sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — Ekonomiska incitament som påverkar volym eller vikt på hushållsavfallet, som volym- och viktbaserad renhållningsavgift, kan ge upphov till negativa externa effekter i form av t.ex. olämplig, eller illegal, förbränning av avfall, illegal dumpning av avfall etc. En indikation på detta är att en viktbaserad renhållningsavgift har visat sig reducera mängden insamlat avfall i villaområden i med utan att övriga registrerade avfallsflöden ökat. Moraliska incitament i kombination med korta avstånd och hög tillgänglighet till återvinningsplatser (med s.k. trottoarinsamling som extremfall) torde vare mera betydelsefulla, och mera lämpliga, än ekonomiska som styrmedel för påverkan av hushållens avfallshantering. Speciellt möjligheterna till källsortering är starkt beroende av avfallstjänstens utformning. Tillgången till lagringsutrymme, transportmöjligheter etc. utgör viktiga restriktioner för hushållens valmöjligheter. Dessa aspekter är starkt komplicerande för val av styrmedel. Svårigheten och sannolikt även olämpligheten i att påverka hushållen direkt med ekonomiska incitament (med undantag för pantsystem) utgör själva huvudproblemet i avfallspolitiken. Handhavandet av hushållsavfall på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt får karaktär av kollektiv nyttighet, vilket innebär svaga ekonomiska incitament på individnivå. Kostnaderna för avfallshanteringen ingår som regel i hyran, och med dagens teknologi är transaktionskostnaderna för individuell mätning och debitering mycket höga. Vad gäller förbränningsskatten är avståndet långt mellan den som debiteras skatten (förbränningsanläggningen) och den som i sista ändan betalar skatten (hushållet). Hushållsavfallets heterogenitet innebär dessutom att den information som krävs för utformning av optimala skatter och/eller regleringar saknas, och även om denna information existerade så skulle ändå ett betydande övervaknings- och kontrollproblem kvarstå vad gäller hushållens faktiska beteende. Så länge det enskilda hushållet inte kan övervakas och debiteras kvarstår det grundläggande ekonomiska incitamentsproblemet. Svårigheterna att med ekonomiska incitament styra hushållens avfallshantering uppvägs dock i stor utsträckning av hushållens normbaserade vilja att genom sortering av sitt hushållsavfall bidra till en mera miljövänlig avfallshantering. Ansvaret för att effektivt utnyttja och förvalta detta sociala kapital ligger i första hand på kommunerna. Den upprördhet som uppstår då utsorterat hushållsavfall avsett för materialåtervinning, avsiktligt eller av misstag, levereras till avfallsförbränning illustrerar hur snabbt förtroendekapitalet kan eroderas. Skattebasen för avfallsförbränningsskatten utgörs av hushållsavfallets fossila kolinnehåll. Heterogeniteten i hushållens avfall innebär att en tillförlitlig kontinuerlig mätning av kolinnehållet i realiteten är ekonomiskt orimlig. Av denna anledning beräknas det fossila kolinnehållet i hushållsavfallet schablonmässigt till av hushållsavfallets vikt. Denna del beskattas med koldioxid- och energiskatt. Koldioxidskatten uppgick nominellt till per ton fossilt kol, vilket motsvarar per ton CO2 eller ca per ton avfall (givet antagandet om fossilt kolinnehåll). Energiskatten uppgick till per ton fossilt kol som motsvarar per ton CO2 eller ca per ton avfall (givet antagandet om fossilt kolinnehåll). Statens bruttointäkt från skatten 2007 var . Med bruttointäkt menas i detta fall den inbetalda skatten enligt deklaration med hänsyn taget till skattenedsättningen i kraftvärmeproduktionen men inte till återbetalningar av skatt på värmeleveranser. Återbetalningar i form av värmeåterbetalningar (dvs. värme som levererats till tillverkningsindustrin etc.) uppgick till ca . uppgick nettointäkten av skatten därmed till ca . I den utsträckning hushållsavfallet förbränns och förbrukas för framställning av skattepliktig elektrisk kraft tas varken koldioxidskatt eller energiskatt ut. För den del av bränslet som förbrukas för framställning av värme i kraftvärmeproduktion medges skattelättnad, om elverkningsgraden är . Vid den nivån medges befrielse av koldioxidskatten. För högre elverkningsgrader än ökar befrielsen successivt för att vid eller högre uppgå till . För energiskattedelen medges befrielse vid en elverkningsgrad om . I kronor innebär detta att medan koldioxid- och energiskatten för anläggningar utan elproduktion uppgår till per ton hushållsavfall är koldioxidskatten i kraftvärmeproduktion vid elverkningsgrad (ingen energiskatt utgår) endast ca per ton – en mycket kraftig (80-procentig) reduktion. För den del av bränslet som förbrukas för framställning av skattepliktig elektrisk kraft medges befrielse från koldioxid- och energiskatt. Vid värmeproduktionen