sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — redningen uppmärksammade problematiken med att samma myn- dighet har ansvar för tillsyn över veterinärer och för den statliga veterinära fältorganisationen. Utredningens anser i likhet med tidigare utredningar, att det är principiellt olämpligt att samma myndighet utför förvaltningsupp- gifter samt tillhandahåller konkurrensutsatta tjänster inom det veterinära området. Utöver det principiellt olämpliga att en myndighet ansvarar för både förvaltningsuppgifter samt kommersiell verksamhet har utredningen observerat allvarliga kvalitetsbrister i de veterinära för- valtningsuppgifterna. Prövningen av veterinär behörighet har kriti- serats för att den ansvariga myndigheten inte gör en självständig bedömning utan litar på utbildningsinstitutionen. Den veterinära tillsynen når inte upp till målen avseende frekvens. I flera län före- kommer i praktiken ingen tillsyn över veterinärer. Handläggnings- tiderna vid prövning av disciplinansvar är förhållandevis långa, vilket innebär en risk för att brister i veterinär yrkesutövning kan fortgå. Djursjukdata har kritiserats för att inte uppfylla de krav som kan ställas på statistisk datainsamling. Flera av dessa brister har varit kända . Orsaker till bristerna har främst identifierats när det gäller djur- sjukdata samt den veterinära tillsynen. När det gäller djursjukdata har den främsta orsaken till kvalitetsbristerna ansetts vara det för- troendeproblem som följer av att en myndighet utför både förvalt- ningsuppgifter och tjänsteproduktion inom det veterinära området. När det gäller den veterinära tillsynen har kritik riktats mot att regelverket inte tydliggör tillsynsmyndigheternas ansvar och till- synens omfattning samt att sanktionsmöjligheterna är begränsade. Kritik har också riktats mot att länsstyrelserna inte prioriterar den veterinära tillsynen samt att som central tillsyns- myndighet inte samordnar tillsynen på ett tillfredställande sätt. Utredningens uppdrag fokuserar de centrala myndigheternas roll. I detta sammanhang kan konstateras att avsätter vad som måste betraktas som begränsade resurser för de veterinära förvaltningsuppgifterna, till exempel 2 (0,8) årsarbets- krafter för ansvar och tillsyn 1,1 årsarbetskrafter för prövning av behörighet och 4,5 årsarbetskrafter för djursjukdata. Utredningen tolkar de begränsade resurserna i kombination med de observerade bristerna, vilka i flera fall varit kända , som att de veterinära förvaltningsuppgifterna har haft en låg prioritet inom den ansvariga myndigheten. Tydligare roller inom det veterinära området utredningar har betonat behovet av att organisatoriskt lösa problemet med dubbla roller. Av praktiska skäl har dock ingen av utredningarna föreslagit en helhetslösning för förvaltningsfrågor respektive statlig fältorganisation nom det veterinära området. I samtliga fall efterlyses en större översyn av myndighetsstrukturen inom det veterinära området. ansåg att en lösning på problemet med dubbla roller kräver organisatoriska föränd- ringar, men att dylika förslag låg utanför utredningens uppdrag, och att de borde hanteras inom ramen för en större översyn av myndighetsstrukturen inom det veterinära området. Utredningen om översyn av djursjukdata ansåg att SVA vore den mest lämpliga värden för djursjukdata, men föreslog i väntan på en större översyn av myndighetsstrukturen, och med hänvisning till vissa praktiska skäl, en temporär lösning som bygger på vissa organisatoriska för- ändringar inom i syfte att tydliggöra rågången mellan förvaltningsuppgifter och kommersiell verksamhet. Veteri- närutredningens huvudförslag att privatisera den statliga veterinära fältorganisationen innebär, genom att staten utträder från veteri- närmarknaden, indirekt också en lösning på problemet med Jord- bruksverkets dubbla roller. Om den statliga fältverksamheten inte privatiseras ansåg utredningen att den centrala tillsynsfunktionen måste flyttas från till en annan myndighet. identifierade två organisatoriska modeller för den veterinära tillsynen vid en bibehållen statlig fältverksamhet. Modell 1 innebär att länsstyrelserna alltjämt bedriver operativ till- syn och att den centrala tillsynsmyndigheten får i uppdrag att ta fram strategier och verktyg för en effektivare tillsyn. Modell 2 innebär att den operativa tillsynen flyttas från länsstyrelserna till en ny central tillsynsmyndighet som också har till uppgift att hand- lägga anmälningsärenden. Den nya myndigheten samordnas lämp- ligen med . Eventuellt kan den nya centrala myndigheten ha en regional organisation som utför till- synsbesök. Inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur bedömde utredningen att det inte finns något realistiskt organisa- toriskt alternativ till länsstyrelserna som utförare av den operativa tillsynen. Uppdraget för föreliggande utredning gör det möjligt att han- tera frågan om dubbla roller inom ramen för en större översyn av myndighetsstrukturen inom det veterinära områ- det. Utredningens utgångspunkter för den framtida myndighets- Tydligare roller inom det veterinära området strukturen är att hålla samman ansvaret för förvaltningsuppgifterna inom det veterinära området men att åtskilja dem från den kom- mersiella veterinära verksamheten. Den nya myndighetsstrukturen som utredningen förslår föränd- rar förutsättningarna för den organisatoriska hanteringen av de veterinära uppgifterna. I tidigare utredningar har SVA och Livsme- delsverket bedömts vara tänkbara värdmyndigheter för förvalt- ningsuppgifter inom det veterinära området. Utredningen delar denna bedömning. Nämnda myndigheter uppgår emellertid genom utredningens förslag i . Det inne- bär att det enligt utredningens förslag endast finns en realistisk befintlig värdmyndighet. En alternativ organisatorisk lösning vore att bilda en ny särskild myndighet för de veterinära förvaltnings- uppgifterna. avsattes totalt cirka tio årsarbetskrafter för dessa uppgifter vid , och länsstyrelserna. Utredningen finner mot bakgrund av de begränsade resurser som krävs för uppgifterna det inte motiverat att skapa en särskild myndighet. Utredningen föreslår sålunda att Livsmedelssäkerhetsmyndig- heten bör ansvara för de veterinära förvaltningsuppgifterna. Det kräver att hänvisningarna till den ansvariga myndigheten uppdate- ras i lagen om behörighet att utöva veterinäryrket samt förord- ningen med allmän veterinärinstruktion. Myndighetens ansvar inom detta område bör även regleras som en uppgift i instruktio- nen. Mot bakgrund av de konstaterade bristerna i den veterinära till- synen anser utredningen att den nya ansvariga myndigheten, Livs- medelssäkerhetsmyndigheten, bör ge uppgiften en högre prioritet och bättre stödja länsstyrelserna i den operativa tillsynen, till exempel genom att utveckla vägledningar och mer aktivt följa upp länsstyrelsernas insatser. När det gäller anser utredningen att det bör upprättas en särskild instruktion för myndigheten. Det bör även i instruktion framgå att myndigheten för nämnden ska tillhandahålla lokaler och administ- rativ service. Vidare bedömer utredningen att nämndens kansli behöver en mindre resursmässig förstärkning, lämpligen från 1,5 till 2,5 årsarbetskrafter (vilket utredningen beaktat i beräkningen av den nya myndighetens dimensionering i kapitel 17). Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bör ansvara för distriktsveterinärorganisationen. Tydligare roller inom det veterinära området hälsovård kan även betraktas som en viktig förutsättning för en levande landsbygd med ett aktivt lantbruk i hela landet, vilket är väl i linje med myndighetens uppgifter när det gäller landsbygds- utveckling. Myndighetens ansvar för distriktsveterinärorganisatio- nen bör regleras som en uppgift i instruktionen. Utredningens förslag till inplacering i myndighetsstrukturen av de veterinära förvaltningsuppgifterna samt den statliga veterinära fältorganisationen löser sålunda det principiella ansvarsproblemet med dubbla roller. För förslaget talar också praktiska skäl. Den föreslagna inplaceringen innebär att den resursmässiga omflytt- ningen begränsas till de veterinära förvaltningsuppgifterna som omfattar mindre än tio årsarbetskrafter vid de berörda centrala myndigheterna. Detta ska ställas i relation till att verksamheten inom distriktsveterinärorganisationen omfattar totalt cirka 430 årsarbetskrafter. 17De nya myndigheternas utformning och lokalisering Utredningen ska enligt direktiven föreslå de nya myndigheternas lokalisering, organisering och dimensionering. Utredningen har vid utformningen av myndigheternas organisation utgått från de uppgifter som myndigheterna ska utföra. Det hand- lar på en övergripande nivå om val av lämplig myndighets- och led- ningsform samt på en mer operativ nivå om att skissa på en lämplig struktur för verksamhetens organisatoriska indelning. I detta har bland annat beaktats om det ska finnas särskilda organ vid myndig- heten och om det ska finnas funktioner som ställer särskilda krav på oberoende. Målsättningen har varit att lämna organisationsför- slag som lägger grunden för en effektiv verksamhet. När utredningen har övervägt dimensioneringen av de nya myn- digheterna har i flertalet fall nuvarande uppgifter tagits som utgångspunkt. Med dagens verksamhet och resurser som referens har de nya myndigheternas dimensionering beräknats. Utredningen menar att det inte i förväg är önskvärt att i detalj specificera hur många medarbetare som behövs för olika specifika uppgifter. Dimensioneringen måste bygga på strategiska beslut från ledningen för de nya myndigheterna. Däremot redovisas i det föl- jande de resursmässiga ramarna för de nya myndigheterna. Utredningen har haft som utgångspunkt att samtliga förslag ska vara kostnadsneutrala för staten som helhet på kort sikt och finan- sieras inom de ekonomiska ramar som gäller för dagens myndig- heter. I de fall utredningen föreslår att de nya myndigheterna ska De nya myndigheternas lokalisering och utformning utföra nya uppgifter finansieras dessa genom en omdisponering inom nuvarande ekonomiska ramar. Den nya myndighetsstruktu- ren förväntas efter något års omställning leda till en mer kostnads- effektiv användning av de statliga resurserna, bland annat genom en tydligare styrning, skapande av stordriftsfördelar samt konkur- rensutsättning. Utredningen anser att de resurser som står till förfogande inom dagens myndighetsstruktur ska överföras till de nya myndighe- terna. De medel som, enligt utredningens samlade förslag, kommer att frigöras genom effektiviseringar bör i första hand finansiera kvalitetshöjande insatser i syfte att åtgärda de brister utredningen konstaterat. Förslaget till ny myndighetsstruktur innebär att statens uppgif- ter kommer att omfördelas mellan de nya myndigheterna. Utred- ningens utgångspunkt är att resurserna ska följa uppgifterna och fördelas i enlighet med utredningens förslag om nya myndigheter och deras uppgifter. Förutom den verksamhet som finansieras via förvaltningsansla- get bedriver myndigheterna verksamhet som finansieras via sak- anslag. Utredningen anser att dessa i likhet med övriga resurser bör följa uppgifterna och fördelas i enlighet med utredningens förslag om nya myndigheter och deras uppgifter. har uttalat att varje beslut om lokalisering av statlig verksamhet ska föregås av noggranna överväganden om möjlighe- ten att i första hand välja länscentrum eller vissa andra orter i eller i anslutning till nationella regionalpolitiska stödområden. Alternativ lokalisering kan vara orter eller regioner där statlig verksamhet läggs ner eller som i övrigt är mindre väl försörjda med sådan verk- samhet. I varje fall bör annan lokaliseringsort än över- vägas. Huvudregeln är att varken eller andra storstäder ska väljas vid lokalisering. Vid lokalisering av nya myndigheter och verksamheter ska det finnas bärande skäl för att Stockholmsregio- nen ska föreslås som lokaliseringsort. har vidare uttalat att frågor om lokalisering av statlig verksamhet som är av större vikt eller på annat sätt av principiell betydelse bör underställas riks- dagen.1 1996/97:AU2, rskr. 1996/97:106. De nya myndigheternas lokalisering och utformning I detta sammanhang ska noteras att utredningsuppdraget avser en omstrukturering av befintliga statliga verksamheter samt att inte någon av myndigheterna är lokaliserad till . Utredningens har vid lokaliseringen av de nya myndigheterna som grundregel valt att utgå från de nuvarande lokaliseringsorterna. Arbetsmarknaden i berörda län (per 1000 inv.) Källa: och Arbetsförmedlingen. Det saknas regionalpolitiska motiv för att premiera någon av de nuvarande myndigheternas huvudorter. En genomgång av arbets- marknaden i de arbetsmarknadsregioner som dagens myndigheter är lokaliserade visar på betydande skillnader. län har en mycket hög andel statligt anställda. Arbetsmarknadssituationen är mycket god med en låg arbetslöshet och få varsel om uppsägning. Även i och är arbetslösheten låg. I dessa regioner är dock andelen statliga jobb lägre än riks- genomsnittet och varslen om uppsägning många. Utredningen anser mot denna bakgrund att statliga verksamheter i och i möjligaste mån bör värnas, då de bidrar till att diversifiera arbetsmarknaden och lindra effekterna av den rådande lågkonjunkturen som har drabbat dessa regioner förhållandevis hårt. pekade i sitt slutbetänkande (SOU 2007:10) Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft på problemet med statens fragmentering. För staten som helhet är det inte ratio- nellt att flera sektorsmyndigheter har parallella regionala organisa- tioner. Utifrån ett medborgarperspektiv är den statliga regionala organisationen svåröverskådlig. En utgångspunkt för utredningen har varit att samordna den statliga regionala verksamheten och därigenom lägga grunden för en mer kostnadseffektiv verksamhet och en mer överskådlig statlig organisation. De nya myndigheternas lokalisering och utformning Utredningens förslag: bör ha ledning och huvudkontor i . Myndigheten bör ha en enhet för djurskydd och djurhälsa i och en registerenhet i . För den operativa kontroll som myndigheten enligt förslagen ska utföra bör myndigheten utforma en ändamålsenlig organisation utifrån de nya förutsättningar som följer med den nya myndighetsstrukturen. Skälen för utredningens förslag: och har ledning och huvudkontor samt merparten av verksamheten i . Utredningen har inte funnit skäl som motiverar att frångå som huvudsaklig lokaliseringsort. Tvärtom har flera styrkor. I finns det genom lantbruksuniver- sitet och en för myndigheterna värdefull kom- petens. Vidare ger en lokalisering till tillgång till effektiva kommunikationer, vilket inte minst är viktigt mot bakgrund av att den nya myndigheten kommer att ha en omfattande internationell verksamhet, främst inom ramen för EU. Den verksamhet som bedrivs i tillkom som en regionalpolitisk åtgärd och bör av denna anledning värnas. Den verksamhet inom djurområdet som förs över från Jord- bruksverket bör i huvudsak även framgent vara lokaliserad till . På kort sikt skulle en omlokalisering till inne- bära en risk för att verksamheten förlorar kompetens. Erfarenhe- terna från tidigare omlokaliseringar av statlig verksamhet är att få medarbetare väljer att följa med till nya lokaliseringsorter. På lång sikt skulle en omlokalisering till lägga grunden för ett nationellt inom djurområdet. finns i genom bland annat och en betydande kompetens inom djurområdet. Utredningen anser dock med hänvisning dels till risken för förlust av kompetens på kort sikt och dels med hänvisning till situationen på arbetsmark- naden att verksamheten i bör värnas. De statliga arbets- tillfällen som berörs är viktiga för att skapa en differentierad regio- nal arbetsmarknad och viktiga för sysselsättningen i en region som drabbats jämförelsevis hårt av lågkonjunkturen. Utredningen har även beaktat att djurskyddet med ett knappt trettiotal anställda De nya myndigheternas lokalisering och utformning återfördes till och införlivades i Avdel- ningen för djurskydd och hälsa i samband med att Djurskydds- myndigheten avvecklades 2007. Det är sålunda utredningens upp- fattning att huvuddelen av den verksamhet som bedrivs inom djurområdet även när har inrät- tats bör vara lokaliserad till . Detta utesluter dock inte att vissa strategiska funktioner såsom chefsveterinären, ledningen för smittskyddsorganisationen samt överförs till den nya myndighetens huvudkontor i . När det gäller de olika verksamheterna i framstår det som naturligt att samla laboratorieverksamheten i SVA:s nuvarande lokaler. När det gäller organisationen för den operativa kontroll som myndigheten enligt förslagen ska utföra har utredningen inte när- mare prövat de nuvarande enheternas lokaliseringsorter. Utred- ningen anser att för denna verk- samhet bör utforma en ändamålsenlig organisation utifrån de nya förutsättningar som den nya myndighetsstrukturen innebär. Utredningen har övervägt olika alternativ för myndighetens orga- nisation utifrån de uppgifter myndigheten ska utföra. Utredningen förordar att myndighetens verksamhet organiseras i enlighet med följande. De nya myndigheternas lokalisering och utformning bör vara en enrådighetsmyndig- het med insynsråd. Myndigheten bör ledas av en generaldirektör. Vid myndigheten bör även finnas en överdirektör, en veterinärchef och en statsepizootolog. Till myndigheten knyts ett oberoende, beslutande vetenskapligt råd för riskvärdering. Särskilda organ bör vidare finnas i form av ett rådgivande organ för myndighetssamverkan i zoonosfrågor samt ett rådgivande organ för informationsutbyte i regelarbetet med bransch- och kon- sumentorganisationer och andra berörda myndigheter. Därtill ska myndigheten för tillhandahålla lokaler och administrativ service. Därutöver är det angeläget att organisatoriskt säkerställa en obe- roende revisionsfunktion samt ett oberoende sekretariat för risk- värdering inom myndigheten. De nya myndigheternas lokalisering och utformning Den forskning som ska bedrivas vid myndigheten motiverar egna forskartjänster på professorsnivå. När det gäller den operativa verksamheten förordar utredningen en matrisorganisation bestående av tre funktionellt indelade avdel- ningar och tre huvudprocesser. Det bör finnas en regelavdelning med ansvar för utformning och tolkning av regler, en kontrollav- delning med ansvar för att leda och samordna kontrollen inom hela livsmedelskedjan (livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd och fytosanitärt växtskydd), utveckla kon- trollen och inom vissa områden utföra operativ kontroll samt en forskningsavdelning med ansvar för diagnostik, utveckling och validering av nya analysmetoder, tillämpad forskning samt refe- renslaboratoriefunktioner. Regelavdelningen och kontrollavdel- ningen kommer sannolikt att bedriva verksamhet i både och . Den verksamhet som bedrivs inom de tre avdelningarna bör även organiseras kring tre huvudprocesser som följer av myndig- hetens verksamhetsområde: säkra livsmedel, friska djur och sunda växter. Därtill bör finnas ett ledningskansli med administrativt stöd till myndighetsledning och insynsråd, lämplig strategisk kompetens och kommunikationsfunktion samt en avdelning för verksamhets- stöd med ansvar för personal- och ekonomiadministration, IT och övrig intern service. När det gäller den regionala kontrollorganisationen har utred- ningen inte funnit anledning att närmare pröva de olika enheternas lokalisering. Till överförs verksamheten vid i sin helhet, verksamheten vid SVA, exklusive de konkurrensutsatta verksamheter som upphör i statlig regi, samt verksamheterna vid inom områdena foder och animaliska biprodukter, djurhälsa och djurskydd, inklusive smitt- skydd, fytosanitärt växtskydd samt veterinära förvaltningsfrågor. hade vid ingången av 2009 cirka 520 anställda eller 485 årsarbetskrafter och SVA cirka 400 anställda eller 350 års- arbetskrafter. De verksamheter som överförs från omfattar cirka 150 årsarbetskrafter (jfr avsnitt 17.2.4). De nya myndigheternas lokalisering och utformning Den konkurrensutsatta verksamhet som direkt upphör vid SVA är försäljningen av vacciner och laboratorieprodukter. I denna verksamhet arbetar cirka 30 personer eller 25 årsarbetskrafter. Vidare möjliggörs genom sammanläggningen av myndigheterna omedelbara besparingar inom verksamhetsstöd. arbetar vid och totalt cirka 110 personer eller 100 års- arbetskrafter inom verksamhetsstöd med personal- och ekonomi- administration, IT och intern service. En sammanläggning möjlig- gör besparingar genom stordriftslösningar och ett minskat behov av parallella administrativa funktioner. uppstår dock ett visst ökat behov av verksamhetsstöd genom att myndighetens totala personal ökar som en följd av införlivandet av verksamheter från . Utredningen uppskattar likväl att det är möjligt att göra omedelbara rationaliseringar inom verksamhets- stöd som motsvarar cirka 25 årsarbetskrafter. På motsvarande sätt är det möjligt att göra besparingar inom parallella lednings-, stabs- och kommunikationsfunktioner. uppgår dessa vid och till totalt cirka 30 års- arbetskrafter. Utredningen bedömer att en myndighetssamman- läggning möjliggör effektivisering. sker en viss förstärkning av . Nettominsk- ningen bör uppgå till 7 årsarbetskrafter inom nämnda verksamhe- ter. bör vid det tänkta inrättandet 2010 kunna dimensioneras till cirka 930 årsarbetskrafter (att jäm- föra med dagens 985). Enligt utredningens förslag ska det därefter ske en successiv avknoppning av den konkurrensutsatta diagnostiska verksamheten samt av den grundforskning som bedrivs vid SVA. Omfatt- ningen av denna avknoppning är svår att på förhand avgöra i detalj. Utredningen anser att regeringen ska ge den nya myndigheten i uppdrag att under sitt första tänkta verksamhetsår närmare utreda i vilken omfattning och takt det är möjligt och lämpligt att företag tar över eller marknaden på annat sätt ersätter dagens verksamhet. På motsvarande sätt bör förslag lämnas om universitet som lämpli- gen kan överta verksamhet av grundforskningskaraktär. Detta bör inom ett par års tid minska omfattningen vid nya myndigheten med ett fyrtiotal årsarbetskrafter. Därutöver tillkommer de dynamiska effekter som följer av effektiviseringar och synergier inom de nya organisationerna, till De nya myndigheternas lokalisering och utformning exempel inom laboratorieverksamheten, beräknat till storleksord- ningen 10 årsarbetskrafter. Det bör inte vara en orimlig målsättning att myndighetens dimensionering efter att den inrättats kan uppgå till cirka 880 årsarbetskrafter. totala intäkter uppgick till . Av intäkterna utgjorde anslag (), avgifter och andra ersättningar (), bidrag () och finansiella intäkter . SVA:s totala intäkter uppgick nämnda år till totalt . Av dessa utgjorde anslag (), avgifter och ersättningar (), bidrag () samt finansiella intäkter . Den verksamhet som överförs från till den tänkta finansieras i huvudsak genom anslag vilka enligt en grov uppskattning uppgår till . Den konkurrensutsatta verksamhet som upphör i statlig regi finansieras genom avgifter och ska inte belasta myndighetens förvaltningsanslag. Staten är genom andra myndigheter den enskilt största köparen av tjänster. Det innebär att en avknoppning av verksamheten endast leder till minskade kostnader i den mån kon- kurrensutsättningen leder till lägre priser på de tjänster staten köper. Vidare bör noteras att den forskningsverksamhet som överförs till universitet allt jämt torde kräva viss statlig finansiering. De besparingar som, möjliggörs genom rationaliseringar inom verksamhetsstöd respektive lednings-, stabs- och kommunikationsfunktioner m.m. beskrivna ovan, bör enligt en grov uppskattning uppgå till . Härtill kommer avknoppningen av konkurrensutsatta verksamheter och viss forsk- ning, som när den genomförs avlastar den nya myndighetens anslag till mindre del genom sin avgiftsfinansiering men ändå beräknas kvarstå under anslagsposter. Det innebär att förvaltningsanslaget för den tänkta Livsmedels- säkerhetsmyndigheten bör uppgå till .