sou · GWB3102 · 2009-01-01 00:00:00 — Portvakter som gör en korrekt bedömning av det enskilda fallet utifrån gällande regler. Portvakter som ger den försäkrade rätt förväntningar redan från början och som medverkar till att rätt åtgärder vidtas utan dröjsmål (, sid 17). Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna Utredningen menade att dessa punkter beskriver en idealbild som förmodligen inte kan förverkligas fullt ut men som bör utgöra för portvaktsarbetet. I sitt betänkande Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86) påpekar utredningen att portens tydlighet och behovet av att värna porten, det vill säga att endast släppa in de personer som verkligen har rätt till ersättning, hänger nära samman med syste- mets legitimitet och den generositet som det kan erbjuda. Ett system där porten är illa skött kommer att få problem med sin legitimitet och viljan att finansiera systemet kan påverkas. Om fel personer kommer in innebär det också att systemet belastas på ett sätt som inte var tänkt. Därmed riskerar också det skydd som systemet var tänkt att ge att urholkas. 3.2.2Arbetsförmåga och funktionsnedsättning – två komplicerade begrepp Liksom tidigare utredningar har även denna utredning brottats med frågan om hur arbetsförmåga kan och bör bedömas hos unga personer. Som framgår av förslagen har vi valt att knyta beskriv- ningen av rätten till ersättning till både funktionsförmåga och arbetsförmåga. Emellertid är båda begreppen generella och deras betydelse tenderar att variera. arbetar en särskild utredare (2008:11) med att se över det arbetsförmågebegrepp som används inom välfärdssystemen. I detta avsnitt ges en introduktion till några av de definitioner av funktionsnedsättning och arbetsförmåga som förekommer. Vad som menas med funktionsnedsättning varierar, men i de flesta fall refererar det till någon form av nedsättning av en funk- tionsförmåga. definierar funktionsnedsättning som nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga. I en kommentar till definitionen anger vidare att En funktionsnedsättning kan uppstå till följd av sjukdom eller annat tillstånd eller till följd av en medfödd eller förvärvad skada. Sådana sjukdomar, tillstånd eller skador kan vara av bestående eller av övergå- ende natur (2008b). I kontrast till funktionsnedsättning har gett funk- tionshinder innebörden begränsning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen. Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna tar här fasta på att uppkomsten av funktionshinder sker i relation till omgivningen. En person kan ha en funktionsnedsättning men om omgivningen är tillgänglig och saknar hinder uppkommer inget funktionshinder. När funktionsnedsättning används som kriterium för rätt till en viss insats eller ersättning återfinns ofta också ett varaktighetskrite- rium. I välfärdssammanhang innebär därför funktionsnedsättning i de flesta fall en varaktig nedsättning av funktionsförmågan. Vad som menas med varaktigt varierar mellan olika lagstiftningar. Aktivitets- ersättningen kräver , vårdbidraget, som ges till föräldrar som vårdar barn med funktionsnedsättningar, kräver och för att få bilstöd ska funktionsnedsättningen finnas . Även om det inte råder någon total enighet om vad som menas med funktionsnedsättning synes dock enigheten vara större än när det kommer till begreppet arbetsförmåga. ges en relativt vid definition av arbetsförmågebegreppet där en rad olika egenskaper och resurser hos den enskilde kopplas till förmågan att arbeta. Ett exempel på en sådan vid definition återfinns i det danska systemet för prövning av förtidspension. I detta system finns inget krav på att oförmågan att arbeta är kopplad till förekomsten av sjukdom. Därmed blir också de områden som knyts till personens arbets- förmåga, eller möjlighet att utveckla en sådan, relativt många och vida (SOU 2008:66, sid 27): I andra fall tänker man sig en snävare definition av arbetsförmåga och begränsar innehållet till en renodlad bedömning av personens fysiska och/eller psykiska funktionsförmåga. Generellt sett tycks dock arbetsförmåga omfatta åtminstone tre dimensioner: en fysisk, Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna en psykisk och en social. Den fysiska handlar om den rent kropps- liga förmågan att exempelvis lyfta eller manipulera föremål. Den psykiska dimensionen gäller de psykiska kapaciteterna vilka exem- pelvis kan gälla logiskt tänkande och minne. Slutligen den sociala dimensionen avser det faktum att arbete oftast har sociala kompo- nenter. Det kan exempelvis gälla att passa tider, kunna samarbeta och att anpassa sitt beteende till olika situationer (, , 2006). Arbetsförmåga kan också ses som ett samspel mellan individ och miljö där personens kapaciteter och omgivningens förutsätt- ningar samspelar. För många personer med funktionsnedsättning är det exempelvis inte själva funktionsnedsättningen som gör att de inte kan arbeta utan tillgänglighetsbrister på arbetsplatsen. Då är det istället miljöns egenskaper som försvårar eller till och med ute- sluter möjligheterna för en person att arbeta. tänker man sig att dessa problem främst är fysiska, exempelvis brist på tillgängliga entréer och arbetsrum, ingen hörselslinga och liknande. I förhållande till psykiska funktionsnedsättningar kan det snarare vara de sociala aspekterna av arbetsförmåga som innebär problem. Att uppmanas att delta i fikapauser, personalfester och andra till- ställningar fast man tycker det är svårt med sociala sammanhang, kan utgöra en sådan omgivningsfaktor som gör det svårt för vissa att arbeta. För andra, exempelvis personer som medicinerar med psykofarmaka, kan tidiga morgnar vara ett stort problem medan arbete längre fram är lättare. Arbetsplatser som kräver att alla börjar kommer för dessa personer att innebära ett hinder för egen försörjning. Mot bakgrund av den beskrivning av arbetsförmåga som gjorts ovan menar utredningen att vad som framför allt är viktigt att avgöra när det gäller dessa unga personer är om deras funktions- nedsättning hindrar dem från att delta i sådana aktiviteter som kan tänkas ge en arbetsförmåga . 3.2.3Antalet unga med omfattande funktionsnedsättningar föds ett mindre antal barn med funktionsnedsättningar som är så omfattande att de under hela livet kommer att behöva betydande omsorgsinsatser. En del av dessa barn dör tidigt medan andra når såväl vuxen ålder som ålderdomen. Det är svårt att klart ange hur många dessa barn är. Statistiken över fosterskador och Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna kromosomavvikelser visar att alltfler har olika former av avvikelser. Det har satts i samband med mödrarnas ökande ålder. Emellertid har ett ökat utnyttjande av fosterdiagnostik inneburit att antalet födda med kromosomavvikelser och fosterskador inte har ökat. har antalet barn med fosterskador varit mycket stabilt. De preliminära siffrorna för visar att det förekom 1 903 barn/som hade någon form av missbildning. Av dessa var 1 463 barn medan 440 avsåg avbrutna graviditeter (2008c). I förhållande till det totala antalet barn innebär detta att 17,3 barn/per 1 000 födda barn har någon form av missbildning som upptäckts via fostervattenprov eller under barnets första levnadstimmar. Därutöver upptäcks också skador hos barn senare i deras liv. Oavsett när skadan upp- täcks är det dock långtifrån alla dessa barn som har så omfattande skador att de tillhör den grupp som blir aktuell för den nya ersätt- ningen. En annan faktor som styr antalet barn med omfattande funk- tionsnedsättningar är förekomsten av sjukdomar och olycksfall. En del svåra sjukdomar i barnaåren kan innebära livslånga funktions- nedsättningar. Det gäller exempelvis barncancer där behandlingen ibland innebär att vävnader skadas för gott. Det är dock sällsynt att detta ger upphov till så omfattande funktionsnedsättningar som här är aktuella. När det gäller olycksfall visar statistiken att omkring 18 000 barn och ungdomar (0–) vårdas på sjukhus till följd av olyckor (2007). Det kan dock antas att endast ett mindre antal av dessa får så omfattande men av olyckorna att de kan bli aktuella för sjukersättning till unga. Även om det finns en rad olika statistikkällor kring barns med- födda skador, sjukdomar och olycksfall är det inte möjligt att ange någon exakt siffra över antalet barn med mycket omfattande funk- tionsnedsättningar och som otvetydigt kommer att vara i behov av betydande omsorgsinsatser resten av livet. Det är bland annat svårt att klart fastställa vilka diagnoser som ska ingå i ett sådant panorama och vilka som ska uteslutas. Emellertid är det mot bakgrund av tillgänglig statistik och forskning möjligt att göra vissa antaganden. Sjukersättning till unga vänder sig till personer som saknar arbetsförmåga och som har så omfattande funktionsnedsättningar att en arbetsförmåga inte heller kan utvecklas med hjälp av olika insatser. Finns det minsta tveksamhet så ska arbetsmarknadsspåret först testas. Utredningen har varit i kontakt med en del medicinska Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna experter i syfte att dels klargöra vilka former av funktionsnedsätt- ningar som kan tänkas ge rätt till den nya ersättningen, dels disku- tera storleken på denna population. När det gäller den grupp som utredningen tycker ska omfattas av en ny form av ersätt- ning, utanför sjukförsäkringen, varierar antalsskattningarna men de rör sig om cirka en procent av antalet födda barn . Det föds omkring 100 000 barn varför cirka 1 000 personer per årskull kan antas tillhöra den nya ersättningens population. Däremot kommer SU, vilken utredningen betraktar som en tillfällig lösning, att ha en större riskpopulation eftersom den sträcker sig . Därmed kan ett något högre inflöde än motsvarande en procent per årskull väntas. Utredningen har i sina kostnadsberäk- ningar utgått från ett årligt inflöde om 1 200 personer för SU. Att den nya ersättningen kommer att omfatta cirka en procent per årskull ska endast betraktas som ett riktmärke. Det årliga inflödet kan enstaka år vara såväl högre som lägre. Emellertid bör betydande avvikelser i inflödet vara en signal för att antalsutveck- lingen avviker från de mönster som aktuella sjukdomar, skador och olycksfall uppvisar i befolkningen. Om man inte epidemiologiskt kan se några antalsförändringar så bör inte heller ersättningen upp- visa några sådana. Utredningen föreslår därför att Försäkrings- kassan får i uppdrag att nära följa antalsutvecklingen för sjukersätt- ning till unga när det gäller medfödda och tidigt förvärvade funk- tionsnedsättningar. 4En framtid i fattigdom – behovet av en radikal reform Utredningens bedömning: Personer med medfödda eller tidigt förvärvade funktionsnedsättningar, som är så omfattande att de aldrig kommer att kunna arbeta, behöver en mer generös för- sörjning än . Många av dem som skulle få rätt till en sådan ersättning har betydande ekonomiska svårigheter och är bero- ende av löpande ekonomisk hjälp från anhöriga eller av kom- munalt bistånd. Möjligheterna att införa en särskild ersättning till denna grupp bör därför utredas. Tidigt i arbetet övervägde vi att inom ramen för denna utredning föreslå en helt ny ersättning för den grupp personer som sedan födseln eller barndomen har mycket omfattande och livslånga funk- tionsnedsättningar, det vill säga för dem som enligt utredningens förslag kommer att uppbära Sjukersättning till unga. Vi menar att det finns ett stort behov av en mer generös ersättning till dessa personer och att en sådan ersättning inte bör ligga inom de inkomstbaserade socialförsäkringarna. Den tänkta försörjningen för denna grupp skulle således ligga utanför såväl sjukförsäkringen som ålderspensionen. Vi kunde dock under utredningens gång konstatera att en sådan reform kräver ett utredningsarbete som vida överstiger vad som ryms inom ramen för den tid som stått till vårt förfogande. Vi menar dock att det finns ett starkt behov av en snar utredning av möjligheterna att ge denna grupp bättre ekonomiska förutsättningar. En framtid i fattigdom – behovet av en radikal reform Utredningen har kontaktats av enskilda och av organisationer som påtalat att det finns grupper av mottagare av aktivitetsersättning där ersättningen inte ens räcker till att betala hyran. Utredningen har kunnat konstatera att detta främst rör personer som bor i vissa typer av boendeformer, exempelvis boende med särskild service eller särskilt anpassad bostad enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. I dessa fall är hyrorna mycket höga. Att hyran blir högre kan i vissa fall förklaras av att kommunerna i sina beräkningar av hyran även tar med gemensamhetsutrymmen som tillhör boendeformen. Såväl Social- styrelsen (2003) som (SOU 2008:77) har påpekat att detta strider mot viktiga handikappolitiska principer. Även om hyran utgör en betydande kostnad för dessa personer är det också uppenbart att summan av andra normalt förekom- mande utgiftsposter som mat, transporter samt kultur/fritid till- sammans uppgår till nivåer som gör att aktivitetsersättningen inte räcker. För att bättre illustrera den ekonomiska situation som dessa personer lever under har utredningen genom , Ungdomar och Vuxna (FUB) kontaktat ett antal föräldrar till ungdomar med omfattande funktionsnedsättningar. Vi har bett dem att redogöra för sina barns inkomster och utgifter. Nedan presenteras två autentiska fall. Vårt första exempel gäller som är och har Downs syndrom och autistiska drag. Downs syndrom är en form av kromosomavvikelse där den vanligaste avvikelsen är att personen har en extra tjugoförsta kromosom. Syndromet innebär bland annat utvecklingsstörning. bor i närheten av i en bostad med särskild service enligt LSS. I tabellen nedan anges vilka inkomster har . De merkostnader han har med anledning av sin funktionsnedsätt- ning har inte räknats med eftersom dessa inte kompenseras inom ramen för aktivitetsersättningen utan genom andra system, framför allt handikappersättningen. SOU 2008:102 En framtid i fattigdom – behovet av en radikal reform Som tabellen visar har som ska räcka till samtliga utgifter. I tabellen nedan redovisas vilka dessa kostnader är. Fritid/kultur (inkl. telefon- 1 Referensvärdet anger den genomsnittliga kostnaden för en ensamstående utan barn enligt SCB:s beräkningar för . Tabellen visar att saknar nästan för att ekonomin ska gå runt. I fall är det föräldrarna som måste stå för en kontinuerlig ekonomisk hjälp för att täcka sonens utgifter. Nästa exempel gäller som bor i en av landets sydligare kommuner. är och har syndrom. Det är en avvikelse i den femtonde kromosomen som ger störningar i hypotalamus i hjärnan. Denna del av hjärnan producerar många hormoner och signalsubstanser som styr våra kroppsfunktioner. För har syndromet visat sig genom en måttlig utvecklings- störning, grav språkstörning, beteendemässiga problem samt oför- En framtid i fattigdom – behovet av en radikal reform måga att känna mättnad. bor i en särskilt anpassad bostad enligt LSS och har personlig assistans. De följande två tabellerna redovisar inkomster respektive utgifter . Liksom för beaktas inte merkostnader med anledning av funk- tionsnedsättningen. Tabellen ovan visar att har inkomster om vilket är något högre än . har ett kommunalt bostadstillägg till funktionshindrade (KBH) vilket gör att hennes totala bostadstillägg är något högre än , trots att hans hyra är högre. KBH är en frivillig ersättning som finns i vissa av landets kommuner. I den följande tabellen redovisas månatliga utgifter. SOU 2008:102 En framtid i fattigdom – behovet av en radikal reform Läkemedel samt hälso- och sjukvård Fritid/kultur (inkl. telefonkostnader) Avgår merkostnader täckta av handikappersättning 1 Referensvärdet anger den genomsnittliga kostnaden för en ensamstående utan barn enligt SCB:s beräkningar för . Den mest iögonfallande kostnadsposten för både och är hyran. Även om det vore möjligt att reglera hyressätt- ningen inom särskilda boendeformer skulle detta framför allt påverka storleken på bostadstillägget. Någon större förbättring av den privatekonomiska situationen skulle inte uppkomma. Här kvarstår problemet att summan av andra poster såsom mat, tran- sport, försäkringar och fritidsaktiviteter överstiger aktivitetsersätt- ningen. Utrymmet för oväntade utgifter är obefintligt. Är de inkomstbaserade försäkringarna rätt lösning för denna grupp? Principen för ersättning från sjukförsäkringen och ålderspensionen bygger på att man har arbetat och därmed haft en inkomst. Även om relationen mellan inkomst och försäkringsutfall inte är perfekt, bygger systemet på antagandet att medborgarna har inkomster och att de arbetar eller åtminstone har arbetat. Det finns även en grundtrygghet i form av garantinivåer för dem som inte har arbetat eller har arbetat mycket lite. Det är dessa garantinivåer som blir aktuella för personer som på grund av medfödda eller tidigt förvär- vade funktionsnedsättningar aldrig har arbetat eller kommer att kunna arbeta. Frågan är om människor om vilka det redan från barnsben står klart att de aldrig kommer att kunna försörja sig själva, ska omfattas av en inkomstbaserad försäkring och från den En framtid i fattigdom – behovet av en radikal reform endast erhålla dess låga garantinivå? Problemet skulle i och för sig kunna lösas genom att höja de befintliga garantinivåerna. En sådan lösning skulle dock urholka idén om sjukförsäkringen och ålders- pensionen som inkomstbaserade ersättningar. En höjning skulle därmed kunna ha en negativ inverkan på drivkrafterna att arbeta. De inkomstbaserade försäkringssystemens incitament för att män- niskor ska arbeta leder till livslång fattigdom för dem som med anledning av en funktionsnedsättning aldrig har kunnat arbeta. 4.2En ännu fattigare ålderdom Ålderspensionssystemet bygger på livsinkomstprincipen, dvs. inkomster som tjänats in under hela livet bestämmer pensionens storlek. För att personer som tillfälligt står utanför arbete på grund av sjukdom eller arbetslöshet inte ska tvingas till en lägre standard under pensionsåren är också ersättningar från sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen pensionsgrundande. Men personer som aldrig kunnat arbeta till följd av medfödda eller tidigt förvärvade funktionsnedsättningar, har ingen möjlighet att tjäna in någon inkomstpension. För att ge inkomsttrygghet för dem och för personer med mycket låg inkomstpension betalas garantipension ut. Den maximala garantipensionen är 2,13 prisbasbelopp för ensamstående och 1,90 prisbasbelopp för en gift/sammanboende pensionär. Gruppen som mottar garantipension består till största del av kvinnor (120 000) eftersom många av de kvinnor som är pen- sionärer inte har förvärvsarbetat i samma utsträckning som dagens kvinnor i förvärvsaktiv ålder. Bland de 20 000 män som endast har garantipension beräknas cirka 10 000 vara personer som har med- födda eller tidigt förvärvade funktionsnedsättningar, bland de 120 000 kvinnorna cirka 14 000. kommer allt färre att vara helt beroende av garanti- pensionen. Kvinnors förvärvsmönster har ändrats och med stigande inkomster kommer de med anknytning till arbetsmarknaden att tjäna in allt högre pensionsrätter. Den grupp som aldrig kommer att kunna tjäna in egna pensionsrätter är de personer som här är aktuella, det vill säga som aldrig kommer in på arbetsmarknaden på grund av en medfödd eller tidigt förvärvad, omfattande funktions- nedsättning. Eftersom de helt saknar arbetsrelaterade inkomster kommer de även i fortsättningen att vara helt beroende av garanti- En framtid i fattigdom – behovet av en radikal reform Deras pension kommer att ligga på den lägsta nivån, 2,13 prisbasbelopp , och endast öka med prisutvecklingen. I takt med fortsatta reallöneökningar kommer deras levnadsstandard som ålderspensionärer att försämras i förhållande till de flesta andra pensionärer som kunnat tjäna in egna pensionsrätter. Det är i huvudsak denna grupp som kommer att bli morgondagens fattig- pensionärer. En möjlighet att förbättra deras ekonomiska situation som ålderspensionärer skulle kunna vara att höja garantipensionen. Men liksom i sjukförsäkringen innebär en sådan förändring att driv- krafterna till arbete påverkas. Genom att höja garantipensionen försvagas kopplingen mellan hur mycket en person arbetar och nivån på pensionen eftersom fler kommer att kvalificera sig för garantipension bland dem som arbetar. 4.3Ersättningen bör knytas till det handikappolitiska området Den nuvarande aktivitetsersättningen utgör en del av sjukförsäk- ringen och tillhör därmed utgiftsområdet Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp. Målet med detta utgiftsområde har följande formulering: Frånvaron från arbetet på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. (/09:1, Utgiftsområde 10, sid 10). Det är naturligt att sjukförsäkringen har ett tydligt fokus på arbetslinjen för att på bästa sätt tillvarata befintlig arbetsförmåga och för att aktivt verka för att sjukskrivna snabbt kommer tillbaka till arbete. Men för den grupp som kommer att bli aktuell för SU, och som vi menar är i behov av en ny form av ersättning, är denna typ av mål irrelevant. Det kommer aldrig att finnas någon arbets- förmåga och därmed inte heller någon arbetsinkomst att försäkra. För den aktuella gruppen skapar anknytningen till sjukförsäkringen en ologisk hantering: trots att de saknar, och alltid kommer att sakna, arbetsförmåga ska de med jämna mellanrum ansöka om ersättning, det vill säga nya blanketter ska fyllas i, nya läkarutlåtan- den utfärdas och nya bedömningar av arbetsförmågan göras. Man kan fråga sig till vilken nytta detta görs. Utredningen menar därför att en ny ersättning inte bör knytas till målen för sjukförsäkringen. Istället bör ersättningen knytas till En framtid i fattigdom – behovet av en radikal reform de handikappolitiska målen, framför allt vad gäller full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Ersättningen bör syfta till att personer med omfattande funktionsnedsättningar får bättre ekonomiska förutsättningar. Ett flertal frågor återstår Emellertid återstår många frågor som behöver belysas innan en ersätt- ning av detta slag kan realiseras. En sådan fråga gäller de handikappolitiska implikationerna av att bryta ut ersättningen till denna grupp från både sjukförsäkringen och ålderspensionssystemet. Den handikappolitiska tanken om att i första hand anpassa generella system måste vägas mot behovet av specifika lösningar. Denna liksom andra frågor gör att utredningen anser att det behövs en översyn i särskild ordning innan denna form av ersätt- ning kan införas. En sådan utredning skulle med fördel kunna ana- lysera även andra ersättningar till personer med funktionsnedsätt- ningar. Två sådana som är i behov av översyn är handikappersätt- ningen och vårdbidraget. Utredningens förslag: Den studiefinansiering som sker via aktivitetsersättningen inordnas i det ordinarie studiestöds- systemet. Förslaget innebär att merparten av dem som enligt dagens regler har rätt till aktivitetsersättning för förlängd skol- gång kommer att uppbära studiehjälp som de avslutar sina grundläggande studier på gymnasienivå. Det gäller oavsett om gymnasieutbildningen sker inom ordinarie eller sär- skild skolform. Studiehjälpen ska ges under samma förutsätt- ningar som för ungdomar utan funktionsnedsättning. Om en funktionsnedsättning har inneburit att en person inte avslutat sina grundläggande studier senast under det första kalenderhalvåret det år personen fyller , ska personen ha rätt till studiemedel med det högre bidragsbeloppet som hon eller han avslutar sina grundläggande studier. Det gäller även om studierna bedrivs inom vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux). () ska ansvara för administrationen. I våra överväganden om hur finansieringen av den förlängda skol- gången för ungdomar med funktionsnedsättning bör ordnas har följande principer varit vägledande.