sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Om skaderegleringen ska vara obligatorisk bör reglerna utfor- mas så att tillståndshavaren innan tillståndet tas i anspråk får inleda en process vid miljödomstolen, som då utfärdar stämning (eller kungörelse) gentemot berörda fastigheter. Härefter skulle pro- cessen förlöpa ungefär som det normala expropriationsförfarandet. Det var ett sådant system som vattenlagsutredningen föreslog. Fördelen med en obligatorisk skadereglering är främst att ersättningsfrågan kan bli omhändertagen och avgjord relativt Prövningen av vissa civilrättsliga frågor snabbt efter tillståndsbeslutet. Att samtliga anspråk till följd av ett visst tillstånd i princip prövas i en och samma process bör gynna möjligheten till enhetlig skadevärdering och föra med sig process- ekonomiska fördelar för berörda enskilda. Ett system med obligatorisk skadereglering har dock uppenbara nackdelar. Den främsta torde vara att regleringen är onödig när den tillståndsprövade verksamheten inte föranleder några ersättnings- anspråk eller då parterna själva kan komma överens om ersätt- ningen. Utredningens enkät visar att ersättningsfrågor väcktes i av ansökningsmålen (tillstånd till eller laglig- förklaring av vattenverksamhet). I det perspektivet framstår en separat obligatorisk ersättningsprocess som en olämplig resurs- användning. Alternativet till en obligatorisk ersättningsprocess är ett system som utgår från att berörda parter i första hand förutsätts själva komma överens om ersättningen. Någon egentlig ersättnings- process kommer då till stånd endast när parterna inte själva kan reglera frågan. Väglagens ersättningsregler bygger på ett sådant synsätt. Även inom mera närliggande rättsområden såsom reglerna om förordnanden om områdesskydd enligt 7 kap. sker i praktiken alltid en ersättningsförhandling mellan vanligtvis en statlig myndighet och berörda fastighetsägare. De korta tider som gäller för att anmäla ersättningsanspråk i dessa fall gör dock att fastighetsägarna ibland måste vända sig till domstolen innan förhandlingarna har hunnit avslutas. Nackdelen med ett system som bygger på att regleringen endast inleds på initiativ av parterna är främst att ett och samma tillstånd kan komma att generera flera processer beroende på hur för- handlingarna mellan parterna utvecklas. Enligt utredningens mening är det klart att fördelarna med ett system där de berörda själva i första hand får reglera sina mellanhavanden överväger nackdelarna. Ersättningsprocessen bör alltså bygga på att den som vill göra anspråk på ersättning (eller inlösen) får väcka talan vid miljödomstolen. Även tillståndshavaren har naturligtvis ett sådant intresse av att få ersättningsfrågorna reglerade att han bör kunna påkalla domstolsprövning av dem. Ersättningsprocessen bör alltså inledas med ansökan om stämning vid miljödomstolen. Genom hänvisningen till expropria- tionslagen i 31 kap. 2 § kommer sedan processen i det väsentliga att likna expropriationsprocessen och andra ersättnings- processer enligt 31 kap. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Som i andra liknande sammanhang bör det finnas en tidsgräns för när ersättningsanspråk senast ska göras gällande vid domstolen. Generellt är det naturligtvis en fördel att ersättningsregleringen avslutas så snabbt som möjligt. I det perspektivet kunde en ettårsfrist anses lämplig. Den fristen gäller t.ex. för ersättningar på grund av förordnanden om områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken. Korta frister för att inleda processer har dock nackdelar. Vattenrättsliga ersättningsfrågor kan vara svåröverskådliga och ibland bedöms de bäst sedan anläggningarna har kommit till stånd och tagits i drift. Om talefristen är kort i förhållande till den tid som parterna behöver för förhandlingar kan resultatet bli att sakägarna ofta kommer att inleda egentligen onödiga processer som sedan får vila medan parterna förhandlar färdigt. Ett argument mot en kort frist är också det ofrånkomliga