sou · GXB386 · 2009-10-19 00:00:00 — 3Flexibel e-förvaltning utifrån användarnas behov Delegationen anser att utvecklingen av e-förvaltning ska fokusera på ett antal utpekade områden. För varje sådant utvecklingsområde ska en utpekad utvecklingsansvarig myndighet ansvara för att ta fram förslag till mål för området, koordinera planeringsprocessen samt ansvara för publicering av basinformationstjänster inom området. I detta avsnitt beskrivs de utvecklingsområden som före- slås prioriteras . För att säkra dynamiken ska delegationen löpande identifiera och prioritera behovsområden samt föreslå nya utvecklingsansvariga myndigheter. I avsnittet beskrivs också hur förutsättningar ska skapas för att utveckla och tillgängliggöra effektiva och efterfrågade e-tjänster som stödjer näringslivets och civilsamhällets samlade utvecklings- förmåga. För att förbättra servicen krävs förstärkt samverkan och tjänster som utgår från användarnas perspektiv och inte- grerar flera myndigheters och tredjepartsaktörers processer i användarvänliga gränssnitt. Myndigheterna ska alltid beakta olika lokala förutsättningar, integritetsfrågor samt medborgares olika behov. Utveckling av e-tjänster är inte ett mål i sig utan ska alltid föregås av användar- och behovsanalyser där även kostnads- och nyttoaspekter utreds grundligt. Utvecklingen framåt ska lägga grunden för den nya relationen mellan de kompetenta medborgarna och myndigheterna som tillgängliggör efterfrågade tjänster och information. Flexibel e-förvaltning utifrån användarnas behov Delegationens förslag: Regeringen ska ge , Skatte- verket, Lantmäteriet och Transportstyrelsen i uppdrag att inom befintliga ekonomiska ramar vara utvecklingsansvariga myndig- heter fram . Skälen för delegationens förslag: Regeringens handlingsplan för e- förvaltning pekar på behovet av ett antal utvecklingsansvariga myndigheter för att koordinera det IT-baserade utvecklingsarbetet. I delegationens direktiv ingår att lämna förslag på utvecklings- ansvariga myndigheter för specifika sektorer. Med sektor avses här ett intressent- eller målgruppsområde. Området är i linje med den utvecklingsansvariga myndighetens ordinarie verksamhet, men kan vara snävare eller sträcka sig utanför detta om intressent- eller målgruppsindelningen kräver det. Sektorn är därmed inte begränsad till de politiska sakområdena. Det koordinerande ansvaret inom sektorn omfattar förutom myndigheter även kommuner, landsting, intresseorganisationer, branschföreningar, företag och medborgare. De föreslagna utvecklingsansvariga myndigheterna förväntas fullgöra sin roll och medföljande ansvar inom ramen för myndig- heternas befintliga ekonomiska ramar. Inledningsvis föreslås följande myndigheter bli utvecklings- ansvariga myndigheter: Urvalet av utvecklingsansvariga myndigheter har skett utifrån de intressent- och målgruppsområden som har bedömts som centrala. Även den bedömda informationsintensiteten hos myndigheterna har vägts in. Vid genomförande av utvecklingsansvaret är det viktigt att dynamiken beaktas och främjas. Identifierade intressent- och målgruppsområden är överlappande eftersom syftet inte är att etablera statiska områden med fast anslutna aktörer. Flexibel e-förvaltning utifrån användarnas behov vill delegationen i stället skapa dynamiska arenor där aktörerna över tiden naturligt kommer att variera. En enskild aktör kan komma att delta i flera sektorers arbete och en utvecklingsansvarig myndighet kan bli en bidragande aktör i en annan sektor. Det är också viktigt att myndigheter som i sitt uppdrag arbetar tvär- funktionellt, t.ex. och , inte hämmas av denna nya indelning utan att sådan tvärfunktionalitet stimuleras. I sina kontakter med kommuner och landsting ska respektive utvecklingsansvarig myndighet i första hand samordna sin verksamhet med SKL. En myndighet som inte är en utvecklingsansvarig myndighet i den bemärkelse som avses ovan, men som verkar för att skapa förutsättningar för genomförande av e-förvaltningen, är