sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Sålunda har också 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning beaktats. Genomförandet av utredningens förslag Konsekvenserna för länsstyrelserna av den nya instansordningen för PBL-målen har redovisats i delbetänkandet SOU 2007:111. Länsstyrelserna får enligt utredningens bedömning inte ökade kostnader eller några andra anmärkningsvärda konsekvenser. Det finns ingen anledning att revidera denna bedömning När det gäller den nya instansordningen för A- och vatten- verksamheter blir kostnaderna desamma oavsett vilken formell ställning prövningsmyndigheterna får. Enligt uppgifter till utredningen uppgår de totala kostnaderna i landet för miljöprövningsdelegationernas verksamhet till ca . , med ett mindre antal självständiga myndigheter, är det naturligt att de nya koncessionsnämnderna eller prövningsmyndigheterna genom det årliga regleringsbrevet får medel anvisade särskilt för sin verksamhet antingen som en del av länsstyrelserna eller som självständiga myndigheter. Sedan kost- nadsberäkningen gjordes har antalet tillståndspliktiga B-ärenden minskat något, men har en del A-ärenden flyttats till B-listan. Dessa förändringar bedöms inte ha lett till någon nämn- värd påverkan av kostnaderna för miljöprövningsdelegationerna. Enligt utredningens bedömning får beloppet därför anses vara tillräckligt för att bekosta också nämndernas verksamhet av nuvarande omfattning, men nedflyttningen av A- och vattenverksamheter kommer därutöver av naturliga skäl att kräva ytterligare resurser. Utredningen kan inte närmare beräkna denna kostnadsökning, men en rimlig utgångspunkt bör vara att ett belopp som motsvarar de resurser som frigörs vid miljödom- stolarna till följd av den ändrade instansordningen, enligt Dom- stolsverkets uppskattning i storleksordningen , används för att tillgodose koncessionsnämndernas ökade resurs- behov. För att undvika längre handläggningstider för prövning av A- och vattenverksamheter är det viktigt att rekryteringen till de nya tjänsterna påbörjas skyndsamt. En särskild organisationsgrupp bör utses inför igångsättandet av den nya organisationen. En sådan grupp bör medverka genom att sköta rekrytering och genom att närmare överväga arbetsformer. I samband med ikraftträdandet bör också reglerna om miljöboken ses över. Utredningens bedömning är att förslagen genom koncentrationen av prövningsmyndigheterna till fem enheter ger förutsättningar för resursbesparing och en effektivare handlägg- Genomförandet av utredningens förslag Kostnaden för prövning av A- och vattenverksamheter i första instans bör sålunda totalt sett bli mindre än vid motsvarande prövning i miljödomstol. En ordning med renodlade prövnings- myndigheter utan ansvar för annan prövning än tillstånd för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet med en för just den måltypen anpassad organisationsstruktur kan generellt sett för- väntas leda till snabbare och effektivare handläggning jämfört med dagens system. För domstolsorganisationen som en helhet innebär den nya instansordningen kostnadsbesparingar genom att väsentliga arbetsuppgifter förs över till förvaltningsmyndigheter. Besparingen kan uppskattas till 70–av kostnaderna för de mest arbetskrävande ansökningsmålen i miljödomstolarna. I bilaga 7 finns en uppskattning av hur den ändrade arbetsfördelningen internt mellan domstolarna kan tänkas se ut. När det gäller den ändrade instansordningen för mål enligt PBL har utredningen bedömt konsekvenserna i delbetänkandet SOU 2007:111. Det finns inte anledning att revidera denna bedömning. Det bör dock framhållas att det är genom den reformen som de största förändringarna inom domstolsorganisationen sedd som en helhet görs. har i en promemoria redovisat de utgifter, eller omställningskostnader, som hänger samman med igångsättandet av den nya instansordningen. Då domstolsorganisationens uppgifter inom det berörda området totalt sett minskar och då verksamheten enligt utredningens förslag ska bedrivas vid ett betydligt mindre antal myndigheter bör dessa utgifter inom en relativt sett snar framtid kompenseras genom de kostnadsbesparingar som den nya organisationen medför. Utredningsdirektiven kan inte anses inne- bära någon skyldighet för utredningen att redovisa hur omfördel- ningen av resurser mellan de allmänna domstolarna bör genom- föras. Med detta sagt vill utredningen tillägga att det i och för sig inte finns någon anledning att ifrågasätta beräkningar. Liksom när det gäller den nya instansordningen för PBL-mål underlättas samordningen mellan fastighetsdomstolarna och miljö- domstolarna av det stora antalet pensionsavgångar under de Genomförandet av utredningens förslag Några särskilda utbildningsinsatser synes inte be- hövliga eftersom de domstolar som är miljödomstolar redan handlägger fastighetsmål. Behövligt antal tjänster som tekniska ledamöter i miljödomstolar och finns redan inom organisationen. Det finns därför inga kostnadsökningar av betydelse att redovisa med anledning av samorganisationen mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Utredningens förslag har betydelse för ett stort antal små, medel- stora och stora företag verksamma inom många olika branscher. vars verksamhet är starkt förknippad med miljö- tillstånd av något slag kommer att beröras i större utsträckning än företag som behöver tillstånd som inte omfattas av reglerna i 9 och 11 kap. . Förslagen är emellertid framförallt av processuell och inte av materiell art. Uppenbarligen finns det olika åsikter om det lämpliga för företagens vidkommande i att ändra instansordningen för A-verksamheter och vattenverksamheter. Denna förändring är emellertid given i utredningens direktiv, varför invändningarna mot den ändrade instansordningen inte är upp till utredningen att bedöma. Det föreslås inga skärpta regler för företagen. Visserligen kan koncentrationen av domstolar till följd av en ny instansordning medföra ökade resekostnader i viss utsträckning, men i likhet med vad som anförs i fråga om konsekvenser för allmänheten kommer i de fall muntlig förhandlig ska hållas domstolen i normalfallet också att hålla syn på platsen. Det blir därför inte nödvändigt i dessa fall för parterna att ta sig till domstolarna. Förslaget att tillståndsprövningen för A- och vattenverksam- heter ska inledas vid koncessionsnämnderna innebär en oinskränkt rätt till överprövning i miljödomstolarna. Utredningens bedömning är att den nya samordnade instansordningen gynnar små och medelstora företag, framför allt för att handläggningstiderna kan förväntas minska. Även om effekterna av en samordnad instansordning för överprövning av mål och ärenden enligt olika lagar inte ska överskattas, bör en sådan prövningsorganisation i sig få positiva effekter. En samordning av överklagade mål innebär större möjligheter att tidsmässigt koordinera förfarandena, vilket bör leda till en ökad effektivitet i de fall det fordras prövning enligt Genomförandet av utredningens förslag Det kan också medföra att företagens administrativa kostnader minskar. De civilrättsliga frågor som kan uppstå vid en vattenverksamhet och som inte blir lösta i samförstånd mellan parterna kan komma att prövas i miljödomstolen i första instans och inte under tillståndsprövningen i koncessionsnämnden. Detta bör öka förutsättningarna att göra upp förekommande tvistefrågor i godo med utgångspunkt i vad som förekommit i tillståndsärendet och därigenom medverka till kostnadsbesparingar. Utredningen bedömer att förslagen inte har några konsekvenser för företagens konkurrensförhållanden eller att de kräver föränd- ringar i deras verksamhet. Förslagen bedöms vidare inte ha någon särskild påverkan på små företag. 13.2.4Konsekvenser för det allmänna Utredningens bedömning är att samordningsvinster av en enhetlig instansordning och ökad koncentration till fem specialiserade enheter kommer att leda till resursbesparingar, även med beaktande av de ökade resursbehoven till följd av förslagen för tillståndsprövningen av A- och vattenverksamheter i koncessions- nämnderna. De förslag som utredningen lägger kan inte bedömas medföra några negativa verkningar för möjligheterna att uppnå de 16 nationella miljökvalitetsmålen. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslagen i detta betänkande är endast organisatoriska och innebär inga förändringar i de materiella reglerna eller reglerna som berör förfarandet i kommunerna och medför därför inte heller några förändringar av det kommunala självbestämmandet. Genomförandet av utredningens förslag En enhetlig instansordning kan medföra att acceptansen för regle- ringen kan öka när överprövningen sker inom samma instanskedja. En sådan samordnad organisation bör för allmänheten och verksamhetsutövare framstå som mer begriplig och överskådlig än den nuvarande. En koncentration till fem miljödomstolar i stället för dagens 23 länsrätter för PBL-målen respektive 25 fastighetsdomstolar för fastighetsmålen, innebär att möjligheten att få kontakt med domstolen genom besök minskar. Vid lokaliseringen av domstolar är tillgängligheten för allmänheten en viktig aspekt. De föreslagna reglerna innebär emellertid att handläggningen i överklagade mål som huvudregel är skriftlig. För samtliga mål som enligt den föreslagna nya instansordningen ska antingen överprövas av miljödomstolen eller prövas av den domstolen i första instans, kommer dessutom i normalfallet syn på platsen att hållas i samband med en muntlig förhandling. Det blir således domstolen som får ta sig ut till den aktuella platsen som omfattas av målet och inte parterna som ska ta sig till domstolen. Utredningen föreslår att negativa effekter ur tillgänglighetssynpunkt ska undvikas genom att vissa måltyper förs över till de vanliga tingsrätterna. För parterna kan den ökade koncentrationen av domstolarna därför förväntas medföra begränsade konsekvenser. Förslagen bedöms inte leda till några konsekvenser för jämställd- heten, brottsligheten, sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, de integrationspolitiska målen eller medföra konsekvenser för den personliga integriteten. Förslagen bedöms vidare vara förenliga med de åtaganden som följer av anslutning till EU. 13.2.8Konsekvenser av alternativa lösningar I fråga om länsstyrelser som föreslås ha en miljöprövningsnämnd inom sin organisation bör nämnden genom det årliga reglerings- brevet få medel anvisade särskilt för sin verksamhet. Genomförandet av utredningens förslag Ska prövningen av ersättningsfrågorna inledas vid koncessions- nämnderna kommer utredningens föreslagna förfaranderegler att föra med sig att överprövningen av ersättningsbeslut i princip kommer att stanna i . Konsekvensen blir alltså den att även helt likartade civilrättsliga frågor inom område behandlas olika när det gäller överprövningsmöjligheterna och prejudikatbildningen. För företagen innebär dock en sådan ordning att de administrativa kostnaderna kan förväntas bli något lägre genom att de civilrättsliga frågorna behandlas i ett samman- hang vid tillståndsprövningen. Utredningens förslag för med sig ett behov av tämligen omfattande informationsinsatser, framförallt i relation till de förslag som med- för ändringar av den första instansen i prövningskedjan. I fråga om ändringar som rör överprövningsinstanserna är ju gången ändå sådan att ett överklagande av ett avgörande ska ges in till den myndighet som har beslutat i ärendet, men ställas till överpröv- ningsinstansen. Behovet av informationsinsatser kan till stor del förväntas bli tillgodosett genom sedvanlig medlemsinformation från olika intresseorganisationer, särskilt sådana som tar tillvara företagens intressen. I förhållande till allmänheten bör framförallt de kommunala miljönämnderna och länsstyrelserna ansvara för informationsspridningen, t.ex. genom annonsering i dagspress. Enligt utredningens bedömning finns det goda möjligheter att sprida behövlig information före det föreslagna ikraftträdandet. 14.1Förslaget till lag om miljödomstolar Lagen, som är ny, ersätter lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål. 1 kap. Allmänna bestämmelser I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Liksom tidigare ska det ankomma på regeringen att bestämma vilka domstolar som ska vara miljödomstolar samt miljödomstolarnas områden. Enligt praxis anmäler regeringen mer omfattande förändringar i dessa avseenden i en skrivelse till . ska finnas vid . Innebörden av bestämmelserna är att såväl miljödomstolarna som tillhör de allmänna domstolarnas organisation. Lagen följer mönstret i lagen om domstolar i fastighetsmål såtill- vida att lagen inte innehåller någon fullständig uppräkning av vilka lagar som tillämpas. Bilaga 11 till detta betänkande innehåller en redogörelse för de lagar som gäller fastighetsmål. , fastighetsbildningslagen, expropriationslagen och PBL är centrala för miljödomstolarnas verksamhet och omnämns därför direkt i lagtexten. Av andra stycket följer att mål kan inledas genom överklagande eller genom att talan väcks direkt vid miljödomstolen. När talan väcks direkt vid miljödomstol framgår av 3 § och 13 kap. 4 § att detta ska ske genom stämning om inte annat är stadgat. Enligt första stycket tillämpas i mål där talan väcks direkt i . Undantag gäller enligt lagen främst i fråga om domstolarnas sammansättning. Vidare finns i annan lagstiftning regler om rättegångskostnader samt regler i vissa andra hänseenden. Sådana regler finns i bl.a. expropriationslagen, fastighetsbildningslagen och . Processen vid de nya domstolarna ska enligt utrednings- direktiven följa de regler som är mest lämpade för domstolarnas hantering. Mål och ärenden i de allmänna domstolarna ska enligt direktiven, se dir. 2007:184 s. 22 handläggas enligt processuella regler som är avsedda och anpassade för de allmänna domstolarna. Enligt andra stycket tillämpas därför i över- klagade mål endast i den utsträckning som anges i lagen. Detta överensstämmer med den lagstiftningsteknik som finns i förvaltningsprocesslagen och ärendelagen. En konsekvens av detta är att mål om vite och tilläggsavgifter enligt PBL ska handläggas enligt de bestämmelser som gäller för handläggning av brottmål som avser gärning som inte kan medföra strängare straff än böter. I ärenden ska ärendelagen tillämpas. En tämligen vanlig typ av ärenden är framställningar om ersättning av bygdeavgiftsmedel. Det är dock lämpligt att sammansättningsreglerna i den nya lagen även gäller i sådana och andra domstolsärenden. Ett undantag från tillämpningen av ärendelagen görs därför såvitt gäller 3 § denna lag. I paragrafen finns regler om miljödomstolens sammansättning. Till miljödomstolarnas organisation ska liksom tidigare höra ordinarie domare, fast anställda tekniska ledamöter samt särskilt utsedda ledamöter som inte har sin anställning i domstolen och som utses . I fråga om juristdomarna används den vedertagna beteckningen lagfaren domare. Därmed avses jurister som har avlagt domared, även tingsnotarier. En förutsättning för att en notarie ska få fatta ett beslut i en miljödomstol är dock enligt praxis att detta följer av bestämmelser i tingsrättsinstruktionen. När det gäller tingsfiskaler bör det också framgå av tingsrättsinstruktionen att dessa inte deltar i ett avgörande när särskilt stora krav måste ställas på jurist- kompetensen. Miljödomstolen ska i normala fall vara domför med fyra ledamöter vid huvudförhandling och när en tillståndsfråga enligt avgörs i sak. När ett mål är av enkel beskaffenhet får domstolen bestå av två ledamöter. Detta torde i huvudsak överens- stämma med hur motsvarande bestämmelser i tillämpas. Liksom vid alla andra beslut enligt lagen gäller att minst en av ledamöterna ska vara jurist. Vilken kompetens de övriga leda- möterna ska ha bör miljödomstolen få bestämma med utgångs- punkt i behovet i varje enskilt fall, eventuellt mot bakgrund av föreskrifter i domstolarnas arbetsordningar. Mot detta kan invändas att miljödomstolens speciella ställning borde framhävas på det sättet att ett obligatoriskt deltagande av teknisk ledamot bör föreskrivas och att rättssäkerheten påkallar att sammansättningen anges direkt i lagtexten. Det är dock uppenbart att den hittills- varande regleringen av domstolarnas sammansättning inte gett tillräckligt utrymme för flexibilitet med hänsyn till målens karaktär. Kraven på sådant utrymme känns betydligt starkare med det betydligt utvidgade målomfång som domstolarna enligt utred- ningens förslag får ansvaret för. Utöver kravet att en jurist alltid ska delta innehåller lagtexten därför i andra stycket endast en rekommendation i tredje stycket att en teknisk ledamot eller en särskild ledamot bör ingå i domstolen när den ska bestå av två eller flera ledamöter. Det finns dock utrymme för domstolen att avgöra ett mål med två juristdomare i mål av renodlat rättslig beskaffenhet. I tredje stycket föreskrivs dessutom att miljödomstolen är domför med två ledamöter i andra fall än de som avses i andra stycket. I fjärde stycket föreslås en regel om att ytterligare två ledamöter får ingå i domstolen om det påkallas med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Inte heller i detta fall anges i lagtexten ledamöternas kompetens. Med hänsyn till det materiella innehållet av miljödomstolarnas uppgifter ligger det dock i sakens natur att tekniska ledamöter och/eller särskilda ledamöter i dessa fall deltar i ett avgörande. Regeln om förstärkt sammansättning kan tillämpas både i mål enligt andra och enligt tredje stycket. Den hittillsvarande beteckningen miljöråd ersätts med titeln teknisk ledamot med hänsyn till dessa ledamöters utökade totala kompetensområde. Med 1 kap. 8 § som förebild har beteckningen sakkunnig ledamot bytts ut mot särskild ledamot. En nyhet är att en särskild regel införs för sådana situationer när en ledamot fått förhinder under handläggningen av ett mål. Frågan behandlas närmare i avsnitt 10.2.3. Bestämmelsen finns i para- grafens femte stycke. Enligt det sjätte stycket får ett mål avgöras av domstolen i samma sammansättning som har genomfört en undersökning enligt 18 §. Detta är en undantagsregel, vilken har behandlats i avsnitt 10.2.3. och som förutsätter parternas samtycke. Paragrafen innehåller regler om domstolens sammansättning i mål där talan väcks direkt vid domstolen vid annan handläggning än ordinär huvudförhandling. Jämfört med tidigare innebär de nya reglerna om ensamdomarbehörighet att de tekniska ledamöternas medverkan i huvudsak avser avgörandet av målen. Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 10.2.4. innehåller bestäm- melser om ensamdomarbehörighet i mål som överklagats till miljödomstolen. En särskild bestämmelse införs som gör det möjligt att delegera vissa arbetsuppgifter till personal som inte har juristutbildning. Sådana bestämmelser finns för tingrätterna i övrigt i tingsrätts- instruktionen. Liksom anställs juristdomarna av regeringen för tjänstgöring vid den tingsrätt som är miljödomstol. Det ankommer sedan på lagmannen i tingsrätten att avgöra vilken personal som ska tjänstgöra i miljödomstolen. Tredje stycket innehåller bestämmelser om de tekniska leda- möternas och de särskilda ledamöternas kompetens och erfarenhet. Paragrafen innehåller bestämmelser om sammansättning och domförhet. I sak motsvarar reglerna vad som gällt enligt 20 kap. 11 § . Vidare införs en regel om ensamdomarbehörighet vid avskrivning av mål. Liksom när det gäller miljödomstolen införs en regel om delegation till personal som inte är juristutbildad. Paragrafen innehåller bestämmelser som i fråga om de tekniska ledamöterna som motsvarar vad som enligt 7 § gäller för miljö- domstolarnas del. Paragrafen innehåller i fråga om jäv en hänvisning till 4 kap. rätte- gångsbalken. Paragrafen, som innehåller bestämmelser om rätt miljödomstol, har behandlats i avsnitt 11.1. I bestämmelsen anges att högre rätt inte får ta upp fråga om miljö- domstolarnas inbördes behörighet. Paragrafen, som innehåller bestämmelser om överlämnande av mål mellan miljödomstolar ersätter utan ändring i sak 20 kap. 8 a § första stycket första meningen och andra stycket . Enligt bestämmelsen får miljödomstolen inte avgöra ett mål där talan väckts om förbud eller försiktighetsmått om en ansökan om tillstånd är under prövning. Bestämmelsen ersätter 21 kap. 4 § . Paragrafen tar i första hand sikte på mål med s.k. blandade grunder. Den är bara tillämplig i mål som inleds genom att talan väcks vid miljödomstolen. I främst miljöskademål förekommer att grunder åberopas som hänför sig såväl till 32 kap. som till allmänna skadeståndsrättsliga regler. Problemen är dock inte begränsade till gränsdragningen runt miljöskadereglerna. Även andra behörighetskonflikter förekommer, t.ex. mellan allmänna skadeståndsrättsliga regler och processbestämmelser i anläggnings- lagen. Av processekonomiska skäl bör miljödomstolen kunna pröva sådana mål i dess helhet. Regeln innebär däremot ingen skillnad i fråga om de vanliga tingsrätternas behörighet. Dessa domstolar ska alltså avvisa målet i de delar där grunder enligt åberopas. Bestämmelsen innehåller regler om omröstning. Första meningen innehåller en specialbestämmelse med hänsyn till att tekniska råd och särskilda ledamöter deltar i miljödomstolarnas avgöranden. I övrigt hänvisas till bestämmelserna i 16 kap. om dispositiva tvistemål. I vitesmål ska till följd därav enligt 16 kap. 6 § omröstningsreglerna i 29 kap. gälla. Paragrafen motsvarar 20 kap. 3 a § och 17 § lagen om domstolar i fastighetsmål. Paragrafen handlar om undersökning på platsen och har hämtats från 22 kap. 13 § samt 9 § lagen om domstolar i fastighetsmål. I likhet med vad som föreskrivs i dessa bestämmelser begränsas domstolens underrättelseskyldighet till parterna. 2 kap. Mål som överklagats till miljödomstolen Detta kapitel innehåller bestämmelser om handläggningen av sådana mål som inleds genom överklagande till miljödomstolen. I kapitlet finns såväl sådana bestämmelser som behövs på grund av de aktuella målens speciella karaktär som regler av mer allmän art. En viss kritik har riktats mot att utredningen har valt att sammanställa alla regler som gäller för miljödomstolarnas handläggning av avgjorda mål till en särskild lag i stället för att föreslå bestämmelser som hänvisar till en befintlig processlag. Utredningen anser att den valda modellen stämmer väl överens med uttalandena i direktiven att det är angeläget att den nya instansordningen för miljöbalks- och PBL-ärenden redan från början följer de processuella regler som är mest lämpade för domstolarnas handläggning samt att man för att uppnå fördelarna av en samordnad organisation bör se över även de processuella reglerna för PBL-, miljö-, och fastighetsmålen. Ett förslag med enbart en hänvisning till förvaltningsprocesslagen, motsvarande bestämmelsen i 20 kap. 3 § andra stycket skulle knappast motsvara direktivens krav på en sådan översyn. En sådan hänvisning tillgodoser inte heller rimliga krav på en tydlig lagstiftning. När det gäller utredningens principiella ställnings- tagande hänvisas också till avsnitt 9.2.1. I 23–25 §§ förvaltningslagen finns regler om hur förvaltnings- myndigheters beslut överklagas. Dessa bestämmelser är i de flesta avseenden tillämpliga när det gäller överklaganden från förvalt- ningsmyndigheter till miljödomstolar. I paragrafen har dock tagits in bestämmelser som kompletterar reglerna i förvaltningslagen. Enligt andra stycket bör en klagande lämna en bevisuppgift. Enligt tredje stycket finns, i förtydligande syfte klagotiden för en part som företräder det allmänna. I fjärde stycket finns en påminnelse om att fastighetsbildnings- lagen och PBL innehåller särskilda regler om överklagande. Paragrafen motsvarar 7 a § förvaltningsprocesslagen. Andra, tredje och fjärde styckena innehåller undantagsregler hänförliga till de särskilda förhållanden som finns i de mål som prövas av miljö- domstolarna. I förevarande paragraf anges hur miljödomstolen ska förfara om överklagandet ges in direkt till domstolen. I paragrafen anges hur domstolen ska förfara om det finns brister i ett överklagande.