sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Vi anser att det är angeläget att föreskrifter om kommunala parkeringsavgifter även kan meddelas av kommuner. Detta innebär visserligen ett avsteg från den grundläggande principen om som ensam lagstiftare på skatteområdet. Det är dock en etablerad ordning att kommuner meddelar föreskrifter om parkeringsavgifter. Vidare bör framhållas att det är fråga om en pålaga som får anses ligga i gränslandet mellan skatter och avgifter och således inte hör till de centrala delarna av skatteområdet. De kommunala parkeringsavgifterna förutsätter dessutom föreskrifter med bl.a. detaljerade geografiska uppgifter som lämpligast meddelas på nivå. Vår bedömning är därför att föreskrifter om parkeringsavgifter bör kunna meddelas av kommuner även fortsättningsvis. När det gäller s.k. trängselskatter gjordes i förarbetena till lagen (2004:629) om trängselskatt bedömningen att pålagan är att betrakta som skatt enligt regeringsformen (SOU 2003:61 s. 101 f. och prop. 2003/04:145 s. 32 f.). Denna bedömning innebär att normgivningsmakt på området inte kan delegeras till kommuner. Inte heller trängselskatt är en pålaga som är typisk för skatte- området utan får anses ligga förhållandevis nära avgiftsområdet. Vidare förutsätter trängselskatter föreskrifter med detalj- bestämmelser bl.a. om det geografiska tillämpningsområdet. Det kan mot den bakgrunden vara mindre ändamålsenligt att sådana bestämmelser meddelas av . Det råder en bred samsyn om att det bör vara möjligt för kommuner att meddela föreskrifter om trängselskatt. Enligt vår uppfattning bör de konstitutionella hindren för detta därför tas bort. Såväl trängselskatt som kommunala parkeringsavgifter är pålagor som inte bara tas ut av en kommuns egna medlemmar. Den kommunala beskattningsrätten är begränsad till de egna medlemmarna. Detta är emellertid en kommunalrättslig och inte en konstitutionell princip och utgör således inte ett hinder på grundlagsnivå för normgivning om trängselskatt eller parkeringsavgifter (se SOU 2008:42 s. 24). Enligt vår uppfattning är det inte lämpligt att ge kommunerna en direkt på regeringsformen grundad rätt att besluta föreskrifter om trängselskatt och parkeringsavgifter. Det skulle dessutom rimma mindre väl med regeringsformens grundprincip för normgivning att ge kommunerna en sådan rätt. Regeringsformen bygger på att normgivningsmakten är fördelad mellan och regeringen och att normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. Kommunernas föreskriftsrätt på området bör därför förutsätta delegation. Eftersom syftet med regleringen är att möjliggöra kommunala föreskrifter bör inte delegationen gå via regeringen. I stället bör en möjlighet till direktdelegation till kommuner införas med nuvarande 8 kap. 9 § andra stycket om tvingande avgifter som får då genom lag ange förutsättningarna för kommunernas föreskriftsrätt. Delegationsmöjligheten bör inskränkas till att avse föreskrifter som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen. Uttrycket trafikförhållanden har valts för att täcka både färd med fordon och parkering och överensstämmer med den gängse benämningen i olika sammanhang. Det kan påpekas att förslaget i och för sig täcker också andra pålagor på trafiken än trängselskatt och parkeringsavgifter, t.ex. avgifter som tas ut av andra trafikanter än de som kör motorfordon och oavsett om de färdas till lands eller till sjöss. Detta kan dock knappast ge upphov till några tillämpningsproblem eftersom den närmare omfattningen av den föreskriftsrätt som delegeras bör framgå av beslut. Den föreslagna regleringen innebär att en mindre del av det skatterättsliga området förs från det obligatoriska till det fakultativa lagområdet. Detta innebär att utgångspunkten är att föreskrifterna ska meddelas av men att delegation är möjlig. Hur regleringen av parkeringsavgifter och trängselskatter framöver ska utformas – och i vilken utsträckning föreskriftsrätt ska delegeras – är inte frågor som bör läggas fast i grundlag. Detta får i stället avgöras av genom sedvanlig lagstiftning. Syftet med den av oss nu föreslagna ändringen är endast att undanröja de konstitutionella hinder som finns. kan således avgöra om en skatt ska vara eller statlig. Vidare kan bestämma om föreskrifterna uteslutande ska meddelas i lag eller om delegation till kommuner ska ske. Om delegation sker kan den riktas till en eller flera kommuner och avse en mer eller mindre omfattande föreskriftsrätt. Ett alternativ är således att i lag ange de grundläggande förutsättningarna för uttagande av skatten och därefter genom delegation ge kommuner rätt att meddela kompletterande föreskrifter. Om skatten konstrueras som en skatt kan dock noteras att utgångspunkten bör vara att uttaget av skatten inte ska grunda medlemskap i kommunen. Något hinder för att göra undantag från de kommunalrättsliga principerna i dessa delar bör inte finnas. Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter (prop. 1973:90 s. 212). Inkomsterna utgörs framför allt av skatter och avgifter men också av intäkter av privaträttslig karaktär, t.ex. utdelning på de aktier som staten äger. Enligt 1 kap. 4 § regeringsformen är det som beslutar om skatt till staten och bestämmer om användningen av statens medel. Rätten att besluta om skatter och avgifter regleras närmare i 8 kap. regeringsformen medan rätten att besluta om statens utgifter, främst genom beslut om anslag, regleras i 9 kap. regeringsformen. Den nuvarande regleringen av finansmakten i 9 kap. regerings- formen beskriver på ett mer övergripande sätt och regeringens befogenheter på budgetområdet. Regleringen kompletteras av bestämmelser i riksdagsordningen och i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). I förarbetena (prop. 1973:90 s. 222 f.) anfördes att frågor om statsbudgetens utformning inte lämpade sig för en grundlags- reglering. Det ansågs att budgetsystemet skulle kunna behöva förnyas och att regeringsformen inte borde uppställa något hinder mot en sådan utveckling. Också från stabiliseringspolitisk synpunkt var det angeläget att regeringsformen medgav stor flexibilitet på utgiftsregleringens område. Det är mot bakgrund av dessa uttalanden som regleringen i 9 kap. ska ses. Kapitlet inleds med en upplysning om att bestämmelser om rätten att besluta om skatter och avgifter till staten finns i 8 kap., dvs. i kapitlet om lagar och andra föreskrifter. Hänvisningen torde bero på att kapitlet getts rubriken och att rätten att besluta om skatter och avgifter anses falla in under detta begrepp. I 2 § slås fast att statens medel inte får användas på något annat sätt än har bestämt och att bestämmer om användningen av statsmedel genom budgetreglering. Med budget- reglering avses beslut om beräkning av statens inkomster samt om statens utgifter och om de ändamål för vilka dessa ska användas (3 §). kan dock bestämma att medel får tas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. specialdestination. Med specialdestination avses att inkomster, vanligen från avgifter, direkt används för att täcka utgifter. Genom de nu nämnda bestämmelserna regleras formerna för beslut om utgifter. ska enligt 3 § som huvudregel besluta om budget- reglering för det närmast följande budgetåret. Endast om särskilda skäl föranleder det får en annan budgetperiod väljas. I förarbetena framhölls särskilt att detta endast fick ske i undantagsfall (prop. 1973:90 s. 336). En definitiv övergång till flerårsbudget ansågs inte kunna ske utan grundlagsändring. Oberoende av budgetperiodens förläggning kan dock enligt bestämmelsens andra stycke besluta att ett särskilt anslag på statsbudgeten ska utgå för en annan tid än budgetperioden. Stadgandet ger bl.a. stöd för de s.k. ramanslag som används liksom för systemet med ett visst årligt belopp för ett bestämt antal budgetår eller tills vidare (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 414). Det bör dock framhållas att är rättsligt oförhindrad att ändra ett tidigare fattat anslagsbeslut. Slutligen anges i 3 § att vid budgetregleringen ska beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar. I 4 § behandlas situationen då inte hunnit avsluta budgetregleringen före budgetperiodens början. I ett sådant fall ska i den omfattning som behövs besluta om anslag för tiden till dess att budgetregleringen för perioden kan slutföras. kan även uppdra åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på vägnar. Vad som gäller om eller finansutskottet inte fattat beslut om anslag före budgetperiodens början anges inte. Under det pågående budgetåret kan enligt 5 § på en tilläggsbudget göra en ny beräkning av statsinkomsterna samt ändra och anvisa nya anslag. Den beslutade budgeten kan således ändras då den genomförs. I 6 § anges att regeringen ska lämna förslag till statsbudget till . Detta sker i budgetpropositionen, vars närmare innehåll regleras i riksdagsordningen. kan enligt 7 § i samband med budgetregleringen eller annars besluta om riktlinjer för viss statsverksamhet än anslag till verksamheten avser. Bestämmelsen ger möjlighet att t.ex. besluta om inriktningen av en viss verksamhet för än det följande budgetåret. Riktlinjebesluten är inte rättsligt bindande. Enligt 8 § står statens medel och övriga tillgångar, med undantag för tillgångar som är avsedda för eller dess myndigheter eller som i lag avsatts till särskild förvaltning, till