sou · GXB373 · 2009-10-07 00:00:00 — Enligt Stiftelselagen (1994:1220) är det främst av ekonomiska skäl eller om en stiftelse inte kan främja sitt ändamål som styrelse eller förvaltare kan agera för att den ska upphöra. Som redovisas i det föregående bedömer att nedskärningar av filmstöden till följd av att filmavtalet upphör inte i sig ger skäl för att avveckla . Detsamma gäller enligt bedömning för betraktat som stiftelse. Om avtalsmodellen upphör kan de delar av verk- samhet som regleras i filmavtalet i stället regleras genom de anslagsvillkor, mål, uppdrag och återrapporteringskrav som regeringen beslutar. Det bör i så fall göras en generell översyn av dessa styr- dokument. Utöver detta tillkommer kravet på en förordning som reglerar bidragsgivning. regleras Film- institutets bidrag till regionala resurscentrum för film och video genom en förordning (1996:1598) om statsbidrag till regional kultur- verksamhet. En förordning bör, om avtalsmodellen upphör, införas även för övriga bidragsgivning. Detta för att skapa förutsebarhet för bidragsmottagarna och för att tillse att det råder klarhet kring hur de statliga medlen ska användas. Svenska Filminstitutets roll m.m. ordning bör i huvudsak kunna utformas med utgångspunkt i Film- institutets nuvarande stödbestämmelser, med beaktande av de för- ändringar av stöden som kan komma att införas mot bakgrund av förslag. Om filmpolitiken som helhet får enbart statlig finansiering kan regeringen vilja överväga att omvandla till en statlig myndighet. Frågan om vilken organisations- form som är lämpligast för vid en helt statlig finansi- ering av filmpolitiken, liksom frågan om förutsättningarna för en eventuell förändring av organisationsformen, kräver ytterligare över- väganden och bör i så fall prövas i särskild ordning. har därför valt att inte utreda dessa frågor närmare. 7.2Handlingsoffentlighet i verksamhet – ändring i offentlighets- och sekretesslagen Förslag: Om avtalsmodellen upphör och filmpolitiken som hel- het får enbart statlig finansiering bör all verksamhet i Stiftelsen omfattas av reglerna om handlings- offentlighet. gäller reglerna om handlingsoffentlighet, dvs. rätten för svenska medborgare att ta del av allmänna handlingar, för de delar av Film- institutets verksamhet som finansieras vid sidan av filmavtalet med enbart statliga medel. Handlingsoffentligheten omfattar inte för- delning av stöd enligt filmavtalet. Bakgrunden till detta är följande. Enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. är en stiftelse och därmed ett enskilt rättssubjekt. Enligt 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska det som föreskrivs i TF om rätt att ta del av all- männa handlingar hos en myndighet gälla också hos vissa andra organ, som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som Svenska Filminstitutets roll m.m. innefattar myndighetsutövning eller liknande. I bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) anges vilka dessa organ är samt vilken verksamhet hos det enskilda rättssubjektet som omfattas av handlingsoffentligheten. I propositionen Ny svensk filmpolitik gjordes bedömningen att det då inte fanns förutsättningar att låta verksamhet omfattas av handlingsoffentlighet (prop. 1998/99:131). Det skäl som angavs var att en icke försumbar del av stiftelsens medel utgjordes av bidrag från andra än staten och att det vid stiftelsens hand- läggning av ärenden inte var möjligt att skilja ut vad som var statliga medel och vad som var medel från andra finansiärer. gjorde samma bedömning som regeringen (bet. 1999/2000:KrU5, rskr. 1999/2000:13). I och med filmavtal skedde en uppdelning av de film- politiska stöden så att en del av stödgivning och verksamhet kom att finansieras vid sidan av filmavtalet med enbart statliga medel. I propositionen Fokus på film – en ny svensk film- politik (2005/06:3) bedömdes att för denna verksamhet, som finan- sieras enbart med offentliga medel, ska offentlighetsprincipen tillämpas. bedömning var densamma som regeringens (bet. 1999/2000:KrU5, rskr. 1999/2000:13). I bilagan till den dåvarande sekretesslagen (1980:100), nuvarande offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), infördes således ett tillägg som innebär att principen om handlingsoffentlighet ska gälla för all verksamhet i Stiftelsen , förutom verksamhet som avser fördelning av stöd enligt filmavtal. Lag- ändringen trädde i kraft , med tillämpning på handlingar som från den tidpunkten inkommer till eller upprättas hos . I angivna delar ska alltså tillämpa reglerna om handlingsoffentlighet och är vid tillämpning av sekretesslagen därvid att jämställa med en myndighet. Det inne- bär att regler om registrering och diarieföring gäller, liksom frågor om upplysningsplikt, förfarande vid utlämnande av allmänna hand- lingar och bestämmelser om överklagande. Det innebär också att bestämmelser om sekretess kan vara tillämpliga i den verksamhet som omfattas av handlingsoffentligheten. Svenska Filminstitutets roll m.m. 7.2.2Ändring i offentlighets- och sekretesslagen Om filmavtalet upphör leder det till att handlingsoffentlighet bör gälla fullt ut inom alla delar av verksamhet. Det nuvarande undantaget i offentlighets- och sekretesslagen, som ju gäller stödgivning enligt filmavtal, fyller då inte längre någon funktion. När all verksamhet i finansieras enbart med statliga medel faller också tidigare motiv för ett undan- tag. Handlingsoffentligheten bör då gälla för all verksamhet i . Om avtalsmodellen upphör bör därför en ändring göras i bilagan till 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), så att det framgår att handlingsoffentlighet ska gälla all verksamhet inom Stiftelsen . Som påpekats tidigare i detta betänkande kan det vara nödvändigt med en viss tids förlängning av nuvarande filmavtal innan det kan ersättas av en ny finansieringsmodell. Tidpunkten för när den här föreslagna lag- ändringen ska träda ikraft får anpassas efter hur länge filmavtal kommer att gälla. Med handlingsoffentlighet följer, som påpekas i det föregående, även att bestämmelser om sekretess kan vara tillämpliga. Det kan enligt bedömning finnas skäl för att vissa upp- gifter i samband med behandling av stödansökningar kan omfattas av sekretess. Det kan, t.ex. vid ansökningar om utvecklings- och produktionsstöd, gälla manusförfattares idéer, enskilda finansiärers insatser samt andra typer av uppgifter som kan betraktas som affärshemligheter. Prövningen av om sekretess bör gälla görs av . I och är filminstituten statliga förvaltningsorgan som omfattas av handlingsoffentlighet enligt de regler som gäller i respektive länder. Vid beslut om produktionsstöd offentliggörs där filmproduktionens totala budget, men inte t.ex. enskilda finansiärers insatser, som betraktas som affärshemligheter. I det som anförs i det föregående i detta avsnitt är utgångs- punkten att förblir en stiftelse om avtalsmodellen upphör. omvandlas till statlig myndighet bör handlingsoffentlighet och sekretess gälla på samma sätt som för myndigheter generellt. I praktiken blir konsekvenserna när det gäller handlingsoffentlighet i verksamhet då alltså desamma som de som här redovisas. Svenska Filminstitutets roll m.m. Förslag: Om avtalsmodellen upphör bör den nuvarande möjlig- heten i inkomstskattelagen att få avdrag för de avgifter och bidrag som betalas till av berörda avtalsparter filmavtal upphöra. , då det första filmavtalet ingicks, finns möjlighet att få avdrag för de avgifter och bidrag som betalas till av berörda avtalsparter. Avdragsrätten reglerades tidigare i den särskilda lagen (1963:173) om avdrag för avgifter till m.m. Rätten överfördes till 16 kap. 11 § inkomstskattelagen (1999:1229) när den lagen infördes. Rätten till avdrag utgör ett undantag från huvudregeln att avdrag bara medges för utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster. Avdragsrätten för avgifter och bidrag till är kopplad till