pro- blemet med oförutsedda skador. Det måste förutsättas att felbedömningar görs även angående vilka skador en verksamhet förorsakar, och skadornas omfattning. Enligt utred- ningens mening bör det inte komma i fråga att försämra sakägarnas möjligheter att göra gällande anspråk på grund av oförutsedda skador efter arbetstidens utgång. Det anförda skulle tala för att det bör finnas en enhetlig, tämligen lång frist för att göra anspråk på ersättning eller inlösen till följd av tillståndet. Ett ytterligare argument för den lösningen skulle vara att den skulle bidra till ökad enhetlighet. Enligt dagens regler finns ingen tidsgräns för ersättningsanspråk som riktas mot tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet. En lång frist har dock även klara nackdelar. Rent allmänt finns ett intresse att inte olika anspråk som en tillståndsgiven verksamhet föranleder hålls svävande efter att verksamheten har inletts. Under utredningens arbete har det också framhållits att sökandena kan ha ett starkt intresse att tidigt få en överblick över dessa anspråk. I vissa fall skulle de potentiella ersättningarna kunna påverka sökandens intresse av att ta sitt tillstånd i anspråk. Mot argumenten i det närmast föregående kan framhållas att det i första hand är sökandens uppgift att utreda och skapa sig en tillförlitlig bild av de ersättningsanspråk som verksamheten kan ge upphov till. Skälen för en snabb reglering av ersättningsanspråken får ändå anses överväga. Reglerna bör därför utformas utifrån förutsättningen att den som vill framställa ersättningsanspråk bör göra detta inom efter tillståndsbeslutet. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor framstår allmänt som lämplig och stämmer överens med vad som gäller i flera andra liknande sammanhang. Utgångspunkten för beräkningen av talefrister i liknande sammanhang är ofta den tidpunkt då det underliggande beslutet vinner laga kraft. Det kan ses som naturligt att använda denna tid- punkten även för de vattenrättsliga ersättningsanspråken. Under utredningens arbete har dock framhållits att en på så sätt bestämd frist skulle kunna bli alltför snäv, åtminstone i fall där verksamheten för med sig mera kännbar omgivningspåverkan. Sådan påverkan kan ofta inte bedömas mera tillförlitligt innan anläggningarna för verksamheten har utförts och tagits i drift. Om talefristen löper ut tidigare än så tvingas sakägarna att väcka talan på ett otillfredsställande underlag och det kan visa sig att processen till slut var onödig eller att nedlagda kostnader i ett tidigt skede av processen blev onyttiga. En bättre utgångspunkt får därför anses vara tidpunkten då tillståndet tas i anspråk. Som utredningen har anfört i det närmast föregående finns en risk för onödiga eller onödigt kostsamma rättegångar om talan väcks innan tillståndet och dess verkningar kan bedömas mera tillförlitligt. Intresset att undvika sådana processer får anses motivera en bestämmelse om att talan inte får väckas förrän det underliggande tillståndsbeslutet har tagits i anspråk. Utredningen föreslår att en sådan bestämmelse införs. Bestämmelsen hindrar inte sakägaren att begära säkerhet enligt 22 kap. 14 § . Även med en sådan kortare talefrist som utredningen föreslår kan det komma att dröja avsevärd tid innan ersättningsanspråk med anledning av ett tillstånd blir slutligt prövade. Det klargörande- intresse som motiverar korta frister för ersättningstalan kommer alltså, fastän i betydligt mindre mån, att stå kvar även med en sådan frist. Detta bör i allmänhet inte utgöra något problem, men det kan inte uteslutas att sökandens intresse att få överblick över eventuella ersättningsanspråk i undantagsfall är sådant att även ettårsfristen framstår som alltför lång. En annan aspekt är att ersättningskrav från sakägare som framställs under handläggningen av tillstånds- frågan kan leda till att sökanden i någon mån modifierar verksam- heten eller genomför skadeförebyggande åtgärder. Den uppkomna ersättningsfrågan kan också hanteras så att sökanden accepterar att den befarade skadan, om den inträffar, betraktas som en oförutsedd skada. Om sakägarna ges incitament att ta upp ersättningsfrågor med sökanden redan i samband med tillståndsärendet ökar möjligheten Prövningen av vissa civilrättsliga frågor för parterna att komma överens genom att sökanden anpassar verksamheten, genomför skadeförebyggande åtgärder eller betalar ut ersättning under hand. Liksom kan detta bidra till att ersättningskrav kan ut i samband med handläggningen i koncessionsnämnden. Detta medför naturligtvis i så fall klara processekonomiska fördelar. Klargörandeintresset kan tillgodoses genom att sakägarna kan föreläggas att redan i tillståndsärendet anmäla att de vill kunna väcka ersättningsanspråk. Det som då bör krävas att sakägarna klargör för sökanden är att denne kan möta framtida anspråk till följd av den ansökta verksamheten. Det kan däremot inte anses lämpligt att i ett så tidigt skede av processen kräva att sakägarna ska ange något preciserat belopp. Ett sådant krav skulle sannolikt endast resultera i att sakägarna uppgav anspråk med så väl tilltagen marginal att sökanden ändå inte skulle få någon bild av anspråkens omfattning. Tiden för anmälan av ersättningsanspråk bör inte knytas till något visst skede i handläggningen vid koncessionsnämnderna. I stället får det ankomma på nämnderna att sätta ut en lämplig frist. Regeln om anmälan av anspråk bör vara dispositiv, dvs. förfarandet bör tillämpas endast på sökandens begäran. Det finns ingen anledning att låta anmälningsförfarandet belasta andra ärenden än de där sökanden själv har ett intresse av att så sker. Begäran om ett anmälningsförfarande bör ske i samband med ansökan, så att föreläggandet till sakägarna kan tas in i den första kungörelsen i ärendet. Utredningens resonemang i det föregående utgår från att det är sakägaren som inleder ersättningsprocessen. Även tillståndshavaren bör dock naturligtvis kunna ta initiativ till ersättningsregleringen genom att väcka talan mot de berörda sakägarna. Med det system som föreslås i det närmast föregående kommer behovet av regler för prövning av oförutsedda skador att kvarstå. Även kommer förbiseenden och felbedömningar att ske vid den primära skaderegleringen. Som utredningen anfört i det föregående kan det inte komma i fråga att i sådana fall inskränka sakägarnas rätt till ersättning i förhållande till dagens regler. Möjligheten att framställa anspråk på grund av oförutsedda skador måste alltså bibehållas. Eftersom någon obligatorisk skadereglering inte ska ske kan avgränsningen av vilka skador som ska anses oförutsedda skador inte längre ske utifrån resultatet av en sådan primär reglering. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Avgränsningen bör i stället utgå ifrån vilka skador och olägenheter med den ansökta verksamheten som har behandlats i tillstånds- ärendet, och därmed varit synbara för sakägarna. Ersättnings- anspråk på grund av sådana skador och olägenheter bör anses prekluderade när ettårsfristen har löpt ut, medan anspråk på grund av andra skadeförlopp bör behandlas som oförutsedda. Inskränkningar i verksamheten och skadeförebyggande åtgärder I det föregående har utredningen behandlat möjligheten för berörda sakägare att få ersättning i pengar för en verksamhets skadeverkningar. Det vattenrättsliga ersättningssystemet har dock byggt på principen att hänsynen till omgivningen ska tas i första hand genom jämkning av verksamheten och i andra hand genom skadeförebyggande åtgärder. Endast den restskada som sedan återstår ska ersättas i pengar. Enligt reglerna om oförutsedda skador i 24 kap. 13 § miljö- balken kan miljödomstolen besluta om sådana ändringar i den tillståndsgivna anläggningen eller verksamheten som kan förebygga eller minska framtida skador. Detta innebär att domstolen har möjlighet att i efterhand förena tillståndet med bestämmelser som liknar ytterligare villkor. Med den ordning som utredningen föreslår får prövningsmyndigheten inte samma möjlighet som miljödomstolarna har att göra en samlad prövning av villkors- och ersättningsfrågorna. Skälen för att jämkningar av verksamheten och skadeförebyggande åtgärder ska kunna föreskrivas har därmed blivit ännu starkare än i dagens system. Det framstår också som angeläget att domstolen ska kunna besluta även om andra skadeförebyggande åtgärder än sådana som ryms inom den nämnda paragrafen. Det bör alltså finnas möjlighet till en viss efterföljande reglering av tillståndet. Enligt gällande regler ska ersättningar i princip vara betalda innan ett tillstånd tas i anspråk av sökanden. Det är visserligen inte ovanligt att ersättningsfrågor skjuts upp för att behandlas efter själva tillståndsfrågan, men då har domstolen först bedömt Prövningen av vissa civilrättsliga frågor skadefrågan översiktligt och funnit att uppskovet inte medför någon risk för sakägarna i det konkreta fallet. Om ersättningsfrågor behandlas åtskilt från tillståndsfrågorna kan verksamheten komma till utförande, och skadorna alltså realiseras, redan innan ersättningarna har beslutats och betalats. Detta kan i sin tur medföra att sakägarna helt blir utan ersättning om det tillståndsgivna projektet misslyckas och tillståndshavaren inte kan betala skadorna. Enligt utredningens mening är det orimligt att sakägarna ska stå någon risk för tillståndshavarens betalningsoförmåga. Sakägarna måste kunna få säkerhet för den blivande ersättningen. Även det sammanhållna system som man har i , se bilaga 10, har krav på att säkerhet ställs. Utredningen menar också att det krävs en särskild bestämmelse i om säkerheten. De allmänna civilrättsliga säkerhetsbestämmelserna i 15 kap. är inte så utformade att de kan ge en sådan allmän garanti mot förlust hos sakägarna som behövs. Bestämmelserna om säkerhet i 16 kap. 3 § är inte heller tillämpliga i fall som avses. Ersättningsbestämmelserna bör därför kompletteras med en regel i om säkerhet för blivande ersättningar. Bestämmelsen bör utformas så att säkerhet ska ställas på sakägarens begäran om det finns en risk att skada uppkommer på dennes intresse. Som i andra liknande sammanhang bör staten och kommuner undantas från skyldigheten att ställa säkerhet. En fråga om säkerhet kan komma upp både hos en koncessionsnämnd och hos en miljödomstol. Givetvis går det inte att jämföra förfarandet när en säkerhet prövas med själva ersättningsprocessen. Den verksamhetsutövare som väljer att fullfölja skade- regleringen innan tillståndet tas i anspråk ska naturligtvis inte behöva ställa någon säkerhet. Ersättning för skada på egen fastighet Enligt dagens bestämmelser i 31 kap. 18 § ska dom- stolen bestämma ett ersättningsbelopp även för skador på fastigheter som tillhör sökanden. Syftet med bestämmelsen är att skydda sökandens fordringsägare med pant i fastigheterna. I det föregående föreslår utredningen att någon obligatorisk skade- reglering inte ska ske för varje meddelat tillstånd. I stället bör ersättningsprocesser endast genomföras på parternas initiativ, när Prövningen av vissa civilrättsliga frågor de inte själva kan komma överens om ersättningen. Enligt utredningens mening finns det då inget behov av bestämmelser om ersättning för skada på egen fastighet. Den nuvarande bestäm- melsen bör upphävas. Utredningens uppdrag omfattar inte att överväga några ändringar i systemet med bygdemedel. Som har beskrivits i det föregående fungerar möjligheten till bidrag ur bygdemedel som en sista utväg för sakägaren att få skadeersättning sedan andra ersättnings- möjligheter har uttömts. Sakligt sett är det ingen stor skillnad mellan prövningen av bidragsärendena och prövningen av ersätt- ningsfrågor i övrigt. Bygdemedelsärendena bör därför ligga kvar hos miljödomstolarna och utredningen föreslår ingen regeländring i den frågan. 4.2.2Alternativt förslag med bibehållen samlad prövning Utredningens alternativa förslag: Dagens samlade prövning av tillstånds-, tvångsrätts- och ersättningsfrågor bibehålls vid de nya koncessionsnämnderna. Utredningen redovisar i avsnitt 4.2.1 sitt huvudförslag om hanteringen av ersättningsfrågorna i samband med tillstånd till vattenverksamhet. Förslaget innebär att dessa frågor även ska prövas vid miljödomstolarna, skilda från tillstånds- prövningen vid de nya koncessionsnämnderna. I utredningen har det framförts synpunkter att fördelarna med en samlad prövning av tillstånds-, tvångsrätts- och ersättnings- frågor bör leda till att en sådan prövning bibehålls även i det framtida prövningssystemet. Mot den bakgrunden har utredningen valt att utforma ett alternativt författningsförslag, se bilaga 12. Utredningen vill framhålla att det förslaget inte har utformats som ett komplett alternativ till huvudförslaget utan endast innehåller de bestämmelser där de båda förslagen skiljer sig åt. Den som vill bilda sig en fullständig bild av det alternativa reformförslaget måste alltså jämföra med huvudförslaget. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor I alternativet bibehålls den samlade prövningen på så sätt att även ersättningsfrågorna flyttas över till koncessionsnämnderna. I vattenrättsliga tillståndsärenden kommer nämndernas prövning därmed att vara avgränsad på samma sätt som vid miljödomstolarna i dagens system och vid vattendomstolarna. Det alternativa förslaget har utformats så att de förfarande- bestämmelser som avser ersättningsfrågorna har arbetats in bland handläggningsreglerna i 19 kap. . Bestämmelserna gäller ansökans innehåll (6 §), tid för att anmäla ersättningsanspråk i ärendet (9 § och 21 a §), likformighet i skadevärdering (21 b §), värdering av fastighet som belastas av särskild rättighet (21 c §), dokumentation av fastighetsdel som ska lösas in (21 d §), beslutets innehåll (22 §) och provisorisk ersättning m.m. (26 och 27 §§). I instruktionen för koncessionsnämnderna införs bestämmelser (i 2 §) om nämndernas behörighet att pröva frågorna. De föreslagna bestämmelserna anknyter nära till dagens motsvarande regler för miljödomstolarna. Vissa ändringar är dock nödvändiga med hänsyn till att den underliggande processlag- stiftningen är olika för domstolar och förvaltningsmyndigheter, bl.a. kan tiden för att anmäla ersättningsanspråk inte relateras till huvudförhandlingen. En annan konsekvens blir att rättegångs- balkens regler om muntlig bevisning vid domstolarna inte längre kommer att gälla i ersättningstvisterna vid koncessionsnämnderna. Förslaget utgår från att ersättningsfrågorna ska avgöras till- sammans med tillstånds- och villkorsfrågorna i ett gemensamt beslut, men på samma sätt som enligt dagens regler finns möjlighet att skjuta upp ersättningsregleringen . Liksom för den primära ersättningsregleringen flyttas hand- läggningen av anspråk på ersättning m.m. för oförutsedd skada enligt 24 kap. till koncessionsnämnderna. Bestämmel- ser om detta införs i 13 och 14 §§ i kapitlet. Eftersom det kan finnas motstående intressen mellan sakägare i ärendena t.ex. om inbördes fördelning av ersättningsbelopp bibe- hålls den speciella kostnadsfördelningsregeln för sådana fall i dagens 25 kap. 5 § . Ärenden om bidrag ur bygdemedel har sådana inslag av skadereglering att de bör handläggas vid samma myndighet som ersättningsfrågor i övrigt. I alternativförslaget införs därför en bestämmelse i instruktionen för koncessionsnämnderna (2 §) och i förordningen om bygde- och fiskeavgifter (4 §) om att nämnderna ska pröva ärendena. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Vidare förslås en bestämmelse i instruktionen för koncessions- nämnderna (11 §) om att besluten i ersättningsfrågor får verkställas (enligt utsökningsbalkens regler). En sådan bestämmelse är nödvändig för att en sakägare, om det undantagsvis kan behövas, ska kunna driva in en ersättningsfordran utan att gå omvägen över domstol. En konsekvens av att koncessionsnämnderna prövar ersätt- ningsfrågorna i första instans blir att samma överklaganderegler kommer att gälla för dessa frågor som för andra beslut av nämnderna. Möjligheten att föra upp frågorna till blir alltså inskränkt i förhållande till dagens regler och utredningens huvudförslag. Utredningens förslag: I ett ärende om vattenverksamhet ska sökanden vara skyldig att ersätta sådana motparter som är fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till berörd fastighet för kostnader. Olika bestämmelser gäller om rättegångskostnaderna vid miljö- domstolarnas förstainstansprövning. I mål om vattenverksamhet har sakägare rätt till kostnadsersättning. Detta gäller inte mål om miljöfarlig verksamhet. Hos länsstyrelserna finns ingen rätt till kostnadsersättning. När prövningsorganisationen ändras så att all tillståndsprövning sker vid samma myndighet och enligt samma handläggningsregler blir frågan om även kostnadsreglerna bör vara enhetliga. Till en början måste påpekas att en samordning av kostnads- reglerna kan ske på så sätt att rätten till ersättning avskaffas vid vattenverksamhet men också så att den utvidgas till att gälla även vid prövning av miljöfarlig verksamhet. En utvidgning skulle dock få långtgående och svåröverskådliga konsekvenser, särskilt som de hittillsvarande B-ärendena skulle omfattas. De skäl som har anförts mot en sådan utvidgning (se avsnitt 4.1.10) får alltjämt anses vara hållbara. Övervägandena begränsas därför till att gälla ersättningsreglerna vid prövning av vattenverksamhet. Generellt finns det givetvis fördelar med enhetliga regler. Gränsdragningsproblem uppkommer inte och lika fall kan Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Enligt utredningens mening har dock sådana systematiska skäl endast begränsad betydelse. Ändring av ersättningsreglerna får konsekvenser som gör att frågan ligger på rättspolitisk nivå. Om sakägarna inte kan processa på sökandens bekostnad innebär detta en kraftig förskjutning av balansen mellan exploateringsintressena och de motstående enskilda intressena. I praktiken får då sakägarna ingen möjlighet att anlita den juridiska eller tekniska expertis som gör det möjligt för dem att argumentera på samma villkor som sökanden. Som vattenlagsutredningen framhöll (se avsnitt 4.1.10) är det en skillnad mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet på så sätt att i frågor om miljöfarlig verksamhet sammanfaller oftast de allmänna och enskilda intressen som står mot sökanden med varandra, medan detta inte kan förutsättas vid vattenverksamhet. Sakägarna kan då inte räkna med något stöd för sin sak från de berörda myndigheterna när det gäller att bevaka privaträttsliga frågor. Det finns också relevanta skillnader mellan ärenden om miljö- farlig verksamhet och ärenden om vattenverksamhet. Skillnaden ligger främst i typen och intensiteten av de störningar som verksamheterna för med sig för sin omgivning. I tillståndsärenden i industriella sammanhang om miljöfarlig verksamhet koncentreras prövningen ofta till verksamhetens mera generella inverkan på miljön, särskilt till frågorna om utsläpp till luft och vatten av olika betänkliga ämnen. När det gäller relationen mellan sökanden och berörda enskilda (närboende) kommer dock bedömningen i många fall att handla om andra och mera lokala störningar, såsom buller, lukt och stoftnedfall från anläggningen samt om trafikstörningar i anläggningens närhet. Det rör sig om störningar som inte är unika för den miljöfarliga verksamhet som är under prövning i ett särskilt fall, utan som förekommer mer eller mindre allmänt i samhället. En industri i en tätort är t.ex. sällan den enda bullerkällan för dem som bor i närheten av anläggningen. En naturlig konsekvens av detta är att prövningen av miljöfarlig verksamhet, när det gäller påverkan på närboende, riktas in på vad som är en acceptabel störningsnivå. Både tillståndsfrågan i sig och villkorsfrågorna bedöms utifrån vad omgivningen skäligen bör tåla. Om det dessutom uppkommer skada för en enskild som ligger över skälighetsnivån får särskild talan föras enligt reglerna i 32 kap. . I en sådan rättegång gäller vanliga regler om rättegångskostnader. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor