sou · GXB338 · 2009-04-24 00:00:00 — Det ska dock röra sig om åtgärder som faller inom de allmänna kompetensreglerna i 2 kap. KL eller den kommunala kompetens som följer av specialförfattningar.20 Om hjälp har lämnats har kommunen rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller landstinget.21 8.4.4 Erfarenheter från tidigare evakueringar Vid evakueringen från hjälpte närliggande kommuner flygplatskommunerna med personella resurser. hjälpte i det inledande skedet av mottagandet även till att täcka direkta ekonomiska utgifter vid mottagandet på . Även utförde ett stort faktiskt arbete med att bl.a. ordna vidaretransporter för de evakuerade.22 I samband med Libanonkrisen var många av de hemvändande inte längre folkbokförda i . Det var oklart vilken kommun som skulle ha ansvaret för dessa personer: flygplatskommunen, den kommun personen senast var folkbokförd i eller den kommun dit 172 kap. 3 § lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 184 kap. 1 § första stycket lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 2001/02:184 s. 22. 2001/02:184 s. 28. 214 kap. 1 § lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 22Ds 2007:51 s. 179. Personer som evakueras till personen ville åka. gjorde följande bedömning i den akuta situationen: Den kommun där personen vistas kan inte vägra hjälp och hänvisa till den kommun där personen sist var skriven innan utflyttning till . Det är den kommun där personen faktiskt vistas som har ansvaret. Vidare kan inte en kommun hindra en person att åka till den kommun som den vill åka till. När någon bor i en kommun och ansöker om hjälp så är det den kommunen som är ansvarig och som ska pröva ansökan. Detta gäller i en akut nödsituation. Om den biståndssökande planerar att bosätta sig i kommunen är det lämpligt att en individuell prövning i varje enskilt fall görs. Enligt är det viktigt att tydliggöra vilken kommun som har ansvaret för en person som saknar hemvist i . tolkning av lagstiftningen är att det alltid är den kommun som personen befinner sig i som har ansvaret i en akut nödsituation. Personen kan själv välja vilken kommun vederbörande önskar åka till. menar vidare att detta område kan behöva utredas vidare och gällande regler förtydligas.23 8.5Kostnaderna för kommunernas mottagande vid en evakuering Kommunen har ingen lagstadgad rätt till ersättning för de extra kostnader som en evakuering för med sig i form av t.ex. personalkostnader, transporter, mat och husrum. Vid Libanonkrisen avsatte regeringen pengar för kostnaderna för evakueringen till . Däremot avsattes inga pengar för att täcka kostnaderna för mottagandet i . för mottagandet utgick kommun från att staten genom () garanterade samtliga kostnader som skulle uppkomma i samband med evakueringen, eftersom UD hade gjort utfästelser om hjälp till samtliga svenska medborgare att komma hem. Hem tolkades av kommun som hemorten och inte . Utfästelsen tolkades på samma sätt även av de evakuerade och av andra kommuner. När det uppstod oklarhet om staten skulle betala för mottagandet slutade att betala för vidaretransporterna eftersom var ansvarig kommun i enlighet med vistelse- 23 , Evakueringen av svenskar från , 92, 2008, s. 59. Personer som evakueras till principen.24 förklarade regeringen att den skulle ersätta kommunerna för direkta och nödvändiga utlägg som dessa haft för att tillgodose de evakuerades behov. Kommunerna har också fått sådan ersättning för t.ex. kostnader för transporter, husrum och livsmedel. Däremot har de inte fått ersättning för t.ex. löner till extra personal eller övertidsersättning. kommun har begärt att få kostnader i samband med evakueringen från ersatta av regeringen. Kostnaderna i samband med evakueringen från uppgick enligt kommun till och avsåg framför allt löner för den extra personal som tog emot de personer som anlände till . Regeringen har avslagit ersättningsyrkandena båda gångerna (Fi 2006/4455 resp. Fi 