sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — Egenansvar - med proffesionellt stöd – med professionellt stöd Betänkande av Utredningen om nyanländas arbetsmarknadsetablering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdrag att se över och lämna förslag om ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagande samt andra insatser som sammantaget påskyndar och ökar möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden för nyanlända flyktingar och skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga (dir. 2007:52). utsåg regeringen till särskild utredare. Utred- ningen antog namnet Utredningen om nyanländas arbetsmarknads- etablering (IJ 2007:02). Som experter i utredningen förordnades sekreterare , utredare , departements- sekreterare , kansliråd , stabschef , kansliråd , departementssekreterare , utvecklingsledare , departements- sekreterare samt departementssekreterare . entledigades och förordnades expert och departementssekreterare . har varit utredningens konsult i arbetsmarknads- frågor. Som huvudsekreterare förordnades fr.o.m. och som sekreterare förordnades fr.o.m. samt fr.o.m. . Utredningens assistenter har varit och . Jag överlämnar härmed mitt betänkande Egenmakt – med professionellt stöd (SOU 2008:58). Målet med introduktionen ........................................... Varför ändra organisationsmodell och Hur tänker du försörja dig?...................................... Introduktionslots- ett nytt inslag................................ Hur många lotsar behövs och hur snabbt kan lotsföretag etableras?.................................................... Övriga aktörer – vad ska de göra? Svenskundervisning och samhällskunskap.................. 1.1.15 Ersättning till nyanlända, kommunerna och 1.1.16 Faktorer utanför utredningen som påverkar effektiviteten i introduktionsarbetet ........................... Flyktingar och skyddsbehövande m.fl. enligt Begreppet nyanlända utlänningar................................. En ny introduktionslag ............................................................ Lagens mål och syfte..................................................... Förändrad ansvarsfördelning för introduktionen .................. Skäl för förslaget ........................................................... Styrning och ledning..................................................... Den nyanländes ansvar och roll............................................. Rätten till introduktionsprogram .............................. Ersättningen till nyanlända......................................... Mitt förslag till introduktionsersättning ................... Skyldighet att anmäla ändrade förhållanden.............. En ny aktör – introduktionslotsen........................................ Skäl för förslaget ......................................................... Vem blir introduktionslots?....................................... Upprättandet av en lotsbank ...................................... Introduktionslotsens uppdrag och ansvar................. Formella krav på introduktionslotsen ....................... Tystnadsplikt för introduktionslotsar och deras Tillsyn av introduktionslotsar .................................... Uteslutande av introduktionslotsar ........................... 2.4.10 Information om lotsar till nyanlända, ickevalsalternativ och byte av lots.............................. 2.4.11 Ersättningen till introduktionslotsar ......................... 2.4.12 Föreslagen lag om valfrihetssystem ska tillämpas..... 2.4.13 Förslag till ändring i den föreslagna lagen om 2.4.14 Introduktionslotsens tjänster – B-tjänster ................ 2.4.15 Behov av dubbla system i en övergångsperiod .......... 2.5 Introduktionen av nyanlända – ett statligt ansvar ............... 2.5.1Statens ansvar för att ta fram underlag för bosättning av nyanlända och för att anvisa plats i som ansvarig myndighet för introduktionen (förslag 1) ......................................... Arbetsförmedlingen som ansvarig myndighet (förslag 2).................................................................... Ansvar för bosättning................................................. En ny pliktlagstiftning................................................ ska vid behov anvisa plats i en Det kommunala ansvaret............................................ Ansvar för praktikplatser i den egna Ansvar för svenskundervisning.................................. Ansvar för samhällskunskap ...................................... Statlig ersättning till kommuner................................ Ansvar för samordning av bosättning ....................... Ansvar för tillsyn av lotsar ......................................... Ansvar för fördelning av statliga anslag .................... Insatser inom arbetsmarknadsområdet ................................ Arbetsförmedlingens roll inför bosättningen........... 2.10.1 Ansvar för rehabilitering ............................................ Nyanlända med funktionshinder .......................................... 2.11.1 Skäl till förslagen......................................................... Den ideella sektorn ................................................................ 2.12.1 Den statliga folkrörelsepolitiken ............................... 2.12.2 Skäl för förslaget......................................................... Ett nationellt system för utvärdering och uppföljning av 2.13.1 Ett system för utvärdering av nyanländas etablering () utvecklas ..................................... 2.13.2 Förslag om ändring i sekretesslagen .......................... 2.13.3 Avslutande synpunkter............................................... Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser..... 3.2.1 Jämställdhet mellan kvinnor och män ....................... Nyanlända med funktionshinder ............................... 3.2.4 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska 3.2.5 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ...................................... Ekonomiska konsekvenser av förslagen ............................... 3.3.1 Gjorda antaganden i konsekvensanalysen ................. Kostnader för introduktionsersättning, bostadsersättning och barnersättning........................ Ersättning till lotsföretag ........................................... 3.3.4 Statlig ersättning till kommunerna för sfi och 3.3.5 Ekonomiska konsekvenser för kommuner ............... 3.3.6 Ekonomiska konsekvenser för staten........................ 3.3.7 Sammanlagda ekonomiska konsekvenser för staten och kommunerna ............................................. Bakgrund – dagens introduktion................................. Introduktionens mål och innehåll ......................................... Introduktionsperiodens innehåll, kommunernas Hälso- och sjukvård.................................................... Integrationsarbetet inom EU................................................ Sex länder – lika men olika .................................................... 6.1Förslaget till lag om introduktion för vissa nyanlända utlänningar (introduktionslagen) med kommentar............. 6.2Förslaget till lag om kommunernas ansvar för bosättning av vissa nyanlända utlänningar med Käll- och litterturförteckning ............................................. Marginaleffekter på en kommuns ekonomi av att en nyanländ flyttar till kommunen.............................. Bilaga 3 Uppdrag till () Mitt uppdrag är att se över och lämna förslag om ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagande samt andra insatser för nyanlända flyktingar och skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga. Översynen omfattar den efter det att en nyanländ utlänning har beviljats uppehållstillstånd. Detta innebär att jag ska överväga och lämna förslag i följande frågor: Lämplig ansvarsfördelning mellan statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer för flyktingmottagande samt andra insatser för nyanlända. Förändringar av den statliga ersättningen för flyktingmottagande och hur ersättningen ska regleras. Individens försörjning samt om ett statligt ansvar för försörjningen bör införas eller inte. I förslagen ska fokus ligga på vuxna nyanländas ansvar utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Förslagen ska sammantaget stärka kom- munernas, statliga myndigheters och andra aktörers incitament att verka för ett snabbt inträde på arbetsmarknaden för den nyanlände. Därvid ska den statliga ersättningen bidra till effektivt utnyttjande av resurser på ett sätt som skapar tydliga ekonomiska incitament för olika aktörer. Förslagen ska också stärka individernas incitament och möjlig- heter till egen försörjning på ett sätt som leder till en ökad valfrihet för individerna. Utgångspunkterna är att nyanlända så långt möjligt ska omfattas av den generella politiken och att försörjning i normalfallet inte ska ske genom försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Introduktionsinsatser ska dessutom ske på heltid som statlig ersättning utgår och det ska finnas tydliga ekonomiska inci- tament och ett personligt ansvar för nyanlända att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden och lära sig svenska. Ytterligare utgångspunkter är att fler aktörer kan öka valfriheten för individen och bidra till utveckling av insatserna och att Arbetsförmedlingen, tillsammans med andra arbetsförmedlande organisationer, bör ha en framträdande roll och ett tydligare ansvar i hela processen. En ny lag om introduktion för vissa nyanlända utlänningar Jag föreslår att det införs en ny lag, lagen om introduktion för vissa nyanlända utlänningar (introduktionslagen). Det innebär att lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar inte längre ska gälla. Introduktionslagen inne- håller bl.a. bestämmelser om rätten till introduktion och ersättning samt introduktionens syfte, mål och innehåll. Statens och den nyanlände utlänningens ansvar och skyldigheter regleras också i lagen. En ny aktör införs – introduktionslots – vars uppgift ska vara att ta till vara den nyanländes rättigheter, intressen och behov. Lagen innebär att kraven på den nyanlände skärps, att ansvarsför- delningen mellan statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer tydliggörs och att servicen till nyanlända görs mer likvärdig över hela landet. Målgruppen för introduktion bibehålls, men begränsas till att omfatta personer . Tiden för anhöriga till nyan- lända utlänningar att ansöka om uppehållstillstånd för att omfattas av introduktionslagen utökas från två till från det att den person som han eller hon har anknytning till först togs emot i en kommun. En ny lag om kommunernas ansvar för bosättning av vissa nyanlända Jag föreslår även att en ny lag om kommunernas ansvar för bosätt- ning av vissa nyanlända utlänningar (bosättningslagen) införs. Kommunens ansvar gäller för de kategorier av nyanlända utlän- ningar som omfattas av den föreslagna introduktionslagen, dock utan någon begränsning i ålder. bygger i första hand på frivillighet, men kommuner som inte kom- mer överens på frivillig väg kan åläggas en skyldighet att ta emot ett visst antal nyanlända. ansvarar för att ta fram underlag för bosättning av nyanlända och beslutar, utifrån underlag från länsstyrelserna och i samråd med Arbetsförmedlingen, hur många nyanlända som ska tas emot inom ett län. ansvarar för samordning av bosättning inom kommunerna i länet. Det innebär att , utifrån underlag, tillsammans med kommunerna ska avtala om och slutligt fastställa antalet nyanlända som ska tas emot för bosättning inom varje län. Om sådan överenskommelse inte kan nås på frivillig väg beslutar antalet nyanlända som ska tas emot av varje kommun. ansvarar även för att vid behov anvisa alla nyanlända som omfattas av den föreslagna bosättningslagen plats i en kommun. Anmälan om behov av plats i en kommun ska ha inkommit till från den dag som uppehållstillstånd beviljats. Detta gäller naturligtvis i första hand för dem som bor i eget boende (EBO). För de flesta personer som bor i anläggningsboende (ABO) kan behovet av att bli anvisad en plats antas föreligga eftersom de faktiskt saknar en egen bostad. Personer som bor ABO kommer också att även fortsättningsvis ha rätt till bistånd i form av logi enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Detsamma gäller för personer som bor EBO tills dess att en utvecklingsplan upprättats och godkänts, dvs. högst efter det att beslut om beviljat uppehållstillstånd delgivits utlänningen. Förslaget inne- bär att 8 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. måste ändras. Det innebär att kan anvisa utlän- ningar till de platser som kommunerna har kommit överens om och som fastställts av . För den nyanlände innebär det att det inte längre har någon betydelse om han eller hon under asyl- tiden har bott i eget boende eller i anläggningsboende. från det att uppehållstillstånd beviljats kan den nyanlände således vända sig till om han eller hon vill ha hjälp med att flytta till en annan kommun, där förutsättningarna för att få en bra bostad och arbete kanske är betydligt bättre än i den kommun han eller hon först valde att bosätta sig i . Skyldigheten för att anvisa nyanlända en plats är tänkt att gälla vid endast ett tillfälle. Det innebär att en utlänning som efter anvisning har flyttat till en kommun och därigenom utnyttjat sin rätt att få en plats i en kommun anvisad inte ska kunna vända sig till på nytt för att få en annan plats anvisad. Staten ansvarar för introduktionen av nyanlända Introduktionen av nyanlända utlänningar är ett statligt ansvar. Huvudansvaret för introduktionen ska ligga på en statlig myndighet. Detta ansvar ska ligga på alternativt Arbetsför- medlingen. Betänkandet innehåller därför två alternativa förslag på ansvarig myndighet. I övrigt är det utformat så att det kan tillämpas oaktat vilken myndighet, eller Arbetsförmed- lingen, som får det slutliga ansvaret för introduktionen. Ansvaret för introduktionen av nyanlända innebär att ansvarig myndighet ansvarar för att se till att ett introduktionsprogram erbjuds och genomförs. Myndigheten ska inte själv genomföra introduktionsprogrammet utan ska hänvisa den nyanlände till en introduktionslots som tillsammans med den nyanlände ska upp- rätta en utvecklingsplan som ska godkännas av myndigheten. Lotsen är ett företag och den nyanlände ska välja lots. Myndigheten ska därför upprätta ett valfrihetssystem av lotsar för nyanlända (s.k. lotsbank) enligt den föreslagna lagen om valfrihetssystem, LOV, (SOU 2008:15). Enligt nuvarande utformning av LOV är lagen inte tillämplig på statliga myndigheter. Lagen måste därför ändras så att den är tillämplig även när statliga myndigheter upprättar ett valfri- hetssystem. Enligt LOV ska myndigheten tillhandahålla intresserade lotsar ett förfrågningsunderlag för ansökan om att delta i ett valfrihets- system. Ett sådant underlag bör minst innehålla en beskrivning av den tjänst eller de tjänster som lotsen ska tillhandahålla, villkor för utförandet av tjänster, avtalstider, regler för avtalets tecknande, kontaktuppgifter samt regler för uppföljning och kontroll. Reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer ska fastställa innehållet i förfrågningsunderlaget. ska utöva tillsyn över lotsarnas verksamhet och ska därvid följa lotsarnas tillämpning av den föreslagna introduktionslagen. Möjlighet och i vissa fall skyldighet för ansvarig myndighet att utesluta lotsar finns, t.ex. om en lots blir dömd för vissa allvarliga brott eller blir försatt i konkurs. Staten ansvarar för nyanländas försörjning Ett statligt ansvar för försörjningen av nyanlända under introduk- tionstiden införs. Det innebär att staten i normalfallet ska stå för individens försörjning . I särskilda fall kan ansvaret utsträckas till , t.ex. för personer som är i behov av längre rehabilitering och vård. Kommunerna ska erhålla ett specialdestinerat statsbidrag för merkostnader som kommunerna har i samband med att en nyanländ bosätter sig i en kommun. Det särskilda statsbidraget ska utgå och följer individen oavsett var i landet han eller hon väljer att bo. Kommunerna ska kunna ansöka om ersätt- ning för särskilda kostnader, extraordinära kostnader och vissa sjukvårdskostnader. Ansvarig myndighet för introduktionen av nyanlända ska således även fatta beslut om ersättning och, enligt vad regeringen närmare föreskriver, betala ut ersättning till nyan- lända, lotsar och kommuner. En ny förordning bör således införas. Staten ansvarar för uppföljning och utvärdering av introduktionen Ansvarig myndighet ska också följa upp och utvärdera introduk- tionen. Ett nationellt system för utvärdering och uppföljning av introduktionen ska tas i bruk i samband med att den föreslagna introduktionslagen träder i kraft. För lotsar som tilldelas kontrakt föreligger därför en uppgiftsskyldighet och tystnadsplikt. Förslagen innebär att 7 kap. 4 och 14 §§ sekretesslagen (1980:100) måste ändras. I ärende om statlig ersättning enligt den föreslagna introduktionslagen som inte gäller ersättning till enskild ska sekretess enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen gälla med rakt skade- rekvisit, dvs. med presumtion för offentlighet för uppgift om enskilds personliga förhållanden. I ärende om statlig ersättning till enskild däremot ska sekretess enligt samma bestämmelse gälla med omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtion för sekretess för upp- gift om enskilds personliga förhållanden. Socialtjänstsekretessen enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen i ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar ska därmed upphöra att gälla. Sekretess ska vidare gälla med rakt skaderekvisit enligt 7 kap. 14 § i verksamhet hos ansvarig myndighet för uppföljning och utvärdering av introduktionen för nyanlända utlänningar. Den nyanlände ansvarar för att bidra till sin försörjning Fokus är riktat mot individen och det ställs krav på aktivt deltagande i introduktionen för att statlig ersättning ska utgå. Nyanlända ska ha rätt till en introduktionslots. Tillsammans med lotsen ska den nyanlände utarbeta och upprätta en utvecklingsplan. Planen ska underställas och godkännas av ansvarig myndighet för introduktionen. I utvecklingsplanen ska ett introduktionsprogram ingå som ska bedrivas på heltid och som minst ska bestå av svensk- undervisning för invandrare (sfi), samhällskunskap och förbere- dande insatser för inträde i arbetslivet. En kartläggning av den nyanländes utbildningsbakgrund, tidigare arbetslivserfarenhet, utbildningsbehov och hälsa ska därvid göras. Utvecklingsplanen ska också innehålla uppgifter om introduktionsprogrammets start, tidplan, mål och omfattning. Under utarbetandet av utvecklings- planen ska den nyanländes val av bostadsort i kombination med såväl arbetslivsinriktade som rehabiliteringsinriktade aktiviteter vara föremål för diskussion och överväganden. Även frågan om var den nyanlände lämpligen ska bo för att få bästa möjliga förutsätt- ningar för en snabb arbetsmarknadsetablering ska tas upp i utveck- lingsplanen. Samhällskunskap ska ges i form av undervisning av behöriga lärare inom den obligatoriska skolan och gymnasieskolan. Regeringen bör uppdra åt att ta fram en kursplan inom området. Kom- munen ska ansvara för utbildningen. Det innebär dock att nya för- fattningsförslag måste införas, vilket lämpligen kan göras genom att ett nytt kapitel i skollagen (1985:1100) införs. Detta behöver dock utredas vidare. Nyanlända som deltar i ett introduktionsprogram ska ha rätt till introduktionsersättning. Introduktionsersättning utgår när intro- duktionen påbörjas. Introduktionen ska anses påbörjad när en utvecklingsplanen upprättats och godkänts av ansvarig myndighet. Förslaget innebär att lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl. (LMA) om mottagande av asylsökande måste ändras så att rätten till bistånd i form av bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag inte betalas ut för tid då ersättning enligt den föreslagna introduktionslagen har lämnats till utlänningen. Introduktionsersättningen är en form av lön för den nyanländes prestation och aktiva deltagande i arbetslivsinriktade verksamheter i introduktionsprogrammet. Introduktionsersättningen är indivi- duell, dvs. inte beroende av hushållets samlade inkomster. Den ska vara schabloniserad och ska täcka den nyanländes personliga levnadsomkostnader. Introduktionsersättningen kan sättas ned helt eller delvis, t.ex. om den nyanlände inte är aktiv och uteblir från introduktionsverksamhet som anvisats honom eller henne. Intro- duktionsersättningen får även sättas ned i den omfattning som den nyanlände får förmåner enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, såsom t.ex. föräldrapenning, eller om han eller hon förvärvsarbetar inom tiden för introduktionsprogrammet. Utöver introduktionsersättning kan statlig ersättning per hushåll och månad lämnas för boende (bostadsersättning) och barn (barnersättning). I bostadsersättningen ingår schabloniserade kost- nader för boende beroende på hur många personer hushållet består av. Endast nyanlända som bor i en egen bostad alternativt bor i hyresrätt och kan uppvisa ett av fastighetsägaren godkänt första- eller andrahandskontrakt kan få bostadsersättning. I barnersätt- ningen ingår schabloniserade kostnader för barn beroende på antalet barn i familjen och barnens ålder. Makar ska ansöka om bostads- och barnersättning gemensamt och ska anmäla till ansvarig myn- dighet vem som ska vara ersättningsmottagare. Om sådan anmälan inte görs ska ersättningen betalas ut till makan. Bostads- och barnersättning lämnas inte om sökanden avslutat sin introduktion. Bostadsersättning lämnas inte heller om någon av makarna är i reguljär sysselsättning. I sådana fall tar de generella systemen över. Genom den statliga ersättningens utformning till nyanlända ska försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) inte kunna utgöra en alternativ försörjningskälla . Nyanlända som får ersättning enligt den föreslagna introduktions- lagen ska inte heller kunna få dubbla ersättningar. Som princip ska därför gälla att ersättning enligt annan lag för samma aktivitet eller samma kostnader inte ska utgå. Förslaget innebär att en undan- tagsbestämmelse i socialförsäkringslagen (1999:799) måste införas så att nyanlända inte kan få bostadsbidrag enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag för tid då bostadsersättning enligt den föreslagna introduktionslagen lämnas. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om introduktions-, bostads- och barnersättningens storlek. Beslut om ersättning till nyanlända får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd. Nyanlända är skyldiga att anmäla ändrade förhållanden Nyanlända som beviljats introduktions-, bostads-, eller barnersätt- ning ska vara skyldiga att anmäla förändringar som kan påverka rätten till ersättning och storleken av denna. Underlåtenhet att meddela sådan förändring kan medföra återbetalningsskyldighet. Ansvarig myndighet ska återkräva vad som betalats ut för mycket eller obehörigen till en utlänning. Rätten till ersättning påverkas bl.a. om den nyanlände arbetar inom tid för introduktionen. Rätten till ersättning upphör när den nyanlände avslutat sin introduktion enligt vad som fastställts i utvecklingsplanen. Introduktionstiden upphör dock inte automa- tiskt genom att en nyanländ får ett arbete, utan först när han eller hon också avslutat sin sfi och samhällskunskap i enlighet med utvecklingsplanen.