sou · GXB355 · 2009-06-10 00:00:00 — Mot bakgrund av att hela SMI:s verksamhet – med undantag av den administrativa avdelningen – är projektstyrd begärde Smittskydds- utredningen att SMI skulle klassificera samtliga projekt utifrån de uppgifter som formuleras i instruktionen för SMI och också för- dela de resurser som avsätts för projekten mellan uppgifterna i instruktionen. Lokalkostnader och kostnader för myndighets- gemensam administration lämnades utanför denna redovisning. Detta visade sig vara ett omfattande arbete. Varje avdelning gick igenom sina projekt och det finns olikheter i deras redovisningar som förklaras av att avdelningarna gjort på olika sätt. Det fanns projekt vars innehåll skulle behöva delas upp på åtskilliga uppgifter i instruktionen men SMI har internt begränsat uppdelningen till maximalt tre uppgifter per projekt. Motivet till detta var att det annars skulle uppstå stora administrativa problem vid redovis- ningen. Ett projekt kunde således endast – enligt denna begräns- ning – relateras till tre uppgifter i instruktionen. Av redovisningen framgår att SMI för huvuduppgiften epidemi- ologisk övervakning avsätter kring av sina resurser och för laboratorierelaterade uppgifter också kring , efter att kostnader för lokaler och myndighetsgemensam administration har räknats bort. För forskning och metodutveckling avsätts 25 pro- cent och för utbildning kring . En slutsats är att SMI för epidemiologisk övervakning och andra uppgifter som prioriteras högt av landsting och kommuner inte avsätter mer än ca en tredje- del av resurserna. Sedan redovisningen färdigställts gavs SMI tillfälle till komplet- terande synpunkter. En fråga som då togs upp var hur instruktio- nen speglade den faktiska verksamheten på SMI. Det framkom då att flera viktiga aktiviteter som genomförs inte syns särskilt tydligt i instruktionen och att den inte ger tillräcklig vägledning i arbetet. Exempelvis finns otydligheter när det gäller vaccinansvaret och ansvaret för laboratorieverksamheten på smittskyddsområdet. Andra synpunkter var att formuleringar som främja smittskyddet är för vida för att ha en styrande effekt. Den kanske viktigaste slut- satsen av denna analys är att det inte är helt enkelt att relatera SMI:s verksamhet till instruktionens olika uppgifter. T.ex. kan SMI:s forskning relateras inte bara till forskningsuppgiften utan även till uppgifterna att främja smittskyddet och internationellt samarbete. Det innebär också att forskningsverksamheten är större än vad de redovisade procentandelarna visar. En slutsats är att det behövs en bättre styrning och en bättre uppföljning för att få en tydligare bild av verksamheten. Vad säger då denna redovisning om instruktionens styrkraft? Den visar närmast att instruktionen har en svag styrkraft över verksamheten. Då blir det intressant att reflektera över vad som faktiskt styr den. SMI är en projektstyrd organisation. Generellt gäller för pro- jektstyrda organisationer att linjeorganisationens förmåga att styra försvagas. Det föreligger även ökad risk för att organisationens långsiktiga mål hamnar i skymundan och en helhetssyn kan försvå- ras. Det är också vanligt i en projektstyrd organisation att de medel som fördelats till respektive projekt låses upp och utrymmet för omprioriteringar kan bli mindre. Det kan också leda till ineffekti- viteter – om ett projekt inte förbrukar sina medel så kan inte andra verksamheter finansieras med dessa. Omvänt kan det vara så att ett projekt behöver mer pengar och då kan problem uppstå när det inte med lätthet går att omprioritera. Dessa nackdelar kan givetvis balanseras av hur uppföljning går till av ett projekt och dess budget. Utredningen har därför i samtal med företrädare för tagit upp frågan om vad projektstyrningen innebär för möjligheten att styra flexibelt och att kunna göra omprioriteringar när så krävs. Från olika företrädare för gavs flera svar och delvis motsägel- sefulla: Det kan absolut finnas denna typ av problem. Det finns en risk att instruktionens uppgifter och långsiktiga mål trängs tillbaka för de mål som gäller för projekten och eventuella krav från upp- dragsgivare eller finansiär. Ett annat svar var att projektformen i sig är flexibel men att det gäller att formulera projekten tillräckligt övergripande och inte ha för många eller för små projekt. Flexibi- liteten garanteras också av att det finns icke fördelade medel hos ledningen som kan användas vid akuta situationer exempelvis vid utbrott. Utredningen har i analysen av SMI:s ekonomi valt att utgå ifrån . Följande analys av den bidragsfinansieringen utgår ifrån det underlag utredningen erhållit från SMI som svar på frågan om hur SMI:s aktiviteter finansierades . Enligt detta underlag uppgick de kostnader som finansierades av bidrag 2007 till , dvs. ca en tredjedel av SMI:s totala kostnader 2007. Kostnadernas fördelning mellan olika finansieringskällor fram- går av tabell 4.1. Tabell 4.1 Bidragsfinansierade kostnader 2007 (belopp i mnkr) 2Inkl SIDA-medel via (1,9mnkr) 3Vetenskapsrådet (, (1,8mnkr), Formas (0,4mnkr) SIDA och UD stod 2007 för drygt en fjärdedel () av de bidragsfinansierade kostnaderna och KBM för en fjärdedel (24 pro- cent). Bidrag som prövats av de statliga forskningsråden finansie- rade av kostnaderna och bidrag från EU:s forskningspro- gram (via ) . Av de övriga finansiärerna stod privata företag för drygt , , AERAS (Aeras global ) för drygt och olika stiftelser för . Den medvetna satsningen från ledningen på att utveckla SMI som forskningsinstitut har varit mycket framgångsrik, vilket bl.a. den forskningsutvärdering som utredningen har låtit genomföra (se bil. 2) tydligt visar. SMI:s forskning är i stort sett av mycket hög kvalitet och inom vissa områden även världsledande. SMI har kun- nat attrahera högt kvalificerade forskare och har lyckats väl med att intressera externa finansiärer att investera i forskningsverksam- heten. Ett motiv för denna strategi har varit att stärka de finansiella förutsättningarna för myndigheten till nytta både för forskningen och för den övriga verksamheten. Det är utan tvekan så att denna strategi har bidragit till att verksamheten expanderat på ett sätt som i flera avseenden har varit positiv. Det finns dock uppenbara pro- blem med att i så hög utsträckning som skett kombinera en myn- dighets lag- och författningsreglerade verksamhet med en så hög andel bidragsfinansiering. Problemen är inte enbart relaterade till en verksamhets beroende av privata bidragsgivare. SMI:s bidragsintäkter kommer till stor del från offentliga aktörer. Ett generellt problem om en myndighets verksamhet till stor del finansieras av medel som inte kommer från statsanslag, som myndigheten själv disponerar, är att en stor del av den finansiella basen blir beroende av ställningstaganden som inte myndigheten själv och inte heller det departement, som ansvarar för myndigheten, rår över i tillräckligt hög grad för att kunna garantera den kontinuitet som behövs för en stabil verksamhet. Offentliga medel beslutas ofta formellt . Om en mer permanent verksamhet har byggts upp med hjälp av bidrags- intäkter, oavsett om bidragen kommer från offentliga medel eller från privata, finns det risk för att förutsättningarna snabbt för- ändras om bidragsgivaren väljer att göra andra prioriteringar. Vid SMI är t.ex. verksamheten vid för mikro- biologisk beredskap och SMI:s immunologi- och vaccinologi- centrum (SIVAC) exempel på sådana verksamheter. En forskningsinstitutions förmåga att attrahera externa bidrags- givare är ofta en indikator på forskningens kvalitet. Ju mer fram- gångsrik en forskningsinstitut är, desto större blir möjligheterna att erhålla forskningsmedel. Men en hög andel bidragsfinansiering kan leda till styrningsproblem i verksamheten. Det kan enkelt uttryckas som att den verksamhet som bedrivs är den verksamhet som någon vill finansiera. För en myndighet är risken stor att den externfinansierade delen av verksamheten snarare konkurrerar med än ger stöd åt en myndighets kärnverksamhet. Det finns en utbredd gemensam uppfattning om att SMI:s epidemiologiska verksamhet inte har utvecklats i samma utsträckning som övrig verksamhet och kanske till och med har gått tillbaka. Detta framgår även av den forskningsutvärdering som utredningen låtit genomföra (bil. 2, s. 57). Delvis förklaras det av att SMI av olika skäl har förlorat kvalificerad personal inom området, bl.a. till den europeiska smittskyddsmyndigheten (ECDC), som inrättades 2005 och placerades i . Särskilt i förhållande till privata finansiärer måste en myndighet vara uppmärksam på eventuella jävsförhållanden i relation till den finansierande parten. Enligt min uppfattning saknar SMI f.n. en tillräckligt tydliga etiska riktlinjer för att hantera intressekonflikter som kan uppstå. Extern finansiering för också med sig administrativa kostnader. Det tar tid och kostar pengar att ansöka om bidrag och man måste räkna med att de flesta ansökningar inte ger resultat. De bidrag man har erhållit ska också administreras och redovisas. För ett forskningsinstitut är detta ett nödvändigt inslag i verksamheten, eftersom externa medel i hög grad är en förutsättning för forsk- ning. För en myndighet med andra centrala uppgifter än forskning finns en risk att bidragshanteringen blir alltför resurskrävande i relation till de övriga uppgifterna. 4.4.4Forskningens problembild enligt peer review-studien För att på ett adekvat sätt kunna besvara en del av direktivens frå- gor rörande den forskning som bedrivs vid , uppdrog åt tre forskare med internatio- nellt renommé att granska institutets forskning.3 Uppdraget till dem var att för det första bedöma relevansen i den forskning som bedrivs sett i relation till institutets huvuduppgifter exempelvis epidemiologin. För det andra skulle de ge sin syn på kvaliteten på denna forskning och bedöma den tillgängliga laboratoriekapacite- ten och dess roll visavi forskningens inriktning och resultat. För det tredje skulle de yttra sig om huruvida det finns angelägen forskning som skulle behöva stärkas vid institutet. Slutligen skulle experterna i samtliga dessa frågeställningar också bedöma Smitt- skyddsinstitutets forskning sett i relation till motsvarande myndig- heter i några andra länder. 3 Hela rapporten ingår som bilaga 2 i betänkandet. De tre forskarna konstaterade följande i sin övergripande bedöm- ning.4 För det första håller forskningsverksamheten genomgående hög kvalitet. Inom några områden är forskningen också i ett internatio- nellt perspektiv av toppklass. Forskningens höga kvalitet har varit en tillgång när det gäller möjligheterna till att med externa medel kunna finansiera den. Så även när det handlar om att kunna rekry- tera vetenskapsmän på toppnivå. Inom några områden finns det dock en del problem kunnat identifieras. Det gäller särskilt forskning i infektionsepidemiologi. I jämförelse med andra nordiska smittskyddsinstitut (motsv.) är framgångsrikt och arbetet där väl kan mäta sig med motsvarande forskning i andra länder. Basen för institutets verksamhet är dock snävare än i t.ex. och där den verksamhet som motsvarar institutets bedrivs organisatoriskt integrerat i större myndigheter, vars verksamhet täcker in en rad frågor i ett bredare public health-perspektiv. Det liknar i detta avseende sin danska systermyndighet. Detta dock med den skillnaden att man i alltjämt förenar uppgiften med vaccintillverkning på motsvarande sätt som institutets svenska föregångare SBL gjorde. Merparten av forskningen är i hög grad relevant, en del av den inte bara ur ett nationellt perspektiv utan också ur ett internatio- nellt sådant. Forskning rörande epidemiologi, smittskydd och bio- statistik skulle främjas av samordning med andra områden. Även en närmare kontakt med praktisk mikrobiologisk diagnostik rekom- menderas. Där tycks också föreligga ett problem när det gäller att förmedla relevant vetenskaplig information till andra berörda. Detta skulle kunna avhjälpas genom ett närmare samarbete när det gäller att definiera . När det gäller resursfrågan konstateras att SMI-KI även internatio- nellt sett utgör ett av de stora centren för smittskyddsforskning. Forskningsportföljen är omfattande rymmer allt från molekylär- 4 Detta liksom vad som nämns under följande tre rubriker är en något nedkortad, icke- auktoriserad översättning ur rapporten. biologisk grundforskning till studier av ingripanden/insatser på nationell nivå. Inom många områden handlar det om högkvalitativ forskning och inom några områden befinner sig SMI:s forskning också nära den internationella forskningsfronten. Exempel på det senare slaget är forskningen om HIV-vaccin liksom forskning kring tuberkulos, helicobacter och pneumokocker. Grundforskning inom immunologi och cellbiologi har banat väg för nya vetenskapliga upptäckter som på ett avgörande sätt kan öka möjligheterna att bota olika infektioner. Forskning som stöder såväl modern laboratoriediagnostik som att utveckla molekylärdia- gnostik har genomförts i fråga om kikhosta, HIV och tarmvirusar av skilda slag. Forskarna har tillgång till djurfaciliteter på P-3 och laboratorium på P-4 nivå, vilket breddar möjligheterna till studier kring nya hot som sars, corona-virusinfektioner eller antibiotika- resistent tuberkulos.5 Forskningen täcker in samtliga relevanta områden i fråga om bakteriologi, virologi, parasitologi och myko- logi och bildar en god bas för SMI i dess roll som nationellt refe- renscentrum och som kan ge stöd och råd till övriga aktörer på området. Viss forskning saknas emellertid. Övervakningen av smittsamma sjukdomar är huvudansvar för institutet, varför mer verksamhet och resurser skulle kunna avsättas för t.ex. beteende- vetenskapliga studier. Den högkvalificerade forskningen inom en bred och omfattande forskningsportfölj återspeglar dock i viss mån det som kan beskri- vas som akademisk frihet, när det gäller prioriteringarna och forskningens innehåll och inriktning. En del av forskningen funge- rar dock som ett stöd för institutet i dess dagliga arbete med att fullgöra myndighetens uppgifter som inte faller inom forsknings- uppgifterna. Laboratoriekapaciteten är utmärkt för den forskning som bedrivs. Ett antal core-faciliteter, dvs. basala resurser, finns tillgängliga och laboratorierna är väl utrustade. Möjligheterna att dela resurser med KI bidrar till att det blir möjligt att tillhandahålla även de mest sofistikerade tillämpningar som kan behövas. Några laboratorie- tester rörande primärdiagnostik utförs dock inte. Likväl förutsätts att institutet stöder och ger råd till andra laboratorier i landet och 5 P3 och P4 är säkerhetslaboratorier, varav P¤ har den högsta säkerhetsnivån. deltar i External Quality Assessment (EQA). Frågan kan därför ställas i vilken utsträckning avsaknaden av direktkontakt med kli- nisk diagnostik vid mikrobiologisk laboratorier skulle kunna utgöra ett hinder när det gäller institutets förmåga att klara denna uppgift eller om det kan lösas på andra sätt. Organisation, prioriteringsfrågor och forskningsstrategi Även om institutets forskning genomgående bedöms som god och framstående och delvis inom vissa specialiteter ligger på den abso- luta forskningsfronten även internationellt sett föreligger dock några problem eller risker med den nuvarande verksamheten. För- visso stärks forskningen och organisationen av att en betydande del av forskningen finansieras via externa medel. Det innebär en utma- ning att med så stor andel externt finansierad forskning säkra att denna också är relevant för smittskyddsverksamheten, dvs. myn- dighetens övriga myndighetsuppgifter. Ett problem härvidlag är att saknar en fastställd, skriftlig forskningsstra- tegi. Här har SMI att möta samma utmaningar som systerorganisa- tionerna i de andra nordiska länderna, dvs. hur man på bästa sätt ska matcha externt finansierad forskning – ett resul- tat av forskarnas intressen och tillgången på forskningsresurser – mot de krav som kärnverksamheten ställer och institutets priorite- ringar. Flera viktiga faktorer kan framhållas: tydligt ledarskap, en fastställd forskningsstrategi och engagemanget från olika intres- senter (stakeholders). Vidare saknas ett formaliserat förfarande för att säkra inflytan- det över forskning och övrig verksamhet från andra svenska aktörer inom smittskyddet, främst landstingens smittskyddsenheter. har ställt frågan: Vad är det som bestäm- mer inriktningen av verksamheten om instruktionen har en begrän- sad styrkraft? Vilka projekt bedrivs i verksamheten och vilka prio- riteringar ligger bakom dessa beslut? Ett enkelt svar på den frågan är att hänvisa till den formella beslutsordningen vilket också SMI gjorde i sitt svar till utredningen. Formellt beslutas alla projekten Om det gäller externt finansierade projekt så beslutar myndighetens chef på förslag från avdelningschefen. Men är en forskande organisation och projekten är vanligen forskningsprojekt. De s.k. donationsprofessorerna har därför en viktig roll när det gäller projektportföljen på . Av utredningens material framgår också att samverkan mellan SMI och () bygger på en långt gången integration. Ett tydligt uttryck för denna är donationsprofessu- rerna och de villkor som är förenade med dessa tjänster. Det finns en organisatorisk samverkan som är långtgående. Donationsprofes- sorerna är delvis sidoordnade linjeorganisationen vid SMI och är anställda vid men tjänstgör på delar av sin tid vid SMI. Styr- ningen från SMI angående vad de gör har jag uppfattat som svag. Det finns ett starkt uttalat förtroende från ledningen att vad donationsprofessorerna utför gynnar verksamheten vid SMI. Vid ansökningar om externa medel är SMI:s samverkan med KI i kombination med att det är frågan om högt kvalificerade forskare en god grund för att i konkurrens få forskningsmedel. Goda möj- ligheter att erhålla extern finansiering av forskning har också de väl meriterade forskare som finns inom SMI och som framgångsrikt har lyckats få prestigefyllda projekt till myndigheten. Det har framkommit tydligt under kartläggningen av SMI och i det svar som lämnat att det finns en nära samverkan mellan som ger en framgångsrik synergi dem emellan. finns vid SMI inga reglerade former för inflytande från smittskyddsläkare eller andra berörda inom smittskyddet när det gäller prioriteringen av projekt inom SMI. De organ som föreslogs inrättas när SMI bildades , nämnder för epidemiologi och mik- robiologi, har lagts ner av myndigheten. Den operativa nivåns inflytande över institutets verksamhet är svag eller i det närmaste obefintlig. Det finns ingen skriftligen utformad forskningsstrategi för SMI. Prövningen av forskningsprojekten görs löpande vilket innebär att frågan om externfinansierade projekt kan ligga vid sidan av sedvan- lig verksamhets- och budgetstyrning om de ska behandlas under löpande budgetår. Extern finansiering kan erhållas för projekt som rör de större infektionssjukdomarna eller inom sådana områden där det finns intressenter som exempelvis på vaccinområdet. giska området är dock inte ett område där det finns lika stora möj- ligheter att erhålla extern finansiering. Om SMI tar emot externa medel för ett forskningsprojekt debiterar myndigheten finansiären för s.k. OH-kostnader i enlighet med de riktlinjer som tagit fram. Den kostnaden uppgår till av det beviljade beloppet. Detta överstiger de faktiska administrativa kostnaderna som SMI har. Detta får till följd att om externa medel beviljas så innebär det en möjlighet att få finansiering till andra verksamheter. Denna finansieringsmöjlighet har SMI kunnat utnyttja för sin expansion . Ytterligare ett problem med externfinansieringen är att har använt dessa medel för löpande verksamhet trots att detta slags finansiering inte långsiktigt har samma varak- tighet som finansiering via ramanslag. Det här innebär att organi- sationen öppnar sig för risken att starta verksamheter som inte får fortsatt finansiering och det innebär en sårbarhet för strategiska verksamheter inom organisationen. Externfinansieringens möjligheter till att ta ut ett högre admi- nistrationspålägg än vad som motsvarar de faktiska kostnaderna kan göra det frestande att sådana projekt prioriteras framför andra. Prestigeprojekt där den externa finansieringen inte täcker kostna- derna innebär att ramanslagsmedel finansierar sådan verksamhet. Mot bakgrund av att kriterier för projekt som ska prioriteras sak- nas kan jag inte fullt ut värdera hur stora problemen är. Det som är klarlagt är att den epidemiologiska forskningen minskat räknat i ekonomisk omslutning. Huvuduppgiften – den epidemiologiska verksamheten – har inte internt lyckats hävda sina intressen. Vad har kunnat utröna så har inte detta för- hållande uppmärksammats i regeringens styrning av institutet. Sammanfattningsvis innebär den bild jag fått av att den interna styrningen med långtgående projektstyr- ning leder till en fragmentering. Projektstyrningen innebär att de långsiktiga målen för verksamheten – och därmed huvuduppgiften – blir svåra att hävda mot andra prioriteringar. är svag i förhållande till starka forskares prioriteringar och den organisatoriska samverkan mellan gör verksamheten svårgenomskådlig. 4.5Några utgångspunkter för förslag Jag har som ett led i analysarbetet genomfört tre studiebesök till , och där motsvarigheter har besökts. Det är viktigt att få ett jämförande perspektiv på smittskyddets ansvarsfördelning på nationell nivå. I dessa tre länder har alla myndigheterna relativt givits nya uppdrag inom smittskyddsområdet vilket är ett motiv till att besö- ken styrdes till dessa tre länder. En redovisning görs i avsnitt 4.5.1 där gemensamma drag i ljuset av de frågor Smittskyddsutredning har att behandla. I avsnitt 4.5.2 redovisas några förvaltnings- och forskningspoli- tiska utgångspunkter av betydelse för utredningens uppdrag. Dessa utgångspunkter bildar tillsammans med tidigare redovisad pro- blemanalys grunden för de slutsatser och utgångspunkter för för- slagen som avslutar hela kapitel 4. Detta avsnitt har beteckningen 4.5.3. har genomfört studiebesök i , och . Där har utredningen besökt den natio- nella myndighet som har det uppdrag som närmast motsvarar i Sverige.6 Vid några besök deltog också representanter från ansvarigt ministerium. har också kompletterat materialet med uppgifter från respektive . Den danska motsvarigheten till är mest lik det nuvarande . Mot bakgrund av mitt uppdrag att föreslå en förändrad ansvarsför- delning har det varit mer befogat att göra jämförelser med de andra länderna som genomgått förändringar. Det är inledningsvis viktigt att framhålla att jämförelser länder emellan, även när det gäller våra nordiska grannar, är vanskliga. Den svenska förvaltningsmodellen skiljer sig i flera avseenden från vad som är det gängse i flertalet andra länder i . De svenska sär- dragen som har betydelse här är att den fattar 6 har genomfört studiebesök till Folkehelseinstittutet i , och välfärd i samt vid den nederländska folkhälsomyndigheten . sina beslut kollegialt, vilket omöjliggör ministerstyre. En följd av detta är att en myndighet endast kan lyda under ett departement, inte som i andra länder flera. Exempelvis betyder det för vårt vid- kommande att smittskyddsfrågor för humansmitta och djursmitta inte ligger i samma myndighet eftersom de i lyder under olika departement. I andra länder finns inte ett sådant hinder. Myndigheter kan ha uppdrag från flera ministrar. En annan i det här sammanhanget viktig aspekt är att den svenska förvaltningen är dualistisk, dvs. det råder en strikt ansvarsfördelning mellan å enda sidan och myn- digheterna å den andra. De statliga myndigheterna betecknas for- mellt som fristående från och regeringen får enligt RF 11:7 inte blanda sig i ärendehandläggningen av myndig- heterna när dessa gäller enskilda ärenden eller kommuner. Detta innebär i sammanhanget exempelvis att delar av de uppgifter som ansvarar för är uppgifter som i andra länder handhas av ministerierna, inte i fristående förvaltningsmyndigheter.