sou · GXB360 · 2009-06-15 00:00:00 — Återvändandedirektivet och svensk rätt SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen. Utredningen har även fått i uppdrag att ta ställning till hur och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna ska genomföras i svensk rätt. förordnades chefsrådmannen som särskild utredare. departementssekreteraren , , rättssakkunniga , , avdelningsdirektören , samt ämnessakkunniga , . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (Ju 2009:3). Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Återvändandedirektivet och svensk rätt (SOU 2009:60). Arbetet fortsätter i enlighet med direktiven. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...... 2.Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om 3.Förslag till förordning om ändring i utlännings- förordningen (2006:97) ........................................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Några allmänna utgångspunkter ............................................. En kort bakgrund ....................................................... Allmänna bestämmelser i återvändandedirektivet .......... 3.2.3 Personer som har rätt till fri rörlighet 3.5Barnets bästa, familjeliv, hälsotillstånd och principen om 4 Beslut om återvändande.............................................. 4.1Beslut om återvändande samt vissa regler om uppehållstillstånd enligt återvändandedirektivet.................... Frivillig avresa enligt återvändandedirektivet ......................... Svenska regler om frivillig verkställighet ................................ Överväganden och förslag ....................................................... Att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa........... Artiklarna 7.3 och 9.3............................................................... Risk för avvikande ...................................................... Beslut om avlägsnande ............................................................. 7.4 Avlägsnande med flyg.............................................................. 7.5Effektivt övervakningssystem för påtvingade Att skjuta upp verkställigheten .................................... 8.1Direktivets bestämmelser om att skjuta upp Återvändande och avlägsnande av ensamkommande Stöd åt ensamkommande barn .............................................. Avlägsnande av ensamkommande barn ................................ Återreseförbud enligt återvändandedirektivet ..................... Återreseförbud för utlänningar som utvisats på grund av Alternativ till olika lösningar................................................. 10.4.1 Överväganden och förslag.......................................... När ska ett beslut om återreseförbud kunna upphävas och av vem? Längden av ett återreseförbud ............................................... Offer för människohandel och utlänningar som fått hjälp till olaglig invandring m.m............................................ Skriftliga och motiverade beslut............................................ 11.1.1 Direktivets bestämmelser ........................................... 11.1.2 Svensk rätt avseende skriftliga och motiverade 11.1.3 Svensk rätt angående sekretess för uppgift i domar och beslut......................................................... 11.2.1 Direktivets bestämmelse............................................. 11.2.2 Svensk rätt ................................................................... Möjligheten att överklaga beslut om avvisning och 12.1.2 Ändrad instansordning i säkerhetsärenden? Befogenhet att pröva överklagade beslut och att 12.2.2 Juridisk rådgivning och språklig hjälp ....................... Rätten till kostnadsfritt rättsligt bistånd .............................. 12.3.1 Rätten till kostnadsfritt rättsligt bistånd enligt 12.3.2 Svensk rätt ................................................................... Garantier i avvaktan på återvändande ......................... Allmänna principer som ska beaktas i avvaktan på 13.1.1 Direktivets bestämmelse ............................................ 13.1.2 Svensk rätt................................................................... Förvar inför avlägsnande ........................................... 14.1.1 Artikel 15.1 ................................................................. 14.1.2 Svensk rätt................................................................... 14.1.3 Överväganden och förslag.......................................... Artiklarna 15.2 och 15.4 ........................................................ 14.2.1 Vilken myndighet får fatta beslut om förvar?........... 14.2.2 Möjligheten att i vissa fall överklaga ett 14.2.3 Bestämmelser om omedelbar frigivning.................... 14.3.1 Omprövning av förvarsbeslut enligt 14.3.2 Svensk rätt................................................................... 14.3.3 Överväganden och förslag.......................................... Tidsgränser för hur länge en utlänning får hållas i förvar.... Förhållanden i samband med förvar ........................... 15.1.1 Förhållanden i samband med förvar enligt 15.1.2 Svensk rätt................................................................... 15.1.3 Överväganden och förslag.......................................... Förvar av underåriga och familjer................................ Förvar av barn och familjer.................................................... 16.1.1 Direktivets bestämmelser ........................................... 16.1.2 Svensk rätt ................................................................... 16.1.3 Överväganden och förslag.......................................... Aktiviteter för ett barn som hålls i förvar............................. Nödsituationer samt slutbestämmelser ....................... Konsekvenser av förslagen ......................................... lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)............................................................................... lag om ändring i lagen (1991:572) om förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)....................................... 2008/115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olaglig i medlemsstaterna................................................. har i uppdrag att göra en översyn av de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen. Utredningen har också fått i uppdrag att ta ställning till frågor som rör genomförandet av två EG-direktiv. I det här delbetänkandet redovisas den del av uppdraget som rör frågor om hur och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet) ska genomföras i svensk rätt. Enligt utredningsdirektiven ska utredningen ta ställning till hur återvändandedirektivet ska genomföras i svensk rätt. I samtliga frågor som avser genomförandet av direktivet ska utredningen redogöra för svensk rätt på området och bedöma om denna står i överensstämmelse med direktivets bestämmelser. Utredningsuppdraget omfattar direktivets konsekvenser och behovet av eventuella regeländringar, inte bara med avseende på utlänningslagen och utlänningsförordningen utan också avseende andra relevanta författningar. Utredningen ska även ta ställning till om det fordras författningsändringar eller andra åtgärder för att genomföra direktivet i svensk rätt. Slutligen ska utredningen lägga fram förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som direktivet ger anledning till. och rådet antog återvändandedirektivet . Direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna . Syftet med direktivet är att medlemsstaterna ska införa gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Ett underliggande syfte med direktivet torde vara att skapa incitament för en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat att frivilligt lämna medlemsstatens territorium. Enligt utredningens bedömning uppfyller svensk rätt i betydande utsträckning de krav som ställs upp i direktivet. Det krävs dock ett flertal ändringar i utlänningslagen och utlänningsförordningen för att kunna uppfylla direktivets samtliga krav. Enligt direktivets bestämmelser ska det tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium. Utredningen föreslår att direktivets bestämmelser i vissa fall även ska kunna tillämpas på utlänningar som vistas lagligt i . Enligt utredningens förslag ska direktivet inte tillämpas på utlänningar som är föremål för utlämningsförfaranden. Vidare föreslår utredningen att utlänningar som grips eller hejdas i samband med att de olagligen passerar en yttre gräns och utlänningar som utvisats på grund av brott i vissa fall ska undantas från direktivets tillämpningsområde. Tidsfrist för frivillig avresa Enligt direktivet ska som huvudregel alla beslut om avvisning eller utvisning innehålla en tidsfrist för frivillig avresa, dvs. en tidsfrist inom vilken en utlänning frivilligt ska lämna landet. Mot bakgrund av direktivets bestämmelser i denna del föreslår utredningen följande. Ett beslut om avvisning eller utvisning ska som huvudregel innehålla en tidsfrist för frivillig avresa. Tidsfristen ska bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och vara lång. Om det finns särskilda skäl får en längre får också förlänga en tidsfrist för frivillig avresa om det finns särskilda skäl. I vissa fall ska en tidsfrist för frivillig avresa inte meddelas. Det gäller om det finns en risk för avvikande eller om en utlänning utgör en risk för allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet. Om en utlänning avvisas av en polismyndighet eller av efter att han eller hon hejdats i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns ska beslutet om avvisning inte heller innehålla någon tidsfrist för frivillig avresa. Inte heller ska beslut om avvisning med omedelbar verkställighet eller en allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott innehålla någon tidsfrist för frivillig avresa. Den myndighet som är ansvarig för verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning får upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa. Det får ske om det under tidsfristen inträffar en händelse eller framkommer uppgifter som gör att det finns en risk för avvikande eller som innebär att en utlänning ska anses utgöra en risk för allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet. En polismyndighets eller beslut att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till migrationsdomstol. Ett beslut att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa ska gälla . Beslut om avvisning och utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas möjligt. I andra fall ska en utlänning lämna landet senast när tidsfristen för frivillig avresa löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet inom den föreskrivna tiden, eller om beslutet om tidsfrist för frivillig avresa upphävts ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas möjligt därefter. Begreppet risk för avvikande är centralt i direktivet. Begreppet har betydelse för såväl reglerna om frivillig avresa som