sou · GWB358d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Den bästa lösningen är enligt vår bedömning en teknikneutral lag som inte innehåller några bestämmelser som reglerar förutsättningarna för elektroniskt uppgiftslämnande. En sådan reglering är flexibel och ger utrymme för successiv utveckling av formerna för uppgiftslämnandet. Det är, med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, viktigt. Skatteförfarandelagens fomkrav är teknikneutrala En teknikneutral lagstiftning förutsätter att de formkrav som ställs upp är utformade så att de tillåter såväl elektronisk som pappersbaserad kommunikation. Uppgifter måste av praktiska skäl även i fortsättningen i de flesta sammanhang lämnas på ett strukturerat sätt. Det kommer i lagen till uttryck genom ett krav på fastställt formulär. Ett sådant krav begränsar inte möjligheterna att använda elektronisk kommunikation (jfr Ds 2003:29, s. 101). Ett krav på undertecknande har däremot inte ansetts kunna uppfyllas på annat sätt än med en namnteckning och därigenom inte med elektroniska rutiner (Ds 2003:29, s. 88–91, prop. 1999/2000:117, s. 78 och prop. 2005/06:135, s. 27). Vi har diskuterat olika alternativa termer för ett teknikneutralt underskriftskrav. Termen ska rymma de olika former av utställarverifiering som används (traditionell underskrift, elektronisk signatur och säkerhetskoder). Den bör också ge utrymme för ny teknik. Dessutom bör termen helst bära med sig den specifika innebörd som ett undertecknande har, nämligen främst att identifiera den som undertecknat, säkerställa det undertecknades äkthet och ha bevisverkan.16 Någon annan term som fyller dessa krav har vi inte kunnat hitta. Vi har därför valt att behålla underteckna, men ge termen en vidgad och teknikneutral betydelse. Här kan nämnas att redan använder underskrift på detta sätt. I de sammanhang då det har konstaterats att ett krav på undertecknande inte kan uppfyllas med elektroniska rutiner har det varit fråga om att bedöma termens innehåll i en befintlig lagstiftning. Här är förhållandena annorlunda genom att det handlar om en ny lagstiftning. I en ny lag som ska gälla för så gott som hela skatteförfarandet är det enligt vår mening både möjligt och lämpligt att använda underteckna i en betydelse som är frikopplad från tidigare lagstiftning och anpassad till dagens verklighet där undertecknande på papper stegvis har ersatts av elektroniska förfaranden. Utredningen har samrått med Verket för förvaltningsutveckling om utformningen av lagens formkrav. När det gäller utformningen av ett teknikneutralt underskriftskrav har vi haft kontakt med . Förslaget har utformats i enlighet med rekommendationer. 16 : Elektroniska signaturer istället för traditionell namnteckning, uppsats vid 1998. Utveckling av elektronisk kommunikation Som ovan sagts anser vi att lagen ska vara teknikneutral. Tanken är att den härigenom ska vara flexibel och, utan att lagändring krävs, ge utrymme för nya former för elektroniskt uppgiftslämnande . kan genom verkställighetsföreskrifter inom ramen för lagens formkrav precisera i vilken utsträckning och på vilket sätt uppgifter kan lämnas elektroniskt. I praktiken går det till så att verket fastställer elektroniska formulär som kan användas i olika e- tjänster. har t.ex. meddelat föreskrifter om e-tjänsten Inkomstdeklaration 1 (SKVFS 2009:8) och e-tjänsten Skattedeklaration (SKVFS 2006:2). Ett exempel på en möjlig utveckling är formerna för att lämna uppgifter om näringsverksamhet. ska dessa uppgifter lämnas enligt ett fastställt formulär för särskilt räkenskapsutdrag. har utvecklat en e-tjänst som innebär att årsredovisning kan ges in elektroniskt i formatet XBRL (eXtensible Business Reporting Language). I årsredovisningen finns uppgifter som, när de lämnas i denna form, kan fylla samma funktion som det särskilda räkenskapsutdraget. Om utvecklar en e- tjänst som överensstämmer med kan den som så önskar använda sin elektroniska årsredovisning även vid deklarationen. På så sätt minskar de administrativa kostnaderna som kravet på att upprätta ett särskilt räkenskapsutdrag innebär. För juridiska personer som deklarerar elektroniskt kommer tidsfristen för deklaration och ingivande av årsredovisning normalt att överensstämma (32 kap. 2 § tredje stycket). Det underlättar ett samordnat uppgiftslämnande. En e-tjänst för samordnat uppgiftslämnande medför i allt väsentligt de förenklingar för företagen som skulle kunna uppnås genom att hämtar årsredovisningen elektroniskt från . Det kräver ingen lagstiftning och det är alltjämt tydligt att den skattskyldige är ansvarig för att de uppgifter som lägger till grund för beskattningen är korrekta. Enligt utredningens mening är möjligheten att vidareutveckla e-tjänsterna att föredra framför att, för endast den del av företagen som lämnar elektronisk årsredovisning, göra ett undantag från skyldigheten att lämna uppgifter om näringsverksamheten. Här ska också något sägas om uppgiftslämnande till de deklarationsskyldiga. Det finns inte i någon större utsträckning för skatteförfarandet särskilda bestämmelser om hur en myndighet ska kommunicera med enskilda. En bestämmelse av central betydelse är dock 4 kap. 2 § första stycket LSK. ska enligt den bestämmelsen före under taxeringsåret sända en blankett för allmän självdeklaration med förtryckta uppgifter till den som antas vara skyldig att lämna en sådan deklaration. Varken uttrycket blankett eller sända kan i och för sig anses hindra elektroniska rutiner (Ds 2003:29, s. 86 och 101). Vi har ändå valt att formulera om bestämmelsen så att ska underrätta de deklarationsskyldiga om kontrolluppgifter och övrigt underlag för deklarationen. En sådan bestämmelse öppnar för nya former för underrättelse . De deklarationsskyldiga har redan nu tillgång till en egen sida på Internet där de förtryckta uppgifterna finns tillgängliga. För den som använder sig av denna tjänst kan deklarationen i pappersform framstå som helt onödig. För dem som så önskar, skulle pappersutskicket kunna ersättas med en underrättelse genom SMS eller e-post om att uppgifterna finns tillgängliga på Internet. En näraliggande fråga är i vilken utsträckning kan fatta beslut genom automatiserad databehandling och sätta upp besluten i form av elektroniska dokument. Den frågan behandlas i följande avsnitt. Vi har inte under utredningsarbetet upptäckt några sådana hinder mot kommunikation mellan myndigheter som nämns i våra direktiv. Det bör i detta sammanhang noteras att regeringen har beslutat att tillsätta Delegationen för e-förvaltning med uppdrag bl.a. att koordinera de statliga myndigheternas IT- baserade utvecklingsprojekt (dir. 2009:19). Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att inom ramen för en teknikneutral lag har stort utrymme att utveckla möjligheterna att kommunicera elektroniskt med de skattskyldiga. Några särskilda bestämmelser i lagen är varken nödvändiga eller önskvärda. Enligt utredningens direktiv (dir. 2005:129) skulle resurser kunna frigöras hos om fler typer av taxeringsbeslut än kunde fattas genom automatiserad databehandling och sättas upp i form av ett elektroniskt dokument på samma sätt som redan sker i fråga om vissa beskattningsbeslut enligt skattebetalningslagen. Utredningen ska överväga även dessa frågor som främst berör ändringar i egna rutiner och datasystem. I den mån nuvarande regelsystem också behöver ändras för att medge en sådan större flexibilitet, ska utredaren lämna förslag till dessa regeländringar. 3.5.2Ökad användning av elektroniska beslut Utredningens bedömning: En ökning av antalet beslut om slutlig skatt som fattas genom automatiserad databehandling kräver inte någon ändrad lagstiftning. Om kan leverera en teknisk lösning som tillgodoser kraven på beslutsmotivering och förser beslutshandlingen med uppgift som identifierar beslutsfattaren bör s.k. elektroniska beslut om slutlig skatt kunna fattas även i det fall beslutet går den enskilde emot. Ett sådant förfarande kan utvecklas även för andra typer av beslut och kan ske utan att lagstiftningen inom förfarandeområdet ändras. Bakgrunden till utredningens bedömning: Inom taxeringsförfarandet fattas en stor andel av de grundläggande besluten om årlig taxering genom automatiserad databehandling. Stöd härför finns i 4 kap. 2 a § TL. Enligt denna bestämmelse får grundläggande beslut om årlig taxering fattas genom automatiserad databehandling i det fall skälen för beslutet enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223, FL) får utelämnas. För denna typ av beslut innebär det att skälen får utelämnas helt eller delvis om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Möjligheten att sätta upp ett taxeringsbeslut genom automatiserad databehandling infördes genom lagstiftning som trädde i kraft (prop. 1993/94:224). Hur ett beslut ska sättas upp regleras varken i förvaltningslagen, taxeringslagen eller någon annan lag på beskattningsområdet. I 1 a § taxeringsförordningen (1990:1236, TF) föreskrivs emellertid att beslut enligt taxeringslagen får sättas upp i form av ett elektroniskt dokument. Enligt paragrafens andra stycke avses med ett elektroniskt dokument en upptagning vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. I övrigt regleras beslutens utformning i myndighetsförordningen (2007:515). Enligt 21 § myndighetsförordningen ska det för varje beslut av en myndighet under regeringen finnas en handling som visar bl.a. dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som fattat beslutet och vem som varit föredragande. När beslutet fattas genom automatiserad behandling behöver handlingen emellertid inte visa vem som fattat beslutet eller varit föredragande. Undantaget från myndighetsförordningens krav på beslut framgår av 28 § förordningen (2007:780) med instruktion för . Av 9 § TF följer att taxeringsbeslut som innefattar avvikelse från självdeklaration eller skönstaxering i avsaknad av deklaration samt omprövningsbeslut och beslut om särskild avgift ska undertecknas av beslutsfattaren. Ett beslut som fattas genom automatiserad databehandling kan fattas helt utan inblandning av någon handläggare. Även beslut som kräver en bedömning av en handläggare kan dock fattas genom automatiserad databehandling. Ett sådant beslut fattas genom att den som handlägger ärendet förser den upptagning som innefattar beslutet med sin elektroniska underskrift. En övervägande andel av alla beslut om årlig taxering kan fattas genom automatiserad databehandling. Det är i dessa fall skattedatabasen som är beslutsbärare. Det finns alltså inte någon handling i pappersform som är undertecknad av handläggare för denna typ av beslut. Beslut om den slutliga skatten fattas i dessa fall vid något av taxeringsperiodens fyra avstämningstillfällen och besked om den slutliga skatten sänds ut i samband med att beslutet fattas. Denna hantering sker maskinellt. Skälen för utredningens bedömning: Beslut som fattas genom automatiserad databehandling förekommer som sagt i stor omfattning inom taxeringsförfarandet. Det gäller dock bara när slutskatten fastställs i enlighet med de uppgifter som den skattskyldige har deklarerat. Här kan nämnas att termen taxerings- beslut inte används i den nya lagen. Det nuvarande taxeringsbeslutet ingår i stället som en del i beslut om slutlig skatt. I det följande talar vi därför om sådana beslut. Ett sätt att öka antalet beslut om slutlig skatt som kan fattas genom automatiserad databehandling är att få fler personer att deklarera korrekta uppgifter. En sådan effektivisering kan åstadkommas dels genom förenklingar i det materiella regelsystemet, dels genom en ökad användning av elektroniska deklarationer med inbyggda funktioner för att förebygga summeringsfel och andra oavsiktliga fel. Inom pågår ett arbete för att ytterligare förbättra de elektroniska tjänsterna för inlämning av deklarationer. De elektroniska tjänsterna förses exempelvis med interaktiv information till stöd för den som lämnar deklarationen. Dessutom utvecklar förfarandet med förnyad arbetsmetodik och nytt tekniskt stöd. Detta inkluderar bl.a. ett elektroniskt informations- och ärendehanteringssystem för såväl intern som extern användning. Den elektroniska hanteringen möjliggör även maskinella utskick av förfrågningar och överväganden. Det pågående utvecklingsarbetet bör leda till att fler beslut kan fattas genom automatiserad databehandling. Att utredning i större utsträckning kan ske via elektronisk kommunikation effektiviserar arbetet även i de fall då en handläggare bedömer att det finns skäl att utreda deklarerade uppgifter och därefter eventuellt beslutar att inte godta uppgifterna. Den beskrivna utvecklingen sker inom ramen för nuvarande regelverk och kommer att kunna fortgå. I det följande ska diskuteras om fler typer av beslut än kan fattas genom automatiserad databehandling. Enligt utredningens mening bör skatteförfarandelagen inte begränsa den yttre formen för ett beslut. Vår bedömning är att lagstiftningen i största möjliga utsträckning bör utformas utan bestämmelser som begränsar en teknisk utveckling. Bestämmelser som anger på vilket sätt får fatta beslut är föreskrifter om förfarandet hos myndighet. Föreskrifter av sådant slag kan lämpligen ges i förordning. Bestämmelsen i 4 kap. 2 a § TL om förutsättningarna för att fatta beslut genom automatiserad databehandling förs därför inte över till skatteförfarandelagen. Det avgörande är att ett beslut, oavsett form, innehåller de uppgifter som av rättssäkerhetsskäl måste eller bör ingå. centrala krav är att beslut ska vara motiverade och att det ska framgå vem som fattat beslutet. Bestämmelser om detta finns i förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Att skälen för ett beslut som går den enskilde emot ska framgå av beslutet är en av grundsatserna i rättsordningen och följer av 20 § FL. Kravet på beslutsmotivering syftar till att garantera att ärendena prövas omsorgsfullt, sakligt och enhetligt. Motiveringen är också viktig för att domstolar och andra myndigheter ska kunna pröva ett beslut som överklagas. Ett beslut om slutlig skatt som avviker från de uppgifter som lämnas i en deklaration eller i en begäran om omprövning måste därför motiveras oavsett hur beslutet fattas och i vilken form det sätts upp. Om den tekniska utvecklingen inom leder till att sådana beslut kan förses med standardiserade beslutsmotiveringar finns det enligt vår mening inte något som hindrar att även beslut som går den enskilde emot fattas genom ett automatiserat förfarande och sätts upp elektroniskt, s.k. elektroniska beslut. Möjligheten att använda standardiserade beslutsmotiveringar kan dock vara begränsad i praktiken. I ärenden av mer rutinmässig karaktär skulle troligen standardiserade skäl kunna användas. Likaså i ärenden där det inte finns utrymme för olika bedömningar. Att avslå ett yrkande om avdrag för ränta på studielån borde exempelvis kunna ske med hjälp av en standardmotivering. Ärenden med yrkanden som kräver en mer individuell prövning eller utförligare motivering kan dock inte avgöras genom elektroniska beslut. Förfarandet för omprövning är inte lika standardiserat som förfarandet för att fastställa den slutliga skatten. Utrymmet för effektivisering genom elektroniska beslut i omprövningsförfarandet är därför mycket begränsat. Förfarandet med skönsbeskattning i avsaknad av deklaration skulle däremot sannolikt kunna effektiviseras på detta sätt. När det sedan gäller att identifiera beslutsfattaren finns i 9 § TF ett krav på undertecknande av vissa beslut. I takt med att tekniken utvecklas och erbjuder alternativa sätt att identifiera och koppla beslutsfattaren till beslutet förlorar det egenhändiga undertecknandet i betydelse. För att ytterligare effektivisera och underlätta ärendehanteringen finns det därför enligt vår mening skäl att så långt som möjligt ta till vara de rationaliseringsmöjligheter som den tekniska utvecklingen erbjuder. Att beslutet skrivs ut och undertecknas av beslutsfattaren med en traditionell namnteckning bör mot den bakgrunden inte krävas. Om beslutsfattaren i stället kan identifiera sig på elektronisk väg, t.ex. genom att förse den upptagning som innefattar beslutet med sin elektroniska signatur, måste det ses som ett fullgott alternativ till att handläggaren sätter sin namnteckning på ett beslut i pappersformat. I det fall beslutet avviker från de uppgifter som lämnats i en deklaration eller begäran om omprövning bör det givetvis också framgå av beslutsmeddelandet vem som handlagt ärendet. Sammanfattningsvis anser vi att det finns utrymme för ökad användning av elektroniska beslut. Hur beslutet fattas och hur det sätts upp är inte av avgörande betydelse. Det avgörande är i stället att beslutet uppfyller de krav som enskilda, domstolar och myndigheter har rätt att ställa på de beslut som meddelar. Utgångspunkten bör vara att elektroniska beslut får fattas om kan leverera en teknisk lösning som tillgodoser kraven på beslutsmotivering och identifierar beslutsfattaren. Det behövs inte några bestämmelser i skatteförfarandelagen om elektroniska beslut. Den reglering som kan behövas bör utgå från de utgångspunkter som anges här och ges i förordning eller myndighetsföreskrifter. 3.6.1Uppgiftsskyldigheter som infördes för att kontrollera stoppreglerna slopas Utredningens förslag: De särskilda uppgiftsskyldigheterna för företagsledare och delägare i fåmansföretag och fåmanshandelsbolag samt deras närstående som infördes för att kontrollera de så kallade stoppreglerna ska i huvudsak slopas. Fysiska personer som är delägare i ett svenskt handelsbolag ska deklarera uppgift om tillskott och uttag från bolaget. Skälen för utredningens förslag: Enligt 3 kap. 21 § första stycket 1 LSK ska företagsledare och delägare i fåmansföretag och fåmanshandelsbolag samt deras närstående lämna de uppgifter som behövs för tillämpning av bestämmelserna om beräkning av överskottet eller underskottet från företaget. I paragrafens tredje stycke finns en exemplifiering17 av vilka uppgifter som ska lämnas, nämligen uppgift om 1) den uppgiftsskyldiges arbetsuppgifter i företaget, 2) vad den uppgiftsskyldige har tillskjutit eller tagit emot från företaget i form av pengar, varor eller annat, 3) företagets kostnader för den uppgiftsskyldiges privata utgifter, samt 4) avtal eller någon annan rättshandling mellan den uppgiftsskyldige och företaget. En närstående som inte har tagit emot ersättning från företaget eller träffat avtal med eller företagit annan rättshandling med detta behöver enligt paragrafens andra stycke inte lämna uppgifter. Dessa uppgiftsskyldigheter infördes i samband med att särskilda beskattningsregler, de så kallade stoppreglerna, infördes för fåmansföretag och deras ägare (prop. 1975/76:79, s. 94 och 95). Stoppreglerna är i allt väsentligt avskaffade. I samband med avskaffandet gjordes bedömningen att uppgiftsskyldigheterna skulle kvarstå oförändrade. Uppgiftsskyldigheten enligt allmänna regler ansågs inte vara tillräcklig när det gäller transaktioner mellan fåmansföretag och dess delägare m.fl. eftersom det är fråga om rättshandlingar mellan parter vars intressen inte är motstridiga. De särskilda uppgiftsskyldigheterna ansågs kunna minska risken för misstag hos den som har en ambition att göra rätt. Det var enligt regeringen vidare möjligt att den som konfronteras med en direkt ställd fråga är mindre benägen att lämna oriktiga uppgifter än om frågan aldrig ställts. Besvarandet av frågan gör det påtagligt svårare att hävda okunnighet eller god tro (prop. 1999/2000:15, s. 123 och 126). Sedan stoppreglerna avskaffats är syftet med att behålla den särskilda uppgiftsskyldigheten att kontrollera att de generella skattereglerna efterlevs av delägare i fåmansföretag m.fl. Det är något av en dubbelreglering för skattskyldiga som anses vara särskilt kontrollvärda. Förutom att dessa personer ska lämna uppgift om skattepliktig förmån eller ersättning från företaget i deklarationen, på samma sätt som gäller för alla skattepliktiga inkomster, ska han eller hon även lämna uppgifter om enskilda transaktioner. Enligt utredningens bedömning medför de särskilda uppgiftsskyldigheterna administrativa kostnader för en stor grupp deklara- 17 Av paragrafens nuvarande lydelse framgår inte tydligt att det är fråga om en exemplifiering. Även när bestämmelsen först infördes fanns en snarlik uppräkning av uppgifter som ska lämnas (30 § 3 mom. taxeringslagen [1956:623, GTL]). Där angavs det tydligt att det var fråga om en exemplifiering. tionsskyldiga som inte är motiverade utifrån kontrollskäl. I stället för att generellt kräva in uppgifter om enskilda transaktioner bör inrikta sitt kontrollarbete på ett urval och begära in uppgifter i de fall en särskild granskning ska göras. De särskilda uppgiftsskyldigheterna kan avskaffas helt för delägare med flera i fåmansföretag. För delägare med flera i fåmanshandelsbolag är dock en del av uppgiftsskyldigheten motiverad. Det gäller en delägares uppgift om tillskott till och uttag från bolaget. Tillskott och uttag som en delägare gör påverkar andelens justerade anskaffningsutgift. Den justerade anskaffningsutgiften har stor betydelse för delägarens beskattning. För att ska kunna bedöma om negativ räntefördelning ska ske enligt 33 kap. inkomstskattelagen (1999:1229, IL) behövs uppgift om tillskott och uttag före beskattningsåret. Om den skattskyldige har en expansionsfond är det däremot uppgift om tillskott och uttag under det aktuella beskattningsåret som behövs (34 kap. IL). Enligt den allmänna uppgiftsskyldigheten (31 kap. 3 §, nuvarande 1 § 7 och 5 § LSK) ska de uppgifter som behöver för att fatta riktiga beslut om slutlig skatt deklareras. För handelsbolagsdelägare innebär den bestämmelsen, på grund av skillnaderna i de ovan angivna materiella skattereglerna, att de ska lämna uppgift om tillskott och uttag före beskattningsåret och i vissa fall också om det aktuella beskattningsårets transaktioner. Delägare i fåmanshandelsbolag har dock enligt bestämmelsen i 3 kap. 21 § LSK varit skyldiga att alltid lämna uppgift om tillskott och uttag under det aktuella beskattningsåret. En enhetlig ordning där uppgift alltid ska deklareras om det aktuella beskattningsårets tillskott och uttag är enligt utredningens mening att föredra. När inför deklarationen upplyser den deklarationsskyldige om kontrolluppgifter m.m. kommer verket därmed att kunna lämna uppgift om föregående års tillskott och uttag. Den deklarationsskyldige behöver då inte gå tillbaka till förra årets räkenskaper för att få fram uppgifterna. Sammantaget bör en sådan ordning förenkla för de deklarationsskyldiga. Denna del av de särskilda uppgiftsskyldigheterna bör därför behållas. Uppgiftsskyldigheten avseende årets tillskott och uttag bör i fortsättningen inte bara gälla för delägare i fåmanshandelsbolag utan generellt för delägare i handelsbolag. Det bör betonas att det för delägare i andra handelsbolag än fåmanshandelsbolag inte är fråga om någon ny uppgiftsskyldighet utan en tidigareläggning av tidpunkten för uppgiftslämnandet i vissa fall. I 6 kap. 5 § 3 LSK finns det ett särskilt undantag från skyldigheten att lämna kontrolluppgift om utgiven förmån och ersättning som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst. Enligt bestämmelsen ska företag inte lämna kontrolluppgift om sådan ersättning eller förmån som ska redovisas i självdeklaration enligt 3 kap. 21 § första och andra styckena LSK. Hänvisningen bör rätteligen gälla första och tredje styckena.18 När nu den uppgiftsskyldighet som kan avse inkomst av tjänst slopas, bör även undantaget från skyldigheten att lämna kontrolluppgift tas bort. Det betyder inte att företagen behöver lämna motsvarande uppgifter som delägarna med flera ska lämna i deklarationen. Uppgift om skattepliktiga förmåner utom bil- och drivmedelsförmån lämnas i kontrolluppgift som en totalsumma. På kontrolluppgiften ska också genom kryssmarkeringar anges vilka typer av förmåner som utgått.