sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Då gäller inte sökandens kostnadsansvar enligt första meningen för deltagare i samfälligheten. Bakgrunden till det undantaget är att deltagande fastigheter har nytta av den verksamhet som ansökan gäller. I mål som gäller återkallelse, förbud mot fortsatt verksamhet eller omprövning av tillstånd till vattenverksamhet enligt 24 kap. 3–6 §§ eller enligt 7 kap. 15 § LSV, ska de myndigheter, Natur- vårdsverket, Kammarkollegiet och , som har rätt att ansöka om åtgärderna, samt tillståndshavaren svara för sina egna kostnader vid miljödomstolen. I mål enligt 24 kap. 5 § om ompröv- ning för att tillgodose allmänna intressen ska den myndighet som Prövningen av vissa civilrättsliga frågor ansökte om omprövning dessutom svara för kostnader vid miljö- domstolen som uppkommer för andra motparter än tillstånds- havaren. Detta gäller dock inte omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 11. av bestämmelser till skydd för fisket. Gäller en omprövningsansökan förbättring av anläggningens säkerhet enligt 24 kap. 5 § första stycket 10. ska tillståndshavaren i stället för myndigheten svara för övriga motparters kostnader. Vid omprövning på grund av ändrade förhållanden i sam- fälligheter enligt 7 kap. 17 § LSV i fråga om kretsen av deltagare eller kostnadsfördelningen eller då målet gäller fastställelse enligt 7 kap. 18 § i den lagen av överenskommelse mellan deltagare ska varje part svara för sina egna kostnader. I 25 kap. 5 § andra stycket finns en särregel beträffande särskilda frågor i ansökningsmål om vattenverksamhet. Som exempel på fall då stadgandet bör kunna tillämpas har nämnts den situationen att sakägare tvistar inbördes om fördelningen mellan dem om ett ersättningsbelopp. Sökanden har i regel inget eget intresse att bevaka i tvister, som inte rör ersättningens belopp utan endast fördelningen av beloppet. I sådana fall bör man enligt förarbetena till bestämmelsens äldre motsvarighet kunna se till den verkliga partsställningen i målet när det gäller att avgöra vem som ska stå för rättegångskostnaderna. De bestämmelser som har behandlats i det närmast föregående gäller kostnaderna i första instans. Bestämmelsen i 25 kap. 2 § andra stycket innebär att en sakägare som klagar till högre rätt får stå för sina egna kostnader, om han förlorar, men att han inte kan åläggas att betala sökandens kostnader annat än med tillämpning av 18 kap. 6 § . 4.2.1Hanteringen av civilrättsliga frågor i den nya prövningsorganisationen Utredningens förslag: Frågor som gäller särskilda vatten- rättsliga tvångsrätter prövas av en koncessionsnämnd. Det- samma gäller ställande av säkerhet. Övriga civilrättsliga frågor om vattenverksamhet ska även i fortsättningen prövas av miljödomstol. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Ett förslag till ny prövningsorganisation i första instans tillåter olika lösningar för den framtida hanteringen av de civilrättsliga frågor som handläggs i ansökningsmålen vid miljödomstolarna. Om inte alla frågor flyttas över till de föreslagna koncessions- nämnderna kan de frågor som inte övertas ligga kvar hos miljö- domstolarna eller flyttas över till någon tredje myndighet. I det sammanhanget ska enligt direktiven övervägas om det är lämpligt att frågorna prövas inom ramen för ett förrättningsförfarande. Det finns ett nära samband mellan prövningen av en tvångs- rättsfråga för en viss verksamhet och tillåtlighetsprövningen av samma verksamhet i ett ansökningsärende på så sätt att både de relevanta omständigheterna och de tillämpliga reglerna överlappar varandra. Som utredningen har beskrivit i det föregående (avsnitt 4.1.3) prövas tvångsrättsyrkanden mot de generella reglerna i första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 §. De argument som en sakägare kan vilja anföra till stöd för att en yrkad tvångsrätt är oacceptabelt ingripande i hans fastighet bör i stora delar vara desamma som han har haft anledning att åberopa även i tillståndsärendet. Utredningen om verksamheten och de mot- stående intressena kommer att vara i stort sett densamma i både tillstånds- och tvångsrättsfrågan. Det finns alltså systematiska skäl för att hålla ihop prövningen av de båda frågorna. Även processekonomiska skäl talar för en sammanhållen prövning. Två skilda processer vid olika myndigheter om när- liggande och delvis överlappande frågor kan bli dyrare än en samlad prövning. Separat prövning av tvångsrättsfrågan för också med sig en risk för förseningar av prövningen och därmed av det prövade projektet. Visserligen bör det vara möjligt för sökanden att ansöka (separat) om tvångsrätt parallellt med tillståndsansökan, men något slutligt avgörande i tvångsrättsärendet kan knappast komma till stånd förrän det underliggande tillståndsbeslutet har vunnit laga kraft. Tillståndsbeslutet kan ju innebära att delar av ansökan ogillas, eller att beslutsmyndigheten sätter upp inskränkande villkor, så att ett föregående tvångsrättsbeslut måste omprövas. Beroende på hur reglerna om separat tvångsrättsprövning skulle utformas mera i detalj kan det också finnas en risk för en faktisk Prövningen av vissa civilrättsliga frågor dubbelprövning av tillåtlighetsfrågan och en större tidsutdräkt än som behandlats i det närmast föregående. Ska den separata prövningen omfatta en självständig bedömning av det lagenliga och proportionella i tvångsingripandet är det ofrånkomligt att den processen i praktiken blir en andra tillåtlighetsprövning, åtminsto- ne i sådana fall där tvångsrätten är en förutsättning för att det ansökta projektet alls ska kunna genomföras. Tillåtlighetsfrågan kommer alltså i tvistiga fall i praktiken att passera upp genom ännu en instanskedja. Reglerna skulle i och för sig kunna utformas så att prövnings- myndigheten i tvångsrättsärendet var bunden av tillståndsmyndig- hetens bedömning av att verksamheten kan komma till stånd även med hänsyn till motstående enskilda intressen. Frågan blir då i stället vad som i så fall återstår av den separata prövningen mer än en formell granskning av tillståndsbeslutet. Det är svårt att se någon egentlig mening med en så inskränkt separat prövning. Enligt utredningens mening talar alltså starka skäl för att prövningen av särskilda tvångsrätter, liksom , bör ske i samma process som tillståndsprövningen, dvs. i tillståndsärendet hos prövningsmyndigheten. Sambandet mellan tillstånds- och tvångsrättsfrågorna bör med- föra att prövningen sker hos tillståndsmyndigheten även i sådana fall då tvångsrättsfrågan kommer upp separat, efter att tillstånds- frågan redan har prövats. Möjligheten till en sådan separat prövning måste finnas kvar. Även i fortsättningen får man räkna med att en verksamhetsutövare förbiser eller felbedömer behovet av särskild tvångsrätt för att genomföra ett projekt. En närliggande möjlighet är att låta de nya nämnderna överta även ersättningsfrågorna. Att en förvaltningsmyndighet prövar tvister om ersättnings- skyldighet mellan enskilda har i ingen motsvarighet inom miljörätten. I är det delvis en annan ordning. Där prövas även ersättningsfrågor i de tillståndsärenden som avgörs av de regionala miljötillståndsverken. Dessa myndigheters beslut över- klagas till förvaltningsdomstolen i . Denna domstol var tidigare vattenöverdomstol. Från förvaltningsdomstolen i överklagas även civilrättsliga tvister till Högsta förvaltnings- Prövningen av vissa civilrättsliga frågor domstolen i som sista instans. En beskrivning av den finländska lagstiftningen finns i bilaga 10. Även de finländska tingsrätterna kan pröva ersättningsfrågor. Någon motsvarighet till de dispositiva forumbestämmelserna i 10 kap. 17 § rättegångs- balken finns inte i motsvarande kapitel i den finländska rätte- gångsbalken. I prövas traditionellt civilrättsliga tvister av domstol. Konstitutionellt finns inget hinder mot att prövningen sker hos en administrativ myndighet. Kravet är enligt 11 kap. 3 § regeringsformen att en rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av annan myndighet än domstol. En domstols- prövning i nu avsedda fall kan åstadkommas genom överklagande. Eftersom utredningen också föreslår att myndigheterna ska pröva frågor om särskild tvångsrätt skulle dagens sammanhållna prövning kunna bibehållas om koncessionsnämnderna också övertog ersättningsregleringen från miljödomstolarna. Att på så sätt bibehålla dagens system skulle i olika avseenden vara gynnsamt för dem som berörs av det ansökta projektet, främst genom att de normalt bara behövde delta i en enda process. Under utredningens arbete har bl.a. framhållits att sökandenas totala utgifter för rättegångskostnader skulle begränsas. Som har framhållits i tidigare lagstiftningsärenden (se avsnitt 4.1.4) finns det också ofta ett nära samband mellan villkorsfrågorna och ersättningsfrågorna. Under vattenlagarnas, särskilt den äldres, tid förutsatte prövningen av vattenmål regelmässigt att vatten- domstolen taxerade företagets skadeverkningar på ett antal berörda fastigheter. Det var som den huvudsakliga vattenkraftutbyggnaden ägde rum. Frågan är dock vilken vikt det angivna sambandet mellan tillstånds- och ersättningsfrågorna numera ska tillmätas. Utredningens enkät till miljödomstolarna visar (se avsnitt 4.1.1) att antalet tillståndsmål med ersättnings- frågor inte är särskilt stort, i medeltal färre än tio mål per domstol och år. Verksamheternas inverkan på enskilda fastigheter kan alltså inte längre förmodas ha samma centrala betydelse för tillstånds- prövningen som . Detta är bl.a. en naturlig följd av hänsynsreglers inriktning på frågor om människors hälsa och miljön. Mot att låta ersättningsfrågorna följa med till de nya nämnderna finns såväl praktiska som principiella skäl. Vid utredningens hearing med företrädare för länsstyrelsernas miljöprövnings- delegationer framhölls att den underliggande förvaltningslag- stiftningen saknar processregler för hantering av sådana civil- Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Som exempel kan nämnas att den svenska förvaltningslagen, till skillnad från sin finländska motsvarighet, inte tillåter vittnesförhör i förvaltningsmyndigheterna. Ett annat problem med en överflyttning av frågorna till prövnings- myndigheterna är det krav på kompetens som måste ställas. En tillfredsställande prövning av ersättningsfrågorna förutsätter att prövningsmyndigheten har en egen, kvalificerad värderingsteknisk kompetens. Det måste ifrågasättas om det är resursmässigt rimligt att förse prövningsmyndigheterna med värderingsteknisk kompe- tens för att ta hand om det fåtal ersättningsärenden som kan förväntas mot bakgrund av enkätresultaten. Miljödomstolarnas uppgifter i stort förutsätter under alla omständigheter att de bibehåller den kompetens som behövs för att hantera även vattenrättsliga ersättningsfrågor. Från resurssynpunkt framstår det som naturligt att miljödomstolarna behåller dessa frågor. Att samla alla miljörättsliga ersättningsfrågor vid samma instans kan också föra med sig betydande processekonomiska fördelar. Konflikter kring en viss anläggning eller verksamhet kan generera många olika tvister mellan berörda enskilda. Om alla sådana tvister hör hemma i samma prövningsinstans kan gränsdragningsproblem och dubbel- prövningar av närliggande ersättningsanspråk undvikas. Farhågorna för särskilda ersättningsprocesser framstår som överdrivna. Det ligger närmare till hands att anta att benägenheten att träffa frivilliga överenskommelser ökar om risken finns att man måste gå igenom ytterligare en process för att få ersättningsanspråk reglerade. De ombud som uppträder i målen om vattenverksamhet har ofta en avsevärd erfarenhet av uppkommande frågor, vilket enligt utredningens mening utgör en god förutsättning för en effektiv och processekonomiskt lämplig hantering av de relativt få ersättningsfrågor som enligt enkätsvaren från miljödomstolarna numera förekommer. I civilrättsliga processer, som ju ersättningstvister till sin natur är, är vittnesbevisning enligt reglerna i 36 kap. självklart tillåten. Då tillämpas i de nuvarande ansökningsmålen enligt kan enligt gällande rätt vittnesförhör förekomma i ersättningsmål. Till skillnad mot de regler som gäller för förvaltningsmyndigheterna i , däri- bland miljötillståndsverken, är vittnesförhör inte tillåtna enligt den svenska förvaltningslagen. Om ersättningsmålen flyttas till den administrativa myndigheten skulle detta innebära att ett nytt Prövningen av vissa civilrättsliga frågor bevismedel tillkommer i den överprövande instansen, vilket i sig förringar värdet av den första instansens avgörande. En anläggning kan generera tvister på flera grunder. Det kan gälla skadestånd till följd av olovlig verksamhet då tillstånd inte sökts, ersättning för oförutsedd skada och ersättning för verksamhet i strid mot ett tillstånd. I alla dessa fall rör det sig vid prövningen om ett ersättningsanspråk som avser en skada som har uppkommit i förfluten tid. I sådana processer är vittnesbevisning ett viktigt bevismedel. För att åstadkomma en enhetlig instansordning vore det logiskt att de administrativa myndigheter- na fick ansvaret för handläggningen också av sådana anspråk. Särskilt i dessa fall skulle dock en ordning där ersättningsfrågorna prövades på administrativ väg bryta mot rättsordningen i övrigt. prövas civilrättsliga frågor av domstol i första instans. Ska prövningen av ersättningsfrågorna inledas vid koncessions- nämnderna kommer utredningens föreslagna förfaranderegler att föra med sig att överprövningen av ersättningsbeslut i princip kommer att stanna i . Konsekvensen skulle alltså bli den att även helt likartade civilrättsliga frågor inom miljö- balkens område skulle behandlas olika när det gäller överprövnings- möjligheterna och prejudikatbildningen. Som framgår av avsnitt 12 anser utredningen att huvudregeln även framgent bör vara att sådana mål som i miljödomstolen inletts genom överklagande inte ska få fullföljas till . Även i ett bredare principiellt perspektiv finns det invändningar mot att bibehålla en speciallösning just för de vattenrättsliga ersättningsfrågorna. Med de nya koncessionsnämnderna tillskapas en enhetlig organisation för att pröva tillståndsfrågorna för alla verksamheter. En sådan ökad överskådlighet och konsekvens är med utredningens synsätt ett viktigt mål också vid utformningen av det miljörättsliga processystemet i övrigt. Det målet tillgodoses bäst om såväl tillståndsprövningar som ersättningsregleringar sker efter enhetliga principer utan onödig hänsyn till vilken art av verksamhet som prövningarna gäller. Den vanliga fördelningen av prövningen av fastighetsrättsliga ingripanden med en tillståndsdel och en ersättningsdel är att till- ståndsfrågan avgörs av en administrativ myndighet medan ersätt- ningsfrågan prövas i fastighetsdomstol. Fastighetsdomstolarna prövar redan ersättningsfrågor enligt ett antal lagar, se bilaga 11. De ersättningsfrågor som regleras inom ramen för ett förrättnings- förfarande enligt fastighetsbildningslagen är typiskt sett av mindre Prövningen av vissa civilrättsliga frågor komplex art än de civilrättsliga tvister som kan uppstå till följd av ett tillstånd till vattenverksamhet. Om utredningens förslag om samorganisation av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna genomförs, kommer även ersättningsfrågorna i fastighetsmålen att prövas av miljödomstolarna. Utredningen ska enligt tilläggs- direktiven (dir. 2007:184) utreda frågan om samordning av 9 och 11 kap. . Det finns anledning att anta att en sådan samordning underlättas av att ersättningsfrågor prövas skilda från förvaltningsmyndigheternas prövning av tillståndsfrågor. Det är ju bara vid tillämpningen av 11 kap. som civilrättsliga frågor prövas. Likväl kan frågor enligt både 9 och 11 kap. komma upp vid prövning av en och samma verksamhet. I samband med diskussioner om en samlad prövning av ersätt- ningsfrågorna och tillståndsfrågorna har utredningen mött invändningen att en uppdelning skulle strida mot kravet i 11 kap. 6 § om prövning av kostnaderna för en vattenverk- samhet. Enligt paragrafen får en vattenverksamhet bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Huvudsyftet med bestämmelsen är dock att hindra vattenverksamhet som inte är samhällsekonomiskt motiverad.2 Bedömningen som ska göras enligt paragrafen syftar inte till avvägningar med en sådan precision som blir aktuell i en civilrättslig tvist. Samhällsnyttoparagrafen i 11 kap. hindrar alltså inte att tillståndsprövningen skiljs från ersättningsprövningen. I betraktande av det anförda anser utredningen att ett bibehållande av ersättningsfrågorna vid miljödomstolarna är att föredra framför en fortsatt sammanhållen prövning hos de nya prövningsmyndigheterna. Utredningen utgår därför i det följande från att myndigheterna inte ska ta över ersättningsfrågorna. Det bör här tilläggas att de ersättningsfrågor som handläggs vid förrättningsförfarande enligt 5 kap. fastighetsbildningslagen i fastighetsbildningsmål och som inte kan avse oförutsedda skador inte är av sådan beskaffenhet att de föranleder någon annan bedömning. 1981/82:130 s. 101 och 1997/98:45 del 2 s. 129. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Förrättningsförfarande som alternativ vid prövningen av civilrättsliga frågor I det föregående har utredningen övervägt hur de civilrättsliga frågorna skulle kunna fördelas mellan de nya prövningsmyndig- heterna och miljödomstolarna. Efter detta återstår att bedöma om samma frågor i stället med fördel skulle kunna hanteras inom ramen för ett förrättningsförfarande. Så sker t.ex. vid tvångsförvärv enligt PBL och lagen om byggande av järnväg. Ett förrättningsförfarande i samband med vattenrättslig tillståndspröv- ning skulle kunna utformas på följande sätt. Tillståndsprövningen sker hos den nya prövningsmyndigheten. Markåtkomst- och ersättningsfrågorna prövas , efter särskild ansökan, vid förrättning. Förrättningen skulle ske hos lantmäterimyndighet eller i ett system med särskilt förordnade förrättningsmän utanför lantmäteriorganisationen. skulle i ett särskilt vattenrättsbeslut ange tvångsrättens omfattning, dvs. vilket utrymme som tas i anspråk samt vilka befogenheter som beslutet ska innehålla och vilka aktsamhetsbestämmelser som ska iakttas. I och med att ett lagakraftvunnet tillståndsbeslut föreligger, finns också den nödvändiga förutsättningen för myndigheten att meddela beslut som innebär inskränkningar i enskilds rätt. De tvångsrättigheter som beslutas skulle i allt väsentligt stå i överensstämmelse med tillståndet. Vissa mindre avvikelser kan tänkas. Avsikten är att förrättningen endast ska ta upp markåtkomst- och ersättnings- frågan och att beslutet såvitt gäller markåtkomsten ska följa tillståndet. Möjligheter att besluta om förhandstillträde av mark ska föreligga. Likaså skulle kunna beslutas att ersättningsfrågorna prövas först när vattenverksamheten har kommit till stånd och uppkommande skador bättre kan överblickas om så är lämpligt. För förrättningsmyndighetens prövning av ersättningsfrågorna skulle ersättningsregler för vattenverksamhet gälla. Förrättningsmannen hade därmed att pröva alla de ersättnings- frågor som prövas vid domstol. Officialutredningsprincipen skulle tillämpas men inget hinder för parterna att ta fram egen utredning skulle föreligga. Möjlighet till framskjuten skadepröv- ning för svårbedömbara skador i en ny separat förrättning bör föreligga. Även från tillståndsprövningen mer fristående ersätt- ningsfrågor kunde prövas av förrättningsmyndigheten som första instans. För frågor som kräver särskild sakkunskap kan sakkunnig Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Kostnaderna för förrättningsförfarandet skulle betalas av sökanden. Ett förrättningsförfarande som det beskrivna skulle förete stora likheter med det tidigare förrättningsförfarandet i vattenlagen och på så sätt delvis innebära återskapandet av ett system som visat sig fungera väl . Det finns också i övrigt en lång tradition att använda förrättningsförfarandet för markåtkomst- och ersättningsfrågor. Rättssäkerhetsaspekterna bör vara tillgodosedda. Organisatoriskt vore det rationellt att utnyttja lantmäteriets kompetens och erfarenhet av förrättningshandläggning, vilket borde innebära låga systemkostnader. Utredningen har tidigare behandlat frågan om det är lämpligt att tvångsrättsfrågor handläggs åtskilt från tillståndsfrågorna. Utred- ningen fann starka skäl tala för att prövningen av särskilda tvångsrätter, liksom , bör ske i samma process som tillståndsprövningen, dvs. i tillståndsärendet hos prövningsmyndig- heten. Den bedömningen framstår som hållbar även då alternativet till den samlade prövningen är ett förrättningsförfarande. Utredningen anser alltså inte att frågor om särskild tvångsrätt bör handläggas i ett separat förrättningsförfarande. Utredningens slutsats i det närmast föregående utesluter i och för sig inte ett system med separat förrättningsprövning av ersättningsfrågorna, inklusive möjligheten till reglering av skade- förebyggande åtgärder. Resultatet av utredningens enkät till domstolarna gör dock en sådan ordning tveksam redan av resursskäl. Antalet ansökningsmål med ersättningsfrågor var färre än tio per domstol och år. Frågan blir om det skulle vara rationellt att bygga upp och vidmakthålla den erforderliga kompetensen hos en separat organisation för den ärendestocken. Det framstår också som tveksamt om fördelarna med förrättningssystemet mera allmänt skulle komma till sin rätt i de vattenrättsliga ersättnings- ärendena. Dessa fördelar synes vara störst i ärenden med ett stort antal ersättningsanspråk eller där det annars blir fråga om att tillämpa enhetliga ersättningsprinciper av mindre komplicerad beskaffenhet. Enkätsvaren tyder på att antalet sådana ärenden är relativt litet. En ytterligare anledning att undvika ett separat system är de gränsdragningsproblem som kunde uppkomma. Som utredningen har redogjort för kan konflikter kring en viss anläggning eller verksamhet generera många olika tvister mellan berörda enskilda. Om några, men inte alla, sådana tvister ska prövas vid förrättning kan det uppkomma gränsdragningsproblem och Prövningen av vissa civilrättsliga frågor dubbelprövningar av närliggande ersättningsanspråk. Uppenbar- ligen kan inte alla frågor som kan komma upp i ett tillståndsärende prövas i ett förrättningsförfarande. Förfarandet enligt i större tillståndsfrågor, som kan gälla tillämpningen av 9 och 11 kap. i ett och samma ärende, kan inte hanteras inom ramen för ett förrättningsförfarande. Det är inte lämpligt att samma verksamhet prövas i parallella förfaranden av två olika förvalt- ningsmyndigheter. I mål om vattenverksamhet är frågan om markåtkomst i princip inte en integrerad del av förfarandet utan utgör en processförutsättning, även om vissa markåtkomstfrågor kan lösas i ett tillståndsmål. Under utredningsarbetet har jäm- förelser gjorts mellan förfarandet i ett mål om vattenverksamhet med t.ex. handläggningen enligt väg- och järnvägsbyggnads- bestämmelserna, där markåtkomsten är en integrerad del av förfarandet. Enligt utredningens bedömning är det inte hållbart att med utgångspunkt i en sådan jämförelse föreslå att de vatten- rättsliga ersättningsfrågorna hanteras i ett förrättningsförfarande. Förvaltningsmyndigheternas arkivbildning av miljöfarlig verksam- het och vattenverksamhet bör liksom tidigare följa en miljöbok som ansluter till indelningen i vattenavrinningsområden. Det finns ingen anledning att i stället ansluta till fastighetsregistret. Utredningen föreslår alltså inte någon förrättningsprövning av vattenrättsliga ersättningsfrågor. En särskild ersättningsprocess vid miljödomstolarna Även om ersättningsprövningen upphör att vara en integrerad del av tillståndsprocessen kvarstår frågan om varje tillstånd ska följas upp med en skadereglering, eller om utgångspunkten ska vara att parterna själva gör upp om ersättningen, så att domstolsprövning blir aktuell bara när en sakägare eller verksamhetsutövare väcker talan.