sou · GWB39d2 · 2009-01-01 00:00:00 — I delbetänkandet Samordning av sjö- och flygräddningstjänsterna (SOU 2000:63) föreslog utreda- ren en sådan samordning. Utredaren konstaterade att det inte fanns några förvaltnings- rättsliga hinder mot att flygräddningsverksamheten med ett bibe- hållet myndighetsansvar för samordnades administ- rativt och operativt med sjöräddningsverksamheten. Utredaren konstaterade dock att det saknades direkta förebilder för en sådan samordning inom den svenska förvaltningen och att den föreslagna formen för samordning gav upphov till flera och i viss mån svår- överblickbara problem. Utredaren konstaterade att dessa problem skulle få en enklare lösning om den samordnade verksamheten bedrevs i form av en fristående myndighet. Utredaren konstaterade dock att en sådan lösning inte var avsedd med verkens skrivelse samt att problemen med en samordning inte heller skulle över- skattas. Utredaren övervägde även möjligheterna till privatisering av räddningstjänsten men konstaterade att verksamheten innehåller betydande inslag av myndighetsutövning – bland annat genom att räddningsledare har rätt att bestämma om tjänsteplikt och rätt att ta i anspråk resurser från myndigheter och företag. Utredaren menade att det därför var ytterst tveksamt om en privatisering över huvud taget kan eller bör komma till stånd. Utredaren berörde också möjligheterna att istället integrera flyg- och med verksamhet men konstaterade att en sådan förändring skulle kräva mer omfattande utredningsarbete. Utreda- ren lämnade ett förslag till de författningsändringar som krävdes för att integrera flyg- och . Dessa begränsades till vissa mindre förändringar av räddningstjänstförordningen (nu ersatt av förordning 2003:789 om skydd mot olyckor). Utredaren upprepade i sitt slutbetänkande (SOU 2002:12) sin ståndpunkt att räddningscentralerna borde samordnas. 2001 genomförde och med med- verkan från utredningen som föreslog flera områden för fortsatt samverkan i befintlig organisa- tionsstruktur. Delar av utredningens förslag genomfördes aldrig. fick regeringens uppdrag att beskriva och analysera nuvarande sjöräddningsverksamhet med avseende på ingående aktörer, beredskapsnivå och geografisk täck- ning. Verket skulle även lämna förslag till förbättringar. Sjöfarts- verket redovisade uppdraget i rapporten av uppdrag om hur bedrivs (Rapport ). I denna rapport föreslog återigen att regeringen skulle tillskapa de nödvändiga legala förutsättningarna för en integration av rädd- ningscentralerna. Man menade att en sådan integration inte bara skulle ge ekonomiska vinster, utan dessutom en effektivare ledning av flyg- och sjöräddningsfallen eftersom oklarheter i ansvars- och ledningsfrågor då skulle elimineras. och fick i upp- drag av regeringen att gemensamt utreda om man genom ökad samordning av verksamheterna vid räddningscentralerna kunde bibehålla den höga kvaliteten till en lägre kostnad. Uppdraget redo- visades i promemorian Ökad samordning av verksam- heterna vid flyg- och sjöräddningscentralerna. Av promemorian framgick att det finns vissa effektiviseringsmöjligheter inom de administrativa och tekniska områdena. Verken hade dock olika uppfattningar om kostnaderna för att utbilda personal med kompetens att arbeta inom båda trafikslagen. I rapporten konstaterades att den genomförda förändringen i huvudmannaskapet för flygräddningscentralen (i och med att Luftfartsstyrelsen övertog ansvaret från ) innebar att det saknades förutsättningar för och Sjöfarts- verket att gemensamt fortsätta utredningsarbetet. Båda verken konstaterade att, om utredningsarbetet skulle fortsätta, detta borde ske genom en mera övergripande utredning som innefattar såväl samtliga samverkande räddningsresurser som andra frågor som kan aktualiseras i ljuset av pågående förändringsarbete inom räddnings- tjänst, krisberedskap och näraliggande områden. Ett flertal tidigare utredningar har berört frågan om att föra över huvudmannaskapet för sjöräddningsverksamheten till Kustbevak- ningen. konstaterade i sitt betänkande roll i den framtida sjöövervakningen (SOU 1989:26) att man varken funnit ekonomiska eller effektivitets- höjande skäl för en sådan åtgärd. Ett viktigt argument i samman- hanget var att sjöräddningsverksamheten bygger på en mycket långtgående samverkan mellan flera myndigheter och organisatio- ner och att denna samverkansmodell måste gälla även oavsett huvudmannaskapet. behandlade samma fråga i sitt betänkande Statens maritima verksamhet (SOU 1996:41). Även i denna utredning var slutsatsen att många organi- sationer är inblandade i sjöräddningsarbetet och att denna ordning skulle bestå även om huvudmannaskapet förändrades, vilket enligt utredningens bedömning innebar att effekten av ett förändrat huvudmannaskap skulle vara liten. Flygräddningsverksamheten är en rent operativ verksamhet som är en artfrämmande verksamhet inom Luftfarts- styrelsen. När Luftfartsstyrelsen skildes ut från var avsikten att den operativa verksamheten skulle ligga kvar på Luft- fartsverket men att myndighetsutövningen skulle ligga hos Luft- fartsstyrelsen. På ett sent stadium konstaterades att en sådan ord- ning förutsatte en författningsändring vilket medförde att verk- samheten samlades hos Luftfartsstyrelsen. Transportinspektionen får enligt vårt förslag en ännu tydligare inriktning mot ren myndighetsutövning. Enligt de principer som diskuteras i kapitel 3 bör inte sådan operativ verksamhet som flygräddningsverksamheten utgör ligga i Transportinspektionen. Bildandet av Transportinspektionen föranleder inte i sig någon omprövning av ansvar för . utredningar om möjligheterna att integrera flyg- och sjöräddnings- centralerna talar dock för att överväganden om sjöräddnings- verksamheten bör göras med överväganden om flygrädd- ningstjänsten. Av beskrivningen ovan framgår att frågan om integration av räddningstjänsterna utretts ett antal gånger utan att detta resulterat i en sammanläggning. och har i de senare utredningarna gjort olika bedömningar av effektiviserings- potentialen liksom av vilka kompetenser som krävs för verksam- heten och omfattningen av den utbildning som förutsätts om samma personer ska kunna arbeta med båda räddningstjänsterna. Dessa olika bedömningar synes fortfarande bestå. Myndigheterna gör också väsentligt skilda bedömningar av möjligheterna att behålla och rekrytera kompetent personal om verksamheten integ- reras. Vår bedömning är att det sannolikt finns effektiviserings- möjligheter med en integrerad verksamhet och att övervägande skäl talar för en sådan integration. Vi konstaterar dock att det även är motiverat att överväga en integration med miljö- räddningstjänst till sjöss. utredningar har visserligen inte förordat en överföring av huvudmannaskapet för till , men de tidigare utredningarna som behandlat denna fråga har inte berört flygräddningen. För en integration med talar det faktum att verksamheterna är samlokaliserade, att uppgifterna som de framkommer i lagen och förordningen om skydd mot olyckor är likartade och att Kust- bevakningen svarar för en stor del av resurserna för sjöräddnings- insatser (fler insatser med ytenheter än exempelvis självt). Mot en sådan integrering kan tala att uppdrag delvis är av polisiär karaktär och att kraven på snabba insatser är betydligt lägre än i flyg- och . Karaktären på insatser skiljer sig därför delvis från den övriga verksamheten. Vid en eventuell integration med Kustbevak- ningen kan denna myndighet övervägas som huvudman för verk- samheten. För att få en rimlig behandling av frågan om räddningsverksam- heternas hemvist är det motiverat att genomföra en från de inblan- dade verken fristående mer omfattande utredning än vad som är möjligt inom vår utrednings tidplan. Denna slutsats är i överens- stämmelse med synpunkter i utredningen om översyn av rädd- ningstjänstlagen och även med slutsatsen i och senaste utredning av frågan. En fördjupad utredning bör behandla förutsättningarna för att antingen integrera enbart flyg- och eller även Kust- bevakningens miljöräddningstjänst. Utredningen bör behandla frå- gan om var tillsyn och normgivning bör placeras, var övriga delar av managementfunktionerna bör ligga samt ansvaret för mission- coordination. Utredningen bör behandla kompetenskraven på per- sonalen vid räddningscentralen, utbildningsbehov och effektivise- ringsmöjligheter. Utredningen bör även kartlägga erfarenheterna i länder som genomfört mer eller mindre långtgående integration av räddningsverksamheten (t.ex. , , och ). Såväl flyg- som sjöräddning finansieras med avgifter från respektive sektor. som flyg- och sjöräddning kan ses som en del av det statliga infrastrukturåtagandet. För detta åta- gande finns en stor fast beredskapskostnad, men också en rörlig del där kostnaderna är beroende av om och hur man utnyttjar infra- strukturen med varierande risk för att räddningstjänsten ska behöva anlitas. Vår bedömning är att kostnaderna för räddnings- tjänsten i huvudsak bör täckas av avgifter som tas ut vid använd- ning av infrastrukturen. För sjöfartens del är det dock värt att notera att 75–av räddningsinsatserna avser fritidsbåtar och att det för dessas del kopplingen till infrastrukturen inte är självklar. har ett särskilt anslag för fritidsbåts- ändamål som delvis används för detta syfte. En fördjupad utredning bör således även behandla finansieringsfrågan. svarar flygräddningen för en beredskap för att avlysa luft- rum vid olyckor eller hot samt när statsluftfartyg eller ambulans- flyg berör luftrummet. Beredskapen upprätthålls dygnet runt samtliga veckans dagar. Ansvaret för verksamheten ligger enligt luftfartsförordningen på Luftfartsstyrelsen. Om denna verksamhet måste föras över till Transportinspektionen om flygräddningen förs till annan huvudman minskar den möjliga effektiviserings- potentialen. Såväl flyg- som sjöräddning utgör verksamheter som måste bedrivas kontinuerligt. Förändringar måste därför genomföras så att verksamheten inte störs i alltför stor utsträckning. Vi gör därför bedömningen att det är olämpligt att flytta huvudmannaskapet för flygräddningen innan frågan utretts mer grundligt. Vi föreslår där- för att flygräddningen i sin helhet följer med in i Transportinspek- tionen tills vidare. Förslaget innebär således att hela dagens verksamhet vid Luft- fartsstyrelsen tills vidare förs över till Transportinspektionen. Denna förändring ingår i den överföring av Luftfartsstyrelsens verksamhet som beskrivs i bilaga 4. Under begreppet skydd (security) ryms bestämmelser som syftar till att förhindra kriminella och olagliga handlingar. 11.2Nationell och internationell reglering Regleringen av luftfartsskydd (security för flyg) återfinns i 17 samt EG-förordningarna (EG) nr 2320/2002 och (EG) nr 622/2003. Samtliga styrande förordningar och bestämmelser är införda i det svenska regerverket Nationellt Säkerhetsprogram (NASP) som innehåller en informationsdel samt bestämmelser för civil luftfart. De verksamheter som berörs av bestämmelserna är flygplatser, svenska flygföretag, utländska flygföretag, flygtrafik- tjänst, speditörer, fraktterminaler, postföretag, cateringföretag, städföretag samt utbildningsorganisationer som utbildar säker- hetsföretag. Regleringen av sjöfartsskydd (security för sjöfart) återfinns som tillägg i . Inom EU har reglerna satts i kraft genom förordning (EG) nr 725/2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. Den nationella regleringen åter- finns i lagen (2004:487) om sjöfartsskydd och förordningen (2004:283) om sjöfartsskydd. Lagstiftningen berör lastfartyg med en bruttodräktighet av 500 eller mer, passagerarfartyg, flyttbara oljeplattformar till sjöss samt hamnanläggningar som betjänar sådana fartyg som