sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — har uttalat att när man i grundlagen tillförsäkrade ersättning också vid rådighets- inskränkningar rörande fast egendom gav man sig in på ett område där full ersättning inte alltid var regel ens i de situationer som grundlagen angav och att avsikten tydligen inte var att ändra gällande rätt (, 21 uppsatser, 2003, s. 195). Enligt vår uppfattning finns det anledning att skilja mellan expropriativa ingrepp och rådighetsinskränkningar när det gäller den ersättningsnivå som grundlagen ska garantera. Vid expropriativa ingrepp finns som vi bedömer rättsläget en klar huvudprincip att full ersättning ska utgå. En sådan huvudprincip framträder däremot inte med samma tydlighet i fråga om rådighetsinskränkningar. Det kan noteras att grundlagarna i övriga nordiska länder anger att full ersättning ska utgå vid tvångsöverföring av egendom men att någon motsvarande rätt inte föreskrivs när det gäller rådighetsinskränkningar. Huvudprincipen om full ersättning vid expropriation bör enligt vår mening tydliggöras i grundlagstexten. Vi föreslår därför att ordet full läggs till i grundlagsbestämmelsen om egendoms- skyddet. Det har, som framgått av redovisningen ovan, hävdats att det finns ersättningsregler i vanlig lag som innebär att full ersättning inte alltid utgår. Ett exempel som framhållits är den s.k. presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen. Som framgått av avsnitt 28.1.5 kan noteras att Utredningen om expropriations- ersättning har föreslagit att presumtionsregeln ska tas bort (SOU 2008:99 s. 211 f.). Vi vill i detta sammanhang betona att den av oss föreslagna ändringen inte innebär att de närmare grunderna för hur ersättningen ska bestämmas låses fast i grundlagen. Regler om hur ersättningen ska bestämmas ska även fortsättningsvis ges i vanlig Expropriativa ingrepp kan bli aktuella i vitt skilda sammanhang och ersättningsreglerna måste därför kunna anpassas till vad som är lämpligt i olika situationer. Även med en grundlagsfäst huvudprincip om full ersättning finns det utrymme att i vanlig lag utforma exempelvis värderingsregler och regler om vilka typer av förluster som ska vara ersättningsgilla på olika sätt. Regeln att ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag ger således utrymme för sådana närmare slags principer för ersättningens bestämmande som exempelvis finns i expropriationslagen. Utgångspunkten i vårt förslag är att ersättningsrätten enligt de lagar som reglerar expropriativa ingrepp kan förenas med den huvudprincip som vi nu föreslår. Det kan dock inte uteslutas att förtydligandet av huvudprincipen om full ersättning kan ha viss betydelse vid tolkningen och tillämpningen av ersättnings- bestämmelserna i vanlig lag. 28.2.3Ersättning vid ingrepp till skydd för miljön m.m. Som framgår av den debatt som följde efter den grundlagsändring som trädde i kraft och diskussionen i lagstiftningsärendet om har förhållandet mellan grundlagstexten i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och förarbetena till grundlags- ändringen lett till en osäkerhet om hur bestämmelsen ska tolkas. I fokus för diskussionen har varit frågan om bestämmelsen innebär att ersättning ska utgå vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl. Det har hävdats att en bokstavstolkning av grundlagsbestämmelsen innebär att den grundlagsfästa ersättningsrätten omfattar även dessa typer av rådighetsinskränkningar. För det fall bestämmelsen tolkas i enlighet med förarbetena har det hävdats att sådana rådighets- inskränkningar inte omfattas av den grundlagsfästa ersättnings- rätten. Det bör dock framhållas att även om bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket tolkas enligt ordalydelsen bör den förstås så att det finns vissa begränsningar i ersättningsrätten. Som konstaterades av Lagrådet i lagstiftningsärendet om bör ett förbehåll, med innebörden att ingrepp mot pågående markanvändning som var olovlig eller olaglig redan när den påbörjades inte omfattas av ersättningsrätten, kunna läsas in i bestämmelsen. Vidare kan det, som Lagrådet anförde, med fog hävdas att bestämmelsen inte är tillämplig när en verksamhetsutövare med ett tidsbegränsat tillstånd får avslag på en ny tillståndsansökan. Detta eftersom den omständigheten att en tillståndsansökan avslås inte bör anses innebära en inskränkning av pågående markanvändning (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 514 f.). Bestämmelsens utgångspunkt är huvudregeln att ersättning utgår när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till denna del av fastigheten. Som exempel på fall där ersättningsrätt enligt denna huvudregel föreligger kan nämnas inskränkningar till följd av beslut enligt om nationalparker, naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden. Ersättningsrätt föreligger dock inte för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositions- inskränkningar. Ersättning lämnas således inte för exempelvis ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller vägrad strand- skyddsdispens (prop. 1993/94:117 s. 17). Å andra sidan gäller enligt svensk rätt principen att ingripanden från det allmänna som har sin grund i hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl inte medför rätt till ersättning (se t.ex. , En problematisk grundlagsändring, 1994, s. 920 f., Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 90 f. och 144 f. samt SOU 2001:19 s. 107). Denna princip ligger till grund för bestämmelserna i bl.a. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, som inarbetats i . Detta förhållande kommer emellertid inte till uttryck i grundlagstexten. I detta sammanhang bör även nämnas den såväl nationellt som internationellt vedertagna principen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays Principle, PPP). Denna princip innebär att den som orsakar eller kan orsaka skada eller annan olägenhet ska betala kostnaden för att förebygga eller avhjälpa skadan eller olägenheten. Principen har kommit till uttryck i internationella bestämmelser som har åtagit sig att följa, t.ex. artikel 174 i EG-fördraget (jfr SOU 1996:103 del 1 s. 624 f.). Mot det nu sagda kan emellertid framhållas att det finns situationer där det inte framstår som rimligt att den enskilde ensam får bära hela den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. aktualiseras vid ingripanden som beror på omständigheter helt utanför den enskildes kontroll och som drabbar den enskilde mycket hårt. I sådana situationer skulle en avvägning mellan det allmänna och enskilda intresset kunna leda till bedömningen att den enskilde bör få ersättning. Att närmare ringa in de typer av situationer då en ersättningsrätt i dessa fall bör föreligga torde förutsätta en noggrann genomgång av underliggande lagstiftning. En sådan genomgång bör inte lämpligen genomföras inom ramen för en grundlagsutredning. Att direkt i regeringsformen avgränsa det område där rätt till ersättning framstår som motiverad skulle dessutom riskera att leda till en detaljreglering som inte lämpar sig för grundlag. Regleringen av rätten till ersättning i dessa fall bör därför göras i vanlig lag. Mot denna bakgrund föreslår vi att det införs ett nytt tredje stycke i bestämmelsen (som i vårt förslag motsvarar 2 kap. 15 § regeringsformen) som innebär att, i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, gäller vad som följer av lag. Detta innebär att den detaljerade avgränsningen av det område där ersättning bör utgå får göras i vanlig lag. Vid stiftande av lag som medför rätt för det allmänna att inskränka användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl får det därför över- vägas om en rätt till ersättning ska införas. Huvudregeln att rätt till ersättning föreligger när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad påverkas inte av vårt förslag. Rätt till ersättning föreligger som nämnts således exempelvis vid inskränkningar till följd av beslut enligt om nationalparker, naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden. Genom det föreslagna tredje stycket klargörs dock att när det gäller rätten till ersättning vid ingripanden som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag. Denna undantags- regel omfattar t.ex. de bestämmelser i som tidigare återfanns i hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen. Det bör framhållas att begreppen hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl får anses omfatta djurskyddshänsyn (jfr Djurens välfärd och pälsdjursnäringen, SOU 2003:86 s. 123). Vi anser att det är nödvändigt att se över den underliggande lagstiftningen för att ringa in de fall där ersättning bör utgå trots att ett ingripande skett av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. En utredning bör därför ges i uppdrag att närmare överväga frågan. Att identifiera situationer där ersättning bör utgå låter sig inte göras på ett enkelt sätt. Till ledning för den kommande utredningens arbete kan dock vissa principiella kriterier ställas upp för att avgränsa det område där ersättning bör utgå. Enligt vår uppfattning bör en grundläggande förutsättning vara att den enskilde är utan skuld till att ingripandet sker. Ersättning bör