sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — Även om det finns skäl för att den nuvarande ordningen med möjligheten till dubbla domstols- prövningar kan behöva ses över bör en sådan översyn ske i särskild ordning och inte inom ramen för mitt utredningsuppdrag. Ett skäl härtill är att möjligheten att få en och samma fråga prövad av både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol inte enbart gäller vid återkrav på välfärdsområdet utan finns på flera andra områden där myndighetens beslut ses som ett partsbesked. Ett exempel bland många är beslut om återbetalning enligt förordningen (1990:491) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. Ett annat skäl är att man vid en sådan översyn har anledning att ta ställning till de olika överklagandeförbud som finns beträffande myndighetsbeslut. Sådana förbud har hitintills accepterats i rättspraxis därför att krav ansetts uppfyllda när den enskilde har möjlighet att få sin sak prövad i allmän domstol (se exempelvis RÅ 2005 ref. 29). 5.13Förhållandet mellan återkrav och omprövning Min bedömning: Några ändringar föreslås inte beträffande förhållandet mellan återkrav och omprövning. Enligt direktiven för mitt utredningsarbete ska jag bl.a. överväga om det finns anledning att förtydliga hur återkravsreglerna ska tillämpas i förhållande till reglerna om omprövning av ett beslut varigenom en förmån har beviljats. I avsnitt 2.4 har jag relativt kortfattat redovisat vad som gäller beträffande möjligheterna till omprövning och det institutets förhållande till återkrav. Jag kan konstatera att det på social- försäkringsområdet finns ett flertal regler om omprövning som sinsemellan skiljer sig åt. Bestämmelserna om återkrav på det området anses fristående från omprövningsreglerna i så måtto att återkrav kan göras gällande utan att det föreligger möjlighet till omprövning. Vad som komplicerar bilden är bl.a. att omprövnings- reglerna inte hindrar att rätten till en förmån prövas på nytt. Frågorna om omprövning och återkrav övervägdes av Utredningen om en översyn av processuella regler inom social- försäkringen. Utredningen föreslog bl.a. att självmant skulle kunna ompröva ett beslut även efter utgången av den tidsfrist inom vilken omprövning till den försäkrades nackdel annars fick ske (SOU 2001:47 En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna). Sådan omprövning skulle kunna ske bl.a. när den försäkrade orsakat att beslutet blivit felaktigt genom att t.ex. lämna oriktiga uppgifter, dvs. i fall då förutsättningar för återkrav fanns som huvudregel. Något förslag som gällde förhållandet mellan omprövning och återkrav lämnades inte bortsett från att utredningen uttalade att omprövningsreglerna inte borde innefatta någon inskränkning av möjligheterna till återkrav. Utredningens förslag beträffande omprövning och återkrav har inte lett till lagstiftning. Frågan om förhållandet mellan ompröv- ning och återkrav har inte berörts i lagrådsremissen med förslag till socialförsäkringsbalk. En fråga som jag finner befogat att ställa är vad återkrav egentligen är för ett rättsinstitut. Är det en särskild regel för välfärdsförmånerna eller är det ett lagfästande av principen om condictio indebiti? Jag kan emellertid inte komma längre i frågan om förhållandet mellan återkrav och omprövning. Det skulle kräva en utredning som inte kan genomföras inom ramen för mitt uppdrag. Möjligen kan det vara en fråga för Förvaltningslags- utredningen, se avsnitt 3.4. Mitt förslag: Återkravslagen bör träda i kraft . Den bör endast kunna tillämpas på förmåner som betalats ut efter ikraftträdandet. Bestämmelserna om avräkning samt avbetalningsplan och anstånd ska dock kunna tillämpas även beträffande återkrav som beslutats före ikraftträdandet. Jag anser att en återkravslag bör träda i kraft möjligt. Med hänsyn till att tid måste beräknas för bl.a. remissbehandling av mina förslag kan dock lagen knappast träda i kraft före . Återkravslagen innebär bl.a. att det införs möjligheter till återkrav beträffande vissa förmåner som enligt gällande regler inte kan återkrävas. Genom lagen ändras vidare förutsättningarna för eftergift vid återkrav av ett stort antal förmåner så att eftergift bara ska kunna ske i undantagsfall. Vidare ökas myndigheternas möjlig- heter till avräkning av återkrav mot senare utbetalningar. Med hänsyn till dessa förändringar av nuvarande regelsystem anser jag att lagen endast bör kunna tillämpas på förmåner som betalas ut efter ikraftträdandet. Ställningstagandet överensstämmer med regeringens överväganden beträffande behovet av övergångs- bestämmelser till ändringarna i lagen om arbetslöshetsförsäkring (prop. 2008/09:3). Enligt mina förslag ska avräkning även kunna ske beträffande räntor och avgifter. Det kan tänkas finnas fall då en återbetalnings- skyldig före ikraftträdandet av återkravslagen påförts räntor och avgifter men där avräkning sker först efter ikraftträdandet. Jag kan inte se några hinder mot att avräkning enligt de nya bestämmel- serna ska kunna avse sådana äldre räntor och avgifter. Den ytterst begränsade retroaktivitet som detta innebär får anses godtagbar. Härtill kommer att en sådan ordning underlättar för myndig- heterna att anpassa sina rutiner till det nya regelverket. De nya bestämmelserna om avbetalningsplan och anstånd bör vidare kunna tillämpas även beträffande återkrav som beslutats enligt äldre bestämmelser. Det innebär bl.a. att en avbetalningsplan enligt återkravslagen ska kunna avse såväl äldre återkrav som återkrav enligt den nya lagen. Dessutom bör den kunna omfatta räntor och avgifter som debiterats vid såväl äldre som nya återkrav. I den mån det behövs verkställighetsföreskrifter till övergångs- bestämmelserna i återkravslagen har regeringen möjlighet att meddela sådana. Mitt förslag: Bestämmelserna i återkravslagen är avsedda att med vissa undantag ersätta de återkravsregler som finns i ett stort antal lagar. Dessa bestämmelser bör upphävas när återkravslagen träder i kraft. Äldre bestämmelser ska dock fortfarande gälla beträffande återkrav av belopp som betalats ut innan återkravslagen trätt i kraft. Mina förslag innebär att bestämmelserna i återkravslagen med vissa undantag ska gälla i stället för de återkravsregler som finns i ett stort antal lagar och förordningar. Förslag till erforderliga lagändringar har tagits i in i författningsförslagen. Några förslag till motsvarande ändringar i förordningar läggs däremot inte fram. När förordningarna inte överensstämmer med vad som anges i återkravslagen kommer den ändå att i tillämpningen ha företräde framför förordningarna. Det får ankomma på regeringen att bestämma om och i vad mån förordningändringar är erforderliga. pågår arbete med en proposition med förslag till socialförsäkringsbalk. Om mina förslag ska genomföras innebär det att balken behöver anpassas till en återkravslag. Propositionen kommer dock inte att framläggas i sådan tid att det förslaget har kunnat beaktas under mitt utredningsarbete. Det innebär att några lagförslag som tar sikte på ändringar i ett förslag till socialförsäkringsbalk inte läggs fram i detta betänkande. Lagändringarna bör träda i kraft som återkravslagen. I övergångsbestämmelser bör anges att äldre bestämmelser fortfaran- de ska gälla beträffande återkrav av belopp som betalats ut före ikraftträdandet. Detta är i överstämmelse med övergångsbestäm- melserna till ändringarna i lagen om arbetslöshetsförsäkring (prop. 2008/09:3). Några andra övergångsbestämmelser torde inte vara nödvändiga. Min bedömning: Införandet av återkravslagen kommer att medföra vissa merkostnader av övergångskaraktär, som bör kunna finansieras inom befintliga ramar för berörda myndigheter och kommuner. kommer de enhetliga återkravsreglerna att bidra till en effektivare och mindre kostnadskrävande återkravshantering. Genom att avräkning kan ske i större utsträckning än , att avräkning också kan ske för bl.a. räntor på belopp som ska återbetalas samt genom att eftergiftsmöjligheterna stramas åt kan återbetalning av oriktiga förmåner komma att ske i större utsträckning än . Förslagen i den delen påverkar å andra sidan enskildas ekonomi. 6.1.1Allmänt om de ekonomiska konsekvenserna av förslagen Enligt utredningsdirektiven ska förslagens konsekvenser redovisas bl.a. vad gäller förslagens påverkan på kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag och andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. I direktiven anges särskilt att om det föreslås att ränta på återkrav ska införas ska förslagets betydelse för enskilda analyseras. Mitt förslag till en generell återkravslag innebär i de allra flesta fallen att återbetalningar av oriktigt utbetalda förmåner kan komma att öka. Det beror framför allt på att avräkning av en åter- betalningsskuld underlättas samt att utrymmet för eftergift minskas. Vidare kommer ett fåtal förmåner för vilka det saknas särskilda återkravsbestämmelser att kunna återkrävas. I det sistnämnda fallet blir dock utfallet för det allmänna ytterligt begränsat. Också den omständigheten att återkravsreglerna görs enhetliga bör medföra fördelar för återkravshanteringen, bl.a. genom att den administrativa hanteringen bör kunna underlättas. En allmän slutsats är att mina förslag bör innebära statsfinansiella fördelar. De ekonomiska konsekvenserna för kommunerna be- handlas i avsnitt 6.1.5. Jag kan inte se några egentliga ekonomiska effekter för företag. För enskilda personer kan återkravslagen få vissa ekonomiska konsekvenser genom de ökade avräkningsmöjligheterna och de ändrade eftergiftsreglerna. Jag vill dock särskilt understryka att avsikten med mina förslag är att förmånssystemen ska bli effektiva- re genom att oriktigt utbetalda förmåner i högre grad ska betalas tillbaka till det allmänna. En effektiv återkravsverksamhet bidrar till att säkra landets möjligheter att bibehålla de förmånsnivåer som vi har . För enskilda bör således de ekonomiska effekterna huvudsakligen vara att förmåner kan fortsätta att utgå utan negativ påverkan av bristande effektivitet i systemen. De utökade av- räkningsmöjligheter som jag föreslår innebär dock att förmåner som betalas ut i större utsträckning än nu kan tas i anspråk genom avräkning för återbetalningsskulder. Även mina förslag till ränte- regler kan få vissa effekter för enskilda och då främst genom att ränta föreslås kunna tas ut på återkrav avseende vissa förmåner för vilka någon möjlighet att ta ut ränta inte finns . Jag bedömer dock att dessa effekter bör vara marginella. Nedan följer en mer ingående analys av de ekonomiska konse- kvenser som mina förslag innebär. Det bör dock påpekas att det närmast är ogörligt att inom ramen för denna utredning göra en detaljerad ekonomisk analys av de exakta ekonomiska konse- kvenser som förslagen medför. Osäkerhetsfaktorerna är många och utfallet är i hög grad beroende av hur bra myndigheternas kontroll- verksamhet fungerar. Det saknas också fullständig statistik be- träffande respektive myndighets återkrav av de olika förmånerna. När det gäller de allmänna effekterna av en samlad återkravslag vill jag dock hänvisa till regeringens bedömning angående införandet av en socialförsäkringsbalk, och då särskilt beträffande de delar av förslagen som innehåller materiella ändringar och förtydliganden av gällande socialförsäkringsregler. Regeringen har bedömt att de offentligfinansiella effekterna av balken inte är beräkningsbara (lagrådsremissen till Socialförsäkringsbalk, s. 399). Motsvarande skulle möjligen kunna sägas även om mina förslag, bortsett från förslagen till nya eftergifts- och avräkningsregler. I vart fall bör man kunna bedöma dessa effekter som mycket begränsade. Mina förslag kommer initialt att föranleda vissa kostnader. För det allmänna kommer dock de sammantagna ekonomiska effekterna av förslagen enligt min bedömning att leda till en mer effektiv och mindre kostnadskrävande återkravshantering och därmed till ett bättre utnyttjande av befintliga resurser. Mina underhandskontakter med berörda myndigheter stärker mig i denna uppfattning. Statskontoret överlämnade en redovisning av För- säkringskassans och CSN:s hantering av återkravsfordringar (se avsnitt 3.10). Av denna framgår följande. har såväl antalet beslut om återkrav som återkravsbeloppet och fordrings- stocken successivt ökat. fattar mellan 120 000 och 140 000 beslut om återkrav till ett belopp på . Antalet nya fordringsärenden har ökat med totalt mellan . –2007 har det genomsnittliga fordringsbeloppet också ökat från till per ärende. Den totala fordringsstocken, det vill säga det ackumulerade återkravsbeloppet inklusive ränta och avgifter, uppgick till . Fordringsstocken har ökat successivt med 4–. blev ökningen dock större jämfört med året innan – stocken ökade med jämfört med . En dryg tredjedel av återkraven betalas genom avräkning. Kostnaderna för Försäkrings- kassans återkravsverksamhet uppgick till , vilket var en avsevärd minskning i förhållande till . Det är Statskontorets bedömning att för- bättrat effektiviteten i vissa avseenden men att det fortfarande finns en betydande effektiviseringspotential i återkravsverksamheten. FUT-delegationen, som i sitt arbete lämnat flera rapporter angående felaktiga utbetalningar, har uppskattat att de felaktiga utbetalningarna från alla de trygghetssystem som delegationen granskat sammanlagt uppgår till 18–(FUT-delegationens rapport nr 7 Vad kostar felen? s. 125). För de 16 djupstuderade trygghetssystem som delegationen granskat närmare – och där den årliga omsättningen är – har delegationen gjort bedömningen att de felaktiga ut- betalningarna uppgår till i genomsnitt 6–av alla utbetalningar. Den övervägande delen av de förmåner som delega- tionen granskat hanteras av . Av de granskade förmånerna har FUT-delegationen bedömt att den största andelen felaktiga utbetalningar avser tillfällig föräldrapenning där fel- procenten uppgår till . Den förmån med störst total- summa felaktiga utbetalningar i kronor räknat är sjuk- och aktivitetsersättningarna där de felaktiga utbetalningarna uppgår till . Detta kan jämföras med totala årliga omslutning som uppgår till . Det kan också vara intressant att i sammanhanget notera att För- säkringskassan gör omkring 60 miljoner utbetalningar enligt underhandsuppgifter från . Huvudsakliga förändringar av betydelse för det allmänna och för enskilda på område Nuvarande begränsningar av avräkningsmöjligheterna slopas och avräkning ska kunna ske för räntor och avgifter. Eftergiftsmöjligheterna stramas åt. Återkravsreglerna blir enhetliga för i stort sett samtliga förmåner för enskildas personliga ändamål och möjligheterna att återkräva vissa förmåner för vilka särskilda återkravsregler saknas kommer därmed att öka. Oriktiga utbetalningar ska kunna återkrävas när oriktigheten orsakats antingen av förmånstagaren eller dennes ställföre- trädare. Skyldigheten för enskilda att anmäla ändrade förhållanden understryks. Små belopp ska inte behöva återkrävas. Möjligheterna att ta ut ränta utvidgas något. Effekterna av att avräkningsmöjligheterna utökas har under hand uppgivit att förslagen förväntas underlätta och effektivisera myndighetens fordringshantering. Be- dömningen är att de nya avräkningsreglerna bör kunna administreras inom ramen för oförändrade resurser, men att det i en övergångsfas kommer att behövas dubbla avräkningsrutiner för gamla och nya återkrav. De föreslagna avräkningsreglerna kommer dock att innebära att återkravshanteringen blir effektivare och att betalning kan erhållas vid flera återkrav än . Dessutom kommer räntor och avgifter att kunna avräknas vilket inte bara ökar möjligheterna att få betalning utan också underlättar indrivningsarbetet. kan en effektivare administration av återkrav och fordringshantering innebära att verksamheten upplevs som hårdare av enskilda. Mina förslag innebär bl.a. att förmåner som omfattas av återkravslagen inte kommer att kunna avräknas mot aktivitetsstöd och att sådant stöd inte kommer att kunna avräknas mot dessa förmåner. uppgick återkraven av aktivitetsstöd till . var motsvarande belopp ca . Från har upplysts att avräkning för aktivitetsstöd huvudsakligen sker mot senare utbetalningar av stödet. Denna möjlighet påverkas inte av återkravslagen. Avräkning för aktivitetsstöd mot andra förmåner sker främst vid utbetalning av slutligt bostadsbidrag och endast i mindre omfattning mot övriga förmåner. Denna avräkningsmöjlighet försvinner. Vad detta innebär beloppsmässigt har inte kunnat utrönas. Det är uppfattning att förslaget visserligen innebär att det blir svårare att få tillbaka oriktigt utbetalt aktivitetsstöd genom avräkning, men att effekterna trots allt bör bli begränsade. Jag delar uppfattning. Effekterna av att möjligheterna till eftergift minskas En effekt av de nya eftergiftsreglerna bör bli att antalet beviljade eftergifter minskar. Färre personer kommer att befrias från sin återbetalningsskyldighet jämfört med tidigare och totalbeloppen av vad som ska återbetalas bör kunna öka. kommer emellertid att få en ökad fordringsstock som ska bevakas och drivas in. Från har under hand upplyst att förslagen till nya eftergiftsregler kan förväntas leda till att handläggningen kan effektiviseras totalt sett. En försiktig bedömning från min sida ger vid handen att förslaget till nya eftergiftsregler i vart fall inte har några negativa kostnadsekonomiska konsekvenser för det allmänna. För enskilda kan åtstramningen av eftergiftsmöjligheterna få vissa negativa ekonomiska konsekvenser. Valet att kräva synnerliga skäl för eftergift har träffats med utgångspunkt från principen att oriktigt utbetalda förmåner ska betalats tillbaka. Syftet har inte varit att öka återbetalningarna till staten men det är en oundviklig effekt. Övriga effekter av enhetligare återkravsregler De återkravsregler som jag föreslår motsvarar nästan helt de regler som gäller . För ett fåtal förmåner saknas dock uttryckliga regler om återkrav. För dessa förmåner innebär mitt förslag en ökad möjlighet att återkräva. Den ekonomiska konse- kvensen härav för det allmänna och enskilda är dock ytterst marginell. För tre förmåner föreslås att återbetalningsskyldigheten mjukas upp något. Beträffande återkrav av underhållsstöd föreslås att det tidigare strikta återbetalningsansvaret ändras till att få samma enhetliga utformning som övriga förmåner. Det bör innebära att antalet återkrav av oriktigt utbetalt underhållsstöd minskar i någon mån. har gjort bedömningen att förslaget kan medföra att ca. inte kommer att kunna återkrävas i förhållande till nuläget. Också beträffande återbetalning av bostadsbidrag i andra fall än efter avstämning mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag föreslås att betalningsskyldigheten mjukas upp något. Precis som för underhållsstödet innebär det att antalet återkrav av oriktigt utbetalt bostadsbidrag minskar i någon mån. Även i detta fall har förslaget bedömts medföra att maximalt inte kan återkrävas. Den tredje förmånen där den strikta åter- betalningsskyldigheten mjukas upp är den införda preliminära sjukersättningen vid återgång i förvärvsarbete. Detta förmånssystem är så nytt att någon kostnadsberäkning inte kan göras. För enskilda innebär förslagen beträffande underhållsstöd, bostadsbidrag och sjukersättning en fördel. För det allmännas del har ansett att fördelarna med en enhetlig reglering överväger de minskade möjligheterna till återkrav. Jag föreslår vidare att återkrav ska kunna beslutas också när en ställföreträdare för en ersättningsberättigad orsakat att en förmån betalats ut oriktigt eller när antingen den ersättningsberättigade eller ställföreträdaren varit i ond tro. Förslaget innebär att åter- kravsmöjligheterna ökar, vilket kan få vissa ekonomiska konse- kvenser för den enskilde som det är en fördel för det allmänna. Det går emellertid inte att i ekonomiska termer ange vad detta förslag har för konsekvenser. Att anmälningsskyldigheten vid ändrade förhållanden under- stryks bedöms av kunna medverka till att enskilda blir bättre informerade och leda till en effektivare administration. En viss lättnad vid fordringshanteringen hos torde uppkomma om små belopp inte behöver återkrävas. Vad det förslaget innebär i form av minskade återkrav kan inte anges, men denna minskning torde uppvägas av rationaliseringsvinsten. Enligt utredningsdirektiven ska förslagets betydelse för enskilda analyseras om det föreslås att ränta på återkrav ska införas. Mina förslag till ränteregler motsvarar i stort sett vad som gäller . Några få förmåner av mindre ekonomiska betydelse för enskilda för vilka några uttryckliga återkravsregler inte finns kommer att omfattas av återkravslagen och beträffande dessa återkrav kommer även ränta att kunna tas ut. Jag har övervägt att införa bestämmelser om att ränta ska tas ut redan från den dag en oriktig förmån togs emot, men har stannat för att nuvarande ordningen bör behållas. Förslagen till ränteregler bör därför endast ha mycket marginella ekonomiska konsekvenser såväl för det allmänna som för enskilda. Kostnaderna för en övergång till de nya bestämmelserna I SamSol:s förslag till Socialförsäkringsbalk redovisades att då bedömde att ett införande av social- försäkringsbalken inledningsvis skulle medföra kostnader för myndigheten, men att det innebär betydande tidsvinster för myndigheten och andra tillämpare av socialförsäkringslag- stiftningen (SOU 2005:114, Socialförsäkringsbalk, del 1 s. 540). uppskattade den totala kostnaden för att ändra myndighetens föreskrifter, allmänna råd, rättsliga ställnings- taganden, vägledningar, beslutsmallar, regelbok, blanketter och broschyrer till 3 800 000 – . Den totala kostnaden för att anpassa datasystem till socialförsäkringsbalken uppskattades grovt till . Utbildningskostnaden för myndig- hetens personal bedömdes uppgå till . Samman- fattningsvis bedömde alltså att myndighetens kostnader med anledning av att den nya balken införs skulle uppgå till totalt 11 800 000 – . I den påföljande lagrådsremissen har regeringen gjort bedöm- ningen att införandet av balken kommer att medföra vissa mer- kostnader av övergångskaraktär som bör kunna finansieras inom befintliga resursramar för respektive myndighet. En reform av återkravssystemet enligt mina förslag torde för innebära betydligt mindre arbete än införandet av en socialförsäkringsbalk. Under en övergångstid kan dock vissa kostnader uppkomma för myndigheten men dessa bör uppvägas av de effektivitetsvinster som förslaget bör medföra. Försäkrings- kassan gör bedömningen att övergången till de nya reglerna kommer att innebära en kostnadsökning för vilket det behöver tillskjutas medel. Min bedömning är dock att eventuella kostnader bör kunna finansieras inom de befintliga ramarna för Försäkrings- kassans utgiftsanlag. De svenska välfärdssystemen omsluter mycket stora belopp. Den årlig omslutningen av alla de förmåner som omfattas av mina förslag uppgår till . Den ojämförligt största delen härav betalas ut av . De fel som uppstår föranleder bara en proportionellt sett liten del oriktiga utbetalningar, men ändå kan felen räknas i miljarder kronor. Även om de uppgifter som FUT-delegationen lagt fram om i oriktigt utbetalda förmåner inte är statistiskt säkerställda står det klart att de oriktiga utbetalningarna från välfärdssystemen uppgår till betydande belopp. Det under- stryker betydelsen av en effektiv återkravshantering. Effekterna av mina förslag totalt sett är svåra att bedöma. Införandet av återkravslagen kommer att medföra vissa mer- kostnader av övergångskaraktär. enhetliga återkravsreglerna att bidra till en effektivare och mindre kostnadskrävande återkravshantering. Således bör mitt förslag till generell återkravslag sammantaget medföra positiva ekonomiska konsekvenser inom område. beslutade CSN i drygt 70 000 återkravsärenden. Antalet gäldenärer uppgick till drygt 50 000 personer.