sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Sammantaget kan de olika styrmedlen ge effekt, men var och en för sig är de sällan tillräckligt starka. 8.6Utmaningar vid kommunikation om miljö- och naturresursfrågor Frågor som rör hållbart nyttjande av naturresurser är ofta kom- plexa och svåra att överblicka och därmed svåra att hantera. Det finns flera skäl till detta: Många intressenter och aktörer är involverade och alla har olika perspektiv. Ingen enskild aktör har tillräcklig överblick eller kunskap för att ensam kunna beskriva och än mindre hantera problemen. Många frågeställningar hanteras . Det råder en genuin informationsbrist och vetenskaplig osäker- het inom ett antal områden. Det är svårt att testa olika åtgärder i verkliga situationer i natu- ren. Etablerade maktstrukturer måste ofta ifrågasättas eller utmanas. Det finns flera fallgropar inom miljökommunikation. Nedan beskrivs några aspekter som man bör vara medveten om. Avsaknad av mötesplatser och arenor En viktig förutsättning för kommunikation är att det finns tillgång till mötesplatser och arenor där aktörer kan interagera och lära av varandra. Det finns behov av dels internationella och nationella mötesplatser för att fatta gemensamma beslut kring åtgärder i havsmiljöarbetet, dels mötesplatser på regional och lokal nivå. Det finns dock ett lika stort behov av att skapa mötesplatser där aktörer från olika beslutsnivåer kan träffas och utbyta erfarenheter, särskilt när nya policys ska implementeras. Det förra är relativt väl utveck- lat , men det senare betydligt ovanligare. Satsningarna som görs är ofta inte tillräckligt uthålliga. Projekt- tiden och resursramarna är för snålt tilltagna. Det tar tid att invol- vera aktörer, att bygga relationer och innan åtgärder ger konkreta förändringar i havsmiljön. Det krävs både politisk uthållighet och ett politiskt mod för att avsätta de resurser som krävs för att på lång sikt nå målen. Stor vikt läggs ofta vid att ha med de bästa ämnesexperterna i mil- jöarbetet, medan mindre vikt läggs vid kommunikationskompeten- serna och betydelsen av att planera kommunikationsarbetet. Det fokuseras därför för mycket på resultat och för lite på relationer och arbetsformer. Genom att fokusera mer på processen läggs en plattform för möjliga, framtida förbättringar av komplexa och konfliktfyllda problem. Även om kostnaden kan uppfattas som högre på kort sikt, eftersom mer arbete måste läggas ned på pro- cessfrågor initialt, visar erfarenheten att det långsiktigt lönar sig. Svårigheten att skapa verklig delaktighet underskattas ofta i miljö- relaterat förändringsarbete, vilket kan bero på den starka expert- orientering som finns inom miljöområdet. Problemet när forskare och praktiker möts, är att de förra ofta formulerar problemet och har tolkningsföreträde. Detta är i sig inte fel, men det är viktigt att förutsättningarna är tydliga i processer som ska skapa delaktighet bland olika aktörsgrupper och att den önskade nivån av delaktighet klargörs redan från början. 8.7Informations- och kommunikationsinsatser rörande havet En rad områden som berör havsmiljön behöver kommuniceras, t.ex. forskningsresultat, forskningsbehov, miljötillstånd, miljöhot och miljöproblem, planeringsunderlag, åtgärder (inklusive styr- medel) och strategier. Det finns även en rad aktörer som bör vara involverade i denna kommunikation, även om samtliga inte nöd- vändigtvis berörs av alla områden. Exempel på viktiga aktörer är regeringen, myndigheter, kommuner, forskare, näringsliv, intresse- organisationer, journalister och allmänhet. Även internationellt finns viktiga aktörer såsom andra länders regeringar och nationella, regionala samt lokala myndigheter, EU och internationella intres- seorganisationer. Det finns mycket information om tillståndet och problemen i haven för den som är intresserad. Som exempel kan nämnas infor- mation på sektorsmyndigheternas hemsidor, den information som länsstyrelsernas informationscentraler tar fram, de centru- mens webbplats havet.nu och forskningsfinansiärernas webbplats . Det finns även information i olika rapporter, t.ex. och de centrumens årliga rapport om miljötillståndet i havet, de Facto samt rådets fördjupade utvärdering. Det ges även ut böcker, t.ex. Formas pocketböcker – hot eller hopp och Torskar torsken samt bok under ytan. En del av informationen riktar sig specifikt till vissa målgrupper t.ex. journa- lister, elever eller lärare medan annan information är mer generell. Andra kommunikationsinsatser som rör havsmiljön är mer interaktiva. Rådgivnings- och informationsprojektet när- ingen drivs av i samverkan med (), länsstyrelserna och lantbrukets rådgivnings- organisationer. Projektet syftar till att förse lantbrukare med kun- skap och verktyg för att kostnadseffektivt minska lantbrukets kväve- och fosforförluster. Projektet är ett bra exempel på en dia- logprocess, där rådgivare träffar enskilda lantbrukare för att gemen- samt finna lämpliga lösningar. Den nya vattenförvaltningen ger ökade möjligheter till samver- kan. Vattenråd är tänkta att utgöra grunden för samverkan mellan myndigheter, aktörer och allmänhet. Syftet är att vattenråden ska spegla intressen i avrinningsområdet, utgöra ett gemensamt forum och ta fram förslag på åtgärder. Utredningen har med hjälp av en konsult genomfört en aktörsstu- die om hur kommunikation av ny kunskap om havsmiljön kan effektiviseras.TPF2FPT Bland de intervjuade fanns forskare, representanter från myndigheter, miljörörelsen, forskningsfinansiärer och journa- lister. Flera av de intervjuade pekade på att havsmiljöproblemen är väl kända och att åtgärder är nödvändiga. Värderingarna i samhället, politiskt, medialt och medborgerligt, speglar en positiv attityd till och acceptans för åtgärder. Det fanns en frustration bland de inter- vjuade över att inte konkreta och kraftfulla åtgärder vidtas trots att problemen är väl kända. Orsaken till denna bristande handlings- kraft verkar ligga dels i det politiska modet och genomförande- kraften, dels i aktörernas egen bristande kommunikation med var- andra. Det som de intervjuade bedömde som viktiga åtgärder var både av strukturell karaktär och kopplade till i vilken form kommunika- tionen sker. Bland annat ansågs att en mer effektiv kommunikation av ny kunskap inom havsmiljöområdet förutsätter nya strukturer, t.ex. etablering av ett institut där olika kompetens samlas samt ska- pandet av nya, mer eller mindre fasta, mötesplatser och arenor där aktörerna kan sprida och inhämta erfarenhet och kunskap. Dess- utom såg de intervjuade ett behov av att ta hjälp av professionell kompetens i form av forskningskommunikatörer. Syftet med de nya strukturerna är att knyta ihop aktörerna och deras perspektiv för att underlätta hanteringen av gemensamma problem. Utöver att skapa strukturer menade de intervjuade att arbets- sättet måste förändras i vissa delar. Samordning var ett nyckelord som ofta återkom och behovet av personliga möten lyftes fram. Detta är exempel som kan beskrivas som samverkans- respektive dialogprocesser. Dock dominerade det mer sändarorienterade per- spektivet i de intervjuades svar. Ofta poängterades betydelsen av att renodla budskap, att forskarnas budskap förvirrar och att det rör sig om att påverka någon annan aktör. Problemet med de argument som bygger på en sändarorienterad kommunikations- modell är att de bygger på tesen forskaren vet, men inte de andra aktörerna. Det stämmer ofta i sakfrågor, men inte när kunskap ska 2TP PT Röster om effektivare kommunikation av nya rön om havsmiljön. En omvärldsanalys för av . omsättas i handling. Då krävs en betydligt bredare kunskapssyn och ett tydligare lärandefokus mellan aktörerna. Det fanns ett outtalat antagande i många av de intervjuades resonemang om att vetenskapligt baserad kunskap tas upp av mål- gruppen bara man får dem att lyssna. Det är dock inte så enkelt, eftersom beslut inte alltid fattas på rationella grunder. En slutsats som kan dras är att aktörernas kunskapssyn är ett problem i sig. Synen på hur kunskap uppstår och vad som gör den socialt robust, samt viljan av att se implementering av forsknings- resultat som en linjär process från sändare till mottagare, gör att många av de möjligheter som står till buds inte beaktas. Det finns ett stort intresse för och engagemang i havsmiljöfrågor i samhället. Miljötillståndet i havet berör många i vardagen, men ännu fler . En stor del av svenska befolkningen tillbringar någon del av sin semester eller annan ledighet vid havet. Det stora engagemang som finns för havsmiljön kan bättre tillvaratas än vad som görs och det kan även utgöra ett stöd i åtgärdsarbetet. Som tidigare framkommit i detta kapitel finns det olika kom- munikationsmodeller. Frågor som rör havsmiljön kommuniceras på många olika sätt. Den övervägande delen av dessa är sändar- orienterade. Det handlar i många fall om att informera om tillstån- det och problemen i haven via Internet, broschyrer eller rapporter. Få av insatserna syftar till att nå gemensamma målbilder. Fokus ligger på att sändaren ska nå ut med sin kunskap eller sitt synsätt. 8.9.1Kommunikation till stöd för beslut För att nå en långsiktig hållbar förvaltning av havsmiljön kommer det att krävas beslut som åtminstone initialt inte har ett brett stöd i samhället. Vissa åtgärder leder till krav på förändringar och därige- nom ändrade förutsättningar för näringar eller företag. Det kan även leda till ökade kostnader hos vissa grupper samt indirekta krav på ändrat beteende eller livsstil. Eftersom det kan ta innan de positiva effekterna av åtgärderna går att påvisa krävs ett stort politiskt mod för att fatta nödvändiga beslut. Det är i många fall enklare att fatta beslut som snabbt ger mätbara resultat, vilket dock inte är tillräckligt för att nå en långsiktig hållbar förvaltning av havsmiljön. För att lyckas med nödvändiga åtgärder krävs i många fall att besluten är väl förankrade och att gemensamma mål eller visioner finns. Detta kan inte uppnås genom enbart enkelriktad informa- tion. Dialog- och samverkansprocesser ger delaktighet och därige- nom ökad acceptans för beslut. Det kan även bidra till att nå gemensamma problemformuleringar och mål, vilket kan underlätta när åtgärder ska genomföras. Kommunikation kan användas som ett styrmedel och kan vara ett effektivt sådant om det utgör en del i en större process och samordnas med andra processer och styr- medel. Kommunikation bör utgöra en naturlig del i en havsmiljö- strategi och bör tidigt komma in i strategiarbetet. I och med införandet av det direktivet, genomförandet av för och ramdirektivet för vatten har havsmiljöfrågor fått ett ökat fokus både i och flera av grannländerna. I och med dessa processer är det särskilt viktigt och i tiden rätt att satsa på en utvecklad kommunikation. Resonemanget om dialog och delaktighet har även konsekvenser för hur forskning genomförs och forskningsresultat förmedlas. Forskning bedrivs ofta isolerat från andra aktörer i samhället. Det gör att forskningsresultat kan vara svåra att använda i förvaltnings- arbetet. Om olika aktörers perspektiv och kunskap tillvaratas när frågeställningarna formuleras ökar förutsättningarna för att resul- taten blir användbara i förvaltningsarbetet. En kontinuerlig dialog med berörda aktörer under hela forskningsprocessen ökar förut- sättningarna för att slutresultaten ska bli användbara. Forsknings- program är en bra form för att uppnå detta. Forskare har även en viktig roll att fylla när resultaten ska omsättas i praktisk handling. Genom att följa genomförandepro- cessen kan justeringar ske löpande och ny kunskap genereras. Detta tillsammans med de erfarenheter som övriga aktörer får leder sannolikt till att nya, än mer relevanta frågor uppstår. Det går såle- des inte längre att tala i termer av att forska först och informera sedan. För att stärka aktörers delaktighet i forskningsprocesser och forskares delaktighet i genomförandefasen måste det finnas stöd- jande strukturer i form av t.ex. organiserade verksamheter och finansiella resurser, samt processledare och kommunikatörer att tillgå. Samverkansprocesser uppstår ibland spontant när en grupp gemen- samt uppmärksammar ett problem och tillsammans arbetar för att hitta en lösning. Som exempel kan nämnas restaurering av sjöar och havsvikar. Det krävs dock en mer systematisk satsning som ökar förutsättningarna för dialog- och samverkansprocesser. Vatten- myndigheterna arbetar på detta sätt , men en betydligt bredare satsning inom fler områden behövs. Dialog- och samverkansprojekt kan upplevas som svåra arbets- former eftersom de är resurskrävande och det kan ta tid innan resultat uppnås. Samverkansprocesser kan dessutom upplevas som osäkra eftersom resultaten inte är givna på förhand. Det är viktigt att vara medveten om detta, men inte låta det utgöra ett hinder för en bred kommunikationssatsning. Regeringen bör ta initiativ till en bred kommunikationsinsats om havsmiljön. Syftet med insatsen är att skapa ett brett engage- mang inom olika sektorer och hos allmänheten, vilket ska leda till konkreta förbättringar i havsmiljön. Utgångspunken ska vara dialog och samverkan mellan aktörer. Kommunikationsinsat- serna bör ingå som en del i havsmiljöstrategi. Det finns ett stort antal områden som är lämpade för dialog- och samverkansprocesser såsom enskilda avlopp, näringsläckage från åkrar, utsläpp och buller från fritidsbåtar, miljövänliga båt- bottenfärger, matfisk, skonsamma fiskeredskap, hållbart fiske, restaurering av havsmiljöer och spridning av främmande arter. Aktiviteterna kan vara på lokal, regional och nationell nivå. Vik- tiga aktörer är myndigheter, kommuner, näringsidkare, bransch- organisationer och intresseföreningar. Håll Rent är ett exempel på en opinionsbildande organisation som verkar för att minska individens nedskräpning, främja återvinningen och öka miljömedvetenheten i syfte att bidra till en hållbar utveckling. Det bildade , vilket består av 19 organisationer och myndigheter, är ett annat exempel på hur havsmiljöfrågor kan hanteras. Rådet har som mål att minska miljöpåverkan från landets fritidsbåtar. Vattenråden som byggs upp inom ramen för vatten- direktivet är ett tredje exempel. Det finns även andra former av föreningar såsom hembygds-, samfällighets- och sportfiskeföre- ningar samt miljöorganisationer som kan ha ett stort intresse för havsmiljöfrågor. Det är viktigt att alla dessa olika former av organi- sationer engageras i dialog- och samverkansprojekt. Innovativa och nya former för samverkan och ökad delaktighet måste prövas. Bland annat skapar det nya medialandskapet förutsättningar för nya interaktiva metoder. Dialog- och samverkansprojekt av relevans för havsmiljön som genomförs bör kunna få ekonomiskt stöd. bör fördela medlen och även ha en rådgivande roll. Projekten bör vara fleråriga för att ge verksamheten en långsiktighet. Insatsen bör pågå . Regeringen bör ta huvudansvaret för arbetet på det internatio- nella planet. Särskilt bör möjligheten till att initiera dialog- och samverkansprocesser inom ramarna för för och ett pilotområde för undersökas. Även internationellt är det viktigt att tillvarata engagemanget för havs- miljön hos allmänhet och olika grupper, t.ex. intresseorganisatio- ner. Det kan finnas anledning att analysera om har bra metoder att kommunicera havsmiljöfrågor som kan användas i andra länder och vad kan lära av kommunikationsprocesser i andra länder. bör få att fördela till dialog- och samverkansprojekt. Syftet med kommunikationsinsatsen är att stärka engagemanget för och kunskapen om haven och havsmiljöproblemen. Det bör leda till ökad förståelse för åtgärder och efterlevnad av regler och rekommendationer som ska leda till förbättrad havsmiljö. Ett starkt engagemang för havsmiljön bland allmänhet och olika sekto- rer bör även leda till en press på politiker att agera kraftfullt i frå- gan. Insatsen är dock tidkrävande och det finns risk att den därför nedprioriteras hos både allmänhet och myndigheter. I detta kapitel sammanfattas utredningens förslag som rör organi- satoriska förändringar, inklusive större förändringar i befintliga organisationers ansvarsområden. Redovisningen innefattar såväl genomarbetade förslag som principförslag. Undantaget är de för- slag till förändringar av internationella organisationer som främst har avhandlats i kapitel 3. Förslagen om planering av havsområden är den del i betänkandet som i första hand berör den kommunala nivån, innefattande både primärkommuner och olika former av regionala organ vilka har sin grund i kommunallagstiftningen. Den regionala nivån föreslås få huvudansvaret för planering i öppet hav inom svenskt territorium. Med regional nivå avses de regionala samverkansorgan som finns i flera län och den regionala försöksverksamhet som finns i och Västra Göta- land. I förlängningen bör en enhetlig regional struktur som bygger på förslag om regionkommuner kunna ta över ansvaret. Den regionala nivån ges i och med förslaget en ny stor samhällsuppgift vid sidan av det ordinarie uppdraget om regional utveckling (samt landstingens och regionernas ansvar för sjukvård och vissa trafikfrågor). Kommunerna behåller sitt ansvar för planeringen i kustområ- dena närmast land och i innerskärgården. För det öppna havet, även i de fall detta återfinns innanför baslinjen, innebär förslaget att kommunernas planeringsansvar överförs till den regionala nivån. Var gränsen exakt ska gå mellan kommunernas och regionernas planering har utredningen inte tagit ställning till. Formellt sett innebär utredningens förslag en minskning av primärkommunernas ansvar för fysisk planering, men i praktiken bör det inte bli så stor skillnad eftersom få kommuner bedriver planering i öppet hav . Genom aktivt deltagande i den föreslagna regionala plane- ringen kan kommunernas inflytande över öppet hav öka. 9.2Förändringar på statlig nivå I sin helhet kommer staten i och med utredningens förslag att behålla sitt nuvarande ansvar. I flera avseenden föreslås utökade arbetsuppgifter för de statliga myndigheterna. De myndigheter som främst berörs av förslagen är , , , (), och vattenmyndigheterna (figur 9.1). Staten föreslås dessutom få ett större ansvar för den nya havs- planeringen än vad som är fallet för planering på land, se vidare under uppgifter nedan. föreslås som central statlig miljömyndighet få ett fortsatt stort ansvar för havsmiljön. På flera punkter vill utred- ningen ge ett utökat ansvar, främst när det gäller genomförandet av EU:s direktiv. föreslås bli s.k. behörig myndighet för direktivets genomförande i . ta fram bedömningar och kartläggningar, fastställa miljöstatus och miljömål, ansvara för övervakningsprogram, ta fram och besluta om åtgärdsprogram, ansvara för samråd med intressenter och allmänheten, ansvara för uppföljning och rapportering till EU-kommissio- nen. Figur 9.1 Statliga myndigheter med ansvar för havsmiljön och havs- anknutna verksamheter. , , samt får särskilt viktiga uppgifter i och med utred- ningens förslag. För samordning mellan myndigheterna föreslås ett nytt havsmiljöråd. I praktiken handlar det i stor utsträckning om att leda och sam- ordna verksamhet som utförs av andra statliga myndigheter. En viktig del i verkets arbete är aktivt deltagande i internationella organisationer, t.ex. HELCOM och OSPAR, liksom samarbete med myndigheter i andra länder. föreslås få ett tydligare ansvar för nationell samordning av vattenförvaltningen, och därmed för genomförandet av ramdirektivet för vatten. I detta ansvar ingår också att samordna vattenförvaltningen med genomförandet av det direktivet. Utredningens förslag innebär dessutom att får i ansvar att leda ett nationellt program för kartläggning av det landskapet samt ansvar för att utveckla portaler för presen- tation av havsmiljödata. Ett nytt havsmiljöråd föreslås bildas genom en sammanslagning av SAMHAV och det nuvarande Rådet för havsmiljöfrågor. Natur- vårdsverket föreslås utgöra rådets kansli. Det nya havsmiljörådet ska ha en rådgivande roll och även utgöra en samordnande instans mellan myndigheter med olika ansvar inom havsmiljöförvaltningen. Rådet ska dessutom skapa förutsättningar för dialog mellan staten, näringslivet och ideella organisationer i frågor som rör havsmiljön. föreslås få i uppgift att ansvara för planeringen i svensk ekonomisk zon och att samordna och bevaka statens intressen i den regionala planeringen innanför territorialhavsgränsen. Planer framtagna av regionala organ ska överprövas av innan de träder i kraft. En viktig del i arbete blir också att sam- verka med andra länder och internationella organisationer i frågor som rör havsplanering. Detta innebär sammantaget en omfattande förändring av uppgifter. En ny verksamhet måste byggas upp och kompetens rörande havsmiljön måste tillföras organisatio- nen. Vattenmyndigheterna föreslås få rätten att förelägga verksamhets- utövare som kvantitativt eller kvalitativt påverkar vattenmiljön att genomföra och bekosta övervakning av vattnets miljötillstånd. För- slaget innebär utökade arbetsuppgifter för vattenmyndigheterna. Enligt förslaget bör en översyn av vattenförvaltningen, inklusive vattenmyndigheterna, ske möjligt. föreslås få i uppgift att tillhandahålla forsknings- och undersökningsfartyg för myndigheter, universitet, högskolor och statliga institut. I uppgiften ingår att ansvara för den kort- och långsiktiga planeringen av verksamheten samt att införskaffa, framföra, underhålla och utrusta fartygen. föreslås få ett utökat ansvar för redskapsutveckling samt för utbildning av yrkesfiskare. föreslås även få en ökad skyldighet att ta fram underlag om fiskbestånd och fiske till grund för vattenmyndigheternas kartläggningar och utvärde- ringar. föreslås bli nationellt ansvarig myndighet för samordning av hur data av relevans för havsmiljöarbetet lagras och tillgängliggörs. föreslås även få en ökad skyldighet att ta fram underlag om meteorologi, hydrologi och oceanografi till vattenmyndigheternas kartläggningar och utvärderingar. Länsstyrelserna föreslås få i uppgift att förse regionerna med plane- ringsunderlag. Länsstyrelserna föreslås även få det formella ansva- ret för information till allmänheten vid akuta skeenden i havsmil- jön. På uppdrag av finns redan samordningscen- traler för information i händelse av akuta skeenden i havsmiljön vid länsstyrelserna i , och . Förslaget innebär framför allt ett förtydligande av att länssty- relserna ytterst är ansvariga för samordning och utveckling av verk- samheten. 10 Finansiering och konsekvenser I detta kapitel redovisas de samlade konsekvenserna av förslagen, inklusive kostnaderna för staten och möjlig finansiering. En när- mare beskrivning av enskilda förslags konsekvenser har redovisats i tidigare kapitel. 10.1Samlade konsekvenser av förslagen Dagens havsmiljöproblem medför stora konsekvenser för samhäl- let. Allmänheten drabbas genom exempelvis algblomningar, oljeut- släpp och sämre tillgång till fisk. Havsmiljöproblemen har även ekonomiska konsekvenser för näringslivet. Bland annat påverkas turistnäringen negativt vid algblomningar och yrkesfisket drabbas vid ett försämrat fiske. Konsekvenserna för den biologiska mång- falden är stora. Åtskilliga arter, inklusive matfiskar som torsk, hälleflundra och ål, finns med på rödlistan över hotade arter. Om inte havsmiljöproblemen åtgärdas nu kommer än högre kost- nader för åtgärder och restaurering att krävas . Kostna- derna för utredningens förslag är i det sammanhanget relativt små. De föreslagna förändringarna av myndigheters och andra aktö- rers arbete bör leda till en mer effektiv och ändamålsenlig förvalt- ning av havsmiljön. Flera av förslagen kommer att bidra till ökad kunskap om haven och havsmiljötillståndet, samt till att informa- tion om havsmiljön blir mer tillgänglig. Det ger förutsättningar för förbättrade planerings- och beslutsunderlag och på en bättre havsmiljö. Förutsättningarna för etablering samt för att driva olika typer av verksamhet i havsområdena bör förbättras genom det havsplane- ringssystem som föreslås.