sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — However, what is more, this principle has also demonstrated its effec- tiveness as a kind of supplementary instrument for the implementation of the Treaties by the Member States themselves. If the Community had had to wait for judgments of the Court for failure on the part of Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning the Member States to fulfil their obligations, where would the Com- munity stand today?53 Doktrinen om direkt effekt innebar att de nationella domstolarna blev viktiga instrument för EG-rättens tillämpning i medlemssta- terna. Detta innebar också att förhandsavgörandeinstitutet kom att utnyttjas allt mer. kom, i samarbete med de natio- nella domstolarna, att klargöra EG-rättens innebörd i ett stort antal situationer, som präglades av skiftande rättförhållanden i medlems- staterna. De nationella domstolarna har därför med rätta kallats the Powerhouse of Community Law.54 Det är alltså de nationella domstolarna som genom att begära förhandsavgöranden sätter en stor del av agenda. får härigenom information om nationell rätt och de tillämpningsproblem som uppstår i medlemsstaterna. Denna information och dialog påverkar den fortgående rättsbildningen i EG-domstolen.55 På motsvarande sätt behöver de nationella dom- stolarna vägledning från för att kunna pröva de omständigheter som är relevanta i det egna medlemsstaten. Störst ansvar har slutinstanserna. Om dessa inte begär förhandsavgörande när de har en skyldighet till detta enligt artikel 234 EG, blockeras landet ifråga från EG-rättslig vägledning utifrån. Svenska slutinstanser – Lyckeskogsmålet I Lyckeskogsmålet56 avgjordes vilka instanser som ska betraktas som slut- eller sistainstanser i . Frågan är viktig eftersom det som framgått ställs särskilda krav på slutinstanserna. Bakgrunden till målet var följande. försökte föra in ris från till . fällde honom till ansvar för försök till varusmuggling. Tingsrätten ansåg att Lycke- skogs import var av kommersiell natur och i strid med (den gemensamma jordbrukspolitiken), eftersom den översteg , vilket var den mängd som genom beslut av tullmyndigheten hade medgetts som tullfri kvantitet vid privat införsel av ris. överklagade tingsrättens dom till Hovrätten för Västra 53Lecourt, R, LEurope des juges, 1976, s. 260-262. 54Edvard, D, National Courts – the Powerhouse of Community , of European Legal Studies, vol. 5, 2004, s. 1. 55Se , U, Kommissionen ingriper mot svenska sistainstansers obenägenhet att begära förhandsavgöranden, ERT 2005, s. 109. 56Mål C-99/00, Lyckeskog, 2002, s. I-4839. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning , som ansåg sig kunna avgöra målet i sak, eftersom det inte förelåg några svårigheter att tolka de tillämpliga gemenskapsrätts- liga bestämmelserna. Hovrätten ansåg emellertid att den var att anse som en domstol i sista instans och att den därmed enligt arti- kel 234 tredje stycket EG var skyldig att begära förhandsavgörande av för att denna skulle tolka de relevanta gemen- skapsbestämmelserna, eftersom de villkor som uppställdes i Cilfit- målet, inte föreföll vara uppfyllda. framhöll att skyldigheten för nationella dom- stolar, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel, att begära förhandsavgörande, är ett led i samarbetet mellan de natio- nella domstolarna, som ska tillämpa gemenskapsrätten, och EG- domstolen. Denna skyldighet har bl.a. till syfte att förhindra att det i någon medlemsstat uppstår en inhemsk rättspraxis som inte står i överensstämmelse med de gemenskapsrättsliga reglerna.57 Detta syfte uppnås när de högsta domstolsinstanserna samt varje natio- nell domstol, mot vars avgöranden det inte finns något rättsme- del,58 är bundna av denna skyldighet att begära förhandsavgörande, med förbehåll för de begränsningar som har godtagits av domsto- len. Domstolen menade dock att en nationell överrätts avgöranden, som kan överklagas av parterna till en högsta domstolsinstans, inte härrörde från en domstol i en medlemsstat, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning i den mening som avses i artikel 234 EG. Den omständigheten att det krävs prövningstillstånd för att den högsta domstolstolsinstansen ska ta upp sådana överklaganden till prövning ansåg inte medför att parterna inte har något rättsmedel. hade inhämtat uppgifter om det svenska syste- met och konstaterade att parterna under alla omständigheter har rätt att överklaga en hovrättsdom till och hov- rätterna kunde således inte betraktas som domstolar som meddelar avgöranden mot vilka det inte finns något rättsmedel. Domstolen påpekade härvid att enligt 54 kap. 10 § rätte- gångsbalken får meddela prövningstillstånd om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av . Om det sålunda föreligger en osäkerhet om hur gäl- 57Se bl.a. mål C-337/95, Parfums , 1997, s. I-6013, punkt 25. 58Målen 28/62 30/62, Da en Schaake m.fl., 1962, s. 61, svensk specialutgåva, volym 1, s. 171. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning lande rätt, inklusive gemenskapsrätten, ska tolkas kan detta med- föra att den högsta domstolsinstansen i sista hand prövar frågan. Om det uppkommer en fråga om tolkningen eller giltigheten av en gemenskapsrättslig regel är den högsta domstolsinstansen enligt artikel 234 tredje stycket EG skyldig att – antingen när den prövar frågan huruvida prövningstillstånd ska meddelas eller – begära förhandsavgörande av EG domstolen. svar blev således att en nationell domstol inte omfattas av skyldigheten i artikel 234 tredje stycket EG när dess avgöranden kan överklagas till den högsta domstolsinstansen efter prövningstillstånd. prövade sedan tolkningsfrågan i sak och kom fram till att frågan huruvida en varuimport var av icke kommersiell natur i den mening som avsågs i relevanta gemenskapsbestämmel- ser skulle prövas på grundval av en helhetsbedömning av omstän- digheterna i det enskilda fallet. Härvid skulle det tas hänsyn till importmängden, vilken typ av import det rörde sig om och hur ofta den berörde resenären importerade samma slags varor, samt även, i förekommande fall, till resenärens levnadsmönster och vanor eller till hans familjekrets. Det förelåg vidare hinder för en bestämmelse såsom den svenska som innebar att det på ett bindande sätt fast- ställdes kvantitativa begränsningar i fråga om tullbefrielse eller som kunde medföra att det, på grundval av mängden importerade varor, uppstod en ovillkorlig presumtion för att en import är av kommer- siell natur. Detta var knappast den självklara lösning på frågan som Hov- rätten för förutsåg. visade därmed att svårigheterna att tolka de gemenskapsrättsliga bestämmelserna inte ska underskattas och att det är viktigt att de nationella domstolarna ges EG-rättslig vägledning utifrån, även när tolkningen framstår som uppenbar. Fördragsbrottstalan avseende svenska domstolar – EG-rättens bristande genomslag i Om de nationella slutinstanserna inte begär förhandsavgörande från , uppstår frågan om deras bedömning verkligen överensstämmer med EG-rätten. Den part som förlorar anser i regel att bedömningen är felaktig och att frågans lösning i vart fall inte var så uppenbar att det var riktigt att inte begära ett förhands- Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning På dessa grunder kritiserades t.ex. Regeringsrättens dom av i det s.k. Barsebäcksmålet, där rätten förklarat att det inte förelåg några rättsliga hinder – vare sig nationella eller EG-rättsliga – mot att stänga , utan att Regeringsrätten hade inhämtat ett förhandsavgörande från . lämnade in ett klagomål till kommissionen, i vilket anfördes att gjort sig skyldig till ett fördragsbrott. hävdade att Regeringsrätten handlat i strid med gemenskapsrätten när den underlåtit att inhämta ett förhandsavgörande, eftersom den EG-rättsliga bedöm- ningen inte var så okomplicerad att den kunde säga omfattas av acte clair-doktrinen. Kommissionen vidtog dock inga åtgärder med anledning av denna anmälan.59 Kommissionen har emellertid inlett ett fördragsbrottsärende av stor generell och principiell betydelse för . Ärendet är nu avslutat, men dess principiella betydelse kvarstår. Med utgångspunkt från domen i Lyckeskogsmålet ifrågasatte kommissionen om det svenska reglerna rörande prövningstillstånd och domstolarnas tillämpning av dessa regler stod i överensstäm- melse med de skyldigheter som svenska slutinstanser har enligt artikel 234 tredje stycket EG. En informell skrivelse skickades därför till den , som besva- rades . Kommissionen lät sig inte nöja med det svenska svaret utan tillställde en formell underrättelse . Kommissionen påpekade i underrättelsen att pröv- ningstillstånd, med vissa undantag, enbart får meddelas om det är av vikt för ledning av nationell rättstillämpning att överklagandet prövas. Denna regel är inte avpassad för att ta hänsyn till de skyl- digheter som följer av artikel 234 EG tredje stycket. Kommissionen framhöll också att det är allvarligt att avslag på en ansökan om prövningstillstånd inte motiveras. Detta gör det omöjligt för den enskilde att verifiera huruvida skyldigheten att begära förhands- besked har iakttagits. Kommissionen nämnde som exempel att Hovrätten över har ansett att missbruk av dominerande ställning i strid med artikel 82 EG utgör en grund för skadestånd (en av oprövad fråga) och att i samma mål inte meddelat prövningstillstånd.60 59Se och , En kartläggning av första med EG-rätt, ERT 1999, s. 510. 60Se kommentar av i ERT 2003, s. 382. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning Kommissionen menade att svenska slutinstansers obenägenhet att begära förhandsavgörande kunde medföra att det uppstår en inhemsk rättspraxis som inte står i överensstämmelse med de gemenskapsrättsliga reglerna.61 Det är vidare allvarligt om ett beslut att inte meddela prövningstillstånd inte motiveras trots att EG- rätten har åberopats i målet. Enligt kommissionen innebär detta att systemet för prövningstillstånd inte är tillräckligt tydligt. Det medför svårigheter för kommissionen i sin egenskap av EG-fördra- gets väktare att kontrollera om artikel 234 EG har respekterats fullt ut. Kommissionen nämnde att det brittiska systemet med pröv- ningstillstånd (leave to appeal), som blev ifrågasatt med anled- ning av dom i Lyckeskogsmålet, hade ändrats. När en gemenskapsrättslig fråga är aktuell anges numera skälen till att prövningstillstånd inte beviljas. Den framhöll att den svenska lagstiftningen gav utrymme för de högsta domstolsinstanserna att inhämta för- handsavgörande i de fall det krävs enligt artikel 234 tredje stycket EG. Regeringen utlovade emellertid en översyn av hur skyldigheten att hantera förhandsavgörande bäst bör hanteras i svensk process- rätt. Denna översyn resulterade i departementspromemorian Ds 2005:25, Förhandsavgöranden – Lag om förhandsavgöranden från . Regeringen ansåg att nationella bestämmelser om att de högsta domstolsinstanserna är skyldiga att begära förhandsavgörande inte behövdes. Däremot ansåg den att det fanns ett behov av att reglera vissa frågor om de högsta domstolsinstansernas handläggning av frågan om inhämtande av förhandsavgörande från . Parterna har, menade regeringen, ett intresse av att kunna ta del av rättens ställningstagande till frågan om den är skyldig att begära förhandsavgörande, oavsett hur bedömningen utfaller. Ärendet utmynnade slutligen i antagandet av en ny lag (2006:502) med vissa bestämmelser om förhandsavgörande från . I lagens första paragraf anges att: Om en part i ett mål eller ärende vid en domstol eller myndighet, som omfattas av skyldigheten att inhämta förhandsavgörande från EG- domstolen, har yrkat att ett förhandsavgörande ska inhämtas eller på annat sätt väckt frågan om en sådan åtgärd, ska domstolen eller myn- digheten, i de fall den beslutar att inte inhämta ett förhandsavgörande, i sitt beslut ange skälen till detta. 61 Se bl.a. mål C-337/95, Parfums , 1997, s. I-6013, punkt 25. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning Första stycket gäller inte vid tillämpningen av 58 eller 59 kap. rätte- gångsbalken, 37 b eller 37 c § förvaltningsprocesslagen (1971:291) eller 42 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. I regeringens proposition 2005/06:157, Vissa frågor om förhands- avgörande från , betonas att den nya bestämmelsen inte påverkar den fördrags- och konventionsreglerade skyldigheten att inhämta förhandsavgörande, vilket innebär att domstolar och myndigheter även i andra fall än de som omfattas av bestämmelsen måste ta ställning till frågan om förhandsavgörande ska inhämtas. Handläggningen i övrigt av frågor om inhämtande av förhandsav- görande regleras av de regler som styr förfarandet i de aktuella domstolarna och myndigheterna. slog fast att medlemsstaternas kan vara ska- deståndsskyldiga för överträdelser av EG-rätten i domen i målet och m.fl. mot . hade underlåtit att genomföra ett direktiv om anställdas skydd vid arbetsgivarens insolvens, det s.k. lönegarantidirektivet.62 Direktivet ålade med- lemsstaterna att inrätta en ordning som ger en minimigaranti beträffande krav på utestående lönefordringar. hade en lönefordring på sin arbetsgivare. Denna hade emellertid vid en utmätningsförättning befunnits sakna utmätningsbara tillgångar. väckte då talan mot italienska staten med yrkande att staten enligt direktivet skulle garantera betalningen av löneford- ringen eller – i andra hand – att staten skulle betala skadestånd som ersättning för den skada som han lidit på grund av att direktivet inte genomförts. väckte en person vid namn och 33 andra arbetstagare en liknande talan vid en annan italiensk domstol med anledning av att de inte fått ut sina löner i samband med arbetsgivarens konkurs. De båda domstolarna begärde förhandsavgörande från EG- domstolen. fann att de aktuella bestämmelserna i direktivet var ovillkorliga och tillräckligt klara i fråga om vilka per- soner som hade rätt till ersättning och i fråga om innehållet i själva garantin. Direktivet gav emellertid medlemsstaterna valmöjligheter 62 Rådets direktiv /987/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, s. 23, svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 121). Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning i fråga om vem som skulle svara för utbetalningarna. Det gick där- för inte enbart av direktivet att utläsa att just staten var betalnings- ansvarig. På grund härav kunde direktivet inte anses ha direkt effekt. När det gällde möjligheten till skadestånd uttalade domstolen gemenskapsreglernas fulla verkan skulle riskeras och skyddet för de rättigheter som dessa ger upphov till skulle försvagas, om enskilda parter inte hade möjlighet att få skadestånd när deras rättigheter kränks genom att en medlemsstat bryter mot gemenskapsrätten (punkt 33 i domen). Domstolen anförde vidare att möjligheten att få skadestånd från en medlemsstat är särskilt nödvändigt när, såsom i detta fall, den fulla verkan av gemenskapsreglerna är avhängiga av ett handlande från statens sida och då följaktligen, vid underlåtenhet att företa en sådan handling, enskilda inte vid nationella domstolar kan göra gällande rättigheter som de tillerkänts av gemenskapsrätten (punkt 34). Av detta drog domstolen slutsatsen att principen att en stat är ansvarig för skada som enskilda vållas till följd av överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas staten är nära förbunden med systemet i fördraget (punkt 35). Skadeståndsskyldigheten kunde också enligt domstolen härledas från samarbetsförpliktelsen i arti- kel 5 (nu artikel 10 EG). Medlemsstaterna är skyldiga att undanröja otillåtna följder av en överträdelse av gemenskapsrätten. Domsto- len förklarade vidare att skadeståndet är särskilt nödvändigt vid en underlåtenhet att införliva ett direktiv, eftersom enskilda annars fråntas allt skydd som de ges i direktivet. Genom domen i målet Francovich63 betonade sålunda att enskilda individer som lidit skada till följd av att en medlemsstat inte har införlivat ett direktiv, ska ha rätt att hålla denna stat ansvarig vid nationell domstol, när det saknas möjlighet att göra gällande den direkta effekten av direktivbestämmelser. På så sätt gav enskilda individer ett alternativt rättsme- del när de inte kunde åberopa den horisontella direkta effekten av direktivbestämmelser. Det bör understrykas att förutsättningen att göra gällande den direkta effekten av direktivbestämmelser och alternativt väcka en 63 Målen C-6/90 och C-9/90, m.fl., 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, volym 11, s. 435. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning skadeståndstalan är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. I det svenska målet Gharehveran64 åberopades precis de bestämmelser i det s.k. lönegarantidirektivet som inte tillerkändes direkt effekt i målet . Man kunde därför förvänta sig att dessa bestämmelser inte heller skulle ha direkt effekt i det svenska målet. kom dock fram till motsatt ståndpunkt. Eftersom omständigheterna var annorlunda i det svenska målet än i , där den italienska staten hade felat, kunde bestämmel- ser som inte hade direkt effekt i ändå ha det i det svenska målet. Domstolens betonade att enskilda inte kunde för- vägras att åberopa sådana bestämmelser som på ett precist och ovillkorligt sätt gav dem rättigheter enligt direktivet, när medlems- staten i fråga till fullo hade utnyttjat sitt utrymme för skönsmässig bedömning avseende de bestämmelser i direktivet som, på grund av att de inte genomförts, varit det enda hindret mot att enskilda fak- tiskt utövar de rättigheter som framgår av direktivet. Eftersom Sve- rige, till skillnad från , hade utpekat sig själv som ansvarig för förpliktelsen att betala de lönefordringar som garanteras enligt direktivet kunde en arbetstagare grunda rätten till betalning av sin lönefordran direkt på direktivet. har efter Francovich-domen slagit fast att ska- deståndsskyldigheten för medlemsstaterna omfattar alla ska- deståndsgrundande överträdelser av EG-rätten oavsett om de aktu- ella bestämmelserna har direkt effekt eller ej.65 Medlemsstaternas skadeståndsskyldighet är beroende av att tre villkor är uppfyllda: den rättsregel som har överträtts ska ha till syfte att ge enskilda rättigheter, överträdelsen ska vara tillräckligt klar och det ska finnas ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av medlemsstater- nas skyldighet och den skada som de drabbade personerna har lidit. Övriga villkor för skadeståndsansvaret regleras som huvudregel av nationell rätt under förutsättning att kraven på likvärdighet och effektivitet är uppfyllda. Kravet på att överträdelsen ska vara tillräckligt klar har utvecklats i rättspraxis. Av stor betydelse är vilken handlingsfrihet som har givits till det nationella organ som gjort sig skyldig till en överträdelse. Om organet förfogar över ett begränsat eller till och med obefintligt utrymme för skönsmässig bedömning kan överträ- 64Mål C-441/99, mot , 2001, s. I-7687. 65Se målen C-46/93 och C-48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame, 1996, s. I- 1029. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning delsen i sig anses tillräckligt klar.66 Om organen däremot förfogar över ett betydande skönsmässigt utrymme måste utredas hur all- varlig överträdelsen är med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Ett belysande fall när det gäller tillämpningen av rekvisitet till- räckligt klar, är det svenska målet Lindöpark.67 Lindöpark drev en anläggning för företagsgolf. Före gällde enligt 3 kap. 2 § andra stycket mervärdesskattelagen att denna verksamhet var undantagen från mervärdesskatteplikt. Detta innebar att Lindö- park inte hade rätt att göra avdrag för ingående mervärdesskatt för varor och tjänster som användes i verksamheten. En lagändring trädde i kraft , som innebar att denna avdrags- möjlighet infördes. Lindöpark hävdade att mervärdesskattelagen varit i strid med artikel 13 i EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv mellan och . Bolaget väckte därför talan mot svenska staten vid och yrkade skadestånd av staten med , vilket uppgavs mot- svara ingående mervärdesskatt . Bolaget yrkade vidare ränta från de tidpunkter som avdrag teore- tiskt sett hade kunnat göras. biföll i huvudsak Lin- döparks talan och förpliktade svenska staten att betala skadestånd till Lindöpark med jämte ränta. Domen överklagades till som begärde ett förhandsavgörande från EG-domsto- len. konstaterade att verksamheten i fråga var mer- värdesskattepliktig. Den svenska lagstiftningen var således före oförenlig med direktivet. När det gällde frågan om skadestånd, påpekade att Lindöpark direkt med stöd av direktivbestämmelserna hade rätt att med retroaktiv verkan väcka talan avseende de fordringar som bolaget ansåg sig ha mot staten. Någon skadeståndstalan i egentlig mening framstod därför inte som behövlig. För det fall en skadeståndstalan skulle prövas, påpekade EG- domstolen, efter att ha erinrat om de allmänna villkoren för ska- destånd, att även om det i princip ankommer på de nationella dom- stolarna att avgöra om villkoren för en medlemsstats skadestånds- ansvar för överträdelser av gemenskapsrätten är uppfyllda, har domstolen ändå möjlighet att precisera vissa omständigheter som de nationella domstolarna har anledning att beakta vid sin 66Se t.ex. mål C-5/94, , 1996, s. I-2553. 67Mål C-150/99, Lindöpark, 2001, s. I-493. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning I detta fall var det enligt klart att den svenska lagstiftaren hade infört ett undantag från skatteplikt som saknade stöd i det sjätte mervärdesskattedirektivet. Bestämmel- serna i direktivet hade enligt en så klar ordalydelse att den svenska lagstiftaren inte hade möjlighet att göra ett norma- tivt val, och endast förfogade över ett i hög grad begränsat och till och med obefintligt utrymme för skönsmässig bedömning. Att gemenskapsrätten hade åsidosatts kunde under sådana omständig- heter i sig vara tillräckligt för att det skulle vara fråga om en till- räckligt klar överträdelse. I senare praxis har slagit fast att medlemsstater- nas skadeståndsansvar även omfattar skada som vållats genom ett avgörande av en nationell domstol som dömer i sista instans.68 EG- domstolen har dock preciserat att kravet på att överträdelsen ska vara tillräckligt klar i detta sammanhang innebär att hänsyn måste tas till den dömande verksamhetens särdrag och de berättigade kraven på rättssäkerhet. Domstolen uttalade också att staten kan ådra sig skadeståndsansvar på grund av en överträdelse av gemen- skapsrätten genom ett sådant domstolsavgörande endast i undan- tagsfall, nämligen då den nationella domstolen på ett uppenbart sätt har åsidosatt gällande rätt. Eftersom domstolen också betonade att en överträdelse av gemenskapsrätten i vilket fall som helst [är] tillräckligt klar då avgörandet i fråga uppenbart har fattats i strid med domstolens rättspraxis på området, råder betydande osäkerhet om ansvarets egentliga omfattning. En konse- kvens av domen tycks emellertid vara att den berörda personen får en ytterligare chans att få sitt bakomliggande EG-rättsliga krav prövat inom ramen för en ny process i vilken det kan bli fråga om att begära ett förhandsavgörande från EG-domstolen.69 5.6.8Svenska statens skadeståndsansvar vid åsidosättande av EG-rätten När företagens situation på den inre marknaden diskuteras bör sålunda inte glömmas bort att det finns en möjlighet att begära skadestånd av den medlemsstat som på ett otillåtet sätt begränsar den fria rörligheten till förfång för företagen. 68Mål C-224/01, , 2003, s. I-10239. 69För diskussion av Köbler-domens betydelse, se Otken , I., i ERT 2004, s. 199, Medlemsstaternas skadeståndsansvar för nationella domstolars överträdelserna av gemen- skapsrätten: björnen sover . Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning