sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Kommissionen menar att det fortfarande finns praktiska hinder för handeln med varor och tjänster. Särskilt för de små och medelstora företagen är det viktigt med en förbätt- ring i dessa avseenden.16 Arbetet med att upprätta en fungerande inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital var också en viktig del i den s.k. Lissabonstrategin som stats- och regerings- cheferna enades om vid toppmötet i och som kompletterades vid toppmötet i , för att på bred front möta de ekonomiska, sociala och miljömässiga utma- ningar som EU står inför. presenterade kommissionen sin vision för den inre marknaden . Det ska vara en marknad som kännetecknas av vitalitet, innovation och konkurrenskraft, där tjänstesektorns potential ska utnyttjas fullt ut, där såväl konsu- menter som företag drar direkta fördelar av marknadens förbätt- rade funktion, och förmåga att bemöta globaliseringens utmaningar stärks.17 presenterades den s.k. över- synen av den inre marknaden.18 Syftet med denna är att gå igenom hur EU kan omsätta nämnda vision i konkreta åtgärder. Enligt kommissionen ska den inre marknaden fortsätta att vila på samma grund som tidigare, som den i viss mån anpassas till nya utmaningar såsom globaliseringen, den ökande innovationstakten och förändringarna i sociala förhållanden och i miljön. Eftersom unionen också vuxit och blivit allt mer mångfacetterad, måste den inre marknaden: Skapa konkreta resultat som gynnar medborgare, konsumenter och små och medelstora företag: Den inre marknaden måste ytterligare anpassas till medborgarnas förväntningar och intres- sen. Den måste fortsätta ge konsumenterna fördelar i form av 16KOM(2009) 248, slutlig. 17KOM(2007) 60, slutlig. 18KOM(2007) 724 slutlig. bättre priser, kvalitet, urval, tillgänglighet och säkerhetsstandar- der för varor och tjänster. Marknaden måste också skapa goda villkor för små och medelstora företag. Bättre utnyttja globaliseringens möjligheter: Den inre markna- den hjälper medborgarna att få del av globaliseringens fördelar. är det viktigt att fullt utnyttja dess potential som hävstång för europeiska företag som vill etablera sig på världs- marknaden, och dess inneboende attraktionskraft som marknad för investerare. Den inre marknaden har också potential att spela en ledande roll när det gäller utveckling av nya normer. Främja kunskap och innovation: Den inre marknaden måste ytterligare främja kunskaps och teknologiintensiva varor och tjänster såsom drivkrafter för framtida tillväxt. Utvecklas med full hänsyn tagen till sociala faktorer och miljö- faktorer: Politiken för den inre marknaden måste utvecklas med hänsyn till de sociala och miljömässiga konsekvenserna av en öppnare marknad, och kombineras med åtgärder som ger indivi- den och samhället som helhet tillgång till de nya möjligheter som skapas. Kommissionen framhåller att dessa utmaningar kräver nya arbets- metoder och en mångfald olika medel. Den påpekar att ansträng- ningarna har koncentrerats på att avlägsna hinder vid grän- serna, huvudsakligen genom regler och bestämmelser. Enligt kom- missionen är det nu viktigt att fokusera mer på faktiska effekter, genom att få marknaderna att fungera effektivare just på de områ- den där konsumenter, tillväxt och sysselsättning gynnas som mest. I linje med EU:s mål med en bättre lagstiftning kommer ökad vikt att läggas vid genomförande och kontroll av efterlevnaden, vidareutveckling av konsekvensbedömningar och samråd med berörda aktörer, förenkling av befintlig lagstiftning såvitt möjligt, avskaffande av onödig byråkrati, samt systematisk utvärdering av åtgärder och lagar. Kommissionen betonar behovet av medlems- staternas stöd i denna insats. Den menar att i ett större och mer mångfacetterat EU kommer det att krävas såväl partnerskap med medlemsstaterna som ett aktivt deltagande från ett flertal berörda aktörer. I kommissionens rekommendation av om åtgärder för