sou · GWB39 · 2009-01-01 00:00:00 — Det gäller såväl lagöverträdelser i trafiken och transportverksamheterna som andra typer av brottslighet som upptäcks i samband med trafikkontroller m.m. Vi bedömer att våra förslag inte har några konsekvenser för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. En konsekvens av våra förslag som kan föranleda särskilda över- väganden är hur domstolarnas ärendemängd påverkas av överkla- ganden av olika beslut som fattas av Transportinspektionen. Vi avser att återkomma i vårt huvudbetänkande med en konsekvens- beskrivning i denna del, eftersom den påverkas bland annat av hur verksamheten vid Transportinspektionen organiseras. Ambitionen att införa ett transportslagsövergripande synsätt och att i enlighet med detta föreslå organisatoriska förändringar synes goda. Oaktat de goda ambitionerna, vill jag framhålla några punkter där jag inte delar utredarens förslag och konsekvenser av dessa. 1.Tillsyn ska inte utövas över egen verksamhet. 2.Förutsättningarna för att nå klimatmålen kommer att försäm- ras. 3.Kvalitets- och effektivitetsförluster inom övriga områden. 1 Tillsyn ska inte utövas över egen verksamhet. framhåller att tillsynsorgan ska ha en obero- ende ställning i förhållande till den verksamhet som ska granskas. Regeringen framhåller i budgetpropositionen för att den tillsyn som utförs inom olika sektorer bör blir tydligare och effek- tivare. Regeringen menar att tillsynen på många områden är svag bl.a. på grund av oklara organisationslösningar. Utredaren tar sin utgångspunkt i slutsatser och enligt utredarens principiella utgångspunkter bör det råda ett oberoende mellan de organisationer som utövar tillsyn och den verksamhet som tillsynen avser. Utredaren för ett stringent reso- nemang omkring dessa principiella frågor, som dock saknas då utredaren föreslår hur körkortsområdet ska organiseras. Skapande av den nya myndigheten öppnar för möjligheten att inom körkortsområdet och då särskilt avseende provverksamheten, säkra det oberoende som utredaren säger sig sträva efter. Kör- kortsproven tilldrar sig ofta ett stort intresse från de unga som tän- ker ta körkort, deras föräldrar, politiker, media och trafikskole- Beslut vid körkortsprov kan inte överklagas. Körkorts- verksamheten är dessutom föremål för harmoniserade regelverk inom EU. Det är således inte enbart ur ett principiellt perspektiv som det är viktigt att säkra det formella rollspelet mellan myndig- heter och andra aktörer på området. Det är även viktigt med utgångspunkt i rättssäkerhets-, öppenhets- och kvalitetshänsyn. Jag anser att fortsättningsvis ska utföra examination och att den nya myndigheten ska svara för tillsyn. 2Förutsättningarna för att nå klimatmålen kommer att försämras Enligt kommittédirektiven ska trafikslagens skilda förutsättningar beaktas. Detta har inte skett i tillräcklig utsträckning. Förutsättningarna då det gäller lagstiftningsarbetet och då sär- skilt kopplat till EU och det internationella lagstiftningsarbetet inom miljöområdet skiljer sig mellan de olika trafikslagen. Utred- ningen förslår att ska ansvara för det initiala utvecklings- skedet varefter den nya myndigheten ska ta vid i normeringsarbetet utan att närmare analysera formerna för detta. Tillskapandet av tydliga ansvarsområden och sammanhållna pro- cesser är viktigt för såväl effektiviteten som produktiviteten i miljöarbetet. Detta gäller såväl för det internationella lagstiftnings- arbetet som för den nationella, regionala och lokala tillämpningen. Vägtransportsystemets utformning och funktion är av avgö- rande betydelse för bidrag till att uppnå EU:s klimatmål. En omfattande omorganisation av det nationella och internationella arbetet kommer att försämra förutsättningarna för att nå klimat- målen. Risken för kompetensflykt och otydlighet då det gäller ansvar är påtaglig. Samarbetet mellan staten och fordonsindustrin kan också försämras. har en sammanhållen organisation med väl intrimmade miljöfunktioner, organiserad utifrån en helhetssyn på hela processen från påverkan internationellt till det lokala stödet. För att nå klimatmålet krävs en helhetssyn och ett samlat ansvar. Jag anser att inom miljöområdet bör en djupare analys genom- föras innan några organisatoriska förändringar vidtas. 