sou · GXB360 · 2009-06-15 00:00:00 — Någon ordagrann regel motsvarande artikeln finns inte men genom bestämmelserna om bland annat förvarstagnas rätt att ringa telefonsamtal och att ta emot besök tillförsäkras de den möjlighet till kontakt som artikeln stadgar. Vissa begränsningar finns emellertid för förvarstagna som är placerade i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest eftersom telefonsamtal och besök får vägras om de utgör en fara från Förhållanden i samband med förvar Något undantag för de situationerna görs inte i direktivet. Genom uppgifter som utredningen har inhämtat har det visat sig att för de förvarstagna som vistas på häkte kan det i praktiken förekomma starka begränsningar i deras möjligheter att ta kontakt med omvärlden. Detta torde ha sin grund i att de i stor utsträckning behandlas som de häktade. När det gäller kontakten med omvärlden gör sig dock inte samma överväganden gällande när det gäller häktade och förvarstagna. För häktade kan det finnas ett stort behov att hindra eller begränsa deras kontakter med omvärlden eftersom dessa kan medföra en fara för att bevis undanröjs eller utredningen om brott på annat sätt försvåras. Något sådant behov finns inte beträffande förvarstagna. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att direktivets bestämmelse är tvingande anser utredningen att det beträffande förvarstagna som vistas i häkte, arrest eller kriminalvårdsanstalt bör införas en uttrycklig regel om att de ska ges möjlighet att ta kontakt med omvärlden. Något bärande skäl till att deras rätt till kontakt ska begränsas endast till juridiska ombud, familjemedlemmar, konsulära myndigheter och olika organisationer kan utredningen inte finna. Det kan t.ex. finnas ett behov av att ta kontakt även med andra myndigheter. En utlänning som placerats i en anstalt, ett häkte eller i en arrest bör därför ges samma rätt att ta kontakt med personer utanför lokalen som en utlänning som vistas på en förvarsenhet. I detta sammanhang kan nämnas att asylförfarandeutredningen har föreslagit att det införs en bestämmelse i UtlL om att en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt och som placerats i en kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska ges möjlighet att rådgöra med ett offentligt biträde, en advokat eller annan juridisk rådgivare, utom om besöket eller kontakten skulle försvåra den verksamhet som rör förvaret (SOU 2006:61 s. 96–99). Förslaget är föranlett av artikel 15.2 i asylprocedurdirektivet som bland annat föreskriver att en asylsökande ska ges en faktisk möjlighet att på egen bekostnad rådgöra med en juridisk rådgivare. När det sedan gäller situationen för särskilt utsatta personer återkommer vi till situationen för förvarstagna barn och familjer i kapitel 16. I övrigt finns regler om sjukvård som omfattar äldre, funktionshindrade, gravida, och psykiskt sjuka personer. Förvarstagna utlänningar har i rätt till sådan sjukvård som direktivet föreskriver. Artikel 16.3 föranleder därför inga förslag på författningsändringar. Förhållanden i samband med förvar Genom hänvisningen i artikel 16.4 till artikel 16.1 klargörs att rätten för olika organisationer eller organ att göra besök endast avser en förvarsanläggning och inte en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. I svensk rätt finns inga bestämmelser om organisationers rätt att besöka ett förvar. Det finns således varken regler om att de har rätt att göra besök eller regler om motsatsen. I praktiken finns emellertid inte någon begränsning. Olika frivilligorganisationer, såsom Röda Korset, har regelbunden närvaro genom grupper av frivilliga vid förvarsenheter (se och (red. ), Current themes in number 9, Asylsökande i – ett rättssäkert och värdigt mottagande för barn och vuxna?, s. 222). har även tagit fram ett styrdokument kallat Förvarsöversyn, gemensamma riktlinjer, standarder och rutiner av vilket framgår att samarbete mellan förvarsenheterna och