sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — När det gäller naturgasens konkurrenskraft i förhållande till andra energislag beror den bland annat på naturgaspriset, aktuella överföringstariffer, skatter och ekonomiska styrmedel i syfte att minska användningen av fossila bränslen. Denna typ av konkurrens bör i sammanhanget beaktas, eftersom den är av en annan dignitet för marknaden i sin helhet än t.ex. tänkbar konkurrens mellan olika nätägare. Den tänkbara konkurrensen i nätverksamheten är en av orsakerna till att frågan om utvidgat koncessionskrav en gång väcktes. 5.1Tillförsel och leveranser av naturgas 2007 Tillförsel och leveranser av naturgas . Tillförsel och leveranser av naturgas 1000-tals Nm3 (1) TWh (2) -0,29 Summa leveranser, därav Utvinning av och tillverkningsindustri -Livsmedels-, dryckesvaru och tobaksindustri -Kemisk, petroleum-, gummivaru, plast och plastvaruindustri -Övrig industri inkl. ej branschfördelad industri El- och värmeverk (3) Källa: EN 31 , () och (). 1.Volym i 1000-tals kubikmeter vid 1,01325 mbar och 0o C. 2.Enligt omräkning med slutligt undre värmevärde för , 10,966 kWh/Nm3. (Källa: ) förbrukning för industriell mottrycksproduktion. 5.2Fördelning av naturgasleveranser 2007 Figur 5.2 Fördelning av naturgasleveranser . 6 Öppningen av den svenska naturgasmarknaden 6.1Från monopol till konkurrens I samband med att blev medlem i EU 1995, kom den svenska naturgasmarknaden att omfattas av arbetet med att skapa den inre marknaden för el och gas. För den svenska naturgas- marknadens del var detta att betrakta som ett viktigt steg i den fortsatta utvecklingen. Från att ha varit en monopolmarknad som fört en relativt anonym tillvaro ur ett nationellt perspektiv, kom den svenska naturgasmarknaden att belysas ur nya perspektiv i samband med anpassningen av det svenska regelverket enligt gas- marknadsdirektivets krav. Gasmarknadsdirektivet (98/30/EG) kom att lägga grunden för arbetet med att öppna de nationella naturgasmarknaderna inom EU för konkurrens. För svensk del resulterade gasmarknadsdirektivet i en ny naturgaslag (2000:599). Naturgaslagen trädde i kraft . genomfördes det första steget i den process som syftade till att öppna den svenska natur- gasmarknaden för konkurrens. Övergången från monopol till handel med gas i konkurrens skedde i flera steg. Detta var nödvändigt mot bakgrund av att vissa av de grundläggande förutsättningar som måste vara uppfyllda för att den öppna marknaden ska kunna fungera, fortfarande saknades vid naturgaslagens ikraftträdande . Frågor rörande t.ex. hantering av systemansvar och balansansvar liksom val av marknadsmodell kom att lösas i ett senare skede inför den fullstän- diga marknadsöppningen. var naturgasbranschens eget arbete med att utforma gemensamma krav på t.ex. erforderligt IT-stöd för rapportering, avräkning och leverantörsbyten, avhängigt av att förutsättningarna för det kommande regelverket var kända. Eftersom detta inte var fallet, erbjöd den stegvisa marknadsöppningen möjlighet för myn- digheter och naturgasföretag att lösa de nödvändiga frågorna efter hand, genom en mer eller mindre iterativ process som kom att pågå . Genom det första marknadsöppningssteget fick slutförbrukare med en förbrukning överstigande 25 miljoner Nm3 och på minst ett förbrukningsställe möjlighet att välja gasleverantör fr.o.m. . Detta marknadsöppningssteg omfattade även slutförbrukare med naturgaseldad kraftproduktion oavsett förbrukning, liksom naturgasföretagen själva. De aktörer som på detta vis omfattades av den partiella marknadsöppningen kallades för berättigade kunder. Gränsen för att definieras som berättigad kund sänktes genom det andra marknadsöppningssteget till 15 miljoner Nm3 . Knappt kom begreppet berättigad kund i prak- tiken att förlora sin betydelse, i och med att samtliga icke hus- hållskunder anslutna till det svenska naturgassystemet gavs möj- lighet att välja gasleverantör genom det tredje marknadsöppnings- steget . Avgränsningen mellan hushållskund och icke hushållskund löstes praktiskt genom en definition av begreppet näringsidkare. Det tredje marknadsöppningssteget var en följd av att gasmarknadsdirektivet (2003/55/EG) hade införts i svensk rätt och den nya naturgaslagen (2005:403) trädde ikraft. Eftersom lagstiftaren inte hade någon möjlighet att förbjuda hushållskunder att välja gasleverantör, infördes i stället en över- gångsbestämmelse som hindrade gasleverantörer att överta gas- leveranser till hushållskunder före . Vid detta datum genomfördes det fjärde och sista steget i öppningen av den svenska naturgasmarknaden. Fr.o.m. har samtliga kunder anslutna det svenska naturgassystemet möjlighet att välja gas- leverantör. Arbetet med att skapa en väl fungerande inre marknad för el och gas inom EU fortskrider dock med oförminskad kraft. Genom det s.k. tredje inre marknadspaketet diskuteras ytterligare förändringar av det nuvarande gasmarknadsdirektivet i syfte att utveckla den inre marknaden ytterligare. Även om den svenska marknads- öppningen är avslutad sedan ett drygt år tillbaks, kan ytterligare reglering således vara att vänta i form av ännu ett gasmarknads- direktiv. 6.3Monopol och konkurrens sida vid sida Under den närmre långa övergångsperioden från monopol till konkurrens präglades naturgasmarknaden av ett visst mått av osäkerhet. Osäkerheten delades sannolikt av såväl naturgasföretag och slutförbrukare som av myndigheterna, och anledningarna var flera. Bland annat omarbetades det ursprungliga gasmarknads- direktivet, parallellt med att marknadsöppningen genomfördes, vil- ket gjorde att förutsättningarna för det kommande regelverket av naturliga skäl var något diffusa. Det reviderade gasmarknads- direktivet (2003/55/EG) resulterade som nämnts ovan i den revi- derade naturgaslagen (2005:403) vilken trädde ikraft . Ett annat skäl till osäkerheten på marknaden var kopplad till marknadsöppningen i sig. I praktiken innebar den stegvisa över- gången från monopol till konkurrens att bägge formerna för gas- handel existerade . Vissa slutförbrukare hade möjlighet att välja gasleverantör redan fr.o.m. , medan det stora flertalet slutförbrukare saknade denna möjlighet. Eftersom det stora flertalet kunder var hänvisade att köpa gas av det naturgasföretag till vilken kunden var ansluten, uppstod t.ex. frågan om det fanns risk för att naturgas- företagen hade incitament att bygga nya naturgasledningar till redan anslutna kunder, i syfte att på detta sätt indirekt kunna kon- kurrera i handeln med gas. Nätverksamheten, som normalt betrak- tas som ett naturligt monopol, kom således att betraktas ur nya perspektiv. Det naturliga monopolet kom att ifrågasättas, vilket var en av anledningarna till att frågan om ett utvidgat koncessionskrav kom att aktualiseras. Öppningen av den svenska naturgasmarknaden är ett exempel på att det allmänt använda uttrycket avreglering, i meningen ökad konkurrens, i grund och botten handlar om en noggrann och väl avvägd reglering av nätverksamheten i syfte att möjliggöra en funge- rande konkurrens i handelsverksamheten. En väsentlig del av den osäkerhet och de farhågor som fanns under marknadsöppningens inledande skede bör emellertid inte anses finnas kvar . En bidragande orsak till detta är den succes- siva utveckling av regelverket som skett sedan marknadsöppningen inleddes. En annan viktig orsak är att själva marknadsöppningen nu är genomförd. 7 Den svenska naturgasmarknaden I samband med förarbetena till naturgaslag (2000:599) fanns olika typer av frågor att ta ställning till. Vissa av frågorna var kopplade till arbetet med att lyfta ut naturgasen ur rörledningslagen, medan andra frågor var direkt kopplade till arbetet med att införa gas- marknadsdirektivet i den svenska lagstiftningen. Ett praktiskt problem med det första gasmarknadsdirektivet (98/30/EG), var att det gav medlemsstaterna frihet att själva fatta beslut i vissa relativt grundläggande frågor, dvs. frågor med avgörande betydelse för liberaliseringen av de nationella