sou · GXB322 · 2009-03-04 00:00:00 — När det gäller uppgifter om lämplighet utifrån personliga förhållanden är det främst fråga om en kontroll av att sökanden inte har varit straffad för brott av betydelse för verksamheten. Det är inte möjligt att generellt säga hur brottsligheten ska påverka prövningen. En bedömning måste göras i varje enskilt fall utifrån brottes art, svårhetsgrad och dess relevans för sökandens lämplighet att bedriva serveringsrörelse. I förarbetena till lagstiftningen anges att t.ex. narkotikabrott, trafiknykterhetsbrott, våldsbrott och brott enligt skattebrottslagen, uppbördslagen samt bokföringsbrott hör till sådan brottslighet som bör leda till att tillstånd vägras eller återkallas (prop. 1994/95:89, s. 102 f.). Även vissa andra brott med anknytning till restaurangrörelser utgör i normalfallet hinder för Tillåtande av illegalt spel på serveringsstället liksom olaga diskriminering hör enligt förarbetena till lagstiftningen till sådan brottslighet (prop. 2000/01:97, s. 48). Även beteende som, utan att vara straffbelagt, innebär ett systematiskt åsidosättande av skyldigheter som medborgare eller näringsidkare kan medföra att tillstånd vägras eller återkallas. Vid misstanke om brott ankommer det på den sökande som vill komma ifråga för tillstånd att förete en utredning som undanröjer sådana misstankar (prop. 1994/95:89, s. 103). Enligt FHI:s allmänna råd för karenstider bör det förflyta brottet begicks innan nytt tillstånd kan komma i fråga. Den tid sökanden avtjänat frihetsberövande påföljd ska inte inräknas i . De allmänna råden överensstämmer därmed med den praxis som gällt tidigare och som grundats på dåvarande Alkoholinspektionens uttalande i frågan. Beträffande sökandens personliga vandel inhämtar tillståndsmyndigheten regelmässigt uppgift från polismyndigheten. är skyldig att lämna uppgift som kommunen behöver för sin tillståndsprövning och tillsyn. (8 kap. 2 § AL) Uppgiftslämnandet sker vanligtvis genom att polisen gör en slagning på sökanden i belastnings- och misstankeregistret och lämnar ut de uppgifter som bedöms vara av betydelse för kommunens prövning under förutsättning, beträffande misstankeregistret, att detta kan ske utan men för förundersökningen. Enligt 11 § 12 förordningen (1999:1134) om belastningsregister, har en myndighet i ärende om serveringstillstånd rätt att själv ur registret få ut uppgifter om brott som föranlett annan påföljd än böter i fråga om den som ärendet gäller. Motsvarande gäller inte beträffande misstankeregistret. Lämplighet utifrån ekonomiska förhållanden innebär enligt förarbetena till lagstiftningen ett krav på att sökanden ska ha fullgjort sina skyldigheter mot det allmänna (prop. 1994/95:89, s. 64). På begäran är skyldig att lämna uppgifter till tillståndsmyndigheten om hur betalning av skatter och avgifter har skötts, om sökanden är momsregistrerad m.m. Från inhämtas regelmässigt uppgifter om eventuella aktuella och tidigare restförda skulder. Enstaka restförda skulder om mindre belopp anses normalt inte diskvalificera en sökande från att erhålla serveringstillstånd eftersom även en skötsam företagare eller annan person tillfälligtvis kan råka i betalningssvårigheter. Kommunerna inhämtar vanligtvis även uppgifter ur och uppgifter ur handels- och föreningsregistret för att få klarhet i om sökanden är eller har varit registrerad som exempelvis vd eller styrelseledamot i företag som har försatts i konkurs. En enstaka konkurs anses inte i sig utgöra hinder för tillstånd såvitt inte skulder till det allmänna kvarstår. Upprepade konkurser eller ett mer systematiskt underlåtande från sökanden att göra rätt för sig gentemot det allmänna medför däremot i normalfallet att denne vägras serveringstillstånd. För att kunna bedöma om sökanden har ekonomiska förutsättningar att kunna sköta verksamheten på ett tillfredsställande sätt kan denne åläggas att ge in en finansieringsplan. En redovisning av varifrån kapitalet kommer motverkar tillkomsten av serveringsrörelser som finansieras med illegala medel. Dessutom sker en kontroll av att sökanden inte är beroende av någon som är olämplig att bedriva serveringsrörelse eller är underkastad sådana ekonomiska åtaganden som väsentligt begränsar hans möjlighet att bestämma över serveringsrörelsens drift. Starkt begränsande leverans- eller marknadsföringsavtal är enligt FHI exempel på detta (7:7-6). Tjänstemän vid i har i skrivelse till uppgett att det blivit allt vanligare att restaurangöverlåtelser delvis finansieras av lån från bryggerier som är kringgärdade med sådana villkor att de blir ett incitament för restaurangen att sälja så stor volym som möjligt och att därmed dessa lån strider mot alkohollagens grundprinciper om återhållsamhet och måttfullhet. Skrivelsen har överlämnats till utredningen för handläggning. Från har inkommit en skrivelse till departementet i vilken man förklarar att man inte har grund för de slutsatser som den tidigare skrivelsen innehåller och att frågan ligger utanför styrelsens kompetensområde. Saken har emellertid även påtalats av KAF i skrivelse till utredningen . Utredningen har från bryggeribranschens organisation inhämtat vissa uppgifter om de s.k. bryggerilånen. Av inhämtade uppgifter framgår följande. Direkta penninglån från bryggerierna är ovanligt. Som regel stöttar man i stället restaurangerna genom borgensåtagande vid banklån mot säkerhet i företaget. Vidare förekommer det att bryggerierna förskottsvis lämnar viss rabatt per liter öl, beräknat på en viss försäljningsvolym för . Om den beräknade försäljningen inte uppnås brukar avtalet förlängas. Det är också vanligt att bryggerierna lånar ut utrustning såsom pumpanläggning, glas m.m. träffade avtalen ingår i prövningen vid tillståndsgivningen och det har i några enstaka fall förekommit att tillstånd vägrats av kommunen då man ansett att de försäljningsvolymer som avtalet bygger på skulle kunna förorsaka problem med avseende på ordning och nykterhet. Med stöd av förarbetsuttalanden till nuvarande och tidigare lagstiftning (prop. 1976/77:108, s. 46 och prop. 1994/95:89, s. 63 f.) uppställs ett krav på att sökanden och andra personer med betydande inflytande som är aktiva i serveringsrörelsen ska ha kunskap om svensk alkohollagstiftning. Som en norm för hur utbildningen bör vara beskaffad till innehåll och omfattning hänvisas i till det måldokument för restauratörsutbildning som dåvarande Alkoholinspektionen ursprungligen tog fram (måldokument 2000:3), den s.k. krögarutbildningen. Den anvisade har fått stort genomslag i kommunerna. Det finns på marknaden flera utbildningar av varierande kvalitet. Kommunen måste på egen hand bedöma om den utbildning som sökanden hänvisar till fyller rimliga krav. I det fall den som svarat för utbildningen inte är känd av kommunen kan prövningen ske genom att sökanden får göra ett av kommunen anordnat kunskapsprov. Detta förekommer i de största kommunerna men är annars inte särskilt vanligt. Ofta sker prövningen på så sätt att den kommun som handlägger ansökningen om serveringstillstånd inhämtar referenser från andra kommuner om utbildaren och utbildningen i fråga. Har utbildningen godtagits i en annan kommun kvalificerar det regelmässigt till ett godkännande även av den egna kommunen. FHI sprider metoden Ansvarsfull alkoholservering till landets kommuner. Metoden utvecklades som en del inom det s.k. (förebygger alkohol- och drogproblem) som pågick och som är en del av den ordinarie verksamheten. Utbildningen består av och vänder sig främst till serveringspersonal men även till krögare, vakter och övrig personal. Syftet med utbildningen är att minska våld och skador relaterade till alkoholkonsumtion och droger på restauranger samt att utveckla en restaurangkultur som motverkar servering till underåriga och överservering. Ett krav på att tillståndshavare (eller föreståndare som det tidigare hette) måste ha erforderlig kännedom om alkohollagstiftningen uppställdes redan i lagen (1977:293) om handel med drycker. Enligt de anvisningar