sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — Revisorerna ska med hjälp av stickprov kunna bestyrka det antal bidragsgrundande medlemmar, totala antalet medlemmar och antal lokalavdelningar som organisationen har uppgett. 1 SKOLFS 2006:13. granskar inte i hur många län en organisation är aktiv. Där går kontrollen till så att handläggarna jämför det antal län som organi- sationen själv har uppgett med var lokalavdelningarna har sina säten. I de fall revisorerna i sina stickprov finner att det saknas under- lag för det antal medlemmar eller lokalavdelningar som organisa- tionen har uppgett kan antingen avslå ansökan eller skriva ner antalet bidragsgrundande medlemmar eller lokalav- delningar. Om den sammanlagda avvikelsen är eller högre leder detta till avslag. En lägre avvikelse leder till en ned- skrivning. har även själv möjlighet att utföra fördjupad kontroll av de bidragssökande organisationerna. Den fördjupade kontrollen ska omfatta minst fem ansökningar . Dessa väljs dels ut slumpmässigt, dels är det organisationer som har stora avvi- kelser jämfört med föregående år eller organisationer som ligger mycket nära en bidragsgräns som väljs ut. Kontrollen genomförs genom stickprov på ett antal av organisationens lokalavdelningar. Det som kontrolleras är stadgar, verksamhetsredovisningar och årsmötesprotokoll. Avvikelser noteras och kan få konsekvenser för bidragsfördelningen. genomför motsvarande stickprovskontroller dels när en ny organisation söker bidrag (se även avsnitt 2.2.1), dels kan det bli aktuellt om en organisation anklagas för oegentligheter. Enligt föreskrifter om statsbidrag till ung- domsorganisationer2 kan en lokalavdelning inte vara bidrags- grundande om den tar emot aktivitetsbidrag från Riksidrottsför- bundet. Detta kontrolleras mot och med deras handläggare. En lokalförening får även bara vara bidrags- grundande för en organisation inom systemet för statsbidrag till ungdomsorganisationer. Detta kontrolleras mot andra ansökningar. Organisationerna lämnar även andra uppgifter till Ungdomssty- relsen. Det gäller exempelvis könsfördelning bland såväl alla med- lemmar som i styrelsen, antalet ombud på årsmötet samt stadgar och andra dokument som visar om organisationen uppfyller de formella kraven. De uppgifter som hämtas från organisationens medlemsregister och som handläggaren därför inte verifierar ska bestyrkas av revisor. Vilka uppgifter revisorerna ska bestyrka fram- går av de allmänna råden och checklistan för revisorer. 2 SKOLFS 2006:11. arbetar med aktiv handläggning, vilket inne- bär många kontakter med organisationerna. Det är inte ovanligt att man träffar organisationerna för ett möte där man reder ut eventu- ella oklarheter. 6.1.2Revisorernas kontroll av antal medlemmar och lokalavdelningar Revisorerna ska på uppdrag av organisationen till Ungdomsstyrel- sen bestyrka medlemsuppgifterna och uppgifterna om antalet aktiva lokalavdelningar i ansökan om statsbidrag. I bestyrkande- uppdraget ingår att ta ställning till organisationens interna kon- trollsystem. Det är avgörande för revisorernas uppdrag att det finns ett tydligt normsystem gällande de uppgifter som revisorn ska bestyrka. Normsystemet består av de krav som i sina föreskrifter och allmänna råd ställer på medlemsredovisning- ens innehåll och dokumentation (verifikat) samt på redovisningen av antalet aktiva lokalavdelningar. För att normsystemet ska vara tydligt är det viktigt att begreppen är väl definierade. Hur systemet med revisorskontrollerna är uppbyggt3 Revisorernas uppdrag är ett bestyrkandeuppdrag. Ungdomsstyrel- sens föreskrifter om statsbidrag till ungdomsorganisationer4 och allmänna råd om statsbidrag till ungdomsorga- nisationer5 innehåller en närmare beskrivning av vad bestyrkande- uppdraget ska innehålla. har dessutom upprättat en checklista över vad som ska finnas med i en fullständig revisors- rapport. Denna checklista finns i myndighetens broschyr med väg- ledande information om statsbidraget och på myndighetens webb- sida. Ansvaret för att upprätta redovisningen och kontrollen av att den är korrekt åvilar den sökande ungdomsorganisationen. Den lokala föreningen ska gå i god för uppgifterna och den nationella organisationen ska kontrollera detta. Revisorn granskar den natio- nella organisationens redovisning av medlemmar och lokalföre- 3Jag bygger slutsatserna i detta avsnitt på diskussioner med och jurister och revisorer på . Beroende på kvaliteten på det interna kontrollsystemet bedömer revisorn hur granskningen ska utföras. Utifrån sin granskning som i stor utsträckning sker genom stickprov avgör revisorn om hon/han kan bestyrka uppgifterna. Att revisorn bestyrker uppgifterna innebär att uttala sig med antingen hög men inte absolut säkerhet (s.k. positivt bestyrkande) eller med rimlig/begränsad grad av säkerhet (s.k. negativt bestyrk- ande). Om det finns stora brister i den interna kontrollen är risken stor att revisorn inte kan bestyrka uppgifterna. Då har revisorn antingen att avstyrka eller att rapportera att hon/han inte kan uttala sig. Revisorsrapporten kan då sägas utgöra en avvikelserapporte- ring. Revisorn kan rapportera avvikelser i procent och eller göra andra kommentarer om tillförlitligheten. mall för revisorsrapporten innehåller krav på avvikelserapportering även om revisorn anser sig kunna lämna ett positivt bestyrkande av de uppgifter som organisationen lämnat. Detta orsakar otydlighet i normsystemet och i rollfördelningen mellan organisationen, revisorn och . Metoden så som den tillämpas kan sammanfattas på följande sätt: ger i föreskrifterna och de allmänna råden grundläggande principer för hur organisationen ska redovisa och vad revisorn ska bestyrka. Organisationen upprättar en redovisning, kontrollerar den och går i god för den. Revisorn får i uppdrag av organisationerna att i enlighet med föreskrifter och allmänna råd granska redo- visningen och det interna kontrollsystemet i enlighet med till- lämpliga granskningsmetoder. Revisorn uttalar sig enligt gängse regler om tillförlitligheten genom att i sin revisorsrapport bestyrka uppgifterna eller av- styrka dem. mall för revisorsrapport kräver bl.a. uppgift om antal stickprov och en avvikelserapport även om revisorn bestyrkt uppgifterna. Mottagare av revisors- rapporten är den sökande organisationen, men rapporten är avsedd för användning. analyserar revisorsrapporten och ställer kompletterande frågor till organisationen och eventuellt till revisorn. I 2 § 7 revisorslagen6 definieras begreppet revisionsverksamhet. Med revisionsverksamhet förstås verksamhet som består av sådan granskning av förvaltning eller ekonomisk information som följer av författning, bolagsordning, stadgar eller avtal och som utmynnar i en rapport eller någon annan handling som är avsedd att utgöra bedömningsunderlag även för någon annan än uppdragsgivaren. Revisionsverksamhet omfattar alltså inte enbart granskning av eko- nomisk information utan kan också omfatta granskning av t.ex. miljöredovisning och system för intern kontroll. När revisorn utför det bestyrkandeuppdrag som kräver för att organisationen ska kunna beviljas bidrag utövar hon/han revisions- verksamhet. Enligt 20 § revisorslagen ska en revisor i revisionsverksamheten utföra sina uppdrag med opartiskhet och självständighet samt vara objektiv i sina ställningstaganden. Revisorn har således, vid utförande av det bestyrkandeuppdrag som kräver, en lagstadgad skyldighet att slå vakt om sin opartiskhet och självständighet. Granskning av hur handläggningen går till Syftet med utredningens granskning av hand- läggning var att få en bild av hur myndigheten följer de rutiner som har beslutats. Granskningen bestod av två delar, en stickprovs- undersökning och en uppföljning av den interna promemoria som låg till grund för besluten i årets ansökningsomgång. Inför stickprovsundersökningen valdes tio ansökningar ut (av 93 beviljade bidrag), varav fyra som beviljats strukturbidrag och två från varje annan bidragskategori. Inom respektive grupp valdes ärendena ut slumpvis. För varje ansökan följdes ärendet från ansö- kan till beslut med hjälp av den granskningsmall som myndigheten själv använder. Inkomna dokument, revisorsuppgifter och kon- takter med organisationerna kontrollerades för att se om alla upp- 6 SFS 2001:883. gifter var i sin ordning och om alla nödvändiga kompletteringar hade begärts in. Uppföljningen av promemorian gick till så att besluten granska- des och i de fall det förekom oklarheter ställdes förtydligande frågor till . Frågorna rörde tio beslut. Resultatet av den genomförda granskningen De genomförda stickproven av bidragshand- läggning visar att handläggningen av statsbidraget fungerar bra. De beslutade handläggningsrutinerna följs. Det går lätt att följa ett ärende och hur de uppgifter som är bidragsgrundande styrks med revisorsrapport och andra dokument. När det förekommer vaga eller inte tillräckligt styrkta uppgifter begärs komplettering alltid in och handläggningen är mycket noggrann. Stickproven visade dock på vissa problem som myndigheten behöver fortsätta att arbeta med eller som bör leda till förändringar i regelsystemet. De problem som stickproven visade kommenterar jag nedan. Ett problem som försvårar handläggningsprocessen är att revisors- rapporterna inte alltid följer den mall kräver. Endast i undantagsfall är revisionen redovisad på ett sådant sätt att myndigheten inte anser sig behöva begära in kompletteringar. Pro- blemet verkar inte ligga i slarvigt utförda revisioner, utan snarare i själva rapporteringen av revisorns tillvägagångssätt. När Ungdoms- styrelsen begär in kompletteringar har revisorerna inga problem med att redovisa de uppgifter begär, men pro- cessen är onödigt tidskrävande. Som beskrivits ovan finns ett tre- partsförhållande mellan organisationen, revisorn och Ungdomssty- relsen. Det observerade problemen pekar på att det finns en brist i kommunikationen mellan organisationerna och revisorerna. Dess- utom tycks det finnas ett problem med utformning av rapportmallen då revisorerna i så många fall inte anser sig kunna eller behöva avge sin rapport enligt checklistan. Det förekommer i nästan samtliga ärenden att större eller mindre kompletteringar måste begäras in från de sökande organi- I flera fall har handläggare haft möten med represen- tanter för organisationerna för att diskutera och få klarhet i delar av organisationens verksamhet. Även detta tar tid, men är en del av den aktiva handläggning som gjort att myndigheten känner de bidragssökande organisationerna mycket bra. Behovet av kompletteringar i så gott som samtliga ärenden påverkar den tids- press som handläggarna arbetar under. Tidspressen var en av de faktorer som kritiserade och som jag även kom- menterar i avsnitt 6.2.4. handläggningsrutiner är detaljerade och nog- granna men det finns naturligtvis ett behov av handläggarnas bedömningar i enskilda situationer. Olika handläggare har ibland gjort olika bedömningar vid tillämpningen av riktlinjerna, till exempel när det gäller vilket underlag som behöver krävas in eller vilka underskrifter som bör finnas. Detta understryker vikten av tydliga motiveringar till bedömningar och beslut under handlägg- ningens gång. De dokumenterade motiveringarna till besluten är ibland bristfälliga, vilket försvårar utvecklingen av en enhetlig praxis och i förlängningen kan påverka förutsebarheten i systemet. När det gällde de underlag som enligt förordningen (2001:1060) om statsbidrag till ungdomsorganisationer behöver krävas in fanns ingen skillnad i bedömningen handläggarna emellan. Ett omfattande arbete läggs ner på att kontrollera mål- uppfyllelsen. I sina beslutsmeddelanden kan påpeka för organisationen att det finns tveksamheter om organisa- tionens verksamhet i vissa avseenden bidrar till att uppfylla målen. Det innebär att inför nästa ansökningsomgång ska organisationen redovisa hur de har arbetat mot en bättre måluppfyllelse. Det finns dock inga klara regler om vad som händer om organisa- tionen inte följer ett sådant påpekande i beslutsmeddelandet, efter- som inte har någon regel i förordningen att hänvisa till för att avslå rätten till bidrag på denna grund. 6.1.4Slutsatser om kontrollen av ansökningarna handläggningsrutiner, som jag redogjort för i avsnitt 6.1.1, är omfattande och detaljerade. Genom att de beslutas dokumenterar de organisationens successiva lärande och blir ett levande dokument för handläggarna. Stickprovsgransk- ningen av vilka kontroller gör visar också på ett omfattande kontrollarbete. Som framkommer i 6.1.2 är även revi- sorskontrollen uppbyggd på ett sätt som gör det möjligt för Ung- domsstyrelsen att följa hur kontrollen gått till och att de uppgifter som uppgetts är korrekta. Revisorernas kontroller är avgörande för det kontrollsystem som används. De problem jag tar upp under avsnitt 6.1.3 om granskningen är inte av den arten att jag anser att bidragen utbetalas på osäkra grunder. När det gäller revisorernas granskning har genomfört flera förändringar i föreskrifterna och de allmänna råden och dessutom utarbetat en detaljerad check- lista för revisorsrapportens innehåll. Regelverket är tydligare och min bedömning är att kontrollerna medför att bidraget kan kontrolleras på ett godtagbart sätt. Jag bygger mina bedömningar på att tydliggjort att revisorernas uppdrag handlar om ett bestyrkande och att jag anser det klarlagt att reviso- rernas skyldighet att utföra uppdraget med opartiskhet och själv- ständighet, följer av lag. De problem med revisorsystemet som pre- senterades är således inte så stora att det finns grund för att säga att systemet inte fungerar eller att bidrag utbetalas på osäkra grunder. Däremot är systemet tidsödande för både och de sökande organisationerna. Det finns därför fortfarande behov av att vidareutveckla syste- met. Det så kallade normsystemet som ska ligga till grund för revi- sorernas positiva bestyrkande behöver förtydligas ytterligare. Ett sådant utvecklingsarbete skulle kunna leda till ännu säkrare under- lag från revisorerna, men framför allt skulle det kunna leda till besparingar i både tid och kostnader och därigenom till väsentliga effektivitetsvinster. Vad gäller de interna problemen är min bedömning att det även i detta fall handlar om sådana otydligheter som snarare försvårar handläggningen än leder till att utbetalningarna sker på osäkra grunder. Jag har i kapitel 2 diskuterat målstyrningen och lämnar där förslag som enligt min bedömning i princip kommer att leda till att måluppfyllelsen blir lättare att bedöma. Övriga förslag och bedöm- ningar om hur handläggningen kan förändras för en ökad tillförlit- lighet tas upp i avsnitt 6.3. Där kommer jag även att väga in slut- satserna om åtgärder utifrån kritik, vilka jag presenterar i nästa avsnitt. 6.2Ungdomsstyrelsens reformarbete med anledning av granskning reformarbete har varit omfattande. Myndig- heten har i huvudsak åtgärdat de brister påpekade 2005 och ett utvecklingsarbete pågår. kritik 2005 av handläggnings- rutiner handlade främst om att de befintliga handläggnings- rutinerna inte var beslutade, föreskrifterna behövde förtydligas, använd praxis dokumenteras samt att det är osäkert vilken styrande effekt de allmänna råden har på de auktoriserade eller godkända revisorernas kontroller av de uppgifter som utgör grunden för statsbidraget. gjorde även bedömningen att Ung- domsstyrelsens kontroller sker under stark tidspress genom att beslutet om bidrag bör fattas före bidragsårets ingång som ett aktuellt beslutsunderlag måste föreligga. Vidare hade inte funnit att systematisk analys av risker och fel i handläggningen utgjort grund för hur myndigheten valt att utforma arbetsfördelning och arbetsrutiner.7 Enligt direktiven ska jag också granska hur myndigheten analyserar vilka risker för fel i handläggning och beslut som finns. 