sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Utskottet konstaterade att det får ankomma på utskottet och kammarkansliet att inom ramen för planeringen av kammarens arbete se till att beslut om vilande grundlagsförslag fattas i tillräckligt god tid före sommaruppehållet. Utskottet framhöll att detta också är av betydelse för att tillräckligt utrymme ska lämnas för en allmän debatt kring grundlagsärendet i fråga. Något behov av ändringar av bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen förelåg enligt utskottet inte (bet. 2003/04:KU9 s. 41 f.). Som anförts är det en förutsättning för att regeringsformens minoritetsskydd ska kunna upprätthållas att när den fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga gör detta i så god tid före sommaruppehållet att den angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med anledning av ett eventuellt yrkande om folkomröstning. I första hand bör detta ske genom att kammarens arbete planeras så att ett beslut om vilande grundlags- förslag fattas i tillräckligt god tid före sommaruppehållet. Om ett beslut om vilande grundlagsförslag emellertid fattas så sent att femtondagarsfristen inte hinner löpa ut innan sommaruppehållet bör talmannen besluta att uppehållet ska avbrytas och att ett sammanträde ska hållas i sådan tid att minoritetsskyddet kan upprätthållas. Väcks ett yrkande om folkomröstning ska talmannen även kalla till ett sammanträde för att pröva yrkandet. Detta följer enligt vår mening redan av dagens regler och det finns därför inte skäl att föreslå några ändringar i regeringsformen eller riksdags- ordningen. 16Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ I kommunallagstiftningen finns bestämmelser som gör det möjligt för kommuner och landsting att anordna lokala folkomröstningar. Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen (1991:900) får fullmäktige besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige handlägger ska inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller . Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Närmare föreskrifter om förfarandet finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar, som bl.a. innehåller bestämmelser om rösträtt och omröstningsdistrikt. En folkomröstning kan ske i hela kommunen eller eller i en del av en kommun eller ett landsting. Den kan också omfatta enbart ett urval av medlemmarna (prop. 1993/94:188 s. 49 f.). infördes en möjlighet att få till stånd en lokal folk- omröstning genom s.k. folkinitiativ, vilket innebär att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i fullmäktige av av de röstberättigade kommun- eller lands- tingsmedlemmarna (5 kap. 23 § kommunallagen). Bestämmelserna om folkinitiativ bygger på frivillighet i den meningen att fullmäktige kan välja att avslå eller bifalla initiativtagarnas begäran om folkomröstning. Sedan bestämmelserna om kommunala folkomröstningar infördes har drygt hundra sådana omröstningar hållits runt om i landet. Antalet omröstningar har ökat . handlade merparten av omröst- Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ ningarna om indelningsärenden medan frågor rörande trängselskatt har dominerat omröstningarna . Det har därvid blivit allt vanligare att de förtroendevalda lovat att följa utslaget av omröstningen redan innan omröstningen har ägt rum. En annan trend är att flera folkomröstningar har gällt frågor där det inte är kommunerna som slutligen avgör den bakom- liggande frågan. Några exempel på detta är de omröstningar som hållits rörande trängselskatt, barnomsorg och skyddsjakt av varg. kommission för demokrati genom lag (Venedig- kommissionen) skickade 2004 ut en enkät till medlemsstaterna med frågor om folkomröstningar. Svar kom in från 33 stater. Kommissionen lade sedan fram en rapport som innehöll en sammanfattning av enkätsvaren (Referendums in Europe – an analysis of the legal rules in European states [CDL-AD (2005)034]). I flera stater är enligt rapporten resultatet av de lokala och regionala folkomröstningarna formellt bindande. Många har dock i likhet med endast rådgivande folkomröstningar på denna nivå. Vidare framgår att det i många stater saknas begränsningar av vilka ämnen som kan bli föremål för folkomröstning annat än att omröstningen ska röra en fråga som faller inom den kommunala kompetensen. I vissa länder finns dock ytterligare begränsningar. Det är exempelvis inte ovanligt att utnämningar och andra personalärenden undantas (, , och ) liksom budgetärenden (, , , , , och ). Bestämmelser med krav på hur stor andel av medborgarna som måste delta i omröstningen eller godkänna det vinnande förslaget för att omröstningen ska vara giltig, s.k. kvorumbestämmelser, är relativt ovanliga i lokala och regionala folkomröstningar. Några länder har dock ställt upp sådana krav. Rapporten visar vidare att folkinitiativ förekommer i de flesta av de stater som har lokala eller regionala folkomröstningar. I de stater där fullmäktige inte är bunden av initiativet, utan således på egen hand kan besluta om en folkomröstning ska hållas, är den andel av de röstberättigade som måste stå bakom folkinitiativet oftast ganska låg. I rör det sig t.ex. om en procent av Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ befolkningen och i om av de röstberättigade. I de fall den valda församlingen är bunden av ett folkinitiativ är kraven ofta högre, t.ex. i och och i . Flera länder har också olika krav beroende på kommunernas storlek; ju större kommunen är desto lägre är andelen som måste stå bakom initiativet. I det omfattande utredningsarbete som föregick kommunallag intog folkomröstningsfrågan en undanskymd plats. I betänkandet Ny kommunallag (SOU 1990:24) ansåg kommunallagskommitté att det ytterst måste vara de förtroende- valda ledamöterna i fullmäktige som har det fulla ansvaret för ett besluts innehåll. En utvidgad användning av folkomröstningar skulle enligt kommittén riskera att urholka den representativa demokratin. I regeringens förslag till ny kommunallag (prop. 1990/91:117) återkom samma motivering och de tidigare bestäm- melserna fördes i princip oförändrade över till den nya lagen. kom dock i betänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) fram till en annan slutsats och förklarade sig positiv till en ökad användning av kommunala folkomröstningar. Kommittén föreslog bl.a. att en möjlighet till folkinitiativ skulle införas i syfte att stärka medborgarinflytandet. Rätten att utlysa folkomröstning skulle dock alltjämt ligga hos fullmäktige. Enligt kommittén innebar ett sådant förslag inte ett lika dramatiskt brott mot vårt traditionella representativa system som en ovillkorlig rätt för en viss andel av de röstberättigade att få till stånd en folkomröstning skulle ha gjort. Kommittén diskuterade även frågan om att introducera beslutande folkomröst- ningar på nivå men ansåg att sådana omröstningar skulle utgöra en alltför stor avvikelse från traditionen inom det nuvarande demokratiska systemet. Slutligen föreslog kommittén att en särskild lag som reglerade förfarandet vid kommunala folkomröstningar skulle införas (betänkandet s. 322 f.). beslutade att införa en möjlighet till folkinitiativ fr.o.m. . trädde även lagen om kommunala folkomröstningar i kraft. Lagen innehåller närmare bestämmelser om förfarandet vid kommunala folkomröstningar. Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ I förarbetena till bestämmelserna om folkinitiativ framhöll regeringen (prop. 1993/94:188 s. 49 f.) att folkomröstningar kan bidra till att vitalisera den lokala demokratin genom att enskilda medborgare ges en möjlighet till påverkan och ökat ansvarstagande. Enligt regeringen var tiden mogen för ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar och de negativa effekterna på den representativa demokratin borde inte överdrivas. Tröskeln för hur många initiativtagare som skulle krävas för ett folkinitiativ fastställdes till då regeringen ansåg att ett krav på , vilket föreslagit, skulle innebära att det blev alltför svårt att få till stånd folkomröstningar i stora kommuner. Bestämmelserna byggde på frivillighet i den meningen att fullmäktige kunde välja att avslå eller bifalla initiativtagarnas begäran om folkomröstning. Syftet med att införa denna form av direktdemokrati var att den ansågs bidra till att stärka medborgarinflytandet utan att på ett dramatiskt sätt bryta mot det traditionella representativa systemet. De utredningar som därefter har utvärderat folkinitiativet har funnit att alltför få initiativ lett till folkomröstning och att syftet med bestämmelserna om folkinitiativ inte till fullo har uppnåtts. Fram har endast tolv av 139 folkinitiativ resulterat i en folkomröstning. Den slutsats som flera av utredningarna har dragit är att folkinitiativet mot denna bakgrund riskerar att framstå som skendemokratiskt. Flera olika förslag till hur reglerna om folkinitiativ bör ändras har också presenterats . föreslog i sitt betänkande På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur (SOU 1996:162) att bestämmelserna skulle ändras så att det skulle krävas en kvalificerad majoritet i fullmäktige för att avslå ett folkinitiativ (s. 109 f.). Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) att om av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna väckte ett ärende i fullmäktige om att hålla folkomröstning i en viss fråga, så skulle kommunen respektive genomföra omröstningen. En förutsättning var dock att frågan avsåg ett ärende som ska handläggas av fullmäktige (s. 411 f.). I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 49 f.) anförde regeringen att medborgarnas möjligheter att få till stånd en folkomröstning måste stärkas samt att regeringen avsåg att återkomma till rörande frågan om folkinitiativ. Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ dagen tillkännagav i samband med behandlingen av propositionen att den fortsatta beredningen av frågan i borde syfta till ett förslag av innebörd att en folkomröstning ska hållas om av de röstberättigade begär det (bet. 2001/02:KU14). I promemorian Samråd efter folkinitiativ (Ds 2004:4) föreslogs att fullmäktige ska besluta att samråd ska ske om av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna väckt ett ärende om att det ska hållas samråd i en viss fråga och förslaget biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna och ärendet ska handläggas av fullmäktige. Med samråd avses enligt promemorians förslag exempelvis folkomröstning, hearing eller annat offentligt möte, elektroniskt rådslag eller utställning med möjlighet att lämna synpunkter. Inget av de förslag till ändring av reglerna om folkinitiativ som lagts fram har lett till lagstiftning. Vårt förslag: En rådgivande folkomröstning ska hållas i en fråga om av de röstberättigade begär det. Vid beräkningen av hur många som står bakom initiativet ska endast de räknas med som skrivit under initiativet som föregått inlämnandet. För att förhindra att folkomröstning hålls i frågor som helt saknar förankring i fullmäktige ska det finnas en möjlighet för en kvalificerad majoritet om två tredjedelar av fullmäktiges ledamöter att avslå ett folkinitiativ. Dagens bestämmelser om kommunalt folkinitiativ fungerar enligt vår mening inte tillfredställande. Införandet av folkinitiativet motiverades med att det skulle stärka den lokala demokratin och öka enskilda kommunmedlemmars inflytande på den kommunala verksamheten som förslaget ansågs väl avvägt i förhållande till den representativa demokratin. Syftet var att det skulle bli fler kommunala folkomröstningar. Så har emellertid inte blivit fallet. I stället finns det mycket som tyder på att möjligheten till folkinitiativ försvagat den kommunala demokratin genom att Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ medborgare som engagerat sig och samlat in ett tillräckligt stort antal namnunderskrifter fått sina initiativ till folkomröstning avslagna i fullmäktige. En sådan ordning riskerar att skapa besvikelse och missnöje bland medborgarna samt en känsla av att inte bli tagna på allvar. Reformen riskerar därigenom att framstå som skendemokratisk, vilket också flera tidigare utredningar som framgått har konstaterat. Vår slutsats är att folkinitiativet i dess nuvarande utformning inte bör behållas. Därmed finns två alternativ. Antingen förstärks folkinitiativet så att det framstår som ett mer ändamålsenligt instrument eller så avskaffas möjligheten till folkinitiativ. Vi anser att möjligheten för en grupp kommun- eller landstingsmedlemmar att även mellan valen med tyngd framföra sin uppfattning i frågor som tillräckligt många tycker är viktiga är värdefull för den lokala demokratin. Folkinitiativet för in medborgarna i den politiska processen och erbjuder dem en kanal för direkt påverkan som det sker inom ramen för det representativa systemets beslutsformer. Folkinitiativet bidrar på så sätt till att förena deltagardemokratin med den representativa demokratin. Slutsatsen är således att folkinitiativet bör förstärkas. I syfte att öka andelen folkinitiativ som leder till folkomröst- ning bör huvudregeln enligt vår mening vara att en folkomröstning ska hållas när en viss andel av de röstberättigade stödjer initiativet. För att balansera den inskränkning detta innebär för fullmäktiges möjligheter att besluta om den politiska dagordningen bör kraven på initiativets stöd sättas något högre än . Ett krav på högre antal initiativtagare kan dessutom bidra till att folkomröstningar inte hålls i mindre viktiga frågor. Vi anser mot denna bakgrund att tröskeln för folkinitiativ bör sättas till . En annan begränsning som bör genomföras är att en tidsgräns sätts för insamlandet av namnunderskrifter. På detta sätt säkerställs aktualiteten av de insamlade namnunderskrifterna. En tidsgräns kan också förväntas bidra till att endast aktuella frågor i vilka det finns en stark folkopinion kommer att bli föremål för folkinitiativ. Tidsperiodens längd bör bestämmas . Det finns ingen särskild reglering av kontrollen av namnteckningarna. Det är således upp till respektive kommun att bestämma hur denna kontroll ska gå till. Av förarbetena framgår att anledningen till att folkinitiativet ska innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser är att kommunen ska ha möjlighet att i tveksamma Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ fall kontrollera att en viss person, vars namn finns på initiativet, verkligen skrivit under det. I normalfallet torde man dock kunna utgå från att så är fallet (SOU 1993:90 s. 353 f.). Eftersom folkinitiativets nuvarande utformning inte innebär att fullmäktige är skyldig att hålla en folkomröstning gör sig kraven på kontroll av namnunderskrifter inte gällande med samma styrka som om fallet varit det motsatta. Ett förstärkt folkinitiativ, där huvudregeln är att en folkomröstning ska hållas när av de röstberättigade stödjer initiativet, innebär att det finns anledning att i högre grad kontrollera att de som undertecknat ett folkinitiativ är behöriga. Detta kan i normalfallet ske genom att ett större antal stickprov görs. Ett sätt att underlätta kontrollen och därigenom skapa större rättssäkerhet är att kräva att initiativtagarna även ska ange personnummer. Frågan om krav på personnummer har tidigare diskuterats av (SOU 2001:48 s. 419 f.). Kommittén föreslog att om av de röstberättigade stod bakom ett folkinitiativ, så skulle kommunfullmäktige besluta att hålla en folkomröstning. En sådan ordning ställde enligt kommittén högre krav på rättssäkerhet än den gällande ordningen. För att underlätta kontrollen kunde därför övervägas att införa ett krav på att initiativtagarna skulle uppge sina personnummer. Enligt kommittén fanns det emellertid en risk för att en del medborgare skulle avstå från att underteckna initiativet av rädsla för att uppgiften om personnumret inte skulle komma att hanteras på ett betryggande sätt. Ett sådant krav skulle sannolikt försvåra möjligheterna att väcka ett folkinitiativ. Något formellt krav på att de som undertecknar ett folkinitiativ ska ange personnummer borde därför enligt kommittén inte ställas upp. Om det skulle visa sig att det blev problem med att kontrollera behörigheten hos de som undertecknat ett folkinitiativ borde denna fråga dock enligt kommittén övervägas på nytt. Enligt vår mening förutsätter ett förstärkt folkinitiativ att kommunerna ges goda möjligheter till kontroll av initiativtagarnas namnunderskrifter. Det går visserligen inte att bortse från risken för att ett krav på personnummer kan avhålla någon från att underteckna ett folkinitiativ men vi anser att skälen för att ge kommunerna bättre kontrollmöjligheter väger tyngre. Vi gör således en annan bedömning i denna fråga än vad gjorde. Om det skulle visa sig att ett krav på Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ personnummer inte endast i ringa omfattning avhåller medborgare från att delta i folkinitiativ bör frågan dock övervägas på nytt. När det gäller vilka frågor som kan bli föremål för folkinitiativ är vårt förslag att folkomröstning endast ska hållas om den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den. Det innebär att i princip samma begränsningar gäller för folk- omröstningar efter folkinitiativ som för folkomröstningar som hålls efter initiativ av fullmäktige. Vi återkommer i nästa avsnitt till frågan om vilka frågor som bör kunna bli föremål för omröstning. Som vi ser det bör ytterligare en begränsning införas. För att inte folkomröstningar ska hållas i frågor som helt saknar förankring hos fullmäktiges ledamöter bör det finnas en möjlighet för en kvalificerad majoritet att besluta att ett folkinitiativ inte ska leda till folkomröstning. En sådan spärr kan antas leda till att folkomröstning inte hålls i frågor som formellt faller in under vad fullmäktige kan besluta om men som till sin karaktär är sådana att det vore olämpligt att folkomrösta om dem. Exempel på sådana frågor är anställningsärenden och andra ärenden där det finns risk att enskilda personer upplever en folkomröstning som kränkande. Den kvalificerade majoritet som ska krävas för att avslå ett folkinitiativ bör bestämmas till två tredjedelar av de närvarande ledamöterna. Det bör uppmärksammas att denna begränsningsregel, som i praktiken innebär att en minoritet av ledamöterna i fullmäktige i vissa fall kan besluta om folkomröstning, inte innebär att det införs någon generell möjlighet till minoritetsinitiativ på nivå. Det är endast om förslaget om folkomröstning väckts genom ett folkinitiativ som denna regel ska gälla. Det är även vid folkinitiativ fullmäktige som ska besluta att folkomröstning ska hållas. Fullmäktige har därvid att på formella grunder pröva om det ärende som folkinitiativet berör faller inom ramen för den kommunala kompetensen, om det avser en sådan fråga som fullmäktige kan besluta om samt om en tillräckligt stor andel av de röstberättigade står bakom initiativet. Om så inte är fallet ska fullmäktige avslå folkinitiativet. Ett sådant beslut kan överklagas genom laglighetsprövning. Det finns emellertid inte något hinder mot att fullmäktige, efter att ha avslagit ett folkinitiativ på den grunden att andelen som står bakom initiativet inte uppgår till av de röstberättigade, ändå på eget initiativ beslutar att hålla en folkomröstning i den fråga som initiativet rör. Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ En folkomröstning som hålls med anledning av ett folkinitiativ ska genomföras som ett led i beredningen av ärendet och på det sätt som regleras i kommunallagen. Närmare bestämmelser om sådana omröstningar finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Det innebär att det är fullmäktige som ska besluta om bl.a. den fråga och de svarsalternativ som ska ställas till de röstberättigade samt när omröstningen ska hållas. Det är en uppgift för fullmäktige att i varje enskilt fall utforma svarsalternativ och röstsedlar på ett lämpligt sätt och då se till att den fråga som väckts genom folkinitiativet besvaras genom omröstningen. Fullmäktiges beslut om utformningen av frågan och svars- alternativen fattas med enkel majoritet enligt huvudregeln i 5 kap. 43 § kommunallagen. I detta sammanhang bör betonas att en folk- omröstning endast är rådgivande. Efter omröstningen är det alltid fullmäktige som genom ett vanligt majoritetsbeslut bestämmer om åtgärder och prioriteringar. Det är därför viktigt att frågeställningen och svarsalternativen formuleras på ett sådant sätt att resultatet kan fylla en reellt rådgivande funktion i fullmäktiges fortsatta handläggning av ärendet. För det fall det inkommer två eller flera folkinitiativ som rör samma ärende men där den aktuella frågan formulerats något olika är det fullmäktige som beslutar om de ska läggas samman vid beräkningen av hur stor andel som står bakom initiativet. Så bör i regel ske om initiativen i huvudsak tar sikte på samma fråga. Det är sedan, som angetts ovan, fullmäktige som närmare formulerar den fråga som ska ställas i folkomröstningen. Ett folkinitiativ bör leda till att en folkomröstning hålls inom skälig tid. Det finns visserligen både praktiska och ekonomiska fördelar med att hålla en folkomröstning i samband med allmänna val och det kan även antas att valdeltagandet gynnas av en sådan planering. Att en folkomröstning bör hållas inom skälig tid kan dock i många fall innebära att man inte kan avvakta till nästa allmänna val. Det är enligt vår mening en sak för fullmäktige att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet finna en lämplig tidpunkt för omröstningen. Något behov av att närmare reglera denna fråga föreligger inte. Ett folkinitiativ medför inte någon skyldighet för fullmäktige att avvakta med att fatta beslut i det ärende som initiativet rör. Även i denna fråga är det en uppgift för fullmäktige att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet avgöra om så bör ske. Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ Vår bedömning: Det finns inte anledning att i övrigt göra några ändringar av reglerna om rådgivande kommunala folk- omröstningar. Kommunala rådgivande folkomröstningar kan på ett värdefullt sätt bidra till att vitalisera den lokala demokratin. De argument för rådgivande nationella folkomröstningar som vi tidigare anfört är i stor utsträckning tillämpliga även när det gäller kommunala folkomröstningar (se avsnitt 15.2). Det har också hållits ett flertal sådana folkomröstningar och erfarenheterna av dessa är i huvudsak goda. Rådgivande folkomröstningar på nivå utgör, på samma sätt som på nationell nivå, ett komplement till den representativa demokratin genom att ingå som ett led i beredningen av ett ärende. En sådan folkomröstning gör det möjligt för de förtroendevalda att inhämta råd från medborgarna som de har att ta ansvar för det beslut som senare fattas. När det gäller den ökade förekomsten av utfästelser i förväg om att följa utgången i omröstningen hänvisas till vad vi anfört om nationella folkomröstningar. Som vi anförde i föregående avsnitt har det visat sig att en allt större andel av de kommunala folkomröstningarna rör frågor där det inte är kommunerna som slutligen avgör den bakomliggande frågan. Vi har bl.a. mot denna bakgrund diskuterat om det bör finnas en reglering av vilken typ av frågor som ska kunna bli föremål för kommunala folkomröstningar. En begränsning ligger i att kommunala folkomröstningar är en del i beredningen av ett ärende som kommunfullmäktige har att handlägga (5 kap. 34 § kommunallagen). Detta innebär dels att hela ärendet måste falla inom den kommunala kompetensen, dels att det ska vara ett ärende som ska avgöras av fullmäktige. Den kommunala kompetensen regleras i 2 kap. 1 § kommunallagen och innebär att en kommun eller ett landsting får sköta sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och inte ska skötas av någon annan, t.ex. av staten. Lagen ger en allmän ram som konkretiseras genom en omfattande praxis. Exakt kan dock den kommunala kompetensen inte avgränsas.