sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — Ett viktigt område för reglering och tillsyn har varit arbetsmiljön, men sedan ett antal decennier har detta även gällt skyddet av den yttre miljön. Syftet med denna typ av statliga åtgär- der är emellertid att få marknadsekonomin att fungera bättre eller att motverka oönskade konsekvenser av densamma, snarare än att helt eller delvis överta uppgifter från marknaden. Emellertid kan de parter som agerar på en marknad inte endast betrak- tas som en idealtypisk economic man, utan utgörs av existerande sociala varelser med en mängd preferenser (enligt någon form av rationalitet), önskningar och upplevda behov. Från att tidigare ha varit basala, har sådana preferenser, önskningar och behov i den moderna konsumtionssamhället blivit relativa snarare än absoluta och därtill skapade i ett socialt samspel.15 I sin tur leder detta, genom folkstyret och den politiska processen, till frågan om vad det statliga åtagandet visavi marknadsekonomin ska bestå i – utöver att underlätta och upprätthålla dess grundläggande välstånd- skapande funktion enligt vad som har nämnts. Den fråga som kan ställas ur ett ekonomisk-teoretiskt perspektiv är: varför kan inte all social interaktion ske genom utbyten på en fri marknad? Som redovisas i bilaga 2 har de ekonomiska vetenskaperna studerat denna frågeställning bl.a. genom teorin och praktiken för att hantera s.k. marknadsmisslyckanden, alltså en situation där individuellt handlande inte leder till effektiva resultat. Inom ramen för marknadsmodellens överordning kan man således även argu- mentera för statliga ingripanden i ekonomin, som går långt utöver att upprätthålla dess institutioner och spelregler i en trängre mening 15 (2006), s. 111. och som därtill kan försämra marknadens effektivitet16. I praktiken har många stater gjort omfattande ingripanden i ekonomin i syfte att på olika sätt skydda eller kompensera sådana medborgare som inte kunna hävda sina preferenser, önskningar och behov på marknaden i tillräcklig omfattningen enligt ett givet kri- terium. Exempel på sådana statliga ingrepp är omfördelning av inkomster mellan individer och över individens livscykel, ingrepp för att avhjälpa s.k. autonomibrist eller för att förse medborgarna med kollektiva nyttigheter. Med ett kanske inte längre så ofta använt uttryck är flertalet stater därmed i praktiken blandekonomier snarare än marknadsekonomier i en renodlad teoretisk bemärkelse. Ett av de mest omfattande statliga åtaganden rör utbildning, vilket i många stater betraktas som en grundläggande rättighet, av demokrati- och värderingsbaserade skäl. Men även ekonomisk-teo- retiska argument kan anföras för att staten ska ha uppgifter inom utbildningsområdet, i synnerhet i fråga om den grundläggande skolan. För det första är barn och ungdomar inga autonoma beslutsfattare och uppfyller därmed inte kriterierna för att vara fullvärdiga marknadsaktörer. Tillsammans med att vårdnadshavare inte alltid har kunskap och andra förutsättningar att tillvarata barnens intressen på utbildningsområdet, risker därmed ett marknadsmisslyckande att uppstå. Därtill är den sociala avkastningen på utbildning hög och utbildning bidrar till staternas produktivitetstillväxt. Flera ekonomisk- teoretiska och till del empiriskt belagda argument kan således anföras för ett statligt åtagande på utbildningsområdet.17 Med detta sagt är det viktigt att betona att ett statligt åtagande i en generell mening inte behöver säga så mycket om den närmare utformningen av utbildningspolitiken. Det ekonomisk-teoretiska stödet och underlaget från empirisk forskning blir således mindre entydigt i frågor som hur långt det statliga åtagandet ska sträcka sig vad gäller högre utbildning, studiemedel och avgifter, fördelning av uppgifter mellan centrala och lokala respektive offentliga eller pri- vata aktörer osv. En vanlig liknelse när det gäller statens roll visavi kollektiva nyttig- heter är försäkringen, vilken kan tillämpas på så i andra avseenden skilda områden som försvar respektive inkomstbortfall p.g.a. sjuk- dom eller olycka. I många fall har välfärdsrelaterade kollektiva nyttig- 16I litteraturen brukar en indelning göras i tre typer av kostnader för statliga välfärds- åtaganden: administrativa kostnader, läckageproblem samt incitamentsrelaterade kostnader, jfr. (2002a), s. 17Andersen & (2002b), s. 218. heter också kommit att bli statliga åtaganden, inte minst i . Emellertid innebär inte åtagandet att lösa välfärdsrelaterade upp- gifter, t.ex. inom socialförsäkringsområdet, med nödvändighet en organisering i statlig regi. Uppgiften kan även hanteras på privata försäkringsmarknader, med för- och nackdelar på olika försäkrings- områden. I vissa fall kan statens ingrepp vara begränsat till att bestämma om ett obligatorium, som sedan helt administreras på en privat försäkringsmarknad. En tjänst som innehåller ett stort mått av försäkring; och som i många länder har ett stort inslag av statliga eller andra offentliga aktörer, är sjukvård. Efterfrågan på sjukvård varierar mellan olika individer och kan till stor del vara beroende av faktorer som inte påverkas av individen själv. Problem med asymmetrisk och ofull- ständig information är vanliga, där konsumenten normalt är väsentligt sämre informerad än producenten. De flesta patienter behöver således hjälp av en läkare (producent) för att välja rätt vård. Tillsammans med risker för negativa urval som påverkar möjligheterna att uppnå fungerande och heltäckande försäkringsmarknader kan därmed före- komsten av påtagliga informationsasymmetrier användas som motiv för offentliga åtaganden. Möjligheterna att i nästa led variera finansi- ering och utförande är dock betydande utifrån en ekonomisk- teoretisk synvinkel.18 Informationsproblem finns på många olika slags försäkringsområden och kan även innehålla andra brister än att vara asymmetriskt fördelad mellan aktörerna. Problemens art och omfattning varierar dock på olika försäkringsområden. Det gör att frågor som berör graden av engagemang från staten och andra offentliga aktörer måste analyseras från fall till fall. Givet att man accepterar marknadsmodellens grundläggande teoretiska premisser (och utfall i praktiken) skulle man kunna säga att en minsta gemensam nämnare i ekonomisk teori för det statliga åtagandet skulle vara att i olika avseenden upprätthålla ett rätts- och normsystem som garanterar äganderätten, avtalsfriheten och etableringsfriheten. Vissa kollektiva nyttigheter som försvar och polis torde också kunna räknas in i det grundläggande statliga åtagandet. Teoretiskt stöd för att grundläggande utbildning och vissa slag av socialförsäkringar i vid mening går också att finna, om än med större variation vad gäller utformningen av denna typ av statliga åtaganden i termer av t.ex. finansiering och organisering. Men där- efter är de generella, icke tidsbundna och oomstridda ekonomisk- 18 (2002b), s. 219. teoretiska rekommendationerna om vad staten bör göra få. Men ett synsätt som utgår från marknadsmisslyckandena erbjuder åtmin- stone ett systematiskt angreppssätt för att på olika sakområden och försöka bestämma det statliga åtagandet. Modellen är dock att se som ett av flera verktyg och kan inte ersätta utan endast komplettera värderingsmässiga och politiska ställningstaganden. Avslutningsvis kan erinras om att flera villkor behöver upp- fyllas, även om det föreligger ett marknadsmisslyckande på något område i samhället, för att staten ska kunna åtgärda detta. För det första måste åtgärden vara möjlig att utföra givet allmänna institut- ionella och beteendemässiga ramar för samhället. Exempelvis har stat- liga subventioner en tendens att påverka efterfrågan och prisbildning, så att endast en del av subventionerna kommer den avsedda mål- gruppen till del. För det andra måste den samhälleliga efterfrågan av en vara kunna uppskattas och bestämmas, kvalitativt och kvantita- tivt. Ett allmänt problem i detta sammanhang är hur medborgarnas intresse av en viss åtgärd ska vägas mot allmänna budgetrestrik- tioner. För det tredje måste produktionen av den offentliga varan genomföras effektivt. Anpassning måste successivt ske till för- ändrade förutsättningar i efterfrågan etc. Om inte de nu nämnda villkoren uppfylls föreligger således risk för ett s.k. politikmiss- lyckande, alltså att kostnaderna för det statliga åtagandet överstiger kostnaderna för utebliven välfärd.19 2.1.4Myndighetsuppgifter i förhållande till politikens teori och värderingar Kommitténs bedömning: Staten kan på politiska grunder ikläda sig flera åtaganden inom olika områden, vilka med en vid benämning kan kallas välfärdstjänster. Vad som närmare bör vara statliga myndighetsuppgifter, och i synnerhet den ekonomiska omfattningen av dessa, kräver en politisk bedömning utifrån gällande förutsättningar, kunskaper och värde- ringar. Detta har i sin legitimitet i de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna, folkstyret och det parlamentariska beslutsfattandet. De två första kapitlen av regeringsformen ger en aktuell vägledning för vad som i olika avseenden bör vara statliga eller på annat sätt offentliga myndighetsuppgifter. 19 (1999), s. Det är kommitténs bedömning att de flesta statliga åtaganden förutsätter utförande av myndighetsuppgifter i någon form. Oavsett vilka politiska vägval som görs, kan beprövad erfaren- het och vetenskaplig teori bidra med faktaunderlag respektive förklaringar som stöd för bedömningar av utfallet av olika myn- dighetsuppgifter. En prövning av det statliga (offentliga) åtagandet på olika samhällsområden bör därför göras i samband med större översyner. Att staten historiskt varit ett mäktigt instrument för samhällelig förändring är uppenbart. De uppgifter som staten tagit på sig att lösa har i hög grad påverkat medborgarnas livsvillkor. finns det en återkommande diskussion som behandlar hur statens kapacitet och legitimitet som instrument för samhällelig förändring kan ha försvagats. Skälen till detta kan vara flera, bl.a. påverkan av den åter kraftigt internationaliserade ekonomin, med stora och relativt lättrörliga privata ekonomiska intressen. Andra faktorer kan vara ökat inflytande av internationella organisationer och politiska sammanslutningar som begränsar de enskilda staternas frihetsgrader. Å andra sidan kan samarbetet mellan stater i sådana organisationer ses som en lösning på globala problem som kräver över- eller mellanstatliga överenskommelser för att bli verknings- fulla. Framväxten av Europeiska unionen är här ett exempel. Utan att bortse från denna diskussion kan man dock konstatera att staten (och därmed sammanhängande organisationsformer för regional och lokal förvaltning och styrning) är en mycket viktig aktör sett till dess beskattningsrätt och ianspråktagna andel av bruttonationalprodukten, antalet statligt anställda samt den stora mängd uppgifter och funktioner i samhället som staten ska svara för, oaktat vad man anser om dessas önskvärdhet, verkan eller effektivitet. En annan sak är att statens reella kapacitet att verka på olika områden kan ifrågasättas, något som varit omdebatterat åtminstone sedan offentliga välfärdstjänster i olika stater började utvärderas och framåt. Utvecklingen av den politiska teorin om vad staten bör lösa för uppgifter har i viss mån samvarierat med de åtaganden som staten de facto har iklätt sig. Olika bemärkta inlägg i den politiska teorins historia kan alltså ses som sätt att intellektuellt försöka legitimera en redan pågående politisk utveckling. Ett annat sätt är att se politisk- teoretiska inlägg som försök att förklara eller förstå uppkomsten av olika politiska ordningar, men också som normativa utsagor, om hur något borde vara utifrån vissa utgångspunkter. Huvuddragen i politiska teori är således att staten ska tillhandahålla samhällelig ordning, skydd av grund- läggande personliga rättigheter samt, vilket kommer att bli allt mer kontroversiellt, att i det senare även inkludera skyddet av äganderätten. Som framgår av bilaga 2 började detta att problematiseras och villkoras , vilket allt blivit en inspirationskälla till olika teorier om vad staten bör göra i en positiv bemärkelse. Till dem kan räknas bl.a. social- liberal teori (ibland kallad nyliberalism) och socialistisk teori i dess olika varianter inklusive socialdemokratisk teori. Till de senaste decenniernas politisk-teoretiska diskussion kommer den framträdande nyliberala eller libertarianska motreaktionen som förespråkar den absoluta äganderättens helgd och en minimal stat. Notabelt är även hur antaganden om kännetecknande egenskaper hos människan som samhällsvarelse och vilka konsekvenser detta får på byggandet av samhällets institutioner (privata som statliga), i mångt och mycket har relevans för kom- mande seklers ideologiska och samhällsvetenskapliga diskussion. Svårigheterna har legat i att empiriskt och någorlunda entydigt belägga vilka dessa egenskaper och konsekvenser är. Detta torde starkt bidra till spridningen i politisk-teoretiska skolor och därmed synen på det statliga åtagandet.20 Oavsett motiv och ambition kan man med säkerhet konstatera att det redan tidigt har funnits praktiska svårigheter med att avgränsa staten. Redan 1600-talets stat behövde t.ex. en beskattnings- organisation. Krigen och dess konsekvenser förde tidigt och sanno- likt motvilligt med sig vissa statliga åtaganden av social karaktär, om än rudimentära med vår tids mått. Högre och av upplysningen inspirerade ambitioner inom tidiga delar i statens verksamhet som rättsväsendet, gav upphov till nya och omfattande statliga åtaganden inom fångvården. Men just att staten visade sin kapacitet att under mer eller mindre tvingande omständigheter organisera vissa samhällsfunktioner, har spelat en betydande roll för framväxten av det statliga åtagandet . Framför allt har så varit fallet under kris- och krigstider . En förklaringsmodell till det statliga åtagandets expansion