sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — som är förenliga med den. -behandla alla rättvist och med respekt -vara professionella och tillmötesgående -arbeta för att göra de statliga tjänsterna mer tillgängliga och effektiva -anstränga oss för att bidra till att förbättra för och alla dess invånare. -bevara den politiska neutraliteten som gör det möjligt för oss att arbeta med både nuvarande och kommande regeringar -utföra våra organisationers uppgifter, opåverkade av våra personliga uppfattningar -stödja vår organisation för att ge robusta och opartiska råd -respektera den sittande regeringens auktoritet. -handla sakligt och i enlighet med gällande rätt -använda vår organisations resurser noggrant och endast för avsedda ändamål -arbeta för att förbättra vår organisations prestationer och effektivitet. -arbeta efter bästa förmåga -se till att vårt handlande inte påverkas av våra personliga intressen eller relationer -aldrig missbruka vår position för personlig -avvisa gåvor och förmåner som kan leda till förväntningar om mot- prestationer eller ge intryck av att påverka -undvika varje aktivitet – arbete eller icke-arbete – som skulle kunna skada vår organisations eller statsförvaltningens anseende Det motsvarande kanadensiska värdegrundsdokumentet ordnar i stället de olika elementen i värdegrunden i fyra grupper. De behandlar frågor om demokratiska, professionella, etiska och mänskliga värden. Avsnittet om demokratiska värden handlar om statstjänste- männens respekt för den politiska demokratin, om deras skyldighet att tjäna alla regeringar lika ärligt och respektfullt och om deras åtagande att lojalt verkställa alla lagliga beslut. I avsnittet om professionella värden behandlar frågor om för- väntningarna på kompetens, skicklighet, förnyelse, effektivitet, objektivitet och opartiskhet. Bland annat understryks att hur resul- taten uppnås är lika viktigt som resultaten i sig. Etiska värden handlar om att statstjänstemännen ska uppträda på ett sätt som bevarar och förstärker allmänhetens tillit till och förtroende för statsförvaltningen. Hur statstjänstemännen förväntas uppträda i sina kontakter med både allmänheten och andra statstjänstemän behandlas i avsnittet om mänskliga värden. Bland annat understryks att kraven på öppenhet och behovet av delaktighet och respekt för mångfald. I samband med reformeringen av den finska statsförvaltningen lyftes heterogeniteten fram. Man framhöll att de olika aktiviteterna hade väsentligt olika verksamhetslogik och rationalitet; de behövde därför olika lösningar när det gällde styr- ning och organisation.58 värden bygger på den värdegrund – Värden i vardagen – tjänstemannens etik – som utgörs av en demokratisk rättsstat och ett nordiskt välfärdssamhälle i en allt mera inter- nationell omgivning.59 Ett av syftena med personalpolitik är att förstärka och utnyttja statens gemensamma värdegrund och en enhetlig handlingskultur. Förstärkandet av statsförvaltningens värdegrund 58Kiviniemi och (2000). 59Finansministeriet (2005). och en hög etisk nivå förutsätter att hela personalen tillägnar sig den som en del av den vardagliga verksamheten. Identifieringen av värdena och förståendet av deras innehåll är förutsättningar för god förvaltningssed och myndighetsverksamhet. Enhetligheten av mi- nisteriets och den underlydande förvaltningens värden utgör utgångs- punkten för att tillägna sig värdena i verksamhetsenheternas arbete. Verksamhetsenheternas värden kan inte stå i konflikt med stats- förvaltningens allmänna värdegrund. Den gemensamma värdegrunden består av följande värden: kvalitet och stor sakkunskap, opartiskhet och oavhängighet, Budgetlag – regeringens befogenheter på finans- maktens område. I medborgarnas tjänst. En uthållig demokrati. språken – förslag till språklag. d´Orta, C. What future for Administrative Space? features of an Ethics Framework for the Public Sector. Good Local and Regional Governance – Challenge. Abridged Handbook on Public Ethics at the Local Level. Värden i vardagen – tjänstemannens etik. Tillgänglig på finans- ministeriums webbplats, , 2000, En förvaltning i demokratins tjänst – förvaltningspolitiskt handlingsprogram. Kiviniemi, M. och , T. : the Development of a Performance Culture and its Impact on Flexibilities. I Farnham and (Eds). Flexibilities in the . Etik och förvaltning. I , B. (red.). Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grund- problem. Principles for Managing Ethics in the . Bilaga 10 SOU 2008:118 Förstudie /98:16. Principles of In the Member States of Union. Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziolog. Offentlig förvaltning i arbete. Finansiering av förvaltningskostnader ......................... Formella krav på besparingar och effektivitet? Erfarenheter av tidigare åtgärder ................................ Vad pågår just nu?.................................................... Exempel på förslag till effektiviseringar ...................... 6Utmaningsrätt – ett exempel på effektivisering i 7 Servicecenterlösningar i några andra länder ................ Enligt Förvaltningskommitténs direktiv uppgick de statliga myndig- heternas förvaltningskostnader till ca . De statliga myndigheternas förvaltningskostnader finansieras på olika sätt. De huvudsakliga finansieringsformerna är ramanslag och avgifter. Ramanslaget infördes på statsbudgeten /93 och var en avgörande beståndsdel i den förändrade ekonomiska styrningen och inte minst för att regeringen skulle kunna delegera arbets- givarbefogenheterna till myndigheterna. Inledningsvis användes anslaget främst för myndigheternas förvaltningskostnader. används ramanslaget även för transfereringar, m.m. och fr.o.m. har samtliga anslag på statsbudgetens utgiftssida i praktiken ersatts med ramanslag. har beskrivit syftet med ramanslaget på följande sätt: Systemet med anslagssparande och anslagskrediter på ramanslag syftar till att myndigheterna ska utnyttja sina anslagsmedel på ett ansvars- fullt, långsiktigt och effektivt sätt.1 För att detta syfte ska kunna uppnås är ramanslaget (eller ram- anslagsmodellen) konstruerat så att anslaget utgör en ram med möjlighet till överföring från ett budgetår till nästa. Om anslaget underskrids uppstår ett anslagssparande och om det överskrids upp- står en anslagskredit. Rätten att spara outnyttjade medel eller över- skrida anslaget är dock begränsad. Regeringen har enligt bestämm- elserna i lagen om statsbudgeten2 rätt att tillfälligt få överskrida ett ramanslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. Outnyttjade anslagsmedel, eller anslagssparande får regeringen – utan begränsningar – använda . Det finns inte någon bortre tidsgräns för hur länge regeringen får behålla outnyttjade medel. kan dock för enstaka anslag besluta om begränsningar i regeringens rätt till såväl anslagskredit som anslagssparande. 2004/05:FiU1, 4.5 Anslagsbehållningar. 2 Lagen (1996:1059) om statsbudgeten. gäller att en myndighet får disponera ett anslags- sparande av anslaget, om inte regeringen meddelat annat.3 Treprocentsregeln infördes för att begränsa de stora behållningar som ackumulerades på ramanslagen och som fördes över mellan åren. Myndigheternas rätt till anslagskredit har varierat över tiden sedan ramanslaget infördes. För förvaltningsanslag har den legat mellan och och för övriga ramanslag kring . Vid behov kan regeringen utöka myndigheternas rätt till anslags- kredit upp till de maximala som lagen om statsbudgeten medger. Generellt kan sägas att myndigheterna är positivt inställda till modellen med ramanslag och de incitament som är kopplade till modellen. Däremot är många av dem – relaterat till syftet med ram- anslagsmodellen – kritiska till hur tillämpningen har utvecklats. Detta framgick av utvärdering av frys- ningen av anslagssparande och anslagskrediter år 2005.4 Myndig- heterna anser att kombinationen av möjligheten till anslagssparande och anslagskredit är en viktig förutsättning för ett effektivt utnytt- jande av anslagsmedlen. Sedan treprocentsgränsen för anslagssparande infördes har den diskuterats flitigt av olika myndighetsföreträdare i stats- förvaltningen. Diskussionen har handlat om regeln som sådan, stor- leken på nivån för anslagssparande och regeringens tillämpning av regeln. Även vid de diskussioner och samtal som Förvaltningskom- mittén haft med medarbetare i statliga myndigheter och har frågan kommit upp. har i olika utredningar lämnat förslag till effektivare hantering av anslagssparande.5 Verket föreslår att tillämpningen av treprocentsregeln ska anpassas till de utgångs- punkter som ligger bakom att sparmöjligheten införts. Detta inne- bär att ett anslagssparande förs över till nästa budgetår utan särskild prövning. Man bedömer även att är en för låg nivå för att åstadkomma de incitament till effektiv användning av anslagsmedlen som sparmöjligheten ska ge. För riktigt små anslag anser man att det kan övervägas att i regleringsbrev ange en beloppsbegränsning i stället för den generella procentregeln. 3 11 §, Anslagsförordningen (1996:1189). 4 (2006a). 5 Till exempel i (2006b). Viktiga faktorer att ta hänsyn till vid utformningen av nya regler för prövning av anslagssparande är möjligheten till förutsägbarhet och goda planeringsförutsättningar för myndigheterna så att de kan utnyttja sina resurser effektivt. Treprocentsregeln har lett till ett kortsiktigt ekonomiskt tänkande.6 De ramanslag som finansierar de statliga myndigheternas förvalt- ningskostnader räknas för att ta hänsyn till den all- männa pris- och löneutvecklingen. För att möjliggöra den långtgående delegation till myndig- heterna som införande av ramanslaget innebar och för att undvika intrång eller inblandning i lönerörelsen var det angeläget för reger- ingen att skapa ett system för pris- och löneomräkning där myndig- heterna genom sitt handlande inte skulle kunna påverka kompensa- tionen. Grunden för systemet har varit att det är de beslutade anslagsnivåerna för myndigheternas verksamhet som ska pris- och löneomräknas. De kostnader som ska räknas om är löner, hyror och övriga förvaltningskostnader. Vid omräkningen används separata index för prisutvecklingen inom de tre utgiftsgrupperna. Transfereringar inom myndighetsanslag räknas inte om inom ramen för pris- och löneomräkningssystemet. Förutom detta ska systemet bidra till att skapa förutsättningar för en produktivitetsutveckling som motsvarar den som uppnås i den privata sektorn. Därför reduceras löneindex med ett produk- tivitetsavdrag som motsvarar produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. Systemet med pris- och löneomräkning är ett generellt system med en automatisk beräkning. Systemet tar inte direkt hänsyn till den faktiska utgiftsutvecklingen under det enskilda anslaget. Metoderna för pris- och löneomräkning av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål Vid omräkningen av löner används ett arbetskostnadsindex () som baseras på löneutvecklingen för tjänstemän i den konkurrens- utsatta sektorn korrigerad för ett genomsnitt av produktivitets- 6 Till exempel i (2006b). utvecklingen inom den privata tjänstesektorn. För omräkningen av löner är det omräkningstal som använts för (: minus produktivitetsavdrag: ). Lokalhyror som inte ska omförhandlas under det kommande budgetåret räknas i pris- och löneomräkningen om med ett index som motsvarar av konsumentprisindexförändringen före det aktuella budgetåret. För omräkningen av hyror är det omräkningstal som använts för hyresavtal som inte ska omförhandlas . Omräkningen för hyres- avtal som ska omförhandlas bygger på prisutvecklingen under peri- oden från det att avtalet tecknades till det att avtalet ska omför- handlas. Detta omräkningstal är individuellt för varje berört anslag. För omräkningen av övriga förvaltningskostnader används samma index för alla anslag som pris- och löneomräknas. Detta index fast- ställs genom en sammanvägning av flera index från SCB avseende utgifter som förekommer vid myndighetsutövning. För omräkningen av övriga förvaltningskostnader är det omräkningstal som använts . Produktivitetsavdraget görs endast på omräkningen av löner, inte på lokalhyror och andra förvaltningskostnader. Enligt budgetpropositionen för ökar pris- och löne- omräkning av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål utgifterna med 2008–2011. De årliga ökningarna är större åren 2009–2011 än vilket beror på högre löneökningar och en lägre produktivitetsutveckling. Omräkningen för ett visst år baseras på pris- och löneutvecklingen . I budgetpropositionen för sade regeringen att pris- och löneomräkningen i stort sett fungerar bra. Därför har regeringen inte för avsikt att vare sig se över eller byta modell för pris- och löneomräkningen. Från fackligt håll har det riktats kritik – inte produktivitets- avdraget som sådant – men mot beräkningsgrunderna för avdraget och kortsiktigheten i avdraget eftersom det varierar mellan budget- åren. En del av de statliga utgifterna finansieras genom avgifter. Förvalt- ningsutredningen konstaterade att ett avgörande motiv för att införa avgifter ofta har varit att försöka finna en finansierings- form som minskar belastningen på statsbudgeten.7 Andra motiv har varit att genom avgifter försöka få till stånd ett ökat kostnadsmedvetande och bättre hushållning med statens medel eller att påverka efterfrågan. Ett av de antaganden som kan moti- vera avgiftsfinansiering av statliga myndigheters verksamheter är att den kan öka kostnadsmedvetandet hos både producent och kund samt dessutom höja produktiviteten. Till skillnad från ramanslagen finns det inte något produktivitets- avdrag kopplat till avgifter som finansierar myndigheters förvaltnings- kostnader. Utöver de lagar och förordningar som reglerar själva avgifts- uttaget styr regeringen myndigheternas avgiftsfinansierade verk- samhet främst genom regleringsbrevet och bl.a. budgeten för avgifts- belagd verksamhet. Genom budgeten för den avgiftsfinansierade verksamheten anger regeringen verksamhetens indelning och beräknar dess omfattning. Det finns dock inte något krav att verksamheten under det aktuella budgetåret ska ha de kostnader och intäkter som budgeterats. Budgeten som regeringen beslutat om är alltså en uppskattad budget för den avgiftsfinansierade verksamheten. Enligt bygger den oftast på beräkningar som myndighet- erna själva gjort och den utsätts sällan för någon närmare prövning.8 Överskott och underskott vid budgetårets slut Budgeten för avgiftsbelagd verksamhet ska visa en flerårig bild över hur över- och underskott utvecklats i verksamheten. En myndighet som får disponera inkomster från avgiftsbelagd verksamhet ska balansera räkenskapsårets resultat i ny räkning.9 Med räkenskapsårets resultat menas det överskott eller underskott som har uppstått i den avgiftsbelagda verksamheten. Om det ackumulerade överskottet av avgiftsintäkterna är av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret ska myndigheten lämna ett förslag till regeringen 7 SOU 1979:23. 8 SOU 2007:96. 9 Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). om hur hela överskottet ska disponeras. Om det i stället upp- kommit ett underskott i en avgiftsbelagd verksamhet och detta inte täcks av ett balanserat överskott från tidigare räkenskapsår ska myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur underskottet ska täckas. Avgiftsfinansiering ger myndigheterna handlingsfrihet Till skillnad från finansiering med anslag finns det inte någon i förväg bestämd yttre begränsning av den avgiftsbelagda verksam- hetens omfattning och därmed storleken på de avgiftsintäkter en myndighet får disponera. Den avgiftsfinansierade uppdragsverk- samheten kan därmed användas som dragspel vid beslut om finansiella åtstramningar av myndighetens verksamhet så att för- lorade intäkter kan kompenseras av ökade avgiftsintäkter. På så sätt kan en myndighet t.ex. slippa