sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — För- svarets materielverk och tillsammans svarar för av de totala avgiftsintäkterna, en andel som dock sjunkit något . är dock den myndighet som har störst avgiftsintäkter. uppgick de till 17, . Av de sammanlagda avgiftsintäkterna svarade affärsverken för 13, , eller . I detta ingår intäkter från debiteringar mellan affärsverk och andra statliga myndigheter. Affärsverkens totala avgiftsintäkter minskade något i förhållande . hade en intäktsminsk- ning som kan förklaras med det lägre marknadspriset på el . däremot hade en intäktsökning som förklaras med fler passagerare och ett fortsatt ökat utnyttjande av terminal- ytorna. Avgiftsintäkter från uppdragsverksamheten hänförs i stor utsträckning till försvarssektorn. Andra myndigheter som bedriver en omfattande uppdragsverksamhet är , , och . De myndigheter som redovisar de största intäkterna av offentligrättslig verksamhet är , , , och . Vad gäller de avgifter som tas ut med stöd av 4 § avgiftsförordningen21 svarar för den enskilt största 20Redovisningen av de statliga myndigheternas avgiftsintäkter utgår från (2008a). 21Det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen innebär att en myndighet själv får besluta om att ta ut avgift för sådana varor och tjänster som räknas upp i paragrafen om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion, eller annan förordning. Det rör sig om avgifter för publikationer, konferenser, kurser, uthyrning av lokaler och andelen av dessa intäkter. Generellt har universitet och högskolor stora intäkter av avgifter som tas ut med stöd av denna paragraf. Externa och interna avgiftsintäkter Avgiftsintäkterna klassificeras som externa om andra än statliga myndigheter betalat dem. Externa avgiftsintäkter har således en statsfinansiell effekt. Totalt uppgick de externa avgiftsintäkterna – inklusive affärsverken – till . Det är en ökning med jämfört med . Om affärs- verken exkluderas uppgick de externa avgifterna till . Affärsverkens externa avgiftsintäkter har minskat , medan övriga myndigheters externa avgiftsintäkter har ökat . Universitet och högskolor har en stor andel externt finansierad uppdragsverksamhet, inklusive avgiftsintäkter enligt 4 § avgiftsför- ordningen och tjänsteexport. uppgick högskolornas och universitetens externa avgiftsintäkter totalt till . Andra myndigheter som hade stor extern finansiering var och , vilka sammantaget hade 3,8 respektive i externa avgiftsintäkter. som bedriver statens mest omfattande uppdragsverk- samhet med avgiftsintäkter på totalt får där- emot endast från externa uppdragsgivare. Till- sammans har , och ökat de externa avgiftsintäkterna med . De interna avgifterna är framför allt vanliga inom försvars- sektorn där beställar- utförarmodellen tillämpas i stor utsträckning både mellan olika myndigheter och internt t.ex. inom Försvars- makten. utrustning, offentlig inköps- och resurssamordning, uppgifter som lämnas ut på annat lagringsmedium än papper, tjänste export med mera. Verksamheten ska vara av antingen tillfällig natur eller mindre omfattning. Eftersom verksamheten är frivilligt efterfrågad rör det sig om uppdragsverksamhet. Myndigheterna får behålla större delen av avgiftsintäkterna Större delen av avgiftsintäkterna, , får myndigheterna själva disponera. Huvudprincipen är att offentligrättsliga avgifter inte får disponeras av myndigheten, medan avgifter för uppdragsverksamhet får disponeras i den avgiftsbelagda verksamheten. har emellertid beslutat om vissa undantag från denna princip. disponerade myndigheterna av de totala intäkterna från offentligrättsliga avgifter, en något lägre andel jämfört med . Avgifter som tas ut med stöd av 4 § avgiftsförordningen disponeras alltid av myndigheten. 5Referensram för myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter är medlem av EES och EU och omfattas i och med det av EG-rättens konkurrens- och statsstödsregler. Detta är en viktig referensram för diskussionen om konkurrensfrågorna. Statsmakternas syn på de statliga myndigheterna som aktörer och säljare av varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader finns att läsa i ett flertal propositioner och utskottsbetänkanden. Till exempel i den förvaltningspolitiska propositionen och den konkurrenspolitiska propositionen. Frågan är av förvaltningspolitisk natur så till vida att den handlar om det statliga åtagandet och statsmakternas generella utgångspunkter för vilka verksamheter statliga myndigheter ska eller bör bedriva. 5.1Förvaltningspolitiken och myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter I det förvaltningspolitiska beslutet år 199822 tog och regeringen ställning till vad som gäller för myndigheternas kon- kurrensutsatta verksamheter. Men frågan hade varit aktuell tidigare än så. Under hade statsmakterna uttalat att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform.23 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, KU31, Statlig förvaltnings- politik, rskr. 23Se t.ex. budgetpropositionerna /92 och 1992/93. Där sade regeringen att konkurrensutsatt verksamhet bör inte bedrivas i myndighetsform om inte särskilda skäl talar för det anförde regeringen. I normalfallet bör konkurrensutsatt verksamhet inte bedrivas av staten. Om så ändå måste bli fallet borde bolagsformen väljas. I den förvaltningspolitiska propositionen sade regeringen att statliga myndigheter endast i undantagsfall ska bedriva konkurrens- utsatt verksamhet. bedömde regeringen att anslagsberoende statlig verksamhet, som inte är utsatt för konkurrens, i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Konkurrensutsatt verksamhet bör inte bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl. För konkurrensutsatt verksamhet bör bolagsformen övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort, är myndighetsformen lämpligast. Bedriver myndigheten affärsverksamhet, bör affärsverksamheten särskiljas. Detta kan ske genom en tydlig organisatorisk uppdelning inom myndigheten. Om affärsverksamheten dessutom är konkurrensutsatt, bör den normalt brytas ut ur myndig- heten och bolagiseras. Därmed görs rollerna tydliga och riskerna för bl.a. snedvridning av konkurrensen minskar. Mot bakgrund av de omfattande bolagiseringar som gjorts har förutsätt- ningarna för och behovet av ytterligare bolagiseringar minskat starkt inom staten.24 Dessa uttalanden om myndigheternas konkurrensutsatta verksam- heter har dock inte stadfästs i någon författning. Den nationella konkurrenspolitikens huvuduppgift är att bidra till modernisering och utveckling av samhället genom effektiva och öppna marknader. Regeringen bedömde i sin konkurrenspolitiska proposition – efter det förvaltningspolitiska beslutet – att arbetet för att undanröja hinder för en effektiv konkurrens i gränslandet mellan offentlig och privat verksamhet skulle drivas vidare.25 Det grundläggande syftet med konkurrenspolitiken är att åstad- komma väl fungerade marknader. Statens roll är att vårda de mark- nader som fungerar väl, att förbättra vissa marknader eller att bidra till marknader och att ge konsumenterna bättre möjligheter att både bidra till och utnyttja fungerande marknader.26 I förslaget till inriktning och prioriteringar för konkurrens- politiken sade regeringen att: 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, KU31, Statlig förvaltnings- politik, rskr. 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald. 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald. Konkurrenspolitiken har sin grund i ett konsumentperspektiv, och kan därmed ibland stå i en motsatsställning till det producentperspektiv som betonar företagens konkurrenskraft. Åtgärder för att stärka kon- kurrensens effektivitet har därmed till ändamål att ge konsumenten en starkare ställning på marknaden. Samma effekt har de olika åtgärder som hänförs till det konsumentpolitiska området. Det är därför angeläget att tydliggöra det nära sambandet mellan konkurrenspolitiska och konsumentpolitiska verkningsmedel. Därmed slog regeringen fast att konkurrenspolitikens yttersta avnämare är konsumenterna. Regeringen lyfte i ljuset av detta även fram behovet av det finns tillräckliga och ändamålsenliga regler för att marknaderna ska fungera väl. kan lagar och andra regler ha en sådan utformning att kon- sumentens valmöjligheter begränsas i onödan. En viktig del av kon- kurrenspolitiken är marknadsreformer som öppnar för konkurrens och ger konsumenterna fler alternativ. För att väl fungerande mark- nader ska uppstå krävs ofta fler regler, eller mer ändamålsenliga regler, snarare än avskaffande av regler.27 Men regeringen pekade även på att det kan finnas undantags- situationer, att marknadslösningar inte alltid behöver vara de bästa och att det är viktigt att vara uppmärksam på och lyhörd för marknadens funktionssätt. Långt ifrån alla aktiviteter i samhället utspelas på marknader. Marknads- modellen erbjuder olika slag av fördelar, men är också förenad med nackdelar. Vägningen mellan för- och nackdelar måste ske från område till område, och kan också förändras över tiden. På de områden där marknadslösningar har valts är det av stor betydelse att konkurrensen fungerar effektivt, i annat fall är risken stor att fördelarna går förlorade och endast nackdelarna återstår.28 Vid beredning av regeringens förslag tillstyrktes regeringens inriktning av konkurrenspolitiken. underströk att det är en bärande princip att det råder likvärdiga villkor för olika aktörer på marknaden. Utskottet sade att: I det fall att offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader innebär detta att det inte får ske på ett sådant sätt att det privata företagandet hämmas; myndighetsuppgifter ska hållas isär från kommersiell verk- samhet. 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald, s. 141. 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald, s. 141. När det gäller förhållandet mellan småföretag och den offentliga sektorn vill utskottet framhålla att en självklar utgångspunkt är att varken eller annan offentlig näringsverksamhet får slå ut jobb eller hindra tillväxtförutsättningarna i privata företag. vill utskottet betona att förhållandena i olika kommuner och landsting kan variera påtagligt. På vissa håll kan det privata utbudet vara mycket begränsat.29 Konsumentpolitiken syftar till att ge konsumenter makt och möj- lighet att göra aktiva och medvetna val och erbjuda ett högt konsumentskydd.30 Enligt uppfattning är en väl fungerande marknad är den bästa förutsättningen för att tillgodose konsumenternas önske- mål om bra produkter till låga priser med god service. Eftersom det är konsumenterna som står för efterfrågan har de stor inverkan på hur väl marknaden fungerar. Konsumentpolitiken utgör därför en viktig del också när det gäller att skapa förutsättningar för en väl fungerande marknad som bidrar till en hållbar utveckling.31 Konkurrensreglerna i består av dels nationell lagstiftning som i sig bygger på EG-rätten, dels av EG-rätten. EU:s konkurr- ensregler har införlivats bland de nationella författningarna bl.a. genom Konkurrenslagen, upphandlingslagarna, den s.k. transparens- lagen, m.fl. Syftet med är att skapa en effektiv och rättvis konkurrens. I arbetet med att skapa ett konkurrenskraftigt europeiskt näringsliv betonar EU fri konkurrens mellan företag och betydelsen av att företag kan agera på lika villkor. Med ett undantag finns det inte några lagar eller andra för- fattningar som har som huvudsyfte att skapa konkurrensneutrala villkor mellan offentliga och privata säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Undantaget är regeringens förordning 2000/01:NU4, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald. 2007/08:1, utgiftsområde 18. 2007/08:CU1, utgiftsområde 18, Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik. om villkor för vidareutnyttjande av information från statliga myndig- heter som gäller från den 1 april 2008.32 bereds emellertid ett förslag från Närings- departementet om att en missbrukbestämmelse ska införlivas i konkurrenslagen. I promemorian föreslås ändringar i konkurrens- lagen som innebär att på talan av Konkurrens- verket får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att driva en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur eller att i denna verksamhet tillämpa ett visst förfarande. För att ett förbud ska få meddelas krävs att verksamheten eller förfarandet sned- vrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Förbud får dock inte meddelas i fråga om verksam- heter eller förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Vid prövningen av frågan om försvarbarhet ska det särskilt beaktas om verksamheten eller förfarandet strider mot en lag, en annan författning eller något annat bindande direktiv. Om försvarbarhet saknas på någon annan grund ska förbud få meddelas dels i fråga om en verksamhet som staten bedriver eller ett förfarande i denna, dels i fråga om ett förfarande i en verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver. Om för ett visst fall beslutar att inte väcka talan får detta göras av ett företag som berörs av verksamheten eller förfarandet i denna. Lagändringen föreslås träda i kraft . Syftet med konkurrenslagen är att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Konkurrenslagen innehåller förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och miss- bruk av dominerande ställning. Lagen innehåller också regler om kontroll av företagskoncentrationer. Konkurrenslagen innehåller inte någon regel som handlar om att skapa konkurrensneutralitet mellan privata företag och det offentliga när det säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Konkurrensförordningen33 innehåller verkställighetsföreskrifter till konkurrenslagen. Förordningen innehåller dessutom föreskrifter om behörig myndighet – – i vissa fall och föreskrifter om länsstyrelsernas uppgifter på konkurrensområdet. 32Förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter. 33Konkurrensförordningen (1993:173). Enligt Lagen om insyn i vissa finansiella förbindelser34 –trans- parenslagen – ska ett offentligt företag med en nettoomsättning som för vart och ett av har uppgått till och vars tjänster i nämnvärd omfattning kan påverka handeln med andra EES-länder redovisa sina förbindelser med det allmänna. Ungefär 35 svenska statliga förvaltningsmyndig- heter bedöms omfattas av kraven. Den öppna redovisningen bör göras i samband med varje bokslut men det finns inga krav på att den ska ingå i den ordinarie redovisningen. Kravet på separat redo- visning innebär att verksamheter som både har konkurrensskyddad och konkurrensutsatt verksamhet måste kunna göra en särredo- visning. Transparenslagen innehåller inte något förbud mot olika åtgärder, bara en förpliktelse att hålla viss redovisning för att göra insyn möjlig. De redovisningar som upprättas enligt transparanslagen behöver inte i normal-fallet sändas in till någon myndighet. Där- emot måste de sändas till om begär det. Av den anledningen måste handlingarna också arkiveras . Upphandlingslagstiftningen är tvingande när en upphandlande myndighet står i begrepp att göra en anskaffning från en extern leverantör. Lagen om offentlig upphandling35, som trädde 1994, kom till som en följd av medlemskap i och sedan i EU. Lagen om offentlig upphandling innehöll även bestämmelser som inte styrs av EG-direktiven. har t.ex. gått längre än EG-rätten kräver när det gäller lägsta beloppsgräns för krav på upphandling. EU:s två senast antagna direktiv på upphandlingsområdet har omsatts i svensk lag. gäller lagen om offentlig upphandling för upphandlingar inom den klassiska sektorn (klassiska lagen)36 och lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster för upphandlingar inom försörjnings- sektorerna (försörjningslagen)37. Upphandlingslagstiftningen syftar till att underlätta varors och tjänsters fria rörlighet inom den Europeiska unionen vilket ger företagen nya affärsmöjligheter. EU reglerar offentlig upphandling för att undvika snedvriden konkurrens och upphandlingslagarna bygger på EG:s upphandlingsdirektiv. 34Lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser. 35Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. 36Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. 37Lagen (2007:Ö1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Upphandlingsreglerna reglerar inköpen av varor och tjänster för offentliga aktörer. Lagarna syftar till att konkurrerande leverantörer ska behandlas lika. PSI-direktivet38 är en del av ett åtgärdspaket som Europeiska kommissionen arbetat fram för att överbrygga hinder som begränsar vidareanvändning av offentlig information. I korthet syftar direk- tivet till att främja tillväxten på informationsmarknaden där offentlig information är en huvudsaklig utgångspunkt. Direktivet handlar om att främja konkurrensen på gemenskapsmarknaden av den offentliga informationen. Enligt PSI-direktivet ska europeiska företag ges större möjlig- heter att vidareutnyttja information från den offentliga sektorn, för att därigenom ytterligare kunna bidra till ekonomisk tillväxt och skapande av arbetstillfällen. Direktivet avsåg därför dels att säker- ställa att marknaden för vidareutnyttjande av offentlig information fungerar på ett sätt som är förenligt med reglerna för den inre marknaden, dels att främja utvecklingen av en konkurrenskraftig europeisk informationsindustri byggd på återanvändning av offentlig information. Direktivet fastställer gemensamma regler för att säkerställa att alla aktörer på den europeiska informationsmarknaden ska omfattas av icke-diskriminerande grundvillkor. En myndighets villkor inom ett visst informationsområde ska gälla lika för alla aktörer inklusive myndighetens egen konkurrensutsatta verksamhet. Det betyder att för att vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn ska tillåtas ska vissa villkor vara uppfyllda. Villkoren handlar om hur handlingar ska göras tillgängliga, vilka principer som ska gälla för avgiftssättningen, m.m. Direktivet bygger på medlemsstaternas gällande bestämmelser om tillgång till handlingar. I direktivet anges minimiregler för vidareutnyttjande av informa- tion som finns hos offentliga myndigheter. Det gäller avgifts- principer, men även sådant som hur handlingar ska göras tillgängliga. Direktivet förpliktar inte ett land att tillåta återanvändning, utan reglerar endast formerna. Vissa sektorer har undantagits från direk- tivets tillämpning. Direktivet har kritiserats för att vara inte vara ändamålsenligt och otillräckligt för att uppnå syftena med direktivet. Den kanske allvarligaste kritiken har riktats mot att direktivet lämnar öppet för avtalsvillkor som snedvrider konkurrensen, även om de till formen 38 och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. är helt neutrala. Det kan bl.a. handla om att externa användare får betala för mer information än de behöver, eller att en licensperiod inte kan anpassas till köparens behov. Reglerna i artikel 6 om avgifter baserade på full kostnadstäckning har också kritiserats för att tillåta för höga avgiftsnivåer. Medlemsstaterna uppmanas att tillgängliggöra så mycket infor- mation som möjligt för att det ska kunna vidareutnyttjas. Om det är möjligt ska informationen finnas tillgänglig på elektronisk väg. Direktivet genom fördes utan något särskilt genom- förande i svensk rätt. infördes dock förordningen39 om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter. För- ordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen, exklusive universitet, högskolor och andra utbildnings- eller forsk- ningsinstitutioner eller kulturinstitutioner, och innehåller bestämm- elser om vidareutnyttjande av information som finns hos myndig- heter. Förordningen har således inte samma breda tillämpnings- område som direktivet, vilket som sagt avser hela den offentliga sektorn. Det har även för övrigt riktats kritik mot det sätt som direktivet införts i svensk rätt. Den allvarligaste kritiken är kanske inte juridisk utan politisk. Det europeiska direktivet är i första hand ett uttryck för en europeisk näringspolitisk ambition när det gäller framväxten av en konkurrenskraftig europeisk informations- industri. Syftet med förordningen är dels att underlätta och främja enskildas användning av den information som finns hos myndigheterna för att skapa informationsprodukter och informationstjänster, dels att begränsa snedvridning av konkurrensen. Med information avses allt innehåll som finns på en informations- bärare av något slag. Vidareutnyttjande innebär användning av information som finns hos en myndighet för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket informationen framställdes inom myndigheten. Myndigheten ska, enligt förordningen, informera om avgifternas storlek och de villkor som myndigheten tillämpar för vidareutnytt- jande av informationen. På begäran ska myndigheten ange dels 39 Förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter. Förordningen är inte tillämplig på utbyte av handlingar mellan myndigheter i samband med deras offentliga verksamhet, eller handlingar vars innehåll har ett upphovsrättsligt skydd eller ett till upphovsrätten närstående skydd som tillkommer tredje man. Förordningen gäller inte heller för universitet, högskolor och andra utbildnings- eller forskningsinstitutioner, eller kulturinstitutioner. beräkningsgrunder för de offentliggjorda avgifterna, dels vilka faktorer som beaktas vid beräkningen av andra avgifter än sådana som avses i första och andra styckena. När en myndighet tillhandahåller information enligt förord- ningen, får myndigheten ställa villkor för vidareutnyttjande av informationen. Sådana villkor får inte i onödan begränsa möjlig- heterna till vidareutnyttjande och får inte användas i syfte att begränsa konkurrensen. De villkor som en myndighet tillämpar när den tillhandahåller information för vidareutnyttjande ska vara icke-diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Om information vidareutnyttjas inom en myndighet i dess uppdragsverksamhet, ska samma villkor för tillhandahållande av information tillämpas för den verksamheten som för andra användare. Förordningen medger inte någon möjlighet att överklaga en myndighets beslut med stöd av förordningen. 6Hur styrs myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter? Regeringen styr inte uttryckligen myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter. Regeringen begär inte heller att myndigheterna särskilt ska redovisa sina konkurrensutsatta verksamheter. Det mesta talar dock för att de konkurrensutsatta verksamheterna, dvs. när myndigheterna uppträder som säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad, huvudsakligen finns inom ramen för myndigheternas avgiftsfinansierade uppdragsverksamheter. Därmed kan frågan omformuleras till hur styr regeringen myndigheternas uppdragsverksamheter? Det finns inte något generellt bemyndigande för statliga myndig- heter att bedriva uppdragsverksamhet. Stödet för myndigheternas uppdragsverksamheter finns i respektive myndighets instruktion och/eller regleringsbrev. , , och det tidigare Konkurrensrådet40 har samtliga pekat på att regeringens bemyndiganden till myndigheterna att bedriva avgiftsbelagd uppdrags- verksamhet i regel är allmänt hållna. har gjort samma iakttagelse och konstaterar att det i 40 (2000), Statskontoret (2000), SOU 2000:117 och (2008b). förekommande fall är inom ramen för samma allmänt hållna bemyndiganden som myndigheterna agerar säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. har gått igenom instruktioner och regleringsbrev för och lämnar här nedan några exempel på formuleringar som ger myndigheterna stöd för sin uppdrags- verksamhet. Av instruktionerna bemyndigas myndigheterna att de: