sou · GXB373 · 2009-10-07 00:00:00 — Det är av avgörande betydelse att svensk film och filmkultur kan berikas av impulser och idéer utifrån, bl.a. genom att det yppersta av den internationella filmkonsten görs tillgängligt för en svensk publik, liksom att svensk film får möjlighet att nå utanför landets gränser. finns ett ökat intresse för svensk film utomlands, ett intresse som bör kunna bära vidare och stimulera svensk film till att än mer söka sig ut i världen. Här är återigen främjandet av kvalitet, utveckling och förnyelse av avgörande betydelse för svensk films möjligheter. Filmpolitiken bör verka för ökad jämställdhet i svensk film- produktion. I svensk filmproduktion, framför allt produktionen av lång spelfilm, är kvinnorna fortfarande underrepresenterade bland manusförfattare, producenter och regissörer, liksom inom en hel del andra för filmproduktionen centrala funktioner. Detta är ett problem, inte bara i ett samhällsperspektiv, utan även för svensk film. Konformism i branschen gynnar inte filmens utveckling, vare sig kommersiellt eller konstnärligt. Filmpubliken består av kvinnor och män som har rätt att förvänta sig en större mångfald av berättelser och perspektiv. För att öka jämställdheten i svensk filmproduktion krävs ett aktivt och uthålligt arbete, både bland dem som ansvarar för fördelningen av filmstöden och gentemot branschen. Film- utredningens ställningstaganden i frågan om det särskilda jämställd- hetsmål som finns filmavtal redovisas senare i detta betänkande. 4Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval 4.1Förutsättningar för ett nytt filmavtal Bedömning: Förutsättningarna för ett nytt filmavtal för finansi- eringen av filmpolitiska insatser är mycket osäkra. Avtalsmodellen har fördelar, men det kan ifrågasättas om den är ända- målsenlig på lång sikt, mot bakgrund av utvecklingen på film- området. Hur avtalsmodellen ska värderas i detta avseende hänger dock samman med vad alternativet till ett avtal skulle innebära för svensk film. Den svenska filmpolitiken har allt sedan tillkomsten haft filmavtalet som grund. , sedan video- branschen lämnade avtalet, har avtalsmodellen allt mer ifrågasatts, både av en del avtalsparter och av andra intressenter i filmbranschen. Det nuvarande filmavtalet gäller t.o.m. utgången av 2010. Om avtalet inte sägs upp senast före avtalets utgång förlängs det enligt avtalets bestämmelser med åt gången. I uppdrag ingår att pröva om det finns förutsättningar för en fortsatt avtalsmodell för finansieringen av filmpolitiska insatser efter 2010 och om en sådan modell är ändamålsenlig. 4.1.1Branschparternas inställning till en fortsatt avtalsfinansiering har fört samtal med nuvarande parter om deras inställning till fortsatt medverkan i ett filmavtal efter 2010. Nuvarande parter är , Filmuthyrareföre- ning, Föreningen , Folkets Hus och Parker, Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval , (), , , Kanal och C . Utredningen har även diskuterat villkoren för en eventuell framtida medverkan med dvd-branschen, företrädd av . Ett grundvillkor för alla de samtal som förts har varit att inte får lämna ofinansierade förslag, vilket i princip innebär att inte får föreslå ett ökat statligt bidrag i filmavtalet. har i partssamtalen förordat att olika stöd till distribution, visning och lansering i det nuvarande avtalet – lanserings- stödet, stödet till parallelldistribution, biografstödet och stödet till internationell lansering av ny svensk film – lyfts ut tillsammans med motsvarande medel och i stället får ett statligt ansvar. På så vis skulle ett nytt avtal ännu tydligare inriktas på produktionsstöd, vil- ket bör ligga i flertalet av de nuvarande parternas och eventuellt till- kommande parters intresse. skulle man vid sidan av avtalet kunna skapa en mer flexibel politik för distribution och visning av film i hela landet. Samtliga parter som är finansiärer har, som uppfattar det, accepterat eller stött detta som en utgångspunkt för avtalsdiskussionerna. I övrigt har samtalen huvudsakligen stannat vid den grundläggande frågan om parterna vill medverka till en fortsatt avtalsfinansiering av filmpolitiska insatser. Samtliga parter har i princip varit beredda att diskutera förut- sättningarna för en framtida medverkan. Det gäller även , som inte är avtalspart. Men har det i flera fall ställts villkor för deltagande, villkor som minskar möjligheterna för ett nytt filmavtal på ett betydande sätt. Film- utredningens samlade bedömning är därför att förutsättningarna för ett nytt filmavtal efter 2010 är mycket osäkra. För att utredningens bedömning ska kunna skärskådas och värderas är det nödvändigt att åtminstone övergripande redovisa parternas ställningstaganden. De kan sammanfattas i tre punkter. 1.Utökad finansiering och ändrad utformning. Föreningen ställer krav på utökad finansiering av avtalet, genom ökade statliga insatser eller medverkan av dvd-branschen och Internetleverantörer. Man kräver vidare att stöden till svensk filmproduktion till en del ska vara fönsterneutrala, dvs. öppnas för filmer som inte visas på biograf utan distribueras direkt i andra visningsfönster. Även MTG villkorar sin medverkan med krav på tillkommande finansiering från fler fönster samt att Finansieringen av den svenska filmpolitiken - alternativ och vägval produktionsstöden ska vara fönsterneutrala. Man tillägger att även dramaserier för tv ska kunna få stöd. På den sistnämnda punkten har i princip samma uppfattning. Filmbranschens övriga parter och SVT motsätter sig sådana förändringar av stöden, såvida inte de kommersiella tv-företagen betydligt ökar sina bidrag i avtalet. 2.Krav på andra parter. Föreningen stäl- ler en rad krav på SVT. Man vill att SVT:s direkta bidrag till ska öka till den högre nivå som var filmavtal, samt att SVT:s villkor gentemot producenter vid sam- produktion och köp av visningsrätter ska regleras. Man vill dessutom att SVT:s möjligheter att få del av produktionsstöd vid samproduktion ska begränsas så att de inte är desamma som dem som gäller för privata, affärsdrivande verksamheter. Samma begränsning bör gälla offentligt finansierade regionala produk- tionscentrum, menar man. SVT avvisar de krav som riktas mot programbolaget. Vidare anser att bidragen från MTG och Kanal måste öka, vilket de senare motsätter sig. MTG ställer som redovisats tvärtom vissa krav för fortsatt medverkan redan på den nuvarande finansieringsnivån. 3.Åtgärder för att stävja illegal fildelning m.m. kräver att Internetleverantörer ska få ett ökat eget ansvar för att stävja illegal fildelning, t.ex. genom att de regel- mässigt sänder varningsbrev till abonnenter som begår upprepade upphovsrättsintrång via Internet. Man menar att de bransch- samtal mellan Internetleverantörer och rättighetshavare som reger- ingen har initierat för att diskutera bl.a. dessa frågor ska fullföljas och resultera i åtaganden från Internetleverantörernas sida. Även andra avtalsparter samt lyfter fram betydelsen av att branschsamtalen uppnår resultat i denna riktning. Vidare hänvisar de kommersiella tv- företagen till det förslag om ändringar i lagen (2000:171) om för- bud beträffande viss avkodningsutrustning som redovisas i pro- memorian Kriminalisering av privat olovlig hantering av avkod- ningsutrustning (Ds 2007:14), som har tagits fram i . Lagändringsförslaget syftar till att mot- verka privat anskaffande och användning av olovlig avkodnings- utrustning som används för att se bl.a. betal-tv gratis. De kommer- siella tv-företagen menar att regeringen nu måste fullfölja förslaget. Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval Oavsett hur man värderar dem i sak är de villkor som redovisas i punkterna 1 och 2 mycket svåra att uppfylla inom ramen för ett frivilligt avtal. Det går i princip inte att tvinga in nya parter i avtalet eller att tvinga befintliga parter till ökade insatser eller olika efter- gifter. De villkor som redovisas i punkt 3 är av betydelse för film- och tv-branscherna, men rör frågor om olika typer av reglering som sträcker sig bortom denna utrednings mandat. Man kan diskutera i vilken mån krav ska uppfattas som utspel som kan resultera i kompromisser. har dock upp- fattat det som att parternas krav i flera fall är i det närmaste ultima- tiva, och gör bedömningen att de sammanvägda ger ett bekymmer- samt utgångsläge för eventuella fortsatta samtal om en långsiktig avtalslösning. Ett antal av filmavtalets nuvarande parter har dock förklarat sig beredda att medverka till en viss tids förlängning av nuvarande avtal. återkommer till denna fråga senare i detta kapitel. har inte fört några diskussioner med Internet- leverantörer, som vid sidan av dvd-branschen ofta har framförts som nya tänkbara avtalsparter. Det finns framför allt två skäl till detta. För det första har utredningen inte bedömt det som menings- fullt att närma sig Internetleverantörer för att diskutera avtals- medverkan så länge förutsättningarna för en fortsatt avtalsmodell generellt ter sig så osäkra. För det andra har flera av avtalets nuvarande finansiärer och även dvd-branschen ifrågasatt Internet- leverantörernas deltagande, så länge frågan om åtaganden för att stävja illegal fildelning förblir olöst. Man ser det som betydligt mer väsentligt för filmen att Internetleverantörer medverkar i arbetet mot upphovsrättsintrång på Internet än att de bidrar finansiellt till filmstöden. Man hänvisar då återigen till de av regeringen inledda branschsamtalen mellan Internetleverantörer och rättighetshavare. saknar, som påpekats, mandat både för ofinansi- erade förslag om ökade statliga insatser och för förslag som rör regleringar för att motverka illegal fildelning och liknande. Det kan dock konstateras att en offensiv och målmedveten hållning från statens sida i dessa frågor skulle kunna förbättra förutsättningarna för en fortsatt avtalsmodell – i den mån ett fortsatt filmavtal anses värt att eftersträva. Finansieringen av den svenska filmpolitiken - alternativ och vägval Ett av filmavtalets viktigaste syften är att finansiera stöd till värde- full svensk film. Det finns som framgått olika uppfattningar om hur ändamålsenligt filmavtalet är i detta avseende. Till de fördelar med filmavtalet som bör lyftas fram hör att det ger filmstödens finansiering en viss långsiktighet och stabilitet under löpande avtal. En annan fördel är att filmavtalet tvingar staten till dialog med filmbranschen om dess villkor och därmed också mot- verkar eventuella tendenser till en alltför ensidig politisk styrning av filmstöden. Man kan också se ett särskilt värde i att film- branschen och staten gemensamt bidrar till filmpolitiken och på så vis samspelar i strävan att främja svensk film. Den mest grundläggande kritiken mot filmavtalet riktas inte mot modellen som sådan, utan handlar om att avtalet inte speglar utvecklingen på filmområdet. Trots att film allt mer ses i andra visningsfönster står biografmarknaden fortfarande för det största branschbidraget. Dvd och andra nyare visningsfönster saknas helt, vilket anses ha lett till en underfinansiering av avtalet. Att avtalets stödgivning i huvudsak avser biograffilm hämmar enligt avtalets kritiker dessutom svensk films utveckling både konst- närligt och ekonomiskt, eftersom filmskapare och filmbolag där- med hänvisas till vissa förutbestämda distributionskanaler. En del kritiker ser dock även ett djupare problem med själva avtalsmodellen. Avtalet sägs inte leda till dialog utan tvärtom till en sluten och låst filmpolitik som bygger på minsta gemensamma nämnare hos avtal- ets parter snarare än på en vidare analys av svensk films villkor i en föränderlig omvärld. Filmpolitikens huvudsyfte blir inte att främja värdefull svensk film, menar man, utan att hålla ihop filmavtalet.1 Kritiken mot filmavtalet är delvis onyanserad och förenklad. Man tenderar att bortse från att staten till en del har kompenserat för avtalets finansieringsbrister genom stegvis ökade bidrag. Man knyter orimligt stora förhoppningar till politikens möjligheter att lösa olika problem som finns inom branschen. Man beaktar inte att filmpolitiken även med en annan finansiering sannolikt måste balan- sera olika intressen mot varandra. Ser man framåt, i ett längre perspektiv, blir det dock även enligt uppfattning tydligt att avtalsmodellen är behäftad 1 En del av kritiken återfinns i rapporten and Strategy for Sweden´s Film av konsultföretaget /SPI, , som tagits fram på uppdrag av Föreningen och . Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval med vissa problem. Det är i ett långsiktigt perspektiv problematiskt att avtalet så ensidigt bygger på biografen som visningsfönster för film. Även om den bristande finansieringen från andra visnings- fönster till en del har uppvägts genom ökade statliga medel har avtalets stödformer i stort sett samma inriktning som när det första avtalet träffades 1963. Man kan motivera detta med att film- politiken bl.a. syftar till att värna biografen som kulturell mötes- plats, vilket i sig är angeläget. Men i ett framtidsperspektiv är det inte hållbart att genom stödvillkor försvåra möjligheterna för svenska filmskapare och filmbolag att pröva andra vägar att nå filmpubliken. Det är generellt sett inte långsiktigt hållbart att bygga filmpolitiken kring ett avtal som tenderar att förvalta mer än utveckla sitt innehåll. En lösning på problemet som en del förordar skulle kunna vara att bredda avtalets finansiering genom att knyta fler visningsfönster till avtalet. Man utvecklar på så vis en befintlig finansieringsmodell som ändå har många fördelar. Detta har dock visat sig vara oerhört svårt i praktiken. Att biografägarna frivilligt lämnar ett betydande bidrag till bygger på att de åtnjuter en reducerad mervärdesskatt, till skillnad från andra visningsfönster för film. De kommersiella tv-bolag som tillkom som finansiärer i och med filmavtal lämnar tillsammans bidrag på en avsevärt mycket lägre nivå än biografägarna. Mot bakgrund av svårigheterna med att hantera avtalsmodellen kan det ifrågasättas om det är motiverat att eftersträva ett avtal med flera nya finansiärer, om dessa var och en lämnar mindre bidrag och bär med sig olika intressen till förhandlingsbordet. Hur man slutgiltigt värderar filmavtalets ändamålsenlighet beror givetvis till en del också på vad alternativet till ett avtal innebär för svensk film. Ovissheten kring alternativet har sannolikt varit av avgörande betydelse för att avtalsmodellen trots svårigheter har fortlevt. En filmpolitik utan filmavtal skulle, om ingen annan lösning kommer till stånd, medföra akuta finansieringsproblem för svensk film. Finansieringen av den svenska filmpolitiken - alternativ och vägval 4.2Konsekvenser av ett oförändrat statligt filmstöd om avtalsfinansieringen upphör Bedömning: Om avtalsfinansieringen upphör utan att statens stöd ökar måste stöden till svensk film minskas drastiskt, vilket får svåra följder för svensk film. Dessa konsekvenser motverkas ytterst marginellt av att de branschparter som inte längre bidrar till filmavtalet får en ekonomisk lättnad, eftersom det i huvudsak är andra delar av branschen än de som producerar svensk film som finansierar avtalet. genererade 2008 totalt ca till filmstöd. Huvuddelen av stöden utgörs av stöd till svensk film- produktion och vissa stöd till distribution och visning. Avtalets intäkter från branschparterna var totalt ca , varav ca kom från biografavgifter, ca från tv-bolagen och från film- producenterna. Medan intäkterna från biografavgiften varierar beroende på biografernas biljettintäkter, räknas tv-bolagens bidrag upp . Statens årliga bidrag i filmavtalet är . Vid sidan av avtalet uppgick statens stöd till film- kulturella insatser 2008 till totalt ca . Om avtalsmodellen upphör efter 2010, utan att staten kompenserar för bortfallet av branschparternas bidrag, kommer resurserna för de stöd som finansieras genom filmavtalet att nära nog halveras. För filmpolitiken som helhet