sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — Detta innebär att det som inte var tillståndspliktig vattenverksamhet från början inte heller kan drabbas av nu aktuell anmälningsskyldighet. Särskilt om rensningsanmälningar i skogsmark Anmälningar enligt nu gällande 11 kap. 15 § ska göras till . Som angivits ovan kommer ändringen att omfatta fler vattendrag än . Många av dessa vattendrag ligger i skogs- har tillsammans med haft ett regeringsuppdrag att tydliggöra tillämpningen av gällande regelverk för dikesrensning på skogsmark. I uppdraget ingår att samråd ska ske med länsstyrelserna och andra berörda intressenter samt att utarbeta en vägledning för hur regelverket ska tillämpas. Uppdraget är ännu inte rapporterat till regeringen. I ett utkast till rapport som tillställts utredningen anges bl.a. att regelmässigt mottar anmälningar för samråd enligt 12 kap. 6 § när det gäller dikesrensningar i skogsmark. förmedlar i sin rådgivande verksamhet den uppfattningen att rensning av diken ofta är en samrådspliktig åtgärd.10 Om den ovan nämnda ändringen av 11 kap. 15 § införs så skulle grunden för samråd enligt 12 kap. 6 § falla bort, eftersom den paragrafen gäller åtgärder som inte i övrigt är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Av rapporten framgår vidare att detta samråd kan utgöra en integrerad del av andra kontakter som markägaren har med . Företrädare för har underhand framfört till utredningen att det är en förenkling om dessa anmälningar även i fortsättningen kan göras till och utgöra en integrerad del av markägarens kontakter i samband med andra skogliga åtgärder. För att belysa vilka olika regleringar som kan vara aktuella för att lösa ovanstående fråga ska utredningen beskriva de två alternativen. Ska dikesrensningar i skogsmark anmälas till ? Det finns samordningsfördelar om anmälningarna rörande skogs- mark görs hos . Att styra anmälningar enligt 11 kap. 15 § till skulle kunna genomföras med följande formulering av tredje stycket i nämnda paragraf. Anmälan om de planerade arbetena ska göras till Skogstyrelsen, när det gäller åtgärder som sker i område som omfattas av 2 § skogsvårdslagen (1979:429) och i övrigt till . Anmälan ska ske innan arbetena påbörjas. Anmälan till eller behövs inte om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas av arbetena. 10 Dikesrensningens regelverk, och utkast , avsnitt 4.9 s. 12–13. Ovan redovisade skrivning kräver att ges ett tillsynsansvar enligt 11 kap. vilket inte finns . Detta skulle kunna ske genom ett tillägg till bilagan till förord- ningen om tillsyn enligt . Tillägget bör införas som en ny B9a-punkt enligt följande. Frågor som avses i 11 kap. 15 § tredje stycket vad gäller åtgärder som sker i område som omfattas av 2 § skogsvårdslagen (1979:429). Ändringen i bilagan skulle kräva hänvisningsändringar i punkten B9. Fördelen med den ovan beskrivna ordningen är att den som bedriver skogsbruk kan sköta sina myndighetskontakter med en myndighet istället för att behöva diskutera med två myndigheter. Det är en förenkling ur verksamhetsutövarens perspektiv. Det framstår vidare som en bättre lösning att anmälningsskyldigheten är tydligt reglerad i lag än att den sker på det tämligen löst reglerade sätt som beskrivs i och Naturvårds- verkets utkast till rapporten . Nackdelen med förslaget är att tillsynsansvaret för vattenverk- samheter splittras upp på två myndigheter. Om två myndigheter ska ha ansvar för att hantera anmälningar om rensningar enligt 11 kap. 15 § ökar riskerna för att tillämpningen inte blir enhetlig. Risken är att jämförbara åtgärder, som kanske vidtas i samma vattendrag fast på olika delsträckor, bedöms olika om de anmäls till respektive till . Det är enligt utredningens mening inte en god ordning. Ska dikesrensningar i skogsmark anmälas till ? Det andra alternativet är att anmälningarna även fortsättningsvis ska göras till . Genom att alla rensningar görs anmälningspliktiga kommer möjligheten att kräva samråd enligt 12 kap. 6 § att försvinna eftersom den regeln är subsidiär till andra tillstånds- eller anmälningsplikter. Den regel- ändringen kommer leda till att handhar hela tillsynsansvaret enligt 11 kap. för dessa åtgärder vilket bör leda till en enhetlig rättstillämpning. En ytterligare aspekt är att det i en rapport till regeringen har föreslagits att tillsynsuppgifter ska föras över till . I rapporten anges bl.a. följande.11 Ett område där dagens myndighetsorganisation strider mot principer som anses giltiga inom andra områden är skogsadministrationen. verksamhet kan grovt delas i tre delar: myndighets- utövning, kommersiell konsultverksamhet samt informations-, kurs- och stödverksamhet bl.a. inom EU:s landsbygdsprogram. Rollkonflik- ter mellan uppdragsverksamhet på konsultbasis och tillsyn söker man i andra sammanhang eliminera genom en organisatorisk uppdelning. verksamhet har alltmer närmat sig den verksamhet inom miljöområdet som länsstyrelserna ansvarar för. har tillsynsuppgifter enligt både skogsvårdslagen och . Tillsynen och annan myndighetsutövning effektiviseras om den genomförs av en och samma myndighet. har t.ex. tillsyn över vissa biotopskyddsområden. Denna tillsyn bör samordnas med länsstyrelsernas naturreservats- och kulturminnes- tillsyn. Här finns också starka beröringspunkter med de miljöstöd inom EU:s program för landsbygdsutveckling som hanteras av länsstyrelserna. Större delen av skogsindustrins verksamhet tillståndsprövas och tillsynas enligt av miljödomstolar respektive länsstyrelserna. Att föra över denna verksamhet till vore att organisera efter medborgarperspektivet. Eftersom flertalet mark- ägare äger kombinerade jord- och skogsbruksfastigheter kan alla deras jordbruks-, skogsbruks och miljöfrågor hanteras av en och samma myndighet. Därigenom skulle länsstyrelsernas resursbas för tillsyn inom naturvårdsområdet förstärkas och den samlade tillsynsverk- samheten kunna utvecklas. Också här förutsätter vi att en särskild statlig utredning ser närmare på möjligheten att effektivisera tillsyn och tillståndsprövning inom det skogliga området genom att samordna den med läns- styrelsernas uppgifter. Att mot ovanstående bakgrund aktivt föra över nya tillsynsupp- gifter enligt till skulle inte underlätta en sådan överföring som föreslås i rapporten. 11 Länsstyrelsernas Tillsyn – dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter, redovisning av ett regeringsuppdrag Fi 2008/3093 s. 95 f. Utredningens slutsats i frågan vart dikesrensningar i skogsmark ska anmälas Utredningen delar uppfattning att det just ur det skogliga perspektivet skulle vara en förenkling om anmälan om rensning av ett skogsdike kunde ske samordnat med andra kontakter markägaren måste ha med . Frågan berör emellertid ett större rättsområde än så. Det är som har tillsynsansvaret för vattenverksamheter enligt 11 kap. . Detta framgår av punkterna B7 och B9 i bilagan till förordningen om tillsyn enligt . Om anmälningar om rensningar som berör skogsmark skulle göras till istället så skulle tillsynsansvaret för vattenverksamheter behöva delas upp på två myndigheter. Den uppdelningen skulle då troligen få ske med stöd av de definitioner på skogsmark m.m. som finns i skogsvårdslagen. Uppdelningen skulle kunna medföra att en och samma rensning i ett vattendrag som rinner både genom skogsmark och jordbruksmark skulle hanteras av två myndigheter. Det förefaller inte som en lämplig lösning. Mot bakgrund av att utredningens direktiv bl.a. syftar till en effektiv tillsyn för vattenverksamheter finner utredningen att de skäl som talar för just detta bör ges en särskild tyngd. Skälen för en sammanhållen tillsyn enligt 11 kap. är tyngre än de skäl som talar för en samordnad skogsadministration. Utredningen föreslår därmed att alla rensningar enligt 11 kap. 15 § ska anmälas till . I utredningens direktiv nämns särskilt att utredningen ska täcka behovet av regeländringar för att få herrelösa verksamheter omprövade. Utredningen menar att verksamheter som kan misstänkas vara