sou · GXB35 · 2009-02-03 00:00:00 — Övervägande skäl talar därför för att i den mån den säkerhetskopierade informationen inte anses som en eller flera upprättade handlingar – endera i form av register eller som färdigställda handlingar – man inte bör betrakta de mindre, separata upptagningarna som allmänna handlingar i sig, utan på sin höjd som kopior där ingen självständig insynsrätt föreligger. 4.3Insynsrätten beträffande säkerhetskopierad information Bedömning: Som kommittén bedömer det kan säkerhetskopior enligt gällande rätt i vissa fall uppfattas som upprättade och därmed allmänna handlingar. I den mån säkerhetskopior är föremål för offentlighetsinsyn riskerar tryckfrihetsförordningens reglering avseende skillnaden mellan allmänna och icke allmänna handlingar att sättas ur spel. Det saknas därför skäl att tillerkänna allmänheten en insynsrätt avseende säkerhetskopierad information. Enligt kommitténs mening bortfaller inte något för allmänheten befogat insynsintresse om säkerhetskopior exkluderas från offentlighetsinsyn. Kommittén har tolkat gällande rätt så, att den form av säkerhetskopiering som sker löpande hos myndigheter möjligen bör betraktas som jämställbar med förandet av register. Säkerhetskopior skulle således kunna utgöra i och för sig upprättade och därmed allmänna handlingar. Likaså i de situationer där myndigheten väljer att spara en säkerhetskopia, är det tänkbart att säkerhetskopian utgör en upprättad handling. Med nu gällande grundlagsreglering är det således möjligt att säkerhetskopior på begäran ska göras till föremål för offentlighetsinsyn. Kommittén anser att det finns anledning att ifrågasätta lämpligheten av detta. Handlingar som lagstiftaren avsett inte ska bli allmänna kommer att omfattas av allmänhetens insyn om säkerhetskopior innefattas i handlingsoffentligheten. Tanken bakom grundlagsregleringen är inte att privata meddelanden, myndighetsinternt arbetsmaterial osv. ska vara föremål för sådan insyn. Enligt kommitténs mening saknas det mot denna bakgrund skäl att tillerkänna allmänheten insynsrätt avseende säkerhetskopierad information. Frågan blir då vilka effekter en sådan begränsning allmänt sett skulle få för allmänhetens rätt till insyn. Vad först beträffar färdiga elektroniska handlingar noterar kommittén följande. Om det på säkerhetskopian finns en kopia av en handling som i verksamhets- eller driftmiljön är en icke allmän handling, exempelvis ett privat meddelande eller ett meddelande som faller under den s.k. politikerregeln, saknas enligt kommitténs mening anledning att tillerkänna allmänheten rätt till insyn i handlingen i säkerhetskopiemiljön. Minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter som vare sig har expedierats eller arkiverats av myndigheten utgör inte allmänna handlingar i myndighetens verksamhetsmiljö. Skäl för att tillerkänna allmänheten insyn i säkerhetskopian av en sådan handling föreligger därför inte. Om myndigheten har gallrat en allmän handling upphör den att vara allmän och någon rätt till insyn föreligger då inte. De allmänna handlingar som är föremål för beslut om gallring är handlingar där det inte bedömts föreligga något behov av att tillerkänna allmänheten vidare insyn. Det kan därför inte rimligen hävdas att det finns ett motsvarande insynsintresse i den kopia av handlingen som efter gallring eventuellt kan finnas kvar i säkerhetskopiemiljön. Har de ifrågavarande handlingarna inte gjorts till föremål för gallring finns de att tillgå för allmänheten redan i verksamhetsmiljön. Insynsintresse i den säkerhetskopierade informationen saknas således även i detta fall. Slutsatsen av det sagda är att det inte bör föreligga någon risk för att offentlighetsprincipen träds förnär om säkerhetskopior av färdiga elektroniska handlingar undantas från allmänhetens rätt till insyn. Jämfört med avsaknaden av insynsintresse i säkerhetskopior av färdiga elektroniska handlingar förhåller det sig möjligen något annorlunda med de unika potentiella handlingar som kan skapas i säkerhetskopiemiljön. En utgångspunkt har varit att myndigheters övergång till att använda elektronisk kommunikation och elektroniska lagringsmedier inte får leda till att allmänhetens möjligheter till insyn försämras. har den motsatta utvecklingen eftersträvats. Frågan är dock om detta kan tas till intäkt för slutsatsen att det finns ett befogat intresse av insyn i de unika potentiella handlingar som säkerhetskopiemiljön erbjuder. Likställighetsprincipen innebär att allmänheten ska ha rätt att ta del av information hos myndigheterna i samma utsträckning som myndigheterna själva. Utgångspunkten här måste enligt kommittén emellertid vara att myndighetens syfte med att förvara information i säkerhetskopiemiljön är att kunna använda den för att återställa förlorad eller på annat sätt borttagen data i verksamhets- eller driftmiljön. Något befogat insynsintresse träds därför rimligen inte förnär om material i säkerhetskopiemiljön hålls utanför området för insyn. Så länge myndighetens syfte med säkerhetskopieringen är att kunna återställa data åsidosätts således inte likställighetsprincipen. Saken ter sig givetvis annorlunda för det fall myndigheten använder den säkerhetskopierade informationen för att skapa nya, tidigare inte existerande handlingar för användning i verksamhetsmiljön. I en sådan situation ingår dock den nyskapade handlingen i verksamhetsmiljön och kan därmed komma att bli föremål för offentlighetsinsyn. Sammantaget anser kommittén att inte heller insynsintresset avseende potentiella handlingar är sådant att det skulle lägga hinder i vägen för att undanta säkerhetskopior från rätten till insyn. Kommittén har – utifrån de riktlinjer som anges i kommitté- direktiven – valt att närmare överväga följande två alternativ för att reglera frågan om insynsrätt när det gäller säkerhetskopierad information. Uppgifter på säkerhetskopior skyddas av sekretess (avsnitt 4.4). Säkerhetskopior undantas från begreppet allmän handling (avsnitt 4.5). Det kan finnas ytterligare alternativ som skulle kunna erbjuda visst skydd för informationen på säkerhetskopiorna, exempelvis genom att införa särskilda sökbegränsningar (jfr 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen). Kommittén har dock kommit till slutsatsen att de ovan nämnda alternativen är de mest nära till hands liggande om man vill åstadkomma en heltäckande och tydlig reglering. 4.4Sekretess för uppgifter på säkerhetskopior Bedömning: För att uppnå ett adekvat sekretesskydd för uppgifter på säkerhetskopior krävs relativt omfattande tillägg till nuvarande sekretessreglering. Bland annat måste sekretess sannolikt införas till skydd för myndighetens inre arbete, vilket kan ge smittoeffekter och rimligen även föranleder behov av att utvidga katalogen i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen över tillåtna ändamål för att begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar. Enligt kommitténs mening är nackdelarna med sekretessalternativet betydande. Kommittén förordar inte en sekretesslösning. Resonemangen i detta avsnitt utgår från att den samlade informationsmängden på säkerhetskopian betraktas som en handling, vilken förvaras hos myndigheten och är upprättad, dvs. att säkerhetskopian är en allmän handling. Vidare utgår kommittén från att de uppgifter som finns i säkerhetskopiemiljön i kopior av färdiga, allmänna handlingar vid behov skyddas av samma sekretess som kan gälla för uppgifterna i originalhandlingen. Detsamma kan antas gälla för de uppgifter som finns i handlingar som blivit allmänna först genom att de ingår i en säkerhetskopia, dvs. uppgifter som ursprungligen fanns i icke allmänna handlingar, i den mån befintliga sekretessbestämmelser är tillämpliga. 4.4.1Sekretess för uppgifter i färdiga elektroniska handlingar För uppgifter som finns i icke allmänna handlingar saknas i vissa fall sekretesskydd eftersom uppgifterna finns i handlingar som redan genom regleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen ändå inte ska lämnas ut. Exempelvis är ett privat meddelande till en tjänsteman vid en myndighet inte en allmän handling i verksamhetsmiljön och därför inte föremål för allmänhetens insyn. Om samma meddelande förekommer även i säkerhetskopiemiljön kommer det dock i detta scenario att utgöra del av en allmän handling som allmänheten som utgångspunkt har rätt att ta del av. Ett behov uppkommer därför av att skydda innehållet i detta slags meddelande genom föreskrifter om sekretess. Man skulle alltså behöva införa en sekretessregel till förmån för enskilds personliga förhållanden som skulle föreskriva sekretess för uppgifter som endast finns i icke allmänna handlingar. Likaså kommer ett behov uppstå av ett erbjuda ett sekretessskydd för myndighetens inre arbete. Handlingar som betecknas som minnesanteckningar eller s.k. mellanprodukter utgör inte allmänna handlingar i verksamhetsmiljön om inte myndigheten har beslutat att handlingarna ska tas om hand för arkivering. Bakgrunden till denna reglering är att myndigheten ska erbjudas arbetsro och att den interna beslutsprocessen ska skyddas. För det fall icke arkiverade minnesanteckningar eller s.k. mellanprodukter befinner sig i säkerhetskopiemiljön hos myndigheten skulle de emellertid utgöra allmänna handlingar. Eftersom det saknas ett generellt sekretesskydd för myndigheternas inre arbete skulle en ny regel därmed behöva skapas. På samma sätt som beträffande enskildas privata korrespondens skulle det därför behöva tillskapas en sekretessregel som skulle ta sikte på att skydda en typ av uppgift som alltså endast finns i icke allmänna handlingar. Det rör sig således i båda fallen om nya sekretessbestämmelser som skulle bryta mot den systematik som annars gäller. Vidare kan det förutses inte oväsentliga avgränsnings- och tillämpningsproblem med sekretessregler av det angivna slaget. Ett och samma material skulle komma att behöva behandlas olika i offentlighets- hänseende beroende på om materialet hämtas från myndighetens verksamhetsmiljö eller finns i dess säkerhetskopiemiljö. Att införa sekretess till förmån för myndigheternas arbetsro inger vidare betänkligheter från rent principiella utgångspunkter. En sådan sekretess skulle innebära risk för smittoeffekter. Det finns också anledning att tro att sekretess till skydd för myndighetens inre arbete kräver ett tillägg till uppräkningen av tillåtna ändamål för begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. 4.4.2Sekretess för uppgifter i potentiella elektroniska handlingar Utöver behovet av att skapa ett sekretesskydd för vissa typer av uppgifter i kopior av färdiga elektroniska handlingar finns skäl att även anta att det finns ytterligare behov av kompletteringar av sekretessbestämmelserna. Detta hör samman med de ovan berörda utökade möjligheterna att sammanställa material på en säkerhetskopia. De ofta omfattande informationssamlingar som finns att tillgå i säkerhetskopiemiljön skapar möjligheter att begära ut potentiella handlingar, vilka kanske inte alltid vore möjliga att skapa i verksamhetsmiljön hos myndigheten. För att möta dessa utökade möjligheter av att ta del av sammanställningar av uppgifter – med de risker detta kan medföra i form av kartläggning av myndighetens verksamhet, risker för IT-säkerheten m.m. – bör införandet av ett generellt sekretesskydd för uppgifter på säkerhetskopior övervägas. Det enklaste sättet att tillgodose de olika behoven av ytterligare sekretess vore att införa en bestämmelse som föreskriver att sekretess ska gälla för uppgifter som ingår i säkerhetskopierat material. En bestämmelse som sekretessbelägger all information på en säkerhetskopia låter sig emellertid svårligen förena med de enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen tillåtna ändamålen för begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. En sådan sekretessregel skulle alltså av allt att döma också förutsätta en grundlagsändring i syfte att utvidga möjligheten att begränsa handlingsoffentligheten. Utöver ovan berörda sekretessfrågor kommer frågor kopplade till kravet på registrering av allmänna handlingar att behöva beaktas om man skulle välja sekretessalternativet. För allmänna handlingar som är offentliga kan det räcka att de hålls ordnade så att det lätt kan fastställas om de kommit in eller upprättats (se avsnitt 2.4.2). För sekretessbelagda allmänna handlingar, vilka inte endast är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, föreligger dock en registreringsskyldighet. Om säkerhetskopior betraktas som allmänna handlingar kan det således komma att ställas ett krav på att säkerhetskopiorna registreras. Enligt 15 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) gäller vidare att varje myndighet ska hålla en beskrivning av sina dataregister tillgängliga för allmänheten. Denna skyldighet gäller dock inte om registret inte till någon del utgör allmän handling. Skyldigheten gäller heller inte om en sådan beskrivning skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar. En beskrivning ska bl.a. innehålla registrets benämning och ändamål, vilka typer av uppgifter i registret som myndigheten har tillgång till och hur dessa normalt inhämtas samt vilka sekretessregler som normalt gäller för uppgifterna i registret. Avsikten med att hålla en beskrivning av ett ADB-register är att främja överblick över och orienteringen i det material för automatiserad behandling som myndigheten har tillgång till (se prop. 1981/82:37 s. 31). För det fall säkerhetskopior anses vara register ska således myndigheten som utgångspunkt hålla en beskrivning av detta register tillgängligt för allmänheten. Endast om registret inte till någon del anses vara allmän handling kan man underlåta detta. Ytterligare en fråga gäller den s.k. sökbegränsningsregeln i 2 kap. 3 § sista stycket tryckfrihetsförordningen. Av den bestämmelsen följer att en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling (dvs. en potentiell elektronisk handling) inte ska anses som förvarad hos myndigheten – och därmed inte som en allmän handling – om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Om all på en säkerhetskopia ingående information omfattas av offentlighetsinsyn kan sökbegränsningsregeln således medföra att vissa potentiella handlingar trots allt inte kommer att vara föremål för insyn, dvs. de som innehåller personuppgifter vilka myndigheten inte har befogenhet att göra tillgängliga. I sin nuvarande utformning torde bestämmelsen dock inte omfatta fallet att personuppgifterna finns i en färdig elektronisk handling. Om ett alternativ med ett sekretesskydd för uppgifter på säkerhetskopior övervägs, finns det därför möjligen ett behov av att justera sökbegränsningsregeln till att omfatta även färdiga elektroniska handlingar. Kommittén menar att man kan dra följande slutsatser av det anförda. Vill man upprätthålla tryckfrihetsförordningens annars noggrant utmejslade ordning för åtskillnad mellan allmänna och icke allmänna handlingar måste det införas sekretessregler till skydd för exempelvis uppgifter i personliga meddelanden och uppgifter som avser myndighetens inre arbete. Därtill kommer ett behov av att erbjuda ett sekretesskydd för de ökade möjligheter till sammanställningar av information och kartläggning av arbetsmetoder som erbjuds i säkerhetskopiemiljön. Det mest ändamålsenliga vore därför att införa sekretess för samtliga uppgifter på säkerhetskopior. Den praktiska följden av detta vore emellertid att uppgifterna helt undandras allmänhetens insyn och att säkerhetskopians status som allmän handling endast framstår som en illusion. Vidare skulle en sådan lösning av allt att döma förutsätta en grundlagsändring eftersom det torde krävas en utvidgning av de ändamål grundlagen pekar ut som tillåtna sekretessgrunder. Som kommittén ser det vore en utvidgning av ändamålen för vilka det är tillåtet att inskränka handlingsoffentligheten olycklig eftersom varje sådan utvidgning riskerar att ge smittoeffekter. En konsekvens av att sekretessbelägga samtliga uppgifter på en säkerhetskopia är vidare att uppgifterna på säkerhetskopian kommer att omfattas av tystnadsplikt för de anställda vid myndigheten. Sekretess innebär ett förbud mot att röja uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller på annat sätt. Resultatet kan bli att myndigheten har att hantera en situation där en uppgift å ena sidan normalt inte omfattas av sekretess och därmed inte av tystnadsplikt, men genom att uppgiften även finns på en sekretessbelagd säkerhetskopia kommer den ändå att omfattas av tystnadsplikt. En sådan ordning vore knappast rimlig. En mer begränsad sekretesslösning som endast skulle ta sikte på färdiga elektroniska handlingar riskerar att medföra komplicerade och resurskrävande bedömningar för myndigheterna då de ska sekretesspröva material som begärs ut från en säkerhetskopia. Därtill riskerar urvalet av material som görs till föremål för offentlighetsinsyn att variera beroende på hur myndigheter väljer att organisera sitt säkerhetskopieringssystem. En risk finns därför för att enbart rent lagringstekniska bedömningar hos myndigheten beträffande omfattning och intervall på säkerhetskopieringen får konsekvenser för insynen i myndighetens verksamhet på ett icke önskvärt sätt. Den enskilda myndigheten kan dessutom ha svårigheter att bedöma exakt vilket material som finns i dess säkerhetskopiemiljö. Därmed föreligger också stora praktiska svårigheter att göra en sekretessbedömning om uppgifter begärs utlämnade. Kommittén bedömer att det under alla förhållanden finns risk för att myndigheters val av arbetsmetoder kan komma att påverkas av en lösning där uppgifter på säkerhetskopior skyddas av sekretess. Med vetskap om att även den del av en myndighets verksamhet som inte är offentlig i verksamhetsmiljön kan komma att bli det i säkerhetskopiemiljön, kan det tänkas att anställda t.ex. väljer att avstå från att kommunicera elektroniskt. En sådan utveckling är givetvis inte önskvärd. Enligt kommitténs mening är följaktligen nackdelarna med sekretessalternativet betydande. Kommittén är således inte beredd att förorda en sekretesslösning. Mot den bakgrunden har kommittén inte funnit skäl att beskriva sekretessalternativet mer detaljerat, exempelvis genom att närmare diskutera konkreta tillägg till den befintliga sekretessregleringen. 4.5Bör säkerhetskopior undantas från begreppet allmän handling? 4.5.1Behovet av en grundlagsändring Bedömning och förslag: Frågan om insynsrätten i information på säkerhetskopior bör få sin lösning genom en ändring av tryckfrihetsförordningen. Säkerhetskopior bör undantas från begreppet allmän handling. I 2 kap. tryckfrihetsförordningen finns stadgat vissa generella undantag från begreppet allmän handling (se ovan avsnitt 2.1.8). Sådana generella undantagsbestämmelser finns närmare angivna i 10 och 11 §§. I 10 § föreskrivs att en handling som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning inte utgör allmän handling hos den myndigheten. Stadgandet sätter förvaringskriteriet ur spel och har tillkommit mot bakgrund av att offentlighetsprincipen inte kräver att allmänheten ska ha tillgång till en upptagning hos en myndighet som endast tar teknisk befattning med den. I uppräkningen i 11 § föreskrivs vissa generella undantag från vad som ska anses utgöra allmän handling. Undantag görs t.ex. för meddelanden som lämnas till myndigheten endast för postbefordran, för handlingar vilka ska offentliggöras i en periodisk skrift vilken ges ut av myndigheten och för handlingar som faller in under den s.k. biblioteksregeln. Grundlagsregleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen har bl.a. till syfte att garantera allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet men det finns alltså gränser för vilken information som rimligen bör vara föremål för allmänhetens insyn, trots att den i och för sig är tekniskt sett möjlig att tillgå. Vidare förhåller det sig så, att intresset av insyn i en myndighets verksamhet ska vägas mot intresset av att myndigheternas grundläggande uppgifter utförs på ett effektivt och rättssäkert sätt (se prop. 2007/08:38 s. 16). Ett utslag av denna avvägning är bestämmelsen i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen om att handlingar som exempelvis endast är hjälpmedel vid föredragning av ett ärende eller som endast är ett osjälvständigt mellanled på vägen mot en slutprodukt, som huvudregel inte blir allmänna. Dessa handlingar har i stor utsträckning ansetts sakna intresse från de synpunkter som bär upp offentlighetsprincipen (se prop. 1975/76:160 s. 167). För myndigheterna är det dock väsentligt att de under själva beslutsprocessen kan arbeta utan insyn från allmänheten. Även i diskussionen kring hanteringen av information tillgänglig via Internet hos myndigheter har det anförts att den insyn som handlingsoffentligheten ska tillgodose måste få en rimlig proportion. I propositionen 2001/02:70 konstaterades att en tillämpning av biblioteksregeln i de flesta fall torde leda till att information som är tillgänglig via Internet inte är att anse som allmänna handlingar hos myndigheterna, samt att frågan om den närmare avgränsningen av biblioteksregelns tillämpning på Internet även i fortsättningen får ankomma på rättstillämpningen (s. 24 ff. och s. 43). Information tillgänglig via Internet hos myndigheter är således i praktiken undantagen offentlighetsinsynen genom det generella undantaget i 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen. Kravet på offentlighetsinsyn innebär alltså i praktiken inte att all information som förekommer hos en myndighet ska göras till föremål för insyn från allmänheten. Enligt kommitténs mening kan samma synsätt anläggas beträffande säkerhetskopierad information. Sådan information hanteras utanför myndighetens egentliga verksamhet i enda syfte att kunna användas vid behov av att återskapa information efter t.ex. ett systemhaveri. Först när material från säkerhetskopian överförs till myndighetens verksamhets- eller driftmiljö kommer de återställda handlingarna att bli en del av myndighetens egentliga verksamhet. Enligt kommitténs mening är det således först när en säkerhetskopierad handling tas i anspråk som något egentligt insynsintresse föreligger. Att, som kommittén berört tidigare, det kan antas att säkerhetskopiering kan bedömas som förande av register eftersom kopieringen är en förutsättning för säkerställandet av verksamheten, hindrar inte att uppgifterna som sådana betraktas som liggande utanför verksamheten så länge de befinner sig i säkerhetskopiemiljön. Sammanfattningsvis menar kommittén att den lämpligaste metoden för att reglera frågan om insynsrätt beträffande säkerhetskopior är att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling. I den mån detta alls kan sägas innebära någon inskränkning av offentlighetsprincipen anser kommittén att denna är befogad. De negativa aspekterna av att säkerhetskopior kan bli föremål för offentlighetsinsyn överväger. Genom att generellt undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling kommer frågor om arkivering och gallring att sakna betydelse för säkerhetskopierad information. Att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling kräver att de yttre ramarna för vad som ska omfattas av undantagsregeln görs tydliga. Det är viktigt att det område som undantas inte blir mer omfattande än nödvändigt. Kommittén anser att gränsen lämpligen bör dras utifrån vilket ändamål myndigheten har med åtgärden att kopiera och spara information från verksamhets- och driftmiljön. I säkerhetskopiemiljön bör lämpligen inbegripas endast sådant material som myndigheten sparar i syfte att kunna användas för att återskapa information i verksamhets- eller driftmiljön.