sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Förvaltningsdom- stolarnas verksamhet styrs av förvaltningsprocesslagen, men praxis och s.k. förvaltningsrättsliga principer har vid sidan av förvaltnings- processlagen stor betydelse för olika processuella frågor. Det ska betonas att dessa delar av miljödomstolarnas verksamhet tillhör förvaltningsrätten, och praxis från förvaltningsdomstolarna har alltså stor vikt för de processfrågor som uppkommer i miljö- domstolarna. Det ska betonas att om förvaltningsprocesslagen överges som processlag så uppkommer problemet hur dessa frågor ska lösas när processlagen är ärendelagen. I vart fall innebär detta att myndighetsbeslut på miljöområdet inte överprövas i samma ordning som andra förvaltningsbeslut. Förvaltningsprocessen är en etablerad ordning för överprövning av förvaltningsbeslut. Det kan direkt konstateras att ett byte av processlag är en mycket genomgripande reform som kommer att kräva stora utrednings- insatser för att skapa ett fungerande system. Tillämpningen av förvaltningsprocesslagen i miljödomstolarna har inte inneburit några större problem för domstolarna, utan har tvärtom utgjort en väl fungerande processreglering för de överklagade målen. Sammanfattningsvis ställer sig miljödomstolen tveksam till om det är önskvärt eller ens praktiskt möjligt att överge förvaltnings- processlagen som reglering vid prövningen av de myndighetsbeslut som överklagas till miljödomstolarna. Miljödomstolen och fastighetsdomstolen vid anför att det är viktigt att så långt möjligt harmonisera handläggnings- reglerna för de olika mål- och ärendetyper som framöver kommer att hanteras av miljödomstolarna. Överklagade mål vid miljödom- stolarna har och med gott resultat hanterats enligt förvalt- ningsprocesslagen. Den lagstiftningen är enkel och ändamålsenlig att tillämpa och ger utrymme för att hantera mål på effektivt och rättssäkert sätt. Miljödomstolen förordar att utredningen framöver koncentrerar sig på en lösning som har sin grund i den Principer för processregler för samorganiserade Eftersom det kan bli fråga om flera olika typer av mål som kommer att hanteras i miljödomstolarna med behov av särlösningar kan en modell vara den som tillämpas med förvaltningsprocesslagen som bas och med utfyllande regler i och annan lagstiftning. En annan väg att gå kan vara att inom ramen för tillskapa de processregler som behövs för handläggningen av mål som överklagas till miljödomstol. Ytterligare ett angreppssätt är att samla samtliga processregler som behövs för att handlägga de överklagade målen i en särskild lag och utmönstra processregler ur . Det finns enligt i goda skäl för utredningen att inte lämna förslag till handläggningsregler förrän innebörden av miljödomstolarnas utökade uppgifter har klarlagts ytterligare. vill dock redan nu framföra att det utöver principskäl också måste krävas bärande funktionella skäl för att i överklagningsärenden frångå tillämpningen av förvaltningsprocess- lagen. erinrar om att frågan om de framtida hand- läggningsreglerna i miljödomstolarna för de aktuella PBL-målen berörs något i SOU 2008:31 men inte fullständigt. Någon utförligare analys av den kommande handläggningsordningen kan alltså inte göras här. Emellertid finns det skäl att framhålla, att enbart en jämförelse, paragraf för paragraf, mellan förvaltnings- processlagen och lagen om handläggning av domstolsärenden inte tillfredsställande kan spegla skillnaden mellan ärendehanteringen i allmän domstol och ett förvaltningsrättsligt förhållningssätt. Skillnaden mellan rättskipning enligt förvaltningsprocesslagen och handläggning av rättsvårdsärenden i domstol utplånas heller inte av en ändring: mål enligt ärendelagen. Framförallt behöver den enskildes ställning belysas bättre. Behovet av syn och tillfälle för parter att framföra muntliga synpunkter i samband därmed är framträdande när det gäller PBL. I förvaltningsrättsliga samman- hang förväntas inte en enskild part behöva uppträda biträdd av rättslig expertis utan det åligger förvaltningsmyndigheten/dom- stolen att fullt ut tillämpa officialprincipen. Rättshjälpsreglerna är också utformade utifrån det synsättet, varför det är svårt att erhålla rättshjälp. Det vore olyckligt, om ett systemskifte skulle försämra möjligheterna för enskilda att söka sin rätt. Enligt framgår av betänkandet att en övergång till en tillämpning av ärendelagen främst skulle vara principiellt motiverad och knappast innebära någon ändring i sak jämfört med Principer för processregler för samorganiserade Ett antal specialregler skulle dock behöva läggas till i . Det framgår också att miljödomstolarna inte har haft några problem med att tillämpa förvaltningsprocess- lagen. Även enligt uppfattning fungerar förvaltningsprocesslagen bra. Förvaltningsprocesslagen är väl anpassad till den typ av mål som miljömålen utgör, där det t.ex. ofta finns ett stort antal parter. anser därför inte att förvaltningsprocesslagen bör bytas ut mot ärendelagen enbart av det skälet att förvaltningsprocesslagen inte är skriven för tingsrättsorganisationen. Varje måltyp bör handläggas efter den mest lämpade lagstiftningen snarare än att lagstiftningen anpassas efter organisationen av domstolarna (det kan härvid inte uteslutas att ytterligare organisatoriska förändringar genomförs ). En fortsatt tillämpning av förvaltningsprocesslagen har dessutom den fördelen att det blir samma regler som gäller i större delen av de förvaltningsrättsliga ärenden som överklagas till domstol. kommun, slutligen, anser att det är viktigt att förvalt- ningsärenden hanteras enhetligt och förordar därför att man hanterar förvaltningsrättsliga ärenden enligt förvaltningsprocess- lagen eftersom den lagen är anpassad till hantering av mål i förvaltningsärenden. I utredningens direktiv anförs att det måste finnas starka skäl för att låta en processlag som ej är avsedd för tingsrätterna gälla för vissa mål i miljödomstolen. Detta resone- mang, anser kommun, förstärker kommunens tanke att föra över miljödomstolarna till förvaltningsdomstolarna och där använda sig av förvaltningsprocesslagen vid hanteringen av ärendena. Utredningens förslag: ska i betydande om- fattning tillämpas i alla mål som handläggs i de sammanslagna miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. De särskilda processregler som behövs utöver samlas i en ny lag som ersätter lagen om domstolar i fastighetsmål. Den nya lagen upptar inte regler om rättegångskostnader. Samtliga överklaganden ska göras hos . Principer för processregler för samorganiserade När det gäller de mål som inleds genom att talan väcks vid en domstol fann utredningen i det andra delbetänkandet att bör tillämpas. Det finns inte anledning till något annat ställningstagande när fastighetsdomstolarna ska sam- lokaliseras med miljödomstolarna. Detta innebär att rättegångs- balken även i fortsättningen blir den grundläggande processlagen för dessa måltyper. Vissa särskilda regler om handläggningen av sådana mål som finns i 20 kap. 3 a § och 21 kap. 4 § samt 9–12 §§ lagen om domstolar i fastighetsmål bör dock gälla även i fortsättningen för mål i vilka miljödomstolen är första instans. Dessutom bör naturligtvis även i fortsättningen samman- sättningsregler finnas som avviker från vad som gäller för tingsrätterna i allmänhet. Vidare kommer för förstainstansmålen att gälla särskilda regler enligt flera av de lagar som redovisas i bilaga 11. Här märks särskilt de processuella regler som finns i 5 och 6 kap. expropriationslagen och som ska tillämpas i många fall där reglerna i 4 kap. expropriationslagen är tillämpliga. Enligt de ursprungliga direktiven (dir. 2007:94) ska utredningen överväga och vid behov lämna författningsförslag om vilka handläggningsregler som ska gälla i de mål och ärenden som miljödomstolen och fastighetsdomstolen ska avgöra. Vidare sägs i de ursprungliga direktiven att de processuella reglerna för PBL-, miljö- och fastighetsmålen bör ses över för att uppnå fördelarna av en samlad organisation. Reglerna ska enligt de ursprungliga direktiven vara enkla, ändamålsenliga och flexibla för att skapa förutsättningar för en rationell samordning i dömandet. Utred- ningen ska enligt de ursprungliga direktiven även överväga om det är en ändamålsenlig ordning att flertalet mål i miljödomstolen prövas enligt förvaltningsprocesslagen eller om i stället ärendelagen bör tillämpas för de mål som inletts vid förvaltningsmyndighet. Enligt utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2007:184) är det angeläget att den nya instansordningen för miljöbalks- och PBL-ärenden redan från början följer de processuella regler som är mest lämpade för domstolarnas hantering. Mål och ärenden i de allmänna domstolarna bör enligt dessa tilläggsdirektiv handläggas enligt processuella regler som är avsedda och anpassade för de allmänna domstolarna. En ordning där allmänna domstolar följer processuella regler som är anpassade för förvaltningsdomstolarna bör fortsätta att gälla endast om det finns mycket starka skäl. Direktiven är i denna del inte helt lättbegripliga. Det är svårt att förstå varför förvaltningsprocesslagen, som omvittnat fungerat väl i Principer för processregler för samorganiserade miljödomstolarnas verksamhet, mindre än ärendelagen skulle vara lämpad som processlag. Det är ju så att ärendelagen i stor utsträckning har förvaltningsprocesslagen som förebild. Men ärendelagen är till skillnad från förvaltningsprocesslagen inte anpassad för mål där det utöver parterna förekommer ett större eller mindre antal personer som ska ges rätt att komma till tals. Som framgår av avsnitt 9.1.5 ansåg utredningen i första delbetänkandet att inte är lämplig som processlag för mål och ärenden som överklagas till miljödomstolarna. Vissa regler blir aldrig tillämpliga för att handlägga tillståndsfrågor. Utredningen hänvisade till regler i som blir aktuella i främst dispositiva tvistemål som anknyter till rättegångs- balkens huvudförhandlingskrav. Utredningen uteslöt dock inte att det finns åtskilliga regler i som är tillämpliga även i de överklagade mål som avses här. Genom hänvisningen i 20 kap. 3 § andra stycket till förvaltningsprocesslagen som i sin tur i vissa avseenden hänvisar till tillämpas redan regler i balken i mål som överklagas till miljödomstolarna. Dessutom förekommer en analogisk lagtolkning som också den leder till tillämpning av . Saken har delvis kommit i ett annat läge när även handläggningsreglerna för fastighetsbildningsmålen och de övriga mål som överklagas till fastighetsdomstolen kommit i stöpsleven. I de mål som har överklagats till miljödomstolen har genom en generell hänvisning bestämmelserna i förvaltnings- processlagen varit tillämpliga. Som framgår av utredningsdirektiven anser regeringen att en processordning som är avsedd för de allmänna domstolarna ligger närmre till hands att tillämpa. Dock ska de processuella regler väljas som är mest lämpade för dom- stolarnas hantering av förekommande mål. Under utredningens gång har från flera håll framförts att bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen har varit välfungerande för miljödom- stolarnas del. En modell kan därför vara att införa en lag med de särskilda regler som behövs på grund av målens speciella karaktär och i övrigt hänvisa till handläggning enligt förvaltnings- processlagen. Utredningen anser dock att det kan ifrågasättas om detta är en lämplig lösning på . Som anges i direktiven bör handläggningen av mål i de allmänna domstolarna inte följa de regler som gäller för förvaltningsdomstolarna. Dessutom måste man beakta att förvaltningsprocesslagen är avsedd för tillämpning i mål av vitt skilda slag. Det är allt från socialförsäkringsmål, skatte- Principer för processregler för samorganiserade mål, mål om psykiatrisk tvångsvård, utlänningsrätt till körkorts- frågor m.m. Det finns genom att förvaltningsdomstolarna handlägger skattemål en stor övervikt för regler om den skriftliga handläggningen. I förvaltningsprocesslagen finns inga regler som särskilt avser miljödomstolarnas verksamhet. Genom en hänvisning till förvaltningsprocesslagen lik den som finns riskerar man att missa möjligheten att utveckla handläggningsreglerna för miljödomstolarna i en riktning som passar bäst för de mål som handläggs där. Överklaganden till miljödomstolarna har sedan tillkomst handlagts som mål och inte som ärenden, se 20 kap. 3 § andra stycket och 5 § andra stycket . Det finns inget uttalande i utredningsdirektiven som anger att ett annat betraktelsesätt ska anläggas . För handläggningen av mål i de allmänna domstolarna gäller . Lagen om domstolar i fastighetsmål gäller i fastighetsmål som komplement till . I förhållandet till förvaltningsprocesslagen och ärendelagen utgör däremot regler ett komple- ment. Med den valda tekniken har ett system åstadkommits enligt vilket domarna i miljödomstolen, som tillhör de allmänna dom- stolarna, först hänvisas från till förvaltningsprocess- lagen och därifrån i vissa fall till . Motsvarande skulle gälla om den nuvarande hänvisningen i 20 kap. 3 § andra stycket skulle bytas ut mot en hänvisning till ärendelagen. Ordningen innebär att de särskilda förhållanden som gäller för miljödomstolarna lätt förbises vid ändringar i den processrättsliga lagstiftningen. Ett exempel på detta är de regler om en modernare rättegång som trädde i kraft och som behandlas i regeringens proposition 2004/05:131. har möjligheterna utökats att använda elektroniska hjälpmedel i rättegångarna. Genom den nämnda hänvisningen till förvaltningsprocesslagen får även miljödomstolen tillämpa dessa bestämmelser. De särskilda behov av tekniska hjälpmedel som kan finnas för att handlägga måltyper där olika sorters sammanträden ofta förekommer utanför domstolens lokaler behandlas överhuvud- taget inte i propositionen. Jämfört med såväl länsrätterna som de vanliga tingsrätterna får man dock räkna med att miljödomstolen har ett eget och speciellt behov av elektroniska hjälpmedel. Dels kommer miljödomstolen att ha ett betydligt större behov än andra domstolar av att inhämta Principer för processregler för samorganiserade kunskap om förhållanden på den plats som prövningen i ett mål gäller. Dels kommer domstolarna att ha ett mycket större behov av kommunikation med varandra om de tekniska ledamöterna liksom ska ha tjänstgöringsskyldighet vid samtliga miljödomstolar. En domstol kan behöva överlägga eller på annat sätt handlägga ett mål då en teknisk ledamot befinner sig hos en annan domstol. Det är uppenbart att elektroniska hjälpmedel är särskilt väl ägnade att i kostnadsbesparande syfte användas i miljödom- stolens verksamhet. I den nuvarande lagstiftningen om miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna finns vissa regler som kan anknytas till ett resonemang om tekniska hjälpmedel. Enligt 20 kap. 3 a § är statliga myndigheter och kommuner skyldiga att utan ersättning till domstolarna låna ut de lokaler som domstolarna behöver för sina sammanträden, förutsatt att lokalerna inte är upptagna för sitt huvudsakliga ändamål. Upplåtaren ska dock få ersättning för de särskilda kostnader som sammanträdet kan medföra. En bestämmelse med i stort sett samma innebörd finns i 17 § lagen om domstolar i fastighetsmål. I kommentaren till den sistnämnda lagen nämns som exempel på särskilda kostnader vad som går åt för exempelvis städning, uppvärmning eller belysning. Även 20 kap. 3 a § torde enligt författnings- kommentaren i prop. 2001/02:65 vara att tolka på samma sätt. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för länsrätternas hand- läggning av PBL-målen. En stor del av miljödomstolarnas mål avgörs och kommer att avgöras i samband med syn på platsen. Detta beror bl.a. på att prövningen i de flesta fall inte går ut på att konstatera vad som har hänt. Detta sker i den vanliga tvistemåls- eller brottmåls- rättegången. Där förekommer ofta vittnesförhör. I miljömålen, inklusive målen enligt PBL samt fastighetsbildningsmålen gäller det däremot oftast att med utgångspunkt i de aktuella förhållandena på en plats bedöma de framtida effekterna av en tillämnad markanvändning. Det är i mål om skadereglering som det kan bli aktuellt att utreda vad som hänt i förfluten tid. Om ett mål inte kan avgöras på handlingarna är det därför naturligt att avgöra målet efter syn på platsen, där det regelmässigt förekommer att rätten håller sammanträde med parter och sakägare. De nya bestämmelserna om videokonferens m.m. har till följd av det anförda för miljödomstolarnas del betydelse främst i de Principer för processregler för samorganiserade delar bestämmelserna avser annat än upptagning av muntlig bevisning. När miljödomstolarna söker förhandlingslokaler på andra platser än den egna kansliorten torde befintliga domstolslokaler i första hand komma i fråga. har emellertid antalet tingsrätter minskat väsentligt. Detsamma kommer troligen att hända med länsrätterna. Miljödomstolarna kommer därför ofta att vara hänvisade till andra lokaler i samband med syn på platsen. En förutsättning för att domstolarna ska kunna tillämpa de nya reglerna om framför allt videokonferens är alltså att erforderlig utrustning finns i de lokaler där domstolarna håller sina sammanträden. För det mesta torde detta utesluta möjligheten att använda tekniken med videokonferens och kanske också videoupptagning i miljödomstolarnas verksamhet. 2004/05:131 om en modernare rättegång innehåller alltså ett flertal förslag som dock inte utan vidare är tillämpliga i miljödomstolarnas verksamhet. Genom reformen om en modernare rättegång har de allmänna domstolarnas och förvaltningsdomstolarnas handläggningsregler närmat sig varandra. Ett exempel är att förbudet mot vittnesattester i tvistemålsrättegången har luckrats upp. Miljödomstolarnas förhållanden har dock, som tidigare nämnts, inte uppmärksammats i tillräcklig omfattning. Således gäller bestämmelserna inte i tillräcklig omfattning vid sammanträden i andra lokaler än domstolens egna. Reglerna gäller inte heller vid miljödomstolarnas undersökningar på platsen. Det är vidare otydligt hur reglerna om videoupptagning vid syn på platsen är avsedda att tillämpas. Med hänsyn till den tämligen kortfattade redovisningen i den nyss- nämnda propositionen av förfarandet torde tillämpningsområdet vara ganska smalt. Miljödomstolarnas förhållanden behandlas överhuvudtaget inte alls i propositionen. Trots allt kommer det att röra sig om ca 5 000 mål, varav en betydande del kommer att avgöras efter sammanträde med syn. Av process- ekonomiska skäl kan ifrågasättas om det inte borde vara möjligt med bevisupptagning genom syn med elektroniska hjälpmedel. När det gäller användningen av tekniska hjälpmedel blir enligt nuvarande lagstiftning miljödomstolen genom hänvisningen till förvaltningsprocesslagen beroende av rättsutvecklingen inom lag- stiftning som gäller i rättegångar som genomförs på annat sätt än rättegången i miljödomstolen. Såväl ärendelagen som förvaltnings- processlagen är närmast accessoriska till i fråga Principer för processregler för samorganiserade om regelförändringar som tar till vara de möjligheter som teknik- utvecklingen ger. Till skillnad från andra mål som överklagas till miljödomstolen gäller för fastighetsbildningsmålens del som huvudregel att de i princip ska avgöras efter en huvudförhandling. Det finns emeller- tid, som framgår av avsnitt 9.1.4, åtskilliga skillnader jämfört med vad som gäller för handläggningen av tvistemål enligt rättegångs- balkens regler. Enligt får bara det som avhandlats vid huvudförhandlingen ligga till grund för ett avgörande. Enligt 16 kap. 8 § fastighetsbildningslagen får fastighetsdomstolen avgöra mål utan huvudförhandling bl.a. om sådan förhandling kan antas sakna betydelse för prövningen samt sakägare eller företrädare för allmänt intresse inte begärt huvudförhandling. Enligt 16 kap. 10 § fastighetsbildningslagen gäller vidare att fastighetsdomstolens avgörande ska grundas på vad som förekommit vid syn eller annan förhandling och vad handlingarna i övrigt innehåller. Enligt de regler som till följd av utredningens förslag om en ny instans- ordning för mål enligt PBL kommer att gälla i överklagade mål enligt såväl som PBL ska rättens avgörande även i dessa mål grundas på vad handlingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i målet. Bestämmelsen om detta finns i 30 § förvaltningsprocesslagen. Enligt utredningens bedömning, vilken stöds av vad som sagts vid sammanträffanden med företrädare för fastighetsdomstolarna, är i själva verket huvudförhandlingskravet så uttunnat för fastighetsbildningsmålens del att det inte innebär någon skillnad i sak om man även i dessa mål tillämpar vad som föreskrivs i 30 § förvaltningsprocesslagen. Ett förslag om en generell hänvisning till ärendelagens handlägg- ningsregler skulle mötas av invändningar från de flesta håll. Utformningen av processreglerna för överklagade mål måste övervägas slutligt med anledning av den ändrade instansordningen för PBL- och miljömålen samt samordningen med fastighetsmålen. Först kan konstateras att en hänvisning till ärendelagen eller förvaltningsprocesslagen för mål som överklagas till miljödom- stolarna inte kan avse dessa lagar i deras helhet. Lagarna avser såväl mål som inleds genom att talan väcks i domstolarna som mål som överklagas dit. Detta kan medföra tveksamhet i fråga om vissa regler ska tillämpas. Det är en fördel om de regler som ska tillämpas i de överklagade målen utgår från att det rör sig om sådana mål. Utredningen fann i det andra delbetänkandet att ärendelagen inte utan vidare kan tillämpas i de överklagade målen. Principer för processregler för samorganiserade Som framgår av dessa överväganden måste ett antal kompletterande bestämmelser övervägas med hänsyn till de aktuella målens beskaffenhet om ärendelagen ska vara processlag för de nya dom- stolarna. I syfte att utveckla en processordning som är ändamåls- enlig för miljödomstolarna bör en annan lösning övervägas. Utredningen finner därför anledning att i första hand överväga möjligheten att i den nya lagen om miljödomstolar föra in särskilda regler för handläggningen av överklagade mål i dessa domstolar. På detta sätt kan förutsättningar skapas för att med utgångspunkt i välfungerande handläggningsrutiner bygga upp ett regelverk som är anpassat till miljödomstolarnas särskilda behov och förutsättningar. De överklagade mål som det nu är fråga om har åtskilliga gemensamma drag. Detta har utredningen redogjort för. Redan dessa förhållanden talar för att handläggningsreglerna samordnas. Genom handläggningsregler som är gemensamma för de olika måltyperna, skapas förutsättningar för en rättssäker handläggning av målen. Om samma processuella regler gäller kan domstolarnas handläggning bli smidig i samband med sammanträden på platsen för en verksamhet eller en fastighet. Om man väljer att föra in handläggningsregler direkt i en lag om miljödomstolar, är det ofrånkomligt att åtskilliga bestämmelser företer stora likheter med främst bestämmelserna i ärendelagen och förvaltningsprocesslagen. En invändning, som har framförts, är att det blir oklart hur bestämmelserna ska tolkas. Den invändningen bör dock ses i ljuset av den nuvarande organisationen. För när- varande tillämpar åtskilliga av de jurister som tjänstgör i miljödomstolarna såväl förvaltningsprocesslagen (i mål enligt ) som ärendelagen (t.ex. vid handläggning av utsökningsärenden vid tjänstgöring utanför miljödomstolen). En sådan domare måste alltså ständigt växla mellan tillämpning av förvaltningsprocesslagen och ärendelagen i fråga om regler som i stor utsträckning liknar varandra men där det också finns betydelsefulla skillnader. De särskilda bestämmelser om skrift- växling, muntliga sammanträden etc. som det för det mesta är fråga om att tillämpa torde dock i och för sig sällan medföra några tolkningssvårigheter. Ärendelagen, som anses vara lämpad för de allmänna domstolarnas verksamhet, bygger som framgår av vad som tidigare framförts, till stora delar på förvaltningsprocesslagen.