sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — Kan en överenskommelse inte träffas ska frågan, om inte annat beslutats, avgöras av en skiljedomstol bestående av tre domare. Domstolens beslut är slutligt och bindande för båda parter. Militär personal står under respektive sändarstats exklusiva jurisdiktion beträffande varje straffbar gärning begången i mottagarstaten. I avtalet stadgas vidare att FN:s generalsekreterare ska utverka försäkringar från de deltagande sändarstaterna att de är beredda att utöva straffrättslig jurisdiktion över medlemmarna i sin nationella kontingent.13 FN:s modell-SOFA kompletteras av ett medverkansavtal (Contribution Agreement) som är tänkt att ligga till grund för avtal mellan FN och de respektive medlemsstater som bidrar med personal och utrustning till FN:s fredsbevarande insatser. ska i tillämpliga delar också kunna tjäna som mall för avtal mellan FN och icke-medlemsstater som deltar i sådana insatser. I avtalet regleras bl.a. sändarstaternas administrativa och ekonomiska åtaganden samt frågor om utrustning. personalen deltar i FN-insatsen förblir den i nationell tjänst men verkar under FN:s befäl och operativa kontroll. När det gäller jurisdiktion hänvisar medverkansavtalet till FN:s modell-SOFA. Avtalet ålägger 13 Art. 6, 24–28, 46–48 samt 53, UN doc. A/45/594, Model-status-of-forces agreement for peacekeeping operations: Report of the Secretary-General, 9 Oct. Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 rstaten eller berörd EU-institution.16 vidare sändarstaten att utöva straffrättslig jurisdiktion över sin militära personal.14 EU:s medlemsstater antog en modell-SOFA som inom EU:s territorium reglerar den juridiska statusen för unionens militära och civila personal med uppgifter inom den Europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP).15 antog medlemsstaterna en modell-SOFA i fråga om EU:s övriga militära insatsers juridiska status. Liksom FN:s modell-SOFA ålägger EU:s modell-SOFA personalen att respektera mottagarstatens lagar och förordningar samt att avstå från varje handling eller aktivitet som är oförenlig med insatsens syften. I likhet med FN:s modell-SOFA tillerkänner EU:s modell-SOFA också den militära personalen full straffrättslig immunitet från mottagarstatens jurisdiktion. Denna immunitet kan emellertid hävas av sända antog EU:s medlemsstater även en modell-SOMA i fråga om de civila insatsernas juridiska status. Majoriteten av bestämmelserna i detta avtal är identiska med EU:s modell-SOFA. Även EU:s modell-SOMA upptar sålunda en bestämmelse om att personalen ska respektera mottagarstatens lagar och förordningar. Också i fråga straffrättslig immunitet och jurisdiktion överensstämmer EU:s modell-SOMA med dess militära motsvarighet.17 Avtalet skiljer sig härvid från vad som är brukligt inom internationell rätt och från vad som kommer till uttryck i FN:s modellSOFA . Att straffrättsligt fullständigt undanta civil personal från mottagarstatens jurisdiktion, och i konsekvens härmed berättiga sändarstaten att utöva sådan jurisdiktion över dessa personer i enlighet med sin egen lagstiftning, innebär att den civila personalen i detta hänseende har samma ställning som annars endast brukar tillerkännas militär personal. Det anses oklart om EU:s modell14 Art. 24 och 25, UN doc. A/46/185, Model agreement between the United Nations and Member States contributing personnel and equipment to United Nations peace-keeping operations. 15 Agreement between the Member States of Union concerning the status of military and civilian staff seconded to the institutions of Union, of the headquarters and forces which may be made available to Union in the context of the preparation and execution of the tasks referred to in Art. 17(2) of the Treaty on European Union, including exercises, and of the military and civilian staff of the Member States put at the disposal of Union to act in this context (EU ), 17 Nov. 2003 [2003] OJ C321/6. 