sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Kopior av underrättelser ska lämnas till regeringen. I 7 § anges att utom i fall som avses i 2 § ska underrättelser, anmälningar och annan information som ställs till kommissionen lämnas till ständiga representation vid Europeiska unionen i . Därutöver innehåller förordningen bestämmelser om samordnande myndigheter (6 §) och en lista på sådana samordnande myndigheter. I utredningens direktiv framhålls att skyldighetsförordningen innehåller generella bestämmelser som rör statliga förvaltnings- myndigheters ansvar till följd av medlemskapet i Europeiska unionen och att bestämmelserna tillämpas bl.a. när myndigheterna underrättar kommissionen om genomförande av direktiv eller då de lämnar invändningar mot standarder. Det påpekas att när en myndighet gör ett ingripande mot en produkt genom att tillämpa en s.k. skyddsklausul eller då den ifrågasätter en standard genom att lämna en s.k. formell invändning till kommissionen detta ofta ska meddelas enligt procedurer som i regleras i den för- ordningen. Utredningen kan konstatera att skyldighetsförordningen reglerar ansvaret för och utförandet av myndighetsuppgifter av central betydelse för utredningsuppdraget. Författningen har vid sin tillkomst varit särskilt inriktad på just inremarknadsförhållan- den. Genom inträde i unionen har den fått en avsevärt större räckvidd än den ursprungligen haft, eftersom andra politik- områden förts in i bilden. Vid bedömningen av förordningen är det viktigt att ha i åtanke perspektivförskjutningen från de mellan- statliga förhållandena kring som stod i fokus när förordningen utformades, till det gemenskapsrättsliga samarbetet inom unionen. Tekniken för nationellt genomförande och fråge- ställningarna däromkring skiljer sig väsentligt åt. Skyldighetsförordningen anger inte var ansvaret för det mate- riella genomförandet av gemenskapsrätten ligger, utan utgår från att detta är reglerat i andra föreskrifter. Ett problem härvidlag är att en rättsakt kan beröra flera myndigheters verksamhetsområden, i vissa fall mångas. Det torde i sådana fall krävas särskilda regerings- beslut varigenom ansvaret för att genomföra sådana rättsakter regleras. Det finns indikationer på att det kan uppstå dröjsmål med utfärdandet av sådana beslut, vilket då blir till förfång för arbetet med genomförandet. Här bör man beakta ytterligare en aspekt; vikten av att det svenska inflytandet för att göra sig effektivt gällande bör utövas på ett så tidigt stadium som möjligt i unionens beslutsprocesser. Mot denna bakgrund bör beslut om var huvudansvaret eller koordine- ringsansvaret för genomförandet av en rättsakt ska ligga komma till stånd på ett så tidigt stadium som möjligt, helst då denna är under utarbetande. Utredningen kan konstatera flera oklarheter i förordningen. I fråga om dess 4 § kan anmärkas att rätten att företa marknads- ingripanden inte tycks med någon automatik följa av eller vara kopplat till författningsansvaret. I den mån marknadsingripanden företas av annan myndighet måste frågan om underrättelse tydligen regleras i annan ordning. Knytningen just till genomförandeförfatt- ningar, författning som har meddelats för att uppfylla skyldigheter i rättsakter som beslutats av Europeiska gemenskaperna kan diskuteras även från en annan synpunkt. Man frågar sig nämligen hur det ställer sig med det fallet att någon särskild genomförande- åtgärd inte bedöms vara erforderlig. Samma 4 § om marknadsingripanden m.m. är begränsad till fall då det finns särskilda genomförandeföreskrifter och kan följakt- ligen i princip endast täcka harmoniserade områden. Den till- handahåller inte någon motsvarande reglering beträffande ingripan- den på icke harmoniserade områden. Vid ingripanden utanför det harmoniserade området synes den knappast ge stöd för eller anvis- ningar om några särskilda underrättelser, vare sig till regeringen eller någon överordnad eller samordnande myndighet eller än mindre till kommissionen och andra medlemsstater. Sådana fall måste alltså finnas reglerade i annan ordning. I fråga om 5 § skyldighetsförordningen får det nog bedömas som ovisst i vad mån föreskriften ens vid tillkomsten grundats på en närmare undersökning av befogenheterna att företa t.ex. ingripanden som avses i 4 §, eller av myndighetsstrukturen i sådana fall. Med hänsyn till att förordningen endast avser statliga förvalt- ningsmyndigheter under regeringen torde regleringen i denna föreskrift inte omfatta de kommunala myndigheterna. Vid jämförelse mellan 2 § om underrättelse till regeringen och 3 § som ger befogenheter att utöva rättigheter och uppfylla skyldigheter enligt direktiv, ser man att 2 § uttryckligen omfattar fallet att svensk rätt bedöms motsvara direktivets krav utan att särskild genomförandeåtgärder meddelas. Det gör däremot inte 3 §. Detta skulle kunna tänkas innebära en regleringslucka . Det står inte heller riktigt klart hur nationella åtgärder som krävs för att ge effekt åt andra rättsakter än direktiv är att bedöma enligt förordningen. Även förordningar kräver ju ofta kom- pletterande föreskrifter. Den bestämmelse (3 §) som ger myndig- heterna skyldigheter och befogenheter enligt det närmare inne- hållet i rättsakten är begränsad till direktiv. Den har från början gällt rättsakter i allmänhet. Det är här att märka att medförde behov av nationellt införlivande vad beträffar avtals- bilagor som motsvarade förordningar. Skillnaden i förhållande till direktiv var att de skulle införlivas ordagrant, dvs. inkorporeras, i den svenska rätten. De överväganden som då krävdes var inte alldeles desamma som vid införlivande av direktivtexter eller vid regleringar kring numera direktverkande förordningar. 7 § ter sig i flera hänseenden i behov av översyn. Genom att den har ett vidare tillämpningsområde än förordningens övriga para- grafer faller den i viss mån utanför förordningens ram. En annan placering av motsvarande föreskrifter borde övervägas. Undantaget beträffande underrättelser till regeringen enligt 2 § är inte alldeles klart, eftersom 7 § enligt ordalydelsen reglerar meddelanden till kommissionen. Slutligen förekommer beträffande konkurrens- området en hänvisning till fördraget om upprättande av Europeiska som rimligen måste antas vara obsolet. Det har under utredningsarbetet slutligen framkommit att den till förordningen hörande förteckningen över myndigheter som ska vara samordnande myndigheter, när en rättsakt berör flera myndig- heters verksamhetsområden, inte har hållits a jour. Det allmänna intrycket är att förordningen behöver revideras i grunden. Det kan hända att det praktiska behovet av dess före- skrifter i själva verket har avtagit efter den första intensiva fasen av svensk internrättslig anpassning till gemenskapsrätten genom att det efterhand på andra vägar etablerats fasta rutiner för en del frågor som omfattas av regleringens subsidiära föreskrifter. Sam- tidigt är det tydligt att en reglering av detta slag fyller en viktig funktion och inte torde kunna avvaras. Det är bedömning att en horisontell EU-förordning skulle kunna fylla en viktig funktion för att öka medvetenheten om och på ett klarare sätt reglera de skyldigheter som följer av medlemskap i och i synnerhet till följd av den inre marknaden. Skyldighetsförordningen skulle i detta syfte kunna tillföras bestämmelser om både varor och tjänster och likaså bestämmelser som avser den inre marknaden i allmänhet (jfr utredningens förslag under avsnitt 9.3.4). Om skyldighetsförordningen ska kunna fylla en sådan funktion måste den dock omarbetas i grunden. Utredningen lägger inte fram ett sådant förslag, vilket skulle avse medlemskapet i EU i stort och alltså falla utanför detta utredningsuppdrag. Det bör också noterats att har föreslagit att skyldighetsför- ordningen kan upphävas och ingå i myndighetsförordningen.23 Utredningen vill dock i detta sammanhang föreslå att den gällande skyldighetsförordningen ändras i två avseenden. Som framgått följer av 4 § att om en myndighet, med stöd av lag eller någon annan författning som har meddelats för att uppfylla skyldigheter i rättsakter som beslutats av Europeiska gemenskaper- na, meddelar förbud, beslutar om begränsningar eller återkallelse av produkter från marknaden eller vidtar åtgärder med detta syfte, så ska myndigheten lämna uppgifter om detta i den omfattning och till de mottagare som avses i 3 § (och i före- kommande fall andra medlemsstater). Kopia av sådan underrättelse ska lämnas till regeringen. För att ska kunna fungera som inremark- nadsmyndighet och fylla sin funktion som kontaktpunkt enligt förordning (EG) nr 764/2008 anser utredningen att en kopia av sådan underrättelse även bör lämnas till kollegiet. Det är angeläget att kollegiet har en samlad överblick över vilka marknadsingripan- den som sker på varuområdet. Utredningen anser vidare att det bör följa av förordningen att det föreligger en skyldighet att underrätta när en myndighet ifrågasätter en standard genom att framställa en s.k. formell invändning till kommissionen. Detta förslag tas upp under avsnitt 9.7.2. Därutöver bör övervägas att ta bort den till förordningen höran- de förteckningen över myndigheter som ska vara samordnande myndigheter, när en rättsakt berör flera myndigheters verksam- hetsområden. Det är svårt att hålla en sådan förteckning a jour och det framstår därför som lämpligare att införa en definition av samordnande myndighet i likhet med vad som har föreslagits i förslaget till förordning om varor på den inre marknaden (se av- snitt 9.3.2). 9.6.5Finns det behov av bestämmelser om fri rörlighet i svensk lag? I den övergripande svenska regleringen av medlemskapet i EU finns som framgått inte några bestämmelser som anknyter till EG- fördragets materiella bestämmelser om den inre marknaden. 23 SOU 2008:118, s. 93. bakgrund av förslag till en övergripande reglering av medlemskapet i EU finns här anledning att diskutera det eventuella behovet av lagbestämmelser som återspeglar inne- börden av sådana bestämmelser. En tänkbar placering av sådana bestämmelser skulle kunna vara i en utbyggd EU-lag i enlighet med förslag eller i annan lag, t.ex. en särskild lag om EU:s inre marknad med tillhörande förordning. Tanken att EU-lagen skulle kunna fylla en bredare och mer upplysande funktion än att enbart erinra om att gäller här i landet kan inte sägas vara alldeles ny. I fråga om de fria varurörelserna anfördes t.ex. redan inför införande i av den s.k. att det borde övervägas att i lag lägga fast ytterligare riktlinjer för den svenska rättstillämp- ningen. Enligt den utredningen skulle det kunna hävdas att en så fri rättstillämpning som återspeglades i tolkning av förbudet i artikel 30 (nu artikel 28 EG) inte skulle passa så väl för svensk rättstradition. Vad som skulle krävas vore då sådana närmare föreskrifter som å ena sidan gav en tydlig ledning i fråga om det grundläggande tankemönstret men å andra sidan lämnade rättstillämpningen tillräckligt fritt spelrum. Bl.a. med hän- syn till att under arbete ännu ej var framförhandlat lade denna inte fram något författningsförslag. I stället redovisade utredningen i mer allmänna termer sin syn på hur sådana särskilda ytterligare föreskrifter skulle kunna te sig. Den anförde att mycket talade för att sådana närmare föreskrifter borde ingå i EES-lagen.24 Det ska här inskjutas att det folkrättsliga hade en annan innebörd än EU-medlemskapet. Det förhållandet att den rättsliga konstruktionen var en annan torde emellertid ha accentuerat betydelsen av frågan om en lagreglering av de grund- läggande bestämmelserna kring den inre marknaden. Att det fort- farande är fråga om samma grundläggande rättsliga modell är enligt ställt utom allt tvivel, och det torde förbli på samma sätt under en överskådlig framtid. Behovet av att låta vissa grundläggande principer om t.ex. den fria rörligheten för varor och tjänster komma till uttryck i svensk lagstiftning tycks inte vara mindre . Det tycks inte heller ha minskat under de år som förflutit sedan blev medlem av EU. Samtliga studier, utredningar och rapporter om tillämpningen av 24 Ds 1990:76, artikel 30 – Om EG-rättens s.k. Cassis de Dijon-princip, s. 151. om varor och tjänster som utredningen har tagit del av pekar entydigt på svårigheter inom den svenska förvaltningen och inom rättstillämpningen överlag att korrekt tillämpa EG-rättens grund- läggande principer på det icke harmoniserade området. Detta gäller i synnerhet principerna om likabehandling och ömsesidigt erkän- nande samt det allmänna kravet på att alla åtgärder som inkräktar på den fria rörligheten måste vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset samt vara nödvändiga och stå i proportion till syftet. Dessa krav har i arbetet med att genomföra tjänstedirektivet betecknats som EG-rättstestet25 och sammanfattats som att nationella åtgärder som påverkar den inre marknaden ska vara icke- diskriminerande, nödvändiga och proportionerliga. Dessa principer är som framgått centrala och får betydelse vid nästan all EG-rättslig tillämpning. De följer av EG-fördraget, men de har inte fått ett tillfredsställande genomslag i det svenska rättssystemet, eftersom fördragsbestämmelserna är vaga och EG- domstolens utfyllande rättspraxis ofta inte varit tillräckligt väl känd. Det kan därmed på goda grunder hävdas att sådana över- gripande principer bör komma till uttryck, t.ex. i en utbyggd och moderniserad EU-lag. För att införa sådana bestämmelser som här avses på lämplig nivå i författningssystemet talar också utvecklingen inom EU med horisontella rättsakter som tydliggör skyldigheter som redan följer av EG-fördraget. Detta gäller i synnerhet när de grundläggande fördragsbestämmelserna inte bedöms få avsett genomslag i prak- tiken, vilket ju har visat sig vara fallet även inom . I artikel 16 i tjänstedirektivet upptas t.ex. den grundläggande regeln att medlemsstaterna ska respektera tjänsteleverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade. I direktivet framhålls att den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls därför ska garantera rätten att fritt få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet inom dess territorium. De grundläggande principer som medlemsstaterna är skyldiga att följa och därmed införa är följande: a)Icke-diskriminering: krav får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, i fråga om juridiska personer, etableringsmedlemsstat. 25 Se Ds 2008:75, Genomförande av tjänstedirektivet, s. 146, 177, 178 och 219 och prop. 2008/09:187, s. 71. b)Nödvändighet: krav ska motiveras med skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd. c)Proportionalitet: krav ska vara lämpliga för att uppnå det mål som eftersträvas och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet. Som framgått rör det sig här om det tidigare omtalade EG-rätts- testet. De angivna principerna har emellertid inte fått något tydligt uttryck i den föreslagna lagen. På varuområdet kan situationen sägas vara likartad. Genom rådets förordning (EG) nr 764/2008 utvecklas samma princip om ömsesidigt erkännande på varuområdet, som följer direkt av EG- fördragets bestämmelser och rättspraxis. Förord- ningen ska dock till skillnad från tjänstedirektivet inte införlivas med svensk rätt, utan gäller direkt här i landet . har emellertid en skyldighet att säkerställa att förordningen verkligen får avsett genomslag. 9.6.6Överväganden om grundläggande lagreglering Mot denna bakgrund är det utredningens mening att övergripande principer som är gemensamma för varor och tjänster som berörts bör beaktas om det införs en grundläggande lagreglering som avser skyldigheter till följd av medlemskapet i EU enligt förslag. Det är utredningens över- tygelse att svårigheten att tillämpa EG-rätten korrekt i till stor del beror på att de som har att tillämpa reglerna känner motstånd mot tanken på att direkt lägga fördragsbestämmelser och praxis kring dessa till grund för sin rättstillämpning. Grundläggande principer som principen om ömsesidigt erkän- nande och proportionalitetsprincipen följer direkt av EG-fördraget och rättspraxis och ska tillämpas av nationella domstolar och andra myndigheter samt iakttas i all föreskrivande verksamhet. Både tjänstedirektivet och varupaketet signalerar att tillämpningen av dessa principer inte har fungerat tillfredsställande i EU:s medlemsländer . Svenska upplysningsbestämmelser åtföljda av klargörande lagmotiv skulle sannolikt underlätta tillämpningen. Följande grundläggande principer är särskilt centrala mot bakgrund av tjänstedirektivet och varuförordningen. 1.Fri rörlighet för varor och tjänster gäller som utgångspunkt. 2.Inskränkningar i dessa friheter måste grunda sig på tvingande hänsyn av allmänintresse och vara icke-diskriminerande samt nödvändiga och proportionerliga i förhållande till sitt syfte. 3.En åtgärd som begränsar den fria rörligheten för varor och tjänster ska motiveras och kunna överklagas till domstol eller annan instans för överklagande. En lag av allmän räckvidd borde naturligen omfatta samtliga EG- fördragets fyra grundläggande friheter: varor, personer, tjänster och kapital. I den fria rörligheten för personer inbegrips både fri rörlighet för arbetskraft och etableringsrätt för fysiska och juri- diska personer. Det är de fyra friheterna som tydligast griper in i den svenska förvaltningens verksamhet och de tillhör alla för- dragets kärninnehåll. Principerna inverkar särskilt på och begränsar utrymmet för nationell normgivning. Utredningen anser att en övergripande bestämmelse som erinrar om de skyldigheter som följer av de fyra friheterna även skulle fylla en funktion i förhållande till den föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden. Tillämpningsområdet för denna lag är nog- grant avgränsat i enlighet med tjänstedirektivet. Det finns – här liksom i fråga om andra specialförfattningar – en fara att reglerna bidrar till att skapa ett felaktigt intryck av att principen om fri rörlighet för tjänster inte gäller utanför lagens och direktivets tillämpningsområde. Från denna synpunkt skulle en bestämmelse i en särskild lag vara ett viktigt komplement till genomförandet av tjänstedirektivet. En sådan bestämmelse skulle dessutom tjäna till erinran om den grundläggande princip om frihet att tillhandahålla tjänster som uttrycks i tjänstedirektivets artikel 16 men saknar direkt motsvarighet i den föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden. Utredningen finner alltså skäl att lyfta fram grundprinciperna för EU:s inre marknad upplysningsvis inom ramen för en grund- läggande reglering av medlemskapet i EU. Att föreslå en sådan grundläggande reglering, som avser medlemskapet i EU i stort, faller emellertid utanför detta utredningsuppdrag som begränsar sig till en översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet. 9.7Bättre samordning och intressebevakning inom standardiseringsområdet Utredningens förslag: Utredningen anser att det bör införas en bestämmelse i förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen med innebörd att en myndighet som har för avsikt att framställa en formell invändning mot en harmoniserad standard ska underrätta om detta. Utredningens bedömning: För ett förhållandevis litet och exportberoende land som är det viktigt att bevaka nya initiativ till standardisering, vare sig de ligger på nationell, euro- peisk eller global nivå. Att delta och utöva inflytande i arbetet med framtagande av standarder har blivit allt viktigare för att tillgodose angelägna samhällsintressen och säkerställa att stan- dardiseringsarbetet i möjligaste mån stämmer överens med svenska intressen och prioriteringar. Det bör övervägas att i detta syfte inrätta ett till knutet samråds- organ med företrädare för , statliga för- valtningsmyndigheter