sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Berörda statsråd ansvarar för att departementens EU-frågor bereds på ett ändamålsenligt sätt och att organisationen anpassas till de krav som ställs. Varje departe- ment ansvarar inom sitt sakområde för att det på ett så tidigt stadium som möjligt finns gemensamt beredda, politiskt för- ankrade ståndpunkter och instruktioner i alla viktiga EU-frågor. Varje departement ska vid behov informera och samråda med den kommunala sektorn och intresseorganisationer om EU- förslag inom sitt sakområde. En skriftlig rapport ska ställas samman efter varje möte där som medlemsstat har företrätts. 3.Riktlinjer för myndigheterna i EU-arbetet. Varje departement ska ha skriftliga rutiner för myndigheternas medverkan i EU-frågor- na inom departementets ansvarsområde. Rutinerna tas fram gemensamt med myndigheterna och beslutas av regeringen. 4.Krav på förordnanden för myndighetstjänstemän. Svenska före- trädare i rådets arbetsgrupper och kommissionens genom- förandekommittéer som inte är anställda i ska vara förordnade. Antingen ska en myndighet bemyndigas att förordna en medarbetare, eller också ska tjänstemannen för- ordnas direkt av regeringen (). Inom sina ansvarsområden ska departementen efter gemensam beredning och i enlighet med tillämpliga regeringsbeslut lämna instruktioner till företrädare i kommissionens genomförandekommittéer. Förutom behövliga särskilda instruktioner inför ett möte ska, när så är nödvändigt, ges en allmän instruktion för det svenska deltagandet i genom- förandekommittén. Utredningen har vid sin genomgång av departementens ansvarsområden (se avsnitt 6.9 och bilaga 4) konstaterat att frågor om den fria rörligheten på den inre marknaden uppkommer eller kan uppkomma i samtliga departements verksamhet. Alla departe- ment berörs alltså av de horisontella frågeställningarna kring den inre marknaden, låt vara i varierande grad. anser liksom Förvaltningskommitten att det finns skäl att samla de olika cirkulären i en övergripande instruktion. Detta skulle tydliggöra och underlätta hanteringen av Utredningen vill här särskilt ta upp frågan huruvida regeringens skyldighet att anmäla förslag till regler som påverkar den fria rörligheten är reglerad på ett tydligt sätt. Av 20 § punkten 6 i förordningen med instruktion för framgår att ska anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av medlemskap i . Därutöver regleras informationsskyldigheten i interna cirkulär, särskilt cirkulär nr 8, Informationsförfarande enligt direktiv /34/EG m.m. Av kartläggningen i kapitel 7 framgår att till följd av medlemskap i föreligger en rad anmälnings- och informa- tionsskyldigheter som som medlemsstat ska uppfylla gentemot kommissionen och i vissa fall gentemot övriga medlems- stater. Dessa anmälnings- och informationsskyldigheter syftar till att förebygga uppkomsten av handelshinder och ska upplysa om risker för t.ex. konsumenters och människors hälsa som den fria rörligheten för vissa varor och tjänster kan leda till. Skyldigheterna härrör från EG-fördraget eller rättsakter som antagits med stöd av fördraget. Av särskild betydelse för reg- eringens verksamhet är direktiv /34/EG om informations- förfaranden för standarder och tekniska föreskrifter m.m. som regleras i förordningen (1994:2029) om tekniska regler och den anmälningsskyldighet för förslag till nya regler på tjänsteområdet enligt tjänstedirektivet. Utredningen anser att det finns anledning att tydligare än markera regeringens ansvar när det gäller dessa anmälningar. Reg- eringen har motsvarande skyldighet som myndigheter att anmäla författningsförslag. Skillnaden är att det blir fråga om förslag till förordningar och lagar istället för förslag till föreskrifter. De aktuella EG-direktiven riktar sig till som medlemsstat och naturligtvis inte bara till myndigheter. Samma frysningsperioder m.m. som redovisats när det gäller anmälningar enligt direktiv /34/EG ska sålunda iakttas, när detta direktiv är tillämpligt. Utredningen har erfarit att trots flera försök att höja medveten- heten om inremarknadsreglerna kvarstår brister i tillämpningen inom , och utredningen anser sig ha viss grund för att ifrågasätta om bestämmelser i cirkulär alltid får det efter- strävade genomslaget. Under utredningens arbete har diskuterats i vad mån detta är ett problem och hur ett sådant problem skulle kunna lösas. Det har framkommit att har drivit frågan om att skyldigheterna enligt cirkulär nr 8 borde kompletteras med en skyldighet att vid framtagande av nya regler obligatoriskt ange om dessa påverkar den inre marknaden, dvs. måste anmälas enligt direktiv /34/EG. Det ska understrykas att konsekvenserna av en utebliven anmälan kan bli mycket allvarliga (se avsnitt 5.4). Som utredningen varit inne på kan försummelsen leda till rättsosäkerhet kring föreskrifterna och deras tillämpbarhet. Staten kan också ådra sig skadeståndsansvar för att de anmälningsförfaranden som föreskrivs i EG-rätten inte har iakttagits. Justitiekanslern har medgett skade- stånd vid utebliven anmälan i ett fall rörande taxametrar där taxiföretag ersattes för skada som bolaget ansåg sig ha lidit p.g.a. att investeringar för taxameterutrustning som anskaffats vid visst tillfälle och som istället hade kunnat skjutas då aktuella föreskrift om krav på taxametrar inte hade anmälts till kommissionen enligt 98/34-proceduren.41 Detta talar för att anmälningsskyldigheten bör preciseras tydligare i den övergripande instruktionen för och inte bara förklaras i interna cirkulär. Ett lämpligt sätt att hantera frågan är att i instruktionen förklara att bestämmelserna i förordningen om tekniska regler, eller i utredningens förslag till sådan förordning, förklaras tillämpliga i den utsträckning de är av relevans för verksamhet. Enligt utredningen bör även förordningsregleringen av frågor om utformningen av tekniska regler och sammanhängande utredningsskyldighet göras tillämplig för . När det gäller samråd bör dock i sådana fall fullgöra de funktioner som annars ankommer på . I är som framgått UD/horisontellt ansvarig för bl.a. anmälnings- förfarandet i direktiv /34/EG. Utöver redan redovisade anmälningsförfaranden berörs reg- eringen även av EG-fördragets artikel 95.4 och 95.5 som ska tillämpas då medlemsstaterna anser att det finns berättigade skäl att avvika från harmoniserade regler inom EU. Utredningen har tidi- gare behandlat detta förfarande i avsnitten 4.5.2 och 7.2.1. För- draget ger här medlemsstaterna en möjlighet att tillämpa strängare nationella regler än de som har beslutats av EG, om de grundas på viktiga samhällshänsyn, bl.a. miljöskyddet. Bestämmelserna kallas därför ofta för miljögarantin. En förutsättning för att bibehålla eller införa sådana strängare regler är att kommissionen lämnar sitt 41 JK beslut i ärende nr 4243-99-40. Det finns också bestämmelser om att medlems- staterna ska anmäla skyddsåtgärder till kommissionen, om åtgärderna är strängare än den miniminivå som har beslutats av EU på konsument- och miljöområdet (artikel 153.5 och 176 EG). Anmälningsförfarandena enligt artikel 95, 153.5 och 176 EG är inte särskilt reglerade i svensk rätt. Utredningen föreslår (avsnitt 9.5) att en del hithörande fall ska omfattas av en ny förordning om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden på så sätt att en underrättelseskyldighet införs för myndigheterna vid införlivande av sekundärrätt som går utöver genomförandet av gemenskapsrätten. Det finns emellertid också ett behov av att närmare reglera dessa frågor såvitt avser Reg- eringskansliets verksamhet. Dessa anmälningsskyldigheter följer av EG-fördraget, och även om de inte används särskilt ofta av medlemsstaterna är de av grundläggande betydelse. Särskilt när det gäller frågan om nya nationella särregler som införs efter att gemenskapen har beslutat om regelharmonisering, dvs. frågor som regleras utifrån artikel 95.5 EG, bör behovet av anmälningsskyldig- het uppmärksammas på ett