sou · GXB350 · 2009-05-28 00:00:00 — Tabell 3.15 Genomsnittliga månadsavgifter för AIP och månadspremier för 2007 fördelade på pensionsåldrar och premietyp Källa: SPV. Beräkningar av AIP-avsnitt har gjorts av utredningen på datamaterial från SPV. Uppgifterna i tabellen inkluderar, som nämnts, inte de individer som omfattas av den PISA-förordning som knyter an till PA-91. Skulle de ha ingått hade medelvärdena för PISA-premierna blivit högre, dels för att PA-91 i större utsträckning är en förmånsbestämd pensionsplan, dels för att premierna tenderar att vara högre för äld- re personer. Å andra sidan skulle det inte vara någon AIP-avgift för de individerna. Skulle nu gällande procentsats för AIP-avgiften, , ha tillämpats skulle den avgiften vara högre. Försäkringstekniska kostnader jämfört med verkliga kostnader Som tidigare beskrivits gäller samma försäkringstekniska riktlinjer och kollektiva för de beröra teater-, dans- och musikinsti- tutionerna som för statliga myndigheter. Det har ifrågasatts om de som institutionerna betalar motsvarar deras verkliga kost- nader. För att undersöka detta har dels material från SPV inhämtats, dels en försäkringsteknisk utredning gjorts av . Resultatet är inte entydigt. Kostnadsbilden skiljer sig mellan insti- tutionerna och myndigheterna. Att SPV har valt att använda samma beräkningsantaganden för samtliga arbetsgivare, innebär att kost- naderna för olika förmåner utjämnas mellan arbetsgivarna. Det kan konstateras att utjämningen i vissa avseenden har varit till fördel och i andra avseenden till nackdel för institutionerna. Reduktionsfaktorn på för ålderspension före 65 år Den premie som finansierar ålderpensioner före beräknas indi- viduellt enligt samma principer som för ålderspensionen från och med . En skillnad är att premien för pensionen före reduceras beroende på att pensionen är antastbar. SPV har satt reduktionsfaktorn till med hänsyn till hela det kollektiv som har lägre pensionsålder än . Bland stat- liga myndigheter är det främst officerare som är berörda. Kritiker menar att reduktionen är för liten när det gäller scenkonstområdet, bland annat beroende på att det är vanligt med tillfälliga anställningar. I rapport ingår en överslagsmässig undersökning av reduktionsfaktorn. Undersökningen syftar till att fastställa hur många månader som institutionerna har betalat en premie för förmånen före avseende fribrevshavare, det vill säga personer som har slutat före pensionsåldern och i stället för pension fått rätt till ett fribrev. För fribrevshavarna upphör rätten till förmånen före , bortsett från dem som haft långtidskon- trakt . Undersökningen har dock inte tagit hänsyn till dem med långtidskontrakt som kan ha rätt till ett fribrev före . Underlaget har varit anställningshistorik . För finns en försäkringspost som anger om ålderspension intjänas. Denna information har kom- pletterats med uppgift om status (aktiv eller fribrev) per . Därefter har posterna för varje pensionsålder sum- merats i historikregistret som anger att ålderspension intjänas och denna summa har sedan satts i relation till antalet i summan som avser dem som per var fribrev. Resultatet i tabellen nedan kan jämföras med SPVs reduktionsfaktor om . Rådande förhållanden SOU 2009:50 Tabell 3.16 Andel för ålderspension före som inte resulterar i Andel månader som premie betalats för personer som är fribrevshavare Källa: Beräkningarna är gjorda av på datamaterial från SPV. I undersökningen har inte hänsyn tagits till den ålder då personer med lägre pensionsålder än faktiskt har gått i pension. Många väljer att kvarstå i tjänst efter det att de uppnått pensions- åldern. Skulle även denna uppgift ha lagts till hade skillnaden ökat ytterligare mellan SPVs faktor och det beräknade procenttalet. Mot detta ska vägas att det finns anställda med långtidskontrakt som kommer att bli berättigade till ett fribrev före . Hade hän- syn tagits till dem hade procenttalen för 52 och pensions- ålder i tabellen ovan blivit lägre. I rapporten konstateras att trots att allt pekar på att SPVs reduk- tionsfaktor skulle vara högre om scenkonstområdet hade utgjort ett eget kollektiv, går det inte att ha någon uppfattning om vad den i så fall borde vara. Det genomsnittliga procenttalet 12 är inte viktat mot premiens storlek och talet kan mycket väl vara lägre om sådan viktning hade kunnat utföras. Detta har dock inte varit möjligt på de uppgifter som varit tillgängliga. Tilläggas bör att SPVs försäkringstaganden ska vara aktsamma, varmed avses att säkerhetsbelastningar endast ska förekomma då de kan motiveras ur risksynpunkt.24 När det gäller den osäkerhet som antastbara förmåner innebär, kan det vara motiverat med en viss säkerhetsmarginal i antagandena för att säkerställa att det finns till- räckligt med kapital för att täcka utbetalningarna. 24 SPV, Årsredovisning 2008. Kostnaden för värdesäkring av intjänad pensionsrätt De statliga tjänstepensionerna värdesäkras med förändrin- gen av prisbasbeloppet. Kostnaden för värdesäkring för pensionärer och fribrevshavare finansieras genom återbäringsfonden i försäk- ringsrörelsens sparrörelse. Kostnaden för värdesäkring av intjänad pensionsrätt för personer som är aktiva i tjänst kan antingen finan- sieras med återbäringsmedel eller med en särskild värdesäkrings- premie. Kostnaden för värdesäkring är beroende av hur mycket pensions- rätt som en individ har tjänat in. Det innebär att värdesäkringskost- naden är högre för personer som har rätt till en förmånsbestämd pension före . SPV har dock beslutat att premien för att finan- siera värdesäkringskostnaden för de aktiva ska vara kollektiv. Arbets- givarna betalar värdesäkringspremie för samtliga individer som kan tjäna in förmånsbestämd pension oavsett vad värdesäkringskostna- den uppgår till för den enskilde individen. Eftersom en stor andel av de anställda vid teater-, dans- och musikinstitutionerna har lägre pensionsålder än 65, är värdesäkrings- kostnaden relativt sett högre för anställda vid institutionerna än för statsanställda. Enligt uppgifter från SPV rabatteras värdesäkrings- premien för teater-, dans- och musikinstitutionerna , om premien bestäms så att den ska täcka hela värdesäk- ringskostnaden för de aktiva. Det betyder att värdesäkringspremien skulle ha varit högre om anställda vid institutionerna skulle ha utgjort ett eget försäkringskollektiv. Riskpremien är en kollektiv premie som finansierar sjukpensioner, efterlevandepensioner och premiebefrielse. Premiebefrielse innebär att arbetsgivaren är befriad från att betala för de anställda vid vissa ledigheter, såsom vid långvarig sjukdom. För arbetsgivare som omfattas av PA 03 täcker riskpremien premiebefrielse för både de förmånsbestämda och de avgiftsbestämda pensionerna. Emellertid har teater-, dans- och musikinstitutionerna ett eget kollektivavtal för den avgiftsbestämda pensionen, AIP, som inte omfattas av den statliga premiebefrielseförsäkringen. Premie- satsen för sjukpensionen är dock densamma för institutionerna och myndigheterna. SPV har lämnat följande uppgift om hur kostnaderna som risk- premien finansierar fördelar sig mellan de olika riskförmånerna. Tabell 3.17 Riskpremiens fördelning på försäkrade förmåner 2007 Källa: SPV. SPV har även utrett sjukfrekvensen bland anställda vid teater-, dans- och musikinstitutionerna och jämfört med anställda vid myn- digheterna. Resultatet är att frekvensen sjukpension och tillfällig sjukpension inom PISA-kollektivet är drygt hälften av frekvensen inom övriga kollektivet som ingår i försäkringsrörelsen, vilket skul- le tala för att premiesatsen är i överkant för institutionernas del. Å andra sidan är premiebetalningsperioden förhållandevis kort för anställda med låga pensionsåldrar och premierna som är premie- befriade är förhållandevis höga. Den översyn av pensionssystemet för anställda vid statligt stödda teater-, dans- och musikinstitutioner som jag haft att genomföra ska vara inriktad på en anpassning till de speciella förhållanden som råder på området och att arbetsgivarnas kostnader för pensions- förmånerna ska vara förutsägbara. Problemen med nuvarande system är med andra ord att det inte är anpassat till förhållandena på scenkonstområdet och att kostnaderna är svåra att förutse. I detta kapitel utvecklar och analyserar jag de problemen. En under- sökning presenteras också av i vad mån personer som avgått vid en låg pensionsålder parallellt med tjänstepensionen har haft inkoms- ter som grundar rätt till pension. Den nuvarande regleringen av pensionsvillkoren vid de statsunder- stödda teater-, dans- och musikinstitutionerna är ett resultat av en uppgörelse . Uppgörelsen innebar att staten skulle stå för hälften av driftkostnaderna för institutionerna plus scen- konstnärernas pensioner. Även om det har skett förändringar av pensionsvillkoren och av hur pensionerna finansieras, har pensio- nerna fortsatt att vara en statlig angelägenhet. Pensionsvillkoren för institutionerna har i stort följt villkoren för statsanställda. Den främsta skillnaden är att pensionsvillkoren för statsanställda regleras i kollektivavtal, medan vill- koren för de anställda vid institutionerna har fortsatt att vara för- fattningsreglerade. skedde regleringen i ett regle- mente. Därefter har regleringen skett i tre olika förordningar som knutit an till det aktuella statliga pensionsavtalet med vissa tillägg, såsom de lägre pensionsåldrarna. När det statliga pensionsavtalet PA-91 infördes , introduce- rades en avgiftsbestämd kompletterande ålderspension (Kåpan) för de statligt anställda. Någon motsvarighet infördes inte i PISA-för- ordningen. Parterna inom scenkonstområdet slöt heller inte något kollektivavtal om motsvarande förmån. Det statliga pensionsavtalet PA 03, som infördes , innebar att en betydande del av den förmånsbestämda pensionen från och med växlades mot en avgiftsbestämd pension, benämnd indi- viduell ålderspension. De avgiftsbestämda pensionerna regleras inte i PISA-förord- ningen. I stället skapade regeringen utrymme för parterna på scen- konstområdet att sluta ett kollektivavtal om avgiftsbestämd pen- sion, genom att sänka nivån på de pensionspremier som institutio- nerna skulle betala enligt ett särskilt regeringsbeslut. Sänkningen uppgick till , vilket motsvarade avgiften för den individuella ålderspensionen. Parterna på scenkonstområdet slöt ett eget kollektivavtal benämnt avgiftsbestämd individuell ålderspension (AIP). –2004 var avgiften av utbetald lön. 2005 höjdes avgiften till och uppgår den till . Det motsvarar avsättningarna inom PA 03 till avgiftsbestämda ålderspensioner . har avsättningarna för de statsanställda ökat till . 4.1.1Osäkra och höga kostnader för arbetsgivarna PISA-förordningen reglerar således de förmånsbestämda pensio- nerna för berörda teater-, dans- och musikinstitutioner. Förmåns- bestämda pensioner medför alltid ett visst mått av osäkerhet om vad premiekostnaderna kommer att bli för en arbetsgivare. Vill- koren i PISA-förordningen, tillsammans med att det är vanligt med tillfälliga anställningar inom scenkonstområdet, bidrar till att öka osäkerheten. Premierna för ålderspensionen före och för den från och med beräknas på individnivå. Storleken på premierna påverkas inte bara av aktuella anställningsuppgifter, utan även av vilka löner och anställningsperioder som en individ har haft. Det beror på att premien beräknas så att skillnaden mellan den pension som en individ beräknas vara berättigad till vid pensionsåldern och den pensionsrätt som personen har tjänat in (fribrevet), ska kunna betalas med en viss premie som återstår till pensionsåldern. Värdet av förmånerna enligt PISA-förordningen är högt, sär- skild för de grupper som har de lägsta pensionsåldrarna. För- månerna ska dessutom finansieras . En dan- sare har exempelvis möjlighet att under 20 aktiva år tjäna in en ålderspension som motsvarar 65–av slutlönen och som ska betalas ut . Det höga slutvärdet på pensionen gör att pre- mierna generellt sett blir höga. Vidare blir det fribrev som en indi- vid kan tillgodoräkna sig av särskilt stor bety- delse för vilken premie som en institution ska betala för honom eller henne. Följande tabell ger en uppfattning om hur höga kostnaderna är för respektive pensionsåldrar. Tabellen är en vidareutveckling av värdena i tabell 3.15. En skillnad är att i denna tabell är AIP-avgif- ten höjd till . Tabell 4.1 Genomsnittliga månadsavgifter för AIP och månadspremier för fördelade på pensionsåldrar Källa: Beräkningar gjorda av utredningen på datamaterial från SPV. Förmånerna enligt PISA-förordningen, och därmed premierna, beräknas på ett pensionsunderlag och inte den aktuella lönen. Pen- sionsunderlaget utgörs av genomsnittet av de pensionsgrundande lönerna, omräknade med prisbasbeloppet, under de fem kalenderår som föregår beräkningsåret. Endast år då arbetstagaren varit anställd ska beaktas, vilket betyder att anställningsavbrott kan leda till att enstaka år får stort genomslag. Pensionen och pre- mien kan på så sätt vara beräknad endast på löner som ligger före det aktuella året. Den premie som en institution ska betala för en individ, kan alltså vara helt beroende av löner som har bestämts av andra scenkonstinstitutioner. Det här innebär att kopplingen mellan en individs lön och den- nes premiekostnad är svag. Det är i praktiken omöjligt att utifrån den aktuella lönen säga vad premiekostnaden för en individ kom- mer att bli. Det krävs en individuell beräkning på faktiska upp- gifter, eller att det görs antaganden om pensionen i förhållande till intjänat fribrev. Det går naturligtvis att säga vad premien uppgår till i genomsnitt, men skillnaden mellan genomsnittet och en enskild individ kan vara betydande. Detta innebär att institutionerna får stora problem att förutse vad premiekostnaden kommer att bli. De totala kostnaderna kan variera markant mellan olika månader och mellan olika år beroende på vilka individer som är anställda. För större institutioner med en relativt fast ensemble tenderar premie- kostnaderna att jämna ut sig. För små institutioner blir dock osä- kerheten betydande, särskilt om de har tillfälligt anställa med låga pensionsåldrar. SPV ska enligt premieförordningen lämna en prognos över nästa års premiekostnad. Arbetsgivarna kan använda prognosen som stöd för budgetarbetet. Prognosen baseras på de anställningsuppgifter som inrapporterats till och med en viss månad. I prognosen görs olika antaganden, bland annat om löne- ökningar och antal anställda, som är generella och anpassade efter hela det kollektiv som omfattas av statliga pensionsbestämmelser. Träffsäkerheten i prognosen är beroende av hur väl dessa antagan- den stämmer överens med det verkliga utfallet. För teater-, dans- och musikinstitutionerna blir prognoserna dessutom känsliga för hur signifikativ den månad är som prognosen baseras på beträf- fande vilka som är anställda. Det har förekommit att prognosen blivit totalt missvisande, beroende på att de anställningsuppgifter som legat till grund för beräkningen inte motsvarat det antal eller de grupper som vanligtvis är anställda. En annan osäkerhetsfaktor gäller de så kallade retroaktiva pre- mier som beräknas om de anställningsuppgifter som premien för en månad grundar sig på ändras i efterhand. När uppgifterna ändras sker en omräkning av premien för den eller de månader som påver- kas av ändringen. De retroaktiva premierna kan vara både positiva och negativa. Eftersom de är resultatet av att redan inrapporterade anställningsuppgifter ändras, kan de inte förutses. En oklarhet om kostnaderna för förmånerna enligt PISA-för- ordningen gäller avdragsrätten för de som institutionerna Rätten till avdrag regleras i inkomstskattelagen (1999:1229). I lagens 8 kap. 3 § används begreppet tryggande för att definiera i vilken mån utfästelser om pension till arbetstagare ska dras av som kostnad. Begreppet återfinns också i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggande- lagen). Av 1 § tredje stycket följer att tryggandelagen inte äger till- lämpning på pensionsutfästelse som lämnats efter om rätten till pension gjorts beroende av att arbetstagaren kvarstår i arbetsgivarens tjänst vid inträdet i pensionsåldern. Detta innebär att för att arbetsgivaren ska medges avdrag för att trygga en framtida pension ska den anställde, om han eller hon slutar sin anställning eller tar en annan anställning, få ett fribrev avseende den intjänade pensionsrätten. Pensionsrätten måste med andra ord vara oantastbar för att avdragsrätt ska föreligga. Vidare finns i inkomst- skattelagens 58 kap. villkor om att en ålderspension inte får börja betalas ut innan den försäkrade fyller . Eftersom ålderspensionerna före enligt PISA-förord- ningen är antastbara förefaller det som att de inte är avdragsgilla. Vidare har PISA-förordningen två pensionsåldrar, 41 och , som är lägre än inkomstskattelagens reglering att en ålderspension inte får börja utbetalas . Såvitt jag känner till har den här problematiken inte uppmärk- sammats. Jag har heller inte kunnat finna några undantag från inkomstskattelagens regler för berörda teater-, dans- och musik- institutioner eller, på ett mer allmänt plan, för som betalas till staten. Förklaringen till att frågan inte har uppmärksammats kanske finns i PISA-områdets historik. gick det inte att särskilja kostnaderna för förmånerna före . , då institutionsspecifika infördes, har den kostnaden synlig- gjorts. Bestämmelserna i det statliga pensionsavtalet PA 03 och därmed i PISA-förordningen är ofta svåra att tillämpa på teater-, dans- och musikinstitutionerna. Anställningsförhållandena skiljer sig mellan institutionerna och statliga myndigheter genom att det vid institu- tionerna är vanligt med tillfälliga anställningar och tjänstledigheter. Det förekommer också andra typer av anställningar, såsom att skapa ett sceneri till ett visst datum, eller att anställningen inklude- rar förberedelsetid inför en uppsättning. I de statliga pensions- avtalen är anställningstid och årslön centrala begrepp. Det här ger problem för institutionerna vid inrapporteringen av anställningsuppgifter till SPV:s matrikelregister. Det pensionsunderlag som pensionerna och premierna beräknas på bidrar till att göra administrationen komplicerad. Pensions- underlaget utgörs av medeltalet av de pensionsgrundande lönerna före beräkningsåret. Löner från samt- liga arbetsgivare som ingår i tillämpningsområdet för PISA-förord- ningen ingår vid beräkningen av pensionsunderlaget. Eftersom det är vanligt med tillfälliga anställningar och tjänstledigheter, innebär det att institutionerna i hög utsträckning påverkas av varandras rapportering av anställningsuppgifter. Inrapporteringen av anställningsuppgifter till SPV är central för administrationen av förmånerna enligt PISA-förordningen. SPV:s administration av PA 03, inklusive PISA-förordningen, är i hög grad automatiserad vad gäller premieberäkningen. De anställnings- uppgifter som arbetsgivarna rapporterar har därmed en direkt på- verkan på pensionspremierna. Om en institution släpar efter med sin rapportering av anställ- ningsuppgifter, beräknas premierna på de uppgifter som finns till- gängliga. När institutionen väl rapporterar in uppgifterna, kan det medföra att premien räknas om för vissa personer. Om någon av de personerna senare har varit eller är anställd vid en annan institution, finns det risk för att omräkningen även påverkar den institutionen. Ett exempel på detta är om en arbetsgivare inte avslutar anställ- ningen när en person slutar. Fram till dess arbetsgivaren har rap- porterat in det, kommer SPV att debitera en premie för personen. När uppgiften korrigeras kommer även premien att korrigeras. Om personen har övergått till en anställning vid en annan institution som rapporterar in anställningen till SPV, kommer pre- mien att ha beräknats som om person haft två parallella anställ- ningar. Det innebär att premien har delats mellan arbetsgivarna. Följden blir att när den första institutionen rapporterar in att anställningen har upphört kommer den att retroaktivt få tillbaka , medan den andra institutionen retroaktivt kommer att få betala . 4.1.3Osäkra förmåner för arbetstagarna Förmånsbestämda pensionsplaner brukar sägas innebära större säkerhet för de anställda än avgiftsbestämda pensionsplaner. Detta eftersom pensionen är förutbestämd till en viss nivå av lönen. För anställda vid teater-, dans- och musikinstitutionerna är det en sanning med modifikation. Ålderspensionen före enligt PISA-förordningen är antastbar, vilket innebär att det krävs att individen har en anställning när han eller hon uppnår pensions- åldern för att rätt till en pension före ska föreligga. Det finns ett undantag från antastbarheten och det är sångare och skådespe- lare som varit anställda med långtidskontrakt . De är berättigade till ett fribrev före . För övriga personer som sak- nar fast anställning blir det osäkert om han eller hon kommer att få någon pension före . Det är naturligtvis särskilt otillfreds- ställande med hänsyn till de höga som dessa personer är belastade med. Avgång med pension vid de lägsta pensionsåldrarna medför enligt PISA-förordningen osäkerhet om vad den totala pensionen kommer att bli från och med . I och med reformeringen av det allmänna pensionssystemet ligger alla inkomster under hela arbets- livet till grund för pensionens storlek. För att inte riskera en låg allmän pension behöver dansare och sångare fortsätta att arbeta efter 41 respektive . När det gäller pensionen från och med är det enligt PISA- förordningen i första hand inkomster som överstiger 7,5 inkomst- basbelopp som berättigar till en förmånsbestämd pension. Tjänste- pensionen avseende inkomster under 7,5 inkomstbasbelopp utgörs framför allt av den avgiftsbestämda pensionen AIP. Det finns dock en övergångsgeneration som även har rätt till en förmånsbestämd pension för inkomster som understiger 7,5 inkomstbasbelopp. Slumpmässigheten i utfallet av hur pensionsunderlaget bestäms är stor för dem som inte har en fast anställning. Det leder till ovisshet för individen om pensionens storlek. Avgiftsbestämda pensioner innebär per definition en osäkerhet om vilket belopp som kommer att betalas ut, eftersom pensionen är beroende dels av hur stora avsättningar som gjorts, dels av avkastningen på dessa avsättningar. Om pensionsavgifterna inte har placerats alltför riskfyllt bör emellertid de årliga värdebeskeden från försäkringsbolagen kunna ge en bra uppfattning om storleken på den intjänade pensionen. Vid de statsunderstödda teater-, dans- och musikinstitutionerna har den konstnärligt anställda personalen lägre pensionsålder när det gäller tjänstepensionen än den gängse åldern . Villkoren för tjänstepensionen regleras i PISA-förordningen. I tabellen nedan redovisas de olika pensionsåldrarna och vilka anställningar som är knuten till respektive pensionsålder. Med övre gräns avses den ålder som det inom ramen för en viss anställning är möjligt att fort- sätta tjäna in pensionsrätt enligt PISA-förordningen. Pensionsåldrar för konstnärliga anställningar enligt PISA- Balettchef, , Chef institution1, Koreograf, , Kormästare, Musiker3, Musiker4, Dirigent, , De låga pensionsåldrarna beror på att det för scenkonstnärer i många fall inte är möjligt att fortsätta att arbeta professionellt i det konstnärliga yrket fram till . Det gäller framför allt dansare och sångare, som har 41 respektive pensionsålder. Enligt de kontakter som utredningen har haft med institutioner, arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer etc. är åldrarna 41 respektive med möjlighet att arbeta väl avvägda. Ungefär vid de åldrarna blir det svårt för de allra flesta att fortsätta inom sitt yrke. Pensionsåldern är däremot starkt ifrågasatt, åtminstone att det skulle finnas fysiska eller konstnärliga skäl. Att rollerna är färre för skådespelare är däremot 1Stockholms konserthusstiftelse, konsert AB, , stiftelsen eller teaterchef. 3Inom regional musikverksamhet eller vid stiftelsen . 4Annan än vid eller stiftelsen eller inom regional musik- verksamhet.