sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — Vad gäller förbränningsskatten är avståndet ännu längre mellan den som debiteras skatten (förbränningsanläggningen) och den som i sista ändan betalar skatten (hushållet). Avfallets heterogenitet innebär dessutom att den information som krävs för utformning av optimala skatter och/eller regleringar saknas, och även om denna information existerade så skulle ändå ett betydande övervaknings- och kontrollproblem kvarstå vad gäller hushållens faktiska beteende. Så länge det enskilda hushållet inte kan övervakas och direkt debiteras, för volym och sammansättning av sitt avfall, kvarstår det grundläggande incitamentsproblemet. Som framgår i kapitel 2 och 3 är avfallsområdet mycket heterogent till sin natur och berört av ett stort antal avfalls-, klimat-, miljö- och energipolitiska mål. Det är i vissa fall oklart i vilken utsträckning som dessa målsättningar har sin grund i samhällsekonomisk effektivitet eller är ett resultat av andra kriterier. Sambandet mellan mål och medel är ofta diffust. Det generella intrycket är att avfallspolitiken i hög grad är baserad på en värdegrund som saknar underliggande ekonomiska samband och analyser.16 Som exempel kan nämnas den s.k. avfallshierarkin inom EU som framför allt är motiverad av miljöhänsyn men som i relativt liten utsträckning är baserad på samhällsekonomiska analyser, varför dess kostnadseffektivitet är oklar. 14En kollektiv nyttighet är en tjänst eller en vara som alla kan ha nytta av. Den kollektiva nyttigheten kännetecknas av icke-rivalitet, dvs. att nyttigheten inte minskar om en person konsumerar den och icke-exkluderbarhet, dvs. att det inte går att utesluta någon från att konsumera nyttigheten. Exempel är ren luft, "stabilt" klimat och gatubelysning. 15Principal-agent problemet är en typ av målkonflikter. I detta sammanhang kan det tolkas som att det är fastighetsägaren som bestämmer kostnaden för de enskilda hushållen i fastigheten genom sitt agerande. Det som är optimalt för fastighetsägaren behöver inte vara optimalt för hushållen. 16För en analys av samhällsekonomiska aspekter på målsättningar inom avfallspolitiken, se Bruvoll, A. och T. (2002). En vurdering av avfallspolitikkens bidrag til lösning av miljöog ressursproblemer, Statistisk Sentralbyrå, Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter Det är mot denna bakgrund svårt att rangordna betydelsen av de politiska målen, med två undantag: Enligt avfallshierarkin prioriteras materialåtervinning framför avfallsförbränning som i sin tur prioriteras framför deponering. Enligt förbränningshierarkin prioriteras högeffektiv kraftvärme framför lågeffektiv sådan som i sin tur prioriteras framför ren värmeproduktion. El betraktas som högvärdig och värme som lågvärdig energi. Av inte minst pedagogiska skäl kan det vara av intresse att närmare granska implikationerna av dessa två mål ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. För att starta med förbränningshierarkin så är det mycket svårt att finna några samhällsekonomiska argument för att kraftvärmeproduktion i sig skulle vara överlägsen ren värmeproduktion. De argument som åberopas för att gynna kraftvärmeproduktion framför värmeproduktion är dels EU:s kraftvärmedirektiv, dels förekomsten av positiva externa effekter i form av långsiktig försörjningstrygghet samt minskat resursutnyttjande och lägre koldioxidutsläpp. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det den samhällsekonomiska lönsamheten som avgör rangordningen och inte energieffektiviteten. Det faktum att kraftvärmeproduktion i ett systemperspektiv är mer energieffektivt än värmeproduktion är inte ett tillräckligt samhällsekonomiskt villkor för att motivera stöd av olika slag. I ett bredare resurseffektivitetsperspektiv är det effektivt användande av alla resurser (inte bara energi, utan också användning av arbete, kapital, material m.m.) som är det relevanta.17 Om det inte existerar några positiva spridningseffekter eller speciella värderingar knutna till hög elproduktion eller kraftvärmeproduktion har alltså kraftproduktion inget samhällsekonomiskt egenvärde som motiverar subventioner/undantag av den typ förbränningshierarkin och kraftvärmebeskattningen är uttryck för. 17 Man kan inte maximera allt . Rent matematiskt innebär största möjliga energieffektivitet lägsta möjliga arbets-, kapital- och materialeffektivitet (inom substitutionsområdet). Ett partiellt energieffektivitetsmaximum karakteriseras av att den s.k. inputelasticiteten för energi är lika med 1, medan i ett totalt optimum måste summan av samtliga inputelasticiteter uppgå till 1. Maximal effektivitet för en enskild produktionsfaktor uppnås (inom substitutionsområdet) till priset av minimal effektivitet (d.v.s. marginalproduktiviteter = 0) för övriga produktionsfaktorer. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter Avfallshierarkin innebär att det är viktigast att förhindra att avfall genereras, men om så sker är rangordningen återanvändning, återvinning, förbränning och deponering. Avfallshierarkin går långt tillbaka i tiden, och den har en starkt intuitiv appell. Det kan upplevas som orimligt att förbränna avfall som skulle kunna återanvändas eller återvinnas. På en fri marknad är det emellertid den relativa konkurrenskraften (betalningsviljan) som bestämmer hur resurser styrs mellan olika användningsområden. På en reglerad avfallsmarknad där kostnaderna för verksamheten debiteras hushållen, som i hög utsträckning saknar legala kostnadsreducerande substitutionsmöjligheter, har dessa aspekter och politiska målsättningar stor betydelse. Behovet att samhällsekonomiskt motivera verksamheten kvarstår dock. Som miljömässig motivering för avfallshierarkin ligger främst ett antal livscykelanalyser (LCA)18. Sådana går ut på att uppskatta direkta och indirekta miljöeffekter av olika åtgärder. Det är mycket svårt att korrekt genomföra sådana uppskattningar, varför livscykelanalyser som regel torde vara partiella i den betydelsen att de inte tillräckligt beaktar beteendeförändringar i alla led av avfallshanteringen. Sådana analyser kan ingå som underlag i en samhällsekonomisk analys men ersätter inte en sådan. De priser som vi observerar på marknaderna i en ekonomi reflekterar alla direkta och indirekta effekter i bakomliggande led, med undantag för externa effekter som kräver en särskild värdering. Värdering av externa effekter är också förknippad med metodologiska problem. Fördelen med att försöka värdera externa effekter är dock att de kan användas som grund för att justera marknadens prissignaler genom skatter och avgifter, och sedan låta marknaden (här i form av aktörer på avfallsmarknaden) göra sina val. I det fall utvärderingar eller strikta avfallspolitiska mål visar att marknaden sorterar för mycket är det motiverat att sänka skatten/avgiften, och i det fall marknaden sorterar för lite bör skatten/avgiften höjas. Med tanke på de olika metodologiska ansatserna i LCA och samhällsekonomiska analyser är det inte förvånande att samhälls- 18 För en beskrivning av metodiken i livscykelanalyser, se , J., G. och Å. . (2001). Metoder för förenklade, kvalitatitiva livscykelanalyser av produkter och materiel. Exempel på livscykelanalyser ges i: . (1999). Livscykelanalys av industriell avfallshantering – en studie vid Östrands Massafabrik. , , och . (2005). Integrated Life Cycle Design: Applied to Swedish concrete multi-dwelling . Doctoral thesis, , . Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter ekonomiska analyser kan ge annorlunda resultat jämfört med livscykelanalyser i termer av policy-rekommendationer. Huvudintrycket av ett antal samhällsekonomiska analyser av avfallshantering, och speciellt avvägningen mellan förbränning och materialåtervinning, är att dessa inte utgör något entydigt stöd för avfallshierarkin.19 En grundlig och kritisk analys av avfallshierarkin i relation till EU:s avfallspolitik har genomförts av Institut for miljövurdering (2005).20 En översikt över resultaten av ett antal nationalekonomiska analyser av återvinning och styrmedel inom avfallspolitiken ges i (2007).21 Det är framförallt två aspekter som bryter kostnadseffektiviteten i avfallshierarkin: Bestämda kvantitativa målsättningar om samma återvinningsgrader för olika produkter leder till mycket varierande marginalkostnader för återvinning, såväl geografiskt inom länder som mellan länder. Detta gäller i särskilt hög grad för lätta material, såsom mjukplast eller material i små mängder, som är speciellt transportkostnadskänsliga. Med den karaktär som hushållsavfallet har så är marginalkostnaderna för utsortering och återanvändning starkt stigande22, medan förbränning, i grova drag karakteriseras av konstanta marginalkostnader. Detta implicerar att en allt för stringent tillämpning av avfallshierarkin leder till onödigt höga samhällsekonomiska kostnader, speciellt transportkostnader. Det bör dock påpekas att avfallshierarkin inte är avsedd att tillämpas dogmatiskt i den betydelsen att det alltid är fel att förbränna något som möjligen skulle kunna återvinnas. En diskussion kring avfallshierarkin i förhållande till samhällsekonomisk analyser bör därför primärt handla om hur proportionerna för de olika behandlingsmetoderna bör se ut, och varje enskilt fall kräver en analys. Återvinning är på marginalen en resurskrävande, speciellt trans- 19Se t.ex. Samakovlis E. (2001). Economics of paper recycling. 563samt , C. (2003). Economic efficiency in waste management and recycling. Doctoral thesis 2003:1. 20Institut for miljövurdering. (2005). Rethinking the , . (2007). Do Economists Reach a Conclusion on Household and Municipal Recycling? Watch, 4(1):83-111. 22Se , J., T. , M. Bisaillon och J. . (2007). Introduction of a waste incineration tax: Effects on the Swedish waste flows. Resources, Conservation and Recycling, 51:827-846. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter portkrävande och därmed energiintensiv, aktivitet, vilket måste beaktas i en samhällsekonomisk kalkyl. Generellt kan hushållsavfall betraktas som antingen ett bränsle, en insatsvara i tillverkningsindustrin eller som avfall. Denna syn återspeglar de olika användningsområdena: förbränning med energiutvinning, materialåtervinning23 respektive deponering. De olika användningsområdena konkurrerar med varandra i den betydelsen att flödet av hushållsavfall bör gå till det användningsområde som förknippas med de lägsta samhällsekonomiska kostnaderna. De företagsekonomiska kostnaderna för olika behandlingsalternativ påverkas i stor utsträckning av olika styrmedel och regleringar. I Avfall avfallshantering redovisas de olika behandlingsavgifterna för hushållsavfall och återges nedan i Tabell 4.24 Tabell 4 Intervall för behandlingsavgifter för hushållsavfall, 2005-2007 inkl. moms och skatt 700–1 200 700–1 200 700–1 200 500–1 000 500–1 000 Källa: Svensk avfallsbehandling , Avfall . För en uttömmande bild måste tabellen kompletteras med den kostnad som kan associeras med materialåtervinning. m.fl. (2007)25 beräknar marginalkostnaden bland annat för att styra bort hårdplast från förbränning till materialåtervinning. Genom att använda deras resultat kan en genomsnittlig behandlingskostnad för att styra bort hårdplast från förbränning till materialåtervinning 23Inklusive biologisk behandling och återanvändning. 24Behandlingsavgifterna behöver inte nödvändigtvis vara desamma som de faktiska företagsekonomiska kostnaderna. Men mycket av avfallshanteringen sker i kommunala bolag (eller liknande organisationer) som faller under självkostnadsprincipen varför ingen vinst i vanlig bemärkelse kan tas ut. 25Sahlin, J., T. , M. Bisaillon och J. . (2007). Introduction of a waste incineration tax: Effects on the Swedish waste flows. Resources, Conservation and Recycling, 51:827-846. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter beräknas till per ton hårdplast. Syftet med att räkna ut en genomsnittlig kostnad är att underlätta jämförelsen med kostnaderna för de andra behandlingsalternativen från Tabell 4. Kostnaden på per ton ligger i paritet med kostnaden för förbränning. Notera dock att marginalkostnaden för att öka materialåtervinningen på hårdplast, som redovisas i m.fl. (2007), stiger snabbt, varför det på marginalen blir mer lönsamt att förbränna än att återvinna. Även mjukplast ingick i studien, men det antogs att denna inte, som alternativ till förbränning, går till materialåtervinning, vilket den dock avses gör , 2008. Sammantaget visar den genomsnittliga företagsekonomiska behandlingskostnaden, inklusive skatter och med dagens teknik, skatter och prisnivå, att biologisk behandling är billigast följt av förbränning och materialåtervinning, dyrast är deponering. Det föreligger också betydande geografiska (rumsliga) kostnadsskillnader för olika behandlingsalternativ. och (2008)26 använder en ekonometrisk modell för att bedöma vilka variabler och i vilken grad de påverkar insamlingen av plast från hushållen (som faller under producentansvaret). Deras resultat pekar på att avståndet till återvinningsanläggning, befolkningstäthet och andelen invånare som bor i tätort inte påverkar insamlingen av plastförpackningar. Detta förklaras av att den ekonomiska kompensationen från materialbolagen varierar mellan olika regioner. Men detta innebär i sin tur att den övergripande nationella insamlingen inte är kostnadseffektiv (dvs. samma insamlingsvolym kan realiseras till en lägre kostnad). Deras resultat pekar också på möjligheten att påverka insamlingsgraden genom att ändra insamlingssystemet. Tyvärr saknas en distinktion i studien mellan det kommunala ansvaret och producentansvaret, varför resultaten blir svårtolkade utifrån ett ansvarsperspektiv. Motsvarande studie för återvinning av wellpapp har utförts av (2004)27. Denna studie analyserar den rumsliga kostnadseffektiviteten i återvinningen av wellpapp genom att bryta ner i 20 regioner. Med hjälp av regionspecifik data estimeras sedan den mest kostnadseffektiva återvinningsnivån per region, givet ett övergripande nationellt mål (insamlingsnivå). 26Hage, O. och P. . (2008). An econometric analysis of regional differences in household waste collection: the case of plastic packaging waste in . management, 28(10):1720-1731. 27Berglund, C. (2004). Spatial cost efficiency in waste paper handling: the case of corrugated board in . Resources, Conservation and Recycling, 42(4):367-387. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter Resultaten pekar på att det mest kostnadseffektiva sättet att nå det övergripande målet är att tillåta en variation i de regionala insamlingsnivåerna. Dessa går från för de regioner som har en låg befolkningstäthet till för regioner som har en högre befolkningstäthet. 7.6Mål och måluppfyllelse med existerande skatt 7.6.1Mål med existerande skatt Bakgrunden till avfallsförbränningsskatten var enligt regeringens uttalanden vid införandet av skatten att gynna den del av avfallshanteringen som är miljömässigt och samhällsekonomiskt fördelaktig (se avsnitt 6.1 och prop. 2005/06:125 sid. 35). Häri låg en strävan från regeringen att verka för att materialåtervinning utnyttjas när det i en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. Av regeringens uttalande i propositionen kan slutsatsen dras att regeringen tycks förutsätta att återanvändning, materialåtervinning och biologisk behandling av hushållsavfall i princip är mer fördelaktigt än förbränning, trots detta har dessa alternativ svårt att konkurrera ekonomiskt med avfallsförbränning. Det övergripande syftet bakom skatten är därför att öka materialåtervinningen genom att denna relativt sett blir ekonomiskt fördelaktigare. Skatten bör dessutom sträva efter att uppfylla de miljö-, energi- och klimatpolitiska målen.... Eftersom hushållsavfall också innehåller fossilt material medför avfallsförbränningsskatten att ett pris sätts på de utsläpp av koldioxid som uppkommer vid förbränningen. Ett borttagande av avfallsförbränningsskatten skulle därmed kunna leda till att avfallsförbränningen är större än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt (Prop. 2005/06:125, sid. 36). Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter 7.6.2Uppfyller skatten målen? Analysen av skattens måluppfyllelse kan konkretiseras genom följande frågeställningar: Har avfallsförbränningsskatten inneburit att återanvändning, materialåtervinning och biologisk behandling av hushållsavfall fått det lättare att konkurrera ekonomiskt med avfallsförbränning? Har återvinningen av, framför allt, plast ökat som en konsekvens av skatten? Styr avfallsförbränningsskatten mot minskade utsläpp av koldioxid med fossilt ursprung? Skatten omfattar inte förbränning av fossilt kol i allt avfall utan enbart i sådant hushållsavfall som omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten, dvs. av den totala avfallsmängden som förbränns i förbränningsanläggningar (av allt avfall). Är styrningen mot förbränning av hushållsavfall i kraftvärmeproduktion jämfört värmeproduktion ändamålsenlig? Är det möjligt att utforma ett effektivt styrmedel för att öka materialåtervinningen när den som beskattas inte själv bär skatten, utan via en kommunalt fastställd avgift överför skattebördan på dem som avses utföra avfallssorteringen? Mottagningsavgiften vid förbränningsanläggningen transformeras vidare i tre led innan den når den som slutligen betalar avgiften. Nedan följer en analys av avfallsförbränningsskattens måluppfyllelse och konstruktion. Eftersom det inte existerar data som möjliggör en ekonometrisk analys av skattens effekter, baseras analysen främst på en granskning av skattens incitamentseffekter samt intervjuer och diskussioner med branschföreträdare. Det ligger därmed i sakens natur att resultaten som framkommer är kvalitativa. Eftersom skatten av allt att döma haft mycket små effekter bedöms detta vara ett mindre problem. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter Skatteincidensen – vem betalar skatten i slutändan? Som skatten nu är utformad gäller skattskyldigheten den som i yrkesmässig verksamhet förbränner fossilt kol i visst hushållsavfall. Anläggningarna som förbränner hushållsavfallet övervältrar i stor utsträckning skatten på kommunerna genom mottagningsavgifterna. Kommunerna tar i sin tur ut dessa kostnader av fastighetsägarna genom renhållningsavgifterna, som dock bestäms inom ramen för den kommunala självkostnadsprincipen. Fastighetsägarna tar i sista ledet ut skatten antingen av sig själva eller av hyresgäst via hyresdebiteringen. ökade den kommunala renhållningsavgiften i genomsnitt med strax vilket motsvarar en ökning på per boyta (se avsnitt 6.4.3). Givet den genomsnittliga boytan (enligt SCB) och genererat hushållsavfall till förbränning per person (enligt Avfall ) innebär det en ökning av den kommunala renhållningsavgiften med per ton avfall dvs. marginellt lägre än den oreducerade förbränningsskatten för ett värmeverk på ca /ton (se avsnitt7.2 om nedsättningar i skatten) men betydligt över den genomsnittligt erlagda förbränningsskatten på ca /ton. förändrades spridningen och nivån på mottagningsavgiften som avfallsförbränningsanläggningarna debiterar från cirka 310-675 till per ton hushållsavfall (realt prisnivå).28 I Profu:s sammanställning och utvärdering av de svenska avfallsförbränningsanläggningarnas mottagningsavgifter (Profu, Mottagningsavgifter 2008) konstateras att det finns relativt stor spridning i mottagningsavgiften mellan anläggningarna. Detta förklaras, enligt Profu, bl.a. av olika kostnadsstrukturer och rumsliga marknadsförutsättningar. Även avfallsförbränningsskatten anges som en förklarande variabel till variationen i mottagningsavgifter, framför allt på grund av vilken typ av avfall (hushållsavfall eller verksamhetsavfall) som den enskilda anläggningen använder samt dess elverkningsgrad. genomförde en enkätundersökning om kostnadsförändringar i de kommunala renhållningsavgifterna mel- 28 Mottagningsavgifterna är hämtade från Profu:s sammanfattning av rapporten 2008. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter lan 2006 och 2007 i sin rapport 2006 och 2007. Enligt rapporten beror höjningarna i renhållningsavgiften i huvudsak på avfallsförbränningsskatten, som infördes . Andra bidragande faktorer i flera kommuner är en kombination av ökade behandlings- och transportkostnader. Även en ökad mängd avfall vid återvinningscentralerna (som faller under det kommunala ansvaret) har varit en starkt bidragande faktor. Ett antal kommuner har också infört nya källsorteringssystem vilket har ökat avgiften. Utan möjlighet att använda ekonometriska verktyg är det dock svårt att särskilja och identifiera de olika effekterna som kan tänkas ha påverkat höjningen av renhållnings- och mottagningsavgiften. Därför har förklaringarna i dessa båda rapporter karaktär av hypoteser snarare än analysresultat. Intervjuer med branschföreträdare förstärker intrycket att skatten i mycket hög utsträckning övervältrats på hushållen om än med vissa eftersläpningseffekter på grund av långsiktiga kontrakt och tidpunkten för kommunala beslut om förändringar i renhållningsavgiften. Det kan heller inte uteslutas att skatten övervältrats till , och att den skattenedsättning som är möjlig, och som i stor utsträckning erhållits, inte återförts till hushållen. Skattens incitamentseffekter på mängden (utsorterat)avfall Den enda signal som nått det enskilda hushållet, på grund av skatten, är en ökad hyra i flerbostadshus och en höjd renhållningsavgift i småhus. Få hushåll torde ens vara medvetna om skattens existens. Det ligger i sakens natur att det då är svårt at spåra några direkta incitamentseffekter av skatten på hushållsnivån. Eftersom mängden hushållsavfall i stort sett är proportionell mot den privata konsumtionen, gäller styrningen på hushållsnivå i första hand graden av källsortering. Inom de flesta kommuner förekommer någon form av differentierad renhållningsavgift, i de flesta en differentiering efter volym i några efter vikt. En sådan differentiering kan, framför allt genom ökad källsortering, tänkas få en viss effekt på avfallsvolymen respektive avfallsvikten i småhusområden och i mindre bostadsrättsföreningar med mindre krokiga rör mellan den egna plånboken och beteendet. Beteendet styrs emellertid också av yttre faktorer som den konkreta utformningen Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter av avfallstjänsten, t.ex. lokaliseringen av och öppethållandetider för återvinningsstationer och återvinningscentraler och avgiftsstrukturen för dessa. Till detta ska läggas att en stor del av källsorteringen ligger inom producentansvaret och således vid sidan av det kommunala ansvaret. Priset på källsortering, dvs. relativpriset mellan soptunna och återvinningsstation/central, torde framförallt ha betydelse i kommuner med en viktbaserad komponent i den kommunala renhållningsavgiften. hade 26 kommuner infört en sådan komponent. Erfarenheterna härav visar att avfallsmängden i sopkärlen sjunker inledningsvis för att senare åter stiga för att plana ut på en något lägre nivå än den initiala (, 2008)29. I tättbebyggda områden styrs något mera avfall till återvinningsstationer och återvinningscentraler – på landsbygden finns det dock en risk att olämplig förbränning och illegal dumpning av avfall ökar (se exempelvis Fullerton och Kinnaman, 1996)30. Det grundläggande problemet ur ekonomisk incitamentssynpunkt är att med morot eller piska kompensera hushållen för arbetet med källsortering. För att en avfallsförbränningsskatt ska skapa incitament för hushållen att öka sin källsortering måste tre villkor vara uppfyllda: (1) Hushållen måste möta en högre kostnad (inklusive renhållningsavgiften) för osorterat jämfört med utsorterat avfall som (2) det måste finns en rörlig komponent i renhållningsavgiften som reflekterar hushållens källsortering, och (3) det måste finnas ett källsorteringssystem. Avfallsabonnemang där källsortering av matavfall (biologiskt) blir billigare än ett abonnemang med blandat brännbart avfall (ett kärl där allt slängs) är ett exempel på detta.