sou · GXB341 · 2009-05-04 00:00:00 — Möjligheten att endast ersätta en viss procent av täckningsbeloppet – den s.k. självrisken – tas bort. En möjlighet för kommissionen införs att De svenska garantisystemens nuvarande utformning justera täckningsbeloppet efter det harmoniserade konsumentprisindex som offentliggörs av kommissionen. Vidare innebär ändringsdirektivet att utbetalningsfristen ändras , för att bevara insättarnas förtroende och möta deras behov. Denna frist kan under exceptionella omständigheter förlängas med . I direktivets ingress öppnas det för att utbetalningsfristen eventuellt kan komma att kortas ytterligare . Att insättningar är indisponibla, ska konstateras senast efter det att behörig myndighet förvissat sig om att så är fallet. Detta innebär en förkortning från insättnings- garantidirektivets tidigare krav . Ändringarna ska till viss del vara genomförda i nationell lagstiftning . Lagstiftning om den förkortade utbetalningsfristen och ett höjt ersättningsbelopp till ska vara genomförd . Sedan tillkomsten av de svenska systemen för insättningsgaranti 1996 respektive investerarskydd 1999 har tre ersättningsfall inträf- fat; Custodiafallet, fallet CTA och fallet Allmänna Kapital. När insättningsgarantin träder in, enligt gällande svenska system som institutet förklaras i konkurs, går garanti- myndigheten in och utreder vilka åtaganden institutet har mot insättare. har därvid kontakter med institutet via konkursförvaltaren och med myndigheter, främst Finansinspek- tionen. Efter slutförd utredning betalas ersättning enligt garantin till sådana belopp som den tillåter och som insättningarna uppgår till. För investerarskyddet träder ersättningsrätten också in vid kon- kursutbrottet, men ersättning betalas ut först om det konstaterats att medlen inte kan separeras ur boet. Vid de tre ersättningsfall som inträffat har problem uppstått, som gett upphov till tveksamheter kring om regelverket är lämpligt utformat i alla avseenden. Den enskilt största anledningen till de ursprungliga utredningsdirektiven var svårigheterna att hantera Custodiafallet. För fullständighetens skull redovisas nedan även de två övriga fallen kortfattat. Till skillnad från fallet Custodia var ersättningsfallet Allmänna Kapital oproblematiskt ur insättningsgarantisystemperspektiv. Däre- mot väckte detta fall vissa frågor sedan bolagets hela styrelse avgått och tvingats konstatera att bolaget stod helt utan företrädare. Fallet CTA gällde investerarskyddet. Ärendet riktade uppmärksamheten mot revisorernas betydelse. fick tillstånd att bedriva finansieringsrörelse. ingrep för för- sta gången mot bolaget eftersom Custodia bl.a. hade haft större exponeringar än lagen godkänner samt haft för låg kapitalbas. Överträdelserna i sig ansågs vara allvarliga nog för att utgöra grund för tillståndsåterkallelse, men inspektionen lät ingri- pandet stanna vid en varning. Genom införandet av lagen om bank och finansieringsrörelse (LBF) fick bolaget möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten som omfattades av insättningsgarantin. Från och med den tidpunkten bestod bolagets verksamhet huvudsakligen av inlåning från allmänheten samt kreditgivning i form av reverslån och fakturabelåning. genomförde en platsundersökning hos bolaget. Vid undersökningen granskade bolagets kreditgivning i form av reverslån, bolagets organisation samt bolagets interna regler och rutiner för kreditgivning och kreditriskhantering. De iakttagelser som gjordes vid platsbesöket föranledde inspektionen att i en skrivelse och en kompletterande skrivelse kräva förklaringar och åtgärder från bola- gets sida. Bolagets revisor hade rappor- terat till styrelsen att han observerat liknande brister, närmare bestämt i fråga om bolagets kravrutiner, kreditdokumentation, amorteringsplaner, rutiner för förlängning av krediter och uppföljning av förfallna räntor samt i fråga om bolagets brist på samlad engagemangsöverblick. Däremot hade revisorn inte rappor- terat sina