sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Begränsningarna drabbar i synnerhet mindre och medel- stora företag. Slutligen är företag ofta ovilliga att riskera att skada 139Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. sin relation till en myndighet genom att inleda och driva förfaran- den varigenom myndighetens beslut sätts i fråga. Företagen är beroende av goda relationer med myndigheten även efter ett judi- ciellt förfarande. Utredningen anser emellertid att möjlighet till överklagande fyller en preventiv funktion som inte bör under- skattas. Det måste nämligen antas att en myndighet är mer öppen för att ompröva sina handläggningsrutiner och sin praxis när en överprövning kan bli aktuell. I tidigare avsnitt har följande fyra aspekter som avser förbätt- ringar av företagens möjligheter att tillvarata sina rättigheter behandlats: Dröjsmålstalan mot förvaltningsmyndigheter. Utvidgade möjligheter att ifrågasätta kommunala beslut. Ökade möjligheter att överklaga SWEDAC:s beslut och beslut fattade av anmälda organ. Skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-rätten. Såsom framgår av redogörelserna i nämnda avsnitt lägger utred- ningen fram konkreta förslag endast avseende de ökade möjlig- heterna att överklaga SWEDAC:s beslut och beslut fattade av anmälda organ, då denna aspekt enligt utredningen tydligt hör under uppdraget. Sådana ökade möjligheter till överklagande leder till större rättsäkerhet för företagen och bidrar till att reducera eventuella hinder för företagens initiativ på den inre marknaden. Vad de tre andra förfarandena beträffar anser Inremarknads- utredningen, såsom redovisats ovan, att de fyller en mycket viktig funktion rent allmänt samt för företagens möjligheter att agera på den inre marknaden i synnerhet. Emellertid är det enligt utred- ningen lämpligt att dessa frågor utreds i särskild ordning,140 efter- som de får anses avse frågor som ligger utanför denna utrednings uppdrag. 140 Som t.ex. förvaltningslagsutredningen (Dir. 2008:36). Det anges i direktiven till (Dir. 2008:24)1 att utredaren ska presentera en konsekvensutredning av de effekter som förslagen kan medföra samt att konsekvenserna ska kostnads- beräknas och om kostnaderna ökar ska förslag på finansiering pre- senteras. Skyldigheten att utarbeta en konsekvensutredning följer i grunden av konsekvensutredningsförordningen2 samt av kommittéförord- ningen3. Utredningen har inte förfogat över sådana medel som skulle ha möjliggjort en djupare studie av de ekonomiska effekterna för sam- hälle och företag av olika förslag till ändringar avseende regleringen och administrationen av den inre marknaden i det svenska rätts- systemet och den svenska förvaltningen. Istället har utredningen använt statistik och övriga fakta som har funnits tillgängliga. Utredningen vill emellertid i detta sammanhang påpeka att det vore värdefullt att göra en studie av hur den inre marknaden fungerar i , till exempel av samma typ som den som har gjorts i av Economics på uppdrag av vid Økonomi- og . Utredningen rekom- menderar därför att en sådan studie utförs. 1I enlighet med den skyldighet som följer av 16§ Kommittéförordning (1998:1474). 2Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, främst 6 och 7 §§. 3Främst dess 14–15a §§. Den inre marknadens betydelse Det har redan tidigare i detta betänkande redogjorts för omfatt- ningen av den svenska handeln inom den inre marknaden och dess betydelse och potential.4 Som en bakgrund till konsekvensanalysen i detta kapitel görs i detta avsnitt en kort sammanfattning av huvudlinjerna i ovan nämnda redogörelse. I huvudsak kan konsta- teras att handel med andra länder på den inre marknaden är omfattande, att den främjas av reglerna för den inre marknaden samt att den inre marknaden leder till ökad handel. Hinder kvarstår dock som reducerar denna handel. Undanröjs dessa hinder så finns potential för ökad handel och därmed ökande tillväxt och välstånd i EU:s medlemsstater. Betydelsen av den inre marknaden för poängterades tidigt efter anslutning till EU. I skrivelse 1996/97:83 redo- gjorde regeringen för fördelarna med en inre marknad och de utmaningar som ansågs föreligga. Det konstaterades att den inre marknaden utgör en hemmamarknad för , en marknad i huvudsak utan diskriminering och med gemensamma regler. Den inre marknadens betydelse för främjande av handeln, både vad gäller export och import, är stor med avseende på syftet att uppnå en positiv utveckling av konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning i det svenska näringslivet. beroende av utrikeshandeln medför att en väl funge- rande inre marknad kan fungera som en accelerator för såväl svensk export som import. Därmed ligger det enligt vad som anges i den ovan nämnda skrivelsen i hög grad i intresse att arbeta för en effektivisering och ett fullbordande av den inre marknaden. En väl fungerande inre marknad är också av betydande intresse för hela det svenska folket. De möjligheter som den inre markna- den skapar leder bland annat till nya arbetstillfällen. En väl funge- rande inre marknad medför också att svenska konsumenter får bättre och billigare varor och tjänster, vilket i sin tur inverkar på hushållens ekonomi. Den fria rörligheten för personer innebär möjligheter för svenskar att för en längre eller studera, arbeta eller bo i en annan medlemsstat. Såsom också har nämnts äger huvuddelen av den svenska importen och exporten av varor och tjänster rum med andra länder 4 Se kapitel 2, ovan. inom den inre marknaden. Den rent kvantitativa och ekonomiska betydelsen av den inre marknaden kan således knappast över- skattas. Av tillgänglig statistik, för vilken det har redogjorts på annan plats i betänkandet5, framgår att handel med EU-stater ökade signifikativt med inträdet i EU . Det framgår vidare att handelsutbyte med EU-staterna har ökat med den inre marknaden och dess successiva genomförande. Vidare har effekt- erna av så kallad trade diversion, som anses följa av bildandet av tullunioner som EU, beräknats uppgå till av EU-ländernas totala handel. Det framstår därmed som att den ökade handeln inom den inre marknaden väsentligen inte har ägt rum på bekostnad av handel med tredje land.6 Det har beräknats att av medlemsstaternas export och import av varor och av dessas export och import av tjänster utgör en direkt följd av förekomsten av en inre marknad inom EU.7 Det har dock beräknats att handeln inom den inre marknaden, som är av så stor betydelse för såväl som för andra medlemsstater, begränsas på olika sätt. Nationella tekniska regler anges, i avsaknad av harmoniserade regler, leda till handelshinder för produkter som lagligen har saluförts i andra medlemsstater vilket uppskattades reducera varuhandeln på den inre marknaden år 2000.8 Det finns således anledning att se över både EU-bestämmelser och de nationella systemen i syfte att ytterligare stimulera handeln på den inre marknaden. Potentialen för ökad handel i allmänhet framstår som stor. Exempelvis beräknas tjänstesektorn i stå för cirka 75– av den samlade produktionen, men än så länge endast för 20–av den totala handeln mellan EU-länderna.9 Det finns andra beräkningar avseende den inre marknadens potential. Internationella studier visar exempelvis att tjänstedirekti- vet kan förväntas leda till att BNP ökar med cirka 0,2–0,och sysselsättningen i med cirka 0,1–0,. 5Se kapitel 2, ovan. 6Straathof, , Lejour, Möhlmann, CPB nr 168, The Internal market and the Dutch economy – Implications for trade and economic growth, , s. 14. 7Straathof, , Lejour, Möhlmann, CPB nr 168, The Internal market and the Dutch economy – Implications for trade and economic growth, . 8Se Europeiska kommissionens ovan nämnda konsekvensutredning SEC(2007)113. 9Lennert , Tjänstesektorn i ett effektivare ur 2009: Hur gemensam är den Europeiska gemenskapen?, Santérus förlag 2009. 10Se Genomförande av tjänstedirektivet, Prop. 2008/09:187. De handelsfrämjande effekterna av den inre marknaden totalt har beräknats resultera i en BNP-ökning inom hela EU på fram till och med . Vidare anses endast en del av de potentiella vinsterna med den inre marknaden ha uppnåtts , vilket leder till att den slutliga vinsten med den inre marknaden beräknas kunna komma att uppgå till en BNP-ökning inom hela EU på totalt när väl den inre marknaden är fullbordad.11 Europeiska kommissionen anger i sin ovan nämnda konsekvens- analys avseende nya regler för tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande att om man skulle kunna tillförsäkra att denna princip fungerar perfekt så skulle detta ensamt leda till en engångsökning av EU:s totala BNP med 1,8 procent.12 Den inre marknaden kan förväntas generera positiva ekono- miska effekter på både kort och lång sikt. På kort sikt skulle vinster uppstå genom att leverantörer inte behöver lägga resurser på att försöka överkomma onödiga handelshinder. På skulle en ökad marknadsintegration komma att leda till att konkurrensen mellan leverantörerna ökar och att mindre effektiva leverantörer slås ut eller köps upp av mer konkurrenskraftiga företagare. En ökad konkurrens leder också till fler investeringar och innovatio- ner. Konsumenterna skulle därigenom generellt sett kunna få till- gång till ett billigare och bredare utbud av varor och tjänster. En annan positiv effekt kan förväntas bli ett ökat utbyte av idéer och kunskaper. Ett antal utredningar och rapporter visar genom generella under- sökningar eller genom fallstudier på att reglerna för den inre mark- naden inte fungerar tillfredsställande i . har funnit att ett skäl till att den fria rörligheten för varor och tjänster inte fungerar tillfredsställande i är att den regelmassa som har till syfte att säkerställa den fria rörligheten är alltför komplex och svåröverskådlig. Det över- gripande syftet står inte alltid klart för dem som har att tillämpa reglerna. 11Straathof, , Lejour, Möhlmann, CPB nr 168, The Internal market and the Dutch economy – Implications for trade and economic growth, . 12SEC(2007)113. Den organisatoriska och ansvarsmässiga uppdelningen mellan regering och förvaltning har inte i sig ansetts utgöra ett problem i EU-sammanhang. Vad särskilt beträffar frågorna rörande den inre marknaden framträder emellertid en mindre positiv bild. Kunska- perna om och attityder till EU:s inre marknad varierar stort mellan och inom myndigheterna. beror attityden på enstaka tjänstemäns inställning. EU-strategier saknas överlag hos myndig- heterna; tydligare riktlinjer och strategiska mål för EU-arbetet behövs. Det finns problem med samordning och styrning: samord- ningen måste bli bättre såväl myndigheterna emellan, som med . EU-kompetensen varierar, men man är medveten om behovet av kompetensutveckling. Inom enstaka områden finns uppfattningen att EU-regler till och med bör kringgås, vilket upplevs som sanktionerat från högsta nivå. Utredningens slutsatser stöds av Europeiska kommissionens arbete. I den andra tvåårsrapporten om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på den inre marknaden13 anges bland annat att det har framkommit att de berörda aktörerna är mycket osäkra på hur det ömsesidiga erkännandet ska tillämpas i praktiken. Denna osäkerhet tar sig uttryck i mycket olika tolkningar från såväl de nationella myndigheternas som de ekonomiska aktörernas sida. Dessa slutsatser stöds även av kommissionens konsekvensanalys som utarbetades som underlag för dess förslag till den rättsakt som slutligen antogs som förordning (EG) nr 764/2008.14 I denna rättsakt betonas betydelsen av de processuella aspekterna såsom bevisbördans fördelning och förutsägbarheten i förfarandet vid nationella myndigheter. Europeiska kommissionen anger i en annan av sina konsekvens- analyser, som föregick förordning (EG) nr 765/2008, att marknads- kontroll är ett vikigt instrument för att förhindra illojal konkur- rens. Kommissionen menade i sin analys att det förelåg ett behov av tydligare regler och bättre samordning av marknadskontrollen. På så sätt kan såväl företag och andra enskilda som myndigheter bättre känna till sina rättigheter och skyldigheter.15 Vad gäller regelverket på varuområdet betonar kommissionen vidare i den ovan nämnda konsekvensanalysen16 behovet av ett 13Rapport från kommissionen till rådet, och Ekonomiska och sociala kommittén – Andra tvåårsrapport om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på den inre marknaden, 23.7.2002, KOM 2002)419. 14SEC(2007)112 och 113. 15SEC 2007)173 och 174. 16SEC 2007)173 och 174. antal horisontella regler avseende de gemensamma principerna och grunderna som är tillämpliga på alla de vertikala områdena. Detta skulle avsevärt förenkla för företagen, andra enskilda och myndig- heter att tillämpa regler, som annars ofta är svåra att förstå och tillämpa samt inte sällan överlappar varandra och leder till dubbelt arbete. Även rättssäkerheten skulle förbättras av den typen av åtgärder. Kommissionens analys av regelverket på EU-nivå överens- stämmer i stort med den analys som har gjorts av Inremarknads- utredningen avseende det svenska regelverket. Den bild som förmedlas främst i rapporterna från Kommers- kollegium17 och Statskontoret18, visar att det råder brist på både medvetenhet och kunskap om inremarknadsreglerna hos många av de myndigheter och andra organ som ska tillämpa dem eller som annars berörs av dem. Av yttrande om svenska företags uppfattning om EU:s inre marknad19 framgår att av de deltagande företagen inte kände till någon instans som informerar om EU, angav att de visste vad den inre marknaden var för någonting och angav att det fanns små eller stora brister i deras kunskap om den inre marknaden.20 Vidare framgår av yttrandet att samarbetet med myndigheter inte upplevs som tillfredsställande. Dessa uppgifter stöds av den av FAR SRS presenterade rapporten vår hemmamarknad21 som bygger vidare på tidigare rapporter. föreslår i detta betänkande att det ska införas vissa bestämmelser som klargör de allmänna EG-rättsliga principerna, för att öka dessas genomslag.22 Som en alternativ lösning kunde övervägas att i stället utarbeta handböcker eller komplettera existerande handböcker. Enligt utred- ningen är risken emellertid stor att sådana åtgärder inte får samma genomslag, då dessa förändringar inte är lika tydliga och inte upp- 17Från 2002, 2005 (4 st) och 2008. 19Kommerskollegium, yttrande , Dnr 100-172-2004, Visst är vår hemmamarknad – nästan all vår export går dit. 20Frågorna ställdes till ett urval av 1 450 företag som ansågs representera 59 000 företag. 21Är EU vår hemmamarknad? – en studie av svenska företags kunskaper och attityder till den inre marknadens möjligheter, FAR SRS 2009. 22Se ovan, avsnitt 9.2 och 9.6. fattas som tvingande på samma sätt. Det är tveksamt om till exempel kommuner skulle beröras av sådana åtgärder. Handböcker utgör dock ett viktigt komplement till författningarna och motiven till dessa.23 Även aktörer vilka handböckerna inte är direkt avsedda för kan med fördel använda dem vilket kan bidra till en enhetligare och mer rättssäker tillämpning. förslår i betänkandet vidare att ett antal författningar ska slås ihop så att regelverket blir tydligare och mer lättöverskådligt.24 Det är naturligtvis möjligt att behålla nuvarande regelstruktur med ett stort antal författningar som inte har något uttalat sam- band. Man skulle kunna argumentera för att myndigheter och företag nu har tillgodogjort sig denna struktur och att den inte längre utgör något problem, utan att det tvärtom skulle leda till förvirring med stora förändringar av den föreliggande strukturen. En sådan syn skulle emellertid leda till att man inte uppnår de syften som anges för utredningen i dess direktiv, nämligen att förenkla det föreliggande regelverket. Behovet av en förenkling och en tydligare struktur med en bättre logik framgår dessutom tydligt av de ovan nämnda rapporterna från och . ser det därför som oundgängligt och som en väsentlig del av huvudtanken bakom dess uppdrag att vidta en sådan revidering av regelstrukturen som föreslås i detta betänkande. Regelverket ska också enligt de förslag som Inremarknadsutred- ningen för fram i detta betänkande anpassas till varupaketet.25 En komplettering av de rättsakter som ingår i Varupaketet genom nya bestämmelser i svenska författningar är en skyldighet som följer av EG-rätten och som den är skyldig att uppfylla. Det finns inga alternativ till att komplettera varu- paketet, men det finns flera alternativa vägar för hur man väljer att göra detta. Som framgått av det ovan förda resonemanget om regel- strukturen föreslår utredningen lösningar som är hållbara på och som, förutom att innehålla nödvändiga anpassningar till varupaketet, ökar överskådligheten i det horisontella svenska regel- verket för varor. Utredningens förslag knyter också an till den utveckling som sker på tjänsteområdet med genomförandet av 23Enligt finns det anledning att i högre utsträckning än vad som brukas använda sig av möjligheten att publicera förordningsmotiv avseende författningar på inremarknadsområdet. 24Se ovan, avsnitt 9.2. 25Se ovan, avsnitt 9.3 och 9.4. tjänstedirektivet och skapar en tydligare koppling mellan varu- och tjänsteområdena. föreslår i detta betänkande vidare omfattande informations- och utbildningsinsatser samt satsningar på webb-baserade lösningar (se avsnitt 9.12–14). Europeiska kommissionen har i sin ovan nämnda rapport26 uttalat att när det gäller nätverkssamarbetet mellan förvaltningarna har nätverket av kontaktpunkter för medborgare och för företag inte givit särskilt positiva resultat beträffande varor. Den mekanism som finns på området för ömsesidigt erkännande av yrkesbehörig- het framhålls som mer framgångsrik. Även har framfört liknande åsikter och i stället framhållit vikten av en för- bättrad samordning mellan myndigheter.27 Trots dessa uttalanden anser alltså att lösningar som bygger på förbättrad information, såväl vad gäller tillgänglighet som vad gäller innehåll, spelar en viktig roll (se avsnitt 9.13–14). Det är emellertid viktigt att i enlighet med vad kommissionen antyder ta som utgångspunkt sådana mekanismer som har visat sig inte bara fungera utan också har visat sig vara effektiva. I det avseende är det åsikt att införandet av en helhetssyn på den inre marknaden, som inte bara omfattar varor och tjänster, och tillvaratagande av de erfarenheter som redan finns med avseende på tjänstedirektivet och yrkeskvali- fikationsdirektivet och dess användning av exempelvis IMI-syste- met utgör en god grund för att uppnå resultat över hela linjen. Alternativen att helt avstå från att tillhandahålla information eller att till exempel inskränka sina informationsåtgärder till att tillhanda- hålla information via en webbportal anser är riskabla. Utredningen anser att ambitionen måste vara att försöka uppnå största möjliga spridning på informationen om den inre marknaden. Alla aktörer måste nås och ett så stort antal områden som möjligt måste omfattas. För att uppnå detta är det enligt utredningen nödvändigt att använda flera olika informationsvägar och att anpassa informationen efter behoven som mottagarna har. Till exempel har olika företag olika förutsättningar att tillgodogöra sig information. Ett mindre företag kanske behöver en riktad informa- tions- och utbildningsinsats medan det för ett större företag kan vara tillräckligt med ett tydligare regelverk och en mer ändamålsenligt 26KOM(2002)419. 27Se yttrande , Problem för fri rörlighet på den inre marknaden, Dnr 100-111-2002, s. 13. utformad myndighetsorganisation med därtill knuten webb-baserad information. Enligt inremarknadsutredningen behövs således en kombination av olika informationsinsatser i enlighet med vad som föreslås i betänkandet för att uppnå de effekter som är nödvändiga för att den inre marknaden ska fungera (se avsnitt 9.14). Ett stort antal aktörer berörs av utredningens uppdrag enligt utredningsdirektiven samt därmed av de förslag som läggs fram av utredningen. Utredningen syftar i första hand till en förbättring av regleringen samt av tillämpning av och organisation kring denna. Därmed framstår det som naturligt att det främst är centrala, regionala och lokala myndigheter samt domstolar som berörs då det är dessa som i enlighet med sina befogenheter deltar i utformningen och tillämp- ningen av reglerna. Det är också dessas organisation och planering som främst berörs av de förslag som utredningen lägger fram Företag och andra enskilda berörs också, eftersom förslagen syftar till förbättringar och förenklingar som dessa drar nytta av. Ett mer systematiskt, lättöverskådligt och uttryckligt regelverk gör det lättare att hitta de regler som gäller och att förstå hur dessa ska tillämpas. Mer lättillgänglig information och en tydligare roll- fördelning myndigheter emellan gör det också enklare att få svar på frågor och att få vetskap om vilka myndigheter som ska kontaktas. En utökad användning av e-administration gör det enklare och snabbare att sköta kontakter med myndigheter. Avsikten med många av de föreslagna åtgärderna är att genomföra och komplettera EU-regler, främst varupaketet28 men även tjänste- direktivet29 och andra rättsakter, vilket leder till en bättre överens- stämmelse mellan svensk rätt och gällande EU-regler. I vissa delar går förslagen utöver vad som krävs specifikt av sekundärrätten, men som utredningen bedömer saken inte utöver vad som krävs för att genomföra den inre marknaden mot bak- 28Förordning 764/08 och 765/08 samt beslut 768/08. 29Direktiv /123/EG. grund av de grundläggande reglerna i EG-fördraget och i EG-dom- stolens rättspraxis. Denna breddning är enligt utredningen ound- gänglig för att råda bot på den bristande kunskap och ojämna till- lämpning som råder i avseende inremarknadsregler . Det genomförande och de kompletteringar som krävs enligt tjänste- direktivet och förordningen om ackreditering och marknadskontroll ska träda i kraft , varför bestämmelser som avser dessa bör antas och träda ikraft senast detta datum. När det gäller nämnda förordning är emellertid inte situationen helt motsvarande den som gäller i fråga om tjänstedirektivet, eftersom förordningens bestämmelser blir gällande utan att några svenska föreskrifter meddelas. Ett försenat genomförande kan dock leda till en oklar situation för dem som berörs av bestämmel- serna i förordningen. För det fall det finns svenska bestämmelser som är oförenliga med bestämmelserna i har de senare företräde. Ett försenat genomförande kan dock till viss del kompenseras av informationsåtgärder. Varuförordningen har redan kompletterats genom förordning 2009:52, som trädde i kraft i enlighet med den frist som följer av förordning (EG) nr 764/2008. Utredningen bedömer att denna förordning formellt sett är tillräcklig, men att den inte är tillfredsställande i ett vidare och mer långsiktigt perspektiv och föreslår därför att ytterligare bestämmelser införs, samt att bestäm- melserna i förordningen infogas i en mer övergripande författ- ning.30 Detta har inte kunnat genomföras före , men bör genomföras med de övriga åtgärder som föreslås. Mot bakgrund av de syften som denna utredning eftersträvar – att främja den inre marknadens funktion inom ramen för det svenska regelverket – finns anledning att eftersträva att de åtgärder man anser nödvändiga för bästa möjliga effekt av varupaketet vidtas i anslutning till dettas ikraftträdande eller möjligt efter detta. Såsom har påpekats i avsnitt 9.13–14 i betänkandet anser utred- ningen att det därutöver krävs en omfattande informationsinsats. Denna ska omfatta såväl tjänstedirektivet som varupaketet och 30 Se avsnitt 9.3, ovan. övergripande regler för den inre marknaden. Informationsinsatsen bör inledas redan innan de nya reglerna träder i kraft för att en så korrekt tillämpning som möjligt ska kunna uppnås . Vidare är det nödvändigt att olika strukturer som en webbportal (se avsnitt 9.12) och en kontaktpunkt anpassad efter de förslag som görs av utredningen finns på plats och fungerar efter .