sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — I sitt delbetänkande Ett svenskt havsmiljöinstitut (SOU 2006:112) har föreslagit att ett vetenskapligt havsmiljöinstitut etableras med verksamhet vid univer- sitet, , och . Förslaget innebär att de centrumen avvecklas i sin nuvarande form och blir en del av havsmiljöinstitutet. Utredningen har också föreslagit att det inom ramen för institutet byggs upp en central, vetenskapligt högkvalitativ analysavdelning för att effekti- och förbättra samarbetet i kunskapsfrågor. Med anledning av de ökande kraven på samordning av kunskaps- arbetet i alla vattenrelaterade frågor, inte minst inför genomföran- det av det kommande , behöver de tidigare kommittédirektiven konkretiseras ytterligare. Utredningen skall föreslå vad som inom ramen för sektorsansvaret bör göras för att ytterligare effektivisera samarbete och samverkan mellan olika myndigheter och statliga institut i kunskapsfrågor på vattenområ- det. Utöver det kommande EG-direktivet skall en utgångspunkt vara det s.k. ramdirektivet för vatten. Förslaget skall utformas så att internationell samverkan gynnas och möjligheter att delta i inter- nationella program optimeras. Ökad tillgänglighet till data har i sin aktionsplan för havsmiljön (Rapport 5509, ) i samråd med 15 andra myndigheter lyft fram behovet av ökad tillgänglighet till miljödata som rör hav och kuster samt behovet av samordning och översyn av sekretess- frågor. Bakgrunden är att sådana data samlas in i en rad olika sammanhang och av olika aktörer. En del av dessa data är direkt tillgängliga, medan tillgängligheten till andra data begränsas av ekonomiska eller privaträttsliga skäl. Förekomsten av många lokala övervakningsprogram – ibland med olika utförare över tiden – kan i sig utgöra ett åtkomlighetsproblem. Ökad tillgänglighet till data ger ökade förutsättningar för berörda myndigheter att genomföra effektiva åtgärder i havsmiljöarbetet. Även forskare och andra med havsmiljörelaterad verksamhet kan behöva ökad tillgång till data. Utredningen skall granska tillgängligheten till de vattenrelate- rade data som är relevanta för havsmiljöarbetet och föreslå vilka konkreta åtgärder som bör vidtas för att tillgängligheten skall kunna öka. Utredningen skall vidare föreslå hur ett övergripande system för datasamordning, som bygger på att olika väsentliga samhällsintressen tillgodoses, bör vara konstruerat så att berörda myndigheters, forskares och andra aktörers behov av data kan till- godoses så långt som möjligt. Samordnat nyttjande av forsknings- och undersökningsfartyg m.m. En rad olika myndigheter, forskningsinstitut, universitet och andra aktörer bedriver verksamhet i hav och vid kust som kräver använd- ning av fartyg. Som exempel kan nämnas generell övervakning av fiske och jakt, tillsyn av skyddade områden, miljöövervakning, djupkartering, forskning och provtagning av biologiska och kem- iska förhållanden. Av olika skäl är dessa aktiviteter svåra att sam- ordna. Mindre fartyg kan handhas av personer vars arbetsuppgifter även går utöver själva driften av fartyget. Sådana mindre fartyg har dock liten räckvidd och kan i princip bara användas inomskärs. Dessa samnyttjas sannolikt i liten utsträckning. Vissa medelstora fartyg kräver viss fast besättning, men kan användas på de och på öppet hav i lugnt väder. Möjligheterna till samnytt- jande är här större. Verksamhet till havs i hårt väder kan enbart ske med stora fartyg och med särskilt utbildad besättning och speciell utrustning. Dessa fartyg har också ofta laboratorium ombord och är mycket kostnadskrävande, varför de ofta kräver samnyttjande mellan olika intressenter. enda oceangående forsknings- och undersökningsfartyg, U/F Argos, behöver ersättas med nya ändamålsenliga och miljövänliga fartygsresurser. Utredningen skall inhämta kunskap om berörda myndigheters och andra relevanta verksamhetsutövares behov och omfattning av utsjöverksamhet. Behovet av fartyg i mellanklassen med betydande räckvidd och som är möjliga