sou · GXB354 · 2009-06-17 00:00:00 — Uthållig älgförvaltning i samverkan Betänkande av Utredningen om en bättre älgförvaltning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över den nuvarande älgförvaltningen och lämna förslag till de förändringar eller förenklingar som behövs för att skapa en förvaltningsmodell för älg som syftar till en ekosystembaserad lokal förvaltning (dir. 2008:63). förordnades landshövding som särskild utredare. Som experter att biträda utredningen förordnades fr.o.m. klövviltkonsulenten , naturvårdshandläggaren , civiljägmästaren , funktionschefen , viltspecialisten , förbundsstyrelseledamoten , skogsvårdschefen , klövviltrådgivaren , handläggaren , ombudsmannen och ämnesrådet . Hovrättsassessorn har fr.o.m. varit utredningens sekreterare. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2009:20) förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till . Härmed överlämnas betänkandet Uthållig älgförvaltning i samverkan (SOU 2009:54). Uthållig älgförvaltning kan sägas sammanfatta målsättningen för detta uppdrag medan samverkan är den arbetsform jag menar ska leda till målet. Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Förslag till lag om ändring i jaktlagen (1987:259) ................. Förslag till förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905)................................................... Uppdraget och dess genomförande .............................. Gällande rätt och tidigare förslag till älgförvaltning ........ Nuvarande reglering av älgförvaltningen................................ Avgifter för älgjakt ....................................................... 2.2Vad som lett fram till dagens reglering – en historisk beskrivning........................................................... Före nuvarande jaktlagen ............................................. Viltvårds- och älgvårdsfonderna .................................. initiativ till förändring av dagens system ................. Utredningen om älgförvaltningen ............................... Metoder att mäta älgstammen ................................................. Olika sätt att bruka skogen...................................................... Skogspolitiska mål m.m. .......................................................... Metoder att mäta foder och betesskador ................................ Svenska Jägareförbundets uppdrag och organisation............. Licens- och älgskötselområden ............................................... Skogsbruket, viltet och jakten från norr till söder ......... i våra grannländer ............................ En jämförelse mellan , och ............... En bättre förvaltning – vilka krav ska den uppfylla?...... Utgångspunkter för utredningens överväganden ................ Överväganden och förslag.......................................... Äganderätten och jakträtten ...................................... 9.1.2 Statens ansvar för älgförvaltningen............................ 9.1.3 Problem med dagens förvaltning............................... 9.1.4 Älgjaktens och skogens värde.................................... 9.1.5 Behovet av en sammanhållen och anpassad struktur för förvaltningen .......................................... Licensjakt eller frivillig jaktsamverkan?................................ 9.2.1 Finns det behov av licenser för jakt på älg? 9.2.3 Allmän jakt på älg? 9.3.2 Älgskötselområden i ett nytt Bättre förutsättningar för adaptiv förvaltning Större områden för älgförvaltning......................................... Områden för förvaltning av älg.................................. Vilken roll bör älgförvaltningsområdena ha? Bildandet av älgförvaltningsområden......................... Älgförvaltningsområdets uppgift och ledning .......... roll i älgförvaltningen.................................... är en del i ansvar för naturvård .................................................... Ett rådgivande organ i viltförvaltningsfrågor............ roll i älgförvaltningen............................. roll i älgförvaltningen.................................. Kunskapsunderlag för älgförvaltning.................................... Underlag för älgförvaltningen ........................... Behovet av underlag för förvaltningen ...................... Ett gemensamt datasystem för hela .............. Vad ska ett datastöd för älgförvaltningen Utbildning och kunskapsstöd ............................................... Tillgång till utbildning ....................................... Framtida behov av utbildning .................................... Samernas jakt på älg ............................................................... 9.10.2 Samernas älgjakt.......................................................... 9.10.3 Rätt till jakt enligt rennäringslagen 9.10.4 Rätt till jakt enligt rennäringslagen och 9.10.5 Framtidens älgskötselområden och rätten till jakt enligt rennäringslagen.......................................... En ny organisation för älgförvaltningen............................... Jakttiden för älg...................................................................... 9.12.1 Dagens jakttider för älg.............................................. 9.12.2 Jakttider i ett avreglerat system ................................. Kostnader för att jaga älg....................................................... 9.13.1 Dagens avgifter ........................................................... 9.13.2 En enhetlig fällavgift och höjd 9.14.1 Dagens beslut om skyddsjakt .................................... 9.14.2 Skyddsjakten i ett nytt älgförvaltningssystem.......... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser......................... 9.15.2 Avskaffande av licensjakt ........................................... 9.15.3 Övriga frågor............................................................... Konsekvenser av förslagen......................................... Förutsättningar för konsekvensbeskrivningen .................... Den nuvarande förvaltningens intäkter och kostnader ....... Utredningens förslag till ökad finansiering inom Konsekvenser för staten ........................................................ Konsekvenser i övrigt ............................................................ Förändrade incitament för avskjutning? Förslag till lag om ändring i jaktlagen (1987:259) ............... Förslag till förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905)................................................. Litteratur- och källförteckning ........................................... Enkät till länsstyrelserna........................................................ Enkät till ordförande i viltvårdsnämnderna.......................... Fällavgifter för älg /2009.................................. Plan för älgförvaltningsområde ............................................. Utredningens uppdrag är att se över den nuvarande älgförvaltningen och lämna förslag till de förändringar eller förenklingar som behövs för att skapa en förvaltningsmodell för älg som syftar till en ekosystembaserad lokal förvaltning. Förvaltningen ska vara anpassad till såväl älgstammens demografi som de lokala ekologiska förutsättningarna. Målet ska vara en produktionsanpassad älgjakt med en livskraftig älgstam av hög kvalitet där stammen på lång sikt är i balans med betesresurserna och där älgstammens storlek genom lämplig avskjutning är anpassad till betestillgången, de areella näringarna, trafiksäkerheten och rovdjursstammarna. Utredningen ska också se över det nuvarande systemet för samråd om älgjakten, föreslå vilka underlag som bör ligga till grund för beslut om hur många älgar som får skjutas samt i vilka former besluten bör fattas. Översynen ska utgå från tidigare utredningsförslag, men också beakta möjligheter att nå syftet genom andra mindre ingripande förändringar än vad som tidigare föreslagits. En enkel, rättssäker och kostnadseffektiv administration ska eftersträvas. Problem med dagens älgförvaltning I stora delar av landet finns ett högt skadetryck av älg på skog och växande grödor. kännetecknas av fluktuationer där stora skador lett till att älgstammen skjutits ner. Det finns också brister i älgstammens kvalitet. I påverkar interaktionen med andra klövviltarter älgstammen och i andra delar av landet gäller detsamma för rovdjuren. Utredningen har identifierat följande problem med dagens älgförvaltning. Ett komplicerat och svåröverskådligt system Dagens älgförvaltning innehåller ett flertal olika möjligheter att jaga älg, tre former av licenser och sam- och storlicenser, inom registrerade älgskötselområden och kalvjakt under . Det nuvarande systemet innehåller så många olika varianter att det blir svårt att överblicka och förstå. Det innebär mycket administration där det stora antalet omregistreringar mellan olika former av licensområden kan ifrågasättas av flera skäl. Ingen helhetssyn över större områden Det saknas egentliga möjligheter att få en överblick och ta ett övergripande ansvar för förvaltningen inom ett större område t.ex. länet. beslut om tilldelning omfattar inte all älgmark och att beakta älgskötselområdenas planer innebär svårigheter då de kan revideras de löper. Det finns också stora variationer när det gäller omfattningen av länsstyrelsernas uppföljning av sådana planer. Länsstyrelsernas tilldelningsbeslut har ofta litet inflytande på den faktiska avskjutningen vilket innebär