sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Antingen måste statsstödsreglernas huvudregel om ett förbud mot statsstöd följas, eller måste de kom- munala bostadsföretagen uppfylla vissa villkor för att beviljas undan- tag från förbudet mot statsstöd. Med statsstöd menas allt stöd från offentliga organ, alltså både stat och kommuner. En förutsättning är att stödet påverkar kon- kurrensen och handeln mellan EU:s medlemsstater, men det krävs inte mycket för att de förutsättningarna ska vara uppfyllda. Både kontanta bidrag, avstående från marknadsmässig avkastning, lån till ränta under marknadsnivån och borgensåtaganden till avgift lägre än den marknadsmässiga räknas som statsstöd. Vi har för det stora flertal kommunala bostadsföretag som är aktiebolag utarbetat två modeller – en modell med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag, som grundas på statsstödsreglernas huvudregel, och en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag, som grundas på en undantagsmöjlighet i fördra- get. För den lilla minoritet kommunala bostadsföretag som är stiftelser föreslår vi ingen särskild reglering utan konstaterar att stiftelseför- ordnandena ska följas. Det är enligt vår bedömning inte förenligt med EG-rätten för en kommun att bilda nya bostadsstiftelser eller att föra över egendom till befintliga bostadsstiftelser till annat än marknadspris. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag – ett långsiktigt vinstperspektiv En tillämpning av statsstödsreglernas huvudregel i artikel 87.1 i EG- fördraget skulle innebära att de kommunala bostadsaktiebolagen drivs på samma villkor som jämförbara privata bostadsföretag, dvs. strävar efter så hög vinst som möjligt med hänsyn till de risker som kommunerna väljer att ta i verksamheten. Vi uttrycker detta med att bolagen ska driva sin verksamhet på affärsmässig grund, vilket är en etablerad term i svensk lagstiftning för när verksamhet (t.ex. elverksamhet) inte ska bedrivas enligt en själv- kostnadsprincip. I en modell med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag är det emellertid inte nödvändigt för bolagen att sträva efter maximal vinst på kort sikt för att inte bryta mot EG-rätten. Bolagen kan arbeta med ett långsiktigt perspektiv, som ger ett utrymme för att vidta bl.a. sociala åtgärder, så länge det på lång sikt kan bedömas som minst lika lönsamt för bolaget att vidta åtgärderna som att avstå från dem. Det avgörande är bolagets perspektiv, inte kommunens. Lånar en kommun ut pengar till sitt bostadsaktiebolag eller går i borgen för bolagets skulder, måste kommunen ta ut marknads- mässig ränta respektive marknadsmässig avgift för detta. Den begränsning som gällt för hur mycket pengar ett kommunalt bostadsaktiebolag får dela ut till kommunen bör avskaffas i en affärsmässig modell. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag bör få ta emot stöd dels om kommissionen godkänt stödet i det enskilda fallet, dels om stödet kan godtas enligt EG-rättens regler om små stödbelopp (de minimis) eller regler om s.k. gruppundantag. Den möjlighet som statsstödsreglerna ger att lämna statsstöd och som skulle kunna bli tillämplig på kommunala bostadsaktiebolag är framför allt undantaget för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (allmännyttiga tjänster) i artikel 86.2 i EG-fördraget. I en modell som grundar sig på undantaget för tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse måste det uttryckligen definieras vilket uppdrag de kommunala bostadsaktiebolagen ska utföra. Vi föreslår att detta uttrycks i lagstiftningen som så att de ska hyra ut bostäder på lika villkor till alla människor, arbeta för integration samt er- bjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget. När det gäller ekonomin, föreslår vi att de kommunala bostadsaktiebolagen ska bedriva bostadsuthyrningen enligt en lång- siktig självkostnadsprincip. I självkostnaderna ska enligt vårt förslag bl.a. ingå en kostnad för allt eget kapital enligt balansräkningen. Ett självkostnadsstyrt kommunalt bostadsaktiebolag ska dessutom enligt vårt förslag få avsätta medel till en fond för framtida nyinvesteringar. Den begränsning som gällt för hur mycket pengar ett kom- munalt bostadsaktiebolag får dela ut till kommunen bör avskaffas även i en självkostnadsmodell, eftersom det räcker med den begränsning som självkostnadsprincipen innebär. I båda de modeller som vi utarbetat behöver det kontrolleras att de kommunala bostadsaktiebolagen inte bryter mot EG-rätten, och det behövs sanktioner i form av återkrävt statsstöd om de gör det. Det nuvarande svenska regelverket är enligt vår uppfattning inte till- räckligt. Regler om kontroll och sanktioner behövs emellertid för all verk- samhet i som berörs av statsstödsreglerna, inte bara för de kommunala bostadsaktiebolagen. Vi föreslår därför att frågorna om kontroll av att statsstödsreglerna följs och sanktioner för det fall att de inte följs ses över i särskild ordning. Vi lägger inte fram några konkreta förslag om kontroll och sanktioner i förhållande till stats- stödsreglerna enbart för de kommunala bostadsaktiebolagens del. I självkostnadsmodellen föreslår vi regler för kontroll av att kom- munerna inte uppställer påtagligt högre ekonomiska krav på sina bostadsaktiebolag än vad som följer av lagstiftningen. Vi föreslår också sanktioner i form av vite vid brott mot regelverket. Är något annat än affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag förenligt med EG-rätten? De kommunala bostadsaktiebolagen ska tillhandahålla bostäder till alla befolkningskategorier och kan därmed bidra till integrationen i samhället. Utredningens direktiv innebär ett förbud mot att lägga fram några förslag som ändrar på detta. I andra länder i är det emellertid vanligt att icke vinstdrivande bostadsföretag hyr ut bostäder endast till de sämre ställda, vad som på engelska kallas social housing. Vill ha en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag, måste den modellen godkännas av i första hand , i andra hand . Det är osäkert om – men inte uteslutet att – EG:s institutioner vid en prövning skulle anse att en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostads- aktiebolag kan beviljas undantag enligt reglerna om tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse. Osäkerheten beror på att de kommunala bostadsaktiebolagen enligt våra förslag inte begränsar sig till social housing. Ett godkännande av självkostnadsstyrda kommunala bo- stadsaktiebolag skulle sannolikt kräva en prövning i . Med de begränsningar som gällt för vad vi får föreslå är det alltså osäkert om – men inte uteslutet att – något annat än affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag är förenligt med EG-rätten. Finns det ingen tredje modell? Kommuner och Landsting har bett utredningen att utveckla en tredje modell som skulle innebära att de kommunala bostadsaktie- bolagen drivs på affärsmässig grund men med möjlighet att frångå affärsmässighet när det är nödvändigt för bostadsförsörjningen, inte- gration och social sammanhållning, särskilda gruppers bostadsbehov och rörlighet på arbetsmarknaden. Det är väsentligen lika osäkert om en sådan modell är förenlig med EG-rätten som om en självkostnadsmodell är det, bl.a. med hänsyn till att inte heller en sådan modell skulle begränsa sig till social housing. Även har bett utredningen att utveckla en tredje modell. Den modellen innebär större avsteg från affärsmässig- heten än den modell som föreslagits av Kommuner och Landsting. Också den av föreslagna modellens förenlighet med EG-rätten är osäker. Vilken modell bör väljas? Den affärsmässiga modellen är tveklöst godtagbar ur ett EG-rättsligt perspektiv, medan det är osäkert om – men inte uteslutet att – själv- kostnadsmodellen skulle godtas vid en EG-rättslig prövning. Valet mellan de båda modellerna handlar ytterst om politiska värderingar och prioriteringar och om är berett att låta en självkostnads- modell prövas EG-rättsligt. Vi tar därför inte ställning till vilken modell som bör väljas, utan den frågan får avgöras av regeringen och efter en politisk och samhällelig debatt. Bör den normerande rollen för kommunala bostadsföretags hyror avskaffas? De kommunala bostadsföretagens hyror har varit normerande för hyrorna i det privata hyresbostadsbeståndet. Det är inte sannolikt att denna hyresnormerande roll är förenlig med EG-rättens kon- kurrensregler, eftersom den innebär att en aktör på en marknad styr de ekonomiska villkoren för sina konkurrenter. Den hyresnorme- rande rollen är dessutom mindre väl förenlig med vårt uppdrag att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresmarknad. Även utan den hyresnormerande rollen är det möjligt att skapa ett system för tillfredsställande skydd av hyresgästerna. Vi föreslår därför att den normerande rollen för kommunala bostadsföretags hyror avskaffas. Vilka ändringar föreslår vi i hyreslagstiftningen? bestäms den stora majoriteten av hyrorna i landet i förhand- lingsöverenskommelser mellan och fastighets- ägarna. För att värna om detta kollektiva förhandlingssystem föreslår vi att hyror som bestämts i en förhandlingsöverenskommelse blir normerande vid en hyresprövning, förutsatt att förhandlingsöver- enskommelsen håller sig inom en rimlig tolkning av bruksvärdet. Vi föreslår ett klarläggande i lagtexten av att bruksvärderingen, som är metoden vid en hyresprövning, ska utgå från hyresgästernas värderingar. Bruksvärdessystemet ska alltså bestå. För att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresbostadsmarknad föreslår vi emellertid att bruksvärdesregeln ändras så att förhållandet mellan utbud och efterfrågan ska