sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Trots detta anger av studie- medelstagarna att de skulle ha arbetat mer om inkomstprövningen inte hade funnits.37 Reglerna för inkomstprövning tycks alltså påverka fler studerande än vad som egentligen skulle vara nödvän- digt. Kommitténs beräkningar visar att marginaleffekterna av en sidoinkomst träder in i två olika intervall, ett där bostadsbidraget minskas och ett där studiemedlen minskas. Marginaleffekten blir större vid minskningen av studiemedel än vid reducering av bostadsbidrag. Detta beror på att studiemedlen reduceras med hälften av den i förhållande till fribeloppet överstigande inkomsten och bostadsbidraget med en tredjedel.38 Diagram 4.6 Nettobehållning vid olika inkomster med hänsyn taget till skatt, samt minskning av bostadsbidrag respektive studiemedel (2008) 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 37CSN (2008a). 38När marginaleffekten av reduceringen är som störst ökar en studerandes reella inkomst med om han eller hon tjänar . I och med att lånet och bidraget redu- ceras proportionellt innebär dock reduceringen av studiemedlen även att den studerandes skuld minskar. Reducering av lånet sker med per intjänade . Diagrammet visar att nettobehållningen av extrainkomster minskar i intervallet –på grund av minsk- ningen av bostadsbidraget.39 Den som har en inkomst över kan inte få bostadsbidrag. I intervallet mellan och är nettobehållningen bara per intjänade tio på grund av reduceringen av studie- medlen (belopp). Inkomster som överstiger 250 000 kro- nor leder till att inga studiemedel utgår och nettobehållningen återgår till att bli bruttoinkomsten minus skatt. Beräkningarna i diagrammet avser en ensamstående heltidsstuderande under . Ungefär 25 000 studerande utnyttjar varje läsår möjligheten att studera utomlands med svenska studiemedel. Studerandeantalet ökade kraftigt när det 1989 blev möjligt för nästan alla att ta med sig de svenska studiemedlen vid utlands- studier. har antalet utresande studerande minskat.40 I jämförelse med övriga nordiska länder läser en stor andel av de svenska studenterna utomlands. 39Intervallet för minskning av bostadsbidraget beror på hur mycket bostadsbidrag personen erhåller, vilket i sin tur bl.a. beror på bostadskostnaden. Den i diagrammet redovisade reduceringen ska därför ses som ett exempel på nettobehållning. 40Minskningen fortsatte under /08. Antalet utresande svenska studenter minska- de med i förhållande till /07. Diagram 4.7 Antal personer med studiemedel för studier utomlands, per läsår har identifierat fem huvudsakliga problem med studiemedlen för utlandsstuderande: En tydlig målsättning saknas för utlandsstudiemedlen och uppföljningen är bristfällig. Utlandsstuderande får ofta mycket höga studieskulder. Studiemedelsreglerna överensstämmer inte helt med EG-rätten. Det finns relativt stora risker för felaktiga utbetalningar av utlandsstudiemedel. Studiemedel för studier utomlands kräver stora administrativa resurser. Oklar inriktning och bristande uppföljning Det finns få utvärderingar av de svenska utlandsstudiemedlen eller svenska utlandsstudier. Även uppföljningen och utvärderingen av själva det internationella studerandeutbytet som sådant är begrän- sad.41 En studie om utlandsstudier redovisas i publikation Utlandsstudier – till vilken nytta?. 41 (2005a). emellertid inte tillräcklig för att dra några säkra slutsatser om utlandsstudiernas samhällsekonomiska effekter. slutsatser var emellertid följande:42 Internationalisering i form av utlandsstudier är positiv för staten och utvecklingen i samhället. Utlandsstudier är lärorika och utvecklande för studenterna, de kan vidga vyerna. Utlandsstudierna riskerar att leda till ekonomisk förlust. De flesta arbetsgivare lägger stor vikt vid utfallet av utlands- studier såsom, språkkunskaper, internationell rörlighet, inter- nationella kontakter, flexibilitet och öppenhet. Arbetsgivarna behöver dock öka sitt medvetande om värdet av utlandsstudier. Både studenter och högskolor behöver kunskap om arbetsgivar- nas behov av kompetens, vilket skulle gynna både studenterna och näringslivet. drar i rapporten slutsatsen att det är billigare för det svenska samhället om studenterna åker utomlands och utbildar sig eftersom en större del av kostnaden då hamnar på den enskilde och en mindre del på staten. Den samhällsekonomiska vinsten är i detta avseende även beroende av att flertalet studerande återvänder till och är yrkesverksamma och betalar skatt i landet. En bidragande orsak till att uppföljningen av utlandsstudier och utlandsstudiemedel brister kan vara att riksdag och regering inte har angivit någon tydlig målsättning för området. De uttalade mål som finns är dels mål för högskolornas internationalisering, vilken ska leda till höjd kvalitet i utbildningen, dels mål som formulerats inom ramen för det s.k. Bolognasamarbetet. Mål finns även för Internationella programkontorets verksamhet, t.ex. att antalet deltagare i utbytesprogrammen ska öka.43 Avsaknaden av tydliga mål och en begränsad styrning i regel- verket har lett till att CSN har fått en omfattande rätt att meddela föreskrifter om utlandsstudiemedel. CSN har exempelvis rätt att föreskriva om vilka lånebelopp som ska utgå till studerande i olika länder. 42Högskoleverket (1999a). 43Regleringsbrev avseende Internationella programkontoret för utbildningsom- rådet. Utlandsstuderande har höga studieskulder Utlandsstuderande har betydligt högre skulder än studerande i . Skuldsättningen är ofta så hög att man kan befara framtida betalningsproblem. Den högre skuldsättningen är naturlig eftersom de oftare tar lån för att täcka kringkostnader, t.ex. för resor och undervisningsavgifter. Studiemedlens lånedel fastställs dessutom av CSN utifrån levnadsomkostnaderna i landet. Lånedelen för studerande utomlands är ofta högre än lånedelen för studerande i . De som studerar utomlands har en genomsnittlig studieskuld på . Om man även lägger till lån tagna i något av de äldre lånesystemen stiger den genomsnittliga skuldstorleken till för utlandsstuderande. De som läst på eftergymnasial nivå i har en genomsnittsskuld på . hade av återbetalarna som tidigare studerat utomlands en skuld , och hade skulder . Motsvarande siffror för studerande i var fyra respektive en procent. Bland dem med mycket höga skulder är personer som studerat utomlands klart överrepre- senterade. Över 250 låntagare har exempelvis en studieskuld som överstiger . av dessa låntagare bedrev sina studier i USA.44 De höga skulderna för utlandsstuderande leder till en stor åter- betalningsbörda och till att det finns risk för att lånen inte kommer att betalas av. För statens del finns risker för kostnader för uteblivna inbetalningar genom att lån skrivs av. Det svenska regelverket för studiemedel i allmänhet och utlands- studiemedel i synnerhet sågs över ur ett EG-rättsligt perspektiv 2006. Förändringar genomfördes genom propositionen Anpass- ningar av studiestödet till vissa EG-direktiv, m.m. (prop. 2005/06:134). Förändringarna innebar främst en anpassning av regelverket till EG-direktiv, bl.a. det s.k. rörlighetsdirektivet. Det konstaterades att utvecklingen av EG-rätten har inneburit att den fria rörligheten för personer har underlättats och att principen om likabehandling 44 CSN (2005a). av sociala förmåner, inklusive studiestöd, har utvidgats till vissa nya grupper. Förändringarna innebar bl.a. att utländska medborgare med permanent uppehållsrätt i och utländska medborgare med ställning som varaktigt bosatta i eller i annan EU-stat under vissa förutsättningar ska jämställas med svenska medborgare när det gäller rätt till studiestöd. () har, trots den översyn som genomfördes , i beslut kommit fram till att delar av det svenska studiemedelssystemet strider mot grundläggande EG-rättsliga principer. En bestämmelse som ÖKS har förklarat oförenlig med EG-rätten är studiestödsförordningens krav på att utlandsstudier måste pågå för att ge rätt till studiemedel.45 En annan bestämmelse som enligt ÖKS misstämmer med EG-rätten är bestämmelsen i studiestödsförordningen som anger att studiemedel för utlandsstudier enbart kan lämnas för studier på heltid.46 Större risker för felaktiga utbetalningar Delegationen mot felaktiga utbetalningar, den s.k. FUT-delega- tionen, har i rapporten blir det fel? tagit upp att kontroll- möjligheter oftare saknas vid utlandsstudier än vid studier i Sverige.47 Även har i rapporten utom- lands – och utbetalningar och fordrings- hantering pekat på särskilda risker med studiemedlen för studier utomlands.48 menar att riskerna beror både på studiemedelssystemets utformning och på CSN:s rutiner för utbetalning av studiemedel. Ett problem bedöms vara att CSN i hög grad måste lita på att den sökandes uppgifter är korrekta. Både FUT-delegationen och pekar på att kontroll- möjligheter ofta saknas och att de uppgifter som de studerande lämnar ligger till grund för utbetalningarna. Så är t.ex. fallet med inkomstkontroller som i görs gentemot taxerade inkomster från . Motsvarande kontrollmöjligheter saknas vid utlandsstudier.49 CSN konstaterar att kontroller av utlandsstudier beslut med dnr 2007- 04971.320.09. beslut med dnr 2007- 04492.320.09. 47Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007b). 48Riksrevisionen (2008). 49Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007b). dessutom är särskilt svåra bl.a. med anledning av att utländska skolor inte kan åläggas en uppgiftsskyldighet gentemot CSN.50 En stickprovsgranskning CSN genomfört av studerandes studieaktivi- tet har bl.a. visat att 12 personer av 284 studerade med en lägre studietakt än vad de själva angett (4,fel).51 En annan anledning till de större riskerna för felaktiga utbetal- ningar är att studiemedel för studier utomlands betalas ut termins- vis i förskott. Detta gör utlandsstudiemedlen mer utsatta för fusk. Risken för att stora felaktiga utbetalningar inte kan återkrävas är också överhängande. anser att inriktningen bör vara att studiemedel för studier utomlands, precis som i , betalas ut . bedömer vidare att CSN:s ledning inte har säkerställt att det finns en fungerande intern styrning och kontroll inom området.52 Mer resurskrävande administration och högre kostnader Administrationen av studiemedel för studier utomlands kräver större resurser än administrationen av studiemedel för studier i . Detta avspeglas bl.a. i att ett utlandsärende kostade att hantera, vilket ska jämföras med för ett studiemedelsärende som avsåg studier i . Skillnaden beror främst på att handläggningstiderna är längre för studiemedel för studier utomlands. Av utlandsärendena handläggs bara 59 pro- cent , jämfört för studiemedel i . Skillnaderna beror enligt CSN främst på att inga utlands- ärenden kan hanteras maskinellt. Av studiemedelsärendena för studier i hanteras maskinellt.53 Kommittén ser flera problem Kommitténs sammantagna bedömning är att utlandsstudiemedlen uppvisar brister och att justeringar bör göras inom ramen för det befintliga systemet. Bristerna avser framför allt otydlig inriktning, bristande uppföljning, hög skuldsättning och stora risker för fel- aktiga utbetalningar. Dessutom tar utlandsstudiemedlen större 50CSN (2007c). 51CSN (). 52Riksrevisionen (2008). 53CSN (2008l). administrativa resurser i anspråk än övriga delar av studiemedels- systemet. Kommitténs bedömningar och förslag behandlas senare i detta kapitel. 4.3.5Utlandsbosatta betalar ofta inte tillbaka på sina studielån Utlandsbosatta låntagare betalar ofta inte på sina studielån. Totalt var knappt 65 000 låntagare bosatta utomlands , en ökning med över 7 000 personer . Av dessa är det så många som 29 000 som inte avbetalar på sina studielån. Detta är en mycket hög siffra jämfört med låntagare boende i Sverige.54 har i rapporten utomlands – och utbetalningar och fordringshantering konstaterat dels att möjligheterna att driva in fordringar utomlands varit relativt begränsade, dels att CSN inte agerat tillräckligt kraftfullt för att driva in fordringarna. Studieskulden för utomlands boende låntagare som missköter sin återbetalning uppgick till . bedömer även att studie- skulder till betydande belopp riskerar att preskriberas de närmaste åren.55 Den mest uppenbara orsaken till att få betalar måste enligt kommitténs mening anses vara dålig betalningsmoral. Kommittén finner det uppseendeväckande att personer som fått förmånliga studielån av staten, och därigenom har kunnat skaffa sig en utbildning, uppsåtligen väljer att inte göra rätt för sig genom att inte betala tillbaka sina lån. Det finns även mer tekniska orsaker till att utlandsbosatta betalar mindre än låntagare som bor i . En orsak är att det är svårare att driva in fordringar i utlandet. Detta beror till en del på att en fordran av studielån inte kan drivas in med stöd av inter- nationella överenskommelser. Det är också svårare att driva in skulder utomlands på grund av att processer måste drivas i utländsk domstol. Utländska domstolar har olika förfaringssätt och olika praxis. I vissa fall är rättsläget oklart vad gäller fordrans giltighet. Ytterligare ett problem med låntagare som bor utomlands är att CSN inte har tillgång till taxeringsuppgifter från andra länder. Detta minskar möjligheterna att fastställa korrekta årsbelopp och 54Uppgifter som CSN lämnat till kommittén. 55Riksrevisionen (2008). att kontrollera låntagarnas inkomster. CSN har hos Finansdeparte- mentet begärt att få ta del av de uppgifter om utländska inkomster som finns hos Skatteverket.56 En annan orsak till svårigheterna att få lånen återbetalda beror på att CSN saknar adresser till låntagarna och att de därmed inte aviseras med skuldbesked, avier, krav etc. Att CSN inte aviserar låntagarna innebär även att studieskulder riskerar att preskriberas. Preskription innebär att CSN förlorar rätten att kräva in sin fordran. Preskription inträder om CSN inte haft kontakt med låntagaren under tio års tid.57 Utöver problemen med att driva in skulder utomlands har Riks- revisionen kritiserat CSN för att agera saktfärdigt med att driva in fordringarna och för att myndigheten inte uppmärksammat reg- eringen på de problem som finns. Regeringen kritiseras å sin sida för att styrningen av myndigheten varit svag.58 Delegationen mot felaktiga utbetalningar ur trygghetssystemen har uppskattat de felaktiga utbetalningarna ur studiemedelssystemet till . Det motsvarar av det utbetalda studiemedelsbeloppet (dvs. bidrag och lån). Osäker- heten i uppskattningen ligger i ett intervall mellan och , vilket motsvarar felaktiga utbetalningar på mellan 705 och 1 510 miljoner kronor.59 Även om delegationens skatt- ningar måste anses vara osäkra tyder beräkningarna på ett stort felaktigt utflöde av studiemedel. CSN har genomfört två stickprovsgranskningar som tyder på att de felaktiga utbetalningarna kan vara mindre än FUT- delegationens skattningar. Stickprovsgranskningarna innebar att CSN gjorde extra kontroller av studieaktiviteten för dels stude- rande som studerade sin sista högskoletermin med studiemedel, dels utlandsstuderande vid språkskolor. 56CSN (2008k). 57I propositionen till preskriptionslagen (prop. 1979/80:119) anges att statens fordringar på återbetalning av studiemedel är underkastade den allmänna tioårspreskriptionen i den mån inte särskilda preskriptionsbestämmelser gäller. Några sådana särskilda preskriptionsbestäm- melser finns inte på studiemedelsområdet. Även i propositionen till lag (1988:877) om ändring i studiestödslagen anges att preskriptionslagens bestämmelser är tillämpliga på studiemedelsfordringar (prop. 1987/88:116). 58Riksrevisionen (2008). 59Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007a). rades eftersom de antogs ha mindre benägenhet att meddela att de avbrutit sina studier än andra studerande. Utfallet av kontrollerna visade att av utbetalningarna var fel- aktiga. Andelen fel var alltså lägre än FUT-delegationens bedöm- ning.60 CSN:s stickprovsberäkningar visar på svårigheterna med att bedöma storleken på de felaktiga utbetalningarna. Oavsett den exakta storleken på de felaktiga utbetalningarna är emellertid inte allt som betalats ut felaktigt förlorat för staten. , eller av de felaktiga ut- betalningarna, krävs tillbaka av CSN. På dessa återkrav tillkommer dessutom en ränta på f.n. och en årlig expeditionsavgift på 100 kronor.61 Utöver detta är av de felaktiga utbetalningarna låneutbetalningar som också åter- kommer genom ordinarie återbetalning. Denna lånedel motsvarar med FUT-delegationens skattningar . Den direkta kostnaden för staten är de bidrag som betalas ut felaktigt, men inte återkrävs. Enligt FUT-delegationens uppskatt- ning motsvarar denna del 322 miljoner kronor.62 En rimlig bedöm- ning är därför, mot bakgrund av osäkerheten i bedömningarna, att den direkta besparing som skulle kunna uppnås genom att för- hindra felaktiga utbetalningar ur studiemedelssystemet ligger i intervallet 230 till om man utgår från FUT- delegationens beräkningar. Mot bakgrund av CSN:s senaste under- sökningar kan det antas att den korrekta bedömningen snarare ligger närmare 230 än . I flera fall beror de felaktiga utbetalningarna på brister i studiemedelssystemet. Systemet är inte konstruerat så att felaktiga utbetalningar förhindras. Vissa regler är krångliga, vilket leder till missförstånd. Ofta saknas även möjligheter att kontrollera de olika reglerna på ett effektivt sätt. Av de felaktiga utbetalningarna på av det totalt utbetalade studiemedelsbeloppet, har en procentenhet bedömts bero på avsiktliga fel från de sökande, dvs. Resterande beror på oavsiktliga fel av sökande, CSN eller myndigheter och skolor.63 60CSN (2008c); CSN (). 61Räntan överstiger statens utlåningsränta vid varje given tidpunkt. Åter- kravsräntan är avdragsgill för studiemedelstagaren. 62Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007a). 63Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007a). SOU 2009:28 Ett enklare studiemedelssystem Andel avsiktliga och oavsiktliga fel ur studiemedelssystemet Andel av felen, Avsiktliga fel från den sökande Oavsiktliga fel från den sökande Oavsiktliga fel från myndigheter Det kan noteras att de felaktiga utbetalningarna ur studiemedels- systemet i högre utsträckning än för andra ersättningssystem bedöms bero på oavsiktliga fel från de sökande. Detta beror till stor del på att studiemedel betalas ut i förskott. Dessa oavsiktliga fel utgör lite mer än hälften av de felaktiga utbetalningarna. Genom- snittligt för alla trygghetssystem står de oavsiktliga felen från de sökande för cirka en tredjedel av felen.64 De vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar är följande:65 Studerande lämnar felaktiga uppgifter, t.ex. om inkomst eller tidigare utbildning. Studerande anmäler inte ändring till CSN t.ex. om byte av utbildning, studieavbrott, ändrad studieomfattning eller inkomst. Studerande söker och tar emot studiemedel trots att inga studier bedrivs. Studerande jobbar svart vilket påverkar inkomsten och därmed borde påverka storleken på studiemedelsbeloppen. Handläggarfel begås, t.ex. beroende på bristande beredning, kompetensbrister, otydliga regler, tidsbrist i handläggningen eller dålig styrning. Myndigheternas kontroller brister, t.ex. beroende på låg prio- ritet av kontroller eller på regler som inte kan kontrolleras. Felaktig information lämnas från skolor och högskolor om studieaktivitet, studienivå, studieomfattning, studietid eller studie- avbrott. 64Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007a). 65Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007a); Delegationen mot felaktiga utbetal- ningar (2007b). Vissa skolor och högskolor, och då särskilt högskolor i och skolor utomlands, anmäler inte studerandes ändrade förhållanden om studieaktivitet, studienivå, studieomfattning, studietid eller studieavbrott. Ett stort antal åtgärder har vidtagits för att för- hindra felaktiga utbetalningar. Det har bl.a. införts en bidrags- brottslag (2007:612) och en lag (2008:206) om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar ur välfärdssystemen. Vidare har betänkandet Bidragsspärr (SOU 2008:100) presenterats, i vilket det föreslås att den som har gjort sig skyldig till ett bidragsbrott inte har rätt att få det bidrag som brottet avsett. Flera myndigheter, däribland CSN, har också fått särskilda uppdrag från regeringen att vidta åtgärder mot felaktiga utbetalningar och att återrapportera vilka resultat som uppnåtts. Åtgärder har även genomförts för att förbättra det elektroniska informationsutbytet mellan myndigheterna.66 Kommittén konstaterar att de felaktiga utbetalningarna ur studiemedelssystemet är alltför stora. Även om felaktigheter aldrig kan förhindras helt bör åtgärder vidtas för att minska omfattningen av felen. 4.4Principiell inriktning för ett reformerat studiemedelssystem I detta avsnitt presenterar kommittén den principiella inriktningen för ett reformerat studiemedelssystem. Denna tar sin utgångspunkt dels i studiemedlens roll för att nå de utbildningspolitiska målen, dels i de brister kommittén har uppmärksammat inom ramen för studiemedelssystemet. Kommitténs uppdrag att öka genomström- ningen i högskolan beaktas särskilt. Studiestödet och studiemedlen är en del av utbildningspolitiken. Så måste det vara även fortsatt. Studiemedelssystemet är inget mål i sig. Det är enligt kommitténs mening snarare ett medel för att ge varje individ möjligheter till kunskap och utbildning. 66 Se t.ex. (2008c). Utbildning kan vara lönsam både för individen och för samhället. Individen får oftast avkastning i form av högre lön och ökat väl- befinnande. Samhället får avkastning genom bl.a. utbildade med- borgare och ökade skatteintäkter. Det är därför rimligt att den studerande och samhället delar på kostnaderna för utbildningen. Kostnaderna för utbildning består dels av kostnaderna för själva utbildningen, dels av kostnaderna för studiestödet. Ett studiestöd som består både av bidrag och av lån återspeglar den delade finan- sieringen. Så bör det enligt kommitténs bedömning vara även fortsatt. Statens del av kostnaderna för studiemedelssystemet måste avgöras mot bakgrund av att samhällets resurser är begränsade. Insatser i form av studiemedel måste vägas mot insatser på andra områden. Det samhälleliga bidraget till de studerande behöver även stå i samklang med den allmänna fördelningspolitiken. Det finns en gräns för hur mycket de som inte studerar kan bidra med till dem som genomgår utbildning. Slutligen behöver studiemedelssystemet bidra till en hushållning med allmänna medel och ha en långsiktigt positiv inverkan på samhällsekonomin. Detta betyder att studiemedelskostnaderna i alla delar ska vara väl motiverade och att studiemedlen bör upp- muntra till effektiva studier. Studielånet ska vara utformat så att lånen betalas tillbaka. Den enskildes ansvar för detta ska betonas. Statens del av subventionerna i studiemedelssystemet ska vara tydliga och det ska på förhand vara klarlagt vad staten bidrar med och vad den enskilde bidrar med. Subventionerna i systemet bör av den anledningen främst finnas i tilldelningen av studiemedel och inte i lånedelen. För att förhindra felaktiga utbetalningar måste reglerna för studiemedel vara kontrollerbara och i övrigt utformade så att felaktigheter kan undvikas. Goda möjligheter att återkräva felaktigt utbetalda studiemedel och att driva in obetalda låneskulder behöver finnas. Studiemedlen ska enbart vara avsedda för den tid då studier bedrivs. Finansiering , exempelvis under lov och ferier, måste den studerande själv stå för. studerande arbeta eller i likhet med andra förlita sig på andra trygghetssystem. Så långt det är möjligt bör studiemedlen inte heller påverkas av t.ex. arbetsinkomster under ferietid. 4.4.3Enhetligt, enkelt och flexibelt Studiemedelssystemet bör vara enhetligt och tillämpas lika i hela landet. En utgångspunkt ska vara att det ska finnas ett stöd för studier, inte flera, samt att detta stöd i princip ska vara lika för alla studerande på samma utbildningsnivå. Studiemedlen bör även vara generella, dvs. alla som uppfyller vissa villkor bör ha rätt till studie- medel.