sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — av tidigare gjorda studier som har betydelse för tillämpningen av de horisontella bestämmelserna för varor och tjänster vilken redovisas i bilaga 7. I detta avsnitt görs en sammanfattning eller syntes av de uppgifter som härrör från de olika rapporter, utredningar m.m. som redovisas närmare i denna bilaga. Syftet med detta avsnitt är att återge uppgifter och synpunkter avseende tillämpningen av inremarknadsreglerna i som framkommit i andra utredningar m.m. Det ger en översikt av den allmänna problembilden. Utredningen lämnar dock inga kommen- tarer eller synpunkter i detta sammanhang utan återkommer med överväganden och förslag i kapitel 9. Det har framkommit att myndigheter vid sin tillämpning av natio- nella regler och i vissa fall EG-regler inte beaktar de inremarknads- aspekter som är relevanta. Det är i regel övergripande principer som härrör direkt från EG-fördraget som inte beaktas. Den svenska förvaltningen förefaller sålunda främst ha svårigheter att upprätthålla det regelverk som gäller för den del av den inre marknaden för varor och tjänster som inte har blivit föremål för gemenskapsrättslig harmonisering.3 Det finns också exempel på att myndigheter underlåtit att tillämpa t.ex. principen om ömsesidigt erkännande genom att lösa de problem som uppkommit genom informella kontakter med företag och därmed låtit bli att fatta beslut i dessa ärenden.4 I flera utredningar påpekas att det råder en allmän brist på med- vetenhet och kunskap om EG-fördraget och rätts- praxis i den svenska förvaltningen. Det framhålls att det finns behov av att göra myndigheter mer medvetna om att regelverket 3 Se attitydrapporter , – ja, men när – uppfattningen om EU:s inre marknad hos svenska domstolar (),Visst är EU vår hemmamarknad – nästan all vår export går dit. – Svenska företags uppfattning om EU:s inre marknad (), – ja, men hur – svenska intressenters uppfattning om EU:s inre marknad (), – ja, men hur – svenska myndigheters uppfattning om EU:s inre marknad (), Bättre överblick och samstämmighet! – Inre- marknadsfrågor hos svenska myndigheter () samt Statskontorets rapport 2006:16 - Förvaltning för fri rörlighet. 4 Se Statskontorets rapport 2006:16. Tillämpningen av inremarknadsreglerna i för den inre marknaden är en viktig fråga som berör hela förvalt- ningen och som inte utgör utrikes- utan inrikespolitik.5 8.2Informationsförfarandet för tekniska regler Det har framkommit att många myndigheter inte anser att de berörs av anmälningsförfarandet enligt direktiv /34/EG, efter- som deras område är harmoniserat i stor utsträckning. Det förelig- ger dock anmälningsskyldighet enligt direktivet när en föreskrift inte omfattas av de harmoniserade kraven eller går utöver dessa. Förfarandet enligt direktiv /34/EG anses vidare av många före- skrivande myndigheter vara krångligt och utgöra en stor administrativ börda. Ytterligare informations- och utbildningsinsatser bedöms därför nödvändiga när det gäller direktiv /34/EG och den svenska förordningen (1994:2029) om tekniska regler.6 8.3Regler om ackreditering och marknadskontroll Det har påpekats att alla marknadskontrollmyndigheter inte har erforderliga befogenheter, t.ex. när det gäller att besluta om åter- kallelse, förstöring av produkter, ersättning för provningskostnader m.m. Sådana befogenheter föreslås införas antingen i sektorslag- stiftningen eller i en horisontell rättsakt som t.ex. den svenska marknadskontrollförordningen.7 På området för provning och teknisk kontroll har framkommit att det bör utarbetas stödmaterial för olika typsituationer. Av sådant material bör det framgå hur myndigheterna ska behandla olika frågor om teknisk kontroll eller nya krav inom harmoniserat eller icke-harmoniserat område.8 När det gäller principen om ömsesidigt erkännande inom om- rådet provning och kontroll har konstaterats att denna princip i vissa fall inte tillämpas av myndigheterna, vilket kan medföra krav på dubbelt godkännande av vissa produkter. Vissa föreskrivande myndigheter, som i och för sig tillämpar öppna system, anger inte 5Se attitydrapporter , betänkande (SOU 2008:118) – Styra och ställa samt för bättre konkurrens (2009:4). 