gasmarknaderna, och därigenom indirekt själva skapandet av den inre marknaden. I samband med Värme- och gasmarknadsutredningens arbete med Handel med gas i konkurrens (SOU 1999:115), kom därför frågor att diskuteras som rörde såväl tidigare svenska förutsätt- ningar, t.ex. koncessionsvillkor och verksamheten inom kommu- nala energibolag, som lämplig marknadsöppningstakt, definitionen av berättigade kunder, förhandlat eller reglerat tredjepartstillträde till naturgasnätet, krav på åtskild redovisning, utformning av systemansvar m.m. Vissa av frågorna kom att lösas redan i naturgaslag (2000:599). Andra frågor skulle komma att lösa sig mer eller mindre av sig själv, då kommissionen insåg att det ursprungliga gasmarknads- direktivet var tvunget att förtydligas om det skulle vara möjligt att nå målet med den inre marknaden. Valet av marknadsmodell var dock en fråga som kom att diskuteras och ifrågasättas inom den svenska naturgasbranschen under hela avregleringsarbetet. 7.1.1Valet mellan Elmodellen och Shippermodellen Inför avregleringen av den svenska naturgasmarknaden diskutera- des två olika grundläggande modeller för den nya marknaden – dessa har i allmänt tal kommit att benämnas Elmodellen och Den grundläggande skillnaden mellan modellerna är att bokning av överföringskapacitet i transmissionsnätet enligt Shipper- modellen, sker inom ramen för den konkurrensutsatta handels- verksamheten. Avtal tecknas mellan ägaren av transmissions- ledningen och transportkunder. Dessa kallas i vissa sammanhang för , dvs. aktörer som tar emot beställningar från kunder, som t.ex. gashandelsföretag och slutförbrukare, och bokar nöd- vändig överföringskapacitet genom transmissionssystemet. Shippermodellen är vanligt förekommande på de nationella gasmarknaderna inom EU och tillämpas t.ex. i . Shipper- modellen kan underlätta transitering av gas, dvs. när gas behöver överföras utan att det sker någon förbrukning av gasen i det system genom vilket gasen överförs. Ett skäl till att tillämpa Shippermodellen i skulle kunna vara att det svenska naturgassystemet, genom sin enda tillförselväg via , borde fungera enligt samma modell som det danska. Olika marknadsmodeller skulle helt enkelt kunna visa sig vara opraktiskt, vilket det till viss del också har visat sig vara. Elmodellen syftar i grunden till att underlätta slutförbrukarnas byten av gasleverantör och är den modell som valdes för den svenska naturgasmarknaden. Modellen bygger i grunden på att all kapacitetsbokning i hela det svenska naturgassystemet tillgodoses genom nätägarnas försorg. Eftersom gashandelsföretagen över- huvudtaget inte är inblandade i själva överföringen av gas, kan slutförbrukarna byta gasleverantör utan att detta på något sätt påverkar villkoren och kostnaden för överföringen. Elmodellen betraktades vid valet av marknadsmodell som redig och enkel. Det faktum att den ansågs göra det lättare för slut- förbrukarna att byta gasleverantör, var en av orsakerna till att den valdes. En annan var att det vid tiden för marknadsöppningen inte var möjligt att transitera gas genom då det endast fanns en tillförselledning, vilket är fallet. Slutförbrukaren tecknar ett anslutnings- och överföringsavtal med den nätägare till vilken slutförbrukaren är ansluten. Nätägaren tecknar i sin tur ett nät/nät-avtal med överliggande nätägare. Avta- let kan betraktas som den underliggande nätägarens anslutnings- och överföringsavtal med överliggande nätägare. Genom avtalet bokar den underliggande nätägaren erforderlig kapacitet för alla sina kunder, genom den överliggande nätägarens nät. Kedjan av nät/nät-avtal mellan under- och överliggande nät- ägare löper ända till dess att överföringen från gränspunkten i till slutförbrukaren är täckt. Genom kedjan av nät/nät-avtal betalar slutförbrukaren endast en överföringstariff, till den nätägare vilken slutförbrukaren är ansluten till. Tariffen innehåller härigenom även nätägarens kost- nad för överföring i överliggande nätägares nät. Anslutnings- och överföringsavtalet med nätägaren påverkas inte av att slut- förbrukaren väljer att byta gasleverantör. När slutförbrukaren har tecknat ett anslutnings- och överförings- avtal med en nätägare, kan han eller hon teckna ett gasleveransavtal med någon av gasleverantörerna på marknaden. Avtalet omfattar villkor för gasleverans. Gasleverantören kan i sin tur ha ett eller flera avtal med gashandelsföretag inom eller utom , och måste dessutom ha tecknat avtal med en balansansvarig aktör, om man inte innehar den rollen själv. Detta beskrivs i kapitel 7.3, Aktörsroller och aktörer. 