sou · GXB313 · 2009-02-18 00:00:00 — Resultatet av analysen av Kriminalvårdens anstalter ska läsas mot denna bakgrund. Envelopment Analysis tillämpad på kriminalvårdsanstalter Med DEA-teknik jämförs kriminalvårdsanstalterna i flera dimen- sioner på en gång. Jämförelserna av effektivitet blir därmed mer rättvisande än om bara platskostnader jämförs. Antalet dimensioner, dvs. olika slag av resurser och olika slag av prestationer och kvalitetsindikatorer, kan inte göras alltför stort. Antalet begränsas av hur många enheter som jämförs. Är antalet dimensioner lika stort som antalet enheter är det möjligt att alla enheter blir lika effektiva, eftersom alla då blir bäst i sin klass. Flera olika modeller har använts för att jämföra anstalterna. Med modell avses en uppsättning resurser och prestationer.1 Modellerna skiljer sig åt beträffande vilka resurser och prestationer som karak- täriserar modellen. Antalet olika resurser och antalet olika presta- tioner skiljer sig också mellan modellerna. Följande resurser har använts i utredningens modeller: Den totala bruttokostnaden alternativt kostnaderna uppdelade på personal, lokaler, övriga driftskostnader samt kapitalkostnader (avskrivningar och räntor) Följande prestationer har använts i beräkningsmodellerna: 1 I DEA-sammanhang talar man vanligen om input och output. Utredningen har valt att i stället för input använda begreppet resurser och i stället för output begreppet prestationer. Vårddygnen speglar bättre vad anstalterna faktiskt producerar än antalet anstaltsplatser. Antalet vårddygn vid fullt kapacitetsutnyttjande. Antalet fak- tiskt producerade vårddygn har räknats om för att motsvara 90- procentigt utnyttjande av respektive anstalts ordinarie antal platser. Syftet är att belysa vilken inverkan beläggningsgraden har på effektiviteten. De intagnas sysselsättning. Deltagande i arbetsdrift, utbildning och programverksamhet syftar till att ge de intagna bättre förut- sättningar att efter avtjänat straff återgå till ett normalt socialt liv och inte återfalla i kriminalitet. Sysselsättning är därför en viktig prestation. Säkerhetsgraden varierar från A (högsta säkerhet) till F (öppen anstalt och lägsta säkerhet) enligt Kriminalvårdens indelning. Säkerheten kan ses som en viktig kvalitetsfaktor och kan antas vara kostnadsdrivande. Säkerhetsgraden påverkar därför också jämförelsen mellan anstalterna. Modellerna har alla beräknats på grundval av hur mycket resurser enheterna kan spara. Det är mer relevant än att beräkna hur mycket mer prestationer varje anstalt skulle kunna producera med givna resurser. Modellerna har beräknats på två sätt, en beräkning som bygger på antagandet att det inte råder några skalfördelar, d.v.s. att stora och mindre anstalter kan vara lika effektiva (skalavkastning) och en som bygger på att skalan har betydelse för effektiviteten (variabel skalavkastning). skalavkastning betyder att om alla resurser ökar med exempelvis så ökar prestationerna också . Variabel skalavkastning kan vara tilltagande eller avtagande. Är skalavkastningen tilltagande betyder det att om alla resurser ökar så ökar prestationerna med . Detta brukar kallas att produktionen har skalförde- lar. Är skalavkastningen avtagande så ökar prestationerna med . Ett syfte med att göra jämförelser med olika beräkningsmodeller är att pröva hur pass entydiga resultaten är. Står sig resultaten trots att modellerna skiftar är resultaten säkrare. Genom att jämföra resultaten av olika beräkningsmodeller kan man också dra slutsatser om vad som påverkar kostnadseffektivi- teten. Olika modeller har använts för att ta fram underlaget till slutsat- serna i kapitel 8 (se tabell 1). Anstalternas effektivitet har jämförts med andra variabler såsom anstalternas storlek, ålder och belägg- ningsgrad. Beräkningarna har gjorts med data för . I den första modellen (1 a och 1 b)har anstalterna jämförts på basis av de totala bruttokostnaderna (resurs) och antal vårddygn och sysselsättningstimmar (prestationer). Att jämförelsen har skett i flera dimensioner innebär att de anstalter som har förhållandevis stor omfattning på sysselsättningen i förhållande till antalet vård- dygn jämförs med andra anstalter som också har det och inte med anstalter som har liten omfattning på sysselsättningen. De anstalter som har liten omfattning av sysselsättning i förhållande till antal vårddygn har å sin sida jämförts med varandra. I den andra modellen (2 a och 2 b)har kostnaden