sou · GXB332 · 2009-04-17 00:00:00 — Enligt lagen ansvarar kommunen eller för att brukaren eller patienten får fullödig information om samtliga leverantörer som man kan välja emellan. För personer som inte väljer finns det ett ickevals- alternativ. Leverantörer som anser sig förfördelade ges en möjlighet att hos allmän förvaltningsdomstol ansöka om rättelse. Det ideella arbete som frivilligorganisationerna utför för missbrukare, socialt utslagna och andra utsatta grupper är också en viktig del. Socialtjänstlagen stadgar att socialnämndens insatser vid behov utformas och genomförs i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar (3 kap. 5 § SoL). I social- nämndens uppgifter ingår även att medverka i samhällsplaneringen och främja goda miljöer i kommunen i samarbete med bland andra mål, syften och organisation organisationer och föreningar (3 kap. 1 § SoL). Kommunen har enligt lagen också möjlighet att sluta avtal med annan om att utföra uppgifter inom , såsom exempelvis att ge råd, stöd, service, vård och omsorg (2 kap. 5 § SoL). Här kan frivillig- organisationer spela en framträdande roll i arbetet. Utvecklingen går mot att dessa organisationer tar på sig uppgifter i allt större utsträckning. De ideella organisationerna har fått ett större utrymme som vårdproducenter . Utvecklingen av frivilligorganisationernas arbete och att dessa i allt större utsträck- ning tar på sig uppgifter som utförare av service och vård kan väntas fortgå. Omfattningen varierar dock mellan kommunerna.3 Frivilliginsatserna inom område beskrivs av som omfattande och viktiga: I själva verket spelar frivilligsektorn en nyckelroll inom vissa delar av det sociala fältet som t.ex. när det gäller arbete inriktat mot ungdom, missbrukare, flyktingar, misshandlade kvinnor, hiv/aidssjuka och hemlösa. På dessa områden är de offentliga insatserna i olika avseenden otillräckliga och de frivilliga organisationerna fyller här behov som utan deras insatser skulle vara helt eller delvis försummade...4 Frivilliga insatser har således en stor betydelse för att nå och bistå särskilt utsatta människor och grupper. Social- styrelsen har publicerat två översikter av frivilligorganisationers verksamhet inom barn- och ungdomsområdet respektive nykter- hets och missbruksområdet som visar på en stor bredd och omfattning i verksamheterna.5 Andra huvudmän har också ansvar för att avhjälpa sociala problem eller påverka förhållanden som orsakar eller förstärker problemen. Det gäller exempelvis sjukvårdshuvudmännens ansvar för rehabilitering samt behandling av missbruk och psykiska problem, arbetsförmedlingens ansvar för att underlätta ny- och återinträde på arbetsmarknaden, och skolans ansvar för elever med behov av särskilt stöd. De sociala problem som ställs inför i 3Jfr bl.a. : i – en översikt 2003, s. 236. 4Svenska , Välfärd i samverkan – om kommunerna och frivilligsektorn, 1999. 5Socialstyrelsen 2001: Socialt inriktade barn och ungdomsorganisationer samt 2003: Socialt inriktade organisationer som motverkar missbruk. mål, syften och organisation det dagliga arbetet är ofta djupa och sammansatta, varför en samverkan också sker mellan olika aktörer. En sektor för socialtjänst har en organisation som ska kunna fullgöra kommunens uppgifter enligt en rad lagar och förordningar som berör områden som socialtjänst, stöd och service till funktionshindrade, äldreomsorg, viss hälso- och sjukvård och arbetsmarknadsåtgärder. Den huvudsakliga lagstiftningen för kommunen inom detta område är emellertid SoL varför det föreligger skäl att inledningsvis studera bestämmelserna i denna lag närmare. 3.4.2 Återblick – Socialtjänstlagen (1980:620) För en redogörelse för utveckling från efterkrigs- tiden till antagandet av socialtjänstlagen (1980:620) hänvisas till slutbetänkande, SOU 1999:97, Social- tjänst i utveckling, del A s. 73 ff. Avseende socialtjänstlagen och utvecklingen därefter anförde bl.a. följande. Socialtjänstlagen antogs och trädde i kraft . De verksamheter och åtgärder som tidigare reglerats i lagarna om barnavård, nykterhetsvård och socialvård fördes därmed samman i en gemensam lag. , som inte hade varit lagreglerad, behandlas också i lagen. Dessutom bakades in, utan några större förändringar, bestämmelserna från lagen om barn- omsorg. Till skillnad mot de gamla vårdlagarna har socialtjänstlagen i stora delar karaktären av målinriktad ramlag, detta bl.a. för att ska ha utrymme för insatser utifrån en helhetssyn. Det stämmer också väl överens med den utveckling mot en ökad decentralisering i samhället och därmed ett ökat ansvar för kommunerna som är påtaglig. ska vara en serviceinriktad samhällstjänst, ha en erbjudande hållning och visa respekt för den enskilda människans integritet. Detta är lagens vägledande bestämmelser. Principerna om frivillighet och självbestämmande användes för att markera uppbrottet från den mål, syften och organisation Den fråga som kanske mer än någon annan präglade debatten under reformarbetet gällde tvånget inom social- vården – främst tvångsinsatser riktade mot vuxna missbrukare. Detta resulterade i att socialtjänstlagen inte innehåller några bestämmelser om vård utan samtycke. I stället kom tvingande insatser att regleras i två fristående lagar, nämligen lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). – Ambitionen med socialtjänstlagen var att få en enhetlig reglering av samhällets insatser inom ett stort område. Lagen innehåller därför grundläggande värderingar och principer för verksamheterna och ger stort utrymme för kommunen att utforma insatserna för att tillgodose lokala behov. Verksamheterna omfattar såväl åtgärder av strukturell karaktär vilka riktas mot samhälleliga förhållanden som allmänt inriktade åtgärder, vilka avser hela befolkningen eller grupper av medborgare. De individinriktade insatserna markeras särskilt genom att rätten till bistånd har utformats på ett sätt som ger utrymme för en flexibel tillämpning i alla verksamheter. Det sociala arbetet skulle präglas av en helhetssyn på medborgarens levnadsförhållanden. Arbetssättet skulle vara individinriktat utifrån en helhetssyn som inte bara gäller den enskildes personliga förhållanden utan även en skyldighet för kommunen att bedriva förebyggande socialt arbete på en övergripande nivå och med skyldighet att samarbeta med andra samhällsorgan. Tanken var att akuta problem skulle förebyggas genom samhällsplanering och samhällsarbete. Helhetssynen är alltså ett styrande begrepp för arbete. Andra viktiga begrepp och grundläggande principer i lagen är frivillighet, självbestämmande, kontinuitet, normalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet. Utöver de övergripande målen finns det för vissa speciella ansvarsområden och behovsgrupper målinriktade beskrivningar. Det gäller t.ex. människor med missbruksproblem, barn och ungdomar, äldre människor och personer med funktionshinder. Syftet med att på detta sätt utforma lagen som en målstyrd ramlag var att ge utrymme för att anpassa verksamheterna efter strukturella och individuella behov som lokala förutsättningar skulle kunna beaktas. mål, syften och organisation 3.4.3Återblick – huvudmannaskapsförändringar och större reformer Kommunerna fick 1992 genom den s.k. ädelreformen ett samlat ansvar för långvarig vård av och service till äldre och personer med funktionshinder genom att kommunerna övertog delar av ansvaret för dessa områden från landstingen. Dessutom fick kommunerna ansvar för att bedriva hälso- och sjukvård för personer i särskilda boendeformer och i dagverksamheter. Syftet med reformen var att skapa klara ansvarsförhållanden samt bättre organisatoriska och ekonomiska förutsättningar för att förverkliga målen för omsorgen om äldre och personer med funktionshinder. En handikappreform genomfördes genom LSS. Den innebar att kommunerna övertog ett betydande verksamhetsansvar från landstingen. Syftet med reformen var bl.a. att tydligare slå fast den enskildes rätt till hjälp och att stärka funktionshindrade personers inflytande över valet av hjälpinsatser. Den psykiatrireform som antogs 1995 innebar bl.a. att kommunerna ålades att erbjuda lämpliga boendeformer och stöd i hemmet för personer med omfattande psykiska funktions- hinder. Kommunerna fick även överta betalningsansvaret för personer som efter tre månaders vård inom psykiatriska vård bedöms som färdigbehandlade. Reformen hade även ambitionen att bättre än tidigare samordna insatserna mellan huvudmännen för den berörda gruppen. Socialtjänstlagen infördes och har genomgått många förändringar. En betydande revidering gjordes 1998 som bl.a. innebar att en riksnorm för försörjningsstödet infördes, att rätten till annat bistånd därutöver preciserades och att rätten att överklaga beslut om bistånd genom förvaltningsbesvär inskränktes. Andra viktiga förändringar var att barnperspektivet stärktes, liksom kraven på att insatser ska vara av god kvalitet och att det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. En ny bestämmelse infördes om stöd till anhöriga som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, gamla eller funktionshindrade. Dessutom infördes ökade flyttmöjligheter för personer med långvarigt behov av omfattande vård och stöd. De övergripande målen för verksamheter kvarstår i den nya socialtjänstlagen (2001:453) som trädde i kraft . mål, syften och organisation 3.4.4 gällande lagreglering – Socialtjänstlagen De grundläggande målsättningarna och värderingarna för social- tjänsten ligger alltjämt fast (jfr bl.a. SOU 1999:97 och socialtjänstlagen (2001:453, SoL)). SoL innehåller i huvudsak bestämmelser om -mål (1 kap.), -kommunens ansvar (2 kap.), -socialnämndens uppgifter (3 kap.), -rätt till bistånd (4 kap.), -särskilda bestämmelser för olika grupper (5 kap.) såsom barn och unga (1–3 §§), äldre människor(4–6 §§), människor med funktionshinder (7–8 §§), missbrukare (9 §), anhörigvårdare (10 §), brottsoffer (11 §), -vård i familjehem och i hem för vård eller boende (6 kap.) varvid finns bl.a. särskilda bestämmelser om mottagande av barn och internationella adoptioner, -föreskrifter om enskild verksamhet (7 kap.), -avgifter (8 kap), -återkrav (9 kap.). SoL innehåller vidare bestämmelser om nämndorganisationen (10 kap.), handläggning av ärenden (11 kap.), behandling av upp- gifter (12 kap.), tillsyn över (13 kap.), anmälan om missförhållanden (14 kap.), tystnadsplikt (15 kap.) samt övriga bestämmelser (16 kap.). Dessutom finns kompletterande bestämmelser i socialtjänst- förordningen (2001:937). 2 kap. 4 § SoL Av 2 kap. 4 § SoL framgår att kommunens uppgifter inom social- tjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Särskilda bestämmelser om gemensam nämnd finns i lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård och omsorgs- området. mål, syften och organisation De nämnder som kommunerna bildat inom område kan ha olika benämningar. Av förenklingsskäl kallas nämnderna dock i vår utredning nedan för socialnämnder.6 3 kap. SoL reglerar socialnämndernas uppgifter närmare på följande sätt. 1 § Till socialnämndens uppgifter hör att –göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, –medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen, –informera om i kommunen, –genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden, –svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. 2 § medverkan i samhällsplaneringen ska bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden ska också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. ska även i övrigt ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd. ska i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. 3 § Insatser inom ska vara av god kvalitet. För utförande av socialnämndens uppgifter ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. 4 § ska i den uppsökande verksamheten upplysa om och erbjuda grupper och enskild sin hjälp. 6 För historisk återblick avseende socialnämndernas utveckling se SOU 1999:97, Socialtjänst i utveckling, del A, s. 80 ff. mål, syften och organisation det är lämpligt ska nämnden härvid samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. 5 § insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. När en åtgärd rör ett barn ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. 6 § bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra. Nämnden bör även i övrigt tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och liknande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet. Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det. Om en person som inte har fyllt har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende, kan nämnden utse en särskilt kvalificerad kontaktperson för den unge om denne begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt får en sådan kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt får en särskilt kvalificerad kontaktperson utses endast om barnet själv begär eller samtycker till det. 7 § ska arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. ska genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. mål, syften och organisation 3.4.6Särskilda bestämmelser för olika grupper i 5 kap. socialtjänstlagen I socialtjänstlagen finns också särskilda bestämmelser för olika grupper – barn och unga, äldre människor, människor med funk- tionshinder, missbrukare, anhörigvårdare och brottsoffer – vilka anger vad socialnämnden ska verka för när det gäller dessa grupper. ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och unga och med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och unga som visat tecken till en ogynnsam utveckling. ska också aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och unga av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel. I nära samarbete med hemmen ska socialnämnden sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts ska nämnden tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas. I frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa ska socialnämnden samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Kommunen ska också se till att en påföljd om ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske och nämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst i en arbetsplan och utse en handledare för den unge. ska kontrollera att arbetsplanen följs. När ett barns bästa kräver det, får socialnämnden förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person som har sitt hem inom kommunen att i hemmet ta emot andras barn, om det inte med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogat att ett barn tas emot i hemmet. Kommunen ska också erbjuda föräldrar s.k. samarbets- samtal och ordna familjerådgivning. mål, syften och organisation ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Nämnden ska verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor och i sin uppsökande verksamhet upplysa om verksamhet på området. ska verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Nämnden ska medverka till att den enskilde får meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Kommunen ska inrätta bostäder för särskild service för dem som behöver sådant boende. ska göra sig väl förtrogen med levnads- förhållandena i kommunen för människor med fysiska och psykiska funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om verksamhet på området. ska aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden ska i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs. bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder. mål, syften och organisation ska verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp. Nämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Nämnden ska också beakta att barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp. Socialtjänstlagen, som är en målinriktad ramlag, innebär både skyldigheter för kommunen och rättigheter för den enskilde. Det innebär att kommunerna är skyldiga att tillhandahålla viss verk- samhet men också att kommunerna kan anpassa verksamheter efter lokala förutsättningar. Det stora antalet kommuner i – totalt 290 stycken – innebär allmänt sett att det uppkommer svårigheter när det gäller att utreda socialnämndernas specifika utformning, behov och önskemål. informationsutbytesutredning har i sitt betänkande (SOU 2007:45 s. 326) belyst denna svårighet och anfört bl.a. följande. kommuner och Landsting (SKL) har förklarat att alla kommuner är olika och har olika förutsättningar. Bland de olikheter som SKL har hänvisat till kan nämnas kommunernas storlek, hur mycket av arbetet som är databaserat, hur väl datasäkerheten är utvecklad, vilket arbetssätt socialnämnderna tillämpar och vilken utrustning som finns. har vidare i betänkandet hänvisat till en på egen hand vidtagen kartläggning som bekräftat det som SKL anfört i fråga om olika förhållanden och arbetssätt i kommunerna och därmed för socialnämnderna. brukar traditionellt7 delas in i två huvudområden individ- och familjeomsorg samt vård och omsorg om äldre och funktionshindrade. 7 Jfr bl.a. : i – en översikt 2003, s. 25. mål, syften och organisation Utöver dessa områden finns verksamheter som också tillhör , t.ex. familjerätt och familjerådgivning, och andra verksamheter som har en social dimension och inriktning. Sättet att organisera dessa båda verksamheter varierar mellan kommunerna, bl.a. till följd av deras olika befolkningsstorlek. Kommunernas flyktingmottagande är en verksamhet som kan höra till socialnämndens ansvarsområde. I vissa kommuner lyder samt- liga områden under en kommuns socialnämnd eller annan nämnd som svarar för socialtjänstlagens praktiska och politiska arbete. I andra kommuner sorteras kommunens frågor om äldreomsorg och handikappomsorg under exempelvis en omsorgsnämnd eller liknande. Mot bakgrund av vad som anförts ovan bedöms det därmed inte för vår del finnas någon möjlighet att ge någon sammanhållen bild av hur kommunerna har organiserat sin socialtjänst. 3.6Återblick avseende begreppet socialtjänst vid behandling av personuppgifter inom I förarbetena till den lagstiftning som föreligger inom området för behandling av personuppgifter inom socialtjänstlagen har defini- tionen av begreppet socialtjänst diskuterats. har i sitt slutbetänkande Dokumentation och Socialtjänstregister (SOU 1995:86 s. 146) föreslagit följande definition av begreppet socialtjänst. Med socialtjänst förstås verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av nämnd enligt 1 § första stycket. Med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, ärenden om tillstånd till riksfärdtjänst samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade. I författningskommentaren upplyste kommittén att paragrafen gav en beskrivning av verksamhetsområden och att lagtexten i stort sett överensstämde med 7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen (1980:100) i dess dåvarande lydelse. mål, syften och organisation Vid remissbehandlingen av betänkande hade remissinstanserna detaljsynpunkter i fråga om tillämpnings- området såvitt gällde det allmännas verksamhet utanför social- tjänstlagen men biträdde i övrigt kommitténs förslag eller lämnade det utan erinran. har i betänkandet Behandling av person- uppgifter inom (SOU 1999:109 s. 138) anfört bl.a. följande. Det får anses uppenbart att med socialtjänst i detta sammanhang skall avses verksamhet enligt socialtjänstlagen och anslutande lagar, inklusive sådan verksamhet som bedrivs av enskilda och av . -- Det är ingen enkel uppgift att försöka avgränsa vad som i detta sammanhang bör avses med socialtjänst. Det är svårt att ange några skäl av vilka bestämda slutsatser kan dras om varför en viss verksamhet skall omfattas av denna lagstiftning, medan en annan verksamhet, som kanske även den har en social dimension, skall falla utanför lagens tillämpningsområde. På något sätt måste emellertid gränsen dras. Att utgå från den definition av begreppet socialtjänst som finns i 7 kap 4 § tredje stycket sekretesslagen har vissa fördelar. För det första har tekniken tidigare använts av och därvid godtagits av praktiskt taget samtliga instanser vid en mycket bred remissbehandling. För det andra kan det från praktisk synpunkt vara en fördel att de olika definitionerna av begreppet socialtjänst inte skiljer sig åt alltför mycket. Enligt utredningens mening talar övervägande skäl därför för att definitionen i stort sett bör följa 7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen när samma begrepp nu skall avgränsas i denna lag. -- Utredningen anser därför att begreppet socialtjänst i princip inte bör utvidgas utöver vad som gäller enligt 7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen.