sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — En utgångspunkt för utredningens överväganden ska enligt direktiven vara att A-verksamheterna och vattenverksamheterna ska prövas vid 3–5 administrativa myndigheter, medan B-verksamheterna ska prövas antingen enbart vid dessa 3–5 myndigheter eller, liksom , vid samtliga 21 länsstyrelser. Flertalet av länsstyrelserna förordade vid remissbehandlingen av miljöbalkkommitténs delbetänkande Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38) det sistnämnda alternativet. Som argument anfördes att samtliga länsstyrelser i så fall kan behålla nuvarande kompetens samt att avstånden mellan myndigheter och verksamhetsutövare blir rimliga. De remiss- instanser som föredrog alternativet att samtliga ärenden prövas endast vid ett litet antal myndigheter anförde främst effektivitets- skäl. Under utredningens gång har från flera håll framhållits att den nuvarande ordningen med förstainstansprövning i miljödomstol har fallit väl ut och bör behållas. Dessa åsikter har också framförts i remissyttrandena över utredningens andra delbetänkande. Utred- ningen vill framhålla att en tillståndsprövning av en verksamhet typiskt sett inte är en tvistefråga mellan enskilda. En sådan prövning är därför inte en domstolsangelägenhet utan en administrativ uppgift. Internationellt sett torde det vara synner- ligen ovanligt att tillståndsfrågor av aktuellt slag prövas av en domstol som första instans. Inom det ifrågavarande området har under snart sagt övervägts att överlämna tillståndsgivningen av vattenverksamheter till administrativa myndigheter. Det är endast inslaget av civilrättsliga frågor som hindrat ett sådant överlämnande. Miljöfarliga verksamheter har sedan miljöskydds- lagens tillkomst med undantag för den senaste tioårsperioden tillståndsprövats i administrativ ordning. En sådan ändrad instansordning som utredningen har till uppgift att föreslå är dock inte okontroversiell. Genom att admini- strativa myndigheter tillkommer som en ny instans för de största miljöfarliga verksamheterna och vattenverksamheterna blir det en prövning i fyra instanser om ärendena liksom ska kunna föras upp i . I sker överprövningen i två domstolsinstanser. Till den slutliga domstolsinstansen, högsta förvaltningsdomstolen, kan målen överklagas utan att det behövs Det ingår inte i utredningens uppdrag att överväga någon annan fråga om domstolsinstanserna än den som gäller prejudikatbildningen. Eventuellt bör dock frågan om antalet domstolsinstanser utredas i ett annat sammanhang. Överprövningen av tillsynsbeslut kommer även i fortsättningen att ske i tre instanser. Enligt 19 kap. 1 § andra stycket får alla kommunala beslut överklagas till . Det är både beslut av normgivningskaraktär och beslut i särskilda fall. Även kommunernas beslut enligt PBL överklagas till . Förutsättningarna för att de kommunala besluten ska kunna överklagas direkt till domstol, vilket är fallet i , bör utredas i syfte att ytterligare effektivisera miljöprövningen. Prövningen av miljöfarlig verksamhet har alltsedan miljö- skyddslagens tillkomst skett på olika nivåer. De största verksamheterna, A-verksamheterna, prövades fram till ikraftträdande av och har därefter prövats i första instans av miljödomstolarna. Det är sådan verksamhet som kan medföra de största riskerna för miljön (prop. 1980/81:92 s. 26). För annan miljöfarlig verksamhet där riskerna inte bedömts vara fullt så allvarliga gällde fram skyldighet att göra anmälan innan verksamheten påbörjades (a. prop. s. 26). Därefter har även länsstyrelserna utövat en tillståndsgivande verksamhet. När den uppgiften anförtroddes länsstyrelserna var tanken att vissa slag av miljöfarliga verksamheter av mindre allvarlig art i fortsättningen skulle prövas av länsstyrelserna i stället för av . De ärenden som prövats av länsstyrelserna har varit av mycket varierande svårighetsgrad. Utvecklingen har dock gått mot att prövningen flyttats ner i instanserna. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 2.3.1 har sålunda 1 000–1 300 ärenden flyttats från B-listan till C-listan. Ungefär 50 A-verksamheter har flyttats från A-listan till B-listan. Dessa ändringar trädde i kraft . handlade flera av länsstyrelserna ett förhållandevis litet antal tillståndsärenden . Detta framgår av bilaga 5. Några regler om begränsningar av vilka personer på en länsstyrelses miljöavdelning som handlägger de ärenden som avgörs av en miljöprövningsdelegation finns inte. Den begränsning som gäller avser beslutsfattarna, främst ordförandena i miljöpröv- ningsdelegationerna enligt jävsregler i länsstyrelseinstruktionen som utredningen har redogjort för i avsnitt 3.1.2. Om uppgiften att besluta flyttas från en länsstyrelse kan detta i och för sig inte anses medföra någon större kompetensförlust för en länsstyrelses miljöenhet i dess helhet eftersom antalet personer som beslutar i tillståndsfrågorna är begränsat i förhållande till det totala antalet anställda på en länsstyrelse som är verksamma med miljöskyddsfrågor. Då kompetensöverföring är en normal effekt av en verksamhetsförändring har utredningen svårt att se en sådan effekt som ett motiv för att i detta fall undvika en i övrigt befogad omstrukturering. Det är för svenska förhållanden en främmande ordning att göra en uppdelning av prövningen i samma instans beroende på ärende- nas svårighetsgrad. I delas tillståndsgivningen upp mellan de administrativa myndigheterna med utgångspunkt i bl.a. verksamheternas påverkan på miljön. Detta sägs dock vara en svaghet i det finländska systemet. Ärendena kan innehålla frågor som inte har med verksamhetens miljöfarlighet som sådan att göra och som rättsligt sett är likartade oavsett om en prövning gäller en A-verksamhet eller en B-verksamhet. Av redogörelsen i avsnitt 2.3.1 framgår att det kan vara en ganska liten skillnad i omfattningen mellan en A- och en B-verksamhet. Det kan vara svårt att motivera att de administrativa myndigheter som prövar ärenden som motsvarar de nuvarande A-ärendena har en kompetens och erfarenhet som mer påtagligt avviker från vad som gäller i miljödomstolarna. Detta betyder i allmänhet att de myndigheter som ska pröva A-verksamheter behöver förstärkas i förhållande till dagens situation vid miljöprövningsdelegationerna. Dessutom ska vattenverksamheterna prövas endast vid det mindre antalet myndigheter. Detta skulle, som i påpekat, kunna innebära att t.ex. en avfallsanläggning för deponering av avfall (90.290) skulle prövas av en stor-MPD inom en länsstyrelse medan en anläggning för deponering av avfall skulle prövas av en vanlig MPD. I annat fall skulle ju B-verksamheten kunna komma att prövas av myndigheter med delvis olik sammansättning för olika länsstyrelser. En lösning på detta vore naturligtvis att behålla begreppen A- och B-verksamheter och ha skilda handläggnings- regler. Detta vore dock som påpekats svårt att motivera om man beaktar de frågor av olika slag som kan komma upp till bedömning. Vidare finns det vissa slag av miljöfarlig verksamhet som också ofta prövas som vattenverksamhet. Om man behåller prövningen vid samtliga länsstyrelser skulle vattenverksamheten prövas vid en stor MPD medan den miljöfarliga verksamheten, som har beteckningen B, skulle prövas vid en vanlig MPD. Om man i stället avsevärt begränsar prövningsmyndigheternas antal möjliggörs en samordning av prövningen av den miljöfarliga verksamheten och vattenverksamheten. En uppdelning på A- och B- myndigheter ställer också krav på differentierade handläggningsregler. Överhuvudtaget är det uppen- bart att regelsystemet blir mer invecklat med en sådan lösning. Om man väljer alternativet med ett mindre antal myndigheter kan resurserna för prövningen i viss mån koncentreras till dessa myndigheter. I stället för att det som finns ordförande, ersättare för dessa samt miljösakkunniga vid samtliga länsstyrelser ger en lösning med prövning vid bara ett begränsat antal myndigheter förutsättningar för en mer kvalificerad och effektiv prövning vid dessa myndigheter. De som arbetar med tillståndsfrågor får möjlighet att göra detta på heltid. Detta ger uppenbart möjligheter till samordningsvinster jämfört med dagens utspridda organisation. Som utredningen återkommer till behöver en lösning med ett begränsat antal prövningsmyndigheter inte utesluta att även länsstyrelser som inte har prövningsmyndigheter deltar vid handläggningen av ett ärende. Att alla ärenden handläggs vid ett mindre antal myndigheter är ägnat att stärka dessa myndigheters självständighet i beslutsfattandet i förhållande till i övrigt. Sammantaget anser utredningen att övervägande skäl talar för att samtliga tillståndsprövningar av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter sker vid ett begränsat antal prövnings- myndigheter. Förhållandet mellan prövningsmyndigheterna och vattenmyndigheterna Av utredningens andra delbetänkande framgår att det finns ett sakligt samband mellan miljöprövningsmyndigheterna och vatten- myndigheterna. En anledning till att det finns ett samband är de genomförandekrav i fråga om miljökvalitetsnormer och åtgärds- program som EG-författningarna ställer. Detta är ett starkt skäl för en geografisk samordning av de olika myndigheternas verksamhets- områden. Således bör såväl prövningsmyndigheterna som miljö- domstolarna geografiskt indelas efter landets indelning i huvud- avrinningsområden. Utredningen utgår i det fortsatta resonemanget från att detta, såsom föreslagits i det andra delbetänkandet, kommer att ske med en indelning som överens- stämmer med vattendistrikten. På detta sätt kan en framsynt och enhetlig miljöpolitik genomföras med utgångspunkt i EU:s ramdirektiv för vatten. måste man hålla i minnet att det är fråga om två olika myndighetsorganisationer, var och en med sina uppgifter. Dessa myndigheter ska i sitt beslutsfattande vara sinsemellan oberoende och självständiga. Regler om miljö- prövningsdelegationer och vattendelegationer finns i 16–21 §§ respektive 22–30 §§ länsstyrelseinstruktionen. En motsvarande åtskillnad mellan de regler som gäller för de olika delegationernas verksamhet bör finnas även . En samordning av myndigheternas verksamheter är alltså inte eftersträvansvärd. Redan av detta skäl framstår inte en samlokalisering av vatten- myndigheterna och prövningsmyndigheterna som en oundgänglig förutsättning när lokaliseringen av prövningsmyndigheterna diskuteras. Enligt utredningens direktiv är miljödomstolarnas antal en vägledning för hur många myndigheter som ska tillskapas för att pröva A-verksamheter och vattenverksamheter. Utredningen har i det andra delbetänkandet föreslagit ett oförändrat antal miljö- domstolar. I det fortsatta resonemanget om prövningsmyndig- heterna utgår utredningen därför från att det även i fortsättningen kommer att finnas fem miljödomstolar. Utredningen har också föreslagit att miljödomstolarnas dom- kretsar liksom ska följa vattenavrinningsområdena. Vad som framförts under remissbehandlingen av utredningens andra del- betänkande föranleder inte ett ändrat ställningstagande i detta hänseende. Om det blir samma indelning för prövningsmyndig- heterna som för miljödomstolarna skapas förutsättningar för en enhetlig indelning. Detta innebär dock inte med nödvändighet att antalet miljödomstolar och prövningsmyndigheter för A-verksam- heter och vattenverksamheter måste vara detsamma. Utredningen återkommer till frågorna om kompetens- försörjning och tillgänglighet när det gäller dessa prövnings- myndigheter. Enligt utredningens bedömning måste en utgångs- punkt vara att en prövningsmyndighet ska sysselsätta åtminstone fyra personer – två jurister och två tekniska experter – på heltid. Utredningen har gjort ett försök att uppskatta antalet A-verksamheter och vattenverksamheter om fördelning sker med utgångspunkt i de nuvarande miljödomstolarnas domkretsar. Denna uppskattning leder till slutsatsen att det i vart fall är uteslutet att föreslå fler än fem prövningsmyndigheter. Som redan nämnts ska en utgångspunkt för antalet prövningsmyndigheter vara antalet miljödomstolar. Enligt denna utgångspunkt skulle förslaget bli att fem prövningsmyndigheter inrättas. Ett sådant antal har också nämnts av flera remissinstanser som har avgett yttrande över miljöbalkkommitténs delbetänkande SOU 2004:38. Ett mindre antal myndigheter kan kanske motiveras med hänsyn till kravet på önskvärd kompetensförsörjning. Desto färre prövningsmyndig- heterna är desto bättre bör naturligtvis var och en av myndig- heterna kunna rustas. När det gäller myndigheterna i talar dock de stora avstånden i den delen av landet mot att det skulle finnas bara en prövningsmyndighet under de två Norrlands- domstolarnas domsområden. Detta gäller desto mer som utred- ningen i det andra delbetänkandet föreslagit att avrinningsområde ska föras till miljödomstolen i . Det återstår då att överväga antalet prövningsmyndigheter i övriga delar av landet. angav antalet prövningsmyndig- heter efter en ändrad instansordning till 3–5. Detta spann för prövningsmyndigheternas antal angavs såväl i det fallet att prövningsmyndigheterna för A- och vattenverksamheter endast prövar sådana ärenden som i det fallet att de nya prövnings- myndigheterna också anförtros uppgiften att pröva B-verksam- heterna. Utredningens bedömning är att prövningsmyndigheterna blir tillräckligt stora om det finns en prövningsmyndighet inom varje miljödomstols domsområde. En sådan organisation vinner också i fråga om tydlighet och överblickbarhet. Utredningen förordar alltså att det inrättas fem prövnings- myndigheter för tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Frågan är då var dessa myndigheter ska lokaliseras. Under det tidigare utredningsarbetet har det inte framkommit några förslag i denna del. En synpunkt är att hänsyn bör tas till närheten för företagen och andra intressenter samt till länsstyrelsernas kompetensförsörjning. Det är även utredningens utgångspunkt att dessa myndigheter bör placeras på orter där det finns goda förutsättningar för att tillgodose myndigheternas kompetensbehov. Utredningen anser inte att koncentrationsutredningens förslag till placering av ett antal uppgifter till sju länsstyrelser behöver vara vägledande. Liksom under arbetet med utredningens andra delbetänkande är frågan om den framtida länsindelningen olöst. Det är svårt att bedöma när denna fråga får sin slutliga lösning. Redan av denna anledning är det uteslutet att föreslå en lokalisering som anknyter till koncentrationsutredningens förslag. Dessutom anser utredningen att indelningen i vattenavrinningsområden är en lämplig utgångspunkt när frågan om lokalisering av prövnings- myndigheterna övervägs. Enligt direktiven bör dock prövnings- myndigheterna ha någon anknytning till länsstyrelseorganisa- tionen. Detta talar starkt för att prövningsmyndigheterna lokaliseras till residensstäder. Valet står därför mellan olika regionala centralorter. Redan detta är en garanti för att prövnings- myndigheterna ska kunna lokaliseras till lämpliga orter. Som tidigare framhållits är det myndigheten som besöker den plats där en verksamhet utövas och inte allmänheten som besöker myndigheten. Denna omständighet har naturligtvis betydelse när man tar ställning till i vilken omfattning en myndighet behöver vara tillgänglig för allmänheten med hänsyn till reseavstånd m.m. I det område som motsvarar domsområdet för miljödomstolen vid finns två alternativ för prövningsmyndighetens placering; och . När det gäller storleken på miljö- enheterna vid dessa länsstyrelser och miljöprövningsdelega- tionernas ärendemängd finns det inga skillnader av avgörande betydelse. Som ort för högre utbildning har dock ett klart försteg framför . Det går att avlägga jur. kand. examen i . Vidare finns miljödomstolen i . Dessutom finns där en hovrätt, med domarutbildning. Å andra sidan finns vatten- myndigheten för i . Som utredningen tidigare framhållit är det dock inte en självklarhet att vattenmyndigheterna och prövningsmyndigheterna samlokaliseras. Snarare är det av vikt att framhålla att det är fråga om sinsemellan självständiga myndig- heter. Vid en sammantagen bedömning är det utredningens mening att prövningsmyndigheten i det nordligaste området bör vara belägen vid i . I domsområdet för miljödomstolen vid finns det, om enligt utredningens förslag i det andra delbetänkandet tillförs denna domstol, länsstyrelser i , , och . När det gäller miljöenheternas resurser och antalet ärenden hos miljöprövningsdelegationerna finns det inte heller i det här området några skillnader av avgörande betydelse. I finns miljödomstolen. Där har också ett lokalkontor med ca 60 anställda. Lokalkontoret sorterar bl.a. under verkets miljörättsenhet. Detta förhållande bör underlätta rekryteringen av kvalificerad personal till prövningsmyndigheten. Det är utred- ningens bedömning att är en lämplig lokalisering för en prövningsmyndighet. I domsområdet för miljödomstolen i finns det länsstyrelser i , , , och . I det här området måste man, även vid en försiktig bedömning, anse att i hanterar ett större antal ärenden i miljö- prövningsdelegationen än vad som är fallet vid de övriga länsstyrelsernas delegationer. Däremot har verksamhetsgrenen miljötillsyn inte större budget vid den än vid övriga myndigheter. Vid en sammantagen bedömning framstår dock som den lämpligaste orten för myndigheten. Inom domsområdet för miljödomstolen i finns länsstyrelse i , och . Vid i handläggs fler B-ärenden än vid de andra två länsstyrelserna tillsammans. har ett gynnsamt läge i domsagan och i förhållande till miljödomstolen samt framstår i fråga om möjligheterna att dra till sig kvalificerad personal som den lämpligaste av de ifrågavarande orterna. Domsområdet för miljödomstolen vid sträcker sig från i norr till /i söder. Det finns länsstyrelser i , , , , , och . Vid i handläggs betydligt fler ärenden än vid någon av de andra länsstyrelserna. Sydvästra är en region inom vilken det finns goda förutsättningar att rekrytera kvalificerad personal med kompetens i alla relevanta avseenden. Det finns dock nackdelar med en lokalisering till . En nackdel är att avståndet till miljödomstolen är betydande. Det rör sig om . Dessutom är den norra delen, det vill säga Linköpings- och Avståndet från till är . Som utredningen tidigare nämnt är det dock inte allmänheten utan myndigheten som i första hand drabbas av de långa resorna. Utredningen anser att fördelarna med att knyta prövningsverksamheten till en större länsstyrelse väger så tungt att det finns skäl att föreslå som en lämplig lokalisering för prövningsmyndigheten inom domsområdet för miljödomstolen i . Utredningens förslag: Prövningsmyndigheternas beslut ska fattas av en juristordförande och en teknisk expert. I besluten ska också delta två särskilt utsedda miljösakkunniga. Samtliga dessa personer ska vara utsedda av regeringen. Ordföranden och experten ska vara anställda i prövningsmyndigheten. Bered- ningen av ärendena ska kunna utföras av personal hos den länsstyrelse inom vars område en verksamhet är belägen efter ett särskilt avtal mellan och prövningsmyndigheten. Prövningsmyndigheterna ska dock också ha egen anställd beredningspersonal. Prövningsmyndigheterna ska såsom nämndmyndigheter vara självständiga. Länsstyrelserna ska vara värdmyndigheter med ansvar för att tillhandahålla lokaler och administrativ service samt, i den utsträckning det behövs, beredningspersonal. Prövningsmyndigheterna ska kallas Koncessionsnämnder för miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet. De ska ha en gemensam instruktion. I utredningens uppdrag ingår att bedöma hur man i en ändrad instansordning bäst tillgodoser behovet av att bygga upp och behålla en hög kompetens i prövningen. Det bör också analyseras närmare hur miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller ges bäst förutsättningar för att åstadkomma en effektiv och rättssäker verksamhet. Före innehöll den dåvarande länsstyrelseinstruk- tionen inga särskilda regler om handläggningen av ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Trots detta hade läns- styrelserna, efter ändringar 1981 prövat s.k. B-ärenden och hade också alltsedan miljöskyddslagens tillkomst år 1969 ansvarat för den dåvarande förprövningen som länsstyrelserna också hade haft ansvaret att vara tillsyns- myndigheter. I förarbetena till ändringar i miljöskydds- lagen gick man inte in på frågan om olika roller (jfr prop. 1980/81:92 s. 25 ff.). Frågan togs upp av miljöskyddskommittén (SOU 1993:27 s. 544 f.). Enligt kommittén fanns i en länsstyrelses organisation en inbyggd risk för kollisioner mellan motstridiga intressen genom att skulle tillgodose och göra avvägningar mellan å ena sidan miljö- och hälsoskyddsintressen och å andra sidan närings- och sysselsättningspolitiska intressen. Särskilt pekades på det inflytande som exploateringsintressena kunde befaras vinna. Emellertid framhöll kommittén att intressekonflikter ligger i den lokala och regionala demokratins natur och att det torde vara svårt att göra något åt problemet enbart genom en ändring av hand- läggningsformerna. Dessa kunde visserligen stramas upp så att de även för vidkommande mer skulle komma att likna dem som gällde för , exempelvis genom striktare regler om sammansättningen vid avgörande av miljö- skyddsärenden. Att helt komma från problemet med intresse- kollisioner inom till följd av dennas skilda uppgifter syntes kommittén inte möjligt på annat sätt än att lyfta bort tillståndsprövningen från och i stället lägga denna prövning på någon annan regional administrativ myndighet som inte har den nämnda intressekonflikten inbyggd i sin organisation eller på regionala miljödomstolar. Kommittén, som inte föreslog inrättande av miljödomstolar, fann det önskvärt med mer enhetliga handläggningsformer för tillståndsprövningen i , på tjänstemannanivå under medverkan av miljövårdstjänstemän och jurister enligt bestämmelser i länsstyrelseinstruktionen. Under det fortsatta lagstiftningsarbetet med genomfördes – sedan tankegångar om en miljöombudsman för- kastats – en prövningsorganisation med miljödomstolar och en prövning i länsstyrelserna på det stora taget i enlighet med de synpunkter som framfördes av miljöskyddskommittén. Den svaghet som systemet har jämfört med en ordning med en fristående miljöombudsman är naturligtvis risken för att från miljösynpunkt angelägna domstolsprövningar inte kommer till stånd i de situationer då det inte finns några motstående intressen vid prövningen hos t.ex. en tillsynsmyndighet. Rätten för ideella organisationer att överklaga är enligt 16 kap. 13 § förenad med väsentliga inskränkningar. En ideell organisations möjligheter att agera i en process är dessutom av naturliga skäl tämligen begränsad. Det är dock inte utredningens sak att närmare överväga denna fråga. Ett förslag till reglering av organisationen inom av miljöprövningen som miljöbalksutredningen lade fram kom inte att genomföras fullt ut. Utredningen föreslog således (SOU 1996:103 s. 486 f.) en särskild förordning om miljöprövning vid länsstyrelser. Enligt detta förslag kunde vissa frågor avgöras av ordföranden ensam. Det gällde avvisning av ansökan, avskrivning av ett ärende samt handläggning av överklagande av myndighetens beslut. Vidare föreslog utredningen särskilda regler om samverkan om en gemensam miljöprövningsmyndighet mellan två eller flera länsstyrelser efter beslut av regeringen. I dagens system finns gentemot länsstyrelserna den kontroll- funktionen att besluten kan överprövas av en miljödomstol. Det nuvarande systemet med överprövning måste på det hela taget anses tämligen tillfredsställande för att parera de problem med intressekonflikter som miljöskyddskommittén var inne på. Det kan tilläggas att det under utredningens gång inte har angetts några konkreta exempel på s.k. ovidkommande hänsyn vid läns- styrelsernas handläggning. Det blir skillnader av konstitutionell art när prövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter flyttas från domstolar till förvaltningsmyndigheter. Bestämmelser om rättskipning och förvaltning finns i 11 kap. regeringsformen.