sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — 26.2.4Några utgångspunkter för en diskussion om olika alternativ för ekonomiska säkerheter för det andra steget Utredningen föreslår följande i avsnittet ovan reaktorinnehavare som innehar reaktor som är i drift för att utvinna kärnenergi ska vara skyldiga att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet som täcker motsvarande , övriga anläggningsinnehavare ska vara skyldiga att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet motsvarande , anläggningsinnehavare till anläggningar där den sannolika omfattningen av en radiologisk olycka bedöms vara liten kan i det enskilda fallet efter prövning av regeringen medges en begränsad ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet dock minst motsvarande – det samma gäller för transporter. Som utredningen redovisat ovan bedömer Nordiska Kärnförsäk- ringspoolen att ansvarsförsäkringar med begränsningen 700 mil- joner euro kan utfärdas av Poolen. Kärnförsäkringspoolen har aviserat undantag i ansvarsförsäkringen i förhållande till de krav som gäller enligt tilläggsprotokoll. Undantagen gäller bl.a. preskriptionstiden för personskador överstigande och åtgärder för sådana miljöskador som avses enligt tilläggsprotokoll. För det fall som anläggningsinnehavarnas skyldigheter inte täcks av ansvarsförsäkring ska anläggningsinnehavarna i stället lämna säkerheter till den myndighet som regeringen bestämmer som har att pröva om säkerheterna kan godtas. havarnas ansvarsförsäkring eller säkerheter trots allt inte räcker för att vid en radiologisk olycka ersätta skadelidande har staten ett ansvar att subsidiärt betala ut en sådan ersättning. Utredningen kommer i det följande att diskutera de finansiella garantier som kan komma i fråga i sammanhanget. I samband med valet av finansiell garantilösning finns ett antal ekonomiska och statsprincipiella frågor som bör belysas. Utredningen har identifierat fyra huvudsakliga alternativa finan- sieringslösningar nämligen fondering, statlig försäkring, ömsesidig ansvarsförsäkring och utställande av säkerheter. Dessa alternativ är möjliga att kombinera på olika vis. Utredningen har dock valt att hantera dem var för sig, och lyfta fram för- och nackdelarna med respektive alternativ. Avslutningsvis följer en kort sammanfattning av vilket alternativ som är att föredra. Dessutom redovisas initialt utredningens bedömning avseende aktiebolagsrättsligt ansvars- genombrott och katastrofobligationer. En viktig princip enligt utredningens förslag – trots att staten har ett folkrättsligt ansvar enligt tilläggskonventionen (Brysselkon- ventionen) - är att kärnkraftsindustrin ska ansvara för det andra steget. Vid en jämförelse mellan olika tänkbara alternativ bör därför hänsyn tas till hur tydligt detta ansvar kan härledas till industrin. I sammanhanget är det viktigt att lyfta fram att denna princip inte per automatik innebär att staten med alla medel bör undvika en situation som medför att det för staten skulle kunna uppstå kostnader för det andra steget. Med andra ord är det lämpligt att en lösning är tydlig på att industrin bär ansvaret. Men staten bör knappast sträva efter att utan hänsyn till kostnaden minimera riskerna för sitt sistahandsansvar. En förklaring till det är statens förhållande till risk. Staten i sin helhet har inte samma syn på risk och tidsperspektiv som företag – bland annat mot bakgrund av att staten är mycket större och har betydande tillgångar. Det senare kan exemplifieras med statens beskattningsrätt, dvs. att staten har möjlighet att ta ut skatter och avgifter av medborgarna under en i stort sett obegränsad framtid. Detta gör staten väl lämpad att fak- tiskt kunna bära visst sistahandsansvar, vare sig det är fråga om implicita eller explicita åtagande En annan parameter som är av betydelse vid en jämförelse mellan de olika alternativen är hur dessa alternativ allokerar resurser. Det är ineffektivt för samhället att allokera resurser där de inte förväntas göra någon nytta, i stället för att använda resurser till något som förväntas skapa nytta för samhället. I det nu aktuella sammanhanget leder en felaktig resursallokering även till att pro- dukten, dvs. energi, sannolikt blir dyrare för konsumenterna – mot bakgrund av en högre kostnad för de kärnkraftsproducerande företagen. Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag till och överväga konsekvenserna av ett system med finansiellt garanterade ersätt- ningar som möjliggör att även reaktorinnehavarnas moderbolag (reaktorägarna) i ökad omfattning är med och tar ansvar för de risker som är förknippade med drift av kärnkraftverk vilket utgör en ytterligare parameter då de olika alternativen jämförs. 26.2.4.2 Aktiekapitalet i reaktorinnehavarnas bolag I samband med en diskussion om finansiellt garanterade ersätt- ningar är det relevant att jämföra den ekonomiska styrkan hos anläggningsinnehavarna respektive koncernmoderbolagen. Ägarförhållandena till de företag som har tillstånd enligt kärn- tekniklagen att utvinna kärnenergi framgår av redovisningen i kapitel 2. Redovisning av tillståndsbolagens respektive aktiekapital: Redovisning av högsta koncernmoderbolagens respektive eget kapital: Koncernens resultat före finansiella poster och skatt uppgick till . I årsredovisningen anges att koncernens egna kapital uppgick till inklusive minoritetsintresse. Till ägdes av aktierna i av Statkraft. ägs till av som ägs till av som i sin tur ägs till av E.ON resultat före finansiella poster och skatt uppgick till . I årsredovisningen anges att koncernens egna kapital uppgick till . Koncernens vinst uppgick till medan det egna kapitalet i koncernen uppgick till . Vinsten i uppgick till drygt 37 miljarder kro- nor. Koncernen hade 2008 ett eget kapital om inklusive minoritetsintresse. Sammanfattningsvis kan konstateras att de tre reaktorinnehavare som innehar reaktor som är i drift för att utvinna kärnenergi är renodlade reaktorföretag. Tillgångarna i företagen är i allt väsentligt kärnkraftsreaktorerna eller, annorlunda uttryckt, de framtida intäkter- na från försäljning av kärnkraftsel. Det ackumuleras inte några vinstmedel av särskild omfattning i dessa företag. Däremot är tillgångarna i moderbolagen högst betydande jäm- fört med dotterbolagens begränsade aktiekapital. Frågan om ett aktiebolagsrättsligt ansvarsgenombrott kan därför vara av intresse. Utredningens bedömning: Utredningen kan konstatera att frågan om ansvarsgenombrott har varit föremål för lagstift- ningsdiskussioner vid ett flertal tillfällen men att en sådan bestämmelse har ansetts vara förenad med sådana olägenheter från ett allmänt aktiebolagsrättsligt perspektiv att någon mot- svarande bestämmelse aldrig införts i svensk lagstiftning. Visser- ligen kan finansieringslagens möjlighet att kräva att moder- bolaget går in och tar på sig ansvaret för reaktorföretagets avgiftsbetalningar till kärnavfallsfonden uppfattas som en variant av ansvarsgenombrott. Som regeringen påpekar i för- arbetena till finansieringslagen kan emellertid ett sådant scenario motverkas genom ägarbolagens eget agerande54. 54 Se prop. 2005/06:183, s. 29. av tidigare utredningars mycket grundliga överväganden som gjorts i fråga om ansvarsgenombrott gör utredningen inte någon annan bedömning i den frågan och förordar således inte införande av bestämmelser om aktiebolagsrättsligt ansvars- genombrott för att säkerställa anläggningsinnehavarens ekono- miskt obegränsade ansvar. En grundläggande aktiebolagsrättslig princip55 är att aktieägarna i ett aktiebolag inte har något personligt betalningsansvar för bolagets förpliktelser och att det endast är i undantagsfall som det kan ske. Detta gäller oavsett om ägaren är en fysisk eller juridisk person. Med ansvarsgenombrott avses att en domstol tillåter – i strid med den aktiebolagsrättsliga principen att aktieägarna inte är personligen ansvariga för bolagets skulder – att aktieägare person- ligen görs ansvariga för bolagets förpliktelser trots att de inte överträtt någon regel i aktiebolagslagen eller brustit i någon full- görelse gentemot bolaget. Ett sådant personligt ansvar har dock tillåtits först om bolaget i fråga saknat möjligheter att ta det bolagsrättsliga ansvaret. Det är alltså frågan om ett subsidiärt ansvar. gjorde en inventering av förutsättningar- na för att täcka det stipulerade skadeståndsansvaret om 700 mil- joner euro med försäkringar eller, om möjligheter saknas för att täcka hela beloppet med försäkring, någon annan form av ekono- misk säkerhet. konstaterade att kärn- kraftsindustrin är organiserad kring fyra koncerner där de bolag vilka har tillstånd att inneha och driva kärnkraftsreaktorerna har begränsade tillgångar. Däremot är tillgångarna i moderbolagen högst betydande. Mot denna bakgrund fann utredningen skäl att även beakta finansieringsfrågan utifrån ett ansvarsförhållande mellan olika koncernbolag. 55 1 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551). En utgångspunkt när det gäller överväganden om s.k. ansvars- genombrott är 1 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551) stadgande om att aktieägarna i ett aktiebolag inte har något personligt betalnings- ansvar för bolagets förpliktelser och att det endast är i undantags- fall som det kan ske. Detta gäller oavsett om ägaren är en fysisk eller juridisk person. konstaterar att det inte går att säkert fastställa i vilken mån ansvarsgenombrott är möjligt men att det står klart att reglerna tillämpas endast undan- tagsvis och att synen på ansvarsgenombrott alltid varit restriktiv.56 Efter genomgång av svensk rättspraxis i frågan konstaterar utred- ningen att det knappast är troligt att en aktieägare kan bli person- ligt ansvarig för aktiebolagets skulder eller att moderbolaget tvingas ansvara för dotterbolagets skulder i de situationer anlägg- ningsinnehavaren saknar möjlighet att kompensera eventuella skadelidande efter en atomolycka.57 har inom ramen för och rådets direktiv /35/EG (miljöansvarsdirektivet) bl.a. utrett frågan om en bestämmelse om ansvarsgenombrott bör införas på miljörättens område i . Syftet med en sådan reglering är att inte låta bakomliggande intressenter undgå ansvar i fall där det uppkommit en miljöskuld i en verksamhet där verksamhets- utövaren inte kan betala. har gjort en grundläggande genomgång av ett antal svenska rättsfall och konstaterar att i ett fåtal fall har domstolarna gjort avsteg från den aktiebolagsrättsliga grundprin- cipen och tillåtit ansvarsgenombrott. Det har handlat om bolag som inte bedrivit någon självständig verksamhet i eget intresse, och dotterbolag som gentemot moderbolaget har intagit en osjälvstän- dig ställning och inte av sina aktieägare försetts med ett kapital av tillräcklig storlek för att en självständig verksamhet skall kunna bedrivas. Det förefaller även ha krävts någon form av illojalitet eller att omständigheterna i övrigt talat för att huvudregeln om begränsat ansvar skulle frångås.58 56SOU 2006:43, s. 220. 57SOU 2006:43, s. 222. 58Se SOU 2006:39, s. 233 ff. konstaterar sammanfattningsvis att i de fall svensk rättspraxis har medgivit ansvarsgenombrott har det handlat om att moderbolag eller ett konsortium som äger samtliga aktier i ett dotterbolag. finner vidare att det inte går att urskilja några klara principer om när ansvarsgenom- brott kan tillåtas. Det står dock klart att i de fall ansvarsgenom- brott har tillåtits har det varit fråga om en situation som är på något sätt exceptionell.59 har vidare utförligt gått igenom tidigare behandlade lagförslag och remissinstanser och Lagrådets reaktioner på dessa60. Sammanfattningsvis kan Miljöansvarsutred- ningen konstatera att tidigare utredningar inte har kunnat påvisa ett reellt behov av en bestämmelse om ansvarsgenombrott som uppväger de nackdelar som införandet av en sådan reglering skulle vara förknippad med, varken ur ett generellt aktiebolagsrättsligt eller ur ett snävare miljörättsligt perspektiv. förordar således inte någon regel om