sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — I cirkulär 3 beskrivs de krav som ställs i på att ta fram och bereda svenska ståndpunkter och instruktioner i EU- frågor. Statsministern har övergripande ansvar för regeringens EU- arbete. Kansliet för samordning av EU-frågor i Statsrådsberedningen (EU-kansliet) har på tjänstemannanivå hand om det löpande sam- ordningsarbetet mellan departementen. EU-kansliet ska bland annat genom riktlinjer och i gemensam beredning verka för ett effektivt och samordnat svenskt agerande i EU-frågor, för att svenska intressen bevakas aktivt i lämpliga organ samt för att gemensamt beredda svenska ståndpunkter finns senast när beslutsförfarandet inleds. Berörda statsråd ansvarar för att departementens EU-frågor bereds på ett ändamålsenligt sätt och att organisationen anpassas till de krav som ställs, t.ex. på skyndsam beredning. Varje departement bör enligt cirkuläret ha en funktion som ansvarar för att samordna EU-frågor i det egna departementet och gentemot andra departement. Enhetschefen för berörd sakenhet svarar för att det finns gemensam- beredda och politiskt förankrade ståndpunkter och instruktioner. Cirkuläret slår fast att de krav på beredning av regeringsärenden som framgår av 7 kap. 2 § regeringsformen även gäller för EU- frågor. hänvisades uttryckligen även till kravet på att inhämta upplysningar och yttranden från myndigheter, sammanslutningar och enskilda, något som tagits bort i den senaste versionen av cir- kuläret. Den närmare grunden för att tillämpa RF 7:2 anges inte, trots att EU-ärenden normalt inte betraktas som regeringsärenden. Varje departement ansvarar inom sitt sakområde för att på ett så tidigt stadium som möjligt ta fram en svensk ståndpunkt som är avstämd med alla berörda departement (gemensamberedd), gärna redan innan det finns ett formellt förslag. Ståndpunkten ska utvecklas i en gemensamberedd ståndpunktspromemoria. Enligt cirkuläret är detta ett RK-internt dokument vars syfte är att underlätta påverkans- och förhandlingsarbetet. Här anges den svenska målsättningen och en handlingsplan för att uppnå den. I cirkuläret framhålls det svenska utredningsväsendet betydelse för att ta fram underlag till beslut samt att det även kan användas för frågor inom . Några ytterligare rikt- linjer eller rutiner anges inte för hur detta ska gå till i praktiken. Varje departement är ansvarigt för instruktioner till rådets för- beredande instanser (rådsarbetsgrupper m.m.) i sina respektive frågor. Instruktionerna ska normalt utgå från ståndpunktspromemoriorna, vilka i bland, särskilt i den inledande fasen av en förhandling, kan räcka som instruktion. EU-kansliet samordnar och expedierar Coreperinstruktionen till representationen i . Underlag inför rådsmötena tas fram i form av talepunkter för statsrådet samt bakgrundsmaterial inför rådsmöten. Dessa ska också gemensam- beredas. För instruktioner till kommissionens genomförandekommittéer gäller i tillämpliga delar detsamma som för rådsarbetsgrupper. Här företräds dock ofta av tjänstemän från förvaltnings- myndigheter. Ett särskilt cirkulär reglerar detta arbete (se nedan). 3.5Arbetet i EG:s genomförandekommittéer Cirkulär 5 ger riktlinjer som ska underlätta för att styra, följa upp och handlägga frågor som rör kommissionens genomförandekommittéer. Kommittéerna ska ge medlemsstaterna insyn och olika grad av kontrollmöjligheter inom de områden där rådet har delegerat verkställighetsmakt till kommissionen.45 Rikt- linjerna i cirkuläret rör inte kommissionens expertgrupper, vetenskapliga kommittéer och liknande, där ledamöterna deltar på kommissionens uppdrag i sin egenskap av experter. I cirkuläret används EU:s kommittéväsende som översättning av engelskans committology. finner detta vilseledande, eftersom begreppet har en helt annan innebörd i . Redan att genomgående översätta engelskans och franskans committee respektive comité till kommitté är tveksamt. I många fall ligger utskott eller nämnd närmare. Jämförelsevis har