sou · GWB360 · 2009-01-01 00:00:00 — Sist i personnumret finns en kontrollsiffra som ska göra det möjligt att upptäcka fel- slagningar. Om det inte är obehövligt ska personnumret i IT-systemen lagras även med födelseårets sekelsiffra, som inte ingår i person- numret enligt definitionen i 18 § folkbokföringslagen. Kontrollsiffran räknas fram med den så kallade modulus-10- metoden med vikterna 1 och 2. Här följer ett exempel för en man som är född och har födelsenummer 323. Siffrorna i födelseåret, födelsemånaden, födelsedagen och födelsenumret multipliceras växelvis med 2 och 1. Siffrorna 2 och 1 sätts ut bakifrån i den ordningen. Härefter läggs siffrorna i produkterna samman. Observera att 12 räknas som 1+2. Entalssiffran i siffersumman dras från talet 10. Restsiffran blir kontrollsiffra, alltså 4 i detta exempel. Person- numret i detta exempel blir alltså . Om restsiffran är 10 blir kontrollsiffran 0. fastställde ända personnummer helt manuellt med hjälp av länsvisa listor med födelsenummer.7 Ett nummer som verket av misstag inte markerat som upptaget i de listorna över lediga nummer fanns med även på nästa års utskrift av listor och kunde användas för en annan person. Om båda personerna var folkbokförda i landet uppmärksammades emellertid felet relativt omgående. Först i samband med att nya IT-system infördes fanns tekniska möjligheter att spara information om personnummer för personer som avlidit. Cirka 14 800 person- nummer för avlidna har därför återanvänts , exempelvis vid invandring. register över använda personnummer har kompletterats med hjälp av SCB, men det kan fortfarande finnas avlidna personer som saknas i registret. började använda ett helt maskinellt system för att ge enskilda ett personnummer. lades födelsenumren i en gemensam serie för hela landet. När en person ska få ett personnummer tas ett födelsenummer slumpmässigt fram ur serien på maskinell väg. Födelsenumret består av tre siffror (001–999). Det innebär att det finns totalt 999 personnummer per födelsetid, 499 för kvinnor och 500 för män. Normalt används 150–200 födelsenummer för varje födelsetid och kön till personer som folkbokförs på grund av att de föds i landet. Övriga födelsenummer använder till personer som folkbokförs i landet efter att ha invandrat första gången till 7 Det fanns dels länsvisa serier, dels serier som var gemensamma för hela landet. Exempelvis bestod personnumren för av serierna 001–139 och för av serierna 890–929. De serier som var gemensamma för hela landet bestod av numren 650–659, 740–749 och 930–999. Dessa gemensamma serier användes till personer som invandrat till . Utöver dessa gemensamma serier hade (numera ) tillgång till alla nummer som inte använts av länsstyrelserna till personer som fötts i länen. En person som invandrat kunde därför få ett personnummer ur vilken nummerserie som helst. Samtliga länsserier redovisas i SCB, Bakgrundsfakta, Befolknings- och välfärdsstatistik 2007:1, Personnummer – dess konstruktion och hantering inom . och till personer som ändrar personnummer vid könsbyte samt vid rättelse av uppgift om födelsetid eller kön. Ett antal personnummer används exempelvis i utbildnings- databaser inom och för test av IT-systemen och kan därför inte ges till personer. Det gäller exempelvis personnummer i serierna 980–999. Det har varit känt i samhället att personnummer i dessa serier normalt inte ges till personer. Dessa personnummer har därför av tradition använts som fiktiva nummer i IT-systemen inom olika verksamheter och i reklamsammanhang. I samhället används också andra identitetsbeteckningar än person- nummer för att identifiera fysiska och juridiska personer. Vissa av numren är uppbyggda som personnummer, medan andra har helt andra konstruktioner. Som exempel kan nämnas samordnings- nummer8, organisationsnummer, landstingens reservnummer och dossiernummer. 