sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — I fråga om andra typer av brott kan ansvar utkrävas i vanlig ordning inför allmän domstol (prop. 1973:90 s. 276). 36.1.2Romstadgan för , m.m. Genom Romstadgan för (Romstadgan), som antogs , inrättades en permanent internationell domstol för utredning och lagföring av folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och – i ett senare skede – s.k. aggressionsbrott. Internationella brottmåls- domstolen (ICC, International Criminal Court) ska fungera som en permanent och lagföring av de allvarligaste brotten mot den internationella humanitära rätten och vidsträckta eller systematiska brott mot de mänskliga rättigheterna. ICC ska utgöra en mekanism för att motverka bristande åtgärder på nationell nivå och en möjlighet att komma till rätta med en utbredd straffrihet för dessa typer av brott (se prop. 2000/01:122 s. 5 f. för en närmare bakgrund till inrättandet av ICC). Till skillnad från bl.a. brottmålstribunalerna för f.d. och är ICC inte ett FN-organ. Ett mål kan anhängiggöras hos ICC efter hänskjutande från en ansluten stat eller FN:s Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen Det kan också ske efter initiativ från någon av de åklagare som är knutna till ICC. Ett utmärkande drag för Romstadgan är att ICC:s jurisdiktion rörande de aktuella brotten löper jämsides med de nationella rättssystemens behörighet. Enligt Romstadgan ska den nationella lagföringen i princip ha företräde. ICC är tänkt att vara ett komplement till de nationella rättsordningarna och endast ta vid när dessa inte fullgör sin uppgift. Principen har kallats för komplementaritetsprincipen. Det kan nämnas att stadgorna för Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen bygger på det motsatta synsättet, dvs. att den internationella rättsliga processen har företräde framför nationella förfaranden. En annan grundprincip i Romstadgan är att de anslutna staterna är skyldiga att fullt ut samarbeta med ICC vid förundersökning och lagföring av brott som omfattas av ICC:s jurisdiktion. För att möjliggöra detta ska staterna säkerställa att det finns nationella förfaranden för alla former av samarbete som anges i stadgan. Organisatoriskt består ICC av dömande avdelningar och ett åklagarkansli. Förundersökningar enligt stadgan leds i normalfallet av åklagaren, som biträds av utredare. Utredningsåtgärder på ort och ställe måste i första hand ske genom samarbete med den aktuella staten. I vissa extrema situationer – här avses fall där en stats myndighetsstruktur har fallit sönder – kan ICC:s åklagare vidta utredningsåtgärder på en stats territorium utan att statens samtycke har inhämtats. Sådana åtgärder kan även innefatta myndighetsutövning. Beslut om häktning meddelas av särskilda undersökningsdomare vid ICC. En ansluten stat ska efter begäran från ICC gripa, anhålla och överlämna en misstänkt person. Vid dessa åtgärder tillämpas nationella förfaranderegler och Romstadgans bestämmelser. Till bilden hör att nationella myndigheter, för svensk del domstolarna, enligt Romstadgan i princip inte har rätt att pröva om ICC:s häktningsbeslut i sig är riktigt. Ett sådant påstående ska i stället anföras direkt inför ICC. En ansluten stat har också en skyldighet att på en mängd andra sätt samarbeta med ICC genom att lämna olika former av s.k. rättslig hjälp. Det kan t.ex. avse identifiering och efterforskning av personer eller bevisupptagning genom vittnesförhör vid nationella domstolar. De frihetsberövande påföljder som kan utdömas av ICC är tidsbegränsade fängelsestraff i högst eller livstidsstraff. ICC har även möjlighet att förena en fängelsedom med böter. Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen Verkställighet av ett av ICC utdömt fängelsestraff äger rum i de stater som har åtagit sig att ta emot dömda personer. I Romstadgans artikel 27 finns en bestämmelse som innebär att en persons officiella ställning saknar betydelse för stadgans tillämpning. Bestämmelsen har följande lydelse. 