sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — instämmer i be- dömning att det finns stora möjligheter till effektiviseringar och besparingar i en mer koncentrerad och myndighetsövergripande hantering av volymtjänster. Om denna potential utnyttjas kan väsent- liga finansiella besparingar uppnås. har de möjligheter till effektivisering som förutsätter sam- verkan över myndighetsgränserna endast utnyttjas marginellt på grund av olika hinder eller bristande incitament. Utmärkande för många av de tjänster som lämpar sig väl för koncentrerade lösningar är att de är repetitiva och medför kvantita- tiva stordriftsfördelar. Det kan exempelvis vara ekonomiredovisning, ekonomiadministration, likvidhantering, personaladministration, löne- hantering, IT-användarstöd, inköp och kontraktshantering, lokal- försörjning, upphandling, specialistkompetens m.m. De stora basvolymerna inom EA- och PA- området – löpande bokföring, fakturahantering, standardiserade ekonomisammanställ- ningar och lönehantering – ingår i stort sett alltid när nya administrativa servicecenter skapas. Enligt finns det stora besparings- potentialer inom det ekonomi- och personaladministrativa området. Men det finns andra områden där en koncentration av hanteringen kanske skulle innebära ännu större effektiviseringar och besparingar. Ett sådant exempel är IT-drift. När varje myndighet sköter sin IT- drift i egen regi innebär det både höga kostnader och sårbarhet. Det finns dock inte några bedömningar om vilka möjligheter till effekt- ivisering detta skulle innebära. Ett annat utvidgningsområde för koncentrerade lösningar är att med ett ändamålsenligt systemstöd ge service avseende bland annat e-inköp, resehantering och personal- rekrytering. Inom andra områden, t.ex. sådana som kräver olika typer av specialistkompetens som behövs inom de flesta myndigheter, skulle resurssamverkan kunna bidra till att både sänka kostnader och höja kvaliteten. Exempel på sådana specialistområden där regeringen redan nu tagit initiativ är upphandlingsstöd och informationsverk- samhet om upphandlingsreglerna. Det finns flera argument för koncentrerade lösningar eller servicecentrum. Det mest uppenbara är möjligheten att minska statens samlade förvaltningskostnader. konstaterar att det nu och kommer att krävas fler gemensamma myndighetsövergripande funk- tioner för att uppnå inte bara bättre samordnade och kostnads- effektiva lösningar för den statliga administrationen, utan även väsentliga besparingar. Det finns inte några formella hinder för myndigheter att för sin ekonomiadministration anlita aktörer på den öppna marknaden. För att det ska kunna genomföras krävs dock ett aktivt initiativ och ett beslut från regeringens sida. För att nå framgång med ett sådant utvecklingsarbete krävs en flerårig myndighetsövergripande process och ett inriktningsbeslut från regeringen. föreslår att regeringen ger de stora myndigheter som redan skapat interna koncentrerade servicelösningar i uppgift att öppna dessa även för andra myndig- heter. I samband med det finns även anledning att överväga den organisatoriska formen och möjligheten att verksamheterna kan upp- handlas i konkurrens. föreslår att regeringen ger en organisationskommitté eller stabsmyndigheterna i uppdrag att stödja regeringen i detta arbete. Det handlar om stöd i form av beräkningar, analyser och utveckling. En viktig uppgift för stabs- myndigheterna bör även vara att redan från början lägga grunden för goda förutsättningar för återkommande uppföljningar och utvärderingar av utfallet och effekterna av de genomförda åtgärderna. Öka myndigheternas möjligheter till effektiviseringar och kostnadsminskningar uppgift är också att föreslå åtgärder som ger myndigheterna egna förutsättningar att effektivisera sina verk- samheter. anser att det är viktigt att myndigheterna ges möjligheter till förutsägbarhet och goda planeringsförutsättningar så att de kan hushålla väl med sina medel. Myndigheterna måste, enligt , få möjligheter att