sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — före- språkar därför att arbetar för att jordbrukspolitiken utfor- mas utifrån ekosystemansatsen, och att politikområdet som ett led i detta erhåller en regionalt baserad grund för stödsystemen. Hän- syn kan då tas också till de regionernas olika förutsättningar i miljöhänseende. är särskilt drabbat av övergöd- ningens konsekvenser, vilket bör kunna mildras genom en ny ord- ning för stödsystem där möjlighet finns att beakta specifika behov. Vad gäller CFP bör processen företas på ett likartat sätt. Fokus bör vara mot att åstadkomma en regionalisering av politik- området enligt den indelning av regioner som finns i EU:s direktiv. Vad gäller EU:s nya havspolitik finns vissa luckor som eventuellt kan fyllas beroende på politisk vilja och successivt ökad samsyn kring vad en havspolitik bör innefatta. Då utvecklandet av politikområdet befinner sig på ett inledande stadium finns det goda möjligheter att påverka dess framtida inriktning. Fisket är ett område som helt utelämnas med hänvisning till dess karaktär av gemenskapspolitik, och miljöaspekten är i allmänhet nedtonad likaså. Att det direktivet ska utgöra havspolitikens miljöpelare kan inte heller anses vara till någon större hjälp i sammanhanget eftersom områdena då förblir separerade. Frågor som direkt rör sjöfarten, vilken är att betrakta som den i sammanhanget centrala näringen, är också nedtonade. Regionala dimensioner innefattas inte heller i havspolitiken. bör verka för att miljöaspekten långt mer tydligt integreras i den havspolitik som utformas. Också detta arbete bör företas brett och utgöra föremål för en nationell hand- lingsplan. Det mesta tyder på att även kommer att fungera som ett politiskt-strategiskt forum för ett antal sektors- områden. Därför bör möjligheten att samordna politiska Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet miljöarbete med det som företas inom HELCOM övervägas, i syfte att ge havsmiljöarbetet och HELCOM-arenan större politisk tyngd. Alternativet kan vara att ger det politiska mandatet till HELCOM i dessa frågor. Denna ordning bör medföra att den politiska ledningen får en större närhet till det handfasta miljöarbetet. De viktigaste processerna inom vilka måste agera för att påverka sektorernas utveckling och sektorsområdenas integration i det internationella sammanhanget listas nedan. Processer, organisationer och politikområden att agera inom Budgetöversyn för samtliga verksamhetsområden inom EU företas fram . Detta innebär en form av deltidsutvär- dering som också öppnar upp för diskussion kring den framtida EU-politiken. Den gemensamma jordbrukspolitiken är ett prio- riterat område i översynen. förberedelser inför budget- översynen har inletts och koordineras av Statsrådsberedningen. bör vid tillfället inleda diskussioner kring regionalisering av EU:s jordbruks- och fiskeripolitik samt möjligheten att kanalisera delar av politikområdenas stödmekanismer till en mellanstatlig fond för havsmiljöarbetet i . EU:s direktiv slutförhandlas inför omröstning i Europa- parlamentet –2008. Åtgärdsprogram för de regionerna ska vara färdigt och genomförandet . Tidsplanen för införandet är –2020. Ett minister- möte hålls för att utvärdera de nationella pro- grammens effektivitet. I direktivet anges inga tidsramar för möjligt inrättande av pilotområden. bör arbeta för att möjligt ges status av pilotom- råde med sektorsintegration som utgångspunkt, samt för att genomförandet av det direktivet påskyndas i mesta möj- liga mån. bör också arbeta särskilt för att pilotområdes- arbetet erhåller finansiellt och annat stöd från EU-kommissio- nen. kommer att vara ordförande i . bör då arbeta för att föra upp havsmiljöfrågan och Östersjöproblematiken på den europeiska dagordningen. bör under ordförandeskapet särskilt lyfta fram behovet Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet av en förändrad inriktning och organisation för EU:s jordbruks- och fiskeripolitik som ett centralt led i den ökade havsmiljöhän- synen. ska lägga fram ett förslag till EU-strategi för . agerar nu för att strategin ska antas under ordförandeskap i EU . Initiativet väntas förbättra möjligheterna till ländersamar- bete kring havsmiljöfrågor samt till stöd från EU:s institutioner. OSPAR: Organisationen genomgår en översyn . : Nationella åtgärdsplaner för minsk- ning av fosfor och kväve ska vara färdigställda . Samtliga åtgärder ska vara genomförda , flera dock tidigare. Målet är att uppnågod ekologisk status . bör särskilt arbeta för att genomförandet av HELCOM:s aktions- plan skärps i linje med de åtgärder som anges inom ramen för pilotområdet. Östersjöstaternas råd, : Organisation, struktur och prioriteringar ses över fram . bör särskilt arbeta för att samarbetar med HELCOM för att föra över det politiska mandatet för miljöfrågor till HELCOM. EU:s maritima politik: Ett första steg till en integrerad EU-poli- tik på det havspolitiska området infördes i och med en kommunikation från till och rådet . Medlemsstaterna rekommenderas att utreda hur man vill införa havspolitiken nationellt och rapportera detta till . bör särskilt arbeta för att EU:s nya havspolitik får tydligare havsmiljöfokus. EU:s jordbrukspolitik: EU:s budgetöversyn ska särskilt fokusera på jordbrukspolitiken. Jordbrukspolitiken omför- handlas ungefär . Den senaste omläggningen skedde och infördes fram (i vissa fall ). utgavs en kommunikation från EU- kommissionen till medlemsländerna rörande uppföljning av den förnyade jordbrukspolitiken, den s.k. hälsokontrollen. bör arbeta för regionalisering och ökad miljöhänsyn inom ramen för EU:s jordbrukspolitik, särskilt vad gäller möjligheterna att minska läckaget av näringsämnen från jordbruksmark. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet bör utarbeta tydliga nationella positioner för ställningstaganden inom ramen för de processer och tidpunkter som här omnämnts. EU:s fiskeripolitik: Fiskeripolitiken ska utvärderas . bör särskilt arbeta för regionalisering och ökad miljö- hänsyn inom ramen för EU:s fiskeripolitik. bör utarbeta tydliga nationella positioner för ställningstaganden inför utvär- deringen av fiskeripolitiken. EU:s sammanhållningspolitik och strukturfonder – Mål 3 Territoriellt samarbete: Diskussioner kring den framtida sam- manhållningspolitiken inleds i och med budgetöversynen 2009. bör särskilt arbeta för att medel för genomförandet av havsmiljösamarbetet inom ramen för sammanhållningspolitiken (inom Mål 3 Territoriellt samarbete, tidigare Interreg) i viss utsträckning omfördelas och förvaltas regionalt genom en kommitté inom HELCOM . Övriga havsmiljöfinansiärer: bör särskilt arbeta för att övriga organisationer som tillhandahåller projektfinansiering viker delar av sin finansiering för en gemensam havsmiljöfond för . Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Tidslinje som visar när det är viktigt att agera inom ramen för olika politikområden och organisationer. Finansiering av tillkommande uppgiften för som ansvarig myndighet för genomförandet av det direktivet bör främst ske genom omprioriteringar inom myndigheten. Med hänsyn till frågans vikt behöver dock även nya resurser tillföras verksamheten, uppskattningsvis . 4Planering av de svenska havsområdena 4.1Lagstiftning av relevans för havsplanering Förutsättningarna för svensk lagtillämpning som berör havsplan- ering varierar gällande inre vatten (innanför baslinjen), territorial- hav och svensk ekonomisk zon (se figur 1.7). Olika nationella och internationella policies och rättsregler styr användningen av havsområdets olika delar. Hur långtgående planering av de svenska havsområdena som kan införas är delvis beroende av de internationella lagar och andra internationella överenskommelser som gäller för området. I kapitel 1 har redogjorts för de mest betydelsefulla lagarna och konventionerna för de svenska havs- områdena. Flera av dessa måste beaktas vid havsplanering då de innebär både begränsningar och möjligheter i processen, såsom havsrättskonventionen, EU:s gemensamma fiskeripolitik, den svenska fiskelagstiftningen, mm. Nedan beskrivs delar av de svenska lagar som har specifik relevans i havsplaner- ingssammanhang och som kan komma att behöva vissa tillägg eller förändringar då planeringen regleras. I vilka avseenden detta kommer att bli nödvändigt exemplifieras i kapitlets olika delar. 4.1.1Miljöbalkens tillämpning i havsområden grundläggande bestämmelser gäller ut till territorialhavsgränsen, samt även ett antal anläggningar och verksamheter i den ekonomiska zonen inkluderande kontinental- sockeln. Det finns en tydlig koppling mellan och på så sätt att hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. konkretiseras i de kommunala översiktsplanerna. ska användas som utgångspunkt vid avvägningar Planering av de svenska havsområdena mellan nyttjande och bevarandeåtgärder. hus- hållningsbestämmelser har tillämpning även i den ekonomiska zonen. Strandskyddet omfattar den miljön ut från strandkanten, men är i flera områden utvidgat . miljöer kan också skyddas genom reservatsbildning. Länsstyrelserna och kommunerna har initiativ- och beslutanderätt vad gäller reservatbildningen. Inrättande och tillsyn av Natura 2000-områden, för värdefull natur, berör flera myndigheter, exempelvis länsstyrelserna. Natura 2000-områden fastställs av regeringen. I finns hänsynsregler vilka skyddar allmänna intressen mot vissa skadliga ingrepp så långt det är möjligt. Inom svenskt territorium preciseras hushållningsbestämmelserna i de kommunala översiktsplanerna vilket grundas på underlag från de ansvariga nationella myndigheterna och på länsstyrelsernas samlade planer- ingsunderlag, samt på underlag som tas fram av kommunerna. Hushållningsbestämmelserna, som definieras i 3 kap. , innebär regler som ska tillämpas vid avvägningar mellan nyttjande och bevarande. Områden av riksintresse ska särskilt skyddas. I 4 kap. anges särskilda bestämmelser för vissa utpekade områden som är i behov av särskilt skydd. Däri innefattas också bestämmelser om Natura 2000-områden, vilka är klassade som riksintressen. För att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder i Natura 2000-områden krävs dessutom tillstånd enligt 7 kap. . ansvarar för granskning av hur riksintressena efterlevs. 4.1.2Plan- och bygglagens tillämpning i havsområden Plan- och bygglagens (PBL) tillämpning sträcker sig ut till och med territorialhavet. Planläggningens primära och långsiktiga syfte framgår av 2 kap. 2 § PBL. Ett syfte är att medverka till en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunika- tionsleder och andra anläggningar. Också goda miljöförhållanden och en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden samt med energi och råvaror ska främjas. Planeringen ska också ske med utgångspunkt i de natur- och kulturvärden som finns i den bebyggda miljön och i landskapet. ska en från social synpunkt god livsmiljö främjas. De grundläggande hushållnings- principerna som finns i ligger till grund för Planering av de svenska havsområdena tillämpningen av de efterföljande hänsynsreglerna, stoppreglerna och avvägningsreglerna. De grundläggande principerna är: Hushållningsbedömningar avser både mark, vatten och den fysiska miljön i allmänhet. Långsiktighet ska eftersträvas. Utgångspunkten är såväl ekologiska som sociala och samhälls- ekonomiska aspekter. Den mest lämpade områdesanvändningen ska ges företräde. Lämpligheten beror på områdenas beskaffenhet och på befint- liga behov. Användning för flera ändamål ska eftersträvas. Föreskrifter om översiktsplaner enligt 1 kap. 3 § PBL är också av relevans vid havsplanering. I översiktsplanen ska allmänna intressen samt miljö- och riskfaktorer vid användningen av mark- och vattenområden beaktas. Vid redovisningen ska riksintressen enligt 3 eller 4 kap. särskilt anges. Grunddragen i fråga om avsedd användning av mark- och vattenområden ska framgå av planen samt hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och iaktta gällande miljökvalitetsnormer. När förslag till översiktsplan eller till ändring av befintlig plan upprättas ska kommunen samråda med samt med eventuella regionplaneorgan och andra kommuner som berörs av förslaget. Berörda myndigheter, sammanslutningar och enskilda ska erbjudas tillfälle till samråd. Hur ökad delaktighet och medborgarmedverkan kan skapas har varit en viktig fråga inom planeringen . Begreppet »kontinentalsockeln» avser som geografisk term fortsättningen av landmassan under havet. Kuststatens rättigheter på kontinentalsockeln är begränsade till naturresurser. Vrak som ligger på sockeln (t.ex. vraket av Estonia som ligger på kontinentalsockel) är således undantagna från kuststatens jurisdiktion. I fråga om rätten att utforska och utvinna natur- tillgångar inom området krävs tillstånd av regeringen, samt även för Planering av de svenska havsområdena uppförande och användning av konstgjorda öar samt för upp- förande och användning av anläggningar i kommersiellt syfte och andra inrättningar (exempelvis plattformar). Tillstånd av regeringen krävs också för utläggning av undervattenskabel eller rörledning. En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om tillstånd. Lagen ger undantag för folkrättsliga grundsatser såsom rättig- heterna till fri sjöfart i den ekonomiska zonen och till överflygning. Tillsyn av efterlevnaden av föreskrifter och villkor för tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln utövas av geologiska undersökning (SGU). Andra stater har rätt att lägga ut undervattenskablar på kuststatens kontinentalsockel men tillståndet kan förenas med villkor i syfte att skydda den miljön. Artiklarna 58 och 79 i fastställer att alla stater har rätt att lägga undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln. Med förbehåll för rätten att vidta skäliga åtgärder bl.a. för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från rörledningar får kuststater enligt artikel 79 (2) inte hindra utläggandet av rörled- ningar. Bestämmelsen ger emellertid kuststaten relativt stor möjlig- het att av miljöskäl försvåra för annan stat att lägga ut rörledningar på kuststatens kontinentalsockel eller t.o.m. att hindra denna från att göra så. Kuststaten har inte samma möjligheter att begränsa utläggandet av andra staters undervattenskablar som den har vad gäller rörledningar. 4.2Ett planeringssystem för de svenska havsområdena Jag föreslår att ett planeringssystem för de svenska havs- områdena inrättas enligt följande: Regionala organ ges ansvar för planering i territorialhavet och i havsområden innanför baslinjen. En statlig myndighet ges ansvar för planering i den svenska ekonomiska zonen och ett övergripande ansvar för planering i hela det svenska havsområdet. Inrättandet av ett planeringssystem kräver således förändring i planerings- hänseende vad gäller ansvarsfördelning mellan primär- kommunerna och den regionala nivån samt en ny roll för staten. Planering av de svenska havsområdena Ekosystemansatsen ska vara en vägledande princip i havs- planeringen. Planeringen ska baseras på havsplaner liknande de översiktsplaner som finns för landområden. Havsplanerna ska dock innehålla bindande komponenter i form av fastställda zoner för nyttjande och skydd. En beslutshierarki ska upprättas vilken innebär att de regionala havsplanerna ska överprövas enligt vissa kriterier av den myndighet som utses till statlig havsplaneringsmyndighet. Havsplanen som upprättats av den statliga myndigheten för den ekonomiska zonen ska fastställas av regeringen. När principerna för planeringssystemet har fastställts föreslår jag att regeringen tillsätter en rätts- och genomförandeutredning för att utreda lagstiftningen och ansvarsfrågan i detalj. De lagar som berörs är främst , , lagen om kontinentalsockeln och lagen om ekonomiska zon. Kommunallagen berörs i fråga om den ändrade ansvars- fördelningen mellan olika samhälleliga aktörer som föreslås i utredningen. Havsområdena nyttjas för en stor mängd verksamheter som alltjämt ökar i omfattning, vilket är problematiskt i miljöhänseende eftersom det finns uppenbara risker för att intressekonflikter mellan företrädare för nyttjare och bevarare av havets resurser kan komma att öka . Trots detta saknas ett system för planering av havsområdena som främjar en god hushållning med naturresurserna och utvecklandet av lämpliga strukturer till havs. För att nå dithän behövs kunskap och väl utvecklade verktyg som kan bidra till en systematisk och transparent process för avvägning mellan intressen. Behovet av att utveckla ett planeringssystem med en sådan funktion har därför aktualiserats. Ett planeringssystem ska ytterst tjäna till att förbättra havsmiljötillståndet, och ekosystemansatsen ska därför vara en vägledande princip i planer- ingsprocessen. Det centrala verktyg som finns för övergripande fysisk planering i är den kommunala översiktsplanen. Översikts- planen, med tillhörande områdesbestämmelser och detaljplaner ska utgöra ett transparent underlag för politiskt beslutsfattande. Översiktsplanen är mycket viktig för att bedöma var intressen Planering av de svenska havsområdena överlappar och ger underlag för politiker att göra avvägningar och fatta beslut vid intressekonflikter. Översiktplanen bidrar till avvägning av allmänna intressen och främjar på så sätt engagemang från intressenter samt medborgerligt deltagande. Länsstyrelserna företräder statens sektorsintressen i planeringen genom gransk- ningsrätt rörande översiktsplanerna. Översiktsplanen är inte i sig bindande utan enbart vägledande och är inte primärt utvecklad för att vara tillämplig i havsområdena, men formellt omfattas havsområden ut till gränsen mellan territorialhav och ekonomisk zon. Den svenska planeringstraditionen innebär att staten har ett begränsat inflytande över planeringen av både land- och havs- områden. Beslut om riksintressen innebär dock en form av statligt inflytande i planeringen. Medan kommunerna är formellt ansvariga för avvägningar i kustvattenområden och territorialhav är regeringen ytterst ansvarig i den ekonomiska zonen. Det finns inga målsättningar för planering inom kustvatten och territorialhav från nationellt håll, beroende på den långa traditionen av decentraliserad planering i . Den kommunala planeringen i havsområdena är mycket ofullständig. Ambitionsnivåerna varierar dessutom över landet varför planeringen framstår som splittrad. Ansvars- fördelningen är mindre lämplig då inga specifika krav reses på kommunerna om att planera sina havsområden. Regeringen har inte utpekat någon eller några myndigheter att ansvara för den ekonomiska zonen. Många myndigheter har ansvarsområden inom territorialhav och ekonomisk zon men det förekommer ingen samordnad planering. Någon helhetsbild över befintliga anspråk och intressen för havsområdena finns således inte. I de fall enskilda företag avser att bedriva verksamhet i havsområdena är dessa skyldiga att vid tillståndsprövningar göra sammanställningar av de intressen och andra förhållanden som rör området. Ingen specifik aktör har heller ett kommunikationsansvar för vad som sker i området i planerings- och prioriteringshänseende. Havsområdena kan i många fall beskrivas som något av ett ingen- mansland med dålig medborgerlig insyn, trots att såväl aktiviteter i havsområdet som havsmiljöns tillstånd påverkar medborgarna i väsentliga avseenden. Vidare saknas en modell för hur samarbetet med angränsande länder bör se ut eller utvecklas rörande havsplanering. Exempel på samarbete inom havsplaneringsområdet finns genom Planering av de svenska havsområdena EU-projekt, varigenom experimentella ansatser belyser hur sam- verkan mellan närliggande länder kan företas rörande planerings- frågor. Något utvecklat system för havsplanering existerar dock inte i något av de omkringliggande länderna , med undantag för där man kommit relativt långt i utvecklandet av ett sådant system. Hänsyn måste därför tas till de processer som pågår i länderna för att utveckla havsplanering, så att dessa kan harmoniseras i den utsträckning länderna kommer överens om. Det finns inte heller något övergripande system för alla havsanknutna aktiviteter, det vill säga där havsförvaltning integreras med havsplanering för att utgöra ett heltäckande beslutsunderlag. bör havsmiljöarbetet alltmer integreras med havsplaneringen. Möjligheten att utveckla ett sådant integrerat system kan bli aktuellt i takt med att havsplaneringen utvecklas och samordnas bättre och att allt fler planeringsunderlag tas fram rörande exempelvis bottenförhållanden. kan havs- planeringen således komma att förfinas. På ett inledande stadium handlar det snarare om att inrätta ett system för översiktlig planering för att identifiera områden där intressen överlappar och där konflikter om havets områden och resurser kan uppkomma. Ett planeringssystem för havsområdet bör utformas så att både nyttjande- och bevarandeaspekter rörande havsmiljön beaktas. Det finns ett antal områden till havs som skyddas av olika internationella konventioner, men inga som explicit bedömts som områden vilka är eller kan komma att bli särskilt utsatta för intressekonflikter. För miljöhänsyn finns konventionen om skydd för världens natur- och kulturarv, Esbokonventionen, konven- tionen om biologisk mångfald, EU:s fågelskyddsdirektiv och EU:s art- och habitatdirektiv med dess Natura 2000-områden. EU- medlemsstaterna är genom dessa konventioner och direktiv skyld- iga att skapa områden för att främja biologisk mångfald till havs. Efterlevnaden av konventionerna begränsas dock när tillhörande mekanismer för tillsyn och kontroll i många fall inte antagits av medlemsländerna. Sammantaget utgör dessa emellertid embryon till en planering och zonering av havsområdena som tar sin utgångspunkt i ekosystemansatsen. Dessa bör dock kompletteras Planering av de svenska havsområdena av underlag där mänskliga aktiviteter lyfts fram i en avvägnings- process för att man ska kunna tala om en fullvärdig planering. Planering är politik och som sådan varken neutral eller objektiv. Ett planeringssystem för havsområdena är liktydigt med ett beslutsunderlag som innebär en förenklig av de verkliga förhål- landena. Planeringssystemet ska inneha en hög grad av transparens. Ett planeringssystem för havet är ett verktyg för tjänstemän och politiker såväl som en möjlighet för allmänheten att få inblick i och kunna påverka vilka politiska prioriteringar som görs kring utveck- lingen i havsmiljön både vad avser nyttjande och bevarande. Planeringssystemet kan, i kombination med en tydlig organisering av genomförandeledet, bidra till att väl underbyggda beslut fattas och att dessa beslut erhåller demokratisk legitimitet. Rent konceptuellt används termen planeringssystem på olika sätt inom skilda sektorer och i olika länder. Det finns definitioner som särskilt lyfter fram ekosystemansatsen och ambitionen om att skydda haven, men också definitioner med en tydligt sektors- neutral innebörd. Utgångspunkten för har varit att havsmiljön är i behov av åtgärder för skydd och bevarande, varför ekosystemansatsen är en given utgångspunkt. Utan amb- itionen att ytterst skydda naturvärden är utvecklandet av ett planeringssystem relativt överflödigt. bör vikten av att väga den miljömässiga hänsynen mot de mänskliga aktiviteter som måste försiggå i havsområdet betonas. Särskilt viktiga och utrym- meskrävande är sjöfarten och utbyggnaden av vindkraften, samt turism och friluftsliv. Det finns flera svagheter i dagens svenska planeringssystem gäl- lande havsområden. En svaghet är att den kommunala översikt- planeringen sällan sträcker sig längre ut i havet än till områden där det finns öar och bebyggelse. En annan svaghet är att det saknas former för planering av större geografiska skalor än vad varje enskild kommun utgör. Det förekommer i vissa fall samverkan kring planering, men denna sker inte regelmässigt. För att en fullvärdig planering av havsområdena ska komma till stånd krävs en förändring i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Till skillnad från vad som gäller för land bör staten ha ett