sou · GWB3113 · 2009-01-01 00:00:00 — Utredaren har genom tilläggsdirektiv (dir. 2008:87) fått i upp- drag att även lämna förslag på hur en patient ska kunna vända sig till valfri vårdgivare om den egna sjukvårdshuvudmannen inte klarar av att hålla tidsgränserna enligt den lagstadgade vårdgarantin. Tilläggsuppdraget har redovisats . (S 2007:06) har bl.a. haft i uppdrag att se över den lagstiftning som omfattar tillsynen över hälso- och sjukvården samt ansvarssystemet inom hälso- och sjukvården. Regelverket som styr verksamheten i samt patientens möjlighet att få hjälp och stöd av patientnämnden, oavsett var i landet patienten bor, har särskilt granskats. Att undersöka hur dessa frågor hanteras och regleras i andra länder har också ingått i uppdraget. För att stärka patientperspektivet och kvalitetsutvecklingen har utredaren också undersökt hur patientnämnderna uppfyller sina åtaganden och vad åtagandena bör omfatta. Utredningen har lämnat sitt slutbetänkande med förslag till ändringar i det svenska regelverket . 10 Krav på tillgänglighet m.m. Byggnadens och bostadens tillgänglighet har stor betydelse för möjligheten att bo kvar i det egna hemmet och att leva ett själv- ständigt liv utan att vara beroende av andra. En bostad som upp- fyller tillgänglighetskraven i bygglagstiftningen räcker för de allra flesta, även för äldre personer, men för dem som är i behov av vård och omsorg kan en högre nivå av tillgänglighet vara avgörande för möjligheten att bo kvar i det egna hemmet. Ju mer vårdkrävande en person är desto större krav ställs på bostadens utformning eftersom personen ifråga då ska vårdas av någon, oftast av personal från kommun eller landsting. I dessa fall träder också arbetsmiljö- lagstiftningen in och påverkar vilka krav på bostaden som kan stäl- las. Bostaden är inte längre enbart vård- och omsorgsmottagarens hem utan också vårdpersonalens arbetsplats. När en person får så stort omvårdnadsbehov att en god vård- och omsorg inte kan garanteras i bostaden eller när bostaden inte uppfyller de krav på god arbetsmiljö som ställs i arbetsmiljö- lagstiftningen blir en flytt, oftast till särskilt boende, nödvändig. Bostäderna i särskilda boendeformer är vanligen utformade så att de i de flesta fall uppfyller de krav som kan ställas på arbetsmiljön, även när mycket vårdbehövande personer vårdas. Bostäderna är i regel också fullvärdiga på det sätt som länsstyrelserna kräver. introducerades lagstiftning i för att anpassa byggnader för människor med funktionsnedsätt- ningar (Husberg & 2008). En ny paragraf1 infördes i Byggnadsstadgan (1959:612) med kravet att byggnader, till vilka allmänheten har tillträde, ska utformas så att de blir tillgängliga för 1 nr BS 42 a § Krav på tillgänglighet m.m. personer med nedsatt rörelseförmåga. Internationellt sett kom denna lagstiftning inriktad mot personer med nedsatt funktions- förmåga . blev dock den nya paragrafen ifrågasatt och förslag till förändringar för att göra paragrafen mer generell framfördes. utvidgades den också till att även gälla bostäder och arbetsplatser och inte bara byggnader till vilka all- mänheten har tillträde. Därmed skulle byggnader utformas så att de var tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. förknippades nedsatt orienteringsförmåga framför allt med nedsatt syn, men även i viss mån med utvecklingsstörning. Den nya bygglagstiftningen, (1987:10) (PBL) med förordning2 och Lagen (1994:847) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk m.m. (BVL) med förordning3, trädde i kraft respektive 1994. I Förordning (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. återfinns den tidigare para- grafen i Byggnadsstadgan (1959:612) om att byggnader ska utfor- mas så att de är tillgängliga och användbara för personer med ned- satt rörelse- och orienteringsförmåga. Ett syfte med den nya lagstiftningen var att förenkla regel- systemet och att ge föreskrifter i öppen och inte detaljreglerad form, som kunde främja en fortsatt utveckling i byggsektorn (Husberg & 2008). har kraven i bygglagstift- ningen preciserats i byggregler (BFS 1993:57) (BBR), men endast ett fåtal regler är preciserade med exakta måttangivel- ser. Fler måttangivelser och ytterligare vägledning finns i Svensk standard för byggnadsutformning4 (se avsnitt 10.1.1). De grundläggande krav på tillgänglighet som finns i nuvarande bygglagstiftning gäller således alla bostäder, även särskilda boen- deformer för äldre. Kraven innebär att byggnader ska uppfylla tek- niska egenskapskrav ifråga om tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Byggnader som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmän- heten har tillträde ska vara utformade så att de är tillgängliga för och kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienter- ingsförmåga. I den utsträckning som behövs, med hänsyn till kra- vet på tillgänglighet, ska byggnader med tre eller fler våningsplan också vara försedda med hiss eller annan lyftanordning. 2Plan- och byggförordning (1987:383) 3Förordning (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. 4SS 91 42 21:2006. Krav på tillgänglighet m.m. med färre än tre våningsplan, som innehåller bostäder som inte nås från marken, ska dock vara projekterade och utförda så att hiss eller annan lyftanordning kan installeras utan svårighet. 10.1.1Svensk standard för byggnadsutformning Svensk standard för byggnadsutformning5 är en vägledning som kan användas som underlag vid projektering och planering av bostäder. Eftersom BBR hänvisar till standarden (normalnivån) i allmänna råd får den en högre status än andra standarder som BBR inte hänvisar till. Standarden anger mått på möbler, inredning och utrustning samt nödvändiga betjäningsareor/kringytor till dessa. Den ger också måttuppgifter för dörröppningar och passager. Standarden innehåller tre tillgänglighetsnivåer; normalnivå, höjd nivå och sänkt nivå. Normalnivån i standarden motsvarar minimikraven i bygg- lagstiftningen6 och innebär att bostaden utformas med grund- läggande tillgänglighet. Nivån anger mått som behövs när eller liten eldriven rullstol används. Det ska också finnas plats för hjälpare i badrum. Höjd nivå anger mått som är över normalnivån och innebär en utökad tillgänglighet. Den höjda nivån förbättrar tillgängligheten i bostaden så att den passar personer med funktionsnedsättningar av olika slag. Nivån ökar förutsättningarna för dessa personer att bo kvar i sin bostad och ökar möjligheterna för dem att besöka andra. De angivna måtten behövs när en elektrisk rullstol för begränsad utomhusanvändning ska användas. Byggmyndigheterna får inte kräva att måtten i den höjda tillgänglighetsnivån ska uppfyllas, men standarden kan åberopas i en myndighets allmänna råd. Den höjda nivån infördes i standarden när den femte utgåvan gavs ut. Sänkt nivå utan krav på tillgänglighet anger mått som passar per- soner med full rörelseförmåga. Nivån kan användas t.ex. vid ut- formning av extra sovrum eller gästtoalett på våningsplan som inte behöver vara tillgängligt eller t.ex. i ett fritidshus. 6Lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. och Förordning (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Krav på tillgänglighet m.m. (SOU 2008:68) har haft i uppdrag att undersöka möjligheterna att förenkla och förtydliga de regler som styr den fysiska planeringen i kommunerna och vissa andra bygg- relaterade frågor. Utredningen har bl.a. föreslagit förändringar när det gäller förfarandet vid detaljplaneläggning och bygglagstiftning- ens bestämmelser om tillsyn och kontroll. har plan- och bygglagstiftningen utgått ifrån att fysisk planläggning är en angelägenhet (SOU 2008:68). I lagen anges uttryckligen att det är en ange- lägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Kommu- nen har alltså ensamrätt till befogenheten att anta och ändra planer och därigenom makt att bestämma om och planläggning av ett område ska ske. Privata initiativ till planlägg- ning förekommer emellertid ofta i realiteten, trots att det saknas lagstöd. En reglering av privat initiativrätt till planläggning skulle lyfta fram det som tidigare skett i det dolda och göra skedet mer förutsebart. Det skulle också göra det lättare för olika intressenter att etablera sig på marknaden och göra planprocessen mindre lång- dragen, osäker och kostsam. Nya etableringar har i regel krävt omfattande lobbyinsatser från entreprenörers sida för att övertyga kommunala tjänstemän och politiker om att en planändring är önskvärd. Flera av de stora byggföretagen i menar att det så kallade initieringsskedet7, dvs. den tid det tar innan kommunen sätter igång planarbetet, är den längsta tiden i planprocessen. Initieringsskedet kan vara dubbelt så långt som det formella planskedet8 och längre än överklagandeskedet. De undersökningar som gått igenom visar att initieringsskedet för en normal detaljplan torde ligga mellan 1,5 och . Initieringsskedet utgör således tidsmässigt en betydande del. 7Initieringsskedet beskriver hur och av vem planprojektet initieras. Skedet avslutas med att kommunen fattar ett formellt beslut, t.ex. i form av ett start-pm om att gå vidare med plan- läggning. 8Planskedet innebär samråd, utställning och antagande av plan. Krav på tillgänglighet m.m. föreslår därför att rätten till privata initiativ till planläggning ska lagregleras. Inte bara kommunen utan även en blivande byggherre/exploatör ska ha rätt att ta initiativ till detaljplaneläggning av ett område. Förslaget innebär att den bli- vande byggherren kan begära besked om huruvida kommunen avser att påbörja arbete med upprättande, ändring eller upphävande av en detaljplan för ett visst ändamål. Kommunen ska besluta om ett sådant s.k. planbesked . Ett planbesked ska alltid lämnas innan detaljplanearbetet påbörjas av kommunen. En sista dag då planen antas eller ändras av kommunen ska också framgå av beskedet. Planbeskedet bör inte kunna överklagas. Dessa förändringar i planprocessen, dvs. möjligheten att få ett tidigt planbesked och de legala fristerna för kommunernas hand- läggning, kommer enligt utredningens bedömning, att medföra väsentliga tids- och kostnadsbesparingar för byggherrarna/exploat- örerna. bedömer att dagens tillsyns- och kontroll- regler är helt verkningslösa. De krav som samhället ställer på bygg- nadsverk och byggda miljöer uppfylls inte. Utred- ningen föreslår därför att frågor av lämplighetskaraktär såsom bostäders planlösning och utformning ska granskas redan vid bygglovsprövningen istället för som vid byggsamrådet. Även tillgänglighetskraven i bygglagstiftningen ska prövas i samband med bygglovet. Att tillgänglighetskraven tillgodoses ska vara ett kriterium för att få bygglov. Av tradition har bostadens planlösning och utformning redo- visats på arkitektens huvudritning, som normalt ligger till grund för bygglovet. Tillgänglighetsfrågorna ligger i nära anslutning och många detaljredovisningar av huvudritningarna visar om kraven på tillgänglighet kommer att uppfyllas, t.ex. nivåskillnad mellan fär- digt golv och omgivande mark, hygienutrymmets disposition, om rullstolsburna kan nå alla bostadsfunktioner, om bostadsplanet har nivåskillnader, om dörröppningarna är tillräckliga osv. Bygg- processutredningen föreslår att de tillgänglighetsfrågor som inte framgår i bygglovsprövningen ska bedömas senare, inför bygg- startbeskedet. Krav på tillgänglighet m.m. Ett lämnat bygglov innebär inte att lösningar, som inte framgår av handlingarna, är godkända av . Ofta framgår t.ex. inte installationer som begränsar tröskel- eller rumshöjder på huvudritningarna. Det innebär inte att kraven inte ska uppfyllas. kan heller aldrig ta ansvar för att bygglovs- ritningarna är riktiga. En utökad bygglovsprövning innebär dock, enligt , att sannolikheten ökar för att fel- aktigheter kan observeras i ett tidigare skede. Byggprocessutred- ningen föreslår vidare att kraven på ändamålsenlighet och tillgäng- lighet flyttas från BVL till PBL. har också lämnat förslag som berör kontrollfrågor. Förslagen innebär att kontrollen fortfarande bygger på byggherrens egenkontroll, men kan kompletteras med kontroll av kvalitetsansvarig, eller motsvarande, eller av särskilt sakkunnig. De särskilt sakkunniga ska vara certifierade eller uppfylla vissa föreskrivna kunskapskrav. Som följd av detta har tagit fram förslag till och utrett konsekvenserna av certifieringsregler för s.k. fristående sakkunniga kontrollanter av tillgänglighet (2008a). Certifieringsreglerna innebär inte någon förändring av till- gänglighetskraven som sådana, men bedöms öka efterlevnaden av de krav som finns när det gäller tillgänglighet och användbarhet. förslag har skickats ut för synpunkter och remissvaren behandlas . Regeringen ser över hela plan- och bygglagstift- ningen och planerar att lägga fram en proposition . 10.2Kommunala inventeringar av tillgänglighet i bostadsbestånden Kommunerna är skyldiga att planera och försörja kommun- invånarna med bostäder så att alla har möjligheter att leva i goda bostäder. Denna skyldighet regleras i lagen (2000:1383) om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar. Riktlinjer för bostadsförsörj- ningen ska antas av kommunfullmäktige varje mandatperiod. Läns- styrelsen ska ge kommunerna råd, information och underlag för planeringen av bostadsförsörjningen. En kommun ska också anordna bostadsförmedling om det behövs. Lagens efterlevnad har visat sig vara bristfällig och endast en tredjedel av landets kommuner har antagit riktlinjer för bostadsför- sörjningen under den innevarande eller förra mandatperioden Krav på tillgänglighet m.m. (2008b). Det är oftast kommuner med brist på bostäder som arbetar aktivt med bostadsförsörjningen. Det framgår inte av lagen vad riktlinjerna ska omfatta eller på vilket sätt de ska doku- menteras utan att de ska förankras väl i den lokala politiska debat- ten. I rapporten – en strategisk fråga för kommunen ger en vägledning till vad bostadsförsörjningsansvaret egentligen innebär för kommunerna (2006a). har också publicerat rapporten i praktiken – en vägledning till statistiken, som ger praktisk vägledning om hur man kan arbeta med statistik för att få fram bra underlag för planeringen i kommunerna (2006b). Om kommunen har en välförankrad bostadspolitisk strategi kan beslutsprocessen ske snabbare. Flera kommuner kan dock behöva samråda om boendeplaneringen eftersom kommungränsen sällan är avgörande för var människor vill bosätta sig. Särskilt i storstads- regionerna där flera kommuner ofta utgör en gemensam arbets- och bostadsmarknad kan det vara nödvändigt att ha ett regionalt perspektiv på boendefrågorna (2006a). Det förekommer att kommuner inventerar sitt bostadsbestånd för att lättare kunna planera bostadsförsörjningen och förbättra möjligheterna för alla att bo i bostäder av god kvalitet. Inventering- arna kan genomföras på olika sätt och fokusera på olika saker såsom t.ex. bostädernas upplåtelseform eller tillgänglighet. När det gäller bostäder för personer med funktionsnedsättningar har framför allt inventeringar ur tillgänglighetssynpunkt betydelse. har tagit fram en handledning med stöd och råd för hur man inventerar ett bostadsområde ur ett tillgänglighetsperspektiv (inklusive utemiljö, gemensamma ytor i byggnader och enskilda lägenheter) (2005). Av handledningen framgår också när det är lönsamt för en fastighetsägare att göra de investeringar som krävs för att uppnå god tillgänglighet. Flera kommuner har inventerat sitt bostadsbestånd t.ex. , , , och . I Falu kommuns bostadsförsörjningsprogram –2010 anges att det ska finnas bostäder som är fysiskt tillgängliga för alla kom- Krav på tillgänglighet m.m. muninvånare i olika skeden av livet (Falu kommun 2007). Kom- munen har inventerat av hyresfastigheterna via besök eller telefonkontakt för att ta reda på hur tillgängliga de är för per- soner med funktionsnedsättningar. Av inventeringen framgår både hur fastighetsbeståndet ser ut och i vilken utsträckning åtgärder behövs för att fastigheten/bostäderna ska bli mer tillgängliga. Beståndet har bedömts genom att undersöka och betygsätta föl- jande: -Hur ser vägen ut till bostaden (kantstenar, vägens beläggning och lutning, belysning, skyltning, viloplatser, trygghet och när- het till service och allmänna kommunikationer)? -Hur kommer man in i bostaden (entrédörrens tröghet, trapp- steg, hiss, halvtrappa till hiss och bredden på dörren in till lägenheten)? -Hur ser bostaden ut (dörrbredder, dörr till bad/wc/uteplats, storlek på hygienutrymmet, dusch – ej inmurat badkar, trösklar, utgång till balkong, väg till tvättstuga)? Av de 571 byggnader som inventerades fick 153 högsta betyg. Omkring 330 byggnader är tillgängliga för personer med funk- tionsnedsättning av något slag. I dessa behöver endast enklare anpassningar göras såsom installation av automatisk dörröppnare, dusch istället för badkar osv. Bostäder byggda är i regel bra anpassade både vad gäller utomhusmiljö och tillgänglighet inne i bostaden. I ett par av områdena med sämre tillgänglighet bor en förhållandevis stor andel äldre invånare. är ansvarig för att inventeringen hålls aktuell genom att inkludera nybyggda och om- byggda bostäder samt nybyggda bostadsrätter. kommun har, som en del i planeringen av framtida bostäder för äldre, undersökt vilka bostäder lämpliga för äldre som finns i kommunen (kommun 2008a). Ett projekt i samarbete mellan samhällsbyggnadskontoret, omsorgsförvaltningen och bostadsbolaget har genomförts där man har analyserat behovet av bostäder för äldre och lyft fram de åtgärder kommunen kan vidta för att tillgodose bostadsbehoven, såväl i nyproduktion Krav på tillgänglighet m.m. som i befintliga bostadsområden. Fokus har legat på behovet av seniorbostäder. Analysen och bedömningen av äldres behov av bostäder har utgått från den förväntade demografiska utvecklingen i kommunen . Av personerna i åldrarna 65–och räknar kommunen med att respektive kommer att efterfråga seniorbostäder, vilket innebär totalt 670 seniorbostäder eller 85 seniorbostäder . När det gäller särskilda boendeformer räknar kommunen med att tillskapa 40 platser . För att tillgodose behovet av bostäder för äldre planerar kom- munen att -bygga särskilda boendeformer för äldre, -öka nyproduktionen av tillgängliga lägenheter, -stimulera byggandet av seniorbostäder, -möjliggöra förtätningar och kompletteringar i befintliga bostadsområden, -undersöka möjligheterna att underlätta äldres boende i befintligt bostadsbestånd, -integrera olika former av boende, -utnyttja ny teknik för att öka tryggheten i boendet och -anvisa lämpliga lägen för byggnation av seniorbostäder och andra boendeformer för äldre. Inventeringar av olika slag, t.ex. inventering av befintligt bostads- bestånd och inventering av mark/lägen som är lämpliga för senior- bostäder, är nödvändiga för att kommun ska kunna för- verkliga ovanstående intentioner. När det gäller anpassningar och åtgärder i befintligt bostads- bestånd överväger projektgruppen att använda inventering av bostadsområdet i som modell (2007). har inventerat bostadsområdet ur både framkomlighets- och tillgänglighets- synpunkt. Framkomlighet innebär att bostadsbeståndet är fram- komligt för personer med rollator, medan ett bestånd är tillgängligt om personer i rullstol kan ta sig fram utan större problem. Krav på tillgänglighet m.m. slutsats av inventeringen var att den befintliga bebyggelsen i området i många fall är omöjlig att anpassa till rull- stolsburna personer, främst på grund av kostnadsskäl, och att man istället bör sträva efter att öka framkomligheten för personer med rollator. av befolkningen är rullstolsburen och få av dessa bor i vanliga lägenheter. Betydligt fler använder rollator. Enligt uppgift från använder var tredje person en rollator, totalt ca 240 000 personer. anser dock att tillgänglighet för rullstolsburna bör vara i nyproduktion. Projektgruppen i överväger att inventera ett försöks- område i på motsvarande sätt som har inventerat och sedan använda försöksområdet som modell för andra bostadsområden i kommunen. Projektgruppen i har också inventerat möjliga lägen för seniorbostäder i kommunen. För en majoritet av de tilltänkta områdena krävs planarbete. Som underlag till diskussion om lokali- sering har projektgruppen tagit fram statistik om befolkning, inkomstfördelning, bostadsbestånd och kommunikationer i dessa områden (kommun 2008b). I den av antagna propositionen (prop. 1999/2000:79) Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handi- kappolitiken anges nationella mål och inriktningar för handikapp- politiken . Insatserna bör koncentreras på att se till -att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer, -att skapa ett tillgängligt samhälle och -att förbättra bemötandet. Bemötande handlar, utöver mötet mellan människor, om hur sam- hället fördelar resurser och att det i lagar framgår vilken syn på per- soner med funktionsnedsättningar som råder. Statliga myndigheter bör integrera handikapperspektivet i sin verksamhet och vara ett föredöme när det gäller att göra verksamhet, information och lokaler tillgängliga. Krav bör föras in i om att enkelt åtgärdade hinder i befintliga lokaler dit allmänheten har till- Krav på tillgänglighet m.m. träde och på befintliga allmänna platser bör vara eliminerade 20109. Kollektivtrafiken bör också 2010 vara tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Arbetet med den nationella handlingsplanen har varit intensivt och tydliga förbättringar har skett inom många områden (Regeringens skrivelse 2002/03:25, Regeringens skrivelse 2005/06:110). Arbetet med att öka tillgängligheten har fått allt större genomslag och alltfler samhällsaktörer arbetar med att inför- liva handikapperspektivet i sina verksamhetsområden. En bestäm- melse om att enkelt avhjälpta hinder ska undanröjas i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser har införts i PBL. De hinder som avses i lagen är t.ex. mindre nivåskillnader, brist på ledstänger vid ramper eller trappor, omärkta trappor, avsaknad av eller felaktigt placerad dörröppnare. Lokaler och platser som berörs är bl.a. butiker, restauranger, badplatser och lekplatser. Systemet med sektorsmyndigheter, som tillsammans med regeringen ska leda arbetet med att förverkliga de handikappolitiska målen, har visat sig vara ett viktigt verktyg för förändring. För att nå målen behöver emellertid förbättringar ske snabbare inom flera samhällsområden. Det finns behov av att öka kunskapen om de krav som gäller. fick därför i regleringsbrevet i uppdrag att öka kännedomen om reglerna för att undanröja enkelt avhjälpta hinder hos fastighetsägare och andra berörda aktö- rer. Länsstyrelserna fick också i uppdrag att skärpa tillsynen på området. Statliga myndigheter som inte tagit fram handlingsplaner för hur de ska göra lokaler, verksamhet och information tillgängliga fick detta som uppdrag i regleringsbreven . Stödet till myndigheterna har stärkts genom att Myndigheten för handikapp- politisk samordning (Handisam) har bildats . Myndigheten ska rapportera till regeringen om den handi- kappolitiska utvecklingen. Trots förbättringar har personer med funktionsnedsättning ännu inte samma möjligheter till delaktighet i samhället som andra. I regeringens budgetproposition aviseras en sektorsöver- gripande strategi för att genomföra tillgänglighetsmålen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Regeringen anser att bristandet tillgänglighet är ett av de största hindren för personer med funktionsnedsättning att kunna delta i samhället som andra. En statssekreterargrupp arbetar därför med att ta fram en strategi 9 Detta krav finns i PBL. Krav på tillgänglighet m.m. för hur målen ska nås . Strategin fokuserar på tre områden; att intensifiera arbetet med att undanröja enkelt avhjälpta hinder i lokaler dit allmänheten har tillträde, tillgänglig kollektiv- trafik och en tillgänglig statsförvaltning. Samarbete med Kommuner och Landsting har inletts och kommer att fortgå .