sou · GXB372 · 2009-09-01 00:00:00 — Den prövning som måste göras av om ett förbehåll i den aktuella situationen verkligen undanröjer risk för skada, men eller annan olägenhet som ett skaderekvisit närmare anger, torde nämligen inte sällan vara alltför komplex för att kunna ske under sådana förhållanden. Ett annat problem med förbehåll är att, eftersom redan ett röjande av en uppgift för en medföljande utomstående person ibland kan upplevas som ett men av den enskilde, är det tveksamt om förbehåll verkligen kan sägas undanröja risken för men. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Det kan alltså konstateras att om man vill skapa ökade möjligheter för enskilda att följa operativt myndighetsarbete även då uppgifter som omfattas av sekretess kan antas komma att röjas så behövs författningsändringar som löser sekretessproblematiken. Innan vi går in på denna fråga ska vi först ta upp huvudfrågan, nämligen om det över huvud taget är lämpligt att göra ändringar i OSL som gör det möjligt för utomstående att följa en brottsbekämpande myndighets operativa arbete. Bör enskilda kunna få följa en myndighets operativa arbete? Frågan huruvida det är acceptabelt från integritetssynpunkt att enskilda, bundna av tystnadsplikt, följer en myndighets operativa arbete förutsätter att en intresseavvägning görs mellan intresset att allmänheten får insyn i myndigheternas verksamhet och skyddet för den enskildes integritet. Vad gäller det förstnämnda intresset så är det en fundamental och oomstridd princip i ett folkstyrt samhälle att myndigheternas verksamhet så långt som möjligt ska ske i öppna former och under insyn av allmänheten och massmedierna. Genom tillgång till information om myndigheternas verksamhet skapas vissa garantier för att myndigheterna inte missbrukar sin makt. Kunskap om myndigheternas verksamhet är också en förutsättning för att en seriös debatt om behov av reformer ska kunna föras. Möjligheterna till insyn i alla myndigheter är viktigt men särskilt angeläget är det när det gäller myndigheter vars verksamhet innefattar myndighetsutövning, alltså myndigheter som beslutar eller vidtar åtgärder som är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. De brottsbekämpande myndigheternas verksamhet präglas i hög grad av sådan myndighetsutövning. Det är mot bakgrund av det nu sagda, menar vi, självklart att verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna ska bedrivas så öppet som möjligt. Ett sätt för de brottsbekämpande myndigheterna att förmedla insyn i sin verksamhet är att låta exempelvis politiker, medier och andra företrädare för allmänheten följa myndigheternas operativa verksamhet och det även om sekretessbelagda uppgifter därvid skulle komma att röjas. Vi är i grunden positiva till att sådana möjligheter skapas förutsatt att möjligheterna omgärdas av vissa villkor. Av avgörande betydelse för frågan är om en reglering kan skapas som ger ett integritetsskydd för enskilda och även nödvändigt skydd för Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Vi menar att det går att åstadkomma en sådan reglering som på ett rimligt sätt tillgodoser dessa sekretessintressen. En sådan reglering, som presenteras nedan, bör bygga på två hörnstenar, nämligen ett reglerat tillståndsförfarande och en tystnadspliktsreglering. Ett tillståndsförfarande bör gälla Frågan huruvida enskilda bör få följa en brottsbekämpande myndighets operativa arbete bör avgöras genom ett tillståndsförfarande. Fördelen med ett tillståndsförfarande är att det för varje enskilt fall görs en bedömning av om det är lämpligt att låta enskilda följa verksamheten. Det bör således inte skapas någon rätt för enskilda att under vissa givna förutsättningar få följa en myndighets verksamhet utan endast en möjlighet för myndigheter att låta enskilda göra det. Skälet härtill är att det, som vi kommer till nedan, finns många faktorer att ta hänsyn till då frågan om utomstående ska få följa verksamheten aktualiseras. Förhållandena kan i hög grad variera från fall till fall. En bedömning av tillståndsfrågan bör därför göras i varje enskilt fall. Med tanke på prövningens komplexitet är det också nödvändigt att det finns ett visst diskretionärt utrymme då frågan om tillstånd prövas. Den bedömning som ska göras om enskilda ska få följa myndighetens verksamhet är om detta över huvud taget är lämpligt, varvid särskilt ska beaktas om det kan antas ske utan att enskildas personliga integritet kränks. Detta innebär att en förhandsbedömning måste göras, som naturligtvis inte alltid är så lätt att göra. Vid lämplighetsbedömningen måste beaktas vilka slags sekretessbelagda uppgifter som kan tänkas komma att röjas och hur känsliga dessa uppgifter är för enskilda men också för myndighetens egen verksamhet. Vissa sekretessbelagda uppgifter är kanske inte alltid i sig så känsliga, förutsatt att de hanteras med tillbörlig respekt. Andra sekretessbelagda uppgifter kan däremot vara så känsliga att det redan på den grunden är olämpligt att låta någon utomstående följa verksamheten. Enligt vår uppfattning kan det exempelvis sägas vara generellt sett olämpligt att låta ett TV- team med journalister följa med då polisen ska verkställa ett tvångsomhändertagande av ett utsatt barn. Vid lämplighetsbedömningen måste vidare beaktas hur uppgifterna kan komma att användas av dem som följer verksamheten. Det gör således av naturliga skäl skillnad från integritetssynpunkt om det handlar om att tillåta medföljande av fritidspolitiker från en kommu- Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. nal socialnämnd eller en präst som vill fördjupa sina kunskaper om polisens uppgifter i samhället m.m. jämfört med ett inspelande journalistteam. När det gäller massmedierna är det inget som hindrar myndigheten att – då en tillståndsfråga aktualiseras – göra förfrågningar hos ett massmedieföretag om exempelvis hur uppgifterna kommer att hanteras och hur enskildas personliga integritet kommer att skyddas av företaget. Vid en lämplighetsbedömning måste också beaktas myndighetens möjlighet att genomföra en insats i närvaro av utomstående och skyddet av de utomståendes säkerhet under insatsen. Framställningar om att följa en myndighets verksamhet torde oftast avse myndighetens operativa brottsbekämpande eller ordningsuppehållande verksamhet. Något hinder mot att tillåta enskilda att följa annan myndighetsverksamhet, exempelvis sedvanlig ärendehantering, bör i och för sig inte finnas. Det får bli en lämplighetsbedömning om det bör få ske. Utgångspunkten är som sagts att den verksamhet som ska följas är den brottsbekämpande. De aktuella myndigheterna ägnar sig emellertid inte bara åt brottsbekämpande verksamhet. Vi anser dock – med ett undantag – att det inte finns något behov av att begränsa en kommande reglering till endast den brottsbekämpande verksamheten. Det kan tilläggas att brottsbekämpande verksamhet och annan operativ verksamhet ofta bedrivs integrerat och att verksamheterna inte sällan i praktiken glider in i varandra. Ett undantag bör dock gälla för där det finns en klar gräns mellan den brottsbekämpande verksamheten och verksamhet i övrigt. Regleringen med ett tillståndsförfarande ska således bara gälla den förstnämnda verksamheten hos verket. Inte heller bör det närmare syftet med varför enskilda vill följa verksamheten ha någon formell betydelse för tillståndsfrågan. Det är en annan sak att syftet som sagts kan ha mycket stor betydelse i den lämplighetsbedömning som myndigheten måste göra innan ett tillstånd ges. Det bör således inte från formell synpunkt spela någon roll om syftet är studier eller om det finns andra skäl till framställningen. Å andra sidan bör vikten av insyn i det särskilda fallet – på samma sätt som syftets betydelse från integritetssynpunkt – kunna tillmätas betydelse för om tillstånd ska ges. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Tillstånd bör kunna villkoras Lämnas tillstånd för enskilda att följa verksamheten, bör tillståndet kunna villkoras. I första hand kan det bli aktuellt att meddela villkor som rör säkerheten och liknande praktiska frågor. Säkerhetsaspekterna måste självklart alltid uppmärksammas. Är det allvarliga eller annars påtagliga risker förenade med att enskilda följer verksamheten, bör tillstånd över huvud taget inte ges. Ett villkor att exempelvis följa verksamhet kan röra var på ett fartyg som enskilda får uppehålla sig under en insats. Ett villkor att följa polisens insatser kan exempelvis gå ut på att enskilda inte får följa med in i privatbostäder, t.ex. då polisen gör ingripanden efter larm om lägenhetsbråk eller liknande. Andra villkor kan ta sikte på hur många enskilda som får närvara i en viss operation och tiden för deras närvaro. Som vi strax kommer att beröra bör RPS kunna meddela allmänna råd eller föreskrifter om olika slags villkor som kan vara lämpliga i sammanhanget. bör däremot iaktta försiktighet med att ställa upp villkor som rör exempelvis journalisters inhämtande av uppgifter då de följer myndighetens verksamhet eller publiceringen av kommande inslag i exempelvis TV. Skälet härtill är att sådana villkor kan komma i konflikt med regleringen i TF och YGL. Ett villkor som exempelvis innebär förbud för en journalist att fotografera, filma eller intervjua då han eller hon följer myndighetens verksamhet kan utgöra en begränsning i den s.k. anskaffarfriheten, se 1 kap. 1 § 4 st. TF och 1 kap. 9 § YGL. Ett villkor som går ut på vad en journalist får publicera eller vad som får visas i TV etc. kan vidare komma i konflikt med förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder eller i vart fall grunderna för dessa förbud, 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 3 § YGL. Behovet av villkor av det här slaget bör för övrigt normalt inte vara särskilt stort på grund av pressens egna granskningssystem, som bl.a. syftar till att enskilda inte ska lida oförskylld publicitetsskada, se Spelregler för press, TV och radio. Vårt förslag att enskilda ska kunna följa en myndighets operativa arbete utgår från att en lämplighetsbedömning ska göras i förväg i varje enskilt fall varvid bl.a. ska beaktas skyddet för enskildas personliga integritet. Det ligger i sakens natur, som sagts ovan, att det kan Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. vara svårt att göra förhandsbedömningar av detta slag. Det går inte säkert att förutse hur en myndighets insats i ett särskilt fall kan utfalla. Det bör därför alltid vara möjligt att återkalla ett givet tillstånd. Ett tillstånd kan behöva återkallas, om det t.ex. efter det att tillståndet har getts visar sig att den planerade insatsen kan bli mer komplicerad än man utgått från och att det därför är olämpligt att utomstående följer myndighetens verksamhet. Även efter det att exempelvis en polisinsats har påbörjats, kan händelseförloppet utvecklas helt annorlunda än vad som förutsatts från början, kanske med våld och hot från personer mot vilken insatsen riktar sig. I den uppkomna situationen kan utomståendes närvaro försvåra de insatser som krävs av myndigheten. Det kan också visa sig vara farligt för utomstående som följer verksamheten att vara på platsen. För de personer som blir föremål för ingripande kan vidare närvaron av utomstående vara särskilt integritetskränkande, t.ex. då polisen tar hand om ett chockat och upprivet våldtäktsoffer som ska köras till sjukhus för närmare undersökning. Dessutom kan det ibland kanske finnas anledning att återkalla tillståndet om den som är föremål för ett ingripande motsätter sig att utomstående är närvarande. Även i sådana hastigt och oväntat uppkomna situationer som exemplifierats här måste ett tillstånd kunna i vart fall tillfälligt återkallas. Det är ofrånkomligt att praktiska problem kan uppstå om exempelvis en polisiär insats plötsligt kräver särskilda åtgärder från myndighetens sida och tillståndet för enskilda att närvara därför måste återkallas. Det går knappast att generellt säga hur en sådan situation praktiskt bör