sou · GWB364 · 2009-01-01 00:00:00 — Betänkande av Public service-utredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Omslaget har illustrerats av Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utifrån de gällande villkoren för radio och TV i allmänhetens tjänst analysera om det finns behov av föränd- ringar i villkoren inför nästa tillståndsperiod som inleds . förordnade chefen för , statsrådet , f.d. riksdagsledamoten och vice talmannen som särskild utredare. som utred- ningens huvudsekreterare. Som sekreterare förordnades pol. mag. och fil. har varit utredningens assistent. Som experter förordnades ämnessakkunnige , departementssekreteraren , nuvarande kanslirådet , ämnesrådet och kanslirådet . Härmed överlämnas betänkandet Kontinuitet och förändring: Betänkande av public service-utredningen (SOU 2008:64). Uppdraget är därmed slutfört. Konsekvenser enligt kommittéförordningen......................... Radio och TV i förändring: ett sammanhang .................. Internet och IP som bärare ..................................................... Fler aktörer, mer pengar och kapitalkoncentration............... Vanor och förtroende .............................................................. Den digitala klyftan ................................................................. Gällande lagar och regler ......................................................... Vad jag menar med public service ................................ Granska, ifrågasätta och skapa debatt ..................................... Utbilda och folkbilda ............................................................... Organisations-, samverkans- och effektiviseringsfrågor.... Organisationen av public service............................................. 4.2.1 Nuvarande uppgifter och ansvar .................................. 4.2.2 ska utse ordförande och samtliga valda ledamöter............................................... Samverkan och effektiv användning av resurserna................. 4.3.1 Public service-företagens resultat och planer.............. Public service-redovisningarnas jämförbarhet ............ 4.3.4 Utökat samarbete och samlokalisering........................ En public service-avgift införs................................................. 5.1.1 Historiska skäl för avgiften .......................................... 5.1.2 Koppling till innehav av apparat är viktig.................... 5.1.3 Dagens apparatbegrepp modifieras något ................... 5.1.4 Höjning av public service-avgiften ..... 5.1.5 Utan villkor om annan betalning än public Övergång till direktfinansiering .............................................. Metod för direktfinansiering........................................ Konsekvenser av direktfinansiering........................................ Anslagsvillkor och budgetunderlag ............................. 5.3.2 Uppbörd, kontroll och förvaltning av Redovisning och inkomstskatt .................................... Betalningsvilja och sanktionsmöjlighet..................... 5.4 Public service-företagen och mervärdesskatt....................... 5.4.3 Det svenska mervärdesskattesystemet är kopplat mervärdesskattebeläggning av public service- Val av skattesats ..................................................................... 5.5.2 Konsekvenser av mervärdesskatt ............ 5.5.3 Konsekvenser av mervärdesskatt ............ 5.5.4 Konsekvenser av mervärdesskatt .............. 5.6.1 Public service-avgift för bl.a. företag och 5.6.2 Särskilda boendeformer och vårdinrättningar .......... 5.6.3 Tillgång till statliga register........................................ 5.7 Alternativ som jag avvisar...................................................... Finansiering över statsbudgeten ................................ 5.8.1 Direkt och indirekt sponsring ................................... Uppdragets allmänna utformning och uppföljning ........ 6.2Kärnverksamhet, kompletterande verksamhet och Reglering av kärnverksamheten ................................. 6.2.3 Gränser för den kompletterande verksamheten........ 6.2.4 Reglering och översyn av sidoverksamheten............. 6.3.1 En konsekvens av förslaget om direktfinansiering ... 6.3.2 Bestämmelserna ska skrivas in i 6.3.3 Konsekvenser av reglering i bolagsordning............... 6.3.4 Överenskommelser mellan public service- Redovisning av hur uppdraget har fullgjorts ........................ Uppföljning och granskning av uppdraget ........................... Demokrati, ..............................spegling och mångfald Demokrati ................................................och public service Spegling ...........................................................och mångfald Språkliga ...............................och etniska minoriteter Övriga språkliga och etniska minoriteter ............................. Ett prioriterat område som bör fortsätta utvecklas ............. Utbudet på chib ska öka betydligt........................... Barn och unga ......................................................... Kultur och underhållning .......................................... Ett brett kulturansvar ............................................................ Underhållning av hög kvalitet............................................... 10.4.2 SVT:s roll i det nuvarande avtalet .............................. 10.4.3 Ett fortsatt ansvar för svensk filmproduktion.......... Utomståendes medverkan och extern produktion ......... Omfattning av utomståendes medverkan och extern Synpunkter från externa producenter................................... Extern produktion i andra länder.......................................... Att stimulera konkurrens ...................................................... 11.4.1 Omfattningen av extern produktion, m.m. .............. 11.4.2 Avdragsrätt för ingående mervärdesskatt ................. 11.4.3 Tydlig och förutsägbar organisation ......................... Utbildningsprogram och UR ...................................... Uppdrag och organisation..................................................... 12.2.1 Skolradion innan UR .................................................. 12.2.2 UR som självständigt företag..................................... UR:s nuvarande utbildningsuppdrag och organisation........ 12.3.1 Utbildningsprogram en viktig del av public 12.3.2 En fortsatt och fördjupad samverkan med 12.3.3 Samverkan med SR och SVT bör fortsätta och Utbildningsprogram och folkbildningsprogram.................. 12.4.1 UR:s programverksamhet – en bakgrund.................. 12.4.2 UR ska även göra folkbildningsprogram................... Att tillgängliggöra TV................................................. 13.3.2 Vidaresändningsplikt – s.k. must carry...................... Textning och taligenkänning ................................................. 13.6.2 Textning via taligenkänningsteknik........................... 13.6.3 Alla program på svenska ska textas............................ Program på teckenspråk och teckentolkade program.......... 13.7.2 Utbudet av teckenspråkssändningar ska öka ............ 13.9.1 SVT ska inleda försök med syntolkning ................... 13.10Hörbarhet och separerat ljud ................................................ 13.10.1 Hörbarheten ska fortsätta att förbättras ............ Att tillgängliggöra radio............................................. 14.3.1 DAB-nätets framväxt ................................................. 14.3.2 Utredning och utvärdering ........................................ 14.3.3 Fortsatt försöksverksamhet....................................... Andra existerande distributionstekniker som SR Framtida digital distribution ................................................. 14.5.1 Fördelar med digital radio.......................................... 14.5.2 Dedicerade nät respektive multifunktionella nät...... 14.5.3 Parallella utredningar om radio.................................. 14.5.4 Samordnad hantering skulle krävas ........................... 14.5.5 Beslut om släckning av de analoga sändningarna Hörbarhet och ökad tillgänglighet är viktigt ....................... Internet och ny teknik............................................... Internets utveckling och användning ................................... Public service-företagens verksamhet på Internet............... Tjänsterna ska utgå ifrån programmen ................................. Tillgänglighet på Internet...................................................... Tekniska lösningar sker inte av sig själv ............................... Förslag till lag om ändring i lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst .............. 16.1.1 Generella ändringar..................................................... 16.1.2 Kommentarer till bestämmelserna............................. Gällande lagar och regler...................................... Bilaga 3 Placering av anslagsvillkor.................................... BBC CODE OF PRACTICE .................................. Detta är en sammanfattning av betänkandets samtliga kapitel. För fullständiga redogörelser och resonemang hänvisas till respektive avsnitt. Mitt uppdrag har varit att utifrån de gällande villkoren för radio och TV i allmänhetens tjänst analysera om det finns behov av förändringar i villkoren inför nästa tillståndsperiod, som inleds . Direktiven återfinns i bilaga 1 och mina förslag, bedömningar och skrivningar ska ses mot bakgrund av dessa direk- tiv. Sammanfattningsvis har min ambition varit att föreslå föränd- ringar som stärker public service-företagens självständighet och oberoende från staten som deras effektivitet säkerställs. Min principiella utgångspunkt är att företagen ska detaljregleras i så liten utsträckning som möjligt. Minskad detaljreglering ökar själv- ständigheten men innebär också att public service-företagen själva måste ta ett större ansvar för att möta de krav som riksdag och regering formulerar i framför allt sändningstillstånden. Finansie- ringen genom avgifter medför legitima krav på tydlig redovisning och uppföljning. Direktiven är mycket tydliga när det gäller kärnan i mitt uppdrag, dvs. att skapa ett beredningsunderlag för nästa tillståndsperiod. pågår en snabb utveckling på medieområdet, en utveck- ling som har både kulturella, ekonomiska och tekniska orsaker och konsekvenser. Det har inte varit möjligt att inom given utred- ningstid göra prognoser över framtida scenarier på medieområdet, men mina förslag och bedömningar utgår från förståelsen av medieområdet som mycket dynamiskt. Den generellt sett minskade detaljregleringen ger public service-företagen en ökad flexibilitet att möta nya utmaningar som de kan utföra det uppdrag som riksdag och regering beslutat. Ett sammanhang för föränd- ringarna på radio- och TV-området finns i kapitel 2. En definition av public service Jag har valt att genomgående använda begreppet public service för den verksamhet som tidigare oftast benämnts radio och TV i all- mänhetens tjänst. Skälet till detta är framför allt att public service är mycket mer spritt och använt än det längre radio och TV i all- mänhetens tjänst. Begreppet finns dessutom numera i och räknas därför som svenskt ord. Jag menar emellertid samma sak med public service som det man tidigare kal- lat radio och TV i allmänhetens tjänst. Public service är radio och TV om alla och för alla. Allmänheten formulerar genom sina folkvalda uppdragen för public service- företagen, dvs. (), () och (). Dessa ska stå fria från utomstående ekonomiska, politiska och andra intressen och verka självständigt. Programmen ska kännetecknas av kvalitet, sak- lighet, opartiskhet och relevans där det breda kan erbjuda en platt- form för det särpräglade. Men public service är mer än bara pro- grammen. Det är resultatet av en strävan att tjäna allmänheten utan att jaga tittarsiffror. Det är resultatet av en kreativ och nyskapande verksamhet som kännetecknas av stark integritet och yrkes- kunskap. Det är resultatet av en programpolitik som ger ett angelä- get, provocerande, intresseväckande, underhållande och informativt utbud, fritt från reklamavbrott, extern påverkan och otillbörligt gynnande, distribuerat och tillgängliggjort för alla invånare i hela . Min definition innebär att public service ska ses som en helhet. Alla program ska kunna motiveras utifrån uppdraget som kräver hög kvalitet och relevans i alla genrer. Det innebär att ett program som sänds i public service också skulle kunna ha sänts i en kom- mersiell kanal och tvärt om. Eftersom public service ska tillgodose både bredare och smalare intressen och behov är det naturligt att det finns genrer i kommersiella kanaler som också ska finnas i pub- lic service. Därtill har public service ett särskilt ansvar för att slå vakt om betydelsefulla programområden som är kvalitativt och kvantitativt underrepresenterade hos de kommersiella aktörerna. Vad jag menar med public service framgår närmare av kapitel 3. Programmens bredd och djup Fria och oberoende medier är en viktig förutsättning för en funge- rande demokrati. Public service måste stå starka i konkurrensen om medborgarnas uppmärksamhet och även fortsättningsvis producera relevanta samhällsprogram och nyhetsprogram som granskar och ger utrymme för debatt. En annan viktig funktion för public service är att spegla den mångfald som finns i landet. Jag vill understryka att uppdraget att spegla hela landet inte bara ska förstås som en geografisk bestäm- ning där den regionala och lokala särarten ska lyftas fram, utan att hela befolkningen ska speglas. Kravet på spegling har bland annat formulerats som en bestämmelse om att andelen av allmänproduk- tionen i SVT:s och SR:s rikssändningar som produceras utanför ska uppgå till . Jag anser att denna detaljreglering är problematisk och jag föreslår därför att den ska tas bort. Detta diskuteras vidare i kapitel 7. I är samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar erkända som nationella minoriteter och deras språk är erkända som nationella minoritetsspråk. Utöver dessa nationella minoriteter och språk, som har ett särskilt skydd genom en rad internationella konventioner, finns det i det mångkulturella knappt 200 olika nationaliteter och nästan lika många språk. Det är min bedömning att utbudet för språkliga och etniska minoriteter även fortsättningsvis bör vara ett prioriterat området för public service- företagen. Jag föreslår därtill att utbudet på chib ska öka betydligt, eftersom det är litet i förhållande till utbudet på finska, samiska och meänkieli. Språkliga och etniska minoriteter behandlas i kapitel 8. En av public service-företagens viktigaste uppgifter är att erbjuda ett varierat och brett utbud av program för och med barn och unga. Jag kan konstatera att public service-företagen erbjuder ett unikt utbud för barn och unga och att de är enda företag som producerar nyhetsprogram och faktaprogram för barn och unga. Jag bedömer att program av hög kvalitet för och med barn och unga ska vara ett prioriterat område för public service, vilket jag diskuterar i kapitel 9. Public service har ett omfattande kulturansvar både som kulturskapare och kulturspridare. SR har en egen kör och en egen orkester som man också ger plats för fria kulturprodu- center. Public service bör även fortsättningsvis ha ett omfattande kulturuppdrag, men jag föreslår att de också ska ha ett uttalat underhållningsuppdrag. Med underhållning menar vi alla olika saker eftersom tycke och smak varierar. Någon väljer isdans, en annan lyssnar på radioteater och en tredje ser helst frågesport. Ett uttalat underhållningsuppdrag stämmer väl överens med min över- gripande syn på en public service-verksamhet som kännetecknas av hög kvalitet i både det breda och det särpräglade. Jag föreslår också att SVT även fortsättningsvis ska ha ett ansvar för svensk filmpro- duktion , oavsett om filmpolitiken regleras via ett filmavtal eller inte. Dessa frågor behandlas i kapitel 10. Underhållning kan vara bildande och att bilda sig kan vara roligt. Den verksamhet som de tre public service-företagen bedriver ska präglas av folkbildningsambitioner står det i alla sändningstillstån- den. Det är emellertid bara UR som har i uppdrag att producera utbildningsprogram. Detta sker i nära samarbete med utbildnings- väsendet. Jag föreslår att UR ska koncentrera sin programverksam- het till utbildningsområdet, där fokus ligger , men att UR därutöver ska tillhandahålla ett utbud av folkbildningsprogram. Detta tydliggör UR:s uppdrag i jämförelse med . Med hänsyn till UR:s pedagogiska uppdrag och företagets kontaktytor med utbildningsväsendet bedömer jag att verksamheten även bör bedrivas sammanhållet och självständigt, se vidare kapitel 12. Programmen i public service-utbudet produceras inte bara inom SR, SVT och UR utan även av externa producenter. På framför allt TV-området har det bildats en marknad för s.k. produktionsbolag som kan producera program för ett flertal TV- kanaler. Eftersom radiomarknaden inte alls är lika utvecklad bedö- mer jag att det skulle underlätta för externa radioproducenter om SR och UR angav i vilken utsträckning de avser att satsa på extern produktion. Jag bedömer att public service-företagens framtida möjlighet att dra av ingående mervärdesskatt kommer att bidra till att stimulera utomståendes medverkan och extern produktion. mulans kan man få genom att public service-företagens organisa- tioner för inköp och beställning av extern produktion är tydliga. Public service-företagen bör också inleda samtal med externa pro- ducenter om hur samarbetet ska organiseras och regleras. De brittiska riktlinjerna i form av en så kallad Code of Practice kan vara en utgångspunkt. Jag bedömer däremot att public service-företagen själva bör få avgöra omfattningen av och fördelningen mellan den interna produktionen och utomståendes medverkan och extern produktion. Att ställa krav på omfattningen vore ett exempel på en sådan detaljreglering som jag har försökt att ta bort. Utomståendes medverkan och extern produktion diskuteras i kapitel 11. Public service-verksamheten har organiserats i aktie- bolagen , vilka haft var sitt uppdrag. Företagen ägs av en stiftelse med staten som huvudman: för , och (). I många länder är public service-verksamheten organiserad i ett enda företag och den svenska konstruktionen är därmed ovanlig. Jag bedömer emellertid att public service-verksamheten även under kommande tillstånds- period bör bedrivas inom de tre fristående företagen . har dessa företag byggts upp och utvecklats utifrån sina skiftande verksamheter. UR har som redan nämnts ett särskilt uppdrag och särskilda samarbetsformer. SR har bland annat av organisatoriska skäl haft möjlighet att behålla sin starka position som är ett kännetecken för svensk public service. Ett av skälen som brukar nämnas för en sammanslagning av företagen är ökad effektivisering, men jag anser att det även inom nuvarande organisation finns goda möjligheter att förbättra resurs- användningen och öka effektiviteten. Den mervärdesskatte- beläggning av avgiften som jag föreslår nedan kommer enligt min bedömning att underlätta en effektiv resursanvändning, men public service-företagen bör även fortsättningsvis kontinuerligt vidta åtgärder som syftar till ökad effektivitet och produktivitet. Jag bedömer också att (), som är dotterbolag till , SVT och UR och ansvarar för gemensamma service- och stödfunktioner, skulle kunna ges bättre förutsätt- ningar. Detta skulle man kunna uppnå genom att ge SRF en liten och effektiv styrelse med tydlig koppling till public service-företa- gens styrelser. bör fungera som valberedning och ta initiativ till att tillsammans med public service-företagen revidera bolagsordningen för SRF. Jag föreslår att ska utse ordförande och samtliga valda ledamöter i public service-företagens styrelser. De valda suppleanterna ska avskaffas och ersättas med ledamöter. Det är min bedömning att vid sidan av avkast- ningen från stiftelsekapitalet också bör kunna finansieras via kon- cernbidrag. bör på ett övergripande plan ta ett ökat ägaransvar. Jag bedömer därför att det är till som public service-företagen en gång bör redovisa hur det utökade samarbetet inom olika områden framskrider. Kapitel 4 behandlar organisations-, samverkans- och effektivise- ringsfrågor. Direktiven slår fast att finansieringen av public service har stor betydelse för hur verksamheten kan bedrivas. Det understryks att betalningsbördan måste bäras solidariskt och att det finns en hög grad av acceptans för finansieringssättet hos allmänheten. I överensstämmelse med direktiven har utgångspunkten varit den nuvarande TV-avgiften, men jag har också analyserat andra alterna- tiv. Den nuvarande TV-avgiften föreslår jag ska vara kvar men byta namn till public service-avgift. Ett namnbyte tydliggör att avgifts- medlen finansierar hela public service-verksamheten, inklusive radion. Innehav av TV-mottagare ska även i fortsättningen utgöra grund för avgiftsskyldighet. Public service-avgiften ska höjas och storleken på avgiften ska bestämmas för hela tillståndsperioden. Detta gör det möjligt för public service-företa- gen att planera sin verksamhet långsiktigt. Public service-avgiften ska vara en betalning för rätten att ta del av utsändningarna från SVT, SR och UR och den har därmed karaktären av en avgift, enligt min bedömning. Jag föreslår också att TV-mottagare i lagen definieras som en sådan teknisk utrust- ning som kan ta emot utsändning eller vidaresändning av TV-pro- gram. Den nuvarande definitionen lyder som är avsedd att ta emot, men jag anser att funktionen är viktigare än avsikten. övrigt ser jag ingen anledning att ändra på det apparatbegrepp som infördes . Se vidare avsnitt 5.1. går TV-avgiftsmedlen till ett konto i Riksgälden och riks- dagen beslutar hur mycket pengar public service-företagen ska få. Jag föreslår, i linje med vad den särskilde utredaren föreslog 2005, att pengarna istället ska gå direkt till public service- företagen. Nuvarande finansieringsmodell gör public service-före- tagen alltför myndighetslika eftersom de måste lämna in budgetunderlag och beslutar om medelstilldelning; för att få anslaget ställer regeringen vissa villkor. Genom att slussa pengarna direkt till public service-företagen försvinner budget- underlag och anslagsvillkor och storleken på de medel som public service-företagen kan förfoga över är direkt beroende av hur mycket avgiftsmedel som flyter in. Om betalningsviljan ökar kommer medlen att öka och tvärt om. Detta kallas fortsättningsvis för direktfinansiering och det medför en rad konsekvenser. Eftersom pengarna inte ska gå via Riksgälden kan det så kallade rundradiokontot i Riksgälden avvecklas. Jag föreslår att det eventu- ella ackumulerade överskott som finns på kontot ska föras över till och användas för att öka det egna kapitalet i public service-företagen. När det gäller ytterligare åtgärder för att öka det egna kapitalet anser jag att det är en fråga för . Även det så kallade distributionskontot bör avvecklas i samband med att direktfinansiering införs. Kontot skapades för att utjämna de höga kostnader som SVT och UR fick för sin parallellsändning i och med övergången från analog till digital TV. Man lånade helt enkelt av framtida avgiftsmedel och enligt betalningsplanen ska underskottet vara reglerat 2013. Jag har emellertid erfarit att det är fullt möjligt att forcera denna plan och reglera underskottet under nuvarande tillståndsperiod. Jag anser därför att riksdag och regering bör höja avgiften på ett sådant sätt att skulden kan regleras .