sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — De ska tolka och följa uppdragsgivarnas intentioner och – liksom arketypiska byråkrater – sätta uppdragsgivarnas preferenser framför sina egna. I valet mellan att följa uppdragsgivarna eller lagen bör statstjänstemännen dock normalt – lik- som landshövding – följa lagen. Lagstiftarnas mera bestå- ende intentioner tar över de kanske tillfälliga uppdragsgivarnas. Inte heller kravet på lojalitet gentemot lagstiftarna är emellertid absolut. Det kan uppstå tillfällen när tjänstemän handlar rätt endast om de bryter mot lagen. Uppgiften att tolka och följa uppdragsgivares och lagstiftares rikt- linjer och intentioner samt allmänna etiska principer rymmer ofta ett betydande mått av självbestämmande. I praktiken är tjänstemännens professionella bedömningar i många fall helt avgörande för den statliga verksamheten. Det gäller forskningsverksamhet, undervisning, vård, genomförandet av infrastruktur- och miljöinvesteringar m.fl. områden. Att det finns gränser för den professionella friheten visas av det upp- märksammade behovet av tillsyn, liksom av debatten kring vilka som får föreläsa i universitetens lokaler. Statstjänstemän ska slutligen även bistå sina uppdragsgivare. Genom sakkunskap ska de i rollen som experter ge råd om bästa lösningar på besvärliga problem.2 Av citatet ovan kan vi uttyda ett antal olika situationer när stats- tjänstemannen kan ha behov av ett generellt etos eller värdegrund som stöd för att lösa ut komplicerade situationer. revisorer lyfte även fram statstjänstemännens särskilda ansvar. Forskare har menat att offentligt anställda tjänstemän har ett särskilt ansvar. Det är tjänstemännen som ska genomföra de politiska besluten. Det är också de som har de direkta kontakterna med medborgarna och därför vet hur besluten genomförs. Tjänste- männen har också en betydande makt. Sammantaget skulle det inne- bära att tjänstemän i förvaltningen – och särskilt cheferna – har ett särskilt, personligt och moraliskt ansvar för sina handlingar. 2 revisorer (1997). revisorer lyfte även fram att det särskilda ansvar, som gäller att förvalta skattebetalarnas pengar. Det handlar om pengar som medborgarna har tvingats avstå från. Den gemensamma rättsliga grunden för anställda i statsförvaltningen Det viktigaste en anställd i statsförvaltningen har att rätta sig efter står i grundlagarna. I inledningen till sin bok om offentlig förvalt- ning i arbete3 konstaterar att grundlagens före- skrifter är kärnfulla. Det gäller inte minst föreskriften i regerings- formens portalparagraf som säger att: All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folk- styrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt stats- skick och genom självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.4 I denna paragraf slås principen om all maktutövnings lagbundenhet fast. Principen gäller domstolar, förvaltningsmyndigheter, och regeringen. Samma syfte har den sista paragrafen i samma kapitel. Den bestämmer att domstolarna, förvaltningsmyndigheterna och andra som utför uppgifter inom den offentliga förvaltningen – i sin verksamhet – ska ta hänsyn till allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet.5 Föreskriften om att all offentlig makt utövas under lagarna formar till en rättsstat. I samma paragraf står att statsskick är en folkstyrelse som förverkligas representativt och parlamentariskt, vilket är än mera grundläggande. Det formar till en demokratisk stat. Folkstyrelsen sägs bygga på allmän och lika rösträtt och på fri åsiktsbildning, dvs. på politisk demokrati. I den andra paragrafen behandlas demokratibegreppet i ett vidare perspektiv.6 Denna paragraf – som även kallas program- och mål- sättningsstadgandet – ger uttryck för särskilt viktiga principer för den samhälleliga verksamhetens inriktning och hur den offentliga makten ska utövas. 3 (2008). 4 1 kap. 1 § RF. 5 1 kap. 9 § RF. 6 riksdag, grundlagar och riksdagsordningen, 2007. Enligt är föreskriften i den andra paragrafen7 av lika grundläggande betydelse som den första paragrafens. Han säger att det är avsett att tjäna som ledande riktmärke inte minst för den offentliga förvaltningen. Medmänsklighet ska prägla förhållandet till de enskilda medborgarna. Enligt paragrafen ska den offentliga makten: //utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det ska särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbild- ning samt att verka för social omsorg och trygghet. Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna ska mot- verka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktions- hinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Program- och målsättningsstadgandet är emellertid inte rättsligt bindande och ger inte medborgarna några rättigheter av samma slag som framgår av regeringsformens andra kapitel. Den som är arbets- lös kan exempelvis inte vid domstol kräva att regeringen ska ställas till svars för grundlagsbrott. Regelns uppgift i det avseendet är att understryka betydelsen av insatser för att människor inte ska ställas utanför arbetsmarknaden. Enligt ger regeringsformen den offentliga förvalt- ningen i ett nötskal men han menar att beskrivningen är mer bländ- ande än lättgenomskådlig. Han anser dock att bl.a. följande viktiga slutsatser kan dras: Av att all offentlig makt utövas under lagarna följer att förvaltnings- myndigheterna utan uttryckligt stöd i lag inte har några befogenheter gentemot medborgarna och att de är lagbundna. Av att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla männ- iskors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet 7 1 kap. 2 § RF. följer att förvaltningsmyndigheterna och deras anställda ska visa upp- riktig mänsklig hänsyn i sin verksamhet. Av att förvaltningsmyndigheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet följer att myndigheterna och deras anställda ska ha samma riktmärken för ögonen som domstolar och inte får ta ovidkommande hänsyn. Av att varken eller regeringen får bestämma hur en för- valtningsmyndighet ska besluta i särskilt fall i ett ärende som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag följer att förvaltnings- myndigheterna är tillförsäkrade en rätt och plikt att besluta oberoende och självständigt i sådana förvaltningsärenden.8 Föreskrifterna i regeringsformen visar också att förvaltningsmyndig- heternas verksamhet är tänkt att regleras genom normer i lagar, förordningar eller andra föreskrifter. Det framgår även att riks- dagen genom lagar får ge förvaltningsmyndigheterna makt och befogenhet att fatta bindande beslut för enskilda personer och att tillämpa maktbefogenheter mot dem. Utan sådana maktbefogen- heter skulle förvaltningsmyndigheterna inte kunna utföra sina upp- gifter framgångsrikt. Som ett slags nödventil ger regeringsformen myndigheterna en lagprövningsrätt, som innebär att de inte ska tillämpa regler som strider emot grundlagarna. Lagstiftaren har alltså förutsett att en sådan situation skulle kunna uppstå. Om en myndighet finner att en föreskrift står i strid med bestämmelserna i en grundlag eller i en annan överordnad författning eller att den inte har kommit till på rätt sätt, får föreskriften inte tillämpas. Har eller reger- ingen beslutat föreskriften, gäller det här bara om felet är uppen- bart.9 Regeringsformen förutsätter även att vissa frågor som rör anställda i statsförvaltningen regleras offentligrättsligt. Grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hän- seenden än som berörs i regeringsformen ska finnas i lagar.10 Det gäller för alla anställda i statsförvaltningen oberoende av vilka arbets- uppgifter de utför. Grundlagens krav ska vara en utgångspunkt för regleringen och genom att använda lagstiftningen som styrmedel kan och regeringen markera de särskilda krav på statlig 8 (2008). 9 11 kap 14 § RF. 10 11 kap. 10 § RF. anställning som behövs för att genomföra en bra statlig verk- samhet. Syftet med en särskild reglering för anställda i statsförvaltningen bör inte i första hand vara att reglera förhållandet mellan arbets- givare och arbetstagare. Syftet bör i stället vara att genom denna reglering tillgodose de allmänintressen som gör sig gällande i statlig verksamhet. Sådana föreskrifter som avses i regeringsformen finns främst i lagen om offentlig anställning, . Men det är, förutom regeringsformen, inte bara som innehåller betydelsefulla regleringar för anställda i statliga myndigheter. Andra gemensamma föreskrifter för alla anställda i statsförvalt- ningen finns i tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen, förvaltnings- lagen, och lagen om statsbudgeten. Lagen om offentlig anställning Exempel på sådan särreglering som regeringen bedömt vara nöd- vändig även i fortsättningen är bedömningsgrunder vid anställning, bisysslor, tjänsteförseelse, skiljande från arbetsuppgifter och full- maktsanställning. I regeringsformen står det att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska anställa personalen vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen. Som bedöm- ningsgrund vid anställning av personal i statsförvaltningen, eller statlig tjänst, ska avseende fästas bara vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.11 Även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Den anställande myndigheten kan exempelvis ta hänsyn till strävandena efter jämställdhet mellan könen på arbets- platsen och intresset av att anställa personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga.12 Denna paragraf återkommer i (4 §) men där finns även ett förtydligande som säger att skickligheten ska sättas främst om det inte finns särskilda skäl för något annat. 1111 kap. 9 § RF. 1993/94:65, En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl., s. 44. Enligt är anställda i statsförvaltningen förbjudna att ha s.k. förtroendeskadliga bisysslor.13 En bisyssla är förtroendeskadlig om den kan rubba allmänhetens förtroende för den anställdes eller någon annan arbetstagares opartiskhet i tjänsteutövningen. En bisyssla är även förtroendeskadlig om den kan skada myndighetens anseende. Eftersom det med hänsyn till de särskilda krav på objektivitet och integritet som gäller för offentliganställda är viktigt att privata intressen inte tillåts kollidera med statliga på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för myndigheterna kan äventyras. En anställd i statsförvaltningen, som med avsikt eller av oaktsamhet försummar sina skyldigheter i anställningen, kan få disciplinpåföljd för tjänsteförseelse.14 Om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa får en arbets- tagare vid polisväsendet, utrikesförvaltningen, Försvarsmakten m.fl. med omedelbar verkan skiljas från sina arbetsuppgifter.15 Statsmakterna anser att det finns anställningar där särskilda konsti- tutionella eller andra starka skäl talar för en utökad anställnings- trygghet.16 Därför behövs fullmaktsanställning. Skillnaden i anställ- ningsskydd mellan en fullmaktsanställning och en tillsvidareanställ- ning är att en fullmaktsanställd inte kan sägas upp, vilket i huvud- sak innebär att vederbörande inte kan skiljas från anställningen på grund av arbetsbrist. Enligt lagen om fullmaktsanställning ska en ordinarie domare anställas med fullmakt. Regeringen bestämmer vilka domare som ska vara ordinarie. Regeringen bestämmer i övrigt vilka 137–7d § §, lagen (1994:260) om offentlig anställning. 1414 §, lagen (1994:260) om offentlig anställning. 1531 §, lagen (1994:260) om offentlig anställning. 1993/94:65, En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. arbetstagare hos myndigheterna under regeringen som ska anställas med fullmakt. I brottsbalken18 finns bl.a. regler om ansvar för tjänstefel vid myn- dighetsutövning19 och regler om ansvar för brott mot tystnads- plikten.20 I förvaltningslagen finns bl.a. regler om jäv.21 De syftar till att garantera att handläggningen hos förvaltningsmyndigheterna präglas av objektivitet och saklighet. Reglerna kan sägas vara ett uttryck för objektivitetsprincipen.22 Principen innefattar inte bara en skyldighet att behandla lika fall lika utan även att den anställde inte får låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn. De avser alltså att förhindra att en tjänsteman handlägger ett ärende när hennes eller hans opartisk- het i ärendet kan ifrågasättas. I förvaltningslagen finns också regler som säger att om en anställd har avvikande mening i ett ärende som hon eller han är inblandade i ska det anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt.23 Lagen slår fast myndigheternas serviceskyldighet.24 Den innebär att alla myndigheter ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda när det rör den egna verksamheten. Hjälpen skall lämnas med hänsyn till frågan, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda skall besvaras . Om någon av misstag vänder sig till fel myndig- het, bör myndigheten hjälpa till rätta. Myndigheterna ska också vara tillgängliga för medborgarna. De ska också lämna andra myndig- heter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. 17Lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. 1920 kap. 1 §, 1962:700. 2020 kap. 3 §, 1962:700. 2111 och 12 § §, Förvaltningslagen (1986:223). 22Jämför 1 kap. 9 §, RF. 2319 §, förvaltningslagen (1986:223). 244–6 § §. I tryckfrihetsförordningen finns regler om allmänna handlingars offentlighet och om rätten att ta del av sådana handlingar. I sekre- tesslagen25 däremot finns bestämmelser om tystnadsplikt i det all- männas verksamhet och om vilka allmänna handlingar och uppgifter om myndighetens personal som inte ska lämnas ut. Huvudregeln är annars att uppgifter om myndighetens personal är allmänna, det vill säga ska lämnas ut till dem som begär det. Enligt tryckfrihetsförordningen har statstjänstemän en grundlags- skyddad rättighet att meddela uppgifter som de tagit del av på myndigheten, inom vilket ämne som helst, till t.ex. en tidning för offentliggörande.26 Meddelarfriheten ger en rätt att förmedla upp- gifter, men inte handlingar, enbart för publicering. Från meddelar- friheten finns dock några viktiga undantag enligt tryckfrihets- förordningen och sekretesslagen. Uppgifter får inte lämnas ut om det innebär ett brott mot rikets säkerhet. Uppgifter ur en allmän handling får inte heller lämnas ut om myndigheten har satt upp för- behåll för att lämna ut uppgiften. Vissa bestämmelser om tystnads- plikt gäller också före meddelarfriheten. I den inledande paragrafen i lagen om statsbudgeten27 slår riks- dagen fast att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen.28 Budgetlagsutredningen29 ansåg att kravet på hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande i statens verk- samhet. Hög effektivitet innebär att den statliga verksamheten ska bedrivas så att av avsedda mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då, 25Sekretesslagen (1980:100). 261 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (2002:908). 27Lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 281 §, lagen (1996:1059) om statsbudgeten. enligt uppfattning, sägas vara ändamåls- enligt utformad. Språket i offentlig verksamhet ska enligt förslag30 vara vårdat, enkelt och begripligt. Domstolar, förvaltnings- myndigheter och andra offentliga organ som utför uppgifter i offentlig verksamhet ska, med andra ord, vara skyldiga att använda klarspråk i sina kontakter med allmänheten. Enligt är det ett självklart krav att var och en som företräder det allmänna och utövar offentlig makt ska an- vända ett sådant språk som den enskilde medborgaren kan förstå. Detta är av grundläggande betydelse för den enskildes rättstrygghet och det är också en förutsättning för att myndigheter och andra organ som företräder det allmänna ska vinna medborgarnas förtroende. Innebörden av att språket ska vara vårdat är att det ska följa gängse språknormer. Att det ska vara enkelt innebär att språket ska ligga relativt nära talspråket och att språket ska vara begripligt inne- bär att det ska vara anpassat så att mottagaren bör kunna förstå. Språkvårdsarbetet bör, enligt , i hög grad inriktas på begripligheten hos myndighetstexter på Internet, inte minst med tanke på förutsättningarna för den s.k. 24-timmars- myndigheten. Det är också angeläget att samhällsinformation ut- formas med tanke på att många människor har läs- och skriv- svårigheter. Betänkandet har remissbehandlats och bereds nu inom . Regeringen har för avsikt att lämna en proposition till under år 2009.31 2Förvaltningens värdegrunder och normsystem Det finns en betydande litteratur om förvaltningsetik. Med etik avses då som regel frågor om vad som är gott och ont, rätt och fel. I detta ingår frågor om bland annat skyldigheter, plikter, rättvisa, dygd, karaktär och om samhällets natur. Frågor om etik och tjänstemannarollen har diskuterats . Den gamla svenska ämbetsmannaförvaltningens värdegrunder och norm- system utgjorde en syntes av en äldre förvaltningskultur och av nyare föreställningar om en idealisk byråkrati.32 Även om norm- systemen aldrig formaliserades i författningar eller uppförande- koder, så refereras det ofta till dem. I grunden ligger dock regerings- formens bestämmelser. De centrala värdegrunderna handlar om oväld, hederlighet och korrekt regeltillämpning. Den klassiska bilden av den svenske stats- tjänstemannen är klar och entydig. Den statsanställde står vid sidan om politiken och har i likhet med en domare i uppgift att tillämpa lagar och andra författningar på ett objektivt och opartiskt sätt. Hon eller han ska lyda i korrekt ordning givna order och anvisningar. Vår bedömning är att denna bild fortfarande i allt väsentligt är sann. fanns det en mörkare sida av den gamla ämbetsmanna- förvaltningens normsystem som inte uppmärksammas lika ofta. Så fanns det t.ex. på många håll en missriktad kollegial lojalitet och på andra håll en föreställning att förvaltningen aldrig borde medge att man hade gjort fel, eftersom detta skulle kunna försvaga dess aukt- oritet. Följden blev en begränsad öppenhet. Löne- och befordrings- systemen hade utformats på ett sådant sätt att goda resultat sällan belönades med förbättringar av löneutveckling eller karriär, medan misstag och misslyckanden kunde bestraffas med försämringar. Följden blev en försiktighetskultur som motverkade innovationer och andra förbättringar. Dessa tendenser är inte unika för , utan välkända