sou · GXB381 · 2009-10-01 00:00:00 — Jag har fått erfara att undantagsvillkoret, under de fortsatta förhandlingarna, antagligen kommer att förändras på ett sätt som innebär att det liknar de undantagsmöjligheter som finns i EG-förordningen för tågrese- närer samt förslaget till EG-förordning gällande bussresenärer. Jag har därför utgått från att den slutgiltiga versionen av EG- förordningen kommer att innehålla ett undantag som är utformat på detta sätt. Därmed kan även rättigheter för båtresenärer i lokal och regional kollektivtrafik inkluderas i mitt förslag till komplet- terande nationell lagstiftning. Resenärer med tunnelbana, spårvagn och taxi inom kollektivtrafiken I befintliga eller kommande EG-förordningar som reglerar rese- närsrättigheter finns inga förslag som omfattar tunnelbana, spår- vagn eller taxi. Gemenskapsreglering för denna lokala och regionala kollektivtrafik finns därmed inte när det gäller resenärers rättig- heter. Lagens tillämpningsområde och ansvariga aktörer 4.3Kompletterande lag avseende resenärers rättigheter Lagen om resenärers rättigheter ska vara ett komplement till EG-rätten. Lagen ska tillämpas för trafik där EG-rätt saknas samt den trafik där EG-rätten möjliggör undantag och där väljer att begära undantag. I den utsträckning frågor regleras av EG-förordningar tillämpas inte svensk lag. Lagen ska tillämpas på kollektivtrafik med buss, båt, spår- vagn, taxi, tunnelbana och tåg. 4.3.1Tillämpningsområde i förhållande till EG-rätten I EG-förordningen avseende tågresenärers rättigheter och skyldig- heter finns möjlighet för medlemsstaterna att undanta stads-, förorts- och regional trafik. Regeringen har ännu inte tagit ställning till om undantaget ska utnyttjas och i så fall för vilken trafik. Förslagen till EG-förordningar för resenärer med buss eller till sjöss innehåller också förslag till undantagsmöjligheter. är möjligheterna till undantag olika utformade i de tre passagerar- förordningarna avseende tåg, buss och båt. Vad gäller buss och båt är det osäkert hur de slutliga formuleringarna av möjligheten till undantag kommer att utformas. I mitt utredningsarbete har jag utgått från att det i de slutliga versionerna av förslagen till EG- förordningarna för buss och båt kommer att finnas möjligheter att på liknande sätt som inom järnvägstrafiken undanta lokal och regional kollektivtrafik från vissa av bestämmelserna. Mitt förslag till kompletterande svensk lagstiftning är därför inriktat på lämpliga resenärsrättigheter för den lokala och regionala kollektivtrafiken. Förslaget kan dock användas för all lokal och regional kollektivtrafik endast om regeringen väljer att utnyttja möjligheterna att undanta denna trafik från EG-förordningarna. Spårvagn, tunnelbana och taxi omfattas inte av befintliga förslag till EG-förordningar eller gällande EG-förordningar om resenärer- nas rättigheter. Den trafiken kan därför omfattas av reglerna i den kompletterande nationella lagstiftningen. Vissa av bestämmelserna i kan inte undantas utan ska gälla för all trafik, även lokal och regional. Lagens tillämpningsområde och ansvariga aktörer buss och båt anges att jämförbara villkor ska uppnås om undantag nyttjas, vilket är viktigt att beakta i samband med utformandet av den kompletterande nationella lagen. Vidare kan jag konstatera att en del av de bestämmelser som undantag kan göras från är lämpliga även i en nationell lagstiftning. Jag har ändå valt att utgå från att undantag görs och regleringen istället samlas i den kompletterande nationella lagen. På så sätt blir lagstiftningen mer lättöverskådlig för såväl resenärer som trans- portörer. Mitt förslag är att lagen ska tillämpas på lokal och regional kollektivtrafik med buss, båt, spårvagn, taxi, tunnelbana och tåg. Det är dock endast när taxi kör kollektivtrafik som taxi omfattas av lagen. Eftersom en stor andel av resorna inom lokal och regional kollektivtrafik, särskilt i storstadsregionerna, innebär att resenären reser med olika transportslag under samma resa finns fördelar med att resenärernas rättigheter omfattar alla berörda transporslag. Samma kategorier av resenärer bör behandlas lika. Inträffar det ett avbrott i trafiken bör inte den resenär som valt ett transportslag behandlas förmånligare än den som valt ett annat transportslag för samma typ av resa. Regelverket blir enhetligt och lättöverskådligt om bestäm- melserna för resenärers rättigheter i lokal och regional trafik samlas i en lag. Det blir därmed enklare för resenären att känna till vilka rättigheter som denne omfattas av. En annan stor fördel är att transportören endast behöver hantera ett regelverk och ersättnings- system för dessa resor. En transportslagsövergripande lag innebär även att trafikföre- tagen kan verka under lika villkor vilket är en fördel för kon- kurrenssituationen. 4.3.3Avgränsning av lokal och regional kollektivtrafik Kännetecknande för lokal och regional kollektivtrafik är att en stor andel av resenärerna reser obokat och därmed anonymt. Vidare kan resandevolymerna vara stora i större städer med många dagliga Lagens tillämpningsområde och ansvariga aktörer resenärer som pendlar till arbete och utbildning. I större städer är det också vanligt att en resa omfattar byten mellan olika typer av transportslag och att resenären för samma resa kan välja mellan olika transportslag. Resor i den lokala och regionala kollektiv- trafiken är i allmänhet kortare jämfört med interregionala resor. har uppdelningen mellan lokal, regional och inter- regional trafik oftast gjorts utifrån att trafikhuvudmännen ansvarat för den lokala och regionala kollektivtrafiken. I samband med att persontrafiken på järnväg öppnats för konkurrens ökar svårig- heterna att skilja på lokal, regional och interregional trafik. Trafik- huvudmännens nuvarande ansvar för trafiken i länet kan därmed inte användas som avgränsning. Den regionala trafiken blir allt svårare att skilja från inter- regional trafik. Regionerna växer och den regionala trafiken omfattar allt längre sträckor som också passerar länsgränser. Express- bussarnas möjligheter att stanna för på- och avstigning inom länet, innebär också att avgränsningen mellan lokal och långväga trafik blir mer diffus. För längre resor inom den regionala kollektiv- trafiken är resenärernas behov likartade de behov resenärerna kan ha vid långväga resor. I EG-förordningen gällande rättigheter och skyldigheter för tågresenärer avses med stads- och förortstrafik detsamma som i artikel 3 i Rådets direktiv av om utvecklingen av gemenskapens järnvägar (91/440/EEG). Det vill säga transporter som utförs för att tillgodose transportbehoven inom en stadskärna eller storstadsregion och omgivande områden. På samma sätt avses med regional trafik transporter som utförs för att tillgodose behoven i en region. Definitionen av stads- och förortstrafik samt regional person- trafik ska enligt EG-förordningen utgå från följande kriterier: avstånd, tjänsternas frekvens, antalet uppehåll enligt tidtabell, den rullande materielen, biljettsystem, skillnad i antalet passagerare under högtrafik och lågtrafik, tågtyper och tidtabeller. Någon närmare precisering av vad dessa kriterier innebär finns inte i förordningen. Det framgår inte heller om det är tillräckligt att utgå från ett kriterium eller om kriterierna ska kombineras för att trafik ska kunna undantas. I förslagen till EG-förordningar gällande buss- och båtresenärer saknas definition av lokal och regional trafik. Mot bakgrund av att EG-förordningarna för resenärers rättig- heter med buss och båt ännu inte är beslutade och undantags- möjligheterna därmed inte slutligt definierade föreslår jag att lagen Lagens tillämpningsområde och ansvariga aktörer ska omfatta den trafik som beslutar att undanta från EG- förordningarnas tillämpningsområde samt viss trafik som inte regleras i EG-rätten. Det innebär att det är regeringen som i samband med anmälan om ett undantag från EG-förordningarna definierar undantaget och därmed vilken trafik som ska omfattas av svensk lag för lokal och regional kollektivtrafik. Kommissionen kan ha synpunkter på undantagets utformning och frågan kan föras vidare till EG-dom- stolen. Min uppfattning är att undantaget bör utformas på ett sådant sätt att samma typ av resor i den lokala och regionala kollektiv- trafiken omfattas av lika rättigheter, oavsett med vilket transport- slag de görs. I en konsultrapport (bilaga 2) som jag låtit göra finns ett antal förslag till avgränsning av trafiken. Bland annat föreslås att stads- och förortstrafik definieras som spårtrafik på avskilda separata spårsystem, tunnelbana, spårvagn och lokalbanor samt buss-, tåg- och båttrafik inom radie från stadskärnan. Denna sträcka anses i rapporten motsvara normala dagliga pendlingsavstånd och ge rimliga möjligheter till alternativa transportsätt. Vidare föreslås i rapporten att regional kollektivtrafik inte ska undantas från EG- förordningarna. Avgränsningen av lokal och regional trafik bör enligt min mening i första hand kopplas till kriterier om avstånd och biljett- system. Exempelvis är flertalet av resorna inom den lokala och regionala kollektivtrafiken obokade, vilket kan kopplas till kriteriet för biljettsystem. Den lokala och regionala kollektivtrafiken skulle därför kunna avgränsas i förhållande till vilken typ av biljett som resenären har eller avser att köpa. De obokade resor som är inter- regionala kan dock inte ingå i avgränsningen. Vidare bör bokade resor inom den lokala trafiken kunna omfattas. Avgränsningen av den lokala och regionala kollektivtrafiken bör därför kompletteras med en begränsning i avstånd. 4.3.4Färdtjänst och annan särskild kollektivtrafik Jag har i mitt förslag i delbetänkandet En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39) valt att definiera kollektivtrafik som person- transporttjänster som erbjuds allmänheten fortlöpande antingen som linjetrafik eller som samordnad anropsstyrd trafik. Lagens tillämpningsområde och ansvariga aktörer ordnade anropsstyrda trafiken kan inkludera resor för personer med tillfällig eller varaktig funktionsnedsättning. Vidare kan exem- pelvis anropsstyrd trafik till landsbygd omfattas. Min utgångspunkt är att lika resenärsrättigheter ska gälla inom den lokala och regionala kollektivtrafiken oavsett transportform. Jag föreslår därför att färdtjänstresor och sjukresor som samordnas, exempelvis via en beställningscentral, ska omfattas av lagen om resenärers rättigheter i lokala och regional kollektivtrafik. Vidare ska även andra former av lokal och regional anropsstyrd kollektiv- trafik omfattas av denna lag. Denna trafik ska omfattas av rättig- heterna i den utsträckning det är relevant. När det gäller anropsstyrd kollektivtrafik måste den ha beställts på angivet sätt för att resenären ska omfattas av rättigheterna. Skolskjuts inom ett publikt nät omfattas av lagen. I den sär- skilda kollektivtrafiken ingår dock särskilt anordnade skolskjutsar som inte är öppna för allmänheten. Det är snarare en form av beställningstrafik och inte kollektivtrafik. En sådan skolskjuts innebär en transport av ett på förhand bestämt antal barn som utan betalning ska resa mellan hemmet och skolan. Mot bakgrund av resornas specifika utformning och att ansvarsfrågor regleras i samband med upphandlingen finns det inte skäl att omfatta dessa resor av en lagstiftning om resenärers rättigheter. Dessutom är min bedömning att det kommer att bli färre särskilda skol- skjutsar genom att fler skolskjutsar öppnas upp för allmänheten och därmed omfattas de av den föreslagna lagen. Riksfärdtjänst kan omfatta olika typer av resor såväl inom ett län som interregionala resor. Beroende på vilken typ av resa som görs kan därför olika regelverk vara tillämpliga. Exempelvis ska rättigheterna enligt EG-förordning gälla för flygresa som görs inom riksfärdtjänsten. Däremot ska en riksfärdtjänstresa som görs med taxi och beställs via en samordnande beställningscentral om- fattas av den kompletterande lagen för resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik. 4.3.5Gränssnitt mellan kollektivtrafik och andra former av trafik En del resor med tåg, buss, båt och taxi är inte kollektivtrafik. Det är dock inte alltid enkelt att göra denna avgränsning. När det gäller tåg och buss finns olika typer av turism- och beställningstrafik. Lagens tillämpningsområde och ansvariga aktörer kan exempelvis handla om att resan kombineras med ett evenemang inom underhållning, en hotellvistelse eller liknande. Denna typ av trafik kan gå med en viss regelbundenhet men är ändå inte detsamma som kollektivtrafik. På samma sätt finns det trafik i skärgårdar och en del sjöar som är av mer turistkaraktär eller sightseeing. Trafiken finns inte i första hand för att personer bosatta på öar och längs kuster lättare ska kunna ta sig till arbete, utbildning, vårdinrättning eller utföra fri- tids- och serviceresor. Denna typ av trafik till sjöss är därför mer jämförbar med turism- och beställningstrafik inom övriga transportslag och bör därmed inte omfattas av lagen om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik. Även när det gäller taxi kan det finnas gränsdragningsproblem. Det gäller exempelvis så kallad tåg- eller flygtaxi. 4.4Ansvarig aktör i lokal och regional kollektivtrafik Mitt förslag: Den transportör som en resenär avser att ingå eller har ingått ett transportavtal med är ansvarig gentemot rese- nären. En resenär kan ingå ett avtal om transport med både kollektiv- trafikansvariga myndigheter i länen, trafikhuvudmännen, och kollektivtrafikföretag. I de allra flesta fall upphandlar en trafik- huvudman trafiken av ett kollektivtrafikföretag och trafikhuvud- mannen ansvarar för trafiken mot resenären. Eftersom olika aktörer kan ansvara för transporten har jag genomgående i detta betänkande valt att kalla ansvarig aktör för transportör. Vanligtvis utför den transportör som resenären ingått ett transportavtal med även själva transporten. I dessa fall är det självklart att resenären ska vända sig till denna transportör med exempelvis anspråk vid försening. Transporttjänsterna kan emeller- tid ibland även utföras av en underentreprenör. Ett exempel på detta är kompletterande trafik på landsbygd som kan innebära att ett taxiföretag kör resenärerna den sista delen av resan. Ett annat exempel är som anlitar flera olika underentreprenörer för att transportera resenärer. Lagens tillämpningsområde och ansvariga aktörer Min uppfattning är att resenären ska vända sig till den transportör avtal om transport slutits med. Det är enklast för resenären som därmed bara behöver vända sig till en aktör med anspråk. Det är inte rimligt att resenären ska behöva ha kunskap om eventuella underentreprenörer som en tranportör anlitar. Ett annat skäl är att den transportör som resenären ingått transport- avtalet med genom val av underleverantörer, personal och materiel har bäst möjlighet att minska riskerna för skador. En transportör som säljer en annan transportörs biljetter ansvarar inte för den andra transportörens transporter utan för- medlar endast en biljett för transporten. Om exempelvis flera transportörer går ihop och erbjuder olika linjer som delar i ett månadskort får transportörerna enas om vem som ansvarar mot resenären. Den transportör som är ansvarig gentemot resenären kan genom avtal med övriga transportörer försäkra sig om att regressvis kunna kräva den som är ansvarig för skadan på den ersättning som transportören betalat ut till resenären. För att resenären på ett enkelt sätt ska veta vilken transportör som denne har ingått ett avtal med bör dessa uppgifter enligt min mening framgå av informationsbäraren, till exempel månadskort, pappers- eller sms-biljett. De myndigheter som ansvarar för den så kallade särskilda kollektivtrafiken bör enligt min mening även vara ansvariga mot de resenärer som åker med denna trafik. En sådan resenär ska därför anses ha ingått ett avtal om transport med denna myndighet. Ett kollektivtrafikföretag som utför själva transporten blir med detta synsätt att betrakta som underleverantör. En resenär som blir försenad får framställa sina anspråk till myndigheten. Den lokala och regionala kollektivtrafiken utgörs huvudsakligen av obokade resor. Jag har därför valt att utforma förslaget på så sätt att ansvaret åvilar den transportör som resenären avser att ingå eller har ingått ett transportavtal med. Frågor angående bevisbördan för om resenären avsåg att ingå ett transportavtal eller inte behandlas i kapitel 6. Lagens tillämpningsområde och ansvariga aktörer Ändringar i förslaget till kollektivtrafikförordning (xxxx:xx) Mitt förslag: Förslaget till kollektivtrafikförordning (xxxx:xx) ska ändras på så sätt att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten i trafikplanen ska ange om den avser att upphandla viss del av trafiken enligt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt om myndigheten i sådant fall väljer att själv ansvara för transporten gentemot resenärerna eller om kollektivtrafikföre- tagen ska vara ansvariga. Enligt delbetänkandet En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39) kan den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten i vissa fall på traditionellt sätt upphandla trafiken enligt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster. Jag anser att den lokala kollektivtrafikansvariga myndig- heten i trafikplanen ska ange om den avser att upphandla viss del av trafiken på detta sätt. Myndigheten ska även i trafikplanen ange om den i sådant fall väljer att själv ansvara för transporten gentemot resenärerna eller om kollektivtrafikföretagen ska vara ansvariga. Om myndigheten väljer att inte ta ansvaret kan kollektivtrafik- företaget beakta denna kostnad i den offert som de inger till myndigheten. Om den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten valt att ta ansvaret bör detta framgå av biljetten. Resenären kommer antagligen även att kunna se att myndigheten ansvarar mot resenären bland annat på biljettautomaterna och färdmedlet. 4.4.2Ansvarig förvaltare av fullt tillgänglig bytespunkt Mitt förslag: Med ansvarig förvaltare för en fullt tillgänglig bytespunkt avser jag ägare av områden och byggnader inom det geografiska område som kollektivtrafikansvarig myndighet i länet avgränsat som en bytespunkt eller den som ägarna utsett att ansvara för förvaltningen av en sådan bytespunkt. Den som äger en byggnad eller ett område ansvarar för för- valtningen. Ägaren kan själv välja att förvalta fastigheten alternativt utse en ansvarig förvaltare. Med fastighetsförvaltning avses i allmänhet skötsel, drift och underhåll av fastigheten. Lagens tillämpningsområde och ansvariga aktörer uppgifter kan även inkludera exempelvis marknadsföring, uthyr- ning, planerat och löpande underhåll av mark och byggnader eller drift och underhåll av tekniksystem. När det gäller små och medelstora bytespunkter har jag i del- betänkandet föreslagit att den kollektivtrafikansvariga myndig- heten i länet ska ansvara för de hållplatser som ingår i det lokala och regionala kollektivtrafiksystemet. Hållplatser i skärgården kan även förvaltas av en privat ägare. På de större bytespunkterna inom kollektivtrafiken är ansvars- strukturen ofta komplex med många berörda aktörer. Det kan finnas flera ägare och förvaltare samt ett antal entreprenörer som svarar för till exempel drift, underhåll, städning och bevakning. förvaltar statens spåranläggningar och ansvarar bland annat för plattformar, utrustning på plattformar samt informa- tionsskyltar för tågtrafiken. äger, förvaltar och utvecklar stationsfastigheter. , , driver och upplåter väntsalar som hyrs av olika stationsfastighetsägare. Trafikhuvudmän ansvarar för exempelvis väntutrymmen, väderskydd, information och ledsagning på en del bytespunkter. Vidare förekommer det också att kommuner äger och förvaltar bytespunkter antingen direkt eller genom sitt ägande i trafikhuvudmannen. Det kan också vara kommunen som ansvarar för marken kring byggnaden, anslutande vägar, gång- och cykel- vägar. De bytespunkter som av den kollektivtrafikansvariga myn- digheten i länet kommer att utses som fullt tillgängliga kommer att vara sådana större bytespunkter. Inom EG-rätten används också begreppet förvaltare. Stations- förvaltare används i EG-förordningen om tågresenärers rättigheter och skyldigheter och i förslaget till EG-förordning gällande rättig- heter för bussresenärer används begreppet terminalförvaltare. Däremot när det gäller förslag till EG-förordning gällande rättig- heter för båtresenärer ges hamnmyndighet och hamnens lednings- grupp visst ansvar. Mot bakgrund av att strukturen och ansvaret för en större bytespunkt är komplex är det inte lämpligt att utse en part som ansvarig förvaltare, även om det vore önskvärt. Förhållandena varierar och det är enligt min mening bättre att låta samtliga för- valtare samverka och gemensamt hitta en lösning som passar på varje särskild bytespunkt. Lagens tillämpningsområde och ansvariga aktörer Med ansvarig förvaltare för en fullt tillgänglig bytespunkt avser jag därför samtliga förvaltare av de områden och byggnader som ingår i det geografiska område som bytespunkten omfattar. 4.5Tvingande bestämmelser till resenärens fördel Mitt förslag: Avtalsvillkor som avviker från bestämmelser i mitt förslag till lag (xxxx:xx) om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik ska endast gälla om de är till fördel för resenären. De allra flesta lagar på civilrättens område är dispositiva vilket innebär att bestämmelserna i lagarna kan avtalas bort. Syftet med en dispositiv lagstiftning är att tillhandahålla regler som ska fylla ut luckor i parternas avtal. Vid utformningen av sådana regler är det viktigt att finna en lösning som för normala fall innebär en rimlig avvägning mellan parternas motstående intressen, så kallade normalregler. Tvingande lagregler, som inte kan avtalas bort till nackdel för part, är till för att skydda den svagare parten och förhindra avtals- villkor som i alltför hög grad missgynnar denne. Sådana regler har en karaktär av minimiregler som utgör en skyddsnivå som inte får underskridas. Att lagregler är tvingande till en parts förmån medför emellertid inget hinder mot att parterna avtalar om regler som är mer gynnsamma än lagens regler. Tvingande lagregler till förmån för en part är vanliga på kon- sumenträttens område. Exempel på lagar som innehåller sådana bestämmelser är konsumentköplagen (1990:932), konsumenttjänst- lagen (1985:716) och konsumentkreditlagen (1992:830). Även den antagna tågpassagerarförordningen och de EG-passagerarförord- ningar som är under beredning och reglerar transporter med buss samt till sjöss och på inre vattenvägar innehåller bestämmelser om förbud mot att frångå och begränsa förordningarnas förpliktelser gentemot resenärerna. Enligt förordningarna får emellertid kollek- tivtrafikföretagen erbjuda avtalsvillkor som är förmånligare för resenären än de villkor som fastställs i förordningen. Syftet med mitt förslag till lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik är att stärka resenärens ställning i kollektivtrafiken. Jag anser att resenären, i sin relation till trans- Lagens tillämpningsområde och ansvariga aktörer portörerna, behöver skyddas som den svagare parten. För att uppnå ett sådant skydd krävs att lagen görs tvingande till resenärernas fördel. Jag föreslår därför att det i mitt lagförslag finns en bestämmelse om att lagen är tvingande till resenärens fördel. Avtalsvillkor som är till fördel för resenären får avvika från bestäm- melser i den föreslagna lagen. Detta innebär att de rättigheter som jag föreslår för resenären kommer att utgöra en bas av minimi- rättigheter som transportören för att attrahera fler resenärer sedan kan utöka. 5 Rätt till information Tydlig och tillförlitlig information är viktigt för resenärerna i kollektivtrafiken. Tillgång till relevant och aktuell information underlättar för resenären att själv kunna göra väl avvägda val. Bra information ökar också tryggheten i resandet.