sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Inom läkemedelssektorn finns behov av möjlighet till snabba ingripanden framför allt vid snabbt uppkomna bristsituationer, såväl allvarliga, såsom pandemier, som mindre allvarliga, såsom marknads- eller regeldrivna hamstringsepisoder. Även för mer långvariga bristsituationer, exempelvis orsakade av avspärrning av landet, bör finnas planering för försörjningsberedskap, men utrymmet för planläggning vid krisens uppkomst är större. 10.2Allmänna och djupa kriser Till följd av exempelvis krig eller avspärrning skulle en mer allmän brist på förnödenheter i samhället kunna uppstå. I ett sådant läge finns troligtvis en förhållandevis stor enighet om att samhället bör prioritera vissa gemensamma mål, t.ex. att hävda det nationella oberoendet eller att avvärja att stora befolkningsgrupper skulle komma att lida nöd, i värsta fall en omfattande svält. I det senare fallet är problemet fördelningspolitiskt, men eftersom de flesta bryr sig om andras välfärd är det även möjligt att betrakta dessa prioriterade gemensamma mål som s.k. kollektiva nyttigheter. För att uppnå de gemensamma målen krävs det någon form av offentligt ingripande. Konsumtion och produktion måste ställas om mot prioriterade mål, vilket skulle kunna vara livsmedelsproduktion eller krigsförnödenheter. Om marknadsmekanismen skall nyttjas för att styra denna omställning krävs det att köpkraften omfördelas. I händelse av krig eller krigsfara behöver försvaret ökade medel för att t.ex. kunna anskaffa den materiel som är nödvändig. Vid brist på exempelvis livsmedel behöver de ekonomiskt svagaste hushållen en inkomstförstärkning för att ha råd att köpa nödvändighetsvaror. Annorlunda uttryckt måste köpkraft fördelas om genom ökade skatter och bidrag baserade på inkomster, förmögenheter och försörjningsbörda. Stora fördelar kan vinnas med att använda marknadsmekanismen för att styra den omställning av konsumtion och produktion som krävs för att uppnå de gemensamma målen. De prisökningar som uppstår till följd av en brist ger producenterna incitament att öka produktionen av de varor som efterfrågas och att transportera dem dit där bristen är störst. Prisökningarna ger hushåll och andra incitament att dämpa konsumtionen och söka alternativ. När detta sker genom en prisökning är det sannolikt att de som har lägst omställningskostnader kommer att ställa om sin produktion och konsumtion och att man kommer att välja de lämpligaste alternativen. Prismekanismen genererar dessutom den information som krävs för omställningen. Information om produktionsmöjligheter och konsumtionsbehov är spridd i ekonomin. Ingen har tillgång till hela bilden. Det gäller särskilt i en situation av stora förändringar. Det är svårt att avgöra hur mycket konsumenterna behöver minska sina inköp eftersom information saknas om hur mycket producenterna kan leverera, och det är svårt att veta vem som bör minska sin konsumtion av enskilda förnödenheter. Prismekanismen kan då betraktas som ett informationssystem som gör det möjligt för hushåll och företag att kommunicera behov och möjligheter. Om priset på mjölk stiger till per liter så blir det allom bekant att producenterna inte har möjlighet att leverera mer till en lägre kostnad och att hushållen inte har möjlighet att hitta alternativ till ett pris som är lägre. Var och en kan då anpassa sig efter denna information. De hushåll som kan hitta alternativ till en lägre kostnad gör det och de som inte kan hitta sådana alternativ fortsätter att konsumera mjölk. De leverantörer som finner vägar att leverera mer till en kostnad som understiger gör det. Utan en fungerande prisbildning kommer den spridda informationen inte att aggregeras och bli synlig för envar. Ingen myndighet eller annan aktör kommer att veta exakt hur stor bristen på förnödenheter är eller hur svårt det är för olika företag och hushåll att ställa om produktion och konsumtion. Styrkan i prismekanismen är således att den samlar all den information om leveransmöjligheter och behov som finns spridd i befolkningen och ger hushåll och företag incitament att öka sin produktion och dämpa sin konsumtion i tillräcklig utsträckning och på ett sätt som minskar kostnaderna för omställningen. Svagheten i prismekanismen är att den fördelning av inkomster och förmögenheter som uppstår spontant i allmänhet inte fördelar köp- kraften så att de prioriterade målen uppfylls. Som redan noterats innebär en försörjningskris ett ökat behov av att omfördela köpkraft till svaga hushåll eller till det offentliga via skattesystemet. Ett ökat skatteuttag kräver ökade skattesatser vilket skapar ökade marknadsstörningar. Ökad inkomstskatt kan t.ex. minska arbetsviljan. Ett möjligt alternativ till skatter och subventioner baserade på inkomst är att differentiera skatten på olika varor, t.ex. genom särskilda krisavgifter på sådana varor som välbeställda konsumerar förhållandevis mycket av och subventioner av nödvändighetsvaror. En sådan politik leder dock till likartade negativa effekter på arbetsutbudet, eftersom det är reallönerna som räknas. innebär krisavgifter och subventioner av enskilda varor att relativpriserna störs. Det skapar med andra ord mer negativa effekter än normal beskattning. I vissa fall kan dock krisavgifter och subventioner fylla en kompletterande roll. Detta gäller om ökad inkomstbeskattning leder till ökade problem att kontrollera inkomster. Ett tredje alternativ är prisreglering eller ransonering. Dessa alternativ har dock ytterligare nackdelar i jämförelse med krisavgifter och subventioner. För det första innebär de att marknadens flexibilitet och informationsegenskaper elimineras. För det andra kan problem med kostnadskonstroll och investeringsvilja uppstå. För det tredje innebär de en omfattande administration och medför omfattande informationsbehov. I vissa fall är det emellertid tänkbart att dessa instrument skulle behöva användas tillsammans. Det finns brister i beskattningssystemet som begränsar möjligheterna att enbart använda traditionella medel, dvs. beskattning och offentlig produktion eller finansiering. Om en mycket stor andel av samhällets resurser behöver kanaliseras genom det offentliga för att tillhandahålla nämnda kollektiva nyttigheter kommer skattesystemets marknadsstörningar att sätta gränser. Ökade skattesatser leder normalt till minskade skattebaser; en kraftig ökning av skatten på arbete riskerar leda till att många arbetar mindre. Det innebär dels att den civila ekonomin skadas, dels att skatteintäkterna är begränsade. Ökade skattesatser kan även förmodas öka intresset att undanhålla inkomster från beskattning. Ökat bistånd kan på motsvarande sätt öka intresset att inte deklarera sina inkomster. I allvarliga kriser kan skatteförvaltningen dessutom komma att fungera sämre. I ett dylikt läge kan det vara bättre om det offentligas behov av resurser kan säkerställas genom ransonering och reglerade priser. 10.3När prisreglering och ransonering inte bör användas Prisreglering och ransonering bör endast ses som verktyg för att hantera extrema och långvariga bristsituationer. Det måste finnas tid för att planera ransonering; erfarenheten från pekar på en planeringshorisont eller längre. Bristsituationen bör dessutom vara så djupgående att det normala sättet att finansiera offentliga insatser eller att åstadkomma omfördelning mellan individer inte räcker till. Det saknas följaktligen i allmänhet skäl att vidta ransonerings- eller prisregleringsåtgärder vid mer begränsade kriser eller katastrofer, förutom i sådana sektorsspecifika situationer som redogjorts för ovan. Om en hotande energibrist exempelvis hanteras genom en förhöjd elskatt saknas starka skäl att gynna sjukhus med särskilda ransoner. Sjukhuset, liksom andra förbrukare, kan fortsätta att köpa el till det högre priset. Om marknadspriset på bränsle mångdubblats av något skäl saknas på motsvarande sätt skäl att tilldela räddningstjänsten särskilda ransoner till ett lägre pris. kan, som andra användare, köpa det nu väsentligt dyrare bränslet. I båda fallen skulle förmånliga ransoner leda till ett något bättre budgetutfall för landstingen, men detta motiverar inte de många nackdelar ett ransoneringssystem för med sig. I de flesta krissituationer finns det andra politiska medel som är att föredra framför att använda allmänna möjligheter till prisreglering och ransonering. Sålunda bör beaktas att fördelningspolitiska insatser bäst genomförs med obundna skatter och subventioner knutna till inkomst, förmögenhet och försörjningsbörda, och att inom vissa sektorer, såsom el- eller läkemedelssektorerna, kan konstateras ett behov av ransonering, men att dessa behov bäst tillgodoses genom sektorspecifika regler. Myndigheterna åläggs ansvar att se över behovet av prisreglering och ransonering inom sina respektive områden, samt att inom andra sektorer, exempelvis inom oljesektorn, synes beredskapen bäst upprätthållas genom lagerhållning, reservkapacitet eller försörjningsavtal. Det ovan sagda motsäger inte att leveranser exempelvis till vissa delar av den offentliga sektorn särskilt gynnas vid införandet av ransonering enligt avsnitt 10.1 Vid snabba händelseförlopp riskerar annars en fysisk brist, inte bara en negativ budgetkonsekvens, att uppstå. 10.4Risker med rättslig möjlighet till prisreglering och ransonering i fredstid Ekonomisk analys visar att det inte finns skäl till att reglera priser eller ransonera förnödenheter, vare sig under normala omständigheter eller under de flesta realistiska krisscenarier, annat än på vissa marknader. Denna observation leder dock inte nödvändigtvis till slutsatsen att möjligheten att införa prisreglering och ransonering bör tas bort, utan endast till att tillämpningen av sådana ingripanden bör ske restriktivt och reserveras för extrema situationer. Det finns en stor litteratur om värdet av centralplanering såväl i samhället i stort som inom företag. De mest utvecklade argumenten för centralplanering tillhandahålls av litteraturen om så kallad mechanism design. Den grundläggande tanken är att en central planerare (regeringen och dess myndigheter) alltid kan replikera den allokering som skulle uppstå genom ett decentraliserat beslutsfattande (företagens och hushållens val på marknaden) och ibland även förbättra detta utfall. Det anmärkningsvärda med denna litteratur är att den demonstrerar att detta påstående är korrekt även när informationen är decentraliserad, dvs. spridd bland hushåll och företag, och inte känd centralt. Kraftigt förenklat är argumentationen som följer. Under förutsättning att företag och hushåll har fullt förtroende för planeringsmyndigheterna och under förutsättning att planeringsmyndigheterna garanterar att de kommer beordra ett utfall som inte försämrar för någon är samtliga aktörer villiga att rapportera den information de har tillgång till. Planeraren kan därefter välja det utfall som är bäst för samhället i stort (enligt uppställt kriterium) och som inte försämrar för någon part. Det senare villkoret innebär begränsningar på vad som kan uppnås. I vissa fall kan det decentraliserade utfallet replikeras och i andra kan en otvetydig förbättring uppnås. Ett av de huvudsakliga argumenten emot centralplanering är att mycken information inte kan förmedlas. Även om företag och hushåll skulle vilja rapportera vad de visste om lokala förhållanden så är det omöjligt. Viss kunskap är underförstådd – eng. tacit. Centrala myndigheter saknar dessutom förmåga att behandla all information, även om de hade haft tillgång till den. Ett andra argument mot centralplanering är att idén om selektiv intervention – att centralplaneraren endast agerar i de lägen då det leder till en förbättring – har sina begränsningar. De centrala myndigheterna har egna agendor och kan inte binda sig att endast agera i de fall det är bättre för samhället i stort. Den ekonomiska forskningen ger inget definitivt svar på frågan om en generell reglering bör bibehållas för säkerhets skull. Enligt utredningens mening finns det samhällskostnader förenade med att ge regeringen möjlighet att föreskriva om tillämpning av ransonerings- eller prisregleringsåtgärder, åtminstone om inte lagens tillämpningsområde är noggrant avgränsat. Att inskränka regeringens möjligheter att införa prisreglering och ransonering tvingar fram ökad krisplanering. Lagstiftaren måste därvidlag ge myndigheter med ett sektoransvar ett tydligt ansvar att se över det eventuella behovet av ransoneringar och prisregleringar inom sitt område. Man måste utforma systemet och den organisation som ska hantera det. Man måste kontinuerligt uppdatera dessa analyser allteftersom förutsättningarna förändras. Inskränkningar i tillämpbarheten av generell lagstiftning kommer sålunda att öka behovet av förhandsplanering inom vissa sektorer, men såväl myndighetens åligganden och uppdrag som dess befogenheter måste tydliggöras genom ny kompletterande lagstiftning. 10.5EG-rätt och internationella avtal Det EG-rättsliga förbudet mot import- och exportrestriktioner synes inte ställa upp några hinder mot en nationell lagstiftning om ransonerings- eller prisregleringsåtgärder vid krig och andra försörjningssvårigheter. Sådana åtgärder torde i regel kunna rättfärdigas med hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten eller till folkhälsan. För att undvika konflikt med EG-fördragets regler bör dock den slutliga utformningen av regler för prisreglering och ransonering, och även tillämpningen därav, ske i ljuset av EG-rätten. EG:s oljeberedskapsdirektiv kräver att har förfogande-, ransonerings- och prisregleringsbestämmelser som kan träda i tillämpning vid försörjningssvårigheter som avsevärt begränsar leveranserna av råolja eller petroleumprodukter och förorsakar svåra störningar. Beträffande åligganden enligt har problemet lösts i form av oljekrislagen (1975:197) som uttryckligen hänvisar till de skyldigheter som kan behöva fullgöra enligt avtalet och till tillämpningen av ransoneringslagen och särskilda förfoganderegler. Någon motsvarande lagstiftning har inte antagits för att implementera oljeberedskapsdirektivet och det skulle kunna förtydligas att igång- sättningsmekanismerna för förfogandelagen, ransoneringslagen och prisregleringslagen överensstämmer med direktivets. Det synes troligt att kommissionen kommer att fortsätta att driva ett krav på en mekanism som ger möjlighet att fatta beslut på gemenskapsnivå om att släppa de nationella beredskapslagren av olja. Redan nu kan skyldighet uppkomma enligt Rådets beslut 77/706/EEG om förbrukningsminskning av oljeprodukter samt om fördelning av sparade kvantiteter oljeprodukter medlemsländerna emellan under vissa förhållanden. Det krävs således att vi här i har författningsstöd för uppfyllandet av våra skyldigheter till följd av sådana beslut. Utredningens slutsats i sammanfattning är att prisreglering och ransonering kan behövas dels vid sektorsspecifika och snabbt uppkomna kriser, dels vid svåra och samhällsvida kriser. I det första fallet kan marknader på kort sikt misslyckas med att åstadkomma en effektiv allokering. Detta gäller exempelvis vid akut effektbrist på elmarknaden eller när en pandemi hotar; i sådana fall kan administrativt bestämd tilldelning vara att föredra framför ett rent marknadsstyrt utfall. Den korta tidshorisonten torde dock förutsätta sektorsspecifika bestämmelser och beredskapsplaner med tydligt ansvar och bemyndiganden till vissa myndigheter. Med andra ord torde inte en generell prisreglerings- och ransoneringslagstiftning vara ändamålsenlig i sådana situationer. I det andra fallet, långvariga och mycket allvarliga kriser, torde däremot ransonering och prisreglering enligt generell reglering kunna fylla en funktion. Vad som i första hand står i fokus är att kunna överföra resurser från allmänheten till staten, eller mellan individer (dvs. fördelningspolitik) i situationer där samhällets beskattningsförmåga inte räcker för att tillfredsställa de mest angelägna ändamålen. Bestämmelser om ransonering och prisreglering krävs också för att skall kunna uppfylla oljeberedskapsdirektivets krav. Ransonering och prisreglering från ekonomisk synpunkt bör tillämpas restriktivt, eftersom användningen av dessa medel tenderar att motverka marknadens naturliga anpassning till de nya förhållanden som råder vid en kris. Att priserna på knappa varor tenderar att stiga vid en kris stimulerar generellt sett produktionen, som konsumenterna ges incitament att konsumera med återhållsamhet och att – om möjligt – övergå till alternativa och mindre knappa produkter. det, i de fall det trots allt är motiverat att införa prisreglering eller ransonering, vanligen vara ändamålsenligt att använda båda dessa medel . Översyn av ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) samt viss En särskild utredare skall utreda vad som krävs för att genomföra en effektiv och ändamålsenlig fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred. Som ett led i detta skall ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) ses över. Översynen skall även omfatta andra författningar av beredskapskaraktär och den lagstiftning som stöder åtaganden på försörjningsområdet enligt olika bi- och multilaterala avtal. Arbetet skall bedrivas i två etapper. I den första etappen skall utredaren bedöma behovet av en nationell reglering av fördelning av förnödenheter med beaktande av vilka förberedelser som görs inom EU för en reglering med samma syfte. Utredaren skall klarlägga det utrymme som, med hänsyn till bi- eller multilaterala överenskommelser som anslutit sig till, finns för en sådan reglering. Den första etappen skall utredaren redovisa . I den andra etappen skall utredaren klarlägga vilka förutsättningar som finns för samhällets förfogande över förnödenheter samt utarbeta de författningsförslag som behövs. Den andra etappen skall utredaren redovisa . Under krig uppstår knapphet på förnödenheter av olika slag. Detta kan även inträffa vid vissa allvarliga krissituationer i fred. I sådana lägen kan ransonering eller prisreglering behöva användas. Dessa regleringar motiveras dels med behovet av att kunna upprätthålla en fördelning av knappa resurser utan att det får allvarliga fördelningspolitiska konsekvenser och rubbar medborgarnas tilltro till samhällets institutioner, dels med behovet av att säkerställa att tillräckliga resurser kan mobiliseras för vissa prioriterade samhällssektorer i händelse av allmän mobilisering. Det finns påtagliga samband mellan prisreglering och ransonering. På en fri marknad bestäms pris och volym för en vara eller tjänst av den tillgång och efterfrågan som råder. Både ransonering och prisreglering innebär ett ingrepp i marknaden. Införandet av en ransonering kan medföra att en prisreglering blir nödvändig för att inte försäljningsledet skall kompensera den minskade försäljningen med en sådan prishöjning att hushållen inte ens kan köpa den minimikvantitet som är nödvändig. På motsvarande sätt kan en prisreglering medföra att en ransonering blir nödvändig. Det är således ofta nödvändigt att planera och införa ransonerande respektive prisreglerande åtgärder . Ett exempel på när båda dessa regleringsinstrument tillämpades var under oljekrisen –1974 då olika slag av prisreglerande åtgärder, bl.a. förhandsanmälningsskyldighet och högstpris, tillämpades vid sidan av ransonering. Både ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) har, i likhet med annan beredskapslagstiftning med bäring på det ekonomisk-politiska området, sitt ursprung i erfarenheterna från . 1939–1945 genomfördes såväl omfattande ransoneringar som prisreglerande åtgärder med stöd av tillfällig, tidsbegränsad lagstiftning. Med dessa erfarenheter som grund fattades det beslut om lagstiftning . tillkom den allmänna ransoneringslagen (1954:280). Lagen har tillämpats två gånger, dels i samband med Suez-krisen –1957, dels under oljekrisen –1974. Med stöd av lagen vidtogs vid båda tillfällena vissa ransoneringsåtgärder beträffande flytande bränsle m.m. Erfarenheterna under oljekrisen visade att det fanns behov av att se över lagen. Den allmänna ransoneringslagen ersattes därför av den nu gällande ransoneringslagen. neringslagen kan tillämpas, förutom i fall av krig och krigsfara, vid annan utomordentlig händelse då det föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på förnödenheter som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Den nuvarande prisregleringslagen, som trädde i kraft , ersatte den allmänna prisregleringslagen (1956:236). har prisregleringar kommit att motiveras av stabiliseringspolitiska skäl, t.ex. för att dämpa inflationen, och av fördelningspolitiska skäl, t.ex. för att förhindra monopolvinster. Ett allmänt pris- och hyresstopp genomfördes . Den nu gällande lagen är, i likhet med dess föregångare, tänkt att i första hand tillämpas i krig eller vid krigsfara. Om kommer i krig skall prisregleringslagen tillämpas automatiskt och om krigsfara råder får regeringen föreskriva att prisregleringslagen skall tillämpas. Lagen kan dock även tillämpas om det av annan orsak finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet på en eller flera viktiga varor eller tjänster. Prisregleringslagen har således ett vidare tillämpningsområde än ransoneringslagen. Behovet av en översyn De säkerhetspolitiska förutsättningarna har ändrats Det finns en rad olika omvärldsfaktorer som förändrat förutsättningarna för såväl ransonering som prisreglering. Systemen för ransonering och prisreglering bygger på de förhållanden och hot som fanns . Omfattande förberedelser genomfördes, också rent praktiskt, för att säkra försörjningen eller åtminstone ge en grundtrygghet. Viktiga åtgärder har varit beredskapslagring och förberedelser för ransonering. Beredskapslagringen och de administrativa systemen för ransonering har i huvudsak avvecklats. Till detta kommer att blivit allt mer integrerat med andra länder genom medlemskapet i EU och genom andra bi- eller multilaterala avtal. I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) gjorde dåvarande regering bedömningen att planeringen av den ekonomiska politiken i krissituationer bör utgå från att målen för den ekonomiska politiken bäst uppnås genom generella ekonomisk-politiska åtgärder även långt in i ett krisskede. Regeringen förutsatte att reglerande åtgärder inte skulle komma i fråga förrän i ett sent skede eller vid mycket allvarliga störningar av försörjningen. Enligt dåvarande regeringens bedömning i propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) är prisregleringar eller ransonering av varor i praktiken endast motiverade i de fall marknader upphör att existera på grund av krig eller krisläge. Åtgärder i form av ransonering och prisreglering är att betrakta som mycket drastiska och kan förväntas ha en negativ effekt på ekonomins funktionssätt. Omfattande ransoneringar och prisregleringar av varor kräver dessutom en stor administration för att fungera. Regeringen ansåg därför att det inte längre var ändamålsenligt att en sådan omfattande organisation som krävs för administration av en ransonering eller prisreglering hålls förberedd. Det måste dock, ansåg regeringen, finnas en viss beredskap för sådana åtgärder. Om det trots allt skulle bli aktuellt med en ransonering eller en prisreglering får den nödvändiga organisationen byggas upp efter det behov som då finns. Detta kan ta tid beroende på hur omfattande administrationen behöver vara. När det gäller administrationen av en ransonering kan nämnas att ransoneringslagen innehåller förbud mot överlåtelse av bevis om rätt att förvärva eller använda förnödenhet (ransoneringsbevis). De hittillsvarande ransoneringssystemen förutsätter en omfattande administration med ekonomiska och personella resurser i en omfattning som det inte längre finns tillgång till. Systemen har utgått ifrån att ransoneringsbevis som inte använts skall återlämnas till ransoneringsorganet för eventuell utdelning till annan.