att tillfälligtvis använda på öppet hav bör särskilt undersökas. Utredningen skall vidare inventera före- komsten av fartyg i som är lämpliga för undersöknings- och forskningsverksamhet i kustvatten och på öppet hav samt bedöma nyttjandegraden hos dessa fartyg. Utredningen skall med den kun- skapen som grund redovisa vilka möjligheter som finns att sam- ordna användningen av olika typer av fartyg och vilka samord- ningsvinster som kan göras samt ge förslag på ett system för bättre samverkan och samnyttjande av dessa fartyg. Utredningen skall vidare, i samråd med och andra berörda myndigheter, utifrån en samlad behovsanalys sammanställa vilka krav som bör ställas på oceangående fartygsresurser för forsknings- och undersökningsändamål som kan ersätta U/F Argos samt ange såväl samhälls- som företagsekonomiska för- och nack- delar med olika alternativ. En utgångspunkt bör vara att dessa far- tygsresurser kompletterar andra forsknings- och undersöknings- fartyg i närområde, i syfte att möjliggöra samutnyttjande med fartyg i andra länder. Möjligheterna till delfinansiering från EU bör även undersökas. Konsekvensanalyser och förslag till finansiering I likhet med de ursprungliga direktiven skall konsekvensanalyser av samtliga förslag presenteras och förslag till finansiering av åtgärder med statsfinansiella konsekvenser lämnas. Utredningen skall dess- utom särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för närings- livet. De förslag utredningen lämnar skall utformas så att företags administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. I de fall utred- ningens förslag får konsekvenser för företag skall samråd ske med . Arbetets genomförande och redovisning av uppdraget Utredningen skall samråda med berörda aktörer i enlighet med de ursprungliga direktiven. När det gäller organisatoriska lösningar skall samråd ske med utredningen om översyn av den statliga för- valtningens uppgifter och organisation (Fi 2006:08) och med ut- redningen om fördjupad prövning av verksam- het (M 2007:02). Uppdraget skall redovisas i sin helhet . Underlagsrapporter samt kontaktpersoner i andra länder Följande underlagsrapporter har tagits fram på uppdrag av utred- ningen: 1.Kartläggning av svensk miljöövervakning och annan undersök- ningsverksamhet med bäring på havsmiljön. och , IVL , rapport (2007). 2.Marin miljøovervåkning i – organisering, gjen- nomføring, koordinering, datatilgjengelighet, forskningsbasis og ressursbruk. , Norsk institutt for vannforskning, . 3.Dansk marin miljøovervågning. , Miljøundersøgelser, . 4.Operativ miljöövervakning på vattenförvaltningsområdet. och , Advokatfirman , och , . (Överlämnad av Natur- vårdsverket till utredningen som redovisning av uppdrag nr 4 i kapitel 1.) 5.Om kostnadsansvaret för miljöövervakning på vattenförvalt- ningsområdet. (/uredningar) 6.Röster om effektivare kommunikation av nya rön om havsmil- jön. En omvärldsanalys för . 7.Havsmiljökommunikation – en teoretisk beskrivning. 8.Kostnader för kunskap inom svensk havsmiljöförvaltning. Kostnadsanalys av informationsutbyte samt inventering av utvalda databaser åt . och , , . 9.Samordnat nyttjande av forsknings- och undersökningsfartyg m.m. , , . 10.Kravställning på ett oceangående forsknings- och undersök- ningsfartyg. 11.Krav och analyser rörande oceangående fartygsresurser för svenska myndigheters forsknings- och undersökningsverksam- het. 12.Det rättsliga skyddet av den miljön i och . Gällande internationella och europeiska regler. och , , 2007- 12-21. (Rapporten finns i sin helhet återgiven i bilaga 4.) 