sou · GXB363 · 2009-06-24 00:00:00 — Kommittén har därför föreslagit att nuvarande register- system vidmakthålls och att de myndigheter som har en uppgiftsskyldighet till bör ha detta även i samband med att totalförsvarspliktiga inte fullgör värnplikt och civilplikt. Den närmare utformningen av den framtida personalredovisningen inom totalförsvaret redogörs för i kapitel 16. Grundläggande för bedömningen av om någon uppgiftsskyldig- het ständigt bör tillämpas är om ovan nämnda förberedelser kan anses tillräckliga för att pliktsystemet åter ska kunna tillämpas, eller om detta även kräver information från enskilda totalförsvarsplik- tiga. Om något sådant behov inte kan anses föreligga, finns det heller ingen anledning att ålägga totalförsvarspliktiga en ständig uppgiftsskyldighet. Den framtida skyldigheten att medverka vid föreskriven utredning om Den andra centrala utgångspunkten för bedömningen av om någon form av uppgiftsskyldighet bör tillämpas även när skyldig- heten att fullgöra värnplikt och civilplikt inte tillämpas har sin grund i uppgiftsskyldighetens natur. Bestämmelserna om uppgifts- skyldighet svarar mot ett tydligt syfte. Uppgiftsskyldigheten ska säkerställa att ansvariga myndigheter kan utreda totalförsvarsplikti- gas förmåga att fullgöra värnplikt eller civilplikt i syfte att totalför- svarets personalförsörjning, och därmed försvarsberedskapen, ska kunna tryggas. Det är också mot bakgrund av detta syfte som de begränsningar i den enskildes frihet som uppgiftsskyldigheten innebär har gjorts. Förutom att svara mot detta syfte kan uppgifts- skyldigheten för totalförsvarspliktiga förvisso även sägas ha haft andra effekter. Exempelvis har mönstringsskyldigheten gett stats- makterna ett tillfälle att informera unga om totalförsvaret. Detta har emellertid aldrig utgjort mönstringsskyldighetens syfte och det är inte heller mot denna bakgrund som begränsningarna i den enskildes frihet har gjorts. Begränsningar i den enskildes frihet får enligt regeringsformens bestämmelser endast göras för att tillgodose ändamål som kan anses godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får – såvitt är av intresse här – heller inte gå utöver vad som är nödvän- digt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Förutom frågan om det finns ett behov av att totalförsvarspliktiga åläggs en uppgiftsskyldighet även när övriga delar av pliktsystemet inte till- lämpas, måste det därför också noga övervägas vilken sorts utred- ning och vilka inskränkningar i den enskildes frihet ett sådant eventuellt behov skulle motivera. Utgångspunkterna för en bedöm- ning av om någon form av uppgiftsskyldighet ständigt bör åligga den enskilde kan då sammanfattas som följer: 1.Vilket behov finns av att löpande ha tillgång till uppgifter från totalförsvarspliktiga för att pliktsystemet praktiskt sett ska kunna återinföras tillräckligt snabbt 2) Vilken typ av utredning om den enskildes förhållanden är nödvändig för att tillgodose ett sådant behov? Den framtida skyldigheten att medverka vid föreskriven utredning om Vilket behov finns av att löpande ha tillgång till uppgifter från total- försvarspliktiga för att pliktsystemet praktiskt sett ska kunna återin- föras tillräckligt snabbt? Som kommittén har konstaterat i kapitel 9 är det svårt att förutsäga om och under vilka förhållanden som regeringen kan behöva före- skriva om att totalförsvarspliktiga ska fullgöra värnplikt och civil- plikt. Bedömningen av om vilka förberedelser som behöver göras för att pliktsystemet åter ska kunna tas i bruk, måste dock utgå ifrån att ett sådant beslut kan komma att fattas i ljuset av en relativt hastigt förändrad säkerhetspolitisk situation. Hur personalbehovet i ett sådant läge kommer att se ut går inte att förutse. Försvaret kan komma att ha ett behov av både värnpliktig och civilpliktig perso- nal. Inskrivningssystemet kan i en sådan situation fort eller mycket fort åter behöva tas i bruk. Det måste då präglas av största möjliga effektivitet. Om systemet inte är användbart kort efter beslut, riskerar totalförsvarsplikten att upphöra att vara ett trovärdigt och användbart säkerhetspolitiskt instrument. Om skyldigheten för totalförsvarspliktiga att fullgöra värnplikt och civilplikt åter skulle behöva tillämpas kommer en av de första åtgärderna troligtvis att bestå i att totalförsvarspliktiga börjar skri- vas in för värnplikt och civilplikt. Förutom för värnplikt och civil- plikt utan grundutbildning samt civilplikt med kort grundutbild- ning, måste alla totalförsvarspliktiga som då ska skrivas in först genomgå mönstring. Genom uppgifter från bland annat Skattever- ket kommer tillräckliga uppgifter att finnas till hands för att total- försvarspliktiga ska kunna kontaktas och kallas till mönstring. Om pliktsystemet snabbt måste börja tillämpas, kan det emellertid visa sig alltför tidsödande att fullt ut involvera hela årskullar av totalför- svarspliktiga i ett mönstrings- och inskrivningsförfarande. Initialt kanske inte infrastrukturen för att hantera ett stort antal mönst- rande finns på plats och systemets kapacitet kan allmänt sett vara begränsad. I en sådan situation kan det vara nödvändigt att det finns ett stöd för att med viss precision kunna kalla i första hand de totalförsvarspliktiga som är bäst lämpade för tjänstgöring till uttagning och inskrivning. Belastningen på systemet hålls då nere. kan systemet redan i ett tidigt skede verka med relativt hög effekt och de totalförsvarspliktiga som kallas kommer i stor utsträckning också att kunna skrivas in för tjänstgöring. Sammantaget skulle det finnas ett påtagligt värde i att ansvariga myndigheter, i samband med att pliktsystemet snabbt behövde till- Den framtida skyldigheten att medverka vid föreskriven utredning om lämpas, kunde göra en preliminär bedömning av vilka totalför- svarspliktiga som det initialt var lämpligt att kalla. Detta kräver att ansvariga myndigheter har ett tillräckligt underlag för att kunna göra en sådan bedömning. En första fråga är vad ett nödvändigt bedömningsunderlag bör bestå av och hur det kan sammanställas. Erfarenheterna från webbenkät visar att ett lämpligt underlag framförallt bör bestå av grundläggande uppgifter om totalförsvarspliktigas hälsa, färdigheter och utbildning. Webb- enkäten har, i kombination med uppgifter från andra myndigheter, visat sig vara ett mycket effektivt första urvalsinstrument vid bedömning av vilka personer som är lämpliga för att skrivas in för tjänstgöring. För att samla in denna typ av uppgifter krävs dock någon form av medverkan från den enskildes sida. Sammanfattningsvis kan sägas att en fortlöpande insamling av vissa uppgifter om totalförsvarspliktiga avsevärt skulle kunna underlätta en tillämpning av pliktsystemet om detta skulle bli nödvändigt. Det finns med andra ord ett tydligt behov av en sådan åtgärd. Det går också att förutse vilken typ av uppgifter det skulle röra sig om. Vilken typ av utredning om den enskildes förhållanden är nödvändig för att tillgodose ett sådant behov? Eftersom ett insamlande av uppgifter som svarar mot ovan nämnda behov, kräver ett deltagande från den enskildes sida, bör det belysas vilka möjligheter som finns att ålägga enskilda någon sådan skyl- dighet. Till att börja med kan konstateras att en föreskrift som ålägger den enskilde en uppgiftsskyldighet till staten är en fråga som rör förhållandet mellan det allmänna och en enskilde. Enligt 8 kap. 3 § RF ska sådana föreskrifter som huvudregel stiftas genom lag. En begränsning av den enskildes rörelsefrihet, som mönstringsskyl- digheten utgör, får enligt 2 kap. 12 § RF bara göras för att tillgo- dose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning av den enskildes frihet får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Åtgärden måste således vara proportionerlig i relation till syftet. Det ändamål som ska tillgodoses genom att totalförsvars- pliktiga åläggs en uppgiftsskyldighet är att försvarsberedskapen vid behov ska kunna förstärkas. De