sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — För företagen är tydliga regler av betydelse inte bara för att klargöra innebörden av deras rättigheter utan också för att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan de myndigheter vars avgöranden de är beroende av och vars service de behöver. En tydlig regelstruktur gör det på så sätt lättare för dem att ta tillvara de möjligheter den inre marknaden erbjuder och därmed bidra till dess förverkligande. En mängd rapporter och andra studier pekar på behovet av ökad tydlighet och förenklingar i lagstiftningen som ett medel att öka företagens möjligheter att sätta sig in i regelverket och därigenom göra det lättare för dem att ta tillvara de möjligheter som ges på den inre marknaden. anger t.ex. i sin rapport från 2005118 att dess allmänna slutsats är att företagen saknar kunskap och behöver mer och bättre information om inremarknadsreglerna. Detta tar kollegiet som ett tecken på att de i tillämpliga reglerna för den inre marknaden uppfattas som svåröverskådliga och svår- tillämpade. Statskontoret konstaterar för sin del i promemorian från 2006119 att informationen om tillämpliga regler och tillstånds- förfaranden samt behöriga myndigheter är svårtillgänglig och svår 118Visst är EU vår hemmamarknad – nästan all vår export går dit. – Svenska företags uppfattning om EU:s inre marknad, , Dnr 100-172-2004. 119Statskontorets rapport för fri rörlighet (2006:16). Av den anledningen bör enligt Statskontoret infor- mationskampanjer genomföras. Vidare anges i Teknikföretagens skrift Kortaste vägen till målet120 att dåliga regler och krångliga regelverk är kostsamma för före- tagen och därmed leder till ineffektivitet, ökade kostnader för företagen och tappade marknadsandelar, vilket ytterst är till nack- del för hela samhället genom att det leder till utebliven tillväxt och förlorade arbetstillfällen. Som framgått anses strukturen för de svenska inremarknads- reglerna vara otydlig och svåröverskådlig. Detta försvårar för före- tagen att ta tillvara de möjligheter som finns på den inre marknaden samt att bevaka sina rättigheter på denna. En förbättrad regelstruktur skulle göra det enklare för det enskilda företaget att identifiera de föreskrifter som är relevanta för dess verksamhet och tillgodogöra sig deras innehåll. Företagen skulle därmed behöva lägga ner mindre tid på att reda ut vilka regler som gäller och i större utsträckning våga ta initiativ på den inre marknaden på grundval av förbättrad kunskap. diskuterar i avsnitt 9.2–9.6 ett antal förslag som syftar till att förtydliga och förenkla strukturen på inremarknadsreglerna. Resultatet blir ett mer sammanhängande regelverk med bättre överskådlighet. Utredningen föreslår bl.a. att det utöver den föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden ska finnas en övergripande förordning om varor på den inre marknaden. Tydligare ansvarsfördelning mellan myndigheter anger i sina rapporter från 2002 och 2008121 att det för att den inre marknaden ska uppnå sin fulla potential är av central betydelse att de ekonomiska aktörerna på den inre marknaden har tillgång till all relevant information. Kollegiet anser emellertid inte att det är själva bristen på information som utgör det huvudsakliga problemet, utan att det snarare är fråga om brist- fällig samordning mellan alla de myndigheter, privata organisa- tioner och webbplatser som informerar om EU och den inre 120Teknikföretagens syn på morgondagens produktregler – Kortaste vägen till målet. 121Problem för fri rörlighet på den inre marknaden, , Dnr 100-111-2002 samt , Dnr 159-0204-2008. Helheten saknas, och företag och konsumenter kan bli osäkra på vart de kan vända sig. I betänkande122 anges att den statliga förvaltningen har blivit svåröverskådlig, både för företagare och för dem som är verksamma inom stat, kommun och landsting, vilket i sin tur försvårar samverkan mellan myndigheter och företag. anser att ett väl fungerande samarbete mellan företag och myndigheter är avgörande för att företagen ska kunna ta tillvara de möjligheter som ges genom den inre mark- naden. Om samarbetet fungerar illa, eller företagen kanske inte ens vet vilka myndigheter de ska vända sig till, är risken att färre initiativ tas och att förverkligandet av den inre marknaden däri- genom motverkas. Det krävs därför en tydligare rollfördelning mellan myndig- heter. Bäst hade varit om företagen bara behövde vända sig till en myndighet och bara gå till en webbsida på Internet. Den tid som går åt att hitta kontaktinformation och komma i kontakt med rätt myndighet och befattningshavare skulle då avsevärt reduceras och företagens utrymme att ägna sig åt sin kärnverksamhet öka. En tydligare roll för som inremarknadsmyndighet som utredningen föreslår i avsnitt 9.9 skulle bidra till detta. Utredningen anser likväl inte att allt informations- och utbild- ningsansvar på inremarknadsområdet bör ligga på Kommerskolle- gium. Detta skulle leda till kompetensförluster på andra håll och riskera att lägga en alltför stor börda på myndigheten och dess inremarknadsenhet. De myndigheter eller andra organ som har nyckeluppgifter på inremarknadsområdet bör dock ha ett nära samarbete med Kommerskollegium.123 Slutligen skulle en samordning av marknadskontrollåtgärder mellan myndigheterna leda till större effektivitet för såväl företag som myndigheter. Denna fråga tas upp i avsnitt 9.11. 122Styra och ställa (SOU 2008:118). 123Se vidare avsnitt 9.9. Inledningsvis ska påpekas att det i EU:s förordning om ömsesidigt erkännande som ingår i varupaketet124 anges att det ska säkerställas att företag kan få tillgång till information på ett öppet och korrekt sätt. Detta ska förhindra förseningar, ökade kostnader och motverka den avskräckande verkan som kan följa av nationella tekniska särregler. Detta anges som skäl för att inrätta en central kontaktpunkt för varor i varje medlemsland. Statskontoret konstaterar i sin promemoria att infor- mation om tillämpliga regler och tillståndsförfaranden samt om vilka myndigheter som är behöriga myndigheter är både svår- tillgänglig och svår att överblicka. Av den anledningen bör enligt Statskontoret informationskampanjer genomföras och olika möjligheter till tvistlösning marknadsföras. Enligt Inremarknads- utredningens uppfattning måste det här vara fråga om att främja både upplysning och mer informella metoder för att lösa problem som uppkommer i det ekonomiska livet till följd av tillämpning av regler som kan begränsa marknadstillträdet. föreslår att en kartläggning görs av myndig- heter och andra aktörer och att det görs en sammanställning över vilken sorts information och hjälp dessa kan bistå med.125 Med ökad kunskap om varandras verksamheter kan aktörerna bli bättre på att förmedla kontakter sinsemellan. För att göra samman- ställningen lättillgänglig för marknadens aktörer kan man sedan med gemensamma resurser ta fram en broschyr samt skapa en gemensam webbplats.126 Såväl broschyren som webbplatsen skulle sedan kunna marknadsföras genom redan befintliga kanaler och på så sätt nå en bred krets av intressenter. Utredningen anser att det finns anledning att följa upp samtliga de förslag som det har redogjorts för ovan. Det är viktigt att det inte stannar vid engångsinsatser, utan att informationen fort- löpande hålls aktuell och att ansvaret för detta regleras. Informationskampanjer och utbildning är enligt utredningens mening viktiga åtgärder, även om de måste kompletteras med annat. 124Se här 29:e övervägandet i och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG; EUT L 218, , s. 21. 125Riksdagens EU-upplysning, , , , , Jordbruks- verket, Branschorganisationer, Euro Info Centers, Handelskammare m.fl. 126Se som exempel Direkt (). De utbildningsåtgärder som ska vidtas måste ligga på rätt nivå och vara av hög kvalitet. De måste vidare nå ut till de företag som bäst behöver dem. Ett sätt att uppnå detta kan vara att stärka samarbetet mellan centrala myndigheter och näringslivsorga- nisationer. Dessa myndigheter och organisationer bör även arbeta med informations- och utbildningsinsatser på regional och lokal nivå. Utbildning av lokala och regionala tjänstemän samt företagare bör helst äga rum för att främja närmare inbördes kontakt och förståelse mellan dem. Det är vidare lämpligt att i största möjliga utsträckning invol- vera de instanser som företagen vanligtvis har kontakt med i denna typ av frågor. Enligt yttrande om svenska företags uppfattning om EU:s inre marknad är det framför allt och handelskamrarna som företagen brukar vända sig till. Företagen torde ha förtroende för dessa instanser och dessa å sin sida god kännedom om företagens situation liksom goda kontakter på såväl central och regional som lokal nivå. Informationen måste också bli tydligare och mer lättillgänglig. Detta skulle med fördel kunna ske genom upprättande av en allmän webbportal för inremarknadsfrågor.127 Arbetet med att upprätta en sådan portal borde underlättas av det arbete som redan utförs i samband med genomförandet av tjänstedirektivet. Webbportalen bör som framgått innehålla en förteckning över de myndigheter som har ansvar för olika delar av inremarknadsregelverket i . Den bör innehålla vissa förklaringar avseende de övergripande aspekterna av den inre marknaden samt länkar till webbplatser för de myndigheter som företagen kan behöva komma i kontakt med. Genom en sådan portal får företagen information eller anvis- ningar om var ytterligare information kan hämtas. De skulle i utgångsläget bara behöva känna till en myndighet och en webb- adress. Utredningen diskuterar behovet av och möjligheterna med en gemensam webbportal mer ingående i avsnitt 9.12. Bättre kontakter mellan företag och myndigheter Utredningen har inledningsvis i denna del anfört att genomföran- det av den inre marknaden är ett övergripande mål, vari hela samhället är delaktigt och att de insatser för den inre marknadens välfärdsfrämjande funktion som myndigheter och företag bidrar 127 För en utförligare redogörelse se avsnitt 9.12. med är av ömsesidigt kompletterande natur. Utifrån ett sådant perspektiv är det naturligt att eftersträva bättre samverkan mellan myndigheter och företag på basis av en gemensam förståelse för de grundläggande inremarknadsreglerna och betydelsen av dessa. På EU-nivå har framförts att de myndigheter som utför mark- nadskontroll ska ges information om de allmänna fördragsregler som gäller för marknaden samt om tvistlösningsmekanismer och möjligheter att utverka en överprövning av beslut.128 I betänkandet Tillsyn för säkra varor129 har angetts att Mark- nadskontrollrådet bör pröva hur marknadskontrollinsatser mer systematiskt kan samordnas så att det blir en tydligare struktur för företagen och att dessa ges en bättre kunskap om systemet. Det finns också ett krav i förordning (EG) nr 765/2008 på att [d]e nationella ackrediteringsorganen ska skapa och upprätthålla lämpliga strukturer för att säkerställa en effektiv och balanserad inblandning av alla intressegrupper inom både sina organisationer och [det europeiska ackrediteringsorganet].130 SWEDAC nämner också i sin promemoria (se bilaga 7) den skyldighet att utarbeta marknadskontrollprogram som anges i artikel 18.5 i den nya EG-förordningen om ackreditering och marknadskontroll. Därmed följer enligt SWEDAC ökade krav på kvaliteten på myndigheternas marknadskontrollprogram. I om offentlig upphandling tas frågor upp som är relevanta för tillämpningen av EU-regler i allmänhet inom Sverige.131 Bl.a. efterlyses en bättre förståelse för företagens situa- tion från myndigheternas sida. Samma uppgifter ska t.ex. inte begäras in , och enbart relevanta uppgifter ska inkrävas. Slutligen anges i yttrande avseende prin- cipen om ömsesidigt erkännande132 att vägen till en för företagen tillfredsställande lösning inte så mycket går genom ökade möjlig- heter till domstolsprövning, som i stället genom att myndigheter och företag arbetar i samma riktning och genom större acceptans av principen om ömsesidigt erkännande från myndigheternas sida. 128Se skälen till förordningarna 764/2008 och 765/2008. 