13.Rapport för gällande marin fysisk plane- ring i . , rm2rm, 2008-03- 13. Personer som utredningen träffat i andra länder har i länderna runt träffat föl- jande personer: , Head of delegation, HELCOM, By- og land- skapsstyrelsen , By- og landskabsstyrelsen , By- og landskabsstyrelsen , Head of delegation HELCOM, ronment , Das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydro- graphie (BSH) , Das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydro- graphie (BSH) , Ministry for Labour, and Regional Department, , Head of delegation HELCOM, , , och , miljöcen- tral , Head of delegation HELCOM, Authority , Ministry of the Environment, Head of delegation, HELCOM , Ministry of the Environment , Ministry of the Environment Det rättsliga skyddet av den miljön i och Gällande internationella och europeiska regler 1TP PT Professor i internationell rätt vid 2TP PT doktor, gästlärare i miljörätt vid IAllmänt om havsrättsliga zoner och skyddet av den miljön Skyddet av den miljön – allmänna regler.......... Skyddet av den miljön – specifika fall.............. IIDet internationellrättsliga skyddet av och miljö Förorening från fartyg ............................................... Föroreningar från landbaserade källor......................... Havsbaserad verksamhet och installationer ................. Biologisk mångfald/naturskydd .................................. Främmande arter och barlastvatten ............................ IIIDet europarättsliga skyddet av och miljö Det geografiska tillämpningsområdet för relevanta EG- regler för skyddet av den miljön....................... Gemenskapens rättsakter för skyddet av den Fiske och bevarande av levande naturresurser.............. Förhållandet mellan internationell miljörätt och De rättsliga möjligheterna och begränsningarna ........... En effektiv mellanstatlig organisation ......................... Implikationer för den nationella förvaltningen.............. Källor och bakgrundsmaterial ............................................ IAllmänt om havsrättsliga zoner och skyddet av den miljön är omgivet av ett ömtåligt havsområde i och ett av världens mest trafikerade havsområden i . Landet är part i alla viktiga regionala och globala konventioner som har bety- delse för skyddet av dessa havsområden. Utgångspunkten i alla dessa överenskommelser är en uppdelning av havet i olika zoner och en avvägning mellan kuststaters och flaggstaters intressen inom varje zon. Huvudregeln är att ju närmare kusten desto större är kuststatens intresse och således dess behörighet och makt. Den mest omfattande globala överenskommelsen inom detta område är som antogs 1982 och trädde ikraft 1994.TPF3FPT Samtliga kuststater runt och har anslutit sig till denna konvention. Dessutom är en allmän uppfatt- ning att större delen av konventionens innehåll, särskilt dess del XII angående skyddet av den miljön, är internationell sed- vanerätt. Det innebär att alla stater är rättsligt bundna av denna dels innehåll oavsett om de är konventionsparter eller ej. I det följande beskrivs de olika havsrättsliga zonerna och staters befogenheter inom dessa. För att reglera staternas rättigheter och skyldigheter har haven delats in i olika havsområden. Den yttre gränsen för dessa zoner mäts från baslinjen. Den grundläggande regeln i folkrätten har varit att baslinjen utgörs av lågvattenlinjen utmed kusten. En sådan linje kallas normal baslinje och tillämpas när kusten är rak och regelbun- den. När kustlinjen är mycket oregelbunden eller när en rad öar ligger utmed kusten kan kuststaterna dra räta baslinjer istället för normala. Räta baslinjer dras genom att lämpliga punkter utmed låg- vattenlinjens yttersta sträckning mot havet förbinds. När före- komsten av öar tillåter räta baslinjer, ska linjen dras mellan de öar som är belägna längst ut i havet. Metoden med räta baslinjer har 3TP PT SÖ 2000:1. antagits som en allmänt accepterad regel i artikel 7 kon- vention. Sveriges kuster är liksom och i allmänhet antingen oregelbundna eller kantade av oräkneliga öar, , skär och rev. räta baslinjer fastställdes formellt genom en kung- lig kungörelse av . I lag (1966:374) om Sveriges sjö- territorium, som ändrades genom lag (1979:1140), modifierades de räta baslinjer vars brytpunkter var skär som inte permanent låg under vatten. Baslinjerna som fastställdes i den lagen gäller fort- farande. Inre vatten består, förutom av nationellt vatten såsom floder och sjöar inom statens