sou · GWB358d3 · 2009-01-01 00:00:00 — I annat fall finns det risk att irrelevanta subjektiva faktorer får betydelse och att lika fall inte bedöms på samma sätt. Det är negativt ur rättssäkerhetssynpunkt och stärker inte allmänhetens tilltro till myndighetens objektivitet. I takt med att skattelagstiftningen har blivit mer omfattande och komplicerad ställs allt större krav på kunskaper inom ekonomi och juridik för att det ska vara möjligt att sätta sig in i de enskilda ärendena. Möjligheterna för en lekman att bidra till ökad kvalité i beslutsprocessen och påverka beslutens innehåll har därmed blivit mindre. Enligt vår bedömning är lekmännens inflytande i realiteten mycket begränsat. Lekmannaledamöterna i skattenämnderna har genom sin medverkan i beslutsprocessen viss insyn i verksamhet. Insynen är dock begränsad till den del av beslutsfattandet som nämnden deltar i. Värdet av den insynen är inte tillräckligt stort för att motivera skattenämndernas existens. Övriga delar av verkets verksamhet har ledamöterna varken insyn i eller något inflytande över. Det innebär att de inte bidrar till insyn och inflytande på de områden där det är särskilt påkallat. Det gäller t.ex. information, service, utformning av blanketter och handläggningstider. I detta sammanhang bör också nämnas att har kostnader för skattenämnderna. användes 38 årsarbetskrafter för arbete i skattenämnd.5 Kostnaden för lekmannaledamöternas arvode och reseersättning uppgick till (promemoria , Medborgarinflytande genom skattenämnder?, s. 48, 51 och 52). Sammanfattningsvis anser vi att lekmannaledamöterna i skattenämnderna inte på ett tillfredsställande sätt bidrar till ökad rättssäkerhet och kvalité i beslutsfattandet. Nämnderna är inte heller en effektiv form för inflytande och insyn i verksamhet. Vi föreslår därför att nämnderna ska avskaffas. 5 Uppgiften om årsarbetskrafter avser ordförandes, vice ordförandes och föredragandes arbete i nämnden enligt tidrapporteringssystem. Den tid som redovisats kan enligt verket vara underskattad och bara avse sammanträdestid i nämnden. Inflytande och insyn genom informella organ Allmänheten bör ha insyn och inflytande i verksamhet. finns vid ett intressentråd. I rådet kan tillsammans med näringslivet utbyta information och erfarenheter avseende den administrativa hanteringen. Från näringslivet ingår företrädare för /SRS, Fastighetsägarna , , , , , , , , kommuner och landsting och . Mötena i har upplevts som mycket positiva av såväl som av deltagarna från näringslivet. anser att det är värdefullt att få in synpunkter utifrån och att det är viktigt för näringslivet att få tillfälle att lämna synpunkter för att därigenom kunna påverka utvecklingen (Det fortsatta arbetet inom intressentrådet, promemoria , dnr 130 379450- 04/122). Även vid några av regioner prövas nya former för att öka insynen och dialogen med medborgare och företag genom informella organ. Erfarenheterna är så gott som uteslutande positiva. Nästan alla insynsorgan har vänt sig till intresseorganisationer och företagare. En region har försökt att starta ett medborgarråd för privatpersoner, men skjutit detta på grund av svårigheter att hitta deltagare (genom skattenämnder?, promemoria ). Organ av det slag som utgör är en bra form för samverkan kring frågor som t.ex. service och handläggningstider. Sådana organ kan vidare på begäran få generell information om hur hanterar en viss rättsfråga. Härigenom kan allmänheten, utan att delta i handläggningen av enskilda ärenden, få insyn i verkets rättstillämpning. Enligt utredningens mening kan sådan samverkan tillgodose behovet av att allmänheten har insyn och inflytande i verksamhet på ett betydligt bättre sätt än genom skattenämndernas arbete. Det bör lämnas till att i samarbete med representanter för olika organisationer och andra sammanslutningar bestämma formerna för samverkan. På så sätt kan arbetet förändras över tiden. Samverkan kan också anpassas till skilda behov i olika delar av landet och på olika nivåer inom . Det