filmavtalet. Om filmavtalet upphör att gälla fyller denna avdragsrätt inte längre någon funktion. Om avtalsmodel- len upphör bör detta undantag därför upphöra att gälla och paragra- fen upphävas. Ändringen av lagen bör träda i kraft och tillämpas första gången vid taxering. För avgifter och bidrag som lämnats före utgången av 2010 kan avdrag fort- farande göras. föreslår således att 16 kap. 11 § lagen (1999:1229) om inkomstskatt ska upphöra att gälla vid utgången av 2010. Om det nuvarande filmavtalet förlängs får dock tidpunkten för ikraftträdandet etc. anpassas efter hur länge filmavtal kommer att gälla. Allerstrand, , Att bevara och tillgängliggöra filmarvet, rapport på uppdrag av , i utredningens arkiv (dnr Ku2008:03/2009/10). Bevara dokumentärfilmens kulturarv (SOU 1999:41). Bevara ljud och rörlig bild. Insamling, migrering – prioritering (SOU 2004:53). Mapping Document 2001, , Media and Sport, (09-09-11). , m.fl., Film och regional utveckling i (/Nordregio, 2005). , rapport på uppdrag av Europeiska kommissionen (, 2006). Filmåret i siffror 2008 (, 2009). Forss, och , , Utvärdering av biografstöd, distributions- stöd samt stöd till visningsorganisationer och filmfestivaler, rapport på uppdrag av (Andante – tools for thinking AB, 2007). Future Policy and Strategy for Sweden´s Film , rapport på upp- drag av Föreningen och (Olsberg/SPI, 2008). Globalisering och kultur, red. , allmän rapport (, 2008). Guerpillon, , Filmen som näring och exportindustri, rapport på uppdrag av i samarbete med (2005). Handlingsplan för insatser inom biograf- och distributionsområdet –2010 (, 2007). Hearing om konkurrensfrågor inom filmområdet, skriftlig dokumen- tation av på uppdrag av , i utredningens arkiv (dnr Ku2008:03/2009/36). Internationella kulturutredningen (SOU 2003:121). , , , 3 uppl., rev. och (: HarperCollins Publishers, Inc., 1998). kompetens i utveckling (SOU 2007:72). Kulturarvet och rörliga bilder, Informationsrapport /03:2 (revisorer, 2003) (SOU 2009:16). , , Rapport om Biograflancerede Dokumentarfilm i –2007. Produktions- & Finansieringsforhold samt Distri- butionsresultater, rapport på uppdrag av (2009). Musik och film på – hot eller möjlighet? (Ds 2007:29). Nielsén, , Film utanför filmen, rapport på uppdrag av Film , i samt Filmpol Mitt/(QNB Analys & Kommu- nikation, 2007). Rapport och förslag till utvecklingsplan för digital bio (, 2006). Svenska biovanor 1998–2007, , 2008:14 (, 2008). Filmpolitikens finansiering och utformning En särskild utredare ska lämna förslag till hur de framtida filmpoli- tiska insatserna ska finansieras och utformas. Utredaren ska vid behov även lämna författningsförslag. Utredaren ska ur ett fram- tidsperspektiv beskriva och analysera utvecklingen på filmområdet och mot denna bakgrund värdera nuvarande insatser. Till det som ska belysas hör bl.a. ägar- och konkurrensförhållanden inom bran- schen, resurser och betalningsströmmar i svensk film, konsum- tionsmönster samt teknikutveckling. Utredaren ska bl.a. pröva -om det finns förutsättningar för en fortsatt avtalsmodell för finansiering av filmpolitiken, -om nuvarande insatser skapar bästa möjliga förutsättningar för ekonomiskt och konstnärligt risktagande i svensk filmproduk- tion, -om nuvarande insatser på bästa sätt gynnar kvalitet och mång- fald i det filmutbud som erbjuds konsumenten, -om olika filmstöd i större utsträckning bör kunna ges till film i andra visningsformer än visning på biograf, -hur en kostnadseffektiv och långsiktig utveckling av digital bio i hela landet kan främjas, -möjligheten till ökad samordning mellan filmpolitiska insatser på nationell, regional och lokal nivå, -om nuvarande organisering av arbetet med att bevara och tillgängliggöra filmarvet bör förändras. Uppdraget ska redovisas . Filmen är en konstform och ett massmedium som berör och enga- gerar. som filmen finns på en kommersiell marknad sam- spelar denna marknad med offentliga insatser för produktionen, spridningen och visningen av film, liksom för bevarandet av filmen som kulturarv. Det gäller i liksom i många andra länder, särskilt inom små språkområden. De filmpolitiska insatserna i har sedan början av 1960- talet i huvudsak finansierats genom avtal mellan staten och företrä- dare för olika berörda branscher. I det nuvarande avtalet, filmavtal, är staten, organisationer inom filmbranschen samt Sveri- ges (), , , Kanal och C avtalsparter. Genom avtalet finansieras stöd till svensk filmproduktion, vissa stöd till distribution och visning, avgifter till internationellt samar- bete, stöd till internationell lansering av ny svensk film samt stöd till åtgärder mot olovlig hantering av film. Stiftelsen fördelar de medel som inflyter genom avtalet. Vid sidan av filmavtalet lämnar staten genom Svenska Filmin- stitutet även stöd till andra insatser, huvudsakligen inom det film- kulturella området. Insatserna omfattar stöd till regionala resurs- centrum för film och video, stöd till film i skolan, stöd och andra insatser för att främja distribution och visning av värdefull film, stöd till film och video för syntolkning och textning på svenska och de nationella minoritetsspråken, insatser för att bevara och till- gängliggöra filmarvet, informationsverksamhet samt utlandsverk- samhet. Vidare fördelar visst statligt stöd till produktion av kortfilm. Regeringen tillkallade en kommitté, den s.k. Kultur- utredningen, med uppgift att göra en samlad översyn av kulturpo- litikens inriktning och arbetsformer (dir. 2007:99). Kulturutred- ningen ska bl.a. behandla den statliga förvaltningsorganisationen inom kulturområdet, det statliga institutionsväsendet samt det kulturpolitiska samspelet mellan staten, landstingen och kommu- nerna. filmavtal gäller t.o.m. . Reger- ingen förklarade i budgetpropositionen att det långsiktiga arbetet med beredningen av en ny filmpolitik efter 2010 skulle påbörjas inom . Ett led i arbetet med beredningen av en ny filmpolitik har varit att genom sonderande samtal med berörda parter pröva förutsätt- ningarna för ett nytt filmavtal efter 2010. Samtalen och kontakter med andra intressenter visar att det finns behov av en fördjupad analys av en rad frågor inför ett ställningstagande om filmpolitikens framtida finansiering och utformning. En grundläggande fråga är hur de framtida filmpolitiska insatserna ska finansieras. Genom filmavtalet har staten och berörda bran- scher tagit ett gemensamt ansvar för finansieringen av stöd till filmpolitiska ändamål. Avtalsmodellen har dock ifrågasatts utifrån olika utgångspunkter. Det har bl.a. framhållits att filmavta- lets finansiering, i vilken biografmarknaden står för det största bidraget näst efter staten, inte speglar den utveckling som skett inom produktion, distribution och visning av film. Vilka visnings- former som bidrar till filmavtalet påverkar också hur de filmpoli- tiska insatserna kan utformas. En del röster i den filmpolitiska debatten har därför efterlyst en utökad finansiering av filmavtalet från parter som inte är representerade i avtalet. Andra menar tvärtom att avtalet bör ersättas av en enbart statlig finansiering av filmstöden, bl.a. på grund av svårigheterna med att förena olika partsintressen. Dessa svårigheter har bidragit till att förhandlingar inför nya avtalsperioder blivit komplicerade och utdragna, vilket skapat osäkerhet om de framtida finansieringsförutsättning- arna för filmbranschen. Även om filmavtalen har haft en likartad grund- struktur har avtalens partssammansättning och därmed samman- hängande finansiering varierat. Det första filmavtalet ingicks 1963 mellan staten och filmbranschen. Staten började att ge direkta bidrag till avtalets ändamål. Med film- och videoavtal inträdde videobranschen i avtalskretsen. SVT och Nordisk Televi- sion AB (numera ) tillträdde som avtalsparter i 1993 års Videobranschen lämnade avtalet efter utgången av 1998 och har inte medverkat i något avtal. filmavtal är de kommersiella , Kanal och C nya parter. som är parter filmavtal ska enligt avtalet dels lämna ett visst bidrag till , dels garantera att medel till ett visst årligt belopp används för ny svensk film genom sampro- duktion, medfinansiering och köp av visningsrätter. I uppdraget till utredningen om radio och TV i allmänhetens tjänst (dir. 2007:71) ingår att överväga hur det kan säkerställas att omfattningen av SVT:s ansvarstagande för svensk film upprätthålls även efter det att filmavtal har löpt ut . Uppdraget ska redovisas . Även omfattningen av de insatser som finansierats genom film- avtalen har varierat. Medan de flesta avtal har finansierat i princip samtliga filmpolitiska insatser gäller det inte avtal och, som tidigare nämnts, avtal. Statens andel av finansieringen av filmpolitiken har stegvis ökat. De ändamål som ryms inom 2006 års filmavtal bekostas till mer än hälften av statliga medel. De sammanlagda filmpolitiska insatserna på nationell nivå, inom och utanför filmavtalet, finansieras till ungefär två tredjedelar av statliga medel. Därutöver har den offent- liga finansieringen på regional nivå av filmproduktion och annan filmverksamhet ökat markant , genom framväxten av regionala produktions- och resurscentrum. Parternas medverkan filmavtal är förenad med olika villkor. SVT får säga upp avtalet om fattar beslut som innebär väsentliga förändringar av företagets ekonomiska ramar eller av inriktningen på företagets verksamhet. De kommersiella TV-bolagen får säga upp avtalet om de förlorar rätten att sända marksänd television med digital teknik. Organisationer inom film- branschen får säga upp avtalet om mervärdesskattesatsen på film- visning höjs från den nuvarande reducerade nivån på . Reducerad mervärdesskattesats för entréavgifter till biografföre- ställningar medges enligt rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt. Reducerad mervärdesskattesats är enligt samma direktiv däremot inte tillåten för försäljning och uthyrning av videogram. Skattesats- strukturen i mervärdesskattedirektivet är föremål för en revision av Europeiska kommissionen. Filmpolitikens nuvarande huvuduppgifter är att främja värdefull svensk filmproduktion, att främja distribution och visning av vär- defull film, att bidra till att bevara och tillgängliggöra filmarvet, samt att verka för internationellt samarbete i dessa avseenden. Utvecklingen, bl.a. när det gäller ny teknik och förändrade ägarförhållanden på biografmarknaden, påverkar på olika sätt förut- sättningarna för verksamheter inom nämnda områden. De filmpo- litiska insatserna behöver värderas bl.a. mot denna bakgrund. Främja värdefull svensk filmproduktion Stödet till svensk filmproduktion omfattar i huvudsak två stödformer: förhandsstöd, som baseras på en kvalitetsprövning som görs av konsulenter, samt publikrelaterat stöd, ett efterhandsstöd som ges i relation till filmens bruttobiljettin- täkter. Kombinationen av stöd som baseras på en kvalitetsbedöm- ning och ett marknadsinriktat stöd i någon form finns i flera län- der. Förhandsstödet ges till filmprojekt med konstnärliga eller lik- nande kvaliteter som inte bedöms kunna genomföras enbart på marknadens villkor. Förhandsstödet är uppdelat på stöd till lång- film, barn- och ungdomsfilm, kort- och dokumentärfilm samt utveckling. Utvecklingsstödet omfattar bl.a. stöd till manusutveck- ling och stöd till s.k. växthusverksamhet för unga filmskapare. Det publikrelaterade stödet utgör ett komplement eller alternativ till det konsulentstyrda förhandsstödet och ska fungera som en riskgaranti för privat finansiering av svensk film. En svårighet med det publikrelaterade stödet har varit att åstadkomma långsiktiga stödvillkor som är väl avpassade efter stödets totala fasta budgetram. Regeringen har beslutat att godkänna ett avtal om ändring av filmavtal, som innebär att eventu- ella bestående överskott av medel avsedda för publikrelaterat stöd får användas för stöd i särskild ordning till svensk långfilm avsedd för biografvisning med ett tydligt mål att nå en stor publik. De olika produktionsstöden kompletterar på flera sätt varandra. speglar fördelningen av resurser mellan de olika för- handsstöden och efterhandsstödet avvägningar mellan olika intres- sen. Publiken ser i allt högre grad film i andra visningsformer än på biograf. Utrymmet på biografrepertoaren är också begränsat. Mot denna bakgrund har det framförts kritik mot att förhandsstöd i regel endast ges till långfilmer som är avsedda för biografpremiär. För förhandsstödet till kort- och dokumentärfilm gäller inte detta villkor. Andra anser tvärtom att filmavtalets nuvarande villkor bör betraktas i relation till hur avtalets finansiering fördelar sig mellan olika visningsformer. Filmproduktion är som tidigare berörts till stor del en kommer- siell verksamhet. Ingen svensk film produceras enbart med offent- liga medel. har förutsättningarna för privat finansi- ering av svensk film, bl.a. från riskkapitalbolag, fått ökad uppmärk- samhet. Filmbranschen har också beröringspunkter med bl.a. för- lags-, musik- och dataspelsbranscherna. Alla dessa olika branscher utgör delar av det som ibland benämns som upplevelseindustrin. I syfte att uppnå ökad jämställdhet i svensk filmproduktion innehåller filmavtal ett mål om att stödet till svensk film- produktion ska fördelas jämnt mellan män och kvinnor. Enligt detta mål bör ettdera könet, räknat i antal projekt som får stöd, senast före avtalsperiodens slut vara representerat till inom kategorierna manusförfattare, producent och regissör. Enligt ett övergripande mål för statens bidrag till Filmin- stitutet ska ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv integreras i verksamhet. Film produceras allt mer genom internationellt samarbete. I Sve- rige liksom i många andra EU-länder har även den omfattande regionaliseringen förändrat filmproduktionens villkor och ytterli- gare bidragit till samarbete över nationsgränserna. Svensk film får offentlig finansiering även genom internationella organ som Nor- diska Film- och TV-fonden, Eurimages och EU:s Mediaprogram samt från regionala produktionscentrum i landet. De nuvarande svenska filmstöden har godkänts av Europeiska kommissionen i statsstödshänseende. Kommissionens beslut gäller t.o.m. . Främja distribution och visning av värdefull film När det gäller de ekonomiska förutsättningarna för svensk film och för utländsk film som importeras till är kostnader för dis- tribution och visning en väl så väsentlig faktor som produktions- kostnaderna. Filmpolitiken omfattar en rad insatser för att främja distribution och visning av film i hela landet, både inom ramen för och vid sidan av filmavtal. Insatserna syftar till att öka spridningen av svensk film, att öka utbudet av utländsk kvalitetsfilm i och att stärka biografstrukturen. Insatserna är i huvudsak inriktade på biograffilm. är ett av världens biograftätaste länder räknat per capita, med ett stort antal biografer på mindre orter som ofta drivs ideellt. Antalet visningsformer för film blir allt fler, vilket innebär att film- tittandet totalt sett ökar, men också att biografen utsätts för allt hårdare konkurrens. Likväl har biografen alltjämt stor betydelse för filmmarknaden och som offentligt rum för filmupplevelser. Frågor om biografens roll och förutsättningarna för mångfald i filmutbudet har fått ökad aktualitet efter det att biografkedjan och distributören gått i konkurs och ägarförändringar skett på marknaden. har gjort en utvärdering och utarbetat en handlingsplan med för- ändringar och vissa förstärkningar av de insatser som görs för dis- tribution och visning av film. I samband med detta har uppmärk- samhet riktats mot kommunernas och landstingens roller när det gäller utvecklingen på området. Enligt många bedömare kommer biografbranschen i inom en inte avlägsen framtid att övergå från dagens analoga teknik till digital distribution och visning av film.