sou · GXB359 · 2009-06-17 00:00:00 — Rimligen ökar också möjligheterna till fusk och skentransaktioner om mottagarna också kan finnas utomlands. Detta beror i första hand på svårigheterna att faktiskt kontrollera mottagarna där. Möjligheterna att effektivt pröva ansökningarna måste vara mycket små. Som framgått av framställningen i avsnitt 6 är det inte lämpligt att ha ändamålen idrott eller konst och kultur. Skälen för detta har beskrivits och har att göra med synen på den skattemässiga behandlingen av levnadskostnader att göra. Åtgärder för att komma förbi problemen skulle bli orättvisa, komplicerade och lätta att kringgå. Det är naturligtvis otillfredsställande att sådana klassiska ideella verksamheter som idrott, konst och kultur har lämnats utanför i mitt förslag. En konsekvens av att på detta välja bort ett antal ändamål kan komma att innebära mindre önskvärda styreffekter. Ett mycket stort antal svenska skattskyldiga lämnar gåvor i sådan omfattning att skattereduktion enligt de föreslagna reglerna skulle kunna bli aktuellt. Enligt uppgift är det 6 av 10 svenskar som ger gåvor av nu avsett slag. Eftersom det knappast är tänkbart att ta ut och granska alla de deklarationer med yrkanden om skattereduktion för gåvor. Systemet måste därför bygga på kontrolluppgifter. Detta leder till en inte obetydlig ökning av den administrativa bördan för gåvomottagarna. Jag har därför föreslagit att endast gåvor som vid gåvotillfället uppgår till ska ingå i gåvounderlaget och föranleda kontrolluppgifter. Kontrolluppgifterna ska leda till att underlaget för reduktionen ska kunna förtryckas i deklarationerna. Systemet bygger alltså på kontrolluppgifternas tillförlitlighet. Det är emellertid uppenbart att möjligheterna till fusk är förhållandevis stora. Den oärlige kan skicka in kontrolluppgifter som ser ut att komma från en godkänd gåvomottagare som sedan leder till skattereduktion för honom själv eller andra. Det sagda betyder alltså att om man utformar ett system som inte kräver stora personella granskningsresurser och som i så hög grad som möjligt ansluter till det befintliga systemet med kontrolluppgifter, förtryckta uppgifter etc. blir systemet i motsvarande mån lättare att manipulera och missbruka. Att kontrolluppgiftssystemet i sammanhanget inte fungerar helt tillfredsställande beror i vart fall delvis på att den som utfärdar kontrolluppgiften inte ska beskattas för det kontrolluppgiften avser. Man kan ju t.ex. jämföra med den bank som tar emot en räntebetalning från en viss skattskyldig. Kontrolluppgift ska upprättas för att låntagaren ska få avdrag och banken ska beskattas för räntebetalningen. Det problem som här kommenterats är alltså en följd av frånvaron av det skattemässiga tvåpartsförhållande som annars kännetecknar de situationer som skatteregler normalt omfattar. Det utgör därmed en omständighet som talar för att skattesystemet inte självklart är det bästa systemet för att hantera detta med incitament för gåvor till vissa utvalda mottagare. I utlandsfallen blir denna brist ännu tydligare. För att allt detta ska fungera måste de godkända gåvomottagarna alltså vara beredda att hantera ett stort antal kontrolluppgifter. Ett problem i sammanhanget är att om det ska finnas någon stimulanseffekt på den ekonomiska nivå där de flesta skattskyldiga befinner sig måste den kvalificerade gåvans belopp sättas tämligen lågt (i förslaget) vilket naturligtvis i hög grad ökar de godkända gåvomottagarnas administrativa kostnader. Skulle den minsta gåvans belopp sättas högre än till för att minska dessa administrativa kostnader kommer stimulanseffekten att minska i motsvarande mån. kan man i sammanhanget konstatera att många s.k. insamlingsstiftelser av det slag som har s.k. 90-konton enligt uppgift redan har system väl anpassade för detta. Däremot – också det enligt uppgift – saknar universitet och högskolor utrustning och erfarenhet för att hantera belopp på den nivå som här föreslagits. Uppdraget omfattar både ideell sektor