sou · GXB341 · 2009-05-04 00:00:00 — Sparkonton med medel som typiskt sett inte används för transaktioner på samma sätt, då det t.ex. kan finnas uttagsbegränsningar på kontona, är det inte lika angeläget att få snabb tillgång till. FSCS har möjlighet att göra delutbetalningar. Denna möjlighet vill man behålla, men i förslaget anges att man förutsätter att beho- vet av sådana utbetalningar kommer att minska, eftersom utbetal- ning i vilket fall som helst ska ske för de flesta insät- tare. Från konton som är problematiska, t.ex. klientmedelskonton och konton som behöver utredas på något sätt kommer FSCS inte att kunna betala ut ersättning , utan där siktar man på att kunna hålla tjugodagarsgränsen som ställs upp i insättnings- garantidirektivet. har utbetalningar gjorts netto, dvs. efter det att man dragit av de ev. fordringar som banken har mot kunden. Reformen innebär att man kommer att ändra detta till bruttoutbetalningar, eftersom detta medför en enklare och snabbare hantering. 9.4.4Reflektioner ur ett svenskt perspektiv Redan genom den korta presentationen ovan står klart vilken grundläggande betydelse som förberedande arbete och informa- tionsutbyte har för att snabbt kunna administrera ett ersättnings- fall. För att informationen ska vara tillförlitlig är det vidare viktigt att databaserna innehåller adekvat och korrekt information och är säkert konstruerade. Möjligheten att göra delutbetalningar finns i både Storbritanni- en och . Sådana möjligheter kan övervägas också för det svenska systemet. Det kan också noteras att man i det brittiska reformarbetet – som ju liksom det svenska sker i förhållande till ändringarna i insättningsgarantidirektivet – arbetar med krav för it- systemens funktioner, prioriteringar mellan utbetalningar och flex- ibla utbetalningslösningar. Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen 9.5Att skapa förutsättningar för en snabb utbetalning – samarbetet myndigheter emellan Utredningens förslag: De grundläggande reglerna för samarbe- tet mellan och garantimyndigheten bör fin- nas kvar i instruktionerna för myndigheterna. I insättningsgarantilagen införs en skyldighet för Finans- inspektionen att, om den observerat omständigheter som skulle kunna leda till att ersättningsrätten enligt 8 § inträder, lämna garantimyndigheten sådan information som är av betydelse för garantimyndighetens uppgifter enligt insättningsgarantilagen. bör åläggas en skyldighet att på begäran av garanti- myndigheten lämna uppgifter till garantimyndigheten som myndigheten behöver för sin verksamhet enligt insättnings- garantilagen. För att åstadkomma möjligheter för att efter garantin snabbt kunna betala ut de garanterade beloppen är förberedelsearbetet av central betydelse. Ju tidigare garantimyndigheten kan uppmärksammas på ett annalkande ersättningsfall, desto bättre är det. Detta förutsätter en god samverkan och en regelbunden kommunikation med berör- da myndigheter, framförallt med som är till- synsmyndighet. 9.5.1Gällande regler om samarbetet mellan och garantimyndigheten är Riksgälden garantimyndighet enligt lagarna om insättningsgaranti respektive investerarskydd. Verksamheten regleras genom förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgälden samt myndighetsförordningen (2007:515). ska samråda med i frå- gor om insättningsgarantin som berör inspektionen och lämna de uppgifter som inspektionen behöver.10 På samma sätt har myndig- heten rätt att från andra myndigheter – såsom Finansinsspektionen – få den information som myndigheten behöver för sin 10 12 § 2 förordningen (2007:1447) med instruktion för . Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen verksamhet.11 I instruktionen för anges att myndigheten ska samverka med Riksgälden i frågor av betydelse för insättningsgarantin och investerarskyddet.12 Finansinspek- tionen åläggs däremot inte motsvarande skyldighet att samråda med garantimyndigheten eller en skyldighet att lämna garanti- myndigheten de uppgifter som den behöver. 9.5.2Behöver regelverket förändras för ett bättre samarbete? Av Insättningsgarantinämndens rapport framgår att de rättsliga förutsättningarna för myndigheternas samarbete inte förorsakat problem i ersättningsfallen, utan att det problematiska varit att myndigheten främst i Custodiafallet förvarnades om den förestå- ende tillståndsåterkallelsen innan återkallelsen skedde.13 Med den tidigareläggning av tidpunkten för garantins inträde som utredningens förslag innebär samt den förkortade utbetalningsfristen kommer behovet av information till garantimyndigheten att uppkomma ännu tidigare i händelse- förloppet. Samarbetet har fungerat väl under rådande regelverk och regle- ringen i instruktionerna för Riksgälden och bör kvarstå. Därutöver innebär dock de nya tidsramarna för hanter- ingen av ett ersättningsfall att det är av mycket stor vikt att det inte uppkommer någon fördröjning av överförandet av information mellan myndigheterna. Det kan därför vara lämpligt att Finansin- spektionen åläggs en skyldighet att på ett visst stadium självmant lämna information till garantimyndigheten. Eftersom informatio- nen framgent alltså kommer att behöva lämnas på ett tidigare stadi- um än vad som är fallet, kan det också vara ett stöd i arbetet att det finns en reglerad skyldighet att överföra information så att det inte behöver uppstå någon tveksamhet i arbetet med fördröjning som följd. En informationsskyldighet skulle kunna införas genom en skärpning av kraven som ställs i instruktionen för Finansinspektio- nen. För att understryka vikten av snabbt samarbete i frågor om insättningsgarantin då observerat omständig- heter som skulle kunna leda till ett inträde av ersättningsrätten 1127 § förordningen med instruktion för . 127 § 4 förordningen (2009:93) med instruktion för . 13Redovisning av hantering av ersättningsfall, rapport daterad den Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen enligt den föreslagna lydelsen av 8 § bör dock regeln införas direkt i insättningsgarantilagen. Ytterligare en aktör som kommer att vara involverad i ett tidigt stadium då ett institut råkar i problem är . I diskussioner kring om åtgärder enligt lagen om stat- ligt stöd till kreditinstitut bör sättas in kommer också frågan om ett eventuellt utlösande av insättningsgarantin att behandlas. måste därför kunna få information från Riks- banken i dessa lägen. En informationsskyldighet för bör därför också införas i insättningsgarantilagen. För att uppgifts- skyldigheten inte ska vara för betungande för bör den aktiveras av att garantimyndigheten begär uppgifter. Det kan dock inte krävas att en sådan begäran ska vara specificerad till vissa upp- gifter eller ens vissa institut. Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen 9.5.3Skyldighet att lämna information till garantimyndigheten Utredningens förslag: Institutets skyldighet att lämna informa- tion om institutet i form av uppgifter om insättarna och insätt- ningarna och i övrigt sådan information som institutet behöver för sin verksamhet förtydligas genom ändringar i 16 §. I 16 § ska framgå att ett institut, när garantimyndigheten bedömer att så är nödvändigt, är skyldigt att utan dröjsmål lämna uppgifter om insättarna och deras insättningar och uppgifter som krävs för att verifiera sådana uppgifter samt i övrigt sådan information som myndigheten behöver för sin verksamhet som garantimyndighet. ges också en rätt att då den finner det nödvändigt genomföra en undersökning hos institutet. På grund av de förändringar som utredningen föreslår i fråga om tidpunkten för garantins inträde, kompletteras konkursför- valtarens informationsskyldighet med en motsvarande skyldig- het för institutet. Utredningens bedömning: Sekretesskyddet i 8 kap. 24 § sekretesslagen (1980:100) för de uppgifter som lämnas från institutet till garantimyndigheten får anses vara fullgott. Några förändringar i denna del bedöms inte vara nödvändiga. Ett av de inledande stegen i garantimyndighetens arbete inför ett ersättningsfall är att undersöka institutens datasystem och inhämta insättaruppgifter så att utbetalning kan ske till berättigade insättare. Ju noggrannare sådana förberedelser kan göras, desto snabbare kan utbetalningarna ske, när garantin väl utlöses. Enligt 16 § insättningsgarantilagen ska ett institut som omfattas av garantin lämna de uppgifter till myndigheten som den behöver för att fastställa institutets avgift och i övrigt för sin verksamhet. Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen SOU 2009:41 exempel på vilken information som omfattas anges i propositionen14 uppgifter som behövs för att kunna fastställa institutets avgift, uppgifter som behövs för att kunna fatta beslut enligt 3 § insättningsgarantilagen och i samband med ett ersättningsfall uppgifter angående konto- innehavare hos institutet för konkursbeslutet. Vidare anges att myndigheten ska kunna kräva att få ta del av all relevant information som finns hos de behöriga myndigheterna i ett instituts hemland – och att samma sak bör gälla i förhållande till . Enligt 17 § insättningsgarantilagen har konkursförvaltaren mot- svarande uppgiftsskyldighet gentemot garantimyndigheten som institutet. I konkurslagen regleras konkursgäldenärens uppgifts- skyldighet gentemot bl.a. konkursförvaltaren.15 Om konkursgälde- nären är en juridisk person är en styrelseledamot, en verkställande direktör, en bolagsman och i vissa fall även en likvidator skyldig att lämna upplysningar.16 Det kan noteras att det i gällande regelverk inte är självklart att uppgifter angående ett instituts datasystem, som kan användas för att verifiera informationen om insättare och deras insättningar, omfattas av informationsskyldigheten. Det är inte heller självklart att det finns någon skyldighet för instituten att lämna sådana uppgifter innan ett ersättningsfall inträffat. 9.5.5Uppgifter om insättare och deras insättningar och information för att verifiera dessa uppgifter Mot bakgrund av lydelsen i 16 § insättningsgarantilagen kan det finnas anledning att precisera och utvidga institutens skyldighet att lämna information. Det kan inledningsvis märkas att paragrafen inte synes täcka garantimyndighetens behov av att kunna verifiera de uppgifter som finns om insättare och deras insättningar, dvs. Vidare bör säkerställas att garantimyndig- heten i alla lägen snabbt ska kunna få sådan information som myn- 1995/96:60 s. 127 f. 156 kap. 2 § första stycket och 13 § konkurslagen (1987:672). 166 kap. 13 § konkurslagen. Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen digheten behöver för sin verksamhet, särskilt då garantimyndig- heten fått indikationer från eller från annat håll att ett institut har sådana problem att ett ersättningsfall kan kom- ma att bli aktuellt. Sådan information är främst information om insättarna och deras insättningar, samt information som gör det möjligt för garantimyndigheten att verifiera sådana uppgifter. Denna typ av information måste institutet därför åläggas att lämna till garantimyndigheten utan dröjsmål. Sådana uppgifter som institutet ska lämna till garantimyndig- heten i syfte att institutets avgift till insättningsgarantisystemet ska kunna fastställas, är i det avseendet inte av sådan karaktär att de måste lämnas utan dröjsmål. Dessa uppgifter är dessutom t.ex. sådana som finns i institutets årsredovisning, varför aktuella siffror inte alltid finns till hands. Denna typ av uppgifter är inte heller avgörande för insättarnas möjlighet att få ersättning. En underlåtenhet att på rätt sätt fullgöra sina skyldigheter gentemot garantimyndigheten, t.ex. att lämna information så att avgiften kan fastställas och sedermera betalas, kan leda till att institutet utesluts ur garantisystemet, vilket i slutändan förändrar institutets villkor gentemot insättarna. Denna problematik är dock inte hänförlig till garantimyndighetens behov av att i ett enskilt fall kunna få omedelbar tillgång till uppgifter i syfte att fastställa institutets avgift. Utredningen föreslår därför inte några skärpta regler avseende denna typ av uppgifter jämfört med vad som gäller . Vid införandet av insättningsgarantilagen förlades startpunkten för myndighetens arbete med att förbereda utbetalningar till tid- punkten för garantins inträde. Under de väsentligt mer pressade tidsramarna som garantimyndigheten kommer att vara ställd inför måste i stället mycket av arbetet vara gjort i förväg, dvs. redan innan ersättningsrätten träder in. I detta avseende är det framför allt uppgifter om insättare och deras insättningar som garantimyndigheten måste kunna få omedelbar tillgång till. Vidare är det av avgörande betydelse att garantimyndigheten har möjlighet att verifiera denna typ av uppgifter. I praktiken innebär detta att garantimyndigheten måste kunna kontrollera informationen och systemen som används för att behandla dessa uppgifter i en vidare mening. Detta kan t.ex. ske genom en genomgång av institutets datasystem i syfte att avgöra om uppgifterna manipulerats eller kan anses tillförlitliga. För att försäkra garantimyndigheten tillgång till sådana uppgifter bör institutens informationsskyldighet – som i sig Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen bör formuleras så att denna typ av verifieringsuppgifter också omfattas – kompletteras med en möjlighet för garantimyndigheten att, när den finner det nödvändigt, göra platsundersökningar hos det berörda institutet. Även om en platsundersökning hos ett institut kan vara känsligt från institutets synpunkt är det, mot bakgrund av de snäva tids- ramar som gäller för utbetalning av ersättning efter ersättnings- rättens inträde, av avgörande betydelse att garantimyndigheten ges en möjlighet att genomföra sådana när den finner det nödvändigt. För att tidsfristen för utbetalningarna ska kunna hållas är det, liksom för samarbetet mellan myndigheter, av avgörande betydelse att det inte uppkommer tveksamheter kring myndigheternas befo- genheter i olika avseenden. 16 § insättningsgarantilagen är i sin nuvarande lydelse inte tydlig avseende tidpunkten för informations- lämnande. Med hänvisning till övervägandena ovan bedömer utred- ningen att bestämmelsen bör utvidgas och förtydligas på så sätt att det klart framgår att ett institut på begäran av garantimyndigheten är skyldigt att lämna insättaruppgifter och andra uppgifter som garantimyndigheten kan behöva för sitt arbete. Uppgifter angående institutets avgift ingår alltid i uppgiftsskyldigheten. Instituten ska också vara skyldiga att lämna annan information när garantimyn- digheten bedömer det nödvändigt. Det kan röra sig om informa- tion om insättare och uppgifter om deras insättningar, uppgifter som behövs för att verifiera dessa eller övriga uppgifter som myn- digheten behöver för sin verksamhet enligt insättningsgarantilagen. Uppgifterna ska lämnas utan dröjsmål. De sekretessregler som gäll- er för uppgifter som har hämtats in behandlas nedan i avsnitt 9.6.4. 9.5.6Samarbetet med institut och konkursförvaltare efter ersättningsrättens inträde Enligt gällande rätt ålägger 17 § insättningsgarantilagen konkurs- förvaltaren att lämna de uppgifter till garantimyndigheten som den behöver för att betala ut ersättning till insättarna. Denna skyldighet behöver finnas kvar. Eftersom garantins inträde enligt utredningens förslag knyts till att insättare inte kan få ut sina insättningar på ett riktigt sätt, kan garantimyndighetens samarbete därefter åtminsto- ne inledningsvis komma att ske med institutet eller eventuellt dess likvidator. Detta är en konsekvens av att garantins inträde ofta torde gå hand i hand med en tillståndsåterkallelse, vilket i sin tur enligt Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen utredningens förslag ska leda till likvidation. Men det är fortfarande möjligt att ersättningsfallet utlöses av att institutet försätts i kon- kurs, i vilket fall det precis som enligt nu gällande regelverk är kon- kursförvaltaren som ska lämna informationen till garantimyndig- heten. Utredningen anser därför att institutet bör åläggas motsvarande skyldigheter gentemot garantimyndigheten som åvilat kon- kursförvaltaren. Denna plikt kan fullgöras av institutet som verksamhet fortfarande pågår eller av dess likvidator i egen- skap av företrädare för institutet. 9.5.7Skyddet för den information som lämnas17 Med stöd av 8 kap. 24 § sekretesslagen (1980:100) gäller i vissa fall sekretess hos garantimyndigheten.18 För det första omfattas upp- gifter om affärs- eller driftsförhållanden hos den som myndig- hetens verksamhet avser. Sekretess förutsätter i det fallet att det kan antas att institutet lider skada om uppgiften röjs. För det andra omfattas ekonomiska eller personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med institutet eller med ett utländskt institut med filial i som endast omfattas av ett utländskt garantisystem. Eftersom sekretessen för enskildas förbindelser således är abso- lut hos garantimyndigheten, utgör banksekretessen19 inte något hinder för instituten att lämna över uppgifterna. Sekretessen avse- ende institutets affärs- och driftsförhållanden är däremot inte abso- lut, utan gäller endast om ett utlämnande skulle antas leda till skada för institutet. Med skada avses ekonomisk skada. Hur databaser är konstruerade kan representera ekonomiska värden för institutet inte minst i konkurrenssammanhang, vilket var en omständighet som föranledde konkursförvaltaren för Custodia att tveka att läm- na ut databasen till garantimyndigheten. Även om en prövning av sekretessen sker först om en begäran om ett utlämnande av uppgifterna görs hos myndigheten, är det rimligt att förutspå att många av uppgifterna är av sådan beskaffen- het att de i de allra flesta fall inte kommer att lämnas ut. 17I denna text har inte regeringens prop. 2008/09:150 om offentlighets- och sekretesslag beaktats. 18Regeringen har lagt fram en proposition, 2008/09:150 med förslag till ny offentlighets- och sekretesslag. Denna har inte beaktats här. 191 kap. 10 § LBF. Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen Det kan diskuteras om sekretessen för uppgifterna avseende institutets affärsförhållanden ska vara absolut. En sådan absolut sekretess råder i ärenden som faller under lagen om statligt stöd till kreditinstitut, eftersom lagstiftaren ansett att uppgifterna är av sådan känslig natur att själva syftet med lagen skulle kunna förfelas om uppgifterna röjs.20 Å andra sidan är sekretessen i Finansinspek- tionens verksamhet inte absolut, utan knuten till ett rakt skaderek- visit. Det är således endast om det kan antas att den uppgiften gäller lider skada om uppgiften röjs, som uppgiften ska skyddas av sekretess. verksamhet och behov av kontroll av databaser är snarare att likna vid tillsynsverksamhet som bedrivs av , än den mer extraordinära verksamhet som ett stödärende gäller, även om sekretessen för bankstöds- verksamheten och insättningsgarantimyndigheten regleras i samma lagrum. Anledningen därtill är att Riksgälden är stödmyndighet enligt lagen om statligt stöd till kreditinstitut, och insättningsgarantimyndighet.21 De uppgifter som garantimyndigheten behöver kommer i vissa fall från , där sekretess gäller för uppgifterna enligt 8 kap. 5 § sekretesslagen. Någon regel för överföring av sek- retessen finns inte. Det kan dock konstateras att skydd av samma styrka gäller hos garantimyndigheten som hos . En fråga som väckts under utredningen är om det skulle kunna finnas något sätt för garantimyndigheten att ta del av uppgifter hos institutet utan att dessa uppgifter blir att anse som inkomna till garantimyndigheten och därmed att behandla som allmänna hand- lingar. Utredningen bedömer dock att det, mot bakgrund av att garantimyndigheten i ett utbetalningsärende gör en utredning av institutet, bör tydligt framgå vilka handlingar som garantimyndigheten haft tillgång till. Det blir i viss mån annorlunda om garantimyndigheten vid ett platsbesök får insyn i bankens it- system. Sådan information blir därigenom inte tillgänglig i en allmän handling. Däremot kan informationen komma att användas i garantimyndighetens arbete och därför sannolikt dokumenteras hos garantimyndigheten. Informationen kan därefter finnas tillgänglig i en allmän handling hos myndigheten. Uppgifterna kommer dock att omfattas av sekretessregeln i 8 kap. 24 § sekretess- lagen. 2008/09:61 s. 60. 2008/09:61 s. 61. Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen Det sekretesskydd som erbjuds för de handlingar som kommer in till garantimyndigheten synes vara fullgott eftersom sekretessen för enskildas relation till banken är absolut, och eftersom de allra flesta uppgifter som garantimyndigheten tar in avseende institutets affärs- och driftsförhållanden och som blir att se som allmänna handlingar torde vara av sådan art att det kan antas att institutet skadas om uppgifterna röjs. Till detta kommer att det inte framstår som lämpligt att ställa upp andra rekvisit för garantimyndighetens verksamhet än vad som gäller för tillsynsverk- samhet 9.6Utbetalning av ersättning till insättarna 9.6.1Hur snabbt ska ersättning betalas ut vid ett ersättningsfall? Utredningens förslag: Lagen ska ställa samma krav på snabb utbetalning av ersättning till insättarna som insättnings- garantidirektivet, dvs. gäller enligt svensk rätt att ersättningar enligt insättningsgarantin ska betalas ut möjligt och senast efter dagen för konkursbeslutet. Fristen kan på ansökan hos allmän förvaltningsdomstol förlängas med ytterligare . Enligt de regler som förts in i insättnings- garantidirektivet ska utbetalning göras inom från det att det konstaterats att en insättning är att betrakta som indisponibel i direktivets mening.22 Ordningen som utredningen föreslår (se även ovan i kapitel 7) innebär att denna tjugodagarsfrist ska börja löpa redan när fattat ett beslut om att det var till följd av finansiella och icke-tillfälliga orsaker som institutet inte betalade ut insättningen i fråga. Tidsfristen ska följaktligen starta redan innan beslutet eventuellt överprövats i och vunnit laga kraft. Även om detta är en väsentligt kortare frist än den som gäller är det långt ifrån den snabbhet som finns i det amerikanska systemet. Det kan också noteras att förslaget till reform av det brittiska systemet har en högre ambitionsnivå än vad som följer av direktivet. 22 Artikel 10.1 i dir. 94/19/EG, ändrad genom dir. 2009/14/EG. Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen avses i normalfallet där kunna göras (se avsnitt 9.4.3). I ett system som uppfyller de krav som ställs i insättnings- garantidirektivet kommer insättarna vid ett garantifall att få vänta i upp emot en månad för att få tillgång till sina medel. Detta innebär att det inte går att undvika att likviditetsproblem kommer att uppstå för insättarna. insättningsgarantiutredning behand- lade frågan om utbetalningsfrist. Den utredningen utgick från att ett effektivt likviditetsskydd och även systemskydd förutsätter att de medel som skyddas av garantin är i stort sett tillgängliga, eftersom de flesta insättare behöver kontinuerlig tillgång till sina bankmedel.23 I betänkandet föreslogs att tidsfristen för utbetalning skulle skärpas från till en månad.24 Förslaget har inte lett till lagstiftning. I stället har denna utredning getts tilläggsdirektiv att, med anledning av ändringar i EG- direktivet om insättningsgaranti, utreda frågan. Från den här utredningens perspektiv kan det finnas anledning att ytterligare problematisera frågeställningen något. Den fråga som behöver besvaras är om det är angeläget – och värt kostnader- na – att kunna göra utbetalningar till ersättningsberättigade insät- tare snabbare än vad som följer av direktivets krav. I ett optimalt system skulle samtliga insättare ges omedelbar tillgång till sina medel genom garantin, för det fall att ett kredit- institut hamnade i betalningssvårigheter.