sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Utredningen föreslår ingen materiell ändring av bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd utan enbart att begreppen i författningen anpassas till den begreppsapparat som allmänt tillämpas i sammanhanget och som används i regeringens proposition 1999/2000:63 om godkännande av avtal om ersättning i samband med stängning av Barsebäcks- verket, m.m. Utredningens förslag överensstämmer med artikel 4 punkt 1 rådets direktiv /11/EG av om ändring av direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 2 Jfr 6 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 23Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling Utredningens förslag: Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling ska upphöra att gälla vid utgången av . Att genomföra en generationsväxling i det svenska kärn- kraftsbeståndet, där särskilt aspekter som försörjningstrygghet och långsiktighet inför byggskedet har betonats, innebär att kärnkraften kommer att vara en viktig energikälla under över- skådlig tid. Såvitt framgår av propositionen 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi, kommer de svenska kärnkraftverken att drivas hela sin ekonomiska livs- längd. Härigenom framstår avvecklingslagen som obehövlig varför den bör avskaffas. Ett avskaffande av avvecklingslagen innebär därmed att det inte längre finns några verktyg för att av energipolitiska skäl gå in och stoppa driften av en fungerande kärnkraftsreaktor. Utredningen har studerat innehållet i de avtal som träffades som en följd av överenskommelsen mellan staten, och om stängningen av de båda reaktorerna i . Enligt utredningens bedömning påverkar ett upphörande av avvecklingslagen inte ersättningarna från staten till de båda koncernerna eller ställningstagande till de åtaganden för staten som följer av avtalet. Inte heller de avtal som träffades mellan de berörda bolagen i anslutning till avtalet med staten berörs om avvecklingslagen upphör att gälla. Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling Som framgår av avsnitt 4.3 ovan krävs enligt 5 § kärntekniklagen tillstånd för innehav eller drift av en kärnkraftsreaktor. Frågor om tillstånd prövas av regeringen. Ett tillstånd lämnas för en angiven innehavare. Tillståndet innefattar en rätt för tillståndshavaren att driva reaktorn och inneha klyvbart material eller avfall endast för de ändamål och på det sätt som följer av tillståndsbeslutet. Avvecklingslagen ger regeringen en möjlighet att med utgångs- punkt i ett energipolitiskt perspektiv besluta att rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi ska upphöra . Syftet med lagen är att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energi- slag. Omställningen av energisystemet ska ske på ett sätt som gör det möjligt att tillförsäkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt konkurrenskraftiga villkor. Regeringens beslut ska fattas med utgångspunkt i att reaktorn ska ställas av som bäst gagnar syftet med omställningen av energi- systemet och dess genomförande. Lagens formulering att det endast är rätten att driva kärnkrafts- reaktorn för att utvinna kärnenergi som upphävs vid ett regerings- beslut, innebär att tillståndet enligt kärntekniklagen fortsätter att gälla i fråga om andra delar av verksamheten. Att rätten till reaktordrift upphävs medför framför allt inte att de förpliktelser som åligger en innehavare upphör. Avvecklingslagen har karaktär av en exproprieringslag. Om rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör att gälla enligt lagen, har tillståndshavare, fastighetsägare samt innehavare av särskild rätt till fastigheten, en rätt till ersätt- ning av staten för den förlust som kan uppstå i samband med avställningen. I fråga om sådan ersättning tillämpas i stora delar expropriationslagens (1972:719) ersättningsbestämmelser. Men avvecklingslagen ger också särskilda regler för bestämmandet av ersättningens storlek. Två kärnkraftsreaktorer har stängts av enligt avvecklingslagen nämligen , , och . Den första reaktorn i stängdes av sedan ett ramavtal om ersättning till kraftverkets ägare hade slutits mellan företrädare Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling för staten, och . De åtaganden som följer av avtalet har godkänts av riksdagen1. syftar till att reglera på vilket sätt – numera – ska kompenseras av staten för en förtida stängning av de två kärnkraftsreaktorerna och . förklarade sig genom avtalet berett att på affärsmässiga villkor medverka i en uppgörelse som ger ersättning i form av kraftproduktion. fick i sin tur ersättning av staten för att detta ska kunna genomföras. Det var alltså en fråga om ersättning på olika sätt från staten till de två berörda koncernerna och . I anslutning till ramavtalen träffades också följande avtal mellan de berörda bolagen: – överlåtelseavtal daterat av vilket det fram- går att till överlåtit fastigheten 19:2, 31:5 och 1:7–9 inklusive reaktorerna och , fastighetstillbehör och lös egendom samt bl.a. bolagets aktier i , del i avtalet med , andelar i Kärnavfallsfonden m.m. men inte den rörelse som bedrivs av , – nyttjanderättsavtal enligt vilket det framgår att upplåter till en rätt att bedriva produktion av elkraft i och en likalydande rätt till den elkraft som produceras i reaktor B2 samt att det åligger , att i egenskap av nyttjanderättsinnehavare, besluta, genomföra och bekosta investeringar i reaktor . Vidare gäller att vid risk att tillstånden för reaktor återkallas eller ansvar annars kan komma att utfalla på äger rätt att med bindande verkan för lämna rimliga anvisningar om och instruktioner för driften av reaktor baserat på motsvarande anvisningar, instruktioner och krav från SKI eller SSI, – avställnings- och servicedriftavtal enligt vilket åtar sig att ombesörja dels avställnings- och servicedrift, dels genomförande av återetablering, dels samtliga därmed erforderliga uppgifter avseende reaktor . 1 Se prop. 1999/2000:63, bet. 1999/2000:NU 11, rskr 1999/2000:200. Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling Till nyttjanderättsavtalet samt avställnings- och serviceavtalet finns knutet överenskommelser om tillämpningsbestämmelser angående kvalitet, säkerhet och miljö samt avställnings- och servicedrift vid inkluderande principer för korrespondens med myndigheter i radiologisk och kärnteknisk säkerhetsverksamhet för , fullmakt till vissa befattningsinnehavare vid att företräda , bestämmelser om rutinmässig rapportering från till , instruktion för Driftdelegationen – vilken är ett rådgivande organ med uppgift att samordna AB:s och Sydsvenska Värmekraft AB:s önskemål beträffande drift och underhåll, investeringar, körning av och samt därmed sammanhängande tekniska, ekonomiska och finansiella frågor som berör verkens förvaltning, instruktion för Avställningsdelegationen – vilken är ett råd- givande organ med uppgift att samordna avställnings- och servicedrift av reaktor och i förekommande fall av reaktor . 23.2Kärnkraften i ett energipolitiskt sammanhang Enligt vad som framgår av regeringens proposition En samman- hållen klimat- och energipolitik – Energi, står svensk elproduktion i huvudsak bara på två ben – vattenkraft och kärnkraft. I propositionen framhålls att klimatfrågan nu står i fokus och kärnkraften kommer därmed som kan överblickas att förbli en viktig del av svensk elproduktion. För att minska sårbar- heten och öka försörjningstryggheten bör ett tredje ben utvecklas för elförsörjningen, och därmed minska beroendet av kärnkraft och vattenkraft. För att åstadkomma detta måste kraftvärme, vindkraft och övrig förnybar kraftproduktion tillsammans svara för en betydande del av elproduktionen. Med ett ökande fokus på klimat- förändringarna uppfyller kärnkraften ett av de viktigaste kraven som ställs på dagens energikällor, nämligen att den endast innebär låga utsläpp av växthusgaser. Med tanke på reaktorernas förväntade återstående livslängd och den långa projekteringstiden för nya Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling kärnkraftsanläggningar är det angeläget att ge tydliga besked om förutsättningarna för planering av nya anläggningar på kommersiella grunder2. Av propositionen framgår också att den samhälleliga prövningen av nya kärnkraftsprojekt görs i samband med tillståndsgivningen. Försörjningstrygghet är en av grunderna för prövningen. Ansök- ningarna ska också prövas enligt lagstiftningens krav på bästa möjliga teknik. Kärnkraftslagstiftningen ska utformas så att den ger förutsättningar för kontrollerade generationsskiften i den svenska kärnkraften.3 23.3De svenska reaktorernas livslängd De svenska reaktorerna är normalt beställda och levererade för en planerad drift . Den tekniska livslängden kan dock bli kortare eller längre, beroende på hur anläggningen drivs och under- hålls. En anläggnings ekonomiska livslängd ska bestämmas av hur länge det är ekonomiskt lönsamt att driva anläggningen med de moderniseringar som krävs, bl.a. för att upprätthålla säkerheten. De svenska kärnkraftverken har nått en ålder som innebär att moder- niseringsinvesteringar behöver göras av både säkerhetsmässiga och effektivitetsmässiga skäl. Genom investeringar och förbättringar kan en reaktor uppgraderas och livslängden för reaktorn förlängas. I de kalkyler som kraftbolagen gör inför en större modernisering eller annan reinvestering ingår också oftast analyser av de eko- nomiska konsekvenserna av att i stället stänga reaktorn och ordna elproduktion på annat sätt. Det finns cirka 440 kärnkrafts- reaktorer i drift världen över. De flesta kärnkraftföretag har kunnat höja tillgängligheten och säkerheten i äldre reaktorer kraftigt. Det är också i många fall lönsamt med reinvesteringar och många kraftföretag moderniserar, höjer säkerheten och förlänger livs- längden på befintliga reaktorer för en total teknisk drifttid av omkring . En teknisk livslängd är också det antagande som bl.a. har använt i senare års prognoser. Detta antagande är väl förankrat bland verksamhetsutövare och forskare inom området. En utgångspunkt är således att det i de allra 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi, s. 11. 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi s. 32 ff. Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling flesta fallen är tekniskt möjligt att förlänga livstiden för befintliga reaktorer till 60 år.4 Som framgått ovan förväntas kärnkraften såväl som att svara för en betydande del av den svenska elproduktionen. Den nuvarande kärnkraftspolitiska inriktningen innebär bl.a. att de nuvarande kärnkraftsreaktorerna successivt ska ersättas i takt med att dessa når sin ekonomiska livslängd.5 Att genomföra en generationsväxling i det svenska kärnkrafts- beståndet, där särskilt aspekter som försörjningstrygghet och lång- siktighet inför byggskedet har betonats, innebär att kärnkraften kommer att vara en viktig energikälla . Såvitt framgår av propositionen 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik- Energi, kommer de svenska kärnkraftverken att drivas hela sin ekonomiska livslängd. Härigenom framstår avveck- lingslagen som obehövlig och det finns således skäl för utredningen att föreslå att den avskaffas. Ett avskaffande av avvecklingslagen innebär att det inte längre finns några verktyg för att av energipolitiska skäl gå in och stoppa driften av en fungerande kärnkraftsreaktor. Utredningen har studerat innehållet i de avtal som träffades som en följd av överenskommelsen mellan staten, och om stängningen av de båda reaktorerna i . Enligt utredningens bedömning påverkar ett upphörande av avvecklingslagen inte ersättningarna från staten till de båda koncernerna eller ställningstagande till de åtaganden för staten som följer av avtalet. Åtaganden mellan och att svara för vissa kostnader och ersättningar i samband med den återstående driften av Barsebäckreaktorerna påverkas inte heller, även om vissa av de lagbundna skyldigheter som anges i de aktuella punkterna vilar på den som innehar tillståndet enligt kärntekniklagen. Varken bestämmelserna i nyttjanderättsavtalet eller i avtalet som rör den upplåtna nyttjanderätten eller ersättningen mellan parterna påverkas av att bestämmelserna i lagen upphör att gälla. 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi, s. 34. 2008/09:163 s. 34. Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling bestämmelserna i ramavtalet om ansvar mellan Sydsvenska Värme- kraft AB och påverkas enligt utredningens bedömning av förslaget. De frågor som gäller ansvar enligt kärn- tekniklagen och atomansvarighetslagen styrs direkt av bestämmel- serna i respektive lagstiftning. 24Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningens bedömning: Utredningens förslag medför inte några ökade kostnader för varken det allmänna eller företag eller andra enskilda. Förslaget kan däremot få vissa konsekvenser för prisbildningen på elmarknaden, för investeringar i andra kraft- slag och för konkurrensen på elmarknaden till följd av utred- ningens förslag till ny lagstiftning för kontrollerade generations- skiften i det svenska kärnkraftsbeståndet. Om utredningens förslag leder till ansökningar att få bygga nya kärnkraftsreaktorer enligt de förutsättningar som utred- ningen föreslår kommer det att få konsekvenser för Strålsäker- hetsmyndighetens verksamhet som tillsynsmyndighet. Av 14 § kommittéförordningen (1998:1747) följer att i de fall förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda så ska en beräkning av dessa konsekvenser göras. Även andra samhällsekono- miska konsekvenser ska redovisas. Om förslagen i betänkandet har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottslighet och brottsförebyggande arbete eller för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen är en utredning enligt 15 § kommittéförordningen skyldig att även redovisa detta. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betän- kandet enligt 15 a § samma förordning. Det kan konstateras att utredningens förslag inte får återverk- ningar på några av de uppräknade områdena. Ekonomiska och andra konsekvenser utredningens förslag vissa konsekvenser för prisbildningen på elmarknaden, för investeringar i andra kraftslag och för kon- kurrensen på elmarknaden. Utredningens förslag kan också komma att få konsekvenser för verksamhet som tillsynsmyndighet. 24.1Konsekvenser för elmarknadens funktion och för konkurrensen på elmarknaden Den svenska energipolitiken syftar till att förena ekologisk håll- barhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Målet för elmarknadspolitiken är att åstadkomma en effektiv elmarknad med väl fungerande konkurrens som ger en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Målet innebär en strävan mot en väl fungerande marknad med effektivt utnyttjande av resurser och effektiv prisbildning. Ett mer effektivt utnyttjande av de samlade resurserna förbättrar förutsättningarna för att upprätt- hålla en hög levnadsstandard, goda villkor för näringslivet och en låg klimatpåverkan.1 I det följande redovisas konsekvenserna för prisbildningen på elmarknaden, för investeringar i andra kraftslag och för kon- kurrensen på elmarknaden till följd av utredningens förslag till ny lagstiftning för kontrollerade generationsskiften i det svenska kärn- kraftsbeståndet. 24.1.1Konsekvenser för prisbildningen på elmarknaden Kärnkraften står normalt för av den årliga elpro- duktionen i . Av den årliga elproduktionen i kommer ungefär en sjättedel från den svenska kärnkraften. Det finns en gemensam nordisk elbörs, . På spotmarknad fastställs elpriset för varje timme i en samordnad auktion. Varje aktör lämnar bud till som för varje timme specificerar hur mycket aktören önskar sälja eller köpa beroende på pris. Aktörernas bud aggregeras till utbuds- och efterfrågekurvor. Skär- ningspunkten mellan kurvorna ger spotpriset för timmen, dvs. det pris där utbud och efterfrågan exakt motsvarar varandra. 2008/2009:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi, s. 10, 25 och 28. Ekonomiska och andra konsekvenser det finns överföringsbegränsningar inom blir den nordiska marknaden ibland uppdelad i prisområden med olika spotpriser. Förenklat motsvaras spotpriset av marginalkostnaden i den dyraste produktionsanläggning som behöver utnyttjas för att möta efterfrågan. All försäljning och allt köp på spotmarknaden sker till spotpriset. Varje aktörs handel med spotmarknaden blir den mängd el som han i sitt bud har angett att han vill köpa eller sälja vid spotpriset.2 Kärnkraften har låga rörliga kostnader och det innebär att pro- duktionen i ett kärnkraftverk är inbjuden till spot- marknaden till ett pris som är lägre än det slutliga spotpriset. Konsekvensen av detta är att det är maximal pro- duktion i ett driftklart kärnkraftverk. Det är mycket ovanligt att det på spotmarknad blir så lågt spotpris att det understiger den rörliga kostnaden i ett kärnkraftverk. Timmar med så lågt spotpris kan inträffa vår- och sommarnätter med låg efterfrågan på el om det är hög tillrinning till vattenkraftverken. Det är då lönsamt att reglera ned produktionen men sådana nedregleringar görs i ett kärnkraftverk normalt inte på timbasis utan på dygnsbasis. Det är en strävan att undvika för många ned- och uppregleringar i ett kärnkraftverk eftersom sådana kan leda till materialpåfrestningar som medför en kortare livslängd. Den driftklara kärnkraftskapaciteten förändras vid driftstopp eller vid revisioner. Den förändras naturligtvis också om kapacitets- utbyggnader eller investeringar i nya kärnkraftsverk genomförs. Allt annat lika gäller det att ju högre driftklar kärnkraftskapacitet, ju större blir utbudet av kraft med låga rörliga kostnader. Detta resulterar åtminstone kortsiktigt i ett lägre elpris och bättre internationell konkurrenskraft för näringslivet. Konsekvensen för elpriset på beror på hur elmarknaden i övrigt anpassar sig till en ökad kärnkraftskapacitet (se avsnitt 24.1.2). Vid den tillåtlighetsprövning av nya kärnkraftverk som ska genomföras enligt regler kan regeringen beakta konsekvenserna för näringslivets konkurrenskraft. 2 2006:13 Prisbildning och konkurrens på elmark- naden, s. 2–3 och 70–74. Ekonomiska och andra konsekvenser 24.1.2Konsekvenser för investeringar i andra kraftslag Lönsamheten för en produktionsinvestering är bland annat beroende av vilka framtida elpriser som förväntas. En investering i ett nytt kärnkraftsverk innebär ett ökat framtida utbud av kraft med låga rörliga kostnader vilket normalt resulterar i att det för- väntade framtida elpriset blir lägre än om investeringen inte gjorts. Förutsättningarna för investeringar i andra kraftslag kan därför påverkas av investeringar i nya kärnkraftverk. hade en intensiv utbyggnad av kärnkrafts- kapaciteten. Det var få investeringar i andra kraftslag . –2000 var det ännu färre investeringar i andra kraftslag. Orsaken var att den mycket goda tillgången på elproduktionskapacitet gjorde investeringar i ny elproduktions- kapacitet oattraktiv. Först har det gjorts stora investeringar i ny kapacitet, framför allt i kraftvärme- verk och i vindkraftverk. har det tillkommit ny kapacitet genom effekthöjningar i kärnkraftverken. Ytterligare sådana effekthöjningar är planerade att ske . Grundläggande för kärnsäkerhetsarbetet är att en reaktor ska tas ur drift om det inte är helt klart att driften kan utföras på ett säkert sätt. När ett möjligt problem identifierats vid en reaktor har det ibland bedömts att också andra reaktorer ska tas ur drift för att säkerställa att de inte drivs vidare med samma typ av problem. Vid den s. k. silincidenten var åtskilliga svenska reaktorer avställda innan de fick tillstånd till fortsatt drift. I samband med den s.k. Forsmark 1-incidenten fick flera reaktorer längre avställningar än planerat för att vidta nödvändiga åtgärder. Detsamma gällde i samband med att styr- stavsproblem upptäcktes i 3 . Den svenska försörjningstryggheten för el var inte hotad vid dessa incidenter men den hade kunnat vara det om fler reaktorer berörts eller om tillgången på annan elproduk- tionskapacitet varit lägre. Från försörjningstrygghetsynpunkt är det därför angeläget att ett generationsskifte i det svenska kärnkraftsbeståndet inte ger sådana konsekvenser för investeringar i andra kraftslag att tillgången på annan elproduktionskapacitet riskerar att bli otillräcklig om flera reaktorer av säkerhetsskäl måste tas ur drift. Ekonomiska och andra konsekvenser Enligt regeringens proposition är kärnkraften från klimat- synpunkt en viktig del av svensk elproduktion eftersom den inne- bär elproduktion med låga utsläpp av växthusgaser. Kärnkraft är dock inte förnybar elproduktion och ingår inte i förnybarhets- direktivets definition. Propositionen om en sammanhållen klimat- och energipolitik anger att för att minska sårbarheten och öka försörjningstryggheten bör ett tredje ben utvecklas för elförsörj- ningen och därmed minska beroendet av kärnkraft och vattenkraft. För att åstadkomma detta måste kraftvärme, vindkraft och övrig förnybar elproduktion tillsammans svara för en betydande del av elproduktionen. Det anges att för bör det sättas ett nytt mål i nivå med ny förnybar el jämfört med läget 2002.3 Det är således angeläget att generationsskiftet i det svenska kärnkraftsbeståndet inte sker på ett sådant sätt att målet för utbyggnaden av förnybar elproduktion hotas. Vid den tillåtlighets- prövning av nya kärnkraftverk som ska genomföras enligt miljö- balkens regler kan regeringen beakta konsekvenserna för inves- teringar i förnybar elproduktion. 24.1.3Konsekvenser för konkurrensen på elmarknaden En elmarknad med väl fungerande konkurrens har betydelse för prisbildningen på el och stärker svensk konkurrenskraft. Det är därför angeläget att eventuella konkurrenshinder i största möjliga mål undanröjs. har vid ett flertal tillfällen påtalat riskerna med att de tre största kraftproducenterna i samäger de svenska kärnkraftverken och framfört att samägandet medför risker för otillbörligt informationsutbyte och därmed minskat förtroende för elmarknadens funktion. Bl.a. har verkets bedömning redovisats i promemorian Bryt upp samägandet av kärnkraften.4 upprepade sin analys och sitt förslag att bryta upp samägandet i rapporten för bättre konkurrens.5 I promemorian och i rapporten framför att en fundamental förutsättning för en effektivt fungerande mark- nadsplats är att det inför budgivningen till marknadsplatsen finns 2008/2009:163 s. 11–12 och 42. 4Konkurrensverkets PM Bryt upp samägandet av kärnkraften, Dnr 500/2008. 5Konkurrensverkets rapportserie 2009:4 Åtgärder för bättre konkurrens. Ekonomiska och andra konsekvenser en rimlig och utmanande grad av strategisk osäkerhet hos produ- centerna beträffande andra aktörers bud. Samägandet ger företagen stora möjligheter att få direkt eller indirekt kännedom om sina konkurrenters strategiska planer och produktionsförutsättningar, vilket kan eliminera mycket av osäkerheten och verka hämmande för konkurrensen. påpekar också att samägande i sig inte behöver vara ett konkurrensproblem men att det blir det när det är de tre stora producenterna som har ett samägande. Verket påpekar vidare att eftersom de tre producenterna har en likformig produktionsmix kan de vid en eventuell samordnad pro- duktionsbegränsning dela på riskerna för att nå en gemensam vinstmaximering. Utredningen har sett det som angeläget att utforma de nya lag- bestämmelserna för kontrollerade generationsskiften på ett sådant sätt att nya konkurrensproblem om möjligt undviks. Viktigt för en fungerande konkurrens är inte endast att mark- nadskoncentrationen är tillräckligt låg.