sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — Huvudkontoret består av verksledning och ett antal enheter som svarar för centrala frågor, däribland personal och utvecklingsenheterna. Överväganden och förslag Rättsväsendets delar har valt olika organisatoriska lösningar för hantering av internationella uppdrag. Vid DV har en särskild funktion, benämnd det internationella kansliet, inrättats för att sköta domstolsväsendets medverkan i internationella uppdrag. Funktionen omfattar två–tre tjänster. DV har låtit FBA utbilda det fåtal personer som sänts ut på civila krishanteringsinsatser. Vidare har DV överlåtit jourverksamhet samt utrustning beträffande deltagare i civila krishanteringsinsatser till MSB. I övrigt administrerar det internationella kansliet i princip hela utsändandeprocessen beträffande personal i civila krishanteringsinsatser men också myndig191 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 hetens deltagande i utvecklingssamarbete. Vid finns en liknande funktion, utlandsgruppen. Gruppen består av fyra tjänster. Utbildningen av kriminalvårdare sker genom försorg. I övrigt svarar också utlandsgruppen för administrationen av såväl deltagandet i civila krishanteringsinsatser som i utvecklingssamarbete. Då det är ett relativt fåtal personer som sänds ut på civila krishanteringsuppdrag och det därmed ofta blir fråga om att hitta lösningar från fall till fall, är det arbete som DV och Kriminalvården lägger ner på utsändandet tämligen resurskrävande. Vid finns en omfattande organisation kring utsändandet och omhändertagande av personal i Polisens utlandsstyrka. Organisationen omfattar såväl bl.a. rekrytering som utbildningsfrågor, utrustning, logistik, jour och uppföljning, och omfattar därmed i princip den internationella verksamhetens alla delar. Vid samordning () administreras polisens deltagande i internationellt utvecklingssamarbete. De enskilda projekten sköts dock i huvudsak av polismyndigheterna ute i landet (se avsnitt 3.3.3). För del saknas en särskild stödfunktion för medverkan i internationella uppdrag. Den organisation som har skett i samband med åklagares deltagande i civila krishanteringsinsatser har skett utifrån ad hoc-lösningar inom ramen för den befintliga administrationen men har till största delen utgått från den enskilde åklagarens egna initiativ. Det är således i huvudsak den enskilde åklagaren som själv har sett till att exempelvis förse sig med erforderlig utrustning och anmäla sig till utbildning, som sedan bekostats av . En sådan ordning är enligt utredningens mening olämplig av flera skäl. För det första innebär den att den utsändande myndigheten överlåter till den enskilde att tillse att hon eller han har fullgod utrustning, utbildning etc., vilket kan innebära att personer sänds i väg med brister i dessa avseenden. Detta är olämpligt i säkerhetshänseende, eftersom den utsändande myndigheten bär ett ansvar för personen i fråga. För det andra ställer en sådan ordning orimligt höga krav på den enskildes initiativförmåga. Även om just sådan förmåga är önskvärd hos den personal som sänds ut är det viktigt att inte det praktiska arrangemanget kring deltagandet tar så mycket tid att det avskräcker från att delta. Man bör komma ihåg att ett deltagande i sig kräver en hel del förberedelser av den enskilde som ska avsluta pågående arbeten vid hemmaarbetsplatsen , genomgå utbildning och läkarundersökning, kanske hyra ut sin bostad etc. För det tredje är det i längden inte tids- och 192 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor kostnadseffektivt att flera personer var för sig ska lägga ner möda på praktiska frågor som i första hand bör hanteras centralt. Det är dessutom angeläget att myndigheternas personal i allt väsentligt sänds ut på samma villkor. Det sagda innebär att en central stödfunktion för internationella uppdrag bör inrättas vid , företrädelsevis vid den internationella enheten i riksåklagarens kansli. Denna enhet svarar även för internationella frågor, däribland studiebesök och konferenser. Funktionen kan inledningsvis bestå av någon enstaka tjänst för att utvecklas i den riktning som DV:s respektive Kriminalvårdens internationella centrala stödfunktioner har gjort. Inom Polisen finns, som framgått, en etablerad organisation kring det internationella deltagandet i civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete. De centrala stödfunktionerna vid övriga myndigheter kan emellertid i sin tur behöva stöd, främst i övergripande och principiella frågor. Vid DV har en särskild referensgrupp, benämnd rådet för internationell verksamhet, inrättats. Denna referensgrupp kan härvid utgöra en alternativ modell för och Kriminalvården (se avsnitt 3.3.1). En referensgrupp kan vara den centrala funktionens diskussionspartner rörande myndighetens internationella verksamhet. Den kan – på samma sätt som ett rättsväsendets råd för internationella uppdrag (se avsnitt 7.3.6) – ge stöd i policy- och strategifrågor samt medverka till att frågorna blir allsidigt belysta. Referensgruppen kan också medverka till ett större engagemang och ökad lokal förståelse för frågorna. Den bör bestå av representanter från såväl lokala enheter som den centrala funktionen. Därutöver bör representanter från och Sida ingå. Ledamöterna bör vara personer som kan engagera sig och entusiasmera. De bör också ha internationell erfarenhet från civil krishantering eller utvecklingssamarbete. Referensgruppen kan lämpligen sammanträda tre eller . Den centrala funktionen bör svara för sekreterarfunktionen och för att ledamöterna fortlöpande informeras om aktuella frågor.2 2 Jfr generaldirektörs protokoll, diarienr. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 7.3.6 Ett nationellt råd Överväganden och förslag: För att tillgodose samordning inom rättsväsendet och med andra internationella aktörer bör ett rättsväsendets råd för internationella uppdrag inrättas. Rådet bör – mot bakgrund av nationella strategi – utforma en helhetssyn angående rättsväsendets deltagande i internationella uppdrag, ange prioriterade områden samt beakta det nödvändiga samspelet mellan civil krishantering och utvecklingssamarbete. Ett stort antal internationella aktörer och många internationella uppdrag förutsätter omfattande samordning, dels för att nationella strategi i dessa frågor ska kunna upprätthållas, dels av kostnadseffektiva skäl. Rättsväsendet deltar, som nämnts, i mycket varierande utsträckning i internationella uppdrag. Störst är klyftan mellan polisväsendets omfattande deltagande och åklagarväsendet som deltar i mycket begränsad utsträckning. Det innebär att polisväsendet har mycket att tillföra rättsväsendets övriga delar på ett allmänt plan, bl.a. när det gäller organisation och administration av internationella uppdrag. För rättsväsendet är det viktigt att det som helhet är aktivt i det internationella arbetet. När det gäller genomförande av det enskilda internationella uppdraget är det dock inte nödvändigt – och inte heller eftersträvansvärt – att personal från just det svenska rättsväsendets alla delar deltar. För att ska kunna spela en aktiv internationell roll bör en sådan kompetens och beredskap dock finnas. Även om de olika yrkeskategorierna inte får sammanblandas funktionellt, innebär det internationella arbetet ofta en samverkan på ett allmänt plan mellan yrkesrollerna, främst i praktiska frågor. Det är därför viktigt att redan på hemmaplan etablera ett synsätt som bygger just på sådan samverkan. Därtill kommer att mottagarlandets indelning i yrkeskategorier sällan direkt motsvarar de indelningar som finns i . finns ett flertal mer eller mindre formella referensgrupper som hanterar samordningsfrågor rörande internationell verksamhet (några sådana nämns i avsnitt 3.5). Konstellationerna varierar beroende på vilka frågor referensgruppen i fråga arbetar med. Därutöver sker samordning genom informella kontaktnät på individuell nivå. Ett sätt att formalisera samordningen är att på nationell nivå inrätta ett rättsväsendets råd för internationella uppdrag. Vid etablerandet av 194 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor ett sådant råd kan i någon mån Rådet om rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) utgöra en förebild. RIF är sammansatt av olika representanter från rättsväsendet med ett sekretariat inom som sammankallande aktör. Rådet kan – på samma sätt som de referensgrupper som föreslås inrättas för rättsväsendets enskilda centrala myndigheter (se avsnitt 7.3.5) – utgöra ett stöd i policy- och strategifrågor samt medverka till att frågorna blir allsidigt belysta. Rådet bör – mot bakgrund av nationella strategi – utveckla en helhetssyn angående rättsväsendets deltagande i internationella uppdrag, ange prioriterade områden samt beakta samspelet mellan främst civil krishantering och utvecklingssamarbete, bl.a. genom gemensamma förstudier inför utvecklingssamarbete. Det bör i vissa sammanhang också fylla funktionen av att vara ett rättsväsendets ansikte utåt i förhållande till andra internationella aktörer. Det bör dock framhållas, att rådets verksamhet inte ersätter den normala beredningen av beslut, varken inom eller inom rättsväsendets olika delar. Rådsfunktionen får inte heller rubba den naturliga balansen mellan , å ena sidan, och rättsväsendets olika delar, å den andra. Rådet får inte vara tungadministrerat utan bestå av en företrädare för ledningen för respektive myndighet samt företrädare för respektive myndighets internationella centrala stödfunktion. Därmed tillförs rådet såväl myndigheternas helhetsperspektiv som deras praktiska erfarenheter från internationell verksamhet. Även representanter för UD, Försvarsdepartementet, FBA och Sida bör ingå. För att nationella prioriteringar och verksamhetsinriktningar ska få genomslag i arbetet är det lämpligt att leder rådets arbete. Inom bör ansvaret vila på den chefstjänsteman som svarar för internationella frågor. Rådet bör ha ett nära samarbete med den samordnande funktion som eventuellt kan komma att inrättas inom Statsrådsberedningen (se avsnitt 7.3.1). 7.3.7 Samverkan med andra aktörer Överväganden och förslag: Rättsväsendet bör eftersträva en ökad samverkan med andra svenska internationella aktörer, däribland Sida, advokatkåren, akademiska institutioner, icke-statliga organisationer och Försvarsmakten. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 Med undantag av polisers deltagande i krishanteringsinsatser inom ramen för Försvarsmaktens utlandsstyrkas verksamhet, begränsar sig rättsväsendets deltagande i internationella uppdrag främst till de senaste tio–femton åren. Utvecklingen inom främst civil krishantering går emellertid snabbt i riktning mot ett allt bredare civilt deltagande som inkluderar allt fler yrkeskategorier. FBA:s samordnande roll över sektorsgränserna blir därför allt viktigare. I ett litet land som är det inte ändamålsenligt att bygga upp parallella organisationer för de olika yrkeskategorier som avses. I departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) påpekades brister i samarbetet mellan Sida, å ena sidan, och DV och Riksåklagaren, å andra sidan.3 Enligt promemorian skulle samarbetet främjas genom bl.a. generella programavtal för dessa myndigheter samt att det inom Sida fanns en koordinatör för kontakterna med myndigheterna inom rättssamarbetet. Sida har ramavtal respektive programavtal med Polisen och DV. Som ett led i och Kriminalvårdens ökade deltagande i internationella uppdrag är det angeläget att även dessa myndigheter omfattas av avtal med Sida. Sida har, som nämnts, genomgått en genomgripande organisatorisk omstrukturering. Inom Sidas avdelning Demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet finns numera kontaktpersoner med inriktning på bl.a. rättsväsendet. Det är angeläget att denna funktion genom personliga kontakter tydliggörs för rättsväsendets olika delar. Även om advokater inte tillhör det offentliga rättsväsendet är advokaterna en viktig yrkesgrupp inom rättsområdet, och förekomsten av en oberoende advokatkår är en nödvändig förutsättning för en rättsstat. Advokater kan dessutom – liksom andra juristgrupper – i det internationella arbetet agera i andra yrkesroller, exempelvis som legal advisors. Det svenska internationella engagemang är, som nämnts, omfattande. Det sker emellertid till stor del inom ramen för den egna yrkesgruppens internationella nätverk. sker samarbete mellan och rättsväsendet i internationella frågor endast på ad hoc-basis, och det förekommer i princip inget samarbete mellan ILAC () (se avsnitt 2.8.2) och rättsväsendet. En anledning till att bidragande länders advokatkårer ofta inte tar den del i det internationella rättsstatliga uppbyggnadsarbetet som borde vara fallet är att rättsbistånd ofta förmedlas från en stat 3 Vissa av Sidas dåvarande uppgifter har emellertid flyttats över till FBA. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor till en annan. Detta gör att arbetet i första hand omfattar just statlig verksamhet från institution till institution, medan advokatväsendet som saknar naturliga kanaler till statsapparaten hamnar vid sidan om samarbetet. Den svenska advokatkårens oberoende från främst statsmakten innebär att de styrinstrument som regeringen kan använda för att påverka rättsväsendet inte kan utnyttjas på samma sätt i förhållande till advokatkåren. Oberoendet utgör dock inget hinder för omfattande samverkan i form av informations- och erfarenhetsutbyte. Detta kan ske genom att advokater, företrädelsevis genom , knyts till de nätverk som finns på området . Utredningen erinrar här om den norska s.k. Störkebrönnen som genom en överenskommelse mellan och det norska även omfattar advokater (se avsnitt 5.4). Inom flera svenska akademiska institutioner, inte minst universiteten i och samt , finns – förutom betydande sakkunskap – omfattande erfarenhet av utvecklingssamarbete i olika former. Det är angeläget att denna kunskap genom samverkan tas tillvara som en del av det samlade svenska bidraget. En viktig fråga för samverkan är informationsutbyte rörande insatsområden. Sådana kunskaper kan vara nödvändiga inte minst för att minimera säkerhetsrisker. I fråga om sådan information försummas ofta den kunskap som finns inom olika icke-statliga organisationer . En anledning härtill är just sådana organisationers oberoende i förhållande till statens institutioner, liksom institutionernas behov att förhålla sig neutrala till organisationerna. Samverkan bör därför endast ske på ett allmänt plan. Även med beaktande av respektive aktörers särställning och oberoende, ligger det emellertid i allas intresse att säkerhetsnivån kan hållas så hög som möjligt. Civil-militär samverkan är en del av regeringens politik och har betonats i allt fler sammanhang, bl.a. i regeringsskrivelsen skr. 2007/08:51 (Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet) och av men även i Stoltenbergrapporten (se avsnitt 3.1, 5.1 och 7.2.4). En förklaring till att har varit relativt framgångsrikt när det gäller att föra fram kandidater till positioner inom civil krishantering kan, enligt företrädare för det finska , vara att landet använder de militära nätverk, kanaler och erfarenheter som finns. I sker samverkan med Försvarsmakten i flera sammanhang, främst i fråga om utbildning av poliser och kriminalvårdare, men också genom ett stort antal referens197 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 grupper samt (se avsnitt 3.5 och 7.3.16). Det bör finnas ett stort utrymme för vidare samordning och erfarenhetsutbyte. Bland de frågor som bör vara föremål för löpande samverkan kan nämnas utbyte av information kring olika insatsområden men även utbildning, uppföljning och genderfrågor. Frågor som är direktrelaterade till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare bör också hanteras i samråd med . Ett sådant område är lönesättning. använder sig FBA och MSB av FN:s lönesystem, vilket innebär relativt höga lönenivåer. I fråga om utvecklingssamarbete är myndigheter däremot ofta bundna av EU:s system, som inte medger samma nivåer. För att undvika att det utvecklas ett överbudssystem mellan olika myndigheter är det viktigt att så långt det är möjligt utarbeta enhetliga grunder för lönesättningen. Ett annat område som bör diskuteras med är frågan om meritvärdering (se avsnitt 7.3.21). 7.3.8 Ett nationellt nätverk Överväganden och förslag: Myndigheter och organisationer som deltar i civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete bör bilda ett nationellt nätverk. bör vara sammanhållande och ledande för nätverket och dess verksamhet. har i sitt slutbetänkande föreslagit att ett sammanhållet nationellt nätverk bestående av myndigheter och organisationer som bedriver internationell verksamhet i kris- och konfliktområden bildas. Det kan konstateras att Försvarsmakten och andra myndigheter i stora drag har samma former för omhändertagande av personalen före, under och efter internationella uppdrag. Myndigheterna har var för sig en stor och bred erfarenhet av verksamhet i olika kris och konfliktområden. Som tidigare nämnts samverkar svenska aktörer inom internationella uppdrag i olika konstellationer inom flera mer eller mindre formaliserade samverkansgrupper (se avsnitt 3.5). Även om det förekommer kontakter och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter och organisationer finns det skäl att ett mer formaliserat samarbete mellan berörda myndigheter 198 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor och organisationer kommer till stånd i syfte att på ett mer effektivt och strukturerat sätt ta tillvara erfarenheter och kunskap i frågor som rör omhändertagandet av personal. Erfarenheter och kunskap bör också i större utsträckning göras tillgängliga för myndigheter och organisationer som bedriver motsvarande internationell verksamhet. Mot bakgrund av vad som sagts ansluter sig utredningen till bedömning när det gäller behovet av ett nationellt nätverk. Inom nätverket bör särskilt beaktas den nära koppling som bör finnas mellan civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete. Som framgår av det följande delar utredningen emellertid inte uppfattning när det gäller vilken aktör som bör samordna ett sådant nätverk. Enligt förslag bör Försvarsmakten – i egenskap av den avgjort största arbetsgivaren i sammanhanget – ges i uppdrag att vara sammanhållande för nätverket och dess verksamhet. Även om Försvarsmakten bedriver den mest omfattande verksamheten och därtill har stor erfarenhet på området, bör det övervägas om det inte är lämpligare att en civil myndighet tilldelas denna uppgift. En anledning härtill är att flertalet av de internationella aktörerna på området trots allt är civila. Under utredningens gång har det från civilt håll framförts uppfattningen att de civila krishanteringsinsatserna i alltför stor utsträckning präglas av militärt tänkande och militära strukturer och att verksamheten därför kan te sig främmande för flera civila yrkesgrupper. Följden kan bli att intresset för internationella uppdrag minskar. Det sagda talar alltså för att låta en civil myndighet vara sammanhållande i det nationella nätverket. Flera civila myndigheter kan vara lämpade att fylla en sådan samordnande funktion. FBA har redan i uppgift att, i samverkan med berörda myndigheter och andra organisationer, utveckla arbetssätt och metoder för samordnade och effektiva internationella insatser inklusive former för multifunktionell och civil-militär samverkan (1 § andra stycket förordningen om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion för ). Mot bakgrund härav och då FBA enligt förslagen även i övrigt ges en viss koordinerande funktion, anser utredningen att akademin lämpligen bör ha denna sammanhållande roll i ett nationellt nätverk. I sitt remissyttrande över förslag förordade också akademin själv en sådan ordning. För att undvika en alltför tungrodd administration är det angeläget att nämnda nätverk innebär 199 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 en formalisering och inte en duplicering av de nätverk som redan finns (se avsnitt 3.5). 7.3.9 Nordisk samverkan Överväganden och förslag: Vid en framtida ökad nordisk samverkan bör kunna fylla en samordnande och företrädande funktion för svensk del. De nordiska länderna delar i många avseenden utrikes- och säkerhetspolitiska värderingar, bygger på samma rättskultur och är relativt små som internationella aktörer. På samma sätt som nationell samverkan kan vara kostnadseffektiv och ge synergieffekter, kan nordiskt samarbete inom området därför vara gynnsamt för de inblandade. Nordisk samordning förekommer, som nämnts, beträffande bl.a. nominering av kandidater till internationella tribunaler och domstolar samt vissa FN-uppdrag. I fråga om kandidaturer till uppdrag inom exempelvis civil krishantering synes de nordiska länderna, enligt vad som framkommit, däremot inte ha några gemensamma agendor utan vara konkurrenter. Även beträffande sådana uppdrag bör man dock kunna tänka sig exempelvis gemensamma informationskampanjer, rekryteringsresor, nätverk och mentorprogram. Som påpekas i Stoltenbergrapporten är det viktigt att de samnordiska erfarenheterna inom bl.a. krishantering tillvaratas (se avsnitt 5.1). Oavsett om rapportens förslag angående en samnordisk militär-civil stabiliseringsenhet kommer att realiseras eller inte, är det enligt utredningens mening angeläget att utöka den nordiska samverkan på området, främst i fråga om erfarenhetsutbyte. Såvitt kan förutses bör FBA kunna spela en samordnande och företrädande roll för svensk del i ett framtida nordiskt samarbete. Även om de nordiska länderna har mycket att tillföra varandra erfarenhetsmässigt, bör det dock påpekas att länderna än så länge skiljer sig åt i fråga om medlemskap i såväl EU som NATO. För att nordisk samverkan ska vara effektiv krävs därför att samordningsmekanismerna anpassas härtill. Det bör påpekas, att en ökad samverkan mellan nordiska experter, liksom med experter från andra länder, också kan behövas i fråga om internationellt utvecklingssamarbete, bl.a. för att vidga resurs200 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor ngränsande frågor. basen.4 Sådant samarbete har, som nämnts, bl.a. skett mellan och dess danska motsvarighet. FBA bör i sin roll utveckla och bibehålla en nära kontakt med i dessa och a 7.3.10 och förslag: I fråga om civila krishanteringsinsatser bör utsändande myndighet också vara anställningsmyndighet. Vid deltagande i utvecklingssamarbete bör i regel ingen ändring göras i anställningsförhållandet. På grund av risken för förtroendeskadlighet är det inte lämpligt att personer inom rättsväsendet bildar egna bolag för att delta i utvecklingssamarbete. Personal som sekonderas (i motsats till att få sitt uppdrag direkt från exempelvis FN eller EU) till internationella tribunaler och domstolar bör vara utsänd av som anställande myndighet. Som framhållits är i ett relativt stort antal aktörer delaktiga i utsändandet av personal. För att en sådan ordning ska vara kostnadseffektiv och i övrigt försvarbar krävs omfattande samordning mellan aktörerna. Den samlade kompetensen i frågor som rör utsändandet måste tillvaratas. Dessutom bör personer som sänds ut av statliga myndigheter för att tjänstgöra under likartade förhållanden utomlands i allt väsentligt omfattas av enhetliga villkor. Antalet aktörer får därför inte bli alltför stort. Det är angeläget att varje yrkesgrupp i huvudsak hanteras av en central utsändande myndighet som också är anställningsmyndighet. Att det föreligger identitet mellan den utsändande myndigheten och anställningsmyndigheten är särskilt viktigt, eftersom det beträffande civil krishantering i det internationella perspektivet tillkommer ytterligare en viktig aktör med inflytande över viktiga frågor rörande den enskilde arbetstagaren, nämligen den internationella organisationen som bakomliggande uppdragsgivare. Personal från domstolsväsendet som sänds ut på internationella uppdrag är i vanligen anställd i en enskild domstol. Vid deltagande i internationellt utvecklingssamarbete görs normalt ingen 4 Se t.ex. De nordiska ländernas bidrag till utveckling av förvaltnings- och rättssystem i tredje land, referat från Nordiskt Juristmöte, korreferent professor , 2002.