sou · GXB351 · 2009-06-09 00:00:00 — Justitiekanslern vill för sin del inte ta ställning till vad som lämpligen bör göras, endast påpeka att nuvarande rättstillstånd är inkonsekvent och i längden ohållbart. Det problem som JK har uppmärksammat uppstår när rekvisiten för brottet olaga våldsskildring jämförs med Biografbyråns bedömningar enligt 4 § filmgranskningslagen och beror på att bedömningarna görs från olika utgångspunkter. Jag har i det föregående föreslagit att förhandsgranskningen av filmer som ska visas offentligt för personer ska upphöra. I stället ska kontroll av innehållet i sådana filmer enbart göras i efterhand. Endast filmer som är avsedda att visas för barn ska förhandsgranskas och tilldelas en åldersgräns. Den myndighet som ska göra denna åldersklassificering kommer inte att ha någon befogenhet att förbjuda hela eller delar av filmer för offentlig visning. Det problem som JK har påtalat kommer med utredningens förslag inte att aktualiseras. Jag bedömer därför att det inte finns anledning att vidta några åtgärder med anledning av JK:s anmälan. 9Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan Utredningens uppdrag är bl.a. att identifiera behovet av att skydda barn och unga mot skadligt medieinnehåll och skadlig mediepåverkan, kartlägga de insatser som finns för att minska riskerna för skadlig mediepåverkan på barn och unga samt analysera om det behövs ytterligare insatser. I direktiven anges att jag i denna del ska utgå från befintligt material, studier och erfarenheter inom området från bl.a. och Nordicom. 9.2Vad är skadligt medieinnehåll och skadlig mediepåverkan? Direktiven innehåller inte någon definition av begreppen skadligt medieinnehåll respektive skadlig mediepåverkan. I de senaste direktiven till (dir. 2003:75) talas enbart om skadlig mediepåverkan. Inte heller där preciseras begreppet. Jag uppfattar begreppen så att med skadligt medieinnehåll avses inte endast olagligt material utan även annat innehåll som kan vara skadligt, främst vissa våldsskildringar och pornografi. Även innehållet i stereotypa och missaktande skildringar av unga, kvinnor och minoritetsgrupper, hatiska uttryck och förödmjukande reklam anses skadligt (, Våld och pornografi i medierna, s. 22). Jag föreställer mig att i detta begrepp innefattas främst de fenomen som Biografbyrån ingriper mot inom ramen för kriteriet psykisk skada (se avsnitt 8.3.3). Begreppet skadlig mediepåverkan är mer omfattande. Det inbegriper inte bara reaktioner på ett skadligt innehåll utan Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan också den påverkan den enskilde utsätts för genom att medierna används som ett redskap vid mobbning, hot, förtal och andra kränkningar, bedrägerier, integritetsintrång och grooming. Internationellt används begreppet harmful conduct i detta sammanhang. Detta innebär att det som brukar benämnas skadligt medieinnehåll ryms inom skadlig mediepåverkan. Jag kommer i fortsättningen att använda endast begreppet skadlig mediepåverkan. Mediepåverkan kan ses i ett ännu vidare sammanhang, såsom att personer som ägnar en stor del av sin tid åt medier kan få försämrad fysisk hälsa på grund av för mycket stillasittande eller att mediekonsumtion kan orsaka beroendeproblematik. Det kan också vara förenat med en risk att stämma träff med någon som man endast kommit i kontakt med via Internet. Mediepåverkan i denna vidare mening går jag inte närmare in på i det följande. Jag anser det mer konsekvent att skilja mellan å ena sidan den påverkan det har på en individ när han eller hon tar del av en skildring i en framställning som omfattas av YGL och å andra sidan den påverkan som kommer av att en individ använder sig av Internet som ett led i en kriminell – eller i vart fall stötande – verksamhet. Det är givetvis lika angeläget att förhindra negativ påverkan i båda situationerna. De medel som står till buds är i båda fallen främst lagstiftning, information och utbildning, branschöverenskommelser samt forskning. 9.3Det nuvarande skyddet av barn och unga mot skadlig mediepåverkan – en sammanfattning Det nuvarande skyddet av barn och unga mot skadlig mediepåverkan har beskrivits utförligt i avsnitt 3, 4 och 5. Därutöver kan följande nämnas. I fråga om medieinnehåll utgör straffrättsliga bestämmelser den yttersta gränsen för vad som är tillåtet att skildra (se avsnitt 3.8). I straffbestämmelserna om barnpornografibrott (16 kap. 10 a § ) och olaga våldsskildring (16 kap. 10 b § ) kriminaliseras ett visst innehåll som skildras i bild. Straffbuden omfattar sådana skildringar i alla rörliga bildmedier, således i TV, Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan film, dvd, TV-spel, rörliga bilder på Internet etc. (barnpornografi och sådan olaga våldsskildring som består i skildring av sexuellt våld eller tvång är straffbart även i stillbilder). I stort sett all befattning med barnpornografi, även innehav, är kriminaliserad. Utöver de två nu nämnda bestämmelserna som kriminaliserar visst medieinnehåll finns det några straffbestämmelser som innebär förbud att i vissa fall sprida medier med visst innehåll. Enligt 16 kap. 10 c § är det förbjudet att i förvärvssyfte lämna ut en teknisk upptagning till en person om den tekniska upptagningen innehåller rörliga bilder som innefattar ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor eller djur (otillåten utlämning av teknisk upptagning). Bestämmelsen gäller alla tekniska upptagningar, således i princip även dator- och TV-spel. Det s.k. skyltningsförbudet i 16 kap. 11 § förhindrar spridning av pornografiska bilder genom visning på allmän plats på ett sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt (otillåtet förfarande med pornografisk bild). Det är vidare straffbart att bland barn eller ungdom sprida skrift, bild eller teknisk upptagning som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran (16 kap. 12 § – förledande av ungdom). Utöver de straffrättsliga bestämmelserna finns även förvaltningsrättsliga regler. Filmer och videogram som visas vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning ska vara granskade och godkända av . En film eller ett videogram som ska visas offentligt för barn ska vara godkänd för visning för den åldersgrupp som medges tillträde till visningen. Enligt utredningens förslag (se avsnitt 8) ska förhandsgranskningen av film som ska visas offentligt för personer avskaffas. Ålderklassificeringen av framställningar i rörliga bilder som ska visas offentligt för barn ska dock finnas kvar. Innehållet i radio- och TV-sändningar regleras i viss mån i radio- och TV-lagen (1996:844), se vidare avsnitt 3.6. För att få bedriva sändningsverksamhet via marknätet krävs statligt tillstånd. I tillstånden får vissa villkor föreskrivas som har betydelse för innehållet i sändningarna. kan på detta sätt föreskriva villkor som ålägger ett programföretag att visa varsamhet när det gäller att t.ex. sända våldsinslag eller inslag med sexualskildringar, program som kan verka skrämmande på barn, program som på ett Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan felaktigt sätt speglar bruk av alkohol eller narkotika och program som är uppenbart kränkande mot ettdera könet eller mot människor med viss hudfärg, nationalitet eller religion (prop. 1990/91:149 s. 141 f.). För alla typer av TV-sändningar oavsett sändningsteknik och oavsett om tillstånd krävs för sändningarna gäller att program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder antingen ska föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild . Sådana program får inte sändas och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt. har föreslagit att motsvarande regler ska gälla även för s.k. beställ– TV, dvs. TV-tjänster som levereras på begäran av användaren som han eller hon väljer, t.ex. video-on-demand (se avsnitt 8.3.5 under rubriken undantagen i 2 § filmgranskningslagen). Enligt den s.k. sändarlandsprincipen i TV-direktivet (se avsnitt 4.3.6) ska TV-sändningar som faller utanför svensk jurisdiktion följa reglerna i det land som sändningen härrör ifrån. Kanaler med stor spridning i som inte hör under svensk jurisdiktion är bl.a. TV3, Kanal och . Dessa sändningar ska i stället följa brittisk lag och granskas av den brittiska tillsynsmyndigheten . Enligt en överenskommelse med Ofcom vidarebefordrar anmälningar mot TV3, Kanal m.fl. till Ofcom. Brittiska bestämmelser på området måste leva upp till de minimikrav som slås fast i TV-direktivet. Enligt bedömning är de brittiska reglerna till skydd för minderåriga i flera avseenden strängare en de svenska. När det gäller skadligt mediebeteende (harmful conduct) är det oftast mobbning och andra kränkningar samt s.k. grooming som avses. Mobbning och andra kränkningar kan vara straffbara enligt regler om t.ex. ofredande, sexuellt ofredande och förtal. Även annat handlande via nätet eller via mobiltelefon kan vara att bedöma som brott enligt gällande straffrättsliga regler, t.ex. dataintrång, olaga hot, hets mot folkgrupp och brott mot personuppgiftslagen (1998:204). Det bör framhållas att om en gärning begås genom ett medium som omfattas av TF eller YGL det enbart är de gärningar som upptas i dessa grundlagar som kan föranleda straff. Ansvar kan dessutom endast ådömas den som där utpekas som ansvarig. Se vidare SOU 2009:14 s. 84. Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan Genom en lagändring som träder i kraft kommer grooming att kriminaliseras. Det nya brottet – kontakt med barn i sexuellt syfte – gäller kontakter med barn, t.ex. på Internet, som syftar till att möjliggöra sexuella övergrepp vid ett fysiskt sammanträffande med barnet. Det omfattar den som, med syftet att begå vissa sexualbrott mot ett barn , kommer överens med barnet om att träffas och därefter gör något för att mötet ska bli av. Straffet ska vara böter eller fängelse i högst (prop. 2008/09:149, bet. JuU27, prot. 112, rskr. Inom ramen för Safer Internet Programme (2009–2013) bedrivs ett omfattande arbete inom EU för att öka säkerheten vid Internetanvändning. Det syftar särskilt till att öka allmänhetens medvetenhet om säkerhetsrisker vid Internetanvändning, bygga upp ett sätt för allmänheten att rapportera olagligt och skadligt innehåll och uppförande, att främja självregleringsinitiativ och engagera barn i arbetet med att öka Internetsäkerheten samt att bygga upp en kunskapsbas om nya trender inom användning av onlineteknologier och hur de påverkar barns liv (se även avsnitt 4.3.1 och 5.5.2.). Kommissionen har vidare utarbetat en strategi för mediekunskap i den digitala tidsåldern, se avsnitt 4.3.7. Mediekunskap definieras där som möjligheten att få tillgång till media, att förstå och kritiskt utvärdera olika aspekter av media och medieinnehåll och att skapa kommunikationer i en rad olika sammanhang. Självreglering och andra branschstyrda initiativ När det gäller dator- och TV-spel har åldersmärkningssystemet PEGI fått ett mycket brett genomslag som innebär att i stort sett alla spel som säljs i är åldersmärkta enligt PEGI (se avsnitt 4.5.1). PEGI är ett självregleringssystem som också inrymmer sanktionsmöjligheter på avtalsmässig grund för medlemmar som inte följer reglerna. De största återförsäljarna av spel, t.ex. CDON, Expert Stormarknad, Game, Media Markt, Onoff, Siba och Åhléns har frivilligt åtagit sig att följa PEGI-systemet dels genom att informera om det i butiken, dels genom att inte utan förälders samtycke sälja spel till personer som inte har uppnått den Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan ålder som PEGI-märkningen för spelet i fråga anger. För video- och dvd-marknaden finns inte något system som fått en motsvarande utbredning i branschen. När det gäller Internet finns det vissa initiativ till självsanering. Bland dessa kan nämnas BitoS arbete med Certifierad sajt och överenskommelsen mellan företag som driver social-networking- sajter och att sajterna ska hålla en viss säkerhetsnivå. Ytterligare arbete för ökat skydd av barn och unga mot skadlig mediepåverkan Det mer specifika arbetet från det allmännas sida med att skydda barn mot skadlig mediepåverkan är koncentrerat till . Även har en uppgift genom sitt arbete med att åldersklassificera filmer och videogram som ska visas offentligt. Dessa myndigheters arbete har beskrivits utförligt i avsnitt 5.2.1 och 5.2.2. Det finns dock flera myndigheter som bedriver arbete med inriktning på eller anknytning till barns och ungas medieanvändning. och TV kontrollerar att TV- sändningar uppfyller kraven i radio- och TV-lagen, har bland annat till uppgift att samla och sprida information om ungas levnadsvillkor, undersöka ungdomars hälsa och utsatthet och bevaka exempelvis hur användningen av digitala medier påverkar barns och ungas fritid etc. Flera intresseorganisationer arbetar mer generellt med frågor om barn och unga, t.ex. , , och Friends, utan att ha särskild inriktning på medier. Andra myndigheter och organisationer arbetar bland annat med medierelaterade frågor generellt utan att ha särskild inriktning på barn och unga, t.ex. Datainspektionen och BitoS. 9.4Behövs ytterligare insatser? har vid kontakt med utredningen uttryckt en viss oro för de våldsskildringar som förekommer, särskilt i nya medier, men har inte ansett det ändamålsenligt att skärpa lagstift- Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan I stället har framfört önskemål om etiska regler för barn och unga i TV samt om åtgärder som bidrar till en ökad efterlevnad av befintliga regler, t.ex. om varningar för våldsskildringar i TV-sändningar. Sådana skulle enligt behövas även i samband med nyhetssändningarna. I stället för inskränkande lagstiftning bör alternativa åtgärder såsom utbildning och möjligheter att anmäla olagligt innehåll eller beteende användas. har också uttalat en viss skepsis mot användande av filtersystem eftersom det inskränker barns rätt att ta del av information. I sammanhanget kan framhållas att när det gäller nyhetsprogram på TV pekar studie på att pojkar i högre grad aktivt söker upp nyhetssändningar i TV. Barns och ungas vanligaste upplevelse av nyheter på TV eller Internet är att man lär sig saker. Men det finns signifikanta könsskillnader när det gäller hur man upplever nyheterna. Flickorna uppger i signifikant högre grad negativa upplevelser som att de blir arga, ledsna eller rädda. I sin årsrapport (s. 92 ff.) uttalade att forskning om både negativa och positiva effekter av datorspelande måste främjas och föreslog att regeringen ger en myndighet i uppdrag att särskilt bevaka frågor som rör sådant datorspelande som inte rör spel om pengar. har i sin årsrapport (s. 69) påpekat att mobbning som sker efter skoltid, t.ex. via mobiltelefoner eller på virtuella mötesplatser för barn och unga, inte går att stoppa med gällande lagstiftning (diskrimineringslagen [2008:567]). har i sina tredje sammanfattande slutsatser (CRC/C/15 Add. 248) uttryckt oro över dels det bristande skyddet för barn mot tillgång till pornografiskt material, dels mängden våldsskildringar som är tillgängliga för barn via Internet och i TV:s tidigare kvällsprogram, dels det bristfälliga skyddet av barn mot våldsskildrande datorspel (i , , 2008, s. 142). Kommittén är också bekymrad över det bristfälliga skyddet mot barnpornografi. Kommittén rekommenderade att vidta alla nödvändiga åtgärder i syfte att effektivt skydda barn mot våldsskildringar på Internet, på TV och i datorspel samt mot barnpornografi. De nödvändiga åtgärder som kommittén specifikt rekommenderade var tillämplig lagstiftning, utbildning av föräldrar och program för att öka barns medvetenhet. Kommittén uppmuntrade också till internationellt samarbete i frågorna. Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan har framhållit att det krävs att även barn och unga är delaktiga i arbetet med skyddet mot skadlig mediepåverkan. Genom information och stöd från föräldrar, bransch, skola och myndigheter kan barn och unga ges kompetens att själva ta ett ansvar för sin egen medieanvändning. Därtill bör enligt föräldrar ta ett ökat ansvar och behöver för den uppgiften information och stöd från såväl bransch som myndigheter. Skolan kan bidra till ett förbättrat skydd genom att det införs medieutbildning i läroplanen samt i lärarutbildningen och lärares fortbildning. För detta behöver skolan information och stöd från ansvariga myndigheter. Branschen kan ta ansvar genom att vidareutveckla självregleringsinitiativ i syfte att uppnå ett bättre skydd mot skadlig mediepåverkan och behöver stöd och information från myndigheterna för att bedriva arbetet framåt. Det allmänna kan bidra med viss lagstiftning på området men i övrigt bör åtgärderna inriktas på information, stöd och rådgivning till övriga aktörer. och TV har till utredningen framfört att efterlevnaden av de regler i radio- och TV-lagen (1996:844) som har till syfte att skydda minderåriga generellt sett anses vara god. I förhållande till det mycket stora programutbudet är såväl antalet anmälningar som antalet fällande beslut få. anser vidare att nuvarande regler till skydd för minderåriga på TV-området är tillräckliga. 9.5Det framtida skyddet av barn och unga mot skadlig mediepåverkan Bedömning: En ökad lagreglering på medieområdet kan endast i begränsad utsträckning bidra till ett förbättrat skydd för barn och unga mot skadlig mediepåverkan. Den nuvarande regleringen måste i stället kombineras med andra åtgärder för att skapa ett effektivt skydd i detta hänseende. Det är nödvändigt med ett långsiktigt arbete på olika nivåer och mellan olika aktörer. Förutsättningarna för detta arbete kan förbättras genom en förändrad och mer samordnad myndighetsorganisation på området. Att det finns ett behov av lagregler som ställer upp ramar för verksamheten på medieområdet är klart. Regler som förbjuder barn- Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan pornografi och extrema våldsskildringar finns redan, liksom regler som begränsar rätten att sprida material med visst skadligt innehåll till barn. Förutom risk för att stöta på olagligt innehåll i samband med medieanvändning löper barn risk att utsättas för bland annat bedrägerier, förtal, hot, sexuella trakasserier eller sexuella närmanden, särskilt vid Internet-användning. Sådana handlingar är emellertid i stor utsträckning straffbara enligt regleringen i . Även innehåll som inte är olagligt och beteenden som inte är tillräckligt allvarliga för att vara straffbara kan emellertid innebära en skadlig påverkan på barn och unga. Det finns därför ett behov av att skydda barn även från sådant innehåll och sådant beteende som är skadligt utan att vara olagligt. När det gäller offentliga visningar av film uppnås ett sådant skydd genom kravet på åldersklassificering av filmer. För TV-området finns regler som syftar till att skydda minderåriga bl.a. mot skildringar av våld och pornografi. Frågan är hur ett sådant skydd bäst uppnås på övriga områden. Medieområdet förändras ständigt och snabbt. Lagstiftning är ett långsamt instrument och på grund av de förändringar den tekniska utvecklingen medför blir den snabbt föråldrad. Globaliseringen av mediemarknaden utgör ytterligare ett hinder för en effektiv nationell reglering. Marknadens internationella karaktär gör den svårreglerad, bl.a. på grund av möjligheterna för aktörer att erbjuda tjänster från länder med en mer tillåtande lagstiftning. Jag ser inte att en ökad lagreglering av medieområdet är ett ändamålsenligt sätt att uppnå ett förbättrat skydd för barn och unga mot skadlig mediepåverkan. Den nuvarande regleringen måste i stället kombineras med andra åtgärder för att skapa ett effektivt skydd av barn och unga i detta avseende. Hur skyddet ska utformas för de olika medieområden som är aktuella är beroende av exempelvis hur branschstrukturen ser ut och hur väl samorganiserad branschen är på respektive område. I artikel 17, som behandlar