sou · GWB358d2 · 2009-01-01 00:00:00 — I skrivelsen nämns att domstolarnas utredningsansvar gör att förvaltningsprocessen bygger på att den enskilde själv kan föra sin talan mot det allmänna. Utredningsansvaret har dock enligt organisationerna ingen reell innebörd i dagens läge eftersom domstolarna på grund av nedskärningar saknar resurser att ta det utredningsansvar som 2Se även : Förvaltningslagen - med kommentarer, 2 u., s. 74–77, Ragnemalm: Förvaltningsprocessrättens grunder, 8 u., s. 80–82 och : Allmän Förvaltningsrätt, 23 u., s. 101. 3Frågan om utredningsansvaret påverkades av en övergång till tvåpartsprocess togs upp under riksdagsbehandlingen av propositionen Tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1995/96:22) och i samband med införandet av rättshjälpslagen. Lagstiftaren ansåg att övergången till tvåpartsprocess inte innebar att utredningsansvaret skulle ha minskat (bet. 1995/96:JU7, s. 8 och 9 samt prop. 1996/97:9, s. 116–118). Ersättning för kostnader i ärenden och mål Skrivelsen överlämnades till utredningen i samband med att direktiven beslutades. Om utredningsansvaret, som och Institutet har påstått, är orealistiskt med hänsyn till domstolarnas resurser är inte en fråga för oss. Vi vill dock ändå nämna att vår uppfattning är att sådana påståenden i första hand bör leda till en diskussion om ansvarets innehåll och befintliga resurser och inte till en diskussion om generösare ersättningsregler. Ersättning för biträde i ärenden och mål om skatt m.m. kan även beviljas enligt rättshjälpslagen (1969:1619). I förarbetena till ersättningslagen anförde departementschefen att det i och för sig kunde diskuteras att lösa frågan om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt genom att utvidga möjligheterna till rättshjälp. Det ansågs dock inte lämpligt att i rättshjälpslagen införa särskilda regler om ersättning i ärenden och mål om skatt. Rättshjälp får beviljas om den rättssökande behöver juridiskt biträde utöver rådgivning och detta inte kan tillgodoses på annat sätt. I ärenden och mål om skatter, tullar, avgifter eller betalningssäkring får rättshjälp endast beviljas om det finns särskilda skäl. Det innebär att rättshjälp normalt inte beviljas i ärenden och mål om skatt. Rättshjälp kan dock beviljas i mer invecklade mål eller när det finns särskilda omständigheter, främst om den skattskyldige trots domstolens utredningsskyldighet själv måste göra en utredning (prop. 1993/94:151, s. 141, RÅ 1982 1:49, 1986 ref. 34 och 2003 ref. 56). Om rättshjälp beviljas förordnas ett rättshjälpsbiträde. Ett rättshjälpsbiträde har rätt till skälig ersättning för arbete, utlägg och tidsspillan som uppdraget har krävt. Den som beviljas rättshjälp ska betala en rättshjälpsavgift. Avgiften bestäms med hänsyn till kostnaderna för rättshjälpsbiträdet och den rättssökandes ekonomiska förhållanden. Rättshjälpsavgiften varierar beroende på den rättssökandes ekonomiska förhållanden mellan av kostnaderna för rättshjälpsbiträdet. Ersättning för kostnader i ärenden och mål Rättshjälpsavgiften ska fortlöpande betalas till rättshjälpsbiträdet allteftersom kostnaderna uppstår. Vid slutregleringen av rättshjälpsärendet får rättshjälpsbiträdet den ersättning som domstol eller bestämt efter avdrag för rättshjälpsavgiften. Ersättningslagen är subsidiär till rättshjälpslagen. Det innebär att ersättning inte får betalas ut för biträdeskostnader som ersätts genom rättshjälp. Däremot kan ersättning beviljas för rättshjälpsavgift (prop. 1988/89:126, s. 30). Det kan uppfattas som märkligt men är egentligen logiskt eftersom den som har rätt till ersättningen inte är skyldig att själv betala en del av nödvändiga biträdekostnader. Skillnaderna mellan rättshjälpslagen och ersättningslagen är många. Andra juridiska personer än dödsbon kan inte få rättshjälp men kan få ersättning enligt ersättningslagen. Rättshjälp får inte beviljas den som är eller har varit näringsidkare i en angelägenhet som har uppkommit i näringsverksamhet, om det inte finns särskilda skäl. Bestämmelserna i ersättningslagen gör inte skillnad på näringsidkare och fysiska personer som inte bedriver näring. Fysiska personer med god ekonomi4 kan inte få rättshjälp medan den enskildes ekonomiska förhållanden saknar betydelse för rätten till ersättning enligt ersättningslagen. Den som har rättshjälp är vidare skyldig att efter förmåga bidra till de biträdeskostnader som eller domstolen ansett rimliga. Någon liknande skyldighet finns inte för den som har rätt till ersättning för biträdeskostnader enligt ersättningslagen. I rättshjälpssystemet förordnas rättshjälpsbiträden och ersättning betalas ut direkt till dessa. När det gäller ersättningslagen förordnas inga biträden och ersättningen för biträdeskostnader betalas ut till den enskilde och inte till biträdet. Det kan alltså konstateras att skillnaderna mellan rättshjälpslagen och ersättningslagen är betydande och grundläggande; skillnader som har sin grund i att rättshjälpen är en behovsprövad social förmån. I vårt uppdrag ingår inte att överväga förutsättningarna för rättshjälp i ärenden och mål om skatt utan vårt uppdrag är begränsat till att se över och utvärdera ersättningslagen. 4 Med fysiska personer med god ekonomi avses fysiska personer med ett ekonomiskt underlag som överstiger . Med ekonomiskt underlag avses den rättssökandes beräknade årsinkomst sedan hänsyn tagits till försörjningsbörda, tillgångar och skulder (5 och 38 §§ rättshjälpslagen. Ersättning för kostnader i ärenden och mål hänsyn till det nu sagda är vår utgångspunkt att enbart överväga åtgärder inom ramarna för ersättningslagen. Det är med andra ord inte aktuellt att åtgärda brister i dagens ersättningssystem med ändringar i rättshjälpslagen. En annan utgångspunkt är att bestämmelserna om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. även i fortsättningen ska vara subsidiära till rättshjälp. 6.7Ökade möjligheter att få ersättning 6.7.1Ersättning ska kunna beviljas i fler ärenden än Utredningens förslag: Rätten till ersättning ska omfatta samtliga ärenden och mål enligt skatteförfarandelagen. Det innebär att rätten till ersättning utvidgas till bl.a. ärenden och mål om kontrollavgifter, undantag av handlingar och uppgifter från kontroll samt ersättning för kostnader i ärenden och mål. Skälen för utredningens förslag: Bestämmelser om ersättning för kostnader i ärenden och mål ska i fortsättningen ges i skatteförfarandelagen. Ersättningslagen ska därför upphävas. Några skäl att begränsa möjligheten att få ersättning till vissa ärenden och mål enligt skatteförfarandelagen finns inte utan rätten till ersättning ska gälla utan undantag. Det innebär att rätten till ersättning utvidgas till ärenden och mål där det inte är möjligt att få ersättning. Som exempel kan nämnas ärenden och mål om kontrollavgifter, undantag från kontroll samt ärenden och mål som gäller just rätten till ersättning. Enligt 1 § ersättningslagen är lagen tillämplig i mål om företrädaransvar enligt 12 kap. 6 och 6 a §§ SBL. Kammarrätten i har i en dom från ansett att det inte finns laglig möjlighet att bevilja ersättning i ett mål om betalningsansvar för delägare i kommanditbolag enligt 12 kap. 8 a § SBL. Regeringsrätten vägrade prövningstillstånd (mål nr 1895-06). Mål om företrädaransvar enligt 12 kap. 6 och 6 a §§ SBL lades till i 1 § ersättningslagen 2004. Tillägget gjordes för att mål om företrädaransvar inte är mål om skatt. Att endast mål och inte ärenden om företrädaransvar räknas upp innebär att ersättning inte kan beviljas om ärendet avslutas med en överenskommelse om betalningsansvar (prop. 2002/03:128, s. 62). Med andra ord kan Ersättning för kostnader i ärenden och mål ersättning endast beviljas om ansöker om företrädaransvar och då endast för kostnader i förvaltningsdomstolarna. Eftersom det inte finns något sakligt skäl för att ersättning endast ska kunna beviljas i mål om företrädaransvar ska det i fortsättningen vara möjligt att få ersättning i alla slags mål om ansvar för skatt, dvs. i mål enligt 59 kap. Det finns vidare ingen anledning att begränsa rätten till ersättning till mål om ansvar för skatt utan ersättning ska även kunna beviljas i ärenden om ansvar för skatt. I fortsättningen kan därför ersättning betalas ut i ett ärende om ansvar för skatt där verket efter utredning och skriftväxling kommer fram till att det inte finns förutsättningar för att gå vidare med ansvarsfrågan och därför skriver av ärendet. Även i ärenden om företrädaransvar som avlutas med en överenskommelse om betalningsskyldighet bör ersättning kunna beviljas. Den utvidgning som förslaget innebär kommenteras närmare i inledningen till författningskommentaren till 40 kap. Bestämmelsen om rätt till ersättning finns i 40 kap. 1 §. 6.7.2Kravet på framgång för att få ersättning slopas Utredningens förslag: Det ska inte längre krävas att den enskilde har fått bifall till sina yrkanden för att få ersättning för nödvändiga biträdeskostnader utan ersättning ska beviljas om den enskilde behöver ett biträde. Ersättningsgrunderna att ärendet eller målet har prejudikatintresse eller att det finns synnerliga skäl för ersättning tillför inte längre något och tas därför bort. Skälen för utredningens förslag: En viktig fråga enligt direktiven är om ersättning ges till rätt personkrets. Upprinnelsen till frågan förefaller vara några motioner där det hävdades att ersättningslagen tillämpas så restriktivt att full ersättning sällan utgår utan den skattskyldige får stå för en stor del av kostnaderna själv. Många småföretag har därför inte råd att anlita experthjälp utan det är förbehållet företag med god ekonomi. avslog motionerna (bet. 2003/04:SkU25, s. 22 och 23, protokoll 2003/04:104, 5 §). Ersättning för kostnader i ärenden och mål om rätt personkrets rymmer enligt vår mening två frågor, nämligen dels om det förekommer att enskilda som behöver ett biträde avstår från att anlita ett på grund av att det är osäkert om ersättning kommer att beviljas, dels om det finns enskilda som behöver ett biträde för att ta till vara sin rätt och som också anlitar ett biträde men sedan inte får ersättning. Ett rättssäkert skatteförfarande kräver att den som behöver ett biträde för att ta till vara sin rätt också får tillgång till den hjälpen. Av betydelse för behovet av biträde är och de allmänna förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar. och de allmänna förvaltningsdomstolarna är skyldiga att se till att ärenden och mål blir tillräckligt utredda. Verket och domstolarna har alltså ett ansvar för att omständigheter och förhållanden blir så utredda som ärendets eller målets beskaffenhet kräver. Ansvaret innebär inte att myndigheterna måste sköta utredningen själva utan de får anvisa hur en enskild bör komplettera utredningen. Principen att domstolen känner rätten (jura novit curia) innebär att förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar även omfattar tillämpliga rättsregler och deras tolkning. Utredningsansvaret och principen om att domstolen känner rätten innebär ofta att en enskild inte behöver ett biträde. Det finns dock fall där ansvaret och principen inte är tillräckliga för att den enskildes rätt ska tas till vara. I sådana fall kräver rättssäkerheten att den enskilde har tillgång till ett biträde. Rättsäkerheten blir därför lidande om en enskild som behöver ett biträde väljer att inte anlita ett biträde av ekonomiska skäl. En viktig fråga är därför om dagens förutsättningar gör att enskilda avstår från att anlita ett biträde trots att det behövs. Ett syfte med reform av ersättningsreglerna var att enskilda som behöver biträde för att ta till vara sin rätt inte ska behöva avstå från biträde på grund av ekonomiska skäl. Detta syfte motverkas dock i viss utsträckning av att det inte är tillräckligt att den enskilde har behövt ett biträde för att få ersättning utan normalt krävs även att ärendet eller målet avgjorts till den enskildes fördel (framgångskravet). Rätten till ersättning ska bedömas utifrån den slutliga