7Se Öppna system för provning och teknisk kontroll – En utvärdering (SOU 2006:113) samt Statskontoret – En översyn av teknisk kontroll (2006/46-5). 8Se SOU 2006:113. Tillämpningen av inremarknadsreglerna i explicit i sina föreskrifter att principen om ömsesidigt erkännande gäller. Istället ger föreskrifterna intryck av att endast organ som ackrediterats av SWEDAC kan komma ifråga för kontrolluppdrag. Det har påpekats att explicit formulerade ömsesidighetsklausuler skulle kunna underlätta tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande. Dels visar myndigheten därmed att den faktiskt är medveten om att principen om ömsesidigt erkännande måste iakttas. Dels får berörda kunder till kontrollorganen bättre infor- mation om att principen om ömsesidigt erkännande tillämpas.9 Det har också föreslagits att det i lagen om teknisk kontroll bör införas en regel om att beslut om utnämnande av anmälda organ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. På så sätt skulle den ovisshet som råder undanröjas och förutsebarheten i systemet öka. En uttrycklig överklagandemöjlighet skulle också utgöra en möjlighet att komma till rätta med eventuella felaktiga beslut. Det skulle slutligen leda till den fördelen att likformiga villkor i detta hänseende skapas för beslut om anmälda och ackrediterade organ. Ofta är nämligen anmälda organ även ackrediterade, och en anmä- lan bygger i många fall på en ackreditering. Det har också föresla- gits att SWEDAC borde anförtros uppgiften att återkalla anmäl- ningar av anmälda organ.10 8.4Organisationen för tillsyn och marknadskontroll Behovet av en tydligare politisk styrning av marknadskontrollen har påpekats. För att uttrycka ambitionsnivån för marknads- kontrollen har föreslagits en generell målformulering som är giltig för samtliga berörda myndigheter.11 Det har framhållits att ett fungerande samarbete mellan marknads- kontrollmyndigheterna och är en viktig del av en effektiv marknadskontroll, eftersom en stor mängd produkter förs in till från tredjeland. Ett sådant samarbete förutsätts också i rådets förordning (EG) nr 765/2008.12 De har påpekats att de nya EG-reglerna för marknadskontroll innebär ett behov av att ge marknadskontrollmyndigheterna de ytter- ligare befogenheter, resurser och kunskaper som krävs. 9Se SOU 2006:113. 10Se SOU 2006:113 samt Statskontorets rapport /46-5. 11Se betänkandet Tillsyn för säkra varor och öppna marknader (SOU 2004:57). 12Se SOU 2004:57 samt Swedac:s promemoria av Krav på marknadskontroll i den nya EU-förordningen om ackreditering och marknadskontroll. Tillämpningen av inremarknadsreglerna i vidare även en skyldighet, som anges i artikel 25 i förordning (EG) nr 765/2008, att säkerställa att marknadskontrollmyndigheterna deltar i de program för utbildning, tjänstemannautbyte, utbyte av erfarenheter, information och bästa praxis, gemensamma projekt, informationskampanjer och gemensamma besöksprogram, vilket anges utgöra en förutsättning för en effektiv marknadskontroll.13 8.5Effektivare hantering av inremarknadsfrågor i statsförvaltningen Det har föreslagits att ska ges en tydligare stödjande roll som generell inremarknadsmyndighet och därmed i ökad utsträckning kunna bidra med information till såväl myndig- heter som företag.14 Det har framkommit att rollfördelningen mellan de olika myndig- heter i som ska tillämpa reglerna om den inre marknaden är otydlig. Detta gäller såväl var i ansvaret för den inre marknaden ska ligga som under vilket departement de centrala myndigheterna på området ska ligga.15 Vad beträffar hänskjutandet av frågor till för förhandsavgörande ha framkommit att svenska domstolar i vissa fall avstår från att begära förhandsavgörande för att förfarandet anses för tungrott samt för att domstolarna upplever en press på sig från flera håll att inte ställa frågor till i onödan.16 8.6Tydligare roll och ansvar för kommuner Det är svenska staten som är ytterst ansvarig för all EG-rättslig tillämpning, vare sig den sker på central, regional eller lokal nivå. Det har mot denna bakgrund påpekats att staten bör ha förutsätt- ningar att bl.a. styra kommunernas tillsynsverksamhet. Bristande möjligheter att styra kommunerna gör att det är svårt för staten att 13Se Swedac:s promemoria. 14Se Statskontorets rapport 2006:16 och 2009:4. 15Se attitydrapporter , betänkande (SOU 2008:118) samt Statskontorets rapport 2006:16. Tillämpningen av inremarknadsreglerna i garantera att viss tillsyn utförs på det sätt som som EU- medlem har åtagit sig.17 Det har anförts att det är viktigt att tillförsäkra en effektiv kommunikation mellan centrala myndigheter och kommunerna, och att kommunerna har möjligheter att utföra tillsynsinsatser som behöver ske . Det har påpekats att det på vissa områden kan krävas att den centrala myndigheten ges utökade möjligheter att styra kommunerna så att den samlade svenska tillsynsorganisa- tionen blir tillförlitlig och effektiv.18 Det har påpekats att det finns behov av utökat samarbete mellan centrala myndigheter och kommuner. Det anges t.ex. att inom konsumentskyddsområdet skulle personal vid som mer koncentrerat ägnar sig åt marknadskontroll kunna för- medla sakkunskap och utgöra specialiststöd för kommunens personal i marknadskontrollarbetet. På detta vis skulle kommu- nerna, som ofta har att tillämpa de regler ansva- rar för som central förvaltningsmyndighet, få en specialiserad och uppdaterad information som är relevant för dem.19 Det har slutligen konstaterats att det allt mer långtgående sam- arbetet mellan EU-ländernas tillsynsmyndigheter i kan bli särskilt påtagligt på de områden där kommunerna utför tillsynen. Svenska tillsynsmyndigheter kan behöva agera snabbt som svar på begäran från andra medlemsstater, vilket i vissa fall kan vara svårt för kommunerna. Kraven kan också höjas på att kommunerna i sin tillsyn ska kunna tillämpa gällande EG-rätt och hantera tillsyn på andra språk än svenska.20 8.7Tydligare roll- och ansvarsfördelning inom standardiseringsområdet När det gäller arbetsformer avseende standardiseringsfrågor har påpekats att det finns ett behov av nätverk för olika sektorsfrågor. Dessa nätverk behöver kompletteras med övergripande samarbete i med deltagande av representanter för de olika departementen. Det har påpekats att kontakter mellan det över- gripande nätverket och standardiseringens huvudmän i näringslivet, 17Se betänkanden (SOU 2002:14 och 2004:100) samt i viss mån Svensk livsmedelspolitik i EU (Sieps 2008:10). 18Se SOU 2004:57. 19Se SOU 2004:57. 20Se SOU 2002:14 och 2004:100. Tillämpningen av inremarknadsreglerna i liksom med frivilligorganisationer och andra aktörer är nödvän- digt.21 8.8Webbportal för den inre marknaden Det har framkommit att det finns ett behov – hos såväl myndig- heter som företag och enskilda – av att få tillgång till information om den inre marknaden på ett ställe. Det har därför föreslagits att en svensk webbportal för den inre marknaden bör upprättas.22 8.9Kompetens hos tjänstemän som berörs av den inre marknaden Det har konstaterats att den svenska förvaltningen i vissa fall haft svårigheter att på ett korrekt sätt tillämpa det regelverk som gäller för den inre marknaden. I första hand gäller detta det icke harmo- niserade området men i viss utsträckning även på områden som är harmoniserade.23 Som framkommit tidigare behöver kunskapen om anmälnings- proceduren enligt direktiv /34/EG och principen om ömsesidigt erkännande förbättras. Tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande är förknippad med språksvårigheter och behov av kontaktnät mellan myndigheter och ställer därför stora krav på myndigheters kompetens. Dessutom har framkommit att inställ- ningen från myndigheternas sida till dessa bestämmelser och förfa- randen i vissa fall är negativ och att myndigheterna ofta är beroende av enskilda tjänstemän för bedömningar av denna typ av frågor.24 Vad tjänstedirektivet beträffar har ett flertal instanser påpekat att detta kommer att medföra större behov av kunskap i EG-rätt. Det kommer att ställa högre krav på att medlemsstaternas myndig- heter verkligen kan tillämpa gällande EG-rätt och bl.a. innebära höjda krav på att kommunala inspektörer ska kunna tillämpa EG- rätt. Medvetandegörande framhålls dock vara en långsiktig process, 21Se Standardiseringsskrivelsen (Skr. 2007/08:140). 22Se attitydrapporter samt yttranden Problem för fri rörlighet på den inre marknaden (2002 respektive 2008). 23Se Statskontorets rapport 2006:16 samt attitydrapporter . 24Se attitydrapporter samt dess yttranden och 2008. Tillämpningen av inremarknadsreglerna i inte minst när det gäller kunskap om horisontella funktioner och sammanhang.25 Det har vidare påpekats att tillsynsmyndigheterna behöver kunna agera snabbare än och ha ett nära samarbete med näringsidkare samt med nationella myndigheter och med myndig- heter i andra EU-länder. Kompetens inom EG-rätt och språk- kunskaper blir allt viktigare för svenska myndigheter. Både muntligen vid kontrollbesök och skriftligen i förelägganden kommer myndig- heternas anställda att behöva använda åtminstone engelska.26 Det har framhållits att det allt mer långtgående samarbetet mellan EU-ländernas tillsynsmyndigheter i kan bli särskilt kännbart på de områden där kommunerna utför tillsynen. Svenska tillsynsmyndigheter kan inom ramen för EU-samarbetet behöva agera snabbt som svar på begäran från andra medlemsstater, vilket i vissa fall kan vara svårt för kommunerna. Kraven kan också höjas på att kommunerna i sin tillsyn ska kunna tillämpa gällande EG- rätt och hantera tillsyn på andra språk än svenska.27 Enligt de undersökningar som gjorts förefaller det finnas en medvetenhet hos myndigheter om behovet av utbildning. Det finns en utbredd uppfattning inom t.ex. domarkåren att det finns stora behov av såväl grundläggande utbildning i EG-rätt som vidare- utbildning och fortlöpande, omfattande och tydlig information. Det har emellertid också framkommit att det finns myndigheter som inte ser något utbildningsbehov, vilket anses kunna bero på att de inte är medvetna om EG-rättens tillämplighet eller att de inte känner till omfattningen av reglerna för den inre marknaden.28 Företagens behov av kunskap och information samt deras kunskaps- nivå skiljer sig från myndigheternas. Det har framkommit att företagen i stor utsträckning saknar kunskap och behöver mer och bättre information om inremarknadsreglerna. Kunskap om t.ex. principen om ömsesidigt erkännande är bristfällig hos marknadens 25Se SOU 2004:100. 26Se SOU 2004:57. 27Se SOU 2004:100 samt Statskontorets rapport påverkan på kommuner och landsting (2005:12). Tillämpningen av inremarknadsreglerna i aktörer vilket hindrar dem från att hävda sina rättigheter gentemot de nationella myndigheterna.29 Det har föreslagits att bör pröva hur marknadskontrollinsatser mer systemmässigt kan samordnas så att det blir en tydligare struktur för företagen och att dessa ges en bättre kunskap om systemet. Det har påpekats att uppdraget att se till att allmänheten har kunskap om vilka marknadskontroll- myndigheterna är och vilka ansvarsområden de har är omfattande. Det krävs informationskampanjer, inklusive skapandet av en myndighetsgemensam webbportal.30 Det har konstaterats att informationen om tillämpliga regler och tillståndsförfaranden samt om ansvariga myndigheterna i allmänhet är svårtillgänglig och svår att överblicka. Det har mot denna bak- grund föreslagits att informationskampanjer bör genomföras.31 Det har slutligen påpekats att företagen behöver ett utökat rättsskydd. En långsam och överdrivet byråkratisk förvaltning sägs utgöra ett inte obetydligt hinder mot en väl fungerande inre marknad. Det framhålls att svensk förvaltningsprocess saknar regler som kan förmå en förvaltningsmyndighet att fatta beslut i ett ärende, såsom en dröjsmåls- eller passivitetstalan.32 Frånvaro av effektiva rättsmedel har särskilt uppmärksammats vid verksamhet. Det har påpekats att rekommenda- tioner från kommunerna kan påverka utländska aktörer och produkter negativt och därmed försvåra förverkligandet av den inre marknaden. Möjligheterna till en rättslig prövning av denna typ av åtgärder sägs vara ytterst begränsad, eftersom det inte finns något förvaltningsbeslut som är överklagbart i inom svensk rätt vederta- gen mening. Det finns vidare situationer där kommuner ingår avtal med enskilda företag. Möjligheten till laglighetsprövning enligt kommunallagen med avseende på denna typ av åtgärder har inte ansetts tillfredsställande mot bakgrund av denna prövnings speci- fika natur.33 29 Se attitydrapporter samt FAR SRS – Är EU vår hemmamarknad? – en studie av svenska företags kunskaper och attityder till den inre marknadens möjligheter (2009). 30Se SOU 2004:57 samt attitydrapporter . 31Se attitydrapporter , FAR SRS studie , Statskontorets rapport 2006:16. 32Se 2009:4, attitydrapporter och Statskontorets rapport 2006:16. 33Se Statskontorets rapport 2006:16 och attitydrapporter . 9 Överväganden och förslag Utredningen har vid sin genomgång av svenska bestämmelser som på ett horisontellt sätt berör varu- och tjänsteområdet funnit att det samlade svenska regelverket ger ett splittrat och oenhetligt intryck. Man kan se att författningarna tillkommit vid skilda perioder, både före och efter medlemskapet i EU. Många ändringar har skett i äldre författningar och det successiva införlivandet av tillkommande EG-rättsakter har bidragit till den rådande splitt- ringen. Detta gäller särskilt författningar som på ett horisontellt plan rör den fria rörligheten för varor. Utredningen anser därför att det finns ett behov att föra samman skilda bestämmelser i en ny, mer övergripande författning på detta område. Det är lämpligt att detta sker just , eftersom införandet av EU:s s.k. varupaket annars riskerar att leda till en ännu mer svåröverskådlig situation. Som framgått innehåller varupaketet två förordningar och ett beslut. Förordning (EG) nr 764/2008 har till syfte att få principen om ömsesidigt erkännande att fungera i prak- tiken och innehåller processuella bestämmelser om vad en myndig- het ska iaktta när den hindrar eller begränsar marknadstillträdet för en vara. Förordning (EG) nr 765/2008 anknyter till direktiv utfor- made enligt den nya metoden, dvs. harmoniserad gemenskapslag- stiftning och inför gemensamma bestämmelser om ackreditering, bedömning av överensstämmelse, CE-märkning och marknads- kontroll. Beslut 768/2008/EG anknyter också till direktiv enligt nya metoden men riktar sig i huvudsak till gemenskapslagstiftaren och talar om vad framtida direktiv enligt nya metoden ska inne- hålla. 9.1.1Ett svenskt varupaket? Varupaketet innebär en genomgripande förändring av EU:s regel- verk när det gäller den fria rörligheten för varor. Det medför också att principiellt viktiga och omfattande förändringar måste ske i det svenska horisontella regelverk som anknyter till den fria rörlig- heten för varor på EU:s inre marknad. Vi står alltså inför ett mycket lämpligt tillfälle att modernisera det svenska regelverket särskilt på varuområdet och skapa en struktur som bättre överens- stämmer med den gemenskapsrättsliga systematiken och begrepps- apparaten. Vid sin kartläggning av bestämmelserna på varuområdet har utredningen funnit att detta område systematiskt kan uppdelas enligt följande: Bestämmelser om utformningen av nya regler som påverkar handeln med varor Bestämmelser om ackreditering och bedömning av överensstäm- melse (teknisk kontroll) Bestämmelser om tillämpningen av regler som påverkar handeln med varor Bestämmelser om skyldigheten att undanröja faktiska hinder som påverkar handeln med varor. Denna systematik bör enligt utredningens mening beaktas, om man vill skapa en tydligare och enklare struktur för det svenska regel- verket på varuområdet. Utredningen anser att det inte går att samla alla delar av regel- verket i en och samma författning, men kommer i det följande att lämna förslag som går ut på att, med de anpassningar som behöver göras till följd av varupaketet, samla de aktuella bestämmelserna i två huvudsakliga delar. Det handlar om en ny förordning om varor på den inre marknaden och en ny lag om ackreditering och teknisk kontroll med tillhörande förordning. Om övergripande bestäm- melser rörande varuområdet förs samman och tydliggörs på detta sätt kan enligt utredningens mening myndigheter och företag få en helhetsbild som saknas. Genom dessa förslag skapas också en tydlig koppling till tjänsteområdet, där förslag till en ny lag om tjänster på den inre marknaden med tillhörande förordning har lagts fram. Härutöver anser utredningen att förordningen (1994:2029) om tekniska regler bör moderniseras och anpassas till den nya regel- strukturen. Utredningen föreslår att en ny förordning om informa- tionsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden ska ersätta nuvarande förordningen om tekniska regler och lägger fram ett sådant förslag. 9.1.2Nytt sätt att genomföra EG-förordningar Vid tiden för den första genomgripande anpassningen av svensk rätt till gemenskapsrätten var det nästan undantagslöst direktiv som användes som styrmedel på inremarknadsområdet. Ett direktiv lämnar ett, låt vara varierande, utrymme för nationellt anpassade lösningar, och för att det ska få rättslig effekt krävs i princip att det genomförs genom nationella föreskrifter. Det kan konstateras att direktverkande förordningar har tagits i bruk på den fria rörlig- hetens område på ett sätt som knappast hade kunnat förutses. Dessutom framträder vad gäller nya rättsakter, både direktiv och förordningar, en tydlig tendens att genom uttryckliga och detalje- rade regler uttrycka sådant som i grunden endast följer av EG- fördragets bestämmelser och tolkningar av dessa. Detta kännetecknar bl.a. tjänstedirektivet. Varupaketet kan sägas ge uttryck för samma utvecklingstendens, framför allt vad gäller förordningen om ömsesidigt erkännande. De rättsakter som ingår i paketet ska inte i egentlig mening införlivas, eftersom detta inte innehåller direktiv. Utredningen anser dock att svensk rätt omsorgs- fullt bör anpassas för att fungera i samklang med de direktverkande EG-förordningar som ingår i paketet och att hänsyn bör tas även till det beslut som ingår. Annars kan syftet med den reform som varupaketets genomförande på europeisk nivå förfelas. Detta kräver en annan regleringsteknik än som använts när man har kompletterat EG-förordningar i . 9.1.3En effektivare organisation för inremarknadsfrågor Utredningen kan också urskilja tydliga utvecklingstendenser i den europeiska förvaltningsorganisationen. För inte särskilt länge sedan kunde sägas att det inom gemenskapen inte förekom annan förvalt- ning än den som kommissionen svarade för. Detta innebar att gemenskapen hade tämligen begränsade egna resurser att genom- föra den europeiska politiken. Den stod i utpräglat beroende av de nationella förvaltningarna. existerar det redan ett betydande antal nya gemenskapsrättsliga byråer och organ, vilka i daglig verksamhet samverkar med de nationella förvaltningarna. På skilda marknadsområden har det också vuxit fram ett efter hand allt mer svåröverskådligt system av europeiska nätverk och samverkans- organ, inom vilket nationella tjänstemän i stigande omfattning samverkar med varandra och med företrädare för gemenskapen, särskilt kommissionen. Att direktkontakter med kommissionen blivit ett förhållandevis normalt inslag i central nationell förvalt- ning torde utan vidare kunna konstateras. Det kan i detta sammanhang nämnas att även t.ex. enskilda företag, sammanslutningar av företag och andra från medlems- staterna formellt fristående organisationer på ett mångskiftande och ofta svåröverskådligt sätt medverkar i den europeiska integra- tionen, i synnerhet på den inre marknadens område.