sou · GWB364 · 2009-01-01 00:00:00 — Nya tekniska möjligheter innebär att entreprenörer på mediemarknaden kan pröva nya affärsidéer. Vissa av idéerna kommer att misslyckas medan andra visar sig livskraftiga och leder till en varaktig föränd- ring. De ökade valmöjligheter som följer av fler kanaler och nya medieplattformar leder till att allmänhetens konsumtionsmönster förändras. Yngre generationer får andra intryck än tidigare genera- tioner, eftersom mediesituationen ser helt annorlunda ut. Unga tar också ofta till sig ny teknik snabbare än äldre. Alla dessa aspekter ger mediemarknaden i sin helhet delvis nya förutsättningar. Radio och TV i allmänhetens tjänst måste därför ha möjlighet att utveckla sin verksamhet. En viktig fråga är vilken roll radio och TV i allmänhetens tjänst skall spela i ett föränderligt och expansivt mediesamhälle. De villkor som staten sätter upp för radio och TV i allmänhetens tjänst får betydelse också för andra aktörer och mediemarknaden i stort. För att radio och TV i allmänhetens tjänst skall vara en ange- lägenhet för alla bör programföretagen i allmänhetens tjänst sända ett brett och mångsidigt programutbud som tillgodoser skiftande intressen och beaktar olika förutsättningar hos befolkningen. En förutsättning för det är en decentraliserad organisation och en programproduktion som möjliggör närvaro i hela samhället. Oavsett programtyp skall dessa programföretag vara en ledande kraft när det gäller kvalitet i form och innehåll. På så sätt kan verk- samheten bidra till att utveckla mediemarknaden som helhet både vad avser innehåll och kvalitet och utgöra ett attraktivt alternativ till programutbudet från andra aktörer. Även om det inte är möjligt att med säkerhet peka ut vilken väg utvecklingen kommer att ta är det sannolikt att medier som verkar på marknadens villkor kommer att inrikta sig på vissa ämnen och programtyper i högre grad än på andra. För radio och TV i allmän- hetens tjänst är det särskilt viktigt att slå vakt om programområden som är betydelsefulla för allmänintresset och som är kvalitativt eller kvantitativt underrepresenterade hos de kommersiella aktörerna. Programutbudet bör kunna omfatta såväl det breda som det sär- präglade. Alla program som sänds av programbolagen skall kunna motiveras utifrån uppdraget. Radio och TV i allmänhetens tjänst skall sträva efter att förmedla kunskap och ha en övergripande folkbildningsambition. Centralt i uppdraget är att bidra till en samhällsdebatt som präglas av allsidig- het och saklighet och som på så sätt tjänar demokratin. Det ställer höga krav på nyhets- och samhällsbevakning, där utrikesbevakning ingår som en viktig del, på programverksamhet riktad till barn och unga samt på kulturutbudet i vid mening. Radio och TV i allmän- hetens tjänst skall erbjuda ett mångsidigt kulturutbud av god kva- litet och spela en viktig roll som kulturskapare och kulturförmed- lare. En särskild utredare skall utifrån de gällande villkoren för radio och TV i allmänhetens tjänst analysera om det finns behov av föränd- ringar i villkoren inför nästa tillståndsperiod, som inleds . Utgångspunkten är att verksamheten skall ges bästa möjliga förutsättningar . Utredaren skall, om denne bedömer att det behövs sådana ändringar, lämna de förslag, inklu- sive förslag till författningsändringar, som föranleds av analysen. Utredaren skall också lämna förslag avseende längden för kom- mande tillståndsperioder. Uppdraget till radio och TV i allmänhetens tjänst Utredaren skall analysera och lämna förslag till hur radio och TV i allmänhetens tjänst kan utvecklas för att möta de förändringar som sker. Syftet är att verksamheten skall utvecklas och stärkas i en föränderlig medievärld med ett ökande utbud och nya medie- plattformar. Utredaren skall också undersöka om det finns behov av att förtydliga uppdraget när det gäller de tekniska plattformar som programföretagen använder sig av. Utredaren skall i sitt arbete utgå från att de centrala delarna i