2006/6973).25 Även de två andra kommunerna med stora flygplatser, och , fick ta emot evakuerade från med stora kostnader som följd, dock inte av samma omfattning som kommun. Erfarenheterna från mottagandet efter evakueringen från visar att kostnaderna för mottagandet i var relativt små, i jämförelse med de kostnader som uppstod utomlands för evakueringen till . Dessa uppgick till , exklusive personalkostnader med undantag av . Trots detta kan kostnaderna upplevas som mycket betungande av kommunerna, särskilt som de är mindre och befarar att situationen kan komma att upprepas, som de inte har möjlighet att förebygga att det sker eller påverka skeendet eller de kostnader det leder till.26 Finansieringen – ett statligt eller kommunalt ansvar? Företrädare för kommun har framfört att staten bör ha ett ekonomiskt ansvar även för mottagandet på flygplatsen vid en evakuering. kommun menar att de, i egenskap av storflygplatskommun, är en nationell kugge i krishanteringsmaskineriet och att staten då borde finansiera den krishantering som behövs i enlighet med finansieringsprincipen. Man tycker inte att det är rimligt att kommunmedlemmar ensamma ska bära kostnaden 24Uppgift från Socialjouren Nordväst och kommun. 25Ds 2007:51 s. 175. 26Ds 2007:51 s. 175. Personer som evakueras till för något som är ett nationellt ansvar. anser inte heller att det bör göras någon åtskillnad på om det är en evakuering efter ett beslut av regeringen eller om det är en s.k. spontanevakuering.27 i menar att det finns en risk för att kommunerna hämmas i sin krishantering på grund av den osäkerhet som råder avseende det ekonomiska ansvaret vid en extraordinär händelse. De menar att om finansieringen är tydlig så löser sig också samverkan mellan kommunerna.28 Kommuner och Landsting (SKL) har föreslagit att det ska inrättas en framtida katastroffond för de särskilda kostnader som uppstår i vissa kommuner, t.ex. till följd av vistelsebegreppet i SoL. SKL menar att det är rimligt att kostnader för enskilda kommuner i samband med en evakuering täcks av ett ersättningssystem med nationell spridning.29 I departementspromemorian Ersättningssystem i samverkan (Ds 2007:51), föreslås att regeringen ska ta hänsyn till kommunens mottagningskostnader vid eventuella evakueringsbeslut i framtiden.30 Även bistånd som lämnats till sådana personer som själva lyckats ta sig till t.ex. den flygplats evakueringen sker till, evakueringen pågår, bör ersättas (s.k. spontanevakueringar). Till kommunens ersättningsgilla kostnader bör även räknas t.ex. personalkostnader och kostnader för lokaler som kommunerna åsamkats extra kostnader för. Promemorian bereds inom . 27Uppgift från kommun. 28Uppgift från i . 29Ds 2007:51 s. 175. 30Ds 2007:51 s. 171 f. 9Personer som utsätts för våld, hot eller andra trakasserier bor i en mindre stad i norra . Hon kommer ursprungligen från men flyttade till . Hon är gift med och de har två barn tillsammans. har misshandlat från det att de inledde sitt förhållande, våldet har dock ökat sedan barnen föddes. misshandlas svårt när barnen är närvarande. , när gått till jobbet, ringer för att få hjälp. har inte några släktingar eller egna vänner i att få stöd av. Handläggaren berättar att det inte finns någon kvinnojour i kommunen men att kan vända sig till en kvinnojour som ligger i en annan kommun. Handläggaren lovar att kontakta kvinnojouren och se till att får bo där . i Irinas hemkommun beviljar ekonomiskt bistånd till kostnad för skyddat boende . Innan perioden är slut kontaktar personalen på kvinnojouren Irinas hemkommun för att diskutera Irinas boendesituation. Hemkommunen anser sig då inte längre ha ansvar för att hjälpa eftersom hon inte längre vistas i kommunen. Hemkommunen hänvisar att söka bistånd i den kommun där hon vistas . Vid kontakt med vistelsekommunen uppger de att eftersom vistelsen i kommunen är tillfällig så är det den kommun där är folkbokförd som ska hjälpa henne. har inga egna medel eller resurser att själv hitta ett nytt boende och osäkerheten om framtiden gör henne mycket orolig. på kvinnojourens boende bestämmer sig för att åka hem igen. Personer som utsätts för våld, hot 9.2Personer som utsätts för våld, hot eller andra trakasserier Ett stort antal personer i utsätts för våld, hot eller andra trakasserier. Vi har delat in dessa personer i tre huvudgrupper: personer som utsätts för våld av närstående, personer som utsätts för stalkning och andra hotade personer. Ett problem med denna indelning är att grupperna delvis kan överlappa varandra. Till exempel kan en kvinna som utsätts för våld av närstående eller en person som hotas på grund av sitt arbete också falla inom definitionen för en person som utsätts för stalkning. 9.2.1 Personer som utsätts för våld av närstående Begreppet våld av närstående omfattar personer som utsätts för våld av en person som de har en nära relation till. Främst handlar det om mäns våld mot kvinnor men även hedersrelaterat våld och förtryck, samt våld i samkönade relationer ingår. Det finns olika sätt att mäta omfattningen av mäns våld mot kvinnor och olika studier presenterar olika resultat.1 anmäldes närmare 27 000 brott rubricerade som misshandel mot kvinna. Drygt två tredjedelar utgjordes av misshandel av en bekant gärningsperson. 2 514 anmälningar rubricerades som grov kvinnofridskränkning. Totalt har den anmälda misshandeln mot kvinnor ökat med . Ökningen kan delvis bero på en ökad anmälningsbenägenhet.2 Mörkertalet när det gäller våld mot kvinnor i nära relationer är dock stort. Brå uppskattar att bara mellan en fjärdedel och en femtedel av fallen anmäls.3 dödades i genomsnitt 17 kvinnor genom våld av närstående. Dödligt våld av närstående sker i en majoritet av fallen i samband med att kvinnan vill separera från mannen eller vid svartsjuka från mannens sida. I ungefär hälften av 1SOU 2006:65 s. 56. 2Brå, Brottsutvecklingen i fram , Rapport 2008:23, s. 113 f. 3Brå, Våld mot kvinnor i nära relationer, Rapport 2002:14, s. 22. Personer som utsätts för våld, hot fallen var det känt att gärningsmannen utsatt kvinnan för hot eller våld tidigare.4 Det finns ett tydligt samband mellan barnmisshandel och våld mot kvinnor. Flera internationella undersökningar visar att det är större risk för barn att bli utsatta för fysisk misshandel om de lever i en familj där mannen misshandlar kvinnan, än om de inte gör det. I en svensk studie av mammor och barn på ett kvinnohus hade av barnen utsatts för en eller flera former av misshandel av sin pappa eller styvpappa.5 uppskattar att det finns mellan 100 000 och 190 000 barn i som bevittnar och därmed upplever våld i hemmet. framhåller att flera nordiska undersökningar om misshandlade kvinnor visar att barnen i merparten av fallen har varit närvarande vid våldstillfället.6 Kvinnor och män som utsätts för hedersrelaterat våld Det finns inte någon enhetlig definition av begreppet hedersrelaterat våld. Begreppet används i och internationellt för att särskilja det specifika i hot och våld som utövas med hedersmotiv.7 FN:s tidigare specialrapportör om mäns våld mot kvinnor har definierat hedersrelaterat våld som våld som uppmuntras av kollektivet som ett led i ett strukturellt och institutionaliserat förtryck och utgör ett medel för att utöva kontroll av individer, primärt kvinnor och flickor, i samhällen där heder får innebörden av kontroll av flickors sexualitet.8 Omfattningen av hedersrelaterat våld är mycket osäker, eftersom sådant våld sällan rapporteras eller registreras som hedersrelaterat. Sådana dödsfall kan rubriceras som olyckor och självmord vilket gör mörkertalen stora. Länsstyrelserna i landet uppskattade att 1 500-2 000 flickor och unga kvinnor är utsatta för s.k. hedersrelaterat våld och att av de drabbade behöver skyddat boende.9 4Brå, Utvecklingen av dödligt våld mot kvinnor i nära relationer, Rapport 2007:6, s. 44. 5Socialstyrelsen, När mamma blir slagen, 2005, s. 18. 6Regeringens handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer, skr. 2007/08:39, s. 9. 7Socialstyrelsen, Frihet och ansvar, 2007, s. 16. 8Länsstyrelsen i län och kommun, När man krockar, s. 12. 9Regeringskansliet, Patriarkalt våld som hot mot mänsklig säkerhet, 2005, s. 34. Personer som utsätts för våld, hot Våld i samkönade relationer I en studie har gjorts ett första försök till kartläggning av förekomsten av våld mot personer i samkönade relationer i . Undersökningen baseras på drygt 2 000 besvarade enkätundersökningar och visar att hade utsatts för någon form av psykologiskt, sexuellt och/eller fysiskt våld i en nuvarande eller före detta parrelation. De homosexuella männen var i klar majoritet både vad avser det psykologiska våldet och det sexuella våldet.10 9.2.2 Personer som utsätts för stalkning Det finns ingen allmänt vedertagen definition av begreppet stalkning men en beskrivning av företeelsen är att någon upprepade gånger trakasseras av samma person.11 Enligt (SOU 2008:81) bör verbet stalka omfatta beteenden som innebär att någon, mer än rent tillfälligt, förföljer eller kartlägger en person för egna syften genom att smyga sig på, övervaka eller förfölja en person i lönndom. Beteendet bör emellertid också innefatta att gärningsmannen tar upprepade kontakter med sitt offer. Dessa kontakter uppfattas av den utsatte som störande, hotfulla, kränkande och skrämmande genom sitt innehåll, sättet de äger rum på och sin omfattning.12 I en undersökning av (Brå) uppgav av de drygt 40 000 slumpmässigt valda personerna som ingick i undersökningen, att de i livet hade blivit utsatta för upprepade trakasserier av en och samma person. Tre fjärdedelar av dessa var kvinnor. Det vanligaste var att offret på något sätt kände gärningspersonen. I en fjärdedel av fallen rörde det sig om en dåvarande eller tidigare partner och i nära en fjärdedel rörde det sig om en annan privat relation.13 Det finns även andra grupper som utsätts för förföljelse, t.ex. personer som har vittnat om brottslighet, förtroendevalda politiker, personer som är utsatta för hedersrelaterade hot och andra som hotas av 10Holmberg & Stjernqvist, Våldsamt lika och olika, 2005, s. 123. 11Brå, Stalkning i , Rapport 2006:3, s. 6. 12SOU 2008:81 s. 62. 13Brå, Stalkning i , Rapport 2006:3, s. 29 f. Personer som utsätts för våld, hot En del förföljs av personer som de har mött inom ramen för sitt arbete eller för att de är kända personer.14 9.2.3 Andra hotade personer Personer som bidrar med uppgifter under en förundersökning eller rättegång kan i vissa situationer bli utsatta för allvarliga repressalier i form av hot och våld. Brå har i en rapport konstaterat att otillåten påverkan mot brottsoffer och vittnen utövas till största delen i samband med ungdomsbrott, relationsvåld och organiserad brottslighet. Av rapporten framgår att brottsoffer och vittnen som inte känner till gärningspersonen löper mycket liten risk att utsättas för påverkansförsök.15 Vissa yrkesgrupper löper risk att bli föremål för brottsliga angrepp på grund av sitt arbete, t.ex. poliser och andra anställda inom rättsväsendet, handläggare inom samt journalister. Antalet anmälningar beträffande brotten våld och hot mot tjänsteman har ökat successivt under en 10-års period.16 anmäldes 4 600 våldsbrott mot tjänsteman. Det är en ökning jämfört med . Antalet lagförda brott för övergrepp i rättssak17 har ökat från 1996 till 2006.18 Gemensamt för de grupper som utsätts för våld, hot eller andra trakasserier är att de för en kortare eller kan behöva flytta från sin ordinarie bostad för att få skydd. i län har till uppgett att i av de fall där strukturerade hot- och riskbedömningar görs, dvs. cirka 500 , rekommenderas brottsoffret att flytta. Om förhållandena är desamma i hela landet kan polisen rekommendera cirka 3 000 personer att flytta för att undkomma brott. Huvuddelen av dessa bör kunna hanteras inom ramen för det lokala personsäkerhetsprogrammet.19 14SOU 2008:81 s. 61. 15Brå, Otillåten påverkan mot brottsoffer och vittnen, 2008:8, s. 7 f. 16Brå, Den officiella kriminalstatistiken , Rapport 2008:17, s. 27. 1717 kap. 10 § BrB. 18Brå, Otillåten påverkan mot brottsoffer och vittnen, 2008:8, s. 22. 19SOU 2008:81 s. 266 f. Personer som utsätts för våld, hot 9.3.1 Personer som utsätts för våld av närstående I de samtal som vi har haft med företrädare för kvinnojourer, kommuner och polisen har det kommit fram att det ofta räcker att den utsatta personen flyttar från hemmet, eftersom det är hemmet som är platsen för våldet.20 I dessa situationer behöver den utsatta personen byta bostad tillfälligt eller permanent, men det är inte alltid nödvändigt ur säkerhetssynpunkt att byta bostadsort. Däremot kan bristen på bostäder, såväl tillfälliga som permanenta, medföra att personen tvingas flytta från sin hemort. Enligt uppgift till utredningen är det vanligare att en person från en mindre ort tvingas byta kommun på grund av att det inte finns tillgång till ett tillfälligt boende på hemorten.21 Utredningen om stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65) påtalade att det kan förekomma att kommuner vägrar ta emot våldsutsatta kvinnor och deras barn när de behöver flytta till en annan kommun av säkerhetsskäl och att det gäller oavsett om det är en annan socialtjänst eller polisen som har gjort bedömningen att kvinnan har behov av att byta kommun. I betänkandet påpekas att kommunerna är oense om vem som ska stå för de kostnader som det skyddade boendet för med sig.22 Enligt i uppkommer även frågor om vilken kommun som ska ansvara för personer som utsatts för hedersrelaterat våld när de vistas i ett skyddat boende. Skyddade boenden med särskild kompetens att möta hedersvåldutsatta ungdomars behov är under uppbyggnad. Dessa boenden har hela landet som upptagningsområde. 9.3.2 Personer som utsätts för stalkning I Brå:s undersökning om stalkning i uppgav av dem som haft en nära relation till gärningspersonen att de flyttat till en annan del av landet på grund av trakasserierna.23 Enligt Brå beräknas cirka 15 000 personer flytta från sina hem efter det att de blivit utsatta för trakasserier.24 De företrädare från 20Uppgift från , stadsdelsförvaltning i och i . 22SOU 2006:65 s. 141 och 145. 23Brå, Stalkning i , Rapport 2006:3, s. 38 f. 24SOU 2008:81 s. 266. Personer som utsätts för våld, hot polisen som vi har träffat har dock ifrågasatt denna siffra.25 En förklaring till att siffran är så hög kan vara att alla dessa personer inte har flyttat efter rekommendation från polisen eller . Antalet personer som behöver flytta efter det att en hot- och riskbedömning har gjorts är betydligt färre. I betänkande konstateras att det förekommer diskussioner mellan socialtjänsterna på den nya och gamla orten i de fall där den som är förföljd tvingas flytta till en ny ort. konstaterar vidare att det förekommer diskussioner och förhandlingar mellan olika kommuner i skyddsärenden och att fokus inte alltid vilar på brottsoffrens behov av stöd och hjälp. Det finns t.ex. frågetecken kring en i praxis utvecklad tre månaders frist, dvs. att den nya kommunen inte ansvarar för brottsoffret förrän . Oklarheten består bl.a. i att det tolkas olika om denna frist ska gälla alltid eller bara när brottsoffret tillfälligt flyttar till ett skyddat boende i en annan kommun. är tveksam till om det är lämpligt att tillämpa fristen även när någon flyr till en ny kommun, även om det inte är säkert att flytten är permanent. bedömning är att det i många fall är praktiska svårigheter som gör att personer som utsätts för våld och hot inte förmår att skydda sig genom att fly. Det är särskilt allvarligt när dessa svårigheter beror på kommuner och andra myndigheter.26 9.3.3 Andra hotade personer För personer som bidrar med uppgifter i en förundersökning eller rättegång finns behov att flytta främst fram till en lagakraftvunnen dom. Därefter minskar i de allra flesta fall hotbilden väsentligt. När hotbilden har klingat av kan personen - tillsammans med andra skyddsåtgärder - oftast flytta tillbaka till sin gamla bostad. Om personen inte kan återvända till sin gamla bostad kan ibland ett tillräckligt skydd uppnås genom en ny bostad på samma bostadsort kombinerat med ett beslut om kvarskrivning på den gamla folkbokföringsorten.27 De personer som har en så allvarlig hotbild mot sig att de ingår i polisens särskilda personsäkerhetsarbete måste dock alltid flytta från den ort där hotet finns.28 25Uppgift från i . 26SOU 2008:81 s. 290. 27Uppgift från i . Personer som utsätts för våld, hot 9.4Ett delat ansvar för stöd-, hjälp- och skyddsåtgärder Både polisen och har ett ansvar för att stödja och hjälpa personer som utsatts för brott. Ett väl fungerande samarbete dem emellan är därför en förutsättning för att brottsdrabbade personer ska få nödvändigt skydd och stöd. 9.4.1 Polisens ansvar för skydd och hjälp Att skydda hotade personer är i första hand en fråga för polisen.29 Av polislagen (1984:387) framgår att polisverksamheten syftar till att upprätthålla allmän ordning och i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten och att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen.30 Till polisens uppgifter hör också att i ärenden om skydd av hotade personer samarbeta med andra myndigheter och organisationer. Särskilt åligger det polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom och underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem.31 Polisens brottsofferarbete kan åskådliggöras genom en triangel. I botten ligger brottsoffersamordningen som alla polismyndigheter ska arbeta med. Inom ramen för denna kan polisen erbjuda skyddspaket inklusive skyddslarm och hjälp med besöksförbud. Skydd och hjälp till personer som utsätts för våld av närstående ska i regel kunna erbjudas inom ramen för polisens grundläggande brottsofferarbete. Nästa nivå är det lokala personsäkerhetsarbetet där man ska kunna erbjuda personer skyddsboende, transporter till rättegång etc. I toppen av triangeln finns det särskilda personsäkerhetsarbetet som bedrivs nationellt. Här omfattas de personer som har en stark hotbild mot sig.32 2005/06:138 s. 15. 301 och 2 §§ polislagen. 313 § polislagen. 32Uppgift från i . Personer som utsätts för våld, hot Figur 9.1 Polisens brottsofferarbete Det lokala personsäkerhetsarbetet bedrivs av de lokala polismyndigheterna och är en del i polisens arbete med att skydda hotade personer. De personer som kan ingå har i regel en lägre hotbild mot sig. Det kan även röra sig om personer som har en allvarlig hotbild mot sig men som inte kan efterleva de villkor som ställs i det särskilda personsäkerhetsarbetet. Personer som blivit utsatta för våld av närstående ingår i mindre utsträckning i det lokala personsäkerhetsarbetet utan mer i polisens allmänna brottsofferarbete.33 Målsättningen i det lokala personsäkerhetsarbetet är alltid att personen ska kunna bo kvar på hemorten. Att en person tvingas flytta från sin bostadsort permanent är den yttersta formen av skyddsåtgärd och vidtas endast i de situationer då hotbilden är mycket stor. Däremot är det mycket vanligt att man tillfälligt måste flytta till en annan ort. Personen vistas då under en 33 Uppgift från i . Personer som utsätts för våld, hot begränsad period på t.ex. ett hotell. Den mest effektiva skyddsåtgärden är inte alltid att flytta så långt bort som möjligt. Bostadsbristen i storstäderna kan dock medföra att personer av rent praktiska skäl måste flytta till en annan ort och därmed ibland till en annan kommun.34 Det finns inga exakta uppgifter om hur många personer som omfattas av det lokala personsäkerhetsarbetet. i uppskattar att de handlägger cirka 150-200 personsäkerhetsärenden per år.35 Av dessa är personer som bidrar med uppgifter under en förundersökning eller rättegång.