sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — De största förändringarna jämfört med det tidigare ramdirektivet är att man definierar biprodukter, när avfall upphör att vara avfall samt inför återvinningsnivåer på vissa avfall. Fler avfallskategorier undantas från det nya ramdirektivet jämfört med det tidigare. Bland annat undantas icke-farligt avfall från jord- och skogsbruk för viss typ av användning och icke-farliga muddermassor som uppkommit vid vissa typer av arbeten. Det nya direktivet innehåller en mängd nya definitioner, bl.a. blir definitionen av återvinning mer allmän. Gränsen mellan vad som är återvinning och vad som är bortskaffande vid förbränning av hushållsavfall har varit oklar. Den blir tydligare genom att man inför ett tröskelvärde för energieffektiviteten.2 Avfallsdefinitionen lämnas oförändrad. Däremot införs ett indirekt förtydligande av avfallsbegreppet genom en ny artikel om vad som krävs för att en restprodukt ska kunna anses vara en biprodukt och inte avfall. Det nya ramdirektivet innehåller 2 Enligt EU:s avfallsdirektiv för avfall (2008/98/EG L 312/24) klassificeras förbränning av fast kommunalt avfall som ett återvinningsförfarande (R1) om förbränningsanläggningen har en energieffektivitet om minst 0,60 för anläggningar som tagits i drift och tilldelas tillstånd enligt gällande gemenskapslagstiftningen före , och om minst 0,65 för anläggningar som fått tillstånd efter . För beräkning av energieffektiviteten se fotnot (*) i direktivet (2008/98/EG L 312/24). Styrdokument och tidigare utredningsresultat även en artikel om när avfall upphör att vara avfall vilket saknas i det tidigare direktivet. Det nya ramdirektivet lyfter fram avfallshierarkin som prioriteringsordning för lagstiftning och för utformningen av avfallspolitiken. Här anges att: Det främsta målet med all avfallspolitik bör vara att minimera de negativa effekterna vid generering och hantering av avfall på människors hälsa och miljön. Avfallspolitiken bör också ha som mål att minska resursanvändningen och främja en praktisk tillämpning av avfallshierarkin. Följande avfallshierarki ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall (jfr. Figur 1): 2.Förberedelse för återanvändning. 4.Annan återvinning, t.ex. energiåtervinning. I det fall avfallshierarkin tillämpas ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att främja de alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet. Detta kan kräva att vissa avfallsflöden avviker från hierarkin, när det är motiverat med hänsyn till livscykelstänkandet vad avser den allmänna påverkan av generering och hantering av sådant avfall. Vidare anges att medlemsstaterna ska ta hänsyn till de allmänna miljöskyddsprinciperna om försiktighet och hållbarhet, teknisk genomförbarhet och ekonomisk livskraft, resursskydd samt den allmänna påverkan på miljön, människors hälsa, ekonomi och samhälle. I syfte att uppnå målen i direktivet och förbättra resurseffektiviteten ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att uppnå följande mål : Styrdokument och tidigare utredningsresultat Förberedandet för återanvändning och materialåtervinning av avfallsmaterial, som ska omfatta åtminstone papper, metall, plast och glas från hushåll och, eventuellt, samma material från andra källor förutsatt att dessa avfallsflöden liknar avfall från hushåll, ska öka till totalt minst 50 viktprocent. Förberedandet för återanvändning och materialåtervinning och annan återvinning av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall, med undantag för sådant naturligt förekommande material som definierats i kategori 17 05 04 i Europeiska avfallskatalogen, ska öka till 70 viktprocent, varvid också ska medräknas sådana fall där avfall används som fyllnadsmaterial för att ersätta annat material. Europarlamentets och rådets förordning EG 1013/2006, den s.k. avfallstransportförordningen, reglerar internationell transport av avfall (EUT 190/1 2006). EG-förordningen om transport av avfall gäller oavkortat i den svenska lagstiftningen, men det behövs ändå en svensk förordning för att komplettera reglerna. I den svenska förordningen 2007:383 om gränsöverskridande transporter av avfall slås fast att är den behöriga myndigheten för transporter över gränser, det vill säga godkänner eller invänder mot (nekar till) transporter in och ut ur . Målen för svensk avfallshantering formuleras i de nationella miljökvalitetsmålen (se ovan). Ett övergripande delmål för det årliga avfallsflödet är att: Den totala mängden avfall ska inte öka och den resurs som avfall utgör ska tas till var i så hög grad som möjligt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. redogör i sin rapport för hållbar avfallshantering: avfallsplan (2005) för fem olika områden som bör prioriteras för att den övergripande målsättningen för avfallshanteringen ska nås: Styrdokument och tidigare utredningsresultat 1.Genomför de regler och använd de styrmedel som beslutats och följ upp att de får avsedd effekt. 2.Flytta fokus till att minska avfallets farlighet och mängd. 3.Öka kunskapen om miljögifter. 4.Det ska vara enkelt för hushållen att sortera avfall. 5.Utveckla svenskt deltagande i EU-arbetet inom avfallsområdet. bedömning är att under förutsättning att de regler som beslutats genomförs, och att de styrmedel som införts får avsedd effekt, är avfallshanteringens miljöpåverkan relativt begränsad. bedömer att det är viktigare att genomföra och följa upp beslutade regler än att införa nya. Avfallets mängd och farlighet kan inte mer än till en begränsad del påverkas genom åtgärder i avfallsledet. Åtgärder för att minska avfallets farlighet och mängd bör i första hand vidtas som en del i produkt- och kemikaliearbetet. Betydande kunskapsluckor finns om långsiktiga risker och effekter av diffusa utsläpp av farliga ämnen vid hantering av avfall. Minskad deponering och ökad återvinning har uppnåtts till stor del genom hushållens arbete i form av källsortering. Allmänhetens förtroende är avgörande för att vidmakthålla uppnådda framsteg. Det ska vara enkelt att sortera hushållsavfallet på rätt sätt. Ansvarsfördelningen mellan producenter och kommuner bör inte förändras men samarbetet bör fortsätta att utvecklas. Att följa upp samarbetet och servicenivån blir viktigt. Avgörande beslut om policy och regelverk beslutas inom den europeiska gemenskapen. bör ha en tydlig strategi för hur avfallsfrågor ska drivas inom EU. Både myndigheter och andra aktörer bör förbättra sitt arbete med att ta fram kvalitetssäkrade och väl avvägda svenska ståndpunkter. Fyra riktlinjer anges för att beskriva en ur miljösynpunkt hållbar avfallshantering. Syftet är att visa på sammanhang mellan olika åtgärder för att kunna följa upp dessa och bedöma om ytterligare åtgärder är nödvändiga: (1) Förebyggande arbete för att minska mängden avfall och avfallets farlighet; (2) Avgiftning av kretsloppet; (3) Använda den resurs som avfallet utgör så effektivt som möjligt, och (4) Säkert omhändertagande. Styrdokument och tidigare utredningsresultat Gemenskapsrättsliga regler för beskattningen av bränslen och el finns i rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (det s.k. energiskattedirektivet, EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). Energiskattedirektivet innehåller harmoniserade regler för beskattningen av el samt av bränslen som används som motorbränsle eller för uppvärmning. Direktivet reglerar skattestrukturen och anger minimiskattenivåer för olika användningsområden. Förutom mineraloljeprodukter omfattar skatteplikten enligt energiskattedirektivet kol, koks, naturgas och el. Vissa ytterligare energiprodukter, både fossila och icke-fossila produkter, t.ex. masugnsgas, koksugnsgas, stadsgas samt vegetabiliska och animaliska oljor och fetter omfattas också. Härutöver ska skatt tas ut på alla kolväten (såväl flytande, gasformiga och fasta) som förbrukas som bränsle för uppvärmning samt alla produkter som används som motorbränslen. Under vissa förutsättningar, som särskilt anges i energiskattedirektivet, får dock medlemsstaterna ge skattebefrielse för vissa av de angivna bränslena. Befrielse kan ges generellt eller för vissa användningsområden. har i varierande utsträckning utnyttjat dessa möjligheter genom dels lägre skattenivåer för bränsleförbrukning i vissa sektorer av näringslivet, dels skattefrihet vid viss användning (exempelvis skattefrihet för biogas samt koksugnsgas och andra gaser enligt KN-nr 2705 och skattefrihet för bensin och diesel i tåg). Kommissionen presenterade 2007 en grönbok om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden (KOM [2007] 140) samt SEK [2007] 388) (se även avsnitt 3.3.2). Kommissionen nämner häri strukturella förbättringar av energiskattedirektivet som ett viktigt verktyg för att nå olika mål på miljö- och energiområdet. Kommissionens förslag till ändringar av energiskattedirektivet har även tagits upp i kommissionens arbetsprogram och ett förslag kommer sannolikt att presenteras . Styrdokument och tidigare utredningsresultat 3.2.2Direktivet om förnybar energi Direktivet (KOM [2008] 19 slutlig) Förslag till och rådets direktiv om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor syftar till att öka EU:s andel förnybar energi från 8,5 till 20 % –2020. Det gemenskapsövergripande målet har bördefördelats mellan medlemsstaterna. För svensk del ställer direktivet bindande krav på att uppnå en andel om förnybar energi . Ökningen av förnybar energi i medlemsstaten ska följa en indikativ bana som specificeras i en bilaga till direktivet. Medlemsstaterna har stor frihet att själva välja på vilket sätt målet ska uppnås, genom ökad tillförsel (el, värme/kyla, transporter) och/eller energieffektivisering. Direktivet ställer dock ett bindande krav på att alla medlemsstater ska nå målet på förnybar energi i transporter . Detta mål är alltså inte bördefördelat, utan samma nivå gäller för alla medlemsstater. I direktivet definieras den biologiskt nedbrytbara delen av kommunalt avfall som biomassa och klassas därmed som förnybar energikälla. I direktivet anges dessutom att i de fall det finns ett nationellt kvotsystem eller liknade styrmedel ska operatörerna räkna bidraget från biodrivmedel som produceras från bland annat avfall dubbelt jämfört med andra biodrivmedel. Samma princip ska tillämpas för målet för förnybar energi i transportsektorn. Någon vidare definition av vad som räknas som avfall ges inte. Direktiv /8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi (EUT L 52, 21.2.2004, s. 50) har som syfte att öka energieffektiviteten och förbättra försörjningstryggheten genom att skapa en ram för främjande och utveckling av högeffektiv kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme och primärenergibesparingar på den inre marknaden för energi med hänsyn till särskilda nationella omständigheter, i synnerhet klimatförhållanden och ekonomiska villkor. Styrdokument och tidigare utredningsresultat 3.3.1Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd Kommissionen om statliga stödåtgärder för miljöskydd EU:s grundläggande regler om statligt stöd återfinns i EG-fördra- gets artiklar 87-89. Kontrollen av statligt stöd utgör en viktig del av EU:s konkurrenspolitik och bidrar till att upprätthålla konkurrenskraftiga marknader. Utgångspunkten i statsstödsreglerna är det generella förbudet i artikel 87.1. Enligt artikeln är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Statligt stöd kan emellertid i enlighet med artikel 87.2 a-c och 87.3 a-e tillåtas om det ges till projekt av allmänt intresse, t.ex. stöd till mindre gynnade regioner, tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, främjande av små och medelstora företag, forskning och utveckling, miljöskydd, utbildning, sysselsättning eller kultur. Ett av EU:s mål är att stärka skyddet för miljön något som bland annat ska ske genom att förmå företag inom EU att stå för de kostnader som olika föroreningar orsakar samhället. Detta kan ske genom att medlemsstaterna inför olika marknadsbaserade styrmedel som t.ex. miljörelaterade skatter och system för handel med utsläppsrätter. Målet kan även nås genom statligt stöd till investeringar på miljöområdet. Till stöd för denna ambition presenterade kommissionen Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd miljöskyddsriktlinjerna (EUT C 82, , s. 1) . Riktlinjerna utgjorde en del av det klimatpaket som beslutade om och ersatte kommissionens riktlinjer . 2008-års riktlinjer innehåller nya bestämmelser avseende, t.ex. stöd till tidig anpassning till normer, fjärrvärme, avfallshantering och stöd i samband med system för handel med utsläppsrätter. Styrdokument och tidigare utredningsresultat Eventuellt stöd till avfallshantering ska skapa incitament att uppnå miljömål som sammanhänger med avfallshantering (återanvändning, återvinning och tillvaratagande av energi.). I gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram anges förebyggande av avfall och avfallshantering som en av de fyra viktigaste prioriteringarna. Det primära syftet är att separera ekonomisk verksamhet från uppkomsten av avfall, så att ekonomisk tillväxt i EU inte genererar allt större mängder avfall. Mot denna bakgrund kan statligt stöd ges både till den som producerar avfallet och till företag som hanterar eller återvinner avfall som andra företag skapar. De gynnsamma effekterna på miljön måste dock garanteras, principen om att förorenaren betalar får inte kringgås, och marknaderna för sekundärmaterial måste fungera normalt och får inte snedvridas. Stöd till miljöinvesteringar för avfallshantering från andra företag kommer att anses förenligt med den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 87.3 c i EG-fördraget, under förutsättning att hanteringen är förenlig med principhierarkin vid avfallshantering. Vidare ska investeringsstöd för avfallshantering bara beviljas om följande villkor uppfylls: Syftet med investeringen är att minska de föroreningar som produceras av andra företag (förorenare) och omfattar inte föroreningar som produceras av stödmottagaren. Stödet befriar inte indirekt förorenarna från en börda som de ska bära enligt gemenskapslagstiftningen eller från en börda som ska anses utgöra en normal företagskostnad för förorenarna. Investeringen leder till en förbättring jämfört med den nyaste tekniken eller använder konventionell teknik på ett innovativt sätt. De behandlade materialen skulle annars bortskaffas eller behandlas på ett mindre miljövänligt sätt. Investeringen ökar inte enbart efterfrågan på material som ska återvinnas utan att insamlingen av dessa material ökar. Styrdokument och tidigare utredningsresultat Stöd till kraftvärme och till fjärrvärme ska avhjälpa det marknadsmisslyckande som sammanhänger med negativa externa effekter genom att skapa incitament att uppfylla miljömål på området energisparande. Kraftvärme är enligt kommissionen ett energieffektivt sätt att producera el och värme . När el produceras tillsammans med värme går mindre energimängder till spillo jämfört med separat produktion av el och värme. I den strategi för kraftvärme som kommissionen lade fram 1997 fastställdes som allmänt vägledande mål att andelen elproduktion från kraftvärme ska fördubblas till till 2010. har kraftvärmeproduktionens betydelse för ytterligare framhävts av direktivet (2004/8/EG, EUT L 52 21.2.2004) och av Handlingsplan för energieffektivitet: Att förverkliga möjligheterna (KOM(2006) 545 slutlig). 3.3.2Grönboken om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden Allmänna överväganden om marknadsbaserade styrmedel om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden (KOM[2007] 140 slutlig) är en inledande diskussion om hur användningen av marknadsbaserade styrmedel kan främjas inom gemenskapen. I enlighet med vad som angetts i handlingsplanen för energieffektivitet (KOM[2006] 545 slutlig) undersöks tänkbara sätt att vidareutveckla direktivet om energibeskattning (se även avsnitt 3.2.1)3. Vidare undersöker kommissionen möjligheterna att på olika sätt öka användningen av marknadsbaserade styrmedel inom olika miljöpolitiska områden, både på EU-nivå och på nationell nivå. Inom EU uppmuntras medlemsstaterna att använda beskattning och andra marknadsbaserade styrmedel inom ramen för sina tematiska strategier på miljöområdet. 3 Rådets direktiv /97/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003). Direktivet senast ändrat genom direktiv /74/EG och 2004/75/EG (EUT 157, 30.4.2004). Styrdokument och tidigare utredningsresultat Särskilt om avfallshantering och marknadsbaserade styrmedel Kommissionen anför att när det gäller förebyggande och hantering av avfall är det viktigaste målet, enligt sjätte miljöhandlingsprogrammet, (EGT L 242, 10.9.2002) att bryta det eventuella sambandet mellan avfallsproduktion och ekonomisk tillväxt. Det finns enligt kommissionen tecken på att detta börjar ske. Vidare anför kommissionen att deponering brukar vara det sämsta alternativet ur miljösynpunkt (jfr KOM[2005] 666 slutlig), ändå brukar marknadssignalerna ofta gagna deponering om de inte tar hänsyn till miljöeffekterna. Skatter på bortskaffande, i synnerhet deponering, kan enligt kommissionen visserligen vara ett effektivt sätt att korrigera denna snedvridning och främja återanvändning och materialåtervinning, men skillnader i nationella skattenivåer kan enligt kommissionen leda till rent skattemotiverade avfallstransporter och snedvriden konkurrens mellan aktörer inom avfallshanteringen. I grönboken anförs om förpackningsmaterial bl.a. att marknadsbaserade styrmedel som differentieras utifrån produkternas miljöeffekter kan främja en mer hållbar konsumtion. Kommissionen erinrar om att medlemsstaterna bör genomföra nationella åtgärder för att uppnå mål, till exempel för att förebygga förpackningsavfall eller uppmuntra användningen av returförpackningar och på så sätt leva upp till principen att förorenaren ska betala samt att dessa åtgärder alltid måste vara förenliga med skyldigheterna enligt EG-fördraget, i synnerhet reglerna om inre marknaden och icke-diskriminering. och regeringen om grönboken Både och regeringen har uttalat sig positivt om kommissionens arbete med grönboken och flera av de tankegångar som presenteras i grönboken. De välkomnar grönboken och är positiva till att marknadsbaserade ekonomiska styrmedel används på miljöområdet. Vidare framhålls vikten av att varje styrmedel utnyttjas på bästa sätt inom lämpligt område och att överlappning undviks. Det är också viktigt att ekonomiska styrmedel används på så sätt att de motverkar snedvridningar av konkurrensen på den inre marknaden. Kommissionens uppfattning att deponi är det absolut sämsta alternativet ur miljösynpunkt när det gäller att ta hand om avfall delas Styrdokument och tidigare utredningsresultat (se skatteutskottets utlåtande /07:SkU21, riksdagsprotokoll 2006/07:130 och regeringens synpunkter på grönboken 2007- 07-05). 