3Kvalitets- och effektivitetsförluster inom övriga områden Dagens trafiksäkerhetsarbete präglas av samverkan och samord- ning. Den nya myndigheten kommer att ha ansvar för flera upp- gifter som ingår i det samordnade arbetet. har utredningen inte tillräckligt belyst hur samverkan och samarbete ska fungera. En delning av nuvarande sammanhållna processer, trots en nära samverkan mellan och den nya myndigheten, leder till att kvalitén, tidsåtgången och kostnaderna för ett flertal områden påverkas negativt. Detta gäller inte bara inom trafiksäkerhets- och miljöområdet utan inom flera delar av kärnverksamhet som transportkvalitet, byggande av bro och tunnlar som inom stödverk- samheter som IT och kundstöd. En beräkning baserad på kostnader för nuvarande processer och en bedömning av kostnaderna efter föreslagna delningar innebär risker för effektivitetsförluster motsvarande . Gränsdragningen mellan Trafikinspektionen och När ett förslag till ny järnvägslag och inrättandet av en ny myndig- het – Järnvägsstyrelsen – remitterades ställde sig merparten av remissinstanserna positiva till att den nya myndigheten bildades. Några remissinstanser ansåg dock att man borde göra en översyn av sektorsansvar eftersom den föreslagna organisationen innebar risk för dubbelarbete i den delen. avstyrkte inrättandet av Järnvägsstyrelsen, bl.a. därför att förslaget inte tog ställning till konsekvenserna för som sektorsmyndighet. Regeringen anförde i denna fråga dock inte annat än att gräns- dragningen mellan Järnvägsstyrelsen och och frågan om sektorsansvar skulle komma att tydliggöras genom den nya lagstiftningen och de förordningsändringar som planerades. Regeringen kommenterade också i det sammanhanget myndighe- ternas förhållande och konstaterade att det inte var fråga om att en myndighet föreskriver hur en annan ska fullgöra sin myndighets- utövning utan om hur den sistnämnda ska agera i egenskap av en infrastrukturförvaltare bland flera (prop. 2003/04:123, s156 ff). Det systemskifte som den nya järnvägslagen utgör har medfört en vitalisering av järnvägen och den nya myndigheten har funnit sin roll väl i detta system. Det kan emellertid nu konstateras att Ban- verkets och andra remissinstansers farhågor var befogade. Innebör- den av sektorsansvar är otydligt och dubbelarbete före- kommer. sektorsansvar medför att mandatet för till- synsmyndigheten försvagas och rollerna för både Järnvägsstyrelsen och blir oklara. Järnvägsföretagen och andra infra- strukturförvaltare har svårt att skilja på roll som en bland flera aktörer under tillsynsmyndighetens tillsyn, och den som har det övergripande ansvaret för järnvägstransportsystemet, inklu- sive tunnelbane- och spårvägssystemet. Utredaren ska enligt direktiven analysera vilka verksamhet inom bl.a. som ska föras över till den nya myndigheten. Utre- daren ska vidare överväga om Transportstyrelsen(/inspektionen) ska ha, och i sådana fall vad som ska ingå i, ett sektorsansvar. Det ingår alltså i utredarens uppgift att utforma gränsdragningen mellan och den blivande tillsynsmyndigheten. Utredaren har – helt riktigt – bedömt att begreppet sektors- ansvar har blivit otydligt och att det allmänt formulerade uppdraget bör ersättas med tydligt definierat ansvar och tydliga uppgifter för berörda myndighet. Denna ansats har dock inte fullföljts i del- betänkandet. I stället anges (avsnitt 4.2.1) att järnvägssektorns ansvarsfördelning mellan reglerings- och tillsynsansvar, infra- strukturförvaltning samt transport- och trafikutövning i allt väsentligt bör gälla även . behåller rollen som sektorsansvarig, vilket innebär att ett systemfel består; Ett tillsyns- objekt ges ett övergripande ansvar för alla aktörer inom sektorn, som det i sin roll som infrastrukturförvaltare ofta har motstridiga intressen till andra aktörer. Jag har alltså inget att invända mot att Transportinspektionen inte ges ett sektorsansvar på järnvägsområdet. Det väsentliga är de uppgifter som förs över från Järnvägsstyrelsen till Transport- inspektionen inte återfinns som sektorsansvar eller på annat sätt hos eller någon annan myndighet. Utredaren har i några avseenden gjort samma bedömning – upp- drag att enligt sin instruktion samordna trafiksäkerhetsarbetet och järnvägstrafik föreslår utredaren ska upphöra (bilaga 2.4.4). Av någon anledning fullföljs dock inte detta synsätt. Enligt min mening bör utredaren identifiera och analysera de faktiska uppgifter som sektorsansvar innebär för att därefter peka ut vilken myndighet som ska ha respektive uppgift. Konflikter och otydligheter mellan tillsynsmyndighetens och den sektorsansvariga myndighetens uppdrag är kända och det vore olyckligt att inte ta till vara den möjlighet som finns att renodla rollerna och effektivisera arbetet genom eliminering av dubbel- arbete. Exempelvis kan uppgiften att göra en sektorsrapportering med fördel läggas på Transportinspektionen (som enligt EG- direktiv ändå måste rapportera dels säkerhetsläget övergripande, dels göra en branschanalys av marknaderna för järnvägstransporter och järnvägstjänster), medan fysisk planering (samhällsplanering och markanvändningsplan) självklart bör läggas på , osv. Var uppgifterna läggs kan diskuteras – det mest väsentliga är att de entydigt läggs på en myndighet. På samma grunder kan jag inte helt dela utredarens resonemang vad gäller det internationella arbetet eller samverkan mellan myn- digheter. Järnvägslagen är uppbyggd på den grunden att infra- strukturförvaltarna, varav är en, liksom järnvägsföreta- gen är enskilda aktörer. ges inte någon särställning med anledning av att det är en myndighet. Inga av de beslut som Ban- verket fattar som omfattas av järnvägslagen kan överklagas till domstol. Däremot kan järnvägsföretagen hänskjuta tvister om huruvida infrastrukturförvaltarnas beslut står i överensstämmelse med järnvägslagen till tillsynsmyndigheten (Järnvägsstyrelsen). Järnvägsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till domstol. Myndigheten har alltså en roll i lagstiftningen som är ovanlig och ny för en myndighet. Givet dessa förutsättningar är det naturligtvis särskilt viktigt att rollerna är renodlade. roll blir ännu svårare om det från början byggs in en skyldighet för till- synsmyndigheten och tillsynsobjektet att samverka. Den unika kunskap och kompetens som ostridigt återfinns i kan tas till vara av regeringen och andra, utan att ges en formell dubbel roll i t.ex. det internationella arbetet. Tvärtom bör Ban- verkets internationella uppdrag begränsas och förtydligas till att enbart gälla den viktiga uppgiften att tillvarata svenska intressen vid internationellt samarbete med andra infrastrukturförvaltare. Utredaren föreslår – på goda grunder – att en betydande del av verksamheten utförs i avdelningar som är separata för respektive trafiklag. Verksamheterna omlokaliseras inte. Utredaren framhåller att det är viktigt att organisationen utformas så att myndigheten ändå upplevs som en sammanhållen organisation (avsnitt 6.3). Jag instämmer i allt detta, men kommer inte till samma slutsats vad gäller lokaliseringen av huvudkontoret. Trafikslagens intressenter/tillsynsobjekt/kunder/kontakter kommer rimligen även att hanteras där kärnverksam- heten bedrivs, dvs. det är fortfarande t.ex. personal stationerad i som har behov av att resa till i Valencienne, inte personal stationerad på huvudkontoret. kontorets tillgänglighet är endast relevant i förhållande till resten av myndigheten, inte till externa intressenter. Den allt överskuggande uppgiften för huvudkontoret torde vara att hålla ihop myndigheten och skapa kontakt mellan dess olika delar. Det kan då inte vara optimalt att förlägga huvudkontoret till en plats som kräver åtmin- stone en övernattning för den som är stationerad i (ca 300 personer enligt bilaga 18) och besöker huvudkontoret. Än längre restid gäller för många andra orter där myndigheten kommer att ha verksamhet. Närheten till och/eller goda järnvägsförbin- delser torde vara avgörande. Eftersom huvudkontoret inte är direkt kopplat till kärnverksamheterna är argumentet att det bör ligga på samma ort som någon av kärnverksamheterna inte särskilt starkt. Mot denna bakgrund anser jag det befogat att mer förutsättnings- löst – dvs. utan avseende på om kärnverksamhet bedrivs där eller inte – utreda vilken ort som lättast nås från hela Trafikinspektio- nen. Inrättandet av en trafikinspektions En särskild utredare ska förbereda och genomföra bildandet av en trafikinspektionsorganisation, Transportstyrelsen. Uppdraget gäller med förbehåll för godkännande i de delar det behövs. Utredarens arbete ska genomföras i två etapper. I en första etapp ska utredaren lämna förslag till vilka verksamheter som ska föras över till den nya myndigheten, dess ansvarsområden, ansvar för arbetet i internationella organisationer och inom EU, finansie- ringsform och lokalisering. Under den andra etappen av utredningsarbetet ska åtgärder genomföras som krävs för att den nya myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet . Regeringen avser att ge ytterligare direktiv om genomförandet av bildandet av Transport- styrelsen. gjorde ett tillkännagivande om att regeringen ska tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur en gemensam trafikinspektion ska vara organiserad (Inspektionsverksamheten inom trafikslagen bet. 2004/05:TU4, rskr. 2004/05:64). Utgångspunkten var att en gemensam trafik- inspektion skulle tillskapas . gav regeringen en särskild utredare i upp- drag att undersöka hur man kan inrätta en trafikslagsövergripande organisation för inspektionsverksamhet som rör kontroll av att krav i fråga om säkerhet och skydd inom transportområdet är uppfyllda, se kommittédirektivet Översyn av inspektionsverksam- heten för säkerhets- och skyddsfrågor inom transportområdet (dir. 2005:108). förordade i betänkandet Trafikinspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet (SOU 2007:4) ett organisationsalternativ, nämli- gen att en ny myndighet bildas och att Järnvägsstyrelsen och Luft- fartsstyrelsen läggs ned, att verksamheterna där förs över till den nya myndigheten och att och Vägtrafik- inspektionen skiljs från och och att verk- samheterna förs till den nya myndigheten. Remissbehandlingen av betänkandet visade på ett stöd för förslaget att inrätta en ny trafikslagsövergripande myndighet. Ett antal remissinstanser förde fram synpunkter att verksamheten på framför allt Luftfartsstyrel- sen och , som är avgiftsfinansierad och i högre grad styrd av internationella konventioner och överenskommelser, skulle kunna påverkas negativt av den föreslagna organisations- förändringen. Regeringen angav dessutom i budgetpropositionen för (prop. 2006/07:1, utgiftsområde 2) att det med tanke på den omfattning den statliga myndighetsorganisationen nu fått finns anledning att se över hela verksamheten. tillkallade regeringen därför kommittén Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123) med uppdrag att lämna förslag som kan effektivisera statlig förvaltning och verksamhet genom att klargöra vad som bör vara statliga åta- ganden i form av myndighetsuppgifter, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten, få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvaltningsstruktur som förenklar kontakterna för medborgare och företag och underlättar samverkan mellan statliga myndigheter och mellan statlig och , samt öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer. Regeringens bedömning i den nu aktuella frågan är att fördelarna med en samlad trafikinspektionsorganisation överväger. I det fort- satta utredningsarbetet måste dock den nya myndighetens ansvars- områden, organisering, internationella arbete och finansieringsform noggrant analyseras. Behovet av en utredning En ny myndighet på transportområdet Regeringen avser mot nämnda bakgrund ta ett samlat grepp över myndigheterna på transportområdet och tillskapa en ny myndighet, Transportstyrelsen, och avveckla Luftfartsstyrelsen och Järnvägs- styrelsen. Transportstyrelsen ska ledas av en generaldirektör. Den nya myndighetens inriktning Utgångspunkten ska vara att den nya myndighetens verksamhet ska omfatta all norm- och tillståndsgivning samt tillsynsregler avse- ende de fyra transportslagen med beaktande av deras skilda förut- sättningar. Transportstyrelsen ska vara registermyndighet avseende de fyra transportslagen och företräda i de organisationer där regelutveckling inom myndighetens ansvarsområden sker. Utredaren ska lämna förslag till vilka verksamheter som ska föras över till den nya myndigheten, beskriva myndighetens ansvars- områden, organisering, föreslå finansieringsform samt Transport- styrelsens lokalisering. Utredaren ska, under förutsättning att beslut fattas av och regeringen, vidta de åtgärder som krävs för bildandet av en ny myndighet för en gemensam trafikinspektionsorganisation. Myndigheten ska kunna inrättas . Utredarens arbete ska genomföras i två etapper. Etapp 1: analysfas I en första etapp ska utredaren analysera och lämna förslag på myndig- hetens ansvarsområde, internationella ansvar, finansieringsform och lokalisering. Förslagens verksamhetsmässiga, ekonomiska och perso- nella konsekvenser ska redovisas. Utredaren ska särskilt analysera vilken norm- och tillståndsgivning samt vilka tillsynsregler som Transportstyrelsen ska ansvara för. Utredaren ska analysera vilka verksamheter, inte bara inom Luftfartsstyrelsen, , , och utan även inom andra myndigheter som har tillsyn över eller beslutar om säkerhets-, miljö- och skyddsaspekter gällande bland annat konstruktions- och utrustningsregler för fordon och fartyg, trafik-, behörighets-, arbetstids-, avgifts-, infrastruktur- och tillsynsregler, som ska föras över till den nya myndigheten. Utredaren ska tydligt beskriva ansvarsområdet för den nya myndigheten. Utredaren ska överväga om Transportstyrelsen ska ha, och i sådana fall vad som ska ingå i, ett sektorsansvar. Utre- daren ska samråda med utredningen om en översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123) och ha kontakt med utredningen om flygplatsöversyn (dir. 2006:60, dir. 2006:104, dir. 2007:1) och utredningen om den svenska lotsnings- verksamheten och dess framtid (dir. 2006:116, dir. 2007:69). Utredaren ska överväga och lämna förslag till vad Transport- styrelsen ska ansvara för i det fall ett trafiksäkerhetsansvar för de som utformar vägtransportsystemet, enligt Trafikinspektions- utredningens betänkande Trafikinspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet (SOU 2007:4), genomförs. Utredaren ska i det sammanhanget särskilt belysa vad ett sådant trafiksäkerhetsansvar skulle innebära för den ekono- miska och fysiska planeringsprocessen för väginvesteringar samt för den statliga, kommunala och enskilda väghållningen. Utredaren ska redovisa behovet av och föreslå erforderliga författningsändringar. Föreslå myndighetens ansvar för arbetet i internationella organisatio- ner och inom EU Utredaren ska analysera arbetet i internationella organisationer och inom EU och föreslå Transportstyrelsens mandat att efter delege- ring av regeringen företräda i organisationer där regel- utveckling sker inom det område som Transportstyrelsen ska ansvara för. I uppdraget ingår att redogöra för hur förslagen överensstämmer med internationella överenskommelser och med de förpliktelser som följer av medlemskap i . Analysera och föreslå finansieringsform m.m. Utredaren ska analysera och föreslå finansieringsform och even- tuell avgiftskonstruktion för Transportstyrelsen avseende samtliga transportslag. Utredaren ska lämna förslag till vilken lokalisering Transportstyrel- sen ska ha. Etapp 2: genomförandefas Under den andra etappen av utredningsarbetet ska åtgärder genomföras som krävs för att den nya myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet . Föreslå verksamhetsmål och instruktion m.m. Utredaren ska lämna förslag till verksamhetsmål och instruktion för myndigheten samt föreslå erforderliga författningsändringar. Föreslå anslag och resursfördelning Utredaren ska lämna förslag om eventuella anslag och avgifter samt verksamhetsplan för myndigheten . Utredaren ska också lämna ett budgetunderlag för åren 20102012. Besluta om stödfunktioner, organisation och bemanning Utredaren ska förbereda anslutningen av den nya myndigheten till det statliga redovisningssystemet och lägga upp redovisningsplaner. Utredaren ska ingå nödvändiga avtal för myndighetens verksamhet. Utredaren ska besluta om myndighetens organisation och över- väga lämpliga arbetsformer. Utredaren ska vidare bedöma vilken kompetens som är nödvändig för myndighetens verksamhet. Utre- daren ska fullgöra de åtgärder som krävs enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Den nya myndigheten ska bemannas med beaktande av reglerna om övergång av verksamhet i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Utredaren ska fatta beslut om bemanning liksom även i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter. Uppdragets genomförande och tidsplan Utredaren ska samråda med Luftfartsstyrelsen, , Järn- vägsstyrelsen, och samt , , , , Statens haveri- kommission, länsstyrelserna, , Ekonomistyrnings- verket och . Vidare ska utredaren samråda med andra myndigheter och organisationer i den utsträckning som är nödvändig. Myndigheterna ska lämna utredaren det underlag som utredaren begär. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem möjlighet att framföra syn- punkter. Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). ska utredaren redovisa behovet av och före- slå erforderliga författningsändringar samt lämna förslag till vilka verksamheter inom Luftfartsstyrelsen, , Järnvägs- styrelsen, och som ska föras över till den nya myndigheten, vilka verksamheter utanför Luftfartsstyrelsen, , Järn- vägsstyrelsen, och som ska föras över till den nya myndigheten, myndighetens ansvar för arbetet i internationella organisationer och inom EU, myndighetens finansieringsform m.m. samt Regeringen avser att därefter ge ytterligare direktiv om genomfö- randet av bildandet av Transportstyrelsen. 1.Barlastvattenkonventionen – om anslutning. 2.Immunitet för stater och deras egendom. 3.Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. 4.Omreglering av apoteksmarknaden. Kränkande utformning av kommersiella meddelanden. 6.Fastighetsmäklaren och konsumenten. Åtgärdsplan för den kliniska forskningen. 8.Bidrag på lika villkor. En myndighet för all trafik. Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. Fastighetsmäklaren och konsumenten. Immunitet för stater och deras egendom. Omreglering av apoteksmarknaden. Åtgärdsplan för den kliniska forskningen. Bidrag på lika villkor. Barlastvattenkonventionen – om anslutning. Kränkande utformning av kommersiella meddelanden. En myndighet för all trafik.