sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Enligt 4 § elförordningen ska nätmyndigheten utreda ärenden som anges i 3 § och därefter, med eget yttrande, överlämna ärendet till regeringens prövning. Enligt 16 § första stycket elförordningen får nätmyndighetens beslut enligt 2 kap. 12 § ellagen och 2 § elförordningen överklagas hos regeringen. Enligt andra stycket samma paragraf får nätmyndighetens beslut enligt 2 § elförordningen, som gäller anläggningar för starkströms- luftledning med en spänning på minst och en längd av , överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § . Av 16 kap. 13 § framgår att de ideella föreningar, som kan överklaga ett beslut enligt 16 § andra stycket elförordningen, är sådana föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöintressen. Vidare ska föreningen under ha bedrivit verksamhet i samt ha lägst 2 000 medlemmar. Förutom instansordningsreglerna i elförordningen, där besluten ska överklagas till regeringen, finns det endast instansordnings- regler enligt andra föreskrifter, som meddelats med stöd av ellagen, om att beslut av ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dock med undantag för vissa beslut som inte får överklagas. 7.4.2Rättsprövning av vissa regeringsbeslut I lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövnings- lagen) ges en möjlighet för en enskild att ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i . Ansökningar om rättsprövning prövas av Regeringsrätten, se 1 och 3 §§ rättsprövningslagen. Enligt 2 § rättsprövningslagen får en miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i konven- tionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Av 7 § rättsprövningslagen framgår att om Regeringsrätten finner att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständlig- heterna, ska beslutet upphävas. Regeringsrätten kan således inte ersätta beslutet med ett nytt beslut. Enligt 22 § a första stycket förvaltningslagen överklagas beslut av en förvaltningsmyndighet hos allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte beslut i anställningsärenden och beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 (normgivningsärenden) förvaltnings- lagen. Enligt andra stycket samma paragraf krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten, om överklagandet har skett med stöd av första stycket. Av 3 § första stycket förvaltningslagen framgår att om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, gäller den bestämmelsen. 7.5Ska nätmyndighetens beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol? Huvudregeln är att förvaltningsbeslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Domstolsprövningen har motiverats med om- sorgen om den enskildes rättssäkerhet, strävandena att begränsa regeringens arbetsbörda samt nödvändigheten att uppfylla inter- nationella åtaganden. Frågan är om nätmyndighetens beslut i aktuella ärenden kan sägas ha sådana politiska dimensioner att det är motiverat att avvika från nämnda huvudregel och behålla det nuvarande systemet med överklagande hos regeringen. En första fråga att ta ställning till är om de aktuella ärenden som överklagas till regeringen, som alla i något avseende har sam- band med nätkoncessioner, avser ärenden som är av rättslig karaktär. Besluten rör förhållandet mellan olika enskilda, dvs. nät- koncessionshavaren och annan intressent t.ex. privatperson eller annan nätkoncessionshavare (nätmyndigheten är dock alltid part vid en prövning hos regeringen), eller mellan nätkoncessions- havaren och det allmänna (nätmyndigheten). Dessa avgöranden måste anses vara av väsentlig betydelse för den enskilde och prövningen är i realiteten en rättslig prövning. Beslut som riktar sig mot den enskilde omfattas även av rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i . Rätten till domstolsprövning av aktuella beslut tillgodoses visserligen inom ramen för rättsprövningsinstitutet och det har hänt att en intressent har begärt rättprövning av regeringens beslut enligt 2 § elförordningen eller 2 kap. 12 § ellagen, se t.ex. RÅ 1992 not 21 och RÅ 2000 not 9. En rättsprövning skiljer sig dock i vissa avseenden från en ordinarie process i förvaltningsdomstol. Bland annat har Regeringsrätten vid en rättsprövning inte någon möjlighet att ändra ett beslut utan har endast möjlighet att upphäva beslutet. Prövningen är också mer begränsad än den som sker inom ramen för en ordinär process i allmän förvaltningsdomstol. lades riktlinjer fast och ett arbete påbörjades för att avlasta regeringen med den arbetskrävande befattningen med olika slag av ärenden. Prövningen av olika ärenden har därefter successivt flyttats från regeringen till domstolarna eller i vissa fall till särskilda myndigheter. Regeringen och departementen ges därmed möjlighet att mer fokusera sina arbetsinsatser på politiskt prioriterade uppgifter. Ett beslut som förutsätter intresseavvägningar, utan tydliga kriterier för vilken vikt som ska tillmätas olika intressen, lämpar sig dock mindre väl för domstolsprövning. Detsamma gäller beslut som bygger på allmänna lämplighetsbedömningar eller politiska ställningstaganden. Överprövning av beslut enligt elförordningen eller ellagen kan innebära en avvägning mellan intresset för nätkoncessionshavaren att driva sin verksamhet och andra intressenters intresse av att inte drabbas av verksamheten av t.ex. ekonomiska skäl eller miljöskäl. Utredningen anser dock att utrymmet för skönsmässiga be- dömningar inte kan bedömas vara så framträdande i aktuella ärenden att de bör tillmätas avgörande betydelse för frågan om regeringen eller förvaltningsdomstolarna ska överpröva nätmyndig- hetens beslut. Vi ser inte heller något betydande behov av att regeringen ska kunna påverka bedömningen av hur olika intressen ska vägas mot varandra i aktuella ärenden enligt elförordningen och ellagen. Dessa bedömningar och intresseavvägningar bör kunna hanteras på ett betryggande sätt av de allmänna förvaltnings- domstolarna. Vi anser därför att övervägande skäl talar för att nuvarande instansordning i aktuella ärenden ändras och att dessa ärenden i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vad gäller beslut som avser nätkoncession för linje har tidigare förarbeten särskilt pekat på att dessa ärenden mindre väl lämpar sig för att överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Nedan redovisas därför en närmare utredning avseende denna fråga. I tidigare förarbetena uttalades att när det gällde prövning av nätkoncession för linje bör tidigare reglering bibehållas för att prövningsgrunderna till stor del avser lämplighetsbedömningar. Vid en prövning skulle en avvägning ske mot bl.a. olika intressen enligt den numera upphävda naturresurslagen (motsvarar nuvarande 3–4 kap. i ). Det ansågs därför att ärenden om nätkonces-sion även i fortsättningen bör överklagas till regeringen (prop. 1993/94:162 s. 133). De ärenden enligt 2 kap. ellagen där nätmyndigheten har att tillämpa delar av är ärenden avseende nätkoncession för linje enligt 2 kap. 1 och 14 §§ ellagen (beslut om att bevilja eller förlänga en nätkoncession för linje), vilket framgår av 2 kap. 8 a § ellagen. I 2 kap. 8 a § ellagen föreskrivs att bestämmelserna i 2–4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § ska tillämpas vid prövning av frågor om att meddela nätkoncession för linje. Vidare föreskrivs i andra stycket samma paragraf att miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i ansökan och att den ska utformas enligt 6 kap. . I övriga beslut enligt elförordningen eller ellagen är inte direkt tillämplig. Vad gäller beslut som avser beviljande av nätkoncession för linje gör vi den bedömningen att de frågor som rör vid en prövning av en ansökan om nätkoncession för linje i huvudsak är frågor som är av rättslig karaktär. De frågor som möjligtvis inte direkt är rättsliga frågor kan inte anses vara av den omfattningen att det är skäl för att en överprövning bör avgöras av regeringen i stället för en allmän domstol. Av intresse är även att ett beslut av en tillsynsmyndighet, undantaget Generalläkaren, som har tillsyn över efterlevnaden av föreskrifter enligt överklagas till miljödomstolen, se 16 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt och 19 kap. 1 § tredje stycket . Av 18 kap. 1 § framgår vilka beslut enligt som är undantagna från huvudregeln och i stället ska överklagas till regeringen. Beslut av en tillsynsmyndighet enligt 2–4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § miljö- balken överklagas dock enligt huvudregeln till miljödomstolen. Dock framgår det av 21 kap. 7 § bl.a. att om miljö- domstolen finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 2 kap. 10 § ska miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringens avgörande. Beslut enligt överklagas som huvudregel till en specialdomstol, miljödomstolen, medans beslut enligt ellagen vid en ändrad instansordning ska överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Vi anser att den överordnande frågan är att det bör var möjligt att få ett överklagande prövat i domstol oavsett i vilken ordning det första beslutet fattades. Prövningen bör dock följa samma ordning som andra överklagande enligt ellagen, dvs. över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. En prövning av beviljande av nätkoncession för linje innefattar dock dessutom en prövning om sökanden ur ett ekonomiskt och administrativt perspektiv är lämplig att godkännas som nätkonces- sionshavare. Vidare ingår det i prövningen att bedöma om sökande uppfyller andra regler enligt ellagen, t.ex. att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el enligt 3 kap. 1 a § ellagen. Vi anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att även beslut avseende nätkoncession för linje ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol tillsammans med de andra besluten som överklagas till regeringen. Ställningstagandet utvecklas närmare nedan. Förslag: Ärenden som handläggs och beslutas av nätmyndigheten enligt 2 kap. ellagen ska överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. beslut som avser en stamledning eller beslut som innehåller ett medgivande om att dra ledningar över mark som förvaltas av eller , ska dock även fortsättningsvis överklagas till regeringen. anser, som redovisas ovan, att skäl föreligger att föreslå en ändring av instansordningsreglerna och att nätmyndighetens beslut fortsättningsvis överklagas till allmän för- valtningsdomstol, med två undantag som redovisas nedan. Förslaget innebär att i princip samtliga av nätmyndighetens överklagbara beslut ska överklagas hos länsrätten som första instans. Länsrättens dom eller beslut överklagas hos kam- marrätten, men det krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska pröva överklagandet. Regeringsrätten kommer att vara slut- instans, men det krävs även prövningstillstånd för att Regerings- rätten ska pröva överklagandet och i princip ska Regeringsrätten endast pröva prejudicerande fall. Det kan förväntas att den absoluta merparten av ärenden som kommer att överklagas enligt de föreslagna bestämmelserna – när praxis vuxit fram – endast kommer att behandlas i sak i en domstolsinstans. Vi bedömer därför inte att handläggningstiderna i aktuella ärenden, förutom inledningsvis, kommer att öka genom förslaget om ändrad instansordning. En fördel med förslaget är att regelverket därigenom förenklas så att samtliga beslut enligt ellagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av ellagen får överklagas enligt en och samma instansordning och därmed tillämpas samma processuella regler vid handläggningen av överklagandet, t.ex. avseende muntlig förhandling och syn. Den ordning som vi föreslår gäller även för alla andra beslut av nätmyndigheten som kan överklagas enligt ellagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av ellagen. En sådan ordning får vidare anses vara i linje med riktlinjer och överensstämmer med huvudregeln i svensk förvaltningsrätt som kommer till uttryck i 22 a § förvaltningslagen. har till utredningen uppgivit att inspektionen uppskattar att vid en ändring av instansordningen kommer det att bli frågan om ca tio ärenden som kommer att överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Uppgiften bygger på ett genomsnitt av överklagande ärenden –2008. I de paragrafer i ellagen, som finns uppräknade i 2 § elförordningen, föreskrivs att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nät- myndigheten får besluta i aktuella ärenden. Regeringen har utnyttjat möjligheten att delegera beslutanderätten till nätmyndig- heten enligt 2 § elförordningen. Dock har regeringen undantagit vissa ärenden där specifika förutsättningar föreligger från bemyndigandet, t.ex. utlandsförbindelser och nätkoncessioner för linje med högre spänning (stamledning) se 3 § elförordningen. Vidare ska nät- myndigheten utreda ärenden som anges i 3 § elförordningen och därefter, med eget yttrande, överlämna ärendet till regeringens prövning, se 4 § elförordningen. föreslår att paragraferna i ellagen, som är uppräknade i 2 § elförordningen, ska ändras på så sätt att det inte ska ske någon hänvisning i bestämmelserna om vilken instans som ska pröva ärendena. Vi föreslår i stället att en ny bestämmelse införs i ellagen där det framgår vilka ärenden enligt aktuella paragrafer som ska prövas av nätmyndigheten respektive av regeringen. Detta förslag innebär vidare att regleringen i 3 och 4 §§ elförordningen flyttas över till den förslagna nya bestämmelsen i ellagen. Vad gäller bestämmelsen i 13 kap. 5 § ellagen, bl.a. om vilka beslut som får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, föreslår vi att i uppräkningen i bestämmelsens första stycke görs ett tillägg med de paragrafer vars beslut som tidigare överklagades till regeringen enligt elförordningen, ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt nuvarande reglering ska nätmyndigheten besluta om alla nätkoncessioner för område och, med något undantag, alla nät- koncessioner för linje med en spänning upp till och med . får även besluta om att bevilja en nätkoncession för linje med en spänning som överstiger (stamledning) under förutsättningen att inte någon intressent motsätter sig bifall till ansökan. Av vad som framgår närmare nedan anser vi att nätmyndig- hetens beslut, om att godkänna en nätkoncession för linje med en spänning som överstiger (stamledning), även fortsättnings- vis ska överklagas till regeringen. Det är därför nödvändigt att i 13 kap. 5 § ellagen särskilt föreskriva vilka beslut av nätmyndigheten avseende stamledningar som ska överklagas till allmän förvaltnings- domstol respektive till regeringen. En liknade problematik finns även avseende ärenden som faller in under specialregeln i 3 § 4 elförordningen, som redovisas närmare nedan. Vidare finns det en specialregel i 16 § andra stycket elför- ordningen som föreskriver att om vissa objektiva förutsättningar föreligger får en ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljö- balken överklaga nätmyndighetens beslut om att meddela en nät- koncession för linje med en spänning om minst (stam- ledning). Vi föreslår att denna specialregel flyttas över till en ny paragraf i ellagen och att de utpekade ideella föreningarna även fortsättnings- vis ska kunna överklaga besluten till regeringen. Vi anser även att det finns ett behov av ett införa en enhetlig skrivning för att beskriva begreppet stamledning. används dels beskrivningen en spänning som överstiger , dels be- skrivningen en spänning om minst för att klargöra begreppet stamledning. Vi anser att beskrivningen en spänning om minst är att föredra eftersom den beskrivningen tydligare klargör definitionen av begreppet stamledning eftersom alla stam- ledningar i landet har en spänning om minst . Det är även den beskrivningen som används för att definiera begreppet stam- ledning i 4 kap. ellagen, se 4 kap. 9 § ellagen. Vi föreslår därför ändringar i vissa av ovannämnda bestämmelser och att beskrivningen ledning med en spänning om minst ska när så är möjligt användas för att beskriva en stamledning. 7.6.3Nätmyndighetens beslut enligt 3 § 2 elförordningen I 3 § elförordningen föreskrivs vilka ärenden avseende beviljande av nätkoncession för linje m.m. som inte får fatta beslut om, utan där regeringen är första och enda instans. Dessa beslut av regeringen kan dock prövas genom rättsprövning vid Regeringsrätten. I 3 § 2 elförordningen stadgas ett undantag från huvudregeln att nätmyndigheten inte får fatta beslut om att bevilja nätkoncession för linje med en spänning som överstiger (stamledning). Undantaget kan tillämpas om inte någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansökan och, om så är fallet, kan nätmyndigheten fatta beslut i ärendet. Vidare framgår det av 16 § elförordningen att beslut enligt 2 § elförordningen som avser anläggningar för starkströmsluftledning med en spänning om minst och en längd av minst 15 kilo- meter, får överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § . Det är således möjligt att i detta undantagsfall överklaga nät- myndighetens beslut om att meddela en nätkoncession för en stamledning till regeringen. Antingen kan en ideell förening över- klaga, under förutsättningarna att det är en luftledning och att luft- ledningens längd är , eller kan en sakägare, kommun eller statlig myndighet som har ändrat inställning eller som inte har gjort något ställningstagande i frågan, överklaga beslutet till regeringen. Av utredningens direktiv framgår att vi inte ska utreda frågan om instansordningen för ärenden avseende nätkoncessioner för linje där regeringen är första instans för att fatta beslut i frågan. Detta innebär bl.a. att beslut som avser en stamledning och som beslutas av regeringen som första instans, inte ingår i utredningens uppdrag. Som framgår ovan föreslår vi en ändrad instansordning för beslut avseende nätkoncessioner m.m. så att dessa beslut ska över- klagas till förvaltningsdomstol i stället för regeringen. Om detta förslag även skulle tillämpas på de beslut som undantagsvis fattas av nätmyndigheten, avseende nätkoncessioner för linje med en spänning om minst , skulle dessa beslut överklagas till all- män förvaltningsdomstol, i stället för regeringen. anser att det skulle vara olämpligt att bygga upp ett system med olika instansordningar för beslut avse- ende nätkoncessioner för linje med en spänning om minst endast av det skälet vilken instans som fattar det första beslutet i frågan. Vi anser att instansordningen för dessa beslut ska hållas samman och vi föreslår därför att nätmyndighetens beslut avseende nätkoncession för linje med en spänning om minst även fortsättningsvis ska överklagas till regeringen. Detta förslag är således ett undantag från det förslag om ändrad instansordning som vi föreslår i övrigt. 7.6.4Nätmyndighetens beslut enligt 3 § 4 elförordningen Det finns även en specialregel i 3 kap. § 4 elförordningen som före- skriver att nätmyndigheten inte får avgöra ärenden som anges i 2 § elförordningen om ärendet avser meddelande av nätkoncession eller medgivande enligt 2 kap. 5 § ellagen och om det i ärendet förekommer fråga om medgivande att dra ledningar över mark som förvaltas av eller , förutsatt att nätmyndigheten och universitet inte kan enas i frågan. I dessa ärenden ska således nätmyndigheten och eller komma fram till ett samförstånd om hur ledningen ska dras. Om inte parterna kan komma överens ska frågan lyftas till regeringen som får fatta beslut i frågan. Det kan dock förekomma att annan part än något av de ut- pekade universiteten överklagar ett beslut efter det att nätmyndig- heten och något av universiteten har kommit överens i ett ärende och ett sådant överklagande prövas av regeringen. Av direktiven framgår att utredningen inte ska utreda frågan om instansordningen för ärenden avseende nätkoncessioner för linje m.m. där regeringen är första instans för att fatta beslut i frågan. Detta innebär att ärende som med hänvisning till 3 § 4 elförordningen har överlämnats till regeringen inte ingår i uppdrag att utreda. Som framgår ovan föreslår vi en ändrad instansordning för beslut avseende nätkoncessioner m.m. så att dessa beslut ska över- klagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för regeringen. Om detta förslag även skulle tillämpas på de beslut som nätmyndig- heten fattar efter samförstånd enligt 3 § 4 elförordningen, skulle dessa beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol, i stället för regeringen, om annan part än något av universiteten överklagade beslutet. I 3 § 4 elförordningen har regeringen pekat ut vissa intressenter, två universitet, som ska ett större inflytande över hur ledningar ska kunna dras över deras mark och att regeringen ska avgöra en tvist hur ledningen ska dras om inte nätmyndigheten och något av universiteten kan komma överens om hur ledningen ska dras. Eftersom nätmyndigheten får anses vara regeringens ställföreträdare i dessa ärenden anser utredningen att regeringen även ska pröva ett överklagande av annan part, än något av universiteten, eftersom ett sådant överklagande kan innebära att den överenskommelse som nätmyndigheten och något av universiteten har enats om kan ändras eller upphävas. Regeringen bör därför vara den instans som fattar ett beslut om att ändra eller upphäva vad nätmyndigheten och något av universiteten har enats om. Vi föreslår därför att nätmyndighetens beslut enligt 3 § 4 el- förordningen även fortsättningsvis ska överklagas till regeringen. Detta förslag är således ytterligare ett undantag från det förslag om ändrad instansordning som vi föreslår i övrigt. 8Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden Utredningen har avseende naturgasmarknaden i uppdrag att beakta de slutsatser som dras vid analysen av den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession på elmarknaden och som är relevanta för jämförelser mellan marknaderna. I utredningens direktiv hänvisas särskilt till det förslag om utvidgat koncessionskrav för naturgasmarknaden som lades fram i El- och gasmarknadsutredningens slutbetänkande El- och naturgasmarknaderna – energimarknader i utveckling (SOU 2004:129). I uppdraget ingår att närmare analysera sambandet mellan koncession och monopol- rättigheter, hur koncessionen kan effektivisera en utbyggnad av naturgasnätet och hur konkurrensen på den svenska naturgas- marknaden påverkas. Utredningen ska också analysera behov av undantag från koncessionskrav samt, om sådant behov finns, lämna förslag i denna del. På de närmast följande sidorna lämnas en kort redovisning av den svenska naturgasmarknaden, med särskild tyngdpunkt på koncessionsreglerna och på likheter och skillnader mellan el- och gasmarknaderna vad gäller förutsättningarna för marknadsaktörernas agerande. Framställningen grundas på rapporten av förslag till utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden som på uppdrag av utredningen tagits fram av (bilaga 6). Rapporten innehåller bl.a. en mer detaljerad beskrivning av natur- gasmarknaden. Därefter beskrivs tidigare framlagda förslag om utvidgat koncessionskrav och hur dessa förslag har behandlats (avsnitt 8.3). Förslagen analyseras därefter närmare utifrån ett antal strategiska frågeställningar (avsnitt 8.4), och slutligen redovisas i avsnitt 8.5 utredningens överväganden och förslag i frågan. Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden Den svenska marknaden försörjs med naturgas från genom en ledning från i till utanför . omfattar naturgasnätet ett 30-tal kommuner i södra och sydvästra . Antalet slutförbrukare uppskattas till cirka 47 000.1 Sex gasleverantörer är verksamma på den svenska naturgas-marknaden. uppgick tillförseln av naturgas till till (Nm3). Omräknat till energi motsvarar detta knappt .