sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — Den lösningen är dock knappast förenlig med mina direktiv och skulle innebära att återkravslagen inte skulle gälla ett betydelsefullt inslag i välfärdssystemen. Däremot ser jag inte några hinder mot att de nuvarande reglerna flyttas över till en återkravslag. Den lösningen innebär att enhetliga regler om förutsättningarna för återkrav kommer att gälla när någon orsakat att en förmån utgått oriktigt eller i ond tro tagit emot ett oriktigt utbetalt belopp, oavsett om det är fråga om studiestöd eller någon annan förmån. Beträffande studiemedel kommer det vidare, liksom , att gälla en återkravsmöjlighet när den studerandes inkomster ändrats. Vidare kommer såväl studiemedel som studiehjälp att kunna återkrävas vid studieavbrott. Räntebestämmelserna vid återbetalning för studie- medel kommer dock att avvika från vad som gäller beträffande andra förmåner. I linje med det nu sagda skulle det kunna hävdas att den reduce- rade sjukersättningen och bostadsbidraget inte bör behandlas annorlunda än studiemedel. Sjukersättningen vid återgång i arbete och bostadsbidrag utgår med preliminära belopp under ett kalenderår och fastställs slutligt efter avstämning mot den pensionsgrundande respektive den taxerade inkomsten. Visar det sig då att den slutliga förmånen ska uppgå till högre belopp än det preliminära ska skillnaden betalas ut. Om å andra sidan den preliminära förmånsbeloppet varit för hög ska vad som betalats ut för mycket betalas tillbaka. Bestämmelserna beträffande sjuk- ersättningen finns i 16 a kap. 7 och 8 §§ AFL samt i fråga om bostadsbidraget i 21 b och 22 §§ lagen (1993:737) om bostads- bidrag. Systemet med reducerad sjukersättning och preliminärt bostads- bidrag liknar i vissa avseende studiemedelssystemet. En viktig skillnad är emellertid att reglerna om sjukersättningen och bostadsbidrag bygger på att bidraget för ett kalenderår först betalas ut preliminärt och senare fastställs slutligt. Det slutliga beloppet kan justeras både uppåt eller nedåt i förhållande till vad som bestämts preliminärt. Denna konstruktion avviker från studie- medlen som betalas ut i förskott för vilken studiemedel beviljats. Om den taxerade inkomsten understiger de belopp som lagts till grund för beviljande av studiemedel medför inte det att studiemedlen justeras uppåt. Bestämmelserna i 16 a kap. 7 och 8 §§ AFL samt 21 b och 22 §§ lagen om bostadsbidrag är således en av grundvalarna för systemen med reducerad sjukersätt- ning och bostadsbidrag. Enligt min mening skulle det därför vara mindre lämpligt att bryta ut reglerna om den strikta återbetalnings- skyldigheten för reducerad sjukersättning och preliminärt bostads- bidrag ur sina sammanhang och föra över dem till en återkravslag. Man skulle ändå behöva behålla en regel i respektive författning om justering av den slutliga förmånen till den enskildes fördel. Kopplingen mellan preliminär och slutlig förmån skulle därigenom bli mindre tydlig. Min uppfattning är därför att en återkravslag inte bör avse den återbetalningsskyldighet som föreskrivits i 16 a kap. 8 § AFL och 22 § lagen om bostadsbidrag. Gemensamt för de återkravssituationer som inte bör omfattas av en återkravslag är att förmånen inte var oriktig när den betalades ut, men att det senare visat sig att förutsättningarna för den är uppfyllda. Pensionsförmåner förutsätter sålunda att pensions- poängen respektive pensionsrätten inte minskas, assistansersätt- ningen förutsätter att ersättningen också utnyttjas för inköp och bidrag till arbetshjälpmedel förutsätter att hjälpmedlet används för avsett ändamål. Vidare förutsätter rätten till sjukersättning vid återgång i förvärvsarbete och till bostadsbidrag att förmånerna beloppsmässigt inte överstiger vad som slutligen ska utgå. Jag anser att man skulle kunna undanta de nämnda återkravsfallen genom att i lagen föreskriva att återbetalningsskyldighet enligt lagen bara gäller förmåner som betalats ut felaktigt eller med för högt belopp. Det måste dock göras tydligt att detta undantag inte avser återbetalning av studiestöd vid inkomständring och studieavbrott. En regel som innebär att förmåner endast ska återkrävas när de var oriktiga vid utbetalningstillfället kan dock minska möjlig- heterna till återkrav av underhållsstöd och ersättningar enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan. Dessa förmåner betalas ut i förskott till den stödberättigade under förutsättning att förhållan- dena som berättigar till stödet inte ändras, t.ex. genom att barnet som underhållsstödet avser flyttar från boföräldern. Om så sker kan stödet återkrävas. För underhållsstöd gäller en strikt återbetalningsskyldighet. Jag kommer senare att behandla frågan om det är motiverat att behålla denna återbetalningsskyldighet i dess nuvarande form. Mjukas återbetalningsskyldigheten upp för underhållsstöd och införs det av mig ovan föreslagna undantaget från en återkravslag för förmåner som var riktiga vid utbetalnings- tillfället skulle det inte längre bli möjligt att återkräva underhållstöd och bidrag till funktionshindrade elever i gymnasieskolan när förhållandena ändrats . Frågan är dock hur pass stort avbräck detta är. Det gäller ju bara stödet för månaden efter den under vilken förhållandena ändras. Om stödet därefter fortsätter att betalas ut kan det återkrävas därför att föräldern inte fullgjort sin anmälningsskyldighet. har upplyst att minskningen av återkravsmöjligheten beträffande underhålls- stöd kan innebära att inte kan återkrävas i förhållande till dagsläget. Jag anser att den beskrivna, förhållandevis obetydliga nackdelen får godtas. Även assistansersättning betalas ut i förskott men här finns en särskild regel som medger att senare utbetalningar reduceras vid större avvikelser från det beräknade behovet av assistans. En särskild fråga är huruvida förmåner som hanteras av PPM över huvud taget bör omfattas av en återkravslag. Vid sidan av återkravsmöjligheten vid minskad pensionsrätt kan premiepension återkrävas på i princip samma grunder som förmåner enligt AFL och andra anslutande författningar. Vid återkrav av premiepension därför att den pensionsberättigade bl.a. lämnat oriktiga uppgifter gäller dock speciella förutsättningar som avviker från återkravsmöjligheterna vid andra förmåner. Återkrav får sålunda bara ske om felet belastar övriga pensionstagare eller kan innebära en avsevärd påverkan på framtida utbetalningar av pension till pensionsspararen. Om inte den materiella förutsättningarna för återkrav av premiepension ska ändras skulle återkravslagen alltså komma att tyngas av ett antal specialbestämmelser som inte skulle avse andra förmåner. Det kan också påpekas att det enligt uppgift är mycket ovanligt att det uppstår sådana felaktigheter som kan föranleda återkrav. Så vitt jag kunnat utröna har det aldrig förekommit att en utbetald premiepension har återkrävts. synes det därför inte vara lika angeläget att återkravslagen får omfatta premiepensioner som fallet är med andra förmåner inom välfärdssystemen. Jag vill också påpeka att frågan om inrättandet av en ny pensionsmyndighet utreds. mening bör frågan huruvida en återkravslag ska gälla förmåner från PPM lämpligen anstå till dess att statsmakterna tar ställning till huruvida en ny pensionsmyndighet ska inrättas och vilka uppgifter den ska anförtros. Det ställningstagandet är också av betydelse när det gäller att avgöra huruvida och i vilken omfattning återkrav från ska kunna avräknas mot utbetalningar av pensionsförmåner och vice versa. En förmån som beslutas av är det försörjnings- stöd som utgår enligt förordningen om aktivitetsstöd. Stödet lämnas till dem som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska program. Det är alltså en arbetsmarknadspolitisk stödform även om den handläggs av . Den omfattas således inte av mitt uppdrag. Eftersom en återkravslag bör inriktas på förmåner som bl.a. beslutas av bör det i lagen införas ett utryckligt undantag för det berörda arbetsmarknadspolitiska stödet. handlägger också den införda jäm- ställdhetsbonusen. Det förmånssystemet är upplagt på ett helt annat sätt än vad som gäller för andra förmåner. Bonusen utgår inte i form av någon ersättning som betalas ut till den enskilde, utan den tillgodoförs genom att krediterar honom eller henne ett belopp på skattekontot. Lagrådet har i sitt yttrande i lagstiftningsärendet uttalat att det är tveksamt om bonusen är ett sådant bidrag eller ersättning som avses i bidragsbrottslagen (se Lagrådets yttrande avsnitt 2.2.2). Med anledning av detta uttalande har regeringen anfört att bonusen är en stimulansåtgärd som syftar till att vara ett incitament till ett mera jämställt beteende (prop. 2007/08:93 s. 27). Enligt regeringen utgör förmånen inte någon socialförsäkringsförmån och den torde sannolikt inte heller kunna hänföras till de slags förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen. Regeringen har gjort bedömningen att bonusen därför inte faller in under bidragsbrottslagens tillämpningsområde, men att det ytterst ankommer på de rättstillämpande organen att pröva om bidrags- brottslagen är tillämplig på jämställdhetsbonusen. Jag saknar skäl för att nu göra någon annan bedömning. I avvaktan på vägledande avgöranden i rättspraxis får bonusen således anses vara en förmån på vilken inte heller en generell återkravslag bör vara tillämplig. För övrigt synes det inte vara nödvändigt att återkravslagen kan tillämpas på jämställdhetsbonusen eftersom det i den lagen tagits in särskilda återkravsregler. Att en återkravslag eventuellt inte kan omfatta jämställdhets- bonus utesluter emellertid inte att samma bestämmelser om ränta och eftergift blir tillämpliga vid återkrav av bonusen som vid återkrav av andra förmåner. Lagen bör inte heller gälla lån till flyktingars hemutrustning. Även om lånet kan krävas tillbaka bl.a. då låntagaren lämnat oriktiga uppgifter är det inte fråga om en återkravsregel i egentlig mening, utan en bestämmelse om att lånet kan sägas upp till betalning . Att låta hemutrustningslånen omfattas av en återkravslag ter sig därför inte befogat av denna anledning. Härtill kommer att risken för oriktiga utbetalningar av hemutrustningslån ansetts liten (se FUT-delegationens ? s. 105). Stöd eller bidrag som lämnar enligt förordningen (2008:778) om återetableringsstöd för vissa utlänningar får återkrävas dels då en utlänning genom felaktiga uppgifter m.m. orsakat att förmånen utgått felaktigt eller med för högt belopp, dels när utlänningen olagligen återvänt till eller inte rest ut ur . Endast i undantagsfall förekommer det att stödet eller bidraget betalas till utlänningen innan denne rest ut ur landet och det vanligaste är att det betalas ut när utlänningen anlänt till det andra landet. En återkravsmöjlighet saknar därför i huvudsak praktisk betydelse. Det kan förmodas att just de begränsade praktiska möjligheterna till återkrav är anledningen till att inte är skyldigt att föranstalta om återbetalning. Till bilden hör också att beslut om återetableringsstöd inte får överklagas. Med hänsyn till nämnda omständigheter och då återkravsmöjlighet föreligger inte bara när en utlänning orsakat en oriktig utbetalning utan också när en i och för sig riktig utbetalning ska gå åter på grund av nya omständigheter, anser jag att återkrav av de nu berörda förmånen fortfarande bör regleras i den nämnda förordningen och inte bör inkluderas i en generell återkravslag. Utöver återetableringsstöd svarar även för bidrag som utgår enligt förordningen om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land. Bidraget kan utges för resekostnader och med visst kapitalbelopp. Några återkravs- möjligheter finns inte och beslut enligt förordningen får inte överklagas. Enligt uppgift Från är det få som söker bidraget. inkom endast ca 20 ansökningar och rörde det sig om knappt 40. Missbruket anses också mycket begränsat; har det endast före- kommit två fall där någon kvitterat ut bidraget men inte lämnat . Däremot händer det att utlänningen återvänder till för kortare vistelser. Lika litet som återetableringsstödet anser jag att återutvandringsbidraget bör omfattas av en återkravslag. Vissa ersättningar till totalförsvarspliktiga Familjebidrag och dagpenning till den som tjänstgör inom totalförsvaret beslutas av . Flera av de övriga förmåner som kan betalas ut enligt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga ska beslutas och betalas ut av den myndighet, den kommun eller det landsting där den totalförsvars- pliktige tjänstgör. För totalförsvarspliktiga som tjänstgör hos t.ex. bolag eller organisationer är det i stället den utbildningsansvariga myndigheten som beslutar om och betalar ut sådana förmåner, medan fram till svarade för dessa uppgifter såvitt avser totalförsvarspliktiga som tjänstgör hos ett registrerat trossamfund. Förmåner till totalförsvarspliktiga kan alltså beslutas av såväl , , eller en kommun som av andra myndigheter än de nämnda. Förmånerna betalas ut med anledning av den totalförsvarspliktiges tjänstgöring hos den aktuella myndigheten eller kommunen och har därmed vissa likheter med de förmåner som en arbets- eller uppdragsgivare kan tillhandahålla en arbetstagare. De skiljer sig härigenom från övriga förmåner som beslutas av , , Migrations- verket och kommunerna. Olikheten understryks även av att de, till skillnad från vad som gäller för andra förmåner som betalas ut av dessa myndigheter eller en kommun, får överklagas hos . saknas bestämmelser om återkrav av sådana förmåner till totalförsvarspliktiga. En konsekvens av att låta en återkravslag omfatta även dessa förmåner skulle bli att förmånerna kan återkrävas om de har beslutats av Försäkrings- kassan, CSN, eller en kommun men inte om de har beslutats av någon annan myndighet eller av ett bolag, en ideell organisation, ett trossamfund eller liknande. Detta skulle enligt min mening inte vara en tillfredsställande situation. Det ligger inte heller inom mitt mandat att föreslå regler om återkrav som ska gälla samtliga statliga myndigheters beslut om förmåner. Jag anser därför att andra förmåner till totalförsvarspliktiga än dagpenning och familjebidrag inte bör omfattas av en återkravslag. Statlig ersättning vid ideell skada Den som ådrar sig en skada som omfattas av lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd har, utöver ersättning enligt den lagen, också rätt till ersättning för ideell skada enligt lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. Rätten till ersättningen prövas av Kammarkollegiet enligt bestämmelserna i avtalet om ersättning vid personskada (PSA). Detta är ett kollektivavtal som har träffats mellan och arbetstagarorganisa- tionerna i den statliga sektorn och som gäller statligt anställda m.fl. Ersättningen har närmast karaktär av vanlig försäkringsersättning och kan knappast anses ingå i de centrala delarna av välfärds- systemen. Den omfattas inte heller av bidragsbrottslagen, vars tillämpningsområde enligt direktiven ska tjäna som utgångspunkt för omfattningen av mitt uppdrag. Jag anser därför inte att denna ersättning ska omfattas av en återkravslag. Något särskilt undantag härför behövs dock inte, eftersom återkravslagen inte föreslås omfatta förmåner som beslutas av Kammarkollegiet. Särskilt om vissa förmåner som bör omfattas Förmåner som beslutas med tillämpning av EG-förordningarna 1408/71 och 1612/68 En person som inte uppfyller kraven i socialförsäkringslagen (1999:799) på bosättning eller arbete i kan ändå under vissa omständigheter vara berättigad till sociala förmåner här i landet om han eller hon omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (förordning 1408/71) eller förordningen (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet (förordning 1612/68). Jag kan inte se att det finns någon anledning till att förmåner som beslutas med tillämpning av dessa förordningar bör undantas från återkravslagens tillämpningsområde. Bidrag och ersättningar som beslutas av CSN vid sidan av studiestöd Utöver studiestöd handlägger CSN frågor om bidrag och ersätt- ningar enligt förordningen om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan, förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar och förordningen (CSNFS 1983:17) om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor. De två förstnämnda förordningarna ger möjligheter till återkrav, medan någon möjlighet till återkrav av bidrag för utlandsstuderandes resekostnader inte finns. Samtliga dessa tre bidragsformer bör omfattas av en återkravslag. Att resekostnadsbidraget enligt vad som upplysts tas i anspråk mycket sällan ser jag inte som ett skäl till varför just den formen av studiehjälp inte ska kunna återkrävas. Migrationspolitiska förmåner som bör omfattas av en återkravslag Vissa utlänningar har rätt till stöd från i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag – allt enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. I vissa fall betalas biståndet dock ut av den kommun där utlänningen vistas. Biståndet är ett försörjningsstöd på samma sätt som ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen, men ger en lägre eko- nomisk standard än den som stadigvarande bosatta här i landet har rätt till (se prop. 1993/94:94 s. 47). Den som har rätt till biståndet kan inte få kompletterande ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen. Bistånd till asylsökande har stora likheter med ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Jag föreslår nedan att bistånd enligt socialtjänstlagen ska omfattas av en generell återkravslag. Det finns då knappast anledning att lagen inte bör gälla det försörjningsstöd som ges i form av bistånd till asylsökande m.fl. Härtill kommer, som framgår av FUT-delegationens ovan- nämnda rapport , att oriktiga utbetalningar avseende bistånd till asylsökande inte är ovanliga. De beräknades då uppgå till eller av de totala utbetalningarna, som uppgick till . Om förmåner oriktigt betalats ut i dessa fall är det en rimlig utgångs- punkt att felaktigheterna ska kunna rättas till på sedvanligt sätt. svarar vidare för bidrag till flyktingar för anhörigas resor till . Bidraget utgår för resekostnaderna och ges till flyktingen. Några kontanta medel betalas dock inte ut utan i stället står verket för de praktiska arrangemangen i form av beställning och betalning av resorna. Med hänsyn härtill synes det knappast finnas något behov av en återkravsmöjlighet. Å andra sidan kan det inte uteslutas att förhållandena kan ändras och att en återkravsmöjlighet då kan bli motiverad. Jag anser därför att det berörda bidraget bör omfattas av en återkravslag. Kommunala bidrag och ersättningar När det så gäller frågan huruvida återkrav av ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen ska omfattas av en ny lag måste beaktas att möjligheten till bistånd utgör det yttersta skyddsnätet för behövande och ska garantera att den enskilde kan få en rimlig levnadsnivå. Återkrav får endast ske om det inte kan antas inverka negativt på en fortsatt rehabilitering av den enskilde. Detta följer av bestämmelsen om förutsättningarna för att domstol ska kunna bifalla en talan från kommunen om återbetalningsskyldighet. Behovet av social rehabilitering kan visserligen styra också åter- kravsverksamheten inom framför allt socialförsäkringen, men har en mera framträdande roll inom . I och för sig skulle det vara möjligt att skapa en särskild eftergiftsregel för återkrav av bistånd enligt socialtjänstlagen där det öppnas möjlighet för särskilt hänsynstagande till behovet av social rehabilitering, men detta är inte en helt lyckad lösning. Den skulle kunna läsas motsatsvis så att sådana hänsyn inte behöver tas vid återkrav av andra förmåner. Den återkravsbestämmelse i socialtjänstlagen som närmast skulle vara aktuell att föra över till en återkravslag skulle i så fall vara den regel om återkrav av ekonomiskt bistånd som motsvarar återkravregeln i AFL. Reglerna skiljer sig åt genom att Försäkrings- kassan, men inte kommunen, är skyldig att återkräva. En kommun har inte heller någon lagreglerad möjlighet att avräkna vad som ska återbetalas mot en senare utbetalning. Om fullständig jämställdhet mellan återkrav av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen och förmåner som betalas ut av staten ska uppnås skulle det innebära att kommunen måste åläggas en skyldighet att återkräva. En ovillkorlig skyldighet för kommunen att återkräva låter sig dock inte genomföras utan vidare. Även med en liberal eftergiftsregel kan syftet med biståndssystemet medföra att en kommun anser sig förhindrad att återkräva allt eller delar av vad som redan betalats ut. Eftersom det ekonomiska biståndet är den enskildes yttersta garanti för en rimlig levnadsnivå skulle återkravsskyldigheten kunna leda till att den enskilde inte fick den levnadsnivå som biståndet är avsett garantera utan blev i behov av ytterligare bistånd. Skulle dessutom ränta kunna tas ut på återkrävda belopp i likhet med vad som bör gälla vid återkrav av andra förmåner, skulle den enskildes ekonomiska situation ytterligare försämras. Det är inte heller möjligt att ge kommunen en rätt att avräkna återkrävda belopp på senare utbetalningar. Vill den enskilde inte fullgöra sin återbetalningsskyldighet mot kommunen är kommunen hänvisad till att väcka talan om återbetalningsskyldighet vid domstol. Den regeln skulle behöva slopas eller modifieras om kommunen skulle ges möjlighet att avräkna sin fordran mot en senare utbetalning och därmed så att säga själv ta ut sin rätt till återbetalning. Vad som sagts ovan gör sig också delvis gällande beträffande bostadspassningsbidrag och ersättningar enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Reglerna om dessa förmåner ger, på samma sätt som socialtjänstlagen, kommunen en möjlighet men inte skyldighet att återkräva vad som oriktigt betalats ut. Någon avräkningsmöjlighet finns inte. Till skillnad från vad som gäller vid återkrav enligt socialtjänstlagen kan ett beslut om återkrav av bostadsanpassningsbidrag och stöd till funktions- hindrade överklagas. Frågan är också hur pass vanligt det är att dessa förmåner återkrävs. Det är enligt min mening svårt att tänka sig att återkravsmöjligheten har någon praktisk betydelse. Det finns alltså skäl som talar mot att en generell återkravslag bör omfatta ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen, bostads- anpassningsbidrag och stöd till funktionshindrade. Det finns emellertid också omständigheter som talar för en sammanhållen reglering av återkravsmöjligheterna. En sådan är naturligtvis att lagen så långt som möjligt bör vara heltäckande. En annan är att lika fall i största möjliga utsträckning bör behandlas på ett och samma sätt. För den enskilde kan det vidare vara en fördel med en sammanhållen reglering. Jag lutar därför närmast åt att ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen, bostadsanpassningsbidrag och stöd till funktionshindrade bör omfattas av en sammanhållen återkravs- lag. Också det införda kommunala vårdnadsbidraget samt ersättningar enligt lagen (1991:419) om resekostnadsersättningar vid sjukresor bör omfattas. Jag kan inte heller se några bärande skäl varför ersättning enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar ska undantas från en generell återkravslag. I likhet med ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen och bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. utgör intro- duktionsersättning ett försörjningsstöd som är avsett att garantera en skälig levnadsnivå och en kommun kan välja att betala ut introduktionsersättning i stället för ekonomiskt bistånd. saknas uttryckliga återkravsregler beträffande intro- duktionsersättningen. Det finns inte något uttalat motiv till varför det förhåller sig på det sättet.