sou · GXB381 · 2009-10-01 00:00:00 — En tydligare lagstiftning skulle kanske kunna hjälpa till att lösa knuten och tydliggöra förväntningarna på personal i trafikföre- tagen. är angelägen om att stärka resenärernas rätt till ersättning och vill helst ha ett utökat ansvar med ersättning för följdkostnader/skada i samband med försening. Handikapporganisationerna är ganska luttrade och konstaterar att det funnits regler om tillgänglighet utan att mycket har hänt. Man är självfallet positiv till EU:s förslag men också ange- lägen om att få behålla färdtjänsten i nuvarande form och orolig för att färdtjänst byts ut mot kollektivtrafik med sämre tillgänglighet. Nedan följer några korta resuméer av mötena. Resenärsforum är angelägna om att passagerarnas rättigheter tas till vara lika oavsett vilken transportör som anlitas. Ersättning skall ges vid försening både för reskostnaden och för eventuella följdkost- nader. Transportören bör ha en försäkring som täcker sådana kostnader. Resor kan ev. undantas från för- seningsersättning, men helst inga undantag alls. Lagen om information till resenärerna är för trubbig och behöver stärkas. Svensk Kollektivtrafik ser inte några stora problem att tillämpa lag- stiftningen från EG förutom frågorna om resegaranti och ersättning vid försening som är svåra att tillämpa vid obokad trafik. Man vill därför ha undantag för lokal och regionaltrafiken men ser inga problem om att lyfta in de flesta reglerna, om exempelvis ledsagning, i en kompletterande nationell lagstiftning. Trafik- huvudmännen har resegarantiregler som ersätter resenärer för taxikostnader vid förseningar. Ingen återbetalning av biljettpriset förekommer utan enbart ersättning för taxikostnad. En utredning om förseningsersättning pågår enligt uppgift på . har framförallt svårt att leva upp till kraven på assistans på bussen och vid på och avstigning, att ta sig till toaletten och hjälp vid pauser i resan. Man hänvisar till fack- föreningen som kräver att chauffören inte skall behöva lämna förarplatsen. Det blir då mycket svårt att hjälpa en funktionshind- rad på och av bussen. I övrigt har man inte tagit ställning till förordningarna. BR ansluter sig till hela resan-perspektivet och vill gärna ha bytespunkter med assistans och möjlighet att boka ledsagning. Samtrafiken är mycket positiva till gemensamma lösningar för att uppfylla kraven i förordningarna. Man har kompetens att hantera frågor om boknings- och informationssystem om man får sådana uppdrag från sina ägare. Samtrafiken initierar inte projekten utan agerar på uppdrag av ägarna. Samtrafiken förvaltar Riksdatabasen som är en grund för ett gemensamt informations- och bokningssystem. Man deltar nu i ett projekt för ett bokningssystem för ledsagning på tåg och järn- vägsstationer. lokaltrafik visar stort intresse för att kunna genomföra bestämmelserna i . Interna projekt finns redan för ledsagning och i den nya upphandlingen av tunnelbana i ökar man resenärsservicen betydligt. Det finns dock ingen riktig samordning inom SL mellan olika upp- handlade operatörer. SL är intresserade av en nationell och trafik- slagsövergripande lösning för ledsagning och anser att den anrops- styrda färdtjänsten då skall ingå som en del. SL tar över ansvaret för färdtjänsten i länet. Handisam är angelägna om hela resan-perspektivet och om att ledsagning garanteras även i lokal och regionaltrafiken även om undantag görs från EU-förordningarna. En viss miniminivå av utpekade stationer med ledsagning måste erbjudas i de lokala näten. Man vill också att kraven på förbokningstid skall vara betydligt mindre i lokaltrafiken för att möjliggöra spontanare resor, max 2 lokalt och max nationellt. fungerar inte samordningen mellan olika trafikhuvudmän och operatörer. För funktionshindrade är det önskvärt att kunna få information om vilken typ av fordon som trafikerar en avgång, eftersom det ofta är avgörande för tillgängligheten. Den informationen finns inte . Handisam vill gärna ha en regel om påföljd vid bristande tillgänglighet eller utebliven service. En sådan lag finns i . Den intervjuade ansvarar för färdtjänst- området och påpekade vikten av utbildning av utförare och kvali- tetssäkring av verksamheten genom att aktivt följa upp klagomål. Det finns stora möjligheter till besparingar genom att byta från färdtjänstresor med bil till kollektivt resande med buss eller tåg. Man är positiv till tanken på ett utvalt nät av bytespunkter i alla trafikslag. En telefonkontakt har tagits med det svenska sekretariatet för transportfrågor i för att höra om tidplan för buss och sjötrafikförordningarna. Båda kommer att presenteras i en första läsning i parlamentet , troligen kan ett beslut komma först vid den andra läsningen . Genomförandetiden är efter beslut vilket då skulle innebära att alla förordningarna kommer att gälla från och med slutet av 2010. HSO / DHR. Handikapporganisationerna är mycket angelägna om ett hela resan-perspektiv. Alla trafikslag måste ingå om ett nor- malt resande skall kunna genomföras. I första hand gäller att till- gängligheten skall vara så hög som möjligt i hela området runt bytespunkten. Ett nät av bytespunkter med ledsagning är mycket intressant förutsatt att det inte helt ersätter möjligheten till färdtjänst. Det skall vara ökade möjligheter till resa, inte främst besparingsskäl som skall vara drivande. Den anropsstyrda och den övriga kollektivtrafiken måste kom- plettera varandra. Färdtjänstlagstiftningen bör därför harmoniseras med kollektivtrafiklagstiftningen. Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik Bedömning av konsekvenser WSP Analys & Strategi är en konsultverksamhet inom samhälls- utveckling. Vi arbetar på uppdrag av myndigheter, företag och organisationer för att bidra till ett samhälle anpassat för samtiden såväl som framtiden. Vi förstår de utmaningar som våra uppdrags- givare ställs inför, och bistår med kunskap som hjälper dem hantera det komplexa förhållandet mellan människor, natur och byggd miljö. Regeringen beslutade om direktiv till en översyn av lagstiftningen på kollektivtrafikområdet. Utredningen om en ny kollektivtrafiklag (N 2008:03) syftar till att göra kollektivtrafiken mer attraktiv för fler resenärer. Uppdraget är främst inriktat på att utforma en sammanhållen lag som ger goda förutsättningar för dynamik och flexibilitet inom kollektivtrafikområdet. Resenärens behov och entreprenörernas roll anges vara en viktig utgångspunkt för arbetet. Utredningen har uppdragit åt WSP Analys & Strategi att ge utredningen konsultstöd för konsekvensanalyser. Som ett led i detta uppdrag har WSP Analys & Strategi i denna promemoria försökt belysa konsekvenserna av utredningens förslag om rese- närers rättigheter. I enlighet med utredningsdirektiven har de analyser och bedöm- ningar som redovisas fokuserats på vilka direkta och indirekta kostnads- och konkurrenseffekter de olika föreslagna förändring- arna i resenärernas rättigheter kan tänkas få för olika delar av kollektivtrafikområdet. Vidare belyses lagstiftningens effekter för resenärerna i form av direkta och indirekta kostnader och vinster som kan sammanhänga med ändrade regler och förutsättningar i övrigt. Rapporten har utarbetats av , , , och (uppdragsansvarig) vid WSP Analys & Strategi. WSP Analys & Strategi Utgångspunkter för arbetet........................................ Förutsättningar för konsekvensanalysen .................. Några avgränsningar och preciseringar ..................... Metod och data........................................................ Dataunderlag för analyserna ...................................... Några nyckeltal om trafiken....................................... Kostnader och intäkter i kollektivtrafiken................ Resor och resefrekvens i olika ortstyper................... Transportmedel och trafikformer.............................. 