herrelösa i huvudsak ska fångas upp av den inventering som föreslås i avsnitt 7.2.3. När verksamheterna har identifierats bör tillsynsmyndigheten bedöma om verksamheten är faktiskt herrelös eller om det finns någon som kan göras legalt ansvarig för verksamheten. Om det går att binda en legalt ansvarig till verksamheten bör tillsynsmyndigheten använda de verktyg som redan finns i lagstiftningen och, i de mån de införs, de verktyg som föreslås på andra ställen i detta betänkande. För att detta arbetssätt ska fungera krävs det att länsstyrelserna verkligen får ett resurs- tillskott så att inventeringarna kan genomföras, se vidare om resursfrågan i avsnitt 13.3. För de verksamheter som befinns vara herrelösa och det alltså inte finns någon som kan ta ansvar för verksamhetens miljö- påverkan krävs andra åtgärder. Det är dock enligt utredningens mening viktigt att även herrelösa verksamheter fångas upp och bedöms efter sin miljöpåverkan. Det är inte en rimlig ordning att fokus enbart läggs på de verksamheter som har en verksamhets- utövare om det är så att behovet ur miljösynpunkt främst finns hos herrelösa verksamheter. Ta ledning av och länsstyrelsernas arbete med förorenade områden Utredningen menar att man i frågan om herrelösa men miljö- störande vattenverksamheter kan hämta ledning från det arbete och den organisation som byggts upp på länsstyrelserna för att hantera frågorna om förorenade områden. Arbetet är en del av miljömåls- arbetet för en giftfri miljö. För förorenade områden har och länsstyrelserna byggt upp ett särskilt arbetssätt som finansierats med särskilda öronmärkta anslag. På länsstyrelserna har särskild inventeringspersonal anställts. Dessa har genomfört en inventering och en klassificering av förorenade områden. Områdena har klassificerats utifrån hur allvarlig miljösituationen är på respektive område. Efter inventeringen har arbetet bedrivits enligt två spår; tillsynsspåret och bidragsspåret. Tillsynsspåret har följts för de verksamheter där det har gått att hitta en legalt ansvarig och där har vanliga tillsynsregler använts. För verksamheter som befunnits sakna någon legalt ansvarig eller där den legalt ansvarige saknar medel att klara av efterbehandlingen har det varit möjligt att söka statliga bidrag enligt förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador. För de verksamheter som befinns både vara herrelösa och sakna någon legalt ansvarig finns det egentligen ingen annan än staten som kan bekosta de eventuella åtgärder som bedöms önskvärda ur allmän synpunkt. Det finns därmed ingen enkel regeländring som kan lösa frågan. Om det behöver vidtas åtgärder så krävs det att staten skjuter till resurser för dessa åtgärder. Utredningen menar att ett system, liknande det som finns för efterbehandling av förorenade områden, med inventeringspersonal och statsbidrag till åtgärder där de inte finns någon legalt ansvarig skulle kunna byggas upp för att identifiera och åtgärda herrelösa vattenverksamheter. Arbetet skulle, som nämnts ovan, samordnas med det tidigare beskrivna inventeringsarbetet. Att hämta in sådana uppgifter som behövs för tillsynen och för att få undersökningar genomförda är som ovan nämnts möjligt för tillsynsmyndigheterna med stöd av 26 kap. 21–22 §§ . Mot bakgrund av reglerna i 26 kap. 1–2 §§ om bl.a. skyldigheten att fortlöpande bedöma om befintliga villkor är tillräckliga, kan man rent av säga att det är en skyldighet för tillsynsmyndigheterna att som ett led i tillsynen begära in behövliga uppgifter och därefter avgöra om man ska begära omprövning av tillstånden. Trots att lagstiftningen redan finns kan man konstatera att arbetet med att driva omprövningar går sakta. Ett alternativ både till att förlita sig till att tillsynsmyndig- heterna driver omprövningar och till att begära att alla befintliga vattenverksamheter obligatoriskt ska tvingas att ge in underlag som duger till en omprövning, skulle kunna vara att direkt i lagstiftningen rikta kravet på att ge in underlag mot t.ex. större verksamheter eller verksamheter som är så ingripande att en omprövning är nödvändig. En modell för det arbetet skulle kunna vara förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter. Den förordningen infördes för att man befarade att vissa befintliga industriverksamheter, som bara var prövade enligt miljöskyddslagen, och som omfattades av IPPC- direktivet, inte hade genomgått den prövning som direktivet krävde och att direktivet därmed inte uppfylldes i . ålade de som drev vissa i förordningen uppräknade verksamheter att redovisa särskilt angivna uppgifter till tillsynsmyndigheten. Uppgifterna skulle lämnas i den miljörapport de var skyldiga att lämna in . När tillsynsmyndigheten fått in redogörelsen skulle den ta ställning till om de eventuella brister som förelåg gick att åtgärda med tillsynsförelägganden om begränsningar eller försiktighetsmått eller om det krävdes att verksamheten ompröv- ades. Om det varken krävdes tillsynsförelägganden eller omprövning skulle tillsynsmyndigheten meddela verksamhets- utövaren att ärendet inte föranledde någon åtgärd från myndig- hetens sida. En motsvarande ordning för vattenverksamheter skulle kunna utformas som en förordning som riktade sig till alla dammägare och vattenkraftägare eller den som har underhållsansvaret för dessa anläggningar. Dessa fysiska eller juridiska personer skulle då vid ett visst datum redovisa de uppgifter som behövs för att ta ställning till om ett arbete med omprövning behöver inledas. Förordningen skulle då ställa krav på att i vart fall följande uppgifter redovisas. En redovisning av vilket eller vilka vattendrag anläggningarna påverkar samt ett kartunderlag som visar hela vattendraget och var anläggningarna är placerade. En redovisning av vilka vattendomar och andra beslut som finns för respektive anläggning samt övriga rättsgrunder som kan ha betydelse för verksamheten. De verksamheter som inte täcks av en vattendom eller något annat tillståndsbeslut ska preciseras till sin omfattning och utförande. Sakägarförteckning samt en uppskattning av vilka enskilda intressen det finns i området. En redovisning av vilken elproduktion som pågår i varje anläggning i vattendraget och en översiktlig uppskattning av vilken elproduktion som skulle vara möjlig i vattendraget. En redovisning i vilken mån anläggningen redan fungerar eller kan komma att fungera som frekvensstyrd reglerkraft för svängningar på elnätet eller reservkraft för svängningar i elproduktionen. En redovisning av den miljömässiga situationen i hela det vattendrag som berörs av respektive anläggnings påverkan. Hur vattendraget är klassat av vattenmyndigheten och vilket underlag om vattendraget som finns tillgängligt där. Om vattendraget omfattas av krav i åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna fastställt. En redovisning av vilket fiske som pågår i vattendraget och vilket fiske som skulle vara möjligt. Om något område som är reglerat i 3, 4 eller 7 kap. berörs av verksamheten. Vilka kommunala planer som finns för det berörda området. En bedömning av dammsäkerhetsfrågorna vid anläggningarna. Uppgifterna kan så långt möjligt baseras på den redovisning av dammsäkerhetsfrågor som redan görs till länsstyrelserna (jfr avsnitt 13.2.4). Uppgifterna skulle redovisas till tillsynsmyndigheten för vatten- verksamheter, vilket är . När fick in uppgifterna skulle den bedöma i vilken utsträckning det skulle vara möjligt och tillräckligt att meddela tillsynsföreläggande för att och dess följd- förordningars krav skulle efterlevas. Om bedömde att det inte skulle vara möjligt att tillsynsvägen meddela sådana förelägganden som medförde att krav uppnås, skulle en omprövning initieras. Innan gick vidare med omprövningsarbetet, skulle objekten rangordnas så att det skulle framgå i vilken ordning omprövningarna borde drivas. Läns- styrelserna skulle i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda som skulle kunna vara särskilt berörda. Om det varken krävdes tillsynsförelägganden eller omprövning, skulle tillsynsmyndigheten meddela verksamhets- utövaren att ärendet inte skulle föranleda någon åtgärd från myndighetens sida. En sådan omprövningsförordning som beskrivits ovan skulle öka myndigheternas kunskapsunderlag på ett betydande sätt. Förordningen skulle dock lägga väldigt stora krav och kostnader på verksamhetsutövarna utan att det finns några garantier för att underlaget verkligen kommer till användning i omprövningsarbetet. Utredningen gör därvid bedömningen att man inte bör införa en sådan generell omprövningsförordning som beskrivits, eftersom den förväntade nyttan inte bedöms stå i proportion till de kostnader det medför för företagen att ta fram uppgifterna. Utredningen lägger därmed inget sådant förslag. Metoden med en särskild omprövningsförordning skulle dock kunna användas för att uppnå mer preciserade åtgärder som t.ex. att få fram underlag för att verkställa vad beslutat om fiskvandringsvägar. Se vidare om denna fråga i avsnitt 12. I avsnitt 4.9 har de allmänna reglerna om tillstånd redovisats. Av redogörelsen framgår bl.a. att man för miljöfarliga verksamheter återinfört den möjlighet till ändringstillstånd, eller påbyggnads- tillstånd som de även kallas, som fanns i miljöskyddslagen. Regeländringen infördes genom propositionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129). I propositionen berördes inte närmare frågan om varför ändringstillstånd bara skulle behövas för miljöfarlig verksamhet. Vattenverksamheter berördes endast utifrån utgångspunkten att förenkling kunde ske genom att öppna för anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt. Propositionen bygger i sin tur på betänkande En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124) som även den behandlade vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter var för sig. Jämför även utredningens genomgång av skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i avsnitt 4.19. Vidare kan nämnas att i särskild skrivelse till utredningen påpekat att det är olyckligt att det verkar råda olika principer för omprövningar och ändringsprövningar av miljöfarlig verksamhet och av vattenverksamhet. – Reglerna för att söka ändringstillstånd för vattenverksamheter ska vara desamma som för miljöfarlig verksamhet och regleras på samma sätt. Ändringen förs in i 16 kap. 2 § . Ändringen medför att 24 kap. 5 § andra–tredje styckena blir tillämpliga även vid ändringstillstånd för vattenverksamhet. Frågan om avgränsning av en tillståndsansökan om vattenverk- samhet är bedömd i rättspraxis varav ett par fall ska redovisas nedan. fann vid sin prövning av vid central1 att ansökan fått en olämplig avgränsning som inte medgav en ändamålsenlig prövning. Miljödomstolens dom undanröjdes och tillståndsansökan avvisades. Frågan om det var rätt av att avvisa ansökan utan att först förelägga om komplettering har prövats av ().2 Prövningstillstånd meddelades i frågan om bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket lämnar utrymme för att avvisa en ansökan med hänvisning till brist i denna utan att först ha förelagt sökanden att avhjälpa bristen. HD anförde följande. I 23 kap. finns särskilda bestäm- melser om rättegången i och HD. Enligt 23 kap. 7 § första meningen gäller i fråga om rättegången i ansökningsmål i bl.a. vissa uppräknade bestämmelser i 22 kap., dock inte 22 kap. 2 §. Det har därför inte funnits utrymme för att avvisa en ansökan med hänvisning till bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket . HD anförde dock vidare. Enligt 6 kap. 9 § första stycket ska den myndighet som prövar en ansökan i ett mål där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning även ta särskild ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller balkens krav. Myndigheten ska göra en fristående bedömning av miljökonsekvensbeskrivningen, antingen i ett särskilt beslut eller i samband med att målet eller ärendet avgörs. En godtagbar miljökonsekvensbeskrivning är en processförutsättning (prop. 1997/98:45 del 2 s. 65). 