upp- draget till radio och TV i allmänhetens tjänst är de som har beskri- vits i föregående avsnitt. Uppdraget till radio och TV i allmän- hetens tjänst skall präglas av långsiktighet, kontinuitet, stabilitet och tydlighet. I utredarens uppdrag ingår att överväga hur långa tillståndsperioderna bör vara och hur uppföljning av villkoren under pågående tillståndsperioder skall ske. En radio och TV i allmänhetens tjänst som finansieras av med- borgarna är till för och skall vara tillgänglig för alla invånare i hela . Utredaren skall i sin analys ta hänsyn till hur allmänhetens behov tillgodoses av de olika aktörerna i dagens och framtidens mediesamhälle och hur radio och TV i allmänhetens tjänst på bästa sätt bidrar till att uppfylla dessa behov. Utredaren skall särskilt beakta frågor om programverksamhet för barn och unga samt för språkliga och etniska minoriteter. I finns både urfolk, nationella minoriteter och invandrade minoriteter. natio- nella minoriteter är samer, som också är ett urfolk, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar och deras språk är erkända som nationella minoritetsspråk. Utredaren skall också särskilt överväga hur tillgängligheten för personer med funktionshinder ytterligare kan förbättras, t.ex. när det gäller program på teckenspråk och hur en hundraprocentig textning av förstagångssändningarna med svenskt ursprung i SVT:s kanaler kan åstadkommas. En växande andel av programmen som sänds av SR, SVT och UR produceras av externa produktionsbolag. Detta liksom annan extern medverkan främjar mångfalden och konkurrensen samt förnyelsen av radio och TV i allmänhetens tjänst vilket i sin tur gynnar kvaliteten i programverksamheten. Utredaren skall över- väga och lämna förslag till hur en ytterligare ökad konkurrens avse- ende programproduktionen för SR:s, SVT:s och UR:s räkning kan stimuleras. SVT har ett särskilt ansvar för utvecklingen av svensk film- produktion. SVT tar detta ansvar bl.a. genom att bidra till filmavtal, som gäller till och med . Utredaren skall överväga hur det kan säkerställas att omfattningen av SVT:s ansvarstagande upprätthålls även efter 2010. Utredaren skall också i sin analys väga in de synpunkter och förslag om radio och TV i allmänhetens tjänst som framförts i betänkandena Den professionella orkestermusiken i (SOU 2006:34) samt Tänka framåt, men göra . Så stärker vi barnkultu- ren (SOU 2006:45), liksom remissutfallet i relevanta delar. Effektiv användning av programföretagens resurser m.m. De som bekostar radio och TV i allmänhetens tjänst måste finna ett innehåll som motsvarar deras krav och förväntningar i en miljö där många alternativ finns. Det får därför inte råda något tvivel om effektiviteten i programföretagen med uppdrag i allmänhetens tjänst. Att radio och TV i allmänhetens tjänst skall verka självstän- digt och oberoende av utomstående ekonomiska, politiska och andra intressen ställer också särskilda krav på hur den statliga styr- ningen av verksamheten ser ut. Utredaren skall förutsättningslöst analysera om det behövs förändringar och i sådant fall lämna förslag till hur organisationen och den statliga styrningen av verksamheten inom radio och TV i allmänhetens tjänst skall se ut. Utgångspunkten skall vara att verk- samhetens behov på bästa sätt skall tillgodoses, självständigheten och oberoendet värnas och ett effektivt resursutnyttjande under- lättas. I de anslagsvillkor som beslutades har regeringen uppdragit åt programföretagen att före utgången av 2007 redovisa på vilket sätt de avser att förbättra sin redovisning för att öka möjligheterna att jämföra information från de olika företagen, exempelvis gällande produktionskostnader. Det pågår också ett internt utvecklingsarbete inom SR, SVT och UR i syfte att öka samarbetet och uppnå ett effektivare resursutnyttjande inom programföretagen. Utredaren skall i sin analys väga in de planer och resultat som programföretagen presenterar inom ramen för de beskrivna insatserna. Radio och TV i