sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — om verksamheten har ett socialt syfte, om verksamheten omfattas av en offentligrättslig reglering som ålägger det allmänna en skyldighet att bedriva verksamheten och om det saknas konkurrens på i huvudsak samma marknad riktat till samma målgrupper. Om däremot ett offentligt organ, eller en aktör som finansieras av det allmänna, erbjuder varor och tjänster i konkurrens med andra aktörer under marknadsliknande villkor, t.ex. vid upphandlings- situationer, tyder detta på att det är fråga om ekonomisk verk- samhet. Den grundläggande statsstödsbestämmelsen (artikel 87.1) fast- ställer att statligt stöd som snedvrider konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenlig med den gemen- samma markanden om det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Bestämmelsen bygger på fyra grundkriterier: överföring av offentliga medel, påverkan på konkurrensen och handeln. innebär i grunden ett förbud mot statligt stöd eftersom det riskerar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen kan dock efter anmälan från medlemsstaterna godkänna stöd som utformas i enlighet med statsstödsreglerna. Ett icke-anmält statligt stöd respektive stöd som ges trots att kommissionen förklarat att det är olagligt kan återkrävas efter pröv- ning i nationell domstol. Preskriptionstiden för statligt stöd är vilket innebär att sådana processer kan få allvarliga konsekvenser för företag som måste återbetala stödet. 30 dom , C-205/03 P . Reglerna om statligt stöd omfattar endast åtgärder som innebär att offentliga medel överförs, bland annat medel från nationella, regio- nala och lokala myndigheter, offentliga banker och stiftelser. Det behöver vidare inte nödvändigtvis vara staten själv som beviljar stödet. Det kan också beviljas av ett privat eller offentligt organ som utsetts av staten för att fungera som mellanhand. Detta kan till exempel vara fallet när en privat bank får i uppdrag att förvalta en statligt finansierad stödordning för små och medelstora företag. Finansiella överföringar som utgör statligt stöd kan ha många olika former; inte bara bidrag eller räntesubventioner, utan även låne- garantier, överavskrivningar, kapitaltillskott m.m. Stödet bör utgöra en ekonomisk fördel som företaget inte skulle ha fått i sin normala verksamhet. Nedan ges några mindre självklara exempel på transaktioner som uppfyller detta villkor. Ett företag köper/hyr offentligt ägd mark till lägre pris än mark- nadspriset. Ett företag säljer mark till staten till högre pris än marknads- priset. Ett företag får förmånligt tillträde till infrastruktur utan att betala avgift. Ett företag får riskkapital från staten till villkor som är mera förmånliga än vad en privat investerare skulle ge. Statligt stöd måste vara selektivt och alltså påverka balansen mellan vissa företag och deras konkurrenter. Selektivitet är vad som skiljer statligt stöd från så kallade allmänna åtgärder (åtgärder som till- lämpas utan åtskillnad på alla företag inom alla ekonomiska sekto- rer i en medlemsstat, t.ex. flertalet landsomfattande skatteåtgärder). En ordning anses vara selektiv om de myndigheter som förvaltar den har utrymme för egna bedömningar. Selektivitetskriteriet är också uppfyllt om ordningen endast gäller en del av en medlemsstats territorium, vilket gäller alla regionala och branschspecifika stöd- ordningar. Påverkan på konkurrensen och handeln Stöd måste ha en potentiell påverkan på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Det är tillräckligt om det kan visas att stödmottagaren bedriver en ekonomisk verksamhet och är verksam på en marknad där det förekommer handel mellan medlemsstaterna. Stödmottagarens art saknar betydelse i detta sammanhang; även en ideell organisation kan bedriva ekonomisk verksamhet. Kommiss- ionen anser att små stödbelopp (stöd av mindre betydelse31) inte har en potentiell påverkan på konkurrensen och handeln mellan med- lemsstaterna. Den anser därför att sådant stöd faller utanför tillämpningsområdet för artikel 87.1 i fördraget. Denna korta beskriv- ning av kriterierna för definitionen av statligt stöd visar att gemen- skapsreglerna om statligt stöd har stor räckvidd, men de saknar inte gränser. Grundprincipen är att allt stöd är otillåtet, men fördraget anger ett antal undantag från denna förbudsprincip. Ett stöd kan vara förenligt med fördraget, eftersom fördraget också innehåller andra gemensamma målsättningar än en fungerande inre marknad, t.ex. god miljö, folkhälsa och sysselsättning. Kommissionens undantagsbedöm- ning baseras på att ett stöd ska bidra till att uppnå fördragets övriga gemensamma målsättningar och att snedvridningen av konkurrensen på grund av detta kan rättfärdigas. Även om stödet bidrar till en gemensam målsättning kan det bara godtas om det är anpassat för ändamålet och proportionellt, vilket betyder att stödet ska balanseras mot den snedvridning av konkurrensen som stödet medför. I fördraget anges ett antal stödåtgärder som är eller kan vara tillåtna. I artikel 87.2 och 87.3 anges ett antal situationer där stöd är tillåtet eller kan anses tillåtet: 31 Kommissionens handledning om gemenskapsregler om statligt stöd, 17.07.2008. Enligt art. 87.2 i EG-fördraget är följande stöd tillåtna Socialt stöd till enskilda konsumenter, under förutsättning att stö- det ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung. Stöd till att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser. Stöd till vissa delar av p.g.a. delningen av . Enligt art. 87.3 kan dessa stöd vara förenliga Stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det rådet allvarlig brist på sysselsättning. Stöd för att främja viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlems- stats ekonomi. Stöd för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverk- samheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemen- samma intresset. Stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemen- skapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kom- missionen kan komma att bestämma genom beslut med kvali- ficerad majoritet. Med stöd av dessa bestämmelser har kommissionen beslutat om ett särskilt allmänt gruppundantag medger viss typ av stöd för i huvudsak: små och medelstora företag, forskning och innovation, stödåtgärder som främjar företagande t.ex. stöd till nystartade innovativa företag, åtgärder för att avhjälpa problem som drabbar kvinnliga före- tagare EG-fördraget gör det även möjligt för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar ge stöd: som är nödvändigt till jordbruket (artikel 32), till transporttjänster (artikel 70), till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (artikel 86.2). För att tydliggöra bilden kan man även vända på begreppen och ange situationer då statligt stöd enligt artikel 87.1 inte förekommer. Finansiella överföringar eller stöd från ett privat företag till ett annat privat företag, där det offentliga inte är ägare eller har något inflytande. Offentligt stöd till individer eller organisationer som inte är företag och som inte bedriver någon ekonomisk verksamhet. Offentlig finansiering av myndighetsutövning och offentlig verk- samhet som inte är näringsverksamhet, t.ex. grund- skola. Offentlig finansiering av infrastruktur som gagnar alla, inte bara vissa eller ett visst företag. Skatte- och avgiftsreduktion, t.ex. en generell skattereduktion som kommer alla företag till del. Korrekt genomförda offentliga upphandlingar. Ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse32 När offentliga medel ges som nödvändig ersättning för en allmän- nyttig tjänst som tillhandahålls av offentliga eller privata aktörer på en marknad omfattas ersättningen inte av statsstödsreglerna (artikel 86.2 EG-fördraget). Frågan om vad som är en allmännyttig tjänst 32 Detta avsnitt bygger på en promemoria från daterad , dnr N2008/5126. och en nödvändig ersättning har lett till ett antal avgöranden av gemenskapsdomstolarna. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (eller allmännyttiga tjänster) definieras inte i EG-fördraget.33 Artikel 86.2 får inte användas enbart för att förhindra att konkurrens- reglerna tillämpas på en särskild sektor.34 Medlemsstaterna har dock utrymme för en egen bedömning av vad som är ett allmänt intresse och bedömningen kan bara ifrågasättas av gemenskaps- institutionerna om den är uppenbart oriktig.35 Tjänster som gemenskapsdomstolarna har bedömt vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är exempelvis: att sända TV-tjänster, att sköta olönsamma transportrutter, basutbud av posttjänster, driften av det offentliga nationella elnätet, driften av ett system för tilläggspension, hamntjänster som utfördes för att skydda allmänheten, avfallshantering som utfördes p.g.a. miljöhänsyn.36 Kommissionen presenterade en handlings- plan för hur statsstödsreglerna ska moderniseras fram . Kommissionens avsikt är att öka förutsägbarheten genom att förenkla regelverket och även göra det mer anpassningsbart till utvecklingen. Målet är att reformerade statsstödsregler ska underlätta för medlems- länderna att främja tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft inom EU. 33Mål T-289/03, BUPA, s. 165. 36Mål 155/73 Sacchi, 66/86 , C-41/90 Höfner och , C-320/91 Corbeau, C-393/92 Almelo, C-115/97 , C-266/96 Corsica Ferries , C-209/98 Syndhaven . ska informera om statsstödsreglerna Verket för näringslivsutveckling – – har till uppgift att informera om på lokal, regional och nationell nivå.37 Däremot har ingen myndighet i uppdrag att utöva tillsyn över att statsstödsreglerna efterlevs. Det svenska arbetet med statsstödsfrågor bedrivs därmed i huvud- sak inom . har ett särskilt samordningsansvar för statsstödsfrågorna. I cir- kulär 11 beskrivs rutinerna för arbetet med statligt stöd.38 3Svenska regler och rutiner för beredning och beslut i EU-ärenden En stor del av regeringens arbete ägnas åt att frågor om hur bör agera under det gemensamma berednings- och för- handlingsarbetet i EU. I detta avsnitt beskrivs de rutiner som gäller för hur EU-ärenden ska beredas. 3.1Regeringen fattar normalt inte beslut i EU- ärenden EU-ärenden har enligt de källor som kommittén har funnit inte ansetts utgöra regeringsärenden, eftersom regeringens beredning av frågor inom ramen för EU-arbetet inte direkt syftar till att ta fram underlag för ett regeringsbeslut i ett förvaltningsärende eller utar- beta ett lagförslag till riksdagen.39 Ur konstitutionell synpunkt har inte heller ett statsråds deltagande i ett rådsmöte ansetts vara ett regeringsärende. Beslut fattas i rådet enligt bestämmelserna i gemen- skapsfördraget och blir bindande för genom att har överlåtit beslutanderätt till EU för gemenskapsbeslut (RF 10:5). vill framhålla att EU-ärenden i grunden ofta är lagstiftningsärenden, eftersom de i allmänhet rör ställningstaganden i ministerrådet som till stor del gäller beslut om EU-lagstiftning. Vi tar därför upp frågan i våra förslag. 37Förordning (2007:1155) med instruktion för Verket för näringslivsutveckling. 39Statskontoret (2000). Regeringsbeslut fattas däremot i vissa fall inför beslut i rådet inom ramen det rättsliga och inrikes samarbetet, den så kallade tredje pelaren. De ärenden som anses kräva regeringsbeslut är beslut i rådet utanför gemenskapssamarbetet (första pelaren) som binder och kommer att kräva lagstiftning här. Vad gäller det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet tas endast sanktions- frågor och insatser inom Europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESDP) upp till regeringsbeslut. Inom EG-samarbetet, den första pelaren som i princip är överstatlig, fattas vad kommittén förstår inga regeringsbeslut i EU-ärenden. När regeringsbeslut krävs anges inte i riktlinjerna. Beslut på tredje pelarens område faller dock under de allmänna bestämmelserna i regeringsformen om överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga orga- nisationer (se SOU 2001:19, s. 170). Enligt dessa bestämmelser ingås sådana överenskommelser av regeringen (RF 10:1). Dessutom måste regeringen få godkännande i de fall då beslutet kräver lagstiftning eller om ärendet i övrigt rör ett ämne där ska besluta (RF 10:2). Om ståndpunkt inför ett rådsmöte bestäms genom ett formellt beslut vid ett regeringssammanträde, kommer beredningen av ståndpunkten att omfattas av regeringsformens bestämmelser om att inhämta behövlig kunskap från myndigheterna. Samma princip bör emellertid enligt utredningen och EG, även vara vägledande för beredningen av ärenden som formellt inte utgör sådana regeringsärenden.40 Regeringen har bedömt att rådande ordning med kollektivt beslutsfattande i regeringen och fristående myndigheter är ända- målsenligt även ur EU-synvinkel. I en undersökning i början av medlemskapet såg endast ett departement (kommunikation) behov att förändra regeringsformens bestämmelser om regeringsärendenas avgöranden. Det ansåg att tiden inte alltid gjorde det möjligt att bereda alla beslut inför ministerrådsmöten, varför det kunde finnas praktiska skäl att anpassa regeringsformens bestämmelser så att beslutanderätt kunde delegeras till ett enskilt statsråd under vissa förutsättningar. En sådan förändring genomfördes dock inte, efter- som det kunde försämra möjligheterna till en effektiv samordning och beredning av EU-frågor. Det bedömdes att departementet inför ministerrådsmöten där det är svårt att förutsäga omfattningen av 40 SOU 1993:80, s. 197. beslut har att utforma mycket generella ståndpunkter för berörda statsråd.41 3.2EU-ärenden styrs i huvudsak av cirkulär Hur EU-ärenden ska handläggas är så gott som oreglerat. För regeringsärenden finns vissa grundläggande regler, men sådana anses som sagt i allmänhet inte EU-ärendena vara. I princip finns, utöver förhållandet mellan regeringen och , endast rikt- linjer i interna cirkulär om handläggning av EU- frågor. Regeringsformen och riksdagsordningen styr regeringens samråds- och informationsplikt till i EU-ärenden. I övrigt finns i lag endast bestämmelsen att Europeiska gemen- skaperna får fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av fördragen och övriga instru- ment42. Hur det går till får man läsa sig till i de relevanta fördragen, främst EU- och EG-fördragen. Det finns ingen författnings- reglering av vilka som företräder i EU:s beslutsprocesser, vad som avgör deras ställningstaganden eller vilket mandat de i övrigt har. I förordningen (1996:1515) med instruktion för ges ytterst liten vägledning om EU-ärendena.43 Regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd – gemensam beredning (15 §). Reglerna om gemensam beredning tillämpas också för EU-ärenden, men det anges inte i förordningen. får vidare begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regerings- ärenden. I en arbetsordning eller i särskilda beslut ska det närmare bestämmas vem som får göra detta (16 §). Huruvida detta även gäller EU-ärenden anges inte heller, men det tillämpas ändå i praktiken. Om ärenden som rör Europeiska unionen eller internationella organisationer föreskrivs bland annat att ska utse företrädare i det löpande arbetet inom Europeiska unionens råd samt föreslå och utse representanter i kommittéer 41Statskontoret (1996) s. 18. 42Lag (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. 43Senast ändrad och omtryckt i förordning 2008:66. under Europeiska gemenskapernas kommission (20 § 2). Att stats- råden (eller i undantagsfall deras ställföreträdare, normalt stats- sekreterarna) företräder i själva ministerrådet får antas vara underförstått. I den nya myndighetsförordningen (2007:515) behandlas EU i två paragrafer: Under ledningens ansvar anges att den bland annat ska se till att verksamheten bedrivs enligt de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen (3 §). Denna bestämmelse har tillkommit som en, av erfarenheten påkallad, påminnelse om att all statlig verksamhet har att beakta EU-bestäm- melser, såsom konkurrens- och statsstödsregler, även i de fall som ingen sektorreglering finns på EU-nivå. Vidare föreskrivs under rubriken i EU-arbetet och annat internationellt sam- arbete att myndigheterna ska ge regeringen stöd vid del- tagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete. De ska ställa den personal till för- fogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet (7 §). har beslutat tretton cirkulär med riktlinjer för handläggning av EU-frågor, alla tillgängliga på regeringens hemsida. De väsentliga för att få en bild av hur EU-ärenden handläggs är: 2: Samråd och information mellan regering och riksdag i EU- frågor 3: Riktlinjer för beredning i av svenska stånd- punkter i EU-frågor med mera 5: Riktlinjer för handläggning av frågor som rör EG:s genom- förandekommittéer 13: Riktlinjer för handläggning av kommissionens offentliga samråd Cirkulären är inte författningar och är självfallet endast bindande för självt. Trots det innehåller de riktlinjer som rör myndigheterna och deras tjänstemän. 3.3Regeringen ska samråda med i EU-frågor Grundläggande regler för samråd och information finns i regerings- formen och riksdagsordningen, i båda fallen i respektive tionde kapitel: Regeringen ska fortlöpande informera om samar- betet i Europeiska unionen. ska den avge en skrivelse till om verksamheten i EU. Regeringen ska redovisa sitt agerande i EU för och informera om sin syn på de förslag från kommissionen som regeringen bedömer som betydelse- fulla. cirkulär nr 2 anger, med utgångspunkt i de formella förutsättningarna, de rutiner och regler som gäller inom . De har utformats efter samråd med kammarkansli och . Riksdagsutskotten följer arbetet i EU inom sina respektive områden och kan begära att regeringen ska överlägga med dem i en fråga. Regeringen är, liksom andra statliga myndigheter, skyldig att lämna upplysningar till utskotten i EU-frågor. Regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i rådet och ska inför beslut i rådet rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras. Regeringen ska rådgöra med i andra EU-frågor om nämnden begär det. Inför rådsbeslut sker således samrådet med , medan utskotten bereder EU-ärenden i ett tidigare skede av EU-arbete. 3.3.1Information när beslutsprocessen inleds Informationen när den formella beslutsprocessen inleds är gemen- sam för utskotten och . Regeringen lämnar grund- läggande skriftlig information till redan när kommissionens förslag kommer. Ansvarigt departement ska förse med faktapromemorior om: kommissionens förslag till viktigare rättsakter meddelanden med förslag till viktigare lagstiftning initiativ inom det rättsliga och inrikes samarbetet gemensamma strategier eller andra långsiktiga frågor inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken andra EU-frågor som är viktiga för . Promemoriorna ska beskriva förslagets innehåll och EU-politiska sammanhang, hur det förhåller sig till svenska regler samt konse- kvenser för . Cirkuläret föreskriver också om annan relevant information för beredningen, i synnerhet regeringens syn på för- slaget om den är färdigberedd, eller i annat fall regeringens preliminära ställningstagande. Faktapromemorior ska gemensamberedas i och lämnas till från det att förslaget offentliggjordes. har pekat på att femveckors- fristen ofta inte hålls. Utskottet har vidare efterlyst ett striktare urval av förslag som redovisas i faktapromemorior (bet. 2003/04:KU10). 3.3.2Regeringen ska informera och samråda med utskotten om EU-frågor Efter ändringarna i riksdagsordningen har utskotten möjlighet att begära överläggningar med regeringen under beredningen av en fråga (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333-335, SFS 2006:1437).44 Samråden med utskotten ska inte ha samband med ett förestående rådsbeslut. Man skiljer mellan allmän information och samråd. Medan statsråden eller statssekreterarna ska sköta samråden, kan information även lämnas av tjänstemän. Överläggningar, s.k. saksamråd, ska hållas på ett tidigt stadium när frågorna behandlas i rådet. I vissa fall ett nytt samråd behövas om förutsättningarna förändras väsentligt (RO 10:3). Utskotten ska granska grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument samt därefter lämna ett utlåtande till kammaren (RO 10:4). Behandlingen i kammaren, som kan innebära debatt och votering, avslutas med att utlåtandet läggs till handlingarna och överlämnas för kännedom till och kommissionen. I samband med att utskotten granskar ett dokument ska de enligt riksdagsordningen inhämta behövliga upplysningar från regeringen. Det huvudsakliga skriftliga underlaget till är faktapro- memorian. På begäran ska dock ge kompletterande information. 44 För en sammanfattande beskrivning av den nya ordningen se även betänkande 2007/08:KU20. 3.3.3Regeringen ska samråda med inför rådsmöten Regeringen ska rådgöra med om hur förhandlingarna ska föras inför beslut i rådet. Skriftligt underlag lämnas inför samrådet av ansvarigt departement. Frågor som berör flera departe- ment ska beredas gemensamt. Det skriftliga underlaget ska enligt cirkuläret omfatta: En kommenterad dagordning för rådsmötet i fråga. En kort redogörelse för A-punkterna (beslut utan debatt). Särskilda redogörelser (rådspromemorior) för viktiga punkter på dagordningen. Här avses frågor där angelägna svenska intressen står på spel, men även alla beslut som ligger inom beslutsområde t.ex. lagstiftningsområdet. Ansvarigt statsråd ska normalt samråda muntligt med , men kan i undantagsfall ersättas av statssekreteraren. Utöver de ordinarie samråden då regeringen rådgör om förhandlingarna i rådet och inför möten i , kan nämnden om det finns särskilda skäl begära överläggningar med regeringen i andra EU-frågor. Detta kan bli aktuellt exempelvis vid bristande överens- stämmelse mellan rådets dagordningar och utskottens berednings- områden. Faktaruta: förslag från kommissionen i olika stadier De olika formerna av kommissionsdokument där förslag läggs fram de i olika beredningsstadierna kan behöva förklaras. Arbetspapper: Kommissionen kan inbjuda till samråd i ett tidigt skede i processen, innan varken meddelanden, vit- böcker eller grönböcker ännu utarbetas. Underlaget är då ett arbetspapper. Kommissionen kan exempelvis föreslå vissa grundläggande principer eller riktlinjer för det kommande arbetet. Ett samrådsdokument kan syfta till att identifiera förutsättningar och problem att genomföra EU-politiken i medlemsstaterna. Grönböcker: Dessa kan beskrivas som debattunderlag från kommissionen inom ett visst område. I genomsnitt beslutas runt fyra grönböcker . Även organisationer och enskilda inbjuds att delta i samrådet, som sedan ligger till grund för kommissionens förslag till lagstiftning. Vitböcker: Här ges konkreta förslag till gemenskapsåtgärder inom ett område. har sex vit- böcker presenterats. En vitbok bygger ibland på samrådet om en grönbok. Medan grönböcker innehåller idéer som ska bidra till det offentliga samtalet, innehåller en vitbok officiella förslag inom ett politikområde och är ett medel att genomföra dessa. Meddelanden: I meddelanden lägger kommissionen formellt fram sin syn på vilka åtgärder som den anser kan eller bör vidtas för att genomföra EU:s politik inom ett område. Den antar drygt hundra meddelanden . Genom dem kan kommissionen inleda debatter eller samrådsprocesser för att avgöra om ny EU-lagstiftning behövs och hur den ska se ut. Meddelanden kan också läggas fram efter det att ett offentligt samråd avslutats. De innehåller då ofta mer precisa förslag till handlingsstrategier. 3.4Beredning av svenska ståndpunkter i EU-frågor