att förbättra den inre marknadens funktion (2009/524/EG),19 lämnar kommissionen konkreta förslag på åtgär- der där den önskar medlemsstaternas stöd. Kommissionen rekom- menderar bl.a. att det ska finnas en nationell samordningsfunktion för den inre marknaden för effektiv samordning inom och mellan myndigheter som ansvarar för frågor som rör den inre marknaden på nationell, regional och lokal nivå och att det ska säkerställas att nationella myndigheter har tillräcklig kunskap om gemenskapslag- stiftningen rent allmänt och om reglerna för den inre marknaden i synnerhet. De huvudsakliga metoderna för att förverkliga marknaden är dock fortfarande en kombination av negativ och positiv integra- tion. Det finns ingen egentlig motsättning mellan negativ och positiv integration, men det är uppenbart att ju fler hinder för den fria rörligheten som kan undanröjas direkt med stöd av fördragsbe- stämmelserna (negativ integration), desto mindre behov finns av gemensam europeisk regelgivning. Den inre marknadens utveckling är alltså beroende av fördragsbestämmelsernas tolkning och räck- vidd. Eftersom de fyra friheterna är formulerade som diskrimine- ringsförbud, har det stor betydelse hur diskrimineringsbegreppet tolkas. I rättspraxis har detta successivt utvecklats från ett renodlat diskrimineringsförbud till ett principiellt förbud mot alla åtgärder som påverkar den fria rörligheten på marknaden. Endast åtgärder som grundar sig på s.k. tvingande samhällshänsyn är godtagbara. Denna utveckling ska förklaras och beskrivas ytter- ligare i det följande. 2.3Den inre marknadens grundprinciper Principen om icke-diskriminering eller likabehandling är som nämnts stommen i EG-fördraget. Denna princip är härledd från det all- männa icke-diskrimineringsförbudet på grund av nationalitet, för- budet mot inskränkningar i de fyra friheterna (varor, personer, tjänster och kapital), förbudet mot fiskal diskriminering (indirekta skatter), förbudet mot könsdiskriminering samt slutligen förbudet mot diskriminering inom ramen för den gemensamma jordbruks- politiken.20 Utifrån dessa specifika förbud mot diskriminering har 19EGT L 176, s. 17. 20Se närmare Usher, J. General principles of EC , Longman 1998, s. 12. härlett en allmän princip om likabehandling som innebär att lika fall ska behandlas lika och olika fall olika, om det inte finns objektivt godtagbara skäl för särbehandling.21 Otillåten särbehandling kan ske på olika sätt. Det kan röra sig om diskrimi- nerande föreskrifter eller praxis. Även s.k. dold diskriminering, som inte beror på en åtgärds syfte, utan dess faktiska verkningar, är förbjuden. En särskild svårighet vid tillämpning av likabehand- lingsprincipen är att bedöma om de situationer som ska jämföras verkligen är likvärdiga. Först därefter kan prövas om det föreligger särbehandling och om det eventuellt finns objektivt godtagbara skäl för den.22 I sin minst ingripande form uppställer principen om likabe- handling endast ett krav på nationell behandling, dvs. utländska varor, tjänster, företag, arbetstagare och kapital ska ges samma behandling som inhemska varor och tjänster m.m. Denna innebörd av diskrimineringsförbudet var ursprungligen mycket betydelsefull, eftersom det förekom betydande inslag av nationell protektionism i EU:s medlemsstater när det europeiska samarbetet inleddes. Ett mål där det allmänna förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet prövades med avseende på svenska förhållanden är Data Delecta.23 Det var det första mål vari ett förhandsavgörande från begärdes av en svensk domstol. Målet gällde svenska bestämmelser i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för kommande rättegångs- kostnader. Ett brittiskt företag, Data Delecta, hade stämt ett svenskt företag och en betalningsansvarig privatperson inför svensk domstol. Gäldenären krävde att käranden skulle ställa säkerhet för kommande rättegångskostnader enligt nämnda lag. Målet hamnade hos