sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — Inom FN delas fredsoperationer vanligen in i tre typer: fredsskapande verksamhet under pågående konflikter, fredsbevarande verksamhet i konfliktdrabbade områden samt fredsuppbyggande verksamhet som inriktas på att skapa mer än bara frånvaro av krig. Andra internationella aktörer klassificerar i stället verksamheten som exempelvis konfliktförebyggande, konflikthanterande eller återuppbyggande. Då utredningen tar sikte på internationella insatser från rättsväsendets sida – och därmed inte direkt omfattar militära insatser – används här och i fortsättningen det snävare begreppet civila kris66 SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet hanteringsinsatser i stället för benämningen freds- och säkerhetsfrämjande insatser.1 Begreppet civil krishantering är etablerat i internationella sammanhang och används inom bl.a. EU. Innebörden av begreppet kan växla beroende på sammanhang och organisation.2 Typiska krishanteringsinsatser skiljer sig från andra internationella insatser på så sätt, att de kan innebära särskilda krav i fråga om bl.a. beredskap, snabbhet och säkerhet. Civil krishantering kan i vissa sammanhang, förutom insatser i samband med säkerhetspolitiska konflikter, exempelvis omfatta insatser vid större olyckor och naturkatastrofer. Medverkan av experter från rättsväsendet i krishantering kommer dock i första hand att avse insatser i samband med säkerhetspolitiska konflikter. Begreppet används därför här med denna innebörd. Begreppet internationellt utvecklingssamarbete betecknar vanligen stöd till fattiga länder från andra länder, det som oftast kallas internationellt bistånd, utvecklingsbistånd eller u-hjälp. Det internationella utvecklingssamarbetet har det övergripande målet att höja de fattiga ländernas levnadsnivå och omfattar verksamheter inom olika områden och i olika situationer, exempelvis stöd för humanitära ändamål och i katastrofsituationer. Sådant stöd avser då att avhjälpa kortsiktiga problem, med en dominerande insats av den givande parten. Det internationella utvecklingssamarbete, i vilket experter från rättsväsendet kan komma att medverka, innebär däremot främst kunskapsöverföring som stöd till långsiktig uppbyggnad av rättsstaten med en betydande insats från mottagarlandet. Det är också i denna betydelse begreppet här används. Frågan om ett uppdrag ska klassificeras som internationell civil krishantering eller som internationellt utvecklingssamarbete är av betydelse, eftersom politiska ramverk och beslutsprocesser kan se olika ut för olika insatser. I EU-sammanhang hänförs exempelvis det internationella utvecklingssamarbetet till det humanitära biståndet och därmed till samarbetet inom den första pelaren, dvs. det egentliga gemenskapssamarbetet. Internationella civila krishanteringsinsatser hänförs däremot till utrikes- och säkerhetspolitiken som är en del av den andra pelaren. Medan beslut inom den första pelaren kan 1 I regleringen av Polisens utlandsstyrkas verksamhet används i stället begreppet internationell fredsfrämjande verksamhet, jfr 2 § förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka samt definitioner i SOU 1998:30 s. 30 och prop. 1998/99 s. 9 f. 2 Inom FN görs ofta en distinktion mellan uniformerad och icke-uniformerad personal. Detta gör att indelningen snarare görs i militär och polisiär personal (ibland även kriminalvårdare), å ena sidan, och civil personal, å andra sidan. Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 fattas med majoritetsbeslut, kräver beslut inom den andra pelaren i princip enhällighet. De övriga internationella uppdrag som berörs i utredningen är främst tjänstgöring vid internationella tribunaler och domstolar. Därtill kommer relevanta befattningar inom vissa övriga internationella organisationer, vari tar del. Slutligen bör i sammanhanget nämnas det arbete som genomförs av på områdena mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer. Rådets arbete har bäring på såväl civila krishanteringsinsatser som utvecklingssamarbete. Personer från det svenska rättsväsendet deltar även i detta arbete.3 berörs dock inte närmare i den fortsatta redovisningen. 