sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Övergripande svenska bestämmelser om marknadskontroll finns i förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor. Dessa föreskrifter ligger relativt väl i linje med intentionerna i förordning (EG) nr 765/2008 men viss anpassning behövs. Föreskrifternas funktion förändras när det finns en direktverkande EG-förordning. Ackreditering och bedömning av överensstämmelse För att den fria rörligheten för varor ska fungera är det vidare angeläget att EU:s medlemsländer har förtroende för och erkänner varandras system för provning och kontroll. Genom förordning (EG) nr 765/2008 införs gemensamma principer för ackreditering och bedömning av överensstämmelse i hela EU. I ingressen till förordningen poängteras att ackreditering ingår i ett övergripande system, som också omfattar bedömning av överensstämmelse och marknadskontroll och syftar till att bedöma och säkerställa att tillämpliga krav uppfylls. Det konstateras att systemet med ackre- ditering används i samtliga medlemsstater men att det inte har reglerats på gemenskapsnivå. Bristen på gemensamma bestäm- melser har lett till olika tillvägagångssätt och system inom gemen- skapen, vilket har fått till följd att olika medlemsstater har ställt upp olika krav vid ackreditering. Det har därför bedömts nöd- vändigt att utveckla en heltäckande ram för ackreditering och att på gemenskapsnivå fastställa principer för hur ackrediteringen ska organiseras och genomföras. I beslut 768/2008/EG finns närmare bestämmelser om ackre- ditering och bedömning av överensstämmelse som avses gälla i hela EU men ska genomföras genom framtida sektorsregleringar. I regleras ackreditering och bedömning av överensstäm- melse i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll, med tillhörande förordning (2005:894). Denna lagstiftning utgör den rättsliga grunden för de sektorsövergripande inslagen i det svenska systemet för provning och teknisk kontroll och kompletterar regelverken inom olika sektorer. Det svenska systemet är tämligen väl anpassat till de krav som ställs i förordning (EG) nr 765/2008. Vissa för- ändringar måste dock göras och lagstiftningen måste överlag anpassas till den nya situation som inträder när övergripande bestämmelser finns i en direktverkande EG-förordning. Det finns också anledning att ta hänsyn till innehållet i beslut 768/2008 som på flera punkter innehåller mer detaljerade bestämmelser än för- ordning (EG) nr 765/2008 . Produkter som omfattas av ett direktiv som har utformats enligt nya metoden ska normalt vara CE-märkta. Genom märkningen försäkrar tillverkaren/importören att produkten uppfyller alla krav enligt tillämpliga direktiv och att produkten genomgått föreskrivna förfaranden för bedömning av överensstämmelse. I förordning (EG) nr 765/2008 anges att CE-märkningen indikerar det synliga resultatet av en hel process av bedömning av överensstämmelse i vid bemärkelse. Förordningen innehåller därför allmänna principer för CE-märkningen. Det understryks att CE-märkningen bör vara den enda märkning om överensstämmelse som anger att produkten överensstämmer med harmoniserad gemenskapslagstiftning. Andra typer av märkning kan emellertid användas, förutsatt att de bidrar till ökat konsumentskydd och inte omfattas av harmoniserad gemenskapslagstiftning. Bestämmelser om CE-märkning finns i lagen (1992:1534) om CE-märkning. Lagens betydelse minskar när det finns bestämmel- ser om CE-märkning i en EG-förordning. Vissa kompletterande bestämmelser behövs dock. 9.2.4Övriga svenska horisontella bestämmelser för varor Utredningen efterlyser en helhetssyn när det gäller författnings- regleringen av de horisontella bestämmelserna på varuområdet. En sådan helhetssyn bör som framgått inte stanna vid de delar som ingår i varupaketet utan också omfatta nära sammanhängande regler i det svenska rättssystemet. Genomförandet av varupaketet erbjuder i själva verket ett gott tillfälle att konsolidera och öka överskådligheten av det svenska regelverket på i synnerhet varu- området. De delar av det nuvarande svenska horisontella regelverk som utredningen har redovisat i kapitel 7 och som blir aktuella i före- varande sammanhang är för det första vissa bestämmelser i för- ordningen (1994: 2029) om tekniska regler. Utöver bestämmelser om anmälningar av tekniska regler återfinns i den förordningen föreskrifter om vad myndigheter ska iaktta i sin föreskrivande verksamhet för att principen om fri rörlighet ska respekteras (se avsnitt 7.2.4 ovan). Närmare bestämt åläggs myndigheterna att iaktta principen om ömsesidigt erkännande samt proportion- Detta ligger nära syftet med förordning (EG) nr 764/2008 som är att ge dessa principer genomslag i myndig- heternas tillämpning. För det andra bör hänsyn tas till förordning (EG) nr 2679/98 om den inre marknadens sätt att fungera i samband med den fria rörligheten för varor mellan medlems- staterna (se avsnitt 7.6 ovan). I den EG-förordningen finns bestäm- melser om skyldighet att undanröja faktiska hinder för den fria rörligheten för varor. Till EG-förordningen finns kompletterande svenska bestämmelser i förordningen (1999:762) om informations- skyldighet vid hinder för den fria rörligheten för varor. Utredningen anser inte att det är möjligt att samla alla delar av det horisontella regelverket i samma författning. Regelverket rörande ackreditering, bedömning av överensstämmelse och annan teknisk kontroll, är trots sin horisontella natur tämligen specifikt och skiljer sig från de andra svenska horisontella reglerna på varu- området genom att de främst riktar sig till s.k. anmälda och ackrediterade organ. Bestämmelserna om CE-märkning har en annan inriktning, eftersom de riktar sig direkt till tillverkarna, men de har ändå en tydlig koppling till systemet med bedömning av överensstämmelse. Därtill kommer att det krävs lagbestämmelser både avseende ackreditering, bedömning av överensstämmelse och CE-märkning i . Av dessa skäl anser utredningen att den nuvarande sammanhållna regleringen i lagen och förordningen om teknisk kontroll inte bör brytas upp. Däremot bör de svenska bestämmelser som behövs i fråga om CE-märkning kunna infogas i samma reglering. Utredningen föreslås mot denna bakgrund att det införs en ny lag om ackreditering och teknisk kontroll med till- hörande förordning som ersätter nuvarande lag och förordning om teknisk kontroll. Den nya författningarna ska vara anpassade till förordning (EG) nr 765/2008 och i viss utsträckning till beslut 768/2008 och innehålla de svenska bestämmelser som behövs i fråga om CE-märkning. Övriga delar av det horisontella regelverket för varor bör emellertid kunna samlas i en särskild förordning om varor på den inre marknaden, i vilken grundläggande bestämmelser om fri rörlig- het för varor och marknadskontroll förs in. Den särskilda varuför- ordningen bör alltså komplettera förordningarna (EG) nr 764/2008 samt (EG) nr 765/2008, såvitt avser marknadskontroll. Det innebär att förordningen (2009:52) om kontaktpunkt och informations- förfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter och förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor kan upphävas. Därutöver bör den särskilda förordningen innehålla liknande bestämmelser som finns i förordningen (1994: 2029) om tekniska regler angående utformning av nya föreskrifter som kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor. Den särskilda förordningen bör också innehålla kompletterande bestämmelser till förordningen (EG) nr 2679/98 om den inre marknadens sätt att fungera i samband med den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna, vilka återfinns i förordningen (1999:762) om informationsskyldighet vid hinder för den fria rörligheten för varor. Den nya svenska förord- ningen bör också erbjuda en överblick över samtliga horisontella bestämmelser som finns i svensk rätt på varuområdet. Genom att övergripande bestämmelser på varuområdet förs samman i en författning kan myndigheter och företag få en helhetsbild som saknas. Den horisontella reglering på varuområdet som därutöver återstår skulle i så fall bli förordningen (1994:2029) om tekniska regler (TBT-förordningen) som införlivar EG-direktivet 98/34 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster samt WTO:s bägge avtal om tekniska handelshinder och sanitära och fytosanitära åtgärder. Utredningen anser inte att den nya förordningen om varor på den inre marknaden bör innehålla bestämmelser om dessa anmälningsförfaranden men däremot hän- visa till dessa. De föreskrifter som finns i TBT-förordningen bör emellertid anpassas för att passa in i den nya regelstruktur som skapas. Utredningen föreslår att den nuvarande TBT-förordningen ersätts av en ny förordning om informationsförfaranden och kon- troll av regler på den inre marknaden. Som framgått i det föregående anser att utvecklingen inom EU riskerar att leda till bristande överblick och sämre förutsättningar för nödvändig politisk styrning. Utred- ningens förslag bygger mot denna bakgrund genomgående på tanken att det behövs ett starkare inslag av övergripande styrning och kontroll vad gäller reglering av frågor om den fria rörligheten för varor och tjänster på den inre marknaden. Som kommer att framgå i det följande anser utredningen därutöver att Kommers- kollegiums upplysande och rådgivande verksamhet i frågor kring den inre marknaden bör förstärkas, liksom dess tillsynsfunktioner. Det är slutligen lämpligt att det horisontella ansvar som åvilar särskilda myndigheter framgår direkt av författningarna. Däri- genom tydliggörs inremarknadsmyndigheternas funktioner och underlättas verksamheten både för företagen och för övriga myn- digheter. Utredningen föreslår följaktligen: En ny förordning om varor på den inre marknaden En ny lag om ackreditering och teknisk kontroll En ny förordning om ackreditering och teknisk kontroll En ny förordning om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden. Genom de föreslagna författningarna skapas också en tydlig parallell till tjänsteområdet, där det finns förslag om en ny lag om tjänster på den inre marknaden med tillhörande förordning. 9.3Ny förordning om varor på den inre marknaden Utredningens förslag: En övergripande förordning om varor på den inre marknaden bör införas. Den bör innehålla merparten av de svenska horisontella bestämmelserna om varors fria rörlighet och komplettera EU:s förordningar (EG) nr 2679/98 och 764/2008 samt 765/2008, såvitt avser marknadskontroll. Den nya förordningen bör innehålla bestämmelser om: Förslag till nya regler som kan hindra eller begränsa handeln med varor Principen om ömsesidigt erkännande Åtgärder för att undanröja faktiska hinder som påverkar handeln med varor Utredningens bedömning: Genom att övergripande bestäm- melser på varuområdet förs samman i en författning med hänvisningar till övriga horisontella bestämmelser på området ges myndigheter och företag en överblick över hela det horisontella regelverket för varor. Förslaget innebär också eftersträvansvärd regelförenklig. Som framgått av föregående avsnitt anser utredningen att huvud- delen av de svenska horisontella bestämmelserna om den fria rörlig- heten för varor på EU:s inre marknad bör samlas i en övergripande förordning om varor på den inre marknaden. Denna förordning bör komplettera förordningarna (EG) nr 2679/98 och 764/2008 samt 765/2008, såvitt avser marknadskontroll. Därutöver bör den inne- hålla bestämmelser som ger möjlighet att överblicka övriga hori- sontella bestämmelser som finns i svensk rätt på varuområdet. Genom att övergripande bestämmelser på varuområdet förs sam- man i en författning kan myndigheter och företag få en helhetsbild som saknas. Eftersom det inte blir fråga om lagstiftning kommer ingen proposition eller utskottsbetänkande att bli aktuellt som förarbete. Utredningen vill av denna anledning framhålla att om regeringen väljer att besluta en sådan förordning, det är viktigt att det utarbe- tas vägledande förordningsmotiv för att underlätta dess tillämp- ning. Förordningen bör innehålla föreskrifter som statliga och kom- munala myndigheter ska iaktta när de vidtar åtgärder som kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor. Som framgått är det inte bara statliga förvaltningsmyndigheter som fattar beslut som påverkar den fria rörligheten för varor. Även kommunala myndigheter kan fatta sådana beslut. Förordningen bör därför omfatta såväl statliga som kommunala myndigheter som kan fatta beslut som rör den fria rörligheten för varor. Förordningen bör omfatta varor som omfattas av EU:s regel- verk, vilket genom har utsträckts till att omfatta EES. I vissa avseende bör förordningen också gälla industriellt framställda varor från . Detta bör dock inte vara det generella tillämp- ningsområdet för förordningen, utan bör preciseras i särskilda Det bör vidare framgå att förordningen komplette- rar förordningarna (EG) nr 2679/98 och 764/2008 samt 765/2008, såvitt avser marknadskontroll. I vissa delar av förordningen finns det anledning att anknyta till uttrycket behörig myndighet, vilket används i förordning (EG) nr 764/2008 och har definierats i den svenska kompletteringsför- ordningen (2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaran- den angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter som statliga och kommunala myndigheter som i enlighet med gällande författningar har behörighet att beslut om åtgärder som omfattas av förordning (EG) nr 764/2008. Den nu föreslagna förordningen bör innehålla samma definition. Även begreppet samordnande myndigheter som också återfinns i för- ordningen 2009:52 utnyttjas i den föreslagna förordningen. Inne- börden härav förklaras längre fram. Det bör också definieras vad som avses med föreskrivande myndigheter i förordningens mening. Som förordningens rubrik antyder används genomgående ut- trycket varor. Avsikten är dock inte att begreppet varor ska skilja sig från begreppet produkter som återfinns i EG-förordningarna. Begreppet varor bör därför definieras. 9.3.3Allmän erinran om grundläggande principer Enligt utredningens mening bör det i inledningen till förordningen erinras om vilka grundläggande EG-rättsliga principer förord- ningen bygger på och syftar till att säkra tillämpningen av. Grund- tanken med den nya förordningen är att statliga och kommunala myndigheter ska verka för att principerna om fri rörlighet för varor, om icke-diskriminering, om ömsesidigt erkännande samt om nödvändighet och proportionalitet får genomslag i . Detta liknar 1 § i förslaget till lag om tjänster på den inre marknaden (prop. 2008/09:187). 9.3.4Kommerskollegiums horisontella ansvar på inremarknadsområdet bör framgå kommer att tilldelas särskilda uppgifter enligt förordningarna (EG) nr 2679/98 och 764/2008. Mest övergripande blir uppgiften att vara kontaktpunkt enligt artikel 9 i förordning (EG) nr 764/2008. Det är utredningens uppfattning att denna nya uppgift bör framgå tydligt av den nya regeringsförordningen. Sam- tidigt bör förordningen ge uttryck för att har ett samlat ansvar för regelverket kring den inre marknaden. Särskilt viktigt är att markera den roll bör ha när det gäller informationsspridning och kunskapshöjande insatser rörande regelverket för den inre marknaden m.m. Enligt kommissionens rekommendation av om åtgärder för att förbättra den inre marknadens funktion (2009/524/EG)4 bör medlemsstaterna säkerställa att det finns en samordningsfunk- tion för den inre marknaden inom deras nationella förvaltningar och stärka denna. Denna rekommendation ligger väl i linje med vad som framkommit tidigare i denna utredning om behovet av information och kunskapshöjande åtgärder (se även avsnitt 9.13). är den myndighet som lämpligen bör anförtros denna uppgift. Även om uppgiften också kan uttryckas i instruk- tionen för kollegiet och kanske även i andra sammanhang finns det skäl att låta samlade roll komma till tydligt uttryck även i den övergripande förordningen om varor på den inre marknaden. Instruktionen har en jämförelsevis intern karaktär. De mer specifika uppgifter enligt EG-förordningarna (EG) nr 764/2008 och (EG) nr 2679/98 som läggs på Kommerskolle- gium bör istället anges i sina sammanhang under särskilda avsnitt i förordningen. 9.3.5Förslag till nya regler som kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor I förordningen (1994:2029) om tekniska regler (TBT-förordningen) finns föreskrifter som statliga myndigheter under regeringen ska iaktta när det gäller tekniska regler om varor och föreskrifter om informationssamhällets tjänster. Föreskrifterna ansluter till internationella förpliktelser enligt WTO men framför allt till EU:s 4 EGT L 176, s. 17. direktiv /34/EG om ett informationsförfarande beträffande tek- niska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Den svenska förordningen har behandlats under avsnitt 7.2.4 och får sägas i viss mån fortfarande vara präglad av att den går tillbaka på en äldre förordning som tillkommit före anslutning till EU. Den innehåller i huvudsak förfaranderegler för anmälningar av tekniska regler. TBT-förordningen innehåller också under rubriken utformning och samråd vissa allmänna instruktioner om hur tekniska regler ska utformas. Det föreskrivs sålunda att en myndighet ska utreda om det finns en internationell eller europeisk standard på området eller förslag till sådan standard samt utreda möjligheten att anpassa föreskriften till standarden. Det föreskrivs också att en teknisk regel inte får hindra handeln med andra länder mer än som behövs för att tillgodose syftet med regeln. Slutligen föreskrivs där en skyldighet att säkerställa att sådana varor eller informationssamhällets tjänster som uppfyller likvärdiga krav enligt regler som gäller i något annat land inom EES, eller i när det gäller industriellt framställda produkter, inte hindras tillträde till den svenska marknaden. Skyldigheten att beakta EG-fördragets grundläggande principer om fri rörlighet för varor i föreskrivande verksamhet bör enligt utredningens uppfattning framgå av den föreslagna, mer över- gripande förordningen om den fria rörligheten för varor på den inre marknaden. Sådan skyldighet bör gälla för både statliga och kom- munala myndigheter och inte bara som enligt TBT- förordningen för statliga myndigheter under regeringen. Det är emellertid mindre lämpligt att i en ny varuförordning ta upp även informationssamhällets tjänster. Utredningen föreslår sålunda att de allmänna bestämmelserna om hur tekniska regler för varor ska utformas flyttas till den nya förordningen och ges en mer allmän formulering. En särskild samrådsskyldighet med Kommerskolle- gium bör föreligga om utformningen av en föreskrift kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor. Innehållet i den nuvarande TBT-förordningen bör anpassas i konsekvens härmed. Utredningens förslag i denna del behandlas i avsnitt 9.5 nedan där utredningen också tar upp andra frågor kring TBT-förordningen och dess tillämpning, vilka har aktualiserats under utrednings- arbetet. 9.3.6Principen om ömsesidigt erkännande De brister som har kunnat konstateras när det gäller tillämpningen av inremarknadsreglerna gäller som framgått framför allt de över- gripande principer som följer direkt av EG-fördraget och EG-dom- stolens rättspraxis. Den princip som har uppmärksammats mest i olika rapporter och utredningar är principen om ömsesidigt erkän- nande. Det påpekas i många sammanhang att denna inte vinner tillräckligt beaktande. Av denna anledning efterlyser t.ex. utred- ningen om provning och teknisk kontroll (SOU 2006:113) explicit formulerade ömsesidighetsklausuler i relevanta författningar för att ge kontrollorganens kunder bättre information om att principen ska tillämpas. Inom EU har kommissionen länge drivit frågan om att införa uttryckliga ömsesidighetsklausuler i nationella föreskrifter som påverkar den fria rörligheten för varor (se avsnitt 2.3.4 ovan). Att på detta sätt återspegla en grundläggande princip i de sammanhang där den aktualiseras har ansetts öka genomslaget och har säkert också bidragit till en bättre tillämpning. Emellertid är det utred- ningens uppfattning att detta inte är tillräckligt. Det kan nämligen antas att införandet av ömsesidighetsklausuler emellanåt skett på ett tämligen mekaniskt sätt utan tillräcklig eftertanke och att klau- sulerna i praktiken inte alltid förstås utifrån sitt rätta sammanhang, vare sig i föreskrivande verksamhet eller i tillämpning. Det är också uppenbart att man på EU-nivå av sådana skäl nu väljer ett annat och mer ingripande sätt att förbättra tillämpningen av denna princip i medlemsstaterna. Principen om ömsesidigt erkännande kan sägas vara ett direkt utflöde av – eller en formel för tillämpning av – de grundläggande frihetsreglerna för varor. Utgångspunkten är fördragets regel om fri rörlighet, tolkad som ett principiellt förbud mot nationella hinder som kan hindra eller begränsa marknadstillträdet. Principen kan sägas vara en syntes av praxis rörande de undantag från huvud- regeln som kan upprätthållas med tyngdpunkt på att bevisbördan härför åvilar medlemsstaten. Undantagen ska kunna motiveras uti- från av gemenskapsrätten erkända regleringsintressen (hänsyn till allmänintresset) och kan bara upprätthållas under förutsätt- ningen att den fria rörligheten inte begränsas mer än reglerings- intresset motiverar. Syftet med förordning (EG) nr 764/2008 är att få ökat genom- slag för principen om ömsesidigt erkännande. är som framgått inte ny. Det som är nytt med förordning (EG) nr 764/2008 är att den inför ett s.k. förfarandeskydd i syfte att förbättra tillämpningen av principen (se avsnitt 7.4.1 ovan). Alla beslut om att avslå en ansökan på grundval av en teknisk regel ska handläggas i enlighet med de förfaranderegler och allmänna villkor som den nya EG-förordningen preciserar. Motsvarande bestäm- melser har genom tjänstedirektivet införts på tjänsteområdet och föreslås komma till uttryck i lagen om tjänster på den inre mark- naden med tillhörande förordning. Att gemenskapsrätten nu alltmer lägger tonvikten på bindande förfaranderegler kan sägas återspegla en längre tids rättsutveckling i praxis.5 Utredningen anser att det finns skäl att i ta fasta på denna utveckling. De nu närmast aktuella EG- reglerna är förvisso redan bindande för alla svenska myndigheter, eftersom de har utfärdats i förordningsform. Sådana bestämmelser ska inte i egentlig mening införlivas med nationell rätt, eftersom de i sig själva är direkt bindande och det finns risk för att deras rättsliga natur och allmänna giltighet då blir otydlig. Det finns emellertid anledning att befara att det kommer att uppstå tillämpningsproblem, om inte förordning (EG) nr 764/2008 om ömsesidigt erkännande kompletteras med svenska bestämmel- ser, vilka bättre än som varit fallet knyter an till befintliga regler kring den fria rörligheten för varor. Skyldigheten att beakta den aktuella förordningens syfte och värna om dess effektiva genomslag i följer av den allmänna lojalitetsprincipen i artikel 10 EG. Det är mot denna bakgrund viktigt att centrala bestämmelser i upplysningsvis förs in i och blir en tydlig och fungerande del av det svenska regelverket. Genom- förandet av varupaketet erbjuder som framgått ett gott tillfälle att konsolidera och öka överskådligheten av det svenska regelverket på varuområdet. Om däremot förordningsbestämmelserna ställs vid sidan av det samlade svenska regelverket, och utan tydligt samband med detta, kan de redan konstaterade problemen förvärras ytter- ligare. Under den tidigare angivna förutsättningen, att inte de gemenskapsrättsliga bestämmelsernas innehåll förvanskas till följd av de kompletterande nationella bestämmelserna, ligger en svensk reglering med sådan inriktning helt i linje med intentionerna bakom varupaketet. 5 Jfr Hettne, J., Rättsprinciper som styrmedel – Allmänna rättsprinciper i , Juridik 2008, kap. 4.