sou · GXB382 · 2009-09-30 00:00:00 — Reglerar överenskommelsen myndig- heters eller enskildas handlande krävs någon form av införlivning i svensk rätt. Härvid används två olika metoder transformation eller inkorporering. Transformation innebär att de svenska bestämmelserna anpassas så att de motsvarar den internationella överenskomm- elsen. Inkorporering innebär att den internationella överenskomm- elsen i oförändrad utformning införs i svensk rätt, antingen genom en hänvisning till överenskommelsen eller genom att överens- kommelsen läggs som en bilaga till lagtexten. De åtgärder som vidtas för att genomföra en internationell över- enskommelse måste naturligtvis också följa bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen som anger normgivningsmakten dvs. rätten att besluta sådana regler som är bindande för enskilda och myndig- heter. Till det område där normgivningskompetensen i första hand ligger hos (det primära lagområdet) hör bland annat grundlagarna, den civilrättsliga lagstiftningen (8 kap. 2 §), sådana offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för enskilda (8 kap. 3 §) och vissa föreskrifter om kommunernas ställning (8 kap. 5 §). kan i begränsad utsträckning delegera normgivnings- kompetens inom det primära lagområdet. bemyndigande riktar sig alltid till regeringen (det finns vissa undantag enligt 8 kap. 9 § andra stycket). Till det område där normgivningskompetensen i första hand ligger hos regeringen (regeringens primärområde) hör föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av , den s.k. restkompetensen. Det har inte heller avseende normgivningsmakten skett någon djupgående förändring i regeringsformen i förhållande till regeringsform. För vårt syfte är det tillräckligt att återge gällande rätt. Genomförande av världspostfördragen i svensk rätt har genom regeringsbeslut tillträtt och ratificerat Världspost- föreningens konstitution och efterföljande tilläggsproto- koll. har också genom regeringsbeslut godkänt det allmänna reglementet och Världspostkonventionen. (Se t.ex. SÖ 1966:36-45 och 2005:65). I postlagen återfinns reglerna om internationell postbefordran i 23 och 24 §§. I 23 § anges de krav som ett postbefordringsföretag ska uppfylla för att få delta i det internationella postsamarbetet inom ramen för Världspostfördragen. Företaget måste ha en sådan verksamhet och organisation som garanterar att företaget på ett godtagbart sätt kan utföra den internationella befordringen i enlighet med fördragens innehåll. har av regeringen utsetts att vara den postoperatör som fullgör skyldigheter enligt fördragen samt företräder i frågor som avser operativ verksamhet inom postområdet. Av 24 § framgår vilka frimärken som får användas i sådan inter- nationell posttrafik som äger rum inom ramen för Världspost- fördragen samt hur portobeteckningar ska vara stämplade. Av 7 § 2 förordningen (2007:951) med instruktion för framgår att verket handlägger frågor som rör deltagande inom . Det saknas i svensk rätt i övrigt föreskrifter rörande internationell postbefordran. När postmarknaden liberaliserades och bolagiserades uttalade regeringen följande angående det internationella samarbetet i samband med införandet av postlagen i prop. 1993/94:38 s. 146: När det gäller de uppgifter i det internationella samarbete som har karaktären av myndighetsutövning är det naturligt att tillsynsmyndig- heten vid en bolagisering av träder i ställe. Det innebär att huvudansvaret för de ingångna överenskommelser inom ramen för () flyttas till tillsynsmyndig- heten i den utsträckning det rör sig om regulatörsuppgifter. Hit hör bl.a. överenskommelser som avser de grundläggande principerna för den internationella posttrafiken. Enligt är emellertid även efter en bolagisering av förpliktat att ha ett nationellt postbefordringsföretag för det internationella postsamarbetet. bedömdes som det enda möjliga valet. Det bör alltså ankomma på att företräda i frågor som avser affärs- mässig och operativ verksamhet på postområdet, t.ex. taxor och system för avräkning och tekniska standarder. Detta åstadkoms genom att det statliga postbolaget formellt godkänns som nationell operatör inom UPU-samarbetet. I samband med godkännandet förbinder sig att följa de internationella överenskommelser som har ingått. Härigenom blir åtagandena enligt de internationella överenskomm- elserna också gällande inom landet. Skälen för vår bedömning I utredningens uppdrag ingår att bedöma om Världspostfördragen införlivats i svensk rätt på ett ändamålsenligt sätt. Världspost- fördragen består som vi redogjort ovan av dels den formella rätten i form av konstitutionen och det allmänna reglementet, dels den materiella världsposträtten som finns i Världspostkonventionen med tillhörande Letter post regulations och Resolutions. Konstitutionen och det allmänna reglementet berör endast medlemsländerna. Rättsakterna reglerar skyldigheter och rättigheter stater emellan och har inte någon direkt påverkan på enskildas rätts- förhållanden. Genom att tillträda konstit- ution blir dock landet skyldigt att även tillträda bland annat Världs- postkonventionen. Världspostkonventionen reglerar i stort i sett alla aspekter av gränsöverskridande postbefordran. Vissa av konventionens bestämm- elser är sådana att de till viss del faller inom det primära lagområdet. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas konventionens kapitel II Ansvar, artiklarna 21-26. I kapitlet finns bland annat bestämmelser om postbefordringsföretags ansvar och avsändarens ansvar för skada som åsamkas postbefordringsföretag i vissa fall. När postlagen infördes anförde regeringen i prop. 1993/94:38 s. 147 att Världspostkonventionen genomfördes i svensk rätt genom att Posten förbinder sig att följa de internationella överenskomm- elser som har ingått. Härigenom ansåg regeringen att åtagandena enligt de internationella överenskommelserna också blev gällande inom landet. Posten hade i avtalen som träffats i samband med de i tvisten aktuella försändelserna i allmänna avtals- villkor hänvisat till bestämmelserna i världspostkonventionen. Världspostkonventionen och dess tillämpningsföreskrifter är som vi erfarit under vårt arbete inte helt lättillgängliga och i vissa delar mycket tekniskt inriktade. Det är en grannlaga uppgift som anför- trotts Posten att när bolaget deltar i det internationella post- samarbete inom ramen för världspostfördragen genom allmänna avtalsvillkor ska tillse att fullgör Världspostkonventionen. I en tvist mellan och Försäkringsbolaget vid (mål T 16111-99) har frågan om dåvarande artikel 34.4 (numera artikel 21.4) i Världspostkonventionen status i svensk rätt belysts. Bestämmelsen reglerar postbefordringsföre- tagens ansvar vid skada. Tingsrätten uttalade i domen som seder- mera fastställdes av att det saknas stöd för att konventionen införlivats i svensk rätt. Detta framgår bland annat enligt tingsrätten av 23 § postlagen och regeringens beslut att godkänna Posten som deltagare i det internationella postsamarbetet. Bestämmelsen och beslutet innebär enligt domen att Posten i sin verksamhet ska beakta konventionens bestämmelser men har ingen direkt betydelse för de kunder som Posten träffar avtal med. Sättet som valts för att införliva världspostkonventionen har således inte lett till att konventionen av domstolarna har ansetts införlivad i svensk rätt. Det är möjligt att det ur ett folkrättsligt perspektiv är en tillräcklig genomförandeåtgärd som vidtagits. Uppen- bart är dock att det är tveksamt ur ett inhemskt perspektiv om så skett. Frågan om hur Världspostfördragen inklusive konstitutionen lämpligen bör införlivas är stor och omfattande och ryms emellertid tidsmässigt inte inom vårt uppdrag utan bör utredas vidare i annat sammanhang. 9Författningsteknisk lösning och ikraftträdande Vårt förslag: Den nuvarande postlagen ersätts med en helt ny lag med samma namn. Den nu gällande postlagen innehåller bestämmelser om postverk- samhet och den samhällsomfattande posttjänsten. Sedan lagens tillkomst har lagen ändrats 15 gånger varav åtminstone tre av de ändringar som skett har varit av mer genomgripande karaktär. Den samhällsomfattande posttjänsten - eller som den då benämndes den grundläggande postservicen - omfattade inled- ningsvis endast brev och paket. 1995/96:218 utvidgades denna till att omfatta samtliga adresserade försändelser upp till . Begreppet postverksamhet omfattade till en början regel- bunden befordran av brev och paket. Tillämpningsområdet inskränktes dock genom prop. 1997/98:127, som anpassade postlagen till det då gällande postdirektivet, då paket- befordran utrangerades från att omfattas av begreppet postverk- samhet. fick tillståndsmyndigheten möjlighet att förena tillstånd att bedriva postverksamhet med villkor. Slutligen har bestämmelser införts genom prop. 1998/99:95 som syftat till ett mer konkurrensneutralt nyttjande och bättre samutnyttjande av den postala infrastrukturen. Genom de förslag vi lämnar kommer ytterligare ändringar att krävas. Den innehållsmässigt största ändringen gäller regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten bland annat för att i lagen förtydliga tjänstens innehåll men även för att tydligare genomföra postdirektivets krav på redovisning och prissättning. Vi föreslår vidare ett antal ändringar i postlagen som bland annat rör klago- Författningsteknisk lösning och ikraftträdande målshantering och eftersändning. Ändringarna innebär att lagen riskerar att bli ganska svåröverskådlig och att den inte uppfyller de krav som man kan ställa på en modern lagstiftning. I uppdraget ingår att göra en allmän översyn av lagen, inne- fattande bland annat den sammanhållna strukturen i lagen. De nu redovisade utgångspunkterna innebär att det är motiverat att den nu gällande postlagen ersätts med en helt nyskriven lag. Därigenom kan lagen få en ny struktur och en genomgående och enhetlig terminologi anpassad postdirektiv införas. På så sätt bör lagen också kunna bli mer överskådlig och lättorienterad. 9.2Den nya lagens struktur Vårt förslag: Den nya lagen inleds med bestämmelser som anger lagens innehåll och definitioner av betydelse för tillämpningen av lagen. Därefter följer bestämmelser som bara rör postverk- samhet för att följas av de bestämmelser som bara reglerar den samhällsomfattande posttjänsten. Lagen avslutas med gemen- samma bestämmelser. Den nu gällande postlagen innehåller som förut redovisats bestämm- elser som gäller både postverksamhet och den samhällsomfattande posttjänsten. De flesta bestämmelserna i lagen rör endast postverk- samhet och de brev som förmedlas inom ramen för denna. Ett antal bestämmelser rör dock den samhällsomfattande posttjänsten och vissa av bestämmelserna som gäller postverksamhet gäller även andra typer av försändelser än brev. En ny lag på området bör struktureras så att det lättare går att orientera sig i lagen. Det bör ske genom att man delar in bestämm- elserna utifrån om de rör postverksamhet, den samhällsomfattande posttjänsten eller om de är gemensamma. Efter de två första paragraferna som innehåller inledande bestämm- elser med lagens innehåll och definitioner som är av betydelse för tillämpningen av lagen följer de bestämmelser som bara gäller för postverksamhet. Först därefter placeras bestämmelserna som gäller för den samhällsomfattande posttjänsten. Slutligen återfinns bestämm- elser som rör både postverksamhet och den samhällsomfattande post- tjänsten som exempelvis bestämmelser om tillsyn. Författningsteknisk lösning och ikraftträdande postdirektiv förutsätter att medlemsstaterna, med vissa undantag som inte gäller , har nödvändiga lagar och författ- ningar för att genomföra direktivet . Lagen måste därför träda ikraft . De villkor som ett tillstånd att bedriva postverksamhet är förenade med är enligt 5 c § postlagen tidsbegränsade och förnyas . Tillståndsvill- koren kommer att löpa ut för samtliga tillståndshavare . Det är lämpligt om den nya lagen kan träda ikraft i samband härmed. Vi föreslår därför lagen träder i kraft . 10.1Ekonomiska konsekvenser för staten Vår bedömning: Våra förslag innebär att kommer att få delvis nya uppgifter. Vi bedömer dock att detta kan av inom ramen för nuvarande avgiftsfinansiering. Post- och tillsyn och verksamhet enligt postlagen finansieras med avgifter från de som har tillstånd att bedriva postverk- samhet. Avgifterna får sammanlagt uppgå till . Våra förslag innebär att den som bedriver tillståndpliktig post- verksamhet får både nya rättigheter och skyldigheter som tillstånds- myndigheten har att utöva tillsyn över. Vi föreslår nya och i vissa delar tydligare krav i postlagen för tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten. Detta innebär nya uppgifter för , vars tillsyns- uppgift även kommer att innefatta förhållandena på postmarknaden. Tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster ska efterleva bestämmelserna i den nya postlagens 28 och 29 §§, vilka har till syfte att bland annat förhindra snedvridning av konkurrensen. Post- och kassaserviceutredningen lämnade i denna del mer långtgående förslag som ökade behovet av tillsyn väsentligt mycket mer än de förslag som vi lämnar bland annat genom att pristaket skulle över- ges. Utredningen fann dock att finansieringsbehovet inte översteg summan av de avgifter får ta ut. Remiss- instanserna invände inte mot denna bedömning. Vi kan mot denna bakgrund inte se annat än att de nya och ändrade uppgifterna i huvudsak kan inom ramarna för den nuvarande avgifts- finansieringen. Förslaget rörande klagomålshantering bedömer vi inte får någon påverkan på myndighetens verksamhet då samtliga tillståndshavare har villkor om detta i sina tillstånd. Beträffande övriga förslag som delvis är hämtade från Post- och kassaservice- utredningen fann utredning att dessa inte påverkade kostnaderna för staten. Remissinstanserna invände inte mot denna bedömning. Vi har inte funnit skäl att göra någon annan bedömning. Även hanteringen av obeställbara brev finansieras med avgifter från postoperatörerna som sammanlagt högst får uppgå till . Förslagen i denna del grundar sig på delvis Post- och kassaservice- utredningens bedömningar. Utredningen antog att förslagen om slopande av kravet på mottagarlösen i ett inledande skede kunde leda till en ökad hantering hos . Utredningen bedömde att det är sannolikt att den ändrade hanteringen leder till att antalet ofrankerade och underfrankerade brev minskar, och därmed att mängden obeställbara brev som hanteras av åter minskar. Vi har inhämtat från Posten att problemet med företag som systematiskt utnyttjar ofrankerade och under- frankerade brev har minskat sedan Post- och kassaserviceutred- ningen lämnade sina förslag. Vi bedömer därför att det inte är nödvändigt att göra någon ändring av ramen för avgifter för Post- och hantering av obeställbara brev , utan utvecklingen kan avvaktas . 10.1.2Konsekvenser för staten i övrigt Vår bedömning: De förslag vi lämnar i detta betänkande får inte i övrigt några konsekvenser som måste finansieras i särskild ordning av staten. Vårt förslag om att en samhällsomfattande posttjänst ska upphandlas om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållandet av denna, innebär i sig inga kostnader för staten. Förslaget utgör i stället en gräns för hur stort åläggande som kan läggas på den operatör som eventuellt utses att tillhanda- hålla den samhällsomfattande posttjänsten. Vi bedömer vidare att någon sådan upphandling eller inom överskådlig framtid inte är aktuell. Förslaget bedöms därför inte leda till några ekonomiska konsekvenser. I övrigt torde utredningens förslag inte påverka kostnaderna för staten. Vår bedömning: Sammantaget kommer våra förslag att stärka de mindre postoperatörernas ställning på marknaden. Ur användarnas perspektiv innebär våra förslag att den sam- hällsomfattande posttjänsten garanteras och att förutsättningarna för konkurrensen på marknaden förbättras. I första hand berörs naturligtvis postoperatörerna av våra förslag. Posten hanterar av alla försändelser på brev- marknaden och är absolut störst av postoperatörerna med drygt 24 000 anställda. Därefter följer som hanterar av försändelserna med ca 1 500 anställda. Därutöver finns ett trettiotal mindre företag som bedriver postverksamhet av dessa har tretton företag 1-4 anställda och nio företag saknar helt anställd personal. De förslag som vi lämnat angående prissättning av samhälls- omfattande posttjänster och krav på redovisningen av tillhanda- hållare av samhällsomfattande tjänster följer postdirektivet och går inte utöver vad direktivet kräver. Bestämmelserna träffar direkt Posten som är ensam om att tillhandhålla den samhällsomfattande posttjänsten. Förslagen i denna del är endast förtydliganden av vad som redan gäller genom postlagen och konkurrenslagen. Förslaget angående prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten kommer dock enligt vår bedömning att stärka förut- sättningarna för övriga postoperatörers verksamhet. Detta förslag kan t.ex. underlätta för uppkomsten av fler operatörer genom att dessa på icke-diskriminerande villkor kan vidaresända försändelser utanför det egna distributionsområdet med hjälp av den samhälls- omfattande posttjänsten. Förslaget om en möjlighet att förena tillstånd att bedriva post- verksamhet med en skyldighet att medverka vid eftersändning av försändelser på villkor som är skäliga, konkurrensneutrala och icke- diskriminerande utanför operatörers eget utdelningsområde, bör påverka de små företagens förutsättningar på ett positivt sätt eftersom kostnaderna för eftersändning genom bestämmelsen minskar jämfört med då i många fall i det närmaste fullt porto erläggs. Förutsätter vi att Posten, vars nät nyttjas för eftersändning av övriga operatörer, även framgent genom tillståndsvillkor kommer vara skyldigt att medverka till eftersändning drabbas av mot- svarande inkomstbortfall. Av Post- och kassaserviceutredningen (SOU 2005:5 s. 327) framgår att det var fråga om ca 350 000 försändelser som eftersänds på detta sätt. Vårt förslag att tillståndshavare ges möjlighet att påkalla ändringar i postnummersystemet föranleder enligt vår bedömning inte att Postens kostnad för att förvalta systemet blir högre. Förslaget ger dock övriga postoperatörer en möjlighet att uppmärksamma till- ståndsmyndigheten på fel och brister. Något som kan vara positivt om postnummerssystemets utformning och förvaltning i ett enskilt fall hämmar möjligheten för tillståndshavare att etablera sig i andra postnummerområden. Genom att kravet på mottagarlösen tas bort ur postlagen blir postoperatörnas hantering av obeställbara brev enklare för post- operatörna och därigenom minskar den administrativa börda som hantering är förknippad med. Förslagen om klagomålshantering bör inte föranleda några ökade kostnader då detta villkor finns inskrivet i samtliga tillstånd att bedriva postverksamhet. Sammantaget kommer våra förslag att stärka de mindre post- operatörernas ställning på marknaden. Posten som är utsedd att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten kommer inte att påverkas i beaktansvärd utsträckning. Även företag som inte bedriver postverksamhet berörs av våra förslag i egenskap av användare. Därigenom kan man säga att alla företag berörs. I korthet innebär våra förslag ur användarnas per- spektiv att den samhällsomfattande posttjänsten garanteras och att förutsättningarna för konkurrensen på marknaden förbättras. När det gäller kostnader för landsting och kommuner bedömer utred- ningen att förslaget inte kommer att ha några nämnvärda konsekv- enser, annat än de som uppkommer för samtliga användare av posttjänster dvs. den samhällsomfattande posttjänsten garanteras och att förutsättningarna för konkurrensen på marknaden förbättras. Inte heller bedöms förslagen ha några andra konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan män och kvinnor och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Lagens tillämpningsområde och definitioner 1 § I denna lag finns bestämmelser om postverksamhet och den samhällsomfattande posttjänsten. Paragrafen är ny och anger lagens innehåll. 2 § I lagen avses med: användare: varje fysisk eller juridisk person som i egenskap av avsändare eller adressat har nytta av att en posttjänst tillhandahålls, brev: adresserade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst samt vykort, brevkort och liknande, postförsändelser: adresserade försändelser som väger högst och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska trans- porteras av en tillhandahållare av posttjänster, postnummersystemet: ett system av sifferserier som i postverk- samhet används för att dela in landet i postnummerområden, postverksamhet: regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning, 1 Jfr, och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EUT L 15, 21.1.1998 s. 14, Celex 31997L0067), senast ändrat genom och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52. 27.2.2008, s. 3, Celex 32008L0006). posttjänst: insamling, sortering, transport och utdelning av post- försändelser mot betalning, obeställbart brev: ett brev som 1.inte kan delas ut till mottagaren, 2.är ofrankerat eller otillräckligt frankerat eller 3.har återsänts från en postförvaltning eller ett befordringsföretag i utlandet till det postbefordringsföretag som befordrade brevet från . Den nuvarande postlagen innehåller ett antal definitioner. Dessa har samlats till en paragraf och där även begreppen användare, post- tjänst och postförsändelse definieras. Posttjänst och postförsändelse definieras för att direkt i lagtexten tydliggöra skillnaden mellan den tillståndpliktiga postverksamheten som omfattar brev upp till och den samhällsomfattande post- tjänsten som gäller postförsändelser upp till . Definitionerna är uppbyggda med postdirektivets definition av postverksamhet och posttjänst som förebild. I artikel 2 i postdirektivet förekommer ett flertal definitioner av begrepp som vi, främst av framställningstekniska skäl, valt att inte ange i den nya postlagen. Dessa begrepp ska dock vid tillämpningen av postlagen ges samma innebörd som i postdirektivet. Definitionen ansluter till postdirektivets definition i artikel 2. Definitionen motsvarar med viss språklig justering 3 § första stycket i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1998:483). för- arbeten prop. 1993/94:38 s. 151 och prop. 1997/98:128 s. 24 och 46. Postförsändelse används i den nuvarande postlagen utan att definieras närmare. I den nya lagen definieras begreppet med postdirektivets definition av postförsändelse som förebild. meningen i postdirektivets definition. Syftet med att definiera postförsändelse är att tydliggöra skillnaden mellan postförsändelse och brev. I begreppet ingår förutom brev exempelvis även böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt paket. Definitionen motsvarar 3 a § första stycket i den nuvarande postlagen (senaste lydelse SFS 1999:571). 1998/99:95 s. 10 och 29. Postverksamhet definieras i 3 § första stycket den nuvarande post- lagen som regelbunden befordran av brev mot avgift. I förarbetena (prop. 1993/94:38 s. 151) anges att i postbefordran ingår normalt uppsamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser samt att det är i första hand hur utdelningen - distributionen - och hur den är utformad som avgör om det är fråga om post- befordran. Vidare framgår att postverksamhet endast är sådan där befordringen sker med viss regelbundenhet. Härmed menas att befordringen är i något avseende tidtabellsbunden eller följer ett fastlagt utdelningsschema.