sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — I organiserad form har vi genom samrådsmöten och andra kon- takter samrått med Fastighetsägarna , , , , Kommunala kompetensutredningen (Fi 2006:04) samt (). Samråds- möten med de fyra förstnämnda organisationerna har ägt rum vid fyra tillfällen. Till utredningen har varit knuten en referensgrupp för hyres- rättsliga frågor och en referensgrupp för frågor om de kommunala bostadsföretagen. I båda referensgrupperna har ingått verkställande direktören , Fastighetsägarna , utredaren , , och förbundsjuristen , . I referensgruppen för frågor om de kommunala bostadsföretagen har dessutom ingått hand- läggaren , SKL. Referensgruppen för hyresrättsliga frågor har haft ett sammanträde. har parallellt med vårt arbete bedrivit en framtidsutred- ning, kallad Frambo, om de kommunala bostadsföretagens framtid. Vi har följt Frambos arbete, som presenterats genom ett antal delrapporter sammanställda under titeln ! – På tröskeln till framtidens allmännytta. Efter initiativ från utredningen och på uppdrag av regeringen har presenterat en omfattande studie av ett urval av kom- munala bostadsföretag, En studie av allmännyttiga bostadsföretag som kommunala instrument, där 25 kommunala bostadsföretag studeras i för utredningen relevanta avseenden. Vi har inhämtat rättsutlåtanden om EG-rättens konkurrens- och statsstödsregler från jur. , då vid , professorn vid samt professorn vid i Neder- länderna. Därutöver har vi från olika organisationer erhållit rätts- utlåtanden om EG-rätten av advokaterna vid Advokatbyrå, professorn vid , jur. kand. och jur. kand. vid Europajuridik, jur. vid , professorn vid i samt professorn vid . Från olika organisationer har vi vidare erhållit ekonomiska utredningar och utlåtanden av , Standard & Poors, , professorn vid och professorn vid (). Vi har själva inhämtat ett yttrande från . Vi har haft två hearingar, där representanter från de intresse- organisationer vi samrått med har närvarat. Den ena hearingen har behandlat frågan om avkastningskrav i bostadsföretag. Vid den hearingen har deltagit professorerna vid Handels- högskolan i , och , båda vid KTH, samt auktoriserade fastighetsvärderarna vid och vid . Den andra hearingen har behandlat EG-rättsliga frågor. Vid den hearingen har deltagit professorerna samt juris doktorerna . Utredningen har därutöver inhämtat information från eller i övrigt haft kontakt med generaldirektoratet för konkurrens vid Europeiska gemenskapernas kommission, andra medlemsstater i EU (särskilt ), samtliga länsstyrelser, Statens bostadskredit- nämnd (BKN), , , , , samtliga hyresnämnder, avd. 16 i , ett antal kommunala bostadsföretag, Kommuninvest i samt auktoriserade revisorn vid KPMG. Kontakterna har ägt rum genom telefonsamtal, e-post, möten och studiebesök. har besökt såväl det nederländska som kommis- sionens generaldirektorat för konkurrens . Betänkandet är uppdelat i sex delar. I del I beskriver vi den svenska bakgrunden och i del II den EG-rättsliga. Därefter följer betänk- andets båda huvuddelar: i del III behandlar vi frågan om de allmännyttiga bostadsföretagen och i del IV frågan om hyressättningssystemet . I del V behandlas sedan frågan om erfarenheter av allbolagens avskaffade försäljningsregler. Avslut- ningsvis behandlas i del VI konsekvenserna av våra förslag och frågan om ikraftträdande och övergångsbestämmelser samt kom- menteras författningsförslagen. Del I – den svenska bakgrunden – är uppdelad i fyra kapitel. I kapitel 2 beskrivs de kommunala och andra allmännyttiga bostads- företagen både historiskt och . Kapitel 3 innehåller en redo- visning av den lagstiftning som är särskilt inriktad på de allmän- nyttiga bostadsföretagen. Även viss lagstiftning som är av- skaffad redovisas kortfattat där. Kapitel 4 innehåller en redovisning av sådan kommunallagstiftning som kan få relevans för de kom- munala bostadsföretagen. Särskilt utförligt behandlas frågan om de kommunala bostadsföretagen omfattas av den kommunala själv- kostnadsprincipen. I kapitel 5 finns en redovisning av hyreslagstift- ningen: hyreslagen (12 kap. jordabalken), hyresförhandlingslagen och hur dessa lagar förhåller sig till varandra. Del II – den EG-rättsliga bakgrunden – innehåller två kapitel. I kapitel 6 redovisas det EG-rättsliga regelverket i de avseenden som är relevanta att resonera om för de kommunala bostadsföretagens del. Det gäller EG-rättens statsstödsregler, vissa av EG-rättens konkurrensrättsliga regler samt EG-rättens regler om offentlig upphandling (särskilt beträffande s.k. tjänstekoncessioner). I kapitel 7 redovisar vi hur EG-rätten berört bostadspolitiken i andra stater som är medlemmar i – med särskild betoning på – samt i EES-staterna och . Del III – som behandlar de allmännyttiga bostadsföretagen – innehåller nio kapitel och börjar i kapitel 8 med en översikt över de frågor som behandlas i den delen. Vi får hänvisa till kapitel 8 för en mer ingående översikt över hur del III är upp- byggd. Kortfattat är uppbyggnaden följande. I kapitel 9 bedömer vi om den nuvarande ordningen med kommunala bostadsföretag är förenlig med EG-rättens statsstödsregler. Därefter utvecklar vi i kapitel 10 och 11 två tänkbara modeller för hur de kommunala bostadsföretag som drivs som aktiebolag kan bedrivas . Kapitel 10 innehåller en modell för affärsmässiga – eller, med en annan term, marknadsmässiga – kommunala bostadsaktiebolag en- ligt artikel 87.1, medan kapitel 11 innehåller en modell för själv- kostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt EG-rättens regler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 86.2. I kapitel 12 behandlar vi frågan om det är möjligt med andra modeller än dem vi redovisat i kapitel 10 och 11. Förhållandena för kommunalt bildade bostadsstiftelser skiljer sig från förhållandena för det stora flertal kommunala bostadsföretag som bedrivs i aktiebolagsform och behandlas i kapitel 13. I kapitel 14 bedömer vi om det även fortsättningsvis bör finnas särskilda regler om privata allmännyttiga bostadsföretag. Därefter redovisar vi i kapitel 15 vilka principer som måste iakttas vid stöd till bostadsföretag i kris. Avslutningsvis sammanfattar vi i kapitel 16 våra överväganden när det gäller de allmännyttiga bostadsföretagen . Del IV – som behandlar hyressättningssystemet – innehåller två kapitel. I kapitel 17 behandlar vi frågan om de kom- munala bostadsföretagens hyresnormerande roll är förenlig med EG-rätten eller bör avskaffas. I kapitel 18 lägger vi fram förslag till förändringar i hyressättningsreglerna. Del V behandlar i ett kapitel – kapitel 19 – frågan vilka erfaren- heter som kan dras av tillämpningen av allbolagens numera av- skaffade regler om tillstånd till försäljning av bostäder som ägs av kommunala bostadsföretag. Del VI innehåller i kapitel 20 en beskrivning av konsekvenserna av våra förslag, i kapitel 21 överväganden om ikraftträdande och övergångsbestämmelser samt i kapitel 22 en författningskommen- tar. I författningskommentaren kommenteras båda de modeller – den affärsmässiga och den självkostnadsstyrda – som vi utvecklar för de kommunala bostadsaktiebolagen. Avslutningsvis finns en källförteckning, omfattande förarbeten, litteratur och rättspraxis. När vi i löpande text hänvisar till littera- tur, hänvisas i allmänhet endast till författarnamn och sida. I en särskild bilagedel återfinns våra direktiv (ursprungliga direktiv och två tilläggsdirektiv) som bilaga 1–3. Bilaga 4 innehåller ett utdrag ur EG-fördraget, där de artiklar som är relevanta för de kommunala bostadsföretagen och för hyressättningssystemet redo- I bilaga 5–8 redovisas de rättsutlåtanden (inklusive ett kompletterande rättsutlåtande) som vi hämtat in från , och . Bilagorna 9 och 10 inne- håller redogörelser från våra båda hearingar om EG-rätten respek- tive avkastningskrav. I bilaga 11 finns en uppsats om allmännyttans historia, skriven av vår expert , och i bilaga 12 redo- visas två modeller för kommunala bostadsföretag, modeller som inte är möjliga enligt våra direktiv men som för fullständighetens skull ändå bör redovisas. Slutligen redovisas i bilaga 13 en lag- teknisk lösning av en tredje modell av sådant slag som behandlas i kapitel 12. 2Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag Den agrara revolutionen, befolkningsökningen, svårigheten att försörja sig och stor fattigdom på landsbygden ledde och till både stora befolk- ningsomflyttningar inom landet och emigration. Tillsammans med den framväxande industrialiseringen skapade detta i städerna en situation med stor bostadsbrist, trångboddhet och många hälsovåd- liga bostäder. I städerna byggdes flertalet bostäder av privata byggherrar som byggde i vinstsyfte och av industriföretag som byggde för sina anställda. Därutöver byggdes en del bostäder för de fattiga av filantropiskt sinnade bostadsföretag eller stiftelser och av arbetarbostadsföreningar där man gick samman och byggde sina egna bostäder. I ett ytterst litet antal fall kunde det hända att kom- munen eller staden gick in för att via ett eget bostadsföretag göra något åt bostadsfrågan. I historiska tillbakablickar brukar det filantropiska och det kooperativa byggandet beskrivas som allmännyttigt, för att med detta markera att det inte skedde i enskilt vinstsyfte. Statens första stora insats i bostadsfrågan riktade sig till lands- bygdens arbetare. beslutade en satsning på stat- liga lån till egnahem på landsbygden. Man ville hejda utflyttningen från landsbygden och framför allt emigrationen till . Genombrottet för en mer systematisk statlig och bostadspolitik kom dock inte förrän . Fram till dess hade det framför allt handlat om olika tillfälliga krisåtgärder, och 1 Detta avsnitt grundar sig, där annat inte sägs, på betänkande Allmän- nyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27) och på uppsats Den kommunala allmännyttans historia (bilaga 11 till betänkandet). Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag den politiska uppfattningen hade varit att bostadsfrågan borde lösas via marknaden. införde staten särskilda stöd i form av lån och hyresbidrag till anskaffningen av billiga hyresbostäder åt mindre bemedlade, barnrika familjer i städer samt stadsliknande och andra tätare bebyggda samhällen (s.k. barnrikehus). Härmed kan man säga att grunden lades för den roll som de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen framöver skulle komma att ges för bostadspolitikens genomförande. I detta sammanhang handlade det om att stöden endast beviljades till vederbörande kommun eller sådant allmännyttigt bostadsföretag som inte var kommunens eget men uppfyllde vissa av staten uppställda villkor, bland annat att vara kommunalt kontrollerat och inte drivas i vinstsyfte. Fram till var kommunernas engagemang för bostadsförsörjningen dock fortfarande begränsat, inte bara volym- mässigt utan även ifråga om till vilka det riktades. I den mån kom- munerna ville kunna tillgodogöra sig de statliga stöden kunde det endast få handla om selektiva åtgärder. Eftersom de statliga stöden endast kunde användas till bostäder åt mindre bemedlade barnrika familjer handlade det huvudsakligen om vad som på engelska brukar kallas social housing, vilket på svenska närmast kan översättas med socialbostäder. Det var först med de nya statliga välfärdspolitiska programmen efter som kommunernas engagemang för bostads- försörjningen tog fart på allvar. Man ansåg att man behövde förfoga över ett eget instrument när marknadens bostadsbyggande inte räckte till. Engagemanget bytte då också inriktning från social housing till generella satsningar på goda bostäder åt alla. De kom- munala bostadsföretagen gavs en särskild roll i dessa satsningar och erhöll därför särskilt förmånliga lånevillkor. Dock avslogs, med hänvisning till den kommunala självstyrelsen, ett förslag om att varje kommun skulle vara skyldig att bilda ett eget bostadsföretag (s. 105). En viktig social roll för bostadsbyggandet blev att bygga bort bostadsbristen och förbättra den mycket låga bostadsstandarden. En annan viktig roll var den ekonomiska, näm- ligen att tjäna som en motor och konjunkturutjämnare för eko- nomin och att bidra till den ekonomiska tillväxten genom att bostäder byggdes där det fanns särskilt behov av arbetskraft. Dagens kommunala bostadsföretag skapades till huvuddelen eller . De flesta kommuner runt om i landet byggde upp antingen helt egna Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag bostadsföretag eller bostadsföretag som de kontrollerade men inte var ensamma ägare till (s.k. allmännyttiga bostadsföretag). Bostads- produktionen kom snabbt att bli relativt omfattande, i hög grad beroende på de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagens byggande. Den var dock ändå inte tillräcklig för att komma tillrätta med den svåra bostadsbristen i framför allt tätorterna. startade den tioåriga satsning som kom att kallas miljon- programmet och där de kommunala bostadsföretagen spelade en avgörande roll. –1975 färdigställdes genom miljon- programmet totalt nästan 1,4 miljoner bostäder i . var de kommunala bostadsföretagen också som flest: nära 900 (m.fl. s. 5). förändrades emellertid bostadsmarknaden. Utbudet av hyresbostäder kom på vissa orter och i vissa bostadsområden att överstiga efterfrågan, vilket drabbade de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen med allvarliga ekonomiska problem som följd. Allmänt minskade nyproduktionen av flerbostadshus dramatiskt. För de kommunala bostadsföretagen kom att inne- bära ett tryck mot bättre förvaltning och underhåll och ökad kon- troll av utgifterna. Mot denna bakgrund kom för de kommunala bostads- företagens del att präglas av ett tydligare företagsekonomiskt tänk- ande och en större tonvikt på förvaltningsfrågor. ändrades förutsättningarna radikalt för bostads- företagen överlag genom att de statliga subventionerna skars ned kraftigt. Den särbehandling av de kommunala bostadsföretagen som subventionssystemen tidigare inneburit togs också bort. Till- sammans med en lågkonjunktur blev resultatet en dramatisk ned- gång i bostadsproduktionen. En affärsmässig allmännytta blev inriktningen för de kommunala bostadsföretagen. , då bostadsproduktionen åter hade stigit efter 1990-talets kraftiga nedgång, har affärsmässigheten kommit att betonas än starkare i de kommunala bostadsföretagen. Tyngdpunkten av tillskottet av lägenheter i de kommunala bostadsföretagen kom under miljonprogrammets dagar, och som mest har beståndet uppgått till cirka 950 000 lägenheter (). En bärande tanke i det bostadspolitiska system som byggts upp har varit att låginkomsttagare och personer med sociala och ekonomiska problem inte ska samlas i vissa bostäder Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag eller områden utan ha möjlighet att till rimliga priser få en god bostad i något av många områden inom ett omfattande bestånd. Bostadspolitiken har alltså haft syftet både att utgöra en del i den sociala välfärden för låginkomsttagare och utsatta grupper och att göra detta på ett sätt som motverkar segregation och främjar integration i samhället. Trots dessa ambitioner förekommer en ganska omfattande segregation på bostadsmarknaden, där per- soner med ekonomiska eller sociala problem ofta har koncentrerats till vissa av miljonprogrammets storskaliga flerfamiljshusområden. Många och dyra åtgärder har vidtagits för att motverka segregation och främja social och etnisk integration, men åtgärderna har i många fall visat sig ineffektiva, trots att de höjt den materiella standarden (Mattsson-Linnala m.fl. s. 18 f.). Utvecklingen har sammanfattningsvis lett till att den svenska bostadspolitiken kännetecknas av fyra hörnstenar, som kombinerade ger politiken dess särart (s. 98 f.): En generell inriktning, där åtgärder inte riktas särskilt mot vissa grupper. som det viktigaste instrumentet för offentlig bostadsförsörjning. En integrerad hyresmarknad, där kommunala och privata hyres- bostadsföretag konkurrerar på samma marknad, vänder sig till samma kategorier av hushåll och tillhandahåller bostäder på i stort sett lika villkor. Hyressättning genom ett kollektivt förhandlingssystem, där ett viktigt inslag är att de kommunala bostadsföretagens hyror är normerande för hela hyressektorn (något vi återkommer till i kapitel 5). Med hänsyn till att det inte har gjorts någon folk- och bostadsräkning finns det inga helt säkra siffror för den svenska bostadsmarknaden. () har dock gjort en uppskattning per med utgångspunkt folk- och bostadsräkning och förändringar genom nypro- duktion, rivning och byte av upplåtelseform. Denna uppskattning visar följande siffror. Av totalt 4 435 903 bostäder i ägdes Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag 890 171 av allmännyttiga bostadsföretag (vilket, som kommer att framgå i avsnitt 2.2.3 nedan, för alla utom ett försumbart fåtal var detsamma som kommunala bostadsföretag) och var hyresrätter, medan de privata hyresbostäderna uppgick till 1 036 884. Stat, kommun och landsting ägde direkt (dvs. inte genom andra organ) 64 420 hyresbostäder. Av övriga bostäder ägdes 776 321 av bostadsrättsföreningar och var alltså till största delen bostadsrätter (även om vissa av dessa lägenheter torde ha varit upplåtna med hyresrätt), och 1 668 107 bostäder var egnahem. Av de totalt knappt två miljonerna hyreslägenheter ägdes alltså av all- männyttiga bostadsföretag och av privata bostads- företag. Det finns både kommunalt och privat ägda allmännyttiga bostads- företag. Som beteckning av de kommunala bostadsföretagen används ofta uttrycket allmännyttan. Med hänsyn till att det finns även privata allmännyttiga bostadsföretag är uttrycket något oegentligt, men det är vedertaget. Begreppet allmännyttiga bostadsföretag behandlas ytterligare i bilaga 11. finns i det stora flertalet av landets kommuner. Antalet kommunala bostadsföretag i en kommun är vanligen ett, men på vissa orter (bl.a. i ) finns det flera kommunala bostadsföretag. I en rapport , Utvärdering av lagen om allmännyttiga bostadsföretag, anger att det finns ungefär 320 allmännyttiga bostadsföretag, varav 290 är medlemmar i . Med några få undantag (bl.a. , SKB) är alla dessa medlemsföretag kommunala bostadsföretag. var många kommunala bostadsföretag stiftel- ser. Innan stiftelselagen (1994:1220) vid sitt införande i prin- cip omöjliggjorde ombildningar av stiftelser, ombildades under detta decennium många kommunala bostadsstiftelser till aktiebolag (m.fl. s. 5). Ett 20-tal av är ännu stiftelser, medan övriga är aktiebolag. Av aktiebolagen är det stora flertalet privata aktiebolag, men har även som medlemmar några publika aktiebolag (dvs. aktiebolag som genom att t.ex. introducera sina aktier på aktiemarknaden får bjuda in allmänheten att förvärva aktier), bl.a. i . Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag En tredjedel av de företag som är medlemmar i ingår i någon form av koncernförhållande, medan två tredjedelar ägs direkt av kommunen. Den tredjedel av företagen som ingår i koncernför- hållanden omfattar nästan två tredjedelar av de lägenheter som finns hos SABO-företagen. Det finns kommunala bostadsföretag som ingår i koncerner i alla län utom . De koncerner där kommunala bostadsföretag ingår kan se ut på olika sätt. En variant är att kommunen äger ett moderbolag, som inte är ett kommunalt bostadsföretag. Moderbolaget äger i sin tur det kommunala bostadsföretaget och andra kommunala företag. ägs 65 av 50 sådana moderbolag. Dessa 65 bostadsföretag omfattar av SABO-företagens lägen- heter. En annan variant, som förekommer endast i två fall, är rena kom- munala bostadskoncerner, där alla företag i koncernen är kommu- nala bostadsföretag. Slutligen finns det också konstruktioner där det kommunala bostadsföretaget är moderbolag för andra kommunala företag, som inte är kommunala bostadsföretag. Typiska skäl för koncernbildning kan vara dels samordnings- vinster, dels potentiella skattevinster genom att man i en koncern kan utjämna vinster och förluster mellan koncernbolagen. undersökte vi hos länsstyrelserna hur många pri- vata allmännyttiga bostadsföretag som fanns. I de flesta län fanns inget privat allmännyttigt bostadsföretag. Sådana företag fanns endast i , , och . Företaget i län var vilande. De båda företagen i var kooperativa hyresrättsföreningar. I fanns ett företag med 417 hyreslägen- heter och i ett med 471 lägenheter, båda i aktiebolags- form. De privata allmännyttiga bostadsföretagen spelar således en mycket undanskymd roll på den svenska bostadsmarknaden. De privata allmännyttiga bostadsföretagen i och har tillkommit i samband med att kommunala bostadsföretag avyttrat bostäder. Det har då i dessa fall ansetts önskvärt att överlåtelserna skett till aktiebolag eller kooperativa hyresrättsföreningar som kunnat förväntas driva bostadsuthyrningen vidare utan vinstsyfte. Det kan dock inte uteslutas att sådana önskemål även hängt Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag samman med allbolagens numera avskaffade regler om tillstånd till överlåtelser (se om dessa i kapitel 3). Med hänsyn till de privata allmännyttiga bostadsföretagens mycket begränsade roll har vi valt att i detta kapitel inte fokusera på dessa företag utan i stället på de kommunala bostads- företagen. Redovisningen nedan tar därför främst sikte på kom- munala bostadsföretag, även om den i vissa delar kan vara relevant även för privata allmännyttiga bostadsföretag. En av förutsättningarna för att ett bostadsföretag ska anses som allmännyttigt är att det i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. Lagreg- leringen av denna fråga redovisas närmare i kapitel 3. I sin rapport studie av allmännyttiga bostadsföretag som kommunala instrument har bl.a. gått igenom i vilken utsträckning de studerade kommunala bostadsföretagen (i 25 kommuner) är verksamma med annat än uthyrning av hyres- bostäder. Dels handlar det om uthyrning av lokaler, dels om till- handahållande av andra upplåtelseformer än hyresrätt (egnahem och bostadsrätter). Av de kommuner som har en tydlig redovisning av förvaltning av annat än bostäder är andelen lokaler av det totala beståndet (räknat i antal kvadratmeter) i åtta kommuner, medan andelen understiger i ytterligare åtta kommuner. I tre kommuner finns det företag där en tredjedel eller mer av lägenhetsytan upptas av lokaler, i en kommun finns det nästan lika mycket lokaler som bostäder och i två kommuner finns det en större andel lokaler än bostäder. Väl så intressant är i vilken utsträckning lokalerna finns på fastigheter där det inte finns bostäder. Bilden är i det här avseendet splittrad. På sju orter, däribland de tre storstadskommunerna, är andelen högst . På ytterligare tre orter överstiger den inte , och på en ort är den . I sex kommuner är andelen , och i fyra av dessa kommuner över- stiger andelen . Delvis är de kommuner där lokalerna utgör en stor andel av lägenheterna samma som de där en stor andel av lokalerna inte ligger i bostadshus. Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag När det gäller tillhandahållande av andra boendeformer än hyresrätt, framgår det visserligen av att flera kommunala bostadsföretag har kommunens tillstånd att uppföra småhus och lägenheter till försäljning. Däremot framgår det inte att de kommunala bostadsföretagen på alla dessa orter utnyttjat denna möjlighet. Vad som i sådant avseende framkommer genom rappor- ten är att Egnahemsbolaget i (som visserligen är ett kommunalt företag men inte uppfyller kriterierna för att vara ett kommunalt bostadsföretag) och i producerar egnahem och bostadsrätter. I ser man denna verksamhet som en viktig del av sina samhälleliga och bostads- sociala ambitioner genom att den ökar möjligheten att skapa socialt blandade bostadsområden. Även i har kommunala bostadsföretag i viss ut- sträckning producerat egnahem med sådana bostadssociala ambi- tioner. Sammantaget ger och övrig information visser- ligen vid handen att kommunala bostadsföretag i viss utsträckning ägnar sig åt produktion av egnahem eller bostadsrätter men inte att denna verksamhet skulle ha någon stor omfattning.