sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — Organisatoriska frågor SOU 2009:76 Internationella uppdrag inom civil krishantering, utvecklingssamarbete etc. bör normalt anses förenliga med domares och åklagares ställning. Avgörande är hur styrt uppdraget är och vilken bundenhet det kan leda till. I departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) refererades ett par ärenden i vilka prövat frågor om tillåtligheten av domares internationella uppdrag. Sedan nämnda promemoria presenterades visar en genomgång av de anmälningar som domare gjort av bisysslor till /att domare i två fall anmält internationella uppdrag av de typer som här är i fråga som bisysslor. Den ena anmälan rörde uppdrag som föreläsare vid ett brottmålsseminarium på anordnat av ett privat företag. Den andra anmälan rörde deltagande i en delegation för bildande av en domarskola i inom ramen för ett Sida-finansierat biståndsprojekt. Inget av dessa uppdrag ansågs vara förtroendeskadligt. 7.3.19 Ersättare – domare och åklagare och förslag: För att skapa reella möjligheter för domare och åklagare att delta i internationella uppdrag måste det finnas ersättare för dessa, i första hand genom gängse ersättarsystem, främst särskilda förstärkningsinsatser samt utlysning av vikariat. Frågan om ersättare bör lösas i dialog med respektive chef på ett så tidigt stadium som möjligt. Ersättare för poliser och kriminalvårdare kan vanligen ordnas relativt smidigt inom respektive arbetsplats, exempelvis genom vikariepooler. Utvecklingen går emellertid mot fler expertfunktioner i missionerna. En hög svensk ambition att också tillsätta sådana tjänster innebär därför att även Polisen och Kriminalvården kommer att behöva hantera frågor om lämpliga ersättare. I fråga om domare och åklagare, som oftare har mer kvalificerade funktioner och uppgifter, uppkommer emellertid särskilda svårigheter när personal sänds ut på internationella uppdrag. Det finns därför anledning att särskilt beröra ersättarfrågan beträffande dessa yrkesgrupper. För att rekryteringsbasen ska bli så bred som möjligt är det viktigt att domstolspersonal från samtliga domstolar och åklagarkammare kan komma i fråga för internationella uppdrag. I praktiken är dock 222 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor mindre arbetsplatser särskilt känsliga för snabba personalomsättningar och kan ha svårt att frigöra personal. Inom domstolsväsendet finns olika sätt att lösa vakanser och arbetsanhopningar. En vanlig lösning är inhopp av fiskaler, assessorer och pensionärer. är målsättningen att dömandet i huvudsak ska utföras av ordinarie domare.10 DV arbetar därför med flera typer av förstärkningsinsatser. En sådan utgörs av de sex–åtta lagmän som inte längre upprätthåller sina tjänster som domstolschefer. En annan typ av förstärkningsmodell som används på försök är de fyra extratjänster som har inrättats vid fyra av landets större tingsrätter. Verksamheten innebär ett åtagande från domstolens sida att ställa domare motsvarande en halv domartjänst till förfogande. Modellen bygger på frivillighet och är inte knuten till viss person utan till domstolen. Extratjänsterna är tänkta att täcka upp för det vikariebehov som uppkommer på grund av den omfattande utbildning som nyutnämnda domare erbjuds. En tredje modell utgörs av den egentliga s.k. förstärkningsstyrkan. Denna består av åtta–tio ordinarie domare och är avsedd att täcka ersättningsbehov i samband med domares deltagande i utbildning, vid speciella mål samt vid domares deltagande i internationella uppdrag. Förstärkningsdomarens hemmadomstol kan tillsätta en ny tjänst. Respektive överrätt styr hur förstärkningskapaciteten ska fördelas. Inhoppen är tänkta att avse perioder upp till en eller . Det är däremot inte tänkt att förstärkningsdomarna ska upprätthålla långa vikariat. har svenska domare främst varit aktiva inom internationellt utvecklingssamarbete. Sådana uppdrag sker vanligen inom ramen för den ordinarie anställningen. Under sådan bortovaro från domstolen är det – vilket även förutsätts ske enligt nuvarande ordning – lämpligt att personen ersätts av en domare ur den s.k. förstärkningsstyrkan. Alternativt kan inhopp göras av icke-ordinarie domare eller pensionärer. Vid vissa domstolar anses det även finnas ett – relativt – domaröverskott och behovet av extern förstärkning är då mindre. bör ordinarie domare även komma att delta i internationella civila krishanteringsinsatser. Sådant deltagande innebär vanligen utlandsstationering och därmed en längre tids bortovaro från hemmadomstolen. Med hänsyn till att DV:s förstärkningsinsatser inte är tänkta att tas i anspråk vid längre vikariat bör i stället vikariatstjänster utlysas i dessa fall. Deltagande i civila krishanterings10 Jfr t.ex. regeringens direktiv till utredningen om rekrytering av domare m.m., dir. 2001:57, och SOU 1994:99. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 insatser aktualiseras ofta med mycket kort framförhållning. I det glapp som då kan uppkomma innan en vikarie tillträtt bör förstärkningsstyrkan kunna fylla en funktion. Mot bakgrund av vad som sagts är det viktigt att förstärkningsstyrkan fortlever och vidareutvecklas. Inom finns inte några egentliga förstärkningsstyrkor. Det är dock vanligt att pensionärer tas in för att särskilt arbeta med balansavverkning. Vanliga lösningar vid åklagarnas bortovaro är att befintlig personal omfördelas, att assessorer tas in som extra åklagare eller att vikariat utlyses. För att deltagande i längre internationella uppdrag ska framstå som en realistisk möjlighet för åklagare är det viktigt att ersättare tillsätts i varje enskilt fall, lämpligen genom utlysta vikariat. Frågan om ersättare bör lösas i dialog med respektive chef, gärna redan, såsom sker beträffande kriminalvårdare, i samband med referenstagning eller i vart fall när personen i fråga upptas i respektive resursbas. 7.3.20 Kvalitetssäkring Överväganden och förslag: Att personal som sänds ut på internationella uppdrag är skicklig och även i övrigt lämplig för uppdraget är avgörande för förtroendet för det internationella arbetet. Kvalitetssäkring bör därför ske såväl före som under och efter uppdraget och genomföras av den utsändande myndigheten. Den som deltar i rättsväsendets internationella uppdrag representerar formellt sett inte den utsändande myndigheten och har inte till uppgift att i alla lägen föra fram just svenska lösningar (se avsnitt 9.5.2). Uppdragen är per definition inte heller befattningar som ger diplomatisk status. I realiteten uppfattas emellertid de utsända som representanter för och de yrkesgrupper som de tillhör. Den personal som sänds ut på internationella uppdrag måste därför hålla en hög professionell nivå. Arbete i en internationell miljö ställer dessutom höga krav på social kompetens, lämplighet och oklanderlig livsföring. Risken att någon ska hamna i lojalitetskonflikt, frestas till brottslig gärning eller annat klandervärt beteende är ofta förhöjd i den internationella miljö det är fråga om. En anledning härtill är att de utsända inte står under samma sociala kontroll som de gör hemma. som sådan kan också locka till 224 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor utnyttjande av förmåner som erbjuds, liksom de annorlunda kulturella och sociala omständigheter som tjänstgöringen innehåller. För den absoluta majoriteten av dem som kommer i fråga för utlandsuppdrag är dessa potentiella risker ingen betydande fara. Undantagsvis kan det dock hända att personer som är olämpliga blir ianspråkstagna. I värsta fall kan de orsaka skador som inte bara belastar dem själva utan också och eventuella uppdragsgivande internationella organisationer. Sådana exempel finns dessvärre. Att utsänd personal uppträder på ett sätt som inger förtroende är av avgörande betydelse för det enskilda uppdragets genomförande men också för mottagarländernas syn på utländsk närvaro i allmänhet. Särskilt viktigt är detta när det gäller personal som har i uppdrag att förmedla bilden av ett fungerande rättssamhälle. Förtroende byggs upp men kan raseras i . Den utsändande myndigheten bär ett ansvar för att kvalitén på arbetet säkras såväl före som under och efter dess genomförande. Kvalitetssäkringen före uppdraget bör ske i samband med rekryteringen. Beredningen bör innefatta intervjuförfarande samt referenstagning. Det är viktigt att anställningsmyndigheten skapar sig en uppfattning om varför personen i fråga söker sig till det internationella uppdraget. Drivkraften måste ligga i ett genuint intresse för uppdraget som sådant. En strävan efter att söka sig från trassliga familjeförhållanden eller problem på arbetsplatsen innebär däremot inte en tillräcklig motivation för uppdraget. Referenstagningen bör ske med den sökandes hemmaarbetsplats. För det fall personen har deltagit i internationella uppdrag bör den även omfatta den tidigare utsändande myndigheten. Detta bör gälla oavsett i vilken egenskap personen är tänkt att sändas ut i det nya uppdraget. Vikten av förtroendeingivande livsföring under utlandsuppdraget kan framhållas på flera sätt. Ett sådant sätt är information om gällande uppförandekod. kan information även behöva ges om innebörden av den straffrättsliga jurisdiktionsregel som här föreslås införas (se avsnitt 9.5). Personalen bör då vara medveten om att den inte omfattas av något krav på dubbel straffbarhet och att villkoren i detta hänseende inte är desamma som under exempelvis en semesterresa. Polistjänster i Polisens utlandsstyrka är generellt säkerhetsklassade . Inom har också särskild uppmärksamhet riktats på kvalitetssäkring. För att i görligaste mån undvika olämpliga händelser medverkar vid missionsutbildningen för att belysa riskerna ur ett säkerhetsperspektiv. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 vid hemkomstsamtalen. Via sker också en spontanuppföljning av personer som är anställda i säkerhetsklassade tjänster. I den utsträckning regler om registerkontroll tillåter kontroll i belastnings och misstankeregister ska så ske. Detta är enligt utredningens mening en lämplig ordning. Dessutom kräver EU regelmässigt att all personal som ska anställas inom organisationens krishanteringsinsatser säkerhetskontrolleras, att intyg om sådan kontroll utfärdas samt att detta ska medföras av den anställde.11 Kvalitetssäkringen under och efter uppdraget bör ske genom den utsändande myndighetens besök på plats och andra kontakter med företrädare för den verksamhet där den utsände är eller har varit verksam, lämpligen med både över- och underordnade. I de fall uppdraget genomförs i en internationell organisations regi bör en återkoppling även ske med denna. Kontakterna ger även anställningsmyndigheten en möjlighet att bilda sig en uppfattning om arbetsförhållandena på plats, vilket kan ha betydelse för utformandet av framtida uppdrag. Tillfredsställande kvalitetssäkring i det enskilda fallet är vidare en förutsättning för att de internationella uppdragen i allmänhet ska kunna tillmätas särskilt meritvärde i karriärhänseende, se nedan. Beträffande rekrytering, se avsnitt 7.3.11. Överväganden och förslag: De personer inom rättsväsendet som deltar i internationella uppdrag utvecklar sin kompetens i olika avseenden vilket bör tillmätas särskilt meritvärde i karriärhänseende. Under utlandsuppdraget bör personalen i så stor utsträckning som möjligt beredas möjlighet att hålla sig informerad om vad som sker på personalområdet hemma. Personer som deltagit i utlandsuppdrag bör ges möjlighet till särskilda utvecklingssamtal med berörd chef eller annan lämplig person samt att informera om sina erfarenheter på den egna arbetsplatsen. För att tydliggöra vari utlandsuppdraget bestått bör särskilda uppdragsbeskrivningar upprättas. Frågan om meritvärdering bör diskuteras i samråd mellan och dess medlemmar. Rättsväsendets olika delar bör utveckla former för att visa hemkommen personal sin erkänsla. 11 Vissa frågor om säkerhetsprövning har utretts i departementspromemorian Några frågor om säkerhetsprövning inför utlandsverksamhet m.m. (Ds 2006:20). Promemorian är föremål för beredning inom . SOU 2009:76 Organisatoriska frågor Bakgrund Vikten av att internationellt arbete ses som meriterande har framhållits i olika sammanhang. I revisorers rapport freds- och hjälpinsatser (2001/02:9) framhölls att rekryteringen är en väsentlig förutsättning för att ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden samt att frågor om meritvärdering i samband med internationella insatser därför måste uppmärksammas och utvecklas vidare. Det gällde enligt rapporten inte bara för personal inom Försvarsmakten utan också för personal inom exempelvis rättsväsendet. Ju viktigare inslag i verksamheten de internationella insatserna är, desto mer väsentligt är det att de blir en integrerad del av myndighetsverksamheten. har frågan uppmärksammats bl.a. i regeringens skrivelse skr. 2007/08:51 (Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet). Vidare har i sitt slutbetänkandet En svensk veteranpolitik föreslagit bl.a. att utlandstjänst ska vara en förutsättning för viss befordran och för att komma i fråga för högre befattningar för Försvarsmaktens egen tillsvidareanställda personal. I RPS:s regleringsbrev för åläggs myndigheten ett återrapporteringskrav rörande frågan hur polisanställda ska uppmuntras till internationell tjänstgöring samt hur erfarenheter av internationellt arbete tas tillvara och värderas i merithänseende. Problemet att utlandstjänstgöring inte anses karriärfrämjande är inte endast svenskt, utan har uppmärksammats även av andra länder, bl.a. under det tjeckiska ordförandeskapet i EU. Frågan om meritvärdering står även på dagordningen vid det svenska ordförandeskapet . Överväganden och förslag Många av de personer från rättsväsendet som utredningen har varit i kontakt med har upplevt att deras internationella erfarenhet inte har tillmätts nämnvärd betydelse i merithänseende när de har sökt andra tjänster i . Flera personer har dessutom upplevt att utlandsuppdraget har inverkat direkt negativt på deras framtida yrkesbana . Ett återkommande uttryck har, bl.a. inom åklagar- och polisväsendena, varit att de, väl tillbaka vid den svenska arbetsplatsen, har haft känslan av att få gå in källaringången. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 Uppfattningen är densamma när det gäller lön och löneutveckling. Flera personer har berättat att de efter avslutade utlandsuppdrag har stått kvar på samma lönenivå som när de åkte, medan kollegorna har sprungit ifrån lönemässigt. En förklaring till varför internationell tjänstgöring ofta inte har en positiv verkan i karriärhänseende kan vara den mer eller mindre informella delen av meritering och tjänstetillsättning. Personer som är aktiva i yrkeslivet hemma i har en naturlig möjlighet att visa framfötterna och att knyta kontakter (nätverka) på hemmaplan, medan de personer som befinner sig utomlands lätt blir osynliggjorda. Personer som arbetar i har också bättre möjligheter att hålla sig à jour i fråga om exempelvis kommande nya tjänster. Även om exempelvis Internet erbjuder goda formella möjligheter att få information om utlysta tjänster, är det naturligt att en stor del av den informella informationen förmedlas i arbetsplatsens lunchrum, korridorer och andra kollegiala och sociala mötesplatser på hemmaplan. Många av de personer som har deltagit i internationella uppdrag har upplevt det som att de har uppfattats med skepsis från den svenska arbetsplatsens sida. Utlandsuppdraget har inte setts som en naturlig del av verksamheten utan snarare som något främmande och märkligt. Detta bemötande har av vissa personer uppfattats som ett uttryck för avundsjuka (jantelagen) och av andra som en känsla av att den frånvarande genom utlandsuppdraget smitit från en tung arbetsbörda, vilket lämnat mer arbete till övriga kollegor. De som deltar i internationella uppdrag på rättsområdet fördjupar sina kunskaper inom respektive sakområde. Att arbeta i ett främmande land, ofta i internationellt sammansatta arbetsgrupper, innebär ett perspektiv på den egna rättskulturen och yrkesrollen men även en inblick i andra rättsordningar. Arbetet ger bl.a. erfarenhet av att använda främmande språk som arbetsspråk, vana vid att utveckla personliga kontakter i en internationell miljö och ett utvecklande av social kompetens. Det internationella arbetet kan också fungera som forum för ledarkompetens. I många fall innefattar de internationella uppdragen synnerligen kvalificerade och ansvarsfulla uppgifter. Uppgifterna ställer också ofta höga krav på personlig lämplighet och psykisk balans, eftersom personalen kan komma i kontakt med människor som utsatts för stora lidanden. Utlandsvistelsen innebär inte sällan även praktiska umbäranden , vilket ställer stora krav på företagsamhet och kreativitet. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor Till detta kommer den direkta nytta som internationell erfarenhet kan tillföra den nationella operativa kärnverksamheten, främst inom åklagar- och polisväsendena. Ett exempel på detta är kunskaper och kontakter för bekämpande av internationell brottslighet. Att internationell erfarenhet tillmäts meritvärde är också en förutsättning för att rekryteringsunderlaget ska vara gott, inte minst beträffande ledande positioner. Mot bakgrund av vad som sagts, men också till följd av den internationalisering som framförallt åklagar- och polisväsendenas verksamhet genomgått , framstår det som naturligt att erfarenheter av internationellt arbete ska tillmätas ett särskilt meritvärde i karriärhänseende. Betydelsen av internationell erfarenhet vid anställning och befordran måste naturligtvis bedömas från fall till fall mot bakgrund av de grundläggande kriterier som uppställs beträffande förtjänst och skicklighet. Detta innebär dock inte något hinder att på ett allmänt plan lyfta fram värdet av internationell erfarenhet. Det ligger i samtliga arbetsgivares intresse att få eller befordra den mest lämpade personen. Det kan vara särskilt viktigt att framhålla meritvärdet av internationellt arbete och internationella erfarenheter i organisationer som domstols- och åklagarväsendena som av tradition har varit starkt nationellt präglade. I synnerhet gäller detta domstolsväsendet. Att tillmäta internationella erfarenheter ett särskilt meritvärde ligger emellertid i linje med vad som gäller vid meritvärdering i samband med utnämning av domare, där värdet av erfarenhet av juridisk verksamhet utanför domstolarna på olika sätt framhållits de senaste 20 åren.12 Frågan om värdering av utlandserfarenheterna har inte bara betydelse för meritvärdering i karriärhänseende utan även beträffande löneutveckling och tilldelning av arbetsuppgifter. Utsänd personal måste omfattas av samma lönerevisioner som yrkeskåren i övrigt och utlandserfarenheter tillmätas betydelse även vid den individuella lönesättningen . Det sagda innebär att det kan finnas ett behov av att se över relevanta kollektivavtal i detta hänseende. Lika självklart ska det vara att hemkommen personal inte förfördelas genom att tilldelas sämre eller mindre attraktiva arbetsuppgifter. Utlandserfarenheterna bör snarare i många fall kunna användas för mer stimulerande arbetsuppgifter. 12 SOU 1988:53, prop. 1989/90:79. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 slutbetänkande innehåller förslaget att Försvarsmakten ska uppmärksamma på frågan om meritvärdering. bör överväga att bland sina medlemmar uppmärksamma frågan om internationell erfarenhet, däribland fredsfrämjande arbete, kan vara meriterande vid anställningar och befordran hos de arbetsgivare som verket företräder. Det skulle, enligt , medföra att frågan uppmärksammas inom andra delar av den offentliga sektorn liksom inom den privata. Enligt utredningens mening är det lämpligt att även rättsväsendet tar aktiv del i en sådan diskussion. har även föreslagit att deltagande i det internationella fredsfrämjande arbetet ska vara en förutsättning för viss befordran och ett krav för att inneha höga befattningar inom Försvarsmakten. Även om det skulle föra för långt att införa motsvarande formella krav också för civil personal, bör enligt utredningens mening utrymmet för personer utan internationell erfarenhet att erhålla högre befattningar inom i vart fall de internationellt inriktade åklagar- och polisverksamheterna vara litet. Det internationella deltagandet bör därför uppmuntras genom att det generellt tillmäts ökat meritvärde och att det i övrigt görs attraktivt. I sitt slutbetänkande framhöll vidare vikten av att utlandstjänstgöring – utöver ökat meritvärde – ska få ett ökat statligt erkännande, bl.a. genom att nya medaljer införs. Medaljer utdelas till personer som deltagit i internationellt fredsfrämjande insatser i Försvarsmaktens, Polisens eller Kriminalvårdens respektive utlandsstyrkor. Också FBA kommer att införa en medalj för utlandstjänst. Medaljer, vid sidan av andra bevis på uppskattning, bör kunna övervägas även för andra delar av rättsväsendet. Att en bortovaro innebär att man får svårare att följa med i vad som händer och sker i arbetslivet hemma är till stora delar ofrånkomligt. Genom att tjänster och information om dessa finns tillgängligt på Internet kan detta problem minskas till en del. Det bör också eftersträvas att personer under utlandsuppdraget ska beredas tillgång till anställningsmyndighetens eventuella intranät. För att på ett naturligt sätt upprätthålla kontakten med anställningsmyndigheten bör personalen i den mån det är tekniskt möjligt även ha möjlighet att behålla en e-postadress inom myndigheten eller stå med på myndighetens sändlistor för viktig information. Det är också angeläget att den utsände upprätthåller regelbunden kontakt med hemmaarbetsplatsen, lämpligen med sin närmaste chef eller personalansvarig person. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor Hemkommen personal bör, i nära anslutning till återkomsten till arbetsplatsen, få möjlighet att genomföra utvecklingssamtal med ansvarig chef eller annan med överblick. Vid utvecklingssamtalet ska särskilt belysas hur personens nyvunna erfarenheter ska kunna utnyttjas i dennes karriärplanering. Samtalet kan också vara ett tillfälle för den enskilde att informera om vad utlandsuppdraget har inneburit. Vid samtalet kan också klargöras på vilka sätt erfarenheterna kan komma hemmaverksamheten till godo. Den skepsis som kan finnas mot utlandsuppdrag kan motverkas genom att den som deltagit i detta ges möjlighet att dela med sig av sina erfarenheter, exempelvis i samband med någon sammankomst på arbetsplatsen. På det formella planet är det viktigt att utlandsuppdraget finns väl dokumenterat. Det är därför lämpligt att den utsändande myndigheten eller den som annars har organiserat utlandsverksamheten utformar tydliga, utförliga och lättillgängliga uppdragsbeskrivningar som kan vara till hjälp vid tjänstetillsättning. I takt med att fler personer deltar i internationella uppdrag bör sådant deltagande komma att ses som en allt naturligare del av den egna verksamheten, vilket också bör leda till att deltagandet inte uppfattas som något främmande utan tvärtom kompetenshöjande. Att deltagande i internationella uppdrag tillmäts särskilt meritvärde i karriärhänseende bör i sin tur innebära att fler personer – i allt högre konkurrens – söker sig till sådana uppdrag. 7.3.22 Information Överväganden och förslag: Rättsväsendet bör hålla intressenter till internationella uppdrag löpande informerade om deras ansökningar samt om utsändandeprocessens olika steg. Det är därför viktigt att också förser respektive myndighet med all tillgänglig information om nomineringar etc. bör ges i uppdrag att utforma en handbok med allmängiltig information om deltagande i internationell civil krishantering. Inför insatsen är behovet av information stort både för den som ska sändas ut och för de anhöriga (se avsnitt 7.3.15), inte minst bland dem som åker ut . Tyngdpunkten av informationen ska ges vid utbildningen.