sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — Av redogörelsen för bakgrunden till lagen om hemlig rumsavlyssning (se avsnitt 3.2) framgår att det varit av avsevärd vikt för att lagen skulle kunna antas att det finns betryggande rättssäkerhetsgarantier. Ett väl utvecklat system för en efterhandskontroll har också varit av stor betydelse. Av beskrivningen framgår hur rättssäkerhetsgarantierna och kontrollmekanismerna successivt stärkts i de förslag som lagts fram. Lagen har härigenom kommit att kringgärdas av ett flertal rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer. De viktigaste komponenterna är domstolsprövningen, de offentliga ombuden, underrättelseskyldigheten, reglerna om användning av överskottsinformation och inrättandet av . Lagen innehåller vidare ett antal grundläggande förutsättningar för att hemlig rumsavlyssning ska få användas som också kan betraktas som garantier för rättssäkerheten. Det kan bl.a. nämnas att tillstånd till Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning hemlig rumsavlyssning får lämnas endast om det är av synnerlig vikt för utredningen samt om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär. Tiden för tillstånd får inte heller överstiga en månad åt gången. Lagen innehåller också förbud mot att avlyssna vissa samtal, personer och platser. Domstolen har vidare enligt lagen möjlighet att föreskriva villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte i onödan kränks. Hemlig rumsavlyssning kommer på samma sätt som övriga hemliga tvångsmedel att vara underkastad en parlamentarisk kontroll genom att regeringen kommer att redovisa till hur tvångsmedlet har tillämpats. Som jag anfört tidigare (se avsnitt 5.2.3) finns det dock skäl att överväga om inte den parlamentariska efterhandskontrollen av hur de hemliga tvångsmedlen tillämpas bör kompletteras med en kontroll inom ramen för Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn. Därutöver har och Justitiekanslern till uppgift att övervaka att domstolar och andra myndigheter samt tjänstemän vid myndigheterna följer lagar och andra författningar samt att de även i övrigt uppfyller sina skyldigheter. Både JO och JK kan agera efter klagomål eller på eget initiativ. Rättssäkerheten och efterhandskontrollen har också på ett mera substantiellt sätt förstärkts genom inrättandet av som fortlöpande utövar tillsyn av de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Som framgått ovan är de rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer som lagen om hemlig rumsavlyssning har kringgärdats av omfattande. Såvitt jag har kunnat bedöma utgör den sammanlagda effekten av detta regelverk ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga integritetsintrång. I detta sammanhang bör slutligen nämnas att inte har funnit några fall där den enskilde i strid med lag eller annan författning utsatts för hemliga tvångsmedel. 5.4.2Underrättelseskyldigheten och den misstänktes generella rätt till insyn i förundersökningsmaterialet När det sedan gäller frågan om hur regelverket har tillämpats finns det anledning att redovisa några iakttagelser som jag gjort beträffande underrättelseskyldigheten och den misstänktes generella rätt till insyn i förundersökningsmaterialet. Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning Personer som är eller har varit misstänkta för brott har normalt sett ett starkt intresse av att kunna få kännedom om att de har utsatts för ett hemligt tvångsmedel. Eftersom det är brottsmisstänkta personer som hemliga tvångsmedel ska riktas mot, är det rimligt att utgå från att de har ett starkt intresse av att kunna kontrollera eller få kontrollerat om åtgärderna har varit korrekta eller inte och hur den information som har framkommit genom åtgärderna har använts. När det gäller brottsmisstänkta personer som står inför åtal fyller den särskilda underrättelseskyldigheten i 15 § lagen om hemlig rumsavlyssning dock i regel inte någon egentlig funktion. Innan åtal beslutas ska nämligen den misstänkte ha fått tillfälle att ta del av hela brottsutredningen. Om hemliga tvångsmedel har använts, kommer den misstänkte att kunna utläsa detta ur utredningsmaterialet. En underrättelse behöver därför inte lämnas till den som enligt 23 kap. 18 § eller på annat sätt fått del av eller tillgång till uppgifterna (se 15 § lagen om hemlig rumsavlyssning och 27 kap. 32 § tredje stycket ). Jag har under arbetet med utredningen kunnat konstatera att det förekommer olika uppfattningar bland åklagare i frågan om den som åtalas har en ovillkorlig rätt att få kunskap om att hemliga tvångsmedel har använts i utredningen. Vissa åklagare menar att en sådan rätt inte föreligger i de fall där uppgifter från det hemliga