sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — En central uppgift är att sammanställa den årliga zoonosrapporten till EU-kommissionen.17 Andra uppgifter är att initiera eller medverka i epidemiologiska och andra vetenskapliga studier med målet att öka kunskapen om zoonoser, följa antibiotikaresistensläget, informera om zoonoser samt initiera eller medverka till kontroll och bekämpning av zoonoser.18 ansvarar för att samordna det interna arbetet vid SVA om zoonoser. Till stöd för detta arbete finns en zoonoskommitté med representanter för de olika enheterna vid SVA. Det sker även en betydande internationell samverkan, dels med andra zoonoscentra i , dels med olika EU-organ, bland annat Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA). I samband med inrättandet av etablerades ett Zoo- nosråd som ett rådgivande organ till . Enligt rådets instruktion ska det, förutom att vara ett rådgivande organ, vara ett forum för diskussioner med syfte att nå en ömsesidig förståelse och gemensam bas för myndighetsutövning. ska verka för att aktuella frågeställningar rörande zoonoser uppmärksammas, att samordningen av olika myndigheters och organisationers insatser underlättas samt att relevant information sprids. Det ska även identifiera viktiga forskningsområden när det gäller zoonoser. samlar representanter för , Jord- bruksverket, , , Socialstyrel- sen, , , för miljö och hälsa och SVA. Ordförandeskapet för rådet roterar mellan de i rådet representerade myndigheterna medan sekretariatet ständigt är vid SVA. Om behov föreligger kan rådet samman- kallas oftare eller samråda per telefon. 17Se - Trends and Sources of Zoonoses and Zoonotic agents in foodstuffs, animals and feedingstuffs - including information on foodborne outbreaks and antimicrobial resistence in zoonotic agents. Effektivare krisberedskap och smittskydd Flera myndigheters ansvar kan beröras vid utbrott av en zoonotisk sjukdom. har mot denna bakgrund utarbetat en strategi för myndighetssamverkan kring zoonoser. Enligt smitt- skyddslagen (2004:168) är nationellt samordnade myndighet när det gäller smittskyddsarbete inom folkhälsan. Jord- bruksverket har enligt epizooti- och zoonoslagstiftningen en lik- nande roll när det gäller djurhälsan. Därutöver finns ett antal myn- digheter vars ansvarsområden kan beröras vid zoonosutbrott, där- ibland SVA och . I strategin beskrivs deltagande myndigheters ansvarsområden, samverkansgruppens uppdrag samt kriterier för hur och när grup- pen ska sammankallas. I samverkansgruppen ingår Arbetsmiljöver- ket, , , , och . Samverkansgruppens huvuduppgifter är att samordna informa- tion till andra myndigheter, media och allmänhet, att i samband med utbrott av en zoonotisk sjukdom analysera och bedöma till- gänglig information, informera om vidtagna och planerade åtgärder och att föreslå ytterligare åtgärder och strategier när behov före- ligger, samt att utbyta erfarenheter och information. Zoonossamverkansgruppens uppgifter skiljer sig sålunda från i det avseende att det senare till skillnad från det förra inte är en operativ grupp vid utbrott utan ägnar sig åt lång- siktigt arbete inom zoonosområdet. Kriterierna för att upprätta kontakt mellan myndigheterna är att en sjukdom riskerar att leda till konsekvenser för mer än en myn- dighet i beredskapsgruppen och att det bedöms finnas ett behov av konkreta åtgärder och samordnad information från myndigheterna eller ett behov av att samråda med eller informera sig om läget inom andra myndigheters ansvarsområden. Beroende på angelä- genhetsgrad kan samverkansgruppen sammankallas oberoende av veckodag, sammankallas nästkommande vardag eller endast information spridas till deltagarna. I andra dokument kopplade till strategin finns detaljerade planer för myndigheternas arbete när det gäller vissa sjukdomar med stort behov av planering. Till exempel finns en nationell plan för myn- dighetssamverkan vid utbrott av fågelinfluensa. Effektivare krisberedskap och smittskydd 9.7Register, informationssystem, m.m. Registren utgör en viktig resurs i smittskyddsarbetet, bland annat för smittspårning och för att förhindra smittspridning. Jordbruks- verket utvecklar och administrerar att antal . Registeruppgifterna används av i smittskyddsar- betet, men även av andra myndigheter, främst SVA. Därtill använ- der vissa registeruppgifter inom administrationen av jordbruksstöd. Det finns en central databas () för registrering av lantbru- karnas djurinnehav. Registret innehåller samtliga nötkreatur inom lantbruket. För varje enskilt djur finns uppgifter om födelsedatum, kön, ras och moderdjur. Djurhållaren ska registrera förändringar i djurinnehav, till exempel födslar och förflyttningar av djur. En enskild händelse ska rapporteras . Det finns ett centralt register över produktionsplatser () där det hålls nötkreatur, får, getter och grisar, större värphöns- anläggningar samt slakteriernas slaktkroppsrapportering. Upp- gifterna om produktionsplatserna varierar något beroende på vilka djurslag som hålls, men omfattar i samtliga fall produktionsplatsens adress och uppgifter om djurhållare. Produktionsplatser för får, getter, grisar och värphöns är även koordinatsatta. Förflyttningar av grisar rapporteras till registret. Det är djurhållaren på den plats som tar emot djuret som ansvarar för att rapportera djurens ankomst.19 SVA har till utredningen framfört att myndigheten inte har tillgång till registeruppgifter i den utsträckning som är önskvärd för smittskyddsarbetet, främst det epidemiologiska arbetet, och att det är angeläget att olika myndigheters behov av tillgång till regis- teruppgifter säkerställs. 19 Därutöver administrerar register över tranportörer av djur, foderanläggningar samt hovslagare. för register över de livsmedelsanläggningar som myndigheten har kontroll över. Kommunerna ska föra register över de anläggningar de ansvarar för. Det innebär att det saknas ett nationellt register över livsmedelsanläggningar. Effektivare krisberedskap och smittskydd 9.7.2Informations- och varningssystem inom EU Inom EU finns ett antal system för information, övervakning och varning kring allvarliga händelser som kan ha konsekvenser även för andra medlemsstater. Nedan beskrivs ett antal system inom livsmedelskedjan med avseende på systemens syfte samt ansvarigt organ i EU och Sverige.20 Inom EU är ansvaret för registren samlat vid Generaldirektoratet för hälsa och konsumentsäkerhet (DG Sanco) medan ansvaret nationellt är delat mellan olika myndighe- ter. Informations- och varningssystem inom EU for Feed and Food (RASFF) RASSF är ett informations- och varningssystem mellan EU:s med- lemsstater, , , , kommissionen och EFSA. och rådets förordning (EG) nr 178/2002 anger att aktörer knutna till RASSF är skyldiga att rapportera till kommissionen om foder- eller livsmedelsprodukter som kan medföra allvarliga hälsorisker har upptäckts på den nationella marknaden. Eftersom RASFF grundas i en förordning är bestäm- melserna bindande och rapporteringsskyldighet råder. Ansvaret för RASFF vid kommissionen vilar på DG Sanco, enheten för Hygien och kontrollåtgärder. 20 (2007) Redovisning av EU:s varningssystem. Effektivare krisberedskap och smittskydd är officiell svensk kontaktpunkt för RASFF. I praktiken är ansvaret delat mellan och Jord- bruksverket genom att ansvarar för rapportering om livsmedel och om foder. Kommissionens utskick innehåller uppgifter både om foder och livsmedel, vilket innebär att och har åtkomst till det som berör den andra myndigheten. Merparten av meddelandena i RASFF rör endast livsmedel. ADNS är ett gemensamt övervakningssystem för anmälan av epi- zootisjukdomar som EU har listat. Inom kommissionen ansvarar DG Sanco genom enheten Djurhälsa och ständiga kommittéer för systemet. är svensk kontaktpunkt för ADNS. Den huvudansvarige för systemet finns vid Avdelningen för djurskydd och hälsa, frågor och beredskap. Även SVA har tillgång till systemet. EUROPYTH är ett system för rapportering av sjukdomar och skadedjur inom jordbruk, trädgårdsnäring och skogsbruk som omfattas av växtskyddslagstiftningen Den rättsliga grunden för systemet är rådets direktiv (2000/29/EG). Inom kommissionen ansvarar DG Sanco genom direktoraten Säkerhet i livsmedelsked- jan samt Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor. är svensk kontaktpunkt för EUROPHYT. Ansvarig handläggare tillhör Växtinspektionen vid Växtavdel- ningen. Trade Control and () TRACES är EU:s gemensamma datasystem (register och kontroll- system) för veterinärkontroller och spårbarhet. I systemet registre- ras förflyttningar av levande djur och vissa djurprodukter mellan Effektivare krisberedskap och smittskydd medlemsstaterna samt import av djur, livsmedel och andra djurpro- dukter utanför EU. Inom kommissionen ansvarar DG Sanco, enheten för Djurhälsa och ständiga kommittéer för utveckling drift och visst underhåll av systemet. Medlemsstaterna ansvarar för inhemsk support, utbild- ning och administration. och är svenska kontakt- punkter för systemet. Även länsstyrelserna har behörighet att gå in i systemet. Distriktsveterinärerna har behörighet att se information rörande deras egna områden. Gränskontrollstationernas har behö- righet avgränsad till den egna stationen. kan endast se sina egna intyg samt söka adresser till anläggningar. Det saknas säkra uppgifter om de resurser som avsätts för krisbe- redskap. Orsaken till detta är bland annat att det ofta är svårt att dra en skarp gräns mellan krisberedskap och ordinarie verksamhet. Det står dock klart att det vid varje myndighet avsätts några års- arbetskrafter för beredskapsplanering, till exempel för att utforma den interna krisledningsorganisationen, genomföra risk- och sår- barhetsanalyser samt planera åtgärder för att stärka beredskapen. Därutöver tillkommer i en krissituation de personalresurser och övriga resurser som en myndighet avsätter för krisledning, sam- verkan med andra aktörer, bistånd med expertis samt i före- kommande fall operativa insatser. I linje med att myndigheter har samma ansvar enligt instruktion och regleringsbrev i en krissituation som under normala förhållan- den finansieras krisberedskap normalt genom myndigheternas ordinarie förvaltningsanslag. För bekämpningen av allvarliga smittsamma djursjukdomar gäller dock särskilda finansiella förutsättningar. uppger att myndigheten avsätter totalt 52 årsarbetskrafter för det reguljära smittskyddsarbetet. För statens utgifter för att bekämpa smittsamma djursjukdomar finns ett särskilt anslag. upp- gick anslaget 42.4 Bekämpande av smittsamma husdjursjukdomar till totalt . Anslaget har fyra poster: Bekämpande av smitt- samma husdjurssjukdomar, Bidrag till att bekämpande av djursjuk- domar, Bidrag till obduktionsverksamhet och Bidrag till utveckling och genomförande av sjukdomskontroller. Effektivare krisberedskap och smittskydd Därutöver finns vissa särskilda medel för att utveckla myndig- heters krisberedskap. Myndigheten för samhällskydd och bered- skap (tidigare ) fördelar medel från anslag 7:5 Krisberedskap till myndigheter med särkilt beredskaps- ansvar.21 har föreslagits att tilldelas , och SVA . Flera av de aktivite- ter som genomförs är samverkansprojekt mellan de tre myndigheterna.22 De granskningar som gjorts av krisberedskapen inom livsme- delskedjan begränsar sig i första hand till myndigheternas obligato- riska risk- och sårbarhetsanalyser. Externa utvärderingar är säll- synta och bedömningar av krisberedskapens kostnadseffek-tivitet förefaller saknas. Det senare är särskilt relevant för smittskyddet mot allvarliga smittsamma djursjukdomar som omsätter betydande resurser. risk- och sårbarhetsanalys beskriver och bedömer beredskapen för att hantera kriser inom livsmedelsom- rådet. Hot och risker som särskilt uppmärksammas är elavbrott, haverier i infrastruktur, olyckor, livsmedelsburna smittsamma sjukdomar, antagonistisk verksamhet samt brister i analyskedjan. Myndighetens förmåga att hantera extraordinära händelser bedöms vara i huvudsak god med vissa brister. De brister som identifieras är bland annat att krisorganisationen är sårbar eftersom det saknas ersättare för vissa centrala funktioner samt att informationssystem för sjukdomsutbrott eller förgiftningar relaterade till livsmedel saknas vilket försvårar tidig upptäckt och effektiv hantering av kri- ser.23 Inom livsmedelsområdet har dricksvattenberedskapen granskats av Riksrevisionen.24 I granskningen konstaterar 21Anslaget omfattar ett antal anslagsposter varav Myndigheten för samhällskydd och beredskap disponerar posterna Svåra påfrestningar på samhället i fred och Civilt försvar. Merparten av medlen avsätts till åtgärder för att stärka krisledningsförmågan medan mindre delar används till åtgärder för att stärka den operativa förmågan respektive förmågan i samhällsviktig verksamhet. 22Krisberedskapsmyndigheten (2008) Samhällets krisberedskap. Planerad verksamhet 2009- 2011 samt (2008) Hemställan om underlag till överenskommelse 2009. 23Livsmedelsverket (2008) Risk- och sårbarhetsanalys 2008. 24När det gäller dricksvattenfrågor har ansvaret för hälsoskydd och små vattentäkter och för kvaliteten på vatten som livsmedel för större Det saknas en formellt ansvarig instans på central nivå för Effektivare krisberedskap och smittskydd visionen att insatser är en starkt bidragande orsak till att krishanteringen och krismedvetandet inom detta område har utvecklats positivt på lokal nivå. Vidare rekommen- deras att bör tillse att lämpliga beredskapsaspek- ter aktualiseras i ordinarie kontroll av dricksvatten, normerande kontroller och föreskrifter samt att myndigheten bör ta initiativ till att upprätta en nationell databas för incidentuppföljning.25 risk- och sårbarhetsanalys beskriver och bedömer krisberedskapen för epizootier, zoonoser, allvarliga växt- skadegörare, förorenat och smittat foder, spridning av radioaktiva ämnen, bioterrorism samt beroende av el, tele och IT. Krisbered- skapen bedöms vara i huvudsak god med vissa brister.26 För hantering av allvarliga smittsamma djursjukdomar finns en formaliserad krisledningsgrupp och förmågan att hantera kriser bedöms i huvudsak vara god. Enligt en utvärdering av en samverkansövning rörande fågelinfluensa som genomfördes bedöms ha en god förmåga att hantera utbrott av allvarliga smittsamma djursjukdomar, men det identifie- ras även brister. är otillräckligt förank- rad inom myndigheten och rutinerna för att sprida information internt och externt är otydliga.27 När det gäller den operativa kris- hanteringsförmågan dokumenterade distrikts-veterinärorganisatio- nen i samband med hanteringen av ett misstänkt utbrott av PRRS ett antal brister. De brister som dokumenterats är bland annat att arbetsbeskrivningar som tydliggör personalens befogen- heter och skyldigheter och beslutsgången saknas, att det administ- rativa stödet är otillräckligt och att utredande veterinärer behöver utbildas.28 För hantering av allvarliga foderkriser har Jordbruks- verket kompletterat krisorganisationen med en gren. För- mågan att hantera foderkriser bedöms vara i huvudsak god, men med vissa briser. Det bedöms finnas ett behov av att se över led- ningsfunktioner och beredskapsplaner för foderkriser. För hanter- ing utbrott av allvarliga växtskadegörare saknas beredskapsplaner. hanteras sådana utbrott inom linjeorganisationen. Målsätt- ningen är att komplettera krisledningsorganisationen med en gren ansvarig för växtskydd samt upprätta särskilda beredskapsplaner dricksvattenförsörjning, men har i praktiken tagit på sig uppgiften i fråga om krisberedskap. 25Riksrevisionen (2008), Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser, RiR 2008:8. 26Jordbruksverket (2008) Risk- och sårbarhetsanalys 2008. 27Crismart (2007) Utvärdering av samverkansövning Övning Fågel vid . 28Jordbruksverket (2008) Risk- och sårbarhetsanalys 2008, s. 42. Effektivare krisberedskap och smittskydd för ett antal allvarliga skadegörare.29 Enligt en utvärdering av en fodersäkerhetsövning som genomfördes behöver en tydlig stabsmetodik utvecklas på , beredskapsplanen utvecklas och förankras, en krisledningscentral med erforderlig teknisk utrustning inrättas, ansvarförhållanden mellan involverade myndigheter och näringen tydliggöras samt uthålligheten för kris- beredskapen ses över och beroendet av enskilda personer reduce- ras.30 I krisorganisation finns en särskild gren för kärnenergiberedskap. har ingen operativ roll var- för denna hanteringsförmåga inte har bedömts.31 SVA:s risk- och sårbarhetsanalys beskriver och bedömer bered- skapen för epizootier och zoonoser, fodersäkerhet, antibiotikare- , klimathot, informationssäkerhet, driftsäkerhet och skal- skydd, biosäkerhet samt antagonistiska hot.32 Krisberedskapen bedöms vara i huvudsak god, med undantag för driftssäkerhet och skalskydd där beredskapen uppvisat brister. Därtill finns vissa delområden med bristfällig beredskap när det gäller fodersäkerhet och biosäkerhet.33 SVA har också låtit göra en utvärdering av den över- gripande strukturen och organisationen för krisberedskap. Av denna framgår att det saknas en samordnande funktion vid SVA med ansvar för hela det krisförberedande arbetet. I jämförelse med andra myndigheter anses SVA ha en otydlig beredskapsorganisa- tion.34 Det ska noteras att kritiken avser den allmänna beredskapen, inte den epidemiologiska och diagnostiska beredskapen. SVA har i linje med utredningens förslag beslutat om att inrätta en ny bered- skapsorganisation för andra kriser än epizootiutbrott. Samverkan inom epizootiberedskapen har utvärderats. Resultaten indikerar att beredskapen är funktionell men att den är resurskrävande. I utvärderingen framhålls behovet av att tydliggöra ansvarsfördelningen och förbättra utbytet av information mellan berörda myndigheter och organisationer samt att effektivisera resursanvändningen bland annat genom att undvika dubbelarbete.35 29Ibid., s. 49-52. 30Crismart (2007) Utvärdering av fodersäkerheten vid . 32Statens veterinärmedicinska anstalt, Risk- och sårbarhetsanalys 2007/08. 33Ibid., s.40-43. 34Statens veterinärmedicinska anstalt (2008) Övergripande struktur och organisation – kris och beredskap. 35Krisberedskapsmyndigheten (2008) Samverkan och samordning vid epizootier. Effektivare krisberedskap och smittskydd Utredningens förslag: bör ha det centrala ansvaret för att leda bekämpningen av allvarliga smittsamma djursjukdomar samt för att hantera andra kriser inom livsmedelskedjan. Myndigheten bör även ansvara för de beredskapsplaner som medlemsstaterna ska utarbeta enligt artikel 13 i förordning (EG) 882/2004. Skälen för utredningens förslag: Enligt krisberedskapsförord- ningen har samtliga statliga myndigheter ett allmänt ansvar för att upprätthålla beredskap för krishantering och vidta de åtgärder som krävs för att hantera en kris inom myndighetens ansvarsområde. Av utredningens förslag att inrätta en Livsmedelssäkerhetsmyndig- het med ett sammanhållet ansvar för normering och kontroll inom livsmedelskedjan följer således indirekt att det centrala ansvaret för att leda hanteringen av olika kriser inom livsmedelskedjan samlas vid denna myndighet. Utredningen ser flera fördelar med ett sammanhållet centralt krisledningsansvar inom livsmedelskedjan. förefaller plane- ringen av åtgärder för att stärka beredskapen i första hand ske utifrån myndighetsspecifika prioriteringar. Ett sammanhållet kris- ledningsansvar lägger grunden för en mer samordnad beredskaps- planering som utgår från behoven i hela livsmedelskedjan och en prioritering av de åtgärder som bäst möter behoven som helhet. Epizootiberedskapen och smittskyddet bygger på en kom- plicerad samverkan horisontellt mellan olika myndigheter på cen- tral nivå och vertikalt mellan olika myndigheter och organisationer på central, regional och lokal nivå. Ett sammanhållet centralt kris- ledningsansvar reducerar behovet av samverkan mellan de centrala myndigheterna inom livsmedelskedjan. Det bör skapa snabbare beslutsvägar och leda till minskade kostnader. Exempelvis minskar behovet av myndighetssamverkan och myndighetsspecifika epi- zootiberedskapsplaner. När det gäller smittskyddet kan också noteras att både och har framhållit vikten av ett centralt statligt ledningsansvar. Utredningens förslag innebär inte bara att det centrala statliga ledningsansvaret bibehålls, utan även att det förstärks genom att utökas till att omfatta hela livs- Effektivare krisberedskap och smittskydd Därutöver innebär förslaget att de epidemiologiska resurser i form av expertis, djurregister, etc. som är uppdelade främst mellan och sammanförs i Livsmedels- säkerhetsmyndigheten varigenom grunden läggs för ett nationellt . Beredskapen mot och hantering av zoonoser bygger på samverkan mellan flera olika myndigheter inom folkhälsoområdet samt djur- och livsmedelsområdet. Genom att samla det centrala krisledningsansvaret inom djur- och livsmedelsområdet inom skapas en tydlig samverkanspart som underlättar myndighetssamverkan kring zoonoser. Medan det nationella krisledningsansvaret inom livsmedelsked- jan är delat mellan flera olika myndigheter är motsvarande ansvar inom EU samlat vid DG Sanco. Detta förhållande illustreras bland annat av att det nationella ansvaret för olika gemensamma informations- och varningssystem, formellt eller informellt, är delat mellan flera olika myndigheter. Genom ett sammanhållet krisledningsansvar skapas sålunda även ett tydligt svenskt myndig- hetsgränssnitt gentemot EU. Därigenom underlättas det svenska EU-arbetet och deltagandet i hanteringen av gränsöverskridande kriser inom livsmedelskedjan. Utredningen anser sålunda att bör ha det centrala krisledningsansvaret inom livsmedelskedjan. Detta ansvar följer i huvudsak av ansvarsprincipen i krisbered- skapsförordningen. För att tydliggöra myndighetens centrala kris- ledningsansvar inom specifika områden kan det även krävas följd- ändringar i vissa regelverk, till exempel inom epizootiområdet. Vidare anser utredningen att ansvar för att leda bekämpningen av allvarliga smittsamma djur- sjukdomar samt hanteringen av andra kriser i livsmedelskedjan bör tydliggöras i myndighetens instruktion. I denna egenskap bör även ansvara för de beredskapsplaner som medlemsstaterna ska utarbeta enligt artikel 13 i förordning (EG) 882/2004. Denna uppgift bör regleras i myndighetens instruktion. Effektivare krisberedskap och smittskydd Utredningens förslag: Myndigheten för jordbruk och lands- bygdsutveckling bör i egenskap av chefsmyndighet för distrikts- veterinärorganisationen ha ett ansvar för den operativa bekämp- ningen av allvarliga smittsamma djursjukdomar. Skälen för utredningens förslag: Stora delar av lagstiftningen som rör djurhälsa är harmoniserad på gemenskapsnivå. Inom EU finns bland annat ett antal rättsakter om nödåtgärder som ska vidtas vid utbrott av olika epizootier. Bestämmelserna i rättsakterna syftar till att utrota smittämnet ifråga. Staten har ett tydligt ansvar för bekämpning av sjukdomar som omfattas av bestämmelserna i epi- zootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658). För bekämp- ning av övriga djursjukdomar, oavsett om de är anmälningspliktig eller inte, har staten inte något lagstadgat ansvar. Bekämpningen av dessa sjukdomar är i första hand ett ansvar för näringen. Staten kan dock, vilket förekommer, välja att bidra ekonomiskt. (dir. 2007:175) har i uppdrag att när- mare utreda det statliga åtagandet när det gäller bekämpning av all- varliga smittsamma djursjukdomar och lämna förslag på kriterier för i vilka fall samhället ska vidta åtgärder för att bekämpa djur- sjukdomar och zoonoser samt lämna förslag på sjukdomar som bör omfattas av sådana åtgärder. I uppdrag ingår att utreda om det är möjligt att helt eller delvis ersätta dagens skattefinansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet med en annan form av kostnadsdelning mellan stat och privat sektor. Den operativa bekämpningen av smittsamma djursjukdomar genom distriktsveterinärerna har utretts av Veterinärutred- ningen.