sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — I vattenrättsliga sammanhang riktas prövningen inte in på frågan huruvida verksamheternas påverkan liksom vid miljöfarlig verksamhet ligger inom gränserna för det socialadekvata. Typisk omgivningspåverkan vid vattenverksamhet är överdämning av mark, förstörda dräneringsledningar, skador på bryggor, vägar och olika tekniska föremål liksom försvårad användning på annat sätt av mark- och vattenområden. Dessa typiska skador till följd av vatten- verksamhet innebär ett ingrepp i omgivningens rättigheter som går långt utöver vad man kan begära att de berörda skäligen ska tåla. Skadorna träffar mestadels de skadelidandes fastigheter och medför därmed inskränkning i sakägarnas äganderätt eller särskilda rätt till en fastighet. Den expropriativa aspekten vid tillståndsprövningen är därför betydligt mer framträdande än vid miljöfarlig verksamhet. Den aspekten förstärks också i många fall genom ingreppens karaktär av integritetsintrång för de drabbade. De sakliga skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet motiverar en fortsatt åtskillnad när det gäller rättegångskostnadsreglerna. Fördelarna med enhetliga regler väger inte upp principen att den som utsätts för expropriativa ingrepp ska kunna processa utan egen kostnad i åtminstone en instans. Kostnadsreglerna bör alltså utformas så att sakägarna ska ha ersättning för sina kostnader i samband med tillståndsärendena hos prövningsmyndigheterna. Inom miljörätten har det tidigare inte förekommit att förvalt- ningsmyndigheter prövar rättegångskostnadsfrågor. Utredningen kan dock inte se några principiella hinder mot ett sådant system. Bestämmelser om kostnadsersättning i liknande sammanhang finns redan i 8 kap. 12 § och 9 kap. 21 § minerallagen. I fastighets- bildningssammanhang prövas kostnadsfördelningsfrågor redan nu vid förrättningar på så sätt att lantmäterimyndigheten fördelar förrättningskostnaderna mellan sakägarna. Principen om rätt till kostnadsersättning i första instans innebär dock inte i sig att dagens regler om ersättningsrätten vid miljödomstolarna bör föras över helt oförändrade till de nya myndigheterna. sakägarbegrepp omfattar även andra än de som utsätts för typiska vattenrättsliga skador. Det kan vara fråga om fastighetsägare som inte berörs annat än genom försämrad utsikt eller genom buller från transporter till och från den aktuella verksamheten. I sådana fall är motiven för att låta sökanden betala kostnaderna betydligt svagare än vid de mera expropriationsliknande situationerna. Den påverkan som grundar Prövningen av vissa civilrättsliga frågor sakägarskapet skiljer sig inte från vad som typiskt förekommer vid miljöfarlig verksamhet. Beror rätten till kostnadsersättning då enbart på om påverkansfrågan kommer upp till bedömning i sam- band med vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet kan ersätt- ningsreglerna med rätta anses slumpartade. Enligt utredningens mening finns det därför skäl att begränsa ersättningsrätten i förhållande till dagens vattenrättsliga regler. En lämplig avgränsning kan då vara att ägare och innehavare av särskild rätt till sådana fastigheter som enligt 9 kap. 2 § LSV ska anses berörda av den ansökta verksamheten får ersättning, men inte andra sakägare. På så sätt kommer sökandens kostnadsansvar att stå kvar endast gentemot sådana sakägare som riskerar att få sina rättigheter påverkade på ett mera ingripande sätt. En sådan bestämmelse innebär att utövare av renskötselrätt men inte den som yrkesfiskar på allmänt vatten omfattas av bestämmelserna om sökandens kostnadsansvar.3 Utredningen vill framhålla att ändringsförslaget endast gäller den begränsade frågan om kostnadsersättning i tillståndsärendena. Att rätten till ersättning förbehålls vissa särskilt berörda sakägare betyder inte att sakägarnas befogenheter i tillståndsärendena i övrigt inskränks. Annorlunda uttryckt kommer dagens sakägar- begrepp som sådant inte att påverkas. Vilka enskilda som kan uppträda som sökandens motpart vid tillståndsmyndigheten och överklaga tillståndsbeslut m.m. kommer även i fortsättningen att bestämmas i praxis. I konsekvens med att rätten till ersättning för rättegångs- kostnadsregler bibehålls i första instans bör dagens bestämmelser om rättegångskostnaderna i överinstanserna fortsätta att gälla i motsvarande omfattning. Utredningen föreslår alltså att kostnadsreglerna för de vatten- rättsliga tillstånds- och tvångsrättsfrågorna i det väsentliga ska kvarstå oförändrade. Detta utesluter dock inte att prövnings- reformen får konsekvenser för sökandenas kostnadsansvar. Tillstånds- och ersättningsfrågor kommer i fortsättningen att behandlas i separata processer vid koncessionsnämnd och domstol. Det funktionella sambandet mellan tillstånds- och ersättnings- frågorna gör att ombudsarbete och utredningsåtgärder i de olika processerna kan överlappa varandra. Under utredningens arbete har 3 jfr , Vattenlagen, s. 132. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor det framhållits att detta kan leda till att sökanden får betala sakägarna dubbelt. Enligt utredningens bedömning finns det inte skäl att befara någon mera allmän ökning av kostnadsbelastningen på verk- samhetsutövarna. Sakägarna har till slut inget att vinna på höga processkostnader och måste själva ligga ute med beloppen . Principen att sökanden alltid svarar för kostnaden medför att det naturliga kostnadsmedvetandet hos den part som riskerar att själv få stå åtminstone för sina egna kostnader inte kan påräknas på samma sätt som i andra processer. Det kan därför inte uteslutas att den ändrade processordningen ibland skulle leda till att sökanden fick stå för rättegångskostnader till belopp som sammantaget är direkt oskäliga. Bestämmelser för att motverka en sådan kostnadsbelastning framstår alltså som befogade. En möjlighet att hålla sökandenas kostnadsansvar på en skälig nivå skulle vara att i tillståndsärendena ha strängare kriterier för de yrkade beloppens nödvändighet. En annan möjlighet vore att avgränsa ersättningsrätten så att ersättning (främst) skulle utgå för att ta till vara civilrättsligt betonade intressen i ärendena. Båda de nämnda möjliga begränsningarna skulle dock föra med sig mycket vanskliga avgränsningsproblem. Oavsett utformning skulle ändrade bestämmelser riskera att medföra en oavsiktlig försämring av sakägarnas möjligheter att göra sina intressen gällande gentemot exploateringsintressena. Som utredningen har utvecklat i det föregående är en sådan generell förskjutning inte önskvärd. Något förslag om begränsning av ersättningsrätten i tillståndsärendena läggs alltså inte fram. Ett annat sätt att motverka att de nya processreglerna leder till att sökandens kostnadsansvar blir direkt orimligt är att låta redan ersatta kostnader beaktas vid prövningen av kostnadsanspråken i den efterföljande ersättningsprocessen. Domstolen skulle alltså kunna vägra att döma ut ersättning för kostnader som hade bort undvikas eller begränsas genom att ta till vara det material som har förekommit i tillståndsärendet. Begränsningen skulle också kunna gälla kostnader som i övrigt framstår som omotiverade i belysning av utredningen i tillståndsärendet om verksamhetens påverkan på sakägarens intressen, dvs. domstolen skulle begränsa ersättningen till vad sakägaren kan anses berättigad till enligt 18 kap. 8 § för hela mellanhavandet med verksamhetsutöva- ren. En sådan begränsning skulle sannolikt få sin största betydelse i Prövningen av vissa civilrättsliga frågor fall där sakägaren bytt ombud eller tekniskt biträde mellan processerna eller låtit utföra flera olika utredningar om påverkan på den berörda egendomen. En begränsningsregel som den beskrivna kan från sakägarsynpunkt inte ses som någon egentlig försämring i förhållande till dagens regler. Det finns inte heller skäl att förvänta problem att åstadkomma en rättssäker tillämpning av regeln. Vad gäller utredningskostnader i ersättningsmålen kommer sakägarna att ha rätt att få ett förhandsbesked av domstolen enligt 5 kap. 12 § andra stycket expropriationslagen. Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen en bestäm- melse om att rätten till ersättning för kostnader i ersättningsmålen ska prövas mot bakgrund av den kostnadsersättning som har utgått i det föregående tillståndsärendet. Ett annat rättegångskostnadsproblem som har framhållits är att ersättningsskyldigheten oavsett processens utgång gör att anspråk på nivå med typiska rättegångskostnader inte är processbara från tillståndshavarens synpunkt. Sakägare kan därmed använda pro- cesskostnadsfaktorn i förhandlingar med tillståndshavaren för att driva igenom ogrundade eller våldsamt överdrivna ersättnings- anspråk. Enligt utredningens mening är det klart att kostnads- reglerna om möjligt bör utformas så att den effekten undviks. Skälen för sökandens allmänna kostnadsansvar gentemot sakägarna kan naturligtvis inte motivera ersättning till den som vill driva process utan att ha rimliga skäl för sina anspråk. Sådana spärregler som avses i det närmast föregående finns redan i annan lagstiftning. Ett närliggande exempel på detta är 15 kap. 6 § PBL. Den paragrafen fick sin utformning under bered- ningen av lagstiftningsärendet i . Utskottet anförde då bl.a. följande (BoU 1986/87:1 s. 160). En fullständig anslutning till expropriationslagens regler skulle // enligt utskottets mening föra för långt. I expropriationsfall är det ju alltid en kommun eller ett organ som företräder ett allmänt intresse som inleder förfarandet. I ersättningsmål enligt PBL är det däremot ofta en enskild sakägare som väcker talan. okynnesmål inledda av en sakägare bör inte föranleda att en kommun – eller den huvudman för allmän plats e.d. som är svarande i målet – skall bära oskäliga rättegångskostnader. En viss spärr mot okynnesmål finns i 18 kap. 6 § , som är tillämplig enligt expropriationslagen. Denna regel är dock främst tillämplig på försummelser i en redan inledd rättegång och täcker alltså inte helt de fall där en sakägare väcker talan utan tillräckliga skäl. En särskild reglering är därför motiverad för dessa fall. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Man bör vid bedömning av om okynne förelegat eller inte kunna ställa det kravet på en sakägare att han i förhandlingar med kommunen preciserat sina anspråk och angett sådana omständigheter till stöd för sina yrkanden att förhandlingarna kan grundas på detta material. Ett beslut av sakägaren att inleda rättegång mot kommunen bör vidare grundas på kommunens ställningstagande till hans yrkanden och åberopade omständigheter, såvida kommunen inte undandragit sig att svara. Om skillnaderna mellan parternas ståndpunkter under förhandlingarna varit små eller om det eljest varit övervägande sannolikt för sakägaren att ingen väsentlig vinst skulle kunna uppnås genom en rättegång, bör en sakägare som förlorar målet kunna förpliktas att svara för sin egen kostnad. Om det måste ha varit uppenbart för sakägaren att hans anspråk saknade skälig grund, bör han kunna förpliktas betala båda parters kostnader. Enligt utredningens mening är de skäl som anförde i ärendet om PBL bärande även vad gäller de vattenrättsliga ersättningsmålen. Både intresset att motverka det som utskottet kallade okynnesmål och den underliggande processrättsliga regle- ringen framstår som helt likartade. En spärregel för kostnaderna vid obefogade eller överdrivna anspråk kan därför utformas i enlighet med motsvarande regel i PBL. För vattenverksamheter på ömse sidor om den svensk-norska gränsen finns en särskild reglering i den svensk-norska vattenrättskonventionen. Konventionen gäller vid sidan om andra regler om verksamheter med gränsöverskridande effekter, som t.ex. nordiska miljöskyddskonvention. De vattenrättsliga prövningsmyndigheterna, miljödomstolarna och länsstyrelserna (för markavvattning), tillämpar konventionen både vid sin egen tillståndsprövning och i samband med att norska myndigheter prövar norska projekt med verkningar i . Om en svensk tillståndsansökan berör norska intressen skickas handlingarna till , som sänder dem vidare till behörig norsk myndighet. Den fortsatta handläggningen av ansökan blir sedan beroende av om den norska myndigheten lämnar eller vägrar samtycke till verksamheten. Ges samtycke kan det ställas villkor, som då binder den svenska prövnings- myndigheten. Vid norska projekt med verkningar i bedömer prövningsmyndigheterna frågorna om samtycke och villkor från svensk sida. Bedömningen lämnas i ett yttrande till regeringen, som sedan prövar samtyckesfrågan. Om ett norskt projekt tar i anspråk (inte bara påverkar) strömfall eller fastigheter i ska en särskild prövning göras av om det möter något hinder mot att ansökan prövas i . Svenska myndigheter handlägger också vissa formella frågor i samband med att norsk myndighet prövar projekt som omfattas av konventionen. Handläggningen vid de svenska myndigheterna liknar den i vanliga ansökningsmål/ärenden. För miljödomstolarnas del finns en särskild beslutsförhetsregel som säger att ordföranden ensam prövar ärenden (inte mål) enligt tillämpningslagen (det enda exemplet på enmansbehörighet vid domstolarna). Utredningens förslag: De nya koncessionsnämnderna får ansvaret för handläggning av ärenden enligt den svensk-norska vattenrättskonventionen. Handläggningen enligt konventionen vid prövningen av svenska projekt kan inte gärna ske annat än vid prövningsmyndigheterna. Eftersom det i konventionen inte finns någon överenskommelse om det tillståndsgivande organets konstitutionella ställning kan något hinder mot en ändrad instansordning inte anses föreligga. Även handläggningen i av norska projekt har sådana inslag av tillståndsprövning att de nya prövningsmyndigheterna bör ta över den uppgiften från miljödomstolarna. Den särskilda besluts- förhetsregeln i 12 § tillämpningslagen bör utgå. Ärendena enligt konventionen behöver inte vara mindre komplexa än vattenrättsliga ärenden i allmänhet och det saknas anledning att myndigheten ska ha en enklare sammansättning just i dem. Markavvattning är i en vattenverksamhet som delvis regleras enligt särskilda regler genom ett system med en särskild markavvattningssakkunnig. Med markavvattning avses i 11 kap. 2 § 4. åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Markavvattningsbegreppet omfattar ett antal olika åtgärder som vidtas för att avlägsna vatten eller för att skydda mot vatten. Ett typiskt exempel är dikning. Vanligast är dikningar inom jord- och skogsbruket. Dikning kan också ske för vägbyggnad, bebyggelse, torvtäkt m.m. Ett annat exempel på markavvattning är sänkning och urtappning av ett vattenområde. Reglering, liksom för- djupning, utvidgning och rätning av ett vattendrag för att skydda mot översvämning, är också att hänföra till markavvattning. Detta gäller även anläggande av och liknande anläggningar i eller invid ett vattenområde till skydd mot vattnet (invallning). En markavvattning i mening måste varaktigt öka markens lämplighet för något visst ändamål, såsom odling, be- byggelse eller torvtäkt. Det är effekten av markavvattningen som ska vara varaktig. Av kravet på varaktighet följer att skyddsdikning, dvs. dikning som utförs efter skogsavverkning i avsikt att hindra att grundvattnet stiger, normalt inte utgör markavvattning i lagens mening. Av varaktighetskravet följer vidare att en invallning i samband med en tillfällig översvämning inte är markavvattning. Kravet på varaktighet är dock uppfyllt när invallningen avses bli kvar för att skydda även mot framtida översvämningar. Markavvattning får inte utföras utan tillstånd. Vidare krävs tillstånd, i den utsträckning regeringen föreskriver det, för andra åtgärder som utförs för att avvattna mark i de fall åtgärden kan förväntas få en bestående negativ effekt på växt- och djurlivet. Huvudavsikten med reglerna om markavvattning är att skydda landets våtmarker. Undantagsregeln i 11 kap. 2 § om att tillstånd inte behövs om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena gäller inte markavvattning. Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd enligt 11 kap. i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras. I en bilaga till förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. anges de län och kommuner i sin helhet och andra områden inom vilka förbud mot markavvattning gäller. Förbud gäller i större delen av och för övriga delar av landet beträffande särskilt värdefulla moss- och myrmarker. får meddela dispens från ett förbud om det finns särskilda skäl. Bedömningen av vad som ska anses utgöra särskilda skäl måste enligt propositionen till miljöbalk främst ske mot bakgrund av intresset från naturvårdssynpunkt att bevara de återstående våtmarkerna inom området. Möjligheten att meddela dispens är avsedd att utnyttjas restriktivt. Som förutsättning för dispens ska gälla att området som berörs av markavvattning i princip saknar betydelse från naturskyddssynpunkt (prop. 1997/98:45 del 2 s. 136). Om dispens meddelas fordras för utförandet av markavvatt- ningen att tillstånd söks enligt 11 kap. 9 § . Tillstånds- myndigheten är inte formellt bunden av dispensbeslutet utan kan avslå ansökningen vid sin prövning enligt de allmänna hänsyns- reglerna m.m. Beslutet om dispens upphör att gälla om tillstånd till markavvattningen meddelas. Antalet markavvattningsföretag och antal ärenden har i en enkätundersökning ställd till samtliga länsstyrelser efterfrågat uppgifter angående antalet ärenden om tillstånd till markavvattning för åren 2003–2007.1 Detta antal har varit relativt . 1 Se bilaga 13. 2003 tillståndsprövades totalt 61 markavvattningsföretag i landet och motsvarande siffror för åren 2004 är 64 företag, 63 företag, 78 företag och 76 företag. Antalet markavvattningsärenden som överlämnas från läns- styrelserna alternativt lantmäterimyndigheten till miljödomstolarna med stöd av 7 kap. 19 och 20 §§ LSV är mycket litet. –2007 överlämnades totalt nio ärenden till miljödomstolarna. överklagades totalt 13 ärenden i hela landet. Ansökan om tillstånd till markavvattning prövas av , om den inte ska prövas av miljödomstolen enligt 7 kap. 19 eller 20 § LSV. Enligt 4 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. ska en ansökan om tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. 9 § som prövas av en länsstyrelse vara skriftlig. Den ska innehålla ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, produktionsmängd m.m., uppgifter om bl.a. art och mängd av förutsebara utsläpp, en miljökonsekvens- beskrivning när det krävs enligt 6 kap. och uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. 4 och 6 §§ , förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsyns- reglerna i 2 kap. iakttas, förslag till övervakning och kontroll samt uppgifter om det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten. Enligt 7 kap. 19 § LSV ska med eget yttrande avseende den ansökta verksamhetens inverkan på allmänna intressen, med särskild vikt vid naturvårdsfrågorna, överlämna ärenden enligt om tillstånd till markavvattning till miljödomstolen, om det framställs yrkande om att även någon annan än sökanden ska delta i markavvattningen, särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § , eller ersättning enligt 31 kap. 16 § eller inlösen enligt 31 kap. 17 § . får också överlämna ärenden enligt , om andra fastigheter än sökandens kan komma att beröras. Om det vid en fastighetsreglering beslutas att en fråga om markavvattning ska prövas enligt ska detta anmälas av lantmäterimyndigheten till miljödomstolen. Om det vid prövningen av en markavvattning enligt framställs yrkande om att även någon annan än sökanden ska delta i markavvattningen, ska miljödomstolen förordna en markavvatt- ningssakkunnig. En markavvattningssakkunnig