sou · GXB345 · 2009-05-04 00:00:00 — Regeringen fann det inte lämpligt att i lagtexten i detalj ange vad en miljökonsekvensbeskrivning skulle innehålla utan föredrog att ange vad som skulle uppnås med en sådan beskrivning. Vad som exakt borde ingå i en miljökonsekvensbeskrivning fick avgöras från fall till fall beroende på arten och omfattningen av verksamheten i fråga (se prop. 1990/91:90 s. 187 ff.). Det skulle föra för långt att i detta sammanhang redogöra för innehållet proposition men en viktig del av de överväganden som ligger till grund för dagens reglering gjordes i den propositionen. Följande bör dock nämnas. Bestämmelserna i 6 kap. motsvarar 5 kap. naturresurslagen. När det kapitlet infördes i naturresurslagen föreslogs i lagrådsremissen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde skulle få meddela närmare föreskrifter om vad en miljökonsekvensbeskrivning skulle innehålla samt hur den skulle utformas och offentliggöras. Lagrådet påpekade att sådana föreskrifter kunde regeringen utfärda som verkställighets- föreskrifter utan något särskilt bemyndigande. Även subdelegation kan enligt Lagrådet ske utan bemyndigande. Eftersom den i lagrådsremissen föreslagna paragrafen var onödig borde den enligt Lagrådet utgå (prop. 1990/91:90 s. 538 och 568). Som framgår av det nämnda följdes Lagrådets synpunkt på det sätt att lag- texten bara kom att innehålla en bestämmelse om syftet med paragrafen. I fråga om ytterligare föreskrifter om miljökonsekvens- beskrivning framhölls i förarbetena till (prop. 1997/98:45 del 1 s. 296) att de bestämmelser som inte togs in i balken borde regeringen föreskriva i en förordning. Den dåvarande förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar hade enligt propositionen utfärdats som verkställighetsföreskrifter med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen. Regeringen menade med hänvisning till det nyssnämnda lagrådsuttalandet att ett av Miljöbalks- utredningen föreslaget bemyndigande om närmare föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar inte behövdes. Det var först som förde fram tanken på att lagtexten skulle innehålla regler om innehållet i en miljö- konsekvensbeskrivning. Ett sådant behov ansågs föreligga främst för verksamheter som kunde anses medföra en betydande miljö- påverkan. Utredningen framhöll vikten av att MKB-direktivets krav tydliggjordes i den svenska lagstiftningen (se SOU 1996:103 s. 305 ff.). Regeringen, som anslöt sig till Lagrådets förslag, framhöll att reglerna om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning inte borde leda till att möjligheterna till anpassning till det enskilda ledet minskades. Det framgår av propositionstexten att regeringen förväntade sig att reglerna borde öka förutsättningarna för att det väsentligaste alltid finns med och att det blir en mera enhetlig tillämpning. När infördes var huvudregeln att bestämmelserna om innehåll gällde för verksamheter som kunde antas medföra en betydande miljöpåverkan. En miljökonsekvens- beskrivning skulle innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §. Dessa uppgifter skulle innehålla vad som i 7 § andra stycket föreskrivs angående verksamhet som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Dessutom fanns det ursprungligen i 7 § sista stycket en särskild bestämmelse om övriga verksamheter. För verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skulle en miljökonsekvens- beskrivning innehålla i första stycket angivna uppgifter, i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Bestämmelsen i 6 kap. 7 § fick den nuvarande lydelsen genom en lagändring som trädde i kraft . Någon klarläggande motivering till den nuvarande utformningen av lagtexten med förklaring till fördelarna jämfört med paragrafens tidigare lydelse finns enligt utredningens mening inte i regeringens proposition En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129). Reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar gäller för ett stort antal verksamheter i såväl statlig, som privat verksamhet. Den nuvarande lagstiftningen har utvecklats från allmänt hållna regler avsedda för sådana verksamheter som krävde regeringens tillåtlighetsprövning. Därtill har kommit en strävan till anpassning till EG-rätten. som de nuvarande reglerna ska täcka en stor del av tillämpningsområde och även gäller vid tillämpningen av åtskilliga andra lagar är de fortfarande allmänt hållna. Mot den bakgrunden är det inte förvånande att tillämpningssvårigheter kan konstateras. Även framgent måste det antas att såväl riktlinjer från centralt håll som beslut i rättstillämp- ningen är av central betydelse för att åstadkomma en fast praxis. Detta är en naturlig utveckling och ingenting som utredningen har anledning att fördjupa sig i. Det ligger inte heller i utredningens uppdrag att försöka sammanställa rättsläget med utgångspunkt i rättspraxis. Däremot måste naturligtvis bedömas om de nuvarande reglerna är ändamålsenliga i utvecklingen mot en effektivare tillämpning som tillgodoser alltmer angelägna krav på miljöhänsyn. Utredningen konstaterar först att den tidigare antydda tveksamheten till fördelarna med lagstiftning får stöd av synpunkter som inhämtats genom enkätundersökningen. I stort sett går det att med enkätundersökningen som bakgrund dra slutsatsen att de brister som reglerna tidigare ansågs behäftade med i fråga om kravet på innehållet i miljökonsekvensbeskrivningar kvarstår. Kritiken mot lagstiftningen är dock delvis missvisande. Reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar avser sammantaget ett mycket stort antal verksamheter. Förhållandena kan variera väsentligt mellan verksamheter i samma bransch. Det är inte möjligt att i detalj reglera alla situationer. Utformningen av en miljökonsekvensbeskrivning måste därför avgöras från fall till fall. Något annat har aldrig varit lagstiftarens avsikt. Detta gäller oavsett om den avsedda verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte. Ändå synes det finnas en föreställning om att det går att dra en generell gräns beroende på omfattningen av miljöpåverkan. Så är naturligtvis inte fallet. Föreställningen får ses mot bakgrund av MKB-direktivet. I artikel 5 finns regler om vilka uppgifter som ska ingå i en sådan miljö- konsekvensbeskrivning som avser en verksamhet som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Enligt den första punkten i 6 kap. 7 § andra stycket ska en miljökonsekvens- beskrivning avseende en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan alltid innehålla en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning. Om syftet enligt 3 § med en miljökonsekvensbeskrivning ska uppnås är det självklart att dessa uppgifter måste finnas med i en miljökonsekvensbeskrivning. Motsvarande bedömning kan göras beträffande övriga punkter i andra stycket. Den lagtext som fanns före , enligt vilken nuvarande andra styckets punkter omfattades av reglerna om syftet med en miljökonsekvensbeskrivning, var enligt utredningens mening tydligare än den nuvarande vad gäller förhållandet mellan bestämmelserna om syftet med och bestämmelserna om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna ånyo får en utformning som motsvarar den tidigare lydelsen. Som har nämnts innehöll reglerna om miljö- konsekvensbeskrivningar fram till ikraftträdande inga bestämmelser om innehållet i en beskrivning. Innehållet ansågs vara en följd av vad som föreskrevs om syftet med en miljökonsekvens- beskrivning. Därigenom fick den dåvarande bestämmelsen om syftet med en miljökonsekvensbeskrivning också en bindande Den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 3 § har inte den innebörden. Det är först när en verksamhetsutövare underlåter att följa reglerna i 7 § som negativa effekter kan inträda. Utredningen anser att det inte behöver finnas någon hänvisning i bestämmelserna om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning till bestämmelserna om syftet med en miljökonsekvensbeskrivning. I stället bör bestämmelserna om syftet med en miljökonsekvens- beskrivning ingå i bestämmelserna om innehållet i en miljö- konsekvensbeskrivning. Eftersom 6 kap. 3 § i sak överensstämmer med artikel 3 och bilaga IV i MKB-direktivet finns det ingen anledning att föreslå en ändring av bestämmelsens innehåll. Det bör således anges att en miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet som kan antas medföra betydande miljöpåverkan i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet ska innehålla de uppgifter som behövs för att uppnå de syften som anges i nuvarande 3 §. Liksom tidigare tillgodoses därmed inte bara miljö- utan också hälso- aspekter. MKB-direktivet avser bara verksamheter som medför betydande miljöpåverkan. Bestämmelserna om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning bör därför utformas så att huvud- regeln är att de avser verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det finns som tidigare nämnts i artikel 5.3 i MKB-direktivet bestämmelser om vilka uppgifter som ska finnas oavsett förhållandena i det enskilda fallet. Det är enligt utredningens mening rimligt att anta att dessa uppgifter normalt måste finnas med i en miljökonsekvensbeskrivning för att uppfylla syftet med artikel 3. Anledningen till att ange dem i den svenska lagtexten torde därför främst vara att tydligt visa hur MKB-direktivet genomförs. Emellertid har den fjärde punkten i 7 § andra stycket en annan utformning än motsvarande punkt i direktivet. Bestämmelsen infördes genom och hade ingen motsvarighet i NRL. Av propositionen med förslag till miljöbalk framgår inte varför den svenska lagen på denna punkt fick en annan utformning än MKB-direktivet. Förslaget formulerades först av . Inte heller utred- ningen angav emellertid skälen till avvikelsen från MKB-direktivet (SOU 1996:103 s. 305 ff.). Som först var formulerad ansågs dock de uppgifter som skulle lämnas enligt punkterna 1–5 ingå bland de uppgifter som behövdes för att uppnå syftet med en miljökonsekvensbeskrivning. Detta innebär att de uppgifter som avses med den fjärde punkten kan krävas i det enskilda fallet även om man i stället för den nuvarande punkten ansluter till formuleringen i MKB-direktivet. Det har framkommit viss kritik mot den nuvarande ordalydelsen av bestämmelsen. Den anses svår att tillämpa i fall då det inte är realistiskt att kräva en redovisning av alternativ. är det givetvis i många fall när det gäller de mest omfattande verksamheterna och åtgärderna nödvändigt att kräva en alternativ redovisning för att syftet med en miljökonsekvensbeskrivning ska uppnås. Utredningen föreslår därför en ändring som medverkar till att miljökonsekvens- beskrivningarna i större utsträckning än får den utformning som behövs i det enskilda fallet. Detta bör också kunna öka förutsättningarna för att en miljökonsekvensbeskrivning inte innehåller sådant material som inte behövs för prövningen i det enskilda fallet. Enligt 7 § tredje stycket får , när en miljö- konsekvensbeskrivning ska redovisa alternativa utformningar enligt andra stycket 4, inom ramen för samrådsförfarandet ställa krav på att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte ska redovisas. Fall av detta slag torde dock vara ytterst sällsynta9. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen upphävs. Det sista stycket i 7 § gäller ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § . Utredningen ser ingen anledning att ändra dessa bestämmelser. De nu angivna förslagen avser verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Dessutom kan det före- komma dels sådana verksamheter som på grund av föreskrifter eller bedömningar enligt 4 a § inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, dels ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som inte omfattas av föreskrifter enligt den föreslagna lydelsen av 6 kap. 1 § . Enligt utredningens uppfattning skulle det i de flesta fall medföra en klar sänkning av ambitionerna i fråga om miljöskyddet att inte kräva någon form av miljö- konsekvensbeskrivning även för sådana verksamheter. Endast i undantagsfall bör en tillståndspliktig verksamhet inte omfattas av en föreskrift enligt 6 kap. 1 § . Det skulle kunna vara en verksamhet där de uppgifter i ansökningshandlingarna som krävs enligt nuvarande 22 kap. 1 § skulle kunna anses tillräckliga för tillståndsprövningen. Enligt utredningsdirektiven ska utredningen föreslå bestämmelser som tydliggör vilka krav på 9 m.fl., Kommentar till , 6:26. miljökonsekvensbeskrivning som ska ställas på övriga tillståndspliktiga verksamheter. Före lagändringen som trädde i kraft gällde för verksamheter eller åtgärder som inte kunde antas medföra en betydande miljöpåverkan att en ansökan skulle innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 7 § första stycket, i den utsträckning det behövdes med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art eller omfattning. Enligt utredningens mening är det inte möjligt att i lagtexten i detalj uppställa sådana krav. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse motsvarande den som tidigare fanns i 7 § sista stycket åter införs. För vissa specifika branscher eller verksamheter bör det dock finnas möjligheter att detaljreglera innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning. Det bör inte finnas någon risk att det uppkommer en diskussion om regeringens behörighet att utfärda sådana regler. Lagrådet har tidigare haft invändningar mot ett bemyndigande angående innehållet i en miljökonsekvens- beskrivning. Detta framgår av vad som har angetts. I 6 kap. finns dock bemyndiganden av olika slag. I dagens läge är det svårt att se någon principiell skillnad mellan dessa bemyndiganden och ett bemyndigande om innehållet i en miljö- konsekvensbeskrivning. Det bör därför finnas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om innehållet i en miljökonsekvens- beskrivning. Regeringen bör kunna delegera uppgiften att meddela föreskrifter till en förvaltningsmyndighet. Ett sådant bemyndig- ande medför att det blir möjligt för regeringen att överlämna åt att föreskriva vad en miljökonsekvens- beskrivning i ett anmälningsärende ska innehålla. Utredningen anser, med hänsyn tagen till vad utrednings- direktiven föreskriver, att det inte finns anledning att överväga någon ändring av reglerna om kungörande i 6 kap. 8 § . I 6 kap. 10 § finns en regel om kostnaderna för en miljökonsekvensbeskrivning. Enligt bestämmelsens ordalydelse inträder ett kostnadsansvar först när en ansökan har gjorts. Kostnadsansvaret gäller naturligtvis även om förfarandet inte resulterar i att en ansökan om tillstånd görs. Bestämmelsens ordalydelse bör justeras i enlighet med detta. Enligt direktiven ska utredningen undersöka möjligheterna att förenkla den aktuella terminologin genom att förtydliga innebör- den av och förhållandet mellan olika använda termer. De termer som avses i utredningsdirektiven torde i vart fall vara Termerna har i förarbetena behandlats bl.a. i propositionen Miljö- bedömningar av planer och program (prop. 2003/04:116 s. 39 och 41) samt i propositionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129 s. 53) i samband med att direktiv och konventioner införlivats i den svenska lagstiftningen. Frågan har också tagits upp som en punkt i utredningens enkätundersökning. 2004/05:129 s. 53 sades följande om den ifrågavarande terminologin. används termen miljökonsekvensbeskrivning som beteckning både för det underlag som skall tas fram för verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och för de som inte kan antas medföra en sådan påverkan. Kommittén har inte föreslagit någon ändring i detta avseende. I MKB-direktivet används termen miljö- konsekvensbeskrivning endast för att beteckna det underlag som upprättas för verksamheter och åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan. Några remissinstanser har framfört att termen miljökonsekvensbeskrivning även i 6 kap. skall användas endast för det underlag som skall tas fram för verksamheter och åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan. I förarbetena till diskuterades frågan om kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skulle begränsas till verksamheter för vilka en betydande miljöpåverkan kan antas (prop. 1997/98:45 del 1, s. 278). Regeringen anförde då att det kunde ifrågasättas om det är rätt att konsekvenserna för miljön med anledning av en åtgärd som någon vill vidta, som kräver tillstånd och som har miljöpåverkan, bör redovisas endast för vissa projekt. Sammantaget ansåg regeringen att kravet på miljökonsekvensbeskrivning i , med vissa undantag, borde vara generellt för ansökningar om tillstånd enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken och inte inskränkas till enbart åtgärder som kan antas leda till betydande miljöpåverkan. Termen miljökonsekvensbeskrivning är inarbetad. Syftet med att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning är att ge ett bättre underlag för ett beslut. Den skall ingå som en del i beslutsunderlaget och möjliggöra en samlad bedömning av en planerad verksamhets inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Konse- kvenserna för miljön skall från början inverka på de avvägningar som föregår ett beslut. Det anförda gäller oavsett om en verksamhet skall antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Även fortsättningsvis bör det därför krävas en miljökonsekvensbeskrivning både för verksamheter som skall antas medföra respektive inte antas medföra betydande miljöpåverkan. Alternativet vore att införa en ny term för det underlag som skall upprättas för verksamheter som inte skall antas medföra en betydande miljöpåverkan. Att benämna underlaget för något annat än miljökonsekvensbeskrivning skulle dock kunna leda fel i tanken om vad det är för underlag som skall upprättas. I samband med genomförandet av och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan ansåg regeringen att termen miljökonsekvensbeskrivning även skulle användas för det underlag som skall tas fram för planer och program. Enligt regeringen skulle ett förbehållande av termen miljökonsekvensbeskrivning till enbart vissa beskrivningar som avser att beskriva konsekvenserna för miljön snarare bidra till förvirring än att göra bestämmelserna tydliga (prop. 2003/04:116 s. 41). Den bedömningen gäller fortfarande. De enkätsvar som utredningen har fått går mycket tydligt i samma riktning som regeringens bedömning i propositionen 2004/05:129. Något förslag till benämning för beslutsunderlaget i tillstånds- ansökningar som avser verksamheter som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan har inte framkommit i samband med enkätundersökningen. Utredningen har inte heller lyckats komma på någon bättre benämning än miljökonsekvensbeskrivning för dessa fall. I andra lagar och i förordningar används genomgående uttrycket miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. . I kapitlet finns de olika regler som gäller för miljökonsekvens- beskrivningar. Utredningen kan inte se att det finns något egentligt behov av att ändra på detta. Termen betydande miljöpåverkan är i sig själv något svår- begriplig. Framför allt på grund av kopplingen till MKB-direktivet har dock termen en sådan central betydelse att det inte framstår som meningsfullt att föreslå någon ersättning. Medan miljökonsekvensbeskrivning avser det underlag som ska finnas inför ett avgörande inbegriper ordet bedömning, med eller utan olika förled, en domstols eller en myndighets överväganden i samband med avgörandet. Vilken karaktär en bedömning har beror på vilken lag som ska tillämpas och de rekvisit för prövningen som lagtexten innehåller. Detta innebär, såvitt gäller 6 kap. 11 § miljö- balken att den bedömning som krävs enligt den paragrafen ska göras oavsett om den kallas miljöbedömning eller bara bedömning om reglerna angående bedömningens objekt och syfte är desamma. Ordet miljöbedömning omfattar inte en verksamhetsutövares eller tillståndssökandes åligganden. Om det materiella innehållet i lagtexten behålls oförändrat har det inte heller någon betydelse för implementeringen av och rådets direktiv /42/EG om bedömning (utredningens kursivering) av vissa planers och programs miljöpåverkan om ordet miljöbedömning finns i lagtexten eller inte. Visserligen finns uttrycket i det nyssnämnda direktivet och i MKB-direktivet men detta bör inte medföra något problem för den svenske rättstillämparen eftersom denne ska rätta sig efter den lagtext varigenom direktivet införts i svensk rätt och inte direktiven som sådana. Utredningen föreslår därför att de paragrafer som innehåller ordet miljöbedömning skrivs om så att begreppet utmönstras ur lagtexten. Uttrycket miljöprövning finns, såvitt utredningen kan finna, varken i 6 kap. , 5 kap. 18 § PBL eller i något av de två aktuella EG-direktiven. Utredningen kan därför inte se att det finns någon anledning till överväganden angående detta ord. I 6 kap. 6 och 15 §§ finns bestämmelser om bl.a. information till ett annat land om en åtgärd i kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i det landet. Bestämmelserna utgör en implementering av den s.k. Esbokonventionen, jfr 9–11 §§ förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Utredningen föreslår att dessa bestämmelser förs in under en gemensam rubrik Betydande miljöpåverkan i ett annat land. – och enbart i den paragrafen – finns uttrycket miljökonsekvens- bedömning. Med den av utredningen föreslagna ändringen kan någon begreppsförvirring knappast uppkomma även om termen finns kvar i lagtexten. I 6 kap. 19–21 §§ finns bestämmelser som enligt utredningens mening är av den beskaffenheten att de antingen inte kräver lagform eller också lämpligen bör placeras på något annat ställe i . Samtliga bestämmelser avser frågor om hushållningen med mark och vatten. I 19 och 21 §§ finns bestämmelser som också kan innebära åligganden för kommunerna. Föreskrifter om sådana åligganden ska enligt 8 kap. 5 § regerings- formen meddelas i form av lag. Utredningen föreslår att dessa bestämmelser flyttas till 3 kap. . I 6 kap. 20 § finns bestämmelser som enbart avser länsstyrelsernas verksamhet. Dessa bestämmelser kräver inte lagform och bör flyttas till hushållningsförordningen. Bestämmelserna härstammar från NRL och har alltsedan ikraftträdandet funnits i 6 kap. miljö- balken. Reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program har därefter tillkommit och gjort kapitlet mindre överskådligt. Utredningens förslag är ägnat att i enlighet med direktiven förenkla reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar. 3.5Samordning med annan lagstiftning Utredningens förslag: Myndigheter och kommuner ska, i den utsträckning som är lämplig i det enskilda fallet, vid prövning enligt olika lagar av verksamheter, åtgärder, program och planer samordna arbetet med samråd, bedömningar och beskrivningar som görs enligt bestämmelserna i kapitlet om miljökonsekvens- beskrivningar. En hänvisning till samordningsbestämmelsen i 6 kap. förs in i samtliga lagar som innehåller hänvisning till detta kapitel. Reglerna om beslut om betydande miljöpåverkan ska gälla enligt samtliga lagar. Skälen för utredningens förslag Enligt direktiven ska utredningen undersöka möjligheterna att samordna och förenkla bestämmelserna om miljökonsekvens- bedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar i , PBL och andra författningar. En bestämmelse om samordning finns i 6 kap. 22 § . Paragrafen infördes som en lagändring för genomförandet av och rådets direktiv /42/EG om bedöm- ning av vissa planers och programs miljöpåverkan, SEA-direktivet. Av de lagar som hänvisar till reglerna i 6 kap. om miljökonsekvens- beskrivningar är det bara om översiktsplaner (4 kap. 2 a §) och detaljplan (5 kap. 18 §) som hänvisar till 22 §. I paragrafen föreskrivs att de myndigheter och kommuner som tillämpar 6 kap. ska sträva efter att samordna arbetet med bedömningar och beskrivningar (prop. 2003/04:116 s. 46). Det kan behövas bedömningar av miljökonsekvenserna både i planerings- skedet och vid en senare tillståndsprövning.