sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — Bostads- försörjningen är ett viktigt kommunalt ansvar särskilt när det gäller nyanlända. Det kommer att finnas behov av praktiksamordnare i verksamhet. Jag anser att huvudansvaret för att ordna praktikplatser ska ligga hos Arbetsförmedlingen. Men kommunerna är, i flertalet kommuner, den största arbetsgivaren. Kommunen har dessutom en stor variation på arbetsuppgifter och kan lättare än flertalet arbets- givare arrangera lämpliga praktikuppgifter. Kommunerna bör därför även i fortsättningen arbeta för att erbjuda praktikplatser, som ett led på vägen till självförsörjning. Förslaget innebär att kommunen slipper ett omfattande arbete med utbetalning av introduktionsersättningen till enskilda och det innebär också att en del av det arbete som utförs av flyktingsamordnare och andra i kommunen i stället läggs på lotsen. Den minskade arbets- bördan ger möjligheter för kommunerna att koncentrera resurserna kring arbetsuppgifter inom kärnverksamheten. Integrationsmålet är inte nått genom en anställning. En anställning är nödvändig för integration, men därutöver finns många behov. Vi har bostadsområden där det bor nästan bara invandrare. Det sociala umgänget blir endast med utlandsfödda, kulturskillnader kan t.o.m. skärpas på grund av okunskap. Olika värdesystem kommer i konflikt. Modern teknik gör det lättare att informera, att sprida kunskap om utveckling och att kommunicera. Det underlättar integration för den som vill integreras. Men den gör det också lättare för individen att leva i sin egen kultur och vägra ta till sig det nya hemlandets levnadsmönster. Man kan välja att bara se på hemlandets TV och läsa böcker från hemlandet. Kommunen har en stor och viktig uppgift i att försöka bryta upp utanförskapet. Integration är ett viktigt samhälleligt mål. Det är i ett integrerat samhälle som individerna har störst förutsättningar att skapa sitt liv efter egna önskemål, att finna ett jobb och skaffa sig den utbildning som passar. Osynliga murar i form av egna och andras fördomar kan bara motarbetas genom goda exempel, som förhindrar att ungdomar ger upp därför att de tror att de inte kan förverkliga sina drömmar på grund av sin hår- eller hudfärg. Det nära arbetet i skolan, på dagis, är kommunala uppgifter som är ytterligt angelägna och måste genomföras med omsorg. Extrakostnader för kommunen kompenseras via ett special- destinerat statsbidrag. Sådana kostnader som automatiskt följer på inflyttning av nyanlända ska behandlas på samma sätt som kostnader för andra nyinflyttade dvs. genom systemet för kommunalekonomisk utjämning. Det specialdestinerade bidraget följer varje individ som flyttar in i en kommun och genom löpande utbetalning försöker jag förhindra inlåsning i en kommun. Att anordna svenskundervisning för invandrare (sfi) är fortfarande ett kommunalt ansvar. Sfi är en viktig del av introduktionsarbetet. Den praktiska utformningen har emellertid ibland medfört påtag- liga fördröjningar av de nyanländas introduktionsarbete. Det kan ha berott på utformningen av de administrativa system som byggts upp kring utbildningen. En stelbent terminsintagning har gjort att den nyanlände har fått vänta i månader på att kursen ska starta. Det kan också ha berott på att det funnits ett för litet underlag för utbildningen i respektive kommun och att samarbetsförmågan mellan kommunerna har brustit. Eftersom det är oerhört strate- giskt att sfi-undervisningen kommer igång så föreslår jag att en sfi-peng införs. kan med stöd av sin sfi-peng välja leverantör av utbildningen. Valet sker då som är bäst för och med den inriktning som passar oberoende av vilken kommun som arrangerar utbildningen. Ett sådant system medför också att den statliga ersättningen i form av sfi-peng utfaller vid Zahras val och inte ersätts som statsbidrag. Kommunala anordnare måste konkurrera om eleverna. Även om en sfi-peng införs bör den kommunala skyldigheten att ordna sfi-undervisning för nyanlända skärpas från tre till en månad. inte klarar detta i egen regi måste då vända sig till och köpa utbildningen av annan kommun. Vad gäller samhällsinformation så kan man konstatera att varje enskild myndighet och aktör är skyldig att anpassa information om sin verksamhet så att den blir tillgänglig och anpassas till personer med annan kulturbakgrund och annat modersmål. Här återstår mycket att göra. Information måste dessutom ges såväl som senare och den måste upprepas och lämnas i olika former. En första åtgärd är att återupprätta den gamla verksamhe- ten med invandrarbyråer, men göra den telefonbaserad. För