sou · GWB3102 · 2009-01-01 00:00:00 — Personens funktionsnedsättning måste bedömas ha betydelse för arbetsförmågan för att den enskilde ska tillhöra målgruppen för särskilda insatser. En funktionsnedsättning behöver i sig inte inne- bära att arbetsförmågan är nedsatt och ska personen inte heller tillhöra målgruppen. Vissa sjukdomar och skador ger i akuta faser helt nedsatt arbets- förmåga men lyckligtvis inga bestående men. Vid sådana övergå- ende och tillfälliga nedsättningar av arbetsförmågan ska inte vara ansvarig för insatser och försörjning. Att få del av insatser blir snarare aktuellt när sjukdomen eller dess effekter har stabiliserats och det börjar bli aktuellt med rehabili- tering, framför allt när den medicinska rehabiliteringen kan varvas med andra, mer arbetslivsinriktade aktiviteter. Utredningen bedömer att någon form av varaktighetskriterium behöver kopplas till definitionen av målgruppen. Därmed vill vi förhindra att personer med temporära sjukdomstillstånd omfattas av de förstärkta insatserna. Utredningen föreslår att varaktigheten ska omfatta . Det krävs kvalificerade utredningar för att klargöra om den enskilde tillhör den nu beskrivna målgruppen. Arbetsförmedlingen har upparbetade rutiner för bedömningar av om en nedsatt arbets- förmåga föreligger. En sådan bedömning måste exempelvis göras inom ramen för den befintliga verksamheten för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga (förordning [2000:630]) om särskilda insatser för personer med funktions- hinder som medför nedsatt arbetsförmåga). Existerande utrednings- rutiner kan därför i de flesta fall användas vid bedömningen av om en person har behov av de insatser som ska kunna lämnas till den särskilda målgruppen. I en del fall kommer dock Arbetsförmedlingen att behöva göra något mer kvalificerade utredningar än vad som vanligtvis sker . Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga Utifrån ovanstående kriterier bedömer utredningen att personer med tillstånd som Aspergers syndrom, hyperaktivitetsstörningar, inlärningssvårigheter, långvariga depressioner, vissa neurotiska syn- drom och liknande kan tänkas tillhöra målgruppen. Det gäller dock under förutsättning att tillstånden är så omfattande att bedömer att det finns behov av särskilda insatser. Just för dem med psykiska funktionsnedsättningar bedömer utredningen att insatser från Arbetsförmedlingen på ett betydligt bättre sätt än aktivitetsersättningen kan bidra till att individen förbättrar såväl hälsan som sina möjligheter till etablering på arbetsmarknaden. 6.3Insatser till unga med funktionsnedsättning Arbetsmarknadspolitiken består av en rik flora av program, insatser och stöd. Ett huvudspår i utredningens förslagsarbete har varit att bygga vidare på den befintliga regleringen av de arbetsmarknads- politiska insatserna. I huvudsak anser utredningen att dessa är till- räckliga. De viktigaste frågorna för utredningen har varit hur den enskildes tillgång till insatser bäst regleras och hur ekonomiska medel för insatserna kan tryggas. Insatserna ska vara sådana som den enskilde behöver för att förbereda sig för och bekanta sig med arbetsmarknaden och arbets- livet. Här återfinns alla de programinsatser som redan används av Arbetsförmedlingen, exempelvis arbetspraktik, utbildningsinsatser eller arbetslivsinriktad rehabilitering. Många unga med funktions- nedsättning som tar del av insatser kommer också att behöva någon form av lönesubvention för att ta sig in och hålla sig kvar på arbetsmarknaden. En del personer kommer att behöva vissa förberedelser för att överhuvudtaget kunna påbörja de mer arbetsplatsinriktade insatserna. Utredningen föreslår därför en förstärkning av Arbetsförmedlingens nuvarande möjligheter att erbjuda förberedande insatser. Utredningen föreslår också ändringar i administrativa föreskrifter samt förord- ningsändringar för att Arbetsförmedlingen bättre ska kunna tillgodose behov av insatser hos unga med funktionsnedsättning. Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga 6.3.1Förstärkning och utveckling av insatser Ungdomar behöver få en rejäl chans att etablera sig på arbetsmark- naden. Det måste finnas tid för såväl ordentliga insatser som utrymme för att misslyckas och för att starta om. För att detta ska fungera väl föreslår utredningen följande förändringar. Utvidgade och längre förberedande insatser Arbetsförmedlingen kan erbjuda så kallade förberedande insatser. Insatserna kan ha vägledande, rehabiliterande eller oriente- rande karaktär. Syftet är att ge den enskilde sådana färdigheter som krävs för att fungera på en arbetsplats eller för att kunna tillgodogöra sig andra arbetsmarknadspolitiska insatser (se 30 §, förordning [2000:634] om arbetsmarknadspolitiska program). Utredningen utgår från att ett större antal unga än kommer att ha behov av förberedande insatser om aktivitetsersättningen avskaffas. Många av dem med aktivitetsersättning har i sina tidigare kontakter med Arbetsförmedlingen bedömts ha svårigheter att delta i arbets- marknadspolitiska insatser. I utredningens samtal och kontakter med Arbetsförmedlingen har det ofta påtalats att det finns ett behov av förberedande insatser som inte tillgodoses inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska programmen. Utredningen föreslår därför att mer omfattande förberedande åtgärder ska ges till den aktuella mål- gruppen. De mer omfattande förberedande insatserna kan bestå av träning i att behärska den typ av allmänna färdigheter som oftast krävs på en arbetsplats, exempelvis att förstå och adekvat följa basala sociala koder och liknande. De kan också gälla aktiviteter som tränar individen i att exempelvis hitta en fungerande vardags- struktur, passa tider, hantera kollektivtrafik och att lära sig priori- tera arbete framför fritid. Insatserna ska dock inte avse sådana uppgifter som faller inom kommunernas eller andra huvudmäns befintliga ansvar för medborgarna. Utredningens uppfattning är att Arbetsförmedlingen kommer att behöva upphandla förberedande insatser från privata företag, arbetsskooperativ, föreningar och liknande. Särskilda medel bör avsättas för köp av denna typ av tjänst. Arbetsförmedlingen ska också kunna ingå avtal och upphandla insatser från kommuner om Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga man anser att kommunen bedriver en verksamhet som skulle ha gynnsam effekt på den enskildes förmåga. Dagens regelverk innebär att en förberedande insats får pågå . Utredningen anser att tidsbegränsningar kan motverka insatsens syfte. Den enskildes behov bör styra längden på insatsen. Utredningens förslag är därför att en förbere- dande insats ska kunna lämnas i ett första skede. Efter dessa 12 månader får Arbetsförmedlingen bedöma om insatsen har fungerat tillfredställande för den enskilde. Finns det behov av att delta i insatserna än 12 månader ska Arbetsförmedlingen kunna förlänga insatsen i taget. Den föreslagna förlängningen av tiden för förberedande insatser regleras inom ramen för förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Syftet med arbetspraktik är att stärka den enskildes möjligheter att få ett arbete. Den kan också användas för att ge möjligheter till yrkesorientering, yrkespraktik eller arbetslivserfarenhet. Arbets- praktik kan även, under handledning, användas vid förberedelser inför start av näringsverksamhet (Arbetsförmedlingen, 2007). Arbetspraktik är en viktig insats för ungdomar med funktions- nedsättning och är ett bra sätt för dem att bekanta sig med arbets- livet, testa sina förmågor och för att knyta kontakter med poten- tiella arbetsgivare. Inte sällan har subventionerade anställningar föregåtts av en arbetspraktik på samma arbetsplats. Utredningen föreslår att även arbetspraktik ska kunna pågå än dagens 6 månader. I ett första skede ska den kunna lämnas , därefter får Arbetsförmedlingen bedöma om personen har ett behov av att praktisera . Arbetspraktiken ska då kunna förlängas i taget. Liksom med förberedande insatser har vi valt att reglera den längre arbetspraktiken inom ramen för förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga Utredningens bedömning är att SIUS-konsulenterna fyller en viktig funktion när det gäller att coacha och att skola in personer på en arbetsplats. SIUS-konsulenten är även viktig för arbetsgivaren för att ge stöd om det skulle uppstå komplikationer på arbets- platsen. Själva vetskapen om att sådan hjälp finns att tillgå kan öka benägenheten att anställa personer med funktionsnedsättning. Utredningen anser att uppföljningsstödet, som lämnas under högst från anställningens början, är för kort. Det gäller inte minst för dem med psykiska funktionsnedsättningar. Psykiatri- samordnaren gjorde en liknande bedömning i sitt huvudbetänkande (SOU 2006:100). Utredningen föreslår därför att gällande före- skrifter i fråga om tillämpningen av ändras så att uppfölj- ningsstödet istället ska kunna lämnas från anställningens början. Utredningen anser också att ska kunna kombineras med en utvecklingsanställning, vilket är möjligt men inte sker i praktiken. Behovet av SIUS-konsulenter kommer att öka som en konsekvens av utredningens övriga förslag. Hur mycket och hur länge SIUS- konsulenten behöver stödja individen och arbetsgivaren är beroende av den enskildes och arbetsgivarens behov. I den överenskommelse som upprättas mellan parterna, det vill säga den enskilde, arbetsgivaren och Arbetsförmedlingen, ska det anges i vilken omfattning SIUS- konsulenten ska finnas till hands. Utvecklingsanställning kombinerat med arbetsmarknadspolitiskt program Det finns unga som på grund av sin funktionsnedsättning endast kan arbeta deltid och som behöver andra insatser under resten av dagen. Exempelvis kan en anställning behöva kombineras med olika förberedande insatser. Syftet med insatserna är att de ska skapa förutsättningar för att utöka arbetsförmågan eller att säker- ställa att den befintliga förmågan bibehålls. För dem med aktivitetsersättning hanteras sådana kombi- nationer inom ramen för två myndigheter, Arbetsförmedlingen och . I praktiken innebär detta att den enskilde inför den ena myndigheten måste bevisa att hon eller han inte har en arbetsförmåga och inför den andra myndigheten visa att hon eller Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga han står till arbetsmarknadens förfogande. Detta system erbjuder ingen flexibilitet utan innebär att man även för unga personer måste bestämma arbetsoförmågan till att omfatta en viss del. Möjligheterna att dynamiskt testa och utveckla sin arbetsförmåga är starkt begränsade. Utredningen finner att aktivitetsersättningen på byråkratiska grunder alldeles för tidigt permanentar unga människors oförmåga till arbete. Unga människor måste istället få möjlighet att stärka och utveckla sin arbetsförmåga samt säkerställa att den redan befintliga förmågan bibehålls så långt det bara går. Först därefter kan långvariga ersättningar från sjukförsäkringen bli aktuella. Utredningen har försökt skapa en flexibel lösning där den enskilde ska kunna utveckla sin arbetsförmåga utan att den tidigt låses fast till vissa nivåer och specifika ersättningar. Utredningen anser att en utvecklingsanställning i kombination med andra arbetsmarknadspolitiska insatser kan skapa bra förutsättningar för den enskilde att utveckla, stärka samt bibehålla arbetsförmågan. Under den del av arbetsdagen individen deltar i en arbetsmark- nadspolitisk insats ska aktivitetsstöd kunna lämnas. Syftet med utvecklingsanställningen är att individen ska utveckla sin arbets- förmåga och därmed förbättra sina möjligheter till ett framtida reguljärt arbete. med en utvecklingsanställning kan personen få vägledning, prova ut arbetshjälpmedel eller delta i kortare utbildningsinsatser. Utredningen anser att en utvecklingsanställning ska kunna kombineras även med andra insatser. En utvecklingsanställning kan enligt dagens regelverk pågå under längst 12 månader, dock kan den vid särskilda skäl förlängas med . Utredningen anser att unga med särskilda behov ska kunna ha en utvecklingsanställning i kombina- tion med aktivitetsstöd och insatser . Tiden fram till dess att personen fyller får visa om arbetsförmågan kan utvecklas, hur mycket och på vilket sätt. Vilka insatser som ska kombineras med utvecklingsanställningen bör bestämmas av Arbetsförmedlingen i dialog med den enskilde. Det kan tänkas att en del ungdomar behöver förberedande insatser i form av rehabili- tering, terapi eller utbildningsinsatser under en del av dagen för att sedan delta på arbetsplatsen . Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga Lönebidrag, trygghetsanställning eller arbete på En majoritet av de unga med funktionsnedsättning som ingår i den beskrivna målgruppen bedöms behöva någon form av subventione- rad anställning, åtminstone till en början. Den vanligaste typen av lönesubvention för personer med funktionsnedsättning är löne- bidraget. Lönebidrag kan utgå till arbetsgivaren och omförhandlas med arbetsgivaren . För de flesta i målgrup- pen skulle ett lönebidrag kunna fungera tillfredställande. För dem som bedöms ha en mer omfattande funktionsnedsättning, och som kanske deltagit i ett flertal arbetsmarknadspolitiska program utan att ha lyckats hitta ett arbete, kan en trygghetsanställning eller arbete på bli aktuellt. En stor del av de ökade ekonomiska resurser som Arbetsförmedlingen kommer att behöva till följd av utredningens förslag avser finansiering av subventionerade anställ- ningsformer. 6.4Offentliga arbetsgivare som föredöme Utredningen kan konstatera att det framför allt är arbetsgivare inom små och medelstora företag som bereder unga med funktions- nedsättning anställning. Det är därmed den privata sektorn som till största delen gör det möjligt för unga med funktionsnedsättning att komma i kontakt med arbetslivet och att pröva sin arbetsförmåga. Den offentliga sektorn bidrar inte i samma utsträckning. Behovet av arbetsgivare som kan ta emot ungdomar med funktionsnedsättning på praktikplatser, subventionerade anställningar och liknande kommer att öka med utredningens förslag. Utredningen anser att den offent- liga sektorn bör ta ett betydande ansvar för att trygga detta behov av utökning. Regeringen bör därför överväga att ge det offentliga i egen- skap av arbetsgivare ett större ansvar för att ungdomar med funktions- nedsättning ska kunna komma i kontakt med och etablera sig på arbetsmarknaden. 6.5Ett utökat uppdrag för Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen är väl förtrogen med problemati- ken hos många av de personer som blir aktuella för myndighe- ten. Typen av funktionsnedsättningar som återfinns bland motta- Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga gare av aktivitetsersättningen liknar dem som Arbetsförmedlingen möter i sitt arbete. Myndigheten har haft ett sär- skilt uppdrag att hjälpa ungdomar med funktionsnedsättning (se 5 och 12 §§ i förordning [2000:628] om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten). I den meningen innebär utredningens förslag endast en volymökning för myndigheten. Arbetsförmedlingen kommer också att möta ungdomar med omfattande funktionsnedsättningar. Denna grupp är visserligen inte så stor men den kommer att ge myndigheten ansvar för ungdomar som står längre från arbetsmarknaden än dem som man arbetar med. Trots att dessa personer kan ha en bra bit kvar till etablering på arbetsmarknaden bör rätt myndighet ansvara redan från början, både för planering och senare insatser. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingen har betydande kunskaper om olika typer av funktionsnedsättningar och vilka effekter dessa har på möjligheterna till etablering på arbetsmarkna- den. Det utökade uppdrag som myndigheten nu får kommer dock att kräva särskilda insatser inom organisationen för att säkerställa ett bra mottagande. 6.6Övergång från skola till arbete Arbetsförmedlingen har i uppdrag att genom väglednings- och informationsinsatser underlätta övergången från skola till arbetsliv för unga med funktionsnedsättning (förordning [2000:628] om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten). Enligt uppdraget ska Arbetsförmedlingen i samarbete med skolan säkerställa att den enskilde får tillräckligt med stöd i övergången till arbetslivet. Behovet av en väl fungerande övergång mellan skola och arbets- liv har tidigare påpekats bland annat i den strategirapport som Arbetsförmedlingen, , och Social- styrelsen (2008) tagit fram på regeringens uppdrag. fick dåvarande Myndigheten för skolutveckling () i uppdrag av regeringen att bidra till en utveckling av studie- och yrkesvägledningen. Uppdraget omfattade vägledning inom både ordinarie och särskilda skol- former. Som ett led i detta uppdrag har publicerat 11 lärande exempel på väl fungerande metod- och kvalitetsarbete inom ramen för särskolornas och särvux studie- och yrkesvägledning (2008b). Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga skriver i en lägesrapport att det inte är ovanligt att daglig verksamhet enligt LSS upplevs som den naturliga syssel- sättningen efter avslutad gymnasiesärskola (2008d). En del av dessa ungdomar bör i stället erbjudas insatser från Arbetsförmedlingen. Utredningen bedömer att konstaterade brister i övergången från skola till arbetsliv kan ha påverkat antalsutvecklingen för aktivitets- ersättning. Vi menar att det är av yttersta vikt att samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och respektive skola fungerar väl. De exempel som har presenterat bör kunna stå modell för fler skolor. 6.7Hälso- och sjukvårdens insatser har behoven i psykiatrin varit eftersatta. I den strategirapport som ett antal myndigheter gemensamt presenterade i början på 2008 föreslås att regeringen ökar tillgången till psykiatrisk vård och behandling (Arbetsförmedlingen, , Skol- verket & 2008). Regeringen har gjort en satsning på psykiatrin där särskilt insatser kring barns och ungdomars psykiska ohälsa har prioriterats. Utredningen bedömer att en förutsättning för att våra förslag ska vara genomförbara är att varje aktör kring dessa ungdomar tar sitt ansvar. Det är därför mycket viktigt att regeringens psykiatrisatsning får avsedd effekt. 6.8Bakgrund till utredningens förslag 6.8.1Arbetsförmedlingen – uppdrag och tjänster Arbetsförmedlingen är den myndighet som ansvarar för den arbets- marknadspolitiska verksamheten. Huvuduppgiften för myndigheten är att matcha dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, det vill säga att sammanföra arbetstagare och arbetsgivare. har även uppdraget att stödja och prioritera dem som står allra längst ifrån arbete och egenförsörjning (förordning [2007:1030] med instruktion för Arbetsförmedlingen). Tidigare studier visar att de grupper som har svårast att få arbete, och som ofta är utan arbete , är personer med funktions- nedsättning, personer med utländsk bakgrund och ungdomar. Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga Arbetsförmedlingen har ett tjänsteutbud omfattande nio tjänster. Arbetssökande som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program gör det inom ramen för en viss tjänst. De sju tjänsterna som riktar sig till arbetssökande är: Två tjänster riktar sig till arbetsgivare: En person som är inskriven på Arbetsförmedlingen benämns som arbetssökande och som öppet arbetslös om hon eller han inte deltar i något arbetsmarknadspolitiskt program. 6.8.2Särskilda stöd till personer med funktionsnedsättning Arbetsförmedlingen har enligt förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten uppdraget att tillhandahålla stöd och insatser till personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Enligt uppdraget ska myndigheten erbjuda utredande, vägledande, rehabiliterande och arbetsförbere- dande insatser till dem som har behov av särskilt stöd. är även sektorsansvarig myndighet för handikapp- frågor inom arbetsmarknadspolitiken. De stöd som Arbetsförmedlingen kan använda för att hjälpa personer med funktionsnedsättning syftar till att kompensera nedsättningen av arbetsförmågan och stärka möjligheterna att få och behålla ett arbete. Följande insatser riktar sig till personer med funktionsnedsättning: Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen Särskilda insatser för syn- och hörselskadade Stöd till personligt biträde Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga Särskild stödperson för introduktion och uppföljning () Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet Lönebidrag, skyddat arbete, utvecklingsanställning och trygghets- anställning Figuren nedan visar förändringarna i antalet personer med funktionsnedsättning i åldrarna 20–uppdelat på antalet öppet arbetslösa, antalet som har ett arbete med stöd och antalet som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program som berättigar till aktivitetsstöd. Antalet arbetslösa och antalet i arbetsmarknads- politiska program varierar starkt med den ekonomiska konjunktu- ren, medan exempelvis antalet som har ett arbete med stöd (en subventionerad anställning) är jämnare . Antalet unga med en subventionerad anställning har dock ökat . Genomsnittligt antal arbetssökande i åldersgruppen 20–29 år Arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd Källa: Arbetsförmedlingen. hade i genomsnitt cirka 7 200 personer i åldern 20–med funktionsnedsättning någon av de subventionerade anställ- ningsformerna. De flesta av dessa har en lönebidragsanställning. Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga Lönebidraget kan ges till arbetsgivaren både vid nyanställning och när en person återgår till arbete efter långvarig sjukfrånvaro. Vanligtvis betalas lönebidraget ut , men det kan förlängas under ytterligare perioder. Ett alternativ till lönebidragsanställning är trygghetsanställning. En sådan anställning är till för personer som har större behov av en anpassad arbetssituation. Trygghetsanställningen ses ofta som en mer permanent lösning för den enskilde jämfört med lönebidrags- anställningen. Den viktigaste utgångspunkten för en trygghets- anställning är att arbetsplatsen ska vara utformad efter den anställ- des särskilda förutsättningar. Utvecklingsanställning är också till för personer som behöver en anpassad arbetssituation. Syftet med utvecklingsanställningen är dock ett annat. Personen ska få möjlighet att utveckla sin arbets- förmåga och därmed förbättra sina möjligheter till ett framtida reguljärt arbete. med en utvecklingsanställning kan individen få vägledning och prova ut arbetshjälpmedel. Ekonomiskt stöd för en utvecklingsanställning lämnas vanligtvis . Lönebidragets, utvecklingsanställningens och trygghetsanställ- ningens bidragsstorlek fastställs med hänsyn till graden av nedsatt arbetsförmåga. Enligt regleringsbrevet till Arbetsförmedlingen ska den genomsnittliga bidragsnivån för lönebidragen inte överstiga (2007). En subventionerad anställning kan kombineras med andra stödinsatser. Som exempel kan nämnas arbetshjälpmedel, person- ligt biträde, anordnarbidrag och särskilt introduktions- och uppföljningsstöd (). För den som har en anställning med lönebidrag, offentligt skyddat arbete, utvecklingsanställning eller trygghetsanställning kan Arbetsförmedlingen lämna stöd till hjälpmedel så länge den subventionerade anställningen varar. Vid en anställning utan lönesubvention lämnas stöd för behov som framkommer under anställningens första 12 månader. Därefter har arbetsgivaren och ett ansvar för finansieringen av hjälpmedel. Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga SOU 2008:102 Kombination av arbete med stöd och andra särskilda stödinsat- Källa: Arbetsförmedlingen. Stöd till personligt biträde avser att ge ekonomisk kompensation för merkostnader till följd av att arbetsgivaren avsätter personal- resurser för stöd till en anställd som har en funktionsnedsättning. Vid en utvecklingsanställning eller trygghetsanställning kan anordnar- bidrag lämnas. Bidraget är till för att täcka kostnader i samband med handledning, anpassning av arbetsplatsen och utvecklingsinsatser. En person som behöver extra hjälp i inledningsskedet av en anställning kan få hjälp av en SIUS-konsulent. Stödet ges bland annat om den arbetssökande har behov av individuellt stöd för att träna sig i den nya arbetssituationen. Stödpersonen kan vid behov arbeta sida vid sida med individen på arbetsplatsen.