sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — En asylsökande utlänning som hade lämnat förläggningsboendet hade vid behov rätt till socialbidrag, vilket beslutades om och beta- lades ut av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistades. Kommunernas kostnader för ekonomisk hjälp till utlänningar som väntade på beslut i fråga om uppehållstillstånd ersattes av staten. Bestämmelser om bistånd till asylsökande som vistades på en förläggning fanns endast i interna föreskrifter hos Statens invand- rarverk. Enligt dessa skulle principerna för biståndsgivningen följa socialtjänstlagen. Det ekonomiska biståndet beslutades och betala- des ut av . ökade antalet asylsökande. Det ledde till att fler förläggningar etablerades och att allt fler kommuner engagerades i mottagandet av asylsökande. sjönk andelen asylsökande som befanns ha asylskäl och avslagsfre- kvensen ökade. För kommunerna innebar detta planeringssvårig- heter. Man byggde t.ex. ofta upp en mottagandekapacitet med inriktning på vissa nationaliteter som inte alltid kom till använd- ning. trädde lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl. (LBA) i kraft. Genom LBA kopplades stödet till de asylsö- kande i princip bort från socialtjänstlagen. De stödformer som reglerades i lagen var kostnadsfri bostad, dagbidrag och särskilt bidrag. Dagbidraget skulle tillförsäkra den asylsökande en skälig levnadsnivå. I och med införandet av LBA begränsades de asylsökandes möj- ligheter att bo i kommunerna. De som var beroende av ekonomiskt bistånd skulle i princip vistas på en förläggning. Om det fanns syn- nerliga skäl kunde emellertid en asylsökande få bo exempelvis hos släktingar. Kommunen ansvarade då för att bevilja och betala ut asylbidrag. Förändringen innebar att majoriteten av de asylsökande kom att bo kvar på förläggningarna. Det lokala omhändertagandet av asylsökande avvecklades. ökade antalet asylsökande i . Det var framför allt händelserna i som 1991–1993 tvingade rekordmånga människor på flykt. Väntetiderna på förläggningarna ökade och drev fram en förändring av förläggningsboendet. strävade efter att skapa ett mera nor- malt boende för de asylsökande. I stället för inkvartering i stora gemensamhetsanläggningar med matutskänkning, strävade verket efter att etablera förläggningsboende i vanliga lägenheter. Utveck- lingen gynnades av att det fanns god tillgång på lediga lägenheter på många orter. Under sådana perioder kunde hyra hela hus eller delar av bostadsområden. I tider av bostadsbrist tvingades emellertid verket acceptera alla tillgäng- liga alternativ inklusive gamla institutionsbyggnader, vandrarhem och i allra värsta fall tält. 2.2.4Förändrad syn som asylsökande I takt med att den tid som de asylsökande bodde på förläggning blev längre, mycket beroende på långa väntetider på kommun- placering för dem som beviljats uppehållstillstånd, ändrades även innehållet i den verksamhet som erbjöds de asylsökande. byggde upp ett system för att ge samhällsinforma- tion som utbudet av fritidsaktiviteter och verksamhet inriktad mot barn ökade. Svenskundervisning påbörjades och de asylsökande deltog också i skötseln av förläggningarna. Att skapa meningsfull sysselsättning blev ett mål för verkets förändringsarbete. ändrades utlänningsförordningen (1989:547) så att asylsökande kunde befrias från kravet på arbetstillstånd om deras asylärende inte kunde avgöras . Detta var slutpunkten på en lång diskussion om de asylsökandes rätt att arbeta och den passiviserande inverkan som de långa väntetiderna hade. Reformen kom emellertid i ett konjunkturläge när arbetslös- heten i hela samhället ökade och fick från början mycket marginella effekter. Det var få av de asylsökande som kunde hävda sig på en vikande arbetsmarknad. 2.2.5Tillgången till undervisning i det offentliga skolväsendet anordnades undervisning för asylsökande barn inom ramen för förläggningsverksamheten. Från fick asylsökande barn i grundskoleåldern i det offentliga skolväsendet. Tillgången till undervisning reglerades bl.a. i 6 kap. 2 § grundskoleförordningen (1988:655). Vistelsekommunen blev huvudman för skolverksamheten. Kommunerna fick rätt till ersättning av staten enligt en ny bestäm- melse i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyk- tingmottagande m.m. 2.2.6Eget boende förändrar situationen Nuvarande ordning för mottagande av asylsökande infördes genom lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Det blev då möjligt för asylsökande att själva välja var de ville bo deras asylansökan prövades med bibehål- len dagersättning. I förarbetena angavs att det fanns anledning att uppmuntra s.k. eget boende för asylsökande och att utgångspunk- ten för mottagandet skulle vara att det så långt som möjligt främjar att asylsökande i första hand bor utanför förläggningssystemet. Inför reformen uppskattades att av de asylsökande skulle ordna ett eget boende. Det visade sig dock snart att av de asylsökande utnyttjade möjligheten till eget boende. Majoriteten av dessa valde att bosätta sig i de tre storstads- regionerna och då företrädesvis i redan invandrartäta områden. Berörda storstadskommuner har påtalat olika pro- blem som man anser förknippade med det egna boendet. Det har t.ex. gällt trångboddhet, störningar och problem i värdfamiljen på grund av boendet. infördes särskilda bestämmelser om mottagande av asylsökande ensamkommande barn i LMA. Enligt de nya bestämmelserna ska ensamkommande barn tas emot och beredas boende av en kommun som träffat överenskom- melse med . Verket har dock fortfarande kvar det övergripande ansvaret för mottagandet av dessa barn. Verket ska anvisa en kommun som ska ordna boende för barnet. Kommuner som träffar överenskommelser med har rätt till ersättning. 2.2.8Lag om hälso- och sjukvård trädde lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. i kraft som reglerar landstingens skyldigheter att erbjuda asylsökande m.fl. hälso- och sjukvård samt tandvård. Lagen innebär en kodifiering av vad som tidigare gällde enligt särskilda överenskommelser mellan staten och Kommuner och Landsting. Asylsökande barn ska erbjudas samma hälso- och sjukvård som barn som är bosatta i landet. Vuxna asylsökande ska erbjudas vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och preventiv- medelsrådgivning. 2.3Aktuella utvecklingstendenser i asyl- och migrationspolitiken Huvuddragen i den svenska asyl- och migrationspolitiken har legat fast . I budgetpropositionen för formulerade regeringen ett nytt övergripande mål för migrationspolitiken. Målet är ett förtydligande av den breda politiska inriktning som har lagts fast tidigare av . Målet är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som inom ramen för den reglerade invandringen värnar asylrätten, underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring, tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det euro- peiska och internationella samarbetet. Ett viktigt steg i utvecklingen av asylpolitiken togs 2005 genom införandet av en ny instans- och processordning i utlänningsären- den. Ett nytt viktigt element i migrationspolitiken som tillkommit efter regeringsskiftet är målet att öka arbetskraftsinvandringen. Det är ett mål som fått sitt uttryck både på EU-nivå och nationellt. Något som allmänt blivit allt tydligare i politiken är EU-dimensionen. Den prioriterar arbetet för ett gemensamt europeiskt asylsystem. 2.3.1Ny instans- och processordning Efter en lång utrednings- och beredningsprocess beslutade riksda- gen om propositionen Ny instans- och process- ordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170). Beslutet innebar att lades ner och ersattes av migrationsdomstolar. Syftet med den nya instans- och processordningen var att uppnå en ökad öppenhet och rättssäkerhet i asylprocessen genom att låta över- prövningen ske i domstol. beslut överprövas i migrationsdomstolar och efter prövningstillstånd i en praxisskapande migrationsöverdomstol som sista instans. Länsrätterna i , och är migrationsdomstolar med Kammarrätten i som Migrationsöverdomstol. Enskilda ärenden kan inte längre överläm- nas till regeringen för vägledande beslut. Vid ett överklagande förs en process mellan två parter i domstolarna, och den sökande. Det är möjligt för den sökande att få muntlig för- handling i migrationsdomstolarna, motsvarande vad som generellt gäller vid förvaltningsdomstolar. Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ska ligga i första instans, dvs. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att utvärdera den nya instans- och processordningen (dir. 2007:119). Uppdraget ska redovisas . Frågor som rör förordnande av offentligt biträde och sekretess har redovisats i delbetänkandet Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65). 2.3.2Nytt regelverk för arbetskraftsinvandring trädde ett nytt regelverk för arbetskraftsin- vandring i kraft. En arbetsgivare som inte hittar den arbetskraft som behövs inom eller inom övriga EU/EES eller har möjlighet att rekrytera arbetskraft från tredje land om vissa grundläggande villkor är uppfyllda. Utgångspunkten är att det är den enskilda arbetsgivaren som har den bästa kunskapen om vilka kompetensbehov som föreligger i den egna verksamheten. Arbets- givarens bedömning av behovet ska därför ligga till grund när ären- den om uppehålls- och arbetstillstånd handläggs. ska emellertid pröva att anställningen gör det möjligt för utlänningen att försörja sig under vistelsen i . Därutöver krävs att nivån avseende lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor, lägst ska motsvara kollektivavtal eller vad som är praxis i inom yrket eller branschen. Syftet med detta är att säkerställa en sund konkurrens på arbetsmarknaden och und- vika lönedumpning. ska också kontrollera att gemenskapsföreträdet respekterats, det vill säga att tjänsten gjorts tillgänglig för arbetssökande inom övriga EU/EES och . Handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd samlas därmed hos en myndighet. Andra förändringar är att tillståndsperioderna förlängts, att möjligheterna att komma till för att söka arbete ökat och att det blivit enklare för gäststudenter att söka arbets- och uppe- hållstillstånd inifrån . Den för mest betydelsefulla regelförändringen rör dock asylsökande som fått avslag på sina asylansökningar. En utlänning som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt och där beslutet vunnit laga kraft, kan under vissa förutsättningar beviljas uppehållstillstånd för arbete utan att han eller hon först behöver lämna landet. För att uppehållstillstånd för arbete ska kunna beviljas krävs att sökanden har haft en anställning . Anställningen ska vara en tillsvidareanställning eller ha en varaktighet om från ansökningstillfället och uppfylla de allmänna förutsättningarna för arbetstillstånd. Ansökan ska ha kommit in till från det att beslutet om avslag har vunnit laga kraft. Genom Amsterdamfördraget blev asyl- och migrationsfrågorna en del av gemenskapsrätten. Sedan fördraget hade trätt i kraft enades medlemsstaterna vid i Tam- merfors om riktlinjer för arbetet med att skapa en gemensam europeisk asyl- och migrationspolitik. Målsättningen var att under en första fas harmonisera den europeiska asyl- och migrationslagstiftningen genom antagandet av gemensamma mini- minormer. Under denna första fas antogs Europarlamentets och rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för motta- gande av asylsökande i medlemsstaterna. Direktivet reglerar olika aspekter av mottagandet, bl.a. tillträde till arbetsmarknad och yrkesutbildning, skolgång och utbildning för minderåriga, hälso- och sjukvård samt boende och försörjning . I EG- rätten och mottagandet av asylsökande (SOU 2003:89) konstaterades att det svenska mottagandet rent faktiskt föreföll väl uppfylla kra- ven i direktivet men att behov fanns av att i vissa avseenden kodifi- era gällande praxis. Efter utvärdering av utvecklingsprogrammet antog 2004 det s.k. Haagprogrammet. Haagprogrammet har satt ramarna för utvecklingen av den europeiska asyl- och migrations- politiken . Programmet innehåller tio prioriteringar för EU när det gäller att stärka området för frihet, säkerhet och rättvisa. En av prioriteringarna är etablerandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem till 2010. Som en del av Haagprogrammet gavs kommissionen i uppdrag att utvärdera befintliga rättsakter på asylområdet, inklusive mottagandedirektivet, och att ge förslag till och rådet om ändringar och nya rättsakter som kan antas före slutet av 2010. Kommissionen presenterade sin utvärdering . I utvärderingen konstaterades att direktivet på det hela taget har införlivats på ett tillfredsställande sätt i de flesta medlemsstater. uppmärksammades dock ett flertal brister som enligt kommissionen är hänförliga till att direktivet i dess nuvarande form ger för stort handlingsutrymme till medlemsstaterna vad gäller utformningen av de nationella mottagandevillkoren. tillkännagav kommissionen i meddelandet Strategisk plan för asylpolitiken – Ett integrerat grepp på skyddsfrågor över hela EU (KOM [2008] 360 slutlig) sin avsikt att föreslå förändringar i bl.a. mottagandedirektivet, som ett led i arbetet med att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem. I den strategiska planen fokuse- ras särskilt på behovet av ytterligare harmonisering och förbättrade normer inom mottagandet av asylsökande för att på så sätt begränsa riskerna för s.k. sekundär förflyttning. lade kommissionen fram ett förlag till revidering av motta- gandedirektivet. Förhandlingarna beträffande förslaget förväntas inledas . I samband med att kommissionen lade fram förslaget till revidering av mottagandedirektivet, lades även fram förslag till revideringar av Dublin- och Eurodacförordning- arna. Kommissionen har dessutom aviserat att förslag till revide- ringar av skyddsgrunds- och asylprocedurdirektiven ska läggas fram . Inom ramen för genomförandet av Haagprogrammet har också andra förslag till direktiv av relevans för mottagandet av asylsö- kande presenterats av kommissionen. presenterades t.ex. ett Förslag till direktiv om återvändande av tredjelandsmedbor- gare (KOM [2005] 391 slutligt). Medlemsstaterna nådde en politisk överenskommelse om förslaget och röstade för ett antagande av direk- tivet, som antogs av rådet . Efter antagandet har medlemsstaterna 24 månader på sig att genomföra direktivets bestämmelser i nationell rätt. löper Haagprogrammet ut. Detta har inneburit att diskussionerna om framtiden för den gemensamma europeiska asyl- och invandringspolitiken intensifierats . tog under sitt ordförandeskap initiativ till en informell diskussion om framtiden för politikområdet inrikes frå- gor i den s.k. Framtidsgruppen. Syftet med gruppen var att for- mulera idéer inför framtagandet av ett nytt flerårsprogram. I grup- pen ingick ministrar från en mindre krets av medlemsstater, där- ibland , samt kommissionen. presenterade grup- pen sin slutrapport , säkerhet och personlig integritet – europe- iska inrikes frågor i en öppen värld – Rapport från den informella rådgivande högnivågruppen avseende framtiden för den europeiska politiken för inrikes frågor (11657/08 JAI 373), med visioner för den framtida politiken. Den 15–antog , bl.a. på grundval av den strategiska planen, en europeisk pakt för invandring och asyl (13440/08 och 14368/08) med fokus på ett antal grundläggande principer och prioriterade områden för det fortsatta arbetet. Särskilt om Europeiska flyktingfonden, Återvändandefonden samt gemenskapsinitiativet Equal I samband med Europeiska rådets möte i beslöts också att medlemsstaterna skulle erhålla finansiellt stöd för utveck- ling och harmonisering av asylsystemen genom den Europeiska flyktingfonden och gemenskapsinitiativet Equal inom Europeiska socialfonden. Strukturen på EU:s finansiella stödsystem på migrationsområ- det har förändrats i flera omgångar sedan den första Europeiska flyktingfonden inrättades 2000. Basen i dagens system är EU:s program för Solidaritet och hantering av migrationsströmmar I stället för en flyktingfond innehåller SOLID- programmet fyra fonder (Flyktingfonden III, Gränsfonden, Integrationsfonden och Återvändandefonden) varav Migrations- verket förvaltar den första och den sista. Flyktingsfondens allmänna mål är att stödja och uppmuntra medlemsstaternas insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer och bära följderna av detta genom att medfinansiera de föreskrivna åtgärderna med hänsyn till gemenskapslagstiftningen inom området. Fondmedel ska särskilt främja genomförandet av bestämmelserna i befintlig och framtida gemenskapslagstiftning på asylområdet, exempelvis direktiven om mottagande av asylsökande, asylprocedurer och skyddsgrunder. Flyktingfondens budget för perioden –2013 omfattar totalt . En viss andel är avsedd som finansiell reserv för att stödja medlemsstaterna i en massflyktsituation eller i situationer med särskilda påfrest- ningar för medlemsstaterna vid en plötslig tillströmning av perso- ner som kan vara i behov av internationellt skydd. stat tilldelas en grundbudget på . Därutöver fördelas fondmedlen enligt fördelningsnycklar utifrån antalet asyl- sökande och vidarebosatta personer. Gemenskapens bidrag till de insatser som stöds av fonderna får normalt uppgå till av totalkostnaden; återstoden ska medfinansieras från offentliga eller privata källor i medlemsstaterna. Insatser som särskilt prioriteras av den Europeiska kommissionen kan medfinansieras av fondmedel till av totalkostnaden. Återvändandefondens allmänna mål är att stödja medlemssta- ternas ansträngningar för att förbättra alla aspekter av arbetet med återvändande. Fondmedel ska användas till att utveckla program för stöd till återvändande i medlemsstaterna, öka medlemsstaternas samarbete inom återvändande samt främja effektiva och gemen- samma riktlinjer för återvändande. Återvändandefondens totala budget är för perioden –2013. Även från denna fond tilldelas varje medlemsstat en grundbudget på . Resterande medel ur återvändandefonden fördelas bland annat utifrån antalet personer som meddelats avvisnings- beslut i respektive medlemsstat. I är det som förvaltar fonden och som beviljar medfinansiering av projekt i samverkan med de viktigaste intressenterna. Bestämmelserna om hur stora delar av insatserna som kan gemenskapsfinansieras är desamma för Återvändandefonden som för Flyktingfonden. har på regeringens uppdrag utarbetat utkast till fleråriga program för fonderna, i enlighet med ett antal strate- giska riktlinjer som fastställts av kommissionen. Gemenskapsinitiativet Equal var ett utvecklingsprogram inom . Programmet har –2007 gett stöd till projektverksamheter som utvecklar nya metoder och vägar för att motverka diskriminering i arbetslivet och utestängning från arbetsmarknaden. Projektverksamheterna kallas utvecklings- partnerskap och bygger på samverkan mellan ett antal aktörer på det nationella planet. Alla utvecklingspartnerskap har dessutom även ett transnationellt samarbete med aktörer i andra medlems- stater. Equal-programmet har haft ett antal prioriterade teman, där- ibland ett som specifikt berör asylsökande. Inom ramen för pro- grammet har ett antal nationella temagrupper bildats (NTG), som fungerar som paraplygrupper för utvecklingspartnerskapen. Mot- svarande temagrupper finns också på EU-nivå (ETG). gripande målen för Equal-programmet vad gäller asylsökande är att: –underlätta asylsökandes integration i samhälle och arbetsliv, –utveckla insatser för att underlätta ett eventuellt återvändande, samt –utveckla insatser för meningsfulla aktiviteter . Den Nationella temagruppen asyl & integration (NTG) avslutade sitt arbete . Temagruppens arbete har syftat till att utifrån goda exempel, erfarenheter och resultat från utvecklings- projekt inom främst Equal och Europeiska flyktingfonden, samt bidrag från annan forsknings- och utvecklingsverksamhet, förbättra system och policies samt främja kunskaps- och opinionsbildning på asyl-, flykting- och integrationsområdet. 3Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande Gällande system för mottagandet av asylsökande behöver utvecklas för att möta nya krav och hantera problem som successivt vuxit fram . Utgångspunkten för förändringarna bör vara asylprocessen i dess helhet. För mottagandesystemet, liksom förstås för de indivi- der som finns i det, är rättssäkerheten och effektiviteten i asylpro- cessen av helt central betydelse. Korta handläggningstider bidrar till ett mer humant mottagande genom att den tid som individen tvingas leva i osäkerhet förkortas och innebär också besparingar för det allmänna. Att nå resultat i detta hänseende framstår därför som den kanske viktigaste utmaningen också i ett mottagandeperspek- tiv. Förhållandet att den asylsökande befinner sig i i väntan på besked om han eller hon ska få stanna i landet eller inte skapar särskilda förutsättningar för insatser från samhällets sida i relation till individen. Såväl mänskliga som samhällsekonomiska hänsyn talar emellertid för att ska ha en hög ambition i sitt asyl- mottagande. De som söker asyl i och som väntar på besked bör omfattas av ett mottagande som möjliggör för dem att vara aktiva och som utgår från varje individs förutsättningar. Motta- gandet måste organiseras så att det främjar både en framgångsrik integration vid beviljande av uppehållstillstånd och ett smidigt åter- vändande vid avslag på asylansökan. En väsentlig utgångspunkt vid bedömningen av hur asylmottagandet bör organiseras är att den asylsökande bör vara så tillgänglig att själva asylprövningen under- lättas. Vidare bör de insatser som sätts in för att förbereda den asylsökande för ett inträde i det svenska samhället vägas av mot intresset att underlätta ett återvändande om asylansökan avslås. Att både den enskilde asylsökandens och samhällets primära intresse är att få till stånd en effektiv, rättssäker och human asyl- Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande prövning får inte skymma att det finns behov av att i väsentliga avseenden förändra mottagandet av asylsökande och vill- koren för deras vistelse i . I detta kapitel skisseras de problem och brister som utredningen identifierat i dagens system. Dessutom formuleras allmänna utgångspunkter för utredningens förslag till förändringar. 3.1Problem och brister i dagens asylmottagning Historiskt har det i asylpolitiken funnits ett mycket starkt fokus på att söka förkorta handläggningstiderna i asylärendena. Detta är naturligt både ur ett individperspektiv – besked i tillståndsfrågan är individens allt annat överskuggande intresse – och rent ekono- miskt; stora kostnadsbesparingar finns att göra för samhället. Kon- sekvensen har emellertid blivit att själva systemet för mottagande, sett i förhållande till behoven och de faktiska problemen, har givits alltför låg prioritet. Denna situation har förstärkts i och med den nya instans- och processordningen som förändrat Migrationsver- kets roll samt de senaste årens stora inflöde av asylsökande från . Utvecklingen av asylmottagandet har gått mot normalisering. Möjlighet till s.k. eget boende för asyl- sökande har införts. Asylsökande har också fått tillgång till grund- läggande reguljära kommunala tjänster som förskola, skola och sjukvård. Den stora majoriteten asylsökande lever i eget boende eller i s.k. anläggningsboende inrymt i reguljära bostadsbe- stånd. finns dock flera områden inom mottagandet av asylsökande där särlösningar, vid sidan om reguljära samhälleliga strukturer för stöd och service, dominerar. ansva- rar fortfarande för att organisera insatser som syftar till att aktivera de asylsökande. Myndigheten gör också olika typer av insatser på det sociala området. Trots goda ambitioner inom att ha nära kontakter med de asylsökande är kontakterna ofta sporadiska; det gäller särskilt i stora kommuner med många asylsökande. Det är för utredningen tydligt att samhällets insatser för att erbjuda asylsökande det stöd de behöver i sin vardag måste utvecklas. Kommuner och andra lokala aktörer måste få fler