att de överväganden som görs mot bakgrund av tillgängliga underlag om älgstammen, skogen m.m. sedan inte får det genomslag som avsetts och intentionen att styra går förlorad. Rättviseaspekterna spelar också stor roll i den praktiska älgförvaltningen. Älgstammens storlek är en fråga som markägarna måste få råda över då den påverkar markägarens möjligheter att ta det ansvar som skogsvårdslagen och annan lagstiftning föreskriver. Synpunkter har framförts om att dagens förvaltningssystem i praktiken ger jägarna alltför stort inflytande men också att markägarna varit passiva och inte tagit för sig. En viktig del i detta är att många markägare också är intresserade av jakt. Villkoren för beslutsfattande formas huvudsakligen av män och det finns ett behov av att på ett aktivt sätt arbeta för att få en jämnare fördelning mellan kvinnor och män inom älgförvaltningen. I vissa delar av landet kan älgstammen mot bakgrund av de skador som visats föreligga på skogen anses för stor i förhållande till fodertillgången vilket medför försämrad skogsproduktion och virkeskvalitet. Det inverkar också på skogens struktur och sammansättning av arter. Trädbildning sker t.ex. inte av asp, rönn och sälg trots naturgivna förutsättningar för trädbildning. Det finns också bevis för att man vid återplantering väljer gran i stället för tall på grund av den skada som älgens bete innebär på tallungskog. Man väljer således inte det trädslag som är lämpligt att plantera på ifrågavarande marktyp vilket får effekter på skogsproduktionen och den biologiska mångfalden. Likaså påverkas den framtida foderproduktionen. Älgstammens kvalitet anses av många uppvisa brister som t.ex. slaktvikt, reproduktion och åldersfördelning som bl.a. beror på hur jakten genomförs. Men även foderbrist förekommer i vissa fall. Det finns också uppgifter som tyder på stora fluktuationer i stammen och att det i vart fall i vissa delar av landet, främst i , skett en minskning av slaktvikterna. Trafikolyckorna med älg har ökat med och uppgår nu till mer än 5 000 olyckor (2008). Kunskaperna om skogen och älgen De underlag som finns tillgängliga när beslut ska fattas om tilldelning och när planer för älgskötseln ska tas fram är ofta undermåliga. Detta gäller både underlag som visar älgstammens storlek, sammansättning, m.m. och underlag för att beräkna fodertillgången och vilka skador som finns på skogen. Problemet gäller både brist på metoder för olika inventeringar, att det saknas tillgång till sådana underlag och att de som ska tolka underlagen inte har tillräckliga kunskaper. Även tilltron till vissa inventeringar är låg och det finns i många fall ingen kvalitetssäkring eller certifiering av de metoder som används. Det finns stora brister med älgskötselområdenas möjligheter till adaptiv förvaltning. Det gäller bl.a. beräkning av avskjutning för att nå uppsatta mål, för höga betesskador, bristfälliga inventeringar och att det finns för få tjurar. Dessa brister beror på att många älgskötselområden arealmässigt är för små för att förvalta sin egen älgstam men också att de som är engagerade i förvaltningen inte har tillräckliga kunskaper för att kunna förvalta en älgstam. Undersökningar har visat att det behövs professionellt stöd bl.a. när det gäller populationsekologi. Utredningens överväganden och förslag Ett nytt system för älgförvaltning Utredningen anser att älgstammens storlek på ett bättre sätt måste anpassas till skogstillståndet och fodertillgången. För att nå målsättningen att älgstammen ska vara i balans med betesresurserna krävs en struktur för förvaltningen som medger en samverkan mellan markägare, jägare och övriga intressenter. saknas möjligheter att ta ett större ansvar för förvaltningen av älgen då förvaltningssystemet har förändrats successivt och en tydlig struktur på olika nivåer saknas. Det finns därför behov av en struktur som hänger samman och kan förstås från den lokala till den nationella nivån. Förvaltningens olika delar – nivåer – ska ha roller och ansvarsområden som blir tydliga och mer enhetliga än dagens. Skalan kan dock variera och anpassas till lokala förhållanden som älgens hemområde och hur landskapet ser ut. Samspelet mellan de olika nivåerna måste fungera på ett enkelt och operativt sätt. Statens/samhällets roll ska inte sträcka sig längre än vad som krävs. Markägarnas och jägarnas roller och ansvar ska preciseras så att balansen avvägs bättre i förhållande till deras respektive ansvar, rättigheter och skyldigheter. Att förvalta en älgstam är ett ansvarsfullt uppdrag som genomförs av ett stort antal intresserade markägare och jägare. Samverkan och samråd bör då vara utgångspunkten och väljas före lagstiftning och tvång. Licensjakt ersätts med jakt inom registrerade älgskötselområden Det nuvarande systemet för älgförvaltning innehåller så många olika möjligheter och varianter för att få jaga älg att det blir svårt att överblicka och förstå. Det föranleder också mycket administrativt arbete och det saknas egentliga möjligheter att skapa en helhetssyn för förvaltningen av älgen. Incitamenten för att komma överens och samverka inom större områden motverkas då det finns andra möjligheter att få rätt att jaga älg. De skäl som funnits för licensjakt har med den utveckling som skett alltmer kommit att minska i betydelse. Utredningen föreslår därför att dagens system med registrering av licensområden och licensjakt avskaffas. En förutsättning för jakt på vuxen älg ska dock vara att markområdet är registrerat som älgskötselområde. På mark som inte ingår i ett sådant område får jakt ske efter kalv under . Ett område bör tåla en avskjutning om minst 10 älgar och vara sammanhängande för att få registreras som älgskötselområde. Länsstyrelserna och bör få i uppgift att utifrån sina uppdrag, och i samverkan med markägarnas organisationer, arbeta för att öka den frivilliga jaktsamverkan inom ramen för älgskötselområden och för att höja kompetensen hos dem som engagerar sig i skötseln av ett sådant område. bör få i uppdrag att i nära samverkan med markägarnas organisationer göra en översyn av de bestämmelser för älgskötselområden som togs fram när dessa infördes. Älgförvaltningsområden som stöd för ekosystembaserad lokal förvaltning En ekosystembaserad förvaltning innebär att hänsyn måste tas till att älgen ingår i ett, eller flera, ekosystem med växter och andra djur. Det gäller framför allt den växtlighet som utgör älgens föda, andra klövviltarter som konkurrerar med älgen om födan och rovdjur för vilka älgen i sin tur utgör föda. Lokal förvaltning måste utgå från den resurs man ska förvalta, älgen, och hur stor effekt man kan få på det som ska förvaltas. Större områden för förvaltningen bör kunna skapa ökade möjligheter att kostnadseffektivt ta fram de nödvändiga underlag i form av inventeringar m.m. Utredningen anser därför att man bör sträva efter att inrätta sådana större områden för förvaltningen med utgångspunkt från älgens rörelsemönster. Ett sådant område bör kunna omfatta en i huvudsak egen älgstam. Med utgångspunkt från en individs hemområde når man av en stam vid en areal om 50 000 ha i och 70 000–80 000 ha i norra . Sådana områden bör också kunna vara en utgångspunkt för förvaltningen av andra klövviltarter än älg. Utredningen föreslår därför större områden för älgförvaltning, s.k. älgförvaltningsområden. En älgförvaltningsgrupp för området ska utses vilken ska ta fram en långsiktig plan för förvaltningen av älgen inom området som ska fastställas av . Planen ska sedan utgöra grunden för de skötselplaner som upprättas av älgskötselområdena. Under älgjakten ska gruppen följa den kontinuerligt. Området, och älgförvaltningsgruppen, ska utgöra en stödfunktion i älgförvaltningen. Det kunskapsunderlag om skogen, fodertillgång och skador, och älgstammens storlek m.m. som tas fram ska vara anpassat för området både vad gäller innehåll och upplösning. ska inrätta älgförvaltningsområdena och utse ledamöterna i älgförvaltningsgruppen. Utredningen föreslår att uppdrag när det gäller älgförvaltningen ska klargöras och att ett övergripande regionalt långsiktigt program för viltförvaltningen ska tas fram för varje län. ska, efter förslag från markägarnas, jägarnas och samernas organisationer, utse ledamöterna i den älgförvaltningsgrupp som ska finnas inom varje älgförvaltningsområde och fastställa den plan för förvaltningen som tas fram inom området. Älgskötselområden ska även fortsättningsvis registreras av som också ska förvissa sig om att skötselplanerna överensstämmer med planen för älgförvaltningsområdet. ansvar för uppföljningen av älgförvaltningen och möjligheten att avregistrera älgskötselområden som inte uppfyller de krav som ställs på sådana ska tydliggöras. Ett rådgivande organ till i samtliga viltförvaltningsfrågor bör ersätta de nuvarande viltvårdsnämnderna och rovdjursgrupperna. och uppdrag i älgförvaltningen Utredningen anser att bör få ett tydligare uppdrag som sektorsmyndighet för älgförvaltningen för att säkerställa att den blir enhetlig och präglas av en helhetssyn. Utredningen föreslår att får i uppdrag att ta fram riktlinjer för länsstyrelsernas långsiktiga program för viltförvaltningen. Enligt utredningens mening har en viktig roll som skogspolitisk myndighet och måste tillhandahålla fakta om skogen och dess utveckling som underlag för älgförvaltningen särskilt gällande fodertillgång, foderprognoser och skadeutveckling. Sådana underlag bör tas fram på älgförvaltningsområdesnivå. Utredningens förslag till struktur för älgförvaltningen Kunskap är en förutsättning för en ekosystembaserad lokal förvaltning Tillgång till relevanta data om skogen, älgstammen, rovdjuren m.m. är en förutsättning för en ekosystembaserad, lokal och adaptiv förvaltning av älgen. Det finns därför behov av en gemensam IT-platt- form för älgförvaltningen där de som ansvarar för förvaltningen inom , älgförvaltningsområden och älgskötselområden kan få tillgång till relevanta data. En sådan plattform bör också kunna användas för ekonomiadministration inom älgförvaltningen. En förutsättning för en kunskapsbaserad adaptiv förvaltning är en kontinuerlig uppdatering av relevanta data om avskjutning m.m. och rapportering bör kunna ske på lokal nivå. Utredningen föreslår att regeringen ger i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna, och utreda och föreslå ett gemensamt datastöd för älgförvaltningen som bör vara kopplat till det uppdrag har att bedriva fortlöpande miljöanalys. I det arbetet bör även representanter för jägarförbunden och markägarna delta. Utredningen föreslår att en skyldighet att rapportera avskjutning inom från det att en älg har fällts införs. Utredningen föreslår att får i uppdrag att ta fram en utbildning i adaptiv förvaltning för dem som förordnas som ledamöter i de älgförvaltningsgrupper som ska finnas inom varje älgförvaltningsområde. Det arbetet bör ske i samråd med , och markägarnas och jägarnas organisationer. Länsstyrelserna bör ha ett ansvar för att bistå med kunskapsstöd när det gäller förvaltnings- och skötselplaner. Samernas rätt till jakt enligt rennäringslagen En viktig utgångspunkt är att det föreslagna systemet för älgförvaltningen bör gälla i hela landet och utredningen föreslår därför att det även ska omfatta de områden där samerna har rätt till jakt på älg enligt rennäringslagen. Utredningen föreslår att jakttiden för älg ska vara enhetlig och inte bestämmas av . Det ska vara tillåtet att jaga älg fr.o.m. den andra måndagen i och fr.o.m. den i norra och älgjakt ska sedan vara tillåten t.o.m. . I norra ska jakt på älg dock inte heller vara tillåten från till . Kostnaderna för att jaga älg Utredningen föreslår att fällavgift ska betalas för samtliga fällda älgar, även kalvar. bör få i uppdrag att vidta åtgärder för att fällavgiftens storlek ska fastställas av på ett mer enhetligt sätt och att överväga om det finns skäl att höja registreringsavgiften. För att ge utrymme för finansiering av nödvändig inventering m.m. även i län med en liten älgstam bör en höjning ske av den del av fällavgiften som överförs till Viltvårdsfonden. Avskaffandet av licensjakten och förtydligandet av uppdrag inom älgförvaltningen bör öka möjligheterna att besluta om skyddsjakt när behov föreligger. Ansökningar om skyddsjakt bör handläggas skyndsamt av . Utredningen föreslår att får i uppdrag att ta fram riktlinjer för länsstyrelsernas handläggning av ansökningar om skyddsjakt. Konsekvenser av utredningens förslag De förslag som utredningen lägger fram kan i huvudsak genomföras inom ramen för kostnaderna för dagens älgförvaltning. Ett gemensamt IT-stöd för älgförvaltningen bör kunna finansieras genom älgvårdsfonderna och den nationella viltvårdsfonden. Utredningens förslag om ökade intäkter från fällavgifter bör kunna innebära ett årligt tillskott om i vart fall till älgvårdsfonderna vilket bör ge utrymme för de inventeringar och de särskilda utbildningsinsatser som är en förutsättning för en ekosystembaserad, lokal och adaptiv förvaltning av älgen. Utredningen föreslår att det nya systemet för älgförvaltningen genomförs i olika steg. bör kunna bilda älgförvaltningsområden, och utse ledamöter i älgförvaltningsgrupperna, . Övergången från licensjakt till jakt inom registrerade älgskötselområden bör ske under en övergångstid till . lag om ändring i jaktlagen (1987:259) Härigenom föreskrivs i fråga om jaktlagen (1987:259) dels att 33 och 54 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 33 a §, av följande lydelse. Jakt efter älg får ske endast efter licens av och inom ett område som har registrerat (licensområde). Detta gäller inte, om jakten endast avser älgkalv. Ett licensområde skall vara av sådan storlek och beskaffenhet i övrigt att det är lämpat för älgjakt. får vägra att registrera ett område som licensområde eller besluta om avregistrering, om området inte medger en avskjutning av minst ett vuxet djur . Jakt efter älg får ske endast inom ett område som har registrerat (älgskötselområde). Detta gäller inte, om jakten endast avser älgkalv. Ett älgskötselområde ska vara lämpat för älgjakt och vara av sådan storlek att det medger en avskjutning av minst 10 älgar .