sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — Sedan IPCC:s rapport visar uppföljning av konsekvenserna av den globala uppvärmningen att den går mycket fortare än forskarna trodde . hålls i FN:s nästa klimattoppmöte där man ska förhandla fram ett nytt avtal om utsläppsminskningar, en andra period för Kyotoprotokollet. EU enades 2007 om att åta sig att minska utsläppen med 20 pro- cent till 2020 jämfört med utsläpp. Om andra industri- länder ansluter sig till ett nytt globalt klimatavtal ska man minska utsläppen – förutsatt att andra industri- länder åtar sig jämförbara reduktioner. Målet handlar om att uppfylla Kyotoprotokollet, vilket innebär att EU:s medlemsländer gemensamt ska minska utsläppen till 2010. Detta mål är fördelat mellan länderna och får i princip öka sina utsläpp . har dock beslutat att i stället minska dem med samma andel. En väsentlig del i EU:s miljöpolitik är handel med utsläppsrät- ter. EU:s utsläppshandel, som omfattar tio medlemsländer, startade en ny handelsperiod som på- går . Viktiga mål inom EU:s klimat- och energipolitik: lägre utsläpp av växthusgaser till 2020 jämfört med – klimatmålet. andel förnybar energi – förnybarhetsmålet. I detta mål ingår att andelen biodrivmedel ska vara av trafi- kens energianvändning. presenterade sitt förslag till energi- och klimatpaket om hur ansvaret för att nå klimatmålet, och målet om förnybar energi, ska fördelas mellan EU centralt och medlemsländerna. Paketet presenterar åtgärder som ska minska utsläppen av koldioxid från anläggningar genom handel med utsläppsrätter till 2020 jämfört med utsläppen . För utsläpp från sektorer som inte omfattas av utsläppshandel, som exempelvis transportsektorn, föreslår man större utsläpps- minskningar för vissa länder medan andra tillåts öka sina utsläpp jämfört med dagsläget. Dessa utsläpp ska totalt minska räknat års nivå. Kommissionen föreslår att för- delningen ska grundas på ett lands ekonomiska utvecklingsnivå, det vill säga BNP per invånare. Här finns hela skalan från (), () och (+17 pro- cent) till (-), (-) och (-). Den svenska klimatpolitiken innehåller mål både för att begränsa vår påverkan på klimatet. I klimat- strategi ingår både nationella styrmedel och styrmedel som är gemensamma för hela EU. Styrmedlen har införts och skärpts suc- cessivt genom beslut inom energi-, trans- port-, miljö- och skattepolitikens områden. Det övergripande målet är att de svenska utsläppen av växthus- gaser, som ett medelvärde –2012, ska vara minst fyra pro- cent lägre än utsläppen . Målet ska nås genom inhemska åtgärder, utan användning av utsläppskrediter via vare sig flexibla mekanismer eller kompensa- tion för upptag i så kallade kolsänkor (som upptag av koldioxid i växande skog). presenterade regeringen sin proposition En sam- manhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162). Det nationella delmålet –2012 ligger fast, vilket innebär att de svenska utsläppen av växthusgaser –2012 ska vara lägre än utsläppen . Detta ska enligt propositionen ske bland annat genom att 2030 bör ha en vägfordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Miljökvalitetsnormer syftar till att förebygga eller åtgärda diffusa eller storskaliga miljöproblem som utgör risker för hälsa och miljö. Det är huvudsakligen bindande gränsvärden för olika parametrar. Enskilda verksamhetsutövare måste planera för åtgärder och verk- samheter så att miljökvalitetsnormernas värden inte överträds. Myndigheter och kommuner ska se till att de uppfylls vid prövning och tillsyn. Miljökvalitetsnormer är därmed viktiga planeringsförutsätt- ningar. Värden finns huvudsakligen för luft och vägtrafik av stor betydelse för överskridanden i städer. I områden med luftproblem, där en höghastighetsbana kan medverka till minskad vägtrafik, kan utbyggnaden vara av positiv betydelse. När det gäller vatten kan normerna i stället innebära ett hinder mot dragning av banan genom vissa områden. Miljökvalitetsnormer finns även för buller, se avsnitt 7.7.6. Infrastruktur berör regelmässigt områden med någon form av skydd, huvudsakligen enligt och . Det finns riksintressen av olika slag i landskapen, kulturreservat, Natura 2000-områden och annat bioskydd, strandskydd och vat- I den fortsatta planeringen är det nödvändigt att förhålla sig till dessa skydd. Beslutsprocessen om en eventuell utbyggnad av höghastighets- banor är en form av planering och jag har bedömt att det är rimligt att utgå från syften för miljöbedömning. Miljö- bedömningen ska därmed bidra till underlag som möjliggör en bedömning av om och hur höghastighetsbanor stödjer eller mot- verkar en hållbar utveckling. Syftet för miljöbedömningen beskrivs ofta som tredelat. en process som syftar till att integrera miljöhänsyn när förslag identifieras, utformas, beslutas och implementeras en process som syftar till att ge allmänhet, organisationer, myn- digheter med flera möjlighet att påverka de förslag som läggs fram en process som syftar till att ta fram dokumentation som kan fungera som underlag för samråd och beslut. Denna utredning har inte haft förutsättningar att nå samtliga syften eftersom utrednings- och miljöbedömningsarbetet har bedrivits parallellt. Både uppdraget och tidsplanen har begränsat möjlig- heterna till en integrerad arbetsprocess och till samråd med andra än ett fåtal berörda myndigheter. Miljöbedömningen har därför begränsats till bedömning av effekterna av förslag och rekommen- dationer för att förebygga risker och negativ miljöpåverkan i det fortsatta planeringsarbetet. För att precisera syftet för denna miljöbedömning är en viktig utgångspunkt 6 kap. 12 §. Inom ramen för en miljö- bedömning ska myndigheten upprätta en miljökonsekvensbeskriv- ning där den betydande miljöpåverkan som planens genomförande kan antas medföra identifieras, beskrivs och bedöms. Rimliga alter- nativ med hänsyn till planens syfte och geografiska räckvidd ska också identifieras, beskrivas och bedömas. Miljökonsekvens- beskrivningen ska sammanfatta planens innehåll, syften och för- hållande till andra planer och program, beskriva miljöförhållandena i områden som kan påverkas betydligt och miljöns sannolika utveckling om planen inte genomförs (nollalternativ). beskrivas relevanta miljöproblem och hur miljökvalitetsmål och andra miljöhänsyn beaktas i planen. Betydande miljöpåverkan som kan uppkomma med avseende på biologisk mångfald, befolkning, människors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, landskap, bebyggelse, forn- och kulturlämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljöaspekter ska beskrivas. Det är viktigt att notera att de miljö- och omgivningseffekter som ingår är brett definierade – såväl ekologiska, medicinska som sociala effekter omfattas, liksom frågor om resurshushållning. Åtgärder som planeras för att förebygga, hindra eller motverka betydande negativ miljöpåverkan beskrivs. Hur bedömningen gjorts och vilka skäl som ligger bakom valda alternativ ska sammanfattas, liksom problem i samband med att uppgifterna sammanställdes. Slutligen ska redovisas åtgärder som planeras för uppföljning och övervak- ning av den betydande miljöpåverkan. Sammanfattningsvis syftar miljöbedömningen för denna utred- ning till att beskriva vilken typisk påverkan och effekter som hög- hastighetsbanor skulle kunna ha på miljö i samt att lämna rekommendationer till fortsatt beslutsfattande och planering. Miljöbedömningen ska avgränsas i omfattning och detaljeringsgrad. Det handlar om vilka miljöaspekter, sakfrågor, som bör studeras samt vilka systemgränser och rum som bör användas, med hänsyn till den typ av planering som det handlar om. Avgräns- ningen har också påverkats av de osäkerheter som finns kring hög- hastighetsbanornas miljöegenskaper och om förhållanden i den miljö som påverkas. Utbyggnad av höghastighetsbanor tar och ytterligare tid behövs innan den fulla effekten uppträder. Miljöbedömningen använder så långt möjligt som tidsmässig avgränsning. Skälet är att är det möjligt att bygga och trafikera höghastighetsbanorna och förändringarna i den påverkade miljön kan överblickas. Höghastighetsbanor innebär omfattande utbyggnad av nya spår- sträckningar, men även ändrade förutsättningar för trafikering på befintliga spår. Utbyggnaden kan antas påverka vissa områden sär- skilt mycket. Miljöbedömningen fokuserar på typiska effekter, som direkt eller indirekt kan uppstå i de områden i som berörs av nya höghastighetsbanor. Miljöbedömningen fokuserar också på banornas effekter på övriga spår, övrig tågtrafik och på andra trans- porter. Det innebär att i första hand effekter i Syd- och Mellan- omfattas. Prioriterat är miljöutmaningar för transportpolitiken som är sär- skilt viktiga att belysa på en strategisk och övergripande nivå. Lik- som i den nationella investeringsplaneringen koncentreras miljö- bedömningen till tre teman: hälsa och befolkning. Inom klimat och energi är energianvändning och koldioxidutsläpp särskilt viktiga. Även bygg- och anläggningsfasen bör beaktas, lik- som effekten av så kallad marginalel. Inom landskap och bebyggelse är utgångspunkten att dela in landskap (inklusive bebyggelse) i karaktärsområden. Se närmare avsnitt 7.6 om landskapsanpassning. Särskilt viktiga inom temat landskap och bebyggelse bedöms kulturhistoria och kulturarv, biologisk mångfald och stads- och landskapsbild vara. Inom hälsa och befolkning tas socioekonomiska effekter, buller och vibrationer, luftkvalitet, elektromagnetiska fält samt säkerhet upp. Miljöbedömning använder traditionellt mål samt reglering av miljökvaliteter som vägledning för att bedöma påverkan och effekter, se avsnitt 7.7.1. Det har som nämnts inte funnits tid att utvärdera och bedöma konsekvenser med stöd av målen. Bedöm- ningsgrunderna har i stället bidragit i avgränsningen av relevanta miljöaspekter samt för att formulera rekommendationer för fort- satt planering och miljösäkring av genomförandet. I miljöbedömningen används ett av de föreslagna stråken som illustration av typiska effekter, nämligen E4-sträckningen från Jön- via och till . Som underlag för att utvärdera förslag ska den framtida utveck- lingen om inte höghastighetsbanor byggs, så kallade nollalternativ, SOU 2009:74 Analyser av höghastighetsalternativet Som utgångspunkt för nollalternativ används redan beslutade investeringar. Utredningsalternativet att uppgradera och bygga ut stam- banorna, se avsnitt 6.2, betraktas i miljöbedömningen som en vari- ant av nollalternativ. Det saknas dock underlag för närmare analyser av skillnaderna mellan nollalternativet och stambane- alternativet respektive utbyggnad av höghastighetsbanor ur ett miljöperspektiv. Det parallella arbetet i delutredningarna innebär som tidigare nämnts att det inte har varit möjligt att integrera miljöbedöm- ningen i processerna. Kontakter har dock skett löpande mellan del- utredningarna. Även den pågående nationella åtgärdsplaneringen, inklusive dess miljöbedömning, har gett betydelsefullt underlag. Även de förstudier och utredningar som gjorts för Götalandsbanan har gett viktigt underlag. Samråd har hållits med centrala förvalt- ningsmyndigheter för att få stöd i avgränsning och få underlag om prioriterade frågor. Klimateffekter i noll- respektive höghastighetsalternativet Klimateffekterna har beräknats utifrån effekterna på transport- arbetet som beskrivs i kapitel 6. Alla beräkningar av detta slag är behäftade med stora osäkerheter och bör ses som en uppskattning av storleksordningarna, snarare än en detaljerad prognos för utsläppens fördelning och storlek. Beräkningarna baseras på för- ändringarna i transportarbetet samt antagande för respektive trafik- slags emissionsprestanda omkring 2020. Effekter på utsläpp från persontransporter beror på graden av överflyttning av resor från flyg, långväga busstrafik och person- bilstrafik. I höghastighetsalternativet ökar resandet med tåg kraf- tigt men utsläppen ökar endast i begränsad omfattning på grund av tågtrafikens höga energieffektivitet och eldrift baserad på fossilfria källor. Utsläppen från persontrafiken beräknas till omkring 0,45– mindre i alternativet med höghastighetståg jämfört med nollalternativet. Minskningen är ungefär lika stor från minskat flygresande som minskat bilresande medan det minskade resandet med långväga busstrafik endast ger ett marginellt bidrag. Minsk- ningen motsvarar cirka 3–av dagens nationella koldioxid- utsläpp från persontrafiken. I alternativet med höghastighetsbanor minskar utsläppen av koldioxid från godstransporter med uppskattningsvis 0,3–0,, jämfört med nollalternativet (utfallet beror delvis på hur stor andel av godstransporterna med järnväg som utförs med eldrift, den högre siffran förutsätter en hög andel). Det motsvarar cirka 2–av hela transportsektorns nuvarande utsläpp (2007). Dessa beräkningar bygger på prognostiserad framtida trafik och emissionsfaktorerna bygger på uppskattningar och antaganden. Siffrorna ska därför ses som en fingervisning om Götalands- och Europabanans effekter, inte som ett faktiskt utfall. Som jämförelse kan nämnas att utsläppsberäkningar också har gjorts i samband med framtagandet av samhällsekonomiska kalky- ler inom ramen för utredningsarbetet, se kapitel 6. Resultaten av dessa visar på en reduktion av koldioxidutsläppen i samma stor- leksordning som ovan. Beräkningarna indikerar också minskade utsläpp av andra hälso- och miljöpåverkande föroreningar. Klimateffekternas påverkan på den samhällsekonomiska kalkylen beror bland annat av värderingen av koldioxidutsläppen. På grund av investeringens långa livslängd kan värderingen komma att ändras, vilket påverkar kalkylresultatet. Trots den kraftiga ökningen av tågets transportarbete i höghastig- hetsalternativet är tågtrafikens bidrag till koldioxidutsläppen mycket litet i exemplet ovan. Orsaken till detta är tågets energief- fektivitet och dagens användning av i huvudsak fossilfri el för framdriften. rekommenderar som möjligt inter- vall ett kalkylvärde av (MWh)–per MWh för koldioxidutsläpp från elproduktion 2030. Det högre kalkylvärdet tillsammans med övriga redovisade antaganden om tågets energiförbrukning och trafikprognoser resulterar i att kol- dioxidutsläppsminskningarna med höghastighetsalternativet potentiellt reduceras från till jämfört med nollalternativet. Enligt Energimyndigheten motsvarar transportsektorns energian- vändning en fjärdedel av totala energianvändning och upp- gick till (TWh). var inrikes- transporter. energianvändning uppgår till . Figur 7.2 illustrerar energianvändningen fördelad på olika trafik- slag. Figur 7.2 Energianvändning per trafikslag, inrikes transporter Förutom till framdrift använder järnvägstrafiken elektricitet även till exempelvis belysning, signaler och växelvärme, medan diesel används i vissa spår- och vägfordon i järnvägssystemet. Vägfordon och arbetsredskap som används vid underhåll av järnvägen använder bensin och diesel. Fördelat på person- och godstrafik uppgick energianvändning på statens spåranläggningar till 936 respektive (GWh) 2006. Omräknat till personkilometer och bruttoton- kilometer motsvarar detta (kWh) per per- sonkilometer respektive 0,044 kWh per tonkilometer (). Figur 7.3 och 7.4 illustrerar energianvändning per transportkilo- meter för olika trafikslag. Figur 7.3 Energianvändning per personkilometer och trafikslag 2003 Figur 7.4 Energianvändning per tonkilometer och transportslag 2003 Nya höghastighetsbanor möjliggör en överflyttning av resande till tåg från andra, mer energikrävande transportslag såsom bil, buss och flyg. Detta innebär en minskning av den totala energianvänd- ningen. Framtidens tåg kan komma att kräva mer energi eftersom hastigheterna är högre och luftmotståndet därigenom större. Sam- tidigt förbättrar teknikutvecklingen tågens prestanda och energi- effektivitet. Enligt en studie från (KTH) bedöms energiförbrukningen för tågtransporter på grund av troliga förbättringar 2025 för långväga persontransporter vara cirka 0,052 kWh per personkilometer och för godstransporter vara cirka 0,038 kWh per tonkilometer (, E. & Lukaszewicz, P., Energy Consumtion and for Passenger Trains, Report KTH/2006:46). I tabell 7.4 och tabell 7.5 används uppgifter från (Norrbotniabanan, järnvägsutredning 120, –– Ostvik. Utställningshandling ) för att beräkna skill- naden i energiförbrukning. Uppgifterna för energianvändning avser och för att anta en framtida teknikutveckling har energi- förbrukningen reducerats för flyg, bil, buss och sjöfart. Energianvändningen avser endast framdriften av fordon. Tabell 7.4 Energianvändning persontrafik 2008 I figur 7.5 och 7.6 visas den beräknade förändringen i energian- vändning som höghastighetsbanor förväntas ge genom överflytt- ning från andra trafikslag. För persontrafiken beräknas en minsk- ning på cirka 1 350 GWh medan en minskning på cirka 2 440 GWh förväntas för godstrafiken. Det bör noteras att alla beräkningar av detta slag innehåller antaganden om framtiden och stora osäker- heter och att de snarare är en uppskattning av storleksordningarna, än en detaljerad prognos för energiförbrukningen. Förändring i energianvändning mellan färdmedlen som en följd Förändring i energiåtgång, framdrift av persontrafik 2020 Figur 7.6 Förändring i energianvändning mellan färdmedlen som en följd av en utvecklad godstrafik på järnväg i Förändring i energiåtgång, framdrift av go dstrafik 2020 I figurerna ovan ingår inte byggnation, drift, underhåll, tillverkning och skrotning. Vid en jämförelse av energieffektiviteten för väg- och järnvägstransporter där endast framdriften inkluderas är järn- vägstransport cirka fem gånger så energieffektiv som vägtransport. Om infrastrukturens energianvändning inkluderas (byggnation, drift, underhåll och rivning) reduceras detta försprång till cirka två till , enligt en studie från (Svens- son, N. Life-Cycle Considerations for of the Infrastructure, , 2006) Nämnda studies systemavgränsning inbegriper dock inte återvinning av material. Detta visar att sett till järnvägssystemet som helhet, trafikering och infrastruktur, så står järnvägsinfrastrukturen för en förhållan- devis stor del av energiförbrukningen. Trots detta visar räkne- exemplen ovan att tillkomsten av höghastighetsbanor i har stor potential att reducera energianvändningen i transportsektorn. För att hålla nere järnvägens miljöpåverkan och minska de stora mängder energi som krävs för uppbyggnaden är det viktigt att välja rätt vad gäller järnvägssträckning, utformning, material och bygg- metod. Transportsektorns andel av de svenska utsläppen av växthusgaser är . Järnvägstransporterna står här för en till . Effekterna på växthusgasutsläppen av höghastighets- alternativet beror på graden av överflyttning av resor från andra trafikslag. Enligt beräkningar uppskattas höghastighetståg på kort sikt kunna minska transportsektorns koldioxidutsläpp (för både gods- och persontrafik) med i storleksordningen , vilket motsvarar av transportsektorns nuvarande utsläpp, eller med hänsyn till flygets större klimatpåverkan (utsläpp i stratosfären). Effekterna på kan bli större, bland annat på grund av minskat bilinnehav längs med höghastighetsbanorna. Vid bedömning av olika transportslags energiförbrukning bör inte endast framdriften beaktas, utan även byggnation, drift, underhåll, tillverkning och skrotning. Med ett sådant perspektiv sjunker järnvägens energieffektivitet relativt vägtransporters från att vara 5 gånger så effektivt till 2–3 gånger så effektivt. Höghastighetsbanorna kommer att påverka såväl landskapet som bebyggelseutvecklingen på olika sätt. I detta skede av planerings- arbetet är det inte möjligt att närmare beskriva vilken påverkan som kan förväntas. I utredningen har i stället landskap och områden som är extra känsliga för de ingrepp som en ny järnväg innebär identifierats. I de städer som berörs ska den nya banan samspela med bebyggelseutvecklingen. Här kan en ny bana innebära såväl en möjlighet som en svårighet för planering och stadsutveckling. En analys av höghastighetsbanornas tänkta påverkan på kultur- historia och kulturarv är svår att genomföra eftersom det är svårt att bedöma hur framtidens människor kommer att se på dagens kulturmiljö och det historiska kulturarvet. I miljöbedömningen har jag därför valt att fokusera på bebyggelsens historiska betydelse. I det följande diskuteras vilka typiska effekter höghastighetsbanorna kan ha på kulturhistoriska miljöer och annat kulturarv. En utbyggnad av höghastighetsbanor kommer att ha en struktu- rerande effekt. Hur detta påverkar kulturhistoria och kulturarv är dock svårbedömt. I flera av de städer som berörs – , , och – planeras omfattande stadsom- vandlingar till följd av den nya banan och/eller nya eller ombyggda resecentrum. Dessa stadsomvandlingar handlar inte bara om expan- sion, även stadens funktioner påverkas, till exempel om innerstaden i växer över Stångån eller om drar sig söderut mot . Dessa förändringar kan vara betydande ur många aspekter, men att uttala sig om hur kulturhistoria eller kulturarv påverkas låter sig inte enkelt göras. I några orter kan det bli aktuellt att anordna stationer och rese- centrum i perifera lägen, till exempel i , , Ulri- cehamn och . och är exempel på städer där anslut- ningen av höghastighetsbanorna till befintliga banor och rese- centrum kan vara särskilt besvärlig. Här finns särskilt stor risk att själva byggandet av höghastighetsbanorna påverkar staden – och övrigt fjärr- och tågtrafik – . Höghastighetsbanorna syftar till regionala utvecklingseffekter av olika slag. Regionförstoring är exempel på en effekt som på- verkar människors liv, till exempel val av bostadsort eller arbete. Därmed kan också kulturarvet påverkas, till exempel om tydligt blir en del av eller daglig arbetspendling mellan och blir en enkel sak. är ett exempel på en ort som tydligt kan påverkas av ökad tillgänglig- het genom kortare restider till alla tre storstadsregionerna. Precis som alla andra järnvägar (och vägar) kommer höghastig- hetsbanorna att fragmentera landskapet. Fragmentering och bar- riäreffekter är i princip negativa effekter, men betydelsen av effek- terna varierar kraftigt. Förutom att lokalisering och utformning spelar roll, kan effekterna punktvis förebyggas eller lindras genom passager, tunnlar eller överdäckningar. Höghastighetsbanorna kan till viss del följa befintliga kommu- nikationsstråk (vägar, järnvägar). Dessa stråk kan vara mer eller mindre anpassade till landskapet. Generellt är det bra med tanke på fragmentering att höghastighetsbanorna följer stråken även om effekter lokalt kan förstärkas på ett negativt sätt. Frågan om land- skapsanpassning samt reducering av barriäreffekter behandlas sär- skilt i avsnitt 7.6. Exempel på landskap som kan vara känsliga för påverkan av höghastighetsbanorna anges i bilaga 5. Ekologi och biologisk mångfald Påverkan på den biologiska mångfalden har studerats med utgångs- punkt i den biologiska strukturen på landskapsnivå. I det följande diskuteras vilka typiska effekter höghastighetsbanorna kan ha på biologisk mångfald. Utgångspunkten är densamma som gäller för kulturhistoriska värden, att höghastighetsbanorna fragmenterar landskapet och kan skapa barriäreffekter. Banans lokalisering är viktig och på vissa ställen kan effekterna förebyggas eller lindras genom passager, tunnlar eller överdäckningar (så kallade eko- dukter). Om höghastighetsbanorna följer befintliga kommunika- tionsstråk kan det generellt sett vara positivt med tanke på biolo- gisk mångfald även om negativa effekter lokalt kan förstärkas av den nya banan. Hur höghastighetsbanorna kommer att påverka den biologiska mångfalden och vilken betydelse det har går dock inte att avgöra i detta skede. De exempel på känsliga landskap som gäller för kulturmiljöerna, se bilaga 5, kan i stor utsträckning också vara relevanta när det gäller risker för den biologiska mångfalden. Därutöver finns ett antal områden som är av särskilt biologiskt intresse. Dessa återfinns också i bilaga 5.