sou · GXB325 · 2009-03-09 00:00:00 — Uppgiftslämnargranskningen skulle som kunna innehålla kontroller som tar hänsyn till jämförelseperspektivet samt kon- sistenskontroller. Det är dock alltid ur uppgiftslämnarperspektiv en avvägning hur mycket av kontroll arbetet som ska utföras av upp- giftslämnaren. Produktionsgranskningen skulle kunna kontrollera att kom- munerna fullföljt sin uppgiftslämnargranskning. produktionsgranskningen kunna granska uppgifters utveckling . Den skulle också med fördel innehålla selektiv granskning för de uppgifter som NR använder sig av. Selektiv granskning i dess enklaste variant innebär att kommunerna rangordnas efter vilken påverkan de har på de viktigaste slutresultaten. Tanken är att bara de kommuner och uppgifter som har stor betydelse för slut- resultatet ska granskas. I outputgranskningen skulle man kunna använda sig av grafisk granskning. Grafisk granskning är en friare form av granskning där man med diagram och tabeller kan ta ut en eller flera variabler ur RS fördelat på kommuner alternativt tidsperiod. Granskningen har mer karaktären av analys. Analysen är subjektiv och ses som ett komplement till övrig granskning. Den grafiska granskningen har betydelse för att kunna utreda de felsignaler som fås från selektiv granskning, och borde således vara ett bra grundläggande verktyg för att granska RS. Ur NR:s perspektiv skulle kraven på bättre granskning av bl.a. utvecklingstal och konsistens kunna rymmas i den gransknings- process som beskrivits ovan. 6Några metodansatser med syfte att minska uppgiftslämnararbetet i kommunerna samlas mycket detaljerade uppgifter in från samtliga kommuner. I den följande texten diskuteras några idéer om hur kommunkollektivet som helhet skulle kunna lämna färre uppgifter utan nämnvärd försämring av statistikens tillförlitlighet vad det gäller rikstotaler. En ansats har analyserats med hjälp av historiska RS-data för att ge underlag till en bedömning av dess realism. Diskussionen avgränsas till driftredovisningen eftersom den upp- levs som svårast för kommunerna med tanke på den fina verksam- hetsindelningen. Driftredovisningen är strukturerad blockvis där verksamheterna redovisas radvis, kostnader och intäkter redovisas kolumnvis i matrisen, se vidare i bilaga 2.4 Blockindelningen för kommunens egentliga verksamhet ser ut enligt följande: Infrastruktur, skydd m.m. Följande bild visar på ett skissartat sätt hur kostnader kan fördelas olika inom ett specifikt verksamhetsblock. De gråmarkerade kolumnerna utgör en väldigt stor andel av de totala kostnaderna. Om kostnaderna för ett visst block uppvisade mönster liknande ovanstående skiss skulle en idé kunna vara att man från samtliga kommuner endast samlar in uppgifter till de gråmarkerade kolumnerna som står för en stor andel av de totala kostnaderna. Övriga celler skulle beräknas med hjälp av de insamlade uppgifter och någon form av schablon/nyckel. Hur skulle en sådan tänkt nyckel konstrueras? Om ingen insamling sker i RS av de poster som ska schablonskattas måste underlaget till schabloner/nycklar hämtas från historiska RS-data (från den tid då fullständig insamling gjordes) eller om möjligt från externa register eller andra externa källor av något slag. Det skulle möjligtvis fungera inom vissa få block men mönstret visar sig vara mera komplicerat inom många block. I exempelvis block 2 Infrastruktur, skydd m.m. finns flera dominerande kost- 4 Den bilaga som texten refererar till finns inte med här av utrymmesskäl. Textens sak- innehåll framgår likväl, och för den fortsatta hanteringen hänvisas till rapportens författare för att ta del av bilagan ifråga. nadsslag som varierar mellan de olika verksamheterna/raderna liknande skissen nedan. De gråmarkerade beloppen visar de kost- nadsslag som tillsammans avseende stått för mellan av de totala kostnaderna för respektive verksamhet/rad. Det enda tydliga och generella mönster som visar sig är att löner är en dominerande post inom nästan alla block och verksamheter. I övrigt framträder en ganska splittrad bild. Den splittrade bilden gör det svårt att ta fram gemensamma, effektiva och tillförlitliga fördelningsnycklar. För att den ansats som skisserats, det vill säga insamling av några få dominerande kostnadsposter och schablonberäkning av övriga poster med fördelningsnycklar, ska fungera tillfredsställande måste det finnas ett tydligt mönster av några få dominerande kostnadsslag (kolumner) och verksamheter (rader). Vi har analyse- rat samtliga ovannämnda block med hjälp av rikstotaler från RS . Vi anser inte att de nödvändiga förutsätt- ningarna föreligger för att metoden, i den form som den beskrivits, ska fungera tillfredsställande. 6.2Några tänkbara modifieringar inom ramen för nyckelansatsen I det förra avsnittet berördes kortfattat frågan om vilket empiriskt underlag man kan ha för de fördelningsnycklar som skulle användas för att schablonskatta de kostnadsposter som inte skulle samlas in i RS. Underlag som är teoretiskt möjliga att använda är historiska RS- data från den tid då alla kommuner lämnade fullständiga uppgifter eller uppgifter från något externt register eller annan extern källa. Möjligheten att använda externa källor ser inte ut att vara genomförbart eftersom vare sig SCB eller någon annan myndighet har tillgång till samtliga kommuners bokslutsuppgifter. Att använda historiska data från RS skulle naturligtvis vara en fullt möjlig metod. Ett problem är dock att man inte kan leva på samma historiska datamängd hur länge som helst. måste en uppdatering ske. Det innebär att man skulle behöva gå ut med ett fullständigt frågeformulär intermittent, kanske vart tredje eller . Ett stort antal personer ute i kommunerna skulle då vara nybörjare på uppgiften att besvara den fullständiga och komplexa . Det innebär sannolikt krav på om- fattande utbildningsinsatser. Upplägget skulle med stor sannolik- het påverka statistikens kvalitet på ett negativt sätt. Därför har ytterligare några uppslag diskuterats: Alla stora kommuner (storleksgräns har inte specificerats) och ett stickprov av mindre kommuner får besvara ett fullständigt årligt RS. Alla stora kommuner får besvara ett fullständigt RS medan samtliga övriga kommuner får besvara ett mindre antal frågor efter de mönster som diskuterades i avsnitt 6.1. Det finns olika sätt att avgränsa större kommuner från de mindre. Ett sätt är med hänsyn taget till folkmängden i kommunen. Ett annat sätt är med hjälp av det aktuella årets inkomster av skatter och generella bidrag/utjämning som är kända långt innan RS skickas ut. Nettot av preliminära skattemedel och utfallet av den kommunalekonomiska utjämningen skulle kunna fungera som sorteringsvariabel och ge ett underlag för var gränsen kan dras för stora kommuner. De preliminära skattemedlen är en produkt av skatteunderlag och skattesats. Skatteunderlaget fångar upp skill- nader i folkmängd och skattekraft. Skattesatsen fångar upp skill- nader i verksamhetens omfattning dels i gränsdragningen mot och dels förekomsten av verksamheter i bolagsform. Om man sedan justerar skattemedlen med det som tillförs genom utjämningen så får man ett bättre mått på stora och små kommuner som dessutom är mer flexibelt och inte lika precist som folk- mängdsgränsen. Det skulle ur statistisk metodsynpunkt vara fullt möjligt att genomföra den första varianten (med stickprov). Möjlighet finns naturligtvis också att stratifiera stickprovet efter t.ex. kommun- grupper för att det ska bli mer representativt. pågår en utredning av kvartalsenkäten på SCB. Syftet är att effektivisera den urvalsdesign som används, där endast de 80 största kommunerna besvarar enkäten. Stickprovsvarianten är dock inte utan problem. Det är en sak att små kommuner som råkat ingå i stickprovet ombeds att besvara kvartalsenkäten som är en mindre undersökning. Man kan knappast av rättviseskäl kräva att de små kommunerna som råkat ingå i ett stickprov för RS ska vara med . Det skulle också innebära att många kommuner får initiala problem med inlärning och inarbetande av rutiner i samband med urvals- byten. Detta problem uppstår också om man inte bestämmer sig för en statisk gräns för att skilja stora och små kommuner åt. Den sistnämnda ansatsen – fullständig enkät till stora kom- muner och liten enkät till övriga – har vi (och under den begränsade tid som stått till förfogande) bedömt som den mest intressanta att gå vidare med för en mer detaljerad analys. 6.3Förenklad enkät till små kommuner 6.3.1 Generell beskrivning av ansatsen Ansatsen innebär, som skisserats i föregående avsnitt, att de största kommunerna besvarar en fullständig medan övriga kommuner lämnar en sorts ramuppgifter per block som utgör en förenklad enkät. Rikstotaler med detaljerade uppgifter till NR och övriga statistikanvändare tas fram för hela populationen med hjälp av blockvisa nycklar. Ett visst block av kommunala verksamheter – infrastruktur och skydd, kultur och fritid, pedagogisk verksamhet etc. – delas i upp efter ett antal specifika verksamheter som utgör rader i uppställningen av driftredovisningen. Kolumner- na utgörs av kostnadsslag – externa kostnader för varor, entrepre- nader, lokalhyror etc. De blockvisa nycklarna kalibreras mot kostnadsslagen och verksamheterna. Underlaget för att skapa fördelningsnyckeln inom blocken utgörs av de uppgifter som sam- las in från de stora kommunerna. Enligt nedanstående exempel fyller stora kommuner i uppgifter för samtliga celler inklusive de gråmarkerade. Små kommuner redovisar uppgifter för de X- markerade cellerna. SOU 2009:25 Bilaga 4 Exempel på efterfrågade ramuppgifter från små kommuner En mera teknisk beskrivning av den studerade nyckelansatsen redovisas i bilaga 3.5 6.3.2 Avgränsning av stora och små kommuner Ett test gjordes med en avgränsning av stora kommuner vid 50 000 invånare (41 kommuner eller av invånarantalet). Osäker- heten, och därmed tillförlitligheten, mättes med hjälp av differenser vid en sammanställning på riksnivå som kalkylerades mot nuvarande RS. I detta första skede bedömde vi att om differenserna var större än var modellen för osäker. Hur stora diffe- renserna blir är naturligtvis avhängigt vilken gräns man bestämmer för de stora kommunerna. Vi bedömde att ännu fler kommuner behövde ingå bland de stora för att få större tillförlitlighet i modellen. Ett test gjordes därför då gränsen sänktes till kommuner med 40 000 invånare (54 kommuner eller av invånar- antalet) varpå differenserna minskade vilket tyder på bättre tillförlitlighet jämfört med nuvarande RS. 6.3.3 Avsteg från den enkla ansatsen Det skulle dock vara nödvändigt för de små kommunerna att fylla i ytterligare rader utöver ramuppgifterna inom de testade blocken (block 2, 4 och 5), för att minska osäkerheten i modellen. Inom exempelvis block 4, pedagogisk verksamhet, skulle samtliga 5 Den bilaga som texten refererar till finns inte med här av utrymmesskäl. Textens sak- innehåll framgår likväl, och för den fortsatta hanteringen hänvisas till rapportens författare för att ta del av bilagan ifråga. kommuner behöva fylla i hela raderna för grundskola och gym- nasieskola. Trots detta skulle den förenklade blanketten inom block 4 kunna minskas med . Inom block 5, vård och omsorg, finns vidare skäl till att små kommuner skulle fylla i fler rader utöver ramuppgifterna. Exempelvis används uppgifter från enskilda kommuner på rad 513 Insatser enligt LSS och totalt inom Utjämning av LSS- kostnader mellan kommuner vid beräkningen av personalkost- nadsindex. Sådan direkt användning av RS-uppgifter för enskilda kommuner måste beaktas i utvecklingen av nytt RS. I denna enklare och inledande analys användes som gräns på en acceptabel avvikelse jämfört med nuvarande RS och utgjorde vårt kriterium på tillförlitlighet. Om kriteriet ska definieras på så sätt, på helt andra sätt alternativt med ett flertal kriterier, tål givetvis att diskuteras vilket SCB också gärna gör med andra statistikanvändare. Hela denna metodansats skulle behöva utveck- las vidare och värderas närmare med avseende på viktigare variabler för samtliga statistikanvändare inklusive NR. Viktiga överväganden behöver göras mellan statistikanvändarnas behov å ena sidan och den tilltänkta effekten på uppgiftslämnarbördan för små kom- muner å andra sidan. SCB, som statistikansvarig myndighet, kan först därefter ta beslut om implementering. 7 Utvärdering och fortsättning Nedan ges en första utvärdering av kvalitetspåverkan på våra förslag till principskiss och nyckelansats med utgångspunkt i kva- litetskomponenterna. En uppskattning av hur uppgiftslämnar- bördan påverkas tas upp under komponenten, Innehåll, eftersom undersökningens omfattning och tillämpningen av modeller också påverkar detta. Efter kvalitetsutvärderingen följer ett förslag till det fortsatta arbete som SCB bedömer skulle vara lämpligt efter denna inledande analys. 7.1Förslagens uppskattade påverkan på kvaliteten Påverkan från förslag i avsnitt 5 En förändring i helhetsstrukturen bedömer vi inte skulle påverka den innehållsmässiga redovisningen av statistiken från RS på ett negativt sätt. Snarare skulle en mer renodlad struktur med rakare samband kunna förbättra och tydliggöra redovisning och publi- cering av olika variabler. Uppgiftslämnarbördan skulle minska något för samtliga kommuner. En genomgång av granskningen och anvisningarna för verksamhetsindelningen skulle också förtydliga arbetssättet för kommunerna vilket också underlättar för uppgifts- lämnarna. Påverkan från förslag i avsnitt 6 En övergång till nyckelansatsen som innebär att stora kommuner fyller i en fullständig blankett och små kommuner fyller i en förenklad enkät skulle däremot medföra fler begränsningar vad det gäller användningen av variabler på kommunnivå jämfört med tidigare. Dock handlar det om mindre kostnadsslag på mindre verksamheter. När det gäller förlusten i innehåll ska detta sättas i relation till en minskad uppgiftslämnarbörda för de 236 kom- munerna i vårt test. En mer omfattande studie krävs dock för att undersöka om de små kommunerna verkligen kommer att uppfatta metoden som en förenkling. Undersökningen kan eventuellt uppfattas som krångligare eftersom inte alla kommuner kommer att lämna uppgifter på liknande sätt. Kommunerna kan uppfatta att de får svårare att kontrollera och säkerställa de uppgifter som de lämnar till SCB. För de större kommunerna skulle uppgiftslämnar- bördan vara oförändrad med denna ansats. Statistikanvändarna skulle kanske få en tydligare signal om vilka begränsningar som finns i statistiken om det framgick att en modellansats tillämpades för de mindre kommunerna. Som tidigare nämnts finns brister i den nuvarande statistiken som möjligen inte beaktas på grund av att detaljeringsnivån ger sken av hög kvalitet. Påverkan från förslag i avsnitt 5 En förbättrad helhetsstruktur kan påverka tillförlitligheten i positiv riktning eftersom undersökningen blir mer logisk, något mindre komplex och sambanden blir rakare. Förmodligen kan kommun- erna också känna en trygghet i att strukturen byggs upp med resultaträkningen som kärna. En mer ändamålsenlig granskning förväntas öka tillförlitligheten då osäkerheter som uppstår på grund av eventuella bearbetningsfel åtgärdas. De tydligare anvisningarna för verksamhetsindelningen kan avhjälpa de mätsvårigheter som har framförts av uppgiftslämnarna. En aktualisering av verksamhetsindelningen såsom SCB föreslår skulle också förbättra möjligheterna att lämna mer korrekta upp- gifter. Detta förslag innehåller dock inget uppslag till hjälp med en kalkylmässig fördelning av kostnader på olika verksamheter, sådana mätsvårigheter kvarstår. Påverkan från förslag i avsnitt 6 En övergång till nyckelansatsen medför att det förmodligen introduceras ytterligare osäkerhet i statistiken beroende på modellfel. Det kan vara så att antagandena som modellen bygger på inte håller, exempelvis genom att de fördelningar som görs av de större kommunerna inte är representativa för de mindre kommun- erna. Det finns inte heller något i denna ansats som bidrar till att större kommuner skulle lämna mer tillförlitliga uppgifter i under- sökningen. Påverkan från förslag i avsnitt 5 En förbättrad helhetsstruktur kan ha en positiv effekt på aktuali- teten. En renodlad och tydligare struktur kopplad till tydligare anvisningar för verksamhetsindelningen kan innebära att uppgifts- lämnare upplever att rapporteringen är mindre komplicerad och att det uppstår ökade möjligheter att lämna ifrån sig uppgifterna inom utsatt tid. Påverkan från förslag i avsnitt 6 En övergång till nyckelansatsen kan ha en positiv effekt på aktualiteten för de små kommunerna eftersom undersökningen blir mindre omfattande. Det finns dock inget som talar för att aktua- liteten skulle öka för de större kommunerna och därmed för publicering av uppgifter för riket. har framförallt stor- stadskommuner varit senast av alla kommuner att lämna in uppgifter till SCB. 7.1.4 Jämförbarhet och samanvändbarhet Påverkan från förslag i avsnitt 5 En mer renodlad enkät med tydligare anvisningar för verksam- hetsindelningen har troligen en positiv effekt på jämförbarheten mellan kommuner eftersom inlämningsprocessen styrs upp lite mer och uppgiftslämnarna lämnar uppgifter på ett mer enhetligt sätt. Påverkan från förslag i avsnitt 6 En nyckelansats påverkar jämförbarheten mellan kommuner på ett negativt sätt vad det gäller de modell- eller schablonberäknade uppgifterna som de små kommunerna inte lämnar över huvudtaget. Det kommer inte att finnas uppgifter för varje enskild kommun på denna nivå. Jämförelseperspektivet som finns i VKV bevaras dock eftersom samtliga kommuner fortfarande kommer att ange kostnader för blocktotaler vilket motsvarar VKV-nyckeltalen. Dock är det sämre för vissa av KDB-nyckeltalen eftersom vissa komponenter plockas från det modellberäknade området. Samma sak gäller även för uppgifter i WebOr. 7.1.5 Tillgänglighet och förståelighet Påverkan från förslag i avsnitt 5 Tillgängligheten påverkas varken positivt eller negativt av en bättre helhetsstruktur på RS. Däremot kan förståeligheten öka bland användare av statistiken med en större tydlighet i strukturen. Påverkan från förslag i avsnitt 6 Nyckelansatsen påverkar däremot tillgänglighet på detaljerade upp- gifter på olika verksamheter på ett negativt sätt eftersom fram- nycklade uppgifter för de små kommunerna inte kan publiceras. Därmed begränsas möjligheterna för statistikanvändare att utifrån grundmaterialet göra egna analyser. Ett renodlat och tydligare RS i enlighet med de förslag som redogörs för i avsnitt 5 ger, som SCB ser det, förutsättningar för ökad kvalitet avseende i stort sett samtliga kvalitetskomponenter. En förändrad metod enligt nyckelansatsen medför troligen sämre kvalitet och påverkar nog alla kvalitetskomponenter i negativ riktning förutom aktualitet. Däremot har ansatsen sannolikt en bra effekt på uppgiftslämnarbördan. Det krävs dock fortsatta studier för att fastställa om detta stämmer med kommunernas uppfattning. 7.2Förslag till fortsatt arbete med uppskattad tidsplan och kostnad I det följande skissas på tidsplan och kostnader för SCB:s förslag. SCB vill betona att dessa uppgifter är till stor del preliminära dels på grund av att endast inledande analyser har hunnits med som har ställts till förfogande, dels p.g.a. att ett stort arbete pågår på SCB med att utveckla standardiserade verktyg avseende metod och IT inom statistikproduktionsprocessens olika delar. Det är svårt att uppskatta resursbehovet på SCB eftersom en omläggning av RS kräver särskilda anpassningar till dessa verktyg. SCB vill därför i ett senare skede återkomma med en närmare precisering av tidsplan och kostnader. 7.2.1Tydligare vägledning för verksamhetsindelad statistik i RS Del 1 Utveckla anvisningar Vi föreslår att ett arbete påbörjas med att förtydliga anvisningarna för verksamhetsindelningen med hjälp av en exempelsamling som arbetas fram av SCB i samarbete med , , SKL samt några kommuner. Det är naturligtvis viktigt att exem- pelsamlingen uppdateras kontinuerligt även efter en första imple- mentering. Sluttidpunkt: En första version är framtagen för utskick till kommunerna avseende RS 2011. Kostnad: 500 tkr Del 2 Kartläggning av verksamhetsstatistikens koppling till ekonomisk statistik Vi föreslår att en kartläggning görs av verksamhetsstatistiken och dess kopplingar till den ekonomiska statistiken med avseende på konsistens i definitioner och mättidpunkter. Detta arbete sam- ordnas av SCB och görs i samråd med , och . Resultatet diskuteras i Samrådsgruppen för finansstatistik. Kostnad: 200 tkr Del 3 Metodöversyn om användningen av verksamhetsstatistik Vi föreslår att en metodöversyn görs om användningen av verksamhetsstatistiken under hela statistikframställningsprocessen, från det att uppgifter till RS tas fram av kommunerna till beräk- ningarna av konsumtion på SCB enligt NR. Kostnader: 500 tkr 7.2.2 Ett nytt RS Del 1 Genomgång av helhetsstruktur med nytt mätinstrument Vi föreslår att helhetsstrukturen ses över och renodlas enligt de förslag som skissas i avsnitt 5.1 och 5.2. Med detta förslag behöver också uppgiftsinsamlingen anpassas till mer modern insamlings- teknik med bl.a. möjlighet för kommunerna att lämna uppgifter till SCB i elektronisk form på annat sätt . Inom arbetet genom- förs ett kognitivt studium med det nya upplägget i RS för ett urval av kommuner i syfte att identifiera mätsvårigheter och undan- röjande av risk för mätfel i de olika delarna av RS. Sluttidpunkt: Kommunerna meddelas nya rutiner för insamling som avser RS 2012 . Del 2 En mer ändamålsenlig granskning (görs parallellt med Del 1) Vi föreslår att ett mer ändamålsenligt granskningssystem tas fram enligt rekommendationerna i avsnitt 5.4. Sluttidpunkt: ett färdigt granskningssystem är framtaget för implementering Kostnad: 2,5 mnkr Del 3 Fullständig enkät till stora och liten enkät till små kommuner enligt nyckelansatsen (görs med fördel parallellt med Del 1 och 2) Vi föreslår att SCB vidareutvecklar en metod med nyckelansats i RS, enligt skissen i avsnitt 6.3. Dialog förs om en framtagen prototyp med statistikanvändarna (SCB/NR, , , och ). Om statistiken uppvisar tillräcklig kvalitet kan arbetet fortsätta i så fall med SKL samt några kommuner för att också klargöra om kommunerna faktiskt uppfattar ansatsen som en förenkling eller inte. Vid beslut på SCB om ett införande och under det vidare mättekniska arbetet vill SCB i så fall bilda en fokusgrupp med SKL och några små kommuner för att testa nya insamlingsrutiner. Implementering kräver också en anpassning av SCB:s tekniska stöd för bearbetning. Sluttidpunkt: Små kommuner kan meddelas nya rutiner för insamling som avser RS 2012 Översyn av kommunernas och landstingens behov av uppgifter från räkenskapssammandragen utifrån ett jämförelseperspektiv Utredningen översyn av statistik har bl.a. ett uppdrag att lämna förslag på ett förenklat/förändrat räkenskaps- sammandrag (RS). Utredningen har bett Kommuner och Landsting (SKL) att bidra med underlag för sådana förslag genom att kartlägga behoven av och kraven på kommunernas och landstingens räken- skapssammandrag utifrån ett jämförelseperspektiv. Ett liknande uppdrag har lagts på SCB avseende Nationalräken- skaperna (NR:s) behov/krav på RS. Perspektiv i SKL:s kartläggning I den kartläggning som SKL genomfört har följande perspektiv varit utgångspunkt: 1.Ett perspektiv som inkluderar alla projekt som syftar till att ta fram nationella jämförelser på kommunnivå. Exempelvis jäm- förelseprojektet och öppna jämförelser. SKL har gjort bedömningen att det även är viktigt att utöver det renodlade jämförelseperspektivet dessutom beakta behov utifrån följande perspektiv: 3.SKL:s egna kalkyler på verksamhetsområde, t.ex. för äldre- omsorgen, skolan och hälso- och sjukvården. 4.SKL:s egna beräkningar på enskilda kommuner och landsting. 5.Både tvärsnittsdata/analys och tidsseriedata/analys. 6.Räkenskapernas koppling till annan statistik som verksamhets- och personalstatistik.