sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Vidare ställdes frågan om det är rimligt att en fristående instans får till uppgift att avgöra vilka enskilda intressen som skulle kunna bli föremål för prövning hos . Om så inte är fallet ställdes frågan om det är rimligt att en möjlighet till prövning i öppnas i frågor som rör allmänna intressen men inte i frågor som rör enskilda intressen. konstaterades visa på svårigheterna att utforma ett sådant rättsligt institut på ett lämpligt sätt. 12.1.5Avgöranden i högsta instans –2007 överklagades i genomsnitt 351 PBL-mål från kammarrätterna till Regeringsrätten. Av dessa var 45 mål enligt 10 kap. PBL, mål där talan också kan ha väckts i länsrätten. I genomsnitt beviljades prövningstillstånd i fem mål , dvs. i av målen. kom det in 298 överklagade planärenden till regeringen och till i genomsnitt 69 miljömål och 95 fastighetsmål . beviljade prövningstillstånd i genomsnittligen 5 miljömål och 3 fastighetsmål . En utförligare statistik finns i bilaga 4. I bilaga 14 finns en uppställning över avgöranden från och Regeringsrätten i miljö- och fastighetsmål respek- tive bygglovsärenden m.m. och framåt. har i miljömålen antingen prövat rena rättsfrågor, eller, när avgörande ändrats, återförvisat målet till för villkorsprövning. Utredningen föreslog i det första delbetänkandet En ny instans- ordning för mål enligt (SOU 2007:111) att under vissa förutsättningar skulle kunna träffa sina avgöranden med en förstärkt sammansättning. I utredningens överväganden anfördes följande. Ett överflyttande av PBL-målen till miljödomstolsorganisa- tionen innebär att blir sista instans i dessa mål. Detta har blivit föremål för kritik under remissbehandlingen av betänkanden. Således har Regeringsrättens ledamöter anfört bl.a. följande. Att radikalt förändra en etablerad instansordning utan att ha klart för sig vad de överprövande instanserna skall syssla med förefaller vara en bakvänd ordning. --- Om förvaltningsdomstolarna och därmed Regeringsrätten frånhänds plan- och byggmålen försvinner inte bara Regeringsrättens prejudikatbildning på detta materiella rättsområde. Minst lika allvarligt är att underlaget för domstolens prejudikat- bildning i processuella frågor minskar. --- Enligt kommittéförslaget skulle , ---, i princip bli slutinstans i plan- och byggärenden. Någon form av möjlighet att bringa avgörandena under HD:s prövning förutskickas dock, men även en sådan ordning har påtagliga svagheter, då man därmed öppnar för möjligheten av olika ställningstaganden i samma frågor från de båda högsta domstols- hierarkierna. Det vore djupt olyckligt och för rättssäkerheten äventyrligt att tillskapa denna onödiga komplikation. Kammarrätten i anförde: har inte en sådan roll och inte heller en sådan organisation att den kan ersätta Regeringsrätten som prejudikat- sinstans. Det kan vidare uppstå problem om två slutinstanser inom förvaltningsområdet kommer till skilda slut i processuella frågor såsom exempelvis rörande sakägarbegreppets räckvidd. Regerings- rätten som prejudikatinstans har också stor betydelse för den praktiska tillämpningen. Frågan om prejudikatinstans behandlades också av lagrådet vid dess behandling av förslaget till miljöbalk. Lagrådet anförde bl.a. följande (prop. 1997/98:45 del 2 s. 501). Bland de mål och ärenden som till följd av förslaget skall stanna i ingår sådana där Regeringsrätten är sista instans, t.ex. sådana som rör renhållnings- och hälso- skyddsområdet. Genom att lagstiftningen på dessa områden integreras med , där de allmänna förvaltningsdomstolarna inte ingår som prövningsmyndigheter, innebär förslaget att ingen av de domstolar som traditionellt är prejudikatinstanser kan få befattning med dessa och liknande måltyper. Prejudikatbildningen kommer i stället att ligga på . Såsom Lagrådet framhållit under allmänna synpunkter vid 16 kap. bör ett sådant avsteg från vad som vanligtvis gäller kunna motiveras av speciella skäl. Kritiken i frågan om prejudikatbildningen har