sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Det är knappast lämpligt att för dessa organ ha olika sätt att ta till vara sina rättigheter när beslut går en emot. Särskilt med hänsyn till att företag som är anmälda organ ofta även är ackrediterade, och att en anmälan i många fall bygger på en ackreditering. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att lagen om teknisk kontroll i vissa avseenden ändras i syfte att ge ackrediterade och anmälda organ en mer enhetlig behandling. SWEDAC bör ges ansvar för att återkalla anmälningar i de fall då organ inte längre uppfyller förutsättningarna för anmälan. SWEDAC bör få besluta att återkallelsen ska gälla med omedelbar verkan. Det bör i lagen införas en möjlighet att överklaga beslut om återkallande. Av konstitutionella skäl bör SWEDAC:s ansvar anges direkt i lagen. gav i uppdrag att kartlägga och analysera svenska intressenters attityder till och kunskaper om EU:s inre marknad och hur den påverkar deras verksamhet. Analysen skulle visa på problem, möjligheter och strategiskt viktiga områden att åtgärda eller lyfta fram. lade fram fem rapporter : – ja, men när – uppfattningen om EU:s inre marknad hos svenska domstolar () Visst är EU vår hemmamarknad – nästan all vår export går dit. – Svenska företags uppfattning om EU:s inre marknad (2005- 03-30) – ja, men hur – svenska intressenters uppfattning om EU:s inre marknad () – ja, men hur – svenska myndigheters uppfattning om EU:s inre marknad () Bättre överblick och samstämmighet! – Inremarknadsfrågor hos svenska myndigheter () Rapporter avseende domstolar och företag är särskilt intressanta mot bakgrund av att liknande studier inte har genomförts tidigare. 6.2Allmänna slutsatser i rapporterna Av de uppgifter som erhöll beträffande de olika aktörernas attityder kunde vissa allmänna slutsatser dras. För alla de tre kategorierna av aktörer ansågs det finnas behov klargörande av EG-rättens ställning, på grund av bristande känne- dom om bestämmelser om inre marknaden samt medvetet kringgående av dessa, samt ökad kunskap genom fortlöpande allmänna och specialinriktade utbildningsinsatser. Det framgår av rapporten att EG-rätten är relativt okänd inom det svenska domstolsväsendet. Förfarandet för begäran om förhandsavgörande från (artikel 234 EG) anses för komplicerat och tungrott. Domstolarna uppges anse att det är svårt att granska svenska författningar som införlivar EG-rätt med svensk rätt. Som en konsekvens av detta föreligger allvarliga risker för att enskildas rättigheter inte tas till vara inför svenska domstolar. Domstolarnas kapacitet att hantera fall där EG-rätten är aktuell höjs. Kontrollen av det svenska införlivandet av EG-rättsakter för- bättras. Den fortlöpande utbildningen samt övervakningen av rätts- utvecklingen inom EU förbättras. Den omfattande undersökning av företagens kunskaper om och attityd till den inre marknaden som har utfört ledde till slutsatsen att svenska företags uteblivna utnyttjande av de möjligheter som erbjuds genom den inre marknaden till stor del kan bero på avsaknad av kunskaper. Kunskaper saknas såväl avseende gällande regler som avseende de sätt på vilka företagen kan få kännedom om sådana regler. De åtgärder som föreslogs av var följande: Samtliga företag bör erhålla grundläggande information samt erbjudas mer specialiserad information. myndigheter som olika organisationer bidra. Myndigheter bör ägna sig mer åt att hjälpa företagen än vad som är fallet. En webb-portal samt ett call centre bör upprättas för information om den inre marknaden och olika kontaktpunkter. Det framkom att ansvarsfördelningen mellan och myndigheterna samt myndigheterna emellan ofta var otydlig. Lika- ledes upplevdes instruktioner och mandat till myndigheterna vara otydliga. Även införlivandeprocessen för EG-direktiv ansågs otymplig och ineffektiv. Enligt Kommerskollegiet kan det dröja upp till efter att ett direktiv har antagits innan myndigheter får besked om vem som ska införliva det. Dessutom ansågs komma in alltför sent i EU:s besluts- processer, vilket leder till minskat inflytande över den EG-lag- stiftning som antas samt att det uppkommer brister vid inför- livandet av denna lagstiftning. Horisontella inremarknadsfrågor hanteras av såväl som ett antal myndigheter (, , och ). Detta leder enligt rapporterna till otydlighet för alla inblandade intressenter samt till en mindre effektiv kontroll för . insyn har även reducerats på grund av tyngd- punktsförskjutningen från internationell förhandling till genom- förande och tillämpning. föreslog därför att: Verksförordningen skulle kompletteras så att fördrags- förpliktelser framgår tydligt. Myndigheternas instruktioner skulle kompletteras så att de uttryckligen omfattar Europadimensionen och tydliggör kraven på samordning mellan svenska myndigheter. De årliga regleringsbrev som utfärdas av regeringen utnyttjas till delegering av uppgifter till de berörda myndigheterna för bättre förhandlingsresultat samt en effektivare därtill knutet inför- livande. Myndigheterna skulle ta fram strategier för sitt EU-arbete. 6.3Uppgifter av särskild betydelse för Alla de uppgifter som framkommer i rapporter samt de slutsatser som dras av dessa uppgifter är naturligtvis av betydelse för . I det följande återges emellertid några frågor av särskilt intresse. Det anges i den av rapporter som avser dom- stolarna dels att förfarandet för att erhålla ett förhandsavgörande enligt artikel 234 EG inte tillämpas i tillräcklig utsträckning, dels att domstolarna anser att det är svårt för dem att kontrollera förenligheten med EG-rätten av de föreskrifter som har antagits av svenska myndigheter, eftersom myndigheterna besitter expert- kunskaper på sina respektive områden. Vad beträffar hänskjutandet av frågor till som rör tolkningen av EG-rätten med avseende på bestämmelser som är utformade som de svenska bestämmelserna i fråga framkommer att domstolar avstår från att begära förhandsavgörande för att för- farandet anses för tungrott samt för att domstolarna upplever en press på sig från flera håll att begränsa hänskjutande till EG-dom- stolen. När det gäller kontrollen av bestämmelser som har antagits av svenska myndigheter har undersökningen visat att domstolarna i vissa fall avstår från en egen prövning, eftersom myndigheterna besitter expertkunskaper på sina respektive områden och dom- stolarna inte anser sig besitta tillräckliga kunskaper avseende regelverket för att kunna göra en tillfredsställande prövning. Detta förekommer trots en allmän insikt om att myndigheternas regler mycket väl kan strida mot EG-reglerna. Sammantaget anser dom- stolarna själva att dessa brister kan leda till rättsförluster för enskilda. Av rapporten framgår dessutom att det finns en utbredd uppfattning i domarkåren att det finns stora behov av såväl grund- läggande utbildning i EG-rätt som vidareutbildning och fort- löpande, omfattande och tydlig information. Det är svårt att peka på några i rapporterna beskrivna specifika problem som uppstår för företagen med avseende på reglerna för den inre marknaden. Den allmänna slutsatsen att företagen saknar kunskap och behöver mer och bättre information kan emellertid förmodligen tas som ett tecken på att de i tillämpliga reg- lerna för den inre marknaden uppfattas som svåröverskådliga och svårtillämpade. Vidare framstår bristen på kunskap om informations- punkter och informationskällor som ett möjligt tecken på en otydlig rollfördelning mellan de olika myndigheter i som ska tillämpa reglerna om den inre marknaden. har i sin studie av myndigheterna lagt större delen av sitt fokus på införlivandet av EG-regler med svensk rätt. Vad gäller tillämpningen har man valt att särskilt studera två områden: anmälningsproceduren enligt direktiv /34/EEG och principen om ömsesidigt erkännande. Undersökningen visar dels att myndigheternas kännedom om dessa förfaranden är låg, dels att inställningen till dem i många fall är negativ. Behovet av utbildning samt löpande och lättillgänglig information är stort vid många myndigheter. Även myndigheter som bedömer att de besitter tillräckliga kunskaper om de relevanta EG-reglerna är ofta beroende av enskilda tjänstemäns kunskaper och därmed mycket sårbara och i behov av en allmän kompetens- höjning. I flera fall anser sig myndigheterna vara okunniga om anmälnings- proceduren. Många myndigheter anser att de inte berörs av proce- duren, eftersom deras område är harmoniserat i så stor utsträckning. Förfarandet i anmälningsproceduren anses av många föreskrivande myndigheter vara krångligt och utgöra en stor administrativ börda. Vissa myndigheter svarade också att avgöranden saknade relevans för deras föreskrifter, att de inte berördes av den fria rörligheten för tjänster samt att de inte hade behörighet att bedöma om det förelåg handelshinder. I fråga om principen om ömsesidigt erkännande förekommer det att denna princip inte accepteras och tillämpas av myndigheter vilket kan komma att medföra krav på dubbelt godkännande av vissa produkter. 7Kommerskollegium – Yttranden: Problem för fri rörlighet på den inre marknaden (respektive 2008) gav i uppdrag att utreda vilka inremarknadsområden inom EES som uppvisar problem för den fria rörligheten för varor, tjänster, kapital och personer. Enligt uppdraget skulle kollegiet sammanställa information från för kollegiet tillgängliga källor och redovisa problemen fördelade på typ, sektor och land. I uppdraget ingick även att höra berörda intressenter inom näringslivs- och myndighetssfären för att fast- ställa om redovisningen ger en korrekt bild av vad som är proble- matiskt eller om det finns avvikelser mellan vad vi kommit fram till och vad företag och myndigheter uppfattar som problematiskt. Utifrån detta resultat skulle även en bedömning göras av vilka ekonomiska effekter som uppstår för företag och konsumenter till följd av hindren. beslutade på eget initiativ att göra motsvarande utredning för att kunna göra en jämförelse med situationen enligt utredningen . Denna andra utredning presenterades . Vad de ekonomiska effekterna beträffar har begränsat sig till att redovisa att enligt beräkningar som kom- missionen har tagit fram skulle ett perfekt tillämpande av principen om ömsesidigt erkännande kunna medföra en samhällsekonomisk vinst motsvarande av EU:s totala BNP, avskaffandet av hindren för företagstjänster skulle kunna öka EU:s BNP och en integrerad finanssektor skulle på motsvarande sätt kunna öka BNP med 0,5–0,. När det gäller principen om ömsesidigt erkännande drar slutsatsen att för att den mycket stora mängden nationell reglering på det icke-harmoniserade området inte ska innebära att marknaden indelas efter nationsgränserna krävs det dels att de föreskrivande myndigheterna måste känna till principen och ha en vilja att använda den samt dessutom tillämpa den på ett korrekt sätt, dels att marknadsaktörerna är medvetna om principen och vågar hävda sina rättigheter gentemot de nationella myndig- heterna. Utredningen visade emellertid att tillämpningen av principen är långt ifrån problemfri. Av antalet detaljerade utlåtanden inom 98/34-proceduren och övrigt material framgick att kännedomen om principen är bristfällig hos såväl föreskrivande myndigheter som hos marknadens aktörer. konstaterar att det finns ett flertal orsaker till att principen om ömsesidigt erkännande fungerar dåligt. Svårigheterna beror på i vilken situation den tillämpas. I den första situationen handlar det endast om att fastställa att en produkt eller tjänst är lagligen saluförd, tillverkad eller tillhanda- hållen i ett annat EES-land. Den andra situationen handlar om när mottagarlandet hävdar att man enligt artikel 30 i EG-fördraget eller enligt rättspraxis har rätt att ställa vissa krav i syfte att skydda t.ex. människors hälsa eller miljön. Under förutsättning att kraven i mottagarlandet är berättigade räcker det i detta senare fallet inte med att konstatera att produkten eller tjänsten är laglig i ursprungslandet, utan man måste även bedöma om kraven i ursprungslandet är likvärdiga med dem som ställs på produkten eller tjänsten i mottagarlandet. Mottagarlandet behöver endast godta produkten eller tjänsten om ursprungslandets regler medför ett likvärdigt skydd för exempelvis människors liv och hälsa. Det är mottagarlandets myndigheter som ansvarar för att avgöra om likvärdighet föreligger. Detta förfarande är förknippat med språk- svårigheter, behov av kontaktnät mellan myndigheter samt risk för godtyckliga bedömningar av myndigheterna som marknads- aktörerna har svårt att verifiera eller ifrågasätta. Denna senare form av ömsesidigt erkännande föregås dessutom av bedömningen om rekvisiten för användandet av undantaget i artikel 30 i EG-fördraget är uppfyllda. På grund av dessa svårigheter anser att det inte är tillräckligt att, som kommissionen föreslår, vidta harmoniseringsåtgärder på områden med stora skillnader i skydds- nivå. Målsättningen bör i stället vara att harmonisering ska ske på alla de områden där länderna utnyttjar undantaget i artikel 30 i EG-fördraget. föreslår vidare att medlemsstaternas ansvariga myndigheter ska ges i uppdrag att gå igenom sina existerande regel- verk, i synnerhet de delar som inte omfattas av harmoniserade gemenskapsrättsakter, och införa klausuler om ömsesidigt erkännande där så behövs. Man kan dessutom ta fram statistik och exempel på hinder från klagomål inkomna till kommissionen och SOLVIT- nätverket, samt låta marknadsoperatörerna lämna synpunkter. Man får då en mycket bra bild av var problemen finns. Dessutom kan man åstadkomma ökad medvetenhet och kunskap om principen hos alla involverade inom den aktuella sektorn. Vidare behandlar frågan om information om den inre marknaden. Man framhåller att det för att den inre marknaden ska uppnå sin fulla potential är av central betydelse att aktörerna på den inre marknaden har tillgång till all relevant information. I flera olika källor och sammanhang lyfter mark- nadens aktörer, företag och konsumenter, fram vikten av tillgång till relevant information om vad EU och den inre marknaden har att erbjuda. Detta avser information om harmoniserad lagstiftning, nationell lagstiftning och vilka organ man kan vända sig till i respektive land. anger att man inte tror att det är brist på information som utgör problemet, i varje fall inte i , utan snarare brister samordningen mellan alla de myndig- heter, privata organisationer och hemsidor som informerar om EU och den inre marknaden. Helheten saknas, och företag och kon- sumenter kan bli osäkra på var de kan vända sig med sin specifika fråga. Mot bakgrund av dessa konstateranden föreslår man att åtgärder bör vidtas för att förbättra samordningen mellan de svenska aktörer som tillhandahåller information om den inre marknaden1. Ett lämpligt första steg vore enligt att genomföra en kartläggning av de aktörer som finns och göra en samman- ställning över vilken sorts information och hjälp respektive aktör kan bistå med. Med ökad kunskap om varandras verksamheter kan aktörerna bli bättre på att förmedla kontakter sinsemellan. För att göra denna sammanställning lättillgänglig för marknadens aktörer kan man sedan med gemensamma resurser ta fram en broschyr 1 EU-upplysning, , , , , Jordbruks- verket, Branschorganisationer, Euro Info Centers, Handelskammare o.s.v. samt skapa en gemensam hemsida2. Såväl broschyren som hemsidan skulle sedan kunna marknadsföras genom respektive aktörs befint- liga kanaler och på så sätt nå en bred krets. Vad slutligen beträffar existerande system anger Kommers- kollegium, med avseende på beslut 3052/95/EG, att detta i dags- läget inte fungerar såsom avsett. Om proceduren skulle ha fungerat så skulle gemenskapen enligt bedömning haft en utmärkt bas för att avgöra var behov av harmonisering kan föreligga. Dessutom skulle kunskapen om och tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande ha förbättrats hos de organ som fattar beslut om att stoppa en produkt, eftersom reglerna innebär att de även måste offentliggöra sina beslutsgrunder på ett europeiskt plan. För att uppnå detta krävs dock omfattande informationsinsatser ända ned till lokal och regional nivå. Dess- utom påpekar att produkter inte alltid stoppas genom formella beslut från en myndighet. I vissa fall väljer marknadsoperatörerna att anpassa eller avstå från att föra in en produkt efter ett informellt förhandsbesked via t.ex. telefon. Produkter kan även bli underkända vid provningar som utförs av privaträttsliga organ. Dessa organ omfattas inte av beslut 3052/95/EG. Man bör därför enligt rapporten poängtera kopp- lingen mellan ömsesidigt erkännande och beslut 3052/95/EG. Den bild av problemen på den inre marknaden som utredning uppvisar som uppdateringar i relation till yttrande kan sammanfattas enligt följande. Kunskapen om de regelverk som skapats för att garantera fri rörlighet är bristfällig. Detta gäller både sekundärrätten och primär- rätten såsom den tolkas av . Andelen anmälningar som föranleder detaljerade utlåtanden har inte förändrats . Trots att passerat har lagstiftarna runt om i således inte blivit bättre på att ta hänsyn till skyldigheterna som följer av EG-rätten när de utarbetar nya förslag. Trenden är dock inte entydig. Vissa länder har blivit betydligt bättre medan andra har fått en fördubblad andel klagomål. Bristande tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på det icke-harmoniserade området medför betydande problem för den fria rörligheten. har inte kunnat se att dessa problem avtar. Tvärtom konstateras att 98/34-länderna föreslår en mängd nya regler som inte tar hänsyn till denna 2 Ett liknande resonemang har redan förts av Direkt (), där man funderar över hur man i ökad omfattning skulle kunna utnyttja portalen även för EU-frågor. När det gäller sekundärrätten (harmoniserade området) har en viss förbättring skett då medlemsstaterna har blivit betydligt bättre på att införliva inremarknadsrätten. Problem kvarstår dock avseende tolkningen av och bristande hänsyns- tagande till sekundärrätten vid utformande av nya nationella tekniska föreskrifter. Andelen anmälningar som leder till denna typ av anmärkning har till och med ökat . 8Statskontorets rapport 2006:16- Förvaltning för fri rörlighet Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att genomföra en förstudie av hur den statliga och kommunala för- valtningen tillämpar och efterlever EG-fördragets regler för fri rörlig- het inom det icke-harmoniserade området. En rapport presenterades . Uppdraget genomfördes genom en serie fallstudier och be- gränsades till att omfatta principerna om fri rörlighet för varor och tjänster. Möjliga åtgärder för att förbättra och förenkla förvalt- ningens tillämpning av reglerna skulle redovisas. Den svenska förvaltningens struktur skulle granskas i förhållande till nämnda tillämpning. Eventuella förändringar av ansvarsfördelning kunde i förekommande fall diskuteras. 8.2Problem som beskrivs i rapporten Rapporten utgår ifrån ett antal fallstudier. Fallstudierna är avsedda att ge exempel på olika områden och sammantaget ge en bild som är förhållandevis representativ för svensk administrations hantering av frågor som innehåller aspekter som rör den inre marknaden. Områden har valts för att återspegla den stora spridningen av situationer som kan leda till hinder för den inre marknaden. Fall som innebär handläggning av enskilda ärenden eller där norm- erande eller generella åtgärder har vidtagits har valts. Nationella sektorsmyndigheter samt regionala och lokala organ har studerats, med tonvikt på åtgärder vidtagna av kommunala organ. Fallen har även valts för att illustrera några av de EG-rättsliga principer som offentligrättsliga organ har att beakta: likabehandlings- principen, proportionalitetsprincipen, principen om ömsesidigt erkännande samt kraven på transparens och domstolsprövning. Fallen har delats in i kategorierna informationslämnande, avtalsslutande och förvaltningsbeslut. I sin rapport, som baseras på de ovan nämnda fallstudierna, sammanfattar Statskontoret sina slutsatser i ett antal punkter enligt nedan. Bristande medvetenhet och kunskap om EG-fördraget och EG- domstolens praxis i den svenska förvaltningen. Svenska regler saknar i vissa fall ett inremarknadsperspektiv och kan till och med motverka ett sådant. Tjänstemän är ofta ovana att använda en EG-rättslig metod och att ifrågasätta svenska regelverk som strider mot EG-rätten. De betraktar inte EG-rätten som en del av svensk rätt. Reglerna för direkt effekt och för EG-rättens företräde framför nationell rätt ger myndigheterna en stor självständighet, men riskerar att leda till konflikter i förhållandet mellan myndig- heterna och regeringen. Otillräcklig extern institutionell kontroll av att kommunerna uppfyller sina förpliktelser enligt EG-fördraget. Avsaknad av en tydlig inremarknadspolitik bidrar till en splittrad hantering av inremarknadsfrågor. De svenska förvaltningsprocessrättsliga skyddsreglerna och möjligheten till domstolsprövning är alltför snävt utformade för att garantera att EG-rättens krav efterlevs. Företagen saknar kunskap om sina rättigheter på den inre marknaden. Informationen om tillämpliga regler och tillståndsförfaranden samt behöriga myndigheter är svårtillgänglig och svår att överblicka. 8.3Uppgifter i fallstudierna av särskilt intresse för Av särskilt intresse i rapporten är att den i flera fall beskriver och diskuterar kommuners agerande i situationer där det finns en EG- rättsliga frågeställningar. I rapporten tas det upp flera exempel med kommuners rekommen- dationer om miljövänlig konsumtion. Det framgår att kommunerna följer nationella regler, men att de inte inser att det finns en EG- rättslig aspekt på frågorna och att vissa rekommendationer kan påverka utländska aktörer och produkter negativt och därmed för- svåra förverkligandet av den inre marknaden. Vidare är möjlig- heterna till en rättslig prövning av denna typ av åtgärder ytterst begränsad, eftersom det inte finns något förvaltningsbeslut som är överklagbart i inom svensk rätt vedertagen mening. Vidare redogörs för situationer där kommuner ingår avtal med enskilda företag. I dessa fall försöker kommunerna ta hänsyn till en mängd kriterier. De förefaller dock i de givna exemplen inte vara medvetna om de krav på denna typ av förfarande som följer av EG- rätten. Principerna om transparens och icke-diskriminering efter- levs inte. Vidare antyds att möjligheten till laglighetsprövning enligt kommunallagen med avseende på denna typ av åtgärder inte är helt tillfredsställande mot bakgrund av denna prövnings specifika natur. Som en tredje kategori behandlas i rapporten förvaltningsbeslut. I vissa fall följer myndigheten nationella regler eller rent av EG- regler. Detta innebär dock inte nödvändigtvis att myndigheten beaktar de inremarknadsaspekter som är aktuella i den förevarande situationen. I ett exempel har arbetsmiljöverket till synes medvetet försökt undvika att tillämpa principen om ömsesidigt erkännande. I sistnämnda fall har berörda företag dessutom i praktiken berövats möjligheten till rättslig prövning genom att myndigheten har undvikit att fatta ett formellt beslut. I rapporten dras slutsatsen att den svenska förvaltningen har svårig- heter att upprätthålla regelverket för den del av den inre marknaden för varor och tjänster som inte är harmoniserad. Det föreslås i rapporten dels åtgärder för att förbättra förvaltningens möjligheter att tillämpa regelverket, dels åtgärder för att stärka enskildas möjligheter att agera för att ta till vara sina rättigheter enligt EG- rätten. Vidare föreslås att det ska klargöras att upprätthållandet av den inre marknaden är en viktig fråga som berör hela förvaltningen och som inte utgör utrikes- utan inrikespolitik. I detta sammanhang nämns att en diskussion bör äga rum om var i ansvaret för den inre marknaden ska ligga samt under vilket departement de centrala myndigheterna på området ska ligga.