sou · GWB338d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Förfarandet vid olagligt stöd regleras i artiklarna 10–15 i rådets förordning 659/1999.20 Av dessa artiklar följer bl.a. att om kommissionen fått upplysningar om påstått olagligt stöd skall den undersöka dessa upplysningar. Skriftliga eller muntliga upplysning- arna kan lämnas anonymt eller i form av ett formellt klagomål. Kommissionen kan också agera ex officio t.ex. till följd av in- hämtad information via kommissionens aktiva mediabevakning av de olika medlemsstaterna. Förfarandereglerna i rådets förordning nr 659/1999 ger kommis- sionen relativt långtgående befogenheter när det gäller att inhämta relevant information från medlemsstaterna. Kommissionen har också befogenhet att fatta beslut om vissa förelägganden i väntan på att ärendet avgörs slutligt. Beslut om föreläggande kan gälla att 17Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter, EGT C 244, 01.10.04, s. 2–17. 18Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag, EGT C 384, 10.12.98, s. 3–9. 19Kommissionens beslut av om tillämpningen av arikel 86.2 i EG- fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EGT L 312, 29.11.2005, s. 67–73. 20Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget, EGT L 83, 27.3.1999, s. 1–9. medlemsstaten skall avbryta utbetalningen av stöd och att med- lemsstaten tillfälligt skall återkräva redan utbetalat stöd. Om kommissionen i sitt slutliga beslut kommer fram till att det olagligt genomförda stödet är att anse som oförenligt med den gemen- samma marknaden skall kommissionen enligt artikel 14 i rådets förordning 659/1999 besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mot- tagaren. Det framgår att stödet skall återkrävas med ränta till räntesats som fastställs av kommissionen. Räntan skall betalas från det datum då det olagliga stödet stod till stödmottagarens för- fogande till det datum då det har återbetalats. Det framgår dock av artikel 14 att kommissionen inte skall åter- kräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i gemenskapsrätten. Kommissionen har i sin egen beslutspraxis, som har bekräftats av , ansett att en begäran om återkrav strider mot en sådan allmän princip om mottagaren har haft be- rättigade förväntningar. Eftersom det åligger medlemsstaterna att följa om statsstöd, dvs. att t.ex. anmäla stöd och respektera genomförandeförbudet, har en mottagare i princip dock inte kunnat kräva skydd för berättigade förväntningar när det gäller mottagandet av olagligt stöd.21 4 När är en åtgärd att betrakta som stöd? För att förstå när en åtgärd klassificeras som stöd och alltså måste anmälas eller borde ha anmälts i förväg krävs således kunskap om åt- gärden kan klassificeras som stöd enligt artikel 87.1. Härutöver krävs även kännedom om åtgärden undgår anmälningsplikten i enlighet med någon av ovan nämnda kommissionsförordningarna eller enligt kommissionens beslut angående tillämpningen av artikel 86.2.22 21För en övergripande sammanfattning för hur och kommissionen har resonerat i återkravssammanhang se kommissionens beslut av om stöd- ordning som genomfört för befrielse från skatt på energi från till . 22Kommissionens beslut av om tillämpningen av artikel 86.2 i EG- fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EGT L 312, 29.11.2005, s. 67–73. Förenklat kan innebörden av artikel 87.1 sägas vara att åtgärder av vilket slag det än är anses utgöra statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget, om inte annat föreskrivs i fördraget, om det: 1)ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, 2)snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, 3)innebär en fördel för mottagaren, och 4)påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Den följande framställningen inleds med en genomgång av vad som anses med åtgärder av vilket slag det än är. Härefter följer en presentation om innebörden av formuleringen om inte annat före- skrivs i fördraget. Slutligen presenteras innebörden av de olika kriterierna 1)–4). Begreppet stöd är summan av tillämpningen av kriterierna i arti- kel 87.1. Trots detta kan det före en genomgång av kriterierna vara en fördel att ändå säga något om begreppet stöd. Det finns ingen definition av begreppet stöd, vare sig i EG-fördraget eller i Kol- och Stålfördraget. Enligt Schina kan det ha varit en medveten tanke hos fördragens grundare för att minska risken för kringgående samt öka och sedermera förstainstansrättens möjligheter att tolka vilka åtgärder som faktiskt skall anses utgöra statligt stöd.23 Ytterligare en aspekt är att avsaknaden av en definition bidrar till att artikel 87.1 blir tillämplig på former av åtgärder som var omöj- liga att förutse vid EG-fördragets ikraftträdande. Att begreppet stöd är vidare än begreppet subventioner fastslog i avgörandet i målet 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen.24 Målet gällde en skattefri bonus för gruvarbetare och rörde egentligen tolkningen av artikel 4 c) i Kol- och Stålfördraget. Domstolen sade att begreppet stöd inte 23Schina, State Aids under the 92 to 94, , , 1987, s. 13. 24Mål 30/59 De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in mot Europeiska kol- och stålgemenskapernas höga myndighet, . 1961, s. 69, svensk specialutgåva, häfte 1. bara omfattar konkreta förmåner utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att vara fråga om en subvention, får samma effekt.25 Sedan gjorde detta uttalande har artikel 87.1 följ- aktligen ansetts tillämpligt även på indirekta stöd. Listan med exempel på åtgärder som har ansetts utgöra statligt stöd enligt artikel 87.1 är lång. Några exempel förutom rena subventioner är: skattelättnader, förmånliga räntesatser, upplåtande av mark eller byggnader gratis eller till ett pris understigande gällande marknads- priser eller till särskilt förmånliga villkor och ersättning för opera- tiva förluster.26 Ytterligare exempel är: statliga garantier, garanterad utdelning, offentlig upphandling som genomförs på ett oegentligt sätt och framskjuten uppbörd av sociala avgifter eller skatt.27 När det gäller beräkningen av stöd finns det fastslagna beräk- ningsmetoder för hur stödekvivalenten fastställs. Metoderna varie- rar beroende på vilken form av stöd det är fråga om. Beräkningen av stödekvivalenten för stöd i form av skattelättnader skiljer sig t.ex. från det sätt på vilket stödekvivalenten för statliga garantier räknas fram. Vid beräkningen av stöd som är kopplade till redovisningsregler finns det dock inga speciella regler om vilka värden som skall användas. Kravet är endast att de beräkningsmodeller som används stämmer överens med god redovisningssed. Som ett resultat härav kan man såsom framgår av ett av de till mitt uppdrag kopplade klagomålen hamna i en situation där olika parter anser sig ha använt sig av acceptabla beräkningsmodeller med helt olika utfall. Härvid måste det då som en del av stödprövningen ingå en fastställelse av vilken beräkningsmodell som framstår som mest rimlig. I sådana situationer måste ytterligare ekonomisk expertis tillfrågas. 25Ibid, se s. 77. 26Svar på en skriftlig fråga, OJ (specialutgåva) 1963, 2235, citerad i Wyatt, Dashwood, Arnull and , European Union , 4:e uppl., Sweet & , , 2000, s. 682. 27Dokument 20.502/IV/68 , citerat av DSa, European Community on State Aid, Sweet & , , 1998; Sjunde översikten över statligt stöd i Europeiska Unionen inom tillverkningsindustrin och vissa andra sektorer, 1999, citerad i Wyatt, Dashwood, Arnull and , European Union , 4:e uppl., Sweet & , , 2000, s. 682. 4.2.3Om inte annat föreskrivs i fördraget Artikel 87.1 börjar med satsen Om inte annat föreskrivs i för- draget, Denna sats kallas ibland för the saving . Enligt inkorporerar denna sats lex specialis principen i artikel 87.28 Eftersom EG-fördraget innehåller särskilda regler om stöd till jordbruk och transport (bl.a. artiklarna 32 respektive 70 och 73 i EG-fördraget) gäller därför dessa speciella stödregler istället för reglerna i artikel 87.1. När det gäller att fastställa täckningsområdet för artikel 87.1 i förhållande till de regler som gäller för jordbruk krävs en prövning av ett antal olika förutsättningar, vilka jag inte skall gå in på här. Det kan dock konstateras att täckningsområdet för artikel 87.1 i EG-fördraget trots kommentaren ovan angående lex specialis faktiskt ändå under vissa förutsättningar omfattar stöd till vissa jordbruksprodukter, samt troligen indirekt även stöd till transporter.29 4.2.4Av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel Det första egentliga kriteriet i artikel 87.1 är att stödet skall ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. har i en rad avgöranden med hänvisning till sitt avgörande i mål 78/76, Steinike und Weinlig,30 förklarat att formuleringen av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel inte skall tolkas så att varje förmån lämnad av staten utgör statligt stöd oavsett om den finansierats med offentliga medel eller ej. Syftet har endast varit att inkludera både förmåner som lämnats direkt av staten och sådana förmåner som lämnats av offentliga och privata organ utsedda eller upprättade av staten.31 28Evans, EC of State aid, Clarendon Press, , 1997, s. 1. 29Aldestam, aid rules applied to taxes – An analysis of the selectivity criterion, Iustus förlag, 2005, s. 42–45. 30Mål 78/76 Firma und Weinlig mot . 1977, s. 329, punkt 21, svensk specialutgåva, häfte 3. 31Se bl.a. mål C-379/98 mot [2001] ECR I-2099, punkt 58 och alla de mål som domstolen hänvisar till i den punkten. 4.2.4.2 Direkt av staten Begreppet medlemsstat omfattar enligt inte bara staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ.32 Det betyder att även kommunala myndigheter som beviljar stöd omfattas av artikel 87. Genom avgörande i bl.a. förenade målen 67, 68 och 70/85, , har tolkningen av formu- leringen medlemsstat vidgats ytterligare så att även företag som agerar under inflytande av staten omfattas.33 Motsvarande borde rimligtvis borde gälla även företag som agerar under inflytande av en kommun eller ett landsting. Sådant inflytande kan t.ex. hänföra sig till majoritetsägande av aktierna i ett företag, eller utseende av inflytelserika personer i företagets styrelse, eller utseende av reviso- rer. Det avgörande är om inflytandet kan anses så omfattande att det påverkar beslutsfattandet i företaget. För att en stödåtgärd i den sistnämnda situationen skall betraktas som stöd räcker det dock inte med att fastställa att staten har ett bestämmande in- flytande över ett företag och att företaget därmed uppfyller krite- riet för att betraktas som medlemsstat i den mening som avses i artikel 87.1. Härutöver krävs nämligen enligt i punkt 24 i avgörandet i mål C-482/99, mot kommissio- nen, att förmånen måste be imputable to the State.34 Domstolen fortsätter i punkt 52 med att säga: Even if the State is in a position to control a public undertaking and to exercise a dominant influence over its operations, actual exercise of that control in a particular case cannot be automatically presumed. A public undertaking may act with more or less independence, according to the degree of autonomy left to it by the State ... Therefore, the mere fact that a public undertaking is under State control is not sufficient for measures taken by that undertaking, , to be imputed to the State. It is also necessary to examine whether the public authorities must be regarded as having been involved, in one way or another, in the adoption of those measures. I punkt 55 i samma avgörande konstaterar domstolen att det därför i sådana fall måste prövas med hjälp av olika indikatorer om för- 32Mål 248/84 mot Europeiska gemenskapernas kommission [1987] ECR 4013, punkt 17. 33Förenade målen 67, 68 och 70/85 Kwekerij Gebroeders van der m.fl. mot Europeiska gemenskapernas kommission, . 1988, s. 305, svensk specialutgåva, häfte 9. 34Mål C-482/99 mot kommissionen [2002] ECR I-4397; se även mål C-126/01 Ministre de léconomie, des finances et de lindustrie mot [2003] ECR I-13769, punkt 24. månen (stödet) kan anses imputable to the State. Domstolen fort- sätter härvid i samma punkt och i den efterföljande att redogöra för olika tänkbara indikatorer. Kriteriet att stödet skall ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel består av åtminstone ytterligare en förutsättning, nämligen att åtgärden innebär en överföring av offentliga resurser. Att det i allmänhet föreligger ett sådant krav har EG- domstolen lagt fast i ett flertal avgöranden. Ett av de mer uppmärk- sammade är det i mål C-379/98 Elektra.35 Målet gällde nationell lagstiftning som innebar ett tvång riktat till privata för- säljare av elektricitet att till visst fastställt minimipris köpa elektri- citet som producerats av förnybar energi. Frågan var om den natio- nella lagstiftningen kunde anses utgöra statligt stöd till de företag som producerade elektricitet med förnybar energi. I avgörandet hänvisade till tidigare domstols- praxis36 och påminde om att: only advantages granted direct or indirect through State resources are to be considered aid within the meaning of Article 92(1). The distinction made in that provision between aid granted by a and aid granted through State resources (sic) does not signify that all advantages granted by a State whether financed through State resources or not, constitute aid but is intended merely to bring within that definition both advantages which are granted directly by the State and those granted by a public or private body designated or established by the State Härefter fortsatte domstolen med att konstatera att det köptvång som det var fråga om i målet inte innebar någon direkt eller in- direkt överföring av offentliga medel (direct or indirect transfer of State resources) till de företag som producerade elektricitet från förnybar energi. Som en konsekvens härav kunde enligt domstolen inte heller den omfördelning av kostnader som den nationella lagstiftningen resulterade i sägas innebära en överföring av offent- liga resurser. Domstolen avslutade argumentationen i denna del med att säga: 35Mål C-379/98 mot [2001] ECR I-2099. 36Bland andra mål 82/77 Openbaar Ministerie i mot , . 1978, s. 1, svensk specialutgåva, häfte 4; C-200/97 Ecotrade Srl mot Altiforni e Ferriere di Servola SpA, . 1998 s. I-7907 och mål C-295/97 Industrie Aeronautische e Meccaniche SpA mot International Factors Italia SpA m.fl., . 1999, s. I-3735. ..., the fact that the purchase obligation is imposed by statute and confers an undeniable advantage on certain undertakings is not capable of conferring upon it the character of State aid within the meaning of Article 92(1) of the Treaty.37 Artikel 92.1 är nu artikel 87.1. Avgörandet i mål C-379/98, , gällde som sagt köptvång till minimipriser. Andra avgöranden som också hänvisa- des till av domstolen i mål C-379/98, , där dom- stolen med motsvarande resonemang kommit fram till att den aktuella åtgärden inte kunde anses som stöd enligt artikel 87.1 är avgörandena i de förenade målen C-72 och 73/91, Sloman , mål C-189/91, och de förenade målen C-52-54/97, Epifanio Viscido.38 I de förenade målen C-72 och 73/91, Sloman , hade ett tyskt sjöfartsföretag ansökt om att anställa en filipinsk radioofficer samt fem andra filipinska sjömän som inte bodde eller hade sitt permanenta uppehälle i till lägre lön än enligt gällande kollektivavtal. Enligt tysk lag var detta acceptabelt. Frågan som den nationella domstolen ställde till gällde om den tyska lagstiftningen innebar att det tyska sjöfartsföretaget på grund av de lägre lönekostnaderna därmed erhållit statligt stöd. I mål C-189/91, undantogs små företag från den nationella lagstiftningen om skydd för arbetstagare mot orättvis uppsägning. Undantaget innebar i sin tur att små företag befriades från att betala ersättning vid socialt orättfärdiga uppsägningar samt från sådana processkostnader som var förknippade med processer med anledning av uppsägningar. Frågan som den nationella dom- stolen ställde till var om en sådan lagstiftning var förenlig med artikel 92.1. I de förenade målen C-52–54/97, Epifanio Viscido, slutligen gällde frågan förenligheten av italiensk lag med artikel 92.1. Huvudregeln enligt italiensk lag var att tidsbegränsade anställningar var förbjudna. Lagstiftningen erbjöd dock vissa undan- tag från denna huvudregel. Ett sådant undantag gällde anställda på det italienska företaget . En av frågorna som den nationella domstolen ställde gällde om det kunde anses utgöra 37Mål C-379/98 mot Schleswag, . 2001, s. I-2099, punkterna 58–60. 38Förenade målen C-72 och 73/91 mot Seebetriebsrat Ziesemer der , . 1993, s. 47, svensk specialutgåva, häfte 14; mål C-189/91 mot [1993] ECR I-6185 och förenade målen C-52–54/97 Epifanio Viscido m.fl. mot Ente Poste Italiane, . 1998, s. I-2629. statligt stöd enligt artikel 92.1 att undanta ett enstaka företag från generellt tillämpliga regler angående tidsbegränsade anställningar. I samtliga avgöranden kom domstolen fram till att det inte var fråga om statligt stöd enligt artikel 92.1(87.1) med hänvisning till kravet på att en åtgärd för att klassificeras som statligt stöd enligt nämnda artikel måste innebära en överföring av offentliga resurser. Kravet på överföring gäller dock inte i fråga om indirekta stöd- åtgärder som t.ex. vid skattelättnader.39 Tolkningen av när en överföring av offentliga medel skall ha ansetts skett är inte helt enkel. Av avgörande i mål C-83/98 P mot Ladbroke Racing och kommissionen tycks dock det väsentliga bestå i prövningen av vem eller vilka som faktiskt äger rätt att förfoga över medlen. Domstolens avgörande i mål C-83/98P, mot Ladbroke Racing och kommissionen, blev resultatet av ett överklagande av förstainstansrättens dom i mål T-67/94 Ladbroke Racing mot kom- missionen som i sin tur var resultatet av ett överklagat kommis- sionsbeslut.40 Det hela gällde ett klagomål till kommissionen angående påstått stöd från franska staten till (PMU). PMU som bestod av de ledande kapplöpningsföretagen hade skapats för att organisera vadslagningen för sina medlemmar utanför kapplöpningsbanorna. PMU finansierade sin verksamhet (inklusive vinstutdelningar) med avgifter på vadslagningen. En av de åtgärder som påstods utgöra stöd var det faktum att PMU av franska staten tilläts använda outbetalade vinstmedel (som inte hade betalades ut på grund av att ingen gjort anspråk på dem) för att bekosta olika sociala kostnader. Enligt gällande bestämmelser skulle medel som inte utnyttjades för att täcka sociala kostnader betalas tillbaka till statskassan (the Treasury). Det framgick dock att PMU även tilläts att täcka andra kostnader med de outbetalade vinstmedlen. Kommissionen ansåg i sitt ursprungliga beslut att de aktuella ekonomiska resurserna var en del av PMU:s normala resurser och därmed inte var fråga om överföring av offentliga resurser och därför inte heller kunde vara fråga om statligt stöd. Förstainstansrätten däremot ansåg att kom- 39Se t.ex. mål C-387/92 () mot Ayuntamiento de [1994] ECR I-877, punkt 14 och mål C-6/97 mot Kommissionen [1999] ECR I-2981, punkt 16. 40Mål C-83/98P mot Ladbroke Racing och kommissionen [2000] ECR I-3271; mål T-67/94 Ladbroke Racing mot kommissionen [1998] ECR II-1 och kommissionbeslut 93/625/EEC av angående stöd lämnat av den franska staten till mutuel och till kapplöpningsföretagen, OJ L 300, 7.12.1993, s. 15–21. missionen hade gjort en felaktig bedömning och att kommissions- beslutet i den delen skulle annulleras.41 Förstainstansrätten menade att de aktuella medlen inte alls kunde ses som PMU:s normala resur- ser utan som statliga resurser. Därmed kom förstainstansrätten till slutsatsen att tillåtelsen att använda de outbetalade medlen för att täcka sociala kostnader innebar att franska staten hade givit PMU en lättnad vad gällde PMU:s sociala kostnader. Beträffande tillåtelsen för PMU att använda medlen för att täcka även andra kostnader betraktade förstainstansrätten det som ett avstående från intäkter som PMU annars hade varit skyldiga att betala till stats- kassan.42 Således ansåg förstainstansrätten att även den åtgärden utgjorde statligt stöd. kom till samma slutsats som förstainstansrätten genom att hänvisa till sitt avgörande i mål T- 358/94 mot kommissionen43 och uttala citatet: , Article 92(1) of the Treaty covers all the financial means by which the public sector may actually support undertakings, irrespective of whether or not those means are permanent assets of the public sector. Consequently, even though the sums involved to the measure in question are not permanently held by the Treasury, the fact that they constantly remain under public control, and therefore available to the competent national authorities, is sufficient for them to be categories as State aid and for the measure to fall within Article 92 (1) of the Treaty.44 I målet C-83/98 P mot Ladbroke Racing ansåg alltså att de intäkter som PMU fått in genom avgifter och som blev kvar i företaget såsom outbetalade vinstmedel i grunden aldrig tillhörde PMU utan staten. När den franska staten accepte- rade att dessa medel fick användas för att täcka företagets olika kostnader ansågs det som detsamma som en reduktion av före- tagets löpande kostnader. Sammantaget tycks det med kravet på överföring finnas ett out- talat krav på att åtgärden inneburit en minskning i statskassan jäm- fört med hur det annars skulle ha varit, antingen i form av utbetal- ning av medel ur statskassan eller i form av ett beslut att avstå från vissa intäkter. Det tycks dock inte vara nödvändigt att det har skett en fysisk förflyttning av medlen utan det väsentliga är att fastslå vem som egentligen har rätt att förfoga över medlen. 41Mål T-67/94 Ladbroke Racing mot kommissionen [1998] ECR II-1, punkt 111. 42Ibid, punkt 109–110. 43Mål T-358/94 mot kommissionen [1996] ECR II-2109. 44Mål C-83/98P mot Ladbroke Racing och kommissionen [2000] ECR I-3271, punkt 50. Härutöver skall det tilläggas att kommissionen tycks ha utvidgat överföringsbegreppet ytterligare i sitt beslut i Télécom- ärendet.45 I det aktuella fallet befann sig det statligt ägda (55,) i ekonomiska svårigheter och beviljades till en början inte lån på finansmarknaden. Staten gjorde i detta samman- hang ett offentligt uttalande om att skulle erhålla en kredit på samt gjorde nödvändiga förberedelser för att kunna verkställa sagda kredit. Härutöver gjordes offentliga uttalanden av den franska finansministern enligt vilka det framgick att skulle erhålla de stöd som krävdes för att företaget skulle klara sig kvar på marknaden. Mot den bakgrunden erhöll därefter trots allt lån på den finansiella marknaden och den statliga krediten behövdes därför aldrig tas i anspråk. Frågan uppstod om härigenom tagit emot psykologiskt, virtuellt eller muntligt stöd. Kommissionen kom till slutsatsen att samtliga faktorer sammantagna innebar att kravet på överföring av statliga medel var uppfyllt och att det därför var fråga om statligt stöd. 4.2.4.3 Organ utsedda av staten Det är inte bara åtgärder som genomförs direkt av medlemsstaten i dess breda betydelse som kan utgöra statligt stöd. Även förmåner som lämnas av offentliga och privata organ utsedda eller upprättade av staten omfattas av formuleringen av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. Således kan även stöd från privata aktörer under vissa omständigheter utgöra sådant statligt stöd som avses i artikel 87.1, dock under förutsättningen att det skett en överföring av offentliga medel.