sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Riksåklagaren bör därför inte längre nämnas i bestämmelsen. Vi föreslår vidare en förenkling av bestämmelserna om överlämnande av förvaltningsuppgift till kommuner och andra offentliga eller privata organ. Förslaget innebär inte någon skillnad Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning i sak utan innebär endast en förenkling av lagtexten. Ett nytt särskilt kapitel om förvaltningen bör innehålla de bestämmelser som finns i 11 kap. dvs. bestämmelserna i 11 kap. 6–10 §§ och 12–14 §§ i relevanta delar. Av central betydelse är här bestämmelserna i 11 kap. 6–8 §§ som, utöver att beskriva den grundläggande förvaltnings- organisationen, reglerar både förvaltningens lydnadsplikt och dess självständighet. Att myndigheterna lyder under regeringen innebär dels att en enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna, dels att en föreskrift från regeringen ska riktas till myndigheten som sådan, inte till en tjänsteman hos denna (SOU 1972:15 s. 195). Regeringens rätt att meddela direktiv till förvaltningsmyndigheterna är dock begränsad. För det första ligger en begränsning redan i den princip som slås fast i regeringsformens inledningsparagraf: den offentliga makten utövas under lagarna. Regeringen får därför inte utfärda direktiv för förvaltnings- myndigheterna som strider mot gällande rätt. Däremot är det inget som hindrar att regeringen inom ramen för sin normgivnings- kompetens ändrar gällande rätt, dvs. utfärdar nya bestämmelser som förvaltningsmyndigheterna i kommande fall är skyldiga att rätta sig efter. För det andra följer av 11 kap. 7 § ett förbud mot direktiv till en förvaltningsmyndighet i handläggningen av ärenden som innebär myndighetsutövning mot bl.a. enskilda. Det är i sådana fall som rättssäkerhetsintresset av att förvaltningsmyndigheterna är själv- ständiga i förhållande till överordnade organ framträder tydligast. Den del av 11 kap. 8 § som rör förbud för att fullgöra förvaltningsuppgifter i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen hör givetvis också hemma i ett nytt kapitel om förvaltningen. Bestämmelsen syftar både till att skydda förvalt- ningens självständighet och att förhindra att ägnar sig åt verksamhet som den på grund av sin storlek och sina verksamhets- former är mindre lämpad att utöva (SOU 1972:15 s. 201). Förfarandet vid tillsättningen av vissa statliga anställningar När det gäller frågan om förfarandet vid tillsättningen av högre statliga anställningar har vi i kapitel 21 särskilt behandlat frågan om utnämningen av ordinarie domare. Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning Vi har även arbetat med frågor som rör förfarandet vid tillsättningen av högre statliga anställningar i övrigt, dvs. bl.a. generaldirektörer och landshövdingar. Inom ramen för detta arbete har vi låtit utföra en kartläggning av utnämnings- förfarandena i de övriga europeiska länderna. Kartläggningen tar främst sikte på i vilken utsträckning det i de övriga europeiska länderna förekommer ett öppet rekryteringsförfarande, med exempelvis utannonsering av lediga anställningar och offentlig- görande av sökandenas namn, samt hur beredningsprocessen är utformad. Den senare frågeställningen rör bl.a. om urval görs av särskilda rekryteringsorgan eller urvalsgrupper eller om det, som i , genomförs internt inom . Vi har som en del av våra diskussioner rörande frågorna om tillsättningsförfarandet, bl.a. mot bakgrund av vad som fram- kommit i kartläggningen om förfarandena i andra länder, diskuterat olika modeller för ett tänkbart nytt förfarande i . Modellerna har tagit sikte på några utländska typfall som så långt det varit möjligt anpassats till svenska förhållanden. I samtliga modeller gäller att alla anställningar ska ledigförklaras innan de tillsätts. Som exempel på några av de modeller som vi har skissat på kan här först nämnas den som lånat drag från hur förfarandena är utformade i och . Enligt denna modell skulle en kravprofil kunna offentliggöras i samband med att den lediga anställningen utannonseras. Sökandenas namn, ålder och nuvarande anställning skulle som huvudregel vara offentliga men undantag skulle efter ansökan kunna göras så att uppgiften om en sökande gjordes anonyma, exempelvis genom angivande av att den sökande är kvinna, , statligt anställd. Övriga uppgifter, t.ex. handlingar ingivna tillsammans med ansökan eller vitsord inhämtade under beredningen, skulle – om en ny sekretess- bestämmelse införs – kunna undantas offentligheten. Beredningen skulle sedan tas om hand av det berörda departementet, om så önskas med hjälp av utomstående rekryteringskonsulter. Frågan om vem som ska anställas skulle sedan bli ett ärende för regeringen, som efter föredragning av ansvarig minister fattar utnämnings- beslutet. En annan modell utgår från det brittiska förfarandet. Enligt denna modell skulle rekryteringen handläggas av en urvalspanel bestående av exempelvis högre tjänstemän från och representanter för den aktuella myndigheten. Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning möter skulle förordnas av regeringen för varje tillsättningsärende och panelens sammansättning skulle offentliggöras. Urvalspanelens arbete skulle granskas av en utomstående ombudsman som förordnats av – antingen direkt eller genom t.ex. JO – och som skulle redovisa sitt arbete till . Den modell som uppvisar de största olikheterna jämfört med de nuvarande svenska förhållandena är den modell som inspirerats av förfarandet i . Här skulle ansvaret för rekryteringen läggas på en särskild rekryteringsmyndighet under regeringen. För varje anställningsärende skulle myndigheten utse en rekryteringsgrupp, som skulle bestå av ledamöter med erfarenheter och kunskaper som var särskilt anpassade för den aktuella anställningen. Tänkbara ledamöter är tjänstemän från rekryteringsmyndigheten, experter på personalledningsfrågor, experter med speciell kunskap i de aktuella sakfrågorna samt representanter för andra delar av stats- förvaltningen. Gruppen skulle också kunna innehålla en ledamot utsedd av exempelvis . När vi diskuterat tänkbara förändringar av det svenska förfarandet har en utgångspunkt för diskussionerna varit den avgörande skillnad som föreligger mellan olika länders syn på handlingsoffentlighet. I är som bekant huvudregeln att handlingar som ges in till eller upprättas av en myndighet offentliga medan förhållandet i andra länder som regel är det motsatta. En ansökningshandling som tillsammans med vitsord, lämplighets- omdömen och liknande handlingar ges in av en kandidat med anledning av att en anställning förklarats ledig, liksom annat material i ärendet, skulle därför med dagens svenska regler vara allmänt tillgängliga medan de i de flesta andra europeiska länder inte är det. Frågan om behovet av regler om sekretess för uppgifter i ärenden om anställning som myndighetschef utreds (dir. 2008:81). Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Vidare pågår inom ett arbete som syftar till att se över och reformera förfarandet vid tillsättningen av högre statliga anställningar. Detta har bl.a. inneburit att lediga anställningar i vissa fall har utannonserats och kravprofiler har offentliggjorts. Enligt vår mening bör det pågående utrednings- och utvecklingsarbetet rörande dessa frågor inte nu föregripas genom Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning Vi har mot denna bakgrund stannat för att inte lämna några förslag i dessa delar. Regleringen av den statliga förvaltningen i övrigt Vi vill slutligen beröra frågan om den närmare regleringen av hur den offentliga makten ska utövas. Centrala bestämmelser om detta finns i regeringsformen. Av 1 kap. 1 § tredje stycket följer som nämnts att all offentlig makt utövas under lagarna och av 1 kap. 9 § att de som fullgör uppgifter inom den statliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. Dessutom anger bestämmelsen i 1 kap. 2 § vissa mål för all offentlig verksamhet, där exempelvis första stycket blir central även för exempelvis beslutsfattande och ärendehantering inom den statliga förvaltningen: den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. I samma riktning talar regeringens riktlinjer för den statliga förvaltningen, vilka ställt sig bakom (prop. 1997/98:136 och bet. 1997/98:KU31). Där sägs att den svenska stats- förvaltningen ska, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående, ha medborgarnas fulla förtroende, ge näringslivet goda arbets- och tillväxt- förutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det internationella samarbetet. I exempelvis förvaltningslagen (1986:223) och myndighets- förordningen (2007:515) finns mer detaljerade bestämmelser om hur den statliga förvaltningsverksamheten ska bedrivas. Regleringar som på detta sätt talar om hur förvaltnings- myndigheter ska bedriva sin verksamhet kan sägas vara uttryck för principen om god förvaltning. Detta begrepp tar sikte både på enskildas kontakter med förvaltningsmyndigheter och på vad som närmast kan ses som instruktioner till myndigheterna om hur de ska handlägga ärenden. Den tillsyn av bl.a. förvaltningsmyndigheterna som utförs av JO och JK, och som särskilt sker mot bakgrund av bestämmelserna i 1 kap. 9 § regeringsformen, tar bl.a. sikte på att handläggningen ska präglas av god förvaltning. De bestämmelser i regeringsformen som reglerar hur den offentliga makten ska utövas och som nämnts ovan – i första hand Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket) och kravet i 1 kap. 9 § på allas likhet inför lagen och på den offentliga verksamhetens saklighet och opartiskhet – utgör enligt vår mening en väl avvägd reglering av de högt ställda krav som bör ställas på förvaltningen och den övriga offentliga verksamheten. Placeringen i regeringsformens första kapitel visar också på den centrala betydelse dessa frågor har för det svenska statsskicket. Det pågår på flera håll ett utvecklings- och utredningsarbete även inom detta område. Här kan nämnas översyn av bl.a. den statliga förvalt- ningens struktur (dir. 2006:123), den pågående beredningen inom av de förslag som lämnades av Styrutred- ningen i betänkandet Att styra staten – Regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) samt (dir. 2008:36). Dessa arbeten kan aktualisera nya överväganden rörande regleringen av den statliga förvaltningen på lagnivå. Detta kan i förlängningen leda till att det framstår som angeläget att i grundlag lägga fast att regler för den statliga förvaltningen ska finnas i lag. En sådan lag skulle exempelvis kunna innehålla bestämmelser som, med beaktande av grundprincipen enligt 1 kap. 6 § om att regeringen styr riket, närmare reglerar den grundläggande förvalt- ningsorganisationen eller förfarandet vid statliga anställningar. Det pågående utredningsarbetet på detta område bör dock enligt vår mening inte nu föregripas genom reglering i grundlag. Vi lämnar därför inte några förslag i denna del. Normprövning bygger på synsättet att föreskrifter, dvs. bindande generella rättsregler, ingår i ett hierarkiskt system där det finns olika nivåer. För svensk del avses här grundlag, vanlig lag, förordning (regeringsföreskrifter) samt myndighetsföreskrifter och kommunala föreskrifter. Normprövningen går ut på att en föreskrift på lägre nivå prövas mot en föreskrift på högre nivå och att föreskriften på den högre nivån tar över om en konflikt skulle föreligga. En prövning av en lag mot grundlag förutsätter då att grundlagen anses utgöra en samling rättsligt bindande regler. De svenska grundlagarna uppfyller detta kriterium. Det är ofta prövningen av förhållandet mellan grundlag och lag som står i centrum i diskussionen om normprövningen. Denna normprövning benämns ofta som lagprövning eftersom den tar sikte på just lagars förenlighet med en överordnad norm. Lagprövning brukar dock även användas som begrepp när prövningen avser t.ex. förordningar. I en mera vidsträckt betydelse kan även kontroll av svenska föreskrifters överensstämmelse med folkrättsliga regelverk omfattas av begreppet normprövning. Det praktiskt sett viktigaste exemplet är som har fått en särskild grundlagsförankring genom 2 kap. 23 § regeringsformen. Stor betydelse har också EG-rätten som anses ha principiellt företräde framför nationell rätt, också på grundlagsnivå, även om den i formell mening inte ingår i den svenska normhierarkin. EG-rätten anses nämligen vara en egen rättsordning som hämtar sin rättsverkan ur det förhållandet att har överlåtit viss normgivningsmakt till EG (se prop. 1993/94:114 s. 27 och avsnitt 30.1.2). Normprövning i den mening termen används här förutsätter att prövningen utförs av någon annan än den som beslutar den föreskrift som ska prövas. Den som utför prövningen ska dessutom inta en självständig ställning i förhållande till beslutsfattaren. Med denna förståelse av termen kan normprövning anses utföras av Lagrådet genom dess granskning av lagförslag enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Detsamma gäller domstolars och förvaltnings- myndigheters prövning enligt 11 kap. 14 § av en utfärdad och ikraftträdd lag eller annan föreskrift. När det gäller lagar har det svenska normkontrollsystemet således inslag av både förhandskontroll och efterhandsprövning. I syfte att ta fram underlag för våra bedömningar på detta område tillsattes en expertgrupp för normkontrollfrågor. I expert- gruppens uppdrag ingick att redovisa olika exempel på hur system för normkontroll kan konstrueras och beskriva vilka konsekvenser olika modeller kan få. Expertgruppen hade även i uppgift att redovisa internationellt förekommande exempel på normkontroll. I expertgruppens rapport former av normkontroll (SOU 2007:85) redogörs för det nuvarande svenska normkontroll- systemet. Rapporten innehåller vidare en presentation av tre grund- modeller för en ökad normkontroll. Det lämnas även exempel på hur ett system för skärpt normkontroll skulle kunna konstrueras. De grundläggande reglerna om lagrådsgranskningen finns i 8 kap. 18 § regeringsformen. Enligt bestämmelsen ska det finnas ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag. Yttrande från Lagrådet får inhämtas av regeringen eller, enligt närmare bestämmelser i riksdagsordningen, ett riksdagsutskott. I Lagrådet ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i och Regeringsrätten. Bestämmelsen anses inte hindra att även andra lagfarna personer tjänstgör i Lagrådet, se bl.a. prop. 2001/02:72 och 2 § lagen (2003:333) om Lagrådet. I 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen anges i vilka situationer Lagrådets yttrande bör inhämtas. Enligt huvudregeln bör Lagrådet höras över förslag som gäller tryckfrihets- förordningen, yttrandefrihetsgrundlagen, sådan lagstiftning som är intagen i sekretesslagen (1980:100) eller personuppgiftslagen (1998:204), fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning, lagstiftning om begränsningar av konflikträtten på arbetsmarknaden, lagstiftning om expropriation m.m., upphovs- rättslig lagstiftning, lag som i fri- och rättighetshänseende särbehandlar utländska medborgare, kommunalskattelag, civil- rättslig lagstiftning, betungande offentligrättslig lagstiftning samt sådana föreskrifter om rättskipning och förvaltning som enligt 11 kap. regeringsformen ska beslutas i lag. Det finns dock vissa begränsningar när det gäller kravet att höra Lagrådet. Ett yttrande behöver bara inhämtas om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller om avsevärt men skulle uppkomma genom att lagstiftningsfrågan fördröjs, behöver inte heller något yttrande inhämtas. Regeringen måste emellertid redovisa skälen till att Lagrådet inte fått tillfälle att yttra sig i lagfrågor som omfattas av uppräkningen i 8 kap. 18 § andra stycket. Att Lagrådet har hörts utgör aldrig en förutsättning för att en lag ska få tillämpas. Det innebär att hanteringen av lagrådsfrågan inte kan bli föremål för lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. Lagrådets granskning ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose angivna syften och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen (8 kap. 18 § tredje stycket). Enligt 8 kap. 18 § fjärde stycket meddelas närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring i lag. Sådana bestämmelser finns i lagen om Lagrådet. Där regleras hur Lagrådet ska vara sammansatt och organiserat. Det anges bl.a. att Lagrådet består av minst en och högst fyra avdelningar och att en avdelning normalt ska bestå av tre ledamöter. I varje avdelning ska ingå både justitieråd och regeringsråd. Vid behov får dessa ersättas av ett pensionerat justitieråd eller regeringsråd. Minst en ledamot på avdelningen ska dock vara aktivt justitieråd eller regeringsråd. I vissa fall kan andra lagfarna personer få tjänstgöra i Lagrådet. Regeringen beslutar hur många avdelningar som ska finnas och under vilka tidsperioder avdelningarna ska tjänstgöra. utser de justitieråd och Regeringsrätten de regeringsråd som ska vara ledamöter i Lagrådet. Vid behov utser dessa domstolar som ledamöter även pensionerade justitieråd respektive regeringsråd. Andra ledamöter i Lagrådet utses av regeringen efter samråd med och Regeringsrätten (se 8 och 9 §§ i den nämnda lagen). Ledamöterna tjänstgör normalt . Vid Lagrådets behandling ska ställa en tjänsteman till förfogande för att föredra det ärende som har beretts i kansliet och för att på annat lämpligt sätt bistå Lagrådet vid behandlingen av ärendet. Detsamma gäller för det riksdags- utskott som kan ha begärt Lagrådets yttrande. Föredragandens uppgift är i praktiken att redovisa lagrådsremissens innehåll och lämna de upplysningar som Lagrådet begär. Däremot svarar Lagrådets ledamöter själva för arbetet med att skriva det yttrande som avges. Bakgrunden till den nuvarande lagrådsgranskningen Det nuvarande systemet för lagrådsgranskning innebär att det inte finns en principiell skyldighet att höra Lagrådet. Det framgår genom att ordet bör används i 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Denna s.k. fakultativa lagrådsgranskning har sitt ursprung i en grundlagsändring 1971. Fram till dess gällde att regeringen var skyldig att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag enligt § 87 regeringsform och förslag till annan lag som skulle stiftas i den ordning, s.k. samfälld lagstiftning, som föreskrevs i § 87. Bestämmelsen omfattade s.k. allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten samt kyrkolag. Regeringen kunde dessutom begära Lagrådets granskning av vilket författningsförslag som helst. Granskningen var liksom nu endast rådgivande. Varken regeringsform eller lagstiftningen om Lagrådet innehöll några bestämmelser om granskningens syfte och karaktär. avskaffades dock den obligatoriska lagråds- granskningen. Regeringen framhöll främst två skäl för förslaget (prop. 1970:24 s. 35 f.). Det första skälet var principiellt och tog sikte på lagrådsgranskningens förenlighet med ett parlamentariskt system. Det var, enligt regeringen, inte förenligt med en fullt konsekvent parlamentarism att ge ett organ utan parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftnings- ärenden. Det andra skälet som anfördes var av praktisk natur. rådde, menade regeringen, enighet om att utbyggnaden av Lagrådet under den andra hade lett till att alltför många justitieråd och regeringsråd drogs från sin egentliga uppgift, dvs. den dömande verksamheten. Ett fakultativt system bedömdes av regeringen vara den enda lösning som kunde garantera en önskvärd flexibilitet i Lagrådets verksamhet utan att Högsta domstolens och Regeringsrättens uppgifter som domstolar led men. Vid införandet av regeringsformen bevarades den fakultativa lagrådsgranskningen. På förslag från Grundlagberedningen infördes en möjlighet för riksdagsutskott att inhämta Lagrådets yttrande. Grundlagberedningen ansåg det inte praktiskt möjligt att på nytt föreslå en obligatorisk granskning (SOU 1972:15 s. 165). Regeringens proposition överensstämde med beredningens förslag (prop. Under riksdagsbehandlingen uttalade en borgerlig minoritet i att den obligatoriska lagrådsgranskningen borde återinföras. Inom 1973 års fri- och rättighetsutredning väcktes frågan om att Lagrådet alltid skulle höras över lagförslag som begränsade en i regeringsformen upptagen fri- och rättighet. Utredningen lämnade dock inget sådant förslag men ansåg att frågan borde utredas vidare. Ämnet berördes därefter av regeringen som framhöll att det ofta var lämpligt att rättighetsbegränsande lagstiftning granskades av Lagrådet. En obligatorisk granskning av all sådan lagstiftning var dock, enligt regeringen, förenad med betydande nackdelar. Här nämndes bl.a. att lagrådsgranskningen skulle få sådan omfattning att det blev avsevärt mindre utrymme för granskning av t.ex. komplicerad civilrättslig lagstiftning (prop. 1975/76:209 s. 95 f.). tillsattes med uppgift att överväga bl.a. avgränsningen av ett obligatoriskt granskningsområde. Utredningen ansåg att det med all sannolikhet skulle vålla problem i praktiken med att ange gränserna för ett obligatoriskt granskningsområde med en mer allmänt hållen regel. Gränserna behövde i stället anges mera konkret. lämnade tre förslag på hur begränsningen skulle kunna utformas. Det förslag som utredningen själv förespråkade innebar bl.a. att granskningsområdet skulle avse grundlagsbestämmelser om tryckfriheten, föreskrifter som begränsade grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. regerings- formen, civilrättslig lagstiftning och betydande delar av den offentligrättsliga lagstiftningen, bl.a. straff- och processrättsliga föreskrifter. Utredningen föreslog att vissa närmare angivna undan- tag från granskningsobligatoriet skulle finnas och mer generella undantag avseende föreskrifter som inte var av mer ingripande eller komplicerad natur. Undantagsmöjligheter skulle också föreligga för särskilt brådskande lagstiftning och för situationer där det framstod som uppenbart obehövligt att höra Lagrådet (Lagrådets ställning och uppgifter, Ds Ju 1977:10). Även gavs i uppdrag att utreda frågan om att återinföra den obligatoriska lagrådsgranskningen. Utredningen konstaterade att de förhoppningar som hade knutits till reform inte hade infriats (Förstärkt skydd för fri- och rättigheter, SOU 1978:34, s. 132 f.). En genomgång visade att utanför det gamla obligatoriska området hade endast ett par lagförslag remitterats till Lagrådet. Ett självklart mål vid utformningen av de nya reglerna om lagrådsgranskningen borde enligt vara att det totala värdet av granskningen blev så stort som möjligt. Lagrådet skulle granska alla de lagförslag som behövde dess granskning och inga andra. Enligt skulle införandet av bestämmelser i grundlag om obligatorisk lagrådsgranskning göra att det fanns skäl att även precisera inriktningen av Lagrådets granskning. Det blev då betydelsefullt, inte minst med tanke på Lagrådets möjligheter att slå vakt om sitt oberoende, att grundlagen så långt som möjligt gjorde det klart i vilka hänseenden Lagrådet skulle yttra sig. Lagrådet skulle inte behöva riskera att bli utsatt för kritik vare sig för att dess granskning var politiskt inriktad eller för att Lagrådet inte i tillräcklig omfattning uttalade sig om tolkning av grundlag eller frågor av rättssäkerhetskaraktär. När det gällde de närmare hållpunkter som skulle gälla för inriktningen av granskningen anslöt sig Rättighetsskyddsutred- ningen i stort till de synpunkter som tidigare hade framförts i prop. 1970:24 och av . ansåg dock att granskningen även skulle omfatta att ett lagförslag inte stred mot grundlagarna eller mot rättssäkerhetens krav.