tyska texter ofta Ausshuß och danska udvalg. Vidare rör det sig inte om att genomföra rådets beslut i praktiken – det gör medlemsstaterna i huvudsak, utan om att anta tillämpningsföreskrifter till rådets rätts- akter. Det är detta som genomförandekommittéerna är satta att övervaka. Egentligen skulle därför förslagsvis tillämpningsutskott, regelutskott eller tillämpningsnämnder vara mer rättvisande. ledamöter i kommittéer under kommissionen utses enligt cirkuläret genom ett departementsbeslut; de är den företrädare och framför således dess ståndpunkter. Kraven på gemensam beredning, instruktion och återrapportering är i princip desamma som för rådets arbetsgrupper. Instruktioner ska således lämnas av det ansvariga departementet. Enligt cirkuläret är det ofta lämpligt att det, förutom att instruktioner ges inför ett visst möte när det behövs, utfärdas en allmän instruktion för det svenska deltagandet i kommittén. 3.6Handläggning av kommissionens offentliga samråd Kommissionen har länge använt sig av skriftliga samråd inför utar- betandet av förslag till ny lagstiftning. Kraven på ökad öppenhet i EU-arbetet har lett till att organisationer och allmänhet i allt större utsträckning får möjlighet att delta. används ett så kallat offentligt samråd som kan omfatta alla slags intressentgrupper. (se även avsnitt 2.4). Underlagsdokumenten för offentliga samråd kan ha formen av arbetspapper, grönböcker, vitböcker och meddelanden samt handlingsplaner i samband med att ett visst direktiv ska genomföras. 45 Vilka beslutsförfaranden som används anges i rådets beslut /468/EG av om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genom- förandebefogenheter, EGT L 184, , s. 23–26. I varje enskilt fall ska det enligt cirkulär 13 noga prövas om bör lämna nationella synpunkter. Berörda departement ansvarar för att frågor som uppkommer i samband med kommis- sionens offentliga samråd bereds inom . Senast när samrådsförfarandet har inletts ska en första bedömning göras i samråd med EU-kansliet om en svensk reaktion bör lämnas. I så fall ska svaret beredas gemensamt med övriga berörda departement. Om en formell svensk reaktion inte lämnas, bör enligt cirkuläret eventuella underhandssvar bli föremål för samråd med berört departe- ment. Syftet får, mot bakgrund av hänvisningar till att regeringen kan styra myndigheternas handlande i EU-ärenden, antas vara att myndigheterna inte utan att samråda med regeringen i eget namn ska lämna synpunkter vid offentliga samråd. Detta sägs dock inte uttryckligt. 3.7Hur myndigheterna deltar i EU-arbetet tas upp i RK- cirkulär I cirkuläret om offentliga samråd (nr 13) behandlas även, under rubriken mellan regeringen och dess underlydande myndigheter frågan om hur myndigheterna och deras tjänstemän deltar i EU-arbetet på regeringens uppdrag, trots att det egentligen inte är ämnet för cirkuläret. Inledningsvis påminns om att det enligt RF 1:6 och 10:1 är regeringen som styr riket och som ingår överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Cirkuläret slår fast att det således är regeringen som företräder i inter- nationella sammanhang, exempelvis inom EU. Enligt RF 10:8 ska statliga myndigheter hålla chefen för under- rättad när frågor av betydelse för förhållandet till andra stater eller mellanfolkliga organisationer uppkommer. Vidare framhålls att de statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen. I ärenden som rör myndighetsutövning eller lag- tillämpning, får regeringen ge direktiv endast genom generella före- skrifter. Utanför det området kan regeringen styra myndigheterna även i enskilda fall, dvs. även inom EU-arbetet. Det slås fast i cirkuläret att departementen ska se till att ändamålsenliga rutiner finns för respektive myndigheters medverkan i EU-frågor. För- valtningskommitténs bild är att detta inte har omsatts praktiken på ett systematiskt sätt; de flesta har departement inte några fast- ställda rutiner för myndigheternas medverkan. Cirkuläret framhåller särskilt att anställda i myndigheter under regeringen som deltar i rådsarbetet, eller vid andra möten där representerats som medlemsstat, alltid företräder regeringen. Detta gäller dock inte ledamöter i grupper som har fått sina uppdrag från kommissionen, även om regeringen eller den myndig- het där ledamoten är anställd har medverkat vid nomineringen till uppdraget. I sådana fall ska regeringen ändå hållas informerad. Om en tjänsteman får ett uppdrag från kommissionen och sköter det inom ramen för sin anställning vid en myndighet under regeringen, ansvarar enligt cirkuläret myndigheten för att regeringen hålls informerad. Då anställda vid myndigheter i personlig kapacitet deltar i en expertgrupp, eller i andra fall då ledamöterna får sina uppdrag från kommissionen, får det enligt cirkuläret avgöras från fall till fall hur ett löpande samråd mellan personerna i fråga, anställnings- myndigheten och regeringen ska organiseras. 4Regeringen och myndigheterna i unionens beslutsprocess har samrått om EU-arbetet med sin referensgrupp i . Gruppens bedömning av nuläget har efterfrågats i en enkät, som inte minst rörde samarbetet mellan departementen och deras respektive myndigheter. Frågeställningarna delades upp efter beslutsprocessens olika steg. Processen inleds med en informell del som kan kallas initiativ- och beredningsfasen. Sedan vidtar den formella delen på unionsnivå, beslutsfasen som omfattar beredningsprocessen från det att kommissionen lägger ett förslag till att rådet och parlamentet fattar beslut. Ett sådant beslut kan dessutom ge utrymme för kommissionen att anta tillämpnings- förordningar (med insyn från medlemsstaterna genom verkställig- hetskommittéerna). Slutligen kommer den nationella införlivande- och tillämpningsfasen (eller genomförandefasen), som kan innebära att EG-förordningar behöver kompletteras av svenska regler, eller att EG-direktiv ska omsättas genom ett svenskt regelverk. Regel- verket ska sedan tillämpas enligt uppsatta mål. Bristande eller felaktig omsättning eller tillämpning kan leda till ett överträdelse- förfarande, som kan tas upp i . SOU 2008:118 Bilaga 5 Beredningen av förslag på unionsnivån, lagstiftningskedjan Rådet (MS) kommittéer (MS) KOM = kommissionen, MS = medlemsstater, NGO = icke-statliga organisationer, Lobby = intresseföreträdare Källa: , egen bearbetning. Arbetssätten, bland annat kommitté- och expertgruppsstrukturen, inom EU skiljer sig mellan politikområdena, liksom beroende på inom vilken pelare samarbetet bedrivs (huruvida det är mellanstatligt eller överstatligt). Det kan därför vara svårt att finna detaljerade strukturer för det nationella arbetet som kan tillämpas på samtliga departement och myndigheter. De så kallade pelarna i EU är: Första pelaren: EG-samarbetet, i huvudsak överstatlig Andra pelaren: Gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP), mellanstatlig Tredje pelaren: Rätts- och inrikes frågor, mellanstatlig.46 Att använda beslutsprocessen som utgångspunkt för en beskriv- ning av EU-arbetet förtydligar processen, men kan passa vissa delar mindre väl, inte minst inom andra pelaren. 46 I och med fördragsändringarna kommer pelarstrukturen att försvinna och nya områden, såsom det rättsliga och inrikes samarbetet kommer att få inslag av överstatlighet. även inom områden där de grundläggande rättsakterna är antagna och de aktuella frågeställningarna snarare handlar om tillämpning och förvaltning av ett regelverk. Alla beslut i rådet innebär inte heller lagstiftning, utan kan vara rekommendationer eller resolu- tioner som anger en politisk inriktning. Exempel: beredningskedjan i ett EU-ärende För att beskriva hur stegen ser ut och vilken tidsrymd en beredningskedja kan ha för ett EU-ärende, tar vi ett exempel från kommunikationsområdet och gäller den beredning som ledde fram till lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). lades en grönbok fram med en strategi för informationssamhället som var föremål för ett s.k. offentligt samråd, en öppen inbjudan att lämna