sou · GXB363 · 2009-06-24 00:00:00 — Dessa är unika och måste finnas tillgängliga för att ett militärt personalför- sörjningssystem ska kunna fungera, detta oavsett vid vilken myndighet de finns. Att sådan kompetens finns är även nödvändigt för den beredskap som måste finnas för att kunna personalförsörja det militära försvaret genom plikt ifall försvarsberedskapen skulle kräva detta. Ansvarig myndighet för rekrytering, tester och uttag av personal på frivillig grund har uppgifter inom informationsområdet som går ut på att öka ungdomars kunskap om och förståelse för svensk säkerhetspolitik och den egna rollen i totalförsvaret. Informa- tionsinsatserna ska förbättra den enskildes förutsättningar att förbereda sig inför mönstringen och plikttjänstgöringen. Ton- givande är information om mönstring, inskrivning och plikttjänst- . Kommitténs förslag om att skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt inom totalförsvaret inte ska tillämpas så länge inte försvarsberedskapen kräver det, innebär att det i normalfallet inte kommer att ske någon mönstring med personlig inställelse, inskrivning eller utbildning med plikt.5 En naturlig följd av detta är att arbete med information med anknytning till dessa verksamheter faller bort. Ett undantag utgörs av information om de skyldigheter som följer av bestämmelserna i lagen om totalför- svarsplikt. Denna information bör skickas ut i samband med den webbenkät som kommittén föreslår ska besvaras av ungdomar det år de fyller 18.6 Emellertid är det även fortsättningsvis av största vikt att ungdomar – såväl som övrig allmänhet – har kunskaper om totalförsvarsplikten, försvaret och samhällets krisberedskap och samhällets säkerhet. Kommittén föreslår att MSB ges ansvaret att samordna informationsarbetet inom området.7 Kommittén vill påpeka att det inom har byggts upp en omfattande erfarenhet av informationsarbete, inte minst vad gäller information till unga människor. Det är viktigt att dessa erfa- renheter tas till vara, detta oavsett vilken myndighet som i fram- tiden ska svara för verksamheten. Den andra av två huvuduppgifter är personalredovis- ning. Detta innefattar bland annat att placera personal för tjänst- under höjd beredskap och krig. Verket för register över alla krigsplacerade i Försvarsmakten och över hemvärnets insatsorgani- 5Se kapitel 9 och 10. 6Se vidare avsnitt 10.3.2. 7Kommittén utvecklar sin argumentation i kapitel 15. Ansvarig myndighet för rekrytering, tester och uttag av personal på frivillig grund sationer, civila beredskapsorganisationer samt hälso- och sjuk- vårdspersonal för att säkerställa att ingen totalförsvarspliktig har mer än en beredskapsuppgift. personalredovisnings- ansvar påverkas inte direkt av att Försvarsmakten föreslås bli huvudman för sin egen rekryteringsverksamhet. Kommittén åter- kommer emellertid till frågan om försvarets framtida personalredo- visning i kapitel 16. 12.2Pliktverkets roll vid test av militär personal under en övergångsfas I samband med att skyldigheten att genomgå mönstring inte till- lämpas upphör test- och urvalsverksamhet vad gäller totalförsvarspliktiga som ska skrivas in för värnplikt eller civilplikt. Utan kompletterande reglering eller övergångsregler blir Pliktver- ket en myndighet som, när det gäller testverksamhet, uteslutande arbetar på uppdrag av andra myndigheter. Frågan som uppstår är om det är lämpligt att utsätta testverksamheten vid soldatrekryte- ring för konkurrens vilket framstår som naturligt i en avgiftsfinan- sierad verksamhet. Kommitténs mening är härvid att det, i samband med en över- gång till ett militärt personalförsörjningssystem som baseras på frivillighet, är viktigt att slå vakt om befintlig kompetens och erfa- renhet inom test- och urvalsverksamheten. Att rätt personer väljs ut till Försvarsmaktens utbildningar är mycket viktigt. Försvars- maktens verksamhet ställer särskilda krav och att de som deltar i verksamheten har de rätta fysiska och psykiska förutsättningarna är avgörande. De tester som görs innan uttagningen måste kunna säkerställa detta. är det svårt att finna någon annan aktör på marknaden än som har tillräckliga kunskaper om test av militär personal. Försvarsmakten har också framfört att man inte har tillräcklig kompetens för att kunna utföra tester inför grundläggande militär utbildning. Kommittén anser att detta talar för att testverksamhet åtminstone under en övergångstid, bör bestå och garanteras som en extern resurs utanför Försvarsmaktens organisation. En ännu viktigare aspekt i sammanhanget är att förmågan till att åter kunna tillämpa bestämmelserna om skyldigheten att tjänstgöra inom totalförsvaret – om försvarsberedskapen så kräver – måste finnas. Detta är särskilt viktigt i den övergångsfas till en ny insats- Ansvarig myndighet för rekrytering, tester och uttag av personal på frivillig grund organisation som Försvarsmakten avser genomföra . Om någon annan efter konkurrens skulle få uppgiften att genomföra testtjänsterna finns en risk att möjlighet leverera kvalificerade personer att till det militära försvaret snabbt skulle dräneras. bör därför tillgången till mönstringskapacitet och mönstringsförmåga säkras. 12.2.1Försvarsberedskapen motiverar en konkurrensbegränsning i testverksamheten på kort sikt – utvärdering görs efter en övergångsfas Försvarsberedskapen motiverar en konkurrensbegränsning på kort sikt Om försvarsberedskapen skulle kräva det måste skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt och skyldigheten att genomgå mönstring åter kunna tillämpas. En sådan situation förutsätter att kunskap finns om vilka totalförsvarspliktiga som kan kallas in till mönstring samt att en organisation för att genomföra mönstringen finns på plats. Innebörden av detta är att testverksam- het är betydelsefull för det militära försvaret och att den skapar förutsättningar för att snabbt återaktivera mönstringsplikten vilket är en viktig förutsättning för att kunna tillämpa skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt med längre grundutbildning. Skulle testkompetens och urvalsförmåga urholkas, splittras eller helt upphöra, påverkar detta förmågan att vid behov kunna mönstra och skriva in totalförsvarspliktiga till värn- och civilplikt. Kommitténs bedömning är att denna risk bör undvikas. Detta kan åstadkommas dels genom kommitténs förslag om att totalförsvars- pliktiga även utan särskilt regeringsbeslut ska vara ålagda att medverka vid utredning om sina personliga förhållanden (se kapitel 10), dels genom att det vid finns en organisation som förmår utföra sådana tester och urval som krävs för att skriva in totalförsvarspliktiga till grundutbildning. För att undvika risken att den organisatoriska kapaciteten för tester urholkas eller försvinner, bör Försvarsmakten om 5–åläggas att från köpa sådana testtjänster som krävs för att kunna avgöra vem som kan ges tillträde till den militära grund- utbildning som kommittén föreslår. Ansvarig myndighet för rekrytering, tester och uttag av personal på frivillig grund Kommittén inser att dess förslag innebär ett de facto skydd från konkurrens i delar av den nödvändiga testverksamheten. Kommit- tén finner emellertid enligt ovan övervägande skäl för en sådan ordning, men föreslår också att verksamheten utvärderas efterhand. har i sitt slutbetänkande bland annat behandlat frågor om omfattningen och inriktningen av myndig- heters konkurrensutsatta och potentiellt konkurrensutsatta verk- samheter.8 föreslår att det i lag införs en huvudregel om att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt eller på en potentiellt konkurrens- utsatt marknad. Enligt slutbetänkandet ska regeringen dock, utifrån vissa kriterier, kunna besluta om undantag från huvudregeln i enskilda fall. framhåller dessutom att eftersom upphandlingslagstiftningen inte är tillämplig vid intern upphandling mellan statliga förvaltningsmyndigheter behöver en statlig förvaltningsmyndighet inte tillämpa denna lagstiftning när den anskaffar en vara eller tjänst av en annan statlig myndighet. Det innebär att de kan sälja sina tjänster eller produkter direkt till en annan myndighet, utan att detta behöver föregås av upphandling i konkurrens. Kommittén har fört diskussioner med avse- ende ovan nämnda förslag. Mot bakgrund av dessa diskussioner gör kommittén bedömningen att det inte föreligger hinder för att Försvarsmakten föreslås köpa testtjänster av . 12.3Den finansiella relationen mellan Försvarsmakten och – uppdragsstyrning och avgiftsfinansiering Generellt betraktat är det naturligt att en tjänst som efterfrågas av riksdag eller regering bör finansieras med direkta anslagsmedel. Ett exempel är den urvalsverksamhet som utför åt Försvarsmakten vad gäller mönstring och antagningsprövning. Enligt förordningen (2007:1263) med instruktion för Totalför- svarets pliktverk får myndigheten inom sitt sakområde åta sig att utföra uppdrag åt andra myndigheter samt åt kommuner, landsting 8 SOU (2008:118), Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. Ansvarig myndighet för rekrytering, tester och uttag av personal på frivillig grund För dylika uppdrag får verket ta ut avgifter, dock inte för de uppgifter som avser inskrivning och krigsplacering i samband med grundutbildning. För att stimulera kostnadseffektiva lösningar bör stöd till Försvarsmakten angående testtjänster avgiftsfinansieras. I ett system där Försvarsmakten är ansvarig för alla led i sin rekryte- ring har myndigheten möjlighet att styra både antalet individer som ska genomgå tester och vad som ska mätas i testerna. Detta är inte möjligt i dagens system där antalet som ska mönstras istället avgörs av hur många som bedömer ha förutsättningar att skri- vas in för värn- eller civilplikt samt det anslag myndigheten till- delas.9 Hindret för att låta Försvarsmaktens behov av personal vara styrande faller bort i och med kommitténs förslag om att begränsa totalförsvarspliktigas uppgiftsskyldighet till att svara på frågor om personliga förhållanden. har resonerat kring Försvars- maktens uppdragsstyrning av de övriga försvarsmyndigheterna.10 Utredningen fastställde en grundprincip om att den aktör som skulle använda en tjänst även skulle beställa och betala för denna. Detta talade för att mönstrings- och inskrivningsverk- samhet borde avgiftsfinansieras, något som emellertid inte var möjligt så länge Försvarsmakten inte kunde bestämma om mönst- ringsvolymer. Förutsättningarna förändras genom kommitténs förslag om icke-tillämpad skyldighet att fullgöra värnplikt och civilplikt. Kommittén förordar därför en fullständig avgiftsfinansie- ring av testverksamhet. Med andra ord bör Försvars- maktens beställningar av testtjänster från betalas med avgifter ur de medel som ställs till Försvarsmaktens förfogande. Genom detta kommer Försvarsmakten att få ökade möjligheter att påverka de kostnader som de är med och betalar. kommer i sin tur att ha incitament att effektivisera sin verksamhet mot bakgrund av att deras testverksamhet bör kunna konkurrensutsättas. Dessutom kan verket dra fördel av de synergi- effekter som finns mellan den externa testverksamheten för civila myndigheter och testverksamhet för att stödja Försvarsmakten. Möjligheterna förstärks om arbetar med samma finansi- eringsform gentemot alla uppdragsgivare. Kommittén bedömer att en testverksamhet skött enligt en modell med beställare och utförare skulle skapa transparens och 9Anslaget har beräknats efter cirka 25 000 mönstrade/antagningsprövade. 10SOU (2005:92), Styrningen av insatsförsvaret. Ansvarig myndighet för rekrytering, tester och uttag av personal på frivillig grund genom ökad kostnadsmedvetenhet skapa utrymme för ytterligare effektiviseringar i dels Försvarsmaktens beställningar av testtjäns- ter, dels i själva utförandet av testverksamhet. 13 En frivillig militär utbildning Kommitténs förslag: En grundläggande militär utbildning bör inrättas i Försvarsmaktens regi. En kompletterande militär utbildning bör inrättas i Försvars- maktens regi. Den som genomgår dessa former av utbildningar ska benäm- nas rekryt. Den grundläggande militära utbildningen ska i allt väsentligt utgöra utgångspunkten för samtliga former av frivilligt engage- mang inom Försvarsmakten. 13.1Behovet av en militär grundutbildning – utgångspunkter Kommittén har i sitt delbetänkande föreslagit att skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt inte ska tillämpas om inte reger- ingen med hänsyn till försvarsberedskapen föreskriver om det. I samband med att skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civil- plikt inte tillämpas måste den pliktbaserade utbildningen av solda- ter och sjömän som finns ersättas av en annan form av militär utbildning. En sådan utbildning måste uppfylla flera krav. Utbild- ningen måste kunna attrahera och utbilda tillräckligt många kvin- nor och män för att uppfylla Försvarsmaktens behov av gruppbefäl, soldater och sjömän för både kontrakterade och stående förband. Utbildningsvolymerna måste också vara tillräckliga för att kunna möta Försvarsmaktens behov av officerare av olika kategorier samt kunna svara mot personalbehovet i hemvärnet/de nationella skyddsstyrkorna. Ett nytt utbildningssystem ska syfta till att till- gängligheten för nationella och internationella insatser blir hög och omedelbar. För att uppnå detta måste ett flertal förutsättningar uppfyllas. Den utbildning som erbjuds måste vara högkvalitativ och En frivillig militär grundutbildning intressant samt ändamålsenlig för fortsatt engagemang inom Försvarsmakten. Tjänstgöringsförhållandena och villkoren under utbildningen ska vara sådana att kompetenta individer väljer att söka sig till Försvarsmakten. Ett kostnadseffektivt system förut- sätter därutöver att tiden från intresseanmälan via urval och påbör- jad utbildning görs så kort som möjligt. Som en ytterligare utgångspunkt kan nämnas att kommittén i kapitel 11 har framhållit att de första faserna i en framtida frivillig militär utbildning inte bör genomföras inom ramen för ett anställningsförhållande. Ett allvarligt problem i dagens system är att det inte har förmått att rekrytera ett tillräckligt stort antal kvinnor till Försvarsmakten. En jämn könsfördelning är svår att uppnå så länge ett system gör skillnad mellan män och kvinnor. Därför torde ett militärt perso- nalförsörjningssystem som bygger på frivillighet kunna locka till sig fler kvinnor. Systemet måste även vara anpassat för att dra nytta av de kompetenser som svenskar med invandrarbakgrund och andra i pliktsystemet underrepresenterade grupper kan tillföra. Kommittén föreslår att en ny Försvarsmaktsgemensam kvali- tetssäkrad grundläggande militär utbildning införs i Försvarsmak- tens regi. Denna ska utgöra grunden för i princip alla former av vidare militärt engagemang inom Försvarsmakten. Vid behov ska den kunna fyllas ut med en kompletterande militär utbildning. De av kommittén föreslagna utbildningarna kommer således även att innefatta den verksamhet som genomförs inom ramen för aspirantutbildningen och inom ramen för de direktutbildningar som genomförs i hemvärnets regi. Därigenom kommer i princip all grundläggande militär utbildning inom Försvarsmakten att samlas under ett regelverk. Införandet av en ny militär utbildningsstruktur innebär en stor omställning för Försvarsmakten. Därför är det viktigt att utbild- ningen utformas och kvalitetssäkras på ett ändamålsenligt sätt. De olika inslagen i utbildningen kommer att vara krävande såväl fysiskt som psykiskt. Detta ställer krav på att ett noggrant urval görs bland dem som har anmält intresse för utbildningen. Urvalet ska bland annat tillgodose att personer, med bristande fysiska förutsättningar som inte kan tränas upp, eller personer som av andra skäl är olämp- liga, inte ges tillträde till utbildningen. Vidare måste ett regelverk skapas för att möjliggöra för endera individen eller Försvarsmakten att avbryta utbildningen. måste den enskildes rättigheter och skyldigheter under utbildningen regleras. Vilka förmåner och villkor som ska erbjudas är en viktig faktor för att skapa ett intresse En frivillig militär grundutbildning Slutligen bör det fastställas hur övergången till ett fortsatt engagemang inom Försvarsmakten ska genomföras. Utöver vad som anförs i detta kapitel, påverkas den militära grundutbildningens attraktionskraft av ett flertal olika faktorer som behandlas i andra delar av betänkandet. Det är därför viktigt att se till helheten eftersom vitt skilda omständigheter påverkar. I delbetänkandet benämndes den föreslagna grundläggande militära utbildningen som en frivillig grundutbildning. I föregående kapitel har olika benämningar använts. I och med att utbildningens utformning presenteras utförligt i förevarande kapitel kommer begreppen grundläggande militär utbildning respektive komplette- rande militär utbildning att ersätta tidigare använda begrepp. 13.1.1En grundläggande militär utbildning Kommittén har i sitt delbetänkande föreslagit att en ny standardi- serad, kvalitetssäkrad och frivillig Försvarsmaktsgemensam grund- utbildning införs i Försvarsmaktens regi. Utbildningen, som ska vara cirka lång, bör vara den naturliga utgångspunkten för samtliga icke-civila befattningar inom Försvarsmakten, oavsett om det handlar om engagemang inom hemvärnet, om anställning eller kontraktering som soldat eller eller genom fortsatt utbildning till officer. Kommittén anförde i delbetänkandet att grundutbildningen bör kunna genomföras i flera omgångar med de totala personalvolymer som Försvarsmaktens behov kräver. Kommittén återkommer med fördjupade resonemang kring olika aspekter av hur utformningen av olika delar med anknytning till den militära grundutbildningen ska se ut. 13.1.2En kompletterande militär grundutbildning En anställning eller kontraktering i Försvarsmakten, de nationella skyddsstyrkorna/hemvärnet eller fortsatt utbildning till officer är de givna alternativen efter fullgjord och godkänd grundläggande militär utbildning. Utbildningen ska även kunna tjäna som en form av testperiod för individer som inte är helt övertygade om att Försvarsmakten är en arbetsplats de kan tänka sig att ägna av sitt liv. En frivillig militär grundutbildning Kommittén konstaterade i sitt delbetänkande att en cirka tre månaders lång grundutbildning i flera fall naturligtvis inte ska ses som att soldaten/sjömannen är färdigutbildad. Fortsatt anställning eller kontraktering inom Försvarsmakten kräver exempelvis gedi- gen befattnings- och förbandsutbildning. Denna ges då under anställnings- eller kontrakteringstiden. Kommittén föreslår att Försvarsmakten även ska kunna erbjuda en kompletterande militär utbildning efter den grundläggande militära utbildningen, enligt samma regelverk som finns för den grundläggande militära utbild- ningen, och innan slutlig ställning om fortsatt engagemang tas. Denna bedömning delas av Försvarsmakten som i sitt svar på regeringens planeringsanvisningar inför den försvarspolitiska propositionen har anfört att det efter den cirka långa Försvarsmaktsgemensamma gruppbefäls, soldat- och sjömans- utbildningen kan finnas ett behov av ytterligare utbildning under upp till två månaders tid.1 Detta kan exempelvis gälla den som genomgår förstegsutbildning för att kunna läsa till officer. Noteras kan att Försvarsmakten anser att den totala utbildningstiden för de flesta soldater och sjömän är . Specifik befatt- ningsutbildning och ytterligare vidareutbildning måste därför genomföras genom respektive förbands försorg efter att den enskilde har fattat beslut om fortsatt engagemang inom Försvars- makten. 13.1.3Reglering av grundläggande och kompletterande militär utbildning Kommittén har i avsnitt 11.4 framhållit vikten av att de första faserna i militär utbildning sker utanför ramen för en anställning eller kontraktering. Dessa argument utvecklas här nedan. Kommittén har i sitt arbete övervägt vilken arbetsrättslig status som bör gälla för den som genomgår en grundläggande militär utbildning. De huvudalternativ som har analyserats är en förmåns- satt utbildning respektive att den enskilde anställs under utbild- ningen. Kommittén har i denna del gjort avvägningar mellan bland annat attraktionskraften i de olika alternativen samt vilka kostnader och risker de skulle kunna medföra. Utöver dessa faktorer måste 1 Gruppbefäl, soldater och sjömän ska enligt Försvarsmaktens bedömning kunna placeras i nationella skyddsstyrkor efter tre månaders grundutbildning. Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009. En frivillig militär grundutbildning hänsyn tas till de omständigheter som är avhängiga Försvarsmak- tens speciella verksamhet med väpnad strid som huvuduppgift. Tjänstgöring inom Försvarsmakten innefattar även användning av alltmer avancerad teknik och potentiellt riskfyllda moment som exempelvis bruk av tunga fordon. Vidare måste behoven av rekryte- ring till engagemang med olika avtalsformer beaktas liksom den begränsade tid en grundläggande militär utbildning innefattar beaktas. En grundläggande militär utbildning ger både den enskilde och Försvarsmakten en möjlighet att avgöra vilken fortsatt tjänst som personen passar för. Kommittén har i sitt delbetänkande framhållit vikten av att olämpliga personer omgående måste kunna avskiljas från utbildningen. Likaså måste den som under utbildningen ändrar inställning till fortsatt tjänstgöring kunna avbryta denna. Dessa faktorer talar mot att den enskilde redan under den grundläggande militära utbildningen anställs i Försvarsmakten. Kommittén konstaterar vidare att det fortsatta engagemanget efter en grundläggande militär utbildning i flera fall inte kommer att utgöras av en anställning. Detta gäller för officersutbildningar och kontraktering till de nationella skyddsstyrkorna/hemvärnet. Exempelvis skulle en anställning under utbildning för den som vill engagera sig i de nationella skyddsstyrkorna/hemvärnet behöva övergå till en annan avtalsform efter utbildningen. Kommittén befarar att detta skulle kunna vara försvårande för rekryteringen till de nationella skyddsstyrkorna. Möjligheterna att diversifiera ersättningsnivåer mellan individer i en grundläggande militär utbildning som är förmånssatt är mindre än vad de skulle ha varit om utbildningen genomfördes inom ramen för en anställning. skapas förutsättningar för en diversifi- ering efter särskilda behov (se avsnitt 13.5.2). Denna möjlighet bedöms kunna skapa starka incitament för utbildningens attrak- tionskraft. En diversifiering av lönenivåer efter att individen har klarat av den grundläggande militära utbildningen med godkända resultat kan vara ekonomiskt gynnsam för Försvarsmakten: en större ekonomisk risk behöver inte tas innan den enskilde rekryten uppfyllt utbildningsmålen inom den grundläggande militära utbild- ningen. En förmånssatt grundläggande militär utbildning bedöms också underlätta rekryteringen till de nationella skyddsstyr- korna/hemvärnet. En frivillig militär grundutbildning Vid en jämförelse mellan de olika huvudalternativen bedömer kommittén att fördelarna med en förmånssatt första fas överväger dem som en anställningsform skulle innebära. Om de första faserna i en militär utbildning ska förmånssättas måste ett flertal faktorer som annars regleras inom ramen för ett anställningsavtal regleras i annan ordning. Kommitténs förslag till reglering av den föreslagna grundläggande och den kompletterande militära utbildningen innebär att de grundläggande principerna rörande utbildningens innehåll, antagning till och avskiljande, förmåner och villkor, samt medinflytande regleras i en förordning (kommitténs förslag till förordning återfinns i författningsförsla- gen). Den närmare regleringen av dessa områden görs sedan genom Försvarsmaktens egna föreskrifter. Enligt kommittén finns det flera fördelar med ett sådant tillvägagångssätt. Den närmare utformningen av utbildningen överlåts till den myndighet som ska handha den, som de viktigaste principerna för utbild- ningen slås fast i en central författning.