innebär det en minskning av resur- serna med drygt en tredjedel. Med så drastiskt förändrade förut- sättningar skulle det vara nödvändigt att inte bara reducera ett stort antal stöd utan även helt avskaffa vissa av stöden. En rimlig princip borde vara att de stöd som har störst kulturpolitisk betydelse ska värnas så långt detta är möjligt. Detta skulle sannolikt innebära att det publikrelaterade stödet och marknadsstödet, totalt , måste avskaffas helt, tillsammans med vissa andra mindre stöd i nuvarande filmavtal. Förhandsstöden, som 2008 upp- gick till totalt ca , skulle behöva reduceras. Det gäller även stöd till distribution, visning och lansering som finansieras i avtalet, totalt ca 2008. Även vissa besparingar inom delar av det filmkulturella anslaget vid sidan av nuvarande avtal skulle sannolikt vara nödvändiga. Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval beskrivning av hur så omfattande besparingar skulle behöva hanteras återfinns i kapitel 5. 4.2.1Filmpolitiska konsekvenser av minskade stöd Det är svårt att förutse de fulla konsekvenserna av omfattande minsk- ningar av filmstöden. Men det står helt klart att de skulle få mycket negativa effekter för svensk filmproduktion, som i likhet med filmproduktionen i många andra länder i hög grad är beroende av stöd. Man bör i sammanhanget dessutom beakta att redan de nuva- rande stödresurserna är otillräckliga enligt de flesta verksamma i branschen. Vid ytterligare reduktion av stöden skulle antalet sven- ska långfilmer i produktion minska betydligt, och därmed utbudet av svensk film på biografer och i förlängningen även i andra visnings- fönster. Arbetsmarknaden för alla dem som involveras i film- produktion i olika konstnärliga, tekniska och andra kapaciteter skulle krympa. Förutsättningarna för produktionsbolag och teknik- och serviceföretag i branschen skulle försämras. Med en kraftigt redu- cerad omfattning av filmproduktionen och sämre förutsättningar för verksamma i branschen riskerar även kvaliteten på svensk film att försämras. Svensk film är viktig för biografmarknaden i . Av dagens drygt 15 miljoner biobesök görs vart femte på en svensk film. Ett minskat antal svenska filmer i distribution skulle sannolikt påverka såväl marknadsandelen för svensk film som hela biograf- marknaden negativt. En reducerad biografmarknad skulle, tillsammans med minskade stöd till distribution och visning, medföra problem i synnerhet för biografer på mindre orter. 4.2.2Effekter av att branschparter inte längre behöver finansiera filmavtalet ska enligt uppdraget beakta eventuella dynamiska effekter inom berörda branscher av att de avgifter och bidrag som branschparterna lämnar till filmstöd upphör om avtalsmodellen upphör, liksom andra möjliga konsekvenser. Om man inte längre behöver finansiera filmavtalet innebär det i sig en ekonomisk lättnad för delar av filmbranschen och för berörda Finansieringen av den svenska filmpolitiken - alternativ och vägval Frågan återstår hur eller i vilken mån detta gynnar svensk film. Filmbranschen är inte en enhetlig bransch, utan består av flera led och delar som både samarbetar och konkurrerar om intäkter. Vid försäljningen av biobiljetter får svenska biografägare i genomsnitt och olika distributörer av nettointäkterna, efter avräkning för mervärdesskatt och biografavgift. Av de olika utländ- ska och svenska distributörernas intäkter härrör från distributionen av utländsk, mestadels amerikansk film, resterande från svensk film. Av denna del får distributörerna i arvode samt ersättning för lanseringskostnader. Åter- stoden tillfaller svenska producenter. Det är biografägarna som betalar biografavgiften på av bruttobiljettintäkten. I praktiken avstår dock alla som får del av biljettintäkterna, även distributörer och producenter, av sin del av intäkten. har med utgångspunkt i detta beräknat hur uppbörden av biografgiften 2007 fördelade sig mellan filmbranschens olika led och delar. Biografavgiften genererade 2007 totalt ca . Tabell 4.1 Biografavgifter 2007 Distributörer av utländsk film Distributörer av svensk film Som framgår av tabellen står svenska filmproducenter för en mycket liten del av intäkterna från biografavgiften. Om biograf- avgiften avskaffades skulle alltså en mycket liten del av den ekono- miska lättnaden för filmbranschen komma svenska filmproducenter till godo. Utöver den mindre andelen av biografavgiftsintäkten skulle de svenska producenterna även få behålla det särskilda avtalsbidrag på totalt som man lämnar. Men i övrigt skulle främst de stora biografägarna och distributörer av utländsk film gynnas. Finansieringen av den svenska filmpolitiken – alternativ och vägval omfördelar medel, från biografägare och distributörer till producenter, och från utländsk film till svensk film. En relevant fråga är om inte en del medel skulle kunna omfördelas inom själva filmbranschen om filmavtalet upphörde. Den del av branschen där en sådan omfördelning teoretiskt sett kunde vara möjlig är inom , som omfattar både produktion, distribution och bio- grafer. Det är dock högst osäkert om så skulle kunna ske i prak- tiken. För det första hävdar SF att olika bolag inom har enskild ekonomi och ett affärsmässigt förhållande till varandra. har enligt egen utsago investerat hela sin vinst i biografer, inte i andra verksamheter inom . För det andra bör man återigen beakta att de kraftigt minskade stöden till svensk film i sig sannolikt skulle få en negativ påverkan på hela biografmarknaden. Effekten blir alltså inte nödvändigtvis att ens större biografägare i slutänden gör någon ekonomisk vinst på en film- politik utan filmavtal, om en sådan politik innebär kraftigt minskade stöd till svensk filmproduktion. Stödmottagande biografägare och distributörer Det nuvarande filmavtalet finansierar som påpekats även vissa stöd till bl.a. distribution och visning. Merparten av dessa stöd går dock till distribution eller visning på biografer som är avgifts- befriade och som alltså inte får någon ekonomisk lättnad om film- avtalet upphör. En liten del tillfaller avgiftsbelagda biografer, som får en lättnad om avgifterna slopas. Enligt Filminstitutets beräk- ningar var det totala beloppet 2007 ca . Om filmavtalet upphör får de tv-bolag som medverkar i finan- sieringen av filmavtalet i stället ökat utrymme för egna invester- ingar i svensk film. Tv-bolagens samlade bidrag till uppgick till ca , varav SVT stod för mer- parten, ca . Tv-bolagen lämnade utöver bidragen till garantier om medfinansiering av ny svensk film, om totalt ca , varav SVT stod för . Bidragen och garantibeloppen räknas enligt filmavtalet upp . Finansieringen av den svenska filmpolitiken - alternativ och vägval SVT:s medverkan i filmavtalet har till stor del sin grund i vill- koren i sändningstillståndet, som säger att SVT ska bidra till utveck- lingen av svensk filmproduktion. SVT:s nuvarande tillståndsperiod löper ut vid utgången av 2009 och ska då följas av en ny. Regeringen föreslår i propositionen Utveckling för oberoende och kvalitet – Radio och TV i allmänhetens tjänst 2010–2013 (prop. 2008/09:195) att SVT även fortsättningsvis ska ha ett ansvar för svensk film- produktion, oavsett om filmpolitiken efter 2010 regleras via ett film- avtal eller på annat sätt. Regeringen bedömer i propositionen vidare att SVT under nästa tillståndsperiod bör bidra till utvecklingen av svensk film på minst samma ekonomiska nivå som under den nuvarande tillståndsperioden. tolkar detta på så sätt att om avtalsmodellen upphör bör de medel som SVT bidrar med till i stället användas för produktions- samarbeten och köp av visningsrätter till ny svensk film, tillsammans med de medel som SVT använder för sådana ändamål. Eftersom SVT enligt det nuvarande filmavtalet har en skyldighet att i särskild ordning redovisa hur man har levt upp till sina åtaganden för svensk film vore det rimligt att SVT, om avtals- modellen upphör, lämnar samma redogörelse i den årliga public service-redovisningen.