även från andra länder. Vi förväntar oss att varje människa – och varje anställd i stats- förvaltningen – ska uppträda etiskt. Vad detta innebär i konkreta situationer är emellertid inte alltid självklart, utan det finns ett visst tolkningsutrymme. Det som allmänt anses känneteckna stats- tjänstemannarollen är att det under normala förhållanden inte är den statsanställdes egna personliga värderingar som ska vägleda hans eller hennes handlande, utan de värderingar som kommit till uttryck genom och regeringens olika lagenliga beslut. Detta synsätt är inte självklart. Bland dem som diskuterat och i viss mån ifrågasatt synsättet finns professor i . Han säger att: Den traditionella tilldelar förvaltningen rollen som passivt redskap för politikerna. Denna norm har etiska implikationer. 32 Främst utvecklade av . Se till exempel (1922). förvaltningen enbart hade fungerat som ett helt förutsägbart instru- ment för politikerna, skulle det måhända funnits större anledning att se på politikernas etik. I realiteten följer dock inte förvaltningen den traditionella . Den har tvärtom en betydande och ofta svår- kontrollerad autonomi inom ramen för politikernas styrning och till- skansar sig ibland autonomi därutöver. Förvaltningens insats i de offent- liga besluten och handlingarna är därför i hög grad etiskt betydelsefull. // Beroende på situationen kan man ibland önska att ämbetsmännen lyder politiker och andra överordnade, ibland att de protesterar mot och obstruerar orättfärdiga beslut.33 De exempel på orättfärdiga beslut som använder har emellertid alla hämtats från totalitära stater. I de länder i vårt när- område som tidigare styrdes av kommunistiska partier var stats- förvaltningen tidigare ett osjälvständigt redskap för det styrande partiet. Efter övergången till demokratiska styresformer har dessa länder mycket strikt och kraftfullt hävdat principen om statsför- valtningens opartiskhet och skyldighet att lojalt företräda varje demokratiskt vald regering. Som regel får en statstjänsteman i dessa länder inte vara politiskt aktiv, och i något fall inte ens tillhöra ett politiskt parti. Motsvarande gäller bl.a. för irländska statstjänstemän. Andra aktuella svenska etiska frågor handlar om konflikter mellan en korrekt regeltillämpning och olika professioners etiska värdegrunder. Ett exempel är frågan hur offentligt anställda ska förhålla sig till en person som sökt men inte beviljats uppehålls- tillstånd i riket, men som ändå håller sig gömd och ibland till och med utför avlönat arbete. Beslutet att avslå deras ansökan och att avvisa dem ur riket bygger på gällande lag och har som regel också prövats och godtagits av svensk domstol. Ändå förekommer det att poliser och andra statstjänstemän kritiseras för att de verkställer beslutet. Till det kommer att personal inom vård- och utbildnings- sektorn ofta tillhör professionaliserade yrkesgrupper, där det skulle strida mot professionens etiska värdegrund att ta hänsyn till om en behövande har uppehållstillstånd eller inte. Ett annat problem som förekommit i den svenska förvaltningen under har handlat om brister i öppenheten. Det förekommer att beslutsfattare öppet ogillar att tjänstemännen i beredningsarbetet också lyfter fram och belyser förhållanden som talar emot det beslut som beslutsfattaren skulle vilja fatta, eller att tjänstemännen insisterar på en mer noggrann beredning än vad beslutsfattaren anser vara nödvändig. Det finns också ett antal fall 33 (1991) s. 135–136. där beslutsfattare öppet ogillat att offentliga tjänstemän lämnat ut information till allmänheten som ställer beslutsfattaren i en dålig dager. Det mest kända exemplet är när kartografen informerade media om att det grund som en oljetanker hade gått på hade kartlagts , men aldrig införts i sjökortet. Det förekommer även att det uppstår etiska problem som har att göra med anställdas agerande eller i privata ärenden. Det finns många sådana exempel inom olika områden. Till exempel att anställda utnyttjar sin ställning och tjänstetitel på ett olämpligt sätt så att det inte är tydligt om den anställde agerar i tjänsten eller privat. Eller att anställda som medborgare utnyttjar sina grundlags- enliga rättigheter och deltar i aktiviteter eller uttalar åsikter som inte är olagliga men kanske förtroendeskadliga och inte heller för- enliga med den gemensamma etiska grund som gäller för alla anställda i statsförvaltningen. En organisations värdegrund omfattar föreställningar om vad som är rätt och fel, acceptabelt och icke acceptabelt, lämpligt och icke lämpligt i organisationens vardag och handlande.