sou · GXB366 · 2009-07-22 00:00:00 — Ingripanden som föranleds av verksamheten genomförs i stället av polismyndigheternas s.k. Special Branch-enheter. Defence Intelligence Staff () är den centrala militära underrättelsetjänsten i och ingår som en del av försvarsministeriet. Dess uppgift är att inhämta och analysera militär underrättelseinformation. Algemene Inlichtingen – en Veiligheidsdienst (AIVD) är en kombinerad civil underrättelsetjänst och civil säkerhetsunderrättelsetjänst som lyder under inrikesministeriet. AIVD bedriver således underrättelseverksamhet såväl inom som utom landets gränser. Myndigheten saknar polisiära befogenheter, men har ett nära samarbete med polisen. Militaire Inlichtingen – en Veiligheidsdienst (MIVD) är militära underrättelsetjänst och lyder under försvarsministeriet. MIVD bedriver även säkerhetsunderrättelsetjänst såvitt avser förhållanden inom den nederländska försvarsmakten. 6.2Signalspaning i ett internationellt perspektiv Av mina direktiv framgår att jag ska beakta motsvarande system i jämförbara länder. De undersökningar jag har gjort avseende system i andra länder föranleder några inledande kommentarer. Signalspaning är, liksom underrättelseverksamhet generellt, typiskt sett en hemlig verksamhet. Verksamheten är till sin natur sådan att myndigheternas avsikter och förmåga skyddas från insyn. Detta påverkar självfallet dels möjligheten att studera förhållanden utomlands, dels möjligheten att använda eventuella kunskaper i en offentlig publikation som detta betänkande. Det kan heller inte uteslutas att en eventuell skepsis till att offentligt diskutera signalspaning till en del har sin grund i den svenska politiska och massmediala debatten kring signalspaning, en debatt som framstår som väl känd bland berörda myndigheter långt utanför gränser. Att offentligt diskutera underrättelse- verksamhet och dess metoder på det sätt som gjorts i framstår i flera länder som främmande. Jag har inom ramen för utredningsuppdraget studerat förhållandena i ett flertal jämförbara länder. Resultaten av dessa studier kan sammanfattas i tre olika kategorier: 1.Länder som helt saknar ett offentligt regelverk kring signalspaning. 2.Länder som har ett regelverk kring signalspaning, men där regelverket inte är offentligt eller, till den del det är offentligt, regelverket är tämligen intetsägande. 3.Länder med ett i huvudsak offentligt regelverk och där systemet låter sig beskrivas i en offentlig publikation. I de länder som helt saknar ett offentligt regelverk bedrivs signalspaningen, såvitt mina studier har visat, enbart i etern och spaningen har där sin legala grund i att etern anses fri att spana i. Det är således samma förhållanden som har rått i . Gemensamt för de länder i denna kategori som jag har studerat är att de är tämligen ovilliga att över huvud taget offentliggöra att de bedriver sådan spaning och att de i vart fall inte är villiga att i en offentlig publikation låta beskriva detaljer kring sin signalspaningsverksamhet. Mot denna bakgrund låter sig en beskrivning av signalspaningen i dessa länder inte göras. I den andra kategorin länder är det ingen hemlighet att signalspaning förekommer, men regelverken som styr verksamheten är till stor del hemliga. Även i dessa länder finns därmed en ovilja att offentligt diskutera de möjligheter och begränsningar som finns kring verksamheten, på samma sätt som gäller all underrättelseverksamhet. En beskrivning av verksamheten i dessa länder saknar därmed värde som ett underlag i den fortsatta beredningen av förslagen i detta betänkande. Jag har mot denna bakgrund valt att närmare beskriva förhållandena i sådana länder som dels har en signalspaningsverksamhet som låter sig beskrivas, dels har ett offentligt regelverk. Signalspaning i bedrivs av (CSE). CSE är en myndighet under det kanadensiska försvarsdepartementet som startade sin verksamhet efter slut. CSE:s uppdrag följer av lag (The Anti-terrorism act, chapter 41 section V.1) och är tredelat: 1.Inhämta och bearbeta information från den globala infrastrukturen i syfte att delge underrättelser om utländska förhållanden. 2.Vara ett rådgivande och vägledande organ för att skydda elektronisk kommunikation och infrastruktur av betydelse för den kanadensiska staten. 3.Ge tekniskt och operativt stöd åt säkerhetstjänsten och polisen. Genom inhämtning enligt p.1 ovan förser CSE ett flertal kanadensiska myndigheter med underrättelser. Inhämtningen förutsätter att den ansvarige ministern ger sitt tillstånd till signalspaningen. Spaningen får inte avse personer som befinner i och inte heller kanadensiska medborgare som befinner sig utomlands. Det kan i praktiken självklart uppstå problem i fråga om en sådan avgränsning. Regeln ska enligt uppgift uppfattas som att det inte får finnas någon avsikt att primärt avlyssna personer i eller kanadensiska medborgare utomlands. Ministern ska i samband med tillståndsgivningen förvissa sig om att spaningen endast avser utländska mål utanför , att informationen inte kan nås på annat sätt, att ändamålet med spaningen står i rimlig proportion till ingreppet samt att tillfredsställande åtgärder vidtas för att skydda kanadensiska medborgare och att privat kommunikation får användas endast om det framstår som nödvändigt i förhållande till utrikes förhållanden, försvar eller säkerhet. Ministern kan förena tillståndet med de villkor som han eller hon finner nödvändiga för att skydda kanadensiska medborgares integritet. Signalspaningen har ingen teknisk begränsning i den meningen att såväl spaning i eter som i tråd är tillåten. Av tillståndet ska framgå tillståndet gäller. Tillståndet kan därefter förnyas. Ett tillstånd eller en förnyelse av ett sådant tillstånd får inte sträcka sig längre än . CSE:s stöd åt säkerhetstjänsten och polisen () är säkerhetstjänst. Myndigheten lyder under Public Safety Department, ett av ministerierna i den kanadensiska regeringsadministrationen. CSIS verksamhet är reglerad i Act (C-23) . CSIS är ingen polismyndighet och saknar därmed polisära, exekutiva befogenheter. De kan däremot använda olika former av teknisk avlyssning som ett led i sin underrättelseinhämtning, t.ex. signalspaning. Begreppet signalspaning används emellertid inte i den lagstiftning som reglerar avlyssningen. Befogenheterna är tämligen generellt angivna och innebär att CSIS kan – i den mån det bedöms strikt nödvändigt – inhämta, analysera och bevara information och underrättelser avseende aktiviteter som på rimlig grund kan antas utgöra hot mot säkerhet. Inhämtningen är inte teknikberoende utan kan avse vilken typ av kommunikation som helst (to intercept any communication). CSIS uppdrag är huvudsakligen att rapportera och ge råd till den kanadensiska regeringen. Myndigheten har också möjlighet att överlämna information till polisen, vilket sker i olika utsträckning beroende på respektive ärendes karaktär. Public Safety Department kan därtill beordra CSIS att bistå polisen i ett ärende, vilket emellertid förekommer endast i undantagsfall. För att kunna inhämta information genom att avlyssna telekommunikationer krävs tillstånd av en federal domstol. CSIS måste därtill innan ett sådant tillstånd begärs få ett medgivande från den ansvarige ministern. Ansökan till domstolen ska vara skriftlig och ska innehålla skälen för begäran, en beskrivning av vilka andra åtgärder som har vidtagits i ärendet och varför dessa inte varit tillräckliga, vilken typ av kommunikation som ska avlyssnas och vilken person (om detta är känt) som kommer att bli föremål för avlyssning. Domstolen får som huvudregel inte bevilja tillstånd än . Om domstolen beviljar CSIS tillstånd till avlyssning kan CSIS därefter vända sig till CSE, som enligt sitt uppdrag (se ovan ang. CSE:s uppdrag p.3) ska ge CSIS tekniskt och operativt stöd. CSE är i fråga om sådan avlyssning begränsad av den lagstiftning som reglerar CSIS verksamhet. CSE kan på samma sätt biträda den federala polisen, Royal Canadian Mounted (), även det en myndighet som lyder under Public Safety Department. På samma sätt som gäller för CSIS krävs att RCMP har ett tillstånd från domstol och CSE biträder med de begränsningar som följer av den lagstiftning som reglerar RCMP:s verksamhet. Det finns i ett regelverk, the Evidence Act, som ger myndigheterna en möjlighet att efter ett särskilt domstolsförfarande använda underrättelsematerial som bevisning i domstol eller att förhindra en sådan användning. Domstolsförfarandet syftar till att öppna möjligheten att använda underrättelsematerial i en rättegång som information som inte bör offentliggöras kan behållas hemlig. Det finns fyra olika kontrollorgan av betydelse i detta sammanhang: the Inspector General, the Committee (SIRC), the Commission for Public Complaints Against the RCMP (CPC) och The Commissioner of the . The Inspector General biträds av ett sekretariat vid Public Safety Department och rapporterar till biträdande ministern vid departementet. The Inspector General ska för departementets räkning granska CSIS inriktning, interna regelverk och arbetsmetoder samt påtala eventuella brister. Rapporterna är inte offentliga. SIRC är en kommitté som består av minst två och högst fyra ledamöter utsedda av regeringen. Kommittén biträds av ett sekretariat och utgör en större organisation än the Inspector General. Kommittén har bl.a. i uppgift att studera de rapporter som the General producerar och att granska regelverk m.m. inom CSIS. Därtill har SIRC i uppdrag att utreda klagomål från enskilda som riktas mot CSIS. SIRC ska överlämna en rapport till den ansvarige ministern, en rapport som ministern i sin tur ska presentera för parlamentet. CPC undersöker klagomål från enskilda mot RCMP, men har inte samma breda insyn och mandat som SIRC. The Commissioner of the är ett kontrollorgan med uppgift att kontrollera CSE:s verksamhet. Uppdraget är personligt och den person som utses av regeringen till Commissioner är i allmänhet en hög domare. The Commissioner biträds av ett sekretariat. Kontrollen består i huvudsak av granskningar i efterhand på eget initiativ. The Commissioner har därtill en skyldighet att behandla klagomål från enskilda, vilket emellertid förekommer i en tämligen ringa utsträckning. Regeringen ska informeras om the Commissioners iakttagelser genom en årlig rapport, en rapport som den ansvarige ministern i sin tur är skyldig att presentera för parlamentet. I de fall CSE biträder CSIS har även SIRC möjlighet att kontrollera den del av CSE:s verksamhet som är relevant. I regleras den civila underrättelse- och säkerhetstjänstens (AIVD ) och den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens (MIVD) möjligheter att övervaka och avlyssna telekommunikationer i en lag (Intelligence and Act 2002). Den fortsatta redogörelsen kring lagstiftningen tar sikte på enbart AIVD:s befogenheter. Befogenheten att övervaka telekommunikationer är uppdelad på tre olika bestämmelser (artiklarna 25–27). Enligt artikel 25 har AIVD rätt att med tekniska hjälpmedel övervaka varje form av telekommunikation eller dataöverföring oavsett var trafiken förekommer (enligt en officiell översättning till engelska: to tap, receive, record and monitor in a directed way any form of conversation, telecommunication or data transfer by means of an automated work, irrespective of where it takes place). Tillstånd till övervakningen lämnas av den ansvarige ministern på begäran av chefen för . För att tillstånd ska beviljas måste AIVD redogöra för hur övervakningen ska gå till, ange en teleadress (i den mån det är möjligt), identiteten på den person eller den organisation som övervakningen ska avse och skälen för åtgärden. I den mån teleadressen inte är känd vid tiden för ansökan ska tillståndet villkoras på det sättet att övervakningen inte får påbörjas förrän adressen blivit känd. AIVD får använda tekniska hjälpmedel i syfte att identifiera adressen. För det fall identiteten på den person eller organisation som ska övervakas inte är känd vid tiden för ansökan ska tillstånd beviljas endast under den förutsättningen att ansökan kompletteras i det avseendet . AIVD har vidare enligt artikel 26 befogenheten att med tekniska hjälpmedel ta emot och spela in telekommunikation i etern som har sitt ursprung i andra länder eller som är avsedd för andra länder (to receive and record non-cable-bound telecommunication originating or intended for other countries). Sådan övervakning får bedrivas i syfte att följa trafiken och för det syftet behövs inte något tillstånd. AIVD har identifierat en avsändare (en person eller organisation) till en specifik telekommunikation och myndigheten önskar fortsätta övervakningen krävs tillstånd på samma sätt som beskrivits ovan. AIVD har slutligen enligt artikel 27 befogenheten att med tekniska hjälpmedel ta emot och spela in telekommunikationer i etern även i andra fall (to receive and record non-specific non-cabled-bound telecommunication). För att bedriva sådan övervakning behövs inte något tillstånd. AIVD får emellertid inte söka i eller på annat sätt bearbeta den information som inhämtas utan tillstånd från den ansvarige ministern. AIVD kan således utan tillstånd inhämta och lagra informationen, men behöver ett tillstånd för att söka i och bearbeta materialet. I tillståndet anges rätten för AIVD att i syfte att finna kommunikation som är relevant för myndigheten använda identiteten på en person eller organisation, en teleadress eller ett sökbegrepp. Polisens egna befogenheter regleras i the Dutch Code of Criminal Procedure. Befogenheterna synes i allt väsentligt motsvara sedvanlig hemlig teleavlyssning inom ramen för en förundersökning. Övervakningen utförs i huvudsak av myndigheterna själva. I finns en organisation, NSO, som biträder med övervakning i etern, dvs. signalspaning i traditionell mening. Organisationen ingår som en del av MIVD, men utför uppdrag även för AIVD och polisen. AIVD:s och MIVD:s verksamhet står under kontroll av en kommission, Commissie van toetzicht betreffende de inlichtingenen veiligheidsdiensten. Kommissionen består av tre ledamöter som utses av regeringen. Ledamöterna har rätt till full insyn i myndigheternas verksamhet och ska kontrollera om verksamheten står i överensstämmelse med lagen. Kommissionen rapporterar sina iakttagelser till regeringen. AIVD kan överlämna information till polisen, men avgör själv om det ska ske och hur informationen får användas. Eventuell sekretess hos AIVD gäller också för polisen. Om AIVD skulle ha tillgång till information av betydelse för en brottsutredning finns en möjlighet att en tjänsteman vid AIVD hörs som vittne inför en domare i en särskilt utpekad allmän domstol. Efter förhöret är det emellertid AIVD som avgör om vittnesutsagan helt eller delvis kan offentliggöras i en rättegång. Polisen har i sin tur en skyldighet att överlämna information till AIVD för det fall informationen har betydelse för AIVD:s verksamhet. Materialet kan emellertid endast användas av AIVD med de begränsningar som polisen bestämmer. I likhet med i görs inte heller i tysk rätt någon skillnad mellan signalspaning och hemlig teleavlyssning. Begreppen är okända i tysk rätt och signalspaning och hemlig teleavlyssning, såsom vi uppfattar begreppen i , är en och samma sak. I tysk lagstiftning används i stället begreppet telekommunikationsövervakning. Det framgår i lagtexterna att övervakningen sker i hemlighet (ohne ). Telekommunikationsövervakningen kan omfatta trafik som går både i eter och i tråd och den tyska lagstiftningen gör ingen skillnad mellan dessa båda fall. Eterspaning och trådspaning regleras i ett och samma regelsystem och utan att det finns särskilda regler för de båda olika fallen. Övervakningen kan avse såväl avlyssning av telefonsamtal och radiotrafik som uppfångande av andra former av trafik, t.ex. e-post och telefax. Övervakningen kan avse såväl innehållet i meddelandena som övriga trafikuppgifter. Telekommunikationsövervakning får i utföras av såväl underrättelse- och säkerhetstjänster som polisen. Både sådana myndigheter på federal nivå och på delstatsnivå har rätt att använda telekommunikationsövervakning. Var och en av dessa myndigheter har också sina egna tekniska resurser för att genomföra avlyssning och annan övervakning av telekommunikationerna, men det förekommer också att myndigheterna bistår varandra. På federal nivå finns det olika lagar som ger myndigheterna rätt att använda telekommunikationsövervakning. Polisen ges en sådan rätt enligt den tyska straffprocesslagen (Strafprozessordnung). I lagtexten anges för vilka brott som telekommunikationsövervakning kan användas. Det rör sig om ett mycket stort antal brott, såsom t.ex. högförräderi och andra brott mot rikets säkerhet, urkundsförfalskning, penningförfalskning, sexualbrott, barnpornografi, mord och dråp, vapenbrott, stöld och häleribrott, penningtvätt samt bedrägeribrott. Andra exempel är att skattebrott, tullbrott och brott mot utlänningslagstiftningen under vissa förutsättningar kan ge rätt att använda telekommunikationsövervakning. Därtill finns en möjlighet att få använda sådan övervakning även vid misstanke om andra brott än de som uppräknas i Förutsättningen är då att det andra brottet i det enskilda fallet framstår som allvarligt (schwer wiegt). Om försök till brott är straffbart får övervakningen också omfatta sådana fall under motsvarande förutsättningar. För att telekommunikationsövervakning ska få användas krävs att det finns en misstänkt person. Övervakningen (t.ex. avlyssningen) får sättas in mot den personen men också mot andra personer som det finns anledning att anta att den misstänkte har kommunikationstrafik till eller mottar sådan trafik från eller vars kommunikationspunkt (t.ex. teleadress) den misstänkte använder på något sätt. För telekommunikationsövervakning med stöd av straffprocesslagen krävs tillstånd av domstol. Det är bara åklagare som kan ansöka om tillstånd. Tillstånd kan ges , men kan förlängas med högst i taget. Det finns inte något organ som utför efterhandskontroll av den telekommunikationsövervakning som polisen genomför med stöd av straffprocesslagen. Däremot finns det en skyldighet för åklagaren att i efterhand underrätta en person som har utsatts för telekommunikationsövervakning om att så har skett. Underrättelse ska lämnas så snart det kan ske utan fara för utredningen, för den offentliga säkerheten, för liv eller lem eller för möjligheten att vidare använda en civil spanare. Föreligger något av de nämnda förhållandena får underrättelsen skjutas upp eller helt underlåtas. Regleringen innehåller inga tidsfrister. Frågan om vilka personer som ska anses ha varit utsatta för övervakningen har diskuterats i . Praxis har varit olika på federal nivå och inom delstaterna. Det har också funnits skillnader i praxis mellan olika delstater. Praxis innebär att underrättelse lämnas allt mer sällan. Underrättelse till andra än den misstänkte själv, t.ex. till en arbetsgivare när den misstänktes telefon på arbetsplatsen utsatts för avlyssning, anses kunna vara integritetskränkande för den misstänkte. Polisens möjlighet att bedriva telekommunikationsövervakning med stöd av bestämmelser i straffprocesslagen är inte begränsad till enbart inrikes trafik. Även trafik över landets gränser omfattas. Information som inhämtats genom telekommunikationsövervakning enligt straffprocesslagen får självfallet användas som bevis i en brottmålsrättegång. Sådan information får också överlämnas till de tyska säkerhets- och underrättelsetjänsterna, om informationen kan anses vara av betydelse för den verksamhet som dessa tjänster ansvarar för. Om informationen ingår i en förundersökning, får informationen överlämnas endast om den för förundersökningen ansvarige åklagaren har medgivit det. Teleoperatörerna är skyldiga att medverka till att myndigheterna kan bedriva telekommunikationsövervakning enligt straffprocesslagen. Kostnaderna för detta får teleoperatörerna själva stå för. Övervakning enligt G 10-lagen Vid sidan av reglerna i straffprocesslagen finns det också regler i den s.k. G 10-lagen (Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Postund Fernmeldegeheimnisses) som ger myndigheter möjlighet att bedriva telekommunikationsövervakning. Dessa möjligheter är i G 10-lagen uppdelade på två situationer. Den ena avser övervakning i enskilda fall, den andra s.k. strategisk övervakning. Telekommunikationsövervakning i enskilda fall får enligt G 10-lagen ske vid misstanke om att någon planerar, begår eller har begått vissa i lagen särskilt angivna brott av allvarligare slag. Det rör sig bl.a. om brott mot rikets säkerhet och mot det demokratiska systemet. Övervakning med stöd av dessa bestämmelser får bara ske om det är utsiktslöst att kunna ta reda på omständigheterna kring brottsmisstanken på andra sätt eller om det annars skulle vara väsentligt svårare att få tag i den informationen. Tillstånd till övervakning ges på federal nivå av den minister i som är ansvarig för operationen. Tillstånd kan på motsvarande sätt lämnas på delstatsnivå. Endast den tyska federala säkerhetstjänsten (Bundesverfassungsschutz), de olika delstaternas säkerhetstjänster, den tyska federala utrikesunderrättelsetjänsten (Bundesnachrichtendienst) och den militära säkerhetstjänsten (Militärische Abschirmdienst) får bedriva telekommunikationsövervakning med stöd av bestämmelserna i 10-lagen om övervakning i enskilda fall. Vid sidan härav finns i G 10-lagen en möjlighet för utrikesunderrättelsetjänsten att bedriva s.k. strategisk telekommunikationsövervakning av internationella telekommunikationer. Förutsättningarna för att få göra det är mycket restriktivt utformade och omfattar bara fall där det föreligger hot om beväpnat angrepp på , internationell terrorism med viss anknytning till , spridning av krigsvapen i vissa fall, obefogad införsel av bedövningsmedel (droger) i icke ringa mängder till och vissa mer omfattande fall av förfalskning av pengar eller penningtvätt. Strategisk övervakning får också användas i särskilda fall om det är nödvändigt för att kunna fast- ställa fara för liv och hälsa för en person i utlandet och om därigenom tyska intressen i utlandet påverkas i särskilt allvarlig utsträckning. Ett exempel på det kan vara tagandet av tyska medborgare som gisslan i utlandet men även andra personer än tyska medborgare omfattas om faran direkt eller väsentligen påverkar tyska intressen. Tillstånd till strategisk övervakning ges av den minister i som är ansvarig för underrättelseoperationen, men ska också godkännas av dels ett särskilt kontrollutskott i den tyska förbundsdagen (det parlamentariska kontrollrådet), dels av ett av det utskottet särskilt tillsatt kontrollorgan, den s.k. G 10-kommissionen. Såväl övervakningen i enskilda fall som den strategiska övervakningen omfattas av en kontroll som G 10-kommissionen ska utföra. En närmare redovisning av såväl det parlamentariska kontrollrådets som G 10-kommissionens uppgifter och sammansättning och förfarandet vid strategisk övervakning finns i SOU 2006:98 s. 68 ff. Strategisk övervakning ska ske automatiserat med användning av sökbegrepp. Sökbegreppen får inte utformas så att specifika teleadresser i träffas. Däremot är det tillåtet att utforma sökbegreppen så att specifika teleadresser i utlandet träffas, om det kan uteslutas att innehavaren av teleadressen eller den som regelmässigt nyttjar den är tysk medborgare. Information som har inhämtats genom telekommunikationsövervakning i enskilda fall med stöd av G 10-lagen får överlämnas till polisen för att användas för att förhindra eller klara upp vissa allvarligare brott. Också när det gäller information som inhämtats genom strategisk telekommunikationsövervakning får ett sådant överlämnande ske vid vissa allvarligare brott. Information som inhämtats genom övervakning med stöd av G 10-lagen får användas som bevisning i rättegång.