sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — De ändrade tidpunkterna för redovisningen framgår av dessa tilläggsdirektiv. Allmänna utgångspunkter för tilläggsuppdraget Det övergripande syftet med tilläggsuppdraget är att effektivisera miljöprövningen, dvs. att göra prövningen snabbare och enklare utan att åsidosätta rättssäkerhet och hälso- och miljöskyddskraven. I detta sammanhang är en utgångspunkt att handläggningstiderna ska hållas så korta som möjligt utan att försvåra möjligheten att nå miljömålen eller åsidosätta allmänhetens rätt till insyn och deltagande. En annan utgångspunkt är att bestämmelserna och kraven ska vara enkla, tydliga, samordnade och ändamålsenliga. Kraven för miljöprövningen ska inte vara mer omfattande än vad som krävs med hänsyn till skyddet för miljön och människors hälsa. Onödiga krav ska tas bort. Ett annat syfte med tilläggsuppdraget är att säkerställa att alla tillståndspliktiga verksamheter har moderna tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i . Ytterligare ett syfte är att regelverket ska ge förutsättningar för att beslutade mål inom de områden som berörs av tilläggsuppdraget nås. I den mån konflikter mellan olika mål uppkommer ska dessa belysas, lösningar i regelverket presenteras liksom konsekvenserna av föreslagna lösningar redovisas. EU-bestämmelser om förnybar elproduktion finns i Europa- parlamentets och rådets direktiv /77/EG av om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (direktivet om förnybar el). har i enlighet med direktivet beslutat att i ska användningen av förnybar el, jämfört med nivå, öka med 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) och (prop. 2005/06:154, bet. 2005/06:NU17, rskr. 2005/06:361). I samband med beslutet bestämde också ett planeringsmål för vindkraft som innebär att det ska finnas planmässiga förutsättningar för en vindkraftsproduktion mot- svarande till 2015. Det huvudsakliga styrmedlet för att nå utbyggnadsmål är det elcertifikatsystem som infördes (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133). enades om ett bindande mål för förnybar energi på av den totala energianvändningen 2020 (7224/07 CONCL 1). Ett förslag till ramdirektiv för förnybar energi, med bindande mål för andelen förnybar energi i de olika medlemsstaterna, har aviserats till början av 2008. Vattenkraftverk prövas som vattenverksamheter enligt bestämmelser huvudsakligen i 11 kap. . Vindkrafts- anläggningar prövas enligt bestämmelser huvudsakligen i , PBL och ellagen (1997:857). Med beaktande av att vindkraften är en förnybar energikälla med goda miljöegenskaper, att vindkraften har en stor outnyttjad potential, att den tekniska utvecklingen inom området går fort och att det krävs en omfattande utbyggnad av vindkraften för att nå uppsatta mål, bör man särskilt utreda möjligheterna att förenkla de delar av regelverket som påverkar förutsättningarna för etablering av vindkraft. Även om bedöms ha en stor potential för vindkrafts- utbyggnad har planeringen för utbyggnad av vindkraft haft varierande omfattning och kvalitet i landet. Likaså kan det konstateras att processen från ansökan till uppförande av vindkraft- verk i flera fall har tagit bl.a. beroende på att uppförande av vindkraftverk kräver separata prövningar enligt flera regelverk vid olika myndigheter och domstolar. har i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) föreslagit ett antal ändringar i PBL för att underlätta en fortsatt utbyggnad av vindkraft. I propositionen Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122) föreslog regeringen att skulle anta ett av förslagen, som innebär att kommunernas arbete med att planera för vindkraft underlättas. antog förslaget (bet. 2007/08:CU3, rskr. 2007/08:54). har också godkänt regeringens förslag till inriktning för det fortsatta arbetet med en gemensam instansordning för PBL- och miljöbalksärenden (prop. 2006/07:98, bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191). En sådan instansordning ger förutsättningar för samordning av hanteringen av vissa ärenden enligt PBL och . En ökad samordning av dessa ärenden bedöms i sin tur leda till kortare handläggningstider. förslag att samordna prövningsförfarandet enligt PBL och – bl.a. för att ge förutsättningar för enskilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt – skulle kunna underlätta processen för vindkraftsutbyggnad. Detta förslag, liksom kommitténs övriga samordningsförslag, behöver dock utredas närmare och samordnas med förslag till motsvarande bestämmelser i och annan lagstiftning som har betydelse för vindkraftsutbyggnad. Myndigheter, organisationer och vindkraftsprojektörer har framfört synpunkter och föreslagit författningsändringar för att underlätta en utbyggnad av vindkraften i . Även EG-direktivet om förnybar el ställer höga krav på utbyggnad av förnybar elproduktion för att gemenskapens mål om förnybar energi ska kunna nås. Sammanfattningsvis finns det alltså ett behov av att se över de bestämmelser som påverkar förutsättningarna för etablering och utbyggnad av vindkraft. Handläggningen av vindkraftsärenden behöver förenklas och effektiviseras. Handläggningen behöver också samordnas inom och mellan de myndigheter som deltar i processen. I detta sammanhang bör man beakta erfarenheter från andra länder, t.ex. och . 