således t.ex. inte vara aktuell om inskränkningen sker med anledning av att verksamheten bedrivits i strid med lagar eller andra föreskrifter eller tillståndsvillkor. En ytterligare förutsättning bör vara att det vid avvägningen mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar. Den kommande utredningen bör med denna utgångspunkt gå igenom den lagstiftning som möjliggör rådighetsinskränkningar rörande fast egendom av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Genomgången bör exempelvis omfatta lagstiftning som möjliggör förbud mot pågående verksamheter som innefattar användning av mark eller återkallelse av tillstånd till sådana verksamheter. Även lagstiftning som tillåter att villkoren för en verksamhet i efterhand ändras på ett sådant sätt att verksamheten till det område som 1997/98:45 del 2 s. 515). Bestämmelsen i 24 kap. 3 § om återkallelse av tillstånd är ett exempel på sådan reglering som bör bli föremål för den kommande utredningens överväganden. Där anges bl.a. att ett tillstånd kan återkallas om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten eller åtgärden tilläts. regler ger inte tillståndshavaren någon rätt till ersättning vid återkallelse av tillstånd ens när han är fri från skuld till de förhållanden som motiverat återkallelsen. Enligt vår uppfattning kan det dock diskuteras om inte ersättningsrätt bör föreligga i vissa av de undantagssituationer då återkallelse kan ske med stöd av denna bestämmelse. En situation som kan vara intressant i detta sammanhang är när tillstånd återkallas på grund av nya forskningsrön som visar att den tillståndsgivna verksamheten är farlig för den omgivande miljön på ett sätt som inte kunde förutses när tillståndet meddelades. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan hävdas att det inte är rimligt att ersättning uteblir i en sådan situation. omständighet som skulle kunna beaktas är att verksamhetsutövaren gjort stora investeringar i verksamheten i förlitan på tillståndets rättskraft. 29 Andra frågor om grundlagsskydd I 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen anges att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Genom användningen av begreppet ålder avses enligt förarbetena att betona att barn i princip ska bemötas som jämlika individer och att de ska ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå när det gäller frågor som rör dem själva (prop. 2001/02:72 s. 50). Regeringsformens bestämmelser, exempelvis i 2 kap. om skydd för fri- och rättigheter gäller för både vuxna och barn. Det finns i regeringsformen ingen särskild bestämmelse om skydd för barns rätt. Två bestämmelser tar dock uttryckligen sikte på barn. I 2 kap. 7 § anges att det får föreskrivas att barn i fråga om medborgarskap ska följa föräldrarna eller en av dem. I 2 kap. 21 § anges att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola och att det allmänna också ska svara för att högre utbildning finns. Mer detaljerade regler till skydd för barn finns i stor omfattning i vanlig lag. Här kan nämnas , som innehåller bestämmelser om faderskap och moderskap, adoption, vårdnad, boende och umgänge, underhållsskyldighet m.m. samt socialtjänst- lagen (2001:453) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, som innehåller bestämmelser som syftar till att skydda och sörja för barn och ungdom. innehåller bl.a. bestämmelser om brottspåföljder för unga och i lagen Andra frågor om grundlagsskydd (1994:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns särskilda regler om handläggningen av mål och ärenden om brott där den misstänkte är . Dessutom finns lagar om ekonomiskt stöd till barn och deras familjer, exempelvis lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och lagen (1993:737) om bostadsbidrag. Även omfattar både vuxna och barn. Den innehåller inte någon särskild regel som tar sikte på barns rättigheter. EU-stadgan behandlar i artikel 24 barns rättigheter. Där sägs bl.a. att barn ska ha rätt till skydd och omvårdnad och att barnets åsikter ska beaktas i frågor som rör barnet i förhållande till dess ålder och mognad. Stadgan riktar sig till EU:s institutioner och till medlemsstaterna i den del domstolar och andra myndigheter tillämpar EG-rätt eller annan unionsrätt. Stadgan är som tidigare berörts ännu inte juridiskt bindande och frågan om dess ställning hänger samman med det fördragsarbete som pågår inom EU. Även andra dokument som rör barns rättigheter har utarbetats inom EU, exempelvis om erkännande och verkställighet av domar meddelade i något annat medlemsland i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar. Utöver de nämnda europeiska dokumenten har anslutit sig till FN:s konvention om barns rättigheter (). I det lagstiftningsarbete som föregick ratificeringen gjordes bedömningen att svensk rätt var väl förenlig med konventionens krav och att några ändringar av svensk lag därför inte behövde göras med anledning av ratificeringen. Samma bedömning gjordes av den parlamentariska kommitté, , som i betänk- andet Barnets bästa i främsta rummet – FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i (SOU 1997:116), presenterade resultatet av en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhöll sig till . Med undantag för några mindre justeringar ansågs svensk rätt alltså vara förenlig med konventionens krav. Frågan om en inkorporering i svensk rätt av är vanligt förekommande i motioner till . En inkorpo- rering skulle innebära att konventionen, på samma sätt som , skulle gälla som lag i . Konstitutions- utskottet har avstyrkt motionerna med motiveringen att innehåller många relativt vaga formuleringar och Andra frågor om grundlagsskydd ett icke obetydligt inslag av målsättningsartiklar som siktar till ett gradvist genomförande och som är svåra att direkt tolka för domstolar eller myndigheter. Utskottet har ansett att tolkningen av bör göras av för att rättigheterna i konventionen ska slå igenom på ett sätt som ger barnen det bästa skyddet. Konventionen bör därför enligt utskottet inte inkorpo- reras utan införlivas med svensk rätt genom transformering, dvs. omarbetas till svensk lag. I den finska grundlagen anges i 6 § tredje stycket att barn ska bemötas som jämlika individer och att de ska ha rätt till med- inflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor som gäller dem själva. Annars är regleringar om barn relativt ovanliga i de europeiska ländernas grundlagar. Diskrimineringsförbud är ofta formulerade så att de omfattar alla medborgare, både vuxna och barn, och utan att ålder anges särskilt som en diskrimineringsgrund. Det förekommer, i exempelvis de baltiska länderna, att grundlagen föreskriver att staten ansvarar för att barn skyddas men det är ovanligt. Det är vanligare att det i grundlagarna anges att det är föräldrarna som har rätt till och ansvar för barnens uppfostran och vård. Vårt förslag: En bestämmelse om att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara förs in i 1 kap. 2 § regeringsformen. De i regeringsformen skyddade rättigheterna och principerna är som nämnts utformade så att de gäller alla människor, oavsett ålder. Även barn är alltså gentemot det allmänna tillförsäkrade de grundläggande fri- och rättigheter som räknas upp i 2 kap. regeringsformen. Detsamma gäller de rättigheter som skyddas av . har även tillträtt och är folkrättsligt bundet av den. Barns rättigheter är därmed skyddade på samma sätt som vuxnas. Något behov av förändring av rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen beträffande barn finns enligt vår mening därför inte. När det gäller barnens ställning finns det dock anledning att överväga att i regeringsformen förtydliga att det allmänna även ska Andra frågor om grundlagsskydd verka för att barns rätt tas till vara. Även om barn som framgått redan omfattas av regeringsformens samtliga skyddsbestämmelser finns det enligt vår mening anledning att erinra om detta och om vikten av att barnen får samhällets stöd och skydd. Att på detta sätt särskilt ange barnen i 1 kap. 2 § regeringsformen skulle markera att det allmännas ansvar gäller även gentemot barn. En sådan markering ligger dessutom väl i linje med förpliktelser med anledning av . Vi föreslår därför ett sådant tillägg. Det bör i detta sammanhang noteras att bestämmelserna i 1 kap. 2 § regeringsformen inte är juridiskt bindande och inte ger upphov till några rättigheter för den enskilde på samma sätt som reglerna om de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regerings- formen. Det rör sig här om stadganden som anger riktlinjer för det allmännas verksamhet och som riktar sig till alla som utövar offentlig makt, dvs. både normgivande organ och rättstillämpande myndigheter. Program- och målsättningsstadgandets främsta funktion är därmed att ålägga det allmänna att positivt verka för att de aktuella målsättningarna förverkligas i så stor utsträckning som möjligt. Någon annan innebörd är inte avsedd med det tillägg som vi föreslår om att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara. Även här är det alltså fråga om anvisningar till det allmänna som har att verka för de målsättningar som anges i 1 kap. 2 § regerings- formen genom bl.a. annan lagstiftning. 29.2Samer och andra nationella minoriteter Enligt 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen bör etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv främjas. Av 2 kap. 20 § andra stycket följer att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. Det sker i rennäringslagen (1971:437). ratificerade 2000 ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (minoritetsspråksstadgan). Rätten till skydd för de nationella minoriteterna och rätten att använda minoritetsspråken i privata Andra frågor om grundlagsskydd och offentliga sammanhang är enligt konventionerna en integrerad del av det internationella skyddet för de mänskliga rättigheterna. Ramkonventionen är en principdeklaration som ska förverkligas genom nationell lagstiftning. Konventionen avser att ge stöd åt nationella minoriteters strävan att bevara den egna kulturen och identiteten. De stater som ansluter sig till konventionen åtar sig bl.a. att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv (artikel 5.1). Konventionen innehåller inte någon definition av en nationell minoritet. Av artikel 5 framgår endast att nationella minoriteter har en identitet som baseras på religion, språk, traditioner och kultur- arv. Konventionens utformning medför att de anslutna staterna själva kan avgöra vad som kännetecknar en nationell minoritet. Det anses dock numera klart att begreppet syftar på grupper med långvarig anknytning till en stat. Minoritetsspråksstadgan framhåller bl.a. att skydd och främjande av landsdels- eller minoritetsspråk i utgör ett viktigt bidrag till uppbyggnaden av ett som vilar på demokratiska principer och kulturell mångfald inom ramen för nationell suveränitet och territoriell integritet. Stadgan innehåller bestämmelser om vilka kriterier som ligger till grund för att ett språk ska behandlas som minoritetsspråk. Kriterierna är att språket ska ha använts av hävd i ett visst territorium inom en stat av medborgare i staten, att det ska vara annorlunda än det officiella språket och att det ska talas av tillräckligt många personer. Om språket inte uppfyller kravet på historisk geografisk anknytning kan det omfattas av vissa av konventionens bestämmelser såsom ett territoriellt obundet språk. Till bilden hör även att i FN röstat för deklarationen om urfolkens rättigheter. Deklarationen slår fast urfolkens rätt till bl.a. kultur, språk och institutioner samt till självbestämmande i frågor som rör dem själva. Med urfolk avses folk som härstammar från folkgrupper som bodde i landet vid tiden för fastställandet av nuvarande statsgränser och som helt eller delvis har behållit sina sociala, ekonomiska, kulturella och politiska institutioner. Det folk som berörs ska också själva identifiera sig som urfolk. har fem nationella minoriteter: samer, judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar. Samerna är också ett urfolk. Andra frågor om grundlagsskydd nationella minoritetsspråken är samiska, jiddisch, chib, finska och meänkieli. Samiska, finska och meänkieli är territoriellt bundna språk och har ett starkare skydd enligt minoritetsspråks- konventionen än chib och jiddisch. Vilka grupper som skulle betraktas som nationella minoriteter slogs fast av regeringen i propositionen Nationella minoriteter i 1998/99:143), som antogs av . Gemensamt för de nationella minoriteterna i är att samtliga har funnits i landet . Därför anses deras språk och kultur som en del av det svenska kulturarvet. Dessutom har de personer som tillhör grupperna en uttalad samhörighet och en gemensam religiös, språklig, traditionell eller kulturell tillhörighet och manifesterar på olika sätt en vilja och strävan att behålla den egna identiteten. I diskrimineringslagen (2008:567) och i annan lagstiftning finns regler om skydd mot diskriminering av bl.a. de nationella minoriteterna. Genom lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar samt lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltnings- myndigheter och domstolar ges enskilda rätt att använda dessa språk i offentliga sammanhang i vissa geografiska områden. Samerna är som nämnts också ett urfolk i , liksom i , och . Den svenska uttalade att samerna är ett ursprungsfolk som har folkrättsliga krav på en kulturell särbehandling i (KrU 1976/77:43). Denna uppfattning har sedan bekräftat vid ett flertal tillfällen, bl.a. i samband med ratificering av de nämnda internationella dokumenten (se bl.a. bet. 1999/2000:KU6). Same är enligt sametingslagen (1992:1433) den som anser sig vara same och som dessutom uppfyller något av de övriga kriterier som anges i lagen, t.ex. språklig anknytning.