sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — Fritid på egna villkor Fritid på egna villkor Betänkande av Utredningen om vissa frågor om bidrag till ungdomsorganisationer m.m. SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att bemyndiga statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor angående bidrag till ungdomsorganisationer m.m. (dir. 2008:35). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv enligt vilket slutdatum för utredningen sattes till . Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. departementsrådet som särskild utredare och tillika sekreterare. förordnades följande personer att ingå som experter i utredningen: departementssekreterare , departementssekreterare , ämnesråd , departementssekreterare samt departementssekreterare . förordnades professor till expert. entledigades och i hans ställe förordnades departe- mentssekreterare . Utredningens assistent har varit . förordnades pol. mag. till sekreterare i utredningen fr.o.m. . Utredningen om vissa frågor om bidrag till ungdomsorganisa- tioner m.m. överlämnar härmed sitt betänkande Fritid på egna villkor (SOU 2009:29). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Ungdomar i föreningslivet, LSU och ..... Unga i föreningslivet .................................................... 1.3.2 Det handlar om engagemang – LSU:s En ny förordning, men samma bidrag .................................... Mål och rätten till bidrag............................................. beslut att målrelatera bidraget .................................. Prövning av rätten till bidrag vid tre olika tillfällen............... 2.2.1 Arbetet med att pröva nya organisationer .................. 2.2.2 Arbetet med prövningen i samband med de årliga 2.2.3 Arbetet med den fördjupade prövningen.................... 2.3 Det nuvarande bidragssystemet är målrelaterat ..................... 2.3.1 Främja barns och ungdomars demokratiska 2.3.2 Främja Jämställdhet mellan könen och Främja jämlikhet mellan olika ungdomsgrupper ..................... 2.3.3 Ge barn och ungdomar en meningsfull fritid.............. 2.3.4 Engagera fler ungdomar i föreningslivet ..................... 2.4 Prövningen mot målen har påverkat rätten till bidrag ........... 2.4.1 prövning mot respektive mål ..... 2.4.2 Prövningen av nya organisationer har varit 2.4.3 En kvalitativ bedömning har inte kunnat göras .......... 2.4.4 Den målrelaterade handläggningen har haft effekt..... 2.5 Rätten till bidrag bör ges tydligare koppling till de 2.5.1 Synen på relationen mellan staten och de ideella 2.5.2 Val av bidragsform ........................................................ 2.5.3 Bidraget bör vara ett organisationsbidrag.................... 2.5.4 Ökad koppling till målen genom tydligare villkor...... En förändrad målformulering.................................................. 2.6.1 Syfte och övergripande mål .......................................... 2.6.2 Behovet av en förändrad målformulering.................... 2.6.3 Övergripande mål för statsbidraget ............................. 2.7 Tydligare villkor för rätten till bidrag ..................................... 2.7.1 Definition av en bidragsberättigad organisation......... 2.7.2 Nuvarande bestämmelser i förordningen som definierar en bidragsberättigad organisation ............... 2.7.3 Nytt villkor om jämställdhet........................................ 2.8 Förslag angående uppföljning och analys ............................... 2.8.1 ska redovisa statistik och 2.8.2 Oberoende utvärderingar bör genomföras Likvärdighet och förutsebarhet i bidragsgivningen Organisationsbidrag utan nivåindelning................................. 3.1.1 Nackdelar med nuvarande nivåindelning .................... 3.1.2 Krav på geografisk spridning och antal 3.1.3 Effekter av en slopad nivåindelning............................. 3.1.4 Projektbidrag kan ersätta etableringsbidrag................ Särskilt bidrag och dispens ...................................................... 3.2.1 Dispens enligt nuvarande 10 § ..................................... 3.2.2 Särskilt bidrag enligt nuvarande 11 §......................... Lokalavdelning ändras till medlemsförening........................ 3.4En individ ska räknas som bidragsgrundande medlem bara en gång............................................................................ Medlemmar på regional nivå ................................................. Särskilda regler för vissa grupper ............................... Olika former av särskilda regler............................................ De nationella minoriteternas ungdomsorganisationer ........ 4.2.1 De nationella minoriteterna och 4.2.2 De nationella minoriteternas organisering................ 