utnyttja sina an- slagsmedel på ett ansvarsfullt, långsiktigt och effektivt sätt. Till- lämpningen av ramanslagsmodellen behöver förändras – inte endast i retoriken utan även i den praktiska tillämpningen – för återupp- väcka de incitament som anfördes som argument vid införandet. Ett viktigt incitament är möjligheten att föra över ett anslagssparande till påföljande budgetår. Generellt kan sägas att de statliga myndigheterna är positivt inställda till modellen med ramanslag och de incitament som är kopplade till modellen. Däremot är många av dem kritiska till hur tillämpningen har utvecklats. Sedan regeln med begränsning på för hur mycket av sitt eventuella anslagssparande som myndigheterna får behålla infördes har den diskuterats flitigt av olika myndighetsföreträdare i statsförvaltningen. Diskussionen har handlat om regeln som sådan, storleken på nivån för anslagssparande och regeringens tillämpning av regeln. Många bedömare anser att är en för låg nivå för att åstadkomma de incitament till effektiv användning av anslags- medlen som sparmöjligheten ska ge och anser att den bör tas bort. har i flera utredningar lämnat förslag till effektivare hantering av anslagssparande.130 Verket föreslår att tillämpningen av treprocentsregeln ska anpassas till de utgångs- punkter som ligger bakom att sparmöjligheten införts. Detta inne- bär att ett anslagssparande förs över till nästa budgetår utan särskild prövning. Man bedömer även att är en för låg nivå för att åstadkomma de incitament till effektiv användning av anslagsmedlen som sparmöjligheten ska ge. Trepro- centsregeln har lett till ett kortsiktigt ekonomiskt tänkande. bedömer att en möjlighet för de statliga myndigheterna att ha ett anslagssparande som inte begränsas av en treprocentsregel skulle kunna öka deras utsikter att agera i enlighet med syftet med att införa av ramanslaget på statsbudgeten. föreslår därför att treprocentsgränsen för myndig- heternas möjligheter att behålla sitt anslagssparande tas bort. Anvisa anslag än ett år föreslår i avsnitt 2.2.3 att får möjlighet att anvisa anslag för förvaltningskostnader för längre tids- perioder än . I konsekvens med detta ska regeringen tilldela myndigheten dispositionsrätt för anslaget . Det bör medföra att myndigheterna får bättre incitament att hus- hålla med tilldelade medel på ett effektivt och ansvarsfullt sätt. 130 Till exempel i (2006c). menar att effektivitetssträvandena i statsförvaltningen måste bygga på ett engagemang från myndig- heternas sida. Ett sätt att skapa utrymme för detta är att ge myndig- heterna större handlingsfrihet. Myndigheterna skulle med den kun- skap om den interna verksamheten som de har kunna planera och effektivisera verksamheten utan den begränsning som det ettåriga anslagssystemet kan medföra. En förutsättning är dock att myndig- heterna har en god intern styrning och kontroll och att myndig- heten inte har några anmärkningar från den externa revisionen. Regeringen måste också fortsättningsvis ha möjlighet att vid behov fördela om anslag, om särskilda skäl skulle motivera detta. anser att och regeringen för vissa verksamheter bör ges möjlighet att lägga fast de ekonomiska förutsättningarna för myndigheternas anslagsfinansierade verksam- het för mer än ett budgetår i sänder. Kommittén föreslår därför att får möjlighet att anvisa anslag för längre tidsperioder än och att regeringen i konsekvens med detta tilldelar myndig- heten dispositionsrätt för anslaget . Förslaget innebär inte någon förändring i nuvarande regler och rutiner för utbetalningen av anslag till myndigheternas räntekonto. I sitt delbetänkande föreslog att regeringen vidtar åtgärder för att minska framför allt de små myndigheternas administrativa börda genom att anpassa olika administrativa regler till de behov och förutsättningar som gäller för respektive verk- samhet. Ett villkor för att genomföra förslagen är att de ger påtagliga ekonomiska eller andra fördelar, jämfört med alternativet att liksom låta olika myndigheter fungera som värdmyndigheter åt små myndigheter. Särskilt bör prövas om förslag skapar nya förutsättningar för vissa länsstyrelser att fungera som värdmyndigheter. I avsnitt 2.6 lämnar kommittén förslag till förändringar inom ramen för den statliga tillsynen, vilka i sin tur kan möjliggöra besparingar. Ett betydande besparingsområde är myndigheternas lokaler. Stats- förvaltningens hyreskostnader uppgår till ca . Enligt prognos bedömer av myndigheterna att deras lokalyta är för stor. Enligt samma prognos väntas myndigheternas lokalyta bli större för av myndigheterna, oförändrad för respektive mindre för av myndigheterna.131 Det faktum att lokalytan är för stor för en femtedel av myndig- heterna och att denna andel inte minskar inne- bär, enligt bedömning, att det utöver för- slaget om ett generellt produktivitetsavdrag som även inkluderar hyror finns anledning att närmare se över besparingsmöjligheterna inom detta område. Det är säkert möjligt att hitta fler besparingsområden än de förslag som presenterat här. Trots det är kommitténs slutsats att regeringen, om den vill spara mer på myndigheternas förvaltningskostnader, måste besluta om ambitionsändringar i en- skilda verksamheter. För att minska kostnaderna ytterligare bedömer kommittén att ambitionsnivån på det statliga åtagandet måste omprövas. Sådana beslut får självfallet konsekvenser av annan karak- tär och är en utredningsfråga i sig. har i detta betänkande lämnat flera förslag till åtgärder som tillsammans innebär att statens förvalt- ningskostnader minskar. De konkreta åtgärder som kommittén beskriver kan åtminstone förväntas minska de totala förvaltningskostnaderna med de besparingsbeting på 4,8 respektive som kommittén fått i sitt direktiv. De faktiska belopp dessa besparingar leder till beror dock ute- 131 SOU 2007:107. slutande på och regeringens beslut om vilka åtgärder som ska genomföras. Mot bakgrund av att varje besparingsområde måste analyseras var för sig och med utgångspunkt i den avsedda ambitionsnivån, har kommittén avstått från att försöka kostnadsberäkna alla förslag till enskilda besparingsåtgärder. För att ändå ge en bild av möjlig- heterna till besparingar som finns i de åtgärder som diskuteras i detta avsnitt redovisar kommittén här nedan några antaganden om besparingar. De olika administrativa kostnaderna varierar kraftigt mellan myndig- heterna, också bland dem som är ungefär lika stora. Skälet kan vara att verksamheten vid de enskilda myndigheterna skapar olika förut- sättningar som påverkar de administrativa kostnaderna. En mer trivial förklaring kan förstås vara att myndigheterna tillämpar olika praxis när de definierar och redovisar de skilda kostnaderna. Men också med de reservationerna kvarstår intrycket att det i många fall tycks finnas väsentliga möjligheter att minska kostnaderna, även om det handlar om relativt små belopp. Den stora spridningen tyder dock på att det kräver individuella snarare än generella åtgärder. Undantaget är kostnaderna för ekonomisk administration, där det verkar finnas ett relativt tydligt samband mellan myndigheternas storlek och deras kostnader. Därmed går det att göra åtminstone ett grovt räkneexempel. Kostnaden för ekonomiadministration faller brant med myndigheternas storlek upp till ungefär 50 års- arbetskrafter. Vi antar att de åtgärder som vi har diskuterat för små- myndigheterna tillsammans bidrar till att kostnaderna för ekonomisk administration går att halvera, det vill säga minska med i genomsnitt per årsarbetskraft för alla myndigheter med upp till 50 årsarbetskrafter. Om det lyckades så skulle det innebära en årlig besparing på . Det är omöjligt att med någon precision beräkna konsekvenserna av kommitténs förslag om den statliga tillsynen. Den här typen av effekter går knappast att kvantifiera på förhand. Ett mycket grovt räkneexempel kan dock ge en vägledning om storleksordningen. används sammanlagt omkring 900 årsarbets- krafter för den här tillsynen. (När det gäller kommunernas tillsyn över förmyndare