barns informationsfrihet och tillgång till information, föreslås också utveckling av lämpliga riktlinjer för att skydda barnet mot information och material som är till skada för dess välfärd. Det innebär frivillig hellre än lagstadgad kontroll (i , , 2008, s. 169). Vid utarbetandet av riktlinjer måste även bestämmelserna i artikel 13(2) om barnets rätt till yttrandefrihet och artikel 18 om föräldrarnas huvudansvar för barnets uppfostran och utveckling, med barnets bästa för ögonen, och samhällets Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan skyldighet att ge lämpligt stöd beaktas (a.a. s. 169). Därtill ska föräldrarnas rätt att ge lämplig ledning och råd i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga respekteras, se artikel 5. Ytterst är det föräldrar och andra vårdnadshavare som har huvudansvaret för att ha uppsikt över hur deras barn använder medier. Samhället bör bistå föräldrarna, t.ex. genom att säkerställa att de har tillräcklig information om innehållet i TV-program, filmer och datorspel. Detsamma gäller information om användning av Internet och mobiltelefoner etc. (a.a. s. 169). Självreglering är således väl förenlig med de uttalanden som gjorts i anslutning till tillämpning och har visat sig vara framgångsrikt i vissa branscher, framför allt när det gäller dataspel. Självreglering innebär enkelt uttryckt att företag i en bransch, en organisation eller liknande vidtar åtgärder för att skapa goda förhållanden inom det område där de verkar. Innehållsdeklarationer liksom system för åldersmärkning av innehåll i branschens regi kan vara ett hjälpmedel för barn och unga och vuxna i deras närhet när det gäller bedömningar av vad som kan vara lämpligt för dem att ta del av. Andra åtgärder kan vara upprättande av etiska regler, skapande av varningssystem eller filtersystem som begränsar barns tillgång till visst innehåll. Vad det allmänna kan bidra med utöver ett formellt regelverk är insatser för att informera, utbilda, ge råd och stöd till barn och unga, föräldrar och andra vuxna, samt skolan. Detta sker främst genom arbete. Vissa aspekter på barns medieanvändning och konsekvenser av den hanteras av andra myndigheter, t.ex. och . Även ideella organisationer bedriver ett mycket viktigt arbete och besitter kunskaper och kontaktytor som är värdefulla för arbetet. Framhållas bör det omfattande arbete som bedrivs inom olika EU- projekt (se avsnitt 5.5.1 och 5.5.2). Den inslagna vägen med samarbeten mellan och andra myndigheter och organisationer bör därför fortsättas och utvecklas. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 12. Det allmänna bör även fortsättningsvis i olika former bidra med resurser för forskning om barns och ungas medieanvändning och hur den påverkar dem och deras levnadsvillkor. Sådan forskning utgör en värdefull kunskapskälla för de aktörer som arbetar med barn, unga och medier. Insatser på detta område är därför viktiga för arbetet med att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan. Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan Det betonas ofta och från många håll att det är föräldrarna och andra vuxna i barns närhet som har det främsta ansvaret och som är bäst lämpade att skydda barn och unga. Det är de som måste sätta de gränser för barnens medieanvändning som är lämpliga utifrån det enskilda barnets bästa. Här kan myndigheterna bidra med stöd och information till föräldrar men även branschen har en viktig roll. Branschen kan bidra till förbättrade förutsättningar för föräldrar att ta ansvar dels genom ökad information om produkter och tjänster, dels genom att exempelvis utveckla tekniska möjligheter att skydda barn och unga mot skadlig påverkan. är det så att det inte är möjligt eller ens önskvärt att skydda barn och unga enbart genom att på olika sätt filtrera det utbud av medieinnehåll som finns. I stället bör den största insatsen läggas på att ge barn och unga nödvändiga verktyg för att hantera sin mediesituation.