sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Ransonering och prisreglering i krig och fred Delbetänkande av Utredningen om översyn av ransoneringslagen och prisregleringslagen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utreda vad som krävs för att genomföra en effektiv och ändamålsenlig fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred (dir 2007:95). förordnades docenten som särskild utredare. Som sekreterare anställdes professorn , jur. kand. och professorn . Som sakkunniga förordnades rådgivaren , , tid. ordföranden i , hälsoekonomen , samt chefsjuristen , . Som experter förordnades departementssekreteraren , , handläggaren , , departementssekreteraren , Försvarsdepartementet samt departementssekreteraren , . Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Ransonering och prisreglering i krig och fred. Utredningen fortsätter med sitt arbete och lämnar ett slutbetänkande . Delbetänkande och slutbetänkande............................. 1.3.2 Förändrad syn på ransonering och prisregleringar..... 1.3.3 Medlemskap i och internationella avtal ................ Ramvillkor för prisstabiliteten..................................... 1.3.5 Studie om behovet av översyn av 2.1.5 Avläsnings- och uppgiftsskyldighet samt Former för prisreglering............................................... 2.2.4 Begränsningar och differentieringar av Elberedskapslagen och elberedskapsförordnigen ....... 2.3.2 Lag om försörjningsberedskap på 2.3.3 Lag om beredskapslagring av olja och kol ................... Lagområdet och delegeringsmöjligheter ..................... 2.4.4 Pågående översyn av regeringsformen......................... Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv ........... 3.1.1 Betydelsen av försörjningskrisens omfattning............ 3.1.2 Betydelsen av försörjningskrisens varaktighet............ 3.1.3 Snabbhet och grad av överraskning.............................. Marknadens reaktion vid allvarliga kriser ............................... 3.2.1 Reaktioner på kort sikt ................................................. 3.2.2 Substitution och priset som informationsbärare ........ 3.2.3 Effekter på ................................................... 3.2.4 Ojämvikt och partiell jämvikt ...................................... Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser .............. Dagens inflationspolitik, och Prisstopp som kompletterande medel......................... Erfarenheter av prisregleringar mot inflation ........... Sammanfattning angående stabiliseringspolitik........ Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp . Återverkningar på leverantörsledet ........................... Återverkningar på kostnader och investeringar........ Återverkningar på arbetsmarknaden ......................... Administrativa problem – kostnader och Brister i informationsöverföringen............................ Snedvridna priser till följd av slumpmässighet.......... 5.1.11 Sammanfattning angående prisreglering i Ransonering utan prisrestriktioner............................ Ransonering med produktionsmål och reglerade Jämförelse mellan prisreglering och ransonering ..... Sammanfattning angående ransonering i Sektorsspecifika analyser och slutsatser...................... 6.2.1 Avregleringen av elmarknaden och elmarknadens Effekt och energi......................................................... 6.2.3 Mekanismer för att hantera effektbrist...................... 6.2.4 Mekanismer för att hantera energibrist ..................... Läkemedel och sjukvårdsprodukter ...................................... 6.3.1 Beredskap för kriser – allmän utveckling .................. 6.3.2 Förskrivning och försäljning av läkemedel................ 6.3.3 Eventuellt behov av prisreglering............................... Ransonering, lagerhållning m.m................................. Överväganden angående läkemedel ........................... 6.4.1 Allmänt om brist på livsmedel ................................... 6.4.3 Behovet av politisk intervention ................................ Prisreglering och ransonering under .159 Svenska erfarenheter från ........................ Amerikanska erfarenheter från ............... Erfarenheter från andra länder............................................... EU-reglering och internationella avtal......................... EG-fördraget: fri handel och en inre marknad..................... 8.1.1 Artiklarna 28 och 29 EG ............................................ 8.1.2 Artikel 30 EG och Cassis-doktrinen......................... inverkan på handel mellan medlemsstater................. Olja och drivmedel................................................................. Beredskapslagring av oljeprodukter .......................... 8.2.2 Fördelning och ransonering av oljeprodukter .......... 8.2.3 Pågående arbete inom EU.......................................... 8.2.4 Slutsatser beträffande behovet av nationell reglering för fördelning av olja i krislägen ................ Försörjningsberedskap i andra länder ......................... Ransonerings - och förfogandelagstiftning Kriser begränsade till marknader med specifika Allmänna och djupa kriser..................................................... När prisreglering och ransonering inte bör användas Risker med rättslig möjlighet till prisreglering och ransonering i fredstid ............................................................. EG-rätt och internationella avtal........................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................... Utredningens uppdrag är enligt direktivet att utreda vad som krävs för att genomföra en effektiv och ändamålsenlig fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred. Som ett led i detta har utredningen att se över ransoneringslagen (1978:268), prisregleringslagen (1989:978) och andra författningar av beredskapskaraktär samt den lagstiftning som stöder åtaganden på försörjningsområdet enligt olika bi- och multilaterala avtal. I detta delbetänkande redovisas utredningens ekonomiska slutsatser beträffande behovet av en nationell reglering i prisreglerande respektive konsumtionsdämpande och konsumtionsstyrande syfte, samt utrymmet för en sådan nationell reglering med beaktande av de förberedelser som görs inom EU för en reglering med samma syfte och av de bi- eller multilaterala avtal som har anslutit sig till. Vidare innehåller betänkandet en studie av våra nordiska grannländers reglering av dessa frågor. Fyra områden, där det skulle kunna uppstå behov av regleringsåtgärder vid allvarliga fredstida försörjningsstörningar, redovisas särskilt; energiområdet, oljesektorn, livsmedelsområdet och läkemedelssektorn. För att kunna bemästra försörjningsproblem i krig och vid allvarliga bristsituationer i fredstid finns i ett antal beredskapsförfattningar. De viktigaste av dessa är ransoneringslagen och prisregleringslagen. Ransoneringslagen ger regeringen möjlighet att vid krig, krigsfara, eller när det till följd av andra utomordentliga händelser föreligger knapphet på viktiga förnödenheter, vidta åtgärder för att genomföra en fördelning av dessa förnödenheter, i syfte att tillgodose befolkningens och totalförsvarets behov. Med stöd av prisregleringslagen har regeringen möjlighet att förordna om prisreglerande åtgärder vid krig eller krigsfara, eller om det av någon annan orsak finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet på en eller flera viktiga varor eller tjänster. Vid risk för allvarlig stegring av hyrorna inom landet för bostadslägenhet och lokaler får föreskrivas om hyresstopp. Prisregleringslagen har således ett vidare tillämpningsområde än ransoneringslagen. Andra viktiga författningar av beredskapskaraktär är förfogandelagen, elberedskapslagen, lagen om försörjningsberedskap på naturgasområdet, oljekrislagen samt lagen om beredskapslagring av olja och kol. Ransonerings- och prisregleringslagstiftningen har sitt ursprung i erfarenheterna av de omfattande ransoneringar och prisreglerande åtgärder som genomfördes under och efter . De system som finns för ransonering och prisreglering bygger i allt väsentligt på de förhållanden och hot som fanns under 1980- talet. Någon tillämpning av de nu gällande lagarna har emellertid inte varit aktuell, bortsett från det allmänna pris- och hyresstopp som genomfördes februari–. Föregångaren till dagens ransoneringslag, allmänna ransoneringslag, tillämpades däremot i samband med Suez-krisen –1958 och under oljekrisen –1974 för att reglera oljeförsörjningen. prisregleringslag var i det närmaste i tillämpning , antingen i form av allmänt prisstopp eller allmän skyldighet att förhandsanmäla prishöjningar, eller i form av sektorsspecifika regleringar. Förutsättningarna för att använda ransonering och prisreglering som instrument för att bemästra en kris ser annorlunda ut än . Den praktiska organisationen som fanns då, i form av beredskapslagring och administrativa förberedelser, har i stort avvecklats. Dessutom är numera i hög grad integrerat med andra länder genom EU-medlemskapet och genom andra bi- eller multilaterala avtal. är genom medlemskapet i EU numera del av en inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, arbetskraft och kapital. Enligt artiklarna 28 och 29 i EG-fördraget är det förbjudet att mellan medlemsstaterna tillämpa kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan. missgynnar import eller export i förhållande till inhemsk handel eller produktion är således förbjudna. Det hindrar emellertid inte, enligt artikel 30 EG, förbud mot, eller restriktioner för, import, export eller transitering som grundas på hänsyn till bl.a. allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv. De flesta prisreglerande och ransonerande åtgärder som tas i tillämpning vid försörjningssvårigheter i landet torde antingen överhuvudtaget inte stå i strid med artiklarna 28 och 29 EG, eller åtminstone vara rättfärdigade med hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten eller folkhälsan. Utformningen av reglerna om prisreglering och ransonering och tillämpningen därav måste i vart fall ske med beaktande av EG-rätten och uppfylla rimliga krav på proportionalitet i förhållandet till ett i allmänhet lovvärt syfte. Medlemskapet i EU och deltagandet i det internationella energiprogrammet inom ramen för den internationella energiorganisationen ställer krav på den svenska lagstiftningen beträffande beredskapslagring av olja och fördelningen av olja vid en eventuell kris. För att uppfylla kraven i EU:s oljelagringsdirektiv och avtalet om ett internationellt energiprogram, , hålls i lager av oljeprodukter som motsvarar 90 dagars nettoimport. Lagren hålls av säljare och vissa storförbrukare av oljeprodukter och får endast tas i anspråk efter beslut av regeringen. Enligt EU:s oljeberedskapsdirektiv måste medlemsstaterna, för att kunna agera vid försörjningssvårigheter som avsevärt begränsar leveranserna av råolja eller petroleumprodukter och orsakar svåra störningar se till att behöriga myndigheter har rätt att göra uttag ur beredskapslagren, fastställa begränsningar av förbrukningen och prioritera leveranser till vissa kategorier av förbrukare samt utfärda prisföreskrifter för att förhindra onormala prishöjningar. Även ställer krav på att medlemsstaterna kan förfoga över oljelagren för att dessa skall kunna fördelas mellan medlemsstaterna vid eventuella försörjningssvårigheter. för oljeförsörjning är under översyn. Kommissionen lade 2002 fram ett förslag till ett nytt direktiv som skulle ersätta såväl oljelagringsdirektivet som oljeberedskapsdirektivet. Kommissionen föreslog dels att medlemsstaternas beredskapslager skulle utökas till en nivå motsvarande 120 dagars förbrukning och att offentliga nationella organ skulle uppfylla åtminstone en tredjedel av lagringsskyldigheten, dels att kommissionen skulle få befogenhet att fatta beslut om och samordna utnyttjandet av medlems- staternas beredskapslager på gemenskapsnivå. Detta förslag avvisades sedermera av medlemsstaterna och förkastades av . Från ett ekonomiskt perspektiv torde prisreglerings- och ransoneringsåtgärder huvudsakligen vara motiverade i sådana situationer där väsentliga samhällsfunktioner är hotade och där ett återställande av dessa funktioner bara kan ske på mycket lång sikt, om alls. Försörjningskriser, där prisreglering eller ransonering ekonomiskt sett framstår som ändamålsenliga instrument, kännetecknas av: 1.Ett kraftigt minskat utbud, en kraftigt ökad efterfrågan eller en kombination därav, 2.där marknaden på kort eller medellång sikt inte förmår skapa jämvikt eller där den jämvikt som skulle uppstå är samhällsekonomiskt ineffektiv eller ogynnsam ur fördelningssynpunkt, samt 3.där de negativa konsekvenserna av marknadsmisslyckandet är samhällsvida och därmed tillräckligt allvarliga för att motivera ett ingripande från staten. Brist till följd av minskat utbud och/eller ökad efterfrågan Utbudet kan minska kraftigt till följd av exempelvis en internationell oljekris, krig i vår närhet med därmed sammanhängande avskurna handelsförbindelser, eller omfattande förstörelse av produktionsmedel inom landets gränser. Kraftigt ökad efterfrågan kan uppstå vid krig eller krigsfara med behov av ökad produktion av krigsmateriel, vid pandemier eller efter omfattande katastrofer med åtföljande behov av återuppbyggnad. Ökad efterfrågan till följd av nya behov och nya köpare leder till att priserna stiger och att en del av de tidigare köparna trängs undan. Motsvarande gäller för ett kraftigt minskat utbud. Är utbudet okänsligt för priset så kommer hela, eller nästan hela, den ökade efterfrågan att tillgodoses genom att befintliga konsumenter trängs undan. Är även den tidigare efterfrågan relativt oelastisk så kommer en krisrelaterad stor ökning av efterfrågan att resultera i dramatiskt stigande priser. En oelastisk efterfrågan indikerar att det rör sig om en nödvändighetsvara med få eller inga näraliggande substitut. För att bristsituationen skall kunna betecknas som en sådan försörjningskris där det kan vara befogat att reglera marknaden med hjälp av ransonering eller prisreglering måste konsekvenserna vara allvarliga på såväl kort som lång sikt. För konsumenter gäller som grundregel att priskänsligheten är större på lång än på kort sikt. Även utbudets priskänslighet är i allmänhet större på lång sikt. Dessutom bör konsumenternas välfärdsförlust vara stor i förhållande till deras inkomster. Marknadsmisslyckanden och andra skäl att reglera marknadens funktion Fyra huvudsakliga skäl som skulle kunna motivera prisreglering och ransonering i samband med försörjningskriser kan identifieras: marknadsmisslyckanden (effektivitetsskäl), fördelningspolitik (rättviseskäl), Marknadsmekanismen bidrar i en bristsituation på två sätt till att lösa problemen. På marknaden fastställs priser som ger information om vilka förnödenheter som är knappa, hur knappa de är och var knappheten är som störs. De marknadsmässiga priserna ger också aktörerna incitament att bidra till att lösa bristsituationen; producenterna stimuleras att öka produktionen och konsumenterna stimuleras att minska sin konsumtion eller övergå till substitutprodukter. I vissa situationer misslyckas marknaden med att åstadkomma en effektiv fördelning av konsumtion, kostnadseffektiv produktion och en bra balans mellan konsumtion och produktion. Vid sådana marknadsmisslyckanden kan statliga ingripanden öka effektiviteten, förutsatt att kostnaden för ingreppet är mindre än den effektivitetshöjning som uppnås. Inom den nationalekonomiska vetenskapen brukar fyra typer av marknadsmisslyckanden identifieras: Marknadsmakt innebär att en säljare kan påverka priset genom att begränsa sitt utbud. Marknadsmakt kan uppstå eller förstärkas i samband med krig, avspärrning eller andra svåra kriser, om exempelvis konkurrenstrycket från utländska leverantörer faller bort. Möjligheten att utnyttja marknadsmakt beror inte endast på antalet konkurrenter, utan även på efterfrågans priskänslighet. Efterfrågan på vissa varor kan bli mindre priskänslig i händelse av krig eller krigsfara, eller till följd av någon annan krissituation. På en marknad med marknadsmakt kan prisreglering bidra till att uppnå jämvikt eftersom säljaren får incitament att tillhandahålla efterfrågad kvantitet. Externa effekter uppstår när en konsuments användning av en produkt har en direkt påverkan på andra konsumenters nytta. Negativa externa effekter innebär ett nyttobortfall för andra individer än den som konsumerar, varför åtgärder bör vidtas för att begränsa konsumtionen. Positiva externa effekter innebär däremot att nyttan ökar med andra konsumenters konsumtion, varför stimulans till ökad konsumtion är samhällsekonomiskt önskvärd. I princip kan det därför finnas anledning att vidta prisregleringsåtgärder för att främja positiva externa effekter och ransoneringsåtgärder för att begränsa negativa externa effekter. En sådan lösning kan framförallt vara lämplig i sektorer med starka positiva eller negativa externa effekter, såsom sjukvården och elsektorn. Kollektiva nyttigheter är ett specialfall av mycket starka positiva externa effekter och har den speciella egenskapen att alla individers nytta ökar ungefär lika mycket, oberoende av vem som konsumerar nyttigheten. Problemet är att ingen enskild individ har incitament att tillhandahålla nyttigheten i fråga, utan snarare incitament att avstå därifrån och hoppas att någon annan gör det i stället. I normalfallet är inte ransonering eller prisreglering någon lämplig lösning på problemet med tillhandahållandet av kollektiva nyttigheter. Vid en allvarlig kris som kräver en fullständig mobilisering av samhällets resurser – så att den kollektiva nyttigheten blir den helt överskuggande angelägenheten för samhället – kan ransonering möjligen vara ändamålsenlig. Assymetrisk information innebär att olika aktörer på marknaden har tillgång till olika informationsmängder. Det kan sänka förtroendet mellan köpare och säljare, vilket i sin tur kan leda till att marknaden fungerar mindre effektivt, eller i extremfallet inte alls. Det är troligt att informationsproblemen ökar i samband med försörjningssvårigheter. Däremot är det inte säkert att osäkerheten systematiskt kommer att öka mer på den ena sidan av marknaden, eller att den offentliga sektorn kommer att ha bättre information än marknadsaktörerna. Det torde därför inte finnas någon anledning att av detta skäl ingripa i allokeringen genom prisreglering eller ransonering. Vid allvarliga försörjningssvårigheter kan den del av befolkningen som har lägst inkomster komma att drabbas hårdare än andra. Det kan därför finnas anledning att i sådana lägen med politiska medel omfördela välstånd mellan olika befolkningsgrupper. Huvudregeln är att fördelningspolitiska ingripanden bör göras obundet, genom skatter och bidrag relaterade till inkomst. Till skillnad från omfördelning in natura, som bygger på överföring av vissa varor mellan individer, så låter obundet bistånd dem som är i behov av stöd själva välja hur pengarna skall användas. De som betalar biståndet får också själva välja vad de vill avstå från, vilket minskar samhällets kostnader för hjälpinsatsen. Prisreglerande och ransonerande åtgärder kan ses som en form av bundet bistånd, och bör därför normalt inte användas för fördelningspolitik. Emellertid kan det i en försörjningskris saknas förutsättningar för att bedriva en fördelningspolitik med hjälp av inkomstbaserade skatter och bidrag. Det kan därför finnas anledning att tillgripa prisreglering eller ransonering som kompletterande medel till generella skatter och bidrag. Finansieringen av verksamheten inom den offentliga sektorn sker huvudsakligen genom beskattning. Kortsiktigt kan upplåning utgöra en kompletterande finansieringskälla, inte minst vid makroekonomiska kriser eller krig. I situationer där skatteintäkterna inte kan bli högre och lånemöjligheterna är otillräckliga för att finansiera de offentliga utgifterna skulle resurser dessutom kunna styras till den offentliga sektorn genom ransonering i kombination med prisreglering, eller genom förfogande. I normala situationer är skatter det effektivaste sättet att överföra resurser till staten. Ransonering, prisreglering och förfogande leder till ineffektivitet, bl.a. eftersom ransonerna inte kommer att tilldelas de konsumenter som högst värderar dem och produktionen inte kommer att utföras av de producenter som har den lägsta kostnaden. Vid en svår kris, där behovet av kollektiva nyttigheter har ökat kraftigt, kan dock ransonering och prisreglering vara en lösning. Kostnaderna för planerad allokering skulle i en sådan situation sannolikt minska; vid begränsat privat konsumtionsutrymme blir konsumenterna mer homogena och skillnaderna i effektivitet mellan producenter mindre avgörande. Dessutom är det antagligt att skattebasen minskar vid en allvarlig kris, liksom skattemoralen. Sedan stabiliseringspolitiken lades om har en självständig riksbank som bedriver en penningpolitik med ett uttalat mål om en låg och stabil inflation. En sådan anses skapa goda förutsättningar för hushåll och företag att planera sin verksamhet. viktigaste medel är styrräntan. Den största effekten av en ränteändring nås dock först mellan ett och . I en extrem situation med plötsliga prishöjningar, där marknadsmekanismerna inte fungerar, skulle prisregleringar kunna användas som ett kompletterande medel för att uppnå målet om stabila priser. Erfarenheterna visar dock att prisregleringarna som då var i kraft framförallt skapade negativa effekter på samhällsekonomin. Inte heller tycks de ha haft någon märkbar långsiktig effekt på inflationen. Samhällsvida konsekvenser av ett marknadsmisslyckande förutsätter att försörjningssvårigheterna är av viss storlek och varaktighet och att det rör sig om förnödenheter av stor vikt för befolkningen, som är svåra att ersätta med andra. Inom avgränsade sektorer och under – normalt sett – kortare tidsperioder kan det finnas anledning att tillgripa ransonering eller prisreglering även vid mindre omfattande krissituationer. Vid riktigt allvarliga kriser, där grundläggande samhällsinstitutioner har slutat fungera, torde sådan central koordinering som krävs för ransonerings- och prisregleringsåtgärder, vara svår att uppnå. Potentiella ekonomiska effekter av prisreglerings- och ransoneringsåtgärder Prisreglerande åtgärder kan från ekonomisk synpunkt ge upphov till ett antal negativa effekter. Dessa måste beaktas vid utformningen och tillämpningen av en reglering. Först och främst medför ett reglerat pris som underskrider marknadspriset att utbudet minskar till följd av minskad produktion, ökad export och minskad import. Prisregleringen minskar också konsumenternas incitament att dra ner sin konsumtion eller byta till andra varor. Ett pris under marknadspriset gör att konsumenterna kommer att vilja köpa mer än vad säljarna vill sälja, vilket i sin tur leder till transaktionskostnader till följd av bl.a. köbildning, hamstring och konkurrens- och informationsproblem som uppstår på svarta marknader. En ransonering för att understödja prisregleringen och reglera fördelningen av varorna skulle kunna minska dessa problem.