sou · GXB345 · 2009-05-04 00:00:00 — För att ta regional hänsyn har fångst- värdena relaterats till de genomsnittliga inom respektive havs- områdena , , egentliga , , och . I och utgör de viktigaste fångstområdena av den totala arealen och från dessa områden erhölls 70 respektive av fångstvärdet 1999 –2003. Motsvarande förhållande i övriga områden var 20–av arealen och av värdet. Beträffande rekryterings- och lekområden i havsområdet saknas det i de flesta fall kunskaps- underlag som gör det möjligt att avgränsa de viktigaste av dessa områden. I inlandsvattnen bedömdes sjöar med minst två yrkes- verksamma fiskare som riksintressanta. 70 Angående detta stycke, se , Renskötselrätten och rätten till naturresurserna (s. 214 ff. och s. 282 ff.), 2008. , , och finns underlag för att avgränsa de viktigaste lek- och rekryteringsområdena som varande av riksintresse. De tre viktigaste vildlaxälvarna , /samt bedömdes också som riks- intressanta för yrkesfisket. En viktig förutsättning för att fiske ska kunna bedrivas inom ett avgränsat havsområde är att det finns hamnar som kan tillhandahålla service till fiskefartyg samt att det finns landningsmöjligheter. De viktigaste hemma- och/eller landningshamnarna inom respektive havsområde bedöms också vara av riksintresse för yrkesfisket. Flera uppgifter finns på . Skälen för utredningens bedömning och förslag Problembilden som presenterats vad gäller rennäringen strider inte mot de iakttagelser som utredningen gjorde i samband med arbetet med betänkandet Prövning av vindkraft (SOU 2008:86 s. 137 ff.) Det bör alltså framhållas att frågan om rennäringens riks- intresseområden inte är oproblematisk. Att döma av flera rättsfall som utredningen tagit del av blir frågor om påverkan på ren- näringen ofta behandlade. Ett problem i samband med vindkrafts- etableringen har varit svårigheten att utreda och identifiera eventuella skadeverkningar. Det bör också framhållas att skogs- vårdslagen (1979:429) innehåller särskilda regler om hänsyns- tagande till rennäringen, 20, 21 och 31 §§. Under utredningen har det inte framkommit anledning att överväga ändringar i lagtexten när det gäller rennäringens riksintresseområden. Lagtexten är nämligen så allmänt hållen att den möjliggör en omfattande diskussion inom ramen för gällande lydelse. Till detta kommer att utsetts till ansvarig myndighet enligt hushållningsförordningen varför det framstår som rimligt att avvakta erfarenheter av myndighetsbytet innan ändringar i lag- texten beslutas. Utredningen instämmer dock i uppfattning att det behövs en utredning om skydds- regler med avseende på rennäringen. En sådan utredning bör beröra samebyarnas rätt till deltagande i besluts- och planprocesser. När det gäller fiskefrågor bör först nämnas att betänkandet Det växande vattenbruket (SOU 2009:26), som lagts fram av , innehåller ett förslag till ändring i 3 kap. 5 § . Enligt förslaget ska områden av riksintresse för vattenbruket åtnjuta skydd enligt paragrafens andra stycke. Utred- ningen tar därför inte upp frågor som angår vattenbruket. Vid tillkomsten av NRL övervägdes om även fritidsfiskets behov skulle omfattas av 3 kap. 5 § . Regeringens bedömning var att skyddet enligt paragrafen också i stor omfattning bör kunna komma fritidsfisket till del. Detta skulle särskilt gälla skyddet för reproduktions- och uppväxtområden. Några särskilda föreskrifter med sikte på fritidsfisket ansågs därför inte behövliga i den aktuella bestämmelsen. Fritidsfiskets intressen ska i stället kunna tas till vara enligt bestämmelserna till skydd för friluftslivet i 6 § (prop. 1985/86:3 s. 60 och 66). Som framgår av sammanfattningen av grundar sig nuvarande uppgifter om områden av riksintressen för yrkesfisket förhållanden. Vissa förändringar av villkoren för yrkesfisket har inträffat . Vidare synes viss osäkerhet vidhäfta vissa sakuppgifter, t.ex. när det gäller rekryte- rings- och lekområden i havsområdet. Uttalandet i förarbetena om att även fritidsfiskets intressen kan tillgodoses genom bestämmel- serna om skydd för yrkesfisket torde kunna ifrågasättas, särskilt vad gäller inlandsvattnen. Skyddet ska avse rekryterings- och lekområden. Sådana områden kan naturligtvis finnas även i vatten som inte försörjer två yrkesfiskare. Enligt förarbetena ska begreppet yrkesfiske inte ges en alltför snäv tolkning (prop. 1985/86:3 s. 60 och 1997/98:454 del 2 s. 32). Dock ska t.ex. husbehovsfiske inte omfattas (prop. 1985/86:3 s. 232). fiskelag som gällde när NRL kom till fanns ingen legal definition av yrkesfiske. Enligt 6 § fiskelagen (1993:787) avses med yrkesmässigt fiske sådant fiske som bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens enligt 30 § fiskelagen eller av utländska fiskare med annat särskilt tillstånd att bedriva yrkesfiskare i Sveriges sjöterritorium eller i ekonomiska zon. Denna definition, som givetvis är av avgörande betydelse, har sannolikt en snävare innebörd än vad avsikten är med ordet yrkesfiske i 3 kap. 5 § . Uppenbart är förutsättningarna för yrkesfisket och för allt annat fiske väsentligt förändrade till det sämre jämfört med läget när NRL kom till. Behovet av ett förbättrat områdesskydd inom ramen för miljö- balkens hushållningsbestämmelser är tydligt. dom i mål nr 294-08 (Skottarevet), se avsnitt 2.1 ger dessutom särskild anledning att ifrågasätta om 3 kap. 5 § ger tillräckliga möjligheter att skydda och bevara den grundläggande förutsättningen för ett framtida fiske som ett tillräckligt fiskbestånd utgör. Fritidsfisket kan inom vissa vattenområden vara ett lika beaktansvärt intresse som yrkesfisket. Med hänsyn till det och till att såväl yrkesfiske som fritidsfiske har den gemensamma och särskiljande utgångspunkten att verksamheterna går ut på ett mer aktivt utnyttjande av gemensamma naturresurser än andra verksamheter är det naturligt att behandla dem i ett sammanhang. Av förarbetena till NRL framgår också att de områden som avses i 3 kap. 5 § inte bara ska vara fångstintressanta områden och fiskhamnar utan också sådana områden som är nödvändiga områden för yrkesfisket och fritidsfisket genom att vara viktiga lek- och uppväxtområden. Såväl fångst- som lek- och uppväxt- områden finns i olika varianter men det har vållat svårigheter vid arbete med uppgifter om områden av riksintresse att värdera de olika områdena ur hushållningssynpunkt. Det är önskvärt att skyddet för de mest betydelsefulla lek- och uppväxt- områdena för fisk förstärks när fråga är om den avvägning mellan olika intressen som ska göras vid prövning av tillståndsfrågor för olika verksamheter. I princip bör alla områden som är av betydelse för att skydda den biologiska resursen omfattas av lagtexten. Härigenom klargörs också att områden som har stor betydelse för fiskevårdande åtgärder omfattas av hushållningsbestämmelserna. I 9 § rennäringslagen (1971:437) anges renskötsel som en ekonomisk verksamhet. Något krav på att den som ägnar sig åt renskötsel ska göra detta yrkesmässigt eller för sin försörjning vara beroende av renskötseln ställs dock inte upp i rennäringslagen. Genom att inte längre uppställa krav på att områdena när det gäller fisket ska vara begränsade till yrkesfiskets intressen likställs de verksamheter som omfattas av paragrafen. Genom att i paragrafen byta ut näring mot verksamhet uppnås en likformighet med andra paragrafer i 3 kap. . Utredningen föreslår med hänsyn till det anförda att det ifrågavarande områdesskyddet förstärks genom att ordet yrkesfiske ersätts av fiske och att ordet näring byts ut mot verksamhet. Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som inne- håller förekomster av grundvatten eller ytvatten av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt minska områdenas betydelse för denna försörjning. Områden som innehåller förekomster av grundvatten som är av riksintresse för dricks- vattenförsörjningen ska skyddas mot sådana åtgärder. Utredningen har mottagit skrivelser från och om skyddsregler i 3 kap. för dricksvatten- försörjningen. Till utredningen har dessutom från Miljödeparte- mentet överlämnats en promemoria daterad med förslag till föreskrifter i samma kapitel om skydd för grund- vattenförekomster. Dessa skrivelser ligger till grund för utred- ningens bedömningar. Särskilt i fråga om dricksvattenskyddet har förhållandet mellan reglerna om områdesskydd enligt 7 kap. och reglerna om sådant skydd enligt 3 kap. aktualiserats. Utredningen vill i den frågan inledningsvis framhålla följande. Genom att inrätta vattenskyddsområde med stöd av 7 kap. 21 § kan kommunen eller ge bl.a. dricksvattenförekomster ett direkt skydd. av alla kommunala vattentäkter omges av vattenskyddsområden. Föreskrifter som behövs för att tillgodose syftet med området ska då meddelas enligt 7 kap. 22 § . Föreskrifter om vattenskyddsområden som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras ger enligt 31 kap. 4 § berörd fastighetsägare rätt till ersättning. Regleringen enligt 3 kap. kan till skillnad från områdesreglering enligt 7 kap. inte avse pågående markanvändning. Ett skydd enligt 3 kap. för områden av intresse för dricksvattenförsörjningen kan inte ersätta skyddet enligt 7 kap. Ett skydd enligt 3 kap. kan hävdas vid verksamhetsetablering eller bebyggelseplanering. En tillämpning av 3 kap. som innebär att en ansökan avslås innebär inte med automatik att förutsättningar för ett beslut om områdesskydd enligt 7 kap. är för handen. I den från överlämnade promemorian anförs bl.a. följande. Frågan om skydd av grundvatten har behandlats i ett flertal sammanhang både före och efter tillkomst. Före tillkomst behandlades frågan av den s.k. Grundvatten- utredningen (dir. 1993:126). Utredningen anförde i sitt slut- betänkande Grundvattenskydd (SOU 1995:45) att samhälls- planeringen innebär avvägningsproblem av många olika slag. Inom den fysiska planeringen är lokaliseringen av olika miljöstörande verksamheter en av de viktigaste frågorna. Det kan gälla att hitta lägen för nya trafikleder, industrier eller annan miljöstörande verk- samhet. Planeringen av sådana verksamheter kräver avvägningar gentemot en rad olika intressen. Utredningen påpekade att det är ett utomordentligt starkt intresse att skydda grund- vattnet så att det även kan användas som dricksvatten. Det är därför viktigt att trafikleder, industrier eller andra miljö- störande verksamheter lokaliseras så att de inte skadar eller utgör hot mot värdefulla grundvattenförekomster. För sådana verksamheter kan i regel olika lokaliseringsalternativ övervägas även om vissa alternativ framstår som mera fördelaktiga än andra. Grundvattenförekomsterna är däremot i allmänhet givna och bör därför i stor utsträckning vara styrande för planeringen. (SOU 1995:45 s. Utredningen anförde vidare att grundvatten är mycket viktigt för stora delar av vårt lands dricksvattenförsörjning och att många kommuner är helt beroende av grundvatten för sin vatten- försörjning. Det allmänna skydd NRL gav för olika naturresurser (1 kap. 1 § och 2 kap. 1 §), och som omfattar grundvattnet, gav enligt utredningen emellertid inte ett tillräckligt skydd för grundvattnet vid avvägning mot andra intressen. Det ansågs därför angeläget att skyddet för värdefulla grundvattenförekomster förstärktes. (SOU 1995:45 s. 148). undersökte även om dåvarande 2 kap. 8 § NRL, där det talades om mark- och vattenområden som är speciellt lämpliga för anlägg- ningar bl.a. för vattenförsörjning, gav skydd för en grundvatten- förekomst mot konkurrerande verksamheter som kan påverka grundvattnets kvalitet. Enligt utredningen torde det vara svårt att med stöd av 2 kap. 8 § naturresurslagen med tillräcklig styrka kunna hävda skyddet av en grundvattenförekomst. Vidare konstaterade utredningen att uttalandena i förarbetena ger intryck SOU 2009:45 Områden av riksintresse möjligheten att uppföra stora viktiga anläggningar att skydda t.ex. en