systematiskt sätt. En sådan fråga kan uppkomma i skilda sammanhang, och den behöver inte samman- hänga med införlivandet av direktivbestämmelser. Det finns då, som utredningen tidigare varit inne på, emellanåt ett ofta svår- bedömt gränsområde med visst utrymme för skönsmässiga bedöm- ningar (se avsnitten 7.2.1 och 9.5.6). Samordning av inremarknadsfrågor i Utredningen anser att det därutöver finns anledning att något kommentera hur samordningen av horisontella inremarknadsfrågor hanteras inom . är ansvaret uppdelat mellan Statsrådsberedningen, som svarar för den allmänna beredningen av EU-frågor, och , vilket under handelsministern som framgått har en särskild grupp för arbete med och samordning av inremarknadsfrågor inom UD/. Sedan blev medlem av EU har samordningsansvar för EU-frågor successivt samlats i Statsrådsberedningen. Utredningen finner denna utveckling naturlig, eftersom EU-frågorna numera har en omfattande spännvidd och därför behöver samordnas på samma sätt som inrikespolitiska frågor. Det är också viktigt att bred och kvalificerad kompetens i EG-rättsliga frågor finns samlad på ett ställe. För inremarknadsfrågor kan en särskild ordning vara befogad. Utredningen har konstaterat att dessa frågor uppkommer eller kan uppkomma i samtliga departements verksamhet och att de måste innefatta avvägningar mellan å ena sidan sektorsspecifika intressen och å den andra den fria rörlighetens intresse. Under utrednings- arbetet har därför inom utredningen och dess expertgrupp disku- terats den interna beredningen inom av där uppkommande frågor av denna karaktär. Därvid har framhållits värdet av att de motstående intressena hålls tydligt fram och får brytas mot varandra under den interna beredningsprocessen inom kansliet. I första hand bör det äga rum en dialog mellan ansvarigt fackdepartement såsom företrädare för det sektorsspecifika intres- set och UD/som inom under handels- ministern bär ansvaret för inremarknadsfrågor. Under ett sådant utbyte av synpunkter kan de olika enheternas företrädare på tjänstemannanivå enas om jämkningar. Om dessa löser den före- liggande motsättningen, kan förslag till regeringsbeslut läggas fram. I den mån processen däremot inte leder till någon lösning kommer i stigande grad överväganden av mer övergripande juridisk eller politisk natur in i bilden. Det värde som utredningen uppfattat att det tidiga utbytet av synpunkter mellan fackdepartementen och en på inremarknads- frågor särskilt inriktad enhet på många håll tillmäts talar emot en organisatorisk centralisering av dessa frågor. Med nuvarande ordning är det av största vikt att det finns ett departement som verkligen driver fri rörlighetsintresset som ett sakområde, trots att intresseområdet traditionellt inte har haft någon självklart plats i . Intresset av fri rörlighet på EU:s inre marknad är bredare och mer komplext än de allmänna intresset att främja handeln som typiskt sett har förknippats med handelsområdet. Bedömningarna kräver ingående kunskaper om EU-systemet i allmänhet och EG-rätten i synnerhet. För att ska kunna dra fördel av den inre marknadens potential har därför med nuvarande ordning UD/en nyckelroll. Mot denna bakgrund kan det vara naturligt att Statsråds- beredningen – i vart fall i det inledande skedet – inte tar tydligt ställning i inremarknadsfrågor. Fackdepartementen bör först ha tillfälle att utveckla sin inställning och forma sina positioner. Det är dock uppenbart att inremarknadsfrågor i en del fall tenderar att skapa spänningar mellan departementen och påkallar aktiv med- verkan av för EU-samordning. Enligt utredningens uppfattning bör vid det slutliga ställningstagandet i frågor kring den inre marknaden ej sällan mer övergripande europapolitiska överväganden vara utslagsgivande. Överväganden av det senare slaget måste länkas till lämplig politisk nivå och den roll EU-samordningen inom statsrådsberedningen har är central härvidlag. 9.9En synligare svensk inremarknadsmyndighet Utredningens bedömning: roll som inremarknadsmyndighet bör bli tydligare. Kollegiet bör arbeta för att göra sin verksamhet på inremarknadsområdet känd i bredare kretsar. Det är av stor betydelse för inremarknads- reglernas genomslag i att den ansvariga myndigheten blir mer synlig och känd utåt. Det är angeläget att samarbetet mellan och förstärks och görs till en effektiv kanal för regeringens styrning i inremarknadsfrågor. Intressemotsätt- ningar på myndighetsnivå kan indikera behov av mer över- gripande europapolitiska överväganden, och bedömningen i sådana fall bör länkas till lämplig politisk nivå, genom Utrikes- departementet och vid behov EU-samordningen inom statsråds- beredningen. bör ges ett särskilt ansvar för bevakning av standardiseringsfrågor, både vad gäller varor och tjänster. 9.9.1Kommerskollegiums uppgifter på inre marknadsområdet Utredningen har redogjort för nuvarande uppgifter i avsnitt 6.10.1. Av redogörelsen framgår att kollegiet har ett övergripande ansvar för horisontella inremarknadsfrågor och är kontaktpunkt enligt den nya EG-förordning om ömsesidigt erkän- nande av varor, som ingår i varupaketet. har också i uppdrag att tillsammans med och Kon- sumentverket utveckla en svensk kontaktpunkt för tjänster. Utredningen har i sina motiv till en ny förordning om varor på den inre marknaden framhävt den roll som bör ha när det gäller informationsspridning och kunskapshöjande insatser rörande regelverket för den inre marknaden m.m. I kommissionens rekommendation av om åtgärder för att förbättra den inre marknadens funktion (2009/524/EG)42 understryks att medlemsstaterna bör säkerställa att det finns en samordnings- funktion för den inre marknaden inom deras nationella förvaltningar och stärka den. Denna rekommendation ligger väl i linje med vad som framkommit tidigare i denna utredning om behovet av information och kunskapshöjande åtgärder. Kommers- kollegium är den myndighet som lämpligen bör anförtros denna uppgift. 9.9.2Kommerskollegiums roll som inremarknadsmyndighet roll som inremarknadsmyndighet är inte särskilt tydlig, särskilt inte utåt. Av instruktionen för Kommers- kollegium framgår att kollegiets verksamhet är mycket omfattande. ansvar enligt instruktionens 1 § sträcker sig över hela fältet för utrikeshandel och handelspolitik. Som utred- ningen påpekat i flera andra sammanhang är det inte helt adekvat att betrakta frågor rörande EG-rätt i allmänhet och den fria rörligheten i synnerhet som utrikeshandelspolitiska. Ej sällan är de av helt annan karaktär. Att inremarknadsfrågorna ligger under som så tydligt förknippas med allmän handelspolitik är sålunda inte problemfritt. Som tidigare diskuterats är inremarknadsfrågor komplexa och rymmer ofta kompromisser mellan olika samhälls- intressen. Det kan i vissa fall vara en nackdel om den myndighet som har det sakliga ansvaret för inremarknadsfrågor uppfattas som en företrädare för det renodlade handelsintresset. Det finns en risk att detta medför bristande tyngd och trovärdighet vid diskussioner med andra myndigheter som har till uppgift att förvalta sådana intressen som t.ex. hälsa och säkerhet, konsumentskydd eller miljö. Eftersom inremarknadsfrågor ofta griper över flera politikområden och emellanåt resulterar i intressemotsättningar mellan myndig- heter, är det emellertid viktigt att det finns en myndighet som företräder intresset av fri rörlighet såsom tidigare berörts i fråga om handläggningen av sådana frågor inom . 42 EGT L 176, s. 17. Utredningen anser inte att det finns någon annan myndighet än , till vilken ansvaret för inre- marknadsfrågor lämpligen kan föras. Framför allt är det nödvändigt att ta till vara den breda kompetens i inremarknadsfrågor som byggts upp inom kollegiet. Det som möjligen kunde övervägas vore att inrätta en ny, särskild myndighet för inre- marknadsfrågor till vilken personal skulle föras över. Det går emellertid inte att komma ifrån att inremarknadsfrågorna också har en hel del kopplingar till andra frågor som handläggs inom kolle- giet. Att försöka lösgöra inremarknadsfrågorna från kollegiet skulle bl.a. med hänsyn härtill sannolikt innebära en olycklig uppsplittring och medföra slöseri med resurser, särskilt personella resurser. Det skulle också rimma mindre väl med den rådande utvecklingen att avskaffa småmyndigheter. Utredningen föreslår därför ingen för- ändring av den nuvarande ordningen, där det övergripande ansvaret för inremarknadsfrågor ligger hos . Detta innebär dock inte att kollegiets roll som inremarknads- myndighet inte kan bli tydligare. Det kan i sammanhanget anmär- kas att den i inrättade inremarknadsenheten, vilken utredningen har besökt, har tilldelats ett mycket brett uppdrag, vilket innefattar både och nuvarande funktioner på området. Den danska inremarknads- enheten har haft samordningsansvaret för genomförandet både av varupaketet och tjänstedirektivet och även deltagit i förhandlingar- na avseende dessa rättsakter. Enheten är involverad i alla skeden i utvecklingen av inremarknadsreglerna, dvs. förhandling om nya regler inom EU genomförande av EG-regler i dansk rätt tillämpning av reglerna i . Det ska särskilt påpekas att den danska inremarknadsenheten på det sätt som är vanligt i är integrerad i Økonomi- og . Vid besöket hade den ansvariga ministern förutom posten som näringsminister också ställning som vice statsminister. Det kan förmodas att denna koppling kan bidra till att ge inremarknadsfrågorna en särskild tyngd i det nuvarande danska regeringsarbetet. Den närmare arbetsfördelningen mellan UD/och Kom- merskollegium faller utanför utredningsuppdraget, men utred- ningen finner det uppenbart att till de frågor som måste prioriteras inom både UD och hör horisontella frågor och i synnerhet frågor om fördragsefterlevnad. De svenska tillämp- ningsproblem som har identifierats vid olika undersökningar har till allra största delen gällt frågor om den direkta tillämpningen av EG-fördragets bestämmelser. Kopplingen mellan UD och är enligt utred- ningens uppfattning central på så sätt att samarbetet mellan och myndigheten bör vara kanal för regeringens styrning i horisontella inremarknadsfrågor. Inom det svenska systemet kan det vara svårt att tänka sig att en myndighet ges övervaknings- och beslutsbefogenheter i förhållande till andra myndigheter. kan inte fungera som inremarknadspolis. Dess verksamhet är mer inriktad på konsul- tation och på att i vissa fall lämna rekommendationer. Ansvaret för inremarknadsfrågor i vilar naturligtvis inte heller på en myndighet utan ska delas av hela den offentliga förvaltningen. EG- rätten måste precis som svensk lag respekteras av alla. Det kan emellertid även inom ramen för lojal fördragsupp- fyllelse förekomma intressemotsättningar mellan myndigheter i inremarknadsfrågor. Det torde t.ex. inte vara ovanligt att Kom- merskollegium företräder en annan syn i en inremarknadsfråga än någon myndighet som bär sektoriellt ansvar. Hur de avvägningar som ska göras mellan intresset av fri rörlighet och andra intressen bör utfalla är sällan givet på förhand. Som framgått ligger det i den EG-rättsliga konstruktionen att bedömningen av en handelshindrande åtgärds tillåtlighet vilar på en intresseavvägning mellan å ena sidan ett särskilt skydds- eller regleringsintresse, som erkänns av EG-rätten, och å andra sidan intresset av fri rörlighet, varvid det senare presumeras äga före- träde. Vid tvister mellan medlemsstaterna inbördes eller mellan en medlemsstat och kommissionen såsom företrädare för gemen- skapsintresset ankommer det på den medlemsstat som vill införa eller upprätthålla en handelshindrande åtgärd att visa att denna är nödvändig och proportionerlig i förhållande till ifrågavarande regleringsintresse. Hindret för den fria rörligheten måste kunna berättigas med sakligt grundade skäl, där argumenten blir beroende av regleringsintressets art och betydelse och på hur pass ingripande störningen är. Det krävs alltid ett övertygande faktaunderlag. På det nationella planet föreligger en motsvarande situation. Det ligger i den svenska modellens natur att initiativet till den reglering som står i motsats till intresset av fri rörlighet normalt kommer från någon föreskrivande myndighet med visst sektorsansvar. Det blir då närmast som får bevaka intresset av fri rörlighet. Detta gäller särskilt inom ramen för den procedur som regleras i förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Kollegiet har till utredningen framfört att dess synpunkter oftast vinner gehör hos de föreskrivande myndigheterna. I sista hand kan kollegiet emellertid enligt nuvarande ordning hissa frågan om man ska gå vidare med den tilltänkta regleringen till regeringen. Handlar det inte om ett förslag till myndighetsföreskrift utan i stället om ett förslag till regeringsförordning äger som framgått motsvarande utbyte av synpunkter och samma överväganden rum inom ramen för den beredningsprocedur som tillämpas inom . I dessa fall kommer regleringsinitiativet normalt från ett fack- departement. Även här kan den slutliga avvägningen komma att ske på politisk nivå. Enligt utredningens mening kan det hända att inslaget av övergripande politisk bedömning vid sådana intresseavvägningar tenderar att undanskymmas eftersom frågan vid en första anblick kan tyckas angå teknikaliteter. Det är emellertid i sådana fall som EG-fördragets grundläggande bestämmelser och principer gör sig konkret gällande. Som utredningen varit inne på tidigare, kan vid intresseavvägningen ofta finnas behov av europapolitiska över- väganden av mer övergripande natur. Då kan även strategiska intressen för som medlemsstat i EU komma med i bilden, och bedömningen bör därför länkas till en lämplig politisk nivå genom förmedling av de horisontella funktionerna inom UD och i sista hand EU-samordningen inom statsrådsberedningen. I den nya förordning om informationsförfaranden och kontroll av regler som föreslås ersätta förordningen (1994:2029) om tekniska regler och i förslaget till förordning om varor på den inre marknaden har utred- ningen av dessa skäl föreslagit mer specifika regler om skyldighet att informera regeringen eller till regeringen hänskjuta vissa kate- gorier av ärenden. Kollegiet ges enligt utredningen härigenom de instrument som behövs för att kunna fungera som kanal för regeringens styrning i horisontella inremarknadsfrågor. Det är slutligen uppfattning att på motsvarande sätt som den danska inremark- nadsenheten bör ha ett särskilt och uttalat ansvar för standardise- ringsfrågor, både vad gäller varor och tjänster. Standarderna har en central roll i genomförandet och tillämpningen av inremarknads- reglerna och ansvaret för bevakningen av dessa bör med hänsyn härtill ligga på den myndighet som har huvudansvaret för inre- marknadsfrågor. Som framgått har redan ett horisontellt ansvar när det gäller bevakningen av stan- dardiseringsarbetet både i EU- och globalt. Utredningens över- väganden kring standardiseringsfrågor har tagits upp i avsnitt 9.7 ovan. Utredningen har också anfört att det bör övervägas att inrätta ett till knutet organ, bestående av represen- tanter från regeringskansli, statliga förvaltningsmyndigheter samt näringsliv och andra berörda intressenter, vilket ska ha till övergripande uppgift att tillvarata svenska intressen och priorite- ringar i den europeiska och internationella standardiserings- verksamheten. Utredningen har också kunnat konstatera att det fortfarande, medlemskap i , på många håll finns bristande medvetenhet och kunskap om EU:s inre marknad. Detta är otillfredsställande, så mycket mera som är ett litet land med begränsad hemmamarknad och starkt internationellt beroende. Problemet accentueras när så betydelsefulla förändringar står för dörren som föranleds av tjänstedirektivet och varupaketet. I detta läge förordar utredningen att en särskild insats kommer till stånd för att höja den allmänna kompetensnivån och medveten- heten i fråga om principerna för den fria rörligheten.