sou · GXB378 · 2009-09-29 00:00:00 — att brott ska kunna undvikas, men motivet till säkerhetskontrollen kan tänkas vara svagare vid en viss given tidpunkt. Man får i diskussionen inte negligera vad som faktiskt kan bli följden för det fall en eller ett flertal allvarliga incidenter, kanske med dödlig utgång, skulle inträffa i någon domstols lokaler. Utöver att mer frekventa säkerhetskontroller då skulle behöva tillåtas inom ramen för 2 kap. 12 § andra stycket RF, finns risk för att förtroendet för domstolsväsendet minskar radikalt. Brottsoffers erfarenhet av domstolsväsendet och övriga rättsväsendet kan nämligen i förlängningen påverka allmänhetens vilja att delta i rättsliga processer, men också benägenheten att anmäla brott. Kunskapen om att domstolsväsendets rutiner är bristfälliga kan dels öka risken för övergrepp i rättssak, dels skapa ett rykte som genom en spridningseffekt kan påverka andra att avstå från att delta i en rättsprocess eller exempelvis anmäla brott (se Brå Rapport 2008:23 s. 412). En annan konsekvens torde kunna bli att bevispersoner tar i anspråk mer resurskrävande säkerhetsarrangemang än dem som är i fråga. En jämförelse kan göras med hur saken har hanterats i , där man trots en huvudprincip med innebörd att rättegångar är offentliga satt skyldigheten att sörja för säkerheten för dem som deltar i rättegången i främsta rummet, bl.a. med hänvisning till bestämmelserna om rättvis rättegång i artikel 6 i (se avsnitt 6.2). Kroppsvisitationsbestämmelserna ansågs vid införandet vara förankrade i en acceptabel grund med hög dignitet, och det proportionalitetskrav som gäller för begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter bedömdes vara uppfyllt. Trots att säkerhetskontrollen kan sägas vara ett villkor för att offentlighetsprincipen ska kunna utnyttjas handlar det här inte om att hindra eller avskräcka folk från att gå på förhandlingen, utan ytterst att förhandlingen ska kunna genomföras under säkra förhållanden – först då får ju ambitionerna bakom förhandlingsoffentligheten fullt genomslag (se prop. 1980/81:114 s. 10). Säkerhetskontroller kan på så sätt sägas vara en indirekt form av stöd till brottsoffer och vittnen som känner otrygghet inför domstolsförhandlingar. Det saknas givetvis något godtagbart intresse för besökare att få ta med sig farliga föremål till domstolen. är det uppenbart att det närmast helt saknas förutsättningar att från domstolens sida bidra till en vapenfri miljö om det inte genomförs någon form av handfast och effektiv kontroll av vad domstolsbesökare för med sig. Sett utifrån svenska förhållanden kan det enligt utredningens mening knappast hävdas att ett regelverk som tillåter kontinuerliga kontrollåtgärder går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett det. Utredningen är, som tidigare nämnts, i själva verket av uppfattningen att inte ens en kontinuerlig säkerhetskontroll kan skapa ett fullständigt skydd mot oförutsägbara våldshandlingar – vad som kan åstadkommas är i stället att skyddet stärks högst väsentligt genom att de rättsliga förutsättningarna justeras, vilket korresponderar med en riskminskning för domstolarnas del (inte en riskeliminering, något som får anses ogörligt). I detta ljus kan fasta säkerhetskontroller inte sägas vara någon orimlig eller alltför drastisk säkerhetsåtgärd. Det torde dessutom generellt sett finnas en större förståelse för säkerhetstänkandet hos allmänheten än för bara något tiotal år sedan, inte minst efter mordet på ännu ett svenskt statsråd (som tveklöst har tolkats som ett angrepp på mer än bara en enskild individ), terrordåden i , och samt dödskjutningar av ungdomar i bl.a. , och . Säkerhetsanordningar i domstolarna som betraktades som nymodigheter vid lagens tillkomst, t.ex. säkerhetssalar och överfallslarm (se prop. 1980/81:114 s. 9 f.), uppfattas av både domstolsväsendets personal och allmänheten som naturliga (men också önskvärda) inslag i domstolsmiljön. Att förebyggande säkerhetsarrangemang är angelägna torde, om inte förr, också ha blivit uppenbart för allmänheten i samband med det oväntade och internationellt uppmärksammade morddramat i en domstol i ; en fast kontroll hade där med stor sannolikhet kunnat avvärja tragedin. Detsamma gäller knivattacken under en pågående rättegång i . Sådana händelser fäster på ett olyckligt sätt uppmärksamheten på att – till skillnad från andra länder i vår närhet – inte synes ha förutsättningar att freda domstolar och domstolsbesökare mot motsvarande angrepp på ett effektivt sätt. Skälen till att vårt eget och andra länders rättssystem skiljer sig åt på ett så påtagligt sätt är efter sådana incidenter svåra att rättfärdiga. Att det med uppmjukade krav för att besluta om säkerhetskontroll skulle komma att genomföras kroppsvisitationer på personer som inte har något att dölja är inte någon nyhet i sig – detta förekommer även vid tillämpningen av gällande regler och ligger i kontrolluppgiftens natur. Det är därvid inte helt utan betydelse att sådana kontroller utförs i större utsträckning nu än , inte minst på exempelvis flygplatser. Detta bidrar till att många känner till både metoderna för säkerhetskontrollerna och anledningen till att de genomförs. skulle det fortfarande (dvs. i enlighet med vad som faktiskt gäller ) stå var och en fritt att underkasta sig en säkerhetskontroll i domstolen eller att avstå från detta och eventuellt ta de konsekvenser, processuella eller andra, som kan vara förenade med ett sådant val (se prop. 2000/01:32 s. 40). Lagstiftningen som diskuteras kan, enligt utredningens bedömning, således inte anses gå utöver vad som enligt 2 kap. 12 § andra stycket RF kan accepteras i fråga om fri- och rättighetsinskränkningar. Regeringsformens bestämmelser bedöms alltså inte utgöra något hinder mot att säkerhetskontroller i domstol tillåts utan att beslutet om säkerhetskontroll i varje enskilt fall är relaterat till en konkret hotbild. Eftersom det får anses att en part som vägrar att underkasta sig säkerhetskontroll med åtföljande frånvaro själv har valt att inte närvara, kan ett sådant regelverk inte heller anses stå i strid med offentlighetskravet i artikel 6 i (se tidigare tolkning av konventionen i prop. 2000/01:32 s. 50 och s. 210 f.), vilket f.ö. synes vara en slutsats som även andra rättsstater har dragit när de möjliggjort kontinuerliga säkerhetskontroller, även om de lagtekniska förutsättningarna kan skilja sig från . Tvärtom är, som framgått, möjligheten att genomföra en, så gott det låter sig göra, riskfri förhandling en nödvändig förutsättning för due process enligt såväl artikel 6 som framlagda förslag till motsvarande bestämmelse i regeringsformen (se SOU 2008:125 och förslaget däri till 2 kap. 11 § RF). Här kan också noteras, att i olika rättsfall, vid en vägning av de i vissa fall motstående intressena due process och integritetsskydd, har ansett att due process uppfyllts (artikel 6.1), trots att bevisningen åtkommits på ett integritetskränkande sätt. Det kan också uttryckas så, att integritetshänsyn inte i och för sig ges försteg när det gäller att bedöma en (brottmåls)rättegångs konventionsenlighet (se Schenk mot , dom , och mot Förenade , dom , jfr också NJA 1986 s. 489 och 2003 s. 323). Utredningen finner inte heller annat än att en säkerhetskontroll som utförs med gängse metoder och enligt de intentioner som redovisas står i rimlig relation till det intresse regelverket är avsett att tillgodose, dvs. att den proportionalitetsprincip som ställts upp i praxis tillgodoses. (Att en genomförd säkerhetskontroll, oavsett regelverket och syftet där bakom, under vissa omständigheter likväl kan anses vara oproportionell enligt artikel 8 framgår av det tidigare refererade rättsfallet mot Förenade , se avsnitt 3.2.) Enligt direktiven har utredningen också att beakta regler om informationsfrihet. Någon annan slutsats än beträffande artikel 6 kan inte dras när det gäller den rätt att motta information som följer av artikel 10 i samma konvention. De förutsätter i det närmaste varandra. Förslag: Säkerhetskontroller i domstol ska få genomföras i förebyggande syfte, utan att en konkret risk för allvarlig brottslighet har identifierats. Säkerhetskontroller ska därigenom kunna beslutas för än vad som är möjligt. Frågan som utredningen har att ta ställning till med beaktande av resonemangen ovan är när en säkerhetskontroll ska kunna beslutas. Först ska nämnas att det, liksom , givetvis ska kunna genomföras säkerhetskontroller när det faktiskt finns en konkret riskindikation, företrädesvis i anslutning till att en viss förhandling ska hållas. Vad som är aktuellt att ta ställning till är om det ska gälla särskilda förutsättningar för att något sådant beslut ska komma till stånd när säkerhetsriskerna sett till tid och rum är mer diffusa. Det framstår som uppenbart att det i samband med domstolsförhandlingar alltid finns ett större eller mindre behov av åtgärder för att garantera säkerheten, även om det inte föreligger något konkret hot om våldshandlingar eller andra omständigheter som innebär risk för allvarliga brott än just det faktum att domstolen utövar sin givna och ytterst viktiga samhällsfunktion där. Såtillvida anser utredningen följaktligen att det saknas anledning att göra åtskillnad mellan synen på domstolarna och i fråga om tillämpningen av reglerna i 2 kap. RF (se bet. 1998/99:KU7 s. 10). Med ledning av vad som sagts anser utredningen, som tidigare antytts (avsnitt 7.8), att det för en säkerhetskontrolls genomförande endast bör krävas att kontrollen syftar till att förebygga viss allvarligare brottslighet, liksom enligt gällande rätt sådan brottslighet som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Detta betyder att man ska kunna besluta om säkerhetskontroll även vid en närmast abstrakt hotbild avseende brottslighet i domstolens lokaler, t.o.m. utan koppling till någon specifik förhandling, i större utsträckning än vad som är möjligt . Vad som sagts innebär alltså inte att möjligheten att besluta om säkerhetskontroll blir helt och hållet riskoberoende; det måste förutsättas att någon form av riskbedömning sker och att resultatet härav blir att det föreligger en hotbild. till en hotbild saknas förutsättningar att göra proportionalitetsprövningar. Utredningsförslaget innebär i praktiken att tröskeln för säkerhetskontroll sänks i relation till enskilda förhandlingar. Någon påvisbar anledning att befara att det ska förövas brott i domstolens lokaler eller i samband med en viss domstolsförhandling bör nämligen inte krävas. Utredningen vill i detta sammanhang betona att det inte kan bli aktuellt att föreskriva att säkerhetskontroller på kontinuerlig basis måste genomföras i alla domstolar. En sådan utveckling, som närmast per definition skulle göra säkerhetskontrollerna oberoende av vilken risk som föreligger i det konkreta fallet, synes nämligen kunna komma i konflikt med regeringsformens bestämmelser (jfr avsnitt 2.5.1 och prop. 2000/01:32 s. 38 och 40). Det är således förhållandena i domstolen från tid till annan som alltjämt bör fälla avgörandet när en säkerhetskontroll övervägs. Precis som enligt gällande rätt bör alltså ett beslut alltid avse , som i det enskilda fallet mycket väl kan vara direkt kopplad till genomförandet av en viss förhandling: i det senare fallet kan det också finnas skäl att särskilt ange någon viss lokal. Men eftersom den konkreta risken inte i och för sig ska vara av avgörande betydelse för beslutets berättigande, blir det fullt möjligt att genomföra en säkerhetskontroll över , kanske för så som eller . Därigenom möjliggörs alltså i princip varaktiga säkerhetsarrangemang i form av säkerhetskontroller. När det gäller platsen för arrangemang av mer kontinuerlig natur ser utredningen framför sig att det typiskt sett kommer att finnas anledning att genomföra sådana säkerhetskontroller vid domstolsentrén (närmast som en allmän säkerhetskontroll enligt 1 § andra stycket i den nu gällande säkerhetskontrollagen), med användande av t.ex. larmbåge och handmetalldetektor samt möjligen även röntgenutrustning. Men domstolens byggnadstekniska förutsättningar kan motivera att en fast säkerhetskontroll genomförs på något annat ställe, exempelvis i en särskild flygel eller i en från övrig verksamhet skild byggnad. För säkerhetskontroller som motiveras av någon konkret hotbild ska det naturligtvis göras samma överväganden som när säkerhetskontroller står på agendan. Följaktligen ska det även kunna komma i fråga att genomföra flera säkerhetskontroller i domstolen vid ett och samma tillfälle, såsom när det med tillämpning av gällande regelverk finns anledning att genomföra såväl allmän som särskild säkerhetskontroll. Vid behov måste givetvis uppgift lämnas om vilka lokaler eller vilken förhandling som respektive beslut avser (se avsnitt 7.10). Trots att någon konkret riskindikation inte bör krävas för att säkerhetskontroll ska komma i fråga , kan det finnas skäl att – som ett stöd och riktmärke när säkerhetskontroll övervägs – peka på några övergripande omständigheter som kan vägas in vid beslutsfattandet, inte minst när det är fråga om att låta en säkerhetskontroll genomföras . Som exempel kan nämnas erfarenheter från tidigare genomförda säkerhetskontroller, ett stort antal brottmålsförhandlingar som pågår och som innefattar allvarlig våldsutövning eller gängbrottslighet, gäng- eller släktrivalitet som berör domsagan (eller motsvarande), en hotbild mot domstolens personal, mot åklagare eller andra som brukar företräda sin myndighet i domstolen eller mot advokater samt förekomsten av lokala ordningsstörande grupperingar. De nu nämnda omständigheterna förutsätts alltså vara vägledande. Uppräkningen är på intet sätt uttömmande. Något krav bör inte ställas på att omständigheterna i sig medför att brott i konkret mening kan befaras i domstolen vid en viss given tidpunkt, men i de fall då sådana indikationer föreligger, finns det givetvis desto större anledning att se över säkerhetsarrangemangen. När en säkerhetskontroll övervägs, oavsett om det finns en konkret hotbild eller inte, måste man i varje enskilt fall beakta proportionalitetsprincipen så att ett godtagbart skydd uppnås med minsta möjliga inskränkning av den enskildes grundlagsskyddade rättigheter. Vad som sagts betyder att det inte bör komma i fråga att av slentrian besluta om en säkerhetskontroll när konkreta säkerhetsrisker saknas. Tanken är givetvis inte heller att helt obetydliga hotbilder – konkreta eller abstrakta – ska bemötas på detta sätt. Vidare krävs att beslut om kontinuerliga säkerhetskontroller över omprövas med viss regelbundenhet, kanske särskilt vid omvärldsförändringar (omprövningsskyldigheten föreligger redan enligt gällande rätt – se prop. 2000/01:32 s. 43). Även rent uppenbara faktorer som är knutna till själva domstolsbyggnaden bör naturligtvis vägas in. Att domstolen, exempelvis på grund av att en semesterperiod har inletts, inte genomför mer än enstaka förhandlingar kan tala för att säkerhetskontroll inte är påkallad: i en sådan situation kan den bemanning som finns på plats tänkas vara tillräcklig för att bemästra situationen i såväl vänt- rum som förhandlingssalar. Detsamma kan nog ofta gälla om förhandlingarna hålls i lokaler som är särskilt lämpliga ur säkerhetssynvinkel, om någon konkret hotbild saknas. Proportionalitetsavvägningar ska givetvis fälla avgörandet även vid själva genomförandet av en beslutad säkerhetskontroll (se det tidigare nämnda rättsfallet mot Förenade ). Det kan hävdas att säkerhetskontroll i slutändan ändå bara lär komma i fråga när någon form av (konkret) hotbild faktiskt har identifierats, varvid bristen på tröskel skulle kunna uppfattas som besvärlig att hantera (se resonemang i prop. 2000/01:32 s. 39). Inte minst de ekonomiska förutsättningarna kan vara sådana att möjligheterna för olika domstolar att besluta om mera fasta säkerhetskontroller kan variera, vilket av vissa domstolsföreträdare som utredningen har varit i kontakt med har upplevts som hämmande och oroväckande. Utredningen ifrågasätter inte att en sådan tillämpning av regelverket kan ligga nära till hands. Detta kommer dock inte i konflikt med utredningens ambition att utöka möjligheterna att besluta om säkerhetskontroll. Att det av t.ex. ekonomiska skäl kan finnas hinder mot att rent praktiskt genomföra säkerhetskontroller när en konkret hotbild saknas bör inte hindra att rättsliga förutsättningar skapas för att utvidga möjligheten att besluta om säkerhetskontroll. Inte heller den från domstolshåll framförda synpunkten, att en fakultativ möjlighet till skärpt kontroll kan leda till felslut, kan anses väga särskilt tungt; det är närmast risken att något allvarligt inträffar i fall av uteblivet beslut som föresvävat dessa domare. Visserligen innebär ett obligatorium att domstolens ledning avlastas ansvaret för att fatta beslut, men att en domare måste anses förmögen att besluta också i dessa frågor får anses självklart. Vidare finns det anledning att peka på att det inte har ankommit på utredningen att söka skapa exakt likartade möjligheter för landets domstolar att vidta säkerhetsåtgärder av olika slag, varken när det gäller genomförande av säkerhetskontroller eller i något annat avseende, (t.ex. tillhandahållande av lämpligt utformade byggnader eller övervakningskameror); att förutsättningarna härvidlag är högst individuella är uppenbart, något som bl.a. visar sig i det faktum att det i den av DV genomförda enkäten 2008 endast var en minoritet – – som över huvud taget efterfrågade ökade möjligheter att besluta om säkerhetskontroll. 7.10Uppdelningen i allmän respektive särskild säkerhetskontroll tas bort Förslag: Säkerhetskontroller ska inte längre delas in i allmänna och särskilda säkerhetskontroller. Vid behov ska ett beslut om säkerhetskontroll innehålla uppgift om vilka lokaler eller vilken förhandling beslutet avser. I direktiven har det särskilt ifrågasatts om uppdelningen mellan allmänna och särskilda säkerhetskontroller är ändamålsenlig. En fördel med den nu nämnda uppdelningen är onekligen att den i viss mån signalerar var säkerhetskontrollen typiskt sett genomförs och vilka skyddsobjekt som finns. Även graden av polisnärvaro kan i princip utläsas såtillvida att en särskild säkerhetskontroll ska genomföras av polisman (eventuellt med biträde av ordningsvakt). har emellertid en rad exempel lämnats som pekar på att det finns vissa nackdelar med att ha denna uppdelning. Svårigheter att avgöra vilken typ av kontroll som bör bli aktuell hör hit. En annan sak är att de fysiska förutsättningarna för säkerhetskontroller varierar mellan olika domstolar. Det finns således domstolar som saknar möjlighet att genomföra en sådan allmän säkerhetskontroll som lagen medger. Att valet mellan allmän och särskild säkerhetskontroll i vissa fall sker med beaktande av andra faktorer än vad lagstiftaren ursprungligen avsett är naturligtvis inte tillfredsställande. Inte minst mot bakgrund av att kravet på konkret säkerhetsrisk nu föreslås bli borttaget har utredningen stannat för att det framstår som mest ändamålsenligt att använda sig av endast en typ av säkerhetskontroll. Indelningen i allmän och särskild säkerhetskontroll bör således lämnas därhän. I de fall då säkerhetskontrollen inte avser hela domstolen bör de berörda lokalerna anges. Härmed avses inte bara särskilda adresser eller fastigheter, utan också delar av byggnader, t.ex. vissa salar eller våningsplan; det senare får betraktas som en nyhet (jfr prop. 2000/01:32 s. 43). Även specifika förhandlingar, dvs. mål, kan anges. Vad som sagts innebär inte någon förändring av det faktum att säkerhetskontroller kan genomföras på flera ställen inom själva domstolsbyggnaden. Att en tätare polisnärvaro enligt förslaget får påfordras i situationer då domstolen ser en konkret säkerhetsrisk behandlas i avsnitt 7.11 nedan. 7.11Om polisens deltagande vid säkerhetskontroller och om samråd Förslag: Säkerhetskontroll ska genomföras av ordningsvakt, men efter närmare anvisningar av polismyndigheten och under ledning av polisman. Även polisman ska kunna genomföra säkerhetskontroll. Om det finns en konkret hotbild, ska domstolen dock få besluta att säkerhetskontrollen måste genomföras av polisman. Därvid ska kroppsvisitation och undersökning av väskor få ske även på annat sätt än genom användande av metalldetektor eller liknande anordning. Samråd med polismyndigheten inför beslut om säkerhetskontroll ska inte behöva ske, om det är obehövligt. Beslut om att polisman ska genomföra säkerhetskontrollen ska emellertid alltid föregås av samråd med polismyndigheten. Likaså ska samråd med åklagare vara obligatoriskt innan säkerhetskontroll beslutas inför viss förhandling i brottmål. Polisens roll vid genomförande av säkerhetskontroll är obestridlig. Detta manifesteras i det faktum att säkerhetskontroll som huvudregel ska genomföras av polisman. Endast vid allmänna säkerhetskontroller kan polismyndigheten delegera genomförandet till ordningsvakt, som dock alltjämt ska stå under ledning av polisman. När det gäller särskilda säkerhetskontroller får ordningsvakter på sin höjd biträda polisman som genomför kontrollen, något som kräver ett beslut av polismyndigheten (se 4 § säkerhetskontrollagen). Den centrala position som polisen intar måste ses i ljuset av att lagstiftningen förutsätter att det föreligger en konkret säkerhetsrisk för att säkerhetskontroll ska få genomföras. Särskilt i sådana situationer är polismäns närvaro naturligtvis ett välkommet inslag. Utredningsförslaget innebär dock, som framgår av tidigare avsnitt, att säkerhetskontroller ska få genomföras redan i förebygg- ande syfte och att de därigenom ska kunna bestå under längre sammanhängande tidsavsnitt. Någon konkret hotbild ska således inte behöva föreligga. Det är oundvikligt att kraven på bemanningen vid säkerhetskontrollerna påverkas när kraven för att besluta om kontrollerna nu sänks. Vid en närmare granskning framstår det inte som praktiskt att under sådana omständigheter förutsätta att polis ska delta vid genomförandet i lika stor utsträckning som . (Detta sagt även med beaktande av att utredningen förutsätter att endast ett begränsat antal domstolar lär se anledning att genomföra fasta säkerhetskontroller, se avsnitt 8.) Visserligen ska, liksom enligt gällande rätt, polisman kunna genomföra säkerhetskontrollen, med eller utan ordningsvakter till handa. Utredningens grundtanke är dock att ordningsvakter ska användas så mycket som möjligt för denna uppgift. I lagtexten bör därför ordningsvakterna anges som ett förstahandsalternativ, trots att ordningsvakternas medverkan till upprätthållandet av allmän ordning naturligtvis är subsidiär i förhållande till polisens (jfr 1 § lagen [1980:578] om ordningsvakt). – En passande ordningsvaktsuniform är nödvändig för att ange funktion och bidra till att upprätthålla auktoriteten. Föreskrifter om uniform och utrustning finns i 9 § ordningsvaktsförordningen (1980:559) och föreskrifter och allmänna råd om ordningsvakter (2003:10, FAP 692-1). Dock är det inte lämpligt att domstolsordningsvakterna tillåts att i sin dagliga utrustning regelmässigt infoga delar som närmast för tankarna till kravallpolis eller allehanda specialstyrkor. Vissa redskap, exempelvis batong och andra vapen i bältet, bör därför normalt inte ingå i utrustningen men givetvis finnas tillhands. Det är enligt utredningen lika angeläget att motverka en alltför långtgående "militarisering" i uniform och uppträdande hos ordningsvakterna som att återfalla i en rent "civil", dvs. ouniformerad, vaktmästarpersonal utan någon befogenhet att ingripa vid ordningsstörning eller andra säkerhetsrisker. Det ankommer närmast på domstolschefen att, inom ramen för de föreskrifter som finns, se till att de uniformerade domstolsvakternas uppträdande och utrustning är den lämpliga. Det kan också finnas skäl att i enskildheter anpassa föreskrifterna i detta hänseende.