sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — Av redogörelsen kan konstateras att det sammantaget hos tillsynsmyndigheterna finns en brist på kun- skap om befintliga vattenverksamheter. Ett sätt att komma till rätta med den bristande kunskapen om befintliga vattenverksamheter är att, på sätt som redovisats i avsnitt 7, låta länsstyrelserna genomföra en inventering av vatten- verksamheter och upprätta en prioriteringslista över möjliga om- prövningsobjekt. Inventeringsarbetet är vidare viktigt för att kunna identifiera de verksamheter som är herrelösa. Utredningen anser det lämpligt att det huvudsakliga inventeringsarbetet utförs av läns- styrelserna som då kan utnyttja den kunskap som byggs upp i den vanliga tillsynen samt sin lokalkännedom. Länsstyrelserna ska också då utnyttja den kunskapsuppbyggnad som skett hos de läns- styrelser som är vattenmyndigheterna i vattenförvaltningsarbetet (jfr ovan avsnitt 13.1.9). Arbete med en inventering av befintliga vattenverksamheter kräver ett omfattande resurstillskott till läns- styrelserna (jfr nedan). Det kan konstateras att om inte erforderliga resurser skjuts till så kommer inte en inventering till stånd. I sammanhanget kan nämnas att bedömt att det krävs ett resurstillskott om för verkets arbete med den föreslagna inventeringen.40 Utredningen har vidare i avsnitt 7 föreslagit att en formell samverkansgrupp inrättas för att förbättra samordningen. Denna grupp kan hantera vissa av de komplicerade frågeställningar som uppkommer vid omprövningar. Exempel på frågor som denna grupp kan behandla är komplicerade tillsynsfrågor. Även detta förslag kan vara till gagn för tillsynsmyndigheternas arbete. Som konstaterats på flera ställen i detta avsnitt är tillsynen vad gäller vattenverksamheter eftersatt och det råder en brist på kunskap om befintliga vattenverksamheter i länen. En av utred- ningen föreslagen inventering skulle vara ett första stort steg att komma till rätta med kunskapsbristen och underlätta tillsynsarbet- et. En inventering skulle emellertid endast utvisa förhållanden . Utredningen har föreslagit (se avsnitt 7) att 40 Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor, Jo2007/1393/JFS s. 5. tillståndspliktiga vattenverksamheter som utgörs av vattenkraft- verk, vattenregleringsföretag och de vattenverksamheter i övrigt som anges i 17 kap. 4 a § 14–16 ska omfattas av kravet på årlig miljörapport. Miljörapporterna för vattenverksamheter kommer enligt utred- ningens mening att underlätta för tillsynsmyndigheterna att ha kontroll över dessa verksamheter. Detta leder i sin tur till att det blir lättare att avgöra vilka verksamheter som träffas av kravet i 26 kap. 2 § andra stycket att de ska föras upp till den omprövning som behövs för att balken ska efterlevas. För att kravet på miljörapport för vattenverksamheter ska få denna effekt krävs det naturligtvis att mottagande myndigheter har resurser att granska och följa upp de verksamheter som de inlämnade rapport- erna avser. Om så inte är fallet innebär miljörapporterna bara ad- ministrativt krångel för verksamhetsutövarna utan motsvarande nytta för miljön. Utredningen har också föreslagit att en verksamhetsutövare som tar över en tillståndsgiven eller anmäld vattenverksamhet ska vara skyldig att upplysa tillsynsmyndigheten om detta. Detta för- farandesätt skulle naturligtvis också underlätta för tillsynsmyndig- heterna att hålla sitt register uppdaterat. Vad gäller frågan om tillämpande myndigheter har kompetens för att utöva en effektiv tillsyn och vid behov initiera omprövnings- processer kan av uppgifter som inkommit till utredningen konsta- teras att det inom länsstyrelserna finns en hög kompetens avseende det vattenrelaterade arbetet. Det har dock framförts synpunkter om att kompetens i någon mån saknas på det hydrauliska området. Länsstyrelserna har vidare möjlighet att knyta till sig extern kompetens när detta så fordrar genom de tillsynsvägledande myndigheterna, och . Av vad utredningen erfarit råder det emellertid en viss brist på kompetens avseende juridiska vattenkunskaper. är Kammarkollegiet i stort sett ensamt om att driva processer i miljödomstolarna. Länsstyrelserna gör en del av förarbetet. En tanke skulle kunna vara att ge länsstyrelserna större möjligheter att driva processer på egen Detta torde emellertid förutsätta att länsstyrelsernas kompetens på det juridiska området utvecklas.41 Det kan således, med viss reservation på det juridiska området, konstateras att länsstyrelserna besitter den formella kunskapsbank- en. Den omständighet som mest hämmar arbetet med en effektiv tillsyn är vad utredningen erfarit inte själva kompetensen, utan den brist på resurser som finns för vattenarbetet. Kammarkollegiet och har i sin rapport betonat vikten av att det i ett lång- siktigt perspektiv tillskjuts tillräckligt med medel för att bekosta omprövningar och den för omprövningsverksamheten viktiga till- synen (se nedan). Vad som sägs gäller både personella resurser och medel för bekostande av själva åtgärderna. En aspekt att överväga är om man kan vinna fördelar i kompetens- hänseende genom att koncentrera tillsynen av vattenverksamhet till ett färre antal länsstyrelser. En sådan organisation skulle ha större möjlighet att bygga upp och behålla rätt kompetens både för att be- driva tillsyn och för att själva driva omprövningar. De skäl som framförs i utredningens huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) om att prövningen av vattenverksamheter bör ske vid fem myndigheter kan i viss mån även vara gällande för tillsyn. Det bör i så fall utses ett antal länsstyrelser som får i uppdrag att sköta tillsynen för ett större område. Det skulle kunna vara landets fem vattendistrikt. På sätt som redogjorts för i avsnitt 13.1.9 har liknande tankar och förslag förts fram i tidigare utredningar, exempelvis i Kon- centrationsutredningen och senast i tillsynsrapporten. Det finns onekligen fördelar att vinna genom en koncentration. Med hänsyn till den korta utredningstid som varit för handen väljer utredningen inte att lägga ett dylikt förslag utan anser att även detta är en fråga som bör vara föremål för en mer ingående analys. 41 i har exempelvis internt knutit jurister till sig för att stärka vattenvårdsarbetet. Såsom utredningen redogjort för ovan finns ett klart samband mellan tillsynen av vattenverksamheter och omprövningsinstitutet. En väl fungerande tillsyn är viktig för att vattendomar med otids- enliga villkor ska uppmärksammas och eventuellt bli föremål för omprövning. Kammarkollegiet och har i sin rapport42 betonat vikten att det i ett långsiktigt perspektiv tillskjuts tillräck- ligt med medel för att bekosta omprövningar. Vad som sägs gäller både personella resurser och medel för bekostande av själva åtgärd- erna. Även länsstyrelserna måste få ökade resurser för prövning och utredning av verksamheter. Det gäller även den för om- prövningsverksamheten viktiga tillsynen. Vad avser storleken på ett eventuellt resurstillskott anförs följande. För kollegiets del måste anslaget vara så tilltaget att det kan bekosta tillräckligt antal anställda och garantera en kontinuitet i arbetet. De 3–4 personer på kollegiet som förutom ett antal andra arbetsupp- gifter även sysslar med omprövningar motsvarar inte det behov som finns. Det är svårt att regionalt bygga upp den kompetens som krävs vid komplicerade omprövningar. Antalet omprövningar per region är nämligen inte tillräckligt omfattande. Det är därför viktigt att det nationellt finns en samlad kompetens avseende omprövningar. En sådan inventering av objekt som föreslås skulle sannolikt medföra ett utpekande av stort antal tänkbara omprövningsobjekt. Därtill till- kommer de ovan nämnda miljömålen, ramdirektivet och övriga faktor- er som också sannolikt kommer att öka omprövningsbehovet. Även för del är tillräckliga personella resurser av stor vikt för att omprövningsverksamheten skall kunna fortgå. Fiskeri- verket har personal med erfarenhet av regelverk, dom- stolsprövning av vattenverksamheter samt utredningsarbete i samband med sådan verksamhet, varför det har varit naturligt att den personalen också medverkat vid omprövningarna. Det är viktigt att det finns till- räckliga medel så att den kompetens som finns kan behållas samt ut- nyttjas optimalt. När det gäller medel för genomförandet av själva åt- gärden som omprövningen syftar till har vissa förslag lagts fram vars syfte är att möjliggöra ett effektivare och mer adekvat användande av befintliga allmänna medel. Även ett mer effektivt användande kan emellertid inte fullt ut motsvara de behov som finns. Alltså skulle även i denna del en ökad tilldelning av medel medföra ett ökat antal om- prövningar. Särskilt gäller detta mindre kraftverk i . Det är viktigt att antalet omprövningar redan på kort sikt kan ökas och sammantaget kan konstateras att det finns ett behov av ökade medel samt personalresurser. Detta behov kommer att öka 42 Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor, Jo2007/1393/JFS s. 35 ff. ytterligare ifall den föreslagna inventeringen av aktuella omprövnings- objekt ska kunna genomföras. För Kammarkollegiets del är anslagsbehovets storlek direkt relate- rat till den ambitionsnivå som regeringen anser är önskvärd. Skulle omprövningsverksamheten ges högre prioritet krävs det självklart en justering av anslaget. Kollegiet återkommer inom den ordinarie budgetprocessen när det gäller behovet av resursförstärkning. Med hänsyn till vad som framkommit i denna rapport anser att en rimlig uppskattning, utifrån dagens förutsätt- ningar, är att minst en fördubbling av resurserna är nödvändig initialt. kostnader för utredningsarbete m.m. vid omprövningar kommer då att öka till ca . Till detta kommer att även länsstyrelserna måste ha nödvändiga resurser för att bedriva sitt arbete. Länsstyrelserna kan dock inte uppskatta hur stort deras behov är. Av den i avsnitt 13.1.7 redovisade statistiken samt av de uppgifter som framkommit i tillsynsrapporten (jfr avsnitt 13.1.9) kan det konstateras att tillsynen av vattenverksamhet är relativt sett oprioriterad jämfört med tillsynen av miljöfarlig verksamhet som är styrd genom ett flertal regeringsuppdrag. Den kan också konsta- teras att den absoluta merparten av tillsynen är händelsestyrd (till följd av anmälningar eller klagomål) på bekostnad av en målstyrd tillsyn där fokus läggs på stora allmänna intressen. Ett arbete som styrs av inkommande ärenden torde ge måttlig miljönytta i förhållande till insatsens storlek och därför inte bidra i önskvärd utsträckning till att miljömålen nås. Den operativa till- synen måste bli mer målstyrd och i större utsträckning ges formen av ett granskande uppdrag mot tillsynsobjekt. En förutsättning för att tillsynen kan drivas med sikte att uppnå miljömålen är att till- synsmyndigheten kan avsätta resurser för en prioriterad och planerad målstyrd tillsyn. Länsstyrelserna ska, i egenskap av de till dem tilldelade operativa tillsynsuppgifterna, på sätt som redogjort för ovan i avsnitt 13.1.2, för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbete. Myndigheten ska utreda vilket tillsynsbehov som finns inom myndighetens ansvarsområde samt föra ett register över verksamheter som fordrar återkommande tillsyn. Det föreligger så- ledes ett utryckligt krav för tillsynsmyndigheterna att föra register över befintliga vattenverksamheter, men det kan av den av utred- ningen redovisade statistiken över befintliga vattenverksamheter konstateras att befintliga register inte är uppdaterade på sätt som vore önskvärt. Av undersökningen kan slutsatsen dras att denna omständighet till största del får tillskrivas brist på resurser hos till- synsmyndigheterna. Utredningen har ovan pekat på vissa förslag som skulle kunna effektivisera tillsynsmyndigheternas arbete. Ett viktigt första steg är att få kunskap om befintliga vattenverksamheter och upprätta de register över verksamheter som fordrar återkommande tillsyn, dvs. ett krav som åvilar tillsynsmyndigheterna. Detta arbete kräver emellertid att tillsynsmyndigheterna tillförs erforderliga resurser för sitt arbete. Tillsynsmyndigheterna har enligt vad utredningen erfarit till stor del den kompetens som krävs, men saknar resurser för att effektivt kunna utföra tillsynsuppgifterna. Det finns som nämnts tidigare ett klart samband mellan tillsynen av vattenverksamheter och omprövningsinstitutet. En väl fungerande tillsyn är viktig för att vattendomar med otidsenliga villkor ska uppmärksammas och eventuellt bli föremål för omprövning. Utredningen anser att det är av vikt att länsstyrelserna får resurser så att ett långsiktigt effektivt och rättssäkert tillsynsarbete kan utföras. Det kan i sammanhanget noteras att det finns vattenverksam- heter där verksamhetsutövaren inte har någon betalningskraft för omprövning, dvs. det finns inte något aktivt kommersiellt intresse. I dessa fall kan man tänka sig att kostnaden bör bäras av det all- männa vilket också är ett skäl till att tillskjuta resurser till tillsyn/omprövningsarbete. En ytterligare aspekt att beakta är att en stor del av det framtida omprövningsarbetet är till för att uppfylla kraven i bl.a. vatten- direktivet. Om det inte tillförs resurser till tillsynsarbetet med dess viktiga koppling till omprövningsarbetet finns en risk för att inte uppfyller de krav som ställs. Det kan av ovan förda resonemang konstateras att det behövs ett resurstillskott till tillsyndsmyndigheterna för att det förslag ut- redningen har lagt ska kunna genomföras och för att de ska kunna utöva en effektiv tillsyn. På sätt som redovisats prioriteras oftast tillståndsarbetet före tillsynsarbetet. Om utredningens förslag i huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10) genomförs kommer tillståndsprövningen koncentreras till fem koncessions- nämnder för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Detta skulle naturligtvis medföra att den av länsstyrelserna prioriterade tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet inte längre skulle konkurrera med resurserna för tillsynsverksamheten. Det kan emellertid av tillsynsrapporten (jfr avsnitt 13.1.9) konstateras att en öronmärkt resurstilldelning är mest effektiv. Låter man sig nöja med att tillsynsresurserna inte längre behöver konkurrera med re- surserna för tillståndsprövningen löper man risken att resurserna används till något annat ändamål. Det har inte i någon rapport eller på annat sätt framkommit hur mycket resurser som behövs för att tillsynsmyndigheterna på ett effektivt sätt ska kunna utföra sina uppgifter. Det har vidare inte diskuterats huruvida öronmärkta resurser för tillsyn över vatten- verksamheter bör tillföras tillsynsmyndigheterna genom ett till- skott av resurser eller genom omfördelning av befintliga resurser. I slutändan är det en politisk bedömning hur mycket resurser som ska gå till tillsyn och omprövning och utredningen har inte för av- sikt att lämna något konkret förslag i detta avseende. Det framstår dock som helt klart att om tillsynen och omprövningsverksamhet- en ska bli bättre så krävs ökade resurser. Vidare bör det beaktas att flera av förslagen i detta betänkande innebär att verksamhetsutövarna åläggs att komma in med uppgift- er till tillsynsmyndigheterna och till omprövningsmyndigheter, bl.a. i form av årliga miljörapporter för vissa vattenverksamheter. För att dessa uppgifter ska komma till nytta och verkligen leda till förbättringar av tillsynen och en ökning av antalet omprövade till- stånd krävs att dessa myndigheter har resurser att använda sig av inkomna uppgifter och verkligen vidta tillsynsåtgärder och driva omprövningar. Utredningen föreslår därmed att länsstyrelsernas resurser för tillsyn och omprövning förstärks. Utredningen föreslår vidare att Kammarkollegiets resurser för omprövningsarbetet förstärks och att Kammarkollegiet ges i särskilt uppdrag att stödja länsstyrelserna i deras omprövningsarbete. Kammarkollegiet bör även ges i uppgift att hjälpa länsstyrelserna att prioritera vilka omprövningsprojekt som bör drivas och i vilken ordning. Det behövs vidare en förstärkning av resurser. Detta motiveras bl.a. av att verket kommer vara involverat i inven- teringen av nya omprövningsobjekt, i prioriteringen av fisk- vandringsvägar, utformningen av riktlinjer för miljörapport m.m. I direktiven anges att utredningen, förutom vissa specifika uppdrag, i övrigt ska redovisa utredningsbehov som identifieras i översynen av reglerna om vattenverksamheter.1 Under arbetet med detta betänkande har utredningen stött på frågor som inte har hunnit behandlas i betänkandet. Vi redovisar i detta avsnitt vilka frågor det gäller. Frågan om alla tillstånd enligt bör vara tidsbegränsade.2 Det naturliga valet ur samhällets perspektiv, om man bara ser till intresset av att bevaka allmänna miljöintressen, är att alla tillstånd är tidsbegränsade och att det ligger på verksamhetsutövaren att söka ett nytt tillstånd innan det gamla går ut. Även andra allmänna intressen än de rent miljömässiga, såsom säkerhetsfrågor, energi- produktion m.m., kan bevakas med en sådan ordning. På så sätt skulle både tillåtligheten och villkoren för verksamheterna automatiskt komma att fortlöpande prövas, t.ex. med ett intervall på 10–. Ansvaret att föra upp frågorna till prövning skulle ligga på verksamhetsutövaren. Uppdateringen till att motsvara moderna samhällskrav skulle ske . Eftersom utredningens direktiv i denna fråga endast omfattar vattenverksamheter skulle ett förslag leda till att bara vatten- verksamheter blev obligatoriskt tidsbegränsade medan miljöfarliga verksamheter även fortsättningsvis skulle ha icke tidsbegränsade tillstånd som huvudregel. Frågan om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd bör istället utredas i ett sammanhang för alla tillstånd enligt . I en sådan utredning kan frågan behandlas på ett enhetligt sätt för alla miljöpåverkande verksamheter. 2007:184 s. 12. 2Frågan har behandlats i avsnitt 6.2.1. Frågan om en obligatorisk skyldighet att föra upp vattenverksamheter till omprövning inom en särskilt angiven tid.3 I stället för att tidsbegränsa tillstånden som sådana kan man enligt utredningens mening meddela tillstånd som ålägger tillstånds- havaren att ta fram underlag så att det går att utvärdera om det behövs en omprövning. I de fall en omprövning behövs kan tillståndet ålägga verksamhetsutövaren att ta fram det underlag som behövs för att genomföra själva omprövningen. Underlaget ska då spegla alla de behov som kan ha uppkommit under tidens gång. Ett sådant underlag skulle kunna tas fram med ett intervall på 10–beroende på vilken verksamhet det gäller. Skyldigheten för utövare av just vattenverksamheter att föra upp verksamheten till omprövning kan emellertid ifrågasättas på samma grunder som en obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd till vatten- verksamheter, dvs. varför ska inte miljöfarliga verksamheter omfattas? Frågan bör utredas särskilt på samma sätt som obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd. Frågan om ytterligare regler för att skydda befintlig vattenkraft mot omprövningar som minskar elproduktionen.4 Det finns flera sätt att påverka omprövningarna så att ett skydd av befintlig elproduktion uppnås. En särskild avvägnings- eller krav- regeln kan införas som tar sikte på omprövning av tillstånd i vattendrag där det sker vattenkraftproduktion. En sådan kravregel skulle gynna framställningen av förnybar energi som den kan ge utrymme för att bedöma andra intressen än elproduktionen. Domstolarna får därmed stora möjligheter att beakta många olika intressen. Utredningen har ansett att man inte bör gå så långt som beskrivits i avsnitt 11.5.3 och införa de där beskrivna särskilda avvägningsreglerna. Utredningen menar att frågan om hur produk- tionskapaciteten i vattenkraftverken ska främjas bör utredas vidare. 3Frågan har behandlats i avsnitt 6.2.2. 4Frågan har behandlats i avsnitt 11.5.3. Frågan om införandet av en allmänt hållen regel som främjar produktionen av förnybar energi.5 Det är oklart i vilken omfattning den allmänna hänsynsregeln om förnybar energi som finns i 2 kap. 5 § tillämpats vid rena energianläggningar som t.ex. vattenkraftverk och i så fall vilken verkan regeln har haft. En annan regel som tar upp energi är 1 kap. 1 § som anger att hushållning med energi ska främjas så att ett kretslopp uppnås. I någon av dessa regler skulle man kunna införa en ändring som uttryckligen gynnade produk- tionen av förnybar energi. På så sätt skulle man få en allmänt hållen regel som ska tillämpas inom hela område. Regeln skulle gynna all framställning av förnybar energi vilket då även skulle vara positivt för produktionskapaciteten för vattenkraft. En allmänt hållen regel som främjar produktionen av förnybar energi skulle således kunna införas i 1, 2 eller eventuellt 3 kap. . Förslaget skulle emellertid gälla all förnybar energi och går därmed längre än utredningens direktiv som anger just vattenkraft. Denna fråga bör därmed utredas i särskild ordning. Frågan om koncentration av tillsynsverksamheten till ett mindre antal länsstyrelser.6 En fråga som kan ställas är om man kan vinna fördelar i kompetenshänseende genom att koncentrera tillsynen av vatten- verksamhet till ett färre antal länsstyrelser. En sådan organisation skulle ha större möjlighet att bygga upp och behålla rätt kompetens både för att bedriva tillsyn och för att själva driva omprövningar. De skäl som framförs i utredningens huvudbetänkande (SOU 2009:10) om att prövningen av vattenverksamheter bör ske vid fem myndigheter kan i viss mån även vara gällande för tillsyn. Liknande tankar och förslag har också förts fram i tidigare utredningar. Med hänsyn till den korta utredningstid som varit för handen väljer utredningen inte att lägga ett dylikt förslag utan anser att även detta är en fråga som bör vara föremål för en mer ingående analys. 5Frågan har behandlats i avsnitt 11.5.4. 6Frågan har behandlats i avsnitt 13.3. I detta avsnitt lämnas en redogörelse för konsekvenserna av utred- ningens förslag och bedömningar i den mån dessa konsekvenser inte tydligt framgår av betänkandet i övrigt. Avsnitt 15.1 behandlar de konsekvenser som har att göra med utredningens specifika uppdrag samt, i tillämpliga delar, sådana konsekvenser som avses i 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. I avsnitt 15.2. behandlas på motsvarande sätt konsekvenser som avses i 7 § nyssnämnda förordning. Utredningens förslag bedöms förbättra möjligheterna att uppfylla miljömålet Begränsad klimatpåverkan då förslagen bidrar till bevarandet av en befintlig förnybar energikälla som är utan klimatpåverkan. Av motsvarande skäl bedöms utredningens förslag underlätta måluppfyllelsen eller i vart fall inte försvåra den för miljömålen luft och Bara naturlig försurning. Ett miljömål som särskilt bör beaktas i samband med utredningens uppdrag är Levande sjöar och vattendrag. Delmålet om restaurering kommer att behöva bedömas och ställas mot produktionsintresset i de vattendrag som är av riksintresse för energiproduktionen. Det kan ge en påverkan på det arbetet. Å andra sidan bedöms omprövningsarbetet och restaureringsarbetet i allmänhet förenklas genom utredningens förslag om miljörapport och kunskapsunderlag vid omprövningar av vattenverksamheter. De avvägningsregler som finns i bedöms tillåta de avvägningar som krävs för miljömålen. För övriga miljömål bedöms utredningens förslag vara neutrala för möjligheten att nå målen. 15.1.2Konsekvenser för de areella näringarna Utredningens förslag kan ge utökad utredningsbörda för mark- ägare som ingår i markavvattningsföretag, vilket är vanligt för de areella näringarna. LRF har framfört att markavvattningar och andra defensiva vattenverksamheter inte har ekonomiska möjligheter att bära utökade utredningskostnader.