3.4.1Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24) tillsattes en parlamentarisk beredning med uppdraget att genomföra en genomgripande översyn av den svenska klimatpolitiken som underlag för kontrollstation 2008. I uppdraget ingick även att utveckla den svenska klimatpolitiken avseende mål och åtgärder. Klimatberedningen gör bedömningen att styrmedlen på avfallsområdet i behöver utformas så att de i högre utsträckning stimulerar till minskande utsläpp av växthusgaser främst genom reducerade avfallsmängder. Reducerade avfallsmängder föreslås kunna uppnås bl.a. genom att materialåtervinningen ökar i enlighet med avfallshierarkin. 3.4.2BRASkatt (SOU 2005:23) förordnades en särskild utredare att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns kan utformas. Utredningens resultat redovisades 2005 med delbetänkandet En BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23). Det övergripande syftet bakom en skatt på avfall som förbränns är att öka materialåtervinningen. Skatten ska därvid vara ett medel för att säkerställa att materialåtervinning utnyttjas när det i en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. Utöver det övergripande syftet bakom skatten har utredaren även analyserat i vilken mån skatten styr mot uppfyllandet av andra relevanta mål. Utredaren föreslår en skatt på avfall som förbränns enligt en modell som utredningen benämnt energiskattemodellen. Termen ger uttryck för att skatten på avfall som förbränns ska införas genom att infoga avfallet inom ramen för den befintliga energibeskattningen. Syftet med att föra in de fossila avfallsfraktionerna i LSE är, enligt utredaren, att fokusera på avfallet som resurs och på dess innehåll av energi. Denna energi kan tas till vara för uppvärmnings- Styrdokument och tidigare utredningsresultat ändamål och bör då beskattas efter samma grunder som de fossila bränslen som beskattas enligt LSE. En neutralisering sker då av den snedvridning, till fördel för förbränning av avfall till värmeproduktion, som följer av dagens energi- och koldioxidbeskattning av mineraloljor, kol och naturgas. Indirekt innebär detta också en avfallspolitisk styrning, eftersom alternativa avfallsbehandlingsmetoder blir relativt sett billigare. En sådan beskattning ger, enligt utredaren, ett incitament till ökad materialåtervinning, i synnerhet av plast och gummifraktioner, men sannolikt även till ökad materialåtervinning av andra avfallsfraktioner. Energiskattemodellen medför också ett kraftigt incitament för kraftvärmeproduktion, eftersom sådan produktion beskattas avsevärt lägre än värmeproduktion. Eftersom skatten placerar sig väl inom ramen för det befintliga energiskattesystemets art och funktion kommer den att vara billig att administrera, sett både i förhållande till intäktssidan som till styreffekten. Utredaren fastslår att ett införande av den föreslagna skatten styr mot flera relevanta mål. Vid beaktande av modellens för- och nackdelar finner utredningen att fördelarna överväger nackdelarna. Vidare påpekas att modellen kan komma att kräva någon form av kompletterande styrmedel för att inom något eller några områden nå en högre måluppfyllelse. Detta förhållande förändrar emellertid inte utredarens helhetsbedömning att skatten är lämplig att införa. Utredaren övervägde också några olika slag av alternativa ekonomiska styrmedel och formerna härför. Det rörde sig framförallt om avfallsavgift, om återvinningscertifikat samt om råvaru- eller produktskatter. 3.4.3Skatt på avfall och (SOU 2002:9) Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. Han redovisade sitt uppdrag i betänkandet Skatt på avfall - och (SOU 2002:9). Utredaren fann goda skäl till en skatt, men fann även risker med en allt för hög skattesats. Fördelarna beskrevs som att en avfallsförbränningsskatt: 1.Ger bättre ekonomiska förutsättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall. Styrdokument och tidigare utredningsresultat 2.Ger ett ekonomiskt incitament för en mer resurssnål produktion. 3.Bidrar till att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras, eftersom fler behandlingsmetoder blir aktuella vid en högre kostnadsnivå. En bra utformad skatt på rätt nivå ansågs medföra att befintlig behandlingskapacitet utnyttjas optimalt, så att avfall som kan behandlas på annat sätt inte onödigtvis går till förbränning. 4.Bedöms öka likformigheten i energi- och miljöbeskattningen, eftersom avfall innehåller en fossil del. 5.Drivkraften för införsel av avfall skulle också reduceras eller elimineras med en skatt.