sou · GXB359 · 2009-06-17 00:00:00 — Av bestämmelsens framgår att den som begär skattereduktion ska lämna uppgift om underlaget. I bestämmelsen stadgas i två stycken att kontrolluppgift ska lämnas avseende gåvor som avses i 67 kap. 20 och 21 § inkomstskattelagen (1999:1229) dvs. vid varje gåvotillfälle uppgår till och som ges till godkända gåvomottagare samt att kontrolluppgiften ska avse givaren och att den ska lämnas av den som tagit emot gåvan. Om det är fråga om en gåva som en anställd eller en delägare ska förmånsbeskattas för ska denne anges som givare. 2 a och 3 §§ En utländsk gåvomottagare ska enligt 2 a § ge in en förbindelse om att utfärda kontrolluppgifter i samband med att ansökan sker. Av 67 kap. 27 § tredje stycket IL framgår att det är ett villkor för att sökanden ska godkännas som gåvomottagare att en sådan förbindelse har inkommit till . 8.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete I paragrafen anges att det finns förfarandebestämmelser i lagen som gäller skattereduktion för hushållsarbete. Paragrafen har justerats för att det ska framgå att det i lagen också finns förfaranderegler för gåvor. Paragrafen är en innehållsförteckning avseende de frågor som behandlas i 67 kap. och har kompletterats med hänsyn till de nya reglerna om gåvor. Av första stycket framgår att den som vill ansöka om att bli godkänd som gåvomottagare ska ansöka om detta hos . Av andra stycket framgår vilka uppgifter som är obligatoriska i en sådan ansökan. I tredje stycket stadgas att till ansökan ska fogas de handlingar som sökanden önskar åberopa. De handlingar man kan förvänta sig att vill få in är, när det gäller ideella föreningar och registrerade trossamfund, t.ex. stadgar av senaste lydelse, stadgar i äldre lydelse om de ändrats , årsredovisningar för två räkenskapsår eller motsvarande sammanställningar över inkomster och utgifter, tillgångar och skulder vid respektive räkenskapsårs början och slut samt verksamhetsberättelser . Stadgandet innehåller tekniska uppgifter om hur en ansökan om att bli godkänd gåvomottagare ska ges in. I första stycket regleras de situationer när får utfärda ett föreläggande att inkomma med uppgifter. Det gäller de fall att någon ansökt om att bli en godkänd gåvomottagare, när någon ansökt om att godkännandet ska förlängas (jfr 28 och 29 §§) eller när behöver ytterligare uppgifter för att kunna ta ställning till frågan om en återkallelse. I 30 § finns bestämmelser om föreläggande att betala avgift. Av andra stycket framgår vad som kan bli följden av att ett sådant föreläggande inte följs, nämligen att en ansökan avslås eller ett meddelat godkännande återkallas. I 35 § finns en bestämmelse om att återkallelsebeslut gäller , dvs. utan hinder av att det överklagas. Stadgandet tar sikte på den situationen att förhållandena är sådana att den godkände gåvomottagaren inte längre bör vara en godkänd gåvomottagare. Det kan vara så att företrädaren för den aktuella mottagaren förstår att verksamheten inte längre uppfyller villkoren för att vara en godkänd gåvomottagare. Mottagaren är skyldig att underrätta om detta förhållande så fort som möjligt. ska efter en sådan underrättelse ta ställning till frågan om återkallelse ska ske enligt 34 §. Det kan t.ex. vara så att en företrädare för en stiftelse förstår att man inte kommer att bli inskränkt skattskyldig vid nästa taxering. Om så är fallet finns det en uppenbar risk att de gåvor som överlämnas inte kommer till nytta eller användning på det sätt som givarna tänkt sig. Detta i sin tur innebär att det egentligen är berättigat att givarna medges skattereduktion. Av skäl som utvecklats i allmänmotiveringen är det emellertid inte någon framkomlig väg att t.ex. återkräva medgivna skattereduktioner eller, om beslut om dem ännu inte fattats, vägra dem. Av skäl som också redovisats i den allmänna motiveringen har den lösningen valts att om en godkänd gåvomottagare inte underrättar om att förhållandena är sådana att mottagaren inte borde vara godkänd kan gåvotagaren påföras en kontrollavgift enligt bestämmelserna i 36–38 §§. 28 och 29 §§ I paragraferna behandlas frågan om hur länge ett beslut som godkänd gåvomottagare ska gälla och vad som gäller i samband med en ansökan om förlängning. Paragrafen första stycke handlar om de avgifter som utgår vid ansökan om att bli godkänd gåvomottagare och under de år som godkännandet är i kraft. Den årliga avgiften enligt andra stycket ska betalas även i de fall då ett godkännande har återkallats . I tredje stycket finns regler om möjligheter att förelägga den som inte betalar att göra det och om vad följderna blir om ett sådant föreläggande inte följs. 31 och 32 §§ Bestämmelserna handlar om gåvobevis. Av 31 § första stycket följer att en godkänd gåvomottagare ska utfärda ett gåvobevis när en gåva tas emot. I 31 § andra stycket anges vilka uppgifter som gåvobeviset ska innehålla. I 31 § tredje stycket finns en regel som gäller den situationen att en gåva getts för vilken en delägare eller en anställd ska förmånsbeskattas. I så fall ska dennes namn anges på gåvobeviset. Vidare ska kontrolluppgiften avseende gåvogivaren avse just den person vars namn finns på gåvobeviset. I 32 § anges att gåvobeviset ska upprättas enligt ett av fastställt formulär. Gåvobeviset ska på anfordran kunna visas upp för , jfr 19 kap. 2 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. I paragrafen, som omfattar två stycken, regleras s.k. kontrollbesök. I första stycket sägs att kontrollbesök kan ske i samma situationer som förelägganden enligt 26 § kan ske. I andra stycket anges att om det är frågan om ett kontrollbesök hos någon som ansökt om att bli godkänd gåvomottagare eller ansökt om förlängning av ett godkännande och denne vägrar att samarbeta får ansökan avslås. Beträffande godkända gåvomottagare finns en hänvisning till bestämmelserna om återkallelse i 34 § första stycket 4. I stadgandets första stycke regleras förutsättningarna för att ett beslut om godkännande som gåvomottagare ska kunna återkallas. Detta kan ske därför att gåvomottagaren själv begär det eller därför att finner att förutsättningarna för att vara godkänd gåvomottagare inte längre föreligger. Utgångspunkten för att bedöma denna sak är de krav som uppställs i 67 kap. 24–27 §§ IL för att bli godkänd gåvomottagare. För att bli godkänd gåvomottagare krävs bl.a. att sökanden förväntas kunna använda gåvorna på det sätt som givarna räknar med. För godkända gåvomottagare i utlandet omfattas också åtagandet att lämna kontrolluppgifter enligt 67 kap. 27 § andra stycket IL. Återkallelse kan även ske om gåvomottagaren vid taxeringen för ett taxeringsår som avses i 28 § (dvs. de tre åren då beslut om godkännande eller förlängning av ett godkännande meddelats) inte blivit inskränkt skattskyldig enligt bestämmelserna i 7 kap. 3, 7 eller 14 § IL eller, om det är fråga om en utländsk gåvomottagare, inte skulle ha blivit inskränkt skattskyldig enligt någon av dessa bestämmelser vid taxering i . Slutligen kan återkallelse också ske om gåvomottagaren inte följer ett föreläggande eller vägrar medverka till ett kontrollbesök. Om en godkänd gåvomottagare t.ex. inte blir inskränkt skattskyldig vid en viss taxering eller om gåvomottagaren inte klarar av att använda insamlade medel på rätt sätt finns det alltså grund för återkallelse. Detsamma gäller dessutom om en utländsk godkänd gåvomottagare underlåter att lämna kontrolluppgifter. Återkallelse ska vidare ske om innehavaren inte följer ett föreläggande eller vägrar medverka till ett kontrollbesök. I andra stycket finns en regel som innebär att om det finns synnerliga skäl kan avstå från att återkalla ett godkännande i ett fall då förutsättningarna för godkännande är uppfyllda eller i ett fall då gåvomottagaren inte blivit inskränkt skattskyldig enligt bestämmelserna i 7 kap. 3, 7 eller 14 § IL. Det kan t.ex. vara så att en förening under ett enstaka år inte blir inskränkt skattskyldig enligt 7 kap. IL men att orsaken till detta är sådan att det inte bör påverka föreningens status som godkänd gåvomottagare. Undantaget är avsett att tillämpas restriktivt. I 67 kap. 25 § 3 IL finns en bestämmelse om att det krävs för att bli en godkänd gåvomottagare att sökanden kan göra sannolikt att denne kan förväntas använda gåvorna på det sätt givaren avsett. Detta krav får särskild betydelse när t.ex. ett trossamfund vid sidan av den vanliga verksamheten t.ex. bedriver hjälpverksamhet bland behövande. Frågan har berörts i allmänmotiveringen och i kommentaren till nämnda lagrum i IL. Om trossamfundet blir fortsatt inskränkt skattskyldigt beror detta på en helhetsbedömning och får genom den aktuella punkten 3 ett instrument för att pröva hur just den del av verksamheten som godkännandet avser sköts. Vid den prövningen ligger det nära till hands att tillämpa samma fullföljdskrav som enligt 7 kap. 5 och 10 §§ IL gäller för verksamheten i sin helhet. I paragrafen anges att återkallelsebeslut enligt 34 gäller , dvs. utan hinder av att det har överklagats. 36–38 §§ Av de tre bestämmelserna framgår att kan ta ut en kontrollavgift av den godkände gåvomottagare som inte inkommit med en sådan underrättelse som avses i 27 §. Stadgandet omfattar även det förhållandet att en godkänd gåvomottagare visserligen inkommit med en underrättelse men borde ha inkommit med underrättelsen tidigare. Kontrollavgiften uppgår till av det sammanlagda värdet på alla gåvor som uppgått till och som mottagits mellan det att en underrättelse borde ha kommit in och det att återkallelse skett. Kan detta belopp inte beräknas utifrån gåvomottagarens egna uppgifter får det uppskattas till ett skäligt belopp. Kontrollavgiften är alltid . Uttaget av kontrollavgift är således inte beroende av att gåvor har lämnats. Vidare framgår av 37 § förutsättningarna för att helt eller delvis ska kunna befria från kontrollavgiften. I 38 § stadgas att skattebetalningslagens (1997:483) förfaranderegler gäller i fråga om kontrollavgifterna. 9 Utvärdering av förslaget Mitt uppdrag har handlat om skatteregler som ska innehålla regler som för presumtiva givare ska innebära ett skatteincitament för att ge gåvor till forskning och till ideell verksamhet. Enligt direktiven ska jag ta ställning till frågan om hur fördelarna förhåller sig till nackdelarna. Oavsett hur den jämförelsen utfaller ska jag utarbeta ett komplett lagförslag. Så har skett och lagförslaget samt mina överväganden kring detta har redovisats i avsnitt 6. Fördelarna ska alltså jämföras med nackdelarna. Med fördelar måste i sammanhanget avses de goda effekter som skatteregler om incitament anses föra med sig. Om man tar del av de motioner, debattinlägg och annat där dessa frågor diskuterats kan man urskilja ett antal omständigheter som pekas ut som särskilt attraktiva med sådana regler. I första hand framhåller man att forskning och ideell verksamhet kommer att få mer pengar än . Det handlar om demokrati och samverkan mellan människor. Man nämner också ofta att det kan ligga ett egenvärde i att medborgarna själva och inte det offentliga fattar beslut om hur skattemedel ska användas. Givarna kommer att känna en större tillfredsställelse eftersom de på grund av skattereduktionen kommer att kunna ge mer, delaktighet och engagemang ökar. Man åberopar ofta goda erfarenheter från utlandet. När det gäller forskning handlar det om forskningens betydelse för industrin, teknisk och medicinsk utveckling, arbetstillfällen och annat. Det kan i sammanhanget erinras om att jag räknar med att berörda mottagare med de av mig föreslagna skattereglerna kommer att via gåvor från enskilda och företag få ett tillskott på ca . Inom ramen för detta utredningsuppdrag ställs två mycket tydliga principer mot varandra. Den ena kommer till synes i önskemålet att via skattesystemet stärka forskning och ideell sektor mot bakgrund av de redovisade goda effekter som man vill förstärka. Den andra gäller frågan om skatterättsliga principer och frågan om skattesystemets uppgift. Frågan ställs på sin spets i avsnitt 6.3.3.3 där jag visar det från skattesynpunkt ohållbara med en generell modell av innebörd att alla de stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund som omfattas av 7 kap. IL och som sysslar med ideell verksamhet i stort också kan vara godkända gåvomottagare. Den enligt min uppfattning avgörande omständigheten är att detta i många fall skulle innebära att levnadskostnader i princip blev avdragsgilla. Detta är som jag ser det en principiell invändning. Den omständigheten att en sådan ordning skulle leda till ett stort skattebortfall, vara svår att kontrollera och kunna leda till fusk är allvarligt nog men ligger på ett praktiskt plan. I avsnittet visas också att alla försök att genom olika undantagsregler reducera problemet med levnadskostnaderna blir orättvisa i vissa fall, krångliga och synnerligen lätta att kringgå. I stället har jag valt ändamålen bedriva hjälpverksamhet bland behövande och att främja vetenskaplig forskning. Dessa ändamål hör till de mycket angelägna, har internationell inriktning och är i högsta grad ideella. De är väletablerade, aktörerna är stora och välrenommerade och svenskar sätter dessa typer av verksamheter högt. Sådan verksamhet har i sammanhanget också den fördelen att levnadskostnadsproblematiken väsentligen träder i bakgrunden. Givare och mottagare är knappast samma personer. Till bilden hör också att de valda ändamålen är tämligen väldefinierade. I det avsnitt som nämndes inledningsvis pekar jag också på att utifrån ett ideellt perspektiv framstår resonemanget om avdragsgilla levnadskostnader som mindre relevant. I stället är demokrati, samverkan, delaktighet, integration, engagemang m.m. viktigare. Jag delar naturligtvis denna positiva syn på den ideella verksamhetens goda sidor. Utifrån ett beskattningsperspektiv finns det emellertid uppenbara problem. Den som ser saken ur ett annat perspektiv gör naturligtvis en annan bedömning. Jag har t.ex. tyckt att det principiella förbudet mot att levnadskostnader ska kunna dras av också innebär att levnadskostnader inte ska leda till skattereduktion. Man kan emellertid tycka att det är två skilda saker med avdragsrätt och skattereduktion. Någon kan med den utgångspunkten hävda att förslaget inte innebär något brott mot principerna för hur levnadskostnader ska behandlas utan att de endast innebär ett offentligt stöd för den ideella sektorn och för forskning. Ser man saken på det sättet får skattereduktionen närmast karaktär av ett bidrag och frågan om levnadskostnaderna får ingen särskild betydelse. Enligt min uppfattning bör skattesystemet emellertid inte användas för vad som egentligen är ett bidrag. Den omständigheten att jag enligt direktiven, oavsett min egna bedömning av för- och nackdelar, ska lägga fram ett förslag innebär att mitt förslag kan uppfattas som en grundstruktur eller en modell avsedd att administrera ett system som ska innebära ett incitament för att ge gåvor till vissa ändamål. Grunddragen i denna modell består av att de godkända gåvomottagarna pekas ut genom ett ansökningsförfarande. De sökande ska uppfylla vissa grundläggande krav och antingen det formella ändamålet eller den faktiska verksamheten ska vara det avgörande momentet. Skattestimulansen föreslås ske genom att givarna medges en på visst sätt beräknad skattereduktion och att det finns ett övre tak för reduktionens storlek. Inom denna ram har jag utarbetat ett förslag som när det gäller ideell verksamhet innebär att godkända gåvomottagare kan vara stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund. När det gäller forskning handlar det om universitet och högskolor. De ändamål eller verksamheter jag valt ut är på den ideella sidan att bedriva hjälpverksamhet bland behövande eller att främja vetenskaplig forskning. När det gäller universitet och högskolor ska det handla om vetenskaplig forskning. Jag har föreslagit att en gåva ska ingå i givarens gåvounderlag bara när gåvan består av pengar och vid varje tillfälle uppgår till ett belopp om . Skattereduktion kan bara ifrågakomma när gåvounderlaget uppgår till och reduktionsbeloppet är av underlaget. För fysiska personer kan reduktionen bli högst och för juridiska personer högst . Gåvor till den ideella verksamheten behandlas på samma sätt som till forskning. Jag tycker, vilket jag återkommer till i det följande, att det finns betydande nackdelar med mitt förslag och jag har redovisat dem i avsnitt 6. Men den som vid den fortsatta beredningen av förslaget gör en annan bedömning kan med utgångspunkt från mitt förslag, eller min modell, göra kompletteringar och justeringar. Sålunda kan man ju t.ex. tänka sig att både bolag och statliga myndigheter trots redovisade invändningar kan bli godkända gåvotagare och att i mitt förslag uteslutna ändamål och verksamheter såsom konst, kultur idrott m.m. tas med. Det är möjligt att ha helt andra belopp än de föreslagna och man kan ha högre reduktionsbelopp för forskning än för ideell verksamhet. Mina farhågor när det i allmänhet gäller skatteregler för att stimulera givande och som ju ligger till grund för det förslag jag lämnat är väsentligen tillkomna utifrån ett beskattningsperspektiv. Det är också på det sättet jag uppfattat mitt uppdrag. Den som har ett annat perspektiv, t.ex. på den ideella sektorns och forskningens stora betydelse för samhället och de nämnda områdenas behov av pengar kan tycka att invändningar baserade på skattesynpunkter bör träda i bakgrunden och kan därför, som sagt, göra en helt annan bedömning. 9.2Praktiska och principiella problem Skattesystemets uppgift är i första hand att ange den skattepliktiga inkomsten och att ta ut skatt. De regler jag i enlighet med mina direktiv har tagit fram har ett annat syfte, nämligen att stimulera medborgarna till ett ökat givande. Andra regler med ett på motsvarande sätt avvikande syfte är t.ex. reglerna om skattereduktion för bredband och olika ROT- avdragsregler. För att kunna konstruera regler om att skattestimulera lusten att ge gåvor till forskning och ideell verksamhet måste man konstruera en metod för att slå fast vem som ska kunna bli en godkänd gåvomottagare. Till skillnad mot vad som gäller på flera ställen i utlandet är det inte möjligt att direkt i lagstiftningen eller i särskilda beslut av uttryckligen och bindande namnge godkända mottagare. Lagstiftningen måste vara generell och allmängiltig. Den likabehandling som ligger i sådana regler är en av grundpelarna i svensk skattelagstiftning. Det betyder alltså att det är nödvändigt att uppställa regler som i princip ska säkerställa att den godkände gåvomottagaren som omfattas av reglerna också är av sådan beskaffenhet att det är motiverat att den som ger en gåva till den mottagaren ska medges en rätt till skattereduktion. Eftersom gåvogivarna rimligen vid gåvotillfället måste veta om gåvan kommer att medföra en skattereduktion kan prövningen av huruvida en gåvotagare ska anses vara en godkänd gåvomottagare inte ske i samband med taxeringen av mottagaren som ju sker i efterhand. Denna prövning måste ske i förväg eftersom givarna måste vara säkra på rättsföljderna av sitt handlande. Och eftersom det måste vara möjligt att bli en godkänd gåvomottagare än just i samband med taxeringen bör prövningen ligga utanför eller vid sidan om den ordinarie taxeringen. Det är därför jag föreslagit att ska åläggas ytterligare en arbetsuppgift, nämligen att vara beslutsmyndighet när det gäller att efter ansökan godkänna godkända gåvomottagare. Vid den prövning som då ska ske kan man säga att det avgörande momentet består av att ska göra en prognos om hur sökanden kan förväntas bete sig . Det kan tilläggas att ansökningsförfarandet och vad därtill hör innebär en ökad administrativ börda för de sökande. Normalt utgår i sin verksamhet från vad som hänt i förfluten tid och tar därefter ställning till hur det skedda ska hanteras skattemässigt, t.ex. höja eller sänka en skattskyldigs taxerade inkomst. Visserligen ska sökanden för att kunna komma i fråga som godkänd mottagare ha blivit inskränkt skattskyldig enligt reglerna i 7 kap. IL men i övrigt finns det ingen koppling till sökandens taxering. Att fatta sådana beslut som bygger på prognoser och överväganden om framtida förhållanden ställer stora krav på lagregleringen och på den aktuella beslutsmyndigheten. Naturligtvis kommer denna prognos i ett stort antal fall knappast att föranleda några större svårigheter. De stora välkända insamlingsstiftelserna med erfarenhet och förmåga och med ett gott rykte att förvalta kommer antagligen inte att medföra några speciella problem. Men alla presumtiva sökande hör inte till den kategorin. Man måste rimligen också anta att regler av det slag som här avses också kommer att leda till att ett stort antal nya stiftelser och ideella föreningar kommer att uppstå. Och allt detta kommer också att attrahera människor som ser en möjlighet att sko sig på det allmännas och enskildas bekostnad. När det gäller universitet och högskolor kommer frågeställningarna förmodligen heller inte ställa till några problem. Sammanfattningsvis kan jag alltså konstatera att kommer att ges en roll som inte är alldeles naturlig för den myndigheten och heller inte särskilt lik de uppgifter som normalt hanterar. Härtill kommer att de frågor verket ska ta ställning till kan bli tämligen omfattande och ställa stora krav på kunskaper och insikter. tycks vara det enda land i som inte har regler av detta slag. I mitt förslag har jag i enlighet med direktiven utformat ett system som är i överensstämmelse med vad som gäller enligt EG-rätten, dvs. en mottagare ska kunna höra hemma i hela EES-området liksom i resten av världen under förutsättning att mottagaren finns i en stat med vilken ingått ett skatteavtal med regler om informationsutbyte. Som framgått av det avsnitt där ett antal utländska rättssystem redovisas tycks det vanliga emellertid vara att man begränsat reglerna till de fall då mottagaren finns i det egna landet. Detta strider alltså klart mot EG-rätten. Kommissionen har också inlett ett antal rättsliga förfaranden mot de länder som i detta hänseende har regler som strider mot EG-rätten. Naturligtvis går det inte att förutse hur dessa länder kommer att hantera den uppkomna situationen. Under alla omständigheter är det klart att det kommer att ta för att ändra sina system. Skulle mitt förslag genomföras skulle förvandlas från det enda land som inte har skatteregler om gåvor till forskning och ideell verksamhet till ett av de få länder med regler som uttryckligen omfattar mottagare utanför det egna landet. Jag är naturligtvis medveten om att EG-rätten tvingar de olika länderna att acceptera mottagare utanför det egna landet. Vad jag menar är emellertid att lagstiftningen från början varit avsedd att bara gälla mottagare i det egna landet. Om man också tar med i beräkningen att kan komma att få hantera ansökningar från i stort sett hela världen framstår situationen för som än mer komplex. skulle åläggas en beslutsuppgift som något påminner om t.ex. de beslut om F-skattsedlar som verket ska fatta. Men det är ändå så att verket skulle vara tvunget att göra prövningar och bedömningar som i praktiken måste vara nästan omöjliga att göra. Som ett exempel kan nämnas följande. Första steget i den bedömning som ska göras när sökanden ej är taxerad i är att försöka bilda sig en uppfattning om sökanden skulle ha blivit inskränkt skattskyldig enligt reglerna i 7 kap. IL om sökanden skulle ha taxerats här. Dessutom handlar det inte bara om det arbete som måste läggas ned vid ansökningstillfället utan också vid förlängningsansökningar och vid den uppföljning som ska ske. Det är naturligtvis mycket svårt att uppskatta hur många ansökningar som kommer att inkomma från främmande länder. Under alla omständigheter torde det vara uppenbart att kommer att belastas med en för den myndigheten inte alldeles naturlig arbetsuppgift som kommer att kräva stora resurser.