sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — Organisationen ska vara en självständig organisation som är demokratiskt uppbyggd Liksom i nuvarande förordning ska det finnas ett krav om att Ungdomsorganisationer bör vara organisatoriskt självständiga gentemot moderorganisationer, samt att organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad. Den nuvarande bestämmelsen om att medlemmar och organ utsedda av medlemmarna ska besluta om föreningens verksamhet ska också gälla i fortsättningen. Bestäm- melserna ska ge utrymme för organisationer där ungdomar helt formar en verksamhet utifrån sina idéer. Villkoren har koppling till det övergripande målen Inflytande och demokratisk utveckling och Barns och ungdomars möjligheter till fritid på egna villkor. Alla medlemmar ska ha stadgeenliga möjligheter att påverka organisationens beslut Dessa bestämmelser finns i den nuvarande förordningen som en definition av medlem och ska behållas. Det är viktigt att ung- domarna har ett verkligt inflytande över verksamheten. De ska ha möjlighet till inflytande genom att bl.a. ha rösträtt och genom att själva ingå i styrelser och andra beslutande organ både på lokal- och riksnivå. Barn och ungdomar måste ha ett inflytande i organisa- Mål och rätten till bidrag tionen som står i proportion till deras ålder och mognad. De orga- nisationer som vänder sig till tonåringar och äldre ungdomar ska genom denna bestämmelse i princip kunna vara ungdomsstyrda organisationer. Bestämmelsen ska också ge utrymme för organisa- tioner där ungdomar helt formar en verksamhet utifrån sina idéer. Bestämmelserna om barns och ungdomars inflytande i organisa- tionen är inte bara en del av deras demokratiska utveckling utan ska också leda till att verksamheten bedrivs på barns och ungdomars egna villkor. Detta villkor har därför koppling till de båda över- gripande målen om Inflytande och demokratisk utveckling och om Barns och ungdomars möjligheter till fritid på egna villkor. En medlem ska tillhöra en aktiv lokalavdelning Denna bestämmelse finns i nuvarande förordning och ska vara kvar. Definitionen på aktiv lokalavdelning är enligt nuvarande för- ordning att den bedriver verksamhet. Genom att medlemskapet kopplas till en aktiv lokalavdelning ökar också sannolikheten att medlemmen är en aktiv medlem. En vilande förening kan till exem- pel i stort sett bara ha stödmedlemmar. Enligt det övergripande målet att Engagera fler barn och ungdomar i föreningslivet ska orga- nisationerna uppmuntra barn och ungdomar både att bli medlem- mar och att bli aktiva i föreningslivet. Organisationens medlemmar ska därför tillhöra en aktiv lokalavdelning för att kunna ligga till grund för beräkningen av antalet medlemmar. Detta ska gälla vid beräkningen av både det totala antalet medlemmar och antalet bidragsgrundande medlemmar. Endast aktiva lokalavdelningar ska kunna vara bidragsgrundande. En organisation ska ha ett minsta antal bidragsgrundande medlemmar för att få rätt till reguljärt bidrag Denna bestämmelse finns i nuvarande förordning och ska vara kvar. Enligt det övergripande målet att engagera fler barn och ung- domar i föreningslivet ska organisationerna uppmuntra barn och ungdomar både att bli medlemmar och att bli aktiva i förenings- livet. Organisationen ska därför ha ett minsta antal bidrags- grundande medlemmar för att få rätt till reguljärt bidrag. Genom att antal bidragsgrundande medlemmar utgör en grund för stor- Mål och rätten till bidrag leken på bidraget uppmuntras organisationerna att engagera flera i föreningslivet. Däremot är det inte rimligt att ställa krav på ett ständigt ökande medlemsantal för att en organisation ska vara bidragsberättigad. Villkoret har koppling till det övergripande målet Engagera fler barn och ungdomar i föreningslivet och till det formella kravet på geografisk spridning och minsta antal medlem- mar. Geografisk spridning och minsta antal medlemmar Samtliga kriterier ovan för rätt till bidraget skulle kunna uppfyllas av en lokal förening – även om möjligheten att uppnå syftet stärks i en nationell organisation. Eftersom stödet är ett nationellt bidrag ska det finnas krav på nationell spridning och ett minsta antal medlemmar. Jag återkommer i kapitel 3 med förslag på hur dessa bör formuleras. 2.7.3Nytt villkor om jämställdhet I avsnitt 2.6.2 föreslår jag en förändrad målformulering. De två målen om jämställdhet och jämlikhet bortfaller då som mål. Jag motiverade förändringen bland annat med att det är svårt att koppla dessa båda mål till villkor som definierar uppbyggnad och verksamhet hos organisationerna. i detta avsnitt har jag föreslagit villkor för rätten till bidrag, bl.a. villkor för att organisationen ska anses kunna främja barns och ungdomars inflytande och demokratiska utveckling. De villkor jag föreslagit är formella villkor om organisationernas stad- gar och struktur samt att de ska bedriva en verksamhet av fritids- karaktär. Den nuvarande förordningens bestämmelse om att verk- samheten inte får strida mot demokratins idéer kompletterar på ett viktigt sätt vilka krav som bör ställas på verksamhetens inriktning. har formulerat en tolkning av begreppet, som bl.a. presenteras i myndighetens vägledande information om bidra- get. Med verksamhet som inte strider mot demokratins idéer menas att verksamhetens syfte, innehåll och idémässiga grund inte får strida mot följande grundläggande demokratiska principer: Mål och rätten till bidrag –alla människors lika värde och likhet inför lagen –folkstyre och rösträtt, respekt för majoritetsbeslut –yttrande-, informations-, organisations- och religionsfrihet –ett fungerande rättssystem som skyddar individens fri- och rättig- heter. Denna formulering bör kunna tolkas som att organisationernas verksamhet ska vara tillgänglig för olika ungdomsgrupper och att organisationen i sin egen verksamhet inte får diskriminera med- lemmar på grund av kön, sexuell läggning, etnisk bakgrund, ålder eller funktionsnedsättning. På dessa grunder får inte verksamhets- formerna utestänga eller förtrycka någon som delar föreningens intresse och omfattar dess ändamål. En förening ska kunna vara en sammanslutning av likasinnade, men en verksamhet, som inte strider mot demokratins idéer får inte konservera oacceptabla strukturer kring diskriminerande verksamheter. Däremot kan det inte anses strida mot demokratins idéer att ungdomar organiserar sig till exempel på etnisk grund, efter sexuell läggning eller för att företräda ungdomar med funktionsnedsätt- ning. Villkoret att verksamheten inte får strida mot demokratins idéer innebär emellertid att inte heller dessa organisationer får ha en verksamhet som diskriminerar. Organisationer som företräder ungdomar med funktionsnedsättning får inte diskriminera på etnisk grund och vice versa. Jag anser att det är möjligt att formulera ett villkor för strävan efter jämställdhet mellan könen som är tillräckligt konkret för att kunna användas som ett självständigt villkor. Utöver kravet på att verksamheten inte får strida mot demokratins idéer bör det enligt min mening därför införas ett villkor om att en organisation som beviljas bidrag ska sträva efter att flickor och pojkar, kvinnor och män ska ha en jämn fördelning av makt och inflytande i organisa- tionen och över dess verksamhet. Denna formulering ansluter till en bestämmelse i förordningen om statsbidrag till nationella mino- riteter25, men understryker att strävan efter jämställdhet inte bara ska gälla i beslutsfattande församlingar utan även i verksamheten. Att frågan om jämställdhet flyttas från att vara ett övergripande mål till att vara ett villkor för bidrag skulle kunna uppfattas som en nedprioritering av frågan. I själva verket är det enligt min bedöm- ning så att ett villkor för rätt till bidrag är ett starkare krav än 24Ungdomsstyrelsen 2008 a, s. 7. Mål och rätten till bidrag dagens övergripande mål som inte har något effektivt redskap att hantera. Det borttagna målet om jämlikhet mellan olika ungdomsgrup- per kan enligt min bedömning i stor utsträckning hanteras inom ramen för villkoret att verksamheten inte får strida mot demokra- tins idéer. Detta villkor ger en grund för att avslå en ansökan från en organisation vars verksamhet är tydligt diskriminerande. Samma villkor ger också en grund för att följa upp utvecklingen av de bidragsmottagande organisationernas verksamhet när det gäller jämlikhet mellan olika ungdomsgrupper. 2.8Förslag angående uppföljning och analys ska till regeringen lämna en sam- manfattande redogörelse för vad bidragen har använts till samt en bedömning av ungdomsorganisationernas utveckling och hur organisationernas verksamheter bidrar till att uppfylla målen med bidraget. Regeringen bör återkommande initiera oberoende utvärderingar av hur statsbidragssystemet fungerar, ungdomsorganisationer- nas utveckling samt resultat och effekter av bidragsgivningen. I den modell jag föreslår är villkoren för rätten till bidraget kopp- lade till de övergripande målen, men någon bedömning av organi- sationernas verksamhet görs egentligen inte. Villkoren bygger på antaganden om de organisationer, som på ett trovärdigt sätt kan medverka till att uppfylla syftet med bidraget. Uppföljning och utvärdering av dessa antaganden blir då en minst lika viktig del av bidragssystemet som själva bidragsgivningen. Jag anser därför att en tydlig strategi för uppföljning och utvärdering av bidragsgiv- ningen är väsentligt för att säkerställa att effekterna av bidragsgiv- ningen bidrar till att målen för statsbidraget uppfylls. Enligt Utredningen om den statliga folkrörelsepolitiken i fram- tiden ska bedömning av resultat och effekter göras för all bidrags- givning. Detta betyder inte enligt utredningen att organisations- bidrag ska resultatstyras i egentlig mening utan en diskussion om Mål och rätten till bidrag måluppfyllelsen kan räcka. Dessutom ska oberoende utvärderingar genomföras återkommande eftersom förutsättningarna kan föränd- ras och bidraget kan behöva omprövas i olika avseenden. Formerna och intervallen för dessa utvärderingar och granskningar kan se olika ut beroende av bidragens karaktär och omfattning.26 föreslog i sitt betänkande ett nytt upp- följningssystem för idrottspolitiken. Förslaget bygger på att ska ha ansvar för den årliga återrapportering av hur bidraget fördelats och använts. Redovisningen ska utgå från de olika bidragens mål/syften och huvudsakligen vara kvantitativ. För- slaget innebär vidare att staten ska ha ansvaret för att följa upp och analysera om idrottspolitikens mål och syften uppnåtts. Analysen ska ha sin utgångspunkt i målen för statens stöd till idrotten och innehålla kvalitativa bedömningar av stödets resultat och effekter. En förutsättning för förslaget är att indikatorer skapas för att följa och bedöma effekterna av statens idrottsstöd.27 Efter att ha studerat förslag och disku- terat med anser jag att samma modell blir svår att genomföra. Det är framför allt när det gäller mätningen av effekter i samhället med hjälp av indikatorer som det finns stora svårigheter. Idrottsstatistiken är förhållandevis väl utvecklad. Det är helt naturligt att i idrottssammanhang samla statistik om resul- tat, deltagande och de insatser som lett till resultaten. Samma typ av löpande uppbyggnad av statistik pågår inte inom ungdomsorga- nisationerna. Även om samma modell inte kan tillämpas anser jag att grund- idén kan användas. Det anknyter också till folkrörelseutredningens uppdelning av uppföljningen i en del med löpande bedömning av resultat och en annan del som innehåller återkommande oberoende utvärderingar. 2.8.1Ungdomsstyrelsen ska redovisa statistik och bedömningar I förordningen om statsbidraget för ungdomsorganisationer bör införas bestämmelser om att till reger- ingen ska redovisa hur bidraget har fördelats och använts. Detta slags redovisningar har hitintills lämnats i myndighetens årsre- 26SOU 2007:66, s. 116. 27SOU 2008:59, s. 403. Mål och rätten till bidrag Den redovisning som här föreslås ske ska vara kvantita- tiv och bygga på statistik och annan information som genererats i ansökningarna och i organisationernas redovisning av bidraget. bör även analysera den information som bidragssystemet genererar för att säkerställa att relevant och strate- gisk information kan samlas in och presenteras på ett enkelt sätt. Ett arbete med att redogöra för användningen av olika bidrag pågår () på för de fyra statsbidrag som 2007 och 2008 tillfördes myndighetens uppdrag.28 Samtliga dessa förordningar innehåller bestämmelser om att Ung- domsstyrelsen ska till regeringen lämna en samman- fattande redogörelse för vad bidragen har använts till, och om möj- ligt, en bedömning av statsbidragets effekter i förhållande till syf- tena med bidraget. Bestämmelserna kan vara något olika utformade i detalj, men innehållet är i princip detsamma. Liknande bestämmelser bör införas i den förordning som ska styra stats- bidraget till ungdomsorganisationer. Jag är däremot tveksam till om någon effektbedömning ska krävas i samband med dessa årliga redovisningar. Bedömningar av effekterna på samhällsutvecklingen av bidragsgivningen är ytterst svåra att göra. För att kunna mäta effekterna krävs indikatorer inom de berörda samhällsområdena och de förändringar som redo- visas är svåra att härleda tillbaka till bidragsgivningen. Det finns något större möjligheter att bedöma bidragets betydelse för den enskilda organisationens verksamhet och utveckling. Det är mot den bakgrunden jag är tveksam till krav på effektbedömningar och särskilt återkommande sådana. ska dock återkommande lämna en bedöm- ning av ungdomsorganisationernas utveckling i allmänhet och sär- skilt av om organisationernas verksamhet bidrar till att uppfylla syftet med bidraget. Sådana bedömningar kan bygga på den sam- lade informationen från bidragshandläggningen tillsammans med självutvärderande enkäter från organisationerna. Om en sådan redovisning genomförs och ersätter den fördjupade prövningen bör det inte vara mer betungande för vare sig myndig- heten eller organisationerna. 28 Förordning (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organisering, Förordning (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund, Förordning (2005:765) om stats- bidrag till nationella minoriteter samt Förordning (2008:349) om statsbidrag till organisa- tioner för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck. Mål och rätten till bidrag 2.8.2Oberoende utvärderingar bör genomföras återkommande Jag instämmer i folkrörelseutredningens slutsats att oberoende utvärderingar bör göras återkommande – ungefär . Dessa utvärderingar bör beställas av regeringen och i princip utföras av någon annan än och bör avse bidraget i sin helhet. Sådana utvärderingar kan ha olika inriktning beroende på vad regeringen finner mest angeläget att analysera. De kan t.ex. ha inriktning på uppföljning av hur statsbidragets syfte och över- gripande mål uppnåtts, hur statsbidragets villkor och andra bestämmelser fungerar eller vilken betydelse de bidragsmottagande organisationerna har för ungas organisering och fritid på egna villkor. 3Likvärdighet och förutsebarhet i bidragsgivningen Enligt direktiven ska jag undersöka om det är möjligt att inom ramen för statsbidraget till ungdomsorganisationerna öka andelen villkorslösa bidrag, minska antalet villkor för bidragen eller revidera de villkor som ställs på de bidragssökande ungdomsorganisa- tionerna. Direktiven betonar också vikten av rimliga krav på lik- värdighet och förutsebarhet i bidragsgivningen. De förslag jag lämnar bör därför enligt direktiven i princip inte leda till ett mer komplicerat bidragssystem med fler villkor för de sökande organi- sationerna. Mina förslag i betänkandet leder totalt sett till att fler, istället för färre, bestämmelser förs in i mitt förslag till förordning. De flesta av dessa bestämmelser har kommit till för att förtydliga regelverket och ersätta de bedömningar av rätten till bidrag som förutsätts göra enligt nuvarande målrelatering av bidraget. Effekten blir således ett bidragssystem som är enklare och mer formaliserat, vilket kommer att leda till ökad likvärdighet och förutsebarhet i bidragsgivningen. I kapitel 2 lämnade jag förslag som formaliserar Ungdomsstyrel- sens handläggning. I detta kapitel lämnar jag flera förslag som minskar antalet regler. Det ena är att ersätta det reguljära bidraget i tre nivåer med ett organisationsbidrag. Ett annat är att antalet dispensgrunder blir färre. Slutligen tar jag bort möjligheten att söka särskilt bidrag för tillfällig verksamhet. Förutom dessa förslag, föreslår jag ändringar som svarar mot ett behov av tydligare regler. Under arbetets gång har både organisationerna och Ungdoms- styrelsen fört fram vissa möjligheter till förenklingar och till minskning av antalet villkor. Jag har också uppmärksammat vissa behov av förtydliganden som påtalats tidigare och förts fram t.ex. av i rapporten till ungdomsorganisa- Likvärdighet och förutsebarhet i bidragsgivningen tionerna.1 I detta avsnitt kommer jag att redovisa och ta ställning till dessa frågor. Det nuvarande reguljära bidraget i tre olika nivåer ersätts av ett organisationsbidrag utan nivåer. För att få det nya organisationsbidraget krävs en geografisk spridning i minst fem län och att antalet bidragsgrundande medlemmar bör vara minst 1 000. Vid revideringen av förordningen (2001:1060) om statsbidrag till ungdomsorganisationer 2001 delades det reguljära organisations- bidraget upp i tre nivåer. Strukturbidrag skulle tilldelas organisa- tioner som hade godkända lokalföreningar i minst tio län och som hade minst 3 000 medlemmar. Detta krav hade fram till dess gällt för att få reguljärt bidrag. Två nya nivåer skapades, med syfte att fler organisationer skulle kunna få reguljärt bidrag. Organisationer med lokalavdelningar i minst tio län och med minst 2 000 medlemmar skulle kunna beviljas utvecklingsbidrag och organisationer med minst 1 000 medlemmar i minst tre län skulle kunna beviljas etablerings- bidrag. Därigenom skulle färre organisationer bli beroende av det särskilda bidraget och det skulle bli lättare för nya organisationer att kvalificera sig för reguljärt bidrag – de skulle kunna trappas in i systemet. De tre nivåerna har i dagligt tal kommit att kallas trappan av organisationerna och . föreslog i sin rapport om statsbidraget att nivåuppdelningen skulle kunna slopas. Myndigheten ser dock inte att det finns något skäl till att ha kvar upp- delningen i struktur-, utvecklings- och etableringsbidrag. Istället före- slås en miniminivå på organisationsstödet om 1 000 bidragsgrundande medlemmar och krav på att ha aktiva lokalföreningar i minst fyra län.2 2Ungdomsstyrelsen 2005, s. 126. Likvärdighet och förutsebarhet i bidragsgivningen 3.1.1Nackdelar med nuvarande nivåindelning Indelningen i struktur-, utvecklings- och etableringsbidrag har inte fungerat som det var tänkt och leder till ökade risker för handlägg- ningen. Avsikten med de två lägre nivåerna var dels att fler ung- domsorganisationer skulle få bidrag enligt det reguljära bidrags- systemet, dels att det skulle ske en successiv upptrappning av bidraget från etableringsbidrag till utvecklingsbidrag och struktur- bidrag i takt med att organisationerna växte. När de två lägre nivå- erna infördes fick många nya organisationer reguljärt bidrag. För några av organisationerna har nivåindelningen fungerat som det var tänkt. I takt med att de vuxit som organisation har de kvali- ficerat sig för utvecklingsbidrag och strukturbidrag. Men nivåin- delningen har lika ofta fungerat som avtrappning för organisationer med minskande antal medlemmar. Det är förhållandevis vanligt att organisationer flyttas mellan de tre nivåerna och ännu fler ligger under långa perioder nära någon av gränserna. För många organisationer leder nivåindelningen till ryckighet i bidragstilldel- ningen. Med nuvarande regler är det därför många organisationer som har svårt att förutse ens den ungefärliga nivån på bidraget framåt. Varje nivågräns kan få stor betydelse för storleken på en organi- sations bidrag. Bidraget kan ändras om ett fåtal medlemmar till- kommer eller om ett antal medlemmar inte har registrerats som medlemmar på rätt sätt. Nivåindelningen genererar därför risker i bidragshanteringen. granskning inriktas särskilt på att kontrollera de organisationer som ligger nära gränserna för de olika bidragsnivåerna. En enhetlig lägsta nivå för det reguljära bidraget skulle kunna minska administrationen för både organisa- tionerna och myndigheten. Begreppet etableringsbidrag är otydligt eftersom det inte finns någon begränsning i hur länge en organisation kan beviljas etable- ringsbidrag. För de organisationer som tidigare haft strukturbidrag och får etableringsbidrag är terminologin helt missvisande, eftersom bidragsnivån i de fallen snarare används för avtrappning istället för etablering. Jag anser att det finns skäl att förenkla statsbidragssystemet så att det ska utgöras av ett reguljärt organisationsbidrag utan någon nivåindelning. En sådan förändring innebär en tydlig förenkling av bidragssystemet och gör bidragstilldelningen mer förutsebar. Likvärdighet och förutsebarhet i bidragsgivningen underlättare också handläggning av ansökning- arna och minskar riskerna i bidragsgivningen. 3.1.2Krav på geografisk spridning och antal medlemmar Vid bedömningen av vilka krav på geografisk spridning och minsta antal medlemmar som bör gälla har jag främst jämfört med villkor i andra statliga bidragsförordningar och med de villkor som gäller för ungdomsorganisationer i de övriga nordiska länderna. När nivåindelningen infördes i förordningen 2004 innebar det en sänkning av den lägsta nivån för rätten till reguljärt bidrag. Därigenom kunde fler organisationer vars verksamhet bidrar till att uppfylla målen för bidraget stödjas med reguljärt bidrag. Jag har därför analyserat hur mitt förslag påverkar den gruppen. Jag har också övervägt de rekommendationer som Utredningen om den statliga folkrörelsepolitiken lämnade i sitt betänkande Rörelser i tiden.3 Bland de övriga organisationsbidrag som fördelar varierar kravet på minsta antal medlemmar från inget krav alls (Kvinnors organisering) till 1 000 medlemmar för organisationer bildade på etnisk grund. Kravet på minsta geografiska spridning uttrycks på olika sätt. Det är antingen definierat som tillfredsstäl- lande geografisk spridning i förhållande till dem som utgör organi- sationens medlemsunderlag eller ett angivet lägsta antal län. De övriga nordiska länderna fördelar alla statsbidrag till sina ungdomsorganisationer. Kraven på minsta antal medlemmar och geografisk spridning varierar från 700 medlemmar och fem län i till 1 000 medlemmar och riksomfattande spridning i . I är kravet 400–700 medlemmar samt 4–16 avdelningar i 4–8 län. Utredningen om den statliga folkrörelsepolitiken behandlade kraven på minsta antal medlemmar och krav på geogra- fisk spridning. Utredaren argumenterar för en ordning där ett minsta antal medlemmar bör vara ett krav för rätt till organisa- tionsbidrag, men anser sig inte kunna säga något generellt om antalet. Däremot påpekar utredaren att oberoende av vilket minsta antal som gäller bör det finnas möjlighet till dispens. När det gäller kravet på geografisk spridning anser utredaren att det bör räcka att i en förordning ange att organisationen har en riksomfattande 3 SOU 2007:66. Likvärdighet och förutsebarhet i bidragsgivningen organisation med regionalt och lokalt förankrad verksamhet. Huvudargumentet är att staten inte bör ha krav på att en organisa- tion har en viss organisationsstruktur för att få organisations- bidrag.4 Om statsbidragsförordningen skulle ändras i den riktning som förordas i betänkandet från Utredningen om den statliga folkrörelse- politiken kan i stället konkretisera bedömningsgrunderna för olika grupper av organisationer i före- skrifterna.