och forskning. Under arbetets gång har det framkommit på sätt som beskrivits i det föregående hur den ideella sektorn å ena sidan och forskningen å andra sidan har helt olika förutsättningar och förväntningar på reglerna om skatteincitament för gåvor. Det är också uppenbart att den traditionella gåvan till den ideella sektorn beloppsmässigt är betydligt lägre än den till forskningen. För att undvika mindre önskvärda styreffekter – t.ex. att det skulle vara mer lönsamt att ge till forskningen än till den ideella sektorn – måste reglerna vara så lika som möjligt. Och för att åstadkomma den avsedda stimulanseffekten måste reglerna omfatta de tämligen låga gåvobelopp det är fråga om i den ideella sektorn. Och eftersom de beloppen är betydligt lägre än vad som gäller för forskningen det innebär att förslaget redan från början möjligen är av mindre intresse för forskningen. På motsvarande sätt kan man konstatera att i mitt förslag har den högsta skattereduktionen för ett företag satts till . Jag har just pekat på att beloppet för forskningens del är alldeles för litet i förhållande till de gåvor som forskningens företrädare förväntar sig. Men det är naturligtvis så att beloppet är alldeles för lågt i förhållande till vad som kanske kan locka större företag till att öka sitt givande oavsett om det handlar om forskning eller ej. Jag har bl.a. av detta skäl på sätt som redovisats i den allmänna motiveringen övervägt att i mitt förslag lämna företagen utanför. Jag har av skäl som också redovisats i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.5.2.2) ändå valt att ta med dem. Men det är onekligen en nackdel att mitt förslag på grund av olika skäl redan från början framstår som mindre attraktivt. 9.3Sammanfattning – och eget ställningstagande Enligt direktiven ska jag redovisa ett eget ställningstagande till hur fördelarna med skatteregler för att stimulera till gåvor till forskning och ideell verksamhet förhåller sig till nackdelarna. Enligt min uppfattning finns det betydande fördelar med gåvor till dessa ändamål. Jag anser emellertid att nackdelarna utifrån ett beskattningsperspektiv överstiger dessa fördelar. Utifrån ett mer generellt beskattningsperspektiv kan man konstatera följande. Att godkänna gåvomottagare och att medge skattereduktion för gåvor till forskning och till ideell verksamhet ligger något vid sidan av skattesystemets ordinarie uppgift, nämligen att fastställa den taxerade och beskattningsbara inkomsten. Att generellt medge skattereduktion för gåvor till alla de ändamål som finns i 7 kap. IL innebär i praktiken att vissa givare finansierar annars icke avdragsgilla levnadskostnader via skattesystemet. Möjligheterna till fusk och skatteundandragande är uppenbara. Att reglerna inte kan begränsas till svenska mottagare inger allvarliga betänkligheter från fusk- och kontrollsynpunkt. Av kostnads- och kontrollskäl måste reduktionsbelopp och övriga beloppsgränser vara relativt blygsamma och gälla lika för olika ändamål. Det senare pekar på svårigheterna med att i ett och samma system hantera både forskning och ideell verksamhet där krav och förväntningar är väsentligt olika. Det är också ofrånkomligt att reglerna blir krångliga. Jag har i enlighet med direktiven oavsett min egen uppfattning om för- och nackdelar utformat ett förslag. De generella invändningarna kvarstår i allt väsentligt. Begränsningen av ändamålen, som innebär att problemet med levnadskostnader blir mindre framträdande, leder emellertid till nya nackdelar. En sådan är att sådana klassiskt ideella ändamål som idrott, konst och kultur liksom religion inte omfattas. Det senare är konsekvensen av ytterligare en generell invändning mot regler av detta slag, nämligen att skattesystemet med dess krav på likabehandling och generell utformning inte är det bästa urvalsinstrumentet. Begränsningen av ändamålen kan också innebära att gåvorna av skatteskäl styrs till ett begränsat antal ändamål bland de ideella ändamålen. När det gäller de nackdelar som räknats upp ovan är de ganska påtagliga och förmodligen delar de flesta uppfattningen att de är just nackdelar. Den omständigheten att förslaget ska omfatta godkända gåvomottagare i stort sett i hela världen har av i första hand kontrollskäl inneburit begränsningar och en restriktiv hållning som annars inte hade behövts. Få kan förneka att detta inte är ett problem. Det är också en uppenbar brist att idrott, konst och kultur inte omfattas. När det gäller synpunkten att reglerna blir krångliga kan sägas att man skulle uppnå en betydande förenkling om man begränsade rätten till skattereduktion till fysiska personer för gåvor som de själva gett. Härtill kommer att jag tycker att det kan finnas anledning att avvakta hur de övriga EU-länderna ställer sig till besked om mottagare i andra länder inom EES-området och i tredje land och vilka egna lagstiftningsförändringar de kan komma att vidtaga. Sammantaget avråder jag från lagstiftning. Särskilt yttrande av experten , Utredningsdirektivet innebär att ett förslag med författningstext ska utarbetas om skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet. Skatteincitamentet ska enligt direktivet omfatta både fysiska och juridiska personer. EG-rätten medför att författningsförslaget inte kan avgränsas till att enbart omfatta gåvomottagare i . I svensk skattelagstiftning finns ett generellt avdragsförbud för privata levnadskostnader eller annorlunda uttryckt endast kostnader som är för inkomsternas förvärvande och bibehållande får dras av. I det generella avdragsförbudet ingår avdragsförbudet för gåvor. Utredningsförslaget innebär att fysiska och juridiska personer föreslås få rätt till skattereduktion för penninggåvor inom vissa beloppsramar till godkända gåvomottagare. De i förslaget uppräknade subjekten med ändamålet/verksamheten vetenskaplig forskning eller hjälpverksamhet bland behövande kan efter ansökan hos bli godkända gåvomottagare. Utredningsförslaget innehåller flera förslag med syfte att minska risken för fusk och möjliggöra för att utföra kontroll av de godkända gåvomottagarna. Jag anser att det generella avdragsförbudet för privata levnadskostnader i sig talar emot att utredningsförslaget genomförs. Därutöver anser jag att, då utredningsförslaget mot bakgrund av EG-rätten inte kan begränsas till gåvomottagare i även detta talar emot att förslaget genomförs. En uppenbar risk är att den faktiska effekten av de föreslagna kontrollmöjligheterna och kontrollavgiften enbart kommer att träffa godkända gåvomottagare i . Ett förslag som i praktiken innebär att godkända gåvomottagare med verksamhet i annat land än kan mottaga gåvor med rätt för givaren till skattereduktion utan att någon kontroll kan ske av att t.ex. gåvorna används på det vis lagstiftningen anger bör inte genomföras. Utredningsförslaget bygger på att den godkända gåvomottagaren ska lämna kontrolluppgifter till på erhållna gåvor. Underlaget för skattereduktion ska med hjälp av kontrolluppgifterna förtryckas på inkomstdeklarationen. Rätten till skattereduktion kommer med andra ord att vara automatiserad och bygger på att lämnade kontrolluppgifter är riktiga. Det finns en klar risk med att bygga skattereduktionen på lämnade kontrolluppgifter i detta fall då det inte finns något inbyggt tvåpartförhållande i dessa kontrolluppgifter. Den godkända gåvomottagaren är inskränkt skattskyldig och mottagna gåvor medför ingen beskattning för den godkända gåvomottagaren. Risken får anses vara hög för att falska kontrolluppgifter kommer att förekomma om förslaget genomförs. möjlighet till kontroll är klart begränsad och möjlighet att kontrollera kontrolluppgifter från utlandet kommer att vara i princip obefintlig. Härutöver bör också nämnas problematiken med att juridiska personer ska omfattas av rätten till skattereduktion för lämnade gåvor. Associationsrättsligt finns begränsningar i t.ex. ett aktiebolags och en ekonomisk förenings möjlighet att lämna gåvor. Rättspraxis utvisar att gåvor som ett företag lämnar medför att företagets ägare ska utdelningsbeskattas för gåvans värde. Jag anser det olämpligt att införa skatteincitament för gåvor för juridiska personer dels mot bakgrund av att associationsrättslig lagstiftning syftar till att begränsa juridiska personers möjlighet att lämna gåvor dels då förslaget innefattande juridiska personer kompliceras ytterligare. Sammanfattningsvis delar jag således utredarens bedömning att utredningsförslaget inte bör genomföras. Tungt vägande skäl för detta är det generella avdragsförbudet för kostnader som inte är för inkomsternas förvärvande och bibehållande. Gåvor är inte en kostnad för inkomsternas förvärvande och bibehållande och incitament för ökat givande till forskning och ideell verksamhet hör inte hemma i skattesystemet. Ett förslag som i praktiken innebär att enbart kommer att kunna kontrollera godkända gåvomottagare med verksamhet i är inget bra förslag. Sammanvägt med den uppenbara risken för falska kontrolluppgifter kan förslaget om det genomförs skada förtroendet för skattesystemet men också vara till skada för de godkända gåvomottagare som är seriösa. Särskilt yttrande av experten , Direktiven till utredningen om skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet ger utredaren ett brett uppdrag. Uppdraget är att – med beaktande bl.a. av nuvarande principer för skattesystemet – analysera för- och nackdelar med skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet som ett komplement till andra stödformer. Utredaren begränsar sina förslag till skatteincitament för gåvor till vetenskaplig forskning och till hjälpverksamhet för behövande. Förslagens utformning leder till att andra allmännyttiga ändamål, som t.ex. kulturella, religiösa och idrottsliga ändamål, inte omfattas. Det innebär en värdering av allmännyttiga ändamål som – med utgångspunkt i utredningens direktiv – inte är motiverad. Utredarens förslag som berör den ideella sektorn begränsas till gåvomottagare som driver sin verksamhet i form av stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund. I utredningens direktiv sägs att ett sätt att försöka avgränsa den ideella sektorn är att det ska vara fråga om verksamhet som inte är vinstdrivande. Mot den bakgrunden borde även sådan allmännyttig verksamhet som bedrivs av myndigheter, bolag eller ekonomiska föreningar utan privata vinstintressen omfattas av förslagen. Den ordning som föreslås för hanteringen av skattelättnader för gåvor innefattar höga avgifter för gåvomottagarna. Det riskerar att få en motverkande effekt på gåvor som ett komplement till andra stöd, framför allt för små ideella verksamheter. Särskilt yttrande av experten , Integrations- och jämställdhetsdepartementet Frågan om skatteincitament för gåvor till bl.a. ideell verksamhet har diskuterats . Det är välkommet att frågan nu utretts och att ett konkret förslag finns. Målet för folkrörelsepolitiken är att skapa bästa möjliga förutsättningar för människor att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Folkrörelserna och andra organisationer inom den ideella sektorn har en central roll i demokratin som en form för människor att gå samman för gemensamma ändamål, t.ex. för att påverka sin egen situation eller samhället i stort. Organisationerna inom den ideella sektorn ifrågasätter den offentliga maktutövningen, vilket stimulerar till debatt och ibland till reformer. Det är därför angeläget att organisationerna inom den ideella sektorn så långt möjligt står fria från statlig styrning. Lagstiftaren har genom att undanta bl.a. allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund från skatt på vissa inkomster redan tagit ställning för att dessa organisationer på grund av sitt samhälleliga värde bör gynnas i skattehänseende. För de associationsformer, som både är ideella och som typiskt sett kan sägas ha en demokratisk struktur, har lagstiftaren valt att inte göra någon annan begränsning vad gäller organisationernas ändamål än att det ska vara allmännyttigt för att de ska bli undantagna från skattskyldighet för vissa inkomster. Alla ändamål som kan betraktas som allmännyttiga medför alltså undantag från skattskyldighet för de ideella föreningarna och de registrerade trossamfunden. Detta är av stort principiellt värde med hänsyn till de ideella organisationernas självständighet och oberoende. Ideella föreningar och registrerade trossamfund står för övrigt under medlemmarnas egen granskning. Till skillnad från vad som gäller för inskränkt skattskyldighet har utredaren föreslagit att endast två ändamål ska godkännas för att rätt till skattereduktion för gåva ska inträda. Utredarens förslag i detta avseende gäller inte endast stiftelser utan även de medlemsbaserade associationsformerna ideell förening och registrerat trossamfund. Utredaren motiverar denna begränsning i förslaget utifrån praktiska skäl, såsom behovet av kontroll och att statens kostnader för skattereduktioner måste kunna beräknas och finansieras. Jag vill emellertid understryka att en modell, som särbehandlar ideella föreningar och registrerade trossamfund med vissa allmännyttiga ändamål i förhållande till sådana organisationer med andra allmännyttiga ändamål, inte är helt förenlig med folkrörelsepolitiken. Om utredarens förslag genomförs är det troligt att givandet till ideella föreningar och registrerade trossamfund kommer att påverkas så att gåvorna i högre grad än koncentreras till de organisationer som har de av utredaren föreslagna ändamålen. Med andra ord kommer staten att indirekt styra givandet till vissa utpekade allmännyttiga ändamål. Detta är problematiskt. Utredarens förslag i detta avseende kan möjligen anses godtagbart som en tillfällig modell, om det är helt nödvändigt att göra denna begränsning för att modellen ska kunna prövas, men är inte lämpligt som ett system på . Staten och demokratin har ett betydande intresse av att den ideella sektorn, liksom de som väljer att stödja denna, står så fria från statlig styrning som möjligt. Därför bör alla allmännyttiga ändamål behandlas lika i fråga om ideella föreningars och registrerade trossamfunds möjligheter att motta gåvor som medför rätt till skattereduktion. Särskilt yttrande av experterna , och , Den särskilde utredaren har haft uppdraget att ta fram ett förslag till författningstext om skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet även om han anser att nackdelarna med denna typ av incitament överväger fördelarna. Som framgår av betänkandet avstyrker utredaren från att införa skatteincitament för gåvor. Det är uppenbart att flera faktorer komplicerar lagstiftningen om skattelättnader på detta område. Det gäller framförallt det förhållandet att EG-rätten inte tillåter att gåvomottagarna begränsas till svenska subjekt, men exempelvis även att gåvor från aktiebolag kan föranleda utdelningsbeskattning av delägarna. Därtill kommer att förslaget kräver avsevärda skattehöjningar för att finansieras. I enlighet med direktiven har dock utredaren tagit fram en modell som tillgodoser behovet av kontroll och som inte utestänger utländska gåvomottagare från systemet. Modellen innebär också att det blir enkelt för de skattskyldiga att hantera den föreslagna skattereduktionen i och med att uppgifter om gåvor kommer att förtryckas på deklarationsblanketterna. Förslaget innebär också att det principiella avdragsförbudet för gåvor behålls. De flesta skattereduktioner som införts har från början varit tidsbegränsade (jfr exempelvis ROT-avdraget som infördes i flera omgångar, skattereduktionen för bredband samt skattereduktionen för vissa miljöförbättrande åtgärder i småhus). De har haft olika syften men ofta varit avsedda att stimulera en viss sektor, exempelvis byggsektorn, eller ett visst beteende, exempelvis installation av bredband eller energieffektiva fönster. Vi anser att även det förslag som utredaren nu lagt fram bör införas , förslagsvis en treårsperiod, för att det ska vara möjligt att utvärdera lagstiftningen och undersöka vilka effekter som skattelättnaderna har haft på gåvor till de utvalda ändamålen. Vi har förståelse för att utredaren gjort begränsningar både när det gäller ändamål och beloppsmässiga nivåer. Såväl ändamålens omfattning som nivåerna är dock politiska beslut och det viktiga är att det nu finns en modell för att kunna pröva denna stimulansform . Vår bedömning är att modellen bör kunna fungera bra för fysiska personer. Inom bolagssektorn är det dock inte helt oproblematiskt med gåvor. Enligt utredarens förslag ska det civilrättsliga gåvobegreppet ligga till grund för bedömningen av om en gåva ska kunna föranleda skattereduktion. Gåvan ska styrkas med ett gåvobevis utfärdat av mottagaren. Det betyder bl.a. att sponsring inte omfattas av förslaget om skattereduktion för gåva, inte ens om ett yrkat avdrag för sponsring vägrats vid taxeringen med motiveringen att utgiften utgör en icke avdragsgill gåva. Det föreligger således ett oreglerat område där ett bidrag varken behandlas som gåva eller sponsring. Vi delar i och för sig utredarens bedömning att sponsringsfrågan inte lämpar sig att lösa inom ramen för det nu aktuella förslaget, men vill understryka att det rådande rättsläget inte är tillfredsställande. De konsekvenser som förslaget medför illustrerar tydligt behovet av att utvidga de skattemässiga förutsättningarna för avdrag för utgifter för sponsring i förhållande till den restriktiva bedömning som gjorts av Regeringsrätten i RÅ 2000 ref. 31 I och II och som haft stor genomslagskraft i rättstillämpningen. är det viktigt för företag att visa samhällsengagemang och det efterfrågas alltmer av konsumenterna. För de ägarledda fåmansföretagen kan undantagsvis gränsdragningsproblem uppkomma mellan sponsring och gåva, men för de större företagen utgör utgifter för sponsring regelmässigt en kostnad för marknadsföring. Ett företag har som övergripande mål att generera vinst. Ett socialt, kulturellt, idrottsligt eller miljöengagemang kan leda till ökade vinster . Den presumtion om vinstsyfte som finns i aktiebolagslagen (3 kap. 3 § ABL) bör därför vara utgångspunkten också för den skatterättsliga bedömningen av avdragsrätten för utgifter för sponsring av sådana verksamheter. Vi anser därför att inkomstskattereglerna bör ses över med inriktning på att utvidga företagens avdragsrätt för sponsring. Generösare avdragsregler i detta avseende skulle komplettera den relativt begränsade möjlighet som associationsrättsligt gäller för aktiebolag att ge gåvor till allmännyttiga ändamål (17 kap. 5 § ABL). Denna översyn bör även omfatta problematiken med utdelningsbeskattning. I sammanhanget bör också reglerna om avdrag för utgifter för forskning och utveckling i 16 kap. 9 § IL uppmärksammas. Enligt denna bestämmelse är det tillräckligt att ett bidrag till forskning kan antas få betydelse för näringsverksamheten. Det lägre kravet på samband mellan en bidragsgivares näringsverksamhet och den forskning som understöds infördes med särskilt sikte på att avdrag skulle kunna medges för bidrag till grundforskning. En sådan forskning kan vara till nytta för bidragsgivaren, men det är på förhand i regel svårt att bedöma om, när och på vilket sätt. Det finns dock exempel från rättstillämpningen (se t.ex. Kammarrättens i dom , mål nr 6837-03 och 6838-03) som tyder på att bestämmelsen getts ett mer begränsat tillämpningsområde än som varit avsett. Det finns därför anledning att utreda om även dessa bestämmelser kan förtydligas. Skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet Dir. 2008:102 Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska analysera för- och nackdelar med skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet som ett komplement till andra stödformer. I detta ligger att identifiera och analysera såväl fördelar och möjligheter som risker och svårigheter med en sådan incitamentsordning. Utredaren ska vidare analysera om en sådan ordning är effektiv och hur den kan försvaras utifrån nuvarande principer för skattesystemet.