sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — landet, till exempel , som man då skulle kunna beteckna som central myndighet på skolområdet. Beteckningen kan också syfta på att det finns en lokal eller regional myndighetsorganisation under den centrala myndigheten. är till exempel i den meningen central förvaltnings- myndighet för polisen, som också omfattar de 21 regionala polis- myndigheterna. Det är den typen av myndigheter som ibland kallas för myndighetskoncerner. Utöver polisen återstår bara en sådan bland förvaltningsmyndigheterna – med de 7 lands- arkiven. Men inget av de två kriterierna tillämpas i praktiken. En del myn- digheter som har hela landet som verksamhetsområde kallas ändå inte centrala. finns det myndigheter som betecknas som centrala men saknar en underställd statlig myndighetsorganisation. Begreppet är således oklart och förvirrande. Frågan är om det fyller någon funktion, eller kan mönstras ut. I åtminstone ett fall har begreppet en rättslig betydelse, vilket togs upp av Utredningen om en översyn av verksförordningen.1 Det har att göra med myndigheters behörighet att själva föra talan i vissa mål om skadestånd mot staten. Justitiekanslern () har till uppgift att föra talan när det gäller beslutsskador. Däremot ska centrala förvaltningsmyndigheter själva handlägga ärenden om sakskador med undantag för personskador, som normalt handläggs av Kammarkollegiet. Vid tillämpningen har JK utgått från vad som står i en myndighets instruktion. Om det inte finns en särskilt ut- pekad central förvaltningsmyndighet handlägger JK ärendet. Det finns även ett antal andra exempel på författningsbestämmelser som använder termen. Förslaget i betänkandet går ut på att det i en myndighets instruktion ska anges om den är central förvaltnings- myndighet eller inte och att andra myndighetsbegrepp inte bör användas i instruktionerna. Men den nya myndighetsförordningen använder inte begreppet central förvaltningsmyndighet, och de nya instruktioner som utfärdats säger inget om en myndighet är central eller inte. Förutom när det gäller myndigheternas instruktioner har det inte gjorts någon allmän genomgång av de författningar där begreppet används. Problemet för JK att avgöra när ärende ska handläggas av berörd myndighet kvarstår alltså. 1 SOU 2004:23, s. 1.3Går det att göra indelningen mer systematisk och överskådlig? En mer praktisk fråga när det gäller benämningar på myndigheterna har att göra med behovet av systematik, överskådlighet och möjlig- het till insyn och förståelse. Utgångspunkten bör vara att undvika beteckningar och indelningar som gör det svårt att förstå hur myndighetsstrukturen ser ut, hur olika verksamheter är organi- serade och vem som är ansvarig för resultaten. Självklart går det inte att förbjuda vissa indelningar och benämn- ingar, och i olika sammanhang kan det finnas goda skäl att använda begrepp trots att de saknar en vedertagen definition och formell betydelse. Men i texter där regeringen eller myndigheterna beskriver och informerar om en myndighets verksamhet och organisation finns det skäl att vara återhållsam med otydliga begrepp. Det gäller till exempel central myndighet, chefsmyndighet, myndighets- koncern och expertmyndighet. Det är inte lätt att ta reda på vilka myndigheter som finns och hur den statliga myndighetsstrukturen ser ut. De förteckningar som finns stämmer inte överens med varandra, vilket har lett till att olika uppgifter om antalet myndigheter har förekommit. Det har gjort debatten om antalet myndigheter förvirrad, och det har inte gått att säga säkert hur antalet myndigheter har utvecklats . På regeringens uppdrag kartlade Statskontoret de statliga myndig- heterna, och publicerade en komplett förteckning över de myndigheter som fanns i maj samma år.2 Kartläggningen upp- daterades , och senast gjordes det på uppdrag av i början av år 2007.3 beslutade regeringen om en förordning (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret, vilken trädde i kraft . Enligt den ska föra ett register över alla statliga myndigheter och hålla det tillgängligt på myndighetens webbplats. Registret är under utveckling, och finns 2 Statskontoret (2005). En översiktlig beskrivning av kartläggningens metod och resultat finns i delbetänkande (SOU:2007, s. 88). 