sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — Beredningen har i debattbetänkandet redogjort för mediernas särskilda betydelse för åsiktsbildningen i samhället. har den rollen till största delen fyllts av traditionella medier som tidningar, radio och TV. Teknikutvecklingen har emellertid ökat enskilda per- soners möjligheter att utan större ekonomiska eller tekniska resur- ser förmedla sina tankar och åsikter till andra. Internet och dess möjligheter har här spelat en viktig roll. Denna utveckling fortsät- ter och debattörer av betydelse för opinionsbildningen hittar sina forum utanför den traditionella medievärlden, t.ex. genom att uppträda som bloggare. Det kan mot denna bakgrund tyckas märk- ligt att inte yttranden som framförs med användning av sådan nyare teknik omfattas av det skydd som de traditionella massmedierna har. Det framstår som än mer märkligt om man ställer avsaknaden av grundlagsskydd för sådana yttranden i relation till det automa- tiska grundlagsskydd som gäller för olika mindre viktiga opinions- bildande företeelser, t.ex. tryck på t-shirts, tryckta visitkort och information på varuförpackningar. Som JK har anfört kan gräns- dragningen mellan grundlagsskyddade yttranden och andra yttran- den alltså ibland vara svår att förklara utifrån ändamålsskäl. också värt att, som har gjort i sitt remissvar gällande debattbetänkandet, notera att beredningens genomgång av aktuella problem med dagens tryck- och yttrandefrihetsreglering omfattar över trettio identifierade potentiella eller reella problem. Det innebär alltså att många centrala och svåra frågeställningar är oreglerade i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen vilket i sig kan utgöra grund för att ifrågasätta om grundlagarna verkligen har en ändamålsenlig utformning. Detta är inte tillfredsställande och riskerar att urholka människors förtroende för regleringen. En sådan situation är allvarlig, särskilt på det centrala område som skyddet för tryck- och yttrandefrihe- ten utgör. Ett väl fungerande straffrättsligt samarbete på internationell nivå är viktigt i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Det gäller i synnerhet för det samarbete som sker inom ramen för Europeiska unionen. Även detta måste tas i beaktande om ett starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten ska kunna garanteras. Inom EU har ett nytt fördrag, Lissabonfördraget, förhandlats fram och avsikten är att det, efter att ha ratificerats av samtliga medlemsstater, ska träda i kraft . Lissabonfördraget innebär att samarbetet på det straffrättsliga och polisiära området fördjupas bl.a. genom att beslut inte längre ska fattas med enhällig- het utan med kvalificerad majoritet. Samarbetet kommer också i allt större utsträckning att bygga på principen om ömsesidigt erkännande. För att bl.a. underlätta ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden får straff- och processrättsliga miniregler antas. Genom att Lissabonfördraget innehåller en s.k. nödbroms – som innebär att en medlemsstat har möjlighet att i vissa fall begära att ett utkast till direktiv ska överlämnas till Euro- för ställningstagande – har det bedömts innehålla ett tillräckligt gott skydd för den svenska tryck- och yttrandefrihets- rättsliga regleringen. Mot bakgrund av den detaljerade svenska regleringen kan det utvidgade straffrättsliga samarbetet i praktiken leda till ett ökat antal konflikter med bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns alltså skäl för att , så långt det är möjligt och med bibehållande av ett starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, försöka minska konfliktytorna mellan tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen samt gemenskapsrätten och EU-samarbetet i övrigt. Det är naturligtvis svårt att förutse om den nuvarande grundlags- regleringen kommer att kunna uppfylla de höga krav på skydd för tryck- och yttrandefrihet som finns i vårt demokratiska system eller om utvecklingen, om inga ändringar görs, kommer att leda till att skyddet för tryck- och yttrandefriheten försvagas. Det finns, vilket framgår av utfallet av remissbehandlingen av debatt- betänkandet, argument som talar i båda riktningarna. De inled- ningsvis redovisade problemen med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen avseende bl.a. avgränsnings- och till- lämpningsproblem och risken för att regleringen kan komma att försvagas till följd av teknikutvecklingen samt det ökade internationella samarbetet leder dock sammantaget reger- ingen till slutsatsen att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regel- verket kan behöva reformeras. Det är därför angeläget att fortsätta beredningens arbete med att överväga om man i längden bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Beredningens fortsatta arbete med förslag till grundlagsändringar inför valet Som har nämnts har beredningen identifierat ett antal pro- blem som det är angeläget att lösa inom ramen för den gällande regleringen. I det följande redovisas dessa frågor samt ytterligare en fråga som gäller digital bio och undantaget från censurförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen. Ny teknikanvändning som inte omfattas av grundlagsregleringen Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har i debattbetänkandet gjort en genomgång av i vilken utsträckning ny teknik som används för masskommunikation omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Beredningen har funnit problem i två avseenden, det gäller digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas samt e-böcker och e-tidningar. Med digital bio menas att den film som ska visas distribueras till biografen via bredband, satellit eller på en minihårddisk som laddas ned på biografens server. Biografvisningen sker sedan genom en uppspelning ur servern. Det är alltså fråga om ett slags offentlig uppspelning ur en databas, dvs. en motsvarighet till det i yttrande- frihetsgrundlagen nämnda spridningssättet uppspelning av en tek- nisk upptagning (1 kap. 10 § första stycket YGL). En sådan upp- spelning ur en databas omfattas inte av någon av yttrandefrihets- grundlagens bestämmelser. Detsamma gäller för offentlig uppspel- ning ur en databas av annat innehåll än film, t.ex. musik. Som beredningen och flera av remissinstanserna har anfört är det sannolikt att digital biografvisning inom en relativt snar framtid kommer att bli det dominerade sättet för filmvisning. Det är inte heller ovanligt att musik på detta sätt spelas upp offentligt. Reger- ingen anser därför att det är angeläget att yttrandefrihetsgrundla- gen ändras så att även tillhandahållande av information genom offentlig uppspelning ur en databas omfattas av grundlagsskydd. Beredningen ska lämna förslag på en sådan ändring. När det gäller e-böcker och e-tidningar som levereras med inne- håll har beredningen gjort bedömningen att övervägande skäl talar för att dessa inte omfattas av grundlagsregleringen. Att ladda ner ytterligare material till en e-bok eller e-tidning skulle däremot enligt beredningen kunna omfattas av 1 kap. 6 eller 9 §§ YGL. Även om det, som beredningen har funnit, är osäkert i vilken utsträckning e-tidningar och e-böcker som levereras med innehåll kommer att ha framgång på marknaden finns det principiella skäl för att även dessa tekniker bör omfattas av grundlagsregleringen. Beredningen ska därför föreslå de ändringar som krävs för att e- böcker och e-tidningar som levereras med innehåll ska omfattas av grundlagsskydd. Censur av filmer för offentlig visning Både tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen byg- ger på en princip om förbud mot censur och hindrande åtgärder. I 1 kap. 3 § andra stycket YGL görs emellertid ett undantag från denna princip genom att det anges att det i lag får meddelas före- skrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som ska visas offent- ligt. I lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram (granskningslagen) finns regler för sådan förhands- granskning. Som har nämnts omfattas inte digital bio av yttrandefri- hetsgrundlagen och därmed inte heller av censurförbudet. Utveck- lingen av digital bio innebär alltså att grundlagsskyddet mot censur i motsvarande mån försvinner. Om yttrandefrihetsgrundlagen änd- ras så att digital bio omfattas av grundlagsskyddet – innefattande bl.a. censurförbud – bör sådan filmvisning enligt regeringens upp- fattning kunna förhandsgranskas på samma sätt som annan film som visas offentligt. Några av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän och , har anfört att det finns anledning att se över undantaget från censurförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen såvitt gäller den s.k. vuxencensuren. Regeringen anser att det i och för sig kan finnas anledning att se över dessa bestämmelser men att det bör göras i samband med en allmän översyn av granskningslagen. Undantaget från censurförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen behövs alltjämt för att biograffilmer ska kunna förhandsgranskas, åtminstone för åldersprövning till skydd för barn. Beredningen ska därför – tillsammans med förslag som innebär att digital bio omfattas av grundlagsskydd – lämna förslag till de ändringar i ytt- randefrihetsgrundlagen som behövs för att även digital bio ska kunna förhandsgranskas. Förtydligat ansvar för vissa Internetpubliceringar Beredningen har identifierat ett antal otydligheter i yttrandefri- hetsgrundlagen avseende ansvaret för vissa Internetpubliceringar. Det gäller bl.a. frågan om automatiskt grundlagsskydd för databa- ser som tillhandahålls av redaktioner för periodiska skrifter som inte är tryckta utan mångfaldigade på annat sätt. Beredningen har härutöver hänvisat till tidigare lämnade förslag till ändringar i ytt- randefrihetsgrundlagen (se SOU 2004:114, s. 321 f.). Dessa förslag avser att förtydliga vissa bestämmelser om webbsändningar. Bered- ningen ska utifrån sina tidigare redovisade lösningar lämna förslag på de ändringar som krävs för att komma till rätta med de påtalade otydligheterna avseende ansvaret för vissa Internetpubliceringar. En stencilregel för tekniska upptagningar Yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptag- ningar som är utgivna (1 kap. 10 § YGL). En teknisk upptagning anses utgiven då den har lämnats ut för att spridas till allmänheten i genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. Om grundlagen är tillämplig eller inte, prövas i det enskilda fallet på grundval av vad som kan antas om spridningen. Om inte annat framgår av omständigheterna, ska grundlagen anses tillämplig på en upptagning som innehåller de uppgifter som enligt 3 kap. 13 § och 4 kap. 4 § YGL ska anges på en sådan. I den praktiska tillämpningen har det uppstått ett stort antal gränsdragnings- och bevisproblem beträffande tekniska upptag- ningar som saknar ursprungsuppgifter. Det gäller såväl svårigheter att avgöra om grundlagsskydd föreligger eller inte som svårigheter att avgöra till vilken upplaga en upptagning hör. Dessa frågor har påtalats av JK och under beredningens arbete har frå- gan väckts om inte grundlagsskyddet för tekniska upptagningar borde få en annan utformning än . För att komma tillrätta med de påtalade problemen har bered- ningen lämnat förslag på en s.k. stencilregel för tekniska upptag- ningar. Förslaget innebär att grundlagsskyddet inskränks eftersom alla utgivna upptagningar inte med automatik blir grundlagsskyd- dade. Det är dock enkelt för den som vill ha grundlagsskydd att försäkra sig om detta eftersom det enda som krävs är att de före- skrivna ursprungsuppgifterna anges. Som har påpekat under remissbehandlingen av debattbetänkandet måste emellertid förslaget analyseras i förhål- lande till det förslag om ursprungsmärkning av importerade tek- niska upptagningar som lämnades i det tidigare delbetänkandet (SOU 2004:114). Vidare väcker förslaget frågor om hur det för- håller sig till de EG-rättsliga reglerna om fri rörlighet för varor (se Kommerskollegiets remissvar på det tidigare förslaget dnr Ju2004/11833/L6). Beredningens förslag bör mot den angivna bakgrunden övervägas ytterligare med utgångspunkt från att grundlagsregleringen avse- ende tekniska upptagningar ska förenklas och förtydligas. En framtida reglering av tryck- och yttrandefriheten i medierna Som har nämnts är det angeläget att fortsätta beredningens arbete med att överväga om man i längden bör behålla en teknikbe- roende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. I upp- draget ingår att analysera de för- och nackdelar som en teknikobe- roende reglering kan medföra. Utgångspunkten för det fortsatta arbetet ska vara att skyddet för tryck- och yttrandefriheten i de traditionella medierna ska vara starkt. Det gäller framför allt för tidningar, böcker, radio och TV som alltjämt får anses ha en särskild betydelse för den fria åsikts- bildningen i samhället. För dessa medier är de centrala tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna av grundläggande betydelse. Det gäller såväl meddelarfriheten med ensamansvaret, förbudet mot censur och hindrande åtgärder som etableringsfriheten. Även brottskatalogen och den särskilda rättegångsordningen – med jury- prövning – är för dessa medier av särskild betydelse. De principer som bär upp det nuvarande systemet ska alltså behållas för dessa medier. Vid en första anblick kan det förefalla finnas goda skäl för en helt teknikoberoende grundlagsreglering, t.ex. i enlighet med den modell som finns i . Mot det måste emellertid invändas att de svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga princi- perna innehåller komponenter som svårligen kan förenas med en sådan regleringsmodell. Det gäller framför allt ensamansvaret och meddelarskyddet. En förutsättning för att ensamansvar och med- delarfrihet ska kunna tillämpas är att den ensamansvarige på för- hand kan kontrollera vad som publiceras och att han eller hon kan lita på att det också blir dessa yttranden som framförs. Av detta följer att en framtida reglering sannolikt måste bygga på någon form av medieberoende eller åtminstone på att publicering sker i någorlunda organiserade former. Mot en reglering av europakon- ventionsmodell talar också att gränsdragningar baserade på yttran- denas innehåll riskerar att öppna för ökat godtycke och för att tryck- och yttrandefriheten i orostider får stå tillbaka för andra intressen. Beredningen ska vidare analysera om även andra distributions- former för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medi- erna, kan behöva skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga Beredningen ska vid sin analys lägga särskild vikt vid vilken betydelse dessa distributionsformer kan ha för den fria åsiktsbildningen i samhället. Analysen ska också avse hur en avgränsning kan åstadkommas i förhållande till sådana distribu- tionsformer för vilka ett skydd enligt regeringsformens och Euro- pakonventionens bestämmelser är tillräckligt. Den nuvarande avgränsningen av det grundlagsreglerade området är, som har nämnts, i många fall svår att förklara utifrån ändamålsöverväganden. En sådan ordning är naturligtvis inte ägnad att inge förtroende för lagstiftningen. Det förhållandet kan också i längden göra det svårt att i internationella sammanhang få förstå- else för anspråk på särskilda undantag till följd av tryck- och ytt- randefrihetsregleringen. Beredningens arbete ska därför ta sikte på att finna en reglering som – utan att en detaljerat beskriven teknik- användning utgör den huvudsakliga avgränsningsmetoden – ger de traditionella medierna och eventuellt också andra distributionsfor- mer för yttranden till allmänheten ett grundlagsskydd som i allt väsentligt motsvarar det nu gällande. Den grundläggande uppbyggnaden av systemet ska alltså inte ta sikte på yttrandenas innehåll. Avgränsningen mellan vad som ska omfattas av de grundläggande reglerna i regeringsformen och å den ena sidan och vad som ska falla inom tillämpningsområdet för den särskilda tryck- och yttrandefrihets- regleringen å den andra måste i stället göras utifrån andra faktorer, t.ex. verksamhetens organisation eller inriktning. I detta samman- hang bör beredningen också överväga om det till det särskilda skyddet för tryck- och yttrandefriheten bör kopplas ett krav på utgivningsbevis eller ursprungsmärkning. Den nuvarande regleringen kan, som ovan har framgått, innebära att ett yttrande som distribueras av ett medieföretag kan omfattas av olika regler beroende på vilken teknik som väljs för distributio- nen. En sådan ordning ger bl.a. en otydlig bild av vem som bär det rättsliga ansvaret för ett visst yttrande. Beredningen bör därför sträva efter att hålla samman ansvaret för ett yttrande som en medieaktör publicerar i olika medier. Kan tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen göras mer lättillämpade? Den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen är som ovan har anförts komplicerad och i vissa avseenden svårgenomtränglig. Regleringen innehåller exempelvis en rad bestämmelser av ord- ningskaraktär som – utan att någon av de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna träds förnär – borde kunna förläggas till vanlig lag. Här kan nämnas att regeringen i samband med vissa ändringar i tillämpningslagen fann att en i och för sig önskvärd lösning på ett praktiskt problem inte kunde genomföras utan grundlagsändring eftersom det i tryckfrihetsförordningen saknades ett bemyndigande för sådan lagstiftning (prop. 2006/07:87 s.11 f.). Om beredningen bedömer att det inte är möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, ska den inom ramen för nuvarande ordning göra en allmän översyn av tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen med inriktningen att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. Bered- ningen ska också överväga om det är möjligt att flytta detaljbe- stämmelser i grundlagarna till vanlig lag samt om möjligheterna att komplettera grundlagsbestämmelserna med tillämpningsbestäm- melser i lag bör utökas. Skyddet för den personliga integriteten m.m. Enligt beredningens ursprungliga direktiv (dir. 2003:58) ska den analysera om det frivilliga grundlagsskyddet enligt 1 kap. 9 § YGL kan komma i konflikt med bestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten. Beredningens arbete i den delen har ännu inte redovisats. Frågor rörande integritetsskydd har dock delvis behandlats i beredningens debattbetänkande där det konsta- teras att enskildas privatliv, i ett internationellt perspektiv, har ett relativt svagt skydd i den svenska lagstiftningen. Flera av remissin- stanserna har också pekat på balansen mellan yttrandefrihetsintres- set och skyddet för den personliga integriteten. Bland annat har konstaterat att den svenska tryckfri- hetens unikt starka ställning medför ett svagt integritetsskydd vil- ket får ofördelaktiga konsekvenser för den enskildes skydd för sitt privatliv. Regeringen anser att frågan om balansen mellan skyddet för tryck- och yttrandefrihet å den ena sidan och skyddet för enskildas integritet och privatliv å den andra bör analyseras, bl.a. mot bak- grund av att Internet har ökat möjligheterna att ge känslig infor- mation stor spridning. För Internetpubliceringar gäller dessutom att de till stor del faller utanför de självsanerande etiska regler som finns på pressens område. Härtill kommer utvecklingen av Europa- konventionens regler till skydd för privatlivet respektive yttrande- friheten. Hur balansen mellan de två rättigheterna ska utformas är en grannlaga uppgift som kräver en noggrann analys och där den praxis som utvecklats av bör tas i beaktande (jfr t.ex. det s.k. av Monaco-målet, dom i mål ./. Beredningen ska mot bakgrund av det anförda i sitt fortsatta arbete, utöver upp- draget att analysera om det frivilliga grundlagsskyddet kan komma i konflikt med bestämmelser som har till syfte att skydda den per- sonliga integriteten, överväga om det generella skyddet för enskil- das integritet och privatliv i tryckfrihetsförordningen och yttran- defrihetsgrundlagen bör stärkas och vilka effekter detta i så fall skulle få för tryck- och yttrandefriheten. Bland de aspekter som ska analyseras kan nämnas behovet av förutsebarhet när det gäller vilka publiceringar som skulle kunna komma i konflikt med ett stärkt integritetsskydd. En fråga som har anknytning till skyddet för den personliga integriteten är utformningen av bestämmelserna som reglerar för- utsättningarna för enskilda att föra talan vid domstol om de utsätts för brott i medierna. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen ger, bl.a. genom den föreskrivna processordningen med juryprövning och den s.k. instruktionen, ett visst försteg för medierna i en rättegång. Om juryn fäller svaranden, ska domstolens domare därefter göra en oberoende prövning av målet. En målsä- gande måste alltså passera flera steg än svaranden för att nå fram- gång i målet. Härtill kommer att ett frikännande från en jury inte kan överklagas. har väckt frågan om inte rådande ordning kan medföra att enskilda, som anser sig förtalade, av ekonomiska skäl avstår från att väcka talan mot medieföretag och har därför föreslagit att möjligheterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihetsmål ska öka. Enligt regeringens uppfattning kan det inte uteslutas att en ökad möjlighet att kvitta rättegångskostnaderna skulle kunna stärka skyddet för enskildas personliga integritet eftersom det kan antas att en målsägande i större utsträckning då skulle våga ta den eko- nomiska risken att väcka talan mot ett medieföretag, t.ex. avseende förtal. Beredningen ska därför utreda om 10 kap. 4 § tillämpnings- lagen bör ändras för att öka möjligheterna att kvitta rättegångs- kostnaderna i tryck- och yttrandefrihetsmål (jfr 6 kap. 6 § ska- deståndslagen). Beredningen ska också överväga om det genom ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen eller i tillämpningslagen är möjligt att på annat sätt stärka enskilda personers ställning i förhållande till medieföretag när de utsätts för brott i medierna, dock utan att tryck- och yttrandefriheten på något avgörande sätt inskränks. Beredningen har i sitt första delbetänkande (SOU 2004:114) före- slagit hur möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området skulle kunna ökas utan inskränkningar i de grundläggande principerna i tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Under remissbe- handlingen av förslaget framkom olika tolkningar av om och på vilket sätt grundlagarna utgör hinder mot att bistå andra länder med t.ex. vittnesförhör under en förundersökning. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. Regeringen konstaterar att beredningens förslag skulle grund- lagsfästa en tolkning av tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen som innebär att det inte är möjligt att lämna rätts- ligt bistånd till andra länder utan uttryckligt stöd i grundlagarna. Som har nämnts kommer den framtida utvecklingen av EU sannolikt att innebära att samarbetet i straffrättsliga frågor fördju- pas bl.a. genom att beslut inte längre ska fattas med enhällighet utan med kvalificerad majoritet. Det gemenskapsrättsliga samar- betet kommer också i allt större utsträckning att bygga på princi- pen om ömsesidigt erkännande, vilket innebär att medlemsstaterna ska verkställa varandras domar och beslut utan att den materiella grunden ifrågasätts. Vidare kan noteras att den tolkning som beredningen har gjort i fråga om möjligheterna att lämna rättsligt bistånd på det grundlagsreglerade området inte är oomtvistad. Beredningen ska därför på nytt analysera den aktuella frågan. Beredningen ska återuppta arbetet med att överväga om möjlighe- terna att lämna internationell rättslig hjälp i brottmål och liknande internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsreglerade området bör utökas.