sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — I de flesta länder i finns det minoritetsgrupper som talar ett annat språk och har en annan kultur än majoritetsbefolkningen. Några sådana språk är knutna till en viss region eller landsdel och kallas i vissa fall landsdelsspråk. Det brukar sägas att det finns ett 40-tal nationella minoriteter i och att runt 40 miljoner människor tillhör dessa minoriteter. Minoriteternas storlek varierar i hög grad liksom staternas sätt att hantera minoritetsfrågorna. Många länder har dock i sina grundlagar någon form av reglering som syftar till att främja möjligheterna för minoriteter att utöva sin Andra frågor om grundlagsskydd kultur, sina traditioner och sitt språk samt att motverka diskriminering. och har bestämmelser som särskilt rör samerna. I den finska grundlagen anges i 17 § tredje stycket att Samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Bestämmelser om samernas rätt att använda samiska hos myndigheterna utfärdas genom lag. I 121 § fjärde stycket anges vidare, under rubriken och annan regional självstyrelse, att samerna inom sitt hembygds- område har språklig och kulturell autonomi enligt vad som bestäms i lag. I den norska grundlagen anges i 100 A § att det åligger statens myndigheter att skapa sådana förutsättningar att den samiska befolkningen kan bevara och utveckla sin kultur och sitt sociala arv. Frågor som rör nationella minoriteter och deras rätt och möjlighet att använda sitt språk har varit föremål för flera utredningar. I det sammanhanget har även frågan om grundlagsregleringen berörts. Frågan om ett namngivande av de nationella minoriteterna i regeringsformen har också väckts i flera motioner. Konstitutions- utskottet har avstyrkt yrkandena med hänvisning till det grundlagsskydd som finns i 1 kap. 2 § regeringsformen och till bestämmelsen i 2 kap. 20 § andra stycket. Vårt förslag: Bestämmelsen i 1 kap. 2 § femte stycket regerings- formen ändras så att samerna särskilt omnämns. Vidare ändras bestämmelsen så att den föreskriver att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas, i stället för bör främjas som anges. Det finns inte skäl att i grundlag nämna övriga nationella minoriteter. Bland de nationella minoriteterna intar samerna en särställning, särskilt som de också erkänns som ett urfolk. Detta förhållande motiverar enligt vår mening att samerna omnämns i 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen. Vi föreslår därför ett sådant tillägg. Andra frågor om grundlagsskydd En sådan markering ligger också i linje med de motsvarande grundlagsstadgandena i och . När det gäller regleringen i övrigt av de nationella minoriteterna är det vår bedömning att de nationella minoriteternas betydelse väl återspeglas genom det skydd som finns i 1 kap 2 § femte stycket regeringsformen. Det saknas därför skäl att i grundlags- texten uttryckligen omnämna de övriga nationella minoriteterna. I 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen anges som nämnts att de etniska, språkliga och religiösa minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Enligt den nämnda ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter åtar sig de stater som ansluter sig till konventionen att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv (artikel 5.1). För att markera betydelsen av att sådana möjligheter ges och för att åtagandet enligt framför allt ramkonventionen bättre ska åter- speglas i grundlagen bör bestämmelsen ändras så att möjligheterna att behålla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. 29.3Forskningens och kulturens frihet ForskningensT frihet kan definieras som den enskilde forskarens rätt men även faktiska möjlighet att välja inriktning på sin forskning, formulera sina frågeställningar, avgöra vilka metoder som ska användas för att besvara frågorna, genomföra sina projekt och sedan formulera och offentliggöra sina resultat. Forskningens frihet kan sägas bestå av två delar; den individuella akademiska friheten och den institutionella autonomin. Med det senare avses universitetens och högskolornas självständighet. En viss autonomi har ansetts vara ett skydd för den fria forskningen (seT bl.a. Förvaltningspolitiska kommissionens slutbetänkande I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten, SOU 1997:57 s. 58 f.). IT samband med forskningens frihet bör även kulturens frihet tas upp. Med detta begrepp avses här främst möjligheten att fritt skapa SOU 2008:125 Andra frågor om grundlagsskydd och offentliggöra produkter av konstnärlig verksamhet (se prop. 1990/91:64 s. 107). Det finns inte något direkt grundlagskydd för forskningens frihet. Flera av