sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — Organisatoriska frågor SOU 2009:76 Flera av de tidigare utsända personer som utredningen har varit i kontakt med har därutöver pekat på behovet av information i praktiska frågor. Detta behov kan till stor del tillgodoses vid löpande kontakter med respektive utsändande myndighet, framför allt i samband med rekryteringsprocessen. Personer som anmält sitt intresse för att delta bör få information av respektive myndighet om hur deras ansökan kommer att behandlas. De som har antagits att ingå i en expertbas eller motsvarande bör få regelbunden återkoppling och uppföljning på individuell nivå. Sådan information är nödvändig för att den enskilde ska kunna planera såväl sitt privatliv som sitt yrkesliv . Det kan också vara lämpligt att – såsom DV planerar – kvartalsvis sända ut nyhetsbrev till personer i basen. Breven kan innehålla information om pågående projekt, reseberättelser och administrativ information. För att rättsväsendet ska kunna förse de sökande med kontinuerlig information, krävs att myndigheterna hålls uppdaterade av om hur kontakterna med de internationella organisationerna fortlöper. Kriminalvården har upplevt att myndigheten efter att ha nominerat personal inte får information från om vad som händer med kandidaturerna. Detta har inneburit att myndigheten inte har kunnat hålla kandidaterna informerade härom, men medför även problem när det gäller att disponera tillgängliga anslag över åren. Det är därför angeläget att rutinerna för sådan information ses över inom . I de fall inte har nåtts av relevant information från respektive internationell organisation, bör uppgifterna efterfrågas alternativt bör myndigheten underrättas om att beslut inte fattats. Det ovan föreslagna nationella rådet bör här kunna utgöra ett forum för informationsutbyte. Inför utsändandet är det viktigt att få möjlighet att tala med någon som själv har deltagit i motsvarande uppdrag. Vid utbildningen deltar regelmässigt personer med färska erfarenheter från sådana uppdrag. För att personer som ska sändas ut ska kunna få sådan information på individuell nivå är det därutöver lämpligt att respektive myndighet hjälper till att etablera kontakt med personer – mentorer – som deltagit i liknande uppdrag, om möjligt ur samma yrkesgrupp. En stor del av informationsbehovet rör råd och tips i praktiska frågor, exempelvis rörande läkarundersökning och vaccinationer, internationella körkort, tjänstepass, kontaktuppgifter, försäkringar, beskattningsregler, arbets- och socialförsäkringsvillkor samt anställ232 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor ningsmyndighetens uppföljningsansvar. Sådana frågor är till stor del gemensamma för all personal som sänds ut i civila krishanteringsinsatser. Det är därför lämpligt att allmängiltig information, låt vara med variationer utifrån olika missioner, ställs samman i en handbok eller manual. Denna kan innehålla checklistor men också information om bl.a. uppförandekoder samt regler om straffrättslig jurisdiktion (se avsnitt 9.5). Manualen kan i ett inledande skede också tjäna som handledning till personer som arbetar med att rekrytera och sända ut personal. I FBA:s uppdrag ingår att bidra till utvecklingen av arbetssätt och metoder för genomförandet av internationella insatser (2 § punkten 9 förordningen om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion för ) och myndigheten har en samordnande roll inom sitt verksamhetsområde. Med hänsyn härtill och då den information som bör sammanställas till stora delar är allmängiltig och inte bara av intresse för personal inom rättsväsendet, är det lämpligt att FBA tilldelas uppgiften att utforma en sådan handledning. Att all personal oavsett yrkestillhörighet får samma grundläggande information medför också en ökad enhetlighet på området. 