sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — Det innebar att ersättning lämnades tillstånd beviljas och . Kommuner som enligt överenskommelse med tog emot asylsökande och flyktingar fick enligt förslaget utöver ersättning för ekonomiskt bistånd en schablonmässigt beräknad engångsersättning för varje flykting respektive asylsökande. De föreslagna förändringarna genomfördes efter en försöksperiod med tolv mottag- ningskommuner. övertog då de permanenta mottagningsförläggningarna i , och och upprättade en permanent utredningsförläggning i . Då hade redan förutsättningarna för den nya organisationen . Enligt övertagandeplanerna skulle /85 ha överlämnat de tre permanenta förläggningarna till , men under sista tid som ansvarig för flykting- mottagandet hade det ökande antalet asylsökande lett till att drev 17 tillfälliga förläggningar. Dessa förläggningar skulle avvecklas av , men i förlängningen fick dessa övertas av . Samordnat asylmottagande i regi Man utgick från att förläggningstiden skulle vara kort och att de asylsökande snabbt skulle slussas ut till boende och omhändertagande i ett antal (ca 60) lämpliga kommuner . Ambitionen var också att väntetiden på beslut i asylärendet skulle kunna förkortas. Verkligheten följde emellertid inte de uppgjorda planerna och under andra grusades många ambitioner av det ständigt ökande antalet asylsökande. Det ledde till att antalet förläggningar ökade som allt fler kommuner engagerades i mottagandet av asylsökande och flyktingar. Statens bidrag till kommunernas flyktingmottagande var konstruerat så att kommuner som hade avtal med fick ett visst schablonbidrag för varje asylsökande som tilläts vänta i kommunen. Dessutom hade kommunerna rätt att i efterhand söka och få tillbaka de socialbidrag som den asylsökande fått . När och om den asylsökande fick permanent uppehållstillstånd utbetalades därefter ytterligare ett schablonbidrag för att täcka kommunens introduktionsinsatser, extra kostnader för skola och barnomsorg m.m. Ett problem var att andelen sökande, som befanns ha asylskäl, sjönk och andelen avslag ökade. För kommunerna innebar detta planeringssvårigheter. Man byggde exempelvis ofta upp en mottagningskapacitet med inriktning på vissa nationaliteter, dvs. man anställde flyktingmottagningspersonal, tolkar m.fl. med bestämda språk- och kulturkunskaper, som inte alltid kom till användning. När mottagningskapaciteten byggdes upp kalkylerade kommunerna ofta med att ytterligare statsbidrag skulle betalas ut när de asylsökande senare beviljades uppehållstillstånd. När andelen asylansökningar som avslogs ökade, fick kommunerna istället nya problem, med asylsökande som fick avslag som det förväntade statsbidraget uteblev. Asylbidrag och väntan på förläggningar 1987 gjordes en utredning om stödet till de asylsökande, som resulterade betänkandet Ett stödsystem för asylsökande (Ds A 1987:1). I och med införandet av lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl. (LBA) , begränsades de asyl- sökandes möjligheter att invänta asylbeslutet i kommunerna. De som var beroende av ekonomiskt bistånd – asylbidrag – skulle i princip invänta beskedet på sin asylansökan på någon av förläggningar. Om det fanns synnerliga skäl kunde emellertid kommuner acceptera att de bodde exempelvis hos släktingar . Kommunen ansvarade då för att bevilja och betala ut asylbidrag till de asylsökande som bodde i kommunen. Endast de asylsökande som var ekonomiskt oberoende kunde själva välja att bo på egen hand . Förändringen innebar att majoriteten av de asylsökande kom att stanna på förläggningarna. Det renodlade lokala omhändertagandet av asylsökande blev därigenom en parentes som avvecklades . kom, emellertid förhållandevis många asylsökande att få kommunernas godkännande att avvakta asylprövningen ute i kommunerna. 1987–1988 gjordes en utredning av förläggningsverksamheten, som resulterade i delbetänkandet Kortare väntetider i asylärenden (Ds A 1987:3) och slutbetänkandet Kortare väntan (SOU 1988:2). 1989 gjordes med anledning av denna utredning en omfattande omorganisation av (89) i ett försök att få ett bättre grepp om utvecklingen. Verket regionaliserades och fick fyra regioner med varsin utredningssluss där man fortfarande siktade . Eftersom polisen ansvarade för att ta emot asylansökningarna och genomföra asylutred- ningarna, samlokaliserades polisen och personal på slussarna. De som fortfarande väntade på beslut hänvisades däremot till någon av verkets mottagningsförläggningar. Långa väntetider kräver normalt boende efter att regionaliseringen och förändringarna i förlägg- ningssystemet genomförts hade inte fyra utan fem slussar med närmare 90 slussannex. De planerade 18 förläggningarna hade utökats till 150 omväxlande fasta och tillfälliga förläggningar och de korta väntetiderna var knappast ens ett minne längre. Det var framförallt händelserna i , som 1991–1993 tvingade rekordmånga människor på flykt. De allt längre väntetiderna på förläggningarna drev undan för undan fram en förändring av både utformningen av och innehållet i förläggningsverksamheten. strävade tidigt efter att skapa ett mera normalt boende, dvs. i stället för helinackordering i stora gemensamhetsanläggningar försökte verket anordna förläggnings- boendet i vanliga lägenheter. Utvecklingen gynnades av att det fanns god tillgång på tomma lägenheter på många orter. Under sådana perioder kunde hyra hela hus eller delar av bostadsområden men i tider av bostadsbrist tvingades verket acceptera alla tillgängliga alternativ inklusive gamla stora institutioner, vandrarhem och i allra värsta fall tält. Eget boende förändrar situationen var tiden mogen för nya förändringar av förläggnings- verksamheten. utredde de asylsökandes rätt att bo utanför förläggnings- system. Utredaren poängterade de asylsökandes eget ansvar som vuxna och mogna människor och underströk hur viktigt det var att undvika den s.k. omhändertagandefällan i asylmottagandet. Istället för att stärka de asylsökande kunde ett missriktat och alltför välvilligt omhändertagande bidra till att passivisera dem och beröva dem handlingsförmåga och självkänsla, menade hon. Mot den bakgrunden förordade utredaren dels att för- läggningsboendet så långt som möjligt skulle ordnas i vanliga lägenheter men också att de asylsökande, som ville och kunde, skulle få möjlighet att själva välja var de ville bo det tog att pröva deras asylansökan. De som så önskade och hade möjlighet kunde exempelvis hysa in sig hos vänner eller släktingar, som för detta kunde påräkna ett bidrag till hyran från den asylsökande. Personer i eget boende skulle beviljas en bostads- ersättning på per person eller för en familj. Utredningen bedömde emellertid att det vara skulle vara av de asylsökande som skulle kunna ordna ett eget boende och förläggningsboendet skulle även i fortsättningen vara den dominerande boendeformen. Förslaget mottogs positivt och reformen genomfördes . I sin proposition (1993/94:94) Mottagande av asylsökande m.m. angav regeringen att det fanns anledning att uppmuntra eget boende för asylsökande och att utgångspunkten för mottagandet skulle vara att det så långt som möjligt främjar att asylsökande i första hand bor utanför förläggningssystemet. bönhörd när av de asylsökande snart utnyttjade möjligheten till eget boende (EBO). För många innebar det att de hamnade i storstädernas redan tidigare invandrartäta bostads- områden, eftersom det i stor utsträckning var där släktingarna och vännerna fanns. Där blev de vanligtvis också kvar om de beviljades uppehållstillstånd, vilket kom att ge nytt bränsle åt diskussionerna om etniskt segregerade bostadsområden. Det ekonomiska ansvaret för asylsökande Det ekonomiska ansvaret för asylsökande har alltid varit en statlig angelägenhet, men formerna har varierat. ansvarade för flyktingmottagandet var förläggningsverksamheten finansierad över särskilda anslag till styrelsen. Kommuner som hyste spontant inresta asylsökande kunde i efterhand återsöka kostnaderna hos länsstyrelserna för de asylsökandes boende och uppehälle. I och med att ett lokalt omhändertagande av flyktingar och asylsökande infördes förändrades det statliga bidraget till kommunerna. Det utgick dels som ett schablonbidrag per mottagen asylsökande, dels som en fortsatt rätt för kommunerna att återsöka det socialbidrag de sökande fått i kommunen. 1991 överfördes hanteringen av bidragen från länsstyrelserna till . Efter förändringarna 1991 blev kostnaderna för de asylsökandes boende och uppehälle till största delen en fråga för . Kostnaderna för förläggningsverksamheten belastade verkets förläggningsanslag och asylbidraget till de sökande betalades ut direkt till de sökande på förläggningarna. För de asylsökande som tilläts att vänta i kommunerna ansvarade kommunerna emellertid för beslut och utbetalning av asylbidragen. Detta förändrades med lagen om mottagande av asylsökande när blev ansvarigt för den ekonomiska ersättningen till alla asylsökande, dvs. även till dem som bodde utanför förläggningssystemet. Också de i eget boende skulle vara inskrivna vid någon av verkets mottagningsenheter även om de bodde hos släktingar eller vänner. Kommunernas kostnader för asylsökande barns grundskoleundervisning skulle ersättas av med schabloniserade belopp och verket kunde också ersätta andra extraordinära kommunala kostnader. statliga ansvaret för de asylsökande. Kommunernas ansvar för de asylsökande som bodde i eget boende inskränkte sig till att erbjuda de asylsökande barnen plats i den obligatoriska skolan samt att de hade det generella ansvaret för att ingripa om barn far illa. Socialbidrag blir asylbidrag blir dagersättning då asylsökande var en rent angelägenhet var det kommunen som prövade deras försörjningsbehov och beviljade socialbidrag. För de asylsökande och flyktingar som var inskrivna på förläggningar mellan 1985–1988 beslutade om vilket ekonomiskt och annat stöd som skulle utgå. Detta var inte författningsreglerat, men var 6 § socialtjänstlagen (1980:620) i relevanta delar. När Lagen om bistånd till asylsökande började tillämpas fullt ut blev det istället som för det mesta prövade biståndsbehovet och beviljade asylbidrag. Kommunerna ansvarade bara för dem som tillåtits avvakta asylbeslutet utanför förläggningssystemet och med införandet av lagen om mottagande av asylsökande 1994 blev ensamt ansvarigt för att bevilja ekonomiskt bistånd till alla asylsökande, oavsett var de bor. Med införandet av lagen ändrades också beteckningen på den ekonomiska ersättningen från asylbidrag till dagersättning. Bakom begrepps- bytet låg en förändrad syn på det stöd som ges till asylsökande. Så långt som möjligt ska pengarna ses som ersättning för de arbets- och studieinsatser de asylsökande gör . Bidraget var redan från början och är fortfarande lägre än socialbidraget och det nuvarande försörjningsstödet eftersom vissa kostnader, som ingår i försörjningsstödet, inte är aktuella för asylsökande, som exempelvis inköp av möbler och hemutrustning. Parallellt med att de asylsökandes boende, liksom det ekonomiska biståndet, har förändrats har den förändrade verkligheten också tvingat fram ett annat innehåll i mottagningstiden. Utgångs- punkten under tid var att det normala flyktingmottagandet skulle ske i organiserade former med flyktingar mottagna främst från olika flyktingläger och i samarbete De som reste in spontant betraktades som undantag från reglerna och för deras del var det klart utsagt från regering och riksdag att inga åtgärder – utöver att garantera dem mat och husrum – skulle vidtas. Det var först när prövningen var avslutad och det var klart att de sökande beviljats asyl eller uppehållstillstånd av annat skäl, som intro- duktionsinsatser skulle göras. Inställningen avspeglades exempelvis i det faktum att kommunerna inte kunde påräkna några bidrag från statens sida för eventuella insatser för asylsökande utöver att förse dem med mat och husrum. Det var emellertid inte ovanligt att kommunerna erbjöd väntarna olika typer av insatser, ibland av samma slag som ordnades för flyktingarna med tillstånd. Lång väntan kräver meningsfull sysselsättning Frågan om innehållet i väntetiden diskuterades ingående inom ramen för den Invandrarpolitiska kommitténs arbete (SOU 1983:29). Där konstaterades att väntetidens längd måste vara avgörande för vilka samhällsåtgärder som bör sättas in. I första hand förordade kommittén att resurser och ansträngningar borde sättas in på att förhindra långa väntetider men om de ändå uppstod menade kommittén att det kunde vara rimligt att ge de väntande allmän orientering om förhållandena i landet samt aktiviteter för hela familjen. Även viss undervisning i svenska kunde tänkas, men däremot menade kommittén att sfi- utbildningen, som var under utredning, borde förbehållas dem som fått uppehållstillstånd. Och att tillåta arbete eller att sätta in direkt arbetsmarknadsförberedande åtgärder skulle strida mot den reglerade invandringens principer och den allmänna arbetsmarknadspolitiken i landet, menade utredningen. Meningsfull sysselsättning var vad utredningen förordade för de asylsökande om väntetiden blev lång. Samma principiella inställning till spontant inresta asylsökande hade även i sitt förslag till lokalt omhändertagande av flyktingar. Väntetiden för asylsökande bör inte utformas så att den i sig uppmuntrar till ökad invandring av personer som därför väljer att anföra politiska skäl för att söka uppehålls- och arbetstillstånd, skrev . I första hand menade emellertid utredningen att det var möjligheten att få uppehållstillstånd, som kunde uppmuntra personer utan asylskäl att åberopa politiska skäl men också att villkoren kunde utgör en uppmuntran för presumtiva sökande. Eftersom också förutsatte att vistelsetiden på förläggningarna skulle bli kort fanns det ingen anledning att påbörja någon omfattande verksamhet redan under förlägg- ningstiden. Utöver information om praktiska frågor gavs i stort sett enbart information – med hjälp av tolk – om asylprocessen. Därutöver användes förläggningstiden till hälsoundersökning amt först och främst asylutredning. I regeringens proposition (1983/84:124) Mottagande av flyktingar och asylsökande m.m., som följde på de båda utredningarna gav statsrådet uttryck för samma synsätt. En utgångspunkt var den av fastslagna principen att tillståndssökande inte hade rätt att arbeta och därmed följde också att inga arbetsförberedande åtgärder borde vidtas förrän tillstånd hade beviljats. För övrigt menade statsrådet att: Omfattningen och formerna för biståndet till den som saknar tillstånd måste anpassas till det förhållandet att der är osäkert om den tillståndssökande kommer att få stanna i landet. Detta blev också inriktningen i det lokala omhändertagandet av de asylsökande som sjösattes . När mottagandet av asylsökande utreddes på nytt i slutet av 1980- talet och resulterade i att de asylsökande hänvisades till förläggningarna, var det framförallt den långa väntetiden på kommunplacering för dem som fått uppehållstillstånd som stod i fokus. Alltför många personer med klara uppehållstillstånd tvingades bo kvar på förläggningarna på grund av bostadsbristen i kommunerna, konstaterade statsrådet i propositionen (1989/90:105) om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. Situationen var särskilt frustrerande eftersom det fanns en stor efterfrågan på arbetskraft i många kommuner. Den helhetssyn på integrationen av flyktingar i det svenska samhället, som påbjöds i propositionen, siktade främst in sig på att samordna de berörda samhällsorganens insatser för dem som fått uppehållstillstånd antingen de hade kommunplacerats eller fortfarande fanns kvar på förläggningarna. Meningsfull sysselsättning och arbetsmarknadsförberedelser I takt med att förläggningstiden blev längre ändrades innehållet i verksamheten så att svenskundervisning påbörjades och de asylsökande deltog också i skötseln av förläggningarna. byggde upp ett system för att undan för undan ge allt mer fördjupad samhällsinformation som utbudet av fritidsaktiviteter och barnverksamhet ökade. Att skapa meningsfull sysselsättning blev ett mål för förändringsarbete. I detta ingick även att få in arbetsförmedlarna på förläggningarna. Deras insatser motiverades av att personer med permanenta uppehållstillstånd i stor omfattning tvingades bo kvar på förläggningarna på grund av den rådande bostadsbristen i kommunerna. I det läget var det angeläget att ändå komma igång med arbetsmarknadsförberedelserna för de nykomna och där kom och överens om ett samarbete. Inriktningen var att så snabbt som möjligt kartlägga de boendes utbildnings- och yrkesbakgrund och att registrera dem som arbetsförmedlarna bedömde vara arbetssökande i arbetsmarknadsverkets sökanderegister. Samarbetet mellan och tog sig exempelvis formen av att särskilda arbetsförmedlare fanns tillgängliga på förläggningarna eller att de hade särskild tid avsatt på arbetsförmedlingarna för arbete med dem som bodde på förläggningarna. gjorde även särskilda infor- mationsinsatser riktade till kommunerna för att göra dem uppmärksamma på att det fanns arbetskraft på förläggningarna. De arbetsmarknadsförberedande åtgärderna var emellertid enbart inriktade på de personer som fått uppehållstillstånd. För de asylsökande förutsattes att insatserna hölls på en annan nivå som främst syftade till att göra väntetiden så meningsfull som möjligt. I princip skulle de inte omfattas av introduktionsinsatser (se prop.1989/90:105 sidan 28). Förändrad syn på asyltidens betydelse En delvis förändrad syn på asyltidens betydelse och innehållet i verksamheten kom . ändrades utlänningsförordningen så att asylsökande kunde befrias från kravet på arbetstillstånd om deras asylärende inte kunde avgöras . Detta var slutpunkten på en segdragen diskussion, som pågått , om de asylsökandes rätt att arbeta och den passiviserande inverkan som de långa väntetiderna hade. Reformen kom emellertid i ett konjunkturläge när arbetslösheten i hela samhället ökade och den fick från början inte någon kvantitativ betydelse. Det var få av de asylsökande, som kunde hävda sig på en vikande arbetsmarknad där inte ens välutbildade svenskar alltid kunde få arbete. I Mottagandet av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:133) diskuteras asyltidens betydelse för den framtida integrationen. Utredaren finner att asyltidens utformning och innehåll har betydelse både för de asylsökandes framtida möjligheter att inlemmas i det svenska samhället och för svenskarnas syn på flyktingar och invandrare. Det var den iögonfallande sysslo- lösheten som utredaren menade kunde påverka den allmänna opinionen gentemot flyktingar i negativ riktning. bidrog den till att de asylsökande passiviserades och fick skeva föreställningar om levnadsvillkoren i landet. Sammantaget påverkade detta också de framtida integrationsmöjligheterna. Det föreslagna botemedlet var att fylla asyltiden med en principiell skyldighet för de sökande att så långt som möjligt försörja sig själva. Det kunde antingen ske genom arbete på den öppna marknaden eller genom att – inom förläggningssystemet – delta i arbete och studier . För att sätta ekonomisk kraft bakom kravet knöts ett förslag till asyllån, som amorterades genom arbete, till kravet på att göra rätt för sig. Utredaren ansåg , i likhet , att mottagningssystemets utformning spelar stor roll när personer väljer vilket land de vill söka asyl i. De delar i mottagningssystemet som kan ha pull-effekter är, enligt utredarens bedömning, främst möjligheterna att arbeta, boendet, skolgången för barnen, sjukvården samt det ekonomiska bidragssystemet. I första hand borde emellertid dragningskraften i asylsystemet hanteras genom en snabb handläggning av asylärenden menade utredaren, inte genom att samhället avstod från att skapa arbete och sysselsättning . Aktiviteter med dubbla syften Något asyllån infördes aldrig men synen formulerades som: Ett bra och effektivt mottagningssystem där de asylsökande själva får ta ansvar kan bidra till en snabbare framtida integration i det svenska samhället och för dem som inte får stanna kan det underlätta ett återvändande, (Regeringens skrivelse 1993/94:127, Invandrar och flyktingpolitiken). De aktiviteter som ska ingå i verksamheten ska alltså både förbereda för ett fortsatt liv i och för ett – bästa fall självmant – återvändande till hemlandet eller ett annat land. När 1999 tog över polisens ansvar att verkställa av- och utvisningsbeslut, blev det dubbla syftet med aktiviteterna än mer accentuerat. För handläggarna på mottagningsenheterna tillkom nu uppgiften att vid en serie samtal förbereda de asylsökandena på att återvända självmant om deras asylansökan slutligt avslogs av . Tanken var också att väntetiden mellan avslag och prövning skulle kunna användas för aktiviteter, som förberedde återvändandet; det kunde alltså bli frågan om att förändra innehållet i den organiserade verksamheten så att den skulle kunna vara till nytta för den avvisade efter hemkomsten. Det dilemma som finns inbyggt i det dubbla uppdraget beskrivs i en översyn av mottagningssystemet, som genomfördes av på uppdrag. Trots de uppenbara svårigheterna i det dubbla uppdraget visar erfarenheterna sedan förändringen infördes att handläggare i en stor del av avvisningsärendena lyckas ge ett sådant stöd att de avvisade väljer att självmant resa hem. Andelen som självmant återvänder till sina hemländer efter lagakraftvunnet beslut uppgick till av verkställigheterna. avvek eller verkställdes genom polisens försorg sedan uttömt sina resurser för att motivera den sökande att återvända självmant. Denna fördelning har varit relativt konstanta med en viss nedgång av procentandelen självmant återvändande . Vid övertagandet av arbetsuppgifterna från polisen beräknades arbetsåtgången med verkställigheter komma att uppgå till ca 10– av mottagningshandläggarnas arbetstid. Denna beräkning av arbetstidsåtgång har i efterhand och i synnerhet vid tider av många verkställighetsbeslut visat sig vara helt i underkant. senare historia (2001–2004) har den arbetstid som mottagningshandläggarna ägnat åt verkställighetsarbete snarare uppgått till 30–av arbetstiden. Medan ansträngningarna att korta asyltiden så mycket som möjligt aldrig har ifrågasatts så har däremot utformningen och innehållet i asyltiden diskuterats vid många tillfällen. Diskussionen har historiskt sett ofta gällt rimligheten i, och effekterna av, att sätta igång olika aktiviteter för asylsökande innan man vet om de kommer att få stanna i landet eller inte. Frågan har självklart en ekonomisk sida men diskussionen har också gällt hur de själva och deras förväntningar påverkas av de olika åtgärderna. Frågan och diskussionen har ytterst gällt om det är möjligt att ge asyltiden ett innehåll som kan utgöra en början på en introduktion i som möjligheten för och förberedelsen för ett återvändande kan hållas levande. Ända var samhällets principiella inställning att asylsökande inte skulle bli föremål för samma omsorger som de som beviljats uppe- hållstillstånd. Tiden därefter har präglats av ett synsätt som innebär att det skall anses som positivt att den sökande är förberedd för en vistelse i . Denna förberedelse är positiv för den sökande och ger effektivitetsvinster efter placering i kommun. när den sökande går från sökande till flykting. Asyltidens innehåll och framtida integration De båda utredningarna – Arbete åt asylsökande och Mottagande av asylansökande och flyktingar – lyfter fram de ekonomiska och mänskliga aspekterna och även hur de asylsökandes sysslolöshet påverkade den allmänna opinionen. I regeringens proposition (1993/94:94) Mottagande av asylsökande m.m. påpekas att väntetiderna tyvärr och ofrånkomligt blivit långa. Regeringen skriver vidare att en lång och passiv väntan orsakar stora och onödiga kostnader för samhället. Sysslolösa asylsökande kan ge den svenska allmänheten en negativ bild av asylsökande i allmänhet. Asylsökande bör av dessa skäl ha möjlighet att genom arbete försörja sig och sin familj i de fall väntan på beslut blir lång.