sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — Det är viktigt att målet för dialogen är mycket konkret och att dialogen avgränsas till att enbart omfatta den ideella sektorns möjlighet att bidra till att nyanlända snabbare kommer in på arbetsmarknaden. Givetvis för- tjänar hela integrationsområdet sitt intresse och sin dialog, men jag menar att när man försöker att greppa samhällets hela integrations- problematik förlorar man ofta fokus och resultatet av dialogen blir för lite konkret. Uppdrag och stimulansbidrag via bör ha möjlighet att uppdra åt frivilligorgansiationer att utveckla metoder och verktyg för att öka genomslaget av arbetet med att snabbare få in nyanlända på arbetsmarknaden. bör också ha medel för att kunna stödja kommun- överskridande integrationsarbete i föreningar. bör också ha tillgång till projektmedel för före- ningar som ser nyanlända som presumtiva medlemmar och vill göra en särskild satsning för att nå dem. Angående länsstyrelsernas uppdrag för fördelning av statliga anslag se avsnitt 2.7.3. 2.13Ett nationellt system för utvärdering och uppföljning av introduktionen Förslag: Ett nationellt system för utvärdering och uppföljning av introduktionen ska tas i bruk i samband med att den föreslagna introduktionslagen träder i kraft. I ärende om statlig ersättning enligt den föreslagna intro- duktionslagen som inte gäller ersättning till enskild ska sekretess gälla med rakt skaderekvisit, dvs. med presumtion för offentlighet för uppgift om enskilds personliga förhållanden. I ärende om statlig ersättning till enskild ska sekretess gälla med omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtion för sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretess ska gälla med rakt skaderekvisit i verksamhet hos /Arbetsförmedlingen för uppföljning och utvär- dering av introduktionen för nyanlända utlänningar. I det följande redovisas utvecklingen av nationella system för utvärdering och uppföljning av introduktionen, , mitt förslag samt behovet av ändringar i sekretesslagen (1980:100) för att ett sådant system ska kunna tas i bruk. 2.13.1Ett system för utvärdering av nyanländas etablering () utvecklas Bristen på utvärdering av introduktionen har fått mycket kritik. revisorer och Statskontoret har särskilt poängterat att det behövs ett system för kontinuerlig insamling av statistik på individnivå om introduktionen. Det finns även behov av att följa upp och utvärdera effekterna av de verksamheter som genomförs av kommunerna för de nyanlända och övriga utrikes födda för att säkerställa en likvärdig och hög kvalitet i introduktionen.TPF57FPT I regleringsbreven för budgetåren 2005 och 2006 avseende gav regeringen därför Integrations- 57TP PT Integrationspolitikens resultat – På väg mot ett samlat system för uppföljning och analys vid 16 statliga myndigheter s. 215f, rapportserie 2007:05 och Ett förlorat år - En studie och analys av insatser och resultat under introduktionens första 12 månader s. verket i uppdrag att utveckla ett nationellt informationssystem byggt på individdata för att kunna genomföra uppföljningar av introduktionen för nyanlända utlänningar. I uppdraget låg att utveckla ett system med hög grad av flexibilitet som skulle göra det möjligt att använda oavsett hur introduktionssystemet skulle komma att utvecklas. Utifrån det beskrivna uppdraget utvecklade (System för Utvärdering av Nyanländas Etablering). Systemet färdigställdes , men togs aldrig i bruk eftersom vissa rättsliga förutsättningar saknades. anförde i en skrivelse till Justitiedeparte- mentet att lagändringar behövdes för att regerings- uppdraget att utveckla ett nationellt informationssystem skulle kunna slutföras. För att det nationella informationssystemet skulle fungera förutsattes att kommunerna lämnade uppgifter till Inte- grationsverket om olika nyanlända personers personliga förhållanden och om aktuella introduktionsinsatser för den enskilde. Därmed aktualiserades frågor om sekretess och om uppgiftsskyldighet för kommunerna. Med anledning av detta utarbetades en promemoria inom Justitiedepartementet.TPF58FPT En lag om uppgiftsskyldighet för kommunerna föreslogs och införandet av sekretessreglering hos för uppgifter om enskildas personliga förhållanden som skulle komma att hanteras inom ramen för det nationella informationssystemet. Därutöver behandlades sekretessregleringen i ärenden om statlig ersättning för kostnader för mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande som beviljats uppehålls- tillstånd och av personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till sådana utlänningar. Promemorian remiss- behandlades men föranledde därefter ingen ytterligare åtgärd.TPF59FPT En förstudie av SUNE:s framtida utformning har genomförts I regleringsbrev 2008 fick Arbetsförmedlingen, och i uppdrag att, under i samordningsansvar, genomföra en förstudie av hur en uppföljning av introduktionen för nyanlända utlänningar på lokal, regional och nationell nivå skulle kunna utformas. Förstudien belyser hur kan justeras och aktualiseras för att tillgodose 58TP PT Ju/2006/5338/IM. 59TP PT Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (dnr Ju2006/5338/IM). behoven av en kontinuerlig uppföljning av nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Studien innehåller en särredovisning av personer som omfattas av ersättningsförordningen. Möjligheten att komplettera uppföljningen med fler aspekter av nyanländas etablering, som exempelvis hälsa och försörjningsstöd, redovisas också. En utgångspunkt för förstudien var att Arbetsförmedlingen – i enlighet med AMS återrapportering till regeringen – skulle vara nationellt ansvarig för den del av uppföljningen som rör etablering på arbetsmarknaden. Förstudien skulle också särskilt beakta behovet av ett flexibelt uppföljnings- system som är användbart . Rapporten om arbetet och den genomförda studien redovisades . I rapporten föreslås följande. En huvudman för systemet bör utses. Det bör vara den myndighet som får det samlade ansvaret för att följa upp introduktionen av samtliga nyanlända in i det svenska samhället. Huvudmannen ska ha förvaltningsansvar för systemet och ansvara för dess säkerhet, utveckling och drift. Huvudmannen kan köpa in delar av dessa arbetsuppgifter. Huvudmannen bör inrätta en kundtjänst för systemet och ansvarar också för information om och lansering av systemet. Systemet behöver anpassas efter förändringar i introduktionen och efter de olika intressenternas behov av svarsalternativ, statistik m.m. Systemet ska utformas så att information från andra myndigheter kan överföras från deras system direkt till så att dubbelregistrering undviks. Det innebär bl.a. översyn och samordning av gränssnitten i de samverkande systemen. Tekniska lösningar för överföring av information mellan och systemen hos Arbetsförmedlingen, och kom- munerna ska utarbetas. En översyn görs av variablerna i och samverkande system så att de överensstämmer sinsemellan och med variablerna i statistikregistret . En särskild lag eller förordning behövs där möjligheter att föra data mellan olika parter och myndigheter samt uppgifts- skyldighet för parterna regleras. Vidare bör där beslutas att systemet ska omfatta alla nyanlända som deltar i introduktionen och inte enbart dem som omfattas av förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. För att systemet ska kunna användas krävs också ändringar i sekretesslagen. och ärendehanteringssystem utformas om det finns behov och efterfrågan. Avseende de ekonomiska konsekvenserna av anges vidare i rapporten att kostnaderna för utveckling och anpassning av systemet i grundutförande uppskattas till för huvudmannen. SCB beräknar sina kostnader till 600 000– . Den samlade utvecklingskostnaden i ett grund- utförande är således . Förvaltning, drift och teknisk support beräknas till för huvudmannen och 1,5–för SCB. Någon egen uppskattning av vilka resurser som behövs i kommunerna för att registrera uppgifter i systemet har inte gjorts. () har i en tidigare studie uppskattat denna insats till per nyanländ som registreras i . En ny studie av ESV beräknas kosta . Kostnader för justering av system beräknas till och Arbetsförmedlingens till . Utgiften för en brukarenkät till 30 000 individer uppskattas till med nyöversättningar. Utvecklingen av en modul för ärendehantering uppskattas till som en engångskostnad. Enligt rapporten kan systemet vara färdigt att tas i bruk . Överföring av data till STATIV kan ske tidigast sommaren Vilka uppgifter innehåller ? bygger på en webbaserad enkät. Enkäten innehåller frågor om den enskilde individens yrkeserfarenhet, utbildning, familje- situation innan introduktionsprogrammet börjat, självskattad hälsa 60TP PT – i går, och . Förstudie av hur en uppföljning av introduktionen av nyanlända invandrare på lokal, regional och nationell nivå kan utformas, i . samt frågor om vilka introduktionsinsatser den enskilde individen fått och resultaten av dessa. är konstruerat för att samla in uppgifter om födelseland, sysselsättning och boende under eventuell asyltid, familjesituation och boende vid introduktionens start och slut, typ av uppehålls- tillstånd och om personen omfattas av ersättningsförordningen, datum för ankomst till , uppehållstillstånd och folkbok- föring, utbildning, yrkeserfarenhet, om introduktionsplan upprättats, datum för introduktionens start, deltagande och resultat i SFI eller annan undervisning i svenska, samverkan mellan olika parter rörande individens introduktion, arbetsmarknadsinsatser som Arbetsför- medlingen medverkat till, om validering eller bedömning av utländsk kompetens genomförts, kompletterande utbildning, praktik och andra kontakter med arbetsmarknaden, hälsoundersökning och hälsoinformation, samhällsinformation, övriga insatser, introduk- tionens omfattning i veckotimmar, försörjning under introduktionen, orsaker till eventuella förseningar av insatser, orsaker till att introduktionen avslutas och sysselsättning efter introduktionens slut. Samkörning av uppgifter i STATIV För att ansvarig myndighet ska kunna följa upp och utvärdera effekterna av introduktionen måste de uppgifter om den enskilde som förs in i samköras med STATIV (Statistik för Integrations- verket), en databas, som utvecklat och som tagits över av (). STATIV syftar till nationella studier avseende integration, segregation, jämställdhet och migration. STATIV omfattar hela befolkningen och innehåller variabler om bl.a. utbildning, sysselsättning och försörjning. I STATIV finns det kontrollgrupper med vilka de nyanlända som registrerats i ska jämföras. Genom måste därför lotsarna lämna uppgifter om identifierade personer. Dessa uppgifter avidentifieras efter samkörning med uppgifterna i STATIV. Innan samkörningen äger rum med STATIV ska dock personuppgifterna ha behandlats av ett IT-företag som på uppdrag av SCB sköter driften av . Mitt förslag innebär att /Arbetsförmedlingen, som enligt den föreslagna introduktionslagen är skyldigt att följa upp och utvärdera introduktionen av nyanlända, också ska vara huvudman för eller liknande sådant nationellt system för uppföljning och utvärdering. Eftersom utformats på så sätt att systemet ska kunna användas oavsett hur introduktions- systemet utvecklas är mitt förslag att ska tas i bruk i samband med att den föreslagna introduktionslagen träder i kraft. Även om systemet inte har tagits i bruk har det testats och frågorna och svarsalternativen har validerats. I likhet med vad i anger i sin rapport om finner jag att det inte finns anledning att utveckla ett helt nytt rapportverktyg eller andra utvärderingsinstrument. Den bästa och mest kostnadseffektiva lösningen är en vidareutveckling av . Som huvudman för ett nationellt system för uppföljning och utvärdering ska /Arbetsförmedlingen ha förvaltnings- ansvar för systemet och ansvara för dess säkerhet, utveckling och drift. Förvaltningsansvaret innebär att verket/förmedlingen även ansvarar för insamlingen av personuppgifter och därmed är person- uppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen (1998:204), PuL. En ny förordning som bl.a. reglerar myndighetens personuppgifts- ansvar samt vilka uppgifter som får föras in i informationssystemet bör lämpligen införas, se avsnitt 2.4.6. I det introduktionssystem som hade att utgå från var det tänkt att den webbaserade enkät som bygger på skulle fyllas i av kommunernas introduktionshandläggare, i sam- arbete med Arbetsförmedlingen i respektive kommun, för varje individ som omfattades av introduktionen. I det introduktions- system som jag föreslår blir detta i stället en uppgift för lotsarna att sköta. De utlänningar som kommer att registreras av lotsarna i är således nyanlända utlänningar som omfattas av den före- slagna introduktionslagen. eller liknande system kommer att innehålla integritets- känsliga uppgifter på individnivå och är tänkt att kunna användas av olika myndigheter på olika nivåer. Därtill är systemet tänkt att kunna användas både som ett insamlingsverktyg för statistik och för information och ärendehantering i verksamheten. Frågor om sekretess och uppgiftsskyldighet aktualiseras således. Den prome- moria som tidigare utarbetats inom och remissinstansernas svar har därvid beaktats och i viss mån legat till grund för mina ställningstaganden. Lotsarnas uppgiftsskyldighet och tystnadsplikt redovisas i avsnitt 2.4.6 och 2.4.7. Eftersom den webbaserade enkät som bygger på bl.a. ska samla in uppgifter rörande hälsa, som enligt personuppgiftslagen (1998:204), PuL, klassas som en känslig uppgift, är det lämpligt att den enskilde först får möjlighet att ge sitt samtycke till insamlingen av uppgifter om hälsa. 2.13.2Förslag om ändring i sekretesslagen Uppgifter som rör utlänningar omfattas generellt av sekretess i alla slags sammanhang hos myndigheter enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen (1980:100). Sekretessen gäller för uppgift som rör utlänning om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Detta stycke tar sikte på varje slag av uppgifter som rör utlänningen oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer. Som ett typexempel på fall där sekretess bör gälla är att röjande av uppgifter om en politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller hans nära anhöriga i hemlandet. Utöver denna bestämmelse gäller sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekre- tess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen. Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning eller utvisning utan också kontrollåtgärder och annan löpande tillsyn. Som exempel på uppgifter som skyddas kan nämnas uppgifter om hälsotillstånd, religiös eller politisk uppfattning. Även uppgifter om utlänningens ekonomiska omständigheter av personlig natur kan åtnjuta sekre- tesskydd. Enligt 7 kap. 14 § tredje stycket gäller sekretessen enligt andra stycket inte i fråga om en myndighets beslut i ärenden som avses i stycket. Dock kan skälen till ett beslut hållas hemliga. Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess enligt 7 kap. 14 § fjärde stycket 1 hos i ärende om statlig ersättning för kostnader för mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd och av personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till sådana utlänningar, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Bestämmelsen syftar på beslut enligt gällande ersättningsförordning. När beslutar om ersättning till kommuner för de kostnader kommunerna haft för att ta emot flyktingar och andra skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd samt anhöriga till dessa personer kan verket således med stöd av fjärde stycket hemlig- hålla typiskt sett känsliga uppgifter om den enskilde utlänningen, t.ex. om dennes hälsotillstånd eller politiska inställning. Sekretessen hindrar däremot inte insyn i frågor om hur och till vilka belopp staten ersätter kommuner och landsting för bl.a. mottagande av flyktingar. har även till uppgift att övergripande arbeta för att en beredskap och kapacitet finns i landet för att ta emot skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd och vid behov medverka vid deras bosättning (se förordningen (2007:996) med instruktion för ). I sådana ärenden hos Migrations- verket kan det förekomma uppgifter om enskildas personliga förhållanden som är integritetskänsliga. Enligt 7 kap. 14 § fjärde stycket 2 gäller således sekretess, utöver vad som följer av första stycket, hos i verksamhet som avser medverkan till bosättning för personer som omfattas av fjärde stycket 1, för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Sekretessen i fjärde stycket är begränsad genom ett rakt skade- rekvisit. Ett rakt skaderekvisit innebär en presumtion för offentlighet, men uppgifter som typiskt sett är ägnade att medföra skada för det intresse de skyddar om de lämnas ut – t.ex. uppgifter om enskildas hälsa – omfattas normalt av sekretess.TPF61FPT Huvudregeln är alltså att uppgifterna i ärenden om ersättning för flykting- mottagande och i verksamhet som avser medverkan till bosättning är offentliga.TPF62FPT Inom gäller sekretess enligt 7 kap. 4 § för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men. Enligt tredje stycket samma bestämmelse jämställs med socialtjänst ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Sekretessen avgränsas med ett omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtion för sekretess. Huvudregeln är alltså att uppgifter i ärenden om introduktions- ersättning inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men. Förslag om sekretess i ärenden om statlig ersättning till lotsar och kommuner Enligt den föreslagna introduktionslagen ska / Arbetsförmedlingen besluta om och betala ut ersättning till nyanlända, lotsar och kommuner. Ett landsting eller en kommun kommer, liksom , att ha rätt till ersättning för vissa hälso- och sjukvårdskostnader. Detta kommer att regleras i en ny ersättnings- förordning enligt vad regeringen närmare föreskriver. Migrations- verket/Arbetsförmedlingens beslut om statlig ersättning får enligt den föreslagna introduktionslagen överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Ersättning för hälso- och sjukvårdkostnader kommer däremot, liksom , att kunna överklagas hos regeringen. Som framgår gäller sekretess hos enligt 7 kap. 14 § fjärde stycket 1 sekretesslagen i ärende om statlig ersättning för kostnader för mottagande av flyktingar och andra skydds- behövande som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning 61TP PT Prop. 1979/80:2, Del A s. 62TP PT Prop. 2001/02:191 s. 93 och 115. till sådana utlänningar. Motsvarande sekretessreglering saknas hos Arbetsförmedlingen. Vidare saknas sekretessreglering i de fall ärenden överklagas till regeringen. Detta är inte en tillfredsställande ordning. Samma skäl som ligger till grund för att sekretesskydd finns för sådana uppgifter hos gäller om Arbetsförmedlingen är ansvarig myndighet för introduktionen och även när sådana ärenden överklagas hos regeringen. I ärenden som överklagas hos regeringen kan det finnas uppgifter om den enskildes hälsotillstånd – t.ex. läkarintyg – och andra personliga förhållanden som bör omfattas av sekretess. Sekretesslagen bör därför ändras på så sätt att det sekretesskydd som finns för uppgifterna hos inte ska vara begränsat till att gälla bara hos . Därmed kommer sekretessen att gälla hos den myndighet som ansvarar för introduktionen av nyanlända enligt den föreslagna introduktionslagen. Sekretessen kommer dessutom att följa med uppgifterna även när de lämnas till regeringen i överklagade ärenden om ersättning. Förslag om sekretess i ärenden om statlig ersättning till nyanlända Den föreslagna introduktionslagen medför att lagen om introduk- tionsersättning kommer att upphöra att gälla. Sekretess enligt 7 kap. 14 § fjärde stycket 1 omfattar endast ärenden enligt den nuvarande ersättningsförordningen. Den föreslagna introduktions- lagen kommer dock att omfatta ärenden om såväl introduktions-, bostads- och barnersättning som ersättning till lotsar och kommuner. Sekretess i ärenden om introduktionsersättning regleras i 7 kap. 4 § sekretesslagen där sådana ärenden jämställs med socialtjänst. Ärenden om introduktionsersättning kommer enligt mitt förslag emellertid inte längre att handläggas av kommunerna. Introduktionsersättningen infördes som ett alternativ för kom- munerna till ekonomiskt bistånd. Med den utformning av ersättning till nyanlända som jag föreslår ska ekonomiskt bistånd som huvudregel inte längre vara en alternativ försörjningskälla. Det är därför inte lämpligt att sådana ärenden jämställs med socialtjänst. Bestämmelsen i 7 kap. 4 § bör således ändras och sekretessen i ärenden om introduktionsersättning, tillsammans med bostads- och barnersättning, i stället regleras på annat sätt. lämpligen göras i 7 kap. 14 § så att all sekretessreglering i ärenden om statlig ersättning enligt den föreslagna introduktionslagen samlas i en och samma bestämmelse. I ärenden om ersättning enligt ersättningsförordningen gäller ett rakt skaderekvisit enligt 7 kap. 14 § fjärde stycket. I ärenden om introduktionsersättning motsvaras skyddet i stället av det sekre- tesskydd som finns inom enligt 7 kap. 4 § sekretess- lagen, dvs. med omvänt skaderekvisit. En grundprincip är att man inte ska åstadkomma mer sekretess än vad som är nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. Detta innebär bl.a. att en uppgift inte ska omfattas av sekretess, om man inte kan förutse någon skada som resultat av att den lämnas ut.TPF63FPT I ärenden som rör myndighetsutövning gentemot enskilda gäller som huvud- regel sekretess med rakt skaderekvisit. Beslut om introduktionsersättning innebär myndighetsutövning gentemot enskilda. Enligt förarbetena till 7 kap. 4 § sekretesslagen motiverades införandet av sekretesskyddet för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärenden om introduktions- ersättning av att de uppgifter som den enskilde kan behöva lämna för att få introduktionsersättning kan vara av lika ömtålig art och förtjäna samma sekretess som de uppgifter som lämnas i ärenden om socialbidrag. Det kan exempelvis röra uppgifter som belyser den enskilde utlänningens personliga förhållanden.TPF64FPT Dessa motiv kvarstår alltjämt varför sekretess i ärenden om introduktions- ersättning, bostads- och barnersättning bör gälla med omvänt skaderekvisit. Detta kan lämpligen göras genom införandet av ett nytt femte stycke i 7 kap. 14 §. Förslaget innebär att 2 § 7 lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom , som föreskriver att med social- tjänst avses handläggning av ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, måste upphöra att gälla.