sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — En sammanfattande diskussion om riskerna för att rådgivning och tillståndsgivning kan skada tillsynen finns i revisorers förslag från år 1994.32 En fråga som diskuterades var hur de olika uppgifterna prioriterades. Revisorernas granskningar, liksom Riks- revisionsverkets, visade att såväl utbyggd egenkontroll som avgifter för tillsyn tenderade att påverka avvägningen emellan tillsyn och rådgivning till förmån för rådgivningen. Efterfrågan från tillsyns- objekten på expertråd från myndigheten ökade i dessa fall. En nära- liggande jämförelse är djurskyddstillsynen, där avgifterna i huvud- sak togs bort som tillsynen fördes över från kommunerna till länsstyrelserna. har det hävdats att tillsynsorganens roller inte alls bör renodlas så att tillsynen får en rent kontrollerande funktion, utan att ett samarbetsinriktat arbetssätt leder till de bästa resultaten. Med det synsättet betraktas rådgivning som en naturlig del av tillsynen. 2007/08:50. 32Riksdagens revisorer (1994). Revisorerna konstaterade också att uppfattningarna varierar om vilken avvägning mellan tillsyn och rådgivning som är mest effektiv. Liksom när det gällde rådgivning såg revisorerna att uppgiften att ge tillstånd ibland inkräktade på myndigheternas utrymme att bedriva tillsyn. Det gäller framför allt då myndigheterna själva bestämmer när och i vilka former en aktiv tillsyn ska utföras. Tillstånd måste däremot ofta lämnas senast . Enligt revi- sorerna leder det till att myndigheterna åtminstone prioriterar tillståndsgivningen framför tillsynen. Revisorerna konstaterade sammanfattningsvis att många tillsyns- myndigheter har rådgivande, informerade och tillstånds- prövande uppgifter. Också uppföljning och utvärdering av verk- samheten inom ett område ingår ofta i uppgiften. Dessa uppgifter ger enligt revisorerna å ena sidan myndigheterna underrättelser och kunskap om sina tillsynsområden. Å andra sidan kan uppgifterna inkräkta på tillsynsuppgiften. Revisorerna påpekar också att det finns risk för att myndigheterna genom sina råd och tillstånd själva inskränker sina framtida möjligheter till aktiva tillsynsinsatser. I flera granskningar hade revisorerna förordat en mer själv- ständig tillsyn, men menade inte att myndigheterna uteslutande behöver ägna sig åt tillsynsfrågor. Andra uppgifter kan tvärtom ge värdefulla impulser för tillsynsinsatser. Revisorerna ansåg inte heller att en tillsynsmyndighet helt behövde avstå från att ge råd i samband med inspektioner, besök, informationsmöten eller liknande. En slutsats av resonemangen om rollkonflikter och nyttan av ren- odling är att det väsentliga är att skilja på tillsyn och främjande. Det bör finnas klara gränser för hur långt en tillsynsmyndighet får gå i sin rådgivning till tillsynsobjekten. Självklart måste de kunna upp- lysa om regelverket och tillgänglig kunskap, liksom ge råd och vägleda, men det får inte övergå i att aktivt hjälpa tillsynsobjekten att bli bättre. Då blir ansvaret oklart, samt tillsynen mindre tro- värdig och effektiv. Om man som princip bör skilja normering från tillsyn är mindre tydligt. I vissa fall kan det vara motiverat, eller åtminstone att tyd- ligare definiera rollerna, men det får bedömas från fall till fall. Inom flera områden har det ansetts ändamålsenligt att göra en sådan åtskillnad. Det kan vara en fördel med att den som utfärdar före- skrifter och riktlinjer enligt gällande regelverk inte är densamma som sedan bedriver tillsynen enligt samma regelverk. Den oberoende tillsynen kan innebära en kvalitetssäkring av reglerna och hur de tillämpas. Den normgivande myndigheten kan genom sin uppfölj- ning i sin tur också kontrollera tillsynen. Att organisera främjande och normering i en och samma myndig- het innebär knappast några rollkonflikter. Här ska vi beskriva några sentida förändringar av hur tillsynsansvaret har organiserats. 4.4.1Länsstyrelsen tar över tillsynen över djurskyddet Mot bakgrund av återkommande brister i den offentliga djur- skyddskontrollen såg regeringen ett behov av att bättre kunna styra, samordna och följa upp kontrollen. Bristerna rörde bland annat likvärdigheten i den kommunala tillsynen och svårigheter att garan- tera att EG-bestämmelser om offentlig kontroll efterlevdes. beslutade följaktligen att kommunernas ansvar för den offentliga kontrollen av djurskydd skulle flyttas över till länsstyrelserna från den 1 januari 2009.33 Syftet är att åstadkomma en mer effektiv, lik- värdig och rättssäker kontroll i hela landet. Tanken är enligt regeringen att färre och större tillsynsenheter ska göra det lättare att styra, samordna och följa upp den offentliga kontrollverksam- heten. Länsstyrelserna bedömer att det överflyttade ansvaret kommer att ge vissa samordningsvinster med övrig tillsyn. Eftersom tillsynen är ett fältarbete, kommer det i många län krävas att länsstyrelserna placerar personal på flera orter. I exempelvis kommer djurskyddskontrollanterna att lokaliseras vid kontor i , , och . 2007/08:63, bet. 2007/08:MJU17, rskr. 2007/08: 234. 4.4.2Tillsynen över ska flyttas till och länsstyrelserna har haft ett gemensamt ansvar för tillsynen över i kommunerna. Länsstyrelserna ansvarar än så länge för den löpande tillsynen på regional nivå, medan har det övergripande nationella ansvaret. Ett nationellt program för social tillsyn utgör basen för det gemensamma arbetet. pågår en diskussion om hur tillsynen över bör organiseras. föreslog en utredning att tillsyn över hälso- och sjukvården samt tillsyn över skulle föras samman till en myndighet.34 I ett första steg föreslogs att länsstyrelsernas tillsyns- och tillståndsverksamhet för skulle föras över till regionala tillsynsenheter för hälso- och sjukvården. I ett andra steg skulle en renodlad tillsynsmyndighet bildas genom att bryta ut tillsyns- verksamheten från . Den föreslagna tillsynsmyndig- heten skulle ha en regional organisation. Regeringen har i budgetpropositionen för aviserat att den avser att återkomma till med förslag på en tillsyns- reform inom det sociala området. Grunden för reformen bör enligt regeringen vara att tillsynen av och hälso- och sjuk- vården ska slås ihop och samordnas i Socialstyrelsen.35 finns således inga planer på att genomföra det andra steget i utredningens förslag. 4.4.3Penningtvätt – en ny tillsynsuppgift för länsstyrelserna Regeringen lämnade ett lagförslag för att genom- föra EU:s tredje penningtvättsdirektiv under hösten 2008.36 Avsikten är att länsstyrelserna i , och ska få nya tillsynsuppgifter i samband med att reformen genomförs. Enligt regeringen finns det sannolikt vissa vinster med att samordna uppgiften med länsstyrelsernas övriga tillsynsverksamhet. Bakgrunden är ett utredningsbetänkande som föreslog en utökad tillsyn på området.37 föreslogs få ansvaret för 2008/09:1, utgiftsområde 1, s. 53. 2008/09:70. tillsyn över ett antal verksamheter utanför den finansiella sektorn, som inte tidigare stått under tillsyn när det gäller efterlevnaden av penningtvättslagen. Statskontoret fick dock därefter regeringens uppdrag att ytter- ligare undersöka hur tillsynen kunde ordnas på ett ändamålsenligt, effektivt och kostnadsmedvetet sätt. Statskontoret föreslog att , , , och skulle behålla ansvaret för den operativa penningtvättstillsynen inom sina respektive sek- torer. Tillsynen över oberoende jurister, oberoende revisorer, skatte- rådgivare och bolagsbildare samt fysiska och juridiska personer som hanterar kontanta belopp föreslogs i stället koncen- treras till länsstyrelserna i , och 4.5Förslag om tillsynens organisation har olika förslag presenterats om en helt eller delvis förändrad tillsynsorganisation. Här sammanfattar vi ett par av dem. Det ena är förslag om tillsyn, det andra ett förslag som lämnades i en underlagsrapport till . 4.5.1Ansvarskommitténs förslag om tillsyn Genom att dels föra över uppgifter till landstingen, dels tillföra nya uppgifter, ville renodla länsstyrelsernas uppgifter till ett utvecklat myndighetsuppdrag med fokus på statlig sam- ordning, tillsyn, tillstånd och annan rättstillämpning samt uppfölj- ning, utvärdering och tvärsektoriell kunskapsbildning.39 Offentlig tillsyn ska enligt som princip vara ett statligt ansvar, för att undvika skillnader i bedömningar, kvalitet och resurser mellan olika delar av landet samt förbättra samordningen och undvika jävssituationer. Det skapar svåra. Därför föreslås länsstyrelserna få ett samlat ansvar för tillsynen inom länet, genom att de övertar flertalet av kommunernas tillsynsuppgifter, som regional tillsyn hos vissa sektorsmyndigheter samlokaliseras med . En tillsynsdelegation inrättas vid med uppgift att 38Statskontoret (2008a). samordna och planera sådan tillsyn som vänder sig mot ett och samma tillsynsobjekt. 4.5.2Ett förslag om samlad tillsyn På uppdrag av lät Statskontoret två konsulter skriva en promemoria om statens organisering på regional och lokal nivå.40 Författarna svarar själva för innehållet i promemorian. För att den regionala strukturen ska fungera väl föreslår för- fattarna bland annat att länsstyrelserna får en starkare roll som till- synsmyndighet. Det kan göras genom att delar av den tillsyns- verksamhet som bedrivs av regionala enheter i till exempel , , och Skogs- styrelsen förs över till länsstyrelserna. Liknande förslag har tidigare kritiserats med argumentet att vissa länsstyrelser är för små för att klara av uppgifterna. Men här knyter författarna an till diskussionen om att ändra länsindelningen och skapa färre men större länsstyrelser, och menar att argumentet därmed faller. Vad som hindrar en sådan här förändring är enligt författarna att de starka sektorskrafterna ofta drar åt det andra hållet. Ett aktuellt exempel som förs fram i rapporten är utredningen om tillsynen över , som föreslog att den skulle bilda en ny myndighet tillsammans med regionala tillsynsenheter över hälso- och sjukvården.41 Enligt författarna är det den naturliga sektors- logiska lösningen, men om antalet länsstyrelser var färre och en tvärsektoriell logik tillämpades skulle samma förtjänster kunna uppnås genom integrerade tillsynsenheter i de nya länsstyrelserna. Författarna lyfter fram att deras förslag skulle innebära att länsstyrelserna profilerades mot tillsyn inom miljö och hälsa, vilket kan motivera att också arbetsmiljötillsynen förs över till läns- styrelserna. har fem regionala kontor som enligt rapporten också skulle kunna föras in i den nya tillsynstunga , även om sakområdessambanden inte är så påtagliga. Det finns dock samband mellan tillsynen över skolorna och arbets- miljön. menar författarna att det också kan det vara möjligt att föra över tillsyn enligt skogsvårdslagen till läns- styrelserna. Ett motiv är att större delen av skogsindustrins verk- samhet tillståndsprövas och tillsynas av länsstyrelserna. 40Statskontoret (2008b). Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn. Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet. Samordnad och tydlig tillsyn av . Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. Att verka genom andra. Kartläggning av organ med statligt åtagande. , ja men hur? Svenska intressenters uppfattning om EU:s inre marknad. Den centrala förvaltningens struktur. Underlags- rapporter till förvaltningskommitté (SOU 2008:119). revisorers förslag angående tillsynens innebörd och tillämpning. Förslag till 1994/95:RR9. Effektivare tillsyn över energimarknaderna. utveckling –2005. Samordnad tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård? Tre möjliga organisationsmodeller. Statliga myndigheter 2007. Diarienummer 2007/99-5. 2007 b. – uppdrag, verksamhet och finansiering. Tredje penningtvättsdirektivet – tillsyn och organisation. Staten regionalt och lokalt, modeller för organisation och samverkan. Anställda i statsförvaltningen..................................... Kompetensförsörjningen och arbetsgivarpolitiken......... Om utnämningspolitiken – myndighetschefer .................... Kompetensförsörjning – chefer i myndigheterna................ Anställda i statsförvaltningen om sin arbetsmiljö................ Brist på lämpliga sökande – och övertalighet ....................... 2.5Den demografiska utvecklingen – problem och fattade beslut om den statliga personalpolitiken.1 Enligt beslutet skulle personalpolitiken bli ett tydligare instrument för att förnya den offentliga sektorn. Personalpolitiken skulle avpassas efter skilda förutsättningar och situationer för olika myndigheter. Den reglerade befordringsgången skulle avvecklas och en delegering och avreglering av statliga personal- och arbetsgivarfrågor inleddes. Enligt finansutskottet har den – som den kom att kallas – arbetsgivarpolitiska delegeringen, som etablerades genom de personal- politiska reformerna och , varit en viktig förutsättning för den statliga personalpolitiken och den statliga verksamhetens förnyelse. Det delegerade arbetsgivaransvaret innebär en betydelse- full frihet för myndigheterna att självständigt utforma organisation, arbetsprocesser, lönebildning, personalförsörjning och kompetens- utveckling m.m. med hänsyn till verksamhetens krav.2 har också understrukit att statens personal- politik har en strategiskt viktig roll i utvecklingen av en högeffektiv statsförvaltning med bibehållet högt medborgerligt förtroende för den statliga verksamheten.3 Ansvaret för genomförandet av den statliga arbetsgivarpolitiken har alltså till stor del delegerats till de statliga myndigheterna. Det innebär att myndigheterna, utifrån sina uppgifter, har en betydande frihet vad gäller bl.a. att utforma organisation, arbetsprocesser, löne- bildning och kompetensförsörjning. redovisar myndigheterna sin kompetens- försörjning till regeringen. lämnar myndig- heterna denna redovisning i årsredovisningen. Regeringens mål för de statliga arbetsgivarfrågorna4 är en sam- ordnad statlig arbetsgivarpolitik som säkerställer att kompetens finns för att åstadkomma efterfrågat resultat. Därutöver har regeringen bl.a. angett följande prioriteringar på området: Reformera utnämningspolitiken med utgångspunkt i regerings- formens stadgande att vid utnämningar bara fästa vikt vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet Minska löneskillnaden mellan kvinnor och män i staten Öka den etniska och kulturella mångfalden på alla nivåer i staten 1984/85:219, bet. 1985/86:AU6, rskr. 1985/86:48. 2002/03:FiU13 Statens personalpolitik. 2002/03:FiU13 Statens personalpolitik. Intensifiera arbetet med att förebygga och minska ohälsan i staten Utveckla en offentlig myndighetskultur, ett offentligt etos, inom statsförvaltningen för utveckling i staten I budgetpropositionen för sade regeringen att förmågan att attrahera, rekrytera, utveckla och behålla medarbetare påverkar myn- digheternas möjlighet att fullgöra de uppdrag som och regeringen givit dem. Regeringen avsåg med den utgångspunkten att inrätta en myndighet som ska vara ett stöd åt regeringen främst när det gäller strategiska kompetensförsörjningsfrågor. Regeringen planerar att inrätta rådet från . för utveckling i staten5 ska vara ett stabsstöd åt regeringen och stödja regeringen i gemensamma övergripande strate- giska kompetensförsörjningsfrågor. I detta ingår att svara för genom- förandet av olika projekt, som syftar till att bidra till ökad kunskap inom områden som är prioriterade av regeringen. Till prioriterade områden hör: karriärutvecklingsprogram för kvinnor i staten och ett projekt om ett offentligt etos i staten – ett värdegrunds- arbete i staten. Rådet ska tillhandahålla utbildningar i EU-relaterade frågor mot- svarande de som Verva tillhandahåller . Rådet får ansvar för utbildning inför uttagningsprov för arbete i EU:s institutioner. Det ska också informera om och administrera nordisk och europeisk utbytestjänstgöring. Rådet bör även underlätta samverkan och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter i de frågor som det ansvarar för, bl.a. genom att erbjuda nätverk. Rådet ska uppmärksamma behov av samlade stödinsatser för kompetensförsörjning i statsförvaltningen. Organisationen ska vara anpassad för varierande politiska prioriteringar inom kompetens- försörjningsområdet och aktuella frågor inom den statliga arbets- givarpolitiken. ska verka i nära kontakt med Arbets- givarverket. Till ska också ett samverkansråd knytas. 5 Dir. 2008:123, Inrättande av för utveckling i staten. får underlätta samverkan och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter i de frågor som rådet ansvarar för. De statliga myndigheterna sysselsätter av samtliga anställda i Sverige.6 Enligt budgetpropositionen för var cirka 240 600 personer anställda i den statliga sektorn . Det innebär att antalet anställda i statsförvaltningen minskar . De största minskningarna finns inom Försäk- ringskassan och Arbetsförmedlingen. Även inom Försvarsmakten har antalet anställda minskat, dock är det den minsta minskningen . Minskningarna balanseras delvis av ökningar inom polisväsendet och Kriminalvården. För flertalet av myndigheterna är förändringarna mycket små. De anställda i statsförvaltningen7 delas in i tre kompetens- kategorier; ledningskompetens, kärnkompetens och stödkompetens. av de anställda ingår i kategorin lednings- kompetens, i gruppen kärnkompetens och i gruppen stödkompetens. Det är fler män än kvinnor i gruppen led- nings- och kärnkompetens medan kvinnorna är i majoritet i gruppen stödkompetens. Andelen kvinnor med chefsuppgifter i staten är lägre än andelen män med motsvarande uppgifter. var av cheferna kvinnor. En knapp femtedel är visstidsanställda och av dessa är något fler kvinnor än män. Andelen visstidsanställda skiljer sig åt mellan olika sektorer. Högst andel finns inom sektorn universitet, högskolor och forskning. Lägst andel finns inom ekonomisektorn. I jämförelse med den övriga arbetsmarknaden är de anställda i statsförvaltningen äldre. Antalet anställda per ålderskategori framgår av figuren nedan.8 6 (2008a). 7 I bilagan används omväxlande begreppen anställd i statsförvaltningen, statsanställd och statstjänsteman synonymt. Med begreppen menas här anställda av myndighet under regeringen. görs ingen skillnad i lagstiftningen mellan tjänstemän och andra kategorier av anställda och begreppet tjänst har utmönstrats. Statstjänsteman är fortfarande det begrepp som används i RF. Däremot bör man skilja mellan dem som är anställda av myndighet under regeringen och dem som är anställda i statliga bolag. De senare är formellt privatanställda och räknas normalt inte till den statliga sektorn. 8 (2008d). Figur 1 Antalet anställda i statsförvaltningen per ålderskategori Källa: (2008d). var medelåldern för statligt anställda kvinnor och män . –2017 beräknas 57 400 personer i statsförvaltningen uppnå pensionsålder. Fördelningen av kvinnor och män skiljer sig åt mellan olika sektorer. Andelen kvinnor är högst i sektorn arbetsliv, omsorg och utbildning. Här utgör kvinnorna av de anställda. Även sektorn ekonomi har hög andel kvinnor, , liksom sektorn länsstyrelser, och stabsmyndigheterna där andelen uppgår till . Andelen män är högst inom försvaret, , men andelen män är också hög inom sektorn affärsverk och infrastruktur, . Mellan var personalrörlig- heten i statsförvaltningen . Med personalrörlighet avses nyanställningar och avgångar vid respektive myndighet.9 Rörligheten mellan var totalt sett högre bland anställda , för att sedan avta med 9 Med personalomsättning avses här nyanställningar och avgångar på myndigheterna oavsett om det skett inom staten eller i förhållande till andra sektorer. Personalomsättningen beräknas utifrån det lägsta av värdena för antalet nyrekryterade respektive antalet avgångna dividerat med medelvärdet av antalet anställda . Med nyrekryterade avses nytillkomna i staten samt nya från annan myndighet. Motsvarande gäller för avgångna. Se (2008d). Personalrörligheten var också högre inom kompetens- kategorierna kärn- och stödkompetens än inom kategorin lednings- kompetens, framför allt i den yngsta åldersgruppen. Skillnaderna mellan personalomsättningen för kvinnor och män var marginella. Sjukfrånvaron i staten minskar var den genomsnittliga sjukfrånvaron i staten 3,7 procent.10 Sjuk-frånvaron har minskat kontinuerligt då den var . Sjukfrånvaron är generellt sett högre för kvinnor än för män. är det kvinnorna som stått för den största minskningen av sjukfrånvaron . Generellt sett stiger sjuk- frånvaron med de anställdas ålder. har dock sjuk- frånvaron minskat i samtliga åldersgrupper och den största skillnaden mätt i procentenheter står gruppen anställda för. Det är skillnader mellan sjukfrånvaron i olika sektorer. har sektorn arbetsliv, omsorg och utbildning den igenom- snitt högsta sjukfrånvaron. Lägst sjukfrånvaro har sektorn universitet, högskolor och forskning. Skillnaderna mellan sektorerna förklaras delvis av skillnader i personalstrukturerna. Inom samtliga sektorer är sjukfrånvaron högre för kvinnor och äldre än för män och yngre medarbetare. Sjukfrånvaron sjönk mellan och inom samtliga sektorer i statsförvaltningen. Löneskillnaden mellan kvinnor och män minskar har analyserat löneskillnaderna mellan kvinnor och män som är anställda i statsförvaltningen.11 Av analysen fram- går att genomsnittslönerna för kvinnor var lägre än genomsnittslönen för män. Den totala löne- skillnaden har dock minskat då den var . Enligt är den viktigaste förklaringen till att kvinnor har lägre löner än män, att kvinnor i större utsträckning har befattningar med lägre svårighetsgrad och inom yrken med lägre genomsnittslön. Andra förklaringsfaktorer är att män oftare är chefer och att kvinnor oftare arbetar deltid. Skillnaden mellan kvinnliga och manliga chefers löner minskar dock. 10Arbetsgivarverket (2008c). 11Arbetsgivarverket (2008b). När hänsyn har tagits till samtliga kända sakliga faktorer återstod en oförklarad löneskillnad på . Andelen med utländsk bakgrund ökar Andelen anställda i statsförvaltningen med utländsk bakgrund ökar.12 En anställd med utländsk bakgrund definieras som en individ som antingen är utrikes född eller är född i och där båda för- äldrarna är utrikes födda. hade utländsk bak- grund, vilket är en ökning sedan föregående år. Bland de nyanställda i statsförvaltningen har utländsk bakgrund. Det är en större andel än bland förvärvsarbetande på hela den svenska arbetsmarknaden men något lägre än andelen i befolk- ningen. I och med den högre andelen med utländsk bakgrund bland nyan- ställningar ökar andelen anställda med utländsk bakgrund i staten snabbare än bland övriga förvärvsarbetande. Den årliga öknings- takten i staten har varit – 2007. Bland de förvärvsarbetande på hela den svenska arbets- marknaden var takten mellan åren 2000–2006. är den senast tillgängliga uppgiften och då hade av de förvärvsarbetande utländsk bakgrund. Andelen kvinnor med utländsk bakgrund i statsförvaltningen var och andelen män var . Att andelen är lägre bland män beror på att de mansdominerade sektorerna, affärsverk och infrastruktur samt rättsmyndigheter, har de lägsta andelarna anställda med utländsk bakgrund, 6–. Enligt kan det i sin tur till viss del förklaras av krav på svenskt medborgarskap som följer av säkerhetsklassning och gäller för vissa arbetsuppgifter i dessa sektorer. I statsförvaltningen är andelen anställda med utländsk bakgrund störst inom sektorn universitet, högskolor och forskning där av de anställda har utländsk bakgrund. Anställda med utländsk bakgrund är något överrepresenterade i kategorin kärn- kompetens och underrepresenterade i kategorierna ledningskom- petens och stödkompetens. Det finns dock stora variationer mellan de olika sektorerna. 12 (2008e). Regeringens mål för staten som arbetsgivare är en samordnad stat- lig arbetsgivarpolitik som säkerställer att den kompetens som behövs finns för att verksamheten ska nå sina mål. Om kompetensbehovet vid statliga myndigheter kan sägas att statliga arbeten kräver gene- rellt högre utbildningsnivå och betydligt mer lärotid och intro- duktionsutbildning än arbeten på den övriga arbetsmarknaden.13