sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — Det är den väg som står till myndigheternas förfogande att i det enskilda fallet få säkerhets- höjande åtgärder vidtagna när det till följd av begränsningarna i 24 kap. 1 § och 26 kap. 9 § inte är möjligt att meddela tillsynsföreläggande. Frågan om omprövning av vattendomar med anledning av klimatförändringar har berörts av Klimat och sårbarhetsutred- ningen i sitt slutbetänkande inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60). Utredningen uttalade viss skepsis mot en storskalig omprövning av vattendomar för att möta ändrade klimatförhållanden. Utredningen menade att frågan skulle lösas genom ytterligare utredning av behovet av omprövningar och en översyn av hela 11 kap. . Remissmyndigheterna var inte helt eniga. Flera remissmyndigheter välkomnade en ökad omprövning av vattendomar. Företrädare för vattenkraftbranschen var mer skeptiska och kunde inte se något generellt omprövnings- behov. Flera instanser pekade på det förhållandet att omprövning är tidsödande och kostsamt. Se vidare om Klimat och sårbarhets- utredningen i avsnitt 2.7. har uttalat att åtgärder som är tillstånds- pliktiga enligt definitionen i 11 kap. 2 och 9 §§ inte kan genomföras efter endast en omprövningsansökan enligt 24 kap. 8 § . När en åtgärd är tillståndspliktig är verksamhets- utövaren skyldig att söka tillstånd till verksamheten och till den ansökan foga en miljökonsekvensbeskrivning. Den begärda ändringen omfattar i dessa fall inte något befintligt villkor. Åtgärden kan inte prövas inom ramen för omprövning enligt 24 kap. 8 § . Att vissa myndigheter har möjlighet att, enligt 24 kap. 5 § , söka om omprövning i säkerhetshöjande syfte påverkar inte verksamhetsutövaren skyldighet att söka nytt tillstånd vid tillståndspliktiga ändringar.2 Av ansökan om prövningstillstånd till i nämnda fall framgår att verksamhetsutövaren uppfattat det som om miljödomstolarna och tidigare accepterat att säkerhetshöjande åtgärder vidtagits efter en ansökan enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.3 2Miljööverdomstolen slutligt beslut mål nr M 5297-03, ej pt i HD i mål nr Ö 695-04. 3Miljööverdomstolen mål nr M 10023-02, mål nr M 7952-99, miljödomstolen i t.ex. mål nr 54-03, miljödomstolen i t.ex. mål nr M 119-02. Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning Av senare avgöranden från Miljöverdomstolen framgår att säkerhetshöjande åtgärder har handlagts som ansökningar enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.4 Det kan tilläggas att inom begreppet säkerhetshöjande åtgärder kan det rymmas olika åtgärder och att typen av åtgärd naturligtvis spelar roll för avgörandet om åtgärden ryms inom 24 kap. 8 § eller inte. Ovanstående beskriver kortfattat grundläggande system för att avgränsa vad som är tillståndsprövat och ramarna för att detta ska vara stabilt reglerat. I systemet finns redan inbyggt regler i 24 kap. för omprövning av befintliga tillstånd, vilket får anses representera en enklare väg att få villkoren för en verksamhet ändrade än att genomföra en helt ny tillståndsprocess. Vidare har genom ovan nämnda rättsfall visats att det finns gränser för när det går att använda sig av den förenklade vägen genom omprövning enligt 24 kap. 8 §, även om rättsläget i den delen möjligen är oklart. Av ovanstående följer även att om den säkerhetshöjande åtgärden inte begränsar tillståndets rättskraft och inte heller är tillståndspliktigt enligt 11 kap. i övrigt så kan tillsynsmyndigheten förelägga om åtgärden. På motsvarande sätt kan verksamhetsutövaren naturligtvis vidta de säkerhetshöjande åtgärder som ryms inom det givna tillståndet. Utredningens uppdrag är emellertid att titta på frågan om det ska vara möjligt att förelägga om respektive vidta säkerhetshöjande åtgärder utan vare sig omprövning eller ny tillståndsprövning. Åtgärden ska således kunna vidtas utan att vare sig tillsyns- myndigheten eller verksamhetsutövaren skulle behöva närma sig tillståndsmyndigheten (vilken är miljödomstolen). Det kan finnas olika sätt att förenkla för verksamhetsutövarna eller tillsynsmyndigheterna att få säkerhetshöjande åtgärder vidtagna. Några sätt går så långt som direktiven säger, dvs. utan omprövning, medan andra förslag inte går lika långt men likväl är att betrakta som förenklingar. Nedan redovisas först en kort beskrivning av vad säkerhetshöjande åtgärder kan vara och sedan förslag på olika tillvägagångssätt. 4 mål nr M 3054-07, mål nr M 2520-03. Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning 10.2.1Vad är säkerhetshöjande åtgärder? I detta sammanhang kan det vara motiverat att närmare ange vad som normalt räknas in i begreppet säkerhetshöjande åtgärder. Det ska enligt utredningens mening först och främst vara så att syftet med åtgärden är just att säkerheten vid anläggningen ska höjas. Inom detta syfte finns det flera olika åtgärder som kan vara aktuella. Det kan exempelvis vara åtgärder såsom att höja eller förstärka dammen, installera en större lucköppning eller att anlägga erosionsskydd. Det kan även röra sig om en omprövning för att justera vattenhushållningsbestämmelser som inte medför någon produktionsökning, t.ex. att ta bort föråldrade vattenhushållnings- bestämmelser för anpassning till aktuella förhållanden och i syfte att modernisera befintliga tillstånd. En ytterligare åtgärd är anläggande av s.k. energiomvandlare i nedströmsfåror vilka kan bestå av betongkonstruktioner (t.ex. murar eller klumpar med olika sidor och storlekar) som dämpar vattenföringen vid höga oväntade flöden för undvikande av oönskad eller rättare sagt skadlig erosion nedströms. Dessa bromsar upp kraften i vattnet för att förhindra skador och olyckor nedströms och uppförs strax nedanför utskoven (dammluckor) i en kraftverks- eller regleringsdamm. Det bör tilläggas att ovanstående uppräkning naturligtvis endast syftar på vattenverksamheter. 10.2.2Undantag i rättskraftsbestämmelserna för säkerhetshöjande åtgärder? En möjlighet skulle kunna vara att uttryckligen undanta åtgärder som rör säkerhetshöjande åtgärder från bestämmelserna om rättskraft i 24 kap. 1 § och från begränsningen av vad tillsynsmyndigheten får förelägga om i 26 kap. 9 § . På så sätt skulle verksamhetsutövaren inte vara bunden av tillstånds- domen om han vill vidta säkerhetshöjande åtgärder och tillsyns- myndigheten skulle kunna meddela de förelägganden som behövs ur säkerhetssynpunkt. En sådan lösning skulle lagtekniskt kunna skrivas in i nämnda paragrafer. Önskemålet i utredningens direktiv om att säkerhetshöjande åtgärder ska kunna vidtas av verksamhets- utövaren eller föreläggas från tillsynsmyndighetens sida utan omprövning skulle därmed vara uppfyllt. Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning Säkerhetshöjande åtgärder vid en dammanläggning kan emellertid röra grundläggande delar av den tillståndsprövade anläggningen, som t.ex. själva dammens konstruktion och utformning eller dess skötsel. Konstruktionen är beskriven i tillståndsansökan och bedömd i tillståndsprövningen. Ändringar av grundläggande delar i en dammkonstruktion bör inte vara möjligt med endast en summarisk process eller rent av helt utan kontakter mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Detta skulle riskera att negativt påverka de ställningstaganden som både den som sökte tillståndet och den prövande eller miljödomstolen gjorde när det gäller säkerhetsfrågor vid det tillfälle domen meddelades. Risken skulle i så fall vara uppenbar att ändringar genomfördes som inte var genomtänkta. Av ovanstående skäl avser utredningen inte att lägga förslag som undantar just säkerhetsfrågor från regler om rättskraft. Det ska således inte heller framledes vara möjligt att förelägga om åtgärder som inskränker rättskraften för tillstånd till vattenverksamhet på den enda grunden att åtgärden rör säkerhets- frågor. Den möjlighet till akuta förelägganden