sou · GXB386 · 2009-10-19 00:00:00 — Skulle det visa sig att dessa medel inte täcker behoven bör regeringen överväga även andra former för att tillgodose behoven. 4.3Myndigheternas utvecklingsprojekt och verksamhetsplanering för e-förvaltning ska vara behovsdrivna Delegationens ställningstaganden: Delegationen ska ta fram en vägledning för myndigheternas verksamhetsplanering för e- förvaltning. Delegationen ska följa upp myndigheternas verksamhetsplaner för e-förvaltning. Skälen för delegationens ställningstaganden: Delegationen anser att det av myndigheternas verksamhetsplanering tydligt ska framgå hur e-förvaltningen ska utvecklas och förvaltas under planerings- perioden, vilka resurser som ska reserveras för detta samt vilken kanalstrategi myndigheten har. Det bör särskilt framgå hur myndigheten ska tillgängliggöra offentlig information för vidareutnyttjande samt hur myndigheten avser möjliggöra och stimulera privata initiativ av tjänsteutveckling. Myndigheternas kanalstrategi ska beskriva den väg som väljs för att nå ut med informationen. En kanal kan vara en teknisk kanal (t.ex. elektroniska sociala nätverk, mobiltelefoni eller en webbsida), men det kan också vara traditionella kanaler som brev och möten eller kontaktytor inom t.ex. kommuner och företag. När myndigheterna redovisar sina verksamhetsplaner och genomfört arbete inom e-förvaltning, ska åtgärder och initiativ redovisas i enlighet med indelningen i tjänsterna i olika typer. Delegationens förslag till kategorisering av tjänsterna bygger på ansvarsförhållande och behov av standardisering. Syftet är att underlätta samverkan och kommunikation mellan myndigheter och den kommunala sektorn genom att effektivisera och tydliggöra de interna diskussionerna. Nedan är indelningen i fyra tjänstetyper. Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning 1.Infrastrukturella tjänster – t.ex. e-legitimationer, SHS. 2.Bastjänster för informationsförsörjning – Dessa tjänster tas fram av myndigheter med information som ska kunna nyttjas av alla andra myndigheter. Den producerande myndigheten beslutar om innehåll men gränssnitt är standardiserade i enlighet med angivna vägledningar. 3.Egenproducerade tjänster – Varje myndighet är ansvarig för sin egen information och process. Det är önskvärt med standardi- sering utifrån publicerings- och kanalstrategier så att tjänsterna kan återanvändas av andra myndigheter och lättare anpassas när behov uppstår. 4.Gemensamt producerade tjänster – Varje myndighet är ansvarig för sina egna komponenter, dock måste det finnas ett tydligt ansvar för helheten, enskilt eller gemensamt, för att hela processen ska fungera. Denna typ av tjänster ställer krav på standardisering avseende kommunikation, information, kompo- nenter samt publicerings- och kanalstrategier. De tre första tjänstetyperna kan i de flesta fall produceras som moduler eller legobitar. Dessa tjänster kan sedan användas för att bygga mer komplicerade tjänster i samverkan med andra. Nyckeln till ökad flexibilitet är därför att fokusera på ett fåtal stabila öppna standarder, ha tydliga tekniska ansvarsgränser, tillgängliggöra infor- mation samt möjliggöra samverkan mellan myndigheter, landsting, kommuner, organisationer och näringsliv. Delegationens förslag: Regeringen ska ge , , och i uppdrag att i samråd med SKL ta fram mallar för samverkan i e-förvalt- ningsprojekt. Skälen för delegationens förslag: Samverkan mellan myndigheter, landsting, kommuner och andra aktörer i e-förvaltningsarbetet är ofta utmanande. Hinder kan bestå av en myndighets fokusering på egna mål, konkurrens om resurser vid egen verksamhetsutveckling och lagstiftning. Att få till stånd överenskommelser är ett existe- Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning rande arbetssätt i förvaltningen. Det finns mycket att vinna på om arbetssättet med överenskommelser fastställs och därmed blir utgångspunkt för all utveckling av gemensamma e-tjänster. Delegationens förslag är att