sou · GWB3106 · 2009-01-01 00:00:00 — I detta avsnitt beskriver vi översiktligt hur dom- stolarna i vissa andra länder arbetar med just bemötandefrågor. Vi fokuserar i denna del de viktigaste verktygen i detta arbete, näm- ligen etiska regler för domare och metoder för att undersöka be- mötandet. Att etiska regler för domare tas upp här beror på att de ofta behandlar bemötandefrågor på ett ganska konkret sätt. En annan sak är att vi, som vi utvecklar i avsnitt 4.5.2, inte anser att riktlinjer för hur bemötandet i detalj bör ta sig uttryck hör hemma i etiska regler för domare. Vi redovisar också vissa svenska myn- digheters arbete med att åstadkomma ett bättre bemötande och vissa bemötanderegler som finns på andra håll i samhället. 4.4.1Domstolar i andra länder Vi redovisar i avsnitt 2.5.8 olika internationella och nationella etiska regler och principer för domare. I dessa dokument berörs bl.a. hur domare bör uppträda mot parter och andra som kommer i kontakt med domstolen för att säkerställa upprätthållandet av de grund- läggande principerna. Vi ska här något redovisa vad bl.a. nämnda dokument innehåller i fråga om bemötande. I kommentaren till Bangalore-principerna om likabehandling tas bl.a. upp att domare måste undvika stereotypa föreställningar samt i tal, gester och annat beteende säkerställa att män och kvinnor behandlas lika. I det sammanhanget framhålls också att domare har en skyldighet att hålla sig informerade om samhälleliga föränd- ringar i attityder och värderingar. Vidare uppmärksammas att det är domaren som sätter tonen under en rättegång och att han eller hon är skyldig att behandla alla som uppträder i domstolen med vär- dighet samt se till att alla som kommer till domstolen skyddas från alla former av fördomsfullt bemötande baserat på ras, kön, religion eller annan irrelevant grund. I kommentaren sägs också att domares uppträdande överlag bör präglas av tålmodighet och artighet och respekt för värdigheten hos dem som har ärenden i domstolen.TPF16FPT I har stration () på grundval av svaren i en landsomfattande attityd- undersökning med i första hand domare tagit fram riktlinjer för australiska domstolsjuristers uppträdande, Guide to Judicial Con- 16TP PT /documents/corruption/publicationsU unodcU U commentaryU -e.pdf. Bemötande av parter och bevispersoner duct (2007).TPF17FPT I ett eget kapitel finns samlat hur domare (och andra domstolsjurister) bör uppträda under förhandlingar. Enligt dessa regler bör domaren vara punktlig, hövlig, tålmodig, tolerant och vänlig. För att lätta på spänningen i rättssalen kan domaren emellanåt använda sig av humor, förutsatt att det inte sker på bekostnad av parter och vittnen. Domaren ska genomgående tänka på att res- pektera parter och vittnens värdighet. Domaren ska vara bestämd men rättvis. Han eller hon ska skydda parter och vittnen från alla former av diskriminering på grund av ras, kön eller religion och bör skaffa sig nödvändiga kunskaper inom området så att inte förnärmanden på denna grund kan passera obemärkt förbi. Domaren bör också, särskilt i förhållande till parter som processar utan om- bud, ha i åtanke att informell kommunikation med advokater kan medföra att förhandlingen framstår som förbehållen en exklusiv grupp. Som nämnts har ett utkast till etiska regler för domare i tagits fram , Etiske regler for dommere – utkast fra arbeids- gruppe oppnevnt av Domstolsadministrasjonen (2007). Frågor om domares uppträdande och bemötande av personer som kommer i kontakt med domstolarna spelar här en central roll. Redan i portalparagrafen framhålls t.ex. att reglerna har till syfte att främja att domare uppträder på ett sätt som är ägnat att skapa förtroende för domstolarna och deras avgöranden. I reglerna ställs inlednings- vis upp allmänna krav på oavhängighet, opartiskhet, neutralitet och likabehandling (5–8 §§). Sistnämnda krav innebär dock inte att alla ska behandlas likadant utan tvärtom framhålls det att det ibland kan vara nödvändigt att anpassa t.ex. språkbruk för uppnå bästa möjliga kommunikation. Ett ytterligare allmänt krav handlar om att domare ska uppträda hänsynsfullt och korrekt i förhållande till alla personer som han eller hon kommer i kontakt med i sitt arbete (§ 12). Härmed avses bl.a. att domare ska behandla parter, vittnen och åskådare med vänlighet och respekt. Kravet hindrar inte att det emellanåt kan finnas behov av att domaren är fast och bestämd. I sådana fall är det dock viktigt att inte uppträda på ett sätt som skapar onödigt dålig stämning. I ytterligare bestämmelser slås det mer konkret fast hur en domare bör uppträda i ovan berörda avseenden. Domaren ska t.ex. möta alla som kommer till rättssalen med respekt för den enskildes roll i processen och vara speciellt uppmärksam på aktörer som har sär- 17TP PT Se (2ndEd).pdf. Bemötande av parter och bevispersoner skilda behov (§ 17). Enligt anvisningarna till regeln ska domaren också sörja för att icke-professionella aktörer får tillräcklig infor- mation om vilka de olika aktörerna i rättssalen är och vad som ska hända i rätten. Domaren ska vidare använda sig av ett klart och lättbegripligt språk. Det är domarens uppgift att se till att icke- professionella aktörer ges möjlighet att lägga fram det de har att bidra med i målet och att de så långt det är möjligt lämnar rätts- salen med en upplevelse av att ha blivit lyssnade på. När parter och vittnen hörs måste domaren visa förståelse för att det av språkliga eller kulturella skäl kan ta med vissa förhör. Domaren måste vara särskilt uppmärksam på frågor och uttalanden som kan uppfattas som diskriminerande eller fördomsfulla samt sådana som kan vara obehagliga för att de gäller privata förhållanden som t.ex. hälsa eller familj. Ofta är anvisningarna påfallande detaljerade, t.ex. sägs att det inte alltid är nödvändigt att reagera så starkt mot en person som glömt att stänga av sin mobiltelefon, eftersom vi alla lätt kan glömma en sådan sak. Överlag måste domaren tänka på att det för många parter och vittnen är en ovanlig upplevelse att delta i en rättegång som ofta innebär en stor psykisk påfrestning samt att ett vänligt och respekt- fullt bemötande kan bidra till att minska denna påfrestning. Särskilt viktigt är det att uppmärksamma brottsoffers legitima intresse i brottmålsprocessen och därför i största möjliga utsträckning ordna de praktiska arrangemangen kring rättegången med hänsyn till brottsoffrets önskemål och intressen. I sin processledning måste domaren enligt anvisningarna vara uppmärksam på att uttalanden, tonfall, mimik och kroppsspråk kan sända signaler som en part eller ett vittne kan tolka som att domaren är partisk eller bär på en förutfattad mening. Om domaren avbryter ett förhör kan det ge parten eller vittnet intryck av att inte ha fått komma till tals. måste domaren dock avbryta för att undvika onödig tidsutdräkt. I sådana fall bör domaren kort förklara för parten eller vittnet varför förhöret måste avbrytas. Domaren ska genom- gående vara vaken, aktiv och koncentrerad i rätten och också visa det tydligt utåt. Utkastet har, som sagts, mötts av massiv kritik från den norska domarkåren. Kritiken har bl.a. handlat om att syftet med etiska regler bör vara att skapa generella och överordnade principer för vad som är god domarsed. Av det skälet anser kritikerna att reg- lerna bör begränsas i förhållande till förslaget, såväl när det gäller omfång som detaljeringsgrad, och inte heller återge eller fylla ut exi- Bemötande av parter och bevispersoner sterande processuella bestämmelser om t.ex. skyldigheten att väg- leda parter.TPF18FPT Metoder för att undersöka bemötande I avsnitt 3.3.3 beskriver vi hur domstolarna i vissa andra länder bedriver arbete med kvalitetsfrågor. Inom ramen för sådant arbete har det i många länder utvecklats metoder för att närmare under- söka hur parter och andra som kommer i kontakt med domstolarna uppfattar bemötandet från domstolarnas sida. Enkät- eller intervju- undersökningar är kanske de vanligaste metoderna. Sådana undersök- ningar förekommer regelbundet bl.a. i , och . I kompletteras dessa undersökningar med att man hämtar in professionella aktörers uppfattning inom ramen för s.k. fokus- grupper. Härutöver uppdrar man åt volontärer att genomföra sys- tematiska observationer av domstolarnas arbete, bl.a. under rätte- gångar. Man låter dessutom volontärer testa bemötandet i andra avseenden, t.ex. genom att ringa till eller besöka domstolen och efterfråga viss information. Inom ramen för de enkätundersökningar som de holländska domstolarna är skyldiga att genomföra med parter och professionella aktörer som uppträtt i domstolen ställs bl.a. frågor om bemötandet. Exempel på frågor är i vad mån domaren låtit parterna komma till tals, lyssnat på de olika argument som förts fram, satt sig in i parternas situation och förklarat hur hand- läggningen av målet kommer att fortskrida. Resultaten följs upp genom att varje fråga ger poäng vid utvärderingen enligt den gemen- samma kvalitetsutvecklingsmodellen (INK). Den enskilda dom- stolen får då mellan 1–5 poäng beroende på hur många procent av de tillfrågade som varit nöjda med respektive aspekt av bemöt- andet. För samma poäng krävs det i gruppen professionella aktörer att en högre procentandel är nöjd än i gruppen parter. I har man också, , inrättat ett särskilt förfarande för att ta hand om enskildas klagomål på hur de har blivit be- handlade av domstolen. Förfarandet innebär att enskilda kan få sitt klagomål prövat i ett närmast rättegångsliknande förfarande inför en nämnd med domstolschefen som ordförande. De huvudsakliga syftena med förfarandet är att säkerställa att alla klagomål på be- 18TP PT Se för nr 2/2008. Bemötande av parter och bevispersoner mötandet behandlas lika och att få en samlad bild av hur klago- målen ser ut. Inom ramen för det kvalitetsförbättringsprojekt som inleddes i domstolarna i hovrätts domkrets i mäts enligt sex kriterier hur parter och andra som uppträtt i dom- stolarna har blivit bemötta. Det första kriteriet handlar om att de som deltar i en rättegång bör bemötas med respekt för sitt män- niskovärde. Det betyder att domare inte ska bemöta parter och andra som opersonliga objekt, utan som individer med tankar, känslor och egen vilja. Det andra kriteriet går ut på att domstolarna bör sörja för att parter och andra får rådgivning om domstols- förfarandet och vad som krävs av dem som uppträder i en process i olika roller. Till detta krav hör att det bör finnas broschyrer och blanketter med adekvat information på synliga ställen i domstolarna och att dessa aktivt delas ut. Även det tredje, fjärde och femte kriteriet handlar om information. För att de som kommer till domstolen ska hitta rätt bör det finnas tydliga informationsskyltar i domstolarna och om möjligt en informationsdisk. Domstolarna bör tillhandahålla all nödvändig information om enskilda mål och ärenden, bl.a. vem som kommer att behandla dem, både på själva domstolen och på webbplatsen. Domstolarna bör också vid behov kunna bedriva mer utåtriktad informationsverksamhet gentemot allmänheten och bör för ändamålet ha en uppdaterad kommunika- tionsplan. Det sjätte och sista kriteriet handlar om att man bör inrätta de allmänna utrymmena i domstolarna på det sättet att olika gruppers speciella behov kan beaktas, t.ex. att målsägande och vittnen kan vänta i eget rum. Vissa andra kvalitetskriterier som handlar om själva rättegången tar också delvis sikte på bemötandet. Exempelvis bör enligt dessa kriterier domaren bedriva effektiv och aktiv processledning och sörja för att rättegången inte orsakar parterna onödiga kostnader och att rättegången genomförs smidigt på ett öppet och transparent sätt i förhållande till parterna och organiseras på ett ändamålsenligt sätt. Kvalitetskriterierna utvärderas enligt en poängskala från 0–5. Detta sker i sin tur genom att domstolarnas prestationer enligt kriterierna mäts på fem olika sätt. Det första bygger på att domarna själva värderar sin egen och domstolens verksamhet. Det andra består av enkäter riktade till såväl advokater, åklagare och parter som nämnde- män, domare och domstolar. Domstolarnas prestationer bedöms också av en grupp sakkunniga. I denna grupp ingår en domare, en Bemötande av parter och bevispersoner advokat, en åklagare, en professor i juridik och en kommunikations- expert. Den fjärde mätmetoden utgörs av analys av domstols- statistik. Den femte och sista består i att domstolen själv får avge ett yttrande över vad som framkommit. I genomfördes vid Køben- havns Byret ett pilotprojekt bl.a. i syfte att undersöka kvaliteten i förhandlingsarbetet. Undersökningen innebar att domare övervarade varandras förhandlingar och studerade förhandlingsarbetet enligt nio på förhand uppställda kriterier. Deltagandet baserades på fri- villighet och det framhölls noga att syftet med undersökningen var att hitta sätt att förbättra kvaliteten och inte att kontrollera enskilda domare. De kriterier som ställdes upp handlade om följ- ande. 1)Vägledning av parter och vittnen 2)Hur väl man höll sig till tidsplanen 3)Domarens uppträdande (neutral, vänlig, myndig, lyssnande) 4)Reda ut oklarheter i parternas ståndpunkter 5)Nödvändiga pauser 9)Om förhandlingen uppfyllde kraven på det gode retsledelse Resultatet presenterades sedan genom poängsättning av varje kri- terium på en skala med jämna siffror mellan 0–8. Det framhålls vid utvärderingen att resultatet i siffror inte säger särskilt mycket i sig, utan att resultatet blir intressant först när uppföljning eventuellt sker och då som jämförelsematerial. Man uppmärksammar också att det kanske framför allt är deltagandet i själva kvalitetsarbetet – övervarandet av förhandlingar och de diskussioner som följt på detta – som verkligen har varit nyttigt. Därför förordas fler mindre omfattande kvalitetsvärderingar löpande i stället för en större en gång . De deltagande domarna säger sig ha blivit särskilt uppmärksamma på hur oerhört granskad rättens ordförande är under förhandlingen och hur åskådare uppmärksammar minsta lilla ansiktsskiftning. Man framhåller i detta sammanhang vikten av att domaren uttrycker sig kort, klart och koncist om alla ska förstå Bemötande av parter och bevispersoner vad som händer under rättegången liksom vikten av att domaren faktiskt förklarar för dem som deltar i rättegången vad som ska hända och varför. Den enskilt viktigaste åtgärden som har vidtagit för att förbättra bemötandet är att man formulerat en klar och gemensam idé om vad som är verkets uppgift. fokuserade verket i hög grad kontrollfunktionen och såg till stor del som sin uppgift att kontrollera fel i efterhand. fokuseras det förebyggande arbetet och uppgiften att hjälpa människor som vill göra rätt för sig. Den beskrivna kursändringen har inte varit helt enkel att genomföra. En viktig del i genomförandet har bestått i att på olika sätt påvisa för medarbetarna att ett förändrat synsätt på verk- samheten leder till en bättre måluppfyllelse, dvs. att skattefelet blir så litet som möjligt.TPF19FPT Man har då bl.a. lyft fram forskning som visar att viljan att göra rätt för sig generellt ökar i takt med att för- troendet för verket ökar samt att förtroendet i sin tur ökar om servicen och bemötandet förbättras. För att undersöka hur med- borgarna upplever i sistnämnda avseenden använder sig verket bl.a. av återkommande enkätundersökningar och fokus- grupper. Arbetet handlar alltså i mångt och mycket om att visa att bättre service och bemötande inte är något självändamål utan att det faktiskt leder till att verksamheten presterar ett bättre resultat. I genomförandearbetet har cheferna haft nyckelroller. Man har kunnat konstatera att det är närmast omöjligt att komma någon vart utan engagerade chefer som tar den gemensamma idén på all- var och kommunicerar till sina medarbetare att han eller hon är övertygad om värdet av att åstadkomma förändring. Utöver regelrätta enkätundersökningar i syfte att undersöka hur medborgarnas förtroende för och upplevelsen av be- mötandet från verkets sida förändras har verket genomfört en attitydundersökning med medborgarna. Syftet med denna under- sökning har varit att kartlägga vilka attityder medborgarna upplever 19TP PT Skattefelet är skillnaden mellan den skatt som skulle ha blivit fastställd – om alla skatte- betalare redovisade alla sina verksamheter och transaktioner korrekt – och den skatt som i praktiken fastställs. Bemötande av parter och bevispersoner från verkets tjänstemän, hur en önskad eller förväntad attityd ser ut samt vilka attityder som bäst bygger förtroende för verket.TPF20FPT inrättade verket skatteupplysningen, dit allmänheten kan vända sig med olika frågor. Till upplys- ningsverksamheten rekryterades i första hand personer inom verket med särskilt intresse och fallenhet för bemötande- och servicefrågor. arbetar ca 500 personer inom upplysningsverksamheten. Dessa personer vidareutbildas kontinuerligt i bemötandefrågor. Utbildningsinslagen är ofta påfallande konkreta och kan t.ex. handla om att man får lära sig hantera arga människor och strategier för att reducera ilska. arbete med bemötandefrågor har till stor del handlat om att försöka skapa en samsyn inom myndigheten kring vad bemötandet betyder för kassan och hur kassan vill uppträda i förhållande till kunderna. Samtliga kassans medarbetare kommer att erbjudas en tvådagars utbildning i bemötandefrågor. har det dock endast funnits utrymme att låta handläggare och personalen i kundtjänst genomgå utbildningen. Materialet till utbildningen har tagits fram bl.a. genom att kundsynpunkter som lämnats till kassan via en särskild webbaserad funktion har analyserats och återkopplats internt. Varje handläggare är dessutom skyldig att vidarerapportera kund- synpunkter som han eller hon fått del av. Även dessa synpunkter har utgjort underlag för utbildningsmaterialet. Utbildningen bedrivs i form av dialogundervisning. I utbildningen ingår bl.a. avsnitt som handlar om samtalsteknik och hur man hanterar hot och våld. Inför avsnittet om samtalsteknik får samtliga deltagare göra ett person- lighetstest och utbildningen handlar sedan i denna del om att tillhandahålla förbättringsverktyg för den enskilde medarbetaren baserat på dennes personlighet och yrkesroll. Avsnittet om hot och våld handlar bl.a. om tekniker för att hindra att hotfulla situationer uppstår och hur man kan bromsa dessa ifall de uppstår. är tanken att grundläggande teorier och information ska kunna er- bjudas på intranätet, bl.a. för att de tillfällen när man träffas i högre grad ska kunna ägnas åt rollspel, diskussioner och reflexioner kring hur man bör uppträda mot kunderna. 20TP PT Invandrarnas syn på skatter och på (2005). Bemötande av parter och bevispersoner Parallellt med detta arbete har kassan inom olika fokus- och medarbetargrupper arbetat fram en gemensam värdegrund. Värde- grunden består av fyra ord som ska genomsyra kassans arbete, nämligen tydlighet, respekt, kundfokus och arbetsglädje. Kassans chefer har i uppdrag att återkommande beröra och diskutera värde- grunderna i samband med s.k. arbetsplatsträffar för att hålla dem ständigt aktuella i organisationen. Efter det att verksamhet, till följd av några händ- elser som innefattade mindre gott bemötande från personalens sida, fått stort utrymme i medierna /vidtogs ett antal åtgärder för att stärka arbetet med etik och bemötande. Åtgärderna samlades i ett s.k. sexpunktsprogram och innebar att man bl.a. inrättade en sökandeombudsman med uppgift att ta till vara de sökandes intressen och ett förstärkt etiskt råd. Man satte även ett större fokus på etik och bemötande i verkets interna utbildningsprogram.TPF21FPT Det , som utses av regeringen, har en råd- givande funktion. Verket kan således inhämta yttranden från rådet i frågor som rör utformningen av verkets verksamhet och som kan kräva etiska överväganden. Rådets yttranden publiceras på Migrations- verkets webbplats. Funktionen med sökandeombudsman inrättades . Till sökandeombudsmannen kan den vända sig som anser sig ha blivit dåligt bemött i sin kontakt med någon som arbetar på . tar emot synpunkter från antingen sökanden själv eller dennes representant och utreder klago- mål på förhållningssätt och bemötande från handläggarnas sida. För att garantera sökandeombudsmannens trovärdighet är funktionen självständig i förhållande till verkets övriga verksamhet. tog sökandeombudsmannen i genomsnitt emot ca 3–5 telefonsamtal och lika många e-postmeddelanden per arbets- dag. Var tjugonde eller trettionde av dessa kontakter var ett ren- odlat bemötandeärende medan resterande kontakter skedde med 21TP PT Övriga punkter innebar attU U verksamhetschefen för asylområdet fick i uppdrag att se över myndighetsutövningen vid verkets samtliga mottagningsenheter, attU U det genomfördes sär- skilda förbättringsinsatser vid förvarsenheterna med utgångspunkt i en översyn som gjorts avseende bl.a. etik och förhållningssätt samt UattU det tillsattes en utredning som skulle lämna förslag till ytterligare åtgärder för att stärka etikarbetet. Bemötande av parter och bevispersoner anledning av att sökanden ville ha hjälp med ett pågående ärende. Vid varje kontakt klargör sökandeombudsmannen sitt mandat för sökanden. Eftersom mandatet inte omfattar ärendehantering hän- visas de sökande som har frågor om sitt ärende till den handläggare som har hand om ärendet. sammanställer de synpunkter och klago- mål som kommer in. Dessa används sedan i utbildningar av verkets personal och annan verksamhetsutveckling. kontaktar i varje ärende den enhet och den handläggare som varit inblandad. Återkoppling till sökanden sker oftast genom att någon enhetschef eller motsvarande kontaktar sökanden och förklarar vad synpunkten eller klagomålet resulterat i. får regelmässigt olika granskningsupp- drag av generaldirektören som gäller etik och bemötande. T.ex. genomförde sökandeombudsmannen en granskning av hur telefonister vid uppmärksammar frågor om etik och bemötande.TPF22FPT En av sökandeombudsmannens uppgifter är för övrigt att, bl.a. genom den här sortens uppdrag, ta vara på personalens erfarenheter när det gäller etik och bemötande och sprida denna kunskap inom organisationen. Etik och bemötande har alltid varit viktiga inslag i Migrations- verkets olika internutbildningar. I och med sexpunktsprogrammet har dessa frågor kommit att fokuseras än mer. I stället för att utgöra ett särskilt utbildningsinslag tas frågorna upp ur en mängd olika perspektiv i så gott som alla utbildningar. Det innebär att diskussioner om etik och bemötande inte bara förekommer i utbildningar som rör t.ex. språkbruket inom verket och rollen som tjänsteman och beslutsfattare utan även i kurser som handlar om t.ex. rättsregler eller ärendehanteringssystemet. I stället för teore- tiska diskussioner om etik och bemötande, som man lättare kan skjuta ifrån sig, leder detta angreppssätt till att frågeställningarna konkretiseras och att diskussionerna utgår från den verklighet som de anställda arbetar i. Frågor om etik, bemötande och förhållnings- sätt diskuteras också löpande bland personalen på de olika en- heterna i samband med arbetsplatsträffar. har granskat hur frågor om etik och bemötande beaktas i olika delar av utbildningsverksamheten.TPF23FPT () har på uppdrag av Migrations- verket utvärderat hur verkets sökandeombudsman har utvecklats och 22TP PT Hur arbetar telefonister med etik och bemötande? (2007). 23TP PT Etik och bemötande som en del av utbildningar (2008). Bemötande av parter och bevispersoner bedrivits, samt analyserat behovet av förändringar rörande ombuds- mannens organisation och finansiella förutsättningar. ESV konstaterar bl.a. att det funnits problem med en oklar uppdragsbeskrivning för funktionen, men också att funktionen fyllt vissa behov för de sökande. ESV föreslår bl.a. att fortsatt utvecklar en central klagomålhanteringsfunktion som, åtminstone i delar, även kan ges uppgifter att granska och utveckla verkets arbete med etiska frågor.