sou · GXB332 · 2009-04-17 00:00:00 — 2005/06:161 s. 82 och 93 och prop. 2007/08:126 s. 133). Ståndpunkten är att den enskilde ska åtnjuta samma skydd för sin personliga integritet vare sig han eller hon behandlas av en offentlig eller enskild verksamhet. Om rätt att få, eller skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning anses uppgifterna inte obehörigen röjda av den som lämnar ut dem. Tystnadsplikt enligt 15 kap. 1 § SoL bedöms inte utgöra hinder mot att uppgifter om enskild lämnas från enskild verksamhet inom till myndighet inom . Det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom kan inte överlåtas på annan. Av kommunallagen (1991:900; KL) följer bl.a. att nämnden har det direkta ansvaret för att sådant som lagts ut på ett företag kontrolleras och följs upp (3 kap 19 § och 6 kap. 7 § KL). Vidare får socialnämnd som beslutat om en insats som genomförs i en enskild verksamhet träffa avtal med den som bedriver verksamheten om att handlingar ska överlämnas till nämnden när gallringsskyldighet inträder (7 kap. 3 § SoL). En annan fråga är huruvida det kan uppstå sekretessproblem när en kommun ska hämta in uppgifter från enskilda som utför socialtjänstverksamhet i enskild regi när uppgifter efterlyses från sida om verksamhetens utformning m.m. Vi är medvetna om att det här kan uppstå en problematik mellan den enskilda verksamhetens affärsmässiga intressen och samhällets behov av att kunna samla in uppgifter inom alla delar av social- tjänsten, inklusive enskilt bedriven verksamhet. Att finna en lösning på denna fråga är dock inte enkel. Vi anser att frågeställningen bör belysas i ett större perspektiv, dvs. med fokus på förhållandet mellan en kommun och olika delar av enskilt bedriven verksamhet inom kommunerna i stort. Skäl föreligger därför att utreda denna fråga separat i ett större sammanhang. Vi lämnar därför inte några förslag till lösningar i denna del. Vår bedömning: I utformningen av vårt förslag till ny lag om behandling av personuppgifter inom (9 § tredje stycket) hänvisas inte till uppgifter som kommit in i ett ärende utan till verksamheten. Öppenvårdsinsatser i form av rådgivning och stöd föreslås alltjämt inte ska omfattas av någon dokumentationsskyldighet. Någon sökmöjlighet till handlingar som förvaras ordnade i pärmar föreslås inte, se 16.3.1–16.3.2 kap. Vi har under vårt arbete särskilt uppmärksammats på önskemål om utökade möjligheter för att kunna bedöma öppenvårdsinsatsers utveckling. Brister i systemet att redovisa öppenvårdsinsatser har bl.a. framhållits i prop. 2006/07:129, Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården m.m., s. 68 f. Med öppenvårdsinsatser menas i detta sammanhang ett vitt begrepp, där stora delar kan avse förebyggande insatser vid kontakter med enskilda i form av bl.a. rådgivning och andra stödinsatser (exempelvis till boende). förekommande är detta inom missbrukarvården. Denna fråga hör, enligt vår mening, inledningsvis samman med den större frågan vilken dokumentationsskyldighet som föreligger inom verksamhet. Det finns därför skäl att först närmare studera hur reglerna inom detta område är utformade. 16.2.1Allmänt om skyldighet till dokumentation inom I doktrinen (Handläggning inom , , , , 10 uppl. kan bl.a. följande utläsas avseende dokumentationsskyldigheten vad gäller bl.a. socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och lagen (1993:387) om stöd och service till funktionshindrade i vissa fall (LSS). Hanteringen av ärenden som rör enskilda tillgodoser olika syften. Ett allmänt syfte med dokumentationen är att tillgodose den enskildes rättssäkerhet. Dokumentationen och den enskildes rätt till insyn i ärenden som rör myndighetsutövning stärker den enskildes skydd vid felaktig eller bristfällig myndighetsutövning. För att den enskilde ska kunna klaga eller begära rättelse är dokumentationen i ärendet väsentlig. Vid överklagande av beslut behöver förvaltningsdomstolarna ha det underlag som besluts- fattaren har haft för att kunna pröva överklagandet. Dokumenta- tionen ska säkerställa god kvalitet i såväl beslutsfattande som genomförande av en insats. Dokumentationen underlättar en individuell uppföljning av om den enskilde får den insats som han eller hon är berättigad till enligt beslutet samt att insatsen ges i enlighet med fastställda kvalitetskriterier och normer. Dokumenta- tionen är viktig för att den enskilde ska kunna erhålla kontinuitet vad gäller beslutade och överenskomna insatser. Ett annat syfte med dokumentationen är att den möjliggör för en ansvarig huvudman att kunna följa upp och utvärdera sin verksamhet samt planera olika insatser och aktiviteter. Huvudmannen kan också systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamheten så att den kan upprätthålla god kvalitet. En uppföljning kan ge en överblick över situationen dels för en enskild individ, dels för olika målgrupper eller verksamhetsnivåer. Vidare kan utvärderingen visa om resultatet uppfyller satta mål för verksamheten. Dokumenta- tionen har även betydelse för statens möjlighet att utöva tillsyn, bedriva uppföljning och utvärdering i förhållande till nationella mål, behov etc. Vidare har dokumentationen betydelse som underlag för forskning. Av 11 kap. 5 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453, SoL) framgår följande. Handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. All verksamhet som utgör handläggning av enskilda ärenden, även sådana som inte avser myndighetsutövning mot enskild person, ska alltså dokumenteras. Med handläggning av ärenden avses alla åtgärder från det att ett ärende anhängiggörs till dess att det avslutas genom beslut. Avgivande av yttrande till en annan myndighet är i detta sammanhang att jämställa med fattande av beslut. Utöver handläggning av ärenden ska dokumentationen ske av sådant rent faktiskt handlande som utgör genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling. Förs inga eller otillräckliga anteckningar om åtgärder som sagts finns inget underlag för att bedöma om en insats kan upphöra eller om nya insatser kan bli aktuella. Under pågående vård kan uppkomma frågor som förutsätter beslut av nämnden, t.ex. en begäran om vård enligt LVU ska upphöra. Den fortlöpande tillsynen av ett familjehems- placerat barn förutsätter således att noggranna journalanteckningar görs om vad som har förekommit i kontakterna mellan handläggare, familjehemsföräldrar, barn och biologiska föräldrar. Givetvis bör av anteckningarna också framgå vilka kontakter som har tagits med andra myndigheter i syfte att ge den underårige stöd och hjälp i familjehemmet. Sådana anteckningar behövs för ställningstagande i omprövningsfrågor, också för att trygga kontinuiteten i vården vid byte av handläggare. (Handläggning inom , , , , 10 uppl., s. 157 ff.). Av lagtexten regleras vidare generellt vilken information som ska framgå genom dokumentationen. För den enskilde är det primärt av intresse att få en korrekt handläggning av ärendet och i förekommande fall en insats av god kvalitet. Dokumentationen ska kunna användas av personal som ett arbets- instrument för den individuella planeringen, för handläggningen av ärendet, för genomförandet och för uppföljning av ärende- handläggningen och insatsen. Uppgifterna utnyttjas också i flera andra för viktiga sammanhang, t.ex. som underlag för kvalitetssäkring, forskning och framställning av statistik. Doku- mentationen ska därför innehålla tillräcklig, väsentlig och korrekt information. Dokumentationen bör vidare begränsas till vad som behövs för en riktig bedömning av ärendet och dess handläggning (Nya sociallagarna med kommentarer, lagar och förordningar som de lyder , , , 20 uppl., s. 211). Enligt SoL föreligger ingen skyldighet att dokumentera rådgivning t.ex. vid alkohol- eller narkotikamottagning samt familjerådgivning. I de fall rådgivningen övergår till någon form av behandling inom , som i sig kan utgöra rådgivning, fattas dock beslut om detta. I fråga om rådgivning och annat personligt stöd enligt 9 § 1 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) föregås i regel inte beslutet om insatsen av rådgivning på motsvarande sätt. Samtliga insatser som efter beslut tillhandahålls enligt LSS omfattas av skyldigheten att dokumentera, inklusive rådgivning eller annat personligt stöd. Som ovan anförts omfattas inte öppenvårdinsatser av dokumentationsskyldigheten, se prop. 1996/97:124 s. 152. Av detta följer att det därmed inte föreligger någon skyldighet att dokumentera rådgivning vid t.ex. missbruk. Enligt vår mening skulle således en skyldighet för kommunerna att lämna uppgifter om öppna verksamheter kräva en utvidgning av regelsystemet angående dokumentationsskyldigheten. Även om det har framkommit att det skulle vara önskvärt att kunna följa utvecklingen av öppna verksamheter – vilket bl.a. kan tänkas utgöra en viktig del i det större önskemålet att kunna följa hela vård- och omsorgskedjan angående en person – finner vi inte att argumenten för en ändring av dagens regler är tillräckligt starka för att föreslå en utvidgning av dokumentations- skyldigheten. Det främsta skälet för att kvarbli vid de nu gällande reglerna, att rådgivnings- och stödverksamheten ligger utanför skyldigheten för dokumentation, är att det framstår som en central förutsättning för enskilda i dessa sammanhang att kontakter inte dokumenteras. I annat fall skulle exempelvis personer kunna avskräckas från att kontakta och erhålla hjälp och få stöd och råd i utsatta situationer. Härigenom skulle yttersta ansvar enligt 2 kap. 1 § SoL kunna motverkas. Den återstående möjligheten att få information om öppna verksamheter blir i så fall beroende av om kommunerna redan har någon form av statistik över sådana verksamheter. Med beaktande av tillsynsansvar över social- nämnderna enligt 13 kap 1 § SoL, där det bl.a. framgår att har som uppdrag att följa och vidareutveckla social- tjänsten, torde inte vara förhindrad att i exempelvis enkäter efterfråga uppgifter rörande öppna verksamheter som det sedan är upp till kommunen att lämna frivilligt. Utöver handläggning av ärenden ska dokumentation ske av sådant rent faktiskt handlande som utgör genomförande av beslut om insatser. Detta kan utgöra vissa placeringsfrågor och fullföljdsfrågor efter det att ärendet avslutats. Vi har därför inte begränsat vårt förslag till 9 § tredje stycket i lagen (2009:000) om behandling av uppgifter inom till vad som har kommit in i ett ärende, utan till vad som kommit in I 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen (1980:100) finns regler om myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar (diarie- föring). När en allmän handling har inkommit eller upprättats hos socialnämnden ska handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att handlingen saknar betydelse för social- nämndens verksamhet. Registreringsskyldigheten omfattar handlingar för vilka sekretess råder (15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen). undantas dock från registreringsskyldigheten ovan när det gäller handlingar som hör till enskilda personakter (jfr 15 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen och 5 § sekretessförord- ningen (1980:657)). I fråga om registreringen av allmänna handlingar för vilka sekretess inte råder har i doktrinen följande anförts (Clevesköld m.fl. Handläggning inom , 10 uppl., s. 243 ff.). Registrering får underlåtas om handlingarna i stället hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling kommit in eller upprättats. En utomstående ska kunna skaffa sig en överblick över de handlingar som finns. Därför bör handlingarna vara ordnade i något system som tillgodoser detta, t.ex. genom att handlingarna finns inlagda i tidsföljd i en akt eller är kronologiskt insatta i pärmar. För e-post bör hos nämnden ett motsvarande system utarbetas. Många handlingar som kommer in till en socialförvaltning rör enskilda som inte är kända för nämnden, och som därför inte har någon personakt. I de fall då det direkt av handlingens innehåll framgår att ingen åtgärd från nämndens sida är påkallad uppkommer inget ärende, och det behöver inte heller läggas upp någon akt. Eftersom handlingarna inte ingår i någon personakt omfattas de inte av det undantag från kravet på registrering (diarieföring) som gäller för handlingar i personakter. Handlingarna måste därför antingen diarieföras eller – om de är sekretessfria – hållas ordnade så, att det utan svårighet kan fastställas att de har kommit in. Det kan därför av praktiska skäl vara lämpligt att förvara sådana handlingar i kronologisk ordning i pärmar. Det bör av varje enskild handling framgå vem som granskat den innan den sattes i pärmen. Någon sammanställning av uppgifterna, t.ex. i bokstavsordning eller personnummerföljd, är dock angående sådana uppgifter, inte möjlig enligt personuppgiftslagen. I sammanhanget har uppmärksammats att det genom ovannämnda system kan – när sådana sökningar inte kan ske – bli svårare att uppmärksamma att en person är i behov av hjälp. Upprepade anmälningar där endast en anmälan inte skulle leda till en utredning, kan dock sammantaget ibland tyda på behov av insatser från sida. Särskilt då barn och ungdomar är berörda måste man från sida vara observant och ha möjlighet att agera på ett så tidigt stadium som möjligt. har i sitt betänkande (SOU 1999:109), Behandling av personuppgifter inom , s. 134 anfört att en lösning på problematiken kan vara att lägga upp ett ärende när en anmälan kommer in – vilket därmed innebär att en personakt skapas – och avskriva ärendet när någon anledning att vidta någon åtgärd konstaterats inte längre föreligger. Detta synsätt kritiserades dock i utredningen (jfr särskilt yttrande av experterna s. 235 ff.) I yttrandet framförs följande. Att alltid inleda en utredning då en anmälan kommer in är enligt vår mening vare sig lämplig eller möjlig. – Tillvägagångssättet är mer integritets- kränkande än en förvaring av handlingar i pärmar på ett sökbart sätt. Förfarandet kommer att leda till fler ärenden och därmed personakter än vad som torde vara nödvändigt och därigenom skulle handlingar komma att bevaras som i annat fall hade gallrats . Observeras bör att vissa personakter inte får gallras överhuvudtaget. – I förarbetena till tidigare gällande socialtjänstlag (1980:620) påpekas att en viktig bedömning som alltid bör göras innan en utredning sätts igång är huruvida de sakförhållanden som påkallat nämndens uppmärksamhet kan leda till någon åtgärd av nämnden. En utredning bör inte inledas om det redan från början står klart att nämnden inte kan eller inte bör vidta några åtgärder (prop.1979/80:1 s. 562). Till skillnad mot vad som anförts ovan om situationerna angående råd och stöd, där i de flesta fall de enskilda själva kontaktar , föreligger här situationer där exempelvis enskilda individer anmäler misstänkta sociala missförhållanden avseende andra individer till socialförvaltningen. Även med beaktande av de argument som förts fram ovan har vi funnit det svårt att göra en annan bedömning än vad Socialdata- utredningen har gjort, dvs. att en lösning på problemet borde vara att i, åtminstone en större omfattning, inleda ett ärende som senare – vid ett konstaterande att någon åtgärd inte längre behövs – kan avskrivas. Vi är därmed inte beredda att lägga fram några förslag i denna del. 17Justering i regleringen av den officiella statistiken Av utredningens direktiv framgår att föreslagna regleringar ska syfta till att förbättra möjligheterna att bl.a. framställa statistik. Vi har därför föreslagit att det underlag som statistiken grundas på ska vara personnummerbaserad i större omfattning. Vi har vid en genomgång av regelsystemet i övrigt inte funnit skäl att föreslå några ändringar i lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Tyngdpunkten i arbetet har i stället varit att ge förutsättningar för nämnda underlag för statistiken och att skapa ett annat regelsystem för att göra uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring. Under vårt arbete har vi dock blivit upplysta om att det föreligger brister i utformningen av bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Vi har därför valt att nedan gå igenom nämnda bilaga separat för att utröna om några ändringar eller tillägg kan göras i regel- systemet. 17.2Lagen (2001:99) om den officiella statistiken Av 14 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken framgår att en statistikansvarig myndighet får behandla personuppgifter för framställning av statistik om inte annat följer av 15 §. Enligt 15 § får personuppgifter som avses i 13 § och 21 § första stycket personuppgiftslagen (1998:204, PUL) behandlas om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar. De sistnämnda paragraferna i avser behandling av känsliga uppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. Behandlingen av sådana upp- Justering i regleringen av den officiella statistiken gifter omfattas således inte av den generella rätten till behandling av personuppgifter enligt 14 § lagen om den officiella statistiken. Förarbetena till 15 § lagen om den officiella statistiken (prop. 2000/01:27 s. 72) anger att det i berörda fall knappast låter sig göras att inhämta samtycke från den enskilde annat än i speciella fall. För att få behandla uppgifter av nu angivet slag bör, enligt förarbetena, krävas regeringens föreskrifter. Regeringen tar då för varje särskilt fall ställning genom en vägning av samhällsintresset av den statistiska behandlingen mot risken för intrång i den enskildes personliga integritet. 17.3Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken Av 8 § statistikförordningen framgår att det i bilagan till förordningen anges när det är tillåtet att behandla sådana person- uppgifter som avses i 15 § lagen om den officiella statistiken. Allmänt kan nämnas att det för vissa i bilagan uppräknade områden – arbetsmarknad, demokrati, hälso- och sjukvård, hushållens ekonomi, levnadsförhållanden, rättsväsende, socialförsäkring, socialtjänst samt transport och kommunikationer finns specifika regler för hanteringen av känsliga personuppgifter. Dessa regler är mycket allmänt formulerade. Redan i detta skede kan således konstateras att det inte på något område är föreslaget någon detaljnivå i regleringarna. Socialtjänstområdet, med sina tre underområden, har den mest detaljerade regleringen av hanteringen av känsliga uppgifter. Av bilagan till förordningen framgår bl.a. under rubriken att är statistikansvarig myndighet angående de däri angivna områdena - Individ- och familjeomsorg, Justering i regleringen av den officiella statistiken -Äldre- och handikappomsorg samt -Stöd och service till funktionshindrade. I anslutning härtill framgår vidare följande under rubriken Behandling av känsliga personuppgifter m.m. För framställning av statistik över Individ- och familjeomsorg får personuppgifter enligt 8 § behandlas som avser uppgift om att hälsotillstånd utgjort orsak till och ändamål med ekonomiskt bistånd, administrativa frihetsberövanden samt enskildas hälsotillstånd när det gäller tvångsingripanden med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. För framställning av statistik över Äldre- och handikappomsorg får personuppgifter enligt 8 § behandlas som avser utbetalningar och andra insatser i samband med enskilda personers hälsotillstånd. För framställning av statistik över Stöd och service till funktionshindrade får personuppgifter enligt 8 § behandlas som avser enskildas hälsotillstånd och andra uppgifter i samband med insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade. Vid tillkomsten av lagen om den officiella statistiken betonades att för att få behandla känsliga personuppgifter borde krävas regeringens föreskrifter. I förarbetena (prop. 2000/01:27 s. 72) angavs vidare följande. Regeringen tar då för varje särskilt fall ställning genom en vägning av samhällsintresset av den statistiska behandlingen mot risken för intrång i den enskildes personliga integritet. Det är naturligt att regeringens föreskrifter härom tas in i en kommande statistik- förordning. Mot bakgrund härav kan det konstateras att det är av stor vikt, främst ur en integritetssynvinkel, att hänvisningarna i förordningen blir så tydliga som möjliga. Vi kan konstatera att de nu föreliggande bestämmelserna delvis är otillräckliga och därför skapar ovisshet om vad reglerna ska omfatta. Det kan bl.a. konstateras att det inte framstår som logiskt att under rubriken och familjeomsorg specifikt nämna tvångsingripanden enligt lagen (1988:870) om missbrukare i vissa fall, medan exempelvis lagen (1990:852) med särskilda bestämmel- Justering i regleringen av den officiella statistiken ser om vård av unga tolkas att ingå under det samlade begreppet administrativa frihetsberövanden. Ett annat exempel på brister är hänvisningen till begreppet utbetalningar under . Dessutom har vi uppmärksammats på behovet av att kunna behandla fler uppgifter än vad som är fallet . Oaktat brister och ofullständigheter finner vi emellertid att det – med hänsyn tagen till hela bilagans struktur och utformning – inte är lämpligt att, enbart med fokus på , föreslå ändringar i bilagans bestämmelser. Enligt vår bedömning bör ändringar göras först vid en samlad översyn av hela bilagan till den officiella statistiken. Vi finner inte heller skäl att nu modernisera delar av texterna utan detta bör göras i ett annat sammanhang. Slutligen kan vi konstatera att regelsystemet vad gäller känsliga uppgifter skiljer sig mot vad vi föreslår i lagen (2009:000) om behandling av personaluppgifter inom . Någon motsvarande reglering av känsliga uppgifter som vi föreslår finns inte i lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Detta är anledningen till att bestämmelser om känsliga uppgifter finns i bilagan till förordningen. Av utredningens direktiv framgår bl.a. att internationella erfarenheter av att en myndighet i ett nationellt system behandlar personuppgifter inom och hälso- och sjukvården ska tas till vara. Direktivet ger i detta sammanhang som exempel. 18.2Socialtjänstens verksamhetsområde – allmän jämförelse I ett internationellt perspektiv har den svenska ett omfattande verksamhetsområde. Delar av det som i ryms inom äldre- och handikappomsorg, i missbrukar- vården, i barn- och ungdomsvården samt i arbetet med ekonomiskt bistånd kan i andra länder tillhöra andra välfärdstjänstsektorer. Främst hanteras vissa av dessa verksamheter inom sjukvården, men även kriminalvård och arbetsmarknadssystem kan vara aktuella.1 Mot bakgrund härav finns det anledning att studera andra länders IT-stategi inom både hälso- och sjukvårdsområdet respektive – där det går att avgränsa – specifikt området för vård och omsorg närmare. Utredningen har begränsat sina jämförelser nedan med de närliggande länderna , och (18.3–18.5).2 1Socialstyrelsen, metoder i socialt arbete; IMS, ; Kvalitetsregister inom , 2005, s. 22. 2Länderna har valts dels på grund av vad som angetts i utredningens direktiv, dels på grund av urvalet av de länder som studerats av IMS i ovannämnda rapport samt av de länder som förekommer i Patientdatautrednings huvudbetänkande, SOU 2006:82 . 18.3Internationella riktlinjer inom hälso- och sjukvårdsområdet3 WHO (World Health Assembly) har antagit en resolution om eHealth eller e-hälsa (WHA 58.28, ). E-hälsa är ett begrepp för informations- och kommunikationsteknikens tillämpning inom alla funktioner som påverkar hälso- och sjuk- vårdssektorn. Det kan handla om nätverk för hälso- och sjukvårds- information, elektroniska patientjournaler, telemedicin, kropps- burna och bärbara övervakningssystem samt hälso- och sjukvårds- portaler. I resolutionen noteras bl.a. den positiva inverkan som framsteg inom informationsteknologin kan få för hälso- och sjukvårdstjänster, folkhälsa, forskning och hälsofrämjande åtgärder i såväl länder med hög levnadsstandard som länder med låg levnadsstandard.