sou · GXB323 · 2009-03-03 00:00:00 — Även övrig information som utredningen har tagit del av visar att efterlevnaden i många fall är dålig. Utred- ningens samlade bild är att kravet på egentillsynsprogram inte efter- levs på ett tillfredsställande sätt. Ett syfte med egentillsyn är att underlätta och effektivisera myndighetstillsynen. Ett annat syfte är att ge den som bedriver verksamheten hjälp med att på ett strukturerat sätt säkerställa att bestämmelserna i tobakslagen följs. Den som inte utövar egentill- syn försvårar alltså myndighetstillsynen som han berövar sig själv ett hjälpmedel för att följa bestämmelserna i tobakslagen. Det är därför viktigt att bestämmelsen om egentillsyn efterlevs. En bättre efterlevnad kan uppnås om man kräver att ett egentillsyns- Närmare överväganden och förslag program ges in till kommunen i samband med att anmälan om försäljning sker. Detta förslag har också framförts av en del kom- muner som utredningen har varit i kontakt med. En sådan ordning bör därför införas. Begreppet egentillsyn som används i tobakslagen har samma innebörd som begreppet egenkontroll som bl.a. används i alkohol- lagen och lagen om nikotinläkemedel. Den språkliga skillnaden har alltså ingen saklig betydelse. Begreppet egenkontroll är att föredra framför egentillsyn eftersom näringsidkarens skyldighet i denna del inte ska sammanblandas med tillsyn. Egenkontroll är även det be- grepp som används av i dess slutbetänkande (SOU 2004:100). Utredningen föreslår därför att begreppet egentill- syn i tobakslagen ändras till egenkontroll. 10.1.3Kvalitativa krav på anmälan I tobakslagen anges inte vad en anmälan ska innehålla för uppgifter. Det finns inte heller något bemyndigande för regeringen eller någon annan myndighet att meddela föreskrifter om detta. Det finns alltså inga kvalitativa krav på en anmälan. För att en anmälan ska vara användbar för kommunens tillsyn bör den innehålla vissa grundläggande uppgifter som exempelvis namn och eventuell firma på den som bedriver verksamheten samt försäljningsställets adress. Det kan också vara värdefullt för kom- munen i dess tillsyn att anmälan innehåller uppgift om kontakt- person, verksamhetens inriktning och omfattning, försäljningsställets öppettider etc. I tobakslagen bör därför anges att till anmälan ska fogas de uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Att införa en mera detaljerad reglering i lag skulle leda till en otymplig och icke flexibel reglering. I stället föreslår utredningen att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ges möjlighet att meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas vid anmälan. FHI är den myndighet som är mest lämpad att med- dela sådana föreskrifter. Den information som näringsidkarna ska foga till anmälan kan sedermera av olika anledningar bli inaktuell. En effektiv tillsyn förutsätter att informationen är uppdaterad. Näringsidkarna bör därför vara skyldiga att utan dröjsmål anmäla ändringar av upp- gifterna till kommunen. Närmare överväganden och förslag Utredningens förslag: I tobakslagen förtydligas att näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter ska ge personal som anlitas för sådan försäljning information och det stöd som behövs för att följa tobakslagens bestäm- melser. En näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter är ansvarig för att verksamheten uppfyller de krav som ställs i tobakslagen. I många fall är det inte näringsidkaren själv som säljer och lämnar ut varorna utan detta sköts av anställda eller annan personal. Det är viktigt att även personalen har tillräcklig kunskap för att följa de bestämmelser som gäller vid försäljning och utlämnande. Personal som inte fått någon information om dessa bestämmelser har givetvis sämre förutsättningar att följa bestäm- melserna jämfört med personal som fått sådan information. Per- sonalen kan också ibland försättas i pressade situationer, t.ex. när en påstridig minderårig vill köpa tobaksvaror. I en sådan situation är det betydelsefullt att personalen kan hantera konfliktsituationen och att personalen har stöd från näringsidkaren i sitt agerande. gäller att näringsidkaren har ansvar för att personalen har sådan kunskap och ges sådant stöd som nämnts. Det är dock enligt utredningens mening angeläget att näringsidkarens ansvar i detta hänseende lyfts fram och tydliggörs. Utredningen föreslår därför att det i tobakslagen införs en bestämmelse enligt vilken näringsidkare ska ge personal som anlitas för försäljning av tobaks- varor till konsumenter information och det stöd som behövs för att följa tobakslagens bestämmelser. I det fallet ett biträde, i avsaknad av information och stöd från näringsidkaren, lämnar ut tobaksvaror till en minderårig bör det finnas ett större utrymme än eljest att bedöma gärningen som ringa och därmed fri från ansvar. 10.3Kontroll av köparens ålder Utredningens förslag: I tobakslagen förtydligas att den som lämnar ut tobaksvaror till konsumenter genom legitimations- kontroll eller på annat sätt ska förvissa sig om att mottagaren har fyllt . Närmare överväganden och förslag Enligt 12 § första stycket tobakslagen ska den som lämnar ut tobaksvaror till konsumenter förvissa sig om att mottagaren har fyllt . Bestämmelsen är av central betydelse för efterlevnaden av åldersgränsen. För att understryka dess betydelse bör förtydligas att kontrollen av mottagarens ålder ska ske genom legitimations- kontroll eller på annat sätt. Ändringen syftar till att markera att det inte räcker med att man tror att en kund är . Om det inte står klart att en kund uppnått åldersgränsen måste kontroll ske, t.ex. genom att han eller hon uppvisar legitimation. Rutiner om hur åldern säkerställs bör lämpligen behandlas i verksamhetens egen- kontrollprogram. Utredningens förslag: Den som inte har fyllt ska inte en- sam få ansvara för försäljning av tobaksvaror. Artikel 16 punkten 7 i ramkonvention om tobakskontroll () handlar om försäljning av tobaksvaror av minderåriga. Med minderåriga förstås personer som inte uppnått den ålder som följer av nationell rätt eller annars . Enligt den angivna punkten bör parterna i förekommande fall besluta om och genomföra effektiva lagstiftnings-, exekutiva, admini- strativa eller andra åtgärder för att förbjuda att tobaksvaror säljs av minderåriga. Ett argument för att förbjuda tobaksförsäljning av minderåriga är att det anses vara generellt svårare för minderåriga än för vuxna att efterleva de regler som gäller för handel med tobak, bl.a. för- budet att sälja tobak till den som inte har fyllt . En minderårig skulle sålunda av olika anledningar, som t.ex. grupptryck eller andra former av påverkan, ha svårare än en vuxen att neka en minderårig att köpa tobaksvaror. Det finns också ett intresse av skydda minder- åriga säljare från den här typen av konfliktsituationer. Premissen att det generellt är svårare för minderåriga än för vuxna att neka en minderårig att köpa tobaksvaror har varierat stöd i de undersökningar som utredningen tagit del av. I en nationell provköpsstudie (se avsnitt 6.2.1) sålde butiksbiträden som be- dömdes vara under i större utsträckning tobak till minderåriga jämfört med dem som var . Närmare överväganden och förslag I en undersökning från utförd (se avsnitt 4.6) visade det sig sålunda att butiksbiträden i åldern 16– var sämst på att följa åldersgränsen. av butiksbiträdena i denna åldersgrupp nekade försäljning jämfört med genomsnittet för alla åldersgrupper på . En undersök- ning i (se avsnitt 4.10.4) gav ett liknande resultat. I den undersökningen var butiksbiträden i gruppen ungefär samma ålder som köparen sämst på att följa åldersgränsen. Drygt 69 pro- cent av butiksbiträdena i denna åldersgrupp nekade försäljning jämfört med genomsnittet för alla åldersgrupper på . Premissen har svagare stöd i den utredning som CAN utfört för utredningens räkning (se