7 2005, Kapitel 5. konstaterade att detaljerade rutiner för handlägg- ning fanns, men att dessa inte var beslutade. Ett formellt beslut om handläggningsrutinerna togs och uppdateras numera inför varje års ansökningsomgång med ett beslut av Generaldirektören. En omfattande genomgång och analys av handläggningsrutinerna för samtliga de statsbidrag som myndig- heten numera har ansvar för genomförs . Analyserna kommer att ligga till grund för ett fortsatt utvecklings- arbete. 6.2.2Tydligare föreskrifter och dokumentation av praxis kritiserade att förordningen i flera avseenden var otydlig och tillämpad praxis inte var beslutad och tydligt tillgänglig för de sökande organisationerna. riktade kritik mot förordningen för att den inte innehåller bestämmelser om att hän- syn ska tas till om en sökande organisation får annat statligt bidrag för sin verksamhet.8 hade myndigheten uppdaterat och skrivit om sina föreskrifter. Förändringarna innebar framför allt förtyd- ligande av hur organisationerna ska redovisa medlemmar och lokalavdelningar. Dessa förändringar av föreskrifterna var viktiga förutsättningar för att revisorerna skulle kunna göra en kvalificerad granskning av organisationernas redovisningar. Bl.a. sägs tydligt att revisorerna ska bestyrka uppgifterna. 8 2005, s. 39. fattade formella beslut i 18 ären- den om vägledande praxis. Dessa beslut presenterades därefter på myndighetens hemsida under rubriken och svar om stats- bidraget. kompletterades med ytterligare två praxis- beslut. Var och en av besluten om praxis får ett unikt diarienum- mer, varför de inte är så lätta att finna i myndighetens diarium. Däremot finns de lätt tillgängliga för all personal eftersom de sparas i en särskild mapp på myndighetens gemensamma databas. Vid en förfrågan kan registrator snabbt få fram informationen. Samtliga praxisbeslut finns dessutom på myndighetens hemsida. har presenterat regelverket i en broschyr med vägledande information som gavs ut och komplet- terades 2008.9 kompletterade också 2005 före- skrifterna med en bestämmelse om att den lokalavdelning som tar emot lokalt aktivitetsbidrag från inte kan vara bidragsgrundande lokalavdelning vid beräkningen av statsbidraget till ungdomsorganisationer. 6.2.3Revisorernas bestyrkande av medlemsuppgifter Enligt var det otillfredsställande att myndigheten inte själv kontrollerade medlemsantal och antal aktiva lokalavdel- ningar utan förlitade sig på intyg från revisorerna. De allmänna rådens status ansågs osäkra varför det enligt var oklart vad revisorerna intygade samt vilken status intygen hade. I kapitel 7 återkommer jag till frågan om det är möjligt och lämp- ligt att själv granskar medlemsuppgifterna. De förändringar som genomförts innebär att allmänna råden och föreskrifterna är tydligare och fungerar bättre. Detta har jag beskrivit i avsnitten 6.1.2 och 6.1.4 ovan. Ett tidigare mindre väl motiverat krav på att revisorerna skulle granska lokalav- delningarnas stadgar är dessutom borttaget och genomförs numera av myndigheten själv. 9 2008 a. fört informationsmöten med revisorerna respektive ungdoms- organisationerna. Revisorerna får då möjlighet att lämna synpunkter på normsystemets tydlighet, vilket ger myndigheten möjlighet att förtydliga normerna. För revisorerna är det viktigt att få Ungdoms- styrelsens beskrivning av granskningens betydelse för myndig- hetens handläggning och i förlängningen för skattebetalarnas loja- litet med bidraget. Mötesformen har däremot inte fungerat så väl, eftersom det för flertalet revisorer, som bara har enstaka uppdrag blir alltför kostsamt att avsätta en hel arbetsdag. Jag återkommer under avsnitt 6.3 till det ytterligare utveck- lingsbehov som finns. anmärkte på att handläggarna arbetar under stor tidspress, vilket minskar möjligheterna till kontroll av mer än formalia. noterade några orsaker till tidspressen. Sista ansökningsdag var då satt till och besluten fat- tades eller . Många organisationer ansökte om anstånd med att få komma in med hela eller delar av ansökan vid en mycket sen tidpunkt och myndigheten fick kom- municera med i stort sett samtliga organisationer för att få in kompletta ansökningar. Dessutom var det i normalfallet endast två till tre anställda som arbetade med bidragshandläggningen. har tidigarelagt sista ansöknings- dagen till . är sista datum för ansökan om uppskov med att lämna in ansökan eller delar av den. Trots detta måste myndigheten fortfarande kommunicera med nästan samtliga organisationer för att få helt kompletta ansök- ningar. Enligt beror detta till stor del på de ökade kontroller och skärpta krav på redovisning av medlemmar och lokalavdelningar som införts och som det tagit tid för både organisationer och deras revisorer att ta till sig. Dessutom byts ordförande och kanslipersonal i ungdomsorganisationerna av naturliga skäl ut relativt ofta. Att myndigheten måste lägga ner så mycket tid på att ansökningarna ska bli kompletta kan inte anses som effektivt. I avsnitt 6.1.3 har jag redan berört problemet med att måste lägga ner ett omfattande arbete på att få kompletta ansökningar och fullständiga rapporter från organisa- tionernas revisorer. I avsnitt 6.3 lämnar jag vissa rekommenda- tioner till hur dessa problem ska kunna minskas. iakttagelse och uppdrag i direktiven uppmärksammade i sin granskning att Ungdoms- styrelsen inte på ett systematiskt sätt genomför och använder risk- analyser som underlag för utveckling av handläggningen av stats- bidraget och hänvisar även till den riskanalys som gjorts i samband med översyn av statsbidraget. Enligt direktiven ska jag också granska hur myndigheten analyserar vilka risker för fel i handläggning och beslut som finns. Myndigheten genomförde en riskanalys av handläggningen och uppdaterade analysen 2007. Inga nya risker upptäcktes , utan uppdateringen handlar mest om att redovisa vad som åtgärdats av de risker som identifierades . Internt och externt genererade risker utgör ungefär hälften var av de identifierade riskerna. Till de externa riskerna hänförs främst oklarheter i för- ordningen om statsbidrag eller regelverket kring överskottet från AB . Men hit hör även t.ex. att förändrade organisa- tionsmönster kan leda till att regelverket inte längre stämmer över- ens med verkligheten och att skilda regelverk på och statlig nivå leder till att ungdomsorganisationerna måste föra dub- bel statistik. Flera av de externa riskerna handlar om risker för bidragets effekter och inte primärt om risker som är knutna till handläggningen av ansökningarna. De internt genererade riskerna hänför sig alla direkt till handläggningssituationerna. Alla risker har getts en kortfattad problembeskrivning och en ansvarig nivå har angetts för samtliga identifierade risker (t.ex. departement, GD, enhetschef). Dessutom anges vilka åtgärder som planeras, åtgärds- ansvarig person och åtgärdens prioritet. Riskanalysen har hjälpt myndigheten att konkretisera riskerna i handläggningen av ansökningarna och att ta fram åtgärdsförslag. genomförde myndigheten analyser av handlägg- ningsrutinerna för samtliga de bidragssystem som myndigheten ansvarar för och genomfördes samlade riskanalyser för samtliga bidragssystem. kommer riskanalyserna att ligga till grund för prioritering av utvecklingsinsatser inom bidragshanteringen. 6.3Formaliseringar kan bidra till ökad tillförlitlighet i bidragsgivningen Enligt direktiven ska jag lämna förslag till hur bidragsreglerna kan utformas för att formalisera ansökningsförfarandet och Ungdoms- styrelsens granskning av organisationerna bidragsansökningar och på så sätt tillgodose rimliga krav på likvärdighet och förutsebarhet i bidragsgivningen. I kapitel 2–4 har jag lämnat förslag till ett mer formaliserat system för prövning av rätten till bidrag, en minskning av antalet nivåer i det reguljära bidraget samt förslag till tydligare regler. I detta avsnitt redovisar jag de bedömningar och rekom- mendationer som har direkt koppling till kontroll av de underlag som ligger till grund för utbetalningen av bidraget. 6.3.1Hänsyn till andra statliga bidrag