sou · GXB338 · 2009-04-24 00:00:00 — Det har vidare kommit fram att tillämpningen av principen om vistelsekommunens yttersta ansvar är mycket skiftande och att det råder olika uppfattningar om ansvarets innebörd, särskilt i fråga om personer som regelmässigt tillbringar sin dygnsvila i olika kommuner eller av andra skäl rör sig mellan olika kommuner. Problem uppstår framför allt i regioner där det är enkelt att röra sig mellan olika kommuner. I storstadsregionerna är det t.ex. möjligt att vistas i ett flertal kommuner . Fråga uppkommer då vilken kommun som är att anse som vistelsekommun. Osäkerheten kring ansvarsfördelningen beskrivs genomgående som ett stort rättssäkerhetsproblem för den enskilde. Det förekommer t.ex. att en person blir hänvisad fram och tillbaka mellan olika kommuner och i vissa fall inte blir mottagen någonstans förrän ansvarsfrågan är löst. Den enskilde hamnar i dessa situationer i ett vakuum, där han eller hon varken får några insatser eller något överklagbart beslut. I andra fall avslår berörda kommuner var för sig den enskildes ansökan med motiveringen att den andra kommunen är ansvarig. Den enskilde hänvisas sedan till att överklaga något av besluten i domstol för att få ett avgörande i ansvarsfrågan. Eftersom det kan dröja innan ett sådant överklagande resulterar i en lagakraftvunnen dom blir den enskildes situation ytterst osäker . Till saken hör även att den enskilde kan må så dåligt att han eller hon över huvud taget inte förmår att överklaga. Många kommuner vänder sig till länsstyrelserna för rådgivning i ansvarsfrågor. i har t.ex. registrerat 200 samtal om ansvarstvister enligt 2 kap. 2 § SoL . De länsstyrelser36 som vi har varit i kontakt med behandlar frågor om tvister mellan kommunerna något olika. Vissa uppger att de i första hand medlar mellan kommunerna medan andra lämnar uttryckliga rekommendationer i ansvarsfrågan. Länsstyrelserna har ingen befogenhet att besluta vilken kommun som ska handlägga ett ärende. Ytterst avgör således kommunerna själva om de vill följa rekommendationer eller inte. 36 Länsstyrelserna i , , och . länsstyrelserna som vi har träffat upplever dock att de flesta kommuner löser ansvarsfrågan efter kontakten med . För att minska risken för att den enskilde far illa på grund av oenighet i ansvarsfrågan anser vi att det bör finnas en möjlighet att snabbt få frågan avgjord av en utomstående instans. Vi föreslår därför att SoL kompletteras med en bestämmelse om beslut om ärendeansvar. Regeringen har i propositionen Samordnad och tydlig tillsyn av (prop. 2008/09:160) föreslagit att länsstyrelsernas tillsyns- och tillståndsverksamhet enligt SoL ska föras över till . Enligt förslaget ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning, kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfarenhet som erhålls genom tillsynen och informera och ge råd till allmänheten. Vidare föreslås att ska ta över länsstyrelsernas beslutande funktion vid överflyttning av ärenden i de fall berörda kommuner inte kan komma överens om en överflyttning. Lagändringarna i dessa delar föreslås träda i kraft . Med hänsyn till att såväl tillsyn som rådgivning och överflyttning av ärenden m.m. föreslås bli överfört till anser vi att bör vara den instans som ska besluta i frågor om ärendeansvar. Vi föreslår att en eller flera kommuner som önskar beslut om ärendeansvar skriftligen ska kunna ansöka om detta hos . Av ansökan bör framgå nödvändiga uppgifter om det ärende som ansvarsfrågan gäller, vilka omständigheter som motiverar att en kommun är respektive inte är ansvarig samt vilka kontakter som de berörda kommuner har haft. Vidare bör det framgå om någon av kommunerna har fattat beslut i ärendet samt vilken kommun som tillgodoser den enskildes behov av stöd- och hjälpinsatser i avvaktan på beslut. ska fatta beslut om ärendeansvar och senast från det att ansökan kom in. Den relativt korta tidsfristen är en avvägning mellan möjligheter att fatta ett väl underbyggt beslut och den enskildes rätt att så snabbt som möjligt få det stöd och den hjälp som han eller hon behöver. Om det föreligger särskilda skäl får tiden för beslutet senareläggas. Särskilda skäl kan t.ex. vara att inte har kunnat få in ett fullgott beslutsunderlag inom den föreskrivna tiden. Däremot bör det i regel inte utgöra särskilda skäl att en kommuns socialnämnd inte sammanträder inom den föreskrivna tiden. Det ankommer på kommunerna att vid behov kalla till extra sammanträden eller delegera beslutanderätten om det är möjligt.37 beslut ska gälla . Den ansvariga kommunen ska således, från och med dagen för beslut, ansvara för den enskildes behov. Det gäller oavsett om beslutet har överklagats eller inte. Den ansvariga kommunen är inte skyldig att ersätta den andra kommunen för redan verkställda insatser. bör även kunna besluta vilken kommun som har ansvar till dess att har avgjort frågan om ärendeansvar slutligt. Det kan t.ex. vara nödvändigt att fatta ett interimistiskt beslut om inte någon av kommunerna tillhandahåller den enskilde stöd och hjälp under handläggningen hos . bör även kunna fatta ett sådant beslut om det är sannolikt att ansvaret slutligt kommer att åläggas den ena eller andra kommunen. slutliga beslut bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Däremot bör inte ett interimistiskt beslut kunna överklagas. Risk för dubbel prövning Vårt förslag innebär en möjlighet - inte en skyldighet - för berörda kommuner att ansöka om beslut om ärendeansvar. Förslaget innebär således inget hinder mot att kommunerna, på samma sätt som sker i vissa fall , fattar beslut om att avslå en ansökan om bistånd med hänvisning till att en annan kommun är ansvarig för att bistå den enskilde. En konsekvens av att kommunerna inte är skyldiga att begära beslut om ärendeansvar från , är att ansvarsfrågan 37 Se 6 kap. 34 § KL. kan bli föremål för dubbel prövning. Så kan bli fallet om två kommuner - kommun A och kommun B - är oense om ansvarsfrågan och hanterar tvisten på olika sätt. Låt säga att kommun A vänder sig till för att få ett beslut om ärendeansvar, medan kommun B i stället avslår den enskildes ansökan om bistånd med hänvisning till att kommun A är ansvarig. Om den enskilde överklagar beslutet från kommun B aktualiseras ansvarsfrågan både hos och länsrätten. Vi uppfattar det som relativt ovanligt att kommunerna avslår ansökningar med hänvisning till att en annan kommun är ansvarig och risken för dubbel prövning torde därför vara liten. Vi anser att kommunerna i första hand bör vända sig till för beslut om ärendeansvar, snarare än att avslå den enskildes ansökan. Ett sådant förfarande leder sannolikt till ett snabbare slutligt avgörande av ansvarsfrågan och bör även vara till fördel för den enskilde, eftersom han eller hon inte måste överklaga till länsrätten för att få ansvarsfrågan avgjord. 3.3.1 Tillvägagångssätt vid överflyttning av ärende Vårt förslag: En kommun som önskar flytta över ett ärende till en annan kommun får skriftligen begära detta hos den andra kommunen. Den andra kommunen ska utan dröjsmål skriftligen meddela sin inställning. Flera kommuner har beskrivit att det är svårt att flytta över ärenden till en annan kommun. Vi har fått uppfattningen att kommunerna sällan kommer överens om en överflyttning, utan att de allra flesta överflyttningar sker först efter beslut av . Det har förklarats med att resurser knappt räcker till de personer som kommunen redan har ansvar för. Att då ta över ansvar för ytterligare personer är i regel inget som kommunen gör om den inte måste. Det finns också ett motstånd mot att ta över en annan kommuns beslut och därmed inte ha möjlighet att göra en egen bedömning av behov och val av insatser. Vår uppfattning är att det även finns en utbredd osäkerhet bland kommunerna när det gäller överflyttning av ärenden. Osäkerheten gäller inte minst hur en överflyttning går till rent praktiskt. även fått uppgifter om att det förekommer att kommuner medvetet förhalar det slutliga beslutet i överflyttningsärenden för att på det sättet skjuta på ansvaret så länge det går. Vi bedömer därför att det finns behov av att reglera tillvägagångssättet vid överflyttning av ärenden när kommunerna inte kan komma överens. Begäran om överflyttning av ärende Vi har fått uppgifter om att den kommun som begär överflyttning ibland får vänta innan den andra kommunen meddelar om den accepterar överflyttningen eller inte. Detta är en bidragande orsak till att kommunerna upplever att det är svårt att flytta över ärenden. Även den enskilde riskerar att drabbas på grund av att den kommun som fortfarande har ansvaret kan vilja avvakta nya insatser till dess att frågan om överflyttning är avgjord. I syfte att förenkla och påskynda överflyttningsprocessen föreslår vi att en kommun som önskar flytta över ett ärende till en annan kommun får begära detta skriftligen hos den andra kommunen. Den kommun som tar emot en begäran om överflyttning ska utan dröjsmål skriftligen meddela den andra kommunen sin inställning. Den kommun som har tagit emot en begäran om överflyttning torde i regel hinna bilda sig en uppfattning om ärendet och bör således kunna meddela sin inställning till frågan om överflyttning inom en månad från det att begäran kom in. Om kommunen emellertid inte har lämnat svar inom en månad från tidpunkten för att begäran kom in till kommunen, får den andra kommunen ansöka om överflyttning hos . Som vi har nämnt har regeringen i propositionen Samordnad och tydlig tillsyn av (prop. 2008/09:160) föreslagit att ska ta över länsstyrelsernas beslutande funktion vid överflyttning av ärenden. Lagändringen föreslås träda i kraft . Om kommunerna inte är överens om en överflyttning, kan den kommun där frågan om överflyttning uppkommit ansöka om överflyttning av ärendet hos . Detsamma bör gälla om den sökande kommunen inte av den andra kommunen har fått svar på sin begäran om överflyttning inom en månad från tidpunkten för ansökan. ska fatta beslut och senast från det att ansökan kom in. är enligt vår bedömning en rimlig tid i dessa ärenden. Enligt uppgift från de länsstyrelser38 som vi har besökt är deras genomsnittliga handläggningstid för dessa ärenden . Handläggningstiden kan dock variera och upp . Anledningen till att handläggningen ibland drar ut , uppges i första hand vara kommunernas handläggning före och efter ansökan hos . Eftersom vårt förslag om ett skriftligt förfarande mellan kommunerna kan antas innebära att ansökningarna om överflyttning inte behöver kompletteras i samma utsträckning som tidigare, torde den genomsnittliga handläggningstiden i dessa ärenden minska. Om det föreligger särskilda skäl bör tiden för beslutet kunna senareläggas. Särskilda skäl kan t.ex. vara att inte har kunnat få in ett fullgott beslutsunderlag inom den föreskrivna tiden. Däremot bör det i regel inte utgöra särskilda skäl att en kommuns socialnämnd inte sammanträder inom den föreskrivna tiden. Det ankommer på kommunerna att vid behov kalla till extra sammanträden eller delegera beslutanderätten om det är möjligt.39 bör även kunna förordna att den kommun som ett ärende flyttas över till ska ersätta den andra kommunen för kostnader som uppkommit efter tiden för ansökan till . Det torde främst bli aktuellt i de fall då handläggningen drar ut och därför senarelägger tidpunkten för beslutet. 38Länsstyrelserna i , , och . 39Se 6 kap. 34 § KL. 3.4Personer som evakueras till 3.4.1Socialtjänstlagen ska kompletteras med en bestämmelse som upplyser om kommunernas befogenheter vid extraordinära händelser Vårt förslag: Socialtjänstlagen ska kompletteras med en bestämmelse som upplyser om lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Som vi beskriver i kap. 8 regleras kommunernas och landstingens uppgifter i samhällets krishanteringssystem i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (lag). Bland annat föreskrivs att kommuner och landsting på begäran får lämna hjälp till andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse i fredstid. Det kan t.ex. röra sig om att ställa de egna resurserna till förfogande, såsom socialtjänst. Om hjälp har lämnats har kommunen eller rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller . Enligt uppgifter till utredningen har lag inte tillämpats av kommunerna i någon större utsträckning.40 Det kan bero på att lagen är relativt ny samt att det ibland är svårt att avgöra om en händelse är extraordinär i lagens bemärkelse eller inte. En annan bidragande orsak förefaller vara okunskap om regelverket. Vi anser därför att SoL ska kompletteras med en bestämmelse som upplyser om 2006 års lag. En motsvarande bestämmelse finns i 26 c § HSL. 3.4.2 Skyldighet att lämna hjälp vid en evakuering Vårt förslag: En kommun som på grund av en evakuering till tar emot ett stort antal personer som saknar bostad här, får hos begära att andra kommuner ska bistå de evakuerade personerna med stöd och hjälp. får besluta att en eller flera andra kommuner ska lämna sådan hjälp. 40 Uppgift från och i . Vid en evakuering till från utlandet ligger ansvaret för insatser enligt SoL hos den kommun som tar emot de evakuerade personerna. Detta följer av principen om vistelsekommunens ansvar. Erfarenheter från tidigare evakueringar visar att detta ansvar kan innebära stora oförutsedda utgifter för den eller de kommuner som är ansvariga. Det kan även vara praktiskt svårt för kommunerna att med kort varsel tillgodose behoven hos ett stort antal nyanlända personer. I samband med tidigare evakueringar har staten ersatt vissa kostnader som uppkommit i de kommuner som tagit emot de evakuerade personerna. Frågan om finansieringen av de kommunala kostnader som uppstår vid en evakuering har behandlats i departementspromemorian Ersättningssystem i samverkan - hantering av kommunernas kostnader i samband med naturkatastrofer, m.m. (Ds 2007:51). Utredningen ansåg det rimligt att regeringen i samband med eventuella evakueringsbeslut tar hänsyn till förväntade kommunala kostnader.41 Vi instämmer i denna bedömning. Enligt våra direktiv ska dock utgångspunkten för våra förslag i denna del vara att finansieringen av bistånd till svenska medborgare utan hemvist i även i fortsättningen ska vara ett kommunalt ansvar. Enligt de företrädare för kommuner och statliga myndigheter som vi har träffat är det oklart om 2006 års lag är tillämplig vid en evakuering till Sverige.42 Det är upp till varje enskild kommun att bedöma om situationen är att betrakta som en sådan extraordinär händelse att lagen kan tillämpas. Om lagen bedöms tillämplig får kommuner och landsting på begäran lämna hjälp till den kommun som har tagit emot de evakuerade personerna. Det föreskrivs dock ingen skyldighet för kommunerna eller landstingen att lämna hjälp. De kommuner eller landsting som ändå gör det har rätt till skälig ersättning av vistelsekommunen. lag medför alltså ingen avlastning för vistelsekommunen när det gäller det ekonomiska ansvaret. Vi föreslår därför att SoL kompletteras med en bestämmelse som innebär att en kommun som på grund av en evakuering till tar emot ett stort antal personer som saknar bostad här, får begära hos att andra kommuner ska bistå de evakuerade personerna med stöd och hjälp. 41Ds 2007:51 s. 171 f. 42Sigtuna kommun, , och i . en eller flera kommuner ska lämna hjälp. Den eller de kommuner som lämnar hjälp bör inte ha rätt till ekonomisk ersättning från den mottagande kommunen. Varken SoL eller lag har företräde framför den andra. Det bör därför ankomma på den mottagande kommunen att avgöra om den vill begära hjälp med stöd av den föreslagna bestämmelsen i SoL eller lag. I vilka situationer får kommunen begära hjälp? En förutsättning för att den föreslagna bestämmelsen ska vara tillämplig är att det pågår eller har genomförts en evakuering till från utlandet. Med evakuering avses här att svenska eller utländska medborgare kommer till på grund av krigsfara, inre oroligheter, naturkatastrofer eller därmed jämförliga händelser i ett annat land.43 Det saknar betydelse om evakueringen är beslutad av regeringen eller sker på initiativ av de evakuerade själva, s.k. spontanevakuering. En andra förutsättning är att kommunen tar emot ett stort antal evakuerade personer som saknar bostad i . Bedömningen av hur många personer som är att betrakta som ett stort antal, får göras med hänsyn till den aktuella kommunens storlek och omständigheterna i övrigt. Till exempel kan hundra evakuerade personer vara att betrakta som ett stort antal i en liten kommun medan så inte behöver vara fallet i en stor kommun. Bedömningen bör dock inte enbart utgå från det faktiska antalet personer, utan även till de evakuerade personernas behov av stöd och hjälp. Om det t.ex. anländer hundra personer med omfattande behov av stöd och hjälp, kan det vara nödvändigt även för en stor kommun att begära hjälp av andra kommuner. Det bör ankomma på i det län där den mottagande kommunen ligger att avgöra om förutsättningarna i bestämmelsen är uppfyllda. Eftersom länsstyrelserna har ansvar för fredstida krishantering44 och även torde ha en god uppfattning om vilka resurser som finns att tillgå i kommunerna, anser vi att är den myndighet som har bäst förutsättningar att fatta beslut enligt bestämmelsen. 43Jfr UD:s generella regler vid evakuering. 443 § förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. Skyldighet att lämna stöd och hjälp ska kunna besluta att en eller flera kommuner ska lämna stöd och hjälp till de evakuerade personerna. Det torde i första hand bli aktuellt att ålägga kommunerna i det egna länet en sådan skyldighet, men beslutanderätt bör inte vara begränsad till det egna länet. Till exempel kan en grannkommun som ligger på andra sidan länsgränsen ha bäst förutsättningar att lämna hjälp. Detsamma kan gälla om några av de evakuerade personerna har anknytning till en kommun utanför länet. bör då kunna besluta att en eller flera kommuner utanför länet ska lämna stöd och hjälp. Syftet är att den kommun som tar emot de evakuerade personerna ska avlastas och att de enskilda personerna ska få sina behov av stöd och hjälp tillgodosedda. Hjälpen behöver inte bara avse de personer som saknar bostad i , utan den kan även avse personer som har bostad här.45 Det ankommer inte på att ange vilken typ av stöd och hjälp som ska lämnas eller omfattningen av den, utan det avgör den av beslutade kommunen själv. Skyldigheten att lämna stöd och hjälp gäller bara i skälig omfattning. Vad som är skäligt beror på vilken hjälp som begärs och vilka resurser som finns i den kommun som hjälpen begärs ifrån. Det kan t.ex. röra sig om att ställa personalresurser till förfogande eller att ta över ansvaret för ett visst antal evakuerade personer. Det kan vara lämpligt att Kommuner och Landsting (SKL) samordnar ett rikstäckande avtal som reglerar förutsättningarna för den hjälp som kan utges. I de fall kommunen tar över ansvaret för ett visst antal evakuerade personer ankommer det på den kommunen att pröva deras behov av bistånd enligt 4 kap. 1-2 §§ SoL. 45 Den föreslagna bestämmelsen är endast tillämplig när en kommun tar emot ett stort antal evakuerade personer som saknar bostad i . I de fall denna och övriga förutsättningar i bestämmelsen är uppfyllda, finns dock inget hinder mot att den begärda hjälpen även omfattar evakuerade personer som har bostad i . 3.5Personer som utsätts för våld, hot eller andra trakasserier 3.5.1 Personer som tillfälligt måste byta bostadsort Vårt förslag: Den kommun som beslutat om ett tillfälligt boende i en annan kommun ska behålla ansvaret för de stöd- och hjälpinsatser som den enskilde kan behöva. Personer som utsätts för våld, hot eller andra trakasserier måste ibland tillfälligt byta bostadsort. I de allra flesta fall kan vederbörande återvända till sin gamla bostadsort , även om det inte alltid är till den tidigare bostaden. Enligt polisen är målsättningen att personen ska kunna bo kvar i sin bosättningskommun men att han eller hon kan behöva vistas på en annan ort . När det gäller personer som utsätts för våld av närstående har vi fått uppgift om att bosättningskommunen vanligtvis behåller ansvaret under en övergångsperiod.46 I praktiken ser kommunerna dessa ärenden som en form av placering trots att biståndet oftast är utformat som ett ekonomiskt bistånd till kostnad för det skyddade boendet. På flera håll i landet har kommuner kommit överens om ansvarsfördelning och samarbetsformer för kvinnor som utsatts för våld av närstående. Det finns både etablerade samarbeten och sådana som håller på att utvecklas.47 Det förekommer t.ex. att vissa kommuner behåller ansvaret fram till dess att kvinnan har fått en långsiktig lösning på sin boendesituation. Först därefter övergår ansvaret till den nya kommunen. Vi har dock även fått uppgifter om att dessa personer ibland hänvisas till i en annan kommun med motiveringen att det inte finns något skyddat boende i den egna kommunen. har de även nekats stöd från den kommun som det skyddade boendet ligger i med hänvisning till att ansvaret under en tillfällig vistelse ligger kvar på bosättningskommunen.48 Det är mycket allvarligt eftersom ett uteblivet stöd kan medföra katastrofala följder för de personer som drabbas. Det förekommer även diskussioner om ansvaret mellan kommunerna när det gäller personer som omfattas av polisens lokala 46Uppgift från stadsdelsförvaltning i , och kommuner samt i . 47Uppgift från och kommuner samt . 48Uppgift från länsstyrelserna i , och . Att kommunerna inte vill ta emot en person som t.ex. bidrar med uppgifter under en förundersökning eller rättegång kan bl.a. bero på den oklara ansvarsfördelningen mellan polisen och . Det kan även bero på att det inom kan finnas en viss oro för vad det innebär att handlägga ett ärende som rör en hotad person. Problemet kompliceras av att det inte i alla situationer är lämpligt att i vistelsekommunen blir informerad om att personen finns där. Bosättningskommunen är redan insatt i personens historia och problematik och utifrån säkerhetsaspekter är det bättre ju färre kommuner som blir involverade.49 I vissa fall kan det därför vara bättre för den enskilde att i stället vända sig till sin bosättningskommun. Personer som utsätts för våld, hot eller andra trakasserier kan i vissa fall tvingas flytta mellan flera olika kommuner innan de får en stadigvarande lösning på sin boendesituation. Det är varken ur kontinuitetssynpunkt eller säkerhetssynpunkt lämpligt att flera kommuner blir involverade i ärendet. Vi anser därför att SoL bör kompletteras med en bestämmelse om att den kommun som har beslutat om en vistelse i en annan kommun behåller ansvaret för insatser under den tillfälliga vistelsen. Den kommunen har även bäst förutsättningar att utreda hela familjens behov av stöd och hjälp. Ansvaret bör övergå först när den enskilde har fått en stadigvarande lösning på sin boendesituation. Med stadigvarande boende avses ett förstahands-, andrahands- eller inneboendekontrakt på minst tre månader.50 Bestämmelsen innebär ingen ändring av principen om vistelsekommunens ansvar i de fall då någon på eget initiativ beger sig till en annan kommun och under vistelsen där söker stöd och hjälp. Vistelsekommunen är då enligt den föreslagna huvudregeln skyldig att lämna akuta insatser, t.ex. skyddat boende i avvaktan på att bosättningskommunen erbjuder behövliga insatser. Eftersom den enskilde i dessa fall inte kan återvända till sin bostad kan hans eller hennes behov i regel inte tillgodoses genom en hemresa. Vistelsekommunen bör, med den enskildes medgivande, kontakta bosättningskommunen för att diskutera fortsatta insatser, se avsnitt 3.1.3. 50Jfr , Hemlöshet i , 2006, s. 20. Ekonomiskt bistånd till kostnaden för placering i ett tillfälligt boende Kommunerna beviljar ofta ekonomiskt bistånd till kostnaden för ett tillfälligt boende i stället för att fatta beslut om placering där.