samt näringslivet och andra berörda intressen. Som framgått tidigare (avsnitt 4.4.2) har utvecklingen av den s.k. nya metoden med dess på s.k. harmoniserade standarder baserade regleringsteknik inneburit genomgripande förändringar beträffande standardiseringssystemen inom Europa.26 Standarder har fått en central roll som komplettering till lagstiftningen. Kommissionens mandat om utarbetande av gemensamma europeiska standarder har medfört att tekniska kommittéer växt fram inom ett stort antal sektorer. I nästan samtliga länder finns numera enhetliga stan- dardiseringssystem. Antalet obligatoriska regler har minskat, och att detaljregleringen sker genom standarder har medgett både flexibilitet och möjlighet till anpassning i förhållande till den tekniska utvecklingen. 26 Jfr Vademecum on European Standardisation, Part I General , 2003, sid. 8. Standardiseringsområdet är av många skäl av stor och tilltagande betydelse. Området har starka likheter med området för tekniska regler men kännetecknas av att strukturerna är privaträttsliga i stället för offentligrättsliga, av dess utpräglade komplexitet, sakligt och organisatoriskt, samt av den framträdande roll som enskilda eller sektoriella ekonomiska särintressen spelar även utanför det område som omfattas av den europeiska harmoniseringspolitiken. Att urskilja och söka tillgodose relevanta svenska intressen och skapa förutsättningar för styrning där så behövs och är möjligt, innebär att övergripande överväganden och prioriteringar av delvis politisk natur måste komma till stånd. Att överlämna åt tillfällig- heter vilka frågor som kommer under politisk bedömning och ägnas politisk styrning framstår från vissa synpunkter som även- tyrligt. Det är säkerligen så att regeringen borde ges väsentligt bättre förutsättningar att samordna och styra den svenska medverkan i skilda standardiseringsaktiviteter som kan bedömas ha betydelse för svenskt näringsliv eller som annars kan vara av politisk relevans. För att svenska intressen ska kunna påverka inriktningen av standardiseringsverksamhet på europeisk nivå krävs här som på andra regleringsområden att de tidigt kan kanaliseras in i de euro- peiska processerna. Det är följaktligen fråga om att skapa meka- nismer som ger tidig information om svenska behov av åtgärder och omvänt att identifiera sådana utanför landet initierade åtgärder och projekt som kan inverka på svenska intressen av betydelse. Det ankommer inte på denna utredning att lämna övergripande förslag i de mycket komplexa frågor som har att göra med hur man tillgodoser relevanta svenska intressen och skapar förutsättningar för styrning i den mån det behövs och är möjligt inom den europeiska och internationella standardiseringsverksamheten. Standardiseringsfrågor har varit föremål för flera andra utredningar och rönt ett ökat intresse . Regeringen presenterade sin syn på standardiseringens betydelse i skrivelsen 2007/08:140, Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld. Vissa frågor rörande standardisering ligger emellertid inom ramen för utred- ningsuppdraget och utredningen finner därför anledning att här ta upp dessa. Först berörs frågor som har kopplingar till stan- dardisering till följd av direktiv utformade enligt nya metoden och därefter frågor kring standardiseringsverksamhet på det icke harmoniserade området, i synnerhet informationsförfarandet för nya standarder enligt direktiv /34/EG. 9.7.2Standardiseringsverksamhet till följd av direktiv enligt nya metoden Som framgått används s.k. harmoniserade standarder, dvs. stan- darder som hänger samman med EG-direktiv enligt nya metoden, för att produkter som uppfyller standardernas krav och specifi- kationer, ska presumeras överensstämma med EG-direktivens krav. Företagen väljer själva om de vill följa standarderna. De kan alltså visa att en produkt på annat sätt uppfyller de föreskrivna kraven. I praktiken har dock standarden en i hög grad normerande roll.