sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — Vi har tidigare bedömt att regeringen måste överväga en samlad och framtidsinriktad satsning på kompetensutveckling och långsiktig personalförsörjning inom funktionshinderområdet (se avsnitt 4.6). Medan den enskilde själv har ett direkt inflytande över utförandet av den personliga assistansen har senare rättspraxis klarlagt att verkställigheten av de LSS-insatser som kommuner och landsting ansvarar för till stor del är en fråga för respektive huvudman. Den enskilde har inte någon generell rätt att bestämma över utförandet.2 är den enskildes inflytande och medbestämmande omistliga delar av stöd och service enligt LSS, oavsett vem som ansvarar för olika insatser och uppgifter. Vi vill understryka att lagens syften och mål på dessa punkter inte är lägre satta när det gäller kommunala stöd- och serviceinsatser än i personlig assistans. 2 Jfr RÅ 2007 ref 62. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Lagens mål om inflytande och medbestämmande vid beslut om införandet och vid utförandet av dessa gäller också i alla delar av huvudmännens ansvar: vid behovsutredningar och beslut om insat- ser samt vid utförande och uppföljning av dessa. Kommunernas ansvar för verkställigheten innebär därför bl.a. ett ansvar för att utveckla former för den enskildes inflytande och medbestämmande. Det kan ske genom utökade möjligheter att välja utförare, men också genom att involvera brukare och deras anhöriga i planering och beslut om hur olika stöd- och serviceinsat- ser utformas. Det kommunala ansvaret för verkställigheten förut- sätter lyssnande och dialog med de som närmast berörs av insatserna. Kvalitetsindikatorer och bedömningskriterier som gäller stöd och service som kommuner och landsting ansvarar för bör utgå från den enskildes inflytande och medbestämmande enligt de övergripande syften och mål som anges i LSS. Vi har sett många positiva exempel på hur det kommunala verk- ställighetsansvaret kan förenas med inflytande och medbestäm- mande för den enskilde, men vi har också noterat att det finns utrymme för utveckling inom detta område. Resultaten från enkätundersökning bland personer med bostad med särskild service för vuxna och daglig verksamhet enligt LSS visar att dessa verksamheter får goda omdömen, men också att det finns mycket att göra för att stärka möjligheterna till inflytande och medbestämmande. (Enkäten sändes till 1 000 personer , av vilka svarade, oftast med hjälp av god man, anhörig eller personal.) Sju av tio svarande har inte kunnat välja mellan flera bostäder, även om en lika stor andel upp- ger att de inte vill bo på något annat sätt än vad de gör, och nästan var tredje svarar att de inte får välja den mat de vill äta. De flesta vet vilken personal som kommer när de behöver hjälp i bostaden, men bara en av fyra kan påverka vilken personal som ger hjälpen. När det gäller hjälp utanför bostaden kan sex av tio inte påverka vem som ger hjälpen. Vidare uppger omkring hälften av de svarande att de inte kan påverka sin dagliga verksamhet och nästan lika många att de inte själv valt den dagliga verksamhet som de har. Drygt hälften säger dessutom att de inte kan påverka vem som ger dem hjälp under den dagliga verksamheten. Dessa resultat överensstämmer med vad som framkommit vid de fokusgrupper som vi anordnat för kommunala LSS-handläggare och personal i bostäder med service och dagliga verk- samheter. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting För inflytande och medbestämmande behövs också olika former av kvalificerat personligt stöd. Som framgår av svaren på vår enkät bland personer med boende för vuxna och daglig verksamhet enligt LSS är det bara en mindre grupp brukare som utan hjälp av någon annan kan svara på frågor om hur insatserna fungerar och vilka stöd- och serviceinsatser de behöver. Tillgång till ett kvalificerat personligt stöd – inklusive habilitering och rehabilitering – är där- för en förutsättning även för den enskildes inflytande och självbe- stämmande. Begrepp som inflytande och medbestämmande måste också kunna fyllas med nytt innehåll i samspel med att den enskilde genom olika former av kvalificerat stöd får möjlighe- ter att utvecklas och därigenom nå självständighet och större del- aktighet i samhällslivet. Hög kompetens i verksamheter med stöd och service enligt LSS och ett individuellt utformat stöd är därför nyckelfrågor även för att lagens mål om inflytande och delaktighet ska uppnås. Valfrihet har flera olika betydelser när det gäller de kommunala LSS-insatserna. Det handlar om valfrihet mellan insatser, men det kan också handla om valfrihet mellan utförare av en beviljad insats och valfrihet i det dagliga livet där stödet och servicen ska bidra till att den enskilde kan leva som andra. Den första formen av valfrihet säkerställs i första hand av bestämmelser i och av det särskilda kostnadsutjämningssystemet för kommunala LSS-insatser. Den sista formen av valfrihet är till stor del en fråga om arbetssätt och metoder som, oavsett utförare, krävs för att de syften, mål och kvalitetskrav som anges i LSS ska uppnås. När det gäller valfrihet mellan utförare är förutsättningarna annorlunda för de kommunala insatserna jämfört med personlig assistans, där den enskilde själv fritt väljer anordnare och själv kan vara arbetsgivare för sina personliga assistenter. Även här ser dock möjligheterna till ökad valfrihet ut att kraftigt förbättras. En sär- skild utredare har föreslagit en ny lag om valfri- hetssystem (LOV) (SOU 2008:15). Lagen är avsedd att fungera som ett frivilligt verktyg för de kommuner och landsting som vill överlåta valet av utförare av vård- och omsorgstjänster till medbor- garna. Den är ett alternativ till lagen (2007:1091) om offentlig Insatser och uppgifter för kommuner och landsting upphandling () och kan tillämpas på handikapp- och äldreom- sorg samt hälso- och sjukvårdstjänster. Förslaget till LOV innebär i korthet detta: En myndighet som vill tillämpa lagen måste löpande annonsera i en ny nationell databas för valfrihetssystem. En väsentlig del i den politiska processen är att bestämma vilka krav som ska stäl- las på de utförare som ska tillhandahålla vård- och omsorgs- tjänster. Kommuner och landsting kan ställa en rad krav, under förutsättning att dessa uppfyller de EG-rättsliga principerna. Av förfrågningsunderlaget ska även framgå den ekonomiska ersätt- ning som utföraren får för utförd tjänst. Den föreslagna lagen bygger på att det inte är någon priskonkurrens mellan utförarna. Alla utförare som ansökt om att få vara med i ett valfrihets- system och som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget godkänns. Det är inte möjligt att begränsa antalet utförare. Såväl privata företag som ideella organisationer kan ansöka om att bli godkända. I lagen införs en möjlighet för ansökande utförare att hos allmän förvaltningsdomstol begära överprövning. Enligt lagförslaget ansvarar kommunen/för att brukaren/invånarna får fullödig information om samtliga utförare som brukaren kan välja emellan, inklusive egenregi- verksamheten. Informationen ska vara saklig, relevant, lätt- förstålig, lättillgänglig och jämförbar. För personer som inte själva har förmåga eller vill välja ska det finnas ett ickevals- alternativ. Den särskilde utredaren av valfrihetssystem konstaterar att LOV är lämplig att använda när en kommun eller ett landsting vill flytta makt från politiker och tjänstemän till medborgare, att öka valfri- heten och inflytandet för brukarna/invånarna samt att främja en mångfald av utförare. Vi vill understryka att LOV, enligt förslaget, omfattar alla typer av stöd och service till personer med funktions- nedsättningar som kommuner – och landsting – ansvarar för. Det gäller även insatser och uppgifter enligt LSS. Regeringen bör tyd- liggöra detta i informationen om den nya lagen så att den snabbt också kan leda till ökad valfrihet inom LSS-området. Införandet av valfrihetssystem kan över huvud taget skärpa uppmärksamheten på de krav som huvudmännen vill ställa på verk- samheter med stöd och service enligt LSS och informationen till Insatser och uppgifter för kommuner och landsting brukare och anhöriga. Över huvud taget bör arbetet med valfrihets- system ses som ytterligare en anledning att utveckla valfrihet och självbestämmande i alla delar av de berörda verksamheterna. 7.1.4Samhällsplanering, information och uppsökande arbete En grundläggande tanke med LSS var att när den trädde i kraft lägga det huvudsakliga ansvaret för stöd och service enligt lagen hos den huvudman som även i övrigt svarar för dagligt stöd för andra personer och som har det övergripande ansvaret för lokal planering. Motsvarande ambition finns i den nationella handlings- planen för handikappolitiken, som bärs upp av ambitionen att så långt möjligt möta behov hos personer med funktionsnedsätt- ningar med generella åtgärder. I LSS handlar det både om att möta behov på andra sätt än med särskilda stöd- och serviceinsatser och om att sprida kännedom om dessa insatser och ha en god framförhållning för att utföra insats- erna med kvalitet i syfte att övergripande mål i lagen – och handi- kappolitiken – ska uppnås. Ett konkret uttryck för denna ambition är de särskilda uppgifter för kommunerna som anges i 15 §. Det handlar om att 1.fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är, 2.verka för att personer som anges i 1 § får sina behov tillgodo- sedda, 3.informera om mål och medel för verksamheten enligt denna lag, 4.medverka till att personer som anges i 1 § får tillgång till arbete eller studier, 5.verka för att det allmänna fritids- och kulturutbudet blir tillgängligt för personer som anges i 1 §, 6.anmäla till överförmyndaren dels när en person som omfattas av 1 § kan antas behöva förmyndare, förvaltare eller god man, dels när ett förmyndarskap, förvaltarskap eller godmanskap bör kunna upphöra, samt Insatser och uppgifter för kommuner och landsting 7.samverka med organisationer som företräder människor med omfattande funktionshinder. (Motsvarande uppgifter framgick av omsorgslagen, men gällde då för landstingen.) Uppgifterna är i stor utsträckning preciseringar, med inriktning på lagens personkrets, av socialtjänstlagens mer allmänna bestäm- melser. Enligt 5 kap. 8 § SoL ska socialnämnden göra sig väl förtro- gen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om verksamhet på detta område. När det gäller person- kretsen för LSS preciseras det uppdraget ytterligare genom att kommunen fortlöpande ska följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är. Som framgår av avsnitt 3.1.1 uppger de flesta kommuner att de arbetar i hög grad eller i viss grad med de särskilda uppgifterna. Tyngdpunkten ligger dock på de uppgifter som till stor del utförs genom eller i nära anslutning till LSS-insatserna, dvs. att verka för att de som ingår i personkretsen får sina behov tillgodosedda och att ta initiativ i frågor som gäller förmyndare, förvaltare eller god man. Av avsnitt 3.1.1 och 3.3.1 framgår vidare att såväl tillsyns- myndigheter som brukarorganisationer framfört kritik mot kom- munernas uppsökande arbete och planering enligt 15 § LSS. Även om de särskilda uppgifterna ofta kommer i skymundan för de olika insatserna enligt LSS, finns det underlag och praktiska erfarenheter som visar på deras betydelse. Vi har sett exempel på att en genomtänkt planering, som syftar till ökad inkludering av per- sonkretsen för LSS i lokalsamhället, kan minska behovet av vissa insatser enligt lagen och göra andra insatser lättare och billigare att utföra. I har en medveten ambition att samlat arbeta med både LSS-insatser och kultur- och fritidsfrågor, enligt kommunens egna uppföljningar, lett till positiva effekter när det gäller t.ex. korttidsvistelser och korttidstillsyn för skolungdom. Det saknas dock systematiska studier och jämförelser inom denna del av LSS-området. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Planering av ordinärt och särskilt boende En fråga som mer regelbundet uppmärksammas är kommunernas bostadsförsörjningsplanering. Som framgår av avsnitt 3.3.1 har länsstyrelserna pekat på bristande bostadsplanering som en orsak till att beslut om bostäder med särskild service enligt LSS inte alltid kan verkställas. I avsnitt 7.3 redovisas uppgifter från årliga bostadsmarknadsenkät som visar på fortsatta problem i flera kommuner att täcka behovet av bostäder med särskild service. Här finns det uppenbara kopplingar mellan LSS och planeringen av både ordinärt och särskilt boende. och undersökte åren 2003–2004 på uppdrag av regeringen orsakerna till att det saknades bostäder i sär- skilda boendeformer enligt SoL och LSS. Särskilt uppmärksamma- des den snabba avvecklingen av särskilda boenden för äldre. Men de båda myndigheterna konstaterade att det också pågick en viss avveckling av bostäder med särskild service för personer med funktionshinder. Här skulle en planerad utbyggnad dock komma att medföra ett nettotillskott. Både bland äldre och personer med funktionshinder uppfattade kommunerna en förskjutning i prefe- renserna mot eget boende i stället för bostad med särskild service. Var fjärde kommun förutsåg ändå en brist på bostäder med särskild service för personer med t.ex. utvecklingsstörning under de när- maste åren. Orsakerna till att utbudet av särskilda bostäder inte räckte till bedömdes hänga samman med såväl bristande möjligheter att möta tillsyns- och omvårdnadsbehov i den enskildes egen bostad, ofta till följd av svårigheter att rekrytera och behålla kompetent personal, och med brist på alternativ i form av bostäder med god tillgänglig- het och tillgång till service och kommunikationer. Dessutom höll bristande ekonomiska resurser tillbaka inrättandet av särskilda boendeformer, även om det främst var kostnader för verksamheten och inte investeringen i byggandet av bostäderna som kommunerna ansåg vara mest betungande. Bristande planframförhållning och brist på mark utgjorde problem i vissa kommuner, men ett vanli- gare problem är bristande kontakter och samverkan mellan social- förvaltningen, bostadsförsörjningen och den fysiska planeringen. Ett problem i sammanhanget är att inte har den kapacitet som behövs för att analysera och bedöma behovsutveck- lingen . En återhållande faktor på utbyggnaden i vissa regio- Insatser och uppgifter för kommuner och landsting ner är rädslan för att platser som inrättas ska tas i anspråk av perso- ner från andra kommuner. och föreslog flera olika åtgärder för att lösa problemen. Det handlade om kompetensutveckling för perso- nalen inom vård och omsorg och en ändring i LSS med innebörden att rätt till särskilt anpassat personalstöd ingår i egen anpassad bostad (jfr avsnitt 7.4). Men det handlade också om åtgärder för att stärka den kommunala planeringen och utbudet av bostäder med god tillgänglighet. Ett sådant förslag var att regeringen borde ta initiativ till en fördjupad utvärdering av bostadsförsörjningslagen med utgångspunkt i vilken utsträckning kommunernas bostadspla- nering omfattar grupper med särskilda behov. Ett annat förslag gällde fortbildning i planering och analys med inriktning på sär- skilda bostadsformer för berörd personal inom . Från kommuner och länsstyrelser har vi uppmärksammats på att planeringen av bostäder för äldre personer och för personer och för personer med funktionsnedsättningar får allt fler beröringspunkter. Det finns tecken på att medellivslängden ökar bland personer med utvecklingsstörning och autismspektrumtillstånd. Därmed ökar kraven på att dessa personer efter hand får tillgång till geriatrisk kompetens och annat stöd som finns inom äldreomsorgen. Men det kan också till nya förutsättningar för tillämpningen av den grundläggande tanken i LSS om personer med omfattande funk- tionsnedsättningar ska kunna leva som andra i motsvarande ålder. I stället för att utgå från en avskild vuxenperiod när det gäller boende för personer med utvecklingsstörning och autismspekt- rumtillstånd handlar det allt oftare om att tillgodose behov under ett längre liv med flera olika livsfaser. Det finns exempel på att kommuner planerar särskilda äldreboenden för personer som har beslut om bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. Vi uppfattar frågor om uppsökande arbete och samhällsplanering som ett av de mest intressanta utvecklingsområdena i anslutning till LSS. Det gäller inte minst möjligheterna att inom lagen göra det möjligt för de som omfattas av dess personkrets att kunna leva som andra med begränsade former av stöd och service och i viss mån genom generella insatser för arbete, studier och kulturliv. Ett syste- matiskt arbete med dessa frågor ligger också i linje med de mål och Insatser och uppgifter för kommuner och landsting inriktningar som fastslås i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Det är därför angeläget att kvalitetsindikatorer och bedömningskriterier även utarbetas för att fånga kommunernas arbete med planering, information och uppsökande insatser samt resultaten av detta arbete. Mot den bakgrunden föreslår vi att listan med särskilda uppgifter för kommunerna redigeras för ökad tydlighet. Vidare föreslår vi att den bör kompletteras med en uppgift att upprätta en plan för hur de som omfattas av lagens personkrets ska kunna få sina behov tillgodosedda. Främst bör detta gälla bostäder som kommunen bör kunna planera för för att unga människor ska få möjlighet att flytta hemifrån i rimlig tid och även andra med funktionsnedsättning vars behov i någon mån kan förutses. En sådan plan bör också omfatta de andra insatserna enligt lagen där t.ex. behoven av daglig verksamhet i viss utsträckning bör kunna förutses och där det kan finnas anledning att utforma en plan med hänsyn till de personer som kan komma att beviljas insatsen. Planen ger kommunen stöd även i övrig planering, t.ex. när det gäller bostadsbyggande. För att undvika dubbelarbete bör den plan som vi föreslår kunna innehålla till relevant information som finns i planer som tas fram enligt annan lagstiftning, t.ex. enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Frågan om kommunen fullgör uppgiften att upprätta en plan kan bli föremål för tillsyn enligt de allmänna bestämmelserna i . har uppmärksammat att lagen om behandling av personuppgifter i har en bestämmelse (7 a §) som kan försvåra planeringen av boenden enligt LSS. Genom bestämmelsen förbjuds känsliga personuppgifter eller andra uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden i samman- ställningar av personuppgifter. Enligt kräver planering av t.ex. en gruppbostad ofta att kommunen vet exakt vilka personer som har behov av insatsen, vilka funktions- nedsättningar samt behov och önskemål som dessa har.3 Frågan bör ingå i det uppdrag som en särskild utredare fått att se över behandlingen av personuppgifter inom , och som ska redovisas (dir. 2007:92). 3 (2004). Planering av boende för personer med funktionshinder. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting 7.1.5En dämpad och stabil kostnadsutveckling Även när det gäller andra delar av LSS-området än den personliga assistansen har i uppdrag att lämna förslag som kan dämpa och stabilisera kostnadsutvecklingen. Som framgår av kapitel 3 beror den ökande kostnaden för kommunernas LSS-verksamhet på att antalet personer som beviljas insatser har ökat och fortsätter att öka. Under 2000- talets början har ökningen av antalet personer varit störst bland yngre (15–) och äldre (60+ år). I ungdomsgruppen förefaller personer med autismliknande tillstånd svara för en stor del av ökningen. Bland de äldre är orsakerna till ökningen svårare att ange, men demografiska förhållanden tillsammans med en för- bättrad hälsa bland äldre personer i främst personkrets 1 kan ha bidragit. Mot den bakgrunden bör åtgärderna för att dämpa och stabilisera kostnadsutvecklingen inom detta område skilja sig något från de som är aktuella vid personlig assistans, även om förbättrade modeller för behovsbedömning och former för lokala uppföljning av kostnader och kvalitet kan vara viktiga redskap också här. Behovet av kostnadsdämpande åtgärder är också mindre här än när det gäller personlig assistans enligt , där kostnaderna ökat betydligt mer . En nyckelfråga är hur generella och begränsade individuella insatser ska kunna möta behov så att behovet av omfattande särskilt stöd inte blir större än nödvändigt. Särskilt viktigt är det att det finns goda möjligheter till boende och sysselsättning utanför LSS för den stora gruppen ungdomar med autismliknande tillstånd och lindrig utvecklingsstörning i personkrets 1. Dessa frågor berörs särskilt i avsnitt 7.4 och 7.5, där lämnar vi förslag om stöd och service i ordinärt boende och om daglig verksamhet. Men det behövs också andra åtgärder som det ligger utanför vårt uppdrag att beskriva och föreslå. För kostnadsutvecklingen inom LSS-området kan dessa olika lösningar sammantaget ha en avgörande betydelse . I detta sammanhang framstår också behovet av långsiktig planering och samordning av olika stöd- former – inom och över huvudmannagränser – som särskilt angeläget att uppmärksamma inom handikappolitiken. Vidare kan förslaget att införa en gräns för nybeviljande av LSS- insatser (se avsnitt 4.4) också ha en betydelse för att långsiktigt stabilisera kostnadsutvecklingen inom LSS-området. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Flera av våra förslag som gäller personlig assistans kan påverka de kommunala LSS-kostnaderna. Detta behandlas utförligt i kapitel 6. 7.2Insatser i annan kommun Den grundläggande utgångspunkten i LSS är att stöd- och serviceinsatser ska tillgodoses i och av den kommun där den enskilde är bosatt. Med tanke på kvalitet och valfrihet måste det dock vara möjligt med alternativa lösningar. Dessa lösningar måste utformas så att de inte äventyrar den enskildes tillgång till stöd och service på hemorten. Oklarheter om ansvarsfördelningen för enskildas LSS- insatser mellan kommuner har uppkommit i samband med att kommuner samverkar om tillhandahållande bostad enligt LSS. Ytterst har det kommit att drabba den enskilde, bl.a. i fråga om dennes behov av långsiktighet i stödet och framtida möjlighet att tillförsäkras goda levnadsvillkor. Det finns anledning att ändra lagstiftningen för att komma till rätta med de brister som kan finnas i kopplingen mellan insatser enligt SoL och LSS. Detta bör gälla för alla med beslut om insatser enligt lagarna, såväl barn som vuxna. En kommuns möjlighet att behålla ansvaret för en person som beviljas boende enligt LSS, vilket kommer att tillhanda- hållas inom en annan kommuns gränser bör förtydligas. Av LSS (6 kap. 2 §) bör framgå att den beslutsfattande kom- munen behåller ansvaret för den enskildes LSS-insatser trots att denne till följd av beslut om boendeinsats kommer att folkbokföras i en annan kommun. I lagen införs också en ny bestämmelse om att en kommun som tillhandahåller en bostad enligt 4 kap. 1 § 8–10 i en enskild vårdgivares verk- samhet belägen i en annan kommun ska meddela den kommunen detta. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting Vidare bör det införas en ny regel i 16 kap. 2 § socialtjänstlagen med innebörden att den kommun som placerar en enskild i en annan kommun även har ett sammanhållet ansvar för dennes stöd- och serviceinsatser enligt LSS. En upplysning om detta förs också in i LSS. bör få i uppdrag att undersöka om staten ska ta ett större ansvar när det gäller nationella kompetens- och kunskapscenter. Det handlar om enskilda och offentliga verksamheter med stöd och service enligt LSS som är och måste vara tillgängliga för brukare från hela landet eller stora delar av landet. Uppdraget bör omfatta en analys av behovet av ett större statligt ansvar och hur det ska organiseras. Vilka kvalitetskrav som ska ställas på de berörda verksamheterna bör undersökas, liksom om det behövs en statlig delfinan- siering av de stöd- och serviceinsatser vid de nationella kompetens- och kunskapscentren.