frivilligorganisationerna uppmuntras. I dokumentet uppges bland annat att det finns mycket att vinna på att samarbetet utvecklas mellan förvarsenheterna och olika organisationer och att besök från frivilligorganisationer, religiösa samfund och liknande kompletterar verksamheten på förvarsenheterna. Enligt praxis är frivilligorganisationer och andra organ således välkomna. Även om någon uttrycklig bestämmelse i enlighet med artikel 16.4 inte finns i svensk rätt är det helt klart att i praktiken uppfyller direktivets krav. Något behov av att reglera rätten för organisationer att besöka ett förvar i författning finns därför inte enligt utredningens mening. Något författningsförslag lämnas således inte i denna del. Utredningens förslag: En bestämmelse införs i UtlL om att en utlänning som hålls i förvar ska informeras om de rättigheter och skyldigheter han eller hon har som förvarstagen samt om de regler som gäller för honom eller henne. En tredjelandsmedborgare som hålls i förvar ska enligt artikel 16.5 systematiskt få information i vilken de regler som tillämpas i anläggningen förklaras och hans eller hennes rättigheter och skyldigheter fastställs. Detta inbegriper information om deras rätt Förhållanden i samband med förvar enligt nationell lagstiftning att kontakta de organisationer och organ som avses i artikel 16.4. I förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. finns bestämmelser som är tillämpliga på en utlänning som enligt 10 kap. 20 § första stycket UtlL är placerad i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. I 2 § anges att en häktad eller annan intagen ska rätta sig efter de ordningsregler som gäller för förvaringslokalen och de anvisningar som personalen lämnar honom. Enligt 15 § samma förordning ska lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. samt angivna förordning hållas tillgänglig för de intagna. Beträffande polisarrester finns i 10 § föreskrifter och allmänna råd (2001:12) om polisarrester en bestämmelse om att ordningsföreskrifter för polisarrester ska finnas uppsatta på väl synlig plats inom arrestavdelningen. När det gäller häkten finns även bestämmelser i föreskrifter och allmänna råd (2007:1) för behandling i häkte som är tillämpliga vid behandling av personer som är häktade eller som av andra skäl intagits i häkte. Enligt 1 kap. 5 § i nämnda föreskrifter ska den häktade i samband med intagningen i häktet bland annat informeras om de rättigheter han eller hon har och de skyldigheter som åligger honom eller henne. Enligt det allmänna rådet som ges till bestämmelsen ska orsaken till varför en person är intagen i häktet få avgöra utformningen och omfattningen av informationen. Häktet ska enligt 1 kap. 7 § nämnda föreskrift även informera en utländsk häktad om hans eller hennes rättighet att hemlandets konsulat underrättas enligt lagen (1989:152) om underrättelseskyldighet m.m. när utlänningar är berövade friheten. I 1 kap. 14 § i nämnda föreskrifter finns bestämmelser om informationssamtal. Enligt den bestämmelsen ska en häktad efter ankomsten till häktet få muntlig och skriftlig information om ordningsregler och om det regelverk som i övrigt gäller för häktesvistelsen. Enligt det allmänna rådet till bestämmelsen bör det vid tillfället också förklaras bland annat vilka kontakter med omvärlden som står till buds i syfte att minska eventuella praktiska problem. Förhållanden i samband med förvar Inte heller i detta fall finns det uttryckliga lagregler i svensk rätt som motsvarar direktivets bestämmelse. Däremot finns vissa myndighetsföreskrifter som är tillämpliga. När det gäller personer som är frihetsberövade kan det generellt sägas att kravet på att det finns tydliga lagregler kring hur de ska behandlas är högt. För att säkerställa att förvarstagna behandlas på det sätt som UtlL och lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. stadgar är det vidare av stor betydelse att de förvarstagna själva vet vilka rättigheter de har. Vi anser därför att en uttrycklig bestämmelse ska införas i UtlL som motsvarar artikel 16.5. I bestämmelsen bör anges att en utlänning i förvar ska informeras både om de rättigheter och skyldigheter han eller hon har som förvarstagen och de regler som gäller för just honom eller henne i förvaret, kriminalvårdanstalten, häktet eller polisarresten. 16 Förvar av underåriga och familjer I detta avsnitt behandlas artikel 17 som handlar om förvar av barn och familjer. 16.1Förvar av barn och familjer Utredningens förslag: Reglerna om förvar av barn förtydligas så att det framgår att verkställighetsförvar får ske endast när det är nödvändigt för att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning. Av artikel 17.1 framgår att ensamkommande barn och familjer med underåriga ska hållas i förvar endast som en sista utväg och under en så som möjligt. Bestämmelser om förvar finns även i artikel 15.1, vilka vi redogjort för i avsnitt 14.1. Artikel 15.1 är tillämplig även på de barn och familjer som avses i artikel 17.1. I förhållande till artikel 15.1 utgör artikel 17.1 en ytterligare begränsning för en medlemsstat när det gäller att hålla en tredjelandsmedborgare i förvar. I 10 kap. 2 § UtlL finns bestämmelser om när ett barn får tas i förvar. I första stycket anges att ett barn får tas i förvar om – det är sannolikt att barnet kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § UtlL eller det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet, Förvar av underåriga och familjer –risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas, och –det inte är tillräckligt att barnet ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 10 kap. 7 § UtlL. Enligt andra stycket i samma lagrum får ett barn också tas i förvar, om –det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning i andra fall än enligt första stycket eller ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 7 eller 8 § UtlL, och –det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 10 kap. 7 § andra stycket UtlL. Av förarbetena till första stycket i 10 kap. 2 § UtlL framgår följande. Bestämmelsen är i första hand tillämplig när det är fråga om avvisning med omedelbar verkställighet till tredje land, där verkställigheten i princip måste ske omgående för att kunna genomföras. Bestämmelsen är dock också tillämplig i fråga om avvisning med omedelbar verkställighet till hemlandet. Någon principiell skillnad mellan avvisning till tredje land och avvisning till hemlandet föreligger inte. En avvägning måste göras mellan angelägenheten av att barn tas i förvar endast som en sista utväg och intresset av att verkställigheten inte fördröjs. Vid en sådan avvägning torde det mer sällan inträffa att det framstår som nödvändigt att ta barn i förvar när avvisning med omedelbar verkställighet ska ske till hemlandet än när beslutet avser verkställighet till tredje land (se prop. 1991/92:138 s. 10). Beträffande risken att ett barn håller sig undan framgår av förarbetena att det måste anses att barnet håller sig undan även om det är fråga om ett litet barn som helt utan eget agerande göms undan av sina föräldrar. Risk för undanhållande måste finnas i det enskilda fallet. Det kan t.ex. framgå av barnets eller vårdnadshavarens uppgifter eller beteende (prop. 1988/89:86 s. 175). När det gäller tillämpningen av andra stycket i 10 kap. 2 § UtlL uttalas i förarbetena att först när en frivillig avresa visat sig omöjlig att åstadkomma ska förvar kunna användas som en sista utväg. Möjligheten att ta barn i förvar i andra fall än när det gäller avvisning med omedelbar verkställighet bör grundas på en dokumenterad vägran att medverka till en verkställighet, i stället för som på en av myndigheten bedömd risk för att familjen eller barnet undandrar sig och försvårar verkställigheten (se bet. 1992/93:SfU3 s. 20). Förvar av underåriga och familjer Ett barn kan inte hållas i förvar på den grunden att det finns anledning att anta att barnet kommer att bedriva brottslighet i . Ett barn får heller inte hållas i identitetsförvar eller utredningsförvar. Enligt 10 kap. 3 § första meningen UtlL får ett barn inte skiljas från båda sina vårdnadshavare genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. Om förutsättningar inte finns att ta barnet i förvar kan således inte heller vårdnadshavaren tas i förvar. En vårdnadshavare får dock tas i förvar om barnet har båda sina vårdnadshavare i landet. Ett barn som inte har någon vårdnadshavare i får enligt 10 kap. 3 § andra meningen UtlL tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl. Av ordvalet synnerliga skäl framgår att det ska vara fråga om en restriktiv tillämpning av paragrafen. Regeln tillkom på förslag från som ansåg att det alltid måste finnas en yttersta möjlighet att avlägsna den som inte har rätt att stanna i landet. Utskottet ansåg även att möjligheten att ta ett ensamkommande barn i förvar dessutom kan utgöra ett skydd för barnet mot att han eller hon hämtas upp eller göms undan av någon som har andra avsikter med barnet än att se till barnets bästa (se bet. 1992/93:SfU3 s. 20). Ett offentligt biträde ska enligt 18 kap. 1 § UtlL alltid förordnas för ett barn som hålls i förvar, om barnet saknar vårdnadshavare i . Enligt 10 kap. 5 § UtlL får ett barn inte hållas i förvar än eller, om det finns synnerliga skäl, . Restriktivitet ska iakttas även vid tillämpningen av den bestämmelsen. I avsnitt 14.1 har vi föreslaget att reglerna om verkställighetsförvar i 10 kap. 1 § UtlL bör förtydligas så att det framgår att sådant förvar endast får ske när det är nödvändigt för att förbereda eller genomföra en verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Detta för att uppfylla direktivets krav i artikel 15.1. Av samma skäl som angetts i avsnitt 14.1 bör reglerna om när ett barn får tas i verkställighetsförvar förtydligas på det sätt som vi föreslagit beträffande 10 kap. 1 § UtlL. Både i första och andra stycket i 10 kap. 2 § UtlL bör alltså förtydliganden göras. Förvar av underåriga och familjer I övrigt uppfyller enligt utredningens mening svensk rätt direktivets krav i artikel 17.1. I de fall avvisning ska ske med omedelbar verkställighet krävs att flera rekvisit ska var uppfyllda för att ett barn ska kunna tas i förvar. Det ska bland annat vara uppenbart att barnet annars avviker, vilket är ett högt ställt beviskrav. Svenska myndigheter är även skyldiga att först överväga om syftet med ett eventuellt förvarstagande kan uppnås genom att barnet ställs under uppsikt. I övriga verkställighetsfall krävs att man först prövat att ställa barnet under uppsikt, men trots det misslyckats med att förmå barnet att frivilligt lämna landet. Att hålla ett barn i förvar sker således endast som en sista utväg på det sätt som direktivet föreskriver. Den tid ett barn får hållas i förvar är vidare kort och förlängning får ske endast i undantagsfall. Sammantaget anser utredningen att artikel 17.1 utöver vad som sagts ovan inte föranleder några författningsändringar. Utredningens förslag: Det införs en bestämmelse i UtlL om att en familj som hålls i förvar har rätt att vara tillsammans och att ha ett eget boenderum. Familjer som hålls i förvar i avvaktan på avlägsnande ska enligt artikel 17.2 tillhandahållas separat inkvartering så att de tillförsäkras adekvat skydd för sitt privatliv. Enligt punkt 22 i ingressen till direktivet bör rätten till skydd för familjelivet komma i främsta rummet när medlemsstaterna genomför direktivet. Det förekommer att hela familjer tas i förvar. Det kan vara barnfamiljer men kan även vara familjer som består av t.ex. en man och en hustru. En barnfamilj placeras aldrig i en kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (se 10 kap. 20 § andra stycket UtlL). Det skulle dock kunna förekomma att en vuxen i en barnfamilj blir placerad i t.ex. ett häkte om grund för det finns enligt 10 kap. 20 § första stycket UtlL. Den övriga familjen får då bli kvar