avsnitt 6.2.2 och bilaga 2). I undersök- ningen tillfrågades minderåriga om de upplevde det som lättare eller svårare att köpa tobaksvaror av någon i ens egen ålder eller yngre. Den största andelen, , uppgav att det inte är någon större skillnad. svarade att det var lättare eller mycket lättare medan svarade att det var svårare eller mycket svårare. I kapitel 4, Internationell utblick, finns en redogörelse för tobaks- lagstiftningen i olika länder. I endast ett av de beskrivna länderna, , krävs att den som säljer tobak ska ha uppnått en viss ålder (). Kravet gäller dock inte om en person som har fyllt har daglig tillsyn över försäljningen. I utreds frågan . Frågan om ålderskrav för den som säljer tobak har tidigare be- handlats av Utredningen om genomförande av WHO:s ramkon- vention om tobakskontroll i dess betänkande (SOU 2004:88) och av regeringen i den efterföljande propositionen (prop. 2004/05:118). Såväl utredningen som regeringen ansåg att skyddet för minder- åriga i arbetslivet täcktes av arbetsmiljölagstiftningen och att det saknades skäl att lagstifta om förbud för minderåriga att sälja tobaksvaror (se SOU 2004:88 s. 150 f. och prop. 2004/05:118 s. 23 f.). En närmare beskrivning av relevanta bestämmelser om minderåriga arbetstagare finns i avsnitt 3.9. I propositionen framhölls att arbetet bör organiseras så att de allmänna kraven på en god arbetsmiljö för minderåriga uppfylls och att det är särskilt viktigt att de unga ges utbildning och andra förutsättningar att genomföra ålderskontrollen. Utredningen konstaterar att det inte alltid räcker med information för att ge en ung person förutsättningar att kunna hantera en konflikt med jämnåriga som vill köpa tobak. Det är ett alltför stort ansvar att lägga på någon som själv inte uppnått ens Närmare överväganden och förslag den legala åldern för inköp. Att det kan vara mycket svårt att ensam stå emot påtryckningar från andra ungdomar om att få köpa tobak är uppenbart. I sådana situationer behövs stöd av en vuxen. Enligt utredningens mening är arbetsmiljöföreskrifterna otillräckliga för att förebygga risken för sådana situationer. Härtill kommer att det mesta pekar på att risken för att försäljning sker till minderåriga ökar om den som säljer själv är mycket ung. Utredningen anser därför att det måste läggas ett ansvar på en näringsidkare som säljer tobaksvaror att se till att en anställd som är inte lämnas att ensam ansvara för försäljningen till konsumenter. Däremot bör det inte möta något hinder att låta personer rent praktiskt sköta försäljning av tobaksvaror så länge det finns någon vuxen i tjänst som kan rycka in och ge erforderligt stöd om konflikt eller andra svårigheter uppstår. Rutinerna för detta bör behandlas i egenkontrollprogrammet. Utredningen är medveten om att detta förslag kan orsaka problem för en del näringsidkare och kanske försvåra för personer att få anställning inom vissa delar av handeln. Det gäller sannolikt främst på de mindre försäljningsställena. På större försälj- ningsställen torde det inte möta alltför stora svårigheter att orga- nisera verksamheten så att anställda inte lämnas att ensamma sköta försäljningen av tobaksvaror. står det klart att det just är hos vissa mindre försäljningsställen – före- trädesvis kiosker och tobaksaffärer – som huvuddelen av den olovliga försäljningen till ungdomar sker. Det är uppenbarligen där som man har de största svårigheterna att följa den lagstadgade åldersgränsen för inköp. Skälen till detta kan man ha olika meningar om. Enligt utredningens uppfattning kan dock inte bortses från att en bidragande orsak kan vara att kiosker och liknande små för- säljningsställen ofta har ung och oerfaren personal. För att uppnå en bättre efterlevnad av åldersgränsen och skydda mycket unga anställda från konfliktsituationer anser utredningen därför att en åldersgräns för försäljning bör införas, trots de invändningar som framförts. Närmare överväganden