sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — Beröringspunkter mellan myndig- heternas verksamheter gäller främst frågor som rör farliga ämnen och produktregler inom byggsektorn, frågor om inomhusmiljön samt frågor som relaterar till sambanden mellan miljökvalitets- målen God bebyggd miljö och Giftfri miljö. Myndigheter, inklusive , är skyldiga att underrätta om förslag till nya tekniska föreskrifter. Kolle- giet anmäler sedan förslagen till EU och WTO. Hälsoskyddsfrågor som t.ex. buller, den inre miljön i befintliga byggnader och avfallshanteringen vid byggande, förvaltning och rivning är några frågor som regleras både i PBL och MB, vilket medför samarbete mellan och . Lag- ändringarna beträffande strandskyddet kommer att öka behovet av samverkan bl.a. när det gäller dispens från strandskyddet, både i detaljplanarbetet och i bygglovprövningen. I fråga om byggande och förvaltning har verksamhet beröring med bl.a. genom sambanden mellan PBL och kulturminneslagen samt i miljömålsarbetet. Myndighe- terna bedriver också samarbete med metodutveckling för vård och förvaltning av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse beträffande energihushållning och tillgänglighet. hälsoskyddsansvar enligt MB har många berörings- punkter med ansvar enligt PBL. tillsyns- vägledning har oftast likadana normer som i byggregler och i många fall har och parallella ansvars- områden för samma faktorer och områden. Det gäller bl.a. om- rådena ventilation, radon, temperatur, buller och byggmaterial och legionella. arbetar med planering och byggande medan ansvar inriktas mot färdiga lösningar och befintlig bebyggelse. I vilket skede ett bygg- eller konstruktionsprojekt övergår från till ansvarsområde är inte tydligt reglerat. hälsoansvar i miljömålen och ansvar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö medför samverkan mellan myndigheterna i miljömålsarbetet. har ett betydande samarbetet med som rör byggande och boende med anknytning till Det gäller bl.a. statistikfrågor, regler och vägledning för energideklarationer samt vissa pågående projekt. Verkamheten vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har beröringspunkter med inom ett flertal om- råden. MSB ansvarar för och har föreskriftsrätt för lagstiftningar som direkt eller indirekt har en koppling till planering och bygg- ande, bl.a. lag (2006:545) och förordning om skyddsrum, lag (2003:778) och förordning om skydd mot olyckor, lag (1999:381) och förordning om åtgärder för att förebygga och begränsa följ- derna av allvarliga kemikalieolyckor, lag (1988:868) och förordning om brandfarliga och explosiva varor, lag (2006:263) och förordning om transport av farligt gods. MSB arbetar också med rådgivning kring brandskydd i byggnader till kommunala räddningstjänster och allmänhet när det gäller delar av BBR. är miljömålsmyndighet med ansvar för miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö och expertmyndighet när det gäller radon i inomhusluft. Verksamheten berör bl.a. beträffande elektromagnetiska fält vid bygglov för sändarmaster och radonhalter i byggnader. Statliga myndigheter som i föreskrifter får ställa egenskapskrav på produkter, anläggningar eller motsvarande ska samråda med Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) innan de meddelar föreskrifter. har remitterat cirka tio föreskriftsförslag till SWEDAC. Med tillämpning av föreskrifter om certifiering ackrediterar SWEDAC före- tag som certifierar fristående sakkunniga kontrollanter. () till- handahåller klimatunderlag åt för utveckling av normer, standarder och rådgivning, senast uppdateringar av snö- och vind- laster för nya konstruktionsregler. har tidigare också gjort simuleringar av konsekvenser för olika byggnationer med nuvarande och kommande normer för hur man bygger, med avseende bl.a. på lokal och terräng samt täthet. Översvämnings- direktivet berör områden av gemensamt intresse för och och bör leda till ökad samverkan mellan myndigheterna. 6.3Pågående och framtida förändringar har remitterat ett förslag till en ny plan- och bygglag (dnr M2009/2171R) De kommande förändringarna kom- mer med all sannolikhet att beröra verksamhet inom området Byggande och förvaltning. Förslaget redovisas närmare i avsnitt 3.2.2. För att förbättra den inre marknaden för byggprodukter har byggproduktdirektivet reviderats och kommissionen föreslagit att direktivet ska ersättas med en förordning om fastställande av har- moniserade villkor för utsläppande av byggprodukter på mark- naden, den s.k. byggproduktförordningen. Förordningen förväntas träda i kraft . Motivet är att förtydliga, förenkla och modernisera reglerna för att undanröja kvarstående handelshinder för byggprodukter. I byggproduktförordningen finns en bilaga som lägger fast de grundläggande kraven för byggnadsverk. I direktivet är kraven ut- tryckta i sex punkter. I förordningen har en sjunde punkt till- kommit om hållbar användning av naturresurser. Enligt denna punkt ska byggnadsverk, utformas, byggas och rivas så att använd- ningen av naturresurser är hållbar och säkerställer återvinning av byggnadsverk, deras material och delar efter rivning, byggnadsverkens varaktighet, och användning av miljövänliga råmaterial och insatsvaror i bygg- nadsverken. Arbetet med att utveckla och inordna denna punkt i de svenska byggreglerna har ännu inte påbörjats. Arbetet kommer att kräva ett nära samarbete med , och . har i sin rapport effektiv och transparent plan- och byggprocess? Exemplet buller (RiR 2009:5) granskat om statens styrning vid planläggning och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer har givit förutsättningar för en effektiv och transparent plan- och byggprocess. Enligt är så inte fallet, bl.a. är inte , och allmänna råd och byggregler samordnade. rekommenderar regeringen att uppmärksamma vikten av grundliga konsekvens- analyser för att motverka brister i transparens tillföljd av över- lappande och motstridiga regelverk. Granskningen har visat på sådana brister när både PBL och är tillämpliga. bör, inom ramen för sitt uppsiktsuppdrag, följa upp att tillämpningen av allmänna råd och andra regler för planering och byggande är transparent och förutsägbar. 6.4Synpunkter från andra aktörer Flera organisationer har synpunkter på arbete med regelgivning. Några anser att det är av största vikt för förtroendet för regelverket att alla funktionskrav kan vidimeras och kontrol- leras. Reglerna på byggnadsområdet bör därför ses över med den målsättningen. Andra anser att bör bättre redovisa prestationsnivåer och kontrollmetoder för sina funktionskrav och införa rekommendationer, metoder och anvisningar för kontroll av det som föreskrivs inom de områden, där det råder stor osäkerhet om när föreskriftens intentioner verkligen är uppnådda. Länsarkitekterna anser att borde kunna förenkla regel- verket mer för användarna. Vissa organisationer och företag anser att detaljregleringen av byggreglerna är ett hinder för utvecklingen och att de bör harmoniseras åtminstone inom . Ett företag anser att de nationella byggreglerna bör avskaffas och att man helst bör införa gemensamma regler inom hela EU. Ett företag anser att kostnadskonsekvensutredningar vid nya föreskrifter och råd inte är realistiska och att förändringar i byggreglerna bör tas fram i samförstånd med näringslivet. Flera organisationer anser att bör arbeta mer proaktivt och koncentrera sina insatser på frågor som formulerats i samråd med byggmarknadens parter. Arbetet bör bedrivas i tätare samverkan mellan näringslivet och , så att man inför en regeländring kan reda ut vad som är önskvärt, vad som är tekniskt möjligt och vilka kostnader som är rimliga. Beträffande den standard som ges ut av SIS är både myndigheter och organisationer kritiska till att en myndighet utfärdar regler som medför höga kostnader enbart för att få tillgång reglerna i sig. Alla myndighetsregler inklusive den standard som reglerna hänvisar till anser man bör finnas fritt tillgängliga. Flera organisationer anser att bör ta ställning och tyd- ligt ge vägledning i tolkningsfrågor rörande plan- och bygglag- stiftningen och byggregler. bör agera som en expertinstans och utveckla en servicekänsla för att kunna bistå branschens organisationer och företag i deras strävan att tolka och efterleva regelverket. Reglerna är svårtolkade och tolkas olika från kommun till kommun. För att få så entydiga tolkningar som möj- ligt anser kommunerna att bör ha en kontaktperson för kommunernas kontakter, svara på direkta frågor från kommunerna, ge ut förklarande handböcker och ge förslag till kontrollplan. Vissa myndigheter och organisationer bekräftar behovet av ökad tillsyn i byggprocessen och anser att bör arbeta närmare kommunerna och få en tydligare roll att bedriva tillsynsvägledning som central tillsynsmyndighet. Rådgivningen till kommunernas byggtillsyn behöver förstärkas för att skapa en enhetlig praxis. En organisation anser att miljötillsynen av fastigheter i hälsoskydd- sfrågor borde samordnas med byggtillsynen. Några myndigheter anser att det finns stora luckor i den systematiska erfarenhetsåterföringen och kunskapsutvecklingen när det gäller byggnation och fastighetsförvaltning. Det finns ett stort behov av en statlig myndighet som på ett tydligt sätt tar ansvar för dessa frågor. har ett stort ansvar att följa utvecklingen av nya material, produkter och lösningar i byggandet. Man borde tidigare än kunna påtala och förhindra tveksamma lösningar i byggandet. För att undvika liknande problem i fram- tiden behövs större forsknings- och utvecklingsinsatser då nya material, produkter och tekniska lösningar introduceras på mark- naden. En högskola anser att bör ha större resurser att anlita extern expertis vid högskolor och forskningsinstitut. Några organisationer anser att det statliga stödet till byggforskning bör öka och att bör få ansvar och ekonomiska resurser för forskning och utveckling inom byggområdet. En organisation anger att ett vanligt klagomål inom bygg- branschen på sätt att arbeta är att verksamheten upplevs styras med ett juristperspektiv. Arbetssättet genomsyras av att verket framförallt vill vara föreskrivande myndighet. upp- levs inte arbeta proaktivt och det finns få exempel på att driver aktiv branschutveckling, följer verksamheten inom sektorn och försöker identifiera och förebygga problem. I det internatio- nella arbetet blir detta extra tydligt. Några myndigheter anser att behöver bli en mer lätt- begriplig, utåtriktad och modern organisation som arbetar med ett helhetsperspektiv. Verkets inställning till och dialog inför för- ändringar av regelverk och andra aktiviteter behöver bli mer flexibel och möjlighetsorienterad. Verket bör ha ett mer uttalat medborgarperspektiv och ett bredare perspektiv utifrån säkerhets- aspekter inom sitt ansvars- och verksamhetsområde. Vissa organisationer önskar en förbättrad dialog med och anser att verket bör ge de externa kontakterna högre prioritet och vara mer aktivt närvarande i externa arbetsgrupper. bör vara en samtalspartner att diskutera tolkningar, tekniska lös- ningar o.dyl. med. information bör bli mer anpassad till och utformad efter användarnas behov. Några förordar en om- lokalisering till . Vissa organisationer uppmärksammar frågor som borde arbeta med. Exempel är att i samverkan med ta fram ett nationellt uppföljningssystem för inomhusmiljön, införa ett obligatorium att utföra fuktdimensionering vid byggande samt att införa krav på innehållsdeklarationer för byggmaterial. Utredningen konstaterar att det finns en utbredd åsikt om att byggreglerna är otydliga. Tolkning, kontroll och verifiering är svårhanterligt, inte minst vid nya tekniska lösningar. Reglernas otydlighet ger upphov till olika tillämpning i kommunernas bygg- tillsyn. Problemet med att ändra detaljkrav till funktionskrav beskrivs i bilaga 5. Uppgiften är svårlöst när funktionskravet som uttrycker ett mål ska vara verifierbart. I har man löst frågan genom att införa begreppet prestationsnivå. Man skiljer således på själva funktionskravet, som en målsättning som kan uppfyllas mer eller mindre bra och den prestationsnivå man anser ska uppnås för kravet ska kunna anses vara tillgodosett. I de nuvarande byggreglerna finns både denna form av ren- odlade funktionskrav och angivna prestationsnivåer. Men struk- turen är inte klar och man talar inte om prestationsnivåer utan om allmänna råd. åtföljs inte ett funktionskrav av en prestationsnivå och ibland är inte heller en prestationsnivå uttryckt på ett verifierbart sätt. Utredningen anser att byggreglerna skulle behöva renodlas, struktureras bättre och förenklas. Eurokoderna kommer att ersätta de nuvarande konstruktions- reglerna. I byggreglerna finns ett antal ytterligare hänvisningar till olika standardblad. Varje standard är nödvändig att känna till för att kunna uppfylla funktionskravet och varje standardblad kostar ca För en enskild byggherre kan kostnaden uppgå till inte oväsentliga belopp. Utredningen anser att det vore rimligt att ett nödvändigt komplement till en myndighets föreskrifter för projek- tering och uppförande av en byggnad tillhandahålls utan avgift. i kommunen har, med en i det närmaste fullständig delegation, ansvar för de övervakande uppgifterna av nästan all ny- och ombyggnad inom kommunen. Tillsynens kvalitet är mycket varierande i landet och tillsynen bedrivs inte på ett, i ett nationellt perspektiv, tillräckligt likartat sätt. Det finns inte heller någon tillämpad gemensam värdegrund om hur noggrant och i vilken omfattning kontrollarbetet bör bedrivas. har enligt PBL den allmänna uppsikten över byggnadsväsendet i riket medan har tillsynen över byggnadsväsendet. Regelverket ger emellertid inte länsstyrelserna tillräckligt mandat för att kunna utveckla en tillfredsställande tillsyn över kommunernas verk- samhet, och de har därför små resurser och liten kompetens på området. I praktiken saknas därför tillsynsvägledning för den operativa tillsynen i kommunerna vilket är en bidragande orsak till att byggnadsinspektörerna i kommunerna tolkar bestämmelserna olika. De saknar vägledningsdokument för sin operativa tillsyn. Det pågående generationsskiftet bland byggnadsinspektörerna kan vara en ytterligare orsak. hade inspektörerna oftast lång erfarenhet av praktisk byggnadsverksamhet. Tillsynen under- lättades också av föreskrifternas utformning som tekniska lös- ningar tillsammans med en handfast tillsynsverksamhet. De nya byggnadsinspektörerna är unga och utan praktisk erfarenhet. Det nya tillsynssystemet tillför inte heller ökad kun- skap om byggandets kvalitetskritiska punkter eftersom byggnads- nämnden inte själv längre utför någon granskning eller besiktning. Den operativa tillsynen har därför också sjunkit betänkligt i kvalitet. konstaterar i sin fördjupade utvärdering av miljömålen 2008 att kunskapsunderlaget för kulturhistoriskt värde- full bebyggelse uppvisar stora brister på såväl central som lokal nivå och få kommuner utnyttjar PBL:s möjligheter att värna bebygg- elsens kulturvärden i någon större omfattning. Ofta saknar kom- munerna kulturmiljökompetens. Olika krav på fastighetsförvaltning leder ibland till negativa konsekvenser för kulturarvet. Delmålet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse under miljö- kvalitetsmålet God bebyggd miljö är att bebyggelsens kultur- historiska värden ska vara identifierade och ha en långsiktigt hållbar förvaltning. Det är i första hand kommunerna som ska värna den kulturhistoriska bebyggelsen i sin planering, bygglovprövning och tillsyn. På myndighetsnivå faller frågan lite mellan stolarna. har inte något särskilt uppdrag att skydda denna typ av bebyggelse i bredare omfattning. har ansvar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och allmän uppsikt över byggnadsväsendet enligt PBL men inte särskilt för vad som ska skyddas. Inte heller i ägnas frågorna någon större uppmärksamhet, varken vid Kultur- departementet eller . För frågan om kultur- värden i bebyggelsen är hela kedjan från översiktsplan till bygg- anmälan och tillsyn relevant. Kommunerna behöver konkret väg- ledning i frågor om vad som ska skyddas, vad varsamhetskravet innebär och hur varsamma lösningar vid ombyggnad kan utformas. Utredningen konstaterar också att den sakliga grunden för upp- delningen av verksamheten inom området Byggande och för- valtning på två enheter är oklar. Utredningens överväganden om övergripande utgångspunkter för verksamhet behandlas i avsnitt 2.6.1 och om verksam- hetsutveckling och forskning m.m. i avsnitt 3.7. 