sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — Även om regeringen har ett inflytande över olika myndigheters deltagande i internationella uppdrag, måste emellertid myndigheterna genom samverkan själva ta ansvar för att åstadkomma enhetlighet på en rad områden, däribland lönesättning. Den omständigheten att ansvaret för uppdragen i allt väsentligt ligger hos respektive myndighet kan också leda till en splittrad bild av det svenska deltagandet, inte minst ur utländska och internationella aktörers perspektiv. Detta är en nackdel, eftersom det i många sammanhang finns ett behov av att talar med en röst, dels för att det klart ska framgå vilken den svenska linjen är, dels då det av praktiska skäl är viktigt att andra aktörer ska veta vem de ska vända sig till. Det är därför viktigt att sådan samordning sker vid de svenska representationerna vid de internationella organisationerna. Också ute i enskilda sammansatta missioner är det eftersträvansvärt att samordning sker, även om de principiella frågorna då ofta måste stå tillbaka för frågor av mer praktisk karaktär. Vid utseende av s.k. kontaktpunkter (en i huvudsak administrativ funktion, på engelska national contact points) är det därför lämpligt att inriktningen på missionerna avgör ur vilken yrkeskategori dessa väljs. I fråga om internationellt utvecklingssamarbete har , på grund av sin relativt långa erfarenhet på området, ofta blivit särskilt tillfrågat i samband med utformningen av FN:s utvecklingssamarbete . har emellertid Sida märkt tendensen att – på grund av att landet inte kan visa upp någon samlad bild av den verksamhet som ett stort antal aktörer bedriver – inte längre intar någon självklar sådan ställning. (Vad som kan ha bidragit till denna ändring är att självvalda profil under , särskilt i FN-sammanhang, sedan kommunismens kollaps och inträde i EU kommit att ändras och inte längre automatiskt ger några fördelar.) En annan uppenbar nackdel med att flera myndigheter parallellt ansvarar för samma eller likartade uppgifter är risken för merarbete, dvs. att samma arbete utförs av flera . Detta är inte kost181 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 nadsmässigt försvarbart, särskilt inte i ett land av begränsade internationella storlek. Att samla det huvudsakliga ansvaret för den internationella verksamheten hos en aktör med särskild inriktning just på sådant arbete innebär också en koncentration av expertis på områden som rekrytering och utbildning, vilket kan medföra att kvalitén på arbetet höjs. Det finns emellertid även fördelar med ett stort antal aktörer. har i fråga om militär krishantering i sitt slutbetänkande framhållit vikten av att reformer genomförs av flera departement tillsammans. Enligt ökar detta genomslaget för förändringarna och blir ett exempel för de olika myndigheter som har det närmare ansvaret för verksamheten. Motsvarande breda engagemang i anses krävas för ett fullgott och sammanhållet omhändertagande. Det stora antalet aktörer ligger i linje med den ökande internationaliseringen i allmänhet samt att utvecklingen alltmer har gått emot ett vidgat säkerhetsbegrepp där det civila samhällets många delar framhålls som viktiga komponenter. De främsta fördelarna med ett stort antal nationella aktörer är att verksamheten bedrivs av dem som får antas ha den största sakkunskapen inom varje delområde, och att det internationella arbetet kommer de olika kärnverksamheterna till gagn. Den omständigheten att verksamheten fördelas bland ett flertal olika myndigheter bör också främja enskilda individers personliga engagemang och intresse för internationella uppdrag, eftersom dessa då framstår som en mer naturlig del av den egna verksamheten än om den bedrivs av en fristående aktör. Det danska initiativet att bilda en tvärministeriell arbetsgrupp för att förbättra rekryteringen till civila krishanteringsinsatser (se avsnitt 5.2) är ett annat exempel på utveckling mot en ökad integrering av verksamheten. Genom att engagera olika slags verksamheter är förhoppningen att rekryteringsunderlaget ska breddas. Vad gäller rekrytering, utbildning, utrustning etc. av personal till uppdrag inom civil krishantering framträder i Polisen, FBA och MSB – som alltså alla ligger under olika departement – som ledande aktörer. Polisen har dessutom den fördelen att höra till rättsväsendet. Domstolsväsendet, åklagarväsendet och Kriminalvården är däremot i sammanhanget kvantitativt små aktörer. Det är viktigt att upprätthålla respekten för varje yrkesgrupps särskilda funktion, ställning och behov. Domare, men även åklagare, måste inta en självständig ställning, medan poliser i det internationella arbetet ofta också 182 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor kan ha en anknytning till den militära verksamheten. Särskilt angeläget är det att den utvecklade rättsstatens uppdelning i olika yrkesfunktioner bevaras när verksamheten bedrivs i länder med en svag rättstradition. är det lämpligt att ta tillvara det som de olika yrkesgrupperna har gemensamt. För att nämnda aktörer ska kunna delta i internationella uppdrag på ett ändamålsenligt och inte minst kostnadseffektivt sätt krävs därför dels en omfattande samordning, dels ett omfattande samarbete med någon eller några av de större aktörerna. – Alla kan inte göra allting. Det bör dock understrykas att samarbetet endast ska ske på ett allmänt plan. Det får däremot inte ske på bekostnad av de enskilda yrkesfunktionerna. Nuvarande samarbetsformer visar en rad olika konstellationer, vilka synes bero på historiska, personella eller tillfälliga omständligheter. Utgångspunkten bör vara att den myndighet eller organisation som utifrån ett samlat samhällsperspektiv är mest lämpad också bör ansvara för åtgärden på ett allmänt plan. De mindre aktörerna kan därmed dra nytta av de större. Det omhändertagande som den utsända personalen behöver är i många avseenden gemensamt för alla yrkeskategorier. Därtill kommer att de svenska yrkestillhörigheterna inte alltid har direkta internationella motsvarigheter. Exempelvis kan de funktioner som domare och åklagare respektive polis- och fängelsepersonal har sammanfalla i vissa länder. 7.3.2 Styrning Överväganden och förslag: bör i ökad utsträckning delta i civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete . Regeringen bör i större utsträckning än utnyttja instruktioner, regleringsbrev och andra styrinstrument för att leda rättsväsendets internationella verksamhet. Styrdokumenten avseende , , och Kriminalvården bör i tillämpliga delar vara likalydande. Det bör tydligt framgå vilka internationella uppdrag myndigheterna förväntas ha beredskap att arbeta med. Rättsväsendets olika delar bör, å sin sida, formulera strategier och inriktningsdokument där verksamheten konkretiseras. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 Styrinstrument Svensk utrikes- och säkerhetspolitik styrs, som nämnts, ytterst av ett antal internationella dokument, däribland Millieniedeklarationen, Parisdeklarationen, Civilian Headline och 1325 (2000) (se kapitel 2). På inomstatlig nivå styrs den internationella verksamheten genom att allmänna grunder för förhållande till mellanstatliga organisationer och andra stater slås fast i riksdagsbeslut genom lagstiftning samt budget- och organisatoriska ramar. Regeringen utövar sin styrning genom instruktioner, regleringsbrev, propositioner, regeringsskrivelser, särskilda regeringsbeslut eller genom informella kontakter med myndigheterna. Bland regeringsskrivelser på området kan nämnas skr. 2007/2008:89 (politik för global utveckling), skr. 2007/2008:51 (Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet) och skr. 2008/2009:11 (Frihet från förtryck – skrivelse om demokratibistånd) (se avsnitt 3.1). Rättsväsendets internationella verksamhet styrs av 7 § myndighetsförordningen (2007:515). Enligt denna bestämmelse ska myndigheterna ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom EU och i annat internationellt arbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet. Polisens utlandsstyrkas deltagande i fredsfrämjande verksamhet regleras i 2 § förordningen (1989:773) med instruktion för . Rättsväsendets övriga myndigheters instruktioner innehåller inte några bestämmelser om internationellt deltagande utanför kärnverksamheten. I regleringsbrevet för Domstolar anges särskilt att DV, under förutsättning att extern finansiering finns, bör delta i utvecklingssamarbete med andra länder och i fredfrämjande verksamhet. Det anges också att DV får delta i utvecklingssamarbete som inte klassificeras som bistånd. Såväl Domstolar/DV som () och Kriminalvården har i sina regleringsbrev återrapporteringskrav i fråga om internationellt utvecklingssamarbete och fredsfrämjande verksamhet. återrapporteringsskyldighet är mer allmänt hållen och rör internationellt samarbete och internationellt rättsligt utvecklingssamarbete. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor Överväganden och förslag I departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) konstaterades att åklagarväsendet hade kommit längre med det internationella arbetet, än vad domstolsväsendet gjort. som gått sedan promemorian presenterades har emellertid förhållandena ändrats. Inom DV har ett internationellt kansli etablerats, som kontinuerligt administrerar domstolsväsendets deltagande i såväl civil krishantering som utvecklingssamarbete. deltagande i internationella uppdrag sker däremot endast ad hoc. En anledning till detta kan vara att svenska åklagare kan ha svårt att definiera sina samarbetspartner i ett land beroende på åklagarnas skiftande roller i olika länder. Den svenske åklagaren har i många avseenden större befogenheter än åklagare i andra länder. I vissa fall är den svenske åklagarens utländske samarbetspartner polisen, i andra fall magistrat eller domare. Även om regleringsbreven för Domstolar/DV och Kriminalvården lämnar myndigheterna stort spelrum när det gäller omfattningen av det internationella verksamheten, är det tydligt att denna styrning återspeglas i dessa myndigheters praktiska verksamhet. , som saknar mer konkreta skrivningar i regleringsbrevet, deltar däremot i mycket begränsad omfattning i internationell verksamhet utanför kärnverksamheten. Den omfattning som Polisens internationella verksamhet har motiverar att styrningen av RPS är mer omfattande och utförlig än andra myndigheters. Utredningen ser heller inte skäl att styrdokumenten rörande RPS skulle behöva ändras. Det saknas däremot anledning att göra någon åtskillnad beträffande Domstolar/DV, och Kriminalvården. Flertalet myndighetsinstruktioner är relativt kortfattade, som regleringsbreven är omfattande och detaljerade. pågår emellertid ett översynsarbete som ska resultera i utförligare instruktioner och kortare regleringsbrev. Utredningen anser att det är lämpligt att i samband med denna översyn införa bestämmelser rörande internationell verksamhet i instruktionerna för rättsväsendets olika delar. Styrdokumenten avseende DV:s, , RPS:s och Kriminalvårdens internationella verksamhet bör, med de avvikelser som omständigheterna kräver, utformas enhetligt och i dialog med respektive myndighet. I den utsträckning en sådan styrning innebär att tillförs nya upp185 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 giftsområden förutsätter detta givetvis också att myndigheten tillförs nödvändiga ekonomiska resurser (se kapitel 10). Rättsväsendet tillställs en mängd förfrågningar från olika håll om deltagande i internationella uppdrag. Dessa uppdrag kommer ofta från de internationella organisationerna, men ibland också från mindre kända och även mindre seriösa initiativtagare, exempelvis utländska privata konsultföretag. För att de enskilda myndigheterna inte ska behöva ägna alltför mycket tid åt att pröva alla förfrågningar, är det viktigt att man från sida är tydlig med att ange vilken typ av uppdrag som rättsväsendet typiskt sett förväntas ta del i. Det är lämpligt att rättsväsendet i strategier och andra inriktningsdokument för sin egen del löpande formulerar sina ambitioner för den internationella verksamheten. Sådana dokument har upprättats inom Polisen och håller på att upprättas inom DV. Dokumenten ska avspegla och konkretisera prioriteringar och ambitioner, såsom de kommer till uttryck i styrdokumenten. 7.3.3 Prioriterade uppdrag Överväganden och förslag: All internationell verksamhet sker mot bakgrund av internationella åtaganden, inom ramen för nationella och internationella styr- och inriktningsdokument samt utifrån behov och efterfrågan. För att största möjliga synergieffekter ska uppnås bör dock de svenska ansträngningarna koncentreras till mer sammanhållna insatser. Inom dessa ramar bör uppdrag prioriteras som kan tillföra de svenska myndigheternas kärnverksamheter erfarenhet och information. Detsamma gäller kunskapsområden där anses ha särskilda försteg. Regioner som ligger geografiskt och rättskulturellt nära bör också ha prioritet. Fokus bör inte endast ligga på straffrättsligt samarbete, utan också i hög grad på konstitutionell rätt samt civil- och förvaltningsrätt. Det finns flera skäl till att bör vara en aktiv internationell aktör i de sammanhang som här diskuteras. En anledning är att genom internationellt deltagande har en möjlighet att bidra till att utrikespolitiska strävanden, däribland FN:s milleniemål, uppnås . Deltagandet kan också bidra till att egen säkerhet ökas genom att risken för att internationella konflikter sprider sig minskas. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor har vidare ekonomiska intressen av att stabila förhållanden råder i länder som är viktiga för svenskt näringsliv. Därtill finns en önskan att upprätthålla och om möjligt stärka ställning i internationella organisationer som FN, och EU. Internationellt deltagande kan också motiveras av att på så sätt kan vinna erfarenheter som stärker den nationella säkerheten, inte minst i fråga om den gränsöverskridande organiserade brottsligheten. Utöver nämnda syften för internationellt deltagande med sig andra positiva effekter, såsom att internationella kontaktnät bildas och att de personer som deltar får rikare erfarenheter som gör dem skickligare i sin yrkesutövning. Möjlighet till utlandstjänstgöring på rättsområdet bör också innebära att yrkenas attraktionskraft ökar, vilket i sin tur höjer kvalitén på sökande till tjänsterna i allmänhet. All internationell verksamhet sker mot bakgrund av internationella åtaganden, inom ramen för internationella och nationella styr- och inriktningsdokument samt utifrån behov och efterfrågan. begränsade ekonomiska och personella resurser gör emellertid att endast de uppdrag som kan förväntas leda till störst positiva effekter enligt vad som ovan beskrivits bör prioriteras. För att största möjliga synergieffekter ska uppnås bör de svenska ansträngningarna koncentreras till mer sammanhållna insatser. För rättsväsendets del är det extra viktigt att satsningar görs inom områden som kan komma kärnverksamheten till nytta, exempelvis genom kunskaper om internationell organiserad brottslighet eller förbättrade kontaktnät. Detta innebär att gränserna mellan vad som inom EU faller inom den andra pelaren, dvs. utrikes- och säkerhetspolitik, och den tredje pelaren, dvs. polissamarbete och straffrättsligt samarbete, måste luckras upp när det gäller svenskt deltagande i internationellt arbete. Samordning mellan dessa områden möter inte något hinder inom nuvarande ordning i EU och kommer att lyftas fram under det svenska ordförandeskapet . Att använda fredsfrämjande insatser som underrättelsetjänst är emellertid inte alltid okontroversiellt. Särskilt inom FN har det av tradition ansetts viktigt att verksamheten endast kommer mottagarlandet direkt till godo. Därtill kommer problemet att olika bidragarländer inte alltid litar på varandra. Effekterna kan också indirekt komma det svenska näringslivet till gagn. Så torde exempelvis vara fallet när det gäller , där omfattande utvecklingssamarbete i bl.a. DV:s regi har lett till kontakter och marknadsföring för , vilket kan bana vägen för viktigt samarbete också inom näringslivet. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 tera områden inom vilka anses ha särskilt goda förutsättningar, bl.a. jämställdhetsfrågor. Av ekonomiska skäl bör deltagandet vidare i första hand avse länder som ligger geografiskt nära. Det bör också beaktas att arbetets genomslagskraft – typiskt sett – är större i länder som ligger nära i kulturellt avseende. När det gäller lagstiftningsarbete och uppdrag som innefattar utövande av exekutiva uppgifter bör därför i första hand koncentrera sig på länder, vars rättskultur inte är alltför avlägsen vår egen. Diskussioner kring rättsväsendets deltagande i civil krishantering och utvecklingssamarbete kretsar ofta kring vad som brukar benämnas brottmålskedjan. Såsom påpekats vid remissbehandlingen av departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) är emellertid den civila rättskipningen inte mindre viktig. För att främja en demokratisk och marknadsekonomisk utveckling i en region är det angeläget med en utvecklad civil statsförvaltning, omfattande bl.a. tull och skatt, inom ramen för s.k. good governance, dvs. närmast god förvaltning och lagstyre. Av särskilt intresse är ett fungerande bankväsende och oberoende domstolar som kan hantera tvister på bl.a. handelns område. Alltför ofta försummas denna del av den rättsliga uppbyggnaden. Följden blir en rättsosäkerhet som i sin tur leder till att utländska investerare tvekar att etablera sig i regionen. I fråga om arbete med domstolsuppbyggnad bör också påpekas vikten av att detta inte begränsar sig till frågor som i hanteras av allmänna domstolar, utan även omfattar förvaltningsrättsliga områden. Domstolarnas särskilda funktion i brottmål och konstitutionella roll i allmänhet bör också lyftas fram. Vid val av rättsområden som bör prioriteras när ett samhälle befinner sig i kris kan det tyckas naturligt att fokusera på straffrätten. Även om just detta område kan vara i särskilt behov av förändringar är det emellertid inte alltid givet att det är där förändringsarbetet bör ta sin början. En förutsättning för att mottagarlandet ska kunna tillgodogöra sig den utländska hjälpen är att denna inger förtroende. Mottagarlandet bör därför få definiera inom vilket rättsområde det behöver hjälp. Samarbetet måste grundas på insikten att rättsstatliga reformer leder till bättre relationer med övriga världen. Att i ett inledande skede av samarbetet fokusera på okontroversiella områden, som kanske inte är de mest centrala, kan innebära att förtroendet byggs upp, vilket successivt kan leda till samarbete rörande exempelvis konstitutionella eller straffrättsliga frågor. Det bör också framhållas att även stora delar av rättssystem som byggts upp under 188 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor eller påverkats av odemokratiskt styre kan användas även efter en övergång till demokrati, exempelvis stora delar av civilrätten. I det enskilda fallet är det dock möjligt att de svenska prioriteringarna kan behöva stå tillbaka på grund av politiska och praktiska hänsyn. 7.3.4 Samspel mellan internationella uppdragsformer Överväganden och förslag: Ett ökat samspel mellan krishantering och utvecklingssamarbete – liksom med andra internationella uppdragsformer – bör eftersträvas. Det är önskvärt att det inom rättsväsendets olika delar finns kompetens och beredskap inom såväl civil krishantering som utvecklingssamarbete. Beslut om svenskt deltagande i internationella uppdrag måste ofta fattas snabbt. Valet av uppdrag styrs dessutom av faktorer som ligger utanför kontroll. I möjligaste mån är det emellertid eftersträvansvärt att prioriteringar görs utifrån ett helhetsperspektiv där också sambandet mellan civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete beaktas. Dessa båda uppdragstyper uppfattas ofta som väsensskilda från varandra, vilket är naturligt eftersom de skiljer sig åt såväl organisatoriskt som finansiellt. Det handlar dock om uppdrag som kompletterar varandra. Det är således vanligt att en civil krishanteringsinsats behöver åtföljas av mer långsiktigt utvecklingssamarbete eller att civila krishanteringsinsatser genomförs i länder där utvecklingssamarbete tidigare skett. Utvecklingssamarbetet har till följd av den svenska landfokuseringen koncentrerats till ett begränsat antal länder (se avsnitt 3.2.1). Syftet härmed har varit att effektivisera biståndet. Bakgrunden är att det inte anses effektivt att sprida små insatser i ett stort antal länder och att många givarländer är aktiva i varje land. På samma sätt bör det svenska deltagandet i civila krishanteringsinsatser fokuseras till ett begränsat antal länder, varvid länder där bedrivit utvecklingssamarbete eller kan komma att göra det bör komma i fråga i första hand. Djup bör alltså eftersträvas före bredd. Ett ökat samspel mellan civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete innebär att de kunskaper som finns om länderna, liksom be189 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 fintliga kontaktnät, bättre kan tillvaratas. Genom sådana synergieffekter görs arbetet också mer kostnadseffektivt. Detta utökade samspel bör vara högt prioriterat, också med beaktande av andra relevanta gällande styrdokument. Med hänsyn till det samspel som bör finnas mellan civil krishantering och utvecklingssamarbete bör det inom rättsväsendets olika delar finnas kompetens och beredskap för deltagande i båda dessa uppdragsformer. Så är fallet inom DV och Polisen. bör bygga upp en sådan kompetens och beredskap (se avsnitt 7.3.2). I fråga om Kriminalvården kan konstateras att myndigheten har en tradition av deltagande i utvecklingssamarbete, men att sådant arbete har stått tillbaka till förmån för civila krishanteringsinsatser. Efterfrågan på kunskapsöverföring inom kriminalvård synes emellertid öka. Kriminalvård pekas också ut som ett viktigt område i beträffande bl.a. . Med hänsyn härtill och då Kriminalvårdens utlandsgrupp, som genomgått stor personalomsättning, även förstärkts med kompetens inom utvecklingssamarbete, får Kriminalvården bedömas ha goda förutsättningar att ta del även i utvecklingssamarbete. Samordningen mellan olika uppdragsformer bör emellertid inte begränsas till civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete. internationella engagemang bör även i ett vidare perspektiv koncentreras till vissa regioner. Det är således önskvärt att också Sidas biståndsarbete och Försvarsmaktens internationella verksamhet i så stor utsträckning som möjligt riktas till dessa regioner. Sådan koncentration är inte bara kostnadseffektiv, utan bör även ge den svenska närvaron allmän goodwill, vilket i sin tur ökar arbetets genomslagskraft i mottagarlandet. Det är exempelvis viktigt att det mervärde som biståndsinsatser ger kommer övriga svenska verksamheter på plats till gagn. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor 7.3.5 Centrala stödfunktioner Överväganden och förslag: En central stödfunktion för administration av internationella uppdrag, liknande stödfunktionerna vid , och Kriminalvården, bör inrättas vid . De centrala stödfunktionerna vid och Kriminalvården bör, på samma sätt som stödfunktion, i sin tur stödjas av referensgrupper eller motsvarande funktioner. Grundläggande struktur Rättsväsendets delar skiljer sig åt i fråga om grundläggande organisation. Domstolsväsendet intar en konstitutionell särställning, eftersom domstolarna inte lyder under regeringen. DV och RPS är centrala förvaltningsmyndigheter för domstolsväsendet respektive polisväsendet. Enskilda domstolar och polismyndigheter utgör egna myndigheter. Åklagarväsendet består däremot endast av två myndigheter, och . är indelad i ett antal åklagarkammare och utvecklingscentrum. På riksåklagarens kansli hanteras bl.a. centrala internationella frågor samt centrala funktioner för ekonomi och personal. Kriminalvården är en myndighet indelad i ett antal regioner, ett huvudkontor och en transporttjänst.