sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Kompetensen är avsedd att kunna förändras med samhällsutvecklingen. Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ slutändan är det en uppgift för domstol att efter överklagande ta ställning till vad som ryms inom den kommunala kompetensen. Kravet att ärendet är sådant att fullmäktige kan besluta om det innebär att utanför området faller bl.a. frågor som ankommer på nämnder att besluta om, antingen genom direkta bestämmelser i lag eller genom att de är att se som förvaltning, verkställighet eller förberedande åtgärder (se 3 kap. 13–15 §§ kommunallagen). Däremot omfattas sådan frågor i vilka fullmäktige har valt att delegera beslutanderätten till t.ex. en styrelse eller nämnd. Begränsningen att folkomröstningen ska vara en del i beredningen av ett ärende som fullmäktige har att handlägga har inte hindrat att omröstning hållits i ärenden om att kommunen avser att göra någon form av framställan till , till en annan kommun eller till ett statligt organ (t.ex. eller Systembolaget). Genom att formulera frågan på ett sådant sätt att omröstningen handlar om huruvida kommunen ska verka för eller kanske göra en framställan till den som slutligt avgör frågan kan ett stort antal frågor bli föremål för folkomröstning. Ett flertal av de folkomröstningar som ägt rum kan också sägas ha rört just denna typ av framställningar. Detta torde knappast ha varit avsikten då bestämmelserna om kommunala rådgivande folk- omröstning infördes i kommunallagen och enligt vår mening bör man sträva efter att inte hålla folkomröstningar i sådana frågor. Det finns emellertid inte tillräckliga skäl att begränsa de frågor som kan bli föremål för folkomröstning till frågor som rör ärenden där det är kommunen som slutligen avgör den bakomliggande frågan. Det är inte heller troligt att det skulle gå att utforma en regel som skulle nå det angivna syftet. Det bör i stället vara en sak för kommunfullmäktige att avgöra om det är lämpligt att hålla folkomröstning i denna typ av frågor. Det är dock viktigt att det görs tydligt för de röstande vad omröstningen gäller så att de inte ges intrycket att det är kommunen som slutligen avgör den bakomliggande frågan. En annan fråga som diskuterats är om man bör begränsa möjligheterna att hålla rådgivande kommunala folkomröstningar till vissa ärendetyper. Uttryckliga uppräkningar i lag av vissa ärendetyper som det får folkomröstas om skulle emellertid innebära en detaljreglering som är främmande för kommunallagen och som innebär att kommunernas handlingsfrihet avsevärt begränsas. Det är dessutom mycket svårt att åstadkomma en uttömmande uppräkning. Det skulle därför finnas en uppenbar risk Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ för att vissa ärenden, som egentligen borde omfattas av en sådan reglering, skulle hamna utanför avgränsningen. Att införa principbestämmelser av typen förslag som medför större kommunalekonomiska konsekvenser kan leda till betydande tolkningstvister då det kan vara svårt att enas om vilka ekonomiska konsekvenser som t.ex. ett investeringsbeslut för med sig. Likaså tar denna princip mer fasta på beslutets omfattning i ekonomiska termer snarare än beslutets långsiktiga karaktär eller principiella betydelse. En annan möjlighet är att specificera vilka frågor som man inte får folkomrösta om. Flera europeiska stater har infört bestämmelser om att man exempelvis inte får folkomrösta om den kommunala budgeten, den lokala administrationen eller val respektive entledigande av fullmäktige och borgmästare. Vissa länder har även infört regler om att man inte får rösta i etiska och moraliska frågor. Även denna form av reglering riskerar dock att leda till tolkningssvårigheter. Var går t.ex. gränsen för vad som omfattas av den kommunala budgeten? Vår slutsats är således att det, utöver vad som tidigare anförts i fråga om folkinitiativ, inte finns anledning att ändra reglerna om kommunala folkomröstningar. FÖRHÅLLANDET MELLAN REGERINGEN