sou · GWB313 · 2009-01-01 00:00:00 — Figuren visar dock inte vindkraften, vars årsproduktion globalt av el är cirka 150TPF1FPT TWh el motsvarande cirka 0,8TPF2FPT procent av världens elproduktion. Figur 1.1 Världens energikonsumtion 1965–2006 i TWhTPF3FPT Framför allt ökar användningen av de fossila bränslena olja, kol och naturgas, dvs. de energislag som vid förbränning orsakar utsläpp av koldioxid. Historiskt sett har användningen ökat så 1TP PT Installerad kapacitet totalt 74328 MW – Monthly no.4 April 2007. Antagen utnyttjningstid h (MWh/MW). 2TP PT Världens elproduktion 2006 var – BP Statistical review of world energy. 3TP PT Källa: BP Statistical review of world energy Olja, naturgas och kol räknat som energi- innehåll. Vattenkraft och kärnkraft räknat som motsvarande mängd primärenergi som skulle behövas för att erhålla samma mängd elektricitet från ett oljeeldat kraftverk verkningsgrad, dvs. elproduktion2,6. Uppdraget och dess genomförande Energianvändningen är dock mycket ojämnt fördelad över jorden. Det globala genomsnittet av kommersiellt försåld energi är ungefär 21 000 kWh per capita och årTPF4FPT medan motsvarande siffra för EU-27 är cirka 42 000 och i 61 000 kWh per capita och år. I den officiella svenska statistikenTPF5FPT beaktas även andra energislag än de som visas i figur 1.1 (t.ex. bio- bränslen) och detta ger en energianvändning om 70 000 kWh per capita och år. Ett världsgenomsnitt på nivå skulle därmed innebära att den globala energianvändningen behövde tredubblas. Detta är knappast ett realistiskt scenario förutsatt att utsläppen av koldioxid radikalt ska reduceras. Visserligen har ett större värmebehov än andra länder. har länder med varmare klimat och samma levnadsstandard som i stället ett stort kyl- behov. En tydlig tendens är också att elenergi utgör en allt större andel av den använda energin. Andelen av den kommersiellt försålda energi som användes för elproduktion var och har ökat till cirka 38 procentTPF6FPT. För att få en långsiktigt hållbar energiförsörjning är den utmaning som därmed ligger framför oss att kombinera en radikalt mer effektiv energianvändning med en mycket stark ökning av användandet av förnybara energislag. elenergiförsörjning bestårTPF7FPT av vattenkraft (, /år), kärnkraft (, /år), biobränslen och vind- kraft (, /år) samt fossila bränslen (, /år). elförsörjning bygger på två starka ben, vattenkraften och kärn- kraften. har mycket goda förutsättningar att även kunna förlita sig på ett tredje starkt ben bestående av i huvudsak biobränslen och vindkraft. Denna utredning berör hur anslutnings- reglerna för kraftverken i detta tredje ben ska kunna förbättras för att erhålla en rationell elförsörjning. För att öka mängden förnybar elproduktion i den svenska energi- mixen har ett elcertifikatssystem införts. Elcertifikatssystemet inne- bär att producenter av förnybar el får ett (1) elcertifikat av staten för varje producerad MWh el. Genom att sälja elcertifikat får pro- ducenterna en extra intäkt utöver själva elförsäljningen, vilket skapar 4TP PT Källa: BP Statistical review of world energy Energikonsumtion ..Befolkning: Världen: 6 miljarder, EU-27: 493 miljoner (), : 9 miljoner. 5TP PT Källa Energimyndigheten: Energiläget i siffror avseende ., , vattenkraft avser normalår. 6TP PT Källa: Energy, Andelen = Elproduktion2,6/Energi- användning.Faktorn 2,6 motsvarar den bränslemängd som behövs i ett kraftverk med verk- ningsgrad för att erhålla given elproduktion. 7TP PT Medelvärde 2003–2005, källor och Svensk energi. Uppdraget och dess genomförande bättre ekonomiska villkor för miljöanpassad elproduktion och stimu- lerar utbyggnaden av elproduktion med förnybara källor. Efter- frågan på elcertifikat skapas genom att alla elleverantörer samt vissa elanvändare är skyldiga att köpa elcertifikat motsvarande en viss andel (kvot) av sin elförsäljning eller elanvändning, en så kallad kvotplikt. Kvotens storlek varierar och den medför en ökande efter- frågan på förnybar el och elcertifikat. Certifikatskvoterna är satta så att de motsvarar en produktion av förnybar kraft om förutsatt att elförbrukningen utvecklas enligt prognos. Vid lägre elförbrukning blir kravet lägre eftersom det är en viss andel av förbrukningen som skall täckas med certifierad produktion. I det följande antas att kvotplikten motsvarar . Prissättningen i certifikatssystemet är centralt för dess funktion. Marginalkostnaden i de kraftverk som kan erhålla certifikat är oftast låg (klart under elpriset) vilket gör att merkostnaden just för certi- fikaten är närmast noll. Detta gör att man säljer certifikaten även om certifikatspriset skulle vara mycket lågt, eftersom allt över noll innebär en förtjänst. Producenten kan välja att spara certifikaten för att sälja dem senare men det förutsätter att han eller hon tror att priserna blir högre i ett senare läge. Certifikatspriset motsvarade per kWh. Prisnivån beror på att kon- sumenternas behov av certifikat är så stort att priset måste vara på den nivån för att ny certifikatsberättigad produktion ska komma in. Antag att det i installeras certifikatsberättigad produktion som tillsammans ger 2016. Detta skulle i praktiken leda till ett certifikatspris nära noll eftersom konsumenterna bara behöver certifikat motsvarande . Metoden för pris- sättning gör därmed att kvotsystemet sätter ett effektivt tak för hur mycket certifikatsberättigad produktion som kommer in i systemet, dvs. sådan produktion som inte klarar sina kostnader utan att er- hålla en extra betalning via certifikaten. I elcertifikatssystemet ingår en kvotpliktsavgift vilken baseras på mängden elcertifikat som saknas för att uppfylla kvotplikten. Av- giften uppgår till av det volymvägda medelpriset på el- certifikat bakåt i tiden. Avgiften medför att det kan bli dyrt för elhandlarna om de inte köper in tillräckligt med certifikat mot- svarande kvotplikten för kunderna. Slutsatsen från detta är att mycket talar för att elcertifikatssystemet leder till att det byggs ungefär så mycket förnybar produktion som det är designat för, dvs. Uppdraget och dess genomförande Prissättningen i certifikatssystemet har som framgår ovan stor betydelse för hur mycket certifikatsberättigad produktion som kom- mer in i systemet. I denna utrednings direktiv (dir. 2007:10), punkt 1 står det Utvärdera om det nuvarande regelverket för förnybar elproduktion skapar hinder för en storskalig utveckling och ut- byggnad av den förnybara elproduktionen. Bedöms förändringar av regelverket krävas skall utredaren lämna sådana förslag Det absolut mest centrala regelverket för storskalig utveckling och utbyggnad av den förnybara elproduktionen är därmed certifikatssystemets kvoter och övriga regler som t.ex. vad som händer om elhandlare inte köper tillräckligt med certifikat. Utredningen har dock tolkat direktiven som att nivån på mängden certifikatsberättigad produk- tion, vilken bestäms av certifikatssystemets detaljregler är en politisk fråga, vilket ligger utanför denna utrednings uppdrag. Certifikats- systemets prissättning är dock av central betydelse för utredningens arbete. Antag, hypotetiskt, att utredningen skulle föreslå att alla nät- utbyggnader för produktion av förnybar el blir gratis, dvs. anslut- ningsavgifterna blir noll och att alla nättariffer sätts till noll. Detta skulle därmed göra produktionen billigare men det skulle inte leda till mer certifikatsberättigad produktion eftersom certifikats- systemets tak om ändå gäller. Vad som i stället skulle hända är att certifikatspriset skulle gå ned (eftersom det inte behöver vara lika högt) och att nättarifferna för vissa konsumentgrupper skulle gå upp. Det skulle dock inte bli mer förnybar produktion än vad certi- fikatssystemet ger utrymme för. Lönsamheten i de förnybara kraft- verken skulle generellt bli densamma eftersom certifikatspriset blir precis så högt som behövs för att den sista anläggningen ska byggas. Priset blir också så lågt att det inte byggs mer än vad certifikats- systemet ger utrymme för. Oavsett kostnadsnivå (dvs. såväl nättariffer som investeringskostnader) leder ju certifikatssystemet till en given mängd certifierad produktion. Det är viktigt att det i samhället finns en kunskap om certifikats- systemets konsekvenser. Nya projekt som skulle kunna öka produk- tionen av förnybar kraft kommer knappast att leda till att mängden förnybar kraft ökar utan i stället ökar konkurrensen på en begränsad marknad. Däremot medför en ökad konkurrens att man erhåller samma mängd (vilken bestäms av certifikatssystemet) produktion av förnybar el fast till ett lägre pris. Om man med en storskalig utveck- ling och utbyggnad av den förnybara elproduktionen menar så är det certifikatssystemets kvoter och övriga regler som ska ändras. Uppdraget och dess genomförande 2005/06:154 står på sidan 41: En hög ambitionsnivå inom ramen för elcertifikatssystemet ställer krav på åtgärder för att underlätta tillståndsgivningen för sådana energislag. En särskild kontrollstation 2008 skall tillkomma utöver förslaget i av- snitt 6.2 och användas för att se hur de åtgärder, som vidtagits för att underlätta denna tillståndsgivning, fallit ut. I det fall förutsättningarna att få till stånd utbyggnaden av sådan förnybar el- produktion inte påtagligt förbättrats, är det regeringens avsikt att vidta nödvändiga åtgärder för att förbättra förutsättningarna. Därmed skapas möjligheter för att senare fatta beslut om att höja ambitionsnivån inom elcertifikatssystemet med upp till . Om alla dagens planer på ny förnybar produktion genomförs kom- mer klart att byggas ut vilket kommer att ge mycket låga certifikatspriser. En tydlighet om färdriktningen vad gäller icke enbart elprisfinansierad produktion är nödvändig för att inte optimism ska ändras till besvikelse och medföra svåra ekono- miska påfrestningar för dem som investerar i ny förnybar elproduk- tion. Med hänvisning till första punkten i utredningens direktiv är där- med syftet med denna utredning inte att beakta mängden elproduk- tion kopplad till en storskalig utveckling och utbyggnad av den förnybara elproduktionen utan snarare konkurrensen mellan olika installationer (vid en given total mängd) så att man får till en så rationell utbyggnad som möjligt. Utredningens syfte är därmed att få till en så samhällsekonomisk utbyggnad av den förnybara elpro- duktionen som möjligt. En möjlig konsekvens, som är osäker och kräver politiska beslut, är att en mer samhällsekonomisk utbyggnad kan leda till att det politiska intresset ökar för att tillåta ökande certi- fikatskvoter. Viktiga förutsättningar för denna utredning är den tid som utredningen har haft på sig samt konstruktionen av dagens el- lagen. Dagens ellag är tämligen ospecifik vad gäller detaljer kring till exempel nättariffer, nätnytta och anslutningsavgifter. Den huvud- sakliga ekonomiska regleringen av nätföretagen gäller deras total- intäkter och i mycket liten utsträckning hur deras totalintäkter fördelas mellan olika spänningsnivåer, kundgrupper och tarifftyper, t.ex. effektavgifter och energiavgifter. Det har till utredningen från många håll framförts, såväl från enskilda inom nätföretag som från producenter, att regelverket bör vara mycket klarare. Detta är ett berättigat krav eftersom producenter kan be- handlas mycket olika av olika nätföretag p.g.a. att nätföretagen an- vänder olika beräkningsmetoder. Det har i utredningen klart fram- Uppdraget och dess genomförande gått att det inte ens inom varje kollektiv av producenter respektive nätägare finns en samsyn om hur bra beräkningsmetoder skulle kunna se ut. Denna fråga har dock till viss del behandlats av den parallella . Det har dock inte varit möjligt att inom tidsramarna för denna utredning föreslå en förbättrad detaljregle- ring av hur den ekonomiska regleringen av nättariffer mm ska se ut. Det är därför av stor vikt att ges re- surser och ett tydligt uppdrag att se till att fördelningen av nätföre- tagens tariffintäkter mellan olika kundgrupper baseras på liknande beräkningsmetoder. Detta eftersom utredningen föreslår att betydligt fler producenter kommer att betala nättariffer, och då måste metodiken för att ta fram dessa tariffer av be- dömas som skälig. Inom tidsramarna för utredningen har det dock framkommit en hel del frågeställningar som utredningen närmare har studerat. En av dessa är att kraftverk på olika spänningsnivåer kan behandlas olika vad gäller anslutningskostnader: Om man har ett kraftverk som är så stort att det ansluts direkt till stamnätet, är det som avgör vad som är anlägg- ningsspecifika kostnader och vad som systemet behöver. Om t.ex. mer vindkraft i medför ett behov av ökad transmissions- kapacitet söderöver, är det inte självklart att just vindkraften ska betala för detta. Vem som betalar för detta beror på Svenska Kraft- näts tolkning och vilket uppdrag man fått från regeringen. Vad som är speciellt med är också att kostnaden för system- investeringar kan läggas på stamnätsavgiften vilket innebär att nästan samtliga svenska elkunder är med och betalar för detta. Om man å andra sidan gör en investering i mer vindkraft på och detta förorsakar investeringar i regionnätet i Östsverige så måste de tillkommande vindkraftägarna betala för detta. Om extra nätinvesteringar i stället skulle betalas av regionnätsägarna skulle endast en del av de svenska elkunderna drabbas av högre avgifter. Samma problematik finns vid behov av nätförstärkningar i lokal- näten p.g.a. tillkommande produktion. Det kan tilläggas att det var ett helt annat regelverk som gällde när de två första starka benen, dvs. vattenkraften och kärnkraften, byggdes upp. När kärnkraften byggdes upp gjordes många tilläggs- investeringar såväl i vattenkraften som i transmissionsnätet p.g.a. att vattenkraften mer blev en effektleverantör vilket krävde starkare kraftöverföring mellan norra och . När vattenkraften byggdes upp krävdes såväl starkare regionnät som ett införande av Uppdraget och dess genomförande transmissionsnätet men det sågs knappast som att kunderna i vissa regioner skulle betala för regionnätsuppbyggnaden just där. Kraftverk på olika spänningsnivåer har även olika nättariffer. Detta gäller såväl energidelen i nättariffen som effektdelen och lag- regleringen inom detta område är mycket sparsam. I tillämpas effekttariffer nedåt i systemet så att regionnäten betalar effekt- avgifter till stamnätet och lokalnäten betalar effektavgifter till region- näten oavsett vilken riktning som energin flyter. Man skulle precis lika gärna kunna tillämpa metoden att kraftverken på stamnätsnivå bör betala för nättransporten fram till kunderna som ofta ligger på region- och lokalnätsnivå. Det bör dock noteras att detta är en filo- sofisk fråga men att valet av metod påverkar konkurrensen mellan kraftverk på olika spänningsnivåer. Det är också viktigt att notera att det alltid är konsumenterna som på olika sätt finansierar kraft- verken, antingen via nättariffen eller via sina elinköp. En konsekvens av den svenska filosofin är också att kraftverk på region- och lokal- nätsnivån kan få betalt för sin nätnytta om de med sin produktion minskar kostnaderna för det nät till vilka de är anslutna. För energi- delen gäller detta även på stamnätsnivå där kraftverk som minskar stamnätets förluster krediteras för detta. Dagens tariffnivåer för kraftverk på lokal- och regionnätsnivåer ligger generellt sett högt jämfört med vad producenter betalar på stamnätsnivå. Detta beror bland annat på metoden att ta ut effekttariffer enligt ovan. För till exempel vindkraft kompenseras inte högre effekttariff på lägre spän- ningsnivå med en motsvarande höjning av ersättning för nätnytta. Det är i princip möjligt att göra om tariffsystemet för att inte miss- gynna produktion på lägre spänningsnivåer. Detta skulle medföra en mycket omfattande lagförändring och det skulle även påverka övervakning av nättarifferna. Det har inte bedömts som rimligt att föreslå någon stor genomgripande för- ändring av tariffsystemet inom denna utrednings ramar. En viktig fråga i detta sammanhang är också att tidigare hade en jämnare fördelning av sina kostnader mellan producenter och konsumenter men att man på grund av anpassning till grannländer- na sänkte tarifferna för producenterna och höjde dem för konsu- menterna. Detta medförde ökad konkurrenskraft för producenter på stamnät men också till viss del för producenter på andra nätnivåer eftersom nätnyttan ökade i takt med att tarifferna till regionnäten ökade. Denna ordning har skapat ett problem på så sätt att Svenska Kraftnäts tariffer för producenter i många fall kan vara så attraktiva att det för en producent kan vara lönsammare att inte Uppdraget och dess genomförande ansluta sig till regionnätet (med högre tariffer) utan i stället finan- siera en längre (egentligen inte samhällsekonomisk) ledning för att ansluta sig till stamnätet. A: Utvärdera om det nuvarande regelverket för förnybar elproduktion skapar hinder för en storskalig utveckling och utbyggnad av den förny- bara elproduktionen. Bedöms förändringar av regelverket krävas skall utredaren lämna sådana förslag. Denna del tolkas som att summan av förslagen inte ska missgynna förnybar produktion generellt. Storskalig tolkas inte som att av- sikten är att signifikant ändra konkurrensen mellan större och mindre kraftverk utan snarare att få till ett system som medför en rationell utbyggnad av elsystemet vid större mängder förnybar produktion. Med större mängder avses här det som beslutar om, vilket med nuvarande regelverk leder till . Före- slagna förändringar är inte begränsade till att enbart gälla denna mängd ny förnybar elproduktion. B: Lämna förslag till hur nuvarande reducerade nätavgift för mindre elproduktionsanläggningar enligt 4 kap. 10 § ellagen (1997:857) kan ersättas av enhetliga principer för bestämmandet av nätavgifter för pro- duktionsanläggningar samt undersöka behovet av och lämna förslag till eventuella övergångsbestämmelser avseende nätavgifter för befintliga anläggningar färdigställda före . Avsikten är att ta bort undantaget för anläggningar som är mindre än 1,5 MW. Motivet att ta bort det är att denna precisa gräns med- fört att verk på t.ex. 1,6 MW har fått incitament att officiellt minska nivån på installerad effekt. Dessutom byggs vindkraftsfarmer hellre med 1,5 än mer ekonomiskt gångbara större verk för att man vill få ner nättariffen. Att helt ta bort gränsen för samtliga an- läggningar kan eventuellt ställa till stora problem för riktigt små anläggningar. Dessutom uppstår enligt direktiven ändå en ny gräns (punkt D) där riktigt små anläggningar inte behöver timmätas. Ett problem har också varit den negativa debatt som skapats eftersom andra nätkunder får betala mer. Uppdraget och dess genomförande Övergångsreglerna är här centrala för redan existerande småskalig produktion. Som nämnts ovan görs inte tolkningen att storskalig produktion innebär att man vill förändra konkurrenskraften till större anläggningars fördel. Detta innebär att förutsättningarna för att kunna erhålla en rimlig ekonomi även i ny småskalig produktion på något sätt måste beaktas. C: Kartlägga förekomsten av små produktionsanläggningar för förnybar el i och göra en bedömning av sådana anläggningars framtida utveckling. Små produktionsanläggningar tolkas som anläggningar mindre än 1,5 MW. Även något större anläggningar studeras i utredningen. Däremot avses enbart nätanslutna anläggningar. Framtida utveck- ling tolkas som perioden efter det att föreslagna åtgärder är genom- förda och det har gått . D: Lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att ett undantag från nuvarande krav på timvis mätning, be- räkning och rapportering för inmatning av el från små anläggningar för förnybar elproduktion skall kunna införas. Små anläggningar innebär betydligt mindre anläggningar än 1,5 MW. Tolkningen är att det avser anläggningar vars huvudsakliga pro- duktion inte går utanför konsumentens område, dvs. huvudsakli- gen produktion för egen konsumtion. Det kan dock finnas mindre anläggningar (10-tals kW) som enbart levererar direkt till nätet. E: Lämna förslag till generella, icke diskriminerande riktlinjer enligt vilka ersättning kan bestämmas vid inmatning av el, från mindre el- produktionsanläggningar. Här används beteckningen mindre produktionsanläggningar. Av- sikten är inte att i lagstiftningen särskilja mellan små och större an- läggningar utan att beräkningsmetoderna ska vara så korrekta som möjligt. Det finns ett flertal länder som efter en avregleringsprocess ändå har fått igång en betydande nysatsning på förnybar energi, däribland , , och . För att finna alter- lösningar har därför dessa länders (kallade de fyra studerade länderna) hantering av de för denna utredning intressanta frågor Uppdraget och dess genomförande De frågor som har visat sig viktiga, där det finns intres- santa likheter samt skillnader mellan och de fyra studerade länderna är nättariffer, finansiering av nätinvesteringar och admini- strativa anslutningsregler. Utredningen inledde sitt arbete . har utredaren och sekreterarna sammanträtt med Energinätsutred- ningen. Utredningen har haft underhandskontakter med representan- ter för Energimarknadsinspektionen Energimyndigheten, E.ON, Fortum, SERO, , , Svensk Vind- kraft, samt ytterligare ett antal nätföretag och småskaliga elproducenter. Utredningens ordförande har även deltagit i ett antal seminarier . Utredningen har haft sex sammanträden med experterna varav två tvådagarssammanträden, ett i internatform. 2 Förnybar elproduktion i Kartlägga förekomsten av små produktionsanläggningar för förnybar el i och göra en bedömning av sådana anläggningars framtida utveckling. Det fanns 1 916 anläggningar som erhöll elcertifikat, det vill säga vindkraft, solel, småskalig vattenkraft och biobränslebaserade kraftvärmeanläggningar. Totala antalet enheter var 2 288. Av anlägg- ningarna var 1 847 mindre eller lika med 1,5 MW och av dessa var 229 mindre än eller lika med 50 kW. För att aktörerna på marknaden ska investera i ny elproduktion krävs långsiktiga och stabila ekonomiska förutsättningar. På intäkts- sidan finns elpris och elcertifikatspris. Elpriset bedöms inte komma att sjunka. Elcertifikatspriset däremot, kommer med ett statiskt el- certifikatssystem att bli mycket lågt när utbyggnaden av ny certifi- katberättigad elproduktion passerar , motsvarande dagens kvoter. Med ett mycket lågt certifikatspris kommer ingen elpro- duktion att byggas ut när har uppnåtts, förutsatt att inte elpriset ökar avsevärt. Det är därför viktigt att i ett tidigt skede beslutar om ett nytt mål inom elcertifikatssystemet om man önskar produktion där elpriset inte räcker som finan- siering. Det finns många potentialbedömningar och prognoser gjorda av- seende hur stor utbyggnaden av ny elproduktion kan bli. Vad som i slutänden realiseras beror till stor del på de ekonomiska förutsätt- ningarna. Kraftvärmeanläggningar i fjärrvärmesystem producerar el , varav biobränslebaserade el. Fram planeras en utbyggnad om ytterligare . av den nytillkommande är biobränslebaserad pro- duktion. På lång sikt visar prognoser och potentialbedömningar att den biobränslebaserade kraftvärmen, förutom värmeproduktionen, kommer att kunna stå för mellan 18 och el . Elforsk bedömer att av bränslet kommer att bestå av biobränsle . Tre solcellsanläggningar finns i elcertifikatssystemet . Be- dömningen är att spridningen av solcellsanläggningar kommer att ske relativt långsamt och att det kommersiella genombrottet kommer att ske cirka . När det gäller vågkraft bedöms endast ett fåtal pilotanläggningar ha kommit in 2025. Elproduk- tion genom geotermi bedöms inte komma att ske . För utbyggnad av storskalig vattenkraft finns en potential på maxi- malt i de redan exploaterade stora älvarna och för de småskaliga. Det finns en effektiviseringspotential i den be- fintliga storskaliga vattenkraften som kan bedömas till 1–.