sou · GXB323 · 2009-03-03 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om tobaksförsäljning till unga SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att göra en översyn av effektiviteten och efter- levnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaks- varor och därtill anknutna bestämmelser (dir. 2008:29). Till särskild utredare förordnades regeringsrådet . Som experter att biträda utredningen förordnades kriminalkommissarien , ämnesrådet , departementssekreteraren , kanslirådet Per Lennerbrant, departementssekreteraren , departe- mentssekreteraren , utredaren , general- sekreteraren och förbundsjuristen . Som sekreterare anställdes hov- rättsassessorn . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om tobaksför- säljning till unga, överlämnar härmed betänkandet Olovlig tobaksför- säljning (SOU 2009:23). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Uppdraget är därmed slutfört. tobakskontroll ()................................ Allmänt om ramkonventionen................................... 2.2EG-rekommendationen om förebyggande av Allmänt om rekommendationen ............................... 2.3Förändringar i tobakslagen till följd av konventionen Bestämmelserna om åldersgräns ................................ Styckeförsäljning och förpackningsstorlek............... 3.1.4 Tillsyn och administrativa sanktioner........................ Straffansvar och förverkande...................................... Införsel och distanshandel..................................................... 3.2.2 Privatinförsel från annat .............................. Distanshandel inom EG ............................................. 3.2.4 Privatinförsel och distansköp från tredje land .......... 3.3Översikt över straffbestämmelser som rör omsättningen av tobaksvaror................................................. 3.4Alkohollagens bestämmelser om detaljhandel 3.4.1 Villkor för att bedriva detaljhandel med folköl......... 3.4.3 Tillsyn och administrativa sanktioner........................ Straffansvar och förverkande...................................... Lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel..................... 3.5.1 Villkor för att bedriva detaljhandel med 3.5.3 Tillsyn och administrativa sanktioner........................ Straffansvar och förverkande...................................... Lagen om viten ....................................................................... Allmänt om viten ........................................................ Utdömande av vite...................................................... bestämmelser om påföljdsbestämning.......... Bestämmelser om förverkande .............................................. Bestämmelser om minderåriga arbetstagare ......................... 4.10.1 Federal lagstiftning..................................................... 4.10.4 Efterlevnaden av bestämmelserna Tobaksförsäljning till konsument ................................ Tobaksförsäljningens storlek och struktur .......................... Var säljs tobak? Användningen av tobak ............................................. Försäljningen av tobaksvaror..................................... 6.1.2 Oregistrerade inköp av tobaksvaror.......................... Tobaksbruket bland vuxna......................................... Tobaksbruket bland unga........................................... Hur får unga tag i tobak? Närmare om tillsynsverksamheten .......................... 8.1.1 Beslut om föreläggande eller förbud........................ Beslut om omhändertagande.................................... Varifrån får ungdomar tag på tobak? Tillsyn och sanktioner.......................................................... 9.4Slutsatser om behovet av åtgärder och Skärpta krav på näringsidkarna............................................ Anmälan eller tillståndskrav?............................................... Effektivisering av tillsynen.................................................. Skarpare och tydligare sanktioner....................................... 9.9Högre prioritering av tobakstillsyn och arbete mot tobak.................................................................. Närmare överväganden och förslag ........................... Skärpta krav på anmälan ...................................................... 10.1.1 Sanktion för underlåten anmälan............................. 10.1.2 Egenkontrollprogram ska ges in vid anmälan......... 10.1.3 Kvalitativa krav på anmälan...................................... Näringsidkarens personalansvar förtydligas ...................... Kontroll av köparens ålder .................................................. Åldersgräns vid försäljning.................................................. Betalning före tillhandahållande.......................................... Polisen tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen........... Överklagande av kommuns beslut...................................... En effektivare tillsyn............................................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser....................... CAN:s rapport handla tobak – En undersökning om ungdomars möjligheter att handla tobak ..................... KPMG:s rapport till unga – Kommuners och länsstyrelsers tillsyn ............................. Kommunvis statistik över detaljhandel lagen (1998:506) om punktskattekontroll av tran- sporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och The Office of Tobacco Control () Utredningens förslag syftar till att tobakslagens förbud att sälja tobaksvaror till den som är ska respekteras bättre än . Förslagen innebär bl.a. olika åtgärder för att effektivisera tillsynen enligt tobakslagen samt skärpta krav på näringsidkare som säljer tobak. Bakgrund till utredningens förslag Utredningens uppdrag har varit att göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser. Det övergripande syftet är enligt utredningens direktiv att så långt det är möjligt hindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet är att möjlig- göra en mer effektiv efterlevnad av tobakslagens förbud att i närings- verksamhet sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror till den som inte har fyllt . Utredningen har undersökt hur och varifrån ungdomar skaffar sig tobak, trots åldersgränsen, samt hur tobakslagens bestämmelser om tillsyn och sanktioner fungerar. Vad först gäller ungdomars bruk av tobak har utredningen kunnat konstatera att det är en mycket stor del av ungdomar som röker eller snusar (enligt utredningens undersökning avseende elever i gymnasiets årskurs 1 var det 29 respektive 13 pro- cent). Bland flickor som röker var det som rökte och nästan . Bland pojkar som röker var det som rökte och nästan . Utredningen finner att det är alarmerande siffror, vilka är särskilt anmärkningsvärda mot bakgrund av att försäljning av tobaksvaror i näringsverksamhet till personer varit förbjuden . På frågan hur de rökande ungdomarna fått tag på cigaretter svarade av pojkarna och av flickorna att det själva köpt cigaretterna på ett försäljningsställe. Bland både pojkar och flickor var annars det vanligaste åtkomstsättet att de blivit bjudna och då oftast av en kamrat under . När det gäller vilka typer av försäljningsställen som ungdomarna anlitat för att köpa tobak var resultaten entydiga: det var vanligen i kiosk eller tobaksaffär. av dem som rökte eller nästan uppgav detta. En mindre del uppgav att de köpt tobak i varuhus/mataffär () eller i när- eller jourbutik (29 pro- cent). Att ha köpt själv över Internet var sällsynt. En slutsats som måste dras är att det främst är de små försäljnings- ställena, kiosker och tobaksaffärer, som av olika skäl försummar att respektera åldersgränsen. Åtgärder för att förbättra efterlevnaden av åldersgränsen måste därför utformas särskilt med hänsyn till att de ska nå och ha effekt just för denna typ av försäljningsställen. Redan det faktum att ungdomar fortfarande i stor utsträckning använder tobak regelbundet och inte har några svårigheter att själva inhandla tobaksvaror bekräftar att tillsynen över handeln inte fungerar tillfredsställande. Den som säljer tobak till konsumenter är skyldig att anmäla försälj- ningen till kommunen. I vilken utsträckning detta verkligen sker är oklart. Kommunernas tillsyn, för vilken avgift får tas ut, är begränsad till anmälda försäljningsställen. Utredningen har vidare kunnat konstatera att vilken tyngd och vilka resurser som ges till tobakstillsynen varierar kraftigt mellan kom- munerna. Aktiviteten är på en del håll mycket låg. Förelägganden och sanktioner utnyttjas sällan, vilket även kan hänga samman med att tobakslagens sanktionsbestämmelser anses svårtillämpade. Överträdelser av förbudet mot försäljning av tobaksvaror till unga leder dessutom sällan till några straffrättsliga sanktioner. Utredningens bedömning av behovet av åtgärder Utredningen konstaterar att ungdomar i huvudsak får tag på tobak på två sätt, dels genom att bjudas av annan, vanligen en kam- rat, dels genom att själv inköpa tobaken i kiosk eller tobaksaffär eller annat liknande mindre försäljningsställe. Vad gäller bjudande och köp ungdomar emellan anser utredningen inte att några lagstiftningsåtgär- der bör övervägas. Det skulle föra för långt att försöka beivra detta. Det bör också framhållas att bjudandet troligen i huvudsak avser min- dre mängder tobak, såsom enstaka cigaretter, medan inköp i handeln torde avse åtminstone hela paket. Utredningen anser därför att åtgär- derna bör inriktas på att hindra den olovliga försäljningen till ung- domar. Därmed minskar även utrymmet för ungdomar att överlåta tobak sins emellan. När det gäller vilka åtgärder som är effektiva för att förbättra kon- trollen över främst de mindre försäljningsställena konstaterar utred- ningen att ett första villkor är att tillsynsmyndigheterna får kännedom om försäljningen. Det finns en risk att en del mindre näringsidkare underlåter att anmäla tobaksförsäljning eller i vart fall skjuter upp anmälan tills man av något skäl ändå blir uppmärksammad av kom- munen. Regelsystemet måste därför utformas på ett sätt som bättre säkerställer att kommunen får de uppgifter som behövs för plane- ringen av tillsynen. Utredningen har i denna del övervägt om anmälningssystemet eventuellt bör ersättas av ett tillståndssystem. Om inga särskilda krav uppställs för att få tillstånd riskerar dock detta att bli en ren formalitet. Ett tillståndssystem är även mer administrativt betungande och förut- sätter mer resurser än ett anmälningssystem. Utredningen har därför stannat för att man bör bygga vidare på anmälningsskyldig- heten och utvidga denna till att omfatta fler uppgifter som behövs för tillsynen. En annan sak är om statsmakterna önskar upp- ställa särskilda krav på en näringsidkare för att han eller hon ska få sälja tobaksvaror. I sådant fall måste anmälningsskyldigheten ersättas av ett system med individuell tillståndsprövning. Utredningen konstaterar vidare att det finns behov av flera regel- ändringar för att underlätta kommunernas tillsyn och bl.a. ge möjlig- het till effektivare påtryckningsmöjligheter mot försumliga närings- idkare. En utökad och mer effektiv tillsyn är enligt utredningens mening det viktigaste verktyget för att komma till rätta med den olov- liga försäljningen av tobak till ungdomar. Regelsystemet bör utformas med hänsyn härtill. Ansvaret för de näringsidkare som säljer tobaksvaror till konsu- menter bör tydliggöras och i några avseenden skärpas för att minska riskerna för att ungdomar tillåts köpa tobak. Straf- fet för olovlig försäljning till minderåriga är vidare enligt utredningens mening alltför lågt och avspeglar inte gärningens allvar. En viss skärpning bör ske även i detta avseende. Utredningen erinrar också om att det stora problem som ung- domars tobaksbruk och inköp av tobaksvaror utgör inte kan lösas med enbart lagstiftningsåtgärder. Det krävs betydande informations- och opinionsbildande insatser för att ändra attityden till tobak, både hos ungdomarna själva och hos tillsynsmyndigheter och andra berörda. Utredningens förslag i korthet Högre krav ställs på egenkontrollprogram Anmälningsplikten byggs ut till att omfatta fler uppgifter som kommunen behöver för sin tillsyn Näringsidkarens ansvar att informera och stödja anställd personal som säljer tobak förtydligas Bestämmelsen om kontroll av köparens ålder förtydligas En åldersgräns införs för personal som ansvarar för för- säljning av tobaksvaror Tobaksvaror ska betalas innan de får tillhandahållas kunden Polisen blir tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen, som fort- farande har förstahandsansvaret Kommuner ska kunna träffa avtal om att tillsynsuppgifter som en kommun har ska fullgöras av en annan kommun och om att en person som är anställd hos en kommun ska kunna fatta beslut på en annan kommuns vägnar Nya sanktionsmöjligheter i form av försäljningsförbud och varning Nya bestämmelser om information mellan tillsynsmyndigheter Information och vägledning till kommuner Ökad uppmärksamhet åt tobakstillsyn – centralt, regionalt och lokalt Skärpt straff för försäljning av tobaksvaror till personer Straff för försäljning i strid med meddelat försäljningsförbud Förverkande av tobaksvaror som varit föremål för brott En kommuns beslut ska överklagas direkt till allmän förvaltnings- domstol i stället för till Lagändringarna träder i kraft Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581) Härigenom föreskrivs i fråga om tobakslagen (1993:581) dels att nuvarande 19 b § ska betecknas 19 c §, dels att 12, 12 c, 19, 19 a, 19 b, 21, 23, 25, 26 och 27 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken före 12, 12 c och 27 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas tio nya paragrafer, 12 d, 12 e, 12 f, 19 d, 20 a, 23 a, 23 b, 27 a, 27 b och 27 c §§, samt närmast före 12 d, 12 e och 12 f §§ nya rubriker av följande lydelse. Tobaksvaror får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som näringsverksamhet till den som inte har fyllt . inte har fyllt . lämnar ut tobaksvaror skall för- vissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. på annat sätt förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksvara är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt får varan inte lämnas ut. 1Senaste lydelse av 2005:369. 2Senaste lydelse av 2005:369. På varje försäljningsställe för På varje försäljningsställe för tobaksvaror skall det finnas en tobaksvaror ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt tydlig och klart synbar skylt mot att sälja eller lämna ut mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte sådana varor till den som inte konsumenter får inte tillhanda- hållas på sådant sätt att kunden får tillgång till varorna innan En näringsidkare får inte upp- dra åt någon som inte har fyllt att ensam ansvara för för- säljning av tobaksvaror till kon- 12 c § andra stycket En näringsidkare som till- särskild tillsyn (egentillsyn) över handahåller tobaksvaror för för- försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten utöva särskild kontroll (egenkon- ansvara för att det finns ett för Personal som anlitas för för- säljning av tobaksvaror till kon- 3 Senaste lydelse av tidigare 12 c § andra stycket 2005:369. b) lokaler och andra utrym- men på vilka 8 § ska tillämpas.2. när det gällera) miljöer som avses i 2 § och som inte är upplåtna enbart för personal, 12 c § första stycket En näringsidkare som till- handahåller tobaksvaror för för- säljning till konsumenter skall anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Anmälan skall göras senast när försäljningen påbörjas. sumenter ska ges information och det stöd som erfordras för att följa lagens bestämmelser. En näringsidkare får inte till- handahålla tobaksvaror för för- säljning till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försälj- ningen ska ske. Till anmälan ska fogas egen- kontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kom- munens tillsyn. Ändring av upp- gifterna ska anmälas till kom- munen utan oskäligt dröjsmål. Regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska läm- nas enligt andra stycket. Den centrala tillsynen över att denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av a) lokaler och andra utrymmen som avses i 2 § och som är upp- låtna enbart för personal, och b) lokaler och andra utrym- men på vilka 8 § skall tillämpas. a) miljöer som avses i 2 § och som inte är upplåtna enbart för personal, 4Senaste lydelse av tidigare 12 c § första stycket 2005:369. 5Senaste lydelse av 2005:369. b) lokaler som avses i 4 §, b) lokaler som avses i 4 §, c) varningstexter m.m. enligt c) varningstexter m.m. enligt 9, 10 och 11 §§, 9, 10 och 11 §§, d) handel enligt 12-12 b §§ d) handel m.m. enligt och anmälan och egentillsyn enligt 12-12 f §§, 12 c §, e)produktkontroll m.m. enligt 16-18 §§, och f)uppgifter om kostnader för marknadsföring enligt 18 b §, samt 3.Konsumentombudsmannen när det gäller marknadsföring enligt 9 a § eller 14-14 b §§. Vid tillsyn tillämpas bestämmel- serna i marknadsföringslagen (2008:486). 19 a § första stycket Den omedelbara tillsynen över att denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av 1.Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrym- men för vilka verket har den centrala tillsynen, och 2.den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer när det gäller a)de miljöer och lokaler för vilka har den centrala tillsynen, b)bestämmelserna om han- del m.m. enligt 12-12 c §§, och c)bestämmelserna om mark- nadsföring m.m. i 14 och 14 a §§ när det gäller marknadsförings- åtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen. Den omedelbara tillsynen över att denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av 1.Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrym- men för vilka verket har den centrala tillsynen, och 2.kommunen och polismyn- digheten när det gäller a)de miljöer och lokaler för vilka har den centrala tillsynen, b)bestämmelserna om han- del m.m. enligt 12-12 f §§, och c)bestämmelserna om var- ningstexter m.m. i 9 och 11 §§ och om marknadsföring m.m. i 14 och 14 a §§ när det gäller för- hållanden på eller i anslutning till försäljningsställen. 6 Senaste lydelse av tidigare 19 a § första stycket 2005:369. 19 a § andra stycket utövar inom länet tillsyn enligt första stycket 2. 1.följa kommunernas verk- samhet och biträda kommunerna med information och råd, och 2.främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra. utövar inom länet tillsyn enligt 19 a § 2. 1.följa kommunernas verk- samhet och biträda kommunerna med information och råd, och 2.främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra. En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt denna lag ska skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ärendet. Kommunen får också efter öve- renskommelse med en annan kom- mun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommu- nens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kom- munallagen (1991:900). Föreskrif- terna i 6 kap. 24-27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmä- lan av beslut till nämnd ska tilläm- pas på den som fattar sådana beslut. En näringsidkare som till- handahåller tobaksvaror för för- säljning till konsumenter och som 7 Senaste lydelse av tidigare 19 a § andra stycket 2005:369. denna lag får av kommunen för- eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, med- Ett förbud enligt första stycket meddelas för av högst sex Beslut enligt första stycket gäller om inte något annat anges i beslutet. En tillsynsmyndighet som anges i besluta att en tobaksvara skall tas 19 § samt kommunen får besluta om hand, om den bjuds ut till att en tobaksvara ska tas om hand, om den bjuds ut till försäljning avsedd att bjudas ut till försälj- eller uppenbart är avsedd att bju- ning i strid med lagen eller en das ut till försäljning i strid med föreskrift som har meddelats med lagen eller en föreskrift som har stöd av lagen. meddelats med stöd av lagen. heten skall vid behov lämna hand- räckning när en vara skall tas om av annan tillsynsmyndighet lämna det biträde som behövs. Om en vara har tagits om Om en vara har tagits om hand, får ägaren under tillsyns- hand, får ägaren under tillsyns- rättelser som behövs för att varan rättelser som behövs för att varan skall få säljas. ska få säljas. nas om det görs sannolikt att den om det görs sannolikt att den inte inte kommer att säljas i strid med kommer att säljas i strid med lagen eller en föreskrift som har lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av denna. meddelats med stöd av denna. annat fall får varan förstöras annat fall får varan förstöras Ett beslut enligt första stycket gäller , om inte något annat anges i beslutet. För att fullgöra sina uppgifter För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har en tillsyns- enligt denna lag har en tillsyns- myndighet rätt att få tillträde till myndighet som anges i 19 § samt områden, lokaler och andra kommunen rätt att få tillträde till utrymmen som berörs av lagen områden, lokaler och andra eller av föreskrifter som har med- utrymmen som berörs av lagen delats med stöd av lagen och får eller av föreskrifter som har med- där göra undersökningar och ta delats med stöd av lagen och får För uttagna prov betalas där göra undersökningar och ta För uttagna prov betalas digheten skall lämna den hand- räckning som behövs för tillsynen. ska på begäran av annan tillsyns- myndighet lämna det biträde som Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighets kostnader för provtagning och undersökning av prov. Kommunen och polismyndig- heten ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för deras tillsyn. En kommun som fattat beslut i ärende enligt denna lag ska sända en kopia av beslutet till samt den länssty- relse och polismyndighet som berörs av beslutet. Beslut som en i 19 a § angiven nämnd har fattat enligt denna lag eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos . Beslut som en kommun har fattat enligt denna lag eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 8 Senaste lydelse av 2005:369. beslut får överkla- gas hos allmän förvaltningsdom- stol. Beslut som har meddelat med stöd av 20 § första stycket eller 21 § eller som meddelat får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om en föreskrift enligt Beslut om en föreskrift enligt 18 § eller 23 § andra stycket som 12 f § tredje stycket, 18 § eller 23 § en myndighet har meddelat med andra stycket som en myndighet stöd av ett bemyndigande får inte har meddelat med stöd av ett bemyndigande får inte överkla- Beslut om föreskrifter enligt 9 § som en myndighet har med- delat med stöd av ett bemyndigande får överklagas hos regeringen av tillverkare av tobaksvaror och importörer av tobaksvaror som är avsedda att säljas till konsumenter inom landet. Den som uppsåtligen bryter Den som uppsåtligen eller av