sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Om det visar sig att vissa invester- ingar som ett kommunalt bostadsaktiebolag har gjort inte blir eko- nomiskt lyckade utan leder till exempelvis stora underhållskostna- der och stora vakanser, kan man inte kräva mer än det möjliga. Om de vinster som erhålls från det befintliga beståndet är små men en jämförbar privat ägare inte skulle kunna uppnå högre vinster, har det kommunala bostadsaktiebolaget iakttagit principen om den marknadsekonomiske investeraren. När det gäller frågan om jämförbara privata investerare har vid våra samrådsförfaranden pekat på att de kommunala bostadsaktiebolagen lyder under den kommunala lokaliserings- principen (2 kap. 1 § kommunallagen) och därför får bedriva verk- samhet endast inom den egna kommunens område. Detta kan bland annat leda till svårigheter för de kommunala bostadsaktie- bolagen att sprida risker. Enligt vår uppfattning kommer denna be- gränsning emellertid inte att medföra att de kommunala bostads- företagen behöver agera på annat sätt än privata företag i någon större mån. Rent teoretiskt skulle en fastighet kunna ha ett högre värde för ett privat fastighetsbolag med fastigheter i andra kommu- ner, eftersom fastigheten skulle kunna erbjuda en möjlighet att sprida risker. Vid sådana förhållanden borde, teoretiskt sett, ett vinstmaximerande kommunalt bostadsaktiebolag sälja fastigheten till det privata företaget, eftersom det kommunala bolaget kan få ut ett pris som överstiger fastighetens värde i dess egen ägo. Skillna- den i värde på grund av möjligheter till riskspridning torde dock vara marginell och övervägas av exempelvis stordriftsfördelar hos det kommunala bostadsaktiebolaget. Det är därför enligt vår upp- fattning inte sannolikt att lokaliseringsprincipen kommer att leda till att kommunala bostadsföretag måste agera på annat sätt än kon- kurrenterna, förutom att de är begränsade till att bedriva verksam- het inom kommunens gränser. När det gäller de begränsningar som lokaliseringsprincipen inne- bär ska betonas att jämförelsen enligt principen om den marknads- Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 ekonomiske investeraren ska göras med jämförbara privata inves- terare. Det saknar därför betydelse att ett bostadsföretag med verk- samhet i en annan kommun kan få bättre avkastning på sitt fastig- hetsinnehav, om anledningen till detta är att marknadsförutsätt- ningarna är bättre där. I domen i det ovannämnda målet Westdeutsche Girozentrale underströk förstainstansrätten att offentliga ägare inte får blanda samman sin ställning som offentliga organ och sin ställ- ning som företagare. Kommunerna kan t.ex. inte styra sina bostads- aktiebolag så att dessa köper fastigheter som används i den kommu- nala verksamheten, exempelvis skolbyggnader, om förvärvet av fastigheten inte medger en marknadsmässig avkastning på denna investering. Vidare kan en kommun inte i högre utsträckning än vad som är affärsmässigt motiverat ur det kommunala bostadsaktie- bolagets perspektiv använda bolaget som instrument för olika åtgärder som är till nytta för samhället eller kommunen som helhet. Exempelvis kan inte ett kommunalt bostadsaktiebolag användas som arbetsmarknadspolitiskt instrument genom att det anställer mer personal än vad som egentligen behövs i verksamheten för att denna ska ge maximal vinst på lång sikt. När det gäller de kommunala bostadsaktiebolagens nyinvesteringar, ska kommunerna ställa krav på att sådana görs endast om de kan förväntas ge en marknadsmässig avkastning på det kapital som an- vänds vid investeringen. Denna avkastning utgörs som utgångs- punkt av driftnetto och ska täcka en riskfri real ränta och en risk- premie. Reala värdeförändringar måste emellertid också beaktas. Om det satsade kapitalet kan förväntas bli förbrukat genom att den fastighet som investeringen gjorts i sjunker i värde, krävs förvänt- ningar på ett högre driftnetto för att den förväntade avkastningen ska vara marknadsmässig. På motsvarande sätt gäller att förväntade reella värdestegringar kan beaktas i investeringskalkyler. De värde- förändringar som ska beaktas är långsiktiga sådana. Värdeföränd- ringar som beror på exempelvis kortsiktiga svängningar i räntenivåer saknar således betydelse. Riskpremien ska motsvara den risk som den aktuella invester- ingen verkligen innebär. De kommunala bostadsaktiebolagen måste således göra sina investeringar utifrån affärsmässiga överväganden Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 och basera dem på korrekta investeringskalkyler. Om hyressätt- ningssystemet eller marknaden inte medger hyror som ger avkast- ning på den beskrivna nivån ska de kommunala bostadsaktie- bolagen låta bli att göra investeringen i fråga. Den relevanta av- kastningen är inte enbart den som kan förväntas av nyinvesteringen sedd för sig själv. Om investeringen leder till positiva effekter på lönsamheten i övrigt i bolaget på grund av exempelvis stordrifts- fördelar eller andra synergieffekter, ska sådan påverkan på lönsam- heten beaktas. I det föregående avsnittet har vi förklarat att skillnader mellan bostadsföretag kan leda till att de helt rationellt agerar på olika sätt. Exempelvis kan det vara affärsmässigt för ett stort företag – som kan dra nytta av skalfördelar – att investera i en kommun även om andra företag inte gör det. I avsnitt 10.2.4 ovan har vi förklarat att utrymmet för en kom- munal ägare, som överväger att skjuta till kapital till sitt bostads- företag, att avgöra vilken avkastning som måste kunna förväntas för att kapitaltillskottet ska få ske är betydligt mindre än utrymmet att bedöma om denna avkastning verkligen kan förväntas. Mot- svarande gäller för kommunala bostadsaktiebolags investeringar. Dessa bolag förfogar alltså över ett visst utrymme att själva avgöra om en investering verkligen kan förväntas ge en marknadsmässig avkastning. Om det faktiska utfallet skulle visa sig bli sämre än det förväntade, saknar detta betydelse, förutsatt att investeringen grun- dats på realistiska förväntningar på marknadsmässig avkastning. I föregående avsnitt har vi vidare resonerat kring lokaliserings- principens betydelse för de kommunala bostadsaktiebolagens ager- ande när det gäller verksamheten med det befintliga beståndet. När det gäller investeringar skulle de begränsningar som följer av denna princip kunna leda till att de kommunala bostadsaktiebolagen inte kan sprida sina risker på samma sätt som privata företag och att de därför borde basera sina investeringskalkyler på högre riskpremier än konkurrenterna. Även i detta sammanhang anser vi att denna effekt är förhållandevis marginell och kan vägas upp av exempelvis stordriftsfördelar hos det kommunala bostadsaktiebolaget. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 10.2.6Möjligheter för ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag att vidta åtgärder av social karaktär Vår bedömning: Ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktie- bolag får vidta åtgärder av social karaktär endast om det på viss sikt kan förväntas bli minst lika lönsamt för bolaget att vidta åtgärden som att avstå från den. Det kan finnas många situationer där det ligger i ett kommunalt bostadsaktiebolags långsiktiga ekonomiska intresse att engagera sig i verksamhet som inte ger vinst på kort sikt. Det kan emellertid också finnas åtskilliga situationer där en åtgärd av allmännyttig karaktär inte ens på lång sikt ligger i det kommunala bostadsaktie- bolagets ekonomiska intresse. Affärsmässighet och socialt ansvar är inte alltid förenliga utan kan stå i motsättning till varandra (jfr Mattsson-Linnala s. 14 f.). Det är väsentligt att det kommunala bostadsaktiebolaget klargör för sig självt varför en åtgärd vidtas och att det på lång sikt kan förväntas bli minst lika lönsamt för bolaget att vidta åtgärden som att avstå från den. Perspektivet i en affärsmässig modell måste alltid vara bolagets. Om en åtgärd är gynnsam för både kommunen och det kommunala bostadsaktiebolaget, får bolaget vidta åtgärden. Om åtgärden däremot är gynnsam ur ett samhällsperspektiv men inte affärsmässigt motiverad för det kommunala bostadsaktiebolaget ens på lång sikt, ska bolaget inte vidta åtgärden. Åtgärden får i ett sådant läge i stället vidtas av kommunen. Skulle kommunen avstå från att vidta en åtgärd som ur ett samhällsperspektiv är önskvärd, är detta en fråga som får hanteras i den demokratiska debatten i kommunen och som kan få politiska effekter vid nästa kommunal- val. Sådant avstående gör emellertid inte åtgärden till en angelägen- het för det kommunala bostadsaktiebolaget. Med tanke på en eventuell prövningssituation är det viktigt att ett kommunalt bostadsaktiebolag inför vidtagandet av en viss åtgärd dokumenterar varför man anser att åtgärden är affärsmässig. Sociala åtgärder torde ofta aktualiseras inom ramen för projekt för utveckling av eftersatta bostadsområden. Sådana projekt kan ofta behöva vara långsiktiga för att ge resultat, och vinsten av att vidta en viss åtgärd kan ligga långt fram i tiden. Detta innebär emellertid inte att varje åtgärd kan antas vara affärsmässig, bara Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 perspektivet är tillräckligt långt, utan en prövning måste i varje fall göras av affärsmässigheten. Även inom ramen för den permanenta verksamheten kan det vara affärsmässigt att vidta åtgärder av social karaktär, låt vara att kravet på affärsmässighet mer sällan torde vara uppfyllt här än när det gäller projekt. En åtgärd som skulle kunna vara (men inte nödvändigtvis är) affärsmässigt motiverad är direkta bidrag till ungdomsverksamhet, där det förhållandet att ungdomar får vettig verksamhet att ägna sig åt bidrar till att de avhåller sig från brottslighet, såsom vandaliser- ing av det kommunala bostadsaktiebolagets bostadsområden. I kapitel 2 finns exempel på verksamhet i kommunala bostads- aktiebolag som inte har något direkt samband med bostadsverk- samheten och verksamhet där det i vissa fall kan ifrågasättas om den är affärsmässigt motiverad. Det rör sig bl.a. om insatser av social karaktär, till exempel att anställda i bolagen ägnar en del av sin tid åt att hjälpa hyresgäster som inte skulle klara sitt boende utan hjälp, fritidsverksamhet åt unga och skapande av ungdoms- arbeten men även verksamhet av lite annorlunda slag såsom arbets- förmedling. Det förekommer även att kommunala bostadsaktie- bolag driver en centrumanläggning som ett led i upprustningen av ett bostadsområde, vilket ofta har visat sig vara av avgörande be- tydelse för ett bostadsområdes utveckling. I den mån som en verksamhet är ekonomiskt motiverad för bolaget, t.ex. genom att lönsamheten i bostadsverksamheten – – ökar till följd av att det blir mer attraktivt att bo i bolagets lägenheter, finns det inte hinder mot att bolaget ägnar sig åt verksamheten. Det förekommer också att exempelvis skolor ägs av kommunala bostadsaktiebolag. Om kommunen betalar så hög hyra att det är minst lika lönsamt för det kommunala bostadsaktiebolaget att äga skolan som att inte göra det, framstår innehavet som affärsmässigt. Någon affärsmässig vinst vid sidan av hyresintäkterna för ett kommunalt bostadsaktiebolag av att inneha en skola kan emellertid inte antas. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 10.2.7Hur ska kommunerna säkerställa att verksamheten i de kommunala bostadsaktiebolagen drivs affärsmässigt? Vår bedömning: Kommunerna måste anta ägardirektiv med tyd- liga riktlinjer för hur verksamheten i de kommunala bostadsaktie- bolagen ska bedrivas för att uppfylla kravet på affärsmässighet. För att säkerställa att verksamheten i de kommunala bostadsaktie- bolagen drivs affärsmässigt är det viktigt att kommunerna i ägar- direktiv ger riktlinjer där de tydligt utvecklar hur verksamheten ska bedrivas i de avseenden som vi har berört ovan i avsnitt 10.2.5 och 10.2.6. Att kommunerna fastställer sådana direktiv har betydelse inte endast för att de ska kunna se till att verksamheten verkligen drivs affärsmässigt utan är också viktigt för att kommunerna ska kunna visa att de ställer krav på affärsmässighet och förklara hur de ser på vad affärsmässighet innebär för det fall kommunens eller det kommunala bostadsaktiebolagets agerande skulle ifrågasättas. 10.2.8Hur vet man att vinsten är på rimlig nivå? Vår bedömning: Bedömningen av affärsmässigheten bör ta sikte på frågan vilka vinster som är möjliga i verksamheten. De centrala frågorna är därvid vilka hyresnivåer som de kommunala bostadsaktiebolagen bör sträva efter och hur det kan bedömas om de faktiska hyresnivåerna överensstämmer med de företags- ekonomiskt mest motiverade. Det är viktigt att de kommunala bostadsaktiebolagen följer redovisningsreglerna för att det ska kunna kontrolleras om de följer statsstödsreglerna. Det är även inför vidtagandet av en åtgärd viktigt att ett kommunalt bostadsaktiebolag noggrant överväger – förutsatt att bolaget inte är skyldigt att vidta åtgärden till följd av tvingande lagregler eller motsvarande – om det kan förväntas leda till minst lika hög vinst att vidta åtgärden som att låta bli. Per- spektivet i övervägandena måste vara bolagets bästa, inte vad som är bäst för t.ex. kommunen som samhällsaktör. Ett kommunalt bostadsaktiebolag bör dokumentera de övervägan- den det gjort för att i en prövningssituation kunna visa att över- vägandena varit affärsmässiga. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 10.2.8.1Finns det några ekonomiska mått som kan användas vid kontrollen av affärsmässighet? Vi har ovan anfört att i affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag ska investeringar grundas på företagsekonomiskt korrekta invester- ingskalkyler och göras endast om de kan förväntas ge en mark- nadsmässig avkastning på det kapital som satsas. När det gäller verksamheten med det befintliga beståndet ska de kommunala bostadsaktiebolagen sträva efter att maximera vinsterna, i vart fall och med hänsyn till de risker som tas. Bedömningen av om en investering har gjorts på affärsmässiga grunder ska ske med hänsyn till situationen när investeringen gjor- des, till den information som fanns tillgänglig då och till den förut- sebara utvecklingen . Om det skulle bli aktuellt att bedöma om en investering verkligen gjorts på affärsmässig grund, ska det prövas om investeringskalkylen varit realistisk och om företaget hade fog för sina antaganden om det ekonomiska utfallet. Trots att bedömningen ska ske med hänsyn till situationen vid investeringsbeslutet, kan det faktiska utfallet efter investeringen vara av värde när det ska avgöras om den gjordes på affärsmässig grund. Om det faktiska resultatet avviker mycket från det kalkylerade, måste det kommunala bostadsaktie- bolaget kunna förklara avvikelserna. När det gäller det befintliga beståndet, är det betydligt svårare att bedöma om verksamheten bedrivs affärsmässigt. I EPF:s andra anmälan till kommissionen görs gällande att de kommunala bostads- aktiebolagen får stöd från kommunerna genom att dessa inte kräver tillräcklig avkastning på det kapital som de tillhandahåller de kom- munala bostadsaktiebolagen. Resonemanget bygger på att de kom- munala bostadsaktiebolagen bör ha viss avkastning på justerat eget kapital. Även vid våra samrådsförfaranden med Fastighetsägarna, , och har från vissa håll gjorts gällande att de kommunala bostadsaktiebolagen måste ha mark- nadsmässig avkastning på justerat eget kapital för att inte medges ekonomiska fördelar. Det har också hävdats att kontrollen av affärsmässigheten bör ske genom en bedömning av att avkast- ningen på justerat eget kapital verkligen är marknadsmässig. I avsnitt 10.2.8 har vi redogjort för hur bostadsaktiebolagens justerade eget kapital uppkommer. Det justerade egna kapitalet bestäms utifrån fastigheternas marknadsvärden. Dessa värden beror på de driftnetton som är möjliga att uppnå ur fastigheterna och på Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 När man väl slagit fast vilka drift- netton som är möjliga att uppnå, är det bara fråga om en enkel räkneoperation för att få fram marknadsvärdena. Om man vid jäm- förelsen av de faktiska vinsterna med det justerade egna kapitalet kommer fram till att avkastningen inte är marknadsmässig, beror det på att de faktiska driftnettona är lägre än de möjliga. Den centrala frågan är alltså vilket överskott från verksamheten som är möjligt, dvs. om verksamheten drivs på det sätt som en jämförbar privat investerare skulle ha drivit den. Bedömningen av affärs- mässigheten bör därför ta sikte på frågan vilka vinster som är möj- liga i verksamheten. Då blir de centrala frågorna dels vilka hyres- nivåer som de kommunala bostadsaktiebolagen bör sträva efter och hur man kan bedöma om de faktiska hyresnivåerna överensstämmer med de företagsekonomiskt mest motiverade, dels om företagen är kostnadseffektiva. Enligt vår uppfattning finns det inga ekonomiska mått som med någorlunda säkerhet ger indikation om att ett företags hyror och kostnader ligger på den nivå som ger bäst vinst på den sikt och med den risknivå som företaget har valt. Det är inte heller möjligt att med ekonomiska värden visa att ett företag är kostnadseffektivt. Vad som enligt vår uppfattning är viktigt är att man i de kommu- nala bostadsaktiebolagen seriöst överväger hur man ska agera för att, i vart fall på lång sikt, gå med så hög vinst som möjligt, med beaktande av den valda risknivån. Kommunala bostadsaktiebolag som inte begär de högsta hyror som är möjliga enligt hyreslag- stiftningen måste kunna motivera sitt agerande med att det leder till ett bättre ekonomiskt utfall än att begära högsta möjliga hyror. I kapitel 18 kommer vi att föreslå ändringar i hyreslagstift- ningen. Enligt de förslagen ska påtagliga och varaktiga överskott i efterfrågan på lägenheter i ett bostadsområde kunna motivera högre hyror. Om de kommunala bostadsaktiebolagen väljer att inte ut- nyttja möjligheterna till hyreshöjningar i områden där efterfråge- överskott kan motivera sådana, kan det ifrågasättas att de verkligen agerar affärsmässigt. I ett sådant sammanhang kan det kommunala bostadsaktiebolagets kötider vara ett mått av värde vid affärsmässig- hetsbedömningen. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 10.2.8.2 Vikten av korrekt redovisning Det regelverk som styr företags redovisning gäller för kommunala bostadsaktiebolag på samma sätt som för privata företag, och de kommunala bostadsaktiebolagen är skyldiga att ha en korrekt redo- visning. Av studie av allmännyttiga bostads- företag som kommunala instrument framgår att de kommunala bostadsaktiebolagen i de studerade kommunerna använder sig av olika avskrivningstider. Anledningen till dessa olikheter är sanno- likt inte skillnader i fastigheters ekonomiska livslängd utan strävan efter vissa ekonomiska resultat. För kontrollen av att de kommunala bostadsaktiebolagen verk- ligen drivs på föreskrivet sätt är det viktigt att redovisningen är korrekt. De kommunala bostadsaktiebolagen får därför i sin redo- visning inte ta hänsyn till vilka ekonomiska resultat de önskar uppnå. För att den vinst som verksamheten ger upphov till enligt bolagets redovisning ska vara korrekt krävs att redovisningen är rättvisande. Det är därför viktigt att underhållsåtgärder verkligen kostnadsförs som sådana – och inte aktiveras som investeringar – och att investeringar inte kostnadsförs som underhåll. Vidare måste rättvisande avskrivningstider användas. 10.2.8.3 Vikten av dokumenterade överväganden Som vi har framhållit ovan är ett centralt element i affärsmässig- heten att ett kommunalt bostadsaktiebolag innan det vidtar en åt- gärd noggrant överväger – förutsatt att bolaget inte är skyldigt att vidta åtgärden till följd av tvingande lagregler eller motsvarande – om det kan förväntas leda till minst lika hög vinst att vidta åtgärden som att låta bli. Perspektivet i övervägandena måste vara bolagets bästa, inte vad som är bäst för t.ex. kommunen som samhällsaktör. Överväganden av detta slag behöver göras i många situationer. Att de är nödvändiga i en investeringssituation eller vid en renover- ing är uppenbart, men de är även nödvändiga när bolaget överväger olika sätt att lägga upp den vardagliga driften. Om ett kommunalt bostadsaktiebolag överväger att vidta åtgärder som ligger vid sidan av traditionell bostadsförvaltning, såsom sociala åtgärder, är det naturligtvis särskilt viktigt att bolaget för sig självt gör klart att Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 åtgärderna i fråga kan förväntas leda till ett ekonomiskt mervärde för bolaget. Slutligen måste överväganden av detta slag göras i en hyresför- handlingssituation. Det kommunala bostadsaktiebolaget måste, när det gäller hyran, först göra klart för sig vilken hyra som bolaget sannolikt skulle kunna få ut maximalt vid en prövning i hyresnämn- den. Därefter måste bolaget överväga om det kan vara lönsamt att ta ut en lägre hyra än den som maximalt kan erhållas vid en hyresnämndsprövning genom att detta leder till exempelvis lägre omflyttning, att hyresgästerna sköter lägenheterna bättre eller att hyresgästerna ställer lägre krav på bolaget. Från den hyresnivå som bolaget på så sätt kommer fram till är det i en förhandlingssituation affärsmässigt att dra ifrån de transaktionskostnader och de eventu- ella kostnader i form av förlust av goodwill som det skulle innebära att begära höjd hyra i hyresnämnden i stället för att få till stånd en förhandlingsöverenskommelse. Det bör i det här sammanhanget återigen betonas att en strävan efter affärsmässighet inte säger något om vilka hyror de kommu- nala bostadsaktiebolagen kan ta ut av hyresgästerna. Detta avgörs i stället av hyreslagstiftningen, som sätter de ramar inom vilka både privata och kommunala bostadsföretag kan agera. Det kan uppstå situationer där det ifrågasätts om ett kommunalt bostadsaktiebolag agerat affärsmässigt. Det är därför viktigt att kommunala bostadsaktiebolag dokumenterar de överväganden som de gjort i ovan berörda situationer för att i en prövningssituation kunna visa att de gjort affärsmässiga överväganden. Sådan doku- mentation bör innehålla en relativt detaljerad redovisning av de ekonomiska överväganden som det kommunala bostadsaktiebolaget gjort inför beslut bl.a. om investeringar och om att godta en viss hyra i en hyresförhandlingssituation. 10.2.9Högre värden på bostadsrättsfastighetsmarknaden Vår bedömning: Sannolikheten för att ett kommunalt bostads- aktiebolag måste sälja sina bostäder för att uppfylla kravet på affärsmässighet är låg och blir än lägre om de förslag som vi lägger fram i kapitel 18 genomförs. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 har bostadsfastigheter i vissa delar av landet haft ett högre värde på bostadsrättsfastighetsmarknaden än på hyres- fastighetsmarknaden. I framför allt storstadsregionerna finns möj- ligheter att sälja fastigheter till bostadsrättsföreningar till ett högre pris än det värde som de har på hyresfastighetsmarknaden. Teo- retiskt kan man föreställa sig en situation där efterfrågan på bo- städer utvecklas på ett sådant sätt att det inte framstår som affärs- mässigt motiverat ens på lång sikt att behålla ett bestånd av hyres- fastigheter. I en sådan situation skulle i princip affärsmässiga kom- munala ägare behöva avyttra sina fastigheter på samma sätt som privata fastighetsägare. Trots utvecklingen av det slag som nämnts inledningsvis i vissa storstadsregioner torde sannolikheten för en på affärsmässiga grunder tvingande utförsäljning av hyresbeståndet i praktiken emellertid enligt vår bedömning vara mycket liten. I kapitel 18 lämnar vi förslag till nya hyressättningsregler. De reglerna innebär bl.a. ett klargörande av att det geografiska läget ska beaktas vid en hyresprövning och att ett påtagligt efterfråge- överskott kan motivera höjda hyror. Om ett sådant hyressättnings- system införs kommer möjligheterna till bättre avkastning genom försäljningar till bostadsrättsföreningar att minska.