sou · GXB354 · 2009-06-17 00:00:00 — Det är viktigt att förvaltningen inom älgskötselområdena sker i samverkan mellan markägare och jägare och att båda grupperna tar sin del av ansvaret. Det förekommer älgskötselområden som i praktiken helt sköts av jägarna och markägare vars fastigheter ingår i sådana områden har vittnat om att de haft svårt att få gehör för sin syn på älgförvaltningen när det gäller fodertillgång och skogsskador. De förslag som utredningen lägger fram i nästa avsnitt innebär ett stöd för markägare i sådana älgskötselområden, både att ta sitt ansvar i förvalt- 1991/92:9 s. 32. ningen och att ställa krav på att älgstammen anpassas till tillståndet i skogen. Inom älgskötselområdet får man ordna jakten på det sätt man finner lämpligt. En möjlighet som då kan användas är att ordna avlysningsjakt i slutet av jakttiden som ett komplement för att reglera älgstammens storlek i förhållande till betessituationen med utgångspunkt från skötselplanen. Avlysningsjakt gör det också möjligt att beakta de särskilda förutsättningar som finns i vissa områden med vandringsälgar. Dagens regler om älgskötselområden anger att ett område ska ha en sådan storlek och arrondering att det medger vård av en i huvudsak egen älgstam för att få registreras. När bestämmelserna om sådana områden infördes angavs i prop. 1991/92:9 om jakt och viltvård att någon minimiareal inte borde anges och att frivillig och stabil samverkan om jakten borde tillmätas stor betydelse och inte bara områdets storlek. 3 000–5 000 ha i och 5 000–8 000 i norra borde kunna tjäna som riktmärke för älgskötselområdets minsta storlek. skulle efter samråd med viltvårdsnämnden avgöra om registreringen av sådana områden och de borde tåla en avskjutning på 25 älgar . I medeltal omfattar ett älgskötselområde 17 500 ha men de varierar mycket i storlek. Utredningen har erfarit att älgskötselområdena i många fall kommit att bli mindre än vad som angavs när möjligheten att bilda sådana infördes, dvs. mindre än 3 000 ha. Det har också framkommit att icke sammanhängande arealer i vissa fall registrerats som ett älgskötselområde. En avskjutning på 2 älgar per 1 000 ha ger vid en areal om 17 500 ha en årlig avskjutning om 35 älgar inom området. De minimiarealer som angavs i prop. 1991/92:9 om 3 000–5 000 ha i och 5 000–8 000 ha i norra skulle vid en avskjutning på 2 älgar per 1 000 ha innebära en årlig avskjutning om 10 älgar på 5 000 ha och vid en avskjutning på 4 älgar per hektar en årlig avskjutning om 20 älgar. Ett älgskötselområde måste enligt utredningens mening vara av viss storlek för att kunna vara utgångspunkt för en jaktsamverkan som kan gynna en lokal ekosystembaserad förvaltning. Det stöd för en sådan förvaltning som utredningen föreslår i avsnitt 9.4 innebär i och för sig att älgskötselområdenas roll när det gäller ansvaret för en adaptiv förvaltning kommer att förändras och också i någon mån minska. Älgskötselområdenas uppgift när det gäller praktisk samverkan kring jakten blir än mer viktig när de som utredningen föreslår blir en förutsättning för jakt på vuxen älg. Att älgskötselområdets uppgifter inom älgförvaltningen delvis förskjuts mot en mer praktisk jaktsamverkan talar i viss mån för att låta sådan områden kunna utgöras av även något mindre arealer. För att det i ett nytt älgförvaltningssystem ska bli mindre administration och ökade möjligheter till helhetssyn över större områden får antalet älgskötselområden dock inte bli alltför stort och de bör ha en viss storlek. De utgångspunkter för minimiarealen hos ett älgskötselområde som tidigare angetts bör därför gälla även i fortsättningen. Ett område av den storleken hyser dock inte på sätt som angavs i prop. 1991/92:9 en i huvudsak egen älgstam, se avsnitt 9.1.5. Med hänsyn till den minskning av älgstammen som skett sedan de tidigare beräkningarna bör de arealer som då angavs, som framgår ovan, motsvara en årlig avskjutning om i vart fall 10 älgar. Ett krav för att få registrera ett älgskötselområde bör därför vara att området tål en årlig avskjutning i den omfattningen. En sådan bedömning måste självklart göras på och kan inte avse ett enskilt år. Minimigränsen om 10 älgar bör framgå av jaktlagen. En förutsättning för en ekosystembaserad lokal förvaltning måste också vara att skapa sammanhängande områden. Utredningen anser också att man bör arbeta för att skapa större älgskötselområden än . Detta för att kunna nå målen om en produktionsanpassad älgjakt med en livskraftig älgstam av hög kvalitet där stammen på lång sikt är i balans med betesresurserna och där älgstammens storlek genom lämplig avskjutning är anpassad till betestillgången, de areella näringarna, trafiksäkerheten och rovdjursstammarna. 9.3.4Bättre förutsättningar för adaptiv förvaltning inom älgskötselområden Utvecklingen har gått framåt sedan älgskötselområdena infördes och det finns mycket positivt med förvaltningsformen, som delaktighet och lokalt ansvar men det finns också brister t.ex. när det gäller förutsättningarna för adaptiv för förvaltning inom ramen för älgskötselområden, se avsnitt 9.1.3. Dessa brister bör mötas med utbildningsinsatser och andra kompetenshöjande åtgärder. Utredningen föreslår att länsstyrelserna och får i uppdrag att utifrån sina roller och ansvarsområden arbeta för att öka den frivilliga jaktsamverkan inom ramen för älgskötselområden och för att höja kompetensen hos dem som engagerar sig i skötseln av ett sådant område. I det arbetet bör bidra med kunskaper inom sitt område. bör med stöd av sitt allmänna uppdrag få ett särskilt ansvar för att stödja bildandet av älgskötselområden. Övergången från dagens licensjakt till jakt enbart inom registrerade älgskötselområden är en process som kommer att kräva stort engagemang också från markägarna och deras organisationer. Även de förslag som utredningen lägger fram under avsnitt 9.4 och 9.5 syftar till att förbättra kunskapsunderlaget och öka älgskötselområdenas möjligheter till adaptiv förvaltning av älgen. 9.4Större områden för älgförvaltning Utredningens bedömning: Möjligheterna till adaptiv förvaltning av älgen och till en bättre fakta- och kunskapsbaserad jakt kan öka genom större områden för förvaltningen. Sådana områden bör också kunna vara en utgångspunkt för förvaltningen av andra klövviltarter än älg. Utredningens förslag: Större områden för älgförvaltning, s.k. älgförvaltningsområden, ska inrättas i syfte att möjliggöra adaptiv förvaltning och en bättre fakta- och kunskapsbaserad jakt. Utgångspunkten ska vara att området ska omfatta en i huvudsak egen älgstam. En älgförvaltningsgrupp för området ska utses och den ska ta fram en långsiktig plan för förvaltningen av älgen inom området som sedan ska utgöra grunden för de älgskötselplaner som upprättas av älgskötselområdena. Gruppen ska under jakten följa den. Området, och älgförvaltningsgruppen, ska utgöra en stödfunktion i älgförvaltningen. Det kunskapsunderlag om skogen, fodertillgång och skador, och älgstammens storlek m.m. som tas fram ska vara anpassat för området både vad gäller innehåll och upplösning. ska inrätta älgförvaltningsområdena, utse ledamöterna i älgförvaltningsgruppen och fastställa planen för älgförvaltningsområdet. 9.4.1Områden för förvaltning av älg Vissa av älgförvaltningens intressenter tog 2004 fram ett gemensamt förslag om den framtida älgförvaltningen, det s.k. ramförslaget, se avsnitt 2.3.1. I det förslaget framförs behovet av att skapa större områden för förvaltningen för att på ett kostnadseffektivt sätt kunna inventera älgstam och skogsskador och få en bättre förvaltning. Utredningen har samma uppfattning om behovet av underlag för förvaltningen och också om vikten av ökade möjligheter att få fram sådana underlag. Älgjakten bör vara baserad på bättre och aggregerad kunskap om foderresurser, skogsskador och älgstammens storlek och sammansättning. Det är också viktigt att ha en överblick över älgstammen, liksom för