sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — SoL erbjuder goda möjligheter för stöd och service som helt utformas efter individuella behov och förutsättningar, åtminstone så långt det inte också krävs tvång och begränsning av den enskildes självbestämmande. Eftersom vi föreslår att det införs ett golv för rätten till personlig assistans kan dock ett något större antal personer komma att beröras av förändringen. Det gäller de som behöver ta med det grundläggande behovet om annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om den funktionshindrade för att sammantaget nå upp till det föreslagna golvet för rätt till personlig assistans. I avsnitt 6.3 kommenterar vi hur många personer som detta kan vara aktuellt för. Ekonomiska effekter av förslaget Detta förslag syftar i första hand till att tydliggöra den personliga assistansens syfte och förebygga att personer som inte nödvändigtvis behöver just personlig assistans ansöker om insatsen därför att det saknas relevanta alternativ, t.ex. personer som behöver skyddsåtgärder. Det är därför troligt att förslaget för- hindrar en framtida kostnadsutveckling, inte minst kostnads- förskjutningar mellan bostadsinsatser av olika slag och personlig assistans. Men förslaget kan också innebära en viss korrigering av kostnadsförskjutningar som pågått , främst mellan bostad med särskild service enligt LSS och assistans- ersättning. Enligt den aktstudie som gjort på vårt upp- drag har av alla som nybeviljas assistans- ersättning det femte grundläggande behovet. Endast enstaka personer i denna grupp har endast detta grundläggande behov. En större grupp personen kan ändå bli berörd. Det gäller personer som behöver räkna med det femte grundläggande behovet för att nå upp till det golv som vi föreslår för rätten till personlig assistans. Gruppens storlek är svår att beräkna. Det är t.ex. inte säkert att alla olika grundläggande behov har beräknats fullt ut efter att de sökande uppnått den nuvarande gränsen för rätt till assistans- ersättning. Inte heller är det säkert att på nytt beräknar antalet timmar med olika grundläggande behov vid omprövningen av beslut om assistansersättning. En rimlig bedömning är att en femtedel av de som har det femte grundläggande behovet inte skulle nå upp till det föreslagna golvet för rätt till personlig assistans. Det skulle motsvara 500–600 personer som har assistansersättning. Givet att det beviljade antalet timmar är något högre än genomsnittet (i vår beräkning) minskar assistanskostnaderna med . Vi räknar vidare med att boende kommer att vara ett alternativ för många av de som påverkas av förslaget. oftast handlar om stora behov av aktiv tillsyn och övervakning räknar vi med en alternativkostnad på per person och år. Nettobesparingen blir då . Med hänsyn till att omprövar beslut om personlig assistans och att kommunerna behöver att utveckla alternativ för de som berörs, räknar vid med en införandeperiod . Tidsperspektivet är dock beroende av hur det tar att åstadkomma en samlad lösning för skydds- åtgärder bland de personer som har det grundläggande behov som avser annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om den funktionshindrade. Vi räknar med att det kan fördröja genom- förandet av vårt förslag med , vilket ger en samlad genom- förandeperiod . Inför ett krav på både grundläggande behov och andra behov för rätt till personlig assistans Vi föreslår att det ska krävas att den enskilde både har grund- läggande behov och andra behov av personlig assistans för rätt till denna insats. Den enskilde som enbart har ett stadigvarande behov av hjälp för ett eller flera av de grundläggande behoven ska inte beviljas personlig assistans. Barn och unga ska dock ha rätt till personlig assistans även om de endast har grundläggande behov. För dem har personlig assistans ofta en avgörande betydelse för möjligheten att växa upp i föräldrahemmet som inte kan ersättas med någon annan befintlig stödform. Förslaget markerar den ursprungliga tanke, som kommer till uttryck i förarbetena inför assistansreformen , att personlig assistans är en insats som i hög grad är inriktad på att stärka den enskildes möjlighet till aktivitet och delaktighet i samhällslivet. Genom att personlig assistans beviljas för personer som enbart har grundläggande behov kan insatsen bli ett alternativ för den som enbart behöver omvårdnad. Ett sådant stödbehov bör kunna tillgodoses genom kommunala insatser i den mån det inte handlar om hälso- och sjukvård då också ansvar kan övervägas. Vi vill dock understryka att assistansformen är tänkt för personer med de allra största behoven av stöd och service, särskilt för mycket krävande och personliga angelägenheter som att sköta sin hygien, att äta m.m. Denna består även med det nya kravet på att vuxna ska ha både grundläggande behov och andra behov av personlig assistans. Målsättningen med personlig assistans är att den ska stärka den enskildes aktivitet och delaktighet i samhällslivet, så att den assistansberättigade ska få möjlighet att leva som andra. Uppnådd målsättning är däremot ingen förut- sättning för att stödet ska kunna beviljas. Enligt LSS-kommitténs aktstudie av beslut om nybeviljanden av personlig assistans åren 2005–2006 har beviljats timmar för grundläggande behov som motsvarar hela eller nästan hela behovet av personlig assistans. De andra personliga behoven är små för dessa personer. Vi vet dock inte om det beror på att personerna i fråga har ett så omfattande behov av omvårdnad att det inte är aktuellt med andra personliga behov eller om det handlar om personer som klarar sig själva i stort men behöver viss punktvis hjälp med de grundläggande behoven. För av de som nybeviljades assistansersättning bestod de grundläggande behoven av eller mer av den totala assistanstiden. Ekonomiska effekter av förslaget Även detta förslag syftar till att tydliggöra den personliga assistansens syfte och sätta en rimlig gräns mot oönskade för- skjutningar mellan personlig assistans och t.ex. boende enligt LSS. Enligt den aktstudie som gjort på vårt uppdrag har av de som nybeviljas assistansersättning endast grundläggande behov. Det underlaget är för litet för att någon ekonomisk effekt ska kunna beräknas . Bevilja dubbel assistans först efter att möjligheterna att tillgodose behoven genom hjälpmedel och bostadsanpassningar har prövats Vi föreslår att behov av dubbel assistans alltid ska utredas och dokumenteras för sig. Dubbel assistans ska endast beviljas efter att den enskilde visat att behovet inte kan tillgodoses med hjälpmedel eller bostadsanpassning. Dubbel assistans har ökat kraftigt . Eftersom dubbel assistans inte nämns i förarbetena till LSS har det uppkommit oklarhet både om när behovet ska berättiga till personlig assistans och hur det ska utföras. betydande på länsnivå när det gäller dubbel assistans, om man enbart ser till beviljade timmar som överstiger behov dygnet runt. Det saknas dock statistik för att beskriva behov, beslut och utförande när det gäller dubbel assistans. Regeringen bör därför ge i uppdrag att utarbeta rutiner för att alltid särskilt ange om beviljade timmar avser dubbel assistans och vilka behov som ligger till grund för beslutet. I många situationer är det nödvändigt med dubbel assistans för att den personliga assistansen överhuvudtaget ska kunna utföras eller vara meningsfull. Därför är det inte möjligt att ta bort rätten till dubbel assistans utan mycket kraftiga negativa effekter för den enskilde. Inte heller är det troligt att det samhällsekonomiskt skulle vara mer lönsamt att i högre grad ersätta dubbel assistans med hemtjänst eftersom har en högre timkostnad än den personliga assistansen. Vi bedömer dock att det kan finnas situationer där något av det hjälpbehov som motiverar dubbel assistans kan tillgodoses genom hjälpmedel eller bostadsanpassning. Behovet av hjälp av en extra assistent bör t.ex. vid skötseln av hygien och vid av- och påklädning i vissa fall kunna tillgodoses genom att en lyftandordning monteras i bostaden. Eftersom rätten till stöd och service enligt LSS – och – gäller om inte behovet är tillgodosett kan varken kom- munen eller kräva att hjälpmedel eller bostads- anpassning prövas som alternativ till dubbel assistans. Med tanke på den kraftiga ökningen av dubbel assistans bedömer vi att det finns skäl att här göra ett begränsat avsteg från de principer i LSS som skyddar den enskilde mot just motfrågor om möjliga alternativ till en viss insats. Med detta förslag blir det den enskilde som får ansvara för att hjälpmedel och bostadsanpassning uttöms som alternativ till dubbel assistans. Det kan ske genom att den enskilde ansöker om bidrag enligt bostadsanpassningslagen eller genom att t.ex. en arbetsterapeut bedömer om det är möjligt att tillgodose stöd- behovet genom ett hjälpmedel. och bör få i uppdrag att ta fram ett kunskapsunderlag som kan vägleda vid ställningstaganden till dubbel assistans i förhållande till bostads- anpassningar och hjälpmedel. I fråga om arbetshjälpmedel finns det en särskild ordning som styrs av arbetsmiljöregler samt domstols- och myndighetspraxis. Ekonomiska effekter av förslaget Utifrån den aktstudie gjort på uppdrag skattar vi att av samtliga mottagare beviljats assistansersättning för dubbel assistans. Det genomsnitt- liga antalet timmar med dubbel assistans beräknas per vecka.41 Det innebär en årligt kostnad på priser. De situationer som enligt aktstudien ger upphov till ett behov av dubbel assistans handlar om behov som i stor utsträckning förekommer i hemmet. I dessa situationer skulle man kunna tänka sig att exempelvis lyftanordningar och ramper kan möjliggöra för en assistent att själv klara lyft och förflyttningar. Uppgifter om kostnader för hjälpmedel har hämtats in genom kontakt med ett företag som på uppgivit att de säljer den typ av hjälpmedel som kan vara aktuell för att ersätta dubbel assistans. Kostnader för respektive typ av hjälpmedel har beräknats utifrån kostnad . Såväl inköpskostnad som tillkom- mande kostnader för service och dylikt har fördelats på genom- snittlig livstid för hjälpmedlet. Därav är kostnaden lägre än själva inköpskostnaden. Kostnaden för lyftar (som en person kan manövrera) varierar mellan 1 500–oavsett typ. Det som skiljer är egentligen de initiala kostnaderna för lyftar där en taklyft har ett betydligt högre pris än övriga typer men i gengäld har en längre livslängd. Kostnaden inkluderar inköp av lyften, installation och eventuell utbildning, service, batteribyten och lyftselar. Den årliga kostnaden för en höj- och sänkbar säng uppskattas till 1 500–. För elrullstolar uppskattas den årliga kostnaden till 5 500– exklusive kostnader för service och underhåll. Sum- morna kan jämföras med en genomsnittlig kostnad per person och år för dubbel assistans på . Den potentiella besparingen är med andra ord hög i förhållande till alternativ- kostnaden. Om av all dubbel assistans kan ersättas med hjälpmedel innebär det en samhällsekonomisk nettobesparing på 41 Skattningen grundar sig på aktstudie (se bilaga 17) där av de som nybeviljades assistansersättning åren 2005–2006 beviljades dubbel assistans med i genomsnitt . För personer som beviljades assist- ansersättning –1995 hade dubbel assistans för under- sökningen, med i genomsnitt och för personer som beviljades assistansersättning –2000 hade dubbel assistans med i genomsnitt . 250 miljoner kronor.42 Då har vi räknat med att landsting och kommuner kompenseras med för ökade kostnader för hjälpmedel och bostadsanpassningar. Utred och beräkna samtliga assistansbehov efter en enhetlig modell – även de andra behov som den enskilde har utöver de grundläggande behoven Vi föreslår att alla behov av personlig assistans ska utredas på ett enhetligt sätt av utifrån en tydlig princip om vad personlig assistans ska användas till, dvs. såväl grundläggande behoven som andra hjälpbehov. Medan utredningar och beräkningar av grundläggande behov kommit att bli relativt enhetliga inom finns det fortfarande betydande skillnader i bedömningarna av de andra behov som berättigar till personlig assistans och som svarar för den allra största ökningen av beviljade assistanstimmar. Det finns olika förklaringar till detta. Regleringen är mindre tydlig här. Vidare sätts bedömningarna inte på lika hårda prov i domstolar som beslut om grundläggande behov, som är avgörande för rätten till assistansersättning och också för vem som ska finansiera den personliga assistansen. Till detta kommer att tidigare var uppdelad i olika självständiga myndigheter, och att hade små möjligheter att styra tillämpningen av . Enligt vår bedömning saknas det underlag i författningar och förarbeten för att säga att någon av de modeller – ovan kallade modell A och B – som tillämpas inom är felaktig. Det nuvarande tolkningsutrymmet leder dock till minskad rättssäkerhet för den enskilde. Mot den bakgrunden finns det anledning att närmare beskriva även beräkningen av de andra behov som ska berättiga till personlig assistans. Det är också nödvändigt att se över regelverket i denna del mot bakgrund av att nu gällande situation gör det svårt för regeringen att prognostisera utveck- lingen av assistansbehoven och därmed den framtida omfattningen av förmånen. Motsvarande oklarheter och problem utgjorde huvudskälen till att en definition av grundläggande behov infördes i 42 Givet en alternativkostnad på (dvs. per person), vilket är högt räknat med tanke på de kostnader för hjälpmedel som presentats ovan. LSS efter att assistansreformen genomfördes (SOU 1995:126, prop. 1995/96:146 och bet. 1995/96:SoU15). Vi har tidigare i detta avsnitt beskrivit exempel på olika sätt att bedöma omfattningen av s.k. andra personliga behov. Det handlar bl.a. om hur nära koppling dessa ska ha till preciserade aktiviteter. Assistansersättningen omfattar ofta tid som inte används för praktiska sysslor. Det gäller t.ex. under sammanträden och vid besök på bio, teater, konsert eller restaurang. Assistenten är då närvarande dels för att möjliggöra att den assistansberättigade kommer till och från aktiviteten, dels för att ge stöd vid bl.a. grundläggande behov om och när detta behövs under aktiviteten. Detta är en självklar del av den personliga assistansen, men det är inte självklart att ska bevilja assistansersättning för tid mellan sådana olika aktiviteter eller i väntan på att ett faktiskt stödbehov ska uppstå. Även om det inte klart framgår av förarbetena hur lagstiftaren ser på denna fråga, är det tydligt att såväl som regeringens beräkningar av det förväntade antalet assistanstimmar utgår från en mycket restriktiv hållning till assistans under tid mellan aktiviteter när inte heller andra preciserade behov ska tillgodoses. De i förväg beräknade genomsnittsvärdena på 40–ger inte utrymme för att den sortens tid ryms i den personliga assistansen. Mot den bakgrunden vill vi komplettera definitionen av personlig assistans som ett personligt utformat stöd som ges i olika situationer av ett begränsat antal personer. De situationer som det handlar om ska utgå från att den assistansberättigade behöver hjälp för att personligen göra något, dvs. en preciserad aktivitet. Aktivi- teterna kan, som framgår av förarbetena till LSS, förekomma i samband med boende, delaktighet i samhällslivet, träning och egen- vård. Aktiviteterna kan också kan förekomma i vissa andra sam- manhang, t.ex. när den assistansberättigade behöver hjälp i sin roll som förälder. En sådan komplettering av definitionen av personlig assistans bör framgå av lagen och kan ersätta det som betecknas andra personliga behov. För flertalet assistansberättigade handlar det om enskilda, avgränsade aktiviteter i samband med sysselsättning eller fritid. För andra går aktiviteterna i varandra och bildar ett kontinuerligt stödbehov för att vuxna ska kunna bo i en ordinär bostad eller för att barn och ungdomar ska kunna växa upp i föräldrahemmet. Vid beräkning av stödtiden måste den personliga assistansens syften och mål vara vägledande. De aktiviteter som den enskilde beviljas tid för ska kunna inrymma tid då de personliga assistenternas arbetsuppgift är att vänta och finnas till hands för de behov som kan uppstå eller ha uppsikt så att farliga situationer inte uppstår. Tid ska däremot inte beräknas för uppgifter av ren hemtjänst- karaktär och för skyddsåtgärder som innebär tvång eller annan begränsning av den enskildes rörelsefrihet. Inte heller ska tid beräknas för aktiviteter som innebär att den personliga assistentens yrkesroll i praktiken förändras. Det kan t.ex. gälla omfattande reparations- och underhållsarbeten i hemmet. Det finns , jämfört med när LSS och trädde ikraft , möjligheter att bygga upp gemensamma rättsliga ramar för hur beräkningen av personlig assistans ska göras. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till behovet av att arbetar mer lika när det gäller beräkningen av personlig assistans, bör den ovan föreslagna lagändringen ge möjlighet att skapa och verka för en lika bedömning i hela landet. Det bör ingå i ansvar att bedöma på vilket sätt en sådan intern normering bäst sprids inom organisationen. I den utsträckning som normeringen har konsekvenser för andra huvudmäns ansvar, bör inhämta synpunkter från dessa. Det är lämpligt att regeringen också förstärker Försäkrings- kassans möjligheter att arbeta fram enhetliga behovsbedömningar, som utgår från den personliga assistansens syften, genom ett uppdrag att redovisa effekterna i antal beviljade timmar i olika delar av landet samt eventuella konsekvenser för berörda intressenter. Regeringen har, som nämnts, gett och i samverkan med i uppdrag att utveckla ett vetenskapligt grundat behovsbedömningsinstrument som kan användas när behovet av personlig assistans ska bedömas. Genom att använda sig av ett standardiserat instrument kan risken för lokala variationer i bedömningen minska. Syftet är att åstadkomma högre kvalitet i beslutsfattandet och säkerställa en mer jämlik och rättssäker hantering av ansökningar om personlig assistans. Uppdraget ska slutredovisas . Till skillnad från de regel- och metodändringar som vi föreslår är inte utarbetandet av bedömningsinstrumentet en åtgärd som syftar till att dämpa och stabilisera kostnadsutvecklingen för personlig assistans. Det instrument som och tar fram ska vara neutralt och kunna användas även utifrån de förutsättningar som framkommer av en ny lagstiftning. Vi vill framhålla vikten av att de förändringar som vi föreslår har en tydlig förankring i författningar och normering inom . Vidare påverkas målet med en dämpning av kostnaderna av en mer enhetlig och förutsägbar bedömning av att blivit en samlad myndighet samt effekten av ett samlat statligt huvudmannaskap. Inom ramen för en tydligare och mer enhetlig bedömning av de andra hjälpbehov som den enskilde har utöver de grundläggande behoven bör också bedömningarna av personlig assistans under dygnsvila uppmärksammas. Det gäller både stödbehovet som sådant och bedömningen av aktiv tid respektive jour och beredskap. Det är inte känt om bedömningen av dessa behov varierar i landet på samma sätt som bedömningen av andra personliga behov och dubbel assistans, men det kan inte uteslutas. Frågan bör uppmärksammas i arbetet med en enhetlig behovs- bedömningsmodell. Vi vill framhålla att utredning givetvis ska ske på ett sätt så att den enskildes valfrihet och personliga integritet beaktas. Detta gäller även för de personer med nedsatt autonomi vars självbestämmande sker genom kommunikation med naturliga reaktioner och signaler och ansökan görs av legal företrädare. Vidare vill vi peka på vikten av att behovsbedömningen görs på ett sätt som inte innebär att den enskildes behov granskas mer ingående än nödvändigt. En möjlighet är att först urskiljer assistansbehov som sträcker sig över och där de aktuella aktiviteterna går i varandra eller avser den enskildes hela livssituation. Därefter bör de andra behoven prövas mer ingående hos de personer som inte har behov under dygnsvila. Ett sådant arbetssätt kan leda till ett bättre bemötande av personer med mycket omfattande assistansbehov och dessutom ett effektivt utnyttjande av administrativa resurser. Ekonomiska effekter av förslaget En enhetlig metodik av det slag som vi beskrivit bör kunna leda till att antalet beviljade assistanstimmar efter en genomförandeperiod i genomsnitt kan komma att ligga på 100 beviljade assistanstimmar . Det handlar då inte om en anpassning efter metoder och förhållanden i de län som ligger allra lägst när det gäller antalet beviljade timmar. En sådan anpassning skulle kunna leda till ett genomsnittligt antal beviljade assistanstimmar på i genomsnitt omkring för varje assistans- berättigad , vilket vi bedömer som orimligt. (Genom- förandeperioden är beräknad med tanke på att ska ompröva alla beslut om personlig assistans .) Ett genomsnitt innebär att varje assistansberättigad beviljas i genomsnitt drygt . Någon inskränkning av den enskildes möjligheter att leva som andra handlar det inte om. Det kan dock, särskilt för personer i de län som beräknar mycket tid för assistans mellan aktiviteter, bli vissa skillnader jämfört med dagens situation. Vi ser dock inga skäl att befara att förändringarna påverkar dessa personers möjligheter att genom insatsen uppnå de mål som anges i LSS. Vi har inga belägg för att den personliga assistansen generellt fungerar sämre i de delar av landet där de andra personliga behoven bedöms mer restriktivt. Om en enhetlig modell för behovsbedömning leder till ett genomsnittligt timantal på ger detta en besparing på 2,1 miljarder efter en genomförandeperiod . Då räknar vi inte med några alternativkostnader för kommuner eller andra huvudmän. Den assistanstid som reduceras förväntas bli så begränsad att det inte är troligt att den behöver ersättas med annat stöd. Effekterna av detta behöver dock följas upp i förhållande till kvalitet i stöd och service för den enskilde och kostnader för olika huvudmän. Tillfälligt utökad personlig assistans Vi föreslår att får i uppdrag av regeringen att utarbeta normering och rutiner för handläggning av ansökningar om tillfälligt utökad personlig assistans från personer som redan har ett beslut om assistansersättning. Som framgår av avsnitt 6.2 omfattar vårt förslag till ändrat huvudmannaskap för personlig assistans bl.a. att staten tar kom- munernas nuvarande ansvar för utredning och beslut om tillfälligt utökad personlig assistans. Denna typ av beslut är avsedda att komplettera beslut om stadigvarande personlig assistans enligt LSS och , t.ex. för personlig assistans i samband med en semester- resa. Kommunernas kostnader för denna typ av personlig assistans Det är troligt att den tillfälligt utökade assistansen har kommit att spela en mindre roll än vad lagstiftaren avsåg inför assistansreformen. Många assistansberättigade har troligen löst stödbehov i samband med t.ex. semesterresor genom de möjligheter att spara utbetalad assistansersättning som funnits, men som inte var någon avsedd del av assistansreformen eller den schabloniserade timersättning som infördes 1997. När får i uppgift att utreda och besluta om tillfälligt utökad personlig assistans bör detta göras på ett sätt som gör att handläggningen inte blir mer omfattande än nödvändigt. För att tillfälligt utökad personlig assistans ska uppfattas som ett reellt alternativ till exempelvis sparad assistansersättning av enskilda och anordnare bör handläggningen av dessa ärenden vara relativ snabb och enkel. Det är också angeläget att Försäkrings- kassan i första hand kan koncentrera sina resurser till utredningar och beslut om stadigvarande assistansersättning enligt de principer som vi diskuterar ovan. har på vårt uppdrag utrett förutsättningarna för att fatta beslut om tillfälligt utökad personlig assistans.43 Förutsatt att statens ansvar för dessa beslut regleras i lag, kan genom undantag i sin interna beslutsordning skapa förutsättningar för en relativt snabb process, där beslut kan fattas av handläggare. Ekonomiska effekter av förslaget