sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — Utredningens ståndpunkt i denna del ansluter därför närmast till vad som framfördes under remissbehandlingen av nämnda departementspromemoria. I samband med att DV bygger upp en expertpool kommer sökande till civila krishanteringsinsatser att genomgå kvalitetssäkring genom 211 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 referenstagning och intervjuförfarande. Vid intervjuerna, som i vissa fall också helt eller delvis bör ske på engelska, kommer företrädare från DV:s internationella kansli liksom praktiker med internationell erfarenhet att delta. Förfarandet bör innebära att man inom DV:s internationella kansli bygger upp en kunskap om vilka tjänster som bör prioritera samt vilken typ av kandidater som efterfrågas internationellt och som därmed har en chans till internationella tjänster. kan dock även vid detta förfarande fylla en viktig funktion genom att formulera kravprofiler. Även DV:s internationella råd bör i det avseendet kunna lämna värdefulla synpunkter. Genom att på detta sätt skapa enhetliga riktlinjer och en fast struktur för rekryteringen tillförsäkrar denna ordning enligt utredningens mening kvaliteten i rekryteringen och är den praktiskt mest lämpliga. Inom åklagarväsendet finns inte några väl utarbetade former för rekryteringar till internationella uppdrag. För att rekryteringen inte ska missa intresserade kandidater samt uppfylla de krav som bör uppfyllas beträffande kvalitetssäkring, är det emellertid angeläget att etablera en ordning för rekryteringsförfarandet. Åklagarväsendet bör härvid kunna dra nytta av de erfarenheter som finns inom DV:s internationella kansli samt det rekryteringsförfarande som håller på att utvecklas där. Beträffande vikten av kvalitetssäkring, se avsnitt 7.3.20. 7.3.14 Särskilt om rekrytering till EU:s civila krishanteringsinsatser Överväganden och förslag: bör inom EU aktivt verka för de förslag som framställts angående ett förenklat och mer transparent rekryteringssystem. De svenska aktörerna bör samarbeta och utbyta erfarenheter kring detta system. DV och Kriminalvården har under utredningen pekat på brister i EU:s rekryteringssystem. Problemen består dels i att nomineringsförfarandena är alltför resurskrävande i förhållande till chanserna att få nominerade kandidater antagna, dels i att de kravprofiler som EU sänder ut inför nomineringarna och som kandidaterna förutsätts uppfylla inte motsvarar de – högre – krav som i realiteten uppställs. DV har exempelvis haft problem med att få kandidater antagna till tjänster som legal officers, trots att det anses råda brist på denna grupp. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor Problemen har, som nämnts, även uppmärksammats av bl.a. och , som inom EU har påtalat att de nationella administrativa processer som föregår nomineringar av kandidater innebär ett resursslöseri, eftersom endast ett fåtal av kandidaterna väljs ut av EU. Bland medlemsstaterna finns bred uppslutning bakom denna ståndpunkt. När det gäller diskussionen inom EU om rekryteringsproblem har framfört förslaget att göra det möjligt för kandidater att i samma ansökan söka flera tjänster inom samma eller andra missioner. Processen är decentraliserad till de enskilda missionerna , vilket gör det svårt att utnyttja avvisade kandidater i andra missioner. har även påtalat behovet av samordning mellan EU:s framställningar om att medlemsstaterna ska ställa personal till förfogande och den nationella verksamhetsplaneringen, samt föreslagit en analys för att ge en bättre samlad överblick av personalbehoven, exempelvis i början av . På så sätt skulle medlemsstaterna på förhand kunna flagga för vilka personella resurser de har och EU:s framställningar om personal skulle kunna anpassas utifrån denna information. Andra förslag gäller förbättrad information till medlemsstaterna om varför deras kandidater inte har antagits samt standardisering av uppdragsbeskrivningar. Det sagda ger vid handen att de av DV och Kriminalvården påtalade problemen är generella. bör därför på politisk nivå inom EU stödja de initiativ som här nämnts för att förenkla rekryteringssystemet samt verka för att systemets transparens ska öka. och övriga svenska aktörer bör informera varandra om sina erfarenheter av rekryteringssystemet och arbeta för att få ökade kunskaper om detta. Ett exempel på ett sådant initiativ är att, såsom gjort, bjuda in representanter från EU och berörda myndigheter för information om rekryteringsförfarandet. 7.3.15 Anhörigfrågor Överväganden och förslag: Rättsväsendet bör på olika sätt uppmärksamma den s.k. medföljandeproblematiken och andra anhörigfrågor, bl.a. genom information till anhöriga, goda kontaktmöjligheter mellan utsända och anhöriga samt – i den mån det är säkerhetsmässigt och i övrigt lämpligt – ett bestämt antal hem- eller besöksresor. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 När det gäller civil krishantering avgör den internationella organisation som genomför insatsen utifrån bl.a. säkerhetsaspekter om denna ska vara en familjemission eller om familjer inte ska tillåtas följa med. Polisens utlandsstyrka och Kriminalvården deltar inte i några familjemissioner, vilket begränsar rekryteringsunderlaget. MSB har som generell policy att inte tillåta medföljande. Även i de fall då familjemedlemmar kan följa med är det inte alltid genomförbart, eftersom det i normalfallet är svårt att hitta ett arbete eller annan meningsfull sysselsättning för den medföljande. Den omständigheten att svenska kvinnor är yrkesverksamma i högre utsträckning än i många andra – främst utomeuropeiska – länder gör ofta en utlandsvistelse omöjlig för många familjer. Även om nämnda omständighet är ytterst viktig ur jämställdhetsperspektiv, innebär den de facto en nackdel i förhållande till många andra länder när det gäller rekryteringsunderlaget. Därtill kommer att internationella uppdrag långt ifrån alltid ger de ekonomiska möjligheterna för en familj att leva på en lön. Att medföljandeproblematiken gör sig gällande visas inte minst av den omständigheten att de personer inom domstolsväsendet som visar intresse för längre utlandsuppdrag främst är personer som befinner sig i början av domarbanan samt pensionärer, dvs. personer som typiskt sett inte har dessa familjebegränsningar. En familjemedlems bortovaro kan vara påfrestande för de inblandade på flera sätt. Utöver den saknad och oro som bortovaron ofta föranleder kan den medföra praktiska problem i vardagen för de hemmavarande. Att nämnda påfrestningar inte blir för stora är viktigt med hänsyn till de enskildas välbefinnande, men också för att den utsände ska kunna göra ett gott arbete utomlands samt för att utlandstjänstgöring ska vara attraktivt och rekryteringsunderlaget därmed brett. har i sitt slutbetänkande En svensk veteranpolitik analyserat de anhörigas situation och hur denna kan förbättras. Det är lämpligt att utsändande myndigheter inom ramen för sin samverkan utbyter erfarenheter i dessa frågor och så långt det är möjligt söker skapa enhetliga villkor. Polisen har utvecklat metoder för att underlätta utlandstjänstgöringen för de enskilda. Ett sådant sätt är att missionshandläggarna inför utlandstjänstgöringen skriver brev till de anhöriga där de presenterar sig, informerar om uppdraget och om hur kontakt kan ske under utlandstjänstgöringen. Detta är enligt utredningens mening en lämplig ordning som innebär ett personligt bemötande och inger 214 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor förtroende. Även i övrigt är det viktigt att de anhöriga både inför och under uppdraget får information om detta (jfr avsnitt 7.3.22). Under utlandstjänstgöringen måste anhöriga kunna komma i kontakt med den utsände och vice versa. Rikskommunikationscentralen kan därvid fylla en jourfunktion (se avsnitt 7.3.25). Det är emellertid också angeläget att den löpande kontakten fungerar. De utsändande myndigheterna bör därför se till att personalen får bästa möjliga tillgång till bl.a. mobiltelefoni och e-post. För att minska problemen är det, när den organisation som anordnar missionen så medger, också viktigt att utsänd personal ges möjlighet till ett bestämt antal fria hemresor. De myndigheter som anser det säkerhetsmässigt och i övrigt lämpligt bör dock ge personalen möjlighet att ersätta hemresorna med familjemedlemmars besök på tjänstgöringsorten eller i dess närområde. Att anhöriga besöker tjänstgöringsorten gör det inte endast lättare att upprätthålla kontakten, utan innebär även att familjen får gemensamma referensramar och upplevelser som kan vara viktiga inför hemkomsten. Därmed minskar avståndet mellan borta och hemma. Ett sätt att på det symboliska planet involvera anhöriga kan vara att, såsom exempelvis Kriminalvården planerar, inbjuda dessa till de hemkomstceremonier som myndigheten anordnar. Detta innebär ett erkännande av deras medverkan för uppdragens genomförande. 7.3.16 Jämställdhetsfrågor Överväganden och förslag: Rättsväsendet ska verka för att FN:s säkerhetsråds resolution (2000) implementeras i den internationella verksamheten. Utredningen ställer sig bakom de förslag som presenterats inom ramen för projektet . För att rekryteringsunderlaget ska breddas bör bl.a. särskilda rekryteringsinsatser riktade till kvinnor genomföras. Genderutbildning och information om resolutionen bör vara en del av utbildningen såväl för rekryterande personal som för den personal som ska sändas ut i internationella insatser. En viktig del av denna utbildning är information om tillämplig uppförandekod. Även internationellt utvecklingssamarbete bör planeras utifrån resolutionens mål. Genom seminarier och kan resolutionens implementering följas upp. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 Kvinnor och män har i regel olika roller i ett samhälle och därmed olika behov. De påverkas därför inte på samma sätt av kris och konflikt . Konsekvenserna härav är dessutom värre för kvinnor. Såväl kvinnor som män måste delta i återuppbyggnaden av drabbade samhällen. För att bl.a. krishanteringsinsatser ska kunna planeras, genomföras och utvärderas med hänsyn till kvinnors situation krävs att kvinnor deltar i insatserna. De fungerar också som förebilder för kvinnorna inom de områden där de arbetar. Nämnda tankegångar ligger bakom FN:s säkerhetsråds resolution (2000), Kvinnor, fred och säkerhet. Även och EU ställer sig bakom denna (se kapitel 2). Svenska myndigheters deltagande i internationella uppdrag ska ske mot bakgrund av resolution . För att öka resolutionens genomslagskraft har såväl RPS som FBA, MSB och Försvarsmakten i sina regleringsbrev ålagts en återrapporteringsskyldighet när det gäller vilka åtgärder som vidtagits för att följa intentionerna i resolutionen. I andra myndigheters regleringsbrev pekas allmänt på jämställdhetsaspekter i samband med exempelvis rekrytering. Som konstateras i de handlingsplaner som regeringen slagit fast på området (se avsnitt 3.1), finns det ett flertal olika sätt att verka för att resolutionen implementeras i verksamheten. Rättsväsendets olika delar och andra internationella aktörer har centrala roller inom detta område, inte bara i egenskap av arbetsgivare för utsänd personal, utan också på grund av den sakkunskap om mänskliga fri och rättigheter som verksamheten bygger på. Jämställdhetsområdet är vidare ett område inom vilket – internationellt sett – har kommit långt, och genom vilket därför bör välja att profilera sig särskilt. Försvarsmakten har, som nämnts, tagit initiativ till projektet , som bedrivs i nätverksform mellan bl.a. Försvarsmakten, Polisen, FBA och MSB. Projektet syftade bl.a till att synliggöra hinder i rekryteringen av kvinnor till utlandstjänst, att genom nya rekryteringsmetoder öka antalet kvinnor i utlandstjänst, även i ledande positioner, att påverka insatsernas mandat så att de innehåller tydliga direktiv om jämställdhet, att ta fram verktyg för att underlätta för svensk personal att i utlandstjänst respektera kvinnors behov och rättigheter, samt att öka kunskapen om människohandel och vad personal inom insatser kan göra för att motverka den. Projektet slutredovisades i december 2007.8 För att öka andelen kvinnor 8 GenderForce: Sammanfattning, slutredovisning och rekommendationer. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor i civila krishanteringsinsatser föreslogs bl.a. åtgärder i form av erbjudande om fler fria hemresor, riktad information till kvinnor samt fastställande av mål för minsta procentsats rekryterade kvinnor. Inom ramen för projektet genomfördes en rad utbildningar, bl.a. särskild utbildning för jämställdhetsrådgivare. Målet är att bygga upp en pool av sådana experter som sedan både ska kunna genomföra utbildningar och åka på utlandstjänst. Andra utbildningar rörde bl.a. resolution , mänskliga rättigheter, mäns våld mot kvinnor samt människohandel. För att förbättra kunskap om styrdokument och tolkningar av dessa genomfördes också särskild utbildning i genusanalys. Även särskild utbildning riktad till chefer genomfördes. GenderForce arbete har redan fått visst genomslag inom Polisen, vars utlandsstyrka har en internationellt sett hög, men ändå inte tillfredsställande andel kvinnor (). Åtgärderna har bl.a. bestått i riktad information till kvinnliga poliser, ändrade formuleringar i annonstexter samt ett arbete med att ta fram lokala kvinnliga kontaktpersoner som kan utgöra förebilder och informera lokalt i organisationerna. Utredningen ställer sig bakom de förslag som GenderForce presenterat . GenderForce är enligt utredningens mening dessutom ett lämpligt forum att hålla frågorna kring resolutionens implementering levande i myndighetsarbetet. De myndigheter som inte aktivt deltar i samarbetet bör ändå fortlöpande hålla sig informerade. All rekrytering till internationella uppdrag bör ske mot bakgrund av resolution . För att denna ska få genomslag vid rekryteringen krävs att rekryteringsunderlaget är tillräckligt stort. Ett sätt att öka andelen kvinnliga sökande kan, som nämnts, vara att rikta särskilda rekryteringsinsatser till kvinnor. Sådana åtgärder lämpar sig särskilt för de myndigheter som sänder ut ett större antal personer, främst Polisen men även Kriminalvården. DV och , som enbart sänder ut enskilda befattningshavare till internationella insatser, ska sträva efter en jämn könsbalans i rekrytering och nominering av personal. De rekryterande myndigheterna bör särskilt eftersträva att identifiera och nominera fler kvinnliga kandidater till högre befattningar. Myndigheterna bör även på det rent praktiska planet underlätta för kvinnor att delta. Det ska exempelvis vara en självklarhet att skyddsutrustning, kläder etc. ska finnas även i damstorlekar. Den handbok i jämställdhet som (numera MSB) har gett ut innehåller handfast vägledning om hur resolutionen kan implementeras i det internationella arbetet. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 Genderfrågor i allmänhet och i resolution i synnerhet ska vara en del av den obligatoriska utbildningen som deltagare ska genomgå inför deltagande i civila krishanteringsinsatser. Utbildningen bör i detta hänseende särskilt uppmärksamma vikten av att uppförandekoden följs (se avsnitt 9.5.1). Även rekryterande personal bör få särskild utbildning i genderfrågor. I det bilaterala biståndet har regeringen genom landfokuseringen (se avsnitt 3.2.1) gett särskild prioritet till länder i konflikt och postkonflikt. Det gör att resolutionen även ska integreras i det internationella utvecklingssamarbetet. Det innebär att också rekryteringen till sådana uppdrag ska ske mot bakgrund av resolutionen. Domstols- och åklagarväsendena, där intresset för deltagande i utvecklingssamarbete får anses vara större än för deltagande i civila krishanteringsinsatser, bör ha ett gott rekryteringsunderlag. När utvecklingssamarbetet planeras bör beaktas att program för svenska delegationer som besöker konfliktområden ska inkludera samtal med kvinnor. Delegationerna ska bestå av både kvinnor och män. Vidare ska samtal med relevanta företrädare för regeringar, konfliktparter samt internationella, nationella