sou · GWB3106 · 2009-01-01 00:00:00 — Bortsett från domarregler från omkring , som spelat en viktig roll som etisk kod för den svenska domaren, saknas i etiska regler för domare.TPF90FPT Ett utkast till etiska regler utarbetades i Domare- förbundets regi. Förslaget möttes dock av massiv kritik från domar- kåren och kom därför inte att genomföras. En anledning till miss- nöjet torde ha varit att förslaget inte hade förankrats ordentligt. Av bl.a. samma skäl utsattes för övrigt utkastet till etiska regler för domare i för stark kritik i samband med remiss- behandlingen. Den sammantagna kritiken mot reglerna som sådana 87TP PT Se . 88TP PT Recommendation No. R (1994) 12. 89TP PT Se domstol.no/upload/DA/da/Aktuelt/Etiske%20regler%20for%20dommere.pdf. 90TP PT domarregler är knappast att betrakta som etiska regler i egentlig mening, se t.ex. Axberger (2008). och sättet som de hade tagits fram på var för övrigt så kraftig att förslaget – som skulle ha antagits på ett domarmöte i den 8–– drogs tillbaka före mötet.TPF91FPT Erfarenheten visar med andra ord att arbete med att skapa etiska regler som gäller grundläggande frågor i domares yrkesutövning bör inledas med en diskussion inom domarkåren så att kåren på ett tidigt stadium kan påverka reglernas form och innehåll och ge rikt- linjer för det fortsatta arbetet. Vi menar att det från förtroendesynpunkt skulle vara värdefullt om domare kunde påbörja sådana diskussioner och komma överens om en uppsättning etiska regler för att på det sättet öka den etiska medvetenheten i kåren och skapa ett gemensamt förhållningssätt i etiska frågor. En utgångspunkt för att komma igång med sådana diskussioner kan kanske vara den generella jävsgrunden för domare som finns i 4 kap. 13 § p. De förslag som vi lägger i detta betänkande och de diskussioner som vi tänker oss ska äga rum i domstolarna kring olika lösningar kan kanske också bli en startpunkt för en vidare diskussion om mer renodlade etiska och moraliska frågor. Om domarkåren kommer överens om etiska regler, är det för legitimiteten viktigt att också skapa en etisk nämnd eller liknande organ med främst eller kanske endast domare som kan pröva på- stådda överträdelser mot reglerna och besluta om olika disciplinära påföljder. Förebilder kan här vara i första hand , men kanske också . Eventu- ellt skulle kunna fylla denna funktion. Fungerande mekanismer för ansvarsutkrävande är för övrigt särskilt ägnade att motverka att misstankar om att det förekommer oegentligt bete- ende i domstolarna ska få fäste hos allmänheten.TPF92FPT 91TP PT Se för nr 2/2008. 92TP PT Jfr (2005), (2004). 3Systematiskt kvalitetsarbete i domstol Vi menar att grunden till ett framgångsrikt arbete med att förbättra kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna ligger i att domstolarna själva kontinuerligt arbetar med dessa frågor. Övergripande handlar detta arbete om att domstolsper- sonalens attityder måste förändras och att personalen måste förstå vilka krav och förväntningar som de människor som kommer i kon- takt med domstolarna har på verksamheten. Erfarenheten visar att det inte går att åstadkomma sådan förändring genom endast en- skilda projekt eller punktinsatser. Vi framhåller därför vikten av att det bedrivs systematiskt kvalitetsarbete i alla domstolar och betonar domstolschefens centrala roll i detta arbete. Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag att ta fram en modifierad resursfördelningsmodell, enligt vilken hänsyn kan tas till det kvalitetsarbete som domstolarna bedriver. Det skulle inne- bära en tydlig viljeyttring från statsmakternas sida att det inte bara är kvantitet – som är den viktigaste grunden för fördelning av medel mellan domstolarna – utan även kvalitet som räknas när medel fördelas. Det skulle också ge en tydlig koppling mellan till- delade medel och kvalitetsarbete som kan utgöra ett starkt incita- ment för domstolarna att sätta igång och driva arbete med syste- matiska kvalitetsfrågor. Vi framhåller dessutom vikten av att reger- ingen i framtida regleringsbrev ålägger att redovisa vad som gjorts i Domstolar för att förbättra kvali- teten generellt. måste ha en mer aktiv roll som ett metod- och resursstöd åt domstolarna än vad som är fallet . Vi föreslår därför också att det till knyts flera per- soner med organisationsteoretisk bakgrund samt att verket på olika Systematiskt kvalitetsarbete i domstol sätt tar till vara de erfarenheter som finns i domstolarna av att bedriva systematiskt kvalitetsarbete i praktiken. Med stöttning från verket på olika plan kan stöd i kvalitetsarbetet också ges från dom- stol till domstol genom att medarbetare i domstolar som har erfaren- het av systematiskt kvalitetsarbete bildar grupper som exempelvis regionalt stödjer andra domstolar som vill starta sådant arbete. Vårt uppdrag går ut på att föreslå olika åtgärder som kan stärka allmänhetens förtroende för domstolarna. Vi ska särskilt kartlägga och överväga frågor om domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner, utformningen av domar och beslut samt informa- tionen från domstolarna till medierna, allt i syfte att stärka allmän- hetens förtroende för domstolarna. Vi är emellertid oförhindrade att ta upp andra frågor som vi menar kan ha betydelse för all- mänhetens förtroende för domstolarna. En grundläggande och över- gripande fråga innan man närmare går in på olika förtroendefrågor är hur domstolarna mer generellt ska arbeta med dessa frågor. Frågor som har med förtroendet att göra och som är relevanta för för- troendet utgör ofta kvalitetsfrågor, alltså områden som bör komma i fråga för kvalitetsutveckling hos domstolarna. I detta kapitel tar vi upp några generella utgångspunkter som vi menar bör vara väg- ledande i arbetet med kvalitet och förtroende för domstolarna. 3.3Vad är kvalitetsarbete? Vikten av att domstolarna bedriver ett systematiskt arbete med kvalitetsutveckling har kommit att uppmärksammas i allt större utsträckning i de flesta länder i västvärlden. Det finns numera en stor öppenhet inom domstolarna för att introducera nya metoder för att utvärdera arbetssätten och arbetsresultaten. De främsta orsakerna till detta är att förtroendet för dom- stolarna successivt har minskat hos medborgarna i många länder och att enskilda rättsskandaler i vissa länder blottlagt brister i sys- temet.TPF1FPT Det minskade förtroendet och de påvisade bristerna har för- 1TP PT Se avsnitt 2.4. Att döma av slutsatserna i rapporten från den svenska justitiekanslerns rättssäkerhetsprojekt finns det brister även i det svenska domstolsväsendet, låt vara att slutsatserna är omstridda, se Axberger m.fl. (2006). Systematiskt kvalitetsarbete i domstol anlett ett behov av att utarbeta metoder för att undersöka eller mäta domstolarnas och enskilda domares prestationer. I genom- för man i de flesta domstolar regelbundna mätningar och utvärderingar av arbetssätt och arbetsresultat. Även i har behovet av att mäta och utvärdera arbetet i domstolarna börjat uppmärksammas.TPF2FPT 3.3.1Allmänt om modeller för kvalitetsarbete Begreppen kvalitet, kvalitetssäkring och kvalitetsförbättring är väl- kända företeelser inom det privata näringslivet. I princip samtliga större företag i världen använder sig av olika kvalitetsmodeller för att göra sina produkter bättre och för att förbättra kundservicen. Behovet av att utveckla och genomföra en kvalitetspolicy i verk- samheten uppmärksammades ursprungligen i . Anledningen var att företagen ville göra något åt den då förhärsk- ande uppfattningen att japanska produkter endast var billigare och sämre kopior av västerländska. Till en början var detta arbete inriktat på de interna processerna i företagen. I allt väsentligt handlade arbetet om kvalitetskontroll och kvalitetssäkring.TPF3FPT startade en ny era i kvalitetsarbetet i det privata näringslivet i västvärlden. () utvecklades då enligt japansk förebild.TPF4FPT Inom TQM står förståelsen av kundernas behov och önskemål i centrum. TQM är en uppsättning principer, metoder och procedurer som är tänkta att fungera som vägledning för styrningen av ett företag eller en orga- nisation. I grunden handlar modellen om att engagera alla i organisa- tionen att kontrollera och ständigt förbättra det vardagliga arbetet i syfte att på ett bättre och mer effektivt sätt möta kundernas be- hov.TPF5FPT Begreppet TQM är flyktigt och tillämpningen av modellen varierar mellan olika företag och organisationer.TPF6FPT Det finns ett stort antal kvalitetsmodeller som bygger på TQM och som vilar på samma grundstenar. De mest kända av dessa i är kanske European 2TP PT Se vidare avsnitt 3.3.3. 3TP PT Se (2001). 4TP PT Se . 5TP PT Se och (1993). 6TP PT Se Grimsdal och (1993). Systematiskt kvalitetsarbete i domstol () och ().TPF7FPT I en allmän moderniserings- och effektivitetssträvan och för att tydligare fokusera behoven och önskemålen hos dem som kommer i kontakt med verksamheter som bedrivs i offentlig regi, kom vikten av att bedriva kvalitetsarbete att uppmärksammas också inom offentlig sektor. Inom ramen för EU-samarbetet har det för att möta detta behov utvecklats en modell för kvalitetsut- veckling, Common Assessment Framework (CAF), som särskilt tar sikte på offentlig förvaltning.TPF8FPT Gemensamt för alla modeller som bygger på TQM, inklusive CAF, är att det måste finnas ett engagerat ledarskap inom organisa- tionen som aktivt följer och medverkar till kvalitetsutvecklingen.TPF9FPT Kvalitetsutvecklingen går sedan till på det sättet att man samlar in och analyserar information om de olika intressenternas behov och önskemål och därefter agerar och genomför förändringar baserade på denna analys. Det handlar då både om att tillgodose externa intressenters behov och behoven hos medarbetarna inom den egna organisationen.TPF10FPT Medan kundernas behov och önskemål alltid kommer i första rummet enligt de flesta andra TQM-modeller, väger CAF i större utsträckning dessa mot de egna medarbetarnas och samhällets krav och förväntningar på organisationen. Man arbetar med processer vilket innebär att verksamheten ses som ett ständigt flöde av aktiviteter som upprepas gång på gång. Det huvudsakliga syftet med processerna ska då vara att tillgodose interna och ex- terna intressenters krav och förväntningar.TPF11FPT De TQM-baserade modellerna förutsätter att samtliga medar- betare är delaktiga i och aktivt främjar förbättringsarbetet. Det är således nödvändigt att man inom organisationen skapar förutsätt- ningar för delaktighet och engagemang.TPF12FPT En annan viktig del i modeller som är baserade på TQM handlar om att alla beslut som tas om organisationsförändringar ska vila på väl underbyggda fakta.TPF13FPT Slutligen måste, enligt principen att det alltid finns ett bättre sätt att utföra arbetet på, arbete med kvalitetsutveckling bedrivas i en ständig process.TPF14FPT För att man ska kunna följa utvecklingen 7TP PT Se och . 8TP PT Se . 9TP PT Se vidare avsnitt 3.4.2. 10TP PT Se t.ex. Deming (1986). 11TP PT (1996). 12TP PT Se (2001). 13TP PT Se m.fl. (1990). 14TP PT Se Deming (1986), (2001), och (2002). Systematiskt kvalitetsarbete i domstol måste man utvärdera effekterna av sina förbättringsåtgärder. Ut- värderingen kan antingen gå till på det sättet att man efter fast- ställda kriterier gör en egen bedömning av kvaliteten i verksam- heten, s.k. självutvärdering, eller att man på olika sätt hör med kunderna eller brukarna hur deras uppfattning om verksamheten har förändrats. brukar utvärderingen bestå av en kombi- nation av dessa metoder. För att utvärderingen ska bli framgångsrik krävs att man använder en metod som passar organisationen, att det sker ständig uppföljning och att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att alla medarbetare involveras.TPF15FPT Medan huvudsyftet med kvalitetsarbete inom det privata närings- livet i slutändan handlar om att förbättra vinstmarginalerna är det ofta svårare både att mäta och att utvärdera verksamhetsresultat inom offentlig sektor.TPF16FPT 3.3.2Allmänt om kvalitetsarbete i domstol Det är inte helt enkelt att definiera vad som är kvalitet i domstols- arbete. I första hand associerar man nog till kärnverksamheten och vad som kan betecknas som juridisk kvalitet. Denna syn på kvalitet är då närmast förknippad med den juridiska argumentationen i domar och beslut, men också med möjligheterna att överklaga. Andra kvalitetsaspekter handlar om vilka mekanismer som finns för att säkerställa och förbättra positionen för den enskilde domaren från oberoende- och integritetssynpunkt. Gemensamt för detta sätt att definiera kvalitet är att det i allt väsentligt kopplas till den en- skilde domarens prestationer och villkoren för hans eller hennes ar- bete. Denna definition skulle då sammanfalla med vad som vid pro- duktion av tjänster brukar betecknas professionell kvalitet. Den professionella kvaliteten svarar närmast mot den tekniska kvaliteten i tjänsteproduktionen. Kvaliteten är då definierad utifrån professionens kriterier samt gällande regelverk, lagstiftning, handläggningsord- ningar m.m. som syftar till att åstadkomma bl.a. rättssäkerhet och korrekta beslut. När det gäller kvaliteten i domstolarna som organisationer och medborgarnas förtroende för dessa måste dock kvalitetskonceptet breddas, inte minst med beaktande av vad erfarenheterna av arbete 15TP PT Se (2002). 16TP PT Se (1999). Systematiskt kvalitetsarbete i domstol med kvalitet enligt TQM-modellerna har inneburit. Enligt TQM är ju inte kvalitet begränsat till enskilda personer (domare och annan domstolspersonal) och deras arbetsinsatser. I stället fokuseras – inom ramen för en väsentligt bredare syn på kvalitet – vad organisationen som helhet presterar och då med intressenternas behov och önske- mål i förgrunden. TQM inbegriper alltså en annan komponent i kvalitetsbegreppet vid produktion av tjänster, nämligen brukarupplevd kvalitet. Denna vidare definition av kvalitetsbegreppet innefattar något subjektivt och upplevelsebaserat. Således har det visat sig att faktorer som pålitlighet, trovärdighet, tillgänglighet, bemötande och inlevelseför- måga har stor betydelse för brukarnas upplevelse av kvalitet. Något förenklat kan man säga att den professionella kvaliteten vilar på medarbetarnas kunskap och kompetens medan den brukar- upplevda kvaliteten handlar om attityder, värderingar och förhåll- ningssätt. Från förtroendesynpunkt är ofta den brukarupplevda kvaliteten viktigare än den professionella. Som medborgare verkar vi nämligen ha en tendens att förutsätta att domstolarna liksom andra myndigheter följer regelverket, medan vi är mer skeptiska till förmågan att leva upp till de värdeorienterade kvalitetsaspekterna. Detta bekräftas i de enkätundersökningar med allmänheten och personer med domstolserfarenhet som vi låtit SCB genomföra. Följ- aktligen har medborgarna större förtroende för domstolarnas och domarnas kompetens att döma korrekt och för att domstolarna är omsorgsfulla och noggranna i sitt arbete än de har för att domstol- arna bemöter enskilda personer som deltar i domstolsförhandlingar med respekt och att domstolarna behandlar alla människor lika och inte heller låter sig påverkas utifrån när de dömer. Ett av regeringens tydligt uttalade mål för förvaltningspolitiken är effektivitet i statsförvaltningen. För att få en statförvaltning med hög effektivitet som uppbär stort förtroende från medborgarna måste alla offentliga institutioner arbeta med ständiga förbättringar i verk- samheten, öppenhet för omorientering och omprioritering samt kon- tinuerlig utvärdering av verksamhetens olika delar. Det handlar alltså om att utveckla både den professionella och den brukarupplevda kvaliteten på verksamheten. Just effektiviteten i domstolarna har för övrigt medborgarna särskilt lågt förtroende för enligt SCB:s enkät- undersökningar. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol KKR-utredningenTPF17FPT lyfter i betänkandet En statsförvaltning i ut- veckling och förnyelse (SOU 2004:65) fram processorientering som en bas i modern verksamhetsutveckling. Alla verksamheter består av olika aktiviteter som följer efter varandra och som upprepas i tiden. Det som görs i processen skiljer sig från gång till gång, men sättet som man gör det på är ofta lika. Ett processynsätt innebär helt enkelt att man söker identifiera och beskriva vilket tillväga- gångssätt man har inom verksamheten för att nå sina slutresultat, i domstolarnas fall olika domar och beslut. Att orientera verksamheten kring processer bygger på att man fokuserar brukarnas krav, behov och önskemål och hur dessa ska uppfyllas. Med ett processorienterat synsätt går det lättare att se var kvaliteten brister eller vad som kanske utförs utan att det skapar något egentligt värde. Det finns därför en stor effektivi- seringspotential i att anamma ett processorienterat synsätt. Till sin hjälp behöver man modeller, metoder och verktyg som ger väg- ledning för hur man kan gå till väga om man vill arbeta med en kontinuerlig verksamhets- och kvalitetsutveckling. Det handlar bl.a. om modeller för hur man kartlägger verksamhetsprocesser och in- strument för att göra en självvärdering. När man börjar mäta och utvärdera verksamheten i domstolarna blottläggs konflikten mellan å ena sidan den sortens kvalitet som handlar om att öka effektiviteten och produktiviteten och å andra sidan den sortens kvalitet som handlar om att förbättra den juri- diska argumentationen i avgörandena. Om effektivitets- och pro- duktivitetsaspekter fokuseras i alltför hög grad, går det lätt ut över den juridiska kvaliteten i avgörandena (hurried is buried). kan för stora krav på utförlighet i den juridiska argumentationen leda till obefogat långa handläggningstider (delayed is denied). Ett adekvat system för kvalitetsutveck- ling i domstol måste således inbegripa båda dessa aspekter av kvalitet och en möjlighet att balansera dem mot varandra. Arbete med kvalitetsutveckling i domstol måste be- drivas med respekt för de värden och principer som styr verk- samheten i domstolarna, däribland de allmänna principerna om domarens självständighet och oberoende. Det är således viktigt att det holistiskaTPF18FPT kvalitetsarbetet i domstol bedrivs enligt en metod som är särskilt anpassad till verksamheten där. 17TP PT Utredningen hade till uppgift att göra en fördjupad prövning av Statens kvalitets- och kom- petensråd (KKR). 18TP PT Holism – teori som hävdar att helheten är mer än summan av delarna. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol att ta vara på kunskapen och erfarenheten av att bedriva kvali- tetsarbete i det privata näringslivet och skapa en särskild metod för att bedriva sådant arbete i domstol togs i i början av 1990-talet.TPF19FPT Commission for the Efficiency of (CEPEJ) CEPEJ inrättades och är en organisation under som har till uppgift att förbättra effektiviteten och funktionen hos rättsväsendet i medlemsstaterna.TPF20FPT CEPEJ har publicerat två kompara- tiva rapporter om medlemsstaternas rättsväsenden.TPF21FPT CEPEJ är särskilt engagerat i en specifik kvalitetsfråga, nämligen att förkorta handläggningstiderna och öka effektiviteten i medlems- staternas domstolar.TPF22FPT Man har också publicerat en rapport som ger praktisk vägledning i hur domstolarna kan gå till väga för att korta handläggningstiderna.TPF23FPT inrättade CEPEJ en arbetsgrupp som bl.a. har till upp- gift att samla information om olika kvalitetsmodeller som tillämpas i medlemsstaternas domstolar. Härutöver har arbetsgruppen till uppgift att utveckla ett verktyg för att mäta kvalitet i domstols- arbete. Arbetsgruppen ska också ta sig an frågan hur felaktigheter som begås i handläggningen av mål och ärenden bör kompenseras. Övergripande handlar uppdraget om att balansera principerna om domstolarnas oavhängighet mot system för att kontrollera och ut- värdera att verksamheten håller en hög kvalitet i förhållande till brukarna.TPF24FPT Arbetsgruppen har bl.a. satt ihop en checklista för vad kvalitet i rättsväsendet och domstolarna närmare innebär. Tanken är att check- listan ska fungera som ett praktiskt verktyg för att hjälpa medlems- staterna att samla in relevant information och analysera relevanta aspekter på kvalitet. Fem huvudområden har identifierats. Det första tar sikte på strategi- och policyfrågor och det andra på processer för att bl.a. stifta lag och hantera mål och ärenden i domstol. Det tredje handlar om tillgänglighets- och förtroendefrågor i vid mening och det fjärde om personal- och kompetensfrågor. 19TP PT Se (2008). 20TP PT Se /t/dg1/legalcooperation/cepej/presentation/cepejU Uen.asp. 21TP PT CEPEJ (2005) , CEPEJ (2006) . 22TP PT Se CEPEJ studies No. 2 (2006) och CEPEJ studies No. 3 (2006). 23TP PT Se CEPEJ (2005) Checklist. 24TP PT CEPEJ (2007) 3. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol sista området rör resursfrågor, bl.a. hur verksamheten i domstolarna finansieras och tillgången till olika tekniska hjälpmedel. Till varje område är kopplat frågor om vilka mätinstrument och utvärderings- metoder som finns för att undersöka statusen inom respektive om- råde. Checklistan antogs av CEPEJ vid ett plenarmöte i den 2–och finns numera tillgänglig för enskilda användare i medlemsstaternas domstolar.TPF25FPT Arbetsgruppen håller dessutom på att sammanställa en översikt över de kvalitetsmodeller som tillämpas inom medlemsstaternas rättsväsenden.TPF26FPT CEPEJ har också tillsammans med – ett rådgivande organ under Europa- rådet som arbetar med frågor om domares oberoende, opartiskhet och kompetens – utarbetat och påbörjat genomförandet av en enkätundersökning riktad till medlemsstaterna. Enkätundersök- ningen tar sikte på hur målen handläggs i domstolarna och hur man utvärderar att avgörandena håller god kvalitet. 40 länder har be- svarat enkäten.TPF27FPT började några domare i att diskutera vilka grundlägg- ande skyldigheter domstolarna har gentemot medborgarna. Diskus- sionerna utmynnade i att det ställdes upp s.k. Trial Court Perfor- mance Standards (TCPS). TCPS går övergripande ut på att beskriva, klassificera och mäta kvaliteten inom olika områden av verksam- heten.TPF28FPT Fem olika områden pekades ut, nämligen tillgänglighet, hand- läggningstider, likabehandling/opartiskhet/integritet, oberoende/an- svarstagande samt allmänhetens förtroende. Till områdena kopp- lades ett stort antal mål för hur en bra och effektiv domstol bör fungera och ett än större antal metoder för att mäta hur enskilda domstolar presterar i förhållande till målen.TPF29FPT TCPS-systemet test- ades i tolv olika domstolar. Systemet utsattes för kritik som gick ut på att det innehöll för många mål och mätmetoder och därför var 25TP PT CEPEJ (2008) 2 Prov. 26TP PT CEPEJ-GT-QUAL (2008) 2. 27TP PT Enkätsvaren finns samlade på . 28TP PT Se //TCPS/indexU .html. 29TP PT TCPS innehåller 22 målsättningar och 68 mätmetoder. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol alltför komplicerat och tidskrävande att tillämpa i enskilda dom- stolar. Som en reaktion på denna kritik introducerades ett enklare kvalitetsutvecklingssystem, CourTools. Detta system erbjuder de enskilda domstolarna tio indikatorer och metoder för att kunna mäta och utvärdera prestationerna på ett sätt som är praktiskt genomförbart. Indikatorerna tar sikte på bl.a. tillgänglighet, bemötande, medar- betarnas arbetstillfredsställelse, handläggningstider och förhandlings- effektivitet. Domstolens prestationer inom de olika områdena mäts återkommande, i första hand genom enkätundersökningar med brukare och medarbetare samt analys av domstolsstatistik.TPF30FPT –2002 reformerades det holländska domstolsväsendet i grunden. Reformprogrammet tog i första hand sikte på att få domstolsväsendet att bli mer utåtriktat och brukarorienterat, att korta handläggningstiderna och öka enhetligheten i rättstillämp- ningen. Det tillsattes en projektgrupp med bl.a. domare och experter i organisationsteori som fick i uppdrag att utveckla ett system för att mäta och undersöka kvalitet i domstolsarbetet.