sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Oljeberedskapsdirektivet och det vid tiden för direktivförslagets tillkomst gällande oljelagringsdirektivet11 ansågs av kommissionen inte längre vara anpassade till den rådande situationen på den inre energimarknaden. När direktiven antogs befanns sig den inre energimarknaden fortfarande i sin linda. De ansågs därför inte längre kunna garantera att de nationella åtgärder som de omfattar är tillräckligt harmoniserade och samordnade, vilket är en förutsättning för en fungerande inre marknad. Två typer av problem identifierades; (1) sådana som beror på bristande harmonisering av beredskapslagrens organisation, och (2) sådana som beror på bristande harmonisering av den nationella lagstiftningen om krisåtgärder och på bristande samordning mellan medlemsstaterna i krislägen. Det föreslagna direktivet syftade sålunda enligt artikel 1 till att garantera en väl fungerande inre marknad för petroleumprodukter genom en tillnärmning av medlemsstaternas bestämmelser om oljelager och krisåtgärder, och en samordning av deras agerande vid en eventuell försörjningskris. Det innebar ett antal föreslagna förändringar, utvidgningar och förtydliganden i förhållande till den gällande EU-regleringen. 10Förslag till och rådets direktiv om tillnärmning av åtgärder för att trygga oljeförsörjningen (KOM(2002) 488 – COD 2002/0219), EGT nr 331 E, 31/12/2002 s. 0249–0261. 11Direktiv /414/EEG, ändrat genom direktiv /93/EG. EU-reglering och internationella avtal Medlemsstaternas lager av petroleumprodukter skulle enligt artikel 2(1)–(2) i direktivförslaget utökas till en nivå motsvarande 120 dagars genomsnittlig, daglig inhemsk förbrukning. Dessutom skulle medlemsstaterna enligt artikel 3 åläggas att inrätta ett offentligt organ för oljelagring, som skulle hålla lager motsvarande åtminstone en tredjedel av lagringsskyldigheten för var och en av produktkategorierna. Det offentliga lagerhållande organet skulle också mot ersättning fullgöra lagringsskyldigheten för andra lagringsskyldiga operatörer än raffinaderier som så önskade. Det påpekades i motiveringen till förslaget att i en situation när industrin bär hela ansvaret för lagringssystemet kan inte beredskapslagren särskiljas från operatörernas egna driftslager. För andra operatörer än raffinaderier – som i vilket fall som helst skulle ha tillgång till stora driftslager – är lagringsskyldigheten dessutom en belastning och kan utgöra ett hinder för marknadsinträde. Den enda ekonomiska lösningen för dem är i många fall att samarbeta med nationella raffinaderier som åtar sig att fullgöra lagringsskyldigheten i deras ställe. Ett centralt organ för strategisk oljelagring som kan fullgöra lagringsskyldigheten i operatörernas ställe skulle göra operatörerna mindre beroende av överenskommelser med nationella raffinaderier, vilket skulle förbättra konkurrensen på marknaden för raffinerade produkter. Genom att det centrala organet skulle fullgöra åtminstone en tredjedel av lagringsskyldigheten skulle man även garantera att lagren verkligen fanns tillgängliga och lagringssystemen var öppna för insyn. Vidare pekade kommissionen på att restriktioner beträffande möjligheterna att hålla beredskapslager i en annan medlemsstat än den egna kan leda till att leveranser från raffinaderier belägna i andra medlemsstater missgynnas i förhållande till leveranser från raffinaderier på det egna territoriet. Det ansågs inte godtagbart att ingåendet av mellanstatliga avtal utgör en förutsättning för hållande av beredskapslager i en annan medlemsstat. Det framhölls därför särskilt i artikel 4 i direktivförslaget, som slog fast att medlemsstaterna skall sörja för att rättvisa och icke-diskriminerande villkor tillämpas i deras lagringsbestämmelser, att alla lagringsskyldiga företag som köper raffinerade produkter i en eller flera medlemsstater skulle tillåtas att fullgöra lagringsskyldigheten genom lager i de berörda medlemsstaterna. Beträffande behovet av att uppnå harmonisering av nationell lagstiftning om krisåtgärder och samordning av medlemsstaternas agerande vid en kris på oljemarknaderna anförde kommissionen att lagstiftningen i vissa medlemsstater ställer upp alltför strikta villkor och EU-reglering och internationella avtal därför utgör ett hinder för att ta beredskapslagren i anspråk. Det saknas dessutom en mekanism som gör det möjligt att fatta beslut om och samordna utnyttjandet av medlemsstaternas beredskapslager på gemenskapsnivå. Besluten att släppa beredskapslagren fattas av de enskilda länderna. Det samrådsförfarande som finns föreskrivet i det befintliga oljeberedskapsdirektivet ansågs inte utgöra någon garanti för ett enat agerande och solidaritet mellan medlemsstaterna. Kommissionen såg behov av en befogenhet att omgående vidta erforderliga åtgärder när det på grund av utvecklingen på oljemarknaden är angeläget att agera. Därvid skulle kommissionen biträdas av en kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna och ha kommissionens företrädare som ordförande. Förslaget till direktiv innehöll därför en beslutsmekanism, genom vilken kommissionen skulle få ålägga medlemsstaterna att göra beredskapslagren tillgängliga i två situationer: 1.vid ett avbrott i oljeförsörjningen som kan leda till allvarliga störningar i ekonomins och den inre marknadens funktion (art. 7). I en sådan situation skulle kommissionen även få ålägga medlemsstaterna att införa specifika eller allmänna begränsningar av förbrukningen. 2.om det enligt den allmänna uppfattningen finns risk för att ett försörjningsavbrott, särskilt i samband med en extern chock, och om dessa förväntningar leder till kraftig instabilitet på oljemarknaderna som kan medföra allvarliga störningar i ekonomins och den inre marknadens funktion (art. 8). Direktivförslaget angav de närmare förutsättningarna som skulle föreligga för att kommissionen skulle få undersöka behovet av åtgärder i denna typ av situationer. Kommissionens argument för att ta beredskapslagren i anspråk redan när operatörerna får uppfattningen att det finns en risk för ett försörjningsavbrott, är att en sådan situation kan leda till prisstegringar på spotmarknaderna som kan vara till stor skada för ekonomin. Om lagren då får tas i anspråk kan det enligt kommissionen bidra till att motverka panikköp, återställa en smidig marknadsfunktion och därmed begränsa prisfluktuationerna och deras negativa konsekvenser för ekonomin. Under sådana omständigheter krävs det emellertid ett enat och samstämmigt agerande från Europeiska Unionens sida för att upprätthålla en väl fungerande inre marknad. EU-reglering och internationella avtal I övriga fall skulle medlemsstaterna enligt artikel 6 kunna ge sina behöriga myndigheter befogenheter att utnyttja lagren när det i samband med försörjningsproblem uppkommer svårigheter som stör funktionen på den inre marknaden för petroleumprodukter. Det var ett förtydligande i förhållande till den gällande formuleringen medlemsstaternas fullständiga förfogande. Sådana uttag skulle emellertid endast få ske ner till den obligatoriska miniminivån, om det inte rörde sig om lokala försörjningsproblem, eller om det var nödvändigt för att medlemsstaterna skulle kunna uppfylla sina internationella åtaganden. Kommissionen presenterade sin senaste grönbok om en europeisk strategi för en hållbar, konkurrenskraftig och trygg energiförsörjning.12 Sex nyckelområden lyftes fram, däribland frågan om solidaritet och vilka åtgärder som behöver vidtas på gemenskapsnivå för att förhindra energikriser och hantera sådana som ändå uppstår. Tre huvudmål för EUs energipolitik fastställdes, varav ett var försörjningstryggheten. Detta mål kan uppnås bland annat genom att förbereda EU för krissituationer. I grönboken framhölls återigen att oljemarknaden är global och att allvarliga störningar kräver en likaledes global reaktion, även om störningarna bara är lokala eller regionala. I en situation där IEA fattar beslut om att ta ut olja ur lager finns det mycket som talar för en samordnad gemenskapsreaktion. En sådan åtgärd skulle underlättas av ett nytt lagförslag från kommissionen, som säkerställer att gemenskapens oljelager offentliggörs mer regelbundet och öppet i syfte att bidra till ökad insyn på oljemarknaderna. Kommissionen betonade också på nytt att det inom EU saknas ett formellt instrument för att hantera utifrånkommande försörjningskriser, trots att erfarenheter visat att det när det gäller såväl olja som gas finns ett behov för gemenskapen att reagera snabbt och samordnat. En lösning angavs vara ett instrument omfattande en övervakningsmekanism för att på ett tidigt stadium ge varningssignaler och för att öka reaktionsförmågan vid en energikris i omvärlden. 12 av , En europeisk strategi för en hållbar, konkurrenskraftig och trygg energiförsörjning, SEK(2006) 317. EU-reglering och internationella avtal 8.2.4Slutsatser beträffande behovet av nationell reglering för fördelning av olja i krislägen För att kunna uppfylla oljeberedskapsdirektivets krav måste ha förfogande-, ransonerings- och prisregleringsbestämmelser som kan träda i tillämpning vid försörjningssvårigheter som avsevärt begränsar leveranserna av råolja eller petroleumprodukter och förorsakar svåra störningar. Beträffande åligganden enligt har problemet lösts i form av oljekrislagen (1975:197) som uttryckligen hänvisar till de skyldigheter som kan behöva fullgöra enligt avtalet och till tillämpningen av ransoneringslagen och särskilda förfoganderegler. Någon motsvarande lagstiftning har inte antagits för att implementera oljeberedskapsdirektivet och det synes tveksamt om igångsättningsmekanismerna i förfogandelagen, ransoneringslagen och prisregleringslagen överensstämmer med direktivets. Vad gäller beredskapslagring i annat land än det egna är det enligt lagen om beredskapslagring av olja och kol tillåtet att efter medgivande från tillsynsmyndigheten fullgöra sin lagringsskyldighet med bränsle som finns i ett annat land. Det synes troligt att kommissionen kommer att kräva generösare möjligheter till lagring utomlands. Dessutom får det hållas för sannolikt att kommissionen kommer att fortsätta att driva kravet på en mekanism som ger möjlighet att fatta beslut på gemenskapsnivå om att släppa de nationella beredskapslagren. Redan nu kan skyldighet uppkomma enligt Rådets beslut 77/706/EEG om förbrukningsminskning av oljeprodukter samt om fördelning av sparade kvantiteter oljeprodukter medlemsländerna emellan under vissa förhållanden. Det krävs således att vi här i har författningsstöd för uppfyllandet av våra skyldigheter till följd av sådana beslut. 9Försörjningsberedskap i andra länder Den rättsliga grunden för ransonering av, och förfogande över, förnödenheter i krigs- eller krisförhållanden finns huvudsakligen i den norska Lov om forsynings- och beredskapstiltak av den 14 december 1956.1 I lagens första kapitel föreskrivs om anskaffnings- och beredskapsåtgärder i samband med krig, krigsfara eller andra extraordinära krisförhållanden. Enligt 1 § kan det på grund av krig, krigsfara eller andra extraordinära krisförhållanden, som kan leda till att produktionen eller tillförseln hindras eller hämmas, bli nödvändigt att sätta i stånd särskilda anskaffnings- och beredskapsåtgärder. Dessa åtgärder kan syfta till att stärka och utnyttja landets produktions- och transportkapacitet, att säkra eller fördela leveranser av varor av alla slag, eller att uppfylla landets förpliktelser enligt internationella avtal. För att uppnå syftena ovan kan en rad restriktioner och åligganden införas. Dessa räknas upp i 2 § och inkluderar exempelvis ensamrätt att importera, producera, sälja, köpa eller förvärva varor av visst slag, reglering av import och export, plikt för handlare eller ägare av viss anläggning att leverera varor eller utföra tjänster för visst ändamål eller viss mottagare, ransonering av varor, plikt för ägare eller användare av transportmedel att utföra eller medverka till vissa transporter, plikt att framställa vissa varor eller utföra vissa tjänster, plikt att utföra sysslor i jord- och skogsbruk eller bygg- och anläggningsverksamhet samt användnings- eller produktionsförbud för vissa varor eller tjänster. Dessutom kan stat eller kommun enligt 3 § kräva att ägare eller 1 LOV nr 07: Lov om forsyningsog beredskapstiltak. Försörjningsberedskap i andra länder nyttjanderättshavare avstår varor eller rätten till exempelvis fartyg, maskiner, elektrisk kraft eller fast egendom till det offentliga. Lagens första kapitel innehåller också bestämmelser om rätt till ersättning samt om möjligheten att införa särskilda bestämmelser för genomförandet av åtgärder enligt kapitlet, såsom bestämmelser om ransoneringsbevis eller upprättandet av särskilda organ. I finns föreskrifter om oljeransonering för såväl krig som fredstida krissituationer. for oljerasjonering ved beredskap og krig2 – med kompletterande riktlinjer och vägledning – träder automatiskt i tillämpning när landet är i krig och kan vid en beredskapssituation sättas i tillämpning av olje- och (), som är överordnad energimyndighet. Syftet med en ransonering enligt föreskriften är enligt § 1.1 att tillförsäkra totalförsvaret oljeprodukter för att täcka krigs- och livsviktiga behov och reglera konsumtionen så att oljeprodukterna räcker så långt som möjligt. Med krigs- och livsviktiga behov avses därvid sådana samhällsbehov som måste tillgodoses för att stödja försvarsansträngningen på bästa möjliga vis, värna liv och hälsa, uppfylla befolkningens nödvändigaste behov, genomföra högsta möjliga grad av självförsörjning och upprätthålla ett organiserat samhälle. En ransonering skall enligt § 1.3 omfatta alla oljeprodukter, med undantag för produkter i standardförpackning på max som säljs över disk. Särskilda regler finns i 2–9 kapitlen om tilldelning av olja till vissa sektorer; bygg- och anläggningssektorn, fiskesektorn, försvaret, civilförsvaret och polisen, uppvärmning av byggnader, industri, gruvverksamhet och energiproduktion, jord- och skogsbruk, inrikes transportverksamhet samt utrikes sjöfart. För ändamål som inte täcks av de sektorsspecifika reglerna ansvarar ransoneringsmyndigheten enligt § 10.1 för tilldelningen av oljeprodukter. I sådana fall kontrolleras att tilldelningen verkligen gäller krigs- eller livsviktiga behov och den bör huvudsakligen ske i mindre kvantiteter för enskilda tillfällen. Civila och militära chefer samt vissa myndigheter som anges i en bilaga till föreskriften får enligt § 1.6 företa s.k. egentilldelning. Egentilldelning innebär att organisationen eller avdelning har rätt att tilldela 2 FOR nr 2142. Försörjningsberedskap i andra länder sig själv den oljemängd som anses nödvändig för att tillvarata de egna beredskapsuppgifterna, och att utfärda ransoneringslegitimationer för detta. Tilldelningen sker således genom egen administration och utan ransoneringsmyndighetens inblandning. Egentilldelningen kan i nödvändig grad delegeras till underliggande organ och verksamheter. För uttag av tilldelad oljeranson krävs ransoneringslegitimation i form av anvisning, ransoneringsbok eller rekvisition. För civil landtransport och inrikes sjöfart krävs förutom ransoneringslegitimation även kör- eller färdbevis. Försäljning eller leverans av oljeprodukter får inte ske utan mottagande av ransoneringslegitimation. Vid bensin- och kuststationer får omsättning av oljeprodukter endast ske vid manuellt betjänade pumpar och när betjäningen finns på plats. Kontant- och kortautomater skall kopplas ur. Den oljeförbrukare som har eget lager av vissa oljeprodukter över viss mängd skall enligt § 1.13 registrera sitt lager och anmäla innehavet till den kommun där lagret befinner sig. Dessa lager får enligt § 1.16 endast användas efter särskild tillåtelse från ransoneringsmyndigheten eller om rätt till egentilldelning föreligger. Vid bristande oljeförsörjning i fredstid kan forskrift om oljerasjonering ved oljeforsyningskriser i fredstid tillämpas.3 Syftet med en ransonering enligt denna föreskrift skall enligt § 1.1 vara att försäkra en samhällsmässigt prioriterad fördelning av knappa oljeleveranser. Olje- och beslutar enligt § 1.2 om ransonering och andra förbrukningsbegränsande åtgärder skall sättas i kraft, ransoneringens omfattning samt vilka huvudprioriteringar som skall ligga till grund för ransoneringen. Precis som vid ransonering i krig omfattas enligt § 1.3 alla oljeprodukter, förutom produkter i standardförpackning på upp till , som säljs över disk. Försäljning till konsument får endast ske mot giltigt ransoneringsbevis, vilket kan vara ransoneringskort med märken eller ransoneringsbok med uttagskort. Ransoneringsbevisen kan ställas ut till enskilda eller till företag och institutioner. Försäljning av oljeprodukter får vid ransonering endast ske från bemannade stationer (§ 1.17). Försäljarna svarar för att kontrollera ransoneringsbevis. Tilldelning av olja kan enligt § 1.9 ske på grundval av registrerade upplysningar, speciella kriterier, eller vid behov efter ansökan. I 2–11 kapitlen finns särskilda regler om ransoneringen av oljeprodukter för vissa användningsområden; bygg- och anläggning, 3 FOR nr 2141. Försörjningsberedskap i andra länder fiske och fångst, försvaret, husuppvärmning, industri, gruvdrift och energiproduktion, inrikes sjöfart, landbruk, landtransport, civil luftfart samt sjöfart för nöjesändamål. För respektive område finns bestämmelser rörande exempelvis vem som skall bestämma förbrukningsnivån för området i fråga, vilka oljeprodukter som omfattas samt hur tilldelning skall ske och vem som har rätt till tilldelning. På den operativa nivån finns ett system för fredstida ransoneringar av drivmedel, som fastställdes av regeringen och Direktoratet for sivilt beredskap (DSB). Det finns också ransoneringssystem för krigssituationer, men denna planering är mindre prioriterad. Det norska ransoneringssystemet för drivmedel är mer långtgående än . Vid oljekris skall initiala åtgärder såsom sparkampanjer, bilfria dagar och stängda bensinstationer kunna börja tillämpas från beslut. Kortransonering kan sättas i kraft när krisen förväntas vara och om förbrukningen måste skäras ned med i genomsnitt eller mer. Det är regeringen som beslutar om ransoneringens tid och omfattning, sparmål samt prioriteringar i stort. DSB svarar tekniskt och övergripande för ransoneringssystemet. Länsstyrelserna och kommunerna svarar för bl.a. handläggningen av ansökningar om extra tilldelning av drivmedel och lämnar information till allmänheten. Ransoneringsbevis finns förberedda som mallar och avtal finns med tryckerier. Ransoneringskort med grundtilldelning för fordonsägare sänds ut automatiskt från Vägdirektoratet. Förberedelsetiden för en ransonering är omkring 3 månader. har förvisso egna oljetillgångar, men har ett eget avtal med IEA och har valt att vara solidariskt med övriga medlemsländer. är producenter och importörer av petroleumprodukter skyldiga att hålla beredskapslager motsvarande 20 dagars normalförbrukning i . Lagren skall kunna användas för att säkra försörjningen på den norska marknaden eller som tillskott till en samordnad krishantering inom ramen för IEA. var det staten som höll i beredskapslagringen av oljeprodukter, men numera är det enligt forskrift om beredskapslagring av petroleumprodukt,4 vilken meddelats med stöd av lov om beredskaps- 4 FOR nr 1019. Försörjningsberedskap i andra länder lagring om petroleumprodukt,5 den som producerar eller importerar petroleumprodukter som har att hålla lager av dessa produkter. Lagringsplikten omfattar inte råolja. Vid brist i försörjningen med eller petroleumprodukter, nationellt eller internationellt, kan den lagringsskyldige enligt § 11 åläggas eller ges rätt att ta de lagrade produkterna i bruk i den utsträckning som krävs i den aktuella situationen. Även i en situation där IEA ber om medverkan i krishantering kan beredskapslagren tas i bruk. I sådana situationer får OED i samband med fatta beslutet. Även det norska systemet för hantering av svåra driftsituationer på elområdet är mer reglerat genom föreskrifter och mer detaljplanerat än det svenska. OED kan enligt § 5A–2 i energiloven förordna om ransonering om det anses påkallat av extraordinära förhållanden.6 I energilovforskriften7 preciseras att det skall röra sig om situationer när det på grund av extraordinära förhållanden uppstår knapphet på elektrisk energi och det av allmän hänsyn befinnes nödvändigt att ransonera för att säkerställa att energin blir bäst möjligt utnyttjad. Vid långvarig energiknapphet när marknadsmekanismen inte längre sörjer för att priserna stiger så att konsumtionen avtar kan således såväl produktion som konsumtion av energi ransoneras. Möjliga ransoneringsåtgärder inkluderar tvångsmässiga leveransbegränsningar och rekvisition av elenergi och fjärrvärme. Prioriteringen vid ransonering skall ske genom att hänsyn tas till liv och hälsa, vitala samhällsintressen inom administration, förvaltning, säkerhet, infrastruktur och försörjning m.m. samt näringsliv och ekonomiska intressen. Nätoperatörerna har att kartlägga och gruppera sina kunder efter verksamhetstyp. Nätet delas upp i grupperna kontinuerlig strömtillförsel, bostadsområde, näringslivsområde, lantbruksområde samt process- och elintensiv industri. Genom bortkoppling av de senare fyra grupperna skall nätägarna kunna reducera lasten i näten . 5LOV nr 61. 6Lov nr 50: Lov om produksjon, omforing, overföring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. 7FOR nr 959: om produksjon, omforing, overföring, omsetning, fordeling og brug av energi m.m. Försörjningsberedskap i andra länder enligt Energiloven är Vassdragsog Energidirektorat (NVE), som har ansvaret för planläggning och administrativt genomförande av ransoneringsåtgärder. I krig eller under beredskap ansvarar Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon för kraftförsörjningen. Målen med försörjningsberedskap fastställs av statsrådet. Det skedde (beslut Srb 350/8.5.2002). Enligt beslutet skall försörjningsberedskapen tryggas på följande områden; samhällets tekniska infrastrukturer, transport-, upplagrings- och distributionssystemen, livsmedelsförsörjningen, energiförsörjningen, social- och hälsovården, samt produktion och upprätthållande av system som stöder det militära försvaret. beredskapslag (22.7.1991/1080) syftar enligt 1 § till att under undantagsförhållanden trygga befolkningens utkomst och landets näringsliv, upprätthålla rättsordningen, de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt trygga rikets territoriella integritet och självständighet. Med undantagsförhållanden avses enligt 2 § först och främst krig och krigshot mot samt krig eller krigshot mellan främmande stater och andra därmed jämförbara särskilda händelser som inträffar utanför . Dessutom innefattar begreppet allvarliga hot mot befolkningens utkomst eller mot grunderna för landets näringsliv som beror på försvårad eller förhindrad import av nödvändiga bränslen och annan energi eller råvaror och andra varor, eller på någon annan till sina verkningar därmed jämförbar plötslig störning i det internationella handelsutbytet samt storolyckor. En förutsättning för lagens tillämpning är att myndigheterna inte med normala befogenheter kan få kontroll över situationen. I lagens andra kapitel beskrivs beslutsförfarandet. Ibruktagandet av de befogenheter som specificeras i lagen omfattar tre skeden; (1) presidenten utfärdar en förordning som berättigar statsrådet att utöva befogenheter enligt lagen och förelägger denna för prövning. (2) Statsrådet utfärdar förordningar som föreläggs Försörjningsberedskap i andra länder (3) Statsrådets förordningar verkställs antingen av de myndigheter som handhar uppgifterna enligt den sedvanliga uppgiftsfördelningen eller av de myndigheter som statsrådet med stöd av lagen ålagt uppgifterna.