Riks- arkivet1. Sådana frågor som är gemensamma för alla myndigheter och rör formatval, standarder, e-arkivlösning m.m. kommer därför att behöva hanteras i samarbete med . Delegationen kommer att fokusera på intressent- och målgruppsområden som möter medborgarnas och företagens behov och där myndighetssamverkan är en förutsättning för att realisera efterfrågad utveckling. Behovsdriven utveckling som bidrar till att lösa förvaltningens samverkansutmaningar prioriteras. Nedan sammanfattas identifierade utvecklingsområden som utgår från medborgares och företags behov. Delegationen kommer löpande att identifiera fler specifika intressent- och målgrupps- områden och prioritera mellan dem. Exempel på sådana områden är socialförsäkringar, pensioner, arbetsmarknad, miljö, livsmedel, jordbruk, samhällsskydd och studier. Delegationen kommer att utvärdera lämpliga myndigheter för ett utvecklingsansvar. Bland dessa kan ingå t.ex. , , , , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Nedan följer en redovisning av hur prioriterade behov hos företagare, medborgare och myndigheterna bör mötas enligt delegationens bedömning. 1 Med stöd av arkivförordningen (1991:446) utfärdar föreskrifter om bl.a. materiel och metoder för framställning av elektroniska handlingar. Ett exempel på sådana föreskrifter är föreskrifter och allmänna råd om elektroniska handlingar (upptagningar för automatiserad behandling), RA-FS 2009:1. Flexibel e-förvaltning utifrån användarnas behov Företagarens behov möts genom förenklingar Företagare efterfrågar enkelhet, tids- och kostnadsbesparing i sina kontakter med förvaltningen. Företagen upplever att e-tjänst- användningen medför ett mervärde i form av mindre pappers- hantering, bättre och enklare kontroll/översikt, enklare kommunikation med myndigheter, snabbare återkoppling, bättre information och i viss mån även ny kunskap2. Det är efterfrågan på dessa mervärden som förvaltningen behöver möta. Företagare ser ett behov av att kontakter med offentlig sektor vid startande, drivande, utvecklande och avvecklande av företag underlättas. De behöver särskilt stöd att fatta beslut inför företags- start. Vidare behöver statsförvaltningen koordineras och effektivi- seras i mötet med företagare. Ett sätt att minska företagens totala uppgiftslämnande och administrativa börda är att samordna mottagning och lagring av uppgifter som företag lämnar in till statsförvaltningen. En förut- sättning är en tydlig ansvarsfördelning inom statsförvaltningen. En effektiv lösning möjliggör för företagare, och deras ombud, programvaruleverantörer m.fl. aktörer att föra över och ta emot elektronisk information till och från en gemensam lösning inom statsförvaltningen. Såväl privata företag som andra aktörer och förvaltningen har ett behov av samlad, lättillgänglig och elektronisk basinformation om företag, exempelvis kontaktuppgifter och vilka som får företräda företaget. Affärstransaktioner blir säkrare och tryggare med snabb och korrekt tillgång till konkursinformation. Vidare kan förvaltningens hanteringsprocesser effektiviseras. Lantbrukare efterfrågar högre service och minskad pappers- och blanketthantering i handläggningen av jordbruksstödsärenden hos länsstyrelser och . Detta kan åstadkommas genom automatisering, effektivisering och en samlad bild av relevant information och pågående ärenden. De privata företag, myndigheter och kommuner som använder geodata (data som direkt eller indirekt avser en viss plats eller ett visst geografiskt läge, t.ex. kartdata eller registerinformation) har ett behov av en nationell infrastruktur för geodataområdet, föräd- lade geodata och webbtjänster. 2 och Verva, Offentliga e-tjänster för företag. Avrapportering av uppdrag N2006/6304/ITFoU. Flexibel e-förvaltning utifrån användarnas behov Medborgarnas behov möts genom förenklad och ökad tillgänglighet till förvaltningen Medborgare efterfrågar kundorientering, enkelhet, tidsbesparing och tillgänglighet i sina kontakter med förvaltningen. Det finns en efterfrågan på att förvaltningen ska agera sömlöst och myndighets- övergripande utifrån medborgarnas process och att det ska vara lättare att identifiera vägen in till förvaltningen. Medborgarna har kontakt med ett flertal myndigheter, men också med kommuner och landsting. De efterfrågar därför en samlad och översiktlig bild av sina myndighetsärenden, utan att behöva kontakta ett flertal kundtjänster och handläggare. Medborgare lämnar kontaktuppgifter och önskemål om kontaktvägar till ett flertal myndigheter samt kommuner och landsting. Denna basinformation kan samlas för att underlätta för medborgarna att uppdatera informationen och säkra att hela förvaltningen har korrekta uppgifter. Förare efterfrågar möjligheten att själva kontrollera sina behörigheter och utföra enklare ärenden när de själva önskar samt att effektivisera myndighetsutövandet genom ett minskat antal samtal och minskat pappersutskick. Målgruppen, förarna, är i första hand webbmogna ungdomar som har sina första kontakter med statsförvaltningen på detta sätt. De som är sjukskrivna efterfrågar kortare handläggningstider inom vården (såväl landsting som privata vårdproducenter) och . Detta i kombination med bättre uppföljnings- möjligheter kan resultera i kortare sjukskrivningstider. Myndigheternas behov möts genom automatiserad samverkan Ett område i den offentliga informationshanteringen som ständigt ökar i omfattning är uppgiftslämnande/statistikredovisning på individnivå. I princip är det kommuner och landsting som står för uppgiftslämnandet medan staten tillhandahåller bearbetade sammanställningar för olika analysändamål. Detta samarbete mellan statlig och sektor är redan genomfört inom vissa sektorer, t.ex. på geodataområdet, men behöver utvecklas inom andra. Utvecklingsbehovet här är att i största möjliga mån göra detta till föremål för automatiserad samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner, landsting och regioner. Flexibel e-förvaltning utifrån användarnas behov ett behov av att ytterligare effektivisera tillhandahållandet av folkbokföringsuppgifter i samhället och att öka kvaliteten i dessa uppgifter. 3.3Otydligt förädlingsansvar för myndigheter Delegationens ställningstagande: Delegationen ska belysa frågor om myndigheters ansvar att utveckla e-tjänster. Skälen för delegationens ställningstagande: Utvecklingen av nya e-tjänster kan enligt förslagen i strategin göras av olika aktörer. Möjligheten finns inte bara hos de enskilda myndigheterna utan fler aktörer kan delta och utforma e-tjänster efter de specifika behov olika grupper har. När förvaltningen rör sig mot en flexibel och standardiserad utveckling av e-tjänster i samverkan uppstår frågan om var ansvaret för utveckling av avancerade e-tjänster bör ligga. Förvaltningen har ett självklart ansvar att utveckla grund- läggande förvaltningstjänster, men hur långt myndigheternas ansvar för att utveckla mer avancerade tjänster sträcker sig är oklart. I vissa fall kan myndigheternas tjänster komma att konkurrera med tjänster utvecklade på marknaden eller inom ramen för civilsamhällets organisationer. Historiskt har staten föredragit att lägga ut förädlingsansvaret för bl.a. rättsinformation på marknaden. Detta oklara förädlingsansvar för förvaltningen behöver behandlas mer utförligt. Delegationen kommer därför i sitt arbete belysa frågor om myndigheternas ansvar att utveckla e- tjänster. Flexibel e-förvaltning utifrån användarnas behov 3.4Ökat erfarenhetsutbyte och samverkan med relevanta aktörer stimulerar e-förvaltnings- utvecklingen Delegationens ställningstaganden: Delegationen ska sätta upp och driva elektroniska forum för behovsfångst och för erfaren- hetsutbyte mellan verksamhetsutvecklare i den offentliga sektorn, näringsliv och medborgare. Delegationen ska initiera en process för samverkan och överenskommelser med relevanta aktörer för att åstadkomma en behovsdriven och flexibel e- förvaltning. Skälen för delegationens ställningstaganden: Till sitt stöd i arbetet med att underlätta och stärka ett kontinuerligt erfarenhets- utbyte kommer delegationen etablera elektroniska forum för erfarenhetsutbyte och behovsfångst. Den plattform Verva utveck- lade inom ramen för regeringsuppdraget om automatiserad ärende- hantering3 och den amerikanska (ett socialt nätverk för intressenter inom förvaltning och e-förvaltning) kommer utgöra förebilder för sådana forum. En utgångspunkt för behovs- fångst bör också vara det metodutvecklingsarbete som pågår hos . Utvecklingen av e-förvaltning stimuleras av samverkan med relevanta aktörer, bl.a. SKL och näringslivet. Detta bör ske som en del av de utvecklingsansvariga myndigheternas ansvar och delega- tionen kan underlätta samverkan genom att initiera en sådan process. Privata tjänsteutvecklingsinitiativ och tredjepartsaktörer ska stimuleras för att utvecklingen av e-förvaltningen ska skyndas på och fler tjänster som stödjer användarnas verkliga behov ska utvecklas. Företag har ofta daglig kontakt med medborgare och företag i sin verksamhet och har därför lättare att direkt se och möta behov av e-tjänster med omedelbar affärs- och slutanvändar- nytta. Som ett led i en sådan process kan delegationen komma att anordna en årlig tävling där målet är att utse den tredjepartsaktör som bäst har använt en offentlig e-tjänst för vidareutnyttjande inom ramen för bl.a. de föreslagna utvecklingsområdena. En grund- läggande utgångspunkt med delegationens strategi är att 3 Uppdrag att samordna automatisering av viss ärendehantering m.m. Fi2007/1399 (delvis), Fi2004/4657. Flexibel e-förvaltning utifrån användarnas behov förvaltningens tjänster och informationsresurser bör ses i ett större sammanhang. En behovsdriven utveckling där tredjepartsaktörer som kommuner, landsting, företag, organisationer eller enskilda vidareutnyttjar statliga e-tjänster bör därför stimuleras. Det s.k. PSI-direktivet4 bygger på tanken att offentliga informations- resurser bör behandlas som en samhällsgemensam resurs och därför tillgängliggöras i möjligaste mån och på lika villkor. Syftet är att stimulera vidareutnyttjande av offentliga handlingar inom ramen för kommersiell eller ideell verksamhet. Den tanken kan föras vidare till att inkludera andra relevanta och lämpliga e-tjänster. Förvaltningen bör sträva efter största möjliga spridning av sina tjänster. Om de kan publiceras och användas inom ramen för andra aktörers tjänsteutbud bör det stimuleras. Offentliga e-tjänster bör t.ex. kunna integreras inom ramen för ett tjänsteutbud där banker presenterar e-tjänster för att underlätta nyföretagande. Ett sätt att stimulera en sådan utveckling är att inom ramen för delegationens uppdrag utlysa en tävling för bästa implementering av offentliga e-tjänster. 3.5Bastjänster för informationsförsörjning för att effektivisera informationshantering Delegationens förslag: Regeringen ska reglera i instruktionen för respektive utvecklingsansvarig myndighet att myndigheten ska tillhandahålla bastjänster för informationsförsörjning som följer myndighetens informationsförsörjningsplikt och att myndigheten ska samordna utvecklingen av bastjänster inom sin sektor. Skälen för delegationens förslag: En bastjänst för informations- försörjning (i fortsättningen kallad bastjänst) är en tjänst där infor- mation tillhandahålls av en myndighet så att den kan användas av andra myndigheter och organisationer, direkt eller som en del- komponent i en e-tjänst. Enligt delegationens bedömning är dessa pusselbitar en förutsättning för nödvändig modularitet och portabilitet. Med bastjänster kan informationshanteringen effekt- iviseras. 