i förvarslokalen. Att dela en familj på det sättet kan inte anses vara otillåtet enligt direktivet. Regler om hur familjer ska vara inkvarterade i ett förvar saknas i svensk rätt. Som vi tidigare nämnt har tagit fram ett styrdokument för förvar kallat Förvarsöversyn, Gemensamma Förvar av underåriga och familjer riktlinjer, standarder och rutin. Av detta framgår bland annat att varje sovrum i ett förvar bör rymma cirka två förvarsplatser. Det framgår vidare att några sovrum bör vara större så att t.ex. en barnfamilj kan bo tillsammans. Av 5 § förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhålla m.fl. framgår att om kvinnor och män är intagna i samma förvaringslokal, ska de ha skilda sovrum. Sistnämnda bestämmelse är tillämplig endast på de utlänningar som enligt 10 kap. 20 § UtlL är placerade i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Artikel 17.2 är tvingande och för att uppfylla dess krav bör en bestämmelse införas om att familjer som hålls i förvar har rätt att vara tillsammans och att ha ett eget boenderum. Bestämmelsen bör dock enligt utredningens mening endast gälla utlänningar som finns i en förvarsanläggning. Det torde vara ytterst sällsynt att t.ex. både en man och en hustru placeras i en kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Grunden för att de placeras där är i så fall att de t.ex. av säkerhetsskäl inte kan vistas i förvarslokalen och det kan i den situationen vara rimligt att de hålls åtskilda. Vad som är en familj definieras inte i direktivet. Artikel 17.1 handlar dock om familjer med underåriga medan artikel 17.2 endast handlar om familjer. Utredningen gör därför bedömningen att artikel 17.2 inte endast avser barnfamiljer. Föräldrar med barn, makar, registrerade partner och sambor bör enligt utredningens mening anses utgöra en familj men även andra som har en stadigvarande relation bör kunna falla in under begreppet. Vid bedömningen bör hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet. Möjligheten till separat inkvartering bör ses som en rättighet, inte en skyldighet. Det bör alltså vara frivilligt att dela rum. Om t.ex. en kvinna uppger att hon inte vill dela rum med en man ska den önskan respekteras. Förvar av underåriga och familjer 16.3Aktiviteter för ett barn som hålls i förvar Utredningens förslag: Ett förtydligande införs i UtlL om att ett barn som hålls i förvar ska ges tillfälle till lek och aktivitet som lämpar sig för barnets ålder. Underåriga som hålls i förvar ska enligt artikel 17.3 ha möjlighet att delta i fritidsverksamhet, inbegripet lekar och aktiviteter som lämpar sig för deras ålder och, beroende av vistelsens längd, ha tillgång till undervisning. En utlänning som hålls i förvar ska enligt svensk rätt ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus (11 kap. 3 § UtlL). Som vi redogjort för i avsnitt 13.1 har nästan alla barn som avvisats eller utvisats rätt till skolgång fram till dess barnet lämnar landet. Rätten till skolgång gäller även ett barn hålls i förvar. En praktisk begränsning i rätten till skolgång finns dock eftersom barnet inte har rätt att lämna förvarsenheten för att gå till skolan. På förvarsenheterna finns leksaker för barn i olika åldrar. Bestämmelsen i 11 kap. 3 § UtlL angående aktiviteter gäller även för barn som hålls i förvar. För tydlighetens skull bör dock bestämmelsen enligt utredningens mening förtydligas så att det av den framgår att ett barn som hålls i förvar ska ges tillfälle till lek och aktivitet som lämpar sig för barnets ålder. Enligt direktivet kan vistelsens längd beaktas när det gäller rätten till undervisning. Enligt svensk rätt kan ett barn endast hållas i förvar . I få undantagsfall kan tiden förlängas med som mest ytterligare . Eftersom ett barn enligt svensk rätt således endast kan hållas i förvar anser utredningen att någon uttrycklig bestämmelse om att ett förvarsstaget barn ska ha rätt till undervisning inte krävs för att uppfylla direktivets krav. Något författningsförslag lämnas därför inte i denna del. Förvar av underåriga och familjer Utredningens bedömning: Artikel 17.4 föranleder inga författningsändringar. Av artikel 17.4 framgår att ensamkommande barn ska, så långt det är möjligt, förses med inkvartering i anläggningar med tillgång till personal och utrymmen som tar hänsyn till behoven hos personer i deras åldersgrupp. Några särskilda regler som gäller ensamkommande barn som hålls i förvar finns inte i svensk rätt. Inte heller har särskilda förvarsanläggningar eller boenden för dessa barn. Enligt uppgift från är det ytterst få ensamkommande barn som hålls i förvar i . har ungefär ett par ensamkommande barn hållits i förvar, men det har även förekommit år då något sådant förvarstagande inte förekommit alls. Enligt uppgift från finns vidare särskilda barnhandläggare på förvarsenheterna som tjänstgör när barn ska tas emot på förvarsenheterna. I de fall det behövs personalförstärkningar för att möta de behov barnen har finns enligt uppgift även tillräckliga resurser i verksamheterna för att sätta in sådana. Underåriga barn får alltid vistas i de avdelningar som endast tar emot familjer eller kvinnor. Ynglingar som närmar sig vuxen ålder, vilket utgör den större delen av de ensamkommande barnen, placeras dock i vissa fall på avdelningar tillsammans med män. Artikel 17.4 får, i likhet med artikel 14.1, anses lämna ett visst utrymme för varje medlemsstat att avgöra i vilken utsträckning bestämmelsen ska beaktas, eftersom artikeln endast förskriver att den ska tillämpas så långt som möjligt. I hålls ytterst få ensamkommande barn i förvar. Av allt att döma tas barnen om hand väl inom ramen för den vanliga förvarsverksamheten. Mot den bakgrunden anser utredningen att det inte finns anledning att föreslå att ska inrätta särskilda förvarsanläggningar för förvarstagna ensamkommande barn. uppfyller direktivets krav i denna del och något författningsförslag lämnas därför inte. Förvar av underåriga och familjer Utredningens bedömning: Artikel 17.5 föranleder inga författningsändringar. Av artikel 17.5 framgår att barnets bästa ska komma i främsta rummet när underåriga hålls i förvar i avvaktan på avlägsnande. Som vi tidigare nämnt ska enligt svensk rätt i fall som rör barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver (se 1 kap. 10 § UtlL). Bestämmelsen får anses uppfylla direktivets krav i artikel 17.5. Något författningsförslag lämnas därför inte. Utredningens förslag: Det införs två undantagsbestämmelser. I den ena föreskrivs att om det uppstår en situation där ett exceptionellt stort antal utlänningar som ska återvända utgör en oförutsett stor belastning på lokaler för förvar och dess personal får besluta att en utlänning som hålls i förvar enligt UtlL får vistas i andra lokaler än sådana som har ordnats särskilt för detta ändamål. I samma bestämmelse förskrivs även att får besluta att en utlänning som hålls i förvar får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest trots att de förutsättningar som beskrivs i 10 kap. 20 § första stycket UtlL inte finns. I en annan bestämmelse föreskrivs att om det uppstår en situation som ovan beskrivits får en familj som hålls i förvar placeras tillsammans med andra personer som hålls i förvar. I artikel 18 ges en medlemsstat möjlighet att i nödsituationer göra undantag från några av direktivets bestämmelser. De undantag som kan göras är att en medlemsstat kan tillämpa längre tidsfrister för rättslig prövning än dem som beskrivs i artikel 15.2 tredje stycket och vidta nödåtgärder vad gäller förhållanden vid förvar som avviker från vad som föreskrivs i artiklarna 16.1 och 17.2. För att dessa undantag ska vara tillåtna krävs det att det har uppstått en situation där ett exceptionellt stort antal tredjelandsmedborgare som ska återvända utgör en oförutsett stor belastning på förvarsanläggningarna i en medlemsstat eller dess administrativa personal, eller personal inom rättsväsendet.