sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Om det händer måste det avgöras vilken valkrets som kandidaten ska företräda och vem det mandat som kandidaten inte tillträder ska tillfalla. Detta avgörs genom s.k. dubbelvalsavveckling (14 kap. 11 och 13 §§ vallagen). Innan personvalet infördes gällde att det mandat som därigenom blev ledigt skulle besättas av den kandidat som stod först på flest av de valsedlar som bidragit till att den ursprungliga kandidaten blev vald. Det innebar i praktiken att ersättaren hämtades från den lista som hade fått flest röster i kretsen. Den ordningen gäller också om inte någon av kandidaterna har kommit över personvals- spärren. Har personvalsspärren passerats, ska en kandidat alltid tillträda ett mandat som erhållits på grund av personröster. Om en kandidat har blivit vald i mer än en valkrets på personröster, ska han eller hon tillträda det mandat för vilket hans eller hennes personliga röstetal är störst även om antalet erhållna personröster i absoluta tal skulle vara större för det andra mandatet. Vid denna jämförelse mellan de personliga röstetalen är således inte de absoluta röstetalen avgörande utan röstetalen i förhållande till antalet röster för partiet. Avgörande är alltså ett relativt, personligt, röstvärde. På detta sätt undviker man att en mindre valkrets missgynnas i förhållande till en större. Det mandat som på detta sätt blir ledigt ska besättas av den kandidat som står främst i ersättarordningen. Ersättarordningen i dessa fall är dock inte alltid i fråga om resultatet densamma som då den som ska dubbelvalsavvecklas inte har blivit personvald. Grundprincipen är visserligen densamma, nämligen att man bara ska ta hänsyn till de valsedlar med personröster som bidragit till att den ursprungliga kandidaten fick mandatet. Om det inte finns någon annan kandidat som har kommit över personvalsspärren i valkretsen, ska den som ska tillträda det lediga mandatet hämtas från den lista i kretsen som utsett den personvalde. Resultatet kan då bli – när partierna går fram med mer än en lista – att den som besätter det lediga mandatet hämtas från en lista i kretsen som fått förhållandevis få röster. Vår bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att nu ändra ersättarordningen vid dubbelval. Det innebär att personrösterna ska slå igenom fullt ut också på ersättarsidan i den mån en kandidat fått personröster över personvalsspärren. De nuvarande reglerna i vallagen för avveckling av dubbelval har utformats efter Nomineringsrätts- och valkretskommitténs förslag (Utvärderat personval, SOU 1996:66). Reglerna innebär att person- rösterna ska slå igenom fullt ut också på ersättarsidan i den mån en kandidat fått personröster över personvalsspärren. Detta leder i sin tur – vilket också är syftet med reglerna – till att det listtrogna systemet ska stå tillbaka för väljarinflytandet så länge som det finns kandidater som har fått personröster över spärren. Finns det inte kandidater som har fått personröster över spärren ska det listtrogna systemet, med listans röstetal som utgångspunkt, tillämpas (prop. 1996/97:70 s. 229 f.). Det förhållandet att personrösterna ska slå igenom fullt ut också på ersättarsidan medför i vissa fall att den kandidat som ska besätta det lediga mandatet kan komma att hämtas från en lista som har fått förhållandevis få röster i kretsen och kanske också utan att han eller hon fått egna personröster. Att en sådan effekt kunde uppstå i vissa fall förutsågs dock när dessa regler introducerades i vallagen. Frågan om en ändring av ersättarordningen för personvalet har behandlats av vallagskommitté. Kommittén, som inte föreslog någon ändring, betonade att det fanns anledning att fortsättningsvis noga följa frågan särskilt mot bakgrund av de väljarreaktioner som kan uppkomma. framhölls att den tid som de nya reglerna hade tillämpats – valen 1998 och 2002 – var alltför kort att bygga på för att ändra de grundläggande principerna för ersättarordningen vid personval (SOU 2004:111 s. 222 f.). Någon kritik från väljarhåll har inte noterats i frågan i anslutning till val (se rapport Erfarenheter års val). Vi delar mot denna bakgrund vallagskommitténs bedömning att det inte finns skäl att nu föreslå några ändringar av reglerna för ersättarordningen för personvalet. 14.4Valmyndigheten – en myndighet under regeringen eller Valadministrationen är sedan den partiella författningsreformen 1968–1969 uppdelad på tre nivåer (SOU 1967:26 s. 158, prop. 1968:27 s. 200 och KU 1968:20 s. 27). är central valmyndighet och ansvarar för förberedelserna och genomförandet av de allmänna valen. På regional nivå ansvarar länsstyrelserna för valen och på lokal nivå är det kommunerna genom valnämnderna som är ansvariga. Denna ordning innebär att både stat och kommun är engagerade i att valen kan genomföras. Riktigheten av ett val kan prövas endast efter överklagande. Den prövningen svarar . Någon särskild myndighet för uppgiften som central val- myndighet pekades inte ut i samband med författningsreformen utan detta överläts åt regeringen att bestämma. Till en början tilldelades uppgiften den centrala folkbokförings- och uppbörds- nämnden. Det skäl som föranledde att nämnden fick funktionen att vara central valmyndighet var främst anknytningen till folkbokföringen. (numera ) bildades genom en sammanslagning av flera myndigheter, bl.a. av den centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden. övertog då funktionen som central valmyndighet. Denna ordning kom dock senare att ifrågasättas av främst av det skälet att valverksamheten saknade ett naturligt samband med verkets övriga verksamhet och därför hade en tendens att komma i skymundan av övriga arbetsuppgifter. En ny central myndighet för valfrågor – – inrättades efter ett förslag av Valtekniska utredningen (Teknik och administration i valförfarandet, SOU 2000:125). ansvarar för frågor om val och landsomfattande folkomröstningar. Myndigheten leds av en nämnd. Nämnden består av en ordförande, en vice ordförande och tre andra ledamöter. Vid nämnden finns ett kansli som leds av en kanslichef. Myndigheten har tolv anställda. Inom utredningen har frågan väckts om inte – precis som – borde vara en myndighet under . Vår bedömning: Den centrala valfunktionen bör som vara organiserad som en nämndmyndighet under regeringen. Det kan tyckas naturligt att det är och inte regeringen som ska svara för de centrala uppgifterna i valadministrationen. Den gängse ordningen bland EU:s medlemsstater är emellertid att den här typen av valadministrativa uppgifter ligger under regeringarna och inte under parlamenten. – som väljs av – är sista instans för överklagande av val och en del andra beslut av valadministra- tionen. Att under nu angivna förhållanden lägga den centrala valfunktionens uppgifter under någon av nuvarande myndigheter eller som en egen myndighet under skulle i praktiken kunna ses som att inte bara fastställer valutgången utan också, om valet överklagas, prövar riktigheten av sitt eget beslut. En sådan organisatorisk ordning skulle kunna riskera det övergripande målet att skänka legitimitet åt valets resultat. Enligt vår mening bör en sådan lösning inte väljas när uppgiften att pröva riktigheten av valutgången också ligger under . Rådgivande nationella folkomröstningar har kunnat anordnas efter beslut av . fattades beslutet av och regeringen gemensamt. Enligt 8 kap. 4 § regeringsformen ska föreskrifter om rådgivande folkomröstningar i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfrågor meddelas genom lag. Lagkravet för rådgivande folkomröstningar omfattar såväl utformningen av frågan som ska ställas till medborgarna som tidpunkten för omröstningen. En särskild lag stiftas således inför varje rådgivande folkomröstning. RådgivandeT nationella folkomröstningar har anordnats vid sex tillfällen: 1922 om rusdrycksförbud, 1955 om högertrafik, 1957 om allmän tilläggspension (ATP), 1980 om kärnkraft, 1994 om medlemskap i och 2003 om införande av euro. finns en ännu inte använd möjlighet att hålla folkomröstningar om vilande grundlagsförslag (8 kap. 15 § regeringsformen). För att en sådan folkomröstning ska anordnas krävs att minst en tiondel av ledamöter, dvs. 35 ledamöter, yrkar det och att minst en tredjedel av ledamöterna, dvs. 117 ledamöter, röstar för förslaget. Yrkandet ska framställas från det att antog grundlagsförslaget som vilande. Folkomröstningen ska hållas i samband med det val över vilket förslaget till grundlagsändring vilar. Förslaget faller om de flesta av de som deltar i omröstningen röstar mot förslaget och dessa är fler än hälften av de som avger godkända röster i riksdagsvalet. I annat fall tas förslaget upp i vanlig ordning av den nyvalda efter valet. Resultatet av folkomröstningen är således bindande endast när de röstande på det sätt som angetts är mot förslaget. Folkomröstningar, i den ordning som beskrivs ovan, kan även aktualiseras vid överlåtelse av beslutanderätt till andra stater och mellanfolkliga organisationer (10 kap. 5 § regeringsformen). Närmare föreskrifter om förfarandet vid folkomröstningar finns i folkomröstningslagen (1979:369). I denna lag finns bl.a. bestäm- melser om rösträtt, sammanräkning och överklagande. På vårt uppdrag har fil. sammanställt och utvärderat erfarenheterna av nationella folkomröstningar i 32 länder. Resultatet har publicerats i rapporten i – Rättslig reglering och förekomst 32 europeiska stater (SOU 2007:94). Enligt rapporten (s. 126 f.) har cirka omröstningar hållits i –2006 och folkomröstningar har utnyttjats mer frekvent . Det finns dock stora variationer mellan staterna. intar en särställning och står för mer än hälften av folkomröstningarna. Nationella folkomröstningar har även förekommit ofta i (62 omröstningar) och (28 omröstningar). Ytterligare fyra länder har haft fler än tio omröstningar (, , och ) medan två länder inte har haft någon omröstning alls (och ). Förklaringarna till den ökade användningen av folk- omröstningar är enligt rapporten flera (s. 20 f.). En av dessa är den politiska händelseutvecklingen i , främst bildandet av de nya demokratierna i efter samt utvecklingen av EU. –2006 har, om man undantar , hälften av folkomröstningarna handlat om staten och styrelseskicket samt internationella frågor, såsom medlemskap i internationella organisationer. Ett annat skäl till den ökade användningen är önskemålet att stärka och vitalisera det demokratiska styrelseskicket. Ett ökat medborgerligt deltagande uppfattas som ett redskap för att komma till rätta med vikande förtroende för de politiska institutionerna, sjunkande deltagande i val och minskat engagemang i politiska partier. Förekomsten av folkomröstningar i de något yngre europeiska demokratierna måste även ses mot bakgrund av deras auktoritära kommunistiska förflutna där deltagande i det politiska beslutsfattandet enligt rapporten kunde betraktas som en fasad. Ytterligare en förklaring enligt rapporten är att den ökade användningen av folkomröstningar kan ses som en konsekvens av demokratins representationsproblem. Många av de dagsaktuella politiska frågorna kan inte entydigt inordnas på den traditionella höger- och vänsterskalan, vilket bl.a. medför att partierna får svårare att representera sina väljare. Dessutom är många partier splittrade internt i dessa frågor. Folkomröstningar är enligt rapporten från detta perspektiv ett strategiskt instrument för att hantera besvärliga politiska beslut, särskilt sådana som har partisplittrande och väljarstödshotande potential. Folkomröstningar är i många länder ett obligatoriskt inslag i beslutsprocessen. Det gäller t.ex. i , , , , , , , , , , , , , och . Dessa omröstningar är oftast beslutande och gäller som regel konstitutionella ändringar eller överlåtelse av nationell suveränitet. Vanligast är annars att enbart parlamentet har rätt att utlysa folkomröstning. räcker det med en minoritet inom parlamentet för att göra det, som t.ex. i . Men det förekommer också att regeringen, som i , och i något fall presidenten, som i , har denna rätt (rapporten s. 51 f.). Möjligheten för en grupp röstberättigade att begära folkomröstning (folkinitiativ) fanns tidigare bara i , och vissa amerikanska delstater. finns denna möjlighet också i bl.a. , , , , och . En svagare form av initiativ som också finns i flera länder är s.k. agendainitiativ. Med detta menas ett medborgarförslag för parlamentarisk prövning men utan någon möjlighet att kräva folkomröstning i frågan. Sådana initiativ har bl.a. införts i , , och (s. 53 f.). I 19 av de 32 stater som omfattas av rapporten är de frivilliga folkomröstningarna beslutande och i nio av dessa finns krav på att en viss andel av de röstberättigade deltar i folkomröstningen eller lägger sina röster på något av beslutsalternativen. Om dessa s.k. kvorumkrav inte uppfylls, är folkomröstningen ogiltig eller endast rådgivande. I sju stater är de frivilliga folkomröstningarna rådgivande (, , , , , och ). I dessa stater är det vanligt förekommande att de politiska representanterna går ut med allmänna eller specifika utfästelser när det gäller under vilka förutsättningar som folk- omröstningsresultatet kommer att respekteras (rapporten s. 41 f.). Det är förhållandevis vanligt att vissa frågor är undantagna från folkomröstning. Det gäller t.ex. statsfinansiella frågor rörande statens budget, skatt till staten, statens finansiella åtaganden och pensioner. Andra sådana undantag gäller statens grundläggande struktur och form, statens territorium, det nationella själv- bestämmandet samt ratificering eller uppsägning av internationella avtal. Ytterligare några undantag handlar bl.a. om upplösning av parlamentet och grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter (s. 73 f.). Det är däremot endast ett fåtal stater som har begränsningar i fråga om när man får folkomrösta på nytt i en fråga som varit föremål för folkomröstning (s. 77 f.). Frågan om folkomröstningar och deras roll i det politiska systemet har behandlats av ett flertal utredningar sedan 1922 beslutade att regering och riksdag gemensamt skulle kunna utlysa rådgivande folkomröstningar. hölls också den första folkomröstningen (om rusdrycksförbud). Här nedan presenteras en kort sammanfattning av huvudlinjerna i de frågeställningar som varit aktuella. För en utförligare redogörelse för folkomröstningsinstitutets utveckling i hänvisas till den genomgång som gjorts av folkomröstningsutredning i betänkandet Folket som rådgivare och beslutsfattare (1997:56 s. 71 f.). Förslagen års folkomröstnings- och valsättsutredning (SOU 1952:7) innebar dels att beslutande folkomröstningar skulle kunna hållas i grundlagsfrågor, dels att det skulle bli enklare att få till stånd rådgivande folkomröstningar. I båda fallen skulle en minoritet i , en tredjedel av vardera kammaren, kunna utlysa en folkomröstning. Utredningens ledamöter var dock inte eniga, bl.a. reserverade sig de borgerliga ledamöterna mot utredningens avvisande av beslutande folkomröstningar i andra frågor än grundlagsfrågor. Även om utredningen föreslog att det skulle införas en möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar lyfte den fram flera av de nackdelar som var förenade med en sådan ordning. Man pekade framför allt på den oklarhet beträffande ansvarsutkrävandet som skulle följa av att det vid sidan av det representativa politiska systemet infördes ett direktdemokratiskt system. Däremot sågs rådgivande folkomröstningar uteslutande som något positivt. I dessa fall fanns det enligt utredningen en möjlighet för att tolka utfallet i folkomröstningen och ta hänsyn till valdeltagande, majoritetens storlek och andra förhållanden. Genom att frågorna i en rådgivande folkomröstning kunde formuleras mer allmänt, som ett led i den parlamentariska beredningsprocessen, öppnades möjligheter för att själv avgöra i vilken utsträckning den skulle vara bunden av utfallet av en folkomröstning. Regeringen ställde sig bakom utredningens förslag om att möjliggöra för en minoritet att initiera en rådgivande folkomröst- ning men avvisade förslaget om beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor (prop. Regeringens förslag antogs som vilande (KU 1954:16) men kom aldrig att antas slutligt. I stället hänsköts frågan till Författnings- utredningen. (SOU 1963:17 s. 100 f.) ansåg att riks- dagen även i fortsättningen borde ha möjlighet att besluta om rådgivande folkomröstning men att någon minoritetsrätt inte borde finnas. Däremot föreslog utredningen att beslutande folk- omröstningar skulle införas i grundlagsfrågor. Utredningen var inte enig utan de borgerliga ledamöterna ansåg att beslutande folk- omröstningar borde kunna hållas även i andra sammanhang än då förslag till grundlagsändring förelåg. förslag ledde inte till lagstiftning. Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 78 f.) ansåg inte att en minoritet i skulle ges en rätt att påkalla folkomröstning då denna skulle kunna begagnas i propagandistiskt syfte. De borgerliga ledamöterna reserverade sig till förmån för beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor men även reservanterna fann att det var förenat med svårigheter att ge en riksdagsminoritet rätt att begära folkomröstning i alla frågor. grundlagsproposition (prop. 1973:90 s. 125) uttalade departementschefen att han var en bestämd motståndare till tanken att ge en minoritet i en rätt att få till stånd en folkomröstning. En sådan ordning skulle inte kunna undgå att minska parlamentarismens funktionsduglighet. Konstitutions- utskottets majoritet förklarade också att en ordning med minoritetsrättigheter på detta område skulle innebära ett så väsentligt avsteg från det parlamentariska systemet sådant det utformats i vårt land att den inte kunde godtas. De borgerliga ledamöterna i utskottet var av annan uppfattning och fullföljde sina partiers ståndpunkt från Grundlagberedningen (KU 1973:26). beslutade i enlighet med utskottsmajoriteten. I enades partierna om att en möjlighet till beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor i enlighet med modell borde införas, se betänkandet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34). Ändringen genomfördes genom riksdagsbeslut och trädde i kraft (prop. 1978/79:195, KU 1978/79:39 och KU 1979/80:1). Den senaste gången som folkomröstningsfrågorna var föremål för en parlamentarisk utredning var i . I kommitténs betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) anfördes att om folkomröstningar skulle bli ett normalt inslag i vårt styrelseskick skulle partiernas ansvar inför väljarna urholkas. Partierna skulle inte längre kunna fungera som en instans för samordning och sammanjämkning av olika medborgarkrav. Kommittén ville slå vakt om de politiska partiernas centrala ställning i svensk demokrati och föreslog ingen förändring av folkomröstningsinstitutet. Liksom ditintills hade varit fallet borde folkomröstningar enligt kommittén endast användas i undantagsfall. Inom kommittén fördes också diskussioner om olika former av minoritetsinitiativ men enligt kommittén skulle en vidsträckt rätt för en minoritet i eller en minoritet av de röstberättigade att påkalla omröstning vara principiellt och praktiskt olämplig. De borgerliga ledamöterna reserverade sig till förmån för att låta en minoritet av ledamöter få till stånd rådgivande folkomröstning. De ansåg också att frågan om andra former för att utlösa en sådan omröstning, t.ex. folkinitiativ, borde utredas (betänkandet s. 247 f.). På initiativ av (bet. 1993/94:KU44) gav 1994 regeringen till känna att det fanns anledning att sammanställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i och andra länder. Enligt utskottet fanns det brister i det nuvarande folkomröstningsinstitutet. En sådan brist var att möjligheten att göra omröstningen formellt beslutande var begränsad. En annan brist utgjorde det förhållandet att tvister kan uppstå om hur resultatet av en folkomröstning ska tolkas, om det förekommer mer än två alternativ. Med anledning av tillkännagivandet tillsattes folk- omröstningsutredning, som i sitt betänkande Folket som rådgivare och beslutsfattare (1997:56) föreslog att det skulle bli möjligt att anordna beslutande folkomröstningar även i andra frågor än grundlagsfrågor. Två alternativa förslag presenterades. Enligt det första skulle medborgarna kunna acceptera eller förkasta ett av fattat beslut i ett lagstiftningsärende och enligt det andra skulle avgörandet i den aktuella lagstiftningsfrågan läggas direkt i medborgarnas händer. I båda alternativen ställdes krav på att en viss andel av de röstberättigade skulle delta i omröstningen. Bakgrunden var att det enligt utredningen fanns ett problem av grundläggande karaktär när det gäller rådgivande folkomröstningar, nämligen att dessa omröstningar i praktiken har kommit att uppfattas som beslutande. En sådan brist på överensstämmelse mellan vad en regel säger och hur den kommit att tillämpas inrymmer alltid en risk för oklarhet, vilket i värsta fall kan leda till konstitutionella konflikter. Vidare ansåg utredningen att en folkomröstning som uppfattas som beslutande måste ha någon form av krav på deltagande. Avsaknaden av sådana regler utgjorde enligt utredningen en allvarlig svaghet i dagens bestämmelser. När det gällde folkomröstningar om vilande förslag till grundlagsändring fanns det enligt utredningen inte anledning att göra några mer genomgripande förändringar. En mindre ändring föreslogs dock. I stället för att, som , förslaget till grundlagsändring är förkastat om de flesta av de som deltar i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är fler än hälften av de som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet, skulle det enligt utredningen vara tillräckligt om de som röstat mot förslaget är fler än de som röstat för och de som röstat mot förslaget till antalet är fler än hälften av de som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. Förslagen års folkomröstningsutredning har inte lett till lagstiftning. I har dock frågan om en utvidgning av folkomröstningsinstitutet behållit sin aktualitet. I samband med att tillkännagav att regeringen genom en parlamentarisk kommitté på nytt borde låta utreda folkomröstningsinstitutet och se över möjligheterna att öka användningen av folkomröstningar anförde att den svenska folkstyrelsen historiskt bygger på att folkets vilja förverkligas genom valda ombud. Enligt utskottets uppfattning var emellertid en folkstyrelse genom ombud inte nog. Folkstyrelsen skulle vitaliseras genom att medborgarna i folkomröstningar deltog i och påverkade besluten på ett tydligare sätt. Som ett komplement till den representativa demokratin fanns det därför skäl att öka användningen av folkomröstningsinstitutet. En förstärkning av minoritetsskyddet skulle enligt utskottet kunna utgöra ett väsentligt inslag i den allmänna strävan att stärka demokratin. En möjlighet för en viss minsta minoritet i att få till stånd en folkomröstning där medborgarna kan förkasta ett beslut som fattats av var enligt utskottet en modell som kunde vara av intresse att överväga. Även möjligheten att öka användningen av beslutande folk- omröstningar borde ses över (bet. 2000/01:KU11). Vår bedömning: Möjligheten att hålla rådgivande nationella folkomröstningar är ett värdefullt komplement till den representativa demokratin. Sådana omröstningar kan bl.a. bidra till att öka medborgarnas politiska engagemang och till att vitalisera demokratin. De har även en folkbildande effekt. Det finns goda möjligheter att hålla rådgivande nationella folkomröstningar. Det finns inte skäl att utvidga dessa möjligheter. Någon rätt för en minoritet i eller för ett visst antal medborgare att påkalla en folkomröstning bör således inte införas. Det finns inte heller skäl att närmare reglera förfarandet vid rådgivande folkomröstningar. Någon möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar i andra frågor än om vilande förslag till grundlagsändring bör inte införas. Folkomröstningarnas roll inom den representativa demokratin I regeringsformens inledningsparagraf slås fast att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamen- tariskt statsskick och genom självstyrelse.