sou · GXB35 · 2009-02-03 00:00:00 — En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Frågan om kravet på förvaring av en upptagning är uppfyllt ska alltså bedömas bl.a. med hänsyn till om myndigheten faktiskt disponerar över möjligheten att överföra upptagningen till läsbar eller annan uppfattbar form. Utgångspunkten är att det saknar betydelse var den begärda elektroniska handlingen rent fysiskt befinner sig. I stället ska frågan om förvaring avgöras utifrån ett tillgänglighetsrekvisit. Tillgänglighetsrekvisitet (och därmed kravet på förvaring) kan vara uppfyllt i diverse olika situationer. En upptagning är t.ex. förvarad då den lagras i anslutning till myndighetens egen datorutrustning. Även för det fall myndigheten kan ta del av upptagningen via en terminalförbindelse med dator hos annat organ, är tillgänglighetsrekvisitet uppfyllt. För att närmare kunna avgöra om en upptagning för automatiserad behandling är tillgänglig för myndigheten (och därmed förvarad hos denna) måste emellertid en uppdelning göras mellan färdiga elektroniska handlingar och potentiella elektroniska handlingar. En färdig elektronisk handling, vilken är tillgänglig för myndigheten i uppfattbar form med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar, anses förvarad hos myndigheten trots att det kan krävas mer än rutinbetonade åtgärder för att göra handlingen tillgänglig (se prop. 2001/02:70 s. 20 f.). I lagstiftningsärendet bakom ändringar av 2 kap. tryckfrihetsförordningen anmärktes att det inte är tillfredsställande att en färdig elektronisk handling ska anses förvarad hos en myndighet endast om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder (prop. 2001/02:70 s. 18 ff.). En sådan ordning skulle enligt regeringen i praktiken innebära att det kan finnas färdiga elektroniska handlingar hos myndigheten som inte anses förvarade hos denna på grund av att myndigheten har organiserat sitt datasystem på sådant sätt att det inte går att finna handlingen med rutinbetonade åtgärder. Om en färdig elektronisk handling ska anses förvarad hos en myndighet eller inte bör enligt ovan nämnda förarbetsuttalanden i stället avgöras utifrån om handlingen rent faktiskt är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar – oavsett om det krävs endast rutinbetonade åtgärder eller mer omfattande insatser för att ta fram handlingen. Den potentiella elektroniska handlingen är förvarad hos myndigheten om denna kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (2 kap. 3 § andra stycket sista meningen tryckfrihetsförordningen). Kravet på rutinbetonade åtgärder infördes genom ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Motsvarande krav hade emellertid funnits i praxis . Kravet på att en myndighet efter begäran ska sammanställa uppgifter ur upptagningar om det kan ske med rutinbetonade åtgärder har övervägts av både och . Till skillnad från ansåg OSEK att rekvisitet inte borde bytas ut mot något annat då det medger en följsamhet i rättstillämpningen i förhållande till den tekniska utvecklingen (SOU 2001:3 s. 138). Av rättspraxis och förarbetsuttalanden framgår att rekvisitet rutinbetonade åtgärder tar sikte på en prövning av såväl nödvändiga arbetsinsatser och kostnader för en myndighet som de komplikationer i övrigt som en viss åtgärd kan föranleda. Frågan om en åtgärd är rutinbetonad ska avgöras utifrån dels den allmänna tekniska utvecklingen, dels den tekniska nivån och kompetensen hos den aktuella myndigheten (se prop. 1975/76:160 s. 90). Myndigheternas skyldighet att använda det befintliga datasystemet för att göra en framtagning av uppgifter följer av likställighetsprincipen. Krävs det däremot specialskrivna program för att göra sammanställningen tillgänglig, är inte den efterfrågade potentiella handlingen att anse som tillgänglig för myndigheten och därmed inte heller förvarad hos denna (se prop. 1975/76:160 s. 90). Enligt praxis har myndigheter en viss skyldighet att anpassa tillgängliga standardprogram på ett sådant sätt att sökandens önskemål om att ta del av en potentiell handling kan tillgodoses. Det förutsätts dock att det inte blir frågan om en större arbetsinsats för myndigheten (jfr RÅ 1976 ref. 122). För det fall myndigheten av praktiska skäl har valt att dela upp information på skilda register måste den även göra nödvändiga bearbetningar och sammanställningar för att ta fram en begärd potentiell handling (se RÅ 1977 Ab 310). En potentiell elektronisk handling är dock inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten inte enligt lag eller förordning har rättslig befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig – den s.k. begränsningsregeln (2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen). Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Om myndigheten sålunda saknar befogenhet att ta fram vissa upplysningar ur ett personregister är dessa upplysningar inte allmänna handlingar hos myndigheten. Syftet med begränsningsregeln är att hindra allmänheten från att kunna göra anspråk på att få ta del av information hos myndigheten som myndigheten själv, av hänsyn till den personliga integriteten, är förhindrad att använda sig av. Begränsningsregeln gäller alltså även om sammanställningen kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. Färdiga elektroniska handlingar omfattas inte av någon av ovan nämnda undantagsregler. Sådana handlingar är alltid att anse som förvarade hos en myndighet även om det krävs mer än rutinbetonade åtgärder för att göra dem tillgängliga och även om de innehåller personuppgifter och det i lag eller förordning finns förbud för myndigheten att använda vissa sökbegrepp vid sökning efter handlingarna (se prop. 2001/02:70 s. 38). Det kan ibland vara en svår uppgift att fastställa gränsen mellan en färdig elektronisk handling och en potentiell handling. Mot bakgrund av bl.a. kravet på rutinbetonade åtgärder i samband med frågan om förvaring av potentiella handlingar får denna gränsdragning dock stor betydelse för om en handling betraktas som allmän eller inte. Det har inte ansetts lämpligt att i grundlagen förtydliga var gränsen mellan färdiga och potentiella handlingar går. Ledning får i stället hämtas i detaljerade arkivregler om hur allmänna handlingar i elektronisk form ska bevaras (se SOU 2001:3 s. 139 f. och prop. 2001/02:70 s. 21 f.).2 En hos myndigheten förvarad handling blir allmän om den är att betrakta som inkommen till myndigheten. Inkommen är en handling som har anlänt till myndigheten eller tagits emot av behörig befattningshavare (2 kap. 6 § första stycket första meningen tryckfrihetsförordningen). Behörig befattningshavare kan t.ex. vara registrator eller en för ett visst ärende ansvarig handläggare. En upptagning anses som inkommen till myndigheten när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv nyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 6 § första stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen). Bestämmelsen innebär att en upptagning för automatiserad behandling som tillförts ett informationssystem av en myndighet blir att betrakta som inkommen hos övriga myndigheter som har tillgång till systemet. I samband med s.k. direktåtkomst till uppgifter myndigheter emellan aktualiseras frågan om vilken information som anses som inkommen till den mottagande myndigheten. Ofta kommer den mottagande myndigheten att tekniskt sett få tillgång till fler uppgifter hos den utlämnande myndigheten än vad som i konkreta fall kommer att användas i visst ärende eller viss verksamhet hos den mottagande myndigheten (se prop. 2007/08:160 s. 67 och 70). 2 Från bevarandesynpunkt kan man i grova drag skilja mellan (1) färdiga handlingar av dokumenttyp, (2) färdiga handlingar som utgörs av förberedda sammanställningar i ett system samt (3) handlingar som inte är färdiga (2006:1, Elektroniskt underskrivna handlingar, s. 11 f.). Bestämmelser om direktåtkomst stipulerar därför i regel begränsningar av den mottagande myndighetens rätt att använda de uppgifter som myndigheten rent tekniskt har tillgång till. Regeringen har framhållit att de begränsningar som anges i bestämmelser om direktåtkomst till uppgifter myndigheter emellan dock inte utgör sådana rättsliga begränsningar som avses i begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (a.a. s. 70 f.). Följden härav blir att all information som finns tekniskt tillgänglig för den mottagande myndigheten som utgångspunkt också är att anse som inkommen och därmed allmän. De färdiga elektroniska handlingar som i samband med direktåtkomst görs tekniskt tillgängliga för den mottagande myndigheten utgör alltså inkomna och därmed allmänna handlingar hos den myndigheten, oavsett vad som föreskrivs i fråga om begränsningar i samband med direktåtkomsten till uppgifterna. Sammanställningar av uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling, vilka i samband med direktåtkomst görs tekniskt tillgängliga för den mottagande myndigheten, utgör också som huvudregel allmänna handlingar hos den myndigheten. Kravet är dock att sammanställningen kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Handlingar kan anlända till en myndighet via post, telefax, e- post etc. Huvudregeln är att handlingen är inkommen oavsett om den från ingivarens synvinkel är en färdig produkt eller endast ett utkast (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 68). Undantag görs när ett utkast skickas till en annan myndighet för synpunkter. Utkastet anses då inte som inkommet till den mottagande myndigheten och således inte som en allmän handling. Den myndighet som vidtar åtgärder med en handling som en annan myndighet har tillhandahållit endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handlingen, anses inte ha fått en inkommen handling (2 kap. 6 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen). Inte heller då materialet i bearbetat eller oförändrat skick återkommer till den myndighet som tillhandahållit materialet ska det anses ha kommit in till den myndigheten. Enligt 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen betraktas ett brev eller annat meddelande som inkommen och allmän handling, även om brevet eller meddelandet är ställt personligen till en befattningshavare vid myndigheten. Förutsättningen är dock att handlingen gäller ett ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten. Rent privata brev eller meddelanden utgör således inte allmänna handlingar. Även för det fall brevet eller meddelandet avser en fråga som ankommer på myndigheten kan det undantas från handlingsoffentligheten om det är avsett för mottagaren endast som innehavare av annan ställning – den s.k. politikerregeln. I 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen anges vad som gäller beträffande utväxlande av handlingar inom en myndighetsorganisation. Om ett organ i en myndighetsorganisation har överlämnat en handling till ett annat organ inom samma organisation, ska handlingen enligt denna bestämmelse inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än om organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Utgångspunkten är således att utväxlande av en handling mellan olika enheter eller avdelningar hos en myndighetsorganisation är rent myndighetsinterna angelägenheter. Handlingsoffentlighet uppkommer som regel först då det ärende som handlingen hör till har avslutats. Utväxlas handlingar mellan inbördes självständiga organ är situationen annorlunda. Som ett exempel kan nämnas att med dess departement uppfattas som en enhet när det gäller handlingar i regeringsärenden (se bl.a. JO 1967 s. 162). En handling i ett regeringsärende som korsar en departementsgräns förblir alltså rent myndighetsintern. För handlingar i ärenden där departementschefen har egen beslutanderätt gäller motsatsen och departementet i fråga är att se som ett självständigt organ i förhållande till . Vissa allmänna principer kan ställas upp i fråga om organ är självständiga i förhållande till varandra. Ett organ som har egen beslutanderätt i ett visst ärende, exempelvis ett disciplinärende, är självständigt i förhållande till andra myndighetsorgan i dessa ärenden. Självständigt är också ett organ som inrättats, inte för att utöva beslutanderätt, utan för att bistå den beslutande enheten med information och upplysningar. En förutsättning för denna självständighet är dock att organet har en särskild kompetens att göra dessa bedömningar, en kompetens vilken det beslutande organet saknar. Slutligen bör det organ som endast bereder beslut inte ses som självständigt i förhållande till det beslutande organet (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 116 f.). Upprättade handlingar är handlingar som utarbetats eller framställts inom en myndighet. Eftersom ingen särreglering finns för upptagningar gäller samma regler för dem som för konventionella handlingar. Genom ordet upprättad har markerats att handlingar ska bli allmänna, och därmed i princip tillgängliga för envar, först då de föreligger i sitt definitiva skick. utgör handlingarna arbetsmaterial. Myndigheten anses enligt lagstiftaren ha rätt att själv bilda sig en uppfattning innan den måste ställa de handlingar som återspeglar myndighetens överväganden till allmänhetens förfogande (se prop. 1975/76:160 s. 72). En handling betraktas enligt 2 kap. 7 § första stycket tryckfrihetsförordningen som upprättad hos myndigheten när: -handlingen har expedierats, -(för handling som inte har expedierats) det ärende till vilket handlingen hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten, eller -(om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende) handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Med expediering åsyftas att handlingen skickas till enskild eller till annan myndighet. Vid expediering av en handling utgör det original eller den kopia som myndigheten behåller en upprättad och därmed allmän handling. En upptagning för automatiserad behandling anses expedierad antingen när myndigheten vidtagit sådana tekniska åtgärder att utomstående kan få tillgång till informationen i läsbart skick, eller då det tekniska mediet har översänts till annan. Handlingar som inte expedierats eller hänför sig till något visst ärende är upprättade då de justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Att konstatera om en handling justerats, och därmed upprättats, innebär sällan problem. Däremot kan det vara svårare att fastställa om en handling på annat sätt färdigställts. Krav på något särskilt formellt förfarande uppställs inte för att en handling ska betraktas som färdigställd (se prop. 1975/76:160 s. 143). Det bör t.ex. vara tillräckligt att handlingen godkänts (sanktionerats) av därtill behörig befattningshavare eller om- händertagits för förvaring för att den ska betraktas som upprättad och allmän (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 89). I vissa fall kan det också räcka att handlingen fått ett slags slutlig form. I RÅ 1998 ref. 52 prövades frågan om en viss handling var allmän genom att den färdigställts av myndigheten. Det rörde sig om anteckningar från ett sammanträde i en myndighetsintern arbetsgrupp. Regeringsrätten konstaterade inledningsvis att anteckningarna inte kunde jämställas med myndighets protokoll eller därmed jämförliga anteckningar (2 kap. 7 § andra stycket 3 tryckfrihetsförordningen). Därefter prövade domstolen om anteckningarna kunde betraktas som upprättade genom att de färdigställts av myndigheten. De utskrivna anteckningarna hade i vissa fall skrivits under av den som fört dem och därefter sänts ut till ledamöterna i gruppen. Härigenom menade majoriteten av Regeringsrättens ledamöter att anteckningarna var att betrakta som färdigställda – och därmed som upprättade och allmänna – i den mån de inte hänförde sig till ännu inte avgjorda ärenden. Två ledamöter var dock skiljaktiga och menade att anteckningarna inte borde betraktas som allmänna handlingar. Dissidenterna pekade på att det måste förutsättas någon form av åtgärd från myndighetens sida genom vilken handlingen omhändertagits eller på annat sätt godkänts eller sanktionerats, för att handlingen ska anses färdigställd. Det kunde inte ensamt vara tillräckligt att skriva ut, och i vissa fall underteckna, handlingarna. Enligt dissidenterna kunde det även ifrågasättas om de mötesanteckningar som inte hade undertecknats ens hade färdigställts av den som fört anteckningarna. Även i RÅ 1998 ref. 30 behandlades kraven för att en handling ska anses som färdigställd och därmed upprättad. Rättsfallet handlade om skriftliga rapporter vilka hade lämnats till polismyndigheten från ordningsvakter vid en restaurang. De av ordningsvakterna undertecknade rapporterna hade sedermera satts in i pärmar hos polismyndigheten. Rapporterna skulle ligga till grund för myndighetens fortsatta planering. Regeringsrätten konstaterade inledningsvis att ordningsvakterna ingick i myndighetsorganisationen och att rapporterna därför inte kunde betraktas som inkomna. Därefter noterades att rapporterna inte hade expedierats, att de saknade ärendeanknytning och att de inte hade justerats. Regeringsrätten fann emellertid att rapporterna var färdigställda av myndigheten senast då de sattes in i pärmar för förvaring hos myndigheten. Rapporterna betraktades således som allmänna handlingar. Av 2 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen följer att en handling i vissa fall kan anses upprättad i andra situationer än vad som angetts ovan. -diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som föres fortlöpande, -dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet ska avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan handling i vad den hänför sig till sådant beslut, samt -annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckningar, dock inte protokoll hos utskott, kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos myndighet i ärenden som denna endast bereder till avgörande. Av störst betydelse för kommitténs nu aktuella överväganden är undantaget för när diarium, journal eller annan fortlöpande förteckning anses upprättad. Upprättandetidpunkten för dessa handlingar infaller redan när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing, dvs. redan när t.ex. ett diarium eller en journal har lagts upp (7 § andra stycket 1). Dessa handlingar blir således allmänna på ett mycket tidigt stadium. Diarier hos en myndighet kan syfta på både centrala diarier som avser verksamheten i stort och diarier som endast hör samman med ett visst ärende, exempelvis ett dagboksblad i en akt hos en domstol. En journal är en handling i dagboksform i vilken myndigheten återkommande för in anteckningar. Ett register eller annan förteckning omfattas av undantagsregleringen i första punkten om förteckningen kontinuerligt tillförs nya uppgifter, dvs. Det ska vara fråga om en handling som är öppen för nyinföring (/Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 398). Kravet på kontinuitet i förandet av anteckningarna bör rimligen omfatta även diarier och journaler (, Allmänna handlingar, 1988, s. 159). Handlingar vilka hänvisas till eller som ingår i en fortlöpande förteckning kan utgöras av både konventionella handlingar, färdiga elektroniska handlingar och potentiella handlingar som alla i sin tur kan bli allmänna handlingar . Undantagsregeln kan därför få till följd att en uppgift i ett register visserligen kan vara tillgänglig för allmänheten, men att själva handlingen till vilken uppgiften hänvisar blir en allmän handling först . Följande exempel illustrerar detta. En tjänsteman hos en myndighet tar per telefon emot uppgifter i ett ärende. Väljer tjänstemannen att anteckna uppgifterna direkt på dagboksbladet blir uppgifterna föremål för offentlighetsinsyn. Om tjänstemannen däremot skriver ner uppgifterna på ett separat papper blir i stället själva anteckningen på dagboksbladet med information om den handling som innehåller uppgifterna i sak, genast del av en allmän handling. Själva handlingen med samtalets innehåll blir dock inte allmän handling så länge ärendet fortfarande pågår. Det är även möjligt att en löpande förteckning inte avser handlingar utan endast enstaka uppgifter, som t.ex. siffervärden vid en kontinuerlig avläsning. Gränsen mellan en vanlig handling och en löpande förteckning enligt 2 kap. 7 § andra stycket 1 tryckfrihetsförordningen kan ibland vara oklar. Till exempel kan det vålla problem att fastställa hur ett register som inte förs fortlöpande utan för en kortare, bestämd tidsperiod ska kategoriseras. Ett sådant register kan ha skapats för att som en engångsinsats ordna ett visst material hos myndigheten. Enligt motiven till andra stycket första punkten faller sådana register som upprättas endast för att användas vid lösandet av en till tiden avgränsad uppgift, och som har relativt kort livstid, utanför bestämmelsens tillämpningsområde (prop. 1975/76:160 s. 143). En sådan handling kan i stället anses som upprättad med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 7 § första stycket eller 9 § tryckfrihetsförordningen. Beträffande e-postloggar har Regeringsrätten i RÅ 1998 ref. 44 uttalat att loggarna utgör en hos myndigheten förvarad handling. De är dessutom att jämställa med ett register. Regeringsrätten konstaterade att loggförteckningen hade skapats automatiskt av en viss programvara och att förteckningen var ett nödvändigt hjälpmedel för att administrera e-posten. Förteckningen fördes kontinuerligt och för obestämd tid. Till följd härav föll loggningen av e-post under undantagsregeln i 2 kap. 7 § andra stycket 1 tryckfrihetsförordningen. E-postloggar är således upprättade handlingar i och med att de tekniskt föreligger färdiga för noteringar om utväxlande av elektroniska meddelanden. rätten påpekade att även om de meddelanden som omnämns i förteckningen kanske inte alltid utgör allmänna handlingar, förändrade detta inte e-postloggens karaktär av allmän handling. Även s.k. global/historikfiler anses i praxis förda kontinuerligt och för obestämd tid (se RÅ 1999 ref. 18 II). Denna typ av filer får därför karaktären av allmän handling redan då de tekniskt ligger färdiga för att påföras adresser till webbplatser. Det saknade enligt Regeringsrätten betydelse att filen hade en teknisk funktion och inte i första hand var avsedd att läsas av människor. Utöver de undantag från huvudregeln om upprättandetidpunkt som anges i 2 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, görs ytterligare undantag för bl.a. minnesanteckningar. Enligt 2 kap. 9 § första stycket tryckfrihetsförordningen är en hos myndigheten tillkommen minnesanteckning (som inte har expedierats) endast att betrakta som allmän handling om den tas om hand för arkivering. Bestämmelsen omfattar både konventionella handlingar och upptagningar. Enligt 3 § arkivlagen (1990:782) hör till myndighetens arkiv sådana minnesanteckningar som myndigheten beslutar ska tas om hand för förvaring. Det finns dock ingen reglering i vare sig tryckfrihetsförordningen eller arkivlagen om vilka åtgärder myndigheten måste ha vidtagit för att den ska anses ha beslutat om ett omhändertagande av ett material för förvaring och arkivering. Minnesanteckningar är bl.a. promemorior, anteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för föredragning eller beredning av ett ärende. För att en handling ska betraktas som en minnesanteckning krävs dessutom att den inte tillför ärendet sakuppgift som inte finns i annan handling.