sou · GXB378 · 2009-09-29 00:00:00 — I propositionen sades slutligen att hotutvecklingen mot landets domstolar i viss mån är kopplad till brottsutvecklingen och samhällsutvecklingen i stort. Likväl ansågs Brottsförebyggande rådets prognoser för brottslighetens utveckling – baserade på olika faktorer i samhället som kan antas påverka brottsligheten, exempelvis ekonomisk utveckling, arbetslöshet och demografiska frågor – inte på egen hand kunna läggas till grund för en bedömning av hotutvecklingen mot landets domstolar. Regeringen konstaterade dock att det inte fanns några tecken som tydde på att antalet våldsbrott i samhället i stort skulle minska. Risken bedömdes också vara stor att våldsbrottsligheten i och hoten mot landets domstolar skulle fortsätta att öka. I övervägandedelen slog regeringen fast (prop. 2000/01:32 s. 36) att det aldrig torde vara möjligt att helt och hållet förhindra att en person som är beredd att offra sitt eget liv genomför ett våldsangrepp mot en domstol eller mot personer som uppträder i sam- Gällande rätt och bakgrund till lagstiftningen band med en domstolsförhandling. Inte heller ansågs det finnas möjlighet att helt skydda domstolarna mot väpnade attacker eller bombattentat. konstaterades (s. 37) att den dåvarande regleringen av möjligheterna att genomföra säkerhetskontroll i domstol innebar att sådana kontroller inte kunde genomföras i vissa situationer trots att det förelåg säkerhetsrisker. Regeringen ansåg det emellertid vara av största vikt att domstolarna kunde fullgöra sin verksamhet och därvid tillhandahålla en god säkerhet för dem som besöker eller arbetar i domstolen. I syfte att minska risken för våld och annan brottslighet av allvarligare slag i domstolarna föreslogs i propositionen därför att ändringar skulle göras i lagen om säkerhetskontroll vid domstolsförhandlingar. Ändringarna skulle i sig medföra ett förstärkt tillträdesskydd till domstolslokalerna. Utöver att rubriken till lagen föreslogs bli ändrad till lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol skulle lagändringarna innebära bl.a. en uppdelning av säkerhetskontrollerna i två former: allmän säkerhetskontroll och särskild säkerhetskontroll. I praktiken skulle detta innebära att domstolarna gavs möjlighet att som ett komplement (eller alternativ) till de dåvarande säkerhetskontrollerna vid domstolsförhandlingar – vad som med den föreslagna terminologin skulle få beteckningen särskild säkerhetskontroll – besluta om inpasseringskontroll av besökare till domstolen med hjälp av teknisk utrustning, utan koppling till ett visst mål. Som krav för att sådan kontroll (allmän säkerhetskontroll) skulle få beslutas föreslogs att det skulle finnas anledning att befara att ett allvarligt brott skulle kunna komma att begås i domstolens lokaler. Själva kontrollen skulle under vissa förutsättningar få genomföras av annan personal än polismän, närmare bestämt personal med ordningsvaktsutbildning som förordnats av den ansvariga polismyndigheten. Förslagen för att förbättra tillträdesskyddet till domstolarna var enligt regeringen inriktade på sådana åtgärder som kunde vidtas för att man skulle uppnå en godtagbar och ur olika perspektiv rimlig säkerhetsnivå. Förändringarna antogs således inte medföra en fullständig garanti för säkerheten, men de bedömdes ändå innebära att rättsliga förutsättningar för kontroller skulle skapas beträffande säkerhetsrisker som var svåra att bedöma och som inte kunde bemötas med den då gällande lagstiftningen. Regeringen tillade att ett fullständigt skydd, t.ex. genom permanenta kontrollåtgärder, skulle innebära alltför kraftiga avsteg från den grundlagsskyddade dom- Gällande rätt och bakgrund till lagstiftningen stolsoffentligheten – en så drastisk åtgärd kunde inte anses vara motiverad (a. prop. s. 36 och 38). – Regeringen påtalade för övrigt, liksom många remissinstanser, att det är flera faktorer som bidrar till en högre grad av säkerhet. Som viktiga delar i det säkerhetshöjande arbetet lyftes särskilt fram en högre uppmärksamhet på riskerna för att våldshandlingar kan begås, bättre planering och beredskap för incidenter samt lokalförändringar (a. prop. s. 38). Ändringsförslagen ledde sedermera också till lagstiftning (bet. 2000/01:JuU16, rskr. 2000/01:185, SFS 2001:80). 