synpunkter.47 Därefter började diskussionerna om ett nytt direktiv om elektronisk kommunikation inom kommissionen . lade kommissionen fram ett meddelande, kommunikationsöversyn, med en översyn av det befintliga regelverket (vilket redan skrevs in som ett krav när det antogs år 199048) och förslag till ett nytt regelverk.49 Meddelandet blev också föremål för ett s.k. offentligt samråd, en öppen inbjudan för alla att lämna sypunkter. Resultatet redovisades i ett nytt meddelande som utifrån samrådet angav huvudinriktningarna för ett nytt regelverk.50 Kommissionens slutliga förslag lades sedan i juli 200051 och kompletterades med ytterligare ett meddelande under 2001.52 Ansvarig myndighet, (), deltog under den förberedande fasen i diskussioner inom ramen för en gruppering för regleringsmyndigheterna (, IRG53). Departementet och myndigheter svarade också 47Grönboken om konvergens av telekommunikation, media, och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen – En strategi för informationssamhället, KOM(1997) 623. 48Rådets direktiv /387/EEG om upprättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät, EGT L 192, 24.7.1990, s. 1. 49KOM(1999) 539. 50KOM (2000) 239. 51Förslag till direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM(2000) 393, EGT C 365E/2000, s. 198. 52KOM(2001) 380, EGT C 270E, s. 199. 53Senare ombildad till ERG, . på enkäter och yttrade sig över grönböcker m.m. Något över- gripande policydokument med en svensk inriktning och mål- sättning utarbetades dock inte under initiativfasen. När sedan kommissionens förslag kom och råds- och parlaments- behandlingen tog vid, utarbetades en svensk ståndpunkt – helt enligt gällande rutiner. fattades beslut om ett ramdirektiv tillsammans flera andra rättsakter i mars 2002.54 Därefter tillsatte regeringen en utredare . Efter två delbetänkanden, det första och det andra , lades en proposition (2002/03:100) om införlivandet i svensk rätt . fattade sitt beslut och lagen trädde i kraft i juli 2003.55 Beredning och beslut på EU-nivå tog alltså uppemot , medan den svenska införlivandeprocessen tog ett drygt år, varav fick på sig att behandla frågan. En strate- gisk diskussion på ett tidigt stadium mellan departementet och myndigheten, och framåt, hade kunnat ge den politiska nivån i mer tid för sina överväganden. Sannolikt hade det varit möjligt att börja utreda det svenska införlivandet redan när kommissionen lade sina förslag , i stället för när beslutet fattades . Det skulle bland annat ha gett att behandla frågan.56 4.1Förvaltningsmyndigheterna och i EU- arbetet Utredningen om översyn av verksförordningen (SOU 2004:23) gjorde en genomgång av myndigheternas medverkan i EU-arbetet, på grundval av en bred enkätundersökning. Där konstaterades att de svenska myndigheterna deltar i EU-arbetet i relativt stor om- fattning. Myndigheternas tjänstemän deltar i arbetet inom kom- missionens olika kommittéer och expertgrupper, liksom i minister- rådet och dess arbetsgrupper. Myndigheternas tjänstemän deltar i 54Europaparlamentets och rådets direktiv /21/EG om ett gemensamt regelverk för elek- troniska kommunikationsnät, EGT L 108, 24.4.2002, s. 33. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:117. 56LEK har kritiserats för att den tillåter att polisen utan domstolsbeslut får begära ut uppgifter om telekommunikation från operatörerna, se exempelvis Riksdag & Departement nr 19, 2008, s. 5. arbetet dels som företrädare för regeringen, dels som oberoende experter. När tjänstemän från myndigheterna företräder är enligt utredningen de frågor som behandlas ofta av sådan karaktär att deras expertkunskap behövs. Departementet står oftast för för- handlingarna i rådet. Någon helt klar gräns finns dock inte. I ett visst skede kan det vara myndigheten som svarar för arbetet och i ett senare skede kan det tas över av departementet. Det avgörande för arbetsfördelningen är kompetensen och behovet av sakkunskap, något som avgörs från fall till fall. Utredningen fann mer eller mindre ordnade former för informa- tionsutbyte och samordning mellan departementen och myndig- heterna. Merparten av samarbetet är informellt. Tjänstemän i och tjänstemän vid myndigheterna för en löpande dialog om aktuella frågor, enligt undersökningen. Samordningen av arbetet i EU-frågor varierade från departement till departement, men samtliga hade löpande kontakter med de myndigheter som de ansvarar för. Enligt enkätsvaren varierade formerna för samverkan beroende på vilken verksamhet myndigheten har. Det var enligt undersökningen vanligt att myndigheterna medverkar med tjänste- män i olika arbetsgrupper och kommittéer såväl i kommissionen som i ministerrådet. I vissa frågor har myndigheter även en direkt rapporteringsskyldighet till kommissionen. Exempel som utredningen förde fram var bland andra Fiskeri- verket som deltar i rådsarbetsgrupper och kommittéer. deltar i rådsarbetsgrupper, främst som experter men även som representanter. Verket deltar också i några av de expertarbetsgrupper som lyder under kommissionen. Även Finans- inspektionen har representanter i samtliga relevanta organ. , , , och samt gavs som ytterligare exempel på myndigheter vars tjänstemän arbetar direkt i olika expertgrupper som har skapats av kommissionen. Myndigheterna deltar ofta för räkning också i arbetet i andra EU-organ och fristående EU-myndigheter. har exempelvis funnit att företräder i styrelsen för EU:s fiskerikontrollmyndighet och i praktiken såsom nationell tillsynsmyndighet hanterar samarbetet med den myndigheten. I vissa fall, såsom , deltar myndigheterna i nätverk med oberoende europeiska reglerings- myndigheter i enlighet med EG-förordningar. Utredningen om verksförordningen drog slutsatsen att för- hållandena varierar stort; vissa arbetar inte med frågor som direkt berörs av arbetet inom EU och har därmed inte någon samverkan med regeringen. Vissa myndigheter hade inte utvecklat några former för samarbetet eller hade endast mycket sporadiska kontakter. Andra myndigheters verksamhet påverkas på ett helt annat sätt av beslut inom EU och dessa myndigheter har väl utvecklade former för samarbetet, exempelvis genom dagliga kontakter med departe- mentet. Bland de myndigheter som samarbetar med regeringen i EU-frågor finns , och . Dessa myndigheter har enligt utredningen funnit sina egna former för arbetet och utifrån frågornas karaktär har arbetet delats upp mellan myndighet och departement. intervjuundersökning visade att det fanns stora skillnader i hur myndigheterna handskas med instruktioner till EU-möten. En grupp uppvisade extremt stor självständighet och utformade i allt väsentligt sina instruktioner själva. Även om instruktionerna skickades till ansvarigt departement för god- kännande, justerades de sällan, eller försågs med politiska bedöm- ningar. Vid vissa myndigheter agerade handläggare mycket själv- ständigt och undvek inblandning från . I extrema fall tycktes enligt kollegiet kontrollen över enskilda experter vara bristfällig även inom den egna organisationen. saknade myndig- heternas företrädare kunskap om att frågor redan kunde vara avgjorda av och positionerna därmed förhållandevis låsta. Kollegiet menade att en fungerande hantering av stora EU- ärenden inom vissa områden helt var beroende av en eller ett fåtal handläggare i . En grupp myndigheter angav att de hade ett mycket bra samarbete med sitt departement, genom kontakten med enskilda erfarna handläggare. Den motsatta situa- tionen med kontaktpersoner som var relativt orutinerade betrak- tades som problem av många myndigheter. Såväl det täta samarbetet emellan tjänstemän vid departement och myndigheter inom ett givet sakområde, som att vissa grupper kan vara tämligen isolerade, innebär enligt kollegiet att EU-arbetet blir personberoende. Samarbetet bygger på personlig kännedom och för- troende, varför personkemin kan bli förvånansvärt avgörande. Arbetet blir även mycket sårbart, då ofta en eller ett fåtal tjänstemän har ansvar för varje enskilt område. Inte minst gäller detta inom departe- Personberoendet kan också innebära ett demokratiskt problem, om det leder till att arbetet inte får tillräcklig politisk förankring (jämför även avsnitt 1). 