övrigt även andra klövviltsarter, över ett större område än . Förekomsten av rovdjur påverkar också älgförvaltningen och ger skäl för att förvaltningen bör avse ett större område och en så stor del av en älgstam som möjligt. Förvaltningen bör också ske i ett längre perspektiv där man kan tänka sig planer för olika tidscykler. Utredningen föreslår därför att områden för förvaltning av älg, s.k. älgförvaltningsområden bildas där utgångspunkten ska vara älgens rörelser i naturen och målet att området ska omfatta merparten av en älgstam men hänsyn måste också ska tas till nuvarande administrativa gränser. Sådana områden bör också kunna vara en utgångspunkt för förvaltningen av andra klövviltarter än älg. 9.4.2Vilken roll bör älgförvaltningsområdena ha? Det har vid de möten utredningen haft med olika intressenter i vissa fall framförts att ansvaret för älgförvaltningen bör ligga på de större områden för förvaltningen av älg som lanserades i det s.k. ramförslaget. En sådan roll för älgförvaltningsområdena berör frågor om egendomsskydd, myndighetsutövning m.m. Av 1 kap. 1 § regeringsformen framgår att all offentlig makt i utgår från folket. I en demokratisk stat är den offentliga makten underkastad begränsningar. Begränsningarna har till uppgift att skydda de enskilda individernas rättigheter och lägga restriktioner på majoritetens makt. Minoriteters rättigheter och skyddet för den personliga integriteten sätter alltså gränser för folkmajoritetens beslutsmöjligheter. I 1 kap. 1 § regeringsformen slås också fast att den offentliga makten utövas under lagarna. I en demokrati kan således inte den offentliga makten handla hur som helst och inte göra vad som helst (se bl.a. SOU 1975:75 s. 13 och 89 ff., prop. 1975/76:209 s. 83 ff. och 138 ff. samt bet. 1975/76:KU56 s. 7 ff. och 34 f.). Genom 2 kap. regeringsformen och europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () har medborgarna i fått ett relativt noga preciserat rättighetsskydd. En rättighet som omfattas av såväl som regeringsformen är skyddet för den enskildes egendom. Man kan se olika komponenter i äganderättsbegreppet. En grundläggande aspekt utgörs av besittningsskyddet, dvs. det skydd ägaren har enligt rättsordningen mot att ofrivilligt bli frånhänd något till vars besittning han har rätt. En andra aspekt är förfogandefriheten innebärande rätten att efter eget gottfinnande sköta sin egendom eller överlåta den åt andra. Äganderätten som förfogandefrihet kan delas upp i tre slags rättigheter. Den mest centrala komponenten utgörs av överlåtandefriheten och innebär dels ägarens rätt att fritt sälja, skänka bort etc. sin egendom till vem han vill, dels hans rätt att upplåta nyttjanderätt till annan person, t.ex. jakträtt. Den andra rättigheten är nyttjandefriheten, dvs. ägarens rätt att exempelvis avverka eller spara sin skog, odla sin mark, jaga eller inte jaga på sin fastighet. Jorddelningsfriheten utgör den tredje komponenten av förfogandefriheten och innebär rätten att avstycka, dela och sammanslå marken (se , Lagrådet, rättsstaten och demokratin , s. 189). Grundlagsregeln för egendomsskyddet i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen har följande lydelse. Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. För att utnyttja de möjligheter till inskränkningar i markanvändningen som nödvändigt måste finnas i vissa fall krävs att inskränkningarna ska tillgodose angelägna allmänna intressen. yta är indelad i fastigheter. Med fastigheter menas särskilda juridiskt avskilda områden av jordytan med tillhörande utrymme under och över jordytan. Fastigheter har skapats för att användas till olika ändamål, t.ex. jordbruksfastigheter, bostadsfastigheter och fritidsfastigheter. För att en fastighet ska kunna användas för sitt ändamål krävs ofta att fastigheten har tillgång till mark och anläggningar utanför sitt eget område, t.ex. en brunn eller en väg. I många fall är behovet av marken eller anläggningarna gemensamt för flera fastigheter. Vissa av dessa gemensamma nyttigheter tillhandahåller samhället på olika sätt såsom allmänna vägar och gator inom tätorter. Andra typer av nyttigheter får fastighetsägarna själva klara av med hjälp av den fastighetsrättsliga lagstiftningen (, Samfälligheter 5:e uppl. s. 11). För att underlätta ett rationellt utnyttjande av naturtillgångarna har det sedan gammalt funnits möjligheter att skapa tvångssamfälligheter. Det innebär att olika intressenter blir tvungna att bruka sina fastigheter inom ramen för en samfällighet som förvaltas enligt vissa principer som tillgodoser allmänna intressen och har vissa maktbefogenheter i förhållande till delägarna. Tillkomsten av en sådan samfällighet kan medföra en begränsning av den enskildes rådighet över sin fastighet och i andra fall får samfälligheten också rätt att nyttja hans fastighet i gemenskapens intresse (, Grundlagen och fastighetsrätten s. 42). Lagregler som möjliggör att tvångssamfälligheter kan bildas eller att rådighetsinskränkningar kan föreskrivas ska enligt 2 kap. 18 § första stycket i regeringsformen vara motiverade av angelägna allmänna intressen. En viktig fråga när det gäller älgförvaltningsområdenas roll är huruvida den innebär att de ska ha möjlighet att förvalta älgstammen genom att ha vissa maktbefogenheter i förhållande till de fastigheter som ingår i området. De beslut inom älgadministrationen som ligger på innebär i många fall myndighetsutövning såsom att registrera licensområden och meddela beslut om tilldelning. Om man inom ett älgförvaltningsområde ska på ett för fastighetsägare och jakträttshavare bindande sätt kunna besluta om hur älgen ska förvaltas är det en form av tvångsmässig fastighetssamverkan mellan de fastigheter som ingår i området. Tillkomsten av ett sådant område måste uppfylla vissa krav där en jämförelse kan göras med bildandet av viltvårdsområden enligt lagen (2000:592) om viltvårdsområden. En förutsättning för tvångssamfälligheter för älgförvaltning är att de kan anses motiverade av angelägna allmänna intressen. Att bilda sådana tvångssamfälligheter är också förenade med stora kostnader för nödvändiga förrättningar. Det förslag till ny älgförvaltning som togs fram 2004, se avsnitt 2.3.1, innebär såvitt utredningen uppfattat förslaget och vad som framkommit genom möten med undertecknarna att viltförvaltningsområdena skulle ges sådana befogenheter när det gäller älgförvaltningen att de måste anses utgöra en form av tvångssamfälligheter. Bildandet av sådana innebär stora kostnader då det krävs ett förfarande som tillgodoser de krav som ställs på ett sådant. I avsnitt 9.1.5 och 9.4.1 behandlar utredningen frågor om behovet av älgförvaltningsområden. De uppgifter som ett sådant område främst kan lösa är att skapa en bas för underlag för en adaptiv förvaltning och förutsättningar för en mer långsiktig förvaltning som kan uppfylla målet om en ekosystembaserad lokal förvaltning, en livskraftig älgstam av hög kvalitet, en produktionsanpassad älgjakt och en älgstam i balans med betesresurserna på lång sikt. Det främsta verktyget för en bättre älgförvaltning är kunskapsunderlag och ett viktigt skäl för att skapa älgförvaltningsområden är att skapa förutsättningar för att ta fram underlag som uppfyller de krav som bör ställas på sådana. Härutöver bör sådana områden också med utgångspunkt från ett sådant underlag kunna ta fram en långsiktig plan för förvaltningen. En sådan plan bör med hänsyn till foderprognoser m.m. avse ett femårsperspektiv men vara föremål för återkommande revision. Enligt utredningens mening är detta uppgifter som bör kunna utföras inom ramen för en mindre reglerad sammanslutning där områdets utbredning är styrande. Utredningen föreslår att älgförvaltningsområden ska skapas med uppgiften att ta fram underlag för förvaltningen och utifrån dessa upprätta en plan för förvaltningen. Sådana områden ska vara en stödfunktion i älgförvaltningen. Utredningen anser att älgförvaltningsområden kan svara mot de behov av större områden för förvaltningen som framkommit och att det därför inte finns skäl att införa sådana viltförvaltningsområden i form av tvångssamfälligheter som fördes fram i ramförslaget 2004. Med hänsyn till de uppgifter som utredningen föreslagit att älgförvaltningsområdena ska ha bör dessa kunna bildas på ett relativt enkelt sätt. Man kan då tänka sig att antingen låta dem som är engagerade i älgjakten, markägare och jägare, själva svara för bildandet av sådana områden eller ge en myndighet ett sådant uppdrag. Älgförvaltningsområdets viktiga roll inom älgförvaltningen i det system som utredningen föreslår och vikten av att de omfattar all areal innebär att det inte är lämpligt att överlämna den uppgiften helt till frivilliga krafter. bör få i uppdrag att bilda älgförvaltningsområden och det är då lämpligt att de samråder med berörda och inhämtar relevant underlag om älgstammen. Ansvaret för att ta fram sådant kunskapsunderlag vilar på jägarna och markägarna men även har ett ansvar att som expertmyndighet bistå i detta. Ett sådant samråd kan t.ex. ske genom en referensgrupp med representanter för markägare, jakträttshavare och andra berörda. Utgångspunkten för områdets utbredning ska vara att så långt möjligt skapa områden som omfattar en egen älgstam. Hänsyn måste dock också tas till dagens administrativa gränser då det är viktigt att förutsättningarna för att området också ska fungera i praktiken är så goda som möjligt. Utredningen anser därför att älgförvaltningsområdets gränser bör hålla sig till befintliga fastighetsgränser och utgå från principer om naturliga barriärer och befintliga områden för förvaltningen. De älgskötselområden som är registrerade bör om möjligt inte splittras upp på olika älgförvaltningsområden. Inom ett län bör antalet områden inte vara alltför stort för att ge möjlighet till uppföljning m.m. I vissa län har redan börjat samverka inom större områden och dessa skulle då kunna var en utgångspunkt för diskussionen kring bildandet av älgförvaltningsområden. ska sedan besluta att inrätta älgförvaltningsområdet. Det bör dock vara möjligt för att, om det av något skäl finns anledning att ompröva områdets utbredning, efter samråd med berörda intressegrupper ändra gränserna för området. Utredningen föreslår att får i uppdrag att bilda älgförvaltningsområden efter samråd med berörda intresserepresentanter. Utgångspunkten för områdets utbredning ska vara att så långt möjligt skapa områden som omfattar en i huvudsak egen älgstam men hänsyn måste också tas till administrativa gränser av betydelse. Utredningen har i avsnitt 9.3.3. angett att man bör arbeta för att skapa större älgskötselområden än . När det finns förutsättningar för det bör ett älgskötselområde kunna motsvara älgförvaltningsområdet. 9.4.4Älgförvaltningsområdets uppgift och ledning Den viktigaste uppgiften för älgförvaltningsområdet är att bidra till en långsiktig adaptiv förvaltning som kan uppfylla målet om en ekosystembaserad lokal förvaltning, en livskraftig älgstam av hög kvalitet, en produktionsanpassad älgjakt och en älgstam i balans med betesresurserna på lång sikt. Området ska utgöra en stödfunktion i en sådan förvaltning men fattar inte några formella beslut. En förutsättning för detta är underlag i form av inventering av skog, älg, rovdjur m.m. där ansvaret för att ta fram sådant kunskapsunderlag vilar på jägarna och markägarna. måste ansvara för inventeringen avseende ÄBIN, fodertillgång m.m. och har ett ansvar att som expertmyndighet bistå i vissa avseenden. I avsnitt 9.8 nedan behandlar utredningen frågor om underlag närmare. Tillgången till underlag är dock inte tillräckligt. Det krävs kunskap och förmåga att tolka statistik m.m. för att använda dessa underlag för en ekosystembaserad lokal förvaltning som kan ge en livskraftig älgstam av hög kvalitet, en produktionsanpassad älgjakt och en älgstam i balans med betesresurserna på lång sikt. En viktig uppgift är att ta fram en långsiktig plan för älgförvaltningen inom området. Med utgångspunkt från den planen och kunskapen om älgstammens storlek, skadorna på skogen, rovdjursförekomst, viltolyckor i trafiken m.m. bör man inom förvaltningsområdet kunna beräkna ett mål för avskjutningen och också hur fördelningen mellan tjur, ko och kalv lämpligen bör vara. Detta är sedan en viktig utgångspunkt för de skötselplaner som upprättas inom älgskötselområden och också för att revidera sådana planer. Uppföljningen av avskjutning, skogsskador, älgstammens sammansättning m.m. är en viktig förutsättning för en adaptiv förvaltning som bör genomföras inom älgförvaltningsområdet. Utredningen har i avsnitt 9.3.2 tagit upp möjligheten att använda sig av avlysningsjakt i slutet av en lång jakttid som ett komplement för att reglera älgstammens storlek i förhållande till betessituationen och för att ta hänsyn till problematiken med vandringsälgar. En uppgift för älgförvaltningsområdet bör vara att följa utvecklingen även under jakten för att kunna kontakta älgskötselområden när det kan finnas skäl för dem att överväga att vidta åtgärder i form av t.ex. avlysningsjakt när avskjutningen inte når upp till målen. Inom området bör en arbetsgrupp, en älgförvaltningsgrupp, tillsättas för att utföra ovan nämnda uppgifter dvs. att samordna tillgången till relevanta faktaunderlag, upprätta en plan för förvaltningen inom området, följa upp och vid behov justera planen m.m. Dessa uppgifter kräver kompetens inom flera olika områden och det är därför betydelsefullt att säkerställa att arbetsgruppen vid behov kan få tillgång till nödvändig kunskap. bör inom ramen för sitt allmänna uppdrag kunna bistå med viss rådgivning och bör enligt utredningens förslag i 9.5 också ha tillgång till sådan kompetens. När det gäller skogsfrågor har denna kompetens. Ytterligare sakkunskaper finns därutöver t.ex. inom . avsnitt 9.9 lägger utredningen fram förslag om utbildning och kunskapsstöd. bör utarbeta en enhetlig mall för en plan för ett älgförvaltningsområde. Utredningen har tagit fram ett utkast till en sådan plan, se bilaga 6. Älgförvaltningsgruppen ska utses av och bör vara sammansatt av personer med kompetens inom skog, jakt m.m. Dess arbetssätt ska vara faktabaserat och bygga på dialog och samverkan. Eftersom avsikten är att gruppen ska svara för ett kunskapsunderlag och en plan med utgångspunkt från detta bör den kunna begränsas till fem personer. Markägaren har ett ansvar för vården av skogen och måste få, men också ta, det ansvaret. Detta ansvar bör avspeglas i representationen. Utredningen anser därför att tre ledamöter bör representera markägare medan två bör representera jägare. Inom älgförvaltningsområden där samerna har jakträtt bör minst en av de fem representera samerna. Det bör också vara möjligt att adjungera ytterligare experter vid behov av särskild kompetens. Inom gruppen bör en kontaktperson utses gentemot . Ledamöterna bör utses för av för att få kontinuitet i arbetet och för uppdraget bör utgå visst arvode. bör meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för bildande av älgförvaltningsområden, valet av ledamöter i älgförvaltningsgrupper m.m. Älgförvaltningsområdet blir inte automatiskt en organisation eller förening för markägare och jakträttshavare inom området utan det blir upp till dem som berörs av dess verksamhet att engagera sig för att skapa sätt att mötas. De lokala samråd som genomförs genom Svenska jägareförbundets försorg kan vara en utgångspunkt liksom de många andra träffar som ordnas för markägare och jägare i olika former med anledning av älgjakten. Älgförvaltningsgruppen har också ett uppdrag att både skaffa sig kunskap om området och föra ut underlag och fakta om skogen, älgen m.m. vilket kan ske på många olika sätt. Utredningen anser att formerna för denna samverkan bör växa fram på det sätt som är lämpligt inom varje enskilt område och inte regleras uppifrån.