2.5Vissa särskilda frågeställningar med anknytning till lagstiftningen 2.5.1Om kravet på riskindikationer m.m. I lagstiftningsärendet diskuterades frågan om det borde finnas något krav på ett någorlunda konkretiserat hot eller riskbild för att inpasseringskontroll ska kunna anordnas. Det förslag från DV som remitterades i lagstiftningsärendet (se prop. 2000/01:32 bilaga 1) var utformat med bestämmelserna för som förebild och saknade därmed krav på att en konkret hotbild måste föreligga. DV:s förslag fick i denna del ett blandat mottagande av remissinstanserna. Ett antal stora domstolar, liksom Riksåklagaren, avstyrkte förslaget om att sådan kontroll skulle kunna genomföras utan att det föreligger någon som helst indikation på risk eller hotbild. I remisskritiken anfördes bl.a. att säkerhetskontroll ändå bara kommer att genomföras när någon form av hot har identifierats och att bristen på en tröskel kan ge upphov till tillämpningsproblem. Regeringen konstaterade (prop. 2000/01:32 s. 39) att såväl regeringsformens proportionalitetskrav som ekonomiska överväganden torde innebära att en säkerhetskontroll bara kommer till stånd när det finns någon indikation på en säkerhetsrisk. Därefter vidtog en uppräkning av situationer i vilka en (allmän) säkerhetskontroll borde kunna förekomma. Utöver fall då säkerhetskontroller av detta slag var lämpliga som alternativ eller komplement till en särskild säkerhetskontroll gällde det situationer när ett generellt hot har framförts eller framkommit på annat sätt, när domstolen handlägger flera mål av ett slag som skulle kunna betecknas som riskmål eller när domstolen prövar mål som utan att direkt utgöra riskmål Gällande rätt och bakgrund till lagstiftningen ändå väcker starka känslor hos olika grupper i samhället. Det kunde enligt regeringen också röra sig om situationer då det allmänna samhällsklimatet på orten ger upphov till farhågor om våldsamma incidenter. I vissa fall kunde det också tänkas att särskilt utsatta personer av en eller annan anledning befinner sig i domstolens lokaler och att en generell hotbild därmed kan uppstå. Därefter övergick regeringen till att slå fast att det i andra situationer, t.ex. när missbrukare eller andra använder domstolens lokaler som uppehållsrum eller när det inte finns någon direkt indikation på säkerhetsrisk, ska vidtas andra åtgärder än säkerhetskontroll. Ett bättre alternativ i sådana situationer sades vara t.ex. att anlita ordningsvakter för att upprätthålla ordningen i domstolens lokaler. I vissa fall kan det vara känt för rätten att det mellan parterna eller andra personer som ska medverka vid en förhandling föreligger starka motsättningar, utan att det därför framkommit uppgifter som tyder på att det finns risk för ett direkt brottsligt angrepp på person eller egendom i samband med förhandlingen. Då kunde det enligt regeringen ofta vara tillräckligt att, om möjligt, flytta förhandlingen till en större rättssal eller möblera om i rättssalen så att de berörda personerna inte behöver sitta alltför nära varandra. Ett annat alternativ som togs upp var att man skulle se till att dessa personer kan uppehålla sig i skilda rum i väntan på att det ska bli deras tur att höras inför rätten. Regeringen bedömde att sådana åtgärder torde vara ganska vanligt förekommande vid domstolarna (a. prop. s. 39). Regeringen fortsatte med att konstatera att det framstod som betänkligt att skapa möjligheter att genomföra säkerhetskontroll i domstol utan att den föranleds av någon som helst indikation på säkerhetsrisk, t.ex. som stickprovskontroller med ett allmänt avskräckande syfte. Bedömningen blev att allmän säkerhetskontroll måste förutsätta att någon form av konkret säkerhetsrisk kan identifieras, bland annat för att åtgärden ska vara förenlig med regeringsformen (a. prop. s. 39 f.) – framhölls att kraven för att allmän säkerhetskontroll ska få genomföras borde ligga så lågt som möjligt, varmed får förstås de krav på riskindikation som framgår av 1 § andra stycket i gällande lydelse (dvs. anledning att befara att det i en domstols lokaler kan komma att förövas brott av visst slag). Avslutningsvis påpekade regeringen (a. prop. s. 40) att det för att skapa skydd mot helt oförutsägbara våldshandlingar skulle krävas permanenta kontroller, något som varken kunde anses förenligt med Gällande rätt och bakgrund till lagstiftningen grundlagsskyddade fri- och rättigheter eller vara direkt påkallat för att förstärka tillträdesskyddet till domstolslokalerna. 2.5.2De tidsmässiga begränsningarna för ett beslut om säkerhetskontroll När möjligheten att besluta om allmän säkerhetskontroll infördes övervägde regeringen om det – i enlighet med ett förslag som DV tagit fram – borde införas en högsta tidsgräns för besluten härom (se prop. 2000/01:32 s. 41 ff.). DV hade föreslagit en gräns om en månad (se a. prop. s. 69). Regeringen anförde att förslaget om en tidsbegränsning av beslut om allmän säkerhetskontroll är i linje med principen att inskränkningar av grundlagsskyddade rättigheter ska vara så begränsade som möjligt. Tidsbegränsningen ansågs dock inte innebära någon egentlig begränsning av möjligheterna att besluta om sådana kontroller. Eftersom utgångspunkten i propositionen till skillnad från DV:s förslag var att det måste finnas någon form av konkretiserad indikation på en säkerhetsrisk, borde tiden under vilken kontrollen ska pågå också vara avhängig denna risk. En kontinuerlig prövning måste enligt regeringen därför göras i fråga om huruvida denna risk kvarstår. Regeringen betonade att allmän säkerhetskontroll inte var avsedd att vara kontinuerlig, varför det borde föreskrivas att beslutet om sådan kontroll måste avse . Att föreskriva en viss , veckor eller månader angiven längsta tidsgräns framstod däremot inte som motiverat. Därigenom kunde man också understryka att tiden för kontrollen måste fastställas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och inte slentrianmässigt till en angiven tidsperiod. Säkerhetskontroller i domstol innebär till sin natur en inskränkning av de grundläggande regler om integritetsskydd och domstolsoffentlighet som finns i regeringsformen. Sådana inskränkningar kan i och för sig vara tillåtna enligt regeringsformen (se 2 kap. 12 § RF) men förutsätter att en avvägning görs mellan, å ena sidan, intresset av säkerhet för anställda, parter och andra besökare i domstolarna och, å andra sidan, intresset av största möjliga öppenhet i Gällande rätt och bakgrund till lagstiftningen domstolarnas arbete och den enskildes intresse av skydd för den personliga integriteten. I förarbetena till de senaste ändringarna i säkerhetskontrollagen framhöll regeringen att den – liksom flera av remissinstanserna – ansåg att kontroll av det slag som föreslogs innebär ett relativt litet ingrepp i den personliga integriteten. Regeringen pekade på att sådana kontroller förekommer ofta eller t.o.m. regelmässigt även i andra sammanhang, t.ex. på flygplatser, och att de allra flesta därmed är bekanta med dem. Vidare anfördes följande (se prop. 2000/01:32 s. 40 f.): Inte heller för domstolsoffentligheten kan den utvidgade möjligheten att anordna kontroller innebära någon större inskränkning. Det står alltjämt var och en fritt att underkasta sig en kontroll eller att avstå från detta och eventuellt ta de konsekvenser, processuella eller andra, som kan vara förenade med ett sådant val. Den stora betydelse som domstolarnas möjlighet att kunna verka fritt har för det demokratiska samhället uppväger enligt regeringens mening väl de begränsade inskränkningar som nämnts. För att domstolarna skall kunna fullgöra sin verksamhet måste de anställda, nämndemän, parter, brottsoffer, vittnen och andra kunna känna sig säkra i domstolens lokaler och man får utgå från att de som besöker domstolen är beredda att underkasta sig en kontroll i detta syfte. Det är regeringens bedömning att de samhällsviktiga intressen som förslaget om allmänna säkerhetskontroller i domstol är avsedda att skydda väger tyngre än de måttliga rättighetsinskränkningar som det medför. Förslaget anses därmed falla inom det utrymme för rättighetsinskränkningar som regeringsformen anvisar. betonade regeringen att rättighetsbegränsande åtgärder aldrig, med hänsyn till den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen, får gå utöver vad som i det enskilda fallet är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett dem, vilket i detta sammanhang gavs betydelsen att säkerhetskontroller inte får beslutas slentrianmässigt. Enligt regeringen måste alltså den som ska besluta om säkerhetskontroll noggrant överväga om säkerhetsriskerna kan minimeras till en acceptabel nivå genom andra, mindre ingripande åtgärder. Som exempel på sådana åtgärder nämndes att man i stället kunde hålla en viss förhandling i en större rättssal, låta personer uppehålla sig i skilda rum, kalla in väktare eller civilklädd polispersonal som övervakar en domstolsförhandling eller flytta en viss förhandling till en lokal utanför domstolen. Även när allmän säkerhetskontroll övervägs måste domstolen enligt regeringen ta Gällande rätt och bakgrund till lagstiftningen ställning till om ett tillräckligt skydd kan ges med hjälp av andra, mindre ingripande, åtgärder. Det betonades också att det vid själva genomförandet av en allmän eller särskild säkerhetskontroll är viktigt att de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna i övrigt beaktas. Ett beslut om säkerhetskontroll och genomförandet därav måste sålunda alltid enligt gällande rätt ske med beaktande av skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp, förhandlingsoffentligheten samt rätten i övrigt att yttra sig och inhämta information. Även det s.k. anonymitetsskyddet är av central betydelse i detta sammanhang (se 2 kap. 1 § och 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen). I förarbetena till de senaste ändringarna av säkerhetskontrollagen (prop. 2000/01:32 s. 42) betonade regeringen att det är av största vikt att informationsutbytet om säkerhetsrisker m.m. mellan olika myndigheter förbättras. Eftersom indikationer om säkerhetsrisker i många fall kunde förmodas komma från polismyndigheten och eftersom det är just polisen som har att utöva ledningen av den allmänna säkerhetskontrollen (samt måste vara beredd att rycka ut vid behov), ansågs det lämpligt att alltid låta beslut om säkerhetskontroll ske efter samråd med polismyndigheten. konstaterade regeringen att det skulle bli svårare, särskilt i de större städerna, att söka samråd med åklagare när det gäller allmän säkerhetskontroll som inte har samband med något särskilt mål. Någon generell samrådsplikt med åklagaren eller andra berörda, t.ex. kriminalvården, föreskrevs därför inte i lagstiftningsärendet för sådana kontroller, däremot i förhållande till åklagaren vid särskild säkerhetskontroll i brottmål. Regeringen framhöll likväl att reglerna om samråd naturligtvis inte uteslöt att samråd – utöver vad som är föreskrivet – sker med åklagare, kriminalvård och andra innan beslut fattas när domstolen finner det vara lämpligt. Vid de större domstolarna, där säkerhetsfrågor påstods bli aktualiserade oftare än vid de mindre, kunde det enligt regeringen också finnas fördelar med mer permanenta former för samråd mellan domstol och polis; av propositionen framgår att det på sina håll fanns s.k. samrådsgrupper där domare, poliser och i vissa fall även åklagare och andra personer ingick. En fördel som framhölls med en sådan samrådsgrupp var att man däri kan diskutera mera långsiktiga lösningar på säkerhetsproblem. En annan fördel med en samrådsgrupp Gällande rätt och bakgrund till lagstiftningen ansågs vara att en sådan kan underlätta för domstolen att få möjlighet till information om eventuellt föreliggande hot mot domstolen och dess personal samt om risker i samband med en kommande förhandling (jfr prop. 1980/81:114 s. 16). 3Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen De s.k. positiva opinionsfriheterna återfinns i 2 kap. regeringsformen. Av 2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen framgår att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad rätten till information (den s.k. informationsfriheten). Informationsfriheten, som kan sägas vara en spegelbild av yttrandefriheten, är ett uttryck för offentlighetsprincipen och innebär frihet att inhämta och motta upplysningar samt i övrigt ta del av andras yttranden. (Den del av informationsfriheten som avser frihet att anskaffa uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift bereds ett särskilt skydd inom ramen för tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regelsystem.) Informationsfriheten innebär självfallet inte att man får använda sig av metoder som i andra sammanhang är förbjudna, t.ex. inbrott (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 92 – cit. Enligt 2 kap. 6 § är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Uttrycket kroppsligt ingrepp avser främst våld mot människokroppen. Dessutom hänförs hit läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning samt liknande företeelser som brukar betecknas med ordet kroppsbesiktning. Med kroppsvisitation avses enligt förarbetena undersökning av en persons kläder eller av det som någon bär med sig, t.ex. en handväska. Med husrannsakan förstås varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe, oavsett syftet med undersökningen (prop. 1975/76:209 s. 147). Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen Enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen ska förhandling vid domstol vara offentlig, vilket innebär att allmänheten ska ha fritt tillträde till varje domstolsförhandling. Bestämmelsen infördes i samband med att regeringsformens skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna utvidgades och förstärktes genom grundlagsändringar som trädde i kraft (prop. 1976/77:209, bet. KU 1975/76:56 och 1976/77:1, SFS 1976:871). Regeln om domstolsförhandlingars offentlighet har betecknats som en värdefull komplettering till den allmänna informationsfriheten. I samband med att den infördes betonade departementschefen att den insyn i domstolarnas verksamhet som möjliggörs genom förhandlingsoffentligheten indirekt kommer att fungera som en garanti för att också övriga för en rättsstat kännetecknande processuella principer efterlevs vid domstolarna (prop. 1975/76:209 s. 127). Tillsammans med den grundlagsskyddade informationsfriheten anses denna offentlighetsprincip innebära en rätt för alla att närvara vid domstolsförhandlingar utan att behöva vare sig utsättas för identitetskontroll, uppge sitt namn eller förklara varför han eller hon önskar närvara vid förhandlingen (prop. 2000/01:32 s. 24). Begränsningar av de ovan nämnda fri- och rättigheterna är under vissa förhållanden tillåtna. Informationsfriheten, skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp och kroppsvisitation samt domstolsoffentligheten får, enligt 2 kap. 12 § regeringsformen, begränsas genom lag (eller i vissa fall efter bemyndigande i lag), men endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. Inte heller får begränsningen sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Därjämte sägs i paragrafen att begränsning inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan åskådning. Av 2 kap. 13 § regeringsformen framgår också att informationsfriheten endast får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott eller i övrigt endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Det är värt att notera att en föreskrift rättighetsbegränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en sådan begränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i begränsningen (se t.ex. bestämmelserna i 2 kap. Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen ordningslagen [1993:1617] och bestämmelserna om yttrandefrihetsbrott, som är exempel på uttrycklig begränsning). Den omständigheten att en offentligrättslig föreskrift (m.a.o. en föreskrift som grundar sig på 8 kap. 3 § regeringsformen) påverkar möjligheten att utöva en grundlagsfäst rättighet är inte tillräcklig anledning till att föreskriften ska ses som en begränsning i regeringsformens mening (s. 141). När lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll vid domstolsförhandlingar infördes uttalade departementschefen (prop. 1980/81:114 s. 8 ff.), (yttrande KU 1981/82:2 y s. 2) och justitieutskottet (bet. JuU 1981/82:7 s. 7) att förslaget faktiskt innebar inskränkningar i de grundlagsskyddade rättigheter som föreskrivs i 2 kap. 6 § och 11 § andra stycket regeringsformen. delade båda utskotten departementschefens bedömning att den föreslagna lagstiftningen höll sig inom ramen för de rättighetsbegränsningar som framgår av 2 kap. 12 § regeringsformen. Det anses vara en grundläggande rättssäkerhetsgaranti att tvistefrågor och anklagelser för brott ska kunna prövas av domstol. Domstolsprövningen måste för att fylla sitt syfte dessutom vara utformad så att den inrymmer tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier (se f.ö. även artikel 14 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter). Artikel 6.1 i , som handlar om rätten till domstolsprövning och en rättssäker process, är tillämplig på förfaranden som gäller tvist om någons civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse för brott. Tvister och anklagelser av sådant slag ska alltid kunna prövas av domstol. Därutöver måste ett stort antal krav på processen vara uppfyllda, bl.a. att förfarandet i allmänhet ska vara offentligt och muntligt. Vissa undantag från offentlighetskravet är dock tillåtna, såsom när detta krävs av hänsyn till sedligheten, den allmänna ordningen (ordre public) eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle. Detsamma gäller när minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv kräver det, liksom under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse, dock endast i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt. Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen har i sin praxis uttalat att en offentlig förhandling är ett medel för att skydda enskilda människor mot hemlig rättskipning och för att upprätthålla förtroendet för rättskipningen (Martinie mot , dom . I ett annat rättsfall, Riepan mot (dom 14.11.2000, refererat i SvJT 2001 s. 67 f.), var det fråga om hur en förhandling ska vara organiserad för att den inte bara formellt utan även reellt ska vara offentlig. Brottmålsförhandlingen som målet gällde hölls inom ett fängelse och var i princip offentlig, men inga åtgärder hade vidtagits för att upplysa allmänheten om att förhandlingen ägde rum vid den aktuella tidpunkten och hur allmänheten skulle bära sig åt för att få tillträde. Kravet på offentlighet ansågs inte vara uppfyllt under sådana omständigheter. Bristen bedömdes inte heller ha botats genom att det senare hade hållits en offentlig förhandling i högre instans, eftersom den senare förhandlingen var mera begränsad till sitt innehåll och inte omfattade omförhör av vittnen och upptagande av annan bevisning (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e uppl., 2007, s. 215 f. – cit. Av artikel 3 framgår att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I artikel 8.1 föreskrivs att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.