iakttagelser till . I samband med fördjupade granskning av bolaget uppdagades detta. I sinom tid ledde detta till att meddelade revisorn en varning för att ha brustit i sin lagstadgade skyldighet att rapportera missförhållandena till Finansinspektionen.1 De förklaringar och åtgärder som bolaget efter platsbesöket anförde som svar på skrivelser bedömdes av inspektionen som otillräckliga. Inspek- tionen fann att bolaget inte förmådde bedriva finansi- eringsverksamhet på ett sunt sätt. Eftersom prognosen för bolaget inte bedömdes vara god, såg inspektionen inte skäl för att stanna vid en varning. 1 beslut , dnr. 2006 att återkalla bolagets tillstånd att bedriva finansieringsrörelse. Vidare beslutade inspektionen att återkallelsen skulle gälla omedelbart.2 Återkallelsebeslutet orsakade en uttagsanstormning mot bola- get. efter återkallelsebeslutet krävdes bolaget enligt egna uppgifter på av sina inlåningskunder, vilket utgjorde nära hälften av det inlånade kapitalet. Enligt konkursförvaltarens bedömning innebar uttagsan- stormningen att bolaget i realiteten hamnade på obestånd redan i . Bolaget lyckades undvika en konkurs genom att betala tillbaka skulderna till de mest påstridiga insättarna (dvs. de insättare som vidtog ytterligare åtgärder utöver att begära pengarna av Custodia, till exempel att ansöka om betal- ningsföreläggande eller konkurs). Under framför allt sommar- månaderna 2006 ansökte flera insättare om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten. Custodia överklagade omgående återkallelsebeslutet till länsrät- ten och yrkade om inhibition, dvs. att beslutet inte skulle gälla i avvaktan på rättens slutliga prövning av överklagandet. biföll länsrätten bolagets inhibitionsyrkande.3 Det innebar att bolaget tills vidare kunde fortsätta att bedriva bl.a. inlå- ningsrörelsen. valde att inte överklaga inhibi- tionsbeslutet. Att verksamheten kunde fortsätta möjliggjorde ytterligare inflöde av kapital som kunde användas till att betala de mest påstridiga fordringsägarna. I samband med detta gick ut med information på sin hemsida om att insättningar som gjordes efter inte omfattades av den statliga insättningsgarantin. Kammarrätten i slog senare fast att inte hade haft rätt att uttala sig i frågan på det sätt som skedde. Domstolen fann nämli- gen att uttalanden under omständlig- heterna måste anses utgöra ett beslut som kan överklagas, men eftersom det saknades samband med något enskilt ärende innebar uttalandena att överskred sina befo- genheter. avslog länsrätten bolagets överklagande av återkallelsebeslutet.4 Genom beslutet upphävdes beslutet om inhibition och återkallelsebeslutet blev verkställbart. 2Finansinspektionens beslut , dnr. 3Länsrättens i beslut i mål 1984-06 E. 4Länsrättens i beslut i mål 1984 06 E. överklagade länsrättens dom till kammarrätten. Bolaget försattes dock i konkurs , innan överklagandet prövats. Eftersom konkurs utgör automatisk grund för tillståndsåterkallelse ledde detta till att kammarrätten avslog bolagets överklagande av beslutet om tillståndsåterkallelse (eftersom grund för återkallelse av tillståndet då förelåg till följd av konkursbeslutet).5 Konkursbeslutet innebar att insättarnas rätt till ersättning från insättningsgarantin inträdde. hade följt utvecklingen i Custodiaärendet och förberett administrationen av utbetalningarna. När nämnden dagen efter konkursbeslutet tog del av bolagets insättaruppgifter visade det sig att databasen inte uppfyllde grundläggande krav på it-säkerhet. Nämnden ansåg därför att det krävdes en fördjupad verifiering av uppgifterna i databasen. För att kunna fastställa korrekta utbetal- ningsbelopp blev nämnden tvungen att anlita särskild expertis. Vidare fick nämnden ansöka om förlängning av den lagstadgade långa handläggningsfristen för utbetalning av ersättning från garantin. Länsrätten beviljade förlängning , dvs. till och med . När dessa totalt hade gått sedan garantin inträde hade så gott som alla insättare fått ersättning utbetalad från insättningsgarantin. Totalt betalade ut ersättning från insättningsgarantin med sammanlagt till 1 282 insättare hos bolaget. bildades och auktoriserades i novem- ber 1999 som kreditmarknadsbolag av . När LBF infördes fick bolaget möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten. Bolaget bedrev därutöver finansie- ringsrörelse genom bl.a. köp och belåning av fakturafordringar, leasing, avbetalningsfinansiering och reversutlåning. Bolaget förvär- vade även kreditportföljer bestående bl.a. av förfallna konsument- krediter. Dessutom bedrevs inkassoverksamhet och momsåter- , det senare genom ett dotterbolag. 5 Kammarrättens i beslut i mål 3671-06. försattes kreditmarknadsbolaget i kon- kurs på egen begäran. återkallade bolagets tillstånd att bedriva finansieringsrörelse. har i sin rapport konstaterat att ersättningsfallet skiljer sig från Custodiafallet och fallet CTA (se nedan) genom att bolagets datasystem var enklare att kontrollera samt att antalet insättare var betydligt färre.6 Efter att nämnden justerat ränteberäkningarna kunde utbetalningarna i nästan samtliga fall genomföras inom efter konkursbeslutet. betalade ut ersättning från insättningsgarantin med sammanlagt till 287 insättare hos . Fallet är det enda ersättningsfallet under det svenska investerarskyddet. startade sin verksamhet . Verksamheten hade två huvudgrenar. Den ena grenen omfat- tade förmedling av värdepapper samt rådgivning gentemot svenska privatpersoner. Den andra grenen omfattade kapitalförvaltning åt italienska kunder i form av individuell förvaltning av investerings- portföljer. Bolaget försattes i konkurs . Den svenska verksamheten kunde avvecklas utan att förluster uppstod. Detta gällde däremot inte för den italienska grenen med dess om- kring 1 300 kunder. Det största problemet för del upp- dagades kort efter att bolaget försattes i konkurs och investerarskyddet trädde in, när det visade sig att det i princip sak- nades bokföringsunderlag för den italienska verksamheten. Detta föranledde ett omfattande rekonstruktionsarbete för nämnden. Det utgjorde också ett av skälen till att brottsutredning inleddes i både och för flera ekonomiska brott såsom grovt bokfö- ringsbrott, grov förskingring samt penningtvätt. Förutom proble- men med räkenskaperna kan nämnas att Insättningsgarantinämn- den även mötte bekymmer i kommunikationen med de italienska 6 Redovisning av hantering av ersättningsfall, den Det ledde till frågetecken kring bl.a. hur ersättnings- ansökningar som kommit in för sent skulle behandlas. Totalt betalades ut från investerarskyddet till sammanlagt 1 046 kunder. 4.5Erfarenheterna av fallen – de huvudsakliga kopplingarna till utredningens uppdrag Custodiafallet visade tydligt att det svenska insättningsgaranti- systemet inte alltid förmår att ge insättarna tillgång till sina medel så fort som vore önskvärt. Räknat från tidpunkten för garantins inträde dröjde det garantin hade betalats ut till så gott som alla insättare. Om man i stället räknar från tidpunkten för beslut att återkalla tillståndet, dröjde det innan insättarna fick utbetalningarna. För många insättare är de medel som förvaras på konto en nödvändig buffert för att kunna hantera både förutsedda och oförutsedda utgifter i vardagsekonomin. Behovet av kontinuerlig tillgång till medlen är oftast själva anledningen till att pengarna inte investerats i långsiktigare sparformer med bättre möjligheter till avkastning. En period av bristande tillgång till medlen kan i värsta fall få svåra ekonomiska konsekvenser för en enskild insättare. För att undvika sådana problemsituationer måste systemet följaktligen garantera att insättarna kan erhålla ersättning genom insättnings- garantin räknat från den tidpunkt då det står klart att institutet har betalningssvårigheter. Förutom de problem som detta kan innebära för den enskilde insättaren, medför blotta risken för en lång väntan för insättarna att insättningsgarantins systemstabiliserande effekter urholkas. Ur såväl stabilitets- som konsumentperspektiv kan det redan här kon- stateras att en så lång väntan för insättarna som i Custodiafallet inte är acceptabel. Av dessa skäl kan huvuduppdraget för utredningen sägas vara att skapa ett insättningsgarantisystem som minimerar den period under vilken insättarna saknar tillgång till sina medel, för det fall att ett kreditinstitut hamnar i finansiella problem. I strävan efter ett snabbt insättningsgarantisystem är tidpunkten för garantins inträde en av de centrala faktorerna. Hur snabbt garantin kan träda in är i sin tur beroende av i huvudsak två faktorer. Den första är valet av kriterier för att garantin ska kunna Den andra är hur de processuella reglerna kring framför allt beslut om återkallelse av verksamhetstillstånd är utformade. Dessutom kan regelverket för avveckling av kredit- institut också ha betydelse för systemets snabbhet. Det gäller framför allt i ett system där garantin träder in först vid konkurs, eftersom en tidig och snabb avveckling kan leda till att bolaget snabbare blir konkursmässigt varvid garantin kan utlösas. Samtliga dessa frågor har belysts av de problem som uppstod i Custodia- fallet och utgör viktiga delar av utredningens uppdrag. Samtliga fall kan sägas understryka nödvändigheten av ett effek- tivt och trovärdigt tillsynsarbete, där och andra myndigheter har befogenheter att ingripa på ett tidigt stadium. Ett effektivt tillsynsarbete bidrar också till att ge garantimyndigheten underlag för att tidigt påbörja förberedande arbete, vilket kan vara en förutsättning för att själva utbetalningsfasen kan genomföras så snabbt som möjligt om garantin skulle behöva träda in. En tillsyns- fråga som visat sig särskilt problematisk är att arbetet med att veri- fiera insättares anspråk försvårades avsevärt av att databaser med insättaruppgifter eller liknande i fallen Custodia och CTA visade sig otillförlitliga. Det ledde till stor tid- och resursåtgång. I ljuset av utredningens huvuduppdrag – att åstadkomma ett snabba- re system – är skapandet av ett regelverk som ger förutsättningar för tillförlitligare databaser därför en särskilt central tillsynsfråga. Förutom insättningsgarantisystemets snabbhet, är en ytterligare förutsättning för att garantin ska kunna förebygga oro och uttags- anstormningar att det inte råder tvekan för insättarna om vilka kontomedel som omfattas. Även detta visade sig vara ett stort pro- blem i samband med Custodia-fallet. Både ur systemskydds- och konsumentperspektiv måste det anses uppenbart otillfredsställande att en insättare inte ska kunna få ett klart och tillförlitligt besked på förhand om huruvida en viss insättning kommer att omfattas av garantin. Undanröjandet av sådana oklarheter är ett annat av utred- ningens huvuduppdrag. 5 Behov av fortsatt utredning Utredningens bedömning: Det bör göras en förutsättningslös och övergripande utredning om hur problemdrabbade institut ska hanteras. Som framgått av betänkandets inledande avsnitt, ha arbete inte bedrivits förutsättningslöst. Till de underliggande förutsätt- ningarna för utredningens arbete har hört det arbete som parallellt bedrivits inom i syfte att inrätta en särskild insolvensordning för bankaktiebolag i kris med utgångspunkt i förslag (SOU 2000:66). Utredningens direk- tiv har utarbetats under antagandet att ett färdigt förslag till en sådan ordning skulle stå klart (tidigt) . I enlighet med utredningens direktiv har samråd ägt rum med företrädare för . Det har därvid framgått att arbetet varit inriktat på att hantera problem i bankaktiebolag om situationen är systemhotande. Utredningen har haft att förhålla sig till ett förmodat lagförslag med en sådan inriktning, vilket från början gett begränsande ramar för utredningens arbete. I kombination med direktivens utformning har detta styrt inriktningen av arbetet mot att rätta till vissa brister i det existerande regelverket, snarare än att göra en förutsättningslös översyn av regelverken för hantering av krisdrabbade institut. Under utredningens gång har de omgivande förutsättningarna ändrats. En global finansiell kris har blossat upp med allvarliga återverkningar på det svenska finansiella systemet, vilket föranlett regering och riksdag att utarbeta och anta en särskild lag (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Denna lag har gjort vissa delar av arbete med en ny insolvens- ordning för banker i kris mindre relevant, varför arbetet tillfälligt eller tills vidare har lagts på is. Behov av fortsatt utredning Även om den nya stödlagen i kombination med här föreslagna förändringar i insättningsgarantin m.m. torde ge bättre förutsättningar att skydda insättarna och i viss mån effektivare hantera krisdrabbade institut än tidigare, finns det anledning att inom en inte alltför avlägsen framtid ta ett större helhetsgrepp på det legala ramverket. skyldigheter och befogenheter, insättningsgarantins utformning och möjligheten att genomföra en kostnadseffektiv avveckling eller rekonstruktion av probleminstitut är var för sig viktiga delkomponenter. Men de är också ömsesidigt beroende delar i ett sådant ramverk. Det är angeläget att samtliga åtgärder till stöd för institutet, från tillsyns- insatser på ett tidigt stadium till aktivering av insättningsgaranti och eventuell avveckling av institut, hänger ihop på ett konsekvent och ändamålsenligt sätt så att kostnaderna för samhället minimeras och konsumenterna hålls så skadeslösa som möjligt. Det är också viktigt att inga institut eller situationer riskerar att falla mellan stolarna. Behovet av effektiv hantering från myndigheternas sida gäller såväl större som mindre institut i systemhotande såväl som icke systemhotande situationer. Svårig- heterna att på förhand avgöra vilka institut som i ett visst läge kan ge upphov till allvarliga störningar i det finansiella systemet gör att det finns anledning att överväga ett enhetligare ramverk, men som medger en tillräckligt hög grad av flexibilitet för att välja den lämpligaste lösningen. Inte minst erfarenheterna från den nu rådande finanskrisen har visat att mindre institut, som annars inte skulle tillmätas någon kritisk betydelse för det finansiella systemet som helhet, under vissa betingelser kan behöva tas om hand i en särskild ordning för att inte problem i institutet ska riskera att ge upphov till förstärkt finansiell oro. I ljuset av de erfarenheterna kan nu vissa inslag i Banklags- kommitténs förslag1 snarare te sig lämpligare att tillämpa i icke systemhotande situationer än vid risk för allvarliga störningar i det finansiella systemet. Det är därför utredningens bedömning att det finns anledning att närmare och mer förutsättningslöst utreda omhändertagandet av probleminstitut utifrån ett större helhetsperspektiv än vad denna utrednings uppdrag gett utrymme till. En sådan utredning innebär ett omfattande arbete som griper kring komplicerade frågor och blir därmed sannolikt tidskrävande. 1 SOU 2000:66. Behov av fortsatt utredning Även om resurserna för att ta itu med ett sådant arbete är begränsade innan den rådande krisen bedarrat, finns det anledning att påbörja förberedelser så att arbetet kan komma igång när mer resurser finns tillgängliga. Arbetet är angeläget. 6Finansinspektionens tillsyn och ingripanden roll som tillsynsmyndighet och tillstånds- givande myndighet för olika typer av företag som bedriver finansiell verksamhet är central för samhällets kontroll, eftersom dessa funktioner är mycket viktiga för hela det finansiella systemet och för konsumenterna, näringslivet och det allmänna. Det är därför av stor betydelse att befogenheter och uppgifter är så utformade att myndigheten kan utföra sin tillsyns- funktion på allra bästa sätt. I detta kapitel lämnas utredningens bedömningar och förslag till förbättringar avseende uppgifter och därmed sammanhängande frågor. Utredningen har i denna del uppdrag att analysera följande: Tillståndskrav för bank – och finansieringsrörelse. Behöver de ändras eller skärpas? Bör ett särskilt tillstånd införas för att bedriva inlåningsverksamhet som omfattas av insättnings- garantin? Bör ledningsprövningen förändras? Bör särskilda krav ställas på institutens it-system? Bör kraven på startkapital förändras? Frågorna diskuteras i avsnitt 6.3 och följande. Behöver befogenheter vad gäller tillsynen av institut som tar emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin ändras eller utvidgas? Här diskuteras revisors rapporteringsskyldighet och möjligheten för att tillsätta särskilda granskare. Frågorna diskuteras i avsnitt 6.4 och följande. möjligheter att göra ingripanden. Bör sanktionsmöjligheterna ändras eller göras mer flexibla, t.ex. när en tillståndsåterkallelse får anses vara alltför ingripande som det finns ett behov av åtgärder för att skydda insättarnas medel. Här diskuteras också rörelser som bedrivs utan tillstånd. Frågorna behandlas i avsnitt 6.5–6.6. möjligheter att ingripa i förvaltningen av kreditinstitut tidigare än konkursbeslutet. Bör inspektionen få en utökad möjlighet att delta i stämmor och styrelsemöten? Vad bör gälla avseende inspektionens möjligheter att utse styrelse- ledamot och verkställande direktör och vad bör gälla för dessas uppdrag. Dessa och därmed sammanhängande frågor diskuteras i avsnitt 6.7. skyldighet att förordna ett allmänt ombud efter ett instituts konkurs samt vad som bör gälla för dennes uppdrag diskuteras i avsnitt 6.8. 6.3Inlåning och tillståndskrav för bank- och finansieringsrörelse Krav på särskilt tillstånd för att få bedriva viss verksamhet är ett av flera sätt att utöva offentlig kontroll över en marknad. Tillstånds- krav, eller auktorisation, innebär en inskränkning i principen om näringsfrihet och används i sammanhang där andra viktiga samhällsintressen anses motivera ett avsteg från principen i fråga. Banker har sedan gammalt behövt tillstånd för att bedriva sin verksamhet.1 Att bank- eller finansieringsrörelse som huvudregel förutsätter tillstånd framgår av 2 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF). Sådant tillstånd omfattar bland annat rätten att bedriva inlåningsverksamhet. Att låta inlåningsverksamhet omfattas av tillståndskrav brukar i allmänhet motiveras med hänsyn till stabiliteten på den finansiella marknaden och skyddet av insättarnas intressen. Sådana tillstånds- krav antas bidra till en marknad bestående av seriösa och solida 1 kallat bankoktroj. aktörer, så att insättarnas medel är i så trygga händer som möjligt. Det förtroende för de enskilda aktörerna som detta är tänkt att skapa, är ägnat att i sin tur bidra till stabilitet på den finansiella marknaden i stort. 6.3.1Kopplingen mellan insättningsgarantisystemet och tillstånd för bank- och finansieringsrörelse Begreppet insättning definieras i 2 § 3 lagen (1995:1571) om insättningsgaranti som ett tillgodohavande som avser inlåning på konto.2 Enligt 3 § samma lag omfattar garantin de insättningar som finns hos ett svenskt institut i landet eller hos en filial i ett annat EES-land till ett svenskt institut. Efter beslut av garanti- myndigheten, kan även insättningar hos en filial till ett svenskt institut i ett land utanför EES, eller en filial här i landet till ett utländskt institut omfattas. I 2 § 1 lagen om insättningsgaranti definieras begreppet institut. Där framgår att begreppet omfattar tre kategorier av institut som kan ha tillstånd att ta emot kunders medel på konto: värdepappersbolag som lämnats särskilt tillstånd att bedriva inlåningsverksamhet. Reglerna om banker och kreditmarknadsföretag finns i LBF. Som nämnts ovan omfattas enligt 2 kap. 1 § LBF både bankrörelse och finansieringsrörelse av tillståndsplikt (med vissa i lag angivna undantag). Bankrörelse definieras i 1 kap. 3 § LBF som rörelse i vilken det ingår betalningsförmedling via generella betalsystem samt motta- gande av medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom . Det spelar emellertid ingen roll i vilken form som medlen ställs till betalningsförmedlarens