sou · GXB323 · 2009-03-03 00:00:00 — Enligt utred- ningens mening bör dessa kompletteras, dels med bestämmelser som ska motverka att anställd personal hamnar i konfliktsituationer där de kan se sig tvingade att bryta mot förbudet att sälja tobak till unga, Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag dels med bestämmelser som ska säkerställa och underlätta en effektiv tillsyn. Utredningen föreslår mot denna bakgrund bl.a. ett förbud mot s.k. självbetjäning. Vad som i själva verket avses är emellertid inte att hindra att kunden själv hämtar eller plockar varorna, utan att kunden inte bör få varorna i sin besittning innan betalning erlagts. Detta ska ses mot bakgrund av svårigheterna för en anställd att neka en min- derårig att köpa tobak som han eller hon kanske redan har stoppat på sig. Någon möjlighet att med våld ta tillbaka tobaken finns ju knap- past. Den nödvändiga ålderskontrollen bör därför ske i samband med betalningen, varefter kunden kan få hämta varan. Förslaget behandlas i avsnitt 10.5. Utredningen föreslår även att det införs en 18-årsgräns för den som säljer tobaksvaror till konsumenter. Utredningen är medveten om att detta är ett förslag som kan orsaka svårigheter för en del näringsidkare och kanske i vissa fall försvåra för ungdomar att få anställning inom handeln. framstår det som ytterst rimligt att den som inte själv får köpa tobaksvaror inte heller bör ges ansvar för att sälja sådana. Det är dessutom inte tilltalande att en ung person ska kunna försättas i situationer där han eller hon ensam måste han- tera en konflikt om rätten till inköp. De arbetsmiljöföreskrifter som finns är enligt utredningens mening otillräckliga för att förebygga detta. Det finns vidare mycket som tyder på att det kan vara lättare för ungdomar att få köpa tobak av en yngre försäljare, även om siffrorna inte är entydiga (se avsnitt 10.4). Utredningen anser därför, trots vissa invändningar, att en åldersgräns bör införas. Vad nu sagts innebär emellertid inte att personer inte alls kan utnytt- jas i en rörelse där tobaksvaror tillhandahålls, endast att den under- årige inte ensam får ges ansvaret för försäljningen. Näringsidkaren måste alltså se till att det finns någon vuxen i tjänst som kan ge den unge anställde erforderligt stöd när fråga uppkommer om att neka någon rätt att köpa tobak. Den nuvarande bestämmelsen om egentillsyn, i fortsättningen benämnd egenkontroll, föreslås av likartade skäl kompletterad med en särskild bestämmelse om att personal som anlitas för försäljning av tobaksvaror till konsumenter ska ges information och stöd. Hur detta ska gå till bör behandlas i egenkontrollprogrammet. Om en näringsidkare försummar att ge personalen information och stöd och detta leder till att försäljning av tobak sker till personer bör näringsidkaren bära huvudansvaret för den olovliga försäljningen (se avsnitt 10.2). Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag För att underlätta kommunens planering och genomförande av till- synen bör en näringsidkare som säljer tobaksvaror till konsumenter vidare åläggas att lämna olika uppgifter om verksamheten, såsom för- säljningsställe, ägarförhållanden, försäljningspersonal m.m. Uppgif- terna ska lämnas i samband med inledande av försäljningen och där- efter när ändringar sker. Förslaget behandlas närmare i avsnitt 10.1. Slutligen ska erinras om att utredningen även föreslår skärpta sanktioner för brott mot tobakslagen, vilka i huvudsak riktar sig mot näringsidkaren. Det gäller främst införandet av s.k. försälj- ningsförbud motsvarande det i alkohollagen, men också införandet av en strängare straffskala för olovlig försäljning av tobak till perso- ner under . 9.6Anmälan eller tillståndskrav? Utredningen har ovan konstaterat att ett första villkor för att kom- munen ska kunna utöva en effektiv tillsyn är att kommunen får kännedom om var tobaksförsäljning sker. Detta bör säkerställas genom en sanktionsmöjlighet. Därmed är emellertid inte sagt vilket som är den lämpligaste lösningen för att få kontroll över tobaks- handeln – tillstånd i förening med en möjlighet till återkallelse av tillståndet eller en utökad anmälningsskyldighet i förening med bl.a. möjlighet att besluta om försäljningsförbud. Utredningen gör i denna del följande överväganden. Ett tillståndskrav medför lika väl som en anmälningsskyldighet att kommunen får kontroll över de försäljningsställen för tobak som finns i kommunen och i förekommande fall möjlighet att genom förelägganden kräva in de uppgifter kommunen behöver för att planera och utöva sin tillsyn. Ett tillståndssystem är dock mer administrativt betungande och förutsätter mer resurser än ett anmälningssystem. Om inga särskilda krav uppställs för att få ett sådant tillstånd riskerar detta vidare att bli en ren formalitet. Så blev fallet beträffande den tidigare tillståndsplikten för handel med öl, vilken avskaffades med införandet av alkohollagen och ersattes av vissa i lagen uppställda krav i förening med anmälningsskyldig- het. Utredningen anser därför övervägande skäl tala för att bygga vidare på den nuvarande anmälningsskyldigheten och utvidga denna till att omfatta fler uppgifter vilka behövs för till- synen (se avsnitt 10.1). Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag En annan sak är om statsmakterna önskar uppställa särskilda krav på en näringsidkare för att han eller hon ska få sälja tobaksvaror, t.ex. att näringsidkaren sköter betalning av skatter och avgifter och att han eller hon inte är dömd för brott. I sådant fall måste anmälningsskyldigheten ersättas av ett system med indivi- duell tillståndsprövning. I sammanhanget bör erinras om att tobak är en vara där det råder internationell enighet om dess skadlighet för folkhälsan och om önskvärdheten av att inskränka tillgänglig- heten. Enligt utredningens mening finns därför skäl till fortsatta överväganden i denna fråga. Utredningen har ovan framhållit att en intensifierad och effektiv tillsyn är det effektivaste verktyget för att komma till rätta med den omfattande olovliga försäljningen av tobaksvaror till ungdomar . Ansvaret för den omedelbara tillsynen över handeln med tobaksvaror åvilar kommunerna. Utredningen lägger i det följande fram ett flertal förslag i syfte att underlätta och effektivisera tobakstillsynen. Det gäller att säker- ställa att tobaksförsäljning verkligen anmäls till kommunen, att för- enkla och skärpa de administrativa sanktionerna genom att införa möjlighet till försäljningsförbud i likhet med vad som gäller enligt alkohollagen, att underlätta för kommuner att samarbeta kring till- synen och därmed säkerställa en bättre kompetens samt att införa polisen som tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen i likhet med vad som gäller enligt alkohollagen. Vidare föreslår utredningen en straffskärpning för olovlig tobaksförsäljning, något som dels fram- häver att detta inte är något bagatellbrott, dels ger polisen större möjligheter att agera vid misstänkta brott. Lagändringar kan dock inte ensamma åstadkomma den föränd- ring som behövs. Det är sålunda viktigt att kommunerna får till- räcklig information om sina möjligheter till t.ex. en ändrad organi- sation som kan underlätta och effektivisera tillsynsarbetet. Det- samma gäller om möjligheter till samverkan, vilket är särskilt bety- delsefullt för mycket små kommuner med begränsade personella resurser. FHI, länsstyrelserna och Kommuner och Land- sting har alla här en viktig uppgift att fylla. Det är dessutom önsk- värt med en tydligare markering av tobakstillsynens vikt. Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag Bestämmelser om utbyte av information mellan tillsynsmyndig- heter bör införas även beträffande tobakstillsynen. Också på länsstyrelsenivån finns utrymme för förbättringar. Såväl FHI:s länsrapporter som utredningens undersökning om till- synen visar att det finns betydande skillnader mellan olika länssty- relser både vad gäller aktiviteter och prioriteringar. Det synes också finnas en viss oklarhet om länsstyrelsernas roll på tobaksområdet. Utredningen vill framhålla viktiga uppgift att ge kommunerna råd och stöd och att aktivt följa upp hur kommuner- nas tillsyn bedrivs. När polisen blir tillsynsmyndighet vid sidan av kommunerna ökar behovet av vägledning från sida så att de olika myndigheternas insatser kan utformas och samordnas på ett ändamålsenligt sätt. Erfarenheter från alkoholtillsynen bör här tas till vara. I sammanhanget finns anledning att framhålla att de lagänd- ringar som utredningen föreslår bl.a. syftar till att förtydliga läns- styrelsens respektive kommunens olika roller vid fullgörandet av tillsynsuppgifterna. Dessa ändringar, bl.a. att kommunens beslut om försäljningsförbud, förelägganden m.m. i fortsättningen ska överklagas direkt till förvaltningsdomstol i stället för till länsstyrel- sen, får alltså inte tas till intäkt för att prioritera ner ansvar som regional tillsynsmyndighet på tobaksområdet. Den roll som tillsynsmyndighet som föreslås för polisens del kom- mer att bli subsidiär till kommunernas tillsyn. Polisen kan dock ge kommunen stöd när någon näringsidkare vägrar medverka eller när hotfulla situationer kan uppstå. Polisen kan vidare ingripa på egen hand om den t.ex. stöter på ett icke anmält försäljningsställe. Polisen bör löpande få erforderlig information från kommunen om anmälda försäljningsställen, meddelade försäljningsförbud m.m. Hur samarbe- tet mellan kommunen och polisen ska utformas får dock utformas lokalt i likhet med vad som gäller vid tillsynen enligt alkohollagen. 9.8Skarpare och tydligare sanktioner Vid utredningens tillsynsundersökning efterfrågades från flera håll en möjlighet att besluta om tillfälligt försäljningsförbud för tobaks- varor, i likhet med alkohollagens bestämmelser beträffande detalj- handel med öl. Denna fråga tas också upp i utredningens direktiv. Utredningens tillsynsundersökning ger vidare vid handen att tobakslagens sanktionssystem med förelägganden, med eller utan Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag vite, vilka kan överklagas till och därefter till förvalt- ningsdomstol, varefter nya domstolsbeslut behövs för utdömande av vite, upplevs som alltför komplicerat och tidsödande. Förelägganden utnyttjas därför inte i någon större utsträckning. Som utredningen ovan framhållit kan en del av förklaringen till dessa svårigheter sam- manhänga med hur tobakstillsynen organiserats. Inom t.ex. social- nämndens område finns inte sällan begränsad erfarenhet av att arbeta med sanktioner av detta slag. Däremot är man väl bekant med alko- hollagens sanktionssystem. Utredningen anser inte minst mot denna bakgrund att möjlighet till tidsbegränsat försäljningsförbud i före- ning med varning bör införas även i tobakslagen. Det är dessutom en för näringsidkaren kännbar sanktion, vilken kan fungera som en effektiv påtryckning att vidta rättelse. Även varning är en tydlig signal till näringsidkaren om vikten av att följa tobakslagens före- skrifter. Enligt utredningens mening kommer systemet med förelägganden att förlora mycket av sin betydelse i och med att kommunen får till- gång till den skarpare åtgärden försäljningsförbud. Förelägganden kan dock behöva utnyttjas t.ex. för att få in uppgifter som behövs för till- synen och som inte lämnats självmant. Bestämmelserna bör därför behållas. När det gäller det straffrättsliga sanktionssystemet bör inrikt- ningen vara att sanktionerna utformas så att de så långt som möjligt träffar den ansvariga näringsidkaren och att butiksbiträden och annan försäljningspersonal bara undantagsvis ställs till ansvar. Enligt utred- ningens mening är det inte heller lämpligt att ställa ungdomar som överlåter tobak till varandra eller bjuder varandra på t.ex. cigaretter till ansvar. Sanktionerna bör syfta till att hindra de vuxna som förser ung- domsgruppen med tobak att fortsätta sin verksamhet. Som ovan framgått föreslår utredningen ett straffansvar för den som bedriver försäljning av tobaksvaror utan att ha anmält försälj- ningen till kommunen. Förelägganden eller förbud är inte en adekvat sanktion för att framtvinga efterlevnad av anmälningsplikten, eftersom dessa sanktioner förutsätter att kommunen känner till försäljningen. I sammanhanget bör framhållas att anmälningsplikten ju inte har någon annan funktion än att ge kommunen underlag för sin tillsyn. Att kom- munen förelägger någon att anmäla något som kommunen redan fått kännedom om är därför knappast meningsfullt. Däremot kan kom- munen ha anledning att förelägga näringsidkaren att ge in olika upp- gifter om verksamheten som kommunen behöver för att planera sin tillsyn. Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag Liknande överväganden som beträffande förelägganden kan göras beträffande administrativa sanktionsavgifter som sanktion för utebli- ven anmälan. Ett sådant system minskar vidare inte behovet av bevis- ning jämfört med ett straffrättsligt förfarande (se avsnitt 10.1.1). Utred- ningen anser det dessutom olämpligt att ytterligare komplicera tobaks- lagens sanktionssystem, vilket redan upplevs som svårtillgängligt på många håll, genom införande av en ny och väsensskild sanktion. När det gäller straffet för försäljning av tobaksvaror till personer är detta enligt utredningens mening alltför lågt och återspeglar inte allvaret i vissa av dessa gärningar, särskilt inte när det är fråga om verksamhet som bedrivs systematiskt eller i stor omfattning. Straffskalan bör därför höjas. Samma straffskala bör gälla försäljning av tobaksvaror i strid med ett meddelat försäljningsförbud. I sammanhanget bör erinras om att den näringsidkare som anser sig felaktigt drabbad av ett försäljningsförbud kan begära inhibition i sam- band med överklagande till länsrätten. 9.9Högre prioritering av tobakstillsyn och arbete mot tobak Som utredningen ovan framhållit synes arbetet mot tobak vara tämligen lågt prioriterat i en del kommuner och även hos en del länsstyrelser. Tillsynsverksamheten har en låg nivå, trots att kom- munerna har möjlighet att finansiera denna med avgifter. Fokus lig- ger ofta på alkoholtillsynen, varvid tobakstillsynen får stå tillbaka. Enligt utredningens mening krävs en kraftfull politisk markering för att tydliggöra tobakens allvarliga skadeverkningar och ange- lägenheten av att hindra barn och unga från att i tidig ålder fastna i nikotinberoende. Synen på tobaksbruk har förändrats kraftigt under vilket återspeglas i att rökning inte längre accepteras i många sammanhang. Det finns också en bred internationell samsyn om angelägenheten av att hindra att nya generationer utsätter sig för de hälsorisker som tobaksbruket med- för. Att tobakslagens åldersgräns efterlevs så dåligt är sålunda ett allvarligt folkhälsoproblem och inget som går att bagatellisera. Den lokala tillsynen över tobaksförsäljningen måste därför bli bättre och effektivare. De lagändringar som utredningen föreslår kan underlätta detta. Men det krävs också en tydligare prioritering av tobakstillsynen hos alla berörda tillsynsmyndigheter och en ökad medvetenhet hos de näringsidkare som säljer tobak. Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag Förutom en högre prioriterad och resursstark tobakstillsyn behövs en allmänt sett ökad medvetenhet om vikten av att hindra tidiga tobaksdebuter. Utan förståelse och stöd från föräldrar och lärare m.fl. är det svårt att genomdriva en god efterlevnad av ålders- gränsen. Ett attitydpåverkande arbete som riktar sig till ungdoms- grupperna är en annan viktig del för att ändra ungdomars inställ- ning till rökning och snusning och därmed minska deras inköp av tobaksvaror. FHI har en central roll för att initiera och stödja opinionsbildande verksamhet av nu angivet slag (se avsnitt 10.12). Även olika frivilligorganisationer mot tobak kan här lämna viktiga bidrag genom sina specialkunskaper och uppbyggda kontaktnät. 10Närmare överväganden och förslag 10.1Skärpta krav på anmälan Utredningens förslag: Den som uppsåtligen eller av oaktsam- het i näringsverksamhet tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsument utan att ha gjort anmälan till kommunen, ska kunna dömas till böter eller fängelse . Är gärningen att anse som ringa ska inte dömas till ansvar. Till anmälan ska fogas ett för verksamheten lämpligt egen- kontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kom- munens tillsyn. Näringsidkaren ska utan dröjsmål anmäla änd- ringar av dessa uppgifter till kommunen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela närmare före- skrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla. Utredningens bedömning: bör be- myndigas att meddela sådana föreskrifter som nämns ovan. 10.1.1Sanktion för underlåten anmälan Kommunerna utövar omedelbar tillsyn över bestämmelserna om handel m.m. i 12–12 c §§ tobakslagen, däribland bestämmelserna om åldersgräns i 12 och 12 a §§. Detta innebär att kommunerna har till uppgift att säkerställa att näringsidkarna följer nämnda bestäm- melser. I syfte att underlätta kommunernas tillsyn ska närings- idkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsu- menter anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Kravet på anmälan är en handlingsregel. I syfte att upprätt- hålla handlingsregeln kan tillsynsmyndigheten meddela förelägganden eller förbud som får förenas med vite. Däremot är regeln, till skill- Närmare överväganden och förslag nad mot motsvarande regel i lagen om detaljhandel med nikotin- läkemedel, inte straffsanktionerad. Det är alltså inte brottsligt att be- driva tobaksförsäljning utan att först ha gjort anmälan till kommunen. I KPMG:s undersökning anser drygt hälften av de tillfrågade kommunerna att anmälningsplikten sköts relativt bra, medan resten anser att plikten sköts någorlunda bra eller dåligt. Dessa siffror bör ses i ljuset av att kommunerna enligt undersökningen i allmänhet har dålig kunskap om förekomsten av oanmäld försäljning av tobak och att färre än hälften kontrollerar oanmälda försäljningsställen. KPMG:s slutsats är att det finns ett betydande mörkertal när det gäller oanmälda försäljningsställen. Kravet på anmälan är grundläggande för kommunernas tillsyn och att kravet följs är en förutsättning för att kommunerna ska kunna utföra sin tillsyn på ett effektivt sätt. Om anmälan inte görs försvåras kommunernas tillsyn eftersom det då är svårt att veta var de nya försäljningsställena finns och om de uppfyller uppställda krav, t.ex. bestämmelserna om åldersgräns. Av KPMG:s undersökning och av övrig information som utredningen tagit del av följer att anmälningsplikten inte sköts på ett tillfredsställande sätt. Enbart en handlingsregel av det slag som gäller har alltså visat sig vara otillräckligt för uppnå en tillräcklig efterlevnad. I syfte att förbättra efterlevnaden av kravet på anmälningsplikt finns alltså behov av att införa en mera långtgående sanktionsåtgärd än den nuvarande möj- ligheten att meddela föreläggande eller förbud. Sanktionen bör vara effektiv, vilket innebär att den utformas på ett sådant sätt att den med hög sannolikhet leder till att kravet följs, dvs. att anmälan sker innan försäljningen påbörjas. Sanktionen bör också vara effektiv i den meningen att åtgärden genomförs utan dröjs- mål. Vidare bör åtgärden vara proportionerlig. Med detta avses att det ingrepp åtgärden innebär bör stå i rimlig proportion till digniteten på den felaktighet som begåtts. En tänkbar sanktionsåtgärd är att införa en sanktionsavgift. En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som riktar sig mot en konstaterad överträdelse av en författningsbestämmelse. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. skyldigheten att betala en sanktionsavgift uppkommer när en regelöverträdelse objektivt kan konstateras. Av- giften tillfaller i normalfallet staten. För påförande av sanktions- avgift ställs i princip samma beviskrav som för fällande dom i brott- mål. Det betyder att gärningen uppenbart måste framstå som en Närmare överväganden och förslag Liksom i brottmål gäller att bevisbördan ligger på den som påstår att en överträdelse har skett.1 En sanktionsavgift innebär i princip ett relativt snabbt och enkelt förfarande. Denna fördel har emellertid en baksida. Effektiviteten bygger nämligen på att sanktionsavgiften bestäms enligt en schablon som lämnar litet eller inget utrymme för beaktande av omständig- heter i det enskilda fallet. En sådan ordning passar mindre bra när det gäller en sanktion för utebliven anmälan. I detta fall bör det nämligen finnas möjlighet att beakta just sådana omständigheter. Huruvida den bristande efterlevnaden av anmälningsplikten skett vid ett eller flera tillfällen liksom vilken omfattning och systematik försäljningen haft bör sålunda vägas in vid sanktionens bestäm- mande. En annan nackdel är att sanktionsavgift ter sig främmande för denna typ av lagstiftning. Bestämmelser om sanktionsavgift finns i bl.a. 30 kap. , 8 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160), 37 § produktsäkerhetslagen (2004:451) och 50 a § fiskelagen (1993:787) men inte i vare sig alkohollagen, lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel eller livsmedelslagen (2006:804). Tillsynen över bestämmelserna om handel i tobakslagen är ofta kombinerad med motsvarande tillsyn enligt sist nämnda lagar (se avsnitt 7.3.3). För att underlätta kommunernas tillsyn är det eftersträvansvärt att sanktionerna i dessa lagar är någotsånär enhetliga och inte uppvisar några mera betydande skillnader. En sanktionsavgift i tobakslagen skulle markant skilja sig från sanktionssystemen i övriga nämnda lagar. En ytterligare nackdel med att införa sanktionsavgift i tobaks- lagen är att detta skulle medföra ett krångligt och svåröverblickbart lapptäcke av sanktioner inom lagen. Sålunda skulle vissa överträd- elser kunna beivras genom förelägganden och förbud, andra genom straffansvar och ytterligare andra genom sanktionsavgift. En sådan lösning är knappast ändamålsenlig. Alternativet är att kriminalisera förfarandet att sälja tobaksvaror utan att ha gjort anmälan. En kriminalisering är effektiv på så vis att den kan antas ha en handlingsdirigerande effekt. Utredning och lag- föring är knappast mera tungrott än motsvarande förfarande för en sanktionsavgift (jfr ovan beträffande beviskraven). Kriminalisering av överträdelsen, med den straffskala och det undantag från det straffbara området för ringa fall som utredningen 1 m.fl, , En kommentar, 30.11, samt MÖD 2001:41, 2002:58 och 2003:20. Närmare överväganden och förslag föreslår, får anses vara proportionerligt. I det här sammanhanget förtjänar påpekas att en bestämmelse med motsvarande innebörd finns i lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel. Den som be- driver detaljhandel med nikotinläkemedel utan att först ha anmält handeln kan sålunda dömas till ansvar. Det är enligt utredningens uppfattning inte rimligt att den som säljer cigaretter utan att ha an- mält försäljningen inte ska kunna dömas till ansvar när den som säljer nikotinläkemedel i motsvarande situation kan dömas för brott. En- ligt vad utredningen erfarit har vidare för avsikt att beträffande detaljhandel med folköl föreslå en krimina- lisering på liknande sätt som i lagen om nikotinläkemedel. Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att det ska vara straffbart att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsu- menter utan att först ha anmält försäljningen hos den kommun där försäljningen ska bedrivas. Straffskalan bör överensstämma med den som gäller för olovlig tobaksförsäljning, nämligen böter eller fängelse . gärning bör vara fri från ansvar. I avsnitt 10.13 lämnas förslag till övergångsbestämmelser beträff- ande försäljning som anmälts enligt nu gällande bestämmelser. 10.1.2Egenkontrollprogram ska ges in vid anmälan Av 12 c § tobakslagen följer att en näringsidkare ska utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. I KPMG:s undersökning har drygt hälften av de tillfrågade kommunerna svarat att de ofta finner egentillsynsprogram vid sina tillsynsbesök, medan övriga kommuner svarat att sådana program finns ibland eller sällan.