de medborgerliga friheterna – såsom tryckfrihet, åsiktsfrihet, yttrandefrihet och informationsfrihet – är dock av stor betydelse även för den akademiska friheten. Yttrandefriheten får endast begränsas genom lag och då endast för ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen). I 2 kap. 13 § första stycket regeringsformen anges vilka hänsyn som får motivera en sådan begränsning, bl.a. rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet samt enskilds anseende. En begränsning av yttrande- friheten får inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen och inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 12 § andra stycket). Detsamma gäller för informationsfriheten. Detta rättighetsskydd innebär bl.a. att en forskare i samband med ett anställningsbeslut inte får diskrimineras på grund av sin vetenskapliga åskådning (och , grundlagar, 1980, s. 71). Yttrandefrihet och informationsfrihet skyddas således genom att begränsningar endast får göras för särskilt viktiga ändamål som också anges i grundlagen. När en begränsning trots allt görs ska vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga och kulturella men även vetenskapliga angelägenheter särskilt beaktas (2 kap. 13 § andra stycket regeringsformen). Det anförda innebär att den vetenskapliga friheten inte är skyddad som en särskild rättighet i grundlagen utan snarare som en del av yttrandefriheten och informationsfriheten. Bestämmelser om skydd för forskningens frihet finns i högskolelagen (1992:1434). Där stadgas i 1 kap. 6 § att för forskningen ska som allmänna principer gälla att forsknings- problem får väljas fritt, att forskningsmetoder får utvecklas fritt och att forskningsresultat får publiceras fritt. I förarbetena till bestämmelsen angavs att principen om forskningens frihet var så avgörande för forskningens villkor att den liksom tidigare borde Andra frågor om grundlagsskydd ges karaktären av lag (prop. 1992/93:1 s. 33). Det kan i detta sammanhang noteras att högskolelagen endast gäller universitet och högskolor under statligt, kommunalt eller landstings- kommunalt huvudmannaskap (1 kap. 1 § högskolelagen). I 5 kap. 6 § högskolelagen anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter angående högskolan. Sådana föreskrifter finns i högskoleförordningen (1993:100). Den svenska grundlagen innehåller således inte någon bestämmelse som direkt tar sikte på forskningens frihet. I flera andra länder finns däremot i olika utsträckning ett grundlagsskydd för den akademiska friheten. I grundlag stadgas t.ex. att Vetenskapens, konstens och den högsta utbildningens frihet är tryggad (16 § tredje stycket). I förarbetena till den finska regleringen anfördes bl.a. att utövarens rätt att välja sitt forskningsobjekt och sin forsknings- metod hör till vetenskapens frihet samt att vetenskapens inriktning i första hand ska bestämmas genom vetenskapskritik från den vetenskapliga gemenskapen. Den tyska grundlagen innehåller ett liknande stadgande. I artikel 5 (3) föreskrivs att vetenskap, forskning och undervisning är fri med ett tillägg om att undervisningsfriheten inte befriar någon från lojalitet med konstitutionen. EU-stadgan innehåller också ett skydd för forskningens frihet. I artikel 13 föreskrivs att konsten och den vetenskapliga forskningen ska vara fria samt att den akademiska friheten ska respekteras. Slutligen kan nämnas att i en rekommendation bl.a. har anfört att den akademiska friheten för forskare och andra samt den institutionella autonomin behöver anpassas för att möta dagens förhållanden men att dessa principer också bör bli återbekräftade och garanterade i lag, företrädesvis i grundlag (Academic freedom and university autonomy. Recommendation 1762 [2006] from the Parliamentary Assembly of ). Andra frågor om grundlagsskydd De universitet och högskolor som drivs i statlig regi är en del av den offentliga organisationen av förvaltningsmyndigheter. Som statliga förvaltningsmyndigheter lyder universiteten och högskolorna under regeringen (11 kap. 6 § regeringsformen). En inskränkning i regeringens möjlighet att styra myndigheterna är att dessa är självständiga när det gäller beslut i enskilda fall som innebär myndighetsutövning eller tillämpning av lag (11 kap. 7 §). Den dominerande verksamheten vid universitet och högskolor – forskning och utbildning – är dock exempel på s.k. faktiskt handlande som inte omfattas av skyddet i 11 kap. 7 § regeringsformen. Universiteten och högskolorna har således i sin verksamhet inte det grundlagsskydd för självständighet som regeringsformen ger de typiska myndighetsuppgifterna. När det gäller normgivningen rörande universitet och högskolor angavs i förarbetena till högskolelagen (prop. 1992/93:1 s. 25) att ett högskoleväsen som har stat eller kommun som huvudman från strikt konstitutionell synpunkt inte kräver någon reglering i lag. Med tanke på att de statliga universiteten och högskolorna är skattefinansierade samt deras betydelse för landet borde emellertid enligt förarbetena de grundläggande målen och villkoren för verksamheten fastläggas av . Det ansågs att detta enklast och tydligast skedde i form av en lag, högskolelagen. Grundinställningen var, enligt dessa förarbeten, att universitet och högskolor skulle ges så stor självständighet som möjligt och därför borde regleringen i lag och förordning begränsas till dels de för utbildning, forskning och konstnärligt utvecklingsarbete specifika målen, dels de organisatoriska bestämmelser som behövs för att garantera rättssäkerheten för enskilda och kvaliteten i verksamheten samt fastlägga principerna för ledningsansvaret. Därutöver fanns också ett visst behov av att möjliggöra särlösningar för högskoleverksamhet i förhållande till andra statliga föreskrifter, t.ex. vad gäller tjänsteorganisationen. I högskolelagen anges således de grundläggande målen och förutsättningarna för utbildning och forskning. I lagen finns ett allmänt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter angående högskolan (5 kap. 6 § högskolelagen). Dessutom finns ett antal särskilda bemyndiganden avseende bl.a. frågor om examina Andra frågor om grundlagsskydd SOU 2008:125 (1 kap. 10 a §), kårobligatoriet (4 kap. 4 §) samt tillfällig avstängning respektive avskiljande av student (4 kap. 5 och 6 §§). Regeringen har meddelat ytterligare föreskrifter om högskolan i högskoleförordningen. Regeringen har även utnyttjat möjligheten att bemyndiga att meddela föreskrifter t.ex. om uppdragsutbildning och om anstånd med studier för antagna samt studieuppehåll (se 2003:3 och 1999:1). har i sitt överlämnade betänkande Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) föreslagit en ny institutionell ram för universitet och högskolor. Enligt utredningen ska statliga universitet och högskolor upphöra att vara myndigheter. I stället skapas en ny offentligrättslig associations- form som benämns självständiga lärosäten. Lärosätena blir egna juridiska personer men de ska även i fortsättningen vara statligt finansierade. Utredningen, som har sett över den gällande regleringen på högskoleområdet, har också föreslagit att högskole- lagen ersätts av en lag om självständiga lärosäten. Den nya lagen ska innehålla bestämmelser som är viktiga och centrala för högskolorna. Av högskoleförordningen bevaras i huvudsak examensordningen och vissa tillträdesregler. Det kan i detta sammanhang nämnas att har infört ett stadgande i grundlagen om att universiteten har självstyrelse enligt vad som närmare bestäms genom lag (123 §). Det finns inte något uttryckligt grundlagsskydd för kulturens frihet. På samma sätt som vi redogjort för beträffande forskningens frihet skyddas emellertid också kulturens frihet genom flera av de medborgerliga friheterna. Mötesfrihet definieras i 2 kap. 1 § första stycket 3 regerings- formen som frihet att anordna och bevista en sammankomst för upplysning eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Bestämningen konstnärlig är en beteckning på vissa former av yttranden och är inte ett kvalitetskrav. En samman- komst kan omfattas av regeringsformens skydd för mötesfriheten även om det framförda verkets konstnärliga värde i ett visst fall inte är särskilt framträdande (prop. 1975/76:209 s. 143). Bestämmelsen om mötesfrihet omfattar bl.a. teaterföreställningar och konserter SOU 2008:125 Andra frågor om grundlagsskydd men även sammankomster för högläsning ur litterära verk och sådana utställningar som inte kan betraktas som opinionsyttringar (propositionen s. 110 f.). Mötesfriheten får enligt 2 kap. 14 § första stycket regeringsformen begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller till trafiken. I övrigt får den begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. När det gäller begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i bl.a. kulturella angelägenheter (2 kap. 13 § andra stycket regeringsformen). Av stor betydelse för skyddet för kulturens frihet är också tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser. Av 1 kap. 1 § första och andra styckena tryckfrihets- förordningen samt 1 kap. 1 § första och andra styckena yttrandefrihetsgrundlagen framgår att dessa grundlagar tillförsäkrar medborgarna rätt att i de medier som där anges offentligt uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt yttrandefrihetsgrundlagen, ett fritt konstnärligt skapande. Att ett fritt konstnärligt skapande har nämnts särskilt i yttrandefrihetsgrundlagen har inte avsetts innebära någon skillnad mellan de båda grundlagarnas syften. (Tryck- och yttrandefrihetsberedningens betänkande Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten?, SOU 2006:96 s. 57 f.). Ingripanden på grund av innehållet i yttranden i sådana medier som här avses får bara ske om tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott föreligger, dvs. bara när gärningen upptas i brottskatalogen i tryckfrihetsförordningen respektive yttrande- frihetsgrundlagen (1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen). Någon censur får, med vissa undantag på yttrandefrihetsgrundlagens område, inte förekomma (1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 3 § yttrande- frihetsgrundlagen). Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen erbjuder även ett visst indirekt skydd åt uttrycksformer som faller utanför dessa lagars tillämpningsområde. Bakgrunden är att det kan anses som meningslöst att ingripa mot ett yttrande som faller utanför tillämpningsområdet, t.ex. en teaterpjäs, om samma Andra frågor om grundlagsskydd yttrande kan spridas straffritt genom ett grundlagsskyddat medium, exempelvis en bok eller ett teaterprogram. Detta brukar kallas tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens paraplyeffekt (se SOU 2006:96 s. 45). Det kan även tilläggas att artikel 10 i kräver att staten vidtar positiva åtgärder, t.ex. genom ändamålsenlig lagstiftning, för att sörja för att rätten att sprida tankar och idéer skyddas mot ingrepp från enskilda personer eller institutioner för vilka staten inte bär ett direkt ansvar (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 367). Detta torde även omfatta konstnärliga uttryck. I likhet med vad som gäller för forskningens frihet innehåller således den svenska grundlagen inte någon bestämmelse som direkt tar sikte på att skydda kulturens frihet. I vissa andra länder finns däremot sådana bestämmelser. I grundlag stadgas t.ex. som vi tidigare konstaterat att Vetenskapens, konstens och den högsta utbildningens frihet är tryggad (16 § tredje stycket). EU-stadgan innehåller ett liknande skydd och förskriver att konsten ska vara fri (artikel 13). Avslutningsvis kan nämnas att den pågående har i uppgift att se över kulturpolitiken, dess inriktning och arbets- former och lämna förslag till förändringar (dir. 2007:99). Vårt förslag: En bestämmelse om skydd för forskningens frihet införs i 2 kap. regeringsformen. Vår bedömning: Behovet av att införa en grundlags- bestämmelse med krav på att grundläggande bestämmelser om universitet och högskolor ska meddelas i lag bör prövas i anslutning till beredningen av förslag. Om de fortsatta övervägandena leder till slutsatsen att en sådan bestämmelse ska införas i regeringsformen bör den anpassas till vårt samlade förslag. Något förslag om skydd för kulturens frihet bör inte nu läggas fram. Andra frågor om grundlagsskydd Forskningens frihet är av stor betydelse för ett demokratiskt samhälle, inte minst för möjligheterna till opinionsbildning, och det är en viktig uppgift för staten att värna denna frihet. Det demo- kratiska samhällsskicket är i sig den bästa garantin för forskningens frihet genom att det värnar yttrandefrihet och åsiktsfrihet. Omvänt är det genom att ge utrymme för fritt tänkande och fritt sökande efter kunskap som forskningen bäst kan bidra till samhällets utveckling. Det ligger i forskningens natur att resultaten och innebörden av dessa inte alltid kan förutsägas. I vissa fall kan forskningen leda till resultat som innebär eller uppfattas som hot mot etablerade intressen eller som inte anses önskvärda utifrån olika värderingar. Riskerna för att forskning ska leda fram till t.ex. för statsmakterna mindre önskvärda resultat får dock inte tas till intäkt för att vare sig styra eller hindra det fria kunskapssökandet. Att styra forskningen till att enbart ta fram eller enbart redovisa önskvärda resultat skulle strida mot forskningens själva grundidé. Ett sådant förfarande hör enligt vår mening inte hemma i ett öppet demokratiskt samhälle. Även kulturens frihet är av stor betydelse för ett demokratiskt samhälle. Förutom att kulturen har ett egenvärde, t.ex. genom att ge människor möjlighet att förverkliga sig själva, har den stor betydelse för möjligheterna att bilda opinion i olika frågor. Som vi konstaterat finns det en klar markering i regeringsformen av att yttrandefrihet i vetenskapliga frågor hör till kärnområdet för yttrandefriheten och att man vid begränsningar måste ta särskild hänsyn till betydelsen av att yttrandefriheten så långt som möjligt bevaras. Forskningens frihet skyddas också genom bestämmelsen i 1 kap. 6 § högskolelagen. Den frihet som där anges – dvs. att för forskningen ska som allmänna principer gälla att forsknings- problem får väljas fritt, forskningsmetoder får utvecklas fritt och forskningsresultat får publiceras fritt – innebär att ett ansvar läggs på forskarna att verka för kvalitet och relevans i forskningen och för att resultaten kommer samhället till godo. Forskarna har också ett ansvar för att upprätthålla av samhället godtagbara etiska principer för val av forskningsobjekt och metoder samt för hur resultaten används. Andra frågor om grundlagsskydd och andra myndigheter inom forskningsområdet har likaså ett stort ansvar för att principer om forskningens frihet respekteras. Skyddet för forskningens frihet kan inte vara obegränsat. Allmänna samhälleliga regler måste självklart gälla också för forskningen. Resurstillgången måste också få sätta gränser för i vilken omfattning som forskning kan bedrivas. Ingen kan således i forskningens namn kräva obegränsad tillgång till statens eller andras resurser. Inget av detta är heller vad som åsyftas när forskningens frihet framhålls som den väsentliga basen för kunskapssökandet (prop. 1998/99:94 s. 9 f.). Som vi anfört tidigare är det en viktig uppgift för staten att garantera forskningens frihet. Så sker främst genom de allmänna principer för forskningen som slås fast i högskolelagen. Vi anser emellertid att det nuvarande skyddet inte är tillräckligt. Forskningens frihet är av så grundläggande betydelse för det demokratiska samhället att den enligt vår mening bör ges ett uttryckligt skydd i regeringsformen. En sådan grundlagsreglering skulle även stå i överensstämmelse med vad som gäller i flera andra länder. Att i grundlag närmare ange hur skyddet för forskningens frihet ska vara utformat är mindre lämpligt. Det måste i stället vara en uppgift för att i lag bestämma innehållet i detta skydd. En grundlagsbestämmelse om skydd för forskningens frihet bör därför enligt vår mening få innebörden att det ska finnas ett sådant skydd i lag. Några omedelbara konsekvenser skulle en sådan bestämmelse inte få eftersom det finns ett skydd för forskningens frihet i 1 kap. 6 § högskolelagen. Det bör dock noteras att denna bestämmelse endast gäller för universitet och högskolor under statligt, kommunalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap (1 kap. 1 § högskolelagen). Däremot innebär den föreslagna grundlagsbestämmelsen att inte kan upphäva bestämmelsen i högskolelagen utan att ersätta den med en annan lagbestämmelse som erbjuder ett skydd för forskningens frihet. Genom att normgivningen ska ha karaktär av lag finns inte utrymme för regeringen att meddela föreskrifter på detta område bortsett från rena verkställighetsföreskrifter. Andra än svenska medborgare som befinner sig här i riket bör när det gäller forskningens frihet jämställas med svensk medborgare, om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag. Andra frågor om grundlagsskydd Ett sätt att förstärka universitetens och högskolornas självständig- het är att i regeringsformen ställa upp ett krav på att föreskrifter på detta område ska meddelas i lag. Kravet skulle inte avse alla föreskrifter utan närmast ta sikte på bestämmelser om grunderna för universitetens och högskolornas organisation samt om deras befogenheter i övrigt och om deras åligganden. En sådan ordning skulle kunna stärka universitetens och högskolornas självständighet gentemot regeringen och därmed även stärka skyddet för forskningens frihet som det grundläggande demokratiska inflytandet säkerställs. Som exempel på föreskrifter som skulle kunna omfattas av krav på lagform kan nämnas bestämmelser om högskolornas verksam- hetsform, deras juridiska status och de finansiella grundförutsätt- ningarna. Även bestämmelser om lärarnas och studenternas rättigheter och skyldigheter samt om ledningsorganisationen, t.ex. bestämmelser om hur rektorer utses, skulle kunna omfattas av ett sådant krav. Som framgått har frågan om den närmare avgränsningen av vilka bestämmelser som ska ges i lag varit föremål för överväganden inom . Beredningen av utredningens förslag bör inte föregripas utan frågan om att införa en grundlags- bestämmelse, med krav på att grundläggande bestämmelser om universitet och högskolor ska meddelas i lag, bör prövas i anslutning till denna beredning. I det sammanhanget bör också frågan i vilken utsträckning det ska vara möjligt för att delegera rätten att besluta om föreskrifter till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer övervägas.