sou · GXB330 · 2009-03-31 00:00:00 — Däremot har andra enskilda som anser sig berörda inte ansetts ha klagorätt.14 Den ordning som råder förefaller riktig utifrån skogsvårdslagens bestämmelser. 14 Länsrättens i beslut , mål nr 2485-07 E. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. bestämmelserna är att allmänna intressen ska prövas och därutöver är renskötselrätten ett av rättordningen erkänt intresse i lagen, vilket inte gäller andra som t.ex. närboende eller de som har andra rättigheter inom ett skogsområde. Vid anmälan har möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen och föreskrifter meddelade med stöd av lagen ska efterlevas. Ett sådant föreläggande eller förbud kan överklagas av skogsägaren. Däremot torde inte berörd sameby i normalfallet kunna klaga på ett sådant föreläggande. Förelägganden och förbud innebär ju inte att en rättighet tillskapas, utan att åtgärderna endast får utföras med vissa restriktioner. Dessa restriktioner kan inte av sig själva anses gå någon annan än skogsägaren emot.15 I och med att renskötselrätten är ett erkänt intresse enligt skogsvårdslagen bör det dock i vissa fall med det anmälningsförfarande vi föreslår finnas beslut i anmälningsärenden som berörd sameby kan överklaga. Så bör bli fallet om samebyn vid ett samråd om avverkning framfört invändningar som skogsägaren inte tillgodosett och dessa invändningar heller inte lett till förelägganden från sida. I denna situation måste samebyn anses inta partsställning redan hos och om ställningstagande inte tillmötesgår samebyns behov måste myndighetens beslut också anses gå samebyn emot. För att klagorätt ska föreligga fordras att det finns ett beslut att överklaga. Vid en avverkningsanmälan förutsätts inte att ett beslut fattas, utan avverkning kan påbörjas efter det att anmälan gjorts även utan beslut. Med den ordning vi föreslår kommer i princip ha en skyldighet att göra ett ställningstagande i de fall renskötselns förhållande till den aktuella avverkningen inte blivit klargjort under processen. Med ovanstående resonemang kan förfarandet sammanfattningsvis beskrivas på följande alternativa sätt. Situation 1 – Skogsägaren sänder information till samebyn om den planerade avverkning. Om samebyn finner att avverkningen kan ske på det beskrivna sättet utan avsevärd olägenhet för renskötseln i området behöver inga åtgärder vidtas. I sin anmälan till anger skogsägaren att inga erinringar framförts från samebyn. bör ändå göra en rimlighetsbedömning av olägenhetsgraden med hjälp av den information om rennäringen beslut , mål nr. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. som finns tillgänglig och vid behov samråda med . Om allt bedöms vara i sin ordning behöver inga ytterligare åtgärder vidtas. kan avverkningen genomföras oavsett om beslut fattats enligt 35 § SvL eller inte. Samebyn har inte klagorätt gällande ett eventuellt beslut. Situation 2 – Den information samebyn får är sådan att samebyn begär ett samråd. Om samebyn och skogsägaren blir överens vid samrådet redogör skogsägaren för detta och vilka hänsyn som ska tas till rennäringen i sin anmälan till . Den fortsatta proceduren blir här samma som i situation 1. Situation 3 – Även här begär samebyn samråd men samsyn om vilka hänsyn som ska tas uppnås inte vid samrådet. Skogsägaren måste redogöra för de invändningar som framförts i sin avverkningsanmälan men samebyn bör också kunna lämna en skriftlig invändning som ska bifogas anmälan. gör en preliminär bedömning när anmälan kommer in om en särskild prövning fordras eller inte. Om myndigheten finner att beslut om föreläggande eller förbud enligt 35 § skogsvårdslagen kan meddelas inom sexveckorsperioden behöver beslut om särskild prövning inte fattas. Den utredning som sker inom ramen för den särskilda prövningen kan omfatta kommunikation med parterna och/eller samråd med andra myndigheter. Det beslut som sedan fattas kan innebära förelägganden och förbud som tillgodoser samebyns synpunkter men också andra krav som bedömt mer relevanta utifrån den kunskap som inhämtats. Beslutet kan också innebära att inga förelägganden eller förbud fordras. Beslutet kan överklagas av den part som är missnöjd. I 41 § skogsvårdslagen finns en generell bestämmelse om att får bestämma att dess beslut ska gälla . Vid den nuvarande skogsvårdslagens tillkomst kommenterades bestämmelsen inte på annat sätt än att den var ny i förhållande till vad som tidigare gällt, då det endast fanns en regel om att avverkningsförbud skulle träda i kraft även om det överklagades.16 Den nuvarande bestämmelsen i 41 § SvL är väl lämpad för situationer då tillsynsmyndigheten vill förmå skogsägaren att utföra något, t.ex. en återplantering som inte kommit till stånd. 1978/79:110, sidan 74. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. föreläggande med anledning av en avverkningsanmälan torde i de flesta fall handla om att skogsmarkens ägare ska avstå från att göra något eller att utföra en planerad åtgärd på ett annat sätt eller . Enligt vår mening är det självklara att de förelägganden och förbud som meddelas med stöd av 35 § skogsvårdslagen ska gälla mot skogsbrukaren. En annan ordning skulle kunna uppfattas som att avverkning kan ske i enlighet med en anmälan efter sexveckorsperioden, utan beaktande av beslut om förelägganden och förbud om beslutet inte hunnit vinna laga kraft. Det framstår även som tveksamt om straffbestämmelsen i 38 § 6 SvL om föreläggande om hänsyn till rennäringen blir tillämplig om en avverkning sker i strid med föreläggandet efter sexveckorsperioden men innan beslutet vunnit laga kraft. Bestämmelsen i 41 § SvL ger också upphov till andra tolkningsproblem. Enligt ordalydelsen är den tillämplig på samtliga beslut som fattas av , dvs. även tillstånd inom svårföryngrad skog och – enligt vårt förslag – tillstånd inom den fjällnära skogen. Om bestämmelsen är tillämplig även på beslut om tillstånd måste det innebära att besluten utan särskilt förordnande från inte blir gällande förrän de vunnit laga kraft. För att laga kraft ska inträda fordras att både skogsägaren – om beslutet förenats med villkor – och samebyn delges enligt bestämmelserna i delgivningslagen. Enligt uppgifter från delges besluten normalt inte någon part. Vi anser att dessa frågor skulle behöva en mer genomgripande analys utifrån alla aspekter i skogsvårdslagen, inte bara dem vi haft att utreda. För de frågor som aktualiseras med anledning av vårt förslag gör vi följande överväganden. Vårt förslag i denna del är en avvägning mellan skogsbrukarens intresse av att kunna genomföra planerade åtgärder utan att behöva avvakta långdragna processer och samebyarnas behov av att få sin sak prövad innan avverkningarna sker. Vi anser att därför att normalfallet ska vara att avverkningen ska kunna ske genast sedan sexveckorsperioden löpt ut eller fattat sitt beslut enligt 35 § skogsvårdslagen, eventuellt vid en särskild prövning, men att det måste finnas en möjlighet att tillfälligt hindra att avverkningen utförs när utgången i prövningen framstår som osäker. En avverkning är ju till sin natur irreversibel. Den ordning vi anser ska gälla är därför att beslut om förelägganden och förbud som gäller hänsyn till motstående intressen, samt om att sådana Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. inte ska meddelas, ska gälla . Detta innebär att skogsägaren ska kunna utföra sin planerade avverkning i enlighet med sin anmälan och de restriktioner som beslutat om efter det att beslutet fattats. Av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att domstolen vid ett överklagande får förordna att avverkning inte får utföras i avvaktan på det slutliga beslutet. I likhet med vad som gäller vid beslut om inhibition ska ett sådant förordnande inte meddelas med automatik, utan endast om det finns skäl att tro att det överklagade beslutet kan komma att ändras och om värden av betydelse kan gå till spillo om avverkningen ändå genomförs. skriver i sin underlagsrapport om den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Levande skogar bl.a. följande: Föryngringsavverkning av naturskogsbestånd är den enskilda åtgärd som bedöms hota flest arter. Trakthyggesbruk i skog som kalavverkats innebär alltid ett ekologiskt kontinuitetsbrott som kan orsaka irreversibla förluster av biologisk mångfald. Avverkning av sådana skogar, ofta med mycket höga naturvärden, förekommer i viss mån alltjämt. Detta hot kan inte undanröjas genom olika typer av hänsyn i skogsbruket. Det som krävs är att dessa skogar varaktigt skyddas från avverkning.17 Med tanke på att av den fjällnära skogen redan är formellt skyddad ges skyddet av ytterligare områden i den fjällnära skogen lägre prioritet jämfört med övriga landet. Större oskyddade fjällnära urskogar har dock i många fall värden av internationellt bevarandeintresse och behöver bevaras långsiktigt för att miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö ska uppnås. Högproduktiva skogar är underrepresenterade i skyddet även i den fjällnära regionen. Detta gör att befintliga oskyddade värdekärnor bör bevaras även i den fjällnära skogen och att en utökad skyddsareal följaktligen behövs. I första hand bör här högproduktiva skogar med urskogskvalitéer skyddas formellt18. föreslår sammanfattningsvis i den fördjupade utvärderingen att ytterligare 17Skogsstyrelsen Meddelande 4 2007 Fördjupad Utvärdering av Levande skogar sidan 67. 18Skogsstyrelsen Medd 4 2007, sidan 71. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. 100 000 ha produktiv skogsmark i det fjällnära området långsiktigt skyddas19. Vi delar bedömning när det gäller motiven till att undanta särskilt skyddsvärda områden från skogsbruk i det fjällnära området. Till de anförda motiven kommer även betydelsen av att renskötselrätten är särskilt stark ovan odlingsgränsen. Vi menar också att det finns goda skäl för staten som dominerande markägare i området att visa särskilt stor återhållsamhet när det gäller att ta i anspråk de återstående värdefulla naturskogarna för skogsbruksändamål. bedömning att ingen annan skogsförvaltare tar så omfattande hänsyn är vidare felaktig mot bakgrund av överenskommelse med om frivilligt skydd av produktiv skogsmark som naturreservat utan ersättningskrav. Den oenighet mellan myndigheterna som redovisas i statliga skogar måste enligt vår mening få en lösning genom att regeringen avgör frågan. och Länsstyrelsernas bedömningar gällande områdenas skyddsvärden bygger på samma principer som vid beslut om områdesskydd. Det framstår emellertid inte som ett rationellt resursutnyttjande att för dessa marker överföra medel mellan olika statliga organ och därtill tära på länsstyrelserna resurser på det sätt processen med att besluta om områdesskydd innebär. Dessa resurser behövs istället för att lösa situationer för enskilda skogsägare med stora arealer nyckelbiotoper på sina marker. Utöver detta kan det konstateras att avverkningar i dessa områden på statens mark skapar onödiga konflikter med såväl rennäringens företrädare som naturvårdsföreningar och allmänheten. Vårt förslag är därför en det införs en ny bestämmelse i fastighetsförvaltningsförordningen om hur områdena ska förvaltas. Det är slutligen av stor betydelse att arbetet fortsätter med kategoriseringsöverenskommelsen om de skyddsvärda statliga skogarna på mark i det fjällnära området. Ett flertal mycket värdefulla fjällnära skogsområden behöver hanteras i en fortsatt dialog mellan och . När det gäller behovet av skydd och vikten av att minska risken för onödiga konflikter med bl.a. rennäringens företrädare, naturvårdsföreningar 19 Medd 4 2007, sidan 64. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. och allmänhet har de resonemang vi ovan fört om samma giltighet för de aktuella områdena på . Vi bedömer att regeringen bör formulera ett uppdrag till att följa upp kategoriseringsöverskommelsen och återkomma med förslag på lämpliga åtgärder. 7 Renskötselavtal/renskogsavtal I utredningsuppdraget har det ingått att undersöka under vilka förutsättningar staten ska kunna teckna s.k. renskötselavtal med markägare för områden som är av synnerlig betydelse för renskötseln. Innebörden av de avtal som avses har formulerats i betänkandet En ny rennäringspolitik. Där föreslås att avtalen bör vara en motsvarighet till de naturvårdsavtal som staten tecknar med markägare om naturvården i ett område samt att avtalen ska innebära att markägaren åtar sig längre gående begränsningar i sin markanvändning än den allmänna hänsyn som krävs enligt rennäringslagen och skogsvårdslagen. En förutsättning för avtalen ska vara att berörd sameby lämnar sitt godkännande till överenskommelsen.1 Vårt uppdrag har inte avsett andra typer av avtalskonstruktioner än den som formulerats av . Utredningsarbetet har istället varit inriktat på vilka situationer avtalen skulle kunna användas för, behovet av dem och hur den rättsliga konstruktionen skulle kunna se ut. De tankegångar som framfördes av avsåg endast områden av synnerlig betydelse för rennäringen. Områden av riksintresse för rennäringen var inte utpekade av den ansvariga myndigheten (, numera ) vid tiden för att betänkandet lades fram. Kommittén uttalade att man ansåg att det var viktigt att i egenskap av myndighet med ansvar för rennäringen skulle kartlägga och sammanställa 1 SOU 2001:101, sidan 257. områden av synnerlig betydelse för samebyarnas renskötsel.2 Vi bedömer att de områden som pekats ut som riksintresseområden utgör den yttre ramen för de geografiska områden inom vilka renskötselavtal kan vara ett användbart instrument. Vi har ställt oss frågan om annan mark än områden för skogsbruk skulle kunna vara aktuellt för renskötselavtal. Varken vi eller någon av de intressenter som vi varit i kontakt med har bedömt att det finns andra väsentliga markslag där renskötselavtal skulle fylla en viktig funktion. Vi behandlar därför fortsättningsvis frågan om avtalens användning endast i förhållande till skogsbruk. Bestämmelserna om områden av betydelse eller riksintresse för rennäringen i 3 kap. 5 § är inte tillämpliga i ärenden enligt skogsvårdslagen och heller inte i ärenden gällande skogsbruksåtgärder som omfattas av bestämmelsen om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § samma balk. Det senare följer av 2 kap. 6 § . Det krav på hänsyn till renskötseln som finns i 30 § RNL avser endast åretruntmarkerna och torde syfta till att skydda rennäringen utifrån det enskilda rättighetsperspektivet. I förhållande till skogsbruket är det alltså endast bestämmelserna i skogsvårdslagen som finns till skydd för rennäringen som allmänt intresse, dvs. 21 och 31 §§ SvL. Dessa bestämmelser kan antas inte alltid vara tillräckliga för att uppnå det skydd som åsyftas i 3 kap. 6 § MB även om de vid införandet avsågs vara en motsvarighet till dessa bestämmelser.3 I många fall är tillgången till lämpliga vinterbetesmarker av avgörande betydelse för renskötseln inom en sameby. I dessa marker utanför åretruntmarkerna är renskötselrätten inte lika stark och skogsbruket ofta mer intensivt. Det kan därför antas att det är i vinterbetesområdena avtalen kan komma till störst användning. De renbruksplaner som tas fram kan kanske , när de fått en fastare och mer enhetlig tillämpning, utgöra underlag för att bedöma ett områdes betydelse för renskötseln på ett relevant sätt. ger uttryck för att det genom renskötselavtal ska bli möjligt att skydda de områden som är mest betydelsefulla för rennäringen. I samma syfte behandlar man även möjligheter att för dessa områden införa skydd enligt 7 kap. och statliga markförvärv.4 Vi ser det som tveksamt att renskötselavtalen skulle få en sådan avgörande betydelse för att till- 2SOU 2001:101, sidan 256. 1990/91:3. 4SOU 2001:101, sidan 255 ff. godose rennäringens behov. Avtal bygger på frivillighet och det kan inte antas att överenskommelser mellan stat och markägare ska kunna nås för alla områden som är av synnerlig betydelse för rennäringen. För att säkerställa rennäringens möjlighet att få fortsatt tillgång till lämpliga vinterbetesområden behövs enligt vår bedömning i första hand en god relation mellan berörda samebyar och markägare. Ett komplement till nu gällande bestämmelser för att tillgodose rennäringen som allmänt intresse kan ändå få en viss betydelse. Både rennäringen och skogsbruket är extensiva näringar som kan planeras och bedrivas utan att alla förutsättningar på förhand är givna och där planering och samordning ger möjligheter till samexistens utan större konflikter. Trots de invändningar som finns och det begränsade intresse vi uppfattat anser vi att renskötselavtal som komplement till andra regler ger möjligheter som nuvarande bestämmelser inte tillgodoser. Det finns emellertid också risker med att införa ett nytt rättsligt instrument på ett område som i stor utsträckning präglas av oklarheter och rättstvister. För att renskötselavtal inte ska leda till att dessa förhållanden förstärks ytterligare fordras att ramarna för tilllämpningen görs tydliga. Det första tänkbara användningsområdet är att åstadkomma nytta för renskötseln utöver de krav på hänsyn som gäller enligt lag, dvs. att åstadkomma mervärden. nämner som exempel att avtalen kunde avse vilka avverkningsmetoder som får användas eller att markägaren avstår från viss markberedning. Svårigheterna vid tillämpningen blir dels att avgöra när kraven inte redan kan anses följa av bestämmelserna i skogsvårdslagen och när åtgärderna eller avståendet av sådana kan anses vara så angelägna från allmän synpunkt att det finns anledning för staten att ersätta markägaren för dennes åtaganden eller uppoffringar. En något annan situation mot den ovannämnda är när de sammantagna effekterna av flera skogsägares åtgärder, som var och en för sig uppfyller kraven på hänsyn i skogsvårdslagen, medför svårigheter för renskötselns bedrivande inom ett område. Det kan då vara motiverat att träffa avtal med andra markägare att under en avstå från att vidta åtgärder som ytterligare skulle kunna försvåra för rennäringens bedrivande inom ett visst avgränsat område. Även i dessa fall ska det vara fråga om för rennäringen väsentliga områden som samlingsområden, strategiska delar av flyttleder och hänglavbärande skogar. Värdet och betydelsen av områdena måste också kunna omvärderas utifrån vad som sker i omgivningen. Om t.ex. en samlingsplats av något skäl inte kan nyttjas kan ett annat markområde komma att få större betydelse för samma ändamål. Ett annat möjligt användningsområde skulle kunna vara vid beslut enligt 26 § RNL om upphävande av renskötselrätt för visst markområde eller om mark annars tas i anspråk för ett annat ur allmän synpunkt angeläget ändamål, t.ex. väg, järnväg, gruvor eller vindkraft. I dessa situationer förefaller det rimligt att, utöver den ersättning som ska utgå, även försöka kompensera på annat sätt, dvs. i möjligaste mån säkerställa eller tillgodose rennäringens markbehov. Även i dessa situationer måste det vara fråga om att tillskapa mervärden utöver vad som annars hade varit fallet. Avtal ska inte kunna träffas som ett led i en prövning av om en verksamhet ska få komma till stånd, utan endast sedan det står klart att verksamheten eller åtgärden är tillåten enligt gällande bestämmelser. Från framförallt markägarhåll har det framförts önskemål om att avtalen även skulle kunna användas i situationer där det uppstår tvist om vilka hänsyn som fordras till rennäringen. Som vi tidigare framfört anser vi inte att de nu aktuella renskötselavtalen är ett lämpligt sätt att hantera dessa frågor. Ett argument mot detta är att en sådan ordning i princip skulle innebära att markägarna motiveras att söka konflikt med rennäringen för att på så sätt tvinga fram avtal med krav på kompensation för sådant som inte är ersättningsgillt. För att de oklarheter som finns i gällande rätt inte ska förstärkas ytterligare är det enligt vår mening nödvändigt att säkerställa att avtalen inte kommer till användning för att kringgå svårigheter gällande renskötselrättens omfattning och utsträckning. Det måste enligt vår mening vara en grundläggande förutsättning att renskötselavtal endast ska komma till användning för att tillgodose vad som fordras för det allmänna intresset rennäringen. Det ska alltså aldrig kunna vara fråga om att tillskapa eller utöka de civila rättigheterna till renskötsel. Avtalen ska heller inte användas för att lösa tvister om omfattningen av renskötselrätten på en viss plats eller i visst avseende. I betänkandet Samernas sedvanemarker har föreslagit ett utrednings- och medlingsinstitut som ska kunna behandla konflikter avseende renskötselrättens omfattning och utbredning. Enligt det löst skissade förslaget ska det inom ramen för ett sådant instituts verksamhet kunna slutas bindande avtal mellan samebyar och markägare och avtalen bör regleras genom bestämmelser i 7 kap. jordabalken.5 De avtal som behandlas av skulle alltså röra själva renskötselrätten och ligger därför vid sidan av de nu aktuella renskötselavtalen. Om kommissionens förslag skulle realiseras skulle det däremot kunna vara av betydelse även för renskötselavtalens tillämpning. Det skulle då finnas en bättre möjlighet att pröva och lösa tvister om renskötselrättens omfattning. Sådana tvister måste enligt vår mening vara avgjorda innan renskötselavtal kan aktualiseras. Naturvårdsavtal är skriftliga avtal mellan staten eller en kommun och fastighetsägare om att den senare förbinder sig att tåla eller tilllåta i naturvårdssyfte. De är enligt bestämmelsen i 7 kap. 3 § andra stycket jordabalken nyttjanderätter enligt balken. Innebörden av detta är bland annat att bindningstiden för ett avtal, liksom för alla nyttjanderätter enligt 7 kap. jordabalken, kan vara högst och att det finns en rätt till inskrivning, vilket i sin tur innebär att avtalets giltighet inte påverkas av överlåtelser eller fastighetsbildningsåtgärder. 5 SOU 2006:14, Samernas sedvanemarker, sidan 505 ff. 7.3.2Motsvarande avtal för rennäringen För att rättsligt möjliggöra renskötselavtal är det tillräckligt att i 7 kap. 3 § andra stycket jordabalken införa överenskommelser gällande renskötseln utöver de som gäller naturvården. Vissa redaktionella ändringar i bestämmelsen bör göras . När det gäller själva avtalen skulle dessa dock komma att skilja sig åt i ett betydelsefullt avseende från naturvårdsavtalen. Renskötselavtalens tillkomst rör inte endast två parterna stat/kommun – fastighetsägare, utan även den berörda samebyn. I Rennäringspolitiska kommitténs betänkande föreslås att avtalen endast ska få giltighet om berörd sameby lämnar sitt godkännande. I realiteten torde tillkomsten av renskötselavtalen även kunna initieras från rennäringens sida. Med största sannolikhet skulle upprättandet av avtalen också föregås av diskussioner mellan sameby och fastighetsägare. Vi ser inte något behov av att särskilt reglera samebyars möjlighet att hindra tillkomsten av ett avtal. Rent praktiskt bör en sameby däremot ha möjlighet att initiera att avtalen sägs upp , t.ex. på grund av ändrade förhållanden i området eller närliggande områden. Från fastighetsägarhåll har synpunkten framförts att avtalen rimligen borde träffas mellan fastighetsägaren och samebyn och att statens uppgift endast skulle vara att reglera uppgörelsen ekonomiskt. Detta synsätt är naturligt om frågan ska anses gälla den enskilde markägarens intressen i förhållande till rennäringen som enskilt intresse. Det ligger emellertid utanför utredningsuppdraget. Avtalsparter måste enligt vår mening vara markägaren och staten. Samebyn skulle förstås ändå vara en viktig aktör i avtalssituationen. Något ytterligare avtal mellan staten och samebyn för det markutnyttjande som följer av avtalen torde inte krävas. Frågan om vilken statlig aktör som är bäst lämpad att ingå överenskommelserna för statens räkning måste också övervägas. Under våra möten med utredningens intressenter har de flesta utgått från att uppgiften bör ankomma på . Mot bakgrund av vårt tidigare konstaterande om att avtalen endast torde komma att omfatta skogsbruksmark är också enligt vår mening den som lämpligast företräder staten i avtalen.