sou · GWB39 · 2009-01-01 00:00:00 — överklaganden) liksom svårigheterna när det gäller medicinska prövningar. är vi övertygade om att inriktningen i analy- sen är riktig och att det finns en betydande effektiviserings- potential. Även om det är mer realistiskt med en halvering av antalet årsarbetskrafter handlar det om en minskning med upp till 150 årsarbetskrafter på körkortsområdet. Till viss del kan man anta att rationaliseringar kan göras även utan en centralisering av verk- samheten, men den stora potentialen ligger enligt vår mening i de förutsättningar som angett för sin analys. När det gäller yrkestrafikområdet saknas en analys av möjlig effektivisering. Vi anser dock att den tidigare bedömningen i utredning kan läggas till grund för antagandet att det finns en potential för effektivisering, om än oklar i omfattning. Vi avser att återkomma i denna del i vårt huvudbetänkande. Vår bedömning är att en myndighet med ansvar för körkorts- och yrkestrafikfrågorna i högre grad än kan åstad- komma hög effektivitet och säkerställa en väl fungerande rätts- säkerhet. En förutsättning för detta är dock att samarbetet med andra myndigheter, liksom möjligheterna att använda nödvändig medicinsk sakkunskap i körkorts- och taxilegitimationsärenden, inte försämras. förslag och beskrivning av Trafikmedi- cinska centrum ger i sig ett gott uppslag för framtiden, men vi kan konstatera att den frågan ingår i det uppdrag som ankommer körkortsutredning. När det gäller allmänhetens möjligheter att besöka körkorts- myndigheten sägs i Ds 2007:28 att besöksfrekvensen är låg. Detta innebär inte att det är oväsentligt med en lokal/regional repre- sentation. Vi bedömer att en fullskalig centralisering av verksam- heten skulle vara negativ från servicesynpunkt. Beträffande yrkes- trafikfrågorna delar vi länsstyrelsernas bedömning att tillsynen förutsätter en regional verksamhet. En centralisering till Transportinspektionen innebär inte med nödvändighet att verksamheten som helhet också måste lokaliseras till en ort. Som framgår av kapitel 6 kommer myndigheten att ha en regional förankring. måste potentialen för effektivisering utnyttjas, bland annat för att centralt hos nuvarande maskinellt kunna hantera körkorts- och yrkestrafikfrågor i större utsträckning än . Vår bedömning är att verksamheten kommer att för- skjutas från ett regionalt till ett centralt perspektiv, men att vissa Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter kontakter med såväl allmänheten som andra myndigheter och organ bör kunna ske via den regionala organisationen. Det närmare tillvägagångssättet, och samspelet mellan vad som kan hanteras centralt och vad som lämpligen kvarstår regionalt, får utkristallise- ras i det fortsatta arbetet. Möjligheten att effektivisera, förenkla och utnyttja en centraliserad maskinell hantering bör vara vägle- dande. måste man ha stor respekt för att handläggningen av dessa ärenden i viss utsträckning rymmer komplexa frågeställ- ningar, som inte nödvändigtvis kan eller bör effektiviseras från den utgångspunkten. Detta gäller även tillsynen inom yrkestrafik- området. Överföringen till Transportinspektionen bör tidsmässigt hante- ras i två steg. Det första steget är att så snart det är möjligt flytta ansvaret för verksamheten från länsstyrelserna till Transport- inspektionen. Vi bedömer att förslaget kräver en sådan beredning att det inte kan verkställas i anslutning till att Transportinspektio- nen påbörjar sin verksamhet. En mer realistisk tidpunkt är . Däremot måste arbetet med att förbereda överfö- ringen – och åtgärder för effektivisering – starta direkt efter ett beslut om att Transportinspektionen ska ta över verksamheten. Det andra steget avser effektiviseringen och den faktiska centra- liseringen av verksamheten – allt i den omfattning en centralisering är möjlig och rimlig. För att inte riskera allvarliga störningar i den löpande verksamheten bör dessa åtgärder inte genomföras med omedelbar verkan utan ske etappvis. I utgångsläget bedömer vi därför att verksamheten i allt väsentligt kommer att kvarstå på en regional bas. kommer verksamheten att förskju- tas från ett regionalt till ett centralt perspektiv. Påförande av överlastavgift skiljer sig från övriga uppgifter inom nu aktuellt område genom sin karaktär av påföljdsprövning vid över- trädelse av trafikregler. Verksamheten har dock ändå klara kopplingar till yrkestrafikfrågorna. Om dessa frågor i övrigt flyttas från enligt vårt förslag, kan i vart fall tre alternativ formuleras i fråga om överlastavgifterna. Det första alternativet är att låta uppgiften ligga kvar på läns- styrelsen och eventuellt koncentrera verksamheten till färre läns- styrelser i enlighet med förslaget i departementspromemorian Ds Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter Det andra alternativet är att flytta över frågorna till i enlighet med förslaget i Länsstyrelse- och trafik- utredningens slutbetänkande SOU 1997:6. Det tredje alternativet är följaktligen att hålla samman yrkestrafikområdet och överföra samtliga uppgifter till Transportinspektionen. Såväl praktiska som ekonomiska skäl talar för att denna i sam- manhanget begränsade ärendegrupp inte bryts loss från övrig yrkestrafikhantering och splittras på flera myndigheter. Det första alternativet framstår därför i alla händelser som det minst gångbara. är enligt vår mening ett fullgott alternativ, särskilt med tanke på myndighetens uppgifter i övrigt vad gäller skatter och avgifter inom trafikområdet. Den splittring som uppstår i sådant fall torde å ena sidan inte innebära några svårartade problem men bör å den andra vägas mot de fördelar som en samlad överflyttning till Transportinspektionen kan innebära. Sammantaget gör vi bedömningen att det tredje alternativet bäst främjar en effektiv och ändamålsenlig hantering. Även handlägg- ningen av överlastavgift bör därför flyttas över till Transport- inspektionen från . och har redan innan denna utredning påbörjades diskuterat ansvarfördelningen, men då med utgångs- punkt i att bemyndigandet att meddela föreskrifter eventuellt borde flyttas över till . I vad mån detta skulle innebära att roll enligt verkets instruktion – och det som utgjort grunden för meddelandet av rekommendationerna om överlast- avgift – också skulle flyttas över till är oklart. Såvitt vi förstår har dock diskussionerna utgått från en samlad överföring (utom roll som beslutande i enskilda fall) från till . Det är rimligt att utredningen fort- sätter den diskussionen med , men då med alternativet att överföringen sker till Transportinspektionen. Vårt förslag innebär att övertar Transportinspektionen all den normgivning, tillsyn och prövning av tillstånd och godkännanden – inklusive provverksamheten – inom körkorts- och yrkestrafikområdet som handhas av Väg- verket och . Körkortsutbildning och examination inom skolväsendet och vid Försvarsmakten berörs inte. Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter ning som ligger på , och Kriminal- vården kvarstår. Vidare innebär förslaget att övertar Transportinspektionen länsstyrelsernas verksamhet inom körkorts- och yrkestrafikområdet men med en successiv övergång från regional till central handläggning i den omfattning det är möj- ligt och rimligt. I vårt huvudbetänkande återkommer vi med en närmare analys av genomförandet av övergången liksom till frågor som har samband med överklaganden och effekterna för de all- männa förvaltningsdomstolarna. 4.5.3Kontroll av arbetstider på väg och hos företag samt kontroll av fordon på väg Förslag: ansvar för normgivning och tillstånd m.m. i fråga om kontroll av kör- och vilotider samt flygande inspektion och annan kontroll på väg förs över till Transportinspektionen. Bedömning: Frågan om hur kontrollen av arbetstider, företag, förare och fordon inom yrkestrafiken i stort ska organiseras och finansieras och hur olika uppgifter ska fördelas mellan myndig- heterna bör prövas i ett sammanhang i samband med att Väg- verket och Polisen har avrapporterat sitt regeringsuppdrag att se över kontrollen av kör- och vilotidsreglerna. I en sådan prövning ingår också att föreslå hur ska möta de åtaganden som gjorts inom EU om en stegvis utökning av kontrollen av kör- och vilotider fram /2012. Kontrollen av arbetstider och fordon på väg och hos företag behandlas utförligare i bilaga 15. Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter Regleringen av arbetstider, kör- och vilotider samt kontrollen av fordon på väg syftar till att säkerställa en sund konkurrens mellan aktörerna i vägtransportsektorn, att ge förarna goda arbets- förhållanden och bidra till ökad trafiksäkerhet. EU har gemen- samma regler när det gäller kör- och vilotider för vägtransporter med fordon eller fordonskombinationer med en totalvikt över . De gäller även bussar, oavsett vikt. Vid vissa internationella transporter utanför EU- och EES-området gäller särskilda regler. För godstransporter med fordon och fordonskombinationer med en sammanlagd totalvikt på eller mindre samt för taxi gäller nationella regler om vilotider. Flygande inspektion och annan kontroll av fordon på väg görs för att granska beskaffenhet och utrustning hos fordonen. Kon- trollen ska förrättas av polisman eller bilinspektör. Vid inspektio- nen kontrolleras sådana system och komponenter som har bety- delse för fordonets trafiksäkerhets- och miljöegenskaper samt kör- och vilotider, färdskrivare, taxameter m.m. Vidare kontrolleras olika typer av förarbehörighet, tillstånd och eventuella dispenser samt lasten. Det ingår även kontroll av fordons mått och vikt, last- säkring samt tillsyn av bestämmelserna om farligt gods. Även nykterhetskontroll utförs regelmässigt i samband med den övriga kontrollen. är föreskrivande myndighet i frågor som regleras genom lagen (2005:395) om arbetstid vid visst väg- transportarbete, medan har motsvarande uppgift när det gäller övriga regelverk inom området (bland annat EG-förord- ningen om kör- och vilotider och fordonsförordningen). Beslut i frågor om tillstånd, dispenser m.m. som är kopplade till respektive lagstiftning följer föreskriftsrätten. , eller i vissa fall arbetsmarknadens parter, svarar för tillsynen enligt vägarbets- tidslagen. Polisen har tillsynsansvaret i övrigt. Kontrollen av kör- och vilotider ska utökas stegvis enligt EG- direktiven. ska en procent av alla dagsverken som berörs av lagstiftningen och som utförs i kontrolleras. Det beräknas motsvara cirka 325 000 kontroller. Från ska av dagsverkena kontrolleras och . övervägs enligt kontrollnivån av alla dagsverken. Regeringen har bland annat mot denna bakgrund gett i uppdrag (N2007/5530/TR) att, i Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter samverkan med , se över bland annat kontrollen av kör- och vilotidsreglerna. Uppdraget ska avrapporteras . Utgångspunkten för våra analyser är, som tidigare framgått, att samla normgivning, tillsyn, tillståndsgivning och registerhållning inom transportområdet till en myndighet. Vilket ansvar en ny Transportinspektion bör ha i fråga om kontroll av arbetstider och fordon på väg och hos företag blir därmed en fråga som måste övervägas. När det gäller den normerande verksamhet inom området som svarar för är det svårt att se några skäl som talar emot att verksamheten förs över till Transportinspektionen. Vår uppfattning är alltså att ansvar för normgivning, till- ståndsgivning m.m. för kontroll av kör- och vilotider samt flygande inspektion och annan kontroll på väg bör föras över till Transportinspektionen. När det gäller den myndighetsutövning som och Polisen svarar för finns det däremot enligt vår bedömning motiv som talar både för att behålla den nuvarande ordningen och för att föra över delar av verksamheten till Transportinspektionen. Vad som talar för att även de sistnämnda verksamheterna förläggs till Transportinspektionen är att det finns starka samband mellan kontrolluppgifterna och att möjligheterna till effektiviseringar i verksamheten bör vara betydande om den samlas till en myndighet. Nuvarande uppdelning förutsätter således en betydande samverkan mellan de inblandade myndigheterna. Mot detta kan anföras att det finns ett samband mellan vägarbetstidslagen och den allmänna arbetstidslagstiftningen som kan vara viktigt att ta hänsyn till. Även i fråga om fordonskon- trollen på väg finns vissa fördelar med nuvarande ordning. Genom att utnyttja både bilinspektörernas och polisens kompetens och befogenheter kan upptäckta brister omgående omsättas i böter genom föreläggande av ordningsbot, som annan kriminell verksamhet som upptäcks i anslutning till kontrollen av fordon och arbetstider kan beivras. Det kan också finnas skäl att överväga andra uppdelningar av verksamheterna än den som gäller . Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter trafiktillstånd och tillsyn över den yrkesmässiga trafiken förs över till Transportinspektionen skulle man t.ex. kunna överväga att lägga över ansvaret för företagsbesök på Transportinspektionen och behålla kontrollen på väg hos Polisen. De rent polisiära upp- gifterna, liksom kontrollen av andra fordon än dem som används yrkesmässigt, bör dock inte vara aktuella att överföra till Transportinspektionen. och Polisens utredning ska, förutom en allmän över- syn av kontrollverksamheten, också ge svar på frågan om hur resur- ser ska kunna mobiliseras för att svara upp mot den successivt ökade kontrollintensiteten som man har kommit överens om inom EU. Enligt vad vi har förstått i våra kontakter med utredningen, kommer man bland annat att överväga möjligheterna till en effekti- vare användning av tillgängliga resurser och nya sätt att finansiera verksamheten. Vår bedömning är att ett slutligt ställningstagande i dessa frågor inte bör ske förrän i samband med att och Polisen avrapporterar sitt regeringsuppdrag att se över kontrollen av kör- och vilotidsreglerna . Vi återkommer alltså med ett eget samlat förslag till hur regleringen av arbetstider, kör- och vilotider samt kontrollen av fordon på väg bör organiseras. Förutom de frå- gor som omfattas av ovan nämnda regeringsuppdrag kommer vi då också att behandla den reglering och tillsyn som sker med stöd av vägarbetstidslagen. Förslag: bemyndigande att meddela föreskrifter enligt förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. förs över till Transportinspektionen. Det- samma gäller bemyndigande att meddela föreskrifter om vägtunnlar enligt samma förordning och enligt förordningen (2006:421) om säkerhet i vägtunnlar. Transportinspektionen övertar också uppgift som tunnelmyndighet enligt förordningen om säkerhet i vägtunnlar. Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter En väg eller järnväg kallas byggnadsverk i lagen (1994:847) om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Ett byggnadsverk ska uppfylla vissa egenskapskrav som är närmare utvecklade i förord- ningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav. har det övergripande bemyndigandet att meddela föreskrifter, medan Väg- verket meddelar föreskrifter om vägar och gator samt anordningar som hör till dessa. Bestämmelsen undantar i sin tur vägtunnlar, vil- ket innebär att bemyndigandet i den delen kvarstår hos . trädde lagen (2006:418) och förordningen (2006:421) om säkerhet i vägtunnlar i kraft. Lagstiftningen grundas på ett EG-direktiv på området och omfattar vägtunnlar som är längre än . En tunnel ska uppfylla angivna säkerhetskrav, för varje tunnel ska det finnas en tillsynsansvarig tunnelmyndighet och varje tunnel ska ha en utpekad tunnelhållare. Lagstiftningen pekar ut följande aktörer: Tunnelhållare är den som enligt väglagen (1971:948) respektive (1987:10) ansvarar för väg- eller gatuhållningen. är i det län där tunneln, eller större delen av den, är belägen eller kommer att vara belägen. Föreskrivande myndighet är . Vi behandlar frågor som rör byggnadsverk och tunnlar i bilaga Utgångspunkten är att samla all normgivning, tillsyn, tillstånds- givning och registerhållning inom transportområdet till en myn- dighet. När det gäller normgivningen