territorium, av vatten innanför baslinjen (artikel 8). Hamnar, bukter och flodmynningar är normalt inre vatten. Inre vatten är en integrerad del av kuststaten som den åtnjuter full territoriell suveränitet över. Andra staters fartyg har ingen generell rätt att passera genom en kuststats inre vatten och folkrätten erkänner inte någon rätt till tillträde för utländska fartyg till kust- statens hamnar. Normalt utser dock kuststaten ett antal av sina hamnar till internationella hamnar, som anses öppna för internatio- nell handelstrafik. Kuststaten har rätt att vägra utländska krigs- eller andra statsfartyg tillträde till sina hamnar. I princip har kuststaten rätt att tillämpa sin lagstiftning på utländska fartyg som befinner sig i statens inre vatten inklusive dess hamnar. Det utländska fartyget fortsätter emellertid att även lyda under flaggstatens lagar och verkställande makt. Kuststatens rätt att tillämpa sina lagar i sitt inre vatten är underkastad begräns- ningar som följer av främmande statsfartygs immunitet i detta havs- område liksom i andra havsområden. Kuststaten tillämpar normalt sina lagar endast när dess intressen direkt berörs. Förhållanden som endast rör fartygets inre ange- lägenheter överlåts till myndigheterna i flaggstaten. När ett brott stör lugnet eller ordningen i en kuststats inre vatten görs normalt kuststatens jurisdiktion gällande. En grov förorening av inre vatten är ett sådant brott. Fartyg kan beläggas med kvarstad som ett led i en civilprocess i kuststaten. De kan också kvarhållas om de befinns vara i sjöovärdig kondition. kan i princip tillämpa sina nationella lagar inom sitt inre vatten på samma sätt som de tilläm- pas i övriga delar av landets territorium. Det är endast utländska statsfartyg som har immunitet och är undantagna från tillämp- ningen av nationella lagar. Artikel 2 konvention definierar territorialhavet som ett angränsande havsområde. Bredden av territorialhavet kan, enligt artikel 3, vara högst från baslinjen. beslu- tade att – med några undantag – utöka sitt territorialhav från 4 [lag (1978:959) om ändring i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium]. , och utvidgade sina territorialhav , 1999 respektive 2004. anses rättsligt sett utgöra en del av kuststatens territorium och står under dess suveränitet. På så sätt finns det en likhet mellan inre vatten och territorialvatten, som tillsammans kallas för sjöterritorium. Det finns dock en stor skillnad mellan dessa två begrepp. Medan alla andra staters fartyg har rätt till oskadlig genomfart av kuststatens territorialhav (artikel 17), saknas en sådan rättighet i inre vatten. Rätten till oskadlig genomfart kan normalt inte förnekas ett främmande fartyg, men den kan hävas tillfälligt (artikel 25). Med genomfart avses både att passera territo- rialhavet utan att inlöpa till inre vatten och att inlöpa till eller gå till havs från inre vatten (artikel 18). En kuststat har rätt att reglera trafiken inom sitt territorialvatten genom att bestämma farleder och inrätta trafiksepareringssystem inom territorialhavet [artikel 22(3)]. Den har däremot inte rätt att förbjuda trafik inom hela ter- ritorialhavet med hänvisning till risken för miljön. Rätten att reglera trafiken ska tillämpas med vederbörlig hänsyn till den inter- nationella sjöfartsorganisationens (IMO) rekommendationer och till farleder som enligt hävd används för internationell sjöfart. Genomfarten anses oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. I artikel 19 nämns tolv olika typer av verk- samhet i kuststatens territorialhav vilka anses vara skadliga, bl.a. allvarlig förorening av vatten. Kuststaten får vidta nödvändiga åtgärder för att hindra sådan genomfart som ej är oskadlig (artikel 25). Rätten för utländska fartyg till oskadlig genomfart i svenskt 4TP PT I resten av denna rapport används begreppen territorialhav och territorialvatten växel- vis. territorialhav finns reglerad i förordning (1992:118) om tillträde till Sveriges sjöterritorium av främmande statsfartyg och luftfartyg (tillträdesförordningen). Denna förordning behandlar huvudsak- ligen statsfartygs (örlogsfartyg, forskningsfartyg samt andra fartyg och svävare som ägs eller brukas av en stat och nyttjas i icke- kommersiellt syfte) tillträde till svenskt territorialhav. Under oskadlig genomfart har statsfartyg som nyttjas i icke- kommersiellt syfte rätt till immunitet mot kuststatens jurisdiktion (artikel 32). Vad gäller övriga fartyg har kuststaten en generell straffrättslig jurisdiktion och rätt att företa undersökningar och anhållanden ombord på utländska fartyg som har lämnat dess inre vatten och passerar genom territorialhavet [(artikel 27 (2)]. Sådana åtgärder får inte vidtas ombord på ett utländskt fartyg som kom- mer från en främmande hamn och passerar genom kuststatens ter- ritorialhav utan att anlöpa inre vatten. Undantagen är överträdelser av nationella lagar för skyddet av den miljön i den ekono- miska zonen och andra nationella lagar angående kuststatens rät- tigheter i dess ekonomiska zon [artikel 27 (5)]. Kuststaten får inte på civilrättslig grund vidta exekutiva åtgärder mot fartyget eller förordna om kvarstad utom såvitt avser förplik- telser eller ansvar som fartyget ådragit sig under eller före dess genomfart av kuststatens sjöterritorium (artikel 28). Om ett ut- ländskt fartyg har lämnat kuststatens inre vatten och passerar genom territorialhavet har kuststaten rätt att förordna om kvarstad med avseende på fartyget för att vidta civilrättsliga åtgärder. Den angränsande zonen (tilläggszonen) är ett havsområde, angrän- sande till och belägen utanför territorialhavet, i vilken kuststaten har begränsad befogenhet att verkställa tull-, skatte-, hälso- och immigrationslagar. Enligt havsrättskonventionens artikel 33 är den maximala bredden av den angränsande zonen från baslinjen. Inom denna zon kan kuststaten i den angränsande zonen utöva nödvändig kontroll för att: (a) förhindra överträdelser av författningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsovård inom dess territorium eller territorialhav och (b) bestraffa överträ- delser av ovan nämnda lagar vilka begåtts inom dess territorium eller territorialhav. Bland de nordiska staterna har en angränsande zon om och tio. väger att inrätta en angränsande zon. En sådan zon kan endast indi- rekt ha betydelse för skyddet av miljön. Den ekonomiska zonen definieras som ett område utanför territo- rialhavet och angränsande till detta, vars bredd inte får sträcka sig utöver från baslinjerna (artikel 55 och 57). Detta område har en specifik rättslig karaktär som skiljer sig från både territorialhavet, som står under kuststatens suveränitet, och det fria havet som inte står under någon stats jurisdiktion och är öppet för alla. Enligt artikel 56 finns det tre slags rättigheter som en kuststat har i sin ekonomiska zon: 1- suveräna rättigheter (nästan obegrän- sad befogenhet) med avseende på att utforska, utnyttja och förvalta naturtillgångarna (både levande och icke levande) och andra eko- nomiska resurser såsom att framställa energi från vatten, strömmar och vindar; 2- jurisdiktion (befogenhet inom ramen för de interna- regler och normer som bestäms av den internationella sjö- fartsorganisationen) med avseende på att uppföra och använda konstgjorda öar, anläggningar, marinvetenskaplig forskning och skyddet och bevarandet av den miljön; 3- andra rättigheter (begränsad befogenhet) som följer av andra delar av konventionen såsom de rättigheter en kuststat kan utöva i den angränsande zonen där en sådan zon bildats. När staten utövar sina rättigheter i den ekonomiska zonen ska den ta vederbörlig hänsyn till andra staters rättigheter [artikel 56 (2)]. I den ekonomiska zonen har andra stater frihet till sjöfart och överflygning, till att lägga ut undervattenskablar och rörledningar samt till annan enligt folkrätten legitim användning av havet i sam- band med dessa friheter [artikel 58 (1)]. Konventionen definierar inte vad »annan enligt folkrätten legitim användning» egentligen innebär. Andra stater kan utöva de nämnda friheterna i den eko- nomiska zonen med vederbörlig hänsyn tagen till kuststatens rät- tigheter. De ska också iaktta de lagar och författningar som anta- gits av kuststaten och andra folkrättsliga regler i den mån dessa inte är oförenliga med konventionens bestämmelser rörande den eko- nomiska zonen [artikel 58 (3)]. Begränsningarna som kuststaten genom lagstiftning kan göra i de friheter andra stater åtnjuter i den ekonomiska zonen antyder att friheterna är relativt begränsade i den ekonomiska zonen jämfört med i det fria havet. upprättade sin ekonomiska zon genom lag (1992:1140) om ekonomiska zon. Övriga och samtliga kuststater vid har ekono- miska zoner. Vattenområdet utanför kuststaters ekonomiska zoner kallas för det fria havet. Inom detta område är alla stater (såväl kust- som flagg- stater) jämställda vad gäller havets friheter. Ingen stat har större rättighet eller befogenhet. Alla stater har en allmän skyldighet att skydda och bevara den miljön (artikel 192). Om ett fartyg allvarligt förorenar den miljön på det fria havet och sedan frivilligt anlöper en hamn, har hamnstaten behörighet att inleda en rättsprocess mot fartyget trots att föroreningen har skett utanför kuststatens alla havsområden (artikel 218, härom nedan). Det fria havet är öppet för alla stater. På det fria havet tillämpas principen om havets frihet. Den innefattar sex friheter: frihet till sjöfart, fiske, överflygning, utläggande av undervattenskablar och rörledningar, uppförande av konstgjorda öar och andra anlägg- ningar samt till vetenskaplig forskning. Denna lista är inte uttöm- mande och den kan utökas med andra allmänt accepte- rade friheter. Friheterna ska utövas med vederbörlig hänsyn till andra staters intressen vid deras utövande av det fria havets frihet [artikel 87 (2)]. Som huvudregel lyder fartyg på det fria havet under flaggstatens exklusiva lagstiftande och verkställande jurisdiktion. Om en kolli- sion inträffar på det fria havet med två stater inblandade har både staten i vilken svaranden arbetar (flaggstaten) och staten i vilken han är medborgare straffrättslig jurisdiktion (artikel 97). Flagg- statens jurisdiktion anses dock ha företräde. Det finns några undantag från huvudregeln om flaggstatens jurisdiktion. Förore- ningar som härrör från sjöolyckor på det fria havet (artikel 221) är ett brott på det fria havet mot vilket kuststaten har rätt att interve- nera. Ett viktigt undantag från regeln om flaggstatens jurisdiktion är kuststatens rätt till förföljande. Enligt artikel 111 har kuststaten, när den har goda skäl att tro att ett utländskt fartyg brutit mot dess lagar, rätt till förföljande med hjälp av statsfartyg eller militära luftfartyg. Vid brott mot lagar i det inre vattnet eller territorialhavet, måste förföljandet påbörjas när det utländska fartyget eller en av dess båtar fortfarande befinner sig i något av dessa havsområden. Vid brott mot nationella lagar angå- ende den ekonomiska zonen eller kontinentalsockeln kan omedel- bart förföljande av ett utländskt fartyg företas om fartyget fort- farande befinner sig inom dessa zoner. Förföljandet, som bör vara oavbrutet, kan fortsätta på det fria havet till dess det utländska fartyget antingen stoppas eller går in i sitt eget eller en tredje stats territorialhav. När förföljande påbörjas behöver inte det förföljande fartyget eller luftfartyget vara i samma zon som det förföljda fartyget. Ett statsfartyg eller militärt luftfartyg kan överta förföljandet från luftfartyget som påbörjade det. Begreppet »kontinentalsockeln» som geografisk term avser fort- sättningen av landmassan under havet. Normalt sträcker sig konti- nentalsockeln till ett avstånd om från baslinjen. Kuststatens rättigheter på kontinentalsockeln är begränsade till naturresurser. Vrak som ligger på sockeln (t.ex. vraket av Estonia som ligger på kontinentalsockel) är således undantagna från kuststatens jurisdiktion. Öar är berättigade till en egen konti- nentalsockel.