sou · GXB380 · 2009-10-05 00:00:00 — Det leder till merarbete, t.ex. då riskbedömningar ska göras av de intagna. En förutsättning för att IT-verksamheten ska kunna utgöra ett effektivt stöd är att verksamhetsprocesserna i sig är väldokumenterade, effektiva och väl implementerade i verksamheten. Om så inte 165 Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80 är fallet är det inte möjligt att utforma ett IT-stöd som är avpassat för att kunna hantera olika handlingsalternativ i en viss situation. Lika svårt blir det att beräkna den ekonomiska nyttan av en ITinvestering. Arbetssätten är inte kartlagda och definierade och, som har påpekats i kapitel 5, skiljer de sig dessutom mellan regionerna och mellan verksamhetsställena. För att kunna bedöma potentialen med ett modernt IT-stöd är det nödvändigt att Kriminalvården genomför en processöversyn, där realistiska tekniska möjligheter utgör en viktig beståndsdel när nya effektivare verksamhetsprocesser ska beslutas. Utredningen konstaterar således att det finns en stor effektiviseringspotential i Kriminalvårdens IT-verksamhet. Utvecklingen av IT-verksamheten måste ske inom ramen för Kriminalvårdens övergripande mål för verksamheten. IT-stödets relevans för kärnverksamheten bör också tydliggöras. Kriminalvårdens övergripande mål för verksamheten bör, på samma sätt som för all operativ verksamhet, brytas ned i mål för IT-verksamheten. Behovet av IT-stöd i kärnverksamheten behöver identifieras. Det är utmärkt att Kriminalvården nu har sörjt för kontinuitet i ledarskapet för IT-verksamheten genom att utse en formell IT-chef. Denne bör verka för att skapa en medvetenhet inom hela myndigheten av vilka krav som måste ställas för att ITstödet ska kunna utvecklas och vilka utvecklingsprocesser detta kräver. Kriminalvården deltar tillsamman med andra myndigheter inom rättsväsendet aktivt i det s.k. RIF-samarbetet. kan detta samarbete medföra effektiviseringsvinster. Det är dock svårt att se när effektiviseringsvinsterna kan nås. Det interna IT-utvecklingsarbetet inom bör därför inte bromsas upp med anledning av RIF-samarbetet men ändå i så stor utsträckning som möjligt anpassas till detta. SOU 2009:80 Kriminalvårdens IT-verksamhet 7.8.2 Strategisk planering Förslag: Kriminalvården bör besluta om en strategi för IT-verksamheten. Kriminalvården saknar en vision för IT-verksamheten. Det finns inte heller någon aktuell IT-strategi. har i första hand har koncentrerats till att uppgradera de befintliga systemen. Någon egentlig utveckling av nya system i det klientnära arbetet har inte skett. Ett hinder för att kunna utveckla nya system är att planeringsperspektivet måste vara längre än den ettåriga planeringsprocess som gäller för Kriminalvårdens verksamhet i övrigt. I kombination med ett svagt eller obefintligt ledarskap för har nyutveckling försvårats. Även enbart uppgradering av befintliga system är svår att genomföra utan en strategisk plattform för verksamheten. IT-området utvecklas ständigt och ny teknologi utmanar gamla föreställningar. Samarbetet inom förefaller fungera väl. Avsaknaden av gemensamma mål resulterar dock i att verksamhetens prioriteringar mer anpassas efter enskilda medarbetares önskemål och förmåga än efter myndighetens behov. De som arbetar med IT-frågor inom har dock gemensamma idéer om hur IT-stödet borde fungera. Ökad automatisering, mindre dubbelarbete i IT-systemen, papperslösa klientakter, effektivare administration och mer tid för klienterna är uttalade önskemål. Genom att fånga upp dessa tankar kan Kriminalvården ta ett första steg mot att formulera en vision och en strategi för myndighetens IT-verksamhet. 7.8.3 Strategiska vägval Bedömning: Det finns ett antal områden inom IT-verksamheten där Kriminalvården behöver fatta beslut av strategisk betydelse. Frånvaron av ledarskap i Kriminalvårdens IT-verksamhet har lett till att det finns ett antal obesvarade frågor av stor betydelse för hur verksamheten ska utvecklas. Vid utredningens intervjuer med 167 Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80 medarbetare inom har dessa pekat på ett antal områden där verksamheten saknar strategisk inriktning och därför står och stampar. Förutsättningarna för att kunna komma vidare är nu dock bättre sedan en ordinarie IT-chef har anställts. Exempel på områden där strategiska ställningstaganden avseende IT-verksamheten krävs är följande: Operativsystemsval – Ska Kriminalvården fortsätta med Microsoftprogram eller byta till programvaror med öppen källkod och därför ett lägre pris eller någon annan lösning? Internet – Vilken grad av tillgänglighet ska erbjudas de anställda och de intagna? Mobilitet – Hur hög mobilitet krävs och hur ska t.ex. transporttjänsten stödjas med IT? Vilka metoder och standarder ska användas? Drift – Ska Kriminalvården bygga ut sina egna datorhallar eller ska myndigheten lägga ut (outsourca) driften av ytterligare system? Vilka tekniska plattformar ska användas? Ska myndigheten införa ett nytt personaladministrativt system eftersom leverantören inte har förmått att korrigera de brister som finns i systemet Palett/Heroma? sker en väsentlig del av det personaladministrativa arbetet helt utan IT-stöd. När dessa frågor om den långsiktiga inriktningen för verksamheten har besvarats följer fler frågor av mer operativ karaktär, t.ex.: Vilka säkerhetslösningar (t.ex. elektroniska signaturer) är lämpliga? Ska fler IT-tekniker anställas? Hur ska kriminalvårdare erbjudas tillgång till IT-stödet? Frågorna kan inte besvaras utan att konsekvensutredningar har genomförts. Svaren på frågorna kommer att ha en långsiktig betydelse för Kriminalvårdens hela verksamhet och myndighetens förmåga att använda sina resurser på ett effektivt sätt. SOU 2009:80 Kriminalvårdens IT-verksamhet 7.8.4 Särskilt om informationssäkerhet Bedömning: Informationssäkerhetsområdet bör ges särskild uppmärksamhet eftersom det kommer att öka förutsättningarna för Kriminalvården att följa de gällande författningskraven och förbättra möjligheterna för en effektiv hantering av relevant information. Förslag: Kriminalvården bör genomföra en informationsklassificering. Informationssäkerhetsområdet är en viktig del av Kriminalvårdens verksamhet. Utredningens granskning visar att det finns brister i hur informationen hanteras hos . Myndigheten har dock beslutat att anställa medarbetare med särskild kompetens på området. För att sekretesskyddet ska kunna upprätthållas bör känslig information inte vara tillgänglig för fler medarbetare än för dem som behöver informationen i sitt arbete. Säkerhetsklassningen av information ska också borga för att den är korrekt, tillgänglig och spårbar. är endast informationen i underrättelseverksamheten säkerhetsklassificerad. För denna information finns särskilda interna domäner i säkerhetsregistret. I övrigt finns inte någon informationsklassificering, trots att en sådan är nödvändig för att sekretesskyddet ska kunna upprätthållas och för att möjliggöra kraven på funktionalitet i programvaror och teknik. Informationen är inte heller särskilt tekniskt svåråtkomlig. Ett annat problem är att information kan läggas in och ändras av olika användare, utan att det går att spåra i efterhand av vem och när detta har gjorts. Medarbetare inom myndigheten har uppgett att de inte alltid kan lita på att informationen i systemen är tillförlitlig. Det leder till osäkerhet och dubbelarbete. Om inaktuell eller oriktig information används kan det dessutom leda till att fel begås i myndighetsutövningen. Kriminalvården har ett omfattande arbete framför sig för att komma till rätta med informationssäkerhetsfrågorna i myndigheten. Förutsättningar för detta bör finnas nu när Kriminalvården har identifierat detta behov. Utredningen föreslår att en informationsklassificering påbörjas, eftersom det kommer att ge bättre 169 Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80 förutsättningar för Kriminalvården att efterkomma gällande lagkrav. En informationsklassificering bör även kunna leda till högre kostnadseffektivitet genom att aktuell och relevant information för givna situationer kan samordnas. Merarbete för att söka information bör då i högre grad kunna undvikas. 7.8.5 Organisation och kompetens Bedömning: Det är nödvändigt att Kriminalvården förstärker ledarskapet i IT-verksamheten. Det finns behov av att tillföra myndigheten ytterligare ITkompetens. Utredningen har tidigare konstaterat att det har saknats en fungerande, ordinarie chef för , men att en sådan nu har anställts. Att det finns en ordinarie chef är en förutsättning för ett uthålligt ledarskap. Utredningen har också tidigare framhållit vikten av att en strategisk inriktning av ITverksamheten fastställs inom . IT-systemen är viktiga redskap för att myndighetens ledning ska kunna driva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt och med hög kvalitet. Förutsättningar för detta måste alltså utvecklas. Kriminalvårdens består i hög utsträckning av personer som har rekryterats från den klientnära verksamheten. Kompetenssammansättningen kan vara avpassad för den verksamhet som bedrivs . Om IT-verksamheten ska kunna utvecklas till ett fullgott stöd för kärnverksamheten och bidra till en högre effektivitet inom krävs dock personer med hög ITkompetens. Det är väsentligt att myndighetens beställarkompetens och förmåga att utforma moderna arkitekturlösningar stärks. Kriminalvården är därför i behov av fler medarbetare med högre formell IT-kompetens eller fler IT-konsulter. Med en högre ITkompetens finns förutsättningar att förbättra myndighetens kostnadseffektivitet och frigöra tid till den klientnära verksamheten. Det är enligt utredningens uppfattning inte en långsiktigt hållbar lösning att i hög grad förlita sig på att personal med enbart verksamhetskunskap kan ansvara för IT-utvecklingen. Med en för låg IT-kompetens finns det risk att utvecklingen styrs efter egna personliga upplevelser snarare än av myndighetens strategiska behov 170 SOU 2009:80 Kriminalvårdens IT-verksamhet och av vad som behövs i verksamheten eller av vad som långsiktigt är de bästa lösningarna i tekniskt hänseende. 7.8.6 Sammanfattande slutsatser Bedömning: Kriminalvården kan öka kostnadseffektiviteten genom en förbättrad IT-verksamhet. Kriminalvårdens verksamhet kräver omfattande administration, dokument- och ärendehantering och stöd i den klientnära verksamheten. Inom dessa områden behövs olika former av IT-stöd. Vid rätt grad av automatisering kan en högre kostnadseffektivitet uppnås. Kriminalvårdens IT-verksamhet har hållits på en mycket sparsam nivå. genomfördes ett besparingsprogram som medförde en väsentlig minskning av bl.a. IT-verksamhetens resurser. Därefter har styrningen av verksamheten varit svag. Denna har framför allt inriktats på att uppgradera befintliga system och genomföra utbyten av maskinvara, dvs. att förvalta och upprätthålla en viss nivå snarare än att utveckla den. Eftersom Kriminalvårdens verksamhet i övrigt har utvecklats, bl.a. genom den samordning som har skett sedan enmyndighetsreformen, bör nu satsningar göras på att förbättra IT-stödet. Det leder enligt utredningens bedömning till en ökad kostnadseffektivitet och frigjorda resurser för övrig kriminalvårdsverksamhet. För att kunna realisera de verksamhetsnyttor som bör finnas i Kriminalvårdens IT-stöd är det nödvändigt att, vilket utredningen har påpekat, förbättra den långsiktiga strategiska styrningen av IT-verksamheten. För det krävs att kartläggningar och förstudier först genomförs för att säkerställa att insatser sätts in där de får bäst effekt. Utredningen konstaterar vidare att den ekonomiska planeringen för IT-verksamheten är för kort för att undvika supoptimeringar och kortsiktiga eller tillfälliga lösningar. Om Kriminalvården ska genomföra större utvecklingsprogram bör myndigheten överväga att införa en konteringsstruktur som är anpassad för IT-projekt. Kriminalvårdens IT-verksamhet SOU 2009:80 172 7.9 Sammanfattning IT-verksamheten inom har bedrivits kortsiktigt, utan strategisk planering och med ett svagt ledarskap. har en ny ordinarie IT-chef utsetts vilket ger goda förutsättningar för att verksamheten ska kunna utvecklas till att bli ett effektivt IT-stöd, inte minst för Kriminalvårdens kärnverksamhet. Ett väl fungerade IT-stöd leder till en effektivare kriminalvårdsverksamhet och långsiktigt till högre kostnadseffektivitet. Genom att bryta ned verksamhetens mål på en nivå där det tydliggörs vilket stöd som krävs i olika hänseenden kan behovet av ITstöd fastställas. Kriminalvården bör besluta om en strategisk plan för IT-verksamheten. Redan nu befinner sig Kriminalvården i en situation där ett antal strategiska val måste göras för att verksamheten ska kunna utvecklas. För att den strategiska inriktningen ska kunna fastställas måste denna föregås av omfattande kartläggningar och konsekvensanalyser. Kriminalvården bör särskilt förstärka informationssäkerhetsarbetet. Utredningen föreslår att myndigheten genomför en informationsklassificering. Utredningen bedömer att Kriminalvården har bäst förutsättningar att förbättra IT-stödet med ett förstärkt ledarskap och med ytterligare IT-kompetens. 8 Kriminalvårdens säkerhetsarbete 8.1 Inledning Kriminalvården har genomfört en uppgradering av säkerhetsarbetet . I första hand har detta skett mot bakgrund av de uppmärksammade rymningarna från slutna anstalter . Enligt direktiven ska utredningen analysera och utvärdera Kriminalvårdens genomförda och planerade investeringar på säkerhetsområdet. En jämförelse ska göras med andra länder, i första hand de nordiska länderna. I utredningens första delbetänkande Uppföljning av Kriminalvårdens effektiviseringsarbete (SOU 2008:71) redovisades de kostnader Kriminalvården har haft för den höjda säkerhetsnivån. Den redovisningen utgör en av grunderna för analysen i detta slutbetänkande. 8.2 Bakgrund 8.2.1 Allmänt Kriminalvården ska verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt. Påföljdssystemet omfattar böter och fängelse samt villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. Lagens strängaste straff, livstids fängelse, får omvandlas av en domstol till ett tidsbestämt straff efter en ansökan härom. Sedan nya bestämmelser trädde 2006 får det omvandlade straffets längd inte understiga det längsta tidsbestämda straff som kan dömas ut, dvs. När straffet har omvandlats till fängelse friges den intagne normalt villkorligt efter det att två tredjedelar av det tidsbestämda straffet har verkställts. Det förekommer således i praktiken inte att någon sätts i fängelse för 173 Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80 resten av livet. Även intagna som döms till livstids fängelse genomgår behandlingsprogram och har möjlighet att t.ex. få permissioner, för att ha förutsättningar att fungera i samhället efter frigivningen. torde det förmodligen finnas större incitament för den som är dömd till ett långt frihetsberövande straff att försöka undkomma detta, t.ex. genom att avvika. Det finns således en spänning mellan säkerhetsperspektivet och det vårdande perspektivet, vilket Kriminalvården tvingas förhålla sig till. 8.2.2 Säkerhetsfrågornas omfattning Säkerhetsarbetet inom omfattar ett flertal aspekter. När straffet ska verkställas i anstalt är det Kriminalvårdens ansvar att förhindra att den intagne avviker. Avvikelser kan ske t.ex. genom fritagning med hjälp av bistånd från medhjälpare utanför anstalten, genom att den intagne rymmer från anstalten eller genom att den intagne avviker när hon eller han är utanför anstalten vid transport eller permission. Som en del av säkerhetsarbetet ingår även att hindra att de intagna hotar eller skadar Kriminalvårdens personal, andra intagna eller att den intagne utgör en fara för sig själv. Den intagne ska hindras från att begå brott på och utanför anstalten. I säkerhetsarbetet ingår även att förhindra narkotikamissbruk i anstalter och häkten. Avslutningsvis ska kriminalvårdsanläggningarna, så långt möjligt, vara säkra från att drabbas negativt av bl.a. elavbrott, IT-störningar, brand och konsekvenserna av olyckor i samhället. 8.2.3 Säkerhetsarbete fram genomfördes ett antal säkerhetshöjande åtgärdsprogram i första hand på initiativ av dåvarande . Dessa var framför allt föranledda av rymningar från anstalter eller i samband med transporter samt till våldsamma händelser vid anstalterna. Antalet rymningar var relativt stort, i genomsnitt 374 rymningar . rymde dock endast en intagen från en anstalt med den högsta säkerhetsklassen. SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete inträffade ett allvarligt upplopp vid anstalten . Fler än hundra intagna vägrade återvända till sina bostadspaviljonger efter en promenad på anstaltsområdet. Händelsen utvecklades till ett upplopp. Byggnader sattes i brand och totalförstördes. Inledda förhandlingar med de intagna bröt samman när de meddelade att förtroenderådet hade upplösts, de hade inte längre någon talesman. Intagna som befann sig på låsta avdelningar evakuerades p.g.a. bränderna . den följande dagen lyckades personalen, med hjälp av polis, återta kontroll över anstalten.1 Enligt en utvärdering av upploppet berodde detta i första hand på sysslolösheten bland de intagna, att för många intagna befann sig på promenadgården , att dialogen mellan anstaltspersonalen och de intagna hade brutits och på att anstaltsledningen inte på ett tidigt stadium ingripit med större fasthet. Vidare framkom att samverkan med Polisen och behövde stärkas, bl.a. vad gällde beredskapsrutiner och incidenthantering samt att beläggningsnivån på anstalter med högst säkerhet inte borde vara högre än . Möjligheterna till differentiering, dvs. förutsättningarna för att dela upp de intagna i olika mindre grupper och kategorier, borde också förbättras enligt utvärderingen.2 Året därpå presenterade och upplopp på fängelser – ett förslag till motverkan. Ett av förslagen i rapporten var att minska storleken på den grupp intagna som vistas tillsammans. Med anledning av detta byggdes kriminalvårdsanstalterna i de högsta säkerhetsklasserna om. ändrade också säkerhetsanstalternas organisation och utvecklade verkställighetens innehåll, allt i syfte att öka säkerheten. I rapporten redovisades åtgärder för att förbättra för de långtidsdömda. Verkställigheten skulle planeras så att innehållet i de intagnas sysselsättning och fritid varierades. Besöksmöjligheterna förbättrades vid flera anstalter. En riksmottagning inrättades vid Kumlaanstalten. Män som har dömts till fängelse ska först överföras från häktet till riksmottagningen vid . Riksmottagningen genomför ca 500 utredningar för att kunna avgöra vilken anstaltsplacering som är den mest lämpliga. lade en arbetsgrupp inom kriminalvården fram den s.k. , med en beskrivning av risk-, skydds- och säkerhetsarbetet vid anstalterna med den högsta säkerhetsklassen. , Bärsärkarna, s. 16. 2 Ds 1994:140. Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80 gruppen hade tillkommit efter tre allvarliga händelser –1997 då tre intagna hade dödats av medintagna. I rapporten föreslogs åtgärder för att minska förekomsten av hot och våld såväl mellan de intagna som mot personalen. De viktigaste orsakarna till förekomsten av våld och hot på anstalterna bedömdes vara ouppklarade narkotikaaffärer och gängbildningar inom och utom anstalterna, bl.a. inom s.k. MC- eller fängelsegäng. redovisade ett antal förslag för att komma till rätta med hoten och våldet inom anstalterna, bl.a. förbättrad informationsinsamling , förbättrad differentiering, ökad närvaro av personal och bättre rapportering om hot och våld. Dessutom föreslogs lagförändringar med avseende på kontroll av intagnas telefonsamtal och utökad brevgranskning. Inom togs en handbok fram – om säkerhet och ordningsfrågor – som skulle utgöra ett underlag för säkerhetsarbetet vid de lokala myndigheterna. I föreskrifter och allmänna råd fastställdes rutiner för de lokala myndigheterna angående beredskapsplaneringen för åtgärder i händelse av våld, hot om våld eller andra allvarliga incidenter, KVVAF 2000:7. inträffade de s.k. Malexandermorden, där en av gärningsmännen var på permission när morden ägde rum. generaldirektör beordrade att samtliga myndighetschefer inom kriminalvården skulle förvissa sig om att man hade erforderlig kontroll över de långtidsdömdas utevistelser. En arbetsgrupp inom kriminalvården tillsattes för att se över den praktiska tillämpningen av gällande regler för utevistelser. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i rapporten utevistelser. Enligt rapporten krävdes vissa förändringar av föreskrifter och omfattande förbättringar av den praktiska tillämpningen av regelverket samt av den interna kontrollen och uppföljningen. Nya föreskrifter trädde kraft , vilket ledde till att antalet permissioner för långtidsdömda sjönk.3 Genom ny lagstiftning fick kriminalvården möjlighet att registrera intagna som utgör särskilda säkerhetsrisker i ett centralt register. förbättrade förutsättningarna för informationsutbytet inom kriminalvården och underlättade arbetet med att differentiera de intagna för att förhindra olämpliga klientkonstellationer. gavs kriminalvården 3 . 2001/02:JuU6, s. 8 f. 176 SOU 2009:80 Kriminalvårdens säkerhetsarbete författningsstöd för att besluta om allmän inpasseringskontroll på anstalter och häkten. Formella möjligheter att störa mobiltelefontrafik inom anstalterna infördes också. gav regeringen i uppdrag till att genomföra en flerårig särskild satsning för att bekämpa narkotikamissbruket bland kriminalvårdens klienter. gav ledningen vid anstalten i uppdrag att göra en översyn av verksamheten vid anstalten. anförde bl.a. att det vid anstalten hade skett ett antal uppmärksammade incidenter, bl.a. fritagningar av intagna vid permissioner och skadegörelser. I anstaltsledningens rapport 2004 redogjordes för ett antal åtgärder som hade vidtagits eller påbörjats vid tiden för rapporten.4 Enligt uppfattning var arbetet med säkerhetsfrågor inom kriminalvården nedprioriterat . Styrningen från den centrala ledningen var svag, vilket lett till brister i samsynen avseende säkerhetsfrågorna inom organisationen. uppgav att utredningen i flera fall hade iakttagit att kriminalvården hade svårt att gå från beslut till genomförande.5 8.2.4 En ny situation inträffade flera händelser som regeringen i efterhand beskrev som ett uttryck för att svensk kriminalvård befann sig i en ny situation.6 utlöstes ett brandlarm vid anstalten Kumla. körde en flyktbil fram till anstalten. Efter att ha gått över fälten intill anstaltsområdet tog två fritagare hål först i det yttre och sedan det därpå följande staketet. Därefter tog fritagarna sig med hjälp av stegar över muren och tog hål på det inre staketet. Efter att ha sågat hål i staketet kring promenadburen kunde tre intagna följa med fritagarna till flyktbilen. Fritagarna var beväpnade. Under fritagningen hade flera larm kvitterats utan att personalen kontrollerade varför de hade utlösts. Fritagarna uppmärksammades inte heller i monitorerna i centralvakten, trots att de var synliga i flera minuter. 4 SOU 2005:6, s. 64. 5 SOU 2005:6, s. 109 ff. 6 Ju2004/7296/. Kriminalvårdens säkerhetsarbete SOU 2009:80 kallades två vårdare till anstalten Halls observationsavdelning. Trots att alla intagna borde vara inlåsta för natten möttes de på avdelningen av en beväpnad intagen. En av vårdarna låstes in och den andre togs med som gisslan. Under vapenhot och med visst våld tvingade sig fyra intagna ut genom grinden till en väntande bil. backade en personbil med hög fart genom porten till Norrtäljeanstalten. De intagna hade vid tillfället s.k. kiosktid och befann sig utomhus. Efter att fritagarna hade klippt sönder det inre stängslet kunde tre intagna rymma. Vårdarna kunde inte hindra dem, eftersom fritagarna hade vapen. tog en av de intagna vid anstalten en vårdare som gisslan med hjälp av en kniv. Tillsammans med en annan intagen lyckades han tvinga sig ut ur anstalten. En bil som stod inne i till anstalten användes vid rymningen. Den gisslantagne vårdaren lyckades fly . Rymningarna fick stor uppmärksamhet i media. Samtliga rymlingar kunde omhändertas .