sou · GXB345 · 2009-05-04 00:00:00 — Det framgår av den tidigare nämnda propositionen att även ett beslut att verksamheten inte medför betydande miljöpåverkan ska dokumenteras med en tjänste- anteckning eller på annat sätt. I de mycket fåtaliga fall8 en verksamhet i det enskilda fallet anses medföra betydande miljö- 7 När det gäller vattenverksamhet verkar det var mera huvudregel än undantag att en verksamhet bedöms medföra betydande miljöpåverkan. 8 Av 26 tillfrågade handläggare av tillståndsärenden enligt 9 kap. vid Läns- styrelsen i har fyra uppgett att de beslutat att en verksamhet medför betydande miljöpåverkan trots att den inte alltid anses medföra sådan miljöpåverkan. 15 handläggare uppgav att de inte under de som varit i kraft, såvitt de kan påminna sig, har beslutat om betydande miljöpåverkan. 10 svarade att de uppskattar att de vid 1-5 tillfällen beslutat om betydande miljöpåverkan. De flesta av dem bedömde att de fattat sådana beslut vid 1-2 tillfällen under balkens 10-åriga tid. påverkan fattas beslut om detta ofta i denna sena fas i samråds- processen. 8) kommer det in en ansökan med miljö- konsekvensbeskrivning. Beskrivningen behöver ofta kompletteras trots att ett av syftena med samrådet är att sökanden ska informeras om vad en komplett ansökan med miljökonsekvens- beskrivning behöver innehålla. När en verksamhet har betydande miljöpåverkan brukar verk- samhetsutövaren annonsera i tidningarna om utbyggnadsplanerna. Genom annonser nås både den närmaste kretsen särskilt berörda och den vidare kretsen berörda. Det förekommer att verksam- hetsutövaren får rådet att dels annonsera i ortspressen om det planerade projektet och dels skicka skriftlig information till den närmaste kretsen särskilt berörda. Därigenom klarar företaget både det formella juridiska kravet på information och ser till att de som närmast berörs verkligen får reda på vilka förändringar som planeras i grannskapet. Kretsen särskilt berörda informeras sannolikt i allmänhet genom meddelanden direkt i brevlådan, vilket från informationssynpunkt är bättre än en tidningsannons. Det går inte att definiera skillnaden mellan den större och mindre kretsen berörda. Ett enkelt och praktiskt sätt är att säga att den mindre kretsen är de som bor så nära att de ser och hör verksamheten eller direkt berörs av trafiken till den. Boende inom en kilometer från anläggningen kan kanske sägas vara särskilt berörda om det gäller en vindkraftsanläggning men att ange ett avståndsmått är sannolikt ofta olämpligt. Förhållandena i varje enskilt fall får vara avgörande. Även vissa myndigheter kan bli inbegripna i kretsen särskilt berörda, exempelvis vid utbyggnad av stora hamnar eller vid stora täkter som medför ökad tung trafik på landsvägar. Kommunernas tekniska förvaltning eller motsvarande medverkar oftast i den tidiga samrådsfasen om exempelvis spillvattnet från en industri leds till det kommunala reningsverket. En negativ effekt av att flytta bort verksamheter från 3 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar till individuell prövning är att det medför fler ställningstaganden i enskilda fall, i stället för att man direkt i en författning kan läsa om verksamheten alltid anses medföra betydande miljöpåverkan. I många fall kommer dessa individuella beslut om betydande miljöpåverkan inte att kunna fattas på det underlag som företagaren presenterar vid de första myndighetskontakterna. Kompletteringar behövs, vilket försenar det viktiga beslutet om betydande miljöpåverkan. Troligen kommer företagen att möta detta hinder mot en snabb ärendeprövning genom att såsom redan sker informera den vidare kretsen berörda redan vid det första samrådet. Därigenom undgår man risken att behöva hålla ett utvidgat samråd efter att först ha samrått med endast den närmaste kretsen. Detta är troligen något av en kärnfråga för företagarna. Det är bättre att från början göra ett stort och brett samråd, även om det är dyrt och tidsödande, än att riskera att behöva hålla två samråd för att , eller kommunen i kommande anmälningsärenden om t.ex. vindkraft, kanske några månader in i prövningsprocessen bestämmer att verksamheten medför betydande miljöpåverkan. En konsekvens av detta är att det är svårt att förenkla hanteringen av bilaga 2-ärenden eftersom myndigheterna måste ta ställning till betydande miljöpåverkan även i dessa ärenden. Om dessa fall är väldigt få behöver lagstiftaren inte reglera handläggningen. Myndigheterna är vana att lösa problem och regelkonflikter på ett för det mesta förnuftigt sätt. Men om dessa fall med beslut om betydande miljöpåverkan i bilaga 2-ärenden blir vanligare, uppkommer automatiskt ett behov av författningsreglering för att undvika osäkerheten i regelsystemet. Slutsatsen är att det finns utrymme att förenkla bestämmelserna om samrådsförfarandet. Det behöver inte regleras i författningstext och framför allt inte i lagtext när ett beslut om betydande miljöpåverkan ska fattas. Man kan förenkla regelverket genom att ta bort bestämmelsen i 6 kap. 5 § andra stycket om vilket underlag som behövs för beslutet om betydande miljö- påverkan. Om beslutet, att verksamheten har eller inte har betyd- ande miljöpåverkan, fattas direkt vid det första samrådet när företaget, närmast närboende och berörda myndigheter är samlade är detta befrämjande för effektiviteten. Det borde vara möjligt att betydligt oftare än vad som sker besluta om betydande miljöpåverkan redan på detta tidiga stadium. Det finns naturligtvis fall där behöver få in ytterligare beslutsunderlag för att kunna ta ställning till beslut om betydande miljöpåverkan eller ej men erfarenheten visar att dessa fall är få. Det ligger helt i verksamhetsutövarens intresse att lämna ett bra beslutsunderlag redan i samrådsprocessen eftersom det minskar risken för krav på kompletteringar av ansökan och miljökonse- kvensbeskrivningen när ansökan har kommit in till tillståndsmyndigheten. Det har framförts att ett yttrande från tillsynsmyndigheten, när det är den kommunala miljönämnden, ska avvaktas innan länsstyr- elsen beslutar om betydande miljöpåverkan. Det stämmer men det behöver inte lagregleras. Det bör vara en självklarhet att tillsyns- myndighetens synpunkt ska inhämtas. Utredningen har genom en enkätundersökning fått in synpunkter på reglerna om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning och tillämpningen av dessa regler. Synpunkterna kan sammanfattas enligt följande. Generellt sett tenderar miljökonsekvensbeskrivningarna att fyllas med alltför mycket allmängods som inte har direkt anknytning till den aktuella verksamheten. Miljökonsekvens- beskrivningen blir därmed också ofta för bred och för ytlig. Denna utveckling drivs av riktlinjer från myndigheter. Riktlinjerna har mest karaktären av bruttolistor över vad som ska ingå i en miljökonsekvensbeskrivning, av direkta krav från men präglas innehållsmässigt också av de konsulter som verkar på området. Konsulterna har inte något egentligt intresse av att begränsa omfånget av miljökonsekvensbeskrivningen och anammar snabbt krav på icke ärendespecifikt material. Att skriva kort och koncist blir inte sällan en belastning. I ett normalfall bör det inte vara mer komplicerat att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning än att en normalt engagerad verksamhetsutövare kan klara av det. är det inte reglerna i sig som utgör problemet, utan problem uppstår när reglerna tillämpas på ett fyrkantigt sätt. En fyrkantig tillämpning kan lätt lura bakom hörnet när de som ska tillämpa reglerna saknar relevant branschkunskap. Det finns stora skillnader mellan hur kommuner, länsstyrelser m.fl. tolkar bestämmelserna och bedriver sitt arbete med miljökonsekvens- beskrivningar. Vidare varierar förståelsen för att miljöbedömning är en process med flera moment än vad som direkt kan utläsas ur . Kraven på en miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan har sedan lagändringen blivit i stort sett desamma. Skillnaden blir att man skriver mer om oväsentligheter. Någon egentlig effekt av lagändringen har inte märkts och det var nog heller inte någon som väntat sig det mot bakgrund av de mycket restriktiva förarbetsuttalandena. Betydande miljöpåverkan eller inte påverkar främst samrådet men i mindre grad omfatt- ningen av miljökonsekvensbeskrivningen. Problem kan uppstå med mycket varierande krav från kommun till kommun då kommunen är tillsynsmyndighet. Kraven från kan också skilja sig betydligt mellan olika län. Reglerna om omfattningen av en miljökonsekvensbeskrivning är diffusa. Av oro för krav på kompletteringar överarbetar man ibland dokumenten och beskriver detaljerat miljöaspekter som inte berörs. Det borde tydliggöras att det är önskvärt att avgränsa arbetet till att enbart avse de miljöaspekter som verkligen berörs av en planerad verksamhet. lagändring är det svårt att utläsa vilka krav som bör ställas på en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter som inte kan anses medföra en betydande miljöpåverkan. Detta har lett till en ökad arbetsinsats för prövningsmyndigheten. Vissa klar- lägganden har gjorts genom praxis men bestämmelserna bör ändå förtydligas. Den regeländring som genomfördes har så här långt haft begränsad betydelse för innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning. Innehållet för verksamheter med eller utan betydande miljöpåverkan skiljer sig endast marginellt. En strävan bör finnas att minska utredningsbördan för verksamheter utan betydande miljöpåverkan. skulle t.ex. kunna få i uppdrag att i samverkan med ett urval av kommuner och länsstyrelser ge vägledning för en rationalisering av sådana ärenden. Det är viktigt att redovisa miljöeffekter och påverkan på omgivningen på ett bra sätt även för de verksamheter som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Tydligare vägledning bör tas fram för att få en samordning kring vilken omfattning och avgränsning en miljökonsekvensbeskrivning bör ha, gärna anpassad för de olika branscherna. Varje ärende är unikt och det är svårt att generellt säga vad som ska krävas av en miljökonsekvens- beskrivning när det inte är fråga om betydande miljöpåverkan. Länsstyrelsernas roll som samrådspart är viktig för att rätt frågor ska prioriteras. Om det finns en liknande verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kan detta vara en utgångspunkt för en diskussion med prövningsmyndigheten. I realiteten är det samma slags frågor som ska besvaras för verksamheter med och utan betydande miljöpåverkan, inte minst som de allmänna hänsynsreglerna, till vilka kraven på miljö- konsekvensbeskrivningarna knyter an, gäller för alla slags verksamheter och åtgärder som inverkar på uppfyllandet av mål. Det bör tydliggöras vad som kan anses vara minimikrav i fråga om redovisning av alternativa lokaliseringar. En miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bör kunna begränsas till beskrivning av den planerade verksamhetens konsekvenser för omgivningen i fråga om halter av föroreningar, ljudnivåer, m.m. Myndigheterna bör i sin prövning kunna göra en självständig bedömning av effekterna på människors hälsa och på miljön. Man bör återgå till de regler som gällde före . Skälen för utredningens förslag I utredningens uppdrag ingår att undersöka möjligheterna att samordna och förenkla bestämmelserna om miljökonsekvens- bedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar i , PBL och andra författningar och i detta sammanhang undersöka möjligheterna att förenkla den aktuella terminologin genom att förtydliga innebörden av och förhållandet mellan olika använda termer. I samband med utredningens enkätundersökning har kritik i första hand riktats mot tillämpningen av bestämmelserna om miljö- konsekvensbeskrivningar. Det har bl.a. framförts att miljökonse- kvensbeskrivningar görs onödigt omfattande på grund av osäkerhet i fråga om reglernas innebörd. Utredningen har tidigare behandlat reglerna i 6 kap. 1 § . I samband med de förslag som redovisas i avsnitt 3.2. kan också vissa förenklingar göras i paragrafen. Dessutom kan också 6 kap. 2 § upphävas. Dessa förslag framgår också av författningskommentaren och författningsförslaget. Bestämmelserna i 3 § om syftet med en miljökonsekvens- beskrivning får betydelse i huvudsak genom hänvisningen i 7 § första stycket. Det behövs därför inte någon särskild bestämmelse om syftet med en miljökonsekvensbeskrivning när det gäller verksamheter och åtgärder. Någon sådan regel finns inte för miljö- konsekvensbeskrivningar för planer och program. Bestämmelserna i nuvarande 3 § bör i stället avse innehållet i en miljökonsekvens- Utredningen återkommer strax till hur regler om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning bör vara utformade. Med denna ändring bör de bestämmelser som avser det första skedet i myndigheternas befattning med tillkomsten av en miljö- konsekvensbeskrivning följa direkt efter bestämmelserna om tillämpningsområdet. Nuvarande andra stycket i 3 § behövs bara för tillämpningen av den s.k. Sevesolagen och bör därför flyttas till den lagen. De uppgifter och synpunkter som lämnats av i bygger på en omfattande erfarenhet och är enligt utredningens bedömning av den beskaffenheten att de samman- tagna med de åsikter som kommit fram i samband med enkät- undersökningen kan ligga till grund för utredningens överväganden och förslag i fråga om samrådsreglerna. Samrådsreglerna bör utformas så att de tydligt lägger ansvaret för att genomföra samrådet på samma personkrets som omfattas av skyldigheten enligt 1 § att upprätta en miljökonsekvens- beskrivning. Enligt 6 kap. 4 § andra stycket ska samrådet utföras innan miljökonsekvensbeskrivning upprättas och ansökan görs. Denna regel har i viss mån sin bakgrund i MKB-direktivet. Enligt artikel 2.2 kan bedömningen av miljöpåverkan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i direktivet ska uppfyllas. I artikel 6 finns regler som ansluter till artikel 2.2. Enligt artikel 6 ska allmänheten på ett tidigt stadium under besluts- processen och senast så snart det är rimligt få information om ett projekt i olika avseenden. Allmänheten ska också på ett tidigt stadium få tillfälle att yttra sig. Vidare ska bl.a. för de olika etapperna i ett projekt fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för att informera allmänheten och för allmänheten att på ett effektivt sätt delta i beslutsprocessen. Som framgår direkt av direktivtexten ska föreskrifterna i artikel 6 läsas med artikel 2.2. som bakgrund. Reglerna i direktivet är riktade till lagstiftarna i medlemsländerna och inte direkt till medborgarna i dessa länder. Genom att har delat upp processen på två skeden, där samråd ska ha genomförts och miljökonsekvens- beskrivning ska ha upprättats innan tillstånd söks, har genomfört artikel 6. Regeln i 6 kap. 4 § avser bara en detalj i förfarandet och täcks upp av konstruktionen med en tudelning av processen. Minst lika viktigt är naturligtvis att den som ska delta i ett samråd får den förberedelsetid som behövs. Det bör vara verksamhetsutövarens ansvar och det ligger uppenbart i dennes intresse att inleda samrådsförfarandet innan en ansökan görs och att ge dem som berörs skäligt rådrum. Någon särskild föreskrift om detta kan inte anses behövlig. Enligt 4 § ska samrådet också genomföras innan miljökonsekvens- beskrivningen upprättas. Detta går knappast ihop med föreskriften att under samrådet ska verka för att en miljö- konsekvensbeskrivning får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen. Det bör klart framgå av lagtexten att samrådet är en process där det finns möjligheter för myndigheter och privatpersoner att ha ett inflytande på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning. Utredningen anser därför att det bör föreskrivas att samrådet ska ske i samband med att en miljö- konsekvensbeskrivning upprättas. Det finns i och för sig ingen anledning att utöka den krets som ska omfattas av det första samrådet. Det bör dock inte finnas något hinder mot att redan i detta skede samråda med den större krets som blir aktuell när en verksamhet ska anses medföra betydande miljöpåverkan. Detta framstår som lämpligt när verksamheten ska anses medföra betydande miljöpåverkan på grund av regeringens föreskrifter eller när en tillsynsmyndighet redan har fattat beslut i frågan. Samrådet ska avse verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och miljöpåverkan samt miljökonsekvensbeskriv- ningens innehåll och utformning. Eftersom liksom tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda ska delta i samrådet framstår det som självklart att frågan om verksamhetens betydande miljöpåverkan tas upp i detta sammanhang och att informerar sig om de uppfattningar som finns i frågan. Den särskilda regel som finns i 6 kap. 5 § om att den personkrets som deltar i det första samrådet ska ges tillfälle att yttra sig synes därför obehövlig och är dessutom som i framhållit ägnad att försena handläggningen. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen upphävs. Nuvarande 6 kap. 4 a § innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att en verksamhet ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Enligt 5 § ska läns- styrelsen besluta om en verksamhet ska antas medföra betydande miljöpåverkan. Även tillsynsmyndigheten kan fatta ett sådant beslut. Utredningen menar att dessa bestämmelser bör samlas i en egen paragraf. Regeringen bör ha möjlighet att överlåta åt en förvaltningsmyndighet att utfärda föreskrifter. Som tidigare framförts anser utredningen att det ligger utanför dess kompetens och möjligheter att under tilldelad utredningstid ta ställning till den indelning av verksamheterna som har gjorts enligt 3 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. Utredningen anser dock att stort avseende bör fästas vid de komplikationer som har pekat på i den situationen att antalet bedömningar som ska göras av enskilda fall avsevärt ökar. Det är en uppfattning som också framförts i samband med utredningens enkätundersökning. har föreslagit att prövning av frågan om en verksamhet kan antas medföra betydande miljö- påverkan bör ta sin utgångspunkt i verksamhetsutövarens bedöm- ning av huruvida den planerade verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Eftersom tillstånds- myndighetens prövning ytterst begränsas av sökandens tillstånds- yrkanden är det enligt naturligt att också läns- styrelsens prövning av frågan om betydande miljöpåverkan begränsas till att avse sökandens bedömning. För att inte tillstånds- processen ska uppehållas längre än nödvändigt anser att det finns skäl att begränsa den tid inom vilken prövning ska ske . Om inget beslut fattas inom sexveckorsfristen, ska enligt förslaget anses ha godtagit sökandens bedömning. När det gäller omfattningen av prövning är det naturligtvis rimligt att bedömning gäller de fakta- uppgifter som lämnas om den planerade verksamheten. Dessutom bör det finnas utrymme för att ta hänsyn till synpunkter som lämnats under samrådet. Prövningen bör därför inte begränsas på det sätt som har föreslagit. Den föreslagna sexveckorsregeln övervägdes i propositionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129). Regeringen fann det visserligen viktigt att beslut inte dröjer i onödan men fann på anförda skäl inte tiden mogen att införa en sådan regel, se propositionen s. 50. Vad anfört i sin skrivelse tillför såvitt utredningen kan se inte något nytt i denna sak. Utredningen anser att en annan väg bör väljas för att åstadkomma tidiga beslut om betydande miljöpåverkan. I den behandlade bestämmelsen om beslut om betydande miljöpåverkan bör anges att beslut ska meddelas under samrådsförfarandet. Enligt den nuvarande lydelsen av 4 § finns också reglerna om samråd i fall av betydande miljöpåverkan i paragrafen. Utredningen anser att reglerna blir tydligare om det utvidgade samrådet regleras särskilt efter den paragraf som gäller beslut om betydande miljö- påverkan. Enligt de återgivna uppgifterna från är det ofta möjligt för en tjänsteman att redan på ett tidigt stadium, när det är fråga om en bedömning i det enskilda fallet, avgöra om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Vidare kan som tidigare nämnts frågan vara avgjord redan innan samrådsförfarandet börjar. Av paragrafen bör därför framgå att ett utvidgat samråd behöver ske i ett andra skede bara om samråd med den större samrådskretsen inte har ägt rum under det första samrådsskedet. ska enligt 6 kap. 6 § under samrådet verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen. Bestämmelsen tillkom efter överväganden i propositionen 2004/05:129 (s. 55 f.). Regeringen framhöll att det är viktigt att har en aktiv roll under samrådet i syfte att verka för att verksamhetsutövaren tar fram en miljökonsekvensbeskrivning som utgör ett bra beslutsunderlag. Av regeringens överväganden framgår att flera länsstyrelser hade uttryckt oro för att hamna i en konsultroll. Det framgick också att många verksamhetsutövare framfört klagomål över sena kompletteringskrav som fördröjde prövningsprocesserna. ansåg myndigheterna å sin sida att ansökningarna och miljökonsekvensbeskrivningarna ofta var alltför bristfälliga för att kunna utgöra underlag för beslut. har i sin skrivelse framhållit vikten av att roll i MKB- processen utvecklas och tydliggörs. Organisationen föreslår att den verksamhetsutövare som har behov av vägledning när det gäller omfattningen av en miljökonsekvensbeskrivning ska kunna erhålla sådan på begäran. Förslaget överensstämmer med artikel 5.2 i MKB-direktivet. Utredningen vill framhålla att det framstår som särskilt angeläget från effektivitetssynpunkt att en miljökonse- kvensbeskrivning är så fullständig och innehållsmässigt välavvägd som möjligt redan när den kommer in till tillståndsmyndigheten. Detta blir än viktigare när och tillståndsmyndigheten i första instans efter genomförande av utredningens förslag i betänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10) blir två olika myndigheter. I dagens läge finns det naturligtvis ett betydande utrymme för pragmatiska lösningar när och miljöprövningsdelegationen tillhör samma myndighet. Inom utredningen har diskuterats att ska vara skyldig att ta del av miljökonsekvensbeskrivningen innan den ges in till till- ståndsmyndigheten. Även i detta läge måste naturligtvis ansvaret för innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning ligga på verksamhetsutövaren. Ett bindande besked om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning kan vid tillämpningen av och flertalet av de anknytande lagarna inte ges av någon annan än tillståndsmyndigheten. En lösning enligt vilken gör en granskning av miljökonsekvensbeskrivningen med syfte att kontrollera att synpunkterna under samrådet har beaktats har emellertid inom utredningen ansetts stämma mindre väl med roll i sammanhanget. Utredningen anser därför att bestämmelsen i nuvarande 5 § bör kompletteras med en föreskrift i enlighet med förslaget från . Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning m.m. Reglerna om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning finns i 6 kap. 7 § . Genom en hänvisning i paragrafens första stycke blir också bestämmelserna i 3 § tillämpliga. Som tidigare nämnts infördes i miljöskyddslagen med ikraft- trädande en regel om att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skulle innehålla en beskrivning av miljö- effekterna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kunde medföra. I NRL fanns ingen bestämmel- se om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning. Enligt 5 kap. 3 § NRL skulle miljökonsekvensbeskrivningen möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Något bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning fanns inte i natur- resurslagen.