sou · GXB366 · 2009-07-22 00:00:00 — Verksamheten har därtill vilat på den grunden att etern har ansetts fri att avlyssna, även för polisen. Någon särskild befogenhet har inte ansetts behövas och därmed har metoden inte heller kringgärdats med regler om tillstånd och kontroll. Till detta bör läggas att resultatet av signalspaningen har presenterats i form av underrättelserapporter som inte har kunnat användas som bevisning i domstol. Vad som aktualiserar en tydligare avvägning mellan nyttan av signalspaning och skyddet av enskildas integritet är dels den tekniska utvecklingen med utbyggnaden av det globala nätet, dels frågan om att tillåta signalspaning i tråd. Med det globala nätet kan den enskilde användaren av ett kommunikationsmedel inte längre själv påverka på vilket sätt meddelandet når mottagaren och vilka vägar det tar. Ett och samma meddelande – oavsett om det rör sig om ett telefonsamtal, ett mobiltelefonsamtal, ett e-postmeddelande eller annan telekommunikation – kan vara såväl luftburet som kabelbundet. I vårt närområde är trådburen trafik den allt dominerande och väntas framöver dominera än mer. Möjligheten att signalspana i trådburen trafik skulle därmed ge polisen möjlighet att ta del av en mycket stor del av den kommunikation som korsar landets gränser. Avlyssning av trådburen trafik har historiskt ansetts vara avsevärt mer integritetskränkande än att avlyssna luftburen trafik. Signalspaning som metod betraktad skulle därmed framstå som en väsentligt mer integritetskränkande spaningsmetod än vad fallet varit . Det är min uppfattning att framför allt Säkerhetspolisens behov av kunskaper om utrikes förhållanden måste tillgodoses i någon form. Signalspaning framstår som den enda metoden som både tillgodoser det behovet och som svenska myndigheter har en rådighet över. Att enbart återskapa den möjlighet till signalspaning i etern som polisen använt synes inte vara meningsfullt. En alltför ringa del av trafiken är eterburen för att tillgodose polisens behov. För att signalspaning ska vara en meningsfull inhämtningsmetod krävs därför att även trådbunden trafik omfattas. Som nämnts skulle en befogenhet för polisen att spana mot trådburen trafik innebära en möjlighet att spana mot en mycket stor mängd enskilda meddelanden. I enlighet med utgångspunkterna ovan kräver en sådan befogenhet en avsevärd precision i användningen. Som jag nämnt tidigare är medborgarnas förtroende för polisen och dess metoder avgörande. Risken att oskyldiga drabbas eller att systemet kan komma att missbrukas kan medföra att förtroendet minskar. I förlängningen saknar polisen under sådana förutsättningar möjlighet att fullgöra sitt uppdrag. En befogenhet att signalspana i tråd bör således inte införas utan ett omfattande regelverk till skydd för enskilda individers personliga integritet. Ett sådant system måste enligt min mening utformas så att polisen inte får tillgång till all trafik som går i den signalbärare som polisen med stöd av domstols tillstånd skulle få avlyssna. I stället bör åtgärder vidtas för att begränsa polisens tillgång till sådana uppgifter som rör det som utgjort skäl för att domstolen meddelat tillståndet. Vidare måste införas ett system för insyn och kontroll som motverkar varje form av missbruk. I annat fall kan metoden enligt min mening inte motiveras. Ett sätt att begränsa polisens tillgång till den stora mängd information som är trådbunden är att inte låta polisen själv genomföra sådan spaning. Genom att i stället utför spaningen, vilket ju också har varit fallet , kan ett system skapas som förhindrar att polisen får tillgång till annan information än sådan som omfattas av domstols tillstånd. Det blir då endast denna information som redovisas till polisen av . Jag återkommer till den frågan i avsnitt 7.8. 7.3Allmänna förutsättningar för polisens signalspaning Bedömning: Polisen ska som huvudregel inte få bedriva eller låta bedriva signalspaning. Jag har redan konstaterat att signalspaning typiskt sett är en spaningsmetod som är av mycket integritetskränkande karaktär. Det bör därför inte komma i fråga att metoden ges en mer generell användning inom polisen. Så har heller aldrig varit fallet historiskt. Däremot har det ansetts att signalspaning i etern kunnat bedrivas fritt. Några begränsningar för polisen att bedriva sådan spaning har således inte gällt. Enligt min mening är signalspaning, även om den avser enbart etern, en så pass integritetskränkande åtgärd, att möjligheten för polisen att fritt använda den bör avskaffas. I stället bör det införas ett regelsystem som avväger polisen berättigade intresse av att kunna bedriva sådan spaning för att motverka brottslighet eller hot mot rikets säkerhet mot de integritetshänsyn som måste tas. Med hänsyn till styrkan av det intrång i integriteten som signalspaning innebär, är det min uppfattning att det endast undantagsvis finns skäl att låta intresset av effektivitet i arbetet med att avslöja, utreda eller hindra brott väga tyngre än intresset av att skydda den personliga integriteten. Huvudregeln måste därför enligt min mening vara att polisen inte ska få bedriva eller låta bedriva signalspaning. Undantag från denna huvudregel bör göras endast i sådana fall då det gäller allvarlig brottslighet eller betydande nationella eller internationella säkerhetsintressen. Inte heller i dessa fall bör det emellertid alltid vara tillåtet med signalspaning. Betydande begränsningar bör göras även i sådana fall. Begränsningarna bör utformas så att den vanliga polisen endast i sällsynt förekommande fall ska få tillgripa signalspaning. När det gäller den svenska säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) bör det – i likhet med vad som gäller i de främmande stater vars system jag studerat – finnas något vidare möjligheter till undantag från huvudregeln. Dessa undantag bör vara kopplade till väsentliga nationella eller internationella säkerhetsintressen. Eftersom spaning i etern sker mot kommunikationer som kan avlyssnas eller uppfångas av ett stort antal aktörer och den som låter befordra kommunikation på det sättet måste räkna med att den kan komma att avlyssnas eller uppfångas, framstår integritetsintresset som något svagare än vad gäller kommunikation som befordras i tråd. Detta gäller även om det för avsändare och mottagare är okänt eller slumpmässigt huruvida deras kommunikation går helt eller delvis i kabel eller eter. Min uppfattning är därför att det bör gälla strängare förutsättningar för signalspaning i tråd än för sådan spaning i etern. I det följande ska jag gå närmare in på i vilka fall som undantag från huvudregeln framstår som motiverade. Såvitt gäller signalspaning i tråd är det min uppfattning att stor restriktivitet bör iakttas när det gäller att göra sådana undantag. Vid utformningen av undantagen måste också särskilt beaktas att dessa undantag inte får möjliggöra ett kringgående av de lagregler som begränsar polisens möjligheter att använda hemlig teleavlyssning. Mitt förslag är således sammanfattningsvis att huvudregeln för svensk del – till skillnad från vad som är fallet i flera av de länder vars system jag studerat – ska vara att polisen inte ska få bedriva eller låta bedriva signalspaning avseende utländska förhållanden. Vad som anförts gäller signalspaning avseende utrikes förhållanden. När det gäller den s.k. närspaningen hänvisas till vad som anförts i avsnitt 7.1.9. 