sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — I förslaget till ny förordning använder jag begreppet medlems- förening, men i den löpande texten använder jag i övrigt fortfarande begreppet lokalavdelning, eftersom det så ofta handlar om referenser till nuvarande förordning och föreskrifter. finns tre nivåer på det reguljära statsbidraget (struktur-, utvecklings- och etableringsbidrag). Nivåerna infördes för att nya organisationer skulle kunna trappas in in i systemet och få hjälp att växa. I många fall har nivåindelningen inte fungerat som det var tänkt. Det finns organisationer som mer eller mindre permanent beviljas bidrag på lägsta nivån. Andra organisationer som har kvalificerat sig för en högre nivå uppfyller kanske redan året därpå inte längre de högre kraven. Detta skapar en osäkerhet i systemet. Mitt förslag är att de nuvarande nivåerna ska ersättas med ett enda organisationsbidrag utan nivåindelning. Bidraget bör bestå av ett fast belopp och ett rörligt belopp som är beroende av antal bidrags- grundande medlemmar och antal bidragsgrundande lokalavdelningar, på samma sätt som strukturbidraget i dagens system. Skillnaden blir att kraven för att beviljas det rörliga beloppet blir lägre. För att få strukturbidrag krävs 3 000 bidragsgrundande medlemmar och verksamhet i tio län. Jag föreslår att minsta antal bidragsgrundande medlemmar bör vara 1 000 och att organisationen ska ha lokal- avdelningar i minst fem län. Effekten av att fler får vara med och dela på det rörliga bidraget blir att de organisationer som har strukturbidrag får ett något lägre belopp medan de som har utvecklings- eller etableringsbidrag kommer att få ett något högre belopp . Möjligheten att ta del av det rörliga bidraget innebär att organisationer som har mellan 1 000 och 3 000 medlemmar kommer att få ekonomiska incitament att växa och bilda nya lokalavdelningar. Det innebär också en förenkling och bör leda till ökad förutsebarhet i bidragsgivningen. Dispens och särskilt bidrag Möjligheten att söka dispens ska finnas kvar. Dispensmöjligheterna minskar dock, enligt mitt förslag, till att endast gälla antalet med- lemmar och den geografiska spridningen. Endast organisationer som bedriver verksamhet som är av särskild vikt för uppfyllelsen av statsbidragets syfte bör beviljas dispens. För organisationer som inte har den organisatoriska upp- byggnad som gör att de kan söka reguljärt bidrag, ens med dispens, föreslår jag att möjligheten att söka särskilt bidrag ska finnas kvar. De organisationer som söker detta bör tydligt kunna motivera sin betydelse för uppfyllelsen av statsbidragets syfte. Vad som utgör sär- skild vikt för uppfyllelsen av statsbidragets syfte, kan vara otydligt. Det är därför angeläget att beslut i enskilda fall ges tydliga skriftliga motiveringar, som kan utgöra grund för en dokumenterad praxis. Organisationer som företräder ungdomar med funktionsnedsättning och som beviljats organisationsbidrag eller särskilt bidrag bör också, liksom , kunna beviljas ett särskilt bidrag för resurskrävande verksamhet. Särskilda regler för vissa grupper Några grupper av organisationer har inte förutsättningar att komma upp i det medlemsantal eller den geografiska spridning som det reguljära bidraget kräver även om de är organiserade på det sätt man ska vara för att vara berättigad till organisationsbidraget. För att antalet organisationer som behöver söka dispens eller särskilt bidrag ska bli så litet som möjligt och för att dessa grupper inte ska behöva söka dispens föreslår jag att särskilda regler ska gälla. Det ökar förutsebarheten i systemet, organisationerna kan planera sin verksamhet bättre och genom att de beviljas ett bidrag som tar hänsyn till antalet medlemmar och i förekommande fall lokal- avdelningar ökar deras incitament att växa. finns särskilda regler för organisationer som före- träder ungdomar med funktionsnedsättning. Jag föreslår att de även i fortsättningen ska ha särskilda regler, men att kraven ska sänkas till att de ska ha minst 300 medlemmar och lokalavdelningar i minst tre län för att vara berättigade till reguljärt organisationsbidrag. Jag föreslår också att särskilda regler införs för ungdoms- organisationer som företräder de nationella minoriteterna i . Minoritetspolitiken innebär att de nationella minoriteternas egna sätt att organisera sig ska främjas. Därför skiljer sig mitt förslag angående de nationella minoriteterna mer från det reguljära bidraget än vad förslaget för organisationer som företräder ungdomar med funktionsnedsättning gör. De nationella minoriteterna är ingen enhetlig grupp, de organiserar sig på skilda sätt och har mycket varierande medlemsunderlag. Jag föreslår därför att förutsättningarna för att de ska kunna få orga- nisationsbidrag ska vara att de har minst 300 medlemmar och att de har lokalt förankrad verksamhet i så många län som kan anses rimligt utifrån respektive minoritets medlemsunderlag. Detta innebär att det blir en uppgift för att bedöma vad som är en tillfredsställande geografisk spridning. De nationella minoriteterna kommer dessutom att undantas från kravet på lokalavdelningar, det kommer att vara tillräckligt att de bedriver verksamhet som är be- slutad på lokal nivå. En medlem behöver således inte vara ansluten till en lokalavdelning, utan även medlemmar som är direktanslutna till den nationella organisationen, och som har deltagit i verksamhet där, bör vara bidragsgrundande. Jag föreslår däremot att bidrag för lokalt förankrad verksamhet endast ska utgå till formella lokalavdelningar. I uppdraget ingår även att se över behovet av särskilda regler för ungdomsorganisationer bildade på etnisk grund. Jag föreslår inte att några särskilda regler ska gälla för dem eftersom de organisa- tionerna är tillräckligt stora för att klara kraven för reguljärt bidrag. Med tanke på att de ändå har en begränsad rekryteringsbas påpekar jag emellertid särskilt att de ska kunna söka dispens om de inte klarar kraven på antal medlemmar eller geografisk spridning. Jag lägger inte heller något förslag på att bidraget till de politiska ungdomsförbunden ska fördelas på annat sätt än för andra orga- nisationer. Det har framförts att den tydliga länken mellan de politiska ungdomsförbunden och partipolitiken skulle göra att ungdoms- förbunden borde få ett mandatbaserat stöd, utifrån moderpartiets representation i . Tanken med statsbidraget till ungdoms- organisationer är dock att stödja ungdomars egen organisering i självständiga organisationer och därför anser jag inte att ett mandat- baserat system bör införas. Generationsövergripande verksamhet och organisering Jag väljer i min genomgång av dessa frågor att använda begreppet generationsövergripande verksamhet för en verksamhet som känne- tecknas av att barn, ungdomar och vuxna i princip deltar i samma verksamhet för att utveckla ett gemensamt intresse. En organisation som bedriver en särskild verksamhet för barn och eller ungdomar inom ramen för den vuxna föreningen, kan anses ha en generations- övergripande organisering, men har inte i egentlig mening en generationsövergripande verksamhet. En verksamhet med generationsövergripande organisering bedrivs ofta i form av en särskild sektion, klubb eller avdelning, men barn- och ungdomsverksamheten är inte en fristående organisation med särskild styrelse, som har det fulla ansvaret. Den kritik som förs fram mot att bidragsreglerna missgynnar generationsövergripande verksamhet tar ofta sin utgångspunkt i en syn på eller önskan om att bidraget borde vara ett generellt bidrag till all verksamhet som barn och ungdomar deltar i. De skäl som förs fram är ofta att det är orättvist att verksamhet för barn och ungdomar behandlas olika vid bedömningen av bidrag. Dessutom lyfter kritikerna fram att barn, ungdomar och vuxna har mycket att lära av varandra och att vuxna har en särskild uppgift att ta ansvar för barn och ungdomar. Vid en genomgång av motioner till som behandlat frågan visar det sig att det i huvudsak är kultur- organisationer som åberopas som exempel på generationsövergripande verksamhet som missgynnas, men även i viss mån trossamfund. Bidragets syfte är att stödja barn- och ungdomsorganisationer för att tillförsäkra barn och ungdomar en arena där de har inflytande över särskilt sin fritid. Det finns också stora svårigheter med att kontrollera att stödet bara kommer barn och ungdomar till del när verksamheten som bedrivs är helt generationsövergripande. Efter- som stödet är ett organisationsbidrag är det även viktigt att definiera den krets organisationer som har rätt till bidraget. Bidraget bör därför avgränsas till de organisationer som har fritidsverksamhet och föreningsengagemang för barn och ungdomar i fokus. Detta innebär inte ett ställningstagande mot den verksamhet som bedrivs av organisationer där barn, ungdomar och vuxna deltar i samma verksamhet för att utveckla ett gemensamt intresse. Ett statligt bidrag till sådan verksamhet bör däremot inte i första hand motiveras av att ungdomar deltar i verksamheten. Argumenten mot att generationsövergripande organisering inte får del av bidraget handlar om ett motstånd mot kravet på att bidragsberättigade ungdomsorganisationer ska vara självständiga från ett moderförbund. Kritikerna lyfter bland annat fram värdet av ett generationsövergripande arbetssätt. I de ovan nämnda motionerna till påtalas också värdet av samverkan över generations- gränserna och att vuxna har en särskild uppgift att ta ansvar för barn och ungdomar. Den generationsövergripande organiseringen är historiskt sett kanske den vanligaste. Under () har stödet utvecklats till ett stöd till självständiga barn- och ungdomsorganisationer. Enligt min bedömning bör stödet också i fortsättningen avgränsas till självständiga barn- och ungdomsorganisationer. Jag kommen- terar tre huvudsakliga utgångspunkter för kritiken. När det gäller organisationer med vuxenstyrd barn- och ungdoms- verksamhet ger regelverket goda villkor till bidrag under för- utsättning att organisationen aktivt arbetar för makt och inflytande för barn och unga i organisationen. En vuxenstyrd verksamhet för barn och ungdomar bör kunna bedrivas av med- lemmarna . En lägre andel i åldrarna 7–skulle riskera att ge barn och ungdomar mindre röst och inflytande i organisationen. Det motstånd som funnits mot att ungdomar själva ska ha makten över sina organisationer bekräftar enligt min bedömning behovet av att bidraget utgör ett starkt stöd till ungdomars självständiga organisationer. Självständighetskravet är viktigt för alla organisationers barn- och ungdomsverksamhet, även för idéburna organisationer där den gemensamma ideologin, tron eller värdegrunden spelar en stor roll. Genom egna stadgar, egen ekonomi och egna beslutande organ får ungdomarna större möjlighet att utifrån egna erfarenheter vidare- utveckla den gemensamma ideologin. Det är detta som utifrån stats- bidragets syften motiverar ett stöd till barn- och ungdomsverksam- heten. Stödet avser de syften som anges med bidraget, dvs. att stödja ungdomars inflytande och demokratiska utveckling och möjligheter till fritid på egna villkor. Det är också min bedömning att stödet till barn- och ungdoms- verksamhet som organisatoriskt är skild från verksamhet för vuxna är ett uttryck för viljan att på ett tydligt sätt avgränsa organisations- stödet till just barn- och ungdomsorganisationer. Eftersom rätten till bidrag enligt mitt förslag inte grundar sig på en bedömning av verksamheten är det av stor vikt att på annat sätt följa upp om de organisationer som uppfyller villkoren för rätten till bidrag medverkar till att uppfylla bidragets syfte. Jag föreslår att ska lämna en kvantitativ redovisning till regeringen. Redovisningen bör bygga på den statistik och andra uppgifter som myndigheten får in i samband med bidrags- handläggningen. föreslår jag att ska lämna en bedömning till regeringen av ungdomsorganisationernas allmänna utveckling och om deras verksamhet bidrar till att upp- fylla syftet med bidraget. Bedömningen bör grunda sig på analyser av information från bidragshandläggningen och från enkäter till organisationerna. Oberoende utvärderingar bör göras återkommande. Mitt förslag är att regeringen ungefär tar initiativ till en utvärdering som bör utföras av någon annan än . Dessa utvärderingar kan ha olika inriktning beroende på vad regeringen finner angeläget. För att få en tydlig bild av om kontroll av statsbidraget är upplagd och genomförd på ett sätt som möjliggör att kontrollen kan ske på ett godtagbart sätt har jag analyserat myndig- hetens handläggningsrutiner och reformarbetet efter granskning 2005. Jag har särskilt analyserat rutinerna för revisors- kontrollen av uppgifterna om medlemmar och antal lokalavdelningar och jag har genomfört en granskning av hur tillämpar sina handläggningsrutiner. Min samlade bedömning är att de rutiner för kontroll av bidrags- ansökningarnas uppgifter som arbetar efter innebär att bidraget till ungdomsorganisationerna kontrolleras på ett godtagbart sätt. reformarbete har varit omfattande och det pågår ett utvecklingsarbete. handläggning, kontroll och reformarbete Handläggningsrutinerna är omfattande och detaljerade och beslutas inför varje ny ansökningsomgång. Den granskning som utredningen gjort av hur tillämpar sina hand- läggningsrutiner visade på ett omfattande kontrollarbete. Vissa pro- blem som handlar om dokumentation och enhetliga bedömningar under handläggningens gång finns emellertid som jag rekommenderar att myndigheten beaktar i sitt fortsatta utvecklingsarbete. Regelverket har förtydligats genom att före- skrifter om statsbidrag till ungdomsorganisationer7 och Ungdoms- styrelsens allmänna råd om statsbidrag till ungdomsorganisationer8 har omarbetats och en broschyr med vägledande information har getts ut. Myndigheten fattar numera formella beslut i praxisfrågor, som presenteras på hemsidan . Hand- läggningen av statsbidraget har tillförts resurser och sista ansöknings- dag har tidigarelagts till . Trots detta finns det fort- farande en relativt stor tidspress eftersom måste kommunicera med så gott som samtliga bidragssökande orga- nisationer för att få helt kompletta ansökningar. Något skärpta rutiner kring möjligheten att efter ansökan lämna kompletteringar skulle också kunna minska den tidspress som handläggarna arbetar under. De riskanalyser som genomfört har hjälpt myndigheten att konkretisera riskerna i handläggningen av ansök- ningarna och att ta fram åtgärdsförslag. Sedan myndigheten fått ansvar för ytterligare statsbidragssystem har myndigheten genomfört analyser av handläggningsrutinerna och genomfört samlade riskanalyser för samtliga bidragssystem. kommer dessa analyser att ligga till grund för utvecklingsinsatser inom bidragshanteringen. Revisorernas bestyrkande av medlemsuppgifter Revisorernas kontroller av ansökningarnas uppgifter om antal och andel bidragsberättigade medlemmar samt antalet aktiva lokal- avdelningar är avgörande för det kontrollsystem som används. Enligt granskning 2005 är det otillfredsställande att myndig- heten inte själv gör dessa kontroller. Jag redovisar i betänkandet en utförlig genomgång av hur systemet fungerar och vilka förutsätt- ningar det finns att utveckla det vidare. Jag anser att kontrollsystemet fungerar på ett godtagbart sätt. Jag bygger mina bedömningar på att tydlig- gjort att revisorernas uppdrag handlar om ett bestyrkande och att jag anser det klarlagt att revisorernas skyldighet att utföra upp- draget med opartiskhet och självständighet, följer av lag. Däremot är systemet tidsödande för både och de sökande organisationerna främst genom att regelverket fortfarande upplevs som luddigt. föreskrifter och allmänna råd är det norm- system som ska gör det möjligt för revisorerna att till en rimlig kostnad genomföra sitt bestyrkandeuppdrag. Min rekommendation till är att vidareutveckla detta normsystem genom att försöka renodla rollerna mellan revisorerna, organisationerna och myndigheten. Ett