sou · GXB373 · 2009-10-07 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till hur de framtida film- politiska insatserna ska finansieras och utformas. förordnade chefen för , statsrådet , dåvarande landshövdingen som särskild utredare fr.o.m. . anställdes som utredningens sekreterare. anställdes som huvudsekreterare i utredningen. På egen begäran entledigades . anställdes då som huvudsekreterare. anställdes som sekre- terare i utredningen. har varit utredningens assistent. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. kanslirådet , Justitie- departementet, ämnessakkunnige Dag Feurst, , kanslirådet , , kanslirådet , , kammarrättsassessorn , , samt departementssekreteraren , . entledig- ades på egen begäran. förordnades ämnesrådet , , samt som experter i utredningen. Uppdraget är härmed avslutat. Bakgrund och uppdrag................................................ Utvecklingen på filmområdet....................................... 2.2Filmpolitikens finansiering och utformning – historik och internationell utblick ........................................................ Filmpolitikens två perspektiv....................................... Den svenska modellen.................................................. 2.2.4 Finansieringen av svensk långfilmsproduktion........... 2.2.5 om statligt filmstöd .................................. 2.2.6 Filmpolitiken i några andra länder............................... 2.3Filmskapare, marknad och publik – historik och 2.3.1 Filmkonsumtionen har ökat – utanför biografen....... 2.3.3 Den digitala revolutionen och filmmarknaden ........... Filmproduktionens regionalisering (och 2.3.5 En olönsam filmproduktion och en svag 2.3.6 Kritik mot de högre filmutbildningarna...................... Filmen som kreativ näring ....................................................... Filmens särskilda förutsättningar................................. 2.4.4 Filmens kopplingar till andra kreativa näringar – Regional marknadsföring, filmturism.......................... Inriktning på de framtida insatserna för filmen .............. Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval ................................................... Förutsättningar för ett nytt filmavtal ..................................... 4.1.1 Branschparternas inställning till en fortsatt 4.2Konsekvenser av ett oförändrat statligt filmstöd om Filmpolitiska konsekvenser av minskade stöd .......... Effekter av att branschparter inte längre behöver 4.3Filmpolitik utan filmavtal – utökat statligt filmstöd och höjd mervärdesskatt på biografföreställningar ..................... 4.3.1 Höjd mervärdesskatt på biografföreställningar ........ 4.3.2 Konsekvenser för biografmarknaden......................... En ny svensk filmpolitik ............................................ Behov av modernisering......................................................... 5.1.1 Stöd till värdefull svensk filmproduktion.................. 5.1.2 Stöd till distribution och visning av värdefull film ... Besparingar vid minskade resurser ........................................ Ett vägval för filmen............................................................... Bevarande och tillgängliggörande av filmarvet.............. 6.2 Filmarvets nuvarande organisation – en översikt................. , Audiovisuella medier.................. 6.3Uppdelningen mellan och Kungl. , Audiovisuella medier – en analys...................... Beskrivning och dokumentation................................ 6.4Framtiden: utöka samarbetet mellan befintliga Ändra huvudmannaskapet för filmarkivet i ... Svenska Filminstitutets roll m.m................................ Svenska Filminstitutets roll och organisationsform............ 7.1.2 Svenska Filminstitutets framtida roll ........................ 7.1.3 Stiftelseformen för utan 7.2Handlingsoffentlighet i verksamhet – ändring i offentlighets- och sekretesslagen .......................... 7.2.1 Nuvarande regler ........................................................ 7.2.2 Ändring i offentlighets- och sekretesslagen ............. 7.3 Ändring i inkomstskattelagen............................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. De filmpolitiska insatserna i finansieras till stor del genom ett avtal mellan staten, filmbranschen och flera tv-företag. Vid sidan av avtalet ger staten också stöd till filmkulturella insatser. De film- politiska medlen fördelas av . uppdrag är att lämna förslag till hur de filmpolitiska insatserna ska finansieras och utformas när nuvarande filmavtal upphör vid utgången av 2010. Direktiven till utredningen återfinns i en särskild bilaga. Här följer en sammanfattning av utredningens huvudsakliga bedöm- ningar och förslag. Utmaningar för svensk film Den svenska filmbranschen och svensk filmpolitik står inför en rad utmaningar. På den svenska biografmarknaden dominerar stort. har vad som kan betecknas som mono- pol och inom distributionen av svensk film har SF Film stora mark- nadsandelar. Det finns en oro bland distributörer, producenter och konstnärliga upphovsmän för vad detta kan innebära för svensk film och filmbransch. Monopol är aldrig gynnsamt för en marknad. Digitaliseringen ger en rad möjligheter för filmen, men medför också problem. Illegal fildelning hämmar utvecklingen av legala film- tjänster, eftersom osäkerheten kring den legala marknaden minskar investeringsviljan. Den s.k. Ipred-lagen har dock haft positiv effekt därvidlag, och många menar att det är på Internet filmens framtid finns. Internet öppnar bl.a. möjligheter för en alternativ produktionsekonomi där filmskaparen står i mer direkt kontakt med filmkonsumenterna. Även digitaliseringen av biografer ger nya möjligheter, men har gått långsamt, inte minst i . här är när digitaliserar i större skala. Man har sagt att detta kommer att ske . Många mindre biografer kom- mer inte att kunna digitaliseras utan offentligt stöd. Svensk filmproduktion är ofta olönsam för producenten och producentstrukturen fragmenterad. Produktionsbolag är ofta så små och ekonomiskt svaga att de inte kan utveckla sin verksam- het. De flesta i branschen menar att stödresurserna på nationell nivå i längden är otillräckliga, men från producenthåll menar man också att även fördelningen av filmens intäkter mellan producenten och andra finansiärer har stor betydelse. Producenten tar den största ekonomiska risken och får ofta den minsta delen av intäkterna, p.g.a. hans eller hennes beroendeställning i förhållande till starkare finansiärer, såsom distributörer, tv-bolag och regionala produktions- centrum. Producenters dåliga ekonomi får i sin tur negativa följder för konstnärliga upphovsmän och andra som arbetar i filmproduktionen. Filmpolitiken är i vissa avseenden inte optimalt utformad för att möta dessa olika problem. Till detta kommer att det finns en grundläggande osäkerhet kring hur den framtida filmpolitiken ska finansieras. som utmaningarna alltså är många är det viktigt att framhålla att svensk film just nu befinner sig i en mycket positiv utveckling. Inom kort- och dokumentärfilm, animation, reklamfilm och musikvideo ses internationellt som ett vitalt och intres- sant land. har även svensk långfilm haft allt fler framgångar. Det finns nu i svensk film fler kreativa talanger, fler målmedvetna producenter, mer kompetens och framåtanda än . Det är med denna positiva utveckling för ögonen man bör ta sig an de utmaningar som branschen och filmpolitiken står inför. Inriktning på de framtida insatserna för filmen Den svenska filmpolitikens nuvarande huvuduppgifter är att främja värdefull svensk filmproduktion, spridning och visning av värdefull film, bevarandet av filmer och material av film- och kulturhistoriskt intresse samt att verka för internationellt samarbete i dessa avseenden. Enligt uppfattning kan dessa uppgifter ses som fyra hörnstenar som alla är nödvändiga för en sammanhängande filmpolitik. Med huvuduppgifterna som grund föreslår åtta mål för den framtida filmpolitiken. Utredningen betonar särskilt vikten av kvalitet och förnyelse som ledstjärnor i filmpolitiken. Insatserna för filmen bör, med kvalitet och förnyelse som all- män inriktning, syfta till att främja produktionen av värdefull svensk film och stimulera svensk films utveckling, främja spridning och visning av värdefull film i olika visnings- former i hela landet, utveckla biografens roll som kulturell mötesplats i hela landet, verka för filmmarknadens utveckling i alla visningsformer, öka kunskapen om film och rörlig bild hos barn och ungdom och stimulera deras eget skapande, bevara filmer och material av film- och kulturhistoriskt intresse och i ökad utsträckning tillgängliggöra dem för forskning och allmänhet, utveckla det internationella utbytet och samarbetet på filmområdet samt verka för ökad jämställdhet i svensk filmproduktion. Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval Det finns, realistiskt sett, två huvudalternativ för filmpolitikens framtida finansiering. Det ena är en fortsättning av dagens avtals- modell, där branschparter frivilligt bidrar till filmpolitiken tillsammans med staten, som står för merparten av finansieringen. Det andra är en enbart statlig finansiering utan avtal. Det senare alter- nativet innebär att filmpolitiken helt och hållet finansieras över stats- budgeten, på samma sätt som andra kulturpolitiska insatser. I en del andra länder finansieras filmstöden delvis genom obligatoriska avgifter på olika visningsfönster. Enligt bedömning saknas det dock förutsättningar för att införa sådana avgifter i . Förutsättningar för ett nytt filmavtal bedömer att förutsättningarna för ett nytt film- avtal är mycket osäkra, mot bakgrund av de villkor för framtida medverkan som flera parter ställer. Utredningens bedömning base- rar sig på samtal med nuvarande avtalsparter och med dvd-branschen, som inte är avtalspart. En förutsättning för samtalen har varit att inte får föreslå ett ökat statligt bidrag i film- avtalet. I uppdrag ingår även att bedöma avtalsmodellens ändamålsenlighet. anser att filmavtalet har för- delar, men det kan ifrågasättas om det är ändamålsenligt på lång sikt, mot bakgrund av utvecklingen av allt fler visnings- fönster för film som inte är representerade i avtalet. Långsiktigt är det problematiskt att avtalet så ensidigt bygger på biografen som visningsfönster för film, både vad gäller finansiering och inriktning. Att bredda avtalets finansiering genom fler visningsfönster har dock visat sig vara oerhört svårt. Hur avtalsmodellen ska värderas hänger emellertid samman med vad alternativet till ett avtal skulle innebära för svensk film. Konsekvenser av ett oförändrat statligt filmstöd om avtalsfinansieringen upphör Om avtalsfinansieringen upphör utan att statens stöd ökar reduceras de resurser som avtalet ger med nära hälften, från mer än till , vilket är statens nuvarande bidrag i avtalet. Filmpolitikens samlade resurser minskar från ca till , vilket är stat- ens samlade insatser i och vid sidan av avtalet. Filmstöden måste då alltså minskas drastiskt, vilket får allvarliga följder för svensk film. Konsekvenserna motverkas ytterst marginellt av att branschparter får en ekonomisk lättnad när de inte längre bidrar till filmavtalet, då det i huvudsak är andra delar av branschen än de som producerar svensk film som finansierar avtalet. Filmpolitik utan filmavtal – utökat statligt filmstöd och höjd mervärdesskatt på biografföreställningar föreslår att om avtalsfinansieringen upphör bör statens insatser öka så att de samlade nationella stöden till film- området uppnår minst nuvarande nivå. Att kraftigt reducera film- stöden till följd av att branschparternas bidrag upphör vore enligt uppfattning inte en rimlig väg att gå. Staten är den yttersta garanten för filmpolitiken, i på samma sätt som i andra länder. För att ökade statliga insatser ska vara neutrala för statsbudgeten bör mervärdesskattesatsen för tillträde till biografföreställningar höjas från dagens till . En sådan åtgärd skulle för staten med viss marginal täcka de ökade statliga utgifterna. Lösnin- gen innebär inte att intäkterna från mervärdesskatten destineras för filmändamål, utan det statliga anslaget till filmstöd blir föremål för årlig budgetprövning på samma sätt som andra anslag. Eftersom biografavgiften på av bruttobiljettintäkten försvinner när mervärdesskattesatsen höjs blir marginaleffekten för biograf- ägaren i de flesta fall relativt begränsad. Under förutsättning att avtalsmodellen upphör föreslår Film- utredningen en ändring i mervärdesskattelagen enligt ovan. Om avtalsmodellen upphör kan det likväl vara nödvändigt med en viss förlängning av nuvarande avtal innan det kan ersättas av en ny finansieringsmodell. Ett antal av filmavtalets nuvarande parter har också förklarat sig beredda att medverka till en viss tids för- längning av nuvarande avtal. En ny svensk filmpolitik anser att det svenska filmstödsystemet bör moder- niseras för att skapa bättre förutsättningar för ekonomiskt och konstnärligt risktagande i svensk filmproduktion och för kvalitet och mångfald i filmutbudet som helhet. Villkoren för producenter och konstnärliga upphovsmän bör förbättras. Filmstöden bör del- vis öppnas för andra visningsfönster än biografen som digitalisering av biografer bör stimuleras. redovisar en rad förslag till stödförändringar som kan ske även om de sam- lade resurserna förblir oförändrade. Utredningen identifierar också, för framtida överväganden, var det finns behov av ökade resurser. Stöd till värdefull svensk filmproduktion De selektiva, kvalitetsprövade förhandsstöden till långfilm, barn- och ungdomsfilm, kort- och dokumentärfilm samt utveckling upp- gick 2008 till totalt . De automatiska stöden – publikrelaterat stöd och marknadsstöd – uppgick till totalt . När det gäller stöden till svensk filmproduk- tion redovisar följande förslag och bedömningar. Huvuddelen av stöden till svensk filmproduktion bör även i fort- sättningen utgöras av förhandsstöd. Systemet med filmkonsulenter