etc. är siffran genuint osäker, eftersom det inte finns någon samlad bild av verksamheten. Här har kommittén antagit att det handlar om 300 årsarbetskrafter, det vill säga i genomsnitt drygt en per kommun.) Till det kommer nuvarande tillsyns- verksamheter, som beräknas till omkring 500 årsarbetskrafter när de beslutade förändringarna har genomförts (tillsynen över förs över till , tillsyn över djurskyddet och penningtvätt delvis förs till länsstyrelserna). Sammanlagt handlar det således om cirka 1 500 årsarbetskrafter för tillsyn. Om vi antar att kommitténs förslag kommer att leda till att de samlade resurserna för tillsyn kommer att kunna utnyttjas effektivare, så rör det sig således om ungefär 150 års- arbetskrafter till en årlig kostnad av . I basen för pris- och löneomräkningen för utgjorde löner , hyror , övriga förvaltningskostnader . Dessutom finns en mindre andel annat på . Hyror och övriga förvaltningskostnader utgör tillsammans av anslagsnivån för den s.k. PLO-anslagen, dvs. den del som det vid pris- och löneomräkningen inte görs något produktivitetsavdrag på. Naturligtvis måste en väl avvägd nivå och beräkningsgrunderna för ett produktivitetsavdrag på pris- och löneomräkningen för de delar av anslagen som finansierar hyror och övriga förvaltnings- kostnader utredas närmare. Men med utgångspunkt i den nuvarande modellen för beräkning av produktivitetstrycket på lönedelen, gör kommittén ändå ett antagande om en del av besparingspotentialen. I exemplet har kommittén använt samma produktivitetsavdrag, dvs. , på uppräkningen av andelen (29,) anslag som ska finansiera övriga förvaltningskostnader . Det inne- bär att omräkningen minskar med ytterligare . Det skulle innebära att staten kunde minska omräkningen av den totala anslagsnivån för PLO-anslagen med för och därmed göra motsvarande besparing. Förvaltnings- kommitténs bedömning är att ett utvidgat produktivitetsavdrag vid pris- och löneomräkningen av ramanslagen för förvaltningskostnader, så att det även inkluderar övriga förvaltningskostnader och hyror, kan innebära en besparing på . Ett annat exempel är löneadministrationen. har uppskattat att det i hela statsförvaltningen – exklusive de stora myndigheterna som redan har inrättat interna servicecenter – finns en kvarvarande besparingspotential som skulle kunna motsvara en årlig besparing på 650–om den kan utnyttjas fullt ut. Om möjligheten till besparingar skulle motsvara den som har uppnåtts inom de stora myndigheter som redan har inrättat interna servicecenter, dvs. i storleksordningen , kan den årliga besparingen för löneadministrationen i stället uppgå till i storleksordningen . Jämförande exempel på besparingar För att ge en uppfattning om storleken på kommitténs besparings- beting vill vi exemplifiera med två beslutade och genomförda bespar- ingar. Det ena exemplet är den beräknade besparing som åtgärden att införa e-faktura i statsförvaltningen medför. Den uppgår till , eller . Det andra exemplet är frysningen . För att klara utgifts- taket budgetåret behövde regeringen minska de takbegränsade utgifterna och beslutade därför om åtgärder som beräknades minska utgifterna med under samma budgetår. Beslutet innebar dels en generell minskning på av myndigheternas förvaltningsanslag, dels att varken sparade anslags- medel eller kredit fick utnyttjas utan särskilt beslut från regeringen. Besparingspotentialen kan förutom dessa båda exempel även ses i ljuset av de stora pensionsavgångarna i staten som börjar . beräknas 57 400 personer i statsförvaltningen uppnå pensionsålder. Det är knappt en fjärdedel av alla anställda 2008. De stora pensions- avgångarna pågår t.o.m. . Antalet personer som uppnår pen- sionsåldern förväntas stiga från cirka 3 2008 till ett maximum på cirka 6 2013. Om besparingsbetingen – i ett jämförande teoretiskt resone- mang – skulle hämtas in genom att inte återbemanna alla vakanser efter pensionsavgångarna innebär det att av vakanserna inte återbemannas i det lägre besparingsalternativet och i det högre. Arbets- givarverket har gjort en statistisk genomgång av arbetsområden där de största pensionsavgångarna väntas uppstå.Den visar att det finns en övertalighet på många av dessa områden. Pensions- avgångarna kan till följd av det användas som ett sätt att minska förvaltningens kostnader genom att inte återbemanna i samma utsträckning som anställda går i pension. Här är det naturligtvis viktigt att framhålla att alla myndigheter inte har samma behov av nyrekrytering i samband med generationsväxlingen. Myndigheterna bör i samband med förestående pensionsavgångar noga tänka igenom vilken kompetens som behövs och om varje anställd som går i pension ska ersättas. Minskade kostnader och intäkter förslag i avsnitt 2.4 att myndigheterna inte ska sälja varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader om inte regeringen medger ett undantag i varje enskilt fall, innebär att sådana verksamheter bör upphöra. För de myndigheter som bedriver konkurrensutsatt säljverksamhet innebär det att den totala verksamhet som myndigheterna bedriver – i olika hög grad – minskar i omfattning och inriktning. Det betyder att statsförvaltningens totala kostnader och intäkter minskar. Förslaget innebär dock inte att staten förlorar några intäkter som skulle kunna användas till andra verksamheter, eftersom avgiftsintäkterna från de konkurrensutsatta säljverksamheterna ska motsvara kostnaderna för samma verksamheter. Dock kan det finnas kvar vissa indirekta kostnader som fördelas på avgifterna för den konkurrens- utsatta säljverksamheten. Enligt myndigheternas egna bedömningar var omfattningen av den konkurrensutsatta säljverksamheten (109 myndigheter) år 2006.132 har bedömt att det är en försiktig bedömning av omfattningen av den kon- kurrensutsatta säljverksamheten. I de 25 miljarderna ingår även en mindre del anslagsfinansierade verksamhet som myndigheterna själva har definierat som konkurrensutsatt. Om vi räknar bort intäkterna från den redovisade anslags- finansierade konkurrensutsatta verksamheten och intäkterna för den konkurrensutsatta säljverksamheten (i sin helhet oavsett det förslag som bereds) för de myndigheter vars konkurrensutsatta säljverksamhet bereds av regeringen och (se avsnitt 2.4 och bilaga 6), så kommer statsförvaltningens intäkter och kostnader för den konkurrensutsatta säljverksamheten att minska med vid ett genomförande av den huvudregel som kommittén föreslår. 2.10Lag om statlig förvaltning I detta avsnitt behandlar frågan om en ny lag- stiftning, där grundläggande bestämmelser om den statliga förvalt- ningen samlas. I första hand gäller detta förhållandet mellan rege- ringen och förvaltningsmyndigheterna och därmed inte om hur myndigheterna ska handlägga ärenden och i övrigt förhålla sig till medborgarna vad gäller service m.m. Sådana bestämmelser finns främst i förvaltningslagen (1986:223). I och för sig kan man tänka sig att reglera de sakområden som kommittén behandlar i betänk- andet i redan existerande författningar, men som framgår nedan finns det enligt kommittén goda skäl att samla dessa i en särskild lag med tillhörande förordning. Nedan redovisas några principiella utgångspunkter för Förvalt- ningskommitténs förslag och därefter lämnas en kortfattad redo- görelse för nuvarande författningsreglering. Utifrån detta sker en uppräkning över de sakområden som kommittén anser bör regleras samt en hänvisning till var i betänkandet frågorna tidigare behandlas. Slutligen lämnas ett förslag till fortsatt arbete. 132 Se Statskontoret (2008a). 2.10.1Behovet av en lag Kommitténs förslag: Grundläggande bestämmelser om den statliga förvaltningen bör samlas i en särskild lag med till- hörande förordning. De grundläggande bestämmelserna för förvaltningsmyndigheternas verksamhet bör präglas av stabilitet och långsiktighet. Enligt är därför en lag en lämplig form för att reglera grunderna för statsmakternas styrning av myndigheterna. ska utformningen och innehållet i dessa bestämmelser medge att regeringen kan styra myndigheterna på ett för varje område ända- målsenligt sätt. Av särskild vikt är enligt kommittén att en samlad lagreglering skulle bidra till att ur ett demokrati- och medborgarperspektiv skapa ökad insyn i och förståelse för hur den verkställande makten utövas och därmed på ett pedagogiskt och lättillgängligt sätt kunna skapa överblick över gällande regler. Detta är av betydelse för med- borgarna i allmänhet, men även för de tjänstemän i förvaltnings- myndigheterna och som ska tillämpa bestämm- elserna. kan konstatera att det inte finns någon lag där grundläggande bestämmelser om vad som ska gälla för förvaltningsmyndigheternas verksamhet är samlade. En sådan ordning medför enligt vissa nackdelar. Den första är att inte tydligt och i ett och samma samman- hang uttalat vilka minimikrav i olika avseenden som regeringen och förvaltningsmyndigheterna ska leva upp till. Den andra är att allmänt hållna redogörelser i propositioner vanligen ger en lägre grad av precision än lagparagrafer då det gäller att inrikta myndig- heternas verksamhet, vilket i sin tur försvårar uppföljning och utvärdering. En tredje nackdel är att det kan vara svårt att få överblick över de beslut som sammantagna fattats på basis av texter i propositioner och utskottsbetänkandet m.m. Dessa nackdelar skulle kunna avhjälpas genom en lag av det slag som kommittén nu föreslår. Utifrån ett annat perspektiv går det emellertid att hävda att en närmare lagreglering om den statliga förvaltningen skulle kunna begränsa regeringens förmåga och handlingsfrihet i dess grundlags- stadgade uppgift att styra riket (RF 1:6). En sådan lag skulle sannolikt också komma att beröra frågor som hänförs till regeringens och inre arbete. Den uppgiftsfördelning mellan statsmakterna som reglerats i lag och de facto etablerats skulle därmed kunna påverkas. I denna mening går det att hävda att en lagreglering av hur regeringen styr myndigheterna även handlar om maktfördelningen mellan och regeringen. En utförligare lagreglering skulle möjligen även kunna medföra nackdelar i form av längre beredningstider och minskad flexibilitet för regeringens styrning av myndigheterna. Härutöver kan det hävdas att vissa av de önskvärda förbättringar som en lagregleringen skulle kunna medföra i sak också kan åstadkommas genom reglering i förordning eller med andra regeringsbeslut. Regeringen kan infor- mera om en sådan reglering i en skrivelse. I den mån enskilda bestämmelser av något skäl måste ha lagform, går det också att föra in dessa i redan existerande lagar, utan att ta fram en helt ny lag om statlig förvaltning. Detta är inte en uttömmande redovisning av möjliga argument för och emot en samlad lag om statlig förvaltning, utan främst en belysning av huvudsakliga linjer i en sådan diskussion. Om man lämnar det principiella planet går det sannolikt även att problema- tisera olika aspekter av en sådan lagreglering på mer tekniska grunder. Emellertid anser vid en sammanvägd bedöm- ning att fördelarna med en samlad lag om statlig förvaltning med tillhörande förordning överväger nackdelarna och att vissa frågor om den statliga förvaltningen är av sådan vikt för folkstyrelsens förverkligande att bör meddela grunderna. Kommittén vill dock betona att en lagreglering i detta sammanhang bör ses som ett stöd för regeringens styrning av myndigheterna och för myndig- heterna i deras egen verksamhet. Detta synsätt ligger också i linje med den historiska utvecklingen där huvudlinjen varit att kunga- och regeringsmakt ersatts med parlamentarism och demokrati. I grundlagen finns vissa bestämmelser som direkt reglerar för- hållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna. Till de viktigaste hör följande. I regeringsformen framgår i RF 1:6 att regeringen styr riket under ansvar inför . I motiven (prop. 1973:90) sägs att den närmare innebörden av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen. Således framgår av RF 11:6 att förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen.