sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Ett grundläggande problem med att inte lagstifta är att det således inte finns lättillgängliga förarbeten (vare sig utredningsbetänkande eller proposition) som vägledning när myndigheterna ska tillämpa reglerna. Även Lagrådets kritik som återges ovan har bäring här. Förklaringen till hanteringen i är säkerligen att det svenska regelverket bedömdes uppfylla de grundläggande kraven i direk- tivet, genom bestämmelserna om handlingsoffentlighet och andra förvaltningsregler i förvaltningslagen, sekretesslagen, verksförord- ningen och avgiftsförordningen. Kommissionen godtog dock inte detta som tillräckligt, varför regeringen sedermera beslutade att inför- liva direktivet i en förordning69. Sedan förordningen införts, har emellertid kommissionen fram- fört ytterligare kritik. För det första gäller förordningen endast förvaltningsmyndigheter under regeringen, medan direktivet har ett bredare tillämpningsområde som också infattar bland annat kommunala myndigheter. Direktivets bestämmelser är tvingande, medan förordningen kan åsidosättas av andra bestämmelser som utfärdas av regeringen. Kommissionen är inte heller nöjd med hur avgifter fastställs. Slutligen har den svenska förordningen ett över- klagandeförbud, medan direktivet förskriver en rätt att överklaga. Regeringen har som sagt utgått ifrån att tvingande regler finns i tillämplig lagstiftning. Genom att andra författningar gäller i stället, om de innehåller tillämpliga bestämmelser som avviker från förord- ningen, kan relevanta beslut överprövas med stöd av tryckfrihets- förordningen eller förvaltningslagen. Direktivets föreskriver också att medlemsstaterna ska underlätta att söka efter handlingar som kan vidareutnyttjas, helst via Internet. Förordningen lägger över ansvaret på de enskilda myndigheterna som ska se till att det finns en allmänt tillgänglig förteckning över information som myndigheten tillhandahåller för vidareutnyttjande. Det finns en möjlighet i direktivet att använda licenser för vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga sektorn. Medlems- stater som använder sådana ska se till att standardiserade licenser finns tillgängliga. Regeringen har även här överlämnat frågan till de enskilda myndigheterna. Man måste därmed räkna med att eventuella licenser kommer se olika ut från område till område och att ett vidareutnyttjande av information från flera myndigheter riskerar att försvåras. Det saknas därmed en överblick över vilka villkor som förekommer i licenserna och om dessa utformats på ett sätt som är förenligt med direktivet. En ytterligare komplikation i som inte alls har hanterats, är att myndigheterna här har kommit långt i att utnyttja den informa- tion som de besitter i egen konkurrensutsatt verksamhet. De myn- digheter som enligt direktivet ska göra information tillgängligt för näringsidkare, kan således vara konkurrenter till dem. tog upp detta i sitt yttrande till Finansdeparte- mentet över betänkande (SOU 2007:96); verket 69 Dnr Fi2006/3375. anser att denna förordning är otillräcklig med hänsyn till kravet på konkurrensneutrala villkor för berörda aktörer.70 4.4.4Referensgruppens instämmer i problemen med införlivandet Genomförande och införlivande av EG-rätt i är ett brett område, där det enligt referensgruppen finns tydliga och identi- fierade problem. Den svenska lagstiftningsmodellen passar inte alltid för att genomföra direktiv, där medlemsstaterna ofta har strikta tidsfrister att rätta sig efter. Ett normalt lagstiftnings- förfarande (SOU – remiss – Ds – lagrådsremiss – proposition – riksdagsbehandling – tillämpningsföreskrifter) tar ofta . har den svenska lagstiftningsprocessen syftet att ge en hög kvalité i lagstiftningen. Ett särskilt förfarande för att införliva direktiv skulle därför enligt gruppen knappast innebära en förbättring. Referensgruppen framför möjligheten att redan under förhand- lingarna starta arbetet med genomförande, t.ex. genom att gå igenom svensk lagstiftning för att skapa överblick över vilka förändringar som kommer att behövas. Detta skulle också kunna vara ett kvalitativt bidrag till förhandlingsprocessen. Det är enligt referensgruppen väsentligt att en sådan process inte tillåts under- gräva möjligheterna att driva svenska sakintressen i förhand- lingarna. Ett ytterligare förslag som har diskuterats i , är att behandla frågeställningar för införlivandefasen redan i den stånd- punktspromemoria som tas fram i viktigare EU-frågor. Motargu- mentet är den korta tid som ibland står till förfogande för att ta fram en ståndpunktspromemoria – och vikten av att den inte fördröjs. Viktigt för att korrekt införliva direktiv i svensk rätt är att kunskapen från förhandlingsfasen tas till vara. Den tjänsteman som förhandlade rättsakten i bör om möjligt på lämpligt sätt delta i införlivandet i svensk rätt. Ett intressant exempel på ett nytt arbetssätt är Tjänstedirektiv- sekretariatet inom UD:s enhet för främjande och EU:s inre marknad. Den har samordningsuppdraget för att införliva EU:s tjänste- direktiv, ett uppdrag som ligger på samtliga departement. 70 yttrande , dnr 43/2008. Tillämpningen ser också olika ut på olika politikområden, beroende på vilka befogenheter (kompetens) unionen har och hur mycket verkställighetsmakt som rådet delegerar till kommissionen. Regel- verket på inre marknads- och konkurrensområdet har pekats ut som särskilda problem, eftersom de potentiellt rör alla myndig- heter, även dem som normalt inte är inblandade i EU-arbetet. De gäller också utan att fördenskull alltid avspeglas i svenska sektors- regleringar. I allmänhet finns inga skriftliga rutiner i för denna fas. Ett undantag har redan nämnts, direktivet 98/34/EG om notifiering av tekniska föreskrifter, för vilket ett särskilt RK- cirkulär tagits fram. Det finns även en grupp för notifieringssamråd med ansvariga tjänstemän inom alla departement. Dessa åtgärder har enligt referensgruppen inte varit helt tillräckliga. Det förefaller finnas brister i kunskaperna om proceduren enligt direktivet. Delvis kan problemet bero på svårigheten att få genomslag för hori- sontella aspekter av EU-arbetet. 4.4.5Överträdelsefasen – när införlivandet inte fungerar Kommissionen har möjlighet att vidta åtgärder gentemot medlems- stater som inte införlivat EU-lagstiftning eller som tillämpar den felaktigt (se även avsnitt om unionens förvaltningsrätt). I för- längningen kan frågan tas upp i som har möjlighet att utdöma böter och viten. Det kan röra sig om stora belopp; ett exempel är problem med fiskeritillsynen i Frankriken som ledde till böter på motsvarande runt samt ett vite om per halvår, till dess åtgärder hade vid- tagits71. har varit förskonat från sådana belopp, men problem med införlivande och tillämpning förekommer som kan leda till överträdelseärenden. Inom jordbruksadministrationen finns exempelvis svårigheter med att leva upp till tillsynskraven, som potentiellt kan kosta staten stora belopp om de inte åtgärdas. Arbetet med överträdelseärenden bedrivs inom i enlighet med ett cirkulär med Riktlinjer för beredning av överträdelseärenden enligt artikel 226 i EG-fördraget. har ett pilotprojekt startat inom som en del av europeiska kommissionens reformering av processen för över- 71 Mål C-304/02 kommissionen mot Franska republiken (ungefärliga belopp i svenska kronor enligt växelkursen gentemot euro ). syftar till att kunna lösa vissa ärenden redan innan ett överträdelseärende öppnas, genom mer informella kontakter direkt mellan medlemsstaten och den som klagar till kommissionen. I förhållande till myndigheter och kanske främst till kommuner kan problem uppstå till för regeringen följd av skillnader mellan ansvar gentemot EU och den nationella kompetensen. Regeringen ansvarar för överträdelser gentemot kommissionen, EG-fördragets väktare. Bakom överträdelser kan dock ligga myndighetsutövning mot enskild eller kommuners utövande av sitt grundlagsskyddade självstyre. Detta torde inte vara något nytt problem inom inter- nationell rätt, men frågeställningen kan ha blivit vanligare genom EG-fördragets långtgående rättigheter för enskilda. 5Förändringsbehov inom styrning och samarbetsformer Myndigheterna i undersökning efter- lyste bättre styrning i EU-frågor, mot bakgrund av bland annat osäkerhet om vilka mandat som man har vid förhandlingar. Enligt kollegiet var det problem som hängde samman med styrningen av statsförvaltningen. Europasamarbetet borde kunna betraktas offen- sivt; det ger helt nya möjligheter till nätverkande, till påverkan och till inflytande. Kollegiet menade att svenska myndigheter, trots att detta förutsågs redan före det svenska EU-inträdet, begränsats i sina möjligheter att hitta ett naturligt och proaktivt förhållnings- sätt. går då miste om möjligheter att delta tidigt i EU:s beslutsprocess och att ta till vara svenska intressen i samspel med andra. har i detta avsnitt samlat synpunkter på behoven av att förändra hur myndigheterna styrs och hur departe- menten och myndigheterna samarbetar. Bristerna i styrning, samordning och strategiarbete som framförs i , anser kollegiet kan åtgärdas inom ramen för nuvarande organisation av förvaltningen.72 Statskontoret 72 (2005). hade enligt kollegiet tidigare bedömt att det inte behövdes några grundläggande förändringar för den svenska beredningen av EU- beslut. Formella rutiner, såsom skriftliga instruktioner, föreslogs för att förbättra insynen och ansvarutkrävandet, vilket också har genomförts. Mot det ställer kollegiet att forskare anser att europeiseringen gör det nödvändigt att tänka på nya sätt när det gäller organiseringen av förvaltningen. Viktiga överväganden och beslut formas i nätverk mellan byråkratier, expertis och företag som enligt forskare kräver en flexibilitet i myndigheternas arbete. En tydlig ledning för myndigheten och en ökad betoning av strate- giskt tänkande efterlystes. I beslutsprocesserna på unionsnivån grundläggs besluten tidigt i vad som kallats europeiska nätverk. För att ska kunna dra nytta av den inre marknaden – och vara en aktiv och konstruktiv medlemsstat – krävs att myndigheterna kan agera i dessa nätverk. uppfattning är detta arbetssätt måste bejakas, om ska kunna bli mer proaktivt. Det framhålls vara fullt möjligt inom ramen för nuvarande organisation av förvaltningen, oavsett om det är tjänstemän från eller från förvaltningsmyndigheterna som företräder . Det som krävs är att regeringen utnyttjar sina styrinstrument på rätt sätt. Uppgifter måste enligt kollegiet delegeras och kraven på redo- visning öka. Skriftliga instruktioner och regelbundna redovisningar av EU-arbetet som Statskontoret hade föreslagit, anser kollegiet att undersökningen visade inte är tillräckliga. Kollegiet menade att det inte är praktiskt möjligt att till varje enskilt förhandlingstillfälle ta fram en skriftlig instruktion. För att den svenska förvaltnings- modellen ska fungera på ett effektivt sätt, måste uppgiften formellt delegeras till myndigheterna att driva en av regeringen fastställd linje. Med en sådan delegering ska enligt följa de befogenheter som krävs, men också ökade krav på redovisning och uppföljning. Regeringen måste ha tillräckliga underlag för att styra förhandlingsarbetet och ge tillräckligt underlag för den demokratiska kontrollen. 5.2Styr genom tydligare regler och strategier Myndigheternas möjligheter att vara framsynta och förebyggande (proaktiva) i EU-arbetet skulle förmodligen öka om de fick en tydligare regelstyrning som betonade ställning och om de antog EU-strategier, framhåller vidare. I svaren på enkäten från Utredningen om versförordningen (SOU 2004:23) framhölls också att det vore att föredra att myndig- heterna gavs ett större eget ansvar för arbetet i kommissionen och kunde vara mer direkt verksamma i arbetet i frågor som myndig- heten ansvarar för nationellt. Den kompetens som finns hos myndig- heterna skulle då användas bättre. Det anfördes också att myndig- heterna borde ha möjlighet att själva etablera kontakter inom EU utan att gå via regeringen. Synpunkten framkom att det av myndig- hetens instruktion eller regleringsbrev tydligare borde framgå i vilken omfattning och i vilka former myndigheten ska arbeta inom EU. Om vad myndigheten ska göra i EU arbetet i stort, ansåg utredningen att det förhållandet att myndigheternas verksamhet är så varierande gör att det är svårt att detaljstyra vad myndigheterna ska göra i myndighetsförordningen. I klargörande syfte kan det dock vara lämpligt att, för de myndigheter som deltar mer aktivt i EU-arbetet, i instruktion eller regleringsbrev ange i vilka EU-organ som myndigheten ska vara verksam. Det problem som några små myndigheter pekade på, nämligen att de har svårt att få resurserna att räcka till om det krävs alltför mycket av dem i EU-arbetet, skulle enligt utredningen kunna motverkas om det redan i reglerings- brevet kunde göras klart ungefär vad som kommer att krävas av myndigheten i EU-arbetet. 5.3Samordningen kan behöva ses över Få myndigheter var i undersökning nöjda med samordningen av EU-frågor som berör flera departement eller flera myndigheter. Ansvaret är oklart och ärenden kan hamna mellan stolarna. Det gäller bland annat hur en ny rättsakt ska införlivas i svensk lag och vem eller vilka som ska ansvara för det. Det finns samordningsproblem såväl mellan departement och myndigheter, som myndigheterna sinsemellan. En del av dessa problem borde enligt kollegiet kunna lösas genom förtydliganden i myndig- heternas instruktioner, men det bedömdes också finnas behov av en allmän översyn av samordningen. Utredningen om verksförordningen rapporterade att några myndigheter hade efterfrågat en uppstramning av samordningen mellan departement och myndighet och menat att bättre rutiner inom skulle leda till högre effektivitet. påpekade att det finns flera och viktiga frågor som påverkar folkhälsan inom andra departement och politikområden (såsom jordbruk, miljö, alkoholskatter, läkemedelsregler) som faller mellan stolarna i samarbetet med . 5.4Förändrad arbets- och ansvarsfördelning är mindre viktigt än styrningen och arbetssätten har enligt direktiven i uppdrag att lämna förslag om hur ansvar och uppgifter bör fördelas mellan och andra myndigheter i frågor som rör EU-samarbetet. Denna fråga har kommittén tagit upp med sin referensgrupp. Enligt intervjuundersökning rådde en bred samsyn bland myndigheterna att den svenska förvaltningsmodellen är väl lämpad för svenska förhållanden samt att den har flera förtjänster. En svaghet som flera myndigheter lyfte fram var en oklar gräns för myndigheternas självständighet. De intervjuade uttryckte ett behov av bättre styrning från regeringen. Enligt riktlinjer för myndigheternas instruktioner ska EU-arbetet regleras i instruktion och regleringsbrev för myndigheter som på något sätt har en särskilt aktiv roll i EU-arbetet. För övriga myndig- heter ska det räcka med myndighetsförordningens bestämmelser om myndigheternas skyldighet att bistå regeringen i EU-arbetet och annat internationellt samarbete. Hur myndigheterna ska delta i EU-arbetet och vilka skyldig- heter de har enligt EG-rätten bör dock enligt referensgruppen uppmärksammas mer i övergripande styrdokument. Ett steg i denna riktning togs i och med den nya myndighetsförordningen. Inom vissa områden regleras myndigheternas ansvar i EU-frågor i instruktionen och vissa uppgifter ges i regleringsbreven. Vissa uppger att EU-arbetet har reglerats i instruktionerna eller regleringsbreven för de myndigheter som sorterar under deras departement. Detta underlättar att underhandsuppdrag från fall till fall kan läggas på myndigheterna. Något departement anger dock att deras myndigheters del- tagande i EU-arbetet regleras i instruktionen eller regleringsbrevet endast i den mån EU-bestämmelser ålägger nationella myndigheter vissa uppgifter. Andra menar att de skrivningar som finns i myndig- hetsförordningen är ändamålsenliga och tillräckliga. Därutöver kan det formuleras särskilda uppdrag i regleringsbreven. Således anser vissa att myndigheternas deltagande i EU-arbetet behöver återspeglas i instruktioner och regleringsbrev, medan andra gör en annan bedömning. Några bedömer att det kan finnas ett behov att i myndigheternas instruktioner eller regleringsbrev markera att de ska delta i arbets- grupper och expertkommittéer enligt instruktion och på uppdrag av regeringen. Vissa ser ett behov av att förtydliga och understryka vikten av myndigheters stödfunktion till regeringen. Tjänstemän inom som ansvarar för förhandlingar inom EU har ett stort behov av stöd från myndigheter även då dessa inte deltar aktivt i förhandlingarna. Ett avgörande skede i arbetet är steget mellan expertgruppsfasen (där en myndighetsperson deltar) och när rådsförhandlingar inleds (så departementstjänstemän deltar). har exempel- vis överenskomna riktlinjer för samarbetet mellan departementet och myndigheterna. Behovet av myndigheternas medverkan och i expertfasen, rådsfasen och genomförandefasen bör enligt departe- mentet understrykas. Rutiner och riktlinjer för myndigheternas mandat och agerande i expert- och genomförandegrupperna bör tydliggöras och bättre integreras i myndigheternas arbete. Myndigheten måste försäkra sig om att de som deltar i kommittéer och expertgrupper har fått tillräcklig utbildning för att förstå på vilket mandat de sitter i gruppen, vilken funktion gruppen har och när avstämning när departementet krävs. Ökade kontakter mellan departementet och myndigheten i expertfasen skulle underlätta rådsfasen. Myndigheten bör också delta i rådsarbetet för att öka förståelsen för den politiska linjen i genomförandearbetet. Det bör framhållas att roller som departementet och myndig- heterna har i det nationella arbetet, överfört på EU-arbetet, leder till att myndigheterna i sort sett svarar för det inledande arbetet (dvs. innan kommissionen lägger förslag) samt vid genomförande och tillämpning av beslutade EU-regler. En kompetenshöjning i procedurfrågor samt bättre beredningsrutiner inom myndigheterna skulle förenkla och effektivisera arbetet. Att tydliggöra och synlig- göra ansvars- och uppgiftsfördelningen skulle också förenkla och förbättra arbetet. Referensgruppen förefaller vara samstämmig i en bedömning att det inte behövs någon allmänt förändrad ansvars- och uppgifts- fördelning emellan och myndigheterna. Snarare än organisatoriska förändringar, bör det satsas mer på att utveckla ett närmare samarbete mellan departement och myndighet för att utnyttja all den kompetens som finns på ett flexibelt sätt. Några departement framhåller att det i första hand handlar om förmågan att styra myndigheterna. Vissa departementet framhåller att den svenska modellen med ett litet Regeringskansli har flera fördelar i EU-arbetet. Den ger kortare och mer direkta vägar till regeringen och den politiska ledningen än i flera andra länder. EG och våra grundlagar. I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltnings- politik för staten. Översyn av personuppgiftslagen. Från verksförordning till myndighetsförordning. Precooking in Union – the World of . Demmke, C. Undefined Boundaries and : The Evolving Interaction Between the EU and . Eipascope 2002/2. som regeringens eller EU- kommissionens förlängda arm? I (2006). Egeberg, M. (red.). – the Transformtion of Executive Politics in Europe. Basingstoke, UK. Meddelande från kommissionen till och rådet: – mot en gemensam ansats, KOM(2008) 135. 2007a(2007). Anmärkningsvärt starkt svenskt inflytande i EU. Debattartikel av och , . 2007b(2007a). Debattartikel av och , . , B. och , G. Från hemvävd till invävd. Europeiseringen av svensk förvaltning och politik. – ja, men hur? – svenska myndigheters uppfattning om EU:s inre marknad. Yttrande till (dnr 100-172-2004). God förvaltning – ideal och praktik. i , årsbok 2006. Naurin, D. Network Capital and Cooperation Patterns in the of . Working Paper 2007/14. Reichel, J. God förvaltning i EU och i . Riksdag & Departement. Stort EU-inflytande över svensk politik. Nr 10/2008, s. 5. EU-medlemskapets effekter på statsförvaltningen. Den svenska förvaltningsmodellen i EU- arbetet. EU:s nya förvaltningsorgan och trepartsavtal. Svensk förvaltnings politik i . Principles of in the Member States of Union. Förvaltning för fri rörlighet. Trondal, J. och Veggeland, F. 1999. Norske myndigheter og EØS, mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk. Sociologi , vol. 29, nr. 4, s. 57–78. Enklaver i staten. Internationalisering, demokrati och den svenska statsförvaltningen. Studies in Politics 113. Om myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter 1Omfattningen av myndigheternas försäljning av varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader – år 2Inriktningen av myndigheternas försäljning av varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader – år 3Vad är problemet med myndigheternas Definition och avgränsning av myndigheternas De statliga myndigheternas avgiftsintäkter ..... 5Referensram för myndigheternas konkurrensutsatta Konkurrenspolitiken och konsumentpolitiken ................... 6Hur styrs myndigheternas konkurrensutsatta Vad är en avgift? Anslag subventionerar?.......................................................... 6.6Hur budgeteras och redovisas konkurrensutsatt I har regeringen pekat på att omfattningen av det statliga åtagandet inte har prövats tillräckligt grundligt. Myndigheter har i allt för hög grad fått verka i kon- kurrens med den privata marknaden. Gränserna för vad som bör vara myndighetsuppgifter och vad som bör vara förbehållet marknads- ekonomin behöver vara tydligare. tolkning av direktiven är att uppdraget handlar om situationer när statliga förvaltningsmyndigheter agerar säljare av avgiftsfinansierade varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. 1Omfattningen av myndigheternas försäljning av varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader På Förvaltningskommitténs uppdrag har Statskontoret undersökt omfattningen och inriktningen av myndigheternas konkurrens- utsatta verksamheter. Statskontorets uppgifter om myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter avser och bygger på myn- digheternas egna bedömningar som Statskontoret hämtat in genom en enkätundersökning. Populationen utgjordes av de statliga för- valtningsmyndigheter som redovisade avgiftsintäkter . Av dessa redovisade 109 myndigheter att de säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad och den samlade omfattningen upp- gick till 25 miljarder kronor.1 Statskontoret bedömde dock att det fanns en viss osäkerhet i materialet eftersom begreppet konkurrensutsatt verksamhet inte är entydigt. Dessutom betraktar flera myndigheter begreppet konkurr- ensutsatt verksamhet som ett värdeladdat begrepp. Statskontoret fick därför ett följduppdrag av att genom- föra ytterligare en analys för att bedöma ett osäkerhetsintervall för totalintäkter från konkurrensutsatt verksamhet. I denna kompletterade analys har Statskontoret i huvudsak utgått från myndigheternas avgiftsfinansierade verksamhet i form av dels uppdragsverksamhet, dels verksamhet som är avgiftsfinansierad enligt 4 § avgiftsförordningen. Tillvägagångssättet har varit att justera de av myndigheterna tidigare angivna uppgifterna i enkätundersökningen uppåt eller nedåt. Justeringarna har gjorts efter att Statskontoret 1 Statskontoret (2008a). tillämpat en enhetlig definition av konkurrensutsatt verksamhet på respektive myndighets verksamhet.2 Resultatet visar att den totala konkurrensutsatta avgiftsfinansierade verksamheten hos statliga myndigheter – när myndig- heterna agerar säljare av avgiftsfinansierade varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad – kan variera . Om de medräknade forskningsbidragen exkluderas och man därmed gör en något mer försiktig bedömning blir intervallet en variation mellan 24 och 32 miljarder kronor.3 Statskontoret betonar dock att en analys som genomförs utan medverkan från respektive myndighet och utan tillgång till even- tuellt internt material är behäftad med vissa svårigheter.