sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — Utredningen har övervägt alternativet att överföra ansvaret för denna uppgift till , men anser att den nya Livs- medelssäkerhetsmyndigheten bör ansvara för uppgiften. Huvud- skälet för detta är att nutritionsfrågor tenderar att hanteras integrerat med livsmedelsfrågor i internationella sammanhang, till exempel inom EU. Utredningen anser att det nationella ansvaret så långt möjligt bör avspegla ansvaret inom EU. är det emellertid angeläget att säkerställa att näringsrekommendationer, kostråd och annan information vilar på vetenskaplig grund. Detta förutsätter att veten- skapliga underlag tydligt åtskiljs från rekommendationer och råd. De vetenskapliga underlagen bör därför prövas av det särskilda råd för riskvärdering som enligt ett annat av utredningens föreslag bör inrät- tas vid . Uppdraget att tillhandahålla näringsrekommendationer, kostråd, etc. bör regleras genom myndig- hetens instruktion. Utredningen anser att ansvarsfördelningen mellan Livsmedels- verket, och är otydlig inom nutritionsområdet. Detta är en uppfattning som även framförts av till utredningen. Utredningen föreslår att Livs- medelssäkerhetsmyndigheten ska ges uppgiften att samordna statliga myndigheters information i näringsfrågor gentemot allmänheten. Detta ska regleras i myndighetens instruktion. Med den nya gemensamma livsmedelslagstiftningen följer nya krav på samordning av kontrollen inom livsmedelskedjan. Medlemsstaterna ska presentera en samordnad bild av hur kontrollen ser ut och hur väl den fungerar. Det finns inga direkta krav på hur de nationella kont- rollsystemen ska vara utformade, men systemen måste kunna han- tera de krav som anges i lagstiftningen. Medlemsstaterna ska även redovisa kontrollen i livsmedelskedjan till kommissionen. 6.1Den fleråriga nationella kontrollplanen Medlemsstaternas ska enligt artikel 41 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 utforma en flerårig nationell kontroll- plan. har utpekats som ansvarig myndighet för att samordna kontrollplanen som myndigheten utarbetar i nära sam- verkan med , , länsstyrelserna och Kom- muner och Landsting. I mindre utsträckning medverkar även Kemi- kalieinspektionen och . Den första kontrollplanen som beslutats gäller för . Planen är uppbyggd kring fem kontrollområden: livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd och växt- skydd. Planen ger en beskrivning av hur den offentliga kontrollen är organiserad, hur kontrollen genomförs och vilka strategiska inriktningar som finns för kontrollarbetet. Inom kontrollområdena finns ett eller flera kontrollsystem. På livsmedelsområdet används ett riskbaserat system som innebär att kontroll sker utifrån vilka risker som är förknippade med hanteringen av specifika livsmedel. Vid gränskontroll av importerade varor används dokument- och, identitetskontroll samt fysisk kontroll. På foderområdet består kontrollen av grund- och säkerhetskontroll, särskild och normerande tillsyn, datainsamling och kvantitetsredo- När det gäller animaliska biprodukter sker en riskbaserad kontroll och importkontroll. På djurskydds- och djurhälsoområdet genomförs en riskbaserad kontroll. På det fytosanitära växt- skyddets område sker den officiella kontrollen i form av gräns- kontroll, produktionskontroll, inventering av de svenska skyddade zonerna och stickprovskontroller för att övervaka växtproduk- tionen. har en förvaltningstradition som skiljer sig från flertalet andra medlemsstaters. Det centrala ansvaret för den offentliga kont- rollen ligger inte på departementsnivå utan på underlydande förvalt- ningsmyndigheter vilka styrs genom instruktion och regleringsbrev. Offentlig kontroll kan även vara ett ansvar för regionala och lokala myndigheter. I de senare fallen samordnas kontrollen av centrala för- valtningsmyndigheter. Inom livsmedelskedjan är ansvaret för den offentliga kontrollen delat mellan den centrala, regionala och lokala nivån. På nationell nivå är i första hand och ansvariga myndigheter.1 De centrala myndigheterna har inom ramen för sina uppdrag både rollen som samordnare av andra kontrollmyndigheter och som direkt utförare av operativ kontroll. Samordningen avser främst opera- tiv kontroll som utförs av regionala eller lokala myndigheter eller enskilda kontrollorgan, men även i viss utsträckning av operativ kontroll som utförs av andra centrala myndigheter. Jordbruks- verket har till exempel samordningsansvaret för kontrollen av ani- maliska biprodukter medan har ansvaret för att utföra operativ kontroll vid de anläggningar där myndigheten bedriver livsmedelskontroll. I samordningsansvaret ligger huvudsakligen att ge stöd till de andra kontrollmyndigheterna bland annat genom vägled- ningar, revision, normerande kontroll, information, rådgivning och utbildning samt uppföljning. På regional nivå har länsstyrelserna fått allt fler upp- gifter inom livsmedelskedjan. Förutom att samordna och revidera livsmedelskontrollen på regional nivå så ska länsstyrelserna även 1 Även andra myndigheter har vissa, om än begränsade, kontrolluppgifter inom livsmedels- kedjan, bland annat , , , och . utföra operativ kontroll av primärproduktion av livsmedel och foder (inklusive tvärvillkorskontrollen av primärproduktion) samt kontroll av djurskydd och vissa djursjukdomar. På lokal nivå utför kommunerna operativ kontroll, främst inom livsmedelsområdet, men har även ansvar för kontroll av hanter- ingen av animaliska biprodukter. Ansvarsfördelning för offentlig kontroll inom livsmedelskedjan fr.om. Kontroll av foder i (även fiskhälsa) Enligt livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförordningen (2006:813) har ett övergripande centralt ansvar för livsmedelskontrollen. ansvarar även för operativ kontroll av ett antal, företrädesvis större, livsmedelsanläggningar. På regional nivå har länsstyrelserna ett ansvar för att samordna och revidera den operativa kontrollen på lokal nivå. ansvarar länsstyrelserna även för operativ kontroll av primär- producenter av livsmedel. Kommunerna ansvarar för operativ kont- roll av merparten av livsmedelsanläggningarna.2 Kontroll av att märkningsbestämmelserna följs görs inom ramen för ordinarie kontroll av och kommunerna. Livs- medelsverket ansvarar tillsammans med kommunerna för kontroll av garanterade traditionella specialiteter samt skydd av geografiska beteckningar och ursprungsbeteckningar för jordbruksprodukter och livsmedel. genomför kontroll av genmodifierade organismer (GMO) i form av projekt där vissa kommuner ingår. Ansvaret för kontroll av företag som producerar material avsett att komma i kontakt med livsmedel är delat mellan och den kommun där anläggningen är belägen. Exportcertifikat för dessa produkter utfärdas av . Kontroll av att kraven i föreskrifter om naturligt mineralvatten och käll- vatten och förpackat dricksvatten följs ska utföras av den lokala kont- rollmyndigheten. Länsstyrelserna och kommunerna ska följa de riktlinjer som Livs- medelsverket utfärdar, i egenskap av samordningsansvarig myndighet för livsmedelskontrollen, samt rapportera uppgifter om den operativa kontrollen. Merparten av livsmedelskontrollen är avgiftsfinansierad. Avgifter fastställs utifrån en modell för riskklassificering av anläggningar. Länsstyrelsernas kontroll av primärproducenter av livsmedel finansi- eras genom anslag. avsatte totalt 249 årsarbetskrafter för livsmedelskotroll varav 42 för samordning och 207 för operativ kontroll. Den operativa kontrollen utförs till stor del av regionalt 2 gäller enligt 23 § livsmedelsförordningen att kontrollan- svaret för livsmedelsanläggningar är uppdelat i enlighet med följande. ansvarar för: slakteri, vilthanteringsanläggning, styckningsanläggning, malet köttanläggning över , kyl, för köttvaror utom lagring för detaljhandeln, köttprodukt, köttberedningsanläggning , mjölk, mjölkproduktanläggning , fiskanläggningar , fiskgrossister mindre än , äggpackerier som omfattas av artikel 116 och bilaga XIV i rådsförordning 1234/2007, äggproduktanläggningar, livsmedelsanläggningar i järnvägsvagnar, luftfartyg, fabriksfartyg samt kyltankbåtar för fisk, tillverkningsanläggningar för vin och sprit, anlägg- ningar som drivs av Systembolaget, exportkontrollerade anläggningar enligt kungörelsen om utförsel av livsmedel, anläggningar för behandling av livsmedel med joniserande strålning samt skeppshandelslager, tullager, frilager och anläggningar inom frizon för livsmedel som ej får omsättas fritt inom EU. Länsstyrelserna ansvarar för primärproducenter av livsmedel. Kommunerna ansvarar för: malet köttanläggning över , köttberedningsan- läggning under , mjölkproduktanläggning mindre än , fiskanläggning mindre än , fiskgrossister mindre än , övriga ägg- packerier, anläggningar för dricksvatten, anläggningar för tillverkning av snus och tuggtobak, anläggningar för tillsatser, aromer och processhjälpmedel samt övriga livsmedelsanlägg- ningar. Köttkontrollen är organiserad i sex regioner och gränskontrollen bedrivs vid fem gränskontrollstationer. intäkter från kontrollen uppgick till totalt 222 mkr.3 Kostnaderna fördelades på för operativ kontroll och för samordning. Kommunerna avsatte totalt 529 årsarbetskrafter för kont- roll. Enligt kommunernas resursbehovsbedömning, vilken ligger till grund för avgifterna skulle ytterligare 151 årsarbetskrafter ha avsatts för kontroll. 6.2.2Foder och animaliska biprodukter Enligt förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter har kontrollansvar för tillverkning, import och hantering av foder hos kommersiella fodertillverkare. Jordbruks- verket får överlämna kontrolluppgifter till länsstyrelserna och SVA. övertog länsstyrelserna kontrollen av primär- produktionen av foder från kommunerna. Kontrollen är avgiftsfinansierad enligt förordning (2006:1165) om avgifter om offentlig kontroll av foder och animaliska bipro- dukter. Kontrollavgift för foderleverantörer fastställs utifrån en risk- och erfarenhetsmodul där de olika leverantörerna har inpla- cerats i olika riskkategorier beroende på vilken typ verksamhet som företaget bedriver. Länsstyrelsernas kontroll av primärproducenter av foder är anslagsfinansierad. avsätter 4 årsarbetskrafter för foderkontroll varav 2,7 för operativ kontroll. Den operativa kontrollen är placerad vid huvudkontoret och bedrivs över tillverkare och andra kommersiella foderföretagare. Importkontrollen utförs vid gränskontrollsta- tionerna. har även regionalt placerade foderinspek- törer vid . Intäkterna från den operativa kontrollen var 915 tkr och utgifterna 1 750 tkr. 3 Intäkterna var egentligen 164 000 tkr eftersom utnyttjade acku- mulerat överskott . har enligt förordningen om foder och animaliska biprodukter även det centrala kontrollansvaret för hantering av ani- maliska biprodukter. har ansvaret för kontroll av insamling, uppsamling, omlastning och transport av andra animal- iska biprodukter än matavfall. Kommunerna har ansvar för kontroll av nedgrävning av animaliska biprodukter, utlämnande och transport av matavfall, kompostering av matavfall när sådan kompostering genomförs på annat sätt än genom kompostering i av Jordbruks- verket godkända komposteringsanläggningar, förvaring av animal- iska biprodukter i primärproduktionen, förbränningsanläggningar som förbränner animaliska biprodukter i primärproduktionen och användningen av organiska gödningsmedel. och kommunerna har ansvar för den offentliga kontrollen av animaliska biprodukter vid de anläggningar där de utför livsmedelskontroll. Kontrollen av animaliska biprodukter är avgiftsfinansierad enligt förordningen om foder och animaliska biprodukter. avsätter 1,7 årsarbetskrafter för kontroll av ani- maliska biprodukter varav 1,5 årsarbetskrafter för operativ kontroll. Den operativa kontrollen avser kontroll av godkända anläggningar och importkontroll sker vid gränskontrollstationerna. Intäkterna från kontroll av animaliska biprodukter uppgick till 380 tkr och utgifterna