säga upp personal på grund av arbetsbrist. Det finns flera exempel på att avgiftsfinansieringen har fungerat på just ett sådant sätt – som ett dragspel eller en budgetregulator. Se bl.a. referatet längre fram ur det tidigare (RRV:s) granskning – 1999:34 – Myndigheters finansiering i ett besparingsskede. Ett tydligt exempel på att det saknas ett yttre tryck på avgifts- nivåerna finns i regeringens regleringsbrev till Försvarets materiel- verk . Större delen av verksamheten vid är avgiftsfinansierad () och Försvars- makten är den i särklass största beställaren. I flera regleringsbrev har fått regeringens upp- drag att arbeta med kostnadsreduktioner som skulle uppgå till minst ett visst antal . Kostnadsreduktionerna avsåg främst myndighetens inre effektivitet och skulle innebära minskade utgifter för beställaren Försvarsmakten. Generellt sett ger alltså finansiering med avgifter, där myndig- heten själv bestämmer avgiftsnivån och får behålla avgifterna i den egna verksamheten, myndigheterna ett större mått av bl.a. finansiell handlingsfrihet och flexibilitet än anslagsfinansiering. Detta gäller oavsett om det finns ett uttalat besparingstryck eller inte. Bland annat RRV:s granskning av myndigheternas finansiering i ett besparingsskede ger exempel på detta. har lämnat förslag till tydligare styrning av avgiftsbelagd uppdragsverksamhet. Bland annat lämnar verket förslag på flera restriktioner för en myndighets uppdragsverksamhet. Till exempel att regeringen kan begränsa omfattningen genom att ange att uppdragsverksamheten för en myndighet får uppgå till ett försäljningsvärde om högst ett visst antal kronor eller att regeringen kan ange att andelen uppdragsverksamhet för en myndig- het högst får uppgå till ett visst antal procent av myndighetens totala kostnader för sin verksamhet. 2Formella krav på besparingar och effektivitet? Det finns generella författningsenliga krav på god hushållning. I begreppet god hushållning ingår även kravet på hög produktivitet och effektivitet i statsförvaltningen. Här nedan redovisas kraven i budgetlagen och myndighetsförordningen. Generellt kan sägas att både budgetlagen och myndighets- förordningen ger uttryck för statsmakternas viljeinriktning eller ambition för hur regeringen och myndigheterna ska förvalta skatte- betalarnas pengar när de bedriver sina verksamheter. Endast i ett sammanhang finns det ett generellt produktivitetskrav på myndig- heterna. Det gäller lönekostnadsindexet i den årliga pris- och löne- omräkningen av förvaltningsanslagen. Regeringen genomför inte någon generell uppföljning eller gransk- ning av hur effektiva myndigheterna är och hur väl de hushållar med sina resurser. Regeringen genomför inte heller någon generell uppföljning eller granskning av myndigheternas produktivitets- utveckling avseende produktivitetsavdraget på lönekostnadsindexet i pris- och löneomräkningen. I den inledande paragrafen i lagen om statsbudgeten11 slår riks- dagen fast att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. 10Ekonomistyrningsverket (2008). 11Lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Budgetlagsutredningen12 ansåg att kravet på hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande i statens verk- samhet. Hög effektivitet innebär att den statliga verksamheten ska bedrivas så att av avsedda mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då, enligt uppfattning, sägas vara ändamåls- enligt utformad. Uttrycket god hushållning med resurserna har, som redan nämnts, en annan och snävare innebörd och innebär att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl. Uttrycket eftersträvas (hög effektivitet ska eftersträvas) ville använda för att markera att effektivitet inte kan nås i absolut bemärkelse. Enligt utredningen var uppgiften i stället att successivt och målmedvetet vidta åtgärder som gör att effektiviteten och ändamålsenligheten i verksamheten förbättras. Dock ansåg att kraven på god hushållning kunde sägas vara något mer absoluta än kraven på effektivitet. Utredningen sade att: Statens medel, som ytterst härrör från medborgarna, måste hanteras med hög grad av säkerhet och användas till medborgarnas gagn. Det innefattar att onödiga utgifter ska undvikas. Statens övriga tillgångar och skulder måste också hanteras på ett betryggande sätt. En grund- förutsättning för att god hushållning med resurserna ska anses före- ligga är att lämpliga föreskrifter finns och att det kontrolleras att de följs. Av dessa skäl används uttrycket god hushållning ska iakttas.13 Av Myndighetsförordningens tredje paragraf framgår att myndig- hetens ledning har ansvar för att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och att den hushållar väl med statens medel. Den sjätte paragrafen anger att myndigheten ska lyfta blicken från enbart den egna verksamheten och verka för att genom samarbete med andra myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. 13SOU 1996:14, s. 118. 14Myndighetsförordningen (2007:515). 3Erfarenheter av tidigare åtgärder Här nedan lämnar kommittén några exempel på erfarenheter från tidigare genomförda besparingsåtgärder. Hur stor blev tvåprocentaren? Erfarenheter från en besparingsteknik En utgångspunkt för budgetarbetet i var och större delen av att räkna med en antagen produktivitetsökning i förvaltningen om . Flertalet förvaltningsanslag reducerades därför med just , det s.k. huvudförslaget. Det var dock inte särskilt lätt att fastställa hur stor tvåprocent- aren egentligen blev.15 Erfarenheterna var i stället att tvåprocentaren haft sin viktigaste funktion som idé och att det fanns ett värde i att det faktiska utfallet inte exakt gick att fastställa. Idén om att statliga myndigheter lever under ständigt knappare villkor leder till resurs- snålare verksamhet än vad som skulle vara fallet om statsförvalt- ningens ideologi mera var anpassad till verkligheten sådan den är. Och verkligheten, enligt en , är att: förvaltningsmyndigheternas utgifter är tämligen oberoende av regeringens intentioner, regeringen inte har några sanktionsmöjligheter mot myndigheter som överskrider sina anslag, och ingen är särskilt intresserad av innehållet i enskilda myndigheters bokslut.16 Myndigheters agerande i ett besparingsskede – den interna organisationen Det tidigare – RRV – utförde en effektivitets- granskning av den s.k. 11-procentaren . Utgångspunkten för RRV:s granskning17 var det av beslutade generella besparingskravet att statliga myndigheter skulle ha minskat de tilldelade förvaltningsanslagen 17Riksrevisionsverket (1999b). Ett mål med besparingskravet var också att den statliga konsumtionen skulle minska. Granskningen fokuserade på förändringar i myndigheternas interna organisation såsom personal, lokaler, administration m.m.18 RRV:s ambition var inte att bevisa sambanden mellan sina iakt- tagelser och besparingskravet. I studien betecknar besparingstryck det tryck på att spara som främst minskningarna i förvaltnings- anslag antas ha medfört hos myndigheterna. Studiens huvudfrågor behandlade: vilka typer av åtgärder avseende den interna organisationen som myndigheterna vidtog i besparingssyfte /96– 1998, hur myndigheternas sparprocesser kunde se ut, och vilka konsekvenser av sparåtgärderna som kunde iakttas. Sparåtgärder, sparprocesser och konsekvenser Myndigheterna vidtog i besparingssyfte mest olika personalåtgärder. Vanligast var det att inte återbesätta vakanser och att säga upp administrativ personal. av sparmyndigheterna minskade sin administrativa personal . Myndigheterna minskade sina lokalytor och omförhandlade sina hyresavtal. Det var också vanligt med förändringar i arbetsformer m.m. Arbetsuppgifter överfördes från administrativ till handläggande personal och/eller till datorer. Extra översyn av administrativa rutiner var en vanlig sparåtgärd. En positiv konsekvens av besparingstrycket var att kostnads- medvetenheten bland personalen ökade. Negativt var däremot att stressen ökade.