och förslag Utredningens förslag: Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhandahållas på sådant sätt att kunden får tillgång till varorna innan betalning erlagts. I artikel 16 i finns en uppräkning av åtgärder som parterna till konventionen kan vidta i syfte att på ett effektivt sätt förbjuda försäljning till minderåriga. En sådan åtgärd är förbud mot försäljning av tobaksvaror på så sätt att varorna är direkt till- gängliga, t.ex. på hyllor i affärerna (punkt 1 b). Även i EG-rekom- mendationen anges att medlemsstaterna rekommenderas att undanta tobaksvaror från självbetjäning i butiker (punkt 1 b). Frågan om självbetjäning har tidigare behandlats av Utredningen om genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll i dess betänkande (SOU 2004:88) och av regeringen i den efter- följande propositionen (prop. 2004/05:118). Den utredningen före- slog ett förbud mot att tillhandahålla tobaksvaror på så sätt att varorna kan plockas av kunden innan betalning erlagts. Förslaget motiverades med att ett sådant förbud skulle göra åldersgränsen mer effektiv (s. 159 f.). Regeringen ansåg däremot att det inte fanns tillräckliga skäl att införa ett sådant förbud mot bakgrund av de olägenheter detta skulle innebära bl.a. för personalens arbetsmiljö och av brandskyddshänsyn. Regeringen framhöll också att tobak säljs på försäljningsställen av olika karaktär, varför ett förbud skulle kunna få konkurrenssnedvridande effekter (s. 22). Enligt vad utredningen erfarit har det blivit alltmer ovanligt att tobaksvaror tillhandahålls på sådant sätt att varorna kan plockas av kunden innan betalning erlagts. Att så är fallet är särskilt tydligt gällande cigaretter och annan röktobak. Det är mycket ovanligt att sådana tobaksvaror är direkt tillgängliga på hyllorna i butiker. Något mera vanligt är att snus tillhandahålls i kylskåp som är placerade ute i butiker. Det förekommer också självbetjäning i den bemärkelsen att tobaksvaror finns placerade i ett ställ ovanför kassören och att kunden själv plockar ned varan innan den betalas. Även denna lös- ning har dock blivit mer och mer ovanlig. I större livsmedelsbutiker är det numera vanligt att cigaretter förvaras bakom disk, ofta i en förbutik, eller att tillhandahållande sker genom en speciell sorts varuautomat. Kunden erlägger i det här fallet betalning till kassören som lämnar över ett kvitto till kunden. Kunden söker därefter upp Närmare överväganden och förslag en varuautomat och stoppar in kvittot i automaten varpå auto- maten ger ifrån sig varan. Ett argument för att förbjuda självbetjäning av tobaksvaror, dvs. att kunden själv kan ta varan innan betalning erlagts, är att man därigenom förlänger proceduren att köpa tobak, vilket verkar åter- hållande på köparna. En annan fördel är att det är psykologiskt lättare för kassören att vägra köp eller begära legitimation om kunden inte redan har varan i sin besittning. Det kan därför antas att ett förbud mot självbetjäning ger kassören ökat stöd när det gäller att efterleva åldersgränsen och att försäljningen till unga som en konsekvens härav minskar. Ett ytterligare skäl är att den som inte har fyllt kan kringgå åldersgränsen genom att olovligen tillgripa tobaksvaror. I en butik är risken av naturliga skäl större för varor som placeras så att de kan plockas av kunden innan betalning erlagts jämfört med varor som tillhandahålls först efter betalning. Detta gäller särskilt varor som är mycket stöldbegärliga, som exempel- vis tobaksvaror. Ett förbud mot självbetjäning skulle alltså även minska ungas möjlighet att olovligen komma över tobaksvaror. Regeringen har, som nämnts ovan, tidigare valt att inte föreslå ett förbud mot självbetjäning. Vad gäller personalens arbetsmiljö vill utredningen framhålla att det trots ett förbud mot självbetjäning kommer att vara tillåtet att tillhandahålla tobaksvaror genom att placera dessa så att kunden själv kan hämta dem. Till skillnad mot måste kunden dock betala för varorna innan han eller hon tillåts ta dem. Med en sådan lösning torde personalens arbetsmiljö inte försämras. Tvärtom kan ett förbud mot självbetjäning vara posi- tivt för personalens arbetsmiljö genom att risken minskar för att de anställda ska utsättas för konflikter eller konfrontationer med kunder som redan tagit en vara men som inte bör tillåtas genomföra köpet. Utredningen kan inte heller se att det finns några brandskyddshänsyn av vikt i sammanhanget. Vad gäller risken för konkurrenssnedvridande effekter anser utredningen inte denna som särskilt stor, med hänsyn till att självbetjäning av tobaksvaror numera inte är särskilt vanlig. I den mån en sådan risk kan föreligga bör den emellertid accepteras med hänsyn till tobaksvarornas hälsofarliga karaktär och till den inter- nationella synen på självbetjäning av dessa varor. Sammanfattningsvis anser utredningen att argumenten för ett förbud mot självbetjäning väger tyngre än argumenten emot. Utredningen föreslår därför att ett sådant förbud införs. Förbudet bör formuleras på det sättet att tobaksvaror som säljs till konsu- Närmare överväganden och förslag menter inte får tillhandahållas på sådant sätt att kunden får tillgång till varorna innan betalning erlagts. Utredningens förslag: Kommuner ska kunna träffa avtal om -att tillsynsuppgifter som en kommun har ska fullgöras av en annan kommun och -att en person som är anställd av en kommun ska få fatta beslut på en annan kommuns vägnar. En effektiv tillsyn är grundläggande för att uppnå en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns i tobakslagen. Kommunerna har dock mycket olika ambitionsnivåer när det gäller tillsyn enligt tobakslagen. En del kommuner är aktiva och bedriver ett effektivt tillsynsarbete medan det i andra kommuner finns ett betydande utrymme för förbättring. Många - framför allt mindre - kommuner har svårt att upprätthålla en tillfredsställande tillsyn. Detta beror i många fall på bristande resurser och på att tillsynen inte har prioriterats i tillräcklig utsträckning. En annan förklaring kan, när det gäller de minsta kommunerna, vara att den samlade kunskapen inom tillsynen är kopplad till ett fåtal personer, vilket leder till en i verksamheten inbyggd sårbarhet. är det enligt 3 kap. 3 a § kommunallagen (1991:900) möjligt för kommunerna att samarbeta inom en gemensam nämnd om uppgifter som är gemensamma. Beslut fattas formellt av den kommun som har tillsatt nämnden. De samarbetsformer som kom- munallagen erbjuder kräver en relativt omfattande anpassning av organisation och arbetsformer och har sedan bestämmelsen infördes bara utnyttjats i begränsad utsträckning. Inom en del områden har möjligheter skapats för kommuner att anlita en annan kommun för att utföra vissa uppgifter. När det gäller samverkan om tillsyn ger exempelvis sådana möj- ligheter. Enligt 26 kap. 7 § får en kommun träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt balken ska skötas helt eller delvis av den andra kom- munen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ett ärende. Kommunen får vidare, efter överenskommelse med en annan kommun, uppdra åt anställda i den kommunen att Närmare överväganden och förslag besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen, dvs. ärenden som exempelvis avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Bestämmelser med mot- svarande innehåll finns i 14 § livsmedelslagen. En liknande bestäm- melse finns även i 7 kap. 16 alkohollagen. Enligt denna bestämmelse får kommunen träffa avtal med en annan kommun om att uppgifter som kommunen har enligt alkohollagen ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenhet att avgöra vissa närmare angivna ärenden. Det finns i alkohollagen ingen bestämmelse enligt vilken kommunen får uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. En möjlighet till samverkan genom avtal kan vara av betydelse framför allt för mindre och resurssvaga kommuner. Ett utökat samarbete skulle kunna minska sårbarheten i den enskilda kom- munen och ge tillsynspersonalen samma möjligheter att specialisera sig som tillsynspersonal i större kommuner. Det kan , framför allt i kommuner med mindre antal ärenden, framstå som mer ändamålsenligt att anlita en annan kommun för att utföra vissa uppgifter än att använda sig av kommunallagens samarbetsformer. Mot denna bakgrund anser utredningen att kommunerna bör få samma möjligheter att anlita andra kommuner för att utföra upp- gifter inom tobakstillsynen som de har enligt och livsmedelslagen. När det gäller den närmare innebörden av de föreslagna sam- verkansmöjligheterna kan följande sägas. En utgångspunkt för för- slaget är att varje kommun ska behålla ansvaret för sin verksamhet även om kommunen anlitar en person som är anställd i en annan kommun. Den föreslagna möjligheten att delegera själva beslutande- rätten till andra kommuners personal innebär att den anställde ges rätt att handlägga vissa ärenden eller ärendetyper och fatta beslut i ärendena i den delegerande kommunens namn. Delegeringen med- för inte att arbetsgivarförhållandena ändras utan delegaten är fort- farande formellt sett anställd i den andra kommunen. I sekretess- hänseende kommer den anställde dock att betraktas som en del av den delegerande kommunen, jfr 1 kap. 6 § och 15 kap. 6 § sekretess- lagen (1980:100). Delegeringen skiljer sig till sin natur i princip inte från den delegering av beslutsrätt som en nämnd enligt kommunallagens bestämmelser har rätt att lämna till anställda i den Närmare överväganden och förslag Därutöver innebär förslaget att kommunerna ges möjlighet att genom avtal lämna över vissa uppgifter till en annan kommun utan att beslutanderätten överlämnas. Det kan exempelvis röra sig om tillsynsbesök, provköp eller olika utredningar av betydelse för tillsynen. Utredningens förslag: Det införs en möjlighet för kommunen att förbjuda fortsatt försäljning för en näringsidkare som till- handahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter och som inte följer bestämmelserna i tobakslagen. Om ett förbud anses vara en alltför ingripande åtgärd får kommunen i stället meddela varning. Förbud att fortsätta försäljningen får meddelas för av högst . Ett beslut om förbud mot fortsatt försäljning eller varning gäller om inte något annat anges i beslutet. Beslut om försäljningsförbud eller varning kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobak i strid med ett meddelat försäljningsförbud ska dömas för olovlig tobaks- försäljning till böter eller fängelse i högst . Kommunerna får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att tobakslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite. I förarbetena till tobakslagen anges att avsikten inte är tillsyns- myndigheten ska kunna helt förbjuda en näringsidkare att sälja tobak (prop. 1995/96:228 s. 23). Regeringen övervägde att införa en möjlighet till försäljningsförbud efter förebild i 7 kap. 21 § alkohollagen. Proportionalitetsskäl talade dock mot detta. Enligt regeringen fanns det nämligen många små säljställen där tobak svarar för en betydande del av omsättningen och där även ett tillfälligt förbud att sälja tobak skulle medföra att verksamheten måste upp- höra. Något möjlighet till försäljningsförbud föreslogs därför inte. Frågan om försäljningsförbud har även behandlats i en senare proposition (prop. 2001/02:64). Regeringen föreslog i den propo- Närmare överväganden och förslag sitionen vissa åtgärder för att förbättra efterlevnaden av ålders- gränsen, bl.a. anmälningsplikt för näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror till konsument. Inte heller vid det tillfället föreslogs emellertid någon möjlighet till försäljningsförbud. Regeringen fram- höll dock att den avsåg att noga följa att de föreslagna åtgärderna i tillräcklig grad förbättrade efterlevnaden av åldersgränsen.