utgången i målet under förutsättning att ersättningsfrågan hålls öppen genom överklaganden, dvs. att ersättningsbesluten i lägre instanser inte har fått laga kraft (RÅ 2002 not. Det innebär att den som har fått ersättning för sina kostnader i länsrätten kan bli av med Ersättning för kostnader i ärenden och mål ersättningen om överklagar både skattefrågan och ersättningsfrågan och kammarrätten bifaller överklagandet i skattefrågan. Som synes innebär kravet på framgång att ersättningsfrågan inte kan avgöras förrän den slutliga utgången är klar. En enskild kan därför inte få besked i förväg om att han eller hon har rätt till ersättning. En annan konsekvens av framgångkravet är att redan beviljad ersättning kan förloras om utgången ändras i högre instans och det trots att behovet av biträde inte ändrats. Den som behöver och anlitar ett biträde riskerar alltså själv att få stå för kostnaderna. Det är rimligt att anta att det finns en del skattskyldiga, däribland mindre företag, som inte har utrymme för att ta den risken och som därför avstår från att anlita ett biträde. Framgångskravet innebär också att enskilda som har behövt ett biträde och också anlitat ett inte får ersättning på grund av att de förlorade ärendet eller målet. I ärenden eller mål som har betydelse för rättstillämpningen, dvs. i prejudikatmål och liknande ärenden och mål, kan dock en enskild som behövt biträde få ersättning för kostnaderna även om han eller hon inte har haft framgång med sina yrkanden. Skälet till att en enskild har rätt till ersättning för nödvändiga biträdeskostnader i prejudikatmål och liknande ärenden och mål oavsett utgången är att det ansetts rimligt att det allmänna står för kostnaderna för praxisbildningen eftersom behovet av klargörande avgöranden beror på att skattelagstiftningen är oklar eller komplicerad (prop. 1993/94:151, s. 135). En intressant fråga är om det finns ärenden och mål som faller mellan stolarna, dvs. fall där den enskilde har behövt ett biträde men där ersättning inte beviljas på grund av att ärendet eller målet inte har prejudikatintresse och inte heller avgjordes till den enskildes fördel. har, som redan nämnts, låtit utreda hur vanligt det är att ersättning beviljas. Till grund för utredningen ligger en genomgång av alla domar i skattemål som Kammarrätten i meddelat januari–. I 137 av totalt 322 skattemål yrkade den skattskyldige ersättning. Kammarrätten avslog yrkandena i 104 mål och i (68 mål) av dessa var grunden för avslag att den skattskyldige inte fick bifall i huvudfrågan. I av målen har kammarrätten endast konstaterat att det saknas förutsättningar för Ersättning för kostnader i ärenden och mål att bevilja ersättning, vilket även kan omfatta avslag på den grunden att den enskilde inte har fått bifall i huvudfrågan. Att det bland nu aktuella avslag finns skattskyldiga som behövde biträde är inget djärvt påstående. Därmed inte sagt att alla skulle fått ersättning om framgångskravet inte fanns. Utan kravet på framgång skulle kammarrätten dock ha behövt bedöma behovet av biträde, vilket ju inte är nödvändigt om den skattskyldige förlorar ett mål som saknar prejudikatintresse. Avgörande för behovet av biträde är hur svårt ärendet eller målet är. Ett ärende eller mål kan vara svårt på grund av att det innehåller komplexa och svårbedömda rättsfrågor men svårigheten kan också ligga i att omständigheterna och förhållandena är komplicerade. Det är mer eller mindre självklart att det måste finnas ärenden och mål som saknar betydelse för rättstillämpningen men där utgången ändå inte är given på grund av att rättsfrågan är svårbedömd eller att omständigheterna och förhållandena är komplicerade. Med andra ord finns det ärenden och mål där den enskilde har behövt ett biträde och får anses ha haft skäl för att processa trots att han eller hon förlorade i slutändan. De nödvändiga biträdeskostnaderna ersätts dock enbart vid en vinst, vilket innebär att den enskilde trots att ett biträde behövdes inte får någon ersättning. Slutsatsen är därför att dagens förutsättningar inte fångar upp alla ärenden och mål där enskilda har behövt ett biträde för att ta till vara sin rätt. Mot bakgrund av det ovan sagda anser vi att det finns två problem med att ersättning normalt enbart beviljas om den enskilde vinner ärendet eller målet. Det första är att den enskilde inte kan få besked i ersättningsfrågan förrän målet avgjorts slutligt. Enskilda kan därför avstå från att ta den ekonomiska risk som det innebär att anlita ett biträde. Problem nummer två är att enskilda som har behövt ett biträde och som fört en befogad process inte får någon ersättning vid en förlust, vilket innebär att det finns nödvändiga biträdeskostnader som inte ersätts. Vi anser att problemen bör lösas genom att kravet på framgång tas bort. Det ska alltså inte längre krävas att den enskilde har fått bifall till sina yrkanden för att ersättning ska beviljas. Om framgångskravet slopas blir förutsättningarna att ärendet eller målet har prejudikatintresse eller att det finns synnerliga skäl för ersättning överflödiga. Det innebär att den enda förutsättning som Ersättning för kostnader i ärenden och mål återstår är att den enskilde behöver ett biträde för att ta till vara sin rätt. I likhet med ska dock ersättning inte beviljas om den enskilde orsakat ärendet eller målet (prop. 1993/94:151, s. 133 och 135). Det innebär att rätt till ersättning inte finns i ärenden och mål där en skattskyldig först i samband med en begäran om omprövning eller ett överklagande deklarerar eller lämnar andra uppgifter som skulle ha lämnats tidigare. Skälet är att den hjälp som den skattskyldige eventuellt har behövt med begäran eller överklagandet avser skyldigheterna att deklarera m.m. och inte en svår skattefråga. Att ersättning inte får ges för kostnader för att deklarera, lämna uppgifter, anteckna uppgifter och föra räkenskaper sägs uttryckligen i 40 kap. 3 §. En ansökan om rätt till ersättning som enbart avser sådana kostnader ska därför avslås. Det finns normalt inte behov av biträde i ärenden och mål som avser mindre belopp. I praxis har dock ersättning beviljats i ett fall där skattebeloppet var (RÅ 2002 not. Enligt Regeringsrätten fanns det inget hinder mot att i bedömningen av ersättningens storlek väga in kostnadernas storlek, som var , i förhållande till det omtvistade beloppets storlek. Med hänsyn till att frågan i målet fick antas ha stor betydelse för en större krets skattskyldiga ansåg dock Regeringsrätten att bedömningen inte borde påverkas av det obetydliga skattebeloppet. I prejudikatmål och liknade mål och ärenden kan det oavsett skattebeloppets storlek finnas behov av biträde. Om ärenden eller mål som avser ett mindre skattebelopp saknar prejudikatintresse är det dock rimligt att anse att det inte finns något behov av biträde. Den enskildes rätt är helt enkelt inte så stark i sådana ärenden och mål att det är motiverat med ett biträde. Mot bakgrund av nu angivna förhållanden anser vi att det är tillräckligt att som grund för ersättning ange att den som ärendet eller målet gäller behöver ett biträde för att ta till vara sin rätt. Förslaget innebär i princip ingen förändring när det gäller bedömningen av behovet av biträde. I likhet med ska ärendet eller målets svårighetsgrad vara avgörande för behovet av biträde. Den enskildes personliga förhållanden ska också vägas in. Behov av biträde finns om ärendets eller målets svårighetsgrad gör att den enskilde trots myndigheternas utredningsansvar inte själv kan ta till vara sin rätt. Vid bedömningen ska, som ovan konstaterats, hänsyn också tas till om ärendet eller målet avser ett mindre skattebelopp. Ersättning för kostnader i ärenden och mål Bedömningen av behovet av biträde behandlas även i författningskommentaren till 40 kap. 1 §. De som behöver ett biträde och får ersättning med hänvisning till att de har haft framgång med sin talan kommer att få ersättning även i fortsättningen. Det som är nytt är att de som vägras ersättning på grund av att de inte vinner kommer att kunna få ersättning . Genom att ärendets eller målets slutliga utgång inte längre ska ha betydelse för rätten till ersättning kan som redan nämnts den enskilde på ett tidigt stadium få besked om rätt till ersättning finns. Denna fråga som hör till beslutsförfarandet behandlas i nästa avsnitt. De nya förutsättningarna för ersättning finns i 40 kap. 1 § skatteförfarandelagen. Utredningens förslag: Beslut om ersättningens storlek ska i likhet med fattas i samband med att ärendet eller målet avgörs. Om den som ärendet eller målet gäller begär det ska dock beslut om själva rätten till ersättning fattas tidigare. Skälen för utredningens förslag: beslutar och de allmänna förvaltningsdomstolarna om rätten till ersättning i samband med att ärendet eller målet avgörs. Att den enskilde inte kan få besked om rätten till ersättning på ett tidigare stadium beror på att ersättning för nödvändiga biträdeskostnader kan beviljas enligt tre alternativa förutsättningar och att en av förutsättningarna är att den enskilde har fått bifall till sina yrkanden (framgångskravet). Vi föreslår i avsnitt 6.7.2 att framgångskravet ska slopas och att det i fortsättningen ska vara tillräckligt att den enskilde behöver ett biträde för att ta till vara sin rätt för att ersättning ska beviljas. Förslaget gör att det inte längre behöver anges särskilt att ersättning kan beviljas i ärenden och mål med prejudikatintresse och när det finns synnerliga skäl. Förslaget att slopa framgångskravet innebär att ett ärendes eller måls slutliga utgång inte längre har någon betydelse för rätten till ersättning. I fortsättningen kan därför en enskild få en ansökan om Ersättning för kostnader i ärenden och mål rätt till ersättning prövad redan i samband med att ärendet eller målet inleds. Det är också ett av syftena med att slopa framgångskravet. Ersättningens storlek kan dock av naturliga skäl inte bestämmas förrän ärendet eller målet avgörs. Enligt 7 § ersättningslagen ska en ansökan om ersättning göras hos den myndighet där kostnaderna har uppkommit. Eftersom en ansökan i princip ska kunna prövas redan innan några kostnader har uppkommit måste behörig myndighet pekas ut på något annat sätt. Vi föreslår att ansökan ska ges in till den myndighet som handlägger ärendet eller målet. Den enskilde ska innan ärendet eller målet avgörs ange den ersättning som begärs, dvs. ange hur stor ersättning som yrkas. Det gäller både när den enskilde redan beviljats rätt till ersättning och i fall där den enskilde ansöker om ersättning först i samband med att ärendet eller målet ska avgöras. Om den enskilde missar att begära ersättning i rätt tid förlorar han eller hon rätten till ersättning för kostnader i den instansen. En för sen begäran ska dock i likhet med prövas om förseningen beror på något ursäktligt misstag. Det som föreslås påminner om förfarandet enligt rättshjälpslagen. Beslut om rättshjälp kan beviljas i ett inledande skede men ersättning till rättshjälpsbiträdet bestäms först i samband med att ärendet eller målet avgörs. Om ersättning för kostnader för biträde begärs i ett ärende hos , kommer att besluta om rätten till ersättning. Det är i och för sig inget nytt men bör ändå kommenteras med hänsyn till att vid ett eventuellt överklagande blir den enskildes motpart. Från rättssäkerhetssynpunkt kan det förefalla tveksamt att den enskildes motpart beslutar om rätten till ersättning. Å andra sidan ska besluten få överklagas direkt (se avsnitt 6.10), vilket innebär att den enskilde, om verket avslår ansökan, genast kan vända sig till länsrätten för att få rätten till ersättning prövad. Beslutsförfarandet får därför anses rättssäkert. Förfarandet är dessutom effektivt eftersom länsrätten enbart kommer att behöva ta ställning till fall där parterna är oense. De nya bestämmelserna om beslutsförfarandet finns i 40 kap. 6 och 7 §§ skatteförfarandelagen. Ersättning för kostnader i ärenden och mål 6.9Tydligare regler för hur ersättningen ska beräknas