sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Givet omfattande krav på starka och värdebeständiga säkerheter så allokeras resurser ineffektivt i likhet med fonderingsalternativet. Om borgensåtaganden accepteras från moderbolagen så innebär det att förslaget, jämfört med en ömsesidig försäkring, enligt utredningens uppfattning blir dyrare för kärnkraftsindustrin och därmed elkonsumenterna. Detta genom att ett enskilt borgens- åtagande rimligtvis borde uppfattas som mer riskfyllt, ur ett kredit- riskperspektiv, jämfört med ett ömsesidigt åtagande. skulle enskilda borgensåtaganden vara svagare än en ömsesidig försäkring från samtliga moderbolag, och därmed skulle enskilda borgensåtaganden innebära en större sannolikhet för att staten trots allt får betala det andra steget vid en olycka. I denna kontext är det värt att notera att en allvarlig atomolycka rimligtvis kommer att innebära finansiella påfrestningar för hela den koncern där kärnkraftverket ingår. Även för andra kärnkraftsproducerande företag torde en olycka medföra negativa konsekvenser, men knappast i samma utsträckning som den drabbade koncernen. Alternativet är dock en attraktiv näst-bästa lösning i den mån som berörda företag inte kan komma överens om ett ömsesidigt åtagande. 26.2.11Sammanvägd bedömning av de huvudsakliga alternativen Utredningens bedömning: Utredningen kan sammanfattnings- vis konstatera att extern fondering visar påtagligt fler nackdelar än fördelar, en statlig försäkringslösning och statliga kreditgarantier inte bör komma i fråga mer än i undantagsfall för att täcka statens subsidiära ansvar, ingivande från anläggningsinnehavarna av fullgoda säkerheter är ett tillfredsställande alternativ, ömsesidig försäkring har stora likheter med utställande av säkerheter i form av borgensåtagande från moderbolagen men framstår som ett än starkare alternativ eftersom det solidariska upplägget gör att åtagandet baseras på fler företags resurser; den aspekten torde särskilt borga för att det är kärnkraftsindustrin som står de ekonomiska kon- sekvenserna i händelse av en olycka. är detta alternativ det mest allokeringseffektiva. Utredningens utgångspunkt har varit att det är angeläget att staten ger anläggningsinnehavarna incitament att från ägarna eller på marknaden söka få till stånd en finansiellt garanterad ersättning som så långt som möjligt är fullgod upp till motsvarande . Systemet bör vara utformat på så sätt att anlägg- ningsinnehavarnas ägare finner det intressant att i ökad utsträck- ning vara med och ta ansvar för de risker som är förknippade med drift av kärnkraftverk. Utredningen kan konstatera att extern fondering förefaller vara det minst attraktiva av de förslag som utredningen har analyserat. Förslaget innebär ett ineffektivt resursutnyttjande som därmed blir dyrt att genomföra. Det ligger inte heller i linje med hur stater normalt hanterar katastrofer – mycket beroende på att det är ett ineffektivt sätt. En statlig försäkringslösning – särskilt med staten som åter- försäkringsgivare – bedömer utredningen har betydande svagheter. Det största problemet med denna lösning – liksom vid utställande av kreditgarantier – är svårigheten att på ett vettigt sätt beräkna en avgift. En för hög avgift leder till en onödig resursallokering och onödigt dyr el. En för billig avgift leder till att det blir omöjligt för marknaden att på egen hand lösa ett större försäkringsåtagande än dagens. Svårigheten med att prissätta skapar också en otydlighet om det verkligen är industrin som bär ansvaret för det andra steget. Om anläggningsinnehavarna inte har möjlighet att finna andra lösningar som finansierar det garanterade åtagandet kan regeringen bemyndigas att mot en risk- avspeglande avgift ikläda staten ekonomiska förpliktelser på atom- ansvarsområdet i form av kreditgarantier som hanteras inom ramen för den statliga garantimodellen. Denna lösning bör dock inte innefatta något åtagande från staten om återförsäkring utan utgår från statens