sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — För en ordinarie lagfaren domare måste det allmänt sett anses vara en egendomlig ordning att inte ensam få råda i sådana enkla frågor. Överklagade kommer i stor utsträckning att röra rent rättsliga frågor. Det finns utrymme för att avgöra ett stort antal av PBL-målen som rör sådana frågor med en ensam lagfaren domare i rätten. Dessutom är det svårt att förklara varför en domare i miljödomstol inte ensam skulle få t.ex. skriva av ett PBL-mål efter återkallelse när domare i länsrätt har sådana möjligheter. Det kan anmärkas att även i fastighets- domstolarna är förutsättningarna för en domare att ensam fatta beslut snävare än vad som gäller enligt och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Med hänsyn till att många frågor är av samma beskaffenhet som de som förekommer i länsrättsmål och i tingsrättsmål i allmänhet kommer ensamdomar- behörigheten i miljödomstolarna att bli en av de frågor som utredningen tar upp i ett kommande delbetänkande om pro- cessuella frågor. En tanke med den nya instansordningen är att tillskapa mer specialiserade enheter. Dessutom är det fråga om så många mål att det även från ekonomisk synpunkt är befogat att när det gäller PBL-målen införa ensamdomarkompetens. Utredningen föreslår därför att en sådan regel införs med bestämmelserna i 18 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som förebild. Eftersom det finns olika bestämmelser om miljödomstolens sammansättning i överklagade mål beroende på om det rör sig om en tillståndsfråga eller någon annan angelägenhet är det svårt att med de nuvarande reglerna åstadkomma den av eftersträvade samordningen mellan mål enligt PBL och mål enligt . Det kan för övrigt ifrågasättas om det finns något praktiskt behov av gemensamma sammansättningsregler i den typ av massärenden som kommittén nämner. Många sådana mål torde kunna avgöras av en domare ensam om de gäller PBL. Något praktiskt problem kan det knappast vara att engagera miljöråd i denna typ av mål eftersom miljöråden inte alls i den utsträckning som fastighetsråden gör delar sin tid mellan flera domstolar. De PBL-mål som inte avgörs av en domare ensam torde i betydande omfattning komma att avgöras efter muntlig förhandling i samband med syn. De alternativ som finns och som är förenliga med sammansättningsregler är att domstolen antingen består av en domare och ett miljöråd eller av domare, miljöråd och två sakkunniga ledamöter. I många fall torde det vara tillräckligt att miljödomstolen består av en lagfaren domare och ett miljöråd som har en sådan kompetens som är lämplig vid prövning av PBL-mål. Vi föreslår därför att denna sammansättning ska vara huvudregeln vid prövning av PBL-målen. Eftersom miljöråden vid en miljödomstol, i samband med den nu föreslagna hanteringen av mål enligt PBL, kommer att behöva representera flera mer eller mindre skilda kompetensområden är det lämpligt att det miljöråd vars kompetens och erfarenhet som lämpar sig bäst med hänsyn till målets beskaffenhet ingår i domstolens sammansättning i ett enskilt mål. Såväl miljödomstolarna som länsrätterna kan ha en förstärkt sammansättning i större mål. Vi anser att denna möjlighet bör finnas också när PBL-mål avgörs av miljödomstolarna. I sådana mål bör den ene sakkunnige ledamoten ha erfarenhet av frågor som faller inom verksamhetsområdet för . Eftersom PBL-målen inte är att anse som tillståndsfrågor föranleder det nu anförda inga ändringar av de sammansättningsregler som redan finns i 20 kap. 5 § andra stycket . 10.1.2Remissyttranden över delbetänkandet SOU 2007:111 Flertalet remissinstanser har inte gjort några invändningar mot utredningens förslag. i uttalar sig om miljörådens kompetens enligt följande. finner anledning att betona betydelsen av att de nuvarande miljöråden erbjuds möjligheter till utbildning och att det vid utseendet av nya miljöråd strävas efter att dessa har sådan utbildning och erfarenhet som krävs vid bedömningen av överklagade ärenden enligt PBL. mening är det av stor vikt att miljöråden besitter den gestaltnings- och planeringskompetens som krävs vid bedömning av PBL-frågor avseende bl.a. byggnaders utformning och åtgärders påverkan på stads- och landskapsbild. Det är väsentligt att miljöråden har utbildning i och erfarenhet av byggnadstekniska frågor och samhällsplanering. Även i har tagit upp frågan om miljörådens kompetens. bedömer att det är mycket viktigt att domstolarna tillförs sådana resurser och utbildnings- insatser att den kompetens som är nödvändig för att döma i PBL-mål erhålls. Det är då viktigt att bygga upp en god juristkompetens inom PBL-området. Det bör emellertid enligt poängteras att bedömningarna enligt PBL ofta även kräver arkitektonisk och byggnadsteknisk kompetens. Utredningens förslag: De nya miljödomstolarna ska vid av- görandet av ett mål bestå av två ledamöter. Vid huvud- förhandlingar och vid avgörande i sak av tillståndsfrågor enligt ska emellertid fyra ledamöter delta. Dock bör motsvarande ensamdomarbehörighet som har gällt för läns- rätterna vid handläggning av PBL-mål, gälla även vid handlägg- ning av andra måltyper. Förslaget innebär att nämndemän inte ska delta vid handläggningen av sådana mål som övertas från fastighetsdomstolarna och länsrätterna. Vidare införs en regel som gör det möjligt att fortsätta handläggningen av ett mål även om en ledamot får förhinder att delta. Benämningarna miljöråd och fastighetsråd byts ut mot benämningen teknisk ledamot. De sakkunniga ledamöterna ska i fortsättningen kallas särskilda ledamöter. De hittillsvarande reglerna om miljödomstolarnas sammansättning överensstämmer med vad som gällde för . Kravet på sakkunskap för de sakkunniga ledamöterna är inte på samma sätt som när det gäller de nuvarande miljöråden och fastighetsråden inriktat på teknisk Det är här i stället fråga om en erfarenhet i vidare bemärkelse där även t.ex. en långvarig erfarenhet i en relevant administrativ befattning kan utgöra en värdefull tillgång. För flertalet av de mål som kommer att avgöras i de nya miljö- domstolarna enligt , PBL och fastighetsbildningslagen kommer den tekniska sakkunskapen även att vara en nödvändig del av domstolens kompetens. Sammansättningen av miljödomstolarna har när det gäller de tekniska ledamöterna styrts av den kompetens som har behövts i mål om miljöfarlig verksamhet. Således har som nämnts reglerna i miljöskyddslagen om skydd använts som förebild vid tillskapandet av miljödomstolarnas sammansättningsregler. Vissa av de mål som inleds genom att talan väcks i miljö- domstolen har tidigare handlagts av fastighetsdomstolarna enligt huvudregeln för dessa domstolars sammansättning. Det gäller dels mål som omfattades av miljöskadelag, dels mål om enskilt anspråk, förbud eller försiktighetsmått enligt miljöskydds- lag. En av anledningarna till att fastighetsdomstolarna inrättades var ju som tidigare nämnts behovet av en domstol för handläggning av de civilrättsliga frågorna enligt miljöskyddslagen. När det gäller miljöskademålen finns det också en möjlighet att sådana mål handläggs av en vanlig tingsrätt. Det kan således hända att en skada enligt 32 kap. 3 eller 4 §§ orsakats genom brott. I så fall kan enligt 22 kap. 2 § skadeståndsfrågan handläggas i brottmålet. Om en sådan skadeståndsfråga också avgörs i brottmålet består tingsrätten av en juristdomare och tre nämndemän. Tingsrätten får dock enligt 22 kap. 5 § rättegångs- balken i stället handlägga skadeståndsfrågan enligt reglerna för tvistemål. Då kan rätten bestå av antingen en eller tre juristdomare. Detta torde gälla även om brottmålet handläggs vid en av de tingsrätter som f.n. har miljödomstolar. Genomförandet av den nya instansordningen kommer att med- föra en väsentligt förändrad målstruktur i miljödomstolarna. När ansökningsmålen försvinner renodlas domstolarnas uppgifter. Rollen som överprövande instans medför att avgörandena träffas mot bakgrund av den prövning som skett i första instans. Kraven på teknisk sakkunskap kvarstår men utredningsansvaret blir mindre omfattande. Inriktningen mot överklagade mål gör det också möjligt att i större utsträckning överlåta ansvaret för förberedande åtgärder till beredningspersonal som har såväl juridisk som teknisk utbildning. Utgångspunkten för domstolarnas sammansättning bör vara att reglerna ska vara flexibla och medge att målen handläggs och avgörs med den sammansättning som i varje fall är den lämpliga. Enligt dagens lagstiftning ska miljödomstolen bestå av en jurist- domare, ett miljöråd och två sakkunniga ledamöter i stämningsmål och i ansökningsmål. I andra överklagade mål än sådana som gäller tillståndsansökan samt i vissa andra mål är domstolen domför med en juristdomare och ett miljöråd. Miljödomstolen kan också ha en förstärkt sammansättning. En redogörelse för dessa samman- sättningsregler finns i avsnitt 3.1.1. Till skillnad mot vad som vad som gäller för miljödomstolarna krävs enligt huvudregeln deltagande av två juristdomare vid fastighetsdomstolens avgöranden. Detta gäller även i de fall då en eller flera ledamöter enligt 9 § lagen om domstolar i fastighetsmål gjort en undersökning på platsen. En annan skillnad är att nämndemän deltar i fastighets- domstolarnas avgöranden. Utredningen har i avsnitt 8.1.4 redogjort för de sammansättningsregler som gäller för fastighetsmålen. Som framgår av redogörelsen har nämndemän medverkat i sådana mål. En viktig anledning till nämndemännens medverkan i fastighetsmålen framgår av 8 § lagen om domstolar i fastighetsmål. Till tjänstgöring i fastighetsdomstolen bör enligt den paragrafen kallas nämndemän från den del av domkretsen till vilken målet närmast har anknytning. Den lokala anknytningen och lokalkänne- domen har alltså haft stor betydelse. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 8 finns det också en tradition som innebär att nämndemän deltar i rättegångar som gäller fastighetsbildning. När fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna samorganiseras blir domkretsarna för fastighetsmålen betydligt större än för närvaran- de. Därför får av naturliga skäl önskemålet om lokal anknytning träda tillbaka. Enligt utredningens förslag i det första delbetänkan- det ska nämndemän inte längre delta i mål enligt PBL. Detta ställningstagande har inte ifrågasatts vid utredningens samman- träden med expertgruppen och har inte i nämnvärd utsträckning kritiserats under remissförfarandet. Nämndemän deltar inte heller i mål enligt . I förmögenhetsrättsliga civilmål om fast egendom som är den måltyp i tingsrätterna som närmast påminner om fastighetsmålen deltar inte heller nämndemän. Generellt sett kan det inte anses finnas större behov av nämndemän i fastighets- mål än i nu nämnda måltyper. För juristdomarnas del är nämnde- männens medverkan ovärderlig i sådana mål där muntlig bevisning ofta förekommer, främst brottmål. Den typen av bevisning är inte vanlig i de mål som ska prövas av miljödomstolen. Som ytterligare ett skäl för nämndemäns medverkan brukar anföras att det ger en offentlig insyn i domstolarnas verksamhet. Genom att förfarandet i stor utsträckning är skriftligt och handlingarna är offentliga är detta behov inte av samma art som i brottmål. Det är dessutom svårt att förstå varför insynsbehovet skulle vara större i ett fastighetsmål än i ett mål enligt . Enligt utredningens mening är det angeläget att reglerna i de nya domstolarna är så enhetliga som möjligt vad gäller sammansättning och handläggning. Utredningen har efter sammanträffanden med företrädare för fastighetsdomstolarna kommit till den uppfattningen att verksam- heten vid domstolarna inte skulle påverkas i negativ riktning om nämndemän inte deltar i den dömande verksamheten. Sammanfatt- ningsvis föreslås att nämndemän fortsättningsvis inte ska delta i handläggningen av fastighetsmål. Det återstår att bedöma vilken sammansättning domstolen ska ha när ett mål avgörs. I sådana mål som enligt regler avgörs efter huvudförhandling är det inga svårigheter att avgöra vilket skede under rättegången som här avses. Detta är inte lika självklart i mål som avgörs utan huvudförhandling, dvs. flertalet av de mål som miljödomstolarna kommer att handlägga . Enligt förvaltningsprocesslagen omfattar uttrycket handläggning såväl förberedande åtgärder som måls avgörande. Reglerna i 17 § första stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar om förhinder som inträder sedan handläggningen påbörjats avser uppenbarligen inte förberedande åtgärder. Den aktuella frågan har inte behandlats överhuvudtaget i förarbetena till , som inte heller innehåller någon regel om vad som gäller när förhinder inträffar under handläggningen av ett överklagat mål. ärendelagen har någon regel om detta. Frågan har emellertid uppmärksammats i en lagkommentar till lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och i förarbetena till den lagen.1 Detta får en särskild betydelse bl.a. när det införs regler om kompetens för en ensam lagfaren domare i fråga om vissa förberedande åtgärder. För domförhet med två nämndemän krävs enligt 17 § första stycket lagen om allmänna domstolar att förfall inträffar sedan hand- läggningen påbörjats. Med hänsyn till förvaltningsprocesslagens konstruktion kan man inte knyta rätten att fortsätta hand- läggningen till att huvudförhandling pågår när hindret inträffar utan till att förfallet inträffar under pågående handläggning. När det gäller tolkningen av detta begrepp anförs i författnings- kommentaren att en länsrätt arbetar på det sättet att nämnde- männen före ett sammanträde tillställs åtminstone ett förslag till domar i de mål som ska behandlas på sammanträdet och förutsätts vara pålästa när de kommer till sammanträdet. Det kan vara fråga om ett relativt stort antal mål som ska föredras vid sammanträdet. Vid ett sammanträde föredras målen ett och ett. Överläggning hålls och dom beslutas mål för mål. Den tolkning som ligger närmast till hands är enligt kommentaren att en ny handläggning påbörjas mål för mål vid sammanträdet. Det skulle betyda att, om en nämndeman insjuknar medan ett mål är under handläggning vid en länsrätts sammanträde, det målets handläggning kan avslutas utan henne eller honom. Något nytt mål kan inte påbörjas. Utan att tillkalla en ny nämndeman som ersättare kan länsrätten inte fortsätta sitt sammanträde. Motsvarande resonemang torde kunna föras när det gäller att avgöra när miljödomstolen ska anses domför. När det är fråga om avgörande efter en muntlig förhandling torde böra krävas att domstolen ska ha föreskriven sammansättning när förhandlingen inleds och behålla den sammansättningen när avgörandet beslutas. Även i miljödomstolarnas verksamhet bör det finnas regler om att handläggningen av mål under vissa förutsättningar får fortsätta om förhinder inträffar för en ledamot sedan handläggningen påbörjats. Oavsett domstolens sammansättning i övrigt bör det alltid krävas att en lagfaren domare deltar i en miljödomstols beslutsfattande, såväl när det gäller ett beslut under rättegången som när ett mål avgörs. Det kan nog finnas frågor som kan avgöras 1 , Juridik, rättsdatabasen . utan juristkompetens, t.ex. om inhämtande av viss utredning. Frånsett vissa förberedande åtgärder som kan delegeras till kanslipersonal, bör det, för att tveksamma situationer ska undvikas, ändå krävas att en juristdomare deltar i beslutsfattandet. Om mer än en ledamot deltar i ett avgörande bör dock minst en vara teknisk ledamot eller särskild ledamot. Samtliga ledamöter i miljödomstolen måste förutsättas ha den kompetens som krävs för ett självständigt ställningstagande i sak i en fråga som är föremål för prövning. Den normala samman- sättningen i miljödomstolen är en juristdomare, en teknisk ledamot (miljöråd med fast anställning) samt två sakkunniga ledamöter. Länsrätten består av en domare och tre nämndemän. I fastighetsdomstolen ingår som huvudregel två juristdomare och en teknisk ledamot (fastighetsråd med fast anställning). När det gäller miljödomstolarna finns det olika undantagsregler om samman- sättning och domförhet. En redogörelse för de olika sammansätt- ningsmöjligheterna finns i avsnitt 3.1.1. När det gäller fastighets- domstolarna finns motsvarande redogörelse i avsnitt 10.1. Förslaget att nämndemän inte ska delta i fastighetsmålen förändrar väsentligt förutsättningarna för att skapa regler om domstolarnas sammansättning. En annan väsentlig förändring att beakta i det här sammanhanget är den ändrade instansordningen för miljömålen. Ansvarsområdet för miljödomstolarna blir dessutom när målen enligt PBL och fastighetsbildningslagen tillkommer betydligt utvidgat. Som fast anställd personal i en miljödomstol bör det finnas kanslipersonal, juristdomare och tekniska ledamöter. Med hänsyn till den stora andelen överklagade mål finns det anledning att anta att många uppgifter av beredande karaktär kan utföras av personal som är anställd för just detta ändamål. Även tingsnotarier kan givetvis ha sådana uppgifter. Vid varje miljödomstol bör det liksom finnas ett antal tekniska ledamöter. Dessa ledamöter samt de särskilda ledamöterna, se avsnitt 10.2.6, bör kunna tillföra domstolarna en sådan kompetens att det i varje mål finns en tillräcklig sakkunskap vid sidan av juristdomaren. Utredningen återkommer strax med synpunkter på rekryteringen av de sakkunniga ledamöterna. Enligt gällande ordning består alltså miljödomstolen av fyra ledamöter, varav en juristdomare, ett miljöråd och två tekniska ledamöter. Flera undantag finns dock. I praktiken deltar fyra ledamöter i avgöranden i sak av tillståndsfrågor och vid huvud- förhandling i stämningsmål. Om målen är av enkel beskaffenhet får domstolen bestå av ordföranden och ett miljöråd. I andra mål består miljödomstolen av ordförande och ett miljöråd. Under utredningsarbetet har det föreslagits att domstolarna också fortsättningsvis ska vara domföra med en lagfaren domare och en teknisk ledamot. Denna sammansättningsform har kunnat användas vid handläggning som inte avsett avgörande av ett mål, vid förenklad huvudförhandling, i överklagade mål som inte avsett tillståndsfrågor samt i överklagade mål om tillståndsfrågor om saken varit av enkel beskaffenhet. Som framgår av redogörelsen för den finländska lagstiftningen, bilaga 10, deltar tre ledamöter i förvaltningsdomstols avgöran- den. Om tre ledamöter deltar garanteras också sammantaget den kompetens som kan förväntas av en överinstans. Flera av de domare från miljödomstolar som deltar som experter i utredningsarbetet har framhållit att den nuvarande möjligheten att avgöra ett mål med en juristdomare och ett miljöråd har fungerat väl. Eftersom erfarenheterna av de nuvarande sammansättnings- reglerna är goda anser utredningen därför att dessa regler bör läggas till grund även för de nya domstolarnas sammansättning. När en tillståndsfråga har avgjorts av en koncessionsnämnd med fyra ledamöter bör också fyra ledamöter ingå i domstolen. En miljödomstol bör därför bestå av fyra ledamöter vid avgörande i sak av tillståndsfrågor enligt samt vid huvudförhandling. Om sådana mål är av enkel beskaffenhet bör dock domstolen vara domför med två ledamöter. I fråga om mål enligt PBL har utredningen i delbetänkandet SOU 2007:111 gjort bedömningen att det är tillräckligt att miljö- domstolen består av två ledamöter. Även i fastighetsbildningsmål torde det vara lämpligt att ett mål avgörs av en juristdomare och en tekniker. I andra överklagade mål enligt än sådana som gäller avgörande i sak av tillståndsfrågor brukar miljödomstolarna nästan undantagslöst bestå av en juristdomare och ett miljöråd. Förutom vid avgörande i sak av ansökningsmål enligt och vid avgörande efter huvudförhandling bör en miljödomstol därför vara domför med två ledamöter. Om det behövs med hänsyn till ett måls omfattning eller svårighetsgrad bör ytterligare två ledamöter ingå i domstolen. Detta bör gälla oavsett om målet enligt huvudregeln ska avgöras av två eller av fyra ledamöter. När ansökningsmålen i fortsättningen ska handläggas av koncessionsnämnderna samt PBL-målen och fastighetsmålen tillkommer blir det svårare att ange i vilka fall miljödomstolen bör ha en förstärkt sammansättning. När sakens beskaffenhet kräver bör dock fyra ledamöter ingå i domstolen. Det bör ankomma på domstolen att se till att det alltid ingår tillräcklig kompetens när miljödomstolen ska avgöra ett mål. När flera än en domare ska avgöra ett mål bör som tidigare nämnts i regel en ledamot som inte är juristdomare medverka. Hur domstolen mer exakt ska vara sammansatt bör få bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Det bör överlåtas åt miljödomstolen att avgöra denna fråga. I domstolarnas arbets- ordningar kan vid behov förordnas om sammansättningen i vissa måltyper. I tingsrättsinstruktionen bör det föras in regler om icke- ordinarie domares deltagande i miljödomstolarnas avgöranden. I mål som är av rent civilrättslig karaktär kan det vara lämpligt att tre juristdomare och en tekniker deltar i avgörandet. I fastighetsbildningsmål kan det vara lämpligt att rätten består av en juristdomare och en teknisk ledamot. I vissa miljömål är det kanske lämpligt att rätten består av två juristdomare och två tekniska ledamöter. Kombinationsmöjligheterna är många. Klart är dock att det är bättre att frågan om den lämpliga sammansättningen av miljödomstolen i det enskilda fallet överlåts åt domstolen än att lagstiftaren har ambitionen att med generella regler söka åstad- komma en reglering som sedan i den praktiska vardagen kanske inte alltid håller måttet. Liksom bör det alltså vara möjligt att flera ledamöter än normalt deltar i ett avgörande när detta behövs i mål av osedvanlig omfattning. Antalet ledamöter som deltar i ett avgörande bör dock begränsas till sex. Miljödomstolarna bör när sammansättnings- frågor övervägs ha som utgångspunkt att varje avgörande ska få sådan bärkraft att principen om att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i den första domstolsinstansen kan upprätthållas. Genom den nya endomarkompetensen, som behandlas i nästa avsnitt, och genom att det aldrig kan ställas krav på att två sakkunniga ledamöter ska anlitas bedömer utredningen att förslaget jämfört med dagens förhållanden leder till ett smidigare och mer lättarbetat system som kravet på en rättssäker handläggning upprätthålls. Ett problem som har fått särskild uppmärksamhet avser domförhetsreglerna för fastighetsdomstolarna. Det händer att en sådan undersökning som avses i 9 § lagen om domstolar i fastighetsmål utförs av en juristdomare och en teknisk ledamot. Förutsättningar kan sedan föreligga att med stöd av 4 § lagen om domstolar i fastighetsmål avgöra målet utan nämndemäns deltagan- de. Enligt huvudregeln i 3 § lagen om domstolar i fastighetsmål om domförhet måste även i en sådan situation två juristdomare delta i avgörandet. Det är naturligtvis så att det huvudsakliga process- materialet i en situation som avses kan utgöras av de iakttagelser som gjorts vid undersökningen. Det kan ligga i parternas intresse att få målet avgjort efter det att en undersökning ägt rum. Det är rimligt att målet i en sådan situation får avgöras av den eller de ledamöter som har genomfört undersökningen om parterna samtycker. Enligt 20 kap. 6 § och 5 § lagen om domstolar i fastighetsmål utser regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ordföranden och de tekniska ledamöterna i miljö- och fastighetsdomstolarna. Enligt utredningens bedömning behövs det, lika lite som när det gäller mål som handläggs enligt rättegångs- balken, något beslut av regeringen om vem som ska vara ordförande i miljödomstolen. I detta hänseende är i och för sig de regler som finns i tingsrättsinstruktionen och hovrättsinstruk- tionen tillräckliga. Dessa författningar är utfärdade med stöd av regeringens s.k. restkompetens. Med stöd av instruktionerna kan också regleras när domare som inte har en ordinarie tjänst i domstolen får delta i ett avgörande. I förtydligande syfte föreslås dock en regel av vilken följer att tingsrätten och utser de domare som ska döma i miljödomstolen resp. Miljööver- domstolen.