sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Främst måste ländernas intressen och preferenser samt de politiska spel- reglerna anses ha påverkat utfallet. Flera indikationer finns också på att den politiska logiken bidragit, dvs. att politikerna valt att prio- ritera kortsiktiga åtgärder som gett tillfälliga politiska fördelar. Dock finns inga tydliga belägg för att osäkerhetsfaktorer i beslutsprocesserna påverkat utfallet. Möjligen kan den låga graden av sektorsintegration i aktionsplanen tyda på detta, men det är långt ifrån säkert. Troligare är att dessa typer av problem kommer att öka då sektorsområdena jordbruk och fiske alltmer integreras med miljösektorn. Det krävs mer ingående studier kring hur denna typ av komplexa beslutsprocesser kan företas för bästa möjliga utfall. I detta avsnitt har en fördjupad diskussion förts kring vilka hinder i politiskt hänseende som kan finnas för att nå olika slags föränd- ringar i allmänhet och inom havsmiljöfrågan i synnerhet. Den omfattande reglering som havsområdena erhållit genom nationella och internationella lagar och överenskommelser är inte fullgod för att säkra en förbättring av havsmiljötillståndet. För att nå dithän krävs också politiska initiativ och handlingskraft både nationellt och internationellt. Utgångspunkten har varit att flera politiskt relaterade företeelser medför specifika svårigheter för att förbättra Detta rör särskilt de enskilda ländernas intressen och preferenser vilket ofta medför att det allmännas bästa betraktas som sekundärt, samt den speciella politiska logik som medför att åtgärder ofta är av kortsiktig karaktär. Det rör också länders kapacitet i termer av nationella intressekonstellationer samt diplomatiska relationer, liksom osäkerhet i beslutsprocesser som kan uppstå då exempelvis ämnesområden är av sektorsövergripande karaktär och många parter involveras. I det internationella sammanhanget är det viktigt att inte för- glömma att , vilket tidigare nämnts, har starka intressen i havsmiljöfrågan genom dess avsevärt längre kuststräcka än övriga länders. Samtliga länder som gränsar till havsområden blir dock lidande när havsmiljön försämras. Däremot kan det finnas andra viktiga frågor som man i länder med kortare kuststräcka väljer att fokusera sitt miljöarbete på, såsom t.ex. klimatfrågan. För att komma ifrån nationella särintressen kan en möjlighet vara att överföra kompetens till en gemensam organisation. Ett exempel på detta är samarbetet inom HELCOM och OSPAR. Problemet är dock att länderna inte i tillräcklig utsträckning lämnar över beslutskompetens till gemensamma organisationer. Detta är tydligt genom att man låter åtaganden och befogenheter förbli otydliga och svaga. Som tidigare nämnts i detta avsnitt är det inte heller all- tid lämpligt eller önskvärt att införa överstatliga regleringar inom vissa områden. Miljöhänsynen kan gå förlorad på vägen genom att de minst ambitiösa länderna blir vägledande i beslutsprocesserna. Starkare beslutskompetens bör eftersträvas, men då med fördel genom en förstärkning av HELCOM. I den mån denna organisa- tion kan besluta självständigt (dvs. inte helt styras av de mer kraftfulla medlemmarna) finns ökade möjligheter att se till gemen- samma intressen. Det är inte minst av vikt att successivt söka stärka HELCOM-arenan eftersom samarbetet med kan bli lidande ifall Östersjösamarbetet alltför mycket fokuseras kring genomförandet av olika EU-direktiv, vilket särskilt kan antas bli fallet i och med EU:s direktiv. Om man sett till ländernas intressen och preferenser utgår från att utfallet i en beslutsprocess i hög grad beror av interaktionen mellan framför allt de tongivande medlemmarna, finns det skäl att se närmare på vad dessa prioriterar. För att påverka mer tongivande medlemmar i ett samarbete kan t.ex. övriga parter gå samman och välja en strategi där man går före i arbetet, i hopp om att andra senare ansluter sig (jämför t.ex. EU och de olika utvidgningarna). Vad gäller är situationen något svårare eftersom man från rysk sida ofta visar på ointresse av att samarbeta inom ramen för konventioner. Vad gäller EU-samarbetet blir detta lätt haltande då nationella intressen riskerar att styra samarbetet snarare än tolk- ningen av det gemensamma bästa. För att tala om EU-politik bör man därför se till politikens faktiska utfall snarare än till de inten- tioner som formulerats från sida. EU-politiken bör ses som summan av dess resultat snarare än den policy och de målsättningar som formuleras för ett politikområde. Samtliga de resonemang som här lyfts fram utvecklas vidare i främst kapitel 3. 2Femton punkter till en strategi för havsmiljön I detta kapitel presenteras grundläggande delar i en strategi för havsmiljön. Alla delar i strategin utvecklas inte närmare i detta betänkande, men det är viktigt att se på utredningens överväganden och förslag utifrån ett helhetsperspektiv. Det är uppenbart att havens miljöproblem är en mycket stor utmaning som kommer att kräva betydande insatser i hela samhället. Miljöpolitik är ett väl etablerat politikområde. Vi har gått från den första generationens prioritering av punktkällor till den andra generationens fokus på diffusa utsläpp och nya instrument i miljöarbetet, t.ex. sektorsintegrering, och miljökvali- tetsmålen. Den tredje generationens miljöpolitik måste innebära en helhetssyn och en fullständig integrering av miljöfrågorna i alla politikområden, ett starkare politiskt ledarskap och i betydligt större utsträckning ett internationellt fokus. För havsmiljön är det särskilt viktigt att utveckla former för planering av havet, att genomföra strukturförändringar av jordbruk och fiske och att för- stå och hantera demografiska och ekonomiska förändringar i sam- hället, t.ex. växande områden. De stora ekonomiska resurser som förvaltas av staten och inom EU måste användas och riktas så att de bidrar till en bättre miljö och inte motarbetar den. Alla berörda politikområden måste omfattas av en gemensam strategi för havsmiljön. I och med att havsområdena delas med många andra länder är internationellt samordnade insatser helt nödvändiga. Därtill kom- mer att många av de aktiviteter som har negativ påverkan på havs- miljön helt eller delvis styrs av en internationell marknad, interna- Femton punkter till en strategi för havsmiljön överenskommelser och av EU-politik. Det finns många lärdomar att dra av hur tillsammans med andra länder agerat framgångsrikt i andra miljöfrågor, t.ex. rörande internationella överenskommelser om minskade luftföroreningar. En utvecklad dialog mellan forskare, regeringen/myndigheter och industrin har i det fallet varit en framgångsfaktor. För att förbättra havsmiljösituationen behövs politisk beslutsam- het, grundad på en allmän medvetenhet i samhället vilket skapar ett tryck gentemot politikerna. För att sätta havsmiljön högt på den politiska dagordningen krävs att stats- och regeringschefer möts re- gelbundet och fattar gemensamma beslut. Även jordbruks-, fiske-, transport- och många andra ministrar måste involveras i det poli- tiska arbetet kring havsmiljöfrågan. Att förbättra havens miljötillstånd är ett långsiktigt åtagande som kräver uthållighet. Det kommer t.ex. att ta åtskilliga årtionden att minska övergödningens effekter. Restaurering av havsmiljön kan i vissa fall krävas, men tyngdpunkten i miljöarbetet måste ligga på att minska utsläppen och att minska den negativa påverkan på miljön. En långsiktig strategi med konkreta åtgärder som bygger på den kunskap som finns bör därför läggas fast. Forskning och utred- ningar behövs också, men får inte bli ett skäl för att inte agera. Kopplingen mellan land och hav Övergödning och giftanrikning orsakas i hög grad av transporter från land och inlandsvatten. Land- och havsekosystemen utgör en sammanlänkad helhet. Det krävs en integrering av de åtgärder som vidtas på land med dem som vidtas i haven. Det finns också en koppling till havsmiljön genom luftföroreningar från landbaserade verksamheter. Trafikens utsläpp av kväveoxider måste t.ex. minskas. Femton punkter till en strategi för havsmiljön Integration av fiske- och jordbrukspolitiken i miljöpolitiken EU:s jordbruks- och fiskeripolitik måste fullt ut bygga på principer om hållbart nyttjande och miljöhänsyn. måste fiske- och jordbrukspolitiken integreras i miljöpolitiken. En god miljöstatus för haven måste vara ett grundläggande mål för både den gemensamma fiskeripolitiken och den gemensamma jord- brukspolitiken. bör slå fast hållbara nationella ståndpunkter inom dessa områden. måste gå före – i eget intresse Det går inte att vänta på andra eller skylla på andra länder – måste visa att det finns en väg framåt i havsmiljöarbetet. har stora utsläpp per capita som går att åtgärda. Med lång kust och stora havsarealer ligger det i intresse att driva frågorna om och miljö inom EU och gentemot våra grannländer. En god havsmiljö är långsiktigt viktig för både turism och regional utveckling. HELCOM är den mellanstatliga organisation som kan samla län- derna runt för gemensamt havsmiljöarbete. HELCOM utgör en viktig länk mellan och EU i frågor som rör miljö. EU:s direktiv ger en legal grund för flera av EU-ländernas åtgärder inom HELCOM. Det är vik- tigt att får den status av pilotområde som direktivet ger utrymme för. för bör utgöra grunden för arbetet kombinerat med en integrering av jordbruks- fiske- och regionalpolitiken. måste vara pådrivande för att öka takten i processen. bör utnyttja de möjligheter som ordförandeskapet i EU ger. Den EU-strategi för som förbereds av är ett viktig led i denna process. bör arbeta aktivt för att för- ändra och förbättra HELCOM:s arbets- och beslutsformer. Femton punkter till en strategi för havsmiljön Kvoter för fisket måste fastställas på vetenskapliga grunder och fri- kopplas från politiska överväganden. kan inte acceptera nuvarande ordning inom EU:s gemensamma fiskeripolitik. bör bättre utnyttja det utrymme för nationella beslut som trots allt finns för att reglera fisket i svenska fiskevatten. bör också samverka kring åtgärder i de fiskevatten som delas med grannlän- derna. Exempel på åtgärder är inrättande av fler permanenta eller temporära fiskefria områden och utveckling av fiskekontrollen i samverkan med andra länder. En hårdare reglering av djurhållningen i områden känsliga för när- ingsläckage krävs, och eventuellt också etableringsförbud i de mest känsliga områdena. Det finns en stor potential i ramdirektivet för vatten som i större utsträckning bör användas, t.ex. miljökvalitets- normer, åtgärdsprogram och ekonomiska styrmedel i form av vat- tenavgifter. Lokala samverkansformer och dialog med enskilda brukare behöver utvecklas. Det behövs bättre kunskap om vilka åtgärder som görs av den enskilda brukaren som ger påvisbara effekter. En annan viktig fråga som rör landsbygden inklusive fri- tidshusområden, och som bidrar till övergödning, är de enskilda avloppen. Kommunerna måste öka sin tillsyn och ställa större krav på fastighetsägarna rörande avloppsrening. Även om halterna av väl kända miljögifter såsom t.ex. PCB minskar ökar halterna av andra nyupptäckta ämnen. har trots allt kommit långt när det gäller att minska spridningen av far- liga ämnen – högsta prioritet måste vara att agera så att andra länder också vidtar åtgärder. Det är också viktigt att ställa krav på impor- törer av produkter som är tillverkade i andra länder. EU:s kemika- lielagstiftning REACH, som trädde i kraft , ger förutsätt- ningar för detta. Femton punkter till en strategi för havsmiljön När sjöfarten i ökar och fartygen blir allt större måste säkerhet och beredskap öka. Trafiksepareringssystem bör i större utsträckning användas. Beslutet om att klassificera som ett särskilt känsligt havsområde (PSSA) ger förutsättningar för att reglera sjöfarten och att peka ut skyddsvärda områden vilka ska undvikas av sjöfarten. Länderna runt bör stärka skydds- åtgärderna och verka för att även ryska farvatten ska omfattas av PSSA-bestämmelserna. Sjöfartens utsläpp av luftföroreningar måste begränsas, t.ex. genom att differentierade farledsavgifter införs. Det måste ställas större krav på fritidsbåtsägare att byta ut två- taktsmotorer och att använda alkylatbränsle. Ekonomiska styrme- del, t.ex. differentierad inköpsskatt och skrotningspremier, bör övervägas. Det finns ett starkt behov av ett tydligare regelverk med demokra- tiskt förankrad planering av alla svenska havsområden. Samma miljökrav måste gälla i de ekonomiska zonerna som inom och andra länders territorium. Strandskyddet måste värnas, särskilt i områden där exploateringstrycket är högt. Hos allmänheten finns ett stort engagemang och intresse för havs- miljöfrågor som måste tillvaratas. Öppenhet och insyn i de poli- tiska beslutsprocesserna är viktigt för att öka delaktigheten. lever upp till detta är ett första steg, t.ex. genom att på dess webbplats redovisa olika stadier i beredningen av en fråga, och som ett komplement till det traditionella svenska remissförfarandet i större utsträckning bjuda in till dialog med all- mänhet och intressenter. Även statliga myndigheter och kommu- ner bör i större utsträckning bjuda in allmänheten att delta i dialog och samverkan i frågor som rör havsmiljön. Femton punkter till en strategi för havsmiljön Klimatarbetet måste gå hand i hand med havsmiljöarbetet. Fram- tagna scenarier visar på stora förändringar i havsmiljön. I kan salthalten kraftigt minska genom ökad nederbörd och tillrin- ning. Nya forskningsrön visar att haven försuras genom att halten av kolsyra ökar. Den stora uppmärksamhet som klimatfrågan nyli- gen har fått bör användas för att även föra upp havsmiljön på den internationella dagordningen. Forskningen har haft en avgörande betydelse för att skapa grund- läggande förståelse för samband och orsaker och göra politiker och allmänhet uppmärksamma på miljöproblemen i haven. Inom flera områden finns dock alltjämt en stor vetenskaplig osäkerhet som försvårar miljöarbetet, bl.a. rörande vilka åtgärder som är mest effektiva för att minska övergödningen. Forskningen måste foku- sera på att minska osäkerheten och på att bidra till att lösa miljö- problem. Former för dialog mellan forskare, regeringen/myndig- heter och näringen behöver utvecklas. 3Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet EU:s direktiv syftar till en samlad EU-politik för marint skydd. Direktivet har utarbetats enligt förslag i EU:s sjätte miljö- handlingsprogram. Direktivet kommer att antas av Europaparla- mentet och rådet . Ett helhetsgrepp för skydd av den miljön har inte tidigare tagits från sida, och inte heller nationellt i . Inte heller i övriga Östersjölän- der har ett samlat grepp tagits rörande skyddsåtgärder för havs- miljön. Det direktivet väntas därför medföra omfattande förändringar i fråga om statusen för havsmiljöfrågorna i samtliga berörda länder. 3.1.1Direktivets mål och syfte Det övergripande målet med direktivet är att uppnå god havsmiljö- status inom EU . Med miljöstatus menas enligt förslaget det allmänna miljötillståndet i havet, med särskild hänsyn tagen till havsekosystemens struktur, funktion och processer. Direktivets skäl 8 och 44 betonar att medlemsstaternas åtgärdspro- gram ska grundas på en ekosystembaserad strategi. Enligt skäl 3 bör direktivet utgöra miljöpelaren i Europeiska unionens framtida havspolitik. Skäl 9 förklarar att det sammanhållna regelverk som direktivet består av bör bidra till samstämmighet mellan olika politikområden och främja integrering av miljöfrågor i annan poli- tik, såsom den gemensamma fiskepolitiken, den gemensamma jordbrukspolitiken och annan relevant gemenskapspolitik. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet sätt blir ett betydligt större antal gemenskapsregler relevanta för skyddet av den miljön . Ett av huvudsyftena med direktivet är att bidra till uppfyllandet av gemenskapens och medlemsstaternas skyldigheter och åtagan- den enligt flera tillämpliga internationella avtal om att skydda den miljön från föroreningar. Med tanke på att många av dessa internationella avtal saknar effektiva mekanismer för genomfö- rande av rättsliga krav på nationell nivå samt en tillsynsmyndighet, kommer direktivet att spela en viktig roll i detta avseende. 3.1.2Marina regioner och åtgärdsprogram Enligt direktivet ska europeiska regioner inrättas som för- valtningsenheter för genomförandet. och (inkl. och ) utgör regioner i enlighet med denna indelning. strategier ska utarbetas inom varje marin region, och varje land ska därtill utarbeta en egen marin strategi vilken ska omfatta de steg som ingår i den gemensamma strategin. Ländernas kartläggningar, analyser och förslag till åtgärdsprogram ska granskas och godkännas av . Inga fastställda miljökvalitetsnormer eller åtgärder på EU-nivå definieras i det direktivet. Ansvaret vilar i stället på med- lemsländerna att samarbeta inom sina respektive havsområden, samt med icke EU-länder som också delar gemensamma havsområ- den. De strategierna ska resultera i genomförandet av speci- fika åtgärdsprogram vilka framtagits med regional hänsyn. Proces- sen för att fastställa de åtgärder som anges i det direktivet innefattar i kronologisk ordning bedömning av miljötillstånd, fast- ställande av miljömål, fastställande och införande av övervaknings- program för löpande bedömning och regelbunden uppdatering av miljötillstånd, samt åtgärdsprogram utformat och taget i kraft för uppnående av ett gott miljötillstånd. är det åtgärdsprogram som främst kommer att tillämpas av EU-med- lemsländerna i för att på gemensamhetsbasis arbeta med de långsiktiga målsättningar som uppställs i direktivet. Det direktivet omfattar dock fler områden än de som foku- seras inom aktionsplanen. Direktivet syftar till uppnående av gott miljötillstånd vilket innebär att alla relevanta insatsområden för havsmiljön behandlas, medan aktionsplanen begränsas till de Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet områden länderna kunnat enas om för särskilda åtgärder. Kom- pletterande arbete kommer därför att krävas. I tabell 3.1 listas i kronologisk ordning de komponenter som innefattas i införandet av det direktivet. Flera av dessa ska vara införda från det att rådet antagit direktivet, medan andra ska vara införda . I tabellen anges också vilka svenska aktörer som bör ansvara för införandet. Tabell 3.1 Uppgifter i enlighet med EU:s direktiv samt föreslagen fördelning av ansvaret för att genomföra direktivet. Ansvarig(a) Fastställande av god miljöstatus Ev. undantag (där god miljöstatus bedöms inte kunna nås) Samråd med och information till Anm: Med havsmyndighet avses den myndighet som nationellt ska utses att ansvara för genom- förande av det direktivet. Se avsnitt 3.3. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Inom ramen för det direktivet ska en gemensam internatio- nell förvaltningsstrategi utarbetas mellan länderna inom de regionerna. I direktivet ges viss vägledning för innehållet i en sådan strategi. Det handlar bl.a. om att man inom varje marin region ska tillse att miljöövervakningsmetoderna är likartade mellan länderna så att resultat kan jämföras. Det handlar också om att gemensamt skatta graden av mänskligt inflytande på havsmiljön och att identi- fiera var intressekonflikter kan uppstå i havsområdena. I övrigt går det inte att utläsa i vilken utsträckning den gemensamma förvalt- ningsstrategin i någon mån bör bygga på gemensamma insatser och åtgärder, eller om denna snarare primärt ska utformas i en gemen- sam process för att säkra en hög grad av överensstämmelse i tillvä- gagångssätt mellan länderna. 3.1.5Möjligheten att tillskapa pilotområden inom EU:s direktiv Eftersom processen enligt nuvarande skrivning inte ska vara färdig förrän , införs i artikel 5 möjligheten att skapa pilot- områden för snabbare inrättande av åtgärdsprogram för områden i behov av akuta insatser samt för att vidta striktare skyddsåtgärder. Det anges vidare att kan överväga att erbjuda stödjande insatser i dessa fall. Det innebär också att de länder som väljer att tidigarelägga sina åtgärdsprogram på detta sätt har möjlig- het att agera förebilder i förhållande till andra områden. 3.2Relation till andra politikområden En långsiktig målsättning med det direktivet är att göra de frågorna vägledande för andra politikområden som berör havsmiljön, främst fiske och jordbruk. nyttjas ett sådant tvär- sektoriellt perspektiv endast sporadiskt vid problemlösning, och integrering av havsmiljöfrågorna inom EU:s alla politikområden ses därför som önskvärt. I direktivet omnämns att åtgärder som regle- rar fiskeriförvaltning endast bör vidtas inom ramen för den gemen- samma fiskeripolitiken, men att fiskets inverkan på miljön dock bör beaktas. Vidare anges att kontroll av utsläpp och emissioner till följd av användning av radioaktiva material endast regleras i artik- Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet larna 30 och 31 i Euratomfördraget. Jordbrukspolitiken omnämns i skäl 9 som rör samstämmighet mellan olika politikområden och ett främjande av integrering av miljöfrågor i andra politikområden. Utöver jordbrukspolitiken omnämns inte några politikområden som kommer att beröras av direktivet mer specifikt, men rimligen är näringspolitiken det område som kommer att beröras i störst utsträckning. har tagit initiativ till utvecklandet av en europeisk havspolitik, inom vilken det direktivet är tänkt att utgöra miljöpelaren. Ett av syftena med havspolitiken anges vara att öka dialogen mellan miljö- och näringspolitiken. EU-kommis- sionen har genom meddelandet En integrerad havspolitik för Europeiska unionen lagt grund för den framtida havspolitiken.TPF1FPT Meddelandet utgör en form av handlingsplan för den maritima näringen, dock utan att ha digniteten av en vitbok (som innehåller konkreta förslag). Meddelandet innefattar inte lagförslag utan ger i stället förslag till projektsamarbeten och föreslår en huvudsaklig färdriktning fram . Rekommendationen till länderna lyder att dessa bör ha utarbetat nationella planer för sina havsfrågor tills dess. inflytande över det havspolitiska området är dock begränsat; merparten av EU-medlemsstaterna vill inte se en fullvärdig gemenskapspolitik på området. Styrningen från sida består främst i uppmaningen att skapa nationella strategier samt i att främja användandet av gemensamma verktyg för att hantera de maritima frågorna. Meddelandet om en europeisk havspolitik är ett första steg på vägen mot att skapa sam- syn mellan länderna på området, och det troliga är att en sådan pro- cess kommer att sträcka sig över . 3.2.1Subsidiaritetsprincipen och det direktivet Det direktivet syftar till att utjämna skillnader mellan med- lemsländerna rörande viktiga aspekter av havsmiljöförvaltningen. Detta gäller t.ex. definitioner och bedömningsgrunder samt kun- skapsunderlag i allmänhet och data i synnerhet. Införandet av direktivet kommer därmed att öka samarbetet mellan länderna i inom flera områden. 1TP PT En integrerad havspolitik för Europeiska unionen. KOM(2007) 575. Meddelande från Kommissionen till , Rådet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kom- mittén samt . Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet tillämpas däremot i fråga om mer dagliga praktiska förvaltnings- åtgärder. Vilka de insatser bör vara som syftar till att säkra ett framtida gott miljötillstånd beslutas därmed primärt av de enskilda länderna. Kunskapsutbyte mellan länderna kommer därutöver att vara viktigt på så sätt att länderna hålls informerade och upp- daterade om varandras system, insatser och prioriteringar på förvaltningsnivå. Begreppet gemensam förvaltning som omnämns i det direktivet kan åsyfta utverkandet av både gemensamma förvaltningsplaner och gemensamma verktyg (exempelvis karter- ingsunderlag) liksom av utverkande av gemensamt överenskomna mål. Det är dock oklart hur långtgående länderna kan tänka sig en gemensam förvaltning och vilka betydelser man avser att lägga in i begreppet.