krävs ingen lagstiftning för att ska kunna vidareutveckla denna samverkansform. Om regeringen bedömer att det finns skäl att styra arbete i detta avseende kan det ske genom förordning eller regleringsbrev. Som framgår ovan är vår uppfattning att skattenämndernas lekmannaledamöter har ett mycket begränsat inflytande på besluten. De bidrar alltså inte i någon beaktansvärd omfattning till att höja kvalitén i beslutsfattandet. En effekt av att ett ärende ska beslutas i skattenämnd är dock att en föredragning ska ske och att två tjänstemän, föredraganden och nämndens ordförande (eller vice ordförande), involveras. Ordföranden är en tjänsteman vid som är särskilt kvalificerad. Även om lekmannainflytandet har begränsad betydelse, innebär alltså kravet på beslut i skattenämnd en viss kvalitetssäkring. Enligt vårt förslag ska skattenämnderna avskaffas. Det innebär att besluten i fortsättningen ska fattas endast av verkets tjänstemän. Det är inte givet att frågan om hur beslutsfattandet ska organiseras bör lagregleras. Något krav på lagform för sådana föreskrifter finns inte. Vanligen reglerar myndigheten också själv de närmare formerna för beslutsfattandet i sin arbetsordning. I det följande diskuteras vilka avvägningar som måste göras och behovet av lagreglering. Hur organiserar beslutsfattandet har betydelse för kvalitén i besluten och därmed för rättssäkerheten. En annan för rättssäkerheten viktig aspekt måste emellertid också beaktas i detta sammanhang, nämligen de enskildas intresse av att få ett beslut inom rimlig tid. Vi har undersökt handläggningstider för omprövningar utifrån frågeställningen om bestämmelserna om omprövning bör justerats, se avsnitt 9.1. I det sammanhanget har vi konstaterat att handläggningstiderna stadigt har förkortats och att handläggningstiderna håller på att stabiliseras på en acceptabel nivå. Det får inte ställas sådana krav på beslutsordning att arbetet med att hålla nere handläggningstiderna äventyras. När formerna för beslutsfattandet diskuteras måste således en avvägning göras mellan intresset av ett effektivt förfarande och behovet av särskilda kvalitetsstärkande åtgärder. Beslut om skattetillägg och omprövningsärenden där den som beslutet gäller och inte är ense (tvistiga ärenden) förtjänar att lyftas fram. Det är enligt utredningens mening rimligt att bygga in ett kvalitetsstärkande moment när den enskilde är missnöjd med ett beslut och begär omprövning eller överklagar. Det bör ske genom att omprövningsbeslutet fattas av en mer erfaren och kvalificerad tjänsteman efter föredragning. Förutom att högre kompetens tillförs har en sådan ordning den fördelen att en annan tjänsteman än den som fattat det första beslutet (grundbeslutet) kopplas in. En ofta framförd kritik mot är att den enskilde möts av samma person genom hela processen och därför inte anser sig få en objektiv omprövning. I undantagsfall kan det t.o.m. förekomma att den tjänsteman som har fattat det ursprungliga beslutet också är ordförande i skattenämnd och själv föredrar ärendet för nämnden. För legitimitetens skull är det därför av betydelse att det inte är samma tjänsteman som fattat grundbeslutet som beslutar i omprövningsärendet. På skattebetalningsområdet är det första beslutet ett maskinellt beslut. Behovet av att mötas av en ny beslutsfattare blir därför aktuellt först vid begäran om omprövning eller överklagande av ett omprövningsbeslut. Det finns enligt utredningens mening ingen anledning att begränsa en särskild beslutsordning för omprövning till att gälla endast beslut om slutlig skatt.6 Det är viktigt att säkerställa hög kvalité även i tvistiga omprövningsärenden som gäller arbetsgivaravgifter, skatteavdrag, mervärdesskatt och punktskatt. En särskild beslutsordning bör således gälla generellt för omprövning av beslut om skatt. Omprövning av beslut om skattetillägg och anstånd med betalning av skatt har samband med beslut om skatt och bör behandlas på samma sätt. Som ovan konstaterats finns det inget hinder mot att reglerar hur beslutsfattandet ska organiseras i arbetsordningen. Vi bedömer dock att det kan finnas skäl för en lagreglering när det gäller tvistiga omprövningsärenden. Det är av rättssäkerhetsskäl viktigt att de kvalitetsstärkande inslagen som dagens prövning av sig inte går förlorade när nämnderna avvecklas. Omprövningen är också av central betydelse 6 Vi använder inte termen taxeringsbeslut. Det nuvarande taxeringsbeslutet ingår i stället som en del i beslut om slutlig skatt. Vi föreslår därför en bestämmelse enligt vilken en särskilt kvalificerad beslutsfattare ska avgöra tvistiga omprövningsärenden. Det bör dock inte gälla ärenden som inte ska prövas i sak och inte heller om prövningen är enkel. I dessa fall bör av effektivitetsskäl den enklaste beslutsformen gälla, dvs. att handläggande tjänsteman själv fattar beslut. Bestämmelsen finns i 66 kap. 5 §. Med hänsyn till att skattetillägg enligt anses utgöra ett straff finns det skäl att göra särskilda överväganden avseende beslutsfattandet även för grundbeslut när det gäller skattetillägg. beslutas skattetillägg i skattenämnd. Beslut som fattas på skattebetalningsområdet och som innebär att skattetillägg ska påföras, förankras hos handledare eller annan lämplig person (åtgärdsplan , dnr 131 525362-05/121). Enligt vår bedömning vore en lämplig ordning att koncentrera rätten att besluta om skattetillägg till en grupp av tjänstemän som har särskild kompetens på det området. Huvudsyftet med en sådan specialisering är att säkerställa hög kvalité, men det kan också bidra till ökad effektivitet. I kombination med att omprövning ska beslutas av en annan särskilt kvalificerad tjänsteman bedömer vi att förutsättningarna skulle bli goda för en rättssäker hantering av skattetilläggsärendena. Även kontrollavgifter är sannolikt att betrakta som straff enligt . Ett beslut om kontrollavgift gäller dock vanligen ett begränsat belopp och är typiskt sett inte lika komplicerat som ett beslut om skattetillägg. Besluten fattas dessutom inom en begränsad del av verkets organisation och beslutsfattandet är redan av den anledningen koncentrerat till en mindre grupp. Beslut om anstånd med betalning av skatt kan vara av varierande svårighetsgrad och betydelse. Det kan finnas skäl att göra särskilda överväganden om beslutsfattandet för grundbeslut om anstånd som har stor betydelse för den som ska betala skatten. Det är enligt utredningens bedömning inte lämpligt att reglera beslutsordningen för grundbeslut i lag. Det bör lämnas till att organisera beslutsfattandet på ett effektivt och rättssäkert sätt. Omprövning av beslut om slutlig skatt ska beslutas av skattenämnd. För dessa beslut skulle beslut av annan tjänsteman efter föredragning inte innebära någon ökad administration. Eftersom beslutsfattaren kommer att vara anställd vid och inte särskilt behöver kallas in till tjänstgöring bör administrationen snarare bli mindre och beslutsfattandet kunna organiseras på ett effektivare sätt. På skattebetalningsområdet skulle den beskrivna beslutsordningen för omprövning innebära viss ökad administration som dock är motiverad av rättssäkerhetsskäl. Att koncentrera grundbeslut om skattetillägg till färre handläggare än skulle totalt sett inte öka administrationen. Det skulle ersätta antingen ett mer omständligt beslutsförfarande i skattenämnd eller förankring av beslutet hos en annan tjänsteman. Sammantaget bedömer vi att en hantering i huvudsak enligt ovan skulle bidra till hög kvalité i beslut som handläggningstiderna kan hållas nere. Avslutningsvis ska något sägas om möjligheten att lämna muntliga uppgifter. Enligt 14 § första stycket förvaltningslagen (1986:223, FL) ska sökande, klagande eller annan part som vill lämna uppgift muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning, få tillfälle till det om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. När skattenämnderna försvinner kan muntliga uppgifter inte längre lämnas till skattenämnd. Den som vill lämna muntliga uppgifter kan i stället i fortsättningen göra det till tjänstemän enligt den generella bestämmelsen i förvaltningslagen. Den bestämmelsen bör enligt uttalanden i doktrinen tillämpas generöst (: Förvaltningslagen med kommentarer, 2 u., s. 164). Möjligheten att lämna uppgifter muntligt bör därför inte bli mindre än . Vårt förslag att avskaffa skattenämnderna förutsätter att andra former utvecklas för allmänhetens insyn och inflytande samt att beslutsfattandet organiseras så att kvalitén i besluten blir god. Enligt vår bedömning bör i första hand ansvara för detta arbete. Redan nu arbetar verket med alternativa former för insyn och inflytande. Vi föreslår en bestämmelse om att en särskilt kvalificerad beslutsfattare ska avgöra tvistiga omprövningsärenden. I övrigt ska verket reglera vilken beslutsordning som ska gälla. Verket har inom de ramarna goda förutsättningar för att organisera beslutsfattandet så att effektivitet och kvalité främjas. En tid efter det att nämnderna har avskaffats bör en utvärdering göras av hur insyn, inflytande och beslutsfattande fungerar i praktiken. Om regeringen efter en sådan utvärdering anser att det finns skäl att styra arbete i något avseende kan det ske genom förordning eller regleringsbrev. 9.3Återbetalning av skatter och avgifter som har tagits ut i strid med EG-rätten Utredningens bedömning: Frågan om återkrav av skattelättnader som är otillåtet statsstöd bör övervägas i annat sammanhang. Det behövs inte särskilda regler för återbetalning av skatter och avgifter som har tagits ut i strid med gemenskapsrätten utan de enskildas anspråk på återbetalning kan, utan att några konflikter med gemenskapsrätten uppkommer, hanteras inom det ordinarie förfarandet för omprövning och överklagande. Skälen för utredningens bedömning Det ingår i vårt uppdrag att överväga om det bör införas särskilda lagregler om betalning eller återbetalning av skatt i fall där tillämpat ett EG-direktiv felaktigt eller inte genomfört det på rätt sätt. Återkrav av otillåtet statsstöd inom skatteområdet Skattelättnader av olika slag kan falla in under EG-fördragets bestämmelser om statligt stöd. Av bestämmelserna framgår att sådant stöd är otillåtet men att undantag kan beviljas under vissa förutsättningar (artiklarna 87–89). I EG-rätten regleras återkrav av otillåtna statsstöd i procedurförordningen.7 Av artikel 14 i förordningen följer att kommissionen ska besluta att en medlemsstat som betalat ut olagligt stöd ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stöd jämte av kommissionen bestämd ränta från mottagaren. 7 Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av om tillämpningsföreskrifter för artikel [88] i EG-fördraget. Med hänsyn till att frågan om återkrav av statsstöd inte handlar om huruvida tillämpat ett EG-direktiv felaktigt eller genomfört det på rätt sätt anser vi att det inte ingår i vårt uppdrag att överväga förfaranderegler för återkrav av otillåtet statsstöd som har getts genom skattelättnader av olika slag. Vi vill ändå nämna att i sin rapport för bättre konkurrens – förslag8, föreslår att frågan om nationell tillämpning och tillsyn av statsstödsreglerna, vilket inkluderar frågan om återkrav, bör ingå i den utredning om konkurrensfrågor som aviserades i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 24, s. 41). , som är en återrapportering av ett regeringsuppdrag, har överlämnats till regeringen (N2008/7741/MK). Den i budgetpropositionen aviserade utredningen om konkurrensfrågor är inte tillsatt. Frågan om återkrav av statsstöd har även behandlats av Utredningen om allmännyttans villkor. Enligt utredningen behövs det regler om kontroll och sanktioner för all verksamhet i som berörs av statsstödsreglerna och inte enbart för de kommunala bostadsaktiebolagen. Utredningen lämnade därför inga förslag om kontroll och sanktioner utan gjorde i stället bedömningen att frågan om ett nytt regelverk om kontroll och sanktioner med generell giltighet för alla politikområden bör ses över i särskild ordning (SOU 2008:38, s. 29 och 324). Utredningens betänkande har varit ute på remiss och bereds fortfarande inom (Fi2008/2861/OFA/BO). Återbetalning av skatter och avgifter som har tagits ut i strid med gemenskapsrätten Medlemsstaterna är skyldiga att betala tillbaka skatter och avgifter som har tagits ut i strid med EG-rätten. Gemenskapsrätten innehåller inga bestämmelser om återbetalning av nationella skatter eller avgifter. Medlemsstaterna är dock skyldiga att ha regler som gör det möjligt för enskilda att få återbetalning av skatter och avgifter som har tagits ut i strid med gemenskapsrätten. En medlemsstats bestämmelser om återbetalning av sådana skatter eller avgifter får inte vara mindre förmånliga än dem som avser liknande yrkanden som grundas på nationell rätt eller göra det i 8 rapportserie 2009:4, s. 174–176. praktiken orimligt svårt att få återbetalning med hänvisning till gemenskapsrätten.9 Nämnas bör också att gemenskapsrätten inte kräver att förvaltningsmyndigheter omprövar beslut som har fått laga kraft men som avviker från senare meddelad praxis från . Om beslutet, trots laga kraft, får omprövas enligt den nationella rätten kan dock myndigheten under vissa förutsättningar vara skyldig att ompröva beslutet med hänvisning till ny eller ändrad praxis från . Förutsättningarna är att beslutet har fått laga kraft genom avgörande av den högsta förvaltningsdomstolen i medlemsstaten och att denna domstol, utan att begära förhandsavgörande, har gjort en tolkning av EG-rätten, som enligt ett senare avgörande från visat sig felaktig. Som ytterligare förutsättning gäller att den enskilde begär omprövning så snart kännedom fås om avgörande.10 Skatteförfattningarna innehåller inga bestämmelser om återbetalning av skatter och avgifter som har tagits ut i strid med gemenskapsrätten. Den som anser att ett beslut av strider mot gemenskapsrätten kan begära omprövning eller överklaga beslutet. Fristerna för det är . Anstånd beviljas om det är tveksamt hur mycket skatt den enskilde ska betala. Om beslutet gäller skattetillägg eller kontrollavgift beviljas anstånd automatiskt efter ansökan. Undanröjs skatten eller sätts den ned, ska skattekontot krediteras med motsvarande belopp. Om krediteringen leder till ett överskott på kontot, ska överskottet återbetalas under förutsättning att överskottet inte behövs för att betala beslutade men ännu inte förfallna belopp. Intäktsränta ska beräknas från och med skattens ursprungliga förfallodag. Förfarandet är detsamma i fall en enskild begär omprövning eller överklagar med hänvisning till ny eller ändrad praxis från EG- domstolen eller på grund av ett nytt avgörande från Regeringsrätten där domstolen tolkar EG-rätten. Det bör noteras att beslut av får laga kraft när omprövnings- och överklagandetiden har löpt ut och att besluten då i princip blir definitiva. Däremot får beslut av länsrätten och kammarrätten som har fått laga kraft under sexårsfristen 9Se domar i de förenade målen C-397/98 och C-410/98 samt i mål nr C- 432/05. 10Se domar i de förenade målen C-392 och C-422/04 samt i mål nr C 453/00. omprövas under förutsättning att besluten avviker från ett senare avgörande från Regeringsrätten. När den fristen löpt ut finns det inte längre någon rätt till omprövning av vare sig eller domstolarnas beslut. får dock utan tidsbegränsning ompröva till fördel.11 Mot bakgrund av det nu sagda anser vi att det inte behövs särskilda regler för återbetalning av skatter och avgifter som har tagits ut i strid med gemenskapsrätten utan de enskildas anspråk på återbetalning kan, utan att några konflikter med gemenskapsrätten uppkommer, hanteras inom det ordinarie skatteförfarandet. Däremot anser vi att bör ges behörighet att ompröva domar som har fått laga kraft men som avviker från praxis enligt ett senare avgörande från . Denna fråga behandlar vi i nästa avsnitt. 9.4Omprövning med hänvisning till ny eller ändrad praxis från Utredningens förslag: ska på begäran av den som ett beslut gäller ompröva avgöranden från de allmänna förvaltningsdomstolarna om rättstillämpningen avviker från ett senare avgörande från . Skälen för utredningens förslag Dagens bestämmelse och den här aktuella frågan får inte ompröva en fråga som har avgjorts av allmän förvaltningsdomstol. Det är ett uttryck för principen om res judicata. Om den som beslutet gäller begär omprövning, får dock ompröva en fråga som har avgjorts av länsrätten eller kammarrätten genom ett beslut som har fått laga kraft, om beslutet avviker från rättstillämpningen i ett senare avgörande från Regeringsrätten (undantaget från res judicata).12 Bakgrunden till undantaget för ny eller ändrad praxis är att den som inte överklagat har möjlighet att vid ändrad praxis få rättelse genom att begära omprövning, så vida inte tiden för omprövning 11Enligt nuvarande regler gäller detta bara på skattebetalningsområdet I fortsättningen ska det dock gälla generellt, 66 kap. 17 §. 12Bestämmelserna finns i 4 kap. 8 och 13 §§ TL samt 21 kap. 3 § SBL. har gått ut. För den som överklagat och där domstolens avgörande fått laga kraft innebär dock bestämmelsen om res judicata att det inte finns någon möjlighet att få rättelse. Denna omotiverade skillnad mellan den som överklagat och fått sin fråga prövad av domstol och den som inte överklagat var skälet till att gavs befogenhet att på begäran ompröva beslut av länsrätt och kammarrätt vid ny eller ändrad praxis. Syftet är alltså att den som överklagar inte ska hamna i ett sämre omprövningsläge än den som inte gör det (prop. 1989/90:74, s. 315, 404 och 405). medlemskap i innebär att sådana skillnader numer även kan uppkomma när ett avgörande från innebär ny eller ändrad praxis. Den som inte överklagat kan då med hänvisning till avgörandet begära omprövning medan den möjligheten är stängd för den som fått sin fråga prövad av domstol. Om Regeringsrätten begärt förhandsavgörande kan dock omprövning ske med hänvisning till Regeringsrättens avgörande. Det går dock inte om förhandsavgörandet begärts av en domstol i ett annat eller om avgörande avser en talan om fördragsbrott. EG-rätten innehåller inga förfaranderegler. Det innebär att den som i ett ärende vill åberopa EG-rätten på t.ex. mervärdesskatteområdet får göra det enligt förfarandet för mervärdesskatt i skattebetalningslagen. Oavsett om grunden för rättelsen är inhemsk rätt eller EG-rätt gäller alltså samma förfarande. Ett nationellt skatteförfarande får inte göra det svårt eller omöjligt för enskilda att åberopa EG-rätten utan måste säkerställa ett effektivt domstolsskydd för enskildas rättigheter enligt gemenskapsrätten (effektivitetsprincipen). Tidsfrister för omprövning och överklagande är tillåtna liksom bestämmelser om res judicata, men förfarandet för rättelse får inte vara mindre förmånligt i fall där grunden för rättelse är EG-rätten än i fall där grunden är inhemsk rätt (likvärdighetsprincipen).13 Den nu angivna bakgrunden väcker frågan om undantaget från res judicata bör utvidgas till att även omfatta avgöranden från EG- domstolen. 13 och : Europarättens grunder, 3 u., s. 94–96 och dom i mål nr. C-231/96 . Justitiekanslern har bedömt om dagens undantag är förenligt med EG-rätten Justitiekanslern har i ett beslut om skadeståndsanspråk mot staten bedömt om det strider mot EG-rätten att undantaget från res judicata inte också omfattar ny eller ändrad praxis från EG- domstolen (Justitiekanslerns beslut i ärende nr . I beslutet gör Justitiekanslern bedömningen att dagens utformning av undantaget från res judicata inte kan anses strida mot rätten till effektivt domstolsskydd. Som skäl anför Justitiekanslern bl.a. att bestämmelsen inte gör skillnad mellan om ärendet avser ett gemenskapsrättsligt grundat anspråk eller ett anspråk grundat på nationell rätt. Bestämmelsen kan därför inte anses innebära att det blir omöjligt eller orimligt svårt att utverka en gemenskapsrättsligt grundad rättighet. Justitiekanslern anser alltså att gemenskapsrätten inte kräver att ska vara behörigt att ompröva frågor även med hänsyn till ny eller ändrad praxis från .