sou · GWB358d3 · 2009-01-01 00:00:00 — Av betydelse är givetvis också handläggningstiderna hos de allmänna 1 Janosevic samt Taxi och Vulic mot , avgöranden . Det har kommit fler domar efter det att våra direktiv beslutades, nämligen mot avgörande och Wassdahl mot avgörande . förvaltningsdomstolarna, men det ingår inte i vårt uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra och påskynda skattemålshanteringen. Till bakgrunden hör också att ombudsmän () i ett par beslut riktat allvarlig kritik mot hur långsamt vissa omprövningsärenden handlagts. I ett av besluten uttalade JO att endast i undantagsfall bör handlingarna i ett överklagat ärende överlämnas till länsrätten senare än någon eller några månader från det att överklagandet kom in (beslut i ärende med dnr 342-2003). Det är svårare att fastställa vad som i mening generellt sett utgör en skälig handläggningstid. är nämligen, med hänvisning till att omständigheterna i varje mål måste bedömas separat, ovillig att ange några allmänna principer för vad som är skälig tid. I ett antal mål har dock uttalat att en grov tumregel är att handläggningstiderna inte bör överstiga per instans (SOU 2008:16, s. 36). Våra direktiv beslutades sent och det har alltså förflutit förhållandevis sedan frågan om långa handläggningstider hos uppmärksammades genom nyssnämnda domar och beslut. Av rapporten snabbare omprövningsförfarande hos Skatteverket2, som verket tagit fram på uppdrag av utredningen, framgår att som svar på kritiken genomfört åtgärder för att korta handläggningstiderna och att åtgärderna gett gott resultat. mål är att av alla överklagade beslut ska vara omprövade (obligatoriska omprövningar) inom en månad och . För omprövningar utan överklagande är målet att inom inkomsttaxeringen ska vara klara inom en månad och . Hur klarar målen framgår av tabellen nedan. 2 , dnr 131 189971-07/113. SOU 2009:58 Omprövning och överklagande Andel omprövningar klara inom en månad respektive tre Obligatoriska omprövningar ska handläggas Omprövningar på skattebetalarens initiativ Källa: årsredovisning 2008, utdrag ur tabell Bemötande s. 75. En jämförelse med statistik än 2006 visar att handläggningstiderna har förkortats avsevärt sedan 2004.3 var inte ens av alla överklagade beslut omprövade inom en månad. Hälften av besluten var omprövade . var av de obligatoriska omprövningarna klara inom en månad och var klara . Av tabellen framgår vidare att utvecklingen även har varit positiv när det gäller omprövningar utan överklagande. Det kan alltså konstateras att handläggningstiderna förbättrats stadigt sedan våra direktiv beslutades och att handläggningstiderna håller på att stabiliseras på en acceptabel nivå. När det gäller omprövningar av överklagade beslut bör det noteras att handläggningstiderna uppfyller de krav som enligt JO följer av att besluten ska omprövas , nämligen att endast i undantagsfall bör ett överklagat beslut överlämnas till länsrätten senare än någon eller några månader efter överklagandet. Det bör också noteras att i av ärendena är handläggningstiderna med bred marginal 3 Uppgifterna finns i rapporten snabbare omprövningsförfarande hos . skäliga enligt grova tumregel att handläggningstiderna inte bör överstiga per instans. De ovan redovisade förbättringarna har skett inom befintligt regelverk och inget tyder på att det krävs regeländringar för att ska kunna förkorta handläggningstiderna ytterligare. Eftersom en regeländring nämns särskilt i direktiven, nämligen kortare tider för omprövning och överklagande, bör något ändå sägas om dessa tidfristers betydelse för handläggningstiderna. är tiden för omprövning och överklagande räknat från utgången av det kalenderår då beskattningsåret gick ut. I sin rapport drar slutsatsen att långa handläggningstider i stor utsträckning beror på brister i verkets egen verksamhet och inte på omprövnings- och överklagandefristerna i sig. Även vi har svårt att se hur tiderna för omprövning och överklagande skulle kunna orsaka långa handläggningstider. Ett ärende handläggs ju inte långsammare bara för att tiderna för omprövning och överklagande är förhållandevis långa. Däremot skulle en förkortning av tiderna sannolikt leda till att fick färre ärenden att ompröva. Om ärendena blir färre frigörs resurser för att handlägga de ärenden som blir kvar snabbare än . Orsaken till att en alltför liten andel ärenden förut omprövades inom acceptabel tid var brister hos bl.a. i fråga om styrning och uppföljning. Detta har åtgärdats med gott resultat. Det viktiga är nu att dagens handläggningstider stabiliseras och förkortas ytterligare . Vi anser dock inte att de skattskyldiga ska behöva bidra till det genom kortare tider för omprövningar och överklagande. De ska kunna förvänta sig korta handläggningstider ändå och bör alltså inte drabbas av försämringar på grund av att tidigare inte klarat av att hålla acceptabla handläggningstider. Dessutom anser vi, i likhet med , att kortare tider för omprövning och överklagande skapar behov av fler bestämmelser om att en fråga ska omprövas trots att begäran eller överklagandet kommit in . Sådana undantagsbestämmelser komplicerar förfarandet och leder till fler tvistiga ärenden. Det finns därför en klar risk för att kortare omprövnings- och överklagandetider inte alls leder till färre ärenden och kortare handläggningstider. Mot bakgrund av nu angivna förhållanden anser vi att det inte behövs några lagändringar för att ska kunna fortsätta att hålla handläggningstiderna på en acceptabel nivå och förkorta tiderna ytterligare. Om det skulle visa sig att det behövs andra åtgärder än de som vidtagit vill vi understryka att enskilda inte ska behöva drabbas av förkortade omprövnings- och överklagandetider för att få ett beslut omprövat inom acceptabel tid. Frågan om den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen behandlas i nästa avsnitt. 9.1.2Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen Utredningens bedömning: Frågan om den som har ett ärende hos ska kunna begära att ärendet handläggs med förtur (förtursförklaring) kan tas upp senare i ett annat sammanhang om det skulle visa sig att inte lämnar något förslag om förtursförklaring hos förvaltningsmyndigheter. Skälen för utredningens bedömning: Att handläggningstider för omprövningar och överklagande totalt sett är acceptabla är en klen tröst för den som inte får en skyndsam handläggning. Handläggningen av förvaltningsärenden ska alltid ske skyndsamt. har tillkännagett som sin mening att regeringen bör lägga fram förslag till åtgärder avseende myndigheters handläggningstider och dröjsmål (bet. 2004/05:KU14, rskr. 2004/05:153). I tillkännagivandet anförs bl.a. att det i en rättsstat är viktigt att medel står till buds som garanterar den enskilde medborgarens rätt till en säker och snabb handläggning av ett ärende, särskilt i fall som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Den enskildes ställning gentemot den offentliga förvaltningen bör därför stärkas. Härtill krävs, för att åtaganden enligt artikel 6.1 i ska vara uppfyllda, att prövningen sker inom skälig tid även i första instans. har vidare en skyldighet enligt artikel 13 i konventionen att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel mot bl.a. långsam handläggning. Mot den nu angivna bakgrunden ingår det i uppdrag att utreda vilka åtgärder som kan vidtas för att komma tillrätta med alltför långa handläggningstider hos myndigheterna (dir. 2008:36). I detta sammanhang ska utredningen bl.a. beakta de förslag som lämnats i betänkandet Förtursförklaring i domstol (SOU 2008:16). Där föreslås att om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts, ska domstol efter skriftlig ansökan från enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen. En lagrådsremiss med den inriktningen beslutades . Det kan alltså konstateras att ett förslag om förtursförklaring i domstol är på gång. Frågan om enskilda ska få ansöka om förtursförklaring även hos förvaltningsmyndigheter, som t.ex. , utreds av . Med hänsyn till det arbete som bedrivs i andra sammanhang anser vi att det inte finns skäl att nu överväga om enskilda ska kunna ansöka om förtursförklaring hos i fall deras ärende oskäligt fördröjts. Frågan kan tas upp senare i ett annat sammanhang om det skulle visa sig att inte föreslår förtursförklaring. 9.2Skattenämndernas roll i förfarandet Utredningen föreslår att skattenämnderna ska avskaffas. Allmänhetens behov av inflytande och insyn i verksamhet ska i fortsättningen tillgodoses genom informella organ som t.ex. och regionala företagsråd. Beslut i ärenden som tidigare fattats av skattenämnd, ska i fortsättningen fattas av tjänstemän. Ett omprövningsärende ska normalt avgöras av en särskilt kvalificerad beslutsfattare som inte har prövat ärendet. Utredningen ska enligt direktiven (dir. 2005:129) överväga om lekmannainflytandet i verksamhet löses bäst genom nuvarande skattenämnder eller om det finns andra mer effektiva sätt för insyn och medverkan. I detta arbete ska vi väga in de synpunkter som förs fram av i en analys av hur medborgarinflytandet genom skattenämnderna fungerar (Skatte- verkets promemoria , Medborgarinflytande genom skattenämnder?, dnr 130 747465-04/122). Anser utredningen att skattenämnderna ska vara kvar eller att en ny nämndlösning bör väljas ska ställning tas till frågan var nämnden ska finnas. Bör det finnas en nämnd vid varje beslutande arbetsenhet eller bör nämnden knytas till skattekontoren? Om utredningen bedömer att skattenämnderna ska vara kvar ska en översyn göras av omröstningsreglerna i sådana ärenden som rör skattetillägg. Fastighetstaxeringen omfattas inte av utredningens uppdrag. Lekmannamedverkan vid taxeringen har en lång tradition i . Som skäl för lekmannamedverkan har bl.a. anförts att lekmännen kan tillföra person- och lokalkännedom. Lekmännens medverkan har också framhållits som ett sätt att ge allmänheten insyn i och inflytande på taxeringsarbetet. Skattenämnderna tillkom vid taxeringsreformen som genomfördes . De ersatte dåvarande taxeringsnämnder. Skattenämnderna skulle fatta beslut för myndighetens räkning i ärenden där ett behov av insyn och inflytande av lekmän gör sig gällande. Avsikten var att lekmän skulle delta i avgöranden där deras medverkan kunde antas stärka tilltron till myndighetens objektivitet (prop. 1989/90:74, s. 268 och 279). Skattenämnderna ingår i och fattar beslut i verkets namn. Det ska finnas en skattenämnd vid varje skattekontor (2 kap. 1 § andra stycket taxeringslagen [1990:324, TL]). är antalet skattenämnder 45. Vid de större kontoren är skattenämnden indelad i avdelningar. I en skattenämnd finns ordförande, vice ordförande och övriga ledamöter. Om nämnden består av flera avdelningar, ska det finnas en ordförande för varje avdelning (2 kap. 5 § TL). Ordföranden och vice ordföranden i skattenämnden förordnas av och ska vara tjänstemän vid verket (2 kap. 6 § första stycket TL). Val av övriga ledamöter förrättas av i det landsting där skattekontoret är beläget (vid skattekontor i av kommunfullmäktige). En allsidig sammansättning av lekmannakåren med hänsyn till ålder, kön och yrke ska eftersträvas (7 kap. 5 § TL). Valbar till ledamot i skattenämnd är den som har rösträtt vid val till kommun- Omprövning och överklagande SOU 2009:58 fullmäktige och inte har förvaltare enligt (7 kap. 6 § TL). är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och tre övriga ledamöter är närvarande. Nämnden är dock beslutför med tre ledamöter, bland dem ordföranden eller vice ordföranden, om de är ense om utgången i ärendet. Fler än ordföranden eller vice ordföranden och fem övriga ledamöter får inte delta i behandlingen av ett ärende (2 kap. 7 § TL). Ett taxeringsärende ska enligt 2 kap. 4 § TL avgöras i skattenämnd, om ärendet 1.avser omprövning av en tvistig fråga och nämnden inte tidigare prövat de omständigheter och bevis som den skattskyldige åberopar, 2.avser en skälighets- eller bedömningsfråga av väsentlig ekonomisk betydelse för den skattskyldige, eller 3.av någon annan särskild anledning bör prövas i nämnden. beslutar alltså främst i omprövningsärenden och beslut som innefattar en skälighets- eller bedömningsfråga av väsentlig ekonomisk betydelse. En skälighetsfråga föreligger när verkets beslut grundar sig på en sköns- eller skälighetsuppskattning av den skattskyldiges inkomster eller avdragsgilla kostnader. Med bedömningsfrågor avses rena tillämpningsfrågor där rättsläget är oklart (: Handledning för taxeringsförfarandet, 1996, s. 68 och 71–74). Väsentlighetskravet bör enligt generellt knytas till skatteeffekten av det tilltänkta beslutet. Tjänsteman får enligt verket avgöra ärende om det skattebelopp4 som ska tas ut med anledning av beslut i en fråga som rör fysiska personer och dödsbon inte uppenbart överstiger av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Detsamma bör gälla för andra juridiska personer än dödsbon i fall omsättningen uppgår till högst 250 prisbasbelopp. Om omsättningen för sådana personer överstiger 250 prisbasbelopp men är högst 10 000 prisbasbelopp gäller i stället för av prisbasbeloppet ett prisbasbelopp och överstiger omsättningen 10 000 prisbasbelopp gäller två prisbasbelopp. Övriga ärenden av skälighets- eller bedömningskaraktär ska enligt verket avgöras i skattenämnd. Med hänsyn till att skattetillägg enligt utgör ett straff och till att ärenden om skattetillägg nästan 4 Med skattebelopp avses den faktiska skatten utom i underskottsfall. I dessa fall jämställs med faktisk skatt en fjärdedel av minskningen av underskottet. undantagslöst innehåller moment av bedömningskaraktär anser att ett beslut om skattetillägg, oavsett beloppets storlek, av rättssäkerhetsskäl alltid ska fattas av skattenämnd (ställningstagande Väsentlig ekonomisk betydelse enligt 2 kap. 4 § p. 2 taxeringslagen, dnr 130 358422-05/111). På skattebetalningsområdet är det tjänstemän som fattar besluten. Om ett beskattningsärende enligt skattebetalningslagen (1997:483, SBL) har ett nära samband med ett taxeringsärende som enligt 2 kap. 4 § TL ska avgöras i skattenämnd, får dock även beskattningsärendet avgöras i nämnden om det är lämpligt att ärendena prövas i ett sammanhang (2 kap. 8 § SBL). Om ett ärende ska avgöras i skattenämnd ska en skattskyldig som vill det få lämna upplysningar muntligt till nämnden om inte särskilda skäl talar emot det (3 kap. 4 § TL). Det finns en omfattande kritik mot skattenämnderna. Kritiken kommer från såväl näringslivet som från . anser att medborgarinflytandet genom skattenämnderna har spelat ut sin roll, att de framstår som otidsenliga och att de därför bör kunna avskaffas. De skäl (bl.a. om lokalkännedom och i fråga om skälighetsbedömningar) som en gång anfördes när lekmannainflytandet i enskilda beskattningsärenden infördes har enligt uppfattning inte samma betydelse i dagens samhälle. Allmänheten har fått allt bättre kunskaper om skattereglerna och har ett högt förtroende för . gör omfattande interna uppföljningar av kvalitén i bl.a. skattebeslut och kan konstatera att den rättsliga kvalitén i besluten är hög. Medborgare och företag har av dessa skäl enligt inte samma behov av att lekmän deltar i beslutsfattandet. bedömning är att skattenämnderna i sin nuvarande form har mycket begränsat inflytande på medborgarnas och företagens beskattning och att det inte är troligt att ett slopande av skattenämnderna skulle påverka allmänhetens och företagens förtroende för på ett negativt sätt. Enligt har skattenämnderna följande styrkor. –Föredragningen för skattenämnden bidrar till högre kvalité i besluten. Föredragningen innebär också en kvalitetssäkring eftersom skattenämndens ordförande granskar besluten. –Ledamöterna i nämnden står för sunt förnuft och medborgarinsyn. –Lekmannainflytandet genom skattenämnden är en motkraft till att kåranda och fartblindhet uppstår inom . –står ensam för insyn i verksamheten eftersom skattesekretessen omöjliggör andras insyn i arbetet. –Bedömningsfrågor och skälighetsuppskattningar lämpar sig för lekmannanämnder. pekar på att skattenämnderna har bl.a. följande svagheter. –Ledamöterna är inaktiva och i den mån de reserverar sig mot beslut är detta ofta på en känslomässig grund. –Ledamöterna är inte pålästa inför mötet. –Skattenämnderna har en sned åldersfördelning med överrepresentation av pensionärer. –Det är svårt att rekrytera ledamöter till nämnden. –Ledamöterna har liten eller ingen person- eller företagskännedom (promemoria , Medborgarinflytande genom skattenämnder?). Lekmannaledamöternas aktivitet har undersökts av dåvarande Undersökningen avsåg samtliga skattenämndssammanträden i och . Avvikande mening från lekmannaledamöter förekom i 123 av 33 490 ärenden, dvs. i av ärendena. I beslutade lekmannaledamöterna i majoritet på ett för den skattskyldige mer positivt sätt än vad tjänstemannen föreslagit i av ärendena (RSV Rapport 1995:10, Förslag till förenklingar i skattelagstiftningen, bilaga 2). Även föreningen anser att skattenämnderna bör avskaffas. Nämnderna bör enligt föreningen ersättas med ett skatteråd som knyts till varje skattekontor inom . Rådet bör inrättas efter samråd mellan företrädare för enskilda, företag, föreningar osv. anpassat efter lokala förhållanden. Rådet ska inte delta i handläggning som avser myndighetsutövning mot enskild. De omprövningsbeslut som avgörs i skattenämnd bör enligt föreningen i fortsättningen inte få fattas av samma tjänsteman som fattat tidigare beslut i ärendet. När det gäller ärenden av särskild betydelse bör det allmänna ombudet höras innan omprövningsbeslut fattas (begäran hos om översyn av taxeringslagen). hänvisar till rapporten och inflytande i verksamhet – överväganden och förslag (, /, ). I rapporten redovisas en enkätundersökning där lekmannaledamöter, föredragande och ordförande vid dåvarande i deltagit. Undersökningens resultat var bl.a. att en stor majoritet av lekmannaledamöterna ansåg att de hade bra eller mycket bra skatterättsliga kunskaper. Bland föredragande och ordförande var det emellertid som ansåg att lekmannaledamöterna hade tillräckliga skatterättsliga kunskaper för att kunna göra en korrekt bedömning av ärendena. Drygt fyra av fem lekmannaledamöter ansåg att de fyllde en viktig funktion vid beslutsfattandet. Funktionen bestod enligt många av att tillföra livserfarenhet eller sunt förnuft samt att genom den demokratiska insynen medverka till en rättssäker bedömning. En betydande majoritet av föredragande () och ordförande () ansåg att lekmannaledamöterna inte fyller en viktig funktion i beslutsfattandet eller var tveksamma till om de gör det. I rapporten dras i huvudsak följande slutsatser. –Med hänsyn till att åldersfördelningen bland lekmannaledamöterna är bristfällig är det tveksamt om de i tillräckligt hög grad kan anses ge medborgerlig insyn i och inflytande på taxeringsarbetet. –Lekmannaledamöternas bristande skatterättsliga kunskaper medför mindre aktiva och insatta ledamöter. Lagstiftarens intentioner om att lekmannainflytandet ska främja objektiviteten i beslutsfattandet och ge inflytande på taxeringsarbetet kan inte anses uppfyllda. Med en mycket omfattande, komplicerad och snabbt föränderlig skattelagstiftning krävs för att dessa intentioner ska kunna uppfyllas att lekmannaledamöter har både djup och bred skatterättslig kunskap och erfarenhet. Dessa förhållanden gör att lekmännens insyn i och möjligheten att låta medborgarnas värderingar slå igenom framstår som en demokratisk kuliss utan verkligt innehåll. –Det är inte någon större skillnad i ändringsfrekvensen på länsrättsnivå mellan å ena sidan beslut om inkomstskatt som avgjorts i skattenämnd och å andra sidan beslut om mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter som inte avgjorts i skattenämnd. till att lekmannaledamöter sällan lämnar avvikande mening och att ändringsfrekvensen i länsrätten inte är markant högre i ärenden som inte avgörs i skattenämnd, kan nödvändigheten av lekmannainflytande enbart avseende beslut om inkomstskatt starkt ifrågasättas. Vid diskussioner i utredningens referensgrupp framkom en bred enighet om att skattenämnderna inte längre fyller någon funktion och därför bör avskaffas. Regeringen gav uttryck för en helt annan uppfattning om skattenämndernas betydelse i samband med att bildades. Då avvecklades skattemyndigheternas styrelser vilket föranledde en diskussion om den medborgerliga insynen i skatteförvaltningen. Regeringen konstaterade att skattenämnderna formellt utgör det främsta organet för lekmannainflytande inom skatteförvaltningen och genom sitt deltagande i ett stort antal beslut på beskattningsområdet bör kunna anses ha goda möjligheter till insyn och inflytande över skatteförvaltningens beskattningsverksamhet. Regeringen instämde dock till viss del i den kritik som framförts, nämligen att lekmännen i skattenämnderna i realiteten inte alltid har så stora möjligheter till insyn och inflytande. Förutsättningarna därvidlag borde dock enligt regeringens bedömning kunna förbättras i och med den nya organisationen. Inflytandet och insynen genom skattenämnderna beskrev regeringen som både reellt och substantiellt i den meningen att ledamöterna deltar i ett mycket stort antal sammanträden och faktiskt fattar beslut i ett synnerligen stort antal beskattningsärenden (prop. 2002/03:99, s. 245 och 246). På socialförsäkringsområdet fanns genom socialförsäkringsnämnderna tidigare ett lekmannainflytande liknande det i skattenämnderna. Socialförsäkringsnämnderna avskaffades fr.o.m. . är det tjänstemän vid som fattar besluten. Regeringen pekade på att det är ansvar att handläggningen av enskilda ärenden är rättssäker och att lagstiftningen tillämpas lika i hela landet. För att regeringen ska kunna utkräva ansvar för verksamhetens resultat måste myndighetens ledning ha ansvar för hela verksamheten, inklusive beslutsfattandet. I detta avseende utgör socialförsäkringsnämnderna ett hinder för regeringen att utkräva ansvar av myndighetsledningen. Ett tungt vägande skäl för att avskaffa socialförsäkringsnämnderna var enligt regeringen risken för att ovidkommande subjektiva faktorer förs in vid bedömningen av frågor som bör avgöras utifrån strikt förvaltningsmässiga och försäkringsmässiga kriterier. Rättssäkerheten och effektiviteten bör enligt regeringen öka genom att socialförsäkringsnämnderna avskaffas (prop. 2006/07:117, s. 54 och 55). Utredningens förslag: Skattenämnderna ska avskaffas. Allmänhetens behov av inflytande och insyn i verksamhet ska tillgodoses genom informella organ som t.ex. och regionala företagsråd. Beslut i ärenden som tidigare fattats av skattenämnd, ska i fortsättningen fattas av tjänstemän. Ett omprövningsärende ska normalt avgöras av en särskilt kvalificerad beslutsfattare som inte har prövat ärendet. Skälen för utredningens förslag Skattenämnderna fyller inte längre någon funktion Enligt utredningens mening bör frågan om lekmannainflytandet genom skattenämnderna fyller någon funktion bedömas ur två olika perspektiv. Det handlar dels om betydelsen av medverkan i beslutsfattandet i de enskilda fallen, dels om inflytande och insyn på ett mer generellt plan. När det gäller skattenämndens medverkan i beslutsfattandet kan inledningsvis konstateras att den omständigheten att lekmannaledamöterna deltar i många beslut inte är detsamma som att de har stort inflytande på beslutens innehåll. Argumentet att lekmän ska bidra med person- och lokalkännedom har förlorat sin giltighet. arbetssätt har ändrats på ett sådant sätt att besluten inte alltid fattas där den skattskyldige är bosatt. Därmed är det i många fall inte möjligt för lekmännen att bidra med person- och lokalkännedom. Det är vidare tveksamt om ledamöterna bör bidra med sådan kännedom. En förskjutning har skett från ett beslutsfattande där enskilda ledamöters kännedom om den skattskyldige och lokala förhållanden värderas till en allt större betoning av vikten av objektivitet i beslutsfattandet. Information om lokala förhållanden ska vid behov tillföras ärendet som en del av utredningen och inte vid beslutsfattandet.