sou · GXB324 · 2009-03-02 00:00:00 — Vidare upprättas beskrivningar av vad som ska göras i projekten eller vad slutresultatet ska kännetecknas av och hur ersättningen är utformad. Slutligen bestäms i vilken grad och i vilka former som samverkan ska äga rum mellan parterna när väl kontrakt har tecknats. Figur 6.1 Verktyg för effektivare framdrift av anläggningsprojekt Före upphandling i konkurrens Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt Spelreglerna bestäms i allt väsentligt av byggherrarna. För att få effektivitet både i det enskilda uppdraget på kort sikt och i den samlade verksamheten på lång sikt krävs att spelreglerna är utformade och valda så att de främjar effektivitet. Det kortsiktigt rätta kan ibland stå i strid med det långsiktigt fördelaktiga. Spelregler ska vara stabila och långsiktiga för att få avsedd verkan. Ständiga förändringar i spelregler skapar osäkerhet inför vilken leverantörerna av teknikkonsulttjänster och entreprenader antingen kommer att reagera genom att avstå från att delta i anbudstävlan eller, vid deltagande, ta höjd i sina kalkyler (anbud) för att kompensera osäkerheterna. Utanför de spelregler som byggherrarna på den statliga sidan själva förfogar över finns de som statsmakterna i form av regering och riksdag bestämmer över. Dessa spelregler återfinns i lagar och förordningar och rör i detta fall finansiering av och tillstånds- och tillåtlighetsprocesserna för genomförande av anläggningsentreprenader. När det gäller finansiering handlar frågorna om den problematik som ligger i ettåriga anslag och hur dessa påverkar upphandlings- och igångsättningstidpunkterna och byggtakterna främst i fråga om stora projekt som löper över flera budgetår. När det gäller tillstånds- och tillåtlighetsprocesserna är det främst överklagningar i flera instanser med stöd av olika lagrum kombinerat med betydande liggetider av ärendena hos olika instanser och ibland i den egna myndigheten som är problemet. Resultatet är stor osäkerhet och ryckighet om i vilken form, till vilket innehåll och när projektet kan genomföras. Val av tidpunkt för upphandling och igångsättning bestäms såvitt avser mindre och medelstora byggnads- och underhållsentreprenader som regel när anslagen har ställts till myndighetens disposition trots att verken har bemyndigande att göra beställningar innan anslagen ställts till deras disposition. Det betyder i allmänhet att entreprenadkontraktet efter upphandling enligt lagen om offentlig upphandling () inte kan tecknas förrän har lupet tillända . Utrymmet för produktionsplanering blir mycket begränsat, särskilt som tidpunkten för start och slut fixerats i förutsättningarna för entreprenaden. Inte sällan vill myndigheten behålla flexibilitet långt in varför relativt stor andel upphandlingar genomförs ännu längre in och igångsättningen av entreprenaderna fördröjs och blir inte av förrän efter sommarmånaderna. Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt När det gäller stora och komplexa projekt är den årliga finansieringen ett särskilt problem. Varje fördyring innebär antingen att andra projekt skjuts eller att byggtakten får anpassas till budgetrestriktionen för året. På motsvarande sätt kan neddragningar av den samlade statsbudgeten få konsekvenser för produktionstakten. I stora och komplexa projekt är kostnadsfördyringar vanliga. Det gäller också mindre projekt. Tre orsaker till kostnadsfördyringarna kan identifieras, nämligen Underskattade kostnader, dvs. för lågt beräknade plankostnader Standardhöjningar av objekt utöver vad som ursprungligen var planerat Kostnadsökningar som ej kan förutses I en förstudie som genomförts för Statens kärnkraftsinspektions räkning () sammanfattades de kostnadsdrivande faktorerna i jämförelsen mellan kalkylerade kostnader och utfall i åtta stora komplexa väg- och järnvägsprojekt till följande tre områden: Oklarheter i projektets omfattning, inriktning och vilka funktioner det ska tillgodose Projektets risker och hantering av risker genom alla skeden och processer är inte fullständigt kartlagda och hanterade Produktivitets- och kostnadsutvecklingen i anläggningsbranschen är långsiktigt betydligt lägre respektive högre än vad man förutser Förutsättningarna vid kalkylering är sådana att samtliga kalkyler i planeringssammanhang ska upprättas baserade på ett visst års prisnivå och inga spekulationer ska göras om framtida förändringar i relativpriser eller i den allmänna prisutvecklingen. Inte heller ska spekulationer göras om framtida politiska beslut om ändringar i lagar och förordningar. Kalkylerna upprättas med utgångspunkt från gällande förhållande avseende priser och lagar. I det perspektiv som gäller beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt är det just förändringar i relativpriserna som är i förgrunden. När det gäller avvikelser från planvärdena som sådana har de betydelse för möjligheterna att realisera Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt de långsiktiga planerna. Den frågan behandlas i den del av utredningen som rör Planeringssystemet. I den undersökning som gjordes för SKI:s räkning framstår förändringarna i relativpriserna som den i särklass största enskilda kostnadsdrivande faktorn. Bland de undersökta åtta stora komplexa projekten återfinns två som genomförts. I de båda färdigställda projekten svarade kostnadsökningar beroende på förändringar i priser och löner på insatsfaktorer ensamt för ca hälften av de samlade kostnadsökningarna. tog generaldirektörerna i och initiativ till projektet i anläggningsbranschen (). Initiativet baserades på en noggrann beskrivning av de problem som då fanns i anläggningsbranschen. betänkande Skärpning gubbar! (SOU 2002:15) hade indirekt gett alla som var berörda en gemensam problembeskrivning. När det gäller anläggningsbranschen så konstaterade generaldirektörerna att följande var de mest allvarliga problemen. Låg drivkraft för utveckling Bristande förmåga att nyttja befintlig kunskap och tidigare gjorda erfarenheter Branschens dåliga image som äventyrar rekrytering av personal liksom studenter till berörda lärosäten Instabil marknadsvolym på grund av ryckighet i politiska beslut om dels finansiering, dels tillåtlighet för igångsättning De beskrivna problemen hade lett fram till en anläggningsbransch som uppvisade följande för imagen negativa kännetecken: Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt att det fanns en allvarlig förtroendeklyfta i form av misstro och misstänksamhet dels mellan bygg- och anläggningsbranschen och det omgivande samhället, dels mellan beställare och utförare/leverantörer i alla led och gränsytor, att det ibland rådde ett destruktivt arbetsklimat, där de olika parterna lade ner stora resurser på att påvisa dels sin egen förträfflighet, dels motpartens vållande till alla de problem som uppstår, med ständiga tvister som följd. Dessa problem hängde intimt samman med varandra då de inbördes i varierande utsträckning har orsak/verkan-relationer. Byggprocessen styrs – konstaterade man – inte bara av innehållet i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter utan oftast av innehållet i avtal mellan olika parter på marknaden. Detta innebar att det var hela anläggningsbranschen med dess olika aktörer och parter som tillsammans var problemägare när det gällde att åstadkomma önskvärda förändringar för att förnya denna bransch. Avsiktsförklaringen innehöll också en vision om vad anläggningsbranschen borde kännetecknas av . Bakom problembeskrivningen och visionen har många aktörer i branschen ställt sig, bl.a. samtliga större entreprenad- och teknikkonsultföretag, men också flera mindre och medelstora företag och kommuner. Tillsammans sysselsätter de aktörer som skrivit under avsiktsförklaringen den alldeles övervägande delen av de i branschen sysselsatta. Arbetet i har pågått och resulterat i program och verktyg som syftat och syftar till att skapa förtroende för varandra och ge incitament till en förnyelse och ökad produktivitet inom branschen. I en utvärdering som gjordes konstaterades att mycket av förtroendet mellan parterna hade återställts, medan det inte då fanns några tydliga tecken på förnyelse och produktivitetsökningar i branschen. Efter den utvärderingen har tillkommit ytterligare ett par program och verktyg med betydligt starkare fokus på förnyelse och produktivitet. Det rekommenderade programmet för effektivt anläggningsbyggande som utarbetats inom föregicks av en särskild utredning som finns dokumenterad i rapport som publicerats på ovan nämnda hemsida. Den inleds med en jämförelse med tillverkande industri. I rapporten konstateras att de företag som överlever och expanderar inom den starkt konkurrensutsatta internationella verk- Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt stadsindustrin har behållit eller ökat sin konkurrenskraft genom systematisk produktutveckling och ökad produktivitet. Produktivitetsökningen har säkerställts genom att konsekvent utnyttja effekterna av upprepat användande av standardmetoder/processer och – komponenter samt ett fördjupat samarbete med utvalda leverantörer. Lagerhållning på montageplatser är mycket begränsad vilket bidrar till förbättrat kassaflöde, effektivare hantering samt minskat spill. Det finns enligt rapporten i och för sig stora skillnader mellan verkstadsindustrin och byggindustrin i allmänhet och anläggningsbyggandet i synnerhet. Det faktum att ett nytt anläggningsprojekt byggs på en ny plats framförs ofta som ett avgörande hinder för industriellt tänkande. Det är en stor skillnad att alltid börja på en ny plats, men det borde – konstateras det – ändå finnas stora möjligheter att införa verkstadsindustrikonceptet i anläggningsbyggandet med betydande effektivitetsvinster som resultat. Förnyelsen i anläggningsbranschen går sakta. Nya produktionsmetoder och tekniker har svårt att vinna terräng. Produktivitetsutvecklingen är mycket låg jämfört med industrin. Det påpekas också i rapporten att det finns sannolikt flera skäl till detta förhållande. Branschen är mogen. En betydande del av de nya krav som ställts och ställs på anläggningsbyggandet och – underhållet i genomförandeskedet har tagit sikte på minskad miljöpåverkan och bättre arbetsmiljöer jämte ökade krav på säkerhet över huvudtaget. Kostnaderna har ökat utan att slutprodukten för användarna för den skull har förbättrats i motsvarande grad. Andra förklaringar kan vara att den alldeles överväganden delen av alla entreprenader genomförs som utförandeentreprenader med i förfrågningsunderlaget fastställda start- och sluttider. Anläggningsbranschen kännetecknas vidare av stor ryckighet till följd både av tillåtlighetsprocessen och av finansieringsprocessen. Denna ryckighet i kombination med stor geografisk och tidsmässig spridning av byggandet och underhållet av anläggningar har – tillsammans med intresset och möjligheten (i form av s.k. sunk costs) av att hålla en god beredskap när objektet väl faller ut – medfört en sammantaget stor överkapacitet på bl. a maskinella tillgångar inom branschen i landet. Matchningsprocessen mellan tillgångar och efterfrågan på resurser är inte tillräckligt effektiv i branschen. Samhället får betala priset för denna ineffektivitet. En viktig uppgift är därför enligt rapporten att effektivisera matchningen mellan utbud och efterfrågan av resurser. Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt Anläggningsverksamhet handlar mycket om att använda befintligt material, jord och berg i arbetsområdet för att bygga anläggningar. De metoder och tekniker som använts och används för att hantera massorna med sikte på deras funktion i anläggningen har medfört och medför i sig långa byggtider. Processerna kan påskyndas med hjälp av olika metoder. Även underhåll/reparationer av befintliga anläggningar kräver långa tider för genomförandet på det sätt man arbetar , vilket negativt påverkar framkomlighet men även, trafiksäkerhet och miljö. De (alltför) långa byggtiderna och tiderna för underhållsåtgärder innebär att kapital binds i pågående anläggningsarbeten utan att komma till nytta. Förhöjda kapitalkostnader och fördröjda samhällsnyttor blir de sammantagna konsekvenserna. De långa byggtiderna och de produktionsmetoder som utnyttjas är bl.a. en följd av att genomförandet av åtgärderna sker utan att ett systematiskt hänsynstagande sker till de intressen som trafikanter, resenärer, trafikföretag, kringboende och medborgarna i allmänhet ger uttryck för. Sammanvägningen av de olika viljorna kommer inte till samma uttryck som när man gör de samhällsekonomiska analyserna i samband med prioritering av åtgärder. I rapporten valde man att se på ett anläggningsprojekt ur olika aktörers och intressenters perspektiv. I förgrunden står de problem som olika intressenter möter i sina kontakter med eller hantering av anläggningsprojektet. Byggherren, projektören och entreprenören är centrala aktörer i ett anläggningsprojekt när det gäller att förkorta byggtider, få anläggningen i bruk och få ett effektivt resursutnyttjande. En icke obetydlig påverkan på möjligheterna att reducera byggtider och skapa effektivt resursutnyttjande har projektören. Dennes vilja, förmåga och allmänna förutsättningar att skapa byggbarhet i projektet är betydelsefull. Den fjärde och till antal och till heterogenitet största gruppen utgörs av trafikanter, resenärer och trafikföretag samt medborgare och skattebetalare i allmänhet och i synnerhet de fysiska och juridiska personer som på olika sätt kan störas under eller med sina krav påverkar genomförandet av anläggningsprojektet. Genomförandet av ett väg- eller järnvägsprojekt eller annat anläggningsprojekt påverkar också omgivningen – tredje man. De samhällsekonomiska kostnader, såsom förseningar, fler olyckor, ökad miljöpåverkan, m.m. som uppstår under genomförandet ingår inte i den samhällsekonomiska nettonuvärdekvot som beräknas och som ingår i det underlag som ligger till grund för beslut om inve- Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt steringen eller åtgärden ska göras eller inte. De externa kostnaderna under genomförandet kan vara betydande och kan påverkas genom att välja produktionsmetoder kompletterade med andra åtgärder som innebär mindre störningar för omgivningen både och i rum. Det är ett antal reala effekter som uppstår i samband med genomförandet och som drabbar tredje man. Dessa effekter är i stort sett de samma som tas om hand i den samhällsekonomiska analysen. De trafikekonomiska effekterna är: Genomförandet har också effekter på miljön och landskapet såsom: Påverkansgraden varierar i storleksordning beroende på trafikintensitet, storleken på investeringen, i vilken miljö investeringen äger rum, genomförandetiden, etc. Flera av komponenterna kan påverkas genom val av produktionsmetod, val av logistik, val av trafikanordningar, m.m. finns inga generella och tydliga incitament för att förkorta genomförandetider eller vidta andra åtgärder av den som utför investeringen för att minska de externa effekterna. har gjort försök med att införa tidsincitament för att minimera trafikstörningar. Någon samlad utvärdering finns inte ännu redovisad. Effekterna på miljön och trafiksäkerheten avseende val av förbrukningsmaterial, fordon och arbetsmaskiner hanteras via beställarkrav som framställs i samband med upphandlingen av entreprenaden. I det sammanhanget finns framtaget incitament för att påverka valen i en för miljön positiv riktning. I finns anledning att vidga perspektivet ytterligare, nämligen att inte bara se det enskilda projektet utan Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt också se till det samlade anläggningsbyggandet och den totala underhållsverksamheten. och handlar upp i stort antal entreprenader som avser underhålls- och byggprojekt. Agerandet i det enskilda fallet och agerandet i den samlade verksamheten har olika betydelse för utfallet avseende förnyelse och produktivitet. Som framgått när det gäller driftverksamhet har stabilitet och homogenitet i form och innehåll över tiden medfört att produktiviteten förbättrats påtagligt och uthålligt inom driftverksamheten. När det gäller upphandlingsunderlagen i form av tidpunkter för upphandling, val av entreprenadform, val av entreprenadens avgränsning, val av ersättningsform och val av samarbetsform skiftar dessa från gång till gång vid upphandling och kontraktering av underhålls – och byggandeentreprenader. Även val av beskrivningssätt kan – trots förekomsten av branschgemensamma överenskommelser () – ibland skifta. Någon med driftverksamheten motsvarande systematik i de offentliga upphandlingarna kan i vart fall fram till nu inte återfinnas inom dessa delar av anläggningsbranschen. Om denna iakttagelse är riktig betyder det att varje projekt betraktas som unikt. Genom detta unikum finns inget att lära från något annat projekt och heller inte att lära ut från det egna projektet, vilken iakttagelse stämmer väl överens med den problembild om erfarenhetsåterföring och kunskapsutbyte som återfinns i generaldirektörernas tidigare nämnda avsiktsförklaring. 6.2.1FIA:s rekommendation om effektivt anläggningsbyggande FIA:s rekommendation om effektivare anläggningsbyggande tar sikte dels på att skapa förutsättningar för en ökad produktivitet och förnyelse dels att etablera och föra in nya drivkrafter (incitament) för att nyttja förutsättningarna på bästa sätt. Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt beviljar anslag i taget och anläggningsprojekten är ofta inte fullt finansierade när de sätts igång. Risken är därför stor att tilldelningen av medel styr byggtiden, särskilt för större objekt som löper . Upphandlingar sker ofta först när medel har beviljats och är disponibla, vilket medför att kontrakten inte kan tecknas förrän in . Med krav på start- och sluttider blir tiden för planeringen av arbetet mycket kort. Incitamenten till att utveckla och konkurrera med nya produktionsmetoder är svaga. Inslaget av totalentreprenader är mycket blygsamt i anläggningsbranschen och alternativa utförande s.k. sidoanbud uppmuntras i begränsad utsträckning. Det finns en utbredd föreställning i anläggningsbranschen att alla projekt är unika, vilket hindrar upprepat användande av standardmetoder. Det finns också starka föreställningar om att problemen enbart kan lösas på plats, eftersom man inte kan förutse alla händelser i ett projekt. IT- och datasamordningen är svag i branschen. De geotekniska undersökningarna och därtill knutna bedömningar görs ofta inte med tillräcklig omfattning och tydlighet. De utförs inte heller tillräckligt tidigt i planerings- och projekteringsprocessen. Följden blir osäkra förutsättningar, vilket kan innebära att entreprenörer avstår från att lämna anbud eller att man i anbudet tar rejäl höjd för risker man inte kan bedöma och har svårt att kalkylera. Öppna för olika finansieringslösningar, som premierar effektiva produktionstakter och produktionsmetoder i respektive projekt, och skapa stabila finansiella planeringsförutsättningar. Genomför upphandlingar och kontraktering så att förutsättningar ges för arbetsberedning, planering och ett genomförande under gynnsamma förhållanden för produktionen. Skapa tid, incitament och utrymme för en effektiv och kreativ projektering, med sikte på god byggbarhet och bra slutprodukter. Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt Använd totalentreprenaden som entreprenadform i större utsträckning när man vill stimulera till konkurrens som omfattar nya tekniska lösningar, produktionsmetoder och produkter. Säkerställ kvaliteten över tiden genom krav på underhållsåtagande. Använd Aktiv Design för att möta skapade och förutsägbara händelser och minska inslaget av lösningar på plats. Säkerställ IT- och datasamordning och skapa gemensamma IT- format i anläggningsprojekten, från planering/projektering till drift och underhåll. Utnyttja möjligheterna till serieköp och kombinatoriska upphandlingar. Ge möjligheter till standardisering i produktionen. Tidigarelägg de geotekniska undersökningarna till utredningsskedet i syfte att skapa goda produktionsbetingelser och redovisa och ange förutsättningar för grundläggning och jordförstärkning i det alternativ som finns i arbetsrespektive järnvägsplanen. Trafikanterna och trafikföretagen vill ha så lite störningar i form av köbildningar, minskade trafiksäkerhetsrisker, m.m. som möjligt och få tillgång till den nya anläggningen eller den upprustade anläggningen så fort som möjligt. Hushåll och företag vill bli så lite störda som möjligt av försämrad tillgänglighet, buller, damm, m.m. Konsulter och entreprenörer vill utnyttja sina resurser så effektivt som möjligt och använda dem när det är som mest gynnsamt. Skattebetalarna vill ha god hushållning med resurserna och se kostnadseffektiva lösningar utifrån de krav som ställs. Det finns därför en konkurrens om bästa tid och rum för att genomföra ett projekt och olika måste vägas samman. Ett särskilt problem är överväxlingen mellan projekteringsskedet och genomförandeskedet vid utförandeentreprenader, som är den helt dominerande formen. Ofta ges inte tid för att säkerställa en effektiv koppling mellan skedena. Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt produktionserfarenhet hos projektören kan förstärka överväxlingsproblematiken. Byggledaren och i många fall även entreprenören har ofta synpunkter på den projekterade lösningen. Ändringar initieras och genomförs ofta utan att den projekterande konsulten är involverad. Det finns starka intressen att starta projekt när alla nödvändiga tillstånd är givna och finansieringen för att starta projektet är tryggad. innebär det att tiden för projektering naggas i kanten, vilket kan leda till försämrad kvalitet i bygghandlingarna och att första lösningen väljs framför den bästa lösningen. En anläggning har lång livslängd, som förkortas av bristande skötsel och undermåligt underhåll. Kostnaderna för skötseln och underhållet påverkas av konstruktion och utformning av anläggningen. tas inte tillräcklig hänsyn till de samlade livscykelkostnaderna för en anläggning när den projekteras och byggs. Kostnaden för de resurser som anskaffas och de löner som sätts för egen personal har utföraren ansvar för. Utföraren har också ansvar för prissättningen på sina egna produkter och tjänster. Ett normalt inslag i anläggningsbranschen är att de priser som lämnas räknas upp med index när entreprenaden eller konsultinsatsen pågår . Indexklausulerna, som innefattar såväl prisförändringar för sådant man själv råder över direkt eller indirekt som prisförändringar som ingendera parten råder över, bör anpassas till en mer effektiv hantering, som baseras på den grundläggande ansvarsfördelningen och inte automatiskt förs över på konsumenten. Värdera mervärdet av en tidigare idrifttagning av anläggningen och minskade störningar under produktionen. Utveckla metoderna för att beräkna och värdera mervärdet av en tidigare idrifttagning av anläggningen. Utveckla vidare metoderna för beräkning och värdering av externa kostnader i form av störningar i samband med produktionen. Metoderna ska användas i samband med upphandlingar, utvärdering av anbud och i beslut om tilldelning. Säkra överväxlingen mellan projektering och produktion vid utförandeentreprenader, genom att komplettera startmötet enligt AB (Allmänna bestämmelser för entreprenadkontrakt) Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt med en övergångsfas som innehåller noggranna genomgångar av bygghandlingen, de kritiska momenten och bevekelsegrunderna för vald teknisk lösning och där både beställaren, projekterande konsulten, byggledaren och entreprenören deltar. Säkerställ att revidering av handlingar under produktionsskedet alltid sker i dialog mellan ovan nämnda parter.