sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — I instruktionen för Myndigheten för havsresurser och fiske bör det regleras att myndigheten ska bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för myndighetens övriga upp- gifter. Vidare bör regeringen uppdra åt myndigheten att inleda samtal Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning med berörda universitet om en överföring av verksamheten vid Söt- vattenslaboratoriet. Vidare föreslår utredningen att det vid Myndigheten för havs- resurser och fiske för att skapa en tydligare åtskillnad mellan resurs- förvaltning och vetenskaplig rådgivning inrättas en särskild funktion med ansvar för att beställa vetenskaplig rådgivning dels från myndig- hetens egen forskningsverksamhet, dels från externa kunskapspro- ducenter. Beställarfunktionen bör också ha ett övergripande ansvar att samordna myndighetens datainsamling och beståndsövervak- ning. Utredningens förslag: De kontrollprogram vid industrier och andra anläggningar som bland annat utförs av Kustlaboratoriet bör upphöra i statlig regi för att istället utföras av privata ini- tiativ. I samband med detta bör verksamheterna i Forsmark, Simpevarp och avvecklas. Skälen för utredningens förslag: utför miljö- övervakning dels i form av miljöprogram med provfiske på uppdrag av , dels i form av kontrollprogram med provfiske på uppdrag av företag och vissa andra uppdragsgivare. Miljövervakningen anknyter till förvaltningsuppgifterna inom det fiskeripolitiska området genom att resursförvaltningen ska utgå från ekosystemansatsen, vilken innebär att förvaltningen inklusive den vetenskapliga rådgivningen inte kan begränsas till fiskets inverkan på ett enskilt fiskbestånd. Den måste även ta hänsyn till fiskets inverkan på andra arter och bestånd samt miljön i vidare mening. Vidare anknyter miljöövervakningen till sektorsansvar för miljön. En anledning till att utför miljöövervakning på uppdrag av är att det finns samproduk- tionsfördelar med annan datainsamling om fiskbestånd, bland annat ställer provfisken särskilda krav på tillgång till fiskefartyg med till- hörande utrustning. Utredningen anser att miljöövervakning inte är ett primärt ansvar för en central förvaltningsmyndighet inom det fiskeripoli- tiska området. Det kan dock finnas praktiska skäl som motiverar Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning att viss miljöövervakning kombinerar med datainsamling om fisk- bestånd i övrigt. uppgick intäkterna från de kontrollprogram som bedriver på uppdrag av företag och andra till totalt . Exempel på sådan miljöövervakning är recipientkontroll vid kärnkraftverken och vissa andra industrier. Kontrollprogrammen anknyter inte direkt till för- valtningsuppgifterna inom det fiskeripolitiska området. Fiskeri- verket har i linje med detta till utredningen uppgett att myndig- heten inte åtar sig ytterligare uppdrag av detta slag. fram- håller att det finns vissa samproduktionsfördelar mellan kontrollprogrammen och den reguljära beståndsövervak- ningen. Genom kontrollstationerna vid till exempel kärnkrafts- verken underlättas datainsamling och beståndsövervakning främst längs den svenska ostkusten Utredningen anser att den miljöövervakning som i form av kontrollprogram utför på uppdrag att företag och vissa andra externa uppdragsgivare verksamhet bör upphöra i statlig regi och överlåtas till andra utförare. Utredningens förslag: Den uppfödning och avel av fisk för utsättning som bedriver vid fiskeriförsökssta- tionerna bör upphöra i statlig regi. Skälen för utredningens förslag: bedriver vid fiskeri- försöksstationerna i och uppfödning och avel av fisk för utsättning. Vid de två stationerna arbetar totalt 16 per- soner motsvarande 14 årsarbetskrafter. Intäktsbudgeten för de verk- samheterna uppgick till . Finansieringen utgörs främst av medel från vattendomar och så kallade villkors- medel. Utredningen anser att verksamheten har en svag koppling till myndighetsuppgifterna inom det fiskeripolitiska området. Vidare kan konstateras att dylik verksamhet inom andra, närliggande sek- torer, till exempel jordbrukssektorn och skogssektorn, vanligtvis utförs av enskilda företag eller branschorganisationer. Det illust- rerar att det vare sig är nödvändigt eller särskilt vanligt förekom- mande att verksamhet av detta slag utförs av en statlig myndighet. Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning detta sammanhang kan noteras att har inlett förhand- lingar med regionala aktörer om att överlåta fiskeriförsöksstationen i . Utredningen föreslår sålunda att fiskeriförsöksstationerna avvecklas. Regeringen bör uppdra åt Myndigheten för havsresurser och fiske att avveckla verksamheterna ifråga. I första hand bör verksamheterna överlåtas till annan huvudman. Vidare bör i instruktionen för Myndigheten för havsresurser och fiske de upp- drag för vilka myndigheten får ta ut avgifter begränsas i enlighet med utredningens förslag. Utredningens förslag: Mer resurser bör avsättas för utveckling av selektiva redskap. Skälen för utredningens förslag: Utveckling och användning av selektiva redskap är ett viktigt medel för att främja en hållbar resurs- förvaltning. Den redskapsutveckling som bedriver är av blygsam omfattning. avsattes vid Havsfiskelaboratoriet totat drygt 300 tkr varav cirka två tredjedelar finansierades via EU- medel. har trenden varit att de resurser som avsatts för redskapsutveckling har minskat i omfattning. För näringen är incita- menten, åtminstone på kort sikt, begränsade när det gäller utveckling av selektiva redskap, varför utredningen anser det vara rimligt att staten tar ett ansvar inom detta område. Detta bör ske genom att staten förmedlar finansiella medel till andra utförare. Utredningen anser sålunda utveckling av selektiva redskap bör ges en högre prioritet inom forskningsverksamheten vid Myndig- heten för havsresurser och fiske som ett led i arbetet att främja en hållbar förvaltning av fiskresursen. Utredningens förslag: De forsknings- och undersökningsfartyg som förfogar över bör även fortsatt drivas i statlig regi, men överföras till en statlig rederimyndighet, lämpligen . Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning Skälen för utredningens förslag: förfogar över två forsknings- och undersökningsfartyg. Vid fartygsenheten på arbetar totalt 21 personer motsvarande 21 årsarbets- krafter. Den totala intäktsbudgeten för fartygen uppgick till totalt , varav är avgifter för uthyrning av fartyg. Frågan om hur behovet av forsknings- och undersökningsfartyg för marin miljöövervakning, kartläggning och forskning lämpligen tillgodoses har analyserats inom ramen för Havsmiljö- utredningen. I betänkandet (SOU 2008:48) En utvecklad havs- miljöförvaltning konstaterade utredningen att det i totalt sett finns en överkapacitet när det gäller forsknings- och undersök- ningsfartyg samt att flera av fartygen inte används fullt ut, däri- bland fartyg, . Vidare konstaterade utred- ningen att de privata initiativen är få och konkurrensen är begränsad varför det är svårt att tillgodose behovet av forsknings- och under- sökningsfartyg via marknaden. I linje med denna analys ansåg att staten bör ta ett fortsatt ansvar för att tillhandahålla forsknings- och under- sökningsfartyg, men att fartygen bör samlas i en statlig rederimyndig- het. identifierade två tänkbara värdmyndig- heter: och , varav utredningen för- ordade den sistnämna myndigheten med hänvisning till att miljö- övervakning, kartläggning och forskning ligger närmare Kust- bevakningens övriga verksamhet. I sitt remissyttrande över betänkande tillstyrkte förslaget att forsknings- och under- sökningsfartygen bör samlas i en statlig rederimyndighet. tog dock inte ställning till vilken myndighet som bör vara värdmyndighet. Utredningen delar bedömning att det finns betydande fördelar med att samla statens forsknings- och undersökningsfartygen i en rederimyndighet. När det gäller frågan om lämplig värdmyndighet har utredningen noterat att det rests vissa invändningar mot som värdmyndighet. Från forskarhåll har det utryckts oro för att polisiära framtoning ska utgöra ett hinder. Från andra myndigheter har det påtalats att det vid finns en statlig rederi- funktion, vilket skulle tala emot att etablera ytterligare en sådan funktion. Utredningen finner dock ingen anledning att ifrågasätta slutsats rörande lämplig värdmyndighet. Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning Utredningen föreslår sålunda att forskningsfartyg överförs till . I instruktionen för Myndig- heten för havsresurser och fiske bör de uppdrag för vilka myndig- heten får ta ut avgifter begränsas i enlighet med utredningens för- slag. 14Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling Utredningens förslag: bör utvecklas till en myndighet för jordbruk och landsbygdsutveckling genom att ges ett övergripande nationellt samordningsansvar för lands- bygdsutveckling. Den ombildade myndigheten bör benämnas Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling. Myndigheten ska främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraf- tigt och miljöanpassat jordbruk samt en hållbar landsbygdsut- veckling i hela landet. Myndighetens huvudsakliga uppgifter bör vara: att ha det övergripande ansvaret för genomförandet av jordbrukspolitiken; att ha ett övergripande nationellt samordningsansvar för lands- bygdsutveckling; att förvalta EG-stöden inom jordbrukspoli- tiken; att leda och samordna kontrollen av tvärvillkoren; att främja en helhetssyn hos jordbruks- och landsbygdsföretagen för att upprätthålla en god produktionskvalitet som värnar dju- rens hälsa och välfärd, miljön och kulturlandskapet; att stödja och informera jordbruksföretagen i regelfrågor, samt; att ansvara för distriktsveterinärorganisationen. Skälen för utredningens förslag: I utredningens uppdrag ingår explicit att pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndig- hetsstruktur inom livsmedelskedjan och värdera möjligheten att åstadkomma önskade resultat inom ramen för nuvarande ordning. När det gäller myndigheternas uppgifter inom livsmedelskedjan har utredningen föreslagit att det inrättas en livsmedelssäkerhets- myndighet med ansvar för såväl normering och kontroll som labo- ratorie- och forskningsverksamhet inom hela livsmedelskedjan. Detta förslag påverkar direkt den verksamhet som bedrivs vid . Enligt förslaget överförs uppgifter inom områ- Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling dena foder och animaliska biprodukter, djurhälsa och djurskydd, inklusive smittskydd, fytosanitärt växtskydd samt veterinära för- valtningsfrågor från dagens till den nya livsmedels- säkerhetsmyndigheten. När det gäller myndigheternas uppgifter utanför livsmedels- kedjan, det vill säga merparten av verksamheten vid Jordbruksver- ket och , har utredningen gentemot nuvarande ord- ning prövat två huvudalternativ. Det ena alternativet avser en utveckling av i riktning mot en landsbygdsutveck- lingsmyndighet och av i riktning mot en havsresurs- myndighet. Det andra alternativet avser en sammanhållen myndig- het för jordbruk och fiske med ansvar för både jordbruks- och fiskeripolitikens förvaltning. Båda dessa organisatoriska alternativ innebär en renodling av verksamheten utifrån grundläggande förvaltningspolitiska principer samt en prövning av skälen för konkurrensutsatt verksamhet och forskningsverksamhet. Utredningen har anfört flera skäl för att överföra Jordbruksver- kets uppgifter inom livsmedelskedjan till den föreslagna livsmedels- säkerhetsmyndigheten. Ett huvudskäl är att anpassa den svenska nationella myndighetsstrukturen till den livsmedelslagstiftning som utvecklats inom EU och början av 2000- talet samt till organisation av generaldirekto- raten. Därigenom underlättas en enhetlig nationell tillämpning av gemensamma regelverk och grunden läggs för ett effektivt svenskt EU-arbete. Ett annat huvudskäl är att det enligt etablerade förvalt- ningspolitiska principer är olämpligt att en myndighet både utför främjande och begränsade uppgifter, till exempel att Jordbruksver- ket både ska främja jordbrukets konkurrenskraft och utforma reg- ler om djurhälsa och djurskydd och kontrollera att dessa efterlevs inom produktionen. Av samma anledning är det principiellt olämp- ligt att både konkurrerar på veterinärmarknaden genom distriktsveterinärorganisationen och utför veterinära för- valtningsuppgifter. Den senare problematiken hanterar utred- ningen genom att överföra ansvaret för de veterinära förvaltnings- uppgifterna till den tänkta livsmedelssäkerhetsmyndigheten. Där- utöver bedömer utredningen att ett samlat ansvaret för uppgifterna inom livsmedelskedjan vid en myndighet medför betydande effek- tiviseringsvinster. När det gäller distriktsveterinärorganisationen anser dock utredningen att den bör vara ett ansvar för Myndigheten för jord- Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bruk och landsbygdsutveckling. Utredningen anser att de uppgifter som innebär direktkontakt med jordbrukare bör samlas vid Myn- digheten för jordbruk och landsbygdsutveckling samt vid länssty- relserna. och en rikstäckande djurhälsovård kan vidare betraktas som ett viktigt instrument för en levande landsbygd med livskraftiga jordbruksföretag i hela lan- det. Därutöver innebär denna lösning att de organisatoriska föränd- ringarna inom den veterinära verksamheten minimeras som målsättningen om att tydligt åtskilja den statliga veterinära fältorganisationen och de veterinära förvaltningsuppgifterna upp- nås. En ombildning av till en myndighet för jord- bruk och landsbygdsutveckling skulle återspegla den successiva förstärkning av landsbygdsutvecklingsperspektivet som skett inom den gemensamma jordbrukspolitiken samt kommissionens indel- ning i generaldirektorat. Inom kommissionen ansvarar Generaldi- rektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling (DG ) för den gemensamma jordbrukspolitiken inklusive landsbygdsutveckling. Även Generaldirektoratet för regionalpolitik (DG Regio) har en central roll i främjandet av en hållbar landsbygdsutveckling genom ansvaret för politiken för regional utveckling. På svensk nationell nivå är ansvaret för den nationella landsbygdspolitiken delat mellan olika departement och olika myndigheter samt i vissa delar otyd- ligt. Det delade och delvis otydliga ansvaret utgör ett hinder för ett effektivt främjande av en hållbar landsbygdsutveckling i . Utredningen anser mot denna bakgrund att den nationella samord- ningen av statens landsbygdsutvecklingsinsatser bör förstärkas. En utgångspunkt för utredningen är att den nationella ansvars- fördelningen bör anpassas till den som råder inom EU och kom- missionens indelning i generaldirektorat. Enligt denna logik bör den nationella myndighet som ansvarar för jordbrukspolitikens förvaltning även ha ett övergripande nationellt ansvar för lands- bygdsutveckling. Utredningens analys visar även på vissa brister inom den verk- samhet som bedriver utanför livsmedels- kedjan, det vill säga främst administration av jordbruksstöd samt kompetensutveckling för jordbruksföretag bland annat inom områdena miljö och djurens välfärd. Tvärvillkorskontrollen har vid granskningar uppvisat allvarliga brister, vilka bland annat orsakats av att brustit i samordningen av regionala och lokala kontrollmyndigheter. Allvarliga kvalitetsbrister har upp- Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling märksammats i administrationen av jordbruksstöden, vilka föran- lett kommissionen att rikta återbetalningskrav mot . Det är vidare utredningens bedömning att administrationen av jordbruks- stöd kan effektiviseras, dels genom att utveckla ansvarsfördel- ningen och samarbetet mellan den centrala förvaltande myndig- heten och länsstyrelserna och dels genom att koncentrera administ- rationen till färre länsstyrelser. Utredningen har även övervägt möjligheten att inrätta en gemensam jordbruks- och fiskemyndighet. Denna lösning skulle, som utredningen redogjort för i motiven till att inrätta en en myn- dighet för havsresurser och fiske, innebära flera fördelar. Den skulle möjliggöra en samlad förvaltning av två av de traditionella primärnäringarna och främja en hållbar produktion. Inom både jordbruks- och fiskeripolitiken finns en tydlig miljödimension. Det uppdelade myndighetsansvaret för jordbruk och fiske försvå- rar en integrerad hantering av miljöproblem på land och i vatten. Det för prioriterade Östersjöarbetet illustrerar vikten av en integrerad hantering genom att övergödning orsakad bland annat av jordbruksverksamhet är ett av de största miljöproblemen i havet. Den miljömässiga kopplingen mellan fiske och jordbruk är dock kanske allra tydligast när det gäller insjöar och vattendrag. Det förekommer också att vattenbruk och jordbruk bedrivs i anslutning till varandra. En gemensam myndighet för jordbruk och fiske skulle skapa ett mer sammanhållet ansvar för vilt levande och odlad fisk generellt och för vattenbruk specifikt. Vidare finns inom både jordbrukspolitiken och fiskeripolitiken åtgärder som syftar till att främja landsbygdsutveckling. En gemensam myndighet för jord- bruk och fiske skulle främja ett mer sammanhållet perspektiv på primärnäringarna och hur dessa kan bidra till en hållbar utveckling på landsbygden. Inrättandet av en jordbruks- och fiskemyndighet skulle även möjliggöra effektiviseringar genom att samla kompetensen inom regelarbetet och EU-arbetet i vidare mening samt underlätta utveckling och användning av gemensamma IT-system och admi- nistrativa rutiner inom administrationen av stöd. Den senare vinsten gäller främst administrationen av stöden till fisket, vilka i jämförelse med jordbruksstöden är av liten omfattning. En integre- rad stödadministration på nationell nivå skulle även skapa förut- sättningar för effektivare samarbete mellan central och regional nivå genom att antalet centrala myndigheter som länsstyrelserna ska samordna verksamheten med skulle minska. Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling inom hanteringen av stöden skapa förutsättningar för en jämnare arbetsbelastning över året och därigenom en effektivare resursan- vändning. Sammantaget anser utredningen att bör utvecklas till en myndighet för jordbruk och landsbygdsutveckling. Utredningen bedömer att den långsiktiga ansvarsmässiga anpass- ning till det förstärkta landsbygdsutvecklingsperspektivet inom EU och till kommissionens indelning i generaldirektorat som denna lösning innebär överväger de effektiviseringsvinster som på kort sikt skulle möjliggöras genom inrättandet av en gemensam myn- dighet för jordbruk och fiske. Utredningen vill dock betona vikten av att de konstaterade bristerna i den verksamhet som bedriver åtgärdas. Det är utredningens bedömning att bristerna kan åtgärdas genom förbättrad styrning av verksamheten och interna föränd- ringar. I detta sammanhang vill utredningen framhålla att den före- slagna myndighetsstrukturen innebär en betydande renodling av den verksamhet som bedrivs vid vilket vid den tänkta myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bör underlätta en fokusering på statliga kärnuppgifter och reducera risken för interna målkonflikter och vidhängande interna priorite- ringsproblem. Utredningens förslag att ombilda till en myn- dighet för jordbruk och landsbygdsutveckling innebär med något undantag att de uppgifter som inte överförs till den föreslagna kommer att utföras av den tänkta Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling. I de två efterföljande kapitlen redovisar utredningen därför endast förslag och bedömningar som innebär att den ombildade myndigheten tillförs nya eller fråntas uppgifter samt förslag och bedömningar som syftar till att vidareutveckla myndighetens verksamhet. 15Från jordbruk till landsbygdsutveckling Jordbrukspolitiken är ett harmoniserat politikområde. Enligt arti- kel 33 i EG-fördraget är politikens syfte att ge konsumenterna rimliga priser och jordbrukarna skäliga inkomster, framför allt genom en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna som innebär enhetliga priser, ekonomisk solidaritet och gemenskaps- preferens. Jordbrukspolitiken står för av EU:s budget. Den senaste reformen inom jordbruksområdet skedde 2003 och innebar en genomgripande förändring av jordbrukspolitiken.1 består jordbrukspolitiken av två pelare. Den första pelaren inne- håller marknadsåtgärder och direktstöd, till exempel gårdsstödet. Den andra pelaren innehåller miljö- och landsbygdsåtgärder. Inom den gemensamma jordbrukspolitiken har landsbygdsutveck- lingsperspektivet successivt förstärkts. utgör landsbygdsutveckling ett eget politikområde. I landsbygdspro- grammen för perioden –2013 har politiken breddats i jämfö- relse med tidigare programperioder. Inte bara jordbruket utan även landsbygdsutveckling i allmänhet och till viss del skogsbruket framhålls. Politiken ska skydda miljön och kulturlandskapet och bidra till ekonomisk tillväxt, arbetstillfällen och 1 Enligt reformen skulle det ske en enda utbetalning per jordbruksföretag i , oberoende av produktionen (s.k. frikoppling av stödet). För att få stöd måste man uppfylla krav på miljö, livsmedelssäkerhet, djurskydd och växtskydd (tvärvillkorskontrollen). Landsbygdsutvecklingen får ökad betydelse genom att de direkta utbetalningarna till storjordbruk minskas för att finansiera den nya politiken för landsbygdsutveckling. Strängare budgetdisciplin med ett utgiftstak för marknadsstöd och direktstöd 2007-2013 ska gälla. Från jordbruk till landsbygdsutveckling innovation på landsbygden. Den ska samspela med den gemen- samma fiskeripolitiken och sammanhållningspolitiken samt främja en hållbar utveckling på landsbygden.2 har 2008 i samband med den så kallade hälsokontrollen av jordbrukspolitiken framhållit att landsbygds- politiken bör stärkas ytterligare inom ramen för jordbrukspolitiken och föreslagit att ytterligare medel bör överföras från direktstöd till jordbruket till åtgärder för landsbygdsutveckling.3 Medlemssta- terna har också nått en politisk överenskommelse om en ytterligare överföring. Även om denna överföring måste betraktas som förhållandevis marginell, visar den på den successiva förstärk- ningen av landsbygdsutvecklingsperspektivet inom jordbrukspoli- tiken. Den svenska ståndpunkten är att jordbruksbudgeten totalt sett bör minska och att det inom ramen för jordbrukspolitikens nuva- rande pelarstruktur och en minskad budget bör läggas ett ökat relativt fokus på landsbygdsåtgärder. 15.2Ansvarsfördelning inom EU och på nationell nivå Inom kommissionen är det Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling (DG ) som ansvarar för jordbrukspoliti- ken. Generaldirektoratets ansvarsområde innefattar i huvudsak att förvalta och utveckla den gemensamma jordbrukspolitiken, stärka landsbygdsutvecklingen inom ramen för jordbrukspolitiken, värna om den europeiska jordbruksmodellen samt ansvara för utvidg- ningsprocessen. (ingick även bland annat ansvar för djur- hälsa och djurskydd somnumera är ett ansvar för DG Sanco.) På nationell nivå är ansvaret för den svenska landsbygdspoliti- ken inom delat mellan som bland annat ansvarar för jordbruks- och fiskeripolitiken samt som ansvar för den regionala tillväxtpoliti- ken och näringspolitiken. är den förvaltningsmyndighet som har det övergripande ansvaret för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken i . Enligt instruktionen ska Jordbruks- verket bland annat medverka i strävan att uppnå en från 2Se till exempel slutbetänkande SOU (2006:101) Se landsbygden! Myter, sanningar och framtidsstrategier. 3Kommissionens förslag (KOM 2008 306/4). Från jordbruk till landsbygdsutveckling samhällsekonomisk synpunkt mer effektiv och miljöanpassad jord- brukspolitik inom EU samt ha det övergripande ansvaret för genomförandet av landsbygdspolitiken (inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken).