sou · GXB382 · 2009-09-30 00:00:00 — Först om denna väg inte skulle visa sig framkomlig, kan ändringar i tillståndsvillkor eller övrig reglering övervägas. Post- och tar endast upp Postens klago- målshantering och inte övriga operatörers. Enligt Post- och tele- styrelsen har myndigheten inte uppfattat annat än att övriga operatörer uppfyller de krav som ställs i tillståndsvillkoren. Post- och uppfattning finner vidare stöd i det ringa antal ärenden som posttjänster föranleder hos de kommunala konsument- vägledarna och . Ingen av post- operatörerna är överrepresenterad bland dessa ärenden. Vi saknar anledning att göra någon annan bedömning än den som har gjort. Vår bedömning är således att postoperatörernas klagomålshanteringen uppfyller artikel 19.1 första och andra stycket postdirektiv. För att avspegla de ändringar som sker i artikel 19 postdirektivet bör dock bestämmelserna i postlagen ändras på så sätt att kravet på en effektiv klagomålshantering och kravet att offentliggöra uppgifter om antalet klagomål flyttas till de allmänna tillståndsvillkor som får ställas på postverksamhet. Kravet att offentliggöra uppgifter om antalet klagomål kommer framgent även att gälla för de som tillhandhåller posttjänster inom tillämpningsområdet för samhällsomfattande tjänster. Även detta krav bör därför flyttas till de allmänna tillståndsvillkor som får ställas på postverksamhet. Vår bedömning: Genom den möjlighet till prövning av konsum- enttvister utanför domstol som erbjuder uppfyller kravet på att uppmuntra oberoende förfaranden för tvistlösning utanför domstol enligt artikel 19.1 tredje stycket postdirektiv. En nyhet postdirektiv är att medlemsstaterna ska upp- muntra utvecklingen av oberoende förfaranden utanför domstol för att avgöra tvister mellan tillhandahållare av posttjänster och användare. I ingressen punkt 42 anges att för att effektivisera klago- målsförfarandena bör reglering av konsumenttvister utanför domstol uppmuntras, i enlighet med kommissionens rekommendation 98/257/EG av om principer som ska tillämpas på de instanser som är ansvariga för förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol samt kommissionens rekom- mendation 2001/310/EG av om principer som ska tillämpas på extrajudiciella organ som deltar i reglering av konsument- tvister som görs upp i godo. Direktivet anger inte närmare hur medlemsstaterna ska upp- muntra oberoende tvistlösningsförfaranden eller vilka mål som ska uppnås. De rekommendationer som nämns i skäl 42 behandlar endast regleringen av konsumenttvister utanför domstol. Därigenom kan man säga att det framgår hur och vilka mål som ska uppnås. I finns som är en statlig myndighet som är ett väl inarbetat och hos allmänheten välkänt alternativt tvistlösningsorgan till domstolar för tvister mellan konsument och näringsidkare. Till nämnden inkommer ett tiotal klagomål från konsumenter rörande posttjänster . För att ska ta upp tvisten måste dock tvistebeloppet överstiga . Denna begränsning kan dock inte sägas stå i strid med direktivet. Naturligtvis kan det övervägas om det finns förutsättningar att tillskapa något branschspecifikt tvistlösningorgan eller annat egenåtgärdssystem vid sidan av eller för att komplettera när det gäller posttjänster. Vi har i föregående avsnitt redogjort för den klagomålshantering som varje postoperatör ska ha enligt postlagen och tillståndsvillkor. Frågan är om det mot bakgrund av de rutiner för klagomålshanter- ing som postoperatörerna har tillskapat för att uppfylla dessa krav finns behov av ytterligare system utöver Allmänna reklamations- nämnden. Särskilda oberoende tvistlösningsorgan på postområdet har inrättats i en handfull länder. Ett exempel är (), som inrättades i . POSTRS är ett oberoende organ som prövar klagomål och tvister mellan postoperatörer och enskilda användare. Postoperatörer i Stor- är skyldiga att vara anslutna till någon form av tvist- lösningsinstans som är godkänd av tillsynsmyndigheten. Vår bedömning är emellertid att verksamhet innebär att uppfyller de krav som artikel 19.1 tredje stycket ställer på att uppmuntra oberoende förfaranden utanför domstol för tvistlösning. Vi föreslår därför att det inte införs någon ytterligare utomrättslig tvistelösnings- mekanism vid sidan av . 7.3.3Postoperatörernas klagomålshantering och användarnas rätt till ersättning Vår bedömning: Genom postlagens regler om ansvarighet vid postbefordran och postoperatörnas tillämpning av dessa regler i den interna klagomålshantering uppfyller postdirektivets krav att medlemsstaterna ska säkerställa att det inom ramen för postoperatörernas klagomålshantering, i befogade fall, finns möjlighet att kompensera postanvändarna i samband med förlust, stöld eller skada eller när kvalitetsnormer inte följs. I artikel 19.1 andra stycket postdirektiv anges att medlems- staterna ska säkerställa att det inom ramen för postoperatörernas klagomålshantering, i befogade fall, finns möjlighet att kompensera postanvändarna genom ett system för återbetalning och/eller ersättning i samband med förlust, stöld eller skada eller när kvalitets- normer inte följs. Bestämmelsen är i sak oförändrad års postdirektiv. I skäl 42 postdirektiv anges dock att för att skydda använd- arnas intressen när postförsändelser förlorats, stulits eller skadats bör medlemsstaterna införa ett system för återbetalning och/eller ersättning. I 6 § postlagen anges att förlust av brev, skada på brev eller försening av brev ger rätt till ersättning från postbefordringsföre- taget endast om det har avtalats mellan företaget och avsändaren. Regeringen uttalade i prop. 1993/94: 38 s. 99 angående ansvarighet vid postbefordran att När det gäller vanliga brev är inte skyldigt att ge ut ersättning till sina kunder för förlust eller skada. Skälet till detta är bl.a. att det inte sluts några individuella avtal om befordran av vanliga brev. Det är i efterhand mycket svårt att för en kund att visa att han eller hon verkligen har postat ett visst brev. Till detta kommer att portot för brevbefordran är förhållandevis lågt. Det är enligt inte meningen att värdeföremål skall befordras i vanliga brev. Om det sker, får kunden stå risken för eventuell skada eller förlust. Om kunden vill ha ekonomiskt skydd har han eller hon att skicka försändelsen som värdeförsändelse. Postlagens ansvarighetsregler i fråga om brev bör knyta an till vad som gäller beträffande ansvar. Principen bör vara att postbefordringsföretag inte har något ansvar, såvida inte avtal om ansvarighet har träffats mellan företaget och kunden. Det får förutsättas att det i stor utsträckning kommer att gälla standardavtal som innebär att ersättning utgår vid vissa typer av brevförsändelser, motsvarande dem för vilka betalar ersättning. Någon förändring av dessa delar av den svenska postregleringen övervägdes inte när postdirektivet genomfördes i svensk rätt. Skälen för vår bedömning Artikel 19.1 andra stycket postdirektiv ställer endast som krav att ett system för återbetalning eller ersättning ska tillämpas inom ramen för postoperatörnas klagomålshantering i befogade fall. Det anges inte närmare vad som avses med befogade fall i artikeln eller i skälen utan det lämnas uppenbarligen till de enskilda medlemsstaterna att avgöra detta. Postmarknaden i har varit avreglerad . Post- lagens regler om ansvarighet vid postbefordran följer vad som gällde redan på tid. Posten har som förutsattes vid avregleringen fortsatt att tillhandahålla tjänster där Posten tar ansvar för försänd- elsen. Såvitt vi kan bedöma är det en fungerande ordning som innebär att användaren har möjlighet att få ersättning vid förlorat eller skadat innehåll när avsändaren använt en tjänst som ger rätt därtill. De skäl som anfördes i prop. 1993/94:38 är fortfarande giltiga. Vi kan inte se att det finns behov av att utvidga post- operatörnas ansvar. Vi har vidare ovan bedömt att postoperatörerna har fungerande klagomålshantering. Inom ramen för postoperatörernas klagomåls- hantering betalar postoperatören kompensation när de bedömer att den tjänst som användaren nyttjat ger rätt därtill. Posten betalade t.ex. kompensation i av de klagomål som mottagits. I de fall användaren inte är nöjd med operatörens hantering av klagomålet och ersättningsanspråken kan användaren vända sig till allmän domstol eller om det är fråga om en konsument till . Dagens ordning uppfyller där- igenom artikel 19.1 andra stycket postdirektiv. 