subsidiära ansvar. Ingivande från anläggningsinnehavarna av säkerheter har vissa svagheter som utredningen har pekat på. En av fördelarna är emellertid att alternativet innebär en möjlighet att få reaktor- ägarna att ta ett större ekonomiskt ansvar för kärnkraftens risker genom borgensåtaganden från moderbolagen till driftbolagen. Det finns även andra typer av säkerheter som kan bli aktuella, t.ex. bankgarantier. Enligt uppgift från kärnkraftsindustrin är det däremot inte möjligt att ställa säkerhet genom fastighetsinteckning. Utredningen bedömer dock att ett sådant alternativ kan fungera under förutsättning att beloppen inte är enorma och att befintliga lån omförhandlas. Konsekvensen blir dock att det blir dyrare för industrin. Sammantaget bedömer utredningen således att ingivande av fullgoda säkerheter är ett fullgott finansieringsalternativ. Om säkerheterna skulle bestå av borgensåtaganden från vart och ett av moderbolagen uppstår stora likheter med alternativet ömsesidig försäkring. Enligt utredningen är det mycket som pekar på att ömsesidig försäkring är det mest attraktiva alternativet. Det skapar en väl avvägd balans mellan att uppnå en god resursallokering och att skapa en tydlighet att det andra steget ska betalas av kärnkrafts- industrin och inte av skattebetalarna. Såsom utredningen har åskådliggjort kan ett enskilt borgensåtagande från moder- bolagen bli dyrare för kärnkraftsindustrin och därmed elkon- sumenterna jämfört med en ömsesidig försäkring, eftersom ett enskilt borgensåtagande rimligtvis borde uppfattas som mer risk- fyllt ur ett kreditriskperspektiv. Andra sidan av samma mynt är att ett ömsesidigt åtagande är starkare för statens del vilket minskar risken i det subsidiära åtagandet. Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att extern fondering visar påtagligt fler nackdelar än fördelar. Ingivande från anläggningsinnehavarna av fullgoda säkerheter är ett tillfreds- ställande alternativ. Ömsesidig försäkring har stora likheter med utställande av säkerheter i form av borgensåtagande från moder- bolagen men framstår som ett än starkare alternativ eftersom det solidariska upplägget gör att åtagandet baseras på fler företags resurser. Den aspekten torde särskilt borga för att det är kärn- kraftsindustrin som står de ekonomiska konsekvenserna i händelse av en olycka. 26.2.12 Statens subsidiära ersättningsansvar Utredningens förslag: Utredningen instämmer i Atomansvars- utredningens förslag att statens subsidiära ansvar ska vara begränsat till . Utredningen föreslår att ett förtydligande härom införs i 15 § i författningsförslag. innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om att anläggningsstaten svarar mot de skadelidande i det fall då medel inte står till förfogande för att täcka skadestånd, t.ex. på grund av att försäkringsgivaren eller den som ställt ekonomisk garanti har gått i konkurs. Ytterst anses dock anläggningsstaten, som enligt artikel 10 tilläggsprotokoll har att bestämma villkoren för anläggningsinnehavarens försäkring eller garanti, ha ett folkrättsligt ansvar för att beloppet ställs till den skadelidandes förfogande. Den bestämmelse om statens subsidiära ansvar som föreslår enligt 15 § i sitt författnings- förslag motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 28 § atom- ansvarighetslagen. betonar att staten inte har någon civilrättslig skyldighet att betala ersättning utöver tilläggskonventionens maximibelopp om . Utredningen instämmer i atomansvarsutredningens överväganden rörande statens subsidiära ansvar. Det finns dock en viss risk för att 15 § författningsförslag kan feltolkas på så sätt att staten har ett obegränsat subsidiärt ansvar kopplat till anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar. Utredningen vill där- för föreslå att ett förtydligande införs i 15 § i Atomansvars- utredningens författningsförslag så att det är entydigt att statens subsidiära ansvar är begränsat till vilket mot- svarar det belopp som en reaktorinnehavaren