sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Av dessa kan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, som bl.a. ska utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor eller kriser, möjligtvis vara en myndighet som kan åläggas planerings- och förberedelsefasen. Utredningen kan konstatera att oavsett vilken myndighet eller statlig nämnd som slutligen åläggs ansvaret för en statlig skade- reglering kan det medföra merarbete i form av etablering av reviderade eller nya system för skadereglering och möjligen i viss mån personell resursförstärkning. Kammarkollegiet har erfarenhet av, och en uppbyggd kompetens för, skadereglering i statlig regi och har etablerade system och rutiner, om än i mindre skala än vad som kan förväntas vara nödvändigt i händelse av en allvarlig radio- logisk olycka som genererar ett stort antal ersättningsanspråk. Det går visserligen, som utredningen antytt ovan, att tänka sig en upp- delning mellan olika myndigheter av planerings- respektive genom- förandefasen för etablering av ett skaderegleringssystem. Utred- ningen ser emellertid stora fördelar med att den myndighet som förbereder ianspråktagandet av systemet även är den myndigheten som i ett senare skede ska tillämpa det i praktiken. hanterar Kammarkollegiet skadeståndsanspråk inom ramen för bl.a. det statliga försäkringssystemet. Myndigheten har således en väl uppbyggd kompetens för att hantera den typen av frågor och utredningen bedömer därför att Kammarkollegiet är den myndighet som är mest lämpad att anförtros uppgiften att ansvara för den statliga delen av skaderegleringen vid en allvarlig radiologisk olycka. En av de viktigaste förutsättningarna för att Kammarkollegiet ska kunna hantera stora volymer skadeärenden är emellertid att de administrativa stödsystemen dimensioneras för uppgiften. 26.2.15Villkor som förutsättning för fortsatt drifttillstånd enligt kärntekniklagen Utredningens förslag: Utredningen föreslår en komplettering av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) som innebär ett bemyndigande till regeringen att få föreskriva att tillstånd till kärnteknisk verksamhet ska förenas med de villkor som behövs för att säkerställa det ansvar och de skyldig- heter som följer av lagen om ansvar och ersättning vid radio- logiska olyckor. Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) innehåller grundläggande bestämmelser om säkerheten i samband med kärnteknisk verksamhet. Det övergripande syftet med lagen är att förebygga och förhindra radiologiska olyckor. Radiologiska olyckor ska förebyggas dels genom en för varje anläggning anpassad grundkonstruktion i vilken ska ingå flera barriärer, dels genom att verksamheten bedrivs med en organisation som har till- räckliga ekonomiska och personella resurser och som är utformad för att upprätthålla säkerheten. Säkerheten vid verksamheten i samband med drift av en kärnteknisk anläggning bestäms således inte bara av tekniska system m.m. utan också av organisatoriska, administrativa och personella resurser85. Ansvaret för att säkerheten upprätthålls ligger på anläggnings- innehavaren. Ett sådant ansvar finns även i samband med tran- sporter av kärnämne eller kärnavfall. De svenska kärnkraftverken och flera övriga kärntekniska anläggningar innehar drifttillstånd utan begränsning i tiden. Enligt kärntekniklagen får emellertid regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer under ett tillstånds giltighetstid besluta de villkor som behövs med hänsyn till säkerheten. Regeringen får också besluta om de villkor för tillståndet som behövs för att säkra tillämpningen av vissa bestämmelser i om för- sörjning med uran86. Om säkerheten vid drift av en kärnteknisk anläggning på något sätt skulle brista med en radiologisk olycka som följd kan kon- 1983/84:60, s. 82. 86Jfr 8 och 8 a §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. sekvenserna av en sådan olycka bli mycket allvarliga. Om den anläggningsinnehavare i vars anläggning olyckan har inträffat inte har föreskriven finansiell täckning för att ersätta tredjemansskador får staten och skadelidande bära det ekonomiska ansvar som rätteligen åvilar den enskilde anläggningsinnehavaren. Kärntekniklagens främsta syfte är att förebygga olyckor och genom bestämmelserna om atomansvarighet fastställs anläggnings- innehavarens ekonomiska skyldigheter i händelse av en olycka. Enligt utredningens uppfattning finns det ett uppenbart samband mellan dessa aspekter. För att få en helhetssyn kring de frågor som är förknippade med ett ansvar i samband med drift av kärntekniska anläggningar föreslår utredningen att kärntekniklagen kompletteras med en bestämmelser som ger regeringen en möjlighet att före- skriva att tillstånd till kärnteknisk verksamhet ska förenas med de villkor som behövs för att säkerställa det ansvar och de skyldig- heter som följer av lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. 26.2.16Behov av en utökad och enhetlig tillsyn på atomansvarsområdet Utredningen föreslag: Utredningens föreslår att Strålsäkerhets- myndigheten ges ett samlat tillsynsansvar på atomansvars- området. Utredningens förslag innebär att utövar tillsyn över efterlevnaden av författningsförslag. Vidare föreslår att myndigheten bemyndigas att godkänna anläggningsinnehavarens försäkring eller annan ekonomisk säkerhet enligt 41 § författnings- förslag. Ett sådant godkännande bör ske efter samråd med . har föreslagit en möjlighet för reg- eringen att besluta om lägre försäkringsnivåer eller nivåer på annan ekonomisk säkerhet om en kärnteknisk anläggning bedöms vara mindre riskfylld med hänsyn till slaget av anlägg- ning och den sannolika omfattningen av en radiologisk olycka. Regeln innebär att den enskilda anläggningsinnehavaren i varje enskilt fall med stöd av en riskanalys får lägga fram sådana omständigheter som kan åberopas till grund för påståendet att risken med verksamheten vid anläggningen är så låg att den motiverar ett avsteg från nivån enligt huvudregeln. En sådan bedömning kräver alltså att en prövning görs i det enskilda fallet. Utredningen föreslår att den riskanalys som gjorts av den berörda anläggningsinnehavaren ska granskas av Strålsäkerhets- myndighet innan regeringen prövar en sådan framställning. 26.2.16.1 Gällande bestämmelser om tillsyn Frågor om vissa myndighetsuppgifter i samband med bestämmel- serna i atomansvarighetslagen framgår av förordningen (1981:327) med förordnanden enligt atomansvarighetslagen (1968:45). Enligt förordningen har fyra olika uppgifter, nämligen följande: att i samband med transport av atomsubstans i vissa fall för- ordna att fraktföraren i stället för innehavaren av atomanlägg- ningen skall vara ansvarig för atomolycka under eller i anslut- ning till transporten87, att i samband med internationella transporter intyga att berörd anläggningsinnehavare i är innehavare av en atomanlägg- ning i mening88, att fastställa formulär för certifikat som försäkringsgivaren skall ställa ut i samband med internationella transporter89, att ta emot skriftlig anmälan om att försäkringsavtal mellan försäkringsgivare och innehavare av atomanläggning har upp- hört90. uppgift är att godkänna den försäkring inne- havare av atomanläggning är skyldig att ta och vidmakthålla enligt atomansvarighetslagen91. 2 § förordningen (1981) med förordnande enligt atomansvarighetslagen och 10 § första stycket atomansvarighetslagen (1968:45). 6 § andra stycket förordningen (1981) med förordnande enligt atomansvarighetslagen och 39 § första stycket atomansvarighetslagen (1968:45). 6 § första stycket förordningen (1981) med förordnande enligt atomansvarighetslagen och 39 § andra stycket atomansvarighetslagen (1968:45). 4 § förordningen (1981) med förordnande enligt atomansvarighetslagen och 25 § första stycket atomansvarighetslagen (1968:45). respektive har i förordningen tilldelats vissa specifika myndighetsuppgifter men inte givits några befogenheter att svara för tillsyn över lagens efter- levnad. Någon myndighet med uppgift att utöva någon egentlig tillsyn över efterlevnaden av atomansvarighetslagen har således inte utsetts. Enligt såväl den nuvarande atomansvarighetslagen och Atom- ansvarsutredningens författningsförslag finns en bestämmelse som stadgar försäkringsplikt respektive ekonomisk säkerhet som täcker ersättningsansvaret upp till ett visst belopp92. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter försäkringsplikten eller att ställa säkerhet till den stipulerade nivån kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.93 I skyldigheten för en anläggningsinnehavare att ha en ansvars- försäkring eller att ställa säkerhet upp till en viss nivå följer vissa aspekter som kan behöva kontrolleras av en tillsynsmyndighet. En självklarhet är att förvissa sig om att det finns en tecknad för- säkring. Andra exempel kan vara att tillse att ansvarsförsäkringen täcker det belopp och de skyldigheter som föreskrivs och att det är rätt aktör som har tecknat försäkringen. Eftersom det inte finns något klart utpekad tillsyns- myndighet har utredningen kunnat konstatera att någon tillsyn över lagens efterlevnad heller inte har utövats. I och med att referensbeloppet höjs och att kraven på ansvarsförsäkring eller annan säkerhet ställs till ett högre belopp än nuvarande reglering är det, enligt utredningens uppfattning, angeläget att tillsynen över lagens efterlevnad stärks. Enligt 16 § kärntekniklagen utövar den myndighet som reg- eringen bestämmer tillsynen över efterlevnaden av lagen och av villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Genom 22 § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet (kärnteknikförordningen) har tillsynsuppgiften lagts på Strålsäker- hetsmyndigheten. 3 § förordningen (1981) med förordnande enligt atomansvarighetslagen och 22 § atomansvarighetslagen (1968:45). 9222 § atomansvarighetslagen respektive 13 § författningsförslag. 9340 § atomansvarighetslagen respektive 44 § författningsförslag. befogenheter som tillsynsmyndig- het är utomordentligt vittgående. Tillståndshavare skall enligt 17 § kärntekniklagen på begäran av myndigheten lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynen. Till- ståndshavaren ska också ge myndigheten tillträde till anläggning eller plats där verksamhet bedrivs för undersökningar och prov- tagningar i den omfattning som behövs. Myndigheten får vid behov anlita polismyndigheten för biträde vid tillsynen. Enligt 18 § kärntekniklagen får tillsynsmyndigheten besluta om de åtgärder som behövs för att lagen eller föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen skall följas. I samma syfte får myndigheten meddela förelägganden och förbud i enskilda fall. Om någon inte vidtar en åtgärd som ålagts honom får myndigheten låta vidta åtgärden på hans bekostnad. Utredningen har föreslagit att tillstånd till kärnteknisk verk- samhet enligt 8 a § kärntekniklagen ska få förenas med de villkor som behövs för att säkerställa att anläggningsinnehavare tar det ansvar och de skyldigheter som följer av 13 § Atomansvarsutred- ningens författningsförslag. Genom den koppling som utredningen gör mellan kärnteknik- lagen och 13 § författningsförslag – den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet är skyldig att svara för det ansvar och de skyldigheter som följer av lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska skador – kan utredningen inte se det på annat sätt än att tillsynsbefogenheter skulle omfatta även den tillsyn som är nödvändig på atomansvars- området. Några författningsändringar avseende tillsynsansvaret är därför enligt utredningen inte nödvändiga. Enligt utredningens uppfattning bör bemyndigas att godkänna anläggningsinnehavarens försäkring eller annan ekonomisk säkerhet enligt 41 § författningsförslag. Ett sådant godkännande bör ske efter samråd med . har föreslagit