regeringens disposition. Med uttrycket disposition avses samtliga förvaltnings- och förfogandeåtgärder. Som exempel på tillgångar som satts under särskild förvaltning kan nämnas medel som avsatts till de allmänna pensionsfonderna (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 420). Av 9 § framgår att kan fastställa grunder för förvalt- ningen av och förfogandet över statens egendom. Grundläggande bestämmelser om förfogandet över statens egendom finns i budgetlagen. Regeringen får enligt 10 § inte utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. I 11 § anges att det finns ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten i riksdagsordningen och särskild lag. Med uttrycket särskild lag avses främst budgetlagen. Kapitlet innehåller även den grundläggande regleringen av verksamhet och bestämmelser om regeringens ansvar i fråga om valutapolitiken (12–14 §§). Utvecklingen efter regeringsformens tillkomst genomfördes flera förändringar av den ekonomiska styrningen i staten med syfte att uppnå en stramare budgetprocess. Bakgrunden till de reformer som genomfördes var de statsfinansiella problemen som kulminerade första hälft. Några av de förändringar som genomfördes var införandet av den s.k. rambeslutsmodellen i budgetarbete, antagandet av budgetlagen, övergången till ett budgetår som motsvarade kalenderåret och förlängningen av valperiod från tre till . Rambeslutsmodellen innebär att budgetbesluten fattas i två steg. I det första steget beslutar genom ett beslut om inkomstberäkningarna och ramarna för 27 utgiftsområden. I det andra steget beslutar om anslagen inom dessa områden genom ett beslut för vart och ett av områdena. Summan av anslagen inom varje område får inte överskrida den tidigare fastställda ramen. Indelningen i ramar för utgiftsområden syftade till att tillfredsställa krav på politisk relevans, statsfinansiellt lämpliga avgränsningar, möjlighet att göra meningsfulla prioriteringar och uppföljning av resultat (bet. 1995/96:KU21). I samband med reformarbetet kompletterades de tidigare allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken med bl.a. ett utgiftstak för staten och ett mål för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. I anslutning till införandet av utgiftstaket av- skaffades de s.k. förslagsanslagen. Dessa anslag hade använts främst för regelstyrda förmåner och hade utan begränsningar kunnat överskridas av regeringen. Det bör framhållas att de nu redovisade förändringarna av budgetprocessen kunde genomföras utan några egentliga ändringar av bestämmelserna i regeringsformen. Däremot gjordes vissa förändringar i riksdagsordningen och infördes budgetlagen (prop. 1995/96:220 och bet. 1996/97:KU3). Syftet var främst att ge en sammanhållen och klar reglering på finansmaktens område samt att stärka budgetdisciplinen. Lagen, som preciserar och kompletterar bestämmelserna i regeringsformen och riksdags- ordningen, utgjorde till stor del en kodifiering av den praxis som hade vuxit fram. Bland de viktigaste bestämmelserna i budgetlagen kan nämnas regleringen av det s.k. utgiftstaket (40–43 §§). Enligt denna får regeringen till lämna förslag till riktlinjebeslut om det belopp som statens utgifter högst får uppgå till än ett budgetår. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller lämna förslag på nödvändiga åtgärder till . Viss kritik har riktats mot utformningen av 9 kap. regerings- formen. Bland annat har det anförts att regleringen i kapitlet är översiktlig och kortfattad och att lagtexten inte ger några upplysningar om de förändringar av budgetprocessen som skett (se bl.a. Nergelius, Svensk statsrätt, 2006, s. 101 f. och Sterzel, Finans- makten – i konstitutionens centrum och periferi, Konstitutionell demokrati, och (red. ), 2004, s. 94). Det har även framhållits att kapitlet är relativt svåröverskådligt och att det innehåller vissa otidsenliga begrepp såsom budget- reglering. En närmare redogörelse för denna diskussion och för andra frågor med koppling till regleringen i 9 kap. regeringsformen finns i den rapport om finansmakten som på vårt uppdrag tagits fram av en referensgrupp i rapporten (SOU 2008:115). Vår bedömning: Utgångspunkten för regleringen i regerings- formen bör även i fortsättningen vara att endast på ett mer övergripande sätt reglera och regeringens befogenheter på budgetområdet. Endast bestämmelser som är av sådan vikt och har erhållit en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid bör finnas i kapitlet. Inom den ram som detta ger bör regleringen så tydligt som möjligt återspegla den faktiska budgetprocessen. Den nuvarande regleringen i 9 kap. regeringsformen beskriver som anförts tidigare på ett övergripande sätt och regeringens befogenheter på budgetområdet. Andra viktiga bestämmelser finns i riksdagsordningen och i budgetlagen. Denna ordning ligger i linje med de överväganden som gjordes vid införandet av regerings- formen då frågorna om statsbudgetens och anslagssystemets utformning inte ansågs lämpa sig för en grundlagsreglering. Enligt vår mening bör utgångspunkten för regleringen av budgeten i regeringsformen även i fortsättningen vara att grundlagen endast på ett mer övergripande sätt ska ange och regeringens befogenheter på budgetområdet. Kapitlet bör innehålla bestämmelser som är av sådan vikt och har erhållit en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid. Bestämmelser som förhindrar en utveckling av budgetprocessen eller inskränker och regeringens möjligheter att vidta de åtgärder som den ekonomiska situationen kan tänkas kräva bör inte tillföras regleringen. Inom den ram som detta ger bör regleringen så tydligt som möjligt återspegla den faktiska budgetprocessen. Vissa språkliga ändringar och omstruktureringar av kapitlet bör därför göras. Vi anser t.ex. att det är olyckligt att inleda kapitlet med en hänvisning till ett annat kapitel. I stället bör det införas en inledande bestämmelse som tydliggör befogenheter på finans- maktens område enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen. I de följande avsnitten föreslår vi mot denna bakgrund vissa ändringar i 9 kap. regeringsformen. Dessa ändringar syftar bl.a. till att anpassa regleringen av budgetprocessen till den praxis som utvecklats samt att ge kapitlet en tydligare och mer rättvisande utformning. Den närmare regleringen av budgetprocessen kommer även fortsättningsvis att ges i riksdagsordningen och budgetlagen. Vårt förslag: Bestämmelsen i 9 kap. 3 § första stycket sista meningen regeringsformen om att besluten om budgeten ska tas upp i en statsbudget utgår. Enligt 9 kap. 3 § regeringsformen bestämmer till vilka belopp statsinkomsterna ska beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten om detta ska tas upp i en statsbudget. Det är finansutskottet som enligt tilläggsbestämmelsen i 4.6.2 riksdagsordningen ska sammanställa statsbudgeten. Utskottet gör regelmässigt detta genom att i ett betänkande redovisa Tde beslut om statsbudgetens utgifter och inkomster som har fattats av med anledning av budgetpropositionenT (se t.ex. bet. 2006/07:FiU10 och 2007/08:FiU10).T RiksdagenT överlämnar den av finansutskottet sammanställda statsbudgeten till regeringen. Efter överlämnandet beslutar regeringen att lägga utskotts- betänkandet till handlingarna. De olika anslagens rättsverkningar är inte beroende av att hela statsbudgeten är färdigställd eller av att de är upptagna i den aktuella sammanställningen. Anslagen är giltiga i och med att fattat beslut om dem. Sammanställningen av stats- budgeten och beräkningarna av inkomsterna har således inte någon särskild rättsverkan. Den nu aktuella bestämmelsen tillkom under beredningen i av förslaget till ny regeringsform. Författnings- utredningen och Grundlagberedningen hade inte föreslagit någon motsvarande bestämmelse. I förarbetena (prop. 1973:90 s. 336 f.) anfördesT att den i tiden ganska långt utsträckta budgetbehandlingen kunde tänkas motverka enhetlighet och planmässighet i bedömning och försvåra att konjunkturförändringar i tillräcklig omfattning blev beaktade. Det var dock inte aktuellt att, som Grundlagberedningen hade föreslagit, införa en bestämmelse om att skulle besluta om fastställelse av statsbudgeten, bl.a. då det ansågs ovisst vilken rättslig innebörd ett sådant beslut hade. Det var inte heller aktuellt att på något annat sätt göra en allomfattande omprövning av budgetbesluten i slutskedet i budgetarbete. EnT annan sak var att vid ställningstagandet i varje anslagsfråga måste beakta att beslutet ska ses som ett led i den större plan för den statliga verksamheten och indirekt för hela samhällsekonomin som statsbudgetenT utgör.T I propositionen angavs vidare att detta viktiga förhållande borde komma till uttryck i lagtexten. Det kan enligt vår mening ifrågasättas om det finns ett behov av att reglera frågan om sammanställning av statsbudgeten i regeringsformen. Sammanställningen har ingen rättsverkan och föranleder inte någon annan åtgärd av än ett beslut om att den överlämnas till regeringen. Den utveckling av budget- processen som skett sedan bestämmelsen infördes innebär också att medvetenheten om att helheten måste beaktas har ökat, inte minst genom införandet av den s.k. rambeslutsmodellen. Vi anser att detta är en fråga som inte behöver regleras i regeringsformen utan som med fördel kan regleras på lägre nivå. Så sker också genom den i riksdagsordningen föreskrivna skyldigheten för finansutskottet att sammanställa statsbudgeten. Den aktuella bestämmelsen i 9 kap. 3 § första stycket sista meningen regeringsformen bör därför utgå. 34.2.3Behov av medel för rikets försvar Vårt förslag: Bestämmelsen i 9 kap. 3 § tredje stycket regerings- formen om att vid beslut om budget ska beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar utgår. ska enligt 9 kap. 3 § tredje stycket regeringsformen vid budgetreglering beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar. Syftet med att det ska finnas medel för försvarsändamål är att regeringen om krigsfaran ökar markant, om krig bryter ut eller om andra allvarliga störningar inträffar som berör riket ur försvars- synpunkt, ska kunna agera kraftfullt och utan dröjsmål. Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 170 f.) ansåg att det borde slås fast i regeringsformen att försvarsberedskapsändamålen ska tillgodoses. Beredningen föreslog en bestämmelse som innebar att vid fastställandet av statsbudgeten skulle beakta behovet av medel som kan tas i anspråk för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. I propositionen anfördes att det i regeringsformen borde föras in en bestämmelse som ålade att vid beslut om statsbudgeten beakta försvarsberedskapsändamålen men att be- stämmelsen borde lämna öppet i vilken budgetteknisk form detta ska ske (prop. 1973:90 s. 338). Den föreslagna bestämmelsen låg nära Grundlagberedningens förslag. beslutade i enlighet med regeringens förslag. Formerna för att ställa nödvändiga medel till regeringens disposition har förändrats och förenklats . beslutade om en beredskapsstat för försvarsväsendet. Den innehöll de anslag för det militära försvaret och det civila försvaret som behövdes av högsta försvarsberedskap. Utgifter för försvarsberedskap kunde också finansieras på annat sätt, t.ex. genom att medgav att vissa anslag fick överskridas och genom rörliga krediter i . Från och med /76 beslutade om en beredskapsbudget för totalförsvaret som var beräknad på samma grund men endast avsåg den civila delen av totalförsvaret. Behovet av medel för det militära försvaret skulle i stället främst tillgodoses genom att anslagen, som uteslutande var förslagsanslag, överskreds. I samband med budgetreformerna utformades en ny ordning för hur behovet av medel för försvars- beredskapsändamål skulle tillgodoses. Från och med bemyndigas regeringen, efter förslag i budgetpropositionen, att utnyttja en kredit i om krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden skulle föreligga. Medel för ett hastigt uppkommet beredskapsbehov finns därmed alltid till- gängliga. Betydelsen av att det finns medel som är direkt tillgängliga för regeringen har minskat då det numera ständigt pågår ett , även om vanligen inte sammanträder . Ett sammanträde kan därmed lättare ordnas vid behov. När regeringen utformar sitt förslag till statsbudget, samt när bereder och fattar sina budgetbeslut, ska en lång rad grundläggande samhällsfunktioner uppmärksammas. Behovet av medel om krigsfaran skulle öka, krig bryta ut eller någon annan allvarlig störning inträffa är ett viktigt behov bland många andra, låt vara att de situationer som åsyftas är mycket allvarliga. och dess ledamöter kan emellertid förutsättas vara fullt medvetna om detta behov utan att det särskilt betonas i regeringsformen. Mot denna bakgrund föreslår vi att bestämmelsen om att vid budgetregleringen ska beakta behovet av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden ska utgå. Vårt förslag: Den nuvarande regleringen i 9 kap. 4 § regerings- formen av situationen då någon budget inte beslutats före budgetperiodens början kompletteras. En bestämmelse införs som innebär att om inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål så ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gälla till dess anslag beslutats. Om inte hinner avsluta budgetregleringen före den nya budgetperiodens början, ska enligt 9 kap. 4 § regerings- formen i den omfattning som behövs bestämma om anslag för tiden fram till dess att budgetregleringen för perioden kan slutföras. har även möjlighet att uppdra åt finans- utskottet att fatta ett sådant beslut på vägnar. Vad som gäller om eller finansutskottet inte fattat beslut om anslag före budgetårets början anges dock inte. I andra europeiska länder har olika lösningar valts för att hantera situationen att en budget inte hinner beslutas innan den nya budgetperioden börjar. En vanlig ordning är att det i konstitutionen eller annan lag föreskrivs att budgeten för det föregående året ska tillämpas tills vidare. Med vissa variationer finns denna modell i bl.a. , , och .