7.3.23 Utbildning Överväganden och förslag: Domare och åklagare bör inför tjänstgöring i civila krishanteringsinsatser genomgå den utbildning som anordnar. Utbildningen bör utformas i samråd med och . Multifunktionella utbildningar med såväl civil som militär personal bör vidareutvecklas. Grundutbildning och missionsförberedande utbildning bör kompletteras med bl.a. språkutbildning och utbildning i länderkunskap. Även deltagare i internationellt utvecklingssamarbete bör ges möjlighet till utbildning. För att medvetandegöra den internationella verksamheten hos de myndigheter som kan komma i fråga för att sända ut personal, är det vidare angeläget att personer på ledningsnivå inom dessa myndigheter får utbildning och information om denna verksamhet. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 Grundutbildning liksom missionsförberedande utbildning är en förutsättning för att deltagande i civila krishanteringsinsatser ska kunna vara fruktbart och tillföra insatsen vederbörlig kompetens. Utbildning i säkerhetsfrågor är dessutom en förutsättning för att deltagaren ska kunna hantera de farliga situationer som kan uppstå och inte utsätta sig för onödiga risker. Utbildningen innebär också en mental förberedelse och beredskap inför uppdraget. Det kan således hända att personer under utbildningen omprövar sitt beslut att delta i uppdraget. På motsvarande sätt kan arrangören av utbildningen se hur deltagarna fungerar under denna och därmed få ytterligare en möjlighet till lämplighetsbedömning. Som tidigare nämnts utbildas poliser inför utlandstjänstgöring på Försvarsmaktens utbildningsanstalt . Utbildningen är emellertid specialanpassad för poliser. I samband med att RPS övertog huvudmannaskapet för poliser i krishanteringsinsatser (se avsnitt 3.3.3) ansågs det angeläget att bibehålla fördelarna med det dittillsvarande systemet, främst utbildningen vid (I fredens tjänst SOU 1997:104). Utredningen betonade att missionsarbetet i många fall förutsätter ett nära och frekvent samarbete mellan militär och polis. Enligt utredningen är en samordning med Försvarsmakten i denna del alltjämt en lämplig ordning. Därtill kommer att Polisens utlandsstyrka använder även i andra sammanhang, såsom vid utrustning, logistik, läkarundersökningar och hemkomstsammankomster (se avsnitt 7.3.24–7.3.26). Utöver nämnda utbildning kommer en särskild ledarskapsutbildning riktad till poliser inför utlandstjänstgöring att genomföras i Försvarshögskolans regi. är det tänkbart att utveckla denna utbildning till att även rikta sig till andra yrkeskategorier inom rättsväsendet. Också kriminalvårdspersonal genomgår inför deltagande i civila krishanteringsinsatser en särskild yrkesanpassad utbildning på . Även detta samarbete förefaller lämpligt ur flera aspekter. För det första är anknytningen till polisens utbildning viktig utifrån perspektivet att poliser och fängelsepersonal i många länder inte utgörs av två olika utan av en och samma yrkesgrupp. För det andra omfattar den befälskultur som finns inom Försvarsmakten i många avseenden såväl Polisen som Kriminalvården. Deltagare i såväl Polisens som Kriminalvårdens kurser har också betonat vikten av att utbildningen och dess interaktion mellan olika yrkesgrupper ger en förståelse för rättssystemets olika komponenter och därmed för dess helhet. Det bör vidare nämnas att kriminalvårdare i vissa mis234 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor sioner ska vara beväpnade och att deltagarna då även får sin vapenutbildning av instruktörer. Utbildningen av kriminalvårdare har dessutom fått internationellt erkännande genom att FN har vänt sig till med förfrågan om utbildningen av kriminalvårdare inför utlandstjänstgöringen kan bilda mönster för en kriminalvårdsspecifik utbildningsmodell. Detta bör innebära att allt fler kriminalvårdare från andra länder kommer att utbildas på . I förlängningen bör det också leda till att utbildningsmodellen kommer att användas även i andra länder. Enligt utredningens mening är det viktigt att Kriminalvårdens framtida samarbete med FN på området uppmuntras och understöds på politisk nivå. Domstols- och åklagarväsendena har inte utarbetat någon enhetlig ordning för utbildning av personal inför utlandstjänstgöring. Utbildningsfrågan har i stället lösts från fall till fall. Flera domstolsanställda och åklagare har utbildats inom ramen för FBA, vilket synes ha fallit väl ut. För att domare och åklagare ska få en så adekvat utbildning som möjligt är det viktigt att formerna för denna blir enhetliga. De omständigheter som domare och åklagare i normalfallet verkar under vid utlandstjänstgöringen är på ett allmänt plan så pass lika att det är lämpligt att de genomgår samma grundläggande utbildning. Därtill kommer att dessa yrkesgrupper bör samordnas utbildningsmässigt för att utbildningsunderlaget ska komma upp i viss numerär. Det antal domare och åklagare som kan förväntas att delta i civila krishanteringsinsatser är så pass begränsat att det inte är kostnadseffektivt eller i övrigt ändamålsenligt att särskild grundutbildning och missionsförberedande utbildning anordnas för dessa grupper. Utbildningen bör i stället samordnas med den utbildning som någon av de större aktörerna Polisen, FBA eller MSB anordnar. Den omständigheten att Polisens och Kriminalvårdens utbildning redan är samordnad talar för att låta Polisen utveckla den utbildning som bedrivs på för att även kunna omfatta det övriga rättsväsendet, vilket man inom Polisen ställer sig positiv till. Även om personal från rättsväsendets andra delar har samma behov av utbildning inom vissa områden, såsom säkerhet, bör det emellertid påpekas att de olika yrkesgrupperna ofta kommer att få förhålla sig till den lokala rätten i varierande omfattning; medan domare och åklagare typiskt sett antingen kommer att tilldelas exekutiva eller konsultativa uppgifter och därmed direkt få arbeta med det lokala rättssystemet, har poliser och kriminalvårdare oftast endast över235 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 vakande uppdrag. Deras kontakt med det lokala rättssystemet kommer då att inskränka sig till främst ingripanden vid klara överträdelser av de mänskliga fri- och rättigheterna. Nämnda skillnad innebär att utbildningen också delvis behöver utformas ur skilda infallsvinklar (jfr avsnitt 3.3.3). Även FBA har uttalat sitt intresse för att utveckla utbildningar för domare och åklagare. FBA:s utbildningar riktar sig redan nu till ett flertal olika yrkeskategorier. Mot bakgrund av vad som sagts och FBA:s sammanhållande roll inom sitt verkningsområde, finner utredningen det lämpligt att domare och åklagare inför tjänstgöring i civila krishanteringsinsatser genomgår den utbildning som FBA anordnar. För att respektive yrkesgrupps behov ska tillgodoses bör utbildningen utformas i samråd med DV och . Även om FBA bör bära huvudansvaret för utbildningen för domare och åklagare bör påpekas att Polisen och FBA har erfarenheter av att samordna utbildning, vilket skett främst i samband med utbildning av personal inför EU:s mission i Kosovo. Mellan Polisen, FBA och Försvarsmakten pågår dessutom ett samarbete för att utveckla multifunktionella civil-militära utbildningsformer. Sådana gemensamma utbildningsinitiativ framstår som mycket lämpliga, eftersom de tillvaratar den samlade yrkeskunskapen på området. Domare och åklagare bör också få del av detta samarbete. Särskilt viktigt är det att i undervisningen tillvarata den kompetens som hemkommen personal inom olika yrkeskategorier besitter. Att personalen genomgått utbildning inför utlandstjänstgöringen, däribland säkerhetsutbildning, är inte bara viktigt ur den enskilde individens perspektiv, utan även för att den utsändande myndigheten ska kunna ta ett helhetsansvar för den utsände. Utbildningen bör därför vara i princip obligatorisk med möjlighet till undantag i fall då personen i fråga har genomgått motsvarande utbildning i annat sammanhang. Utöver nämnda utbildning bör det – utifrån personens förutsättningar och den befattning som hon eller han ska inneha under utlandstjänstgöringen – finnas ett utrymme för den utsändande myndigheten att skräddarsy kompletterande utbildning inom bl.a. språk, exempelvis juridisk engelska. Även utbildning i det lokala språket kan vara viktigt. Även om detta inte behärskas tillräckligt för att användas som arbetsspråk, inger sådana kunskaper förtroende och underlättar i vardagen. I många fall kan det även vara lämpligt att erbjuda den person som ska sändas ut särskild information om det land som tjänstgöringen ska ske i. Sådan information bör kunna ges 236 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor av exempelvis UD:s respektive geografiska enheter. Flera av de personer med erfarenheter från internationella uppdrag som utredningen har varit i kontakt med har vidare påtalat behovet av kunskaper om förhållningssätt till uppdraget, dvs. vilka svenska utrikes och säkerhetspolitiska avväganden som ligger bakom det internationella deltagandet, liksom vad som förväntas av den enskilda personen. Även i detta avseende bör UD kunna förmedla viktig kunskap. Därutöver bör de kurser som initiativtagande organisationer ofta anordnar på plats utnyttjas. Sida har under utredningen framhållit behovet av utbildningsinsatser riktade till personer som ska delta i internationellt utvecklingssamarbete. Även om svenska deltagare i sådant arbete besitter goda kunskaper inom sina respektive sakområden anses det föreligga brister beträffande mänskliga rättigheter, u-landskunskaper och transitionsrätt, dvs. övergången från ett rättssystem till ett annat. Som framhållits ovan leder sådana brister ofta till att personerna företrädelsevis förmedlar det egna landets rättssystem och förespråkar de egna organisatoriska och administrativa lösningarna, vilket inte alltid är det mest ändamålsenliga (se avsnitt 9.5.2). Sida har betonat vikten av att de svenska deltagarna tillägnar sig de erfarenheter som samlats inom andra biståndsområden och därmed pekat på möjligheten att myndigheten får i uppgift att utforma och förmedla särskilda utvecklingsinsatser till rättsväsendets personal med erfaren personal från exempelvis universitet, högskolor och som lärare. Utredningen delar uppfattningen om behovet av utbildningsinsatser på nämnda områden. En förutsättning för ett meningsfullt utvecklingssamarbete är att de svenska deltagarna inte bara behärskar sina respektive sakområden utan också kan se denna kunskap i ett större perspektiv. För att undvika onödig administration synes det emellertid lämpligt att sådana utbildningsinsatser sker inom ramen för befintliga strukturer. I Sidas uppgifter ingår bl.a. att vid myndighetens utbildningscentrum i anordna utbildning och kompetensutveckling för myndighetens samarbetspartner inom utvecklingssamarbetet (se 4 § punkten 9 förordningen om ändring i förordningen (2007:1371) med instruktion för ). Det kan vara lämpligt att personal som ska sändas ut från rättsväsendet i internationellt utvecklingssamarbete också deltar i sådan eller motsvarande utbildning. Det kan också vara lämpligt att låta genomföra utbildningen. Institutet, som bl.a. står för undervisning i mänskliga 237 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 rättigheter, internationell straffrätt m.m. vid polisutbildningen i , har redan en utarbetad utbildningsmodul som i anpassad form skulle kunna användas. Vilken lösning som väljs bör vara en fråga för det ovan föreslagna nationella rådet att ta ställning till. För att medvetandegöra den internationella verksamheten hos de myndigheter som kan komma i fråga för att sända ut personal, är det angeläget att personer på ledningsnivå inom dessa myndigheter får utbildning och information om denna verksamhet. Såväl FN som EU genomför s.k. senior mission leader-kurser riktade till personer som förväntas komma i kontakt med missionsverksamhet, antingen indirekt genom att medverka till utsändandet av personal eller direkt genom att själva sändas ut på ledande befattningar. Utredningen anser att det finns behov av sådan utbildning även på svensk nationell nivå. Utbildningen bör rikta sig till personer på generaldirektörsnivå eller motsvarande samt till personer på nivån strax under denna. Kurserna bör anknyta till motsvarande FN- och EU-kurser genom att bl.a. föreläsare från dessa organisationer engageras. Utbildningen bör syfta till att sätta in den internationella verksamheten i ett vidare utrikes- och säkerhetspolitiskt sammanhang, tydliggöra betydelsen av svenskt deltagande och den nationella strategiska nyttan härav. Kurserna bör även ge insikt om vilka krav som ställs på utsändande myndigheter samt vilka kompetenser som efterfrågas . FBA har erfarenhet av att arrangera denna typ av utbildning. Andra goda modeller är de högre kurser som Försvarshögskolan anordnar, bl.a. för poliser som ska sändas ut på ledande befattningar (se avsnitt 7.3.12). Utredningen vill i sammanhanget framhålla vikten av att utbildningen också kommer dem till del som är villiga att själva bidra till det svenska internationella arbetet. 7.3.24 Utrustning och logistik Förslag: Polisen bör få en samordnande roll beträffande utrustning och logistik. Vilken utrustning som deltagare i civila krishanteringsinsatser behöver varierar utifrån mission och uppgift. Utrustningen är ofta omfattande . FN tillåter exempelvis hundra kilo utrustning. Vanligen ingår bl.a. skyddsväst, skyddshjälm, kängor, skor, regnställ, förstärkningsplagg, multiverktyg, ficklampor, gasmasker och sjukvårdsutrustning. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor För polisers och kriminalvårdares del ingår även uniform. Uniformerna är de samma som bärs i svensk tjänst. Tillkommer gör missionens armbindel eller annan märkning. Vissa deltagare utrustas med laptop och mobiltelefon. Det får anses att behovet av utrustning är lägre för domare och åklagare än för poliser och kriminalvårdare. Polisens utlandsstyrkas utrustning förvaras i en avskild del av Försvarsmaktens förråd i anslutning till . Polisen kan också utnyttja den godsmottagning som finns där och arrangera transport av utrustning. Även deltagarnas resor anordnas av särskild personal vid Polisen. Ofta krävs särskilda arrangemang beträffande bl.a. vapenklarering. Ammunition skickas genom Försvarsmakten. Sjukvårdsväskor köps in från Försvarsmakten och personalen utbildas på dessa. Även enstaka åklagare har utrustats genom Polisen. Kriminalvården gör egna inköp av utrustning och använder samma vapenhandlare som Polisen. Myndigheten anordnar själv deltagarnas resor. Det gör även DV som dock utrustar personalen genom en särskild överenskommelse med MSB. Enligt utredningen är utrustning och logistik områden som administrativt utgör tidsödande moment. Särskilt transportarrangemang kräver kontakter och väletablerade kanaler för att kunna ske smidigt. En samordning inom rättsväsendet av dessa områden bedöms därför vara resursbesparande. Med hänsyn till den koppling som finns mellan utrustning och transport av denna är det också angeläget att utrustning och logistik hanteras av samma myndighet. Polisens utlandsstyrka kan använda sig av Polisens ramavtal och har väletablerade kanaler för att administrera inköp och transporter. Inköp samordnas med övrig polisverksamhet och kan därmed göras mer förmånliga. Utredningen förordar därför att Polisen får en samordnande roll beträffande utrustning och logistik också för övriga delar av rättsväsendet. Polisens tekniker torde också kunna besiktiga de vapen som Kriminalvårdens personal i vissa fall utrustats med. Verksamhetsspecifik utrustning, såsom profileringsprodukter samt Kriminalvårdens uniformer och eventuella vapen, bör dock även fortsättningsvis köpas in av respektive myndighet. Liksom beträffande jour (se avsnitt 7.3.25) finns det ingen anledning att förändra den välfungerande ordning som etablerats mellan DV och MSB beträffande utrustning. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 7.3.25 Jour Förslag: Polisen, genom Rikskommunikationscentralen, bör ges i uppgift att ansvara för jour för all personal inom rättsväsendet. Varje mission har i egenskap av huvudman ett ansvar för deltagarna. Ett sådant ansvar åvilar även svenska beskickningar i insatsregionerna. Svenskt deltagande i framför allt civila krishanteringsinsatser förutsätter emellertid att utsänd personal kan komma i kontakt med anhöriga och svenska myndigheter – företrädelsevis den egna utsändande myndigheten – dygnet runt. På samma sätt ska det vara möjligt för anhöriga och den utsändande myndigheten att komma i kontakt med den utsände. Svenska myndigheter som sänder ut personal har delvis valt olika lösningar för sådan s.k. 24-timmars jour. då Polisens missionshandläggare inte finns på plats använder sig Polisens utlandsstyrka av Rikskommunikationscentralen (RKC) vid RPS. RKC ansvarar för krisledning och bevakar läget i och övriga världen. Personalen tjänstgör runt. Centralen är nationell kontaktpunkt för svensk polis men också för andra myndigheter och exempelvis Statsrådsberedningens krishanteringscentral . Arbetet sker också i nära samverkan med svenska utlandsbeskickningar. På RKC finns också kompletta listor över personalen i Polisens utlandsstyrka samt anhöriga. Såväl FBA som MSB har joursystem som baserar sig på en tjänsteman i beredskap, vilket innebär att en tjänsteman inom den egna myndigheten är tillgänglig per telefon dygnet runt. DV, som endast har ett fåtal personer utsända på civila krishanteringsuppdrag, har valt att använda sig av MSB:s joursystem. Den överenskommelse som finns mellan MSB och DV omfattar även utrustning av utsänd personal. För utsända inom åklagarväsendet har inget fast joursystem etablerats . Det har dock förekommit att utsända åklagare har omfattats av FBA:s joursystem. Kriminalvårdens utsända omfattas av myndighetens nationella jourfunktion. Funktionen innebär att kontakt tas med säkerhetsberedskapen vid som slussar informationen vidare till ansvariga vid utlandsgrupp. DV, och Kriminalvården sänder var för sig ut ett relativt litet antal personer på civila krishanteringsuppdrag. Det ter sig inte ändamålsenligt att inom dessa myndigheter etablera 240 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor joursystem enkom för denna personal. Jourverksamheten bör i stället skötas av en större aktör. Såväl Polisens RKC som FBA och MSB har sagt sig kunna ta ett ökat ansvar för andra myndigheters personal även i denna del och skulle, enligt utredningens mening, också kunna göra detta på ett fullgott sätt. Med hänsyn till RKC:s omfattande system för omvärldsbevakning och den omständigheten att detta system – till skillnad från system med en tjänsteman i beredskap – innebär att personal finns runt, anser utredningen emellertid att detta system har försteg, både vad gäller information och snabbhet. Därtill kommer att det, enligt vad som uppgetts från ansvariga för RKC, inte skulle innebära mer än en marginell belastning att låta övriga delar av rättsväsendets jourverksamhet gå genom centralen, som ju under alla omständigheter gör lägesuppföljningar. Det sagda innebär att det är lämpligt att låta RKC sköta jourverksamheten även för DV:s, och Kriminalvårdens räkning. RKC bör därmed regelbundet förses med information om utsänd personal samt uppgifter om anhöriga. Det finns ingen anledning att förändra den i och för sig välfungerande ordning som etablerats mellan DV och MSB. I samband med att nu utsända personer kommer hem och ny personal sänds ut kan det dock vara lämpligt att låta RKC överta detta ansvar. 7.3.26 Uppföljning Överväganden och förslag: Den utsändande myndigheten har ett ansvar för att följa upp hemvändande personal. Hemvändandet kan underlättas av avrapportering (debriefing) och annan rapportering från utlandstjänstgöringen. bör ges i uppgift att sondera intresset för nätverk och hemvändarträffar för hemvändande personal. Väl tillbaka i kan den mentala vägen hem i många fall uppfattas som lång. Erfarenheter från utlandstjänstgöringen vidgar individens vyer och vardagen hemma kan te sig innehållslös i förhållande till de frågor som har fyllt tillvaron utomlands. Det kan också hända att de utsända varit med om särskilt traumatiska händelser som måste bearbetas. Det är därför inte alla gånger lätt att fortsätta tillvaron hemma från den punkt där 241 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 man befann sig när man åkte i väg.