OCH Ett parlamentariskt statsskick kännetecknas av att regeringen utgår från och är beroende av folkrepresentationen. Med parlamentarism menas alltså att makten ligger hos folkrepresentationens, parlamentets, majoritet. Statschefen har inte någon makt och rege- ringen måste ha parlamentsmajoritetens förtroende eller i vart fall tolereras av den. Finns inte denna förutsättning, ska regeringen avgå och ersättas av en annan regering som har tillräckligt stöd. Man skiljer mellan negativ och positiv parlamentarism. Begreppen hänför sig till vilken omröstningsregel som används när parlamentet ska ta ställning till vilket stöd regeringen har. Positiv parlamentarism innebär att en majoritet av parlamentets ledamöter aktivt måste stödja regeringen. I en regeringsbildningsomröstning utses därmed i länder med positiv parlamentarism en föreslagen kandidat till statsminister endast om en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för förslaget. Parlamentarismen i regeringsformen är i stället utformad efter principerna för negativ parlamentarism, vilket kommer till uttryck i bestämmelserna om regeringsbildning och misstroendeförklaring. Innebörden av detta begrepp kan sägas vara att en regering kan tillträda och fungera så länge den inte har en riksdagsmajoritet mot sig. De svenska omröstningsreglerna för regeringsbildning och misstroendeförklaring kan kortfattat beskrivas på följande sätt. Talmannens förslag till statsminister i samband med regerings- bildning är enligt 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen godkänt om inte fler än hälften av ledamöter, dvs. minst 175 ledamöter, röstar mot det. En nedlagd röst får därmed samma effekt som en röst för förslaget till statsminister. från att rösta kan riksdagsledamöter som visserligen inte aktivt stödjer den föreslagna statsministern men som på grund av det rådande parlamentariska läget inte vill fälla den tilltänkta regeringen markera ett missnöje utan att framtvinga regeringens avgång. För att ska bifalla ett yrkande om misstroende- förklaring krävs på motsvarande sätt enligt 12 kap. 4 § regerings- formen att fler än hälften av ledamöter röstar för det. De övriga europeiska länderna är också parlamentariska i den meningen att parlamentet har makten att under vissa förhållanden tvinga regeringen att avgå. I de flesta av länderna har parlamentet möjlighet att uttala en misstroendeförklaring både mot enskilda statsråd och mot regeringen som helhet. I några länder, t.ex. , och , krävs att den parlamentsmajoritet som vill fälla en regering också enas om en motkandidat till stats- ministerposten, s.k. konstruktiv misstroendeförklaring. Allmänt om parlamentarismen i regeringsformen Att har ett parlamentariskt styrelseskick kommer till uttryck redan i regeringsformens första paragraf. Där slås fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och förverkligas genom bl.a. ett represen- tativt och parlamentariskt statsskick. Av 1 kap. 6 § regeringsformen följer också att regeringen, vars uppgift är att styra riket, är ansvarig inför . Den svenska regleringen av parlamen- tarismen innebär som nämnts ovan ett s.k. negativt ansvar. Det förhållandet att regeringen utövar sin styrande makt under ansvar inför framgår också av reglerna i 12 kap. regeringsformen om kontrollmakt. Av särskild betydelse är i detta sammanhang de nämnda reglerna om misstroendeförklaring, som kan sägas vara den tydligaste regleringen av parlamentarismen i regeringsformen. Övriga kontrollinstrument är inte på samma sätt kopplade till parlamentarismens principer eftersom de inte i sig leder till någon möjlighet för att avsätta regeringen. utövar således kontroll över regeringen genom t.ex. konstitutions- utskottets granskning. Granskningen leder dock inte automatiskt till att regeringens parlamentariska stöd ska mätas i en förtroende- För att granskningen ska resultera i en sådan omröstning krävs ett särskilt yrkande om det enligt reglerna i 12 kap. 4 § regeringsformen. I skedde en utveckling från det maktdelningssystem som präglade regeringsform till den parlamentarism som regleras i regeringsformen. I samband med enkammar- reformen infördes reglerna om misstroendeförklaring, upplösningsinstitutet reformerades och statsministerns bestämmanderätt över regeringens sammansättning markerades. Dessa ändringar innebar att regeringens beroende av framgick tydligare. I regeringsformen markerades ställning ytterligare genom införandet av bestämmelser med innebörden att all offentlig makt utgår från folket och att landet styrs av en regering som grundar sin ställning på sammansättning och är ansvarig inför . När de nuvarande reglerna om misstroendeförklaring infördes motiverades valet av omröstningsregel med att ett negativt parla- mentariskt ansvar ansågs tillräckligt. En sådan omröstningsregel ansågs kunna bidra till politisk stabilitet och motverka missbruk av rätten till misstroendeförklaring (SOU 1963:17 s. 146 f.). Vid införandet av reglerna om regeringsbildning gjordes liknande över- väganden. Talmannens statsministerkandidat borde enligt vad som då angavs visserligen godkännas av men omröstnings- reglerna fick inte innebära att regeringsbildningen försvårades (SOU 1972:15 s. 95). I linje med parlamentarismens principer sätter regeringsformen alltså i centrum. stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas samt granskar rikets styrelse och förvaltning. Regeringens funktion är att styra riket med ansvar inför . Regeringsformen reglerar inte uttömmande vad som ingår i den styrande makten – regeringens styrande funktion brukar sägas utgöra en restfunktion, främst i förhållande till uppgifter. Omröstningen om talmannens statsministerförslag och misstroendeförklaring är således främsta instrument i det parlamentariska systemet för att kontrollera regeringens stöd i och utkräva ansvar. Även regeringen kan sägas ha två parlamentariska instrument till sitt förfogande. Det ena är att upplösa , det andra att ställa en s.k. kabinettsfråga. Regeringen får enligt 3 kap. 4 § regeringsformen upplösa och förordna om extra val. Detta kan dock inte ske under en nyvald riksdags . Institutet extra val betecknas ibland som en säkerhetsventil som bara aktualiseras i mycket besvärliga parlamentariska situationer. Möjligheten att upplösa och utlysa extra val, som enligt vad som framgått fanns redan före regeringsformens tillkomst, har inte utnyttjats . Regeringsformen reglerar två situationer där extra val kan aktualiseras. Den ena är enligt 6 kap. 3 § om talmannens stats- ministerförslag förkastats fyra gånger av . I ett sådant fall ska förfarandet för regeringsbildning avbrytas och återupptas först sedan ett nytt riksdagsval har hållits. Om inte ett ordinarie val ändå ska hållas , ska ett extra val förrättas . Den andra situationen är enligt 6 kap. 5 § om förklarat sig inte ha förtroende för statsministern eller något annat statsråd. Regeringen kan då, om förutsättningarna i 3 kap. 4 § är uppfyllda, förordna om extra val som ett motmedel för att undvika entledigande och – om misstroendeförklaringen avsåg statsminis- tern – hela regeringens avgång. Utöver dessa två extravalssitua- tioner kan regeringen när som helst – utom efter ett val – upplösa och utlysa nyval. Även i och har regeringen rätt att upplösa parlamentet. I de flesta andra europeiska länderna gäller annars att det är statschefen som fattar beslut om upplösning av parlamentet på förslag av regeringen. Statschefen kan alltså i de fallen ha ett veto. I några av dessa länder är regeringens rätt att föreslå en upplösning av parlamentet begränsad till situationer då den förlorat en förtroendeomröstning. I några andra europeiska länder saknar regeringen emellertid förslagsrätt. Med kabinettsfråga menas att en regering kan deklarera att en viss fråga är så viktig att ett eventuellt voteringsnederlag kommer att föranleda regeringens avgång. Regeringen kan på detta sätt så att säga tvinga att acceptera ett förslag även om inte en majoritet av dess ledamöter aktivt stödjer förslaget men på grund av överväganden om exempelvis möjliga regeringsalternativ inte är beredd att fälla regeringen. I dessa fall rör det sig inte om en rättslig förpliktelse att avgå. Det har inträffat endast att en regering avgått efter ett sådant voteringsnederlag i . Statsminister gjorde en kabinetts- fråga av regeringens förslag om allmänt lönestopp. avslog propositionen och lämnade in sin avskedsansökan, varefter talmannen entledigade honom och den övriga regeringen. Uppgiften att utnämna samtliga statsråd låg enligt regeringsform på kungen. Efter hand som parlamentarismens principer accepterades i det svenska statsskicket utbildades en konstitutionell praxis som innebar att kungen, innan han utnämnde statsministern, skulle samråda med talmännen och företrädare för partigrupperna i . Beslutet att utse en statsminister skulle sedan grunda sig på vad som framkommit vid samrådet. Övriga statsråd skulle enligt denna praxis utnämnas av kungen efter förslag av statsministern. förslag (SOU 1963:17) innebar att kungen fortfarande skulle ha uppdraget att utse statsminister. Ordningen med en skyldighet att först samråda med talmannen och företrädarna för partigrupper skulle enligt förslaget skrivas in i regeringsformen. Valet av statsminister skulle, enligt vad som redan ansågs gälla enligt praxis, vara beroende av det rådande parlamentariska läget i . Som en garanti för att parlamentarismens principer skulle beaktas vid regeringsbildningen föreslogs att regeringen skulle vara skyldig att avgå om förklarade att den inte längre hade förtroende för regeringen. En av huvudpunkterna i den uppgörelse som träffades i Grund- lagberedningen rörande statschefens ställning (den s.k. Torekov- kompromissen) var att monarkin skulle behållas men att stats- chefen endast skulle ha representativa och ceremoniella uppgifter. Kungens uppgifter vid regeringsbildningen behövde därför övertas av någon annan. Enligt sina direktiv skulle Grundlagberedningen i första hand undersöka möjligheterna att låta organ eller personer med mer eller mindre direkta mandat från folket ha hand om uppgiften att utse statsminister. Under dessa förutsättningar var det enligt bered- ningen (SOU 1972:15 s. 94) endast eller dess talman som kom i fråga. Beredningen ansåg inte att det var en lämplig ordning att låta statsministern utses genom val inom . Det ansågs vara nödvändigt att skilja mellan förslags- och beslutsfunktionerna. När det först gällde rätten att ge förslag på statsministerkandidat konstaterade beredningen att talman själv är riksdags- ledamot och därför kan härleda sitt mandat från folket. Han eller hon kan dessutom förutsättas ha en tämligen lång erfarenhet av politiskt arbete och är främsta företrädare. Talmannens position ansågs vara mindre partipolitiskt utsatt än övriga riksdags- ledamöters som han eller hon kan avkrävas politiskt ansvar för sina beslut. Sammanfattningsvis ansåg Grundlag- beredningen att talman var mest lämpad för uppgiften att föreslå vem som under det rådande parlamentariska läget skulle ha bäst förutsättningar att bilda regering. När det gällde funktionen att besluta om vem som ska bli statsminister ansåg beredningen emellertid att det kan finnas en risk för att talmannen inte alltid kan befria sig från sina partipolitiska bindningar och att det därför bör finnas ett korrektiv mot att talmannen väljer en statsminister som inte har tillräckligt parlamentariskt stöd. borde därför ha sista ordet. Beredningen konstaterade att man visserligen kunde tänka sig att förlita sig på ordningen med misstroendeförklaring. En riksdagsmajoritet som inte är nöjd med talmannens val av statsminister kan ju besluta om en misstroendeförklaring och framtvinga statsministerns och därmed hela regeringens avgång. Den som utsetts till statsminister kunde emellertid enligt beredningen redan därigenom anses ha en starkare ställning och bättre förhandlingsmöjligheter. Om riksdagsledamöter som visserligen inte stödjer den utsedde statsministern av olika skäl avstår från eller dröjer med att väcka ett yrkande om misstroende- förklaring skulle det få till följd att ett från parlamentarisk synpunkt oriktigt val av statsminister skulle komma att stå sig. Till detta kom enligt beredningen att den som en gång utsetts till statsminister förfogar över rätten att möta en misstroende- förklaring med att upplösa och förordna om extra val. Denna omständighet kan förstärka riksdagsledamöternas eventuella motvilja att initiera en misstroendeförklaring. Därför fann bered- ningen att man måste ställa det kravet på regeringsbildnings- proceduren att den föreslagne statsministerkandidaten i någon form ska godkännas av innan han eller hon förordnas och därigenom förfogar över upplösningsinstitutet. Som nämnts var det dock enligt beredningen angeläget att inte i onödan försvåra regeringsbildningen genom att kräva att statsministerkandidaten får ett aktivt stöd av majoritet. Det skulle räcka med att den föreslagna kandidaten tolererades av majoritet. Grundlagberedningen föreslog mot denna bakgrund den ordning för regeringsbildning som enligt 6 kap. 2–4 §§ regerings- formen gäller . Denna ordning kan beskrivas på följande sätt. När en statsminister ska utses kallar talman företrädare för varje partigrupp i till samråd. Talmannen överlägger också med de vice talmännen och lägger mot bakgrund av dessa kontakter fram ett förslag till statsminister för . prövar sedan – utan beredning i utskott – förslaget genom en omröstning. Förslaget är som framgått godkänt, om inte mer än hälften av ledamöter röstar emot det. Om talmannens förslag förkastas upprepas proceduren. Om har förkastat talmannens förslag fyra gånger ska förfarandet avbrytas och inte återupptas förrän extra val till har hållits. Ska ordinarie val ändå hållas , avvaktas i stället resultatet av det ordinarie valet. Efter godkännande ska statsministern så snart det kan ske anmäla de av honom eller henne utsedda övriga statsråden för . Därefter äger regeringsskiftet rum vid en särskild konselj inför statschefen. De regeringsförhandlingar som sker inför förslaget och omröstningen leds av den nya talman. En begäran om entledigande – föranlett exempelvis av ett svagt valresultat – kan emellertid komma att lämnas in av statsministern relativt omgående efter valet och innan den nya samlats. Denna begäran tas då emot och behandlas av den gamla talman, som meddelar det beslut som innebär att statsministern entledigas och att regeringen sitter kvar som en s.k. expeditionsministär enligt 6 kap. 8 § regeringsformen. De fortsatta förhandlingarna med partiföreträdarna äger i regel rum när den nyvalda valt talman och då under dennes ledning. Regeringsformens reglering utesluter dock inte att den gamla talman agerar ytterligare i regeringsbildningsfrågan. Om en snabb lösning av en regeringskris är så angelägen att proceduren inte bör försenas, kan man enligt förarbetena tänka sig att den gamla talman måste kunna fungera trots att hans parlamentariska förankring är bristfällig (SOU 1972:15 s. 96). omröstning äger rum innan den föreslagne stats- ministern har presenterat sin tilltänkta regering och regerings- Vilka som kommer att inneha de olika ministerposterna liksom den föreslagna regeringens politik kan under dessa förhållanden därför inte vara föremål för omröstningen. Detta är en omständighet som har skapat debatt och det har hävdats att omröstningen för att vara meningsfull bör gälla mer än den föreslagne statsministerns person. I propositionen till de nuvarande reglerna gjordes ett uttalande i denna fråga som i sig har bidragit till debatten. Det sades där (prop. 1973:90 s. 178) att det var tydligt att ställningstagande inte enbart skulle gälla vem som ska bli statsminister utan i realiteten även – och framför allt – regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort. Mot uppfattningen att även innehållet i den föreslagna regeringens politik ska omfattas av omröstningen brukar anföras att regeringsbildningen skulle försvåras alltför mycket. Den som godkänner ett förslag till statsminister eller avstår från att rösta ska enligt denna ståndpunkt därigenom inte behöva uttrycka någon annan uppfattning än att förslaget till statsminister och regerings- underlaget i det rådande parlamentariska läget framstår som naturligt eller riktigt. När en statsminister efter att ha blivit förordnad presenterat sin regering och avgett sin regerings- förklaring kan ju också en riksdagsminoritet som inte är nöjd med regeringens politik väcka frågan om en misstroendeförklaring mot regeringen. har som praxis etablerats en ordning som innebär att talmannen i samband med att han eller hon presenterar stats- ministerkandidaten också tillkännager den partimässiga samman- sättningen av den regering som den föreslagna statsministern avser att bilda. Däremot presenteras inte den tilltänkta regeringens politiska program. Misstroendeförklaring infördes som framgått vid enkammar- reformen 1969 som en yttersta garanti för parlamentarismen. Det hade länge ansetts vara en brist att det i grundlagen saknades bestämmelser om regeringens parlamentariska ansvar som gjorde det möjligt att kontinuerligt kontrollera om regeringen hade förtroende (prop. 1968:27 s. 204). Bestämmelsen om misstroendeförklaring ersatte den tidigare ordningen som innebar att på förslag från kunde begära entledigande av det eller de statsråd mot vilket utskottet riktat anmärkningar, det s.k. dechargeinstitutet. En misstroendeförklaring är ett uttalande av att statsministern eller ett annat statsråd inte har förtroende (12 kap. 4 § regeringsformen). För en misstroendeför- krävs, som också berörts, att fler än hälften av ledamöter, dvs. minst 175 ledamöter, ansluter sig till den. Den som vid omröstningen röstar mot en misstroendeförklaring eller avstår från att rösta får anses stödja eller i vart fall tolerera den regering eller det statsråd som yrkandet gäller. För att ett yrkande om misstroendeförklaring ska tas upp till prövning krävs att det har väckts av minst en tiondel av ledamöter, dvs. minst 35 ledamöter. Ett yrkande om misstroende- förklaring ska inte tas upp till prövning om det har väckts från det att ett ordinarie val har ägt rum eller ett beslut om extra val har meddelats till dess att den genom valet utsedda har samlats. Inte heller tas ett yrkande upp om det avser ett statsråd som efter att ha entledigats uppehåller sin befattning till dess hans eller hennes efterträdare har tillträtt. Bestämmelser om vilken verkan en misstroendeförklaring har finns i 6 kap. regeringsformen. I 5 § stadgas att om förklarat att statsministern eller annat statsråd inte åtnjuter riks- dagens förtroende, ska talmannen entlediga statsrådet. Entledigas statsministern ska övriga statsråd enligt 7 § också entledigas. Regeringen kan dock förhindra ett entledigande av statsministern eller av ett annat statsråd genom att inom från misstroendeförklaringen utlysa extra val. Om en misstroende- förklaring ges efter ett val, får regeringen dock inte förordna om extra val, vilket innebär att misstroendeförklaringen får omedelbar verkan. Ett yrkande om misstroendeförklaring ska inte beredas i utskott utan på samma sätt som vid ett förslag till ny statsminister sker beredningen endast på politisk väg genom informella över- läggningar inom och mellan partigrupperna. Det finns dock inget som hindrar att förklaringen grundas exempelvis på en iakttagelse som har gjort vid sin granskning. Den kan också följa på en interpellationsdebatt eller på ett agerande från regeringens eller det kritiserade statsrådets sida, i eller utanför . En misstroendeförklaring är också det yttersta medlet för att från tjänsten skilja ett statsråd som har begått ett brott (prop. 1973:90 s. 424). I sammanhanget kan noteras att en omröstning endast gäller yrkandet om misstroendeförklaring, inte skälen för detta. Skilda grupper inom kan således få igenom en misstroende- förklaring av ett visst statsråd även om de är oeniga om motiven.