2.3 och säkerhetsråd utgör navet i ett slags internationell rättsordning. Enligt bär säkerhetsrådet huvudansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet . Insatser för att bemöta hotande krig och konflikter bör därför i första hand ske inom ramen för FN:s verksamhet. Till följd av bl.a. bristande politisk vilja, låsningar i säkerhetsrådet och begränsade ekonomiska resurser samt byråkratisk tröghet har emellertid FN inte kunnat bedriva sin verksamhet på önskvärt sätt. presenterade FN:s generalsekreterare en omfattande rapport om rättsstatsuppbyggande verksamhet på nationella och internationella nivåer.4 Rapporten är en inventering av de aktiviteter som FN genomför för att främja rättsstatsuppbyggnad och ska ge praktisk information om dessa. Den bygger på uppgifter som hämtats in från 40 olika FN-funktioner. Aktiviteterna är i rapporten indelade utifrån om de har till syfte att främja utvecklingen på internationell eller nationell nivå. En ytterligare indelning görs utifrån vilka aspekter av rättsstatsuppbyggnad som aktiviteterna syftar till. Som framgår av kapitel 3 deltar svenskt rättsväsende i snäv mening i ett tiotal projekt i form av utvecklingssamarbete som helt eller delvis rör rättsstatsuppbyggnad. I övrigt är antalet projekt med anknytning till rättsområdet givetvis 3 Se bl.a. , med särskilt länk till kommissionär för mänskliga rättigheter, svensken . 4 The rule of law at the national and international levels, UN doc. A/63/64. SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet betydligt fler. Därtill kommer även deltagande i civila krishanteringsinsatser. 2.3.1 Civil krishantering Organisation ändrade världens väpnade konflikter till stor del karaktär. Interna konflikter kom att ersätta mellanstatliga konflikter. Följden blev att civila drabbades i allt större utsträckning. Folkmorden i , och , liksom brotten mot mänskligheten i Kosovo, och , tydliggjorde det internationella samfundets misslyckanden. Dessa misslyckanden visade på behovet av att genom humanitär intervention kunna prioritera individens och samhällets säkerhet på bekostnad av nationalstatens suveränitet. hade kommunismens kollaps och det slut undanröjt de låsningar som funnits mellan väst och det kommunistiska öst och öppnat nya möjligheter. Den diskussion som följde ledde till att ett stort antal stats- och regeringschefer vid toppmötet i enades om ett antal principer innebärande att varje stat bär ansvar för att skydda sin befolkning och att det internationella samfundet har ett ansvar att ytterst ingripa med militära medel enligt FNstadgans kapitel VII om staten inte tar detta ansvar, the responsibility to protect (R2P).5 R2P-principen har senare befästs av FN:s säkerhetsråd.6 För att förbättra FN:s förutsättningar att genomföra fredsbevarande operationer tillsatte generalsekreteraren en panel att under ledning av från utreda systemets brister samt föreslå förändringar. Arbetet resulterade i den s.k. Brahimirapporten som lades fram och som ses som en milstolpe när det gäller FN:s fredsoperationer.7 Rapporten betonade behovet av att öka FN:s snabbinsatskapacitet, vikten av tydliga mandat samt av regelbundna konsultationer mellan säkerhetsrådet och deltagande stater. I rapporten framhölls betydelsen av att redan på ett tidigt stadium involvera alla berörda delar av FN för att få ett helhetsgrepp om operationens alla aspekter . Rapporten uppmärksammade också behovet av säkrare finan5 2005 World Summit Outcome, UN doc. A/60/L.1, par. 138–140. 6 Resolution (2006)on . 7 UN doc. A/55/305-S/200/809. Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 siering av operationerna samt av personella förstärkningar av . Enligt rapporten borde FN:s fredsuppbyggande verksamhet ha tydligare fokus på stärkandet av rättsstaten och dess institutioner samt på respekten för mänskliga rättigheter. Arbetet pågår med att utvärdera och implementera rapporten. presenterade FN:s generalsekreterare en reformstrategi benämnd Peace operations 2010 med syfte att stärka och professionalisera den fredsbevarande verksamhetens planering och utförande.8 Rapporten lyfte fram fem prioritetsområden inom FN:s fredsbevarande verksamhet: personal, doktrin, partnerskap, resurser och organisation. När det gäller utvecklandet av doktrin för verksamheten publicerade organisationen skriften United Nations Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines, även kallad Capstone-doktrinen.9 Dokumentet hör till den högsta nivån av det doktrinära ramverket för FN:s fredsbevarande verksamhet och är en kartläggning av verksamhetens utveckling samt av planering och implementering av operationerna. Uppföljningen av Brahimirapporten har varit en anledning till att sekretariatets avdelning för fredsbevarande operationer (, DPKO), har fått en ordentlig personalförstärkning och därmed en bättre förmåga att planera och leda de fredsbevarande operationerna. DPKO:s uppgift är att planera, förbereda och styra FN:s fredsbevarande operationer. Avdelningen är en samordnande länk mellan säkerhetsrådet, insatsstyrkan, finansiella bidragsgivare och parterna i konflikten för att integrera FN:s, enskilda staters och icke-statliga aktörers agerande i operationen. Inom DPKO inrättades en avdelning för frågor rörande rättsstatliga institutioner och institutioner med inriktning på säkerhet (The Office of the Rule of and Security Institutions, OROLSI). Därigenom har rättsstatligt arbete och säkerhetsfrågor lyfts fram som allt viktigare komponenter i FN:s fredsbevarande arbete. Inom avdelningens ansvarsområde faller exempelvis frågor som rör polis, dömande verksamhet samt kriminalvård. OROLSI:s uppgift är att inom sina områden vara rådgivande och vägledande i förhållande till operationerna och dess högkvarter. Detta stöd består i bl.a. planering av fältarbete, utarbetande av doktrin, rekrytering av personal samt utvärdering. OROLSI är i sin tur indelat i fem enheter, varav polisenheten och enheten för straffrätt och juridisk rådgivning arbetar med rättsstatliga frågor. De andra en8 UN doc. A/60/696. 9 United Nations Peacekeeping Operations – Principles and , 2008. SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet heterna är inriktade på avväpning och demobilisering, minröjning respektive säkerhetssektorreform. FN håller på att bygga upp en standing capacity, dvs. en egen stående polisstyrka. I ett inledande skede består denna av 25 poliser och är utformad som en snabbinsatsstyrka med uppgift att snabbt vara på plats för att kunna etablera polisverksamhet vid nya missioner samt bistå polisen i redan etablerade missioner. Brahimirapportens mål om 5 000 poliser är för länge sedan passerat. har FN drygt 10 000 poliser i fält men mandat som omfattar över 15 000 poliser. En tredjedel av tjänsterna är således vakanta. Flertalet poliser är sekonderade, dvs. utsända, av medlemsstaterna. Organisationens föresats är sedan att kunna sätta upp en traditionell fredsbevarande insats och en multidimensionell insats efter det att säkerhetsrådet har antagit en resolution. I verkligheten finns det inte någon given ordning för hur FN sätter upp en fredsbevarande operation. Den tid som behövs för en specifik operation varierar utifrån ett antal faktorer, särskilt medlemsstaternas vilja att bidra med personal samt tillgängliga ekonomiska resurser. Vid komplexa insatser med besvärliga logistiska förhållanden eller i situationer där utsänd personal kan komma att utsättas för stora säkerhetsrisker, är 90-dagarsgränsen närmast en teoretisk målsättning. Rekrytering10 Uniformerad personal, dvs. militärer, poliser och kriminalvårdare, sekonderas (i motsats till att få sitt uppdrag direkt av exempelvis FN) vanligen av medlemsstaterna till FN. Medlemsstaterna kan därmed vara med och påverka urvalet. Icke-uniformerad (civil) personal kontrakteras däremot i flertalet fall direkt av FN. DPKO har sökt efterkomma den nya tidens krav genom att bredda och förbättra mekanismerna för rekrytering av icke-uniformerad personal, bl.a. genom att utveckla register över sådana experter. Rekryteringen sker utan statlig mellanhand. Organisationens viktigaste rekryteringsinstrument är databasen . Databasen är indelad i ett stort antal yrkeskategorier och grader. DPKO använder sig i allt större utsträckning av annonsering på sin hemsida. Ansökningar görs då direkt via Internet. Alla sökande förs 10 Se t.ex. Gourlay, Lessons Learned Study: Rosters for the Deployment of Civilian Experts in Peace Operations, Peacekeeping Best Practices, 2006. Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 automatiskt in i databasen. Urvalet sker därefter i två steg. En inledande utsållning utförs av organisationens professionella rekryteringshandläggare. När specifika vakanser uppstår genomgår sedan kandidater som uppfyller minimikraven på yrkeskategori och gradering en andra kontroll. Denna inkluderar vanligen intervjuer och utförs, beroende på uppdrag, av personer inom FN eller av självständiga partners. Medlemsstaternas möjlighet att påverka urvalsprocessen är främst informell genom bl.a. referenstagning. En brist med detta rekryteringsförfarande är den kvantitativa skillnaden mellan det stora antalet sökande (över 150 000 personer ) och det begränsade antal som sedan upptas i Galaxy. För att problemet ska vara hanterbart krävs en minskning av antalet olämpliga ansökningar i kombination med förbättrade utsållningsförfaranden. har rekryteringen till varit problematisk. Av naturliga skäl ställer rekryteringen till sådana uppdrag stora krav på flexibilitet och effektivitet. Inom FN arbetar man därför med att utveckla speciella register för just sådana uppdrag. Förutom databasen har det inom FN utvecklats en rad parallella rekryteringsregister, främst för att kunna tillgodose mer kortfristiga rekryteringsbehov av specialkompetenser, såsom valobservation och flyktingskydd. Rekryteringen till FN sker mot bakgrund av säkerhetsrådets resolution , Kvinnor, fred och säkerhet, som antogs år 2000.11 Resolutionen fokuserar på kvinnans roll som aktör i fredsarbete och på den oproportionerliga påverkan väpnade konflikter har på civilbefolkningen, inklusive kvinnor. Enligt resolutionen bör FN därför sträva efter att utveckla kvinnornas roll och bidrag till FN:s insatser på fältet, särskilt som militära observatörer, civila poliser samt experter i fråga om mänskliga rättigheter och humanitära insatser. Pågående insatser Fredsbevarande insatser upprättas vanligen av säkerhetsrådet, det FN-organ som har det primära ansvaret för internationell fred och säkerhet. Rådet bestämmer insatsens storlek, huvudmål och tidsramar. Eftersom FN inte har någon egen militär eller civil polis11 Resolution (2000) on Women and peace and security. SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet on. styrka bestämmer medlemsländerna om de ska delta i en insats och, i så fall, vilken personal och utrustning de är villiga att erbjuda. Enligt ankommer det på alla organisationens medlemmar att ställa de väpnade styrkor och den utrustning till rådets förfogande som är nödvändiga för upprätthållande av internationell fred och säkerhet.12 Som den nuvarande strukturen ser ut kan det ta för de aktuella styrkorna att auktoriseras och nå sin destinati FN:s första fredsbevarande insats påbörjades . har den fredsbevarande verksamheten utvecklats snabbt både kvalitativt och kvantitativt, särskilt . har över 130 länder bidragit med militär och polisiär personal till sammanlagt 63 fredsoperationer. Omkring en miljon soldater och civila, varav huvuddelen poliser, har deltagit i dessa operationer. Trots det stora och växande antalet medverkande länder är det ett mindre antal utvecklingsländer som bidrar med huvuddelen av den militära och polisiära personalen. , , , , , , , , och står tillsammans för av all uniformerad personal, kommer från EU-länder och från . andel varierar men uppgår vanligen till . deltar med 44 poliser, 25 militärobservatörer och fyra truppdeltagare.13 pågår 15 fredsbevarande FN-operationer, varav två i (Kosovo och ), tre i (, och , en övervakningsorganisation), två i (/och ), sju i (, , , (två stycken), /och ) samt en i (). deltar med personal i tio av dessa missioner.14 Därtill kommer tolv politiska och fredsuppbyggande insatser, varav tre i (, och ), tre i (, och ) och sex i (, , , , och ). 