begränsningar av den enskildes Den framtida skyldigheten att medverka vid föreskriven utredning om frihet som görs i lagen om totalförsvarsplikt har gjorts för att till- godose detta ändamål. Den avgörande frågan blir därför vilka åtgärder som i sammanhanget kan anses nödvändiga och propor- tionerliga för att tillgodose ändamålet. Syftet med att löpande samla in vissa uppgifter från totalför- svarspliktiga är att det i en situation där pliktsystemet åter måste tillämpas fullt ut ska finnas ett grundläggande uppgiftsunderlag för att kunna kalla de personer som är bäst lämpade till tjänstgöring. Det uppgiftsunderlag som samlas in måste då vara heltäckande. Med enbart ett frivilligt åtagande skulle detta troligtvis inte kunna garanteras. Att den enskilde åläggs en ständig uppgiftsskyldighet kan därför komma att bli en nödvändig åtgärd för att syftet ska kunna uppnås. En sådan skyldighet måste emellertid utformas så att den är lämplig för att uppnå sitt syfte. måste den innebära ett så litet ingrepp för den enskilde som möjligt. Baserat på erfarenheter bör tillräckliga uppgifter om totalför- svarspliktiga, för att ansvariga myndigheter ska kunna göra en preliminär bedömning om deras förutsättningar att fullgöra värn- plikt eller civilplikt, kunna samlas in utan att någon personlig inställelse från den enskildes sida är nödvändig. Undersökningen bör optimeras för att ge ansvariga myndigheter tillräckliga uppgif- ter för att vid behov kunna bedöma vilka personer som är bäst lämpade för tjänstgöring. Inskränkningen i den enskildes frihet skulle på detta sätt minimeras, som ansvariga myndig- heter skulle ges tillräckligt underlag för att vid behov kunna ta ut de personer som är bäst lämpade för tjänstgöring till fortsatt utredning. Eftersom kommittén har angett att skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt ska gälla både män och kvinnor skulle uppgiftsskyldigheten, för att fylla sitt syfte, också behöva gälla både män och kvinnor. Kommittén vill i sammanhanget framhålla vikten av att de insamlade uppgifterna inte sparas längre än nödvändigt. De måste även omgärdas av ett tillräckligt sekretesskydd. Ett alternativ till att totalförsvarspliktiga i samband med bestämmelserna om skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civil- plikt inte tillämpas, skriftligen besvarar frågor om sig själva, skulle vara att i stället kalla dem till utredning som innefattade personlig inställelse. För att kunna stödja en framtida tillämpning av plikt- systemet skulle ett sådant förfarande behöva tillämpas könsneut- ralt. Kommittén ställer sig emellertid avvisande till ett sådant förslag. Oavsett om det föregicks av någon annan typ av utredning Den framtida skyldigheten att medverka vid föreskriven utredning om eller ej, skulle ett sådant förfarande påverka ett betydande antal personer och kräva en omfattande infrastruktur och administra- tion. Vidare framstår mervärdet av en sådan lösning som begränsat. Bemanningsansvariga myndigheter skulle i ett sådant läge inte ha angett något behov av pliktpersonal och undersökningen skulle inte resultera i att den totalförsvarspliktige skrevs in för någon form av tjänstgöring. skulle inskränkningen i den enskil- des frihet bli avsevärt mycket större jämfört med en skyldighet att skriftligen svara på frågor. Sammantaget framstår en lösning där enskilda löpande kallas till utredning med personlig inställelse, som någon skyldighet att fullgöra värnplikt eller civilplikt inte föreligger, varken som ändamålsenlig eller proportionerlig. Kommitténs förslag: Tillämpningen av bestämmelserna om skyldigheten att genomgå mönstring görs beroende av att regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen föreskriver om det. Bestämmelserna om totalförsvarspliktigas skyldighet att medverka till annan utredning enligt 2 kap. 1 § lagen om total- försvarsplikt ska vara tillämpliga . Med beaktande av de slutsatser som har dragits i det föregående avsnittet anser kommittén att totalförsvarspliktigas löpande uppgiftsskyldighet i samband med att någon skyldighet att fullgöra värnplikt eller civilplikt inte föreligger, i normalfallet ska begränsas till att skriftligen lämna sådana uppgifter om sig själva som ansvarig myndighet begär. Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet ska dock vid behov kunna tillämpas fullt ut. Tillämpningen av bestämmelserna om mönstringsskyldighet görs beroende av att regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen föreskriver om att de ska tillämpas Någon utredning som innefattar personlig inställelse kommer i normalfallet inte att vara nödvändig i samband med att skyldig- heten att fullgöra värnplikt eller civilplikt inte tillämpas. Kommit- tén anser därför att skyldigheten att genomgå mönstring bör Den framtida skyldigheten att medverka vid föreskriven utredning om upphöra att tillämpas . De måste emellertid kunna tilläm- pas när försvarsberedskapen kräver det. I avsnitt 9.2.2 har kommittén föreslagit att en det av lagen om totalförsvarsplikt bör slås fast att totalförsvarspliktiga bara är skyl- diga att fullgöra värnplikt eller civilplikt om regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen har föreskrivit om det. Enligt kommittén bör det på samma sätt i lagen anges att totalförsvarspliktigas skyl- dighet att genomgå mönstring är beroende av att regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen föreskriver om det. På så sätt tydliggörs under vilka förhållanden som totalförsvarspliktiga är skyldiga att genomgå mönstring. ger det regeringen en bred säkerhetspolitisk handlingsfrihet. Vid behov kan regeringen med samma förfarande föreskriva om att mönstringsskyldigheten ska börja tillämpas och att totalförsvarspliktiga ska fullgöra värn- plikt eller civilplikt. Pliktsystemet kan då omgående tillämpas i sin helhet. Alternativt kan regeringen, om behovet skulle se annor- lunda ut, föreskriva om att endast bestämmelserna om mönstrings- skyldighet ska tillämpas. Mönstringsskyldigheten kommer i ett sådant läge att tillämpas utan att det övriga pliktsystemet gör det. Detta bör enligt kommittén inte vara det typiska förfaringssättet. Fullgjord mönstring ska följas av ett inskrivningsbeslut eller av att den totalförsvarspliktige befrias från att fullgöra värnplikt eller civilplikt. Att ålägga totalförsvarspliktiga en mönstringsskyldighet som inte följs av en skyldighet att tjänstgöra är därför i normalfallet inte lämpligt. Det kan dock i vissa situationer finnas ett behov av att som en första åtgärd tillämpa mönstringsskyldigheten som förberedelse för att sedan även kunna föreskriva om att totalför- svarspliktiga ska vara skyldiga att fullgöra värnplikt och civilplikt. Kommittén anser att denna möjlighet vid behov ska finnas till hands. Skyldigheten att medverka till annan utredning görs inte beroende av att regeringen föreskriver om det Kommittén har bedömt att det finns ett behov av att totalförsvars- pliktiga kontinuerligt och oberoende av regeringsbeslut, åläggs en skyldighet att medverka till annan utredning. Tillämpningen av bestämmelserna om annan utredning bör, i samband med att det övriga pliktsystemet inte används, ta sin utgångspunkt i en webb- enkät liknande den som föregår mönstring. Den framtida skyldigheten att medverka vid föreskriven utredning om förslår att ansvarig myndighet för att administrera webbenkäten ska vara . Frågorna i webbenkäten ska enbart vara utformade för att ansvariga myndigheter snabbt och på bästa sätt vid behov ska kunna göra en preliminär bedömning av totalförsvarspliktigas förmåga att tjänstgöra inom totalförsvaret. Enkätens utformning bör likt kontinuerligt utvärderas och uppdateras av ansvarig myndighet. Eftersom kommittén föreslår att mönstringsskyldigheten och skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt med lång grund- utbildning ska gälla både för män och kvinnor, bör skyldigheten att medverka till annan utredning även den tillämpas på män och kvinnor. Liksom bör emellertid endast svenska medborgare åläggas att svara på frågorna i enkäten. Skyldigheten att medverka till annan utredning bör i normalfal- let infalla vid samma ålder för samtliga totalförsvarspliktiga. Insamlingen av uppgifter bör med andra ord ske årskullsvis. besvaras webbenkäten av totalförsvarspliktiga det år de fyller 17. Tillvägagångssättet tar sin grund i hur totalförsvarsplikten tillämpas . Enkäten skickas ut i syfte att löpande ska hinna mönstra och skriva in totalförsvarspliktiga under de år de fyller 18, detta i syfte att dessa ska kunna påbörja grundutbildning kort efter att de slutar gymnasiet. I samband med att bestämmel- serna om skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt inte till- lämpas bör webbenkäten enligt kommittén i regel i stället besvaras . Syftet med att ålägga totalförsvarspliktiga en stän- dig uppgiftsskyldighet är att de övriga delarna av pliktsystemet vid behov snabbt åter ska kunna tas i bruk. I en sådan situation kan tiden från det att en totalförsvarspliktig skrivs in för tjänstgöring tills det att hon eller han påbörjar grundutbildning vara mycket kort. Ingen totalförsvarspliktig kan emellertid åläggas att fullgöra värnplikt förrän det år personen fyller 19. Det finns mot den bakgrunden ett begränsat värde av att samla in uppgifter från totalförsvarspliktiga under det år de fyller 17. Hur många personer som ansvariga myndigheter skulle behöva ha information om för att vid behov kunna göra ett preliminärt urval av totalförsvarspliktiga som skulle kallas till mönstring går inte att fastställa. Detta är helt beroende av hur många totalför- svarspliktiga som totalförsvaret i en sådan situation skulle behöva och av vilka färdigheter och förmågor som efterfrågas. Även grundläggande uppgifter om ett jämförelsevis fåtal årskullar total- Den framtida skyldigheten att medverka vid föreskriven utredning om försvarspliktiga borde emellertid kunna ge ett tillräckligt underlag. Som ett exempel kan nämnas att tre årskullar totalförsvarspliktiga omfattar cirka 360 000 personer. Uppgifterna som samlas in kommer delvis att vara av känslig karaktär och beröra uppgifter om den enskildes hälsa. Det är viktigt att sådana uppgifter inte lagras längre än nödvändigt. I enlighet med interna bestämmelser (PIB 2008:12) sparas upp- gifterna från den webbenkät som föregår mönstring . Kommittén anser att detta är att betrakta som en övre gräns för hur länge uppgifter från webbenkäten bör sparas i samband med att övriga delar av pliktsystemet inte tillämpas. Att uppgifter som samlas in av totalförsvarspliktiga med uppgiftsskyldigheten som grund omgärdas av ett tillfredsställande sekretesskydd är av yttersta vikt. Frågan om register- hållning och sekretessaspekter av denna behandlas närmare i kapitel 16. Kommittén vill avslutningsvis framhålla att den faktiska till- lämpningen av bestämmelserna om annan utredning, till följd av praktiska överväganden och tekniska framsteg, naturligtvis kan komma att behöva förändras . 10.4En allmän skyldighet att genomgå mönstring Kommitténs förslag: Bestämmelserna om skyldigheten att genom- gå mönstring ska omfatta båda kvinnor och män. Skyldigheten att medverka till annan utredning omfattar både män och kvinnor. Kommittén ska enligt sina direktiv överväga om bestämmelserna om mönstringsskyldighet ska ändras så att även dessa gäller för både män och kvinnor. Kommittén har i sitt delbetänkande konstaterat att en könsne- utral skyldighet att fullgöra värnplikt och civilplikt, för att vara verkningsfull, måste kombineras med en könsneutral mönstrings- skyldighet. I kapitel 9 har kommittén föreslagit att skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt med längre grundutbildning bör gälla både kvinnor och män. Som en naturlig konsekvens av detta ska bestämmelserna om mönstringsskyldighet enligt kommitténs mening också vara könsneutrala. Kommittén föreslår därför att lagen om totalförsvarsplikt ändras så att bestämmelserna om mönstringsskyldighet blir till- Den framtida skyldigheten att medverka vid föreskriven utredning om lämpliga både på kvinnor och män. Om regeringen föreskriver att skyldigheten att genomgå mönstring ska tillämpas kommer den då även att gälla kvinnor. Som kommittén har föreslagit i kapitel 9 bör lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning då upphöra att gälla. 10.5Konsekvenser av kommitténs förslag Kommitténs förslag medför att totalförsvarspliktiga inte kommer att behöva genomgå mönstring med mindre än att regeringen före- skriver om det. Test- och uttagningsverksamhet för personer som ska genomgå frivillig militär utbildning inom försvaret sker i stället helt på frivillig grund. Hur denna verksamhet bör vara utformad redogörs för i kapitel 13. Att skyldigheten att genomgå mönstring upphör att tillämpas medför enligt kommittén inte att försvarsberedskapen försämras. Skyldigheten finns kvar och kan vid behov åter tilläm- pas. En könsneutral mönstringsskyldighet ökar också väsentligen urvalsbasen för inskrivning till alla typer av plikttjänstgöring. Genom att totalförsvarspliktiga åläggs en ständig skyldighet att medverka till annan utredning, säkerställs också att det finns ett grundläggande uppgiftsunderlag till stöd för en situation där plikt- systemet snabbt åter måste tas i bruk. Att alla totalförsvarspliktiga även fortsättningsvis skriftligen kommer att lämna uppgifter om sig själva, kommer också att få en direkt konsekvens för totalförsvarspliktiga kvinnor eftersom de kommer att åläggas samma uppgiftsskyldighet som män. Att bestämmelserna om mönstringsskyldighet upphör att till- lämpas kommer även att få en inverkan på verksamhet. Att mönstra och skriva in totalförsvarspliktiga till tjänstgöring utgör en av verkets huvudsakliga verksamheter. Vad gäller funktion i uttagnings- och inskrivningskedjan i samband med att mönstringsskyldigheten inte tillämpas redogörs för i kapitel 12. En praktisk effekt av att bestämmelserna om mönstringsskyl- dighet upphör att tillämpas är att den kontakt med total- försvaret som delar av dagens unga har fått i samband med mönst- ringstillfället försvinner. Kommittén återkommer i kapitel 15 till hur försvarets folkförankring och kommunikation med allmän- heten bör se ut. I begreppet totalförsvar innefattas både det militära och det civila försvaret. Det är ofta jämförelsevis lättare att ha en allmän bild av det militära försvarets innebörd. Försvarsmaktens uppgifter har dock blivit mer mångfacetterade . Det civila försva- ret kan vara svårare att ringa in. Inom området ryms bland annat en förmåga att hantera inhemska kriser. Den civila krishanteringen kan även täcka in exempelvis internationellt militärt och civilt fredsarbete inom ramen för internationella institutioner.1 I flera fall är det militära och det civila försvaret beroende av varandra. kan det handla om att mildra konflikters efterverk- ningar i form av exempelvis flyktingströmmar eller genom civila insatser medverka till återuppbyggnaden av konfliktdrabbade länder. Återuppbyggnaden förutsätter ofta en militär närvaro för att trygga den civila verksamheten. Ett annat område för samverkan var att försvarsplaneringen tidigare utgick ifrån att trygga säkerhet mot en invasion. Det civila försvaret skulle i olika scena- rion ha underlättat det militära försvarets aktionsförmåga. Bedömningen är att något militärt hot mot enbart inte finns inom en överskådlig framtid. Trots detta måste Försvars- makten ha beredskap att möta andra typer av hot och förbereda sig för en oviss framtid. Parallellt ställs krav på Försvarsmakten att agera internationellt. Det civila försvaret måste i sin tur kunna hantera fredstida kriser och ha en beredskap för att lösa sina uppgifter även under höjd beredskap. Både det militära och det civila försvaret behöver personal för att kunna fullgöra sina uppgifter. Det militära försvaret personal- försörjs i stor utsträckning genom totalförsvarspliktig personal samt avkastning av denna personal. För att till exempel personal- 1 Se kapitel 3.