tagits ad notam i prop. 2006/07:98 om ny instansordning för PBL-ärenden, där det sägs att utredningen ska överväga hur prejudikatbildningen på ett lämpligt sätt tillgodoses även med en ny instansordning. Det påpekas i propositionen att flera remissinstanser påtalat behovet av en ventil till Regeringsrätten för prejudikatbildning. Enligt 16 kap. 3 § utlänningslagen får Migrationsöverdomstolen om den finner att ett avgörande kan få stor principiell betydelse avgöra målet eller, om det kan ske, en viss fråga i målet, med sju lagfarna ledamöter. Annars gäller samma regler om Migrations- överdomstolens sammansättning som för kammarrätterna. Migrationsöverdomstolen är det i fråga om utlänningsärenden, kommer att vara den enda domstolen i andra instans när det gäller mål som kommer till miljödomstolarna efter överklagande. Detta medför att förutsättningar skapas för att en enhetlig praxis fortsättningsvis bildas i bl.a. PBL-mål som en följd av avgöranden. Av väsentlig betydelse är att minska antalet instanser i förhållande till den nuvarande ordningen. finns det ett intresse av att avgöranden i sista instans kan ges en särskild tyngd. Detta kan enligt vår mening uppnås genom att liksom Migrationsöverdomstolen får möjlighet att avgöra frågor av stor principiell betydelse med en förstärkt sammansättning i mål som har överklagats till miljödomstol. I sammanhanget bör nämnas att miljödomstolarna redan har en möjlighet att döma med en förstärkt sammansättning i dit överklagade mål. När det gäller juristdomarna bör endast ordinarie lagfarna domare få delta i avgörandet. Med hänsyn till de speciella frågor som avgörs av bör det ges möjlighet att två miljöråd deltar i avgörandena. I enstaka fall bör den förstärkta sammansättningen kunna begränsas till en enda fråga i målet. I enlighet med ovanstående överväganden föreslog utredningen i första delbetänkandet att en ny paragraf (20 kap. 12 § ) med följande lydelse införs. Om rätten vid handläggningen av ett mål i , som enligt 23 kap. 8 § inte får överklagas, finner att avgörandet kan få stor principiell betydelse får målet eller, om det kan ske, en viss fråga i målet avgöras av med sju ordinarie domare, varav högst två får vara miljöråd. Regeringen har remissbehandlat utredningens delbetänkanden En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111) och Miljödomstolarna – domkretsar, lokalisering, handläggningsregler (SOU 2008:31). Av remissinstanserna har följande yttrat sig i den del som avser prejudikatbildningen och utredningens förslag om förstärkt sammansättning i Miljööver- domstolen. instämmer i utredningens överväganden beträffande prejudikatbildningen och anser att förslaget på ett bra sätt tillgodoser det behov som uppkommer genom att domstolen i ännu högre grad kommer att vara slutinstans. Kammarrätten i anser att inte har en sådan roll och inte heller en sådan organisation att den kan ersätta Regeringsrätten som prejudikatinstans. Kammarrätten har anfört att utredaren synes endast ha berört prejudikatproblema- tiken ur PBL-synpunkt. Enligt kammarrättens mening är det viktigt att det bara finns en prejudikatinstans avseende tillämp- ningen av de processuella reglerna. har anfört att vi har en situation där praxis inte är konsekvent vid bedömning av vissa miljöfrågor, såsom tillståndsvillkor för så kallade externa transporter till och från en industriell anläggning. Universitet har vidare anfört att domar har en vägledande betydelse för rättstillämpningen och att vissa ärenden därför bör avgöras i stor sits. bedömer att prejudikatbildningen inte kommer att påverkas negativt när prövningen flyttas från Regeringsrätten till . är sista instans för flertalet miljöbalksmål och såvitt verket kan bedöma har prejudikatbildningen inte påverkats negativt av detta. Med som sista instans blir enligt verket också instansordningen kortare för de mål som överklagas till förvaltningsdomstol. anser att behöver minst den förstärkta sammansättning som föreslås i utredningen för att kunna ha rollen som prejudikatinstans och att detta måste vara utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet. har avstyrkt förslaget och anfört följande. Att anordna ett slags prövning i plenum i kan inte ersätta en prövning i . Prejudikatmål innehåller ofta juridiskt mycket komplexa frågor som spänner över flera rättsområden, exempelvis kan miljömål innehålla bolagsrättsliga frågor och PBL-mål kan innehålla skadestånds- och fastighetsrättsfrågor. Det vore mycket olyckligt om så centrala rättsområden inte får sin prejudikat- bildning i . Risken för divergerande praxisbildning är uppenbar, något som är till förfång för den fortsatta rättsutvecklingen. För det fall prövning i inte kan ordnas genom en normal instanskedja med som sista instans, bör en prejudikatfrågedispens i stället övervägas där särskilda frågor av prejudicerande karaktär kan hänskjutas till , medan tekniska och materiella frågor har som sista instans. har i sitt remissvar anfört bl.a. följande. Avsaknaden av en prövning i eller Regerings- rätten kan inte kompenseras med en möjlighet till utökad sammansättning i . Denna domstol har inte och kommer aldrig att ha samma kompetens och erfarenhet av prejudikatbildning som Regeringsrätten och . Vidare kan noteras att regeringen föreslås behålla prövningen vid överklagande av ärenden där upphävt ett kommunalt beslut med stöd 12 kap. 3 § PBL. Detta innebär att det skulle bli två spår för praxisutvecklingen i vissa viktiga frågor inom ramen för PBL. Regeringens beslut skulle kunna rättsprövas av Regerings- rätten som därvid kommer att avgöra PBL-mål i viss utsträckning rörande de punkter som tas upp i 12 kap. 1 § PBL. Samma frågor skulle även kunna aktualiseras vid annan överprövning enligt PBL där valt att inte upphäva beslutet. I det fallet skulle bli sista instans. En sådan uppdelning är inte en tillfredställande ordning. Näringslivet är i hög grad beroende av förutsägbarhet och långsiktighet och osäkerhet om praxis är ett uppenbart problem, inte minst när det gäller ärenden som börjar i myndighet eller kommun. I själva verket kan behovet av en prejudikatinstans vara ännu större i sådana mål än i andra eftersom det där kan skönjas vissa brister när det gäller respekten för regler och rättssäkerhet. Organisationerna ser därför mycket allvarligt på förslaget att skära i besvärskedjan uppifrån vilket ger intryck av att det saknas förståelse för betydelsen av förutsebarhet och rättssäkerhet. Utredningens förslag: Om det är av vikt för en enhetlig rättstillämpning att ett mål prövas av får överlämna målet till för avgörande. Om inte beviljar prövnings- tillstånd ska målet återlämnas till . ska också få fatta beslut i förstärkt sammansättning i principiellt viktiga frågor. Om den nya instansordningen för A-verksamheter och vatten- verksamheter får se dagens ljus, genomförs en disku- terad förändring av tillståndsgivningen för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. I första instans återförs prövningen av miljöfarlig verksamhet till en administrativ myndighet. Den ur rättslig synpunkt svårförståeliga skillnaden i instansordningen mellan å ena sidan vattenverksamheter och A-verksamheter och å andra sidan B-verksamheter kan också upphöra. Genom att även PBL-målen och fastighetsmålen kommer att prövas av miljö- domstolen kommer samma instansordning att gälla för all domstolsprövning av markanvändning. Frågor om tillstånds- prövning kommer att handläggas av miljödomstolen efter över- klagande från den administrativa myndigheten. Civilrättsliga frågor kommer att inledas genom att talan väcks vid miljödomstolen. Den nya instansordningen är dock inte fri från komplikationer. För planärendena innebär den prövning i ytterligare en instans. Detsamma blir fallet för A-verksamheterna och vattenverksam- heterna om avgörandena liksom ska kunna prövas av . Jämfört med där prövningen av de mål som utredningen gäller aldrig sker i mer än tre instanser, förvaltnings- myndigheterna inräknade är skillnaden avsevärd. Det kan dock inte anses ingå i utredningens uppdrag att undersöka förutsättningarna för att avskaffa tingsrätts- eller hovrättsledet. Den nya instansordningen innebär att de flesta mål enligt miljö- balken inleds i miljödomstolen genom överklagande. Detsamma gäller flertalet fastighetsmål samt så gott som alla mål enligt PBL. Gemensamt för de nämnda målgrupperna kommer att vara att de före anhängiggörandet i miljödomstolen har handlagts av förvaltningsmyndigheter med hög kompetens. Före överklagandet till har dessutom målen prövats av miljödom- stolen. För prövning i tredje instans, , krävs prövningstillstånd. gäller kravet på prövningstillstånd för alla mål som överklagas till Miljööverdom- stolen. Med förbudet enligt 23 kap. 8 § att överklaga avgöranden av i mål som överklagats till miljödomstolen blir slutinstans och därmed prejudikatinstans för alla sådana mål. Utredningens förslag till processuella regler innebär för samtliga måltyper att gemensamma regler ska gälla för handläggningen av målen och domstolens sammansättning. Regeringens beslut enligt 12 kap. PBL och 17 kap. kommer även i fortsättningen att bli föremål för Regeringsrättens prövning enligt rättsprövningslagen. Utredningens uppdrag har inte omfattat en översyn av dessa bestämmelser. Dessa avgöranden kommer sannolikt i flera fall att få en principiell betydelse. Oavsett utredningens förslag om prejudikatbildning i de allmänna dom- stolarna kommer därför en viss dualism att kvarstå. När det gäller prejudikatbildningen gäller delvis skilda regler för de olika måltyperna. För fastighetsmålen finns inga särskilda regler som begränsar möjligheterna att överklaga till högsta instans. PBL-målen företer sinsemellan skillnader på prejudikatbild- ningens område. Skillnaden beror på om en ifrågasatt åtgärd omfattas av en plan som är gällande gentemot enskilda eller inte. I det förstnämnda fallet är prövningen i princip bunden av kommunens tidigare planbeslut. I sådana fall sker domstols- prövningen utan att några särskilda begränsningsregler gäller. Denna situation gäller även för bygglovsansökningar avseende fastigheter utanför planlagda områden. finns dock prejudikat i bygglovsärenden huvudsakligen i fall som avser fastigheter inom planområden. Det nu sagda gäller i huvudsak bygglovsärenden. När det gäller överklaganden av detaljplaner och andra planer med rättsverkan är situationen en annan. Detaljplanebeslut påminner visserligen om normbeslut men har bara i begränsad omfattning normgivningseffekt. Den normgivande effekten kommer då inte till uttryck genom själva detaljplane- institutet utan genom det omgivande regelverket. Ett exempel är att ett beslut om tillstånd enligt inte får stå i strid med gällande detaljplan för berört område. Detta har medfört att detaljplanebeslut, liksom andra förvaltningsbeslut som är ingripande i den enskildes rättigheter, överklagas genom s.k. förvaltningsbesvär. Dock finns i 13 kap. 8 § PBL den specialbe- stämmelsen att en överprövande myndighet i princip inte får besluta om ändring i en överklagad plan. Den överprövande myndighetens beslut kan i regel bara innebära att en plan förkastas eller antas. har planbesluten överklagats till och därefter till regeringen. Enligt den s.k. rättsprövningslagen har också funnits möjligheter till en i huvudsak formell prövning i Någon generell prejudikatbildning kan inte anses föreligga när det gäller denna måltyp. Detta beror på att möjlig- heterna att få till stånd en rättsprövning inte alls är lika begränsade som när det gäller att få en angelägenhet prövad i Regeringsrätten efter prejudikatdispens. Även vissa avgöranden enligt rättspröv- ningslagen anses dock vara vägledande för rättstillämpningen. I fråga om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet gäller också olika regler. Mål om A-verksamhet och vattenverksamhet inleds i miljödomstolen och kan således överklagas till enligt vanliga regler. B-verksamheter stannar enligt 23 kap. 8 § i . Samma rättsfråga kan dock komma under prövning i ett mål om B-verksamhet och i ett mål om A-verksamhet. Utredningen har gjort en översiktlig genomgång av ett sextiotal avgöranden från . Den slutsatsen torde kunna dras att det inte finns någon större skillnad vad gäller rättsfrågornas beskaffen- het mellan de olika måltyperna. Den nuvarande situationen att tillståndsfrågor avseende A-verksamheter och vattenverksamheter kan prövas av medan B-verksamheter stannar i medför därför en prejudikatbildning som inte tar hänsyn till rättsfrågornas beskaffenhet. Som framgår av redogörelsen i bilaga 14 har ett avsevärt antal mål, som ska överklagas till miljödomstol enligt förslaget om en ny instansordning, dvs. mål som gällt A- verksamheter och vattenverksamheter, fått både prövningstillstånd och refererats som prejudikat. Om man behåller nuvarande bestämmelse i 23 kap. 8 § skulle samtliga sådana mål stanna i . Frågan är om detta är en lämplig ordning och vilka alternativ som är tänkbara. 12.2.2Olika sätt att tillgodose behovet av prejudikatbildning Flera alternativ kan övervägas för att åstadkomma den prejudikat- bildning som behövs. En utgångspunkt måste vara att tyngdpunkten för domstols- prövningen ska finnas i första instans. Detta utesluter överklagande direkt från förvaltningsmyndighet till eller . Utan tvekan kommer genom den nya instansordningen ett flertal måltyper i vilka det finns ett betydande prejudikatintresse att tillföras som tredje instans eller fjärde instans. Enligt utredningens bedömning är det inte lämpligt att skilja ut vissa måltyper från överklagandeförbudet i 23 kap. 8 § . Ett alternativ är att upphäva begränsningen i 23 kap. 8 § miljö- balken i rätten att överklaga avgöranden som har träffat i mål som inletts genom överklagande till miljödom- stolen. Den nuvarande ordningen har funnits sedan trädde i kraft. Lagrådet påpekade vid tillkomst (prop. 1997/98:45 del 2 s. 501 f.) bl.a. att det föreslagna fullföljdsförbudet mot vissa av avgöranden skulle resultera i att mål om tillämpningen av en stor del av de materiella bestämmel- serna på område inte kunde komma under bedömande av en instans med särskild inriktning på de prejudikatbildande uppgifterna. Ett sådant avsteg från vad som vanligtvis gäller på domstolsområdet syntes Lagrådet kräva alldeles speciella skäl, eftersom det här inte kan hävdas att de ifrågavarande målen regelmässigt skulle vara av mindre vikt eller att de inte skulle kunna vara rättsligt komplicerade. Lagrådet redovisade som sin uppfattning att spörsmålet om prejudikatbildningen ingick bland de frågor som förtjänade ytterligare och mer allsidiga överväganden innan miljödomstolar inrättades med ett kompetensområde omfattande även de målkategorier inom miljöbalksområdet som enligt dåvarande ordning handlades vid de allmänna förvaltnings- domstolarna. Enligt regeringen fanns dock speciella skäl för den ordning som kom att väljas. Skälen var att målen redan i har prövats i tre instanser samt att till skillnad från kammarrätterna är ensam överprövningsinstans. Detta motiverade enligt regeringen ett avsteg från vad som normalt gällde och målen borde kunna stanna i (prop. 1997/98:45 del 1 s. 455). Argumentet att målen redan i har prövats i tre instanser är naturligtvis väsentligt men förhållandet är inte unikt för angelägenheter som överklagas till domstolar från förvaltnings- myndigheter. Det som skiljer ut målen i miljödomstolarna är att alla överklaganden från domstolarna går till . De mål det gäller är i de flesta fall anknutna till samhällsutbygg- naden och onödiga dröjsmål när det gäller igångsättande av de aktuella verksamheterna bör undvikas. En ytterligare rättsinstans medför dessutom regelmässigt betydande kostnadsökningar både för samhället och för enskilda. Jämfört med när kom till aktualiseras dock genom de nu ifrågavarande ändringarna i instansordningen frågan om utebliven prövning av den högsta domstolsinstansen för ett betydligt större antal målgrupper. De mål som, när gällande instansordning ändras, skulle undantas från prejudikatprövning i högsta instans är mål om tillstånd till A-verksamhet och vattenverksamhet, alla överklagade mål enligt PBL samt alla fastighetsbildningsmål. I propositionen Ny instansordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98 s. 9) anförs att en överprövning av kommunernas beslut i länsstyrelserna och därefter i miljödomstolen och Miljööverdom- stolen ger en instansordning med en kortare instanskedja som möjliggör kortare handläggningstider för PBL-ärenden som den möjliggör samordning när det gäller hanteringen av vissa ärenden enligt PBL och . Innebörden i detta propositionsuttalande, som utredningen måste anses vara bunden av, torde vara att det nuvarande fullföljdsförbudet i 23 kap. 8 § ska vara kvar. Det praktiska behovet av en så kort instansordning som möjligt samt det nyssnämnda statsmaktsuttalandet är i och för sig tillräckliga skäl för utredningen för att inte föreslå att den nuvarande begränsningsregeln i 23 kap. 8 § upphävs. Till detta kommer att det i till skillnad från miljödomstolen och inte ingår tekniska ledamöter. Detta är för övrigt också en skillnad i förhållande till sammansättningen av den högsta domstolsinstansen för miljömål i . Där ingår i högsta förvaltningsdomstolen vid avgörandet av vattenmål och miljömål två ledamöter med teknisk sakkunskap. Frågan är om man kan bortse från att avsaknaden av sådan sakkunskap i kan befaras påverka avgörandenas kvalitet i aktuella måltyper. Prövningen i medför i vissa fall att ett avgörande försenas inte bara genom att ytterligare en instans tillkommer. I mål som gäller tillstånd till en verksamhet kan dessutom noteras att i betydligt större omfattning än återförvisar målen till lägre instans för den slutliga villkors- prövningen. Det är inte orimligt att anta att detta har ett samband med domstolarnas olika sammansättning. Sammanfattningsvis är det inte den bästa lösningen att föreslå att alla slags avgöranden av ska få överklagas till . Som framgår av utredningens direktiv och remissyttrandena över utredningens första betänkanden finns det dock önskemål om att prejudikatfrågor ska kunna komma under Högsta domstolens prövning. I avsnitt 12.1.4 har olika exempel på tänkbara möjligheter till prejudikatbildning som ligger utanför det ordinarie förfarandet beskrivits. Där finns bl.a. en beskrivning av vissa regler om fullföljdsförbud i kombination med en s.k. ventil. Hovrätten kan enligt dessa regler tillåta att en dom eller ett beslut överklagas, om det finns särskilda skäl för att en prövning om tillstånd ska ges enligt 54 kap. 10 § första stycket . Detta innebär att kan komma att pröva ett mål som tredje domstols- instans. Det förutsätts vara fråga om mål som är relativt sett mindre betydelsefulla. Enligt förarbetena är det en stor fördel om målen är rutinbetonade. Det ska också vara lätt för hovrätterna att ta ställning till frågan om fullföljd. Prejudikatintresset ska vara begränsat. Genom att är den enda överdomstol till vilken mål från miljödomstolen överklagas, bör Miljööverdom- stolen i och för sig ha goda förutsättningar för att välja ut rättsfrågor av prejudikatintresse. De allmänna kriterier som enligt propositionsuttalanden ska utmärka mål som överklagas till enligt ventilreglerna passar dock inte för över- klaganden från . De mål som avgörs av Miljö- överdomstolen kommer nämligen att vara av skiftande karaktär och utgör inte en homogen målgrupp. Mål som skulle kunna omfattas av en ventilbestämmelse ska enligt förarbetsuttalanden också vara av tämligen enkel beskaffenhet. Detta hänger samman med att det i princip inte är lämpligt att en domstol själv väljer ut vilka av dess avgöranden som får överklagas.1 avgöranden avser emellertid generellt sett tämligen komplicerade mål och går inte att jämföra med de avgöranden som omfattas av existerande ventilregler. Att bara avgöranden i mål av enkel beskaffenhet skulle få överklagas framstår inte som meningsfullt. Något annat urvals- kriterium finns inte heller.