sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel Betänkande av Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera hur lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har tillämpats (dir. 2008:145). Hovrättslagmannen förordnades som särskild utredare fr.o.m. . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. ämnessakkunniga (), kriminalkommissarien (), verksjuristen (Säkerhetspolisen), advokaten och generalsekreteraren (), kammarrättsrådet (Kammarrätten i ) och vice chefsåklagaren (). Som sekreterare anställdes fr.o.m. kammaråklagaren . Utredningen har antagit namnet Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel (SOU 2009:70). har avgett ett särskilt yttrande. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ......... 1.2Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning ...................................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Den rättsliga bakgrunden ............................................ Lagen om hemlig rumsavlyssning........................................... Bakgrunden till lagen om hemlig rumsavlyssning ................. 3.2.1 Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46)........................................ 3.2.2 Regeringens remiss till Lagrådet 3.2.3 Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m................................................ 3.2.4 Ett system med offentliga ombud och en straff- värdeventil införs i ärenden om hemlig tele- avlyssning och hemlig kameraövervakning................. 3.2.5Regler för de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsinformation som framkommit vid användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- Regeringens remiss till Lagrådet Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Hemlig Regeringens proposition 2005/06:178 användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (SOU 2006:98).............................................................. 3.2.10 Skyddet för den personliga integriteten – kartläggning och analys (SOU 2007:22) ..................... 3.2.11 betänkande Vilande förslag om hemlig rumsavlyssning m.m. (2007/08:JuU3) ............ 3.3Närmare om utformningen av lagen om 3.3.1 Innebörden av hemlig rumsavlyssning ........................ 3.3.2 Förutsättningar för att hemlig rumsavlyssning ska få användas .............................................................. Platsen för avlyssning ................................................... 3.3.4 Förbud mot att avlyssna vissa samtal........................... Beslutet och tillståndstiden .......................................... 3.4 Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.............................................................. 3.5 Bakgrunden till lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott..................................................... 3.5.1 Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21)............................... 3.5.2 Skyddet för den personliga integriteten – kartläggning och analys (SOU 2007:22) ................... 3.5.3 betänkande Vilande förslag om hemlig rumsavlyssning m.m. (2007/08:JuU3) .......... 3.6Närmare om utformningen av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvariga brott ....................... 3.6.1 Tvångsmedel som omfattas av lagen ......................... 3.6.2 Förutsättningar för att hemliga tvångsmedel ska få användas för att förhindra brott...................... 3.6.3 Brottslig verksamhet som omfattas av lagen............. 3.6.6 Användning och hantering av inhämtad 3.6.7 Förbud mot att avlyssna vissa samtal ........................ 3.6.9 Hur förhåller sig det föreslagna regelverket till andra straffprocessuella regler?............................ metodik vid tillsynsverksamheten ........................................ 4.3Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn och kontroll av användningen av hemliga tvångsmedel.............. 4.3.1 Tillsyn på eget initiativ ............................................... 4.3.2 Kontroller på begäran av enskild ............................... 4.3.3 Nämndens iakttagelser och åtgärder ......................... Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning .......... Användningen av hemlig rumsavlyssning ............................ 5.1.1 Den öppna polisen och tullen.................................... 5.1.3 Orsaker till den begränsade tillämpningen ............... Har den hemliga rumsavlyssningen fått avsedd effekt? 5.2.1 De hemliga tvångsmedlens syfte................................ 5.2.2 De hemliga tvångsmedlens effekt.............................. 5.2.3 Det nuvarande sättet att mäta de hemliga 5.2.4 Den hemliga rumsavlyssningens avsedda effekt....... 5.3Uppfyller lagen de brottsbekämpande Vid vilka brott ska hemlig rumsavlyssning få användas?................................................................. 5.4Är kontrollmekanismerna och övriga rättssäkerhetsgarantier tillräckliga?....................................... 5.4.2Underrättelseskyldigheten och den misstänktes generella rätt till insyn 5.5Vilken inverkan har tvångsmedelsanvändningen haft på den personliga integriteten?...................................... Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ......................... 6.1Användning av hemliga tvångsmedel i Den öppna polisen ...................................................... 6.1.4 Orsaker till den begränsade användningen................ 6.2Har den preventiva användningen av hemliga tvångsmedel fått avsedd effekt?............................................. 6.3Uppfyller lagen de brottsbekämpande 6.4Är kontrollmekanismerna och övriga rättssäkerhetsgarantier tillräckliga?....................................... 6.5Vilken inverkan har tvångsmedelsanvändningen i preventivt syfte haft på den personliga integriteten? Förbud mot hemlig teleavlyssning i vissa fall....................... 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott trädde i kraft och gäller till och med . Mitt uppdrag har varit att utvärdera hur de angivna lagarna har tillämpats. Syftet med utvärderingen har varit att analysera om lagarna har fått avsedd effekt, om de uppfyller de brottsbekämpande myndigheternas behov samt om kontrollmekanismerna och övriga rättssäkerhetsgarantier är tillräckliga. I utvärderingen har även ingått att belysa vilken inverkan tvångsmedelsanvändningen enligt de aktuella lagarna har haft på den personliga integriteten. I enlighet med direktiven har jag också lämnat ett författningsförslag som begränsar de rättsliga förutsättningarna för att använda hemlig teleavlyssning i preventivt syfte i vissa fall där det typiskt sett förekommer särskilt integritetskänsliga uppgifter. Under arbetet har jag samrått med de brottsbekämpande myndigheterna och inhämtat deras synpunkter på aktuell lagstiftning och information om hur den har tillämpats. Samtal har i detta sammanhang förts på central nivå med företrädare för , , och . Information har även inhämtats på lokal nivå, exempelvis från Länskriminalpolisen i och , Åklagarkammaren för säkerhetsmål, de internationella åklagarkamrarna och från ett antal allmänna åklagarkammare. Under utredningsarbetet har jag också haft möten med domare vid och samt offentliga ombud. Vidare har jag samrått med företrädare för samt för Mänskliga Rättigheter. Slutligen har sekreteraren löpande haft underhandskontakt med sekretariatet i (Ju 2008:01). För kunna belysa hur lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har tillämpats samt vilka resultat som uppnåtts har jag begärt in uppgifter från de brottsbekämpande myndigheterna. Som en del i utredningen har jag och sekreteraren även granskat vissa enskilda ärenden, såväl pågående som avslutade. Det nuvarande sättet att mäta de hemliga tvångsmedlens effekt har regeringen lämnat en redovisning till över tillämpningen av hemliga tvångsmedel inom den öppna polisen. Redovisningen bygger i huvudsak på uppgifter som och gemensamt har lämnat till regeringen. Det är också dessa två tvångsmedelsanvändande myndigheter som har definierat de effektivitetsmått som används. ansågs tvångsmedlet ha varit effektivt om det haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte eller den på annat sätt fört utredningen framåt. ändrades innebörden av uttrycket att åtgärden haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte i inskränkande riktning. De fall som räknas in i denna kategori är de där tvångsmedlet har lett till användning av ytterligare tvångsmedel. Enligt min mening är det effektmått som tillämpas i skrivelsen till mycket trubbigt eftersom det inte säger något om tvångsmedlet har varit effektivt i den meningen att det lett till att brott har kunnat upp. Vad som mäts är ju endast om tvångsmedlet har lett till att ytterligare tvångsmedel har använts. Detta effektmått kan i bästa fall ge en antydan om det hemliga tvångsmedlets effektivitet. Men i andra fall kan detta sätt att mäta effektiviteten vara direkt missvisande. Jag anser att det är nödvändigt att man utarbetar en modell för utvärdering som grundas på vetenskapliga metoder och som inte enbart bygger på de uppgifter som lämnas av de brottsbekämpande myndigheterna. Hur en sådan modell bör vara utformad kräver mera ingående överväganden än vad som har kunnat göras inom ramen för detta utredningsarbete. Det är vidare så att det redan har inletts ett arbete inom som syftar till att förbättra det underlag som redovisningen om tillämpningen av hemliga tvångsmedel bygger på (se regeringens skrivelse 2008/09:79 s. 19). Lagen om hemlig rumsavlyssning Har den hemliga rumsavlyssningen fått avsedd effekt? Den öppna polisen inklusive tullen har använt sig av hemlig rumsavlyssning i 17 förundersökningar gentemot sammanlagt 25 personer. Säkerhetspolisen har inte använt sig av buggning i fler fall än den öppna polisen och tullen. Eftersom den hemliga rumsavlyssningens avsedda effekt inte närmare har preciserats eller kvantifierats har det inte varit möjligt att avgöra om denna effekt har uppnåtts. Även bortsett från detta är antalet avslutade hemliga rumsavlyssningar så få att det inte är möjligt att göra någon bedömning av tvångsmedlets effektivitet. Uppfyller lagen de brottsbekämpande myndigheternas behov? De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att de har behov av att använda buggning beträffande flera brott än vad som är möjligt . Jag anser emellertid att det inte finns tillräckliga skäl för att utvidga lagens tillämpningsområde. Är kontrollmekanismerna och övriga rättssäkerhetsgarantier tillräckliga? De rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer som lagen om hemlig rumsavlyssning har kringgärdats av är omfattande. Såvitt jag har kunnat bedöma utgör den sammanlagda effekten av detta regelverk ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga integritetsintrång. I detta sammanhang bör också nämnas att inte har funnit några fall där den enskilde i strid med lag eller annan författning utsatts för hemliga tvångsmedel. Vilken inverkan har tvångsmedelsanvändningen haft på den personliga integriteten? Det är svårt att uppskatta omfattningen av de integritetskränkningar som kan bli följden av lagen om hemlig rumsavlyssning. Den ökning av intrånget i personliga integriteten som den hittillsvarande tillämpningen har inneburit menar jag har varit förhållandevis litet, eftersom tvångsmedlet har använts i ett mycket begränsat antal fall. Vad det däremot inte råder något tvivel om är att den hemliga rumsavlyssningen skiljer ut sig från de övriga hemliga tvångsmedlen på ett sätt som i sig är ägnat att öka intrånget i den enskildes personliga integritet. Det kan i detta sammanhang nämnas att den genomsnittliga faktiska avlyssningstiden uppgick till cirka en månad och att den längsta faktiska avlyssningen pågick . Även om hemlig rumsavlyssning typiskt sett måste anses som mer integritetsingripande än andra hemliga tvångsmedel finns det också situationer där integritetsintrånget inte nödvändigtvis behöver vara större än t.ex. hemlig teleavlyssning. Exempelvis skulle en kort avlyssning av ett möte på hotellrum där en narkotikaaffär görs upp inte innebära något avsevärt ökat integritetsintrång jämfört med om affären hade gjorts upp via en avlyssnad telefon. De vunna erfarenheterna av tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning är alltför begränsade för att jag på goda grunder ska kunna hävda att lagen bör permanentas. Av samma skäl saknar jag underlag som ger stöd för att lagen bör upphävas. Slutsatsen av mina överväganden blir därför att giltighetstiden för lagen om hemlig rumsavlyssning bör förlängas så att man får underlag för att göra en fullgod utvärdering av lagens tillämpning. Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott infördes huvudsakligen för att ge Säkerhetspolisen bättre möjligheter att bedriva ett effektivt underrättelsearbete inom verksamhetsgrenarna kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd. Den verksamheten är inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad, brottslighet kan äga rum, pågår eller kan antas komma att inträffa. De brottsbekämpande myndigheterna samlar således in, bearbetar eller analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda eller förhindra brott. har Säkerhetspolisen använt sig av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte i färre än 50 ärenden. Inom den öppna polisens verksamhet har preventiv användning av hemliga tvångsmedel under använts i två ärenden som berört sammanlagt tre personer. Har den preventiva användningen av hemliga tvångsmedel fått avsedd effekt och uppfyller lagen de brottsbekämpande myndigheternas behov? När det gäller underrättelseverksamheten, som så gott som alltid ligger i tiden före det stadium då man kan tala om misstankar om ett visst brott, anser Säkerhetspolisen att den nya lagen i det närmaste har varit helt verkningslös. Det kan således konstateras att lagen i huvudsak inte tillgodoser de brottsbekämpande myndigheternas behov av att kunna använda sig av hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen har därmed inte heller fått avsedd effekt. I de fall lagen har tillämpats har det varit fråga om sådana situationer då en förundersökning varit mycket nära förestående. Är kontrollmekanismerna och övriga rättssäkerhetsgarantier tillräckliga? Enligt min bedömning utgör de kontrollmekanismer och övriga rättssäkerhetsgarantier som lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har kringgärdats av ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Vilken inverkan har tvångsmedelsanvändningen i preventivt syfte haft på den personliga integriteten? All användning av hemliga tvångsmedel medför ofrånkomligen intrång i den enskildes integritet. En utvidgning av möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel på så sätt att detta också får ske för att förhindra brott medför därför med nödvändighet att intrånget i den personliga integriteten ökar. Antalet fall där lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har tillämpats är förhållandevis få och kommer sannolikt att förbli så även fortsättningsvis med hänsyn till lagens begränsade tillämpningsområde och den restriktivitet som enligt lagens förarbeten ska prägla tillämpningen. Man bör dock inte bortse från att den framtida tvångsmedelsanvändningen är beroende av osäkra faktorer, exempelvis utvecklingen av säkerhetsläget i vårt land och i vår omvärld. Å andra sidan är den brottsliga verksamhet som lagen tar sikte på av sådan art att denna i sig begränsar riskerna för att medborgare i allmänhet ska råka ut för integritetsförluster. Till detta ska läggas, som nämnts inledningsvis, att jag lämnar ett författningsförslag som ytterligare begränsar de rättsliga förutsättningarna för att använda hemlig teleavlyssning i preventivt syfte i vissa fall där det typiskt sett förekommer särskilt integritetskänsliga uppgifter. Sammantaget bedömer jag att ökningen av intrånget i den personliga integriteten till följd av lagen om användning av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte är och kommer att vara litet under överskådlig framtid. Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott tillgodoser inte de brottsbekämpande myndigheternas behov. Lagen bör därför inte permanentas och dess giltighetstid bör inte heller förlängas. Man kan då fråga sig om det inte endast återstår att upphäva lagen. De brottsbekämpande myndigheterna har emellertid uppgett att lagen trots allt har visat sig fylla ett syfte i några fall där förundersökning har varit nära förestående. Mot denna bakgrund bör lagen gälla under hela försöksperioden, dvs. till och med utgången av . Jag anser vidare att det finns skäl att överväga om inte Säkerhetspolisens möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte bör utvidgas och regleras i en särskild lag som, i likhet med lag om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, endast tar sikte på Säkerhetspolisens verksamhet. I detta sammanhang bör man även ta ställning till i vilken mån den öppna polisen har behov av att använda preventiva tvångsmedel. Med hänsyn till att min utredningstid har varit extremt kort har jag inte haft möjlighet att närmare gå in på dessa frågor. om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Härigenom föreskrivs att 11 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska ha följande lydelse. Hemlig teleavlyssning får inte Hemlig teleavlyssning får inte ske av telefonsamtal eller andra ske av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan den som är misstänkt för något brott och hans yttrar sig, på grund av bestämmel- eller hennes försvarare. 36 kap. 5 § andra–sjätte att det är fråga om ett sådant sam- skulle ha kunnat höras som vittne tal eller meddelande, ska avlyss- om det som har sagts eller på annat det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, ska avlyssningen Upptagningar och uppteckningar från en hemlig teleavlyssning ska, i den mån de omfattas av förbudet, förstöras. Denna lag träder i kraft . om fortsatt giltighet av lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning Härigenom föreskrivs att lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning, som gäller till utgången av , ska fortsätta att gälla till utgången av . 2Utredningens uppdrag och arbete Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott trädde i kraft och gäller till och med . Enligt direktiven (se bilaga 1) ska en särskild utredare utvärdera hur de angivna lagarna har tillämpats. Syftet med utvärderingen är enligt direktiven att analysera om lagarna har fått avsedd effekt, om de uppfyller de brottsbekämpande myndigheternas behov samt om kontrollmekanismerna och övriga rättssäkerhetsgarantier är tillräckliga. I utvärderingen ingår även att belysa vilken inverkan tvångsmedelsanvändningen enligt de aktuella lagarna har på den personliga integriteten. Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar eller andra förändringar som utvärderingen föranleder. Enligt direktiven ska utredaren vidare lämna ett författningsförslag som innebär att det i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott införs bestämmelser – motsvarande 11 § nämnda lag – om skydd mot avlyssning av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan enskild och någon av de yrkeskategorier som anges i 36 kap. 5 § andra, femte och sjätte styckena , vilka omfattas av den yrkesverksammes tystnadsplikt. Utredningen har sammanträtt med experterna . Därutöver har jag haft ett flertal arbetsmöten med min sekreterare. Under arbetet har jag samrått med de brottsbekämpande myndigheterna och inhämtat deras synpunkter på aktuell lagstiftning och Utredningens uppdrag och arbete information om hur den har tillämpats. Samtal har i detta sammanhang förts på central nivå med företrädare för , , och . Information har även inhämtats på lokal nivå, exempelvis från Länskriminalpolisen i och , Åklagarkammaren för säkerhetsmål, de internationella åklagarkamrarna och från ett antal allmänna åklagarkammare. Under utredningsarbetet har jag också haft möten med domare vid och samt offentliga ombud. Vidare har jag samrått med företrädare för samt för Mänskliga Rättigheter. Slutligen har sekreteraren löpande haft underhandskontakt med sekretariatet i (Ju 2008:01). Som en del i utredningen har jag och sekreteraren granskat vissa enskilda ärenden, såväl pågående som avslutade. Trots att det varit fråga om ett relativt begränsat material har det på grund av den mycket korta tid som utredningen haft till sitt förfogande inte varit möjligt att granska samtliga ärenden i detalj. För kunna belysa hur lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har tillämpats samt vilka resultat som uppnåtts har utredningen begärt in uppgifter från de brottsbekämpande myndigheterna. I det material som lämnats till utredningen har det dessvärre förekommit vissa brister och även ibland direkta felaktigheter. Detta har medfört att sekreteraren fått lägga ned stort arbete på att kontrollera riktigheten av de uppgifter som lämnats till utredningen. Även om betydande ansträngningar således har gjorts för att säkra kvaliteten i underlaget kan det inte uteslutas att de uppgifter som redovisas i betänkandet om tillämpningen och effekten av de hemliga tvångsmedlen i viss mån kan komma att avvika från motsvarande uppgifter i den skrivelse till som regeringen kommer att lämna . Sådana avvikelser kan bero på att utredningen – till skillnad från regeringen – inte har haft möjlighet att avvakta den avstämning som regelmässigt görs av och innan underlaget lämnas till regeringen. För en stor del av de uppgifter som utredningen har fått del av råder s.k. utredningssekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen. Jag har övervägt om vissa delar av betänkandet ska redovisas under sekretess, men stannat för att hela betänkandet bör redovisas öppet. Detta ställningstagande medför dock att alla uppgifter som Utredningens uppdrag och arbete har inhämtats inte kan redovisas i detalj, eftersom detta skulle kunna motverka eller skada de brottsbekämpande myndigheternas framtida verksamhet. Det gäller i synnerhet beträffande Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet, men även för den öppna polisens brottsutredande verksamhet skulle en alltför detaljerad redovisning kunna vara skadlig. 3 Den rättsliga bakgrunden 3.1Lagen om hemlig rumsavlyssning Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning trädde i kraft och gäller till och med (se bilaga 2).