1.redovisa processen från planering till uppförande av vindkraftsanläggningar utifrån relevanta krav i olika författningar, 2.undersöka och redovisa i vilken utsträckning dubbelprövning förekommer, 3.utreda om något krav eller något prövningsmoment skulle kunna tas bort eller samordnas med något annat, och i detta sammanhang särskilt a) utreda behovet av krav på detaljplan för vindkraftverk i PBL alternativt möjligheten och lämpligheten att differentiera ett sådant krav beroende på vindkraftsanläggningens storlek och placering, b) utreda behovet av att införa ett krav på maximal höjd för bygglovsfria vindkraftverk i 8 kap. 2 § PBL, c) utreda möjligheten och lämpligheten att undanta vindkrafts- anläggningar från riksintresset obruten kust i 4 kap. 3 § miljö- balken, d) utreda möjligheten att för tid innan ett tillstånd för en vindkraftsanläggning ges besluta om ensamrätt till vindkrafts- etablering för en viss verksamhetsutövare under en viss begränsad period och avseende ett visst vattenområde eller en viss statligt ägd mark, e) utreda möjligheten och lämpligheten i att undanta vindkraftverk från bestämmelserna om tillstånds- och tillåtlighets- prövning i alternativt begränsa denna prövning, eller, om inte detta är lämpligt, särskilt - utreda möjligheten att samordna samrådsförfarandena enligt PBL och , - utreda behovet av en lokaliseringsprövning både enligt PBL och för uppförande av vindkraftsanläggningar alter- nativt undersöka samordningsmöjligheterna i denna del, - utreda behovet och möjligheten att i fråga om regeringens tillåtlighetsprövning av vindkraftsanläggningar justera den avgränsning som görs i 17 kap. 4 a § 7 för att få överensstämmelse med övriga bestämmelser om vindkraft och i detta sammanhang närmare utreda om det är effekten, storleken, antalet eller något annat hos vindkraftverken som bör styra prövningsnivån, - utreda behovet och lämpligheten av att byta ut den nuvarande tillståndplikten för mindre vindkraftverk i vattenområden mot anmälningsplikt enligt 9 kap. med hänsyn till den anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter som har införts med stöd av 11 kap. , och 4.utreda möjligheterna att inom och mellan myndigheter samordna och effektivisera handläggningen av ärenden och mål enligt olika författningar som påverkar förutsättningarna för utbyggnad av vindkraft. Syftet med översynen ska vara att identifiera behov av regeländringar som underlättar för fortsatt utbyggnad av vindkraft i enlighet med uppsatta mål som miljömålen ska nås, försvarsintresset ska skyddas och eventuella effekter för fisket, rennäringen och andra areella näringar ska belysas. Förslagen ska innebära att handläggningen samordnas och möjliggör en mer överskådlig och tidsmässigt både kortare och mer effektiv handläggning som prövningen ska förbli omsorgsfull och rättssäker. Enligt bestämmelserna i 31 kap. 22 § är en tillstånds- havare skyldig att utan ersättning tåla viss del – högst en femtedel och lägst en tjugondel – av en förlust eller inskränkning i samband med en omprövning till förmån för bl.a. det allmänna fiske- intresset. Det kan röra sig om förlust av vatten eller fallhöjd. En kartläggning av omprövade vattendomar i mindre vattendrag visar att elproduktionen ofta minskar varje gång en omprövning sker. Vattenkraft är en mycket värdefull tillgång för produktion av förnybar el och har dessutom viktiga egenskaper då en, till skillnad från annan elproduktion, är både lagrings- och reglerbar. Detta är mycket viktiga egenskaper, inte minst då en allt större mängd el bedöms komma från vindkraft. Vattenkraften spelar en central roll för elförsörjning och målet att öka användningen av förnybar el. Det är därför viktigt att främja en god produktionskapacitet i vatten- kraftverken. Vid översynen av de bestämmelser som gäller vid omprövning av tillstånd för vattenverksamheter är det nödvändigt att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt, utan att undergräva arbetet med att nå miljömålen eller möjligheten att särskilt beakta det allmänna och enskilda fiskeintresset. Med ett generellt vattensystemperspektiv, som bl.a. behövs enligt EG:s ramdirektiv för vatten (och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område), ges förut- sättningar att på ett samlat sätt tillgodose elproduktionsintresset, miljömålsintresset och fiskeintresset. 1.utreda vilka bestämmelser i som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk, och 2.i detta sammanhang utreda behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktions- kapacitet i vattenkraftverken. Syftet med översynen är att identifiera behov av regeländringar för att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt i vattenkraftverken. Om utredaren finner att identifierade behov av regeländringar kommer i konflikt med tilläggsuppdraget under rubriken , ska utredaren belysa konflikten, föreslå hur regelverket kan utformas så att det underlättar en konfliktlösning och beskriva konsekvenserna av förslagen. Detsamma gäller i fråga om konflikter med andra uppsatta mål, intressen och regelverk för bl.a. miljön, fisket, rekreation och turism. I uppdraget ingår inte att se över de bestämmelser i 4 kap. som skyddar vissa vattenområden. Vid översynen bör man beakta de förändringar av vattenproduktionen som långsiktigt bedöms kunna ske till följd av klimatförändringarna. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av vattenkraftverk, dammar eller andra anläggningar i vattenområden. Miljöprövningen av vattenverksamheter regleras huvudsakligen i 11 kap. och lagen (1998:812) med särskilda bestämmel- ser om vattenverksamhet. EG-rätten har också betydelse i sammanhanget. EG:s ramdirektiv för vatten innebär att inga försämringar av vattenkvaliteten får ske och att i princip allt ytvatten senast ska ha uppnått god ytvattenstatus eller god ekologisk potential. Direktivet genomförs huvudsakligen med ändringar i 5 kap. och med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. En annan EG-författning av betydelse är rådets förordning (EG) nr 1100/2007 för att skydda det europeiska beståndet av ål. förordningen ska nationella planer med de olika åtgärder som bedöms nödvändiga bl.a. för fiske och vandringsvägar tas fram och godkännas av kommissionen. antog miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Målet innebär att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara, deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras och potentiellt skyddsvärda miljöer ska restaureras. Om det behövs, ska hotade arter bevaras genom återskapande av tillräckliga naturliga miljöer. Några vattenverksamheter har tillstånd enligt vattenlag, men det finns också ett stort antal verksamheter, främst vatten- kraftverk och dammar, som har tillkommit i enlighet med vattenlag. Några vattenverksamheter är från tiden . , länsstyrelser och kommuner har påtalat att det förekommer vattenverksamheter som regleras av en eller flera gamla vattendomar, vattenverksamheter som helt saknar tillstånd och vattenverksamheter för vilka drift- eller underhållsansvaret är oklart. De vattenverksamheter som det är fråga om är främst vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag. Myndig- heterna har framfört att det är svårt att utläsa vad som gäller i äldre domar och att många äldre vattendomar har få eller inga villkor som tar hänsyn till miljön. Tillsynsmyndigheterna har fört fram uppfattningen att bestämmelserna i 11 kap. är svåra att tillämpa, otidsenliga och dåligt anpassade till övriga bestämmelser i och att detta är ett problem vid vägledning och tillämpning. Prövningen av vattenverksamheter enligt 11 kap. skiljer sig bl.a. från prövningen av miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. och prövningen i 5 kap. . Klimat- och sårbarhetsutredningen har i sitt slutbetänkande inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60) pekat på behovet av en översyn av bestämmelserna i 11 kap. mot bakgrund av förväntade klimatföränd- ringar och de krav sådana ställer på ändrade tillstånd för dammar och markavvattning. har i sitt betänkande 2005/06:BoU11 föreslagit en utredning av förutsättningarna för att ändra regel- verket så att regleringsföretagen kan åläggas att anlägga laxtrappor eller andra fiskvandringsvägar i alla reglerade vattendrag. I samband med det anförde utskottet att det är väsentligt att utnyttja de möjligheter som finns för att ställa krav på den som vill bedriva eller bedriver en vattenverksamhet att ordna och underhålla de anordningar som behövs för fiskets framkomst eller bestånd, att sträva efter möjligheter att effektivisera arbetet i denna del när det gäller tillståndsprövningar, omprövningar och tillsyn och, för det fall brister i regelverket konstateras, att föreslå nya eller ändrade bestämmelser. tillkännagav detta som sin mening (rskr. 2005/06:237). Kammarkollegiet och har i en rapport (dnr Jo2007/1393/JFS) dels redovisat hur den hittillsvarande verksamheten med omprövning av vattendomar har bedrivits, dels föreslagit författningsändringar och andra ändringar för att effektivisera förfarandet. Rapporten beskriver bl.a. problem med omprövningar och vandringsvägar för fisk. Regeringen konstaterar att vattenverksamheter ska bedrivas enligt tillstånd som prövats enligt hänsynsregler. Den omständigheten att det förekommer vattenverksamheter, främst dammar och markavvattningsföretag, som antingen helt saknar tillstånd och ibland även ägare eller vars verksamhet regleras av otidsenliga tillstånd försvårar tillsynen över verksamheterna. Svårigheter att utöva en effektiv tillsyn minskar i sin tur förutsätt- ningarna att nå mål att främja en hållbar utveckling. Det behöver klargöras hur vanligt det är att vattenverksamheter, främst dammar, vattenkraftverk och markavvattningsföretag, saknar tillstånd eller ägare eller regleras av gamla tillstånd. Det bör också klargöras i vilken utsträckning det behövs mer resurser, ökad kompetens, ändrat arbetssätt eller ändrade regler för att ompröva gamla tillstånd eller tillståndspröva oprövade verksamheter så att tillsynsmyndigheterna kan utöva en effektiv tillsyn. Eftersom bestämmelserna om vattenverksamheter i 11 kap. överfördes i stort sett oförändrade från tidigare vattenlagen (1983:291) till 1999 kan bestämmelserna behöva moderniseras och anpassas till övriga bestämmelser i . En möjlig anpassning skulle kunna vara att bestäm- melser om tillståndsprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter enligt samlas i ett kapitel. detta sammanhang är det viktigt att bestämmelserna ses över mot bakgrund av förväntade klimatförändringar och behovet av omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och mark- avvattning. Både av klimat- och dammsäkerhetsskäl finns det exempelvis anledning att utreda om tillsynsmyndigheten i tillräcklig utsträckning kan förelägga om säkerhetshöjande åtgärder bl.a. i form av förstärkning och höjning av dammar utan att behöva begära omprövning av tillståndet. Av samma skäl bör man överväga om även verksamhetsutövaren ska kunna vidta säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning av det aktuella tillståndet utöver de möjligheter som finns enligt 11 kap. 16 § . Vid översynen av bestämmelserna är det viktigt att beakta hur reglerna berörs av annan lagstiftning som t.ex. väglagen (1971:948). 1.översiktligt redovisa hur vanligt förekommande det är att vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag helt saknar tillstånd eller ägare, regleras av en eller flera vattendomar från tiden före ikraftträdande eller saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvar, 2.överväga om ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter kan införas i , vid behov föreslå de ändringar som behövs för detta och i övrigt föreslå ändringar eller redovisa utredningsbehov som identifieras i översynen av reglerna om vattenverksamheter, 3.utreda behovet av regeländringar så att de tillämpande myndigheterna, och i vissa fall även verksamhetsutövarna, får tillräckliga förutsättningar för att få icke tillståndsprövade och ibland herrelösa verksamheter tillståndsprövade och äldre vatten- domar omprövade samt för att kunna förelägga om eller vidta säkerhetshöjande åtgärder utan att tillståndet behöver omprövas, 4.utreda om tillämpande myndigheter har kompetens och resurser för att utöva en effektiv tillsyn och vid behov initiera omprövningsprocesser, och 5.utreda behovet av ändrade bestämmelser med beaktande av det som har tillkännagett om fiskvandringsvägar. Utredarens arbete ska i första hand vara inriktat på vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag. ska beakta de krav på en allmän vattenförvaltning som ram- direktivet för vatten ställer. Syftet är att de relevanta bestäm- melserna om vattenverksamheter och de tillstånd som gäller för verksamheterna ska moderniseras så att de på ett enkelt, tydligt, ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt lever upp till miljö- balkens hänsynsregler och EG-rättens krav. Vid översynen av bestämmelserna ska t.ex. det allmänna och enskilda fiskeintresset särskilt beaktas. Områden av riksintresse enligt 3 kap. Bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, bl.a. områden av riksintresse finns i 3 och 4 kap. . Reglerna innebär att områden som har ett särskilt nationellt intresse för ett visst värde eller en viss användning inte ska tas i anspråk för andra ändamål utan att frågan om en långsiktigt lämplig mark- och vattenanvändning har klarlagts. Syftet med bestämmelserna är att skydda mark- och vattenområden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv. Bestämmelserna utgör en grund vid bedömningar i samhällsplaneringen av skilda intressen och anspråk när det gäller mark- och vattenanvändningen samt vid prövning av mål och ärenden enligt och enligt de lagar som hänvisar till balkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden. Bestämmelserna om riksintresseområden i 3 kap. skiljer sig från dem i 4 kap. som innehåller särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten i vissa områden i landet. Områdena anges direkt i bestämmelserna på ett översiktligt sätt. Dessa oftast vidsträckta områden är i sin helhet av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden får komma till stånd i områdena endast under vissa förutsättningar eller om det finns särskilda skäl. De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden finns i 3 kap. Områden av riksintresse för ett antal angivna ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller skada ändamålen. område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om ett område behövs för en anläggning för totalförsvaret, ska försvarsintresset ges företräde. Frågan om ett område är av riksintresse enligt bestämmelserna i 3 kap. och avväg- ningen mellan olika riksintressen avgörs slutligt vid prövningen av det enskilda ärendet. Identifiering och avgränsning av de områden som kan vara av riksintresse sker i en process där centrala myndigheter, länsstyrel- ser och kommuner medverkar. Bestämmelser om ansvarsfördel- ningen med närmare riktlinjer för samarbetet finns i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (hushållningsförordningen). Bestämmelser om planer och planeringsunderlag för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns i 6 kap. 19–22 §§ . påtalade i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) att under utredningen framfördes bl.a. den allmänna synpunkten att frågan om vad som är områden av riksintresse enligt inte har hanterats på det sätt som reglerna i PBL och förutsätter. Enligt kommittén är det en återkommande synpunkt att länsstyrelserna inte tillräckligt tar sitt ansvar att diskutera hur områdena ska avgränsas eller hur värden ska tillgodoses i planering och andra beslut. Det är enligt kommittén en vanlig men felaktig uppfattning att de centrala myndigheterna har till uppgift att fastställa områden av riksintresse. Kommittén ansåg dock att dess uppdrag inte omfattade att utreda rollfördelning och framtagande av underlag för områden av riksintresse eftersom det i hög grad handlar om en reglering i . Även uppmärksammade i sitt arbete vissa frågeställningar avseende 3 kap. som man bedömde låg utanför kommitténs uppdrag. Dessa frågeställningar, som kort redovisas i principbetänkandet under utveckling (SOU 2002:50), gällde främst systemet att utse riksintresse- områden enligt 3 kap., men även vilka typer av områden som ska skyddas eller utgöra områden av riksintresse. Också har påtalat behovet av en översyn av bestämmelserna om riksintresse. Några frågor som har lyft fram är att förändringar i synen på vilka intressen som är viktiga för samhällsutvecklingen inte fångas upp i den nuvarande lydelsen av 3 kap. , att det underlag som de centrala myndigheterna tar fram för bedömning av om områden är av riksintresse har varierande aktualitet och kvalitet, att översikts- planeringen inte fyller sin funktion i riksintresseprocessen, att det finns otydligheter i ansvarsfördelningen mellan och berörda centrala myndigheter samt att författningsstödet för översiktsplanens roll är otydligt. Av och tillsyn i samhälls- planeringen – intention och praktik (RiR 2005:12) framgår bl.a. att delar av PBL inte tillämpas som det är avsett och att länsstyrelserna därför har svårt att väga samman olika statliga intressen i enskilda planärenden. I frågan om vilka slags områden som skulle kunna bli föremål för en riksintresseavvägning har jordbruksmark och områden med särskilda grund- och ytvattenförekomster lyfts fram. I den internationella debatten om vad som kan göras för att motverka negativa effekter av klimatförändringarna har det bl.a. anförts att jordbruksmark kan komma att få en ökad betydelse. Synpunkter har också framkommit som tyder på att riksintresset för vindkraft skulle behöva stärkas. Regeringen konstaterar att många uppgifter tyder på att det nuvarande systemet med hur områden av riksintresse enligt 3 kap. anges och beaktas i planerings- och beslutsprocesser inte i alla avseenden fungerar på det sätt som varit avsett. Det finns bl.a. oklarheter i hur myndigheterna ska interagera för att väga olika riksintressen mot varandra.