sou · GXB382 · 2009-09-30 00:00:00 — Postal infrastruktur som den exemplifieras i artikel 11 a postdirektiv omfattar postnummersystemet, postboxar, eftersändning av post och adressändring men inte tillgänglighet för postoper- atörer till andra postoperatörers inlämningsställen, brevlådor, terminaler, brevsorteringsmaskiner, brevbärare och dylikt. Artikel 11 a postdirektiv anger klart att artikeln inte är avsedd att påverka medlemsstaternas rätt att besluta om åtgärder för att garantera tillgång till postnätet på villkor som är öppna för insyn, proportionerliga och icke-diskriminerande. Vi ska enligt kommittédirektiven översiktligt beröra frågan om tillgång till postnätet på villkor som är öppna för insyn och icke- diskriminerande i enlighet med artikel 11 a. Det finns inte några regler i postlagen om tillgång till andra operatörers nät. Post- och kassaserviceutredningen konstaterade att orsaken till att sådana frågor inte har kommit upp i är att några önskemål eller krav i detta hänseende inte hade framförts. Vidare konstaterades att det kan vara svårt att förutse effekterna av en tillträdesreglering på en isolerad marknad som den svenska. Utredningen ansåg därmed att det vore oklokt av att gå före med en tillträdesreglering. I stället föreslogs att man borde avvakta EU:s kommande åtgärder på postområdet. En sektors- specifik reglering som innebär att operatörer får möjlighet att få tillgång till delar av den dominerande operatörens distributionsnät ansågs dessutom vara administrativt tungrodd. När den brittiska postmarknaden liberaliserades infördes en reglering som möjliggör för den brittiska reglerings- myndigheten att föreskriva om villkor för tillträde till nät i de fall där företagen inte själva kan nå en lösning. har avtal mellan och dess konkurrenter kommit till stånd utan tillsynsmyndighetens inblandning och de avtal som slutits har innehållit villkor med kostnadsbaserade och icke-diskrim- inerande priser. Prissättningen av sådana tjänster är en komplex fråga och att döma av utvecklingen synes det ha varit billigare och enklare för konkurrenterna att utnyttja möjligheten att använda brevdistributionsnät än att skapa en egen utdelningsorganisation. Möjligheten att använda brev- distributionsnät har påtagligt stärkt konkurrensen på den brittiska postmarknaden trots att det inte uppstått någon större konkurrens i utdelningsledet. I en undersökning av de mindre postoperatörernas verksam- heter som genomfört har två av operatörerna framfört önskemål om tillgång till delar av Postens distributionsnät till kostnadsbaserade priser. Dessa operatörer säger sig vara intresserade av att utnyttja vissa delar av Postens verksam- het, t.ex. Postens transportnät, för att slippa den höga kostnads- tröskel som byggandet av en postal distributionskedja utgör. övriga operatörer kunde köpa Postens transporttjänster till Postens interna priser bedöms de få en lägre kostnad än vad som är fallet . Genom att räkna ut vad varje delmoment i Postens distrib- utionskedja kostar skulle andra operatörer och intresserade kunder kunna köpa tjänster i delar av Postens distributionskedja till ett kostnadsbaserat pris. Enligt dessa operatörer skulle det innebära en möjlighet att expandera geografiskt. har i rapporten 2009:4 Åtgärder för bättre konkurrens -förslag anfört att vid skilda tillfällen konstaterat att både generell konkurrensreglering och specifik sektorreglering är viktiga verktyg för att motverka missbruk av marknadsdominans och för att främja konkurrens på marknader som liberaliserats och där förutsättningar ännu saknas för en väl fungerande konkurrens. I de allra flesta fall är den relevanta fråge- ställningen inte om det krävs en reglering eller ej, utan hur regleringar bör utformas, exempelvis i fråga om tillträde till dominerande företags distributionskedja. anser att förutsätt- ningar för en stärkt konkurrens på postområdet kan skapas genom att införa någon form av tillträdesreglering till Postens distributions- kedja. En reglering av tillträde till postnätet kan således antas vidare- utveckla konkurrensen på den svenska postmarknaden. När det som i redan finns konkurrens genom ett separat distrib- utionsnätverk med egen utdelningsorganisation (så kallad end-to- end-konkurrens) kan en sådan lösning ge nya och befintliga aktörer incitament att etablera ytterligare konkurrens i de tidiga stegen av distributionskedjan. Att få till stånd en kombination av end-to- end-konkurrens och tillgång till Postens postnät vore därför en tänkbar konkurrensfrämjande åtgärd. Detta särskilt eftersom det möjliggör att konkurrens skapas i de marknadssegment där Posten har de facto monopol, exempelvis frimärkta riksdistribuerade brev. Att möjliggöra tillgång till Postens postnät kan även väcka potentiella konkurrenters intresse att utveckla nya eller befintliga verksamheter. Det skulle kunna vara företag som inte arbetar med postverksamhet men har en sådan verksamhet som skulle kunna ges ett mervärde kombinerat med utdelning av post. Det verksamhetsområde som ligger närmast till hands är konsol- idering av post där företag säljer tjänster inom utskrift, kuvertering och sortering av post, varför de skulle kunna utöka sina tjänster genom att erbjuda utdelning till slutkund. kassaserviceutredningens slutbetänkande har Posten förvärvat , ett av de största printföretagen på marknaden, varför tillgång till Postens postnät skulle kunna vara av intresse för övriga print och kuverteringsföretag. Det som talar för ett införande av regler om tillgång till post- nätet är att det kan ge incitament för nya aktörer på postmark- naden och ger befintliga operatörer möjlighet att utöka sin verk- samhet, vilket i sin tur kan ge en ökad konkurrens. Efterfrågan på sådana tjänster från postoperatörer har framförts till vilket ger frågan om tillgång till Postens postnät en större aktualitet än när Post- och kassaserviceutredningen behandlade frågan. Vid en framtida bedömning av en reglering om tillgång till post- nätet måste även beaktas att det i , till skillnad från i många andra länder, finns operatörer som lokalt eller över större delen av landet redan byggt upp en konkurrerande utdelningskedja till den som håller. En framtida tillträdesreglering bör även värna dessa aktörer. Marknaden kan förväntas förändra sig och operatörers och andra företags behov av att få tillgång till någon eller några delar av en annan operatörs distributionskedja kan vara betydelsefullt för utveckling och ökad mångfald på postmarknaden. Ett övervägande om en reglering får dock göras utifrån uppskattad nytta i form av ökad konkurrens jämfört med nackdelarna med en eventuellt tungrodd administration. Med hänsyn till Post- och uppgifter på postområdet kan uppdraget lämpligen lämnas till att i samråd med lämna förslag på utformningen av en tillträdesreglering. Artikel 19.1 postdirektiv anger att medlemsstaterna ska se till att alla tillhandahållare av posttjänster har förfaranden som är öppna för insyn, enkla och föga kostsamma för handläggning av postanvändarnas klagomål, i synnerhet när det gäller förlust, stöld eller skada eller när kvalitetsnormerna för tjänsterna inte följs (inklusive förfaranden för att fastställa ansvaret i de fall där mer än en operatör är inblandad), utan att det påverkar tillämpliga inter- nationella och nationella bestämmelser om kompensationsordningar. Medlemsstaterna ska besluta om åtgärder för att säkerställa att de förfaranden som anges i artikel 19.1 första stycket gör det möjligt att lösa tvister på ett rättvist sätt och inom rimlig tid och att, i befogade fall, tillämpa ett system för återbetalning eller ersättning. I linje med gällande regler på andra tjänsteområden och för att stärka konsumentskyddet, innebär postdirektiv att tillämpningen av de minimiprinciper när det gäller klagomålsförfar- anden som anges i artikel 19.1 utökats till att omfatta alla tillhandahållare av posttjänster och inte bara tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster (se ingressen punkt 42). En nyhet postdirektiv är att medlemsstaterna enligt artikel 19.1 tredje stycket ska uppmuntra utvecklingen av oberoende förfaranden utanför domstol för att avgöra tvister mellan tillhanda- hållare av posttjänster och användare. Av artikel 19.2 framgår att utan att det påverkar andra möjlig- heter att överklaga eller få gottgörelse enligt nationell lagstiftning och gemenskapslagstiftning ska medlemsstaterna säkerställa att användarna, enskilt eller, om nationell lag tillåter detta, tillsammans med användar- och/eller konsumentorganisationer, får vända sig till den behöriga nationella myndigheten i de fall där användarnas klagomål mot företag som tillhandahåller samhällsomfattande post- tjänster inte har lösts på en tillfredsställande sätt. Slutligen anges i artikel 19.2 andra stycket att medlemsstaterna i enlighet med artikel 16 ska se till att tillhandahållare av samhälls- omfattande tjänster, och i förekommande fall även företag som till- handahåller tjänster inom tillämpningsområdet för samhällsomfatt- ande tjänster, tillsammans med den årliga rapporten om kontroll av utförandet offentliggör uppgifter om antalet klagomål och det sätt på vilket de har behandlats. Bestämmelserna i artikel 19.2 återfanns tidigare i artikel 19 fjärde och femte stycket. De har genomgått viss redaktionell och språklig förändring. Av 5 b § första stycket 2 postlagen framgår att ett tillstånd att bedriva postverksamhet får förenas med villkor som närmare anger hur kraven i 5 § postlagen på tillförlitlighet och integritetsskydd ska fullgöras. 1997/98:127 s. 35 anges beträffande de villkor som kan ställas att PTS skall i tillståndsvillkoren kunna ställa krav på att operatörerna utformar rutiner för att ta emot klagomål från kunder. Det kan gälla klagomål beträffande förlust, stöld eller skada samt operatörernas uppfyllelse av PTS krav. Rutinerna för förfarandet skall godkännas av PTS. Förfarandet skall vara öppet för insyn, smidigt och med rimliga handläggningskostnader Myndigheten skall därefter begära in en redogörelse för det antal klagomål som operatören fått och hur dessa har hanterats. Uppgifterna utgör underlag för PTS årliga rapport till regeringen och i vissa fall till kommissionen. I 7 a § första stycket postlagen finns bestämmelser om tillhanda- hållande av den samhällsomfattande posttjänsten. Den som, med stöd av tillståndsvillkor enligt 5 b § postlagen, ska tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst ska fastställa ett förfarande för klagomål som är öppet för insyn och ägnat att skapa rättvisa samt är snabbt och billigt. Den som tillhandahåller den samhällsomfatt- ande posttjänsten ska offentliggöra uppgifter om antalet klagomål och hur dessa har behandlats. har omsatt kravet i 7 a § första stycket post- lagen i praktiken genom att i Postens tillståndsvillkor punkt 2.3 ange att: Tillståndshavaren ska utforma rutiner för att ta emot klagomål från kunderna. Klagomålshanteringen ska vara öppen för Post- och tele- styrelsens insyn samt smidig och handläggningskostnaderna ska vara rimliga. Tillståndshavaren ska till myndigheten beträffande samtliga samhällsomfattande tjänster rapportera antalet klagomål och kunna beskriva vilka olika kategorier av klagomål som tagits emot, rapportera antalet klagomål per kategori samt redogöra för hur klago- målen har hanterats. Postens rapportering till bygger på en europeisk standard för mätning av klagomål som heter EN 14012 (Measurement of complaints and redress procedures) och som har utarbetats av standardiseringsorganet . Posten har ingen formell skyldighet att tillämpa just den standarden men har frivilligt använt sig av den . EN 14012 beskriver hur klagomål ska mätas och hur informationen ska sammanställas och redovisas för tillsynsmyndigheten. För detta syfte fastställs några viktiga parametrar nämligen typ av klagomål, tidsåtgång för handläggning och typ av produkt/tjänst som klagomålet avser. Därefter preciserar standarden hur klagomål ska kategoriseras och på vilket sätt registrering, handläggning och svar på inkomna klagomål ska mätas. Posten skiljer på två typer av klagomål: Reklamation, som är ett klagomål kopplat till en specifik försändelse och synpunkt, som inte är kopplat till en specifik försändelse. De klagomål som redovisas till avser reklamationer på saknade, försenade och skadade försändelser samt även reklamationer på saknat innehåll och felaktigt redovisade postförskottsbelopp. Andra typer av klagomål ingår alltså inte i den rapportering myndigheten får. Posten har en intern policy för hantering av reklamationer och synpunkter enligt vilken alla inkomna synpunkter ska registreras, även ärenden som åtgärdas på plats ute i organisationen. Postens riktlinjer för reklamationer är att kunden ska få en bekräftelse på att reklamationen tagits emot. Inrikes ärenden ska ta att utreda och utrikesärenden ska ta att utreda. Om en kund inte accepterar ett beslut i ett reklamationsärende måste kunden skriftligen be om omprövning och ange skälen härför. Posten gör en bedömning huruvida beslutet handlagts korrekt. Många klagomål hänför sig till just postutdelningen och är således inte direkt kopplade till de tjänster och produkter som Posten erbjuder sina kunder, dvs. Posten införde 2008 en särskild instans för omprövning av ärenden som berör utdelningsfrågor Rådet har som sin främsta uppgift att tolka in andra mjuka värden, såsom den sociala dimensionen, i bedömningar om postlådors placering utanför tätort. Även tvistefrågor för postlådeplaceringar inom tätort, där den lokala organisationen känner osäkerhet, kan remitteras till rådet för prövning och beslut. Posten handlade drygt 82 000 reklamations- ärenden vilket är något färre än . Det utgick kompensation till kunden i ca 11 000 fall. Av reklamationerna rörde 35 454 inrikes brev och 30 306 inrikes paket. Totalt 16 897 reklamationer rörde utrikes försändelser. Övriga ärenden avsåg postförskott och företags- paket. Den klart största kategorin klagomål var saknade försändelser som svarade för cirka två tredjedelar av samtliga reklamationer. Minskningen av antalet reklamationer jämfört beror enligt på de senaste årens arbete med systematiska kvalitetsförbättringar i distributionen men också förbättring av andra kvalitetsbrister har lett till att andelen klagomål minskat. Ett annat område med stora förbättringar är förkortade handläggningstider. Det är bland annat en omfördelning av arbetsuppgifter och en tydlig styrning mot kortare handlägg- ningstider som lett till detta. registrerade Posten ca 19 000 synpunkter. Drygt 13 000 av dessa gällde postutdelning och brevlådor. Övriga syn- punkter gällde Postens tjänster, hemsida, priser, villkor etc. Av de 13 000 ärenden som rörde postutdelning och brevlådor rörde drygt 2 300 fel i utfört arbete, drygt 6 300 fellevererat och felutdelat och nästan 3 000 övrigt. Återstående ärenden är registrerade under följande rubriker; utdelning, tömningstider, sen leverans/utdelning, leverans/utkörning och försening. I likhet med reklamationerna har kundsynpunkterna minskat i förhållande till . Antalet lämnade kundsynpunkter minskade med 2008 jämfört med . har det totala antalet lämnade kundsynpunkter minskat jämfört med . Övriga postoperatörer har i sina tillståndsvillkor för att bedriva postverksamhet inskrivet att: Tillståndshavaren skall utforma rutiner för att ta emot klagomål från kunderna. Klagomålshanteringen skall vara öppen för PTS insyn samt smidig och handläggningskostnaderna skall vara rimliga. Tillståndshavaren skall dokumentera alla klagomål och, då PTS begär det, kunna beskriva vilka olika kategorier av klagomål som tagits emot, rapportera antalet klagomål per kategori samt redogöra för hur klagomålen har hanterats. har i samråd med Post- och tele- styrelsen utarbetat gemensamma rutiner och standardformulär för hanteringen av klagomål och den årliga rapporteringen. Rutinerna och formulären har utformats så att de även kan utgöra ett fungerande verktyg i det interna kvalitetsarbetet. Genom att de flesta privata postoperatörerna har anslutit sig till Fria Postoper- atörers förbund har rutinerna nått en stor spridning bland dessa. tog emot nästan 26 000 ärenden. Av dessa var det kunden som initierat ärendet i nästan 3 000 fall och mottagaren i nästan 23 000 fall. Post- och erfarenheter visar att klagomålshanter- ingen skiljer sig från operatör till operatör i förhållande till verk- samhetens omfattning och utdelningsområdets storlek. För att underlätta för avsändare och mottagare att komma i kontakt med de små operatörerna anger ofta dessa ett telefonnummer såväl i sina poststämplar som på eventuella brevlådor. Många av de små oper- atörerna har på grund av en god lokalkännedom och små volymer få klagomål. De lite större privata operatörerna har ofta infört en sammanhållen kundtjänstfunktion som bland annat hanterar inkomna klagomål. har enligt 15 § postlagen tillsyn över efter- levnaden av lagen och av de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Av 17 § framgår att tillståndsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av postlagen, eller av föreskrifter eller tillståndsvillkor meddelade med stöd av lagen. Förelägganden får förenas med vite enligt 17 b §. När det gäller Post- och tillsynsverksamhet anförs i förarbetena (prop. 1997/98:127 s. 37) att i samband med att bestämmelsen fick sin nuvarande utformning det bland Post- och uppgifter även ska ingå att bevaka att samhällsom- fattande posttjänster finns att tillgå. bör följa upp detta ur ett konsument- och regionalpolitiskt perspektiv och nära samarbeta med och i detta avseende. Vidare anfördes (prop. 1997/98:127 s. 47) att genom ändr- ingarna utvidgas tillståndsmyndighetens tillsynsansvar till att omfatta även tillsyn över att meddelade tillståndsvillkor efterlevs. Av 5 a § postlagen framgår att om tillståndshavare inte följer bestämmelserna i lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av den eller villkor som meddelats med stöd av lagen får tillståndet återkallas. Om varning bedöms som en tillräcklig åtgärd får tillstånds- myndigheten välja det i stället för att återkalla tillståndet. Tillsynsärenden enligt 15 § postlagen initieras av själv. Myndigheten är således inte skyldigt att initiera tillsynsärenden efter propåer eller andra anmälningar från enskilda. Till inkommer regelbundet klagomål från användarna. har uppskatt- ningsvis emot 600-700 förfrågningar och klagomål från allmänheten . Ett stort antal av förfrågningarna och klagomålen rör tjänster eller förhållanden där användaren enligt Post- och tele- styrelsen istället kan vända sig direkt till berörd operatör. Dessa klagomål vidarebefordras till respektive operatör för åtgärd. De återstående klagomålen kan beröra frågor av principiell art, t.ex. att en postoperatör begår systematiska fel. Dessa ärenden leder till en fördjupad utredning från Post- och sida. I ett begränsat antal fall gör myndigheten bedömningen att klagomålet är av sådan art att det finns anledning att upprätta ett tillsynsärende. I allmänhet tar då kontakt med berörd operatör. Efter avslutad utredning meddelar myndigheten anmälaren vilken information som framkommit och vilken bedömning myndig- heten gör i det aktuella ärendet. När kontaktar operatörer med anledning av ett klagomål hörsammar de i mycket hög grad Post- och synpunkter. har därför aldrig behövt tillgripa de sanktionsmöjligheter som står till buds. () är en statlig myndighet vars huvuduppgift är att kostnadsfritt på ett opartiskt sätt pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Det är konsumenten som gör anmälan. Nämnden fungerar ungefär som en domstol med en ordförande och fyra partrepresentanter samt en föredragande vid varje nämndsammanträde. Besluten är endast rekommendationer om hur tvister bör lösas, till exempel att näringsidkaren ska ge konsumenten pengarna tillbaka, men det övervägande antalet näringsidkare följer nämndens avgöranden. Vanligtvis tar från anmälan till beslut. prövar vidare enligt sina föreskrifter inte tvister där värdet av vad som yrkas understiger ett visst lägre belopp (värdegräns). För post- tjänster är värdegränsen . har tagit emot 20-30 ärenden som rör posttjänster. De kommunala konsumentvägledarna utgör en viktig del av den utomrättsliga tvistlösningen även om deras verksamhet är begränsad till att ge råd i enskilda tvister och ärenden. De kommer i sin verksamhet i kontakt med konsumenter som inte är nöjda med posttjänster. Av statistik framgår att landets kommunala konsumentvägledare tog emot 135 klago- mål som rörde posttjänster samt att antalet klagomål minskat sedan statistiken började föras . Vår bedömning: Postoperatörernas klagomålshantering uppfyller de krav som postdirektivet ställer. Vårt förslag: Bestämmelsen om klagomålshantering och offentlig- görande av uppgifter om antalet klagomål och hur dessa behandlats flyttas till de allmänna krav som får ställas på postverksamhet. Skälen för vår bedömning Genom ändring av artikel 19.1 första stycket postdirektiv vidgas tillämpningen av de miniminormer som gäller klagomåls- förfaranden till att omfatta samtliga tillhandahållare av posttjänster. avsåg detta krav endast tillhandahållare av den samhälls- omfattande posttjänsten även om medlemsstaterna fick föreskriva att normerna också skulle tillämpas på andra. vidgas genom artikel 19.2 andra stycket postdirektiv postoperatörernas skyldighet att offentliggöra uppgifter om antalet klagomål till att, förutom omfatta tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster, även omfatta andra företag som till- handahåller tjänster inom tillämpningsområdet för samhällsomfatt- ande tjänster. I samband med att postdirektivet genomfördes i svensk rätt implementerades kravet på en effektiv klagomålshantering av den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten genom bestämmelserna i 7 a § postlagen. Därutöver infördes genom 5 b § postlagen en möjlighet för tillståndsmyndigheten att förena till- stånd med krav på att operatörerna utformar rutiner för att ta emot klagomål från kunder om det var motiverat för att uppfylla de krav på tillförlitlighet och de andra krav som 5 § ställer upp (prop. 1997/98:127 s. 37 och 48. Samtliga postoperatörer har i sina tillståndsvillkor krav på att det ska finnas en smidig klagomålshantering som är öppen för Post- och insyn. Posten har därutöver vissa rapporteringskrav knutna till klagomålshanteringen. har publicerat en - PTS-ER-2008:17. Rapportens syfte är dels att beskriva och redogöra för hur Postens klagomåls- hantering fungerar och hur den är uppbyggd, dels att bedöma huruvida den kan anses uppfylla rimliga krav på effektivitet och service som man som konsument kan begära. Rapportens slutsats är att klagomålshanteringen i det stora hela uppfyller rimliga krav på effektivitet och ändamålsenlighet. Posten tar emot ett stort antal klagomål och har en organisation som bedöms vara anpassad efter detta förhållande. Till stöd för sin bedömning har använt några av de kriterier för en välfungerande klagomålshantering som formuleras i den europeiska kvalitetsstandarden EN 14012. har kunnat konstatera att det finns utrymme för förbättring. Klagomål som anmäls på annat håll inom Posten än till kundtjänsten slussas inte alltid vidare internt. Det finns också exempel på svårbegripliga svar och motiveringar till fattade beslut. Det är enligt inte självklart att ändringar i regelverket är det mest ändamålsenliga sättet att säkerställa en än mer tillförlitlig och bättre klagomålshantering. Ytterst handlar det om ett stort antal samverkande faktorer som avgör hur bra eller dåligt den fungerar. Den kvalitetsstandard (EN 14012) som finns erbjuder goda förutsättningar för att utforma fungerande rutiner för klagomålshantering utan att enskilda detaljer behöver formuleras i ett statligt regelverk. I stället bör olika frågor som rör klagomåls- hanteringen i första hand lösas i dialog mellan och Posten. Myndigheten har även möjlighet att i den praktiska tillsynsverksamheten sätta ett särskilt fokus på klagomålshanter- ingen.