sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Eu, allmännyttan och hyrorna, del 1 EU, allmännyttan och hyrorna Betänkande av Utredningen om allmännyttans villkor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över de villkor och förutsättningar som gäller för allmännyttiga och kommunala bostadsföretag. beslutade regeringen att återkalla en mindre del av uppdraget, och beslutade regeringen om vissa pre- ciseringar av uppdraget. förordnades som särskild utredare ord- föranden i . Experter har varit ämnesrådet , , experten , , departementssekreteraren , Finansdeparte- mentet, rättssakkunnige , , och ämnesrådet K.A. Departementssekreteraren , dåvarande Miljö- och sam- hällsbyggnadsdepartementet och sedermera , har varit expert – . Rätts- sakkunniga och rättssakkunniga , båda dåvarande , har varit experter – respektive – . Rättssakkunniga , , och professorn , Kung- liga tekniska högskolan, har varit experter respektive , och hyresrådet , i , har varit expert . Hovrättsassessorerna och har varit sekreterare i utredningen respektive . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om allmän- nyttans villkor, får härmed överlämna sitt betänkande EU, allmän- nyttan och hyrorna (SOU 2008:38). Uppdraget är därmed slutfört. Experterna står i allt väsentligt bakom de förslag som framförs i betänkandet. Betänkandet har därför avfattats med användning av vi-form. Förkortningar och ordförklaringar ......................................... Författningsförslag A – affärsmässiga kommunala Förslag till lag om ändring i jordabalken ................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2002:102) om Författningsförslag B – självkostnadsstyrda kommunala Förslag till lag om ändring i jordabalken ................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2002:102) om Bakgrund till uppdraget........................................................... 1.2.1 De ursprungliga direktiven .......................................... DEL I SVENSK BAKGRUND Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag ...... Privata allmännyttiga bostadsföretag........................... De kommunala bostadsföretagens ekonomi .......................... Olika ekonomiska förutsättningar............................... 2.5.2 De ekonomiska relationerna mellan kommunerna och deras bostadsföretag .............................................. 2.5.3 Stöd till kommunala bostadsföretag med 2.6De kommunala bostadsföretagen som samhällspolitiska 2.6.1 Politiska mål, praxis och lagreglering .......................... Den kommunala verkligheten ...................................... 2.6.4 Ett exempel: och .......................... Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag ................ Godkännande och återkallelse................................................. Ingen uttrycklig självkostnadsprincip................................... De avskaffade reglerna om tillståndsplikt ............................ Kriteriet vid tillståndsprövning.................................. Undantag från tillståndsplikten ................................. 3.8.5 Samråd med hyresgästerna inför försäljning............. Förfarande vid tillståndsprövningen.......................... Förbudet mot vinstsyfte........................................................ 4.3.2 Allmänt om den kommunala 4.3.4 Omfattas de kommunala bostadsföretagen av Den kommunala likställighetsprincipen............................... 4.4.1 Principen och dess avgränsning ................................. 4.4.2 Likställighetsprincipens betydelse för de kommunala bostadsföretagens hyressättning........... 4.5Undantag från de kommunalrättsliga principerna i 4.6 Kommunala kompetensutredningens förslag ...................... 4.6.2Bedömning av om kommunallagens bestämmelser om stöd till näringslivet är förenliga med stats- 4.6.3 Förslag om undantag från den kommunala 4.6.4 Betydelsen av Kommunala kompetensutredningens betänkande för våra förslag ........................................ 5.2.9 Särskilda överenskommelser om hyran för Det kollektiva förhandlingssystemet .................................... Förhandlingsordning, förhandlingsklausul och Om förhandlingarna strandar..................................... 5.3.4 Hur hyrorna bestäms i praktiken............................... 5.3.5 Individuell prövning inom ramen för det Det individuella förhandlingssystemet ...................... DEL II EG-RÄTTSLIG BAKGRUND EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och Anmälningar till kommissionen ............................................ artiklarna , 10 och 81 .......................................... 6.3.4 Missbruk av dominerande ställning........................... 6.3.5 Medlemsstaters skyldigheter enligt artikel 86.1 ....... 6.3.6 Undantag enligt artikel 86.2....................................... 6.3.7 Konkurrensreglernas betydelse för hyreslagstift- ningen enligt svensk rättspraxis: Wåhlinmålet ......... 6.4.2 När anses en åtgärd som stöd? 6.4.3 Undantag enligt artikel 87.2 och 87.3........................ 6.4.4 Undantag enligt artikel 86.2....................................... 6.4.5 Förfaranden för granskning av stöd .......................... Transparensdirektivet och insynslagen................................. 6.5.2 Direktivets genomförande i svensk rätt .................... 6.6Lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler.......................................... 6.7.1 Regler om offentlig upphandling............................... 6.7.2 Regler om tilldelning av tjänstekoncessioner ........... EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater . Det nederländska statsstödsärendet .......................... 7.2.4 Begäran om förhandsavgörande från nederländsk Övriga medlemsstater i EES.................................................. DEL III DE ALLMÄNNYTTIGA BOSTADSFÖRETAGEN Översikt över uppkommande frågor............................. Den nuvarande ordningens förenlighet med EG-rätten...... Framtidens ordning – två modeller....................................... Privata allmännyttiga bostadsföretag .................................... Bostadsföretag i kris............................................................... Den nuvarande ordningens förenlighet med 9.2Är ordningen med kommunala bostadsföretag som ska drivas utan vinstsyfte förenlig med artikel 87.1?.................. Kommunalt bildade bostadsstiftelser ........................ 9.2.4 som drivs i form av 9.3Är den nuvarande ordningen förenlig med undantaget för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 86.2 när det gäller kommunala bostadsaktiebolag?...................... Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt Tillskott av eget kapital samt driften av kommunala 10.2.2 Marknadsvärden och avkastningskrav....................... 10.2.3 Vem är den marknadsekonomiske investeraren?...... 10.2.4 Vid vilka förhållanden får kommunerna skjuta till kapital till kommunala bostadsaktiebolag? 10.2.5 Hur ska kommunerna driva sina bostadsaktie- bolag för att inte bryta mot artikel 87.1? 10.2.6 Möjligheter för ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag att vidta åtgärder av social 10.2.7 Hur ska kommunerna säkerställa att verksamheten i de kommunala bostadsaktiebolagen drivs 10.2.8 Hur vet man att vinsten är på rimlig nivå?................ 10.2.9 Högre värden på bostadsrättsfastighets- 10.3.2 Anledningen till att räntan är olika vid olika 10.3.3 Kapitaltäckningskostnader för banker och andra 10.3.4 EG-rättsliga aspekter på borgensåtaganden.............. 10.3.5 Vilka borgensavgifter ska kommunerna ta ut? 10.4.1 Kommunala lån ........................................................... 10.4.2 Lån från Kommuninvest i ....................... 10.5 Andra åtgärder från kommunernas sida ............................... 10.6 Annan verksamhet än bostadsuthyrning.............................. 10.8 Förhållande till en självkostnadsprincip m.m....................... 10.9 Förhållande till andra kommunalrättsliga principer ............ 10.10Förhållande till lagen om offentlig upphandling.................. 10.11Vissa möjligheter att ta emot stöd ........................................ 10.11.2 Möjligheter att lämna stöd utan anmälan............ 10.11.3 Stöd efter enskild anmälan ................................... Upplysningar om stöd.......................................... 10.13Kontroll och sanktioner......................................................... enligt artikel 86.2..................................................... 11.2Kan det stöd som en ordning med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag bygger på undantas enligt 11.2.2 Tillhandahåller de kommunala bostadsaktiebolagen tjänster av allmänt ekonomiskt intresse?................... 11.2.3 Kan kravet på anförtroende uppfyllas?...................... 11.2.4 Kan proportionalitetskriteriet uppfyllas?.................. 11.2.5 Påverkas utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse? 11.2.6 Ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt 11.2.7 Sammanfattande bedömning och avslutande Betydelsen av EG-rättens regler om offentlig Vad bör lagstiftaren iaktta vid införandet av en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag?...346 11.5 Vilka regler ska gälla för självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag?............................................. 11.5.2 En självkostnadsprincip för kommunala 11.5.3 Möjlighet att ta emot ytterligare stöd ....................... 