3 Statskontoret (2007). ingen officiell och säker uppgift om vilka statliga myndigheter som finns.4 Den som vill skaffa en bra överblick över myndigheterna möts dessutom av en mängd olika benämningar på dem, vilket gör det svårt att systematisera informationen. Det bidrar åtminstone inte till en ökad kunskap och förståelse hos medborgarna i allmänhet om den statliga organisationen. Frågan är hur man skulle kunna göra av myndighetsnamn mindre brokig och mer tydlig. 2.1Kan en myndighet heta vad som helst? Det finns ungefär 25 olika benämningar på statliga myndigheter som används för mer än en förvaltningsmyndighet under regeringen. De vanligaste är styrelse, myndighet, nämnd, råd, länsstyrelse, hög- skola och universitet. Relativt vanliga är också delegation, institut, inspektion och sekretariat. Fler exempel är kollegiet, kontoret, verket, centrum, beredning, akademi, forskningsråd och ombudsman. Det finns också en rad unika namn som inte har något gemen- samt andra, till exempel Kriminalvården, Försvarsmakten, , , , , , , och Svenskt biografiskt lexikon. Ett skäl till de heterogena begreppen är förstås att principerna för att namnge en myndighet har varierat . En del av våra myndigheter har rötter som går bakåt i tiden, medan andra bildades . Under ett så långt intervall har språket, kulturen och synen på förvaltningen för- ändrats kraftigt, vilket i vissa fall avspeglas i myndigheternas namn. En viktigare förklaring är att det sällan eller aldrig har funnits några tydliga principer för vad myndigheter ska heta. I vart fall inga som har tillämpats konsekvent. Varje myndighet har fått ett mer eller mindre genomtänkt namn som av olika skäl har ansetts passande i just det fallet, utan hänsyn till konsekvenserna för den samlade överskådligheten och systematiken. Men spelar det verkligen någon roll vad myndigheterna heter, och vad är problemet med att namnen varierar så mycket? Det viktiga är väl att myndigheterna utför sina uppdrag på ett effektivt sätt. 4 I bilaga 8 redovisas egen kartläggning av myndigheterna, inklusive beslutade och planerade förändringar. Ett problem är att det ofta är omöjligt att med utgångspunkt i namnet slå fast att det handlar om en statlig myndighet. Många av benämningarna förekommer också i namnen på enskilda organisa- tioner. Det gäller bland annat akademi, byrå, centrum, styrelse, råd, nämnd, delegation, institut, anstalt, sekretariat och beredning. Ännu svårare kan det vara att avgöra om det är fråga om en statlig eller myndighet. I kommuner och landsting ingår ofta styrelse och nämnd i namnen, men kommunerna har möjlig- heter att använda egna beteckningar. Dessutom används vissa beteckningar – till exempel råd och nämnd, liksom säkert flera andra – i många fall som namn på myndig- heters interna organ. Finns det då något man kan göra åt den här röran, för att under- lätta för den som vill ha överblick eller förstå vad det är för sorts organisation man har att göra med? Ett drastiskt sätt är att ta fram och slå fast en helt samordnad och enhetlig terminologi och tydliga principer som ska tillämpas för att beteckna alla statliga myndigheter. Alla namn skulle till exempel kunna ha formen Statens myndighet för. Men även om det skulle underlätta för allmänheten och göra myndighets- strukturen tydligare finns det enligt flera skäl som talar emot en sådan åtgärd. Att döpa om de flesta myndigheter enligt ett fåtal gemensamma konventioner skulle vara ett omfattande och kostsamt arbete, som knappast skulle vägas upp av fördelarna. Åtminstone på kort sikt skulle det sannolikt öka för- virringen, då inarbetade namn skulle blandas med nya. Kontinuiteten har ett värde i sig, som kan väga upp nackdelen med att en del namn är formellt felaktiga. I många fall skulle överskådligheten knappast bli annat än formell, förutom att det inte skulle råda något tvivel om att det var en statlig myndighet. Men komplexiteten och förändringstakten i myndig- heternas verksamheter skulle göra att namnet skulle ge begränsad information om och förståelse för myndigheternas verk- samhet och uppgifter. Dessutom skulle många namn bli så otympliga att de i dagligt tal skulle ersättas av en mer tillgänglig term, eller ännu värre en intetsägande bokstavsförkortning. Det skulle förvärra situationen. En annan aspekt är att myndigheternas namn speglar olika epoker i historia och på så sätt kan ses som en del av vårt kulturarv som är värt att bevara.5 Befintliga namn som på ett någorlunda tydligt och korrekt sätt beskriver att det är en statlig myndighet och dess uppgifter bör inte ändras. Det gäller till exempel benämningar som forskningsråd och . Detsamma gäller museer, högskolor och uni- versitet.6 Också väl inarbetade namn bör få vara kvar, även när de inte ger någon som helst information om myndighetens uppgifter. Det gäller till exempel Kammarkollegiet, , Stats- kontoret och Justitiekanslern. Förutsättningen är förstås att det inte finns särskilda skäl att markera en viktig förändring av verk- samheten eller organisationen. En huvudprincip bör förstås vara att inte använda namn som är direkt missvisande. Men i vissa fall är det rimligt att acceptera avsteg från principen. Det gäller till exempel äldre benämningar, som visserligen är formellt korrekta men som bedöms värda att bevara eller inte orsakar några påtagliga praktiska problem. En konsekvens av den principen skulle bli att man undviker den typ av allmänna begrepp som beskriver en viss verksamhet på ett tydligt sätt men inte ens antyder att det handlar om en statlig myn- dighet. I vissa fall utgörs namnen av begrepp som i normalt språk- bruk används om en företeelse och inte en specifik organisation. Det gäller bland annat Kriminalvården, Arbetsförmedlingen, Riks- trafiken, Forum för levande historia, Riksutställningar och Kust- bevakningen. Även om man kan hävda att medborgarna främst är intresserade av att veta vad en organisation ägnar sig åt och inte bryr sig om vem som står bakom den så bör det enligt ändå framgå av namnet vem som ansvarar för verk- samheten. Det ska vara lätt att avgöra om en verksamhet är statlig, eller privat. Kommitté och kommission bör bara användas för tidsbegränsade myndigheter. Myndighetens ledningsform bör inte återspeglas i namnet, eftersom de ledningsformer som finns inte är allmänt kända och 5 I en del fall har den aspekten haft stor betydelse för namnet på en myndighet, fast på motsatt sätt. Det arv som namnet representerar kan bli en belastning när man vill genomföra en betydelsefull förändring av en organisation eller verksamhet. Ett byte av namn kan i så fall vara en viktig markering av det nya och att de historiska rötterna har klippts av. Ett aktuellt exempel är när avvecklades och ersattes av den nya myndigheten . 6 2008:104 att de statliga universiteten och högskolorna inte längre ska vara statliga förvaltningsmyndigheter, utan drivas i en ny associationsform. dessutom inte alltid så livskraftiga. Särskilt bör man förstås undvika att kalla en myndighet för nämnd eller styrelse, om den inte ens har motsvarande ledningsform. Tillsynsmyndigheter kan kallas för inspektion, utvärderande myndigheter för institut. 2.2Verk eller myndighet? För nya myndigheter och nya namn på befintliga myndigheter bör huvudregeln följa de riktlinjer som har tagits upp här. Det bör framgå av namnet att det är en statlig myndighet och det ska ge information om myndighetens uppgifter. Ett sätt att renodla den principen är att använda en gemensam konstruktion för alla namn.7 Frågan är vilken generell benämning på myndigheterna som i så fall är bäst. Enligt är alternativen i första hand verk och myndighet, det vill säga Myndigheten för eller -myndig- heten respektive Verket för eller -verket. Båda konstruk- tionerna förekommer rikligt, också för myndigheter inom när- liggande områden (Myndigheten för skolutveckling och är ett exempel). Fördelen med begreppet myndighet är att det tydligt skiljer organisationen från företag, föreningar och andra typer av organisa- tioner. En nackdel är att begreppet är relativt generellt. Det finns myndigheter som inte är statliga, även om termen inte används så ofta inom . Dessutom kan begreppet användas i helt andra betydelser.8 För- och nackdelarna med begreppet verk är inte lika självklara. I det här sammanhanget är ordet en förkortning av ämbetsverk, som enligt ordboken har en mycket tydlig och väl avgränsad betyd- else: myndighet som lyder under regeringen och har direkt ansvar för visst område inom den statliga förvaltningen.9 Problemet är att ämbetsverk är otympligt, varför det ofta ersätts med 7 Jämför kraven på företagens firmanamn, som är strikt reglerade. Det måste framgå av namnet om ett företag är ett aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag, ekonomisk förening eller enskild firma. 8 tar upp tre betydelser förutom namn på ett samhällsorgan: ställning som juridisk fullvärdig medborgare; sätt att uppträda för att ge intryck av makt; befogenhet att utöva viss makt. verk.10 Och om ämbetsverk är ett snävt och lämpligt definierat begrepp så gäller motsatsen för verk. Det finns mängder av kom- munala och privata verk, till exempel järnverk, reningsverk och elverk. Dessutom kan begreppet ha en rad andra betydelser, som mudderverk, pälsverk, befästningsverk, litterärt verk, konstverk etc. I de allra flesta fall är det knappast något problem, eftersom betydelsen framgår av sammanhanget. Men det förekom inte sällan att uppfattades som en statlig energiproducent, och att kortformen togs för en organisation. Några färska exempel på djupare överväganden kring namn på myndigheter illustrerar att valet mellan de två alternativen inte är självklart. I regeringens proposition (2007/08:145) om byte av namn på föll valet – efter att en noggrann analys gjorts av olika alternativ till namn – på . Utredningen om bildandet av en ny myndighet med förvaltnings- politisk inriktning vägde olika benämningar mot varandra och fastnade också för verket. Motivet var att ordet är kort, och inte tynger myndighetsnamnet i onödan.11 för strålsäkerhet kom till motsatt slut- sats när det gällde namnet på den nya . Ordet verk bör undvikas i detta sammanhang med hänsyn till den risk för sammanblandning som föreligger till följd av att myndig- heten i sitt arbete ska relatera till kärnkraftverken. Om man i texter skriver om verket, kan det uppstå missförstånd. Kommittén kan däremot inte finna några skäl emot att använda benämningen myndighet.12 är troligen den lämpligaste generella benämn- ingen i ett formellt språkligt perspektiv, men det är otympligt att använda och uppfattas som ålderdomligt. Därmed återstår verk och myndighet, som båda har såväl för- som nackdelar. Valet mellan dem måste utgå från sammanhanget och vad som passar bäst i varje aktuell situation. 10Se till exempel (1879), första kapitlet. Jag skall bara ge dig en interiör ifrån ett av de sex verk, jag skrev in mig uti. // Jag kan aldrig glömma det stora intryck, som min entré i detta fullständigt och väl organiserade ämbetsverk gjorde på mig. 11Utredningen om bildandet av en ny myndighet med förvaltningspolitisk inriktning (2005), s. 3. 12Organisationskommittén för strålsäkerhet, M 2007:05, (2007), s. 2. Korrekta och tydliga namn och benämningar är alltså ett sätt att göra den statliga myndighetsstrukturen tydligare. Men också hur myndigheterna presenterar sig grafiskt kan ha stor betydelse. Det var de statliga myndigheternas grafiska beteckningar följde en enhetlig standard, som bara bestod av myndighetens namn tillsammans med lilla riksvapnet. började vissa myndigheter skaffat egna grafiska symboler, och har de flesta av dem unika symboler utan några gemensamma grundelement som markerar att organisationerna är statliga myndigheter. I en färsk rapport presenterar en undersökning av ett antal myndigheters symboler.13 konstaterar att form- språket i myndigheternas symboler är spretigt, och att det i många fall är svårt eller omöjligt att med hjälp av symbolen avgöra att det är fråga om en statlig myndighet. Bara drygt hälften av de till- frågade myndigheterna svarade att det är viktigt att symbolen ska visa att organisationen är en statlig myndighet. Enligt många av myndigheterna är ett viktigare syfte med symbolen att signalera dynamik, framåtanda, flexibilitet och affärsmässighet. lyfter fram att den nederländska regeringen har konsta- terat att den brokiga skaran av symboler har lett till att medborgarna inte uppfattar statsförvaltningen som en sammanhållen organisa- tion. I landets program för att reformera förvaltningen ingår därför att utveckla en gemensam symbol. Enligt går det att kombinera myndigheternas behov av specifika symboler med ett stramare och tydligare formspråk. I sitt förslag till riktlinjer föreslår därför bland annat att alla statliga myndigheters symboler ska innehålla ett gemensamt grundelement, i första hand . Riktlinjerna ska tillämpas när myndigheterna tar fram nya symboler eller förändrar befintliga. är en av de tre ledningsformer för myndigheter som regleras i myndighetsförordningen (2007:515, 2 §), som trädde i kraft . Det enda som formellt särskiljer en myndig- het med den ledningsformen är att nämndens ledamöter som kollektiv 13 (2008). är chef för myndigheten. Myndighetens storlek har således ingen betydelse i sammanhanget. Formellt kan en nämndmyndighet – liksom myndigheter med andra ledningsformer – vara hur stor eller liten som helst. I praktiken är de flesta nämndmyndigheter mycket små, även om det finns exempel på nämndmyndigheter som är större än myn- digheter med annan ledningsform. Många av dem saknar dessutom egen personal, det vill säga den praktiska verksamheten utförs av personal som är anställd av en så kallad värdmyndighet. Teoretiskt kan man tänka sig att nämndmyndigheternas kollektiva ledningsform är ett stort problem. Att alla myndighetens beslut ska fattas av nämnden som kollektiv antyder att ledningsformen är illa anpassad för snabba beslut och gör myndigheten oflexibel. Men det problemet tycks vara just teoretiskt. Nämndmyndig- heternas uppgifter är sällan av sådant slag som kräver flexibilitet och snabba beslut. Tvärtom är själva poängen med ledningsformens kollektiva beslutsfattande att ett ärende ska belysas från olika håll och beslutet baseras på en avvägning mellan olika intressen och aspekter. För nämndmyndigheternas ärenden är det således viktigare att de prövas omsorgsfullt än att det går snabbt. Dessutom har nämndmyndigheterna i praktiken olika möjligheter att hantera frågor som kräver snabba beslut. Myndigheten kan delegera beslut i enkla eller rutinmässiga frågor till kanslipersonalen. I frågor som är viktiga men brådskande kan nämndens ordförande fatta beslut, som i efterhand beslutas formellt i nämnden. Med gott omdöme och sunt förnuft går det uppenbarligen att hantera den otympliga formella beslutsordningen, men det är förstås viktigt att det finns stöd i instruktionen för den typen av avvikelser. I förra avsnittet konstaterade vi att benämningar som används i myndigheternas namn vara förvirrande. Det gäller inte minst be- greppet nämnd, som finns i många myndigheters namn. I flera fall är myndigheter med ordet nämnd i namnet inte alls nämndmyn- digheter, och en del nämndmyndigheter saknar begreppet i namnet. Den som är specifikt intresserad av nämndmyndigheterna hamnar således snett om namnen används som utgångspunkt. Någon särskild förteckning över nämndmyndigheterna finns inte. Nämnder, det vill säga en grupp människor som har utsetts som organ för ett visst syfte, förekommer i många olika former och sammanhang inom bland annat den statliga förvaltningen. Motiven till och den formella statusen för en nämnd varierar från fall till fall, vilket gör det omöjligt och meningslöst att diskutera generella för- och nackdelar med nämnder. En nämnd är således ett mycket all- mänt begrepp med vid betydelse. Begreppet nämndmyndighet är tvärtom både ovanligt och snävt. Det förekommer aldrig i allmänt språkbruk, och dess enda betydelse är som namn på en av de led- ningsformer som regleras i myndighetsförordningen. När vi här ställer frågan om nämndmyndigheter behövs så är det alltså den formella ledningsformen vi diskuterar, och inte nämnder som begrepp eller funktion. Utredningen om en översyn av verksförordningen diskuterade frågan om nämndmyndigheter.14 Den konstaterade att nämndmyndig- heterna inte är någon enhetlig kategori. Det gemensamma för dem är den kollektiva beslutsformen och att de ofta har begränsade arbetsuppgifter och en liten organisation. Utredningen föreslog att nämndformen bara ska användas i undantagsfall, då arbetsuppgiften inte är lämplig att handha inom en annan organisation och inte heller enrådighetsmodellen passar. Den förvaltningspolitiska proposi- tionen (prop. 1997/98:136) var inne på samma linje, men uttryckte det ännu tydligare. Där slogs fast att en förutsättning för att inrätta en nämndmyndighet bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Frågan är om det över huvud taget finns några skäl att ha kvar den här ledningsformen. Begränsade arbetsuppgifter och liten orga- nisation är inga lämpliga kriterier för att bedöma om en verksamhet ska organiseras som en nämndmyndighet eller med annan lednings- form. Alla myndigheter har begränsade arbetsuppgifter, och uppen- barligen går det att driva små myndigheter med annan lednings- form. Då kvarstår kriteriet om det nödvändiga kollektiva besluts- fattandet. Men det framgår ingenstans hur man ska avgöra när ett sådant blir nödvändigt. Dessutom kan vi konstatera att ett kollektivt beslutsfattande går att åstadkomma också med ledningsformen styrelse. Det finns inget som hindrar att regeringen i instruktionen slår fast att styrelsen ska leda verksamheten kollektivt. 14 SOU 2004:23, s. Om man avskaffar ledningsformen nämndmyndighet skulle en del kunna göras om till styrelsemyndigheter. I andra fall skulle en omprövning nog visa att det kollektiva beslutsfattandet inte är nöd- vändigt för verksamheten. Då finns möjligheten att ombilda myndigheten till en enrådighetsmyndighet. Eller också kan verksamheten föras över till en annan myndighet, eventuellt som ett särskilt beslutsorgan (se nästa avsnitt). En speciell fråga är de nämndmyndigheter som har domstols- liknande uppgifter. Det gäller olika överklagandenämnder, vars beslut inte i sin tur kan överklagas hos domstol. I vissa fall likställs alltså nämndmyndigheter med domstolar. Tanken är att en nämnd- myndighet med en särskild sammansättning av ledamöter ska god- tas som en domstol enligt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och att på så sätt kan upprätthålla rättssäkerhetsgarantierna enligt europarättsliga krav. Frågan är dock inte okontroversiell, och det har ibland ifrågasatts om en nämndmyndighet verkligen kan godtas som domstol enligt . Här kan man överväga att lägga över nämndmyndighetens upp- gifter på den befintliga domstolsorganisationen. Fördelen med det är att det skulle undanröja kritiken mot att inte uppfyller krav. Det skulle kunna vara skäl nog för en sådan förändring, helt oberoende om ledningsformen nämnd- myndighet skulle finnas kvar eller inte. Åtgärden skulle dock kunna kräva viss specialreglering, till exempel för att försäkra sig om en särskild sammansättning av beslutsfattare, särskilda förfarande- regler, kanske förtursbehandling av ärendena, och om man vill undvika de generella reglerna för process och fullföljdsmöjligheter som gäller för domstolarna. Vi konstaterar således att det borde vara möjligt att avskaffa ledningsformen nämndmyndighet. Nästa fråga är om det finns några skäl för att göra det. Ledningsformen är ju numera reglerad i myndighetsförordningen, och den kan fungera väl för en myndig- het med relativt begränsade uppgifter.