16 Art 2.1, 6.7 och 8, Council doc. 8720/05, Draft Model Agreement on the status of Union-led forces between Union and a , 19 2005. 17 Art. 2, 6.3, 6.7 och 8, Council doc. 10564/05, Draft Model Agreement on the status of Mission in a state (), 27 2005. SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion eller dess modell-SOMA ska tillämpas vid blandade civilmilitära insatser.18 9.2.6 FN:s hantering av frågor om straffrättsligt ansvar för personal i FN:s fredsbevarande insatser Frågan om straffrättsligt ansvar för personal i FN:s fredsbevarande insatser är föremål för ett pågående arbete inom FN. Arbetet med att förbättra lagföringsmöjligheterna innebär en avvägning mellan, å ena sidan, mottagarstatens och, å andra sidan, sändarstaternas eller organisationens intressen, särskilt när det gäller utövandet av jurisdiktion över främmande militär och civil personal inom mottagarstatens territorium. som man från FN:s sida i flera sammanhang har framhållit vikten av att insatspersonalens immunitet inte ska gå längre än vad som krävs för att uppdraget ska kunna utföras, har man även framhållit att tillfredsställande nationella jurisdiktionsregler är av grundläggande betydelse för arbetet med att få till stånd tillfredsställande lagföring. framkom uppgifter om att personal i FN:s fredsbevarande insats i hade gjort sig skyldig till bl.a. sexuellt utnyttjande av lokalbefolkningen. I anledning härav tillsatte FN:s generalsekreterare en utredning under ledning av prins av . Den skulle undersöka problemet med bl.a. sexualbrott begångna av personal i FN:s fredsbevarande insatser. I en rapport till FN:s generalsekreterare, den s.k. , analyserade utredaren nämnda problem och konstaterade att lagföring av FN-personal var problematisk. I rapporten föreslogs att frågan skulle utredas vidare och att en expertgrupp borde tillsättas i detta syfte.19 tillsatte generalförsamlingen också en expertgrupp med uppgift att studera frågan om FN-personals ansvar för brott begångna under fredsbevarande insatser.20 Expertgruppens arbete resulterade i en rapport.21 Denna innehåller en rad rekommendationer som syftar till att övervinna de hinder som finns när det gäller möjligheten att lagföra FN-personal för brott begångna under fredsbevarande insatser. I rapporten betonade expertgruppen att FN bör främja mottagarstaternas egna möjligheter att utöva juris18 Se , a.a. s. 86. 19 UN doc. A/59/710. 20 Resolution 59/300. 21 UN doc. A/60/980. Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 diktion och inte utgå från att mottagarstaten är ur stånd att utöva jurisdiktion redan på grund av den omständigheten att en fredsbevarande insats äger rum inom ett postkonfliktområde. Om mottagarstaten, trots hjälp från FN, är ur stånd att utöva jurisdiktion, krävs däremot assistans från andra stater. Även i ett sådant fall är det, enligt rapporten, inte uteslutet att mottagarstaten kan vara behjälplig under någon del av lagföringen, exempelvis genom att ta upp bevis och att använda tvångsmedel, eftersom jurisdiktion inte är en odelbar enhet och mottagarstaten och andra stater således kan bistå varandra. Expertgruppen rekommenderade vidare att varje stat – som ett minimum – bör etablera jurisdiktion över allvarliga brott mot person, inklusive sexualbrott, som utgör brott enligt sändarstatens egen straffrätt och som begåtts av fredsbevarande personal som är medborgare i sändarstaten, förutsatt att gärningen också är ett brott enligt mottagarstatens lag. Rekommendationen ska bara ses som ett minimikrav som stater förväntas uppfylla. Staterna är inte förhindrade att i enlighet med internationell rätt etablera en vidare jurisdiktion. Expertgruppen framhöll också att lagföring i ett annat land än mottagarstaten innebär en rad svårigheter som inte är unika för fredsbevarande verksamhet, däribland bevisupptagning och frågor kring utlämning. I syfte att åstadkomma en rättslig bas för utövandet av jurisdiktion borde därför en ny internationell konvention utarbetas. beslutade vid sin 61:a session att hänskjuta frågan om FN-personals och FN-experters ansvar för brott begångna under fredsbevarande insatser till det sjätte utskottet.22 FN:s sjätte utskott behandlade frågan . I jurisdiktionsfrågan framfördes, å ena sidan, uppfattningen att utgångspunkten borde vara att värna om mottagarstatens jurisdiktion i enlighet med territorialitetsprincipen. Mottagarstaten ansågs enligt detta synsätt i allmänhet ha de bästa förutsättningarna att bedriva förundersökning på plats. Å andra sidan framfördes uppfattningen att utgångspunkten i stället borde vara att slå vakt om gärningsmannens hemlands jurisdiktion. Härvid betonades vikten av att personer med internationella funktioner tillförsäkras tillräckligt rättsstatligt skydd samt att mottagarstaterna ofta saknar förmåga att utöva jurisdiktion på ett effektivt sätt.23 uppmanade generalförsamlingen vid sin 62:a session i en resolution stater att, i den utsträckning de inte redan 22 Resolution 61/29. 23 UN doc. A/C.6/62/SR.17. SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion hade gjort det, etablera jurisdiktion över brott begångna av deras medborgare under FN-insatser. Detta gäller särskilt brott som, enligt sändarstatens egen nationella straffrätt, är av allvarligt slag och framför allt i fall då gärningen, såsom den definieras i sändarstatens lag, även konstituerar ett brott enligt mottagarstatens lag.24 Av hänsyn till mottagarstaten läggs således tyngdpunkten på dubbel kriminalisering. Generalförsamlingen uppmanade även generalsekreteraren att se till att välgrundade anklagelser om att FN-personal har begått brott kommer till sändarstaternas kännedom. Generalsekreteraren ombads även att förhöra sig hos dessa länder om deras ansträngningar att genomföra förundersökning och eventuellt åtala för dessa brott samt att förhöra sig om vilken typ av hjälp sändarstaterna efterfrågade från FN för att kunna genomföra förundersökning samt åtal. Generalförsamlingen uppmanade också generalsekreteraren att vid dess 63:e session rapportera hur implementeringen av resolutionen framskred utifrån den information som regeringarna hade lämnat angående vilka åtgärder de vidtagit för att etablera tillfredsställande jurisdiktion samt vilka ansträngningar de gjorde för att genomföra förundersökning och eventuellt åtala för aktuella brott. I enlighet med generalförsamlingens begäran härom lämnade generalsekreteraren en rapport. Rapporten innehåller bl.a. en sammanställning av regeringars svar på generalförsamlingens uppmaning att tillhandahålla information om i vilken mån respektive land etablerat tillräcklig jurisdiktion samt vilka ansträngningar som gjorts i respektive land för att kunna genomföra förundersökning och eventuellt åtala för aktuella brott. Vid rapportens upprättande hade 28 länder – däribland och , men inte , och – inkommit med svar på frågan om i vad mån de levde upp till kraven på jurisdiktion.25 har endast kunnat hänvisa till förevarande utredning som svar på frågan. Frågan om straffansvar för personal i FN:s fredsbevarande insatser har därefter varit föremål för behandling i 24 Resolution 62/63, The General [] Convinced of the need for the United Nations and its Member States to urgently take strong and effective steps to ensure criminal accountability of United Nations officials and experts on mission [] Strongly urges all States to consider establishing to the extent that they have not yet done so jurisdiction, particularly over crimes of a serious nature, as known in their existing domestic criminal laws, committed by their nationals while serving as United Nations officials or experts on mission, at least where the conduct as defined in the law of the State establishing jurisdiction also constitutes a crime under the laws of the host State. 25 UN doc. A/63/260. Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 FN:s sjätte utskott. Utskottet enades om ett utkast till resolution. Detta bygger på generalförsamlingens resolution men innehåller tillägg syftande till att förbättra det internationella samarbetet för att kunna garantera att FN-personal kan lagföras för brott. Generalsekreteraren uppmanas att följa upp implementeringen av resolutionen på grundval av den information som erhålls från bl.a. olika regeringar samt att rapportera härom till generalförsamlingen.26 9.3 Gällande rätt 9.3.1 Undantag från kravet på dubbel straffbarhet Allmänt Enligt 2 kap. 2 § första stycket utsträcks den svenska straffrättsliga jurisdiktionen till vissa brott begångna utomlands. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. aktiva personalitetsprincipen. Den anknytning som finns mellan och brottet utgörs av den anklagades anknytning till på grund av medborgarskap, hemvist eller annat i bestämmelsen närmare angivet förhållande. Som framgått ovan inskränks behörigheten enligt nämnda bestämmelse genom den huvudregel om krav på dubbel straffbarhet som återfinns i 2 kap. 2 § andra stycket. Enligt paragrafens tredje stycke är även möjligheten att utmäta straff och välja påföljd begränsad genom att strängare påföljd än den strängaste möjliga enligt lagen i staten där brottet har begåtts inte får ådömas. I 2 kap. 3 § finns en uppräkning av de fall som undantas från de begränsningar i den svenska kompetensen som anges i 2 kap. 2 § . I dessa fall uppställs därmed inget krav på dubbel straffbarhet för lagföring i . Undantagen i 2 kap. 3 § är hänförliga till skilda jurisdiktionsprinciper. Redogörelsen nedan begränsar sig till vad som är aktuellt i förevarande fall. 26 UN doc. A/C.6/63/L.10. SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion Försvarsmakten I 2 kap. 3 § 2 undantas från kravet på dubbel straffbarhet brott som har begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig. Om brottet har begåtts av någon annan, faller det under den svenska kompetensen endast om avdelningen befann sig på området för annat ändamål än övning. Regeln torde främst bli tillämplig under krigsförhållanden. Bestämmelsen grundar sig på hänsyn som kan hänföras till såväl den aktiva personalitetsprincipen och statsskyddsprincipen som principen om ställföreträdande straffrättskipning. Enligt 2 kap. 5 § andra stycket 2 uppställs inte något krav på åtalsförordnande om brottet har begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig. Utlandsstyrkan inom Försvarsmakten Enligt 2 kap. 3 § 3 undantas från kravet på dubbel straffbarhet brott begångna vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten eller som tillhör Polisens utlandsstyrka. Bestämmelsen har ändrats . Enligt en tidigare lydelse gällde den brott begångna vid tjänstgöring utomlands av någon som var anställd i svensk beredskapsstyrka för FN-tjänst. Sådana anställningar reglerades i lagen (1974:614) om beredskapsstyrka för FN-tjänst. Denna lag ersattes av lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. ersattes denna lag i sin tur av lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Enligt denna lag får regeringen på begäran av FN eller enligt beslut som har fattats av () ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. En sådan styrka utgör den s.k. utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. I lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten finns regler avsedda att förbättra det socialrättsliga skyddet för anställda inom Försvarsmaktens utlandsstyrka samt vissa arbetsrättsliga regler (se avsnitt 8.3.3). Som framgått ovan har militär FN-personal på grund av överenskommelser mellan FN och mottagarstaterna inte blivit underkastad någon annan domsrätt i brottmål än sitt hemlands. Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 avtal för militär personal kallas, som nämnts, i engelskt akronym, vanligen (Status of Forces Agreement) och är alltså en militär motsvarighet till för civilanställda. Genom sådana överenskommelser har de stater som har ställt personal till FN:s förfogande i allmänhet förbundit sig att upprätthålla en bestämd och effektiv domsrätt över alla brott såväl i som utom tjänsten. Bestämmelsen har utformats för att svara mot sådana åtaganden. Därutöver är de som är anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten underkastade disciplinansvar enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m. Bestämmelsen kan, liksom 2 kap. 3 § 2 , sägas anknyta till såväl den aktiva personalitetsprincipen och statsskyddsprincipen som principen om ställföreträdande straffrättskipning. Enligt 2 kap. 5 § andra stycket 3 finns inte något krav på åtalsförordnande, om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Polisens utlandsstyrka Enligt 2 kap. 3 § 3 undantas från kravet på dubbel straffbarhet även brott som begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som tillhör Polisens utlandsstyrka. I samband med att tog över huvudmannaskapet för polispersonal som tjänstgör i internationella fredsfrämjande insatser från Försvarsmakten inrättades genom förordningen (1999:1155) (FoP) en Polisens utlandsstyrka. ändrades lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten på så sätt att dess regler delvis kom att gälla även personal inom Polisens utlandsstyrka. Insatser av Polisens utlandsstyrka får efter beslut av regeringen utföras på uppdrag av FN, eller någon annan internationell organisation i syfte att skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet (2 § FoP). I denna utlandsstyrka får endast den tjänstgöra som behövs för sådan verksamhet som denna styrka ska fullgöra och som hos RPS begärt att få fullgöra sådan tjänstgöring (3 § FoP). Det ställs dock inget krav på att vederbörande i övrigt ska vara anställd inom polisväsendet. Således har i Polisens utlandsstyrka anställts även personer från annat håll, bl.a. ekonomer och osteologer. SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion I samband med lagändringar utvidgades 2 kap. 3 § 3 till att omfatta även brott som begåtts vid tjänstgöring utomlands av någon som tillhör Polisens utlandsstyrka. Som redan nämnts kan bestämmelsen, liksom 2 kap. 3 § 2 , sägas anknyta till såväl den aktiva personalitetsprincipen och statsskyddsprincipen som principen om ställföreträdande straffrättskipning. Enligt 2 kap. 5 § andra stycket 3 uppställs inte något krav på åtalsförordnande, om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som tillhör Polisens utlandsstyrka. Polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid Enligt 2 kap. 3 § 3 a brottsbalken27 undantas från kravet på dubbel straffbarhet brott som har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid , som utför gränsöverskridande arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som har tillträtt. Denna jurisdiktionsbestämmelse infördes . Bakgrunden till ändringen var bl.a. det nya internationella polissamarbete som har sin grund i den s.k. och anslutning till denna.28 Ett annat skäl var det dansk-svenska polissamarbetsavtal som träffades i anledning av att den fasta förbindelsen över mellan och öppnades . Till skillnad från reglerna i 2 kap. 3 § 2 och 3 är behörigheten i dessa fall begränsad till brott begångna i tjänsten. De internationella överenskommelser som åsyftas i bestämmelsen är främst och nämnda avtal med . De gränsöverskridande arbetsuppgifter som kan komma i fråga är framför allt övervakning och förföljande. Dessa former av gränsöverskridande polissamarbete regleras närmare i lagen (2000:343) 27 Bestämmelsens numrering kan tyckas märklig men har sin förklaring i att den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 3 § 7 , som gäller svensk domstols jurisdiktion över gärning som begåtts utomlands och för vilken svensk lag anger ett straff med fängelse , genom ett förbiseende i samband med lagändringen 2000:345 kom att få en annan numrering än avsett. Bestämmelsen intogs genom misstaget som punkt 8. Detta påverkade i sin tur tillämpningen av ne bis in idem-regeln i 2 kap. 5 a § . Sedan misstaget uppdagats ändrades numreringen i 2 kap. 3 § utan några ändringar i sak. För att bestämmelsen om svensk domstols jurisdiktion över gärning, som begåtts utomlands och för vilken svensk lag anger ett straff med fängelse , skulle kunna återinföras i punkten 7 fick bestämmelsen om brott utom riket begångna av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid alltså numreringen 3 a i stället för den tidigare numreringen 4. Detta påverkade sedan numreringen av punkterna 4–7. Bestämmelsen som ursprungligen avsetts finnas i punkt 7 fick därmed sin riktiga placering. 28 Om bakgrund m.m., se SOU 2004:110. Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 om internationellt polisiärt samarbete. Sådant arbete förutsätter att den mottagande staten i straffrättsligt hänseende jämställer den sändande statens tjänstemän med sina egna poliser (12 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete). har i och för sig inte åtagit sig att oinskränkt kunna lagföra och döma egna tjänstemän för gärningar begångna i samband med att de utför arbetsuppgifter utomlands. En reglering ansågs likväl nödvändig mot bakgrund av att i princip inte utlämnar egna medborgare samt då konvention om överförande av lagföring i brottmål endast gäller i förhållande till ett fåtal Schengenstater.29 Bestämmelsen grundar sig närmast på statsskyddsprincipen. Enligt 2 kap 5 § andra stycket 4 krävs i dessa fall inte åtalsförordnande. Brott mot offentliga svenska intressen 2 kap. 3 § 4 undantar från kravet på dubbel straffbarhet brott förövade mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning. Bestämmelsen är ett tydligt uttryck för den s.k. statsskyddsprincipen. Till denna princip kan även brott begångna i tjänsten av en stats egna tjänstemän hänföras. Sådan lagstiftning finns i flera länder, däribland och . Vilka typer av brott som omfattas av den svenska bestämmelsen är emellertid omtvistat.30 I regeln talas endast om brott förövade mot eller mot vissa sammanslutningar av offentligrättslig karaktär. Även tjänstefel har dock ansetts kunna vara sådant brott. Huruvida en gärning är riktad mot eller svenskt intresse är emellertid en fråga som föregår frågan om gärningen är ett brott enligt svensk lag. Gärningen kan alltså i denna mening vara brott mot även om den inte är ett brott enligt svensk lag. Till skillnad från tidigare beskrivna undantag från kravet på dubbel straffbarhet saknar bestämmelsen en direkt motsvarighet i den uppräkning som görs i 2 kap. 5 § andra stycket av brott som undantas från kravet på åtalsförordnande. I 2 kap. 5 § andra stycket 6 görs emellertid ett praktiskt viktigt sådant undantag vid brott som förövats av svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot svenskt intresse. Här krävs alltså inte åtalsförordnande. 1999/2000:64. 30 Jfr NJA II 1962 s. 59 f., NJA 1963 s. 237, NJA 1983 s. 425 och Strahl i SvJT 1967 s. 402 f. 294 SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion 9.3.2 Krav på åtalsförordnande Enligt de grundläggande behörighetsreglerna i 2 kap. har svenska domstolar formellt en mycket vidsträckt behörighet att döma över brott begångna utanför . För att väcka åtal för sådana brott bör det emellertid finnas ett påtagligt och berättigat intresse av att lagföring ska ske i . Huvudregeln är därför att åtal endast får väckas efter förordnande av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, s.k. åtalsförordnande. Regeringen har delvis utnyttjat denna delegationsrätt genom förordningen (1993:1467) med bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall. Ett åtalsförordnande innebär en diskretionär lämplighetsavvägning i det enskilda fallet. Det finns härutöver ingen lagreglering som styr vad som ska beaktas vid denna prövning. Faktorer som kan vara av betydelse är emellertid gärningens allvar, anknytningen till och gärningslandets intresse. Även rättsliga överväganden, såsom en lagförings förenlighet med folkrättsliga jurisdiktionsprinciper, kan vara av betydelse. Skulle åtal likväl väckas i ett fall där åtalsförordnande krävs men sådant inte har lämnats, ska åtalet avvisas av domstolen. Enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § andra stycket förutsätter åtal för brott begångna utanför åtalsförordnade.