11.5.5 Hur ska de självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolagen agera för att främja social 11.5.6 Kommunalrättsliga principer ..................................... 11.5.7 Annan verksamhet än bostadsuthyrning................... Kontroll och sanktioner ........................................................ 11.6.2 Kontroll och sanktioner till följd av EG-rätten........ 11.6.3 Kontroll och sanktioner med utgångspunkt i en Varför har vi beskrivit just modellen med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag?........... Andra föreslagna modeller .................................................... 12.2.2 Kommuners och Landsting förslag till 12.2.3 förslag till modell .................. 12.2.4 Kan det stöd som de föreslagna modellerna bygger på undantas enligt artikel 86.2? Kommunalt bildade bostadsstiftelser.......................... Statsstödsreglernas betydelse för kommunernas relationer med kommunalt bildade bostadsstiftelser........... Statsstödsreglernas betydelse för kommunernas möjligheter att bilda bostadsstiftelser................................... Privata allmännyttiga bostadsföretag........................... Privata allmännyttiga bostadsföretag i en modell med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag......................... 14.2.1 Behovet av regler som likställer privata allmännyttiga bostadsföretag med kommunala 14.2.2 Behovet av särskilda regler för privata Privata allmännyttiga bostadsföretag i en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag............. Stöd till bostadsföretag i kris ..................................... Stöd till kommunala bostadsföretag i kris ............................ 15.2.1 Den svenska stödordningen ....................................... 15.2.2 SBN:s slutrapport ....................................................... 15.2.3 Framtida behov av stöd .............................................. 15.2.5 Överensstämmer ordningen med stöd till företag i kris med kommissionens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter?................................................... 15.2.6 Vår bedömning............................................................ Statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m........ 15.3.2 Redogörelse för kreditgarantiordningen ................... 15.3.3 Kreditgarantiordningens förenlighet med kommis- sionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier............................................... Sammanfattande överväganden om de allmännyttiga Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag...................... Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag ............ Bör den affärsmässiga modellen eller DEL IV HYRESSÄTTNINGSSYSTEMET I FRAMTIDEN De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande EG-rättens konkurrensregler och hyressättnings- Artiklarna 81 och 82 .............................................................. Artiklarna och 10 i förening med artikel 81 ................ 17.3.2 Förhandlingsöverenskommelser mellan Hyresgäst- föreningen och kommunala bostadsföretag.............. 17.3.3 Delegation av ekonomiskt beslutsfattande till Artikel 86.1 i förening med artikel 82................................... 17.4.2 Experternas bedömningar .......................................... 17.4.5 Dominerande ställning på den relevanta marknaden för hyresbostadstjänster?........................ 17.4.6 Väsentlig del av den gemensamma marknaden ......... 17.4.7 Föranleds de kommunala bostadsföretagen att missbruka sin dominerande ställning?....................... 17.5Har våra förslag i kapitel 10 och 11 någon betydelse för den hyresnormerande rollens förenlighet med artikel 86.1 i förening med artikel 82?................................... Undantag för de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll enligt artikel 86.2............................... Sammanfattande överväganden om den Effekter av ett avskaffande av de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll.............................. 18.2.2 Risk för hyreshöjningsspiraler vid direkt 18.2.3 Risk för hyresstagnation vid allmän 18.2.4 Avslutande bedömning............................................... En bättre fungerande hyresmarknad..................................... 18.3.2 Jämförelseprövning eller allmän 18.3.3 Faktorerna för bruksvärdesprövningen Ett förbättrat skydd för hyresgästerna ................................. 18.4.2 Utformningen av hyresprövningsregeln.................... 18.4.3 Ett förändrat ändringsintervall? 18.4.4 En särskild skyddsregel utanför Ett bibehållet kollektivt förhandlingssystem: en normerande roll för förhandlingsöverenskommelser .......... 18.5.1 Inledande överväganden ............................................. 18.5.2 Innebörden i en normerande roll för 18.5.3 Flera förhandlingsöverenskommelser ....................... 18.5.4 Förhållandet till EG-rättens konkurrensregler......... 18.5.5 Sammanfattande bedömning av en ny norm............. Hyressättningen i självkostnadsstyrda kommunala Överväganden om hyresförhandlingslagen .......................... Konsekvenserna för de kollektiva hyresförhandlingarna av de nya reglerna................................................................... DEL V ERFARENHETER AV ALLBOLAGENS ÖVERLÅTELSEREGLER Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler ............... 19.2.2 Undersökningens uppläggning.................................. 19.2.3 Omfattning av tillståndsprövning och 19.2.4 Innehållet i besluten ................................................... 19.2.5 Betydelsen av hyresgästernas och 19.2.6 Tillståndsprövningen ur de kommunala 19.3.2 Lagstiftningens svårighetsgrad................................... 19.3.3 Svårigheter till följd av lagstiftningen........................ 19.3.4 Effekter för bostadsmarknaden, hyresprövningarna 19.3.5 Andra skäl ................................................................... 19.3.7 Antal ärenden.............................................................. 19.3.8 Resursåtgång hos myndigheterna.............................. 19.3.9 Övriga synpunkter...................................................... DEL VI KONSEKVENSER, FÖRFATTNINGSFÖRSLAG M.M. Allmänt om förslagens konsekvenser ................................... 20.2.2 Allmänt om förslagens ekonomiska konsekvenser... 20.2.3 Konsekvenser för bostadsmarknaden........................ 20.2.4 Statsfinansiella konsekvenser ..................................... 20.2.5 Kommunalekonomiska konsekvenser ....................... 20.2.6 Konsekvenser för de kommunala 20.2.7 Konsekvenser för de privata bostadsföretagen ......... 20.2.8 Hushållsekonomiska konsekvenser........................... 20.2.9 Samhällsekonomiska konsekvenser ........................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen................. Konsekvenser för små företag ............................................... 20.5.2 Konsekvenserna av våra förslag.................................. Konsekvenser för brottsligheten och det Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. 21.2.1 Reglerna om allmännyttiga bostadsföretag ............... 21.2.2 Ändringarna i hyreslagstiftningen ............................. Författningsförslag A – affärsmässiga kommunala 22.1.1 Förslaget till lag om ändring i jordabalken................ 22.1.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (efter ändringen: lagen om kommunala Författningsförslag B – självkostnadsstyrda kommunala 22.2.1 Förslaget till lag om ändring i jordabalken................ 22.2.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (efter ändringen: lagen om kommunala bostadsaktiebolag) ................. BILAGOR (i särskild bilagedel) Utdrag ur EG-fördraget ............................................... 5Rättsutlåtande av om betydelsen av och konkurrensrätt för svensk bostadsmarknad och hyreslagstiftning .......................... Rättsutlåtande av om betydelsen av för svensk bostadsmarknad och Rättsutlåtande av om betydelsen av EG:s konkurrensrätt för svensk bostadsmarknad 8Kompletterande rättsutlåtande av om betydelsen av EG:s konkurrensrätt för svensk bostadsmarknad och hyreslagstiftning ........................ från hearing om EG-rätten ............................. Redogörelse från hearing om avkastningskrav .............. Den kommunala allmännyttans historia....................... Redogörelse för social- och blandmodeller................... Lagteknisk lösning av en tredje modell........................ lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. lagen (2002:102) om allmännyttiga Delegationen för stöd till vissa lagen (2000:1383) om kommunernas tidning (numera EUT) Förkortningar och ordförklaringar SOU 2008:38 Europeiska unionens officiella tidning (tidigare EGT) fördraget om upprättandet av Europeiska lagen (1992:1528) om offentlig Den norske Stats Husbank lagen (2005:590) om insyn i vissa förordningen (2006:1533) om kapital- täckning och stora exponeringar lagen (2006:1371) om kapitaltäckning förordningen (2004:105) om statlig kredit- garanti för lån för bostadsbyggande m.m. Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska Nytt juridiskt arkiv, avd. I lagen (2007:1091) om offentlig SOU 2008:38 Förkortningar och ordförklaringar lagen (1973:188) om arrendenämnder rådets förordning (EG) nr 659/1999 av skrifter för artikel [88] i EG-fördraget kommuner som fått stöd från bostadsdelegationen, SBN eller BKN förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för lagen (1994:1845) om tillämpningen av kommissionens direktiv /723/EEG av om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags lagen (1970:244) om allmänna vatten- , avd. 16, mål nr ÖH 1992- 03 och ÖH 3464-05 Betänkandets huvudsakliga innehåll: I hyreslagstiftningen före- slår vi att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll avskaffas och att hyressättningsreglerna ändras. Bruksvärdes- systemet ska bestå, men inom dess ramar föreslår vi en ändring av bruksvärdesregeln för att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresbostadsmarknad. Vi föreslår dels att långa bo- stadsköer, där efterfrågan på hyresbostäder påtagligt och varak- tigt överstiger utbudet, ska kunna leda till högre hyror, dels att stora vakanser, där efterfrågan är påtagligt mindre än utbudet, ska kunna leda till lägre hyror. Vi föreslår också att hyresbostäder inom samma tätort ska kunna jämföras med varandra, även om de ligger i olika kommuner. För att värna hyresgästernas reella besittningsskydd föreslår vi att bostadshyrorna inte ska kunna öka mer än med , även om bruksvärdet skulle motivera en större höjning än så. Slutligen föreslår vi en normerande roll för kollektivt avtalade hyror, så länge dessa håller sig inom en rimlig tolkning av bruks- värdet. För de kommunala bostadsaktiebolagens del lägger vi fram för- slag till två olika modeller som kan innebära att den svenska ord- ningen blir förenlig med EG-rättens statsstödsregler. I den ena modellen är de kommunala bostadsaktiebolagen affärsmässiga, vilket innebär att de ska drivas utan vad som EG-rättsligt ses som stöd. Detta betyder EG-rättsligt inte bara att kommunerna inte får ge direkta bidrag till sina bostadsaktiebolag utan också att bolagen ska ge så hög vinst som möjligt med hänsyn till de risker som kommunerna väljer att ta i verksamheten. Affärsmässigheten kan dock vara långsiktig. Det finns inget tvivel om att denna modell är förenlig med EG-rätten. I den andra modellen är de kommunala bostadsaktiebolagen självkostnadsstyrda. Det är osäkert om – men inte uteslutet att – denna modell skulle godtas vid en EG-rättslig prövning. Frågan vilken modell som bör väljas handlar ytterst om poli- tiska värderingar och prioriteringar och om är berett att låta en självkostnadsmodell prövas EG-rättsligt. Vi tar inte ställ- ning i den frågan, utan den bör avgöras av regeringen och Riks- dagen efter en politisk och samhällelig debatt. Kommunalt bildade bostadsstiftelser ligger utanför de båda modellerna och regleras av sina stiftelseförordnanden. Kommu- nerna ska följa EG-rätten även i sina relationer till sådana stiftelser. Vad har vi haft i uppdrag att göra? Vi har haft i uppdrag att se över villkoren för de allmännyttiga bo- stadsföretagen. Nästan alla allmännyttiga bostadsföretag är kommu- nala bostadsföretag, men det finns också några få privata allmännyttiga bostadsföretag. Det stora flertalet kommunala bostadsföretag är kommunala bostadsaktiebolag, men det finns också ett antal kom- munalt bildade bostadsstiftelser. En viktig del av uppdraget har varit att se över om den svenska ordningen med kommunala bostadsföretag behöver ändras med hänsyn till EG-rättens statsstödsregler och konkurrensregler. Det gäller dels principerna för hur de kommunala bostadsföretagen drivs, dels att de kommunala bostadsföretagens hyror är normerande vid en rättslig prövning av hyrorna i det privata hyresbostadsbeståndet. Som en del av översynen av principerna för hur de kommunala bostadsföretagen drivs har vi haft i uppdrag att bedöma hur en lång- siktig självkostnadsprincip kan formuleras för dessa företag – men bara om en sådan princip är möjlig eller lämplig med hänsyn till EG-rätten. På hyreslagstiftningens område har vi haft i uppdrag att över- väga om de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll bör finnas kvar. I uppdraget har ingått både att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresmarknad och att värna hyresgästernas reella besittningsskydd. Vilka alternativ finns det för de kommunala bostadsföretagen ? EG-rätten innebär ett vägval EG-rättens statsstödsregler innebär ett vägval för lagstiftningen om kommunala bostadsföretag.