ska ha ansvarsför- säkring eller annan ekonomisk säkerhet för. 26.2.13Begränsning av ersättningsansvaret enligt reciprocitetsregeln Utredningens förslag: Utredningen föreslår att 12 § Atom- ansvarsutredningens författningsförslag ändras så att det av lagen framgår att om en radiologisk skada uppkommer utanför ska anläggningsinnehavarens ersättningsansvar begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande till . Möjligheter att ställa krav på ömsesidighet begränsas av de konventionsåtaganden har i förhållande till övriga nordiska stater enligt nordiska miljöskyddskonvention, vilket bör framgå av lagen. För att regeringen ska ges möjlighet att tillämpa recipro- citetsbestämmelsen fullt ut, och ställa krav på ömsesidighet utöver artikel 7 (g) i den reviderade , måste en reservation göras innan ratificerar den reviderade . Om en radiologisk olycka uppkommer utanför får reg- eringen med stöd av 3 § tredje stycket atomansvarighetslagen för- ordna att anläggningsinnehavarens ersättningsansvar ska begränsas enligt den så kallade reciprocitetsprincipen och ersättning betalas endast i den omfattning som ersättning skulle betalas i den andra staten i förhållande till . Med stöd av denna reglering kan regeringen – med tillämpning av den s.k. reciprocitetsprincipen – förordna att ersättning ska betalas i endast i den omfattning som ersättning skulle betalas i den andra staten för atomskada som uppkommer i . Något förordnande med stöd av denna reciprocitetsprincip har inte meddelats av regeringen. Enligt den reviderade får en konventionsstat tillämpa en reciprocitetsprincip på en sådan icke-konventionsstat som är att jämställa med en konventionsstat när konventionens geografiska tillämpningsområde fastställs. Främst kan regeln få betydelse i förhållande till stater som är anslutna till Wienkonven- tionen, men däremot inte till det gemensamma protokollet som förbinder Pariskonventions och tillämpnings- Ett exempel på en sådan stat är . I förhållande till skulle alltså med stöd av reciprocitetsregeln kunna tillämpa samma ansvarsbelopp som . Reciprocitetsfrågan kan emellertid också aktualiseras i förhållande till vissa stater som är anslutna till såväl som det gemensamma protokollet, t.ex. . tillämpar principen om reciprocitet, dvs. ersättning till en skadelidande i en annan stat begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande till . har valt en annan modell. Om en olycka sker i kan skade- lidande utanför inte få ersättning med mer än , oavsett skadornas storlek. behandlade reciprocitetsfrågan i sitt betänkande och bedömde att det inte var möjligt att på förhand definitivt ta ställning till reciprocitetsfrågan utan föreslog ett bemyndigande för regeringen att – efter bedömning av omständig- heterna i det enskilda fallet och med de överväganden av politisk och moralisk karaktär som bör göras – förordna om reciprocitet.80 Enligt utredningen finns det dock ett starkt skäl som talar för att införa en svensk reciprocitetsregel genom en bestämmelse om detta i lagen. Nordeuropeiska kärnkraftsproducenter verkar till stor del på samma marknad. En anpassning av svensk lag till de förhållande som gäller närliggande länder innebär ytterligare ett steg mot harmoniserade ekonomiska förutsättningar för den svenska kärnkraftsindustrin. Utredningen föreslår att Atomansvarsutred- ningens författningsförslag ändras med hänsyn till detta. När det gäller reciprocitetsbestämmelsens förhållande till de nordiska länderna måste också nordiska miljöskyddskon- vention, som gäller som svensk lag, beaktas. Enligt artikel 3 nordiska miljöskyddskonvention har den som lider skada till följd av miljöfarlig verksamhet i ett annat nordiskt land rätt att föra talan om ersättning i det land där verksamheten bedrivs. Frågan om rätt till ersättning får enligt samma artikel inte bedömas efter regler som är mindre förmånliga för den skadelidande än verksamhetslandets ersättningsregler. Enligt artikel 1 i den nordiska miljöskyddskonventionen avses med miljöskadlig verksamhet bl.a. utsläpp av joniserande strålning från atomanläggningar. Om en innehavare av en kärnteknisk anläggning i åläggs ett skade- ståndsansvar som inte är begränsat måste således ansvaret enligt 80 SOU 2006:43, s. 200–202. miljöskyddskonventionen också täcka skador i , och på samma villkor som gäller vid skador i (prop. 1974:59, s. 9 ff.). För att reciprocitetsbestämmelsen ska kunna tillämpas fullt ut i enlighet med förslaget måste reservera sig till den revide- rade innan denna ratificeras. 