12 Se art. 43 i . 13 är det land som bidrar med störst andel uniformerad personal (10 618 av totalt 93 813 personer). placerar sig på 48:e plats, på 71:a plats, på 73:e och på 83:e plats. 14 Det svenska deltagandet är störst i (17 personer) samt i (16 personer). Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 I de fredsbevarande insatserna dominerar den uniformerade personalen, dvs. militär och polis. I de politiska och fredsuppbyggande insatserna är huvuddelen av personalen civil. I FN:s fredsoperationer tjänstgör sammanlagt omkring 110 000 personer. Av dessa är ca 88 500 uniformerad personal (75 000 militärer, 11 000 poliser och 2 500 militärobservatörer). Av övrig personal är ca 5 500 internationellt anställd civilpersonal, 13 000 lokalanställd civilpersonal och 2 000 volontärer. 2.3.2 Utvecklingssamarbete Internationellt utvecklingssamarbete sker mot bakgrund av den s.k. Millenniedeklaration som världens stats- och regeringschefer antog . I denna slås åtta millenniemål fast, med det övergripande målet att halvera den extrema fattigdomen . Det åttonde millenniemålet riktar sig särskilt till de rika länderna i världen och innebär globalt samarbete genom ökat bistånd, rättvisa handelsregler och lättade skuldbördor i utvecklingsländerna. FN samordnar arbetet med millenniemålen. Alla länder är skyldiga att rapportera till FN om hur arbetet med måluppfyllelsen framskrider.15 För att uppnå FN:s millenniemål antog ett stort antal biståndsgivare och deras samarbetsländer vid ett möte på ministernivå i den s.k. Parisdeklarationen. Denna syftar till ett effektivare bistånd med tydligare resultat. Genom deklarationen åtog sig mottagarländerna ett större ansvar för sin egen utveckling genom ekonomiska och politiska reformer, som givarländerna förband sig att förändra attityder och metoder för att anpassa sitt bistånd bättre till varje enskilt samarbetsland.16 15 Se t.ex. Tillsammans mot 2015 – om milleniemålet 2006. 16 Beträffande implementering av FN:s millenniemål och Parisdeklarationen, se kapitel 3. I enlighet med politik för global utveckling ska milleniemålen genomsyra samtliga politiska områden och samtliga myndigheters arbete. Det ingår inte i utredningens uppdrag att utvärdera hur det svenska utvecklingssamarbetet genomförs. SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet 2.4 2.4.1 Civil krishantering Organisation har sitt ursprung i det s.k. , dvs. det dokument som undertecknades under den europeiska säkerhetskonferensen (ESK) i . Genom detta dokument anses gränser efter ha fastställts. Organisationen fick sitt nuvarande namn och har 56 deltagande stater. Organisationens arbete spänner över en lång rad områden med säkerhet som gemensam nämnare. Verksamheten utgår från ett allomfattande säkerhetsbegrepp som omfattar den militärpolitiska dimensionen, den mänskliga dimensionen (demokrati och mänskliga rättigheter) samt dimensionen för ekonomi och miljö. flyttades tyngdpunkten av organisationens verksamhet från långsiktiga förhandlingar rörande normbyggande och militärt förtroendeskapande till konfliktförebyggande, krishantering och återuppbyggnad med omfattande fältnärvaro. Verksamheten bedrivs ofta i nära samarbete med andra internationella organ. Beslut om insatser förutsätter enighet mellan de deltagande staterna, vilka ansvarar för ett roterande ordförandeskap . verksamhet bygger på principen att varaktig säkerhet förutsätter demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och en fungerande rättsstat. Respekten för mänskliga rättigheter ses som en integrerad del av politiska skeenden, inte som en fristående fråga. Kränkningar av mänskliga rättigheter uppfattas som politiska fenomen som kan utgöra säkerhetshot. kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) har till uppgift att främja medlemsländernas förutsättningar för demokratiska val, uppbyggande och stärkande av demokratiska institutioner samt att följa hur medlemsländerna efterlever sina åtaganden rörande demokrati och mänskliga rättigheter. Vid i antogs den s.k. Säkerhetsstadgan, en stadga för europeisk säkerhet för det tjugoförsta århundradet.17 Genom stadgan befäste de deltagande staterna sin strävan att stärka organisationens operativa förmåga. Avsikten 17 Document (1999), Charter for . Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 med stadgan är att öka organisationens förmåga att utföra polisrelaterade insatser för att bidra till att upprätthålla lag och ordning samt att främja utvecklingen av oberoende rättskipning. deklarerade de deltagande staterna sin avsikt att stärka organisationens polisrelaterade aktiviteter ytterligare genom att inrätta en särskild enhet för polisfrågor vid organisationens sekretariat. För att öka förmågan till snabba insatser av civila poliser och expertis inom konfliktförebyggande, krishantering och återuppbyggnad i konfliktdrabbade områden inrättades genom säkerhetsstadgan särskilda snabbinsatsgrupper att stå till organisationens förfogande, på engelska Rapid Expert Assistance and Cooperation Teams (REACT). REACT har emellertid inte fått den framträdande roll som det var tänkt, främst på grund av att rekryteringsprocessen inte visat sig så snabb som förutsatts. Rekrytering18 Genom säkerhetsstadgan inrättades inom en särskild funktion med uppgift att planera organisationens insatser inklusive snabbinsatsstyrkorna samt för samordning med andra internationella organisationer och institutioner. Intressenter till uppdrag inom snabbinsatsstyrkorna ska anmäla sig till de enskilda medlemsstaternas kontaktpunkter. Medlemsstaterna gör därefter ett första urval. har inget centraliserat register för att identifiera lämpliga personer till olika uppdrag men meddelar medlemsstaterna när en vakans uppstår. Medlemsstaterna är då skyldiga att snabbt, om möjligt , nominera lämpliga kandidater. mottar vanligen allt mellan fyra och 30 nomineringar per vakans. Organisationens sekretariat i är ansvarigt för rekryteringen tillsammans med den person som ska leda respektive uppdrag. Tillsättningen bereds inom sekretariatets rekryteringsavdelning i samråd med denne person. Utsållningen sker i två steg. En första bedömning görs vid rekryteringsavdelningen som avgör vilka ansökningar som uppfyller de minimikrav som ställs på de sökande. De ansökningar som uppfyller dessa krav går sedan vidare till en expert som klassificerar ansökningarna såsom lämpliga, tänkbara eller inte lämpliga. Därefter fattar den person som ska leda respektive uppdrag beslut i samråd med orga18 Se t.ex. Gourlay, a.a., s. 21 ff. 76 SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet nisationens sekretariat. Utsedda personer kommer att vara sekonderade från respektive medlemsstat. Därutöver kontrakterar direkt personal för administrativa och stödjande funktioner. Kandidater till dessa ansöker individuellt till de anställningar som utannonseras på organisationens hemsida och väljs ut samt intervjuas på sekretariatet. För att tillgodose behovet av snabbhet vid rekrytering har utvecklat en schematisk modell för indelning i expertområden, bl.a. administration och stöd, civil polis, mänskliga rättigheter och rättsväsende i övrigt, samt fyra nivåer avseende yrkesmässig kompetens indelade utifrån längden på tjänsgöringserfarenhet. Därtill kan komma specifika rekryteringskrav till enskilda insatser rörande exempelvis relevanta språk- eller länderkunskaper. Modellen ska underlätta medlemsstaternas arbete att klassificera sina kandidater och snabbt kunna svara på organisationens förfrågningar om personal.