sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Första stycket gäller dock endast om ett dröjsmål med föreskrifterna allvarligt kan motverka arbetet med att hindra eller bekämpa skadan eller störningen. Föreskrifterna får inte innebära stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till . Regeringsformens nya lydelse enligt utredningens förslag 18 § När regeringen utfärdar föreskrifter som avses i 17 § ska regeringen tillkännage föreskrifterna för allmänheten och ange vilken nödsituation som föranlett föreskrifterna och i vilket geografiskt område de gäller. Föreskrifterna träder i kraft sedan de tillkännagetts på detta sätt. 19 § Föreskrifter som avses i 17 § upphör att gälla senast efter utfärdandet. Sådana föreskrifter ska efter utfärdandet underställas för prövning. Anser att föreskrifterna ska fortsätta att gälla ska de meddelas i form av lag. 1Utredningens uppdrag och arbete Våra direktiv återges i sin helhet i bilaga 1. Vår huvudsakliga uppgift har varit att göra en samlad översyn av regeringsformen. Den nuvarande lydelsen av regeringsformen framgår av bilaga 2. Uppdraget kan sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt. Arbetet ska enligt direktiven framför allt koncentreras och inriktas på att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. I uppdraget har mot denna bakgrund ingått att göra en utvärdering och översyn av hela valsystemet samt av de bestämmelser som reglerar regeringsbildningsprocessen och förhållandet mellan riksdag och regering i övrigt. Uppdraget har även omfattat en översyn av folkomröstningsinstitutet. Direktiven anger dessutom att vi ska utreda frågorna om lagprövning och om behovet av en författningsdomstol. I det sammanhanget ska vi undersöka om det finns behov av att tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. Utöver dessa områden har vårt uppdrag också omfattat att överväga frågor om kommunala extra val och kommunala folk- omröstningar. Det har dessutom enligt direktiven stått oss fritt att se över även andra valfrågor som rör eller har anknytning till den kommunala demokratin. Direktiven har gett oss vida ramar för arbetet. Med reservationen att det inte är fråga om att genomföra någon total författningsreform – och att uppdraget därför inte omfattat de grundläggande principer för statsskicket som slås fast i regerings- formens inledande bestämmelser och inte heller det förhållandet att är en monarki – har vi varit oförhindrade att ta upp alla Utredningens uppdrag och arbete frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som vi haft i uppdrag att se över. Vi har mot denna bakgrund under utredningsarbetet beslutat oss för att, utöver de frågor som särskilt pekas ut i direktiven, även behandla ytterligare frågor. Detta gäller exempelvis vissa fri- och rättighetsfrågor, frågor om den kommunala självstyrelsen samt frågor som rör regleringen av vad som ska gälla under krig och krigsfara. Utöver ett mer traditionellt utredningsuppdrag har direktiven bl.a. gett oss i uppgift att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor och om det svenska folkstyret. Vi har huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt utredningsarbete med sammanträden. Vi höll det första sammanträdet och har därefter sammanträtt , varav sex tillfällen som internat. Uppdraget är som framgår av direktiven brett och omfattar ett stort antal frågor. Behovet av probleminventering och fakta- inhämtning var därmed inledningsvis betydande. Som ett led i detta arbete utarbetade sekretariatet ett stort antal promemorior som behandlade de frågor som omfattas av uppdraget. Promemoriorna beskrev i regel en viss frågeställning rörande de gällande rätts- reglerna, redogjorde för den senaste tidens debatt och innehöll ofta en internationell jämförelse. Innehållet i dessa promemorior har legat till grund för våra överväganden. Vi har dessutom uppdragit åt sju expert- och referensgrupper att närmare fördjupa sig i vissa frågor. Uppdragen har gällt regleringen i regeringsformen om domstolarna, olika former av normkontroll, självstyrelse, normgivningsmakten, regleringen av finansmakten samt regeringsformens bestämmelser om krig och krigsfara. Gruppernas huvuduppgift har varit att göra en genomgång av gällande bestämmelser, i förekommande fall med en internationell jämförelse, samt att lämna olika förslag på tänkbara förändringar. En referensgrupp har bistått utredningen i arbetet med att se över regeringsformens struktur och språk. Uppdrag har också lämnats till ett relativt stort antal forskare och andra externa uppdragstagare inom främst det juridiska och Utredningens uppdrag och arbete Uppdragen har bl.a. avsett att närmare kartlägga och lämna förslag i olika frågor som omfattats av utredningens uppdrag. Som exempel kan nämnas uppdrag avseende personval, regeringsbildning och misstroendeförklaring samt folkomröstning. Expert- och referensgruppernas ledamöter, anlitade forskare och andra uppdragstagare, liksom deras uppdrag presenteras i bilaga 3 och 4. Resultatet av de olika gruppernas och forskarnas arbete har utgjort ett betydelsefullt underlag för vårt arbete och för våra över- väganden. Vi har dessutom gjort den bedömningen att rapporterna utgör värdefulla underlag för exempelvis studier, debatt och ytterligare utredning även utanför vår egen krets. Vi har därför valt att publicera rapporter i en skriftserie i . De 14 publicerade rapporterna presenteras i bilaga 5. Ytterligare rapporter kan komma att ges ut. Som ett led i arbetet med probleminventering och kunskaps- inhämtning i utredningens inledningsskede kan i detta sammanhang särskilt nämnas de större konferenser som vi arrangerade och som berörs närmare nedan. Vid konferenserna gav representanter för den juridiska och stats- vetenskapliga forskningen samt för det svenska organisations- och samhällslivet i övrigt sin syn på de konstitutionella frågor som omfattas av vårt uppdrag och då särskilt på frågor som enligt deras uppfattning borde bli föremål för vår översyn. Vi har också gjort vissa studieresor. Justitieministerierna i de övriga nordiska länderna samt i , och har vid våra besök redogjort bl.a. för författningspolitiska diskussioner och konstitutionella lagstiftningsplaner i respektive land. Vi har även gjort studiebesök vid några av de författnings- domstolar som finns i liksom vid de norska och danska myndigheterna för domstolsadministration samt dessa länders förslagsnämnder för beredning av ärenden om domarutnämningar. Vid sidan av utredningsarbetet av sedvanlig karaktär har vi i linje med direktivens uppdrag att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor som berörts även bedrivit ett mer utåtriktat arbete. Utredningens uppdrag och arbete av vårt arbete arrangerade vi ett antal konferenser och seminarier om konstitutionella frågor. Dessa arrangemang behandlade olika frågeställningar inom ramen för uppdraget. Konferenserna och seminarierna, som var välbesökta, riktade sig till alla delar av samhället, såsom förtroendevalda, myndigheter, företag, univer- sitet, privatpersoner och media. Vid de två första konferenserna bjöds som nämnts represen- tanter in från de juridiska och statsvetenskapliga institutionerna vid universitet och högskolor runt om i landet. Under rubriken demokratin nya spelregler? redogjorde de inbjudna forskarna för aktuell forskning. De pekade också ut de områden som enligt deras uppfattning var i särskilt behov av översyn. Under konferensen – verktyg och symbol? lämnade represen- tanter för folkrörelser, ideella organisationer och intresseföreningar sin syn på regeringsformen och dess funktion i samhället. Vi anordnade dessutom tre större konferenser, på olika platser i landet, kring frågor om valdeltagande, demokrati och fri- och rättigheter. I seminarieserien Samtal om grundlagen var inriktningen att i ett mindre och intimare sammanhang än de större konferenserna koncentrera diskussionen till enskilda frågor. Som exempel kan nämnas samtal om den konstitutionella utvecklingens likheter och olikheter i de nordiska länderna samt samtal om en könsneutral grundlag. Samtalen hölls på olika ställen runt om i landet ofta i samarbete med en lokal tidning eller ett bibliotek. I samband med utgivningen av rapporterna i den skriftserie som berörts ovan har vi hållit seminarier där olika frågeställningar i rapporterna har presenterats och diskuterats. Dessa seminarier har rört frågor kring folkomröstningar i ett europeiskt perspektiv, relationen mellan statsministern, regeringen och , personvalsinslaget i valsystemet, könsperspektiv på regerings- formen samt språkfrågor. Samtliga konferenser och många av seminarierna har sänts i TV. Konferenserna har också dokumenterats skriftligt genom publice- ring av utskrifter av föredrag och andra inlägg. Av bilaga 6 framgår de konferenser och seminarier som vi anordnat. Som ytterligare ett led i den utåtriktade verksamheten kan slutligen nämnas den hemsida – med namnet – som vi byggt upp och regelbundet uppdaterat. På hemsidan har vårt uppdrag och arbete presenterats. Utredningens uppdrag och arbete Rapporter, promemorior och konferensdokumentation har också publicerats där, liksom gästkrönikor av ett relativt stort antal debattörer och experter. Den som önskat kontakta oss med frågor eller synpunkter har bjudits in att göra detta via hemsidans idéforum. Sådan kontakt har också varit vanlig och många av inläggen har publicerats på hemsidan. Framställningar och samråd m.m. Sammanträffanden har, som ett resultat av framställningar till oss, ägt rum med , , , , , Kommuner och Landsting samt Ägarfrämjandet. Dessutom har ett stort antal andra framställningar gjorts till oss i frågor som rör vårt uppdrag. Genom att medverka vid olika seminarier och andra samman- komster med organisationer, universitet och i liknande sammanhang har vi deltagit i de pågående diskussionerna om konstitutionella frågor. Vi har vidare samrått och haft kontakter med andra kommittéer (Fi 2003:02), (Fi 2006:08), (Ju 2004:05) samt den av tillsatta . 2 Huvuddragen i regeringsformen Regeringsformen är uppdelad på 13 kapitel. I 1 kap. anges stats- skickets grunder. Här slås bl.a. fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Det anges också att konungen, eller drottning som enligt successionsordningen innehar tron, är rikets statschef. Vidare anges huvuduppgifterna för , regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndig- heterna. Av kapitlet framgår att regeringsformen, successions- ordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen är grundlagar. I 2 kap. behandlas de grundläggande fri- och rättigheterna. Där tillförsäkras medborgarna vissa fri- och rättigheter som har särskild betydelse för politisk och liknande verksamhet, såsom yttrande- frihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Där finns vidare bestämmelser till skydd för den enskildes personliga frihet och säkerhet. Vidare uppställs där vissa särskilda rättssäkerhetsgarantier. I kapitlet skyddas dessutom ett antal andra fri- och rättigheter. Det gäller bl.a. rätten till fackliga stridsåtgärder och egendomsskyddet. Vidare uppställs ett förbud mot normgivning i strid med åtaganden enligt . Vissa rättigheter är absoluta och kan inte begränsas på annat sätt än genom en grundlagsändring. När det gäller andra rättigheter kan inskränka dessa enligt ett särskilt beslutsförfarande och då under förutsättning att begränsningen kan förenas med vissa i regeringsformen uppställda villkor. Andra fri- och rättigheter kan begränsas i lag utan särskilda restriktioner. I 3 och 4 kap. finns bestämmelser om och om riksdagsarbetet. Där framgår att består av en kammare med 349 ledamöter. De väljs genom fria, hemliga och direkta val. Rösträttsåldern liksom valbarhetsåldern är . Röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Ordinarie val till hålls . Valsystemet är proportionellt. Av de 349 riksdagsmandaten är 310 fasta valkrets- mandat och 39 utjämningsmandat. Det finns en spärr i systemet som innebär att endast ett parti som fått av rösterna i hela riket deltar i mandatfördelningen. väljer inom sig talman och vice talmän för hela valperioden, dvs. Bestämmelser om statschefen finns i 5 kap. Statschefen fullgör representativa uppgifter. Statsministern ska hålla statschefen underrättad om rikets angelägenheter och när det behövs ska regeringen sammanträda i konselj med statschefen som ordförande. Statschefen är också ordförande vid sammanträden. Regeringsskifte äger rum vid en särskild konselj inför statschefen. Bestämmelser om regeringen och om regeringsarbetet finns i 6 och 7 kap. Vid regeringsbildning ska talmannen överlägga med partiledarna och med de vice talmännen och sedan föreslå en statsminister. Förslaget anses godkänt, om inte mer än hälften av riksdagsledamöterna röstar mot förslaget. Förkastas förslaget, upprepas förfarandet. Har fyra gånger förkastat talmannens förslag, ska extra val till hållas. Om talmannens förslag godkänns, utser statsministern övriga statsråd. Om förklarar att statsministern eller något annat statsråd inte har förtroende, ska talmannen entlediga honom eller henne. För en sådan misstroendeförklaring krävs att mer än hälften av riksdagsledamöterna röstar för den. Om statsministern avgår ska övriga statsråd entledigas av talmannen. Detsamma gäller om statsministern avlider. Endast den som är svensk medborgare får vara statsråd. Regeringens uppgift är att styra riket. Regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträden. Beslutsfattandet inom regeringen är kollektivt. För att bereda regeringsärenden finns ett regerings- kansli. Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar inhämtas från berörda myndigheter. Sammanslut- ningar och enskilda ska ha möjlighet att yttra sig i den omfattning som behövs. I 8 kap. finns bestämmelser om lagar och andra föreskrifter. är ensam lagstiftare och har rätt att besluta lag i vilket ämne som helst. I fråga om vissa ämnen är det uttryckligen angett att lagformen måste användas. Inom andra områden är lagformen en grundprincip men det föreligger möjligheter för att delegera normgivningskompetens till regeringen. Regeringen har i vissa andra frågor en direkt kompetens grundad på bestämmelserna i 8 kap. Normgivningskompetens kan också under vissa förutsättningar delegeras till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Vidare finns i 8 kap. bestämmelser om hur grundlag stiftas. Detta sker genom två likalydande riksdagsbeslut. Mellan besluten måste det ha hållits ett riksdagsval. En beslutande folkomröstning kan hållas om ett vilande förslag till ändring av grundlag. Folkomröstningar i andra fall kan endast vara rådgivande. I kapitlet finns dessutom bestämmelser om Lagrådet. Regeringen eller ett riksdagsutskott bör som huvudregel inhämta Lagrådets yttrande över viktigare lagförslag. Lagrådet består normalt av domare från och Regeringsrätten. Finansmakten behandlas i 9 kap. Makten över statens finanser tillkommer . Detta framgår redan av 1 kap. där det anges att beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. I 9 kap. slås grundsatsen fast att statens medel inte får användas på något annat sätt än som har bestämt. Användningen av statsmedel för skilda behov bestäms av genom budgetreglering. Med budgetreglering avses det förfarande genom vilket statsbudgeten kommer till. företar budgetreglering för närmast följande budgetår eller, om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. I kapitlet anges också att statens medel och dess övriga tillgångar i princip står till regeringens disposition. ska fastställa grunder för den statliga förmögenhetsdispositionen. Beslut om skatt meddelas av genom lag. Avgifter till staten beslutas i vissa fall av och i andra fall av regeringen. I 10 kap. finns bestämmelser om förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer. Där regleras vilken ordning som ska gälla när ingår internationella överenskommelser och vid överlåtelse av svensk beslutanderätt, bl.a. inom ramen för samarbetet inom EU. Bestämmelserna innebär att regeringen behöver godkännande innan den binder landet genom en överenskommelse i en fråga som ligger inom kompetensområde eller om frågan i övrigt är av större vikt. Överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet och i andra sammanhang beslutas av . För ett sådant beslut krävs att vissa materiella villkor är uppfyllda och att en kvalificerad majoritet i röstar för beslutet. I viktiga utrikepolitiska frågor har regeringen en informations- och samrådsskyldighet mot . Regeringen ska vidare fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för EU-samarbetet. I 10 kap. behandlas även förutsättningarna för användande av svenskt militärt våld och vissa därmed sammanhängande frågor. Frågor om rättskipning och förvaltning behandlas i 11 kap. Där anges Högsta domstolens och Regeringsrättens ställning och att andra domstolar får inrättas med stöd av lag. En domstol får inte inrättas för en redan begången gärning eller för ett visst mål. Grundsatsen om rättskipningens självständighet kommer till uttryck genom ett förbud för , regeringen och förvaltningsmyndigheter att ingripa i rättsliga avgöranden. Vidare uppställs ett särskild skydd för ordinarie domare mot att skiljas från tjänsten. I kapitlet anges att det finns förvaltningsmyndigheter under regeringen och under samt att förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner och andra. Det finns en bestämmelse till skydd för förvaltningsmyndigheternas självständighet vid beslut i ärenden rörande myndighetsutövning eller tillämpning av lag. Bestämmelser finns vidare om tillsättning av tjänster. Vid tillsättning av statliga tjänster ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Huvudprincipen är att svenska medborgare och andra är likställda i fråga om möjligheterna att erhålla en tjänst eller ett uppdrag hos stat eller kommun. Ett antal undantag från den principen görs dock när det gäller vissa högre statliga befattningar. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap uppställas bara i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. 11 kap. innehåller vidare bestämmelser om resning, nåd och andra s.k. extraordinära åtgärder. Slutligen finns en bestämmelse om lagprövning och annan prövning i efterhand av föreskrifters förenlighet med överordnade författningar. Bestämmelsen innebär att en föreskrift inte ska tillämpas om den strider mot en överordnad föreskrift. Om en sådan prövning rör föreskrifter beslutade av eller regeringen, ska en domstol eller ett annat offentligt organ underlåta att tillämpa föreskriften endast om felet är uppenbart. I 12 kap., som handlar om kontrollmakten, finns bl.a. bestämmelser om granskning av stats- rådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Där finns vidare en bestämmelse om statsrådens juridiska ansvar i vissa fall. Åtal för brott i tjänsteutövningen beslutas av konstitutions- utskottet och prövas av . kan avge en misstroendeförklaring mot ett statsråd. Riksdagsledamöter får, enligt bestämmelser i riksdagsordningen, framställa interpellationer eller frågor till statsråd. Kapitlet innehåller också bestämmelser om JO och om . I kapitlet föreskrivs slutligen bl. a. att åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av eller Regeringsrätten väcks i . I det avslutande 13 kap. finns bestämmelser som ska gälla när riket befinner sig i krig eller krigsfara. Om förhållandena kräver det kan beslutskompetens överlåtas till en särskild krigsdelegation. Denna är proportionellt sammansatt och består av talmannen och femtio andra ledamöter som väljs av . Kan varken eller krigsdelegationen utföra sina uppgifter till följd av att riket är i krig, ska regeringen överta uppgifterna i den mån det behövs för att skydda riket och slutföra kriget. Genom bemyndigande från kan regeringen ges utökade möjligheter att meddela föreskrifter. Uppgifter som annars tillkommer regeringen får i stor utsträckning överlåtas till andra myndigheter. I kapitlet finns bestämmelser om vilka befogenheter som tillkommer svenska offentliga organ på ett ockuperat område och hur dessa ska agera där. till under krig eller krigsfara förutsätter att har fattat ett särskilt beslut om detta. 3Reformarbetet efter regeringsformens tillkomst inleddes ett omfattande arbete med att reformera regeringsform i och med att tillsattes. Utredningens slutbetänkande (statsskick, SOU 1963:16– 19) utsattes vid remissbehandlingen för hård kritik och bl.a. av denna anledning tillkallades Grundlagberedningen 1966. Den första etappen av Grundlagberedningens arbete avslutades genom betänkandet Partiell författningsreform (SOU 1967:26). Betänkandet lades till grund för en partiell reform av regeringsform som beslutades av 1968 och riksdagar. Två huvudinslag i reformen var införandet av enkammarriksdagen och ett nytt valsystem. Det nya valsystemet innebar att ordinarie val till skulle hållas och då med val till landstings- och kommunfullmäktige. Vidare infördes ett s.k. riksproportionellt valsystem. Ytterligare ett viktigt inslag i den partiella reformen var att parlamentarismens princip kom till uttryck i regeringsformen. Grundlagberedningen avlämnade sitt slutbetänkande med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning (Ny regeringsform – Ny riksdagsordning, SOU 1972:15). Förslaget lades till grund för en proposition som ledde fram till antagandet av regeringsform och av en ny riksdagsordning som dock inte fick ställning som grundlag. Den nya regeringsformen medförde inga ändringar av betydelse i de frågor som hade reglerats genom den partiella reformen. Bland nyheterna fanns regler om proceduren vid regeringsbildning och bestämmelser om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Den nya regeringsformen trädde i kraft . Under riksdagsbehandlingen av förslaget till ny regeringsform enades riksdagspartierna om att tillsätta en ny parlamentarisk utredning för att ytterligare överväga fri- och rättighetsfrågorna. Reformarbetet efter regeringsformens tillkomst Den nya utredningen, fri- och rättighetsutredning, lade i sitt betänkande (Medborgerliga fri- och rättigheter, SOU 1975:75) bl.a. fram förslag till en ny 1 kap. 2 § om målen för det allmännas verksamhet och om de sociala rättigheterna samt ett omskrivet och utökat 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter. Enligt förslaget till ett nytt 2 kap. skulle både antalet rättigheter som inte kunde begränsas genom lag och antalet begränsningsbara rättig- heter utökas. Den rättsliga kontrollen av rättighetsskyddet skulle ske genom de rättstillämpande myndigheternas lagprövningsrätt som enligt förslaget skulle grundlagsfästas. Utredningens förslag genomfördes med vissa ändringar, bl.a. undantogs den föreslagna regleringen av lagprövningen. I samband med denna grundlagsändring nåddes enighet om att ytterligare en utredning skulle tillsättas för att överväga fri- och rättighetsfrågorna. Den nya utredningen, , föreslog i sitt betänkande (Förstärkt skydd för fri- och rättigheter, SOU 1978:34) bl.a. särskilda procedurregler för inskränkningar i fri- och rättigheterna, en möjlighet att hålla beslutande folk- omröstning om vilande grundlagsförslag samt ett grundlags- fästande av lagprövningsrätten. Utredningen föreslog också en särskild regel om räckvidden av Lagrådets granskning och om granskningens inriktning. Förstärkningar av rättighetsskyddet föreslogs på vissa särskilda punkter, bl.a. föreslogs ett förbud mot retroaktiv lag om skatt och statliga avgifter. Förslagen lades till grund för grundlagsändringar, som trädde i kraft .