som finns i 26 kap. 9 § fjärde stycket och som bryter igenom rättskraften är enligt utredningens mening tillräcklig. Inte heller ska verksamhetsutövaren kunna vidta sådana åtgärder på ett sätt som går utanför vad som gäller enligt domen och är reglerat genom det allmänna villkoret utan att söka om nytt tillstånd eller omprövning. I det senare fallet är den möjlighet som redan finns i 11 kap. 16 § tillräcklig för att lösa problemet med brådskande fall. 10.2.3Ändringsanmälan för säkerhetshöjande åtgärder I avsnitt 4.8 har redovisats i vilka fall kravet på tillstånd för vattenverksamheter faller bort och det i stället är tillräckligt med en anmälan till tillsynsmyndigheten (oftast ). Dessa fall är uppräknade i 19 § förordningen om vattenverksamheter. En möjlighet att förenkla för verksamhetsutövare att vidta säkerhets- höjande åtgärder utan att det krävs omprövning eller nytt tillstånd skulle kunna vara att på motsvarande sätt införa anmälningsplikt för dessa åtgärder. En anmälningsplikt enligt 19 § förordningen om vatten- verksamheter innebär att verksamhetsutövaren måste sätta ihop ett Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning underlag där åtgärden beskrivs. ska sedan höra kommunen och om det allmänna fiskeintresset berörs även . ska dessutom ge statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken tillfälle att yttra sig i anmälningsärendet. När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska förelägga verksamhetsutövaren att antingen vidta försiktighetsmått eller ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § . Alternativt ska förbjuda verksamheten. Om det inte behövs förbud eller föreläggande ska den som har gjort anmälan underrättas om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida. Vid handläggningen av ärendet och bedöm- ningen av verksamhetens påverkan på enskilda intressen ska tillsynsmyndigheten särskilt beakta om det finns yrkanden om särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § , ersättning enligt 31 kap. 16 § , eller inlösen enligt 31 kap. 17 § . Den ovan beskrivna ordningen innebär att den säkerhetshöjande åtgärden på ett förhållandevis enkelt sätt kommer under myndigheternas bedömning som enskilda berörda har en chans att komma till tals. Om ärendet befinns vara för komplicerat för att hantera som ett anmälningsärende, t.ex. genom att enskilda intressen påverkas, kan förelägga verksamhets- utövaren att söka om tillstånd till åtgärden. På så sätt kan på ett relativt enkelt sätt sortera ut de ärenden som behöver den noggrannare prövning som en tillståndsprövning innebär från de enklare ärenden som kan hanteras som anmälnings- ärenden. Metoden att föreskriva om anmälningsplikt för säkerhets- höjande åtgärder är dock inte helt invändningsfri. De argument som redovisats ovan under rubriken om undantag i rättskrafts- bestämmelserna kan även föras fram när det gäller en anmälnings- ändring. En säkerhetshöjande åtgärd kan ju som nämnts ovan medföra förändringar i de grundläggande delarna av den tillstånds- prövade anläggningen. Det skulle därmed kunna strida mot den grundläggande ordning som gäller för både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, nämligen att verksamheten ska bedrivas i huvudsak så som den beskrivits i ansökan och som tillstånds- myndigheten tagit ställning till. Ett förfarande med anmälnings- plikt för säkerhetshöjande åtgärder innebär dock att tillsyns- myndigheten i det enskilda fallet har möjlighet att förelägga Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning verksamhetsutövaren att söka tillstånd för åtgärden (23 § förordningen om vattenverksamheter). På så sätt kan tillsyns- myndigheten i mer komplicerade fall se till att frågan kommer under tillståndsmyndighetens bedömning. Man skulle i detta sammanhang kunna göra en jämförelse med den reglering om ändringsanmälan som finns för miljöfarlig verksamhet enligt reglerna i 9 kap. 6 § och 5 och 21 §§ FMH. Den regleringen går i huvudsak ut på att även ändringar av tillståndspliktiga verksamheter är tillståndspliktiga men med det viktiga undantaget att det räcker med en anmälan om ändringen är mindre och inte innebär att någon olägenhet av betydelse kan uppkomma för människors hälsa eller miljön. Den praxis som utbildats på området innebär att ändringsanmälan inte kan användas för att höja den tillståndsgivna produktionen som anges i beslutets tillståndsmening men att andra mindre ändringar är möjliga. Systemet får anses betydligt underlätta för miljöfarliga verksamheter eftersom en ändring efter en anmälan kan genom- föras medan en ändring som kräver tillstånd kan ta upp till . En säkerhetshöjande åtgärd vid en dammanläggning torde oftast inte ha till syfte att kraftproduktionen ska ökas. Vid en jämförelse med vad som gäller ändringsanmälan för miljöfarlig verksamhet skulle anmälningsändringar för säkerhetshöjande åtgärder ur just den synpunkten därför inte vara systemfrämmande. Utredningen föreslår att verksamhetsutövaren ska ha möjligheter att genomföra säkerhetshöjande åtgärder vid vatten- verksamheter efter endast en anmälan till tillsynsmyndigheten. Ändringen införs som en ändring i 19 § förordningen om vattenverksamheter. Handläggningen av ärendena ska följa den ordning som anges i 19–23 §§ nämnda förordning, vilket bl.a. innebär att det finns en möjlighet att i det enskilda fallet förelägga verksamhetsutövaren att söka om tillstånd för åtgärden. Vidare föreslås att tillsynsmyndigheten ska skicka över en kopia på inkommen anmälan till som är den myndighet som har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning när det gäller tillämpning i frågor om dammsäkerhet. Eftersom tillägget införs i förordningen om vattenverksamhet kommer det endast att träffa vattenverksamheter. Miljöfarliga verksamheter berörs alltså inte av förändringen. Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning 10.2.4Omprövning enligt 24 kap. 8 § för säkerhetshöjande åtgärder Även om utredningens direktiv talar om säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning anser utredningen att det kan vara intressant att överväga frågan om verksamhetsutövarens möjligheter till ompröv- ning enligt 24 kap. 8 § kan utökas. Det skulle kunna underlätta så att i vart fall en helt ny tillståndsprövning inte behöver genomföras vilket bara det är en förenkling. Att detta inte alltid varit möjligt framgår av slutliga beslut i mål M 5297-03. Trots att både sökanden och Kammarkollegiet var överens om att säkerhetshöjande åtgärder borde kunna prövas inom ramen för 24 kap. 8 § fann att det inte var möjligt. Det ska dock nämnas att de finns andra fall från där säkerhets- höjande åtgärder hanterats i en prövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.5 Utredningen anser att det kan finnas fog för att uttryckligen nämna säkerhetshöjande åtgärder i 24 kap. 8 § . Detta är särskilt motiverat eftersom det framstår som om det i gällande rätt ibland har släppts fram säkerhetshöjande åtgärder för prövning enligt 24 kap. 8 § medan andra ansökningar avvisats med hänvisning till att en vanlig tillståndsansökan krävs. Precis som för anmälningar om säkerhetshöjande åtgärder bör det vara frågan om åtgärder där syftet är säkerhetshöjning och inte något annat. Det ska inte vara möjligt att ansöka om att genomföra säkerhetshöjande åtgärder enligt 24 kap. 8 § om det egentliga syftet är något annat t.ex. en produktionshöjning. En aspekt med ändringen, när den förs in i 24 kap. 8 § miljö- balken, är att den kommer att omfatta säkerhetshöjande åtgärder för både miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Detta bidrar naturligtvis till att vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet behandlas lika. Utredningen har dock inte närmare granskat vilket behov det finns av nämnda ändring för miljöfarlig verksamhet. 5 Jfr mål nr M 3054-07, mål nr M 2520-03. Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning 10.2.5Ändringstillstånd för säkerhetshöjande åtgärder En åtgärd som visserligen innebär en prövning hos miljödomstolen men bara kräver att själva ändringen prövas är att gå den väg som föreslagits i avsnitt 8 om ändringstillstånd för vattenverksamheter. En sådan prövning bör kunna användas för att få en begränsad tillståndsprövning av säkerhetshöjande åtgärder. Verksamhets- utövaren kan på så sätt, utan att hela tillståndet behöver omprövas, få tillstånd till de åtgärder han av säkerhetsskäl behöver vidta. Avgränsningen av prövningens omfattning ska precis som för övriga ändringstillstånd göras genom att sökanden anger ansökans avgränsning medan tillståndsmyndigheten har det slutliga avgör- andet om den valda avgränsningen är lämplig. Utredningen anser att även säkerhetshöjande åtgärder ryms i det som föreslagits om ändringstillstånd för vattenverksamheter i avsnitt 8 och att det därmed saknas anledning att lägga något särskilt förslag för just säkerhetshöjande åtgärder genom ändringstillstånd. Utredningen ska enligt sina direktiv utreda vilka bestämmelser i som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraft- verk samt utreda behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverken. Om det identifierade behovet av regeländringar för det syftet kommer i konflikt med utredningens uppdrag om vattenverksamheter eller i övrigt i konflikt med uppsatta mål för miljön, fisket, rekreation och turism ska konflikterna belysas. Regeringen har till utredningen överlämnat en skrivelse från Småkraftverkens Riksförening.1 Skrivelsen har överlämnats i den del den avser reglerna om ersättning enligt 31 kap. 22 § miljö- balken. Skrivelsen innehåller ett förslag om att begränsningen av rätt till ersättning i nämnda paragraf tas bort. 11.1Bestämmelser i som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk Det finns många regler i som kan påverka produk- tionskapaciteten för vattenkraftverk. Nedan följer ett försök till uppräkning och beskrivning av bestämmelser som kan påverka avgörandet av ärenden som berör produktionskapacitet för vatten- kraft. Lagreglerna redovisas sammanställt i nedanstående tabell och mer ingående under särskilda rubriker nedan. 1 Regeringen , M2008/3911/R (delvis). Tabell 11.1 Sammanställning av hur olika lagregler i och lagen om införande av (MP) kan påverka produktionskapaciteten för vattenkraftverk. 1 kap. 1 § 2 kap. 1 § 2 kap. 3 § 2 kap. 5 § 2 kap. 7 § 1 st. 2 kap. 7 § 2 st. 3 kap. 8 § 3 kap. 10 § 7–8 kap. 11 kap. 6 § 11 kap. 8 § 16 kap. 5 § 24 kap. 1 § 24 kap. 3 § p. 24 kap. 5 § p. 1–2, 10–11 24 kap. 5 § sista st. 24 kap. 7 § 26 kap. 2 § 2 st. 26 kap. 9 § 3 st. 28 kap. 10 § 31 kap. 20–21 §§ 31 kap. 22 § 32–33 MP 2 Utredningen ska enligt sina direktiv inte se över de bestämmelser i 4 kap. som skyddar vissa vattenområden. Av portalparagraf i 1 kap. 1 § första stycket framgår att balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. I förarbetena till uttalades bl.a. följande.3 Att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling innebär inte bara att miljöförstöringen måste hejdas, utan i hög grad även att en långsiktigt god hushållning med naturens resurser måste säkerställas. Regeringens mål för ekologisk hållbarhet har delats in i tre områden, nämligen skyddet för miljön, effektiv användning och hållbar försörjning. Bl.a. uttalas att användningen av energi och andra naturresurser skall bli mycket effektivare än den är . I en sådan hushållning ingår i många fall att göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga, intressen i fråga om mark- och vattenanvändningen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en långsiktigt god hushållning. Markanvändning och samhällsbyggande måste utformas på ett sätt som är förenligt med ett ekologiskt hållbart samhälle och slår vakt om den materiella välfärden också för kommande generationer. I detta ligger bl.a. att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga skall bevaras och värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas. Planeringen avseende markanvändning och annat utnyttjande av resurser måste kombineras med skyddsåtgärder och i vissa fall rent reparativa åtgärder. I paragrafens andra stycke anges fem grundstenar för hur balken ska tillämpas enligt följande. 1.Människors hälsa och miljön ska skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2.värdefulla natur- och kulturmiljöer ska skyddas och vårdas, 3.den biologiska mångfalden ska bevaras, 4.mark, vatten och fysisk miljö i övrigt ska användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 1997/98:45 del 2 s. 7. 5.återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi ska främjas så att ett kretslopp uppnås. Det som uttalas i portalparagrafen kan ge ledning för tillämpningen av hela så att samtliga bestämmelser i balken tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. När tveksamhet råder om vad som bör beslutas eller göras ska man välja det som mest sannolikt gynnar uthållig utveckling.4 portalparagraf belyser bilden av de avvägningar som måste göras. Paragrafen har enligt utredningens mening bäring vid de avgöranden som ska göras mellan vattenkraftens betydelse som en förnybar energikälla med en positiv effekt i klimatfrågan och dess lokala påverkan på ett vattendrag, fisket och närmiljön i övrigt som kan vara betydande. Paragrafen kan användas både som argument för att höja produktionen vid vattenkraftverk och därmed gynna förnyelsebar energi och som argument för att inte tillåta eller i vart fall begränsa vattenkraft av lokala miljöskäl vilket kan sänka produktionen. Det är inte ovanligt att rättsfall tar upp just den här konflikten men hänvisning sker oftast till andra lagrum än portalparagrafen. Det går alltså inte att säga att bestämmelsen med dagens utformning av 1 kap. 1 § motverkar eller främjar en hög elproduktion vid vattenkraftverken. Bland de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. bör man särskilt nämna bevisbörderegeln, försiktighetsprincipen, hushållnings- och kretsloppsprincipen samt skälighetsregeln. Bevisbörderegeln i 2 kap. 1 § innebär att det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att balkens hänsyns- regler följs. Försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § innebär att försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Om en verksamhetsutövare t.ex. vid en tillståndsansökan till ett vattenkraftverk inte lyckas visa att en verksamhet är tillåtlig så kommer det inte att meddelas något tillstånd. Vidare ska försiktighetsmått vidtas redan vid misstanke om skada. Bevisbörderegeln och försiktighetsprincipen kan ha 4 A. prop. del 2 s. 8. betydelse vid bedömningen av den ovan beskrivna konflikten mellan globala miljöfrågor som klimatpåverkan och lokala miljö- frågor som påverkan på fisket i en specifik älvsträcka. Det kan ofta vara svårt att föra bevisning om storskaliga globala frågor som drabbar en obestämbar krets av människor både inom och utom . Det är då lättare att beskriva den lokala konkreta påverkan på t.ex. en särskild älvsträcka. Då dessa frågor ska jämföras kan det leda till en överskattning av de argument som gynnar den lokala miljön och en underskattning av de skäl som gynnar den globala miljön. Nämnda paragrafer påverkar enligt utredningens mening produktionskapaciteten vid vattenkraftverk på så sätt att den möjliga produktionen minskar. Av 2 kap. 5 § framgår bl.a. att förnybara energi- källor ska användas i första hand. Paragrafen tar sikte på både energianvändning och energiproduktion.5 Paragrafen främjar enligt utredningens mening möjligheten till en hög produktionskapacitet i vattenkraftverk genom att den uttryckligen ger företräde för produktion av energi från förnyelsebara källor. I 2 kap. 7 § finns en skälighetsregel som anger att kraven på verksamhetsutövaren ska gälla i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem.