sou · GWB396 · 2009-01-01 00:00:00 — Att stärka yttrandefriheten samt öka mångfalden och den lokala för- ankringen i etern har varit målsättningar ända sedan radiomediet avreglerades. En kommersiell radiostation driver sin verksamhet genom de intäkter som försäljningen av radioreklam inbringar. Det innebär att en station måste ha ett utbud som kan attrahera tillräckligt många lyssnare för att i sin tur locka annonsörer. Dessutom bör verksamheten – åtminstone i förlängningen – generera en viss vinst för ägaren/ägarna. uppgick de sammanlagda intäkterna för den kommersiella radiobranschen till ca . Från intäkterna bör dock räknas bort ca , vilket motsvarar vad tillståndshavarna betalade i koncessionsavgift till staten. Kvar att disponera för verksamheterna blev därmed ett belopp på ca . 2TP PT Enligt 11 kap. 5 § radio- och TV-lagen får ett sändningstillstånd återkallas om en fysisk eller juridisk person, utan tillstånd från Radio- och , förfogar över mer än ett tillstånd i ett sändningsområde, direkt eller indirekt genom företag i vilket denne har del som motsvarar av samtliga aktier eller andelar, eller genom avtal ensam har ett bestämmande inflytande. Public service är offentligt finansierad radio (och TV), som har till uppgift att erbjuda ett allsidigt utbud där det ska finnas något för alla. erbjuder inte bara nyheter, samhälls- program, vetenskap, kultur, sport m.m., utan även smalare program som exempelvis riktar sig till olika minoritetsgrupper. När det t.ex. gäller nyhetsbevakning har 15 utrikeskorrespon- denter runt om i världen. För uppgick bolagets anslag till , dvs. ungefär fyra gånger så mycket som den kommersiella radion kunde disponera för programverksamhet. Det är tydligt att förutsättningarna för att bedriva program- verksamhet skiljer sig väsentligt åt mellan public service och kommersiell radio. Att den kommersiella radion ska kunna vara ett jämbördigt alternativ till har aldrig varit eftersträvat och framstår inte heller som möjligt. Däremot är det önskvärt att den kommersiella radion kan vara ett komplement till public service och erbjuda ett varierat utbud som består av annat än musik. Kan branschens förutsättningar förbättras – framför allt genom att koncessionsavgifterna anpassas till rådande marknads- situation – skapas förutsättningar för att de enskilda verksam- heterna ska kunna visa överskott. En aktör kan i och för sig välja att dela ut ett överskott som vinst till sina ägare, snarare än att investera medlen i den egna verksamheten. Dagens medievärld präglas dock av stor konkurrens och snabb förändring och det ligger i varje aktörs intresse att utveckla sin verksamhet, och kunna erbjuda något som andra inte har, för att skapa eller vidmakthålla en marknadsposition. Utred- ningen bedömer därför utsikterna som relativt goda att frigjorda ekonomiska utrymmen kommer att användas för att utveckla de enskilda verksamheterna och skapa nya programformat. Kan dessutom digitala sändningar etableras – vilket närmare beskrivs i kapitel 9 – kan bredden i utbudet öka och den mångfald i etern som eftersträvas bli förverkligad. 8.4Allmänt om urvalsmetod, koncessionsavgift och tillståndsperiodens längd Utredningen har ovan redogjort för de förhållanden – direktiven för uppdraget och de faktiska förhållanden som den kommersiella radion verkar under – vilka bildar utgångspunkt för förslaget till ett nytt regelverk. I detta avsnitt beskrivs olika metoder och principer vad gäller urval, koncessionsavgift och längden på tillstånds- perioden. Avsnitt 8.8 innehåller ett antal urvalsalternativ och utredningens förslag på vilken metod som bör väljas. Ett sätt att fördela tillstånd att sända kommersiell radio är genom lottdragning. Med en sådan metod fördelas sändningstillstånden slumpmässigt bland de sökande. Regler och villkor för privatradio (Ds 1992:22), som föregick propo- sitionen med förslag till lokalradiolag, avfärdades lottdragning som urvalsmetod med bl.a. motiveringen att metoden