7.2Infrastruktur, kapacitet och tariffer Naturgasmarknaden uppvisar i många avseenden likheter med elmarknaden. Detta förklaras till viss del av att den svenska elmarknaden användes som utgångspunkt vid skapandet av marknadsmodellen för den svenska naturgasmarknaden. Det finns dock väsentliga skillnader mellan de bägge marknaderna, och infra- strukturen är en av dessa. I förhållande till det mer eller mindre rikstäckande svenska elnätet, kan infrastrukturen för naturgas i betraktas som marginell. Genom ett riksdagsbeslut ska all utbyggnad av det svenska naturgasnätet ske på kommersiell grund. Den svenska staten vare sig äger eller finansierar någon del av det svenska natur- gasnätet. Investeringar i ny infrastruktur, liksom erforderligt underhåll av den befintliga, görs av de kommunala och privata nät- ägare som bedriver verksamheten. Denna finansieras genom nät- ägarnas tariffer för överföring av gas. Det svenska naturgassystemet definieras enligt Svensk Gas- marknadshandbok som ett ledningssystem i från gräns- punkt i inklusive rörledning, mät- och reglerstationer, linjeventilstationer, rensdonsstationer, lager (lagringsanläggningar), LNG-anläggningar (förgasningsanläggningar) och kompressor- stationer. Det finns endast ett naturgaslager anslutet till naturgas- systemet och detta är beläget i berget utanför . Några förgasningsanläggningar finns inte anslutna till det svenska naturgassystemet. Kompressorer används i viss mån i syfte att höja trycket till vissa slutförbrukare och kan även vara nödvändiga för att t.ex. höja trycket på den gas som produceras i en produktionsanläggning för biogas innan den förs ut på naturgas- nätet. Det finns dock inte några kompressorstationer anslutna till det svenska naturgassystemet i syfte att öka kapaciteten i stam- ledningen. Naturgasnätet delas in i transmissionsnät respektive distribu- tionsnät. Ett transmissionsnät utgörs av en naturgasledning eller system av naturgasledningar för högtrycksöverföring av naturgas, från inmatningspunkt till mät- och reglerstation. Transmissions- nätet omfattar dels stamledningen från gränspunkten i , som via anslutningen i fortsätter till i söder och i norr. Dessutom omfattar transmissionsnätet ett antal grenledningar anslutna till stamledningen, för överföring av gas vid samma tryck som i stamledningen. Transmissionsnätet bestående av stam- och grenledningar kallas i olika sammanhang även för högtrycksnätet. Trycket i transmissionsnätet varierar normalt mellan 50 och 65 bar. Transmissionsnätets sammanlagda längd uppgår till . Stamledningen från till är och ägs av . Merparten av grenledningarna, vars sammanlagda längd uppgår till , ägs av . Transmissionsnätet är sammankopplat med det underliggande naturgasnätet genom ett antal mät- och reglerstationer (MR-sta- tioner). Det finns knappt 40 mät- och reglerstationer och ett hundratal reglerstationer i det svenska naturgassystemet. En natur- gasledning eller ett nät av naturgasledningar som löper från till gasanvändare kallas för ett distributionsnät. Trycket i ett distributionsnät uppgår normalt till maximalt 4 bar. Det finns dock exempel på distributionsnät med olika trycknivåer inom ett och samma nät. Orsaken kan vara att vissa kunder har behov av ett högre tryck än andra. Trycket kan då reduceras, eller regleras, i ett eller flera steg genom reglerstationer belägna efter . Distributionsnätens sammanlagda längd uppgår till . Flertalet av gasanvändarna anslutna till det svenska naturgas- systemet får sin gas överförd genom något av distributionsnäten. Det finns dock exempel på slutförbrukare som är anslutna direkt till transmissionsnätet. Den svenska stamledningen har en årlig kapacitet på . Kapacitetsutnyttjandet är i viss mån beroende av var i naturgas- systemet uttagen äger rum. Tillförseln av naturgas sker endast genom gränspunkten i den södra delen av naturgassystemet. Uttag i den norra delen av systemet orsakar därför större tryckfall än uttag i den södra delen. Information om tillgänglig kapacitet lik- som villkor för bokning av kapacitet i stamledningen publiceras löpande av Swedegas. Historiskt sett har kapaciteten i stamledningen inte varit något problem, möjligen bortsett från de problem som generellt är knutna till överkapacitet. För de slutförbrukare som redan är anslutna till naturgasnätet är det viktigt att kostnaderna kan delas av så många som möjligt. Utbyggnaden av naturgasnätet till och liksom driftsättningen av kraft- värmeverk i och kommande driftsättning av Öresunds- verket i bidrar till ett mer effektivt utnyttjande av kapaci- teten i stamledningen, vilket är till fördel för kundkollektivet i sin helhet. Den tariffmodell som tillämpas på den svenska naturgasmarknaden kan beskrivas som en punkttariff. Med detta menas att den som ansluts till naturgasnätet får tillträde för överföring av gas genom hela naturgasnätet, oavsett var anslutningspunkten är belägen. Punkttariffen är i sig inte avståndsberoende. Detta innebär att slutförbrukare som endast utnyttjar en liten del av det svenska naturgassystemet, bär en del av kostnaderna för de kunder som utnyttjar nätet i större omfattning. Härigenom kan man göra det möjligt att ansluta nya, perifera kunder, som med avståndsberoende tariffer möjligen inte hade varit lika intresserade. sådan kan alltså bidra till ett effektivt utnyttjande av naturgas- systemet i sin helhet. Trots att grundtanken med tariffmodellen på den svenska naturgasmarknaden är god, uppvisar emellertid de svenska tarif- ferna vissa problem. Dessa är i viss mån kopplade till ägar- strukturen. Genom att det t.ex. finns två ägare av transmissions- nätet med separata överföringstariffer, kan vissa slutförbrukare anslutna till underliggande distributionsnät komma att betala sam- manlagt tre olika tariffer. Fenomenet brukar kallas pancaking vilket är ett ord avsett att beskriva hur olika nätägares tariffer staplas, eller travas, på varandra. Bortsett från tänkbara kostnadsbesparingar som möjligen skulle kunna erhållas genom ett färre antal nätägare, bör inte antalet tariffer har någon direkt inverkan på den sammanlagda över- föringstariffens storlek – under förutsättning att respektive över- föringstariff är skälig. Problemet är att pancaking till viss del är en rättvisefråga som kan bidra till snedvriden konkurrens. Den slutförbrukare som för sin överföring av gas t.ex. betalar för tre nätägares överföringstariffer, bidrar till att dela kostnaderna med de slutförbrukare som är anslutna till överliggande nät. En slutförbrukare som å andra sidan är ansluten direkt till transmis- sionsnätet, bidrar däremot inte till att dela kostnaderna med de slutförbrukare som är anslutna till underliggande nät. Pancaking kan betraktas som ett tecken på att det finns en inbyggd ineffektivitet i marknadens funktion. Antalet mellanled gör att det för enskilda slutförbrukare kan vara av väsentlig bety- delse var anslutningspunkten är belägen – trots den grundläggande principen om en icke avståndsberoende punkttariff. Detta kan skapa incitament till att bygga parallella ledningar, i syfte att kringgå en eller flera överliggande nätägares tariffer. Det kan också bidra till att vissa slutförbrukare väljer att minska sin naturgasförbrukning eller helt enkelt väljer ett annat bränsle, vilket inte är till fördel för kundkollektivet i sin helhet. En gasproducent producerar gas för överföring i det svenska natur- gasnätet. Produktionen äger rum i en produktionsanläggning som kan vara belägen inom eller utom . I finns endast produktionsanläggningar för biogas. För att den biogas som produ- ceras ska kunna matas in på naturgasnätet, måste den först upp- graderas till samma kvalitet som naturgas. finns det sex produktionsanläggningar som matar in biogas på det svenska naturgasnätet. Anläggningarna är belägna i , , (2 st.), och . Ytterli- gare en anläggning väntas tas i drift i . Biogas produceras även för distribution i lokala distributionsnät som inte är anslutna till det svenska naturgassystemet. Dessa distributionsnät omfattas inte av naturgaslagens tillämpnings- område. I samband med utvärderingen av förslaget till utvidgat koncessionskrav, har emellertid frågan väckts om huruvida dessa nät skulle kunna komma att påverkas av nya regler för distri- butionsnät anslutna till det svenska naturgassystemet. Frågan behandlas i kapitel 9.2.4. Nätägare har kommit att bli ett inarbetat begrepp på den svenska naturgasmarknaden. Med nätägare avses enligt Svensk Gas- marknadshandbok en ägare av såväl koncessionspliktigt som ej koncessionspliktigt nät för överföring av gas i det svenska natur- gassystemet. Begreppet nätägare är att betrakta som synonymt med begreppet ledningsinnehavare. Nätägaren ansvarar för att naturgasen överförs till gas- användarna. Nätägaren är en central aktör på naturgasmarknaden, då denne har all originalinformation om gasleveranserna inom sitt nät. Genom naturgaslagen, förordningar och föreskrifter regleras även nätägarens ansvar och åtaganden t.ex. vad gäller anslutning, underhåll och utbyggnad av nätet liksom rapportering av mätvärden. Det är nätägaren som rapporterar uppmätta energimängder i inmatnings- och uttagspunkter och förser gasleverantörer, balans- ansvariga och den systemansvarige med de uppgifter som krävs för fakturering, planering, reglering och balansavräkning. Nätägaren ansvarar också för att anvisa gasleverantör i det fall den ordinarie gasleverantören i en eller flera uttagspunkter av någon anledning kan leverera gas. Man skiljer mellan transmissionsnätägare och distributionsnät- ägare. Det finns två ägare till det svenska transmissionsnätet. Swedegas äger stamledningen mellan inmatningspunkten till det svenska naturgassystemet i upp till . EON Gas äger de grenledningar som utgår från stamledningen och ingår i transmissionsnätet. EON Gas är även ägare till distributionsnät. Distributionsnätägarna i det svenska naturgassystemet utgörs av företagen nedan. Inom parentes anges respektive nätägares sam- manlagda längd distributionsnät. Uppgifterna ska betraktas som ungefärliga. -EON Gas (, varav stadsgasnät) -Öresundskraft () var tidigare en av distributionsnätägarna i det svenska naturgassystemet. distributionsnät har emel- lertid övertagits av Öresundskraft. Merparten av de distributions- nät som kom att ägas av i samband med att företaget blev en aktör på den svenska slutkunds- marknaden har sålts till . äger dock fortfarande en distributionsledning av mindre omfattning. Lagerägaren är ägare av en anläggning som lagrar naturgas åt marknadens aktörer. I allmänt tal kallas denna anläggning för naturgaslager. I lagtexten används emellertid begreppet lagrings- anläggning. Lagerägarens verksamhet finansieras genom offentlig- gjorda tariffer och reglerat tillträde till lagret, på samma sätt som nätägaren finansierar sin nätverksamhet. Ett naturgaslager fungerar både som inmatnings- och uttagspunkt. Detta bidrar till att upp- rätthålla balansen och ett effektivt utnyttjande av naturgassystemet. En eller flera balansansvariga ansvarar för eventuella obalanser i samband med utnyttjande av lagret. I finns endast ett naturgaslager anslutet till naturgas- systemet. Lagret ägs av och är beläget i berget utanför . En gasanvändare är en förbrukare av naturgas och kan vara allt från en tung industri till en hushållskund som använder naturgas för uppvärmning av sin villa. En gasanvändare är alltid kund hos såväl en gasleverantör som hos en nätägare.