4 och rådets direktiv /98/EG av om vidarenyttjande av information från den offentliga sektorn. Flexibel e-förvaltning utifrån användarnas behov Bastjänster leder till att informationshanteringen hos myndig- heter kan bli mer effektiv och informationen mer konsistent mellan myndigheter och den kommunala sektorn. Bastjänsterna bidrar inte alltid direkt till verksamheten hos den myndighet där de ska utvecklas, utan är en investering som hela förvaltningen kan dra nytta av. Därför får de utvecklingsansvariga myndigheterna också i uppdrag att driva på utvecklingen av bas- tjänster från andra myndigheter inom sin sektor. Tillgänglig- görande av offentlig information för vidareutnyttjande är en av flera grundförutsättningar för att myndigheterna ska kunna effekt- ivisera sitt arbete och möjliggöra privat tjänsteutveckling. 3.6E-inkludering med användarnas behov i fokus Delegationens ställningstagande och förslag: Delegationen ska utveckla Vägledningen24-timmarswebben med utgångspunkt i standarden WCAG 2.0. Regeringen ska ge Kammarkollegiet i uppdrag att redovisa krav på användbarhet och tillgänglighet i upphandlingarna. Kammarkollegiet ska också få i uppdrag att delta i arbetet inom standardiseringsprojektet 376. Skälen för delegationens ställningstagande och förslag: Tjänster och information ska anpassas efter användarnas behov så att medborgare och företag kan använda de kanaler och tjänster som passar dem bäst. Detta ställer krav på myndigheterna avseende e- inkludering, dvs. att se till att medborgare oavsett förutsättningar kan ta del av e-tjänsterna. E-inkluderingens kärna är att skapa förutsättningar för medborgarna att delta jämlikt i informations- samhället. Jämlikheten gagnar samhällsutvecklingen i stort och utifrån ett demokratiskt perspektiv är det viktigt att medborgarna kan ta del av de fördelar som ges. Delegationen ska därför utveckla Vägledningen 24-timmars- webben och anpassa den till de nya rekommenderade kraven på tillgänglighet från W3C (). W3C:s nya vägledning för utveckling av tillgängliga webbplatser, WCAG 2.0, kommer att vara utgångspunkt för den europeiska 5 En sammanställning av information rörande de insatser som har gjorts och görs av olika aktörer för att minska de s.k. digitala klyftorna och vilken forskning som bedrivs på området har genomförts av , (dnr. IJ2007/2713/D). Flexibel e-förvaltning utifrån användarnas behov uppföljningen av hur tillgängligheten på offentliga webbplatser utvecklas. Även av det skälet ska delegationen utgå från WCAG 2.0 i det arbetet. Det är viktigt att de svenska erfarenheterna av att ställa krav på tillgänglighet i offentlig upphandling tas till vara. Delegationen anser därför att regeringen ska ge Kammarkollegiet i uppdrag att dels redovisa till regeringen arbetet med att ställa krav på använd- barhet och tillgänglighet i upphandlingarna, dels att delta i arbetet med framtagandet av den nya europeiska standarden för upphandling av tillgänglig IT inom standardiseringsprojektet 376. 4Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning Detta avsnitt innehåller förslag som sammantaget leder till att koordineringen av myndigheternas arbete med e-förvaltning för- stärks. Styrningsmodellen bygger på att delegationen börjar verka utifrån de direktiv som den redan har dels på antagandet att det huvudsakliga ansvaret för e-förvaltning ligger kvar på de indi- viduella myndigheterna och deras utvecklingsprojekt. Planeringen av utvecklingsprojekten bör dock koordineras på sektorsnivå av speciellt utpekade myndigheter med ett sektorsvist utvecklings- ansvar, s.k. utvecklingsansvariga myndigheter. Delegationen ansva- rar för att koordinera utvecklingen på förvaltningsgemensam nivå. Regeringen ansvarar för de övergripande regelverken samt att slita tvister vid koordinering och finansiering av utveckling. Detta ger en styrmodell med fyra nivåer med följande aktörer: utvecklings- projekt, utvecklingsansvarig myndighet, delegationen och reger- ingen. Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning Figur 4.1 Föreslagen styrmodell Beslutsfattare för övergripande regelverk: Regeringen beslutar för hela strategiområdet. Styrdokument: Handlingsplan & förordning. Programkoordinering av total strategi: Ansvarar på förvaltningsgemensam nivå för genomförandet av strategin. Styrdokument: Betänkanden & vägledningar. myndigheter ansvarar för koordinering av Styrdokument: Sektorsvis utvecklingsplan. Strategiska utvecklingsprojekt: Myndigheter driver utvecklingsprojekt enskilt eller inom ramen Styrdokument: Projektplaner och överenskom- 4.2Problem vid finansiering av e-förvaltningsprojekt Delegationens ställningstagande och förslag: Delegationen ska ta fram en modell för att beräkna nyttan av och kostnaden för ett strategiskt utvecklingsprojekt. Enligt modellen ska frågor om finansiering vid behov lyftas för avgörande av regeringen. Regeringen ska reservera en del av forsknings- och utvecklingsmedel att användas för e-förvaltningsprojekt där nyttan beräknas tillfalla tredje part eller där samverkan sker med tredje part. Skälen för delegationens ställningstagande och förslag: Om en anslagsfinansierad myndighet planerar en investering där nyttan tillfaller någon annan myndighet eller tredje part, t.ex. medborgare Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning eller företagare, är incitamenten för att genomföra investeringen allt för svaga. Delegationen kallar detta för investeringsparadoxen. Paradoxen kan hindra projekt med ett uttalat företagar- eller medborgarfokus från att komma till stånd. Den nuvarande finansieringsmodellen är huvudsakligen utformad för den första generationens e-förvaltningsprojekt där myndigheter lånar för att investera i informationsteknik som leder till rationalisering av verksamheten, vilket skapar utrymme för att betala tillbaka lånen. Modellen förutsätter projekt där nyttan tillfaller den myndighet som gör den initiala investeringen. Om nyttan i stället tillfaller tredje part t.ex. företag, medborgare, kommun eller annan myndig- het finns få eller inga incitament att genomföra projektet. Detta leder till en prioritering av utvecklingsprojekt som skapar intern nytta och en nedprioritering av utvecklingsprojekt som t.ex. reducerar företagens administrativa börda eller förenklar vardagen för medborgare. Detta kan bl.a. leda till en snedprioritering genom att e-tjänster produceras som inte nödvändigtvis är de som kommer att användas eller efterfrågas mest. Detta leder i sin tur till svårigheter för myndigheterna att realisera utlovade besparingar då användandet blir för lågt för att kunna avveckla äldre och dyrare servicetjänster. Om e-förvaltningen ska bli mer behovsdriven måste finansi- eringsmekanismerna utvecklas i motsvarande grad. Incitament eller styrmekanismer måste skapas i syfte att få tillstånd utvecklings- projekt där nyttan tillfaller tredje part. Delegationen föreslår därför en styrmodell där finansieringsproblem som härstammar från investeringsparadoxen kan lyftas uppåt för avgörande av regeringen. I kombination med att ansvaret för utveckling av olika typer av e-tjänster förtydligas enligt föreslagen modell innebär detta att en del av finansieringsproblemen kan undanröjas. T.ex. innebär s.k. egenproducerade tjänster självfinansiering (se avsnitt 4.3 om tjänsteindelning). Om egenproducerade tjänster kombineras till mer komplicerade tjänster inom ramen för sam- verkansprojekt kan dock problem uppstå. Frågan om hur nyttorna som skapas i projektet bör fördelas inom ramen för samverkans- projektet kan dock lyftas uppåt enligt modellen. Frågan om finansi- ering av viktiga bastjänster och infrastrukturtjänster kan också lyftas uppåt för prioritering av regeringen. Delegationens förslag i denna del påverkar inte möjligheten för myndigheter att utveckla avgiftsfinansierade tjänster. Vissa bastjänster för informations- försörjning kommer därför antagligen att bli avgiftsfinansierade. Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning Nackdelen med denna finansieringsmodell ligger självfallet i den tid som det kan förväntas ta innan viktiga frågor är avgjorda. För att skynda på utvecklingen av behovsdrivna tjänster där nyttan tillfaller tredje part bör alltså medel omprioriteras för detta syfte. Delegationen föreslår därför att en del av forsknings- och utvecklingsmedel reserveras för denna typ av utvecklingsprojekt.