sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till vilka tjänster lotsen är tänkt att tillhandahålla är min uppfattning att dessa utgör B-tjänster enligt . Tjänster som inte återfinns bland CPV-numren är B-tjänster av typen övriga tjänster kategori 27. Den s.k. överviktsprincipen innebär vidare att om en upphandling skulle avse en kombination av varor och tjänster så ska myndigheten följa de regler som gäller för den typ som dominerar värdemässigt. Detsamma gäller om det är fråga om en blandning av A- och B-tjänster. Detta innebär att om någon av de tjänster som lotsen kan tänkas utföra skulle hamna inom någon annan kategori och utgöra en A-tjänst enligt bilaga 2 gäller överviktsprincipen. Lotsens tjänster skulle således alltjämt utgöra B-tjänster. Som tidigare redovisats ska de tjänster som lotsen är tänkt att tillhandahålla inte ersätta de åtgärder och insatser som andra aktörer är ansvariga för. Det innebär att lotsen inte ska vara arbetsförmedlare, utbildningsanordnare eller liknande. Lotsens uppdrag, att komplettera den nyanlände utlänningens kontaktnät , och mål, att snabbt få den nyanlände i en reguljär sysselsättning och egen försörjning, styr lotsens arbete. Den mest närliggande tjänst som lotsen är tänkt att utföra i lagens mening är enligt min bedömning därför s.k. jobb-letningstjänster, CPV-referensnummer 74511000-4, kategori 25 enligt bilaga 3 till . Det kan förefalla ologiskt att hänföra lotsens tjänster till hälso- och sjukvårdens område samt socialtjänster, kategori 25, men faktum är att jobb-letningstjänster återfinns i just denna kategori. till detta framgår inte. Enligt min bedömning kan jobb-letnings- tjänster rimligtvis inte utgöra en specifik tjänst enbart inom hälso- och sjukvårdsområdet och . Jobb-letningstjänster måste av naturliga skäl anses hänförliga även till andra arbets- områden, såsom exempelvis den föreslagna lotsens. i består av äldreomsorg, stöd och service till personer med funktionshinder samt individ- och familjeomsorg. I ett vidare euro- peiskt perspektiv kan i begreppet socialtjänst emellertid också tänkas ingå t.ex. arbetsinsats- och utbildningsåtgärder eller liknande som kan hjälpa människor att gå från socialbidrag till arbete. Med en sådan vidare innebörd av begreppet socialtjänst ter sig lotsens tjänster inom kategori 25 och område inte längre så främmande. Något hinder för /Arbetsförmedlingen att, vid upprättandet av ett valfrihetssystem för nyanlända utlänningar, tillämpa lagen om valfrihetssystem finns inte såvitt jag kan bedöma. Eftersom lotsens tjänster kan hänföras till kategori 25 föreslår jag att lagen om valfrihetssystem också ska gälla när / Arbetsförmedlingen upprättar och tillämpar valfrihetssystem för de tjänster som ska utföras av lotsen enligt den nya introduktions- lagen (2 kap. 4 §). 2.4.15Behov av dubbla system i en övergångsperiod Förslag: Under högst efter det datum då den föreslagna introduktionslagen träder i kraft får /ge kommunen de uppgifter som åläggs intro- duktionslotsen. Från det att man beslutar att införa lotsar tills ett sådant system är helt infört krävs en period där både lotsar och kommunerna verkar parallellt i introduktionen. En nyanländ ska dock bara kunna ha en lots som stöd i sin introduktion. Under högst efter det datum då den föreslagna introduktionslagen träder i kraft får /Arbetsförmedlingen således ge kommunen de uppgifter som enligt denna lag åläggs introduktionslotsen. innebär bl.a. att kommunerna, inom ramen för redan befintlig introduktionsverksamhet, kommer att få i uppgift att utarbeta individuella utvecklingsplaner och även i övrigt arbeta aktivt för att nyanlända ska komma igång med sin introduktion. Mitt förslag till övergångslösning är att lotsarna i första hand tar hand om introduktionen för så många nyanlända som de har kapa- citet för. Kommunerna måste fortsätta samordningsansvaret för övriga. När utbudet av lotsar motsvarar behovet så ska kommunerna avveckla sin verksamhet och successivt lämna över påbörjad lots- verksamhet till befintliga lotsar. Det troliga är att denna övergångs- period går olika snabbt i olika delar av landet. / Arbetsförmedlingen ska dock verka för att utbyggnaden går fortast möjligt, men i den takt som en god kvalitet på lotsarnas verksamhet medger. Staten måste i ett övergångsskede betala ersättning dels till lotsar och dels till kommunerna för deras arbete. Kommunerna måste därför ansvara för att ha en fortsatt begränsad verksamhet för introduktion. Lotsavtal med kommuner ska inte ingås utan statlig ersättning ges i form av ett anslag per individ. Ersättningen till kommunerna skulle kunna motsvara den ersättning som lotsarna erhåller för personer med universitetsutbildning eller annan högre utbildning. Se vidare avsnitt 2.6.8. 2.5Introduktionen av nyanlända – ett statligt ansvar Förslag: Introduktionen av nyanlända utlänningar är ett statligt ansvar. Detta ansvar innebär att staten ansvarar för att: ta fram underlag för bosättning av nyanlända, vid behov anvisa nyanlända plats i en kommun, ett introduktionsprogram erbjuds och genomförs, etablera och tillhandahålla en lotsbank, fatta beslut om och betala ut ersättning och följa upp och utvärdera introduktionen. ska ansvara för att ta fram underlag för bosätt- ning av nyanlända utlänningar. ska besluta antalet nyanlända som ska tas emot för bosättning inom varje län. ska också ansvara för att vid behov anvisa nyanlända plats i en kommun. Enligt min mening är det ett statligt ansvar att nyanlända erbjuds någonstans att bo och annat stöd på ett sådant sätt att nyanlända har möjlighet att försörja sig. Staten ska så långt möjligt garantera att samtliga nyanlända får lika rättigheter, skyldigheter och möjlig- heter oavsett var de bor. Ett statligt ansvar för introduktionen till- sammans med införandet av ett lotssystem torde ge förutsättningar för sådana garantier. Genom att ge staten huvudansvaret för intro- duktionen av nyanlända minskar risken för att ansvaret för intro- duktionen faller mellan stolarna. Staten kan säkerställa att de nyanlända får hjälp av lotsar och skälig ersättning för sitt uppehälle och insatser under introduktionen. Det statliga ansvaret innebär att ansvarig myndighet ska se till att ett introduktionsprogram erbjuds nyanlända. För detta ändamål ska ansvarig myndighet ge i uppdrag åt en lots att i samråd med den nyanlände utarbeta och upprätta en individuell utvecklingsplan. Utvecklingsplanen ska godkännas av den ansvariga myndigheten. Ett valfrihetssystem av lotsar för nyanlända (s.k. lotsbank) enligt den föreslagna lagen om valfrihetssystem (LOV) måste därför upp- rättas, se avsnitt 2.4.3. Ansvarig myndighet ska också fatta beslut om och betala ut ersättning till nyanlända, samt till kommuner och lotsar. att betala ut ersättning kan naturligtvis upphandlas eller överlåtas till annan myndighet, t.ex. (), eller en privat aktör, exempelvis en bank. Ansvaret för uppföljning och utvärdering av introduktionen låg tidigare på . Enligt förordningen (1998:201) med instruktion för (upphävd genom SFS 2007:503) skulle verket särskilt bl.a. följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande och andra nyanlända invandrare för vilka kom- munerna får statlig ersättning och återföra resultatet till kommunerna, andra myndigheter och regeringen. är det länsstyrelserna som har till uppgift att följa upp introduktionen på regional nivå, som ska sammanställas av i till en nationell bild. I det introduktionssystem som jag föreslår ska även ansvaret för uppföljning och utvärdering åligga ansvarig myndighet för intro- duktionen. Uppföljningarna och utvärderingarna kan sedan ligga till grund för fortsatt verksamhetsutveckling. För att kunna genom- föra dessa uppföljningar krävs att ett informations- och statistik- system införs. Ett sådant system finns, men har bland annat pga. hinder i sekretesslagen ännu inte tagits i bruk. Systemet kallas för (System för Utvärdering av Nyanländas Etablering) och har utarbetats av . Ansvaret för uppföljning och utvärdering innebär således att myndigheten också ska ha förvalt- ningsansvar för ett sådant system, dess säkerhet, utveckling och drift. Myndigheten kan köpa in delar av dessa arbetsuppgifter. /Arbetsförmedlingens ansvar för eller liknande system innebär att verket/förmedlingen även ansvarar för insamlingen av personuppgifter och därmed är personuppgifts- ansvarig enligt personuppgiftslagen (1998:204), PuL. En ny för- ordning som bl.a. reglerar myndighetens personuppgiftsansvar samt vilka uppgifter som får föras in i informationssystemet bör lämpligen införas, se avsnitt 2.4.6. Myndigheten bör dessutom inrätta en kundtjänst och ansvara för information om och lansering av ett sådant system, se vidare avsnitt 2.13. I mina överväganden kring vilken myndighet som ska ansvara för att rätt antal introduktionsplatser finns tillgängliga över tiden har jag utgått från hur robust myndighetens regionala organisation är. Jag menar att det är synnerligen viktigt att uppdraget läggs på en myndighet med en stabil regional förankring. Jag har övervägt att bl.a. bygga på Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsområden, på regionala indelning och på kommunernas regionala organisation. Vid val av ansvarig myndighet har jag även analyserat etablerings- processens tre delar – asyltiden, introduktionstiden och normali- seringstiden – och granskat snittytorna i processen. Jag har tänkt kring hur arbetslinjen kan stärkas på bästa sätt. I syfte att försöka tydliggöra fördelar och nackdelar har jag skrivit / Arbetsförmedlingen, vilket innebär att alternativt Arbetsförmedlingen kan vara ansvarig myndighet. Dock anser jag att bosättningsfrågorna bör finnas hos och därför återfinns endast i lagtext och annan text i den delen. Enligt den föreslagna introduktionslagen ska / Arbetsförmedlingen vara ansvarig myndighet för introduktionen av nyanlända. /Arbetsförmedlingens ansvar bör lämp- ligen regleras särskilt i myndighetens instruktion. I det följande avsnittet redovisas inledningsvis statens ansvar för att ta fram underlag för bosättning av nyanlända och för att anvisa plats i kommun, som enligt mitt förslag ska åligga Migrations- verket. Därefter redovisas och Arbetsförmedlingen som alternativa förslag på ansvarig myndighet för övriga statliga ansvarsområden inom introduktionen. 2.5.1Statens ansvar för att ta fram underlag för bosättning av nyanlända och för att anvisa plats i kommun Det statliga huvudansvaret innebär ett ansvar för att ta fram under- lag för antalet nyanlända som beräknas få uppehållstillstånd och som ska tas emot för bosättning av kom- munerna. Det innebär också ett ansvar för att kommunicera underlaget med ansvarig länsstyrelse i den region där den nyanlände ska bo. Vidare innebär det ett ansvar för att ta fram underlag för länsstyrelsernas beräkningar avseende antal nyanlända och deras nationalitet. Staten ska också ansvara för att nyanlända, som är i behov av det, får en plats anvisad i en kommun, se vidare avsnitt 2.6. Den nyanlände som vill ha hjälp med sin försörjning av staten ska genomföra de aktiviteter som ingår i den utvecklingsplan som han eller hon har utarbetat tillsammans med lotsen och som har godkänts av staten. Jag har övervägt om det dessutom ska finnas en plikt att bosätta sig på en ort där det, utöver möjligheter att genomföra de aktiviteter som ingår i utveck- lingsplanen, också finns lämplig bostad. Med andra ord har jag övervägt om bostadens placering och storlek ska kopplas till intro- duktionsersättningen. Jag är dock av den uppfattningen att särskilda bostadskrav inte ska ställas för att introduktionsersättning ska utgå. Den ska enligt min mening endast kopplas till överenskomna aktiviteter – arbete – på samma sätt som lön är kopplat till arbete för var och en som försörjer sig på lönearbete. I direktiven till mitt uppdrag anges dessutom särskilt att det inte är aktuellt att inskränka individens möjlighet att själv välja bostadsort som ansökan om asyl prövas eller när uppehållstillstånd har beviljats.TPF29FPT Jag är medveten om att det kan finnas önskemål i samhället om att kunna styra nyanlända till kommuner där det finns lediga bostäder. Jag anser dock att de styrmekanismer som finns för alla som bor i landet är tillräckliga också för nyanlända. Det finns ingen lagstiftning som anger hur man ska bo så länge man sköter sina åtaganden. Det är därmed min uppfattning att den nyanlände kan bo på det sätt som han eller hon föredrar så länge aktiviteterna i utvecklingsplanen sköts. Detta hindrar inte att det är angeläget att försöka förmå nyanlända att flytta till kommuner där det finns såväl arbete som bostäder. Jag hyser dessutom förhoppningar om att en nyanländ, som vill ha statens hjälp med sin försörjning och som är medveten om vilka krav på mot- prestation som ställs, kommer att göra goda val av bostadsort. Om den initiala bostadsorten ses som en tillfällig lösning kommer förmodligen den nyanlände att dessutom själv (med stöd av bl.a. lotsen) komma fram till att en flytt till annan ort skulle kunna öka chanserna till en snabb etablering på arbets- marknaden. Frivilliga val kan sannolikt också bidra till en positiv inställning bland nyanlända till den hjälp de får, vilket i sig kan medföra att introduktionen blir snabbare och mer effektiv. De ekonomiska incitamenten får sedan motivera den nyanlände till att fatta de beslut som är nödvändiga för egenförsörjning. Att tvinga nyanlända att bosätta sig i en viss kommun kan dess- utom medföra flera risker. En sådan risk är att den nyanlände lämnar över ansvaret på det allmänna att ordna jobb eftersom staten/ kommunen beslutar och verkar veta vad som är bäst för dem. En annan risk är att en nyanländ kan ha svårt att tillgodogöra sig introduktionen eftersom de bästa förutsättningarna för honom 29TP PT Dir. 2007:52 s. 8. eller henne att snabbt etablera sig i samhället och på arbetsmarknaden kanske egentligen finns på en annan ort. Jag har förståelse för att vissa kommuner uppfattar nyanländas vilja att bosätta sig i vissa områden som ett problem. Det är naturligtvis ett problem eftersom det i sig kan vara ett hinder för etablering på arbetsmarknaden, som det innebär stora ekonomiska påfrestningar för berörda kommuner. Jag menar dock att ett särskilt tvång för nyan- lända att bo i en anvisad kommun inte löser det problemet utan att annan lagstiftning såsom t.ex. gällande hyreslagstiftning måste tillämpas. Om det finns oro för att barn far illa, bör kommunens socialtjänst träda in. ska vara ansvarig för att ta fram underlag för bosättning av nyanlända och för att anvisa plats i kommun Mitt förslag är att ska vara ansvarig för att ta fram underlag för bosättning av nyanlända utlänningar. ska även ansvara för att anvisa nyanlända plats i en kommun om så behövs. Ansvaret gäller från den dag som uppe- hållstillstånd beviljats för dem som anmäler sitt behov till verket. En ny lag om kommunernas ansvar för bosättning av vissa nyanlända utlänningar ska införas (bosättningslagen). Enligt det system för bosättning av nyanlända som föreslås ska meddela länsstyrelserna hur många personer som omfattas av den nya bosättningslagen som beräknas få uppehålls- tillstånd i landet genom att fastställa ett s.k. rikstal. Utifrån det fastställda rikstalet ska meddela verket antalet nyanlända utlänningar som kan tas emot för bosättning inom länet, s.k. länstal. I sista hand avgör och fattar beslut om slutligt länstal, dvs. hur många nyanlända utlänningar som ska tas emot inom ett län. ska även vid behov anvisa alla nyanlända som omfattas av bosättningslagen plats i en kommun. Anmälan om behov av plats ska ha inkommit till verket från den dag som uppehållstillstånd beviljats. Det innebär att Migrations- verket kan anvisa utlänningar till de platser som kommunerna har kommit överens om och som fastställts av . För den nyanlände innebär det att det inte längre har någon betydelse om han eller hon har bott i eget boende (EBO) eller i anläggningsboende (ABO). från det att uppe- hållstillstånd beviljats kan den nyanlände således vända sig till om han eller hon vill ha hjälp med att flytta till en annan kommun, där förutsättningarna för att få en bra bostad och arbete kanske är betydligt bättre än i den kommun han eller hon först valde att bosätta sig i (se vidare avsnitt 2.6 och författnings- kommentaren till 2 § bosättningslagen). Mitt förslag om ny bosättningslag, fördelningen av nyanlända som ska tas emot för bosättning och ansvar för att anvisa platser redovisas särskilt i avsnitt 2.6. ska enligt mitt förslag vara skyldigt att samverka med Arbetsförmedlingen vid fastställandet av antalet nyanlända som ska tas emot för bosättning inom ett län (se avsnitt 2.6). Arbetsförmedlingens roll är därför att, liksom redan sker , samverka för att lämna bedömningar av behovet av arbetskraft i olika delar av landet till och länsstyrelserna. har, som ansvarig myndighet för mottagandet , den nyanlände registrerad i sina system. Verket har ansvar för att ta fram underlag till beslut om hur många introduktionsplatser varje länsstyrelse ska erbjuda inom sitt geo- grafiska område. De nya arbetsuppgifter som jag menar att Migra- tionsverket kommer att ha i bosättningsfrågor under introduktions- tiden avser därmed i första hand att göra den nyanlände medveten om hur introduktionsaktiviteter och bostad kan kopplas samman. Det är ett informationsarbete som ska inledas så att den nyanlände, när tillstånd delges, har klart för sig vilka möjliga val som finns. administrativa uppgifter i bosättningsarbetet i denna del blir därmed som tidigare, dvs. att upprätta ett bosättnings- underlag för samtliga personer som ska ha bostad oavsett om det sker direkt från en mottagningsenhet eller genom medverkan av bosättningsfunktionen. har redan underlagen inregistrerade i sina system och en uppbyggd organisation för bosättningsarbetet. Huvudansvaret för bosättningsunderlag kan ses som en rimlig avslutande uppgift i etableringsprocessens första del, dvs. i övergången mellan ansvar och ansvar. För att arbetet inte ska avstanna under ett huvudmannabyte bör bosättningsarbetet därför ligga hos (som samverkar med Arbetsförmedlingen) oberoende av var övriga introduktionsuppgifter finns. Ansvaret att anvisa platser i kommuner medför dock ett utökat uppdrag för som endast ansvarar för att anvisa dem som bor ABO i en kommun. De som bor EBO har endast en månad på sig att återgå till system och få hjälp med anvisat boende. Detta framgår av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA) och redovisas närmare i avsnitt 2.6. För att framledes på ett bättre sätt än utnyttja de platser i kommunerna som kommunerna avtalar om att ta emot, så ska ha ett ansvar för att anvisa nyanlända som är i behov av det plats i kommun. 2.5.2Migrationsverket som ansvarig myndighet för introduktionen (förslag 1) I detta avsnitt redovisas som ansvarig myndighet för introduktionen av nyanlända utlänningar enligt introduktions- lagen. Den föreslagna introduktionslagen innehåller olika delmoment som kan föras samman under två ansvarsområden; ett ansvars- område som hanterar bosättningsarbetet och ett ansvarsområde som hanterar introduktionen i dess olika delar. Min uppfattning är att såväl Arbetsförmedlingen som var för sig kan vara lämpliga som ansvarig myndighet för introduktionen, bortsett från de delar som avser bosättningsarbetet. I nedanstående avsnitt diskuteras ansvaret för att erbjuda och genomföra introduktionsprogram, att etablera och tillhandahålla en lotsbank, att fatta beslut om ersättning och se till att utbetalning sker och att följa upp och utvärdera introduktionen. har inom sitt ansvarsområde i uppdrag att med- verka till måluppfyllelse inom verksamhetsområdena asyl, besök och bosättning samt svenskt medborgarskap. har i rådande ordning inte ett särskilt uppdrag att arbeta med nyanländas introduktionstid, även om nyanländas etablering i och på den svenska arbetsmarknaden påverkas av det som sker . befintliga uppdrag och ansvar för mottagandet av asylsökande skulle kunna utgöra en god plattform för innehållet i introduktionen. När en asylsökande får uppehållstillstånd har redan registrerat den nyanlände i sina register. Den asylsökande har också en mottagningshandläggare som kan förbereda underlaget för den utvecklingsplan som, under förutsätt- ning att uppehållstillstånd beviljas, ska utarbetas av den nyanlände och lotsen. I underlaget ska finnas övergripande information om utbildning, arbetslivserfarenhet, familjesituation och hälsa. Arbetsförmedlingen är en huvudaktör som ska verka för att nyanlända utlänningar erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Med som ansvarig myndighet kommer Arbetsförmedlingen att ha möjlighet att koncentrera sig på denna huvuduppgift. Den nyanländes etableringsprocess kan delas in i tre delar. Den första delen är asyltiden, den andra delen är introduktionstiden och den tredje delen är tiden när den nyanlände inte längre uppfattas om nyanländ och därmed har samma skyldigheter, möjligheter och rättigheter som alla andra som är folkbokförda i . I den sista delen ska normaliseringsprincipen gälla i sin helhet. I etableringsprocessen finns det två snittytor, dvs. en mellan asyltiden och introduktionstiden och en mellan introduktionstiden och den tid när normaliseringsprincipen ska råda. Den senare snitt- ytan förväntas den nyanlända i hög grad att kunna påverka själv eftersom den ligger väl förankrad i utvecklingsplanen och ska bevakas av den nyanländes lots. Delarna i snittytan mellan asyltiden och introduktionstiden kan vara svårare att kontrollera. När uppehålls- tillstånd meddelas är den nyanlände ofta i sitt eget uppbrott och har mycket att tänka på. I en sådan situation kan det vara lätt att tappa fokus på egenförsörjning. Man kan följa två tankespår för frågan om var huvudansvaret för introduktionen ska ligga. Ett spår är att redan har ett ansvar och det är naturligt att det övergripande ansvaret finns kvar hos verket där också kunskapen om individen finns. Detta innebär inte att förvandlas till ett nytt , utan enbart att vissa administrativa uppgifter tillförs verket.TPF30FPT Det andra spåret är att vi bör ytterligare betona arbetslinjen, vikten av att den nyanlände snabbt etablerar sig på arbetsmarknaden och blir självförsörjande. I mina överväganden om vilken myndighet som ska ha det huvudsakliga ansvaret för introduktionstiden har jag kommit fram till att det är en fördel om det är samma myndighet som ansvarar för samordning och mottagande av asylsökande som också är ansvarig . Det skapar mer incitament för att göra en effektiv insats och att göra en bra utredning som sedan kan användas som underlag för utvecklings- planen. Planeringstiden kan minskas drastiskt. Mitt förslag är därför att ska vara ansvarig myndighet för introduktionen. Ett tungt vägande skäl till att jag stannat för som ansvarig för introduktionen är att verket inte har något individ- inriktat arbete utöver att godkänna utvecklingsplanen. är den kanske tyngsta aktören runt den nyanlände och bör därför enbart arbeta med sin kärnuppgift. Den dubbla rollen som huvudansvarig och huvudaktör är enligt min mening olämplig. Med en och samma myndighet som ansvarar skapas även incita- ment att bl.a. snabbt ordna arbetspraktik och en bra sfi-undervisning osv. Det arbete som görs minskar arbetet . Ett byte av ansvarig myndighet när asyltiden upphör och introduktionstiden tar vid skulle sannolikt innebära ökad risk för förseningar, administrativt dubbelarbete, förlorad information och förlorad tid. En invändning mot ovanstående är att bör vara en mer renodlad prövnings- och tillståndsmyndighet. Det är kom- plicerat att vara både prövningsmyndighet och omhändertagande myndighet i vissa avseenden. Verket har emellertid ett kärnuppdrag inom mottagningsverksamheten. Det kan ta olika lång 30TP PT Se bilaga 3. tid för att fatta beslut i tillståndsärenden och utfallet kan vara såväl negativt som positivt.