sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — Enligt direktiven för ska utgångspunkten för arbetet bl.a. vara att insatser bör erbjudas i hemkommunen. Det måste dock även i fortsättningen vara möjligt att erbjuda alternativa lösningar. Därför ska kommittén, om den föreslår ett annat huvudmannaskap än ett statligt, lämna förslag till hur funktions- hindrade, som är i behov av insatser kan erbjudas professionella och specialiserade insatser i en annan kommun än hemkommunen utan att det påverkar den andra kommunens ansvar. Som en bakgrund till detta hänvisas till vissa problem kring ansvarsfördelningen mellan kommuner. föreslår inte någon förändring av huvud- mannaskapet för LSS-insatser utom såvitt avser personlig assistans. Det innebär att kommittén behöver ta ställning i frågor som rör olika kommunala mellanhavanden som inbegriper LSS. bodde sammanlagt 1 113 personer i bostad enligt LSS i en annan kommun än den som betalade för insatsen. Av dessa var 561 barn och 552 vuxna. av alla barn med bostad enligt LSS bodde i en annan kommun än den som betalade för insatsen. Bland vuxna med boende enligt LSS var motsvarande andel . Insatser och uppgifter för kommuner och landsting I detta avsnitt behandlar vi frågor om insatser i annan kommun utifrån två olika perspektiv: kommunens ansvar för ett beslut om bostad enligt LSS när det verkställs i en annan kommun vissa specialiserade verksamheters möjligheter att vara verk- samma på riksnivå inom ramen för ett kommunalt huvud- mannaskap. I båda dessa sammanhang bygger våra bedömningar och förslag på att den som omfattas av personkretsen för LSS har rätt till god service och gott stöd utifrån sina specifika behov oavsett var han eller hon bor i landet. Vi vill också understryka att dessa behov i första hand ska tillgodoses i och av den kommunen där den enskilde är bosatt. 7.2.2Ansvar för verkställighet av beslut Enligt LSS svarar bosättningskommunen för insatser enligt lagen. Ett beslut om boendeinsats är dock inte alltid möjligt att tillgodose i bosättningskommunen. Små kommuner kan ha svårt att klara detta under en , t.ex. om det behövs särskild kompetens för att tillgodose den enskildes behov. Kommunen har därför möjlighet att verkställa ett beslut om ett boende i en annan kommun men behålla ansvaret för personen trots att den enskilde är bosatt i kommunen. Den bestämmelse som ger stöd för detta anger att den besluts- fattande kommunen kan träffa avtal med annan om utförandet av insatsen (17 a §, jfr prop. 2000/01:07 och socialutskottets betänk- ande 2000/01:SoU04). Bestämmelsen är alltså ett undantag från bosättningskommunens ansvar. Kommuner och Landsting (SKL) har till framfört att det finns vissa oklarheter om bl.a. i vilken omfattning kommuner är, eller bör vara, bundna till mellan- kommunala överenskommelser om ansvar för LSS-insatser och i vilken utsträckning en placerande kommun ska ha ett sammanhållet ansvar för en persons LSS-insatser. Oklarheterna gäller den situa- tionen när en enskilds beslut om bostadsinsats enligt LSS (enligt 9 § 8–9) verkställs inom en annan kommuns gränser. Detta har, enligt SKL, lett till effekter som inte är önskvärda, bl.a. att Insatser och uppgifter för kommuner och landsting enskilda drabbats när det gäller deras behov av långsiktighet i stödet och framtida möjlighet att tillförsäkras goda levnadsvillkor. Ett problem med den bestämmelse som medgivit undantag från bosättningskommunens ansvar är att den till synes reglerar avtalsförhållandet mellan den beslutsfattande kommunen och den externa utföraren. Det har bidragit till att kommuner i stället för att tillämpa förvaltningsrättsliga principer kring beslut har tillämpat civilrättsliga regler om hävande av avtal.4 Kommunens ansvar är emellertid detsamma oavsett om beslutet verkställs inom kommunens gränser eller utanför. Det innebär t.ex. att kommunen inte kan upphäva beslutet, som är ett gynnande förvaltningsbeslut, mer än om det föreligger vissa speciella omständligheter. Av hänsyn bl.a. till den enskildes behov av trygghet anses det inom förvaltningsrätten bara vara möjligt att återkalla ett gynnande förvaltningsbeslut i vissa speciella situa- tioner, t.ex. i följande fall: om det är påkallat av tvingande säkerhetsskäl, om ett beslut har fattats med ledning av vilseledande uppgifter som den enskilde har lämnat, om beslutet har försetts med ett förbehåll5 eller om väsentligt ändrade förhållanden inträffat.6 Ett förbehåll kan i dessa sammanhang t.ex. innebära att beslutet endast gäller tills den beslutsfattande kommunen ordnat en lik- värdig bostad i den ursprungliga bosättningskommunen eller vara tidsbegränsat. Ett beslut som fattats utan förbehåll kan i huvud- fallet inte upphävas utan att det kan uppfattas som felaktigt, t.ex. att det meddelats med stöd av vilseledande uppgifter från den enskilde eller vid väsentligt ändrade förhållanden. Detta gäller även beslut som verkställs i en annan kommun. Mot den bakgrunden föreslår vi att LSS ändras för att tydliggöra att en kommun som fattar beslut om en insats enligt 4 kap. 1 § 8– 10 har samma ansvar oavsett om beslutet verkställs inom kom- munens gränser eller utanför. Den enskilde ska ha samma trygghet när det gäller möjligheten att bo kvar i sin bostad som de som får 4Jfr RÅ 2007 ref 40. 5Jfr KR i , målnr 8431-2004. 6Jfr RÅ 2000 ref 16. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting sin bostad i hemkommunen. Vi delar alltså den bedömning av problemen med dagens undantagsregel som SKL framfört. Ändringen innebär bl.a. att det tydligare kommer att framgå att de förvaltningsrättsliga principerna om gynnande beslut gäller och att beslutet därmed inte kan upphävas mer än under vissa givna omständigheter. Liksom tidigare krävs särskild skäl för att bestämmelsen om bibehållet ansvar ska på tillämpas (jfr. 2000/01:06 och socialutskottets betänkande 2000/01:SoU04). De nya reglerna påverkar inte den enskildes rätt att ansöka om insats enligt LSS i boendekommunen. Det handlar då om en ny prövning av den enskildes stödbehov. En sådan ansökan får i vanlig ordning bedömas utifrån den enskildes stödbehov och anknytning samt därmed sammanhängande regler och praxis. Enligt vår mening bör den kommun som behåller ansvaret och som träffat avtal med en enskild vårdgivare i en annan kommun meddela detta till den kommun inom vilken vårdgivaren har sin verksamhet. Vi har inte bedömt det som möjligt eller lämpligt att i lagtexten precisera innebörden av förvaltningsrättsliga principer men utgår ifrån att de korrigeringar som görs av lagtexten och de för- tydliganden som framgår av motiveringar och författnings- kommentarer framöver ska medföra att det inte ska råda någon tvekan om rättsläget. 7.2.3Sammanhållet ansvar för stöd och service I SoL regleras ett sammanhållet vårdansvar vars syfte bl.a. är att garantera att barn i familjehem ska få god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Det sammanhållna vård- ansvaret innebär även att ansvarig nämnd ska verka för att barnet får lämplig utbildning och att nämnden ska lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar barnet råd, stöd och annan hjälp som de behöver. Det sammanhållna vårdansvaret innebär att placerings- kommunen utreder behovet av, beslutar om och finansierar de hjälp- och stödinsatser som beviljas den enskilde även om verkställigheten överlämnas till en privat eller en offentlig vård- eller servicegivare i en annan kommun.7 Det omfattar de insatser som kan behövas enligt socialtjänstlagen men omfattar inte insatser 1996/97:124 s. 158-159. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting enligt LSS.8 Då barn som placerats i annan kommun, och blivit folkbokförda där, behöver LSS-insatser uppstår därför ofta diskussioner om vilken kommun som ska ansvara för dessa. Det kan antingen vara den placerande kommunen, som då beslutar om motsvarande insatser enligt socialtjänstlagen eller det kan vara bosättningskommunen som är den kommun som ansvarar för LSS- insatser. Kommuner och Lansting har länge framfört syn- punkten att det lämpliga är att den placerande kommunen har ansvar även för de insatser som barn med funktionsnedsättning kan behöva. Förbundet menar att barn med funktionsnedsättning inte ska behöva ta kontakt med ytterligare en kommun för att få sina behov tillgodosedda när det redan finns en kommun som är väl insatt i ärendet. Sammantaget leder oklarheter kring tillämplig lag till rättsosäkerhet och en situation där man riskerar att inte ha barnet i fokus. Mot den bakgrunden bedömer vi att det finns anledning att ändra lagstiftningen för att komma till rätta med de brister som kan finnas i kopplingen mellan insatser enligt SoL och LSS. Det saknas skäl att särskilt reglera ett sammanhållet vårdansvar endast när det gäller barn. Ett sådant ansvar bör gälla alla som placeras i en annan kommun med stöd av SoL. Ett tillägg bör göras i bestämmelsen i 16 kap. 2 § SoL om att den placerande kommunen enligt denna lag även har sammanhållet ansvar för insatser enligt LSS. En hänvisning bör också införas i LSS för att markera detta. 7.2.4Enskilda utförare med särskild specialisering Vissa enskilda utförare av LSS-insatser är specialiserade på ovanliga funktionsnedsättningar eller arbetar med särskilda metoder som efterfrågas av en mindre grupp LSS-berättigade. Det förekommer att dessa utförare bara är etablerade i någon eller några enstaka kommuner. Ett exempel är en verksamhet med stöd och service för bl.a. personer med dövblindhet och andra funktionsnedsättningar, som även är knuten till det Nationella Kunskapscentret för dövblindfrågor. Om en kommun inte vill fortsätta att anlita en sådan utförare så kan ansvaret för den enskildes LSS-insats övergå till den kommun där utföraren bedriver sin verksamhet, förutsatt att den 8 RÅ 2007 not 182. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting enskilde inte vill flytta tillbaka till sin tidigare hemkommun och där få sina behov tillgodosedda på annat sätt än av den enskilda utföraren. Särskilt för en mindre kommun kan det handla om en potentiell risk för att bli huvudman för en grupp personer med så omfattande stöd- och servicebehov att kommunalskatten kort- siktigt kan behöva höjas avsevärt. Risken är särskilt stor eftersom kostnaderna för stöd och service hos enskilda utförare med i stort sett hela landet som bas i vissa fall kan vara särskilt höga. Resultatet kan bli att den enskilde går miste om möjligheter att få del av en verksamhet som särskilt motsvarar dennes behov. Enskilda utförare med specialiserad verksamhet kan dessutom få svårt att etablera sig. För kommuner med enskilda utförare med specialiserad verksamhet kan det tillkomma kostnader för personer vars vistelse i kommunen de kanske inte ens känner till, även om det särskilda kostnadsutjämningssystemet för kommunala LSS- insatser med viss eftersläpning ger en relativt god täckning av merkostnaderna. LSS har inte utformats med tanke på att enskilda utförare kan ha denna speciella roll för små grupper med särskilda behov. Även om bara något enstaka exempel på detta är känt, finns det dock mycket som talar för att flera enskilda utförare av detta slag kan komma att etablera sig. Det kan ske genom privata initiativ, men också genom att verksamheter avknoppas från kommuner eller landsting som sedan omsorgslagens tid haft en specialinriktning i t.ex. bostäder med särskild service. Vi bedömer att denna typ av utförare kan spela en viktig roll som nationella kompetens- och kunskapscenter inom tydligt avgränsade specialområden där varje enskild kommun inte kan förväntas ha den kompetens som behövs eller kunna arbeta med de metoder som är aktuella. Regeringen bör därför snabbt ge i uppdrag att undersöka om staten ska ta ett större ansvar när det gäller nationella kompetens- och kunskapscenter. Uppdraget bör ge svar på dessa frågor: Vilka krav ska ställas på dokumenterade resultat av stöd- och serviceinsatser vid nationella kompetens- och kunskapscenter? Vilka krav ska ställas för att eventuellt högre kostnader för stöd och service vid dessa verksamheter är befogade? Vilka krav ska ställas på att inriktningen är så speciell att den inte hotar att sätta det kommunala ansvaret att erbjuda LSS- insatser av god kvalitet ur spel? I vilken utsträckning kan Insatser och uppgifter för kommuner och landsting kompetens från de berörda verksamheterna föras ut i respektive kommun och användas i den ordinarie verksamheten där så att den så långt möjligt kan bli tillgänglig på brukarnas hemorter? Bör staten ta på sig ett ansvar för att bedöma i vilken utsträckning som sådana verksamheter behövs och håller erforderlig kvalitet? Bör staten i så fall också ta fram en lista med riktpriser för dessa verksamheter? Inom ramen för uppdraget bör det också prövas om staten, som ett komplement till kostnadsutjämningssystemet för kommunala LSS- insatser, bör ta på sig ett särskilt ansvar för finansieringen av insatser som utförs hos de verksamheter som uppfyller kraven ovan. En sådan lösning har en viss likhet med den s.k. riks- sjukvården, där staten har vissa uppgifter inom ramen för landstingens huvudmannaskap. Det är viktigt att understryka att bara ett ytterst begränsat antal verksamheter bör kunna komma i fråga. De måste ha en mycket ovanlig inriktning och att upphandlingen inte på något sätt får äventyra den enskildes tillgång till stöd och service på hemorten. Någon utveckling mot koncentrationer av personer med behov som det ligger i kommunernas ansvar att tillgodose får det inte handla om. 7.3Insatser med beslut om boende Den egna bostaden har en avgörande betydelse för den egna identiteten. Insatser med beslut om boende är därför centrala i LSS och har stor betydelse för hur lagen fungerar som ett effektivt redskap för att uppnå de handikappolitiska målen. En nyckelfråga är tillgången till ett kvalificerat och indivi- duellt stöd åt den enskilde. Boendeinsatser får inte bli liktydiga med kollektivt stöd. När det gäller bostad för vuxna varierar behoven av stöd och service mycket, från mycket stora och omfattande stödbehov till stöd för att vardagen ska fungera. Kvaliteten i insatsen är god och de enskilda trivs bra, men det finns möjligheter att Insatser och uppgifter för kommuner och landsting förbättra individens självbestämmande, inte minst genom större möjligheter till individuella aktiviteter. Vissa personer som är beviljade grupp- eller servicebostad har högre hyror än andra personer med motsvarande lägenhet beroende på att tillgång till gemensamhetsytor räknas med i bruksvärdeshyran. Det stämmer inte med principen att människor inte ska ha merkostnader till följd av funktionsnedsättningar, som är tydligt uttalad i förarbetena till LSS. Den nuvarande insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt LSS ska delas upp i tre olika insatser: boende i gruppbostad, boende i bostad med särskilt service för vuxna och särskilt anpassad bostad. Den som är berättigad till gruppbostad eller bostad med särskilt service för vuxna enligt LSS ska dels tillhöra lagens personkrets, dels ha behov av hjälp i sin bostad. Insatserna gruppbostad och bostad med särskild service för vuxna ska inte kunna kombineras med personlig assistans. Med skäliga kostnader för fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter avses brukarens kostnad för deltagande i aktivi- teten. Den enskilde ska inte ha några kostnader för med- följande personal. Regeringen bör skyndsamt utreda hur den enskilde som fått ett beslut om gruppbostad eller bostad med särskild service för vuxna enligt LSS inte ska behöva få merkostnader på grund av sin funktionsnedsättning till följd av hyres- sättningen för dessa bostäder. Högsta hyra för beräkning av det särskilda bostadstillägget för personer som har ett verkställt beslut om gruppbostad eller bostad med särskild service för vuxna enligt LSS ska likställas med det som finns för den som är eller äldre. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Insatser som omfattar ett beslut om boende är viktiga i LSS. Enligt förarbetena till lagen har inte någon annan enskild faktor så stor betydelse för känslan av den egna identiteten som den egna bostaden. Den är ännu mer betydelsefull för personer med funktionshinder, eftersom dessa ofta tillbringar en stor del av sin dag i det egna hemmet. Av förarbetena framgår vidare att personer med funktionshinder ska ha samma möjlighet som andra att själva välja bostadsform. Lagstiftaren understryker att de flesta människor vill ha en egen bostad.9 Att insatser med beslut om boende har en så framskjuten roll i lagen kan delvis också bero på att den till stor del byggde vidare på omsorgslagen, där boendeinsatsen var central. Som framgick av kartläggningar hade många personer med svåra funktionshinder ändå inte sina behov av bostad tillgodosedda innan LSS trädde i kraft. Många personer hade sitt stadigvarande boende på en institution medan andra bodde kvar hos sina föräldrar även som vuxna.10 I detta avsnitt behandlar vi i första hand den insats som benämns bostad med särskild service eller särskilt anpassad bostad för vuxna. Det finns ett par andra LSS-insatser som omfattar beslut om boende i någon form. Det gäller boende för barn samt korttidsvistelse utanför det egna hemmet. Dessa presenteras här kortfattat. Vi ser ingen anledning att föreslå några förändringar av dessa insatser. Däremot bör de givetvis omfattas av de andra åtgärder som vi föreslår eller bedömer som önskvärda. 7.3.2Boende för barn och korttidsvistelse Den insats som brukar kallas boende för barn omfattar två olika delar: boende i familjehem och bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet. Den senare delen kommenteras i förarbetena till LSS i första hand som en fråga om det som då kallades elevhem. Handi- kapputredningen föreslog att insatsen boende för barn uttryckligen skulle omfatta elevhemsboende. 9Prop.1992/93:159, s. 83 och 85. Handikapp välfärd rättvisa. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting stämde i huvudsak med . Beteckningen elevhem ansågs dock inte längre vara en adekvat benämning på stödformen, som i stället skulle kallas bostad med särskild service för barn och ungdomar. Staten skulle fortsättningsvis vara ansvarig för elevhemmen vid de statliga specialskolorna och för finansier- ingen av elevhemmen vid riksgymnasierna för vissa rörelsehindrade elever. Men LSS skulle ersätta elevhemslagen som upphävdes i samband med att LSS trädde i kraft. Den nya insatsen bedömdes dock inte behöva vara identisk med de tidigare elevhemmen. Enligt departementschefen skulle insatsen kunna användas flexibelt och efter barnets och familjens behov. Barn och ungdomar i behov av insatsen bör i princip kunna vara i alla åldrar upp till att deras skolgång inom det allmänna skol- väsendet upphör. Även om det för yngre barn i de flesta situationer är lämpligt att tillgodose deras behov av kvalificerade insatser i föräldrahemmet eller i familjehem föreslogs ingen nedre ålders- gräns. Bakgrunden var bl.a. att vissa barn har stora behov av särskilt utbildad personal och teknisk utrustning. Antalet barn och ungdomar som beviljas insatsen bostad med särskild service enligt LSS har varit varierat mellan knappt 1 000 och nära 1 300 (se tabell nedan). har variationerna varit relativt små. Åldersgruppen 13–dominerar stort medan antalet barn som har sådant boende är mycket litet. fanns det 1 123 barn och ungdomar som beviljats bostad med särskild service enligt LSS. Tabell 7.1 Antal barn boende i bostad med särskild service / respektive år Även den del av insatsen som avser boende i familjehem kommenterades i förarbetena. Boende i familjehem är en särskild omsorg enligt omsorgslagen. Familjehem angavs då vara en alternativ boendeform för barn som inte kan bo hos sina föräldrar. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Barn skulle i sådana fall i första hand erbjudas bostad i en annan familj, men det kunde finnas skäl att i stället välja en annan boendeform, t.ex. elevhem, särskilt för barn i tonåren. I förarbetena till LSS anfördes att boende i familjehem avser en frivilligt vald boendeform som i första hand borde ses som ett komplement till föräldrahemmet. Familjehem borde komma i fråga för barn och ungdomar med svåra funktionshinder som trots olika stödinsatser helt eller delvis inte kan bo kvar i föräldrahemmet. Det var fråga om en plusinsats i förhållande till socialtjänstlagen med samma syfte som den särskilda omsorgen familjehem enligt omsorgslagen. Genom att reglera stödformen i den nya lagen framhölls de särskilda kvalitetskrav som lagens övergripande intentioner ställer på insatsen. Självfallet borde det ställas minst lika stora krav på familjehem enligt LSS som de som ställs inom i fråga om andra familjehem. Ett mål för insatserna enligt LSS som angavs i propositionen var att ge svårt funktionshindrade barn och ungdomar möjlighet att så långt det är möjligt växa upp i sina föräldrahem. En förutsättning är då att föräldrarna ges ett bra samhällsstöd som anpassas till olika situationer och efter skiftande behov. Övergången mellan kort- tidsvistelse i stödfamilj, enligt 9 § LSS, och familjehem bör vara mjuk. Korttidsvistelse som anordnas i en stödfamilj angavs t.ex. successivt kunna övergå till ett stadigvarande boende i familjen. Ett barn kan också ha behov av att bo hos en annan familj , men tillbringa och skollov hos föräldrarna. Familjehem finns också enligt SoL men insatsen enligt LSS skiljer sig från denna bl.a. på så sätt att en placering i ett familjehem enligt LSS bara kan ske på ansökan av barnet/vårdnadshavaren. När ett barn placerats i ett familjehem enligt SoL ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs. Om barnet varit placerat i samma familjehem ska nämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden. Antalet barn och ungdomar som beviljas insatsen familjehem enligt LSS har minskat . Åldersgruppen 13–dominerar medan antalet barn som har sådant boende är mycket litet. fanns det 146 barn och ungdomar som beviljats boende i familjehem enligt LSS. Av dessa var 2 i åldern 0– , 26 i åldern 1–och 118 var i åldern 13–22. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Tabell 7.2 Antal barn boende i familjehem /respektive år menade att syftet med insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet dels är att den funktionshindrade personen ska erbjudas miljöombyte och rekrea- tion, dels att anhöriga ska beredas avlösning i omvårdnadsarbetet. Korttidsvistelse kan förläggas i korttidshem eller i annan familj – stödfamilj. Sommarläger och kortkurser kan också utgöra en form av korttidsvistelse. Regeringens förslag överensstämde med Handikapp- utredningens. Departementschefen uttalade bl.a. följande. Kort- tidsvistelse ska delvis utgöra alternativ till avlösarservice (se avsnitt 7.4). I valet mellan de bägge avlösningsformerna måste den enskildes och de anhörigas önskemål tillmätas största betydelse. Insatsen bör också kunna ses som ett led i att bryta ett beroendeförhållande mellan barn och föräldrar. Regeringsrätten (RÅ 2006 ref. 66 I och II) har slagit fast att korttidsvistelse utanför det egna hemmet enligt LSS kan beviljas dels enbart för rekreationsändamål (I) och dels enbart för behov av avlösning av anhöriga (II). Regeringsrätten har i ett mål (RÅ 2003 ref. 79 III) bedömt att korttidsvistelse inte kunde beviljas för en resa till . Resan hade inte utformats i samarbete med kommunen eller förberetts på ett sådant sätt att kommunen haft möjlighet att bära sitt ansvar som huvudman för insatsen. Som framgår av avsnitt 3.1 är korttidsvistelse en av de vanligaste LSS-insatserna bland barn och ungdomar. Dessutom var nästan nio av tio personer med beslut om korttidsvistelse . har antalet beslut om korttidsvistelse bara ökat med några enstaka procent. var 10 100 personer beviljade korttidsvistelse enligt LSS. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting I SKL:s handikappnycklar var genomsnittskostnaden för kort- tidsvistelse per brukare .