görs bedömningen att nuvarande bemyndigande ska föras över till Transportinspektionen. Normgivningen blir därmed fristående från den statliga väg- hållarens uppgift att bygga väg. I fråga om vägtunnlar är det naturligtvis möjligt att behålla den nuvarande ordningen, dvs. att meddelar föreskrifter om både byggnadsverkslagstiftningen och den särskilda tunnellagstift- ningen. Mot detta ska ställas dels vad som angavs i departements- promemorian Säkerhet i vägtunnlar, Ds 2005:18, dels att Järnvägs- styrelsen får anses ha i vart fall visst bemyndigande när det gäller tunnlar. Vi anser att en renodling av normgivningen är önskvärd. Det innebär att Transportinspektionen tar över normgivningen även i fråga om tunnlar. Den i tunnelsammanhang kvarstående frågan är vilken normgivningsmässig betydelse som ska tillmätas det förhål- Särskilda överväganden för vissa befintliga verksamheter landet att tunnlar är bygglovpliktiga – till skillnad från vägar, gator och järnvägar i övrigt. Vi kan dock inte se några avgörande skäl som motiverar den nuvarande uppdelningen. Vi anser alltså att Transportinspektionen bör överta rollen som tunnelmyndighet enligt den särskilda tunnellagstiftningen och i enlighet med vad som sägs i Ds 2005:18. Det finns däremot ingen anledning att nu överväga någon förändring av den kommunala till- synen enligt . Detsamma gäller tillsynen enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Däremot måste frågan om tillsynen på vägområdet diskuteras. Vi kommer att göra det i vårt huvudbetänkande i anslutning till behandlingen av trafiksäker- hetsansvaret för dem som utformar vägtransportsystemet. I det sammanhanget avser vi att också se över samspelet och gränsdrag- ningen mellan byggnadsverkslagstiftningen och den mer specifika regleringen av byggnadsverk inom transportområdet. I första hand gäller det regleringen i järnvägslagen (2004:519). Förslag: Transportinspektionens verksamhet ska i huvudsak finansieras med avgifter. dagens avgiftssystem och finansiering av verksamheten inom flyg och sjöfart behålls, verksamheten inom järnväg avgiftsbeläggs och huvuddelen av den verksamhet inom vägsektorn som förs till Transportinspektionen och som finansieras med anslag avgiftsbeläggs. Transportinspektionen får själv sätta avgifterna inom de ramar som fastställs av riksdag och regering. Inspektionen bör också få disponera intäkterna. Den förändrade avgiftsbeläggningen införs . Bedömning: Avgiftssystemet för luftfarten och sjöfarten påver- kas inte inledningsvis av att Transportinspektionen bildas. Den nuvarande debiteringen av farledsavgifter måste dock delas upp i en del som avser finansiering av Transportinspektionens verk- samhet och en del som avser den infrastrukturförvaltning som ansvarar för. bör sjöfartsregistret och de delar som avser Transportinspektionens ansvar och uppgifter för fritids- och båtsportlivet helt finansieras med avgifter. Vår analys av finansieringsfrågorna och huvuddragen i det avgifts- system som vi föreslår framgår av bilaga 17. Vi återkommer i vårt huvudbetänkande med ett mer detaljerat förslag till avgiftssystem. Luftfartsstyrelsens och verksamhet finan- sieras i allt väsentligt genom avgifter, medan verksamheten vid Järnvägsstyrelsen helt finansieras med anslag. Normgivning vid finansieras med anslag, medan tillståndsgivning och registerhållning ofta är avgiftsfinansierad. Enligt de principer som (SOU 2004:100) föreslår bör tillsynen inom såväl luftfart, sjöfart som järnväg vara avgiftsfinansierad, eftersom tillsynsobjekten är verksamma utanför den gemensamt finansierade sektorn. Enligt principer bör avgifterna ha målet om full kostnadstäckning. Detta mål gäller inom sjö- och luftfarten. Enligt utredningen bör avgifterna vara konkurrens- neutrala. Det är svårt att hävda att detta mål är uppnått , när tillsynen inom två av trafikslagen är avgiftsfinansierad och i de andra två är anslagsfinansierad. Även principen att beakta avgifts- konstruktioner för näraliggande områden innebär att alla fyra trafikslagen i princip borde ha samma finansieringsmodell. Vår sammanfattande bedömning är att tillsynen inom alla fyra trafikslagen så långt som möjligt bör avgiftsfinansieras. får både och Luftfartsstyrelsen besluta om avgifternas storlek och även själva behålla intäkterna. Detta står i strid mot den huvudprincip som redovisas i och som innebär att avgifterna bör redovisas mot inkomsttitel och inte få disponeras av myndigheten. Ställningstagandet till att Luft- fartsstyrelsen själv ska få sätta avgifterna och även få behålla dessa är dock taget i samband med att myndigheten bildades (vilket skedde 2005). Enligt den departementsskrivelse (Ds 2003:32) som föregick bildandet av Luftfartsstyrelsen var huvudskälet till den valda finansieringsmodellen att verksamhets- volymen är svår att förutse och att den är beroende av konjunktu- rerna. Samma förhållande gäller även de övriga trafikslagen. Ett krav på en regleringsmyndighets oberoende som brukar framföras internationellt är att den ska finansieras via avgifter. Det skapar en större grad av oberoende genom att finansieringen är säkerställd. Vi anser det därför lämpligt att låta Transportinspektionen besluta om avgifternas storlek och även få behålla intäkterna. Avgifterna måste svara mot en motprestation från den som utövar tillsyn – annars utgör avgiften i realiteten en skatt och ska då beslutas av . Luftfartsstyrelsen tar ut en myndig- hetsavgift som finansierar verksamhet där ingen direkt kund kan identifieras och tar ut en avgift från fartyg i de svenska farlederna. Kopplingen till en identifierbar motprestation är förhållandevis svag för dessa avgifter. Att använda motsvarande avgifter för verksamhet inom andra trafikslag skulle ytterligare för- svaga kopplingen och därmed riskera att avgifterna inte uppfattas som rimligt rättvisa av dem som betalar. Avgiften skulle då även kunna betraktas som en skatt. Vi anser därför att avgifter enbart bör användas för att finansiera verksamhet inom det trafikslag där de tagits ut. De nuvarande och föreslagna myndighetsavgifterna inom de olika sektorerna är i vissa fall höga i förhållande till den totala kost- nadsomslutningen, för järnvägen. Avgiften får därmed en karaktär som gör att det vore naturligt att hävda att den skulle bruttoredovisas mot inkomsttitel och kostnaderna utsättas för sedvanlig budgetprövning under anslag på statsbudgeten. Vi föreslår ändå att avgiften får beslutas och disponeras av Transportinspektionen inom de ramar som riksdag och regering anger, t.ex. utveckling i förhållande till index. Denna frihet ska dock speglas i en noggrann redovisning av kostnadsutvecklingen inom respektive trafikslagsrelaterad del av Transportinspektionen. Det står naturligtvis regeringen fritt, eventuellt enligt direktiv från , att styra upp verksamheten genom kostnadsramar om så anses nödvändigt. En parallell till detta illustreras av regeringens styrning av och omfattningen av dess verksamhet. Huvudprincipen är alltså att verksamheten totalfinansieras med avgifter. Kostnader för skatteuppbörd föreslås även i fortsättningen finansieras med anslag eller genom avdrag från skatteuppbörden. Undantag kan också diskuteras för verksamhet som utgör direkt stöd eller alternativ till egna insatser från sida. Avgifterna utformas för att finansiera kostnaderna inom det egna trafikslaget och så likartat som möjligt mellan trafikslagen. Vi föreslår dock inte att det genomförs någon förändring av avgifterna inom de trafikslag som är avgiftsfinansierade. Att ytter- ligare anpassa avgiftssystemen mot enhetlighet inom respektive trafikslag blir en uppgift för den löpande verksamheten inom Transportinspektionen. Avgiftssystemet skiljer på prestationsrelaterade avgifter som direkt svarar mot en identifierbar motprestation och en myndig- hetsavgift som täcker normering och andra kostnader, där en direkt mottagare av tjänsten inte kan identifieras. En stor del av dessa kostnader bör i stället finansieras genom påslag på de prestationsrelaterade avgifterna.