och regionala aktörer också omfatta frågor rörande kvinnors deltagande, mänskliga rättigheter, humanitär rätt, säkerhet, förebyggande av övergrepp samt straffrättsliga åtgärder mot förövare. För att resolution ska bli en självklar del av verksamheten bör den belysas i så många sammanhang som möjligt, däribland i samband med seminarier och andra utbildningstillfällen. Exempel på sådana initiativ är de internationella konferenser om gender som ILAC har anordnat i samarbete med regeringen och UNIFEM (for Women). Syftet med dessa har bl.a. varit att belysa praktiska metoder grundande på tidigare erfarenheter. Beträffande frågor rörande rekryteringsunderlag i övrigt, se avsnitt 7.3.12. 7.3.17 Insatsfrekvens Överväganden och förslag: Hur lång tjänstgöringstiden utomlands och hur hög insatsfrekvensen bör vara bör bestämmas av varje utsändande myndighet. Det bör dock existera en viss samsyn mellan olika aktörer i dessa frågor. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor Tjänstgöring i civila krishanteringsinsatser innebär i många fall stora psykiska påfrestningar, dels på grund av den anspänning det kan innebära att arbeta i ett samhälle i kris, dels på grund av bortovaron från familj och övrigt socialt nätverk hemma. I internationella sammanhang talar man ibland – nedsättande – om mission junkies (missionsrävar eller missionsmissbrukare). Uttrycket syftar på personer som, ofta på frilansbasis, ständigt alternerar mellan insatser, dragna till den spänning, frihet och – i många fall – goda ekonomiska villkor som utlandstjänstgöringen erbjuder. På samma sätt som utlandstillvaron attraherar, kan en tillvaro i hemlandet te sig främmande och de uppgifter man skulle ha hemma meningslösa i förhållande till den funktion man fyllt internationellt. Nämnda omständigheter aktualiserar frågan om lämplig insatsfrekvens. Polisens utlandsstyrka tillämpar, som nämnts, en treårsregel som innebär att en person bör vara hemma under mellan insatser. Inom Försvarsmakten tillämpas en policy som innebär att den enskilde mellan insatserna ska vara hemma eller, i fråga om yrkesofficerare, mellan insatserna. ansåg i sitt slutbetänkande att detta var en för hög insatsfrekvens och förordade i stället att målsättningen bör vara att anställda i Försvarsmakten ska göra en insats . För soldater och officerare med placering i insatsförbanden kunde enligt en högre insatsfrekvens accepteras. Regler av denna typ är enligt utredningens mening av flera anledningar ytterst viktiga. För det första är det för den enskilde viktigt att återhämta sig i hemlandet under en längre sammanhängande tid och normalisera tillvaron och relationer till anhöriga, vänner och arbetskollegor. i hemlandet innebär också att personen får nödvändig tid att åter förankra sig i det svenska arbetslivet, vilket är viktigt för att möjligheterna till en framtida karriär ska kunna tillvaratas (se avsnitt 7.3.21). En annan viktig aspekt är att den som sänds ut på internationella uppdrag informellt är en representant för och svenska värderingar. Det är just personens förankring i ett rättssamhälle som gör honom eller henne intressant för uppdraget. Även om en utlandsvistelse inte innebär några hinder mot att fortlöpande uppdatera sig i fråga om utvecklingen inom svensk rätt när det gäller lagändringar, rättspraxis etc. går sådan information inte att jämföra med den känsla för rättsutvecklingen som erhålls genom 219 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 att förkovra sig inom den verksamhet som den enskilde indirekt företräder utomlands. Det finns därför skäl att med återkommande mellanrum tillägna sig det tänkande som man indirekt företräder utomlands. Motsvarande tanke ligger bakom den personalomsättningspolicy som tillämpas inom svensk utrikesrepresentation, nämligen att personal ska vara verksam i mellan utlandsstationeringarna. Inom näringslivet ses utlandstjänstgöring däremot ofta som en mer eller mindre livslång alternativ karriärväg. Det anses då inte vara en nackdel att flytta från uppdrag till uppdrag utomlands. Ett ytterligare skäl till att utlandsuppdrag bör följas av längre vistelser i är det verksamhetsinterna, nämligen att de erfarenheter som den utsände har fått utomlands ska komma anställningsmyndigheten och hemmaarbetsplatsen, dvs. dess kärnverksamhet, till godo. Detta argument gör sig gällande inom hela rättsväsendet, men saknar betydelse för myndigheter som anställer personal tidsbegränsat enbart för utlandsuppdraget. För personalkategorier med brett rekryteringsunderlag till internationella uppdrag kan regler om insatsfrekvens slutligen även innebära att fler personer ges tillfälle att delta i sådana uppdrag. Hur lång tjänstgöringstiden utomlands och hur hög insatsfrekvensen bör vara bör bestämmas av varje utsändande myndighet. Med hänsyn till det stora antalet aktörer på området är det viktigt att det existerar en viss samsyn mellan myndigheter och andra aktörer beträffande denna fråga och att det synsätt som gäller för varje yrkesgrupp respekteras. Polisen och Kriminalvården kan vara betjänta av generella policies. Även beträffande dessa personalkategorier måste det emellertid finnas utrymme för individuella bedömningar , inte minst beträffande uppgifter som kräver omfattande inläsning. Flera av de åklagare som utredningen har talat med har understrukit vikten av att utlandsuppdraget inte är alltför kort. Anledningen är att arbetsuppgifterna utomlands ofta är teoretiskt tidskrävande och förutsätter omfattande inläsning, inte minst på andra rättssystem. Sker arbetet genom tolk blir det extra tidsödande. Detta innebär att det kan gå innan personen är produktiv på plats och därmed kan tillföra verksamheten något. Korta uppdrag är därför inte alltid meningsfulla. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor 7.3.18 Ledighet Överväganden och förslag: Anställda inom rättsväsendet som deltar i civila krishanteringsinsatser bör tjänstgöring pågår utomlands utan särskilt beslut vara tjänstlediga från annan statlig anställning. Utgångspunkten bör vara en generös hållning från arbetsgivarnas sida när det gäller anställdas internationella uppdrag. Anställda inom rättsväsendet som deltar i civila krishanteringsinsatser bör tjänstgöring pågår utomlands utan särskilt beslut vara tjänstlediga från annan statlig anställning. Ett aktivt deltagande i det internationella arbetet från det svenska rättsväsendets sida förutsätter en generös hållning när det gäller att bevilja ledigheter för sådana uppdrag. En anställds utlandstjänstgöring kan av olika skäl te sig mindre önskvärd från arbetsgivarens sida. Deltagande i civila krishanteringsinsatser aktualiseras ofta med kort varsel och kan därför medföra en störning i verksamhetens organisation och planering, särskilt inom domstolarna där ordinarie domare innehar fullmaktställning. För att hemmaarbetsplatsernas planering av verksamheten inte ska bli lidande förutsätts en långtgående dialog mellan de utsändande centrala funktionerna och hemmaarbetsplatserna samt att tillfredsställande lösningar beträffande ersättare finns (se avsnitt 7.3.19). En generös hållning kräver också att bl.a. de regler som respektive myndighet uppställer beträffande insatsfrekvens respekteras. Det kan emellertid även finnas andra skäl till att en arbetsgivare motsätter sig tjänstledigheten. För alla offentliganställda tillkommer aspekten att det internationella uppdraget inte får innebära att förtroendet rubbas för de anställda. Särskilt viktigt är detta för domare och åklagare. I prövningen av tillåtligheten av bisysslor anses uppdrag som lämnas av statlig myndighet tillåtna för domare och åklagare. Samma sak gäller internationella uppdrag av offentligrättslig natur. , som hade till uppgift att genomföra en översyn av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn, anförde när det gäller offentliga uppdrag i allmänhet för domare att det för den enskilde domaren finns anledning att beakta hur styrt uppdraget är och vilken bundenhet det kan leda till.9 9 Offentligt anställdas bisysslor (SOU 2000:80).