26.2.14 Utgångspunkter för ett statligt skaderegleringssystem Utredningens förslag: Utredningen kan konstatera att den lösning om skadereglering som förordade förutsätter ett statligt åtagande inom ramen för den statliga garantimodellen, för att genom återförsäkringsavtal höja försäkringskapaciteten hos den direkta försäkringsgivaren som även ansvarar för anläggningsinnehavarnas ansvarsförsäkring. Att med en sådan lösning låta den direkta försäkringsgivaren ansvara för skaderegleringen i dess helhet framstår som högst rimlig. Vid en annan finansiell lösning än den statliga garanti- modellen med staten som återförsäkringsgivare, får utredningen förorda att kontrollen över ersättningsmedel kvarstår hos den som tillhandahåller ersättningsmedlen, dvs. försäkringsgivaren eller eventuellt staten. Om skaderegleringen ska hanteras av såväl försäkringsgivaren som staten förutsätter det en sam- ordning för att säkerställa att det finns korrekta uppgifter om vilka de skadelidande är och vilka ersättningsanspråk som är aktuella Kammarkollegiet hanterar skadeståndsanspråk inom ramen för bl.a. det statliga försäkringssystemet. Myndigheten har en väl uppbyggd kompetens för att hantera den typen av frågor och utredningen bedömer därför att Kammarkollegiet är den myn- dighet som är mest lämpad att anförtros uppgiften att ansvara för den statliga delen av skaderegleringen vid en allvarlig radiologisk olycka. En av de viktigaste förutsättningarna för att Kammarkollegiet ska kunna hantera stora volymer skadeärenden är emellertid att de administrativa stödsystemen dimensioneras för uppgiften. I händelse av en omfattande radiologisk olycka med svåra utsläpp till omgivningen kan ett stort antal människor från olika länder drabbas vilket ställer krav på ett väl fungerande skadereglerings- system. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler ska den som vill ställa skadeståndsanspråk vända sig direkt till den som orsakat skadan, i det här fallet anläggningsinnehavaren. Enligt 24 § atom- ansvarighetslagen är det dock möjligt för en skadelidande att vända sig till anläggningsinnehavarens försäkringsgivare och reglera ersättningen direkt med denne. Försäkringsgivarens förpliktelser upphör när de medel som tillhandahålls via ansvarsförsäkringen är fördelade. Hur fördelning ska ske av medel som går utöver den nivå som omfattas av ansvarsförsäkringen är inte klarlagt. Inter- nationellt finns det två huvudsakliga skaderegleringssystem. I det ena systemet agerar försäkringsgivaren som skadereglerare även för medel som tillhandahålls utöver ansvarsförsäkringen. Enligt det andra systemet har staten hela ansvaret för skaderegleringen.81 Enligt bedömning talar starka skäl för att det bör finnas ett på förhand etablerat skaderegleringssystem. Eftersom ersättningsmedel härrör från olika håll bör utbetalningen ske samlat för att möjliggöra överblick av om ersättningsmedlen räcker åt samtliga skadelidande och, om så inte är fallet, i vilken mån ersättning skall sättas ned.82 övervägde för- och nackdelar med att låta staten respektive försäkringsgivaren ta över skaderegleringen i dess helhet även i de delar som ersättningen härrör från andra. Enligt är det inte realistiskt att låta domstolarna ha det övergripande ansvaret i skaderegleringspro- cessen eftersom processen kan bli tidsödande och mycket resurskrävande. Istället övervägde att en statlig skaderegleringsmodell kunde utformas så att en myndighet eller en särskild nämnd prövar ersättningsärendet. Dock förelåg det svårigheter att finna någon självklar myndighet med erfarenhet av liknande uppgifter och med ett etablerat system för att hantera 81Se kap. 10 i SOU 2006:43 för grundliga genomgång av frågor förknippade med ett system för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering. 82SOU 2006:43, s. 299. Myndigheten skulle dessutom vara tvungen att inrätta helt nya rutiner för skadereglering. Slutligen framhöll Atom- ansvarsutredningen att det inte var rimligt att tro att försäkrings- givaren skulle vilja avhända sig ansvaret för skaderegleringen. bedömde därför att det saknades förut- sättningar för att finna en lösning som innebär att staten svarar för skaderegleringen i dess helhet. Ett annat alternativ som övervägde var att låta försäkringsgivaren ansvara för skaderegleringen även i de delar som ersättningsmedel härrör från staten. Att försäkrings- givaren, mot ersättning, tog på sig ett sådant ansvar, bedömdes dock inte som en framkomlig väg. Enligt 1 kap. 3 § första stycket försäkringsrörelselagen (1982:713) får ett försäkringsbolag inte driva annan rörelse än försäkringsrörelse om det inte finns särskilda skäl för det. Undantag kan medges om verksamheten har ett naturligt samband med försäkringsverksamheten. Enligt Atom- ansvarsutredningen kan det ifrågasättas om en utökad skaderegle- ring såsom den nu aktuella har ett naturligt samband med försäkringsverksamheten. För att nå finansiell täckning för- ordade utöver ansvarsförsäkring för anläggningsinnehavarna en finansiell lösning inom ramen för den statliga garantimodellen där staten primärt uppträder som en återförsäkringsgivare för att höja försäkringskapaciteten hos den direkta försäkringsgivare som svarar för anläggningsinnehavarens ansvarsförsäkring. Det innebär att den direkta försäkringsgivaren också svarar för den ersättning som staten garanterar. På detta sätt samlas ersättningsmedlen i princip hos en försäkringsgivare. Med en sådan lösning anförde att det blir aktuellt att låta den direkta försäkringsgivaren, Nordiska Kärnförsäkringspoolen, ansvara för skaderegleringen . Utredningen kan konstatera att den lösning om skadereglering som förordade förutsätter ett statligt åtagande med staten som återförsäkringsgivare, för att genom återförsäk- ringsavtal höja försäkringskapaciteten hos den direkta försäkrings- givaren, som även ansvarar för anläggningsinnehavarnas ansvars- Att med en sådan lösning låta den direkta försäkrings- givaren ansvara för skaderegleringen i dess helhet framstår som högst rimlig. Eftersom utredningen avvisar en statlig försäkringslösning, vill utredningen även beröra hur ett tänkbart skaderegleringssystem kan se ut när något statligt återförsäkringsavtal inte är aktuellt. Vad gäller möjligheten för staten att genom avtal med försäkrings- givaren försäkra sig om att denne fullt ut ansvarar för skaderegle- ringen även avseende de medel som härrör från staten, delar utredningen bedömning att det inte är en framkomlig väg. Istället får utredningen förorda att kontrollen över ersättnings- medel kvarstår hos den som tillhandahåller ersättningsmedlen. En finansiell lösning som innebär t.ex. ingivande från anlägg- ningsinnehavarna av säkerheter kräver en statlig inblandning i form av godkännande och förvaltning av säkerheterna. Om dessa be- höver tas i anspråk för att ersätta skadelidande efter en radiologisk olycka får staten sköta skaderegleringen i den delen. Staten kan även behöva åta sig skaderegleringen för sitt subsidiära ansvar. Skulle anläggningsinnehavarna finna ett alternativ för finansiering som inte har någon statlig inblandning får de själva ingå avtal om skadereglering med intressenter på marknaden. Om skaderegleringen ska hanteras av såväl en försäkringsgivare som staten förutsätter det en samordning för att säkerställa att det finns korrekta uppgifter om vilka de skadelidande är och vilka ersättningsanspråk som är aktuella. För det fall att ersättnings- kraven överstiger de samlade medlen kan det bli aktuellt att sänka ersättningen proportionerligt. Det är därför inte lämpligt att på ett tidigt stadium påbörja ett ianspråktagande av samlade medel förrän det har skett en samordning som har resulterat i att det finns en klar bild över aktuella ersättningsanspråk. I likhet med Atomansvarsutredningen83 bedömer utredningen att ett samordningssystem mellan försäkringsgivare och stat är enkelt och lättadministrerat utan att generera några kostnader förrän systemet aktualiseras. Det kan därför vara lämpligt att föreskriva vilken statlig myndighet eller nämnd som ska åläggas att 83 SOU 2006:43, s. 307. hantera skaderegleringsfrågor i den del som medel härrör från staten och vilken typ av skador som är ersättningsberättigande.84 Kammarkollegiet har i uppdrag att driva ett försäkringssystem inom staten i syfte att erbjuda myndigheter under regeringen möjlighet att teckna de försäkringar de behöver eller är skyldiga att hålla. Av förordningen (1995:1300) om handläggning av skade- ståndsanspråk mot staten framgår att Kammarkollegiet ansvarar för regleringen av skador som täcks av försäkring i det statliga för- säkringssystemet samt för handläggning av anspråk på ersättning för personskada även om sådan försäkring saknas. Myndigheten ansvarar också för regleringen av personskada som omfattas av det s.k. författningsreglerade personskadeskyddet som gäller under bl.a. plikttjänstgöring, kriminalvård och arbetsmarknadsutbildning. En allvarlig radiologisk olycka med stor omgivningspåverkan skulle kunna ge upphov till omfattande skador med många skadelidande i flera länder. Kammarkollegiet hanterar cirka 14 000 skadeärenden men vid en allvarlig radiologisk olycka kan det bli aktuellt med avsevärt större volymer och högre skadeståndsbelopp. Myndigheten har enligt egna uppgifter kompe- tens för hantering av skadereglering i sig, dvs. att göra en allsidig bedömning av framställda anspråk. Men myndigheten har inte byggt upp några rutiner eller system för att hantera den volym av ärenden som skulle kunna aktualiseras efter en radiologisk olycka eftersom detta inte varit aktuellt. För att kunna ha en beredskap för ett system för skadereglering efter en allvarlig radiologisk olycka krävs omfattande planering och förberedelser. Det är viktigt att ha färdiga manualer på plats, regelbundna beredskapsövningar bör ske, gärna i samverkan med andra myndigheter som hanterar beredskapsfrågor i samband med en kärnkraftsolycka. Vidare är det nödvändigt att ha träffat överenskommelser med olika leverantörer för att säkerställa tele- fon- och webblösningar samt avtal med externa skadereglerare för att möjliggöra handläggning av anspråk inom en rimlig tidsrymd. Det kan även behövas en lagreglering för att kunna samordna domare och andra jurister att ingå i olika skaderegleringsnämnder. Dessutom behöver den skadereglerande organisationen byggas ut med avseende på t.ex. administrativa system och kontakter med läkare för medicinsk konsultation. Vad som är kritiskt vid upp- 84 Jfr förordningen (1986:621) om ersättning till jordbruks-, trädgårds- och renskötsel- företag samt till vissa fiskare med anledning av , utfärdad och upphävd . byggnaden av en organisation som ska kunna hantera skadeärenden är att organisationen redan från första början har så pass utbyggda administrativa system och rutiner att man klarar av en förmodad anstormning av anspråk efter en allvarlig olycka. Skaderegleringen kan delas upp i två delar, planering inför etablering av ett skaderegleringssystem och det faktiska genom- förandet av hantering av ersättningskrav. Det behöver nödvändigt- vis inte vara så att dessa båda delar måste skötas av en och samma aktör utan att det går att tänka sig en uppdelning, en myndighet sköter planerings- och förberedelsefasen medan en annan myn- dighet hanterar framställda ersättningsanspråk. Ett antal andra myndigheter har gemensamma beredskapsövningar för t.ex. den nationella strålskyddsberedskapen.