i ett värmeverk som inte har kraftvärmeproduktion medges ingen skattenedsättning. I den mån industriföretag köper värme från en avfallsförbränningsanläggning får dock anläggningen, i likhet med vad som gäller för övriga bränslen, tillgodoräkna sig den lägre industriskattenivån som gäller för bränslen i värmeproduktion avsedda för industriell verksamhet. Anläggningen får även tillgodoräkna sig den 21-procentiga skattenivån för bränslen i värmeproduktion avsedd för yrkesmässig jord- bruks-, skogsbruks-, eller vattenbruksverksamhet. Sammantaget visar det sig att av det hushållsavfall som går till förbränning kommer i åtnjutande av (avsevärd) nedsättning av de nominella skattesatserna. Hushållsavfallsförbränningssektorns anpassning till skattenedsättningsreglerna är uppenbarligen extremt god. I genomsnitt uppgår skatten till ca per ton förbränt avfall. Utredningens analyser leder till slutsatsen att det är svårt att spåra några påtagliga styreffekter av förbränningsskatten – med ett undantag. Den styr starkt hushållsavfallet till kraftvärmeproduktion i stället för till ren värmeproduktion, medan det skattefria verksamhetsavfallet allokeras till anläggningar för ren värmeproduktion. Härtill har skatten haft små, om ens några, effekter på mängden genererat hushållsavfall eller på graden av materialåtervinning och inte heller på volymen kraftvärmeproduktion. Som medel för att uppfylla de avfalls-, miljö-, energi- och klimatpolitiska målen är skatten därmed inte särskilt verkningsfull. Ute på förbränningsanläggningarna betraktas skatten som extremt krånglig att hantera såväl ur optimeringssom redovisningssynpunkt: 1.Skatten är svår att anpassa sig till genom den relativt komplicerade skattenedsättningsmodellen. Å andra sidan ligger i stort sett samtliga anläggningar i elverkningsgrad med undantag för sommarmånaderna med låg värmekonsumtion. Dessutom indikerar omfattningen av skattenedsättningen att den skattestyrda produktionsoptimeringen fungerar mycket väl. 2.En korrekt redovisning av skatten är i praktiken omöjlig eftersom skattebelastningen i princip är en i tiden kontinuerlig funktion av elverkningsgraden som enbart kan beräknas approximativt. Detta är speciellt komplicerat med låg värmekonsumtion. 3.Underlaget för skattenedsättningen är i praktiken omöjligt att redovisa korrekt. Hushållsavfall förbränns ofta tillsammans med verksamhetsavfall. De skattskyldiga får förlita sig på uppgifter från leverantören av avfallet och själva hålla reda på när de olika leveranserna förbränns. Ofta, och speciellt vid långa transporter, levereras hushållsavfall blandat med verksamhetsavfall. Fördelningen mellan verksamhets- och hushållsavfall är således svårt att korrekt fastställa. Ur skattekontrollsynpunkt är bevisningen, bokstavligen talat, uppeldad. 4.Det merarbete som skatten leder till är omfattande relativt skatteintäkten Skattedrivna transporter förekommer, där verksamhetsavfall, som inte beskattas, transporteras till värmeanläggningar och hushållsavfall till kraftvärmeanläggningar. Omfattningen av sådana transporter är dock svårt att belägga med statistik, men skatten skapar ekonomiskt utrymme för en ökning av transportavstånden med . I avvägningen mellan förbränning och återvinning bedömer utredningen att den existerande skatten framstår som en rent fiskal skatt, dvs. den saknar nästan helt styreffekter. Den enda helt klara effekten av skatten (förutom en höjning av mottagnings- och renhållningsavgifter) är en omfördelning av avfallet mellan olika förbränningsanläggningar till priset av ökade transportkostnader, vilket innebär ökad miljöpåverkan. Ett ytterligare och inte obetydligt problem med skatten är att schabloniseringen av hushållsavfallets fossila kolinnehåll, i kombination med tillämpningsområdet för den miljörättsliga definitionen av sådant avfall, innebär att särskilt utsorterat träavfall från hushållen träffas av skatt. Sådant träavfall får därför ett lågt marknadsvärde med betydande avsättningssvårigheter som följd. Det är givetvis principiellt olämpligt att ett rent biobränsle beskattas med koldioxidskatt. Utredningens föreslår att skatten på förbränning av hushållsavfall avskaffas. Motiveringen är att skatten inte styr mot de mål som motiverade dess införande. Eftersom det inte kan beläggas att skatten haft någon signifikant effekt, med undantag för en omfördelning av hushållsavfallet mellan olika förbränningsanläggningar, bör skatten avskaffas utan att ersättas med någon annan skatt eller något annat styrmedel. För att kompensera intäktsbortfallet på föreslår utredningen en generell höjning av koldioxidskatten, per kg koldioxid. Det ligger i utredningens direktiv att analysera alternativa styrmedel. På basis av tidigare utredningar och analyser av alternativ skatteutformning bedömer utredningen att en reformering av avfallsförbränningsskatten i syfte att förbättra dess måluppfyllelse inte är möjligt utan alltför höga samhällsekonomiska kostnader. Ur effektivitetssynpunkt framstår därför en skatt på avfallsförbränning som ett (politiskt attraktivt) styrmedel på jakt efter ett väldefinierat mål. Eftersom avfallsförbränningsskatten saknar signifikanta styreffekter (med undantag för dess effekt på avfallstransportmönstret, som i sig knappast utgjort ett mål) kräver dess avskaffande inget kompenserande styrmedel. Enligt utredningens uppfattning saknas vad gäller miljö- och resurspolitiken, med den kunskap vi har, motiv för ytterligare styrning mot ökad materialåtervinning. Något nytt styrmedel bör därför, enligt utredningens uppfattning, inte heller införas utan en förutsättningslös och grundlig analys av såväl mål som medelseffektivitet. En sådan tidskrävande, och i viss omfattning forskningskrävande, analys av hela avfallspolitiken har inte rymts inom den knappa resurs- och tidsramen för denna utredning, utan uppgiften för denna har varit att ta ställning till om den nuvarande avfallsförbränningsskatten ska avskaffas och eventuellt ersättas med något annat styrmedel. En förutsättningslös analys av hela avfallspolitiken bör föregås av forskning som belyser olika ekonomisk-institutionella aspekter ifråga om kommunalt beteende, marknadsanalyser, miljöeffekter av olika kommunala renhållningsavgifter och insamlingssystem samt samhällsekonomiska analyser av olika avfallsmål. Eftersom förbränningsskatten framförallt styr avfallsflödet mellan kraftvärmeproduktion och ren värmeproduktion är den viktigaste frågan huruvida det krävs andra styrmedel för att säkerställa en fortsatt hög kraftvärmeproduktion och ett tillvaratagande av möjligheterna till elproduktion i energieffektiva kraftvärmeprocesser vid en utbyggnad av avfallsförbränningskapaciteten. Den primära incitamentseffekten av ett avskaffande av skatten är att det då blir lönsamt med transportkostnadsminimering, enbart med beaktande av de rent tekniska egenskaperna hos olika förbränningsanläggningar. Hushållsavfall och verksamhetsavfall kan förbrännas där det är mest lämpligt tekniskt sett och med hänsyn till transportkostnaderna. Inom ramen för existerande förbränningskapacitet kommer med hög sannolikhet en omfördelning av avfallet att ske, så att en ökad andel verksamhetsavfall kommer att förbrännas i kraftvärmeverk, medan en ökad andel hushållsavfall kommer att förbrännas i värmeverk. Den som resultat härav ökade energieffektiviteten kan förväntas leda till en mindre ökning i kraftvärmeproduktionen. Skattens effekter på incitamenten till investeringar i ny kraftvärmekapacitet är svårt att bedöma. Utan skatt beror sådana investeringar primärt på den förväntade elprisutvecklingen och tillgången på avfallsbränsle till konkurrenskraftiga priser. Även utan förbränningsskatt är det så pass lönsamt att bygga för elproduktion att i stort sett alla nya anläggningar har turbin och flera äldre värmeanläggningar byggs om till kraftvärme. Enligt utredningens bedömning saknas därför motiv för ytterligare styrning mot kraftvärme om skatten avskaffas, men om så skulle visa sig vara fallet finns i elcertifikatsystemet ett existerande, om än jämförelsevis svagare, styrmedel som kan utnyttjas för styrning av avfallsflödet. Eftersom det inte går att avgöra huruvida skatten varit positiv eller negativ ur miljö- och klimatsynpunkt låter det sig heller inte avgöras om ett avskaffande av avfallsförbränningsskatten är positiv eller negativ ur miljösynpunkt. Ett avskaffande av avfallsförbränningsskatten påverkar relativpriserna mellan olika bränslen. Hushållsavfall bli relativt billigare jämfört med annat verksamhetsavfall, biobränslen och fossila bränslen. På grund av förbränningstekniska aspekter och legala skäl är det dock svårt för anläggningar som inte byggts för förbränning av avfall att konvertera till avfallsförbränning. Utredningen bedömer att andelen hushållsavfall som går till förbränning inte nämnvärt kommer att påverkas om avfallsförbränningsskatten avskaffas. Ett avskaffande av avfallsförbränningsskatten eliminerar en stor del av de företagsekonomiska incitamenten att skatteoptimera var olika typer av avfall ska förbrännas. Som en konsekvens kommer avfallstransporterna att minska, eftersom det företagsekonomiska incitamentet att styra hushållsavfall till kraftvärme- och verksamhetsavfall till värmeproduktion tas bort. I stället torde avfallet, oavsett typ, gå till den anläggning som ligger närmast, med lämpliga tekniska förutsättningar och kapacitet att ta hand om avfallet. Ett avskaffande av avfallsförbränningsskatten påverkar relativpriset mellan olika behandlingsalternativ för hushållsavfallet. Den tillgängliga statistiken visar dock att avfallsförbränningsskatten inte har haft några betydande effekter på materialåtervinningen. Utredningen bedömer därför att ett avskaffande av skatten inte heller kommer att ha några nämnvärda effekter på densamma. Det bör också betonas att de politiska målen ifråga om materialåtervinning av hushållsavfall redan är uppfyllda, varför det ur denna synvinkel saknas motiv att ytterligare stimulera materialåtervinningen. Om ett beslut övervägs att öka materialåtervinningen bör först marginalkostnaden för detta analyseras, för att på så sätt kunna ställas mot den miljöförlust eller miljövinst som uppstår genom en ökad materialåtervinning. Vår kunskap om kommunalt beteende är begränsad. Därför är det svårt att bedöma i vilken utsträckning som ett avskaffande av skatten övervältras bakåt på hushållen. Det förefaller dock sannolikt att vissa kommuner kommer att utnyttja det budgetutrymme som skapas, genom avskaffandet av skatten, till ökad aktivitet och framförallt finansiera olika åtgärder i syfte att öka hushållens källsortering. Därför kan ett avskaffande av skatten mycket väl ge upphov till väl så starka effekter på återvinningssidan som tänkbara alternativ till skatten. I välvilliga ordalag kan vi betrakta en sådan utveckling som en, via renhållningsavgifterna finansierad, satsning på forskning, utveckling och demonstration inom det högt politiskt prioriterade området förnybar energi. Kostnadsminskningar för hushåll och näringsliv Trots det ovan nämnda kan det förväntas att ett slopande av avfallsförbränningsskatten innebär att hushållens avfallskostnader minskar något som en direkt konsekvens av lägre kommunala renhållningsavgifter eller indirekt genom lägre hyreshöjningar. Som en konsekvens kommer hushållens disponibla inkomst att öka något. Om denna ökning leder till mer konsumtion kan mängden genererat hushållsavfall öka. Denna ökning kan i det stora hela betraktas som försumbar. Ett slopande av avfallsförbränningsskatten kommer med stor sannolikhet att reducera de administrativa kostnaderna för berörda företag och . Kostnadsminskningen uppskattas till 10- . Avskaffandet av skatten innebär en betydande regelförenkling för berörda förbränningsanläggningar. Skatten bör kunna slopas . The purpose of the commission is to objectively analyze the socalled waste incineration tax currently imposed on incineration of household waste. The commission has, in accordance with the given directive, investigated whether the waste incineration tax provides cost-efficient steering toward the objectives of the current Swedish waste, energy, and climate policies and whether the tax can be made more effective in this regard. Since no data that could enable an econometric analysis of the effects of the tax is available, the analysis is mainly based on a valuation of the incentive effects of the tax, and on interviews and discussions with industry representatives. Consequently, the findings are qualitative. However, this is only a minor problem since the tax seems to have had only small effects. In the development of the presented proposition, the commission has considered for example previous relevant investigative efforts, the new framework directive on waste, and the rules of Community law regarding state aid. The commission proposes an abolishment of the tax on incineration of household waste, and that no other tax or policy instrument is implemented in its place. The reason for this proposition is that the tax does not steer toward the objectives that motivated its implementation. In order to compensate the million revenue loss, the commission suggests a general increase of the carbon dioxide tax by about /kg carbon dioxide. The waste market is quite extensive; 1 700-1 800 businesses together generate approximately 000–40 000 million in yearly revenues. The market can be broken down into a number of submarkets with a variety of characteristics. The operations range from small scale to large scale, and the companies are more or less vertically integrated. While some sub-markets are largely monopolized, others are exposed to competition. While some companies both collect and manage many types of waste, others focus only on collection or management of certain categories of waste, such as hazardous waste. 290 municipalities are responsible for the collection, transportation, recycling, and disposal of household waste, with the exception of the types of products that are covered by the statutory producer responsibility, i.e., packaging materials, waste paper, automobiles, tires, electrical and electronic products, and . Nevertheless, the municipalities do participate in the collection of and electrical and electronic products. that falls under the producer responsibility can be produced by both households and businesses/organizations. The producer responsibility concept mainly implies that parties that manufacture or import affected products are also responsible for the re-use, recycling, or other environmentally friendly management of the resulting waste. The municipalities are also responsible for developing a municipal waste management code, which consists of a waste plan and regulations concerning municipal waste management. Management of waste that falls under the responsibility of the municipalities is financed through fees imposed on affected property owners, and hence generally not via the municipal tax. The municipals are free to decide how they want to organize their waste management. When it comes to household waste, where the municipalities carry the responsibility, it is common that private companies are involved in collection and transportation, while public companies tend to manage the treatment. There are 53 wholly-owned municipal companies and 18 regional companies in waste management. Most of the Swedish waste incinerators and landfills are owned by municipalities, who together with the municipal companies and the three big energy companies Fortum, , and E.ON own the entire waste incineration capacity. The five largest actors in household waste incineration are: Fortum, SYSAV, , Tekniska Verken , and . The Swedish Environmental Code defines household waste as the waste generated by households and comparable waste from other sources. Comparable waste refers to waste from industries, business enterprises, and other similar activities that in a waste context is comparable to waste generated by households. generated by personnel cafeterias, restaurant waste, and bathroom waste are some examples of this category. generated by industries, stores, and and construction companies is often referred to as commercial waste. In contrast to household waste, commercial waste is waste generated as a result of business activities. Commercial waste is not regulated by law, and is sometimes called industrial waste, process waste or something similar depending on where the waste is generated. Commercial waste is mainly managed by private companies when it comes to collection and recycling, while municipally-owned actors are involved in a significant part of recycling through incineration or biological treatment and disposal by deposition. The amount of household waste generally increases proportionally with an increase in private consumption. The amount of treated household waste in was 4.7 million metric tons in 2007. This figure includes: in bins and bags. Comparable waste from for example stores, offices, industries, and restaurants. The share of the household waste that falls under producer responsibility. Forty-nine percent of this total amount was material recycled, was incinerated with energy extraction, and was deposited. One percent is hazardous waste. In addition to the 2.2 million metric tons of household waste that was incinerated, incinerated 2.3 million metric tons of other types of waste (mainly industrial waste). The goals of waste management policy The area of waste management is very heterogeneous, and is strongly affected by a large number of waste, climate, and energy policy targets. It is in some cases not clear whether these targets are based on socio-economic efficiency or on some other criteria. The relationship between ends and means is often unclear. The so-called waste hierarchy constitutes the political base of the EU waste management policy. The waste hierarchy implies that waste should first of all be prevented from being created in the first place. However, once it has been created, it should primarily be reused. If this is not possible, it should, in order of preference, be recycled, incinerated, or deposited. The waste hierarchy goes far back in time and has a strong intuitive appeal. It may for example seem unreasonable to incinerate waste that could be re-used or recycled. , it is hardly surprising that material recycling has gained such strong political support. However, it must not be forgotten that material recycling is a resource and energy intensive activity, making a determination of its socio-economic value an empirical matter. The socio-economic efficiency of the waste hierarchy is reduced mainly by two aspects: Predetermined quantitative targets dictating the same recycling rate regardless of product imply significant variation in the marginal costs of recycling, both within and among countries. This is especially true for lightweight materials, such as non-rigid plastic, and for materials in small amounts, since these may be sensitive to transport costs. A high ambition level in terms of separation and re-use of household waste causes rapidly increasing marginal costs.