4.2.3 Särskilda regler ger de nationella minoriteterna Ungdomsorganisationer bildade på etnisk grund................ 4.3.1 Allmänt om organisationer bildade på etnisk 4.3.2 Särskilda regler är inte nödvändiga ............................ 4.4Organisationer som företräder ungdomar med Organisationer för ungdomar med 4.5.1 De politiska partiernas ungdomsförbund.................. 4.5.2 För- och nackdelar med ett mandatbaserat 4.5.3 Ordinarie bidragsregler bör gälla ............................... Generationsövergripande verksamhet och organisering.. Synen på stöd till generationsövergripande verksamhet...... 5.1.1 Kritiken mot att generationsövergripande verksamheter inte får del av statsbidraget till 5.1.2 Skäl för att stödet avgränsas till organisationer som i huvudsak organiserar barn- och ungdomar..... Synen på generationsövergripande organisering .................. 5.2.1 Kritiken mot att generationsövergripande organisationer inte får del av statsbidraget till 5.2.3 Skäl för stöd till självständiga barn- och kontroll av statsbidraget................ 6.1Bidraget till ungdomsorganisationer kontrolleras på ett 6.1.1 rutiner för kontroll av ansökningar om statsbidrag........................................ 6.1.2 Revisorernas kontroll av antal medlemmar och 6.1.4 Slutsatser om kontrollen av ansökningarna............... 6.2Ungdomsstyrelsens reformarbete med anledning av Rutiner för handläggning ........................................... 6.2.2 Tydligare föreskrifter och dokumentation av 6.2.3 Revisorernas bestyrkande av medlemsuppgifter....... Tidspress och resursbehov ......................................... 6.3Formaliseringar kan bidra till ökad tillförlitlighet i 6.3.1 Hänsyn till andra statliga bidrag................................ 6.3.2 Krav på att godkänd eller auktoriserad revisor har intygat uppgifter i ansökan ........................................ 6.3.3 Medlemsuppgifter ska avse året före det år då 6.3.4 Krav på redovisning m.m. enligt nyare 6.3.5 Krav på att den sökande organisationen ska föra en central medlemsförteckning.................................. 6.3.6 Vidareutveckling av normsystemet för Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet... 7.2.1 Kontrollen strider inte mot regeringsformens bestämmelser om åsiktsregistrering och 7.2.2 Kontrollen strider inte mot regeringsformens bestämmelser om skyddet av föreningsfriheten ....... 7.2.3 En effektinriktad tolkning av skyddet av 7.3Tidigare diskussion om innebörden av regeringsformens 7.3.2 Juridiskt ställningstagande i frågan först på senare Möjligt att kontrollera – men är det lämpligt?..................... En tillräcklig kontroll ............................................................ Behandling av personuppgifter................................... Hanteringen av medlemsuppgifter........................................ Analys och överväganden ...................................................... 8.3.1 Förordningsstöd för viss medlemsregistreringen hos den bidragssökande organisationen och dess 8.3.2 Förordningsstöd för revisorns medlemskontroll...... granskning och kontroll ............................................. Underåriga i styrelser ................................................ Lång tradition av att ungdomar bildar föreningar................ Kartläggningen av den rättsliga aspekten.............................. Underåriga har rättshandlingsförmåga ...................... 9.3.2 Föreningsfriheten gäller även underåriga .................. 9.3.3 En underårig kan företräda föreningen...................... 9.3.4 Skadeståndslagen tar hänsyn till underårigs ålder..... Kartläggningens betydelse för organisationer ...................... Överskottet från AB ............................... Fördelning av överskottet från AB ska regleras i förordning............................................................... 10.1.1 Hittillsvarande reglering – årliga regeringsbeslut ..... 10.1.2 Skäl för att reglera bidragsgivningen i en Hur överskottet har fördelats och redovisats....................... 10.2.1 Riksdagsbesluten om bidragets inriktning ................ 10.2.2 Nuvarande fördelning och redovisning av 10.2.3 Lokal verksamhet ........................................................ Regler som bör styra fördelning av överskottet från AB 10.3.1 Regler för organisationsbidrag med särskilt ändamål att stärka ungdomsorganisationernas 10.3.2 Regler för fördelning av projektbidraget................... Bidraget fördelas av ....................... Andra ideella organisationer fördelar bidrag........................ 11.1.1 För- och nackdelar med en korporativ 11.1.3 Norska LNU fördelar organisations- och 11.1.4 Skillnader mellan intresseorganisationernas roller ... Önskemål om att organisationerna själva ska fördela Inget enat stöd för en korporativ lösning ............................ bör även i fortsättningen fördela Referensgruppen bör utökas med representanter för Konsekvenser för jämställdhet.............................................. Konsekvenser för de integrationspolitiska målen................ Kommittédirektiv (Dir. 2008:35) .............................. Tilläggsdirektiv (Dir. 2009:11)................................... Nuvarande förordning om statsbidrag till ungdomsorganisationer (SFS 2001:1060).................. Statsbidraget 2009 uppdelat efter Statsbidraget 2009 uppdelat efter bidragsform ......... Rättsliga förutsättningar för underåriga att ingå i ideella föreningars styrelser........................................ Statsbidraget till ungdomsorganisationer har förhållandevis ofta varit föremål för översyn. Det nuvarande målrelaterade systemet infördes 19941 och den nuvarande förordningen (2001:1060) om statsbidrag till ungdomsorganisationer beslutades och tillämpades vid beslut om bidrag . Då infördes ett nivåindelat bidrag för att underlätta för nya organisa- tioner att beviljas det reguljära bidraget. Redan i regleringsbrevet fick regeringens uppdrag att följa upp de nya bestämmelserna. fördes en livlig debatt om stats- bidraget till ungdomsorganisationerna med anledning av misstankar om oegentligheter i några av organisationerna. genom- förde en granskning av bidraget2 och upp- följningsuppdrag redovisades som en mycket detaljerad och noggrann genomgång av alla aspekter av bidragssystemet3. gjorde också en framställning till angående stats- bidraget till ungdomsorganisationer.4 De frågeställningar som togs upp i dessa rapporter utgör en väsentlig del av utredningens uppdrag, som redovisas i sin helhet i bilaga 1. 2009 får 93 organisationer reguljärt eller särskilt bidrag. Den största organisationen har 80 146 medlemmar (Roll- och konflikt- spelsförbud) och den minsta 51 medlemmar (Dövblind Ungdom). Den verksamhet organisationerna bedriver avspeglar hela bredden av svenskt föreningsliv, även om de renodlade idrottsförbunden inte finns med. I bilaga 4 och 5 redovisas organisationerna dels efter vilken 1993/94:135. 4Riksrevisionens styrelse 2005. form av bidrag de beviljats, dels efter hur de själva har definierat sin huvudsakliga inriktning. I betänkandet lämnar jag en rad förslag som formaliserar bidrags- givningen samt ökar förutsättningarna för tillförlitlighet och lik- värdighet i bedömningarna. Jag har valt att föreslå en helt ny för- ordning, vilket kan ge intryck av stora och omvälvande förändringar. Mina förslag bygger emellertid helt på nuvarande förordning och innebär egentligen endast förtydliganden och några förenklingar. Dessutom föreslår jag att fördelningen av det bidrag som baseras på överskottet från AB regleras genom den nya förordningen. Från målrelaterad bedömning till formella villkor Mål, bidragsgivning och ungdomsorganisationer De nuvarande bidraget är sedan 1994 års ungdomspolitiska pro- position5 målrelaterat och målen är; Främja barns och ungdomars demokratiska fostran, Främja jämställdhet mellan könen, Främja jämlikhet mellan olika ungdomsgrupper, Ge barn och ungdomar en meningsfull fritid samt Engagera fler ungdomar i föreningslivet.6 Enligt mina bedömningar har de nuvarande målen delvis beaktats vid bedömning av rätten till bidrag. Rätten till bidrag har inte kunnat avgöras genom kvalitativa bedömningar av organisationernas verksamhet, utan har avgjorts med hjälp av for- mella krav som har koppling till målen. hand- läggning har påverkat organisationerna i riktning mot målen och bedömningarna tycks ha resulterat i att statsbidraget stödjer de organisationer vars verksamhet bidrar till att uppfylla bidragets över- gripande mål. Jag anser dock att kopplingen mellan målen och bidraget bör göras tydligare och att det finns stora problem med att rätten till bidrag förutsätts avgöras av en kvalitativ bedömning av organisationernas verksamhet. Vid min bedömning har jag utgått från de vägledande kommentarer till målen som regeringen formulerade i den ungdomspolitiska propositionen . arbetssätt innebär att organisationernas rätt till bidrag prövas vid tre olika tillfällen. aktiva handläggning och täta kontakter med organisationerna innebär att 1993/94:135. en organisation är väl medveten om kraven innan den söker bidrag. Detta medför att de organisationer som lämnar in ansökningar i så gott som alla fall uppfyller kraven. Prövningen vid första ansöknings- tillfället är därmed den prövning som har haft störst betydelse för måluppfyllelsen. Organisationerna prövas också i viss mån mot målen vid den år- liga ansökningen. Dessutom prövas organisationernas rätt till bidraget mot målen vid en återkommande fördjupad prövning . Denna prövningen har karaktär av dialog och process. För de frågor där finner brister ska organisationerna lämna en åtgärdsplan som följs upp vid nästa fördjupade prövning. Ingen organisation har fått avslag på grund av denna eller de årliga pröv- ningarna, men dialogen i samband med prövningarna har bidragit positivt till måluppfyllelsen. Målet om demokratisk fostran är det mål som har det bredaste stödet i förordningen och det som i störst utsträckning har beaktats i bedömningen av rätten till bidrag, medan jämställdhet, meningsfull fritid och fler unga i föreningslivet har beaktats till viss del. Ingen prövning har, enligt min bedömning, kunnat göras av jämlikhets- målet. Sammantaget är det handläggnings- metoder i kombination med prövningen av formella villkor som har bidragit till måluppfyllelsen. När bidraget målrelaterades 1994 var avsikten att Ungdomssty- relsen skulle avgöra rätten till bidrag genom en aktiv prövning och bedömning av om organisationernas verksamhet uppfyllde målen. Detta har inte kunnat göras dels därför att det saknas ett tydligt stöd för en sådan bedömning i förordningen, dels för att bedöm- ningar av detta slag inte skulle bli tillräckligt likvärdiga och rätts- säkra. Det är inte heller min uppfattning att en kvalitativ bedömning av organisationernas verksamhet bör ligga till grund för rätten till ett organisationsbidrag. Bidraget bör vara ett organisationsbidrag En ökad målstyrning av bidragsgivningen skulle kunna åstadkommas genom att bidraget omvandlas till ett verksamhetsbidrag. Ett verk- samhetsbidrag är tydligt målstyrt genom att organisationerna som söker anger vilken verksamhet de söker bidrag för, själva anger vilka mål de har med verksamheten och på vilket sätt den bidrar till att uppfylla bidragets övergripande mål. både ett organisations- och ett verksamhetsbidrag blir enligt min bedömning alltför administrativt betungande. Ett renodlat verk- samhetsbidrag har vissa nackdelar. I organisationer som är så vari- erande i omfattning, organisation och ändamål som ungdoms- organisationerna är det svårt att bedöma och jämföra verksamheten. Deras enda gemensamma nämnare är att de organiserar barn och ungdomar. Det är således inte verksamheten i sig som stöds, utan det förhållandet att den bedrivs av och för ungdomar inom ramen för ett fritt föreningsliv. Mot en starkare målstyrning av bidragsgivningen talar också ungdomsorganisationernas roll som en del av folkrörelsetraditionen och det civila samhället. I detta sammanhang är det av stort värde att organisationerna är fria och obundna av staten. Statsbidraget bör därför inte styra organisationens ändamål och verksamhetens inriktning – utom i ett avseende. Verksamheten får inte strida mot demokratins idéer. Mitt förslag är därför att bidraget även i fortsättningen ska vara ett organisationsbidrag. Organisationernas verksamhet bör inte bedömas för att avgöra rätten till bidrag, istället bör målstyrningen ske genom att rätten till bidrag styrs av konkreta villkor som har kopp- ling till bidragets mål. Formalisering, förutsebarhet och likvärdighet Villkor med tydlig koppling till målen För att bedömningen av rätten till bidrag tydligare ska kunna kopplas till målen föreslår jag att den nuvarande målformuleringen byts ut mot ett syfte och övergripande mål. Rätten till bidrag ska styras av villkor som ger uttryck för målen och som kan formuleras som krav för bidrag. Dessa villkor ska definiera organisationens uppbyggnad och verksamhetens inriktning. Syftet med bidraget bör vara att stödja organisationernas egna initiativ och verksamheter som kan bidra till att främja statsbidragets övergripande mål. Denna formulering innebär inte att Ungdoms- styrelsen ska pröva rätten till bidrag genom att pröva vilka delar av organisationernas verksamheter som bidrar till att uppfylla målen. Rätten till bidrag ska, som tidigare framförts, avgöras av formella villkor. Däremot ska bestämmelsen ge ett stöd i förordningen att avslå en ansökan från en organisation som trots att de uppfyller de formella villkoren uppenbarligen inte bidrar till måluppfyllelsen. Bestämmelsen ger också en grund för att begära in de uppgifter som myndigheten behöver för uppföljningen av bidragsgivningen. De övergripande målen bör vara att främja barns och ungdomars inflytande och demokratiska utveckling, att engagera fler barn och ungdomar i föreningslivet samt att stödja barns och ungdomars möjligheter till fritid på egna villkor. De övergripande målen liknar de mål som finns . Jag föreslår att begreppet demokratisk utveckling används i stället för det nuvarande demokratisk fostran. Orden demokratisk fostran avspeglar det ansvar som vuxengenerationen har för att överföra demo- kratiska värderingar till barn och ungdomar men de avspeglar inte den aktiva roll som barn och ungdomar själva har för sin demo- kratiska utveckling i föreningslivet. Jag anser att demokratisk utveckling fångar båda aspekterna. Jag anser inte heller att ordet meningsfull i den nuvarande målformuleringen om meningsfull fritid tillför något. Om en verksamhet är meningsfull är något som del- tagarna själva måste bestämma. Jag anser därför att den föreslagna formuleringen fritid på egna villkor bättre beskriver de nuvarande målens innebörd. Jag föreslår dessutom att de självständiga målen om jämställdhet och jämlikhet tas bort. Inget av dessa mål har gått att formalisera på ett sätt som gjort att kunnat använda dem för att pröva rätten till bidrag. Istället föreslår jag som ett särskilt villkor att en organisation för att kunna beviljas bidrag ska sträva efter att flickor och pojkar, kvinnor och män ska ha en jämn för- delning av makt och inflytande i organisationen och över dess verk- samhet. Det nuvarande villkoret att verksamheten inte får strida mot demokratins idéer bör vara kvar. Jag anser att det innefattar ett villkor om jämlikhet vilket innebär att en organisation i sin egen verksamhet inte får diskriminera medlemmar på grund av kön, sexuell läggning, etnisk bakgrund, ålder eller funktionsnedsättning. Om en organisation uppenbarligen inte uppfyller villkoren kommer att ha möjlighet att avslå dess bidragsansökan. De nya villkor för rätten till bidrag som jag föreslår ska ge en tydligare definition av en bidragsberättigad . finns ett krav på att av alla medlemmar i en organisation som får reguljärt bidrag ska vara i åldrarna 7–. Jag föreslår att detta ska gälla även i lokalavdelningarna. Det innebär att lokalavdelningar där av medlemmarna har fyllt inte kan räknas som bidragsgrundande. Medlemmarna i en sådan förening ska emellertid ingå i organisationens medlems- redovisning om föreningen är en aktiv lokalavdelning. Jag föreslår även att andelen bidragsgrundande medlemmar endast ska räknas på medlemmar som fyllt . Detta är för att det inte ska vara någon nackdel att ha många barn i föreningen. Vidare föreslår jag att det tydligt ska anges att organisationen ska vara en ideell förening. Organisationens verksamhet ska vara av fritidskaraktär och verksam- het för barn och ungdomar ska bedrivas med ett barn- rättsperspektiv. Jag anser att dessa nya krav på ett tydligare sätt definierar en barn- och samt kopplar villkoren för rätten till bidrag tydligare till bidragets övergripande mål. Utöver dessa nya villkor finns villkor i nuvarande förordning som har koppling till de övergripande målen för statsbidraget. Hit hör bestämmelserna om att rätt till bidrag ska ges till självständiga ungdomsorganisationer av medlemmarna i bidrags- berättigad ålder. Medlemskapet ska vara frivilligt, organisationen ska vara demokratiskt uppbyggd och alla medlemmar ska ha stadge- enliga möjligheter att påverka organisationens verksamhet och beslut. Ett minsta antal bidragsgrundande medlemmar ska krävas för rätt till reguljärt bidrag och en medlem ska tillhöra en aktiv lokal- avdelning. Antalet bidragsgrundande medlemmar och antalet bidrags- grundande lokalavdelningar ska utgöra grund för fördelningen av bidragets storlek. Likvärdighet och förutsebarhet i bidragsgivningen Mina förslag i betänkandet leder totalt sett till en förordning med fler i stället för färre bestämmelser. De flesta av dessa föreslås för att förtydliga regelverket och ersätta de bedömningar av rätten till bidrag, som förutsätts göra enligt nuvarande mål- relatering av bidraget. Enligt min bedömning leder detta till ett bidragssystem som är enklare och mer formaliserat, vilket kommer att öka likvärdigheten och förutsebarheten i bidragsgivningen. De förändringar jag presenterat utgör alla villkor för rätten till bidrag. Jag lämnar i betänkandet också förslag som minskar antalet regler och ändringar som svarar mot ett behov av tydligare regler av andra skäl än kopplingen till rätten till bidrag. Samma person kan vara medlem i flera lokalavdelningar inom samma organisation. Vid uträkningen av den delen av bidraget som grundar sig på antal medlemmar föreslår jag att varje person bara ska kunna räknas en gång. Jag föreslår också att det nuvarande begreppet lokal- avdelning byts mot medlemsförening. Detta för att bättre beskriva att det är en självständig förening som avses och att inte bara geografiska utan även tematiska föreningar är bidragsgrundande medlemsföreningar.