sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Den ska se till att ärendena blir ordentligt utredda och kan själv ta initiativ till förändringar i förrättningens omfattning eller inriktning. Den förutsätts bistå sakägarna med råd och upplysningar. Myndighetens officialprövningsskyldighet utesluter inte att sakägarna är aktiva i förrättningen och för in egen utredning i den. Till skillnad från en domstol kan myndigheten inte tvinga en sakägare att närvara vid sammanträdena. Den kan inte höra sakägare under sanningsförsäkran eller vittnen under ed och inte heller tvinga parterna att lägga fram skriftliga handlingar som de innehar. Förrättningssammanträdena är i princip inte offentliga. Till förrättningsförfarandets fördel har anförts att det innebär en rimlig avvägning mellan å ena sidan effektivitets- och kostnads- synpunkter och å andra sidan rättssäkerhetssynpunkter. Domstols- förfarandet har ansetts ha företräde när det gäller rättsäkerhets- garantierna och vid prövningen av mera invecklade civilrättsliga Prövningen av vissa civilrättsliga frågor tvister och av frågor där det finns starka motsättningar mellan parterna. Frågan behandlades vid tillkomsten av fastighets- bildningslagen, se prop. Från olika remissinstanser hade anförts att lantmätaren inte hade samma fristående och själv- ständiga ställning som en domstol. Detta framgick bl.a. av att bevakningen av det allmännas intresse i fastighetsbildningsfrågor under pågående förrättning skulle ske genom förrättningsmännens försorg. Lantmätaren stod i ett instruktionsmässigt subordina- tionsförhållande till (dåvarande) överlantmätaren. Olikheterna mellan förrättningsförfarandet och ett domstolsförfarande förelåg i synnerhet beträffande parternas möjligheter att förebringa utredning. De var särskilt framträdande i mål där motsättningarna mellan olika intressen vanligen är starka. Kännetecknande för domstolsprocessen var vidare den omsorg och noggrannhet som läggs ned på dokumentationen av vad som har förekommit vid handläggningen av ett mål. Inom den vattenrättsliga tillståndsprocessen fungerar sakägare som en samlingsbeteckning för sådana enskilda som är så berörda av den ansökta verksamheten att de kan uppträda som sökandens motparter i processen. Bland deras processuella befogenheter ingår att framställa yrkanden om handläggningen – t.ex. att begära huvudförhandling – och att överklaga domar i tillståndsmålen. De har också rätt till ersättning av sökanden för sina rättegångs- kostnader enligt särskilda bestämmelser i . skiljs mellan detta processuella sakägarbegrepp och ett annat materiellt, som avser dem som har rätt till ersättning till följd av verksamheten. Eftersom just påverkan på den enskildes ekono- miska intressen är den typiska grunden för att någon är sakägare sammanfaller begreppen oftast. Det bör framhållas att man inte behöver vara sakägare för att få göra sig hörd i tillståndsprocessen. I princip vem som helst har rätt att lägga fram utredning och synpunkter rörande ansökan. Frågan om någon är sakägare eller inte får därför normalt endast någon praktisk betydelse om han vill överklaga något avgörande eller begär ersättning för rättegångskostnader. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor I vattenlagarna fanns ingen särskild definition av sakägarbe- greppet, utan detta hade överlämnats åt rättstillämpningen. Som sakägare enligt vattenlag betraktades först och främst ägare till sakskadad fastighet och därutöver den som innehade någon särskild rätt till en fastighet som gick förlorad eller rubbades. Särskild rätt betydde i detta sammanhang oftast servitut eller nyttjanderätt. Tendensen i praxis var att sakägarbe- greppet utökades utöver vad som beskrevs i det närmast före- gående. Särskilt nyttjande- eller servitutsrätter till tvätt- eller båt- plats godtogs som grund för sakägarskap även om rättigheten bara grundades på muntlig upplåtelse eller tyst medgivande. I fråga om rätt till båtfart och virkesutdrivning tenderade kravet på sakrättslig