samverkan ska bygga på överens- kommelser mellan samverkande parter. Ansvaret för att nå en överenskommelse ligger på parterna med stöd av de utvecklings- ansvariga myndigheterna och SKL. Delegationen kommer att, som en del i sitt koordinerande upp- drag och i sin redovisning av goda förebilder, lägga särskild vikt vid att redovisa att överenskommelser mellan samverkande parter kommer till stånd. Kan parterna inte nå en överenskommelse kan delegationen lyfta fram detta i sin redovisning till regeringen. Det finns inga gemensamma former för avtal eller överenskommelser för samverkan i gemensamma e-förvaltnings- projekt, vilket försvårar samverkan. Det är av vikt att göra sam- verkan lättare genom att ge förutsättningar för att etablera en överenskommelse. Detta bidrar till att minska osäkerheten i starten av projekt och skyndar på genomförandet samt underlättar uppfölj- ningen. Delegationens förslag innebär att , , och , i samråd med SKL, ska ta fram mallar för överenskommelser som inkluderar metoder för att komma överens. Arbetet ska vara baserat på myndigheternas erfarenheter att arbeta tillsammans med många aktörer i e- tjänsteutveckling. I detta arbete ska en långsiktig förvaltningsmodell tas fram som även löser finansiella frågor. Andra myndigheters och SKL:s erfarenheter ska tas tillvara. Parterna ska gemensamt förvalta och vidareutveckla materialet till 2014. Även delegationen ska tillhandahålla det framtagna materialet. Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning 4.5Utvecklingsansvariga myndigheter koordinerar e- förvaltningen på sektorsnivå Delegationens förslag: Regeringen ska ge utvecklingsansvariga myndigheter i uppdrag att samordna strategiprocesser inom sina respektive intresse- och målgruppsområden. Skälen för delegationens förslag: Myndigheternas e-förvaltnings- projekt och verksamhetsplanering för e-tjänster måste koordineras på sektorsnivå för att synliggöra den bredare behovsbilden. Koordinering är också nödvändig för att undvika dubbelarbete och överlappning samt för att kunna se synergieffekter mellan olika projekt. Delegationen föreslår därför att de utvecklingsansvariga myndigheterna ska: Driva på, stödja och samordna arbetet inom sektorn. Fånga behov på sektorsnivå. Driva på erfarenhetsutbytet inom sektorn. Vid behov underlätta att samverkansöverenskommelser kommer till stånd mellan parter som har svårigheter att upprätta sådana. Säkerställa tillgången till information från den egna myndig- heten, s.k. informationsförsörjningsplikt. Det innebär att till- handahålla bastjänster för informationsförsörjning som andra aktörer kan nyttja i utvecklingen av egna e-tjänster. Verka för att andra aktörer inom sektorn också tillhandahåller bastjänster för informationsförsörjning för väsentlig informa- tion. Samordna och utföra teknik- och trendbevakning inom för sektorn relevanta områden. Återrapportera utfört arbete till delegationen genom en sektors- vis utvecklingsplan. Initiera samverkan med marknadens aktörer. De i sektorn medverkande myndigheterna bör delta i strategi- processen och samverkan. Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning 4.6Delegationen koordinerar utvecklingen på förvaltningsgemensam nivå Delegationens ställningstaganden: Delegationen ska analysera medborgarnas behov ur ett helhetsperspektiv och verka för att de vägs in i verksamhetsplaneringen. Delegationen ska koordinera en sektorsövergripande strategiprocess. Skälen för delegationens ställningstaganden: Delegationen har fått i uppgift att koordinera myndigheternas arbete inom e-förvalt- ning på en myndighetsövergripande nivå. Vidare har delegationen i uppdrag att inventera och vid behov utveckla den tidigare E-nämn- dens och Vervas vägledningar och rapporter. Båda ovanstående uppgifter innebär att delegationen behöver etablera processer och arbetssätt för att på bästa sätt stödja myndigheterna i deras verk- samhetsutveckling och förändringsprocesser. Behovs- och användarundersökningar bör genomföras i kombi- nation med analyser av kostnads- och nyttoaspekter av myndig- heternas tjänster. Mer frekvent och riktad slutanvändarkommuni- kation och analys av användarprocesser kommer att krävas. Detta för att tillse att de tjänster prioriteras som skapar en långsiktig ekonomisk utveckling och en förbättrad service till medborgare och företag. Delegationens koordinerande uppgift underlättas och stärks genom att de utvecklingsansvariga myndigheterna får i uppdrag att, inom sina respektive intresse- och målgruppsområden, samordna och driva årliga strategiprocesser. Delegationen kommer att i nära samarbete med de utvecklingsansvariga myndigheterna ta tillvara erfarenheter och säkerställa en sektorsövergripande ansats. Strategiprocessen syftar till att bl.a. identifiera gemensamma myndighetsövergripande satsningar, prioritera initiativ, identifiera regelförändringar och fånga upp behov av nya riktlinjer och insatser. Resultaten från strategiprocessen kan utgöra underlag till förslag på förändringar av handlingsplanen för e-förvaltning, regleringsbrev, regeringsuppdrag, vägledningar, etc. Strategin har en planeringshorisont om 3–, men måste uppdateras kontinuerligt för att hållas aktuell. Den föreslagna processen tillser att så sker. Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning Delegationens ställningstagande: Delegationen ska i sin redo- visning av uppdraget till regeringen inkludera underlag som underlättar för regeringen att lösa tvister. Skälen för delegationens ställningstagande: I riktlinjerna till statssekreterargruppen för elektronisk förvaltning1 framgår att regleringsbrev och andra styrverktyg ska hanteras och samordnas för en effektivare användning. Enligt den föreslagna strategin ska parter som är inblandade i utveckling av e-förvaltningen i första hand själva komma överens om ett samverkansprojekt. Om parterna inte kan komma överens, t.ex. med hänsyn till risk för framtida resurskonflikter, kommer delegationen när den redovisar sitt uppdrag till regeringen inklu- dera underlag som underlättar för regeringen att lösa tvister. Underlaget kan vara baserat på myndigheternas rapportering och den analys som delegationen utför som en del av sitt koordinerande uppdrag. Delegationen kommer tydligt ange de samverkansprojekt som bör omfattas av regleringsbrev eller prioriteras på annat sätt. Delegationens redovisning kan också komma att innehålla underlag för att lösa en uppkommen situation som delegationen identifierat när den löpande får information som en del av sitt koordinerande uppdrag. Delegationens redovisning i denna del kan stärka styr- ningen av e-förvaltningsutvecklingen och underlätta samverkan. 1 Riktlinjer för statssekreterargrupp och interdepartemental arbetsgrupp för arbetet med elektronisk förvaltning, Fi2007/1981, delvis. Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning 4.8En förordning ökar tydligheten och höjer ambitionen på e-förvaltningsområdet Delegationens förslag: Regeringen ska i förordning reglera att myndigheter under regeringen ska främja utvecklingen av elektroniska tjänster inom sina respektive verksamhetsområden och samordna elektroniska tjänster som myndigheterna till- handahåller gemensamt. I förordning ska också regleras att samordning ska ske av elektroniska tjänster för e-legitimationer. En nämnd inom ska få rätt att meddela före- skrifter. Skälen för delegationens förslag: finns ingen reglering av myndigheternas ansvar för utveckling av elektroniska tjänster. I förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte föreskrivs bara att en myndighet ska främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informations- utbyte inom den offentliga förvaltningen. Det numera avvecklade Verket för förvaltningsutveckling (Verva) har enligt förordningen rätt att meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som ska vara gemensamma för elektroniskt informations- utbyte för myndigheter under regeringen. Delegationen anser att det krävs ökad tydlighet i fråga om att myndigheterna ska främja utvecklingen av elektroniska tjänster inom sina respektive verksamhetsområden och samordna elek- troniska tjänster som myndigheterna tillhandahåller gemensamt. En reglering visar regeringens vilja att öka ambitionsnivån för att utveckla e-förvaltningen så att medborgare och företagare snabbare får del av de nyttor som en sådan utveckling för med sig. En sådan ökad ambitionsnivå kan uppnås genom en författningsreglering som utgör en precisering av bestämmelserna i 6 § myndighetsförordningen (2007:515) om att myndigheten ska fortlöpande utveckla verksamheten och verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Delegationens författningsförslag tillgodoser en inledande reglering i ovannämnda riktning. Författningsförslaget utgår från ovannämnda förordning om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. De föreslagna bestämmelserna är nödvändiga för att möta delegationens förslag i strategin. Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning författningsförslaget får en självständig nämnd inom , , motsvarande rätt att meddela föreskrifter som Verva hade. Nämnden föreslås också samordna m.m. elektroniska tjänster för e-legitimationer och få rätt att meddela föreskrifter inom det området (se avsnitt 7.6.5). Enligt delegationen bör övervägas att i förordning tydligare än vad delegationen nu föreslagit reglera a)att en myndighet ska samverka med andra myndigheter för att tillhandahålla gemensamma elektroniska tjänster, och b)att en myndighet utformar sina elektroniska informations- system så att myndigheten vid samverkan med andra myndig- heter i en gemensam elektronisk tjänst 1.har förmåga att använda standardiserade och automati- serade elektroniska meddelanden, och 2.upprätthåller säkerhet och integritet av det elektroniska informationssystemet i förhållande till övriga myndigheters system. För att ge effekt åt en reglering med nu föreslaget innehåll behöver alltså en myndighet få rätt att meddela föreskrifter. Delegationen anser att , genom den föreslagna nämnden, är mest lämpat att meddela föreskrifter i frågor som omfattas av ovanstående reglering. Sådana föreskrifter bör i enlighet med vad som gällde för Verva utarbetas och fastställas efter samråd med bl.a. men även med föreslagna Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Den vägledning för automatiserad samverkan som delegationen avser att ta fram (se avsnitt 5.3) bör tjäna som underlag för en föreskrift med stöd av en sådan rätt. Delegationens ställningstagande: För att vidga delegationens perspektiv på arbetet kommer expertgrupper inrättas som ska bereda underlag och på annat sätt bistå delegationen. Skälen för delegationens ställningstagande: Delegationen har i enlighet med direktivet redan tillkallat en arbetsgrupp bestående av ansvariga för strategiska e-förvaltningsprojekt, eller motsvarande verksamhetsutvecklare, som arbetar på de myndigheter och den Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning organisation som deltar i delegationens arbete. Arbetsgruppens uppgift kommer vara att bereda underlag och på annat sätt bistå delegationen. För att vidga perspektivet på arbetet kommer delega- tionen också ha behov av annan sakkunskap. Det finns stor kunskap inom den svenska förvaltningen som kan användas i delegationens arbetet. Detta ger också strategin en bred förankring inom offentlig sektor. Sådan sakkunskap bör kompletteras med den som finns representerad inom näringsliv och i forskarvärlden. Delegationen kommer därför att inrätta flera expertgrupper. En expertgrupp som besitter sakkunskaper inom bl.a. it-arkitektur kommer få delegationens uppdrag att ta fram underlag till en vägledning för automatiserad samverkan (se avsnitt 5). En sådan vägledning kan förväntas underlätta genomförande av e-förvalt- ningsprojekt och lägga grunden till den nya gemensamma infrastrukturen. En flexibel och behovsdriven e-förvaltning förutsätter en anpassning av dagens regelverk. Fram till dess att centrala bestäm- melser som rör e-förvaltning har fått en modern utformning behöver dock rättsliga frågor hanteras allteftersom de uppstår. En effektiv lösning är att inom delegationen inrätta en expertgrupp med jurister som är bekanta med de rättsliga utmaningar som finns inom e-förvaltningen. Den expertgruppens arbete kan leda till minskad osäkerhet om hur gällande rätt ska tillämpas. påverkas i hög grad av det internationella arbetet inom området. Inom EU pågår många projekt som har betydelse för den svenska e-förvaltningen. Delegationen har som särskild uppgift att bistå regeringen i EU-samarbetet och i det internationella arbetet med frågor om e-förvaltning. För att full- göra sitt uppdrag i den delen kommer delegationen i sin tur behöva bistånd av sakkunniga inom internationell e-förvaltning. Den expertgruppen kommer stödja delegationen i att utföra en samman- ställning av planerade, pågående eller avslutade inter- nationella e-förvaltningsprojekt och myndigheters deltagande i sådana projekt. En samlad och överskådlig sammanställning under- lättar en effektivare svensk närvaro i internationella e-förvaltnings- projekt som är av betydelse för de enskilda myndigheterna och förvaltningen i stort. En koordinerad svensk medverkan i inter- nationella sammanhang ökar således förutsättningarna för en bättre påverkan inom ett dynamiskt utvecklingsområde. Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning Delegationens förslag: Regeringen ska tillsätta en utredning med uppdrag att göra en översyn av registerförfattningarna och lämna förslag till bestämmelser som är samordnade, enhetliga och tydliga. I uppdraget ska ingå att lämna förslag till hur regel- konflikter inom register- och sekretesslagstiftningen ska lösas. Skälen för delegationens förslag: De cirka 200 registerförfattningarna saknar en sinsemellan enhetlig struktur även om många av författningarna påminner om varandra. Olika begrepp används för att beskriva samma företeelse (t.ex. databas och register) som samma begrepp förekommer i olika betydelser (t.ex. direktåtkomst och gallring). Det har mot denna bakgrund framförts att det behövs en översyn av registerförfattningarna, bl.a. av informationsutbytes- utredning (SOU 2007:45 s. 393). har framfört att skyddet för den personliga integriteten skulle förbättras väsentligt om registerförfattningarna utformas enhet- ligare, tydligare och mer i överensstämmelse med bestämmelserna i framför allt sekretesslagen (SOU 2008:3 s. 193). Delegationen delar dessa uppfattningar. För att möjliggöra en utveckling i riktning mot en flexibel e-förvaltning anser delega- tionen att det krävs att registerförfattningarna är samordnade, enhetliga och tydliga. I en elektronisk förvaltning måste olika intressen balanseras mot varandra, nämligen intresset av effekti- vitet, integritet och öppenhet. Dessa tre begrepp bör vara ledord för en översyn av registerförfattningarna. Det är viktigt att befint- liga registerförfattningar analyseras och att en utredning lämnar förslag till hur registerförfattningar bör struktureras och vilka begrepp som bör användas. Delegationen anser således att rege- ringen ska tillsätta en utredning med nämnda uppdrag. Delega- tionen anser att en sådan utredning också ska få i uppdrag att analysera vilka regelkonflikter som kan uppstå mellan register- lagstiftning och sekretessregleringen vid utbyte av elektronisk information mellan myndigheter och lämna förslag på hur sådana konflikter ska lösas. 5Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur I detta avsnitt behandlas hur myndigheterna ska kunna samverka automatiserat, mer effektivt och i högre utsträckning än . Myndigheterna behöver en grundläggande infrastruktur där utgångspunkten är att samverkan ska ske mellan oberoende enheter. Myndigheterna har i hög grad frihet att själva bestämma sina egna processer och arkitekturer som delegationen föreslår standardiserade och meddelandebaserade lösningen anger tydliga ansvarsgränser för informationsutbyte, vilket även ökar informationssäkerheten. Den automatiserade samverkan sker på tre olika nivåer: organisatorisk, semantisk och teknisk. Följande exempel kan illu- strera dessa nivåer och vilken typ av överenskommelser som är nödvändiga. Låt oss anta att det finns en standardiserad meddel- andehantering som löser den tekniska nivån. Om ett meddelande avsett för någon myndighet innehåller begreppet svininfluensa kan en systemväxel tolka detta meddelande som giltigt för eftersom verket är ansvarigt för smittsamma djursjukdomar. Avsändaren av meddelandet avser dock i själva verket influensa orsakad av virus A(H1N1), den nya influensan, som drabbar människor och med sjukvården som rätt mottagare. Exemplet illustrerar varför överenskommelser på semantisk nivå också är nödvändiga. Inom ett landssting kan all information avseende den nya influensan hanteras inom en infektionsklinik medan ett annat landsting hanterar denna fråga inom en nyskapad specifik enhet. Detta illustrerar behovet av överenskommelse på den organisatoriska nivån. Ovanstående beskrivning visar att samverkan mellan myndigheter förutom lösningar på teknisk nivå även måste omfatta frågor avseende semantik och organisation. Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur Delegationens förslag medför skapande av en lärande organi- sation som löser varje fråga när den uppstår, lagrar denna lösning och återanvänder den vid behov. Detta betyder att grunden läggs till en ny flexibel infrastruktur som möjliggör portabilitet och åter- användning. För att förvalta en lärande organisation kommer delegationen låta en expertgrupp inom detta teknikområde bistå med sakkunskaper för att öka genomförandetakten av förslagen. För att uppnå högsta möjliga effektivitet anser delegationen att myndigheterna bör utnyttja öppna standarder1så att inlåsningar i tekniska lösningar undviks. Modern teknik som stöder sådana lösningar behöver introduceras i takt med att behov uppstår. I en väl fungerade teknisk samverkanslösning bör även kommu- ner och landsting ingå. Det skapar möjligheter för deltagande i e- förvaltningens utveckling på likvärdiga villkor. 5.2Robusta och effektiva lösningar för informationsdelning Delegationens föreslag: Att elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter ska baseras på standardiserad meddelande- hantering. Skälen för delegationens förslag: Myndigheter har olika uppfatt- ning om vad en e-tjänst är och vad teknisk samverkansförmåga innebär. Det har resulterat i olika lösningar som i sin tur medför svårigheter att integrera e-tjänster och lösningar såväl mellan som inom myndigheter. En bra lösning måste tillse att olika arkitekturer kan samverka utan krav på större investeringar i en gemensam arkitektur. Interaktion mellan oberoende parter kräver tydlig ansvars- fördelning och val av kommunikationssätt. För att säkerställa att ett informationsutbyte sker på ett standardiserat och teknikobero- ende sätt föreslår delegationen att informationsöverföring mellan myndigheter ska baseras på standardiserad meddelandehantering. Som framgår av avsnitt 4.8 föreslår delegationen att en nämnd inom ska få rätt att meddela föreskrifter i sådana frågor. 1 Europeean Interoperability framework version 1.0 definition på öppna standarder . Öppna standarder inkluderar även öppna format. Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur Den standardiserade lösningen säkerställer kommunikationen med bakomliggande system och omvärlden. Ansvaret för att utveckla och tillhandahålla information enligt ett fastställt gränssnitt ligger hos den informationsägande myndigheten (myndighet A i illustra- tionen). På samma sätt är det den myndighet som erhåller informa- tion enligt samma fastställda gränssnitt som vid behov omvandlar informationen till ett för myndigheten användbart format (myndighet B i illustrationen). Figur 5.1 Föreslagen standardiserad lösning mellan A och B