går i internationell fart, samt passagerartrafik mellan och fastlandet. EU har även beslutat om ett direktiv för ökat hamnskydd (direktiv /65/EG). Direktivet har införts i svensk rätt genom lagen (2006:1209) och förordningen (2006:1213) om hamnskydd. saknas i huvudsak skyddsregler för landtrans- porter. Det enda undantaget är reglering av skydd i samband med transporter av farligt gods på järnväg. har dock presenterat ett förslag till gemenskapsåtgärder för att förbättra skyddet för landtransporter. Syftet är att komplettera befintliga gemenskapsbestämmelser om transport- skydd. Medlemsländerna föreslås införa en kvalitetsmärkning för skydd som kan tilldelas aktörer som uppfyller de europeiska mini- mikraven, s.k. säkra aktörer. Inom ramen för de obligatoriska reg- lerna föreslås att en frivillig ordning införs genom vilka aktörerna kan öka skyddet i utbyte mot stimulansåtgärder. Alla aktörer som är inblandade i verksamheter med förberedelse av gods för avsänd- ning från produktionsplatsen, transport av gods, befordran av gods samt lagring eller verksamhet vid inlandsterminal ska enligt försla- get kunna ansöka om att klassas som säker aktör. Medlemsstaterna ska också utse en behörig skyddsmyndighet. Regleringen avses ske genom förordning. 11.3Vem utövar normering och tillsyn Hur ansvaret för normering och tillsyn av skyddsregler fördelar sig mellan olika transportmyndigheterna visas i tabell 11.1. Tabell 11.1 Ansvarsfördelning mellan olika transportmyndigheterna för norme- ring och tillsyn av skyddsregler. Tillsynsverksamheten inom luftfarten berör samtliga områden som omfattas av bestämmelser inom den civila luftfarten, exempelvis flygtrafiktjänst, flygplatser och luftfartsskydd. Luftfartsstyrelsen utfärdar säkerhetsgodkännanden för de verksamheter som omfattas av verkets föreskrifter. Detta innebär hantering av ansökningar från företag som vill bli säkerhetsgodkända, företag som vill få föränd- ringar i sin verksamhet godkända samt företag som vill förnya sina Verksamheten övrigt omfattar för luft- farten bland annat registerkontroll som görs när personal säker- hetsprövas. () är primärt ansvarig för att fullgöra åtaganden inom området. får över- enskomma att polismyndighet eller ska fullgöra uppgifter som annars åligger . får meddela föreskrifter om vilka åtgärder en hamnanläggnings skyddsplan ska innehålla, avgifter för sjöfartsskyddet. Efter godkännande av skyddsplaner och ombordkontroll får farty- gen ett internationellt skyddscertifikat utfärdat av Sjöfarts- inspektionen. På samma sätt får de godkända och kontrollerade hamnanläggningarna ett utlåtande om överensstämmelse utfärdat av . utför tillsyn av far- tygs och rederiers sjöfartsskyddsorganisation samt av sjöfarts- skyddet i hamnanläggningar. utför även registerkontroll av personal. Frågor om skydd inom järnväg och väg är som nämnts tidigare i allt väsentligt inte författningsreglerade. behandlar frå- gor om security inom sektorsarbetet. Arbetet är i ett inledande skede och innebär att sektorns aktörer på frivillig bas samarbetar. Författningsreglerad verksamhet inom området bör ligga på Trans- portinspektionen. Verksamheten inom flyg- och sjöfartsskydd har därför en naturlig hemvist inom Transportinspektionen. Om frågor om skydd inom järnväg och väg regleras formellt föreslås även dessa bli ett ansvar för Tranportinspektionen. Tills vidare bör dock skyddsfrågor inom väg och järnväg vara ett ansvar för såväl Transportinspektionen som och . Slutsatsen är att befintlig verksamhet inom området vid Sjö- fartsinspektionen och Luftfartsstyrelsen föreslås föras över till Transportinspektionen. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap regleras i Förord- ningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Förordningen syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Förordningen gäller i stort sett samtliga stat- liga myndigheter under regeringen. Krisberedskap definieras som förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, mot- stå och hantera krissituationer. Grundregeln är att varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. förekommer inte normgivning, tillsyn eller utfärdande av till- stånd inom verksamheten för krisberedskap. Det finns inte heller internationella regler som direkt styr verksamheten. Verksamheten styrs således av den ovan angivna förordningen. Alla myndigheter ska analysera om det finns sådan sår- barhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvars- område som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verk- samhet inom området. Ett antal myndigheter har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. listar vilka myndigheter som har detta ansvar, sorterat efter ett antal samverkansområden. Transporter är ett sådant område. Följande myndigheter ingår i samverkansområdet för transporter: Inom ligger ansvaret på avdelningen för Sjöfart och samhälle, dvs. och Luftfartsstyrelsen har också ett ansvar inom samverkansområdet Skydd, undsättning och vård. Verksamheten inom detta område syftar till att skapa samverkan mellan de myn- digheter som har ett ansvar i räddningstjänst-, sjukvårds- och övriga blåljussammanhang i händelse av en krissituation. De uppräknade myndigheterna har även ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap. Ansvaret omfattar att planera inför en sådan situation, att genomföra omvärldsbevakning samt risk- och sårbarhetsanalyser, att ta ut, utbilda och öva berörd personal och att anskaffa de förnödenheter och den utrustning som myndighe- ten behöver för att klara sina uppgifter vid höjd beredskap. ska lämna förslag till regeringen om vilka myndigheter som ska ha skyldighet att hålla en tjänsteman i beredskap för att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser. Funktionen tjänsteman i beredskap vid en myndighet ska vara tillgänglig året runt, dygnet runt, och ska vid larm till myndig- heten kunna starta myndighetens arbete med krisledningsfunktio- nen oavsett när larmet kommer. Inom transportområdet har Ban- verket, Luftfartsstyrelsen, och skyldighet att hålla en tjänsteman i beredskap. Ansvaret för krisberedskap inom samverkansområdet transporter handlar i huvudsak om att planera för hur operativ verksamhet ska kunna fortsätta i en krissituation. Ansvaret bör ligga på en nivå som bedriver – eller i vart fall planerar för – en sådan verksamhet. Ansvaret vad gäller järnväg, sjöfart och väg bör således ligga kvar på nuvarande trafikverk. Att ansvaret inom flygområdet ligger på Luftfartsstyrelsen är enligt detta synsätt inte helt naturligt. En placering vid Luftfarts- verket hade varit mer naturlig. Placeringen speglar antagligen den ambition som fanns redan vid uppdelningen av att underlätta en framtida bolagisering av verket. En bolagisering skulle försvåra att ansvaret för krisberedskapsfrågor låg hos infra- strukturhållaren. Ansvaret för krisberedskap inom samverkansområdet transpor- ter föreslås sammanfattningsvis ligga kvar hos , Sjöfarts- verket och . Tills vidare föreslås att Luftfartsstyrelsens ansvar förs över till Transportinspektionen. En eventuell framtida förändring av myndighetsstrukturen på transportområdet kan göra det motiverat att se över ansvaret inom luftfarten. 12.3.2Samverkansområde Skydd, undsättning och vård Ansvaret för verksamheten inom samverkansområdet Skydd, und- sättning och vård bör inom transportområdet ligga på de myndig- heter som har ett ansvar för räddningstjänsten. Placeringen avgörs således av de ställningstaganden som görs i bilaga 10. Dessa innebär att flygräddningsverksamheten tills vidare föreslås följa med till Transportinspektionen och att ligger kvar hos Sjö- fartsverket. Ansvaret för krisberedskap inom samverkansområdet Skydd, undsättning och vård föreslås därmed ligga kvar på Sjöfarts- verket vad gäller sjöfart och föras över till Transportinspektionen vad gäller luftfart. Byggande av allmän väg och järnväg styrs huvudsakligen av egna sektorslagstiftningar. Dessa ger exploatören möjlighet att ta annans mark i anspråk för väg- respektive järnvägsändamål. För vägar finns en direkt vägrätt medan för järnväg måste planläggningen fullföljas genom lantmäteriförrättning. För att kunna åberopa rätten till marken måste den lagstadgade processen följas. För båda sekto- rerna delas den fysiska planeringen in i tre formella steg – förstudie, utredning och plan. Inom järnvägsområdet tillämpas dessutom ett informellt inledande steg, idéskedet, som är en intern start för pro- blemformulering. En arbetsplan och en järnvägsplan fastställs av respektive efter samråd med berörd länsstyrelse. Om verket och har olika uppfattningar hänskjuts frågan till regeringen för prövning. Myndigheternas fastställelsebeslut får överklagas till regeringen. 13.1.2Byggande av allmän väg Byggande av allmän väg är en omfattande process som innefattar flera led varvid fastställandet av arbetsplanen är det sista formella beslutet före byggskedet. Processen omfattar inte enbart fastställel- sebeslut utan även att, i förekommande fall, överlämna ärendet till regeringen för tillåtlighetsprövning enligt . Vidare behöver ofta ställning tas till om allmän väg ska förändras till enskild (indragningsärenden) och omvänt (förändringsärenden). Även frågor om det kommunala ansvaret att svara för väghåll- ningen av en allmän väg kan aktualiseras. Byggande av järnväg skiljer sig inte nämnvärt från vad som gäller för allmän väg. Fastställandet av en järnvägsplan utgör på motsva- rande sätt det sista ledet i planeringsprocessen och föregås av – utöver den icke lagreglerade idéstudien – förstudie och i förekom- mande fall järnvägsutredning och regeringens tillåtlighetsprövning. Byggande av allmän väg regleras huvudsakligen i väglagen (1971:948) och vägkungörelsen (1971:954) men påverkas i stor utsträckning av regleringen i och av den kommunala planerings- processen. har i vägkungörelsen bemyndigande att meddela före- skrifter om genomförande av förstudie och vägutredning, upprättande av arbetsplaner, tillägg till arbetsplaner samt miljö- konsekvensbeskrivningar, att en arbetsplan, som avser vägbyggnadsprojekt av viss beskaf- fenhet eller omfattning, ska överlämnas till verket för förbere- dande granskning, utredning om möjligheten att genom ändring i fastighetsindel- ningen avhjälpa eller minska intrång till följd av vägbyggnads- projektet. Verket har beslutat föreskrifterna (VVFS 2007:223) om samråd och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. i förstudier, vägutredningar och arbetsplaner. Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg utgör den författningsmässiga grunden vid byggande av järnväg. Regleringen omfattar inte endast vad man i dagligt tal kallar järnväg utan även tunnelbana och spår- väg och gäller för alla som ska bygga järnväg, oavsett om det är en offentlig eller privat järnvägsbyggare. På motsvarande sätt som för allmän väg påverkas byggandet i stor utsträckning av regleringen i och av den kommunala planeringsprocessen. har i förordningen bemyndigande att meddela före- skrifter om genomförande av förstudie och järnvägsutredning. Några föreskrifter har emellertid inte utfärdats. Beslut om fastställelse av en arbetsplan fattas av chefsjuristen efter beredning vid sektionen för förvaltningsrätt. Detsamma gäller övriga beslut som anknyter till fastställelseprocessen men general- direktören fattar beslut om överlämnande till regeringen för tillåt- lighetsprövning. Antalet ärenden uppgår till 50–80 arbetsplaner, 5 tillåt- lighetsprövningar, 30–40 indragningsärenden och 5–10 föränd- ringsärenden. Den sammantagna resursåtgången är omkring 12–13 årsarbetskrafter, varav 10,5 för sektionen för förvaltningsrätt, 1–2 för internt stöd på annan enhet och 0,3 för chefsjuristen.