sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — Flertalet landsting framhåller att råd och stöd enligt LSS har ett värde, men flera av dessa framhåller att insatsen behöver förtyd- ligas. Några landsting ifrågasätter dock värdet av insatsen och menar att råd- och stödbehoven bättre och enklare kan tillgodoses inom den habilitering och rehabilitering som bedrivs enligt HSL. Vissa landsting har också antagit riktlinjer som säger att råd- och stödbehov i första hand ska tillgodoses på det sättet. Det finns dock flera landsting som varnar för att habiliteringen och rehabi- literingen varierar så mycket i landet att vissa grupper med omfattande funktionsnedsättningar riskerar att inte få sina stöd- behov tillgodosedda varken enligt HSL eller LSS. Jämfört med när LSS- och hjälpmedelskommittén genomförde sin enkät är det dock tydligt att inget svarande landsting – och ingen svarande 77 , (2004). Brukare eller medborgare – om tillämpningen av handikapp- reformens insats råd och stöd i (red.) Rehabilitering och välfärds- politik, : . Insatser och uppgifter för kommuner och landsting kommun – nu uppger att råd och stöd bör kunna omfatta behandl- ingsåtgärder. Tvärtom markerar flera landsting och kommuner att den råd- och stödinsats som de erbjuder har en klar gräns mot sådana åtgärder. Inget landsting bedömer att huvudmannaskapet för råd och stöd bör förändras. Flera landsting uttrycker oro för att ett kommunalt huvudmannaskap i detta fall skulle leda till svårigheter att upprätt- hålla den expertkompetens som insatsen förutsätter. Bland de svarande kommunerna går bedömningarna av huvudmannaskapet isär. Både större och mindre kommuner pekar på att lokal närhet kan göra det lättare för den enskilde att få det stöd som denne behöver. Men det kommer också varningar för otydlighet om vem som gör vad gentemot den enskilde och risker för att denne bollas mellan huvudmännen. Landstingen har olika erfarenheter av om LSS-besluten ökat eller minskar . Genomgående betonar de dock relationen till annan landstingsverksamhet som avgörande för utvecklingen, i första hand habilitering och rehabilitering. Även kommunerna pekar på detta. Ett antal mellansvenska landsting som samverkar i ett nätverk beskriver detta på följande vis: Vi uppfattar inte att det finns någon större skillnad i bedömningen av personkrets och behov mellan landstingen. Skillnaden mellan landstingen ligger ju snarare i hur man har uppfattat uppdraget: Se till att alla med omfattande funktionshinder får ett bra stöd eller att stödet ska ges efter ett formellt beslut. Det innebär att det ändå kan bli vissa faktiska skillnader mellan landstingen beroende på hur man har byggt upp stödet organisatoriskt. Några landsting kommenterar oklarheter om insatsen råd och stöd som en orsak till att ansökningarna minskar. Flertalet landsting kan inte heller nu redovisa exakt hur statsbidraget används eller i vilken utsträckning det kommer pers- oner i personkrets 3 till godo. De hänvisar till att statsbidraget går in i habiliterings- och/eller rehabiliteringsverksamheter, där behov av råd och stöd tillgodoses enligt både HSL och LSS. Även bland det fåtal landsting som lämnar en närmare redovisning av hur stats- bidraget används är det vanligt att bara en mindre del av bidraget direkt används för råd- och stödverksamhet. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting LSS- och hjälpmedelsutredningens förslag LSS- och hjälpmedelsutredningen fick i uppdrag att förtyd- liga regleringen av insatsen rådgivning och annat personligt stöd. Bakgrunden var, enligt kommitténs direktiv, tolkningssvårigheter gällande gränsen mellan rådgivning och annat personligt stöd och sådana vård- och behandlingsinsatser som omfattas av HSL, däri- bland habilitering och rehabilitering. Tolkningssvårigheterna hade funnits , men aktualiserats genom Regeringsrättens avgörande att habiliteringsåtgärder inte ryms inom begreppet rådgivning och annat personligt stöd. Enligt LSS- och hjälpmedelsutredningens betänkande LSS – Särskilt personligt stöd (SOU 2004:103) är det angeläget att råd och stöd förblir en flexibel insats som i hög grad anpassas efter individens behov. Insatsen bör därför inte preciseras av en hel- täckande katalog av åtgärder som ska ingå i insatsen. Det är viktigt att det inte utvecklas någon skarp gräns mellan de olika delar som ingår i råd och stöd eftersom det är en styrka om den samlade kompetensen kan samverka på det sätt som bäst motsvarar indi- videns behov. Insatsen bär dock få en ny beteckning, särskilt personligt stöd. Det befintliga namnet upplevs, enligt LSS- och hjälpmedelsutredningen, av många som alltför näraliggande den allmänna informations- och rådgivningsskyldighet som många myndigheter har. När det gäller avgränsningen mot hälso- och sjukvårdsinsatser lämnar LSS- och hjälpmedelsutredningen två olika förslag. Enligt huvudförslaget ska det vara möjligt att inom särskilt personligt stöd komplettera med åtgärder som kan ingå i habilitering och rehabilitering – såväl medicinska som psykologiska, sociala och pedagogiska – om dessa behov inte tillgodoses på annat sätt. Med tanke på detta beskriver utredningen tre delar som bas i särskilt personligt stöd: kunskapsstöd, psykosocialt stöd och särskilt kom- pletterande stöd. Men utredningen konstaterar att huvudförslaget mött invändningar från och . Av det skälet lämnas ett alternativförslag, där ett utvecklings- och aktivitetsstöd ersätter det särskilt kompletterande stödet och därmed också de medicinska habiliterings- och rehabili- teringsåtgärder som skulle kunna inrymmas där. Vidare kopplade utredningen förslagen om särskilt personligt stöd till behovet av samordning av olika stödåtgärder, inte minst för familjer med barn som har flera funktionshinder. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting kvalitet och kontinuitet i en samordningsprocess ska den enskilde ha möjlighet att, om han eller hon önskar, få en namngiven sam- ordnare utsedd inom särskilt personligt stöd. Samordnaren ska fungera som ett stöd för brukaren och dennes närstående när det gäller att hitta rätt i utbudet av vård, omsorg och service. Sam- ordnaren kan medverka till att förenkla kontakterna mellan olika stödpersoner och öka möjligheterna till kontinuitet i samarbetet med brukare och närstående. Vid sidan av detta föreslog LSS- och hjälpmedelsutredningen också en del insatser för att kvalitetssäkra det särskilda personliga stödet. Enligt regeringens prop. 1992/93:159 bör en kontaktperson vara en person som ställer sig till förfogande som medmänniska för en person med funktionshinder som behöver hjälp för att komma i kontakt med andra människor och för att komma ut i samhällslivet. Ungdomar med funktionshinder som vill delta i olika aktiviteter tillsammans med andra ungdomar behöver ofta någon som följer dem dit och därifrån och någon att vara tillsammans med aktiviteten pågår. Andra kan behöva en intresserad person eller en familj att regelbundet prata och umgås med. Insatsen bör ses som ett icke-professionellt stöd som ges av en person med stort engagemang och intresse för andra. Det bör inte ställas krav på någon yrkeskompetens. Det utesluter dock inte att kontakt- personens insats ibland kan utgöra ett komplement till det profes- sionella arbetet. hade föreslagit att kontaktpersonen också kan ha till uppgift att informera den enskilde om vart han eller hon ska vända sig i olika frågor och hjälpa till med kontakten. Det föredragande statsrådet bedömde dock att det kan skapa en oklarhet i rollfördelningen gentemot gode män och förvaltare. Stöd av kontaktperson ingick tillsammans med rådgivning och annat personligt stöd i en av de insatser som angavs omsorgslag. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Antalet beslut om kontaktperson uppgick till omkring 18 000 i hela landet. –ökade antalet beslut , dvs. något mer än den genomsnittliga ökningen av beslut om kommunala LSS-insatser. I SKL:s handikappnycklar var genomsnittskostnaden för kon- taktperson per brukare . Kontaktperson är den LSS-insats som är svårast för kommunerna att verkställa. Av drygt 2 900 icke verkställda beslut gällde drygt 1 300 kontaktperson.78 Antalet var under likadant som . Kommunernas förutsättningar att verkställa beslut om biträde av kontaktperson har uppmärksammats av Utredningen om verk- ställighet av vissa gynnande kommunala beslut. I betänkandet Beviljats men inte fått (SOU 2004:118) pekar den särskilde utre- daren på att problemen inte anses bero på bristande resurser. Som orsak anges i stället svårigheter att rekrytera personer som är beredda att åta sig uppdraget att vara kontaktperson. Att hitta en kontaktperson som passar just till den enskilde brukaren anges också som en svårighet. Trots svårigheterna att finna kontakt- personer finns det exempel på att aktiva rekryteringsåtgärder i kommuner givit ett mycket gott resultat. Den särskilde utredaren konstaterar att det inte är helt enkelt att tala om biträde av kontaktperson som en utkrävbar rättighet på samma sätt som när det gäller exempelvis en personlig assistent eller ett boende med särskild service. Kommunen kan inte på samma sätt lyckas med att tillgodose ett behov av en kontaktperson genom att satsa tillräck- liga resurser eller planera i tillräcklig omfattning, jämfört med att kunna tillgodose exempelvis ett behov av ett boende med särskild service genom att vidta tillräckliga åtgärder. Att tillhandahålla en kompis kan aldrig vara samma sak som att tillhandahålla ett boende. betonar den särskilde utredaren att svårigheterna inte på något sätt kan innebära att insatsen biträde av kontakt- person inte ska omfattas av de förslag som han lämnar om åtgärder 78 och Länsstyrelserna (2007). Ej verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL 2006. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting vid icke verkställda beslut, bl.a. rapporteringsskyldighet och sanktionsavgifter. Ett förslag från den särskilde utredaren var att regeringen bör överväga åtgärder för att underlätta rekryterings- arbetet i kommunerna. Utredaren pekar på ekonomiska faktorer som ersättningen för uppdraget och risker för att den som åtar sig ett uppdrag som kontaktperson kan få sin rätt till viss ersättning vid sjukdom eller arbetslöshet ifrågasatt, men också på möjlig- heterna att matcha kontaktpersoner med individuella behov och önskemål från brukare och ibland deras anhöriga. De nuvarande ersättningarna till kontaktpersoner var förhållandevis låga, men utredaren konstaterade att ersättningsnivån inte får vara så hög att det ideella inslaget i insatsen blir för litet.79 i gjorde en tillsyn av kommunernas verkställighet av insatsen. Samtliga kommuner i länet har angett att de har problem med att verkställa insatsen kontaktperson. Detta gäller även de kommuner som inte hade beslut som inte verkställts. Bland de hinder som kom- munerna redovisade angavs att människor inte har tid, att arvodet är för lågt, att det är svårt att hitta kontaktpersoner till personer med svåra funktionshinder, att kontaktpersonerna får bristande stöd och att yngre kontaktpersoner flyttar från kommunen.80 Korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov konstaterade att det i kommunens skyldighet enligt socialtjänstlagen ingår att bedriva fritidsverk- samhet för skolpliktiga barn (numera enligt skollagen). För barn med funktionshinder kan tillsyn behövas även när barnet är . Regeringens förslag överensstämde med . 79 har utfärdat rekommendationer beträffande ersättningar till kontaktpersoner. I förbundets cirkulär 1995:83 anges att ersättningen till kontaktpersonen består av ett arvode och en omkostnadsersättning. Ersättningarna utgår i procent av pris- basbeloppet fördelat . Ett uppdrag som omfattar exempelvis telefonkontakt med den enskilde en gång samt träffar föreslås ersättas av prisbasbeloppet. Omkostnadsersättningen bör utgå i intervallet av prisbasbeloppet. Ett arvode om av prisbasbeloppet innebar . En omkostnadsersättning om av prisbasbeloppet innebar . Se Beviljats men inte fått (SOU 2004:118). 80 i (2004). Kontaktperson enligt LSS – framgång vid verställighet. Tillsyn av kommunernas verkställighet av insatsen kontaktperson enligt LSS. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Korttidstillsyn hör till de LSS-insatser där det inte utvecklats normering, nämnvärd rättspraxis eller några mer systematiska kunskaper sedan LSS trädde i kraft. Som framgår av avsnitt 3.1 är korttidstillsyn en av de vanligaste LSS-insatserna bland barn och ungdomar. – ökade antalet beslut om korttidstillsyn enligt LSS , från omkring 3 000 till omkring 5 100. I SKL:s handikappnycklar var genomsnittskostnaden för kort- tidstillsyn per brukare . Enligt 10 § LSS kan den enskilde, i samband med att insats enligt lagen beviljas, begära att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom eller henne. I planen ska även redovisas åtgärder som vidtas av andra än kom- munen eller . Planen ska fortlöpande och minst en gång omprövas. och kommunen ska underrätta varandra om upprättade planer. Ett särskilt ansvar för samordning av insatser som ska tas upp i planer finns enligt 14 § LSS, som anger att kommunen ska verka för att de insatser som tas upp i individuella planer samordnas. 1992/93:159 skriver det föredragande statsrådet att den individuella planen är till för att klargöra den enskildes behov av insatser samt underlätta samordning mellan de olika organ som individen får stöd av. Samordningen underlättas av att utbyte av planer sker mellan landsting och kommun och av att även andra organs åtgärder ska redovisas i planen vid kännedom om sådana. Alla planer ska vidare upprättas i samråd med den enskilde. Det föredragande statsrådet förutsatte att planernas upprättande kunde ske i administrativt enkla former. Förslaget om en individuell plan följde i huvudsak Handikapp- utredningens förslag. På en punkt skilde sig regeringens förslag från utredningens. Utredningen ansåg att den individuella planen skulle kunna tillställas . Regeringen avvisade detta med hänsyn till försäkringskassornas resurser och kompetens samt med hänvisning till att förfarandet skulle medföra en oklarhet i ansvarsförhållandena (s. 97). Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Individuell plan i praktiken En rapport som publicerade pekar på att en individuell plan, rätt använd, är ett fungerande instrument för att den enskilde ska få inflytande över de olika insatser som ges, men även för att få en överblick av det totala stöd som omger henne eller honom. Dessvärre visar kartläggning att individuell plan inte alls förekommer i den utsträckning som vore önskvärd. Endast 2 400 personer, av mottagarna av LSS-insatser, hade individuell plan. Många brukare känner inte till möjligheten att begära individuell plan enligt LSS. Både skriftlig och muntlig information saknas ofta.81 För att följa upp om antalet personer med individuell plan hade ökat genomförde en förnyad enkätundersökning där samtliga kommuner tillfrågades om hur många som har individuell plan. Undersökningen visade att knappt 3 200 personer, av samtliga mottagare av LSS-insatser, nu hade individuell plan. Undersökningen visade vidare att det var något vanligare att vuxna hade en individuell plan än barn och ungdomar. Det var inga skillnader mellan kvinnor och män när det gällde att ha en individuell plan. Dock fanns stora skillnader mellan kommuner i antal upprättade individuella planer.82 Ett flertal kartläggningar från landets länsstyrelser gäller individuell plan.83 Rapporterna bekräftar bild att insatsen sällan förekommer. I flera län har antalet individuella planer ökat något. Orsaker till varför så få personer har individuell plan har lyfts fram i flera av i länsstyrelsernas kartläggningar. Bland de orsaker som nämns är att det finns många andra planer som ibland påminner om individuell plan. Ett annat skäl kan vara att få personer efterfrågar individuell plan och att handläggarna därmed inte får kunskap och erfarenhet av att upprätta planer. I en kom- mun angavs att det skulle vara lättare att utveckla arbetet med individuell plan om det fanns ett sådant uttalat mål i kommunen. 81Socialstyrelsen (2002), Individuell plan – på den enskildes villkor. 82Socialstyrelsen (2003c). Hur många har en individuell plan enligt LSS? Resultat av en enkät till kommunerna . 83Länsstyrelsen (2006). Den enskildes egna mål, intressen och önskemål- en läns- översikt av de individuella planerna enligt LSS åren 2003–2005; (2004). Individuell plan – LSS. Rapport 2004:54; (2005). Individuell plan enligt 10 § LSS. Rapport 2005:3; (2005). Individuell plan i . Rapport 2005:11; och i län (2005). Individuell plan enligt LSS i och ; Läns- styrelsen (2005). Individuell plan enligt LSS. Rapport 2005:2; (2006). Individuell plan – LSS. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Bristande tid för handläggare att upprätta individuella planer är också ett problem som nämns i rapporterna. I de olika studier och utredningar som gjorts om individuell plan behandlas resursfrågor ytterst knapphändigt. Beräkningar av kostnader och eventuella samhällsekonomiska vinster vid väl fung- erande individuell planering brukar inte refereras. Individuella planer och råd och stöd Det finns inga direkta kopplingar i regelverket mellan individuell plan och insatsen råd och stöd. I praktiken kan de dock ha beröringspunkter. Inte minst kan råd och stöd vara en brygga mellan habilitering och rehabilitering, med de särskilda planer som upprättas där, och kommunerna, med deras ansvar för olika LSS- insatser och skyldighet att verka för att de insatser som tas upp i individuella planer samordnas. I , och förekommer det att de som arbetar med råd och stöd deltar vid upprättandet av individuella planer. är det också råd- och stödverksamheten som håller i upprättandet av dessa planer. LSS- och hjälpmedelsutredningens förslag LSS- och hjälpmedelsutredningen uppmärksammade även den individuella planen enligt 10 § LSS i samband med förslagen om särskilt personligt stöd. För att öka användandet av individuell plan, och därigenom stärka den enskildes möjlighet till inflytande och självbestämmande, föreslog utredningen att huvudmännen alltid ska erbjuda den enskilde att en individuell plan upprättas i samband med att en insats beviljas enligt LSS. I förslaget ingick att planen ska följas upp, utvärderas och omprövas minst en gång . Som framgått lämnade LSS- och hjälpmedelsutredningen också en del förslag om arbetet med råd och stöd som hänger samman med individuell planering, bl.a. rätt till en personlig samordnare för alla som har beslut om råd och stöd (eller särskilt personligt stöd, som insatsen föreslogs heta framöver). Insatser och uppgifter för kommuner och landsting planering – på den enskildes villkor har på regeringens uppdrag tillsammans med Skol- verket och analyserat förutsätt- ningarna för att samordna de individuella planer som ett barn, en ungdom och en vuxen person med funktionsnedsättning kan ha. Resultaten presenteras i rapporten planering – på den enskildes villkor . I rapporten definieras individuell plan som ett arbetssätt bestående av två komponenter: planeringen, som inkluderar genomförandet, och det skriftliga dokumentet, planen. Social- styrelsen och de andra berörda myndigheterna konstaterar att olika individuella planer ofta tillämpas parallellt och utan sam- ordning. För den enskilde blir situationen svåröverskådlig, ibland direkt motsägelsefull, och kan leda till bristande stöd. I praktiken hindras samordningen av olika faktorer. Det råder en begrepps- förvirring som gör det svårt att veta vilka planer som faktiskt menas. Ett annat hinder är att personalen saknar tillräcklig tid för samordnad planering. På nationell nivå finns strukturella hinder för samordnad planering i form av att de olika regelverken inte stämmer överens och inte omfattar generella bestämmelser om samverkan mellan aktörerna. Vidare har de individuella planer som regleras i lagar och förordningar olika syften. Individuell plan enligt LSS är den enda som i någon mån kan sägas utgöra en övergripande plan. I rapporten konstateras att samordnad planering som görs gemensamt av flera aktörer behövs. Arbetssättet kan underlätta för den enskilde att få överblick över samhällsinsatserna. En sådan överblick kan ge den enskilde kunskap om vilka konsekvenser olika beslut som hon eller han behöver fatta får i förhållande till personens hela livssituation, , praktiskt och ekonomiskt. Analys av samtal med enskilda, brukarföreträdare och aktörer visar att när samordnad planering fungerar motverkas också den initiativlösa struktur som förekommer och som annars belastar enskilda och närstående genom att de själva får ta på sig den samordnande uppgiften. Vinster finns även för de berörda aktörerna och organisationerna. Ökad skicklighet i att bedöma behov, tidsvinster genom färre möten, minskat dubbelarbete och färre tidskrävande missförstånd samt effektivare samarbete är exempel på nyttan med arbetssättet för de professionella. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting För att uppnå en samordnad planering anger och de andra berörda myndigheterna framför allt tre vägar: en harmo- nisering och komplettering av regelverken (bl.a. LSS och SoL, som bör kompletteras med en bestämmelse som ger den enskilde rätt till individuell planering och plan), en övergripande samordnad pla- nering med en huvudansvarig koordinator och en långsiktig imple- mentering för att förankra arbetssättet. Lagar, förarbeten och definitioner som LSS trädde i kraft kompletterades HSL med ett par paragrafer av betydelse i sammanhanget (3 a och 18 a §§). Av dessa framgår att habilitering och rehabilitering – liksom tillhanda- hållande av hjälpmedel – ingår i sjukvårdshuvudmannens ansvar, vare sig det är eller kommunen som är sjukvårds- huvudman i en viss situation. Avsikten med dessa nya paragrafer var att undanröja varje osäkerhet om ansvaret för habilitering, rehabilitering och tillhandahållande av hjälpmedel.84 Enligt regeringens prop. 1992/93:159 avses med habilitering att, vid nedsättning eller förlust av någon funktion efter medfödd eller tidigt förvärvad skada/sjukdom genom planerade och från flera kompetensområden sammansatta åtgärder, allsidigt främja utveck- ling av bästa möjliga funktionsförmåga samt psykiskt och fysiskt välbefinnande hos den enskilde. Med rehabilitering avses att, vid nedsättning eller förlust av någon funktion efter skada/sjukdom genom planerade och från flera områden sammansatta åtgärder, allsidigt främja att den enskilde återvinner bästa möjliga funktions- förmåga samt psykiskt och fysiskt välbefinnande. Såväl habilitering som rehabilitering är målinriktade processer som förutsätter att den enskildes möjligheter till inflytande vid planering, genom- förande och uppföljning beaktas och säkras. har i föreskrifter och allmänna råd om samordning av insatser för habilitering och rehabilitering definierat de båda begreppen på ett sätt som mindre utgår från de medicinska 1992/93:159, s. 200; Jfr RÅ 1997 ref 49 I och II. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting perspektiven och mer från handikappolitikens övergripande syften och mål: habilitering, insatser som ska bidra till att en person med medfödd eller tidigt förvärvad funktionsnedsättning, utifrån dennes behov och förutsättningar, utvecklar och bibehåller bästa möjliga funktionsförmåga samt skapar goda villkor för ett självständigt liv och ett aktivt deltagande i samhällslivet rehabilitering, insatser som ska bidra till att en person med förvärvad funktionsnedsättning, utifrån dennes behov och förutsättningar, återvinner och bibehåller bästa möjliga funk- tionsförmåga samt skapar goda villkor för ett självständigt liv och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Habilitering och rehabilitering i praktiken Det finns brister i tillgång till habilitering och rehabilitering för barn och ungdomar med funktionsnedsättning. Men tillgången på stöd varierar mellan landsting och över landet.