avlägsnande, återreseförbud och förvar. Utredningen föreslår att det införs en ny bestämmelse i utlänningslagen där det anges vilka överväganden som ska göras vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande. Enligt förslaget ska hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet. Vid bedömningen ska det särskilt tas hänsyn till om utlänningen 1) har hållit sig undan, 2) uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning, 3) har uppträtt under olika identiteter och har använt sig av falska dokument till stöd för det, 4) inte har medverkat till att klarlägga sin identitet och därigenom försvårat prövningen av asylansökan, 5) har åberopat skäl som i alla väsentliga delar har varit felaktiga eller har undanhållit väsentlig information, t.ex. genom att ge in falska handlingar, 6) har överträtt ett meddelat återreseförbud, 7) har dömts för brott som inte är bagatellartade, eller 8) har utvisats på grund av brott. I direktivet finns en tvingande regel om att ett beslut om avvisning eller utvisning ska åtföljas av ett återreseförbud om någon tidsfrist för frivillig avresa inte har beviljats eller om en person inte har följt ett beslut om att återvända. En medlemsstat har dock ett utrymme att av humanitära skäl avstå från att utfärda ett återreseförbud. I andra fall får ett beslut om avvisning eller utvisning åtföljas av ett återreseförbud. Mot bakgrund av direktivets regler om återreseförbud föreslår utredningen följande. En polismyndighets beslut om avvisning och beslut om avvisning eller utvisning ska förenas med ett återreseförbud om beslutet om avvisning eller utvisning inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa. Ett sådant beslut ska dock inte meddelas om det finns humanitära skäl däremot. Om en tidsfrist för frivillig avresa har beviljats ska meddela ett återreseförbud om en utlänning inte lämnat landet när tidsfristen gått ut. Inte heller ett sådant beslut ska dock meddelas om det finns humanitära skäl däremot. Beslutet ska meddelas om en utlänning inte själv visar att han eller hon lämnat landet i enlighet med beslutet inom föreskriven tid och det inte heller i övrigt framkommit att han eller hon har gjort det. beslut ska kunna överklagas till en migrationsdomstol i första instans och till Migrationsöverdomstolen i andra instans. Ett återreseförbud ska även meddelas av en polismyndighet eller av om någon av dessa myndigheter upphäver ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa. Humanitära skäl mot ett återreseförbud ska dock beaktas även i dessa fall och ett beslut om återreseförbud ska kunna överklagas på samma sätt som andra sådana beslut. Ett återreseförbud, som inte avser en utlänning som utvisats på grund av brott, ska meddelas , dock högst . Om utlänningen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet får förbudet dock bestämmas till . En utlänning ska i ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa upplysas om att han eller hon kan få ett återreseförbud om han eller hon inte lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när tidsfristen för frivillig avresa gått ut. Om denna upplysning tagits in i beslutet om avvisning eller utvisning, börjar tiden för överklagande av ett senare meddelat återreseförbud att löpa den dag avvisnings- eller utvisningsbeslutet meddelas. Ett återreseförbud ska kunna upphävas om det finns särskilda skäl till att det inte längre ska gälla. ska ges behörighet att fatta sådana beslut. Behörigheten ska omfatta verkets egna lagakraftvunna beslut om återreseförbud men även lagakraftvunna beslut om återreseförbud som meddelats av en polismyndighet, en migrationsdomstol eller av Migrationsöverdomstolen. Behörigheten ska dessutom omfatta återreseförbud som meddelats en EES-medborgare eller hans eller hennes familjemedlem. Ett avslag på en ansökan om att upphäva ett återreseförbud ska kunna överklagas till en migrationsdomstol i första instans och till Migrationsöverdomstolen i andra instans. Direktivet innehåller ett flertal regler om förvar. Utredningen föreslår att de svenska reglerna förtydligas så att det framgår att s.k. verkställighetsförvar får ske endast när det är nödvändigt för att förbereda eller genomföra en verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Det föreslås även att de svenska reglerna ändras så att beslut om förvar enligt 10 kap. 1 § andra stycket 2–3 utlänningslagen endast får meddelas om det finns en risk för avvikande eller om en utlänning håller sig undan eller på annat sätt förhindrar förberedelserna inför en verkställighet. Direktivet ställer krav på att för längre perioder av förvar ska prövningar övervakas av en rättslig myndighet. Med hänsyn till detta krav föreslår utredningen följande. Ny prövning av beslut om verkställighetsförvar ska alltid göras av en migrationsdomstol, om inte Migrationsöverdomstolen är handläggande myndighet. Prövningen i en migrationsdomstol ska ske på begäran av den myndighet som handlägger ärendet. Den handläggande myndigheten ska begära en ny prövning senast från den dag beslutet om förvar började verkställas eller migrationsdomstolen senast gjorde en ny prövning. Begär inte en handläggande myndighet en ny prövning upphör beslutet om förvar att gälla. Om det finns synnerliga skäl får dock migrationsdomstolen, efter att frågan hänskjutits till domstolen, besluta att ett beslut om förvar ska fortsätta att gälla i avvaktan på en ny prövning. I direktivet finns bestämmelser om hur länge verkställighetsförvar får pågå. Utredningen föreslår därför att det införs bestämmelser om tidsgränser för hur länge verkställighetsförvar får pågå. Utredningen föreslår i den delen följande. Huvudregeln ska vara att en utlänning inte får hållas i förvar . ska dock utnyttja den möjlighet direktivet ger att i vissa fall förlänga förvarstiden utöver . En utlänning ska kunna hållas i fortsatt förvar när verkställigheten drar ut på grund av att utlänningen inte samarbetar eller för att det tar att införskaffa nödvändiga handlingar. Den förlängda förvarstiden får dock inte överskrida . Utlänningar som utvisats på grund av brott ska undantas från de föreslagna reglerna. Utöver de ovan angivna förslagen har utredningen även funnit anledning att föreslå ett antal andra ändringar om bland annat utformningen av beslut och förhållandena i samband med förvar. Familjer som hålls i förvar föreslås ha rätt till ett eget boenderum. Förslagen bör träda i kraft . Enligt vår bedömning kommer de föreslagna ändringarna inte att leda till några kostnadsökningar. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 8 kap. 20 a § ska upphöra att gälla, dels att 8 kap. 1, 19 och 20 §§, 10 kap. 1, 2, 4, 10 och 12 §§, 11 kap. 1, 2 och 3 §§, 12 kap. 4, 15, 16 och 22 §§, 13 kap. 10 och 13 §§ och 14 kap. 3 § ska ha följande lydelse, dels att det i 12 kap. innan den nya paragrafen 14 a § och i 14 kap. innan den nya paragrafen 7 a § införs nya rubriker med följande lydelse, dels att det i 1 kap. införs en ny paragraf, 14 §, i 8 kap. införs fem nya paragrafer, 2 a §, 18 a §, 18 b §, 19 a §, 19 b § och 22 §, i 12 kap. införs två nya paragrafer, 3 a § och 14 a §, samt i 14 kap. införs en ny paragraf, 7 a §, med följande lydelse. Vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande ska hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet. syn ska tas till om utlänningen 1 Jfr och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 24.12.2008, s. 98, Celex 32008L0115). inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning, 3.har uppträtt under olika identiteter och har använt sig av falska dokument till stöd för det, 4.inte har medverkat till att klarlägga sin identitet och därigenom försvårat prövningen av asylansökan, 5.har åberopat skäl som i alla väsentliga delar har varit felaktiga eller har undanhållit väsentlig information, till exempel genom att ge in falska handlingar, 6.tidigare har överträtt ett meddelat återreseförbud, 7.har dömts för brott som inte är bagatellartade, eller 8.har utvisats på grund av En utlänning får avvisas 1.om han eller hon saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i , 2.om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i , 3.om det vid utlänningens ankomst till kommer fram att han eller hon tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd En utlänning får avvisas 1.om han eller hon saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i , 2.om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i , 3.om det vid utlänningens ankomst till kommer fram att han eller hon tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd 2 Senaste lydelse 2006:946. som krävs för inresa där, 4.om han eller hon vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den rätten, 5.om han eller hon inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i , eller 6.om han eller hon har avvisats eller utvisats från en stat som ingår i Europeiska unionen eller från , eller och förhållandena är sådana som avses i 7 kap. 6 § eller beslutet om avvisning eller utvisning har grundats på att utlänningen inte har följt gällande bestämmelser om en utlännings inresa eller vistelse i den staten. En EES-medborgare får inte avvisas enligt första stycket 1, om han eller hon på annat sätt än genom innehav av pass kan styrka sin identitet. Detsamma skall gälla en EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare. En EES-medborgare och hans eller hennes familjemedlem får inte avvisas enbart på den grunden att han eller hon inte uppfyller vad som sägs i artikel 5.1 c i Schengen- tillräckliga medel för uppehälle. som krävs för inresa där, 4. om han eller hon vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den rätten, eller 5. om han eller hon har avvisats eller utvisats från en stat som ingår i Europeiska unionen eller från , eller och förhållandena är sådana som avses i 7 kap. 6 § eller beslutet om avvisning eller utvisning har grundats på att utlänningen inte har följt gällande bestämmelser om en utlännings inresa eller vistelse i den staten. En EES-medborgare får inte avvisas enligt första stycket 1, om han eller hon på annat sätt än genom innehav av pass kan styrka sin identitet. Detsamma ska gälla en EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare. Bestämmelser om nekad inresa för utlänningar finns i och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer3 (kodexen om Schengengränserna). Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och vara lång. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist meddelas. En tidsfrist för frivillig avresa ska inte meddelas om det finns en risk för avvikande eller om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet. Om en utlänning hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas ska beslutet om avvisning inte innehålla någon tidsfrist för frivillig avresa. Inte heller ska beslut om avvisning med omedelbar verkställighet och en allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott 3 EUT L 105, , s. 1 (Celex 32006R0562). En utlänning ska i ett beslut om avvisning eller utvisning som