ansvarsgenombrott utan menar att det praktiska behovet minskas genom en utvidgning av verksamhetsutövarbegreppet i miljö- balken, eftersom det huvudsakligen är verksamhetsutövaren som skall bära det föreskrivna miljöskadeansvaret. defini- tion är begränsad till den som driver verksamheten medan miljö- ansvarsdirektivet uttryckligen omfattar även den som kontrollerar verksamheten. Istället för att förorda en regel om ansvarsgenom- brott framhåller utredningen möjligheten att införa en ägarbolagsgaranti redan innan en miljöfarlig verksamhet startar.61 Krav på moderbolagets åtagande att svara för det verksamhets- drivande dotterbolagets förpliktelser skulle kunna införas som ett villkor för tillståndet att bedriva miljöfarlig verksamhet. En sådan garanti skulle kunna tas i anspråk oberoende av vem som slutligen bär efterbehandlingsansvaret. Inte heller regeringen har funnit skäl att införa någon bestäm- melse om ansvarsgenombrott i utan hänvisar till att inte såg något reellt behov av en sådan bestämmelse samt att ett införande skulle kunna få konsekvenser för bl.a. investeringsklimatet62. 59Se betänkande Miljöansvar (SOU 2006:39), s. 232. 60Se SOU 2006:39, s. 239–250. 61Se SOU 2006:39, s. 264. 2006/07:95, s. 99 ff. Utredningen kan konstatera att frågan om ansvarsgenombrott har varit föremål för lagstiftningsdiskussioner vid ett flertal tillfällen men att en sådan bestämmelse har ansetts vara förenad med sådana olägenheter från ett allmänt aktiebolagsrättsligt perspektiv att någon motsvarande bestämmelse aldrig införts i svensk lagstiftning. Visserligen kan finansieringslagens63 möjlighet att kräva att moderbolaget går in och tar på sig ansvaret för reaktorföretagets avgiftsbetalningar till kärnavfallsfonden uppfattas som en variant av ansvarsgenombrott. Som regeringen påpekar i förarbetena till finansieringslagen kan emellertid ett sådant scenario motverkas genom ägarbolagens eget agerande64. Mot bakgrund av tidigare utredningars mycket grundliga överväganden som gjorts i fråga om ansvarsgenombrott gör utredningen med den korta utredningstid som utredningen haft till sitt förfogande inte någon annan bedömning i den frågan och förordar således inte införande av bestämmelser om aktiebolagsrättsligt ansvarsgenombrott för att säkerställa anläggningsinnehavarens ekonomiskt obegränsade ansvar. Däremot kan utredningen konstatera att det bör vara fråga om exceptionella situationer för att ansvarsgenombrott ska kunna aktualiseras varvid det kan vara intressant att överväga om ett svårt reaktorhaveri med oöverskådliga konsekvenser skulle kunna vara en sådan exceptionell situation som berättigar ett ansvarsgenombrott. Utredningens bedömning: Utredningen kan i likhet med konstatera att katastrofobligationer inte bör avvisas som en tänkbar finansieringskälla. är systemet dock inte utbyggt och etablerat i en sådan omfattning att det framstår som en potentiell lösning för att skapa finansiell täckning . 63Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärn- teknisk verksamhet (finansieringslagen). 2005/06:183, s. 29. 26.2.6.1En kortfattad beskrivning av begreppet katastrofobligationer En framtida möjlighet kan vara ett system med s.k. katastrof- obligationer. och har i ett forsk- ningsprojekt redovisat hur nya finansiella marknader kan utvecklas för att hantera industriella topprisker utan att staten tar på sig ansvaret65. Genom katastrofobligationerna byggs ett finansiellt system upp där industriella topprisker i sin helhet överförs till den privata marknaden. Systemet innebär att kärnkraftsindustrin själv eller dess försäkringsbolag eller ett särskilt upprättat inter- nationellt organ emitterar katatstrofobligationer till ett visst belopp. De pengar som flyter in ska placeras i statspapper. Inne- havarna av katastrofobligationerna erhåller dels räntan på statspapper, dels en merränta (försäkringspremie) som betalas av kärnkraftsindustrin. Om kostnaderna vid en katastrof blir så stora att topprisken behöver tas i anspråk gör innehavarna av katastrof- obligationer en kapitalförlust motsvarande de ersättningar som betalas ut. Denna risk är dock mycket liten och normalt sett lite korrelerad till andra risker för kapitalplaceraren och katastrof- obligationer kan därför vara attraktivt som ett inslag i en kapitalplacerares portfölj. Katastrofobligationer kan således komma att utvecklas till en intressant framtida möjlighet. Atomansvars- utredningen beskriver i sitt betänkande hur ett sådant system är tänkt att fungera men konstaterade att några finansiella marknader för ett sådant system ännu inte byggts upp och att det inte går att förlita sig på en sådan finansiering66. Utredningen kan i likhet med konstatera att katastrofobligationer inte bör avvisas som en tänkbar finansieringskälla. är systemet dock inte utbyggt och etablerat i en sådan omfattning att det framstår som en potentiell lösning för att skapa finansiell täckning . 65Se Ekonomisk Debatt 1998, årg. 26, nr 4. 66Atomansvarsutredningens betänkande, SOU 2006:43, s. 227 och 237. Utredningens bedömning: Utredningen har noga övervägt möjligheterna att införa ett fondsystem som syftar till att säkerställa finansieringen av de skyldigheter som kärnkraft- industrin har när det gäller att garantera det andra steget i tilläggskonventionen (Brysselkonventionen). Medlen i fonden ska finnas tillgängliga den dag som den som lidit skada till följd av en radiologisk olycka begär ersättning. I överväganden har utredningen emellertid kommit fram till att även om det finns uppenbara fördelar med ett fondsystem så överväger nackdelarna. Den primära anledningen är att en fond skulle binda stora resurser utöver det förväntansmässiga behovet som inte kan användas för andra ändamål. Frågan om extern fondering som ett sätt för reaktorägarna att kunna ta sitt obegränsade finansiella ansvar diskuterades även av som gjorde bedömningen att införandet av ett fonderingssystem är förknippat med så stora svårigheter att en sådan lösning för deras del inte framstod som värd att överväga vidare. Utgångspunkten för en extern fondering är att, i enlighet med utredningens förslag, låta reaktorinnehavarna garantera skillnaden mellan det belopp anläggningsinnehavaren ansvarar för enligt () och det svenska folk- rättsliga åtagandet enligt det så kallade andra steget i tilläggskon- ventionen (Brysselkonventionen) (). Det skulle således innebära att var och en av reaktorinnehavarna ska fondera en fast summa motsvarande . Det kan exempelvis ske genom att en avgift om ett fast belopp per levererad kilo- wattimme elström löpande ska inbetalas till fonden. En solidarisk fondanvändning förutsätter att fondmedlen tas in i form av en skatt som beslutar om. Som nämnts ovan så är en primär utgångspunkt att industrin ska stå för kostnaderna. Den absolut säkraste metoden för detta är att så fort som möjligt låta industrin bygga upp en stor fond som motsvarar beloppen i andra steget. Fördelen med extern fondering är att när fonden är uppbyggd säkerställer alternativet fullt ut att det är pengar som inbetalats från kärnkraftsindustrin som skulle betala det andra steget vid en allvarlig radiologisk olycka. innebär fonderingsalternativet att industrin betalar in betydligt mer pengar än den förväntade kostnaden. Det är dock troligt att en betydande del av fonderade pengar i praktiken kommer att få betalas av elkonsumenterna genom att fondavgiften ökar kostnaden för el. Att fondera för det andra steget skulle alltså innebära att det allokeras en stor mängd kapital utöver den mängd som förväntans- mässigt kommer att behövas. Det är ett ineffektivt sätt att utnyttja kapital, för såväl industrin som betalar avgiften som för samhället i stort, då kapitalet inte hamnar där det kan göra störst nytta. Det leder i sin tur till att det blir ett dyrt system för både elkon- sumenter (företag och hushåll) och samhället. Fonderingsalternativet väcker också ett antal frågor som kan innebära andra potentiella problem. Däribland kan nämnas att det kan bli bekymmersamt att hantera nya aktörer som kommer in på elmarknaden när fonden är fullt uppbyggd, som det kan tyckas rimligt att en ny aktör borde stå för framtida risker. Det finns två olika situationer som i detta avseende kan innebära problem, dels uppförande av nya reaktorer, dels överlåtelse av en andel i en befintlig reaktor. Extern fondering framstår som ett dyrt alternativ med få egentliga fördelar. Det innebär framför allt ett ineffektivt utnytt- jande av resurser, både för samhället, industrin och övriga kon- sumenter. För nya aktörer som önskar komma in på den svenska marknaden och få tillstånd att inneha och driva kärnkraftverk skulle en sådan fond också kunna riskera att innebära ett etableringshinder. Utredningen vill också framhålla att det är en viktig principiell skillnad mellan extern fondering för att täcka det andra steget enligt tilläggskonventionen(Brysselkonventionen) och den befint- liga Kärnavfallsfonden. En fond för att säkerställa finansiering av det andra steget kommer sannolikt aldrig att behöva utnyttjas medan förväntansmässigt alla medel kommer att behöva tas i anspråk ur Kärnavfallsfonden för den framtida hanteringen av kärnavfallet. 26.2.8Statlig försäkringslösning och statliga kreditgarantier Utredningen bedömning: En försäkringslösning går att likna vid en statlig garanti. Syftet med kreditgarantier och andra liknande åtaganden är att stödja verksamheter av samhälleligt intresse. Garantigivning regleras av den så kallade statliga garantimodellen enligt budgetlagen. Det finns dock inget i förarbetena till budgetlagen som tyder på att lagstiftaren avsett att försäkringar för eventuella skadeståndsanspråk i samband med katastrofer skulle inkluderas i den statliga garantimodellen, vare sig det är atomolyckor, dammhaverier eller allvarliga kemikalieolyckor. Det största problemet med en försäkringslösning – oavsett om den är i statlig eller privat regi – är att det troligen inte går att på ett tillfredsställande sätt skatta risken för dessa olyckor. Givet den mer eller mindre omöjliga uppgiften att prissätta en sådan risk så anser utredningen att ett statligt borgensåtagande är svårt att kombinera med principen att det är industrin som tydligt ska bära ansvaret för olyckor. Anledningen är att osäkerheten kring avgiftens storlek skapar en situation där det kan ifrågasättas om industrin verkligen får betala för riskerna och därmed tydligt stå ansvaret för det andra steget. Utredningens bedömning är således att staten inte bör erbjuda en försäkringslösning eller kreditgarantier i statlig regi. 26.2.8.1 En modell för en försäkringslösning i statlig regi En försäkringslösning i statlig regi innebär att staten agerar försäk- ringsgivare – eller mer troligt återförsäkrare – för det andra steget, i likhet med den försäkringspool som finansiellt täcker det första steget . För detta skulle kärnkrafts- företagen löpande betala en avgift till staten. Avgiften skulle antingen fastställas utifrån statens ekonomiska risk vilket mot- svarar den förväntade kostnaden (självkostnadspris) för staten som försäkringsgivare. Alternativt skulle avgiften fastställas på mark- Det senare innebär att avgiften utöver förväntad kostnad även innehåller en riskpremie, dvs. marknadens pris för att bära risken att stora oförväntade kostnader trots allt ska uppstå. Konceptuellt skulle en modell som innebär en försäkrings- lösning i statlig regi, oavsett om det var till marknadsmässigt pris eller självkostnadspris, ligga i linje med hur staten enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) hanterar statliga garantier (se efterföljande avsnitt). föreslog efter att ha övervägt olika finansieringslösningar att den bästa finansiella lösningen i detta sammanhang är att med stöd av 9 kap. 10 § regeringsformen bemyndigar regeringen att mot en riskavspeglande avgift ikläda staten ekonomiska förpliktelser på atomansvars- området i form av återförsäkringsåtagande som hanteras inom ramen för den statliga garantimodellen.