sådant utvecklingsarbete skulle kunna leda till ännu säkrare underlag från revisorerna, men framför allt skulle det kunna leda till besparingar i både tid och kostnader och därigenom till effektivitetsvinster. Regler som bidrar till ökad tillförlitlighet och likvärdighet i bidragsgivningen I betänkandets tidigare avsnitt redovisar jag förslag till ett mer formaliserat system för prövning av rätten till bidrag, en minskning av antalet nivåer i det reguljära bidraget samt flera förslag till tydligare regler. I anslutning till genomgången av kontroll av statsbidraget redovisar jag de bedömningar och rekommendationer som har direkt koppling till kontroll av de underlag som ligger till grund för utbetalningen av bidraget. Jag lämnar också förslag på nya formuleringar av kravet på redovisning m.m. som jag bedömer bör göras. Detta bland annat med anledning av att den förordning, som jag föreslår i fortsättningen ska kunna reglera flera olika bidrag (även det bidrag som baseras på överskottet från AB ). I förordningen ska införas bestämmelser som reglerar att Ungdoms- styrelsen vid fördelning av statsbidraget ska ta hänsyn till om den sökande organisationen får annat statligt organisationsbidrag och om en lokalavdelning får lokalt aktivitetsbidrag från . Tillförlitligheten av uppgifterna i en ansökan om antalet enskilda medlemmar, om andelen bidragsberättigade medlemmar, och antalet lokalavdelningar ska intygas av auktoriserad eller godkänd revisor. Organisationens revisor ska intyga att den ekonomiska redo- visningen är tillförlitlig, räkenskaperna rättvisande samt att villkoren för bidraget och tillämpliga föreskrifter har följts. Om bidraget som har tagits emot uppgått till minst fem prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, ska detta göras av en auktoriserad eller godkänd revisor. Jag lämnar också förslag till hur vissa bestämmelser i förord- ningen ska utformas för att närmare ansluta till hur regler för redo- visning m.m. är utformade i nyare förordningar. Jag rekommenderar att i sina föreskrifter om statsbidraget till ungdomsorganisationerna inför tydliga krav på den bidragssökande organisationen att den som underlag för sin ansökan ska ha en central förteckning över de uppgifter om varje medlem som begär . Jag tar inte ställning till om denna förteckning ska vara ett centralt medlemsregister. Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet En fråga jag haft att ta ställning till är om en statlig myndighets kontroll av föreningars medlemsförteckningar, för att kontrollera deras rätt att erhålla bidrag, går att förena med regeringsformens bestämmelser om skydd för åsikts- och föreningsfriheten. Enligt min bedömning kan inte en av genomförd kon- troll av bidragssökande föreningars medlemsförteckningar anses stå i strid med regeringsformen. Jag anser trots detta inte att en sådan generell möjlighet bör införas. Till grund för mitt ställningstagande ligger en grundlig analys av rättsläget. Denna har jag genomfört med hjälp av min konsult, , professor i konstitutionell rätt vid och utredningens experter. Jag har också rådgjort med centrala företrädare för organisationer bildade på etnisk grund, organisationer för personer med funktionsnedsättning och ungdomsorganisationer. Vi har analyserat hur en myndighets kontroll av föreningars medlems- uppgifter förhåller sig både till en strikt tolkning av regerings- formens bestämmelser och till en tolkning som tar hänsyn till de reella effekterna av kontrollen. Sammantaget är det min bedömning att det inte ens med en tolkning som mer inriktas på effekter än reglernas ordalydelse kan hävdas att en ordning där myndigheten kontrollerar den sökande organisationens medlemsregister strider mot grundlag. Det finns trots detta flera skäl som talar emot att ett sådant kontrollsystem införs. Medlemsuppgifterna blir så snart de hanteras av en myndighet allmänna handlingar. Nya sekretessbestämmelser skulle därför behöva skapas för myndighetens hantering av känsliga personuppgifter. Myndighetshandläggning under sekretess tillhör inte normalfallet i svensk tradition och är enligt min mening inte lämpligt vid hand- läggning av organisationsbidrag till ideella organisationer. Det skulle också leda till ökade administrativa kostnader för Ungdoms- styrelsen att ta över revisorernas kontroller. Det finns dock än mer grundläggande skäl att vara försiktig. Det rör sig nämligen om en form av kontroller som ligger nära att i praktiken registrera personers åsikter. Dessa försiktighetsskäl måste uppvägas av ännu starkare positiva skäl för att det skall vara moti- verat att införa ett kontrollsystem där enskildas åskådningar i bl.a. politiska och religiösa frågor kan röjas – även om detta sker fri- villigt och medvetet. Om det finns alternativa kontrollsystem som inte innefattar sådana risker torde dessa vara att föredra, till och med om de inte är fullt så effektiva som system där uppgifterna röjs. Jag anser dock att bör ha möjlighet att undantagsvis genomföra kontroller av medlemsregistren på plats hos en organisation. Möjligheten bör användas mycket sparsamt och endast när myndigheten misstänker oegentligheter eller när det finns mycket stora oklarheter som trots en omfattande dialog inte kan redas ut. Granskningen bör genomföras så att uppgifter från medlemsregistret inte blir allmän handling hos myndigheten. De kontroller som genomför är enligt min bedömning redan godtagbara. Med de förändringar som jag föreslår i betänkandet bör kontrollen anses som fullt tillfredsställande. En sådan kontroll är då enligt min bedömning mer rimlig än ett system som bygger på att myndigheten själv kontrollerar medlemsupp- gifterna. Skyddet av personuppgifter och föreningsfriheten Efter en analys av personuppgiftslagen9 och de bestämmelser i för- ordningen om statsbidrag till ungdomsorganisationer10 och Ung- domsstyrelsens föreskrifter om statsbidrag till ungdomsorganisa- tioner11 som styr organisationernas redovisning av medlemsupp- gifterna, är det min bedömning att förordningen bör kompletteras. Jag lämnar därför förslag på hur bestämmelser i den nya förord- ningen bör utformas för att säkerställa att de krav som i bidrags- systemet ställs på organisationernas redovisning av medlemmar kan genomföras i enlighet med de regler om att behandla känsliga person- uppgifter m.m. som finns i personuppgiftslagen. Förslagen avser både redovisningen internt inom organisationen och till revisor, men också den ytterst begränsade behandling som jag förslår att ska ha möjlighet att genomföra. Jag vill under- stryka att de förslag jag lämnar handlar om känsliga personuppgifter. Organisationer som överhuvudtaget inte handskas med känsliga personuppgifter har inte behov av alla förslagen, men även för dem skapar de föreslagna bestämmelserna förutsättningar för en trygg och rättssäker hantering – även om de i alla avseenden inte behöver föreskrifterna. Jag har utgått från att lokalavdelningarna och den nationella organisationen är självständiga ideella föreningar. Bestämmelserna är formulerade för ett fall där både lokalavdelningen och den nationella organisationen har separata medlemsregister, men fungerar också när den nationella organisationen har ett centralt medlemsregister. I de flesta ungdomsorganisationer är medlemmarna medlemmar både i sin lokalavdelning och i den nationella organisationen. föreslagna bestämmelserna täcker emellertid också de fall när det är lokalavdelningen som är medlem i den nationella organisationen och de enskilda medlemmarna egentligen bara är medlemmar i sin lokalavdelning. Medlemsregistrering hos den bidragssökande organisationen och dess lokalavdelningar Förordningen behöver innehålla bestämmelser som ger en lokal- avdelning rätt att överlämna medlemsuppgifter till sin nationella organisation och som ger den nationella organisationen rätt att behandla uppgifterna för att kunna ansöka om bidrag. Jag lämnar därför förslag på hur förordningen bör utformas för att tillgodose dessa behov.