sou · GXB382 · 2009-09-30 00:00:00 — Andra krav gäller lika behandling av alla användare, kostnadsbaserade och rimliga taxor samt transparenta redovisningar hos den eller de operatörer som utses att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna. Enligt artikel 9 i direktivet får medlemsstaterna införa tillstånds- förfaranden och tillstånden får förenas med villkor bl.a. beträffande skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och om krav på tjänsternas kvalitet, tillgänglighet och utförande. Medlemsländerna ska enligt artikel 12 vidta åtgärder för att se till att priserna för den samhällsomfattande tjänsten grundar sig på kostnaderna och är rimliga samt ge samtliga användare möjlighet att få tillgång till de tjänster som erbjuds. Tillämpningen av en enhetlig taxa utesluter inte att den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med kunder. Priserna måste vara klara och tydliga och icke- diskriminerande, även när specialpriser tillämpas, till exempel gentemot företagskunder. Korssubventionering av samhällsomfatt- ande tjänster utanför den sektor som omfattas av monopol med inkomster från tjänster inom denna sektor är i princip förbjuden. För att garantera att samhällsomfattande tjänster tillhandahålls över gränserna finns i artikel 13 vissa bestämmelser rörande terminal- avgifter. Medlemsländerna åläggs i artikel 14 att vidta nödvändiga åtgärder för att se till att de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster i sin interna redovisning har skilda konton åtminstone dels för var och en av tjänsterna inom den monopoliserade sektorn, dels för de icke-monopoliserade tjänsterna. Kontona för de icke-monopoliser- ade tjänsterna ska tydligt skilja mellan tjänster som ingår i de sam- hällsomfattande tjänsterna och tjänster som inte gör det. De interna redovisningssystemen ska bygga på enhetligt tillämpade och objektivt försvarbara principer för kostnadsredovisning. Behovet att förbättra kvaliteten på tjänsterna innebär att tvister måste lösas snabbt och effektivt. Som komplement till de möjlig- heter till domstolsprövning som gemenskapslag och nationell lag tillhandahåller ställs i artikel 19 därför krav på att medlemsstaterna säkerställer att ett förfarande för klagomål införs, som är öppet för insyn, smidigt och föga kostsamt samt ger möjlighet för alla berörda parter att delta. För att övervaka marknaden och servicen ska medlemsländerna inrätta nationella tillsynsmyndigheter som är oberoende av de operatörer som tillhandahåller tjänsterna. Dessa nationella tillsyns- myndigheter ska ha till uppgift att säkerställa posttjänstens över- ensstämmelse med de förpliktelser som härrör från direktivet. Direktivet innehåller dessutom en rad konkreta uppgifter för till- synsmyndigheten. Det kan exempelvis röra sig om att medge undantag från kravet på fem dagars insamling respektive utdelning av postförsändelser under omständigheter eller geografiska för- hållanden som de nationella tillsynsmyndigheterna bedömer vara undantagsvis förekommande. Det kan också röra sig om att informera om hur operatörernas informations- och redovisningsskyldighet har uppfyllts. Till följd av Europeiska rådets möte i , då manade till en påskyndad liberalisering av alla marknader i EU, fastställdes i direktiv /39/EG, som ändrar direktiv /67/EG, en tidtabell för gradvis liberalisering av post- sektorn i två steg: för brev som väger mindre än (eller för vilka portokostnaden är mer än högre än för ett normalbrev) och för brev som väger upp till (eller för vilka portokostnaden är mer än dubbelt så hög som för ett normalbrev). Kommissionen presenterade en prognosstudie Den fullständiga liberaliseringen av den inre marknaden för posttjänster 2009 - prognosstudie av konsekvenserna för de samhällsomfattande posttjänsterna2. I studien sägs att det grundläggande målet, att på lång sikt garantera samhällsomfattande tjänster som motsvarar de kvalitetsnormer medlemsstaterna definierat i enlighet med direktiv /67/EG, kan säkerställas i hela gemenskapen till 2009 utan att ett monopoliserat område behövs. För att säkerställa den samhällsom- fattande posttjänsten står en rad stödåtgärder till förfogande, eller kan ställas till förfogande. Dessa åtgärder ska tjäna som stöd eller skyddsnät för de samhällsomfattande tjänsterna under loppet av marknadsutvecklingen och på så sätt garantera hushåll och företag i en effektiv och tillförlitlig postservice. med prognos- studien presenterade kommissionen ett förslag till ändring av postdirektiv. antogs och rådets direktiv /6/EG om ändring av direktiv /67 EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för post- tjänster. Direktivet trädde i kraft och medlems- staterna ska sätta ikraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. För elva av medlemsstaterna, dock inte , skjuts genomförandet av direktivet upp till . postdirektiv syftar till att åstadkomma en inre marknad för posttjänster. Detta innebär att särskilda eller exklusiva rättig- 2 KOM(2006) 596 slutlig heter avskaffas inom postsektorn, att alla användare i alla EU- länder garanteras samhällsomfattande tjänster på samma nivå och att harmoniserade principer uppställs för regleringen av posttjänster på en öppen marknad, för att undanröja andra hinder för den inre marknadens funktion. Omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten är dock oförändrad. För att säkerställa att de samhälls- omfattande posttjänsterna erbjuds och är ekonomiskt bärkraftiga på en konkurrensutsatt marknad innehåller direktivet vissa kom- pletterande åtgärder i form av särskilda finansieringssystem om detta är nödvändigt och proportionerligt för att kompensera de kostnader som det eventuellt inte går att få täckning för vid till- handahållandet av samhällsomfattande tjänster. innebär artikel 4 i postdirektivet att medlems- staterna i förväg ska utse vem som ska tillhandhålla den samhälls- omfattande tjänsten. Genom ändringarna av artikel 4 och 3.3 får medlemsstaterna möjlighet att välja den effektivaste och lämpligaste mekanismen för att garantera tillgången på samhällsomfattande tjänster, som det anges att principerna om objektivitet, öppenhet och insyn, icke-diskriminering, proportionalitet och minsta möjliga snedvridning av marknaden ska följas. Mekanismerna ska underlätta tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna eller delar av dem genom att exempelvis överlåta tillhandahållandet till marknaden. Medlemsstaterna kan alternativt få fastställa för vilka särskilda tjänster eller regioner som de samhällsomfattande tjänsterna inte kan garanteras av marknadskrafterna och finansiera tillhandahållandet på det sätt som anges i artikel 7. I linje med att medlemsstaterna har givits ökad flexibilitet att garantera de samhällsomfattande tjänsterna får medlemsstaterna enligt artikel 6 möjlighet att avgöra hur de bäst kan se till att allmänheten får tillgång till information om de samhällsomfattande tjänsterna. Genom direktivet klargörs i artikel 7 medlemsstaternas alternativ när det krävs extern finansiering av de samhällsomfattande tjänsterna. Medlemsstaterna har frihet att välja den finansieringsmetod som bäst passar deras speciella situation, som de ska anstränga sig att undvika oproportionerlig snedvridning av marknaden. I finansieringsalternativen ingår offentliga bidrag i form av direkt statligt stöd eller indirekt finansiering genom användning av offentlig upphandling. Slutligen finns det enligt artikel 7 en möjlig- het att införa en kompensationsfond för att ekonomiskt kompens- era den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster. Medlemsstaterna får, när det är motiverat, fortsätta att använda tillstånd och individuella licenser i enlighet med artikel 9 som krav för att få tillhandahålla posttjänster när det är motiverat. För att motverka och undanröja omotiverade hinder på marknaden införs dock en förteckning över förbjudna tillståndsvillkor. En nyhet är att medlemsstaterna enligt artikel 11a om det krävs för att skydda användarnas intressen eller för att främja effektiv konkurrens får se till att alla postoperatörer på villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande har tillgång till delar av postens infrastruktur eller tjänster som tillhandahålls inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten, t.ex. postnummersystem, adressdata- baser, postboxar, brevlådor, uppgifter om adressförändringar, efter- sändningsservice, returservice. Artikel 11a påverkar inte regleringen av tillträde till senare led av postnätets som t.ex. sorterings- och utdelningsfunktioner. I det fallet ska medlemsstaterna följa artikel 12 femte strecksatsen och får, av hänsyn till nationella förhållanden, införa andra åtgärder för att garantera tillgången till det allmänna postnätet på öppna och ickediskriminerande villkor. Eftersom det är särskilt viktigt med posttjänster för blinda och synskadade konsumenter, bekräftas i artikel 12 första strecksatsen att konkurrensutsättningen inte hindrar fortsatt tillgång till vissa kostnadsfria tjänster för dessa grupper. Genom direktivet görs ändringar i artikel 14 för att avspegla den nya situationen när det inte längre kommer att finnas ett monopol- iserat område. Av artikel 14.2 framgår att tillhandahållarna av sam- hällsomfattande tjänster i den interna redovisningen ska ha skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. Särredovisning ska användas när medlemsstaterna beräknar netto- kostnaden för den samhällsomfattande tjänsten. Sådana interna redovisningssystem ska bygga på enhetligt tillämpade och objektivt försvarbara principer för kostnadsredovisning. Genom artikel 14.2 får de nationella tillsynsmyndigheterna, konkurrensmyndigheterna och kommissionen tillgång till de uppgifter som krävs för att fatta beslut om samhällsomfattande tjänster och kontrollera att marknadsförhållandena är rättvisa. En uppdelad och öppen redovisning syftar till att ge medlemsstaterna och de nationella tillsynsmyndigheterna tillräckligt detaljerad information om räkenskaperna för att fatta beslut avseende samhällsomfattande tjänster. Informationen i redovisningen ska bland annat användas när man beslutar om skyldigheten att tillhandahålla samhällsom- fattande tjänster innebär en nettokostnad och utgör en finansiell börda för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster men även för att säkerställa att de avgifter som tillämpas för den samhälls- omfattande tjänsten följer de principer om avgifter som anges i direktivet. Artikeln 14.3b kompletteras med en fjärde punkt angående redo- visning av gemensamma kostnader som är nödvändiga för att till- handahålla både samhällsomfattande tjänster och icke samhällsom- fattande tjänster. Artikel 14.8 innebär att om en medlemsstat inte har använt ett finansieringssystem enligt artikel 7 för tillhandahållandet av sam- hällsomfattande tjänster, och om den nationella tillsynsmyndigheten kontrollerat att ingen av dem som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster erhåller statligt bistånd, dolt eller på annat sätt, samt att fri konkurrens råder på marknaden, får den nationella tillsynsmyndigheten besluta att inte tillämpa kraven i artikel 14. Tillämpningen av miniminormer när det gäller klagomålsförfar- anden enligt artikel 19 vidgas till att även omfatta tillhandahållare av andra tjänster än samhällsomfattande tjänster. Detta syftar till att stärka konsumentskyddet på en marknad i förändring. För att effektivisera de nationella tillsynsmyndigheterna görs ett antal ändringar och tillägg i artikel 22. Dessa syftar till att säker- ställa myndigheternas oberoende och öppenhet kring frågan beträffande vilka tillsynsuppgifter som nationella organ med till- synsuppgifter har och beträffande deras inbördes samarbete. Genom artikel 22.3 ges varje part som berörs av ett beslut som fattats av en nationell tillsynsmyndighet rätt att överklaga beslutet till en instans som är oberoende av den myndigheten. För att garantera rättssäkerhet och säkerhet på marknaden ska de nationella tillsynsmyndighet- ernas beslut gälla tills dessa förfaranden avslutats. Direktivet innehåller en ny artikel 22a för att ge nationella tillsynsmyndigheter befogenhet att samla in uppgifter närhelst detta är rimligt och motiverat, även för statistiska syften. Direktivet innebär slutligen också att ett antal mindre språkliga och redaktionella ändringar görs i artiklarna för att göra direktivet mer sammanhängande och klarare rättsligt sett. Den samhällsomfattande posttjänstens närmare innehåll ges i artikel 3 i postdirektivet. I artikeln anges att medlemsstaterna ska säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att den samhälls- omfattande tjänsten garanteras minst - utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som de nationella tillsynsmyndigheterna bedömer vara undantagsvis före- kommande - och minst innebär en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive hemvist. I undantagsfall kan ett överlämnande ske även vid lämpliga anlägg- ningar. Varje sådant undantag som beviljas av en nationell tillsyns- myndighet måste meddelas kommissionen och samtliga nationella tillsynsmyndigheter. Vederbörlig hänsyn måste tas till nationella förhållanden. För svensk del har utfärdat allmänna råd (PTSFS 2008:06) om utdelning av post vid tillhanda- hållande samhällsomfattande posttjänst. Varje medlemsstat ska enligt artikel 3 besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfattande tjänsterna ska omfatta följande minimiprestationer: Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst . Insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst . Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser. De nationella tillsynsmyndigheterna får höja viktgränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna när det gäller post- paket till högst . Medlemsstaterna är dock alltid skyldiga att se till att postpaket på upp till som tas emot från andra medlemsstater överlämnas inom deras territorium, oavsett vilken viktgräns för postpaket som bestämts beträffande de samhällsomfatt- ande tjänsterna i just denna medlemsstat. De samhällsomfattande tjänsterna som de definieras i artikel 3 ska täcka såväl nationella tjänster som gränsöverskridande tjänster. I bilaga II till postdirektiv finns kvalitetsnormer för den gränsöverskridande postbefordran inom gemenskapen. Kvalitets- bestäms i förhållande till befordringstiden för postförsänd- elser inom den snabbaste normalkategorin. uppställer två mål, dels att av försändelserna ska vara utdelade från inlämning, dels att av försändelserna ska vara utdelade från inlämning. I 1 § postlagen anges omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten. Begreppet motsvarar i princip det statliga åtagandet på postområdet. Det ska finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Posttjänsten ska vara av god kvalitet, och det ska finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom ska enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det ska även finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Angående utformningen av den samhällsomfattande tjänsten och kraven på denna anförde regeringen följande med anledning av införandet av postdirektiv i (prop. 1997/98:127 s. 23): Ett servicemål som utgår från EG:s postdirektiv innebär att flera nya krav ställs utöver de som gäller i . Det gäller exempelvis tömningstider och lokalisering av brevlådor samt möjlighet att bedöma posttjänstens kvalitet genom öppen redovisning av uppnått resultat. Servicemålet skall understryka att det är användarnas behov och önskemål som skall sättas i centrum vid utformning av den posttjänst som staten skall säkerställa. Samma basservice skall säkerställas i hela landet. Regeringen anser att det servicemål som staten skall ange för post- tjänsten i hela landet skall vara en insamling minst av postförsändelser upp till . Vidare skall det ske en tydlig anpassning av servicenivån till kundernas behov vad gäller lokalisering av insamlings- punkter, regelbunden och tillförlitlig befordran, lika behandling och publicering av kvalitetskrav. Dessa krav skall fastställas i de tillstånds- villkor som föreslås i avsnitt 7.5.2. Regeringen avser vidare att kraven på befordringstid för adresserade brevförsändelser skall anpassas till den basnivå som krävs för gräns- överskridande post enligt EG:s direktiv. På nationell nivå innebär det att av de brevförsändelser som lämnas in för övernattbefordran skall komma fram och över . I 8 § postförordningen anges vilka krav på den samhällsomfattande posttjänsten som ska ställa i tillstånds- villkoren. Villkoren innebär att expeditions- och inlämningsställena ska ligga så tätt att användarnas behov beaktas. Det ska vidare ställas villkor om att minst en insamling och en utdelning av försändelser ska ske varje arbetsdag och minst , utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedömer utgör skäl för undantag. Av de brev som lämnats in för övernattbefordran före angiven senaste inlämningstid ska , oavsett var i landet de lämnats in, ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag. av breven ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Den senaste inlämningstiden får inte ändras väsentligt utan Post- och godkännande. kan genom tillståndsvillkor enligt 5 b § postlagen precisera kraven på den samhällsomfattande tjänsten i de enskilda tillstånden. Därutöver ges genom bemyndigandet i 7 a § tredje stycket regeringen eller efter regeringens bemyndigande en möjlighet att i föreskrifter precisera de generella regler som ges i 7 a § första stycket om den samhällsomfattande tjänsten. 6.1.3Postens uppfyllelse av kraven och innehållet i den samhällsomfattande posttjänsten Posten ska tillhandhålla daglig service till alla hushåll, företag och organisationer. Alla mottagare ska i normalfallet ha tillgång till postutdelning . hushåll som inte Posten kunde erbjuda femdagarsutdelning p.g.a. geografiska förhållanden. Posten erbjöd 2 158 service- ställen där kunderna kunde skicka brev samt paket. har bedömt att servicenätet väl uppfyller de krav som åligger Posten i egenskap av tillhandahållare av den samhällsomfatt- ande posttjänsten. Ett ofta använt mått på den samhällsomfattande posttjänstens kvalitet är hur stor andel av de avsända breven för utdelning näst- som verkligen kommer fram inom den utlovade tiden. Det framgår av Post- och och konkurrens 2009 att av de försändelser, exklusive s.k. sändningar, som lämnats in för övernattbefordran kom fram nästkommande arbetsdag. har nästan samtliga försändelser nått adressaterna. Uppgifterna är ett genomsnitt för hela landet mätt över . Resultatet beträffande övernatt- befordran varierade . Sämsta månad var juni då av försändelserna kom fram näst- kommande dag jämfört med bästa månad som var februari då resultatet var . Det är totalt sett ett jämnare resultat än för . Mellan de olika terminalerna varierar resultaten från för terminalen i till för den i , en skillnad i resultat på . Även i detta avseende minskar skillnaderna mellan de olika terminalerna jämfört med . Den kvalitet som Posten upprätthåller är således betydligt högre än de krav som ställs, både i 8 § postförordningen att ska delas ut nästkommande arbetsdag och inom 3 arbets- dagar, och i postdirektivet som inte har några uttryckliga krav på övernattbefordran över huvud taget. Däremot medför bestämm- elserna om gränsöverskridande postbefordran i direktivet att tjänsten måste finnas för att kunna leva upp till de däri ställda kraven. Post- och kassaserviceutredningen föreslog att den samhällsomfatt- ande posttjänsten skulle ha samma omfattning som då gällde och att den samhällsomfattande tjänsten inte skulle inskränkas till att endast avse enstaka försändelser. Utredningen bedömde vidare att kravet på övernattbefordran ska kvarstå. Någon förändring av kvalitetskravet föreslogs inte. Kravet har betydelse bl.a. för frågan om samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter med adresserade försändelser. Utredningen ansåg dock att denna fråga bör lösas i förhandlingar mellan berörda parter inom ramen för gällande regelverk. Under remissbehandlingen av utredningens betänkande pekade på vikten av att t.ex. sändningar och ekonomi- brev ingår i den samhällsomfattande tjänsten bland annat beroende på att dessa försändelseslag endast är föremål för begränsad konkurrens inom vissa delar av landet. Posten framförde dock att den samhällsomfattande posttjänsten skulle begränsas till de icke konkurrensutsatta segmenten av postmarknaden. Posten har till oss och även tidigare framfört att det är nödvändigt att det tydliggörs vad som ingår i den samhällsomfattande post- tjänsten. Posten föreslår att kraven på samhällsomfattande posttjänst i begränsas och preciseras samt att individuella kundavtal inte ska omfattas av en sådan tjänst. Tjänster som ingår i skyldig- heten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänst bör, enligt Posten, begränsas till enstaka övernattbefordrade frimärkta brev och andra enskilda adresserade försändelser samt postpaket som väger högst . Dessutom ska det enligt Posten finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse tagits emot. Som skäl till sina förslag framför Posten följande: Vilka tjänster som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster är inte definierat i post- lagstiftningen, vilket skapar osäkerhet för Posten och kunderna. Omfattningen av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfatt- ande posttjänster måste klargöras, så att gränsdragningen mellan de oreglerade delarna av marknaden och de delar som omfattas av skyldigheten blir tydlig. Med en tydlig och avgränsad reglering vet både kunderna och Posten vilka tjänster som omfattas av skyldigheten att tillhanda- hålla samhällsomfattande posttjänster och vilka tjänster som fritt kan tillhandahållas på marknadsmässiga villkor. Posten måste veta vilka prissättningsvillkor som regleras av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster och vilka prissättningsvillkor som i stället ska grunda sig på Postens avkastningskrav. För posttjänster som omfattas av kundindividuella avtal ska de avtalade villkoren inte gälla villkoren för en samhällsomfattande posttjänst. Posten menar att postlagen ger en mycket vid och oprecis definition av omfattningen och innebörden av samhällsomfattande posttjänst. Enligt Posten är uttalandena i förarbetena till postlagen (prop. 1997/98:127) inte entydiga, utan ibland t.o.m. motstridiga. Posten pekar särskilt på att den samhällsomfattande posttjänsten enligt propositionen (s. 21) omfattar alla adresserade försändelser som väger högst medan det under 7 a § i författningskommentaren (s. 48) anges att sådana fall där operatören träffat individuella avtal om priser för befordran av en större mängd post som lämnas in vid ett och samma tillfälle inte omfattas av kraven enligt 7 a § på den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst. Postförordningen och Postens tillståndsvillkor ger inte heller någon närmare vägledning, anser Posten. Detta har lett till tolkningsproblem och olika upp- fattningar mellan Posten och . I det samråd vi genomfört, se avsnitt 1, har följande synpunkter lämnats angående omfattningen och kvaliteten på den samhälls- omfattande posttjänsten. i anser att det är angeläget att staten även fortsättningsvis säkerställer att alla medborgare har tillgång till en samhällsomfattande posttjänst med hög kvalitet till rimliga priser.