sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Kvalitetssäkra den dagliga verksamheten enligt LSS Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag att utarbeta riktlinjer för hur den dagliga verksamheten för den grupp som står nära arbetsmarknaden bör vara utformad i syfte att förbättra individernas möjlighet att få ett lönearbete. finns det inga riktlinjer för hur en daglig verksamhet ska vara utformad. Detta leder till att det är svårt att styra utform- ningen av daglig verksamhet och på så sätt se till att den stimulerar deltagarnas möjlighet att kunna lönearbeta. I arbetet med rikt- linjerna ska inventera den forskning som finns angå- ende stöd för personer med funktionsnedsättning i arbetslivet. Inför en gemensam introduktion för alla som börjar på daglig verksamhet Vi föreslår att personer som beviljas daglig verksamhet enligt LSS ska erbjudas en inledande kartläggning för att fastställa hur den dagliga verksamheten bör utformas för att passa den enskilde. Den enskilde ska också erbjudas en aktivitetsplan. Planen ska innehålla en beskrivning av syftet med den dagliga verksamheten. Kartläggningen ska göras av kommunen tillsammans med den enskilde. Även andra aktörer t.ex. , eller habiliteringen kan vara med i kartläggnings- arbetet. I arbetet ingår en kartläggning av utbildning, arbets- livserfarenhet, social situation och liknande. I kartläggningen ingår också att göra en sammanställning av tidigare utredningar av ohälsa och av arbetsförmåga. Kartläggningen ska ge en samlad bild av den enskildes behov, men ska den enskilde inte utsättas för onödiga utredningar. Även aktivitetsplanen ska arbetas fram av kommunen tillsammans med den enskilde. Planen bör innehålla en beskrivning av innehållet i den dagliga verksamheten samt vem som är ansvarig för det. Vid behov ska planen även innehålla kontakter med andra intressanta aktörer t.ex. Arbetsförmedlingen, Försäkr- ingskassan eller personens boende. Aktivitetsplanen bör omprövas på den enskildes begäran. Om den enskilde har en individuell plan enligt LSS kan aktivitetsplanen vara en del av denna. Som redovisats ovan skiljer sig förutsättningen och behovet kraftigt åt från person till person som är beviljad daglig verk- samhet. Vissa av dem är långt ifrån att kunna lönearbeta i någon Insatser och uppgifter för kommuner och landsting form medan andra har betydligt närmare till ett lönearbete. Social- styrelsen menar att det finns en stor risk att den dagliga verk- samheten leder till en inlåsningen för denna grupp och att sam- arbetet mellan kommunen och Arbetsförmedlingen i många fall fungerar mindre bra. Flera tidigare utredningar t.ex. (SOU 2003:569), (SOU 2003:95) och Nationell psykiatrisamordning (SOU 2006:100) har föreslagit förändrade former för rehabiliteringsutbudet i . Nationell psykiatri- samordning konstaterar att samhällets rehabiliteringsutbud är splittrat. Detta leder till att många personer med psykiska funk- tionsnedsättningar cementeras i ett bidragsberoende. Om den dagliga verksamheten ska bli ett steg mot deltagande i arbetslivet, för de som står nära ett lönearbete, måste utformningen av den dagliga verksamheten anpassas efter deras behov. Med en förändrad målgrupp för den dagliga verksamheten ökar kraven på att insatsen anpassas och utformas utifrån individens behov. Om detta inte sker skulle en rätt till daglig verksamhet till och med kunna få negativa konsekvenser. Personer som står relativt nära arbetsmarknaden kommer allt längre bort ifrån den eftersom den dagliga verksamheten av omgivningen ofta uppfattas som en slutstation, i stället för ett led på vägen till arbetslivet. Det är naturligtvis även viktigt att utformningen av den dagliga verksamheten tar fasta på behov och önskemål hos den grupp som står långt från arbetsmarknaden. Daglig verksamhet för äldre Vi föreslår att den enskildes rätt till daglig verksamhet ska gälla till och med det år denne fyller . Den enskilde bör dock även därefter kunna erbjudas