1Miljööverdomstolen slutligt beslut i mål nr M 8597-06. 2NJA 2008 s. 748. ansökan med motiveringen att bristerna i den miljökonsekvens- beskrivning som ingått i ansökan är så väsentliga att ansökningen inte kan läggas till grund för prövningen. Detta har skett utan att förelagts att komplettera sin ansökan. Parterna har emellertid i yttrat sig i frågan om avvisning. Enligt 34 kap. 1 § ska fråga om hinder för målets upptagande av rätten företas så snart anled- ning förekommer därtill. Rättegångshinder ska av rätten självmant beaktas, om ej annat är stadgat. Det har alltså varit möjligt för att ta upp frågan om rättegångshinder och avgöra den sedan parterna fått tillfälle att yttra sig. Frågan är även berörd av i mål om tillstånd att anlägga dammar för klarning av vatten från gruvverksamhet3. Målet gällde både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. uttalade i det målet bl.a. följande. Hur än verksamhetsutövaren väljer att avgränsa sin ansökan om tillstånd, måste resultatet av tillståndsmyndighetens samlade prövning täcka alla centrala frågor så att det finns förutsättningar att föreskriva villkor i alla delar som är relevanta från miljösynpunkt. Oavsett om prövningsplikten följer av 9 kap. eller av 11 kap. eller av båda, ska prövningen resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt allmänna hänsynsregler. Prövningens avgräns- ning är således av central betydelse för en ändamålsenlig prövning i enlighet med syfte. Visserligen är det sökanden som genom sin ansökan anger ramarna för prövningen, men ytterst åligger det tillståndsmyndigheten att ta ställning till om ansökan kan ligga till grund för prövningen.4 har i samma mål även noterat att den ändring i 16 kap. 2 § som införts genom propositionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129) endast rör miljö- farlig verksamhet. konstaterar dock att i frågan om ansökans avgränsning bör samma synsätt användas både för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. I ligger i vart fall tre mål5 för avgörande där Kammarkollegiet, som överklagat målen dit, hävdat att en prövning enligt ska omfatta den samlade 3Miljööverdomstolen mål nr M 10104-04 s. 6. rättsfall s. 7. 5MD i mål nr M 153-08, MD mål nr M 540-08, MD mål nr M 2714-07. miljöpåverkan medan sökanden menat att det är sökanden som genom sin ansökan styr ramen för prövningen. Under utredningens arbete har det till utredningen framförts att vattenrättsliga mål av tradition har hanterat fråga för fråga och att delfrågorna avgjorts vid skilda tillfällen. Upplägget är alltså inte så olikt det system med ändringstillstånd som införts för miljöfarlig verksamhet. Enligt vad som framförts till utredningen följer denna ordning för vattenverksamheter dock direkt av ordalydelsen i 11 kap. 2 § 1 då det i den punkten uttryckligen nämns ändring. Enligt utredningens mening kan dock den invändningen inte vara avgörande eftersom tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet i 5 § tredje stycket FMH även den talar om tillstånds- plikt för ändring. I det fallet har man ansett det nödvändigt att införa särskilda regler om ändringstillstånd. Mot bakgrund av ovanstående rättsfall och de synpunkter som framförts till utredningen anser utredningen att de saknas skäl att reglera möjligheten till ändringstillstånd annorlunda för vatten- verksamheter än för miljöfarliga verksamheter. Utredningen anser i stället att det finns skäl för att i möjligaste mån reglera likartade frågor lika, om det inte finns särskilda skäl som talar emot. När det gäller frågan om en ansökans avgränsning ansluter sig utredningen till ovan redovisade resonemang att sökanden anger ramen för prövningen i sin ansökan men att det är tillstånds- myndigheten som slutligen avgör om avgränsningen är lämplig. Detta är i stort samma resonemang som förs i den ovan nämnda propositionen En effektivare miljöprövning (2004/05:129), genom vilken möjligheten till ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet infördes.