1.Denna stadga skall gälla lika för alla utan åtskillnad på grund av officiell ställning. Särskilt skall officiell ställning som stats- och regeringschef, regeringsmedlem, parlamentsledamot, vald företrädare eller offentlig tjänsteman inte i något fall ge någon person immunitet mot straffrättsligt ansvar i enlighet med denna stadga, inte heller skall officiell ställning i sig själv utgöra skäl för nedsättning av straff. 2.Immunitet eller särskilda förfaranderegler som kan vara förenade med en persons officiella ställning, vare sig enligt nationell lag eller enligt folkrätten, skall inte hindra Domstolen från att utöva jurisdiktion över personen. Det bör här nämnas att även stadgorna för Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen innehåller bestämmelser som på motsvarande sätt utesluter att hänsyn tas till den åtalades officiella ställning. ratificerade Romstadgan (prop. 2000/01:122) och har därefter i huvudsak införlivat dess innehåll i svensk rätt genom olika lagstiftningsåtgärder (prop. 2001/02:88), se lagen (2002:329) om samarbete med . Romstadgan har dock inte föranlett någon ändring av eller tillägg till regeringsformens bestämmelser. Inför godkännandet av Romstadgan gjorde regeringen den övergripande bedömningen att kunde tillträda stadgan utan grundlagsändring. För att fullt ut skulle kunna uppfylla samtliga de förpliktelser som stadgan medförde borde det enligt regeringen ändå övervägas om regeringsformen skulle ändras (prop. 2000/01:122 s. 86 f). Regeringen anförde att det fanns situationer där det var tveksamt om regeringsformen medgav att en begäran från ICC efterlevdes. Det hängde främst samman med regeringsformens regler om statschefens immunitet, lagföring av riksdagsledamöter eller av statsråd samt det generella förbudet mot landsförvisning (se 2 kap. 7 § regeringsformen). Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen När det gällde immunitetsbestämmelserna i hade regeringen synsättet att dessa enbart avser ICC:s arbete. Stadgan medförde, enligt regeringen, inte några folkrättsliga förpliktelser för staterna att, i förekommande fall, lagföra personer som nationellt har straffrättslig immunitet. Romstadgan innebar således inte någon skyldighet för att ändra de särskilda åtals- och immunitetsbestämmelserna i regeringsformen. Det centrala var att dessa bestämmelser inte fick lägga hinder i vägen för samarbetsskyldighet mot ICC i en förundersökning eller prövning som pågick där. Den nämnda bestämmelsen i 2 kap. 7 § rör svenska medborgare generellt och således inte enbart de som har immunitetsskydd enligt regeringsformen. Den anses i sig inte förhindra att svenska medborgare utlämnas för att lagföras för brott. Det har däremot inte ansetts möjligt att utlämna eller överlämna en medborgare på grund av brott om det finns anledning till antagandet att den aktuella personen skulle bli berövad friheten att han eller hon knappast skulle kunna någonsin återvända till (KU 1975/76:36 s. 32). Med tanke på de potentiellt långa strafftiderna enligt Romstadgan hade frågan väckts om 2 kap. 7 § behövde ändras för att möjliggöra en svensk anslutning till stadgan. Regeringen ansåg dock inte att en grundlagsändring var nödvändig på den punkten. Det kunde nämligen antas att det bl.a. genom särskilda avtal med ICC gick att ordna så att svenska medborgare fick avtjäna sina straff i . En annan situation som bedömdes kunna ställa till konstitu- problem rörde verkställighet i av fängelsestraff som utdömts av ICC. Ett sådant straff är bindande och en stat får inte förändra det på något sätt. Den verkställande staten får inte frige den dömde förrän den av ICC fastställda strafftiden har löpt ut. Därmed måste enligt regeringen bestämmelserna i regeringsformen om regeringens nåderätt och om resning beaktas i samband med ställningstagandet om att tillåta sådan verkställighet i . Vidare konstaterade regeringen att Romstadgan i vissa avseenden medförde att till ICC överlät rättskipnings- uppgifter som innebar myndighetsutövning. I ett specifikt fall, vid brott i tjänsten av ett statsråd begånget i , framhöll regeringen att ett tillträde till stadgan innebar att medgav ICC rätt att, under vissa förutsättningar, lagföra brottet. Det som avsågs var ett tänkt läge då utredning och lagföring av brottet inte Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen sker på ett tillbörligt sätt här. En sådan överlåtelse av rätt- skipningsuppgifter hade dock av olika skäl inte stöd i 10 kap. 5 § regeringsformen och förutsatte därför en grundlagsändring. Det fanns därför inte förutsättningar för att samarbeta fullt ut med ICC när det gällde lagföring av svenska nuvarande och tidigare statsråd. Bakgrunden till denna frågeställning är att åtal enligt 12 kap. 3 § regeringsformen beslutas av och prövas av . Enligt den terminologi som används i 10 kap. 5 § anses och Högsta domstolens uppgifter här grunda sig direkt på regeringsformen. Beslutanderätt av det slaget – och som inte avser samarbetet inom EU – kan enbart överlåtas till en mellanfolklig organisation eller domstol i de fall som anges i 10 kap. 5 § andra stycket, dvs. när det rör sig om normgivningsmakt, finansmakt eller traktatmakt. Enligt det stycket kan däremot varken rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter överlåtas. Regeringens argumentation i frågan om behovet av en grundlagsändring innebar, sammanfattningsvis, att de risker som förelåg för en konflikt mellan Romstadgans bestämmelser och regeringsformen ansågs vara relativt teoretiska. De utgjorde därmed inte ett hinder mot att tillträdde stadgan innan regeringsformen hade ändrats. I det sammanhanget framhöll regeringen att frågan om grundlagsändringar inte hade övervägts i samband med den lagstiftning som hade införts för att möjliggöra ett svenskt samarbete med Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen. Tribunalernas stadgor innehöll motsvarande bestämmelser som Romstadgan och skulle kunna ge upphov till liknande konstitu- frågeställningar för svensk del. Till saken hörde vidare att de nämnda tribunalerna hade principiellt företräde framför de nationella rättsordningarna medan Romstadgan – enligt den s.k. komplementaritetsprincipen – innebar att ett nationellt förfarande skulle ha förtur framför ett förfarande inför ICC. Under riksdagsbehandlingen av frågan om tillträde till Romstadgan inhämtade justitieutskottet yttrande från konstitu- tionsutskottet. I utskottets yttrande framhöll en majoritet av ledamöterna att det var en utomordentligt liten sannolikhet att en förpliktelse enligt Romstadgan som var oförenlig med grundlagen skulle aktualiseras för svensk del (yttr. 2000/01:KU13y). Det fanns tid att överväga behovet av grundlagsändringar fram till dess ICC Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen kunde inleda sin verksamhet. Det kunde godtas att tillträdde Romstadgan utan godkännande i grundlagsordning. Med hänsyn till att det var fråga om överlåtelse av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter som innefattade myndighetsutövning borde dock riksdagsbeslutet enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket fattas med tre fjärdedels majoritet av de röstande. I en avvikande mening av ledamöterna från , gjordes bedömningen att grundlagsändringar skulle komma att krävas för att det skulle stå helt klart att kunde leva upp till sina folkrättsliga förpliktelser enligt Romstadgan. Ett godkännande av ett svenskt tillträde till stadgan krävde därför beslut i den ordning som gällde för ändring av grundlag. Det innebar att då som vilande kunde anta ett beslut att godkänna tillträde men att det slutliga beslutet kunde fattas först val. majoritet instämde i vad konstitutions- utskottet hade anfört i frågan om behovet av grundlagsändringar m.m. I en reservation anslöt sig ledamöterna från , till vad som hade anförts i den avvikande meningen till yttrande (bet. 2000/01:JuU30). biföll propositionen med mer än tre fjärdedels majoritet av de röstande. 2001/02:88 föreslogs som angetts en rad lagstiftningsåtgärder i syfte att möjliggöra för att samarbeta med ICC och uppfylla de förpliktelser som Romstadgan innebar. Några ändringar i de svenska materiella straffbestämmelserna ansågs inte nödvändiga i det skedet. Däremot infördes olika bestämmelser av mer processuell karaktär, främst genom en lagen (2002:329) om samarbete med . I den lagen regleras t.ex. proceduren vid överlämnande från till ICC av misstänkta personer och verkställigheten här av straff som ICC har dömt ut. Även i den propositionen berörde regeringen förhållandet mellan Romstadgans samarbetsbestämmelser och regeringsformen. Regeringen konstaterade att det främst var bestämmelsen i 12 kap. 3 § om åtal mot statsråd som framstod som problematisk och anförde därefter följande (prop. 2001/02:88 s. 59). Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen Olika lösningar kan diskuteras när det gäller detta teoretiska problem. En möjlighet vore att ändra åtalsreglerna i 12 kap. 3 § regeringsformen. Enligt bestämmelsen beslutas åtal mot den som är eller har varit statsråd för brott i utövningen av statsrådstjänsten av konstitutions- utskottet och prövas av . Ett annat sätt skulle kunna vara att utvidga den möjlighet som finns enligt 10 kap. 5 § regerings- formen att överlåta beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen till mellanfolklig organisation eller domstol. Regeringen framhöll dock att konsekvenserna av ändringar av det här slaget noga behövde analyseras innan de genomfördes. Sådana ändringar rörde grundläggande frågor om statsskicket och borde övervägas i särskild ordning med sikte på att beslut om eventuella grundlagsändringar skulle kunna fattas i anslutning till riksdags- valet . Det bör nämnas att Lagrådet i ett yttrande i frågan hade noterat att de aktuella grundlagsändringarna inte kunde antas slutligt förrän val, dvs. sannolikt en avsevärd tid efter det att Romsstadgan hade trätt i kraft. En konsekvens av detta blev således att det , då stadgan skulle komma att vara bindande för , inte fanns någon svensk lagstiftning som svarade mot alla förpliktelser enligt stadgan. Ett sådant tillvägagångssätt skiljde sig, enligt Lagrådet, från normal praxis vid tillträde till internationella konventioner. Att det, som regeringen anförde, framstod som högst osannolikt att det skulle komma att uppstå någon konflikt mellan regeringsformens bestämmelser och folkrättsliga skyldighet att samarbeta med ICC, kunde i sig inte vara ett tillräckligt argument för att avvika från den gängse principen att svensk lag ska överensstämma med internationella åtaganden. Principen gällde redan från det ögonblick då dessa åtaganden blev bindande för (prop. 2001/02:88 s. 218 f.). Under riksdagsbehandlingen tillstyrkte justitieutskottet, med vissa ändringar, regeringens förslag (bet. 2001/02:JuU17). Ut- skottet konstaterade, utan några närmare kommentarer, att vissa lagstiftningsfrågor alltjämt var olösta, t.ex. de grundlagsfrågor som aktualiserades redan i samband med beslutet att tillträda Romstadgan. Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen Överlåtelse av vissa rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter Åtagandet enligt Romstadgan aktualiserar som framgått frågan om möjligheter att överlåta vissa konstitutionella rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter, dvs. uppgifter som – enligt den i regeringsformen använda terminologin – direkt grundar sig på denna regeringsform. Överlåtelse av det slaget framstod som formellt möjlig enligt den ursprungliga lydelsen av 10 kap. 5 § (den dåvarande s.k. EG-paragrafen). Bestämmelsens första stycke, vilken hade sin grund i § 81 regeringsform, hade följande lydelse. Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer , regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ och ej avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Om sådan överlåtelse beslutar i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. I dåvarande 10 kap. 5 § andra stycket infördes även en uttrycklig möjlighet för att till vissa internationella organ överlåta andra rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter än sådana som enligt denna regeringsform tillkommer , regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ. Efter förslag års fri- och rättighetsutredning infördes ett förbud i 10 kap 5 § första stycket mot överlåtelse av befogenhet att begränsa någon av fri- och rättigheterna i 2 kap. (Medborgerliga fri- och rättigheter, SOU 1975:75, s. 177 f.). Med anledning av vissa tolkningsproblem som hade uppstått vid tillämpningen av 10 kap. 5 § tillsattes en särskild utredare att göra en översyn av bestämmelsen. I betänkandet RF 10:5 (SOU 1984:14) lämnades bl.a. förslag som syftade till att klarare ange vilka uppgifter som kunde överlåtas och att precisera förutsättning- arna för överlåtelse. I huvudsak innebar förslaget att avgränsningen av de funktioner som kunde överlåtas enligt dåvarande 10 kap. 5 § första stycket inte längre knöts till vissa organ (jfr , regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ). Det avgörande skulle i stället vara att beslutanderätten grundade sig direkt på regeringsformen. Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen Dessutom saknades det enligt förslaget anledning att medge överlåtelse av andra funktioner än på områdena för normgivnings-, finans- och traktatmakt. Det ansågs nämligen otillfredsställande att bestämmelsen dittills formellt hade tillåtit – visserligen i begränsad omfattning – överlåtelse av vissa för den svenska suveräniteten fundamentala funktioner som t.ex. , talmannens och statsministerns befogenheter i samband med regeringsbildning. Utredningen konstaterade att det givetvis inte gick att mera exakt förutsäga vilka konkreta funktioner som kan bli aktuella för överlåtelse. Vårt förslag syftar sålunda till att begränsa delegationsmöjligheterna till att avse områden, inom vilka behov av sådan typiskt kan uppstå (SOU 1984:14 s. 74 f.). Utredningen anförde att kriteriet att en beslutanderätt grundas direkt på regeringsformen klargjorde att olika befogenheter som visserligen på ett eller annat sätt omtalas men inte hämtar sitt omedelbara stöd i regeringsformen utan i normer av lägre dignitet, faller utanför stadgandets tillämpningsområde. Enligt en annan, mer positivt inriktad definition, rörde det sig om direkta kompetensregler som tillförsäkrade det aktuella organet en konkret angiven beslutanderätt (s. 81). I betänkandet berördes delvis frågan om vilka rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som på detta sätt fick anses direkt grundande på regeringsformen. På området för rättskipning ansågs så vara fallet med Högsta domstolens och Regeringsrättens principiella befogenheter att vara slutinstans på sina respektive områden (se 11 kap. 1 §) och att fungera som resningsinstanser (11 kap. 11 §, bestämmelsen omfattar även återställande av försutten tid). De högsta instan- sernas ställning på dessa områden ansågs dock inte hindra att enskilda rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter överläts. Utredningen påtalade i det här sammanhanget även Högsta domstolens särskilda uppgifter enligt 12 kap. 3 och 8 §§ att i vissa fall pröva åtal mot statsråd och ledamot av eller Regeringsrätten. När det gällde förvaltningsuppgifter konstaterade utredningen att Justitiekanslern enligt 12 kap. 8 § ges en uttrycklig befogenhet att bl.a. fungera som åklagare vid beivrande av brott begånget i tjänsten av ledamot av eller Regeringsrätten. Enskilda förvaltningsuppgifter som regeringen utför inom ramen för sin förvaltningsmakt ansågs i sig inte grundade direkt på regeringsformen. Utredningen framhöll vidare förvaltnings- uppgifter som utfördes av eller organ som är knutna till Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen Här nämndes bl.a. uppgift att pröva medgivande till talan mot riksdagsledamot (4 kap. 8 §), beslut i fråga om åtal mot statsråd (12 kap. 3 §), befogenhet att besluta om tillstånd i särskilda fall till förvaltnings- och förfogandeåtgärder avseende statens egendom (9 kap. 9 §) samt exklusiva rätt att ge ut sedlar (9 kap. 13 §). Till dessa torde kunna läggas de uppgifter som även JO tilldelas enligt 12 kap. 8 § vid åtal eller disciplinansvar när det gäller de högsta domarna. Utredningens förslag godtogs utan erinringar och ändringen trädde i kraft . Bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket fick då en lydelse som i sak som motsvarar det nuvarande andra stycket i paragrafen. På motsvarande sätt ändrades bestämmelsen i dåvarande andra stycket om överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter så att den inte längre knöt an till vissa organ. Överlåtelse- möjligheterna ändrades till att avse sådana rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som ej grundar sig på denna regeringsform. Även andra förändringar genomfördes då i bestämmelsen (se nuvarande 10 kap. 5 § fjärde stycket.) infördes i 10 kap. 5 § första stycket en särskild bestämmelse om överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU- samarbetet (se avsnitt 30.1.2). Bestämmelsen reglerar även över- låtelse av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter på EU-området. En konsekvens av detta är att bestämmelserna i nuvarande andra och fjärde stycket inte längre tillämpas vid överlåtelse inom ramen för EU-samarbetet. 36.2.1Det rättsliga immunitetsskyddets omfattning Vår bedömning: Bestämmelsen i 4 kap. regeringsformen om ett visst rättsligt immunitetsskydd för riksdagsledamöter framstår som lämpligt avvägd och bör därför inte ändras. Vår genomgång av regeringsformens regler om åtal och rättslig immunitet har inte gett oss anledning att föreslå några förändringar av immunitetsskyddets utformning när det gäller statsråd, stats- chefen och de högsta domarna. När det gäller de högsta domarna, Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen bör här dock nämnas att vi i avsnitt 22.2.2 föreslår en förändring av formerna för prövning av åtal och avskedande avseende justitieråd. Såsom angetts i det ovan berörda tillkännagivandet från (bet. 2000/01:KU11 s. 30) finns det däremot anledning att överväga om den nuvarande regleringen i 4 kap. 8 § regeringsformen (som motsvaras av 4 kap. 12 § i vårt förslag) avseende riksdagsledamöter är rätt avvägd. Av paragrafens första stycke följer att medgivande krävs för väckande av straff- eller civilrättslig talan samt för frihetsberövande och meddelande av förbud att resa inom riket när åtgärden avser en nuvarande eller tidigare riksdagsledamots yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget. Det bör noteras att bestämmelsen inte innebär att särskilda straffbestämmelser tillämpas för riksdags- ledamöter. Samma lagregler gäller för en riksdagsledamot som för andra i fråga om vad som är tillåtet och förbjudet. Bestämmelsen i nuvarande 4 kap. 8 § första stycket syftar till att skydda riksdagsledamöternas yttrandefrihet och självständighet i utövningen av uppdraget. ges möjlighet att förhindra att rättsliga åtgärder vidtas för att hindra eller störa en riksdagsledamot i utövandet av uppdraget. En första fråga att ställa i sammanhanget är om den här typen av rättsligt immunitetsskydd är motiverat för riksdagsledamöter. En given utgångspunkt för resonemanget är här att lagen bör gälla lika för alla och att varje avvikelse från detta synsätt förutsätter att starka skäl föreligger. Skyddet för riksdagsledamöters möjligheter att utöva uppdraget är utan tvekan ett sådant intresse som motiverar en särskild reglering. Det kan visserligen under normala förhållanden framstå som uteslutet att rättsliga åtgärder används för att hindra en riksdagsledamot från att fullgöra sitt uppdrag. Grundlagen måste dock räkna även med orostider. I tider av oro är det inte otänkbart att rättsliga åtgärder kan användas i otillbörligt syfte. Det är därför vår bedömning att det finns principiella skäl att behålla det nuvarande immunitetsskyddet i 4 kap. 8 § första stycket.