sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Att efterfrågan är oelastisk indikerar att det är en nödvändighetsvara med få eller inga näraliggande substitut. Situationen illustreras av Figur 2 nedan. Effekten av en stor efterfrågeökning vid oelastiskt utbud och relativt oelastisk efterfrågan. Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv Vid oförändrade priser ökar efterfrågan från Q0 till Q. När utbudet är helt oelastiskt kan dock den faktiska volymen inte överstiga Q0, varför priserna pressas upp. är efterfrågan relativt oelastisk, varför en mycket stor prisstegring, från P0 till P1, måste tillkomma för att begränsa den total efterfrågan. Vid den nya och högre prisnivån kommer kanske endast en liten del av den ursprungliga efterfrågan att konsumeras av de existerande konsumenterna – i figuren så litet som Q2. Välfärdsförlusten för befintliga konsumenter motsvarar triangeln W, medan producenterna ökar sin vinst motsvarande en rektangel med ytan (P1 - P0)Q0. Sammanfattningsvis kan anföras att en försörjningskris, i här aktuell bemärkelse, kan orsakas av en plötslig efterfrågeökning om såväl utbud som efterfrågan är oelastiskt över den relevanta tidshorisonten. Den ökade efterfrågan kommer att tränga undan en stor del av konsumtionen, vilket i sig leder till välfärdsförluster för konsumenterna. Därtill sker en omfattande förmögenhetsöverföring till producenterna, både från de ursprungliga konsumenterna som faktiskt är beredda att betala det nya och högre priset och från de tillkommande köparna, t.ex. inom den offentliga sektorn. Förmögenhetsöverföringen är en välfärdsförlust för konsumenterna, men däremot inte för samhället som helhet, såvida inte vi värderar en viss inkomst för producentsidan lägre än en lika stor inkomst för konsumenterna. För att det ska vara befogat att tala om en försörjningskris krävs också att konsumenternas välfärdsförlust är stor i förhållande till deras inkomster.4 Mest sannolikt gäller detta för stora anhopningar av nödvändighetsvaror, t.ex. mat i allmänhet, snarare än en viss matvara, eller för energi. Det kan också gälla för vissa livsnödvändiga produkter, t.ex. läkemedel, för vilka inga näraliggande substitut finns och för vilka betalningsviljan kan vara närmast obegränsad. Motsvarande analys kan göras för ett kraftigt minskat utbud. I Figur 1, högra bilden, minskar utbudet vid oförändrade priser från Q0 till 0 (vilket också kan tolkas som att produktionskostnaderna stigit så mycket att det vid det gamla priset inte är lönsamt att producera någonting). Denna negativa utbudschock kan bero på t.ex. att produktionsmedel förstörts eller att viktiga insatsvaror blivit väsentligt dyrare. Den uppkomna knappheten kommer att driva upp priset från P0 till P1, vilket dels stimulerar till ökad produktion, 4 Man kan tänka sig en oelastisk efterfrågan på vissa produkter som står för en så liten andel av hushållens konsumtion att också en mångdubbling av priserna inte har någon avgörande inverkan på konsumenternas totala välfärd. Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv nämligen Q1 snarare än 0, dels minskar efterfrågan, från Q0 till Q1. Återigen fyller alltså prisökningen två funktioner; dels minskar den efterfrågan från befintliga konsumenter, dels stimulerar den till ökad produktion. Återigen måste efterfrågan ha låg priskänslighet för att välfärdsförlusten ska bli påtaglig. En hög priselasticitet tyder på att det finns näraliggande substitut och skadan för konsumenterna blir då begränsad.5 Härav följer att välfärdsförlusten måste vara stor i förhållande till konsumenternas samlade inkomster för att det ska vara befogat att prata om en försörjningskris. Den prisstegring som sker på grund av ökad efterfrågan eller minskat utbud fyller alltså två funktioner; att stimulera till ökad produktion och att ge incitament att minska konsumtionen. På en fungerande marknad uppkommer snart ett nytt jämviktspris som balanserar utbud och efterfrågan. Den undanträngning av konsumtion som sker är i normalfallet effektiv och motsvarande gäller för produktionsökningen. De konsumenter som slutar konsumera är just de konsumenter som har lägst betalningsvilja; de producenter som ökar produktionen är just de producenter som kan göra detta till lägst kostnad. I normalfallet finns inte skäl att tro att en planeringslösning kan vara mer effektiv än marknadslösningen. Tvärtom finns en påtaglig risk att prisreglering och ransonering leder till två huvudsakliga typer av ekonomisk ineffektivitet. För det första kommer fel konsumenter att trängas undan – om inte ransoneringen exakt replikerar marknadsutfallet. För det andra kommer prisregleringen att hålla tillbaka produktionsökningen, vilket också det är ineffektivt. Även om de anpassningsmekanismer som prishöjningen leder till är effektiva i ekonomisk mening, så kan likväl ingrepp från samhället vara motiverade. I nästa kapitel görs en genomgång av de huvudsakliga typerna av skäl som motiverar ingripande, exempelvis effektivitetsskäl vid marknadsmisslyckanden och fördelningspolitiskt motiverade ingrepp. Även effektivitetsförluster som är relativt måttliga i förhållande till konsumenternas totala välfärd kan motivera regleringar och andra ingrepp i marknaden, men här anförda argument gäller alltså att endast sådana välfärdsförluster 5 Om också utbudselasticiteten måste vara låg beror på hur man tolkar utbudschocken. Om utbudschocken är av kostnadshöjande karaktär, dvs. om utbudskurvan skiftar uppåt, så blir konsekvenserna mest påtagliga om utbudselasticiteten är hög. Om utbudschocken reducerar kapaciteten, dvs. om utbudskurvan skiftar åt vänster, så blir konsekvenserna mest påtagliga om utbudselasticiteten är låg. Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv som är stora i förhållande till konsumenternas totala välfärd kan motivera ingrepp genom generell prisreglering och ransonering. 3.2.2Substitution och priset som informationsbärare I diagramanalysen ovan har bara illustrerats rent principiellt hur efterfrågan minskar och utbudet ökar när priset stiger. Minskningen sker dels genom att konsumenterna avstår från att konsumera, dels genom att de substituerar till närliggande produkter. Den ökade produktionen kan ske genom att befintlig produktionsapparat används hårdare, genom att produktionsmedel som tidigare använts i annan produktion ställs om eller genom expansionsinvesteringar och nyinträde på marknaden. Såväl konsumenter som producenter ges incitament att agera på ett sätt som bidrar till krisens lösning; att minska respektive öka sin konsumtion. Ett närmare studium av de konsumenter som väljer att sluta konsumera är även påkallat. Den aktuella produkten kommer att vara olika nödvändig för olika konsumenter, därför att intensiteten i deras behov eller önskemål varierar, därför att de har olika goda substitut och, givetvis, därför att de har olika stor budget. Exempelvis kommer en konsuments respons på ökade bensinpriser att bero på hur stort hennes behov är av att resa, på vilka andra transportmedel som är tillgängliga och på hennes inkomster. Endast konsumenten själv kan veta hur stort behovet är och vilka alternativ som finns att tillgå, varför det är effektivt att överlåta till konsumenterna att anpassa sig till de höga priserna, snarare än att ransonera tillgången. Den möjliga invändningen är att även inkomsterna påverkar beslutet. Ytterligare en fördel med att överlåta anpassningen åt marknaden är att effekten av en prishöjning på en viktig insatsvara, t.ex. bränsle eller energi, snabbt fortplantar sig genom hela det ekonomiska systemet. I princip kommer alla priser att anpassas när energin blir mer knapp. Om i stället ett ransoneringssystem används måste komplicerade beräkningar göras av om exempelvis ökade energipriser motiverar en minskad produktion av tomater och en ökad produktion av morötter – om samma effektiva anpassning som automatiskt åstadkoms av marknaden eftersträvas. Exemplet kan framstå som trivialt och det vore möjligt att bara ransonera direkt energianvändning eller enbart vissa särskilt energikrävande produkter. Emellertid kan en sådan partiell ransonering skapa inci- Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv tament till ineffektivt arbitrage. Ett sådant exempel som observerats i verkligheten är att prisreglerat bröd används för att föda upp exempelvis grisar, därför att det reglerade brödpriset är lägre än det oreglerade priset på grisfoder. En grundläggande fördel med ett marknadsekonomiskt system är att detta är ett oerhört effektivt sätt att förmedla information om den totala marginella resurskostnaden för olika produkter, så att varje faktisk och potentiell konsument enkelt kan avläsa resurskostnaden genom att bara observera priset. På motsvarande sätt förmedlar priset information om den marginella nyttan av ytterligare förbrukning hos den mest angelägna konsumenten till alla potentiella och faktiska producenter och gör det därmed möjligt för dem att bedöma om deras produktionskostnader på marginalen är högre eller lägre än detta värde. Marknaden aggregerar alltså information som ingen enskild annars skulle kunna överblicka och gör den enkelt tillgänglig för alla marknadsaktörer. ges, som redan konstaterats, konsumenter och producenter incitament att agera på ett sätt som ger största möjliga nytta för lägsta möjliga kostnad. Utbudets och efterfrågans priskänslighet beror i allmänhet på tidshorisonten. För konsumenter gäller som grundregel att priskänsligheten är större på lång sikt än på kort sikt. Det kan ta tid att utforska alternativ och att byta vanor. Produkten som drabbas av en prisökning kan också vara komplementär till andra produkter som det är olönsamt att byta till på kort sikt. Exempelvis leder höjda bensinpriser till att konsumenter kommer att efterfråga bränslesnålare bilar, men detta får full effekt först när den befintliga bilparken hunnit bytas ut. Den initiala effekten blir att bilarna körs mindre av sina ursprungliga ägare. På litet kommer en viss omfördelning av bilar att ske, så att de som kör långa sträckor kommer att byta till bränslesnåla bilar, medan de som kör korta sträckor kommer att byta till bilar med högre förbrukning. En sådan omfördelning drivs i sin tur av att begagnatpriserna kommer att falla mest för törstiga bilar, vilket gör dessa relativt förmånliga att äga för dem som kör korta sträckor. På ännu kommer nybilsköparna att substituera till bilar med bättre bränsle- Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv ekonomi och på riktigt lång sikt kommer nya och mer bränslesnåla bilmodeller att tas fram. En omvänd effekt för vissa varaktiga varor kan emellertid uppkomma på grund av en s.k. stockflödeseffekt. Om priset på bilar av någon anledning stiger kommer den önskvärda mängden av bilar att sjunka. Om prisökningen är stor kommer den önskvärda bilmängden att vara mindre än den befintliga, vilket kan leda till en mycket liten nybilsförsäljning tills tillräckligt många bilar hunnit skrotas för att den faktiska bilmängden åter ska motsvara den önskvärda; nybilsförsäljningen kommer att stabiliseras på en lägre nivå än den ursprungliga. Distinktionen mellan kort och lång sikt har bäring på diskussionen ovan, där slutsatsen drogs att en försörjningskris kan uppstå när 1.efterfrågan är oelastisk, 2.efterfrågan stiger och utbudet också är oelastiskt eller när utbudet minskar på ett sådant sätt att priset stiger väsentligt och 3.välfärdsförlusten är stor eller mycket stor i förhållande till konsumenternas totala välfärd (inkomst). Efterfrågans elasticitet beror på tidshorisonten. För vissa produkter kan efterfrågan (och utbud) vara oelastisk på kort sikt, men inte på lång sikt, eftersom en anpassning kan ske. För att det ska vara fråga om en försörjningskris krävs att konsekvenserna även på kort sikt är tillräckligt allvarliga. Avbrutna leveranser av en hållbar vara kommer i allmänhet att vara mindre allvarliga än leveransavbrott för icke hållbara varor, eftersom inflödet är litet i förhållande till stocken och eftersom den befintliga stocken antas kunna användas.6 Ett konkret exempel är att det är allvarligare om bensinleveranser avbryts än om leveransen av nya bilar avbryts. När det gäller utbudet kan man räkna med att priskänsligheten är större på lång sikt än på kort sikt. På kort sikt finns ofta begränsade möjligheter att öka produktionstakten, eftersom maskiner, tränad personal, byggnader osv. är dimensionerade på ett visst sätt, vilket gör expansion dyrbar eller omöjlig. 6 Detta gäller förstås inte i det fall den önskade stocken snabbt ökar. Detta kan t.ex. gälla krigsmateriel, som ju också kanske övergår från att vara hållbart till att inte vara så hållbart i en allvarlig kris. Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv maskiner köpas, personal anställas och läras upp och byggnader uppföras.7 3.2.4Ojämvikt och partiell jämvikt På mycket kort sikt är det möjligt att varken utbuds- eller efterfrågesidan hinner anpassa sig till den uppkomna situationen. Marknaden kommer att befinna sig i ojämvikt, i här aktuellt hänseende med överskottsefterfrågan. Huruvida detta i sig är ett allvarligt problem, beror på marknadens specifika karaktär. Förnödenheter som är viktiga på kort sikt är naturligtvis mer känsliga för ojämvikter. Svältkatastrofer, vilka diskuteras i kapitel 6.4, anses delvis bero på ojämvikt, snarare än på absolut brist. På vissa marknader – främst elmarknaden – kan ojämvikt i sig leda till systemkollaps; en initialt måttlig bristsituation kan snabbt förvärras till en extrem bristsituation om inte motåtgärder sätts in. Även traditionella katastrofscenarier kan karaktäriseras som ojämviktssituationer. Vid en akut katastrof uppstår normalt brist på exempelvis sjukvårdsutrustning, medicinsk personal, mat, dryck, skydd och värme. Att förlita sig till prismekanismer för att styra dessa förnödenheter till en katastrofplats är knappast ändamålsenligt, bland annat mot bakgrund av att en dirigerad allokering kommer att vara snabbare. Vid ett något mer utdraget förlopp hinner ofta efterfrågesidan anpassa sig, men inte utbudssidan – förbrukningen måste under detta skede i huvudsak tas från befintliga lager. Marknaden hittar en kortsiktig jämvikt. En marknadslösning är i normalfallet en effektiv allokeringsmekanism även i en sådan situation. Det är exempelvis möjligt att betrakta husmarknaden som en marknad som aldrig är i jämvikt, eftersom det tar att anpassa husstocken till skiftande räntor och konjunkturcykler. Om det finns externaliteter kan det dock vara mer effektivt med ransonering. Ett exempel på detta är marknaden för vaccin och antivirala läkemedel i händelse av en pandemi. Vid ett ännu mer utdraget händelseförlopp sker även anpassningar på utbudssidan, genom ökad produktion, import eller till och med nyinträde och nyinvesteringar, dvs. 7 Motsvarande effekt finns vid produktionsminskning. I många fall saknas alternativ användning av personal och utrustning på kort sikt, medan såväl personal som kapital på lång sikt kan överföras till andra användningsområden. Detta gör att alternativkostnaden på kort sikt är lägre än den på lång sikt vid produktionsminskningar – och omvänt vid produktionsökningar, med utgångspunkt från normalt kapacitetsutnyttjande. Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv ett sådant långdraget förlopp minskar sannolikheten att ransonering skulle vara en överlägsen allokeringsmekanism. Exempelvis skulle ransonering knappast bli aktuell om pandemivaccin hann framställas till alla som vill köpa. Självfallet gäller dock fortfarande att marknadsmisslyckanden kan existera även på lång sikt och att detta kan motivera ransonering, prisreglering eller någon annan form av marknadsreglering. Även vid snabba förlopp kan marknadslösningar användas. I vissa fall är marknadsinstitutionerna inrättade för att snabbt reagera på prisförändringar, t.ex. råvarubörser. I andra fall, där det går att förutse ett behov av snabb anpassning, kan marknaden realiseras i förväg. Det framstår exempelvis som fullt möjligt att avtala om prioritetsordning för det fall förbrukningen av el snabbt måste minska. Den förbrukare som har en hög betalningsvilja för oavbrutna elleveranser skulle då få betala ett högre pris till sin leverantör eller till sitt nätbolag, medan den kund som kan acceptera att med en viss sannolikhet bli bortkopplad skulle få betala ett något lägre pris. 4Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser Fyra huvudsakliga skäl som skulle kunna motivera prisreglering och ransonering i samband med försörjningskriser kan identifieras: marknadsmisslyckanden (effektivitetsskäl), fördelningspolitik (rättviseskäl), Det finns olika typer av marknadsmisslyckanden och dessa motiverar olika former av ingrepp från det allmänna, vilket beskrivs i avsnitt 4.1. Här nedan diskuteras ett antal marknadsmisslyckanden som kan inträffa på specifika marknader i samband med vad som åtminstone liknar försörjningskriser. Huvudslutsatsen, som utvecklas i följande kapitel, är att marknadsmisslyckanden bäst hanteras genom (sektors)specifika åtgärder, och inte genom allmän prisreglering och ransonering. Fördelningspolitik handlar i huvudsak om fördelning mellan konsumenter, medan statlig resursanskaffning handlar om fördelningen mellan den privata sektorn (eller skattebetalarna) och den offentliga, främst staten. I båda fallen är den centrala frågan alltså hur tillgängliga resurser ska fördelas inom samhället. I vissa extrema situationer finns emellertid två relaterade huvudsakliga motiv till att behålla lagstiftning som möjliggör prisreglering och ransonering. Från stabiliseringspolitisk synpunkt synes det i allmänhet inte finnas några fördelar med att använda prisreglering och ransonering. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser I de flesta fall är marknaden förmodligen den bästa lösningen på försörjningskriser. Krissituationer kännetecknas generellt sett av stor osäkerhet och ingen central myndighet vet vilka medborgare som behöver vilka förnödenheter och vilka aktörer som skulle kunna tillgodose dem. Informationen är spridd; alla vet något, men ingen vet allt. Marknadsmekanismen bidrar på två sätt till att lösa dessa problem. För det första fastställs priser som visar vilka förnödenheter som är knappa, hur knappa de är och var knappheten är som störst, dvs. utspridd information aggregeras. För det andra ger marknadsmässiga priser omedelbara incitament för alla aktörer att bidra till att lösa krisen. Producenterna stimuleras att öka produktionen och konsumenterna stimuleras att minska sin konsumtion eller övergå till substitutprodukter. Det finns emellertid situationer där marknader helt eller delvis misslyckas med att åstadkomma en effektiv allokering, dvs. en effektiv fördelning av konsumtion, kostnadseffektiv produktion och en bra balans mellan konsumtion och produktion. Traditionellt brukar inom den nationalekonomiska vetenskapen tre eller fyra typer av marknadsmisslyckanden identifieras: Den sistnämnda typen ses ibland som ett specialfall av externa effekter. används det samlande begreppet marknadsavsaknad (missing markets) för externa effekter, kollektiva varor och asymmetrisk information (, och , 2006). När ett marknadsmisslyckande föreligger så kommer marknaden inte att leda till en effektiv resursanvändning och det finns därmed åtminstone en möjlighet att statliga ingripanden kan öka effektiviteten. I praktiken kräver detta dock att kostnaden för ingreppet, både direkt och indirekt – exempelvis ineffektivitet som skapas av de regleringar som införs – är mindre än den effektivitetshöjning som faktiskt uppnås. Vid sidan av dessa marknadsmisslyckanden kan det finnas skäl att lyfta fram koordinations- och transaktionskostnader som ytterligare en kategori av orsaker till att det ibland är effektivt att frångå Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser marknaden och istället styra genom någon form av ordergivning. Stöd härför finns bland annat i den teoribildning som försöker förklara varför företag finns och vad de väljer att producera respektive inte producera själva. Marknadsmakt för en säljare på en marknad existerar när säljaren uppfattar ett samband mellan pris och försåld volym som innebär att säljaren kan välja mellan att sälja något mindre volymer till ett högre pris eller något större volymer till ett lägre pris. För en säljare utan marknadsmakt gäller att det enda priset vid vilket det går att sälja några volymer över huvud taget är marknadspriset. Detta brukar uttryckas som att en säljare som kan påverka priset har marknadsmakt. I praktiken kommer så gott som alla säljare att ha någon grad av marknadsmakt, t.ex. för att de säljer produkter som är differentierade eller bara på grund av att säljarna har olika geografiska lägen. Det är emellertid bara när antalet säljare är starkt begränsat som marknadsmakt i praktiken kommer att vara ett väsentligt samhälleligt problem. En alltför liten volym kommer då att säljas till ett alltför högt pris, vilket är samhällsekonomiskt ineffektivt och vilket leder till oönskade omfördelningar av resurser från köpare till säljare. Vid avspärrning kan marknadsmakt uppstå, exempelvis till följd av att en marknadsaktör har kontroll över en viktig resurs, vilken på grund av avspärrning saknar substitut från utlandet. Marknadsmakten kan i sådana fall behöva åtgärdas. Marknadsmakt kan även behöva regleras under normala marknadsbetingelser i fredstid. Så är fallet gällande många naturliga monopol – jämför t.ex. regleringen av telekommarknaden. Ökade priser på grund av bortfallande utbud är emellertid inte i sig en indikation på marknadsmakt. Som argumenterats för ovan så bör priserna stiga i en bristsituation så att efterfrågan kan ransoneras; detta är i normalfallet det mest effektiva sättet att bemöta en tilltagande knapphet. I princip finns en enkel åtgärd att tillgripa när en säljare har marknadsmakt och det är att reglera priset. En väsentlig skillnad mellan prisreglering av en marknad med fungerande konkurrens och en marknad med marknadsmakt är att i det förra fallet kommer en ojämvikt att uppstå, medan marknaden i det senare fallet kan komma att befinna sig i en jämvikt i det avseendet att säljaren har Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser incitament att tillhandahålla den kvantitet som efterfrågas. Detta framgår av Figur 3 nedan. Effekten av att reglera priset på en marknad med full konkurrens (vänster bild) respektive marknadsmakt (höger bild). Om priset regleras ned från konkurrenspriset Pk till Pr kommer den efterfrågade volymen att öka från Q0 till Q1D, medan den utbjudna volymen kommer att minska från Q0 till Q1S. På en marknad med marknadsmakt, illustrerad i den högra bilden, kommer efterfrågad volym att öka från Q0 till Q1. I det här fallet kommer också faktiskt försåld volym att öka lika mycket. Härav följer att på en marknad med marknadsmakt är prisreglering i princip välfärdshöjande och effekten blir faktiskt stigande volymer. I praktiken är dock prisreglering mycket resurskrävande och svår att genomföra på ett bra sätt. Ett tillkommande problem är att investeringsincitament försvagas. I figuren ovan är analysen helt statisk, dvs. alla långsiktiga effekter bortses ifrån. I samband med krig, avspärrning och liknande svåra kriser finns en risk att marknadsmakt kan uppstå eller förstärkas. En uppenbar orsak härtill är att konkurrenstryck från utländska leverantörer kan bortfalla, vilket leder till att svenska leverantörer skulle kunna stå utan konkurrens. I extremfallet uppstår ett nationellt monopol på en marknad där många internationella företag tidigare konkurrerat intensivt. En annan effekt är att efterfrågan blir mindre priskänslig till följd av en kris. Exempelvis kan efterfrågan på läkemedel bli Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser mindre priskänslig vid en allvarlig epidemi och efterfrågan på drivmedel och militärt materiel kan bli mindre priskänslig i händelse av krig eller krigsfara.