sou · GWB3106 · 2009-01-01 00:00:00 — Systemet för kvali- tetsmätning kom att inbegripa fem mätområden, nämligen oberoende och integritet, handläggningstider, enhetlig rättstillämpning, kompe- tens samt bemötandet av parter. Man har till varje mätområde ställt upp flera mål för verksamheten. Arbetet har utmynnat i en modell för kvalitetsutvärdering, särskilt anpassad för domstolsväsendet.TPF31FPT Modellen är en del av ett mer omfattande kvalitetssystem för dom- stolsväsendet som kallas RechtspraaQ.TPF32FPT De holländska domstolarna är skyldiga att utvärdera verksamheten med hjälp av den ovan nämnda modellen (INK). Utvärderingen inbegriper ett system med poängsättning som inne- bär att domstolen får högre poäng ju längre man har kommit med arbetet med kvalitetsutveckling inom ett specifikt område. 30TP PT Utförlig information om CourTools finns på //CourTools/tcmpU U courttoolsU .htm. 31TP PT Modellen kallas INK och är en modifierad variant av den TQM-baserade kvalitetsmodellen EFQM. 32TP PT För vidare information om RechtspraaQ, se . Systematiskt kvalitetsarbete i domstol oftast flera kvalitetsindikatorer för varje område.TPF33FPT Domstolarna måste genomföra enkätundersökningar med brukare och medarbetare. Verksamheten i domstolarna granskas och utvär- deras dessutom av en oberoende undersökningskom- mitté.TPF34FPT Det finns två organ som hjälper domstolarna med kvalitetsar- betet. Det ena har ansvar för att utforma och utveckla kvalitets- modellerna och samlar bl.a. in och sammanställer erfarenheterna från domstolarnas kvalitetsarbete. Det andra är ett serviceorgan som erbjuder domstolarna praktiskt stöd i det dagliga kvalitets- arbetet.TPF35FPT Den holländska domstolsreformen har utvärderats. Det har då bl.a. visat sig att tonvikten i reformen har legat på att göra domstolarna mer effektiva, vilket faktiskt också har lett till att produktiviteten har ökat. Enligt domarna själva har detta emellertid fått negativa konsekvenser för den mer renodlade juridiska kvali- teten i avgörandena. De skärpta kraven på att kunna svara för arbets- prestationerna har också inneburit en spänning i förhållande till principen om domarnas självständighet i dömandet. T.ex. har refor- men inneburit att man i sådan utsträckning söker undvika att för- handlingar ställs in att enskilda domare upplever att deras be- slutanderätt i denna fråga blivit kringskuren. Reformen har slutligen haft en stark konformerande effekt på rutinerna för domstolarnas handläggning av mål och ärenden.TPF36FPT I är det strategiska målet för domstolsväsendet för åren 2006– 2010 att alla medborgare oberoende av vilka förutsättningar man har och i vilken roll man kommer i kontakt med domstolarna ska 33TP PT För att ta indikatorn för vilka instrument som används för att främja enhetlighet i rätts- tillämpningen som exempel får domstolen 1 poäng om det finns en informationsfolder i frågan för cirkulation på domstolen, 2 poäng om det finns ett internt system för rättstillämp- ningsfrågor, 3 poäng om det återkommande förs diskussioner på domstolen i rättstillämp- ningsfrågor, 4 poäng om domstolen diskuterar rättstillämpningsfrågor med andra domstolar och 5 poäng om man inom domstolen fattat principöverenskommelser om hur olika rätts- tillämpningsfrågor bör lösas och överenskommelserna publiceras internt och följs på dom- stolen. Andra indikatorer som rör just enhetlig rättstillämpning är vilken uppfattning de pro- fessionella aktörerna har i frågan och vilka handlingsprogram som finns på området. 34TP PT De första undersökningsrapporten, som ger en samlad bild av kvaliteten i domstolsväsendet, publicerades . 35TP PT Det första organet heter for the Judiciary och det andra PRISMA. 