6.6.1Boverkets uppgifter framgent inom området Utredningen finner att centrala uppgifter inom området Byggande och förvaltning framgent bör vara följande. I arbetet med föreskrifter främja enkla och effektiva regelverk och andra styrmedel som i ett livscykelperspektiv verkar för effektiv resurs- och energianvändning, god tillgänglighet samt god inomhusmiljö i byggande och förvaltning. Främja lika tillämpning av regelsystemet i alla delar av landet genom vägledning och uppföljning. Följa tillämpning och effekter av regelsystemet samt genom kunskapsuppbyggnad, metodutveckling och kunskapsförmedling initiera förbättringar. Samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner. Följa och delta i arbetet på området inom EU och internationellt. Verksamheten inom området Byggande och förvaltning är till stora delar regelstyrd genom föreskriftsrätt i bl.a. PBF och BVF. Utredningen konstaterar att arbetet i hög grad koncentreras på uppgiften att skriva föreskrifter. Uppdraget att utöva uppsikt genom att följa upp och utvärdera effekterna av tillämpningen av regelverket för att vid behov vidta eller föreslå förändringar får stå tillbaka. För att uppdragen ska kunna utföras på ett tillfreds- ställande sätt bör enligt utredningens mening verksamheten bedrivas utifrån en helhetssyn som bygger på kunskap om såväl byggregel- systemet i dess helhet som dess tillämpning i praktiken. Effektiva och tillgängliga regelverk Kraven i BBR är i huvudsak utformade som generella funktionskrav som anger funktioner av en byggnad som ska vara uppfyllda vid nybyggnad. De allmänna råden, som är kopplade till föreskrifterna, är inte bindande. Byggherren har rätt att välja andra lösningar. Problemet vid kontrollerna blir då i många fall att kunna verifiera att kraven har tillgodosetts. Föreskrifterna bör därför vara tydliga och ha verifierbara krav och de allmänna råden eller särskilda till- synsanvisningarna bör ange kontrollmetod om detta inte är uppen- bart onödigt. Svårigheten med verifierbara funktionskrav i bygg- reglerna beskrivs närmare i bilaga 5. Utredningen anser att byggreglerna skulle behöva renodlas, struktureras bättre och förenklas. Kravet på regelverket bör vara att varje funktionskrav ska åtföljas av en prestationsnivå, som anger lägsta godtagbara kvalitet av byggnadsverket i det aktuella avse- endet. Varje prestationsnivå som anges bör också kunna kontrol- leras och verifieras. Utredningen föreslår i avsnitt 6.6.2 att regler förenklas och ges en ny struktur. I BBR hänvisas både i föreskrifter och råd till SIS – Svensk Standard i , som ges ut av en ideell förening. Standardbladen är endast tillgängliga mot en avgift. För en enskild byggherre kan kostnaden uppgå till inte oväsentliga belopp. föreskrifterna och råden i sin helhet lätt och kostnadsfritt tillgängliga, t.ex. genom att lägga standardbladen som bilagor till BBR. Information i standardblad som berör krav på småhus och liknande mindre byggnader bör överföras till ett allmänt råd, så att den blir direkt tillgänglig även för småhusägare, hantverkare och allmänhet Tillämpning och utveckling av regelverken Som underlag för arbetet med att utöva en meningsfull uppsikt över byggväsendet behövs enligt utredningens mening ständig information om hur de materiella kraven i byggreglerna uppfylls i tillämpningen och vilka svårigheter som finns att kontrollera före- skrifternas efterlevnad. En systematisk erfarenhetsåterföring behövs genom kontinuerliga kontakter med alla parter som är engagerade i den löpande byggverksamheten. behöver därför utveckla goda och fortlöpande kontakter i organiserad form med kom- munernas byggnadsinspektioner och byggbranschen. bör bedriva en systematisk kunskapsuppbyggnad och metodutveckling för att kunna ge kompetent vägledning och råd- givning inom området. En nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området behövs för att ska kunna utveckla sin auktoritet på området. har inget anslag för att finansiera forskning och utveckling inom området vilket är en brist. Utredningen föreslår i kap. 3 att verket tillförs resurser för att kunna finansiera viss forskning och utveckling inom sina verksamhetsområden samt att ett Råd för forskning om planering, byggande och boende som får till uppgift att initiera, stimulera, följa och stödja forskning inom områdena inrättas vid . I praktiken saknas tillsynsvägledning för den operativa tillsynen i kommunerna. En aktiv tillsynsvägledning skulle ge bättre förutsättningar för en lika tillämpning av regelsystemet i alla delar av landet och en effektivare operativ tillsyn. skulle förutsättningarna för en systematisk erfarenhetsåterföring öka. Utredningen föreslår i avsnitt 6.6.2 att får ansvar för tillsynsvägledning för kommunernas byggtillsyn. Utredningen anser att bör utarbeta styr- och rådgivnings- dokument för kommunernas handläggning av tillsynsverksamheten samt råd och anvisningar om hur kontrollplaner bör utformas och hanteras i tillsynsarbetet. Utredningen föreslår följande. byggregler förenklas och ges en ny struktur. får ansvar för tillsynsvägledning i byggtillsynen. får ett uttalat ansvar för kulturhistoriskt värdefulla byggnader. byggregler förenklas och ges en ny struktur Det kommande införandet av EU:s byggproduktförordning bör enligt utredningen ske enligt samma struktur som i med motsvarande EU-bestämmelser. Det innebär att bilaga 1 om grundläggande krav för byggnadsverk i den föreslagna byggprodukt- förordningen överförs till BVL tillsammans med de tre nationella kraven, lämplighet för avsett ändamål, tillgänglighet och hushållning med vatten och avfall. Funktionskraven i byggreglerna överförs till en särskild byggtillsynsförordning. bör dessa krav ses över med syfte att minska antalet funktionskrav och ge dem ett enklare och tydligare uttryck. Funktionskraven behöver varken vara mät- bara eller verifierbara. bör få i uppdrag att i föreskrift eller råd ställa de minimikrav för prestationsnivåer till funktionskraven som ska upp- fyllas för att funktionskravet ska anses vara tillgodosett. Presta- tionsnivåerna ska vara mätbara och verifierbara eller kunna vidimeras vid besiktning. Om en byggherre väljer att inte uppfylla en prestationsnivå som anges i en rådstext ska det krävas bevis för att den alternativa prestationen i den framlagda tekniska lösningen är lika bra. Det ger en enklare struktur som gör det lättare att följa reglerna och behöver inte innebära några större förändringar av sakinnehållet. Regelverket bör i så stor utsträckning som möjligt anpassas till de regler som gäller i och med målet att erhålla gemensamma byggregler inom . bör också få i uppdrag att göra en kompletterande sammanställning av hur föreskrifterna skulle kunna lösas på bästa sätt som en kan- redovisning enligt norsk modell. (Se bilaga 5) Arbetet bör utföras i samarbete med branschens och intresse- organisationernas företrädare och andra berörda myndigheter. får ansvar för tillsynsvägledning i byggtillsynen. Utredningen föreslår att de administrativa bestämmelserna i 9 kap. PBL förs över som ett särskilt kapitel i den ovan föreslagna byggtillsynsförordningen och att ges ansvaret för till- synsvägledningen av kontrollen över byggandet i landet enligt detta kapitel. Frågorna belyses närmare i bilaga 6. Utredningen föreslår att det inom ramen för den pågående översynen av PBL och BVL utarbetas ett enklare och mer enhetligt administrativt byggtillsynssystem.