utgår också t.ex. (1988), s. från detta förhållningssätt och att redan ingångna åtaganden politiskt är svåra att avveckla.21 En viktig iakttagelse är vidare att det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter knappast har utvecklats språngvis utan som en gradvis och relativt kontinuerlig process. I takt med att många stater avlägsnade sig från en hög grad av statlig styrning och försök till planhushållning i samhällsekonomin, genom- fördes en omreglering av den statliga verksamheten snarare än ett borttynande av staten. som staternas militära organisationer under det relativt fredliga minskade i omfång, växte de stat- liga åtagandena för olika typer av infrastruktur fram, ibland i samarbete med privata aktörer. I många fall motsvarade eller till och med översteg dessa nya åtaganden den militära organisationen, mätt i antal anställda, industriella engagemang samt belastning på de statliga finanserna. I dagens är således både de tidiga statliga myndighetsuppgifterna och de tekniska infrastrukturområdena var för sig ganska begränsade delar av det totala statliga åtagandet, inte bara beloppsmässigt utan även sett till antalet anställda. Från att varit ett viktigt men till omfattning blygsamt statligt åtagande, är i dagens i stället universitets- och högskole- sektorn den enskilt största statliga verksamheten sett till antalet anställda. Flera delar inom den tekniska infrastruktur där 1800-talets stat expanderande är för övrigt inte längre myndighetsuppgifter alls, utan drivs i statliga eller privata bolag, i och i andra stater. Understödet av marknadsekonomin och dess därav följande framväxt skapade sitt eget behov av sociala åtaganden som 1800- talets stat var tvungen att reagera på, oavsett altruistsiska motiv. Ett viktigt konstaterande är därför att den myndighetsstruktur med tillhörande uppgifter som etablerades vid i orga- nisatorisk mening till stora delar var på plats när välfärdstaten byggdes ut, jfr. Det var således först och främst innehållet i dessa organisatoriska moduler som efter hand förändrades, snarare än deras förekomst i sig. Det s.k. stigberoendet, dvs. de långsiktiga effekterna av de efter hand valda lösningarna bör som tidigare nämnts inte underskattas för möjligheterna att omorga- nisera eller förändra innehållet i de av staten bedrivna verksam- heterna, t.ex. ett socialförsäkringssystem. Betecknande för både mellankrigstiden och efterkrigstiden var i att den statliga myndighetsverksamheten ökade till omfång. Tarschys (1975), s. 17. Det kunde både avse antalet avnämare för en viss verksamhet och verksamhetens ekonomiska omfattning. I synnerhet gäller detta myndighetsuppgifter på det i vid mening sociala området. inrättade statliga myndigheter fick tilläggsuppgifter, eller så omför- delades uppgifter mellan myndigheterna. I vissa fall kan myndig- heter som existerat i en och samma organisatoriska kapacitet ha genomgått ett stort antal skiftningar vad gäller verksamhet och omfång och därtill . Kammarkollegiet och men även Statskontoret framstår som särskilt framträdande exempel, sett över historien. och framåt kan emellertid och Riksförsäkringsanstalten med efterföljande verksombildningar framhållas som exempel på myndigheter där innehållet och den ekonomiska omfattningen i verksamheten skiftat kraftigt genom decennierna. I flera fall har enskilda frågor inom dessa myndig- heters verksamhetsområden bedömts vara så politiskt betydelsefulla att de föranlett bildandet av egna myndigheter. Ett av flera exempel utgörs av de centralt utförda myndighetsuppgifterna inom arbetarskyddet som organiserades i , blev en del av Riksförsäkringsanstalten 1948 bli en egen myndighet i form av Arbetarskyddsstyrelsen. Utöver vissa enskilda exempel såsom biståndsområdet och till- hörande myndigheter är dock efterkrigstidens genuint nya och därtill någorlunda omfattande myndighetsuppgifter ganska få. Där- emot har de statliga myndigheternas inbördes relationer, t.ex. mätt i antalet anställda eller ekonomisk omslutning kraftigt förändrats. Det går i det sammanhanget även att peka på att områden kommit att tillmätas en helt annan vikt senare del än under seklets början. Ett av de mest framträdande exemplen torde vara skyddet av den yttre miljön med det inrättade Statens natur- vårdsverk, numera . Som anförts i olika studier har beslut om myndighetsuppgifter under större delen av dock tagits med relativt stor enighet över partigränserna. Med några undantag har politiska majoritetsskiften historiskt inte resulterat i mer omfattande förändringar i synen på de statliga myndighetsuppgifterna.22 Även om det ligger utanför uppdrag att behandla, bör det även i detta sammanhang erinras om att en stor del av den offentliga sektorns ökning , i 22 Se (1993), (2007) och (2006). synnerhet och framåt, har skett i kommuner och landsting låt vara med statlig reglering i form av lagar och ofta med statsbidrag utöver den kommunala beskattningen. Det offentliga som serviceproducent har således till största delen hamnat i de kommunala sektorerna, där vissa områden som hälso- och sjuk- vården är under fortsatt utveckling och organisatorisk förändring. Som redovisas i bilaga 2 lämnar den politiska teorin långt ifrån någon entydig vägledning för vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighetsuppgifter. Det gäller såväl dess klassiska varianter som senare teori. Dessutom finns vissa stötestenar som tenderar att återkomma i de flesta sammanhang, däribland hur man ska se på äganderätter och statens uppgifter härvidlag. Även om de flesta politiska teorier accepterar eller anser det vara önskvärt med inskränkningar i äganderätten, är graden och konsekvenserna av sådana inskränkningar ofta den springande punkten när man disku- terar statliga åtaganden. Oavsett detta kan man även konstatera att historien rymmer många exempel på större och mindre inskränk- ningar av äganderätter, med olika politiska förtecken och med olika intressen och syften som bevekelsegrund. Här kan samhällsveten- skaplig teori stimulera tanken och vedertagen empiri ge lärdomar om politikens möjligheter och begränsningar. I många fall är det dock slutligen en värderings- och bedöm- ningsfråga hur man ser på det statliga åtagandet i form av myndig- hetsuppgifter. Det gäller frågor om hur demokratiska beslut kommer till och blir gällande, vilka eventuella inslag av begränsningar eller maktdelning som ska finnas samt vilka positiva respektive negativa fri- och rättigheter som ska respekteras. Vad som ytterst gäller för svensk vidkommande och på vilket sätt politiska värderingar så att säga har frysts till grundlag, framgår av de två första kapitlen av regeringsformen. En vägledning för vad som bör vara myndighetsuppgifter inom ett antal samhällsområden kan – om inte i detalj så i alla fall i grova drag – utläsas ur detta. Konsekvenserna av regeringsformens stadganden när det kommer till den närmare utformningen av finansiering, organisering och drift av offentlig verksamhet är dock möjlig att ge olika tolkningar.23 Grunderna för det politiska systemet och folkstyrelsen framgår således av RF 1:1. Här anges att folksuveränitetsprincipen är under- laget för det svenska statsskicket, vilket således ersatt maktdelning mellan konung och regering och ena sidan och riks- 23 För en diskussion härvidlag, se t.ex. (2001) och och (2005). dagen å den andra. I RF 1:4 sägs vidare att är folkets främsta företrädare. Folkstyrelsen är alltså indirekt och inte direkt och förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. I RF 1:1 anges slutligen att den offentliga makten utövas under lagarna, ibland kallat legalitetsprincipen. Detta gäller inte bara domstolar och förvaltningsmyndigheter, utan även och regeringen. Stadgandet ska därmed ses som ett uttryck för att är en rättstat. Maktutövningen är normbunden och inte godtycklig.24 I RF 1:2 anges målen för den offentliga verksamheten. Enligt denna skall den offentliga makten utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Syftet med stadgandet är att ge ett rättsligt underlag för den strävan efter utjämning mellan olika grupper i samhället och mellan olika individer inbördes vilken präglat den politiska verksam- heten under huvuddelen av 1900-talet.25 RF 1:2 innehåller vidare en uppräkning av centrala målsättningar för den offentliga verksamheten, vilka dock inte är rättsligt bind- ande föreskrifter. Härvid ska det särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygget. Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kom- mande generationer. Det allmänna ska även verka för att demo- kratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. I regeringsformens andra kapitel anges de grundläggande fri- och rättigheterna, vilka var en av de dominerande stridsfrågorna vid RF:s tillkomst. I RF 2:1 regleras bl.a. de positiva opinionsfriheterna för medborgarna gentemot det allmänna: yttrandefrihet, informa- tionsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. En erinran ges också om bestämmelserna i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I RF 2:2 regleras de negativa opinionsfriheterna som bl.a. innebär att varje med- 24Sterzel (2005), s. 25Petrén & Ragnemalm (1980), s. borgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att giva till känna sin åskådning i en rad hänseenden.