sou · GXB35 · 2009-02-03 00:00:00 — Enligt 33 § får chefen för ett departement föreskriva eller för särskilda fall besluta om avvikelser från förordningens bestämmelser om arbetsfördelningen i ett departement. Instruktionen för kompletteras vidare av en arbetsordning för samt arbetsordningar för de respektive departementen. Systemet kan beskrivas så, att stora delar av den beslutsmakt som ytterst tillkommer statsministern som chef för myndigheten delegeras nedåt i organisationen via departementscheferna. Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar Att märka är att ärenden om utfående av allmänna handlingar från enligt förordningen formellt är ett Regeringskansliärende, dvs. avgörs av myndigheten . Utnyttjas möjligheten för enskilt statsråd att enligt 18 § sista meningen överlämna ärendet till regeringens prövning övergår ärendet till att behandlas som ett regeringsärende. 6.2Vad innebär gällande rätt? Av ordalydelsen i 2 kap. 15 § första stycket sista meningen tryckfrihetsförordningen framgår endast att talan mot beslut av statsråd ska föras hos regeringen. Kommittén har i uppdrag att överväga om det finns ett behov av att tydliggöra grundlagsregleringen så att det framgår att även ett beslut som en tjänsteman fattat i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen. övergår till att närmare behandla behovet av förtydligande av grundlagsregleringen finns det skäl att närmare belysa historiken bakom den nuvarande regleringen. När den nuvarande regleringen tillkom genom ändringar av 2 kap. tryckfrihetsförordningen reglerades arbetet i av vad som ursprungligen kallades Kungl. Maj:ts departementsinstruktion (1965:386). Av denna framgick att i ingick departementen och statsrådsberedningen. användes som en sorts samlingsnamn för departementen, som var egna myndigheter i formell mening. Statsrådsberedningen sorterade administrativt under . I departementsinstruktionen reglerades frågor om vilka chefspositioner som skulle inrättas i varje departement, frågor om delegation av beslutanderätt, om arbetstid, disciplinansvar osv. Departementscheferna hade relativt stor administrativ och organisatorisk frihet. Enligt 13 § hade departementschefen rätt att meddela ytterligare föreskrifter om arbetsfördelningen inom sitt departement och även beslut om avvikelser från instruktionens bestämmelser på det området. Instruktionen gällde inte för som hade en egen sådan (1965:857) och alltså särbehandlades i förhållande till övriga departement. Ärendefördelningen mellan departementen reglerades i stadgan (1963:214) angående statsdepartementen. Dessa regler kom väsentligen att leva kvar efter införandet av regeringsform. Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar tillkom en ny förordning med instruktion för (1980:560). Att departementen då fortfarande sågs som egna myndigheter kom bl.a. till uttryck i förordningens 6 § där det stadgades att frågor om att lämna ut allmänna handlingar som förvaras i prövas inom det departementet som förvarar handlingarna, i sista hand av departementschefen eller av något annat statsråd i departementet. Bestämmelsen angav också att det inte fanns något hinder mot att hänskjuta en sådan fråga till regeringen. Möjligheten för departementen att besluta om avvikande bestämmelser fanns kvar i förordningens 23 §. ändrades regleringen genom tillkomsten av departementsförordningen (1982:1177). Regeln om prövning av begäran att få ut allmänna handlingar återfinns nu i 7 § och har ändrats på så sätt att det klart framgår att i de fall en fråga ska prövas av myndigheten är det departementschefen eller annat statsråd i departementet som ska avgöra ärendet. Möjligheten att hänskjuta frågan till regeringen kvarstod. Genom förordningen (1996:1515) med instruktion för som trädde i kraft sammanfördes de dåvarande 13 departementen, Statsrådsberedningen och till en sammanhållen myndighet, , med statsministern som chef. De olika departementen upphörde alltså att vara egna myndigheter och departementscheferna var inte längre formellt myndighetschefer. Ytterligare en viktig förändring var att utrikesförvaltningen i sin helhet kom att sorteras in i den nya myndigheten. Syftet med reformen angavs vara att anpassa organisation och arbetsformer till de stora krav som ställs på den högsta ledningen för statsförvaltningen på grund av den ökade internationaliseringen och de stora omställningarna inom den offentliga sektorn som pågick mot bakgrund av det statsfinansiella läget (se prop. 1996/97:1 utgiftsområde 1 s. 20). Reformen som gjorde till en myndighet skedde genom förordning. Några ändringar av lag – än mindre grundlag – gjordes inte. När myndigheten bildades fanns således den särskilda regleringen i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen angående statsråds beslut i frågor om utfående av allmänna handlingar och den bestämmelse om prövningen i utlämnandeärenden som intogs i den nya Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar förordningen (18 §) överensstämde i allt väsentligt med vad som gällt tidigare. Regleringen beträffande frågor om utfående av allmänna handlingar avviker således från vad som i övrigt gäller enligt instruktionen för , dels därför att det är det departement som förvarar handlingen som ska pröva frågan, dels därför att det är ett enskilt statsråd som har beslutsbefogenheten. Saken kan uttryckas så, att frågor om utfående av allmän handling från alltjämt är reglerade som om departementen vore egna myndigheter. 6.2.1Behovet av ett förtydligande Bedömning: Rättsläget beträffande frågan om vad som ska gälla vid en eventuell delegation till en tjänsteman att i ett statsråds ställe pröva frågan om utlämnande av allmän handling från kan knappast sägas vara klart. Det har emellertid inte visat sig finnas något behov av att nu föreslå grundlagsändringar i syfte att tydliggöra vad som ska gälla. Frågan bör lämpligen övervägas i ett vidare sammanhang. Finns rättsliga förutsättningar att delegera beslutanderätten? Prövningen av frågor om utlämnande av allmän handling från avviker från vad som gäller hos myndigheter i allmänhet genom att grundlagen reglerar vem som är behörig att fatta beslut när sådant påkallas enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen (statsråd), och att statsrådet har en möjlighet att efter eget gottfinnande avstå från att fatta myndighetsbeslutet för att i stället överlämna frågan till överklagandeinstansen (regeringen) vars beslut alltså inte går att överklaga hos domstol. En annan sak är att hanteringen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar i normalfallet sker på samma sätt i som hos andra myndigheter. Registratorsfunktionerna på de olika departementen liksom ansvariga assistenter eller handläggare hanterar den helt övervägande andelen förfrågningar om allmänna handlingar. Det är bara i enstaka fall en förfrågan om utfående av allmänna handlingar kräver ställningstaganden på politisk nivå, det normala är att tjänstemannaorganisationen fattar Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar Men i de fall där en utlämnandefråga av något skäl förts till den politiska nivån, t.ex. om en sökande inte nöjt sig med nekande besked från tjänstemannaorganisationen, så föredras ärendet för ansvarigt statsråd. Om ett nekande besked då övervägs är det brukliga att frågan hänskjuts till regeringen. Man kan ofta anta att ett nekande besked från statsrådet ändå skulle överklagas, vilket skulle innebära tidsutdräkt och dubbelarbete, t.ex. genom förnyad s.k. gemensam beredning. Det har – såvitt kommittén har kunnat utröna – inte förekommit att tjänstemän getts i uppdrag att i ett statsråds ställe pröva frågan om utlämnande av en allmän handling från . Kommittén ser därför som sin uppgift att överväga om det behövs något förtydligande av grundlagsregleringen för det fall sådan delegation skulle komma att aktualiseras framöver. Kommittén har mot den bakgrunden inledningsvis ställt sig frågan hur de rättsliga förutsättningarna för sådan delegation ser ut. Statsråds rätt att fatta beslut om utlämnande av allmänna handlingar är reglerad i grundlag. Det kunde då hävdas att detta förhållande innebär att beslutanderätten inte kan delegeras utan stöd i grundlag och något sådant stöd finns inte. Anlägger man ett sådant synsätt blir slutsatsen att den befintliga grundlagsregleringen hindrar delegation av rätten att fatta beslut om utfående av allmänna handlingar. Att regeringen genom föreskrifter i förordning skulle kunna tillskapa en ordning som inte motsvarar den som förväntas gälla enligt grundlagens ordalydelse vore knappast tillfredsställande. Den rätt till delegation som annars följer av 31 § instruktionen för skulle då alltså inte gälla beträffande utlämnandeärenden. Anlägger man motsatt synsätt, dvs. att regleringen i 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen inte hindrar att uppgiften att pröva frågor om utlämnade av allmänna handlingar kan delegeras från statsråd till tjänsteman, väcks vissa följdfrågor. Om sådan delegation skulle ske kan det knappast vara på det sättet att det förhållandet att en tjänsteman fattar beslutet skulle innebära att beslutet för räkning nu plötsligt kunde överklagas hos domstol. Förutom att detta sakligt sett vore ologiskt är det svårförenligt med grundlagsregleringen i övrigt. Ett delegationsbeslut med stöd i förordning skulle då vara styrande för frågor som är grundlagsreglerade. Det är ju enligt grundlag regeringen som ska vara slutinstans. Slutsatsen blir då att om man anser att delegation är möjlig, och om sådan äger rum, det rimligen Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar får anses följa av 2 kap. 15 § första stycket tryckfrihetsförordningen att tjänstemannens beslut överklagas hos regeringen. Grundlagstadgandet skulle alltså läsas så, att tjänstemannen likställs med statsrådet i den mån delegation ägt rum. Nästa fråga är om detsamma ska gälla även beträffande möjligheten att hänskjuta myndighetsbeslutet till regeringen utan att fatta ett eget beslut, dvs. om den brukliga ordningen går att upprätthålla även vid delegation. Det finns sakliga skäl som talar för detta, t.ex. risken för dubbelarbete. Men det skulle i sin tur innebära att en tjänstemans ställningstagande i en viss fråga skulle få som konsekvens att regeringen tvingades fatta beslutet i tjänstemannens ställe. Detta vore en ordning som kan ifrågasättas från rent principiella utgångspunkter. Det är alltså inte givet att, om delegation sker, tjänstemannen ska anses ha rätt att hänskjuta frågan till regeringen. Rättsläget beträffande förutsättningarna för delegation på detta område får således sägas vara oklart. Ytterligare en fråga är om det alls är lämpligt med sådan delegation. Att beslut av regeringens ledamöter kan granskas av har åberopats till stöd för att skära av möjligheten till domstolsprövning av regeringens beslut angående utlämnande av allmänna handlingar. Mot den bakgrunden kan det tyckas vara rimligt att det även på statsrådsnivån ställs som krav att den som svarar för beslutsfattandet bör vara underkastad ett politiskt ansvar. Vidare finns det också av rent principiella skäl anledning att ifrågasätta det lämpliga med delegation på detta område. Även om det kan sägas finnas en historisk förklaring till att regeringen är slutinstans när det gäller utfående av handlingar från , innebär regleringen att regeringen har en frizon. Det rör sig i realiteten om en sorts privilegium. Tillgången till handlingar som endast finns i är en fråga som inte kan prövas av domstol. I den meningen handlar det således om en politisk fråga, dvs. en fråga som inte bör delegeras till tjänstemän. Såvitt bekant har delegation av det nu diskuterade slaget alltså inte förekommit och rättsläget får betraktas som oklart. Även om man anser att det formellt sett är möjligt att delegera statsråds beslutanderätt på detta speciella område finns det enligt kommitténs mening principiella skäl som med viss styrka talar mot att så sker. Det är vidare svårt att se några situationer där en sådan ordning från rent praktiska utgångspunkter vore angelägen. Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar den angivna bakgrunden kan kommittén inte se att det nu finns skäl att föreslå grundlagsändringar i syfte att förtydliga vad som ska gälla vid sådan delegation. Frågan bör lämpligen övervägas i ett vidare sammanhang. Bedömning: Kommitténs förslag bedöms varken få ekonomiska eller sådana andra konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. För kommitténs arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Kommittén har föreslagit att det av 2 kap. 10 § andra stycket tryckfrihetsförordningen ska framgå att hos myndigheter förvarade säkerhetskopior inte ska omfattas av begreppet allmän handling. Vidare har kommittén föreslagit att sekretessen enligt 5 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) för uppgifter på de s.k. tsunamibanden ska upphöra att gälla i samband med att det ovan angivna undantaget för säkerhetskopior träder i kraft. Syftet med den föreslagna grundlagsändringen är att undanröja den osäkerhet som råder beträffande säkerhetskopiors Genom att uttryckligen föreskriva att säkerhetskopior inte omfattas av offentlighetsinsynen enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen kan myndigheternas handläggning av en förfrågan om att få ta del av uppgifter på en säkerhetskopia förväntas förenklas. Den myndighet som får en sådan förfrågan behöver, med kommitténs förslag, inte pröva om uppgifterna utgör del av en allmän handling eller inte. Därmed kan den föreslagna förändringen förväntas få positiva konsekvenser för handläggningen hos myndigheterna genom att regelverket förtydligas jämfört med . Några kostnadsökningar kan därför inte förväntas uppkomma genom den föreslagna grundlagsändringen. Förslaget att upphäva sekretessen för uppgifter på tsunamibanden följer av kommitténs bedömning att uppgifterna på banden inte utgör del av en allmän handling, och att sekretessen därmed är obehövlig. Även detta förslag kan främst förväntas få positiva följder för handläggning av förfrågningar om att ta del av uppgifter på banden eftersom någon sekretessprövning av materialet inte kommer att krävas. Några kostnadsökningar kan därför inte förväntas uppkomma. Inte heller i övrigt bedömer kommittén att förslagen får några sådana konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§ kommitté- förordningen. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 2 kap. 10 § Handling som förvaras hos myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning anses inte som allmän handling hos den myndigheten. Säkerhetskopior anses inte som allmänna handlingar. Med säkerhetskopior avses handlingar som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information. Ändringen i första stycket är rent språklig. Genom det nya andra stycket klargörs att säkerhetskopior inte har status som allmän handling. Stycket har behandlats i avsnitt 4.5. Med termen säkerhetskopia avses handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information. Detta innebär att regeln i andra stycket tillämpas först om det är fråga om en handling i enlighet med definitionen i 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen. På vilket sätt säkerhetskopian framställts och hur den förvaras saknar betydelse. En säkerhetskopia kan således vara endera en konventionell handling, dvs. en framställning i skrift eller bild, eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Såväl säkerhetskopior i form av t.ex. pappersutskrifter som upptagningar för automatiserad behandling omfattas. För att undantaget i andra stycket ska tillämpas krävs att det är en myndighet som förvarar säkerhetskopian. Den förvarande myndigheten behöver dock inte vara den för vars räkning säkerhetskopieringen skett. Detta innebär att en myndighet kan låta en annan myndighet sköta hanteringen av den första myndighetens säkerhetskopiering utan att säkerhetskopiorna för den skull blir att betrakta som allmänna handlingar. Endast säkerhetskopior som förvaras i syfte att kunna användas för att återskapa information omfattas av undantaget. Genom ordet endast – som anknyter till första stycket – markeras att det är syftet med kopieringen som är det avgörande för regelns tillämplighet. All kopiering som sker hos en myndighet i säkerhetssyfte omfattas inte utan bara sådan som sker i syfte att senare, vid behov, kunna återskapa information som annars på det ena eller andra sättet gått förlorad. Det krävs inte att myndigheten tar handlingen i anspråk för att återskapa information för att den ska betraktas som en säkerhetskopia. Alla handlingar som skapas endast i syfte att kunna återskapa information, oavsett om så sker eller inte, betraktas som säkerhetskopior. Med begreppet återskapa information avses att myndigheten – genom bruk av säkerhetskopian – ersätter eller återställer data som tidigare funnits tillgängliga för myndigheten. Det saknar betydelse av vilken orsak myndigheten vill ta säkerhetskopian i anspråk. Att myndigheten använder säkerhetskopian för att återskapa information påverkar inte dess status som säkerhetskopia. Däremot kan myndigheten på så sätt ha skapat en ny handling som inte är en säkerhetskopia utan vars status får bedömas enligt övriga regler i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Detta gäller oavsett om säkerhetskopian förvaras hos den myndighet för vars räkning säkerhetskopieringen har skett eller hos annan myndighet. Om en säkerhetskopia däremot görs till arkivhandling kan den inte längre anses förvarad endast i syfte att kunna återskapa information. Den nya bestämmelsen föreslås träda i kraft , dvs. efter utgången av det år då förslaget tidigast kan bli slutligt antaget av . 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:1354) om ändring i sekretesslagen (1980:100) Enligt beslut föreskrivs att 5 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) ska upphöra att gälla . Ändringen behandlas i avsnitt 5.4. Kommittén har enligt direktiven bland annat att överväga en reglering i sekretesslagen till skydd för uppgifter i säkerhetskopior. Jag förordar en sådan lösning, såväl vad avser säkerhetskopiors rättsliga status i allmänhet, som tsunamibandens rättsliga status. Utgångspunkten för kommitténs arbete har varit att ge informationen på säkerhetskopior ett adekvat skydd. Kommittén motiverar sitt ställningstagande att inte förorda ett sekretessalternativ med att en sekretessbedömning skulle bli mycket omfattande och tidsödande om någon begär ut uppgifter ur säkerhetskopior, eftersom det helt enkelt kan vara svårt att härleda de uppgifter sökande vill ta del av. På grund av den korta utredningstid som stått till kommitténs förfogande har det inte varit möjligt att göra en empirisk undersökning i vilken omfattning det förekommer att någon begär ut uppgifter ur säkerhetskopior. Det mest kända exemplet är naturligtvis tsunamibanden. Mot bakgrund av de begränsade kunskaper som finns om frekvensen av myndigheters arbete med att gå igenom säkerhetskopior, går det således varken att påstå att det är ett för myndigheterna mycket ovanligt och alltför tidsödande arbete, eller om det kan jämställas med en vanlig begäran att få ta del av en handling. Det är också ett faktum att en hel del uppgifter från verksamhetsmiljön som återfinns i säkerhetskopiorna aldrig utgjort allmän handling i verksamhetsmiljön. I denna del är jag ense med kommittén om att uppgifter som i verksamhetsmiljön inte omfattats av begreppet allmän handling, som till exempel personliga minnesanteckningar, inte heller i säkerhetskopiemiljön ska omfattas av begreppet allmän handling. Det bör alltså finnas en samstämmighet mellan medborgarnas insyn i myndighetens verksamhetsmiljö och insynen i säkerhetskopiorna. Ytterligare ett argument från kommittén är att en lösning med sekretessalternativet skulle kunna leda till att beslutsfattarna slutade dokumentera sitt arbete. I säkerhetskopiemiljön skulle återfinnas utkast, idéer etc. som egentligen inte varit till för allmänhetens insyn. Naturligtvis ska beslutsfattare kunna ges en viss arbetsro, ha rätt att lägga fram olika förslag till lösningar som inte är huggna i sten, ha rätt att ändra sig och detta utan att behöva försvara varje steg de har tagit. Men det är en helt annan sak att undandra medborgarna de viktigaste argumenten, bakgrunderna och beslutsunderlagen genom att överge dokumentationen och i stället fatta beslut i slutna rum. Här är inte offentligheten det stora problemet, utan hur beslutsfattarna ser på och förvaltar sitt uppdrag från medborgarna. Enligt min uppfattning kan man således ifrågasätta argumenten mot en sekretesslösning redan på dessa punkter. Därefter bör man diskutera hur förslaget att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling förhåller sig dels till proportionalitetsprincipen i regeringsformen 2:12, dels till likställighetsprincipen, det vill säga att allmänheten ska ha rätt till att ta del av information hos myndigheterna i samma utsträckning som myndigheterna själva. Regeringsformen 2:12 innebär att viss rättighetsinskränkande lagstiftning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. När man gör en sådan proportionalitetsavvägning ska man alltså bedöma om inskränkningarna i medborgarnas insyn kan försvaras av andra intressen som väger över. Rättssäkerhet, effektivitet och demokrati är några av offentlighetsprincipens grundläggande syften. Medborgarna ska kunna lita på att myndigheterna följer lag när de fattar beslut, att verksamheten bedrivs så effektivt som möjligt och att medborgarna har insyn i hur besluten fattas. Syftet är alltså att bara det faktum att beslutsfattarna kan granskas ska avhålla dem från missbruk och att försöka dölja missförhållanden. Upprinnelsen till kommitténs uppdrag är de så kallade tsunamibanden /05. Även om det är viktigt att hålla isär tsunamibanden och händelserna kring dem från myndigheters säkerhetskopior i allmänhet, visar handhavandet med tsunamibanden att det åtminstone vid det tillfället fanns politiska avsikter att försöka dölja vad som hänt på under julhelgen 2005. Svaren på de frågor som framför allt journalister och, inte att förglömma, politiker ställde, fanns just i säkerhetskopior. Kommitténs förslag att såväl tsunamibanden som andra säkerhetskopior inte ska utgöra allmän handling innebär att allmänhetens granskning av liknande politiska kriser blir omöjlig eftersom säkerhetskopior inte kan lämnas ut. Det är förvisso mycket möjligt att en sekretessbedömning vid begäran att få ut uppgifter ur säkerhetskopior innebär att ingenting i säkerhetskopiorna kan lämnas ut. Men då har det i alla fall skett en prövning med stöd av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Med kommitténs förslag ges inte medborgarna den möjligheten. Enligt min åsikt finns en uppenbar risk att förslaget att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling innebär att regeringsformen 2:12 sätts ur spel.