som prövar ansökningarna om förhandsstöd har tydliga fördelar jämfört med tidigare nämndsystem och bör därför bestå. Det är av avgörande betydelse att stöden till svensk filmproduktion har som främsta uppgift att höja kvaliteten i svensk film. Denna uppgift bör avse såväl filmer med ett bredare publikt tilltal som de mest utman- ande och krävande filmerna. Förhandsstöden spelar en central roll för kvaliteten i svensk film. bedömer vidare att i synnerhet förhandsstöden till barn- och ungdomsfilm och till dokumentärfilm behöver förstärkas. Förhandsstöden till svensk filmproduktion bör i viss utsträckning kunna ges till långfilm och barn- och ungdomsfilm som har premiär direkt i andra visningsfönster än biografen, dvs. utan dagens krav på normal biografpremiär med normal biografexploatering. Därmed får filmare större möjlighet att pröva alternativa vägar och strategier för att lansera svensk film och nå publiken, t.ex. via Internet. En ökad flexibilitet i distributionen bör kunna bidra till både ökad mångfald i utbudet av svensk film och bättre förutsättningar för svensk film att nå publiken. är kravet på biograf- visning slopat för stöd till kort- och dokumentärfilm. Förhandsstöden till svensk film bör villkoras med att de ska räknas som en del av producentens insats i filmen. Syftet är att förbättra de ofta dåliga ekonomiska villkoren för producenter genom att producenten får ett ökat ägande i sin film. Därigenom bör även de ekonomiska villkoren för konstnärliga upphovsmän och andra som arbetar med film kunna förbättras. Det nuvarande stödet till åtgärder mot olovlig hantering av film på bör avskaffas. Arbetet mot bl.a. illegal fildelning är generellt sett viktigt, men det kan ifrågasättas om det ska vara en uppgift för filmpolitiken att ekonomiskt stödja den opinionsbildning som branschen själv bedriver. Arbetet för att främja den legala filmmarknaden och motverka illegal hantering av film bör i stället vara en integrerad del av utåtriktade verk- samhet och på ett tydligare sätt omfatta alla visningsfönster för film. Det nuvarande stödet till regionala produktionscentrum på bör avskaffas. De regionala produktionscentrumen finansieras nästan helt av regionala och kommunala medel. Denna finansiering var 2008 . Regionala produk- tionscentrum ger inte stöd, utan investerar i långfilmer på affärs- mässiga villkor. Den generella principen för de nationella film- stöden är dock att man stöder producenter som i sin tur avgör vilka andra finansiärer de vill samarbeta med. De regionala centrumen är som alla i svensk film beroende av att det finns ett substantiellt nationellt stödsystem. Statens ansvar bör avse detta nationella stöd- system, medan direkt finansiering av regionala produktionscentrum bör vara en regional och lokal angelägenhet där intresse finns. Det statliga stödet till regionala resurscentrum, som går till annan film- verksamhet med inriktning på barn och ungdom, bör bestå. Ett nytt produktionsstöd – Ny Film – bör inrättas, med inriktning på nyskapande projekt. Stödet bör omfatta spel- och dokumentär- film av olika längd och stimulera utvecklingen av konstnärlig talang hos filmare, filmens form och berättande samt nya former för pro- duktion, distribution och lansering i olika visningsfönster. Även nyskapande projekt inom cross media, som kan inbegripa t.ex. film och dataspel, bör kunna omfattas. Det svenska produktionsstöd- systemet är i hög grad ett uttryck för en syn på filmen som ett separat och tydligt definierat område, intimt förknippat med vis- ning på biograf. Det är angeläget att det finns ett tillräckligt utrym- me för filmens utveckling och förnyelse, konstnärligt eller i fråga om användningen av ny teknik, nya plattformar och samarbeten med andra medier. Det nya stödet bör finansieras med de medel som frigörs genom att stöden till åtgärder mot olovlig hantering av film och till regionala produktionscentrum avskaffas, totalt . Det nuvarande publikrelaterade stödet (PRS) bör avskaffas och ersättas av nuvarande marknadsstöd. Det bör finnas ett komplement och alternativ till de konsulentstyrda förhandsstöden, för att skapa en dynamik i stödsystemet som helhet. PRS utgår automatiskt (utan kvalitetsprövning) till filmer, i relation till filmernas biljett- intäkter på biograf. Stödet har dock inte helt fungerat som det var avsett, utan har varit svårhanterligt och framstått som komplicerat, osäkert och oförutsebart. Marknadsstödet infördes inom budgetramen för PRS, sedan det uppstått ett överskott av PRS- medel som inte kom till användning. Marknadsstödet syftar liksom PRS till att stimulera produktion av film för en stor publik. Det är tydligare och mer förutsebart än PRS, och kan användas på ett effek- tivare sätt. Till skillnad från PRS betalas det inte ut efter filmens lansering, utan vid filmens produktion. Stödet baseras på ett sär- skilt poängsystem och får uppgå till högst av produk- tionens budget till en viss nivå om det finns övrig finansiering. Stödet bör, liksom PRS , ha en årlig total budget- ram på . Möjligheterna för regissörer och manusförfattare att få stöd för utveck- ling av projekt utan medverkan av producent bör utökas och förtyd- ligas. är möjligheterna för manusförfattare och regissörer att söka utvecklingsstöd utan att det sker via en producent alltför otydliga och begränsade. Genom att öka manusförfattares och regissörers möjligheter bör utrymmet öka för den rent konstnärliga utveck- lingen av idéer och projekt som kan bli bra filmer. Det är dessutom viktigt för svensk film att man håller en hög generell kvalitet på manusskrivandet, även om inte alla manus blir till färdiga filmer. Det nuvarande målet att förhandsstöden till svensk filmproduktion ska fördelas jämnt mellan män och kvinnor bör bibehållas. Målet bör vara långsiktigt och löpande följas upp av . Det är ett problem att kvinnor är underrepresenterade bland film- makare, inte bara i ett samhällsperspektiv utan även för filmen. Som ett led i främjandet av värdefull svensk film bör man uppmuntra utveckling och mångfald, och där det är möjligt motverka tendenser till slentrian och likriktning. Den fortsatta manliga dominansen i svensk film är en sådan tendens. Stöd till distribution och visning av värdefull film Olika stöd till distribution och visning ges både genom och vid sidan av filmavtalet. Tillsammans uppgick alla dessa stöd 2008 till . Därtill fördelades stöd på till regional filmverksamhet inom ramen för regio- nala resurscentrum för film och video, som till viss del omfattar distribution och visning. När det gäller stöden till distribution och visning redovisar följande förslag och bedömningar. En nationell statlig satsning bör genomföras för digitalisering av biografer som har framtidsförutsättningar men som inte kan digitali- sera utan ekonomiskt bistånd. En nationell satsning är nödvändig för att inte en mängd mindre biografer ska försvinna när de stora kom- mersiella biografkedjorna digitaliseras och filmdistributionen blir digital. Digitaliseringen innebär ett kvalitativt språng för biograferna, i synnerhet såtillvida att distributionen kan bli mer flexibel och diversifierad. Digitaliseringen möjliggör också distri- bution av annat kulturutbud än film, som t.ex. teater och opera. En nationell satsning bör ske som gör att den kan bli så kostnadseffektiv och långsiktig som möjligt. Statens stöd bör täcka en tredjedel av kostnaden och uppmuntra till medfinansiering från kommuner, biografägare och andra möjliga intressenter. För ända- målet bör medel tillfälligt omprioriteras från nuvarande stöd till distribution och visning. För att en nationell satsning på digital bio ska bli framgångsrik räcker det dock sannolikt inte att enbart omprio- ritera inom filmpolitiken. Det bör då beaktas dels att en digitali- sering möjliggör vidare spridning av annat kulturutbud än film, dels att utbudet med digital teknik kan bli mer tillgängligt för döva, hörsel- skadade och synskadade personer. En digitalbiosatsning bör alltså ses i ett bredare kulturpolitiskt och tillgänglighetspolitiskt perspektiv. En del av det nuvarande stödet till import och lansering av kvalitets- film bör öppnas för film i andra visningsfönster än biografen, såsom dvd, video on demand och andra digitala videoformat. Stödet upp- går till . Genom förändringen bör flera av de utländska kvalitetsfilmer som aldrig når den sven- ska filmpubliken få möjlighet till lansering i . Möjligheten ökar också att sprida filmerna till en större publik, som i regel inte har tillgång till kvalitetsfilm på biograf. Ett nytt stöd till lansering av äldre svensk film i digitala video- format samt på digitala biografer bör införas. Stödet bör vara . Resurser bör tillskapas genom vissa ompriori- teringar. Det nya stödet bör bidra till att öka tillgången till det svenska filmarvet, som till stora delar är otillgängligt för filmpubliken. Att främja utbudet av det svenska filmarvet för filmkonsumenter bör ha betydligt högre prioritet i filmpolitiken än vad som är fallet . Stöd till svensk filmproduktion bör villkoras med att det ska vara möjligt att se de filmer som får stöd med svensk text på digitala bio- grafer och i digitala videoformat. Syftet är att öka tillgängligheten till svensk film för en miljon hörselskadade eller döva perso- ner. saknar de flesta av dem möjlighet att ta del av svensk film på bio.