4.2Initiativ- och beredningsfasen – de första mer informella stegen Inom första pelaren har förslagsmonopol, medan den inom de två övriga pelarna delar förslagsrätten med medlems- staterna. Innan kommissionen har lagt sitt förslag, det som kan kallas initiativ- och beredningsfasen eller den informella fasen, finns störst möjligheter att påverka för en enskild stat. Det finns utrymme att ta egna initiativ och att få inflytande över pågående arbete. Kommissionen har små egna utredningsresurser, varför den till stor del är beroende av konsulter, expertis från medlemsstaterna och inspel utifrån. Till sin hjälp har kommissionen bland annat en rad expertgrupper, med medlemmar som den utser själv, men som ofta kommer från medlemsstaternas förvaltningar. Om en stat själv tar fram ett väl underbyggt och genomtänkt förslag och presenterar det för kommissionens tjänstemän, finns goda möjligheter att de gör det till sitt (om det kommer rätt i tiden). Med väl insatta och konstruktiva experter, kan man också påverka ett pågående bered- ningsarbete som någon annan tagit initiativ till (kommissionen eller externa aktörer). har dock fått bilden att och myndigheterna i praktiken lägger betydligt mindre resurser här, än i senare faser. bör det framhållas att de faktiska möjligheterna att agera snarare än att reagera ofta är begränsade. Många frågor upp- står utan att man rimligen hade kunnat förutse det. Det är inte rimligt att förvänta sig att den svenska förvaltningen ska kunna agera i alla frågor , utan tillgängliga resurser sätter själv- fallet gränser. Undersökningarna visar dock att det bör finnas utrymme för att bli mer effektiva än . 57 (2005). 4.2.1Tidigare undersökningar visar på att denna fas har låg prioritet (2005) säger i sin undersökning i att ingen myndighet verkar ha en tydlig strategi för att identifiera och driva frågor på EU-nivå som bedöms vara av nationellt intresse för eller svenska aktörer. I avsaknad av strategi, tycktes ofta myndigheterna agera först när kommissionen lämnat förslag till nya bestämmelser. Vissa myndigheter avvaktade dessutom besked från . Möjligheten att driva frågor i EU-systemet – antingen själv eller med hjälp av andra medlemsländer – verkade enligt kollegiet inte utnyttjas fullt ut. Insikten att ett mer framsynt och förebyggande (proaktivt) EU-arbete behövs fanns dock bland flera myndigheter. Kollegiet föreslog därför att myndigheterna borde ta fram egna EU-strategier. De skulle även ge stöd för den interna styrningen, bland annat för att undvika att enskilda tjänste- mäns inställning avgör myndighetens agerande i EU-frågor. visar i sin att inte är ensamt; medlemsstaterna prioriterar ofta samordningen och styrning av arbetsgrupps- och kommittéarbetet under beslutsfasen samt arbetet med att genomföra beslutet.58 För en liten stat ger det dock sannolikt betydligt större genomslag om den deltar aktivt i initiativ- och beredningsfasen, än om den lägger sina resurser på beslutsfasen. I initiativfasen beror en stats inflytande inte på samma sätt på dess storlek, som i beslutsfasen. Snarare får man inflytande genom att visa goda sakkunskaper och komma med väl underbyggda förslag och inlägg. och (2006) som refererar till en rad undersökningar, såväl övergripande som inom olika sektorer, drar slutsatsen att inte är någon aktiv och initiativtagande aktör inom unionen. EU-arbetet har enligt dem organiserats för att garantera ett tämligen bundet och osjälvständigt agerande från tjänstemännens sida. 58 Ds 2003:16. 4.2.2Referensgruppen bekräftar till stor del bilden, men inte helt Nära kontakter med myndigheter är väsentligt för departementen i initiativ- och beredningsfasen, i de fall kompetensen i sakfrågorna i första hand finns på myndigheterna, eller då situationen är sådan att myndigheternas hjälp behövs av andra skäl.