sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — nomineringssystem har fördelen att organisationen behåller kontrollen över det slutliga urvalet av lämpliga kandidater. Därigenom kan organisationen motverka att stater nominerar personer utifrån politiska överväganden. Nomineringssystemet är också ett incitament för medlemsstaterna att förbättra kvaliteten på och lämpligheten hos sina kandidater. Även rekryteringen till ska – enligt ett särskilt ministerbeslut antaget på svenskt initiativ – ske mot bakgrund av FN:s resolution (2000) Kvinnor, fred och säkerhet (se avsnitt 2.3.1). Pågående insatser fältmissioner upptar två tredjedelar av organisationens budget. Organisationens fältverksamhet finns på 18 platser, varav sju på västra . Verksamheten är inriktad på demokratisering, mänskliga rättigheter, institutionsbyggande och utvecklande av massmedia. Den största insatsen är i Kosovo där har närmare tusen anställda, varav fem svenskar. I bedriver organisationen verksamhet i , och med inriktning på valobservation, rättsstatligt arbete, konfliktlösning och bekämpning av trafficking. I ger stöd till , och inom områdena ekonomi och miljö, konfliktlösning och demokratisering. Insatsen i har upphört . Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 fem tidigare sovjetrepubliker vid politiska och ekonomiska reformer. deltog 17 svenskar sekonderade av svenska myndigheter i olika missioner. Ca sju svenskar var direktkontrakterade av organisationen. En svensk innehade en chefsposition. 2.5 Europeiska unionen 2.5.1 Civil krishantering Organisation har EU anlagt en allt bredare syn på konflikt- och säkerhetsfrågor.19 Fokus ligger på både förebyggande av konflikter och civil- och militär krishantering. Dessa frågor omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). En integrerad del av GUSP är den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP). Krishantering är i sin tur en del av ESFP. Unionens krishanteringsinsatser, även benämnda Petersberguppdragen, nämns uttryckligen i artikel 17 i och omfattar humanitära insatser, räddningsinsatser, fredsbevarande insatser samt insatser av väpnade styrkor för krishantering, inklusive fredskapande åtgärder.20 Petersberguppdragen stod i fokus vid i . För att skapa förutsättningar för snabba och effektiva krishanteringsinsatser enades deltagarna om att utveckla de enskilda medlemsländernas förmåga att delta i internationell krishantering som deras gemensamma insatser skulle bli så ändamålsenliga som möjligt. Vid de följande Europeiska råden i , , , och Laeken har EU successivt konkretiserat målsättningen att öka unionens civila krishanteringsförmåga. Vid i lades grunden till ett särskilt institutionellt ramverk för bl.a. krishanteringsfrågor. Ett steg i detta arbete var inrättandet av en kommitté för utrikes och säkerhetspolitik (KUSP). Kommittén svarar under rådet för den politiska kontrollen över och den strategiska ledningen av krishanteringsinsatser. Den har under sig dels en civil, dels en militär 19 Även EU:s politik rörande fredsfrämjande insatser har påverkats av diskussionen kring statssuveränitet kontra humanitära interventioner, se avsnitt 2.3.1. 20 Petersberg of Ministers, in 1992. SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet kommitté. () består av representanter för medlemsländerna och ansvarar för information och rekommendationer rörande civila aspekter på krishantering. Vid i Feira definierades fyra prioritetsområden för att utveckla unionens civila krishanteringsförmåga: polis, stärkande av rättsstaten och förvaltningen samt räddningstjänst.21 Inom dessa områden har numerära kapacitetsmål uppställts och stegvis reviderats i takt med att unionens civila krishanteringsförmåga har utvecklats. Unionens målsättning inom kapacitetsområdet polis är att kunna sända polisinsatser till uppdrag som kan omfatta allt från återupprättande av ordning i samarbete med en militär styrka till att träna lokala poliser. Medlemsstaterna har åtagit sig att för dessa syften ställa upp till 5 700 poliser till förfogande. Av dessa ska upp till 1 400 kunna sättas in . har anmält 177 poliser till denna typ av insatser. Ansträngningar att i internationella sammanhang förstärka och, om så är nödvändigt, återinsätta lokal polis kan bara vara framgångsrika om polisväsendet kompletteras av ett fungerande rättsväsende i övrigt. Medlemsstaterna har därför åtagit sig att bidra med 200 tjänstemän inom sådana civila krishanteringsinsatser, främst domare, åklagare och kriminalvårdstjänstemän. Medlemsländerna har anmält 631 personer till sådana insatser, varav 55 personer. För att även kunna stärka den offentliga förvaltningen i drabbade länder har medlemsstaterna gjort åtaganden att tillhandahålla 565 experter som ska kunna sändas ut inom krishanteringsinsatser, om så behövs med kort varsel. Denna funktion har emellertid aldrig utnyttjats. har anmält nio personer till denna funktion. Även för räddningstjänsten har EU fastställt numerära kapacitetsmål. har utvecklandet av EU:s civila krishantering gått från fokusering på kvantitativa till kvalitativa aspekter. antog Den europeiska säkerhetsstrategin (ESS). Strategin pekar ut tre skäl till varför civila instrument krävs för att hantera dagens konflikter: För det första innebär angripande av konflikter att man måste gå på djupet för att komma åt skälen till instabilitet. För det andra leder konflikter alltid till att den civila administrationen kollapsar. Tiden efter en konflikt präglas av kaos i 21 Enligt denna indelning räknas således polisen inte till det rättsstatliga arbetet. Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 detta avseende. civila åtgärder behövs därför för att komma tillrätta med detta tillstånd. Slutligen kräver en preventiv infallsvinkel att man engagerar sig i alla faser i en konflikt, inklusive sammanhang där militära medel inte passar eller är önskvärda. Strategin betonar vidare vikten av att EU är globalt aktiv och samordning mellan civil och militär verksamhet. Ansvaret för frågor om civil krishantering är inom rådssekretariatet fördelat på Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC) och generaldirektorat E IX.22 Syftet härmed var att tydliggöra en strategisk och operationell fördelning av behov och ansvarsfrågor samt att förstärka förmågan att hantera alltmer komplexa och resurskrävande insatser med förbättrad planerings- och ledningsstruktur. Totalt arbetar drygt 80 personer vid CPCC och 20 personer vid generaldirektorat E IX. För att möta det ökade behovet av internationella krishanteringsinsatser har EU antagit handlingsprogrammet Civilian Headline 2008,23 som kompletterar de fyra prioriterade områdena och även innefattar observatörsuppgifter samt stödfunktioner till EU:s representanter. Unionens krishanteringsförmåga ska därmed omfatta hela spektrumet av civil krishantering. Det kan exempelvis röra sig om reformation av ett lands säkerhetssektor eller hjälp att integrera stridande grupper i samhället. Inom ramen för detta handlingsprogram har lanserat idén om civila snabbinsatsgrupper, på engelska Civilian Response Teams (CRT). De kan sägas vara en civil motsvarighet till unionens Battlegroups och ska ha samma ambitionsnivå som dessa, dvs. i vissa situationer kunna sättas in från begäran. ska i regel utse gruppledare för insatserna. Snabbinsatsgrupperna ska kunna agera både före, under och efter en konflikt. De ska bestå av expertis främst från de fyra prioriterade områdena, men sammansättningen avgörs utifrån varje given krissituation. Därutöver kan även andra experter ingå på initiativ av medlemsstater eller kommissionen. CRT-poolen ska inledningsvis bestå av omkring 120 experter. I denna ingår 24 poliser fördelade på områdena lag och ordning, undersökning samt gränspolis, 24 experter inom det övriga rättsväsendet, såsom domare, åklagare och kriminalvårdstjänstemän, 16 experter inom civil förvaltning, sex experter inom räddningstjänst, 14 experter med inriktning på politiska 22 beslutade rådssekretariatet om en omstrukturering innebärande att generaldirektorat VIII (militär verksamhet) och IX (civil verksamhet) ska slås samman. 23 Council of Union, , , doc. 15863/04. SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet uppgifter samt 16 experter med stödjande funktioner inom administration och logistik. nominerade efter samberedning mellan , och Försvarsdepartementet, ett tjugotal personer från rättsväsendets myndigheter, Sida, och till CRT. Av dessa kom ett tiotal personer – från myndigheter under , och Försvarsdepartementet – att ingå i funktionen. Personalen är färdigutbildad för kommande uppdrag. Funktionen har endast använts i begränsad omfattning. Genom Civilian Headline 2010 ska unionens internationella civila krishanteringsförmåga fördjupas och breddas ytterligare.24 Detta ska ske genom ökade personella resurser till krishanteringsinsatserna samt utveckling av planerings- och ledningsfunktioner. Målsättningen är att EU ska använda alla sina tillgängliga medel, inklusive de civila och militära delarna av ESFP, europeiska gemenskapsinstrument samt samverka med aktörer som omfattas av den s.k. tredje pelaren. Inom denna pelare hanteras frågor rörande polisiärt och straffrättsligt samarbete. Bland de aktörer som därmed kan bli aktuella för samverkan finns Europol (polisiär samverkan) och Eurojust (åklagarsamverkan). På motsvarande sätt ska unionen samverka med andra aktörer inom civil krishantering såsom internationella och lokala organisationer, länder som inte är medlemmar i samt icke-statliga organisationer, s.k. NGO:s. Bidrag från utomstående aktörer ska dock ses just som komplement till EU:s egen krishanteringsförmåga, inte som en integrerad del av denna. En ytterligare målsättning är att öka fokus på unionens krishanteringsuppgifter på unions- och medlemsnivå. Rekrytering25 EU:s internationella civila krishanteringsförmåga måste vara att sätta in personal från olika expertområden med kort varsel. Det säkerhetspolitiska läget förutsätter ofta att unionen kan genomföra flera insatser . Detta ställer stora krav på samordning och rekrytering. Vid i åtog sig medlemsstaterna att skapa nationella strategier för hur rekry24 Approved by the ministerial and noted by the General and , , doc. 14823/07. 25 Se t.ex. Gourlay, a.a., s. 24 ff. 81 Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 teringen ska gå till. Förevarande utredning ska ses som ett uttryck för detta beslut för svensk del. Unionens rekryteringsförmåga har utvecklats i takt med det ökade antalet civila krishanteringsinsatser. Insatserna planeras och administreras främst av CPCC. Sekretariatet har inget centraliserat register för att identifiera lämpliga personer för olika uppdrag, utan identifierar de individuella krav som ställs på varje insats, såsom antal deltagande och jobbeskrivningar. Medlemsstaterna uppmuntras sedan att nominera experter till dessa uppdrag. Det är inte ovanligt att det antal kandidater som ett land nominerar är större än det antal som landet är berett att sekondera (och därmed betala för). Generaldirektoratet utför en första utsållning av de nominerade. Vid mindre insatser med upp till 30 deltagare får ett begränsat antal kandidater därefter genomgå intervjuer och tester i . Vid större insatser genomförs intervjuer med kandidater till nyckelplaceringar, medan övriga intervjuas per telefon. Den person som ska leda insatsen bestämmer vem som slutligen ska utses. Insatschef godkänns av rådet efter nominering av den höge representanten. Utöver nämnda förfarande anställer EU viss svårrekryterad personal direkt till vissa kärnfunktioner inom bl.a. administrativ och finansiell kontroll. Unionen anställer dessutom lokal personal, främst för olika stödfunktioner. Sådan direktkontrakterad personal finansieras genom GUSP:s budget. Standardförfaranden har utformats även för dessa rekryteringar, men förutsättningarna för insatserna är så varierande att förfarandena ofta skiljer sig åt från uppdrag till uppdrag. För att underlätta rekryteringen har över 100 allmänna uppdragsbeskrivningar upprättats inom prioritetsområdena civil polis, övrigt rättsväsende, förvaltning samt övervaknings- och stödfunktioner. Därutöver finns en indelning i tre nivåer utifrån längden på tjänstgöringserfarenhet. Rekryteringssystemet bygger på medlemsstaternas förmåga att möta rekryteringsbehoven på nationell nivå. Detta har ökat viljan hos medlemsstaterna att utveckla nationella resursbanker. Den yrkesmässiga kvaliteten på den nominerade personalen är emellertid varierande och kvinnor är underrepresenterade vid nomineringen. De krav som svenska myndigheter uppställer på sekonderad personal varierar (se kapitel 3). Anställningstiden är vanligen . SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet i och . Enligt en särskild handlingsplan ska FN:s resolution (2000) Kvinnor, fred och säkerhet även prägla rekrytering inom ESFP (se avsnitt 2.3.1). Pågående insatser har EU slutfört ett tiotal operationer.26 pågår 12 operationer, varav tre på västra (två i och en i Kosovo), en i , tre i (två i och en i ), en i samt fyra i (utanför , i och två i ). Därtill kommer ett gränsövervakningsuppdrag Operationerna har olika inriktning, såsom militär eller övervakande verksamhet. Insatser med polisiär inriktning finns i BosnienHercegovina, , och . Insatser med särskild inriktning på rättsstatligt arbete finns i Kosovo och . Svenskt rättsväsende deltar med drygt 70 personer i EU-insatser, varav 63 poliser, sju kriminalvårdare, två personer utsända av och en person utsänd av . EU:s polisinsats i , EUPM, påbörjades och är den första insatsen inom den europeiska säkerhets och försvarspolitiken. Insatsen tog över efter FN:s internationella polisinsats i området och verkar i enlighet med de målsättningar som sattes upp i . Av de ca 400 personer som deltar i insatsen är drygt hälften internationell personal. deltar med tre poliser i denna insats. EUPM är en del av EU:s och andra aktörers ansträngningar att bygga upp ett fungerande rättssamhälle. Insatsens uppgift är främst att stödja den lokala polisens kamp mot den organiserade brottsligheten, att övervaka laglydnaden inom den lokala poliskåren samt att ge rättsligt och tekniskt stöd vid reformering av polisväsendet. EU:s insats i Kosovo, EULEX Kosovo, är den största civila insatsen inom den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. EULEX Kosovo har i praktiken tagit över efter FN:s fredsbevarande styrka , som har övervakat Kosovo . Av insatsens ca 3 000 personer kommer 1 900 från andra länder, medan övriga är lokalanställda. deltar med ca 26 Den exakta siffran växlar beroende på klassificering. Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 80 personer i denna insats, varav 42 poliser, 21 personer utsända av MSB, nio personer utsända av FBA, sju kriminalvårdare, två personer utsända av och en person utsänd av . Missionens huvudsyfte är att hjälpa och stödja myndigheterna i med rättsstatligt arbete, särskilt inom polis-, domstols- och tullväsende. Parallellt med det övervakande och rådgivande arbetet har insatspersonalen dock vissa begränsade exekutiva uppgifter. 2.5.2 Utvecklingssamarbete EU är världens största finansiär av utvecklingssamarbete. EG, eller den Europeiska gemenskapen – vilket betecknar gemensamma frågor inom unionen – står tillsammans med medlemsstaterna för av det globala utvecklingssamarbetet. Utvecklingssamarbetet styrs av en gemensam policydeklaration som antogs , Europeiskt samförstånd för utveckling.27 I dokumentet anges de gemensamma principer som ska utgöra ramen för EU:s och dess medlemsstaters utvecklingspolitik. Det övergripande målet är att minska fattigdomen i världen samt att åstadkomma en hållbar utveckling. Till de prioriterade områdena hör bl.a. stöd till institutionella reformer samt till utveckling av demokrati och mänskliga rättigheter. Utvecklingssamarbete hör i huvudsak till vad som benämns den första pelaren, dvs. de gemensamma EG-frågorna. Inom denna pelare har ensam initiativrätt och beslut fattas med kvalificerad majoritet. Utvecklingssamarbetets utrikespolitiska aspekter omfattas däremot av den andra pelaren. Inom denna har medlemsländerna likvärdigt inflytande över initiativen och beslut förutsätter i princip enhällighet.28 Det är som ansvarar för att genomföra utvecklingssamarbetet . Kommissionen eftersträvar en bättre samordning av insatserna. Inom kommissionen har en särskild byrå inrättats med uppgift att verkställa genomförandet av olika biståndsprogram, Byrån för samarbete (EuropeAid), även kallad AIDCO. 27 European Consensus on Development, doc. 14820/05. 28 Det s.k. Lissabonfördraget innebär ingen direkt förändring av beslutandeprocesserna avseende fredsfrämjande insatser eller internationellt utvecklingssamarbete även om den s.k. pelarstrukturen i princip faller. Genom fördraget inrättas emellertid en hög representant för utrikespolitik och säkerhetsfrågor. En sådan funktion kan komma att påverka utformningen av EU:s politik på här aktuella områden. Vilken exakt status den nya funktionen ska få är emellertid ännu inte klart. SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet Utvecklingssamarbetet finansieras dels via EG:s reguljära budget, dels genom bidrag från medlemsländerna till Europeiska utvecklingsfonden (). Beslut om utvecklingssamarbete fattas i s.k. genomförandekommittéer där medlemsstaterna är representerade. EU:s finansieringsprogram för yttre bistånd samordnades . Inom ramen för den reguljära budgeten åren 2007–2013 har sju nya finansieringsinstrument/kommittéer för bistånd förhandlats fram. Detta innebär en förenkling i förhållande till de ca 30 program och 90 budgetlinjer som tidigare användes. Förutom att EU finansierar utvecklingssamarbete mellan länder som redan är medlemmar i unionen, ger unionen stöd till kandidatländer samt länder som inte uppfyller kraven för att bli kandidatländer, de s.k. ansökarländerna. Sådant föranslutningsstöd ges inom ramen för Instrument for Pre-accession Assistance (IPA). Stödet ska finansiera institutionsuppbyggnad och regional utveckling. Genom sådan strukturomvandling ska länderna förberedas på kommande medlemskap.29 Utvecklingssamarbete med grannländer utanför unionen sker vanligen genom finansiella stödprogram, på engelska (). Målet med detta stödinstrument är utvecklingssamarbete inriktat på bl.a. fattigdomsbekämpning, demokratiarbete, mänskliga rättigheter, hälsa och utbildning samt infrastruktur. Syftet är att undvika att nya gränsdragningar och skiljelinjer dras mellan unionen och dess grannländer.30 EU:s stöd för utvecklingssamarbete mellan och , , och sker genom stödinstrumentet (DCI). Stödet syftar till att minska fattigdomen i mottagarländerna samt att stödja utvecklingen av bl. a. demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter, god samhällsstyrning och jämlikhet. Målet är att på så sätt underlätta ländernas integrering i världsekonomin.31 Utvecklingssamarbetet med de 77 s.k. AVS-länderna (söder om , och ) styrs av som ingicks år 2000.32 Avtalet löper och omfattar en politisk dimension samt handels- och utvecklingssamarbete. 29 IPA ersätter de tidigare anslutningsstöden Phare, Ispa, Sapard, CARDS samt en särskild förordning om stöd till . 30 ENPI ersätter de tidigare programmen Tacis och . 31 DCI ersätter det tidigare ALA-programmet, delar av Tacis-programmet samt ett särskilt utvecklingsstöd som tidigare gällt för . 32 The Agreement, , 2000. Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 EU:s utvecklingssamarbete sker till stora delar genom partnersamverkan, s.k. twinning. Denna samarbetsform bygger på samarbete myndigheter emellan för att stärka förvaltningen i mottagarländerna. Tanken är att tjänstemän inom offentlig verksamhet ska kunna arbeta i partnerlandet och på så sätt bidra till långsiktigt institutionsuppbyggande på ett effektivare sätt än genom klassiska konsultprojekt. Twinning infördes då kommissionen erbjöd EU:s dåvarande medlemsländer att delta i föreberedelsearbete inför kandidatländernas anslutning till unionen. Samarbetet i twinningprojekt skapade nätverk och kontakter mellan myndigheter i medlems- och kandidatländerna redan i ett tidigt skede. Twinning visade sig vara ett effektivt sätt att utveckla lagstiftningen och förvaltningen. Samarbetet utökades därför till att omfatta även utvecklingssamarbete med andra grannländer i samt i och . Twinningprojekten finansieras av IPA- och ENPI-medel, men det finns fortfarande också medel kvar i de gamla programmen CARDS, , Phare och Tacis. Ramarna för twinningverksamhet är standardiserade. Sedan kommissionen och medlemsländerna har fastställt unionens stödprogram för respektive mottagarland identifierar kommissionen tillsammans med mottagarlandet insatser som lämpar sig för twinning. Kommissionen presenterar projektbeskrivningar, s.k. twinning-fiches, för de nationella kontaktpunkterna. Endast företrädare för medlemsländernas offentliga sektor har rätt att delta i twinningveksamhet. Intresserade aktörer måste därför ansöka hos kommissionen om att bli godkända. Myndigheten tar därefter fram förslag till hur den avser kunna uppfylla projektets mål, eventuellt i konsortium med andra medlemsländer. Förslagen presenteras i mottagarlandet av tilltänkta projektledare och rådgivare. Mottagarlandet kan antingen välja ett av förslagen eller föreslå ett konsortium av flera länder. Projektgenomförandet pågår sedan under . En heltidsarbetande rådgivare från myndigheten i medlemslandet ska under projektets gång vara stationerad i mottagarlandet. Projektledaren förväntas lägga ned av sin arbetstid på projektet. Såväl rådgivaren och projektledaren ska vara erfarna experter anställda av myndigheten. Därutöver bidrar andra experter från myndigheten vid kortare insatser. Förutom twinningprojekten finns s.k. twinning light-projekt. De har en kortare projekttid än vanliga twinningprojekt, högst . En annan skillnad är att långtidsrådgivare inte engageras. SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet Twinning light kan därför vara ett bra sätt för myndigheter inom offentlig sektor att delta i twinningprojekt utan att behöva avvara experter till projektet . En ytterligare skillnad i förhållande till vanliga twinningprojekt är att projekt inom twinning light inte kan genomföras i konsortium med andra medlemsländer. Ett annat program för tekniskt bistånd är TAIEX. TAIEXverksamhet utgör ett komplement till twinning och har bedrivits . deltar omkring 6 000 experter i över 1 000 olika TAIEX-insatser. Syftet är att erbjuda mottagarländerna kortsiktiga målinriktade expertinsatser för att utveckla lagstiftning och förvaltning. Exempel på TAIEX-insatser är korta utbildningar som hålls av experter från medlemsländerna, seminarier och workshops, studieresor för representanter från mottagarländerna och kollegiegranskningar. Begäran om experthjälp görs av mottagarlandet. Till skillnad från twinningprojekten sänds denna vanligen inte till samtliga medlemsstater utan kan vara anpassad till ett särskilt medlemsland. TAIEX-programmen finansieras av och bekostar experternas resekostnader, dagtraktamenten samt ersättning för antal arbetsdagar. Även om det inom det svenska rättsväsendet finns erfarenhet av EU-finansierat utvecklingssamarbete, är det utvecklingssamarbete rättsväsendet bedriver till övervägande del finansierat av Sida (se kapitel 3). Utvecklingssamarbete kan även bedrivas genom upphandlade konsulttjänster (se avsnitt 3.2.3). 2.6 TIPH – en civil krishanteringsinsats Presence in (TIPH), är en civil observationsinstats i , . Den första TIPHinsatsen inleddes sedan FN påkallat en tillfällig internationell närvaro i Hebron33 och representanter för och PLO hade kommit överens om att be , och om personal som stöd i arbetet att normalisera situationen i . Den nuvarande insatsen påbörjades sedan och PLO hade undertecknat ett avtal som uppmanade tidigare bidragande länder och därtill , och att bidra med per33 Resolution 904 (1994) on measures to guarantee the safety and protection of the Palestinian civilians in territories occupied by .