anknytning till det berörda vattenområdet att tunnas ut eller helt överges. För yrkesfiskare gällde enligt vattenlagarna att de på samma sätt som andra nyttjanderättshavare hade sakägarställning om de fiskade med stöd av en upplåtelse från fastighetsägaren (förutsatt att företaget kunde skada fisket). Inom allmänt vattenområde ansågs endast de som fiskade med fasta redskap efter särskilt tillstånd från staten som sakägare. Den principen fick dock ett undantag i ett mål om rättsprövning av regeringens tillståndsbeslut angående . Regeringsrätten fann här att fiskarna, som hade behandlats som sakägare vid och hos regeringen, hade rätt att begära prövning av regeringsbeslutet. Även om sakägarkretsen som nämnts främst avgränsades i domstolspraxis fanns lagbestämmelser i frågan, nämligen i 22 kap. 2 § vattenlag, där det reglerades i vilka fall en verksamhet skulle anses beröra en viss fastighet. Så skulle anses vara fallet 1.när ett yrkande framställdes om skyldighet för fastighetens ägare att delta i företaget, 2.när fastigheten eller dess vatten togs i anspråk för verksamheten eller för en anläggning i samband med företaget, eller 3.när företaget kunde medföra skador på mark eller vatten tillhörande fastigheten, på byggnader eller anläggningar som finns på fastigheten eller på fastighetens användningssätt. Lagbestämmelsen var inte avsedd att vara begränsande utan lämnade, som framgått i det föregående, utrymme för att andra än de som räknades upp i den kunde vara sakägare. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor En fastighet behövde inte påverkas på något betydande sätt för att intressenterna i fastigheten skulle vara sakägare. Varje konsta- terbar påverkan genom intrång eller risk för skador, om än ekono- miskt oväsentliga, gjorde intressenterna till parter i vattenmålet. Synsättet är inte unikt för vattenlagarna utan förekommer även t.ex. i praxis till väglagen. I de – vanliga – fall där det framstod som tveksamt om en viss fastighet berördes av verksamheten, behandlades fastighetsägaren som sakägare även om hans anspråk inte bedömdes som sannolika men det ändå var möjligt att han berördes. Beviskravet för sak- ägarskap var alltså lågt. En begränsning av sakägarkretsen låg dock i att inte varje form av intrång i ett intresse med anknytning till det berörda vattenområdet omfattades av vattenlagarnas regler. Intrånget måste ha något vattenrättsligt inslag. T.ex. ansågs intrång i form av minskat skönhetsvärde utan samband med sakskada på fastighet inte omfattas av vattenlagarnas ersättningsregler utan skulle bedömas enligt allmänna grannelagsrättsliga grundsatser. Även med hänsyn till den utvidgning av sakägarkretsen som behandlats i det föregående framstår det som en riktig samman- fattning av vattenlagens ståndpunkt att som sakägare räknades ägare och innehavare av skriftligen eller muntligen upplåten rätt till fast egendom som direkt skadas av ett vattenföretag eller annars lider intrång i något för fastighetens ekonomiska nyttjande väsentligt intresse med anknytning till det vattenområde där företaget utfördes. I propositionen till (1997/98:45 prop. del 1 s. 482 ff.) anförde regeringen att det i borde finnas ett enhetligt sakägarbegrepp. Det borde inte göras skillnad om den överklagade frågan rörde t.ex. vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet. En skillnad i gällande rättspraxis som enligt regeringen inte borde upprätthållas var beträffande yrkesfiskare. Det var knappast möjligt att direkt i lagtexten ange vem som är att anse som sakägare, men regeringen var av den uppfattningen att yrkesfiskare bör kunna vara sakägare även i mål om vatten- verksamhet trots att de inte fiskar med fasta redskap. Vidare borde en anknytning som endast grundar sig på allemansrätt aldrig vara tillräcklig för att talerätt ska föreligga. Gällande sakägarbegrepp enligt miljöskyddslagen borde utgöra utgångspunkt. En generös tillämpning var således avsedd. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Lagbestämmelserna om vilka fastigheter som skulle anses berörda av vattenverksamheter överfördes i sak oförändrade till LSV (9 kap. 2 §). Det enligt lagmotiven avsedda förenhetligandet av sak- ägarbegreppet har också slagit igenom i domstolspraxis. avgjorde 2004 två mål som gällde sakägarbegreppet vid vattenverksamhet (NJA 2004 s. 590). Båda målen gällde utbygg- nader av småbåtshamnar. De flesta av de fastigheter vars ägare uppträdde i målen hade inte del i berörda vattenområden. Den inverkan som ägarna åberopade var, i det ena målet störningar (bl.a. grumling inom en fastighet som hade ett mindre vattenområde) och från verksamheten vid de blivande hamnarna, i det andra målet störningar från den blivande verksamheten och från trafiken på land till och från hamnen samt att landskapsbilden skulle förändras. I skälen till sina avgöranden anförde bl.a. att vid tillämpningen av vatten- lagen ansågs sakägare vara ägare eller innehavare av skriftligen eller muntligen upplåten rätt till fast egendom som direkt skadades av ett vattenföretag eller annars led intrång i ett för fastighetens ekonomiska utnyttjande väsentligt intresse med anknytning till det vattenområde där företaget utfördes. I fråga om miljöskyddslagen tillämpades ett mer omfattande sakägarbegrepp. Som sakägare ansågs den som kunde tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamheten. En enbart teoretisk eller helt obetydlig risk för skada eller olägenhet räckte emellertid inte. Ett syfte med var att få till stånd en övergripande och sammanhållen miljölagstiftning och att skapa förutsättningar för en integrerad tillämpning av denna lagstiftning sett ur de enskilda verksamhetsutövarnas synvinkel. I hade införts ett antal rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler som skulle tillämpas på all i balken reglerad verksamhet. Vidare hade införts en mer enhetlig ordning för att pröva verksamheter som regleras i . I linje med detta uttalades i propositionen till att balken skulle ha ett enhetligt sakägarbegrepp. Vidare sades att sakägarbegreppet enligt miljöskyddslagen borde utgöra utgångs- punkt och att en generös tillämpning var avsedd. Bestämmelsen i 16 kap. 12 § hade i här aktuellt hänseende samma lydelse som den allmänna regeln i 22 § för- valtningslagen (1986:223), i fortsättningen förvaltningslagen, om Prövningen av vissa civilrättsliga frågor rätt att överklaga ett förvaltningsbeslut, och det var därför naturligt att rätten att överklaga ett beslut enligt balken följde allmänna förvaltningsrättsliga principer. Motivuttalandena gav också vid handen att rätten enligt att föra talan som part i ansökningsmål om tillstånd till vattenverksamhet och att överklaga avgöranden i sådana mål hade avsetts bli utvidgad jämfört med vad som gällde enligt vattenlagen. Hänvisningen till sakägarbegreppet enligt miljöskyddslagen fick anses innebära att rätten att vara part och att överklaga skulle tillkomma varje person som kunde tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den verksamhet för vilken tillstånd söks, om risken för skada eller olägenhet rörde ett av rättsordningen skyddat intresse och inte var enbart teoretisk eller helt obetydlig. Det krav på fastighetsanknytning som gällde enligt vattenlagen syntes inte böra upprätthållas, låt vara att ändringen i detta hänseende kanske inte fick så stor praktisk betydelse, eftersom en risk för skada eller olägenhet av en vattenverksamhet normalt torde förutsätta en viss anknytning till en fastighet som berörs av verksamheten. Rättegångskostnaderna i mål om vattenverksamhet Enligt 25 kap. 2 § ska sökanden i ansökningsmål om vattenverksamhet i princip svara för sina egna och motparternas kostnader vid miljödomstolen. Kostnadsregeln har i stort sett varit densamma sedan 1918 års vattenlag. Principen om sökandens kostnadsansvar framställs som okontroversiell i motiven till den lagen. I det ursprungliga förslaget motiveras bestämmelsen endast med att den följde av det allmänna rättsförhållandet mellan sökanden och hans mot- parter. Motparternas kostnader var i själva verket från deras sida sett att likställa med skada och förlust, som vållas genom själva företaget. Tillstånd att ta i anspråk mark genom expropriation prövas av regeringen eller i vissa fall av eller Energimyndig- heten. Den som fått tillstånd att expropriera måste sedan fullfölja sitt tillstånd i en process vid fastighetsdomstolen, där rätten att ta Prövningen av vissa civilrättsliga frågor marken i anspråk och ersättningsfrågorna avgörs genom dom. Den utdömda ersättningen fördelas sedan i ett särskilt ärende av mellan fastighetsägare och panthavare. Enligt 7 kap. 1 § expropriationslagen ska den exproprierande (sökanden) svara för samtliga kostnader som uppkommit i ärendet om tillstånd till expropriation, i målet vid fastighetsdomstolen och i ärendet om fördelning av expropriationsersättningen. Kostnadsersättnings- frågan ska prövas av fastighetsdomstolen, även om frågan inte gäller kostnad vid domstolen. Enligt miljöskyddslagen kunde sökandens motparter inte få er- sättning för sina kostnader i tillståndsärendena. I lagstiftnings- ärendet framhöll lagrådet att en sådan ordning skulle innebära en försämring och försvagning av sakägares ställning i förhållande till vad som hade gällt i vattenföroreningsmål enligt vattenlag. Sakägaren kunde enligt lagrådets mening ha stort intresse av att bevaka sin rätt redan i samband med tillståndsprövningen för att eventuellt kunna förhindra företaget eller få till stånd ändamåls- enliga skyddsåtgärder. Förslaget kunde enligt lagrådet medföra att möjligheterna att få ärendena allsidigt belysta minskade. a. med hänvisning till den förbättrade miljövårdsorganisationen och till koncessionsnämndens möjligheter att bättre än en domstol aktivt verka för en uttömmande och allsidig utredning av ärendena infördes dock ingen regel om rätt till kostnadsersättning i miljöskyddslagen. , vars arbete resulterade vatten- lag, föreslog en ordning där tillståndsfrågorna skulle prövas av en administrativ myndighet och där sökanden sedan skulle fullfölja tillståndet med en process hos fastighetsdomstolen, i princip på samma sätt som enligt expropriationslagen. Utredningen framhöll att prövningen av miljöskyddsmål i första hand ansågs gälla förhållandet mellan sökanden och motstående allmänna intressen. Enskild sakägare var visserligen oförhindrad att föra talan i ansökningsärenden. Hans intressen ansågs emellertid i stor utsträckning sammanfalla med de allmänna och han ansågs bl.a. för den skull inte böra ha rätt att företa egna sakkunnigutredningar på sökandens bekostnad. I vattenmålen kunde de enskilda intressena inte på samma sätt anses sammanfalla med de allmänna. Från allmän synpunkt kunde det t. ex. saknas anledning att bestrida en ansökt dämning eller vattentappning som ändå kunde böra jämkas med hänsyn till skadeverkningarna på enskild egendom. Vidare kunde enskild rätt böra vika till förmån för byggnadsintresset inte Prövningen av vissa civilrättsliga frågor bara därför att företaget allmänt sett var tillåtligt i vad det påverkade vattenförhållandena utan också därför att det behövdes olika arbeten på land för att det skulle kunna genomföras. I den situationen stod i regel inga allmänna intressen på spel. Prövningen av den administrativa tillståndsmyndigheten avsåg alltså inte bara frågor rörande företagets tillåtlighet. Ett tillstånd till ett vatten- företag medförde också en rätt för sökanden att skada och kanske att ta i anspråk sakägarens egendom. Ett tillståndsbeslut kunde vidare innebära en preklusion av annan än sökanden tillkommande rätt till vatten. För behandlingen av sådana frågor krävdes ibland omfattande utredningar av såväl teknisk som rättslig natur. För- hållandena liknade mer expropriationsfallen än miljöskyddsfallen, som inte innefattade tvångsrättsfrågor. Sakägarna kunde alltså ha stort intresse av att bevaka sin rätt redan i samband med tillståndsprövningen. Det skulle naturligtvis liksom tidigare främst åligga sökanden att tillhandahålla den utredning som behövdes i tillståndsärendet och i målet om skadereglering. Fastighetsägare och andra sakägare kunde emellertid behöva verkställa kom- pletterande utredningar. Vattenföretagens ofta svåröverskådliga verkningar och komplicerade natur medförde också att sakägarna kunde behöva anlita juridiskt och tekniskt biträde. Vattenlags- utredningen förordade därför att sakägare borde ha rätt till ersättning för sina nödvändiga kostnader för förfarandet inför administrativ tillståndsmyndighet. När vattenlag infördes ändrades inte prövnings- systemet. Tillståndsfrågorna prövades liksom tidigare av vatten- domstolarna. Huvudregeln om kostnadsansvaret i ansökningsmål var liksom enligt lag att sökanden skulle svara för både sina egna och motparternas kostnader. I lagmotiven hänvisades till äldre regler och till vattenlagsutredningens förslag. förslag innebar att vattenlagens pro- cessuella bestämmelser flyttades över till , med nöd- vändiga anpassningar. Utredningen anförde att de processuella reglerna hade sin grund i gällande regler som hade visat sig fungera väl. I motiven till (prop. 1997/98:45 del 1 s. 469) anförde regeringen att den hade övervägt att utvidga rätten till ersättning för rättegångskostnader, främst till att avse inte bara vattenverksamheter utan också miljöfarliga verksamheter. När det gällde luftföroreningar var dock sakägarbegreppets omfattning så vidsträckt att det inte skulle vara lämpligt att låta en sökande betala Prövningen av vissa civilrättsliga frågor rättegångskostnader i sådan omfattning som skulle kunna bli fallet. Det ansågs därför olämpligt att ge sakägare i mål om miljöfarlig verksamhet rätt till ersättning för rättegångskostnader. behandlade rättegångskostnadsfrågan i sina delbetänkanden under utveckling (SOU 2002:50) och Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38). I det första betänkandet behandlade kommittén förslag till en administrativ tillståndsprövning av vattenverksamheter. För det fallet att myndighetens tillståndsprövning inte skulle omfatta civilrättsliga frågor ansåg kommittén att reglerna om ersättning för rättegångskostnader i större utsträckning än borde vara desamma som i mål om miljöfarlig verksamhet. Nuvarande regler gjorde det lättare för sakägare att ta till vara sin rätt i mål om vattenverksamhet än i mål om miljöfarlig verksamhet. Det föreföll mindre lämpligt att ändra gällande regler för miljöfarlig verksamhet genom att ge sakägare rätt till ersättning för kostnader vid tillståndsprövningen. Det låg i stället närmast till hands att överväga om rätten till kostnadsersättning för sakägare i vattenmål i fortsättningen kunde begränsas till prövningen av civilrättsliga frågor. En sakägare skulle alltså kunna få ersättning för kostnader i tvister om tvångsrätt och skadereglering. I det andra betänkandet anförde kommittén att det vid utform- ningen av reglerna om rättegångskostnader i vattenmål bl.a. borde vägas in vad som kunde anses vara karaktäristiskt för vattenverk- samheter. Det är inte ovanligt att vattenverksamheter orsakar skador på annans fastighet. Framför allt större verksamheter kan förutsätta att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden. Något som hörde nära samman med detta var att olika typer av ersättningar kan aktualiseras i vattenmål. Ett slags ersättning kan utgå till följd av att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden, exempelvis vid byggan- det av en kraftverksdamm (intrångsersättning). En annan typ av ersättning kan utgå för skador på grund av vattenverksamhetens mer allmänna inverkan på mark- och vattenområden (ersättning för skador). I omfattande vattenmål kan båda typerna av ersättning bli aktuella. När det gäller ersättning för skador på grund av vatten- verksamhetens allmänna inverkan på omgivningen fanns det enligt kommittén ingen egentlig skillnad mellan vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter, eftersom störningarna från de senare på liknande sätt kan orsaka skador (utsläpp till luft och vatten, buller Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Vad som också borde vägas in i frågan om kostnads- ersättning var att tillståndsprövningen av vattenverksamheter efter miljöbalksreformen på ett tydligare sätt än tidigare utgår från två delvis olika synsätt. Det ena synsättet, som motiverat de nuvarande reglerna om rättegångskostnader, utgår från det expropriativa inslaget i framför allt vissa större vattenmål. På samma sätt som vid prövning enligt expropriationslagen finns det här skäl att med hänsyn till verksam- hetens påverkan på enskilda intressen ställa krav på ett starkt skydd för sakägarna. Det andra synsättet, som präglat prövningssystemet för miljöfarliga verksamheter, utgår från behovet av att skydda miljön från skadeverkningarna av olika verksamheter. Vid en sådan miljöprövning framhävs betydelsen av officialprövningen, dvs. att prövningsmyndigheten ansvarar för att ett tillräckligt underlag finns för att fatta ett korrekt beslut. Vid prövningen kommer fokus att hamna på frågan om verksamheten är tillåtlig utifrån miljö- balkens allmänna hänsynsregler och andra krav som främst utgår från miljöskyddsintresset. Det kunde hävdas att sakägarnas behov av att anlita biträde för att föra talan i tillståndsfrågan är begränsat vid en sådan prövning, eftersom det är myndighetens skyldighet att ta in ett tillräckligt underlag och väga in alla de allmänna och enskilda intressen som berörs av den planerade verksamheten. En utgångspunkt för kommitténs resonemang i frågan var att behovet av skydd för sakägare var särskilt tydligt vid prövningen av tvångsrätts- och ersättningsfrågor. Skälen för att låta sakägare få ersättning för rättegångskostnader var i allmänhet starkare vid dessa prövningar än vid prövningen av om en verksamhet uppfyller de krav som främst utgår från det allmänna miljöskyddsintresset. Kommittén föreslog att sakägare skulle kunna få ersättning för rättegångskostnader vid prövningen av ersättningsfrågor. Däremot skulle inte eventuella kostnader för tillståndsprövningen ersättas av verksamhetsutövaren. Kostnadsregeln i 25 kap. 2 § är ett avsteg från rätte- gångsbalkens huvudregel att kostnadsansvaret bestäms av vem som vinner eller förlorar processen. I mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet är skillnaden mot ännu större, här får Prövningen av vissa civilrättsliga frågor enligt 25 kap. 1 § varje part alltid själv svara för sina kostnader. Sökandens betalningsskyldighet enligt 25 kap. 2 § gäller både gentemot sådana myndigheter som har rätt att uppträda som hans eller hennes motparter i ansökningsmålet och gentemot enskilda sakägare. Däremot har sådana miljöorganisationer som enligt 16 kap. 13 § har talerätt i vissa frågor ingen rätt till kostnadsersättning. Kostnader är ersättningsgilla om de skäligen varit påkallade för tillvaratagande av partens rätt. Ersättning ska utgå för kostnaden för rättegångens förberedande och talans utförande jämte arvode till ombud och biträden. Det är i detta avseende samma regler som enligt 18 kap. 8 § gäller för tvistemål i allmänhet. Som rättegångens förberedande räknas också sådana för- handlingar mellan sökanden och motparterna som har betydelse för deras ställningstaganden i målet, som t.ex. förlikningsförhandlingar i en ersättningsfråga. Också partens eget arbete och tidsspillan ska ersättas. Enligt 25 kap. 5 § begränsas ersättningsskyldigheten också av bestämmelsen i 18 kap. 6 § att part inte får ersättning för merkostnader som han orsakat genom försumlig processföring. De viktigaste ersättningsposterna är normalt arvoden till sak- ägarnas ombud och tekniska biträden. Storleken på dessa arvoden kan bli betydande. Ersättningsanspråken ska enligt 18 kap. 14 § andra stycket prövas i sak av domstolen i den mån sökanden inte har medgivit dem. Huvudregeln om sökandens kostnadsansvar har undantag. I 25 kap. 2 § första stycket andra meningen finns en specialregel för ansökningsmål som innefattar bildande av vattenrättsliga sam- fälligheter.