ska förordnas även i mål som inletts genom en anmälan av lantmäterimyndigheten. Någon markavvattningssakkunnig behöver dock inte förordnas om det är uppenbart hur frågan om delaktighet ska lösas. Miljödom- stolen får även i annat fall förordna en markavvattningssakkunnig. Särskilda bestämmelser om behörighet att vara markavvattnings- sakkunnig meddelas av och . (SJVFS 1998:128) framgår att beslutar om behörighet att vara markavvattningssakkunnig när det gäller verksamhet avseende avvattning av mark som inte endast består av skogsmark. När det gäller verksamhet där det endast är fråga om avvattning av skogsmark är det i stället som efter ansökan meddelar behörighet att vara markavvattningssakkunnig (SKSFS 2000:2). Behörighet att vara markavvattningssakkunnig enligt Jordbruks- verkets föreskrifter kan meddelas den som avlagt civilingenjörs- examen med vattenbyggnadsteknisk inriktning kompletterad med av godkänd agrar utbildning eller den som avlagt agronomexamen med hydroteknisk inriktning kompletterad med godkända studier i vattenbyggnadstekniska ämnen vid teknisk högskola. En sökande ska dessutom ha genomgått en av anordnad kurs och genom praktisk tjänstgöring ha vunnit grundlig kännedom om behandlingen av vattenfrågor. Behörig enligt föreskrifter är den som med godkänt resultat har genomgått minst treårig skoglig högskole- utbildning. Även i detta fall finns krav på genomgången kurs och på praktisk erfarenhet. Som markavvattningssakkunnig får inte förordnas någon som står i ett sådant förhållande till saken eller någon av parterna att tillförlitligheten kan anses förringad. Den markavvattningssak- kunnige bör samråda med sökanden och övriga sakägare samt med de myndigheter som berörs av markavvattningen. Han får utföra besiktning. Sökanden, övriga sakägare och de myndigheter som berörs av markavvattningen ska underrättas om besiktningen. Om det behövs med anledning av besiktningen, har den markav- vattningssakkunnige rätt att gå in i byggnader, beträda ägor, göra mätningar och markundersökningar samt utföra därmed samman- hängande eller jämförliga åtgärder. I trädgårdar eller liknande planteringar får träd inte skadas eller fällas utan ägarens samtycke. Även i övrigt ska skador undvikas, om det är möjligt. Rätt att beträda annans ägor har också den som vid miljödomstolen för talan i målet. Den markavvattningssakkunnige ska ge in ett yttrande till miljödomstolen. Om den markavvattningssakkunnige anser att an- sökan ska bifallas, ska yttrandet innehålla förslag om hur mark- avvattningen ska utformas, med angivande av de miljökonsekvenser en sådan utformning kommer att medföra, vilka som ska delta i markavvattningen, och varje deltagares andelstal i fråga om kostnaderna för verksamheten. Någon möjlighet att särskilt överklaga yttrande från länsstyrelse eller den markavvattningssakkunnige finns inte. Den som är missnöjd med yttrandet kan i stället framföra sina åsikter till domstolen, som är oförhindrad att göra en annan bedömning än den som eller den markavvattningssakkunnige har gjort. Därefter ska miljödomstolen pröva målet i sin helhet enligt de vanliga bestämmelserna om ansökningsmål och avgöra det genom dom. Om tillstånd meddelas till en markavvattning i mål som avses i 7 kap. 19 § LSV, ska sökandens kostnader fördelas mellan deltagarna i markavvattningen efter vad som är skäligt. Meddelas inte tillstånd till markavvattningen, ska sökanden betala de kostnader som har uppkommit, om inte särskilda omständigheter föranleder att betalningsskyldigheten fördelas mellan samtliga sakägare eller vissa av dem. Om tillstånd inte meddelas till en markavvattning i ett mål som enligt 7 kap. 20 § LSV har inletts på grund av ett beslut vid en fastighetsreglering, ska kostnaderna anses som förrättningskostnader vid fastighetsregleringen. Utredningens förslag: Bestämmelserna om prövning av markavvattning enligt 7 kap. lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet utgår.