sou · GWB325 · 2009-01-01 00:00:00 — En fördel med denna lösning är också att nya system för insamling av energistatistik inte behöver införas på detta område.TPF8FPT Industriföretagen behöver därmed t.ex. inte särredovisa el- eller fjärrvärmeanvändning, som faller utanför respektive inom den handlande sektorn. Den fossila bränsleanvänd- ning, som med den nu aktuella avgränsningen skulle falla utanför direktivets tillämpningsområde, redovisas indirekt genom rapportering av utsläppsvolymer inom ramen för utsläpps- handelssystemet. 8PT TP Programmet för Energieffektivisering i energiintensiva industriföretag, som administreras av . Mot bakgrund av vad som inledningsvis anförts om systemperspek- tiv på energieffektiviseringar, redovisas i det följande uppnådda effektiviseringsresultat m.m. i termer av primärenergi. Upplys- ningsvis redovisas också, parallellt härmed, resultaten i termer av slutligt använda energimängder. Sådana data redovisas i löpande text inom parentes. Kvantifiering av det vägledande målet Det nationella vägledande målet för effektivare energianvändning innebär att varje medlemsstat ska minska sin slutliga energi- användning med jämfört med den genom- snittliga slutliga energianvändningen för perioden 2005. Energieffektiviseringsmålet ska fastställas som ett absolut mått uttryckt i TWh eller motsvarande enhet. För innebär detta, i primär energianvändning med tillämpning av viktningsfaktorerna i tabell 1, att en besparing genom energieffektivisering om samman- taget 41,1 (32,3) TWh ska ha uppnåtts . Enligt direktivets artikel 4.2 ska även ett vägledande, mellan- liggande mål fastställas, som ska uppnås . Utredningen föreslår att detta delmål, baserat på den genomsnittliga energi- användningen för basperioden 2005, bestäms till effektivare energianvändning. Delmålet innebär att en effektivisering om minst 30 (23,3) TWh ska uppnås . Del- målets storlek har bestämts utifrån en rimlighetsbedömning av vad som kan åstadkommas som återstår . Del- målet ska, i praktiken, nås genom åtgärder som genomförs . Kvantifieringen av delmålet för och slutmålet för visas i tabell 2. Tabell 2 Kvantifiering av de vägledande målen enligt direktivets artikel 4.1 och 4.2, TWh Delmål av basårens energi- Effekter av tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel Direktivet medger att s.k. tidiga åtgärder, vars effekter fortfarande kvarstår , får tillgodoräknas vid beräkning av om det väg- ledande målet har uppnåtts. Sådana åtgärder ska ha genomförts tidigast . För generella åtgärder, t.ex. skatter, får effekter tillgodoräknas. Arbetet för en effektivare energianvändning har pågått i . Ett stort antal åtgärder har redan genomförts och bidragit till att effektivisera den svenska energianvändningen. I kapitel 5, 6 och 7 redogörs för åtgärder inom sektorn bostäder och service m.m., industrin respektive transportsektorn, som har genomförts respektive . I dessa kapitel redovisas även en bedömning av de energieffektiviseringseffekter som väntas kvarstå . har på uppdrag av regeringen inventerat de hittillsvarande styrmedel, vars effekter får tillgodo- räknas enligt EG-direktivet. har också beräk- nat hur stor besparingseffekt som respektive styrmedel ger i för- hållande till besparingsmålet om . Utredningen har kvalitetsgranskat, reviderat och kompletterat Energimyndig- hetens analyser. Tidiga åtgärder (1991 2005) För bostäder och service m.m. bedöms effekten av åtgärder som genomförts respektive uppgå till cirka 17,9 (11,5) TWh.FPT9FPT För transportsektorn bedöms den kvar- 9PT TP Uppgifter inom parentes i detta och följande avsnitt avser slutlig energianvändning. varande effekten av tidiga åtgärder uppgå till minst 6,0 (5,0) TWh. Inga tidiga åtgärder med kvarvarande effekt har identifierats i industrisektorn. Sammanlagt innebär detta att cirka 24 (16,5) TWh effektivare energianvändning har uppnåtts genom de tidiga åtgärderna. Förväntad effekt av beslutade styrmedel (2005 2016) Utöver de tidiga åtgärdernas påverkan på energieffektiviseringen, ska även bedömas effekten av redan beslutade styrmedel för åtgärder som förväntas vidtas . För bebyggelsen är den bedömda effekten av sådana åtgärder cirka 19,4 (8,9) TWh. För industrisektorn bedöms åtgärder till följd av beslutade styrmedel ha en kvarvarande effekt på energianvändningen om cirka 1,8 (0,7) TWh. Åtgärder till följd av redan beslutade styrmedel för transportsektorn bedöms ha en kvarvarande effekt på minst 1,1 (0,9) TWh. Sammanlagt innebär detta att åtgärder , som genomförs med stöd av redan beslutade styrmedel, bedöms leda till en effektivisering av primär energianvändning om . Det motsvarar en effektivare slutlig energi- användning om . Summering av tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel (för perioden 2016) Av tabell 3 framgår att effekten, av tidiga åtgärder 2005 och den skattade effekten för åren 2005 2016 av redan beslutade styrmedel blir och . Det innebär, alltjämt i ett primärenergiperspektiv, en samlad besparing om år . I ett slutanvändarperspektiv däremot, skulle uppnå en besparingseffekt om och om . Denna besparing motsvarar av den slutliga energianvändningen för basåren 2001 2005, som då i genomsnitt uppgick till . Tabell 3 Effekter av tidiga, befintliga och beslutade styrmedel per samhälls- sektor 2010 och 2016, TWh Tidiga åtgärder 1991/1995 2005 Bostäder och service m.m. Befintliga styrmedel, bedömda Bostäder och service m.m. Andel av genomsnittlig energi- Källa: , Dargay och Energieffektiviseringsutredningen.FPT10FPT Resultat och behovet av kompletterande styrmedel hade som en följd av effektiviseringsåtgärder uppnått en primär energieffektivisering motsvarande jämfört med basårens energianvändning. Om också den beräknade effekten av beslutade styrmedel beaktas, kommer den primära energianvändningen att ha minskat med , dvs. vi uppnår effektivisering. Detta skall, enligt utredningens mening, ses som ett uttryck för den beräknade verk- liga energieffektiviseringen i det svenska energisystemet. Utred- ningens slutsats är mot den bakgrunden att effektiviseringsmålet i praktiken nås redan genom den ackumulerade effekten av de tidiga, befintliga och planerade styrmedlen. 10PT TP , Effects of taxation on energy efficiency. Report to Energieffektiviserings- utredningen. Det sagda innebär inte att ytterligare energieffektiviseringar skulle vara onödiga eller omotiverade. Det beror bl.a. på att utred- ningen identifierat en betydande, samlad energieffektiviserings- potential i , som lågt räknat uppgår till primär energianvändning, motsvarande slutlig energianvändning. En utgångspunkt vid analysen av potentialens omfattning är att bara samhällsekonomiskt lönsamma energieffektiviseringar ska genomföras. Utredningens bedömningar av effektiviseringspotentialen bygger på underlag i ett stort antal studier och rapporter från senare tid. Det ska understrykas att dessa underlag tagits fram med varierande metoder, utgångspunkter och avgränsningar. Enligt utredningens mening varierar också kvaliteten på materialet. De här redovisade effektiviseringspotentialerna, ska därför ses som riktmärken. Det finns ett antal studier från senare tid som indikerar betydligt större lönsamma potentialer än de som här redovisats.TPF11FPT Utredningen har dock valt att nalkas sådana resultat med försiktighet. Mot den bakgrunden redovisas endast resultat i den nedre delen av det vida spann, som potentialbedömningarna sammantaget representerar. Generellt bedöms resultaten för bebyggelsen som de mest säkra, medan resultaten för industri- och transportsektorn är förenade med större osäkerhet. Tabell 4 Bedömd ekonomisk potential för energieffektivisering i respektive sektor, TWh El [TWh] slutlig [TWh] primär [TWh] En energibesparing, genom lönsamma åtgärder, på primär energi, motsvarande slutlig energi, kan antas leda till betydande ekonomiska besparingar för hushåll och verksam- 11PT TP Se kapitel 9, not 6. heter av alla slag. Detta bör rimligen leda till gynnsamma sam- hällsekonomiska effekter. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till de syften som bär fram energieffektiviseringsdirektivet, bör i alla händelser, och oavsett hur resultaten av tidiga, befintliga och beslutade styrmedel beräknas, statsmakterna verka för att takten i energieffektivi- seringen ökar. Det finns också nära kopplingar mellan klimatfrågor och energieffektivisering. Behovet av att vidta kraftfulla åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser är därför ytterligare ett starkt motiv att förstärka insatserna för ett energieffektivare . Ett stort antal studier visar att energisparåtgärder inte genomförs, trots att de är både privat- ekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamma. Det betyder att energimarknaderna inte fungerar tillfredsställande. Även i kommis- sionens grönbok, Att göra mer med mindre, slås fast att de tekniska villkor som råder på energimarknaderna innebär att det är nödvändigt att främja och stödja marknadsdrivna förändringar, som syftar till en effektivare energianvändning. En av de viktigaste marknadsimperfektionerna är, enligt grönboken, bristande kunskap hos aktörerna om ny energieffektiviserande teknik, om dess kostnader och tillgänglighet och om den egna energianvändningens kostnader.FPT12FPT En viktig slutsats är att några mer betydande energieffek- tiviseringar, utöver de som är en följd av tidigare, befintliga och beslutade styrmedel, inte kommer att ske av sig själva. För att nå längre krävs därmed nya styrmedel av olika slag. Sådana styrmedel medför kostnader för det allmänna. En övergripande restriktion är dock att styrmedlen ska vara kostnadseffektiva. Effektiviserings- åtgärder ska också vara motiverade från ett samhällsekonomiskt perspektiv. 12PT TP mer med mindre (KOM 2005 265 slutlig) av . Se särskilt avsnitt A1-2. Utredningen har identifierat ett trettiotal möjliga styrmedel som rekommenderas mot bakgrund av vad som anförts. Dessa styrmedel förtecknas nedan. En närmare beskrivning av de möjliga tillkommande styrmedlen redovisas i kapitel 5 7. Den offentliga sektorn som föregångare Program för energieffektivisering i statlig verksamhet Energieffektiviseringsavtal som staten ingår med kommuner och landsting Energideklaration av byggnader, kontinuerlig utveckling Utvärdering och successiv skärpning av nybyggnadskraven Program för effektivare elanvändning Fortsatt främjande av energitjänster Program för effektivare energianvändning i de areella näringarna Ökade offentliga satsningar på forskning, utveckling och demonstrationsprojekt Ny programperiod för Programmet för Energieffektivisering i energiintensiva industriföretag (PFE) Utvidgat tillämpningsområde för PFE Bidrag/skatterabatt till energieffektiviserande investeringar för icke energiintensiva företag genom avsättning till energi- sparfond eller motsvarande Bindande utsläppskrav för biltillverkare Ändrad definition för miljöbilar Offentligt program för sparsam körning Ökade offentliga satsningar på forskning, utveckling och demonstration Konsumentupplysning om fordons bränsleförbrukning Utredningen återkommer i sitt slutbetänkande till förslag om hur de möjliga tillkommande styrmedlen ska prioriteras med utgångs- punkten att de, som anges i direktivets artikel 4.1, ska vara kostnadseffektiva, genomförbara och skäliga. Den offentliga sektorns särskilda ansvar Det allmänna (staten, kommunerna och landstingen) ska vara föregångare för andra aktörer när det gäller energieffektivisering. Det är av strategisk betydelse att staten föregår med gott exempel inom den offentliga sektorn. Utredningen föreslår att regeringen introducerar ett omfattande program för effektivare energi- användning i statlig verksamhet. Programmet bör omfatta energi- ledningssystem, energieffektiv upphandling och särskilda krav på byggnaders energiegenskaper vid nybyggnad och i samband med att statliga myndigheter hyr byggnader eller lokaler. Kommunerna erbjuds att teckna energieffektiviseringsavtal med staten som motpart. Avtalen ska harmoniseras med kraven i det statliga energieffektiviseringsprogrammet. Utredningen ska , i samarbete med Kommuner och Landsting (SKL), utarbeta en mall för ramavtal med kommuner och landsting av olika storlek och med skiftande förhållanden i övrigt. Utredningen anser att ökade och samordnade informationsinsatser utgör en strategisk utgångspunkt för ett gott resultat av energi- effektiviseringarna. har flera olika myndigheter ansvar för sådana insatser inom sina respektive sakområden. har dessutom ett övergripande ansvar för information av detta slag. Härtill kommer information som för- medlas genom intresseorganisationer och via företag inom ramen för kommersiella aktiviteter. Informationsinsatser om energieffektivisering och om det all- männas särskilda roll och ansvar föreslås samordnas inom ett Forum för energieffektivisering. Den viktigaste arenan för sådan informationsspridning föreslås bli en webbaserad informationsportal. En angelägen uppgift är t.ex. att sprida kunskap om goda exempel bland olika slag av energi- användare såsom hushåll, fastighetsägare av olika storlek, industri- och andra företag samt, inte minst, offentliga förvaltningar inom stat, kommun och landsting. Ett system för bench marking bör därför införas inom Forum för energieffektivisering, där allmänheten kan jämföra olika myn- digheter och kommuner med varandra. Frågan om energieffektivisering är aktuell och av allmänt intresse. Det beror inte minst på det stora fokus som klimat- frågorna fått . Därigenom kan förväntas att t.ex. kommuninvånare ställer krav på sina politiker, om den egna kommunen inte presterar lika bra som andra i strävan att effek- tivisera energianvändningen. Media kan förväntas spela en viktig roll när det gäller att sprida kunskap och information om olika kommuners och statliga myndigheter prestationer och skillnader mellan dem. Utredningen ska i samband med sitt slutbetänkande redovisa hur ett Forum för energieffektivisering kan organiseras och vilka former för samverkan mellan olika aktörer, både offentliga och privata, som bör övervägas. En övergripande erfarenhet av utredningsarbetet är att det varit svårt att tillämpa direktivet så att suboptimeringar kan und- vikas. För att undvika sådana krävs, enligt utredningens mening, att effektiviseringarna sätts in i ett systemperspektiv som belyser energianvändning och tillförsel. Systemperspektivet reflekteras nu bara indirekt i en not till bilaga 2 i direktivet. Direktivet är också, i brist på relevanta, harmoniserade och praktiskt tillämpbara beräkningsmetoder svårt att tillämpa så att relevanta jämförelser kan ske mellan olika länder. Det gäller för övrigt på flera punkter än beträffande beräkningsmetoder. För svensk del kan också konstateras att befintlig, nationell statistik inte är ändamålsenlig och tillräcklig i alla delar när direktivet ska tillämpas. har arbetat med energieffektiviseringar, inte minst genom en kraftfull utbyggnad av fjärrvärmenäten och storskalig högeffektiv kraftvärme. Detta är åtgärder som ligger i linje med energipolitiska mål, som EU antagit och som ska uppnås genom bl.a. EG-lagstiftning. En viktig slutsats av utredningsarbetet är dock att många av dessa åtgärder inte får tillgodoräknas enligt direktivet, då resultaten av effektiviseringsåtgärderna ska summeras. Dessa åtgärder beslutas nämligen inte av de slutliga energianvändarna, utan av aktörer i tillförselledet. är det samma begränsade, och inte sällan importerade, resurser som förbränns oavsett var i systemet för- bränningen sker. I sin nuvarande utformning riskerar direktivet därmed att inte styra mot de mest optimala effektiviserings- åtgärderna med hänsyn tagen till de skiftande klimatförhållanden och varierande produktions- och energianvändningsmönster som råder i olika länder. Utredningen föreslår därför att verkar för att primär- energianvändningen i sin helhet ska bli föremål för energieffekti- visering och att regler som motverkar eller försvagar denna strävan tas bort eller formuleras om. En viktig komponent är här att införa en uttrycklig möjlighet för länderna att tillämpa viktningsfaktorer för samtliga energislag, inklusive fjärrvärme, kraftvärme och fjärr- kyla. Det kan här vara meningsfullt att söka samråd och sam- förstånd med andra länder, vars förhållanden liknar de svenska. Under arbetet med att bedöma de effekter som olika styrmedel eller åtgärder har haft på energieffektiviseringen i har utredningen stött på brister i den statistiska beskrivningen, som försvårat och försenat arbetet med att bedöma vilka effekter som uppnåtts. Det statistiska underlaget för att göra ekonometriska bedömningar av de effekter som energiskattesystemet har givit på energianvändningen och genomförda energieffektiviseringsåtgärder har varit särskilt begränsande och därmed inte möjliggjort en analys med utgångspunkt i de för ändamålet mest relevanta modellerna. En viktig åtgärd för framtiden är därmed att se över de statistiska underlagens utformning och att förbättra kvaliteten. Ytterligare en erfarenhet av utredningsarbetet är att det saknas samordning och samlad uppföljning när det gäller insatserna för att effektivisera energianvändningen. Flera myndigheter arbetar parallellt med sådana frågor inom sina respektive ansvarsområden. Ansvaret för statistikproduktion med stöd av förordningen 2002:100 delas t.ex. mellan (), som svarar för transportsektorn och , som svarar för bostäder och service respektive för industrisektorn. Detta har bidragit till svårigheterna med att samla ett ändamåls- enligt underlag för utredningens analyser. Ansvaret för information om energianvändning och energi- effektivisering är också splittrat mellan många olika myndigheter. Vidare saknas närmare analyser av hur effekterna av styrmedel inom olika sektorer, och av olika typ, kan samverka eller motverka varandra. Energieffektiviseringsdirektivet ställer nu helt nya krav i dessa avseenden. Det gäller såväl det statistiska underlaget för analyser och för uppföljning av effekter som i fråga om samordning av styrmedel och informationsinsatser. Strategi för ett energieffektivare Utredningen ska utarbeta en samlad strategi för ett energieffek- tivare . Som framgått i det föregående finns flera nära kopp- lingar mellan klimat- och energipolitiken. Energieffektivisering är ett viktigt instrument i klimatarbetet. En allmän utgångspunkt bör därmed vara att energieffektivisering ska ses som en central komponent i det samlade arbetet med klimat- och energifrågor. Strategin bör, med utgångspunkt från vad som redovisats i det föregående om bl.a. direktivets tillämpningsområde och den centrala frågan om att energieffektiviseringar ska ses i ett system- perspektiv, omfatta frågor om förbättrade statistiska underlag och samlade analyser av styrmedlens effekter och inbördes påverkan. Enligt utredningens mening bör också de samhällssektorer prioriteras, som inte varit föremål för några mer betydande insatser för att effektivisera energianvändningen. Det gäller i första hand transportsektorn och i viss mån industrisektorn. Vidare bör ansvaret för samordning av de statliga insatserna, och för kontroll och uppföljning av insatsernas effekter, samlas i en central instans. En viktig slutsats av utredningsarbetet är att en ökad kunskap är en strategisk åtgärd om strävan mot en effektivare energianvänd- ning ska bli framgångsrik. Det gäller inte minst information om de ekonomiska fördelarna med att effektivisera energianvändningen. Mot den bakgrunden bör, i ett tidigt skede, samlade och sam- ordnade informationsinsatser ske, som omfattar både allmän infor- mation och information riktad mot enskilda kategorier av energianvändare. Det finns också ett behov av att öka utbudet av yrkesutbildning inom området energi och energieffektivisering. I det föregående har redovisats exempel på enskilda kompo- nenter, med varierande betydelse, i en kommande strategi för energieffektivisering. Det ska dock understrykas att det är ett samlat synsätt, där de enskilda komponenterna sammantagna bildar en helhet, som saknats. En sådan samlad syn på energi- effektivisering, och på den nära kopplingen till klimatfrågorna, bedöms av utredningen som den viktigaste förutsättningen för ett energieffektivare . 1 Uppdraget och dess bakgrund och rådets direktiv (2006/32/EG) av om effektiv slutanvändning av energi och om energi- tjänster ska vara infört i medlemsstaterna . Direktivet benämns i det följande EG-direktivet, direktivet eller energieffektiviseringsdirektivet beroende på sammanhang. Enligt regeringens uppdrag till Energieffektiviseringsutred- ningen (dir. 2006:89) är utredningens huvuduppgift att föreslå hur EG-direktivet ska genomföras i . Utredningen ska utarbeta förslag till lämplig organisation, de författningar eller författnings- ändringar som behövs och de övriga åtgärder som krävs för att underlätta genomförandet. Ytterligare en rad problemställningar, som sammanhänger med direktivets genomförande, ska enligt upp- draget analyseras av utredningen. Utredningen ska slutredovisa uppdraget . 1.1.1Handlingsplan för effektivare energianvändning Enligt EG-direktivet ska medlemsstaterna utarbeta nationella hand- lingsplaner för energieffektivisering. En viktig uppgift för utred- ningen är att föreslå hur den första nationella handlingsplanen för en effektivare energianvändning i ska se ut. Föreliggande delbetänkande innehåller bakgrunder och överväganden, som utgör underlag för utredningens förslag till nationell handlingsplan för energieffektivisering. Förslaget till handlingsplan redovisas i en separat volym. Utredaren ska föreslå viktningsfaktorer för el, fjärrvärme, fjärrkyla och oljeprodukter, som gör det möjligt att belysa den primära energianvändningen av respektive energislag. Frågan om sådana viktningsfaktorer har utretts i ett tidigt skede för att kunna Uppdraget och dess bakgrund utgöra en del av underlaget för den första handlingsplanen för effektiv energianvändning enligt EG-direktivet. Förhållandena på energiområdet i , och betydelsen av dessa för miljö, tillväxt och välstånd, har varit föremål för en intensiv debatt inom EU . Problemställningar och möjliga lösningar, där energieffektiviserande åtgärder av olika slag stått i fokus, har belysts i ett antal diskussions- underlag från kommissionen.TPF1FPT Av detta material framgår att länder- na i unionen använder allt mer energi och att beroendet av energi- import från länder utanför unionen har ökat. Energipriserna, inte minst kol- och oljepriserna, stiger snabbt. Priset på råolja trefaldigades 2001 och har därefter fortsatt att stiga. 2007 har världs- marknadspriserna på råolja fördubblats i förhållande till det pris som rådde . Detta påverkar förutsättningarna för tillväxt och välstånd i . Det ökande behovet av energiimport från länder utanför unionen visar också, enligt kommissionens diskus- sionsunderlag, på strukturella svagheter i den europeiska energi- försörjningen. slås fast att resultaten av den politik som syftat till att styra efterfrågan på energi inte varit framgångsrik och att EU i syfte att bromsa utvecklingen mot ett växande energi- beroende behöver införa en ny och mer aktiv energipolitik än den som förts. De växande miljöhoten, inte minst effekterna av utsläppen av växthusgaser, är ytterligare en drivkraft bakom framväxten av en ny, mer kraftfull, europeisk energipolitik. En ökande andel av den energi som används inom EU importeras från länder utanför unionen. Enligt kommissionens grönbok, En europeisk strategi för en hållbar, konkurrenskraftig och trygg energi- försörjning, uppgick andelen importerad energi i till cirka 1TP PT Se bl.a. kommissionens grönböcker En europeisk strategi för en hållbar, konkurrensneutral och trygg energiförsörjning KOM (2006) 105 slutlig, Att göra mer med mindre KOM (2005) 265 slutlig och Mot en europeisk strategi för en trygg energiförsörjning KOM (2002) 321 slutlig. Uppdraget och dess bakgrund Om inga åtgärder vidtas kommer denna andel på 20 30 års sikt att öka till mellan enligt kommissionen.