7.4Begränsningar i fråga om signalspaning i etern Förslag: Signalspaning i etern ska få användas endast i syfte att avslöja och utreda eller förhindra brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Inom ansvarsområde ska signalspaning få användas också i andra fall då allvarliga hot mot nationell eller internationell säkerhet motiverar det. Signalspaning får dock bara användas om syftet med spaningen väger klart tyngre än det integritetsintrång som spaningen kan medföra och om det syftet inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt. Signalspaningen får inte avse signaler mellan en avsändare och en mottagare som båda befinner sig i . Som jag redan anfört bör signalspaning i etern inte längre få ske fritt. Vad gäller brottsbekämpning bör en avgränsning ske så att endast brott av en viss svårighetsgrad träffas. Det bör vara fråga om brott för vilka det föreskrivs fängelsestraff. Men inte ens alla sådana brott är av den karaktären att det vid en avvägning mot integritetsintresset framstår som motiverat att tillåta polisen att få rätt till signalspaning i etern, även om det står envar enskild (t.ex. massmedia och allmänhet) fritt att bedriva sådan spaning. Det finns en del brott för vilka det i straffskalan finns fängelse , men där det normala straffet i praxis inte är fängelse utan i stället böter. I sådana fall framstår det inte som motiverat vid intresseavvägningen att tillåta att polisen ska få tillgång till signalspaning ens i etern. Inte ens i de fall där fängelse utgör en normalpåföljd framstår signalspaning i etern alltid som motiverad med beaktande av de integritetsintrång som kan bli följden av sådan spaning. En rimlig nivå är därför att begränsa användningen av signalspaning i etern för polisens del till att avse brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver, dvs. maximistraffet för brottet får inte understiga fängelse . Inte ens i sådana fall kan det dock alltid vara rimligt att signalspaning i etern får ske. I många fall måste brottet, även om maximistraffet för brottet är så högt som anförts, anses vara sådant att det inte framstår som rimligt att använda signalspaning i etern med hänsyn till det integritetsintrång som sådan spaning kan medföra. En avvägning måste därför ske i det enskilda fallet mellan intresset av att kunna bekämpa brottsligheten i fråga och integritetsintrånget. Till den frågan återkommer jag i avsnitt 7.4.3. Vad jag nu har anfört innebär en avsevärd begränsning i användningen av signalspaning i etern jämfört med tidigare mot den bakgrunden att sådan signalspaning i etern har kunnat bedrivas helt fritt. Signalspaning i etern ska enligt min mening få bedrivas såväl i underrättelsesyfte som inom ramen för en brottsutredning. Som redogjorts för har signalspaning historiskt haft sin stora betydelse som en inhämtningsmetod inom underrättelseverksamheten. Behov finns emellertid även av signalspaning i etern inom ramen för en brottsutredning. Som jag nämnt tidigare är en uppdelning av spaningen för dessa olika syften varken ändamålsenlig eller praktiskt tillämpbar. Användningen av signalspaning inom ramen för en brottsutredning kan emellertid komma att begränsas avsevärt med hänsyn till att materialet som inhämtas genom spaningen som regel inte kan offentliggöras. Jag återkommer till den frågan (se avsnitt 7.12). 7.4.2Brott som rör rikets säkerhet m.m. Generellt bör således gälla att polisen inte får använda signalspaning i etern annat än vid brott för vilka föreskrivs fängelse eller däröver. Den förutsättningen gäller för hela polisen, dvs. såväl Säkerhetspolisen som den övriga polisen. För Säkerhetspolisens del finns skäl att även överväga delvis andra förutsättningar för användningen av signalspaning i etern. Som framgått i beskrivningen av Säkerhetspolisens användning av signalspaning (avsnitt 5.2) har en avsevärd del av Säkerhetspolisens verksamhet en tydlig koppling till utrikes förhållanden. Verksamheten i den delen består till stor del av att kartlägga förhållanden i och utomlands och att uppdaga planer på brottlig verksamhet i syfte att avstyra dessa. Syftet med verksamheten är således att något brott över huvud taget inte ska komma till stånd. Det är därmed inte möjligt att inom ansvarsområde avgränsa möjligheterna att använda signalspaning till konkreta brott med angivande av särskilda straffskalor, i vart fall inte om spaningen ska täcka det behov av information som finns inom . som det inte är möjligt att avgränsa Säkerhetspolisens användning av signalspaning på samma sätt som för den övriga polisen kan det inte ens när det gäller spaning i etern komma i fråga att Säkerhetspolisen fritt skulle få använda signalspaning. Användningen måste begränsas till sådana verksamhetsområden som framstår som särskilt angelägna från samhällssynpunkt och där behovet av kunskaper om utrikes förhållanden framstår som särskilt angelägna. Mot denna bakgrund bör Säkerhetspolisen få använda signalspaning för att motverka: 1.underrättelseverksamhet som kan antas bedrivas av främmande makt eller av organisation som huvudsakligen finns utomlands, om verksamheten är riktad mot eller svenska intressen eller på annat sätt berör , 2.annat hot mot rikets säkerhet, 3.utveckling och spridning av massförstörelsevapen, krigsmateriel och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, 4.internationell terrorism, eller 5.annan grov organiserad brottslighet. Med begreppet motverka avses både att förebygga och uppdaga samt att avstyra och utreda den brottliga verksamheten. De uppräknade fallen är uttömmande. Det rör sig om två fall av allvarliga hot mot rikets säkerhet samt tre fall som inte är kopplade till skyddet av den säkerheten. Signalspaningen får bara användas för att motverka de uppräknade verksamheterna. Gemensamt för de ovan nämnda punkterna är att de avser ansvarsområden inom där det framstår som särskilt angeläget för Säkerhetspolisen att kunna skaffa sig kunskap och följa utvecklingstendenser med avseende på utrikes förhållanden eller där sådan kunskap till och med framstår som avgörande för en framgångsrik verksamhet. Det är vidare områden där ett fullbordat brott allvarligt skulle komma att skada eller svenska intressen. Det är slutligen områden där har ett väl etablerat samarbete med andra länder för att öka kunskapen och motverka brott. Punkt 1 gäller underrättelseverksamhet som kan antas bedrivas av främmande makt eller av organisation som huvudsakligen finns utomlands. Med främmande makt avses annan stat eller sammanslutning av stater. Med organisation som huvudsakligen finns utomlands avses t.ex. multinationella företag, väpnade rörelser i andra länder eller exilorganisationer av olika slag. Om sådana bedriver underrättelseverksamhet, kan således Säkerhetspolisen få använda signalspaning mot dessa, om övriga förutsättningar för det är upp- Det förutsätts att underrättelseverksamheten är olovlig. För att signalspaning ska få sättas in krävs emellertid också att underrättelseverksamheten riktar sig mot , svenska intressen eller på annat sätt berör vårt land. Till svenska intressen hör bl.a. sådant som rör förhållande till andra stater, svenskt medlemskap i internationella organisationer, verksamhet som bedrivs i sådana organisationer som är medlem i, svenska eller delvis svenska företags verksamhet och svenska medborgare. Också underrättelseverksamhet som sker utomlands men riktar sig mot utländska medborgare (statslösa) med hemvist i får anses vara en verksamhet som riktar sig mot svenska intressen eller i vart fall berör . Om underrättelseverksamhet riktar sig mot enbart annan stat eller enbart utländska intressen men helt eller delvis bedrivs i , får verksamheten också anses beröra . Så kan t.ex. vara fallet om en annan stats underrättelseorganisationer har i stationerade medarbetare som bedriver underrättelseinhämtning mot en tredje stat. Punkt 2 gäller annat allvarligt hot mot rikets säkerhet. Subversiv verksamhet som hotar statsskicket kan vara ett exempel. Punkt 3 gäller signalspaning i syfte att motverka spridning av massförstörelsevapen. Med massförstörelsevapen avses biologiska, kemiska och nukleära vapen. Punkt 4 gäller internationell terrorism. Rent inhemsk terrorism omfattas således inte. Terrorismen ska ha en utländsk anknytning. Inte heller omfattas terrorism som rör enbart ett utländskt land. En befrielserörelse i ett land kan därför inte – även om landets regim skulle beteckna den som en terroristorganisation – träffas av bestämmelsen i denna punkt. Punkt 5 gäller annan grov organiserad brottslighet. Brottsligheten ska alltså både vara grov och organiserad. Ordet annan markerar att även verksamhet som omfattas av punkterna 1–4 kan (men inte behöver) utgöra grov organiserad brottslighet. Gemensamt för punkterna 3–5 är att hotet i dessa stycken inte behöver vara riktat mot . Under punkt 3 faller således fall där ämnen som kan användas för tillverkning av massförstörelsevapen ska säljas från ett land i till ett land i . På motsvarande sätt faller under punkt 4 ett fall där en grupp som finns i t.ex. ett baltiskt land planerar en terrorattack i ett sydeuropeiskt land eller deltar i understödet för en sådan attack. Också när det gäller den grova organiserade brottsligheten kan det röra sig om brottslighet som inte har anknytning till . Orsaken är att ingår i ett internationellt samarbete på dessa områden som syftar till att stödja varandras strävan att bekämpa dessa företeelser. Som jag konstaterat tidigare är signalspaning till sin natur en integritetskränkande inhämtningsmetod. Detta är också skälet till att användningen av signalspaning inom polisen måste begränsas i olika avseenden och att tillämpningsområdet måste preciseras. Det är emellertid enligt min mening inte tillräckligt att enbart uppställa generella kriterier som en begränsning av användningen. Det måste därtill prövas om signalspaningen är motiverad utifrån de omständigheter som råder i varje enskilt fall. Det bör därför, i likhet med vad som gäller enligt lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten, inför varje inhämtning genom signalspaning göras en proportionalitetsbedömning. För det fall syftet med signalspaningen inte väger klart tyngre än det integritetsintrång som spaningen kan medföra bör signalspaning inte få genomföras. Detsamma bör gälla om det syftet kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt, t.ex. genom annan typ av spaning eller underrättelseinhämtning. Det bör klargöras att hemlig teleavlyssning, med den precision som användningen av det tvångsmedlet kräver i fråga om en identifierad teleadress, bör anses vara mindre integritetskränkande än signalspaning. Vid signalspaning finns inte alltid en teleadress och spaningen kommer därmed inte att få samma precision som hemlig teleavlyssning. För det fall en sådan teleadress finns bereds signalspaningsmyndigheten, såvitt gäller spaning i tråd, ändå tillgång till hela den signalbärare i vilken kommunikationen sker (se avsnitt 7.11.3 om signalbärare). Detta innebär att signalspaningsmyndigheten ges tillgång till fler signaler än vad som behövs för att nå syftet med spaningen. Mot den bakgrunden bör således signalspaning inte få förekomma om det är möjligt att nå samma syfte med användning av hemlig teleavlyssning. Detta bör gälla även i de fall den hemliga teleavlyssningen skulle kunna verkställas utanför med hjälp av ett annat lands myndigheter med stöd av överenskommelser om internationell rättslig hjälp. Det resonemanget innebär också att så snart ett annat, mindre ingripande medel kan användas, t.ex. när spaningen har möjliggjort att en skäligen misstänkt person och dennes teleadress har kunnat identifieras, skall signalspaningen upphöra och en annan metod, t.ex. hemlig teleavlyssning, i stället användas. Av betydelse för bedömningen av om användningen av metoden väger klart tyngre än det integritetsintrång som spaningen kan medföra är naturligtvis också brottslighetens art. Det bör inte komma i fråga att använda metoden med avseende på brottslighet som inte framstår som mycket allvarlig och där inga andra medel står till buds. I praktiken torde metoden komma till användning, utom i de fall som rör Säkerhetspolisens ansvarsområden, endast vid grov organiserad brottighet med internationella kopplingar och i undantagsfall även vid annan mycket grov brottslighet där andra metoder saknar verkan. Det är också i dessa fall som metoden har använts. Utgångspunkten bör således vara att signalspaning inom polisen ska användas enbart i de fall det framstår som absolut nödvändigt för att fullgöra uppdraget och där inga andra, mindre integritetskränkande medel står till buds. Enligt mina direktiv ska jag undersöka behovet av underrättelser om utrikes förhållanden. Eftersom jag inte har för avsikt att inom ramen för detta utredningsuppdrag lämna förslag kring polisens närspaning (se avsnitt 7.1.9) bör den nu föreslagna regleringen begränsas till utrikes förhållanden. Mitt förslag om signalspaning inom polisen kommer därmed att på den punkten harmoniera med den lagstiftning som redan finns kring signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamheten. I ett antal länder jag studerat har signalspaningen begränsats på så sätt att den enbart får avse utländska medborgare. I den mån det uppdagas att en medborgare i det egna landet, var helst i världen denne befinner sig, är föremål för signalspaning ska spaningen avbrytas och det inhämtade materialet förstöras. En sådan avgränsning framstår som svår att genomföra och efterleva i praktiken. Av de informationer som jag inhämtat från utländska signalspaningsorgan och organ som har till uppgift att övervaka signalspaningsorgan framgår att man i andra länder har haft praktiska svårigheter med tillämpningen av denna begränsning. Det framstår vidare som tveksamt om avgränsningen är ändamålsenlig – även egna medborgare kan från utlandet planera brott mot rikets säkerhet, terroristbrott eller vara delaktiga i grov organiserad brottslighet. Ett sådant hot framstår knappast som mindre allvarligt än om planeringen utförs av en utländsk medborgare. Det är vidare inte möjligt att begränsa polisens signalspaning genom att ange tillämpningsområden som typiskt sett enbart berör utrikes förhållanden på sätt som gjorts inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten. Brott som planeras och begås utomlands av utländska medborgare utan någon koppling till är ju knappast föremål för intresse från svensk polis sida, utom i de fall kriminaliteten omfattas av ett internationellt samarbete som deltar i. I stället bör den nödvändiga avgränsningen göras från tekniska utgångspunkter. För att signalspaning ska få användas av polisen bör därför gälla att antingen avsändaren eller mottagaren av ett meddelande ska befinna sig utanför . De förutsättningar som måste gälla för att polisen ska få använda signalspaning blir därmed antingen att en person i kommunicerar med någon person i utlandet eller att de personer som kommunicerar med varandra båda befinner sig i utlandet. I de fall både avsändare och mottagare finns i bör polisen i stället uteslutande vara hänvisade till annan typ av spaning eller, för det fall en förundersökning pågår, de straffprocessuella tvångsmedlen, t.ex. hemlig teleavlyssning. Det har från många håll under lagstiftningsarbetet kring signalspaningen inom försvarsunderrättelseverksamheten framförts betänkligheter kring möjligheten att tekniskt avgränsa spaningen till utländska förhållanden. Enligt den kritik som har framförts kan exempelvis internettrafik mellan två personer passera gräns även om såväl avsändare som mottagare befinner sig i . Invändningen är väl värd att beakta, men är på intet sätt ny i fråga om polisens verksamhet. Samma typ av invändning kan göras gällande i fråga om flera av de straffprocessuella tvångsmedlen. Vid hemlig teleavlyssning avlyssnas en viss teleadress. Således kommer alla de personer som använder sig av teleadressen, t.ex. de medlemmar i den misstänktes hushåll som använder telefonen för egna ärenden och alla de personer som i olika syften ringer till teleadressen, att avlyssnas. Vid hemlig kameraövervakning filmas en viss plats. Alla de personer som befinner sig på den platsen kommer därmed också att filmas, oavsett deras koppling till den Åtgärderna träffar därmed med nödvändighet mer än vad som motiveras utifrån polisens behov. Det är mot denna bakgrund väsentligt att det finns klara och tydliga regler i fråga om på vilket sätt och i vilken omfattning den information som polisen erhåller från signalspaningen får användas och bevaras.