130Artikel 4.11 i och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93; EUT L 218, , s. 30. 131Offentlig upphandling – En bra affär för alla. En rapport om hur en offentlig upphandling kan bli bättre. 132Kommerskollegiums yttrande , Dnr 1003-2374-99, Principen om ömsesidigt erkännande – en fallstudie. Vissa av de åtgärder som skulle förbättra kontakten mellan myndigheter och företag har utredningen redan diskuterat i det föregående. Sammantaget handlar det om följande åtgärder, vilka ligger väl i linje med vad föreslagit. Information till företagen kompletterad med goda exempel på hur företag har utnyttjat de möjligheter som den inre mark- naden medför. Kurser för företagen. Utökat samarbete mellan myndigheter och företag och dessas organisationer. En webbportal för den inre marknaden.133 Informationen och kurser bör i huvudsak organiseras av de myn- digheter som är ansvariga för tillämpningen av de regler som informationen eller utbildningen avser. Detta skulle inte bara garantera att de uppgifter som lämnas är nära kopplade till den faktiska verksamheten, utan också generera kontakter på rätt nivå mellan myndigheter och företag. Ett utökat samarbete skulle också kunna åstadkommas genom de förslag om samråd vid framtagande av nya regler som presen- teras längre fram. Om regelbundna möten hålls avseende fram- tagandet av nya regler skulle detta sannolikt även leda till förbättrat samarbetet mellan myndigheter och företag på ett senare stadium, vid tillämpningen av dessa regler. Vidare skulle myndigheterna i större omfattning kunna sam- verka i syfte att bättre samordna sina åtgärder både vad gäller deras reguljära verksamhet och deras utbildnings- och informationsverk- samhet. Ett exempel är myndigheternas marknadskontrollaktivi- teter. En effektivisering av dessa genom närmare samordning skulle vara till gagn för såväl företag som myndigheter. Detta har även framförts av i betänkandet Tillsyn för säkra varor. Ett organ med ett mer övergripande ansvar som med fördel skulle kunna ges ansvaret för sådan samverkan och samordnande verksamhet är . Om utbildnings- och infor- mationsverksamhet inte ryms inom ramen för rådets nuvarande uppdrag, skulle detta kunna utvidgas. 133 Se avsnitt 9.11. Utvecklingen av elektronisk förvaltning ska enligt regeringens prioriteringar göra det enklare för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. Den i detta betänkande utstakade utveck- lingen att tillskapa en webbportal för den inre marknaden, med all relevant allmän information om den inre marknaden samt länkar till webbsidor för mer specifika frågor ligger i linje med detta. skulle portalen fylla funktionen att vara central knut- punkt för kontakter med de myndigheter som är behöriga och genom vilken hantering av ärenden kan göras elektroniskt. Enligt skulle en sådan webbportal, kopplad till elektroniska tjänster, också bli ett viktigt instrument för regelförenkling. Tjänsterna kan bidra till effektivisering hos såväl offentliga myndigheter som hos företagen (se avsnitt 9.12). Det krävs slutligen härutöver att myndigheternas attityder förändras. påpekar i sina rapporter att det är vanligt att myndigheter som är verksamma på inremarknads- området inte ser det som sin skyldighet att bistå företagen i deras verksamhet på den inre marknaden. Ett sådant synsätt måste anses vara felaktigt. Den inre marknadens potential förverkligas i stor utsträckning genom företagens aktivitet på marknaden. Enligt utredningens mening kan myndigheterna inte begränsa sig till att övervaka efterlevnaden av den inre marknadens regler. De måste också se till att reglerna görs kända och att de förstås av dem som ska verka inom deras ram. Med en sådan inställning och ett sådant arbetssätt reduceras sannolikt också i längden antalet problem kring tillämpningen av reglerna, vilket leder till effektivitetsvinster även för myndigheterna. För att uppnå den behövliga attitydförändringen krävs det hos varje myndighet inte bara kunskap om innehållet i de regler som ligger närmast dess eget primära verksamhetsområde, utan också en förståelse för den samlade bilden av den inre marknadens regelverk och EU-medlemskapets konsekvenser i stort. Det är dessutom så att en sådan fördjupad insikt i allmänhet är ett villkor för en korrekt tillämpning av bestämmelser även på myndighetsspecifik nivå. Den erforderliga förståelsen kan uppnås genom informations- och utbildningsåtgärder riktade till de berörda myndigheterna och genom tydligare signaler i förarbeten. Den kan ytterligare be- främjas genom ett tidigare och mer utbrett konsultationsförfarande vid framtagande av nya EU-regler. 9.14.3Förbättring av företagens möjlighet att påverka nya regler I sina kontakter med företrädare för svenska företag har utred- ningen konstaterat att det finns en utbredd uppfattning om att företagen borde involveras mer och på ett tidigare stadium än i arbetet med framtagandet av nya regler för den inre marknaden. I allmänhet kommer företagen in i bilden i ett skede då det är svårt att påverka innehållet i de nya reglerna. Förhållandet framhålls bl.a. i en rapport från Teknikföretagen,134 där det anges att det är av stor betydelse för företagen att följa arbetet med utarbetande av ny lagstiftning. Det är viktigt att tänka på att små och medelstora företag, i motsats till de största företagen, saknar tillräckliga egna resurser för att själva påverka olika förfaranden. De är beroende av olika branschorganisationer i detta avseende. Teknikföretagen har i den tidigare nämnda skriften Kortaste vägen till målet även betonat vikten av att myndigheter med ansvar för utveckling och främjande av handel ska vara aktivt involverade redan från början i arbetet med nya regler. Detta vinner även stöd i rapporter, av vilka framgår att i beslutsprocesserna på unionsnivån grundläggs besluten tidigt i vad som kallas europeiska nätverk. Viktiga över- väganden och beslut formas i nätverk mellan byråkratier, expertis och företag vilket kräver flexibilitet i myndigheternas arbete. För att ska kunna dra nytta av den inre marknaden krävs att myndigheterna kan agera i dessa nätverk. Det krävs att regeringen utnyttjar sina styrinstrument på ett sätt som främjar detta sätt att arbeta. Dessa slutsatser stöds även i viss mån av Förvaltningskom- mitténs betänkande,135 vari det anges att tidiga initiativ ska tas vid utarbetandet av nya regler på EU-nivå samt att utredningar kan tillsättas redan i ett tidigt skede.136 En mer omfattande och tidig medverkan från företagens sida i samband med utarbetandet av nya eller ändrade regler skulle således ge 134Administrative burdens in three EC directives (2007). 136Betydelsen av tidig, aktiv medverkan i harmoniseringsarbetet och bred nationell sam- ordning under medverkan ej endast av berörda myndigheter samt av kontakter genom intereuropeiska nätverk togs under hänvisning till föreliggande forskningsrapporter upp och utvecklades redan i den första mer genomgripande svenska studien av anpassningsproblem kring den inre marknaden, vilken genomfördes inför ingående. Se Ds 1990:76 artikel 30. Om EG-rättens s.k. Cassis de Dijon-princip; sid. 138 ff. företagen möjlighet att vidga kunskapsbasen för dem som arbetar med frågorna på EU-nivå och därmed påverka reglerna på ett sådant sätt att företagen kan dra mesta möjliga fördel av den inre marknaden och därmed bidra till att de grundläggande syftena med denna förverkligas. En annan effekt av ett ökat deltagande av företagen är att dessa själva skulle känna till reglerna bättre och vara i stånd att agera i enlighet med dem och föra en dialog med myndigheter på ett mer ändamålsenligt sätt vilket sannolikt skulle leda till ett bättre utnyttjande av de möjligheter som följer av den inre marknaden. I det inom gällande cirkuläret nr 3137 sägs att departementen ska informera och samråda med intresseorganisa- tioner inom sitt sakområde. Detta kan enligt vad som anges i cirkuläret ske t.ex. genom ett traditionellt remissförfarande och/eller i referensgrupp. Det betonas även att berörda parter ska kontaktas i ett tidigt skede och ges regelbundna uppdateringar. Formerna för samrådet har departementen i princip full frihet att fastställa. Det är positivt att frågan om samråd finns reglerad och konsekvent beaktas av . Emellertid skulle rutiner- na enligt cirkuläret kunna skärpas. Det framgår av vad som har framförts i de rapporter och andra studier som utredningen har tagit del av samt av vad som angetts av företagarrepresentanter att samråden inte har gett den effekt som företagen efterfrågar för att kunna ta tillvara fördelarna av den inre marknaden. De formu- leringar som finns i cirkuläret skulle kunna ändras och göras tydligare genom att departementen t.ex. ges en skyldighet att inrätta referensgrupper och att det preciseras när i processen detta ska ske. Alternativt skulle det kunna föreskrivas en skyldighet för departementen att skicka kommissionens förslag eller underlag till de egna arbetsgrupperna på remiss. Vidare skulle det tydligare kunna framgå av cirkuläret vad som avses med intresseorganisa- tioner, så att företagen inte riskerar att förbigås. En annan fråga är huruvida den styrning som sker genom cirkuläret är tillräcklig, t.ex. med tanke på de fall då det är myndigheter och inte som deltar i arbetet med att ta fram nya eller ändrade regler på EU-nivå. Det förefaller inte finnas någon tydlig reglering av denna fråga. 137 Cirkulär 3 – Riktlinjer för framtagande och beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. Utredningen stödjer förslag att detta cirkulär bör föras in i instruktionen för , se avsnitt 9.8.3. skulle kunna föreskrivas t.ex. i myndighetsförordningen,138 som en allmän skyldighet, eller i konsekvensförordningen,139 som en skyldighet som ingår som ett led i utredningen av konsekvenser för företagen av nya regler. 9.14.4Utvidgade möjligheter för företagen att tillvarata sina rättigheter Det har i flera utredningar och rapporter konstaterats att det finns brister i företagens rättsskydd, eftersom inte alla beslut som påverkar möjligheterna att agera på den inre marknaden kan över- prövas på företagens initiativ. Detta är inte tillfredsställande ur ett allmänt perspektiv, då felaktiga beslut som inte kan överklagas riskerar att leda till och befästa hinder för genomförandet av en väl fungerande inre mark- nad med välfärdsförluster till följd. Det innebär dessutom att företagens rättssäkerhet åsidosätts på ett sätt som strider mot EG-rättens grundläggande rättsprinciper. Även om huvudregeln är att medlemsstaterna själva bestämmer över sina processuella ordningar, gäller också att nationella pro- cessuella bestämmelser inte får hindra EG-rättens effektiva genom- slag på nationell nivå, om det inte är berättigat av hänsyn till allmänintresset. Av såväl som EG-rätten följer att en rättighet förutsätter ett rättsmedel. En enskild indi- vid som gör gällande ett anspråk grundat på EG-rätten ska sålunda tillerkännas en processuell möjlighet att föra talan. Vidare gäller att talefrister och andra processuella bestämmelser inte får leda till att det blir i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att föra talan. Om det saknas rimliga förutsättningar att väcka talan lever sålunda inte upp till sina åtaganden vare sig enligt EG-rätten eller enligt (se kapitel 5). Utredningen är medveten om att möjligheten till överprövning bara utgör en sista utväg för många företag, vilken de sällan använ- der och kanske till och med undviker även när ett överklagande skulle vara väl befogat. Förfarandet är resurs- och kostnads- krävande och utfallet riskerar att bli verkningslöst p.g.a. tids- utdräkten.