omedelbar information och hjälp föreslår jag inrättandet av ett 020- nummer där den behövande kan använda sig av sitt eget moders- mål, åtminstone på de största språken för nyanlända. Strävan efter att göra sfi-undervisningen så kvalificerad som möjligt har fått som konsekvens att samhällskunskapen har fått stryka på foten. Enligt min mening är kunskap om det nya landets lagar, traditioner och synsätt en förutsättning för att kunna integreras. Kunskap och orienteringsförmåga är också nödvändiga för att kunna tillvarata sina rättigheter och fullfölja sina skyldig- heter. Samhällskunskap kan hjälpa förbi onödiga misstag och omvägar. Jag föreslår därför att samhällskunskap blir en obliga- torisk del av introduktionsprogrammet och att undervisningen organiseras av kommunen på samma sätt som sfi-undervisning och att en kunskapspeng införs. Arbetsförmedlingen är en huvudaktör i Zahras introduktions- arbete. Det har riktats mycket kritik mot förmedlingens arbete med nyanlända men har den fått ett tydligare uppdrag. Jag anser att Arbetsförmedlingen därutöver behöver ambitionshöjningar och mer resurser för att fördjupat kunna arbeta med validering, arbets- marknadsutbildningar, jobbsökarstöd och rehabilitering. bör särskilt ansvara för all praktik för nyanlända. I mitt förslag får länsstyrelserna utökade arbetsuppgifter. Läns- styrelserna ska fortsätta den framgångsrika redan påbörjade dialogen med kommunerna i länet. Denna är viktig för att mottagandet ska fungera. Uppdraget skärps genom införandet av den tidigare beskrivna pliktlagstiftningen för kommunerna. Länsstyrelserna får också ett tillsynsuppdrag vad gäller lotsföretagens arbete samt ett uppdrag som rör regionala stöd till föreningar som bedriver arbete som främjar introduktion och integration. 1.1.15Ersättning till nyanlända, kommunerna och lotsarna Målet är att kommunernas kostnader för försörjningsstödet inte ska påverkas . I den mån inte själv kan försörja sig svarar staten för försörjningen. Andra extra- kostnader ska så långt möjligt kompenseras. En principiell fråga är naturligtvis hur lång introduktionstiden ska vara dvs. när ska leva i kommunen som vilken kommuninvånare som helst eller – uttryckt på annat sätt – hur länge kommunen ska kompenseras för extrakostnader. Jag har av principiella skäl valt . Det är viktigt att man slutar upp att betrakta nyanlända som särskilda kommuninvånare. bör de betraktas som alla andra kommuninvånare med individuella behov. Vanliga system får då ta över. I undantagsfall kan tiden förlängas till . 1.1.16Faktorer utanför utredningen som påverkar effektiviteten i introduktionsarbetet Om asyltiden utformas så att det stimulerar aktivitet kommer det att bidra till att får ett arbete snabbt och därmed förkortas introduktionstiden. De planerade arbetskraftsinvandringsreglerna kan bidra till att antalet som behöver en omfattande introduktion minskar. Det blir lönsamt för asylsökande att arbeta . Ett avslag på asylansökan kan ändå resultera i ett uppehållstillstånd om man har ett fast arbete. Detta är den bästa tänkbara morot att vara aktiv och kan minska statens kostnader avsevärt. Regeringen planerar nya regler om krav på ordnade förhållanden vad gäller arbete och bostad för att anhöriga till nyanlända ska få Sådana krav utgör naturligtvis också tunga påtryckningsmedel i rätt riktning. Utredningen i Samverkan (Fi 2007:06) är under utarbetande. Den pekar på vägar för samverkan mellan myndig- heter och andra aktörer i syfte att effektivisera och höja kvaliteten på arbetet för alla. Detta skapar goda förutsättningar för arbetet med nyanlända. Utredningen har haft 5 möten med experterna. Det första mötet hölls i form av ett tvådagars Logical Framework Approach (LFA)- seminarium för att få fram nya tankar och idéer. Utöver experterna deltog ett tiotal personer med anknytning till arbetsmarknaden. Utgångspunkt för diskussionen var huvudproblemet Det tar innan en nyanländ har ett arbete på den reguljära arbets- marknaden. träffade utredningen företrädare för brukarna i tre olika grupper. En grupp bestod av asylsökande, en grupp av nyanlända som fått permanent uppehållstillstånd samt en grupp av flyktingar m.fl. som haft permanent uppehållstillstånd . Utgångspunkterna för samtalen var frågan om vad de anser att de behöver för stöd för att de ska kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden samt frågan om vad de själva kan bidra med. Utredningen har besökt 10 kommuner och träffat företrädare för aktörer som på ett eller annat sätt arbetar med den nyanländes introduktion samt träffat företrädare för de flesta av landets läns- styrelser. Utredningen har också besökt företag i ibland annat och . Utredningen har besökt , och . Det senare för att på plats ta del av hur offentliga och andra aktörer uppfattar effekterna av att arbetsförmedling utförs av privata företag och frivilligorganisationer. I enlighet med direktiven har utredningen samrått med utredningen om en fristående vuxenutbildning (dir. 2007:32), med (Ju 2007:18) samt med övriga som anges. Utredningen har också samrått med bland andra företrädare för De gröna näringarna samt Valideringsdelegationen. Jag har fått i uppdrag att se över flykting- respektive invandrar- begreppet så att dessa överensstämmer med begreppen i utlänningslagen (2005:716). 1.3.1Flyktingar och skyddsbehövande m.fl. enligt utlänningslagen Vem som är flykting definieras i 4 kap. 1 § utlänningslagen. Med flykting avses enligt bestämmelsen en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och som inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit. Av samma kapitel 2 § framgår vidare vem som är skyddsbehö- vande. Med skyddsbehövande i övrigt avses en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon, (1) känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, (2) behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsätt- ningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller (3) inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. Motsvarande gäller för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som befinner sig i har rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § utlännings- lagen. Av lagen om introduktionsersättning och ersättnings- förordningen framgår bl.a. att förutom utlänningar som har fått uppehållstillstånd med tillämpning av 5 kap. 1 § utlänningslagen, dvs. flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, omfattas även personer som har fått uppehållstillstånd med tillämpning av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Enligt sistnämnda bestämmelse får, om uppe- hållstillstånd inte kan ges på annan grund, tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Bestämmelsen är ny men är en vidareutveckling av 2 kap. 4 § första stycket p.5 utlänningslag. I utlänningslagstiftningen har tidigare använts uttryck som humanitära skäl och stridande mot humanitetens krav. Dessa begrepp ansågs emellertid vara oprecisa och fördes därför inte vidare till utlänningslag.TPF1FPT I det följande avses således med flyktingar, skyddsbehövande och personer som fått uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter de kategorier av personer som anges i utlänningslagen. Redan i förarbetena till lagen om introduktionsersättning diskuterades invandrarbegreppets användning i författningar (prop.1997/98:16). Mot bakgrund av invandrarbegreppets olika innebörd och regeringens bedömning att åtgärder som riktar sig till invandrare som grupp bör begränsas till den i , ansåg regeringen att en successiv översyn av begreppet behövdes. Även socialförsäkringsutskottet ansåg att man bör undvika generaliserande benämningar som kan bidra till en uppdelning och negativ kategorisering av vissa befolkningsgrupper och välkomnade en översyn av invandrarbegreppet.TPF2FPT Regeringen anförde bl.a. följande. Invandrare är ett begrepp som definieras på en mängd olika sätt. grundar sig definitionerna på objektiva förhållanden som t.ex. födelseland eller medborgarskap. handlar det om människors subjektiva kategoriseringar, antingen som en uppfattning om den egna identiteten eller genom att någon av andra utpekas som invandrare. I det senare fallet kan det exempelvis handla om en person som talar utmärkt svenska, men med avslöjande brytning eller om någon som uppfattas ha ett osvenskt utseende – synliga minoriteter är ett begrepp som ofta används i andra länder – och som av omgivningen därför beskrivs som invandrare. Invandrare existerar inte heller som ett entydigt rättsligt begrepp. Invandrarbegreppet är grovt generaliserande 1TP PT Prop. 2004/05:170 s.185. 1997/98:SfU06. och underförstår en grupp med gemensamma kännetecken och en samhörighet som är skild från svenskar. Det bör därför användas på ett sådant sätt att det inte förstärker ett vi-och-dom-tänkande. I synner- het bör det undvikas som benämning på personer som är födda i och som ofta har kallats andragenerationsinvandrare. Problemen med invandrarbegreppets användning har lett till att Statis- tiska centralbyrån (SCB) och tillsammans har utformat riktlinjer för hur redovisning av statistik bör ske. Förutom de grundläggande indelningarna efter födelseland, medborgarskap och kön föreslår SCB och en indelning av befolkningen i personer med utländsk bakgrund, personer med både svensk och utländsk bakgrund och personer med svensk bakgrund. Bland perso- ner med utländsk bakgrund återfinns de som är utrikes födda samt de som är födda i , men med två utrikes födda föräldrar. De som har både svensk och utländsk bakgrund utgörs av personer födda i och med en svenskfödd och en utrikes född förälder. Personer med svensk bakgrund är de som är födda i och vars bägge för- äldrar är födda i . I riktlinjerna anges också ett antal andra indelningar som ofta är viktiga att göra i statistiska redovisningar, i synnerhet vad gäller personer med utländsk bakgrund. Det gäller t.ex. bosättningstid i , grunder för bosättning och ålder. Dessa rikt- linjer bör bidra till att förändra användningen av begreppet invandrare i de sammanhang då statistiska beskrivningar används. Endast den som har fått tillstånd att bosätta sig i är i den svenska statistiken betraktad som invandrare. Invandrarbegreppet är alltså inte i , som i vissa andra länder, tillämpligt på asylsökande och andra som väntar på beslut, utan har av tradition kopplats till folkbokföringen i landet. I denna proposition kommer regeringen att där så är möjligt och lämpligt utgå från de riktlinjer som SCB och utfärdat. Begreppet invandrare kommer när det används endast att syfta på personer som faktiskt själva har invandrat. Möjligheterna att vara konsekvent i detta kommer emellertid att begränsas av att stati- stik, utredningar, rapporter etc. som regeringen använder som underlag för propositionen normalt inte innehåller distinktioner av detta slag.TPF3FPT Enligt förarbetena ansågs en invandrare vara nyanländ när han eller hon tagits emot i en kommun.TPF4FPT Propositionen föranledde att en arbetsgrupp tillsattes med uppgift att se över användningen av begreppet invandrare i författningar som har utfärdats av regeringen och i myndigheters verksamhet (Ds 1999:48 och Ds 2000:43). Arbetsgruppen konstaterade att det är viktigt att olika begrepp används på ett korrekt och konsekvent sätt i olika sammanhang, särskilt när de används i författningar. 3TP PT A.prop.s.26f. 4TP PT A.prop.s. Arbetsgruppen kom fram till att begreppet invandrare ska användas endast när det gäller personer som faktiskt själva har invandrat, dvs. flyttat till från ett annat land och folkbokförts här. Arbets- gruppen konstaterade därvid att nyanlända invandrare avser personer som har invandrat för sedan, medan personer med utländsk bakgrund bör avse såväl personer som själva har invandrat som personer med minst en utrikes född föräl- der. Samtliga definitioner avsåg författningssammanhang. Vidare konstaterade arbetsgruppen att det är viktigt med en konsekvent användning av samma eller motsvarande begrepp i liknande sammanhang. I fråga om författningar är detta särskilt viktigt när det gäller olika bestämmelser i samma författning eller olika författningar på samma område. Enligt arbetsgruppen är det eftersträvansvärt att samma eller motsvarande begrepp – så långt som möjligt – används genomgående även i författningar på olika områden och i andra sammanhang.TPF5FPT Som framgår är invandrare ett begrepp som har getts olika innebörd i olika sammanhang. De nya författningsförslag som jag föreslår är författningar som får anses hänförliga till utlänningslagstiftningens område. I utlänningslagen (2005:716) används genomgående begreppet utlänning istället för invandrare. För att vara konsekvent och för att undvika eventuell begrepps- förvirring har jag därför valt att utgå ifrån utlänningslagens termi- nologi och använda mig av begreppet nyanlända utlänningar istället för nyanlända invandrare. Eftersom endast vissa kategorier av utlänningar har rätt till introduktionsinsatser har jag valt att i den föreslagna författnings- texten begränsa lagens tillämpningsområde till att omfatta endast vissa nyanlända utlänningar. En definition av vilka utlänningar som är att anse som nyanlända föreslås. Med vissa nyanlända utlänningar avses i enlighet med ordalydelsen således utlänningar som har varit bosatta i en kommun i högst och som omfattas av den föreslagna introduktionslagen (se 1 kap. 2 §). Införandet av en ny introduktionslag och vilka nyanlända utlänningar som tillhör målgruppen för introduktion redovisas i kapitel 2. 5TP PT Ds 1999:48 s. 96ff och Ds 2000:43 s.45ff. Dagens introduktion av nyanlända bygger på att , på underlag från länsstyrelserna, ska träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av skyddsbehövande och andra utlänn- ingar enligt vad som anges i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande (ersättningsförordningen). De kommuner som träffar en sådan överenskommelse har rätt till en årlig grundersättning enligt vad som anges i förordningen. Kommuner som genomför ett program för utlänningens introduktion i samhället i enlighet med en skriftlig introduktionsplan har också rätt till schablon- ersättning enligt förordningen. För att markera den nyanländes ansvar har jag valt att frångå begreppet introduktionsplan och istället benämna den individuella planen, som ska utarbetas för och i samråd med den nyanlände, för utvecklingsplan. Förslag: En ny lag om introduktion av vissa nyanlända utlänningar ska införas (introduktionslagen). Målgruppen för introduktion ska bibehållas men begränsas till att omfatta personer . Tiden för anhöriga till nyanlända utlänningar att ansöka om uppehållstillstånd för att omfattas av introduktionslagen ska utökas från två till från det att den person som han eller hon har anknytning till först togs emot i en kommun. Den introduktion för nyanlända som finns har utformats av kommunerna. Därmed ser det också mycket olika ut från kommun till kommun. Introduktionsarbetet har organiserats inom olika för- valtningar, vilket har präglat synen på arbetsuppgifterna. Vissa kommuner har valt att lägga introduktionsarbetet under social- förvaltningen medan andra har lagt det under förvaltningar med mer arbetsmarknadsinriktad verksamhet. Introduktionsersättningen till nyanlända har också legat på olika nivåer. Nedsättning av ersättningen vid t.ex. ogiltig frånvaro har tillämpats av vissa kom- muner men inte av andra. Kraven på de nyanlända och kontrollen av hur de genomför introduktionen har varierat i de olika kommu- nerna. Många kommuner har gjort ett utmärkt arbete med introduk- tionen av nyanlända. Vissa kommuner har dock haft stora svårig- heter att få effektivitet i introduktionsarbetet, ibland på grund av att antalet nyanlända har varit för litet. Avsaknaden av en tydlig ansvarsfördelning för introduktionen av nyanlända är också påtaglig. Eftersom kommunerna, det må vara rätt eller fel, har uppfattats som ensamt ansvariga för introduktionen av nyanlända så har andra myndigheter och aktörer inte tagit lika allvarligt på sina uppgifter och sitt ansvar. Detta har resulterat i att många kommuner har byggt upp verksamheter som det egentligen åligger andra myndig- heter/aktörer att ta hand om. Det gäller framför allt aktiviteter inom jobbmatchning och andra arbetsrelaterade uppgifter, som rimligen borde höra till Arbetsförmedlingens ansvarsområde. Det handlar också om hälsoförebyggande insatser för alla nyanlända som borde ha initierats av landstingen och som troligen skulle ha medfört färre avbrott i introduktionen på grund av sjukskrivning. Avsikten med introduktionsersättningen – att medverka till en snabbare arbetsmarknadsetablering för nyanlända – har inte uppnåtts. Ersättningsformen har inte fått fullt genomslag i landet och de uppställda målen för ersättningen har inte nåtts. Skilda nivåer och förutsättningar i övrigt som kommunerna valt har gjort att nyanlända har kommit att behandlas olika beroende på i vilken kommun de bosatt sig i. Den verksamhet och de aktiviteter som knutits till introduktionsersättningen har även visat sig i allt för liten grad bidra till ett snabbt inträde i arbetslivet. Utvärderingar av introduktionen visar att en påtaglig brist har varit att de nyanlända inte har fått stöd från andra aktörer. Det har också varit svårt att följa upp hur introduktionsersättningen har använts och vad som har uppnåtts. Det finns således skäl att ifrågasätta det befintliga systemet för introduktion av nyanlända. För att tydliggöra ansvarsfördelning och mål med introduktionen föreslår jag att en ny lag om introduktion för vissa nyanlända utlänningar (introduktionslagen) införs som ersätter lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlän- ningar. Den nya lagen innehåller bl.a. bestämmelser om rätten till introduktion och introduktionsersättning samt introduktionens syfte, mål och innehåll. Den innehåller också regler om statens (alternativt Arbetsförmedlingens) och den nyanlände utlänningens ansvar och skyldigheter enligt lagen. Genom en tydligare ansvarsfördelning och med ett statligt huvud- ansvar skapas ett enhetligt system för introduktion av nyanlända. En ny aktör – introduktionslotsen – införs vars uppgift ska vara att ta till vara den nyanländes rättigheter, intressen och behov. De olika aktörernas ansvar för introduktionen och den nya introduk- tionslotsens (i det följande benämnd lotsen) roll redovisas i avsnitt 2.3 och efterföljande kapitel.