hanteras. Det är i varje fall viktigt att möjligheten finns att återkalla tillståndet. Det ligger i sakens natur att enskilda normalt inte bör ges tillstånd att följa myndighetens verksamhet, om det finns risk för att den planerade insatsen kan kompliceras. Om ett tillstånd helt återkallas, bör det naturligtvis vara möjligt att senare ge ett nytt tillstånd efter en ny lämplighetsbedömning. Det kan finnas anledning att i ett beslut om tillstånd erinra om att tillståndet kan återkallas definitivt eller tillfälligt. Sådan information kan ha en pedagogisk värde. Att ett tillstånd senare återkallas bör då inte komma som någon överraskning för dem som följer verksamheten. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Vem beslutar om tillstånd? Det bör vara den myndighet vars verksamhet ska följas av utomstående som fattar beslut i tillståndsfrågan. Normalt sett är det den myndigheten som bäst kan göra en samlad lämplighetsbedömning. Det är också denna myndighet som i första hand ansvarar för genomförandet av den aktuella operationen och också för utomståendes säkerhet. Inget hindrar naturligtvis att myndigheten samråder med andra myndigheter innan beslut fattas. Tvärtom kan det vara lämpligt. Exempelvis ter det sig naturligt att en polismyndighet, då tillståndsfrågan bedöms, samråder med för det fall det ter sig sannolikt att tilltänkta medföljande kan komma att närvara också vid ingripanden som beslutats av en åklagare. Inom ter det sig vidare naturligt att åklagare under pågående tillståndperiod tillfrågas inför förestående insatser, t.ex. en planerad husrannsakan, huruvida det är lämpligt eller olämpligt att en medföljande närvarar under husrannsakan. Det är givetvis viktigt att det inom myndigheterna finns interna riktlinjer eller föreskrifter i praktiska och andra frågor av betydelse i sammanhanget för att genomförandet efter ett tillstånd ska kunna fungera på ett bra sätt. Sådana riktlinjer eller föreskrifter bör bl.a. ta sikte på olika slags problemsituationer som kan förutses uppkomma under pågående verksamhet, exempelvis hur situationen ska hanteras då en enskild som berörs av verksamheten protesterar mot medföljande utomståendes närvaro. En annan fråga som inte lämpar sig för lagstiftning utan bör hanteras inom myndigheterna är huruvida och i så fall hur enskilda ska upplysas om utomståendes närvaro. Inom polisens område torde RPS – efter samråd med – kunna meddela allmänna råd eller föreskrifter i olika slags verkställighetsfrågor då det på detta område ter sig särskilt lämpligt med nationell likriktning och uppstyrning (se 13 e § förordningen [1998:773] med instruktion för ). Vem som på myndighetens vägnar beslutar i tillståndsfrågan – bifall, avslag eller återkallande av tillstånd – framgår av myndighetsinstruktioner och arbetsordningar. För att ett tillstånd snabbt ska kunna återkallas, exempelvis i samband med någon polisiär insats, måste det finnas någon behörig beslutsfattare som deltar i den aktuella insatsen och som kan återkalla tillståndet i vart fall temporärt. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Det finns ingen allmän bestämmelse i förvaltningslagen om möjligheterna att överklaga ett förvaltningsbeslut. Föreskrifter om överklagbarhet finns i första hand i olika specialförfattningar. Den reglering som vi föreslår innebär inte att det skapas någon rätt för enskilda att följa en myndighets verksamhet. Avgörandet ligger helt i myndighetens händer och ska grunda sig på en lämplighetsbedömning i det särskilda fallet. Vid denna bedömning ska myndigheten ta hänsyn till en mängd faktorer, särskilt skyddet för den enskildes integritet men också den egna verksamhetens intressen. Beslut av här aktuellt slag lämpar sig inte för överprövning. Inte heller kan beslutens verkningar anses vara sådana att det finns behov av något rättsmedel mot aktuella beslut. Ett beslut som rör tillstånd bör därför inte kunna överklagas. För tydlighetens skull bör det finnas en uttrycklig föreskrift om att besluten inte är överklagbara. Beslut om tillstånd bör normalt dokumenteras på något sätt även om de inte är överklagbara. Det är i första hand en ordningsfråga att så sker. Särskilt om beslutet förenas med villkor är det bra om beslutet dokumenteras. Något formellt krav på dokumentation bör dock inte föreskrivas. Man kan nämligen tänka sig fall då det knappast finns något behov av eller möjlighet till dokumentation, exempelvis då beslut återkallas i samband med någon myndighetsinsats som utvecklas på oförutsett sett. Inget hindrar i och för sig att myndigheten inför interna regler i ämnet i myndighetens arbetsordning. Den reglering som vi här föreslår syftar till att göra det möjligt för utomstående att följa en brottsbekämpande myndighets verksamhet. Regleringen innebär naturligtvis inget hinder mot att även andra myndigheter låter enskilda följa deras verksamhet, om det är lämpligt. I princip får det emellertid då inte röjas några sekretessbelagda uppgifter för utomstående såvida det inte, när det handlar om sekretess till skydd för enskilda, går att i förväg inhämta samtycke från enskilda berörda. Som framhållits ovan finns också ett visst om än begränsat utrymme att tillämpa möjligheten att meddela förbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL. SOU 2009:72 Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. När enskilda följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet kan sekretessbelagda uppgifter komma att röjas för enskilda. En sekretessbrytande regel måste därför finnas som gör att enskilda kan följa en myndighets verksamhet trots att det finns risk för att uppgifter som omfattas av sekretess kan komma att röjas. Sådana sekretessbrytande regler skulle i och för sig kunna tas in i varje materiell sekretessbestämmelse som kan bli aktuell då enskilda följer verksamheten. En sådan reglering skulle dock bli ganska omfattande och på ett onödigt sätt tynga de materiella sekretessbestämmelserna. Vi förordar därför att det i OSL tas in en särskild bestämmelse som bryter sekretessen i nu aktuella situationer. Enligt våra direktiv ska enskilda, om de ges en möjlighet att följa en myndighets verksamhet på sätt som ovan har beskrivits, vara bundna av tystnadsplikt. En fråga är hur den tystnadsplikten ska åstadkommas. Ett alternativ skulle kunna vara att överväga en ändring av 2 kap. 1 § OSL så att den paragrafen kommer att omfatta även personer som följer en myndighets verksamhet på sätt som här beskrivs. Det känns dock systematiskt tveksamt att inordna dessa personer, som egentligen inte alls har någon anknytning till en myndighet, i OSL:s reglering. Det alternativet bör därför enligt vår mening inte väljas. Som tidigare framgått är det inte ett lämpligt alternativ med någon motsvarighet till förbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL som skulle innebära ett krav på att risk för skada, men eller annan olägenhet – som enligt bestämmelse om sekretess skulle utgöra hinder att röja uppgift till enskild – undanröjs. Skälet härtill är framför allt att sådana bedömningar är svåra att göra i förväg innan man vet om och i så fall vilka slags uppgifter som kommer att röjas. En tänkbar variant vore i stället om förbehåll med tystnadsplikt kunde uppställas i efterhand med tanke på att avsikten är att åstadkomma en straffsanktionerad tystnadsplikt avseende uppgifter som de facto omfattas av sekretess. En sådan konstruktion kan jämföras med att domstolen beslutar om stängda dörrar därför att det kan antas att uppgifter som omfattas av sekretess kommer att förebringas (5 kap. 1 § ) och först sedan dessa uppgifter väl har förebringats kan förordna om straffsanktionerat yppandeförbud (5 kap. 4 § ). Inte heller en ordning med förbehåll i efterhand är emellertid enligt vår mening lämplig. Den främsta invändningen är att tystnadsplikten riskerar att bli oförutsebar. Den som i efterhand Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. åläggs en tystnadsplikt vet inte från början närmare vad den kan innebära. Detta är inte bra från rättssäkerhetssynpunkt. Man kan inte heller helt utesluta att det kan bli visst godtycke om myndigheten ska ta ställning till frågan om förbehåll i efterhand. Det finns ett större utrymme för olika bedömningar med förbehåll i efterhand. Inte heller denna ordning bör därför införas. Ett annat problem med förbehåll i efterhand är den osäkerhet som kan uppstå från det att sekretessbelagd uppgift röjs till dess att det fattas beslut om förbehåll. Från rättssäkerhetssynpunkt framstår det enligt vår mening som lämpligast att reglera tystnadsplikten genom en särskild regel som föreskriver att en enskild inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han eller hon med anledning av tillståndet har fått veta om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller om myndighetens verksamhet och som hos myndigheten omfattas av sekretess. Regeln kommer att träffa enskilda som har fått tillstånd att på plats följa en myndighets verksamhet. Handlar det om t.ex. ett medieföretag kan tillståndet ges till detta. Förutom den eller de journalister som i ett sådant fall på plats inhämtar uppgifter kommer regeln om tystnadsplikt också att träffa andra på företaget som får del av uppgifter som därvid har inhämtats. Det kan exempelvis röra sig om personer på en redaktion som för sitt arbete tar befattning med uppgifter som en journalist har fått del av i samband med att en myndighets verksamhet har följts. Alla i produktionen blir således bundna av tystnadsplikten. Dessa måste naturligtvis göras medvetna om tillståndsbeslutet och bör också upplysas om den därmed förenade tystnadsplikten. I sådana fall då tillstånd ges till en juridisk person, bör myndigheten uppställa villkor om att alla berörda anställda ska informeras i dessa avseenden. Att röja uppgifter som omfattas av sekretess hos myndigheten är ett obehörigt röjande. Skulle den enskilde bryta mot tystnadsplikten kan han eller hon dömas till ansvar enligt 20 kap. 3 § . Generellt kan man säga när det gäller tolkningen av vad som är ett obehörigt röjande att man ska utgå från OSL:s reglering om vilka uppgifter som är sekretessbelagda hos myndigheten. Offentliga uppgifter kan alltså alltid lämnas ut. Vidare är det inte fråga om något obehörigt röjande när exempelvis en journalist som följt verksamheten lämnar sekretessbelagda uppgifter till någon på en redaktion som behöver uppgifterna för sitt arbete då denne också är bunden av tystnadsplikten. Inte heller är det fråga om obehörigt röjande i förhållande till en bestämmelse om sekretess till skydd för enskild, om uppgifter publiceras i helt avidentifierad form som omöjliggör varje koppling Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. mellan uppgifterna och den person eller de personer som uppgifterna rör. Tystnadsplikten gäller bara för uppgifter som den enskilde har fått del av under tid som tillståndet har gällt. Då utomstående får tillstånd att följa en myndighets verksamhet, exempelvis ett polisiärt ingripande, är det ofrånkomligt att de kan få del av mycket känsliga uppgifter om enskilda. Den föreslagna tystnadsregeln kommer då i och för sig att bli tillämplig. Om ingen begränsning görs i meddelarfriheten, kommer emellertid uppgifterna att kunna lämnas till medierna för publicering. Reglerna om meddelarfrihet innebär i huvudsak att överträdelser av vissa tystnadsplikter som följer av OSL eller som finns i en annan författning inte kan bestraffas, om uppgifterna lämnas för att offentliggöras i en tryckt skrift eller i radio eller TV. Detta gäller dock inte alla tystnadsplikter. Av OSL framgår vilka tystnadsplikter som är så starka att de bryter meddelarfriheten. Frågan är då om den tystnadsplikt som vi föreslår för enskilda som följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet bör bryta meddelarfriheten. Anledningen till att reglerna om meddelarfrihet finns är den viktiga roll som massmedierna spelar för den fria debatten och den offentliga granskningen.