grundvattenförekomst. (SOU 1995:45, s. 75–76.) Utredningens slutsats blev därför att den då gällande NRL knappast kunde åberopas för att skydda en grundvattenförekomst som sådan mot konkurrerande intressen. Varken lagtext eller förarbeten gav ett tydligt stöd för ett sådant grundvattenskydd. De intressen som var direkt utpekade i 2 kap. NRL skulle, enligt utredningen, i stället vid en intressekonflikt med en grundvattenförekomst ges företräde. lade mot denna bakgrund ett förslag till ändring i dåvarande NRL. Förslaget gick ut på att mark- och vattenområden som innehåller värdefulla grundvattenförekomster eller där sådana kan bildas så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påverka vattnets kvalitet eller förutsättningarna för grundvattenbildning. Områden som innehåller grundvatten- förekomster som är av riksintresse eller där sådana kan bildas föreslogs få ännu starkare skydd, genom val av formuleringen ska skyddas i stället för så långt som möjligt skyddas. betänkande remitterades till ett stort antal instanser. Förslaget bemöttes i princip positivt. Enbart synpunkter på bestämmelsens utformning fördes fram. Flera remissinstanser, bl.a. och förde dock fram uppfattningen att skyddet även måste omfatta ytvatten- områden, vilka inte behandlades inom ramen för grundvatten- utredningen. Bestämmelserna i 2 kap. NRL arbetades sedan in i 3 kap. (jfr prop. 1997/98:45, del 1, s. 239). Den problematik uppmärksammat kring skyddet av grund- vatten kvarstår dock71. Den av regeringen tillkallade parlamentariska beredningen (dir. 1999:96) föreslog i sitt slutbetänkande Framtidens miljö – allas vårt ansvar (SOU 2000:52 s. 689) bl.a. att förutsättningarna borde utredas för att i 3 kap. även föra in bestämmelser med syfte att främja en god hushållning med värdefulla grund- och ytvattentillgångar. Regeringen angav sedan i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) att vattenförsörjningsfrågorna allmänt borde få en mer central roll i (SOU 1996:103, s. 264) men berördes därefter inte i arbetet med . områden borde stärkas och att kan behöva kompletteras med regler för att skydda områden viktiga för vattenförsörjningen som riksintressen (s. 106). anförde i delbetänkandet Bestämmelser om miljökvalitet – Ramdirektivet för vatten (SOU 2002:107) att det finns skäl att överväga om har ett tillräckligt skydd för potentiella dricksvattentäkter med hänvisning till Grund- vattenutredningens förslag till ändringar för att stärka skyddet för grundvattenförekomster så att de bibehåller sitt värde för framtiden. Kommittén ansåg att förslag fortfarande var aktuella. gjorde dock bedöm- ningen att frågan om förändringar av vilka intressen som ska skyddas som områden av riksintresse föll utanför kommitténs uppdrag. Regeringen aviserade i Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag 2004/05:150, bet. 2005/06: MJU3, rskr. 2005/06/48, 2005/06:49), att ändringar skulle kunna föreslås i tredje kapitel så att grundvattenförekomster kan utpekas som riks- intressen och på så vis få en större tyngd i den fysiska planeringen och samhällsplaneringen. Ett ställningstagande som mottogs positivt av (bet. 2005/06:MJU3). Förslaget är att mark- och vattenområden som innehåller grund- vattenförekomster av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen, eller som bedöms kunna få sådan betydelse ska så långt det är möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utnyttjandet av vattenförekomsterna för dricksvattenförsörjning. Vidare ska områden som innehåller vattenförekomster som är av riksintresse skyddas mot sådana åtgärder. Som skäl för förslaget angavs att har antagit mål för miljökvaliteten inom 16 områden. Av miljökvalitetsmålet Grund- vatten av god kvalitet framgår att grundvatten ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag (jfr prop. 2004/05:150, s. 116). Förslaget i promemorian sades vara ett viktigt bidrag till att uppnå detta miljökvalitetsmål samt att säkerställa dricksvatten- försörjningen i ett långsiktigt perspektiv. Vid en jämförelse med andra samhällsintressen har grundvatten ofta en svag ställning i samhällsplaneringen. Det tas ofta inte med i bedömningarna, eftersom det inte syns på samma sätt som ytvatten. är grundvatten i jämförelse med ytvatten särskilt sårbart eftersom dess omsättning vanligen sker mycket långsamt. I 3 kap. miljö- balken finns möjligheter att peka ut områden som riksintressen för anläggningar för vattenförsörjningen. Denna reglering innebär att områden med vattenverk, ledningar och liknande kan pekas ut som riksintressen. Bestämmelsen omfattar dock inte dricksvattentäkter som sådana. SGU har i samråd med länsstyrelserna, och identifierat grundvattenområden (dvs. grund- vattenförande geologiska formationer med tillrinningsområden) som är av vikt för vattenförsörjningen nu och , i ett nationellt och regionalt perspektiv. Det råder en stor enighet i samhället om att berörda grundvattenförekomster behöver ett stärkt skydd. Även geologiska formationer som används för konstgjord infiltration behöver skyddas. Konstgjord grundvatten- bildning är ofta en förutsättning för att klara en grundvatten- baserad vattenförsörjning i större tätorter. Mot denna bakgrund behövs en reglering i 3 kap. som fastställer att även grundvattenförekomster och de geologiska formationer som håller dessa kan vara av riksintresse. Att en grundvattenförekomst betraktas som betydelsefull i ett nationellt perspektiv och som varande av riksintresse, grundar sig på att vattenförsörjningen är en nödvändig förutsättning för en hållbar samhällsutveckling i landets alla regioner. Det är angeläget att områden som innehåller värdefulla grundvattenförekomster används på ett långsiktigt och genomtänkt sätt samt skyddas mot åtgärder som kan försämra vattnets kvalitet eller förutsättningarna för grundvattenbildning. Både förekomster som har stor betydelse för dricksvatten- försörjningen och sådana som kan få framtida stor betydelse bör därför kunna anges som områden av riksintresse. Det finns ett fåtal betydelsefulla grundvattenförekomster som kan ge stora mängder grundvatten och som är belägna nära befolkningscentra. Det är dock inte enbart grundvattenförekomstens storlek och uttags- möjligheter som avgör huruvida den är ett objekt av riksintresse. För utvecklingen i områden med bristande vattenresurser kan även relativt små förekomster vara skyddsvärda för att säkerställa Tillgången på vatten i är förhållandevis god, men inte alltid där behoven är som störst. Exempel på problemområden är framför allt sydöstra och kustregioner. I härrör av allt dricksvatten från ytvattentäkter. Det finns även ytvattenområden som är så viktiga från dricksvatten- synpunkt att ett motsvarande skydd i 3 kap. bör införas. Det gäller främst sådana områden som är viktiga för storstädernas vattenförsörjning, t.ex. och , men även för mindre ytvattentäkter för olika tätorter kan ett starkare skydd behöva övervägas. Det kan således inte uteslutas att även vissa ytvattentäkter bör kunna pekas ut som riks- intressen. Dock behöver behoven samt konsekvenserna av en sådan reglering utredas närmare. Genom den föreslagna bestämmelsen främjas en god hushållning med värdefulla grundvatten- förekomster. Ett ökat skydd av geologiska formationer som är betydelsefulla för vattenförsörjningen kommer att innebära att dessa blir mer synliga i samhällsplaneringen. Skyddet av vatten- förekomster eller geologiska formationer som riksintresse innebär att vattenförsörjningsintresset vid prövningen av nya verksamheter kan ges företräde om området även är av riksintresse för andra ändamål. Förslaget innebär att kommunernas planeringsunderlag kan förbättras. SGU och tillståndsgivande myndigheter kan inom ramen för arbetet med beslutade miljökvalitetsmål bättre verka för skydd av grundvattnet. På så sätt minskar risken för stigande dricksvattenkostnader och ökade hälsorisker p.g.a. en försämrad dricksvattenkvalitet. Ihållande förorening av en stor grundvatten- täkt genom bristande planering och lokalisering av verksamheter kan få både långsiktiga och ytterst kostsamma följder. Förutom effekterna på hälsa och samhällsekonomi torde åtgärderna i många fall även främja den biologiska och geologiska mångfalden. Förslaget bedöms inte innebära några kostnadsåtaganden av betydelse för staten eller samhället i övrigt. Aktuella områden ska skyddas, i olika grad, mot åtgärder som kan försvåra utnyttjandet av grundvattenförekomsterna för dricksvattenförsörjning. Med detta menas bl.a. att vattnet tillförs ämnen av en typ eller mängd som inte är naturligt förekommande och som negativt påverkar vattenkvaliteten. Med uttrycket avses även åtgärder som negativt påverkar nybildningen av grundvatten i ett område. Det kan vara fråga om grusutvinning, som ändrar förutsättningarna för bl.a. vattnets reningsprocess genom marken, eller om dikning eller hårdgöring av mark, som leder bort t.ex. nederbördsvatten. paragrafens utformning omfattas således både åtgärder som försämrar grundvattnets kvalitet och kvantitet. Paragrafens andra stycke innehåller bestämmelser till skydd för mark- och vatten- områden som inrymmer grundvattenförekomster av riksintresse. Därmed avses förekomster som kan ge mycket stora mängder vatten och som är belägna nära befolkningstäta områden. Även grundvattenförekomster som inte är så stora och markområden där det finns goda förutsättningar att framställa konstgjort grundvatten bör kunna bedömas som varande av riksintresse under förutsättning att de är mycket betydelsefulla för en viss region. För områden som innehåller sådana särskilt värdefulla resurser innebär bestämmelsen att kommunerna eller statliga myndigheter inte får planera för eller lämna tillstånd till andra verksamheter inom området som kan försämra grundvattenförekomstens vattenkvalitet eller förutsättningarna för nybildning av grundvatten. I de fall då ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål finns bestämmelser i 3 kap. 10 § . Förslag från geologiska undersökning – bakgrundsbeskrivning SGU har i en promemoria lämnat förslag till regler i 3 kap. om dricksvattenförsörjningen. Det viktigaste användningsområdet för grundvatten är vatten- försörjning. Mer än hälften av landets dricksvatten utgörs av grundvatten och hälften av den kommunala vattenförsörjningen baseras på naturligt eller konstgjort grundvatten. I många delar av världen är vatten en bristvara, men inte heller den goda tillgång som finns i är självklar . Användningen av naturgas ökar grundvattnets sårbarhet. Utsläpp av miljöfarliga ämnen förorenar grundvattnet. Överuttag i kustnära områden kan ge saltvatteninträngning. Byggande, infrastruktur, jordbruks- verksamhet och förorenade områden påverkar grundvattnet. Samhällsplaneringen är ett av de viktigaste strategiska verktygen för att säkerställa en hållbar dricksvattenförsörjning, som är en förutsättning för att miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet ska nås. För att kunna planera för en hållbar dricksvatten- försörjning behövs information och kunskap om var det finns möjligheter till stora uttag av grundvatten, var man kan infiltrera sjövatten i t.ex. en grusås så att vattnet på naturlig väg blir rent, var möjlighet finns att ta vatten om den ordinarie vattentäkten på något sätt skulle slås ut samt hur vattnet rör sig i marken och hur grundvattennivåerna varierar . SGU har genom kartering samlat stora mängder information om landets grundvatten- förekomster. Det är angeläget att utredningen uppmärksammar vikten av att förbättra förutsättningarna för att i samhälls- planeringen stärka hänsynen till och skyddet av vattenförekomster som är av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen för att säkerställa en långsiktigt hållbar dricksvattenförsörjning. Såväl yt- som grundvattenförekomster bör utses som riksintresse för dricksvattenförsörjningen.