sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Koncessioner för el- och gasnät Koncessioner för el- och gasnät 2009_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2009_SOU register S-format.indd 1 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över frågor som rör regleringen av elnätstariffer m.m. (dir 2006:39). förordnades jag, , som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet . Genom tilläggsdirektiv (dir 2007:27, dir 2007:86, dir 2008:54, dir 2008:158 och dir 2009:23) har utredningen därefter givits ytter- ligare uppgifter och förlängd utredningstid till . Utredningen överlämnade delbetänkandet För- handsprövning av nättariffer m.m. (SOU 2007:99) och delbetänkandet Nya nät för förnybar el (SOU 2009:2). Utredningen har därefter fortsatt sitt arbete med återstående frågor. Genom slutbetänkandet Koncessioner för el- och gasnät (SOU 2009:48), som härmed läggs fram, är uppdraget slutfört. Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, sak- kunniga, experter och sekreterare. Detta innebär inte att samtliga i utredningen deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. Övriga medverkande i utredningens arbete med uppdragets av- slutande del anges på nästa sida. Experten har avgett ett särskilt yttrande. Förteckning över de som har deltagit i utredningens arbete Nedan angivna personer har deltagit i utredningens arbete med det föreliggande slutbetänkandet. Ansvarig för energi och klimatfrågor , Plast- och Kemiföretagen, fr.o.m. Enhetschefen , , fr.o.m. , , fr.o.m. Rättssakkunnige , , fr.o.m. Chefsjuristen , , fr.o.m. Avdelningschefen , , fr.o.m. Projektledaren , Svensk Vindenergi, fr.o.m. Biträdande chefsjuristen , Energimarknadsinspek- tionen, fr.o.m. mag. , Kommuner och Landsting, fr.o.m. Chefsjuristen , , fr.o.m. Chef , , fr.o.m. Juristen , fr.o.m. Avdelningschefen , fr.o.m. Juristen , fr.o.m. Bakgrund till utredningens uppdrag ....................................... Bestämmelser om nätkoncession................................. 1.2.3 Nättariffer och redovisning av nätverksamhet ........... Koncessionsbeslut vid strukturförändringar .............. Koncessioner för naturgas ........................................... Tillståndsprövning för el enligt dagens regler........................ 1.3.2 Förstudie och samråd som föregår ansökan om 1.3.3 Koncessionsförfarandet vid ansökan om Reglering i andra länder .............................................. 2.2.2 Myndigheter som beslutar om nätkoncessioner......... 2.2.4 Krav för att få nätkoncession ....................................... Anslutnings- och överföringsskyldigheter.................. 2.3.2 Myndigheter som beslutar om nätkoncession ............ 2.3.4 Krav för att få nätkoncession ....................................... Anslutnings- och överföringsskyldigheter.................. 2.4.2 Myndigheter som beslutar om nätkoncessioner......... 2.4.4 Krav för att få nätkoncession ....................................... Anslutnings- och överföringsskyldigheter.................. 2.5.2 Myndigheter som beslutar om nätkoncessioner......... 2.5.4 Krav för att få nätkoncession ....................................... Anslutnings- och överföringsskyldigheter.................. Avgränsning mellan områdes- och linjekoncession Regelverket och tillämpning av detta i praktiken .................. 3.2.1 Spänningsgränser mellan linje- och 3.2.2 Prövning av nya ledningar inom ramen för en 3.3Överväganden avseende nuvarande reglering och dess 3.3.3 Samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad och kunders intresse av låga tariffer ................................. Krav på miljökonsekvensbeskrivning........................ Tariffsättning och redovisning.................................... Nättariffernas utformning m.m. ........................................... förslag om regionnätstariffer.................................. Redovisning – ellagen och redovisningsförordningen......... Problem med nuvarande reglering och dess tillämpning..... Överväganden och förslag..................................................... 4.6.2 Förtydligande av bestämmelsen om samlad 4.6.3 Utökad omfattning av samlad redovisning av nätkoncession för område och linje .......................... 4.6.4 Samlad redovisning av nätkoncession för område och linje via ansökan till nätmyndigheten................. 4.6.5 Tidpunkt för tillämpning av enhetlig nättariff.......... 4.6.6 Övriga förslag om ändring av Omprövning av nätkoncession .................................... Nuvarande lagstiftning avseende nätkoncessioner m.m...... Gynnande beslut vinner negativ rättskraft ........................... Tillståndsprövning m.m. enligt annan lagstiftning............... 5.6Överväganden och förslag avseende nätkoncessioner för av enskilda villkor........................................................ Nätkoncession för produktionsområde .................... 5.7Överväganden och förslag avseende nätkoncession för Nätkoncession för linje ska gälla tills vidare ............. Omprövning i sak av en nätkoncession för linje....... beslut vid omprövning................. av enskilda villkor........................................................ 5.7.10 Kostnadstäckning vid eventuell ändring av 5.8 Tidsbestämd giltighetstid för nätkoncession........................ 5.9Krav om att en ledning som innehas med nätkoncession för linje ska vara färdigställd ............................ Tillstånd vid strukturförändringar av elnät ................... Svenska kraftnäts förslag om ändrad Prövning av större trafikanläggningar i ............ 6.4Erfarenheter från tillåtlighetsprövningen av väg- och 6.5Prövning av kraftledningar enligt 17 kap. 3 § Erfarenheter av Ström....................................... Överväganden och förslag..................................................... 6.7.1 Regeringens tillåtlighetsprövning ................................ 6.7.1 Villkorsprövning av projekt som Överklagande av förvaltningsbeslut .......................... 7.2.3 Rätten till domstolsprövning enligt Domstolsprövning av nätmyndighetens beslut ................... Ellagen och elförordningen........................................ 7.4.2 Rättsprövning av vissa regeringsbeslut...................... 7.5Ska nätmyndighetens beslut överklagas hos allmän 7.6 Överväganden och förslag..................................................... Genomförande av förslaget ........................................ 7.6.3 beslut enligt 3 § 2 7.6.4 beslut enligt 3 § 4 Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden ......... Tillförsel och marknadsöppning ................................ Förslag om utvidgat koncessionskrav................................... Strategiska frågor angående koncessionskrav....................... Överväganden och förslag ..................................................... 8.5.1 Samhällsintresset av ett utvidgat koncessionskrav.... 8.5.2 Avgränsning av koncessionspliktiga ledningar ......... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Övergångsbestämmelse till kapitel 3 i betänkandet ............. Övergångsbestämmelser till kapitel 5 i betänkandet............ 9.3.1 Övergångsbestämmelser till avsnitten 5.7 och 5.8.... 9.3.2 Övergångsbestämmelser till avsnitt 5.9..................... Övergångsbestämmelser till kapitel 7 i betänkandet............ Övergångsbestämmelser till kapitel 8 i betänkandet............ Ekonomiska och andra konsekvenser .......................... Kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser......... Konsekvenser för myndigheter ............................................. Konsekvenser för nätföretagen ............................................. Konsekvenser för kunderna .................................................. Konsekvenser för domstolsväsendet .................................... Konsekvenser för naturgassektorn ....................................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)................... Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) ....... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ....................... Särskillt yttrande av experten ........................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................... Beskrivning av vissa aspekter av nätverksamhet ..... Tillstånd vid strukturförändringar av elnät.............. Utvärdering av förslag till utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden ........................... 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upp- hävande av direktiv /92/EG 2003/55/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG Utredningens avslutande uppdrag gäller bl.a. att analysera om den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linje- koncession samt dess koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning är lämplig för att åstadkomma ändamålsenliga, drift- säkra och kostnadseffektiva elnät och, om så inte är fallet, föreslå åtgärder för detta. Vi ska också beakta de slutsatser som dras vid analysen av elmarknaden och som är relevanta för det förslag till utvidgat koncessionskrav för naturgasmarknaden som lagts fram av El- och gasmarknadsutredningen. Vidare har vi genom tilläggsdirektiv fått ett antal nya uppgifter. En sådan gäller att analysera om beslut i tillståndsfrågor bör över- klagas till förvaltningsdomstol i stället för till regeringen och even- tuellt lämna förslag till ändrad instansordning. Utredningen ska också överväga om nätkoncessioner kan förenas med en om- prövningsmöjlighet i stället för att vara tidsbegränsade. Slutligen ska utredningen analysera om nuvarande regelverk för tillstånds- prövning av en nätkoncession för linje är ändamålsenligt vid strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet och eventuellt föreslå lämpliga åtgärder. Utredningens avslutande redovisning innefattar en inledning där det gällande regelverket och förutsättningarna för utrednings- arbetet i övrigt beskrivs i kapitel 1. Därefter redogör utredningen för de gällande regelverken i , , och . I kapitlen 3–8 behandlas i tur och ordning de frågor som räknats upp ovan. I kapitlen 9 och 10 behandlas förslag rörande ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna samt ekonomiska och andra konsekvenser. I det följande redovisar utredningen de viktigaste förslagen i dessa kapitel. Avgränsning av områdes- och linjekoncession (kap. 3) I ellagens 2 kapitel återfinns de bestämmelser som rör nätkonces- sioner. Nätkoncession för linje (linjekoncession) avser en ledning med i huvudsak bestämd sträckning och kommer i fråga främst för ledningar med högre spänning, vanligen i stamnätet eller i region- nätet. Nätkoncession för område (områdeskoncession) avser inte en särskild ledning utan ger innehavaren rätt att inom ett angivet område utan särskild prövning bygga ledningar som ingår i det lokala överföringsnätet. En områdeskoncession får endast meddelas om området utgör en med hänsyn till nätverksamheten lämplig enhet. Området får inte helt eller delvis sammanfalla med ett annat koncessionsområde och i beslutet ska en högsta tillåtna spänning för ledningsnätet anges. Som utredningen redovisar är det inte alltid enkelt att bestämma vilken spänning som kan förutses att behövas under ett nätföretags koncessionstid. Med utredningens förslag att nätkoncession för område ska gälla till vidare (se kap. 5) ska särskilt beaktas den spänning som kan förutses behövas för att driva nätet under en rimligt överblickbar framtid. Utredningen föreslår att bestämmelsen i ellagen, att en högsta tillåtna spänning för ledningsnätet ska anges i ett beslut om nätkoncession för område, kompletteras med regler om att vid valet av högsta tillåtna spänning ska beaktas den spänning som kan förutses behövas för att driva nätet, inverkan på miljön vid en framtida utbyggnad av ledningsnätet, säkerställandet av en samhälls- ekonomiskt motiverad utbyggnad och konsekvenser för berörda kunder. Vid tillståndsprövning av en områdeskoncession avgörs inte var och hur en ledning ska dras fram. Detta är skälet till att det inte krävs att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas vid ansökan om områdeskoncession. För utbyggnad inom ramen för en områdes- koncession gäller att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, medan en miljökonsekvensbeskrivning alltid ska ingå i en ansökan om nät- koncession för linje. Enligt vår uppfattning medför upprättandet av en miljökonse- kvensbeskrivning som regel betydande kostnader och fördröjning i tillståndsprocessen för den sökande. Det är därför angeläget att krav på upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning, såsom är fallet vid utbyggnad av ett områdeskoncessionerat nät, endast ställs där det är av särskild betydelse. Utredningen anser att luftledningar med en spänning upp till och med , och jordkablar upp till och med , ofta inte innebär någon särskild påverkan på miljön. Inom nämnda spännings- spann är det inte ledningens spänning som är avgörande för om påverkan på miljön kan anses föreligga, utan det är mer karaktären av de omgivningar genom vilka ledningarna är tänkta att gå som är avgörande. Vi föreslår därför att kraven att en miljökonsekvens- beskrivning ska ingå i en ansökan om nätkoncession för linje tas bort för nämnda spänningsintervall och ersätts med en bestäm- melse att berörd länsstyrelse inom ramen för samråd enligt miljö- balken bestämmer om en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas. Nättariffer och redovisning av nätverksamhet (kap. 4) Huvudfrågan i kapitel 4 rör samlad redovisning av nätkoncession för område tillsammans med ledningar som omfattas av nät- koncession för linje. Den nuvarande lydelsen i 11 § redovisnings- förordningen anger att ledning som omfattas av nätkoncession för linje och som är helt belägen inom koncessionsområdet ska, om ledningen organisatoriskt och tekniskt ingår i området, redovisas tillsammans med nätkoncession för område. Bestämmelsen i 11 § redovisningsförordningen har tillämpats och tolkats på olika sätt av elnätsföretagen, eftersom det är nät- företagen som avgör vilka ledningar som ska redovisas samlat. Utredningens förslag syftar till att, inom ramen för ellagens grundläggande principer, bättre anpassa reglerna om redovisning och nättariffernas utformning till de gällande förutsättningarna för elnätsverksamhet. Vi föreslår att bestämmelsen införs i ellagen för att ge ett tydligare författningsstöd som bestämmelsen utökas och förtydligas genom delvis ny ordalydelse. föreslås få möjlighet att, efter ansökan från nätkoncessionshavaren, genom beslut tillåta samlad redovisning i andra fall än de som framgår av den nuvarande lydelsen i 11 § redovisningsförordningen och de ändringar av bestämmelsen som utredningen föreslår. Samlad redovisning efter nätmyndighetens beslut innebär att ledningarnas funktion i elnätet får större betydelse för hur ledningen redovisas, vilket får betydelse för vilka regler som ska tillämpas vad gäller nättariffernas utformning. Utformningen av nättarifferna för kunder vars anläggningar är anslutna till en viss ledning blir i dessa fall mer beroende av vilken funktion den berörda ledningen har i koncessionshavarens lednings- nät, snarare än vilken koncessionstyp som har meddelats för ledningen. För koncessionshavaren innebär detta en enklare och tydligare utformning av nättarifferna i koncessionshavarens samlade elnäts- verksamhet. För kunderna innebär förslaget att samma tariff- sättning tillämpas för den aktuella kundkategorin oavsett om kundens anläggning är ansluten till en ledning som omfattas av nätkoncession för område eller linje. Vid övergången till samlad redovisning kan nättarifferna komma att påverkas i höjande eller sänkande riktning för olika kund- kategorier. För att undvika att alltför stora och omfattande förändringar genomförs direkt, föreslås att nätmyndigheten ska kunna besluta om en övergångsperiod om upp till och med för tillämpning av en enhetlig nättariffstruktur. Ellagens regler om nättariffernas utformning innebär att nät- tarifferna ska vara avståndsoberoende för samtliga kunder på lokal- och regionnätsnivå. För inmatningskunder vars anläggningar är anslutna till regionledningar gäller dock att koncessionshavaren får tillämpa avståndsberoende nättariffer. förslag om nya regler för samlad redovisning kan komma att påverka förut- sättningarna för vilka regler som ska tillämpas avseende nättariffernas utformning. Dessa konsekvenser får dock anses vara förenliga med de grundläggande principerna om nättariffernas utformning och kostnadsutjämning i ellagen. Utredningen föreslår därför inga förändringar avseende det regelverket. Nätkoncessionens giltighetstid (kap. 5) En nätkoncession meddelas för viss bestämd tid, för en linjekoncession och för en områdeskoncession. Om det finns särskilda skäl, eller sökanden begär det, kan bestämmas. Efter ansökan av koncessionshavaren får koncessionens giltighetstid sedan förlängas med respektive . I princip ska då samma prövning ske som vid en ansökan om ny koncession. Utredningen har haft i uppdrag att analysera om tillstånden kan förenas med en omprövningsmöjlighet i stället för att vara tids- begränsade. Vad gäller omprövningen av nätkoncessioner för område kan generellt sägas att nätmyndigheten i allmänhet har kunnat meddela förnyad nätkoncession utan att prövningen i sak ha gett upphov till svårare överväganden. Utredningen anser att om det skulle finnas behov av förändringar av distributionsnätet för el av skäl som t.ex. har att göra med energipolitikens utformning eller energisystemets omställning, så torde det vara tämligen ineffektivt att utnyttja omprövningsinstitutet. Det bör finnas andra åtgärder som ger snabbare resultat eftersom en omprövning av nätkoncession för område sker med ett tidsintervall . Till detta ska läggas att sådana strukturella skäl inte har samma tyngd för områdeskoncessioner som för linjekoncessioner, eftersom det allmänna inte har något direkt inflytande genom koncessionsinstitutet över hur nätkoncessionshavaren drar ledningarna inom koncessions- området. Vi föreslår därför att bestämmelsen om att nätkoncession för område ska meddelas tas bort och ersättas med en reglering innebärande att nätkoncession för område ska gälla tills vidare. Den nuvarande regleringen i ellagen och i lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar ger enligt utredningens uppfattning i tillräcklig utsträckning möjlighet till omprövning av en områdeskoncession om så skulle krävas därför att koncessions- havaren inte fullgör sina åtaganden. Det finns enligt utredningens uppfattning goda skäl för att med i huvudsak samma skäl som redovisades avseende nätkoncession för område föreslå att även en nätkoncession för linje ska gälla tills vidare. Ett sådant förslag bör dock kompletteras med uttryckliga möjligheter att ompröva en meddelad nätkoncession. Vi föreslår därför att nätkoncessionen för linje som huvudregel ska gälla tills vidare. har endast möjlighet att ompröva nätkoncessionen enligt de regler som redan gäller för omprövning av en nätkoncession under löpande giltighetstid. När fyrtioårsperioden löpt ut utvidgas skälen för att ompröva och flera parter ska ha möjlighet att begära om- prövning. första prövning blir således att efter ansökan pröva om ett förfarande om omprövning ska inledas. Motiv för att nätmyndigheten ska inleda ett förfarande med omprövning av en nätkoncession ska vara att det finns ett behov med beaktande av samhällsekonomiska skäl, företagsekonomiska skäl för nätkonces- sionshavaren eller skäl enligt 2–4 kap. , dvs. miljö-, frilufts- eller kulturskäl, att inleda ett förfarande med omprövning. En berörd kommun eller länsstyrelse eller nätkoncessionshavaren ska kunna ansöka om omprövning av en nätkoncession för linje när fyrtio har gått sedan koncessionen meddelades. ska också på eget initiativ kunna initiera en omprövning. Om nätmyndigheten har beslutat om att inleda ett förfarande med omprövning av en befintlig nätkoncession baseras prövningen i detta andra steg på de motiv som kan föreligga för beslutet att inleda ett omprövningsförfarande samt till stora delar de bestämmelser som tillämpas vid en ansökan om en ny nätkoncession för linje. Koncessionsbeslut vid strukturförändringar (kap. 6) En förutsättning för att en nätkoncession ska beviljas är att anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. En sådan lämplig- hetsbedömning aktualiseras vanligen när det gäller nätkoncession för linje. En ansökan om linjekoncession ska bl.a. innehålla upp- gifter om det överföringsbehov som ledningen är avsedd att till- godose. Vid ansökningstillfället förutsätts sökanden ha utrett och förberett ärendet till en så detaljerad nivå att ledningens tekniska konstruktion och huvudalternativ för sträckningen har fastställts. Koncessionsprövningen sker alltså främst utifrån förut- sättningarna för varje enskild ledning. Vid större omstruktureringar kan dock flera ledningsprojekt vara beroende av varandra för genomförandet. Som ett exempel kan nämnas projektet , där på regeringens uppdrag har utrett utformningen av det framtida kraftledningsnätet på 70–i . Utredningen har haft att pröva om det gällande regelverket för tillståndsprövning av en nätkoncession för linje är ändamålsenligt vid strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet. Enligt vår mening är det sannolikt att liknande struktur- förändringar av elnätet som de i kommer att genom- föras i övriga större städer i landet. Utredningen bedömer att det, liksom vid större väg- och järnvägsbyggen, ligger i alla parters intresse att i ett tidigt skede få klarlagt tillåtligheten av en strukturförändring. En förändring är även beroende av att hela projektet kan genomföras så att det blir möjligt att ta bort de ledningar som föreslås tas bort. Det ligger även en osäkerhet i dagens regler genom att hela det föregående arbetet kan bli oanvändbart om det sist ansökta projektet vid en struktur- förändring avslås. Vi föreslår därför att vid en strukturförändring av elnätet ska en tillåtlighetsprövning ske enligt ellagen. Prövningen ska omfatta strukturförändringsprojektet i dess helhet. Efter att regeringen beslutat att ett visst projekt är tillåtet ska nätmyndigheten hand- lägga tillståndsfrågan i de enskilda delarna av projektet enligt sedvanliga koncessionsregler för linje. Prövningen hos nätmyndig- heten ska då begränsas till de frågor som inte har prövats av regeringen. En ansökan om tillåtlighetsprövning ska innehålla en miljö- konsekvensbeskrivning. Reglerna för tillåtlighetsprövning samordnas med reglerna för linjekoncession i de inledande bestämmelserna i 2 kap. ellagen. Överklaganden m.m. (kap. 7) Det krävs tillstånd (koncession) av regeringen för att få bygga eller använda en elektrisk starkströmsledning. Regeringen får dock bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse. Detta innebär att nätmyndig- hetens beslut i koncessionsärenden, t.ex. om beviljande och över- låtelse av nätkoncession samt ändring av gränser för nätkoncession för område, överklagas till regeringen. Andra beslut av nätmyndigheten överklagas till allmän för- valtningsdomstol enligt ellagen. har rätt att agera som part i domstol och rätt att överklaga domstols avgörande som har inneburit att nätmyndighetens avgörande har ändrats i sak.