sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — Vid prövning av särskilda tvångsrätter enligt 28 kap. 10 och 12 §§ bör dock kravet behållas. Reglerna bör inarbetas direkt i nämnda paragrafer. En sådan ändring syftar endast till att inskränka kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet till att gälla just i de situationer som nämnda paragrafer anger. Ändringen syftar således inte till att kravet ska kunna användas i någon situation där det inte är tillämpligt . Det har till utredningen framförts invändningen att ändringen skulle medföra hårdare krav vid omprövningar till gagn för t.ex. fisket än vad som gäller . Utredningen delar inte den farhågan utan anser att det gäller att även omprövningsåtgärder måste innebära större nytta än skada. Ändringsförslaget innebär alltså som nämnts ingen utökning av användandet av den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedöm- ningen utan bara ett avskaffande i alla situationer utom just vid användandet av 28 kap. 10 och 12 §§ . En ytterligare följd är att den hänvisning till elberedskapslagen som finns i 11 kap. 6 § andra stycket bör flyttas till 11 kap. 1 §. Vidare behöver första stycket i 20 § elberedskapslagen upphävas. Tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet är utformad som en uttömmande uppräkning av verksamheter och anläggningar som kräver tillstånd. Denna uppräkning tar oftast sikte på anläggningens storlek där större verksamheter kräver tillstånd medan mindre verksamheter bara kräver anmälan och ännu mindre verksamheter varken kräver tillstånd eller anmälan. För vattenverksamheter är systemet sedan införandet av vattenlag uppbyggt med en definition av vad som är vatten- verksamhet och en regel som säger att det krävs tillstånd till vatten- verksamhet. Det finns ingen storleksdefinition av verksamheterna utan allt som täcks av definitionen träffas av tillståndsplikten. Den absoluta tillståndsplikten balanseras av en undantagsregel i 11 kap. 12 § som säger att det inte krävs tillstånd om det är uppenbart att varken enskilda eller allmänna intressen skadas genom verksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Reglerna om tillståndsplikt för vattenverksamhet komplette- rades med en möjlighet att slippa söka tillstånd för vissa Dessa verksamheter ska i stället anmälas till läns- styrelsen. Listan på vad som är anmälningspliktigt återfinns i 19 § förordningen om vattenverksamhet. Med införandet av listan förenklades handläggningen av mindre verksamheter så att dessa inte behövde genomgå en tillståndsprövning i miljödomstol. Reglerna syftade även till att minska antalet ärenden som skulle bedömas enligt den mer svårbedömda undantagsregeln i 11 kap. 12 § . Med införandet av listan kan man säga att likheterna mellan 9 och 11 kap. ökade. Listan är däremot inte alls så omfattande att den går att jämföra med den uttömmande lista som finns för miljöfarlig verksamhet. Det kan också finnas skäl att nämna vattenlag, vilken i viss mån angav i vilka fall det krävdes tillstånd för vatten- verksamheter. Systemet utsattes för kritik för att det var oklart vilken omfattning tillståndsplikten hade. Frågan om skillnaderna mellan prövningspliktens utformning för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet nämndes i förarbetena till . Där angavs att det inte var realistiskt att införa generell tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet. Det skulle däremot kunna vara aktuellt att anpassa tillståndsplikten för vattenverksamheter till det system som gäller för miljöfarlig verksamhet. De dåliga erfarenheterna års vattenlag ledde dock till att man i det läget valde att behålla systemet vattenlag med generell tillståndsplikt. I propositionen öppnades dock för tanken att man kunde återkomma i frågan och genomföra ett gemensamt system för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet.15 Utredningen menar att det skulle vara möjligt att gå vidare med det arbete som, genom anmälningsplikten i 19 § förordningen om vattenverksamhet, har påbörjats med att skapa listor på vad som är tillståndspliktig respektive anmälningspliktig vattenverksamhet. Listan för anmälningsskyldighet innebär att det redan tagits ett steg på vägen mot gemensamma regler för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Erfarenheterna sedan anmälningsplikten infördes har varit goda enligt de kontakter utredningen haft med länsstyrelserna och enligt vad utredningens experter uppger. Med uttömmande listor för tillståndspliktig vattenverksamhet skulle man lättare kunna samla de vattenverksamheter och 1997/98:45 del 1 s. 371 f. miljöfarliga verksamheter vars prövningar faktiskt liknar varandra i en gemensam prövningsordning. De vattenverksamheter som även fortsatt behöver ha en särskild prövningsordning kan behålla särskilda regler för sin prövning. Uppdelningen borde även kunna leda till att antalet vattenverksamheter som kan vidtas bara efter en anmälan ökar, vilket skulle innebära en betydande förenkling för verksamhetsutövarna. Utredningen har dock vid sina kontakter inom och utom utredningen funnit att efterfrågan på att utforma systemet för tillståndsplikt för vattenverksamheter som uttömmande listor är litet. Det finns egentligen ingen aktör vare sig på myndighetssidan, bland organisationer eller bland verksamhetsutövarna som efterfrågar förändringen. Mot bakgrund av det arbete som lagts ned på de uttömmande tillstånds- och anmälningslistorna för miljöfarlig verksamhet drar utredningen även slutsatsen att det skulle vara ett mycket stort arbete som skulle ta förhållandevis att genomföra. Utredningen avstår därmed från att lägga ett sådant förslag. 5.2.4Ansökans och domens innehåll, olika prövningsmyndigheter, rättegångskostnader, tvångsrätter och ersättningsfrågor Ansökans och domens innehåll Det krävs fler uppgifter i en ansökan om vattenverksamhet än i en ansökan om miljöfarlig verksamhet. Likaså ska en dom avseende vattenverksamhet innehålla mer än en dom avseende miljöfarlig verksamhet. Detta är naturliga följder av att prövningen av vattenverksamhet ska täcka fler frågor än prövningen av miljöfarlig verksamhet. Om skillnaderna i prövningarnas innehåll utjämnas kommer frågan om ansökans och domens innehåll också att lösas. Frågan är således avhängig övriga bedömningar. Att vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet prövas av olika tillståndsmyndigheter innebär i sig inget hinder för att prövningen sker enligt ett gemensamt kapitel i . Det framgår bl.a. av att ärenden om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. prövas av både länsstyrelsernas miljöprövningsdelega- tioner (B-anläggningar) och miljödomstolarna (A-anläggningar). Länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer handlägger inte tillstånd till vattenverksamheter vilket miljödomstolarna gör. Det förslag som utredningen lagt i sitt tidigare huvud- betänkande (SOU 2009:10) skulle medföra att skillnaderna vad gäller olika prövningsmyndigheter försvinner (jämför avsnitt 4.20 ovan). Om det förslaget antas kommer både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet att prövas av en och samma myndighet. Reglerna för rättegångskostnader skiljer sig åt mellan vatten- verksamhet och miljöfarlig verksamhet. Vid vattenverksamhet är det i huvudsak sökanden som står för sakägares rättegångs- kostnader medan var och en står sina egna rättegångskostnader i mål om miljöfarlig verksamhet. En samordning av kostnadsreglerna kan ske så att rätten till ersättning avskaffas vid vattenverksamhet men också så att den utvidgas till att gälla även vid prövning av miljöfarlig verksamhet. Redan här kan sägas att en utvidgning skulle få långtgående och svåröverskådliga konsekvenser, särskilt som de hittillsvarande B- ärendena skulle omfattas. Generellt finns det fördelar med enhetliga regler. Gräns- dragningsproblem uppkommer inte och likartade fall kan behandlas lika. Enligt utredningens mening har dock sådana systematiska skäl begränsad betydelse. En ändring av ersättningsreglerna får konsekvenser på rättspolitisk nivå. Om sakägarna inte kan processa på sökandens bekostnad innebär detta en kraftig förskjutning av balansen mellan exploateringsintressena och de motstående enskilda intressena. Normalt får då sakägarna ingen möjlighet att anlita den juridiska eller tekniska expertis som gör det möjligt för dem att argumentera på samma villkor som sökanden. Det finns skillnader mellan ärenden om miljöfarlig verksamhet och ärenden om vattenverksamhet. Skillnaden ligger främst i typen och intensiteten av de störningar som verksamheterna för med sig på omgivningen. I tillståndsärenden om miljöfarlig verksamhet i industriella sammanhang koncentreras prövningen ofta till verksamhetens mer generella inverkan på miljön, särskilt till frågorna om utsläpp till luft och vatten av olika ämnen. När det gäller relationen mellan sökanden och berörda enskilda (närboende) kommer dock bedömningen i många fall att handla om andra och mera lokala störningar, såsom buller, lukt och stoftnedfall från anläggningen samt om trafikstörningar i anläggningens närhet. Det rör sig om störningar som inte är unika för den miljöfarliga verksamhet som är under prövning i ett särskilt fall, utan som förekommer mer eller mindre allmänt i samhället. En industri i en tätort är t.ex. sällan den enda bullerkällan för dem som bor i närheten av anläggningen. En naturlig konsekvens av detta är att prövningen av miljöfarlig verksamhet, när det gäller påverkan på närboende, riktas in på vad som är en acceptabel störningsnivå. Både tillståndsfrågan i sig och villkorsfrågorna bedöms utifrån vad omgivningen skäligen bör tåla. Om det dessutom uppkommer skada för en enskild som ligger över skälighetsnivån får särskild talan föras enligt reglerna i 32 kap. . I en sådan rättegång gäller vanliga regler om rättegångskostnader. I vattenrättsliga sammanhang kan prövningen inte riktas in på frågan huruvida verksamheternas påverkan såsom vid miljöfarlig verksamhet ligger inom gränserna för det socialadekvata. Typisk omgivningspåverkan vid vattenverksamhet är överdämning av mark, förstörda dräneringsledningar, skador på bryggor, vägar och olika tekniska föremål, liksom försvårad användning på annat sätt av mark- och vattenområden. Dessa typiska skador till följd av vattenverksamhet innebär ingrepp i omgivningens rättigheter som går långt utöver vad man kan begära att de berörda skäligen ska tåla. Skadorna träffar mestadels de skadelidandes fastigheter och medför därmed inskränkning i sakägarnas äganderätt eller särskilda rätt till en fastighet. Den expropriativa aspekten vid tillstånds- prövningen kan vara mer framträdande än vid miljöfarlig verksamhet. Den aspekten förstärks också i många fall genom ingreppens karaktär av integritetsintrång för de drabbade. I motiven till miljöbalken16 anförde regeringen att den hade övervägt att utvidga rätten till ersättning för rättegångskostnader till att avse också miljöfarliga verksamheter. När det gällde luft- föroreningar var dock sakägarbegreppets omfattning så vidsträckt att det inte skulle vara lämpligt att låta en sökande betala rätte- gångskostnader i sådan omfattning som skulle kunna bli fallet. 1997/98:45 del 1 s. 469. ansågs därför olämpligt att ge sakägare i mål om miljöfarlig verksamhet rätt till ersättning för rättegångskostnader. behandlade rättegångskostnadsfrågan i sina delbetänkanden under utveckling (SOU 2002:50) och Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38). I det första betänkandet behandlade kommittén förslag till en administrativ tillståndsprövning av vattenverksamheter. För det fallet att myndighetens tillståndsprövning inte skulle omfatta civilrättsliga frågor ansåg kommittén att reglerna om ersättning för rättegångskostnader i större utsträckning än borde vara desamma som i mål om miljöfarlig verksamhet. Nuvarande regler gjorde det lättare för sakägare att ta tillvara sin rätt i mål om vattenverksamhet än i mål om miljöfarlig verksamhet. Det föreföll mindre lämpligt att ändra gällande regler för miljöfarlig verksamhet genom att ge sakägare rätt till ersättning för kostnader vid tillståndsprövningen. Det låg i stället närmast till hands att överväga om rätten till kostnadsersättning för sakägare i vattenmål i fortsättningen kunde begränsas till prövningen av civilrättsliga frågor. En sakägare skulle alltså kunna få ersättning för kostnader i de delar som avser tvångsrätt och skadereglering. I det andra betänkandet anförde kommittén att det vid utformningen av reglerna om rättegångskostnader i vattenmål bl.a. borde vägas in vad som kunde anses karaktäristiskt för vatten- verksamheter. Det är inte ovanligt att vattenverksamheter orsakar skador på annans fastighet. Framför allt större verksamheter kan förutsätta att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden. Något som hörde nära samman med detta var att olika typer av ersättningar kan aktualiseras i vattenmål. Ett slags ersättning kan utgå till följd av att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden, exempelvis vid bygg- andet av en kraftverksdamm (intrångsersättning). En annan typ av ersättning kan utgå för skador på grund av vattenverksamhetens mer allmänna inverkan på mark- och vattenområden (ersättning för skador). I omfattande vattenmål kan båda typerna av ersättning bli aktuella. När det gäller ersättning för skador på grund av vattenverksamhetens allmänna inverkan på omgivningen fanns det enligt kommittén ingen egentlig skillnad mellan vattenverk- samheter och miljöfarliga verksamheter, eftersom störningarna från de senare på liknande sätt kan orsaka skador (utsläpp till luft och vatten, buller m.m.). Vad som också borde vägas in i frågan om kostnadsersättning var att tillståndsprövningen av vattenverksam- heter efter miljöbalksreformen på ett tydligare sätt än tidigare utgår från två delvis olika synsätt. Det ena synsättet, som motiverat de nuvarande reglerna om rättegångskostnader, utgår från det expropriativa inslaget i framför allt vissa större vattenmål. På samma sätt som vid prövning enligt expropriationslagen finns det här skäl att med hänsyn till verksamhetens påverkan på enskilda intressen ställa krav på ett starkt skydd för sakägarna. Det andra synsättet, som präglat prövningssystemet för miljöfarliga verksamheter, utgår från behovet av att skydda miljön från skadeverkningarna av olika verksamheter. Vid en sådan miljöprövning framhävs betydelsen av officialprövningen, dvs. att prövningsmyndigheten ansvarar för att ett tillräckligt underlag finns för att fatta ett korrekt beslut. Vid prövningen kommer fokus att hamna på frågan om verksamheten är tillåtlig utifrån allmänna hänsynsregler och andra krav som främst utgår från miljöskyddsintresset. Det kunde hävdas att sakägarnas behov av att anlita biträde för att föra talan i tillståndsfrågan är begränsat vid en sådan prövning, eftersom det är myndighetens skyldighet att ta in ett tillräckligt underlag och väga in alla de allmänna och enskilda intressen som berörs av den planerade verksamheten. En utgångspunkt för kommitténs resonemang i frågan var att behovet av skydd för sakägare var särskilt tydligt vid prövningen av tvångsrätts- och ersättningsfrågor. Skälen för att låta sakägare få ersättning för rättegångskostnader var i allmänhet starkare vid dessa prövningar än vid prövningen av om en verksamhet uppfyller de krav som främst utgår från det allmänna miljöskyddsintresset. Kommittén föreslog att sakägare skulle kunna få ersättning för rättegångskostnader vid prövningen av ersättningsfrågor. Däremot skulle inte eventuella kostnader för tillståndsprövningen ersättas av verksamhetsutövaren. Utredningen finner sammanfattningsvis att de sakliga skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet motiverar en fortsatt åtskillnad när det gäller rättegångskostnads- reglerna. Fördelarna med enhetliga regler väger inte upp principen att den som utsätts för expropriativa ingrepp ska kunna processa utan egen kostnad i åtminstone en instans. Den som bedriver eller ska bedriva vissa vattenverksamheter kan i samma process som tillståndet behandlas få prövat frågan om tvångsrätt för att på någon annans fastighet utföra åtgärder som behövs för vattenverksamheten. Detta är dock inte möjligt för alla vattenverksamheter, utan endast de som räknas upp i 28 kap. 10 § (se avsnitt 4.16). Den som vill ha frågor om tvångsrätt prövade vid miljöfarlig verksamhet får använda sig av tvångsmedel utanför tillstånds- processen. De argument som en sakägare kan vilja anföra till stöd för att en yrkad tvångsrätt i ett mål om vattenverksamhet är oacceptabelt ingripande för hans fastighet bör i stora delar vara desamma som han har haft anledning att åberopa i tillståndsärendet. Utredningen om verksamheten och de motstående intressena kommer att vara i stort sett densamma i tillstånds- och tvångsrättsfrågan. Det finns alltså starka systematiska skäl för att hålla ihop prövningen av de båda frågorna i målet om vattenverksamhet. Även process- ekonomiska skäl talar för en sammanhållen prövning. Två skilda processer vid olika myndigheter om närliggande och delvis överlappande frågor blir obönhörligen dyrare än en samlad prövning. Enligt utredningens mening bör prövningen av särskilda tvångsrätter i mål om vattenverksamheter, liksom , ske i samma process som tillståndsprövningen, dvs. i tillståndsärendet hos prövningsmyndigheten. Det bör alltså inte vara aktuellt att avskaffa möjligheten att få tvångsrätter prövade i tillståndsmålet för vattenverksamheter. Utredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att tvångsrätter för vattenverksamheter även fortsättningsvis prövas i samma mål som tillståndsfrågorna. För miljöfarliga verksamheter är behovet av att få tvångsrätter prövade i tillståndsmålet oftast inte lika tydligt, i vart fall inte när det gäller att tillgodose allmänna intressen. Det skulle dock kunna underlätta även för vissa miljöfarliga verksamheter om de hade möjlighet att få tvångsrätter prövade i tillståndsmålet. Ett exempel är uppförande av vindkraftsparker. En stor vindkraftspark kan vara av allmänt intresse för energiförsörjningen. Parkerna kräver anslutande vägar och kraftledningar. För anslutande kraftledningar ges tvångsrätt att dra fram ledningar med stöd av lednings- rättslagen, vilket sker genom förrättning vid lantmäteriet. finns det möjlighet att genom lantmäteriförrättning upplåta rätt till väg genom servitut när det gäller uppförda vindkraftverk. Denna möjlighet finns inte för icke uppförda vindkraftverk. Det skulle kunna tala för att den frågan skulle behöva lösas tvångsvis och att det skulle underlätta om det kunde ske i tillståndsprocessen. Tvångsrätt för tillträde till någon annans mark får enligt 2 kap. 18 § regeringsformen (se avsnitt 11.3) bara ges för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Frågan berördes i förarbetena till där anförde att tillträde som enbart utförs i enskilt intresse strider mot grundlagen.17 menade att även redan gällande rätt kunde ifrågasättas. Utredningen menar att det kan finnas behov av tvångsrätter även i mål om miljöfarlig verksamhet. Frågan kan troligen även dyka upp vid andra vattenverksamheter än de som nämns i 28 kap. 10 § . Mot bakgrund av begränsningen i 2 kap. 18 § regeringsformen är det dock inte lämpligt att utöka området för tvångsrätter inom tillståndsprocessen för . Detta inne- bär att skillnaden mellan vissa vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter kvarstår i fråga om tvångsrätter. Utredningens enkät till miljödomstolarna visar att antalet tillståndsmål med ersättningsfrågor inte är särskilt stort, i medeltal färre än tio mål per domstol och år. Utredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att ersättningsfrågor skiljs från tillstånds- prövningen av vattenverksamheter. Följden om utredningens förslag går igenom blir således att prövningen av vattenverksam- heter och miljöfarliga verksamheter blir likställda vad avser ersättningsfrågorna. Mot den bakgrunden utgör ersättnings- frågorna inget hinder mot ett gemensamt kapitel för tillstånds- prövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. 1997/98:45 del 1 s. 518. 5.2.5Bör 9 och 11 kap. slås ihop? Som framgår ovan finns ett antal skillnader mellan vattenverksam- het och miljöfarlig verksamhet. Skillnaderna avseende prövnings- myndigheter och ersättningsfrågor försvinner om förslagen i SOU 2009:10 genomförs. Dessa två frågor talar alltså för att slå ihop 9 och 11 kap. . Skillnaderna avseende rådighets- kravet som processförutsättning och samhällsekonomisk tillåtlig- het bör som redovisats tas bort så att vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet bedöms enligt samma regelverk. Även detta talar för att slå ihop 9 och 11 kap. . Reglerna om rätte- gångskostnader och prövningspliktens utformning talar för att behålla dagens ordning med en tydlig åtskillnad mellan prövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamheter i två olika kapitel. Frågan om ansökans och domens innehåll får anses varken väga över åt ena eller andra hållet. Utredningen finner på ovan angivna grunder att de skillnader som finns mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samheter bör utjämnas i möjligaste mån. Den fortsatta skillnaden vad gäller främst rättegångskostnader talar dock för att inte slå ihop dagens 9 och 11 kapitel till ett gemensamt kapitel. Utredningen föreslår således inte att man inför ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. Utredningen föreslår dock att rådighetskravet som process- förutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet tas bort. Vidare föreslås att den särskilda samhällsekonomiska tillåtlighets- bedömningen enligt 11 kap. 6 § tas bort utom vid prövningen av särskilda tvångsrätter enligt 28 kap. 10 och 12 §§ . Dessa förslag, tillsammans med förslagen i SOU 2009:10 utgör betydande steg mot ett närmande av reglerna om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. 6Tidsbegränsning av tillstånd, obligatorisk omprövning och skyldighet att söka tillstånd En genomgående fråga i utredningens direktiv är att det finns ett stort behov av tillsyn och omprövningar för att dagens krav på miljöhänsyn ska slå igenom i befintliga tillståndsprövade och icke tillståndsprövade verksamheter. En stor del av vattenverk- samheterna har gamla tillstånd och vissa är inte tillståndsprövade alls utan drivs av hävd. Utredningen kommer nedan att redovisa sina överväganden om bl.a. tidsbegränsning av tillstånd samt regler om regelbunden obligatorisk omprövning av tillstånd till vatten- verksamheter. –Frågan om alla tillstånd enligt som huvudregel bör vara tidsbegränsade eller om det bör införas en skyldighet för verksamhetsutövarna att föra upp verksamheterna till ompröv- ning inom en särskilt angiven tid bör utredas i särskild ordning. Utredningen lägger i övrigt inga förslag härvidlag. –Det bör inte införas en generell skyldighet för verksamhetsutövarna att låta ompröva alla befintliga tillstånd till vattenverksamheter som är äldre än ett visst datum. –Det bör inte införas en generell skyldighet för verksamhetsutövarna av befintlig tillståndspliktig vatten- verksamhet, men som ändå saknar tillstånd, att ansöka om tillstånd före ett visst datum. 6.2.1Obligatorisk tidsbegränsning av nya tillstånd? Det enda man för framtiden kan vara säker på är att det sker förändringar och att samhällets krav och förväntningar på verksamheter kommer att förändras. Det är mot den bakgrunden tveksamt att ha tillstånd som gäller för evigt. Det naturliga valet ur samhällets perspektiv, om man bara ser till intresset av att bevaka allmänna miljöintressen, är att alla tillstånd är tidsbegränsade och att det ligger på verksamhetsutövaren att söka ett nytt tillstånd innan det gamla går ut. Även andra allmänna intressen än de rent miljömässiga, såsom säkerhetsfrågor, energiproduktion m.m., kan bevakas med en sådan ordning. Ett sådant system skulle kunna fungera på samma sätt som att varje bilägare är skyldig att besiktiga sin bil av trafiksäkerhetsskäl.