2.2Användningen av personnummer i samhället Användningen av personnummer i samhället har undersökts vid flera tillfällen.9 Personnumren används i stor utsträckning i samhället, både inom den privata och den offentliga sektorn, exempelvis inom folkbokföringen, rättsväsendet, försvaret, skatte- förvaltningen, hälso- och sjukvården samt . Personnumret är dels ett hjälpmedel för att kunna identifiera en person, dels ett sökbegrepp i IT-systemen som gör det enklare att utbyta information mellan myndigheter och andra organisationer samt att bearbeta uppgifter om en person från flera register. Personnumret är alltså den nyckel som används för att kunna koppla samman information om en person från flera myndigheter och organisationer, exempelvis i syfte att kontrollera om ett bidrag ska betalas ut. 8Samordningsnumren beskrivs närmare i kapitel 5. 9Se exempelvis SOU 1978:54 Personregister – Datorer – Integritet, SOU 1987:31 Integritetsskyddet i informationssamhället 4, SOU 1994:63 Personnummer – integritet och effektivitet, SOU 2007:22 Skyddet för den personliga integriteten – kartläggning och analys samt prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB s. 60. Se också SOU 2008:3 Skyddet för den personliga integriteten – Bedömningar och förslag. har föreslagit att det ska införas en ny 18 b § i folkbokföringslagen.10 Enligt förslaget ska den som får en ny könstillhörighet fastställd få ett nytt personnummer som motsvarar den nya könstillhörigheten. En upplysning om att personnumret ska ändras i dessa fall finns också i 6 § i den före- slagna lagen om ändring av könstillhörighet. Enligt är det angeläget att lagstiftningen klart ger uttryck för vad som är innebörden av att könstillhörigheten ändras. Lagstiftningen bör därför enligt utred- ningen förtydligas med uttryckliga regler om att en person som fått ändrad könstillhörighet ska få ett nytt personnummer som motsvarar den nya könstillhörigheten. betänkande har varit ute på remiss. Ärendet bereds nu vidare av . 10 Se SOU 2007:16 Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag s. 111 f. och 258 f. 3Problemen med att personnumren inte räcker till 3.1Personnumren räcker inte till Omkring 14 miljoner personnummer har enligt och använts totalt . SCB bedömer i sina prognoser över utvecklingen av befolkningen att befolkning kommer att uppgå till cirka 10,5 miljoner personer . SCB ser endast en viss generell ökning av befolkningen i . Eftersom den inre rörligheten inom EU liksom inflyttningen från länder utanför EU troligen kommer att öka innebär det att många människor kommer att bo och leva i av sina liv för att sedan flytta till ett annat land inom eller utanför EU. Enligt SCB:s befolkningsprognos skulle personnumren med dagens utformning av numret räcka , om födelse- tiden för födda och invandrade personer fördelade sig jämnt över årets dagar. Födelsetiderna och därmed även personnumren fördelar sig emellertid inte jämnt över årets dagar. Anledningen till detta är att de födelsetider som personer som invandrar från vissa länder upp- ger är koncentrerade . Ett stort antal invandrare kommer från länder där registrering av födelsetiden inte har samma betydelse som i . Vissa länder registrerar över huvud taget inte födelser eller registrerar födelserna i efterhand, exempelvis i samband med militärtjänstgöring. Det har varit vanligt att födelse- tiden i vissa länder registrerades med ett fiktivt datum, ofta eller . Dessa födelsetider har använts också i när ett personnummer har fastställts för personen. Därför har personnummer för födelsetider och under framför allt olika år och tagit slut Problemen med att personnumren inte räcker till eller håller på att ta slut. har åtta födelsetider inga nummer för män kvar och sjutton födelsetider har färre än 50 lediga nummer. och har i sin rapport närmare analyserat orsakerna till att personnumren inte räcker till, se bilaga 4. Dessa myndigheter har efter en analys av de vanligaste födelsetiderna bedömt att personnumren kommer att vara slut för ett femtontal födelsetider . Eftersom personnumren redan är slut för vissa födelsetider är situationen mycket allvarlig. Av rapporten framgår vidare att även för personer som invandrat och är födda och är respektive år starkt över- representerad som födelsetid. Detta medför att det kommer att saknas personnummer även för personer som är födda senare än . Andra vanliga födelsetider är den första och den andra . Även har varit en vanlig födelsetid för personer från och . Datumet är kopplat till det persiska nyåret och kan bli ett datum med få lediga personnummer vid en, jämfört med , kraftigt ökad invandring från dessa regioner. gav personnummer även till personer som inte skulle folkbokföras. kan vissa personer som varken är eller har varit folkbokförda i stället få ett samordningsnummer. Behovet av personnummer för vuxna personer har således minskat . De personer som fick ett personnummer trots att de inte skulle folkbokföras fick inte någon större andel av de person- nummer som avsåg födelsetider med inga eller få födelsenummer kvar. Samordningsnumren har dock lett till att behovet av person- nummer för vuxna födda de dagar då få personnummer finns kvar har minskat något. Samordningsnumren har emellertid inte inne- burit någon fullständig lösning på problemet att personnumren inte räcker till. har skärpt kontrollen av födelsetiderna för de invandrare som uppger att de är födda eller ett visst år. måste födelsetiden vara styrkt med ett hemlandspass för att en person ska kunna få ett personnummer med någon av dessa födelsetider. Det räcker inte med någon annan Problemen med att personnumren inte räcker till identitetshandling, exempelvis id-kort eller körkort, för att styrka födelsetiden. För andra födelsetider kan andra officiella handlingar från hem- landet användas för att styrka denna. Även muntliga uppgifter om födelsetid kan godtas i dessa fall. En person som får ett personnummer som inte visar hans eller hennes födelsetid kan få problem i sina kontakter med myndig- heterna i hemlandet. Om identiteten i inte stämmer överens med registreringen i hemlandet kan myndigheterna i hemlandet i vissa speciella situationer vägra att utfärda ett intyg eller ett pass för personen. Motsvarande kan emellertid inträffa även om personen byter namn i eller ändrar födelsetiden efter en medicinsk bedömning. Skillnaden är att dessa ändringar görs på den enskildes initiativ. När en person ska få ett personnummer för en födelsetid där det finns färre än femtio födelsenummer kvar att fördela gäller en särskild rutin. För dessa personnummer innehåller folkbokförings- systemet en spärr som innebär att en folkbokföringshandläggare inte kan ge ett personnummer på maskinell väg utan att spärren först har hävts enligt särskilda rutiner. Den skärpta kontrollen av födelsetider har inte löst problemet med att personnumren håller på att ta slut för vissa födelsetider. Ett alternativ som därför utnyttjats av är återanvändning av personnummer. Om det inte finns några lediga födelsenummer för en födelsetid använder i första hand så kallade ofullföljda person- nummer. Det är födelsenummer som har bokats i ett äldre system för personnummer men som inte motsvaras av ett personnummer i det centrala referensregistret, det vill säga det register som ska innehålla uppgift om alla använda personnummer. Det finns en viss risk för att dessa födelsenummer har använts vid exempelvis skatteregistrering. Innan ett sådant nummer används kontrollerar dock att numret inte är i bruk. Om personnumren är slut för en viss födelsetid används i andra hand personnummer med födelsenummer i serierna 980–999, num- mer som alltså egentligen inte används till personer, se avsnitt 2.1.5. Problemen med att personnumren inte räcker till De personnummer som används för exempelvis test innehåller emellertid inte födelsetider med brist på personnummer. Vid några enstaka tillfällen har behövt använda personnummer som har getts till personer av annan anledning än folkbokföring, men som inte längre används i samhället. kontrollerar först om personen är registrerad hos den myndighet som har begärt personnumret. Om så inte är fallet och personnumret har getts till en person har bedömt att numret kan ges till en annan person. Tillgången på sådana nummer är emellertid mycket begränsad. 4 Ett nytt personnummer 4.1Det är nödvändigt att ändra personnumret Bedömning: Problemet att personnumren är slut för vissa födelsetider kan inte lösas på något annat sätt än genom att ändra personnumrets konstruktion. Personnumret har stor betydelse i samhället och används inom alla samhällsområden. Det tillgodoser myndigheters och andras behov av ett entydigt, lättillgängligt och lätthanterligt hjälpmedel för att identifiera en person. Kravet att varje person ska ha en unik personbeteckning är starkare . Det förutsätts också i stor utsträckning av myndigheter, företag och enskilda att en person som är folkbokförd har ett personnummer. Enligt gällande regler ska det fastställas ett personnummer för alla personer som folkbokförs. Någon möjlighet att med hänvisning till att numren har tagit slut vägra tilldelning finns inte. Eftersom det huvudsakligen är personnumret som används för att identifiera en person skulle det innebära stora risker för personförväxling om två personer som är folkbokförda i landet tilldelades samma personnummer. Samma nummer skulle då vara i bruk och användas av två personer. Det går inte att förutse alla problem som kan uppstå då alla samhällsområden berörs, men som exempel kan nämnas att det skulle kunna få svåra konsekvenser om personerna förväxlades vid exempelvis besök på sjukhus. Bidrag skulle också kunna betalas ut till fel person. Då personnummer också är den personbeteckning som används av för sortering av kontrolluppgifter skulle det även kunna innebära att fel person beskattas. En unik personbeteckning är vidare en förutsättning för att visionen om en e-förvaltning ska kunna förverkligas och utvecklas. Det är mot denna bakgrund ett mycket stort problem att personnumren för vissa födelsetider har tagit slut eller är på väg att ta slut. Problemet är enligt vår bedöm- ning av den karaktären att det måste lösas oavsett antal personer som påverkas av att personnumren är slut. Enligt direktiven ska vi överväga en ändring av personnumret. Mot bakgrund av de kostnader och andra konsekvenser som en ändring av personnumret innebär bör vi dock först överväga om det finns någon lösning av problemet inom ramen för gällande lagstiftning. har undersökt vilka lösningar inom ramen för gällande regler som är möjliga för att täcka bristen på personnummer. Den enda lösning som verket identifierat är metoden med återanvändning av personnummer, se avsnitt 3.3. Återanvändning används endast om numret inte är i bruk. Även om numret inte är i bruk kan konsekvenserna för en person som får ett personnummer som använts tidigare bli svåra. Dessa konsekvenser ligger utanför kontroll. Den tidigare användaren av ett personnummer kan exempelvis finnas i sjukvårdens register. Det går därför inte att garantera att ett personnummer som återanvänds inte kommer att vara till skada eller men för den person som får personnumret. Att personnummer har återanvänts på grund av de brister i personnummerrutinerna som fanns före datoriseringen har inneburit problem för bland annat SCB som vid statistiska bearbetningar har fått uppseendeväckande resultat som sannolikt beror på att det finns information om flera personer kopplad till samma personnummer. Motsvarande problem kan inträffa i databaser för sjukdomsorsaker, exempelvis i cancer- registret. Enligt vår mening är återanvändning av personnummer inte en lämplig lösning på lång sikt, inte minst med hänsyn till att risken för personförväxlingar inte kan uteslutas. Vi har dock inte funnit att det inom ramen för gällande lagstiftning finns några andra alternativa lösningar än återanvändning. Återanvändning kan inte tillämpas då antalet nummer som kan återanvändas är begränsat till ett fåtal per födelsetid med brist på personnummer. I avsnitt 4.4.4 återkommer vi till frågan om det som en tillfällig lösning är lämpligt att under kontrollerade former återanvända vissa personnummer. Vi bedömer mot denna bakgrund att problemen med att personnumren är slut eller håller på att ta slut för vissa födelsetider är sådana att det är nödvändigt att ändra personnumrets kon- Eftersom personnumren redan tagit slut för vissa födelsetider är problemet mycket allvarligt. En viktig fråga när det gäller en ändring av personnumrets konstruktion är vilka krav som bör ställas. Vi räknar med att personnumren kommer att ha stor betydelse – kanske större än – framöver samt att det kan bli än svårare och dyrare att ändra personnumret . En första utgångspunkt bör därför vara att systemet ska vara hållbart, alltså att det ska finnas tillräckligt många nummer för alla personer som ska identifieras. Personer som är födda har identifierat sig med de hjälpmedel som fanns , med identitetsbeteckningen och med det delvis nya personnumret . ska sekelsiffran användas när sådan behövs. Det framtida personnumret ska inte behöva ändras – vare sig i större eller i mindre utsträckning – med de korta mellanrum som varit fallet. stod det klart att personnumren för vissa födelsetider inte räckte till på grund av den stora invandringen. Dagens personnummersystem höll alltså . Det är en alldeles . Ett nytt personnummer bör hålla i vart fall , helst ännu längre. Framtidens personnummersystem måste innehålla så många nummer att det klarar både ökade födelsetal och en omfattande invandring. Hur födelsetalen och invandringen kommer att ändras är svårt att uppskatta. Personnummersystemet måste därför innehålla stora marginaler. Många invandrare kommer även att i sitt hemland registreras som födda eller . Ett personnummer som innehåller födelsetid måste klara att behovet av personnummer för olika födelsetider varierar och att behovet för är större än för andra dagar. Personnumret måste även kunna klara att ytterligare personkategorier folkbokförs och får personnummer. Ett ytterligare krav är att även ett nytt personnummer ska vara unikt. Skälet att personnumren infördes var att det fanns ett behov av ett hjälpmedel för att identifiera en person som var entydigt. Behovet av att varje person har ett unikt identitetsnummer kvarstår och har blivit starkare. Det är en fördel om personnumret för den enskilde individen är så stabilt att det inte behöver ändras, vare sig till innehåll eller till struktur. måste personnumret ändras om uppgiften om födelsetid eller kön ändras. Det är omkring 1 000 personnummer som, av varierande skäl, måste ändras . Detta innebär merarbete dels för som handlägger dessa ärenden, dels för andra aktörer som påverkas, exempelvis som måste utfärda nya körkort. Framför allt påverkas emellertid den enskilde. Det är därför en fördel om personnumret är konstruerat så att det inte behöver bytas när uppgifter om den enskilde ändras. En annan utgångspunkt är att personnumret till sin uppbyggnad inte ska kunna blandas samman med andra beteckningar på fysiska eller juridiska personer som är vanliga i samhället, det vill säga framför allt samordningsnummer och organisationsnummer. Det innebär att personnumret måste bestå av andra nummerserier än de som används i dessa beteckningar. Personnumret bör slutligen ha en utformning som gör det enkelt att komma ihåg. 4.3Alternativa sätt att ändra personnumret Det finns flera olika sätt att ändra personnumret så att behovet av ett större antal personnummer kan tillgodoses. Informationen om födelsetid och kön kan tas bort, det vill säga personnumret kan göras informationslöst. Vidare kan ytterligare siffror läggas till, eller ett par bokstäver användas i stället för siffror, uppgiften om kön kan tas bort och siffrorna i födelsetiden kan ändras. Det skulle vidare bli fler nummer om kontrollsiffran togs bort. och har fått i uppdrag att tillsammans ta fram ett underlag till det förslag till ändring av personnummersystemet som vi ska lämna. I uppdraget ingick att för några alternativa utformningar av personnumret bland annat överväga och lämna förslag till konstruktion av personnumret samt genomförande och tid för genomförande av alternativen. I uppdraget ingick vidare att beskriva vissa konsekvenser för alternativen, bland annat hur många personnummer alternativen ger samt kostnaden för och att genomföra alternativen. Om möjligt skulle och också ta fram ett eller flera förslag till ändring av personnumret som kan genomföras på kortare sikt. Uppdraget finns i bilaga 3. och finns i bilaga 4. De alternativ som utretts av tillsammans med SCB och som vi bedömt lämpliga att överväga närmare är följande, där samtliga, utom alternativet där uppgiften om kön tas bort, kan anses som långsiktiga lösningar. Informationen om födelsetid och kön tas bort, det vill säga personnumret görs informationslöst, se avsnitt 4.3.1 och 4.3.2. Ytterligare siffror läggs till, se avsnitt 4.3.3. En eller ett par bokstäver används i stället för siffror, se avsnitt 4.3.4. Uppgiften om kön tas bort, se avsnitt 4.3.5. Siffrorna som anger dag för födelse ändras, se avsnitt 4.3.6 och 4.3.7. Vi har bedömt att kontrollsiffran har så stor betydelse att det inte är lämpligt att ta bort den, se avsnitt 4.4.1. Det kan finnas ytterligare sätt att ändra personnumret, men vi har begränsat oss till de vi nämner ovan. I det följande beskriver vi först de olika alternativen samt deras för- och nackdelar. Därefter redogör vi för vår bedömning av de olika alternativen. 4.3.1Ett informationslöst personnummer med samma antal tecken som Ett informationslöst personnummer kan ha samma antal tecken som dagens personnummer. Det skulle i så fall bestå av tio siffror med ett slumpmässigt niosiffrigt nummer som tas fram ur en serie med löpnummer samt en kontrollsiffra som beräknas på samma sätt som . Ett bindestreck placeras på samma ställe som i dagens personnummer. Det kan se ut så här: . Alla positioner, utom den tredje, kan bestå av siffrorna 0–9. Den tredje positionen måste alltid bestå av siffrorna 0 eller 1. Skälet till det är att det annars skulle kunna blandas samman med organisations- numret som alltid har siffran 2–9 i tredje positionen. På motsvarande sätt som bör, av tekniska skäl, de två positioner där sekelsiffran lagras behållas för att antalet tecken inte ska ändras. De två positionerna behöver dock inte innehålla någon infor- mation. Hela nummerserien, med totalt 999 999 999 möjliga person- nummer, kan således inte användas, utan alternativet ger 199 999 999 personnummer. Trots denna begränsning ger detta alternativ ett mycket stort antal personnummer. och har i sin rapport beräknat att det för kommer att behövas ytterligare cirka 20 miljoner personnummer. Om man till det lägger de 14 miljoner personnummer som redan fastställts kommer nummerserien med god marginal att räcka . Ett sådant system kan därför förväntas hålla . När uppgiften om födelsetid och kön inte framgår av person- numret måste dessa uppgifter lagras separat i folkbokförings- databasen. Dessa uppgifter aviseras sedan på vanligt sätt, vilket medför att alla som behöver uppgifterna ändå har tillgång till dem. De som redan har ett personnummer kan behålla det. De befintliga personnumren måste dock också betraktas som informationslösa, eftersom även det nya personnumret kan vara utformat som ett datum och det därför inte är möjligt att se om det är fråga om ett gammalt eller nytt personnummer. har uppskattat sina kostnader till och SCB till . Tiden för genomförande har av beräknats till fyra eller . SCB har uppskattat att förslaget kan vara genomfört från beslut. Behovet av informationen i personnumret Ett informationslöst personnummer innehåller inte uppgift om födelsetid och kön. Födelsetiden behövs exempelvis vid utfärdande av pass och körkort samt vid internationella informationsutbyten. För att statistik och forskning ska kunna redovisas utifrån olika åldersgrupper är det väsentligt att ha tillgång till uppgiften. Uppgift om födelsetid och kön kommer att finnas tillgängliga, om än i andra fält i folkbokföringsdatabasen.