sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — I skrivelsen lämnades vidare en kortfattad beskrivning av situationen vad gäller mänskliga rättigheter i olika delar av världen, samt av den utveckling som skett institutionellt och av normer, instrument och verktyg för arbetet med mänskliga rättigheter inom FN, EU och andra internationella organ . Regeringens skrivelse, skr. 2008/2009:11 (Frihet från förtryck – skrivelse om demokratibistånd), behandlade bl.a. frågor om deltagande i internationellt utvecklingssamarbete. Skrivelsen fokuserade på demokratins och rättsstatens institutioner och procedurer. Demokratibiståndet borde stärka staters respekt för de mänskliga rättigheterna. Förutom politisk dialog skulle bistånd utgå till initiativ som stärker staternas egna ansträngningar eller till organisationer som verkar för staternas efterlevnad av sina åtaganden. I det långsiktiga utvecklingssamarbetet borde kapacitetsutveckling av institutioner som verktyg för lagstiftningsarbete och utveckling av förvaltningen användas. Skrivelsen betonade därvid vikten av att utveckla kontrollfunktioner samt att stärka samspelet mellan de verkställande organen och de ansvarsutkrävande institutionerna. Dessutom framhölls ett livskraftigt civilt samhälle och oberoende media som nödvändiga förutsättningar för ansvarsutkrävande och för bekämpande av maktmissbruk och korruption. Skrivelsen betonade vidare betydelsen av kunskaper och insikter om formella och informella maktstrukturer i samhället liksom en lyhördhet för hur samarbetet uppfattas av mottagarlandet. Samordningen mellan svenska aktörer liksom med andra bidragsländer borde förbättras. Regeringen har i två handlingsplaner – för perioderna 2006–2008 och 2009–2012 – slagit fast hur FN:s säkerhetsråds resolution (2000) Kvinnor, fred och säkerhet ska implementeras regionalt, nationellt och globalt (se avsnitt 2.3.1). Handlingsplanerna tar sikte 99 Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 på såväl deltagande i internationella krishanteringsinsatser som i internationellt utvecklingssamarbete. (se avsnitt 3.2.2) publicerade en rapport om rättsstatsprinciper inom offentlig förvaltning i postkonfliktländer.5 I rapporten analyserades hur bristande rättsstatsprinciper påverkar individer och grupper. Rapporten innehöll också en diskussion kring hur rättsstatsprinciper borde integreras i reformation av offentlig förvaltning. genomför en mätning av hur 22 rika länder främjar global utveckling. I Commitment to Development Index (CDI) vägs bl.a. bistånds-, handels-, immigrations- och säkerhetspolitik in. placerade sig på första plats. kom på andra plats. till enskilda politikområden placerade sig på första plats när det gäller biståndspolitik, både i mängd och kvalitet. När det gäller säkerhetspolitik kom däremot på trettonde plats, vilket berodde på ett för litet bidrag till FN:s fredsbevarande uppdrag. Nedan följer en redogörelse för svenska myndigheters och andra nationella aktörers insatser på rättsområdet. Redogörelsen inleds med en beskrivning av den verksamhet som aktörer med övergripande uppgifter bedriver (avsnitt 3.2). Därefter följer en motsvarande beskrivning av myndigheter med inriktning på särskilda verksamheter (avsnitt 3.3) samt av ett antal övriga aktörer (avsnitt 3.4). Kapitlet avslutas med en redogörelse för samverkan mellan svenska aktörer (avsnitt 3.5). 3.2 Aktörer med övergripande uppgifter 3.2.1 Allmänt () utgör tillsammans med de svenska utlandsmyndigheterna utrikesförvaltningen och ansvarar för förbindelser med andra länder. uppdrag är att bidra till att förverkliga regeringens övergripande mål i utrikespolitiska frågor. Till UD:s uppdrag hör också att inom Regerings5 Rule of in : Problems and Ways Ahead in Peace and Development, 2008. Rapporten var ett led i ett projekt och har bl.a. följts upp vid ett seminarium . SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet kansliet samordna den svenska utrikespolitiken. Till ansvarsområdena hör utrikes- och säkerhetspolitik (däribland