sou · GXB338 · 2009-04-24 00:00:00 — Överflyttning ska göras om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål, hjälpbehovets varaktighet och omständigheterna i övrigt framstår som lämpligt. verksamhet ska bygga på människornas självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 § SoL) och insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde (3 kap. 5 § SoL). Mot bakgrund av det ska den enskildes önskemål tillmätas mycket stor betydelse. Den nämnd som ansöker om överflyttning ska därför ta reda på och redovisa den enskildes vilja. Att flytta över ett ärende mot den enskildes vilja bör i regel inte förekomma. Det kan dock inte uteslutas att det kan uppkomma enstaka fall där det finns anledning att frångå den enskildes vilja. I ett sådant fall bör det krävas en utförlig motivering av varför den enskildes vilja har frångåtts.32 För att överflyttningsmöjligheten inte ska motverka den i 2 kap. 2 § SoL angivna huvudprincipen om vistelsekommunens primära ansvar för stöd och hjälp, krävs viss varaktighet av det aktuella hjälpbehovet för att en överflyttning ska göras. Någon tidsgräns är inte möjlig att ange men det får inte vara fråga om behov av akut hjälp som kan förutses upphöra relativt snart. Typiskt sett bör det i ärenden som ska flyttas över vara fråga om mångåriga insatser.33 Vid bedömningen av till vilken kommun den enskilde har starkast anknytning är det naturligt att hämta ledning från principerna i folkbokföringslagen (1991:481), vilket i regel innebär att den enskilde 31Socialstyrelsen, Handläggning och dokumentation inom , 2008, s. 57. 2002/03:53 s. 109 ff. 2002/03:53 s. 110. anses ha starkast anknytning till den kommun där han eller hon är eller borde ha varit folkbokförd.34 6.2.2 Tillvägagångssätt vid överflyttning av ärende Utgångspunkten är att överflyttning av ärenden ska göras i samförstånd mellan kommunerna och frågan om det är lämpligt att flytta över ett ärende får avgöras efter en individuell bedömning i varje enskilt fall. Det måste göras en samlad bedömning av i vilken kommun den enskildes behov bäst kan tillgodoses utifrån de angivna kriterierna i 16 kap. 1 § SoL. Alltsedan 1980 års socialtjänstlag trädde ikraft har det funnits möjlighet till överflyttning från en socialnämnd till en annan under förutsättning att den senare nämnden samtyckt till överflyttningen. Mot bakgrund bl.a. av att överflyttning förutsatte att kommunerna var överens kom bestämmelsen i praktiken knappast att tillämpas trots att en överflyttning i många fall kunde vara av stor betydelse för den enskilde. kompletterades därför bestämmelsen med en möjlighet att efter ansökan hos flytta över ett ärende mot en kommuns vilja. I förarbetena motiverades de nya bestämmelserna med att den dåvarande bestämmelsen om överflyttning av ärenden i det närmaste vara att anse som obsolet. Regeringen menade att det utifrån rimlighets- och effektivitetsaspekter, var av väsentlig betydelse med en reell möjlighet att flytta över ärenden i ett system som det svenska där huvudregeln är att vistelsekommunen ansvarar för stöd och hjälp åt behövande enskild.35 Ansökan görs hos den länsstyrelse där den andra kommunen ligger. Motpart är socialnämnden i den andra kommunen. beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det finns ingen bestämmelse om att ett sådant beslut ska verkställas . Om kommunerna inte kommer överens om annat, innebär det att den gamla kommunen har kvar ansvaret till dess att beslutet har vunnit laga kraft. Uppgifter som behövs för att en socialnämnd ska kunna ta över ett ärende ska lämnas ut av den socialnämnd från vilken överlämnandet sker. 2002/03:53 s. 109. 2002/03:53 s. 92. 6.2.3 Den mottagande kommunen är bunden av tidigare beslut Den omständigheten att ett ärende flyttas över till en annan kommun påverkar inte giltigheten av tidigare fattade beslut. i den mottagande kommunen är således bunden av ett redan meddelat beslut på samma sätt som om den själv hade fattat beslutet. Den mottagande kommunen kan alltså inte ändra eller återkalla ett beslut om bistånd om inte några av undantagen för att ett gynnande beslut ska kunna återkallas är uppfyllda. Ett gynnande beslut kan endast återkallas om beslutet har försetts med förbehåll om återkallelse, om tvingande säkerhetsskäl föreligger eller om beslutet har fattats med ledning av vilseledande uppgifter som den enskilde har lämnat.36 Dessutom kan ett beslut om fortlöpande bistånd utan tidsbegränsning ändras om biståndsbehovet väsentligen har förändrats.37 Den omständigheten att den mottagande kommunen anser att det finns andra alternativa insatser än den redan beslutade kan inte, utan den enskildes medgivande, utgöra skäl för återkallelse av beslutet. En annan sak är att den mottagande kommunen själv avgör hur beslutet rent praktiskt ska verkställas. Det torde dock endast gälla om beslutet inte närmare anger hur insatsen ska vara utformad.38 Bistånd enligt SoL kan utgå enligt två olika bestämmelser; 4 kap. 1 eller 2 §§. 4 kap. 1 § SoL ger den enskilde rätt till bistånd under vissa angivna förutsättningar medan 4 kap. 2 § SoL ger kommunen en befogenhet att ge bistånd utöver vad som följer av 1 § om det finns skäl för det. En kommun kan inte fritt välja att behandla en ansökan enligt 4 kap. 1 eller 2 § SoL. I första hand ska ansökan prövas utifrån om den enskilde har rätt till den begärda hjälpen enligt 4 kap. 1 § SoL.39 1985/86:80 s. 39. 37RÅ 2000 ref. 16. 38Se JO 2005/06 s. 182. 39JO 2003/04 s. 236. 6.3.1 Rätten till bistånd Av 4 kap. 1 § SoL framgår att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Med försörjningsstöd avses enligt 4 kap. 3 § SoL skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift. Denna del av försörjningsstödet beräknas enligt en riksnorm som finns i socialtjänstförordningen (2001:937). Rätten till bistånd innefattar också en rätt till bistånd för livsföringen i övrigt. Härmed avses alla de olika behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. Det kan vara fråga om bistånd till läkarvård eller tandvård, glasögon, möbler, husgeråd, vård och behandlingsinsatser för missbrukare, hemtjänst, särskilt boende för äldre eller funktionshindrade m.m. Att rätten till bistånd inte är knuten till vissa särskilt angivna insatser innebär att insatsernas art och utformning får bestämmas av förhållandena i det enskilda fallet.40 Av förarbetena framgår att rätten till bistånd inte sträcker sig så långt att den rymmer också rätten till en viss bestämd insats. När det gäller andra insatser än sådana som avser rent ekonomiskt bistånd får kommunen göra en helhetsbedömning av behov och skälighet i det enskilda fallet. Valet av insats måste göras med beaktande av kommunens resurser.41 Det finns inte en obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala insatser oberoende av kostnad.42 Beslut enligt 4 kap. 1 § SoL kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Förvaltningsbesvär innebär att domstolen kan pröva såväl beslutets laglighet som beslutets lämplighet. 1979/80:1 Del A s. 525. 1979/80:1 Del A s. 470 och s. 526. 2000/01:80 s. 91. Enligt 4 kap. 2 § SoL får socialnämnden ge bistånd utöver vad som följer av 1 § om det finns skäl för det. Bestämmelsen infördes efter ett påpekande av lagrådet om behovet av att införa en regel som klargör att kommunen kan betala ut ekonomisk hjälp, utan att det föreligger någon rätt till bistånd. I förarbetena ges inga exempel på situationer när det kan anses befogat att tillämpa bestämmelsen i 4 kap. 2 § SoL. Då bestämmelsen får anses innebära en återgång till vad som enligt praxis gällde före lagändringen kan vägledning dock hämtas i de uttalanden som gjordes i prop. 1979/80:1. Där uttalas att hjälp kan ges i förebyggande syfte hellre än att vänta på att det uppstår en akut situation i vilken den enskilde har rätt att få hjälp. Som exempel anges bl.a. en person som har en hyresskuld och som haft tillräckliga medel för att betala sin hyra men prioriterat något annat eller tidigare fått bistånd av nämnden. Om en familj riskerar att avhysas och det inte finns någon annan utväg än ekonomisk hjälp kunde sådan hjälp beviljas. Eftersom frivilligt bistånd enligt 4 kap. 2 § SoL inte är en rättighet för den enskilde utan en möjlighet för kommunen, kan ett sådant beslut inte överklagas på annat sätt än genom laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900). Vid en laglighetsprövning görs en prövning som enbart avser lagligheten i det överklagade beslutet. Om domstolen finner att beslutet är olagligt kan den enbart upphäva beslutet men inte sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. 7 Rörligheten i samhället 7.1In- och utrikes flyttningar publicerar () tabeller över befolkning. framställs också en textdel där det ges en beskrivande sammanfattning av det som hänt inom befolkningsområdet. Tabeller över befolkning för kommer att publiceras och textdelen för kommer att publiceras , dvs. efter att denna utredning har redovisat sitt uppdrag. Följande uppgifter är därför hämtade års tabeller och textdel. flyttade totalt 1 328 297 personer inom , vilket är en ökning med 20 713 flyttningar jämfört med . registrerades således i genomsnitt 3 640 inrikes flyttningar hos . genomfördes 429 235 flyttningar över kommungräns.1 I genomsnitt förväntas en man flytta elva gånger i sitt liv medan kvinnor i genomsnitt flyttar tolv gånger. Mellan 19 och flyttar vi i genomsnitt fem gånger. Dessa flyttningar är ofta kopplade till studier eller byte av arbete. Efter är flyttningarna oftast korta. Det innebär att där man bor , eller i närheten därav, kommer man med stor sannolikhet också att fortsätta att vara bosatt.2 Trots att vi flyttar alltmer så bor de flesta personer kvar i det län som de föddes i. Den vanligaste flyttningen är inom församlingen, är av denna typ. av flyttningarna är till en annan försam- 1SCB, Tabeller över befolkning 2007, s. 343. 2SCB, Tabeller över befolkning 2007, s. 343. ling i kommunen, till en annan kommun inom länet och till ett annat län inom landet.3 hade 110 av landets 290 kommuner ett överskott av inrikesflyttningar, dvs. de hade fler som flyttade in än ut ur kommunen. Resterande 180 kommuner hade ett underskott. Störst flyttningsöverskott hade följt av och , medan och hade störst underskott. Om man sätter in- och utflyttningen i relation till kommunernas folkmängd, hade , och de största överskotten, medan framför allt men också och hade de största underskotten.4 I var det 5 014 fler personer som flyttade in än som flyttade ut . Andra län med stort flyttningsöverskott var och . Med hänsyn till folkmängden hade det klart största överskottet. och hade tillsammans med minst inflyttningar i förhållande till folkmängden.5 7.1.2 Flyttningar till och från var och fram till 1930- talet ett utvandringsland. utvandrade drygt 1,4 miljoner svenskar, de flesta till . har dock haft fler invandrare än utvandrare.6 invandrade 99 485 personer till . Det innebär att invandringen, som slog rekord , ligger på en fortsatt hög nivå jämfört . Storleken på invandringen beror på flera faktorer. Bland annat noterades en fortsatt hög invandring av nära anhöriga till personer som tidigare beviljats uppehållstillstånd genom den tillfälliga asyllag som gällde fram till . ökade även antalet asylsökande kraftigt och många fler fick stanna av skyddsbehov än 3SCB, Beskrivning av befolkning 2006, s. 39. 4SCB, Beskrivning av befolkning 2006, s. 41. 5SCB, Beskrivning av befolkning 2006, s. 41. 6SCB, Beskrivning av befolkning 2006, s. 31. Dessutom fortsatte trenden med en allt större invandring från EU-länderna. Bland invandrarna fanns 168 medborgarskap representerade. var svenska medborgare den största enskilda gruppen invandrare, följt av irakier. Runt en tredjedel av alla som invandrade var svenska eller irakiska medborgare.7 Även utvandringen var fortsatt hög, 45 418 personer flyttade från för att bosätta sig utomlands under . En så stor utvandring har inte registrerats . Antalet utvandrade innebar en liten ökning, cirka 500 personer, jämfört med . Mer än hälften av dem som utvandrade var svenska medborgare. De flesta svenskarna flyttade till , och , följt av , och . Utöver svenskar så är de flesta utvandrarna nordbor eller européer.8 Det finns ingen officiell svensk statistik över antalet svenskar (svenskfödda eller svenska medborgare) som är permanent bosatta i andra länder. samlar in statistik från EU-länderna samt , och över befolkningen efter födelseland och medborgarskap. Statistiken från kan kompletteras med statistik från . databas innehåller statistik från EU- länder som inte lämnat uppgifter till , t.ex. från och . Den innehåller också uppgifter från andra länder med många svenskar, som , och . Om man summerar uppgifterna från EU- och hamnar antalet registrerade utlandssvenskar i EU och på drygt 250 000 personer. Det finns givetvis också svenskar bosatta i länder utanför EU och . Enbart emigrerade svenskar till ett hundratal länder runt om i världen, varav de flesta inte producerar någon officiell statistik som kan användas till att bestämma hur många svenskar som är bosatta i landet. 7SCB, Tabeller över befolkning 2007, s. 289. 8SCB, Tabeller över befolkning 2007, s. 289. 9Uppgifterna är hämtade från SCB:s befolkningsstatistik, Beskrivning av befolkning 2006. EU och har utgjort av all svensk utvandring . Om antalet registrerade svenskar i EU- och ligger runt 250 000, skulle det totala antalet svenskar registrerade eller långtidsboende utomlands kunna uppskattas till drygt 300 000 personer. Det finns dock källor som uppskattar antalet utlandssvenskar till betydligt fler. Statistiken som presenteras av och kommer från länders statistikbyråer och innehåller de personer som inkluderats i befolkningsregister eller folkräkningar. Föreningen i Världen ställer frågor till ambassader och konsulat om det uppskattade antalet svenskar10 i respektive land, oberoende av vistelsetid eller om personerna är inkluderade eller inte i landets folkräkning. Enligt föreningen finns det totalt runt 470 000 utlandssvenskar. 10 Skattningarna bygger på svenskt medborgarskap. 8Personer som evakueras till Nisrin är och svensk medborgare. Hon kommer ursprungligen från men flydde därifrån på grund av inbördeskriget. Nisrin bodde i fram , då hon flyttade tillbaka till . I samband med Libanonkrisen var Nisrin på nytt tvungen att lämna och hon fick hjälp att evakueras till . När hon landade på flygplatsen i togs hon emot av representanter från som erbjöd henne hjälp att ta sig vidare till sin hemkommun. Eftersom Nisrin inte längre hade någon bostad i och inte heller ville återvända till den kommun där hon tidigare varit bosatt, blev det oklart var hon skulle ta vägen. Nisrin, som hade för avsikt att återvända till så snart oroligheterna hade lagt sig, ville helst stanna kvar i flygplatskommunen. Flygplatskommunen menade dock att den inte hade resurser att ta emot Nisrin och hänvisade henne till den kommun där hon tidigare hade varit bosatt. När Nisrin inte ville ta emot den tågbiljett som flygplatskommunen erbjöd, hänvisades hon till att bo hos anhöriga eller bekanta. Nisrin hade dock inte längre kontakt med någon i och hon visste inte var hon skulle vända sig. i flygplatsens ankomsthall stod det klart att Nisrin inte hade någonstans att ta vägen. Flygplatskommunen beviljade henne då bistånd i form av övernattning på vandrarhem och matpengar. Personer som evakueras till Det finns cirka 250 000 till 500 000 utlandssvenskar i världen, dvs. svenskar som bor och arbetar tillfälligt eller mer varaktigt i andra länder.1 Till detta kommer att det befinner sig igenomsnitt mer än 200 000 svenskar på resa utomlands.2 Många svenskar reser som turister och i länder med mindre utvecklad infrastruktur än i och där det finns risk för t.ex. naturkatastrofer. Vidare reser många svenskar med ursprung i andra länder på besök till sina ursprungsländer eller flyttar tillbaka dit. De slutsatser som kan dras är att allt fler svenskar befinner sig utomlands och att antalet kan antas öka i framtiden.3 8.2.1 Hjälp till svenska medborgare Svenska medborgare kan i vissa fall räkna med hjälp från svenska myndigheter även i utlandet. I de fall denna hjälp består av evakuering till vid en krissituation påverkas kommuner, eftersom de kan behöva ge bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, efter ankomsten till . Även utan ett svenskt beslut om evakuering kan svenska medborgare på eget initiativ (s.k. spontanevakuering) ta sig till i samband med t.ex. krigs- eller sjukdomsutbrott, naturkatastrofer eller av andra skäl och då behöva bistånd enligt SoL. Vilken typ av händelser kan medföra en evakuering till ? Det är svårt att förutse vilka händelser som kan medföra en evakuering till . Till exempel kan terroristdåd inträffa i en viss del av världen beroende på säkerhetsläget i en annan del av världen. Vidare kan naturkatastrofer bli mer frekventa med hänsyn till klimatförändringar. Händelserna kan grovt delas in i följande grupper: naturkatastrofer (t.ex. flodvågskatastrofen ), terrorism (t.ex. bombdåd i turisttäta områden), 1SCB, Beskrivning av befolkning 2006, s. 77 ff. 2SOU 2008:23 s. 39. 3SOU 2008:23 s. 9. Personer som evakueras till tekniska olyckor (t.ex. flygplanshaverier eller kärnkraftsolyckor), smitta (t.ex. fågelinfluensa), krigstillstånd (t.ex. Libanonkrisen ).4 De grupper av svenskar som kan drabbas är: charterturister, flygplans- och fartygsresenärer, enskilda resenärer som backpackers och långtidsturister, svenskar samlade vid större internationella evenemang som kongresser eller , samt svenskkolonier i form av fast boende och studerande. De två förstnämnda kategorierna är sannolikt de mest utsatta eftersom de i regel har svagast anknytning till värdlandet. Även deltagare i evenemang skulle kunna vara en utsatt grupp om evenemanget hålls i en stat med begränsade resurser.5 8.3Evakuering till från utlandet Av 2 kap. 2 § SoL framgår att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver, se avsnitt 6.1.2. Ansvaret gäller både under normala förhållanden och vid allvarliga händelser. Vid en evakuering till från utlandet ligger alltså ansvaret för insatser enligt SoL, både praktiskt och ekonomiskt, hos den kommun som tar emot de evakuerade personerna.6 Detta ansvar gäller oavsett om evakueringen är föranledd av ett beslut av regeringen eller om det rör sig om en s.k. spontanevakuering. Kommunerna saknar möjlighet att påverka eller förebygga situationer som kan medföra ett regeringsbeslut om evakuering från ett annat land. De kan inte heller i någon avgörande utsträckning påverka till vilken ort i evakueringen sker. 4SOU 2008:23 s. 52. 5SOU 2008:23 s. 52. 6Ds 2007:51 s. 171. Personer som evakueras till scenariot är att en evakuering sker till en eller flera flygplatser inom . tre största flygplatser ligger alla inom relativt små kommuner med begränsade personella och ekonomiska resurser. Även kommuner som har en hamn eller en landgräns mot ett annat land kan dock komma att bli mottagningsplatser, låt vara att detta inte torde vara ett lika troligt scenario eller riskera att upprepas lika ofta som för flygplatskommunernas del.7 tre största flygplatser - Airport, Airport och Airport - ligger i , respektive kommuner. I dessa kommuner finns en beredskap för händelser kopplade till storflygplatserna. Beredskapen i de tre kommunerna är i grunden lika men har lokala skillnader.8 De flesta kommuner har organiserat särskilda krisstödsgrupper, ofta kallade POSOM-grupper (psykiskt och socialt omhändertagande).9 Huvuduppgiften för dessa är att i det akuta skedet stödja individer och familjer, upprätta informations- och stödcentrum samt samverka med de övriga organisationer som berörs av händelsen. 8.4Kommuners möjlighet att bistå varandra vid extraordinära händelser Kommuners och landstings uppgifter i samhällets krishanteringssystem regleras i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (lag). Lagen syftar till att kommuner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner och landsting ska därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar.10 lag skiljer i vissa avseenden mellan kommuner och landsting. I det följande kommer endast kommunernas uppgifter att redovisas. 7Ds 2007:51 s. 178. 8Socialstyrelsen, Evakueringen av svenskar från , 92, 2008, s. 32. 9Socialstyrelsen, Krisberedskap inom område, 2008, s. 60. 101 kap. 1 § lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Personer som evakueras till lag är begränsad till de situationer då det föreligger en extraordinär händelse. Med det begreppet avses en sådan händelse som -avviker från det normala, -innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner, och -kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting.11 Det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är de extraordinära händelsernas stora omfattning och att händelseförloppet är snabbt och svårt att överblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunala organen.12 Typiska händelser som avses är väderrelaterade händelser av större omfattning, t.ex. större översvämningar, ras som en följd av längre tids nederbörd och omfattande snöoväder. En större skogsbrand, som hotar bebyggelse eller liknande och som kräver betydande insatser utöver räddningstjänsten, är ytterligare exempel på en extraordinär händelse.13 Det kan vara svårt att i det akuta skedet bedöma om 2006 års lag är tillämplig. Det är först i efterhand när den totala bilden av händelsen och dess konsekvenser står klar som det går att avgöra om händelsen var att betrakta som extraordinär eller inte.14 I varje kommun ska det finnas en nämnd som fullgör uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krisledningsnämnd).15 får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning.16 111 kap. 4 § lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 2001/02:184 s. 14. 2001/02:184 s. 14. 14Uppgift från i , och . 152 kap. 2 § lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 162 kap. 4 § första stycket lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Personer som evakueras till Det är ordföranden i krisledningsnämnden som bedömer när en extraordinär händelse medför att nämnden ska träda i funktion och beslutar i sådana fall att så ska ske. Ordföranden får vidare besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas.17 8.4.3 Hjälp till andra kommuner och landsting Kommuner får på begäran lämna hjälp till andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse i fredstid.18 Det kan t.ex. röra sig om att ställa de egna resurserna till förfogande, såsom socialtjänst.19 Detta är ett undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen i kommunallagen (1991:900), KL, och gör det alltså möjligt för en kommun att stödja en annan kommun eller ett landsting.