allmänhetens tjänst finansieras med TV-avgifts- medel. Sponsring av program får förekomma i begränsad omfatt- ning men reklam är inte tillåten. Det sätt på vilket radio och TV i allmänhetens tjänst finansieras har stor betydelse för möjligheten att bedriva en självständig och oberoende verksamhet med hög kvalitet. Det är också viktigt att finansieringssättet har en hög grad av acceptans hos allmänheten dels genom att man anser sig få valuta för pengarna, dels genom att betalningsbördan bärs solidariskt av dem som har nytta av verk- samheten. Utredaren skall förutsättningslöst och med huvudsaklig utgångs- punkt i en utveckling av den nuvarande TV-avgiften pröva och redovisa konsekvenserna av olika alternativ för hur radio och TV i allmänhetens tjänst skall finansieras . Radio och TV i allmänhetens tjänst skall ha största möjliga frihet från politisk styrning. En utgångspunkt skall därför vara att skapa bästa möjliga förutsättningar för det uppdrag som en självständig och oberoende radio och TV i allmänhetens tjänst har. En annan utgångspunkt skall vara de möjligheter och utmaningar som den tekniska utveck- lingen för med sig när det gäller finansieringen. Utredaren skall utgå från att programverksamheten även i fortsättningen skall vara fri från reklam. Utredaren skall också överväga om sponsring av programverksamhet i SVT är förenlig med rollen som reklamfritt alternativ till de kommersiella TV-kanalerna. beslut innebar vissa ändringar i lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst, t.ex. infördes en definition av begreppet TV-mottagare i lagen. kvarstår vissa oklarheter när det gäller konsekvenser för företag och myndigheter av den nya definitionen (se prop. 2005/06:112, s. 91 f.). Det finns också vissa frågor som behandlades i betänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst Finansiering och skatter (SOU 2005:2) som eventuellt skulle behöva övervägas ytterligare. Det gäller t.ex. vissa mervärdesskattefrågor, den därmed sammanhängande frågan om en direktfinansieringsmodell samt TV-avgift vid vissa särskilda boendeformer och vårdinrättningar. Om utredaren föreslår en fortsatt finansiering med TV-avgifter skall utredaren överväga och lämna förslag till eventuella föränd- ringar som kan behöva genomföras i systemet, t.ex. när det gäller de frågor som nämnts. Utredaren skall i det sammanhanget över- väga olika alternativ i fråga om ansvaret för avgiftskontroll och administrationen av TV-avgiften. Om utredaren finner att ett nytt finansieringssätt bör införas skall utredaren lämna förslag om hur denna finansierings- form skall vara utformad. Om utredaren inte kan lämna ett full- ständigt förslag inom ramen för utredningstiden skall utredaren redovisa sina principiella överväganden tillsammans med en bedömning av vilka frågor som behöver utredas vidare. Radio och TV i allmänhetens tjänst har varit föremål för flera utredningar . När det gäller medievanor, medie- användning m.m. finns många aktörer som bedriver forskning och publicerar statistik. Utredaren skall i största möjliga utsträckning använda befintligt material i sin faktainsamling. Utredaren skall, med beaktande av vad tidigare utredningar på området kommit fram till, ha en internationell utblick, särskilt gentemot och norra . Utredaren skall beakta på områ- det. Utredaren skall ha nära kontakt med SR, SVT och UR och bl.a. följa det interna utvecklingsarbete som pågår inom programföreta- gen i syfte att öka samarbetet och uppnå ett effektivare resurs- utnyttjande. Utredaren skall också ha kontakt med för radio och TV och Radio- och . skall under den pågående tillståndsperioden enligt beslut granska de public serviceredovisningar som programföretagen lämnar för att göra en bedömning av hur företagen uppfyllt public serviceuppdraget. Radio- och har ett pågående uppdrag att följa utvecklingen av tekniker för digital distribution av ljudradio och ta fram underlag för en löpande bedömning av olika tekniker. Utredaren skall under arbetets gång ha en dialog med partier. Uppdraget skall redovisas . Gällande lagar och regler Det finns flera syften med de regler som gäller för bland annat public service. Ett syfte är att skapa stabila förhållanden för public service-företagen så att de kan fullfölja sina uppgifter som obero- ende och granskande företag. Ett annat syfte är att statsmakterna, främst via sändningstillståndet, ska kunna sätta upp specifika vill- kor, t.ex. skyldighet att sända till hela landet eller förbud mot sändning av reklam. Regelverket ska tydliggöra inom vilka yttre ramar public service-företagen har att verka, utan att inskränka företagens position som oberoende medieföretag. Radio- och TV-lagen (1996:844), sändningstillstånd och anslags- villkor är regeringens huvudsakliga instrument för att reglera de svenska public service-företagen. Därutöver påverkas public service- företagen av bl.a. EG-direktiv, yttrandefrihetsgrundlagen, allmänna riktlinjer i propositioner som antagit och indirekt via regeringens utnämningar av ledamöter i för , och Utbildnings- radio AB. Även om mediepolitik i huvudsak är att betrakta som en nationell angelägenhet och inte en angelägenhet på EU-nivå finns det två områden där gemenskapens regler är tillämpliga för medlems- länderna. Det första området avser och deras till- lämpning gällande public service-verksamhet.1 enades stats- 1 En stor del av den mediepolitiska debatten i EU har handlat om balansen mellan närings- och konkurrenspolitiska aspekter å ena sidan och yttrandefrihet och kulturpolitiska intressen å andra sidan. En anledning till debatten är att kommersiella TV-företag i flera länder har lämnat klagomål till och regeringscheferna om ett tillägg till Amsterdamfördraget där det slogs fast att varje medlemsstat har rätt att besluta om det uppdrag som ska ges till public service-företag och hur verksamheten ska finansieras. Detta påpekades även i ett tolkningsmeddelande från Europeiska kommissionen 2001.2 I meddelandet slogs det fast att det står medlemsstaterna fritt att själva definiera företagens uppdrag och villkor. Finansiering av public service-verksamheten med TV-avgifter räknas som statligt stöd enligt kommissionen. För att undvika att stödet leder till otillåten påverkan av radio- och TV-marknaden i övrigt har kommissionen och ställt ett antal villkor. Några exempel på sådana villkor är att public service-uppdraget ska vara väl definierat och riktat till en eller flera tydligt specificerade organisationer. Finansieringen av verksamheten får inte överstiga de kostnader som uppkommer för att utföra uppdraget. Det bör även finnas ett klart definierat system för utvärdering av verksamheten och utvärderingen bör ske av en från uppdragsgivaren oberoende instans. Från EG-rättens perspektiv betonas att verksamhet som finansi- eras med kommersiella intäkter bedrivs på kommersiella villkor och att offentligt stöd inte används för att subventionera dessa verk- samheter.3 Det är kommissionen och slutligen som avgör hur reglerna om statsstöd och konkurrens ska tolkas. pågår en översyn av kommissionens tolkningsmedde- lande. Utöver EG-fördragets regler om statsstöd påverkas de svenska public service-företagen också av det direktiv som gäller för gräns- överskridande TV-sändningar i EU, dvs. av TV-direktivet, vilket nu har reviderats genom det s.k. Audiovisuella direktivet (AV-direkti- vet).4 Syftet med förändringen är att genom AV-direktivet skapa ett gemensamt europeiskt regelverk för alla audiovisuella medie- tjänster. Direktivet innehåller även nya regler för beställartjänster, dvs. audiovisuella medietjänster som sker på den enskildes begäran. Regeringen har tillsatt en utredning (dir. 2007:133) som bl.a. har om public service-företagens finansiering och dominerande ställning (SOU 2005:1). 2Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och TV i allmänhetens tjänst (2001/C 320/04). 3SOU 2005:1, s. 85 f. 4Europaparlamentets och rådets direktiv /65/EG av om ändring av rådets direktiv /552/EEG. till uppgift att föreslå ändringar i radio- och TV-lagen med anled- ning av AV-direktivet. TV-direktivet/AV-direktivet lägger fast vissa grundläggande minimiprinciper för europeiska TV-sändningar när det gäller pro- duktion av europeiskt ursprung, reklam, sponsring och skydd av minderåriga. Det innebär att medlemsstaterna måste garantera att minst de regler som direktivet innehåller upprätthålls för den nationella marknaden. Utöver detta kan medlemsstaterna ha strik- tare eller mer detaljerade regler. TV-direktivet utgår från ursprungslandsprincipen vilket innebär att det är den medlemsstat där ett programföretag eller annan leve- rantör av en medlemstjänst är etablerat som ansvarar för att sänd- ningen följer bestämmelserna i landet. AV-direktivet innehåller en kompletterande ny regel (den s.k. samarbetsregeln) för de fall ett programföretag tillhandahåller en TV-sändning som helt eller huvudsakligen är riktad mot en annan medlemsstats territorium. I dessa fall kan den medlemsstat i vilken programföretaget är etablerat bli skyldig att begära att programföretaget följer bestämmelserna i allmänhetens intresse i den mottagande medlemsstaten. Samarbets- regeln kompletteras med en regel om att den mottagande medlems- staten i vissa fall kan vidta lämpliga åtgärder mot ett programföretag om samarbetsregeln inte har lett till tillfredställande resultat. TV-direktivet/AV-direktivet innehåller därutöver mer detalje- rade innehållsregler för traditionella TV-tjänster. Reglerna avser såväl det redaktionella innehållet, t.ex. skydd för minderåriga och den mänskliga värdigheten och främjandet av europeisk produk- tion, som det kommersiella innehållet, t.ex. sponsring, produkt- placering och hur annonserna ska utformas. Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och radio- och TV-lagen inne- håller grundläggande regler för de svenska public service-företagens verksamhet. YGL ger den enskilde rätt att offentligen uttrycka sina tankar och åsikter i bl.a. radio och television. YGL är tillämplig på radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med hjälp av tekniska hjälpmedel.5 5 Med radioprogram avses förutom program i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med elektromagnetiska vågor. YGL bygger på samma grundläggande principer om etable- ringsfrihet och förbud mot censur som återfinns i tryckfrihets- förordningen (TF). Dessa friheter får inte begränsas på andra sätt eller i andra avseenden än de som framgår i YGL. En inskränkning i etableringsfriheten gäller sändning av radioprogram som sker på annat sätt än genom tråd, s.k. marksändning. På grund av det begränsade frekvensutrymmet har full etableringsfrihet inte ansetts kunna gälla. Detta innebär att det behövs tillstånd för att sända vissa ljudradio- och TV-program enligt radio- och TV-lagen (1996:844). Den grundläggande lagen för radio och TV-verksamhet är radio- och TV-lagen (1996:844). Radio- och TV-lagen omfattar alla sänd- ningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänhe- ten och som är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En sändning anses riktad till allmänheten bara om den och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. har fastslagit att radio- och TV-lagen även reglerar direktsända och inspelade program ur en databas, dvs. exempelvis direktsändningar via Internet liksom uppspelningar via Internet av tidigare inspelningar som startar på tider den som sänder bestämmer.6 Centralt interaktiva tjänster som endast tillhandahålls efter begäran av mottagaren som s.k. video on demand omfattas inte av lagen. För TV-sändningar bygger radio- och TV-lagen, i enlighet med TV-direktivet, på den s.k. sändarlandsprincipen, vilket innebär att det är det land som sändningen härrör ifrån som har jurisdiktion över sändningen i fråga. Detta innebär att alla sändningar från pro- gramföretag etablerade i måste följa radio- och TV-lagen. Programföretag som är etablerade i en annan EES-stat ska i stället följa lagstiftningen i etableringslandet. För sändningar i marknätet gäller dock bestämmelserna i radio- och TV-lagen om tillstånds- krav, tillståndsvillkor som inte är direkt programrelaterade och andra bestämmelser om t.ex. tillsyn och återkallelse av tillstånd 6 Radio- och TV-lagens tillämplighet på webbradio och mediets särskilda genomslagskraft avseende digitalradio, beslut, 7/2 2007 i ärende SB 72/07, och TV. trots att den som bedriver sändningsverksamheten står under en annan EES-stats jurisdiktion. Enligt radio- och TV-lagen krävs tillstånd för att sända radio- och TV-program med hjälp av radiovågor på radiofrekvenser under 3 gigahertz. Detta innebär i praktiken att tillståndsplikten omfattar sändningar i marknätet. Tillstånd att sända radio- och TV-program i allmänhetens tjänst meddelas av regeringen. Övriga tillstånd med- delas av Radio- och . I 6 kap. 1 § radio- och TV-lagen anges att programverksamheten ska präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer, principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Enligt 3 kap. 1 § radio- och TV-lagen får sändningstillstånd som meddelas av regeringen förenas med vissa villkor som innebär att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt samt med beak- tande av att en vidsträckt yttrandefrihet ska råda i radio och TV. Därutöver får ett sändningstillstånd förenas med villkor som anges i 2–4 §§. SVT, SR och UR har var sitt sändningstillstånd som gäller för . Inför varje tillståndsperiod fattar beslut om inriktningen på programföretagens uppdrag. beslut lig- ger till grund för hur regeringen utformar sändningstillstånden. Villkoren måste godtas av public service-företagen och ha stöd i radio- och TV-lagen. Sändningstillstånden innehåller allmänna bestämmelser om sänd- ningarna, generella riktlinjer för programverksamheten, föreskrifter om genmäle, förbud mot reklam och villkor för sponsring av program. Därutöver innehåller tillstånden vissa villkor för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Det finns också bestämmelser om innehållet i sändningarna. Några exempel på dessa är att utbudet ska vara mångsidigt, ha hög kvalitet, värna om kultur och det svenska språket, innehålla pro- gram för och med barn och ungdomar samt beakta intressen och behov hos språkliga och etniska minoriteter samt personer med funktionsnedsättning. SVT och SR ska också sända nyheter. Nuvarande finansiering förenas med villkor som meddelas i anslagsvillkor. Regeringen beslutar om anslagsvillkor till SVT, SR och UR med stöd i de allmänna riktlinjer som fastställer. Anslagsvillkoren kan ses som verksamhetsmässiga kom- pletteringar till villkoren i sändningstillstånden. De innehåller rikt- linjer för företagens ekonomi och organisation. Vissa villkor är detaljerade och andra mer allmänt formulerade. Företagen ska inom tillgängliga ekonomiska ramar göra de prioriteringar som krävs för att uppfylla uppdraget och bedriva sin verksamhet rationellt och öka produktiviteten och förbättra sin effektivitet. SVT och SR ska också ha en decentraliserad organisation och av allmänproduktionen i rikssändningarna ska ske utanför . SVT, SR och UR har i egenskap av aktiebolag var sin bolagsordning som stadgar att bolagen ska bedriva rundradioverksamhet och där- med förenlig verksamhet. I UR:s bolagsordning anges dessutom att de ska bedriva rundradioverksamhet inom utbildningsområdet.7 Bolagsordningar innehåller också regler om bl.a. aktiekapital, sty- relsens sammansättning och arbetssätt, revisorer och om bolags- stämman. Bolagsordningarna får inte ändras utan regeringens god- kännande. Det finns möjlighet att införa bestämmelser av olika slag i bolagsordningarna under förutsättning att de inte strider mot aktiebolagslagen eller annan lagstiftning (se avsnitt 6.3.2). Andra typer av regleringar Reglering via lag, sändningstillstånd, anslagsvillkor och bolagsord- ningar är inte det enda instrumentet för styrning av public service- företagens verksamhet.