sou · GWB325 · 2009-01-01 00:00:00 — Energitjänster i form av Energy Performace Contracting (EPC) introducerades i . Kontrakten var då relativt enkla och utvecklades från en typ av entreprenadkontrakt som var vanliga . Energitjänsteföretagen utgjordes då främst av återförsäljare eller entreprenörer för förbränningsanlägg- ningar, uppvärmningssystem samt styr- och reglerutrustning. Projekten omfattade oftast utbyte av oljepannor och genomfördes främst inom industrin. Uppföljningssystemen var vid denna tid- punkt både kostnads- och arbetsintensiva. Kontrakten gjordes vanligen upp i monetära termer istället för i minskad energi- användning. Förväntade kostnadsminskningar uppnåddes inte, vilket resulterade i en stor andel missnöjda kunder. När olje- priserna sjönk uppstod problem för energitjänsteindustrin, och det fick till följd att endast ett fåtal projekt genomfördes därefter. började istället de energileverantörer som normalt sålde el eller fjärrvärme att introducera energitjänster för sina kunder. Denna verksamhet blev dock i de flesta fall kort- livad. De flesta av dessa aktörer avvecklade sin energitjänsteverk- samhet eller sålde av den då de inväntade avregleringen av elmarknaden.TPF19FPT började mät- och uppföljningssystem som utnyttjar ny kommunikationsteknologi och Internet bli van- ligare. Det geografiska avståndet blev en mindre betydelsefull faktor, och utrustning fanns tillgänglig till en lägre kostnad. Denna utveckling möjliggjorde en enklare uppföljning av energibespa- ringarna. Nya kontraktsformer utvecklades baserade på partner- skap, där hänsyn till väderförhållanden, typ av verksamhet, verk- samhetstider och inomhusmiljö ingår i avtalen. har även deltagit i och finansierat ett antal projekt som har till syfte att stödja utvecklingen av energi- tjänstemarknaden. Ett flertal privata aktörer har gradvis expanderat marknaden och utvecklat nya tjänster. återfinns de flesta energitjänstekontrakten inom den offentliga sektorn. Anledningen är sannolikt en längre tidshorisont för ägandet liksom de statliga incitament i form av investerings- bidrag (OFFROT) som funnits för dessa byggnader . har marknaden för EPC expanderat och omfattar byggnader (av totalt inom kommuner och landsting) EPC-marknaden och tjänsterna i står nu inför ytter- ligare ett utvecklingssteg. Detta steg innebär en vidareutveckling av samverkansmodellerna, och en strävan att nå längre än traditionella EPC-projekt. Energitjänsternas fokus kommer fortsatt att vara på energieffektivisering, men tillämpningarna behöver utvecklas och nyanseras. 19TP PT Bergmasth och Strid, 2004. Med energitjänster som grund kommer traditionell energi- effektivisering att i allt högre grad kunna ses som ett strategiskt verktyg för både fastighetsägare och industrier. Det ekonomiska utrymme som frigörs genom de energieffektiviseringsåtgärder som genomförs inom ramen för en kontrakterad energitjänst kan användas som medel för verksamheter att uppnå andra energi- och miljömål som tidigare av finansieringsskäl i realiteten ofta varit svåra att uppnå. Energitjänstemarknadens utveckling är, som energieffektivise- ringen i övrigt, inte enbart kopplad till energiprisutvecklingen. Ur ett tillväxtperspektiv finns det fler faktorer än energipriserna som är betydelsefulla. Frågan huruvida den svenska energitjänstemark- naden med dagens vanligen 3 avtalstider under nästkom- mande år kommer att närmar sig de tyska, österrikiska eller engelska avtalen, med avtalstider , kommer att bli betydelsefull. Längre avtalstider ger förutsättningar för energi- tjänsteaffärer att omfatta större volymer och omsättningar. Längre avtalstider resulterar i en högre investeringspotential, och medger även att energitjänstekoncepten i högre grad kan integreras som delfinansiering vid t.ex. storskalig byggnadsrenovering och moder- nisering. Det kan i sin tur utgöra en ny språngbräda för energi- tjänsteutvecklingen och skapa en fortsatt våg av tillväxt och därmed understödja direktivets måluppfyllelse. Direktivets införande i skapar förutsättningar för en aktivare energieffektivisering inom framförallt bebyggelsen, men även inom industrin och transporter. Fokus kan därmed i allt högre grad komma att flyttas från beräkningar av besparingspotentialer och inväntande av olika stödformer till att faktisk aktivitet med lönsamma och tillväxtdrivande affärer genomförs. Ovanstående beskrivning av den svenska energitjänstemark- nadens utveckling innefattar även de industriella aktörer som verkar inom energitjänsteområdet. Baserat på den nuvarande energitjänstemarknaden och de dominerande EPC-kontrakts- modellerna kan fyra huvudkategorier av aktörer med något olika drivkrafter och tjänster identifieras. Figuren nedan illustrerar denna struktur och siffrorna i boxarna anger marknadspositionen, baserad på marknadsandelar. Figur 3.1 Kategorisering av energitjänsteföretag genom deras ursprung och deras relativa position baserad på marknadsandelar Kategori 1: Återförsäljare av byggnadsrelaterade ledningssystem och styrutrustning Den huvudsakliga drivkraften för dessa aktörer är att förflytta sig från att vara produktförsäljare till att erbjuda tjänster. Drivkraften är att tjänstemarknaden bedöms vara lönsammare. Genom att bli en energitjänsteleverantör och erbjuda EPC förflyttar sig dessa aktörer även uppåt i hierarkin, från att ha varit underentreprenör till att leda och styra stora delar av processen själv. Kategori 2: Drift och underhållsföretag Dessa kontrakt karakteriseras av att de är mer operationella än traditionella EPC-kontrakt. De huvudsakliga drivkrafterna för dessa aktörer är att förflytta sig från relativt korta och svårför- handlade drift- och underhållskontrakt till mer långsiktiga affärer som omfattar ett strategiskt partnerskap med kunderna. Detta har ofta visat sig vara mycket lönsammare affärer. De långa kontrakts- tiderna har också möjliggjort för dessa företag att utveckla större projekt. Den huvudsakliga drivkraften för dessa aktörer är att utvecklas från att sälja mantimmar till att leverera ett värde och resultat baserat på att deras energi- och ingenjörskunskaper appliceras. Dessa konsult- företag har tvingats in i en något marginaliserad position. Prestandabaserade tjänster förefaller vara mer lönsamma än den traditionella konsultverksamheten. Kategori 4: Energileverantörer Drivkrafterna för dessa aktörer kan variera beroende på om de i huvudsak agerar lokalt, regionalt eller nationellt. Även företagens nuvarande nät- och försäljningssituation kan påverka deras intresse att erbjuda energitjänster. Gemensamt för merparten av dessa aktörer är möjligheten att säkra eller attrahera ett kundunderlag, och möjligheten att ta sig in på en ny marknad genom att erbjuda tjänster bakom energimätaren. Ytterligare en drivkraft, för i huvud- sak fjärrvärmeföretag med ökad försäljning, är att frigöra kapacitet i nuvarande produktion och nät. Därmed kan marginalkostnaderna minska, och de kan sälja energi till fler kunder från befintlig infrastruktur. Den svenska EPC- och energitjänstemarknaden är starkt växande. Det finns dock ett antal faktorer som förhindrar en ännu snabbare och mer omfattande utveckling. 1.En del offentliga fastighetsägare är fortfarande tveksamma till fördelarna med att ingå ett energitjänstekontrakt jämfört med att själv vara genomförare. 2.En viss osäkerhet finns fortfarande beträffande hur inves- teringen och kassaflödet ska hanteras i den interna bok- föringen, oberoende av om det är en tredjepartsfinansieringen eller ej. 3.Det är en hög marknadskoncentration både på entreprenör- och konsultsidan. Detta leder till att nya aktörer som vill komma in på marknaden upplever det som en hög tröskel. 4.Stark dominans av EPC-leverantörer och upphandlingskon- sulter leder till liknande förfrågningsunderlag, vilket kan för- svåra utvecklingen av nya typer av energitjänster på marknaden. 5.Det saknas enklare former av energitjänsteavtal för mindre fastighetsägare som vill utnyttja EPC-konceptet och besparingsgarantier. Besparingsnivåerna kan för mindre fastig- heter ibland ha svårt att motivera uppföljningskostnader och administrativ överbyggnad i de nuvarande koncepten. 6.Det råder för nuvarande brist på kompetenta och erfarna energiingenjörer och projektutvecklare. Detta riskerar att för- värra problemen som nämns under punkterna 4 and 5 ovan. Energitjänster är ett av flera viktiga verktyg som kan tillämpas för att stimulera en industriell utveckling. Det är därför viktigt att utvecklingen av tjänsterna inte avstannar, utan att utvecklingen stimuleras, och att de därmed långsiktigt kan bana väg för en utvecklad energitjänstemarknad med flera olika typer av aktörer och en sund konkurrens. Utredningen har ovan redovisat ett antal potentiella hinder för att nå en politiskt satt nivå på energieffektiviseringar. Utredningen har också konstaterat att frågan huruvida styrmedel ska införas för att eliminera dessa hinder ska besvaras inom ramen för en samhälls- ekonomisk analys av kostnadseffektivitet. Målet är att prioritera eventuella korrigerande åtgärder efter samhällets nettokostnader (alla uppoffringar ska ingå, oavsett om de har ett marknadspris eller inte och alla andra fördelar än energivinster ska frånräknas) per effektiviserad energienhet. Energieffektivitet har fått en framskjuten plats i diskussionen om olika sätt som kan medverka till att nå mål som hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Att studera energieffek- tivitet isolerat utan att andra resurser beaktas är emellertid i sig inte intressant. Energieffektivitet bör studeras utifrån perspektivet total resurseffektivitet. Ett samhällsekonomiskt effektivt energisystem innebär att man ser till användningen av alla resurser i samhället, dvs. resursen energi betraktas inte isolerat. Den principiella utgångspunkten är att samhällets nytta av att använda ytterligare en enhet av en resurs ska vara lika stor som kostnaden att tillhanda- hålla den. Ett önskat energisystem är ett subjektivt begrepp baserat på värderingar. Teoretiskt sett behöver inte det önskvärda vara vare sig samhällsekonomiskt effektivt eller energimässigt optimalt. Effek- tivare energianvändning är inte ett mål i sig, men kan vara ett viktigt medel för att nå mål som t.ex. hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Utredningen har ännu inte genomfört de önskvärda samhälls- ekonomiska analyserna. Om det vid en sådan genomgång visar sig att den samhällsekonomiska analysen ger ett annat resultat än den beslutsfattarekonomiska analysen uppkommer frågan om vilka styrmedel som ska användas för att få beslutsfattaren att fatta beslut som från samhällets synpunkt är önskvärda. Det är vid jäm- förelsen mellan den samhällsekonomiska analysen och den besluts- fattarekonomiska analysen som utredningen kommer att bedöma om en barriär ska avlägsnas med hjälp av styrmedel och i så fall med vilket styrmedel. Om marknaden inte sänder rätt signaler till de aktörer som agerar på den har samhället olika typer av styrmedel till sitt förfogande för att medverka till att resurserna används på ett bättre sätt. Valet av styrmedel innebär ett val mellan styrmedel som har olika egen- skaper. Styrmedlen brukar normalt indelas i tre huvudgrupper: Direkt prispåverkande ekonomiska styrmedel som skatter, av- gifter och subventioner. Viss utrustning subventioneras, visst beteende subventioneras eller avgiftsbeläggs. Med ekonomiska styrmedel försöker man styra individers och företags beteenden irätt riktning genom att priset ger signaler om resursernas knapphet. Administrativa styrmedel som direkt reglerar resurstilldelningen och/eller resursanvändningen som är tvingande för vissa mål- grupper. Det kan gälla marknadens organisation och fördelning av rättigheter. Till denna grupp hör också bl.a. kvantitativa begränsningar av resursanvändning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktions- metoder samt myndigheters tillsyn av reglernas tillämpning. Krav på utbildning och viss utrustning är andra exempel på administrativa regleringar. Administrativa eller reglerande styr- medel är en viktig del av den svenska energi- och miljöpolitiken. Direkta statliga resursinsatser, för investeringar i infrastruktur eller iforskning, utbildning och informationsspridning. Information kan användas som ett direkt styrmedel som påverkar kunskaper, attityder och brukarbeteenden. Information kan också användas som ett nödvändigt komplement till ekonomiska och administ- För att t.ex. energitjänster ska få någon effekt är det nödvändigt att aktörerna informeras om bl.a. de förut- sättningarna och de regler som gäller för sådan verksamhet. Inom var och en av de tre ovanstående huvudgrupperna återfinns såväl generella som selektiva styrmedel. När ekonomiska styrmedel används för att hantera problem med externa effekter är någon form av internalisering, den åtgärdstyp som i första hand bör övervägas. Det kan innebära att någon form av rättigheter för utnyttjande etableras (t.ex. utsläppsrätter) eller att resursanvändning eller utsläpp belastas med skatter eller avgifter som svarar mot en samhällelig värdering av de negativa externa kostnaderna. Fördelen med att använda ekonomiska styrmedel för att öka energieffektiviteten är att de skapar incitament att effekti- genom att det blir förenat med en kostnad att använda energi. Under förutsättning att alla betalar samma pris är ekono- miska styrmedel också i allmänhet kostnadseffektiva. Detta betyder t.ex. att differentierade skatter i allmänhet inte är kostnads- effektiva. En beskrivning av det svenska energiskattesystemet görs i bilaga 3. En viktig egenskap hos de prispåverkande ekonomiska styr- medlen är att de är likformigt verkande. En ökad skatt på t.ex. energi leder till att den åstadkomna begränsningen har samma värde oberoende av hur den har åstadkommits – genom ändrad produk- tionsteknik eller ändrad produktutformning. Samma typ av lik- formighet kan åstadkommas vid användning av utsläppsrätter. En nödvändig förutsättning är då att rätterna görs överlåtbara, så att de kan utnyttjas av de aktörer för vilka de har störst utbyte. Den grundläggande skillnaden mellan administrativa och eko- nomiska (eller incitamentsskapande) styrmedel är att administra- tiva styrmedel anger hur ett visst mål ska nås, medan ekonomiska styrmedel säger att målet visserligen ska nås men inte hur. De ekonomiska styrmedlen har använts i större utsträckning . Detta beror till stor del på att de ger valmöjligheter, vilket innebär att förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt är goda. 3.4.2Allmänna principer för val av styrmedel Hur ett väl avvägt styrmedelspaket bör formeras kan fastställas först efter att en överordnad konsekvensanalys och koordinering av befintliga och föreslagna styrmedel inom energi- och klimat- området gjorts. En huvudregel vid val mellan olika styrmedel är att medlet i största möjliga utsträckning ska riktas mot de problem som ska lösas. Om politiken är avsedd att uppfylla flera mål och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den innehålla flera styrmedel. En nationell strategi för energi- effektivisering behöver byggas upp av en kombination av styr- medel, eftersom det är en rad kriterier som ska beaktas vid val av styrmedel. Nedan följer en redovisning av några viktiga kriterier. Vid samhällsekonomiska beräkningar av en korrigeringsåtgärd, t.ex. energideklaration av större byggnader, information om vitvarors energiförbrukning, individuell istället för kollektiv mätning av varmvatten i flerfamiljshus, gäller att åtgärdens samtliga kostnader och fördelar ska beräknas. Då kan åtgärdens nettokostnad sättas i relation till den minskade energiförbrukningen. Om ett visst styr- medel kräver en stor byråkrati för att hantera ansökningar, göra kontroller, fatta beslut etc. kan det innebära att nettokostnaderna blir så höga i relation till energivinsten att styrmedlet inte bör komma ifråga. För att beräkna den samhällsekonomiskt effektiva nivån för energieffektiviseringen krävs tillgång till en stor mängd data och statistik.TPF20FPT Exempelvis förutsätts att skadekostnadskurvan och kost- nadskurvan för utsläppsminskningar är kända. Det är dock en orealistisk förutsättning. I praktiken saknas såväl information som kunskap om de skador som är förknippade med olika utsläpp liksom om de kostnader som är förknippade med olika effektiviseringsnivåer. Om dessa kostnader och värderingar av skadorna inte är kända kan knappast varken samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivåer eller effektiviseringsnivåer uppnås. Om miljömålen inte kan bestämmas utifrån renodlade ekonomiska principer måste dock någon annan princip användas. 20TP PT EG-direktivet ställer ett krav på . Att fastställa den samhällsekonomiskt effektiva nivån för blir en fråga att utvärdera samtliga kostnader och fördelar som är förknippade med olika nivåer. kriteriet i den svenska energi- och klimatpolitiken är dels att miljö- målen ska spegla kritiska belastningspunkter, dels bestämmas mot bakgrund av vad som kan betraktas som ekonomiskt rimligt. De svenska miljömålen är alltså i de flesta fall inte resultatet av någon uttrycklig värdering av kostnader och intäkter som en förbättrad miljökvalitet ger upphov till. I särskilt hög grad kan detta sägas gälla klimatmålet, eftersom skadekostnaderna och deras geografiska fördelning är mycket svåra att uppskatta. Även om informationstillgången sällan är sådan att den sam- hällsekonomiskt effektiva effektiviseringsnivån kan uppnås, både kan och bör däremot alltid strävas efter en kostnadseffektiv energi- politik. Kostnadseffektivitet innebär att målen ska nås till minsta möjliga kostnad. Till exempel är det i allmänhet inte kostnads- effektivt att varje sektor i samhället ska bidra lika mycket till effektiviseringsmålet på . I stället är villkoret för samhällsekonomisk kostnadsminimering att kostnaderna på margi- nalen för de korrigeringsåtgärder som vidtas ska vara lika stora för samtliga åtgärder. Administrativa styrmedel är en viktig del av energi- och klimat- politiken i . Gränsvärden eller kvantitativa restriktioner för t.ex. utsläpp är ett av de vanligaste styrmedlen i miljöpolitiken. Det kan också vara krav på maximal bensinförbrukning hos bilar, krav på reningsteknik eller byggregler som anger specifika krav på byggnaders energianvändning. Klassificering och märkning är andra viktiga administrativa styrmedel. Administrativa styrmedel uppfyller i allmänhet inte kravet på kostnadseffektivitet. Det finns naturligtvis många praktiska begränsningar i möjligheten att utforma energi- och klimatpolitiken som är kostnadseffektiv. I många fall är man hänvisad till att finna lösningar som i görligaste mån undviker de samhällsekonomiska kostnader som är knutna till selektiva eller diskriminerande styrmedel. För att kravet på kost- nadseffektivitet ska vara uppfyllt måste den reglerande myndig- heten ha fullständig kunskap om de olika konsumenternas energi- behov och nytta av sparande. I praktiken är det svårt och dyrbart att få en så detaljerad information på central nivå att energipolitiska mål kan uppnås med administrativa styrmedel. Detta betyder inte att administrativa styrmedel är ett dåligt alternativ i energi- och klimatpolitiken. En kvantitativ reglering ger tydliga spelregler och har den goda egenskapen att miljö- och energimål med mycket stor sannolikhet uppnås, förutsatt att det finns ett bra kontrollsystem och kraftiga sanktioner mot dem som bryter mot reglerna. En viktig egenskap hos skatter och avgifter är att de leder till en kostnadseffektiv energieffektivisering eller till en kostnadseffektiv minskning av koldioxidutsläpp utan att staten behöver detaljerad information om kostnaderna för energieffektivisering eller kost- nader för minskning av koldioxid. Orsaken till att resultatet blir en kostnadseffektiv lösning är att företagen respektive hushållen jämför kostnaden för att effektivisera med den kostnadsminskning som åstadkoms med energieffektiviseringen. På samma sätt kommer ett företag att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet koldioxid (koldioxidskatten) med kostnaden att minska samma enhet inom den egna verksamheten. I princip blir det i slutläget lönsamt för företag och hushåll att energieffektivisera så länge kostnaden för att öka energieffektiviteten är lägre än kostnaden inkl skatter och avgifter att fortsätta använda energi på samma sätt som . Det blir också lönsamt för företag att minska utsläppen så länge kostnaden för att minska utsläppen är lägre än miljöskatten eller -avgiften. Sammantaget leder detta till den lägsta kostnaden för att energieffektivisera eller för att minska koldioxidutsläppen med en viss mängd. Information och utbildning är grundläggande och nödvändiga förutsättningar för att uppnå en effektivare energianvändning. Information kan spridas via kampanjer, utbildning, yrkesutbild- ningar, broschyrer, affischer, reklam, certifiering och märkning, demonstrationer, inspektioner och besiktningar, personlig råd- givning, rekommendationer, instruktioner, etc. Information och utbildning har för avsikt att påverka kunskap, attityd och beteende samt påskynda bl.a. en marknadsetablering och marknadsintroduk- tion av ny teknik. Endast i få fall finns utvärderingar av informationsinsatsernas effektivitet och kostnadseffektivitet.TPF21FPT En orsak till den bristande tillgången till utvärderingar är att kostnaderna för utvärderingar oftast är relativt höga i förhållande till kostnaderna för själva informationsinsatserna. Trots bristen på utvärderingar är de infor- mativa insatserna ofta nödvändiga. Informativa styrmedel är kanske inte alltid det mest effektiva styrmedlet för att uppnå ett givet mål , men dessa styrmedel kan vara effektiva 21TP PT Bemelmans-Videc, M-L. Rist, R.C. and Vedung, E., 1998, Carrots, Sticks and and their evaluation, Transaction Publishers. när de är väl utformade och inte minst för att för att legitimera, samverka och förstärka andra styrmedel.TP PT Informationen kan vara av allmän karaktär för att uppmärk- samma ett specifikt problem. Den allmänna informationen når ut till många och skulle kunna ses som kostnadseffektiv. Men de allmänna informations- och utbildningsinsatserna är inte alltid tillräckliga för att slutanvändaren skall kunna fatta ett energi- effektivt beslut. Olika sektorer och aktörer har behov av olika typer av specifik information. Industrin behöver specifik information om olika typer av energieffektiva processer och systemlösningar. För att erhålla en effektiv energianvändning i byggnader krävs specifik kunskap hos ett flertal aktörer, såsom arkitekter, ingenjörer, entreprenörer, fastighetsägare, förvaltare och boende. Byggnadsägare, beställare, förvaltare och brukare är också i behov av specifik information om berör t.ex. vitvaror, hemelektronik och kontorselektronik samt specifik information som berör drift av byggnader. Även inom transportområdet finns behov av specifik infor- mation. Det kan gälla information om drivmedelsskatter, fordons- skatter, regler om förmånsbilar, eco-driving eller information till konsumenterna om fordonens bränsleförbrukning. Väl utformad informationsinsatser gör det möjligt att strate- giskt arbeta brett med energieffektivisering samt stödja koordina- tion och samverkan mellan olika aktörer. Dessa styrmedel är också av stor betydelse för att legitimera, samverka med och förstärka andra styrmedel. En viktig aspekt är olika styrmedels fördelningskonsekvenser. Politiker vill i allmänhet välja samhällsekonomiskt effektiva åtgärder, men är också intresserade av hur de kostnader och för- delar som åtgärderna medför fördelas inom samhället. Fördel- ningen kan gälla med avseende på inkomst/förmögenhet, stad/land, kön, ålder m.m. Det är alltså viktigt vid diskussion av styrmedel att också kunna lämna besked om hur olika styrmedel påverkar för- delningen på de grupper för vilka fördelningsmål finns.