36TP PT Se Langbroek och (2007). Systematiskt kvalitetsarbete i domstol ha samma möjlighet att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade. Prövningen ska äga rum så fort som möjligt och till den lägsta kostnad som är möjlig att uppnå med bibehållen öppenhet i den juridiska processen. Ett annat mål är att stärka medborgarnas förtroende och respekt för domstolarna.TPF37FPT (), ett verkställande organ under som närmast är att betrakta som motsvarighet till , har satt upp sex prin- ciper för att nå det strategiska målet. Den första är att medborg- arnas behov ska komma i första hand. Med det menas bl.a. att domstolarna ska säkerställa att behoven hos de mest utsatta i sam- hället, särskilt barn, verkligen tillgodoses när de kommer i kontakt med domstolarna. Detta ska bl.a. uppnås genom att processer och procedurer ska utgå från brukarens behov snarare än personalens. Den andra principen handlar om att på olika sätt underlätta medborgarnas kontakter med domstolarna. Olika servicefunktioner ska finnas tillgängliga på de platser och de be- hövs. Information om domstolarna ska vara lätt att begripa och vara allmänt spridd. Tjänster som erbjuds över disk och uppgifter om domstolsförhandlingar ska finnas tillgängliga vid olika s.k. fler- funktionscenter. Lokalerna ska bli bättre och mer brukarvänliga och de som kommer till domstolen för att höras ska få ett bättre stöd. När det är lämpligt ska telefon- och videoteknik användas för att göra det lättare att delta i förhandlingar. Den tredje principen handlar om att stärka medborgarnas respekt och förtroende för domstolarna. Detta ska uppnås genom att prio- riteringsområden i domstolarnas förändringsarbete sätts utifrån med- borgarnas behov och intressen. De som kommer i kontakt med domstolarna ska bemötas med värdighet och respekt. Man avser på dessa sätt bl.a. säkerställa att domstolarnas avgöranden respekteras och följs eller annars snabbt kan verkställas. Den fjärde principen tar sikte på att förändra sättet som dom- stolarna tillhandahåller sina tjänster på, i första hand genom att ut- veckla de webbaserade systemen. T.ex. har man som målsättning att talan i av alla civilmål ska väckas elektroniskt . Den femte principen handlar om att stärka domstolarnas obe- roende, bl.a. genom att ge domare erforderligt stöd för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter på ett effektivt sätt. Med sådant stöd avses t.ex. olika kompetenshöjande åtgärder. 37TP Business Strategy (2006) /docs/publications/hmcsU businessU U strategyU .pdf. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol Den sjätte och sista principen syftar till att stärka domstolarnas roll som arbetsgivare och bli en arbetsgivare som de personer söker sig till som vill ge förstklassig samhällsservice. Med detta menas att domstolarna ska vara lyssnande, lärande och självbestämmande orga- nisationer. Genom The Courts Act (2003) skapades organet Her Majesty´s Inspectorate of . Detta är ett oberoende organ som har till uppgift att genom inspektioner utvärdera dom- stolarna. Inspektionsaktiviteterna omfattar inte de personer som ägnar sig åt att pröva juridiska frågor och fatta juridiska beslut. Inspek- tionerna tar alltså närmast sikte på hur domstolarnas administration fungerar. Syftet med inspektionerna är att skapa ett domstolsväsende som bättre kan tillgodose medborgarnas olika behov. Detta söker man åstadkomma genom att bl.a. uppmuntra domstolarna att på olika sätt återkommande utvärdera sina arbetssätt och arbetsresultat och att säkerställa att sådana utvärderingar tas i beaktande när verk- samheten inspekteras. Inspektionsorganet framhåller vikten av att utvärderingarna baseras på ett objektivt och robust faktaunderlag som kan kontrolleras. I inleddes ett kvalitetsförbättringsprojekt inom domstolarna i hovrätts domkrets.TPF38FPT Vid en åter- kommande kvalitetskonferens väljs de områden av verksamheten ut som ska uppmärksammas särskilt. I konferensen deltar bl.a. domare, advokater, åklagare, journalister och forskare.TPF39FPT Syftet med projektet är att förbättra kvaliteten i verksamheten genom utvärdering enligt brukarorienterade kvalitetskriterier. Inom projektet har det ställts upp kriterier som rör sex olika aspekter av verksamheten, närmare bestämt handläggnings- och processfrågor, domar och beslut, bemötande, skyndsamhetsfrågor, domares pro- fessionella färdigheter och kompetens samt organisations- och ledar- skapsfrågor. Analysen av kriterierna sker enligt en sexgradig poäng- skala. Hur domstolarna presterar enligt kriterierna undersöks genom 38TP PT För utförligare information om vad kvalitetsprojektet går ut på, se rapporten av kvaliteten på rättskipningen i domstolarna – Utgångspunkter och mätare (2006). 39TP in the Courts of the Jurisdiction of the Court of Appeal of (2005). /08 har man valt att fokusera bevisupptagningsfrågor, bemötandet under förhand- ling, påföljdsbestämning samt handläggningsfrågor och beviskrav i samband med häktning. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol bl.a. självutvärdering på domstolarna, utvärdering av en expert- grupp, enkätundersökningar och analys av domstolsstatistik.TPF40FPT Kvalitetskriteriernas och mätmetodernas användbarhet har prövats inom ramen för ett pilotprojekt i åtta domstolar. Vid utvärderingen konstaterades att de sex utvalda aspek- terna av verksamheten och poängskalan var funktionella, men att man möjligen ställt upp väl många kriterier. Bl.a. tolkade man den påfallande låga svarsfrekvensen i vissa enkätundersökningar som ett tecken på detta.TPF41FPT Man tyckte att domarnas självutvärdering och expertutvärderingen gav en mycket bra bild av kvalitetsläget i dom- stolarna. I pilotprojektet framkom också att domare var mer kri- tiska till sina egna arbetsprestationer än advokater, åklagare och parter. Sedan kvalitetsprojektet påbörjades har man kunnat påvisa en ökad enhetlighet i handläggningen av målen och en minskad be- nägenhet att överklaga. Med ökade produktivitetskrav från statsmakternas sida har dom- stolarna tyckt sig sakna ett verktyg för att på ett mer sätt mäta hur dessa krav påverkar kvaliteten i domstolsarbetet. Det danska kvalitetsarbetet har därför till stor del kommit att handla om att försöka utarbeta en metod för att mäta kvalitet. genomfördes en undersökning av kvaliteten i domstolsarbetet.TPF42FPT Till grund för slutsatserna i rapporten ligger dels synpunkter på domstolarnas arbete som inhämtats från både pro- fessionella aktörer och enskilda brukare, dels erfarenheter från ett pilotprojekt om kvalitet i domstolsarbetet som genomförts vid byret. innebar att domare själva utvär- derade sitt arbete genom att sätta upp kriterier och poängsätta var- andras domar samt bemötande under förhandlingar.TPF43FPT Behovet av att undersöka kvaliteten i domstolsarbetet har lett till att samtliga domstolar nu har erbjudits att genomföra en ut- 40TP PT I expertgruppen ingår en domare, en advokat, en åklagare, en professor i juridik och en kommunikationsexpert. 41TP PT T.ex. svarade endast ett par procent av parterna på enkäten och endast av advokaterna. 42TP PT Dokumentation og målning af kvalitet ved domstolene (2005). 43TP PT Vad projektet närmare gick ut på beskrivs i avsnitt 4.4.1 (bemötande under förhandlingar) och 5.4.1 (domskrivning). Systematiskt kvalitetsarbete i domstol värdering av verksamheten enligt CAF-modellen.TPF44FPT Utvärderingen inbegriper bl.a. enkätundersökningar med domstolens intressenter samt analys av bemötandet under förhandlingar och kvaliteten i den juridiska argumentationen i avgörandena. Målet med erbjudandet är att domstolarna ska få upp ögonen för att kvalitetsarbete är något som måste ingå som en naturlig rutin i det dagliga arbetet och på alla nivåer inom organisationen. Ett annat mål är att etablera CAF-modellen och PDCA-cykelnTPF45FPT som naturliga hjälpmedel i arbetet med kvalitetsutveckling. I för- längningen är tanken också att skapa ett kvalitetsutvecklingscenter för domstolsväsendet. motsvarighet i , Domstolsstyrelsen, pekar ut fokusområden som domstolarna ska arbeta med under året.TPF46FPT har bl.a. handläggningstider, kvalitet och kompetensutveckling pekats ut som fokusområden. När det gäller t.ex. handläggningstider har representanter från Domstols- styrelsen och domstolarna ställt upp gemensamma mål som pub- liceras på en webbsida. På webbsidan publiceras också uppgifter om hur de enskilda domstolarna presterar i förhållande till de uppsatta målen.TPF47FPT I har man vidare något som kallas Bedste praksis- konsulent (hädanefter konsult). Det handlar här om en person, en f.d. assessor, som har särskilda kunskaper i domstolsadministrativt arbete. Konsulten hjälper de domstolar som önskar det med att förbättra de administrativa rutinerna och göra domstolsarbetet effektivare. Konsulten genomför deltagandeobservationer på dom- stolarna och kommer därefter med förslag till förändringar. Infor- mation om vad konsulten gjort dokumenteras och publiceras sedan på en särskild webbsida för andra domstolar att ta del av. Konsulten hjälper även på begäran till med mer allmänt kvali- tetsarbete i domstolarna och arrangerar seminarier i särskilda ämnen, t.ex. mellanchefens roll. Att man kommit att inrätta den här typen 44TP PT CAF-modellen är en TQM-baserad kvalitetmodell som är särskilt tar sikte på kvalitets- arbete i offentlig förvaltning, se avsnitt 3.3.1. 45TP PT PDCA står för Plan-Do-Check-Act och kan närmast ses som en beskrivning av hur man bör gå tillväga när man bedriver arbete med kvalitetsutveckling, se . 46TP PT Grunden härför är en uppsättning visioner och värden som all personal i domstolarna gemensamt beslutade skulle vara vägledande för verksamheten i det nya århundradet. Visionerna tar sikte på bl.a. kvalitet, service och effektivitet och värdena på bl.a. bemötande, oberoende, ansvarstagande och öppenhet. Visionerna och värdena för verksam- heten har samlats i en bok som delats ut till varje anställd och som fått stor genomslagskraft. 47TP PT Se . Systematiskt kvalitetsarbete i domstol av kvalitetsstöd hänger till stor del samman med att konsulten är oberoende från både Domstolsstyrelsen och . Därigenom känner domstolarna att de med förtroende kan vända sig till konsulten, vilket de också gör i betydande omfattning. Liksom i andra länder ser man i en utmaning i att balansera kraven på effektivitet och kvalitetskontroll mot prin- ciperna om domstolarnas oavhängighet. Man ser också en ut- maning i att få till stånd en bred acceptans i domstolarna för be- hovet av gemensamma kvalitetsmål och att hitta ett fungerande och effektivt sätt att samla och utbyta information mellan domstolarna. Under ett möte för landets domstolschefer var deltagarna överens om att det fanns ett behov av att bedriva sys- tematiskt kvalitetsarbete i domstolarna. Mötet uppdrog åt över- rättspresidenterna att utse en kvalitetsgrupp med företrädare för allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar samt hyres- och arrende- nämnderna. Kvalitetsgruppen hade i uppgift att lämna förslag på inriktningen av det fortsatta kvalitetsarbetet inom domstolsväsen- det, att föreslå metoder och strategi för detta arbete samt att verka för att idéer och tankar om kvalitetsarbete sprids i domstols- väsendet. Kvalitetsgruppens arbete utmynnade bl.a. i den rapport, Att arbeta med kvalitet i domstolsväsendet (2005), som nämns i våra direktiv. I rapporten föreslås att samtliga domstolar ska sätta igång ett systematiskt kvalitetsarbete och att det arbetet ska understödjas och följas upp på central nivå. Rapporten kan närmast ses som en översiktlig vägledning med vissa hållpunkter för hur man bör be- driva systematiskt kvalitetsarbete i domstol. I rapporten framhålls således att kvalitetsarbetet måste äga rum ute på de enskilda domstolarna och att det är de enskilda dom- stolscheferna som ansvarar för att det bedrivs sådant arbete. Enligt rapporten kan kvalitet bara definieras utifrån de krav som de olika intressenterna ställer på verksamheten. När man bedriver kvalitets- arbete är det därför nödvändigt att identifiera intressenterna och kartlägga vilka olika krav de har. Till grund för kvalitetsarbetet bör, enligt rapporten, läggas prin- ciperna om ett utifrånperspektiv, ett engagerat ledarskap, allas del- aktighet, medarbetarnas kompetensutveckling samt en långsiktig- Systematiskt kvalitetsarbete i domstol het baserad på ständig utveckling.TPF48FPT I rapporten framhålls vidare att beskrivningen av vilka områden som bör komma ifråga för kvalitets- utveckling måste baseras på en dialog med olika intressentgrupper och inte bara på egna bedömningar av vad intressenterna kräver.TPF49FPT Det poängteras att det inom varje kvalitetsområde bör formuleras mål för verksamheten. I rapporten presenteras ett förslag till hur man bör påbörja kvali- tetsarbete. Förslaget går ut på att man först väljer kvalitetsområde och därefter startar en dialog med domstolens intressenter för att ta reda på hur de upplever domstolens arbete, dvs. genomför s.k. brukardialoger. Härefter redogörs för ett antal metoder för brukar- dialoger, nämligen fokusgrupper, samrådsgrupper, enkäter och paneler.TPF50FPT Det fortsatta arbetet bör, enligt rapporten, ta sikte på att återrapportera resultatet från brukardialogen till medarbetarna, ta beslut om vilka åtgärder som ska vidtas och sedan vidta dessa åtgärder. Härvid framhålls vikten av att följa upp att åtgärderna leder till verkliga förändringar. Det pekas i rapporten på metoder för hur man kan mäta kvali- teten i verksamheten och följa utvecklingen . Man tar av- slutningsvis upp att det i förlängningen bör tas fram enhetliga kvalitetskriterier för hela domstolsväsendet, vilket bl.a. skulle öppna en möjlighet för jämförelser mellan olika domstolar. I rapporten framhålls att fyller en viktig funktion för kvalitetsarbetet i de enskilda domstolarna. I första hand förut- sätts verket kunna ge domstolarna råd och stöd i kvalitetsarbetet, t.ex. vid val av metod för att genomföra brukardialoger. Man tänker sig också att verket ska ansvara för att en bank eller exempel- samling av kvalitetskriterier byggs upp för domstolarnas använd- ning och att mallar för enkäter tas fram. Vidare bör det, enligt rapporten, på öppnas en kvalitetsmapp med bl.a. information om metoder för kvalitetsarbete och mallar för enkäter. Till verkets uppgifter bör också höra att genomföra regelbundna brukardialoger för hela dom- 48TP PT De principer som lyfts fram i rapporten återkommer i stort sett i samtliga TQM-baserade kvalitetsmodeller. 49TP PT De flesta TQM-modeller, se avsnitt 3.3.1, bygger på att områdena för kvalitetsutveckling tas fram i dialog med intressenterna. Enligt t.ex. CAF-modellen tas emellertid dessa områden fram på grundval av en egen bedömning av vad intressenterna kräver. 50TP PT En fokusgrupp är en form av gruppintervju där en grupp brukare samlas och diskuterar ett på förhand givet område under en samtalsledare. Samtalsledarens uppgift är bara att lyssna och föra in nya frågor efterhand. En samrådsgrupp arbetar långsiktigt och träffas regel- bundet. Den bör bestå av 10-20 representanter för olika grupper av brukare, även om inte alla behöver eller bör träffas . Systematiskt kvalitetsarbete i domstol Slutligen verkar rapportförfattarna tänka sig att det är som centralt ska vidareutveckla och ta fram enhet- liga kvalitetskriterier för hela domstolsväsendet. tog – tillsammans med en referens- grupp från domstolarna – fram en strategi för hur domstolarna kan arbeta mot visionen om 24-timmarsmyndigheten, 24-timmars- strategi för Domstolar (2006). Strategin innehåller tio priori- terade punkter för domstolarnas arbete och visar på konkreta akti- viteter som kan göras för att förbättra tillgängligheten. Punkterna är attU U vidareutveckla verksamhetsstödet för att bl.a. ge parter möjlighet att följa sitt ärende via webben, attU U anpassa öppet- och förhandlingstider efter intressenternas behov, attU U se över domstol- arnas telefonkultur, attU skapaU en central eller flera regionala kund- tjänstfunktioner som kompletterar domstolens växel, attU U arbeta med bemötandefrågor, attU U skapa rutiner kring domstolens kon- takter med massmedia, attU U göra det möjligt att skicka domar och beslut elektroniskt, attU U utöka möjligheterna till förhandling via videokonferens, attU U se över språket i domar, kallelser och blanketter samt attU U skapa enhetliga webbplatser för alla domstolar. Strategin är tänkt att kunna användas som ett stöd i dom- stolarnas verksamhetsplanering. Strategin hänvisar på ett antal ställen till rapporten arbeta med kvalitet i Domstolsväsendet (2005). Begreppet 24-timmarsmyndigheten har ersatts av en s.k. handlingsplan för eFörvaltning (2008), som innehåller nya grunder för IT-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning (hand- lingsplanen presenteras i avsnitt 7.3.3). Nöjd-Medarbetar-Index (NMI) har det genomförts en medarbetarenkät med samtliga anställda inom Domstolar. Enkäten har alltså genomförts fyra gånger och genomförs nu för femte gången. Genom enkäten får man fram ett helhetsbetyg, ett Nöjd-Med- arbetar-Index, NMI (tidigare kallat Nöjd-Personal-Index, NPI). För Domstolar totalt har NMI stadigt ökat, från 2000 till 2006. En anledning till denna ökning kan vara de arbetsmiljöinsatser som har genomförts på olika domstolar med direkt anledning av medarbetarenkätens resultat. Sådana insatser har be- stått i bl.a. arbetslagsutveckling med hjälp av externa konsulter, Systematiskt kvalitetsarbete i domstol utbildning i stresshantering och hjälp med att utveckla samarbetet över personalkategorigränserna och på andra sätt förbättra rela- tionerna på arbetsplatsen. Andra arbetsmiljöinsatser har tagit sikte på att se över ledningsfunktionen och att kartlägga arbetsmiljön med hjälp av företagshälsovården. Vad har mer gjort? Inom hos finns ett s.k. konsultteam som arbetar med frågor om organisations- utveckling och kvalitetsarbete. Konsultteamet har bl.a. i samband med budget- och verksamhetsdialogerna kunnat fånga upp dom- stolarnas behov av olika utvecklingsinsatser. Konsultteamets arbete har i första hand bestått i att stödja dom- stolarna i arbetet med att utveckla den inre organisationen (från rotel- till beredningsorganisation) och ta fram nya arbetsformer. Allt färre domstolar begär dock stöd i dessa frågor. Deltagandet i domstolarnas utvecklingsarbete är alltid konsul- tativt och syftar till att öka domstolarnas egen kompetens. Konsult- teamet tillhandahåller metoder och står för planering, uthållighet och uppföljning och visst praktiskt stöd. Själva utvecklingsarbetet måste emellertid bedrivas av domstolarnas egna medarbetare. Inom konsultteamet ser man ett stort värde i att medarbetarna själva identifierar problem, analyserar orsaker och föreslår lösningar och åtgärder. Konsultteamet har medverkat i ett antal projekt som syftat till att förändra organisation och arbetsformer i olika domstolar. En del av insatserna presenteras i rapporter som finns tillgängliga på domstolsväsendets intranät. har också –2008 på olika sätt specifikt stött domstolarnas arbete med bemötandefrågor. T.ex. har bemötandefrågor lagts till i grundutbildningarna för olika personal- kategorier. Verket har även beviljat enskilda domstolar medel för utbildning i bemötandefrågor. Verket har dessutom genomfört utbildning i kvalitetsarbete för anställda i domstolar och anordnat seminarier i syfte att domstolarna ska kunna utbyta erfarenheter med varandra. Härutöver har verket tillhandahållit metodstöd till några enskilda domstolar, t.ex. i hur man genomför brukardialoger. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol Vad har enskilda domstolar gjort? Vi har frågat alla domstolar vilka särskilda insatser som domstolarna har gjort när det gäller bemötande, domskrivning och kontakter med medierna. Många domstolar har lämnat information till oss, vilket gett oss en relativt bra bild även över det kvalitetsarbete i stort som har bedrivits och som bedrivs i Domstolar. Vi kan följaktligen konstatera att de flesta domstolar verkar ha satt igång något kvalitetsarbete. Ett stort antal domstolar har satt upp kvalitetsmål för verksamheten inom olika områden. En del domstolar har genomfört interna dialoger i form av intervjuer med de egna medarbetarna. Ett något större antal domstolar har startat ett arbete med regelbundna externa dialoger.