7.3.4Rätt att vända sig till behörig myndighet Vår bedömning: Post- och tillsyn innebär att användarna har möjlighet att framställa klagomål om missför- hållanden på postmarknaden. Vår bedömning är att denna ordning väl uppfyller de krav som artikel 19.2 postdirektiv ställer. Av artikel 19.2 postdirektiv framgår att utan att det påverkar andra möjligheter att överklaga eller få gottgörelse enligt nationell lagstiftning och gemenskapslagstiftning ska medlems- staterna säkerställa att användarna, enskilt eller, om nationell lag tillåter detta, tillsammans med användar- och/eller konsument- organisationer, får vända sig till den behöriga nationella myndigheten i de fall där användarnas klagomål mot företag som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster inte har lösts på ett tillfredsställande sätt. postdirektiv innebär att bestämmelsen flyttats från artikel 19 tredje stycket och att det till den första meningen lagts till orden eller få gottgörelse. Ändringen är inte motiverad i ingressen. I skäl 35 i ingressen till postdirektiv anges att behovet av att förbättra kvaliteten på tjänsterna innebär att tvister måste lösas snabbt och effektivt. Som komplement till de möjligheter till domstolsprövning som gemenskapslag och nationell lag tillhanda- håller bör ett förfarande för klagomål införas, som är öppet för insyn, smidigt och föga kostsamt samt ger möjlighet för alla berörda parter att delta. Dåvarande artikel 19, tredje stycket i postdirektivet berörs inte heller i prop. 1997/98:127 som bland annat syftade till att anpassa lagstiftningen till postdirektivet. har dock i en skrivelse till kommissionen anfört beträffande artikel 19, tredje stycket att det finns en allmän varatagande av ärenden som har karaktären av konsumentklagomål. Bestämmelsen har genomförts på olika sätt bland medlems- länderna. Ett antal av medlemsländerna har utsett den nationella tillsynsmyndigheten att vara den nationella behöriga myndighet som användarna får vända sig till med sina klagomål. Andra medlemsländer har löst det genom att inrätta en ombudsman eller andra oberoende organ för att lösa användarnas klagomål. Det finns också att antal medlemsländer som inte har vidtagit några särskilda åtgärder för införlivande av artikel 19 tredje stycket i postdirektivet. Angående vilka åtgärder artikel 19.2 postdirektiv kräver av medlemsstaterna har tidigare hävdat att bestämm- elsen genomförts genom möjligheten att vända sig till . En nyhet postdirektiv är bestämmelsen i artikel 19.1 tredje stycket postdirektiv som avser frågan om alternativ tvistlösning. Ändringen innebär att det blir tydligt att det som om avses i artikel 19.2 första stycket är något annat än den alternativa tvistlösning som den som erbjuder. Enligt vår bedömning är möjligheten att vända sig till inte tillräckligt för att uppfylla artikel 19.2 i postdirektivet. Artikel 19.2 ålägger medlemsstaterna att säkerställa att användarna får vända sig till den behöriga nationella myndigheten när ett klagomål mot företag som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster inte har lösts på ett tillfredsställande sätt. Användarna får vända sig till behörig myndighet som inte behöver vara densamma som tillsynsmyndigheten. Det är inte heller fråga om en rätt för användaren att överklaga ett beslut från postoperatören utan endast en rätt vända sig till (engelsk version bring before, fransk version puissent soumettre) behörig myndighet. Språkbruket i artikel 19.2 postdirektiv är unikt och återfinns som vi kunnat hitta inte i någon annan rättsakt från Europeiska Unionen som rör de samhällsomfattande tjänsterna. Postdirektivet innehåller inte heller någon bestämmelse som ger den som vänt sig till den behöriga myndigheten rätt att överklaga myndighetens agerande i anledning av att användaren vänt sig till myndigheten. Artikel 19.2 måste vidare tolkas mot bakgrund av att postdirektivet tillkom på en marknad där det i flertalet medlems- länder fanns monopol på posttjänster och där den oberoende tillsynen i vissa fall var ytterst begränsad. Bestämmelsen bör därför enligt vår mening inte ges vidare innebörd än vad ordalydelsen faktiskt ger vid handen dvs. användarna ska tillförsäkras en rätt att framföra sina klagomål till en behörig myndighet. Denna möjlighet är särskilt viktig när det gäller klagomål som rör den samhälls- omfattande posttjänsten. utövar enligt 15 § postlagen tillsyn över efterlevnaden av lagen och av de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen. I Post- och uppgifter ingår att bevaka att samhällsomfattande posttjänster finns att tillgå. följer detta ur ett konsument- och regionalpolitiskt perspektiv och i nära samarbete med andra berörda myndigheter. Enskilda användare har dock, enligt fast praxis, inte rätt att anhängiggöra tillsynsärenden enligt postlagen utan initiativet tillkommer . Det hindrar emellertid inte att enskilda vänder sig till med sina klagomål. Även om inte behöver initiera ett tillsyns- ärende när enskilda användare vänder sig till myndigheten med sina klagomål följer av 4 § förvaltningslagen (1986:223) - som reglerar myndigheternas allmänna serviceplikt - att en sådan framställan bör besvaras. Myndigheten ska därför normalt genom skriftligt svar till användaren eller på annat sätt ge besked om myndighetens agerande i anledning av de förhållanden som användaren fäster myndighetens uppmärksamhet på. Vår uppfattning är att lever upp till förvaltningslagens krav. För användarna innebär således Post- och tillsyn en möjlighet att påkalla tillsynsmyndighetens uppmärksamhet när förväntade förhållanden inte råder och en vetskap om att missförhåll- anden kan upptäckas. Vår bedömning är att denna ordning väl upp- fyller de ganska begränsade krav som artikel 19.2 post- direktiv ställer. 7.3.5Andra åtgärder för att stärka användarnas möjlighet att tillvarata sin rätt Vår bedömning: Konsumenternas kunskap om sina rättigheter är generellt sett låg på postområdet. bör ges i uppdrag att verka för att operatörerna lämnar tydligare information om hur användarna ska gå tillväga för att tillvarata sin rätt. har inlett ett arbete med att beskriva tillsynsverksamheten inom hela myndigheten. I samband med detta arbete ser även över om det finns behov av att göra några förändringar i tillsynsarbetet som avser klagomål från postanvändare. Inriktningen på denna översyn är bland annat att öka tillsynens effektivitet, tydlighet och förutsäg- barhet. I det fortsatta arbetet om postanvändarnas rättigheter kommer också undersöka hur registrering, redovisning och analys av postanvändarnas klagomål kan utvecklas och bidra till omvärldsbevakningen på postområdet. Syftet med detta arbete är att skapa förutsättningar för en mer systematisk beskrivning av postanvändarnas erfarenheter på postmarknaden för att på så sätt utveckla Post- och underlag för framtida utrednings- och tillsynsinsatser. Detta arbete kommer enligt vår uppfattning leda till att kommer att få en tydligare bild av användarnas intressen och önskemål. Denna kunskap innebär att myndigheten på ett än bättre sätt kommer att kunna tillvarata användarnas intressen vid tillsynen. Det står dock redan klart, genom de konsumentklagomål som når , att användarnas kunskaper om sina rättigheter och skyldigheter inte är tillräckliga. För att komma tillrätta med detta bör viss fokus läggas på hur postoperatörna och lämnar information till användarna om hur dessa kan tillvarata sina rättigheter. Vi föreslår att bör ges uppdrag att, som ett led i arbetet att se över sin tillsynsverksamhet, särskilt överväga hur myndigheten och postoperatörerna framgent på ett bättre sätt ska informera användarnas om vilka möjligheter som står till buds om de önskar framföra ett klagomål mot en postoperatör. (Postal Union, UPU) bildades av drygt 20 länder inklusive i syfte att skapa ett gemensamt post-territorium för utväxling av försändelser och garantera fri transit för gränsöverskridande postbefordran. 1947 blev föreningen för postfrågor och uppgår medlemsantalet till 191 stater. Obligatoriska avtal vilka har undertecknat är Konstitutionen, Allmänna reglementet och Världspostkonventionen. Vi har fått uppdraget att bedöma om världspostfördragen har införlivats i svensk rätt på ett ändamålsenligt sätt. består av fyra permanenta organ; Kongressen, Administrativa rådet, Postoperativa rådet och Internationella byrån. högsta organ är kongressen som samman- träder . Vid kongressen är alla medlemmar represent- erade. Dess främsta uppgift är att revidera konstitutionen. Det administrativa rådet består av ett mindre antal av kongressen valda medlemmar. Rådet verkar mellan kongresserna och utövar viss kontroll över administrationen och förbereder kommande kongress. Postoperativa rådet (POC) ansvarar för kommersiella, tekniska och ekonomiska frågor som rör posttjänster. Postoperativa rådet beslutar bland annat tillämpningsföreskrifter till världspostkonven- tionen. Internationella byråns uppgift är i huvudsak att övervaka all verksamhet i och att studera frågor om dess grundläggande program. I konstitutionen och det allmänna reglementet återfinns den den formella världsposträtten. I Världspostkonventionen och tillhörande tillämpningsföreskrifter finns den materiella världsposträtten. huvudsakliga uppgift är, enligt artikel 1 i konstitutionen, att inom det enhetliga postala område som föreningen bildar verka för ömsesidigt utbyte av postförsändelser och säkerställa transitofrihet. Föreningen verkar även för samordning och förbättring av postförbindelserna. Artikel 8 i konstitutionen medger att medlemsländer bildar s.k. begränsade föreningar eller träffar bilaterala överenskommelser. Sådana föreningar eller överenskommelser förutsätter dock att de inte medför mindre gynnsamma villkor för kunderna än de som gäller enligt Världspostkonventionen. När ett land blir medlem i måste landet även tillträda bland annat världpostkonventionen vilket framgår av artikel 22.3. Av artikel 24 i konstitutionen framgår vidare att nationell lag- stiftning bara får avvika från bestämmelserna i ingens avtal när så uttryckligen föreskrivs i avtalen. Nationella bestämmelser som avser annat än gränsöverskridande post är en fråga som det ankommer på den nationella lagstiftaren att reglera (Inter- nationella byråns kommentar till art. 24). Den nu gällande konstitutionen antogs 1964 av Världspost- föreningens kongress i . I samband med denna gavs organis- ationen viss legislativ makt. Organisationen har således möjlighet att genom majoritetsbeslut anta bestämmelser som blir bindande för medlemsländerna vilket framgår av artikel 30 i konstitutionen och artikel 21 i kongressens regler rörande procedur. Till konstit- utionen finns sju tilläggsprotokoll som har antagits vid senare kongresser. Tilläggsprotokollen har bland annat inneburit att legislativ makt överförts från kongressen till Postoperativa rådet. Konstitutionen och tilläggsprotokollen till denna ska enligt artikel 25.3 i konstitutionen ratificeras av medlemsländerna. Genom ratifikation förklarar sig ett land slutligt bundet av en konvention. Av artikel 25.4 i konstitutionen framgår att medlemsländerna själva beslutar om och hur de ska förfara för att godkänna de övriga rättsakterna antagna inom ramen för . Närmare bestämmelser om tillämpningen av konstitutionen och arbetet inom finns i det allmänna reglementet. Vid kongress i beslutades att det allmänna reglementet inte längre behöver förnyas varje kongress. Ändringar av reglementet görs dock fortfarande av kongressen och registreras i ett tilläggsprotokoll. konstitution kräver inte att dessa tilläggsprotokoll godkänns eller ratificeras av medlems- länderna. Världspostkonventionen reglerar i stort sett alla aspekter av gräns- överskridande postbefordran. Konventionen innehåller inledningsvis allmänna regler om internationell postbefordran. Det ställs bland annat krav på medlemsstaterna att tillhandahålla en samhällsomfatt- ande posttjänst. Vidare ges närmare bestämmelser om rätten till fri transit för gränsöverskridande postbefordran. Konventionen reglerar noggrant vilka tjänster som ska tillhanda- hållas och under vilka förutsättningar. Det finns vidare reglerat för- hållandet mellan anslutna postbefordringsföretag i ursprungsland och mottagande land. Konventionen reglerar också i vilken utsträckning postbefordringsföretagen ansvarar vid skada, förlust eller försening av en försändelse. Konventionens artikel 36 innehåller bl.a. en bestämmelse enligt vilken kongressen genom ett majoritetsbeslut kan fatta beslut om ändringar som är bindande för samtliga fördrags- slutande parter. Postoperativa rådet beslutar de tillämpningsföreskrifter som behövs för genomförandet av konventionen och av fördragen, med tanke på de beslut som fattas av kongressen. begränsade till att endast vara rena tillämpningsföreskrifter till konventionerna utan får även komplettera dessa. 8.4Genomförande av världspostfördragen i svensk rätt Vår bedömning: Världspostfördragen reglerar i stort sett samtliga sidor rörande internationell postbefordran. Världspostkonventionen reglerar bland annat ansvarsförhåll- anden och ersättning eller ansvarsfrihet vid förlorad eller skadad försändelse något som typiskt sett faller inom det obligatoriska lagområdet. Frågan om Världspostfördragen inklusive konstitutionen inför- livats i svensk rätt på ett ändamålsenligt sätt är stor och omfattande och ryms tidsmässigt inte inom vårt uppdrag utan bör utredas vidare i annat sammanhang. Allmänt om förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer I 10 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs att överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. medgivande krävs dock enligt 10 kap. 2 § om överens- kommelsen fordrar lagstiftning eller eljest rör ämne i vilket har bestämmanderätt eller om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan i det senare fallet underlåta att inhämta godkännande om rikets intresse kräver det. I stället ska regeringen då överlägga med innan överenskommelse ingås. godkännande behöver således inte inhämtas om det motsvarande riksdagsbeslutet redan är fattat såvida inte överens- kommelsen som sådan är av större vikt. I de senare fallen krävs godkännande även om överenskommelsen ryms inom gällande lag eller av annan anledning inte ovillkorligen förutsätter ett särskilt beslut av . Regeringen avgör under konstit- utionellt ansvar om en mellanfolklig överenskommelse ska anses vara av större vikt och följaktligen underställas . Enligt 10 kap. 3 § får regeringen uppdra åt förvaltningsmyndig- het att ingå internationell överenskommelse i fråga där överens- kommelsen ej kräver eller medverkan. 10 kap. 5 § tredje stycket regeringsformen ger i vissa fall möjlighet att låta en framtida ändring i en internationell överenskommelse automatiskt bli gällande som svensk rätt utan något mellanliggande svenskt normgivningsbeslut. Wienkongress var regerings- form i kraft. Såvitt avser förhållandet till andra stater och mellan- folkliga organisationer har det genom den nuvarande regerings- formen inte skett några genomgripande förändringar. Vi har därför inte återgett regeringsform. Allmänt om genomförande av konventionsbestämmelser i svensk rätt Det finns inga bestämmelser i lag som närmare anger hur bestämmelser i en internationell överenskommelse som ingått eller ett för bindande internationellt beslut ska genomföras i vår interna rätt. Berör den internationella överenskommelsen endast staten som sådan, dvs. förpliktelser och rättigheter gentemot annan stat krävs normalt inga särskilda åtgärder.