freds- och säkerhetsfrämjande insatser), bistånd och utveckling (däribland internationellt utvecklingssamarbete), folkrätt och mänskliga rättigheter (däribland internationella tribunaler och domstolar) samt annat samarbete med andra länder, regioner och organisationer. Frågor om svenskt deltagande i internationella uppdrag samordnas med bl.a. och Försvarsdepartementet. Rättsväsendet faller under ansvarsområde, medan Försvarsdepartementet ansvarar för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Av UD:s andel om totalt ca statsbudget uppgår kostnaderna för internationell samverkan till och kostnaderna för internationellt utvecklingssamarbete till , varav avser reformsamarbete i . Av kostnaderna för internationell samverkan uppgår bidrag till vissa internationella organisationer till och freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet till 130 miljoner kronor.6 Civil krishantering Frågor om svenskt deltagande i civila och militära krishanteringsinsatser bereds huvudsakligen inom UD:s enhet för säkerhetspolitik. Beredningen sker dock till stora delar gemensamt med övriga berörda departement, främst de departement som svarar för de personalkategorier som är tänkta att ingå i insatsen. Insatser med personal från rättsväsendet förutsätter därvid främst gemensam beredning med , medan personal från MSB innebär medverkan från Försvarsdepartementet. FN:s förfrågningar till och andra medlemsstater om deltagande i internationella insatser rör ofta behov av personal som ska fylla enskilda funktioner. Förfrågningarna innebär därför vanligen konkreta tjänstebeskrivningar. Hanteringen av dessa frågor underlättas av att UD inför varje regleringsbrev avseende Polisens utlandsstyrka diskuterar kommande tillgång till och behov av insatspersonal i en dialog med och () utlandssektion. Därmed skapas en förutsebarhet som medför att beredningen blir snabb och effektiv när konkreta förfrågningar 6 Prop. 2008/2009:1. Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 görs. Frågan om svensk personals medverkan behöver inte beredas för regeringsbeslut, utan beslutet fattas inom departementet. Den civila icke-uniformerade personal som deltar i insatserna är, till skillnad från vad som är fallet inom och insatser, vanligen direktkontrakterad av FN efter förslag från eller annan. Även behovet av personal till insatser är i regel förutsebart och begränsar sig vanligen till ett tiotal personer . Frågor rörande svenskt deltagande i EU:s civila krishanteringsinsatser präglas däremot vanligen inte av samma förutsebarhet som medverkan i FN:s och insatser. har som målsättning att UD eller i vissa fall Försvarsdepartementet ska vara representerat när EU gör s.k. fact-finding missions, dvs. förberedande sonderingsinsatser, i områden som kan komma i fråga för kommande insatser. Dessa förberedande insatser syftar till att undersöka de praktiska förutsättningarna för en mission och leds vanligen av personer från . Genom att ha svenska representanter på plats ökar möjligheterna att kunna påverka insatsernas utformning. Ett svenskt riktmärke är att ska svara för av personalen i EU:s civila insatser. Förutsättningarna för ett svenskt deltagande brukar vanligen undersökas redan innan får en konkret förfrågan från EU om deltagande. UD gör därvid en uppskattning av tillgängliga ekonomiska och personella resurser och gör utifrån detta underlag en bedömning av svensk förmåga att bidra. Då inte har någon stående insatspersonal till förfogande krävs en inventering från gång till gång. När en formell förfrågan från EU sedan kommer är denna i regel preciserad med konkreta tjänstebeskrivningar. UD sammanställer då efter gemensam beredning med andra berörda departement en lista över kandidater, som förklarat sig villiga, samt lämnar ett förslag till rangordning av dessa utifrån bifogade CV. Kvalitetssäkring ska däremot redan ha gjorts av de myndigheter som ställer kandidater till förfogande. I de fall EU:s förfrågningar undantagsvis endast rör kandidater till enskilda tjänster, såsom chefstjänster, kan beredningen emellertid även inkludera exempelvis intervjuer med tänkbara kandidater. EU tar sedan ställning till vilka personer från listan som ska komma i fråga. Vanligen är tillgången på personal med generella funktioner större än vad som efterfrågas, medan det kan råda brist på personal med speciella funktioner. Insatspersonalen förutsätts vara sekonderad av 102 SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet sina respektive svenska myndigheter och bibehålla sina svenska löner. EU bekostar däremot merkostnader, såsom traktamenten. Beslut om svenska civila krishanteringsinsatser fattas av regeringen. Svensk medverkan till ett beslut i om en insats föregås alltid av ett samråd mellan regeringen och i . Om det rör sig om ett bidrag med svenska militära styrkor krävs riksdagsbeslut, eftersom 10 kap. 9 § regeringsformen anger att regeringen inte får sända svensk väpnad styrka utomlands utan medgivande. Regeringen lämnar därför en propositionen till inför varje militär insats som deltar i. Utvecklingssamarbete Frågor rörande internationella utvecklingssamarbete hanteras främst inom UD:s enhet för styrning och metoder i utvecklingssamarbetet samt departementets olika geografiska enheter. Arbetet planeras och genomförs i dialog med svenska och utländska aktörer och utifrån de prioriteringar som regeringen har slagit fast. Regeringen har identifierat ett antal tematiska prioriteringar för utvecklingssamarbetet, däribland demokrati och mänskliga rättigheter.7 Prioriteringen demokrati och mänskliga rättigheter ska inriktas på de medborgerliga och politiska rättigheterna, demokratins och rättsstatens institutioner och procedurer samt demokratiseringens aktörer.8 Det svenska deltagandet i internationellt utvecklingssamarbete utformas också utifrån regeringens s.k. landfokuseringspolitik, dvs. den inriktning som regeringen antog för vilka länder som fortsättningsvis ska få del av svenskt bistånd.9 I den nya landfokuseringen delas samarbetsländerna upp i tre kategorier som ska tydliggöra skälen till den svenska närvaron. Landfokuseringen inne7 Prop. 2008/09:1, s. 54 ff. 8 Skr. 2007/2008:89, politik för global utveckling. 9 Fokusering av det svenska utvecklingssamarbetet – tidplan för strategiprocesser för åren 2007–2009, riktlinjer för utfasningsstrategier/planer, samt förlängningar av gällande samarbetsstrategier , regeringsbeslut . Enligt landfokuseringspolitiken ska bedriva långsiktigt utvecklingssamarbete med tolv länder (, , , , , , , , , , och ), utvecklingssamarbete med tolv länder (, , , , , , , , , , och ) samt reformsamarbete med nio länder (, , , , , , , och ). Reformsamarbetet syftar till att underlätta EU-integrationen och därmed stärka fattigdomsbekämpningen och reformansträngningarna i vårt närområde. Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 bär att ska bedriva ett långsiktigt utvecklingssamarbete med tolv länder, utvecklingssamarbete med ytterligare tolv länder i konflikt och/eller postkonfliktsituation samt reformsamarbete med nio länder i . Genom landfokuseringen ska ta sitt ansvar för att Parisdeklarationens målsättningar uppfylls (se avsnitt 2.3.2). Regeringens styrinstrument för utvecklingssamarbetet är de s.k. samarbetsstrategierna. UD ger Sida eller i sällsynta fall annan myndighet i uppdrag att utarbeta förslag till samarbetsstrategi avseende enskilda länder. Förslaget bereds sedan inom departementet. Regeringen fattar därefter beslut om samarbetsstrategi avseende landet i fråga. Strategierna omfattar i normalfallet tre-femårsperioder.10 Nomineringar till internationella tribunaler och domstolar UD ansvarar för beredningen inför nominering av domarkandidater till flertalet internationella tribunaler och domstolar.11 Sedan en vakans uppstått tas namn på tänkbara kandidater fram och deras referenser inhämtas. Därefter sker gemensam beredning med Statsrådsberedningen och samtliga berörda departementsenheter. Beslut om nomineringen fattas sedan vid ett regeringssammanträde. Nomineringsförfarandet avseende domartjänster vid utgör ett undantag från nämnda förfarande på så vis att det är s.k. nationella grupp, bestående av de svenska medlemmarna i permanenta skiljedomstolen, som nominerar kandidater. Regeringen fattar därefter ett beslut om svensk kandidatur i enlighet härmed. Som ovan nämnts är vid vissa internationella domstolar garanterat en eller flera domartjänster, medan andra internationella domartjänster förutsätter att särskilt för fram sina kandidater (se avsnitt 2.7). Att föra fram svenska kandidater innebär både en politisk och ekonomisk investering från sida. Vid bedömningen av om en svensk kandidat ska föras fram eller inte tas hänsyn till i vilken utsträckning nordisk eller västeuropeisk rättstradition redan är representerad i domstolen. För att nordisk rättstradition ska vara representerad och för att inte nordiska kandidater ska konkurrera ut varandra föregås nomineringarna vanligen av 10 Riktlinjer för samarbetsstrategier, UD2005/24624/GU, jämte kompletterande promemoria. 11 Rekrytering av en domare till den av OHR inrättade domstolen i har emellertid, enligt uppgift, handhafts av Sida helt på egen hand utan kontakt med . SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet , , EU och NATO. diskussioner med övriga nordiska länder, varvid länderna enas om att föra fram en gemensam kandidat. Endast ett fåtal personer från och övriga innehar eller har innehaft domartjänster vid de internationella tribunalerna och domstolarna.12 När det gäller domare i , Förstainstansrätten samt generaladvokater ansvarar för beredningen inför nomineringar. Sedan kandidater har tagits fram och referenser inhämtats sker beredning med Stadsrådsberedningen, UD samt med övriga statsråd. Regeringen fattar sedan beslut om nomineringen vid ett regeringssammanträde. Även nomineringar till föregås av beredning inom . Övrig personal vid internationella tribunaler och domstolar anställs, som nämnts, vanligen direkt av domstolen i fråga.13 3.2.2 (FBA) inrättades och är en statlig myndighet under UD med den övergripande uppgiften att stärka och utveckla den svenska och internationella förmågan inom området konflikt- och krishantering, med en särskild inriktning på fredsinsatser.14 Akademin ska fungera som plattform för samverkan mellan svenska myndigheter och organisationer samt deras utländska partners. Myndigheten är inom sitt verksamhetsområde svensk kontaktpunkt gentemot organisationer såsom FN Till akademins verksamhetsgrenar hör nationell samverkan och samordning, utbildning och samträning, forskning, utvärdering och 12 Endast en svensk domare, hovrättspresidenten m.m. , har suttit i ICJ (1967– 1976). har haft två domare i ICJ, (1985–1994) och (1946–61, varav som domstolens president –1961). Svenska jurister i PCA är f.d. justitierådet , ambassadörerna och samt professorn . Den ende svenske domaren i ICTY har varit hovrättslagmannen som tjänstgjorde där –2008. Två svenska domare, hovrättsråden och , har suttit i ICTR. En av domarna i ICC, , är från . Svensk domare i är , i samt i Förstainstansrätten . Den svenska åklagaren tjänstgör vid den av OHR inrättade domstolen i , efter att tidigare ha varit anställd som åklagare i Jugoslavientribunalen (se avsnitt 2.7). 13 arbetade exempelvis omkring fem svenska jurister i olika funktioner vid ICTY, ett par vid ICTR samt ett tiotal vid . 14 Se t.ex. förordning (2009:25) om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion för samt rapport angående ny personalförsörjningsfunktion , Dnr 011-169-2007. Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 metodutveckling samt freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet. Ett femtiotal heltidsanställda arbetar inom myndigheten. En särskild Rule of Law-koordinator ska bl.a. samordna utbildningsfrågor inom rättsområdet samt representera FBA inom olika samverkansnätverk (se avsnitt 3.5). Akademin har bl.a genom ett projekt fokuserat särskilt på frågor kring rättsstatsprinciper i offentlig förvaltning i post-konfliktländer (se avsnitt 3.1). Särskilt om rekryteringsansvaret FBA:s rekryteringsansvar består enligt myndighetens instruktion främst i att akademin ska rekrytera den civila personal som regeringen beslutar att ställa till förfogande för internationella insatser samt genomföra sådana insatser och administrera sådant svenskt deltagande. Uppgiften innefattar ett nationellt samordningsansvar för personalförsörjning av civil personal till internationella insatser som omfattar personal från fler än en myndighet. I syfte att stärka den svenska förmågan att tillgodose internationell efterfrågan på personal till freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande insatser ska FBA också utveckla och förbättra formerna för bidrag med personal, policy, kompetens, utbildning, övning, forskning och erfarenheter inom området. Vidare ingår att, på grundval av kvalitetssäkrad information från de berörda myndigheterna, upprätthålla en överblick över de samlade nationella civila kompetenserna och personalkategorierna som respektive myndighet kan bidra med och redan bidrar med till pågående insatser. FBA ska även svara för en nationell resurspool för rekrytering av personal till internationella insatser bestående av personalkategorier, för vilka det inte finns någon naturlig eller definierad huvudman bland svenska utsändande myndigheter eller om det inte faller inom utsändande myndigheters ordinarie arbetsgivaransvar (se 2 § punkterna 10–13 förordningen om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion för ). flyttades rekryteringsansvaret för tjänster inom FN, , EU och TIPH från Sida till FBA:s personalförsörjningsfunktion. Denna består av nio personer. Det ansvar som överfördes från Sida omfattar freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande insatser. Överföringen innebar däremot inte någon ansvarsförflyttning från andra myndigheter än Sida. SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet För rekryteringsverksamheten har akademin upprättat en nationell databaserad resurspool. Denna är alltjämt under uppbyggnad och består av ca 200 personer. Ett fåtal av dessa har anknytning till rättsväsendet. Därtill kommer de personer som akademin bidrar med i pågående internationella insatser. Innan personer läggs in i resurspoolen har FBA kvalitetssäkrat dessa. Kvalitetssäkring sker genom intervjuer inriktade på personlighet, fackkunskap och referenstagning. Värdering sker även under deltagande i s.k. poolkurser (se nedan). I resurspoolen får endast personer med sådan erfarenhet och kompetens som krävs för internationella insatser upptas. Lämplig personal ska kunna ställas till förfogande med kort varsel. Att resurspoolen ska bestå av personalkategorier, för vilka det inte finns någon naturlig eller definierad huvudman bland svenska utsändande myndigheter, innebär också att det är möjligt att engagera t.ex. personer som har gått i pension, är anställda inom den privata sektorn eller inom enskilda organisationer. Kvalifikationer och kompetens som återfinns i det civila samhället ska särskilt beaktas. FBA har kommit överens med och Polisen om att myndigheten ska underrätta respektive myndighet om en person anställd av någon av dessa myndigheter söker utlandsuppdrag inom FBA. var uppdraget särskilt att fokusera på personer med kompetens inom förvaltning och samhällsstyrning , rättsstatsuppbyggnad, ledning och samverkan, säkerhetssektorreform och demobilisering, återanpassning och reintegrering, konfliktförebyggande, medling, mänskliga rättigheter samt genderfrågor. Personer som antas till internationella insatser är i regel tjänstlediga från sina ordinarie anställningar och skickas ut av FBA som anställningsmyndighet. Det är därmed FBA som betalar personalens löner. FBA tillämpar ett lönesystem som bygger på de lönegrader som tillämpas inom FN. Traktamenten tillkommer enligt respektive organisations regler. Personalen omfattas av ett URAavtal samt Kammarkollegiets försäkring (se avsnitt 8.3.4). För tjänstgöringen gäller en uppförandekod som ungefärligen motsvarar den som gäller för den personal som MSB sänder ut. Uppföljning sker genom skriftlig och muntlig avrapportering till FBA och UD. FBA arbetar med att utarbeta ett särskilt hemkomstprogram som ska omfatta all personal. är ett sjuttiotal personer utsända av FBA, varav 13 inom , tio inom TIPH, sju inom FN och övriga inom EU. Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 49 personer är sända till länder i , 13 till och tio till . Ett tiotal av de utsända arbetar med frågor med anknytning till mänskliga rättigheter eller rättsområdet i övrigt. Tjänstgöringstiden är vanligen med möjlighet till förlängning . FBA ansvarar för att i nära samverkan med andra berörda myndigheter sammanställa en rapport till UD över det totala civila nationella deltagandet i internationell freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet. Formerna för rapportering utformas i nära samarbete med UD. Andra berörda myndigheter ska samverka med akademin för att säkerställa att rapporten blir ändamålsenlig. Särskilt om utbildningsansvaret FBA:s utbildningsansvar består enligt myndighetens instruktion främst i att akademin ska utbilda den civila personal som regeringen beslutar att ställa till förfogande för internationella insatser. Akademin har också till uppgift att genomföra sådan utbildning, samträning och övning som tillsammans med andra myndigheters insatser krävs för att förbereda svensk och utländsk personal för deltagande i internationella insatser. FBA ska även bidra till en effektiv samordning av och samstämmighet mellan svenska utbildnings- , samtränings- och övningsinsatser inom verksamhetsområdet, inklusive insatsförberedande utbildning för civil personal (se 2 § punkterna 5, 6 och 11 förordningen om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion för ). Etableringen av FBA:s personalförsörjningsfunktion har inneburit ökade krav på dess utbildningsverksamhet. arbetar ett tjugotal anställda med utbildningsrelaterade frågor. Bland dessa finns lärare med ansvar för olika kursområden. Akademins uppgift är att utveckla och genomföra kurser, ofta i samarbete med andra myndigheter. FBA arbetar med ett brett nätverk av resurspersoner och experter inom olika kompetensområden och från internationella organisationer och samarbetspartners. Samarbete sker ofta med experter från exempelvis MSB, Försvarsmakten, Polisen och UD. Vid FBA finns grundutbildning för personal som ska göra sin första utlandstjänst, en missionsförberedande utbildning för all personal i anslutning till genomförandet av en bestämd insats samt 108 SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet vissa specialist- och befattningsutbildningar. Till den missionsförberedande utbildningen ska delvis kopplas ett avslutande hemkomstprogram som syftar till att bearbeta starka upplevelser och tillvarata erfarenheter och insikter som kan ligga till grund för utveckling av såväl utbildning som arbetssätt och metoder. Grundutbildningen (s.k. poolkurser) omfattar ca och syftar främst till att göra deltagarna allmänt förtrogna med uppgifter, arbetssätt och villkor för deras verksamhet ute i missioner samt att ge dem god förmåga att skydda sig mot hot och risker. Ett viktigt inslag i utbildningen är genomgång av uppförandekod och etiska regler. kommer omkring fyra–sex poolkurser att genomföras. Varje kurs består av omkring 20 deltagare. FBA har, i samarbete med andra myndigheter, utarbetat ett koncept för missionsförberedande utbildning. Detta kan snabbt omvandlas till missionsspecifika kurser skräddarsydda för dem som ska sändas ut. Syftet är att härigenom snabbt och med kort framförhållning kunna ställa personal till förfogande. Konceptet är flexibelt och medger utbildningar från allt . I några fall kan samordning ske med övriga nordiska länder eller med andra EU-länder. I missionsförberedande utbildning inför redan pågående missioner bör personal med färsk erfarenhet från missionen delta. Vid nya missioner är målsättningen att engagera personer som har deltagit i förberedande arbete på plats i konfliktområdet.