sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — Uppgiften är att verka för samordning, kommunika- tion och konsultation mellan lokala kontrollmyndigheter och Livsmedels- och standardiseringsmyndigheten, FSA. LACORS tillhandahåller vidare verksamhetshandledningar och uppdateringar av lagstiftning till de lokala myndigheterna ge-nom sin webbtjänst, samt har direkta kontakter med enskilda myndigheter när särskilda frågor aktualiseras. LACORS omfattar 47 samordningsgrupper, som undersöker och diskuterar lokala och nationella tillämpnings- frågor av betydelse. Härtill finns 11 regionala samordningsgrupper med uppgift att bland annat penetrera problematik kring livsmedel och djurfoder. Hamnmyndigheter (, PHA) är lokala myndig- heter med ansvar för kontroll i samband med livsmedelsimport. Saknas hamnmyndighet svarar annan lokal myndighet för kontrol- len. Övriga organ med ansvar för livsmedelskontroll Institutet är det viktiga centrumet för forskning kring djursjukdo- mar i besättningar. Med tre verksamhetsorter har specialisering skett med inriktning på inhemska sjukdomar, speciella virusarter respektive neuropatogener (exempelvis BSE och scrapie). Ett av laboratorierna utgör referenslaboratorium gentemot FAO, EU, OIE och avseende ett antal djursjukdomar. Som nationellt referenslaboratorium finansieras det av Defra, och svarar därmed även för diagnostisk service, konsultationer, utbildning samt olika tillfälliga insatser. (, EA) svarar för miljöskydd och hållbar utveckling i och . Chefen för , livsmedels- och lands- bygdsdepartementet (Defra) anger målsättning för myndighetens verksamhet i , motsvarande i sker genom dess regering. Defra och delegationsmyndigheterna bedriver en nära samverkan med miljömyndigheten i samband med sjukdomsut- brott, bland annat för att säkerställa att de åtgärder som vidtas inte har negativ inverkan på miljön. Officiella livsmedelslaboratorier utses av Livsmedels- och standar- diseringsmyndigheten, FSA. Laboratorierna har till uppgift att analysera prover tagna av kontrollmyndigheterna. Laboratorierna utgörs offentliga analyslaboratorier, laboratorier och sjukhuslaboratorier, vilka samtliga anlitas av lokala myndigheter. FSA samverkar med , som representerar de flesta kontrollaboratorierna i , och Auktoriserings- myndigheten i syfte att definiera vad en viss auktorisering och kontroll omfattar för de offentliga laboratorierna. Förutom att svara mot ställda auktoriseringskrav skall utsedda laboratorier förklara sig beredda att svara för kontrolluppgifter på uppdrag av lokala livsmedelsmyndigheter. I medverkar ett stort antal myndigheter i livsme- delskontrollen. Det är inte heller fråga om enbart ett stort antal myndigheter. På en förhållandevis liten areal är också antalet enhe- ter inom vissa myndigheter stort. Sålunda är antalet lokala myndig- heterna drygt 450, hamnarna, som också är lokala myndigheter i samband med livsmedelskontroll, oräknade. Att omfattar fyra länder med en förhållandevis omfattande delege- ring sätter naturligtvis en särskild prägel på hur verksamheten har organiserats. Den operativa kontrollen är i flera fall vertikalt organiserad. En och samma myndighet svarar för kontroll från ax till limpa. Det gäller exempelvis djurhälsa och djurskydd, där Miljö-, livsmedels- och landsbygdsdepartementet har ett nästintill totalt ansvar. Till en del förklaras det av att det inom departementet finns avdelningar som har det operativa ansvaret för verksamheten. Andra exempel rör djurfoder och veterinärmedicin. Det stora antalet medverkande aktörer och en omfattande dele- gering på ställer i sin tur krav på samverkan och samordning, vilket bland annat har resulterat i flera samordningsfunktioner, dels gentemot de olika länderna, dels vad avser de lokala myndighe- terna. I flera fall är flera myndigheter involverade i ett och samma kontrollområde. Således svarar Tjänsten för kötthygien (), Livsmedels- och standardiseringsmyndigheten samt lokala myndigheter för operativ kontroll av animaliska livs- medel. Riskvärdering, riskhantering och kommunikation av riskerna är inte entydigt uppdelade på olika aktörer. Det tydligaste exemplet torde vara Miljö-, livsmedels- och landsbygdsdepartementet, som i flera fall tillsammans med egna organ svarar för riskvärdering, som man också beslutar om åtgärder. På flera områden förekommer dock åtskillnad genom att fristående laboratorier engageras i riskvärderingen. Sammantaget kan man dock konstatera att det inte förekommer en entydig uppdelning. Riskanalysen är inte entydigt uppdelad på olika organ vad gäller växtskydd, foder, djurhälsa och livsmedel. Myndigheten för veteri- närlaboratorier svarar för riskanalyser avseende djurhälsa, import av djur, animalier och foder, Livsmedels- och standardiseringsmyn- digheten för inhemska animaliska livsmedel, livsmedelshygien, genmodifierade organismer, rester av bekämpningsmedel och import av vegetabilier. Forskningen ligger delvis på olika organ, där främst kvalifice- rade laboratorier intar en framträdande roll, bland annat tydliggjort genom uppgifter som internationella referenslaboratorier. Forsk- ningen bedrivs i flera fall av offentliga myndigheter, exempelvis hos Miljö-, livsmedels- och landsbygdsdepartementet, Veterinärmedi- cinska direktoratet och Myndigheten för veterinärlaboratorier. Det stora antalet medverkande organ med varierande inriktning har framför allt tidigare inneburit att kontroll av ett och samma organ har bedrivits av flera myndigheter. Som nämnts är man medveten om förhållande och har vidtagit åtgärder för att minska företagens administrativa bördor. består av 22 regioner och 100 departement, som vardera leds av en prefekt. Prefektens uppgifter är bland annat är att svara för att regeringens politik tillämpas, kontrolleras och samordnas inom respektive region och departement. Regionprefektens uppgift är i första hand att samordna i regionen ingående departement. Jordbruks- och fiskeriministeriet (MAF), Hälso- och solidari- tetsministeriet (MHS) och Ekonomi-, finans- och industriministe- riet (MEFI) är de övergripande kontrollmyndigheterna inom livs- medelskontrollen i , och verkar på nationell, regional och departementsnivå. Ministerierna är hierarkiskt överordnade i förhållande till region och departement. () och () har också uppgifter inom systemet för livsmedelskontroll. 12.2.Övergripande mål och samordning mellan ministerier och sektorer Jordbruks- och fiskeriministeriets program för livsmedelssäkerhet och kvalitet och Hälso- och solidaritetsministeriets program för hälsouppföljning anger de överordnade målen för livsmedelskon- trollen. Ekonomi-, finans- och industriministeriets program för reglering och säkerhet av handel med varor och tjänster täcker också vissa frågor om livsmedelssäkerhet. I en överenskommelse mellan Generaldirektoraten11 Livsmedel (DGAL), DG Fiske och vattenbruk (DGMA), DG Konkurrens, konsumentfrågor och bedrägeribekämpning (DGCCRF) och DG Hälsovård (DGS) har följande ansvarsfördel- ning fastställts vad gäller kontroll av livsmedel: DG Livsmedel, DG Fiske och DG Livsmedel, DG Konkurrens, DG Konkurrens, konsumentfrå- ribekämpning, DG Hälsovård Beredning, icke animaliskt Andra produkter än livsmedel påbörjade en kommitté arbetet med den första fler- årsplanen, perioden –2009, med DG Livsmedel som koordi- nator. På region- och departementsnivå samordnas verksamheten under prefektens ledning, ett samarbete som kan formaliseras och förutom ovan nämnda sektorer också inbegripa departementets veterinärfunktion, alternativ uppdra till någon av myndigheterna att svara för samordningen genom ett särskilt upprättat kompe- tenscentrum. Dessa flersektorsgrupper upprättar gemensamt kontrollplaner, varvid nationella program och lokala prioriteringar integreras. Utöver det svarar man också för kommunikationen med företag och allmänhet. 11 Generaldirektorat, Directorate General, förkortas i löpande text DG. Jordbruks- och fiskeministeriet (MAF) Jordbruks- och fiskeministeriet ansvarar för att utforma det natio- nella programmet för livsmedelssäkerhet och kvalitet, ett program som ligger till grund för säkra livsmedel, djurskydd och växtskydd. Enligt fransk budgetlag skall programmet innehålla resultat- och målindikatorer, vilka är följande: Förekomst av avvikelser från god praxis avseende användning växtskyddsprodukter. Kostnad för kvittblivning av kött- och benmjöl. Antal regioner med utvärderade beredskapsplaner avseende viktigare sjukdomar. Andel anläggningar som inte möter kraven avseende boskapsidentifiering och -spårbarhet; Rester av tillväxtfräm- jande tillsatser hos ung boskap; Rester av antibiotika hos svin; Grad av salmonellainfektion i besättningar för värphöns. Andelen från DG Livsmedel decentraliserade tjänster som har utvärderats positivt enligt ISO 17020, Indikatorerna följs upp och resultaten ligger till grund för insatser som skall förbättra verksamheten. DG Livsmedel (DGAL) DG Livsmedel, med en personalstyrka på cirka 200 anställda, är organiserat i fyra direktorat: Växtskydd och -kvalitet Generaldirektoratet är också nationell kontaktpunkt för systemet för snabba varningar för livsmedel och foder (for Food and Feed) Föreskrifter, forskning och samordning av kontroller Härutöver finns fem särskilda funktioner: Internationell samordning avseende livsmedelssäkerhet Kommunikation och information Informationssystem Nationell styrka för veterinär- och växtskyddsundersökningar. Jordbruks- och fiskeministeriet har fastställt som mål för DG Livsmedel att all decentraliserad verksamhet skall uppnå ackredite- ring, vilket också är ett av målen i det nationella livsmedels- och kvalitetsprogrammet. Målsättningen är att samtliga 126 verksam- hetsplatser hos myndigheten skall ha ackrediterats enligt ISO 17020 vid utgången av 2009. Ett grunddrag är utveckling av en inspektionshandledning med ett antal handböcker att användas vid kontroll av olika anläggningar. Kvalitetssystemet omfattar fem planer som täcker kompetens, skötsel av inspektionsinstruktioner, planering av kontroller, kontrollmetoder samt rapportering och tillsyn. Kvalitetssystemet stöds av ett informationssystem. I detta finns bland en databas med förordningar och kontrollanvisningar, förteckning över samtliga uppgifter som åvilar DG Livsmedel, möjlighet att registrera uppgifter rörande växtskydd, livsmedelssä- kerhet, djurhälsa, djurskydd, miljöskydd och laboratorieresultat. Nationella styrkan för veterinär- och växtskyddsundersökningar Detta organ har till uppgift att undersöka överträdelser av djur- skydds- och växtskyddsförordningar samt vidta åtgärder och samverkar med ansvariga för djur- och växtskydd i berörd region. Avvikelser rapporteras till polis och åklagare. I de 22 regionerna samordnas vidare veterinärservicen med avse- ende bland annat på insatser, kvalitetsfrågor, information och verksamhetsbudgetar. På departementsnivå omfattar veterinärser- vicen uppgifter beträffande folkhälsa, djurhälsa och miljöskydd. I regionerna finns härtill funktioner för växtskydd, med uppgift att kontrollera användning av växtskyddsmedel, rester av växtskydds- medel, odling av genmodifierade grödor samt uppsikt över för växtodlingen skadliga organismer. I huvudsak fyra kategorier tjänstemän medverkar i de officiella kontrollerna: Veterinärinspektörer med inriktning på folkhälsa är veterinärer som erhållit speciell utbildning på i . Godkända veterinärer benämns officiella veterinärer. Kontrakterade veterinärinspektörer är godkända veterinärer som dock inte är offentligt anställda tjänstemän. Med viss utbildning erhåller de ansvar motsvarande officiella veterinärer. Jordbruks- och miljötekniker är tjänstemän som utför kontrolluppgifter där inte veterinärkompetens erfordras. Tekniker som svarar för kontroller under överinseende av offici- ella eller kontrakterade veterinärer eller jordbruks- och miljö- tekniker, med avseende på djurhälsa, djurskydd, livsmedels- och fodersäkerhet och –kvalitet. Samtliga kategorier har polismans befogenhet, och kan föra ett ärende vidare till statsåklagare, anmoda en person att rätta till brister samt kan även föreslå att prefekturen eller ministeriet vidtar mer långtgående åtgärder. Direktoratet för havsfiske och vattenbruk Direktoratets övergripande ansvar omfattar tillståndsfrågor beträffande havsfiske, säkerhet i skaldjursodlingar inklusive vatten- kvalitet och fastställande av produktionszoner. De maritima frågorna är i övrigt delegerade till 14 regioner och 26 departement. Departementens veterinärservice stöder sig på auktoriserade labo- ratorier, varav de flesta är departementens egna laboratorier för offentliga kontrolluppgifter. Härtill finns ett nätverk av nationella referenslaboratorier som till större delen är knutna till Myndighe- ten för livsmedelssäkerhet. Samtliga laboratorier skall vara godkända av Jordbruks- och fiskeministeriet. En prefekt kan dock godkänna laboratorier för den egna kontrollen av livsmedel och foder. Vad gäller växtskydd svara det nationella referenslaboratoriet för all analysverksamhet. På skaldjursområdet har Nationella institutets för havsfiskeforskning laboratorier motsvarande uppgifter. Ekonomi-, finans- och industriministeriet (MEFI) DG Konkurrens, konsumentfrågor och bedrägeribekämpning och DG och indirekt beskattning fullgör vissa uppgifter rörande livsmedelskontroll inom ramen för ministeriets verksamhetsom- råde. DG Konkurrens, konsumentfrågor och bedrägeribekämpning Generaldirektoratet har som uppgift att garantera en välfungerande och öppen marknad, skydda konsumentintresset samt värna konsumentsäkerhet och –hälsa. Myndigheten är organiserad i 23 regionala direktorat som leder och samordnar 101 departementsdi- rektorat. Till stöd för kontrollverksamheten har en kontrollhandledning utarbetats. DG insatser i livsmedelskedjan avser i första hand säkra livsme- del och fodervaror, inklusive medverkan vid kontroll av i dessa förekommande substanser. Det avser såväl avsiktligt som oavsikt- ligt tillförda tillsatser. Två av myndighetens direktorat, Konsument- och säkerhetsdi- rektoratet och Jordbruks- och livsmedelsdirektoratet ansvarar för kontroll av livsmedelssäkerhet. Konsument- och säkerhetsdirekto- ratet är också nationell kontaktpunkt för systemet för snabba varningar för livsmedel och foder. Generaldirektoratet har polisfullmakt och kan ålägga företag och enskilda att vidta åtgärder vid påträffande brister samt anmäla påträffade brott till statsåklagare. De kontroller som företas av DG Konkurrens, konsumentfrågor och bedrägeribekämpning görs vanligtvis i samverkan med DG Livsmedel och DG och indirekt beskatt- ning. Generaldirektoratet har som generellt stöd för verksamheten en databas med lagtexter, interna instruktioner och beskrivning av standardförfaranden. I ett informationssystem redovisas kontroll och uppföljningsinsatser med uppdelning på nationella och regio- nala åtgärder. Databasen och -systemen är tillgängliga i hela myndigheten. Hälso- och solidaritetsministeriet (MHS) Inom ministeriets ram bedriver DG Hälsa (DGS) hälsopolitik enligt folkhälsolagen och medverkar i dess tillämpning i samarbete med såväl andra direktorat och funktioner inom ministeriet som andra myndigheter. Generaldirektoratet svarar för att samordna insatser när hälsofaror uppkommer, inklusive livsmedelsburna sådana. I ett direktiv från ministeriet till sektorsmyndigheten i regioner respektive departementen har dessa anmodats att tillgo- dose två specifika mål med avseende på livsmedel, nämligen dels att skydda folkhälsan genom varaktiga förbättringar av vattenkvalitet och buteljerat vatten, dels att bidra till förbättrad livsmedelssäker- het och hantering av kriser som beror på livsmedel och att följa upp livsmedelsburna sjukdomar. Båda dessa mål följs upp genom indi- katorer avseende antalet besökta anläggningar och förekomster av livsmedelsburna sjukdomsfall. För hälso- och sociala frågor i vid mening finns 26 regionala direktorat, som samverkar med direktoraten i departementen. Varje regional direktorat har till sitt förfogande en inspektionsfunktion med inriktning på veterinärmedicin. Totalt finns cirka 100 departementala direktorat för folkhälso- och sociala frågor, vilka lyder under respektive prefekt. Ett direktoraten är uppdelat i två avdelningar med uppgifter som omfattar folkhälsa inklusive dricksvatten och utbrott av infektionssjukdomar respek- tive socialpolitik. Avdelningen för folkhälsa inkluderar miljöbe- tingad hälsoservice med samordning av veterinärtjänsten och konkurrens-, konsument- och bedrägeribekämpningstjänsten vid kontroll av specifika livsmedelsanläggningar. Direktoratet svarar också för kontroll av cateringföretag, charkuterier, vattenprodu- center, med flera. har tagit fram instruktioner och anvisningar beträffande kontroll av avloppsvatten och material från avlopps- vatten vid anläggningar som arbetar med animaliska biprodukter. har lagstiftningsuppgifter vad avser klassificering, förpackning och märkning av växtskyddsprodukter. Franska myndigheten för livsmedelssäkerhet (AFSSA) Myndighetens uppgift är att svara för riskbedömning i frågor som rör livsmedelssäkerhet, på eget initiativ eller på uppdrag av myndigheter verksamma inom området för livsmedelskontroll. Man svarar också för utvärdering av växtskyddsprodukter och konstgödsel innan dessa får godkännas. Myndigheten skall alltid konsulteras av ministerierna när förslag till lagar inom livsmedels och växtskyddsområdena utarbetas. Till myndigheten hör 12 labo- ratorier varav några är nationella referenslaboratorier. Nationella myndigheten för veterinärmedicin (ANMV) Myndigheten är ett vetenskapligt organ som ingår i Myndigheten för livsmedelssäkerhet. Uppgiften är att utvärdera och godkänna veterinärmedicinska produkter, kontrollera företag som producerar och marknadsför veterinärmedicin liksom kvaliteten på produk- terna. Myndigheten ansvarar även för certifiering av tillverknings- metoder, god laboratoriepraxis och export. Ett förhållandevis stort antal myndigheter och organisationer är som framgått medverkande i den franska livsmedelskontrollen, vilket bland annat förklaras av att verksamheten i stor utsträckning är decentraliserad till regioner och departement, vilket kan liknas vid en regional och lokal decentralisering. skall man dock lägga märke till att den centrala nivån utövar ett direkt inflytande över de lägre nivåerna, något som bedöms borga för enhetlig kontroll. Vad som skiljer från övriga studerade länder är de befogenheter som är förknippade med tillsynen. Enskilda tjäns- temän har de facto makt att kräva omedelbara åtgärder när de träffar på brister, och åklagare kan snabbt kopplas in. Med det hierarkiska systemet bedöms en tydlig gränsdragning ha uppnåtts. Ofta förekommer att flera organ medverkar i kontrollen, exempelvis på området livsmedelshygien, där regional veterinärservice, DG Konkurrens, konsumentfrågor och bekämp- ning av bedrägerier, departementsdirektorat för hälso- och sociala frågor och departementsdirektorat för maritima frågor medverkar. Departementsdirektoraten har här ett förstahandsansvar i den operativa kontrollen, och kan vid behov koppla in övriga organ. Decentraliseringen är tydlig, men det är en decentralise- ring under strikta former. En myndighet som framträder med en mer framträdande roll än övriga vad gäller hur livsmedelskontrollen fastställs politiskt och hur olika myndigheter samordnas är DG Livsmedel, som sorterar direkt under Jordbruks- och fiskeministeriet. I ministeriet ingår också generaldirektoratet för fiske och vattenbruk. Det direkta kopplingar mellan generaldirektoraten och ministeriet innebär således att Jordbruks- och fiskeministeriet har en framskjuten ställning i livsmedelskontrollen. På central nivå har vidare Hälso- och solidaritetsministeriet och Ekonomi-, finans- och industrimini- steriet uppgifter avseende livsmedelskontroll. Riskvärdering, riskhantering och kommunikation av riskerna är fördelade på olika myndigheter. Vad gäller riskvärdering har myndigheten för livsmedelssäkerhet en mycket framträdande roll. Med något enstaka undantag, exempelvis vid import av livsmedel av animaliskt ursprung, svarar myndigheten för värderingen. Åtgär- der, det vill säga riskhantering, har också en dominerande part i den nationella styrkan för veterinär- och växtskyddsundersökningar. När sådana åtgärder vidtas kopplas regionala och lokala myndig- heter in. Vad gäller information och kommunikation har DG Livsmedel en framträdande roll. En särskild funktion inom myndigheten har till uppgift att informera om eventuella risker och dylikt. I riskanalyserna medverkar myndigheten för livsmedelssäkerhet till viss del, djurhälsa och veterinärmedicin, men det är främst DG Konkurrens, konsumentfrågor och bekämpning av bedrägerier som med sina laboratorieresurser svarar för analyser avseende såväl ani- malier, foder, livsmedelshygien som växtskydd och bekämpnings- medel. De franska myndigheterna bedriver, såvitt har framkommit av landsprofilen, inte någon konkurrensutsatt verksamhet. Däremot kan på uppdrag av ansvariga myndigheter exempelvis kommersiella laboratorier liksom privatpraktiserande veterinärer genomföra analyser respektive operativa kontroller. Ett av DG Livsmedels direktorat bedriver forskning på livsme- delsområdet, främst vad gäller animalier. De till DG Livsmedel knutna laboratorierna bedriver också viss forskningsverksamhet, liksom Myndigheten för livsmedelssäkerhet. som namnet säger forskning med avseende på fisk och skaldjur, och är också nationellt referenslabo- ratorium på området. Ytterligare ett antal myndigheter med forsk- ningsverksamhet är de regionala direktoraten för industri, forsk- ning och miljö, där särskilt växtforskning bedrivs. Forskningen är således fördelad på ett förhållandevis stort antal organ med viss specialisering. Kontrollen gentemot företag bedöms, genom att direktoraten har ett brett förstahandsansvar, rationellt upplagd. Rapportering och redovisning sker i första hand till den lokala nivån. Bibliometrisk analys av publikationerna från fem myndigheter med anknytning till livsmedelskedjan Avd. för forskningspolitisk analys Denna rapport redovisar en bibliometrisk analys av fem myn- digheters vetenskapliga publikationer : , , , och . Antalet publika- tioner varierade mellan 59 () och 497 (), totalt baseras studien på 1 086 publikationer. När publikationerna delas upp på ämnesområde visar det sig att de studerade myndigheterna bidrar med av den svenska produktionen inom två ämnen; står för av de svenska publikationerna inom Fisheries och står för av de svenska publikationerna inom Parasitology (och dessutom inom Veterinary Sciences). Alla myndigheternas publikationer citerades i genomsnitt högre än både världsgenomsnittet och det svenska genomsnittet . Två av myndigheterna utmärker sig genom ett högt citeringsmedelvärde (2,24 och Läke- medelsverket 1,50) och med höga andelar högt citerade publika- tioner (båda hade av publikationerna bland topp av världsproduktionen). På uppdrag av utredningen inom livsmedelkedjan har fem myndigheters vetenskapliga publikationer –2006 ana- lyserats. Studien syftar till att belysa ett antal kvantitativa och kvali- tativa egenskaper hos respektive myndighets publikationer: Hur mycket myndigheternas publikationer uppmärksammas av andra forskare i form av citeringar och andelen av publika- tionerna som är högt citerade. Samarbetsmönster bakom publikationerna, samt Myndigheternas publiceringsmässiga ämnesprofil. I flera fall presenteras också statistik för några större svenska läro- säten och/eller totalt som referensvärden till de studerade myndigheterna. Identifiering av publikationer och totalt antal publikationer Publikationer –2006 identifierades med hjälp av listor från några av myndigheterna samt med hjälp av de författaradresser som finns i publikationsdatabas (se nedan). Listor erhölls från , och medicinska anstalt medan publikationerna från och identifierades enbart med hjälp av de författar- adresser som finns i databasen.