sou · GXB39 · 2009-02-09 00:00:00 — De olika nämnderna ansvarar sedan för det operativa arbetet inom sina respektive verksamhetsområden och ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med fastställd policy, riktlinjer och de föreskrifter som gäller för säkerhetsarbetet (och , Säkerhetsjuridik för kommuner, s. 154). På tjänstemannanivå finns i de flesta kommuner och landsting en eller flera befattningshavare utsedd att vara säkerhetsansvarig eller på annat sätt ha ett särskilt ansvar för säkerheten och samordningen av denna. Här kan nämnas att säkerhetsskyddslagen (1996:627) bl.a. innehåller allmänna bestämmelser om att kommuner och landsting ska ha det säkerhetsskydd som behövs till skydd mot och förebyggande av terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Av den tillhörande säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) framgår vidare att det inom kommuner och landsting ska finnas en säkerhetsskyddschef om det inte är uppenbart obehövligt (3 och 5 §§). Det kan nämnas att det i vissa kommuner och landsting finns handlingsplaner för hur hot, våld och trakasserier mot förtroendevalda ska hanteras. De säkerhetsansvariga tjänstemännen kan bl.a. ha till uppgift att bistå den enskilde förtroendevalde som utsätts för trakasserier, hot och våld. 2.3.10Om ansvarsfördelningen inom polisen Som närmare redovisats av Kommittén om hot och våld mot förtroendevalda (och som omnämnts i avsnitt 2.2.2) är det de lokala polismyndigheterna som har huvudansvaret för personskydd av förtroendevalda i kommuner och landsting. Den polisiära handläggningen av ärenden om hot och våld mot förtroendevalda i kommuner och landsting är således primärt en uppgift för respektive polismyndighet. I sammanhanget ska dock tilläggas att också Säkerhetspolisen har vissa till området angränsande uppgifter. Så har exempelvis Säkerhetspolisen i uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets inre säkerhet, varmed bl.a. avses verksamhet som syftar till att med våld, hot eller otillbörligt tvång ändra landets statsskick eller att förmå beslutande organ eller myndigheter att fatta beslut i en viss riktning. Säkerhetspolisens arbete handlar här till stor del om att kartlägga de svenska extremistmiljöer som bedöms kunna utgöra ett hot mot landet. Det förekommer att Säkerhetspolisen bedriver förundersökningar men oftast bedrivs dessa av en lokal polismyndighet, ibland med stöd av Säkerhetspolisen. Det sagda innebär att Säkerhetspolisen kopplas in när lokala förtroendevalda utsätts för våld eller hot om våld endast om det bedöms hota rikets inre säkerhet. I övriga fall är det alltså den öppna polisen som har ansvaret. Det är ofta en grannlaga uppgift att bedöma hot och risker. Typiskt sett gäller för sådana bedömningar att de är en sammanfattning av ett subjektivt tyckande. Resultatet kan med andra ord inte nå upp till någon grad av vetenskaplig sanning. En utvecklad metodik för bedömningarna kan dock minimera graden av subjektivitet. Hotbildsbedömningar syftar till att faran för angrepp, dvs. en hotutövares avsikt och förmåga att genomföra hotet, ska bedömas. Därvid beaktas bl.a. vilka oönskade händelser som är möjliga, t.ex. våld, påtryckningar och ordningsstörningar m.m. Här beaktas också de tänkbara gärningsmännen och deras intentioner, motiv och kapacitet samt vilka tillfällen de ges att realisera hoten. Därefter bedöms risken för att den oönskade händelsen ska inträffa. I riskbedömningen ska sannolikheten för att den oönskade händelsen inträffar bedömas. Här bedöms också vilka konsekvenser händelsen i så fall kan få. Till bedömningen hör frågor som: Hur sannolikt är det att hotet genomförs? Hur stor sårbarhet utmärker det hotade objektet? Finns det något symbolvärde? Vilka skadekonsekvenser kan uppkomma och hur omfattande är dessa konsekvenser? För Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar ges vissa hållpunkter i föreskrifter RPSFS 2006:5 (FAP 224-2) om personskyddsverksamheten avseende den centrala statsledningen m.m. I övrigt finns emellertid inom polisen inte något regelverk för hur hotbildsbedömningar ska utföras och vad som därvid ska beaktas. Det kan i sammanhanget därför ha sitt intresse att redogöra för vilka hållpunkter som uppställs för Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar kring den centrala statsledningen. Enligt de nämnda föreskrifterna ska faran för angrepp, dvs. hotutövarens avsikt och förmåga att genomföra hotet, bedömas. Därvid beaktas främst hot mot skyddspersonen i form av terrorism, varmed avses gärningar som är att bedöma som terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. inhemsk extremism, varmed avses sådan verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra landets statsskick, förmå beslutsfattare eller politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i viss riktning eller att hindra enskilda medborgare från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter, under förutsättning att gärningen inte är att bedöma som terroristbrott. onormal fixering, varmed avses hot från personer som uppvisar eller tidigare uppvisat ett hotfullt, onormalt eller otillbörligt intresse för en skyddsperson. överförd hotbild, varmed avses att en skyddsperson eller en verksamhet med en hotbild överför denna på en annan skyddsperson eller verksamhet. Vid hotbildsbedömningen ska vidare skyddspersonens aktuella situation beaktas, med utgångspunkt i bl.a. hur pass välkänd och lätt igenkännbar skyddspersonen är hos allmänheten, skyddspersonens funktion, mediaexponering och medias skildring av skyddspersonen samt om skyddspersonen framstår som kontroversiell eller företräder en åsikt som många tar avstånd ifrån. Utfallet av bedömningen dokumenteras sedan i en skala graderad från 1–5, där 1 betyder att ingen hotbild har identifierats och 5 betyder att en kraftigt förhöjd hotbild föreligger. Efter en avslutad hotbildsbedömning ska sedan en riskbedömning göras. I denna bedömning ska hänsyn tas till förhållanden som medverkar till eller motverkar att hotet realiseras, sannolikheten för att så sker samt konsekvenserna av detta. Även riskbedömningen ska dokumenteras i en skala graderad från 1–5, där 1 anger ringa risk och 5 överhängande risk. Riskbedömningen ska sedan ligga till grund för beslut om personskyddsinsatser. I enlighet med vad som ovan redovisats om ansvarsföredelningen inom polisen gör Säkerhetspolisen inte omvärldsanalyser med avseende på säkerhetsläget i fullmäktigeförsamlingar. Från Säkerhetspolisen har utredningen dock inhämtat att den s.k. autonoma rörelsen10 ska ha som uttalat mål. Här kan nämnas att grupper inom den autonoma rörelsen kartlagt Sverigedemokrater och försökt hänga ut dem i olika sammanhang. Efter att representanter från valts in i fullmäktigeförsamlingar har direkta protestaktioner förekommit mot partiets politiker. T.ex. har några Sverigedemokraters bostäder vandaliserats genom stenkastning och klotter. Angreppen som Sverigedemokrater utsatts för har fått resultat i så mening att företrädare för partiet hoppat av politiska uppdrag. Säkerhetspolisen anser sig ha anledning att räkna med fortsatta aktioner från den autonoma rörelsen. Grupper inom rörelsen anses också ligga bakom vandalisering av flera borgerliga partiers valstugor och kanslier i samband med senaste riksdagsvalet. 10 Se fotnot nr. 4 s. 25. 3 Enkätundersökning och möten För att bedöma hotbilden mot offentliga sammanträden i kommuner och landsting samt för att kartlägga behov av och efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder har utredningen riktat en enkät till alla kommuner och landsting. Enkäten som utformades i samarbete med Kommuner och Landsting (SKL) ställdes till säkerhetsansvariga tjänstemän och skickades per e-post 2008. Enkäten avsåg händelser som inträffat , dvs. en tidsperiod om ungefär 18 månader. Svarsfrekvensen var god. Av landets 290 kommuner svarade 253, eller . Svar inkom från samtliga 20 landsting. Av enkäten framkom att det stora flertalet av landets kommuner och landsting inte drabbats av ordningsstörningar eller hot mot sina offentliga sammanträden i fullmäktige och nämnder. Åtta kommuner och två landsting hade drabbats av ordningsstörningar/hot där polis eller ordningsvakt behövt ingripa för att återställa ordningen. Det handlade här om enstaka händelser (1–2 gånger) och ingen av de aktuella kommunerna eller landstingen hade erfarit sådana ordningsstörningar vid fler än två tillfällen . Något vanligare var emellertid de ordningsstörningar/hot som avvärjts utan ingripande av polis eller ordningsvakt. Totalt hade 38 kommuner och sex landsting varit utsatta för sådana situationer. Av dessa uppgav tre kommuner att ifrågavarande ordningsstörningar inträffat mellan tre till fem gånger . I fråga om det allmänna säkerhetsläget vid offentliga sammanträden uppgav 19 kommuner och 3 landsting att en förhöjd beredskap iakttas vid alla sammanträden dit allmänheten hade tillträde. Nära två av tre landsting och var tredje kommun uppgav att polis eller ordningsvakt finns närvarande före och under ett offentligt sammanträde där en hotbild misstänks eller föreligger. När det gäller efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder ansåg 56 kommuner och 8 landsting att det finns behov av säkerhetskontroller (t.ex. kroppsvisitation med metalldetektor) medan 57 kommuner och 4 landsting fann behov av övervakning med hjälp av övervakningskameror. I de båda grupperna önskade emellertid närmare hälften både möjlighet till säkerhetskontroll och kameraövervakning. I övrigt önskade ett par kommuner mera ändamålsenliga sammanträdeslokaler med möjlighet att bättre separera förtroendevalda och åhörare. Ytterligare ett par kommuner efterlyste förbättrad tillgång till polisiära resurser och någon önskade att trösklarna för förordnande av ordningsvakter ska sänkas. I sammanhanget ska dock framhållas att enkätsvaren också visar att de flesta av landets kommuner och landsting inte ansett det vara påkallat att införa nya former av säkerhetshöjande åtgärder. Här förtjänar påpekas att flera svar givit uttryck för ett mycket gott säkerhetsläge i den egna kommunen och en önskan om att i första hand förmå fler människor att på plats ta del av de offentliga sammanträdena. 3.2Möten med och kommuner Som ett led i utredningsarbetet har, som nämnts inledningsvis (1.2.1), överläggningar ägt rum med representanter för och kommuner. I det följande återges ett urval av de synpunkter som kommunerna framförde, utöver vad de redan anfört i sina skrivelser till regeringen (se avsnitt 2.1). Det kan inledningsvis nämnas att de båda kommunerna som en övergripande problembeskrivning framhållit att deras offentliga sammanträden i princip utgör de enda situationer där de förtroendevalda exponeras offentligt enligt ett beslutat schema och där egentligen inga säkerhetshöjande åtgärder kan vidtas. För båda kommunerna är hot mot förtroendevalda frekvent förekommande. har här framhållit att mediabevakningen av framträdande kommunalpolitiker ökat och att detta gjort de mera kända kommunpolitikerna minst lika kända för allmänheten som de mindre kända riksdagsledamöterna. Till bilden hör också att många sammanblandar kommunpolitiken med rikspolitiken vilket kan få till följd att missnöje med rikspolitiken kan resultera i hot eller våld också på lokal eller regional nivå. Sammantaget har utvecklingen medfört att flera av kommunens förtroendevalda oftare blivit utsatta för brottsliga angrepp. Exempelvis lever vissa av borgarråden under mer eller mindre ständiga hot, där hotbrev och angrepp mot deras privatbostäder förekommer. För att öka skyddet av de förtroendevalda har beslutat jämställa dessa med anställda och anlitar bevakningsföretag för hotbildsbedömningar och skydd. Kommunen har därmed kunnat ordna personskydd kring hemmet och under transporter. Däremot finns det alltså inga möjligheter att ordna säkerheten kring de förtroendevalda då dessa deltar i offentliga sammanträden i fullmäktige och nämnder. I båda kommunerna bedöms hoten vanligtvis vara riktade direkt mot enskilda politiker; något som i och för sig ofta innebär att även en indirekt (s.k. överförd) hotbild uppstår mot de sammanträden de bevistar. Det har emellertid även förekommit att hoten riktas direkt mot offentliga sammanträden som sådana. En sådan situation förelåg i efter valet då polisunderrättelser visade att aktion () haft som målsättning att bryta ett fullmäktigemöte där en nyvald Sverigedemokrat deltog. Från polisens sida föranledde underrättelserna en omfattande poliskommendering och demonstranter kroppsvisiterades på gatan utanför fullmäktige. Några allvarligare incidenter med våldsinslag har ännu inte inträffat vid offentliga sammanträden i och . har det dock i båda kommunerna inträffat att fullmäktigesammanträden behövt avbrytas av ordnings- och säkerhetsskäl för att avlägsna åhörare. Ett exempel från är när polis avlägsnade åhörare från fullmäktiges åhörarläktare i samband med en aktion från rörelsen Reclaim the Streets. Vid tillfället fanns farhågor om att de ryggsäckar aktivisterna hade med sig innehöll gatstenar o.d. I båda kommunerna har kommunfullmäktiges sammanträdeslokaler likartade säkerhetsproblem med högt placerade åhörarläktare varifrån angrepp med vapen eller andra farliga föremål relativt enkelt kan utföras mot förtroendevalda och andra nedanför. På grund av att det av olika skäl finns starka intressen av att bevara lokalerna intakta ser ingen av de båda kommunerna några rimliga utsikter att med hjälp av byggnadstekniska åtgärder åstadkomma nämnvärda förbättringar av skyddet. När det gäller säkerhetsläget i de kommunala nämnderna synes saken falla sig något olika för och . Förklaringen är att mera sällan håller offentliga sammanträden i sina nämnder medan det i 14 stadsdelsnämnder sammanlagt hålls ett dussintal öppna sammanträden. Nämnderna håller ofta sina offentliga sammanträden i tillfälliga lokaler såsom skolor etc. Inte sällan förekommer att sådana sammanträden blir utsatta för aggressioner, t.ex. då beslut fattas om nedläggning av förskolor. Sammantaget känner lokala politiker sig ofta påtagligt utsatta i sådana situationer. Alternativet att centrera stadsdelsnämndernas offentliga sammanträden till någon gemensam, mera ändamålsenlig, lokal, har dock ansetts olämpligt eftersom nämndernas lokala anknytning då befaras minska. Till skillnad från förhållandena i är därmed säkerhetsfrågorna för del minst lika angelägna i nämnderna som i fullmäktige. Båda kommunerna anlitar vaktpersonal för ordningshållande uppgifter vid fullmäktigesammanträden. Såväl ordningsvakter som väktare anlitas. Ingen av kommunerna använder kameraövervakning av fullmäktiges åhörarläktare. I enlighet med kommunernas skrivelser till regeringen är säkerhetskontroller med larmbågar den säkerhetshöjande åtgärd som efterfrågas. Beslut om säkerhetskontroll anses böra tas av sammanträdets ordförande efter polismyndighets hotbildsbedömning och rekommendation. Ingen av kommunerna håller för troligt att de skulle fatta beslut om säkerhetskontroller i strid mot polisens bedömning. En polismyndighets bedömning torde i praktiken därför bli avgörande. Ingen av kommunerna ser behov av permanenta säkerhetskontroller vid sina offentliga sammanträden. För del antas säkerhetskontroller vid fullmäktigesammanträden mycket sällan behövas; sett ur ett historiskt perspektiv bedöms säkerhetskontroller ha varit önskvärda endast per tioårsperiod. Erfarenheten från senaste valet indikerar dock att nytillkomna partier och deras företrädare kan bli föremål för missnöjesyttringar som även inbegriper brottsliga gärningar. Kommunen är medveten om att enstaka kontroller inte ger skydd mot slumpartade våldshandlingar från oberäkneliga individer men anser det inte värt att permanenta kontroller enbart för denna hotbild. I – där nämndsammanträden ofta är offentliga – anses däremot ett större behov av säkerhetskontroller föreligga. Båda kommunerna bedömer att de i anslutning till sina fullmäktigesalar har lämpliga utrymmen för säkerhetskontroll med larmbåge. För sina många utlokaliserade nämndsammanträden ser en lösning i portabla larmbågar. Kommunerna ser enbart behov av att kunna kontrollera åhörare. Ordföranden ska kunna undanta personer från kontroll och för att underlätta för journalister skulle ett system med ackreditering kunna införas. Kommunerna föreslår att eventuella säkerhetskontroller i första hand ska bemannas av ordningsvakter. Som skäl för detta framhålls att kontrollerna i möjlig mån ska avdramatiseras och att faktorer som kan bidra till ökade spänningar bör undvikas. Genom att bära en mer diskret klädsel och ha möjlighet att både fungera och uppfattas som mötesvärdar antas ordningsvakterna här ha ett försteg framför polisen. Till bilden hör dock att polis förutsätts finnas gripbar att ta befäl över situationen om så skulle krävas. Båda kommunerna räknar med att bekosta eventuella säkerhetskontroller själva. 3.3Möten med polismyndigheterna i och Under utredningens möten med polismyndigheterna i och har framkommit att de respektive polisledningarna i huvudsak biträder de bedömningar och önskemål som och kommuner fört fram. Förutsättningarna för polisens stöd är dock att sådana kontroller handhas av särskilt utbildade ordningsvakter och att beslutet om säkerhetskontroll fattas på en central nivå i de aktuella kommunerna eller landstingen efter samråd med berörd polismyndighet. En följd av att ordningsvakter är underställda polisen är att denna också måste ha det yttersta ansvaret för ledningen av kontrollerna. Utmärkande för polismyndigheternas hållning i saken kan sägas vara att kommuner och landsting anses böra ges kompetens och förmåga att ansvara för sin egen säkerhet så långt det är möjligt och I denna strävan har särskilt betonats vikten av ett gott säkerhetsmedvetande i kommuner och landsting så att organisationerna själva kan värdera hot och risker samt på ett strukturerat sätt anpassa sig därefter. Här kan nämnas att polismyndigheten i förbereder omfattande utbildningsinsatser för kommunala säkerhetschefer i . Utbildningarna syftar bl.a. till att utveckla kommunernas förmåga att analysera hotbilder. En fördel med att fler hotbildsbedömningar kan inledas och slutföras i berörda kommuner och landsting är att dessa, jämfört med polisen, bedöms ha fler kontaktytor och bättre kännedom om de psykiskt sjuka individer som figurerar bakom flertalet hot. bedöms nämligen det största hotet utgöras av psykiskt sjuka och andra individer som hamnat i konflikt med ett eller flera beslutsorgan inom organisationen. Att de förtroendevalda förefaller ha lättare att rapportera hot och andra incidenter till kommunens egna säkerhetsansvariga än till polisen hör också hit. Genomgångar som kriminalunderrättelserotlarna i och gjort tyder nämligen på att enskilda politiker inte så ofta till polisen anmäler att de utsatts för brott. Exempelvis är ärenden om personskydd av politiker sällsynta inom polisen. Det ska dock här framhållas att kalkylerar med ett betydande mörkertal eftersom man upplever att kommunerna håller tillbaka sina kontakter med polisen. (Här vill utredningen påpeka att antagandet stämmer med kommuns uppgift om att de numera anlitar bevakningsföretag för hotbildsbedömningar och personskydd). Polismyndigheternas bedömning av förekommande hotbilder är att dessa primärt riktas mot enskilda ledamöter eller grupper av ledamöter och inte mot sammanträdena som sådana. Hotbilder och risknivåer varierar med de frågor som de förtroendevalda har att ta ställning till och bilda opinion kring. Omständigheterna är emellertid sådana att det emellanåt finns anledning att räkna med att hotbilderna också överförs till sammanträdena för det politiska beslutsfattandet. Allmänt sett handlar det alltså om begränsade tillfällen i samband med särskilda frågor där säkerhetskontroller kan fylla en funktion. Den organiserade brottsligheten bedöms emellanåt utsätta enskilda förtroendevalda och tjänstemän för hot i syfte att påverka olika skeenden. Den organiserade brottsligheten anses emellertid undvika offentlighet och bedöms därför inte välja offentliga sammanträden som arena för ett våldsdåd. När det gäller synen på terroristhotet skiljer sig riskbedömningarna mellan polisen i och . Skillnaden är att hotet bedöms mera verkligt i huvudstaden. Även om alltså den direkta hotbilden mot offentliga sammanträden ännu anses vara förhållandevis låg har från polisens sida betonats de stora förändringar samhället genomgått . Det rådande utanförskapet i många stadsdelar och den tilltagande arbetslösheten har lyfts fram som faktorer, vilka bedöms kunna resultera i konflikter som även kan påverka säkerhetsläget för politiskt beslutsfattande på lokal och regional nivå. Inom båda polismyndigheterna bedöms säkerhetskontrollerna ha sin huvudsakliga funktion i skedet innan större polisinsatser ter sig påkallade. Det är också i detta läge som säkerhetsnivån är som lägst. Det är dock inte otänkbart att säkerhetskontroller skulle kunna utgöra en del av en större polisinsats vid ett offentligt sammanträde. Även i sådant fall är det dock troligt att själva visitationerna skulle utföras av ordningsvakter medan polisen i stället sköter den mera övergripande bevakningen. En ordning som innebär att säkerhetskontroller opereras av ordningsvakter efter beslut i kommuner och landsting och där polisen bidrar med samråd och ledning bedöms inte medföra någon större belastning på polisen. En sådan ordning bedöms också bli självreglerande i så mening att det beslutande organet också har att väga in de kostnadsmässiga aspekterna av beslutet. Bedömning: Det finns en uttalad efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Det finns också ett behov av en möjlighet till säkerhetskontroll, i form av inpasseringskontroll med kroppsvisitation, vid sådana sammanträden. Av utredningens direktiv framgår att det är av grundläggande vikt att de förtroendevalda ska kunna utöva sina uppdrag i en säker miljö och att frågan om det finns behov av säkerhetskontroller vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting har en given plats i utredningens överväganden. Utredningen är emellertid fri att föreslå en annan lösning än säkerhetskontroller om den finner skäl för detta. Grundläggande för utredningens ställningstaganden måste emellertid vara huruvida det alls finns behov av säkerhetshöjande åtgärder. I avsnitt 4.2 redogörs för den efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder som framkommit i utredningens enkätundersökning. Därefter tar utredningen ställning till frågan om det finns behov av säkerhetshöjande åtgärder (avsnitt 4.3). I avsnitt 4.4 ger utredningen sina allmänna synpunkter på de säkerhetsåtgärder som efterfrågats i utredningens enkätundersökning. Avslutningsvis tar utredningen ställning till hur säkerheten vid offentliga sammanträden kan förbättras (avsnitt 4.5). 4.2Efterfrågas säkerhetshöjande åtgärder? Som redovisats ovan (3.1) framkom i utredningens enkätundersökning att flera kommuner och landsting har önskemål om att kunna få tillämpa säkerhetshöjande åtgärder vid sina offentliga sammanträden. Möjlighet till säkerhetskontroll efterfrågades av 56 kommuner och 8 landsting medan 57 kommuner och 4 landsting efterfrågade möjlighet till allmän kameraövervakning. Beaktas även befolkningsunderlaget i de aktuella kommunerna och landstingen kan konstateras att dessa samlar en betydande del av landets befolkning. Således omsluter de kommuner och landsting som önskar säkerhetskontroll drygt tre miljoner (3 203 697) respektive närmare fem miljoner människor (4 877 709). Motsvarande befolkningsunderlag i de kommuner och landsting som efterfrågar möjlighet till allmän kameraövervakning är närmare två och halv miljoner (2 356 198) respektive närmare tre miljoner människor (2 879 715). Mot bakgrund av vad som sålunda framkommit är det utredningens uppfattning att det finns beaktansvärd efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder och att denna närmast uteslutande rör möjlighet till säkerhetskontroll och allmän kameraövervakning.