sou · GXB326 · 2009-03-11 00:00:00 — De livsmedel som säljs får inte vara skadliga, smittförande eller annars otjänliga till människoföda. Konsumenterna skall dessutom kunna lita på att märkningen av varorna är riktig. Den som hanterar livsmedel yrkesmässigt är ansvarig för sina produkter. Inom livsmedelsområdet utövar den övergripande centrala tillsynen medan den kommunala nämnden, vanligtvis miljö- och hälsoskyddsnämnden, bedriver tillsyn inom den egna kommunen. Viss regional tillsyn utövas av . Om det finns allvarliga brister kan tillsynsmyndigheterna förbjuda försäljning av en vara eller kräva att företaget som tillhandahåller varan vidtar särskilda åtgärder. Domstol kan också döma ut straff, vanligen böter. Översyn över gällande lagstiftning Efter EU-inträde bygger den mesta regelgivningen inom livsmedelsområdet på EG-direktiv som fortlöpande införlivas i svensk rätt genom föreskrifter. Det finns föreskrifter inom en rad områden, exempelvis standarder för vissa livsmedel, märkning av livsmedel, användning av livsmedelstillsatser, personalhygien, livsmedelslokaler m.m. Inom det veterinära området finns det föreskrifter om slakt och styckning, charkuterivarutillverkning m.m. Import från länder utanför EU och handel mellan EU-länder med animaliska livsmedel är andra viktiga områden. Förutom föreskrifter som beslutas av finns det EG-förordningar, som utfärdas av Europeiska kommissionen eller av rådet och parlamentet, och som gäller som svensk lag utan att behöva omformas till föreskrifter. 5.7EG:s ramdirektiv för vatten och rådets direktiv /60/EG om upprättande av en ram för åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten) upprättar en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten i det övergripande syftet att -skydda och förbättra tillståndet i vattnens ekosystem och hindra ytterligare försämringar, -eftersträva ett ökat skydd för och en förbättring av vattenmiljön, bland annat genom att utsläpp och spill av vissa ämnen minskar eller upphör, -säkerställa att föroreningen av grundvatten gradvis minskar och att ytterligare förorening förhindras, -främja en hållbar vattenanvändning , och -bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka. Ramdirektivet för vatten är ett regelverk som styr – i princip – all vattenplanering och vattenvård inom EU. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom – i huvudsak – 5 kap. , förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (VFF) samt myndighetsföreskrifter och har inneburit stora förändringar i den svenska vattenförvaltningen. Översyn över gällande lagstiftning är organiserad utifrån fem geografiskt avgränsade vattendistrikt: , , Norra , Södra och . i varje vattendistrikt är vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön inom distriktet. Vattenmyndigheterna ska se till att distrikten löpande kartläggs och analyseras i olika avseenden. De ska fastställa kvalitetskrav, miljökvalitetsnormer, i syfte att uppnå en god status i distriktets vattenförekomster. Varje vattenmyndighet ska besluta en förvaltningsplan för distriktet och fastställa åtgärdsprogram. Förvaltningsplanen skall innehålla en sammanfattande redogörelse för vattenförhållandena och förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Åtgärdsprogrammet skall ange de åtgärder som behöver vidtas för att en sådan god status ska kunna uppfyllas. Vattenmyndigheterna svarar vidare för att upprätta övervakningsprogram, som ska genomföras i samarbete med de myndigheter, kommuner, organisationer och övriga som vattenmyndigheten finner lämpligt. Införandet av vattendirektivet innebär stora förändringar av svensk vattenadministration. Före direktivets införande var vattenplanering en helt angelägenhet. har ett parallellt system med fem vattenmyndigheter införts som kan komma att minska kommunernas makt över vattenplaneringen. medför direktivet även en geografisk skalförändring av vattenadministrationen från lokal till regional nivå. Den tidigare inriktningen mot integreringen av mark och vattenplanering riskerar att försvåras. Den fysiska planeringen är en angelägenhet som innebär att planlägga användningen av både mark och vatten. Plan- och bygglagens (1987:10), PBL, tillämpningsområde sträcker sig till och med territorialhavet. De allmänna intressen som enligt 2 kap. PBL ska beaktas vid den kommunala planläggningen är bland annat att mark- och vattenområden ska användas för de ändamål för vilka de är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Vid planläggning ska bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas, det vill säga bestämmelserna om Översyn över gällande lagstiftning Enligt 5 kap. 3 § ska miljökvalitetsnormerna iakttas vid planering och planläggning. Detta återspeglas i bestämmelserna om översiktplaner. Enligt 4 kap. 1 § PBL ska det i de kommunala översiktplanerna redovisas de allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid redovisningen skall riksintressen enligt 3 eller 4 kap. anges särskilt. är tillsynsmyndighet för all tillståndspliktig fiskodlingsverksamhet i länet, om inte tillsynen överlåtits till kommunen. ska föra ett register över fiskodlingar i länet. För att hålla detta register aktuellt skall fiskodlingsföretaget anmäla till om och var verksamheten kommer att bedrivas kommande säsong. kontrollerar att medgiven odlingsvolym inte överskrids och att fiskodlaren även i övrigt följer de villkor som finns i tillståndet. Det ansvar som tidigare den kommunala miljö- och hälsoskyddsmyndigheten har haft för fiskodlingar med stöd av livsmedelslagstiftningen har från flyttats över till Länsstyrelserna. Livsmedelslagstiftningen i primärproduktionen är tillämplig från det att fisken sätts in i odlingen till dess att den slaktas och transporteras till nästa led, vilket innebär att den även omfattar uppfödning, behandling, foderhantering upptagning, sumpning och strupskärning som sker ute på fiskodlingarna inför slakten. har därför möjlighet att kräva att en verksamhet följer ett av myndigheten fastställt egenkontrollprogram även om verksamheten inte är kopplad till någon godkänd livsmedelslokal, det vill säga fiskodling eller musselodling är ansvarigt för klassificering av upptagningsområden, öppning och stängning av vattenområden med avseende på bakteriell kontaminering och förekomst av algtoxiner i musslor, liksom tillsyn på enskilda odlingar och lokaler där musslor bearbetas. Näringen har tillsammans med tagit fram ett allmänt egenkontrollprogram (ett program för att säkra livsmedelssäkerhet och redlighet). För att detta skall kunna användas av odlarna krävs dock viss utbildning av odlarna. bedriver normerande tillsyn genom att besöka anläggningar som är under regional eller lokal kontroll och genom Översyn över gällande lagstiftning detta granska dessa myndigheters opartiskhet, kvalitet och enhetlighet. Den normerande kontrollen har inte berört primärproduktionen utan enbart avsett förädlingsanläggningar av vattenbruksprodukter. 6 Hinder för svenskt vattenbruk I direktiven till utredningen påtalas särskilt att utredaren ska identifiera hinder mot att ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt svenskt vattenbruk ska kunna utvecklas både på kort och på lång sikt. I det här avsnittet finns samlat de hinder och de problem som framkommit och som påtalats under utredningens gång. Läsaren ska dock inte missledas att tro att det endast finns en massa hinder för utvecklingen av ett bärkraftigt svenskt vattenbruk. Under utredningen har tvärtom många påpekat att det finns en framtidstro i branschen och att utvecklingsmöjligheterna är goda. För att underlätta läsningen är hindren samlade i detta kapitel och förslagen om hur man undanröjer dem presenteras längre fram. Generellt för vattenbruksföretag finns flera olika typer av hinder och problem, några av dem är specifika för verksamheten eller branschen medan andra är av mer generell karaktär för företag i glesbygd. Utredningen har inte haft några möjligheter att fördjupa sig om de generella hinder som finns för företag i glesbygd, men det är frågor som rör logistik, kapitalförsörjning, personal- och kunskapsförsörjning m.m. Vattenbruket är också i sig uppdelat i olika segment, vilka var för sig möter både gemensamma men också specifika hinder. Utöver själva odlingen av vattenbruksprodukter har ett flertal företag vidareförädling av sina produkter, vilket i sig skapar såväl möjligheter som svårigheter för dessa företag. Hinder för svenskt vattenbruk Vattenbruket bidrar med utsläpp av näringsämnen genom fiskodlingar, men minskar halterna av näringsämnen genom musselodlingar. Musselodlingarna finns dock ännu endast i begränsad omfattning och är lokaliserade på andra platser än där de traditionella odlingarna finns. Fiskodlingarna har också effektiviserat sin användning av foder och på så sätt minskat utsläppen räknat per kilo producerad vara. har odlingsvolymerna ökat. Vattenbrukets utsläpp av närsalter har varit en av de mest betydelsefulla faktorerna som har begränsat dess utveckling. De problem med övergödning av hav, sjöar och vattendrag som finns innebär att alla verksamheter som bidrar till utsläpp av närsalter måste verka för att minska dessa, som hela livsmedelsproduktionen behöver utvecklas ytterligare till en bärkraftig långsiktigt uthållig produktion. Det bör dock påpekas att situationen i hög grad skiljer sig åt mellan olika vatten och olika delar av landet. I inlandet finns många sjöar som är oligotrofa, dvs. har låg näringsstatus. Vissa är naturligt näringsfattiga, medan andra har fått låg näringsstatus genom åtgärder som kalkning eller genom att de är reglerade och fungerar som vattenkraftsmagasin. Flera av våra kustvatten har problem med för höga halter av närsalter och övergödning anses vara det mest allvarliga hotet mot havsmiljön med bland annat syrefria och döda bottnar som följd. Inom varierar också förhållandena mellan , och det egentliga . har gjort omfattande åtaganden enligt Baltic Sea Action Plan, där utsläppen av näringsämnen ska minska enligt en fastställd plan. I utvärdering av miljömål, anges som förslag till nytt mål under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning att svenska vattenburna utsläpp av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till 2015 ska ha minskat med . Motsvarande minskningar av kväve ska uppgå till . Minskningarnas storlek har tagits fram som preliminära beting inom ramen för för . Enligt utvärderingen kräver minskningen av fosforutsläppen kraftfulla åtgärder från svensk sida. De utsläppskällor för fosfor som har Hinder för svenskt vattenbruk varit lätta att identifiera och åtgärda har redan åtgärdats, vilket gör de nya målen än svårare att nå. För nuvarande miljökvalitetsmål avseende fosfor och kväve anges att dessa är möjliga att nå 2010 om ytterligare åtgärder sätts in. Detta innebär att alla näringar som medför utsläpp av näringsämnen måste bidra med minskningar. Ett generellt problem finns därmed för alla verksamheter som vill expandera och där expansionen innebär ökade utsläpp av näringsämnen. Vattenbruket är dock en liten näring, som skulle behöva expandera. Fiskodling har generellt låga foderomvandlingsfaktorer jämfört med annan djurproduktion, vilket innebär att det krävs lite foder för att producera ett kilogram fisk. Även om omfattningen av de totala utsläppen från fiskodlingar i är liten jämfört med utsläppen från exempelvis jordbruk, trafik och befolkningscentra sker utsläppen direkt i recipienten. Inom fiskodling behövs ingen direkt tillförsel av konstgödning eller någon direkt kemisk bekämpning, såsom sker inom konventionell växtodling. Produkter från växtodlingen är den huvudsakliga foderråvaran till våra landlevande husdjur. Fodret till laxfisk består till största delen av fiskmjöl och fiskolja. Även övrig djurproduktion använder sig till viss del av fiskmjöl. har även vegetabiliska komponenter lagts till i laxfiskarnas foder och fiskmjölet har reducerats från till ungefär 25–och fiskoljan från till ungefär 20–av fodret. Själva uttaget av foderfisk ur havet innebär de facto att näringsämnen förs ur det systemet. De flesta bestånd av foderfisk, främst sill/strömming, skarpsill och tobis i vår del av världen, är starka bestånd som inte riskerar att fiskas ut och därigenom kan fortsätta att bidra med foderråvara till animalieproduktionen. Fisk som rymmer från fiskodlingar innebär en potentiell risk att fisken från odlingen blandar sig genetiskt med den vilda fisken. Den odlade fisken är avlad för att få andra egenskaper än den vilda. Hinder för svenskt vattenbruk Det kan också innebära en konkurrens mellan rymd odlad fisk och vild fisk. Den mest odlade arten är regnbåge vilken det inte finns någon naturlig stam av i . Odling av arter som inte ingår i den naturliga svenska faunan innebär en risk att dessa rymmer och sedan etablerar vilda bestånd där de tidigare inte funnits. Det är därför i princip förbjudet att använda nya främmande arter och stammar i vattenbruket. Påverkan av regnbåge bedöms vara ringa eller obetydligt och bedöms inte utgöra något hot mot den biologiska mångfalden. Inom fiskodlingen i har användningen av antibiotika gått ner drastiskt och rapporterar en användning av aktiv substans , vilket motsvarar 1–per odlat ton fisk. Antalet vaccinationer har däremot gått upp, vilket i hög grad har bidragit till att användningen av antibiotika har minskat. Den ökade mängden vaccinationer tillskrivs främst den ökade produktionen i branschen. Ett gott fiskhälsoläge minskar risken för spridning av sjukdomar från fiskodlingar till omgivande fiskbestånd. Det allmänna fiskhälsoläget i landet beskrivs som gott. Fiskodling är en kapitalkrävande verksamhet, eftersom odlaren har kostnader för inköp av fisk och foder fram till slakt och försäljning. genereras små eller inga intäkter alls och kapitalet binds upp i själva odlingen. Det innebär att det utöver foderkostnaderna även finns kapitalkostnader. För den som vill anlägga en ny fiskodling krävs således finansiering och likviditet ända fram tills slakt och försäljning kan ske. I själva odlingen är det fisken som är tillgången, finns inte så mycket annat som skulle kunna fungera som säkerhet för en långivare. De flesta vattenbruksföretag ligger i glesbygd, vilket gör att värdering på fastigheter är relativt låg och de förväntade prisökningarna på fastigheter är små eller inga alls. Eftersom vattenbruk är en relativt liten bransch är kunskapen om branschen ofta bristfällig hos de som kan tänkas investera. Tillväxten inom branschen har också varit svag, enligt SCB:s undersökningar, vilket kan göra det ytterligare svårare att attrahera Hinder för svenskt vattenbruk Det är snarare till riskkapitalbranschen eller till etablerade vattenbruksföretagare i andra länder som svenska vattenbruksföretagare kan vända sig för att få tillgång till kapital för investeringar, än till det traditionella bankväsendet. skedde en expansion av vattenbruket i . Ett flertal etableringar skedde dock med dåliga odlingslägen och bristande entreprenörskap i en cyklisk marknad, vilket medförde att dessa misslyckades och gick i konkurs. Det kan tänkas att dåliga erfarenheter från de som då investerade i vattenbruksföretag lever kvar. Grunden för marknaden är en fungerande kontakt mellan säljare och köpare. Den svenska matfiskodlingen inriktade sig initialt på export och då framförallt till den japanska marknaden. Om denna ensidiga inriktning mot export var ett resultat av eller orsaken till att det aldrig kom att etableras en fungerande länk mellan svensk fiskodling och den svenska dagligvaruhandeln är svårt att säga. Faktum är att har exporten till bytts ut mot en export av svensk odlad fisk till . Den svenska dagligvaruhandeln hämtar huvuddelen av sina produkter från den norska fiskeindustrin. En av de mest betydelsefulla framgångsfaktorerna för den norska fiskodlingen har varit att de har byggt upp en professionell distribution och säljfunktion. De agerar därigenom såsom andra leverantörer till dagligvaruhandeln, vilket har varit avgörande även för deras export. är även flertalet av de svenska fiskhandelsgrossisterna norskägda. Andra uppenbara problem i detta sammanhang är den geografiskt spridda verksamheten och det förhärskande produktionsmönstret med säsongvis slakt. Även den sammantaget relativt låga volymen fisk producerad i det svenska vattenbruket och de relativt små företag som verkar inom vattenbruksnäringen kan vara orsaker till svårigheterna att skapa professionella distributions- och säljfunktioner. Hinder för svenskt vattenbruk Investeringar kan också ske med stöd från den Europeiska fiskerifonden (EFF), där EU-medel finansierar hälften av den offentliga insatsen. Den nuvarande programperioden sträcker sig mellan 2007–2013. Under övergången från föregående programperiod inom Fonden för fiskets utveckling (FFU) till den nuvarande har sökande kunna ansöka inom bägge programmen för att sedan bestämma sig om inom vilket program ansökan ska behandlas. Övergångar mellan programperioder kräver relativt stora insatser från myndigheter för att det nya systemet ska komma till stånd. För vissa vattenbruksföretag som ansökt tidigt har ansökningarna inte blivit beviljade förrän alldeles , dvs. Det är naturligtvis olyckligt med förseningar vid övergången till nya administrativa system. När det nya systemet nu är på plats och igång har ansökningar strömmat in i högre grad än beräknat, vilket ansträngt budgeten. Det är därför angeläget att svenska staten skjuter till den nationella medfinansiering som krävs för att kunna nyttja EFF maximalt och att en tillräckligt stor andel avsätts för investeringar i vattenbruket. omfattas det svenska programmet för EFF i offentliga medel vid full medfinansiering. Den svenska delen kan finansieras direkt över statsbudgeten med särskilt avsatta medel till eller genom att andra statliga, regionala eller kommunala verksamheter går in med offentliga medel. De offentliga medlen ska i programmet kompletteras av privata medel. Det totala behovet av nationell medfinansiering till hela EFF är . är avsatta som nationella offentliga medel till för medfinansiering, vilket gör att programmet som helhet är kraftigt underfinansierat. Det har gjort att har prioriterat medlen för medfinansiering till de områden där det är svårt att få offentlig medfinansiering från annat håll, bland annat har investeringar i vattenbruket som rör produktion därför fått full täckning av svensk medfinansiering. Det finns dock en uppenbar risk att den nuvarande tilldelningen av medel till vattenbruk inom det svenska programmet inte kommer att räcka hela stödperioden, ifall alla de kända planerade satsningarna kommer till stånd. Andra stödområden som är av intresse för vattenbruket såsom åtgärder av gemensamt intresse, för förbättrade avsättningsmöjligheter eller till pilotprojekt har inte fått del av den nationella Hinder för svenskt vattenbruk medfinansieringen, vilket gör att projekt inom dessa åtgärder måste finna sin medfinansiering på annat håll. Den som vill starta en ny verksamhet eller utöka sin befintliga verksamhet får i planeringsstadiet se till flera olika av de förutsättningar som är nödvändiga för expansionen . Det innebär att finansieringen måste ske som ansökan om tillstånd eller som ansökan om EU-stöd lämnas in. I de fall handläggningen av ansökningar om tillstånd eller om stöd drar ut är det ofta svårt att behålla sina finansiärer. Likaså om finansiärerna är osäkra på utfallet av ansökningarna. Därför är det angeläget att ansökningarna om tillstånd och om stöd kan behandlas skyndsamt. 6.4Många myndigheter, snåriga regler För den som enbart bedriver vattenbruksverksamhet är flera olika myndigheter inblandade och flera olika regelsystem styrande för verksamheten. Tillstånd krävs enligt såväl både fiskerilagstiftningen som enligt , dessutom krävs deltagande i fiskhälsokontrollen. När ryggradsdjur är inblandade berörs även djurskyddsregler. Därigenom är såväl , , som inblandade. Ifall ansökan om tillstånd överklagas blir även förvaltningsdomstolar inblandade. För den som dessutom bedriver beredningsverksamhet tillkommer dessutom krav i livsmedelslagstiftningen, då blir antingen eller kommunen inblandad. När det gäller avfallet som genereras på fiskodlingar och beredningsanläggningar tillkommer krav som följer av föreskrifter. För en liten företagare är det mycket regler att sätta sig in i och hålla sig uppdaterad med, samt många myndigheter att ha kontakt med – utöver alla de andra regler och myndighetskontakter som krävs generellt för alla företagare. Hinder för svenskt vattenbruk 6.5Tillstånd, tillsyn och kontroll Det krävs tillstånd enligt såväl fiskelagen som för att få anlägga och bedriva fiskodling i . Många av dem som har eller som söker tillstånd upplever att det tar att få tillstånd för verksamheten. Besluten enligt kan överklagas till förvaltningsdomstol, liksom besluten enligt fiskelagen. Överklaganden enligt hanteras av Miljödomstolen och överklaganden enligt fiskelagen hanteras av länsrätten. Det är stora skillnader i handläggningstider mellan olika länsstyrelser, en stor andel av ärendena tar att avgöra. För att få tillstånd krävs en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) av den tänkta verksamheten. Flera har påtalat för utredningen att man upplever kraven på MKB som väldigt högt ställda och att kostnaden för densamma därigenom blir väldigt hög. Det görs heller ingen skillnad mellan olika storlek av verksamheter. I tillståndsprocessen upplever vattenbruksföretagare att de framsteg som gjorts gällande utfodring och foder för att minska närsaltsförlusterna inte kommer fram vid behandlingen. De allmänna råd som tagits fram av för vattenbruk är och inga nya har tagits fram efter införande. Det har skett en stor utveckling inom foderindustrin och utfodringsmetoder vilket gör att de allmänna råden i viktiga delar är inaktuella. I Svenskt vattenbruk – en framtidsnäring (Ds 2000:42) påpekas olika tillämpning av lagstiftning på olika länsstyrelser vid tillståndsgivning som ett problem. Tyvärr kvarstår det hindret och en mer likartad tillämpning vore önskvärd. En allmän förstärkning av kompetensen på länsstyrelserna vore också önskvärd avseende den utveckling som har skett inom vattenbruket och dess minskade miljöpåverkan. Vid ett flertal tillfällen har det framkommit att vattenbruksföretagare har upplevt att den kommunala tillsynen har stora behov av kompetensutveckling. Vid tillsynsbesök har tjänstemännen haft dålig kunskap om verksamheten och verksamhetsutövaren upplever att de får lära upp tjänstemännen. Den kommunala tillsynen har Hinder för svenskt vattenbruk många områden att täcka och vattenbruk är en relativt liten näring, varför det är svårt för många kommuner att ha tjänstemän som har djupare kunskaper i många olika typer av verksamhet. Flera företagare har påpekat att avgiften för tillsynen upplevs som hög när kvaliteten på tillsynsbesöket upplevs som låg. Eftersom både djurskydd och tillsyn av primärproducenter enligt foder- och livsmedelslagstiftningen har flyttats över till länsstyrelserna finns det ännu inga erfarenheter gjorda huruvida denna förändring blir till det bättre. Helt klart är dock att resurser måste till i form av utbildning för att inspektörerna på dessa regionala myndigheter ska kunna hålla en hög kompetens. 6.6Handläggningstider för prövning av tillstånd för vattenbruksverksamhet Såväl undersökning som vår enklare enkätundersökning visar att det finns stor spridning mellan länsstyrelserna i handläggningstider, samt att det kan variera stort mellan olika enskilda ansökningar. Det är olyckligt att handläggningstiderna har en så stor spridning, vilket gör det mycket osäkert för en sökande att i förväg kunna bedöma handläggningstiden. Långa handläggningstider försvårar även finansieringen av investeringarna eftersom osäkerheten om starttidpunkter gör att investerare kan tveka till investeringen som sådan samt att kapital som binds upp skapar kostnader för företaget.