sou · GXB324 · 2009-03-02 00:00:00 — Projektera för både byggbarhet och förutsättningar för effektiv drift, god arbetsmiljö och ett samhällsekonomiskt effektivt resursutnyttjande och värdera om vald teknisk lösning är samhällsekonomiskt optimal. Projekteringen ska – om så erfordras – innehålla en för respektive anläggning anpassad skötsel- och underhållsinstruktion. Medge indexkompensation enbart för prisökningar som parterna inte kan påverka. Syftet är att skapa incitament till minskade störningar för tredje man och till effektivt tid- och resursutnyttjande. Start- och sluttider för entreprenaderna samt tiden för genomförandet ska omfattas av konkurrens. Genom att låta upphandlingarna av olika projekt beakta vad som är den lägsta kostnaden för samhället kommer nya tekniska lösningar, nya upplägg och nya produktionsmetoder att utvecklas. Konkurrensen kommer att omfatta fler inslag och komponenter (tid, teknisk lösning och kvalitet) utöver hänsynen till de rena byggkostnaderna, vilket inte med automatik innebär de allra kortaste byggtiderna och entreprenadtiderna. Byggtiderna och entreprenadtiderna kan påverkas ytterligare om vissa typer av restriktioner som finns kan elimineras eller i vart fall reduceras utan att viktiga samhällsintressen går förlorade. Mervärdet av en tidigare idrifttagning av eller minskade störningar varierar från projekt till projekt beroende på omständigheter. I varje särskilt fall måste en värdering göras och redovisas öppet. Att påskynda ett genomförande där en tidigare idrifttagning inte kan tillgodogöras av trafikanterna har exempelvis inget mervärde. Det innovativa klimatet i branschen bör vidare stärkas och utveckling av nya metoder, tekniska lösningar och nya produkter som uppfyller berättigade krav bör enligt rekommendationen uppmuntras och stimuleras. Analys - beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt Det finns mycket som tyder på att produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen avseende anläggningsentreprenader varit mycket låg under de senaste 15–20 åren. Det betyder att den faktor som skulle ha kunnat dämpa kostnadsutvecklingen för anläggningsbyggandet inte fungerat. Det finns sannolikt många orsaker som kan ha bidragit till den låga produktivitetsutvecklingen. Några av orsakerna ligger utanför anläggningsbranschens påverkan. Andra orsaker ligger hos aktörerna själva. 7Utveckling av de statliga beställarfunktionerna – överväganden och förslag I de föregående avsnitten har syftet varit att ringa in problembilden och i beställarens hittillsvarande agerande försöka hitta förklaringar till den utveckling som kännetecknat anläggningsbranschen. Vidare har också redovisats hur aktörerna inom branschen själva genom rekommenderade åtgärder ska kunna bryta utvecklingen och få till stånd en förnyelse i branschen. Resultatet av branschens egna ansträngningar har ännu inte slagit igenom i form av förbättrad produktivitet eller ökad produktutveckling. De program som rekommenderats har av tidsskäl inte fått tillräckligt genomslag . Vissa programpunkter kräver också en vidareutveckling innan de kan implementeras fullt ut. Anläggningsbranschen har också långa ledtider. Åtgärder kan endast fullt ut slå igenom i nya projekt som handlats upp och kontrakterats med inslag av rekommenderade program. Den tröghet med vilken förnyelsen i anläggningsbranschen sker speglar emellertid också andra för branschen kännetecknande fenomen. Kulturen och traditionerna är starka. Arbetssätten och formerna för umgänget i branschen är cementerade. Utförandeentreprenaden är förhärskande. Fokuseringen på mängder och prissättningen av dessa är stark hos alla involverade parter. Tillvaron är enkel och kalkylerbar. Till detta kan läggas den av alla parter odlade myten om att varje projekt är unikt och att varje projekt innehåller moment som inte kan förutses. Mycket måste lösas på plats. Till detta bidrar också att tiden för produktionsplanering ofta är knapp. Projektet ska inte sällan startas dagen efter kontraktering. Det enskilda projektet är avgränsade och rum. Efter avslut skingras personalen. Den laganda och gemensamma kunskap som vunnits i Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... projektet tas inte om hand. I nästa projekt ska ett nytt arbetslag trimmas in. Nya underleverantörer ska kontrakteras. Anläggningsbranschen har förtecken som ofta är direkt motsatta dem som finns inom industrin. Där råder en noggrann produktionsplanering, en stark kontroll över processerna, en medveten specialisering och strävan att hålla samman arbetslagen. Fokuseringen är riktad mot kunden och dennes behov, utveckling och framtida konkurrenskraft. Industrins underleverantörer ingår som en integrerad del i den samlade produktionen. Man investerar mycket i relationen mellan parterna i det industriella nätverket så att flödena ska bli så effektiva som möjligt. Det förhållningssätt som finns inom industrin bör kunna föras över och i långa stycken tillämpas inom anläggningsbranschen. Inom industrin har produktivitetsutvecklingen och innovationsgraden varit klart bättre än inom anläggningsbranschen. Förutsättningen för ett sådant förhållningssätt är att man inom anläggningsbranschen fokuserar på slutprodukten och de processer som leder fram till slutprodukten i stället för det enskilda projektet och de mängder som ska hanteras. Ett ändrat förhållningssätt eller synsätt måste stärkas genom att spelregler och förutsättningar förändras så i grunden att ett gammalt förhållningssätt utmönstras och inte längre premieras. Uppgiften handlar om att så ändra spelreglerna och förutsättningarna för beställarna att de med sitt agerande kan länka in anläggningsbranschen i banor som stämmer överens med de mål som återges i utredningsdirektiven. I grunden handlar det om att uppdragsgivaren (, , m.fl.) från aktörerna på marknaden i form av uppdragstagare (teknikkonsultföretag och entreprenadföretag) inte enbart ska få det han beställt i den individuella beställningen utan också att motsvarande beställning nästa gång ska kunna levereras till ett lägre pris och/eller en högre prestanda. Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... Förslag till grundläggande syn- och förhållningssätt att implementera hos de statliga beställarna: Beställarna ska fokusera på anläggningarnas funktionalitet och egenskaper för de ändamål de ska betjäna Utförarna ska fokusera på produkter, produktutveckling, produktion och produktionsutveckling för att i tävlan erbjuda och ta ansvar för och leverera de anläggningar som bäst uppfyller beställarnas krav på funktionalitet, egenskaper och pris Beställarna ska skapa de förutsättningar som krävs så att marknaden kan utnyttja stordrift, upprepning och specialisering för att öka produktiviteten Beställarna ska genom att ställa krav på funktionalitet och egenskaper hos den slutliga anläggningen skapa förutsättningar för att nya och förbättra befintliga anläggningar utvecklas Beställarna ska etablera sådana drivkrafter som medför effektivare resursutnyttjande och kortare bygg- och underhållstider Beställarna ska i princip inte tillhandahålla resurser eller insatsvaror. Utförarna bör ha fullständigt resursansvar. Beställarna ska tydliggöra när undantag förekommer och orsakerna härför. Undantagen ska vara så få som möjligt och kunna motiveras. Verken bör utarbeta strategier i frågan. Det synsätt som här ger uttryck för baseras på trafikverkens grundläggande uppdrag, nämligen att ansvara för hantering och styrning av funktionaliteten i respektive transportsystem. Kraven på funktionalitet uttrycks i termer av tillgänglighet, framkomlighet, säkerhet och miljöanpassning. Medlen för att hantera och styra funktionaliteten utgörs av att sköta, underhålla och utveckla anläggningar, att se till att de utnyttjas effektivt, att de som nyttjar anläggningarna får tillräcklig och nödvändig support för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt att fordonen interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt. Det är utifrån den rollen och det uppdraget som trafikverken ska handla upp och beställa de tjänster och produkter som entre- Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... prenörer, teknikkonsulter och andra leverantörer på marknaden ska leverera och ta ansvar för. Utförarna – entreprenörer och teknikkonsulter – har ansvaret för de resurser som behövs för att genomföra produktionen och för de produkter och tjänster som levereras. Den grundläggande roll- och ansvarsfördelningen framgår av figuren nedan. Figur 7.1 Ansvarsfördelningen mellan beställaren och utföraren Ansvar för rätt verksamhet -omsätta de politiska besluten -känna till och säkerställa effektsamband -vad (vilka produkter och tjänster) -ambitionsnivå/kvalitet -nyttan jämfört med priset -utnyttja/använda/sysselsätta -underhålla/utbilda -utveckla/vidareutbilda -skaffa/avyttra/rekrytera/avveckla -metoder/metodutveckling -produkter/produktutveckling Det är enligt trafikverksutredningens uppfattning väsentligt att man respekterar de roller som respektive part har på marknaden. Den rollsammanblandning som varit förhärskande och fortfarande kännetecknar anläggningsbranschen måste brytas. De statliga beställarna måste fokusera på anläggningarnas funktionalitet och egenskaper och inte på frågor som rör utförarens uppgifter, nämligen dennes ansvar att se till att rätt resurser och insatsvaror och tjänster används, att effektivaste produktionsmetoder nyttjas och att de produkter och tjänster som levereras är de som bäst uppfyller de krav på funktionalitet och egenskaper som beställaren gett uttryck för i sitt förfrågningsunderlag. tillhandahåller järnvägsspecifikt material oftast i form av komponenter till entreprenörerna när de ska fullgöra arbeten åt . har tillhandahållit bitumen vid ny- och underhållsbeläggningar. I fall anges bristen på standarder, stordriftfördelar vid upphandling och särskilda säkerhetshänsyn som skäl för tillhandahållandet. Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... verkets fall har man angett önskan att bryta tendenser till monopolprissättning av bitumen. principiella ståndpunkt är att anskaffning av material är ett ansvar som ligger hos entreprenören i dessa fall. Verken bör därför sträva efter att minska och begränsa inslaget av tillhandahållande och låta entreprenörerna ta ett fullständigt ansvar för de resurser som används. Det kan ibland finnas skäl att frångå den principiella ansvarfördelningen om vitala säkerhetsintressen står på spel, när det är fråga om specefika komponenter som är integrerade delar av anläggningen eller om marknaden misslyckas att leverera produkter och tjänster till marknadsmässiga priser satta under konkurrens. Det väsentliga är att tillhandahållandet inte motverkar eller utgör hinder för en ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranchen. Verken bör få i uppdrag av regeringen att i samarbete med konkurrensverket utarbeta strategier i denna fråga. 7.2Förutsättningar för de statliga beställarna – analys och förslag till åtgärder De statliga beställarna har en långtgående beslutanderätt vid upphandling av konsulttjänster och entreprenader på anläggningsmarknaden. De kan inom ramen för lagen om offentlig upphandling bestämma över frågor som rör entreprenadformer, ersättningsfrågor, avgränsningar av entreprenader och konsulttjänster och vilka samverkansformer som, efter kontraktering, ska tillämpas i det enskilda fallet. De råder över hur de tekniska beskrivningarna ska utformas. I den meningen har beställarna mycket goda förutsättningar för att påverka utvecklingen och tillståndet i anläggningsbranschen. Inom anläggningsbranschen och bland beställarna förs ofta frågan fram om att skapa stabilare finansiella förutsättningar för branschen. En årlig anslagstilldelning skapar i sig en osäkerhet om de mer långsiktiga finansiella förutsättningarna för framtida beställningar särskilt när det finns ett stort antal projekt som pågår över årsskiften och som kan medföra kostnadsfördyringar till följd bl.a. av avtalad indexreglering. Kostnadsfördyringar hos enstaka projekt kan också medföra att produktionstakten i andra projekt måste hållas tillbaka för att inte överskrida de anslag som disponeras för året av beställande verk. Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... Regeringsformen reglerar finansmakten. företager, såsom det uttrycks i grundlagen, budgetreglering för närmast påföljande budgetår eller, om särskilda skäl föranleder detta, för annan budgetperiod. anvisar och regeringen tilldelar anslag till angivna ändamål. Budgeten är ettårig, men för att ge förvaltningen och övriga aktörer bättre planeringsförutsättningar så presenteras även beräknade anslag för de kommande två åren utöver det år som själva statsbudgeten avser. I budgetpropositionen finns det således uppgifter om beslutade och föreslagna anslag (på tilläggsbudget) , förslag för samt beräknade anslag för två respektive framåt. För infrastrukturanslagen redovisas dessa förslag och beräkningar dessutom på postnivå även om den slutliga fördelningen fastställs i regleringsbrevet . Enligt lagen om statsbudget får regeringen tillfälligt överskrida ramanslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. Tillgängliga medel under påföljande år reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit. Outnyttjande medel får regeringen använda under följande budgetår. Om regeringen avser att använda tak för statens utgifter i beredningen av förslag till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, ska förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i budgetpropositionen. Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar får avse än ett budgetår. Om det finns risk att för att ett beslutat tak för statens utgifter kommer att överskridas, ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenheter till eller föreslå nödvändiga åtgärder. För det ändamål och med högst det belopp som bestämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det budgetår statsbudgeten avser. Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande. I den mån det finns en generell praxis för anslagskrediter och anslagssparande gäller att anslagskredit normalt uppgår till och att krediten är proportionellt fördelad på förekommande anslags- eller delposter. Även för anslagssparandet gäller i normal- Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... fallet att en myndighet får disponera ett tilldelat belopp och ett överfört anslagssparande av anslaget1. och anslagstilldelning och övriga finansiella villkor framgår enligt regleringsbreven för . Av breven framgår att verken har en anslagskredit om avseende anslagen till väghållning och banhållning. Anslagsbehållningen som disponeras för får uppgå till högst för administrationsanslagen men för sakanslagen (Väghållning och statsbidrag respektive Banhållning och sektorsuppgifter) finns det ingen begränsning, dvs. allt anslagssparande får disponeras kommande år. Motivet är att anslagen skall vara anpassade för att motsvara den av fastställda planeringsramen. Anslagssparande som uppkommer till följd av lägre verksamhetsvolym behövs senare för att planerna ska hållas.2 är de flexibilitetsinstrument som följer av ramanslaget maximalt delegerade till och vad gäller sakverksamheten. Förekomsten av detta instrument bör ge betydande möjligheter att kortsiktigt kunna hantera exempelvis oväntad snabb byggnationstakt. och har också av regeringen getts bemyndiganden för beställning av entreprenader m.m. som rör nästkommande budgetår för att verksamheten ska fungera tillfredsställande. Beställningsbemyndiganden kopplas till ett visst ändamål eller anslag. För väghållning uppgår beställningsbemyndigandet 2009 till 27,7 mdkr. (beräknas nya åtaganden uppgå till 15,3 mdkr medan infriade åtaganden uppgår till 9,6 mdkr.) Motsvarande bemyndiganderam för banhållning uppgår till 40 mdkr därutöver tillkommer 25 mdkr för Botniabanan3. har bemyndiganderamarna kunnat minskas kraftigt till följd av genomförda extraamorteringar. /09 beräknas i princip samtliga av och lån upptagna för infrastrukturåtgärder vara amorterade. De lån som inte lösts är sådan som enligt tidigare beslut i huvudsak ska finansieras med brukaravgifter. 1Anslagsförordningen (11§) 1996:1189 2Att begränsa denna typ av anslagsbehållning eller på annat sätt begränsa utgifterna är något som dock kan övervägas när något av de överordnade finanspolitiska målen (utgiftstak eller saldomål) är hotade. I första hand bör regeringen välja att lägga en tillfällig utgiftsbegränsning i stället för att dra in anslag eller anslagssparande. Härigenom riskerar inte myndigheternas incitament att snedvridas lika mycket. 3I beställningsbemyndigande ingår även kontrakterade hyresbetalningar till . Dessa hyresintäkter kommer bolaget att använda för att successivt lösa lånen i RGK. Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... Med de instrument som lagen (1996:1059) om statsbudgeten ger tillgodoses i allt väsentligt de krav som förs fram när det gäller att säkerställa finansiella förutsättningar. Beställningsbemyndigandet ger möjligheter att beställa tjänster och entreprenader framåt och anslagskrediten ger i de flesta fall rimliga förutsättningar att parera tillfälliga svängningar i priser och oförutsedda händelser. Regeringen synes också ha utnyttjat instrumenten fullt ut såvitt avser och . Även om finansieringen formellt kan säkerställas först från och med det budgetår regeringen ställt medel till myndighetens disposition kan upphandlingen av projektet – genom bemyndigandeinstitutet – påbörjas och tecknandet av entreprenadkontrakt kunna ske i så god tid att tillräckligt utrymme ges för en effektiv produktionsplanering och arbetsberedning. Det medför att den alldeles övervägande delen av upphandlingarna av entreprenad-, underhålls- och driftprojekten bör kunna göras året innan projekten ska starta och vara slutförda senast eller förvintern året innan. Genom en sådan tidigareläggning skapas ytterligare möjligheter att förkorta byggtider och skapas förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande genom att tillräcklig tid skapas för en effektiv produktionsplanering och arbetsberedning. Varför förs – mot denna bakgrund – ändå kraven på stabilare finansieringsförutsättningar fram och vad ligger bakom påståendena om att de finansiella förutsättningarna inte är stabila? En statlig budget har två dimensioner, dels en finansiell dels en verksamhetsmässig. Varje underliggande nivå har starka incitament att fokusera på den finansiella. Det gäller att få mycket pengar till sin verksamhet. Konkurrensen om de finansiella medlen är stor. I denna konkurrens är det väsentligt att visa behovet av medel. Det bästa sättet är att redovisa stora åtaganden eller prognoser som ger framtida spelutrymme. Därför förekommer en strävan att redovisa åtaganden och att i prognoserna inte visa på ett utrymme som kan innebära att budgetmedel förs till någon annan eller något annat ändamål. Risken är annars överhängande att överordnad nivå tar tillbaka medlen från underordnad nivå för att täcka eventuella överskridanden av anslag (verksnivå) eller utgiftstak (regeringsnivå). Genom att sådana inslag har förekommit i budgetsammanhang både av regeringen och internt i verken riskerar man att få framtida beteenden som inte är önskvärda. En del av budgetmoralen går förlorad. Regeringen bör, om det statsfinansiella läget kräver åtgär- Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... der, i första hand lägga temporära utgiftsbegränsningar snarare än att dra in anslagsmedel. Konsekvenserna av ett sådant beteende som följer av avvikelse av förutsedd tillämpning av rådande budgetsystem blir att det ekonomiskt rationella exempelvis i form av en effektiv byggtakt går förlorad. Man startar gärna projekt utan att alltid ha säkerställt en fullständig finansiering grundad på ett kostnadseffektivt genomförande. Produktionstakten i det enskilda projektet underordnas därmed finansieringen och inte tvärtom. Detta förhållande är inte ovanligt när projekt genomförs över årsskiften. Den möjlighet som finns att ianspråkta anslagskrediten för att hantera budgetårsskiften finns inte heller alltid till hands. Krediten kan redan i samband med budgetbeslutet för verksamhetsåret vara utnyttjad för tidigareläggning av angelägna projekt av sysselsättnings- eller andra skäl. Givet att krediten används som buffert för oförutsedda händelser borde den i normalfallet vara tillräcklig för att hindra att spadarna behöver vila till följd av oförutsedda händelser. Speciellt om man beaktar att man även disponerar ev. anslagssparande som kanske uppstått av att arbetstakten då varit lägre än tänkt. Ett problem är som sagt att anslagskrediten ibland används till annat än vad som är tänkt. Exempelvis har anslagskredit använts för att byggstarta projekt som av olika anledningar ansetts som särskilt angelägna trots att långsiktig finansiering saknats. De problem som då uppstår är inte primärt ett problem som har med systemets flexibilitet att göra utan ett bruk av flexibilitetsinstrumentet som inte är avsett. Genom att överutnyttja kreditmöjligheten kan man komma i en situation som innebär att byggen bedrivs långsammare och därmed till en högre kostnad än nödvändigt. Flexibilitetsinstrumenten är tänkta att hantera oförutsedda utgiftsfluktuationer. De kan inte, och skall inte, klara av permanent högre utgifter. Om åtgärder är felbudgeterade och om det finns ett systematiskt fel i utgiftskalkylerna klarar inget system att hantera detta. Sådana systematiska fel måste hanteras genom att objekt eller hela planerna revideras. Det kan trots allt vara så att anslagskrediten av någon anledning är otillräcklig för att hantera tillfälliga anslagsbehov. Om tid finns så har regeringen möjlighet att gå till med tilläggsbudgetförslag (TB). En särskild problematik är knuten till de riktigt stora infrastrukturprojekten, såsom , , och Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... Sådana projekt har i sig, enbart med smärre procentuella avvikelser i kostnadshöjande riktning, en tendens att tränga undan andra projekt eller ta hela anslagskrediten i anspråk. I sådana fall kan det finnas skäl att söka finna en separat finansiering i anslutning till beslut om att dessa projekt ska genomföras. Särskild separat finansiering eller s.k. projektfinansiering anförs från tid till annan för att hantera stora och komplexa projekt – projekt med betydande osäkerhet för såväl totala utgifter som utgifter enskilda år. Projektfinansiering kan ske på olika sätt bl.a. att anslag anvisas för ett specifikt projekt, projektanslag, eller att projektet lånefinansieras med internt lån i . Lånefinansiering har från tid till annan använts av olika skäl. Inte alltid har objektens storlek eller komplexitet varit av betydelse för hur objektet finansieras. Lånefinansiering kan kortsiktigt vara frestande då man kan kringgå utgiftstaket om det annars skulle utgöra en bindande restriktion för önskad politik. Man kan inte helt bortse ifrån att detta har varit det bärande skälet till vissa objekts lånefinansiering. Utgiftstaket fastställs på en nivå som stödjer, och är koncistent med saldomålet. Givet att saldomålet är lika operativt som utgiftstaket så spelar det inte någon roll om en utgift lånefinansieras eller anslagsfinansieras. Den reala belastningen är densamma och påverkar statens finansiella sparande lika mycket. och har var sitt anslag för sin egentliga sakverksamhet. var dessa anslag uppdelade i flera anslag som i princip motsvaras av dagens anslagsposter. Genom att slå samman anslagen överfördes makt från riksdag till regering och sammantaget ökade också flexibiliteten.