sou · GXB354 · 2009-06-17 00:00:00 — Samverkan och samförstånd baserat på fakta och kunskap måste vara vägledande i arbetet. 9.5Länsstyrelsens roll i älgförvaltningen Utredningens bedömning: har ett viktigt uppdrag som regional myndighet för jakt och vilt. Myndigheten ansvarar för avvägningen av de olika samhällsintressen som berörs av älgförvaltningen. Utredningens förslag: uppdrag när det gäller älgförvaltningen bör klargöras och för varje län bör ett övergripande regionalt långsiktigt program för viltförvaltningen tas fram. ska bilda älgförvaltningsområden och, efter förslag från markägarnas, jägarnas och samernas organisationer, utse ledamöterna i den älgförvaltningsgrupp som ska finnas inom varje sådant område. ska också fastställa den plan för förvaltningen som tas fram inom området. Älgskötselområden ska även fortsättningsvis registreras av som också ska förvissa sig om att skötselplanerna överensstämmer med planen för älgförvaltningsområdet. ansvar för uppföljningen av älgförvaltningen och den möjlighet som finns att avregistrera älgskötselområden som inte uppfyller kraven ska tydliggöras. Ett rådgivande organ till i samtliga viltförvaltningsfrågor bör ersätta de nuvarande viltvårdsnämnderna och rovdjursgrupperna. 9.5.1Älgförvaltningen är en del i ansvar för naturvård är en statlig samordnande myndighet med tillsynsansvar, en servicemyndighet, och en överklagandeinstans inom ett stort antal områden som naturvård, viltvård, miljö, fjäll och rennäring och samhällsplanering. Enligt instruktionen ska verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsöverskridande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. När det gäller älgförvaltningen har administrativa uppgifter i form av registrering men också ett ansvar för besluten om tilldelning. Genom den enkätundersökning som utredningen gjort framkommer att synen på uppgift inom älgför- valtningen skiljer sig åt mellan länsstyrelserna. Vissa länsstyrelser ser uppgifterna inom älgförvaltningen mer som en administrativ uppgift medan andra länsstyrelser behandlar frågorna mer som en del av uppdrag inom natur- och viltvård. Utredningen om de stora rovdjuren föreslog i sitt betänkande Rovdjuren och deras förvaltning (SOU 2007:89) ett ökat regionalt inflytande i rovdjursförvaltningen. har på regeringens uppdrag tagit fram en modell för ett sådant utökat regionalt ansvar för rovdjursförvaltningen som remissbehandlats. 12 Enligt förslaget ska kunna delegera beslutanderätt när det gäller jakt på de stora rovdjuren, björn, varg, järv och lodjur, till . uppdrag inom natur- och viltvård omfattar självklart även älgen som en del av ekosystemet och det uppdraget påverkas inte av de administrativa uppgifterna kring älgjakten med registrering av licensområden m.m. Det ökade regionala ansvaret inom rovdjursförvaltningen har betydelse också för övrigt arbete med viltvård där klövvilt är en viktig resurs. Utredningen har i avsnitt 9.3 föreslagit att dagens älgskötselområden ska vara utgångspunkten för administrationen av älgförvaltningen . Registreringen av sådana områden ska vara en förutsättning för att få jaga vuxen älg. bör även fortsättningsvis vara ansvarig för denna registrering. Inom de nya älgförvaltningsområdena ska det finnas en älgförvaltningsgrupp, se avsnitt 9.4. Ledamöterna i en sådan grupp bör utses av efter förslag från markägarnas, jägarnas och samernas organisationer. Älgförvaltningsgruppen ska ta fram planer för förvaltningen av älgstammen inom området. Älgförvaltningsområdenas planer för förvaltningen bör avse med hänsyn till foderprognoser m.m. och de ska sedan utgöra en utgångspunkt för hur älgskötselområdena utformar sina planer och sin förvaltning. Planerna bör därför fastställas av för att vara styrande för älgskötselområdenas skötselplaner. Fastställelsen av planerna för älgförvaltningsområdena bör så långt möjligt ske i ett sammanhang för samtliga områden inom länet. 12 En modell för ett utökat regionalt ansvar för rovdjuren m.m. Redovisning av regeringsuppdrag. får då en möjlighet att bedöma älgförvaltningen i hela länet. Ett kunskapsunderlag i form av ett regionalt långsiktigt program för viltstammarnas utveckling bör tas fram för hela länet och vara en utgångspunkt för samtliga planer. Det kan också förväntas att länsstyrelserna får ett utvidgat uppdrag när det gäller rovdjursförvaltningen som också har betydelse för förvaltningen av älgen. bör kunna ta ett än mer samlat grepp om viltvården i länet och måste då också kunna utveckla samrådsprocesserna inom förvaltningen av vilt, se avsnitt 9.5.4. Älgskötselområdena ska liksom tidigare ge in skötselplaner till och det är myndighetens uppgift att säkerställa att de överensstämmer med älgförvaltningsområdets plan och också med den det regionala långsiktiga programmet för älgstammens utveckling i länet. Om har uppfattningen att det finns skäl att göra förändringar i en ingiven skötselplan bör detta kunna uppnås genom en dialog med företrädarna för älgskötselområdet. Av utredningens underlag framgår att arbetet med uppföljning av älgskötselområdenas skötselplaner skiljer sig åt mellan länen, se avsnitt 5.6. Den omständigheten att man har olika syn på älgförvaltning, som administration eller som en del i förvaltningen av naturresurser, innebär att den hanteras inom olika avdelningar på länsstyrelserna vilket påverkar hur och i vilken omfattning uppföljning sker. Ett antal länsstyrelser har antagit långsiktiga program för älgstammens utveckling i länet som utgör ett stöd för dem som är en del av förvaltningen av älgstammen, kanske främst för dem som deltar i lokala samråd och i älgskötselområden. Det intryck utredningen fått genom samtal med företrädare för länsstyrelserna och enkätsvar m.m. tyder på att länsstyrelserna uppfattar sitt uppdrag olika. Ett led i en adaptiv förvaltning är att följa upp resultaten av förvaltningen för att kunna anpassa den och en viktig uppgift för , liksom för älgförvaltningsgruppen, är uppföljningen av de planer som upprättas för förvaltningen. Om ett älgskötselområde inte fungerar, man upprättar inte någon plan, den överensstämmer inte med den syn på älgförvaltningen som framgår av antagna planer eller om man inte på ett aktivt sätt arbetar mot det mål man angett i planen, måste kunna använda sig av någon sanktion. har möjlighet att avregistrera ett älgskötselområde om t.ex. någon skötselplan inte När möjligheten att registrera älgskötselområden infördes angav regeringen att älgskötselplanen och resultatet av det lokala samrådet bör utgöra en viktig del av underlaget för ställningstagande till om området fortsättningsvis bör vara registrerat som älgskötselområde. I praktiken har avregistrering av älgskötselområden endast skett i undantagsfall och har i många fall inte ansett sig ha tillräckligt stöd i lagstiftningen för att avregistrera områden som t.ex. inte följt skötselplanen. Det bör därför framgå av jaktlagen att har möjlighet att avregistrera ett älgskötselområde som inte uppfyller de krav som ställs på ett sådant. Avregistrering bör kunna ske när någon plan inte lämnas in inom den tid som angetts eller om avskjutningen inte rapporteras . När avskjutningen avviker från planen bör detta motiveras och om avvikelsen är mycket stor +/– sett över hela den tidsperiod som planen avser och de skäl som anges för denna avvikelse inte överensstämmer med erfarenheterna inom älgförvaltningsområdet i övrigt bör avregistrering kunna komma ifråga. Utredningen föreslår att ansvar för uppföljningen av älgförvaltningen och den möjlighet som finns att avregistrera älgskötselområden som inte uppfyller kraven ska tydliggöras. Sådana bestämmelser bör därför införas i jaktlagstiftningen. 9.5.4Ett rådgivande organ i viltförvaltningsfrågor har i ovan nämnda rapport om en regional rovdjursförvaltning föreslagit ett rådgivande organ i samtliga viltförvaltningsfrågor, länsstyrelsernas viltförvaltningsråd. Rådet ska bestå av ledande företrädare för intresseorganisationer som med sin expertkunskap ska bistå med råd. Viltförvaltningsråden kan komma att bidra till en vertikal och horisontell samordning av viltförvaltningen, dvs. såväl en samordning mellan lokal nivå och förvaltningsregionsnivå som en samordning mellan olika aktörer inom respektive län. Utredningen delar uppfattning om behovet av ett rådgivande organ till i samtliga viltförvaltningsfrågor och föreslår att ett sådant ersätter nuvarande viltvårdsnämnder och rovdjursgrupper. Ett sådant organs uppgift när det gäller älgförvaltningen blir bl.a. att ge råd till när det gäller älgförvaltnings- och älgskötselområdenas planer. Det utgör en viktig resurs för arbete med en adaptiv förvaltning både av rovdjur och klövvilt. I län där det finns behov av det bör ett arbetsutskott för älgförvaltningsfrågor kunna utses inom det rådgivande organet. 9.6Naturvårdsverkets roll i älgförvaltningen Utredningens bedömning: bör få ett tydligare uppdrag som sektorsmyndighet för älgförvaltningen för att säkerställa att den blir enhetlig och präglas av en helhetssyn. Utredningens förslag: bör få i uppdrag att ta fram riktlinjer för länsstyrelsernas långsiktiga program för viltförvaltningen. I den inledande fasen, när det förslagna nya systemet för älgförvaltningen införs, bör tillkalla ett nationellt råd som stöd i arbetet. är förvaltningsmyndighet på miljöområdet och ska vara pådrivande och samlande i miljöarbetet. Verkets arbete ska syfta till att främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensionen. Myndigheten ska enligt sin instruktion bl.a. svara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen. I det nya system för älgförvaltningen som utredningen föreslår blir det en viktig uppgift för att utforma riktlinjer för de kunskapsunderlag i form av långsiktiga program för viltförvaltningen som länsstyrelserna ska ta fram. Dessa program bör utformas på ett enhetligt sätt över landet och kan medverka till att dessa program får en sådan form att de kan användas som kunskapsunderlag i länsstyrelsernas arbete med älgförvaltning. bör när det förslagna nya systemet för älgförvaltningen införs tillkalla ett nationellt råd för älgförvaltningen som stöd i den inledande fasen. Ett sådant organ kan bistå med expertkunskaper vid utarbetandet av riktlinjer för länsstyrelsernas långsiktiga program för viltförvaltningen. Det kan också vara ett viktigt stöd när ett nytt datasystem för älgförvaltningen ska tas fram. En rad rådgivande organ för olika frågor är knutna till enligt myndighetens instruktion. Rådet för rovdjursfrågor är ett rådgivande organ för rovdjursfrågor och som också ska bistå verket i genomförandet av rovdjurspolitiken. Utredningen har i avsnitt 9.5 föreslagit att ett rådgivande organ till i samtliga viltförvaltningsfrågor bör ersätta de nuvarande viltvårdsnämnderna och rovdjursgrupperna. När den nya förvaltningen hittat sina former bör man enligt utredningens mening överväga om det finns skäl att även på nationell nivå inrätta ett råd för samtliga viltförvaltningsfrågor. Utredningen föreslår i avsnitt 9.8, 9.9 och 9.14 också att ska få vissa särskilt angivna uppdrag. 9.7Skogsstyrelsens roll i älgförvaltningen Utredningens bedömning: har en viktig roll som skogspolitisk myndighet och måste tillhandahålla fakta om skogen och dess utveckling som underlag för älgförvaltningen särskilt gällande fodertillgång, foderprognoser och skadeutveckling. Sådana underlag bör tas fram på älgförvaltningsområdesnivå. bör i såväl rådgivning som lagtillsyn särskilt lyfta viltets påverkan på skogen. ska enligt sin instruktion verka för att landets skogar vårdas och brukas på ett sådant sätt att de beslutade målen för skogspolitiken kan uppnås. Myndigheten ska verka för att skogen och skogsmarken utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthållig avkastning. Av instruktionen framgår också att myndigheten ska utarbeta statistik och prognoser till ledning för skogsbruket och för samhällets och näringslivets planering på områden med anknytning till skogsbruket samt ett uppdrag att verka för att skog och skogsmark skyddas mot skador av luftföroreningar, djur och sjukdomar. Regeringen har också angett att styrelsens anställda är skyldiga att på begäran av , som föredragande eller på annat sätt, delta i handläggningen i av ärenden som har samband med myndighetens uppgifter om det kan ske utan väsentliga kostnader för myndigheten. Prognoser för fodertillgång på kortare och är en förutsättning för en adaptiv förvaltning av älgen. Sådana underlag bör tas fram på älgförvaltningsområdesnivå. ÄBIN-inventeringar ger också viktig kunskap för en bra älgförvaltning. uppdrag innebär ett ansvar för dessa frågor och enligt utredningens mening måste myndigheten på ett aktivt sätt bistå aktörerna inom älgförvaltningen med underlag om skogen. samordna ÄBIN-inventeringar är en del i detta där även bör arbeta för att få kunskap om de inventeringar som genomförs i annan regi. har när det gäller inventering ett ansvar för kvalitetssäkring och att de metoder som används är kunskapsbaserade. En viktig uppgift är att se till att inventeringar kommer till stånd i alla delar av landet och att data blir tillgängliga. bör i sitt arbete med såväl rådgivning som lagtillsyn särskilt lyfta frågor om viltets påverkan på skogen. Utredningens bedömning: Det finns behov av en gemensam IT-plattform för älgförvaltningen där de som ansvarar för förvaltningen inom , älgförvaltningsområden och älgskötselområden kan få tillgång till relevanta data om skogen, älgen m.m. En sådan plattform bör också kunna användas för ekonomiadministration inom älgförvaltningen. En förutsättning för en kunskapsbaserad adaptiv förvaltning är en kontinuerlig uppdatering av relevanta data om avskjutning m.m. och rapportering bör kunna ske på lokal nivå. En fortsatt användning av de referenspopulationer av älg som finns bör säkerställas. Utredningens förslag: Regeringen bör ge i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna, och utreda och föreslå ett gemensamt datastöd för älgförvaltningen som bör vara kopplat till det uppdrag har att bedriva fortlöpande miljöanalys. Det arbetet måste påbörjas omgående och bör genomföras i samarbete med representanter för jägarförbunden och markägarna. En skyldighet att rapportera avskjutning inom från det att en älg har fällts bör införas. I avsnitt 3.2 och 4.6 beskrivs olika metoder för uppskattning av älgstammen och inventering av skogsskador. Den enkät som utredningen tillställde länsstyrelserna visar att det underlag som de lokala samråden, viltvårdsnämnderna och länsstyrelserna har tillgång till vid arbetet med tilldelning är mycket varierande. Det gäller även det underlag som älgskötselområdena har för sin förvaltning. Många har också framfört till utredningen att det finns stora brister både när det gäller tillgång till underlag och kvaliteten på de underlag som finns. Den variationen beror på olika saker där de skilda förhållandena mellan norra och när det gäller snöförekomst och andel tallungskog som bete är en viktig faktor. Även ägarstrukturen påverkar möjligheterna att få fram underlag. Skogsbolagen har andra ekonomiska förutsättningar att genomföra inventeringar inom sina områden än de som finns inom områden med många privata skogsägare. har länsstyrelserna en gemensam IT- organisation och en gemensam IT-miljö. När det gäller administrationen av älgförvaltningen använder samtliga länsstyrelser samma system, det s.k. JAS-systemet vilket dock inte är centraliserat. Den rapporteringsskyldighet avseende skjutna älgar som åligger jägarna kan i vissa län göras via JAS. har tagit fram ett webbaserat system med syftet att ge underlag till förvaltning och övervakning av jaktbart vilt Viltdata. En av målsättningarna med Viltdata har varit att konstruera en älgdatabas för att tillgodose jägarnas samt länsstyrelsernas behov när det gäller älgen och det finns en extern referensgrupp med representanter för länsstyrelser, , , , och . I älgdatabasen i Viltdata kan följande hanteras: anmälan om jaktresultat till övrig avgång (trafik, stora rovdjur med mera) publika rapporter, sammanställningar De stora skogsbolagen har sina egna system för älgförvaltning med rapportering via Internet. Inom flera projekt för älgförvaltning har man också tagit fram egna system för rapportering via Internet och även andra funktioner som stöd för förvaltningen, bl.a. , älgförvaltning m.fl. Det sistnämnda projektet har drivits gemensamt av i , , , , , , SCA och Holmen Skog 2004–2009. Inom ramen för projektet har en hemsida och internetapplikation, Moosecare, utvecklats liksom en beräkningsmodell för älg. har regeringens uppdrag att bedriva fortlöpande miljöanalys. Det innebär övervakning av landets skogar, jordbrukslandskap, sjöar, vattendrag och arter för att analysera miljöutvecklingen. Resultaten används för uppföljning av miljömålen och krav från internationella överenskommelser. Arbetet är organiserat i tio program som anknyter till miljömålen bl.a. skog, biologisk mångfald, och vilt. Program Vilt ska ge en samlad bild av tillståndet för viltarter inom viltförvaltning och jakt. I ett första skede sammanställs befintlig information för att kunna ge förslag till kompletterande viltövervakning. Genom underlag för bedömning av viltpopulationer och jakt ska programmet vara ett stöd för viltförvaltningen. Det ska också ge underlag för arbetet med miljömålet Ett rikt växt- och djurliv. Inom ramen för programmet utvärderas t.ex. en metod att inventera spillning genom avståndsinventering. Man arbetar också för en samordnad viltövervakning där målet är att kunna leverera ett sammanhållet och kvalitetssäkrat underlag som kan användas för att bedöma viltstammarnas och jaktens status i . 9.8.4Behovet av underlag för förvaltningen För ekosystembaserad lokal förvaltning av älgen, som är adaptiv, är det nödvändigt att ha tillgång till avskjutningsstatistik, uppgifter om älgstammens storlek och sammansättning, foderresurser, skogsskador, förekomsten av rovdjur m.m. Sådana uppgifter bör i de flesta fall avse både aktuella förhållanden och prognoser för framtiden. De större områden för förvaltningen som utredningen föreslagit i avsnitt 9.4 skapar bättre förutsättningar för att ta fram sådan kunskap. Ansvaret för att ta fram underlag måste även ligga hos markägare och jägare men älgförvaltningsgruppen har ett ansvar för att genom en dialog med intressenterna och se till att det finns tillräckligt underlag för förvaltningen. En förutsättning för en adaptiv förvaltning är att nödvändiga data rapporteras kontinuerligt under jakten och att de omgående blir tillgängliga. Utredningen föreslår därför att skyldigheten att rapportera jaktresultat ska utvidgas på så sätt att avskjutning ska rapporteras inom från det att en älg har fällts. Utredningen har uppmärksammat att det är svårt att få en heltäckande bild av skadesituationen i skogen. Inventering finansieras på så sätt att älgvårdsfonderna svarar för en del, skogsbolagen för en del och för en del där skogsnäringen bekostar den större delen. Utredningen anser att det även i princip bör vara så. har ett ansvar för kvalitetssäkring och att de metoder som används är kunskapsbaserade. Myndigheten måste också ha ett ansvar för att sådana inventeringar kommer till stånd i alla delar av landet och att data blir tillgängliga. Det pågår ett utvecklingsarbete när det gäller metoder för inventering, se avsnitt 4.6, och det finns ett stort behov av användbara metoder för att bedöma skador för andra trädslag än tall. Det finns pågående projekt inom verksamhet som arbetar med referenspopulationer av älg i olika delar av . Att följa sådana populationer kan ge viktig och användbar kunskap om hur älgen påverkas av olika former av förändringar i form av klimat, tillgång till foder m.m. Det är därför angeläget att sådana referenspopulationer följs kontinuerligt och utan avbrott. Utredningen vill därför framhålla vikten av att deras fortsättning garanteras. 9.8.5Ett gemensamt datasystem för hela Utredningen anser att det finns många fördelar med att ha ett nationellt system för förvaltningen av älgen. Med hänsyn till de samhällsintressen som är berörda och det ansvar som staten bör ta för älgförvaltningen finns ett behov av att ha tillgång till nödvändigt underlag. Även om älgförvaltningsområdena ska omfatta merparten av en älgstam kommer det alltid att finnas älgar som rör sig mellan olika områden och de underlag som tas fram inom angränsande älgförvaltningsområden kan vara av betydelse vid förvaltningen. Samtliga underlag bör därför vara tillgängliga för dem som är involverade i förvaltningen av älgen. En viktig uppgift är att samla data från den invente- ring av skogen som görs av många olika aktörer och sammanställa dessa. Utredningen föreslår därför ett nationellt datasystem för älgförvaltningen. har redan kommit långt i sitt arbete med Viltdata och ett alternativ skulle kunna vara att ge förbundet i uppdrag att inom ramen för det allmänna uppdraget fortsätta det arbetet. Den rapporteringsskyldighet som finns avseende skjutna älgar bör dock även fullgöras till en myndighet och det finns därför skäl att överväga om även övrigt underlag bör finnas hos en myndighet. Det har från vissa intressenter framförts farhågor om att äganderätten till data i ett sådant system kan komma att bli föremål för tvister. är sektorsmyndighet för viltvården men är den myndighet som handhar administrationen och enligt utredningens mening , i vissa län, bör ta ett större regionalt ansvar än . Med hänsyn till att länsstyrelserna nu har en gemensam finns det möjlighet att lägga ett sådant nationellt register på dem. Även den omständigheten att har den administrativa uppgiften att registrera älgskötselområden talar för att låta administrera ett gemensamt system. Utredningen föreslår därför att får i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna, och utreda och föreslå ett gemensamt datastöd för älgförvaltningen som bör vara kopplat till det uppdrag har att bedriva fortlöpande miljöanalys (FoMA). I det arbetet bör även representanter för jägarförbunden och markägarna delta. arbetar med frågan om ett nytt datasystem för rovviltförvaltning och det kan finnas anledning att överväga om det finns skäl att samordna ett system för älgförvaltningen med det för rovviltförvaltning. De system som finns på olika håll i landet bör kunna vara en utgångspunkt. Vid utvecklandet av ett landsomfattande system bör de erfarenheter som gjorts i olika projekt tas till vara och också den kunskap som finns. Det bör vara möjligt att samordna redan existerande system då det primära inte bör vara att systemet ska se likadant ut överallt utan att det innehåller samma grundläggande fakta och kan utnyttjas på det sätt som krävs för förvaltningen. 9.8.6Vad ska ett datastöd för älgförvaltningen innehålla? Ett sådant stöd för förvaltningen bör svara mot följande kravbild. Alla data bör samlas på ett ställe och var tillgängliga för de som deltar i älgförvaltningen. Stödet bör vara enhetligt över landet och det bör finnas en skyldighet att lämna uppgifter. Rapportering av avskjutning bör ske on-line och utredningen föreslår därför att en skyldighet att rapportera att en älg fällts inom införs. Ett önskemål är att även Älgobs bör kunna rapporteras fortlöpande i ett sådant system. Datastödet bör motsvara behovet hos alla de olika kategorier som använder det, myndigheter, älgförvaltningsgruppen, älgskötselområdet, markägare och enskilda jägare. Ett datastöd för älgförvaltningen måste också kunna möta behoven hos de olika nivåerna inom förvaltningen, län, älgförvaltningsområde och älgskötselområde, både geografiskt och när det gäller olika funktioner. Rapportering måste kunna ske lokalt och datastödet bör därför möjliggöra registrering av jaktlag eller jaktområden. ekonomihantering inom älgförvaltningen bör också kopplas till det föreslagna datastödet.