sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — De nationella riktlinjerna för god praxis ska utarbetas och spridas av livsmedelsbranschen i samråd med företrädare för särskilt berörda parter såsom behöriga myndigheter och konsumentgrupper. Relevanta handlingsregler i bland annat FN:s standarder i ska beaktas vid utarbetandet. Medlemsstaterna skall sedan bedöma de nationella riktlinjerna för att tillse att de utarbetats på rätt sätt och att innehållet i riktlinjerna är praktiskt genomförbart. Medlems- staten ska skicka de nationella branschriktlinjerna till kommissionen som registerför dem och gör dem tillgängliga för samtliga medlems- stater. har bedömt innehållet i 12 branschriktlinjer.12 I kommissionens register över nationella branschriktlinjer finns fyra svenska branschriktlinjer. Det är branschriktlinjerna för produktion av mjölkprodukter, äggpackerier, bageri och konditori och hantering och märkning för allergier och annan överkänslighet. Motsvarande bestämmelser om nationella riktlinjer för god praxis för foder återfinns i artikel 21 i förordning (EG) nr 183/2005 om fast- 11Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livs- medelshygien. EUT L 139, 30.4.2004, s. 1-54. 12Det gäller branschriktlinjer inom områdena vin- och sprit, kontroll och transport av obe- handlad mjölk, mjölkproduktion, produktion av mjölkprodukter, räkfiske, tillverkning av fiskprodukter, äggpackerier, säker mat i butik, hantering och märkning för allergi och annan överkänslighet, bageri och konditori och temperaturdisciplin för djupfrysta livsmedel. ställande av krav för foderhygien13. De ska utarbetas av branschen för att säkerställa att företagen lever upp till lagstiftningskraven. Rikt- linjer kan vara nationella eller gemensamma inom EU. Framtagan- det av riktlinjer ska uppmuntras av nationella myndigheter och kommissionen, vilka även ska bedöma kvaliteten i innehållet samt medverka i informationsspridningen. finns inga svenska nationella riktlinjer för god praxis inom foderområdet som berör foderleverantörerna.14 För primärproducenterna har Svensk Mjölk tagit fram branschriktlinjer för mjölknäringen.15 I uppdrag ingår att informera konsumenter, företag och andra intressenter om gällande regelverk, kostråd och andra viktiga förhållanden på livsmedelsområdet, samordna frågor som rör spädbarnsnutrition inklusive amning, samt främja konsu- menters, särskilt barns och ungdomars, förutsättningar att göra med- vetna val avseende hälsosam och säker mat. Inom ramen för detta ansvar tar fram svenska näringsrekommendationer i syfte att ge näringsmässiga riktlinjer för en kost som lägger grunden för en generellt god hälsa. Kriteri- erna för att fastställa rekommendationer är definierade för varje enskilt näringsämne med utgångspunkt från det tillgängliga veten- skapliga underlaget.16 utarbetar även råd om kost för att främja goda matvanor. Kostråden utgår från de senaste forskningsrönen inom nutritionsområdet samt kunskaper om hur svenska folket äter och om hur vi bör äta. Kostråden utformas för olika grupper och situationer.17 13Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av om fastställande av krav för foderhygien. EUT L 35, , s. 1-22. 14Jordbruksverkets (2008) Foderkontrollen 2007, rapport 2008:6. Enligt uppgift ska det inom fodernäringen pågå ett arbete med nationella branschriktlinjer för salmonellakontroll inom foderindustrin samt transporter av foder. 15Svensk mjölk, Branschriktlinjer för hygienisk mjölkproduktion. 16De svenska näringsrekommendationerna baseras på de nordiska näringsrekommenda- tionerna som utgår från aktuell vetenskap och forskning och tar hänsyn till matvanor och hälsoförhållanden i de nordiska länderna. Näringsrekommendationerna är tänkta att användas som riktlinjer vid planering av kost för grupper, underlag för undervisning och upplysning om kost, underlag för livsmedelspolitik samt underlag vid värdering av kostintag. 17Under 2007 utarbetade råd om bra mat i förskolan respektive skolan samt råd om bra mat på jobbet. finns bland annat råd för spädbarn, barn, vuxna, gravida och ammande, råd om fisk, råd om fysisk aktivitet och råd om salt. I detta sammanhang bör också noteras att har tagit fram symbolen nyckelhålet som ska hjälpa konsumenter att välja hälsosamma alternativ. Nyckelhålsmärkta livsmedel ska vara magrare samt innehålla mer fibrer och mindre socker och salt än andra livsmedel av samma typ. har även tagit fram en vägledning till nyckelhålsmärkningen. Det finns andra myndigheter som har ett i förhållande till Livs- medelsverket näraliggande ansvar inom folkhälsoområdet. ansvarar bland annat för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, hälsoskydd och smitt- skydd i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet. Myndigheten ska följa, analysera och rapportera om hälso- utvecklingen i landet samt belysa epidemiologiska konsekvenser av olika åtgärder. ska främja hälsa och förebygga sjuk- domar och skador. Särskild vikt ska fästas vid insatser för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Vidare ska myndigheten utföra sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet samt vara nationellt för metoder och strategier på området och ansvara för övergripande till- syn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena. Myndigheten ska särskilt analysera utvecklingen av folkhälsan med utgångspunkt i de faktorer som påverkar denna, förse regeringen med information och underlag för beslut, beakta barns, ungas och äldres hälsa samt sam- manställa och sprida kunskap om metoder och strategier inom folk- hälsoområdet. Det saknas specifika utvärderingar av EU-arbetet inom livsmedels- kedjan. I de utvärderingar av EU-arbetet som gjorts sedan EU- inträdet har den svenska modellen i stort sett ansetts vara ändamåls- enlig. Det har inte bedömts vara en nackdel för att i stor utsträckning överlåta till förvaltningsmyndigheter att bedriva förhand- lingsarbetet. Dock har vissa förbättringsbehov påtalats. I de fall en för- valtningsmyndighet företräder krävs att departement och myndighet har en nära kontakt rörande vad som ska vara ståndpunkt vid förhandlingarna. gravida och ammande reviderades . pågår även ett arbete med att miljöanpassa kostråden. EU18 visade att det av svenskt medlemskap rådde en viss osäkerhet om hur samarbete mellan departement och myndighet skulle bedrivas. Statskontoret pekade på att departe- mentets instruktioner i vissa fall var för informella och otydliga. hade också svårt att få en samlad bild av myndig- heternas EU-arbete och underlag saknades ofta. I utredningen som låg till grund för myndighetsförordningen (2007:515)19 underströks vikten av att gav myndigheterna tydliga instruktioner samt att myndigheterna håller informerat om utvecklingen. Ansvarsfördelningen mellan och myndigheterna bedömdes dock var väl avvägd. och har gjort en gemensam översyn av föreskrifterna, vilken visar att det råder olika regelkulturer vid myndigheterna med följden att föreskrifterna inte är enhetliga bland annat med avseende på form, detaljeringsgrad och terminologi. För att komma till rätta med detta har myndigheterna tagit fram gemensamma riktlinjer för föreskrifter. Vägledningar och branschriktlinjer används i olika utsträckning av och . I utredningens expert- grupp samt i de samråd som utredningen haft med olika intres- senter har vikten av att myndigheterna aktivt arbetar med att främja efterlevnad av regelverket genom vägledningar och branschriktlinjer framhållits. I vissa andra länder, till exempel , förefaller de centrala myndigheterna inta en mer aktiv roll vid utarbetandet av branschriktlinjer. Det har förts en intensiv debatt i media från bland annat läkar- håll om kostråd och den vetenskapliga grunden för de råd som ges av verket har ifrågasatts. Frågan om Livsmedels- verkets expertpanels kopplingar till livsmedelsindustrin har även dykt upp bland debattinläggen. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna med uppdrag inom folkhälsoområdet uppfattas otydlig av såväl myn- digheterna som utomstående. 18Statskontoret (2000) i EU - en utvärdering av statsförvaltningens medverkan i EU-samarbetet. Statskontorets rapport 2000:20. 19Betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning, SOU 2004:23. Utredningens förslag: Normeringsansvaret inom livsmedels- kedjan (inom områdena livsmedel, foder och animaliska bipro- dukter, djurhälsa, djurskydd samt fytosanitärt växtskydd) bör samlas vid den tänkta . Skälen för utredningens förslag: Den nya livsmedelslagstiftningen är tvärsektoriell till sin karaktär och integrerar tidigare separata lag- stiftningsområden. Genom att man i lagstiftningen genomfört per- spektivet från jord till bord kommer områden som inte tidigare inkluderats i livsmedelskedjan att tas med, främst gäller det primär- produktion av livsmedel. Den nya lagstiftningen skapar en helhets- syn där alla aspekter av livsmedelsproduktionen tas med: fyto- sanitärt växtskydd, djurhälsa och djurskydd, foder och animaliska biprodukter och livsmedel Den nuvarande svenska myndighetsstrukturen inom livs- medelskedjan är i huvudsak organiserad utifrån den tidigare lag- stiftningssituationen. Den inventering av normeringsansvaret inom livsmedelskedjan som utredningen gjort visar på att ansvarsfördel- ningen är komplicerad och att det inom flera ansvarsområden finns två eller tre myndigheter inblandade. Det innebär till exempel att olika myndigheter kan ansvara för olika delar av en EG-förordning och att regeringen genom tillkännagivanden måsta tydliggöra vilka myndig- heter som ansvarar för olika specifika artiklar i en given förordning. Utredningens utgångspunkt är att normeringsansvaret helst ska bygga på principen en central lagstiftning, en central myndighet. Den nya livsmedelslagstiftningen är en fullt utvecklad gemen- skapslagstiftning. Medan den tidigare lagstiftningen byggde på direk- tiv som medlemsstaterna införlivande i nationell lagstiftning så bygger den nya lagstiftningen på förordningar som är direkt tillämpbara i medlemsstaterna. Denna utveckling innebär att den nationella lag- stiftningen endast kompletterar EU-lagstiftningen samt att huvud- delen av regelarbetet sker inom EU. Myndigheterna spelar en central roll i det svenska EU-arbetet dels genom att bistå med expertis, dels genom att företräda i kommittologin. Det delade ansvaret för lagstiftningen återspeglas i deltagandet i EU-arbetet, exempelvis i för livsmedelskedjan och djurhälsa. Av kom- mitténs åtta sektioner har ansvaret för tre, Jord- bruksverket ansvaret för tre och myndigheterna gemensamt för två. Det uppdelade ansvaret försvårar en överblick av det svenska EU- arbetet och riskerar att medföra merkostnader i form av samord- ning mellan myndigheter, parallell kompetens och dubbel repre- sentation. Utredningen anser sålunda att ett sammanhållet normer- ingsansvar främjar ett effektivt EU-arbete. Även inom ramen för den nya livsmedelslagstiftningen finns ett visst utrymme för nationella föreskrifter. Både och utfärdar föreskrifter. Den översyn myndig- heterna har gjort av föreskriftsarbetet visar att de två myndigheterna arbetar enligt olika lagstiftningstraditioner. Det bör vidtas åtgärder för att öka enhetligheten. Utredningen anser att ett sammanhållet norm- eringsansvar underlättar enhetlig reglering. Utredningen anser att normeringsansvaret inom livsmedels- kedjan bör samlas vid den föreslagna Livsmedelssäkerhetsmyndig- heten. Genom att samla ansvaret i en myndighet förenklas och för- tydligas den nationella ansvarsfördelningen enligt principen en central lagstiftning, en central myndighet. Förutsättningar skapas för mer enhetliga nationella regler inom livsmedelskedjan. Genom att på nationell nivå spegla ansvarsfördelningen på EU-nivå läggs grunden till ett effektivt EU-arbete. En nationell myndighet deltar i EU- arbetet i hela livsmedelskedjan varigenom merkostnader i form av samordning mellan myndigheter, parallell kompetens och dubbel representation undviks. När det gäller normeringsansvaret inom områdena djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, har utredningen noga övervägt dels alternativet att bibehålla nuvarande ordning som innebär en inte- grerad hantering av djurfrågor och övriga frågor som rör primärpro- duktionen, dels alternativet att inkludera djurhälsa och djurskydd i ett sammanhållet normeringsansvar för livsmedelskedjan. I detta sam- manhang har utredningen även beaktat att djurskyddet inför- livats i . Utredningens bedömning är att djurhälsan och djurskyddet, inklusive smittskyddet, bör inkluderas i ett sammanhållet norm- eringsansvar för livsmedelskedjan. Det finns som utredningen ser det två tungt vägande skäl för detta. För det första ingår bestäm- melser om djurhälsa och djurskydd i EU:s nya övergripande livs- medelslagstiftning. Den lösning utredningen föreslår innebär sålunda en ansvarsmässig anpassning till den nya lagstiftningssituationen samt till organisation av generaldirektoraten. Det underlättar såväl den nationella tillämpningen av gemensamma regelverk som det svenska EU-arbetet. För det andra upprätthåller den föreslagna lösningen den grundläggande förvaltningspolitiska principen att en och samma myndighet inte bör utföra både främ- jande och begränsande uppgifter. Denna princip upprätthålls inte . har både i uppdrag att främja produktion och säkerställa god djurhälsa och gott djurskydd. Utifrån utredningens perspektiv är det uppenbart att det finns en potentiell konflikt mellan dessa uppgifter, till exempel mellan att främja konkurrens- kraftig produktion och de merkostnader som kan vara förknippade med att upprätthålla ett gott djurskydd, åtminstone utifrån ett kort- siktigt ekonomiskt perspektiv. är det givetvis viktigt att regelverken inom området djurhälsa och djurskydd är anpassade till produktionens förut- sättningar i den mening att de är praktiskt tillämpbara och inte innebär onödiga merkostnader för producenterna. Detta understryker behovet av att den föreslagna vid utform- ningen av regler inom detta område har ett nära samarbete med den myndighet som ansvarar för jordbrukspolitikens förvaltning samt med näringens organisationer. Utredningen anser att det är viktigt att den tänkta Livsmedels- säkerhetsmyndigheten vid utformningen av nationella djurskyddsreg- ler beaktar de regler som utformats inom ramen för gemenskapslag- stiftningen. Vidare vill utredningen framhålla att det är angeläget att undvika tolkningar och tillämpningar av EG-regler som avviker från andra medlemsstaters tolkningar och som skapar större bördor och kostnader för företagen i jämfört med företag i andra länder. Myndigheten bör i sin egenskap av expertmyndighet bistå regeringen i dess strävan att djurskyddsfrågorna står högt på EU:s dagordning och därmed påverka EU:s djurskyddslagstiftning i positiv riktning. När det gäller fytosanitärt växtskydd har utredningen resonerat på ett motsvarande sätt som när det gäller djurskydd och djurhälso- frågan. Den nya livsmedelslagstiftningen anknyter till regelverk inom växtområdet, då växters sundhet kan påverka livsmedelssäker- heten. Genom att inkludera området fytosanitärt växtskydd i ett sammanhållet normeringsansvar för livsmedelskedjan sker en ansvars- mässig anpassning till den nya lagstiftningssituationen inom EU. Det ska även noteras att normeringsarbetet inom djur- och växtområdet i betydande utsträckning rör frågor som inte direkt anknyter till livs- medel och livsmedelssäkerhet, till exempel djurhälsa och djurskydd för andra djur än livsmedelsproducerande djur och växtskydd för växter som inte används inom produktionen av foder och livs- medel. Hypotetiskt sett skulle normeringsansvaret inom djur- och växtområdet kunna delas upp i en del som rör livsmedel och en övrig del. Utredningen ser dock påtagliga problem med en sådan lösning. Dels skulle den innebära att det nationella normeringsan- svaret splittrades. Flera olika centrala myndigheter skulle ansvara för normering av de olika delarna. För kontrollmyndigheterna som utför den operativa kontrollen, till exempel länsstyrelserna, skulle det innebära att de skulle ha två olika centrala myndigheter som utar- betade de regelverk som operativt hanteras integrerat vid kontroll- myndigheten. Mot ett uppdelat ansvar talar också att det finns starka kopplingar mellan de livsmedelsrelaterade och de andra delarna inom djur- och växtområdet, till exempel när det gäller smittskydd. Djursjukdomar kan spridas såväl mellan de olika grupperna av djur som mellan djur och människa varför ett effektivt smittskydd bör omfatta samtliga djur. I detta sammanhang bör också noteras att de myndig- hetsreformer som genomförts i andra länder oftast har inkluderat ansvaret för djurområdet och växtområdet i de nya myndigheterna för livsmedelskedjan. Exempel på detta går bland annat att finna i , och . Utredningen anser mot denna bakgrund att normeringsansvaret bör hållas samman inte bara mellan livsmedelskedjans olika områden utan också mellan delar som direkt rör livsmedelssäkerhet och övriga delar inom respektive område. De lagstiftningsområden som avses är främst20 livsmedelsför- fattningarna (livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförord- ningen (2006:813), lag (1995:551) om EG:s förordning om eko- logiskt framställda produkter, delar av m.fl.), författ- ningar inom området foder och animaliska biprodukter (lag (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter, förordning (2006:1165) om avgifter för offentlig kontroll av foder och ani- maliska biprodukter), området för djurhälsa (förordning (2006:815) om provtagning på djur, förordning (2005:422) om övervakning av zoonoser och zoonotiska ämnen hos djur och i livsmedel, zoonos- lagen (1999:658), zoonosförordningen (1999:660), epizootilagen (1999:657), epizootiförordningen (1999:659) lag (2006:807) om kontroll av husdjur, förordning (2006:816) om kontroll av husdjur 20 Se även översikt av lagstiftningsområdena i tabell 5.1. Det berör ett större antal författ- ningar som av utrymmesskäl inte återges här. m.fl.), området för djurskydd (djurskyddslagen (1988:534), djur- skyddsförordningen (1988:539) m.fl.) och fytosanitära växt- skyddsområdet (förordning (2006:817) om växtskydd m.m., för- ordning (2006:1010) om växtskyddsmedel, utsädeslag (1976:298), utsädesförordning (2000:1330) m.fl.), kontroll av införsel och utförsel (förordningen (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredje land, förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter, förordning (1994:1830) om införsel av levande djur och förordning (2006:817) om växtskydd m.m. Utredningens förslag innebär att följdändringar måste göras i de aktuella författningarna som överför normeringsansvaret från befint- liga ansvariga myndigheter till den föreslagna Livsmedelssäkerhets- myndigheten. Utredningens förslag: bör vidta särskilda åtgärder för att stärka förmågan för ett mer effektivt deltagande i EU-arbetet. Skälen för utredningens förslag: EU:s livsmedelslagstiftning är en fullt utvecklad gemenskapslagstiftning med konsekvensen att tyngd- punkten i regelarbetet förskjuts från den nationella nivån till EU- nivån. För att fullgöra uppgiften att ha ett sammanhållet normeringsansvar inom livsmedelskedjan krävs att Livsmedelssäker- hetsmyndigheten har medarbetare med en gedigen kompetens om EU-arbetet. Utredningen anser mot denna bakgrund att Livs- medelssäkerhetsmyndigheten bör vidta särskilda kompetensutveck- lingsåtgärder för ett mer effektivt deltagande i EU-arbetet, till exempel erbjuda medarbetare möjlighet till utbildning och utbytes- tjänstgöring. 5.4.3Mer aktivt främjande av regelefterlevnad Utredningens förslag: bör mer aktivt använda vägledningar och branschriktlinjer för att främja enhetlig tillämpning och regelefterlevnad. Skälen för utredningens förslag: Vägledningar är ett stöd från en central kontrollmyndighet för att främja enhetlig tillämpning av lag- stiftningen hos andra kontrollmyndigheter. Branschriktlinjer utar- betas av olika branscher i syfte att främja regelefterlevnad bland före- tagen inom respektive bransch. har arbetat relativt aktivt med vägledningar medan arbetat mindre aktivt. Inom livsmedelsområdet har arbetet med att ta fram branschriktlinjer kommit jämförelsevis långt, men det saknas fortfarande riktlinjer inom flera områden. Inom foderområdet saknas nationella branschriktlinjer. I utredningens expertgrupp och vid samråd med olika intressenter har vägledningar framhållits som ett bra verktyg för att främja en enhetlig tillämpning av lagstiftningen och önskemål har framförts om att vägledningar bör tas fram inom fler områden. Företag har efter- lyst mer hjälp och stöd från myndigheterna med att ta fram bra branschriktlinjer. Vid utredningens internationella besök har det fram- kommit exempel där den centrala kontrollmyndigheten arbetar mer aktivt för att främja regelefterlevnad, till exempel genom att i nära samverkan med näringen utarbeta branschriktlinjer. Utredningen anser att bör arbeta mer aktivt med att främja enhetlig tillämpning och regelefterlevnad genom att vidareutveckla vägledningarna samt att fördjupa samar- betet med näringen kring utveckling av branschriktlinjer. Utredningens förslag: Det bör inrättas ett rådgivande organ för utbyte av information inom regelarbetet mellan myndighet och intressenter vid den föreslagna . Skälen för utredningens förslag: Övergången från EG-direktiv som införlivas i nationell lagstiftning till förordningar som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna har förändrat förutsättningarna för myndigheternas normeringsarbete. Den nationella lagstiftningen kompletterar endast den gemensamma lagstiftningen och lag- stiftningsarbetets tyngdpunkt har förskjutits från den nationella nivån till EU-nivån. I utredningens samråd med intressenter har framkommit syn- punkter på hur de nationella myndigheterna involverar intressenter Kritik har riktats mot att formerna för norm- eringsarbetet inte har anpassats till den nya situationen och önske- mål har framförts om att myndigheterna på ett mer aktivt sätt bör underlätta för intressenterna att hålla sig informerade om utveck- lingen, till exempel om arbetet i för livs- medelskedjan och djurhälsa. Utredningen delar denna uppfattning och ser flera potentiella för- delar med ett närmare samarbete mellan myndigheter och intressenter. Intressenter kan tillföra värdefull kunskap om vilka regler som är praktiskt genomförbara. Vidare är det utifrån ett svenskt perspek- tiv positivt om myndigheter och intressenter agerar koordierat på EU-nivå i frågor där ståndpunkterna sammanfaller mellan myn- digheter och intressenter. Utredningen anser mot denna bakgrund att det vid den föreslagna bör inrättas ett särskilt regelråd för löpande informationsutbyte mellan myndighet och intressenter. Detta bör regleras i instruktionen som ett särskilt organ vid myndigheten. Den specifika utformningen av rådet bör vara upp till myndigheten att bestämma. Utredningen vill dock framhålla vikten av ett tydligt fokus på olika sakfrågor samt att utformningen är anpassad till de korta tidsintervall som ofta kännetecknar normeringsarbetet inom EU. Det talar för en nätverkslösning med sakfrågeinriktade under- grupper och löpande samråd. 5.4.5Tydligare ansvar för nutritionsfrågor Utredningens förslag: bör genom näringsrekommendationer, kostråd och annan informa- tion främja goda matvanor hos befolkningen och samordna stat- liga myndigheters information i näringsfrågor till allmänheten. Skälen för utredningens förslag: Ohälsosamma matvanor är ett minst lika stort hot mot folkhälsan som brister i livsmedelssäker- heten. har enligt instruktionen som uppgift att främja goda matvanor hos befolkningen. Denna uppgift utförs genom näringsrekommendationer, kostråd och annan information. hantering av dessa verktyg har kritiserats för att inte vila på vetenskaplig grund och det har i debatten rests krav på att ansvaret för dessa uppgifter bör överföras till en annan myndighet, till exempel .