beaktas i hyressättningen. Om efterfrågan på hyresbostäder i ett visst geografiskt läge påtagligt överstiger utbudet, såsom när det krävs flerårigt köande för att erhålla en hyres- bostad, ska hyrorna vid en prövning tillåtas stiga med ca fem pro- cent . Likaså ska hyrorna vid en prövning tillåtas sjunka med , om efterfrågan i ett visst geografiskt läge påtagligt understiger utbudet, såsom när det varaktigt finns mera betydande vakanser. Detta förutsätter emellertid att obalansen på marknaden inte är tillfällig. Anpassningen ska pågå tills efterfrågan inte längre påtagligt överstiger eller understiger utbudet. För att hyresgästerna ska skyddas bättre mot oskäliga hyreshöj- ningar än i dagens system och för att säkerställa ett reellt besitt- ningsskydd föreslår vi en ny skyddsregel, som innebär att en hyra inte får vara påtagligt högre än den tidigare gällande hyran. Med nuvarande inflation innebär det ett skydd mot hyreshöjningar med mer än . Skyddsregeln slår till i de fall där en prövning enligt bruksvärdessystemet skulle kunna leda till högre hyror än så, t.ex. till följd av långa köer i ett bostadsområde. Skydds- regeln innebär inte att hyror i allmänhet kommer att höjas i den takten. Som ett skydd för hyresgästerna föreslår vi också att en hyres- gästs hyra ska kunna höjas endast en gång . möjliggör lagstiftningen en höjning , även om detta inte är vanligt i praktiken. Hyresprövningen utgår från begreppet ort, som motsvarat kommun. Vi föreslår att en ort ska kunna vara mer än en kommun, om flera kommuner i praktiken är delar av samma tätort. Innebär våra förslag att marknadshyra införs? Begreppet marknadshyra kan ges något olika tolkningar. I eko- nomisk teori tolkas marknadshyra i regel som en hyra där utbud är lika med efterfrågan, dvs. hyran i en situation där det inte finns vare sig köer eller vakanser. Mer pragmatiskt kan marknadshyra tolkas som den hyra som skulle uppstå, om det inte fanns några särskilda regler om hyressättningen. Vårt förslag innebär emellertid inte något av detta. Förslaget innebär inte att en hyra ska sättas så att utbud motsvarar efterfrågan. Det kollektiva förhandlingssystemet bevaras. För att en hyreshöjning med högst ska godtas vid en pröv- ning krävs påtagliga och varaktiga efterfrågeöverskott. Hänsynsta- gandet till efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott sker inte för enskilda lägenheter eller fastigheter utan för hela bostadsom- råden. En hyreshöjning till följd av efterfrågeöverskott sker först om det krävs kötid för att få en hyresbostad i ett område och det förhållandet kan antas bestå även i en lågkonjunktur. Hyres- höjningarna vid påtagliga och varaktiga efterfrågeöverskott begränsar sig till , vilket leder till en långsam anpassnings- process. Med våra förslag finns det även i fortsättningen särskilda regler om hyressättningen. Bruksvärdessystemet och de kollektiva hyres- förhandlingarna bevaras. Marknadsinslagen i systemet blir visserligen mer markerade än , men det är i grunden inte fråga om någon principiell nyorientering. En hyras skälighet kommer även fortsätt- ningsvis att kunna prövas av hyresnämnden. Hyresgästerna kommer även i fortsättningen att ha ett bra besittningsskydd. Vilka konsekvenser får våra förslag för bostadsmarknaden samt för hyresgästerna, fastighetsägarna, kommunerna och staten? Det kan antas att hyrorna kommer att stiga i bostadsområden där det finns ett påtagligt efterfrågeöverskott och i attraktiva delar av kommuner där hyressättningen inte tillräckligt beaktat det geogra- fiska läget. Ökar utbudet av hyreslägenheter, stiger hyrorna mindre. I områden med vakanser kan hyrorna komma att stå stilla eller, vid stora vakanser, sänkas. Minskar utbudet av hyreslägenheter, sjunker hyrorna mindre. En bättre anpassning av hyrorna till hyresgästernas värderingar kan bidra till en bättre fungerande bostadsmarknad med kortare köer, minskad svarthandel med hyresrätter, färre ombildningar till bostadsrätter och viss nyproduktion av hyresrätter. Endast en mindre andel av landets hyresgäster kan antas beröras av förslaget om hänsynstagande till påtagliga efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott. I de fall där hyror höjs, innebär detta ökade utgifter för hushållen. Å andra sidan kan förslaget om en sär- skild skyddsregel för hyresgästerna ge dessa ett bättre skydd mot kraftiga hyreshöjningar än vad som är fallet . Med högre hyror kan statens kostnader för bl.a. bostadsbidrag och kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen i någon mån komma att öka. Högre hyror leder till ökade vinster för bostadsföretagen, vilket i sin tur leder till ökade statliga skatteintäkter. De kommunala bo- stadsaktiebolagen kommer att kunna dela ut sina vinster till ägarkom- munerna. Vid en fastighetsförsäljning kan bostadsföretagens vinster komma att bli högre än i områden där de nya hyressättnings- reglerna medger högre hyror än de gamla. En bättre fungerande bostadsmarknad är bra för samhällseko- nomin och kan bl.a. underlätta för företag att rekrytera personal. Under en övergångstid kan tvisterna komma att öka i antal i hyresnämnderna, vilket kan leda till ett behov av resursförstärkning där. Vad innehåller betänkandet i övrigt? kan även privata bostadsföretag godkännas som allmännyttiga bostadsföretag. Vi anser att särskilda regler om privata allmännyttiga bostadsföretag inte fyller någon funktion, eftersom det finns annan lagstiftning som kan användas om ett privat bostadsföretag vill bedriva sin verksamhet allmännyttigt och utan vinstsyfte. Därför föreslår vi att de särskilda reglerna om privata allmännyttiga bostadsföretag avskaffas. I vissa kommuner brottas bostadsföretagen med stora problem till följd av framför allt utflyttning. Vi går igenom vilka möjligheter det EG-rättsliga regelverket innehåller för att ge stöd till sådana bostadsföretag. Vi går slutligen igenom och redovisar erfarenheterna av de avskaffade reglerna om tillståndsprövning vid överlåtelse av aktier eller andelar i kommunala bostadsföretag eller sådana företags bo- städer. När är förslagen tänkta att börja gälla? Utredningen bedömer att den tidigaste tänkbara tidpunkt då lag- ändringarna kan träda i kraft är . content of the report: With respect to tenancy law, we propose abolishing the rent-normative role of municipal housing companies and amending the rules on rent-setting. The utility value system will be retained, but we propose amending the utility value rule within the framework of the system, aimed at establishing the conditions for an efficient rental housing market. We propose that rent increases should be possible when there are long housing queues and demand for rental housing marked- ly and persistently exceeds supply, while there should be latitude for rent decreases where high vacancy rates demonstrate that supply markedly exceeds demand. We also propose permitting comparison of rental housing in an aggregation of communities, even if the residential properties are in different municipalities. To safeguard meaningful tenancy rights, we propose a cap on rent increases of about five per cent a year, even if a higher increase could be justified on the basis of utility value. Finally, we suggest a normative role for collectively agreed rents, as long as they remain within a reasonable interpretation of the utility value. With respect to municipal housing companies organised as limited liability companies (municipal housing LLC), we present two proposed models which may bring the Swedish system into conformity with EC rules pertaining to state aid. In the first model, municipal housing companies are run according to sound business principles, which means that they must be operated without support that is considered state aid under EC law. Under EC law, this means not only that the municipalities may not give direct subsidies to their municipal housing LLC, but also that the companies must eventually generate the highest possible profit, taking into account the operational risks the municipality elects to accept. However, the business orientation may be long-term. This model unquestionably conforms to EC law. According to the second model, the municipal housing LLC operate according to a prime cost principle. It is uncertain – but not precluded – whether this model would be accepted if examined under EC law. The question of which model should be selected is ultimately a matter of political values and priorities, and of whether is prepared to allow a prime cost model to be examined under EC law. We do not express an opinion on this matter, which we believe should be resolved by the Government and the Riksdag (the Swedish Parliament) after political and social debate. Municipal housing foundations are outside the confines of both models, and are governed by their foundation bye-laws. Swedish municipalities must comply with EC law, even in their relationships with such foundations. What was our mandate? Our mandate was to examine the operating conditions of non-profit housing companies. Almost all non-profit housing companies are owned by municipalities, but there are a few privately owned non- profit housing companies. Most municipal housing companies are organised as limited liability companies, but there are also a number of municipal housing foundations. Examining whether the Swedish system of municipal housing companies needed to be changed to conform with rules on state aid and competition under EC law was a key aspect of the task. This applied to the principles by which municipal housing companies are operated, and to the normative function of rents charged by muni- cipal housing companies in connection with rent tribunal review of rents for privately owned rental housing. As one aspect of the review of operational principles for municipal housing companies, we were tasked with assessing how a long-term prime cost principle could be drafted for these companies – but only if such a principle is possible or appropriate with due regard to EC law. With respect to tenancy law, our mandate was to consider whether the rent-normative role of municipal housing companies should continue. That task included both creating the conditions for an efficient rental housing market and safeguarding meaningful tenancy rights. What alternatives exist for municipal housing companies in the future? The crossroads presented by EC law Rules on state aid under EC law entail a crossroads for legislation on municipal housing companies. Either the main rule that state aid is prohibited must be followed or municipal housing companies must meet certain conditions to be granted an exemption from the state aid prohibition. State aid is defined as any aid granted by a or through State resources in any form whatsoever, and thus covers both central and local governments. One prerequisite is that the aid distorts or threatens to distort competition and affects trade between EU Member States, but it does not take much to meet both pre- requisites. Cash subsidies, forgoing market returns, extending loans at below-market interest rates and financial guarantees at below- market fees are all considered state aid. In respect to the majority of municipal housing companies orga- nised as limited liability companies, we have devised two models – a model for business-oriented municipal housing LLC, based on the main rule on state aid, and a model for prime cost-oriented muni- cipal housing LLC, which is based on a permitted exemption to state aid rules. We do not propose any special regulation of the small minority of municipal housing companies organised as foundations, but simply confirm that the foundation bye-laws must be followed. In our view, it would not conform with EC law for a municipality to form a new housing foundation or transfer property to an existing housing other than market terms. Business-oriented municipal housing LLC – a long-term profit perspective Application of the main rule on state aid in Article 87(1) of the would entail operating municipal housing LLC on the same terms as comparable private housing companies, that is, with the objective of generating the highest possible profit, taking into account the operational risks that municipalities elect to accept. We express this as that the companies must run their operations accor- ding to sound business principles, which is an established concept in Swedish law applicable to municipal activities (such as utility companies) that are not run according to a prime cost principle. However, a model in which municipal housing LLC are run according to sound business principles does not require the com- panies to attempt to generate the maximum possible short-term profit in order to avoid breaking EC law. The companies may operate from a long-term perspective that for instance provides latitude to implement social initiatives as long as the long-term assessment is possible that it would be at least as profitable to implement the ini- tiatives as it would be not to. The determining factor is the companys perspective, not the municipalitys. If a municipality lends money to its municipal housing LLC or guarantees payment of the companys debts, the municipality must also charge interest or fees at market rates. The restriction that has thus far applied to the amount of money a municipal housing LLC is permitted to distribute to the munici- pality every year should be lifted in a business-oriented model. Business-oriented municipal housing LLC should be allowed to accept aid in two cases: if Commission has approved the aid in the individual case, or if the aid is acceptable under the rules of EC law pertaining to de minimis aid or rules on block exemptions. Prime cost-oriented municipal housing LLC The main possibility provided by state aid rules to grant state aid which could be applied to municipal housing LLC is the exemption for services of general economic interest in Article 86(2) of the . A model based on the exemption for services of general econo- mic interest must explicitly define the services that the municipal housing LLC shall perform. We propose expressing this in legisla- tion as that the companies shall rent housing on equal terms to all people, facilitate integration and afford influence over their housing and influence in the company. In respect to finances, we propose requiring municipal housing LLC to run rental housing operations according to a long-term prime cost principle.