tvångsmedlet inte åberopats som bevisning. Man har i detta sammanhang hänvisat till sekretessen och att en underrättelse skulle kunna vara till skada för den framtida brottsbekämpande verksamheten. För egen del menar jag dock att det inte finns något utrymme för åklagaren att undanhålla för den som åtalats att denne varit utsatt för hemlig tvångsmedelsanvändning. Den åtalades rätt till partsinsyn i en svensk brottsutredning är mycket vid och innebär en rätt till insyn även i fråga om hemliga tvångsmedel har använts i brottsutredningen. Sammantaget gäller att när en förundersökning är färdig ska den misstänkte och dennes försvarare genom en s.k. slutdelgivning ges möjlighet att ta del av vad som har förekommit och kommit fram under förundersökningen (se 23 kap. 18 § ). Den åtalades rätt till insyn är inte begränsad till vad som har tagits in i förundersökningsprotokollet. Vid slutdelgivningen har den misstänkte och hans försvarare rätt att få del av hela undersökningsmaterialet, således även sådana uppgifter som förundersökningsledaren bedömt sakna betydelse för förundersökningen. Att den misstänkte varit utsatt för hemlig tvångsmedelsan- Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning vändning måste dock alltid anses ha betydelse för försvaret av den tilltalade. Detta innebär att den misstänkte har rätt att få del av en uppgift om att hemligt tvångsmedel har använts under förundersökningen.9 Enligt gällande bestämmelser ska också all användning av tvångsmedel enligt 20 § förundersökningskungörelsen (1947:948) antecknas i förundersökningsprotokollet (se SOU 2006:86 s. 46 ff. och 85 f.). Om en åklagare anser sig kunna låta bli att underrätta den som har åtalats om att denne har utsatts för ett hemligt tvångsmedel i de fall dessa inte har lett till att någon bevisning har åberopats, finns det en påtaglig risk för att den åtalade inte heller kommer att få någon särskild underrättelse enligt 15 § lagen om hemlig rumsavlyssning. Jag vill i detta sammanhang även peka på de iakttagelser som har gjort, nämligen att det bland åklagarkammarna vid förekommer olika rutiner för hantering av bevakningsärende angående underrättelseskyldigheten till enskild och att det i några fall helt har saknats rutiner (se avsnitt 4.3.3. 5.5Vilken inverkan har tvångsmedelsanvändningen haft på den personliga integriteten? Det ingår i mitt uppdrag att belysa vilken inverkan hemlig rumsavlyssning har på den personliga integriteten. I svensk lagstiftning finns inte någon allmängiltig definition av begreppet personlig integritet. En vanlig utgångspunkt när man försöker ringa in begreppet är de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. Ett annat tillvägagångssätt är att ange vilka handlingar som kan anses kränka någons integritet. Dessa brukar delas in i tre huvudgrupper: (1) intrång i en persons privata sfär i fysisk eller annan mening, (2) insamlande av uppgifter om en persons privata förhållanden och (3) offentliggörande eller användning av uppgifter om en persons personliga förhållanden (se i SvJT 1971 s. 695). I det sammanhang som är aktuellt ter det sig naturligt att ansluta sig till det senare sättet att klargöra innebörden av begreppet personlig integritet. 9 Jfr dock prop. 2005/06:177 s. 80 där en annan uppfattning redovisas, nämligen att [o]m den misstänkte skulle underrättas om misstanke om brott, bli part och kan åberopa partsinsyn, kan hemliga uppgifter, såsom t.ex. uppgifter om teleavlyssning, normalt ändå hemlighållas för honom eller henne, eftersom sådana uppgifter i regel anses vara så känsliga att det är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs ens för part. Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning Det är svårt att uppskatta omfattningen av de integritetskränkningar som kan bli följden av lagen om hemlig rumsavlyssning. Den ökning av intrånget i personliga integriteten som den hittillsvarande tillämpningen har inneburit menar jag har varit förhållandevis litet, eftersom tvångsmedlet har använts i ett mycket begränsat antal fall. Vad det däremot inte råder något tvivel om är att den hemliga rumsavlyssningen skiljer ut sig från de övriga hemliga tvångsmedlen på ett sätt som i sig är ägnat att öka intrånget i den enskildes personliga integritet. Till att börja med kräver användningen av hemlig rumsavlyssning att man genomför en omfattande förspaning mot den misstänkte och de personer som finns in hans omgivning. Det kan t.ex. röra sig om anhöriga och grannar i ett flerfamiljshus. Att kartlägga deras rörelsemönster är en avgörande förutsättning för att avlyssningsutrustningen ska kunna installeras utan risk för upptäckt. Användningen av rumsavlyssning måste också ofta förenas med den ytterligare kränkningen som det innebär att polisen får rätt att bereda sig tillträde till bostäder för att placera ut de tekniska hjälpmedlen. Genom den hemliga rumsavlyssningen kan polisen avlyssna allt som sägs – och även annat än samtal – vid alla tider . Tvångsmedlet blottlägger därför den enskildes privatliv på ett helt annat sätt än telefonavlysning, i vart fall om den pågår . Det bör i detta sammanhang erinras om att den genomsnittliga faktiska avlyssningstiden uppgick till cirka en månad och att den längsta faktiska avlyssningen pågick . Typiskt sett drabbar hemlig rumsavlyssning även tredje man i större utsträckning än t.ex. hemlig teleavlyssning, eftersom samtliga personer som rör sig inom den tekniska utrustningens upptagningsområde utsätts för avlyssning. Mängden överskottsinformation tenderar därigenom att bli omfattande. Den kan dock reduceras på så sätt att tillståndet till avlyssning begränsas till de tidpunkter då den misstänkte befinner sig på den plats där utrustningen är installerad. En sådan begränsning kommer å andra sidan att kräva att resurser tas i anspråk i form av yttre fysisk spaning, vilket i sin tur leder till ett intrång i den personliga integriteten såväl för den misstänkte som för de personer som rör sig i hans omgivning. Även om hemlig rumsavlyssning typiskt sett måste anses som mer integritetsingripande än andra hemliga tvångsmedel finns det också situationer där integritetsintrånget inte nödvändigtvis behöver vara större än t.ex. hemlig teleavlyssning. Exempelvis skulle en kort avlyssning av ett möte på hotellrum där en narkotikaaffär görs upp inte Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning innebära något avsevärt ökat integritetsintrång jämfört med om affären hade gjorts upp via en avlyssnad telefon. Mitt förslag: Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning ska fortsätta att gälla till utgången av . Den öppna polisen inklusive tullen har använt sig av hemlig rumsavlyssning i 17 förundersökningar gentemot sammanlagt 25 personer. Säkerhetspolisen har inte använt sig av buggning i fler fall än den öppna polisen och tullen. Antalet fall av hemlig rumsavlyssning inom den öppna polisens och Säkerhetspolisens verksamhet är så få att det inte utifrån dessa går att dra några säkra slutsatser om den hemliga rumsavlyssningens effektivitet och praktiska värde. All användning av hemliga tvångsmedel medför intrång i den enskildes integritet. Införandet och av ett ytterligare hemligt tvångsmedel leder därför med nödvändighet till att intrånget ökar. Hemlig rumsavlyssning skiljer dessutom ut sig från de övriga hemliga tvångsmedlen på ett sådant sätt som i sig är ägnat att öka intrånget i den personliga integriteten. Vid de samrådsmöten jag haft har de brottsbekämpande myndigheterna hållit fast vid sin tidigare ståndpunkt att hemlig rumsavlyssning behövs för att man ska kunna utreda mycket allvarlig brottslighet. De ser den hemliga rumsavlyssning som ett sista verktyg som får användas först när det visat sig att det inte är möjligt att på annat sätt få fram information om brott som har begåtts. Lagen om hemlig rumsavlyssning har kringgärdats av omfattande rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer. Enligt min mening ger den samlade effekten av dessa åtgärder ett gott skydd mot att hemlig rumsavlyssning missbrukas. Jag vill i detta sammanhang särskilt betona vikten av den förstärkta granskningen av tvångsmedelsanvändningen som har skett genom införandet av . Under arbetet med lagen om hemlig rumsavlyssning ansåg regeringen att man på goda grunder kunde förvänta sig att buggning skulle vara ett effektivt tvångsmedel och att det därför borde införas en permanent lagstiftning på detta område. Å andra sidan underströk regeringen Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning att det var fråga om en ny utredningsmetod i som dessutom innebar vissa risker för otillbörliga integritetsintrång. Regeringen gjorde därför bedömningen att lagen om hemlig rumsavlyssning borde tidsbegränsas och anförde att en utvärdering av lagens tillämpning skulle utgöra ytterligare underlag inför ett ställningstagande om det fanns skäl att permanenta lagen (se prop. 2005/06:178 s. 47). I mitt uppdrag ingår att lämna förslag till de författningsändringar eller andra förändringar som utvärderingen föranleder. Det har klargjorts att detta innefattar frågeställningen huruvida lagen om hemlig rumsavlyssning bör permanentas, upphävas eller förlängas. Som tidigare nämnts är antalet genomförda hemliga rumsavlyssningar så få att det inte går att dra några säkra slutsatser om tvångsmedlets effektivitet. När det gäller den praktiska nyttan av hemlig rumsavlyssning har de brottsbekämpande myndigheterna hävdat att buggning fyller och kommer att fylla en viktig funktion i kampen mot den mycket allvarliga brottsligheten. I detta sammanhang bör även nämnas att hemlig rumsavlyssning är tillåtet som straffprocessuellt tvångsmedel för att utreda brott i de flesta länder inom EU, bl.a. , , och . Under utredningsarbetet har det inte framkommit något som ger stöd för att den hemliga rumsavlysningen använts på ett sätt som strider mot lag eller att den lett till ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Inte heller har vid sin tillsyn funnit att någon enskild har utsatts för hemliga tvångsmedel i strid med lag eller annan författning. De vunna erfarenheterna av tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning är alltför begränsade för att jag på goda grunder ska kunna hävda att lagen bör permanentas. Av samma skäl saknar jag underlag som ger stöd för att lagen bör upphävas. Slutsatsen av mina överväganden blir därför att giltighetstiden för lagen om hemlig rumsavlyssning bör förlängas så att man får underlag för att göra en fullgod utvärdering av lagens tillämpning. har gjort bedömningen att lagen bör vara i kraft i åtminstone innan den utvärderas. Omfattningen av den hittillsvarande användningen av hemlig rumsavlyssning bekräftar att detta är en riktig bedömning. Jag föreslår därför att lagen om hemlig rumsavlyssning ska fortsätta att gälla till utgången av . Vidare vill jag understryka vikten av att en kommande utredning ges den tid som fordras för att den ska kunna genomföra en omsorgsfull och fullgod utvärdering av lagen. Som redan nämnts har till upp- Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning gift att fortlöpande utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Under den utsträckta försöksperioden kan det finnas anledning för nämnden att ägna särskild uppmärksamhet åt användningen av hemlig rumsavlyssning. 6Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott 6.1Användning av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte På motsvarande sätt som beträffande hemlig rumsavlyssning har utredningen begärt in uppgifter från de brottsbekämpande myndigheterna angående deras tillämpning av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (användning av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte). Syftet med lagen är att vissa särskilt allvarliga brott ska förhindras. En förutsättning för att detta mål ska kunna uppnås är, enligt regeringens mening, att möjligheterna att bedriva en effektivare underrättelseverksamhet förbättras. Detta sker genom att de brottsbekämpande myndigheterna under vissa förutsättningar får möjlighet att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte, dvs. redan innan de misstänker att något brott har begåtts. Lagen tar i första hand sikte på den verksamhet som bedrivs inom . De brott som särskilt anges i lagen är vissa högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet, allmänfarliga brott och terroristbrott. I lagen anges vidare vissa andra mycket allvarliga brott såsom mord och människorov, dvs. brott som det normalt ankommer på den öppna polisen att bekämpa. De aktuella tvångsmedlen får användas för att förhindra även dessa brott, om det finns anledning att anta att avsikten med brottet är att förmå offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd (s.k. systemhotande brottslighet). Det bör i detta sammanhang framhållas Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott att Säkerhetspolisen fick i uppdrag av regeringen att arbeta mot otillåten påverkan på viktiga samhällsfunktioner. Otillåten påverkan är ett samlingsnamn för trakasserier, hot, våld och korruption som syftar till att påverka beslutsfattare. Säkerhetspolisens uppdrag omfattar otillåten påverkan mot myndighetsföreträdare, journalister och förtroendevalda. Säkerhetspolisens arbete kan i detta hänseende sägas utgöra en del i den nationella mobiliseringen mot den grova organiserade brottsligheten i den mån den är att bedöma som systemhotande. Säkerhetspolisens och den öppna polisens verksamhetsområden kan därför i vissa delar sägas sammanfalla, vilket också gör att man samverkar i vissa utredningar. Det är således, som det uttalas i propositionen (prop. 2005/06:177 s. 41) mindre lämpligt att i detta sammanhang dra en skarp gräns mellan å ena sidan sådan brottslighet som Säkerhetspolisen bekämpar enligt gällande ansvars- och uppgiftsfördelning inom polisen och å andra sidan annan brottslighet. Gränsen kan från tid till annan flyttas eller bli otydlig, t.ex. på grund av förändringar i olika gruppers politiska eller religiösa drivkrafter och mål. Det finns också fall där brottsligheten under alla förhållanden ligger i gränslandet mellan författningshotande brottslighet och vad som här beskrivs som systemhotande brottslighet och där den öppna polisen och Säkerhetspolisen behöver samverka. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen gäller sekretess för uppgifter som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen eller som i annat fall räknas till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Sekretessen har avgränsats med ett omvänt skaderekvisit för uppgifter som gäller underrättelseverksamhet, såväl hos den öppna polisen som hos . Det innebär att uppgifterna inte får lämnas ut, om det inte står klart att de kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. De uppgifter som de brottsbekämpande myndigheter har redovisat till utredningen avseende användningen av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte hänför sig till deras underrättelseverksamhet. Jag har efter samråd med uppgiftslämnarna gjort bedömningen att huvuddelen av de redovisade uppgifterna inte kan lämnas ut utan att den framtida brottsförebyggande verksamheten skadas. Den följande framställningen måste därför i vissa avseenden ges en mera översiktlig karaktär. Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Inom den öppna polisens verksamhet har preventiv användning av hemliga tvångsmedel använts i två ärenden som berört sammanlagt tre personer. har Säkerhetspolisen använt sig av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte i färre än 50 ärenden. Säkerhetspolisen har lämnat följande exempel på när detta har skett. Uppgifter inkommer till Säkerhetspolisen om att en grupp förbereder sig för att resa till ett träningsläger utomlands i syfte att få terroristträning. Personerna i gruppen namnges bara med förnamn. Säkerhetspolisen känner till namnet på en i gruppen och dennes telefonnummer. Preventiv hemlig teleövervakning av dennes telefon gjorde det möjligt att identifiera gruppens övriga medlemmar. I ett senare skede kunde förundersökning inledas mot dem. Det finns skäl att tro att en aktör ingår i en struktur som logistiskt stödjer islamistisk extremism och terrorism med anknytning till . Ytterligare information krävs för att klargöra aktörens roll. Tingsrätten beviljade tillstånd till preventiv hemlig teleavlyssning genom vilken det framgick att aktören sannolikt främst ägnade sig åt ekonomiska oegentligheter. En ung aktör uppmanar andra ungdomar att utföra våldsdåd och har kontakter med ungdomar som misstänks vara på väg för att utföra väpnad jihad. I aktörens omedelbara närhet finns flera radikala individer. Tingsrätten beviljade tillstånd till preventiv hemlig teleövervakning. Aktören är fortsatt av intresse och flera andra aktörer av intresse kunde identifieras. En person som varit okänd för Säkerhetspolisen uppmärksammas för att han flitigt börjat umgås med personer som var aktuella i en förundersökning rörande terroristbrott. Det inkommer uppgifter om att denne person skulle ha anmält sig som frivillig för att bli martyr i ett konfliktområde, men övertalats att stanna i för att fylla en logistisk roll och finan- Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott siellt stödja frivilliga stridande i andra konfliktområden. Enligt källan hade personen kontakter med andra personer i ett tredje land kopplade till . Tingsrätten beviljade tillstånd till preventiv hemlig teleövervakning. Säkerhetspolisen befarade att en person användes av ett känt radikalt våldsbejakande islamistiskt nätverk för att rekrytera nya medlemmar och sympatisörer. Personen som var utländsk medborgare och inrest i var känd av Säkerhetspolisen. I umgicks personen med flera andra personer i ovannämnda nätverk, vilka Säkerhetspolisen misstänker utför terroristbrott. Säkerhetspolisen begärde preventiv hemlig teleavlyssning för att utröna personens avsikt och kontakter i , vilket tingrätten beviljade. Ärendet övergick sedan till en förundersökning. Säkerhetspolisen fick information om att personer kopplade till den grova organiserade brottsligheten kartlagt en myndighetsperson. Kartläggningen var ett första steg innan personen skulle misshandlas eller dödas. Anledningen till att man skulle genomföra detta våldsdåd var att personen i sin myndighetsutövning stört det nätverk som personerna var kopplade till. Det var okänt vem som skulle utföra denna våldshandling. Säkerhetspolisen fick information om två möjliga personer som skulle ge sitt godkännande till våldsdådet och även ge uppdraget till någon fysisk person. Säkerhetspolisen fick tillstånd att använda preventiva tvångsåtgärder mot dessa två personer. Säkerhetspolisen fick information om att en journalist utsatts för hot. Journalisten arbetade med ett reportage om en person som drev ett företag som kunde kopplas till oegentligheter.