fram annan statistik specifikt för dessa ändamål. Gemensamt åtagande om kommunstatistikens kvalitet Officiell och annan statistik ska hålla god kvalitet. Statistisk kvalitet definieras utifrån fem komponenter: innehåll, aktualitet, tillförlitlighet, jämförbarhet och samanvändbarhet samt tillgänglighet och förståe- lighet.3 Parterna är överens om dessa komponenters tillämplighet på 3 Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. Meddelande i samordningsfrågor, MIS 2001:1. Utvecklad samverkan och samordning kommunstatistiken varav några som tillförlitlighet, aktualitet och tillgänglighet är särskilt viktiga i styrningen och uppföljningen av kommuner och landsting. Parterna åtar sig att gemensamt verka för god och förbättrad kvalitet i statistiken. Inte minst viktigt är att i ökad utsträckning i statistiken kunna belysa resultat och kvalitet i kom- munernas och landstingens verksamheter. Betydande delar av kommunstatistiken, särskilt den ekonomiska statistiken, lämnas in efter utsatt tidpunkt och tidsutdräkten från inlämning till publicering är i många fall lång. Parterna avser därför att följa upp dels hur väl kommuner och landsting efterlever fast- ställda insamlingstidpunkter och dels vilken tidigareläggning av de statistikansvariga myndigheternas publiceringstider som uppnås. Gemensamma analyser till stöd för styrning, uppföljning och statistikutveckling Parterna fördjupar fortlöpande sin analys av kommunsektorn till stöd för styrning och uppföljning av och i sektorn. Officiell och annan statistik används i analyser av enskilda kommuners och landstings respektive sektorns totala möjligheter att motsvara ekonomiska och andra nationella och lokala mål. Dessa analyser är av stor betydelse för sektorns utveckling, och det är i hög grad i sådana analyser som behoven av ny statistik växer fram. Parterna har var för sig skäl att belysa kommunsektorn på olika sätt och genomför därför egna analyser. Det finns också analysbehov som är gemensamma. Gemensamt initierade analyser kan ytterligare på- skynda sektorns utveckling, och därmed statistikutvecklingen. Inom ramen för denna överenskommelse ska därför parterna ta ställ- ning till vilka gemensamma analyser som bör genomföras och vem som bör tilldelas dessa uppdrag. Analysuppdrag ges av till den uppdragstagare som parterna gemensamt anser är lämplig. Uppdragstagare kan vara statliga myndigheter, forskare, konsulter, enskilda personer eller parternas egna organisationer. Gemensamma analyser finansieras av staten inom ramen för XX kronor i dess helhet. Kommunstatistikens tillgänglighet i form av nyckeltal 2004 upprättades Kommundatabasen () på internet. Avsikten med KDB är att lättillgängligt tillhandahålla kommunala nyckeltal som baseras på officiell statistik till stöd för kommunala jämförelser och för uppföljning av måluppfyllelse och resursanvändning i kommun- sektorn. drivs KDB av Rådet för främjande av kommu- nala analyser (RKA) som är en ideell förening med de två medlem- marna staten och SKL vilka solidariskt finansierar föreningens verk- samhet. RKA ska utöver att tillhandahålla och vidareutveckla KDB även utveckla kvalitetsnyckeltal, stimulera jämförelser i kommun- Utvecklad samverkan och samordning sektorn, marknadsföra KDB, tillhandahålla lokala nyckeltal, vidare- utveckla nyckeltalen samt tillsammans med utveckla statistiken. Denna överenskommelse innebär att Kommundatabasen övertas av SKL som därmed också från RKA övertar de till KDB kopplade uppgifterna att i KDB tillhandahålla lokala nyckeltal, utveckla kvalitetsnyckeltal och att marknadsföra KDB. Jämförelser är av särskild betydelse för kommunsektorns utveckling. Den till KDB knutna uppgiften att stimulera jämförelser i kommun- sektorn övertas av SKL i och med denna överenskommelse. Staten och SKL samverkar på flera sätt för att stimulera och bedriva jämförelser i sektorn och avser att ytterligare fördjupa samverkan kring jämförelser. Under rubriken har parterna var för sig och tillsammans tagit olika initiativ för utveckling av sektorn, initiativ där statistik alltid är en viktig del. Det ligger i båda parters intresse att initiativ om jämförelser som baseras på statistik så långt som möjligt sammanfaller så att den statistiska grundvalen säkras. Parterna är överens om att löpande informera varandra om de initiativ som vardera part tar avseende Öppna jämförelser och andra jäm- förelser där statistik är en del av basen för jämförelserna. För sådana Öppna jämförelser eller andra jämförelser där parterna har ett gemen- samt intresse av att den statliga statistiken utvecklas till stöd för jämförelser kan särskilda överenskommelser träffas mellan parterna inom ramen för denna statistiköverenskommelse. Formulering av statistikbehov från kommunsektorn Som en följd av gemensamma analyser enligt avsnitt 3 och de olika åtagandena enligt avsnitten 4 och 5 samt SKL:s verksamhet i övrigt, förväntas SKL fortlöpande formulera behov av ny och vidareutvecklad lokal kommunstatistik. Denna överenskommelse innebär att i reg- eringens beredning av uppdrag till de statistikansvariga myndigheterna avseende kommunstatistik ska också statistikbehov som växt fram och formulerats inom kommunsektorn kunna beaktas. SKL kan med stöd av överenskommelsen hemställa hos Rådet för kommunstatistik att viss statistik ska tas fram av . Denna samverkan kring utveck- ling av kommunstatistiken innebär också att SKL och Rådet för kommunstatistik gemensamt från RKA övertar uppgiften att tillsam- mans med de statistikansvariga myndigheterna utveckla statistiken. Överenskommelsens giltighetstid och upphörande Denna överenskommelse gäller för treårsperioden . Parterna ser över överenskommelsen och justerar den vid behov. En ny statistiköverenskommelse för en påföljande period bör träffas om parterna finner detta lämpligt. Utvecklad samverkan och samordning Ekonomisk ersättning för SKL:s samlade åtaganden SKL:s samlade åtaganden i enlighet med denna överenskommelse stöds av staten genom en årlig ekonomisk ersättning för perioden 2010- 2012 på XX kronor. Jag föreslår att ämnes- och metodmässig samverkan mellan kommunstatistikens intressenter stärks genom att Samordnings- gruppen för kommunstatistik inrättas med permanent deltagande av SCB, , , , samt Finans-, Utbildnings- och Socialdepartementen. Samordningsgruppens centrala uppgifter ska vara att samordna de statistikansvariga myndigheternas och SKL:s publicering av ekonomisk statistik och av verksamhets- statistik så att inkonsistens undviks, att minimera uppgiftslämnar- bördan samt att vara forum för överväganden om datautbyte mellan gruppens deltagare. Samordningsgruppen övertar därmed de upp- gifter som samrådsgrupperna för kommunernas respektive lands- tingens finansstatistik har. Samordningsgruppen inrättas vid SCB som utser dess ordförande bland gruppens deltagare, eller annan person utanför gruppen som av särskilda skäl är lämplig för uppdraget. Jag har övervägt alternativet att föreslå en utvidgning av uppgifterna för Rådet för den officiella statistiken () för att åstadkomma den samordning som jag anser är nödvändig avseende kommunstatistik. har dock andra grundläggande uppgifter med fokus på generella samordningsfrågor för de 25 statistik- myndigheternas statistikverksamhet. är rådgivande och ska behandla principiella frågor om den officiella statistikens tillgäng- lighet, kvalitet och användbarhet samt frågor om att underlätta uppgiftslämnandet. I rådets uppgifter ingår också att utarbeta en rapport om den officiella statistiken, sammanställa en årlig publiceringsplan och föra en förteckning över statistik- ansvariga myndigheter och produkter. Bland uppgifterna ingår däremot inte att utveckla statistikens innehåll t.ex. om vilka sak- förhållanden som uppgifter ska samlas in och publiceras. Rådet består av sju myndighetschefer med SCB:s generaldirektör som ordförande. Den samordning av kommunstatistiken som jag efterlyser ford- rar emellertid ett bredare deltagande av företrädare för departe- Utvecklad samverkan och samordning menten och kommunsektorn vid sidan av deltagande från statistik- myndigheterna. Vidare behöver samordningen sträcka sig betydligt längre än till de frågor som hanterar, främst till att innefatta innehållet i kommunstatistiken. Behovet av samordning sträcker sig också utöver den officiella statistiken och inbegriper annan statistik, medan är begränsat till den officiella stati- stiken. Jag bedömer mot denna bakgrund att det samordnings- arbete som behövs avseende kommunstatistiken inte kan förväntas komma till stånd inom ramen för . Följaktligen föreslår jag att en särskild samordningsgrupp bildas med följande inriktning: Uppgiften att samordna publiceringen av kommunstatistik avser i första hand statistikens innehåll vad gäller mätobjektens defini- tioner och avgränsningar. I möjligaste mån ska även samordning ske avseende gemensamma tidpunkter för publicering av statistik över gemensamma mätobjekt, t.ex. samtidig publicering av verk- samhetsstatistik och ekonomiska uppgifter om eller om . Oaktat om publicering är samtidig eller inte, måste definitioner och avgränsningar verksamhets- och period- mässigt sammanfalla så att statistik över kostnader, insatser och utfall mäter samma objekt. Stora delar av kommunstatistiken möter detta konsistenskrav, men för att detta i ännu större utsträckning ska bli fallet framöver krävs att statistikproducenterna löpande stämmer av sina definitioner med varandra. Den ökade samordningen av kommunstatistikens publicering är av stor betydelse för statistikens tillgänglighet. Samlingsbegreppet Kommunstatistik med lämpliga anknytande underrubriker, t.ex. personalstatistik och statistik över alter- utförare, bör användas för att underlätta tillgängligheten. Vid nya eller tillfälliga undersökningar är det särskilt viktigt att uppmärksamma konsistensfrågorna i perspektiv av den ekonomiska statistikens och verksamhetsstatistikens tilltagande integration, som bärs fram av att kommunstatistikens användbarhet ökar avsevärt när statistiken belyser såväl kostnad som resultat. Detta innebär att även om en viss statistik i första hand efterfrågas ur endera ett ekonomiskt eller ett verksamhetsperspektiv, är det troligt att en mer fullödig statistik från alla perspektiven snart nog efterfrågas. Genom att statistikproducenterna och statistik- beställarna håller varandra väl informerade om planerade och tilltänkta publiceringar, kan nödvändiga ställningstaganden om definitioner och avgränsningar tidigt identifieras och hanteras gemensamt. Utvecklad samverkan och samordning Avstämning av definitioner och avgränsningar hänger nära samman med statistikmyndigheternas löpande utveckling av ny statistik liksom vidareutveckling av befintlig statistik. Samord- ningsgruppens deltagare bör därför ta upp nya undersökningar och förändringar i pågående undersökningar till gemensam diskussion i gruppen, dels för att säkerställa gemensamma definitioner och dels för att på det sättet gemensamt stärka omvärldsbevakningen till stöd för samtliga deltagares utveckling av statistiken. Uppgiftslämnarbördan ska alltid vara så liten som möjligt. Upp- giftslämnarbördan består av flera saker: antalet efterfrågade upp- gifter totalt, antalet efterfrågade uppgifter per undersökning, mängden av och komplexiteten i det underliggande arbetet hos uppgiftslämnaren, klarheten i (eller bristen därpå) hos instruk- tionerna till uppgiftslämnaren, den tid som ställs till förfogande för uppgiftslämningen, graden av tekniskt stöd m.fl. aspekter. Detta innebär att minskad uppgiftslämnarbörda inte enbart ska ses om en fråga om att minska antalet efterfrågade uppgifter. Tydligt defi- nierade mätobjekt där hänsyn tagits till uppgiftslämnarnas förut- sättningar och uppgifter, som samlas in med bra tekniskt stöd, kan mycket väl uppväga att antalet efterfrågade uppgifter är stort. Samordningsgruppens arbete med statistikens konsistens hänger alltså nära samman med uppgiften att minska uppgiftslämnar- bördan. Samordningsgruppens deltagare bör i görligaste mån kunna ta del av det data som ligger till grund för den kommunstatistik som var och en publicerar. Gemensam användning av data stimulerar analyser och underlättar arbetet för konsistens i indelningar och definitioner. tillhandahåller statistikproducenterna i hög utsträckning data utifrån dessa skäl. Den förstärkta samord- ning som gruppens arbete syftar till genom att innefatta ekonomisk statistik, verksamhets- och personalstatistik understryker behovet av att statistiken på grunddatanivå är väl sammanhållen. Samord- ningsgruppen bör därför lägga särskild vikt vid hur utbytet av data mellan samordningsgruppens deltagare kan vidareutvecklas. Utbyte av data sker inom ramen för sekretessbestämmelser m.m.. Gruppen bör göra regeringen uppmärksam på hur regler kan förändras på ett sätt som kan underlätta datautbyte utan att äventyra sekretess och integritet. Samordningsgruppen kommer sammantaget att ha en central funktion för kommunstatistikens tillgänglighet, användbarhet och allmänna utveckling. Uppgifternas omfattning och komplexitet Utvecklad samverkan och samordning fordrar att arbetet organiseras i särskild ordning. Allmänt kan sägas att gruppens olika fackfrågor löpande bör beredas i arbetsgrupper knutna till samordningsgruppen, och att samordningsgruppen därmed beslutar i frågor som beretts tematiskt av lämpliga undergrupper. Det blir en uppgift för samordningsgruppen att ta ställning till vilka undergrupper som från tid till annan behövs för att bereda aktuella frågeställningar. Med en bild kan samord- ningsgruppens arbetsformer beskrivas på följande sätt: Det är naturligtvis inte möjligt att helt separera t.ex. konsistens- frågor från uppgiftslämnarbördan – i beskrivningen av sam- ordningsgruppens uppgifter ovan poängteras deras inbördes beroende – men gruppens arbete bör på lämpligt sätt organiseras områdesvis vilket bilden avser att visa. Det är också säkerligen så att samma personer i många fall kommer att delta i flera under- grupper och i samordningsgruppen, men en arbetsorganisation av detta slag gör det naturligt att engagera en bredare krets personer i det tematiska arbetet än de som deltar i samordningsgruppen. Särskilt viktigt bör detta vara inom specialiserade delar av gruppens verksamhet, t.ex. avseende tekniska och juridiska frågor i samband med det ömsesidiga datautbytet. Samordningsgruppen avses bidra till ökad samsyn mellan kommunstatistikens intressenter i de viktiga frågor som jag ovan pekat ut. Utgångspunkten är att gruppen ska kunna komma fram till gemensamma ståndpunkter i de aktualiserade frågorna. De formella beslut som därefter krävs för att genomföra gruppens intentioner fattas av respektive part; för de statistikansvariga myndigheternas del således inom gällande myndighetsansvar. För att säkerställa kontinuiteten i samordningsgruppens arbete bör ett kansli inrättas vid SCB. Kansliet ska hålla samman arbetsgrupper- nas arbete och bereda samordningsgruppens sammanträden som Utvecklad samverkan och samordning lämpligen hålles per halvår. Det är lämpligt att samordningsgruppen upprättar en formaliserad arbetsordning där de olika delarna i den samlade organisationen för gruppen beskrivs närmare vad gäller arbetsuppgifter och deltagande från de olika intressenterna. Av arbetsordningen bör framgå att gruppen löpande informerar Rådet för kommunstatistik vid om sitt arbete. Frågor som gruppen inte kunnat enas om bör särskilt framgå i denna information. Ovan har jag i detalj redovisat de tre åtgärder som sammantaget avses förbättra de institutionella förutsättningarna för att utveckla den samlade kommunstatistiken genom nya former för samverkan och samordning mellan kommunstatistikens huvudintressenter. Jag föreslår mot denna bakgrund följande: Den nationella kommunstatistiken samordnas på regerings- nivå genom att en interdepartemental samverkansgrupp i form av Rådet för kommunstatistik inrättas med permanent deltagande av Finans-, Utbildnings- och Socialdepartemen- ten. Rådet ska stärka regeringens styrning av den statliga kommunstatistiken genom att samordna regeringens behov och beställningar av kommunstatistik. Rådet ska samordna regeringens samverkan med kommuner och lands- ting (SKL) avseende kommunstatistik och ska företräda staten som part gentemot SKL vid ingående av överens- kommelser om kommunstatistik. Rådets arbete leds av en ordförande som utses av statsrådet för kommunfrågor vid . Förslag till stadgar för Rådet har redo- visats ovan. Den lokala kommunstatistiken utvecklas och samordnas genom att staten ingår en Överenskommelse om kommun- statistik med SKL. Överenskommelsen omfattar kommun- statistikens innehåll och tillgänglighet och innebär att SKL från Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) övertar Kommundatabasen () och de uppgifter avseende jämförelser i kommunsektorn m.m. som hör samman med KDB. En naturlig följd av överenskommelsen är att RKA Utvecklad samverkan och samordning avvecklas och att de resurser som parterna avsatt för RKA därmed frigörs för de åtaganden som parterna gör i överens- kommelsen. Överenskommelsen föreslås inledningsvis gälla med början 2010. Det föreslagna innehållet i en sådan överenskommelse har redovisats ovan. Samordningsgruppen för kommunstatistik inrättas vid SCB med deltagande därutöver av , , SKL samt Finans-, Utbildnings- och Socialdepartementen. Samordningsgruppens huvuduppgift är att samordna de statistikansvariga myndigheternas () och SKL:s publice- ring av kommunstatistik så att inkonsistens undviks, till- gängligheten ökas och uppgiftslämnarbördan minimeras. 6Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken 6.1Brister i den ekonomiska statistiken avseende primärkommuner Den årliga ekonomiska statistiken om kommunerna baseras huvud- sakligen på totalundersökningen Räkenskapssammandraget för kommuner (RS) som har sista inlämningstidpunkt året efter avseendeåret. RS ligger till grund för reala och finansiella beräkningar av den primärkommunala delen av offentlig sektor inom Nationalräkenskaperna (NR). RS används även i kommunala kostnadsjämförelser, i redogörelser och prognoser över kommun- sektorn och i den kommunala utjämningen m.fl. användnings- områden, se närmare kapitel 2. Nationalräkenskaperna (NR) av RS för ett visst verksamhetsår är vanligen klar året efter, vilket innebär att de s.k. rikstotaler (summeringar av samtliga kommuners kostnader) som behövs för NR-beräkningarna brukar vara klara . Denna tidpunkt för leverans till NR är tillfyllest eftersom kommunsektorn därmed är bland de först färdiga sektorsberäkningarna inom NR. RS behöver alltså inte vara insamlad tidigare än för att motsvara NR- behov i tidshänseende enligt den publiceringsplan som NR följer.1 Dessutom skulle NR-beräkningarna på RS kunna göras tidigare med dagens insamlingstidpunkt om detta prioriteras. Om kommunsektorn beräknas tidigare så måste dock även övriga delar 1 Den preliminära årsberäkningen av NR sker i november året efter avseendeåret, vilket är än vad som stipuleras i EU-förordningen (EG) nr 2223/96. är tills vidare undantaget från förordningens krav att rapportera NR . Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken av NR beräknas tidigare så att produktions- respektive använd- ningssida i NR kan tas fram. Detta betyder att tidigarelagda kommunsektorsberäkningar med nödvändighet skulle behöva dra med sig övriga NR och långtgående förändringar i den under- liggande primärstatistiken över andra sektorer, vilket kan vara svårt att motivera utifrån enbart kommunstatistiska skäl. Innehållet i RS bör däremot anpassas bättre till NR-behoven, se vidare avsnitt 6.2. Nationalräkenskaperna publiceras även kvartalsvis, och följakt- ligen görs då också de kommunala sektorsberäkningarna per kvartal. Dessa baseras på den särskilda kvartalsundersökning som SCB gör på en delmängd av RS-variablerna riktad till ett urval kommuner månaden efter varje kvartal. Ur NR:s perspektiv funge- rar dessa undersökningar i allt väsentligt bra och förbättringsarbete pågår på SCB för att ytterligare öka precisionen i skattningarna. prognoser och analyser av kommunsektorns finanser bygger till stor del på NR:s sektorsutfall samt löpande kvartalsrapportering. Räkenskapssammandragen är följaktligen ett väsentligt underlag då såväl NR:s årsutfall som de löpande kvartalsundersökningarna kalibreras mot RS. Ett problem är de tidsförskjutningar som förekommer i utfallsredovisningen. Det är inte förrän efter årets tredje kvartalsundersökning i oktober- november som det föregående årets RS finns tillgängligt för denna avstämning.