som bad uttala sig om huru- vida det var förenligt med artikel 6 (nu artikel 12 EG) att göra åtskillnad mellan svenska och utländska parter i detta avseende. påpekade att det följde av fast rättspraxis att det, i avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser, visserligen an- kommer på varje medlemsstat att i sin inhemska rättsordning reglera de processuella formerna för sådan talan vid domstol som syftar till att säkerställa att enskilda erhåller ett fullständigt skydd för sina rättigheter enligt gemenskapsrätten, men att gemenskaps- 21Jfr Tridimas, T., General of EU , , 2:a uppl., 2005, s. 61 f. 22Se Hettne, J., Rättsprinciper som styrmedel, juridik 2008, s. 122. 23Mål C-43/95, Data Delecta, 1996, s. I-466. rätten inte desto mindre sätter gränser för denna behörighet. Sådan lagstiftning får nämligen inte innebära att personer som enligt gemenskapsrätten har rätt till likabehandling diskrimineras eller att de grundläggande friheter som garanteras av gemenskapsrätten in- skränks. Domstolen konstaterade sedan att den svenska regeln kunde påverka andra medlemsstaters näringsidkares ekonomiska verk- samhet på marknaden i staten i fråga. Trots att bestämmelsen i sig inte var avsedd att reglera verksamhet av ekonomiskt art, innebar den att dessa näringsidkare gavs en mindre förmånlig ställning än statens egna medborgare i fråga om möjligheten att väcka talan vid domstol i en medlemsstat, på samma villkor som den statens med- borgare, för att lösa de tvister som deras ekonomiska verksamhet kunde ge upphov till. Detta var en följd av att deras varor och tjänster enligt gemenskapsrätten skulle kunna röra sig fritt inom den gemensamma marknaden. underströk därefter att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden enligt artikel 6 (nu artikel 12 EG), varför det måste råda en fullständig likhet i behandlingen av personer i andra medlemsstater, som befinner sig i en situation som regleras av gemenskapsrätten, och av medborgarna i medlemsstaten i fråga. ansåg att det var uppenbart att den svenska bestämmelsen innebar en direkt diskriminering på grund av natio- nalitet. svar till blev därför att principen om likabehandling utgjorde hinder för att ålägga en utländsk kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader när det är fråga om en talan som har samband med utövandet av grund- läggande friheter som garanteras av gemenskapsrätten. Principen om nationell behandling räcker dock inte för att den inre marknaden ska fungera. Den undanröjer inte de olikheter som finns i medlemsstaternas lagstiftning och som i sig försvårar den fria rörligheten på marknaden. I teorin kan samtliga 27 medlems- stater uppställa egna krav på vissa produkter i enlighet med princi- pen om nationell behandling, vilket i så fall innebär att en utländsk vara som uppfyller det specifika kraven i en medlemsstat får salufö- ras där. De företag som vill verka i flera länder måste i så fall dela upp sin produktion för att tillfredställa olika nationella krav vilket hindrar stordriftsfördelar och framväxten av konkurrenskraftiga europeiska företag, vilket sammantaget anses leda till bl.a. högre konsumentpriser inom EU. Ett effektivt kontrollinstrument för att se till att legitima handels- begränsningar inte blir för långtgående är proportionalitetsprincipen. Proportionalitetsprincipen är vägledande vid en avvägning mellan intresset av fri rörlighet och andra nationella skyddsvärda hänsyn. Den skyddar alltså enskilda näringsidkare mot onödigt långtgående ingrepp från det allmännas sida. Proportionalitetsprincipen har haft stor betydelse i EG-rätten och har bl.a. använts av för att säkerställa att legitima handelshinder, dvs. handelshinder som grundar sig på tvingande samhällshänsyn, inte innebär onödigt långtgående störningar av handeln inom EU. Det finns åtskilliga exempel på tillämpning av proportionalitetsprincipen i EG-dom- stolens rättspraxis. Ett exempel är målet Läärä där framhöll att nationella bestämmelser avseende lotterier som begränsar den fria rörligheten för tjänster endast kan godtas om de är berättigade på grund av tvingande hänsyn till allmänintresset, och bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet samt inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte.24 Ett mål som visar vilken stor betydelse proportionalitetsprinci- pen har som komplement till likabehandlingsprincipen är Rosen- grendomen om privatinförsel av alkohol till Sverige.25 I domen konstaterar både att det svenska förbudet mot pri- vatimport är socialpolitiskt motiverat och att det inte leder till diskriminering eller indirekt skydd av inhemska produkter. De svenska reglerna var således berättigade av hänsyn till ett all- mänintresse och förenliga med likabehandlingsprincipen. Genom sin proportionalitetsprövning gick emellertid längre och granskade om den svenska politiken var effektiv och verk- ningsfull i förhållande till sitt uttalade syfte. Det var i detta avse- ende som den menade att det svenska systemet inte kunde rättfär- digas. Enligt kunde inte förbudet mot privatimport motiveras av folkhälsoskäl när Systembolaget hursomhelst var skyldigt att importera alla produkter som dess kunder efterfrågade. Ett totalförbud kunde inte heller motiveras av hänsyn till ålders- kontrollen, eftersom förbudet dels träffade en alltför vid krets av personer, dels inte medgav en 100-procentig ålderskontroll, när Systembolaget använder sig av mellanhänder för leverans av varorna. 24Mål C-124/97, Läärä, 1999, s. I-6067, punkt 31. 25Mål C-170/04, , 2007, s. I-4071. Proportionalitetsprincipen innebär sammantaget ett rimlighets- test i syfte att förhindra att i sig lovvärda skyddsintressen leder till onödigt långtgående handelshinder. I det ovan nämnda Cassis-fallet var den ifrågavarande regeln utan tvekan svår att motivera ur ett handelsperspektiv. öpp- nade detta fall för att också icke-diskriminerande och från med- lemsstaternas perspektiv välmotiverade regler kunde omfattas av förbudet. Förbudet mot handelshinder sträcker sig alltså längre än diskriminering. Ur ett inremarknadsperspektiv är den centrala frå- gan om en åtgärd har negativ inverkan på den fria rörligheten. Om åtgärden har en sådan negativ inverkan måste den motiveras av tvingande samhällshänsyn som väger tyngre än intresset av fri rör- lighet. I vissa fall har därför övergett diskrimine- ringsbegreppet till förmån för ett förenklat resonemang som går ut på att alla inskränkningar som försvårar tillträdet till marknaden som utgångspunkt är förbjudna, dvs. det finns en huvudregel i form av fritt marknadstillträde. Undantag kan bara medges när ovannämnda tvingande samhällshänsyn gör sig gällande. Angående artikel 49 EG om fri rörlighet för tjänster har EG- domstolen sålunda fastslagit att det inte bara är nödvändigt att avskaffa all form av diskriminering, på grund av nationalitet, av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, utan även att det är nödvändigt att avskaffa varje inskränkning i den fria rörligheten.26 Ett ytterligare steg tog i det s.k. Gebhard- målet.27 slog i detta mål fast att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grund- läggande friheter som garanteras av fördraget ska uppfylla fyra förut- sättningar. Sådana åtgärder ska enligt vara: tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänin- tresse, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och 26Mål C-76/90, Säger, 1991, s. I-4221, punkt 12. 27Mål C-55/94, , 1995, s. I-4165. inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Av de allmängiltiga formuleringarna i domstolens dom följer att likabehandling inte är tillräckligt. Genom Gebhard-avgörandet kan sägas ha infört ett allmänt EG-rättstest som gäller för alla nationella åtgärder som hämmar den fria rörligheten. Det ska vara icke-diskriminerande, proportionerliga och grundas på ett allmänintresse. rättspraxis är dock inte helt entydig och vissa skillnader i tillämpningen sammanhänger med vilken av de fyra fri- heterna som är aktuell. har i vissa fall funnit att principen om marknadstillträde kan innebära ett för stort ingrepp i medlemsstaternas samhällsordningar och att det i dessa fall kan vara orimligt att alla offentliga åtgärder måste vägas mot intresset av fri rörlighet. 2.3.4Principen om ömsesidigt erkännande Förutom att behandla utländska varor och tjänster på samma sätt som inhemska varor och tjänster ska medlemsstaternas som utgångspunkt erkänna varandras regler och kravspecifikationer som likvärdiga. Man brukar säga att denna princip härrör från målet Cassis de Dijon.28 I detta mål prövade om en tysk regel genom vilken det angavs en undre gräns för alkoholinnehållet i likörer var förenlig med artikel 28 EG (då artikel 30). Regeln medförde att den franska vinbärslikören Cassis de inte fick importeras till , trots att den fritt omsattes i . motiverade sin reglering bl.a. med att alkoholhaltiga drycker med ett lågt alkoholinnehåll lättare kunde skapa ett vane- mässigt alkoholbruk än starkare drycker (målet Cassis de berörs närmare under avsnitt 3.2). Principen har även tillämpats när det gäller den fria rörligheten för personer och tjänster, i synnerhet vad beträffar ömsesidigt erkännande av utbildningsbevis och andra behörighetsbevis. 28 Mål 120/78, Rewe Zentral (Cassis de ), 1979, s. 649, svenska specialutgåva, volym 4, s. 377. Principen om ömsesidigt erkännande ställer långtgående krav på ömsesidigt förtroende mellan staterna som fortfarande saknas i viss utsträckning och som prövas på nytt när kretsen av medlemsstater växer. I rättspraxis från senare tid märks t.ex. flera fall som gäller ömsesidigt erkännande av körkort.29 Ömsesidigt erkännande av varor Enligt principen om ömsesidigt erkännande ska sålunda en med- lemsstat tillåta försäljning av en vara, om den tas in från en med- lemsstat där den lagligen har tillverkats eller saluförts. För att kunna hindra försäljning av sådana varor med hänvisning till att de inte uppfyller nationella krav, måste medlemsstaten kunna visa att de regler som gäller för varan i den medlemsstat den kommer ifrån inte i lika hög grad tillgodoser det allmänintresse som eftersträvas, dvs. den säkerhets- och skyddsnivå som gäller i landet. Först när medlemsstaten – med stöd av teknisk och vetenskaplig bevisning – kan visa på sådan bristande skyddsnivå, får varan hindras från att säljas i landet. Principen syftar till att samordna tillämpningen av två skilda rättsordningar. Tanken är att undvika att en tillverkare eller importör underkastas obefogade krav eller kontroller med handels- hindrande verkan. Båda rättsordningarna förblir emellertid tillämp- liga, vilket skiljer principen om ömsesidigt erkännande från ursprungslandsprincipen som berörs nedan. Principen om ömsesi- digt erkännande innebär att mottagarstaten förutsätts beakta fak- tiska och rättsliga förhållanden i ursprungsstaten.30 En medlemsstat kan alltså inte kräva att en särskild nationell regel ska vara uppfylld, utan endast att varorna ska uppnå en viss skydds- eller säkerhets- nivå. Även analyser och laboratorietester som utfärdats för varan i fråga i en annan medlemsstat ska accepteras, om de kan uppvisas och bedöms vara likvärdiga med inhemska analyser och tester.31 Principen om ömsesidigt erkännande har aldrig varit undan- tagslös. I det tidigare nämnda målet Cassis de uttalade dom- stolen sålunda att i avsaknad av gemensamma regler måste hinder för handeln inom gemenskapen som uppstår på grund av skillnader 29Se t.ex. målen C-329/06 och C-343/06, Wiedemann och (). 30Se TemaNord 2003:534, Principen om ömsesidigt erkännande och ursprungslands- principen i gemenskapsrätten, , s. 51. 31 Mål 272/80, Biologische Produkten, 1981, s. 3277, svenska specialutgåva, volym 5, s. 257. mellan medlemsstaternas lagstiftningar godtas i den mån dessa bestämmelser kan anses vara nödvändiga för att tillgodose tving- ande hänsyn, i synnerhet i fråga om effektiv skattekontroll, skydd för folkhälsan, god handelssed och konsumentskydd (Cassis-fallet och undantagen för fri rörlighet berörs närmare under avsnitt 3.3 nedan). har tillämpat principen om ömsesidigt erkän- nande i förhållande till de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. Det är därför svårt att ställa upp absoluta och objektiva rätts- liga kriterier för principens tillämpning. För att förbättra tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande i medlemsländerna har kommissionen argumenterat för att klausuler om ömsesidigt erkännande ska införas i nationell lag- stiftning. Kommissionen har anfört att avsaknaden av en bestäm- melse om ömsesidigt erkännande på områden där principen är till- lämplig i sig utgör ett fördragsbrott. Kommissionen har därvid hänvisat till det s.k. Foie Gras-måle.32 I målet hade reserverat användningen av en rad beteckningar på gåsleverbland- ningar för vissa närmare bestämda kvalitetsbeteckningar. I fransk rätt angavs för de olika kvaliteterna vilken minimiandel av gåslever som de skulle innehålla samt vissa andra krav på innehåll, liksom för presentation och förpackning. konstaterade att hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt nuva- rande artikel 28 EG eftersom man inte hade infört en klausul om ömsesidigt erkännande för produkter från en annan medlemsstat som uppfyllde kraven i denna medlemsstats lagstiftning. har dock i senare rättspraxis inte velat acceptera en generalisering av kravet på införande av klausuler om ömsesidigt erkännande utan istället verkat för en utveckling där principen om ömsesidigt erkännande kompletteras med förvaltningsrättsliga och processuella bestämmelser på nationell nivå. Härigenom vill man säkerställa att en prövning enligt principen om ömsesidigt erkän- nande faktiskt kommer till stånd i det enskilda fallet. I målet kom- missionen mot Frankrike33 avfärdade sålunda kom- missionens argument om att det fanns en skyldighet att införa en bestämmelse om ömsesidigt erkännande i fransk rätt. Domstolen konstaterade att den franska lagstiftningen inte innehöll några bestämmelser som säkerställde den fria rörligheten för varor som 32C-184/96, kommissionen mot , 1998, s. I-6197. 33Dom av i mål C-24/00, kommissionen mot , 2004, s. I- 1277. lagligen framställts eller saluförts i en annan medlemsstat och sam- tidigt tillgodosåg en motsvarande konsumentskyddsnivå. Domsto- len påpekade att på det aktuella området, som gällde tillsatser av näringsämnen i livsmedel, var det tillåtet för medlemsstaterna att uppställa krav på förhandstillstånd. Domstolen påpekade därefter att medlemsstaterna var skyldiga att inrätta ett förfarande som är lättillgängligt och som ska kunna avslutas inom rimlig tid. Om förfarandet leder fram till avslag ska talan kunna väckas mot avslagsbeslutet. Domstolen påpekade också att nationella myndigheter endast får avslå en ansökan om detta krävs för att tillgodose tvingande hänsyn till allmänintresset. Denna utveckling innebär att s.k. strukturella garantier införs för att det ska vara möjligt att tillämpa principen om ömsesidigt erkännande och proportionalitetsprincipen. Genom att berörda ekonomiska aktörer bli anvisade ett förfarande inom ramen för vilket dessa principer kan tillämpas och genom att de kan klaga om de får avslag på sin ansökan, säkerställs att principen beaktas. Det är denna senare rättsutveckling som kommissionen byggt vidare på och som utgör bakgrunden till den nya förordningen om ömsesi- digt erkännande.34 Förordningen om ömsesidigt erkännande av varor antog och rådet en förordning om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG (Förordningen om ömsesi- digt erkännande).35 Förordningen berörs närmare i avsnitt 7.4.1. Den har tillkommit pga. att det har konstaterats att det återstår många problem när det gäller den korrekta tillämpningen i med- lemsstaterna av principen om ömsesidigt erkännande.