sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Han begär hos att få aktivitetsersättningen vilande fr.o.m. studiestarten och påbörjar sina studier . Studiemedel för januari betalas ut direkt vid studie- starten. klarar den studerande inte sina studier och han återgår till aktivitetsersättning . meddelar detta till CSN. CSN utreder om det studiemedel som betalats ut ska återkrävas. Om utbetalningen av studiemedel skett i efterskott hade inga studiemedel hunnit betalas ut och den felaktiga utbetalningen hade kunnat undvikas. Efterskottsutbetalningar kommer inte att förhindra alla felaktig- heter. Utbetalningar i efterskott hindrar framförallt inte felaktiga utbetalningar om varken den studerande eller utbildningsanord- naren anmäler ett avbrott eller en omfattningsminskning. Om CSN inte får in en korrekt anmälan om ändrade förhållanden, eller om anmälan kommer in alltför sent, har utbetalningar i efterskott inte någon fördel jämfört med förskottsutbetalningar. Vissa felaktiga utbetalningar kan även förekomma eftersom uppgifter om ändrade förhållanden måste kommuniceras med den studerande. I några fall föreslår kommittén att studiemedel även fortsatt ska kunna betalas ut i förskott. Dessa förskott av studiemedel består dock av lån och inte bidrag, just mot bakgrund av riskerna för felaktiga utbetalningar. Risken med en felaktig utbetalning av lån är mindre än med en felaktig utbetalning av bidrag eftersom lånet normalt betalas tillbaka enligt ordinarie återbetalningsregler. Kommittén har också i sina bedömningar vägt in att Dele- gationen mot felaktiga utbetalningar, i sina riktlinjer för utform- ningen av välfärdssystem, rekommenderar att utbetalningar bör ske i efterskott.145 Avskaffande av det högre bidraget och ändrade regler för maximitider En orsak till att utbetalningar blir felaktiga är att de regler som ligger till grund för beräkningen av ersättningen är svåra att förstå eller inte går att kontrollera. De nuvarande reglerna för det högre bidraget och för hur länge studiemedel kan beviljas kan sägas brista i båda dessa avseenden. Det högre bidraget lämnas företrädesvis till vuxenstude- rande som studerar på grundskole- eller gymnasienivå och som saknar slutbetyg eller motsvarande från grundskoleutbildning respektive treårig gymnasieutbildning. På samma sätt har den som har en kort tidigare utbildning rätt till fler veckor med studiemedel än den som har en lite längre utbildning. Den största bristen med bestämmelserna för det högre bidraget och för vecko- gränserna, är att det i många fall är omöjligt att kontrollera om de sökande saknar en utbildning. Det finns exempelvis inget nationellt register över olika individers utbildningsbakgrund. Det är inte heller möjligt begära att någon styrker avsaknaden av ett slutbetyg. Förmånssystemen bör utformas så att den som söker en ersätt- ning kan styrka sin rätt till den. När det, som , inte är möjligt att på ett säkert sätt kontrollera utbildningsbakgrunden blir CSN helt 145 SOU 2008:74. beroende av de uppgifter som de studerande lämnar. Det gör att missförstånd inte uppdagas, men ger även utrymme för fusk. Reglerna för det högre bidraget och det maximala antalet veckor är även svåra att tolka för de sökande. Detta beror på att det ofta är svårt att förstå som man de facto har en utbildning som anses motsvara en grundskoleutbildning eller en treårig gymnasieutbild- ning. Särskilt svårt är det för studerande med utländska utbild- ningar att bedöma detta, vilket leder till att en sökande utan uppsåt kan lämna felaktiga uppgifter om sin utbildningsbakgrund. Avsaknaden av kontrollmöjligheter och tolkningsproblem kan leda till felaktiga utbetalningar av högre bidrag och till att stude- rande får rätt till ett felaktigt antal veckor med studiemedel. Kommitténs förslag att avskaffa konstruktionen med högre bidrag och nuvarande regler för maximitider till förmån för en bidragsnivå och en maximitid bör leda till färre felaktiga utbetalningar. Kommittén bedömer att förslagen till ändrade bestämmelser bör minska risken för felaktiga utbetalningar. Effekten av kommitténs förslag bör dock följas upp. Regeringen bör återinföra ett uppdrag i regleringsbrevet för CSN om felaktiga utbetalningar. I uppdraget bör det särskilt ingå att följa upp effekterna av de åtgärder som genomförs med anledning av kommitténs förslag. Om det visar sig att effekterna blir minde än kommittén har beräknat, skulle följande uppdrag och utredningar ytterligare kunna minska de felaktiga utbetalningarna. Uppdrag till CSN att förbättra informationen till studerande om studiemedelssystemets samspel med andra förmånssystem Kommittén föreslår att studiemedlen ska täcka normala levnads- omkostnader och att andra ersättningar och förmåner ska täcka den tid då inga studier bedrivs. En sådan lösning, vilket i princip är vad som redan gäller, ställer stora krav på god information. Studerande eller de som tänker påbörja studier måste på ett enkelt sätt kunna förstå vad som gäller om de t.ex. blir sjuka eller får barn som innebär att de under en kortare eller länge period inte ska studera. Bättre information kan leda till att felaktiga utbetalningar kan undvikas. Om de studerande känner till spel- reglerna kan misstag och missförstånd undvikas. finns inget samordnat ansvar för att lämna information om hur studiemedlen fungerar tillsammans med andra trygghetssystem och andra ersättningar. I kapitel 7 Förbättrad information till stude- rande föreslår kommittén att ett uppdrag ska lämnas till CSN att i samarbete med andra myndigheter, t.ex. , för- bättra informationen till de studerande. Uppdrag om att utveckla regler och rutiner för studieaktivitets- rapportering Rätten till studiemedel bygger på aktiva studier. är studieaktivitet mycket svår att kontrollera. De krav som ställs för att anses vara studieaktiv kan dels variera mellan olika utbildningar, dels kan det i praktiken vara svårt att kontrollera om en person är studieaktiv eller inte. Vissa utbildningar innehåller många obliga- toriska moment och förutsätter stor närvaro. Detta gäller t.ex. för många KY-utbildningar och för många av högskolornas yrkes- program. Andra utbildningar har däremot i princip inga obliga- toriska moment och förutsätter inte närvaro. Utbildningarnas olika karaktär och skilda krav gör det svårt att ha gemensamma bestämmelser. Likaså är det lättare att kontrollera studieaktiviteten vid vissa utbildningar än vid andra. Detta har också lett till att vissa utbildningsanordnare ofta rapporterar om avbrutna studier, för låg studieaktivtet m.m. till CSN, medan andra utbildningsanordnare i princip aldrig rapporterar några studie- avbrott eller någon studieinaktivitet. Det säkraste sättet att försäkra sig om att en person är studie- aktiv är sannolikt att koppla utbetalningar av studiebidrag till uppnådda resultat, t.ex. enligt den modell som införts i där studielån omvandlas till bidrag först när studieresultat har upp- nåtts. Kommittén har övervägt en sådan lösning i syfte att öka genomströmningen inom högre utbildning, men anser att ett sådant system inte skulle ha några större effekter för genom- strömningen (se kapitel 2). Vi bedömer att det inte är lämpligt att införa en ordning med omvandling av lån till bidrag enbart för att kontrollera att de studerande är studieaktiva. CSN har , bl.a. efter kritik från , åter- infört vissa bestämmelser om studieaktivitet och utbildnings- anordnares rapportering av studieaktivitet.146 Av CSN:s bestäm- melser framgår att utbildningsanordnaren är skyldig att rapportera till CSN bl.a. när någon helt eller delvis avbryter sina studier. Någon definition på vad som ska anses vara ett studieavbrott lämnas dock inte eftersom CSN har bedömt att man inte har rätt att meddela föreskrifter i den frågan. I allmänna råd konstateras dock att det bör vara varje utbildningsanordnares ansvar att utforma kriterier för vad som ska krävas för att en studerande ska kunna anses bedriva studier och att det exempelvis kan // ställas krav på närvaro vid obligatoriska moment och prov. Betydelsen av att kräva en bättre rapportering av studieaktivitet visas bl.a. av en undersökning från CSN. Denna visar att det under /05 var drygt 2 900 högskolestuderande som fick heltidsstudiemedel under ett helt läsår utan att prestera några studieresultat.147 Ungefär 7 500 personer hade studiemedel och presterade av sitt studieåtagande. CSN konstaterar att gavs i bidrag under läsåret till högskolestuderande som inte klarade några kurser och att betalades ut till personer som klarade av ett heltidsåtagande. I undersök- ningen ingick bara personer som studerade på heltid med studie- medel under hela läsåret. Kommitténs slutsats är att många felaktiga utbetalningar skulle kunna förhindras med en mer noggrann studieaktivitetskontroll från utbildningsanordnarnas sida. I kapitel 2 Ökad genomströmning inom högskolan föreslår vi att inom ramen för de nationella kvalitetsgranskningarna ska få i uppdrag att utvärdera högskolornas insatser för att främja genomströmningen. I detta bör även ligga att utvärdera lärosätenas interna uppföljning av de studerandes studieaktivitet. Ett motsvarande uppdrag skulle t.ex. kunna lämnas till när det gäller den kommunala vuxenutbildningen. 146Riksrevisionen (2005); CSN:s föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:1) om beviljning av studiemedel. 147CSN (2007b). Ökade möjligheter att låta CSN hålla inne utbetalningar CSN kan inte stoppa utbetalningar av studiemedel med stöd i uppgifter som myndigheten får från skolor eller högskolor, utan att enligt förvaltningslagen först kommunicera dessa uppgifter med den studerande. Detta får ofta till följd att ytterligare studiemedel hinner betalas ut för kommunicering. Eftersom upp- gifterna från skolor och högskolor i de allra flesta fall är korrekta leder detta till att felaktiga utbetalningar görs, trots att det finns klara indikationer på att de sannolikt är felaktiga. När beslutet väl kan ändras måste CSN därmed ofta besluta om återkrav. Enligt CSN reagerar många studerande negativt på att myndigheten fort- sätter att betala ut studiemedel trots att skolan lämnat en anmälan till CSN om t.ex. ett studieavbrott. Detta kan bli dyrare för de studerande därför att ränta och avgifter tillkommer vid ett beslut om återkrav. Kommitténs bedömning är att en möjlighet att hålla inne utbetalningar som med stor säkerhet kan antas vara felaktiga, skulle minska de felaktiga utbetalningarna av studiemedel. En möjlighet vore därför att låta CSN fatta s.k. interimistiska beslut, dvs. beslut om att hålla inne en utbetalning fram tills slutligt beslut fattas i ärendet. I sammanhanget kan nämnas att även Statskontoret har bedömt att antalet återkrav, och därmed antalet felaktiga utbetal- ningar, påverkas av att CSN inte får fatta s.k. interimistiska beslut.148 Det finns inte några allmänna regler som tillåter att förvalt- ningsmyndigheter kan meddela preliminära beslut. På vissa om- råden finns det dock specialregler som medger sådana preliminära beslut. Exempelvis har rätt att fatta interi- mistiska beslut och får hålla inne utbetalningar redan vid misstanke om att utbetalningen är felaktig.149 Även om det finns skäl som talar för att CSN borde ges möjlighet att fatta interimistiska beslut, finns det även motiv som talar emot sådana beslut. Det viktigaste argumentet emot interi- mistiska beslut är rättssäkerhetsaspekten. Genom att hålla inne utbetalningar enbart utifrån uppgifter från skolor och högskolor kommer vissa utbetalningar att hållas inne felaktigt. Detta kan givetvis rättas så snart den studerande uppmärksammar CSN och skolan på misstaget, men det kan hinna förorsaka den 148Statskontoret (2008b). 14920 kap. 2 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Kommittén ser av dessa anledningar skäl att utreda frågan ytterligare. Delegationen mot felaktiga utbetalningar föreslog i sitt slutbetän- kande en gemensam funktion för utbetalningskontroll innan utbetalning ur välfärdssystemen.150 Kommittén delar FUT-delegationens bedömning att en gemen- sam utbetalningsfunktion kan förhindra felaktiga utbetalningar av bl.a. studiemedel. En sådan utbetalningskontroll kan även bidra till att förbättra servicen för medborgarna. I budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) har regeringen aviserat att man avser att tillsätta en utredning om gemensam utbetalningskontroll. Kommit- tén stödjer detta och anser att CSN och studiemedelssystemet måste omfattas av direktiven för en sådan utredning. Arbetsgivarna lämnar månadsvisa skattedeklarationer till , där bl.a. summan av de anställdas inkomster framgår. Uppgifterna finns att tillgå på individnivå, men särredovisas f.n. inte. Ett arbete pågår dock med att se över möjligheten att lämna inkomstuppgifter på individnivå. Ur studiemedelssynpunkt finns det fördelar med inkomstredovisning på individnivå. En fördel är att det kan bli möjligt att bortse från inkomster utanför studietiden. En annan fördel är att det blir möjligt att tidigare än kontrollera om en studiemedelstagare överstiger fribeloppsgränsen för inkomst. Om inkomstkontrollen kan göras löpande kan de som överstiger inkomstgränsen identifieras i ett tidigt skede, ofta innan samtliga utbetalningar av studiemedel har hunnit göras. Med en löpande inkomstredovisning kan man tidigare fatta ett korrekt beslut om årsavgiften för låntagare med beslut om nedsätt- ning av sin årliga betalning. Det kan leda till korrekta inbetalningar och till att låntagaren kan undvika restavgifter, som inkluderar både ränta och en extra avgift. 150 SOU 2008:74. Ett enklare studiemedelssystem SOU 2009:28 inkomstrapportering på individnivå kan troligen komma igång . Återkrav förhindrar inte felaktiga utbetalningar annat än som en drivkraft att anmäla ändringar. Att det finns möjligheter att återkräva studiemedel som betalats ut felaktigt är nästan lika viktigt som att förhindra felaktiga utbetalningar. Ur statsfinansiell syn- punkt kan t.ex. förlusterna av en felaktig utbetalning kompenseras av att den felaktiga utbetalningen kan återkrävas och att återkravet betalas tillbaka med ränta. Bestämmelserna om återkrav har inte ägnats lika stor uppmärksamhet som åtgärderna för att förhindra felaktiga utbetal- ningar.151 Dessa två frågor är dock, enligt kommitténs bedömning, två sidor av samma mynt. Återkravsbestämmelserna bör därför behandlas tillsammans med frågan om felaktiga utbetalningar. Den utestående fordran av återkrav av studiestöd uppgår f.n. till , varav bedöms vara en osäker fordran. Den utestående fordran har minskat något , men ligger ändå på en relativt stabil nivå. Ungefär 60 000 personer har ett återkrav, varav drygt 50 000 har ett återkrav som avser studiemedel. Det återkrävda beloppet uppgick till . fattades cirka 70 000 beslut om återkrav. betalades det in , vilket innebar att den totala återkravsfordran minskade något. De vanligaste orsakerna till ett beslut om återkrav är avbrutna studier, minskad studieomfattning och ökad inkomst. Den genomsnittliga återkravsskulden uppgick till 18 000 kro- nor.152 151Se t.ex. Statskontoret (2008b). 152CSN (2008l); Statskontoret (2008b). Beloppen avser olika typer av studiestöd: studie- medel (bidrag och lån), rekryteringsbidrag, studiehjälp m.m. Studiemedel står för av fordran. Förutsättningarna för att återkräva studiemedel varierar beroende på orsaken till den felaktiga utbetalningen. Om felet beror på ökad inkomst finns en bestämmelse som innebär strikt återbetalnings- skyldighet. Om den felaktiga utbetalningen beror på något annat måste den studerande däremot antingen ha orsakat utbetalningen, eller på annat sätt ha fått studiemedel felaktigt eller med för högt belopp och insett eller borde ha insett detta, för att återkrav ska kunna ske. I vissa situationer kan det vara svårt att återkräva felaktigt utbetalda studiemedel. Det gäller främst i situationer med studie- avbrott och omfattningsändringar när det gäller studiemedel som har betalats ut före tidpunkten för avbrottet eller omfattnings- ändringen. En sådan utbetalning kan bara återkrävas om den studerande insåg eller borde ha insett att utbetalningen var felaktig, eller om han eller hon på annat sätt orsakat den felaktiga utbetal- ningen. Det saknas i dessa fall ofta grund för återkrav beroende på att den studerande vid utbetalningstidpunkten inte varit medveten om t.ex. ett senare studieavbrott. Problemet är störst för studie- medel som lämnas för utlandsstudier, vilka betalas ut för en hel studieperiod i förskott. En annan situation där det saknas möjlighet att återkräva felaktigt utbetalda studiemedel är när studiemedel först har betalats ut, och det därefter retroaktivt betalas ut någon ersätt- ning som inte får lämnas eller tas emot som studiemedel enligt 3 kap. 25 § studiestödslagen (1999:1395). I sådana fall har den studerande inte orsakat den felaktiga utbetal- ningen och det är inte heller säkert att den studerande insåg eller borde ha insett att utbetalningen var felaktig vid utbetalningstid- punkten, eller att det går att bevisa. Statskontoret har haft i uppdrag att utvärdera återkravshanteringen vid och . Uppdraget redovisades i rapporten av felaktiga utbetalningar. och hantering av återkravsfordringar.153 Statskontorets uppdrag 153 Statskontoret (2008b). var bl.a. att analysera och bedöma eventuella hinder för en effektiv återkravshantering. Statskontoret konstaterar i sin rapport att CSN:s återkravs- verksamhet har visat en positiv resultatutveckling . Både de återkrävda och inbetalade beloppen har ökat. är dock den utestående fordran nästan oförändrad och kostnaden per återkravsärende har ökat. Statskontoret bedömer att det finns potential att förbättra effektiviteten i återkravsverksamheten genom att tillflödet hindras, skulder drivs in snabbare och genom att skulder som det inte lönar sig att driva in kan skrivas av. Statskontoret pekar på åtgärder den berörda myndigheten bör genomföra, på att regeringen bör ange tydligare mål för återkravs- hanteringen samt på möjliga regeländringar. De regeländringar Statskontoret tar upp är framförallt förbätt- rade möjligheter att räkna av felaktiga utbetalningar från kom- mande utbetalningar av studiemedel och möjligheten att fatta interimistiska beslut. Genom möjligheten att fatta interimistiska beslut kan tillflödet av återkrav minskas och genom att skriva av fler återkravsskulder kan verksamheten effektiviseras och bli mer kostnadseffektiv. hade i uppdrag att ta fram enhetligare regler för återkrav beträffande förmåner riktade till enskilda inom välfärdssystemen.154 En utgångspunkt för uppdraget var att hela det felaktigt utbetalda beloppet skulle återkrävas, om inte mycket starka skäl talade emot detta. Återkrav av studiestöd ingick i utred- ningens uppdrag. Utredningen har redovisat sitt uppdrag i betänkandet Återkrav inom välfärdssystemen – förslag till lagstiftning (SOU 2009:6) och har lämnat ett förslag till en särskild lag om återkrav inom väl- färdssystemen. Lagen ska avse återkrav av ekonomiska förmåner i form av bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ända- mål som enligt lag eller förordning beslutas av , , eller en kommun. Lagen omfattar därmed återkrav av studiestöd enligt studiestöds- lagen. 154 Dir. 2007:177. Huvuddragen i förslaget är att en förmån som betalats ut, och som vid utbetalningstidpunkten var felaktig eller betalades ut med för högt belopp, ska betalas tillbaka till den del den var felaktig. Om de som har tagit emot förmånen inte har orsakat den oriktiga utbetalningen gäller återbetalningsskyldigheten bara om de insett eller borde ha insett att utbetalningen var oriktig. Om det med hänsyn till den återbetalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra omständigheter finns synnerliga skäl kan ett återkrav, eller krav på ränta och avgifter, efterges helt eller delvis. föreslår även att lagen ska ge myndig- heten eller kommunen en möjlighet att med ett skäligt belopp räkna av återkrav från varje annan förmån, som omfattas av lagens tillämpningsområde och som myndigheten senare ska betala ut till den återbetalningsskyldige. För studiestöd föreslås även en särskild bestämmelse om åter- betalningsskyldighet i två situationer. Bestämmelsen ska gälla oavsett om utbetalningen var felaktig vid utbetalningstidpunkten eller inte. Den ena situationen avser att den som har tagit emot studiemedel är skyldig att betala tillbaka vad som har betalats ut för mycket därför att den studerandes inkomster har överstigit den inkomst som lagts till grund för beräkningen av studiemedlen. Bestämmelsen motsvarar i princip den nuvarande regleringen i 5 kap. 1 § första stycket studiestödslagen, men har formulerats så att den tydliggör att CSN inte behöver avvakta med ett återkravsbeslut till dess det föreligger ett taxeringsbeslut. Den andra situationen avser en studerande som har avbrutit de studier för vilka studiestöd har beviljats. I sådana fall är den som har tagit emot stödet skyldig att betala tillbaka studiestöd som den studerande inte har haft rätt till. Alla studerande kommer därmed att bli strikt återbetalningsskyldiga i fall där en felaktig utbetalning beror på studieavbrott, ändrad studieinriktning eller ändrad studieomfattning. Återbetalningsskyldigheten gäller alltså oavsett om den studerande orsakat den felaktiga utbetalningen och oavsett om han eller hon insett eller borde ha insett att utbetalningen var oriktig. Enligt kommitténs bedömning innebär förslagen från Återkravs- utredningen att en betydligt större andel av felaktiga förskotts- utbetalningar kan återkrävas än vad som är möjligt enligt dagens bestämmelser. Det gäller framför allt i situationer där felaktigheten beror på studieavbrott, ändrad studieinriktning eller ändrad studie- omfattning. Förslaget innebär även ökade möjligheter till avräk- ning. Även kommitténs förslag att studiemedel i regel ska betalas ut i efterskott löser till stora delar de nuvarande problemen med sådana utbetalningar. Den föreslagna återkravslagen innehåller dock inte någon bestämmelse om situationer där studiemedel först har betalats ut, och det därefter retroaktivt betalas ut en ersättning som inte får lämnas eller tas emot . För att sådana situationer ska uppstå förutsätts bl.a. att den studerande går på en utbildning som ger rätt till både studiemedel och något annat stöd samt att personen har fått ett sent retroaktivt beslut om det andra stödet. Kommittén har reflekterat över om det borde införas en särskild bestämmelse i studiestödslagen som tar sikte på dylika situationer, men har stannat för att inte föreslå en sådan bestämmelse. Det har sin grund i att dessa situationer inte bedöms vara alltför vanligt förekommande och att de borde minska när studiemedel betalas ut i efterskott. Kommittén bedömer att det inte heller är lämpligt att föreslå en särskild bestämmelse om återkrav av studiemedel i studiestödslagen, parallellt med en eventuellt ny återkravslag. Om återkravsutredningens förslag om avräkning införs medför det att bestämmelsen om avräkning i 3 kap. 35 § andra stycket studiestödsförordningen bör upphävas, eftersom dessa bestämmel- ser annars reglerar samma fråga. Kommitténs förslag leder till färre felaktiga utbetalningar Delegationen mot felaktiga utbetalningar ur trygghetssystemen, FUT-delegationen, har uppskattat de felaktiga utbetalningarna ur studiemedelssystemet till . Uppskatt- ningen innehåller ett osäkerhetsintervall på mellan 3,5 och 7,5 pro- cent vilket motsvarar felaktiga utbetalningar på mellan 705 och 1 510 miljoner kronor.155 CSN har genomfört två stick- 155 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007a). provsgranskningar som tyder på att de felaktiga utbetalningarna kan vara mindre än FUT-delegationens skattningar visar. Dessa kontroller visade att av utbetalningarna var felaktiga.156 Både FUT-delegationens och CSN:s skattningar visar på svårigheterna att bedöma storleken på de felaktiga utbetalningarna. En odiskutabel siffra som visar att de felaktiga utbetalningarna inte är försumbara, är summan studiestöd som återkrävs.