sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — Ett sätt att förtydliga, för- stärka, samordna och effektivisera den statliga tillsynen är att så långt det är möjligt samla ihop tillsynsverksamheten på olika områden i särskilda tillsynsmyndigheter. Ett motiv är att det skulle göra tillsynsverksamheten mindre sårbar och mer flexibel än när den organiseras i mindre tillsynsmyndigheter och på varje område för sig. Det skulle också bidra till att det byggdes upp en tydlig tillsynskultur och en kår av statliga tjänstemän med tillsyn som gemensam profession, med goda förutsättningar att utveckla gemen- samma metoder och dra nytta av erfarenheter från olika tillsyns- områden. Dessutom skulle en gemensam organisation göra det enkelt att vid vissa tillfället samordna och koncentrera olika tillsyns- insatser över samma tillsynsobjekt eller inom samma geografiska område, vilket skulle effektivisera tillsynen och underlätta för tillsyns- objekten.94 Av de befintliga myndigheterna är det mycket som talar för att länsstyrelserna är bäst lämpade för rollen som samlade tillsyns- myndigheter. De har redan den rollen på flera skilda områden – bland annat kommunernas socialtjänst respektive fysiska planering, miljö, kulturmiljö, livsmedelshantering samt jordbruk och fiske. Det finns knappast några principiella hinder mot att lägga till fler områden. Däremot kan det finnas praktiska invändningar. En av poängerna med att samordna tillsynen är att skapa synergi- effekter genom att bygga upp och utnyttja generell tillsynskompetens. Områden som bör samordnas är därför i första hand sådana där den generella kompetensen väger relativt tungt i förhållande till kraven på specialkunskaper om ett visst område. På en del områden kräver tillsynen sådana speciella kunskaper och färdigheter att det knappast finns något att vinna på att samordna den med andra områden. Lämpliga utgångspunkter för att välja ut områden som i ett första steg skulle vara lämpliga att samordna i länsstyrelserna är enligt dels sådan tillsyn som redan är regio- nalt organiserad på något sätt, dels tillsyn över kommunernas verksamhet. Det gäller till exempel tillsyn över skola, skogsskötsel, arbetsmiljö och förmyndare. Innan förslaget kan genomföras måste 94 I bilaga 8, kapitel 4, finns en mer utförlig genomgång av argumenten och förutsättningarna för att samordna tillsynen. dock de praktiska förutsättningarna och konsekvenserna utredas. Varje enskilt fall måste analyseras och övervägas noga. Möjlig- heterna att samordna metoder, kompetens och praktiskt utförande behöver undersökas, liksom de olika områdenas krav på speciell kompetens, utrustning etc. Det är viktigt att en tillsynsmyndighet organiseras så att det finns en klar åtskillnad mellan tillsynsrollen och andra roller samt att tillsynens syfte inte får stå i konflikt med andra syften inom myndigheten. Framför allt gäller det att skilja tillsyn från främjande. Det bör till exempel finnas klara gränser för hur långt en tillsyns- myndighet får gå i sin rådgivning till tillsynsobjekten. Självklart måste de kunna upplysa om regelverket och tillgänglig kunskap, liksom ge råd och vägleda, men det får inte övergå i att aktivt hjälpa tillsynsobjekten att bli bättre – då blir ansvaret oklart. Om man genomgående bör skilja på normering och tillsyn är mindre tydligt. I vissa fall kan det vara motiverat, men det får bedömas från fall till fall. Det finns en fördel med att den som utfärdar föreskrifter och riktlinjer enligt gällande regelverk inte är den som sedan bedriver tillsynen enligt samma regelverk. Den oberoende tillsynen kan innebära en ytterligare kvalitetssäkring av reglerna och hur de tillämpas. Den normgivande myndigheten kan genom sin uppföljning i sin tur också kontrollera tillsynen. Däremot har kommittén inte funnit några skäl som talar emot att främjande och normering sköts av en och samma myndighet, förutsatt att den inte har ett ansvar för tillsyn eller utvär- dering. Då bör inte risken för rollkonflikter uppstå. För att länsstyrelserna ska fungera väl som samlade tillsyns- myndigheter bör de inte längre ha sådana aktiva främjandeuppgifter som riskerar att skapa rollkonflikter. Sådana kan uppstå om de själva utgör eller är nära knutna till tillsynsobjekten, till exempel genom att själva ansvara för eller vara starkt engagerade i aktiviteter vars effekter de själva ska utvärdera. Det kan till exempel handla om att besluta om olika typer av statsbidrag. Framför allt gäller det när länsstyrelsernas egna bedömningar har stor betydelse för besluten. Risken för rollkonflikt är förstås mindre om det finns strikta regler som bestämmer bidragens storlek och vem som kan få dem, och där länsstyrelsernas uppgift bara är att formellt besluta om bidraget och betala ut det. I tillsynsuppgiften kan dessutom ligga att följa upp att utbetalade bidrag används på rätt sätt. Risken för roll- konflikter av det här slaget har minskat i takt med att ansvaret för att främja den regionala utvecklingen har förts över till landstingen (regionerna). I den mån länsstyrelserna har kvar främjande upp- gifter som är olämpliga att förena med rollen som tillsynsmyndig- het så bör de antingen delegeras till den kommunala (regionala) nivån eller föras över till andra statliga myndigheter. Länsstyrelsernas särart som regionala myndigheter kan vara både en för- och nackdel i det här sammanhanget. Fördelen är självklart att det geografiska området för verksamheten är begränsat, vilket gör det enklare att besöka tillsynsobjekten. Dessutom blir det lättare att skaffa viss kunskap om lokala förhållanden som kan ha bety- delse för tillsynen. är det förstås viktigt att inte bygga upp personliga relationer med tillsynsobjekten, vilket skulle göra det omöjligt att utöva tillsynen helt opartiskt. Flera av de nuvarande tillsynsmyndigheterna har redan en regional organisation för den operativa tillsynen, men deras regioner är betydligt större och färre än de nuvarande länen. Nackdelen med att det finns flera länsstyrelser är risken för att de skapar skilda normer för tillsynen. Det är viktigt att tillsynen utgår från samma normer och gör samma bedömningar oavsett var i landet den bedrivs. Därför bör länsstyrelserna inte ha hand om normeringen, utan den bör skötas av de nationella myndigheterna inom respektive område. Däremot finns det inget som hindrar att länsstyrelserna internt följer upp och utvärderar sin egen tillsyns- verksamhet, till exempel för att utveckla och effektivisera den. I sammanhanget vill peka på behovet av statlig tillsyn över kommunernas tillämpning av konkurrens- reglerna och den inre marknaden. och Stats- kontorets rapporter om inre marknaden visade på betydande pro- blem med insikten och tillämpningen av , bland annat hur reglerna om statsstöd tillämpas och efterlevs.95 Också kon- kurrensfrågorna har ett tydligt samband. I undersökningar om hur staten och kommunerna tillämpar EU-regleringen om inre mark- naden, statsstöd och konkurrens framstår det tydligt att det är minst lika illa ställt hos kommunerna som hos staten. föreslår därför att länsstyrelserna får i uppdrag att ge råd till och utöva tillsyn över kommunerna i dessa frågor, som en regional tillsynsarm för och . 95 Statskontoret (2006b) och (2005). Se också Aldestam (2006) samt avsnitt 2.3 i betänkandet samt bilaga 5, avsnitt 2.6. Kommitténs bedömning: Enligt kommittén bör regeringen överväga att pröva om de ursprungliga argumenten för att olika förvaltningsmyndigheter utanför universitets- och högskole- sektorn ska forska är aktuella, eller om sådan verk- samhet i vissa fall bör föras över till universiteten och högskolorna. har översiktligt kartlagt förekomsten av förvaltningsmyndigheter utöver universitets- och högskolesektorn som själva bedriver forskning. Vi konstaterar att 18 förvaltnings- myndigheter ska bedriva forskning enligt sina instruktioner.96 Här handlar det alltså inte om myndigheter som använder sig av forsk- ningsresultat i sin verksamhet, finansierar forskning eller ska bidra med data till forskningen, utan om att myndighetens personal faktiskt bedriver forskning. Se tabell 2.2. Statliga förvaltningsmyndigheter som enligt sina instruktioner ska bedriva forskning. Instruktion, förordning nr 96 För vissa myndigheter nämner regleringsbreven forskning som en uppgift, även om det inte anges i instruktionerna. Ett exempel är museerna, som i många fall ska återrapportera hur verksamheten har utvecklats genom bland annat forskning. De flesta myndigheter skiljer inte mellan forskning och utveckling eller närliggande verksamhet, varför det inte går att enkelt beräkna hur mycket pengar som myndigheternas forskning kostar. Om man summerar de kostnader för forskning (och liknande) som myndig- heterna uppgav för blir summan . Siffran är något överskattad, eftersom viss annan verksamhet än forskning ingår. svarade ensamt för av beloppet. Att föra över förvaltningsmyndigheternas forskning till högskole- sektorn skulle knappast påverka myndighetsstrukturen, eftersom de flesta av förvaltningsmyndigheterna som bedriver forskning också har annan verksamhet. Frågan är om det finns några särskilda motiv till att vissa för- valtningsmyndigheter ska respektive inte ska bedriva egen forskning. Ett skäl till att förvaltningsmyndigheter ska forska är att regeringen vill vara säker på att viss forskning bedrivs, till exempel för att utveckla myndigheternas huvudsakliga verksamhet eller för att uppfylla sitt åtagande i en internationell överenskommelse.97 Regeringen har – och bör ha – begränsade möjligheter att påverka forskningen inom universiteten och högskolorna. Men med en sådan rågång finns risken universiteten och högskolorna inte prio- riterar de områden som enligt regeringen är särskilt angelägna. Ett annat motiv kan vara att forskningen och dess resultat behöver omges av sekretess, som knappast kan upprätthållas i akademiska forsk- ningsorganisationer. Vad som talar emot att bedriva forskning utanför universiteten och högskolorna är att forskningens kvalitet och effektivitet risk- erar att bli sämre när den inte omfattas av det etablerade forskars- amhällets utvecklade former för kritisk granskning och kvalitets- säkring. Forskningen inom myndigheter utsätts heller inte för samma krav på omprövning och ändrad prioritering, eftersom den inte behöver konkurrera om pengar med annan forskning. En möjlighet att undvika de problemen är att utveckla sam- arbetet mellan vissa myndigheter och det reguljära forsknings- samhället. På så sätt kan myndigheterna få ökad tillgång till relev- ant och aktuell forskning utan att själva utföra den. Ett exempel är samarbetet mellan och , där myndigheten ska utnyttja aktuella forsningsresultat för sina utvärderingar. 97 Ett exempel är den forskning som bedriver inom ramen för EU:s data- insamlingsförordning och samt Helsingforskommisionen. 2.6.4Åtgärder för att göra förvaltningsstrukturen tydligare Kommitténs bedömning: Inom överskådlig tid är det inte sannolikt att det statliga åtagandet i form av myndighets- uppgifter minskar så kraftigt att förvaltningsstrukturen blir enkel och överskådlig. Det är visserligen möjligt att minska antalet myndigheter drastiskt med hjälp av omfattande organisatoriska förändringar. Men enligt kommittén skulle en sådan åtgärd i praktiken motverka syftet, samt medföra andra nack- delar. Kommittén föreslår andra sätt att göra förvaltningen tyd- ligare och mer överskådlig. Kommitténs förslag: föreslår att regeringen tar fram tydliga beskrivningar av myndigheterna och myndighetsstrukturen. Ett första steg bör vara att förbättra det allmänna myndighetsregistret. Enligt vårt direktiv syftar översyn bland annat till att få till stånd en tydligare och mer överskådlig statlig förvaltningsstruktur. Det är förstås en subjektiv fråga vad som krävs för att göra strukturen tillräckligt överskådlig. Å ena sidan kan man hävda att utvecklingen mot allt färre myndigheter i sig gör struk- turen mer överskådlig, särskilt om man jämför med situationen då det fanns mer än så många myndig- heter. Men man kan likaväl påstå att det vara nog så svårt att få en tydlig bild av en struktur med runt 400 myndigheter. För det talar inte minst den förvirrade debatt som ibland förs om ur många myndigheter som finns och hur strukturen har utvecklats. Som kommittén har konstaterat finns det inget självklart sätt att avgränsa det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter.98 Vilka verksamheter som ska bedrivas av myndigheter i en utvecklad och modern stat måste ytterst avgöras av politiska värderingar. Den svenska myndighetsstrukturen är knappast påtagligt mindre avgränsad eller överskådlig än den i andra utvecklade länder. Sannolikt kommer vi också att ha en relativt stor och brokig skara av myndigheter, även om vissa av de nuvarande verksamheterna har avvecklats och nya kommit till. Det är förstås fullt möjligt att orga- nisera det statliga åtagandet inom ramen för betydligt färre och större myndigheter, vilket i en snäv mening skulle göra strukturen mer 98 Se avsnitt 2.1 i betänkandet och bilaga 2. Men att driva den linjen långt skulle motverka syftet, eftersom det då blev ännu svårare för medborgarna att veta vad de olika myndigheterna gjorde. Till det kommer andra nackdelar, som att det skulle uppstå mängder av målkonflikter och att myndig- heterna skulle bli svåra att styra. Men om det inte går att göra myndighetsstrukturen tillräckligt enkel i sig så finns det andra sätt att göra den tydligare och mer överskådlig. förslag om bl.a. att använda tydligare och mer enhetliga namn och benämningar på myndigheterna har just det syftet.99 Utöver det finns det goda möjligheter att presentera myndig- heterna och myndighetsstrukturen på ett tydligt och lättillgängligt sätt. En bra utgångspunkt borde vara att utgå från det allmänna myn- dighetsregistret, som enligt förordningen (2007:755) ska hålla tillgängligt på Internet . Kommittén konstaterar dock att registret fortfarande har så stora brister att det i praktiken är oanvändbart för att ge en korrekt bild av myndighetsstrukturen. Men bristerna går att åtgärda utan stora kostnader, så att registret kan utvecklas till en värdefull hjälp för alla som vill ha information om myndig- heterna och myndighetsstrukturen. Till att börja med måste registrets innehåll vara korrekt. Fort- farande saknades vissa myndigheter i registret, som det innehöll uppgifter om myndigheter som har lagts ned. Först och främst måste därför innehållet rättas och en rutin skapas för att hålla det aktuellt. Därefter finns en rad förändringar som skulle behövas för att göra registret mer till- gängligt och användbart för den som vill ha information om myndigheterna och myndighetsstrukturen. Det handlar bland annat om att tillföra olika fakta om myndigheterna, samt göra det möjligt att sortera dem enligt olika indelningar, till exempel departement, Cofog eller andra klassificeringar, liksom efter antalet anställda, anslagens storlek, ledningsform eller geografiskt. Registret skulle också kunna kompletteras med en fylligare beskrivning av de olika myndigheternas uppgifter, organisation etc., antingen på Internet eller som en tryckt publikation som publicerades med lämpliga intervall. Ett myndighetsregister av det slaget skulle tjäna flera syften. Ett är att ge medborgarna en bättre möjlighet att skaffa en bild av 99 Se avsnitt 2.5 i betänkandet och bilaga 7. myndighetsstrukturen och de enskilda myndigheterna – vilket är högst rimligt, eftersom de ytterst äger och som skattebetalare finansi- erar myndigheternas verksamhet. Ett annat syfte är att förse politiker, debattör och journalister med ett korrekt underlag, vilket skulle främja en saklig debatt om myndigheterna och deras verksamhet. Dessutom skulle ett bra myndighetsregister vara till stor nytta för myndigheter och utredningar. Självklart är det bättre om skilda utredningar har tillgång till samma information om myndigheterna än om var och en använder olika uppgifter. Och det är knappast kostnadseffektivt att varje utredning som berör myndighetsstrukturen måste börja med att konstruera sitt eget aktuella myndighets- register. 2.7Kompetensförsörjning för framtidens statsförvaltning Kommitténs bedömning: Två av de viktiga frågorna för den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen är rek- rytering och kompetensutveckling av chefer samt nyrekrytering av medarbetare till myndigheterna. Det finns anledning att särskilt lyfta fram frågan om den nu- varande och framtida kompetensförsörjningen av chefer i myndig- heterna. vill här peka på betydelsen av att myndigheterna har chefsutvecklingsprogram och chefspolicy dels för att utveckla och behålla goda chefer och ledare, dels för att attrahera, rekrytera och utveckla chefer. bedömer därutöver att kompetens- utvecklingen i staten på EU-området behöver samordnas och förstärkas. Kommitténs förslag: Att myndigheterna i sitt rekryterings- arbete i större utsträckning ska gå ut och möta studenter på universitet och högskolor. Myndigheterna behöver i större utsträckning skapa intresse för sin verksamhet samt erbjuda studenter praktikplats . Att statliga förvaltningsmyndigheter som har behov av att rekrytera personal kan överväga att, enskilt eller i samarbete med varandra, erbjuda nyutexaminerade studenter att arbeta som aspiranter vid myndigheterna. Det kan vara alltifrån att skapa möjligheter för de nyutexaminerade att på en övergripande nivå lära känna verksamheten i sin helhet och dess villkor mer ingående än vid ett vanligt introduktionsprogram till mer verksamhets- inriktad utbildning. Regeringen bör fastställa riktlinjer för kompetensutveckling inom EU-området. bör samverka systematiskt med myndigheterna om EU-kompetensutveckling. Kompetensförsörjningen för EU-arbetet i och myndigheterna bör samordnas. Erfarenhet från EU-arbete på unionsnivå och nationellt bör premieras. Personalutbytet i förvaltningen, såväl inom som utom riket, bör förstärkas och systematiseras. En av de utmaningar som statsförvaltningen står inför är generations- växlingen bland de anställda. Andelen anställda inom staten som är har ökat. var av de anställda , jämfört 2002. har andelen anställda minskat något och andelen stigit rejält, dock från en låg nivå. I övrigt är åldersstrukturen för- hållandevis jämn. var 240 600 personer anställda i den statliga sektorn. –2017 beräknas cirka 57 400 personer i stats- förvaltningen uppnå pensionsåldern. Antalet förväntas stiga från cirka 3 2008 och nå ett maximum på cirka 6 2013.100 instämmer i finansutskottets uttalande att statens personalpolitik har en strategiskt viktig roll i utveck- lingen av en högeffektiv statsförvaltning med bibehållet högt med- borgerligt förtroende för den statliga verksamheten. Myndigheternas förmåga att attrahera, rekrytera, utveckla och behålla skickliga och motiverade medarbetare påverkar deras möjlighet att utföra sina uppdrag. Om kompetensbehovet vid statliga myndig- heter kan sägas att statliga arbeten kräver generellt högre utbildnings- nivå och betydligt mer lärotid och introduktionsutbildning än arbeten på den övriga arbetsmarknaden.101 Ansvaret för att genomföra den statliga arbetsgivarpolitiken har till stor del delegerats till de statliga myndigheterna. Det innebär att myndigheterna, utifrån sina uppgifter, har en betydande frihet i frågor som bl.a. lönebildning och kompetensförsörjning. 2008/09:1, Budgetpropositionen, utgiftsområde 2. 101Arbetsgivarverket (2008a). Regeringens mål för de statliga arbetsgivarfrågorna102 är en sam- ordnad statlig arbetsgivarpolitik som säkerställer att statsförvaltningen har den kompetens som behövs för att åstadkomma det efterfrågade resultatet. Regeringen prioriterar bl.a. att: reformera utnämningspolitiken med utgångspunkt i regerings- formens stadgande att vid utnämningar bara fästa vikt vid sak- liga grunder, såsom förtjänst och skicklighet, minska löneskillnaden mellan kvinnor och män i staten, öka den etniska och kulturella mångfalden i staten, intensifiera arbetet med att förebygga och minska ohälsan i staten, och utveckla en offentlig myndighetskultur, ett offentligt etos, inom statsförvaltningen. kan konstatera att sjukfrånvaron i stats- förvaltningen minskar och att löneskillnader mellan kvinnor och män minskar, men att det fortfarande finns oförklarade löne- skillnader mellan kvinnor och män. Dessutom ökar andelen anställda i statsförvaltningen som har utländsk bakgrund. Utvecklingen går alltså i rätt riktning men det är fortfarande mycket kvar att göra i dessa viktiga frågor. Myndigheterna arbetar på olika sätt med att trygga kompetens- försörjningen utifrån verksamhetens behov och de bedömer att kompetensförsörjningen i huvudsak fungerar väl.103 Även om det inte verkar vara något påtagligt problem med myndigheternas kompetensförsörjning är det, enligt regeringen, angeläget att de statliga arbetsgivarna fortsätter att arbeta för att attrahera yngre arbetskraft mot bakgrund av generationsväxlingen och behovet av personalförsörjning framöver. Regeringen anser att de statliga arbetsgivarna måste utveckla sin förmåga att marknads- föra staten som arbetsgivare. instämmer i detta. anser att det finns anledning att se över och analysera kompetensbehovet i ljuset av de förändringar som statsförvaltningen befinner sig i och står inför. Det handlar om förändringar som har att göra med samhällsutvecklingen och de 102www.regeringen.se, statliga arbetsgivarfrågor, arbetsgivarpolitik, . 2008/09:1. olika arbetsmarknadssektorernas nuvarande och kommande kom- petensbehov. Med andra ord gäller det frågan om hur konkurrensen om arbetskraften kommer att se ut och om den statliga för- valtningen har den konkurrenskraft som behövs. Det finns ytter- ligare ett antal viktiga frågor att genomlysa i detta arbete. Till exempel om utbildningssystemet producerar de kompetenser som behövs nu och eller om det behöver förändras i någon riktning? Hur påverkas vi av medlemskapet i EU, statsmakternas beslut om det statliga åtagandet och kraven på effektiviseringar och besparingar, m.m.? Två av de viktiga frågorna för den strategiska kompetens- försörjningen är dels kompetensförsörjningen av chefer, på myn- dighetschefsnivå och i myndigheterna, dels nyrekrytering av unga medarbetare till myndigheterna. Cheferna i statsförvaltningen är chefer ledare och arbetsgivar- företrädare – och har en nyckelroll i den strategiska kompetens- försörjningen. Syftet med utnämningspolitiken är, enligt regeringen, att i en process som präglas av förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet finna de bäst lämpade cheferna för varje myndighet. anser att det är viktigt att regeringen fortsätter att utveckla utnämningspolitiken och processen vid rekrytering av myndighetschefer i enlighet med denna ambition. Regeringen har för avsikt att ta fram en särskild chefspolicy som behandlar frågor om bl.a. rekrytering och utveckling av statliga myndighetschefer. välkomnar en sådan chefspolicy. anser också att en tydlig arbetsgivarroll på alla chefsnivåer i organisationen och ett väl utvecklat chefs- och ledarskap är centrala framgångsfaktorer för verksamheten. Gott ledar- skap och god arbetsmiljö skapar stimulerande, kreativa och attraktiva arbetsplatser. Det bekräftas bl.a. av undersökning av arbetsmiljön i den statliga sektorn som visar att ett förbättrat ledarskap – men även medarbetarskap – generellt är mer betydelse- fullt för arbetsmiljön på de flesta statliga arbetsplatser än ytterligare satsningar på de fysiska arbetsmiljöfaktorerna. anser att det finns anledning att särskilt lyfta fram frågan om den nuvarande och framtida kompetens- försörjningen av chefer i myndigheterna. För statliga chefer med ledningskompetens var medelåldern . Andelen fyrtiotalister bland statsanställda med ledningskompetens var medan andelen fyrtiotalister bland de övriga stats- anställda låg kring 19,5 procent.104 Det betyder, enligt Förvaltnings- kommitténs bedömning, att chefsförsörjningen är och kommer att vara en av de viktigare kompetens- försörjningsfrågorna i statsförvaltningen.