som , som då var tillsynsmyndighet, gav i sina allmänna råd Bestämmelser rörande handel med drycker krävdes att kunskaperna var dokumenterade, t.ex. genom att sökanden hade genomgått restaurangskola eller hade erfarenhet i branschen. Annan särskild utbildning kunde också godtas. Utbildningskravet togs upp av Alkoholpolitiska kommissionen som i sitt delbetänkande Serveringsbestämmelser - förslag till ändringar i lagen om handel med drycker (SOU 1993:50), ansåg att kravet på erforderlig utbildning vad gäller alkoholkunskap borde ställas högre än tidigare och föreslog att det skulle uppdras åt att ange utbildningskrav för restauranganställda samt gav vissa anvisningar för detta. Även senare utredningar har tagit upp frågan i samband med krav på en bredare krögarutbildning. I delbetänkandet Ansvarsfull servering - fri från diskriminering (SOU 2006:56), föreslog Utredningen om tillsynen inom , bl.a. att ett krav för att kunna beviljas serveringstillstånd skulle vara att sökanden hade genomgått viss föreskriven utbildning (tillståndsutbildning) och hade avlagt ett prov med godkänt resultat. Enligt förslaget skulle utbildningen omfatta de moment som anges i det måldokument som är de s.k. krögarutbildningarnas utgångspunkt. Kunskap om alkohollagstiftningen ingick som ett av dessa moment. Vidare skulle FHI utfärda närmare föreskrifter om innehållet i utbildningen, meddela tillstånd för de utbildningsföretag som anordnade utbildning och utöva tillsyn över dessa samt genomföra examination av dem som avsåg att söka serveringstillstånd. Förslagen om en skärpning av kravet på kunskap om alkohollagstiftningen har inte lett till lagstiftning. Utredningens förslag: Den som söker serveringstillstånd ska ha genomgått av FHI godkänd examination rörande kunskaper om alkohollagstiftningen eller på annat sätt visa att han eller hon har erforderliga kunskaper om denna. Att kommunernas tillståndsprövning håller en hög kvalitet och sker med stor omsorg är av central betydelse för att säkerställa att endast seriösa aktörer kommer i fråga för serveringstillstånd. Såvitt gäller den prövning som sker av sökandens personliga vandel och ekonomiska skötsamhet har inte framkommit annat än att den i allt väsentligt fungerar väl. Vissa brister har dock framkommit. Vad först gäller inhämtande av uppgifter har företrädare för uppgett att polisens remissvar ibland uppfattas som otydliga. Bland annat har det förekommit att polisen å ena sidan har förklarat att den inte har något att erinra mot att sökanden ges sökt tillstånd, å andra sidan lämnat upplysningar om sökanden som talar för motsatsen. Enligt föreningen varierar också polismyndighetens remissvar till innehåll och omfattning beroende på var i polisorganisationen remissärendet har handlagts. besvaras remissen centralt, ibland lokalt. Från polismyndighetens sida har man klagat på att frågeställningarna i remisserna ofta är oklara. Det finns anledning att understryka vikten av att såväl frågor till remissinstanser som remissinstansernas svar utformas på ett tydligt sätt och att det finns klara riktlinjer om var i myndighetens organisation som remisshanteringen bör tas om hand. Det kan också vara lämpligt att samråd kontinuerligt sker mellan inblandade myndigheter för att undvika att oklarheter uppkommer i remissförfarandet. Vidare bör nämnas att FHI tillsammans med genomför en utbildning som särskilt riktar sig till polisen och som bl.a. syftar till att förbättra dess rutiner med remisshanteringen i tillståndsärenden. Från vissa alkoholhandläggare har framförts önskemål om att få direktåtkomst till belastningsregistret och också rätt att få uppgifter ur misstankeregistret. Nuvarande ordning innebär att kommunerna i tillståndsärenden får erforderliga uppgifter ur registret efter att ha vänt sig till polismyndigheten med en sådan förfrågan. Insynen i dessa integritetskänsliga register bör vara begränsad till så få personer som möjligt. I allt väsentligt fungerar nuvarande ordning väl. En direkt åtkomst till belastningsregistret skulle dessutom i flertalet fall inte innebära någon nämnvärd tids- eller arbetsbesparing för kommunerna eftersom de ändå som regel behöver vända sig till polisen för att få myndighetens syn på vilken inverkan ett beviljat tillstånd skulle få för ordningsläget på platsen. Vad gäller misstankeregistret måste alltid granskning ske om uppgifter kan lämnas ut innan så sker. Vad gäller de s.k. bryggerilånen kan konstateras att det ligger i såväl bryggerinäringens som restaurangägarens intresse att verksamheten kan bedrivas framgångsrikt oavsett hur den finansieras. Det är tillståndshavarens ansvar att se till att serveringen sker på ett ansvarsfullt sätt. Risken med finansiering genom bryggerilån är, som KAF framhållit, att de beräknade försäljningsvolymerna sätts till en sådan nivå att det leder till en överkonsumtion för att krögare ska kunna uppfylla kraven. Det har inte framkommit något som tyder på att bryggerilån generellt sett utgör en fara för överkonsumtion. I de fall detta kan misstänkas har alkoholhandläggare reagerat. Utredningen vill framhålla vikten av att tillståndsmyndigheten uppmärksammar eventuell förekomst av bryggerilån. Lämpligheten av sådan finansiering kan liksom avgöras från fall till fall inom ramen för tillståndsprövningen. Den mest påtagliga bristen gäller kontrollen av sökandens kunskap om alkohollagstiftningen. Detta gäller särskilt den som har stadigvarande tillstånd. Att servera alkohol till allmänheten är en socialt ansvarsfull uppgift. Det är därför nödvändigt att den som anförtros uppgiften, förutom annan lämplighet, har en god kunskap om det regelverk som omgärdar alkoholserveringen. Av den redovisning som lämnar för bl.a. kommunernas och länsstyrelsernas fortlöpande tillsyn av och ingripanden mot tillståndshavare framgår tydligt att överträdelser mot serveringsbestämmelser fortfarande förekommer i icke obetydlig omfattning. Av FHI:s länsrapport för framgår att s.k. kartläggningsstudier, som ingår som ett obligatoriskt moment vid kommunernas införande av metoden Ansvarsfull Alkoholservering (STAD-metoden), visar att restaurangerna alltför ofta serverar till synes berusade och eller minderåriga personer. Vid överserveringsstudier som företogs i 50 kommuner förekom överservering i av fallen. Vid motsvarande studier i 48 kommuner av hur regeln om att underåriga inte får serveras alkohol upprätthålls kunde konstateras att underåriga serverades i av fallen. Det är sannolikt att en del av dessa överträdelser bottnar i okunskap om gällande regler för alkoholservering. Nuvarande ordning, som i princip överlämnar åt den enskilda kommunen att upprätta sin egen måttstock för prövningen av om sökandens kunskaper om alkohollagstiftningen är tillräckliga, kan inte anses tillfredsställande och inger dessutom vissa betänkligheter Det har inte framkommit något som i och för sig ger anledning att tro annat än att kommunerna, var och en efter sin förmåga, gör sitt bästa för att kontrollera att sökanden fyller kunskapskravet. I avsaknad av regler för hur denna kontroll närmare ska gå till kan man emellertid inte bortse ifrån att kommunernas egen kontroll innebär en subjektiv värdering och risk för olikheter i bedömningarna mellan kommuner eller inom en kommun från tid till annan. Inhämtandet av referenser från annat håll om utbildning som inte är känd av kommunen är också onödigt resurskrävande för denna. Att en striktare och mer enhetlig ordning vore att föredra stärks av de synpunkter som kommunerna lämnat i enkäten. Två alternativ kan tänkas för att åstadkomma ett förbättrat system. Det ena bygger på ett certifieringssystem av utbildningsföretagen, det andra på en från utbildaren fristående examination hos antingen länsstyrelse eller FHI. I båda fallen kommer FHI att ha huvudansvar. Ett certifieringssystem för utbildningsanordnare skulle innebära följande. En utbildning i alkoholkunskap ska för att accepteras vara certifierad av FHI, som i föreskrifter närmare anger vilka olika moment som utbildningen ska innehålla. FHI utövar tillsyn över de utbildningsföretag som är certifierade. Vid dokumenterade brister i utbildarens verksamhet bör certifikatet återkallas. Den som genomgått en certifierad utbildning ska kunna åberopa och få den godtagen i samtliga kommuner. I förhållande till dagens ordning skulle det, förutom en förbättrad alkoholkunskap, innebära förenklingar genom att det i många fall resurskrävande arbetet hos kommunerna med att inhämta referenser av utbildning som sökanden åberopar försvinner. Kommunernas arbete med beredning av ansökningsärenden skulle förenklas utan att systemet medför något egentligt merarbete eller merkostnader för den enskilde. Den andra modellen innebär att sökanden får avlägga prov hos en från utbildaren fristående examinator, lämpligen hos FHI, med möjlighet för FHI att delegera uppgiften. Någon certifiering skulle då inte vara nödvändig utan det kan antas att marknadskrafterna skulle verka så att endast seriösa utbildningsanordnare kom att anlitas av potentiella tillståndshavare. Eftersom FHI saknar en regional organisation kan man tänka sig en lösning där själva examinationen äger rum hos men i FHI:s regi. Från FHI:s sida har man förklarat att man ställt sig bakom det förslag till examination som lades fram i den tidigare nämnda utredningen 2006:56, och att man alltjämt förordar denna lösning. Utredningen vill med hänsyn härtill i första hand förorda denna lösning. Enligt en preliminär bedömning av FHI skulle en utbildning som föregår examination ta i anspråk. Förslaget berör inte den som redan har serveringstillstånd. Inte heller bör som regel krävas att den som har serveringstillstånd i en viss kommun och ansöker om ytterligare tillstånd i samma kommun undergår examination. Även i vissa andra fall, såsom då sökanden har serveringstillstånd i en annan kommun och kan dokumentera gedigen erfarenhet utan anmärkningar bör kommunen kunna underlåta att kräva examination. Regeln om examination bör därför kompletteras med en möjlighet för sökanden att på annat sätt visa att han eller hon har erforderliga kunskaper om alkohollagstiftningen. Vad därefter angår den krets av personer som omfattas av examinationskrav eller liknande där sökanden är en juridisk person bör den begränsas till dem som har betydande inflytande och är aktiva i rörelsen eller, vid större företag, arbetar operativt i ledande ställning (jfr FHI:s allmänna råd). De som har mångårig branschvana torde som regel kunna examineras utan ytterligare utbildning. Det bör ankomma på FHI att utforma vägledning för examinationsverksamheten. När det gäller enstaka tillfälliga tillstånd kan man inte ställa lika höga krav som på stadigvarande sådana; dock bör man ställa samma krav som anges i , nämligen att grundläggande kunskapskrav ska vara uppfyllda. Särskilt pekas på att icke yrkesmässiga tillståndshavare måste känna till vad som stadgas om åldersgränser och överservering på serveringsställen. Vad ovan sagts om examination gäller endast tillståndshavare. I den mån denne utser en eller flera serveringsansvariga bör han ansvara för att även dessa har erforderliga kunskaper om alkohollagstiftningen. Det kan i och för sig ifrågasättas om inte alla serveringsansvariga borde avlägga kunskapsprov eller liknande men detta skulle sannolikt kräva betydligt större resurser. Genom att de serveringsansvariga liksom enligt förslaget ska anmälas till tillståndsenheten kommer alkoholhandläggarna att ha viss kontroll över dem. Om detta visar sig vara otillräckligt bör man överväga att införa krav på dokumenterad alkoholkunskap även hos andra serveringsansvariga än tillståndshavaren. Serveringstillstånd ska avse viss lokal eller annat avgränsat utrymme. (7 kap. 10 § AL) Med serveringsställe avses alla lokaler och utrymmen som används i rörelsen; utöver själva serveringslokalen således även kök och övriga ekonomilokaler, entréer, korridorer, toaletter m.m. Med serveringslokal avses den del av serveringsstället där servering av alkohol är tillåten. Med lokal menas utrymme inomhus. Med annat avgränsat utrymme avses del av serveringsställe som är beläget utomhus och där alkoholservering förekommer, dvs. i vanligt tal uteservering. I FHI:s allmänna råd till bestämmelsen anges att en uteservering bör ligga i nära anslutning till de egentliga serveringslokalerna för att kunna komma ifråga för medgivande till servering. I de fall serveringstillståndet även omfattar uteservering måste också lagad mat kunna tillhandahållas där (angående matkrav, se avsnitt 11.5). Ett grundläggande krav för såväl serveringslokaler som avgränsade serveringsutrymmen är att de ska vara överblickbara för att serveringspersonalen ska kunna kontrollera vilka gäster som får tillgång till alkoholdrycker samt kunna se om olägenheter uppstår. En serveringslokal ska vidare vara lämplig för sitt ändamål ur brandskyddssynpunkt. I tillståndsbeslutet ska noga anges vilka av serveringsställets utrymmen som får användas som serveringslokal. I handboken med kommentar till alkohollagen uttalar FHI att det av reglerna om bl.a. ansvar för och tillsyn av serveringsverksamheten följer att en och samma serveringsyta inte kan användas av flera restaurangföretag. Enligt direktiven ska utredaren kartlägga hur nu gällande bestämmelser i 7 kap. 10 § AL tillämpas i landets kommuner och överväga behovet av, och om nödvändigt, föreslå förändringar i den aktuella bestämmelsen. I bilagan till direktiven sägs att alkohollagen är oklar beträffande huruvida en serveringslokal får ha endast en tillståndshavare eller om flera tillståndshavare kan dela på samma serveringslokal och att lagen i detta hänseende tillämpas på olika sätt i landets kommuner. Utredaren ska lämna förslag som innebär att det ska vara möjligt att ha gemensam serveringsyta vid servering Om behov av förändringar finns av andra bestämmelser ska även sådana frågor beaktas, analyseras och övervägas. Det kan röra bestämmelser om förutsättningar för serveringstillstånd, ansökan om serveringstillstånd och tillståndshavarens ansvar för tillsyn över servering på serveringsställe. Av de inhämtade riktlinjerna för serveringstillstånd från ett drygt femtiotal kommuner framgår att merparten av dessa inte innehåller något uttalande alls om hur kommunen ser på möjligheten av att två eller fler tillståndshavare kan dela på en gemensam serveringsyta. Endast i ett fåtal av kommunerna tas frågeställningen upp. I riktlinjer anges exempelvis att stadigvarande serveringstillstånd endast kan ges till den som har kontinuerlig och ensam dispositionsrätt till serveringslokalen och att det innebär att dispositionsrätten inte kan vara delad med annan vare sig tids- eller lokalmässigt. Tillfälligt tillstånd kan däremot medges för gemensam serveringsyta. anger i sina riktlinjer att som huvudprincip gäller att serveringen ska bedrivas i en avgränsad serveringsyta av en tillståndshavare men att avsteg från detta kan göras om polismyndigheten bedömer att gemensam serveringsyta inverkar positivt på ordningsläget eller om tillståndsmyndigheten har sådan erfarenhet. Någon uttrycklig skillnad mellan stadigvarande och tillfälligt tillstånd görs inte. I kommuns riktlinjer berörs inte frågan om gemensam serveringsyta. Utredningen har vid samtal med företrädare för och Föreningen länsstyrelsernas alkoholhandläggare inhämtat att det numera inte är särskilt vanligt att kommunerna får in önskemål om gemensamt utnyttjande av serveringsyta. Att många kommuner under en följd av år ställt sig avvisande till sådana önskemål även vid tillfälliga tillstånd har säkert varit en bidragande orsak till den utvecklingen. är det främst vid mer omfattande festivalarrangemang som det förekommer att tillfälliga tillstånd ges för gemensam serveringsyta. Göteborgskalaset och arrangemanget Smaka på är exempel på sådana evenemang. Stadigvarande serveringstillstånd för servering av alkohol till allmänheten på yta som är gemensam för flera tillståndshavare har lämnats av (Kungshallen invid ). Något annat fall är inte känt.