sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Det sker således genom ett riksdagsbeslut med tre fjärdedels majoritet av de röstande eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. De två beslutandeformerna är jämställda och alternativa. kan välja enligt vilken form beslutet ska fattas. Det bör här, vilket uttryckligen framgår av den sista meningen i stycket, påpekas att överlåtelsebeslutet kan meddelas först sedan har godkänt den internationella överenskommelse (t.ex. ett nytt ) som ligger till grund för överlåtelsen. För beslutet att godkänna överenskommelsen tillämpas samma former som vid beslutet om överlåtelse enligt 10 kap. 5 § första stycket, t.ex. ett beslut med tre fjärdedels majoritet. För en närmare genomgång av proceduren vid beslut om godkännande och överlåtelse kan hänvisas till yttr. 2008/09:KU3y. En föreslagen överlåtelse kan tänkas vara oförenlig med villkoren i 10 kap. 5 § första stycket, t.ex. för att den strider mot en bestämmelse som bär upp grundläggande principer i det svenska konstitutionella systemet och därmed rör principerna för statsskicket. Överlåtelsen ligger då inom det s.k. icke-överlåtbara området. Ett beslut om överlåtelse av beslutanderätt förutsätter i ett sådant fall att regeringsformen – eller den grundlag som annars kan tänkas beröras, t.ex. tryckfrihetsförordningen – först ändras. Hindret mot överlåtelsen skulle med andra ord behöva undanröjas. Beslutet om grundlagsändring skulle då meddelas enligt 8 kap. 15 § regeringsformen, dvs. enligt den normala beslutsproceduren vid grundlagsändringar. Som framgått ovan ska i en sådan situation även beslutet att godkänna den aktuella överenskommelsen fattas i grundlagsordning. Det följer av 10 kap. 2 §. Det här synsättet på bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket kommer bl.a. till uttryck i regeringens och Lagrådets bedömningar av frågan om ett svenskt godkännande av det konstitutionella fördraget i regeringens lagrådsremiss och Lagrådets yttrande . Här kan även hänvisas till prop. 2007/08:168 och yttr. 2008/09:KU3y rörande Lissabon- fördraget.TP PT I det nämnda yttrandet över det konstitutionella fördraget konstaterade följande: Sammanfattningsvis kan Lagrådet Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet inte se att de befogenheter som Europeiska unionen tilldelas genom fördraget, vare sig kvantitativt eller kvalitativt, rör principerna för det svenska statsskicket i den mening som avses i 10 kap. 5 § regeringsformen. Fri- och rättighetsskyddet måste alltjämt anses stå i nivå med det i regeringsformen och Europa- konventionen. Ett godkännande av fördraget och den därav föranledda överlåtelsen av beslutanderätt kan mot denna bakgrund ske utan grundlagsändring. I ett yttrande över Lissabonfördraget framhöll Lagrådet att det fördraget i princip motsvarade det konstitutionella fördraget. De ändringar som hade gjorts i förhållande till det konstitutionella fördraget var, enligt Lagrådet, inte av det slaget att de var av någon betydelse vid bedömningen av om förutsätt- ningarna i 10 kap. 5 § första stycket för överlåtelse av beslutande- rätt var uppfyllda eller inte. uttalade vid prövningen av frågan om tillträde till Lissabonfördraget att även om normgivningsmakt i realiteten minskar är, anser utskottet, kravet på att ska ha ställningen som det främsta statsorganet alltjämt uppfyllt. Inte heller finner utskottet att beslutsöverlåtelsen i andra avseenden rör principerna för statsskicket på ett sådant sätt som förhindrar beslutsöverlåtelse. Utskottets sammantagna bedömning var att fördraget kunde godkännas inom ramen för gällande grundlagsreglering (yttr. 2008/09:KU3y). Stadgandet i 10 kap. 5 § första stycket ska enligt förarbetena betraktas som en anvisning avsedd för lagstiftaren och inte för de rättstillämpande organen (prop. 2001/02:72 s. 35). Det är som bedömer om en överlåtelse av beslutanderätt t.ex. rör principerna för statsskicket. Domstolar och myndigheter kan enligt dessa uttalanden inte vägra att tillämpa en EG-rättsakt även om de anser att den i sig strider mot viktiga svenska konstitutionella principer. Om en regel i en förordning eller ett direktiv däremot bedöms ligga utanför det område där har överlåtit beslutanderätt är rättsakten, enligt samma förarbetsuttalanden, inte giltig som EG-rätt i . Den saknar då rättsverkan här. Sådana situationer, som innefattar frågan om gemenskapens organ har överskridit sina befogenheter, ska normalt avgöras genom att saken underställs för avgörande. Till bilden hör här vissa uttalanden som gjordes av regeringen i anslutning till den ändring i 10 kap. 5 § som genomfördes med anledning av tillträdet till EU (prop. 1993/94:114 s. 19 f.). Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet Bakgrunden var att den tyska författningsdomstolen i flera uppmärksammade avgöranden hade framhållit att den ansåg sig oförhindrad att under vissa förutsättningar pröva EG-rättens förenlighet med nationell rätt, se (1974) och (1986) samt domstolens bedömning av det s.k. Maastricht- fördraget (1993). I Solangedomarna uppställdes ett krav på att fri- och rättighetsskyddet inom EG allmänt sett skulle hålla en nivå som var jämförbar med vad som föreskrevs i den tyska grundlagen. Om så inte var fallet, förbehöll sig domstolen en möjlighet att pröva ifrågasatta EG-rättsakter mot det nationella grundlags- skyddet. Maastrichtdomen innebar bl.a. att domstolen själv tog på sig uppgiften att för tysk del bedöma om EG-rättsakter håller sig inom gränserna för den beslutanderätt som har överlåtits till gemenskapens institutioner. Liknande domstolsprövningar hade även ägt rum i andra medlemsstater. Regeringen framhöll att det synsätt som kom till uttryck i Maastrichtdomen borde ha giltighet även i . När det gällde synen på fri- och rättighetsskyddet kom grundprincipen i Solange- domarna att direkt påverka utformningen av 10 kap. 5 § första stycket. Det angavs där bl.a. att beslutanderätt kunde överlåtas till EG så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform (lagtexten återges ovan). Med anledning av processen att reformera (se ovan om det konstitutionella fördraget och Lissabonfördraget) har det förts en debatt om huruvida ett svenskt godkännande av fördraget är möjligt utan grundlagsändring, se bl.a. (red. Grundlagarna och , 2005. Det har i ett antal inlägg hävdats att de planerade reformerna rör principerna för statsskicket och därmed inte är grundlagsenliga. Formerna för beslut enligt 10 kap. 5 § regeringsformen Beslutskraven vid överlåtelse inom ramen för EU-samarbetet enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen tillkom efter förslag från inför EG. Om grundlagsordning inte tillämpas, kan besluta om överlåtelse genom ett beslut, om tre fjärdedelar av de röstande enas om det. Den lösningen utgjorde, enligt utredningen, en lämplig avvägning av kravet på en betryggande majoritet för en överlåtelse och behovet av att undvika Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet att en begränsad minoritet ges möjlighet att blockera deltagande i ett fortsatt integrationsarbete (SOU 1993:14 s. 149 f.). Utredningen diskuterade däremot inte införandet av en s.k. kvorumregel, dvs. krav på att ett visst antal av riksdagsledamöterna deltar i omröstningen. Vid beslut om överlåtelse av beslutanderätt utanför EU- samarbetet tillämpas 10 kap. 5 § andra stycket. Huvudregeln är då att beslut fattas i grundlagsordning (SOU 1963:17 s. 248 f.). I brådskande situationer får överlåtelse dock ske genom ett beslut om minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig om beslutet. Kvorumregeln, som tillkom under tvåkammarriksdagen, infördes efter ett initiativ från (KU 1964:19 s. 60 f.). Om tre fjärdedelar av ledamöterna (i vardera kammaren) instämde i beslutet vanns, enligt utskottet, en garanti för att en betryggande majoritet av ledamöter är positivt inställd till beslut om delegation. En tredje majoritetsregel återfinns i 10 kap. 5 § fjärde stycket om överlåtelse i vissa fall av rättskipnings- eller förvaltnings- uppgifter som ej direkt grundar sig på denna regeringsform och som inte rör EU-samarbetet. Innefattar uppgiften myndighets- utövning kan överlåtelsen ske genom ett riksdagsbeslut som minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig om. Ett sådant beslut kan även meddelas i grundlagsordning. Om den aktuella uppgiften inte innefattar myndighetsutövning tillämpas enkel majoritet i (se SOU 1972:15 s. 186 f. och SOU 1984:14 s. 90 f.). 30.2.1En bestämmelse om medlemskap i och om annat internationellt samarbete Vårt förslag: En ny bestämmelse införs i 1 kap. regeringsformen i vilken det anges att är medlem i EU. I bestämmelsen anges vidare att deltar även inom ramen för FN och samt i andra sammanhang i internationellt samarbete. deltar aktivt i ett vidsträckt internationellt samarbete bl.a. i politiska, ekonomiska, militära och kulturella frågor samt på miljö- området. Samarbetet spelar en viktig roll för det svenska samhället Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet och påverkar regeringens, och förvaltningsmyndig- heternas dagliga verksamhet och är därmed av stor vikt för medborgarna. Även kommuner berörs i betydande omfattning. Att deltar i internationellt samarbete kommer indirekt till uttryck genom bestämmelserna i 10 kap. regeringsformen. Där regleras främst den statsrättsliga procedur som ska iakttas när riket ingår internationella förpliktelser, förutsättningarna för överlåtelse av beslutanderätt och regeringens informations- och samråds- skyldighet i internationella frågor. Regleringen är i stor utsträckning av teknisk natur. Vårt medlemskap i är det internationella samarbete som har störst direkt påverkan på det svenska samhället, någotTP PTsom bl.a. kommer till uttryck genom den omfattande överlåtelse som har skett av svensk beslutanderätt från riksdag och regering till EU:s institutioner. En stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare har att följa har numera sin grund i regler meddelade på EU-nivå och inte enligt regeringsformens bestämmelser om normgivning. De grundläggande bestämmelserna meddelas i dessa fall inte av riksdag eller regering utan av organ på EU-nivå. Gemenskapsrätten har på dessa områden företräde framför konkurrerande nationella bestämmelser, däribland i princip även regeringsformen och våra andra grundlagar. Den slutliga uttolkningen av sådana bestämmelser görs av och inte av de domstolar som i regeringsformen utpekas som högsta dömande instanser, dvs. På de områden som berörs av en överlåtelse kan inte längre på egen hand ingå internationella överenskommelser med andra stater eller med internationella organisationer. På samarbets- områden som inte förutsätter överlåtelse av beslutanderätt – något som i princip gäller vid polissamarbete och på straffrättens område samt inom utrikes- och säkerhetspolitiken – har samarbetet formellt inte samma påtagliga inverkan på det svenska rätts- systemet. I realiteten innebär dock även dessa samarbetsformer långtgående politiska och juridiska bindningar för . Som har framgått ovan var en grundtanke vid införandet av regeringsformen att denna borde spegla de faktiska politiska förhållandena i landet. På EU-området kan regeringsformen knappast anses leva upp till denna målsättning. Hänvisningarna till EU sker i fyra spridda och mer funktionellt inriktade bestämmelser. Medlemskapet går bara att indirekt utläsa ur dessa. Vi menar att EU-medlemskapet tydligt bör framgå för den som tar Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet del av regeringsformen. Att är medlem i EU bör därför anges redan i 1 kap. om statsskickets grunder. Däremot finns det inte anledning att låta medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de bestämmelser i regeringsformen som på olika sätt påverkas. Det kan – vilket berördes av inför EG (SOU 1993:14 s. 92 f.) – hävdas att ett inskrivande av medlem- skapet i grundlag skulle kunna begränsa konstitutionella handlingsfrihet om landet snabbt vill lämna EU. Att i en sådan situation återta den beslutanderätt som har överlämnats till EU skulle formellt kunna kräva att regeringsformen först ändras så att medlemskapet inte längre grundlagsskyddas (jfr prop. 1964:140 s. 132). Vi menar dock att det är rimligt att låta den typen av överväganden styra utformningen av regeringsformen i detta hänseende. Det realistiska är att ett svenskt eventuellt utträde ur EU skulle ske stegvis och efter grundliga överväganden som även innefattar nödvändiga ändringar av regeringsformen. Regeringsformen innehåller inte heller någon allmän bestämmelse som på ett mer sätt berör vårt övriga internationella samarbete direkt med andra länder och inom ramen för olika internationella organisationer. Mot bakgrund av samarbetets betydelse för det svenska samhället framstår detta som en brist i regeringsformen. Det bör uttryckligen framgå att deltar i internationellt samarbete. Frågan är av sådan betydelse att en bestämmelse om detta bör införas redan i 1 kap. om statskickets grunder. Det finns anledning att i bestämmelsen särskilt framhålla det samarbete som sker inom ramen för FN och . Att FN och lyfts fram i grundlagstexten utesluter naturligtvis inte att värdefullt samarbete också sker i andra former, exempelvis i andra internationella organisationer eller genom bilateralt samarbete. 30.2.2Villkoren för överlåtelse av beslutanderätt till EU Vår bedömning: Det finns inte skäl att ändra de materiella villkoren för överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för samarbetet i EU. Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet Regeln i nuvarande 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen (som motsvaras av 10 kap. 6 § i vårt förslag) om överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för samarbetet i EU fick sin nuvarande lydelse . Bestämmelsens utformning var resultatet av en kompromiss mellan sex av de sju politiska partier som var representerade författningsutredning. Den avsågs kodifiera ett rättsläge som tidigare bara hade framgått av olika förarbetsuttalanden. Bestämmelsen i dess nuvarande lydelse användes i samband med beslut med anledning av Lissabonfördraget. Ett tänkbart argument för att ändra i överlåtelseregeln vore att dess utformning lägger hinder i vägen för fortsatta deltagande i EU-samarbetet. Den frågan aktualiserades under den svenska ratificeringsprocessen rörande det konstitutionella fördraget och Lissabonfördraget. Som framgått ovan har regeringen, Lagrådet och – när det gäller Lissabonfördraget – gjort bedömningen att fördragen inte innebar överlåtelse av beslutanderätt som rör principerna för statsskicket. Den aktuella överlåtelsen rymdes därmed inom de ramar som ställs upp i 10 kap. 5 § första stycket. Det tycks således inte finnas anledning att på denna grund ändra i 10 kap. 5 § första stycket. Några argument som ger anledning till en annan slutsats kan inte sägas ha framkommit i den debatt som har förts om det konstitutionella fördragets förenlighet med regeringsformen. En kritik som har framförts mot bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket är att den är alltför diffus för att leva upp till de krav som bör ställas på en rättsligt verkande regel. Bestämmelsen inbjuder, enligt kritiken, till att politiska bedömningar och maktförhållanden i , snarare än juridiska bedömningar, avgör hur överlåtelseregeln tillämpas. Mot detta kan anföras att det även på andra områden i första hand är som tillämpar och uttolkar bestämmelser i regeringsformen. Inte sällan är dessa relativt vagt formulerade. Ett tydligt exempel är de bedömningar som har att göra enligt nuvarande 2 kap. 12 § andra stycket vid inskränkningar av fri- och rättigheter. Inskränkningen får enligt första meningen i stycket göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Enligt styckets andra mening ska en proportionalitetsbedömning genomföras. Det finns knappast förutsättningar för att i grundlagstexten på ett mer detaljerat sätt ange de materiella villkoren för överlåtelse. Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet Dessa kommer även att behöva bli föremål för tolkning. Det gäller särskilt den närmare betydelsen av uttalanden om gränserna för överlåtelse, vilka får anses vara den främsta rättskällan på området (se ovan och bet. 1993/94:KU21). I det här sammanhanget kan det dock konstateras att det från rättslig synvinkel går att ha vissa invändningar mot uttrycket inte rör principerna för statsskicket. Det är tveksamt om man genom bruket av verbet rör på ett helt korrekt sätt återger innehållet i de uttalanden som avses. Vi menar dock att bristen i detta avseende inte är tillräcklig för att motivera en ändring. I flera medlemsstater har frågeställningen om det grundläggande förhållandet mellan EG-rätt och nationell rätt varit föremål för domstolsprövning. Det har bl.a. gällt frågan om vilka rättsliga effekter som ska följa av att gemenskapsrätten överskrider de överlåtelsevillkor som ställs upp i en nationell konstitution (jfr de tyska Solange-domarna som främst avsåg fri- och rättighets- skyddet). Någon liknande prövning har inte förekommit i . Förarbetsuttalanden skulle närmast tyda på att en sådan granskning inte vore möjlig här (prop. 2001/02:72 s. 35). Vi ställer oss tveksamma till ett sådant synsätt. Bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket är en rättsligt bindande regel vars orda- lydelse inte utesluter domstolsprövning under de förutsättningar som regeringsformen generellt ger för en sådan prövning. Om en prövning inte ska vara möjlig behöver detta uttryckas i grundlags- texten. Ett förarbetsuttalande kan inte tillmätas en sådan effekt. Det framstår med andra ord inte som uteslutet att frågan om en rättsakt från EG är förenlig med överlåtelsevillkoren i regeringsformen kan bli föremål för prövning i svensk domstol. Prövningen av dessa frågor är således i formell mening inte enbart förbehållen i samband med dess beslut om överlåtelse av beslutanderätt. Det kan inte heller hävdas att förenligheten med överlåtelsevillkoren bara kan bedömas med utgångspunkt i vad som gällde för överlåtelsebeslutet. I realiteten torde saken dock endast kunna bli aktuell för domstolsprövning om mycket speciella förhållanden föreligger, t.ex. i den mindre sannolika situationen att EU:s fri- och rättighetsskydd kraftigt försvagas. Det kan i det sammanhanget noteras att svenska processuella regler förutsätter en konkret prövning, dvs. att frågan blir aktuell i ett konkret tillämpningsfall vid domstol. Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet Sammantaget finns det enligt vår mening inte anledning att ändra de konstitutionella förutsättningarna för överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet. 30.2.3En enhetlig omröstningsregel vid överlåtelse av beslutanderätt Vårt förslag: Ett s.k. kvorumkrav införs vid överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för samarbetet i EU. Enligt förslaget kan besluta om överlåtelse, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter enas om det. Även fortsättningsvis ska överlåtelse kunna ske i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Vidare införs en omröstningsregel av detta slag även vid överlåtelse av beslutanderätt i andra fall. Överlåtelse som endast förutsätter en enkel majoritet i påverkas dock inte av den nya regeln. kan enligt nuvarande 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen besluta om överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet om tre fjärdedelar av de röstande förenas om det. Något krav på att denna majoritet även ska utgöra en viss andel av ledamöterna ställs inte upp. Det finns således inget kvorumkrav. I teorin vore det således tillräckligt för ett giltigt överlåtelsebeslut att tre av fyra närvarande riksdagsledamöter röstade för överlåtelsen. De överlåtelsebeslut som är aktuella på EU-området kan ha långtgående konstitutionella konsekvenser för . har bl.a. möjlighet till en omfattande överlåtelse av den norm- givningskompetens som följer av regeringsformen. Beslut av det slaget bör inte kunna meddelas utan att det säkerställs att en betryggande majoritet av ledamöter stöder beslutet. En beslutsregel som ställer krav på att en viss andel av ledamöterna deltar torde även ha en symbolisk betydelse för att markera frågans vikt. Vi menar därför att en kvorumregel bör införas i regeringsformen vid överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet. Det bör således finnas ett krav på att den majoritet som röstar för överlåtelse även motsvarar en viss andel av ledamöter. Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet Det framstår som rimligt att utforma kvorumkravet så att beslutsmajoriteten motsvarar mer än hälften av ledamöterna. Som jämförelse kan nämnas bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 16 § regeringsformen som rör ändringar av huvudbestämmelser i riksdagsordningen. Beslutsregeln i 10 kap. 5 § första stycket skulle således innebära att kan besluta om överlåtelse om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter enas om det. I 10 kap. 5 § regeringsformen uppställs skilda omröst- ningsregler vid överlåtelse av beslutanderätt till olika internationella organ. Den skiftande regleringen är inte resultatet av något samlat övervägande utan har snarare historiska förklaringar. Nya överlåtelsebestämmelser har, i takt med utvecklingen av deltagande i internationellt samarbete, införts utan någon närmare anpassning av tidigare bestämmelser. Det kan ifrågasättas om den varierade regleringen på området bör behållas. De olika formkraven i 10 kap. 5 § kan bidra till att systemet för överlåtelse upplevs som komplicerat. Det framstår dessutom som tveksamt om de nuvarande skillnaderna i omröstningsreglerna är sakligt motiverade. Här kan som exempel nämnas att överlåtelse enligt nuvarande 10 kap. 5 § andra stycket (dvs. överlåtelse utanför EU-området i vissa fall) styrs av betydligt strängare formkrav än vad som gäller enligt första stycket vid över- låtelse inom ramen för EU-samarbetet. Detta trots att överlåtelse av beslutanderätt med anledning av EU-samarbetet normalt sett har mer långtgående verkningar än sådan överlåtelse som avses i andra stycket. Det bör mot denna bakgrund införas en enhetlig reglering av omröstningsreglerna vid överlåtelse av beslutanderätt. Den nya regleringen bör ligga i linje med vårt förslag när det gäller överlåtelse på EU-området. ska således i samtliga fall ha möjlighet att besluta om överlåtelse, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter enas om det. Överlåtelse ska också kunna ske i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Vårt förslag påverkar inte överlåtelser som endast förutsätter en enkel majoritet i . 31 Krig, krigsfara och nödsituationer Vi har i valt att redan i fredstid införa regler som så långt det är möjligt skapar en grund för legalt handlande även i krigstid. Dessa regler finns i 13 kap. regeringsformen om krig och krigsfara. Syftet med reglerna är dels att minska riskerna för tvister om huruvida statsmakterna har handlat rättsenligt, dels att försvåra för oansvariga grupper att ta makten. Enligt detta synsätt bör man inte förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten, dvs. grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Det har inte heller bedömts som aktuellt att införa en möjlighet att i kriser ändra grundlag genom en särskilt snabb procedur. Det finns inte någon definition i regeringsformen eller i förarbetena av begreppen krig och krigsfara. Grundlagberedningen anförde angående begreppet krig att det inte var möjligt att vare sig i lag- eller motivtext närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som ska anses innebära att krigstillstånd råder. Beredningen förutsatte dock att regeringsformens bestämmelser om krig alltid ska vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat. Uppgiften att avgöra om krigstillstånd råder åvilar enligt beredningen i första hand regeringen (SOU 1972:15 s. 216).