sou · GWB325d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Nationell handlingsplan för energieffektivisering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Enligt artikel 14.2 i EG-direktivet (2006/32/EG) om effektiv slut- användning av energi och om energitjänster, ska medlemsstaterna 2016 framlägga Nationella handlinsplaner för effektivare energianvändning (NEEAP). I den första handlingsplanen ska medlemsstaterna redovisa vilka åtgärder som planeras för att direktivets båda vägledande energieffektivi- seringsmål enligt artikel 4.1 och 4.2 ska kunna uppnås. Medlems- staterna ska också beskriva hur de särskilda kraven på den offent- liga sektorn enligt artikel 5.1 och på information och rådgivning till slutförbrukare enligt artikel 7.2 ska uppfyllas. Föreliggande dokument utgör första handlingsplan enligt artikel 14.2. Handlingsplanen bygger på ett omfattande analys- arbete, inte minst med att relatera energieffektiviseringar i slut- användarledet till mer övergripande systemeffekter av sådana effektiviseringar. En uttalad ambition har t.ex. varit att relatera EG-direktivets effekter till det föreslagna EU-målet om besparing av primär energi . Handlingsplanen har utarbetats av en fristående utredning under , (NM 2006:06). Resultaten av analysarbetet redovisas utförligt i utredningens delbetänkande Ett energieffektivare (SOU 2008:25). Mot bakgrund av hur arbetet med genomförande av energieffektiviseringsdirektivet har organiserats i , redovisas bl.a. möjliga tillkommande styrmedel i det följande i form av förslag från utredningen. Bakgrund och syfte .................................................................. Nationella energieffektiviseringsplaner (NEEAP) .... Närmare om besparingsmålet ...................................... Förhållandet mellan de två energieffektiviseringsmålen........ Arbetet med planen och redovisningens form....................... 1.5.1 Energieffektivisering i ett systemperspektiv............... Strategi för ett energieffektivare ................................ Det allmännas roll......................................................... 1.6.3 Ett samlat ansvar för resultatuppföljning m.m. .......... Metoder och underlag .................................................. Kunskapsspridning bör prioriteras.............................. Tillförsel och användning av energi i ................. Nationell slutlig energianvändning ......................................... 2.2.1 Slutlig energianvändning som omfattas av Besparingsmål och styrmedel....................................... Kvantifiering av det vägledande målet .................................... 3.2Effekter av tidiga åtgärder och redan beslutade 3.2.1 Tidiga åtgärder (1991 2005) ........................................ 3.2.2 Förväntad effekt av beslutade styrmedel (2005- 3.2.3 Summering av tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel för perioden 2016 .............................. 3.2.4 Potential för ytterligare energieffektivisering ............. Behovet av kompletterande styrmedel.................................... Möjliga tillkommande styrmedel ............................................ Bostäder och service m.m............................................ 4.1Energianvändningen i sektorn bostäder och service 4.1.4 Areella näringar och övrig service................................ 4.2Möjliga framtida styrmedel i bostads- och 4.2.1Energideklaration av byggnader, kontinuerlig Energiklassning av byggnader ..................................... Energihushållningskrav vid ombyggnad..................... 4.2.4Utvärdering och annonserad successiv skärpning 4.2.5 Minskad elanvändning i bostäder och lokaler ............ 4.2.6 Fortsatt främjande av energitjänster........................... 4.2.9Program för effektivare energianvändning i de 4.2.10 Forskning, utveckling och demonstration ................. Energianvändningen i industrin .............................................. 5.2.1 Undantagen energianvändning i industrin.................. Möjliga framtida styrmedel i industrisektorn ........................ 5.3.1 Ny programperiod för PFE ......................................... 5.3.2 Utvidgat tillämpningsområde för PFE........................ 5.3.3 Statligt stöd för energieffektivisering i icke Energianvändningen i transportsektorn ................................. Möjliga framtida styrmedel i transportsektorn...................... 6.3.1 Bindande utsläppskrav för biltillverkare .................... 6.3.2 Generella styrmedel i transportsektorn ..................... 6.3.4 Förändring av befintliga styrmedel ............................ 6.3.9Offentliga satsningar på forskning, utveckling Transportsektorn i EU:s system för handel med Särskilda rapporteringskrav enligt direktivet Den offentliga sektorns särskilda ansvar................................ Särskilda krav på offentlig sektor .............................. 7.1.4 Energieffektiviseringsavtal med kommuner och Övervakning och kontroll .......................................... Forum för energieffektivisering................................. ska spara energi. Det finns många goda skäl till det. använder i ett europeiskt perspektiv stora mängder energi, räknat per invånare. Det beror bl.a. på ett kallt klimat, en energiintensiv industriproduktion, en gles befolkning och stora avstånd som ska överbryggas med transporter. Arbetet för en effektivare energi- användning har pågått i . Ett stort antal åtgärder har redan genomförts och bidragit till att minska den svenska energianvändningen inom bostads- och servicesektorn samt inom industri- och transportsektorerna. Men det finns ännu en stor effektiviseringspotential att realisera. Då krävs att kun- skapen om energieffektivisering, om de ekonomiska vinster den kan ge, om ny teknik och om kostnaderna för energianvändningen ökar bland aktörer av alla slag. EG-direktivet (2006/32/EG) om effektiv energianvändning och om energitjänster (nedan EG-direktivet) är ett viktigt instrument i gemenskapens övergripande strävan mot en effektivare energi- användning i hela unionen. En central regel är det nationella väg- ledande målet i artikel 4.1 om effektivare energianvänd- ning jämfört med basåren 2001 2005. Enligt artikel 14.2 ska medlemsstaterna, i nationella handlingsplaner för effektivare energianvändning, redovisa hur målet ska uppnås på nationell nivå. EG-direktivets besparingsmål ska uppnås med energitjänster och andra åtgärder som leder till en effektivare energianvändning. Sam- tidigt har ett annat, övergripande, besparingsmål, om att minska användningen av primärenergi i unionen i för- hållande till en beräknad, total primärenergianvändning föreslagits av kommissionen. Det övergripande målet om att minska användningen av primär- energi kan, om det skulle gälla även på nationell nivå, bara till en viss del nås med tillämpning av energieffektiviseringsdirektivet. Det är därför angeläget att belysa hur den primära energianvändningen påverkas av de åtgärder som skapas genom direktivets tillämpning, som en del av underlaget för vidare diskussioner i unionen om nya och mer ambitiösa besparingsmål. Mot den bakgrunden redovisas i denna handlingsplan energimängder både i termer av primär energi- användning och som slutanvänd energi. Därmed kan också den från resurssynpunkt verkliga effekten, oavsett om effekten uppstår i , eller i något annat land, av energianvändning för ett visst ändamål, av en effektiviseringsåtgärd eller av en ökad energianvänd- ning belysas.1 Omräkningen till primär energi har skett med hjälp av viktningsfaktorer. Dessa ska ses som ett analysinstrument, som bl.a. kan användas vid prioritering av vilken typ av slutlig energi- användning, t.ex. el för uppvärmning genom elpanna eller direkt- verkande system, som bör prioriteras för energieffektivisering. De viktningsfaktorer för omräkning av slutanvänd energi till primär energi som används i planen framgår av tabell 1. Variationen mellan olika energislag för dessa viktningsfaktorer, och deras respektive besparingspotentialer, reflekterar de primära energi- resurser som åtgår för att framställa en kWh slutlig energi med de olika energibärarna. Tabell 1 Viktningsfaktorer för olika energibärare för basåren respektive för framtida energibesparing besparing (marginal) 1Med energiändamål avses t.ex. att värma upp en byggnad, att driva ett fordon eller att driva en pump. 2Viktningsfaktorn för fjärrvärme kan komma att ändras . 3Se fotnot 2. En fristående utredning under , Energi- effektiviseringsutredningen (NM 2006:06), har i uppdrag att före- slå hur EG-direktivet ska genomföras i . Uppdraget omfattar också att ta fram ett förslag till den första handlingsplanen för en effektivare energianvändning i enligt direktivets artikel 14.2. Planen bygger på ett omfattande analysarbete i utred- ningen. Resultaten härav, och de överväganden som lett fram till planens utformning, redovisas närmare i utredningens delbetän- kande Ett energieffektivare (SOU 2008:25). Mot bakgrund av vad som inledningsvis anförts om system- perspektiv på energieffektiviseringar, redovisas i det följande upp- nådda effektiviseringsresultat m.m. i termer av primär energi. Upplysningsvis redovisas också, parallellt härmed, resultaten som slutanvända energimängder. Sådana data redovisas i inom parentes eller i särskild kolumn. Kvantifiering av det vägledande målet Det nationella vägledande målet för effektivare energianvändning innebär att en minskning av den slutliga energianvändningen med av den genomsnittliga slutliga energi- användningen för perioden 2005 ska ha uppnåtts. Energi- effektiviseringsmålet ska fastställas som ett absolut mått uttryckt i TWh eller motsvarande enhet. För innebär detta, i primär energianvändning med tillämpning av viktningsfaktorerna i tabell 1, att en besparing genom energieffektivisering om sammantaget 41,1 (32,3) TWh ska ha uppnåtts . Enligt direktivets artikel 4.2 ska även ett vägledande, mellan- liggande mål fastställas, som ska uppnås . Utredningen föreslår att detta delmål, baserat på den genomsnittliga energi- användningen för basperioden 2005, bestäms till effektivare energianvändning. Delmålet innebär att en effektivisering om minst 30,0 (23,3) TWh ska uppnås . Del- målets storlek har bestämts utifrån en rimlighetsbedömning av vad som kan åstadkommas som återstår . Delmålet ska i praktiken nås genom åtgärder som genomförs . Kvantifieringen av delmålet för och slutmålet för visas i tabell 2. Tabell 2 Kvantifiering vägledande mål enligt direktivets artikel 4.1 och 4.2, TWh Effekter av tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel Direktivet medger att s.k. tidiga åtgärder, vars effekter fortfarande kvarstår , får tillgodoräknas vid beräkning av om det vägledande målet har uppnåtts. Sådana åtgärder ska ha genomförts tidigast . För generella åtgärder, t.ex. skatter, får effekter tillgodoräknas. Arbetet för en effektivare energianvändning har pågått i . Ett stort antal åtgärder har redan genomförts och bidragit till att minska den svenska energianvändningen. I kapitel 5, 6 och 7 redogörs för åtgärder inom sektorn bostäder och service m.m., industrin respektive transportsektorn, som har genomförts respektive . I dessa kapitel redovisas även en bedömning av de energieffektiviseringseffekter som väntas kvarstå . har på uppdrag av regeringen inventerat de hittillsvarande styrmedel, vars effekter får tillgodo- räknas enligt EG-direktivet. har också beräk- nat hur stor besparingseffekt som respektive styrmedel ger i förhållande till besparingsmålet om . Utred- ningen har kvalitetsgranskat, reviderat och kompletterat Energi- myndighetens analyser. Tidiga åtgärder (1991 2005) För bostäder och service m.m. bedöms effekten av åtgärder som genomförts respektive uppgå till cirka 17,9 (11,5) TWh.4 enligt tabell 1. För transportsektorn be- döms den kvarvarande effekten av tidiga åtgärder uppgå till minst 6,0 (5,0) TWh. Inga tidiga åtgärder med kvarvarande effekt har identifierats i industrisektorn. Sammanlagt innebär detta att cirka 24 (16,5) TWh effektivare energianvändning har uppnåtts genom tidiga åtgärder. Förväntad effekt av beslutade styrmedel (2005 2016) Utöver de tidiga åtgärdernas påverkan på energieffektiviseringen, ska även bedömas effekten av redan beslutade styrmedel för åtgärder som förväntas vidtas . För bebyggelsen är den bedömda effekten av sådana åtgärder att cirka 19,4 (8,9) TWh. För industrisektorn bedöms åtgärder till följd av beslutade styrmedel ha en kvarvarande effekt på den slutliga energianvändningen om cirka 1,8 (0,7) TWh. Åtgärder till följd av redan beslutade styrmedel för transportsektorn bedöms ha en kvarvarande effekt på minst 1,1 (0,9) TWh. Sammanlagt innebär detta att åtgärder , som genomförs med stöd av redan beslutade styrmedel, bedöms leda till en primär effektiviseringseffekt om . Det motsvarar en effektivare slutlig energi- användning. Summering av tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel (för perioden 2016) Av tabell 3 framgår att effekten av tidiga åtgärder 2005 och den skattade effekten för åren 2005 2016 av redan beslutade styrmedel blir och . Det innebär, alltjämt i ett primärenergiperspektiv, en samlad besparing om år . 4 Uppgifter inom parentes i detta och följande avsnitt avser slutlig energianvändning. I ett slutanvändarperspektiv däremot, skulle en besparingseffekt om och uppnås. Denna besparing motsvarar av den slutliga energianvändningen för basåren 2001 2005, som då i genomsnitt uppgick till . Tabell 3 Effekter av tidiga, befintliga och beslutade styrmedel per sam- hällssektor 2010 och 2016, TWh Tidiga åtgärder 1991/1995 2005 Bostäder och service m.m. Befintliga styrmedel, bedömda Bostäder och service m.m. Andel av genomsnittlig energi- Källa: , Dargay och Energieffektiviseringsutredningen.5 Resultat och behovet av kompletterande styrmedel hade , som en följd av tidiga åtgärder, uppnått en primär energieffektivisering motsvarande cirka 24 (16,5) TWh jäm- fört med basårens energianvändning. Om också den beräknade effekten av beslutade styrmedel beaktas, kommer cirka 46 (27) TWh primär energianvändning, dvs. Detta skall, enligt utredningens mening, ses som ett uttryck för den beräknade verkliga energieffektiviseringen i det svenska energisystemet. Utredningens slutsats är mot den bak- grunden att effektiviseringsmålet i praktiken nås redan genom den 5 , Effects of taxation on energy efficiency. Report to Energieffektiviserings- utredningen. ackumulerade effekten av de tidiga, befintliga och planerade styr- medlen. Det sagda innebär inte att ytterligare energieffektiviseringar skulle vara onödiga eller omotiverade. Det beror bl.a. på att utredningen identifierat en betydande, samlad energieffektivi- seringspotential i , som lågt räknat uppgår till cirka 65 (40) TWh. En utgångspunkt vid analysen av potentialens omfattning är att bara lönsamma energieffektiviseringar ska genomföras. Generellt bedöms resultaten för bebyggelsen som de mest säkra, medan resultaten för industri- och transportsektorn är förenade med större osäkerhet. Tabell 4 Bedömd ekonomisk potential för energieffektivisering i respektive sektor, TWh En energibesparing, genom lönsamma åtgärder, om primär energi, motsvarande slutlig energi, kan antas leda till betydande ekonomiska besparingar för hushåll och verksam- heter av alla slag. Detta bör rimligen leda till gynnsamma samhällsekonomiska effekter. Samhällets kostnader för tillkom- mande styrmedel måste dock givetvis också beaktas. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till de syften som bär fram energieffektiviseringsdirektivet, bör i alla händelser, och oavsett hur resultaten av tidiga, befintliga och beslutade styrmedel beräknas, statsmakterna verka för att takten i energieffekti- viseringen ökar. Det finns också nära kopplingar mellan klimat- frågor och energieffektivisering. Behovet av att vidta kraftfulla åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser är därför ytterligare ett starkt motiv att förstärka insatserna för ett energi- effektivare . En viktig slutsats är att några mer betydande energieffek- tiviseringar, utöver de som beräknas redan kunna uppnås, inte kommer att ske av sig själv. För att nå längre krävs därmed styr- medel av olika slag. Sådana styrmedel medför kostnader för det allmänna. En övergripande restriktion är dock att styrmedlen ska vara kostnadseffektiva. Effektiviseringsåtgärder ska också vara motiverade från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningen har identifierat ett trettiotal möjliga styrmedel som rekommenderas mot bakgrund av vad som anförts. De tillkommande styrmedlen beskrivs närmare i kapitel 4 6 i denna handlingsplan. Genom tillämpning av de tillkommande styrmedlen kommer , med bred marginal och oavsett beräkningsmetod, att överträffa energieffektiviseringsdirektivets vägledande besparingsmål. Styrmedlen leder också till att en stor andel av den beräknade effektiviseringspotentialen kommer att kunna realiseras. Ett av de mest betydande styrmedlen i sektorn bostäder och service m.m. avser effektivare elanvändning genom konvertering av uppvärmningssystem från elvärme till fjärrvärme, värmepumpar och individuell biobränsleeldning samt effektivare användning av hushålls-, verksamhets- och driftel. Ett särskilt program för effek- tivare elanvändning planeras. Andra viktiga styrmedel i bostads- och servicesektorn är krav på energihushållning i samband med ombyggnad och en skärpt tillämpning av systemet med energi- deklaration av byggnader. I industrisektorn planeras dels en förlängning av de pågående programmen för energieffektivisering i energiintensiv industri, dels ett vidgat tillämpningsområde, så att även andra energislag än el ska bli föremål för effektiviseringsåtgärder inom ramen för program- men. I övrig industri, som inte är energiintensiv, men som ändå svarar för omkring hälften av den industriella energianvändningen, föreslås ett helt nytt stödsystem. Systemets utformning ska utredas närmare, men en tänkbar modell är att företagen får göra skattefria avsättningar till en investeringsfond, som får användas till energi- effektiviserande investeringar. I transportsektorn är de viktigaste nya styrmedlen att skärpa fordonsbeskattningen och förmånsbeskattningen för tjänstebilar, höjda drivmedelsskatter samt statliga satsningar på forskning utveckling och demonstrationsprojekt. De nya skattereglerna, innebär att skatteuttaget i högre grad än nu kopplas till drivmedels- förbrukningen. Den offentliga sektorns särskilda ansvar Det allmänna, med staten, kommunerna och landstingen ska vara föregångare för andra aktörer när det gäller energieffektivisering. Utredningen föreslår att staten går före övriga aktörer i offentlig sektor med ett omfattande program för effektivare energianvänd- ning i statlig verksamhet. Programmet omfattar energilednings- system, energieffektiv upphandling och särskilda krav på bygg- naders energiegenskaper vid nybyggnad och i samband med att staten hyr byggnader eller lokaler. Kommunerna, som är självstyrande i förhållande till staten, erbjuds att teckna energieffektiviseringsavtal med staten som mot- part. Det är av strategisk betydelse att staten föregår med gott exempel även i den offentliga sektorn. Avtalen ska harmoniseras med kraven i det statliga energieffektiviseringsprogrammet. Energi- effektiviseringsutredningen avser att i samarbete med kommunernas intresseorganisation, Kommuner och Lands- ting (SKL), föreslå hur ramavtal med kommuner av olika storlek kan utformas. Motsvarande avtalskonstruktion kan tillämpas även i förhållande till landstingen, som är huvudmän för bl.a. sjukvård och kollektivtrafik i . Information om energieffektivisering och om det allmännas särskilda ansvar Informationsinsatser om energieffektivisering och om det all- männas särskilda roll och ansvar samordnas inom ett Forum för energieffektivisering. Den viktigaste arenan för sådan informations- spridning blir en webbaserad informationsportal. En angelägen uppgift är t.ex. att sprida kunskap om goda exempel bland olika slag av energianvändare såsom hushåll, fastighetsägare av olika stor- lek, industri- och andra företag samt, inte minst, offentliga för- valtningar inom stat, kommun och landsting. Ett system för bench marking införs inom Forum för energi- effektivisering, där allmänheten kan jämföra olika myndigheter och kommuner med varandra. Frågan om energieffektivisering är aktuell och av allmänt intresse. Det beror inte minst på det stora fokus som klimatfrågorna fått . Därigenom kan förväntas att t.ex. kommuninvånare ställer krav på sina politiker, om den egna kommunen inte presterar lika bra som andra i strävan att effektivisera energianvändningen. Media kan förväntas spela en viktig roll när det gäller att sprida kunskap och information om olika kommuners och statliga myndigheter prestationer och skill- nader mellan dem. En samlad strategi för ett energieffektivare Det åligger utredningen att ta fram en samlad strategi för ett energieffektivare . I det följande redovisas några av de fråge- ställningar som bör utgöra en plattform för det kommande utredningsarbetet i denna del. Som framgått i det föregående finns flera nära kopplingar mellan klimat- och energipolitiken. Energieffektivisering är ett viktigt instrument i klimatarbetet. En allmän utgångspunkt bör därmed vara att energieffektivisering ska ses som en central komponent i det samlade arbetet med klimat- och energifrågor. Strategin bör, med utgångspunkt från vad som redovisats i det föregående om bl.a. direktivets tillämpningsområde och den centrala frågan om att energieffektiviseringar ska ses i ett system- perspektiv, omfatta frågor om förbättrade statistiska underlag, samlade analyser av styrmedlens effekter och inbördes påverkan och om information och rådgivning till olika slag av energianvändare. Att förbättra de statistiska underlagen är också en angelägen åtgärd från strategiska utgångspunkter. Vidare bör i energieffektivi- seringsarbetet de samhällssektorer prioriteras, som inte varit föremål för några mer betydande insatser för att effektivisera energianvändningen. Det gäller transportsektorn och industrisektorn. Vidare bör ansvaret för samordning av de statliga insatserna, för kontroll och uppföljning av dess effekter och för information om energieffektivisering samlas i en central instans. En viktig slutsats av utredningsarbetet är att en ökad kunskap är en strategisk åtgärd om strävan mot en effektivare energianvänd- ning ska bli framgångsrik. Det gäller inte minst information om de ekonomiska fördelarna med att effektivisera energianvändningen. Mot den bakgrunden bör, i ett tidigt skede, samlade och samord- nade informationsinsatser ske, som omfattar både allmän informa- tion och information riktad mot enskilda kategorier av energi- användare. En ökande andel av den energi som används inom EU importeras från länder utanför unionen. Enligt kommissionens grönbok, En europeisk strategi för en hållbar, konkurrenskraftig och trygg energi- försörjning, uppgick andelen importerad energi i till . Om inga åtgärder vidtas kommer denna andel på 20 30 års sikt att öka till mellan enligt kommissionen. I grönboken konstateras också att energipriserna har stigit kraftigt och att klimatet förändras på grund av utsläpp av växthusgaser. Mot denna bakgrund slår kommissionen fast att den europeiska energipolitiken bör omfatta tre huvudmål: hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Att öka effektiviteten i energianvändningen är ett viktigt medel för att uppnå de energi- och klimatpolitiska målen.