sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — I övrigt ska andra omständigheter sammantagna eller i kombination med ekonomiska eller personliga förhållanden kunna föranleda att det föreligger synnerliga skäl för eftergift. 5.10Avräkning vid senare utbetalning Mitt förslag: Det ska finnas en möjlighet för en myndighet eller en kommun att avräkna återkrävda belopp mot senare utbetal- ningar till den återbetalningsskyldige. Avräkningsmöjligheten ska gälla vid utbetalningar av samtliga de förmåner som omfattas av återkravslagen med undantag för introduktionsersättning, ersättning som betalas ut med stöd av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Avräkning ska kunna göras även för ränta och avgifter. Därutöver ska få göra avdrag om någon enligt ett beslut av PPM är återbetalningsskyldig för premiepension. Statliga förvaltningsmyndigheters eller kommuners beslut om återkrav av tidigare utbetalade förmåner kan normalt inte ligga till grund för verkställighet enligt utsökningsbalken. Om den åter- betalningsskyldige inte frivilligt betalar sin skuld är myndigheten eller kommunen därför, i avsaknad av avräkningsregler, hänvisad till att skaffa sig en exekutionstitel och begära utmätning genom försorg. Möjligheten för en myndighet att avräkna återkrav mot senare utbetalningar, s.k. kvittning, inne- bär i princip att myndigheten tvångsvis kan driva in en fordran utan att behöva skaffa en exekutionstitel. För myndigheten innebär ett sådant avräkningsförfarande såväl enklare handläggning som lägre kostnader. Det finns vidare inte någon risk att den återbetalnings- skyldige undanhåller medel. Inte heller behöver en återkravs- fordring stå tillbaka för bl.a. skatteskulder, såsom fallet är vid utmätning. Avräkning av återkrav mot senare utbetalningar är alltså ett mycket effektivt sätt för en myndighet att få återkraven betalda. En av utgångspunkterna för mitt arbete ska enligt direktiven vara att möjligheten till avräkning bör kunna användas i största möjliga utsträckning. Förmåner som beslutas av På socialförsäkringsområdet finns bestämmelser om avräkning beträffande de flesta förmåner. Den mest centrala bestämmelsen är 20 kap. 4 § AFL som ger en möjlighet att kvitta en oriktig socialförsäkringsutbetalning mot en senare utbetalning till samma person. En mängd återkravsbestämmelser anknyter till denna bestämmelse eller är utformade på ett likartat sätt. Avräknings- reglerna för assistansersättning, bostadsbidrag, barnbidrag, förlängt barnbidrag och underhållsstöd skiljer sig emellertid från avräkningsregeln i AFL. Bilstödsreglerna saknar helt avräknings- bestämmelser, och ett återkrävt bilstöd kan således inte kvittas ens mot senare beviljat bilstöd. Motsvarande gäller för bidrag till arbetshjälpmedel, ersättningar som betalas ut med stöd av gränsjukvårdsförordningen samt ersättningar för läkarintyg m.m. och sjukvård utomlands, men dessa ersättningar kan inte heller återkrävas. Beträffande det införda systemet med återkrav av sjukersättning efter avstämning mot pensionsgrundande inkomst gäller inte reglerna i 20 kap. AFL om bl.a. avräkning. Enligt 4 § tredje stycket får nämligen avräkning bara ske när någon är återbetalningsskyldig enligt paragrafens första stycke eller för en förmån som utgetts på grund av en annan författning än AFL. Återbetalningsskyldigheten för preliminär sjukersättning regleras dock i en helt annan bestämmelse än 20 kap. 4 § första stycket. Avräkningsbestämmelserna i synes alltså inte vara tillämpliga när mellanskillnaden mellan preliminär och slutlig sjukersättning återkrävs. Frågan har inte berörts i förarbetena till den nya lagstiftningen (prop. 2007/08:124, jfr även prop. 2007/08:136). Beträffande assistansersättning gäller att oriktigt utbetald ersättning kan kvittas mot senare beviljad assistansersättning. Oriktigt utbetald assistansersättning kan också kvittas mot andra socialförsäkringsförmåner som den försäkrade beviljats utom mot barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd. Andra social- försäkringsförmåner som har betalats ut oriktigt kan dock inte kvittas mot assistansersättning. Även beträffande bostadsbidrag är avräkningsmöjligheterna begränsade. Liksom beträffande assistans- ersättning gäller att oriktigt utbetalt bostadsbidrag kan kvittas mot såväl senare bostadsbidrag som andra socialförsäkringsförmåner. Avräkning mot bostadsbidrag för andra felaktiga utbetalningar tillåts emellertid endast för återkrav av oriktigt utbetalt under- För allmänt och förlängt barnbidrag gäller att ett oriktigt utbetalt bidrag kan kvittas mot alla förmåner som beviljas senare utom bostadsbidrag, assistansersättning och underhållsstöd. Mot barnbidrag kan avräkning endast göras såvitt avser oriktigt utbetalt barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd. Oriktigt utbetalt underhållsstöd kan kvittas mot alla förmåner som betalas ut till den återbetalningsskyldige. I den juridiska litteraturen har ibland hävdats att avräkning mot förmåner som har en social funktion kan motverka själva syftet med förmånen och det har därför ansetts att sådana förmåner ska vara skyddade mot avräkning (se av sociala ersättning s. 187, i förvaltningsrätt III s. 549, rättskraft i förvaltningsrätten s. 259). För samtliga av de ovan nämnda förmånerna, med undantag för bilstöd, bidrag till arbetshjälpmedel och vissa sjukvårdsersättningar m.m., gäller vidare att de inte får utmätas. Ett utmätningsförbud är normalt en indikation på att förmånens skyddsvärde har ansetts vara högt. Det skulle mot denna bakgrund kunna hävdas att det vore oskäligt att utöka möjligheten till avräkning mot de ovan nämnda förmånerna. Som exempel kan nämnas assistansersättning. Den ersättningen ska täcka kostnader för sådan assistans som den enskilde behöver för att klara sin dagliga livsföring såsom toalettbestyr, hygien, påklädning, mathållning, kommunikation och förflyttning. Införandet av en rätt att avräkna andra felaktigt utbetalda förmåner mot assistansersättning skulle således kunna innebära att den enskildes grundläggande behov inte skulle kunna tillgodoses. Liknande resonemang skulle kunna föras även beträffande andra förmåner. Gemensamt för de avräkningsregler som finns på socialförsäkringsområdet är dock att det belopp som ska hållas inne vid avräkningen ska vara skäligt. Jag anser inte att det finns anledning att i en återkravslag ändra på denna princip. När sociala hänsyn behöver tas bör de därför kunna beaktas inom ramen för bedömningen av vad som är ett skäligt belopp. Eventuella nackdelar som en utökad avräkningsmöjlighet skulle kunna medföra för den enskilde bör därmed kunna begränsas. Jag återkommer till bedömningen av vad som är ett skäligt belopp i det följande. Jag kan också konstatera att avräkning tillåts fullt ut för andra typer av förmåner som fyller en minst lika stark social funktion som de nu nämnda förmånerna. Som exempel kan nämnas äldreförsörjningsstöd, handikappersättning och vårdbidrag. Jag vill i detta sammanhang särskilt beröra konsekvenserna av att utvidga avräkningsmöjligheterna beträffande barnbidrag och underhållsstöd. För att avräkning ska kunna göras enligt AFL är det en förutsättning att den som tar emot den utbetalning som avräkning ska göras mot också är samma person som har ålagts återbetalningsskyldigheten. Jag har tidigare konstaterat att återkrav av felaktigt utbetalt barnbidrag och underhållsstöd riktas mot den förälder eller vårdnadshavare som tagit emot ersättningen. Enligt mitt förslag ska ingen ändring göras i detta avseende, utan föräldrar ska även fortsättningsvis vara återbetalningsskyldiga för felaktigt utbetalt barnbidrag och underhållsstöd. En utvidgning av möjligheten att kvitta andra typer av felaktiga utbetalningar mot barnbidrag eller underhållsstöd skulle därmed innebära att en felaktig förmån som avser en vårdnadshavare, t.ex. i form av sjukpenning, skulle kunna kvittas mot barnbidrag eller underhålls- stöd. Frågan är om en sådan ordning är förenlig med den allmänna obligationsrättsliga principen att avräkning mellan skulder och fordringar endast kan ske om det är samma rättssubjekt i båda förhållandena. En konsekvens av denna princip är att medlemmar av samma familj inte svarar för varandras skulder och därmed inte heller ska behöva vidkännas avdrag för andra familjemedlemmars återkravsskulder. Barnbidrag och underhållsstöd skiljer sig dock från övriga socialförsäkringsförmåner genom att de betalas ut till en annan person än den som förmånen avser. Dessa förmåner avser barn, men ska enligt uttryckliga författningsbestämmelser betalas ut till barnets föräldrar eller vårdnadshavare. I ett lagstiftnings- ärende som bl.a. gällde just en utvidgning av avräkningsmöjlig- heterna beträffande barnbidrag och den dåvarande motsvarigheten till underhållsstöd, bidragsförskott, har socialutskottet i ett yttrande till socialförsäkringsutskottet uttalat att man normalt borde se barnet som berättigat till denna förmån, och att en fordran på bidragsförskott därför endast borde kunna kvittas mot en skuld som avser en förmån till samma barn. Enligt socialutskottet talade övervägande skäl för att man i detta hänseende även skulle betrakta barnbidrag på samma sätt som bidragsförskott. Socialförsäkrings- utskottet (bet. SfU 1982/83:14) instämde i socialutskottets upp- fattning och hemställde att den utökade avräkningsmöjligheten inte skulle genomföras, vilket också blev beslut. Det har gått dessa uttalanden gjordes och jag anser att detta resonemang numera kan ifrågasättas. bidrag är en familjepolitisk förmån som lämnas som bidrag till barnets uppehälle och fostran. Syftet med barnbidraget är att det ska utgöra ett stöd till barnfamiljer och ge dessa en bättre ekonomisk situation (prop. 1947:220 s. 53 ff. ). Bidraget ska enligt uttryckliga bestämmelser betalas ut till någon eller båda av barnets föräldrar eller vårdnadshavare. Bidraget är alltså avsett att flyta in i familjens allmänna ekonomi och därigenom skapa förutsättningar för att barnet ska få en god levnadsnivå. När det gäller förlängt barnbidrag och underhållsstöd framgår det tydligt av författnings- texten att det är barnet som är berättigat till förmånen. I lagen om förlängt barnbidrag sägs att en elev i enligt vissa förutsättningar har rätt till förlängt barnbidrag, och i lagen om underhållsstöd sägs att underhållsstöd lämnas till barn. Även dessa förmåner har emellertid ett utpräglat familjepolitiskt syfte och så länge barnet är omyndigt betalas de ut till vårdnadshavaren. Det sistnämnda förhållandet talar också för att förmånerna är avsedda att komma familjen som helhet till godo genom att ge barnets vårdnadshavare bättre förutsättningar för att svara för barnets försörjning. En vårdnadshavare som använder sådana ersättningar för egen räkning i stället för att försörja sitt barn skulle knappast heller kunna åläggas en skadeståndsskyldighet gentemot barnet. Detta talar enligt min mening för att det är rimligt att avräkning för en återkravsskuld som åvilar en vårdnadshavare ska kunna göras mot barnbidrag eller underhållsstöd som betalas ut till vårdnads- havaren. Ytterligare en omständighet som talar för detta är att principen om att avräkning inte ska kunna ske mot andra familje- medlemmars skulder redan delvis är satt ur spel genom att felaktigt utbetalt barnbidrag eller underhållsstöd anses kunna avräknas mot en förmån som avser en vårdnadshavare. Jag vill dock understryka att det sagda inte innebär att andra förmåner som avser barn ska kunna kvittas på detta sätt. Ett omyndigt barn som har rätt till sjukpenning ska till exempel inte behöva drabbas av avräkning för en återkravsskuld som åvilar barnets vårdnadshavare. Som framgår av min redovisning ovan är vissa av avräknings- reglerna på socialförsäkringsområdet synnerligen komplicera- de. Olikheterna mellan de olika avräkningsreglerna har inte närmare motiverats i förarbetena till bestämmelserna. Vidare finns en viss, om än begränsad, möjlighet att avräkna återkrav mot alla de nämnda förmånsformerna utom såvitt avser bilstöd, bidrag till arbetshjälpmedel, ersättningar som betalas ut med stöd av gränsjukvårdsförordningen, ersättningar för läkarintyg m.m. och för sjukvård utomlands. Jag anser att behovet av att åstadkomma en enhetlig och lättöverskådlig lagreglering när det gäller återkrav med styrka talar för att även avräkning ska tillämpas på ett likartat sätt. Det är inte heller i alla situationer tillfredsställande att en förmån ska betalas ut till en person som är återbetalningsskyldig gentemot staten enligt ett återkravsbeslut. Den enskilde har i en sådan situation tagit emot en förmån som han eller hon inte har haft rätt till och det är då enligt min mening fullt rimligt att denna förmån kan avräknas mot senare utbetalningar. Av en rapport som FUT-delegationen lämnat framgår vidare att det även beträffande de ovan nämnda förmånerna är vanligt att felaktiga utbetalningar har orsakats av att den som har tagit emot ersättningen har lämnat oriktiga uppgifter (Varför blir det fel? Rapport 5, ). Jag föreslår därför att möjligheten att avräkna återkrav mot senare utbetalningar utökas till att fullt ut omfatta alla de förmåner som beslutar om och som omfattas av återkravslagen. Detta ligger också i linje med utformningen av avräknings- bestämmelsen i lagrådsremissen med förslag till socialförsäkrings- balk. I lagrådsremissen framhåller regeringen att det är svårt att finna någon linje beträffande de fall när avräkning är respektive inte är tillåten på socialförsäkringsområdet och att det inte finns några bärande skäl för att behålla dessa onödigt komplicerade regler. Lagrådet har inte haft några synpunkter på förslaget i den delen och jag kan för egen del instämma lagrådsremissens bedömning. Vad särskilt gäller de nya reglerna om återbetalning av preliminär sjukersättning synes det som jag tidigare konstaterat inte finnas någon möjlighet över huvud taget att avräkna återkrävda belopp. För egen del kan jag inte finna några skäl för att avräkning inte ska kunna komma till stånd i sådana fall. Förmåner som beslutas av CSN, och kommunerna På studiestödsområdet finns inte någon uttrycklig bestämmelse om avräkning. I 3 kap. 35 § studiestödsförordningen finns dock en bestämmelse om omprövning på grund av ändrade förhållanden, som bygger på att avräkning ska ske vid återkrav av studiemedel. Enligt den bestämmelsen får beslut om studiemedel ändras till den studerandes nackdel under vissa omständigheter, bl.a. om ändringen kan verkställas genom avdrag på studiemedel som ska betalas ut senare . Någon motsvarande bestämmelse finns inte beträffande studiehjälp. När det gäller övriga förmåner som betalas ut av CSN saknas regler om avräkning. Detsamma gäller beträffande de förmåner som betalas ut av . De regler om återkrav av förmåner som betalas ut av kommunerna ger inte heller några möjligheter till avräkning. Det är alltså inte möjligt att genomföra avräkning mot några av dessa förmåner, utom beträffande studiemedel. I likhet med socialförsäkringsförmånerna fyller de berörda förmånerna en social funktion och det skulle därför också här kunna hävdas att avräkning kan motverka själva syftet med förmånen. Avräkning mot studiemedel skulle t.ex. ytterst kunna leda till att den enskilde inte kan fullfölja sina studier. På samma sätt skulle avräkning mot bostadsanpassningsbidrag kunna hindra personer med funktionshinder från att leva ett självständigt liv i eget boende. Jag bedömer dock att sådana eventuella negativa effekter av införandet av en avräkningsmöjlighet kan mildras även beträffande dessa förmåner genom att sociala hänsyn tas vid bedömningen av vad som är ett skäligt belopp att avräkna. När det gäller studiemedel kan jag dessutom konstatera att avräkning i viss utsträckning tillämpas . Jag anser därför att möjligheten att avräkna bör utvidgas till att omfatta även de förmåner som betalas ut av CSN, och kommunerna. Avräkning vid återkrav avseende introduktionsersättning, bistånd till asyl- sökande m.fl. och ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § social- tjänstlagen kräver dock särskilda övervägande som jag återkommer till nedan. Vad särskilt gäller avräkning mot studiemedel har Statskontoret i en rapport påpekat att bestämmelsen i 3 kap. 35 § studies- tödsförordningen medför ytterst begränsade möjligheter till avräkning (Återkrav vid felaktiga utbetalningar – och hantering av återkravsfordringar 2008:12). Avräkning kan sålunda bara ske i samband med beslut om ändrade studiemedel och under förutsättning att det beslutet kan meddelas före utgången av den tidsperiod som de utbetalda studiemedlen hänför sig till. Dessutom krävs att ändringen kan verkställas genom avdrag på studiemedel som ska betalas ut senare . Enligt Statskontoret får CSN med andra ord inte avräkna återkrav mot studiemedel som betalas ut kommande terminer, dvs. efter den period som det aktuella studiestödsbeslutet omfattar. Detta innebär i praktiken att avräkning t.ex. aldrig kan komma i fråga för återkrav som uppstår efter inkomstkontroll, eftersom denna kontroll sker upp till efter den felaktiga utbetalningen. Enligt min mening är det emellertid inte rimligt att avräknings- möjligheterna ska vara begränsade på detta sätt. Jag har tidigare förordat att återkrav av studiestöd bör omfattas av en återkravslag. Det innebär att även reglerna i den lagen om bl.a. eftergift och avräkning ska tillämpas vid återkrav av studiestöd på grund av ändrade inkomster och studieavbrott. Till skillnad mot dagsläget blir alltså avräkning vid återkrav av studiestöd lagreglerad och vid en konflikt mellan bestämmelserna i återkravslagen och studiestödsförordningen bör de förra ha företräde. Det finns då anledning att överväga huruvida den redovisade bestämmelsen i studiestödsförordningen bör slopas eller modifieras. Jag har inhämtat att frågan om studiestödsförordningens regler kommer att tas upp av Studiesociala utredningen, se avsnitt 3.11. Något förslag till en ändring i den förordningen lägger jag alltså inte fram. CSN har under utredningen framfört att myndighetens olika handläggningssystem är anpassade till nuläget där återkrav av studiemedel endast avräknas mot senare utbetalningar . Enligt CSN skulle det krävas en mycket omfattande och kostsam utvecklingsinsats för att anpassa handläggnings- systemen till en ordning där avräkning kan göras även mot andra utbetalningar till den enskilde. Jag kan konstatera att mitt förslag för CSN:s del innebär en utvidgning av möjligheten att avräkna. Förslaget innebär dock inte något krav på att myndigheten måste utnyttja denna möjlighet. Jag ser därför inte några hinder mot att CSN fortsätter med sin nuvarande praxis eller mot att regeringen meddelar föreskrifter i frågan. Som jag har berört i avsnitt 5.3 anser jag att avräkning inte bör få göras mot ekonomiskt bistånd som betalas ut med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Detta bistånd skiljer sig från andra förmåner som samhället betalar ut, bl.a. genom att det är avsett att utgöra det yttersta skyddsnätet i samhällets olika trygghetssystem. Biståndet ska tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå och rätten till sådant bistånd träder in först när den enskilde saknar andra möjligheter till försörjning. Den kommun som vill återkräva oriktigt utbetalat ekonomiskt bistånd från en enskild som inte frivilligt betalar tillbaka beloppet måste väcka talan om detta hos länsrätten. En förutsättning för att en sådan talan ska bifallas är att den enskilde inte riskerar att genom återbetalningen bli ur stånd att klara sin försörjning. tidigare konstaterat att man inte kan lätta på detta villkor utan att rubba grundvalarna för det ekonomiska biståndet. Man skulle naturligtvis kunna tänka sig att även frågan om avräkning fick prövas inom ramen för ett sådant mål och att kommunen gavs möjlighet att avräkna efter domstolens godkännande. I praktiken skulle dock en sådan avräkningsmöjlighet inte heller kunna utnyttjas eftersom en avräkning skulle innebära att den enskilde inte skulle få den levnadsnivå som det ekonomiska biståndet är avsett att garantera och därmed skulle komma i behov av ytterligare bistånd. Jag anser således att det skulle vara olämpligt att införa en möjlighet att avräkna mot ekonomiskt bistånd. Introduktionsersättning som kommunerna kan betala ut till flyktingar och andra utlänningar är avsedd att ersätta ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen som försörjningskälla under utlänningens introduktionsperiod. Precis som det ekonomiska biståndet är introduktionsersättningen tänkt att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. Jag föreslår nedan att avräkning endast ska få göras med skäligt belopp. Eftersom introduktions- ersättningen till stor del fyller samma funktion som det ekonomiska biståndet enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen kommer det i praktiken knappast att finnas utrymme för avräkning. Vidare kan en kommun avstå från att införa introduktionsersättning och en del av landets kommuner har valt att betala ut ekonomiskt bistånd i stället för introduktionsersättning. Det är enligt min mening inte tillfredsställande att olika regler ska gälla beroende på om en kommun väljer att betala ut ekonomiskt bistånd eller introduktionsersättning. Jag anser mot den bakgrunden att det inte heller bör vara möjligt att avräkna mot introduktionsersättning. Enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. har Migra- tionsverket ett huvudansvar för mottagandet av asylsökande och vissa andra utlänningar. Med detta ansvar följer att Migrations- verket ska ordna lämpligt boende och även lämna dagersättning och särskilt bidrag för att täcka behovet av mat, kläder m.m. för de utlänningar som omfattas av lagen och som inte kan tillgodose sin försörjning genom eget arbete eller med egna tillgångar. Den som har inkomst av förvärvsarbete eller som har annan inkomst eller egna tillgångar ska betala ett skäligt belopp som ersättning till för logi. Dagersättning utges med ett schablon- belopp som fastställs av regeringen. Ersättningsnivån är lägre än vad som gäller för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. En utlänning som väljer att ordna boendet på egen hand kan också få en viss bostadsersättning. För vissa utlänningar som omfattas av lagen gäller i stället att biståndet ska lämnas av den kommun där utlänningen vistas. Den som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för förmåner av motsvarande karaktär. Däremot kan han eller hon komma i fråga för andra insatser enligt socialtjänstlagen. Det ansvar som en kommun har enligt socialtjänstlagen för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver är alltså betydligt begränsat när det gäller personer som omfattas av lagen om mottagande asylsökande m.fl. Bistånd enligt lagen om mot- tagande asylsökande m.fl. är huvudsakligen avsett att täcka samma typ av kostnader som det ekonomiska biståndet enligt socialtjänst- lagen och, precis som beträffande detta, är det en förutsättning för att bistånd ska betalas ut att den enskilde saknar möjligheter att försörja sig själv. I praktiken fyller således bistånd enligt lagen om mottagande asylsökande m.fl. samma funktion för dem som omfattas av denna lag som ekonomiskt bistånd enligt socialtjänst- lagen eller introduktionsersättning fyller för andra personer som vistas i . Eftersom jag föreslår att avräkning endast ska få göras med skäligt belopp kommer det vidare i praktiken sannolikt aldrig att finnas utrymme för avräkning, eftersom detta skulle innebära att den enskilde inte kan klara av sin försörjning. Jag anser mot den bakgrunden att det inte finns förutsättningar för att införa en möjlighet till avräkning mot bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. En särskild fråga är om ekonomiskt bistånd, introduktions- ersättning och bistånd enligt lagen om mottagande asylsökande m.fl. som har betalats ut oriktigt ska kunna avräknas mot andra förmåner som en kommun eller betalar ut till den återbetalningsskyldige.