delats upp i fyra olika delar, för personal, lokaler, övriga driftskostnader och kapitalkostnader (avskrivningar och räntor). Prestationerna är desamma som i den första modellen. Det medför en ytterligare förfining av jämförelsen att anstalter med likartad sammansättning av kostnaderna jämförs med varandra. I den tredje modellen (3 a och 3 b) har kostnaderna ersatts med antal årsarbetskrafter och antal kvadratmeter lokalyta. Prestatio- nerna är desamma som i den första och i den andra modellen. I den fjärde modellen (4 a och 4 b) är resurserna också års- arbetskrafter och lokalyta, men i stället för att räkna på det faktiskt producerade antalet vårddygn och sysselsättningstimmar har modellen räknats på värden som hade justerats med hänsyn till kapacitetsutnyttjandet. Justeringen har gjorts så att alla anstalter har jämförts vid fullt kapacitetsutnyttjande, dvs. med det antal vårddygn som representerar fullt kapacitetsutnyttjande (90- procentig beläggningsgrad) vid respektive anstalt. Det betyder att antalet vårddygn egentligen kunde ha ersatts av antalet ordinarie Sysselsättningen har dock tillåtits variera i förhållande till antalet vårddygn på samma sätt som . I den femte modellen (5 a och 5 b) har tre prestationer räknats med, dvs. vårddygn, sysselsättning (utan justering) och säkerhets- klass. Säkerhetsklass är en viktig kvalitetsdimension. Resurserna i modellen är årsarbetskrafter och lokalyta. Alla modeller har beräknats i två varianter (a och b), beroende på antagande om skalfördelar. I beräkningen som bygger på kon- stant skalavkastning (a) har anstaltens storlek inte antagits ha någon betydelse för effektiviteten. Alla anstalter har därför jäm- förts med varandra oavsett storlek. När beräkningen bygger på varierande skalavkastning (b) bety- der det att storleken antas spela roll för effektiviteten. Vilken roll den spelar är därmed inte sagt – antingen kan större anstalter vara mer effektiva än mindre anstalter eller tvärtom. Det viktiga är att stora har jämförts med stora och små med små. Utredningen har på så sätt tagit hänsyn till att det kanske inte är möjligt för en liten anstalt att vara lika effektiv som en stor eller tvärtom. Resultat – genomsnittlig effektivitet Tabell 1 Analyserade modeller och anstalternas genomsnittliga effektivi- tet Resurser (Input) Prestationer (Output) 1 a) 0,584 1 b) Variabel 1 b) 0,706 2 a) 0,705 2 b) Variabel 2 b) 0,826 3 a) 0,614 3 b) Variabel 3 b) 0,762 4 a) 0,658 4 b) Variabel 4 b) 0,767 5 a) 0,739 5 b) Variabel 5 b) 0,852 Om alla enheter skulle vara lika effektiva skulle värdet vara 1. Om värdet är mindre, t.ex. 0,75, betyder det att anstalterna i genomsnitt använder mer resurser än de skulle behöva jämfört med de mest effektiva anstalterna. När jämförelsen av anstalterna görs med beräkningsmodell 1 a framstår rationaliseringspotentialen som stor. Den genomsnittliga effektiviteten är 0,586 vilket betyder att Kriminalvården skulle kunna spara av kostnaderna och ändå uppnå samma 2 Ett ovägt genomsnitt för alla anstalter. produktion av vårddygn och sysselsättning om alla anstalter var lika effektiva som de effektivaste anstalterna. När antagandet i modellen förändras till variabel skalavkastning (beräkningsmodell 1 b) stiger effektiviteten (0,706) med följd att rationaliseringspotentialen minskar till av kostna- derna. Det är en första indikation på att skalan, dvs. anstalternas storlek, spelar en roll för effektiviteten. Däremot visar inte jäm- förelsen om det är de större eller mindre anstalterna som är mest effektiva. I beräkningsmodell 2 ökar den genomsnittliga effektiviteten (0,705 för respektive 0,826 för variabel skalavkastning) och minskar rationaliseringspotentialen jämfört med en beräkning som enbart bygger på totalkostnaden. Det kan indikera att det finns anstalter som har en ineffektiv sammansättning av kostnads- slag, t.ex. för mycket personal i förhållande till övriga driftskostna- der eller för mycket lokalyta i förhållande till antalet anställda. Modellen med flera kostnadsslag som resurser jämför anstalter med likartad sammansättning av kostnaderna. Om skillnaderna i sammansättning inte är betingade av tvingande omständigheter vore det riktigare att jämföra anstalterna mot den sammanlagda kostnaden. Då skulle modell 1 ge en riktigare bild av rationali- seringspotentialen. Det kan vara så att kostnaderna skiljer sig mellan anstalterna på grund av att löne- och hyresnivåerna är olika och inte på grund av att anstalterna använder mer eller mindre arbetskraft, lokalytor och andra resurser. För att belysa det har modell 3 använts, i vilken resurserna utgörs av årsarbetskrafter och lokalyta. Den genom- snittliga effektiviteten faller då tillbaka till nivån för den första modellen (0,614 för och 0,762 för variabel skalavkast- ning). Det tyder på att skillnader i löne- och hyresnivåer inte är betydelsefulla för att förklara skillnaderna i effektiviteten och att en bedömning av effektiviteten på grundval av de totala kostna- derna i förhållande till vårddygn och sysselsättning kan ligga till grund vid bedömningen av rationaliseringspotentialen. Vilken roll spelar beläggningsgraden? Kan det vara så att det är den kraftiga variationen i beläggningsgrad (se tabell 4.16 kapitel 4) mellan anstalterna som förorsakar skillnaderna i effektiviteten? I beräkningsmodell 4 skiljer sig resultatet (0,658 för och 0,767 för variabel skalavkastning) obetydligt från resultatet i beräkningsmodellen 3. Det betyder att beläggningsgraden endast i ringa mån bidrar till uppskattningen av rationaliseringspotentialen. Platskostnaderna skiljer sig mellan anstalter med olika säker- hetsklasser. Den genomsnittliga platskostnaderna varierar dess- utom påtagligt mellan anstalter inom en och samma säkerhetsklass. De stora skillnaderna tycks finnas mellan de öppna F-anstalterna och de slutna anstalterna samt mellan A-anstalterna och övriga slutna anstalter. I de tidigare redovisade beräkningsmodellerna har anstalternas säkerhetsklasser inte beaktats. Det görs i beräknings- modell 5. Här läggs anstaltens säkerhetsklass till som en ingående kvalitetsfaktor. Den uppmätta effektiviteten blir då något högre (0,739 för och för 0,852 variabel skalavkastning). Enligt denna beräkningsmodell skulle rationaliseringspotentialen ligga någonstans mellan . Resultat – anstalters effektivtet Tabell 2 Anstalters effektivitet baserad på beräkningsmodell 5 i vilken resurserna består av årsarbetskrafter och lokalyta och prestatio- nerna av vårddygn, sysselsättning och säkerhetsklass3 D/E/F E/F/hä Anm. CRS betyder returns to scale (skalavkastning) och VRS variable returns to scale (variable skalavkastning). 3 Vid vissa anstalter finns också häktesplatser, i tabellen angivet med hä (avser ordinarie häktesplatser och inte säkerhetshäkten). Dessa har lagts till anstaltsplatserna. Årsarbetskraften och lokalytan har på motsvarande sätt också lagts ihop. Detta har gjorts för att de jämförda anstalterna ska utgöra hela produktionsenheter. När resultatet för en viss anstalt är ett tal som är mindre än 1 betyder det att den anstalten är mindre effektiv än de mest effek- tiva anstalterna. En anstalt som har ett effektivitetstal på 0,6 skulle, jämfört med de mest effektiva av de jämförliga anstalterna, teore- tiskt sett, kunna spara av kostnaderna utan att minska produktionen. En närmare studie av tabell 2. visar att effektiviteten varierar mindre i den modell som tillåter variabel skalavkastning (VRS) än i den som bygger på skalavkastning (CRS). I den beräk- ningsmodell som tillåter variabel skalavkastning finns många fler anstalter som är mest effektiva (dvs. som har värdet 1) än i den modell som bygger på skalavkastning. Många stora anstalter är effektiva under variabel skalavkastning och eftersom storlek och hög säkerhetsklass följs åt gäller det flertalet anstalter i de högsta säkerhetsklasserna. Men det finns också några små anstalter som enligt beräkningarna är kostnadseffektiva, t.ex. och Ljustadalen. Denna bild förändras när beräkningsmodellen bygger på en skalavkastning. En sådan beräkning visar att stora anstal- ter med hög säkerhet inte är lika effektiva. Det kan tyda på att det råder avtagande skalavkastning. Detta kräver ytterligare analys. En särskild analys görs därför av skalavkastningen för varje enhet. Resultatet redovisas i figur 8.4 i kapitel 8. Flera andra analy- ser har gjorts för att undersöka skalekonomin. Korrelationen mellan storlek och skalavkastning (enligt figur 8.4) är ganska hög (0,76), vilket antyder att sambandet är starkt: små enheter har till- tagande skalavkastning, medelstora och stora avtagande. Regressionsanalyser av bruttokostnader med avseende på platser, sysselsättning och säkerhetsklass indikerar samma sak. En skatt- ning av en produktionsfunktion (antal vårddygn=f [årsarbets- krafter, lokalyta, fem variabler för säkerhetsklass, s.k. dummies]) ger belägg för att det inte finns några skalfördelar.