en möjlighet för reg- eringen att besluta om lägre försäkringsnivåer eller nivåer på annan ekonomisk säkerhet om en kärnteknisk anläggning bedöms vara mindre riskfylld med hänsyn till slaget av anläggning och den sannolika omfattningen av en radiologisk olycka. Regeln innebär att den enskilda anläggningsinnehavaren i varje enskilt fall med stöd av en riskanalys får lägga fram sådana omständigheter som kan åberopas till grund för påståendet att risken med verksamheten vid anläggningen är så låg att den motiverar ett avsteg från nivån enligt huvudregeln. En sådan bedömning kräver alltså att en prövning görs i det enskilda fallet. Utredningen föreslår att den riskanalys som gjorts av det berörda anläggningsinnehavaren granskas av . Detsamma ska gälla för transporter av kärnämnen eller kärnavfall. Regeringen får sedan pröva om det är motiverat att sänka beloppet för ansvarsförsäkringen eller säker- heten. Utredningens förslag innebär sammanfattningsvis att Strålsäker- hetsmyndigheten ges ett samlat tillsynsansvar på atomansvars- området. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att den straff- rättsliga bestämmelsen i 44 § författ- ningsförslag utgår med hänvisning till att ett motsvarande straff- rättsligt ansvar även faller in under 25 § kärntekniklagen. Förslaget innebär att det blir en straffskärpning för den som åsidosätter kravet på försäkring eller annan säkerhet, i för- hållande till författningsförslag. Eftersom det är av stor betydelse att anläggningsinnehavare innehar en ansvarsförsäkring eller annan säkerhet finner utred- ningen att en sådan straffskärpning är rimlig. Dessutom uppnås en enhetlighet avseende straffansvaret för den som bedriver kärnteknisk verksamhet, oavsett om överträdelsen är säkerhets- relaterad eller avser åsidosättande av kravet på ansvarsförsäkring eller annan säkerhet. I författningsförslag finns en bestäm- melse om straffansvar som innebär att den anläggningsinnehavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sin skyldighet att ha ansvarsförsäkring eller att ställa säkerheter upp till den nivå som anges i 13 § författningsförslag kan dömas till böter eller fängelse . Atom- ansvarsutredningens förslag till sanktionsbestämmelse bör i detta sammanhang ses mot bakgrund av utredningens förslag ovan om villkor för tillstånd till drift av kärnteknisk verksamhet. Utredningen har föreslagit att tillstånd till drift av kärnteknisk verksamhet enligt kärntekniklagen ska få förenas med de villkor som behövs för att säkerställa att det ansvar och de skyldigheter som följer av förslag till lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. Att åsidosätta villkor som beslutats enligt kärntekniklagen är förenat med straffansvar. I kärntekniklagen anges att den som åsidosätter villkor som med- delats med stöd av kärntekniklagen döms till böter eller fängelse i högst under förutsättning att gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Är brottet att anse som grovt kan straffet bli fängelse i lägst och högst fyra år.94 Den koppling mellan kärntekniklagen och Atomansvarsutred- ningens författningsförslag som utredningen föreslagit får till följd att det straffrättsliga ansvaret enligt 25 § kärntekniklagen blir tillämplig även på den anläggningsinnehavare som åsidosätter sina skyldigheter enligt författningsförslag. Det finns därför enligt utredningens uppfattning skäl att föreslå att sanktionsbestämmelsen enligt 44 § för- fattningsförslag ska utgå. Om sanktionsbestämmelsen enligt författningsförslag skulle behållas skulle ansvar kunna utkrävas enligt antingen 25 § kärntekniklagen eller 44 § författningsförslaget där den senare bestämmelsen dessutom föreskriver en lindrigare påföljd. Förslaget innebär att det blir en straffskärpning i förhållande till 44 § författningsförslag för den som åsidosätter kravet på försäkring eller annan säkerhet. Eftersom det är av stor betydelse att anläggningsinnehavare innehar en ansvars- försäkring eller annan säkerhet finner utredningen att en sådan straffskärpning är rimlig. Dessutom uppnås en enhetlighet av- seende straffansvaret för den som bedriver kärnteknisk verksamhet, oavsett om överträdelsen är säkerhetsrelaterad eller avser åsido- sättande av kravet på ansvarsförsäkring eller annan säkerhet. Enligt utredningens direktiv ska utredningen se över sanktions- reglerna på kärnteknik- och strålskyddsområdet och särskilt beakta möjligheterna att använda sanktionsavgifter istället för straff- bestämmelser. Utredningen återkommer därmed i slutbetänkandet med ett övervägt förslag om införande av sanktionsavgifter med 94 Jfr 25 och 25 a §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). ambitionen att förenkla och effektivisera de nuvarande sanktions- reglerna. En överträdelse som kan leda till att en sanktionsavgift tas ut bör vara lätt konstaterbar och således inte behöva kräva någon större utredning eller bedömning av om en överträdelse har skett eller inte. Åsidosättande av en anläggningsinnehavare att inneha en ansvarsförsäkring eller annan säkerhet är en förseelse av sådan art att den skulle kunna resultera i att en sanktionsavgift tas ut. 26.2.18 Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningens bedömning: Genom att utredningen förordar ett obegränsat skadeståndsansvar och därtill en avsevärd höjning av nivån på de ansvarsbelopp som måste ha ekonomisk täckning i form av ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet, innebär förslaget ökade kostnader för kärnkraftsindustrin jäm- fört med den nuvarande lagstiftningen. För s.k. lågriskanlägg- ningar har regeringen möjlighet att begränsa beloppet som ska täckas av försäkring eller annan säkerhet. För de anläggningar som bedöms som mindre riskfyllda torde inte beloppsökningen bli så markant som för reaktorinnehavare. har direkta överföringsförbindelser med två kärn- kraftsländer, nämligen och . Ett införande av obegränsat ansvar i kommer att innebära en ytterligare harmonisering mellan , och av ram- förutsättningarna på den nordeuropeiska elmarknaden. När det gäller kravet på finansiell täckning innebär utredningens förslag att kravet på anläggningsinnehavare kommer att vara lägre i jämfört med men högre jämfört med . Utredningens förslag innebär att kommer att åläggas nya tillsynsuppgifter som myndigheten inte har någon erfarenhet av och som inte heller ingår i de resursförstärkningar som har aviserats för myndigheten. Även för Kammarkollegiet som av utredningen föreslås hantera den statliga delen av skaderegleringen, kan utredningens förslag innebära konsekvenser. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen redovisa om förslagen i betänkandet påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner eller landsting eller för företag eller andra enskilda samt en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Om förslagen i betänkandet har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottslighet och brottsförebyggande arbete eller för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen är utredningen skyldig enligt 15 § kommittéförordningen att redovisa även detta. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet enligt 15 a § samma förordning. Det kan konstateras att utredningens förslag avseende atom- ansvarighet får återverkningar på endast ett fåtal av de uppräknande områdena. Vad som påverkas är framförallt kärnkraftsindustrin. 26.2.18.1 Konsekvenser för kärnkraftsindustrin Utredningen förordar att anläggningsinnehavarna åläggs ett obegränsat skadeståndsansvar i händelse av en radiologisk olycka. En anläggningsinnehavare i är skyldig att ha en ansvars- försäkring eller annan ekonomisk säkerhet motsvarande 700 mil- joner euro. Innehavare av en kärnkraftsreaktor i drift för att utvinna kärnenergi är skyldig att därutöver säkerställa ansvarsför- säkring eller annan ekonomisk säkerhet motsvarande . För s.k. lågriskanläggningar får regeringen med hänsyn till slaget av anläggning och den sannolika omfattningen av en radio- logisk olycka begränsa det belopp som ska täckas av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet, dock aldrig lägre än . Genom att utredningen förordar ett obegränsat ansvar och därtill en avsevärd höjning av nivån på de ansvarsbelopp som måste ha ekonomisk täckning i form av ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet, innebär förslaget ökade kostnader jämfört med den nuvarande lagstiftningen. För s.k. lågriskanläggningar har regeringen möjlighet att begränsa beloppet som ska täckas av försäkring eller annan säkerhet. För de anläggningar som bedöms som mindre riskfyllda torde inte beloppsökningen bli så markant som för reaktorinnehavare. Som utredningen har konstaterat kan införandet av ett obegränsat ansvar komma att medföra vidgat riskfokus från kapitalmarknaden. Risken för en konkurs till följd av en radiologisk olycka kan inte uteslutas utan kommer att kunna påverka bolagens rating och villkoren för finansiering och kommer därigenom att kunna påverka bolagens kapitalkostnader. Det finns dock ingen anledning att förvänta sig någon omfattan- de ökning av kapitalkostnaderna. Som utredningen har redovisat är sannolikheten för omfattande radiologiska olyckor liten. Sannolikheten för konkurser är i de flesta branscher av en helt annan storleksordning än sannolikheten för en konkurs i ett kärn- kraftsbolag till följd av ersättningskrav i samband med radiologisk skada. Det har framförts att ett obegränsat ansvar och krav på högre finansiell täckning skulle missgynna svensk konkurrenskraft på en allt mer gemensam europeisk elmarknad. Utredningen kan inte se att dessa förhållanden på något avgörande sätt skulle ha negativ inverkan på de svenska kärnkraftsbolagens konkurrenskraft. har direkta överföringsförbindelser med två kärnkrafts- länder, nämligen och . Ett införande av obegrän- sat ansvar i kommer att tvärtom innebära en ytterligare harmonisering mellan , och av ramförut- sättningarna på den nordeuropeiska elmarknaden. När det gäller kravet på finansiell täckning innebär utredningens förslag att kravet på anläggningsinnehavare kommer att vara lägre i jämfört med men högre jämfört med . Staten har enligt den nuvarande ett subsi- diärt ansvar för det ansvar som anläggningsinnehavarna har enligt konventionen. En viktig frågeställning är om införandet av ett obegränsat ansvar för anläggningsinnehavarna får till följd att staten får ett obegränsat subsidiärt ansvar. Statens ansvar att i andra hand ersätta de skadelidande gäller dock endast upp till 1 200 mil- joner euro.95 Staten har ingen civilrättslig skyldighet att betala ersättning utöver tilläggskonventionens maximibelopp. Ett in- förande av ett obegränsat ansvar för anläggningsinnehavarna inne- bär således ingen ökning av statens subsidiära ansvar. 95 Se författningskommentarer till 15 § och 18 § (SOU 2006:43, s. 353 och 358–359). Kärnförsäkringspoolen har aviserat undantag i ansvarsförsäk- ringen i förhållande till tilläggsprotokoll. Undantagen gäller bl.a. preskriptionstiden för personskador överstigande och åtgärder för miljöskador som avses enligt tilläggs- protokoll. Utredningens förslag innebär att anläggningsinne- havaren får täcka de delar som ansvarsförsäkringen inte omfattar genom säkerheter. Endast om anläggningsinnehavaren inte har möjlighet att få fram nödvändiga säkerheter kan ett statligt kredit- garantiåtagande inom ramen för den statliga garantimodellen aktualiseras. Eftersom prissättningen på ett sådant garantiåtagande inte ska subventioneras måste avgifterna, enligt förarbetena till budgetlagen, också återspegla den bedömda risknivån. 26.2.18.2Konsekvenser för och Kammarkollegiet Utredningens förslag innebär att kommer att åläggas nya tillsynsuppgifter som myndigheten inte har någon erfarenhet av och som inte heller ingår i de resursförstärkningar som har aviserats för myndigheten.