sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — Av det som har redovisats framgick enligt regeringens uppfattning att det fanns ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning i brottsutredningar inom verksamhetsområde. Det rör sig huvudsakligen om fall där det inte finns någon möjlighet att på andra sätt, t.ex. genom teleavlyssning eller infiltration, skaffa motsvarande information. Hemlig rumsavlyssning behövs för att avlyssna möten mellan två eller flera personer. Det är fråga om möten som polisen har fått kännedom om genom hemlig teleavlyssning eller på annat sätt men som det inte finns någon möjlighet att avlyssna. Behovet av hemlig rumsavlyssning inom den öppna polisens verksamhetsområde I remissen uttalades att inom den öppna polisens verksamhetsområde var behovet av hemlig rumsavlyssning störst när det gällde att utreda den grova och organiserade brottsligheten. Det angavs att denna brottslighet inte sällan innefattade vad som brukar benämnas som systemhotande verksamhet, t.ex. brott som riktar sig mot vittnen och målsägande i syfte att förmå dessa att inte medverka i brottsutredningar och rättegångar mot den organiserade brottsligheten. I remissen anfördes därvid följande (s. 34 ff.). Uttrycket organiserad brottslighet används ofta i den allmänna debatten. Någon allmänt vedertagen definition av vad som avses med organiserad brottslighet synes dock inte föreligga. I en skrivelse från regeringen till om åtgärder mot organiserad och gränsöverskridande brottslighet (skr. 1996/97:171) avgränsas organiserad brottslighet från annan brottslighet genom att det sägs att med organiserad brottslighet avses en mera sofistikerad och systemhotande brottslighet. I skrivelsen anges exempel på mera typiskt organiserad brottslighet av gränsöverskridande karaktär som förekommer i . Det gäller bl.a. grov narkotikabrottslighet, penningtvätt, människosmuggling och handel med stulna fordon. Dit hör också den brottsliga verksamhet som bedrivs av mc-klubbar som etablerats i och som ingår i internationella nätverk. I skrivelsen framhålls att i sin mest avancerade form kan organiserad brottslighet vara så livskraftigt organiserad och hierarkiskt styrd att den kan ställa sig utanför och hota den legala, stabila och demokratiska ordningen. Enligt skrivelsen finns det knappast några organiserade kriminella grupper av det slaget i . Det sägs dock att de mc-klubbar som bedriver brottslig verksamhet och som etablerat sig i , uppfyller ett flertal kriterier på i reell mening organiserad brottslighet. /konstaterar i sitt betänkande Den centrala polisen (SOU 2000:25) att det i förekommer en kvalificerad och inte sällan organiserad brottslighet, ofta med internationella kopplingar. Det gäller bl.a. kvalificerad narkotikabrottslighet, ekobrottslighet och människosmuggling. I årliga rapporter om den organiserade brottsligheten i (RKP/KUT 2003:8, RKP/KUT 2003:5, RKP/KUT 2002:4, RKP/KUT 2001:13, RKP/KUT 2000:9, RKP/KUT 1999:15, RKP/KUT 1998:25 och RKP/KUT 1997:12) konstateras att det i förekommer organiserad brottslighet inom bl.a. brottsområdena narkotikabrott, smuggling av alkohol och tobak, ekonomisk brottslighet, tillgreppsbrott, våldsbrott, människosmuggling, handel med kvinnor samt olaglig vapenhantering. presenterade en rapport om systemhotande brottslighet (RKP/KUT 2004:9). Till den systemhotande verksamhet som rapporten beskriver hör bl.a. pårtyckningar i form av våld och hot mot dels myndighetspersoner inom den s.k. rättskedjan, dels vittnen och målsägande. I rapporten görs en genomgång av vilka brott som vissa slumpmässigt valda personer inom den organiserade brottsligheten har lagförts för –2004. Bland de brott som har förövats av de utvalda personerna kan nämnas mord, dråp, människorov eller stämpling till dessa brott, misshandel, olaga tvång, olaga hot, olaga frihetsberövande och utpressning, hot eller våld mot tjänsteman och vapenbrott samt övergrepp i rättssak och mened. I propositionen 2000/01:32 Säkerhetskontroll i domstol anges att enligt information från Säkerhetspolisen och Riksåklagaren har hot från kriminella grupper mot representanter för rättsväsendet aktualiserats allt oftare . tycks dessa grupper främst ha intresserat sig för vittnen och målsägande. finns även ett intresse att skrämma och hota poliser, åklagare och andra personer som är involverade i rättsprocessen. I propositionen framhålls att av den inhämtade informationen framgår att dessa hot i många fall har kommit från kriminella mc-gäng och personer i mc-miljön och att vissa av dessa kriminella personer även har anslutning till den extrema högern. Mot denna bakgrund redovisade regeringen sin bedömning av den öppna polisens behov av hemlig rumsavlyssning (s. 35 f.). Regeringen konstaterade att polisen har att bekämpa en kvalificerad och inte sällan organiserad brottslighet, ibland med internationella kopplingar. Det gäller t.ex. kvalificerad narkotikabrottslighet och människosmuggling. Regeringen noterade att den öppna polisen ansåg att den grova och organiserade brottsligheten hade blivit allt svårare att utreda. Förklaringen till detta stod enligt polisen att finna dels i en ökad medvetenhet hos brottslingarna om polisens utredningsmetoder, dels i brottslighetens ökade rörlighet och rum. Planläggningen och genomförandet av grova brott sker och ofta på platser där man kan förvissa sig om att polisen inte har möjlighet att följa aktiviteterna. Regeringen menade att detta var en utveckling som måste tas på mycket stort allvar. Det är inte ovanligt att den organiserade brottsligheten även innefattar systemhotande verksamhet. Det förekommer brottslighet i form av allvarliga hot mot befattningshavare inom rättssystemet, mot politiker och mot personer verksamma I några fall har brottsligheten tagit form av våld på person och i polisens kriminalunderrättelseverksamhet har framkommit uppgifter om allvarliga planer på att beröva vissa tjänstemän inom rättsvårdande myndigheter livet. Sådan brottslighet utgör inte bara ett hot mot de enskilda personer som den primärt är riktad mot. Den kan också hota vår legala, stabila och demokratiska samhällsordning. Det är av yttersta vikt att sådan systemhotande brottslighet inte ges möjlighet att öka i omfattning. En effektiv bekämpning av grov organiserad brottslighet och sådan brottslighet som är systemhotande förutsätter att polisen har så verkningsfulla utredningsmetoder som möjligt. Den öppna polisen har uppgett att hemlig teleavlyssning alltjämt är ett effektivt tvångsmedel men att användningsområdet begränsas i takt med utbyggnaden av kontantkortsystem och bredbandsteknik. Enligt polisen återspeglas dessutom den tidigare nämnda medvetenheten om polisens möjligheter att följa de kriminellas verksamhet särskilt tydligt beträffande hemlig teleavlyssning. De misstänkta är enligt polisen medvetna om att de kan vara utsatta för hemlig teleavlyssning och förmedlar därför inte önskvärd information per telefon. I stället avtalas möten som polisen inte har någon möjlighet att avlyssna. Ett möte kan visserligen övervakas genom t.ex. hemlig kameraövervakning men inte heller detta tvångsmedel ger information om vad som sägs. Polisen har vidare uppgett att informatörsverksamhet är förenad med betydande svårigheter och risker och därför kan användas endast i undantagsfall. Den öppna polisen har lämnat flera exempel på konkreta brottsutredningar där man inte har lyckats fullt ut och där detta enligt polisen till stor del har berott på att man inte har haft möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning. –1998 pågick en maktkamp mellan mc-klub- barna Hells och Bandidos. Det hela inleddes med att den dåvarande presidenten i Bandidos blev skjuten till döds. Till följd av detta skedde vedergällningsaktioner från båda hållen. Man sköt in i klubblokaler med pansarskott, man sprängde en klubblokal som låg i osv. Under större delen av mc-kriget bedrev polisen spaning och hemlig teleavlyssning mot klubbarna och dess medlemmar. Flera husrannsakningar gjordes i klubblokalerna. Mycket stora polisiära resurser sattes in . Telefonavlyssningen gav inte mycket resultat. Polisen kunde vid husrannsakningarna se att man satt upp anslag vid telefonerna som angav att telefonerna kan vara avlyssnade. En sprängladdning placerades i anslutning till en polismans villa i . Endast lyckosamma omständigheter gjorde att bomben inte detonerade. En medlem i Hells jämte en krets runt honom misstänktes ligga bakom attentatet. begicks mängder av annan brottslighet. De misstänkta var mycket disciplinerade i sin telefontrafik, vilket innebar att de stängde av sina mobiltelefoner när de var i färd med sina brottsliga handlingar. De färdades alltid i egna eller stulna bilar. De stämde ofta möte med varandra ute på stan och satt då och resonerade i bilen. De misstänkta kunde lagföras för annan grov brottslighet. Mordförsöket mot polismannen kunde emellertid aldrig bevisas. Om polisen hade kunnat avlyssna de aktuella fordonen, hade sannolikt de misstänkta kunnat lagföras på ett mycket tidigare stadium, vilket också hade inneburit att en del av de brott de hann genomföra aldrig hade blivit av. Regeringen framhöll att det genomgångna materialet gav ett bestämt intryck av att befintliga tvångsmedel inte är tillräckliga när det är fråga om att utreda den allra grövsta brottsligheten inom den öppna polisens verksamhetsområde. Hemlig rumsavlyssning behövs i situationer där det överhuvudtaget inte finns någon möjlighet att på annat sätt få reda på vad som avhandlas mellan misstänkta personer Det kan exempelvis vara fråga om att avlyssna ett möte på ett hotellrum mellan två misstänkta eller en sammankomst i en sluten kriminell miljö. Regeringen gjorde därför den bedömningen att den öppna polisen, när det gäller utredningar om vissa allvarliga brott, har ett påtagligt behov av hemlig rumsavlyssning som en ny utredningsmetod. Är hemlig rumsavlyssning en effektiv arbetsmetod för att utreda brott? Regeringen framhöll att man hade gjort bedömningen att det fanns ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning inom såväl Säkerhetspolisens verksamhetsområde som delar av den öppna polisens verksamhetsområde. När det gällde metodens effektivitet ansåg regeringen att det var svårare att uttala sig om. Likaså menade regeringen att det var svårt att närmare ange vilka resultat som kunde förväntas vid en användning av hemlig rumsavlyssning (s. 38). SOU 2009:70 Den rättsliga bakgrunden Regeringen refererade emellertid till erfarenheter från andra länder (s. 39 f.). Regeringen hänvisade därvid till som hade fört diskussioner med företrädare för brottsbekämpande myndigheter i ett antal länder, bl.a. och där hemlig rumsavlyssning har varit tillåten . Det framkom att myndigheterna i och ansåg att tvångsmedlet var mycket effektivt. Enligt dansk polis användes hemlig rumsavlyssning i utredningar om allvarlig organiserad brottslighet, främst vid narkotikabrott och vid s.k. rockerkriminalitet, dvs. brottslighet som begås av medlemmar av kriminella mc-gäng. Man menade att det inte var möjligt att bekämpa den allvarliga organiserade brottsligheten om man inte kunde ta del av den kommunikation som sker mellan de kriminella. I hade man enligt uppgift i åtskilliga utredningar fått fram avgörande bevisning genom att använda hemlig rumsavlyssning. Den danska polisen framhöll att de kriminella säkerligen är medvetna om att hemlig rumsavlyssning kan användas i det polisiära arbetet men att det i längden är mycket svårt att skydda sig mot tvångsmedlet. De kriminella är nämligen i stort behov av att kunna kommunicera med varandra och det är inte möjligt att avstå från det därför att de kan vara avlyssnade (SOU 1998:46 s. 169–179 och 213–228). I lagrådsremissen anfördes vidare att hade uppgett att dansk rumsavlyssning hade varit direkt avgörande för att få fram bevisning mot några personer som dömdes till långa straff för grova narkotikabrott i . Regeringen konstaterade också att hemlig rumsavlyssning numera är tillåtet i de flesta andra länder inom EU. Regeringen hänvisade till en studie som det tyska gjort av tvångsmedlets effektivitet. Av denna studie framgick att tvångsmedel motsvarande hemlig rumsavlyssning hade använts i totalt 155 operationer i –2003. Institutet hade närmare studerat de fall där tillstånd till hemlig rumsavlyssning sökts –2001, sammanlagt 119 fall. Institutets undersökning visade att hemlig rumsavlyssning i de flesta av dessa fall användes i utredningar om mord eller dråp eller i utredningar om narkotikabrott. I av fallen användes tvångsmedlet som ett led i bekämpning av organiserad brottslighet. Användningen av hemlig rumsavlyssning gav i av fallen indicier, men inte bevis, i av fallen nya utredningsuppslag och i av fallen bevis. I lagrådsremissen hänvisades även till det finska inrikesministeriets årliga berättelse till justitieombudsman. I berättelsen finns en redogörelse av förtäckta metoder att skaffa information. Av berättelsen för (SM-2005-01304/Ri-2) framgick att teknisk avlyssning – vilket motsvarar hemlig rumsavlyssning med undantag för avlyssning av bostäder – ansågs ha haft avgörande eller stor betydelse för utredningen i av de fall där tillstånd hade meddelats. När det gällde betydelsen av avlyssning av bostäder hade några säkra slutsatser inte kunnat dras för redovisningen. Enligt regeringens uppfattning var det självklart att förutsättningarna för att få framgång med en hemlig rumsavlyssning kan skifta från fall till fall och att misstänkta kommer att söka efter något sätt att skydda sig mot tvångsmedlet. Man måste därför räkna med att tvångsmedlet i enskilda fall inte kommer att ge effekt. Men samma argument kan anföras mot hemlig teleavlyssning uttalade regeringen. Det tvångsmedlet, som har betydelse för förundersökningen i av fallen, anses vara ett värdefullt hjälpmedel i kampen mot den grova, organiserade, brottsligheten (skr. 2005/06:53). Erfarenheter från andra länder visar att också personer som ägnar sig åt grov organiserad brottslighet begår misstag, och att det är krävande att ständigt skydda sig mot hemlig rumsavlyssning. Som har anfört torde det vara betydligt svårare att skydda sig mot hemlig rumsavlyssning än mot t.ex. hemlig teleavlyssning. Det går att undvika att tala i telefon, men det är näst intill omöjligt att helt låta bli att tala t.ex. i samband med förberedelsen av ett grovt brott. Att vissa brottslingar kan antas ha förmågan att anpassa sig efter att polisen har möjlighet att använda sig av hemlig rumsavlyssning, är således inte något avgörande skäl mot tvångsmedlet ansåg regeringen. Vad som har inhämtats från bl.a. och tyder också på att hemlig rumsavlyssning i ett mycket stort antal fall har kunnat föra en brottsutredning framåt. Hemlig rumsavlyssning är otvivelaktigt ett mycket resurskrävande tvångsmedel som kräver stora och omfattande förberedande spaningsinsatser. Regeringen betonade dock att man inte ansåg att detta i sig innebär att man kan säga att hemlig rumsavlyssning är en ineffektiv arbetsmetod. De gånger hemlig rumsavlyssning kan verkställas på ett effektivt sätt får man tillgång till information som man inte hade kunnat skaffa fram på något annat sätt, eftersom hemlig rumsavlyssning ibland är den enda framkomliga vägen i en har nämnt ett ärende som avsåg smuggling av stora mängder heroin från till . av spaning och hemlig teleavlyssning framkom att huvudmännen avhandlade den mest intressanta informationen under frekventa möten på ett café i . Med hemlig rumsavlyssning hade polisen haft möjlighet att få del av denna information. Som det nu var fick förundersökningen läggas ned i brist på bevis. Regeringen påpekade att det knappast var troligt att man – om hemlig rumsavlyssning infördes – kommer att kunna visa upp någon väsentligt högre uppklaringsprocent beträffande brott i allmänhet, eftersom hemlig rumsavlyssning skulle komma att användas i ett mycket begränsat antal fall. Det hindrar emellertid inte att rumsavlyssningen i de fall den skulle komma att användas kan ge den avgörande bevisningen för ett mycket allvarligt brott som därmed kan upp. Regeringen betonade att bedömningen av den hemliga rumsavlyssningens effektivitet i denna del måste sättas i relation till arten av den brottslighet som ska utredas. Hemlig rumsavlyssning borde, enligt regeringens mening, i första hand användas mot grov organiserad kriminalitet. Även en begränsad ökning av antalet uppklarade brott på detta område ansåg regeringen vara av stort värde för samhället och dess invånare. Mot bakgrund av det sagda, särskilt erfarenheterna av hemlig rumsavlyssning utomlands, ansåg regeringen att det hade framkommit tillräckliga belägg för att hemlig rumsavlyssning är en effektiv arbetsmetod för att utreda brott. Beträffande frågor som rörde behovet av hemlig rumsavlyssning som en polisiär utredningsmetod i relation till intresset av att värna medborgarnas personliga integritet redovisade regeringen följande överväganden i remissen (s. 44 f.). Regeringen framhöll att det var angeläget från kriminalpolitisk synpunkt att polisen fick rätt att använda moderna tekniska hjälpmedel för att effektivt kunna bekämpa mycket allvarlig brottslighet. , underströk regeringen, råder det inte något tvivel om att hemlig rumsavlyssning är ett från integritetssynpunkt särskilt ingripande tvångsmedel. Detta gäller särskilt som hemlig rumsavlyssning, för att vara effektiv, måste få förekomma på de flesta platser och dessutom förenas med en befogenhet för polisen att bereda sig tillträde till platser som annars är skyddade mot intrång. Från rättssäkerhetssynpunkt inger det betänkligheter att göra avsteg från principer som uppställts i syfte att skydda enskilda mot det som kränker deras personliga integritet. Det måste också beaktas att användningen av hemlig rumsavlyssning även kan ha en påverkan på samhället i stort. Som JO har påtalat kan användningen av hemliga tvångsmedel ge upphov till ryktesspridning och misstankar om missbruk, vilket i sin tur kan äventyra allmänhetens tilltro till polisen och rättsväsendet i övrigt. Regeringen uttalade att den likväl gjorde bedömningen att det som hade redovisats lagrådsremissen om behovet av hemlig rumsavlyssning och dess effektivitet som en brottsutredande åtgärd, vägde så tungt och innebar sådana vinster för det allmänna att integritetsintresset inte borde hindra att metoden infördes. Det anfördes vidare att det var angeläget att metoden kunde börja användas utan längre dröjsmål. Regeringen såg därför inte skäl att avvakta med införandet av metoden till dess att har slutfört sitt arbete. Regeringen underströk betydelsen av att regleringen kringgärdades av mycket starka rättssäkerhetsgarantier så att risken för missbruk kunde minimeras och allmänhetens tilltro till de myndigheter som tillämpar regleringen därmed inte äventyrades. Det uttalades därvid att regleringen således måste innehålla så tydliga och strikta ramar att det inte ens kan misstänkas att regelsystemet utnyttjas utöver vad det ska tillåta. Regleringen måste vidare utformas på ett sådant sätt att metoden kan accepteras av allmänheten som ett nödvändigt och godtagbart verktyg för de brottsutredande myndigheterna i kampen mot den allra grövsta kriminaliteten. Den måste också innefatta ett starkt skydd för den personliga integriteten. Härvid framhöll regeringen följande. De risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten som hemlig rumsavlyssning kan medföra måste mötas på olika sätt, bl.a. genom en strikt beslutsordning. Det bör finnas en förstärkt granskning av hur den nya lagen tillämpas. Vidare bör i lagtexten tas in tydliga inskränkningar i tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning, t.ex. att vissa platser och samtal inte får avlyssnas. Det är också angeläget att någon inför rätten kan lyfta fram omständigheter som talar mot användandet av tvångsmedlet. Det är därför viktigt att systemet med offentliga ombud gäller i ärenden om hemlig rumsavlyssning. Av stor vikt är också att det införs en sträng reglering för användningen av överskottsinformation. Regeringen noterade att Lagrådet i sitt yttrande över lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. påtalat att den stora bristen i förslaget var avsaknaden av en utförligare reglering angående behandlingen av överskottsinformation. Lagrådet framhöll att frågan om användning av överskottsinformation måste lösas och att detta är en förutsättning för att en lagstiftning om buggning ska kunna godtas. Regeringen förklarade att man delade uppfattningen att regler om hemlig rumsavlyssning måste kombineras med regler om användandet av överskottsinformation som framkommer vid sådan avlyssning. Regeringen framhöll vidare att man förordade att reglerna i detta sammanhang gavs en mycket restriktiv utformning (s. 44). för Lagrådets yttrande var frågan om de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsinformation som framkommer vid användning av befintliga tvångsmedel, t.ex. hemlig telefonavlyssning, inte uttryckligen lagreglerad. En sådan reglering har därefter införts (se avsnitt 3.2.5). Regeringen underströk att de skäl som föranledde att användningen av överskottsinformation från hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning reglerades – bl.a. att praxis beträffande artikel 8 bör tolkas så att en lagreglering av hanteringen av sådan information i vissa fall är ett krav (se prop. 2004/05:143 s. 29 f.) – gör sig gällande även beträffande användningen av överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning. Regeringen anförde att det därför var naturligt att också de brottsbekämpande myndigheternas användning och hantering av överskottsinformation som härrör från hemlig rumsavlyssning lagregleras. Regeringen uttalade vidare att användning av hemlig rumsavlyssning innebär jämfört med användningen av befintliga tvångsmedel ett avsevärt större ingrepp i människors integritet. En sådan avlyssning kan komma att omfatta för brottsutredningen ovidkommande personer i en helt annan omfattning än vad bestämmelserna om hemlig teleavlyssning möjliggör. En följd av det är att de brottsbekämpande myndigheterna vid användning av hemlig rumsavlyssning kommer att få en väsentligt större mängd överskottsin- formation än vid användning av befintliga hemliga tvångsmedel. Mot den bakgrunden föreslog regeringen att de brottsbekämpande myndigheterna inte skulle få använda överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning i samma utsträckning som de får använda sådan information från andra hemliga tvångsmedel. Vid en samlad bedömning framstod enligt regeringens bedömning som lämpligast att överskottsinformation om ett annat brott än det som har föranlett den hemliga rumsavlyssningen endast skulle få användas i brottsutredande syfte i de fall när det andra brottet är så allvarligt att det skulle ha kunnat föranleda hemlig rumsavlyssning. Enligt regeringens uppfattning borde därför begränsningsregeln överensstämma med den nivå som gäller för beslut om tillåtande av hemlig rumsavlyssning. Överskottsinformation om andra brott bör sålunda inte på något sätt få användas för att utreda sådana brott, dvs. den bör varken kunna läggas till grund för ett beslut att inleda en förundersökning om brottet eller användas för att berika materialet i en pågående förundersökning. Regeringen gjorde bedömningen att en sådan ordning i praktiken endast mycket sällan torde leda till några orimliga konsekvenser. När det däremot gällde användning av överskottsinformation för att förhindra brott föreslog regeringen att det inte skulle införas någon begränsning. Regeringen uttalade därvid att intresset av att förhindra brott framstår som ännu starkare än intresset av att utreda och lagföra redan begångna brott och får generellt anses väga över de integritetsintressen som annars talar mot användning av överskottsinformation. Underrättelse om användning av hemlig rumsavlyssning I lagrådsremissen gjorde regeringen bedömningen att det inte fanns skäl att införa någon lagstadgad skylighet att underrätta den som varit föremål för hemlig rumsavlyssning (s. 70 ff.).