4.5Effektsamband för lokal och regional Förseningar och störningar i kollektivtrafiken......... Information och tillgänglighet................................... Resenärers nytta av minskade störningar.................. Bilaga 3 SOU 2009:81 Konsekvenser av förslagen ......................................... Resenärers rätt till information.................................. 5.3Rättigheter i samband med förseningar och störningar i trafiken .................................................... Särskilda rättigheter för funktionshindrade .............. Resenärsrättigheterna har en nyttosida ..................... Samlad bedömning av konsekvenser........................... Regeringen beslutade om direktiv till en översyn av lagstiftningen på kollektivtrafikområdet. Utredningen om en ny kollektivtrafiklag (N 2008:03) syftar till att göra kollektivtrafiken mer attraktiv för fler resenärer. Utredningen har uppdragit åt WSP Analys & Strategi att ge utredningen konsultstöd avseende kon- sekvensanalyser. Som ett led i detta uppdrag har WSP Analys & Strategi i denna promemoria försökt belysa konsekvenserna av utredningens förslag om resenärers rättigheter. I enlighet med utredningsdirektiven har de analyser och bedöm- ningar som redovisas fokuserats på vilka direkta och indirekta kostnads- och konkurrenseffekter de olika föreslagna förändring- arna i resenärernas rättigheter kan tänkas få för olika delar av kollektivtrafikområdet. Vi har även försökt att belysa lagstift- ningens effekter för resenärerna i form av direkta och indirekta kostnader och vinster som kan sammanhänga med ändrade regler och förutsättningar i övrigt. Utredningens förslag om resenärsrättigheter bedöms i det stora hela inte få några genomgripande konsekvenser för trafikföretagens kostnader och konkurrenssituation. Typiskt sett beräknas kost- naderna för de föreslagna ersättningarna vid trafikstörningar ligga på bråkdelar av en procent av totalkostnaderna för den lokala och regionala trafiken. Att konsekvenserna av den föreslagna lagstift- ningen ofta bedöms bli relativt små beror delvis på att effekterna av olika bestämmelser jämförs med en situation där kollektivtrafik- branschen redan gjort omfattande frivilliga åtaganden inom många av de berörda områdena samt att olika EG-förordningar i stor utsträckning skulle komma att ersätta den nationella lagstiftningen om någon sådan inte infördes. Rätten till realtidsinformation bedöms trots allt kräva en betydande utbyggnad av nuvarande system och därmed ge upphov till betydande kostnader både för enskilda kollektivtrafikföretag och kollektivtrafiken som helhet. Att exakt ange storleken på dessa kostnader är dock svårt och utfallet är också i hög grad teknik- beroende. Det kan också diskuteras i vilken utsträckning kost- naderna för en fullt utbyggd realtidsinformation om kollektiv- trafiken enbart ska skrivas på konto eller ses som en konsekvens av utvecklingen av informations- samhället i största allmänhet. Störst effekt på den lokala och regionala kollektivtrafikens kost- nader bedömer vi att bestämmelserna om fullt tillgängliga bytes- punkter skulle kunna få. Hur kostnadsdrivande dessa bestämmelser blir avgörs dock med den föreslagna inriktningen inte direkt av betänkande utan av de ställningstagan- den som görs vid utformningen av en ny plan- och bygglag. Genom övervägandena om fullt tillgängliga bytespunkter kan dock utred- ningens förslag indirekt lägga grunden för en påtaglig ökning av kollektivtrafikens totala kostnader för tillgänglighetshöjande åtgärder. Om finansieringen av investeringar och driftskostnader ska ske enbart eller huvudsakligen genom de företag som trafikerar de berörda bytespunkterna kan konsekvenserna för enskilda trafik- företag komma att variera mycket från fall till fall. När det krävs omfattande ombyggnader av en bytespunkt för att ge full till- gänglighet, kan en sådan finansieringsmodell troligen leda till betydande kostnader för enskilda kollektivtrafikföretag och starkt påverka deras konkurrenssituation. Resenärernas nytta av en tillförlitligare och mer tillgänglig kollektivtrafik bedöms vara stor och väl kunna uppväga betydande kostnader för investeringar och ersättningar mm. från kollektiv- trafikföretagens sida om detta leder till en mindre störningsutsatt kollektivtrafik eller att resenärers upplevda olägenheter minskas på annat sätt. finns det inte något enkelt samband mellan utformningen av en lagstiftning om resenärers rättigheter och de faktiska effekter som inträffar i trafiken i form av ökad punktlig- het, färre inställda turer, etc. Det är därför vanskligt att knyta en viss utformning av lagstiftningen direkt till en nytta för rese- närerna. Så mycket står dock klart att den största nyttan uppstår om lagstiftningen kan medverka till att skapa sådana drivkrafter att trafiken fungerar bättre ur resenärernas perspektiv och att stör- ningar och hinder undviks. Att det utgår ersättning för störningar och brister som redan uppstått kan vara viktigt av olika skäl. Men det ska mycket till för att sådan kompensation i efterhand fullt ut ska kunna motsvara nyttan av förebyggande åtgärder. bör det sägas att andra förutsättningar som ger kollektivtrafikföretagen incitament att väga in resenärernas intressen kan vara väl så viktiga som en formell lagstiftning. Om resenärerna ges möjlighet att välja mellan olika operatörer med utgångspunkt bl.a. från deras servicenivå och garantisystem kan detta exempelvis ge trafikföretagen starka signaler om betydelsen av information, tidhållning och tillgänglighet. Regeringen beslutade om direktiv till en översyn av lagstiftningen på kollektivtrafikområdet. Utredningen om en ny kollektivtrafiklag (N 2008:03)1 syftar till att göra kollektivtrafiken mer attraktiv för fler resenärer. Uppdraget är främst inriktat på att utforma en sammanhållen lag som ger goda förutsättningar för dynamik och flexibilitet inom kollektivtrafikområdet. Resenärens behov och entreprenörernas roll anges vara en viktig utgångspunkt för arbetet. Utredningen har uppdragit åt WSP Analys & Strategi att ge utredningen konsultstöd för konsekvensanalyser. Som ett led i detta uppdrag redovisade WSP rapporten till- trädesregler för lokal och regional trafik – Analyser av konsekvenser för trafik och ekonomi (Rapport 2009:7). WSP Analys & Strategi har även fått i uppdrag att analysera konsekvenserna av utredning- ens förslag om resenärers rättigheter. WSP:s analyser och bedöm- ningar i denna del redovisas i denna promemoria. I direktiven till Utredningen om en ny kollektivtrafiklag anges att utredaren ska kartlägga och analysera vilka kostnads- och kon- kurrenseffekter förslaget kan väntas få för de olika transport- slagen. Det är den konsekvensbeskrivningen som föreliggande PM syftar till att bistå utredningen med i de delar som avser utred- ningens förslag om resenärsrättigheter, dvs. utredningens förslag bl.a. i fråga om resenärernas rättigheter vid förseningar, rese- närernas rätt till information och funktionshindrade resenärers rättigheter. I enlighet med utredningsdirektiven har de analyser och bedöm- ningar som redovisas i det följande fokuserats på vilka direkta och indirekta kostnads- och konkurrenseffekter de olika föreslagna 1 I fortsättningen kallad . förändringarna i resenärernas rättigheter kan tänkas få för olika delar av kollektivtrafikområdet. I samråd med utredningen har vi även valt att försöka belysa lagstiftningens effekter för resenärerna i form av direkta och indirekta kostnader och vinster som kan sammanhänga med ändrade regler och förutsättningar i övrigt. Den fortsatta framställningen i denna PM har lagts upp enligt följande: I kapitel 2 beskrivs några betydelsefulla utgångspunkter för genomförandet av uppdraget. Tidsmässiga och andra förutsätt- ningar för arbetet berörs kort. Huvuddelen av kapitlet ägnas dock åt att beskriva hur konsekvensanalysen avgränsats och framför allt åt att försöka precisera vilka förhållanden och förutsättningar som utgjort referenspunkten när konsekvenserna av Kollektivtrafik- utredningens förslag till bestämmelser om resenärsrättigheter bedömts. Kapitel 3 innehåller en redogörelse för hur analysen har lagts upp, vilka olika analyssteg som har genomförts och vilka uppgifter, effektsamband och underlag m.m. som har utnyttjats i olika moment. I kapitel 4 sammanfattas vissa nyckeltal och storheter som syftar till att ge en bild av förhållanden och förutsättningar i olika delar av den lokala och regionala kollektivtrafiken som bedömts vara relevanta för analyser och bedömningar av konsekvenserna av förslag till resenärsrättigheter. Bland annat belyses kollektivtrafikens betydelse och struktur i olika delar av landet, vilken omfattning trafikstörningarna har och hur nuvarande ersättningssystem är uppbyggda och fungerar. Även resenärernas beräknade nytta av en mer tillförlitlig och tillgänglig kollektivtrafik uppmärksammas. Den egentliga analysen av förslag till resenärsrättigheter redovisas i kapitel 5. Analysen är uppbyggd så att vi försöker operationalisera det materiella innehållet i olika förslag när det gäller resenärers rätt till information, resenärsrättigheter i samband med trafik- störningar samt särskilda rättigheter för funktionshindrade rese- närer, värdera skillnaderna mellan utredningens förslag och en tänkt situation där utredningens förslag inte genomförs samt beskriva de konsekvenser vi bedömer kan uppkomma genom denna skillnad. I kapitel 6 gör vi slutligen en samlad bedömning av konsekvens- erna av förslag med avseende på effekt- ernas storlek och betydelse för kollektivtrafikens kostnader och konkurrenssituation totalt sett. Vi försöker också bedöma om det kan bli skillnader i dessa avseenden mellan olika trafikslag, trafik- former, bebyggelsetyper och landsdelar. Även troliga effekter för kollektivtrafikresenärerna berörs. 2 Utgångspunkter för arbetet Analysen av förslag till nationell lag- stiftning om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektiv- trafik har genomförts (juni–augusti). Detta har påverkat uppläggningen av arbetet på flera sätt. Bland annat har WSP:s analyser baserats på ett relativt tidigt textutkast från utred- ningen och förutsättningarna att anpassa analyserna till de för- ändringar som skett i utredningens överväganden och förslag har varit begränsade. Strävan har dock varit att lägga tyngdpunkten på sådana generella analyser och effektsamband som snabbt kan anpassas till ett ändrat materiellt innehåll i de bestämmelser som övervägts av . Uppläggningen av de analyser som genomförts har mot denna bakgrund i viss mån styrts av hur lätt det visat sig vara att opera- tionalisera utredningens förslag – bl.a. med avseende på förslagens precision och i termer av om förslagen har en utformning som möjliggör kvantifieringar i olika avseenden – och hur tillgången till data och annan information som kan ligga till grund för kvan- tifiering och skattning av effekter har sett ut. Den tillgängliga resursramen har således inte gett utrymme för att samla in sådan information i form av primärdata utan beräkningarna/skattningarna har fått bygga på befintligt material. Att närmare kartlägga data- tillgången och övriga analysförutsättningar inom olika områden har därför varit en viktig inledande utredningsinsats och en väsentlig del av hela uppdraget (se vidare kapitel 3, Metoder och data). Möjligheterna att samla in statistik och data från olika externa aktörer har också påverkats av att en stor del av uppdraget genom- Trots att vi var relativt tidigt ute med att fråga ett antal trafikhuvudmän om störningsstatistik och andra uppgifter och hade stöd i detta arbeta av Svensk Kollektivtrafik, har en stor del av detta kvantitativa underlag inkommit i projektets absoluta slutskede. Det har därför inte varit möjligt att bearbeta detta material för en fullständig redovisning i detta PM. Men vi har ändå kunnat beakta underlaget i vår analys i den utsträckning som har varit önskvärt.2 2.2Några avgränsningar och preciseringar Komplicerade utrednings- och jämförelsealternativ En grundläggande förutsättning för att kunna belysa konsekvenser- na av förslag om passagerarrättigheter är att effekterna av förslagen kan jämföras med ett tänkt tillstånd som skulle råda om utredningens förslag inte genomförs. använder man termerna utredningsalternativ (UA) respektive jämförelsealternativ (JA) för att beteckna dessa möjliga utfall. Att konstruera dessa båda alternativ kan förefalla ganska rätt- framt. Närmast till hands ligger kanske att se jämförelsealternativet som en beskrivning av nuläget och utredningsalternativet som en beskrivning av situationen när utredningens förslag är genomförda och har fått fullt genomslag i samhället. I detta fall är emellertid särskilt konstruktionen av jämförelsealternativet betydligt mer komplicerad än så. Nuvarande praxis och EG-rätten i jämförelsealternativet Vad som är intressant när man ska bedöma konsekvenserna av utredningens förslag är hur dessa förslag skulle förändra förutsätt- ningarna för olika verksamheter och aktörer när förslagen väl är genomförda. förslag i fråga om rese- närsrättigheter är emellertid inte av den naturen att de fyller ut ett komplett tomrum där alla former av hänsyn till passagerares behov och rättigheter tidigare saknats. 2 Att vi utgått från tidiga versioner av utredningens överväganden har också medfört att det från början varit svårt att förutse vilka aspekter underlaget bör belysa och med vilken pre- cision. Inledningsvis fäste vi exempelvis stort avseende vid att försöka analysera variationer i störningsfrekvens och störningsgrad som sedan visat sig bli mindre avgörande för kon- sekvensanalysen. Även om det kan vara en viktig formell förändring att formerna för att tillgodose dessa behov och rättigheter regleras i lag, behöver det alltså inte vara någon stor förändring i sak som medför att kostnaderna och nyttorna för olika parter ändras väsentligt. Att dessa kostnader och nyttor blir tvingande och inte längre frivilliga är förvisso en förändring som inte är utan betydelse, men vi har ändå sett det så att den praxis som utvecklats när det gäller passagerares rättigheter inom kollektivtrafikområdet måste vara en del av jämförelsealternativet. Detta medför att lagförslagens effekt på kostnader och konkurrensförutsättningar blir mindre än vad som hade blivit fallet om vi inte hade tagit hänsyn till rådande praxis. Ytterligare ett förhållande som starkt påverkar konstruktionen av JA är att den nationella reglering som föreslås av Kollektiv- trafikutredningen måste ses i samband med den motsvarande reglering som sker på europeisk nivå genom beslutade och plane- rade EG-förordningar. I stor utsträckning är Kollektivtrafik- utredningens förslag således att se som ett alternativ till bestäm- melserna i dessa förordningar – om utredningens förslag (eller annan nationell lagstiftning med liknande syfte) inte införs kan man nämligen räkna med att det är EG-förordningarnas bestäm- melser om passagerarrättigheter som kommer att gälla i dessa fall. I samråd med utredningen har vi därför valt att låta EG-förord- ningarna om passagerarrättigheter ingå som en del av jämförelse- alternativet. Det betyder att när EG-förordningarna har bedömts vara mer långtgående än nuvarande svenska praxis i fråga om passagerares rättigheter är det de förra som definierar jämförelse- alternativet.3 Det bör dock framhållas att EG-förordningarna inte täcker all den lokala och regionala trafik som utredningens förslag omfattar. Det gäller dels annan spårbunden trafik än järnvägstrafik, dels viss särskild kollektivtrafik. Formellt sett kan alltså Kollektivtrafik- utredningens förslag anses få större återverkningar på den trafik som ligger utanför de beslutade och planerade EG-förordningarna än på den trafik som omfattas av dessa förordningar. I vår analys har vi emellertid bortsett från denna skillnad och utgått från att EG-förordningarna i praktiken skulle bli normerande även för de 3 Det bör nämnas att EG-förordningarna delvis är beslutade, delvis fortfarande befinner sig på förslagsstadiet.