sysselsättning av kommunen. Det kan handla om en daglig verksamhet som motsvarar den som den enskilde tidigare haft enligt LSS eller dagverksamhet enligt SoL. I båda fallen ska de som omfattas av personkretsen för LSS ha samma möjligheter till aktivitet och delaktighet som andra i motsvarande ålder. Verksamheterna bör utformas enligt de behov och önskemål som dessa personer har och de krav som detta ställer på bl.a. personalens kompetens. Daglig verksamhet är en insats för personer . Vad som avses med yrkesverksam ålder är dock oklart. Det finns en avgångsskyldighet , men det finns inget Insatser och uppgifter för kommuner och landsting hinder för personen att arbeta längre än så om arbetsgivaren och den enskilde är överens om det. Av förarbetena till LSS framgår att det föredragande statsrådet, för att undvika passivisering och isolering, inte avsåg att hindra personer som uppnått pensionsålder att delta i daglig verksamhet. Förändringar som gäller daglig verksamhet för personer i högre ålder bör tas upp i den aktivitetsplan som vi föreslår att alla med daglig verksamhet enligt LSS ska ha rätt till. De bör också genomföras och följas upp noggrant så att inte enskilda människor kommer i kläm. Ekonomiska konsekvenser av förslagen Vi bedömer att den årliga kostnaden för att en till daglig verk- samhet enligt LSS för personer med psykiska funktionsned- sättningar i personkrets 3 i LSS uppgår till . Kostnaden för en biståndsbedömd sysselsättningsverksamhet enligt SoL verkar vara lägre än kostnaden för daglig verksamhet enligt LSS. Än större är skillnaden i kostnad mellan en öppen insats enligt SoL och daglig verksamhet enligt LSS. Det innebär att en förändring av vilka som har rätt till daglig verksamhet enligt LSS innebär dels en merkostnad för de som inte har någon syssel- sättning, dels en merkostnad för de som väljer att begära en insats enligt LSS i stället för kommunens öppna verksamhet. Enligt vår bedömning skulle cirka 7 400 personer med psykiska funktionsnedsättningar som tillhör personkrets 3 i LSS ansöka om insatsen daglig verksamhet om de hade rätt till den. Av dessa har cirka 3 400 personer en biståndsbedömd sysselsättning enligt SoL. Som redovisats ovan beräknar vi att cirka 1 400 personer som saknar sysselsättning kommer att ansöka om daglig verksamhet enligt LSS om de får rätt till det. Nationell psykiatrisamordning har uppskattat att kostnaden för daglig verksamhet för denna grupp skulle vara lägre än kostnaden för dagens dagliga verksamhet. Kostnaden borde i stället jämföras med kostnaden för dagens kom- munala sysselsättningsåtgärder för personer med psykiska funk- tionsnedsättningar. Vi har gjort bedömningen att kommunens kostnad för biståndsbedömda sysselsättningsåtgärder är något lägre än kommunens kostnad för daglig verksamhet enligt LSS. I kostnadsberäkningen utgår vi därför från kommunens kostnad för Insatser och uppgifter för kommuner och landsting biståndsbedömd sysselsättningsverksamhet med inriktning på arbete, dvs. per plats och år. Tabell 7.4 Årlig kostnad för daglig verksamhet för de som saknar sysselsättning Cirka 3 400 personer har en biståndsbedömd daglig verksamhet enligt SoL. Om ungefär samma verksamhet erbjuds dessa personer även i fortsättningen skulle det inte bli några merkostnader för samhället. Kommunens kostnad för LSS skulle visserligen öka, men skulle deras SoL-kostnader minska. Årlig kostnad för daglig verksamhet för de som har biståndsbedömd sysselsättningsverksamhet enligt SoL Ytterligare cirka 2 600 personer med psykiska funktionsnedsätt- ningar som tillhör personkretsen för LSS, och deltar i en öppen sysselsättningsverksamhet enligt SoL, beräknas ansöka om insatsen daglig verksamhet enligt LSS. Genomsnittskostnaden för att delta i den öppna verksamheten är och deltagare. Vi utgår ifrån att dessa personer har ett mindre stöd- behov än övriga i denna grupp. Därmed torde den genomsnittliga kostnaden för deras dagliga verksamhet vara lägre än för övriga. Tabell 7.6 Årlig kostnad för de som deltar i öppen sysselsättningsverksamhet enligt SoL Mot bakgrund av detta beräknas den totala årliga kostnaden för förslaget till . Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Tabell 7.7 Årlig kostnad för daglig verksamhet för personer med psykiska funktionsnedsättningar som tillhör personkrets 3 i LSS Deltar i biståndsbedömd sysselsättning Deltar i öppen sysselsättningsverksamhet Det är dock inte sannolikt att hela gruppen på 7 400 personer kommer att vilja ha insatsen redan från den tidpunkt när lag- ändringen träder i kraft. Kommunerna kommer att behöva för information och för att utveckla daglig verksamhet som passar personer med psykiska funktionsnedsättningar innan berörda personerna inte att ansöka om daglig verksamhet. Inte minst med tanke på den utveckling som vi föreslår av insatsen är det dock troligt att den kommer att vara mycket efterfrågad inom gruppen. Med anledning av detta föreslår vi att kommunerna kompenseras stegvis för sina ökade kostnader för daglig verk- samhet enligt LSS för personer med psykiska funktionsnedsätt- ningar. Den stegvisa kompensationen bör avse en period . efter regelförändringen ska kommunerna kompen- seras med 1/3 av det totala beloppet på . efter regeländringen ska kommunerna kompenseras med 2/3 av och det tredje året efter regel- förändringen ska kommunerna kompenseras med 495 miljoner. 7.6Personligt stöd och individuell planering Det finns flera situationer när de som ingår i personkretsen för LSS kan behöva ett personligt stöd för att fullt ut kunna använda olika insatser enligt lagen. Medan det personliga stödet ofta syftar till att skapa sammanhang och kontinuitet, så blir det genom att vara uppdelat på olika lagar och verksamheter lätt splittrat och svårt att överblicka eller ta del av. Det gäller både inom och utom LSS. I många sammanhang är det också svårt att avgränsa olika typer av personligt stöd efter vilka lagar som Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Vid den utveckling av handikappolitiken som vi föreslår bör regeringen prioritera frågor om planering, sam- ordning och samverkan när det gäller generellt och individuellt stöd till personer med funktionsnedsättning. I det samman- hanget är det angeläget att utveckla kvalitetsindikatorer och andra sätt att följa upp att behovet av olika sorters stöd till- godoses oavsett om det sker genom exempelvis LSS-insatser eller habilitering och rehabilitering enligt HSL. bör få i uppdrag att sammanfatta kunskaper och metoder för rekrytering av kontaktperson samt beskriva framgångsfaktorer och möjliga åtgärder för att långsiktigt trygga rekryteringen. Insatsen råd och stöd ska benämnas särskilt expertstöd för att tydligare avgränsas mot annat personligt stöd. Insatsens kärna ska vara kunskapsstöd åt den enskilde. Det riktade statsbidrag som utgår till landstingen för råd och stöd för personer i personkrets 3 ska avskaffas. I stället bör det generella statsbidraget till landstingen utökas med . I samband med att en insats enligt LSS beviljas ska den enskilde erbjudas en individuell plan med beslutade och planerade insatser som upprättas i samråd med henne eller honom. Den som har beviljats en LSS-insats ska därutöver kunna begära att en individuell plan upprättas. Den officiella statistiken om stöd och service enligt LSS ska kompletteras med individuppgifter om särskilt expertstöd samt uppgifter om antalet personer som fått en individuell plan upprättad. För många i personkretsen i LSS har olika former av personligt stöd i det dagliga livet avgörande betydelse för självbestämmande och delaktighet. En del av detta stöd regleras i LSS, men långt ifrån Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Tre av lagens stöd- och serviceinsatser ger viktiga bidrag: råd och stöd, biträde av kontaktperson samt korttidstillsyn för skol- ungdom äldre än . Till det kommer kommunernas skyldig- heter att upprätta individuella planer enligt 10 § LSS och vissa delar av deras särskilda uppgifter enligt 15 § LSS. Mer eller mindre omfattande personligt stöd kan också rymmas i insatser som daglig verksamhet och personlig assistans. Vissa typer av personligt stöd ingår däremot inte i LSS. Det gäller t.ex. löpande stöd för att klara ett ordinärt boende eller ett förvärvsarbete. Lagen har inte heller något självklart utrymme för coachning och annat stöd som utvecklats för bl.a. personer med autismspektrumtillstånd. Utanför LSS svarar inte minst landstingens habilitering och rehabilitering för viktigt personligt stöd åt personer med funktionsnedsättningar. Personligt stöd av mer praktiskt slag kan ges i anslutning till utbildningar och arbetsmarknadsåtgärder samt av gode män och personliga ombud. har genomfört en studie på vårt uppdrag om förhållandet mellan personlig assistans och IT, IT-baserade hjälpmedel och bostadsanpassningar. Institutet pekar där bl.a. på den stora mängd kontakter som personer med LSS-insatser – och deras anhöriga – ofta måste ha med olika huvudmän och verk- samheter för att få alla behov tillgodosedda.74 har, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, uppmärksammat att denna splittring kan leda både till merkostnader och kvalitetsbrister, inte minst när det gäller möjligheterna till delaktighet i samhällslivet.75 och Ungdomar (RBU) har låtit genomföra en enkätundersökning bland närmare 500 föräldrar till barn med funktionsnedsättningar. Resultaten ger en konkret bild av de problem som dessa möter i det dagliga livet. Det handlar både om en betydande mängd kontakter som ska hållas – i genomsnitt hade föräldrarna haft 17 olika kontakt- personer hos myndigheter och verksamheter – och om upplevelser av bristande kompetens och otillräcklig information hos de myn- digheter som de har kontakt med. Flertalet föräldrar som deltagit i studien önskar stöd från en person som har till uppgift att fungera som koordinator för familjen.76 74Hjälpmedelsinstitutet (2007). IT-baserade hjälpmedel, bostadsanpassning och personlig assistans. 75Socialstyrelsen (2006). Personlig assistans ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. 76Utredningsinstitutet (2008). Goda lagar - vår verklighet - föräldrar till barn med funktionsnedsättning svarar. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting En av de insatser som den enskilde kan vara berättigad till enligt 9 § LSS är rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder. Insatsen kallas ofta bara råd och stöd (t.ex. i officiella statistik inom området och kommitténs tilläggsdirektiv ). Förarbetena till LSS innehåller ingen tydlig definition av insatsen råd och stöd. 1992/93:159 skriver det föredragande statsrådet om ett expertstöd som ska kunna ges av företrädare för yrkeskategorier som t.ex. kurator, psykolog, sjukgymnast, för- skolekonsulent, talpedagog, logoped, arbetsterapeut och dietist. Insatserna ska vara av rådgivande och allmänt stödjande karaktär, där medicinska, psykologiska, sociala och pedagogiska aspekter av funktionshindret beaktas. De ska vara ett komplement till och inte en ersättning för t.ex. habilitering, rehabilitering och socialtjänst (s. Avsikten är inte att ge sjukvårdande behandling/ rehabilitering eller andra insatser som klart faller inom tillämp- ningsområdet för hälso- och sjukvårdslagen, och inte heller att ge den typ av social service som ska erbjuda eller peda- gogiska insatser som hör till undervisning (s. 174). Rådgivning och annat personligt stöd var – tillsammans med stöd av en särskild kontaktperson – en av de insatser som nämndes i 4 § omsorglagen. Genom att också omfattas av LSS kom råd och stöd att även bli en rättighet för den nya delen av personkretsen enligt denna lag, dvs. Till skillnad från andra insatser enligt omsorgslagen, som fördes över från landstingen till kommunerna i och med att LSS trädde i kraft, förblev råd och stöd ett ansvar för landstingen. 1992/93:159 motiverades detta med att insatsen ofta har en nära anknytning till insatser som ges av landstingen enligt hälso- och sjukvårdslagen. Vidare sägs att verksamheten är specialiserad och ofta förutsätter ett större upptagningsområde än en kommun. Därtill kom att det i flera landstingsområden finns en samordnad habiliteringsverksamhet, som regeringen inte ville splittra. Ett landsting och en kommun kan komma överens om ändrat huvudmannaskap för råd och stöd (2 § första stycket LSS). Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Antalet beslut om råd och stöd har minskat . Enligt statistik har antalet beslut om råd och stöd i lands- tingen nästan halverats . Till detta kom- mer ett antal beslut om råd och stöd på nivå i och , men även där har antalet beslut minskat . Utvecklingen har alltså varit dramatiskt annorlunda än för andra LSS-insatser, där antalet insatser generellt ökar. Statistiken visar på en mycket stor spridning mellan landstingen när det gäller beslut om råd och stöd enligt LSS. fanns av dem som hade beslut om råd och stöd i två län (och ), med sammanlagt av landets befolkning. Endast var tjugonde person med beslut om råd och stöd fanns i de båda största länen (och ). Skillnaderna inom landet har förstärkts i takt med att antalet beslut om råd och stöd generellt minskat. Varia- tionerna inom landet framgår tydligt om antalet beslut räknas om i förhållande till antalet invånare i länen, från 0 till 86 personer med beslut per 10 000 invånare . Detta saknar motstycke bland de övriga LSS-insatserna. Minskningen av antalet landstingsbeslut om råd och stöd har varit störst i personkrets 1. Antalet personer med råd och stöd i personkrets 3 har varit relativt . Sammantaget har andelen personer i personkrets 3 med råd och stöd därför ökat. När det gäller fördelningen på män och kvinnor respektive olika åldersgrupper har förändringarna varit mindre. Det är något vanligare att män har beslut om råd och stöd. Andelen barn med beslut om råd och stöd har minskat något . I två län (och ) delar landsting och kommuner på ansvaret för av råd- och stödverksamheten. Kvantitativt skiljer sig inte råd- och stödverksamheten från övriga delar av landet i dessa län. Även om det finns landsting som särredovisar kostnader för råd och stöd så finns det ingen aktuell sammanställning på nationell nivå av vad insatsen kostar. Inte heller finns det några beräkningar Insatser och uppgifter för kommuner och landsting av samhällsekonomiska vinster vid väl fungerande råd- och stöd- verksamhet. I samband med att LSS trädde i kraft började ett särskilt stats- bidrag för råd och stöd betalas ut till landstingen. Avsikten med statsbidraget var att kompensera landstingen för de personer i personkrets 3 som genom LSS också fick rätt till råd och stöd. Statsbidraget betalas alltjämt ut och har fram uppgått till . Det fördelas efter antalet invånare i landstingen, inte efter hur många personer i personkrets 3 med beslut om råd och stöd som dessa har. och 2009 har regeringen bedömt att statsbidraget bör minskas i avvaktan på att slutbetänkande färdigberetts. Anslaget minskas med totalt och med totalt 73 milj- oner kronor . Därefter bör anslaget minskas med totalt . statistik visar att andelen personer i personkrets 3 med landstingsbeslut om råd och stöd varierar kraftigt mellan landstingen, från uppåt till . , som får av statsbidraget, hade vid mättillfället inte ett enda beslut om råd och stöd för personer i personkrets 3. I , som får omkring 6 miljoner , återfanns nästan av nio av tio personer med råd och stöd i personkrets 3. Ändå motsvarade dessa bara en bråkdel av antalet personer i personkrets 3 med råd och stöd i och , som också får vardera i statsbidrag. Det görs inga löpande uppföljningar av statsbidraget. En tidigare statlig utredning har konstaterat att statsbidraget inte särredovisas i flertalet landsting och att det därför inte går att fastslå hur bidraget används. Utredningen refererar undersökningar som visar att av statsbidraget används till råd och stöd enligt LSS medan 60–använts till landstingens generella habiliterings- och rehabiliteringsverksamhet, där även personer utanför LSS personkrets dra nytta av tillskottet (SOU 2004:103, s. 26). Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Skillnaderna i omfattning mellan råd och stöd i olika landsting motsvaras av vissa skillnader i organisation och arbetssätt. Det framgår av en enkätundersökning bland samtliga huvudmän för insatsen som LSS- och hjälpmedelsutredningen gjorde (bilaga 9 i SOU 2004:103). I vissa landsting ansvarar särskilda enheter för insatsen, i andra utgör den en del av habiliteringen och rehabili- teringen. I vissa landsting avslås många ansökningar om råd och stöd, i åtminstone ett landsting betraktas en ansökan om insatsen som en bekräftelse på att den enskilde behöver råd och stöd i någon form och leder alltid till ett möte med råd- och stödteamet. Vidare är det vanligt att landsting i policydokument fastslår att mycket av det stöd som den enskilde kan få genom råd och stöd enligt LSS i första hand ska ges i anslutning till den habilitering och rehabilitering som de får. Vi har under vårt arbete noterat att landstingen arbetar på olika sätt med råd och stöd. Men vi har också kunnat konstatera att det finns en hel del som förenar landsting med sinsemellan ytterst skiftande omfattning av råd och stöd och olika sätt att beskriva verksamheten. Genomgående är att råd och stöd inte täcker sådan habilitering och rehabilitering som man kan få genom HSL och att LSS-insatsen i första hand inriktas på rådgivning, samordning och kunskapsförmedling. Målgruppen varierar något, beroende på hur habiliteringen och rehabiliteringen är uppbyggd och inriktad i respektive landsting. Den personliga kontakten – med en särskild samordnare eller handläggare – är ofta central. Kring denna sam- ordnare eller handläggare finns ofta team med t.ex. läkare, psyko- log, socionom, arbetsterapeut, psykolog eller logoped. Kontakter med andra huvudmän eller verksamheter är vanliga och ibland formaliserade genom individuella planer eller andra dokument. I vissa landsting har det utarbetats särskilda metoder för att konsekvent utgå från den enskildes perspektiv vid kartläggning av behov och utformning av råd- och stödinsatser. Det är inte ovanligt att de som arbetar med råd och stöd säger att de har en klar bild av insatsen, men att de har svårt att utåt informera om dess innehåll och värde eftersom lagstiftaren inte varit tillräckligt tydlig på denna punkt. , professor i socialt arbete, konstaterar att det inte alltid är lätt för LSS-handläggare (eller motsvarande) att förklara insatsens innebörd för brukare. Därmed blir det också Insatser och uppgifter för kommuner och landsting svårt för brukarna att formulera sina behov på ett distinkt sätt. Processen att ta reda på brukarens behov beskrivs som ett samspel mellan experter och brukare. Den personal som har intervjuat uppger att dialog är den arbetsform som tillämpas när det gäller att strukturera och tillgodose de behov som individen ger uttryck för. Man måste börja utifrån den konkreta situation där individen befinner sig. Personalen kan vara pådrivande när brukaren väl bestämt sig för något. Oenighet kan uppstå om personal och brukare har olika uppfattningar om ifall en insats ingår i råd och stöd. Bilden som experterna ger överensstämmer med vad brukare uppgivit för . I intervjuerna betonas två aspekter av stödet som betyder särskilt mycket: hjälp med myndighetskontakter, t.ex. för att få andra LSS-insatser eller vård och rehabilitering, och att ha ett bollplank att diskutera olika frågor med och vända sig till vid behov.77 förfrågan om råd och stöd Det som sagts ovan bekräftas i huvudsak av svaren på en förfrågan om insatsen råd och stöd som sände till samtliga landsting och till kommuner i och som har en del av ansvaret för råd och stöd. För- frågan besvarades av drygt två tredjedelar av landstingen och drygt hälften av de berörda kommunerna. (Svaren refereras i bilaga 16.)