sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — Det arbete som sker i den kommunala planeringsprocessen hante- ras enligt . Planering och byggande av järnvägar omfattas även av miljö- balken. Vid planering och byggande ska därför de allmänna hän- synsreglerna i 2 kap. och hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. miljö- balken tillämpas, se även avsnitt 7.7. Planeringsprocessen för byggande av järnväg är som synes kom- plex och det finns flera exempel på järnvägsprojekt där planerings- arbetet och beslutsprocessen från begäran om tillåtlighetsprövning till lagakraftvunnen järnvägsplan tagit sex till . 9.1.2Möjligheter att effektivisera planeringsprocesserna Regeringen har uppmärksammat att det finns risk att angelägna investeringar i transportinfrastruktur försenas i onödan genom ett alltför utdraget beslutsförfarande, med ökade kostnader som följd. En parlamentarisk kommitté tillsattes därför för att analysera planeringsprocessen för byggande av transportinfra- struktur (dir. 2009:16). Kommittén ska bland annat föreslå sådana förändringar i väglagen (1971:948) och lagen om byggande av järn- väg som innebär att processen effektiviseras. Utredningsarbetet ska enligt direktiven även omfatta miljökonsekvensbeskrivning och Förslag kring planering, projektering och byggnation tillåtlighetsprövning enligt samt frågor om samordning med övrig fysisk planering enligt PBL. Kommittén ska redovisa sitt uppdrag . De lagförslag kommittén läm- nar kan träda i kraft . Kommitténs förslag för att åstadkomma en effektivare planeringsprocess kommer sannolikt att påverka den fortsatta planeringen av en eventuell utbyggnad av höghastighetsbanor. I min utredning har jag studerat planeringsprocesserna för att finna möjligheter till effektivisering inom ramen för gällande lag- stiftning. Tydligt är att planeringsprocesserna behöver förenklas och samordnas på olika nivåer. I det följande diskuteras olika möj- liga åtgärder för att åstadkomma en mer effektiv planeringsprocess för höghastighetsprojektet. För att planeringsprocessen av en utbyggnad av höghastighets- banor ska kunna ske på ett optimalt sätt behövs ett nationellt poli- tiskt ställningstagande om projektet. Helt avgörande för att pro- jektet ska kunna genomföras är ett samlat beslut om utbyggnad av höghastighetsbanor. Finansieringen av projektet måste också klar- göras i samband med detta beslut. För att stärka genomförandet behövs också ställningstaganden om höghastighetsbanans ändamål, för att stärka implementeringen och få till stånd en tidig debatt om förutsättningarna miljöambitionerna i höghastighetssystemet, för att hålla ihop beslutsprocesserna i genomförandet. En avgörande punkt för genomförande av utbyggnad av höghastig- hetsbanor är att ändamålen för banan fastställs. Ändamålen avgränsar lokaliseringskrav (endast platser där pro- jektets ändamål kan nås behöver övervägas) och utgör utgångs- punkt för avvägningar och rimlighetsbedömningar i övrigt. Ända- målen ges delvis av direktiven till denna utredning, till exempel att höghastighetsbanan ska bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen. Det finns dock en risk för målkonflikter vid planering av transportinfrastruktur. Arbetet med åtgärdsplaneringen har till exempel visat att ökad tillgänglighet kan motverka mål för klimat Förslag kring planering, projektering och byggnation För att tidigt kunna påverka planeringen behövs besked om prioritering vid målkonflikter, antingen genom ställnings- tagande från eller genom regeringens uppdrag till trafik- verken. Enligt kan regeringen inte uppdra åt myndigheterna att komma överens på ett sätt som åsidosätter krav på prövning enligt annat än genom att lag- stiftar om att inte ska tillämpas i detta fall. Överhuvudtaget är det avgörande för att utbyggnaden av hög- hastighetsbanor ska kunna genomföras på att staten aktivt och kraftfullt stödjer projektet. Helst bör statens aktiviteter organiseras så att alla nivåer, det vill säga regeringen och departementen, centrala myndigheter och länsstyrelser, kan prio- ritera projektet både vad gäller tid och resurser. En möjlighet är till exempel att regeringen tydligare ålägger centrala och regionala myndigheter att medverka aktivt i hela planeringsprocessen. På det sättet skulle myndigheternas krav och synpunkter kunna komma fram mycket tidigare i processen och beaktas medan det finns goda möjligheter till revideringar. Möjligheterna att snabba på planeringsprocessen utan ändringar i lagstiftningen har utretts bland annat inom ramen för Ostlänken- projektet (Det är möjligt att med tidigarelägga Ostlänken, till 2010 – både ett järnvägs- och samhällsbygge, rapport ). De förslag som regeringens förhandlingsman presenterade bygger på idén att ersätta de linjära processerna eller planeringsmomenten med parallella processer. Detta både i stat och kommun samt mel- lan staten och kommunerna. Bedömningen var att förslagen skulle kunna korta tiden fram till byggstart . Förutsätt- ningen var att och berörda länsstyrelser tillfördes extra ekonomiska och personella resurser. För kommunerna innebar för- slagen god framförhållning och väl utformade detaljplaner för att minimera överklaganden till regeringen. På den statliga sidan skulle arbeta med parallella processer och med kontakter i främst när det gällde tillåtlighetsprövningen. Länsstyrelserna föreslogs tidigarelägga sina insatser inom miljö- och kulturhistoria samt utveckla tidig information till allmänheten. Ökade informella kontakter inom och mellan länsstyrelserna samt med andra berörda statliga myndigheter föreslogs också. Förslag kring planering, projektering och byggnation Nödvändigheten att arbeta med parallella planeringsprocesser följdes upp i avtalet om medfinansiering av från decem- ber 2007. I avtalet angavs att staten, genom , åtar sig att slutföra järnvägsutredningen och att utarbeta underlag för reger- ingens tillåtlighetsprövning enligt . De kommunala parterna i och åtog sig i gengäld att fortsätta sitt planarbete och medverka i fortsatta diskussioner om finansiering (Regeringsbeslut N2008/91IR (delvis), N2002/12356/IR, N2003/1514/IR (delvis)). När det gäller Ostlänken har och kommunerna arbe- tat tillsammans med planeringen. En avsiktsförklaring tecknades 2003 där bland annat syfte och finansiering för samverkan fastställ- des. Avsiktsförklaringen är fortfarande aktuell och utgör grunden för fortsatt planering i parallella processer. En manual framtagen inom ramen för behandlar parallella plane- ringsprocesser gällande resecentrum och resecentrumområden (Resecentrumområden längs med Ostlänken, höghastighetsjärnväg mellan och . Planeringsprocessen och eko- nomiska nyttor, 2009). Där konstateras att den tidsmässiga sam- ordningen av de parallella planeringsprocesserna är mycket viktig eftersom processerna är inbördes beroende av varandra. För att komma vidare med sin planering av resecentrum behöver kom- munerna underlag i form av en järnvägsutredning som pekar ut en specifik järnvägslinje. I skrivelsen konstaterar man att det rent praktiskt är möjligt att driva arbetet med järnvägsplan parallellt med pågående tillåtlighetsprövning. Det formella hinder som finns är att utställning av järnvägsplaner inte kan genomföras förrän regeringen beslutat om tillåtlighet. skulle dock i prakti- ken kunna påbörja delar av arbetet med till exempel järnvägsplaner för resecentrumområden, som fördjupade studier och förprojekte- ring, så snart man tagit ställning till sträckningsalternativ. Detalj- planearbetet för reseterminaler inom kommunerna skulle kunna starta när underlag från projekteringen börjar ta form, och sedan bedrivas parallellt med arbete, vilket successivt skulle ge ytterligare underlag för detaljplaneringen. kan dock inte arbeta med resecentrumområden isolerat utan måste beakta bland annat genomförandeplanering även för resterande delar av järn- vägen. När det gäller Ostlänken kan jag konstatera att den fysiska planeringsprocessen och den ekonomiska planeringen inte har gått Förslag kring planering, projektering och byggnation hand i hand. Den fysiska planeringen har kommit långt men det saknas en finansieringslösning för projektet. Parallella processer förutsätter en samordnad planering i ett tidigt skede. Ett sätt att samordna arbetet skulle kunna vara att arbeta med partsgemensamma styr-, arbets- och informationsgrupper genom hela planeringsprocessen. I grupperna ska berörda kom- muner, och eventuella andra aktörer vara represente- rade. Varje part har sin egen projektorganisation och genomför erforderliga planeringsåtgärder inom den del av planeringsproces- sen som man har ansvar för. har parterna en väl organise- rad samverkan som gör det möjligt att tidigt skapa en gemensam bild av mål och restriktioner för planeringen gemensamt formulera ändamål med investeringen, projektmål och processmål löpande hålla de berörda aktörerna informerade om respektive planeringsprocess och tidsplaner gemensamt identifiera konflikt- och/eller samordningsområden genomföra gemensamma samrådsaktiviteter (informationsin- satser, möten, utställningar). En avgörande del i samordningen av olika planeringsprocesser är den kommunala planeringen. Längs med den sträckning för hög- hastighetsbanan som jag föreslår är det många kommuner som berörs. Kommunernas behov av att göra fördjupningar av över- siktsplaner, ta fram nya detaljplaner samt anpassa eller upphäva befintliga detaljplaner måste beaktas i den övergripande plane- ringen av projektet. Kommunernas förutsättningar att resursmäs- sigt klara av sina delar inom tidsramen för järnvägsprojektet kan variera stort mellan olika kommuner. Jag kan dock efter samråd med berörda kommuner konstatera att kommunernas planering inför en utbyggnad av höghastighetsbanor generellt har kommit långt. Förslag kring planering, projektering och byggnation Övriga åtgärder inom ramen för gällande lagstiftning Förstudien bör enligt min bedömning kunna göras enklare än . Syftet med förstudien bör inte vara att ge svar på exakt vad som ska genomföras. I stället bör förstudien klarlägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen och utgöra ett underlag för att bedöma projektets påverkan på miljön. bör också kunna koncentreras tydligare på att behandla de frågeställningar som är aktuella i projektet och i det geografiska område som berörs. I samband med järnvägsplanearbetet finns många formella steg där små misstag kan vålla stora dröjsmål. De formella delarna bör kunna organiseras och hanteras på ett betydligt mer rutinmässigt sätt än . Regeringens tillåtlighetsprövning bör kunna effektiviseras genom till exempel utökade resurser för handläggning av tillåtlig- hetsärenden. Utökade resurser hos andra offentliga planeringsin- stanser och miljödomstolar skulle också kunna korta ledtiderna i många delar av planeringsprocessen. Vad gäller överklagnings- ärenden visar en rapport från (Effektivisering i fysisk planering. Förslag till åtgärder för effektivisering av proces- sen för fysisk planering, med fokus på väg och järnväg i storstads- miljö, ) att det inte är själva överklaganderätten som är problemet utan att det saknas tillräckliga resurser för att hantera överklagningsärendena. För nämnda rapport gjordes djupintervjuer i syfte att fånga in de faktorer som orsakar ineffektivitet i den svenska planeringsproces- sen. Enligt rapporten är det inte i första hand lagstiftningen som orsakar utdragna processer, utan det att implementeringen av lagarna hos respektive aktör ofta är mer tidskrävande än lagen krä- ver. Myndigheternas handläggningstider, tillgång till resurser och krav på mer information i detaljfrågor upplevs av intervju- personerna som en viktig orsak till de långa ledtiderna. För att effektivisera den praktiska tillämpningen presenterar rapportför- fattarna ett antal förslag som bland annat innefattar åtgärder för att koncentrera resurser på ett mer ändamålsenligt sätt, mer systema- tisk återanvändning av beslutsunderlag, bättre fungerande projekt- start och användande av metoder för strukturerade dialoger i olika skeden. Förslag kring planering, projektering och byggnation Av de förslagna åtgärderna är vissa enligt min mening av särskilt intresse för planeringen av höghastighetsbanor: effektivare hantering av överklagningsärenden återanvändning av till exempel miljökonsekvensbeskrivning (MKB) samordna aktörer i en tillfällig organisation framtagande av gemensamma planeringsförutsättningar. Flera av dessa förslag handlar om effektivisering i själva projekt- arbetet. Inom ramen för denna utredning har frågan om projekt- organisation och projektplanering genomlysts särskilt, se avsnitt 9.1.5 och 9.2. Miljöanalyser och beskrivning av miljökonsekvenser förekom- mer i flera av de beslutsprocesser som ingår i dagens planerings- system. Värdefull tid finns att vinna genom effektivare MKB- hantering som att samordna MKB i olika delar av samma projekt och se till att sektorsmyndigheterna kommer in tidigare i proces- sen. Det finns till exempel möjlighet att återanvända samma MKB- dokument till detaljplan och järnvägsplan, vilket gjordes i plane- ringsarbetet för i . Där så är möjligt bör enk- lare planeringsverktyg, som till exempel detalj- och arbetsplaner, väljas. Genom att utreda flera utformningsalternativ som konsekvens- beskrivs i järnvägsplanen kan processen för val av linjesträckning också göras mer effektiv. För att undvika tidsödande och kost- samma omtag sent i planeringsprocessen på grund av bristande kunskap om landskapet, bör landskapsanalyser av aktuella del- sträckor genomföras tidigt i processen. I sammanhanget bör näm- nas att det finns nya tekniska möjligheter för att analysera land- skapet och hantera komplexa miljö- och landskapsfrågor. I exem- pelvis har ett system, the , tagits fram för att optimera linjedragning för nya väg- och järnvägsbyggen. Systemet bygger på avancerad IT-teknik som genom en mängd indata kan ta fram flera optimerade alternativ för linjedragning. För de föreslagna linjesträckningarna ger systemet information om plankorsningar, omfattning av underbyggnader, arealer med mera. För varje alternativ summeras volymer och kostnader för under- byggnad, längd och kostnader för , kulvertar, viadukter och Förslag kring planering, projektering och byggnation De framtagna alternativen kan sedan utgöra underlag för den fortsatta planeringen. har använts vid planering av höghastig- hetsbanor i bland annat , , och . I det franska fallet användes systemet för att identifiera linjedrag- ningar som kunde möta olika krav och minska barriäreffekterna på en del av den framtida linjen LGV PACA i sydöstra (planerad byggstart ). Enligt företaget som utvecklat systemet kan analyserna bidra till att kostnaderna för underbyggnad och anpassningsåtgärder kraftigt reduceras vid väg- och järnvägsbyggnationer. För att väsentligt korta ner planeringsprocessen skulle en lösning kunna vara lagändringar på området. Lagen om byggande av järnväg utreds . En annan åtgärd är alternativet att stiftar en särskild lag för höghastighetsprojektet. Liknande exempel finns i där stiftar så kallade anläggningslagar för stora infrastrukturprojekt. Ett argument för en särskild projektlag är att utbyggnaden av höghastighetsbanor är ett samhällsbyggnadsprojekt av stort intresse för hela landet och därför bör prövas av en enda samlad instans som tar hänsyn till olika allmänna och enskilda intressen, krav och som godkänner och villkorar genom- förandet. Vid beslut om att fullfölja projektet skulle beslutet gälla i samtliga kommande prövningsinstanser som miljödomstolar och prövning enligt . Förslag att införa anläggningslagar enligt dansk modell lyfts emellanåt i olika sammanhang, och frågan har bland annat utretts av WSP och på uppdrag av Regionplane- och trafik- kontoret i (RTK), i , , Region , och (Effektivisering i fysisk planering. Förslag till åtgärder för effekti- visering av processen för fysisk planering, med fokus på väg och järnväg i storstadsmiljö, ). I rapporten konstateras att planerings- och beslutsprocessen i i mycket liknar den svenska planeringsprocessens förstudie. Processens steg liknar också den svenska planeringen i de fall då det krävs tillåtlighets- prövning. De viktigaste skillnaderna mellan det danska och svenska Förslag kring planering, projektering och byggnation systemet är att man under processen i utformar en lag för genomförandet av projektet i stället för att endast ge tillåtlighet, och att möjligheterna att överklaga är kraftigt begränsade. Den fastställda anläggningslagen kan endast överklagas till EG-dom- stolen. Rapporten pekar dock på två viktiga förutsättningar som skiljer sig åt mellan systemen. För det första bygger det danska systemet på en annan beslutstradition med nationellt utformade riktlinjer för planering som står i konstrast till det svenska med kommunalt planmonopol och mindre statlig styrning. För det andra finns en gammal tradition i att medborgarna får delta i planeringen och överklaga i sak, medan den danska processen begränsar över- klaganderätten till procedurfrågor. Sammantaget bedöms det danska systemet, enligt rapporten, innebära så grundläggande för- ändringar av svensk beslutstradition att det inte kan anses möjligt att genomföra inom överskådlig tid. En särskild projektlag undanröjer inte heller problem att nå den mest optimala linjesträckningen då linjens närmare placering avgörs av skyddade områden som Natura 2000. Dessa har EU-status och påverkas inte av beslut i . I direktiven till Kommittén om effektivisering av planerings- processen för transportinfrastruktur ingår inte att utreda möjlig- heten att stifta speciallagar för stora projekt. Frågan får därför anses vara mindre aktuell . Sammanfattning av möjligheter till effektivisering Enligt min bedömning är ett tydligt nationellt ställningstagande från riksdag och regering den enskilt viktigaste åtgärden för att åstadkomma en mer effektiv planeringsprocess. Genom att tydligt ålägga statliga aktörer centralt och regionalt att aktivt stödja och prioritera projektet kan planeringen enklare samordnas. Arbetet med samordning och samverkan mellan olika parter och olika pro- cesser är också viktigt för att effektivisera den fortsatta plane- ringen. För att de olika aktörer som är berörda av höghastighets- projektet faktiskt ska kunna arbeta parallellt krävs att arbetet sam- ordnas redan i ett tidigt skede. Genom parallella planeringsproces- ser och utökade resurser på olika nivåer, till exempel vid över- klaganden, kan planeringstiden kortas. Förändringar i tillämp- ningen av gällande lagstiftning, som att förenkla förstudier och Förslag kring planering, projektering och byggnation koncentrera utredningsarbete till särskiljande faktorer, kan bidra till att ledtiderna sannolikt kortas ytterligare. Enligt min bedömning bör samtliga ovan diskuterade åtgärder beaktas i det fortsatta planeringsarbetet. En förutsättning för att bygga ut järnvägsnätet är att tillgången till den mark som behövs för utbyggnaden, både permanent och , säkerställs. Försenad markåtkomst kan orsaka stora för- seningar i ett järnvägsprojekt. Även om åtkomsten till mark utgör en mindre kostnad i sammanhanget kan det få stor betydelse för genomförandet av projektet. Kontakter med fastighetsägare i ett tidigt skede kan vara avgörande för en effektiv och framgångsrik marklösenverksamhet. Det är också viktigt att ordna tillträde till fastigheter för förundersökningar och projektering redan i utred- nings- och projekteringsfasen. skedde i princip all åtkomst med stöd av expropria- tionslagen (1972:729) i de fall frivilliga avtal inte kunde uppnås. Markåtkomst vid järnvägsbyggen kan åstadkommas på två olika sätt, antingen genom inlösen enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg eller genom lantmäteriförrättning. policy för markåtkomst vid järnvägsbyggande (, BVH 1700) ger vägledande riktlinjer och reglerar marklösenverksamhet. Markåtkomstfrågorna finns med tidigt i processen och ingår enligt som natur- lig del i förstudier och järnvägsutredningar (, Mark- åtkomst för järnvägsbyggande – PM med anledning av utredningen om höghastighetsbanor, ). policy är att genom förhandling försöka uppnå fri- villiga överenskommelser om förvärv av mark eller rättighet. Frivil- liga förvärv av mark eller rättigheter som ska vara bestående följs vanligtvis upp med lantmäteriförrättning, för att genomföra för- ändringar i fastighetsindelningen och ge sakrättsligt skydd. Vid förvärv av del av en fastighet finns krav på att den frivilliga över- låtelsen följs upp med fastighetsbildning. I vissa fall får marklösen Förslag kring planering, projektering och byggnation dock ske genom lantmäteriförrättning utan föregående förhandling mellan och berörd markägare. Det gäller till exempel vid intrång i ett stort antal fastigheter med likartade förhållanden eller om det är fråga om marginella intrång. Lantmäteriet förordar lantmäteriförrättning för markåtkomst vid byggande av järnväg. Enligt Lantmäteriet ger detta en effektiv tillgång till mark som behövs för infrastrukturbyggen där möjlighet ges att anpassa fastighetsindelningen till de nya förhållandena. På så sätt kan de skador som en uppdelning av marken innebär mini- meras. Oavsett om markåtkomsten sker genom inlösen eller lant- mäteriförrättning är det expropriationslagstiftningens regler om ersättning som gäller. Det pågår en översyn av expropriationslagen och Utredningen om expropriationsersättning lämnade sitt slut- betänkande Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen m.m. (SOU 2008:99) . Utredningen föreslår för- ändringar som om de genomförs kommer att innebära en generell höjning av ersättningsnivån vid expropriation. Markåtkomst för tillfälligt utnyttjande och vid byggandet av järnvägen kan mark som inte ägs av infrastrukturhållaren behöva tas i anspråk tillfälligt. Dels behövs tillträde till mark för undersökningar och provtag- ningar i planerings- och projekteringsfaserna, dels behöver projek- tet tillfälligt tillgång till mark för tillfartsvägar, arbetsområden med mera. I första hand försöker komma överens med berörda markägare om sådant tillfälligt nyttjande och om villkoren för detta. Om överenskommelse inte kan nås finns möjlighet enligt lagen om byggande av järnväg att ta ärendet till . Den mark som permanent ska användas för järnvägsanläggningen ska infrastrukturhållaren (normalt ) inneha med ägande- rätt eller servitutsrätt. När en järnvägsplan är fastställd kan markåt- komst ske genom lantmäteriförrättning eller genom inlösen i fastighetsdomstol. Förslag kring planering, projektering och byggnation lantmäteriförrättning vara huvudalternativet. Vid köp av del av fastighet krävs, som tidigare nämnts, lantmäteriförrättning även om markförvärvet sker genom frivilliga avtal. policy är som framgår ovan att genom förhandling försöka uppnå frivilliga överenskommelser. Kontakter med mark- ägare och markförhandlingar påbörjas tidigt i projekten. Enligt innebär detta att möjligheter till justeringar med hänsyn till önskemål från markägare och till skadebegränsade åtgärder då är större än om sådana frågor uppmärksammas först senare i plane- ringsprocessen. Lantmäteriförrättningen ger möjlighet till fastighetsbildnings- beslut och förtida tillträde så snart järnvägsplanen vunnit laga kraft. Utbyggnaden av järnvägen kan därmed påbörjas utan att alla ersättningsfrågor är utklarade. Normalt fortsätter markinlösare förhandlingarna med markägaren för att nå fram till en överenskommelse om ersättning som kan läggas till grund för förrättningslantmätarens ersättningsbeslut i lant- mäteriförrättningen. I de fall överenskommelse inte kan nås be- slutar förrättningslantmätaren om vilken ersättning som ska betalas ut – grundad på en värdering enligt expropriationslagens bestäm- melser. Detta sker vanligtvis då järnvägsutbygganden är färdig- ställd. Då kan även slutliga fastighetsgränser bestämmas, och mindre justeringar göras vid behov med hänsyn till terrängen. Vid lantmäteriförrättningen ska förrättningslantmätaren beakta både samhällets och enskildas intressen.