sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Styra och ställa - förslag till en effektivare satsförvaltning, del 2 – förslag till en effektivare statsförvaltning 2008_SOU försätts S-format_sv.indd 2 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2008_SOU register S-format.indd 1 Denna volym innehåller bilagor till slut- betänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). Bilagorna 2 till 11 har utgjort en grund för kommitténs dis- kussioner på de områden som behandlats. Bilagorna är i huvudsak deskriptiva och kopplade till kommitténs överväganden, bedömningar och förslag på det sätt som framgår av kapitel 2 i volym 1 av slutbetänkandet. Bilagorna är sammanställda av kommitténs sekre- tariat utifrån tidigare publicerade utredningar och rapporter, litteratur samt de underlagsrapporter som kommittén beställt. Bilagorna är som följer. EU-medlemsskapets konsekvenser för den statliga Om myndigheternas konkurrensutsatta verk- Om myndighetsbegrepp, nämndmyndigheter och Den statliga förvaltningens struktur Ett offentligt etos för statsförvaltningen Det statliga åtagandet: ett historiskt perspektiv ............... Militärt försvar och beskattnings- och rättsväsende................ Utrikesrepresentation och informationsinhämtning............. Ekonomiska institutioner och en civil ordningsmakt ........... Infrastruktur, tillsyn, utbildning och sociala åtaganden........ Det statliga åtagandet: ett ekonomiskt perspektiv .......... Statlig reglering av produktion och handel ............................ Avreglering, omreglering och motreaktioner ........................ Ökade statliga åtaganden......................................................... Minskade statliga åtaganden.................................................... Marknadsmodellen och dess brister ....................................... Det statliga åtagandet: ett politiskt perspektiv ............... Statens grundläggande uppgifter............................................. Staten som gemenskap och högre förnuft.............................. Rösträttsreformer och välfärdsstat ......................................... politisk teori och det statliga åtagandet...................... I denna bilaga görs ett försök att skissera hur det statliga åtagandet i vuxit fram och hur man i olika tanketraditioner behandlat denna fråga.1 Framställningen är tematiserad på tre sätt: ett historisk-krono- logiskt perspektiv, ett ekonomiskt perspektiv och ett politiskt perspektiv och är i sin helhet en sammanställning av sekundär- källor. Självfallet görs inga anspråk på heltäckande beskrivningar utan framställningen redovisar i kortfattad form de huvuddrag och den konventionella kunskap som finns inom de nämnda per- spektiven. Det övergripande syftet är att beskriva de samhällsområden som och med olika motiv har blivit ett statligt åtagande och på så sätt blivit föremål för en särskilt organiserad verksamhet. I det svenska fallet har sådan verksamhet vanligen utförts av det vi kallar myndigheter, även om stater genom historien bedrivit verk- samhet i olika former. Framställningen går inte systematiskt in på olika delområden inom ett större statligt ansvarsområde (t.ex. försvar eller socialförsäkringar). När svenska myndigheter omnämns är det som exempel på olika skeenden, snarare än en fullständig redo- görelse. 1Det statliga åtagandet: ett historiskt perspektiv Ett historiskt perspektiv på det statliga åtagandet ger en bild av hur politiska maktförhållanden och organiseringen av samhällsverksamhet förändrats över tiden. En sådan bild speglar i någon mån utveck- lingen av olika styrelseskick, men i det sammanhang som behandlas här är det främst de verktyg som staten använt sig av för att genomföra sin politik som är viktiga. Beskriv- ning och kronologi måste med nödvändighet göras med breda penseldrag. I många stater var (och viss mån är) gränserna mellan privat och offentligt, vem som gjort vad och i vilken egenskap länge flytande och blandformer av huvudmannaskap har varit vanliga. Det är viktigt att hålla i minnet att staterna i gått igenom utvecklingsfaser olika snabbt och under olika tidsperioder. 1 En sådan framställning går självfallet att göra med olika infallsvinklar och tyngdpunkter. I den följande texten har strävan endast varit att behandla frågor av påtaglig relevans för uppkomsten av myndighetsuppgifter. Det närmaste en sådan framställning som kunnat återfinnas i det sentida offentliga trycket inklusive myndighetsrapporter är Det offentliga åtagandet – en antologi, RRV (1996). En kortfattad framställning om byråkratins historiska framväxt ges i Premfors m.fl. (2003), s. För en detaljerad deskriptiv framställning om de svenska myndigheternas framväxt t.o.m. 1800-talet (vilken även legat till grund för senare framställningar), se Departementalkommitterades betänkande III (1912). av folkrepresentation med beslutsmakt kom tidigt i vissa stater, medan det i andra dröjde sig kvar en reell om inte absolut kunga- makt ända in . Vissa stater utvecklade tidigt institutioner som gynnade marknadsekonomisk utveckling, medan andra stater länge höll kvar vid skråväsende och inskränkningar i näringsfriheten. Inom vissa områden var gränser länge omstridda och förutsättningar för att kontrollera territorier svaga. Sådana faktorer kom i hög grad att påverka det statliga åtagandet och dess organisering. Den kronologiska beskrivningen behandlar inte perioden . Skälet är att det är först därefter som stater i en modern mening börjar uppträda och därmed och de verksamheter som vi refererar till som myndighetsuppgifter.2 Viktiga kriterier på en stat i detta avseende är en territoriell avgränsning, en sekulariserad centralmakt samt grundläggande administrativa funktioner skilda från kungamaktens personliga hov.3 1.1Militärt försvar och beskattnings- och rättsväsende Etableringen av stater med avgränsade territorier brukar ofta dateras till mitten av 1600-talet.4 Kontroll över statens egna territorium blev därefter den viktigaste bedömningsgrunden för om en stat skulle erkännas av andra stater och de facto betraktas som suverän. Kontroll över det egna territoriet – och försök att kontrollera andra staters territorium – utövades framför allt med militära medel. Till saken hör även att ekonomiska aktiviteter – oavsett utövare – i de flesta fall var knutna till territoriet. Härskare kunde därmed relativt enkelt tillgodogöra sig nyttan av territoriella innehav, även vid erövringar med våld. Organisering och finansiering av militär verk- samhet kom därmed att bli den helt dominerande statliga verksamheten.5 Stater kom således alltmer att systematiskt sträva efter att monopolisera tvångs- och våldsutövningen, som denna verksamhet blev allt mer kapital- och kunskapsintensiv. Medel för tvångs- och våldsutövning (vanligen organiserade som militära förband men också i form av olika administrativa arrange- mang) var av stor betydelse på de områden som staten var engagerad i. Finer (1999), s. 1 261 och s. 1 307. 3 (2003), s. 89. 4 Enligt Finer (1999) dröjde det till omkring 1770-1780 innan hela den europeiska konti- nenten var indelad i suveräna stater, a.a. s. 1 428. 5 Poggi (1978), s. Dessa medel användes för att föra krig, underkuva inhemsk opposi- tion och för att kontrollera det inhemska territoriet. Medel för tvångs- och våldsutövning användes också för att tvinga fram ekonomiska resurser för statens verksamhet och för att döma i konflikter mellan undersåtar. Det var först när (vissa) stater efter hand och i högre grad började engagera sig i produktion och distri- bution av varor, som medlen för statlig maktutövning började utvecklas och utökas. Av detta följer även att stater med högre grad av ekonomisk aktivitet, i synnerhet utanför jordbrukssektorn, i högre grad började utveckla andra medel för statliga maktutövning än ren tvångs- och våldsutövning. Stater med lägre ekonomisk akti- vitet släpade ofta efter i detta avseende.6 Militära förband och krigsföretag hade innan 1600-talet länge finansierats genom lån från enskilda, subsidier från andra politiska aktörer, tullavgifter, inkomster från jordinnehav m.m. samt under krigstid plundring. I många fall fanns även en jämförelsevis primitiv indrivning av avgifter och skatter. Skatteindrivning kunde vara knuten till lokal eller centrala makthavare, men på de håll som större och stående militära enheter byggdes upp ökade också behovet av att centralisera och kontrollera beskattningen.7 Som en följd av krigen i blev således permanenta och belopps- mässigt förutsägbara finansieringskällor allt mer nödvändiga.8 Sam- tidigt kunde staten genom ett fungerande våldsmonopol erbjuda en tjänst som var till nytta för undersåtarna inom territoriet och där staten som organisation skulle visa sig vara den lämpliga utföraren och dess skalfördelar kunde utnyttjas. I utbyte mot beskattningen, t.ex. av borgerskapets handel i städer, kunde staten således lämna något i gengäld i form av beskydd mot främmande eller inhemska våldsutövare. Ett motiv för beskattning var därmed uppkommet.9 Vid övergången hade i de flesta stater någon form av organiserat beskattningsväsende etablerats. Ett beskattnings- väsende som löpande och långsiktigt gjorde anspråk på en del av befolkningens arbete och egendom krävde – för att fungera någor- lunda – någon form av politisk församling med representanter för befolkningen, i synnerhet dess mer inflytelserika delar. Inlednings- vis rådgivande och längre fram med allt större beslutsfattande makt, utgjorde folkförsamlingar en begränsande faktor för kunga- 6 (1994), s. 7 Finer (1999), s. 1 281. Finer (1999), s. 1 318 för en beskrivning av förhållandena i och s. 1 340 för förhållandena i . 9 North & (1973), s. makten och skapade också ett inslag av förhandling mellan överhet och undersåtar.10 Beskattningsväsendets organisation drev på en utveckling mot professionalisering av såväl centralförvaltningen som uppbörd. Den senare funktionen var normalt lokal organiserad, antingen genom av staten utsända funktionärer eller genom att lokala makthavare gavs denna uppgift. Genom uppbördsorganisationens lokala anknyt- ning blev dess lojalitet mot centralförvaltningen och staten som helhet viktig för vilka skatter som inflöt. Detta ledde i sin tur till ett behov av ökad formalisering kring förvaltningens organisation vad gäller utnämningar av befattningshavare, regler för avlöning, revision och kontroll osv.11 Organiseringen av inhemskt rekryterade militära förband innebar – till skillnad från användningen av avlönade legosoldater – en utök- ning av statens uppgifter till områden som inte hade varit nödvändiga att beakta. Det gällde exempelvis hur staten skulle ersätta krigsinvalider och deras anhöriga. Det gällde också hur sol- dater skulle försörjas och inkvarteras när de inte var i fält. Efter- hand kom även frågor om den yngre manliga befolkningens hälsa och utbildning att tilldra sig statligt intresse, i den mån sådan faktorer var av militärt värde. I denna strikt instrumentella mening innebar de militära organisationerna att staterna successivt fann sig tvingade att beakta frågor som tidigare helt hade tillhört den privata, kyrkliga eller lokala sfären. Därmed uppstod också vissa organisa- toriska embryon till de statliga åtaganden som gjordes som en konsekvens av urbaniseringen och industrialismen under 1800-talet.12 En av den moderna statens tidiga kännetecken var slutligen begynnande ansatser till att bygga upp ett rättsväsende. Områden som efterhand kom att regleras var bl.a. äganderätter och gräns- dragningen mellan den privata och offentliga (egendoms)sfären, se vidare avsnitt 1.3. Även om flera nutida rättsprinciper kan spåras tillbaka till 1500- och 1600-talen – eller i vissa avseenden – var det fråga om en stegvis utveckling där det tog och ett gradvis accepterande av upplysningens idéer innan vad som kallas för rättstater kunde etableras.13 10Gill (2003), s. 11Gill (2003), s. 12Tilly (1994), s. 106. 13Finer (1999), s. 1 298ff, s. 1 458f. Den svenska statliga förvaltningsorganisationen byggdes upp i tre nivåer: lokal, regional och central. Den lokala förvaltningens roller var att upprätthålla lag och ordning, skriva ut manskap för krigstjänstgöring samt att driva in skatter. För dessa ofta handgripliga administrativa uppgifter fanns kronofogdar samt läns- och fjärdingsmän med tillhörande distrikt. Dessa befattnings- havare fyllde fiskala, militära och rättsskipande uppgifter, ibland i en och samma person. För den regionala statliga förvaltningen etablerades länen, vars uppgifter, antal och gränser varierade. I av dåliga kommu- nikationer blev länen viktiga instrument för statens maktutövning och fullgjorde en lång rad olika administrativa och myndighets- utövande uppgifter inklusive kontrollen av lägre statliga insatser (bl.a. fögderierna). Tyngdpunkten låg på ekonomiska ärenden, men i den mån ingen annan statlig organisation fanns för ett ändamål löstes statens uppgifter av länen. Maj:ts befallningshavare) var enrådiga chefer. Länen utgjorde även indel- ningsgrund för armén.14 Beträffande den centrala statliga nivån – ämbetsverken – fanns ingång vissa rester från den tidigare till hovet knutna förvaltningen. En formalisering och utbyggnad skedde efterhand och till de första ämbetsverken brukar räknas Kammarkollegiet (1618) vars verksamhet hade tyngdpunkten på ekonomiska ärenden. Kollegiets bredd framgår av att ett flertal uppgifter efterhand kom att avskiljas för att bli egna ämbetsverk. Exempelvis bröts ansvaret för statens budgetarbete ut genom att Statskontoret bildades . Omkring tillkom två ämbetsverk för armén och flottan: respektive Amiralitetet, vilkas uppgifter var av förvaltnings- karaktär snarare än att leda förbanden i fält. Staten stärkte även sin rättskipande roll genom inrättandet av , med uppgift att vara överklagandeinstans och kontrollera underrätter i städer och i provinser. Förvaltningens uppgifter, organisation samt regler för redovisning och ansvar m.m. angavs utförligt regeringsform, ämnen som var viktiga i regeringsformerna års.15 En särställning bland ämbetsverken fick tidigt (1618/1626). Kansliet handlade både utrikes- och inrikes ärenden, 14Asker (2007), s. 15a.a., s. särskilt kungliga brev. Det senare gällde inte endast egna ärende- områden utan även brev i frågor som handlades av andra ämbets- verk. Kansliet fick därmed en nyckelställning och en dubbelroll som både regeringskansli och ämbetsverk särskilt för förvaltnings- ärenden som avsåg utrikespolitiken och kyrkan. Kansliet var även högsta rättsliga instans. Kanslikollegiet fick fast avdelnings- organisation på 1640-talet.16 donerades statliga jordinnehav i stor utsträck- ning, bl.a. som ersättning till enskilda för till staten gjorda tjänster. Av bl.a. statsfinansiella skäl återbördades dock tidigare donerad och såld jord . Arbetet med att genomföra de s.k. reduktionerna anförtroddes inte till något existerande ämbets- verk utan till särskilt tillsatta kommissioner, bl.a. Reduktions- deputationen.17 Den framväxande moderna statens främsta kännetecken blev det geografiska territoriet. Därmed uppfylldes också en av diplomatins grundförutsättningar: att det finns ordnade eller organiserade samhällen eller stater som upplever sig ha ett intresse av tydliga relationer mellan sig, t.ex. i syfte att upphöra med att vara på krigsfot med varandra. övergick även det tidigare bilaterala diplomatiska systemet till att bli ett multilateralt, dvs. en diplomatisk relation som omfattade fler än två stater eller parter.18 I takt med att stater ömsesidigt erkändes men även att handeln utökades uppstod därmed ett behov av perma- nenta diplomatiska förbindelser i form av ett fast beskicknings- väsende, något som växte i omfattning . En separat avlönad utrikesrepresentation började därmed uppstå inom och mellan de europiska staterna, dels i form av permanenta beskickningar, dels i form av centrala kanslifunktioner i hemländernas huvud- städer för informationsinsamling och instruktionsgivning.19 I vissa stater, främst de protestantiska och etniskt homogena, kom kyrkan att spela en allt större roll för att lösa offentliga admi- nistrativa uppgifter. Kyrkan försåg staten med data om befolkningens antal, ålder, läs- och skrivkunnighet samt bosättningsort. 16a.a., s. 17a.a., s. 90., jfr. (1941) s. 18Berggren (2008), s. 23. 19van Creveld (1999), s. 134. information – viktig bl.a. för att kunna organisera militära förband – i kombination med att kyrkan även kunde användas för att sprida information, gjorde prästerskapet och dess lojalitet till ett viktigt komplement till den statliga världsliga byråkratin.20 De territoriellt bestämda staterna innebar att gränser behövde fastställas och utmärkas på ett sätt som inte varit påkallat. organiserades och systematiserades i statlig regi kartläggningar med vetenskapliga metoder av territorierna, både vad gäller gränserna till andra stater och de geografiska förhållandena inom den egna staten. I det senare fallet blev kart- läggningen allt mer betydelsefull som instrument för att kunna göra jordreformer och framåt, vilket i sin tur var av stor vikt för den ekonomiska utvecklingen.21 Ett annat viktigt slag av informationsinhämtning i statlig regi gällde insamling av befolkningsstatistik. Som ovan nämnts hade denna verksamhet i vissa stater redan påbörjats med hjälp av kyrkan, men blev detta område på flera håll föremål för statliga insatser. Motivet för detta var bl.a. en oro för befolkningsminskning. Statistik över befolkning hade även stor betydelse för effektiviteten i den statliga skatte- indrivningen.22 Inom ramen för informationsinhämtning bör slutligen nämnas bildande av organisationer för befordran av brev och andra för- sändelser. blev det allmänt att staterna organiserade permanenta postväsenden, inledningsvis dock främst som kom- munikationsmedel för statliga förvaltningar och väletablerade eko- nomiska aktörer.23 Bruket av fasta diplomatiska representationer med svensk personal på plats inleddes och byggdes under seklet ut till att omfatta de viktigaste huvudstäderna i Europa.24 Som ovan nämnts var ansvarigt för utrikes ärenden och framåt. Posten grundades som ett bihang till 20Tilly (1994), s. 107. 21van Creveld (1999), s. 144. 22a.a., s. 23Rugge (2007), s. 118. 24Asker (2007), s. 86. För en detaljerad beskrivning av det svenska beskickningsväsendets utveckling och framåt, se (2008), s. och fastställdes ett inrikes nät av postlinjer och postkontor.25 Frågor om utrikes handel och sjöfart handlades av Kommers- kollegium från dess tillkomst /1651, likaså tullfrågor . Av särskild vikt för den svenska utrikespolitiken och utrikes- handeln var gruvbrytningen samt export av malm och förädlade produkter. I syfte att planera, tillse och i övrigt understödja denna verksamhet bildades år 1637.26 Både och utgjorde utbryt- ningar ur , även om det förstnämnda åren 1679– 1711 kom att upphöra som eget verk och återföras till Kammar- kollegium. En utbrytning ur i form av ett bygg- nadskollegium skrinlades dock.27 Först inrättades med ansvar för all civil och kyrklig bygg- nadsverksamhet inom staten.28 Särskilt utmärkande för var kyrkans stora betydelse för statens verksamhet. Kyrkan svarade under delar av bl.a. för lokala administrativa tjänster i samband med skatteindrivning och utskrivning av manskap till krigsmakten. Efter hand som sådana uppgifter under den senare delen av övertogs av andra organ, blev folkbokföring och med nutida ord opinions- bildning de viktigaste världsliga uppgifterna för kyrkan. Kyrkans lokala organisation var väl utvecklad och bestod av kontrakt, pas- torat och församlingar. I den begränsade utsträckning som det allmänna ansvarade för skola, fattigvård och eventuella andra sociala tjänster bedrevs sådana verksamheter likaså av kyrkan. Detsamma gällde de fåtal inrättningar som fanns för att meddela högre utbildning – gymnasier och universitet – där inslaget av världslig utbildning efterhand kom att stärkas. Kyrkan var på regional nivå organiserad i stift. var i därmed en av de stater i där kyrkan var mest ianspråktagen för att lösa världsliga uppgifter, vilket i sin tur underbyggde ett relativt starkt inflytande för kyrkan över landets styrelse. Jordens betydelse för den svenska samhällsekonomin inklusive dess centrala roll som beskattningsobjekt var och mycket stor. Detta medförde att en statlig lantmätare inrättades . Parallellt etablerades en militär lant- 25Asker (2007), s. 198. 26a.a., s. 86f., s. 27Edén (1941), s. 67f., s. 136. 28Asker (2007), s. 91. mätarkår för kartläggning av gränsområden till land och till sjöss. etablerade lantmäterikontor i residensstäderna under Kammarkollegiets överinseende, vilka hade stor betydelse bl.a. för skiftesreformerna . I samband med det laga skiftet blev lantmäteriet ett eget verk; Den svenska befolkningens antal och utveckling hade betydelse både för den agrardominerade samhällsekonomin, beskattning och den militära förmågan. I syfte att insamla befolkningsstatistik orga- niserades därför inom ett s.k. tabellverk. övergick verksamheten till , vilken i sin tur ombildades till år 1858.30 1.3Ekonomiska institutioner och en civil ordningsmakt Statens uppgifter visavi samhällsekonomins funktionssätt blev kring alltmer viktig för att bestämma dess ekonomiska utveckling. Statlig reglering av handel, produktion och jordbruk hade en lång tradition. Därtill hade tankar under det föregående seklet ägnats åt hur export, import och inhemsk pro- duktion i kombination skulle gynna statens utveckling och särskilt dess militära makt. Statens kontroll över territoriet och möjlighet att i större utsträckning hävda inhemsk lag och ordning var produkter av . De blev nu viktiga för att skapa en högre grad av stabilitet och förutsägbarhet i sociala relationer, inklusive kommersiella sådana. Detta skapade incitament för ökat eko- nomiskt risktagande då vissa, om än inte alla, risker kunde reduceras genom statens försorg. Likaså skapade statlig reglering gemen- samma förutsättningar för mått- och myntenheter m.m. inom territorierna. En begynnande regulativ infrastruktur med tillhörande statlig administration hade därmed börjat växa fram, vilket gynnade ekonomisk interaktion, lokalt och över större territoriella enheter.31 Vid övergången började emellertid två huvudspår för det statliga åtagandet visavi ekonomins funktionssätt att urskiljas. Å ena sidan stater som i hög grad bibehöll och förstärkte en detaljerad och privilegiebaserad reglering av samhällsekonomin och privatekonomisk verksamhet. Å andra sidan stater som i stället 29a.a., s. 30a.a., s. 31Gill (2003), s. 118. etablerade vissa statliga åtaganden i syfte att bl.a. övervaka och lösa tvister inom ramen för framväxande marknadsekonomier och tidig industrialism.32 Till statens viktigaste frågor på det ekonomiska området gällde vilka slag av privata äganderätter som skulle garanteras samt hur skattesystemen skulle konstrueras för att maximera intäkterna och minimera skadorna på samhällsekonomin. En parallell uppgift för staten vid sidan av våldsmonopolet uppstod därmed, genom att staten monopoliserade bestämmandet över hur ägande- rätter skulle definieras, hur transaktioner av tillgångar skulle gå till samt att erbjuda tjänster för att lösa tvister och genomdriva att överenskommelser efterlevdes. Utbyggnaden av domstolsväsenden och myndigheter med övervakande uppgifter blev följden. Den takt och den utsträckning som staterna i understödde marknads- ekonomins framväxt i allmänhet och därtill inrättandet av statliga funktioner uppvisade dock stor variation.33