sou · GXB345 · 2009-05-04 00:00:00 — I fråga om tillämpningen enligt PBL av bestämmelserna i 3 och 4 kap. om områden av riksintresse anfördes i proposi- tionen översiktsplanering enligt m.m. 1994/95:230) i avsnitt 5.1.4 Redovisning av riksintressen bl.a. följande. För kommunens beslut enligt PBL innebär bestämmelserna om områden av riksintresse att staten genom bestämmelserna i 12 kap. PBL har ett inflytande över besluten. 1997/98:90 s. 155, 159, 177, 186, 193, 200, 206, 226 och 240. Bestämmelserna i 2 kap. NRL ger skydd åt områden med värden och kvaliteter som bör bevaras, men även åt områden som inrymmer lägesbundna resurser eller egenskaper som är lämpliga att nyttja eller att exploatera för vissa specifika ändamål. Till den första kategorin hör områden av riksintresse för naturvård och kulturmiljövård. För sådana bevarandeområden innebär bestäm- melserna ett långsiktigt anspråk att skydda värdena. Vid prövning enligt någon av de lagar som är kopplade till NRL ska bedömas om åtgärden innebär påtaglig skada på områdets värden eller om den kan förenas med dessa. För att få ett rättsverkande skydd för värdena behövs emellertid beslut enligt tillämpliga speciallagar, dvs. i första hand naturvårdslagen eller kulturminneslagen. Till den senare kategorin av områden av riksintresse – där avsikten är att exploatera eller använda områdets resurser och värden – hör bl.a. områden som är särskilt lämpliga för framtida vägar av större betydelse eller områden som har särskilt lämpliga egenskaper för en djuphamn. I fråga om sådana områden innebär bestämmelserna ett skydd i avvaktan på att tillåtligheten ska prövas slutligt enligt t.ex. väglagen eller PBL. Vid denna prövning ska avgöras om området kan tas i anspråk för redovisat ändamål eller om det finns motstående allmänna intressen som bör beaktas. Frågan om vilka områden som ska anges som riksintresse enligt 2 kap. NRL är nära förknippad med prövning enligt de berörda speciallagarna. Då området har getts ett rättsverkande skydd eller tagits i anspråk för ändamålet, t.ex. genom förordnande enligt naturvårdslagen eller beslut enligt väglagen, saknas normalt anledning att i fortsättningen hävda området som riksintresse enligt NRL. De bestämmelser som säkerställer syftet med riksintresset, t.ex. föreskrifter enligt naturvårdslagen eller väglagens bestämmelser, ger i regel ett tillräckligt skydd. En väsentlig del av myndigheternas översyn kan därför bestå i att avgränsa de områden där ett starkt skydd enligt NRL är nödvändigt i avvaktan på ett slutligt ställningstagande enligt speciallagar. Myndigheternas urval bör i hög grad inriktas mot områden som är av intresse för olika ändamål av nationell, eller i vissa fall regional, betydelse. Som en följd härav bör övervägas om de områden som bedöms vara av riksintresse kan begränsas och preciseras. Om alltför omfattande områden anges som riks- intressen i översiktsplanen finns det risk för att planens betydelse som vägledning för efterföljande beslut försvagas. Det ankommer på de berörda verken att i enlighet med dessa riktlinjer och i samråd med successivt utveckla sina bedömningar om vilka mark- och vattenområden som ska anses vara av riksintresse enligt NRL. Det är ansvar att löpande förmedla underlag om riksintressen till kommunen. Ett samlat underlag bör överlämnas bl.a. då kommunen inleder ett arbete med att upprätta eller ändra översiktsplanen. Under hela planeringsprocessen är det läns- styrelsens uppgift att ta de initiativ som behövs för att oklarheter eller brister i fråga om underlaget om riksintressen ska ut, att särskilt verka för att riksintressena tillgodoses och att företräda de statliga myndigheterna i kontakterna med kommunen. I tidiga skeden av planeringsprocessen är det naturligt att diskutera kommunens bedömning av myndigheternas underlag om områden av riksintresse. Olika förändringar, t.ex. jordbrukslandskapets omvandling eller vägutbyggnader, kan ge nytt underlag för bedömningar av ett områdes värden. Vidare kan fördjupade studier av ett områdes egenskaper eller av motstående lokala intressen innebära att kommunen vill aktualisera alternativ till områden som utpekats som riksintresse för kommunikationsleder eller för andra anläggningar. Kommunen kan även genom lokalt genomförda inventeringar medverka till att beskrivningar av värden, motstående hot osv. Diskussionerna kan således aktualisera förslag till ändringar i fråga om avgränsningen eller preciseringar i fråga om innebörden av myndighetens bedömning. Om är beredd att acceptera mer omfattande förändringar i förhållande till det underlag som lämnats av en myndighet ska den berörda myndigheten underrättas. Normalt kan man utgå ifrån att kommunen delar myndighetens bedömning i fråga om områden av riksintresse och att underlaget utan större kompletteringar eller ändringar kan läggas till grund för kommunens översiktsplane- förslag. Tyngdpunkten vid utarbetandet av planförslaget kommer i dessa avseenden att ligga vid frågan om hur de redovisade riksintressena kan tillgodoses. De ställningstaganden som förutsätts vid utarbetandet av planförslaget består främst i att bedöma om motstående anspråk kan innebära påtaglig skada på de värden som föranlett att området anges som riksintresse. krävs att avvägningar görs mellan olika riksintressen i översiktsplanen. Det kan också bli fråga om att i översiktsplanen ta ställning till om redovisade områden av riksintresse ska säkerställas genom rättsverkande bestämmelser eller beslut. Det är lämpligt att kommunen senast genom samrådsyttrande får besked om statens syn på planförslagets behandling av de områden som anses vara av riksintresse. Kommunen har då möjlighet att överväga om planförslaget ska anpassas i förhållande till statens synpunkter. ska i granskningsyttrandet i samband med utställningen ge ett samlat besked om statens syn på översiktsplanens redovisning av riksintressen. I yttrandet behandlas både eventuella förslag till ändringar eller preciseringar av avgränsningen av området och förslag till ställningstaganden till grunddragen i fråga om mark- och vattenanvändningen. Av yttrandet framgår normalt även om sektorsmyndigheten inte delar uppfattning i dessa delar. Det bör här noteras att ju högre grad av samstämmighet som råder mellan myndighetens, och kommunens uppfattning om översiktsplanens redovisning av riksintressena, desto större tyngd får planens ställningstaganden vid beslut enligt de lagar som är knutna till NRL. Sammanfattningsvis anser regeringen att översikts- planeringens roll i samband med redovisningen av de områden som ska anses vara av riksintresse bör komma till uttryck på ett tydligare sätt i PBL. Det bör klargöras att de områden som ska anses vara av riksintresse särskilt ska anges i översiktsplanen. Det ska vidare av planen särskilt framgå hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena. Därmed görs tydligt att dialogen om riksintressena i översiktsplaneringen ska avse såväl områdenas avgränsning och riksintressets innebörd som hur områdenas värden ska tillgodoses. Skälen för utredningens bedömningar och förslag Grundläggande för förutsättningarna för att beakta områden av riksintresse vid planering och i beslutsprocesser är bestämmelserna om dessa områden i 3 kap. samt i de lagar som innehåller hänvisningar till detta kapitel. I utredningsarbetet har deltagit experter från berörda departement och myndigheter samt företrädare för verksamhets- utövare och för kommuner och Landsting. Någon direkt kritik mot systemet som sådant har inte framförts. Dock har i en skrivelse som legat till grund för utrednings- direktiven ifrågasatt reglerna från olika aspekter. Verket har dock inte lämnat konkreta exempel på tillämpningsproblem. Utredningen har i detta avsnitt i enlighet med utrednings- uppdraget återgett de lagtexter och förarbeten som i allt väsentligt tillsammans med rättsligt bindande avgöranden sammanfattar gällande rätt på området. Reglerna i 3 kap. ger uttryck för statens samlade krav på hushållningen med mark- och vattenområden. De regler som avser områden av riksintresse ska säkerställa en riktig användning från nationell synpunkt. Utredningen har gått igenom ett flertal rättsfall från olika domstolar och myndigheter som har att tillämpa 3 kap. miljö- balken. De avgöranden som granskats gäller främst miljödom- stolarnas beslut enligt och förvaltningsdomstolarnas beslut enligt PBL i bygglovsärenden. Utredningen finner att mål och ärenden som avser områden av riksintresse enligt 5–9 §§ blir beaktade och att de utredningar görs som är relevanta med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. görs en bedöm- ning utifrån de verksamhetsanknutna kriterierna som framgår av NRL-propositionen och som härrör från den fysiska riks- planeringen. Inte sällan undviks ett intrång på ett område av riksintresse genom ett villkor i ett tillstånd eller en bestämmelse i en detaljplan. Domstolarnas redovisning av beslutsunderlaget är ofta mer systematisk än regeringens och andra tillstånds- myndigheters. Genom flerpartsförfarandet och den muntliga processen blir frågorna bättre belysta i domstolarnas avgöranden. Utan att utreda kommunernas arbete med översiktsplaner och detaljplaner är det svårt att utvärdera hushållningsbestämmelsernas betydelse för planeringsprocesserna. Det finns dock inte anledning att anta annat än att de uppgifter som lämnas av de centrala förvaltningsmyndigheterna om områdena av riksintresse vidare- befordras till kommunerna och finns tillgängliga i planarbetet. I flera rättsfall som gällt överprövning har det gjorts en riksintresse- avvägning som har lett till att ett planbeslut har upphävts. I några fall har regeringen dock undvikit att göra en sådan avvägning med hänvisning till den kontrollprövning som ska göra enligt PBL. PBL:s regelsystem medför i och för sig betydande svårigheter att utvärdera och skaffa en bestämd bild av värdet med reglerna om områden av riksintresse som planeringsinstrument. Det finns som tidigare nämnts inte anledning att ifrågasätta att uppgifterna om områden av riksintresse finns tillgängliga i planeringsprocessen. Det finns inte heller anledning att anta annat än att områden av riksintresse redovisas i såväl översiktsplaner som detaljplaner. Det erbjuder emellertid betydande svårigheter att få en säker uppfattning om hur de avvägningar som krävs enligt reglerna i 3 kap. genomförs. Det gäller avvägningarna enligt 3 kap. 4–9 §§ mot motstående intressen och det gäller avvägningarna enligt 3 kap. 10 § mellan olika oförenliga ändamål. Genom regeln i 1 kap. 2 § PBL om kommunernas ensamrätt vad gäller mark- planering och de regler i PBL som omgärdar denna ensamrätt över- lämnas i praktiken tillämpningen av bestämmelserna om områden av riksintressen till den enskilda kommunen, vilket försvårar den enhetliga rättstillämpning som är av grundläggande betydelse för rättssäkerheten. Detta beror i fråga om översiktsplanerna på att dessa bara kan överprövas genom kommunalbesvär enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Genom ett sådant överklagande kan inte sådana överväganden som ska göras enligt 3 kap. överprövas. Det statliga inflytandet vid översiktsplaneringen utövas därför genom det granskningsyttrande som ska avge och som ska fogas till översiktsplanen. Någon direkt rättsverkan har inte ett sådant yttrande. Inte heller när det gäller länsstyrel- sernas granskningsyttranden finns det garantier för en enhetlig rättstillämpning. Kommunernas hänsynstagande till områden av riksintresse i detaljplaner kan kontrolleras av enligt reglerna i 12 kap. PBL. beslut att inte göra en kontrollprövning kan inte överklagas. Kontrollprövning före- kommer inte ofta. Det är sällsynt att genom kontrollprövning upphäver en detaljplan. Även i detta hänseende brister förutsättningarna för en enhetlig rättstillämpning. Utredningen har i betänkandet En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111, s. 45 f.) redovisat uppgifter om detta. Den samlade balansen hos länsstyrelserna var 165 utgående ärenden om prövning enligt 12 kap. PBL. Fem planbeslut upphävdes. Två ärenden överklagades till regeringen. Utredningen var enligt direktiven förhindrad var förhindrad att föreslå att beslut enligt 12 kap. PBL skulle få överklagas till miljödomstolarna. I stället föreslogs i det nyssnämnda betänkandet att skulle ges möjlighet att skjuta upp prövningen av ett överklagande i avbidan på utgången av kontrollprövningen. På det sättet kan den dubbelprövning undvikas som kan tänkas förekomma enligt PBL. Det kan också inträffa att en verksamhet eller en åtgärd ska prövas både enligt och PBL. Att sådan dubbelprövning före- kommer framgår av utredningens betänkande Prövning av vindkraft (SOU 2008:86). I fråga om vindkraftsanläggningar har utredningen lämnat förslag som innebär att dubbelprövning kan undvikas. Om andra verksamheter och anläggningar dubbelprövas visar domstolspraxis att det kommer att göras en noggrann riksintresseavvägning i miljöbalksmålen. En sådan prövning kan leda till att en tillståndsansökan ogillas. Med den instansordning som utredningen har föreslagit i betänkandet SOU 2007:111 kommer också en detaljplan som avser samma verksamhet som tillståndsprövningen enligt att kunna överklagas till miljödomstolen. Med gällande lagstiftning är det osäkert hur domstolen ska agera när det gäller riksintresseavvägningen. Särskilt regeringens praxis att underlåta prövning med hänvisning till prövningsskyldighet enligt 12 kap. PBL kan medföra ett osäkert rättsläge. Det kan uppfattas som en diskrepans att domstolen i miljöbalksmålet gör en fullständig sakprövning och i planmålet kanske anser sig obehörig att pröva frågan42 om ett områdes riksintresse. Länsstyrelserna i och framförde i sina remissyttranden över betänk- andet SOU 2007:111 åsikten att länsstyrelsernas beslut enligt 12 kap. PBL skulle överklagas till miljödomstolarna. Därvid ifråga- sattes också det lämpliga i att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. omfattas av kontrollprövningen. Då reglerna i 12 kap. PBL, liksom frågan om överprövning av översiktsplaner, inte kan anses omfattade av utredningsdirektiven avstår utredningen från ytterligare överväganden i detta ämne. Det finns dock en risk för att de ifrågavarande bestämmelserna i i sin nuvarande utformning medför att statens intressen i frågor om områden av riksintresse inte kan tillvaratas i önskvärd omfattning. Framför allt inger reglerna betänkligheter från rättssäkerhetsaspekter. Utredningen anser därför att dessa frågor bör utredas vidare. Vidare anser utredningen att vissa regler i PBL som gäller tillämpningen av reglerna om områden av riksintresse kan göras tydligare. Utredningen återkommer strax till denna fråga. Det har som tidigare framhållits aldrig varit meningen att med hushållningsbestämmelserna i åstadkomma en reglering med direkta lösningar på varje problem. Bestämmelserna måste av naturliga skäl vara allmänt hållna. Det som föreskrivs i 3 kap. 5–9 §§ om områden av riksintresse innehåller de avvägningsregler som ska tillvarata möjligheterna att skydda ett område av nationell betydelse mot motstående intressen. Det har inte framkommit att bestämmelserna om områden av riksintresse eller tillämpningen av dessa vållat någon olämplig markanvändning. Mot den bakgrunden kan utredningen inte finna att hushållnings- 42 Se dock RÅ 1994 ref. 39. reglerna i allmänhet eller bestämmelserna om områden av riksintressen som sådana är särskilt problematiska. De särskilda avvägningsreglerna i 5–9 §§ är såvitt utredningen kunnat finna ändamålsenliga. Utredningen anser därför att 3 kap. i stort sett kan ha kvar den nuvarande utformningen. Det anförda leder till att hushållningsbestämmelserna liksom inte bör reglera pågående markanvändning. Bestäm- melserna bör liksom vara skyddsregler som ska beaktas vid planläggningen och vid den individuella prövningen av olika verksamheter. Reglerna om områden av riksintresse bör därvid liksom få sin betydelse dels vid tillämpning av de särskilda reglerna om sådana intressen i förhållande till krav på användning av områden för andra ändamål, dels vid konkurrerande riksintresseanspråk. Under utredningens gång har det dock framkommit att regel- verket anses vara otydligt. De förslag som lämnas i det följande har som främsta syfte att förtydliga systemet med regler om områden av riksintresse. Bestämmelserna i 3 kap. är till sin funktion och tillämpning i första hand avsedda som skydd mot misshushållning med ett område som har särskilda kvaliteter för ett visst ändamål. Detta bör framgå av kapitlets inledande paragraf. En ny mening föreslås därför i 1 §. Innebörden är att de allmänna hushållnings- reglerna i kapitlet ska gälla som skyddsregler vid tillämpning av sådana bestämmelser i som gäller markanvändning. Utredningen föreslår således att funktionen som skyddsregler i hushållningssyfte ska tydliggöras även i kapitlets första paragraf. Därmed blir terminologin i kapitlet mer enhetlig vilket torde bidra till en bättre förståelse för reglerna om områden av riksintresse. Att kapitlets räckvidd är begränsad till markanvändningsfrågor framgår också av 2 kap. 6 § . Vidare bör förhållandet mellan 3 och 4 kap. förtydligas. De särskilda områdesbestämmelserna i 4 kap. bör ges ett tydligt företräde framför bestämmelserna i 3 kap. Detta synsätt överensstämmer med sätt att resonera i några rättsfall som har redovisats tidigare. Den föreslagna ändringen innebär också att bestämmelserna i 3 kap. ska tillämpas när undantagsreglerna i 4 kap. medför inskränkningar i skyddsreglerna i det kapitlet. Med en sådan lagändring behövs inte längre 3 kap. 10 § andra stycket . Som tidigare nämnts fanns det i 1 kap. 2 § NRL en bestämmelse som angav enligt vilka andra lagar än NRL som hushållnings- bestämmelserna skulle tillämpas. En motsvarande bestämmelse fanns till i 1 kap. 2 § . I och med att 2 kap. 6 § numera innehåller en bestämmelse om tillämpningsområdet för hushållningsreglerna har hänvisningen till andra lagar ansetts överflödig och 1 kap. 2 § har upphävts. Det har ansetts tillräckligt med de hänvisningar som finns i andra lagar till 3 och 4 kap. . I stället finns numera i 3 § hushållnings- förordningen en uppräkning av de lagar som innehåller en hänvis- ning till 3 och 4 kap. . Det kan ifrågasättas om detta var en nödvändig lagändring. Rubriken till 1 kap. är mål och tillämpningsområde. Den tidigare 1 kap. 2 § var ju en bestämmelse om balkens tillämpningsområde och passade därför in i kapitlet. Som framgår av de tidigare i detta avsnitt angivna förarbetena ingår de lagar som innehåller en hänvisning till 3 och 4 kap. i hushållningsbestämmelsernas tillämpningsområde. För den som börjar sina studier i ämnet hushållningsregler med att läsa 3 kap. är dock detta sammanhang svårt att upptäcka. Det bör därför införas ett nytt andra stycke i 1 § där det föreskrivs att 3 och 4 kap. också ska tillämpas enligt vad som framgår av andra författningar. Efter genomgång av ett antal avgöranden i vilka 3 kap. 10 § har tillämpats kan utredningen inte se annat än att paragrafen har en ändamålsenlig utformning som ett avvägnings- instrument när olika ändamål som avser ett områdes karaktär som riksintresse står mot varandra. En viss omformulering bör dock ske för att tydligt markera att även avvägningsregeln tjänar till skydd för berörda områden. Det verkar som om en inte obetydlig andel av skulden till rådande osäkerhet om innebörden av bestämmelserna i 3 kap. står att finna i den begreppsbildning som har utvecklats. Det är därför angeläget att språkbruket stramas upp. I lagtexten talas om områden av riksintresse. Enligt hushållnings- förordningen ska myndigheterna lämna uppgifter om områden av riksintresse. Emellertid används i stället ofta uttrycket riks- intresse i stället för område av riksintresse. Det sägs också att myndigheter pekar ut eller utser områden av riksintresse. Dessa verb har åtminstone delvis en annan innebörd än hushåll- ningsförordningens lämna uppgifter. Utredningen kan inte se annat än att den terminologi som finns i författningstexterna är adekvat och ändamålsenlig och i tydlighetens intresse bör användas. Vidare bör så långt som möjligt begreppet planering förbehållas tillämpningen av PBL. till terminologin är den nuvarande regleringen i PBL inte invändningsfri. I lagtexten talas om riksintressen. Rätteligen bör terminologin ändras till områden av riksintresse eller i några fall till skyddet av ett område av riksintresse för att åstadkomma en terminologi som står i överensstämmelse med reglerna i miljö- balken. Av det tidigare återgivna uttalandet ur prop. 1994/95:230 framgår tveklöst att roll i den kommunala planprocessen också omfattar de avvägningar mellan motstående intressen som ska göras enligt 3 kap. 10 § . Enligt utredningens mening är det osäkert om reglerna i 4 kap. 9 § m.fl. paragrafer i tydliggör denna uppgift. En bokstavstrogen tolkning kan möjligtvis leda till uppfattningen att ansvar är begränsat till att se till att uppgifter om riksintressen förs vidare till planerna utan att bevaka och medverka till att de avvägningar görs som föreskrivs i 3 kap. 5–10 §§ . Även i detta avseende bör texten i PBL förtydligas genom att ordet tillgodoses byts ut mot följs. Det bör beträffande PBL också anmärkas att uttalandet i prop. 1994/95:230 om markreservation ger en felaktig bild av hushållningsreglernas funktion och innebörd. Uttalandet har medfört omfattande diskussioner. Denna fråga fick att i samråd med trafikverken ta fram ett gemensamt underlag för redovisning av transportsektorns områden av riksintresse. Under NRL:s första år fanns det olika uppfattningar i frågan och företrädde då uppfattningen att områden med befintliga anläggningar inte kunde vara av riksintresse. Verket gjorde sedan en särskild rättsutredning och omvärderade därefter sin uppfattning. Den nya uppfattningen och delar av rättsutredningen redovisas i underlaget . Det är också den uppfattning som allmänt tillämpas. Ett ganska nytt exempel är regeringens beslut , dnr M2007/2990/F/P angående överklagad detaljplan för del av Ärrarp 21:1 m.fl. i som har anmärkts i den tidigare rättsfallsgenomgången (se fotnot 34). Uppfattningen att redan ianspråktagen mark inte skulle kunna (eller snarare inte har behov av att) vara av skydd som riksintresse bygger egentligen på en feluppfattning. När ett område bedöms vara av riksintresse innebär det att området är viktigt från allmän synpunkt, sett ur ett nationellt perspektiv. Det är så viktigt att staten, dvs. , själv har att bevaka att inte områdets värde för angivet ändamål förstörs eller påtagligt skadas. Om inte detta ansvar skulle finnas kvar också efter det att området efter en tillståndsprövning faktiskt tagits i anspråk för avsett ändamål skulle det helt läggas på den ansvarige verksamhetsutövaren att bevaka ett intresse som egentligen är nationellt. Det finns inte några garantier för att en verksamhetsutövare kommer att ta ett sådant ansvar. Detta gäller också i de fall staten själv kan betraktas som verk- samhetsutövare. Det har visserligen hävdats att t.ex. genom överklagande skulle kunna bevaka att tillräcklig hänsyn tas till redan befintliga vägar vid olika tillståndsprövningar. Uppfattningen om att det finns rättsligt stöd för en sådan talerätt varierar dock och tillämpningen har också varierat mellan regering och domstol. Uppenbart kan man inte heller begränsa områdesskyddet till en reservation i avbidan på ett rättsverkande beslut avseende området som sådant. Det framgår av lagtexten att området ska skyddas mot skadliga åtgärder. Vissa områden är av riksintresse för näringar som inte skyddas av några särskilda rättsverkande beslut. Detta gäller riksintressanta områden för bl.a. rennäringen, yrkesfisket och totalförsvaret. Givetvis måste ett område omfattas av skydds- reglerna så länge som den områdesanvändning som avses med skyddet är relevant. Lika klart är att skyddet kan avse influenser från angränsande områden. Detta framgår också av flera rättsfall. 2.2Uppgifter om områden av riksintresse