inte tar hänsyn till de sökandes faktiska förmåga och intresse av att bedriva sändningar.TPF3FPT För att metoden ska kunna användas på ett seriöst sätt bör det därför vara en förutsättning att en sökande har tekniska och ekonomiska förutsättningar att bedriva sändningsverksamhet under hela tillståndsperioden. Förhållandena i närliggande länder Såvitt är känt är det inget land i närhet som använder metoden med lottdragning för att fördela sändningstillstånd för kommersiell radio. För- och nackdelar med lottdragning De argument som brukar anföras för ett urval grundat på lottdragning är följande. Alla har lika stor möjlighet att få ett tillstånd. De argument som brukar anföras mot ett urval grundat på lottdrag- ning är följande. Metoden tar ingen hänsyn till de sökandes lämplighet och förmåga att driva verksamheten. Metoden ger ett slumpmässigt resultat. 3TP PT Se Ds 1992:22 s. 44. Auktion är ett förfarande där den som erbjuder sig att betala högst belopp för ett ledigförklarat sändningstillstånd får tillståndet. Budet kan antingen avse ett årligt belopp eller ett engångsbelopp. Att betala ett engångsbelopp innebär normalt sett en större finansiell belastning på en tillstånds- havare än vad en årlig avgift innebär. En auktion sker vanligtvis offentligt där alla sökande får veta vilka bud som de andra sökande lägger. En variant är att budgiv- ningen sker slutet i form av ett anbudsförfarande där varje sökande anger hur stort belopp – årligt eller engångsbelopp – denne är villig att betala. Efter anbudstidens utgång jämförs de inkomna anbuden med varandra och tillståndet tilldelas den som lagt högst bud. Efter avslutat anbudsförfarande bör det endast vara det vinnande budet som offentliggörs. Förhållandena i närliggande länder Auktionsmetoden ingår som ett moment vid fördelning av tillstånd att sända nationell kommersiell radio i bl.a. , och . För att komma i fråga för ett nationellt tillstånd ska en sökande uppfylla vissa grundläggande kriterier. Därutöver är det avgörande vem av de sökande som har erbjudit det högsta beloppet (årligt belopp eller ett engångsbelopp) för tillståndet i fråga. Fördelningen av tillstånd att sända lokal kommersiell radio i dessa länder sker dock enligt särskilda kriterier. För- och nackdelar med auktion Följande argument brukar anföras för ett urval enligt auktions- metoden. Reglerna för fördelning av tillstånd är klara och tydliga. I en marknadsekonomi avgör lyssnarna vad som ska sändas och ska även valet av vilka som ska sända kommersiell radio ske på marknadsmässig grund, dvs. utifrån vem som betalar mest. Följande argument brukar anföras mot ett urval enligt auktions- metoden. Endast kapitalstarka aktörer kan komma i fråga. Det finns en risk att bulvaner medverkar vid offentligt hållna auktioner och pressar upp priserna. Höga avgifter skapar en andrahandsmarknad för sändnings- tillstånd och bidrar till att ett fåtal stora aktörer dominerar branschen. Urval enligt särskilda kriterier En urvalsmetod som väsentligt skiljer sig från auktionsmetoden och som brukar ses som den metodens motsats är urval enligt särskilda kriterier – ibland även kallad skönhetstävling. Varje sökande bedöms utifrån vissa på förhand bestämda kriterier, t.ex. finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva sändnings- verksamhet och hur mycket eget och/eller lokalt material som den sökande kommer att sända. Metoden ersatte 2001 lokalradiolagens auktionsförfarande i syfte att skapa en större mångfald i etern. För att ett urval som grundas på särskilda kriterier ska upplevas som rättvist, särskilt för den som inte får ett sökt tillstånd, krävs att den sökande uppfyller sina åtaganden om programinnehåll . Sändningstillstånden är därför förenade med villkor om skyldighet att sända den mängd eget material och program med lokal anknytning som den sökande angett.TPF4FPT för radio och TV övervakar att kraven efterlevs. När urvalet av tillståndshavare sker enligt särskilda kriterier är avgiften vanligtvis bestämd i förväg. fastställdes koncessionsavgiften till . (2008) uppgår avgiften efter indexuppräkning till . 4TP PT Se prop. 1999/2000:55 s. 58. Tillståndsgivning för marksänd digital-TV Tillstånd till marksänd digital-TV fördelas enligt en prövning av de sökande mot vissa särskilda kriterier. Varje sökande ska på en särskild blankett, som ges in till Radio- och , ange bl.a. ägarförhållanden, sändningstid, finansiella och tekniska förutsätt- ningar att bedriva sändningar, vilja att samverka med övriga tillståndshavare i tekniska frågor och en programförklaring, dvs. vilken typ av program (nyheter, barnprogram, sport, fiktion/film, kultur, utbildningsprogram etc.) som den sökande avser att sända. Kostnaden för en ansökan är . Beloppet är avsett att täcka Radio- och kostnad för att handlägga ansökningen. En tillståndshavare betalar inte någon avgift , som enligt huvudregeln är . I 3 kap. 3 och 4 §§ radio- och TV-lagen anges de kriterier som Radio- och ska tillämpa vid fördelning av tillstånd att sända digital-TV. Ett grundläggande villkor är att ett program- företag ska ha finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva sändningsverksamhet samt vara berett att samverka med övriga tillståndshavare i tekniska frågor. Vid beviljande av tillstånd ska Radio- och särskilt beakta att sändningsutrymmet ska kunna tas i anspråk för olika TV-kanaler (programtjänster) så att sändningarna kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar, för såväl nationella som lokala och regionala TV-kanaler, och av flera av varandra oberoende programföretag. Ytterligare drygt 30 ansökningar kom in rörande de nationella programtjänsterna, men avslogs av Radio- och TV- verket. Det kan noteras att vad som sägs om att sändningarna ska tilltala olika intressen och smakriktningar är påfallande likt utformningen av det brittiska regelverket för tillstånd att sända lokal kommersiell radio, se nedan. Förhållandena i närliggande länder Samtliga länder som har behandlats i kapitel 7, dvs. , , och , fördelar tillstånden för lokal kommersiell radio enligt någon form av särskilda kriterier. I ska den som ansöker om ett ledigt sändningstillstånd ange vilken inriktning programverksamheten ska ha och sina finansiella förutsättningar att sända enligt den gjorda ansökningen. Tillstånden fördelas med utgångspunkt i att programutbudet i varje lokalt område ska ha en allsidig karaktär (tilladelser fordeles ved skønhedskonkurrence)TPF5FPT. En tillståndshavare är skyldig att sända det programinnehåll som denne angett i sin ansökan. Regelverket i innebär att en sökande ska ha bransch- kunskap och finansiella förutsättningar att kunna sända program- innehåll enligt sin ansökan. Dessutom ställs krav på sändningar med lokalt innehåll minst varje vardag. Om flera sökande uppfyller dessa villkor ska tillståndsmyndigheten därutöver beakta den mängd lokalt innehåll som en sökande åtar sig att sända utöver minimikravet varje vardag, om den sökande avser att etablera en redaktion eller liknande inom sändningsområdet, och om den sökande bidrar till en ökad ägarmångfald på den lokala mediemarknaden. Enligt lagstiftningen i ska den som ansöker om ett lokalt sändningstillstånd ha finansiella förutsättningar att sända den programverksamhet denne uppgett i sin ansökan. Vid fördelningen av tillstånd ska tillståndsmyndigheten sträva efter att främja yttrandefriheten och göra programutbudet mångsidigare samt tillgodose behoven hos särskilda grupper bland allmänheten med beaktande av den sammantagna televisions- verksamhet och radioverksamhet som utövas på området.TPF6FPT Den som ansöker om tillstånd att sända lokal kommersiell radio i ska ha tekniska och finansiella förutsättningar att kunna sända det programformat denne uppgett i sin ansökan under hela tillståndsperioden. En sökande ska även ange hur mycket 5TP PT Se § 6 stk. 1 bekendtgørelse nr. 1627 af 13. om lokal radio- og fjernsyns- virksomhed. 6TP PT Se 10 § lag om televisions- och radioverksamhet 9.10.1998/744. lokalt material denne kommer att sända. Utöver dessa förhållanden ska tillståndsmyndigheten vid urvalet beakta i vilken utsträckning den sökandes format tilltalar olika intressen och smakriktningar (appeal to a variety of tastes and interests)TPF7FPT hos lyssnarna i sändningsområdet samt om det sökta formatet inte finns . För- och nackdelar med urval enligt särskilda kriterier Följande argument brukar anföras för ett urval enligt särskilda kriterier. Metoden skapar ägarmångfald. Metoden skapar en innehållsmässig mångfald. Följande argument brukar anföras mot ett urval enligt särskilda kriterier. Metoden kan strida mot den grundlagsfästa yttrande- och informationsfriheten liksom förbudet mot censur om staten bestämmer vad för slags program som ska få sändas. Metoden skapar risk för godtycke. Metoden medför att en tillståndshavare är förhindrad att ändra format. Ifall det ursprungliga formatet visar sig inte vara ekonomiskt hållbart är det därför risk för att tillståndshavaren måste lägga ned sin verksamhet under löpande tillståndsperiod. Erfarenheterna har visat att flertalet av de tillståndshavare som har s.k. nya tillstånd inte uppfyller de åtaganden som de gjorde i samband med att de erhöll tillstånden. Det finns som regel ett samband mellan urvalsmetod och koncessionsavgift på så sätt att om urvalet sker med grund i särskilda kriterier, brukar koncessionsavgiften vara bestämd på förhand. Används auktionsmetoden kan avgiften inte vara bestämd på förhand, eftersom den kommer att avgöras genom budgivningen vid auktionen. 7TP Act 2003 section 3 (2). Följande metoder är de vanligaste för att fastställa storleken på koncessionsavgiften. 1.Avgiften fastställs till ett fast belopp, som antingen kan vara ett årligt belopp eller ett engångsbelopp för hela tillståndsperioden. Beloppet kan bygga på en marknadsmässigt styrd prissättning som vid ett auktionsförfarande, eller på en i förhand fastställd avgift som exempelvis ska motsvara tillståndsmyndighetens kostnader. 2.Avgiften utgår med en viss procentandel av radiostationens omsättning. Konstruktionen innebär att ju mer intäkter en station får, desto mer ska stationen betala i avgift. I och för sig kan detta anses rimligt, eftersom stationen därmed kan anses öka sin betalningsförmåga. Å andra sidan kan avgiftskonstruk- tionen ses som en förtäckt annonsskatt och det kan ifrågasättas varför en station som är framgångsrik när det gäller annons- och sponsringsintäkter ska vara tvungen att betala en högre avgift än en mindre framgångsrik station. 3.Avgiften utgår med ett belopp som grundar sig på befolknings- underlaget i sändningsområdet. Att låta avgiften basera sig på befolkningsunderlaget grundar sig på en tanke att ju större detta underlag är, desto större är möjligheterna att få reklamintäkter. har, som framgår av tidigare avsnitt, haft i uppdrag att närmare utreda nuvarande tillståndshavares ekonomiska villkor. I uppdraget har ingått att redovisa vilken avgiftsnivå som en tillståndshavare generellt sett kan klara av, som dennes verksamhet genererar en viss vinst. Av rapporten framgår att det som krävs för att vinst ska uppvisas varierar från aktör till aktör. Om ingen koncessionsavgift, eller en mycket marginell sådan (t.ex. ) utgår, skulle samtliga aktörer som analyserat uppvisa ett nollresultat eller en vinst. Förhållandena i grannländer och Det tas inte ut någon avgift för att sända lokal kommersiell radio i , eller . I utgår dock en avgift för att få en ansökan om tillstånd att sända kommersiell radio behandlad och i utgår en avgift för den tekniska användningen av frekvensen i fråga. Avgiften för lokal kommersiell radio baseras i på dels radiostationens omsättning, dels befolkningsmängden i sändningsområdet. Att sända kommersiell radio kräver investeringar, som kan vara omfattande, för tillståndshavaren. En tillståndsperiod får därför inte vara för kort. finns det skäl för att en tillstånds- period inte bör vara alltför lång, nämligen att den tekniska utvecklingen kan göra att förändringar blir nödvändiga och att nya aktörer ska ha möjlighet att börja sända kommersiell radio. Tillståndsperioden enligt lokalradiolagen var med en i princip obegränsad rätt till förlängning. Enligt nu gällande regler i radio- och TV-lagen är varje tillståndsperiod . Rätten till förlängning är fortfarande stark och det finns ingen begränsning för hur ett tillstånd kan förlängas. Förhållandena i grannländer och I var tillståndsperioden tidigare för att sända lokal kommersiell radio. Fr.o.m. har tillståndsperioden förlängts till . Syftet med ändringen är att skapa bättre villkor för tillståndshavarna genom ökade möjligheter att planera verksamheten. En tillståndshavare har inte rätt till förlängning av sitt tillstånd utan när tillståndsperioden har löpt ut måste denne ansöka om tillståndet på nytt i konkurrens med övriga intressenter. De flesta sändningstillstånd för lokal kommersiell radio i löper . finns det ingen uttrycklig regel angående tillståndsperiodens längd. Detta beror på att ett förslag har lagts om att omplanera det danska FM-nätet och alla tillstånd som meddelas gäller därför till utgången av 2010. Lokala sändningstillstånd i löper . Regelverket föreskriver dock att de kan löpa . I var varje tillståndsperiod tidigare , men är . Om en tillståndshavare åtar sig att även sända digitalt kan tillståndet förlängas. 8.5Möjligheten att etablera ett eller flera nationella sändningstillstånd Bedömning: Att etablera ett nytt FM-nät för nationell kommersiell radio skulle innebära omfattande investeringar på och ta att genomföra. Ett sådant nät kommer dessutom att medföra störningar för de befintliga aktörer som sänder kommersiell radio. Eftersom endast en ny kanal på så sätt kan skapas anser utredningen att ett sådant nät inte bör etableras. En av utredningens huvuduppgifter är att bedöma om det finns förutsättningar att införa ett eller flera tillstånd att sända nationell kommersiell radio. I direktiven sägs att det för att öka konkurrensen och mångfalden på radiomarknaden är önskvärt att kunna skapa utrymme för sådan radio med ett brett och mångsidigt innehåll. Vidare sägs att utredningen särskilt ska analysera möjligheterna att sända analogt (dvs. i FM-nätet), men för att få en helhetsbild även möjligheterna till digitala sändningar. Utredningen har i kapitel 5 redogjort för Post- och () rapport – möjligheter till ytterligare rikstäckande ljudradiosändningarTPF8FPT, som bl.a. behandlar möjligheten att inrätta ett nytt nationellt analogt nät (ett FM-nät) för kommersiell radio. Av rapporten framgår att den enda möjligheten att skapa utrymme för ett sådant nät är att planera om det befintliga FM-bandet (alternativ A med olika täckningsgrader). PTS har i sin rapport uppgett att en sådan omplanering av kostnadsskäl bör ske inom befintlig frekvensplan. Tre olika alternativ har redovisats. Alternativ 1 innebär etablerande av ett FM-nät som täcker av yta, vilket motsvarar en befolkningstäckning på . Kostnaderna beräknas sammanlagt uppgå till 197 miljoner 8TP PT Rapport nr PTS-ER-2008:6. kr, varav avser investeringskostnader för och liknande. Alternativ 2 innebär ett FM-nät som täcker av yta, vilket motsvarar en befolkningstäckning på . Kostnaderna beräknas sammanlagt uppgå till , varav avser investeringskostnader. Alternativ 3 innebär etablerande av ett FM-nät yttäckning, vilket motsvarar en befolkningstäckning på . Kostnaderna beräknas sammanlagt uppgå till , varav avser investeringskostnader. Tidsåtgången för att bygga ett nytt nät beräknas för samtliga alternativ ta åtminstone . Ett nytt nät kommer dessutom i samtliga fall att påverka de tillståndshavare som sänder kommersiell radio negativt. Enligt PTS kommer dessa tillstånds- havares sändningar att drabbas av sämre täckning och minskad hörbarhet. Påverkansgraden kan förväntas bli störst i storstads- områdena, där frekvensanvändningen är mer intensiv. Detta kan i sin tur leda till färre lyssnare och ett minskat intresse för kommersiell radio. Enligt 5 kap. 5 § radio- och TV-lagen innebär ett tillstånd att sända lokalradio (dvs. kommersiell radio) rätt att bedriva sändningar som kan tas emot med god hörbarhet inom sändnings- området. Den påverkan som nämnts ovan kan bli så stor att vissa av de tillståndshavare som sänder kommersiell radio kan bli tvungna att byta frekvens. Eftersom många radiostationer är starkt förknippade med den frekvens som de sänder på finns det en viss risk att frågan om skadeståndsskyldighet för staten kan aktualiseras (jfr avsnitt 8.11) om de befintliga tillståndshavarna drabbas av sämre täckning och hörbarhet eller om de blir tvungna att byta frekvens. Av PTS rapport framgår alltså att det är tekniskt möjligt att etablera ett nytt FM-nät, vilket skulle kunna användas för att sända nationell kommersiell radio. En ny frekvens – t.ex. P5 – där en och samma kommersiella radiokanal når ut till större delen av befolkningen kan på så sätt skapas. Alternativ 3 är dyrast och det framstår inte som nödvändigt att ett nät kräver nästan full befolkningstäckning. Alternativ 1 och 2 innebär att sändningarna når ca 80–av befolkningen. Kostnaderna för att etablera ett nät enligt något av de alternativen har beräknats till antingen ca Hur kostnaderna skulle kunna fördelas mellan staten och de kommersiella aktörerna är en politisk fråga och inget som PTS har lämnat förslag på. Oavsett vilket alternativ som väljs kommer det att ta åtminstone att etablera nätet i fråga. Ett nytt nät kommer dessutom att medföra störningar för de tillståndshavare som sänder kommersiell radio. Dessa störningar kan i vissa fall antas bli så omfattande att en tillstånds- havare blir tvungen att byta frekvens. Med hänsyn till dels kostnaderna, dels tidsåtgången och dels den negativa påverkan ett nytt FM-nät skulle få för nuvarande tillståndshavare, anser utredningen att det inte är försvarligt att förespråka en utbyggnad av ett sådant nät; framför allt inte eftersom endast en ny kanal på så sätt kan skapas. Utredningen är således av uppfattningen att ett nytt analogt nät inte ska etableras. Däremot anser utredningen att det finns goda förutsättningar för att införa nationella kommersiella radiosändningar med digital utsändningsteknik. Detta beskrivs närmare i kapitel 9. 8.6Vissa begrepp i radio- och TV-lagen Förslag: Begreppet lokalradio i radio- och TV-lagen ersätts med kommersiell radio. Lagen ska reglera två former av kommersiell radio – analog kommersiell radio och digital kommersiell radio. Ända sedan lokalradiolagen infördes har tillstånd att sända kommersiell radio benämnts tillstånd att sända lokalradio. För många lyssnare är dock inte , Lugna Favoriter etc. synonymt med lokalradio. Istället är det P4:s regionala sändningar med lokala nyheter och information som förknippas med begreppet ifråga. För att bättre anpassa lagens terminologi till rådande förhållanden föreslår utredningen att begreppet lokalradio ersätts med kommersiell radio. I kapitel 9 föreslår utredningen att det ska skapas förutsättningar att sända kommersiell radio med digital teknik och lämnar författningsförslag som möjliggör detta. Därmed föreslår utredningen att två slag av kommersiell radio ska regleras i radio- och TV-lagen – analog kommersiell radio och digital kommersiell radio. 8.7Möjligheten att etablera nya lokala sändningstillstånd Bedömning: Det finns sannolikt möjlighet att etablera ytterligare lokala analoga sändningstillstånd i vissa områden i inlandet. I vilken utsträckning dessa sändningsmöjligheter kan vara kommersiellt gångbara har inte utredningen haft underlag för att bedöma. Utredningen har enligt direktiven i uppdrag att bedöma om det finns skäl att ändra frekvensplaneringen på FM-bandet för lokala analoga radiosändningar. Som utredningen uppfattar uppdraget i den delen torde frågan vara om det på så sätt kan skapas utrymme för fler sådana sändningstillstånd.