sou · GXB361 · 2009-07-02 00:00:00 — 4Ur över insatser för barn och unga hämtade för räkning. Uppgifterna omfattar alla barn födda –1989 och som under sin uppväxt varit i dygnsvård och placerade i familjehem vid minst ett vårdtillfälle. 5Se Statistik – Socialtjänst, Barn och unga – insatser –2007 och Familjerätt s. 16 och s. 17 (), jfr Statistisk årsbok s. 444, tabell 505 och s. 502, tabell 544 (SCB). 6 Se bl.a. den danska forskningsöversikten Adoption som indsats av Mogens m.fl. (rapport nr 07:32, SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, BookPartnerMedia A/S, 2007) och studier av och (se ingående sammanfattningar i som vuxna, akademisk avhandling. , [1996] och Svensk forskning om fosterbarnsvård , Liber Utbildning/CUS [1996]). Föräldrars samtycke till adoption tyckas vara ett steg i rätt riktning att ta bort den vårdnadshavande förälderns vetorätt i ärenden om adoption. Som framgår av fram- ställningen i avsnitt 9.2 finns en möjlighet att gå emot en vårdnadshavande förälders vilja i flera andra europeiska länder, och Europarådskonvention om adoption hindrar inte att vissa undantag görs mot en förälders vetorätt. Konventionsstaterna får göra undantag om det finns exceptional grounds fastställda i lag (artikel 5.3). Som exempel anges i den förklarande rapporten att föräldern befinner sig på okänd ort, att föräldern är oförmögen att samtycka eller att föräldern vägrar att samtycka av skäl som kan betraktas som ett missbruk av rätten att samtycka.7 Emellertid finns det också skäl som talar mot att den vårdnadshavande förälderns vetorätt tas bort. En adoption är – till skillnad från t.ex. frågor om vårdnad om barn – oåterkallelig för resten av barnets liv. Den innebär mycket ingående rättsverkningar framför allt för barnet men även för föräldrarna. Genom adoptionen klipps alla rättsliga band av till barnets ursprungliga släkt. En adoption får också stor betydelse socialt och psyko- logiskt. Med hänsyn till detta finns det särskild anledning att vara försiktig när det gäller inslag av tvång. Erfarenheterna från länder med möjlighet att gå emot en vårdnadshavande förälders vilja är inte odelat positiva. Särskilt när barnet inte är helt litet händer det ibland att barnet inte knyter an till adoptivföräldrarna på det sätt som var förutsett. Vidare finns det inte något stöd för att just förälderns vetorätt är anledningen till det låga antalet adoptioner av barn i . Orsaken tycks vara att man inom kommunerna inte uppmärksammar situationer där en adoption skulle vara till barnets bästa. Under utredningens arbete har det framkommit att man avseende spädbarn ytterst sällan tar upp frågan om en adoption med barnets föräldrar. Frågan tas också sällan upp när det gäller äldre barn som har varit placerade i familjehem . I de allra flesta kommuner utreds barnets behov av en adoption i stort sett bara när barnets föräldrar eller någon som vill adoptera barnet särskilt begär det. I syfte att underlätta nationella adoptioner när detta är till barnets bästa är det enligt utredningens bedömning rimligt att i första hand frivilliga åtgärder övervägs. Liksom när det gäller andra frågor som rör barn är en samförståndslösning i de allra flesta fall 7 Se paragraf 34 i den förklarande rapporten till Europarådskonvention. Föräldrars samtycke till adoption bäst för barnet. En adoption som genomförs mot föräldrarnas vilja kan innebära svårigheter för barnet under hans eller hennes uppväxt. Föräldrarnas motstånd kan också verka avhållande för den presumtiva adoptivfamiljen. Om barnets föräldrar är införstådda med att en adoption är till barnets bästa, är förutsättningarna bättre för att adoptionen blir lyckad. En lämplig åtgärd är att det utvecklas arbetssätt för att främja samförståndslösningar i frågor om adoption och att det ges stöd till dem som arbetar med dessa frågor inom kommunerna. Mot ett avskaffande av vårdnadshavarens vetorätt talar även att det redan enligt gällande rätt finns möjligheter att flytta över vårdnaden från de biologiska föräldrarna till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. En överflyttning av vårdnaden ska ske om de vårdnadshavande föräldrarna gör sig skyldiga till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling (6 kap. 7 § ). Om barnet är placerat i ett familjehem och det är uppenbart bäst för barnet att det rådande förhållandet får bestå, ska vårdnaden föras över till den eller dem som har tagit hand om barnet (8 § samma kap.). Särskilda vårdnadshavare ska även förordnas om föräldrarna är varaktigt förhindrade att utöva vårdnaden (8 a § samma kap.). Frågan om en överflyttning av vårdnaden kan prövas på talan av socialnämnden. Om social- nämnden får kännedom om omständigheter som kan medföra att ett barn far illa, t.ex. att det har förekommit våld i familjen, ska nämnden göra en utredning och ta ställning till om någon åtgärd bör vidtas för att stödja eller skydda barnet. Om nämnden får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnaden, är den skyldig att göra en ansökan om det hos domstolen (5 kap. 2 § socialtjänstförordningen [2001:937]). Under utredningens arbete har det framförts synpunkter om att vårdnadsöverflyttningar i praktiken inte sker i den utsträckning som skulle vara bäst för barnet. Detta får visst stöd av en undersökning om vårdnadsöverflyttningar avseende familjehems- placerade barn som 2006 gjordes av . Utredningen visade att det fanns brister i kommunernas handläggning och att vårdnadsöverflyttningar inte övervägdes i den utsträckning som borde ske.8 Enligt utredningens uppfattning är det dock inte självklart att detta motiverar ett avskaffande av den vårdnads- 8 Se Vårdnadsöverflyttningar för barn placerade i familjehem, Uppföljning av lagändring enligt proposition 2002/03:53 Stärkt skydd till barn i utsatta situationer, (2006). Föräldrars samtycke till adoption havande förälderns vetorätt i ärenden om adoption. Även andra åtgärder bör övervägas. Något som har nämnts under utredningens arbete är om vårdnadsöverflyttningar skulle kunna underlättas ytterligare, t.ex. genom att det ges ett tydligare stöd till dem som förordnas som särskilda vårdnadshavare. Vid en avvägning av det som har framkommit gör utredningen sammanfattningsvis bedömningen att den vårdnadshavande förälderns vetorätt i ärenden om adoption bör behållas. Här beaktar utredningen framför allt att det saknas stöd för att just förälderns vetorätt är anledningen till det låga antalet adoptioner av barn i . Orsaken tycks snarare vara att man inom kommun- erna inte tillräckligt uppmärksammar situationer där en adoption skulle kunna vara till barnets bästa. Med hänsyn till de mycket ingående rättsverkningar som en adoption innebär finns det särskild anledning att vara försiktig med inslag av tvång. Erfaren- heterna från länder med möjlighet att gå emot en vårdnadshavande förälders vilja är inte odelat positiva. I syfte att underlätta nationella adoptioner när detta är till barnets bästa är det enligt utredningens bedömning rimligt att i första hand frivilliga åtgärder övervägs. Liksom när det gäller andra frågor som rör barn är en samförståndslösning i de allra flesta fall bäst för barnet. En lämplig åtgärd är att det utvecklas arbetssätt för att främja samförstånds- lösningar i frågor om adoption och att det ges stöd till dem som arbetar med dessa frågor inom kommunerna. Detta bör vara uppgift. Utredningen utesluter inte att det också kan finnas anledning att vidta ytterligare åtgärder för att underlätta adoptioner när detta är till barnets bästa. Vid överväganden om detta är det viktigt att även andra lösningar än ett avskaffande av vetorätten undersöks. En fråga som har tagits upp under utredningens arbete är om åtgärder borde vidtas för att ytterligare underlätta en överflyttning av vårdnaden om barnet. En annan fråga är om det allmänna borde ges ett tydligare författningsreglerat ansvar när det gäller frågor om nationell adoption, t.ex. genom att socialnämnden i vissa fall får en skyldighet att uppmärksamma frågor om adoption och en möjlighet att väcka talan i ärenden om adoption. En adoption förutsätter – till skillnad från bl.a. frågor om vårdnad om barn, umgänge med barn och faderskap – att saken drivs i domstol av enskilda, i detta fall av dem som vill adoptera barnet. Dessa frågor ingår dock inte i utredningens uppdrag. Föräldrars samtycke till adoption Om föräldern vistas på okänd ort eller är varaktigt förhindrad att samtycka på grund av en psykisk störning Som redan har nämnts gäller undantag från samtyckeskravet – förutom när en förälder inte har vårdnaden om barnet – även när en förälder vistas på okänd ort eller lider av en allvarlig psykisk störning (4 kap. 5 a § andra stycket ). Frågan är om de två sistnämnda undantagen bör finnas kvar. Eftersom det finns ett generellt undantag från samtyckeskravet när det gäller en förälder som inte är barnets vårdnadshavare, får undantagen om psykisk störning och okänd ort inte någon praktisk betydelse i dessa fall. De kan däremot aktualiseras när det gäller en förälder som har vårdnaden om barnet. Det kan t.ex. vara så att barnet är placerat i ett familjehem och att föräldern är allvarligt psykiskt sjuk men att frågan om en överflyttning av vårdnaden av någon anledning ändå inte har tagits upp i domstol. I en sådan situation innebär undantaget om allvarlig psykisk störning att en adoption kan beslutas utan förälderns samtycke. Det kan också vara så att det t.ex. på grund av en olycka inte kan klarläggas var en förälder befinner men att man inte har vidtagit något åtgärd när det gäller vårdnaden. Det är visserligen mycket sällsynt att undantagen kommer till tillämpning. Men eftersom de trots allt fyller en viss funktion, anser utredningen ändå att de bör behållas. Liknande undantag finns i de andra nordiska staterna. Bestämmelserna är förenliga med Europarådskonvention om adoption.9 Utredningen anser dock att undantaget om psykisk störning bör utformas på ett något annorlunda sätt än . Här gör utredningen följande överväganden. Enligt adoptionslag behövdes det inte något samtycke av barnets förälder om föräldern var sinnessjuk eller sinnesslö. Bestämmelsen överfördes oförändrad till . I samband med detta framhölls det i Lagrådet att lagstiftaren synes utgått från att en sinnessjuk eller sinnesslö måste vara ur stånd att på ett förnuftigt sätt bedöma fråga om adoption. Det ifrågasattes om inte bestämmelsen borde formuleras så att sambandet mellan sinnestillståndet och förmågan att lämna ett samtycke blev tydligare. Någon sådan ändring gjordes dock inte (se NJA II 1950 s. 57 f). Frågan om en ändrad formulering av undantaget i 5 a § togs 9 Se paragraf 34 i förklarande rapport till konventionen, där det som exempel på när det kan vara godtagbart att inte kräva förälderns samtycke bl.a. nämns att föräldern befinner sig på okänd ort och att föräldern är oförmögen att samtycka. Föräldrars samtycke till adoption SOU 2009:61 även upp 1970 i samband med vissa andra ändringar i 4 kap. . Inte heller detta ledde till någon lagändring (se NJA II 1970 s. 588). infördes i 4 kap. 5 § föräldra- balken ett liknande undantag från kravet på samtycke av den som ska adopteras. Detta undantag fick dock en något annan utformning. Enligt bestämmelsen behövs det inte något samtycke om den som ska adopteras är varaktigt förhindrad att samtycka på grund av en psykisk störning eller på grund av något annat liknande förhållande. Även i det sammanhanget diskuterades behovet av en ändring av bestämmelsen om sinnessjukdom och sinnesslöhet i 5 a §. Eftersom det förutsågs att en allmän översyn skulle göras av terminologin när det gäller uttrycken sinnessjuk och sinnesslö gjordes det dock inte heller då någon ändring i det avseendet (se prop. 1980/81:112 s. 8). I samband med att lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård infördes byttes begreppen sinnessjuk eller sinnesslö i 5 a § ut mot allvarlig psykisk störning. Liknande ändringar gjordes i flera andra författningar. Som exempel på allvarlig psykisk störning angavs i förarbetena tillstånd av psykotisk karaktär, psykisk funktionsnedsättning av allvarlig art (demens) till följd av en hjärnskada, allvarliga depressioner med självmords- tankar och svårartade personlighetsstörningar. Det noterades att begreppet omfattade även kvalificerade former av psykisk utvecklingsstörning. Någon närmare förklaring till att man inte valde samma uttryckssätt som i 5 § gavs inte (prop. 1990/91:194 s. 39 ff.). Som har framhållits i tidigare lagstiftningsärenden bör det avgörande för tillämpningen av undantaget om psykisk störning vara om föräldern på grund av den psykiska störningen är förhindrad att på ett förnuftigt sätt ta ställning till innebörden av ett samtycke. Det bör alltså finnas ett samband mellan sinnes- tillståndet och rättshandlingen. Med hänsyn till de ingripande rättsverkningar som en adoption innebär bör det vidare förutsättas att föräldern inte endast är tillfälligt förhindrad att samtycka. Som utredningen förstår är detta i och för sig avsikten med bestämmelsen i 5 a §. I syfte att tydliggöra detta och för att uppnå en ökad begreppsmässig enhetlighet föreslår utredningen att bestämmelsen utformas på samma sätt som i 5 §. Enligt utredningens uppfattning bör dock uttrycket annat liknande förhållande i 5 § inte få någon motsvarighet i 5 a §. Enligt uttalanden i förarbetena avser detta situationer där den som ska adopteras för överskådlig tid är förhindrad att lämna samtycke på Föräldrars samtycke till adoption grund av en kroppslig sjukdom eller en trafikskada (se prop. 1980/81:112 s. 7). Det framstår för utredningen inte som helt klart i vilka situationer bestämmelsen ska tillämpas. Risken finns att ett sådant undantag skulle komma att missbrukas när det gäller kravet på en förälders samtycke. Något praktiskt behov av undantaget finns knappast. Om en förälder till följd av en trafikolycka har skadats så allvarligt att han eller hon är varaktigt förhindrad att samtycka till en adoption, får det förutsättas att den andra föräldern kan ta hand om barnet eller att vårdnaden överförs till en särskilt förordnad vårdnadshavare. Samtycken vid omadoption m.m. Som har nämnts i avsnitt 4.1 kan en adoption enligt svensk rätt inte hävas. Om ett barn som en gång har adopterats skulle behöva nya föräldrar, t.ex. på grund av att adoptivföräldrarna har avlidit, kan en ny adoption aktualiseras (omadoption). Barnet kan då antingen adopteras tillbaka av sina ursprungliga biologiska föräldrar eller få nya adoptivföräldrar. I 4 kap. 5 a § första stycket finns en särskild bestämmelse om kravet på samtycke vid en sådan omadoption. Enligt bestämmelsen ska samtycke inhämtas från barnets adoptivföräldrar eller, om en adoptivförälder är gift med någon av barnets föräldrar, från båda dessa makar. Bestämmel- sen infördes i samband med att möjligheten att häva en adoption togs bort och det blev tillåtet med omadoption. Året därpå, 1972, infördes den allmänna regeln om adoptionens rätts- verkningar i 8 §. Den bestämmelsen klargör att ett adopterat barn vid tillämpning av bestämmelser i lag eller annan författning normalt ska anses som adoptantens barn och inte som barn till sina biologiska föräldrar. Vid en styvbarnsadoption ska barnet anses som makarnas gemensamma. Genom bestämmelsen i 8 § om adoptionens rättsverkningar står det klart att en adoption medför att adoptivföräldrarna blir barnets föräldrar med de rättsverkningar detta innebär, t.ex. i fråga om arv, underhåll och vårdnad och att barnets ställning i förhållande till sina biologiska föräldrar upphör. Med hänsyn till detta behövs det enligt utredningens uppfattning inte längre en särskild reglering när det gäller kravet på samtycke vid en omadoption. Någon motivering till varför bestämmelsen i 4 kap. 5 a § inte togs bort i samband med ändringarna finns inte i förarbetena Föräldrars samtycke till adoption (se NJA II 1971 s. 589 f., och prop. 1970:186 s. 48 f.). Eftersom adoptanterna rättsligt anses som föräldrar till den som har adopterats är det klart att kravet på samtycke vid en omadoption gäller dem och inte de ursprungliga biologiska föräldrarna. Utredningen föreslår därför att den nuvarande bestämmelsen om detta i 4 kap. 5 a § tas bort. Detsamma gäller de liknande formu- leringarna som tar sikte på omadoption i 4 kap. 1, 3 och 10 §§ . Samtycke av en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare Liksom bör det gälla ett generellt krav på samtycke till adoption av den eller dem som har förordnats till vårdnadshavare för den som sökanden vill adoptera. Bestämmelsen bör dock ges en något annan språklig utformning (se även förslaget i Ds 2001:53). Förslag: Den som på uppdrag av domstolen genomför en utredning i ett ärende om adoption ska, om det behövs, försöka klarlägga inställningen hos barnets föräldrar och särskilt förordnade vårdnadshavare. Utredaren ska, om det är möjligt, informera om förutsättningarna för och rättsverkningarna av adoptionen och erbjuda den rådgivning som kan behövas. De föreslagna skyldigheterna för utredaren ska inte gälla vid internationell adoption. Bedömning: Det bör vara uppgift att ge närmare vägledning om den information och rådgivning som ska ges och om formerna för samtycket. Skälen för förslaget och bedömningen Enligt direktiven ska utredningen överväga behovet av åtgärder för att säkerställa att de personer som ska ge sitt samtycke till en adoption har fått den rådgivning som behövs och underrättats om Föräldrars samtycke till adoption verkningarna av sina samtycken och att samtycket skett frivilligt. Utredningen ska också ta ställning till om samtycket bör uttryckas i särskild form. I detta avsnitt behandlas frågor som rör samtycken av barnets föräldrar och andra ställföreträdare för barnet. Inledningsvis behandlas behovet av information m.m. vid nationella adoptioner. Särskilda hänsyn gör sig gällande vid internationella adoptioner. Frågor om barnets samtycke tas upp i avsnitt 10.4. Utredaren ska försöka klarlägga föräldrarnas inställning och ge information och rådgivning Det finns inga särskilda bestämmelser om hur det ska gå till när ett samtycke ges i ett adoptionsärende. skickar domstolen ansökan om adoption för yttrande till barnets föräldrar. I vissa fall kan det hända att domstolen håller ett sammanträde i ärendet. Inom ramen för den utredning som socialnämnden gör på uppdrag av domstolen har utredaren ofta samtal med barnets föräldrar. I om adoption anges att syftet med samtalet med barnets föräldrar är att utreda motiven för att föräldern lämnar barnet till adoption och att informera om innebörden av en adoption, hur den går till och vilka de juridiska konsekvenserna är. Även frågor kring hjälp och stöd tas upp.10 Det sägs dock inte något särskilt om de samtycken som eventuellt lämnas till utredaren. Inte minst med hänsyn till de ingripande rättsverkningar som en adoption innebär är det viktigt att de samtycken som krävs i ett ärende om adoption lämnas under rättssäkra former. Detta gäller såväl barnets som föräldrarnas och eventuella andra ställföre- trädares samtycke. Samtycket måste ges frivilligt, och den som ger samtycket måste ha förstått konsekvenserna av samtycket och adoptionen. I syfte att undvika oklarhet är det också viktigt att samtycket dokumenteras på ett säkert sätt. Bestämmelser i syfte att säkerställa detta finns Europarådskonvention om adoption. Enligt konventionen ska de som ska samtycka till adoptionen ha fått den rådgivning som behövs och vederbörligen underrättats om verkningarna av sina samtycken, framför allt om huruvida en adoption kommer att leda till att det rättsliga förhållandet mellan barnet och dess ursprungsfamilj upphör eller 10 Se Adoption, , (2008), s. 142 ff. Föräldrars samtycke till adoption Det ska också säkerställas att de som ska samtycka har gett sitt samtycke frivilligt, i föreskriven rättslig form och att samtycket uttryckts eller bestyrkts i skrift (artikel 5.1 och 5.2 Europarådskonvention om adoption). Utredningen har visserligen inte i uppdrag att överväga ett eventuellt tillträde till Europarådskonvention om adoption. Trots detta anser utredningen att det bör säkerställas att de samtycken som krävs i ett adoptionsärende lämnas under sådana former som anges i konventionen. Detta innebär ett skydd för barnet och övriga berörda och att domstolen får ett bättre underlag för sin bedömning. En lämplig ordning är att den som gör adoptionsutredningen får i uppgift att försöka klarlägga föräldrarnas inställning. Detta bör gälla oavsett om föräldrarnas samtycke krävs eller inte. Även inställningen hos en förälder som inte är vårdnadshavare har stor betydelse. Undantag bör gälla när förälderns inställning inte behöver klarläggas. Så kan vara fallet om föräldern t.ex. redan har lämnat ett samtycke. Det kan också vara så att det redan står klart att föräldern inte vill ge sitt samtycke till adoptionen. Utredaren bör då inte vara skyldig att vidta ytterligare åtgärder för att klarlägga förälderns inställning. Detsamma gäller om det inte är känt var föräldern finns. Utredaren bör, om det är möjligt, också se till att föräldrarna informeras om förutsättningarna för och rättsverkningarna av adoptionen och att de erbjuds den rådgivning som kan behövas. Rådgivning kan behövas t.ex. när det gäller frågor om syftet med adoptionen och stöd till föräldern. Även frågor om möjligheterna till en fortsatt kontakt med barnet efter adoptionen kan behöva tas upp. Informationen och rådgivningen bör kunna ges vid det möte med föräldern som utredaren normalt har inom ramen för utredningen. Enligt utredningens bedömning är det lämpligt att utredarens skyldigheter i dessa avseenden framgår direkt av lag. Det som har sagts om en förälder bör även gälla en särskilt förordnad vårdnadshavare för barnet. Om en förälder eller en särskilt förordnad vårdnadshavare vill samtycka till adoptionen är det lämpligt att det – i linje med kravet Europarådskonvention om adoption – upprättas en handling som undertecknas av den som ger sitt samtycke eller bestyrks av den som tar emot samtycket. Enligt utredningens bedömning finns det inte behov av lagreglering när det gäller samtyckets form. Avsikten är inte att ett samtycke som inte uppfyller kraven ska vara ogiltigt i den mening att domstolen ska Föräldrars samtycke till adoption bortse från det. En sådan rättsföljd följer inte av Europarådskonvention om adoption och är enligt utredningens bedömning inte heller lämplig. Det är tillräckligt att får i uppgift att ge närmare vägledning om formerna för samtycket. Det kan vara lämpligt att ett formulär upprättas för samtycken i ärenden om adoption. Vägledning bör också ges när det gäller den information och rådgivning som ska ges till föräldrarna och särskilt förordnade vårdnadshavare. Utredarens skyldigheter ska inte gälla vid internationell adoption Vid internationell adoption är de nödvändiga samtyckena från ursprungsstaten normalt bifogade till handlingarna. Det kan vara svårt för utredaren att få kontakt med föräldrarna och efter- forskningar i fråga om föräldrarnas inställning kan innebära en risk för socialt förödande konsekvenser. Enligt Haagkonven- tion ligger det på ursprungsstatens myndigheter att ge information och rådgivning till de biologiska föräldrarna (artikel 4 c). Utred- ningen bedömer därför att den generella skyldigheten för utredaren att försöka klarlägga inställningen hos barnets föräldrar, informera och ge rådgivning inte bör gälla vid internationell adoption. Detta utesluter dock inte att det i enskilda fall ändå kan finnas anledning för utredaren att ta kontakt med barnets föräldrar. Det bör vara möjligt för domstolen att rikta en särskild begäran om detta till utredaren. 10Barnets rätt att komma till tals och påverka adoptionslag fanns en bestämmelse om att den som hade fyllt inte fick adopteras utan eget samtycke (5 §).