till 950 tkr. Kontroll av djurhälsa sker inom flera lagstiftningsområden. Enligt epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658) ansvarar Jord- bruksverket för kontroll av epizootier och zoonoser medan läns- styrelserna bedriver operativ kontroll. huvuduppgift är att samordna kontrollen samt att ge råd och stöd, men myndig- heten utför även viss operativ kontroll genom distriktsveterinärorga- nisationen och andra veterinärer som utför officiella kontrolluppdrag. Den operativa kontrollen består av provtagning för övervakning av zoonoser och epizootier hos levande djur. Regelmässig provtagning vid slakt avseende salmonella och vissa andra smittsamma djursjuk- domar utförs av besiktningsveterinärer. Därut- över sker gränskontroll vid import av djur och djurprodukter. Kontroll över andra smittsamma djursjukdomar än epizootier och zoonoser, bland annat obligatoriska hälsokontroller av husdjur, kontroll av animalieproduktionen, kontroll av djurs lämplighet i avel i näringsverksamhet samt kontroll av grisar med avseende på salmonella enligt EG:s kontrollprogram för utförs av branschorganisa- tioner (se avsnitt 6.4 om enskilda kontrollorgan). ansvarar för kontroll av och riktlinjer för detta arbete. Kontroll av hanteringen av veterinärmedicinska läkemedel är ett ansvar för Livsmedelsverket.4 De officiella veterinärerna utför även officiella kontroller och provtagningar vars resultat rapporteras till berörd länsstyrelse (länsveterinär). ansvarar för offentlig kontroll av leukos och BVD- övervakning samt för hälsokontroll av tuberkulos hos hägnad hjort, maedi visna hos får, avelsfrågor anordnade av organisationer inom jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar samt semin- verksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och ägg för avelsändamål. rapporterar sedan till . Kontrollen av vid slakterierna sköts av personer som fått särskild utbildning och det är livsmedelsföretaget som har ansvar för provtagningen, vilken övervakas av officiella veterinärer. Resultaten ska rapporteras till . För de producenter som inte är anslutna till det frivilliga kontrollprogram- met utförs kontroll av koccidos hos slaktkyckling av den officiella veterinären. Officiell veterinär som är förordnad eller godkänd av Jordbruks- verket är ansvarig för kontroll över hälsoövervakningen av fjäderfä enligt rådets handelsdirektiv /539/EEG och kontroll när det gäller tjurstationer och spermalagringsstationer. Den veterinär som är ansvarig för kontrollen av tjurstationer och spermalagrings- stationer ska rapportera till som, om det uppdagas all- varliga brister, ska rapportera till . Tjänsteman vid fiskhälsokontrollen, förordnad av Jordbruks- verket, utövar kontroll över det obligatoriska fiskhälsoprogrammet inom vilket ett antal smittämnen och sjukdomar i odlad fisk kontrol- leras. Kontrollen och kostnaderna för provtagning finansieras med avgift enligt förordning (2006:815) om provtagning på djur m.m. avsätter 0,2 årsarbetskrafter för djurhälso- kontroll varav 0,1 årsarbetskrafter för operativ kontroll. 4 Det vill säga kontroll av rester av otillåtna läkemedel eller otillåtna mängder av läkemedel i livsmedel. roll som genomförs på central nivå rör provtagning av djur. Större delen av kontrollerna sköts av andra aktörer, främst Livsmedels- verkets personal och branschorganisationer. Enligt renderade kontrollen inte några intäkter 2007 medan utgifterna uppgick till totalt 244 tkr. Enligt djurskyddslagen (1988:660) och djurskyddsförordningen (1988:539) är central samordnande myndighet för djurskyddskontrollen. övertog ansvaret från Djurskyddsmyndigheten.5 Länsstyrelserna ansvarar från för den operativa djurskyddskontrollen som tidig- are utfördes av kommunerna. officiella veterinärer och assistenter utför djurskyddskontroll på slakterier och rap- porterar eventuella avvikelser till länsstyrelserna. Den reguljära djurskyddskontroll som länsstyrelserna utför fin- ansieras via anslag. Avgifter utgår dock för uppföljande kontroll vid konstaterade brister. avsatte totalt 0,4 årsarbetskrafter för sam- ordningen av djurskyddskontrollen6. Den operativa kontrollen utförs främst av länsstyrelserna (tidigare kommunerna) och Livsmedels- verket.7 Jordbruksveket har inte redovisat några intäkter medan utgifterna uppgick till 445 tkr. Enligt förordning (2006:817) om växtskydd m.m. ansvarar Jord- bruksverket för den offentliga kontrollen av växtskadegörare vid handel med växter och växtprodukter. Kontrollen innefattar import- och exportkontroll samt kontroller i produktions- och handels- 5Under tiden till var centralt ansvarigt för kontrollen av djurskyddet. Myndigheten hade i uppdrag att utforma bindande föreskrifter på djurskyddsområdet och hade bl.a. till uppgift att vägleda lokala och regionala kontrollmyndigheter i deras arbete, stödja forskning och informera allmänhet, media och andra myndigheter om djurskydd 6Jordbruksverket tillämpar en snäv definition av samordning och avser endast samordning av sin egen verksamhet på området. Arbetet med tillsynsvägledning är inte inräknat. 7Nya förutsättningar gäller dock från i och med att över- tagit samordningsansvaret och personal från den nedlagda Enligt växtskyddslagen (1972:318) kan kontrolluppgifter delegeras till enskilt kontrollorgan, vilket också delvis skett. får ta ut växtskyddsavgift för kontrollen enligt 20 § växtskyddsförordningen. Enligt utsädeslagen (1976:298) och utsädesförordningen (2000:1330) ska utöva kontroll över efterlevnaden av föreskrifter om certifiering, annan kvalitetskontroll samt saluföring av utsäde meddelade med stöd av utsädesförordningen. Certifiering av utsäde får utföras av eller, om det är fråga om annat utsäde än potatis, av juridisk person som har förklarat behörig att certifiera utsäde.8 Enligt utsädesförordningen får föreskriva om avgifter i ärenden enligt utsädeslagen eller enligt utsädesförord- ningen avsatte totalt 15,4 årsarbetskrafter för växtskyddskontroll varav 12,4 årsarbetskrafter för operativ kont- roll. Den operativa kontrollen utförs av regionalt placerad personal. Tillsynsenheten har kontor i , och som främst ägnar sig åt importkontroll av växter medan Växt- avdelningen har regionkontor , , och . Intäkterna för växtskyddskontrollen uppgick till och utgifterna till . avsatte totalt 0,8 årsarbetskrafter för utsädeskontroll varav 0,7 för operativ kontroll. Kontrollen bedrivs av utsädesenheten, men huvuddelen av den operativa kontrollen utförs av certifierade kontrollorgan. Intäkterna för utsädeskont- rollen uppgick till och utgifterna till . Kontrollen av införsel från tredje land är uppdelad mellan Jord- bruksverket och . ansvarar för gränskontroll av levande djur, animaliska produkter som inte är livs- medel, foder och animaliska biprodukter och animaliska livsmedel för personligt bruk. har fem gränskontrollstationer (, , , och ). ansvarar för importkontroll av livs- 8 Utsädeskontrollen har varit föremål för utredning. I linje med förslagen i betänkandet (SOU 2004:72) Utsädeskontroll i förändring (SOU 2004:72) upphörde Statens utsädeskontroll och som självständiga myndigheter och deras uppgifter införlivades i . medel av animaliskt ursprung från tredje land, men även vissa livs- medel av vegetabiliskt ursprung. Kontrollen sker vid någon av Livs- medelsverkets fem gränskontrollstationer (, , , och ). utför kontroll av djurhälsa, tullkontroll av växter, växtprodukter och jord, kompost, gödsel eller annat odlingssubstrat och växtskadegörare. Kontrollen finansieras genom avgifter. En av de grundläggande principerna i livsmedelslagstiftningen är att livsmedels- och foderföretagaren har det primära juridiska ansvaret för att garantera livsmedels- och fodersäkerheten. Enligt artikel 17 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 ska livsmedels- och foderföretagare på alla stadier i produktions-, bear- betnings- och distributionskedjan i de företag de har ansvar för se till att livsmedel och foder uppfyller livsmedelslagstiftningens krav. I artikel 18 i nämnda förordning ställs även krav på att livs- medel, foder, livsmedelsproducerande djur och alla andra ämnen som är avsedda för eller kan antas ingå i livsmedel eller foder ska kunna spåras i alla stadier av livsmedelskedjan. Företagen ska kunna ange varifrån livsmedel, foder, livsmedelsproducerande djur eller ämnen som är avsedda för eller som kan antas ingå i livsmedel eller foder kommer. De är skyldiga att återkalla varor som inte uppfyller säkerhetskraven och dylika situationer informera konsumenterna. Livsmedels- och foderföretagarna ska ha ett kvalitetssystem för egenkontroll. Det är inte reglerat exakt hur systemet ska utformas men det ska bygga på principerna: god hygien och produktions- praxis (GHP) samt faroanalys och kritiska styrpunkter (HACCP). Till stöd för att bygga upp system för egenkontroll kan även finnas branschvisa riktlinjer för god hygien- och produktionspraxis. Utvecklingen av system för egenkontroll har kommit olika långt inom olika delar av livsmedelskedjan. Inom livsmedelsområdet har krav på egenkontrollprogram funnits och för köttkontrollen finns detalj- erade krav på egenkontroll i förordning (EG) nr 853/2004. Vid Livs- medelsverkets revisioner av egenkontroll konstateras brister i 15– av fallen, beroende på bransch. Egenkontroll är även ett obligatoriskt krav för foderföretag. har inom foderkontrollen inte noterat några större avvikelser när det gäller rutiner, dokumentation och de egen- kontrollsystem som foderföretagen utarbetat. Det brister dock hos många företag vad gäller rapportering till av för- modat skadligt foder. Inom djurhälso- och djurskyddsområdet saknas krav på egen- kontroll. Enligt direktiven (dir. 2007:175) ska Utredningen om över- syn av lagstiftningen om smittsamma djursjukdomar m.m. bland annat pröva om det är möjligt och lämpligt att helt eller delvis ersätta dagens skattefinansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet med en annan form av kostnadsdelning mellan stat och privat sektor, som ger ett tydligt incitament för djurägare och andra näringsid- kare att bedriva djurhållning och angränsande verksamheter på ett sådant sätt att risken för spridning av djursjukdomar minimeras. Det finns inte heller några krav på egenkontroll inom växt- skyddsområdet eftersom växtskyddslagen inte medger detta. Jord- bruksverket har förslagit en ändring av växtskyddslagen på denna punkt. Arbete pågår med att revidera och i denna revidering kommer det finnas fokus på bland annat egenkont- roll. Enligt artikel 5 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 får den behöriga myndigheten delegera vissa uppgifter i den offentliga kontrollen till andra kontrollorgan. Med kontroll- organ avses enligt artikel 2 i nämnda förordning en oberoende tredje part till viken den behöriga myndigheten har delegerat vissa uppgifter. Det anges inte specifikt i artikel 5 vilka uppgifter som får över- lämnas till kontrollorgan. Däremot anges vilka uppgifter som den behöriga myndigheten inte får delegera. Det är uppgifter som innebär ingripande verkställighetsåtgärder (sanktioner) mot den enskilde vid bristande efterlevnad av regelverket. I övrigt gäller enligt artikel 5 att den behöriga myndigheten endast får delegera uppgifter om det finns en exakt beskrivning av de uppgifter som kontrollorganet får utföra och hur de får utföras. Kontrollorganet måste visa att det har den personal, sakkunskap, utrustning och uppbyggnad som krävs för att utföra uppgifterna. Vidare ska kontrollorganet vara opartiskt och fritt från intresse- konflikter när det gäller utövandet av de uppgifter som det till- Det ska även vara ackrediterat i enlighet med europeisk standard. Möjligheten att använda enskilda kontrollorgan är olika stor inom olika normeringsområden och de behöriga myndigheterna har i varierande grad utnyttjat möjligheten att använda enskilda kontrollorgan. Egenkontroll och enskilda kontrollorgan Krav/möjlighet till egenkontroll