sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Regleringen av landbaserade föroreningskällor tar sig många olika uttryck i nationell rätt. För svensk del bör framför allt miljö- balkens 9 kapitel om miljöfarlig verksamhet samt det 12 kapitlet om bland annat miljöhänsyn i jordbruket och därtill kopplade för- ordningar betonas. Balkens 2 kapitel med dess hänsynsregler spelar också en central roll. Den svenska rätten på området är till bety- dande del ett genomförande av EU-rättsliga normer. 5 Havsbaserad verksamhet och installationer Såväl OSPAR- som har omfattande regle- ring av så kallad offshore-verksamhet eller havsbaserad verksamhet. Med dessa begrepp avses anläggningar och/eller verksamheter i havet för prospektering och utvinning av olja eller gas. Andra typer av anläggningar som t.ex. vindkraftsparker eller konstruktioner för utvinnande av vågkraft omfattas däremot inte av denna reglering. Båda konventionerna ställer krav på bästa möjliga teknik och bästa miljöpraxis för offshore-verksamheter. Östersjökonventio- nen kräver att en miljökonsekvensbeskrivning görs innan tillstånd ges för en sådan verksamhet. Vad gäller havsbaserade anläggningar som inte längre används kräver att dessa avlägsnas och förs iland (bilaga VI, regel 8). ställer krav på tillstånd från behörig myndighet för att lämna kvar en anläggning som tagits ur bruk. Sådant tillstånd får bara lämnas under vissa villkor (bilaga III, artikel 5). Enligt Östersjökonventio- nen åligger det vidare parterna att vidta alla åtgärder för att för- hindra att prospektering och utvinning från havsbottnen orsakar förorening av miljö. Två rekommenda- tioner antagna av HELCOM är av särskild relevans för offshore- verksamhet. Dessa är rekommendationen om åtgärder för att bekämpa förorening från offshore-enheter (rek. 19/17) samt re- kommendationen om offshore-verksamheter (rek. 18/2). Under finns ett antal både beslut och rekommen- dationer rörande offshore-verksamhet. Bland dessa kan nämnas beslut (98/3) om kvittblivning av offshore-installationer som inte längre används. Havsrättskonventionens reglering av rätten att lägga ut under- vattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln har behand- lats ovan (kapitel I, avsnitt 4.1). I svensk rätt finns regler om utnyttjande av naturtillgångar inom den ekonomiska zonen framför allt i lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. I den ekonomiska zon tillämpas delar av miljö- balken i enlighet med vad som föreskrivs i denna lag. Vid utnytt- jande av naturtillgångar i den ekonomiska zonen på annat sätt än genom fiske är allmänna hänsynsregler tillämpliga. Tillstånd krävs också för bl.a. utnyttjande av sådana naturtillgångar samt för uppförande och drift av kommersiella anläggningar. Ansökningar om tillstånd ska innehålla en miljökonsekvens- beskrivning utarbetad enligt reglerna i . På verksamheter och åtgärder inom territorialvatten gäller och dess följdlagstiftning fullt ut. Bland annat finns regler i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd om tillståndsplikt för utvinning av olja och upp- förande av vindkraftverk. Reglerna om miljökonsekvensbeskriv- ningar som ett nödvändigt underlag för beslut om tillståndspliktig verksamhet är också tillämpliga. 6 Biologisk mångfald/naturskydd Skydd av den biologiska mångfalden i form av arter och deras livs- miljöer kan ta och tar sig många uttryck. Ett betydande antal inter- nationella överenskommelser har bäring på skyddet av enskilda arter, områden eller den biologiska mångfalden mer generellt. Initi- alt kan konstateras att , i den skepnad kon- ventionen fick 1992, uttryckligen förpliktar parterna att var för sig och gemensamt vidta alla lämpliga åtgärder avseende Östersjö- området och dess ekosystem i kustområden, vilka påverkas av , för att bevara orörda miljöer och den biologiska mång- falden samt för att skydda ekologiska processer. Åtgärder ska även vidtas för att säkerställa en uthållig användning av naturresurserna inom (artikel 15). Parterna har stor frihet vad gäller genomförandet av dessa för- pliktelser. De ska enligt konventionen sträva efter att anta bestäm- melser som innehåller ändamålsenliga riktlinjer och kriterier. HELCOM har antagit en rad rekommendationer inom området naturskydd och biologisk mångfald. Till dessa hör rekommenda- tionerna om bevarande av sälar i (rek. 27-28/2); rekommendationen om allvarligt och hotade marina- och kustbiotoper inom (rek. 21/4); rekommen- dationen om skydd och förstärkning av populationerna av Atlant- lax (.) i (rek. 19/2); rekommen- dationen om utvinning av sediment i (rek. 19/1); samt rekommendationen om skydd av tumlare i (rek. 17/2). Särskilt väsentlig i detta sammanhang är rekommen- dationen om ett system av skyddade kust- och havsområden i (rek. 15/5) . Rekommendationen utpekar sammanlagt 62 områden vilka i första hand bör inkluderas i systemet. Den närmare geografiska definitionen av områdena och utformandet av skyddsåtgärderna faller på medlemsstaterna. Områdena ska dock helst vara större än . , det vill säga efter det att rekommendationen antogs, konstate- rade HELCOM att endast två av medlemsstaterna implementerat rekommendationen fullt ut medan de övriga bedömdes ha imple- menterat den delvis. tillhörde den senare kategorin. Brister som särskilt lyftes fram var frånvaron av övervaknings- och för- valtningsplaner för många skyddade områden.TPF22FPT konstaterade 2006 att vissa av de utpekade svenska områdena sak- nade formellt skydd.TPF23FPT I saknades ursprungligen en tydlig reglering av naturskydd och skydd för biologisk mångfald. Parterna har emellertid en allmän skyldighet att, i enlighet med bestämmel- 22TP PT HELCOM, Compliance with Requirements of the Convention and HELCOM Recommen- dations, HELCOM 24/2003, 25 2003, s. 26-7. 23TP PT , Regeringsuppdrag nr 15: Krav som internationella och nationella åtaganden ställer på skydd av arter och miljöer i svensk ekonomisk zon, Dnr 401-388-06 (2007- 02-15) s. 7. serna i konventionen, vidta nödvändiga åtgärder för att skydda havsområdet mot skadliga effekter av mänsklig aktivitet, i syfte att värna om människors hälsa och att bevara de ekosystemen samt, där så är möjligt, återupprätta havsområden som har utsatts för skadlig påverkan. Detta åtagande har emellertid vidareutveck- lats genom antagandet 1998 av en ny bilaga om skydd och beva- rande av ekosystem och havsområdets biologiska mångfald (bilaga V).TPF24FPT Enligt denna ska parterna vidta nödvändiga åtgärder för att skydda och bevara havsområdets ekosystem och biologiska mång- fald samt, när så är praktiskt möjligt, återställa områden som utsatts för skadlig påverkan. Vidare ska OSPARCOM utarbeta och parterna gemensamt anta program och åtgärder för att kontrollera mänskliga aktiviteter. Dessa ska identifieras enligt vissa listade kri- terier såsom åtgärdernas intensitet, varaktighet och potentiellt skadliga effekt på arter och livsmiljöer (bilaga 5 och appendix 3). OSPARCOM ska därvid sträva efter att genomföra en samordnad ekosystemstrategi. Fiskefrågor är uttryckligen undantagna från det område som ska regleras genom nämnda program och åtgärder (bilaga 5, artikel 4). parter har även antagit en rekommen- dation om ett nätverk av skyddade områden (rek. 2003/3). Rekommendationen syftar till att upprätta ett samman- hängande nätverk av skyddade områden. ska även ett gemensamt nätverk upprättas med de områden som skyd- das enligt och respektive områdesskydd. För att uppnå detta har en gemensam arbetsgrupp inrättats.TPF25FPT Bland instrument som inte är specifika för regionen bör först nämnas konvention om biologisk mångfaldTPF26FPT vilken kan beskrivas som det övergripande internationella avtalet på området vilket bl.a. tillhandahåller viktiga definitioner och lägger fast vida och ganska allmänt formulerade skyldigheter. Överlag präglas kon- ventionen av löst formulerade krav som tar betydande hänsyn till staternas suveränitet och nationella beslutsfattande. Konventionen tillämpas, vad gäller komponenter av biologisk mångfald, på områ- den inom gränserna för parternas nationella jurisdiktion. Med avse- ende på processer och aktiviteter, oberoende av var effekterna 24TP PT Antagen genom beslut 1998-15.1 vid ministerkonferensen i . 