sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — Vidare avser regeringen att, låta berörda myndigheter ta fram en vägledning för hur samhälls- planeringen bör bedrivas för en långsiktigt hållbar vattenförsörjning. I uppdraget bör ingå att visa hur samordning med förvaltningsplanerna enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön kan ske. Syftet är att förbättra förutsättningarna för en och regional långsiktig vattenförsörjningsplanering där både yt- och grundvatten ingår. I propositionen En sammanhållen svensk havsmiljöpolitik (prop. 2008/09:170) bedömer regeringen att en ändamålsenlig planering av havet bör skapas och att arbetet med att utveckla en ny planeringsmodell för de svenska havsområdena bör ske på ett samlat sätt. En statlig myndighet bör ges ansvaret för planeringen av den ekonomiska zonen och enligt regeringen bör allmänheten och relevanta aktörer ges goda möjligheter att medverka i processen. Vidare är det enligt regeringen av stor betydelse att ansvariga myndigheter samverkar över sektorsgränser för att främja länsstyrelsernas, kommunernas, ideella organisationers, företagens samt privatpersoners arbete med att varsamt bruka och utveckla kust- och skärgårdsmiljöerna, t.ex. i arbetet med kommunala över- siktsplaner och regionala utvecklingsprogram för kust- och skärgårdsområden. Regionalt får länsstyrelserna enligt propositionerna i samarbete med kommunerna och de regionala självstyrelse- och samverkans- organen en central roll i detta arbete. De ska på regional nivå samordna och driva på klimat- och energiarbetet, miljömålsarbetet, tillväxt- och utvecklingsarbetet samt arbetet med transport- och samhällsplanering. Även i arbetet med andra aktuella frågor som strandskydd, vindkraft och landskapsbild är det regionala perspek- tivet och roll framträdande. bör enligt regeringen fortsatt ha en viktig roll för samhällsplaneringen mellan kommuner. Det är vidare angeläget att samordningen mellan olika nivåer och sektorer på , regional och nationell nivå ut- vecklas för att nå en mer integrerad samhällsplanering med en helhetssyn på bebyggelse och infrastruktur. har enligt utredningen här en viktig uppgift när det gäller kunskaps- uppbyggnad och metodutveckling och har redan i uppdrag att utreda hur översiktsplaner och detaljplaner kan fungera som styr- medel för att minska utsläppen av växthusgaser samt att ta fram vägledning och stöd för klimatanpassning i planering och bygg- ande. Vidare kommer att ha en viktig uppgift i att vägleda och stödja olika aktörer i arbetet. Inom samhällsbyggandet finns sektorsintressen, ofta starkt drivande, med omfattande resurser. Samhällsplaneringen behöver bedrivas med ett helhetsperspektiv som kan vägleda och samordna sektorerna. Det är enligt utredningens mening viktigt att de statliga sektorsintressena vägleds av en gemensam inriktning mot ett hållbart och attraktivt samhällsbyggande. Ett hållbart samhälle uppstår inte som summan av sektorskraven. utformas och tillämpas i ett större perspektiv. Statens myndigheter måste samverka inbördes och med lokalplanet på ett effektivt och balanserat sätt. Det behövs en gemensam agenda och en prövande samordning. Utredningen konstaterar att utvecklingen på samhällsbyggnads- området medför att behovet av ett regionalt, sektorsövergripande perspektiv i den fysiska samhällsplaneringen ökar. Det finns också ett ökat behov av nationella tvärsektoriella strategier inom sam- hällsbyggnadsområdet. finns ingen myndighet på nationell nivå som verkar utifrån en helhetssyn i samhällsplaneringen. Också utvecklingen inom EU pekar på behovet ett sektorsöver- gripande strategiarbete på nationell nivå. granskade i en rapport 20051 (RiR 2005:12) om och länsstyrelserna bedriver sin uppsikt respektive tillsyn i enlighet med lagstiftningen och dess intentioner och om regeringen utövar sin styrning av området på ett sätt som gör att syftet med PBL-reformen uppnås. Enligt rapporten visade granskningen att centrala