sou · GWB3106 · 2009-01-01 00:00:00 — För möjligheten att fungera effektivt är det till och med viktigare att medborgarna har förtro- ende för institutionen än att den ur professionell synvinkel fungerar perfekt.TPF14FPT Däremot är det förstås ett mycket allvarligt problem om medborgarna på grund av bristande insyn och kunskaper har stort förtroende för en institution som fungerar dåligt.TPF15FPT Med effektivitet brukar närmast avses vilken effekt eller mål- uppfyllelse som uppnåtts i förhållande till kostnaderna. Förtroen- det fungerar här som ett smörjmedel som kortar beslutsvägarna, 8TP PT Ayres & Braithwaite (1992). 9TP PT (1993). 10TP PT (1996). 11TP PT Se Bok (1980), och (1999, 2000), (1999). 12TP PT (1997). 13TP PT (1984), Braithwaite (1998). 14TP PT Se Kezar (2004). 15TP PT Jfr och (1990). både genom att umgänget med avnämarna förenklas och genom att de interna beslutsprocesserna blir smidigare. Många forskare menar också att det kan antas finnas ett negativt samband mellan graden av förtroende i samhället och transaktionskostnadernas storlek. En annan del av analysen går ut på att om institutionen inte uppför sig på det sätt som människor förväntar sig så måste den lägga mycket kraft på att bevisa sin trovärdighet, vilket går ut över effektiviteten. 2.2.3Vad ryms i förtroendebegreppet? Det saknas en allmänt vedertagen definition av begreppet förtro- ende.TPF16FPT Gemensamt för de definitioner som finns är dock att för- troende inrymmer en förväntan på hur någon annan – person eller organisation – ska uppträda.TPF17FPT Förtroende är på det sättet framåt- blickande och inbegriper också ett mått av ovisshet. Om man med säkerhet vet hur den andre kommer att uppträda, behövs inte något förtroende.TPF18FPT Att hysa förtroende innebär således ett visst mått av risktagande.TPF19FPT För att man inte ska bli sviken eller ta onödiga risker måste man veta när det är befogat att hysa förtroende för den andre. När vi vill ta reda på vilket förtroende medborgarna har för domstolarna ställer vi oss gärna frågan vad människor anser eller tror i fråga om domstolarnas förmåga att fungera väl och om man verkligen kan lita på domare.TPF20FPT Underförstått ställer vi frågan vilken attityd medborgarna har till domstolarna och domarna. Förtroende betraktat som en attityd som människor har till sam- hällets olika institutioner har tre huvudsakliga komponenter; en kognitiv, en emotionell och en handlingsorienterad.TPF21FPT brukar man säga att kognitivt och emotionellt förtroende leder till den handlingsorienterade aspekten av begreppet, nämligen genom att skapa en handlingsbenägenhet.TPF22FPT 16TP PT Luhmann (1998), och (1985). 17TP PT Se t.ex. (1996), Sztompka (1996), Baier (1986) och m.fl. (1995). 18TP PT Bouckaert m.fl. (2002). 19TP PT Luhmann (2005). 20TP PT Se Lambertz (2004). 21TP PT Jfr (1997), (1995). 22TP PT och (1985), och (2000). Den första – kognitiva – komponenten kan sägas handla om att man på grundval av en rationell kunskapsbaserad riskbedömning väljer om man ska hysa förtroende eller inte.TPF23FPT För att kunna ta ställ- ning till om det är befogat att hysa förtroende måste man följakt- ligen ha kunskap om institutionen. Kunskapen genererar en tanke- mässig föreställning om att institutionen kan erbjuda utbyten som är betydelsefulla för en. Det behöver inte innebära en förväntan om att institutionen har något positivt att erbjuda utan kan lika gärna handla om avsaknaden av något negativt eller om att normal- tillståndet ska fortsätta råda.TPF24FPT Kunskapen består av ens egna erfarenheter av institutionen och rapporter om andras. Ju mer begränsade ens egna erfarenheter av institutionen är desto viktigare blir andras och vice versa. Mediernas rapportering fyller här en central funktion. På basis av ens samlade kunskaper kan man sedan göra en bedömning av institutionens pålitlighet. Med ökad kunskap följer en bättre möj- lighet att förutse hur institutionen kommer att uppträda och därmed ökar ens benägenhet att faktiskt hysa förtroende.TPF25FPT Det är emeller- tid inte givet att ytterligare kunskap leder till ett ökat förtroende, t.ex. kan ju den kunskap man får vara så negativ att det framstår som mest rationellt att inte hysa förtroende för institutionen. kan en orsak till att man har stort förtroende för en viss institution vara att man saknar kunskap om att institutionen faktiskt fungerar dåligt. Detta är det allvarligaste problemet med bristande kunskaper som bidrar till att institutioner som inte fungerar tillfredsställande ändå kan fortsätta verka på oförändrade villkor.TPF26FPT Den kognitiva processen handlar alltså om att välja eller välja bort förtroende i ett tillstånd av osäkerhet. Utgångspunkten är då att det inte går att skaffa sig fullständig kunskap om institutionen. eller senare kommer man till en punkt när man är mottaglig för ytterligare bevis om eller rationella skäl för institu- tionens kompetens och pålitlighet.TPF27FPT Förtroendet hjälper oss här att överbrygga informations- och kunskapsbrister om institutionen.TPF28FPT 23TP PT Jfr och (1985). 24TP PT Jfr och (2000). 25TP PT Jfr Moorman m.fl. (1992), Rempel m.fl. (1985). 26TP PT Jfr och (1990). 27TP PT Se och (1985). 28TP PT Jfr (1982). Ju mer svårtillgänglig och komplicerad institutionen är, desto viktigare funktion fyller förtroendet som en mekanism för att för- enkla invecklade saker i samhället och på det sättet underlätta ställ- ningstaganden.TPF29FPT Därmed har också betydelsen och behovet av förtroende generellt blivit allt större i takt med att systemen i det postmoderna samhället blivit alltmer komplexa och betydelsen av ens egna erfarenheter allt mindre.TPF30FPT Det är på grund av det komplexa samhället som den andra – emotionella – komponenten får relevans. För att våga förlita sig på institutionen och hysa förtroende för denna måste bristen på kun- skap och information ersättas av något annat, nämligen en för- hoppning eller förtröstan om att institutionen trots allt kommer att uppträda i enlighet med våra önskemål eller förväntningar.TPF31FPT För- troendet kan här ses som ett mentalt tillstånd som innefattar en känslomässigt präglad förväntan på hur institutionen ska uppträda och som visar sig i form av välvilja och öppenhet i förhållande till institutionen.TPF32FPT Den emotionella aspekten av förtroende har också att göra med behovet av att kunna känna trygghet. På individnivå handlar vår känslostyrda förväntan om att bli hederligt och välvilligt behand- lade om vi kommer i kontakt med institutionen och på systemnivå – när det gäller andra än oss själva – om att institutionen auto- matiskt tillgodoser de krav som vi har på den.TPF33FPT Förväntan genereras av upplevelsen av att institutionen intresserar sig för oss, bryr sig om oss och visar oss omsorg.TPF34FPT Institutionens rykte spelar ofta en avgörande roll när det gäller att forma våra uppfattningar härvidlag. Ryktet kan ses som den samlade bilden av institutionens alla aktivi- teter över tid.TPF35FPT Om ryktet är gott, bidrar det till att man identifi- erar sig med och är solidarisk med institutionen.TPF36FPT 29TP PT Jfr Luhmann (2005), och (1999, 2000). 30TP PT Se Jerkeby (2001). 31TP PT Jfr Mollering (2002), och (2000). 32TP PT Jfr Saparito (2004). 33TP PT Jfr (1999, 2000). 34TP PT och (2005). 35TP PT och (2001). 36TP PT Rempel m.fl. (1985), och (1982). Den tredje komponenten – den handlingsorienterade – handlar om vad som måste till för att vi, i ett tillstånd där vi tänker och känner att vi litar på institutionen, ska ta steget till att låta våra handlingar styras av detta tillstånd. Det är först när vi omsätter vårt förtroende i handling som vi gör oss sårbara och utsätter oss för en risk, nämligen att bli svikna av institutionen. När vi hyser förtroende accepterar vi att utsätta oss för denna risk, eftersom vi har positiva förväntningar på institutionens intentioner och uppträdande.TPF37FPT Alla förtroendeinvesteringar innefattar en upplevelse av att vi har något att vinna på att hysa förtroende. genereras nog denna upplevelse av vana, särskilt i förhållande till sådana institutioner där allmänhetens faktiska kunskap om hur det egentligen förhåller sig är förhållandevis begränsad men där det finns en positiv samhälls- norm. Domstolarna torde vara ett bra exempel på en sådan institu- tion. Vanan innebär då att vi har förtroende till dess vi överbevisats om motsatsen. När vi kommer i kontakt med institutionen gör vi ibland också en värdering av vad det mer specifikt kommer att innebära för oss att handla på det ena eller andra sättet.TPF38FPT Det handlar här om en målorienterad situationsbundenhet som är intimt förbunden med vårt behov av att känna kontroll. Det vi gör är att vi överväger vilket handlingsalternativ som med störst sannolikhet leder till det för oss själva mest positiva (eller minst negativa) resultatet.TPF39FPT Den handlingsorienterade komponenten kan sägas anknyta till den tanke- tradition som ser förtroende som ett villkorat ställningstagande som kan förändras och där förtroendet kan vara specifikt, dvs. skifta i förhållande till olika verksamhetsområden inom en institution.TPF40FPT Ett exempel för domstolarnas del kan vara den be- nägenhet som finns inom näringslivet att dra sig för att låta dom- stolarna lösa kommersiella tvister, bl.a. eftersom man tycker att kunskaperna om förhållandena i det privata näringslivet brister i domstolarna och att detta inverkar negativt på dömandet i just dessa tvister. 37TP PT Jfr m.fl. (1998). 38TP PT m.fl. (1995). 39TP PT Wicks m.fl. (1999), McKnight m.fl. (1998), m.fl. (1995), Zand (1972). 40TP PT Jfr t.ex. (1997). 2.2.4Hur skapas förtroende för en samhällsinstitution? Förtroende både skapas och bryts ned i ett ständigt samspel mellan ett subjekt (medborgaren), ett objekt (institutionen) och en kon- text (situationen). Opinioner kan därvid skapas snabbt även om tendenserna till en början varit mångtydiga och svåra att tolka. Det gäller därför att pröva motbilder och fråga sig hur en kort- siktig opinion förhåller sig till mer långsiktiga trender.TPF41FPT Medborgarnas förtroende för samhällets olika institutioner har också en tendens att samvariera både och mellan olika grupper i samhället. Denna tendens är särskilt tydlig mellan organi- sationer och myndigheter som står nära varandra och för institu- tioner vars verksamhet många medborgare saknar uppfattning om. En del av förklaringen till detta fenomen verkar nämligen vara att medborgarna inte alltid har klart för sig vilka uppgifter som sam- hällets olika institutioner utför. Närmare om vilka faktorer som avgör graden av förtroende i samhället Något förenklat brukar man annars säga att det finns tre grund- läggande faktorer som avgör vilket förtroende vi har för en viss samhällsinstitution. Den första handlar om vilken erfarenhet vi själva har av institutionens sätt att fungera. De flesta av oss saknar emeller- tid egen erfarenhet av domstolarna och då bestäms vårt förtroende i stället av den bild som domstolarna själva och andra aktörer i sam- hället, framför allt medierna, förmedlar till medborgarna och av hur medborgarna tar emot denna information.TPF42FPT Den andra faktorn handlar om vårt beroende av institutionens verksamhet eller vår grad av berördhet av dess verksamhet. Ju mindre beroende eller berörda vi är, desto lägre förtroende tenderar vi att ha för institutionen. Den tredje faktorn slutligen handlar om vilken allmän respekt institu- tionen åtnjuter i samhället.TPF43FPT Analysen behöver dock fördjupas något. Inom statsvetenskapen har man länge intresserat sig för vilka mekanismer det är som skapar samhällen där människor hyser stort förtroende för varandra, dvs. är av uppfattningen att det i allmänhet går att lita på andra människor. Att man intresserat sig för denna fråga beror på att det finns ett 41TP PT Jfr och (2007). 42TP PT Se (1997). 43TP PT Se och (2002). klarlagt samband mellan stort mellanmänskligt förtroende, stort förtroende för samhällsinstitutionerna och en väl fungerande demo- krati. Frågan man försöker besvara är hur dessa samband ser ut och i vilken riktning de verkar. En utgångspunkt för resonemangen är att det finns ett mycket starkt negativt samband mellan graden av korruption i ett samhälle och storleken på det mellanmänskliga för- troendet.TPF44FPT Enligt det länge förhärskande synsättet ansågs också stort engage- mang i civilsamhället, t.ex. i idrotts- eller välgörenhetsföreningar, bidra till att skapa ett stort mellanmänskligt förtroende och i för- längningen till samhällen där medborgarna hyser ett stort förtro- ende för institutionerna.TPF45FPT Inom ramen för denna förklaringsmodell har det dessutom hävdats att stora välfärdsstatsprogram passiviserar medborgarna och utgör ett hinder för dem att engagera sig i civilsamhället, vilket leder till ett urholkat mellanmänskligt förtroende och därmed till ökad misstro till samhällets institutioner och en sämre fungerande demokrati.TPF46FPT har det emellertid ifrågasatts om sambanden verk- ligen ser ut på det här sättet. Det verkar nämligen inte som att ett ökat engagemang i civilsamhället leder till att ens förtroende för andra människor ökar.TPF47FPT Det finns också empiriska belägg för att väl fungerande institutioner har positiva effekter på medborgarnas be- nägenhet att följa lagar och regler och samarbeta i samhället. Sam- bandet gäller både för den situationen att institutionerna faktiskt fungerar väl och för den situationen att medborgarna upplever att de fungerar väl.TPF48FPT Paradoxalt nog visar dessutom empiriska studier i de nordiska länderna, däribland , att stora välfärdsstatsprogram kan sam- existera med ett jämförelsevis mycket stort mellanmänskligt för- troende.TPF49FPT De nordiska länderna är allmänt sett unika när det gäller de politiska institutionernas förhållande till det omgivande sam- hället, bl.a. på det sättet att det finns jämförelsevis starka band till näringslivet och medierna och fortfarande förs en förhållandevis aktiv politik även på dessa områden.TPF50FPT 44TP PT Se t.ex. (2006). 45TP PT Se (1993, 2000). 46TP PT Se t.ex. Boli (1991), (1997). 47TP PT Wollebaek & (2003). 48TP PT Letki (2003). 49TP PT Se t.ex. medborgarundersökningar, Riks-SOM, . 50TP PT Se t.ex. (2004). Det verkar alltså som att välfärdsstatens institutioner både kan bidra till att skapa och bryta ned det mellanmänskliga förtroendet, allt beroende på vilken funktion de har.TPF51FPT Det finns således empir- iskt belägg för att personlig erfarenhet av institutioner som bygger på urval och behovsprövning leder till ett minskat förtroende för andra människor medan erfarenhet av institutioner som admin- istrerar generella välfärdsprogram – t.ex. sjukvården eller skol- väsendet i – leder till ett ökat förtroende för andra männi- skor och därmed till ett ökat förtroende för samhällets institu- tioner överlag. Med hjälp av generella välfärdsprogram och genom att erbjuda medborgarna lika möjligheter, t.ex. i form av kostnads- fri utbildning, kan staten enligt detta synsätt bidra till att skapa s.k. högtillitssamhällen.TPF52FPT 2.3Undersökningar av medborgarnas förtroende för domstolarna i I är det framför allt två större undersökningar som genom- förs återkommande och som specifikt tar sikte på att undersöka vilket förtroende människor har för domstolarna. Den ena är SOM-institutetsTPF53FPT återkommande nationella enkätundersökning, Riks-SOM, som genomförs i syfte att kartlägga den svenska allmänhetens vanor och attityder på temat samhälle, politik och medier (se avsnitt 2.3.2). Den andra är Nationell Trygghetsundersökning (NTU), ett regeringsuppdrag som () har låtit genomföra. I en återkommande intervjuundersökning kart- läggs den svenska befolkningens utsatthet för brott, trygghetsupp- levelse samt förtroende för rättsväsendet (se avsnitt 2.3.3). Av intresse är även domstolsväsendets egna undersökningar, låt vara att det såvitt vi känner till inte har genomförts någon sådan undersökning som direkt tar sikte på förtroendefrågor. Särskilt intressanta är de intervjuundersökningar som genomförts 51TP PT Se (2003). 52TP PT Se Kumlin och (2005), och (2005). 53TP är ett centrum för den undersöknings- och seminarieverksamhet som drivs gemensamt av masskommunikation (JMG), Statsveten- skapliga institutionen samt offentlig sektor (CEFOS) vid . SOM står för Samhälle Opinion Massmedia. med parter och vittnen som uppträtt i domstolarna. Sådana under- sökningar har bl.a. genomförts i Hovrätten för och vid hösten 2007.TPF54FPT I undersök- ningarna har enskilda parter och vittnen tillfrågats om sina upplevel- ser av kontakterna med respektive domstol och hur de blivit bemötta av domstolspersonalen.TPF55FPT ska genomföra en motsvar- ande intervjuundersökning våren 2009.TPF56FPT Hovrätten för har dessutom genomfört en uppföljande intervjuundersök- ning och då bl.a. ställt frågor om hur åtgärder som vidtagits med anledning av den första intervjuundersökningen uppfattas av parter och vittnen. Andra domstolar har låtit utföra enkätundersökningar för att undersöka hur bemötandet från domstolarnas sida upp- fattas, bl.a. domstolarna i Västerbotten.TPF57FPT En annan undersökning som bör nämnas i sammanhanget är den attitydundersökning med medborgarna som lät genomföra . Undersökningen genomfördes i intervjuform och innehöll bl.a. frågor om förtroendet för domstolarna och vad de tillfrågade grundade sitt synsätt på, bemötande, likabehandling och domstolarnas förmåga att stå emot påverkan utifrån.TPF58FPT 54TP PT Vad tycker brukarna? En intervjuundersökning om kvaliteten vid Hovrätten för (2006); Rapport från en brukarundersökning genomförd vid (2008). 55TP PT Hovrätten för intervjuade 65 personer och 189 per- soner. 56TP PT Se Arbetsplan för hovrättens fortsatta arbete med bemötandefrågor (2008). 57TP PT Enkäten riktades till målsägande och vittnen. Studien genomfördes som examensarbete av två studenter på juristprogrammet vid , se Rydbäck och (2006). 58TP PT Se Kvalitet och förtroende – En analys av överklagande- och ändringsfrekvensen i dom- stolarna samt av en undersökning om allmänhetens attityder till domstolarna (1987). Under- sökningen är av visst intresse som jämförelsematerial. Totalt intervjuades 1 203 personer. av de tillfrågade uppgav att de hade stort eller ganska stort förtroende för domstolarna och att de grundade sitt synsätt på reportage i massmedierna. var av uppfattningen att domstolarna i mycket eller ganska hög grad dömer alla människor lika oavsett utbildning, yrke eller ställning i samhället och att dom- stolarna i mycket eller ganska hög grad står fria från påtryckningar utifrån när de dömer, t.ex. från regeringen, näringslivet eller massmedierna. Av dem som hade varit i kontakt med en domstol ansåg att de vid detta eller dessa tillfällen hade blivit korrekt bemötta och behandlade. svarade ja på frågan om de tycker att det är viktigt att domstolar informerar om sin verksamhet. I enkätundersökning har det funnits med en fråga som rör medborgarnas förtroende för domstolarna. söker fånga vilken attityd de tillfrågade har till domstolarna och rymmer både kognitiva och emotionella aspekter av förtroendet (se avsnitt 2.2.3).TPF59FPT Diagram 2.1 Förtroendet för domstolarna (andel i procent) 59TP PT Frågan som ställs lyder: Hur stort förtroende har du för det sätt på vilket domstolarna sköter sitt arbete?. Det finns fem svarsalternativ; mycket stort förtroende, ganska stort förtroende, varken stort eller litet förtroende, ganska litet förtroende och mycket litet förtroende. Urvalet är 6 000 personer . Diagram 2.2 Förtroendet för domstolarna jämfört med andra institutioner och grupper (andel i procent) Av undersökningen beträffande domstolarna kan – förutom av vad som framgår av figurerna – också utläsas att yngre personer har något större förtroende för domstolarna än äldre, att högutbildade har större förtroende än lågutbildade samt att tjänstemän har större förtroende än arbetare och företagare. Resultaten visar också att människor som säger sig stå till höger politiskt, , har större förtroende än de som säger sig stå till vänster och att de som är intresserade av politik har större förtroende än de som inte är intresserade av politik. Vidare visar resultaten att människor som uppvisar en högre grad av mellanmänsklig tillit i betydligt större utsträckning har förtroende för domstolarna än de som inte har så stort förtroende för andra. Slutligen har människor som vuxit upp i ett större förtroende för domstolarna än människor som vuxit upp i andra länder. 2.3.3Nationell trygghetsundersökning (NTU) NTU har genomförts två gånger, första gången år 2006.TPF60FPT Frågan som ställs är snarlik den som ställs i Riks-SOM och inbegriper följaktligen både kognitiva och emotionella aspekter av förtroendet (se avsnitt 2.2.3).TPF61FPT Diagram 2.3 Förtroendet för domstolarna (andel i procent) 60TP PT Undersökningen genomförs huvudsakligen genom telefonintervjuer. genomfördes 10 000 intervjuer, varav ca 8 000 besvarade frågorna. genomfördes 20 000 intervjuer, varav ca 15 000 besvarade frågorna. 61TP PT Frågan som ställs lyder: Vilket förtroende har du för domstolarnas sätt att arbeta?. Det finns sex svarsalternativ; mycket stort, ganska stort, varken stort eller litet, ganska litet, mycket litet samt ingen åsikt/vet ej. Diagram 2.4 Förtroendet för domstolarna jämfört med andra myndigheter inom rättsväsendet (andel i procent) 2006 Alla 2006 Exkl. 2007 Alla 2007 Exkl. Högerkolumnerna visar förtroendet för domstolarna och övriga myndigheter inom rättsväsendet efter det att de svars- personer som inte tagit ställning i förtroendefrågan exkluderats. Denna jämförelse visar bl.a. att skillnaderna i förtroende mellan t.ex. domstolarna och polisen till betydande del verkar bero på att väsentligt fler människor saknar uppfattning om domstolarna. Det är en relativt stor andel av befolkningen som redovisar att de inte har någon uppfattning om domstolarna, år . Troliga orsaker till detta är enligt rapporten brist på egen erfarenhet, bristfälliga kunskaper eller lågt intresse.TPF62FPT Den bild som framträder i NTU av skillnader i förtroende bero- ende på ålder, utbildning och andra bakgrundsfaktorer är ungefär densamma som i Riks-SOM. Av båda de NTU-undersökningar som genomförts framgår att människor som uppgett att de utsatts för brott eller anmält brott före undersökningen har lägre förtroende för domstolarna än de som uppgett att de inte har utsatts för eller anmält brott.TPF63FPT till enskild brottstyp är utsatthet för sexual- brott den faktor som i störst utsträckning samvarierar med ett lågt förtroende för rättsväsendet och dess olika myndigheter, inklusive 62TP PT av de tillfrågade uppgav att de hade egen erfarenhet av att uppträda i domstol. 63TP PT Skillnaden är både och . Frågan gällde om man varit utsatt 2005 respektive , dvs. året före undersökningen. Lägst förtroende för just domstolarna har emellertid de som uppger att de blivit utsatta för personrån. Resultaten visar vidare att de som åtalats för brott har lägre förtroende för rättsväsendet i dess helhet och för domstolarna än de som inte har åtalats. Slutligen framgår det av resultaten att människor har påfallande mycket lägre förtro- ende för att rättväsendet behandlar utsatta för brott bra än att rätts- väsendet hanterar misstänkta rättvist. Huruvida denna skillnad även gäller specifikt för domstolarna framgår inte av undersökningen. Styrkan i undersökningar och NTU-undersök- ningarna är att de genomförs återkommande och ger en bild av hur förtroendet varierar och mellan olika grupper i samhället. Endast en fråga i respektive undersökning rör emellertid förtro- endet för domstolarna. Undersökningarna ger därför inte besked om vad den knappa majoritet av medborgarna, vars förtroende för domstolarna faktiskt brister, mer specifikt är missnöjda med i verk- samheten.TPF64FPT Båda undersökningarna frågar dessutom efter förtroendet för samtliga rättsväsendets myndigheter i ett sammanhang vilket kan bidra till att domstolarnas speciella roll och funktion blir otydlig.