sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — När det gäller rättsliga problem och intresset av prejudikat- bildning är vattenrättsliga ersättningsmål inte artskilda från andra civilrättsliga tvister. Starka skäl talar därför för att de vattenrättsliga ersättningsfrågorna inte ska omfattas av bestämmelsen i 23 kap. 8 § om förbud mot att överklaga avgöranden. Sådana avgöranden bör liksom andra hovrättsavgöran- den vara överklagbara och bedömas av enligt de allmänna reglerna om prövningstillstånd. Utredningen föreslår att ersättningsfrågorna ska prövas av miljödomstolarna och tillståndsfrågorna av koncessionsnämnderna. I princip ska alltså all tillståndsprövning föregå motsvarande prövning av de civilrättsliga ersättningsanspråken. Den föreslagna ordningen bör leda till att flertalet ersättningsfrågor kan göras upp i godo. Utredningen har funnit att den nu angivna ordningen är lämpligare för prövning av ersättningsanspråk med anledning av tillstånd till vattenverksamhet än ett förrättningsförfarande. Liksom bör fastighetsägare och andra sakägare kunna få sina kostnader för ombud m.m. i första instans ersatta. De före- slagna kostnadsreglerna är dock så utformade att ersättning inte ska utgå för dubbla eller onödiga kostnader. Därigenom bör risken för onödiga processer i ersättningsfrågor kunna begränsas. Utredningens förslag leder till att förvaltningsmyndigheternas prövning begränsas till de frågor av administrativ natur som måste bedömas innan en verksamhet kan få komma igång. Det gäller främst de olika skyddsåtgärder som kan krävas från ett samhälleligt perspektiv. Prövningen omfattar dock också de enskildas rättig- heter att få komma till tals i angelägenheter som rör deras livsmiljö och deras möjligheter att fritt förfoga över sina egna fastigheter. Genom utredningens förslag likställs den vattenrättsliga prövningen med annan lagstiftning om markanvändning enligt principen att tillståndsprövningen ska ske hos administrativ myndighet och att ersättningsanspråk ska bedömas sedan talan väckts vid domstol. Tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet innefattar som nämnts inte ersättningsfrågor. Då inte heller vattenrättsliga ersättningsfrågor kommer att kunna tas upp av prövningsmyndig- heterna främjar utredningens förslag en framtida samordning av 9 och 11 kap. . Det är av fundamental betydelse att frågan om handläggningen av ersättningsanspråk får en lösning. Med hänsyn till intresset av att det finns ett tillräckligt underlag för den fortsatta beredningen av utredningens förslag har utredningen även i denna del utarbetat en alternativ lagtext som innebär att all prövning ska ske hos koncessionsnämnderna. Markavvattning, som omfattas av bestämmelserna i 11 kap. om vattenverksamhet, ska enligt utredningens förslag i huvudsak handläggas på samma sätt som . All tillståndsprövning ska dock ske hos koncessionsnämnderna. Enligt gällande regler handläggs fastighetsmål vid 25 fastighets- domstolar, vilka liksom miljödomstolarna är tingsrätter i en särskild sammansättning. Av en rapport från framgår att vissa fastighetsdomstolar har en så liten tillströmning av mål att det kan vara svårt för juristdomarna att upprätthålla den kompetens som krävs för en tillräckligt effektiv handläggning av målen. Det är bara i storstäderna som det finns tillräckligt antal mål hos fastighetsdomstolarna. Sakkunskapen vid handläggningen av fastighetsmålen finns främst hos de tekniska ledamöterna, fastig- hetsråden. Samtliga tingsrätter som har miljödomstolar har också fastighetsdomstolar. Miljömålen, fastighetsmålen och PBL-målen företer påtagliga inbördes likheter. Detta gäller såväl sakfrågorna Mot den bakgrunden ser utredningen det som naturligt att föreslå att fastighetsmålen ska handläggas vid de tingsrätter där det finns miljödomstolar. Utredningens förslag är att domstolarna även ska benämnas miljödomstolar. Regler för handläggningen av mål och ärenden, som enligt utredningens förslag ska hanteras av miljödomstolarna, finns i ett flertal lagar. PBL-målen handläggs av förvaltnings- domstolar enligt förvaltningsprocesslagen. Fastighetsmålen hand- läggs av fastighetsdomstolarna enligt samt enligt särskilda regler i fastighetsbildningslagen och i lagen om domstolar i fastighetsmål. För målen enligt tillämpas såväl rätte- gångsbalken som förvaltningsprocesslagen. Enligt utredningens direktiv krävs det synnerligen starka skäl för att de processuella regler som tillämpas av förvaltningsdomstolarna ska användas i miljödomstolarnas verksamhet, då dessa domstolar ingår i tings- rättsorganisationen. I stället bör enligt direktiven redan från början de processuella regler tillämpas som är särskilt lämpade för miljö- domstolarnas verksamhet. Det reglerna ska gälla avser i princip domstolarnas sammansättning, handläggningen av målen samt rättegången i överinstanserna. Det är inte lämpligt att alla processuella regler finns samlade i . Utgångspunkten bör i stället vara att lagen om domstolar i fastighetsmål ersätts av en ny lag om miljödomstolar. En sådan lag bör som framhållits innehålla särskilda regler om domstolarnas sammansättning. Vidare bör lagen innehålla bestäm- melser om domstolarnas inbördes behörighet. Miljödomstolen bör vara behörig att pröva en sak om verksamheten eller motsvarande finns inom domstolens domkrets. För de mål som inleds genom att talan väcks vid domstolen bör förutom reglerna om sammansättning och om behörighet rätte- gångsbalkens regler om handläggningen av dispositiva tvistemål gälla. För talan om utdömande av vite bör liksom vid de allmänna domstolarna i övrigt reglerna om handläggning av bötesmål gälla. När det gäller handläggningen av överklagade mål har förvalt- ningsprocesslagen tillämpats av förvaltningsdomstolarna i mål enligt PBL och av miljödomstolarna. Detta har, såvitt utredningen kunnat utröna, fungerat väl. I förvaltningsprocesslagen finns dock ett antal bestämmelser som inte tillämpas av miljödomstolarna. Med hänsyn till den speciella karaktär målen hos miljödomstolarna har, särskilt när fastighetsbildningsmålen kommer in i bilden, behövs ett antal regler som är utformade särskilt för miljö- domstolarnas behov. För fastighetsbildningsmålen gäller ett principiellt huvudför- handlingskrav. Flera undantag gäller dock från principer om muntlighet och omedelbarhet. Detta leder till slut- satsen att det finns förutsättningar för att tillämpa hand- läggningsregler enligt vilka alla mål som överklagas till de nya miljödomstolarna avgörs utan huvudförhandling. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att handläggningen av överklagade mål ska följa regler som är utformade med hänsyn tagen till de speciella förhållanden som kännetecknar miljödom- stolarnas verksamhet. Utredningen har funnit att det inte finns behov av att nämndemän deltar i miljödomstolens avgöranden. Vid miljödomstolen ska det finnas juristdomare, tekniska ledamöter och särskilt förordnade ledamöter med sakkunskap inom domstolarnas verksamhetsområde. Med hänsyn tagen särskilt till vissa mål enligt PBL bör det finnas regler om att en lagfaren domare ensam får avgöra bl.a. mål av enkel beskaffenhet och även vidta förberedande åtgärder. I mål som avgörs efter huvudför- handling, dvs. mål som inleds genom att talan väcks vid miljödomstolen, bör det liksom krävas att fyra ledamöter deltar i ett avgörande. Detsamma gäller avgöranden i sak av tillståndsfrågor. I övrigt bör miljödomstolen kunna vara domför med två ledamöter. Dessutom föreslås regler om förstärkt sammansättning. När två eller flera ledamöter deltar i ett avgörande bör minst en av ledamöterna vara teknisk ledamot eller särskild ledamot. De mål som överklagas till miljödomstolen kommer att vara av skiftande karaktär. Reglerna om miljödomstolens sammansättning bör därför vara så flexibla som möjligt. En jurist bör alltid vara beslutsfattare om det inte är fråga om åtgärder som får vidtas av kanslipersonal. Med hänsyn till miljödomstolens särpräglade uppgifter är det naturligt att en teknisk ledamot eller en särskild ledamot deltar i ett avgörande som beslutas av två eller flera ledamöter. Vid huvudförhandling och vid avgörande i sak av tillståndsfrågor bör miljödomstolen som huvudregel vara domför med fyra ledamöter. I övrigt bör två ledamöter vara tillräckligt. Utredningen anser att lagtexten därutöver inte bör innehålla detaljerade regler om domstolarnas sammansättning utan den saken bör överlämnas åt domstolen att avgöra i syfte att domstolen i varje enskilt fall ska ha den lämpligaste sammansättningen. Således bör det inte uteslutas att miljödomstolen består av två juristdomare i mål med tyngdpunkt i rent rättsliga frågor. För vidkommande åsyftar utredningen inga i sak ändrade handläggningsregler i förhållande till vad som redan gäller enligt . Detta innebär att Miljööverdom- stolen i mål som inletts genom överklagande till miljödomstolen ska tillämpa samma handläggningsregler som miljödomstolen. När det gäller rättegången i överinstanserna har alltså utred- ningens arbete inte gällt handläggningsreglerna i någon större utsträckning. Det är i stället prejudikatbildningen som har varit huvudfrågan. De mål som överklagas till miljödomstolen får inte överklagas till från . Statsmakternas uttalade avsikt är att detta som huvudregel ska gälla även när PBL-målen ska handläggas av miljödomstolen. Detta innebär bl.a. att målen ska anses tillräckligt genomgångna från rättssäkerhetssynpunkt efter prövning av en förvaltningsmyndighet och två domstolsinstanser. En fördel med detta är också att det kan ingå tekniskt sakkunniga ledamöter i samtliga instanser. Som framgår av utredningsdirektiven finns det även vad gäller dessa mål behov av avgöranden i högsta instans till vägledning för rätts- tillämpningen. För att ett avgörande ska få en sådan betydelse är det viktigt att domar meddelas så snabbt som möjligt. Det är också angeläget att de mål som tas upp till prövning av är renodlade prejudikatfall. Ett system enligt vilket behovet av vägledning för rättstillämpningen kan tillgodoses genom avgöran- den av den högsta domstolsinstansen ligger också i linje med statsmakternas syn på rollfördelningen mellan en hovrätt och . En hovrätt ska vara en granskande och korrigerande instans vid prövningen av underrätternas avgöranden. Avgöranden som leder rättstillämpningen ska i första hand beslutas av . Utredningens förslag är mot angiven bakgrund att får överlämna ett mål till om målet innehåller en fråga vars avgörande kan vara till vägledning för rättstillämpningen. Om ett mål överlämnas till ska denna domstol i vanlig ordning göra en prövning av frågan om prövningstillstånd. Om inte meddelar prövningstillstånd ska målet lämnas tillbaka till för avgörande. Även om de mål som är av prejudikatnatur i första hand bör prövas av , finns det ett behov av att principiellt viktiga mål som överklagas till miljödomstolen kan avgöras av med en förstärkt sammansättning. Det kan gälla mål som tagits upp av som gransknings- eller ändringsfall men som under handläggningen i Miljööver- domstolen visat sig innehålla en principiellt viktig fråga. Särskilt gäller detta om det är lämpligt att målet avgörs av en domstol där det finns ledamöter med teknisk sakkunskap. I principiellt viktiga mål bör därför kunna ha en sammansättning med sju ledamöter, av vilka minst fem ska vara ordinarie lagfarna domare. Därigenom tillgodoses det behov av prejudikatbildning som kan finnas även i de mål där det förutom rent rättsliga överväganden behövs en omfattande utredning och prövning i sak. Utredningen har i sitt första delbetänkande bedömt konse- kvenserna av att PBL-målen flyttas till miljödomstolarna. Denna ändring av instansordningen medför vissa kostnader för miljö- domstolarna. Samgåendet med fastighetsdomstolarna bedöms få betydligt mindre omfattande konsekvenser. Genom att prövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter flyttas till förvaltnings- myndigheter uppkommer vissa besparingsmöjligheter för miljö- domstolarna. Totalt sett bör den ändrade instansordningen medföra minskade kostnader för domstolsorganisationen i dess helhet. Dessa besparingar bör komma koncessionsnämnderna till godo. När prövningen av B-verksamheter flyttas till ett mindre antal myndigheter bör motsvarande medelsöverföring äga rum inom förvaltningsmyndigheternas organisation. Utredningens förslag leder till en koncentration av resurserna inom domstols- organisationen och inom förvaltningsmyndigheternas organisation. Uppenbart medför detta möjligheter till en handläggning som är mer rationell och snabbare än vad den nuvarande organisationen medger som förutsättningar finns för att tillgodose högt ställda rättssäkerhetskrav. Enligt utredningens bedömning leder detta till avsevärda besparingar. I sin helhet uppnås genom förslagen ett förbättrat prövnings- förfarande. Utredningens förslag kommer inte att medföra några negativa konsekvenser på lång sikt. Härigenom föreskrivs följande. 1 kap. Allmänna bestämmelser 1 § Denna lag gäller handläggning av mål i miljödomstol och samt handläggning av mål enligt denna lag i . De tingsrätter som regeringen bestämmer ska vara miljö- domstolar. Regeringen bestämmer miljödomstolarnas doms- områden. 2 § En miljödomstol handlägger mål eller ärende enligt föreskrifter i , fastighetsbildningslagen (1970:988), expropriations- lagen (1972:719), (1987:10) eller annan lag. Ett mål vid en miljödomstol inleds genom att talan väcks vid miljödomstolen eller genom att en förvaltningsmyndighets eller en kommuns beslut överklagas till miljödomstolen. 3 § I mål som inleds genom att talan väcks vid miljödomstol samt vid och Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna lag tillämpas regler om tvistemål i vilka saken är sådan att förlikning är tillåten om annat inte föreskrivs i denna lag eller i annan lag. I mål som överklagats till miljödomstolen tillämpas rättegångs- balken i den utsträckning som anges i 2 och 3 kap. I ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden. I fråga om domstolarnas sammansättning tillämpas denna lag även vid handläggning av ärenden. 4 § I en miljödomstol ingår lagfarna domare, tekniska ledamöter och särskilda ledamöter. Miljödomstolens ordförande ska alltid vara lagfaren domare. Vid huvudförhandling samt när en tillståndsfråga enligt miljö- balken avgörs i sak ska miljödomstolen bestå av fyra ledamöter. Minst en av dessa ska vara lagfaren domare. Om ett mål är av enkel beskaffenhet får domstolen bestå av två ledamöter. Miljödomstolen är i andra fall än de som avses i andra stycket vid avgörandet av ett mål domför med två ledamöter. När två eller flera ledamöter deltar i ett avgörande bör minst en av ledamöterna vara teknisk ledamot eller särskild ledamot. Utöver vad som föreskrivs i andra och tredje stycket får ytterligare två ledamöter ingå i domstolen om det är påkallat med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Om någon av ledamöterna får förhinder sedan en huvud- förhandling eller motsvarande handläggning har påbörjats är domstolen domför om en av ledamöterna är lagfaren domare. Om en undersökning som avses i 1 kap. 18 § har gjorts, får målet avgöras av den ledamot eller de ledamöter som gjort undersökningen om minst en ledamot är lagfaren domare och parterna samtycker. 5 § En miljödomstol är i mål där talan väckts vid domstolen domför med en lagfaren domare vid handläggning som inte sker vid huvudförhandling. Detsamma gäller vid huvudförhandling i fall som avses i 1 kap. 3 a § andra och tredje stycket samt i mål om utdömande av vite på särskild talan av myndighet och i mål om tilläggsavgift enligt 10 kap. 7 § (1987:10). 6 § En lagfaren domare i miljödomstol får i ett mål som överklagats till domstolen ensam 1.meddela beslut som avser rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende, 2.meddela annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av 3.avgöra fastighetsbildningsmål när enskild part och de före- trädare för allmänt intresse som hörts är överens om utgången, och 4.besluta om avvisning eller avskrivning av mål samt avgöra andra mål av enkel beskaffenhet än sådana som avses i 4 § andra stycket. I fråga om förberedande åtgärder äger 1 kap. 3 e § rättegångs- balken motsvarande tillämpning. 7 § Tingsrätten utser de lagfarna domarna i miljödomstolen. Regeringen eller den förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer utnämner eller förordnar tekniska ledamöter och särskilda ledamöter i miljödomstol. Ett tekniskt råd ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av sådana sakfrågor som domstolen prövar. De särskilda ledamöterna ska ha erfarenhet av frågor som faller inom eller eller Lantmäteriets verksamhetsområde eller av industriell, eller areell verksamhet. 8 § I ingår som domare lagfarna ledamöter och tekniska ledamöter. är domför med fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna. Om en av de lagfarna ledamöterna får förhinder sedan huvudförhandling eller handläggning har påbörjats, är rätten ändå domför. Fler än fem ledamöter får inte delta utom i fall som avses i 3 kap. 9 §. Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd ska Miljö- överdomstolen bestå av tre lagfarna domare. En teknisk ledamot får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna ledamöterna. I fråga om beslut om avskrivning efter återkallelse är Miljö- överdomstolen domför med en lagfaren domare. I fråga om förberedande åtgärder tillämpas 2 kap. 4 § femte stycket . 9 § utser de lagfarna domarna i . Tekniska ledamöter ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbild- ning och erfarenhet av sådana sakfrågor som domstolen prövar. Regeringen eller den förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer utnämner eller anställer tekniska ledamöter. Bestämmelser som gäller för alla slag av mål och ärenden 10 § I fråga om jäv mot den som handlägger mål enligt denna lag gäller bestämmelserna i 4 kap. om jäv mot domare. 11 § Ett mål eller ett ärende handläggs vid den miljödomstol inom vars domsområde den fastighet eller byggnad eller anläggning eller verksamhet eller åtgärd som målet eller ärendet gäller i huvudsak är belägen, bedrivs eller vidtas eller ska bedrivas eller vidtas. Om det finns särskilda skäl får en miljödomstol handlägga ett mål eller ett ärende som enligt första stycket ska handläggas av en annan miljödomstol. Annars ska målet eller ärendet överlämnas till den miljödomstol som avses i första stycket. Målet eller ärendet ska anses ha kommit in som det kom in till den miljödomstol som först tog emot skrivelsen. 12 § Frågor om miljödomstolarnas inbördes behörighet får utom i fall som avses 10 kap. 20 § andra stycket inte tas upp av högre rätt. 13 § En miljödomstol får för gemensam handläggning lämna över ett mål till en annan miljödomstol, om det vid den andra miljö- domstolen förekommer något mål som har nära samband med det förstnämnda och överlämnandet kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part. Överlämnande av mål mellan miljödomstolar får också ske om det annars finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. 14 § Väcker någon talan vid miljödomstolen om förbud mot miljö- farlig verksamhet eller om skyldighet för den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och är frågan om tillstånd till verksamheten enligt under prövning eller kommer den under prövning innan miljödomstolen har avgjort målet, får miljödomstolen inte avgöra målet förrän tillståndsfrågan har prövats. 15 § Gemensamt med ett mål som har inletts genom att talan väcks vid domstolen får miljödomstolen handlägga även andra sådana mål mellan samma eller olika parter, om det med hänsyn till utredningen och övriga omständigheter är lämpligt. 16 § Vid omröstning ska först lagfarna domare säga sin mening, därefter de tekniska ledamöterna och sist de särskilda ledamöterna. I fråga om omröstning gäller i övrigt 16 kap. i tillämpliga delar. 17 § Statliga myndigheter och kommuner är skyldiga att utan ersättning till domstolarna låna ut de lokaler som domstolarna behöver för sina sammanträden, förutsatt att lokalerna inte är upptagna för det huvudsakliga ändamålet. Upplåtaren ska få ersättning för de särskilda kostnader som sammanträdet medför. 18 § Om det är lämpligt får en eller flera ledamöter av domstolen göra undersökning på platsen. Parterna ska ges tillfälle att vara närvarande vid en sådan undersökning. 2 kap. Mål som överklagats till miljödomstolen 1 § Utöver bestämmelserna om överklagande av en förvaltnings- myndighets avgörande i 23–25 §§ förvaltningslagen (1986:223) gäller vid tillämpningen av denna lag vad som föreskrivs i denna paragraf. Klaganden bör uppge de bevis han eller hon vill åberopa och vad som ska styrkas med varje bevis. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. Särskilda bestämmelser om överklagande finns i 15 kap. fastighetsbildningslagen (1970:988) och i (1987:10). 2 § Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets avgöran- de, är den förvaltningsmyndighet som först beslutat i saken motpart till den enskilde sedan handlingarna i målet överlämnats till miljödomstolen, om inte annat är särskilt föreskrivet. I mål som gäller planer enligt (1987:10) är alltid kommunen den enskildes motpart. I mål som gäller beslut av en tillståndsmyndighet som avses i 9 kap. 8 § eller 11 kap. 9 b § är i det län där en verksamhet eller motsvarande är belägen den enskildes mot- part. Vad som sägs i första stycket gäller inte när det är en lantmäterimyndighets beslut som har överklagats eller när en ideell förening som avses i 16 kap. 13 § överklagar. Överlämnande av överklagande m.m. 3 § Har ett överklagande getts in till en miljödomstol i stället för till den förvaltningsmyndighet som meddelat det överklagade avgörandet, ska miljödomstolen överlämna överklagandet till förvaltningsmyndigheten. Överklagandet ska anses ha kommit in till förvaltningsmyndigheten det kom in till miljö- domstolen. Brister i överklagandet m.m. 4 § Om ett överklagande innehåller en brist, får miljödomstolen förelägga parten att avhjälpa bristen inom med upplysning om att överklagandet annars kan komma att avvisas. Om ett föreläggande inte leder till att en brist avhjälps och om det därför inte går att pröva överklagandet, får överklagandet avvisas. 5 § En miljödomstol ska se till att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov ska domstolen anvisa hur utredningen ska kompletteras. Överflödig utredning får avvisas. 6 § Förfarandet hos miljödomstolen är skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Miljödomstolen ska hålla muntlig förhandling, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. 7 § Ett överklagande med tillhörande handlingar ska tillställas en motpart eller sakägare eller någon annan mot vilken en åtgärd ifrågasätts med ett föreläggande att komma in med ett svar till miljödomstolen . Domstolen ska upplysa om att målet kan komma att avgöras även om det inte kommer in något svar till domstolen. Första stycket gäller inte, 1.om det finns anledning att anta att överklagandet inte till någon del kommer att bifallas, 2.om motparten är en förvaltningsmyndighet och översändande av överklagandet inte behövs, eller 3.om översändande av överklagandet annars är uppenbart onödigt. 8 § Den som getts tillfälle eller förelagts att svara ska göra det skriftligt eller, om det är lämpligt, muntligt. Ett föreläggande enligt 7 § ska anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Den som svarar ska uppmanas att ange hur han eller hon ställer sig till överklagandet. Skälen till inställningen ska anges liksom de bevis som åberopas. 9 § Den som har överklagat ska tillställas ett svar och ska föreläggas eller ges tillfälle att yttra sig i den omfattning som behövs.