inslag i PBL inte har utvecklats på det sätt som förutsattes när lagen infördes och skrev bl.a. följande. En viktig del i tillsynen är att länsstyrelserna ska sammanväga de s.k. statliga intressena i planeringen. Som exempel kan nämnas buller- normer, strandskydd, kulturhistoriska värden samt väg- och järnvägs- dragningar. Detta görs för att främja en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten samt med energi och råvaror. Länsstyrelserna har svårt att göra en sådan sammanvägning. Kom- munerna får därmed inte klara besked om statens ställningstagande. Detta kan enligt bedömning innebära flera negativa konsekvenser, såsom en utdragen planeringsprocess, onödiga kost- nader och att den för samhället mest gynnsamma planläggningen inte säkerställs. Länsstyrelsernas tillsyn genomförs vidare på olika sätt och med olika intensitet. De gör inga systematiska analyser av bristerna i planerna och länsstyrelserna rapporterar inte heller sådana brister till . ger inte det stöd till länsstyrelserna som behövs 1 Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik (RiR 2005:12) för att dessa ska kunna fullfölja sin tillsynsroll. Detta stöd har i realiteten minskat över tiden. konstaterar även att översiktsplanen inte har blivit det centrala planinstrument för kommunerna som lagstiftningen förut- satt. Den aktualitetsprövning av översiktsplanen som enligt PBL alla kommuner skall göra minst en gång varje mandatperiod, är för många kommuner mest en formell detalj som ibland prioriteras bort helt. Flera kommuner har fortfarande översiktsplaner som är . De statliga intressena har därmed inte kunnat föras fram tidigt i planeringen och länsstyrelsernas tillsynsroll i detaljplaneskedet har inte underlättats. har i granskningen inte kunnat se att regeringen har vidtagit några egentliga åtgärder för att styra uppsikten och tillsynen i enlighet med PBL:s intentioner trots att närmare två decennier gått sen reformen infördes. Regeringens information till har därtill varit ensidig. konstaterade i rapporten sammanfattningsvis att den statliga överblicken över den fysiska planeringen är bristfällig och rekommenderade regeringen bl.a. att uppdra åt att på ett mer systematiskt sätt sammanställa förekommande problem och brister i den fysiska planeringen och att utvärdera hur läns- styrelserna arbetar med tillsyn över den fysiska planeringen. I en uppföljningsrapport 20092 konstateras att rekommendationer i stort har följts, att det nu finns ett större fokus på uppsikt och tillsyn och att det torde ha lett till en planeringsprocess av högre kvalitet och en bättre samordning av de statliga intressena i samhällsplaneringen.. I rapporten anförs att den enda av rekommendationerna som inte kommenterats eller tagits om hand på ett tydligt sätt är den att regeringen bör under- söka vilka konsekvenser som det stora antalet regeringsuppdrag kan få för arbete med att följa upp planväsendet och tillämpningen av PBL. Vissa utredningar och övriga förslag har remitterat ett förslag till en ny plan- och bygglag (dnr M2009/2171R). Förändringarna kommer med all sannolikhet att beröra verksamhet inom området Sam- hällsplanering och bebyggelseutveckling. Förslaget redovisas närmare i avsnitt 3.2.2. 2 till finansutskott (dnr 30-2008-1345) I betänkandet Områden av riksintresse och Miljökonsekvens- beskrivningar (SOU 2009:45) föreslås bl.a. att uppgifter att verka för samordning av myndigheternas arbete med uppgifter om områden av riksintresse förs från instruktionen till hushållnings- förordningen. Någon formell samrådsskyldighet för sektorsmyndig- heterna bör inte föreskrivas, utan verkets roll bör i stället vara av rådgivande karaktär. bör enligt betänkandet också ha den samlade kunskapen om de områden i landet som omfattas av upp- gifter om att områdena är av riksintresse. fick 2006 i uppdrag av regeringen att utarbeta ett förslag till nationellt genomförande av den europeiska landskapskonventionen. Ämbetet föreslog att skyddet för land- skapsbilden förs in i PBL och i MB, att en utredning med uppdrag att formulera en nationell landskapspolitik och en nationell strategi för landskapet tillsätts, samt att alla län och regioner ska ta fram regionala landskapsstrategier. Enligt förslaget blir konsekvensen för berörda myndigheter, bl.a. , ett förstärkt och utökat ansvar för landskapsfrågorna som ska delas över sektorsgränserna.. Mot bakgrund av den rapport som Rådet för arkitektur, form och design lämnade 2008 bedömde regeringen i budgetpropositionen att bör få ett vidgat uppdrag som, förutom myndighetens nuvarande ansvarsområde, även innefattar formgivning och design. ska, bl.a. i samverkan med , främja och förmedla kunskap om hur en ökad kvalitet inom arkitektur, form och design kan bidra till samhälls- utvecklingen. (Se vidare avsnitt 5.6.1). 5.4Synpunkter från andra aktörer Flera myndigheter och organisationer anser att roll bör stärkas och tydliggöras och att en renodling av verksamheten kan behöva göras. Vissa myndigheter tycker att i flera avseenden intar en avvaktande hållning och är obenägen att ge besked, andra att verket inte har tillräckliga resurser för sin kärnverksamhet. Många myndigheter, organisationer och kom- munerna anför att det finns ett stort behov av råd och stöd för att tolka och använda ny lagstiftning, men att inte tillgodoser detta behov. Verket är ofta sent i förhållande till lagstiftningens ikraftträdande och kommunerna upplever ofta anvisningarna som otydliga. Kommunerna anser också att det finns behov av större tydlighet från gentemot länsstyrelserna om hur deras stöd till kommunerna skall se ut. Den nuvarande otydligheten leder till direkta motsättningar mellan statlig sektorsstyrning via riktvärden och normer och politiska avvägningar på nivå. Sektors- myndigheterna ger i ökande utsträckning vägledning i planerings- relaterade sakfrågor, utan att ha varken kompetens eller ansvar för helheten. Det behövs en utvecklad samsyn och samverkan mellan de olika statliga instanser som är inblandade i planeringsprocessen. Kommunerna anser vidare att bör arbeta direkt mot kommunerna, bl.a. med stöd i kompetensutvecklingen som behövs både för att skapa god kvalitet i planeringen och för att upprätthålla rättssäkerheten för lagstiftningen. Länsarkitekterna poängterar vikten av att ger stöd till länsstyrelserna, t.ex. i form av återkommande handläggarutbildningar, IT-stöd och en gemensamt utarbetad handläggning. Många myndigheter önskar utökat samarbete och ett större engagemang från sida i olika samarbetsprojekt. Några anser att samverkan inte alltid genomförts på ett effektivt sätt i de gemensamma projekt, som ansvarar för. Några organisa- tioner efterlyser en bättre dialog med verket. Det framhålls som viktigt att ansvarsförhållandena i olika projekt görs tydliga. Flera myndigheter, organisationer och kommunerna anser att bör arbeta mer aktivt med frågor om samordning av statliga intressen och riksintressen enligt MB, och att verket bör arbeta med en helhetssyn i samhällsplaneringen. De anser vidare att en nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området är en förutsättning för verksamhet och att måste kunna lägga resurser på planeringsrelaterad forskning och utveckling. En högskola anser att det finns en stor kunskapsefterfrågan inom ansvarsområde, men att verket inte möter omvärldens behov och förväntningar. En annan poängterar vikten av att är engagerat i planeringens kompetensförsörjning och följer den internationella utvecklingen. En organisation anser att bör ha kompetens inom alla de områden som myndigheten bevakar – juridik, teknik och arki- tektur, och att verket måste ta ett ansvar för att samordning mellan PBL och MB fungerar i praktiken. Vissa organisationer och företag uppmärksammar frågor som borde arbeta med. Exempel är samhällsekonomiska analyser av stadsbyggnad och stadsutveckling, långsiktig och genomtänkt planering för återvinning samt arbete med ett system- perspektiv på den energieffektiva bebyggelsen. Utredningen noterar att det från omvärlden finns synpunkter om att roll bör stärkas och att verket bör agera mer pro- aktivt inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Bättre råd och stöd för tolkning och användning av lagstiftningen och vägledning i planeringsrelaterade sakfrågor efterlyses, liksom utökat samarbete och ett större engagemang från sida i olika samarbetsprojekt. Flera anser att bör arbeta mer aktivt med frågor om samordning och statliga intressen och att verket bör arbeta med en helhetssyn i samhällsplaneringen. Vidare behövs en närmare och mer aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området. måste kunna lägga resurser på planeringsrelaterad forskning och utveckling. Utredningen finner att många av synpunkterna stämmer över- ens med de iakttagelser utredningen gjort angående verksamhet. Utredningen bedömer att de förslag som de flesta av dessa synpunkter genererar ryms väl inom nuvarande författningsenliga uppgifter. De är också i huvudsak i linje med utredningens förslag angående centrala uppgifter framgent inom området Samhällsplanering och bebyggelse- utveckling (se avsnitt 5.6.1). Utredningen konstaterar att verksamheten inom området Sam- hällsplanering och bebyggelseutveckling omfattar ett stort antal aktiviteter med följd att resurserna splittras och att det till varje uppgift avsätts relativt lite resurser. Många av projekten löper och det är vanligt med förskjutna tidplaner. Det är inte ovanligt att resurser läggs på aktiviteter med oklart syfte liksom att rapporter överarbetas. Nyttan av olika projekt för externa mottagare står inte alltid i relation till arbetsinsatsen. Som en följd bl.a. av (se avsnitt 5.3) och regeringens därav föranledda åtgärder har formerna för uppföljning utvecklats , bl.a. genom arbetet med den årliga plan- och byggenkäten och i BULT-gruppen. I redo- visningarna av arbetet saknas dock djupare analys av varför tillämpningen av lagstiftningen inte fungerar som det var tänkt och hur bristerna kan åtgärdas. Vidare begränsas arbetet med att följa och bedöma utvecklingen i huvudsak till att belysa om nuvarande regelverk följs. Analys av om utvecklingen går i rätt riktning i förhållande till nationella mål, internationella utvecklingstendenser och framtida behov saknas ofta, liksom förslag till åtgärder. Det finns hos kommuner och länsstyrelser ett stort behov av vägledning, råd och stöd i verksamheten inom området Samhälls- planering och bebyggelseutveckling, framför allt vid genom- förandet av ny lagstiftning. Många framhåller dock att reagerar för sent – eller inte alls – på ny lagstiftning och att nyttan med de informationsskrifter, handböcker och råd som ges ut varierar. Många publikationer, t ex boken om detaljplan, är upp- skattade och mycket använda i kommunerna, men det finns också skrifter, som är alltför otydliga, komplicerade eller omfattande för att ge användbar vägledning. Kunskapsuppbyggnad och metodutveckling inom området är nödvändig både för att hålla tillräckligt hög kompetensnivå i arbetet med att stödja länsstyrelser och kommuner och för att kunna bedriva en mera framåtsyftande verksamhet. Enligt vad utredningen erfarit bedrivs inte ett sådant arbete på något systematiskt sätt vid . Arbetet behöver också bedrivas i nära kontakt med forskning och utveckling inom området, men har inga resurser för att finansiera sådan verksamhet. Det saknas i viss omfattning samverkan och samsyn i samhällsplaneringen mellan olika statliga instanser. Detta kan få till följd att starka statliga sektorsintressen motverkar en bra helhets- lösning. Länsstyrelserna behöver enligt utredningens mening tydligare vägledning och stöd i arbetet med samordning av statliga intressen i samhällsplaneringen. Länsstyrelser, kommuner och berörda centrala myndigheter påpekar brister när det gäller arbete med stöd och vägledning i frågor rörande hushållning med mark och vatten enligt MB, inklusive riksintressen. En bidragande orsak till den bristande hanteringen kan enligt utredningens mening vara den otydliga ansvarsfördelningen beträffande frågorna i det ansvariga departementet (se kap. 4). ansvar för samhällsplaneringsfrågor innebär att är involverad i ett stort antal frågor där huvudansvaret ligger hos andra myndigheter. Många av de centrala verk som samarbetar med tycker att samarbetet med borde vara mera utvecklat och upplever att inte deltar på det aktiva sätt som varit önskvärt. Också länsstyrelserna anser att samverkan borde öka och att det behövs handläggarstöd. projekt som själv driver har det framkommit synpunkter på att de myndigheter som borde involveras i arbetet kontaktas för sent eller inte alls. Uppgifterna inom området är uppdelade på två enheter. Enligt vad utredningen erfarit är ansvarsfördelningen mellan enheterna inte tydlig vare sig för utomstående eller medarbetare. Frågor om miljökonsekvensbeskrivningar och strandskydd har flyttats mellan enheterna, och frågor om stadsutveckling och fördjupningar av översiktsplaner hör inte självklart hemma hos någon av enheterna. Många uppgifter skulle lika gärna kunna ligga på den ena enheten som på den andra och utredningen konstaterar att den sakliga grunden för uppdelningen av verksamheten inom området Sam- hällsplanering och bebyggelseutveckling på två enheter är oklar. Utredningens överväganden om övergripande utgångspunkter för verksamhet behandlas i avsnitt 2.6.1 och om verksamhets- utveckling och forskning m.m. i avsnitt 3.7. 5.6.1Boverkets uppgifter framgent inom området Utredningen finner att centrala uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling framgent bör vara följande. Följa tillämpning och effekter av regelsystemet enligt plan- och bygglagstiftningen och hushållningsbestämmelser. Främja en ändamålsenlig och lika tillämpning i alla delar av landet genom vägledning och kunskapsförmedling samt genom kunskapsuppbyggnad och metodutveckling initiera förbättringar. Utarbeta nationella tvärsektoriella strategier inom samhälls- byggnadsområdet. Följa och analysera utvecklingen samt verka för en stärkt roll för samhällsplaneringen i arbetet med en håll- bar utveckling. Utveckla metoder för att hantera mellankommunala och regionala dimensioner i en sektorsövergripande samhällsplanering. Företräda en helhetssyn i samhällsplaneringen och främja sam- ordningen av statliga intressen. Regelbundet redovisa tillståndet i landet beträffande samhälls- planering och bebyggelseutveckling. Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner. Följa och delta i arbetet på området inom EU och internationellt. Utredningen bedömer att verksamheten inom området Samhälls- planering och bebyggelseutveckling inte fullt ut möter avsedda uppgifter inom området och noterar att inte alltid lever upp till de förväntningar som andra myndigheter har när det gäller samarbete och engagemang. Utredningen konstaterar att användningen av resurserna inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling splittras på många aktiviteter, vissa med oklart syfte. Aktiviteternas nytta för externa mottagare står inte alltid i relation till den nedlagda arbets- insatsen. Utredningens uppfattning är att arbetet med handfasta råd till kommuner och länsstyrelser inte givits tillräckligt hög prioritet av . Utredningen anser att verksamheten inom området behöver utvecklas och föreslår i avsnitt 3.7 åtgärder för att fokusera och höja effektiviteten i verksamheten. Utredningen konstaterar vidare att det saknas en samlad politik för hållbart samhällsbyggande på övergripande nivå. Utvecklingen på samhällsbyggnadsområdet medför att behovet av ett regionalt, sektorsövergripande perspektiv i den fysiska samhällsplaneringen ökar. Det finns också ett behov av nationella sektorsövergripande strategier inom samhällsbyggnadsområdet. Grundläggande uppgifter inom området är ansvar för uppsikt över plan- och byggväsendet och hushållningen med mark- och vattenområden. Det handlar bl.a. om att följa tillämpning och effekter av regelsystemet för att kartlägga brister i tillämpningen, att främja en ändamålsenlig och lika tillämpning i alla delar av landet genom vägledning och kunskapsförmedling samt att genom kunskapsuppbyggnad och metodutveckling initiera förbättringar. Brister i tillämpningen av regelsystemet behöver analyseras och åtgärder tas fram för att åstadkomma förbättringar. För att kunna göra rätt prioriteringar när det gäller arbetet med metodutveckling, handböcker m.m. och för att kunna föreslå realistiska och verkningsfulla åtgärder i den kommunala planeringen är det enligt utredningens mening viktigt att erfarenhetsåterföringen sker genom väl utvecklade kontakter med kommunerna i samarbete med länsstyrelserna. Eftersom det inte är möjligt för att ha direktkontakt med samtliga kommuner är det viktigt att finna former för hur erfarenhetsåterföringen från kommunerna kan utvecklas, t.ex genom samarbete med kommuner och landsting, enkäter och referensgrupper. De större kommunernas planeringskompetens bör tas till vara. Konkret vägledning i form av tolkning, råd och stöd till kom- muner och länsstyrelser i tillämpningsfrågor och vid införandet av ny lagstiftning är väsentliga uppgifter inom uppsikts- ansvar. Det bör finnas beredskap för snabba riktade insatser, och råd och vägledning bör finnas framme när ny lagstiftning träder i kraft. Det är viktigt för att åstadkomma en ändamålsenlig och lika tillämpning av regelsystemet i alla delar av landet. Beträffande MBs bestämmelser om riksintressen finns en otydlighet och osäkerhet när det gäller tillämpningen, både hos kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter. Utredningen anser att i enlighet med sitt ansvar bör vidta åtgärder för att säkerställa att bestämmelserna i om hushållning med mark- och vattenområden, inklusive riksintresseområden, till- lämpas såsom avsett. (Se även underlags- rapport). bör bedriva en systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling för att kunna ge kompetent vägledning och råd- givning inom området. En nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området behövs för att ska kunna utveckla sin auktoritet på området. har inget anslag för att finansiera planeringsrelaterad forskning och utveckling vilket är en brist. Utredningen föreslår i kap 3 att verket tillförs resurser för att kunna finansiera viss forskning och utveckling inom sina verksamhetsområden samt att ett Råd för forskning om planering, byggande och boende som får till uppgift att initiera, stimulera, följa och stödja forskning inom områdena inrättas vid . Arbetet inom EU och internationellt är värdefullt för att fånga upp ny kunskap och nya metoder inom samhällsplaneringsområdet. Utredningen anser att bör ha en god överblick över den internationella utvecklingen inom samhällsbyggnadsområdet. Formerna för vägledning och kunskapsförmedling bör anpassas till frågans karaktär. I många fall kan en enklare analys och kort vägledning vara tillräcklig medan det i andra fall krävs djupare analys och utvecklade metoder. En utvecklad e-förvaltning ger möjligheter att effektivt och snabbt nå ut med ny information och vägledning till mottagarna. Den ger också nya möjligheter att smidigt hantera erfarenhetsåterföring och skapa interaktiva diskussionsformer. Planeringsportalen och arbetet med plan- och byggenkäten är några exempel på användning av e-förvaltning och utredningen anser att inriktningen mot ökad användning av e-förvaltning bör fortsätta och förstärkas. Enligt utredningens direktiv står samhällsplaneringen inför nya och stora utmaningar. Frågor om miljö- och klimatförändringar gör att den fysiska samhällsplaneringens roll blir allt viktigare. Användningen av naturresurser samt energieffektivisering och därmed närliggande frågor är viktiga samhällsfrågor. Markanvändning för förnybar energi blir allt viktigare och högre prioriterad med höjda ambitionsnivåer inom såväl klimat- som energipolitiken.