25TP PT Beslut vid det första gemensamma ministermötet för HELCOM och OSPARCOM, . 26TP PT SÖ 1993:77. inträffar, utförda under en parts jurisdiktion eller kontroll, tilläm- pas konventionens förpliktelser såväl inom som utom parternas nationella jurisdiktion. Detta innebär att en aktivitet vidtagen under en stats kontroll ska efterkomma konventionens krav även om effekterna helt eller delvis inträffar utanför partens jurisdiktion (artikel 4). Biologisk mångfald definieras som variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklusive bland annat land- baserade, och andra akvatiska ekosystem och de ekologiska komplex i vilka de ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och ekosystem (artikel 2). Parterna ska, i enlighet med sina speciella förhållanden och möj- ligheter, utveckla nationella strategier, planer eller program för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald eller an- passa befintliga strategier, planer eller program. Så vitt möjligt och om så är lämpligt, ska de integrera bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i relevanta sektoriella eller tvärsektoriella planer (artikel 6). Till de konkreta bevarandeåtgärderna under konventionen hör att parterna, så vitt möjligt och om så är lämpligt, ska inrätta ett system av skyddade områden eller områden där särskilda åtgärder behöver vidtas för att bevara biologisk mångfald. De ska även reha- bilitera och återställa skadade ekosystem och främja återhämt- ningen hos hotade arter, bland annat genom utarbetande och genomförande av planer eller andra skötselstrategier. Parterna ska sträva efter att göra nyttjandet av biologisk mångfald förenligt med bevarande av och hållbart nyttjande av dess komponenter (artikel 8). antog 1995 ett handlingsprogram kallat Jakartamandatet om bevarande och hållbart utnyttjande av biolo- gisk mångfald i havs- och kustområden (beslut II/10). Integrerad havs- och kustförvaltning lyfts där fram som den lämpligaste metoden för att hantera mänsklig påverkan på havens och kust- områdenas biologiska mångfald. Andra åtgärder som betonas är hållbart utnyttjande av levande resurser och inrättande av skyddade områden inom marina- och kustområden. Ett annat relevant avtal är konvention om våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarks- fåglar (Ramsarkonventionen)TPF27FPT. Konventionens definition av våt- 27TP PT SÖ 1975:76. marker innefattar havsområden vilkas djup vid lågvatten inte över- stiger (artikel 1). Varje part ska utse lämpliga våtmarker inom sitt territorium vilka förs upp på en lista över våtmarker av internationell betydelse. Urvalet ska baseras på våtmarkernas ekologiska, botaniska, zoologiska, limnologiska eller hydrologiska betydelse (artikel 2). Parterna ska utarbeta och genomföra sin fysiska planering på ett sätt som främjar bevarande av listade våt- marker (artikel 3). Parterna åtar sig vidare att inrätta naturreservat inom våtmarksområden, sådana som är listade såväl som andra, och att anordna lämplig tillsyn över dessa områden (artikel 4). Parterna ska samråda kring genomförandet av konventionen, särskilt med avseende på våtmarker som sträcker sig över flera parters territorier (artikel 5). Samtliga Östersjönstater är parter till konventionen. Konvention om skydd av flyttande vilda djur (Bonnkonventio- nen)TPF28FPT syftar till att skydda arter som rör sig mellan olika staters territorier. EU är part till konventionen. Det är också Östersjö- staterna utom och . Arter klassificerade som akut hotade och listade i bilaga I är parterna skyldiga att för- söka skydda. De ska även när så är lämpligt återställa de biotoper som behövs för att undanröja hotet om utrotning. Det åligger par- terna att förebygga, avlägsna, ersätta eller minska skadliga följder av verksamheter eller hinder som allvarligt försvårar en sådan arts flyttning. Fångst av sådana listade arter ska, med några undantag, förbjudas (artikel 3). Brugden har identifierats som den enda bilaga I-listade art som återfinns i ekonomiska zon.TPF29FPT I bilaga II listas arter vars skyddsstatus är ogynnsam eller vars skyddsstatus skulle gynnas av det samarbete som kan uppnås genom en inter- nationell överenskommelse. De konventionsparter som ligger inom utbredningsområdet för en sådan art ska försöka träffa överens- kommelser som syftar till att återställa arterna till en gynnsam skyddsstatus eller att bevara en sådan. Två sådana överenskommel- ser av betydelse för skyddet av arter i miljö har ingåtts. Överenskommelsen av störst omedelbar relevans är avtalet till skydd för småvalar i och Nordsjön.TPF30FPT Avtalet är tillämp- ligt på alla småvalar som påträffas inom dess tillämpningsområde, det vill säga och miljö (se närmare 28TP PT SÖ 1983:37. 29TP PT , Regeringsuppdrag nr 15: Krav som internationella och nationella åtaganden ställer på skydd av arter och miljöer i svensk ekonomisk zon, Dnr 401-388-06 (2007- 02-15) s. 4. 30TP PT SÖ 1995:21. definition i avtalet.) Med småvalar avses alla tandvalar utom kaske- lottvalar. Parterna ska arbeta för att: förhindra utsläpp av ämnen som utgör ett hot mot småvalarnas hälsa; utveckla förändrade fis- keredskap och fiskemetoder för att minska bifångster och för- hindra att fiskredskap driver iväg eller kastas bort till havs; skapa en effektiv reglering för att minska påverkan från sådana aktiviteter som allvarligt påverkar djurens födotillgångar; samt förhindra annan betydande störning, särskilt av akustisk natur (bilagan, arti- kel 1). Parterna och kompetenta internationella organisationer ska genomföra samordnade undersökningar för att bland annat lokali- sera områden av särskild betydelse för djurens överlevnad och identifiera existerande och potentiella hot mot de olika arterna. Parterna ska också söka förbjuda infångande och avlivande av små- valar (bilagan, artikel 4). Den andra överenskommelsen under Bonnkonventionen av viss betydelse för skyddet av den biologiska mångfalden i Östersjö- området är avtalet om bevarande av afro-eurasiska flyttande vat- tenfåglar (AEWA)TPF31FPT. Enligt detta ska parterna vidta samordnade åtgärder för att flyttande vattenfågelarter ska behålla en gynnsam bevarandestatus eller återställas till en sådan status (artikel II). Parterna ska bl.a. ge hotade flyttande vattenfågelarter samma skydd som föreskrivs för de arter som listas i bilaga I till Bonnkonventio- nen. Med vattenfåglar avses fågelarter som ekologiskt är beroende av våtmarker för åtminstone delar av sin årscykel. Detta inkluderar bland annat änder, gäss och vadare. Däremot omfattas inte mer renodlat arter. För att omfattas av avtalet ska de dessutom ha ett utbredningsområde som helt eller delvis ligger inom avtals- området samt finnas upptagna i avtalets bilaga 2. Till avtalet hör ett handlingsprogram antaget 2002 vilket intagits som bilaga 3. Pro- grammet omfattar bevarande av arter och livsmiljöer, reglering av mänsklig verksamhet, forskning och övervakning samt utbildning och information. Inte heller konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö ()TPF32FPT är primärt inriktad på havsmiljön. Den kräver att parterna generellt vidtar åtgärder för att bevara vilda djur och växter men ställer också krav på specifika bevarandeåtgärder för listade arter. För arter som återfinns i bilaga II gäller bland annat att avsiktligt fångande och dödande samt avsiktligt förstörande av fortplantningsområden ska 31TP PT SÖ 2006:7. 32TP PT SÖ 1983:30. vara förbjudet (artikel 6). På denna lista återfinns de flesta av de i svenska vatten förekommande valarna liksom många fågelarter.TPF33FPT För andra listade arter som får fångas eller dödas gäller att detta inte får ske med urskillningslösa metoder eller på ett sätt som all- varligt stör populationen (artiklarna 8 och 9). Ett antal förbjudna fångstmetoder listas i konventionens bilaga IV. Regler om skydd av natur och biologisk mångfald finns som synes i en lång rad mellanstatliga överenskommelser. Flera av dessa fokuserar på enskilda arter eller grupper av arter. I många fall inne- bär skyddandet av en art och dess habitat att andra arter också indi- rekt erhåller skydd. Det finns dock en risk att skyddet blir frag- mentariskt och inte tillgodoser ekosystemet som helhet. Det är också mycket tydligt att de konkreta skyddsåtgärder som vidtagits är starkt fokuserade på landbaserade arter samt arter som lever i kustzonen. Mer renodlat arter och miljöer har däremot erhållit mycket begränsat skydd under det existerande systemet. Framför allt konventionen om biologisk mångfald samt Östersjö- och ger dock stöd för mer omfattande skyddsåtgärder som tar sikte på att bevara det ekosystemet som helhet. Det ska betonas att kuststater har långtgående möjlig- heter att skydda områden i territorialhavet. Så länge möjlig- heten till oskadlig genomfart inte inskränks alltför kraftigt står det kuststaten fritt att freda områden. I den ekonomiska zonen är där- emot utgångspunkten att mer långtgående skyddsåtgärder kräver internationellt förankrade beslut eftersom den fria sjöfarten har en stark ställning inom detta område. Även här finns emellertid en tendens att kuststater gör anspråk på mer långtgående rättigheter att skydda den biologiska mångfalden genom beslut som inskrän- ker sjöfartens frihet. För svensk del regleras skydd av områden och arter framför allt genom kapitel 3, 4, 7 och 8 samt därtill hörande för- ordningar. för områdesskydd i svensk ekonomisk zon finns i 2 § i lag (1992:1140) om ekonomiska zon. Sådant skydd beslutas av regeringen. Såväl artskyddet som områdesskyddet är också till stora delar reglerade genom . 33TP PT , Regeringsuppdrag nr 15: Krav som internationella och nationella åtaganden ställer på skydd av arter och miljöer i svensk ekonomisk zon, Dnr 401-388-06 (2007- 02-15), s. 6. 7 Främmande arter och barlastvatten Havsrättskonventionen uppställer som en allmän förpliktelse att staterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra, minska och kontrollera avsiktlig såväl som oavsiktlig introduktion av främmande arter till delar av den miljön där de kan orsaka betydande och skadliga effekter (artikel 196). En viktig transport- väg för främmande arter är fartygens barlastvatten. Detta bidrar till att göra det svårt eller omöjligt för enskilda stater att effektivt för- hindra introduktionen av nya arter inom sina havsområden. antogs inom ramen för IMO en internationell konven- tion om kontroll och hantering av barlastvatten och sediment från fartyg. Konventionen är tillämplig på fartyg vilka är berättigade att föra en parts flagg eller som i annat fall opererar under en parts befäl. Krigsfartyg som används uteslutande för statliga, icke-kom- mersiella ändamål är undantagna (artikel 3). Parterna ska utveckla nationella strategier och program för barlastvattenhantering i ham- nar och vatten under deras jurisdiktion vilka är i överensstämmelse med och främjar uppnåendet av konventionens syften (artikel 4). Konventionen ställer bland annat krav på att hamnar och terminaler där barlastvattentankar rengörs och lagas har lämpliga mottag- ningsanordningar för sediment (artikel 5). Parterna ska se till att fartyg som för deras flagg eller opererar under deras befäl under- söks och certifieras i enlighet med bestämmelserna i konventionens bilaga (artikel 7). En hamnstat får undersöka fartyg vilka omfattas av konventionen och därvid fastställa bland annat om det finns ett giltigt certifikat och ta prover på fartygets barlastvatten (artikel 9). Alla fartyg som omfattas av konventionen ska även ha en plan för hantering av barlastvatten samt föra bok över alla aktiviteter med barlastvatten (bilagan, del B). De materiella krav som ställs på far- tygens tekniska utrustning för hantering av barlastvatten varierar beroende av bland annat byggår och barlastvattenvolym. Konventionen har inte trätt ikraft och har ännu så länge bara ett tiotal parter vilka representerar av världshandels- flottans totala bruttodräktighet. Inom IMO pågår framtagandet av en rad riktlinjer för hantering av barlastvatten som ska komplettera konventionen. Konventionen kan ses som ett medel för att leva upp till de åtaganden som återfinns i bland annat konventionen om biologisk mångfald och mer generellt i . reglerar särskilt utsläpp av barlastvatten från prospektering och utvinning av olja och gas genom en fast eller flytande offshore-anläggning (bilaga VI, regel 5). MARPOL innehåller vissa regler kring förvaring av barlastvatten för att för- hindra att vattnet kontamineras av olja eller andra skadliga ämnen i fartyget vilka sedan släppts ut med vattnet (bilaga I och II). Eftersom såväl som OSPAR-konventio- nen syftar till att i bred mening skydda och återställa den miljön kan det argumenteras för att de innefattar en allmän för- pliktelse att motverka introduktion av främmande arter. Dock om- fattas sådan introduktion inte av begreppet förorening såsom det definieras i de två konventionerna vilket gör att den bl.a. inte träffas av skyldigheten enligt att vidta alla erforderliga relevanta åtgärder för att förhindra förorening i syfte att bevara ekologiska balans. Detta är också ett område där regionala åtgärder är av begränsat värde eftersom de fartyg som ger upphov till problemet är hemma- hörande i många olika stater. Som kuststater har Östersjöstaterna mycket begränsade möjligheter att vidta åtgärder för att framtvinga ett bättre skydd. Som tidigare påpekats har staterna möjligheter att ställa mer långtgående krav i egenskap av hamnstater gentemot de fartyg som frivilligt anlöper deras hamnar. Mer långtgående regler än vad de internationella normerna påbjuder riskerar dock att påverka sjöfarten negativt vilket kan leda till såväl ekonomiska som miljömässiga kostnader. För att eventuella sådana initiativ ska bli effektiva krävs sannolikt att åtgärder vidtas av Östersjöstaterna gemensamt. Några nationella svenska regler för att motverka spridning av främmande arter via barlastvatten finns inte. Enligt havsrättskonventionen har staterna en övergripande skyl- dighet att vidta åtgärder för att säkerställa de levande till- gångarnas fortbestånd i den ekonomiska zonen. Bestånd av fångade arter ska också behållas på eller återställas till nivåer där de kan ge största konstanta avkastning (artikel 61). Samarbete kring reglering av fiskeresurser i har länge skett inom ramen för konventionen rörande fisket och bevarandet av de levande tillgångarna i och Bälten (Gdanskkonven- tionen)TPF34FPT. Den av konventionen tillskapade internationella fiskeri- 34TP PT SÖ 1974:24. kommissionen för har bland annat haft till uppgift att besluta om fångstkvoter för de viktigaste kommersiella fiskarterna i . fick till följd att alla kuststater utom nu är EU-med- lemmar. Till skillnad från miljöskyddet är fisket en fråga som huvudsakligen faller inom gemenskapens exklusiva behörighet. EU snarare än medlemsstaterna agerar därför gentemot tredje land i fiskefrågor. kuststater har således utträtt ur konven- tionssamarbetet efterhand som de blivit medlemmar i . , när de nya EU-medlemsstaternas utträde ur konventionen trädde ikraft, återstod bara EU och som parter till Gdanskkonventionen. Konventionen har av EU uppfattats som ett olämpligt forum för bilaterala relationer med Ryska federatio- nen varför även EU frånträtt konventionen. (hös- ten 2007) pågår förhandlingar mellan och om ett nytt avtal för samarbete kring fiskefrågor i och Bälten. Enligt det utkast till avtal som föreligger kommer en ny fis- för (Joint Baltic Sea Fisheries Comittee, JBSFC) att inrättas. Det nya avtalet kommer inte att medföra några betydande förändringar av hur de gemensamma fiskbestånden för- valtas.TPF35FPT Det bör nämnas att endast av faller under rysk jurisdiktion i form av områden kring och . och faller inom ramarna för det område som regleras av nordost-atlantiska .