sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Det skulle också innebära att de kommunala valen skulle äga rum fristående från riksdagsvalen. Enligt vår mening har även en ordning av detta slag nackdelar. En sådan är att det skulle finnas en risk för att en regering i ett stärkt opinionsläge skulle vara frestad att använda sig av extravals- möjligheten för att försöka förlänga en kommande regeringstid så att den avser mer än en ordinarie mandatperiod. Effekten skulle således i realiteten kunna bli den att en sittande regering i viss utsträckning fick möjlighet att bestämma tidpunkten för det kommande riksdagsvalet. En sådan utveckling är inte önskvärd. Sammantaget är det mot bakgrund av det anförda vår bedömning att den nuvarande ordningen för extra val bör bestå. 12Rösträtt och valbarhet i riksdagsval och val till Rösträtt vid val till har den som är svensk medborgare och som är eller har varit bosatt i riket och som har fyllt senast på valdagen (3 kap. 2 § regeringsformen). Valbar är den som uppfyller villkoren för rösträtt (3 kap. 10 § regerings- formen). Den som har rösträtt vid val till har också rösträtt vid val till . Medborgare i någon av EU:s medlems- stater (unionsmedborgare) som har rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige och som vid val till inte röstar i någon annan medlemsstat i EU, har också rösträtt vid sådant val i . Var och en som har rösträtt vid val till är också valbar till . Unionsmedborgare är dock valbara endast under den ytterligare förutsättningen att de visar att de i sitt hemland inte förlorat sin valbarhet vid val till Europa- parlamentet (1 kap. 4 och 5 §§ vallagen [2005:83]). Enligt våra direktiv ska vi överväga om det finns anledning att ändra de kriterier som gäller för rösträtt och valbarhet i riksdagsval och val till . En fråga som har aktualiserats i det sammanhanget är om inte rösträtten generellt borde knytas till det kalenderår i stället för till den dag som en viss angiven ålder ska ha uppnåtts. Det har tidigare funnits krav på någon form av boenderösträtt för invandrare som inte har förvärvat svenskt medborgarskap, men är fast bosatta här i landet, för att dessa ska kunna delta i besluten på riksnivå (se bl.a. Rösträtt och medborgarskap, SOU 1984:11). Rösträtt och valbarhet i riksdagsval och val till av de argument som har anförts för en sådan lösning är att många invandrare som formellt sett har rätt till svenskt medborgarskap skulle avstå från detta eftersom de annars måste ge upp det egna medborgarskapet. I lagen (2001:82) om medborgarskap godtas emellertid dubbelt medborgarskap fullt ut. Ett av de särskilt påtalade problemen som man avsåg att lösa med en boenderösträtt torde därmed ha fått sin lösning. Vår bedömning: Det nuvarande sambandet mellan rösträtts- ålder och myndighetsålder bör inte brytas. Vi föreslår därför ingen ändring när det gäller rösträtt och valbarhet i riksdagsval och val till . Rösträttsåldern och valbarhetsåldern sammanfaller med myndig- hetsåldern. Frågan om rösträtts- och valbarhetsåldern och sambandet med myndighetsåldern diskuterades ingående av Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 124 f.). Avgörande för valet av 18-årsgränsen var enligt beredningen den betydelse som 18-årsgränsen hade i andra sammanhang för medborgerliga rättigheter och skyldigheter, bl.a. den civilrättsliga handlingsförmågan, värnplikten samt rätten att ingå äktenskap. I frågan om rösträtten skulle knytas till dagen då 18-årsgränsen uppnåddes eller till någon annan tidpunkt såg beredningen det som önskvärt att rösträtten, liksom andra till viss ålder anknutna rättigheter, i princip skulle inträda som personen fyllde . I propositionen upprepades beredningens argumentation (prop. 1973:70 s. 162 f.). Frågan om en sänkning av rösträttsåldern har sedan regerings- formens tillkomst behandlats av flera statliga utredningar. De förslag till reformer som lagts fram har dock i huvudsak begränsats till de kommunala valen och de kommunala folkomröstningarna. Det har där bl.a. föreslagits att rösträtten ska styras av kalenderåret i stället för som av åldern på valdagen. Det innebär att alla som är födda det år då valet hålls skulle vara röstberättigade. Som skäl har bl.a. anförts att valhandlingen har inslag av kollektivt handlande, dvs. något som man gör tillsammans med andra, och att Rösträtt och valbarhet i riksdagsval och val till det i det sammanhanget inte är motiverat att göra någon åtskillnad mellan t.ex. elever som hör till samma årskurs. De skäl som anfördes vid de nuvarande reglernas tillkomst har fortfarande giltighet. De argument som anförts för att i stället koppla rösträtten till kalenderår har enligt vår mening inte en sådan tyngd att det finns skäl för att frångå ordningen att rösträtten och valbarheten följer myndighetsåldern. 13.1Proportionaliteten vid val till kommunfullmäktige Vid val till är landet indelat i 29 valkretsar. Vid val till är varje landsting indelat i valkretsar. Som huvudregel omfattar dessa en eller flera kommuner. I båda valen tillämpas en ordning med utjämningsmandat. finns det spärrar mot små partier. Vid val till kommunfullmäktige är huvudregeln att varje kommun är en valkrets. Om kommunen har fler än 6 000 röst- berättigade, får den delas in i valkretsar. Om antalet röstberättigade överstiger 24 000 personer eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktige, ska kommunen delas in i valkretsar. Vid val var 79 av landets 290 kommuner valkretsindelade. I valen till kommunfullmäktige förekommer inga utjämnings- mandat som kan kompensera de effekter som valkretsindelningen får för proportionaliteten. Det finns inte någon småparti- spärr vid dessa val. För de kommuner som inte är valkretsindelade innebär den nuvarande ordningen att man har ett kommunproportionellt system jämförbart med riksdagsvalet och landstingsvalet men utan någon särskild småpartispärr. Noteras ska dock att antalet mandat som står på spel i de icke valkretsindelade kommunerna är mellan 31 och 49, vilket i sig rymmer en spärr mot små partier på mellan . När det sedan gäller de valkretsindelade kommunerna handlar det som regel om valkretsar på mellan 15 och 25 mandat, vilket ger en spärr mot små partier på mellan . Frågan om proportionaliteten i de kommunala valen har varit föremål för återkommande diskussion och debatt . Tanken att vid de kommunala valen ha en ordning med småpartispärr och utjämningsmandat fanns också redan då det riksproportionella systemet för val till infördes i samband med den partiella författningsreformen 1968–1969. Sedan ett system av det slaget års val börjat tillämpas för val till har det vid olika tillfällen rests krav på att det ska införas ett mer proportionellt system också för valen till kommunfullmäktige i de valkretsindelade kommunerna. Frågan om val av metod för att öka proportionaliteten har tidigare analyserats av bl.a. vallagskommitté (Översyn av vallagen 2, SOU 1980:45), kommundemokratiutredning (i en skrivelse till ) och vallagskommitté (Vallagen, SOU 1994:30). Enligt vallagskommitté gav, med utgångspunkt från valresultaten 1976 och 1979, valsystemet en god proportionalitet även i de valkretsindelade kommunerna men det fanns utrymme för vissa förbättringar. Valkretsindelningen skulle exempelvis kunna göras frivillig eller utrymmet för sådan indelning begränsas. Vidare kunde man enligt kommittén tänka sig att behålla valkrets- indelningen men med landstingsvalen som förebild tillämpa en ordning med utjämningsmandat. Det skulle innebära att 9/10 av mandaten skulle vara fasta valkretsmandat och 1/10 utjämnings- mandat. En ytterligare möjlighet, som också förordades av kommittén, var att öka minimiantalet mandat per valkrets från 15 till 20 mandat. Denna ståndpunkt delades också i huvudsak av kommundemokratiutredning. En övergång till ett kommun- proportionellt system skulle, med utgångspunkt från valresultaten 1976, 1979 och 1982, innebära endast smärre förändringar i mandatfördelningen. En höjning av antalet mandat per valkrets sågs dock som negativt från demokratisynpunkt. Även vallagskommitté konstaterade, med utgångs- punkt från valresultaten 1985, 1988 och 1991, att skillnaderna är begränsade mellan det faktiska valresultatet och det som blir fallet om mer proportionella metoder används i de valkretsindelade kommunerna. I frågan vilken av de båda metoderna som var att föredra förordade kommittén metoden med utjämningsmandat. Enligt kommittén ställde det sig tekniskt komplicerat att ta fram så omfattande listor – i varje fall för de större kommunerna – som skulle komma att behövas om valkretsindelningen slopades. SOU 2008:125 Kommunala valfrågor omfattande listor försämrar förutsättningarna för person- röstningen. Vår bedömning: Något förslag om ändring när det gäller proportionaliteten vid kommunala val bör inte nu läggas fram. Frågor om proportionaliteten vid kommunala val bör dock tillsammans med frågor om offentliga valförberedelser utredas vidare. Som vi redovisat är diskussionen om proportionaliteten vid valen till kommunfullmäktige långt ifrån ny. Frågan har tidigare behandlats av bl.a. vallagskommitté, demokrati- utredning och vallagskommitté men någon bredare uppslutning kring en ändring av de nuvarande bestämmelserna har aldrig uppnåtts. vallagskommitté som senast behandlade frågan om ökad proportionalitet vid valen till kommunfullmäktige i de valkretsindelade kommunerna kunde inte heller enas i frågan till följd av olika synsätt på behovet av att komplettera ett kommun- proportionellt system med en småpartispärr och delade meningar om angelägenheten i att ha likartade system för val till landstings- och kommunfullmäktige (Ny vallag, SOU 2004:111 s. 165 f.). Som framgått av vår redovisning har också frågan – särskilt när det gäller val av metod – analyserats ingående med utgångspunkt från valresultaten –1991. Som en del av underlaget för våra ställningstaganden har vi med hjälp av låtit genomföra ett antal simuleringar med utgångspunkt års valresultat för att ytterligare belysa de effekter som valkretsindelningen får för proportionaliteten. I omkring tio av de 79 valkretsindelade kommunerna skulle den politiska konstellation som efter valet bildade majoritet i fullmäktige inte ha fått en egen majoritet om samma ordning som gäller för landstingsvalen – en ordning med utjämningsmandat – hade tillämpats. I övriga kommuner skulle en ordning med utjämningsmandat endast ha inneburit smärre förändringar i mandatfördelningen. Våra resultat överensstämmer väl med det som framkommit genom tidigare studier. Vi har mot den nu angivna bakgrunden övervägt olika förändringar av den nuvarande ordningen. Diskussionen har bl.a. rört om man som metod för att öka proportionaliteten ska avskaffa eller begränsa möjligheterna att valkretsindela kommuner eller med landstingsvalen som förebild införa ett system med utjämnings- mandat. Diskussionen har också rört om ett ändrat system bör förenas med en särskild spärr mot små partier och vilken spärrnivå som i så fall bör tillämpas. Vi har dock inte bedömt det som möjligt att inom ramen för detta arbete lägga fram något förslag men har enats om att föreslå att en utredning ges i uppdrag att arbeta vidare med dessa frågor och med de frågor som rör offentliga valförberedelser, se avsnitt 14.1.2. 13.2Extra val efter beslut av kommunfullmäktige På nivå finns ingen möjlighet till misstroende- förklaring i fullmäktige. Det går inte heller att utlysa extra val. Däremot kan fullmäktige med stöd av 4 kap. 10 a § kommunallagen (1991:900) återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige. Denna rätt för fullmäktige att med ett majoritetsbeslut entlediga samtliga förtroendevalda ska bl.a. ses just mot bakgrund av att någon möjlighet till misstroende- förklaring eller extra val inte finns på den kommunala nivån (prop. 1993/94:188 s. 45). fanns en möjligt att hålla kommunala extra val i särskilda fall, nämligen då större ändringar i den kommunala indelningen genomfördes. Denna möjlighet togs bort genom lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (indelningslagen), bl.a. eftersom större indelnings- ändringar som skulle kunna motivera ett extra val inte bedömdes komma att förekomma särskilt ofta (prop. 1978/79:157 och KU 1978/79:40). När det gäller extra val vid indelnings- ändringar behandlas detta i avsnitt 13.3. Frågan om kommunala extra val i andra fall har behandlats av . pekade i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) på extra val som ett sätt att vitalisera den kommunala demokratin. Liksom för skulle man göra det möjligt att utlysa val , om något avgörande inträffat som förhindrade att den kommunala eller regionala styrelsen fungerade tillfredsställande och nya majoriteter påkallades. Vidare har i ett tillkännagivande uttalat att frågan om kommunala extra val borde utredas (bet. 2003/04:KU3 och rskr. 2003/04:33). Frågan om extra val har också i olika sammanhang aktualiserats i samband med val till följd av de svårigheter som funnits i flera kommuner att få till stånd en fungerande styrelse. Mot den nu angivna bakgrunden är det, som också framhålls i våra direktiv, naturligt att vi i samband med att vi ser över val- systemet i stort på nytt överväger frågan om kommunala extra val. Vårt förslag: En möjlighet införs för kommunfullmäktige att besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det. Ett beslut om extra val får dock inte fattas förrän har förflutit från det nyvalda fullmäktiges första sammanträde. Reglerna för kommunernas och landstingens styrelseformer bygger inte på parlamentarismens principer. Efter ett allmänt val i en kommun eller ett landsting bildar i normalfallet ett eller flera av partierna i fullmäktige den majoritet som ska leda det politiska arbetet under den nya mandatperioden. I 5 kap. 46 § kommunal- lagen räknas vissa val i fullmäktige upp som, om en minoritet begär det, ska ske med proportionellt valsätt. Det gäller bl.a. val av styrelse och nämnder. Resultatet av ett sådant valsätt är att de politiska grupperna blir representerade i styrelse och övriga nämnder efter sin mandatstyrka i fullmäktige. Det är visserligen ovanligt att ett proportionellt valsätt tillämpas strikt men regeln ger uttryck för inriktningen att samtliga partier ska delta i kommunens styre, dvs. KommunallagenT innehåller inga regler om misstroende- förklaring i fullmäktige. Det går inte heller att utlysa extra val för att få till stånd en annan politisk sammansättning. Efter ett allmänt val i en kommun eller ett landsting bildar i normalfallet ett eller flera partier i fullmäktige den politiska majoritet som ska leda arbetet under den nya mandatperioden. Med en politisk majoritet avses normalt sett en konstellation av förtroendevalda som vid omröstningar samlar flertalet röster. En sådan konstellation är vanligen stabil under hela mandatperioden. Det är också vanligt att partier som avser att samarbeta politiskt utfärdar gemensamma politiska deklarationer eller program- förklaringar. har i de allmänna valen allt fler partier tagit plats i fullmäktigeförsamlingarna i landet. De politiska majoriteterna har därigenom på många håll blivit mindre förutsägbara och ibland instabila. I några fall har ändrade politiska majoritetsförhållanden under en löpande mandatperiod försvårat nämndarbetet. Nämnderna har inte fått igenom sina förslag i fullmäktige eftersom den politiska majoriteten i fullmäktige inte längre stämt överens med motsvarande förhållanden i nämnderna. Ytterst handlar det om att styrelsen och övriga nämnder inte längre har fullmäktiges förtroende. Mot denna bakgrund har fullmäktige bl.a. för att underlätta majoritetsskiften getts möjlighet att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten är densamma som i fullmäktige (4 kap. 10 a § kommunallagen). kan oklara majoritetsförhållanden och andra omständigheter innebära att problemen är så stora att det inte alltid är tillräckligt att under löpande mandatperiod kunna göra förändringar i nämndernas sammansättning. Det förhållandet att en ledamot i fullmäktige efter ett val lämnar sitt parti men sitter kvar och arbetar för ett nytt parti eller som politisk vilde kan få sådana konsekvenser. En annan omständighet är att det inte finns någon garanti för att samtliga mandat i fullmäktige blir besatta vid mandatperiodens ingång. I situationer av nu berört slag finns det en risk för att en kommun under en hel eller en stor del av en valperiod kan komma att stå utan ett fungerande styre. är lösningen på de situationer som vi här har tagit upp en bredare koalition. Men det finns också fall då det saknas politiska förutsättningar för en sådan lösning. Även om de situationer som vi här pekat på torde vara ovanliga är det rimligt att regelsystemet innehåller en möjlighet att lösa en extraordinär situation av detta slag. Mot denna bakgrund bör det därför enligt vår mening under vissa villkor ges en möjlighet att utlysa extra val för att lösa en uppkommen konflikt. Det är naturligt att det är fullmäktige som fattar ett beslut om att utlysa extra val. Någon initiativrätt bör inte tillkomma styrelse eller övriga nämnder. Ärenden om extra val ska inte heller beredas av styrelsen. För att markera att extra val endast är avsett för extraordinära situationer bör det införas en beslutsregel om kvalificerad majoritet. För att extra val ska få hållas ska minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna rösta för det. Ett ärende om extraval ska alltid bordläggas första gången det tas upp till behandling. För att möjligheten att utlysa extra val inte ska kunna missbrukas kan det diskuteras om det behövs någon särskild regel som garanterar att ett extra val inte utlyses förrän alla möjligheter har uttömts att med utgångspunkt från valresultatet få till stånd ett fungerande styre. En rimlig ståndpunkt kan då vara att det inte ska vara möjligt att utlysa extra val i omedelbar anslutning till ett val. En särskild tidsgräns bör därför föreskrivas. Enligt vår bedömning bör ett beslut om extra val inte få fattas förrän har gått sedan ett nyvalt fullmäktige haft sitt första sammanträde. Det är angeläget att ett beslutat extra val kan genomföras efter beslutet. Det går dock inte att ange någon generell tid för hur snabbt ett extra val till fullmäktige ska hållas. Det får i stället bestämmas i det konkreta fallet. Utgångspunkten är att ett extra val ska genomföras med full respekt för de demokratiska principerna och med iakttagande av rättssäkerhetens krav. måste behovet av att snabbt undanröja det politiskt osäkra läge som föranlett extra valet beaktas. Det är viktigt att planeringen av extra valets genomförande sker i nära dialog med den centrala valmyndigheten och . 13.3Extra val vid indelningsändringar I 1 kap. 7 § och 8 kap. 5 § regeringsformen anges att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner samt att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner bestäms i Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Om två eller flera län läggs samman, ska därför en sammanläggning ske också av landstingen. I 2 kap. indelningslagen regleras förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga om landstingen samt befogenheterna att besluta om sådan indelningsändring. Regeringen får besluta om ändring i landstingsindelningen, om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Landstings- indelningen får dock ändras endast om det kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Regeringen får meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande. När det är fråga om mindre ändringar får Kammarkollegiet besluta om ändring. En ansökan om ändring i landstingsindelningen kan göras av ett landsting eller en medlem av ett landsting som skulle beröras av ändringen. Regeringen och Kammarkollegiet kan också på eget initiativ ta upp frågan om en indelningsändring. I 1 kap. indelningslagen regleras förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga om kommuner. Denna reglering skiljer sig i vissa avseenden från den reglering som gäller förändringar av landstingsindelningen. Lagen innehåller en särskild bestämmelse om att vid prövningen av frågan om en indelnings- ändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. I lagen anges också att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter. En ansökan om ändring i den kommunala indelningen kan göras av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras av ändringen. Alla ändringar av den kommunala indelningen är inte av sådan omfattning att de måste föregås av ett val. Enligt indelningslagen gäller det bara större ändringar, t.ex. vid nybildning av en kommun eller ett landsting eller vid större förskjutning av folkmängden uppåt eller nedåt (som regel ). I det första fallet måste ett val hållas eftersom det annars skulle saknas fullmäktige i den nya kommunen eller . I det andra fallet måste ett val genomföras eftersom kommunen eller enligt den nya indelningen inte längre bör företrädas av det gamla fullmäktige (prop. 1978/79:157 s. 109 f.). var det som sagt möjligt att hålla extra val i samband med att större ändringar i den kommunala indelningen genom- fördes. Det gav en möjlighet att låta ändringarna träda i kraft också vid andra årsskiften än det årsskifte som inträder efter ett ordinarie val. Bestämmelserna togs bort närmast av det skälet att det inte fanns något uttalat behov av extra val. hade extra val undvikits genom att tidpunkten för ikraftträdandet av de indelningsändringar som då genomfördes hade bestämts efter ordinarie val. I betänkandet Ändrad indelning? (SOU 2002:33 s. 117) har förts fram förslag av om att det på nytt ska bli möjligt att hålla kommunala extra val i samband med att större ändringar i den kommunala indelningen genomförs. Det huvudsakliga argumentet för en återgång som anförs i betänkandet är att förlängningen av mandatperioden från tre till gör att tiden mellan ett beslut om indelningsändring och ikraftträdandet kan bli tämligen lång. Beaktas också den tid som förberedelser och opinionsarbete normalt tar i anspråk kan den sammanlagda väntetiden från det att frågan om en indelnings- ändring väcks i en kommun till dess den träder i kraft bli upp till sex, . En så lång väntetid kunde enligt kommittén riskera det engagemang och den entusiasm som brukar finnas hos de förtroendevalda och hos kommunmedlemmarna i de berörda kommunerna. Vår bedömning: Den tidigare möjligheten för regeringen att förordna om extra val vid större indelningsändringar bör inte återinföras. har i genomsnitt något mer än fem ansökningar rörande indelningsändringar kommit in till Kammarkollegiet. Ansökningarna har gällt både kommundelningar och gräns- justeringar. Inga ansökningar om kommunsammanläggningar har gjorts. Efter den senaste sammanläggningsreformen 1974 har 13 kommundelningar beslutats, två , fem , fyra och två . De enda ändringar i landstingsindelningen som förekommit har skett i samband med tillkomsten av län och samt överföringen av från till läns landsting. En rimlig utgångspunkt är enligt vår mening att indelnings- ändringar normalt kan vänta till efter det närmast kommande ordinarie valet. Det handlar ju inte om att tillgodose tillfälliga opinionsyttringar i en kommun eller ett landsting. Vad det handlar om är tvärtom att tillskapa bestående fördelar för en kommun eller ett landsting eller en del av en kommun eller ett landsting eller andra sådana fördelar från allmän synpunkt.