sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Om den offentliga beställaren låser sig vid en enda underleverantör uppstår ofta problem när kontraktsperioden löper ut och fråga om ny upphandling eller förlängning av kontraktet står på dagordningen. Från demokratiska utgångspunkter kan det också ställas frågor till vem som klagomål ska riktas när tjänsterna inte är till belåtenhet. Bär det utförande tjänstebolaget skulden, eller är det i stället den offentliga instans som tecknat kontraktet och därvid försummat att gardera sig för vissa risker, eller kanske senare försummat att öva tillbörlig uppsyn över åtagandenas fullgörande? Horisontella former av samhällsstyrning präglas ofta av oklara eller delade ansvarsförhållanden. I ett partnerskap där olika deltagare representerar skilda huvudmän är det inte självklart hur sådana frågor ska hanteras. En annan konsekvens blir att även utvärdering kan företas från olika utgångspunkter. I en sammansatt besluts- grupp är det inget hinder att deltagarna har olika mål och syften, men det innebär då också att skilda måttstockar och värdegrunder kan användas vid bedömningen av verksamhetens resultat. Till bilden hör att de kontrakt som används ofta är ofullständiga i så måtto att det vid sidan om de explicit inskrivna och uttryckta villkoren finns många andra som är underförstådda. Det öppnar dörren på vid gavel för missförstånd och tolkningstvister. Sammanfattningsvis kan konstateras att olika tekniker för hori- sontell samverkan har fått ett vidgat utrymme inom den offentliga förvaltningen och att det vid sidan av traditionella befogenhets- baserade påbud finns allt större inslag av marknadstransaktioner, partnerskap, pakter, avtal och andra typer av mer eller mindre formella överenskommelser. Förnyelse genom omprövning. Politisk styrning administrativ självständighet. Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Effektivare ledning i statliga myndigheter. Budgetlag regeringens befogenheter på finans- maktens område. Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Från verksförordning till myndighetsförordning. Utvecklingskraft för hållbar välfärd. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Åtgärder för att stärka resultatstyrningen. Kan myndigheter utvärdera sig själva? Huru skall statsvercket granskas – som arena för genomlysning och kontroll. Amnå, E. Planhushållning i den offentliga sektorn? Budget- dialogen mellan regering och förvaltning . De Bruijn, H. Managing Performance in the Public Sector. Om trettio års försök att förändra . Myndigheternas syn på resultatstyrningen. Resultat och styrning i statsförvaltningen. Gaberman, B. From accountability to impact. Alliance, 2007 vol. Svensk statsförvaltning i arbete. & , B. Förvaltningslagen med kommentarer, 2 uppl. , E., Stjernquist, N. & , M. grund- lagar och riksdagsordningen. & , G. Från hemvävd till invävd. Europeiseringen av svensk förvaltning och politik. Regeringens och organisations- struktur, berednings- och beslutsformer under . Att styra riket. 1840–1990. Departement och verk. Om synen på den centrala statsförvaltningen och dess uppdelning – i en förändrad offentlig sektor. Förvaltning och demokrati. , L 1992. Förvaltning, stat och samhälle. Den statliga budgetprocessen – rationell resurs- fördelning eller meningslös ritual? , P., , J-E & Schick, A. Relationen mellan och myndigheterna. , O. red. & Ragnemalm, H. grundlagar och till- hörande författningar med förklaringar. & , G. : Trajectories and Scenarios. Premfors, R., , P., Haldén, E., , G. Demokrati och byråkrati. Premfors, R. & , G. och samhälls- uppdraget. Fristående eller integrerade myndigheter på ? På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor. Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Sterzel, F. 2006. Den allmänna förvaltningsrättens kodifering. Ett projekt för god förvaltning. red., God förvaltning – ideal och praktik. Stat på villovägar. Resultatstyrningens fram- växt i ett historiskt-institutionellt perspektiv. Tarschys, D. Mål utan mening? Om ordstyrning i landet där allt är prioriterat. , M. Förvaltningens byggstenar. Statskontorets småskrifter 2006:1. Tarschys, D. Time Horizons in Budgeting. , 2002 vol. 2, no. 2, pp. 77–103. , W. The Study of Administration. Political Science Quarterly, 1887 vol. 2, no. 2, pp. 197–222. Wockelberg, H. Den svenska förvaltningsmodellen. Parlamentarisk debatt om förvaltningens roll i styrelseskicket. har europeiserats till stora delar ...... Europeiska unionens förvaltningspolitiska regler .......... Nuvarande gemensamma europeiska förvaltningsregler..... Förvaltningsrättslig kontroll av verkställigheten ................. De nya fördragen ger tydligare rättsliga grunder................. Kommissionen inriktar sig på kärnverksamheten................ 2.5Förhållandet emellan unionen och medlemsstaternas 2.6Statsstödsreglerna sätter gränser för det statliga 3Svenska regler och rutiner för beredning och beslut i 3.1 Regeringen fattar normalt inte beslut i EU-ärenden ........... 3.2EU-ärenden styrs i huvudsak av Regeringen ska samråda med i EU-frågor........... Beredning av svenska ståndpunkter i EU-frågor ................. Arbetet i EG:s genomförandekommittéer ........................... Handläggning av kommissionens offentliga samråd ........... 3.7Hur myndigheterna deltar i EU-arbetet tas upp i RK- 4Regeringen och myndigheterna i unionens 4.2Initiativ- och beredningsfasen – de första mer informella 4.3 Beslutsfasen på unionsnivå – den formella fasen .............. 4.4Den nationella fasen – EU-beslutet införlivas och 5Förändringsbehov inom styrning och samarbetsformer ..182 Nya arbetssätt behövs............................................................ Styr genom tydligare regler och strategier............................ Samordningen kan behöva ses över....................................... 5.4Förändrad arbets- och ansvarsfördelning är mindre viktigt än styrningen och arbetssätten EU-medlemskapets följder för statsförvaltningen har undersökts och analyserats i flera omgångar, oftast med en bred enkätundersökning till myndigheterna och departementen. Statskontoret gjorde två större undersökningar . under- sökning om den inre marknaden redovisade också myndig- heternas förhållande till EU-arbetet mer generellt. Vidare genomförde även utredningen om översyn av verksförordningen en myndighets- enkät som även rörde EU-arbetet och som redovisades . Även inom forskning om statsförvaltningen och EU har undersökningar gjorts, bland annat av och (2006) som ger en omfattande redovisning och analys av ämnet. litar därför i detta kapitel, som avser att beskriva och analysera statsförvaltningen i ett europeiskt samman- hang, i hög grad till resultaten från tidigare undersökningar. Denna litteraturstudie har kompletterats med samtal som kommitténs sekretariat har fört med företrädare för statsrådsberedningens , för flertalet departement och för ett urval av särskilt EU- tunga myndigheter samt genom en enkät till och diskussioner med kommitténs referensgrupp i . 1Statsförvaltningen har europeiserats till stora delar Den svenska statsförvaltningen kan kanske te sig tämligen oför- änderlig vid en yttre betraktelse – förutom att myndigheter till- kommer, slås samman eller får nya uppgifter – men den har förändrats betydligt till sitt inre sedan medlemskapet i EU. I detta avsnitt görs ett försök att utifrån tidigare undersökningar ge en översiktlig bild av EU-medlemskapets följder för statsförvaltningen, det som ofta kallas förvaltningens europeisering. En genomgång av alla propositioner som har lagts fram , visar att nästan en tredjedel är en direkt följd av unions- beslut.1 Regeringens egen hemsida återspeglar också tydligt att den till stor del arbetar på den europeiska nivån, att departementen ägnar betydande resurser åt att genomföra EU-beslut och att regeringen samarbetar med andra europeiska stater gentemot världen i övrigt. Att europeiskt och internationellt samarbete uppenbarligen är vanligt inom de flesta sakområden innebär en stor förändring, jämfört med bara före det svenska medlemskapet 1995. En undersökning (för 1 Riksdag & Departement (2008). Maktutredningen2) visade att tjänstemännen i visserligen i stor utsträckning hade internationella kontakter, men att dåvarande Europeiska gemenskaperna berörde en mycket liten andel: hade aldrig kommit i kontakt med EG eller Efta.3 skötte tidigare i princip kontakterna med främmande länder. ser det annorlunda ut; svensk förvaltning ingår i hög grad i en europeisk förvaltning och europeiska beslutsordningar. Stora delar av förvaltningen uppfattar sig i hög grad ingå i europeiskt sammanhang enligt flera undersökningar, bland annat och (2006). I deras totalundersökning av stats- förvaltningen angav endast en tiondel av myndigheterna (och mot- svarande) att de inte alls berördes av verksamhet inom EU- samarbetet. Nästan fyra av tio svarade att det EU-relaterade arbetet upptog en stor del av den samlade arbetstiden. De ingår i vad som beskrivs som europeiska nätverk med andra nationella myndig- heter och generaldirektorat inom sina respektive sakområden. Variationen mellan olika delar av förvaltningen är självfallet stor, men inom många områden pågår ett intensivt utbyte, där svenska tjänstemän möter andra nationella tjänstemän och företrädare för EU:s institutioner – en långtgående vardags- integration. En stor mängd beslut som berör svenska medborgare bygger på förslag som initieras och formas i en europeisk process. Förslagen utarbetas av europeiska tjänstemän som i stor utsträckning är beroende av utomstående experter och intresseföreträdare. Förut- sättningarna har således förändrats för såväl politiken som för- valtningen i , varför det är väsentligt att den förvaltnings- politiska diskussionen bygger på denna nya verklighetsbild. Det förefaller inte i tillräcklig grad ha varit fallet . EU-samarbetet är mest långtgående inom de gemensamma politik- områdena, såsom handelspolitiken, den inre marknaden, konkurrens- politiken samt jordbruks- och fiskeripolitiken. Andra områden kan fortfarande ses som i huvudsak nationella, såsom socialpolitik och sysselsättning, kultur, forskning och utbildning samt skatter. Ändock är samtliga departement berörda av EU-arbetet. Det finns få områden, om några, där det inte finns någon form av samarbete på europeisk nivå. Även områden där det saknas formell beslutsrätt för unionens institutioner, påverkas på olika sätt, exempelvis genom 2 Citerad i och (2006). 3 Europeiska frihandelssammanslutningen, i vilken var medlem . gemensamma handlingsplaner, riktlinjer och jämförelser, inte minst den s.k. Lissabonprocessen som i korthet handlar om att göra EU konkurrenskraftigt i en globaliserad värld. Europeiseringen innebär således att politiken och förvaltningen är bundna att följa och tillämpa ett unionsgemensamt regelverk, men också att den har möjlighet att påverka dessa regler. Farhågor har framförts att utbytet emellan förvaltningar inom skulle leda till att staten faller sönder i delar, frag- mentiseras. Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57) såg detta som ett av tre huvudproblem allmänt sett, att det rådde brist på sammanhang mellan olika verksamhetsgrenar, tendenser till splittring samt oförmåga att se till helheten och övergripande mål. Emellertid visar studier att de förvaltningar som har tätare europeiska kontakter, även har tätare kontakter med politiker, andra delar av förvaltningen och med privata aktörer i . Kontakternas bredd är också större, ju mer tid som ägnas EU-frågor.4 Utöver denna brist på sammanhang mellan sektorer, har också bristande sammanhang beslutsnivåerna emellan befarats, att den politiska ledningen får mindre kontakt med det vardagliga EU- arbetet längre ner i hierarkin, inte minst till följd av hur besluts- processerna ser ut.5 visar undersökningar att avståndet emellan tjänstemännen och politikerna är kort, såtillvida att kon- takterna i EU-frågor ofta är täta. Detta gäller självfallet i första hand departementen, men även myndighetsföreträdare har förvånans- värt ofta tillgång till politiska kontakter. Här skiljer sig från de nordiska grannländerna, där politiska kontakter förekommer i betydligt mindre utsträckning.6 Myndigheterna kan genom sina och direkta kontakter med den europeiska administrationen sägas ha två hattar. Tendenser till detta har setts generellt i medlemsstater som har självständiga myndigheter.7 Inom en viss sektor kan det skapas en europeisk syn på frågorna som inte stämmer överens med den egna regeringens, eller uppfattningen inom andra sektorer i samma land. vill framhålla att det kan vara så att fenomenet har en särskild betydelse för svensk del. En hypotes som ligger nära till hands, är att den svenska tudelade förvaltningen med förhållandevis stora fristående myndigheter skulle kunna vara särskilt öppen för 4 och (2006). 5 Trondal och Veggeland (1999). 6 och (2006). 7 Egeberg (2006). Inte minst innebär plikten att inte tillämpa nationell reglering som strider emot europeisk, en sådan tudelad lojalitet, vilket kan förstärka myndigheternas allmänna självständighet och deras oberoende i lagprövning och myndighetsutövning. har det i praktiken visat sig att myndigheterna ofta väljer att inte åsidosätta svenska regler till förmån för europeiska, dock är skill- naderna stora emellan myndigheter.8 För en utförligare diskussion om EG-rättens företräde och följ- derna för myndigheternas lydnadsplikt, med utgångspunkt i exemplet , se (2006). Hon framhåller att loja- litetsplikten gentemot beslut på EU-nivå mycket väl kan komma i konflikt med myndigheternas lydnad under regeringen och svensk lag. Rättsläget är sådant att en myndighet med hänvisning till EG-regler kan åsidosätta svensk rätt och även ifrågasätta svensk reglering, exempelvis när den leder till konkurrensbegränsningar. I det sammanhanget betonas att europeiseringen kan komma att få sitt allra största genomslag i , där myndigheterna sedan år- hundraden har verkat i en tradition av självständighet och eget ansvar för förvaltningsverksamheten. Vidare framhålls att europeiseringen av förvaltningen helt har förändrat grunderna för den förvaltnings- politiska diskussionen, när myndigheternas lydnad till regeringen kan ifrågasättas. I ett läge när bedömningarna är olika, kan myndig- heten hävda sin tolkning med hänvisning till EG-rätten. Det kan då bli ett konstitutionellt problem enligt , genom att myn- digheter, snarare än regeringar och parlament, får ett stort själv- ständigt utrymme i tillämpningen. har undersökningar visat att kontakterna emellan dep- artementen och myndigheterna inom EU-intensiva områden inten- sifierats och förstärkts. Kontakterna är inom vissa områden till och med så täta att det talas om sammansmältning. Samarbetet är infor- mellt och nära, med dagliga telefon- och e-postkontakter, liksom ofta förekommande personliga möten. Inte sällan finns en stark känsla av samhörighet bland dem som arbetar med samma sakområde, ibland starkare än med övriga tjänstemän i samma myndighet eller departement. Hög personalrörlighet emellan departement och myndigheter förstärker detta.9 Även inom myndigheter kan EU-arbetet vara organisatoriskt och praktiskt åtskilt vilket kan leda till söndring internt; fenomenet 8 Se exempelvis (2005) och Statskontoret (2006). 9 och (2006) samt flera undersökningar som de refererar till, liksom även (2005). finns således inte bara mellan olika sektorer och politikområden, eller mellan myndigheter och beslutsnivåer. fann i sin undersökning att enskilda enheter och experter ibland verkar förhållandevis isolerat inom myndigheten eller departementet. Enligt enkätsvaren ser exempelvis inte alltid ansvarig chef förslag till instruktioner, än mindre godkänner dem. Myndigheternas och departementens egna organisationer kan enligt kollegiet också späda på den inre fragmenteringen, exempelvis genom att det inrättas särskilda EU-enheter. Bilden av isolerade grupper bekräftas i statsvetenskaplig forskning. (2006) föredrar i sin avhandling att tala om enklaver i staten. Dessa enklaver är mindre grupperingar eller sammanslutningar som har mycket täta, till största delen informella, kontakter med varandra, liksom med både statliga och icke-statliga aktörer på global och europeisk nivå. Grupperna smälter enligt forskning samman till nya organisationer i de internationella sammanhang som de ingår, med ett gemensamt språk och med gemensamma idéer, upp- fattningar och handlingsmönster. Dessa tätt samarbetande gruppe- ringar har ytterst lite kontakt med övriga delar av de organisationer som de formellt tillhör. Vi återkommer till hur och myndigheterna arbetar med EU-frågor i avsnitt 4.1, där även det stora person- beroendet tas upp. 2Europeiska unionens förvaltningspolitiska regler Europeiska unionen har, i enlighet med närhetsprincipen (subsi- diaritet), inte någon fördragsgrund för förvaltningsrättsliga regler riktade mot medlemsstaterna. I detta avsnitt diskuteras de gemen- samma europeiska förvaltningsreglerna och förvaltningsrättsliga kontrollen av verkställigheten. Därefter beskrivs de nya unions- regler som rör förvaltningspolitiken och som kommer att gälla, om fördragsändringarna i Lissabonfördraget ratificeras och godkänns. Några ord sägs sedan om kommissionens egen förvaltningsreform, som påverkar de nationella förvaltningarna genom att uppgifter i högre grad delegeras. Slutligen behandlas hur unionen påverkar den nationella förvaltningen.10 10 Avsnittet bygger delvis på Statskontoret (2003). 2.1Nuvarande gemensamma europeiska förvaltningsregler Den förvaltningspolitiska utvecklingen i Europeiska unionen är ett växelspel mellan unionens institutioner och medlemsstaternas för- valtningar. Den bygger på vissa fördragsrättsliga grunder, på sekundär- rätt och på domstolens rättspraxis. Enligt EG-fördragets artikel 202 är det rådet som delegerar befogenheten att verkställa beslut till kommissionen (dvs. att anta verkställighetsföreskrifter).11 Det innebär dock inte att det är kommissionen som i första hand tillämpar besluten. Ansvaret ligger i huvudsak på medlemsländerna som själva finansierar och organiserar verkställigheten, s.k. indirekt förvaltning. Kommissionens uppgift är i första hand att bevaka att medlemsländerna verkställer i enlighet med EG-fördraget och de rättsakter som antagits med det som grund. Ett fåtal allmänna förvaltningsrättsliga regler finns i EG-fördraget. Artikel 253 föreskriver att de regler som beslutas av EU:s institutioner ska motiveras och artikel 255 stadgar, sedan ändringarna i Amsterdamfördraget, unionsmedborgarnas rätt att ta del av hand- lingar från kommissionen, rådet och . Slutligen säger artikel 288 att gemenskapen ska ersätta de skador som orsakats av dess institutioner eller av anställda under tjänste- utövning.12 De nuvarande fördragen ger unionen små möjligheter att påverka i vilka former medlemsstaterna tillämpar EU-beslut. Den så kallade lojalitetsprincipen i artikel 10 i EG-fördraget innebär att medlems- staterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att alla skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller beslut i gemenskapens institu- tioner. 13 De ska underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs och avstå från allt som kan äventyra fördragets mål. Om kommissionen misstänker att ett medlemsland bryter mot det gemensamma regelverket ska den inleda ett överträdelse- förfarande som, om inte medlemsstaten rättar sig, kan leda till talan vid . Också ett medlemsland har möjligheten att anmäla ett annat för brott mot fördraget, efter att först ha vänt sig till kommissionen. Om konstaterar att medlems- landet bryter mot regelverket är det skyldigt att följa domen 11Upphävs i Lissabonfördraget och ersätts i sak av artikel 16.1 (rådets lagstiftningsmakt och budgetfunktion tillsammans med ) i samt artikel 290 och 291(delegerade rättsakter och genomförandeakter) i Fördraget om EU:s funktionssätt (EUF-fördraget, tidigare EG-fördraget). Alla artikelhänvisningar är till den konsoliderade versionen. 12Motsvaras av artiklarna 296, 15.3 och 340 i EUF-fördraget. 13Ersätts med artikel 4.3 i , i dess lydelse enligt Lissabonfördraget. (artikel 226–228 i EG-fördraget).14 Domen kan innebära böter och viten, ofta betydande belopp. 2.2Förvaltningsrättslig kontroll av verkställigheten på unions- och nationell nivå kon- trolleras av Europeiska kommissionen och flera andra EU-institu- tioner och -organ. De olika tillsynsorganen är Revisionsrätten, bedrägeribekämpningsbyrån och samt även parla- mentets ombudsman när det gäller unionens institutioner. Medlems- staternas verkställighetsorganisation styrs därutöver genom lojalitets- principen av målen i fördraget och av sekundärrätten, tillsammans med den juridiska efterkontroll som överträdelseförfarandet innebär. Den oberoende revisionsrätten kontrollerar att Europeiska unionens medel används och redovisas på ett korrekt sätt, såväl inom EU:s egna institutioner som i medlemsländerna. Rätten ska pröva om samtliga inkomster och utgifter varit lagliga och korrekta samt granska den ekonomiska förvaltningen. Dess verksamhet har fått ökad politisk betydelse genom den kritik som bland andra kommissionen har fått för att inte i tillräcklig grad åtgärda fusk och felaktig användning av EU-medel. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, (Office européenne de lutte antifraude), som är en oberoende del av kommissionen, kompletterar Revisionsrättens arbete. I uppdraget ligger att skydda Europeiska unionens intressen och att bekämpa bedrägerier, korruption och alla övriga oegentligheter, inklusive tjänstefel som begås inom EU-institutionerna. och förstainstansrätten spelar en central förvalt- ningspolitisk roll i EU-samarbetet, genom att de har skapat en förvaltningsrättslig praxis för EU:s institutioner. I avsaknad av en utvecklad förvaltningsrätt har denna praxis, om vad som är god förvaltning på europeisk nivå, kommit att få en ökad betydelse. För en bredare behandling av ämnet om god förvaltning i EU och hänvisas till Reichel (2006) och (2006). Dom- stolen tar också, på anmälan från kommissionen, upp ärenden som gäller hur medlemsstaternas förvaltningar har tillämpat EG-rätten. Det kan exempelvis gälla inre marknadsreglerna, olika EU-stöd- regleringar eller förvaltningen av havsresurserna inom fiskeripolitiken. 14 Motsvaras av artiklarna 258, 259 och 260 i EUF-fördraget. Av grundläggande betydelse är de domar som har gett EG-rätten företräde framför den nationella rätten. utser den europeiska ombudsmannen som ska undersöka administrativa missförhållanden i gemenskapsinstitut- ionernas verksamhet. Dit kan alla unionsmedborgare vända sig. På för- slag från ombudsmannen har antagit en kodex för god förvaltningssed som är en rekommendation till unionens institut- ioner och organ. Frågan om bindande regler kommer säkerligen att tas upp på nytt om och när fördragsändringarna träder i kraft. 2.3De nya fördragen ger tydligare rättsliga grunder Lissabonfördraget, eller rättare de ändrade fördragen om Europeiska unionen och om dess funktionssätt (EU- och EUF-fördragen), innehåller en rad bestämmelser som kommer att få förvaltnings- politisk betydelse. Flera artiklar omnämner nya principiella grunder för institutionernas handlande. I slås unionens värden och mål fast, till vilka medlemsstaterna är bundna enligt lojalitets- principen. Målen har utvecklats betydligt i förhållande till nu gällande fördrag. Unionen i sin tur ska respektera bland annat den nationella identiteten samt staternas konstitutionella struktur, inbegripet lokalt självstyre och väsentliga statliga funktioner (artiklarna 2–4). Unionen erkänner stadgan om de grundläggande rättigheterna som därmed får samma rättsliga värde som fördragen (artikel 6 i ). Allmänhetens rätt till god förvaltning slås fast gentemot EU:s institutioner och andra EU-myndigheter (artikel 41 i stadgan). Vad som är god förvaltning har som nämnts främst styrts av rättspraxis, men kommer att i högre grad fördrags- regleras.