sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — Av förarbetena till LSS framgår att dessa regler går tillbaka på målet att den enskilde genom insatser enligt lagen ska till- försäkras goda levnadsvillkor. 1992/93:159 konstaterar det föredragande statsrådet att det är en viktig handikappolitisk princip att människor inte ska ha merkostnader på grund av sitt funktionshinder. Skillnaden när det gäller avgifter mellan SoL och LSS kommenteras inte i detta sammanhang. Tillämpningen av bestämmelserna om avgifter och den enskildes möjligheter att behålla tillräckliga medel för sina personliga behov har särskilt väckt diskussioner när det gäller insatsen bostad med särskild service för vuxna. Den frågan behandlas närmare i avsnitt 7.3. Syften och mål ska prägla lagens dagliga tillämpning De syften, mål och krav som anges i LSS överensstämmer väl med de nationella målen för handikappolitiken. De markerar en central handikappolitisk inriktning på att tillförsäkra människor med stora och varaktiga stödbehov goda förutsättningar att leva som personer utan dessa stödbehov. Ytterst syftar LSS till en hög grad av likvärdighet mellan den som har ett omfattande behov av stöd och service och den som inte har det när det gäller dagligt liv. Lagens syften, mål och kvalitets- krav är dock inte alltid vägledande när det gäller beslut om insatser enligt lagen och utförande av dessa. När det gäller beslut om insatser söker enskilda, huvudmän och dömande instanser ofta främst efter konkreta hållpunkter för vem som ska ha rätt till vad. Målformuleringarna går tillbaka på centrala handikappolitiska ambitioner och målsättningar om förhållandet mellan personer med funktionsnedsättningar och befolkningen i övrigt. Men de lämnar ett betydande utrymme för lokala och individuella variationer på individnivå. Ytterst syftar de till att utgöra drivkrafter för en utveckling som gör att rättigheterna i LSS inte låser fast tillämp- ningen och effekterna vid vissa nivåer och tillstånd. De är dock inte tydligt länkade till konkreta kvalitetskrav på de insatser som har avgörande betydelse för att dynamiken kommer till stånd. Rätten till stöd och service Resultatet är att LSS öppnar för en mängd tolkningar och tillämp- ningar utan att alltid garantera varken den utvecklingskraft som lagstiftaren eftersträvar eller den tydlighet som normalt förväntas av en rättighetslag. De skillnader i tillämpningen som uppmärksammas mest gäller variationer i beslut om insatser mellan kommuner. Det är dock svårt att veta i vilken utsträckning som dessa variationer beror på bristande likvärdighet i förhållande till lagens syften och mål. Olika sätt att arbeta med stöd och service enligt LSS, och med insatser inom andra områden, kan lokalt minska behovet av enskilda insatser som lagens syften och mål uppnås i lika hög grad där som i andra delar av landet. Syften och mål i LSS kräver ett långsiktigt perspektiv på stöd och service Syften och mål i LSS är i stora delar desamma som i SoL, men i LSS knyts de till preciserade insatser och innebär därför mer konkreta krav på just dessa insatser. Det gäller också självbestämmande, integritet och att kunna leva som andra. På vissa punkter skiljer sig syften och mål i LSS från vad som sägs i SoL. Detta har lett till vissa oklarheter. Att full delaktighet i samhällslivet ställer högre krav än enbart delaktighet i samhällslivet är uppenbart. Men det är, utifrån lagen och dess förarbeten, inte självklart att goda levnadsvillkor alltid måste betyda något annat och för den enskilde bättre än skälig levnadsnivå. Som framgår ovan är det viktigt att uppfatta de olika perspektiv som ligger i valet av levnadsvillkor respektive levnadsnivå. Begreppet goda levnadsvillkor i LSS ska uppfattas som ett krav på att insatser enligt lagen utformas så att de säkerställer att den enskilde inte, till följd av sitt stöd- och servicebehov, hänvisas till att leva på en nivå som motsvarar försörjnings- stödet enligt SoL. Det är däremot inte rimligt att uppfatta goda levnadsvillkor som en garanti mot att den enskilde inte vid något enskilt tillfälle ska hänvisas leva på en sådan nivå. För vissa insatser som har mycket stor betydelse för den enskildes dagliga liv har lagstiftare och myndigheter preciserat sär- skilda krav eller skapat strukturella förutsättningar för att stödet och servicen ska tillförsäkra goda levnadsvillkor. Det gäller möjlig- heterna att fritt välja anordnare av personlig assistans och det Rätten till stöd och service begränsade antal personer som enligt får bo i samma gruppbostad enligt LSS. När det gäller vissa andra insatser finns det inga sådana generella förutsättningar. Där är det upp till huvudmän och domstolar att bedöma vad som krävs för att säkerställa goda levnadsvillkor. Syften och mål i LSS får inte leda till skillnader i levnadsvillkor Skillnaden mellan skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor i SoL respektive LSS går tillbaka på grundläggande olikheter mellan lagarna. Medan SoL på viktiga punkter har utformats för att säkra stöd under delar av livet när den enskilde saknar full försörjnings- förmåga har LSS utformats för personer som ofta under hela livet saknar den förmågan. Dessa skillnader är inte helt relevanta . Att personer med funktionshinder lever på en skälig levnadsnivå är inte ovanligt. Det gäller t.ex. för personer med psykiska funktions- hinder som inte har någon insats enligt LSS och för personer med lindrig utvecklingsstörning och autismspektrumtillstånd som har boendestöd enligt SoL och t.ex. daglig verksamhet enligt LSS. finns det personer med förvärvsarbete som behöver t.ex. personlig assistans för att just kunna arbeta. Många personer med funktionsnedsättning får olika former av bistånd enligt SoL. Det gäller de som inte omfattas av LSS, men också de som har behov av sådana insatser som inte finns angivna i LSS. Det som faktiskt utförs i enlighet med de båda lagarna kan också i vissa delar vara exakt detsamma och en och samma person kan beviljas både insatser enligt LSS och bistånd enligt SoL. Av 4 kap. 1 § SoL framgår förutom att den enskilde genom biståndet ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå att det ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. När det gäller personer med funktionsnedsättningar, i många fall livs- långa, kan man ifrågasätta om inte en begränsning av vissa former av bistånd till vad som vid varje tid anses som en skälig levnadsnivå i vissa fall står i konflikt med att bistånd ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. I förarbetena till SoL behandlas i princip inte skälig levnadsnivå i förhållande till andra former av bistånd än försörjningsstöd. Att det skulle finnas en generell skillnad mellan vad de som beviljas en insats enligt LSS och vad de som får sitt bistånd enligt SoL har rätt Rätten till stöd och service till framgår inte av motiven för lagstiftningen. Avsikten med att LSS ska vara en pluslag till SoL kan inte innebära att SoL i sin tur ska vara en minuslag i förhållande till LSS för personer med mindre omfattande funktionsnedsättningar. Vi bedömer att begreppet skälig levnadsnivå har en distinkt betydelse när det gäller försörjningsstöd, men att det saknas vägande skäl att skilja mellan goda levnadsvillkor och skälig levnadsnivå i fråga om sociala tjänster som omfattar stöd, service, omsorg och omvårdnad till personer med funktionsnedsättningar. Vid den översyn av hur SoL fungerar som redskap för att uppnå de nationella målen för handikappolitiken som vi föreslagit bör den skillnad som finns i syften och målsättningar mellan LSS och SoL belysas. Det bör då prövas om SoL ska kompletteras med en bestämmelse om att personer med funktionsnedsättning som får bistånd i form av sociala tjänster genom detta ska tillförsäkras goda levnadsvillkor. LSS förutsätter en hög grad av likvärdighet – men det får inte leda till likformighet Rättighetskonstruktionen i LSS innebär en garanti för likvärdig tillgång till stöd och service för dem som omfattas av lagens person- krets. När det gäller utförandet av insatserna är regelverket mindre styrande. Det är dock uppenbart att även utförandet måste leva upp till krav på en hög grad av likvärdighet. Det handlar om att den enskilde, genom de insatser och uppgifter som anges i LSS, ska ges samma möjligheter till ett dagligt liv enligt de övergripande syften och mål som anges i lagen oavsett var och av vem stödet och servicen ges. Det finns dock starka skäl att varna för en utveckling mot det som betecknat som likformighet, likhet eller statisk likvärdighet vid utförandet av stöd och service enligt LSS. Det långsiktiga perspektiv som krävs för att uppnå syftena och målen i LSS kräver ett utrymme för utveckling och dynamik både i verksamheter som utförs enligt lagen och för de enskilda som tar del av dessa. Givetvis måste individuella behov och förutsättningar vara utgångspunkten för stödet och servicen. Rätten till stöd och service LSS ska fortsätta att vara en lag för de personer som har de mest omfattande stöd- och servicebehoven till följd av var- aktiga funktionsnedsättningar. Personkretstillhörigheten ska inte uppfattas som en garanti för insatser enligt LSS. För detta krävs också behov av enskilda insatser. En enhetlig personkrets i LSS med kriterier som överens- stämmer med dem som anges för personkrets 3 skulle överensstämma med handikappolitikens inriktning på behov oavsett funktionsnedsättningar. Vi bedömer dock att en sådan förändring av dagens personkrets skulle kunna få nega- tiva följder för enskilda och huvudmän. Vi vill framhålla vikten av att tillhörighet till personkrets 3 alltid ska innebära en bedömning av om den enskilde har betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och om behovet är omfattande. Den nuvarande personkretsen med dess tre grupper ska i princip bestå. I personkrets 1 ändras autism och autismliknande tillstånd till autismspektrumtillstånd bör få i uppdrag att sammanfatta kunskaps- läget kring vilka diagnoser som ingår i autismspektrumet, att närmare precisera vilka diagnoser som ska ingå i personkrets 1 samt att ge ytterligare vägledning till kommunerna om hur tillämpningen ska göras. En generell gräns för nybeviljande av insatser enligt LSS vid bör införas i lagen. Gränsen bör gälla alla de tre grupper som anges i personkretsen. Rätten till stöd och service Enligt 1 § LSS innehåller lagen bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer 1.med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.med betydande eller bestående begåvningsmässigt funktion- hinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller 3.med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Alla som tillhör personkretsen har inte rätt till insats enligt lagen. Den rätten prövas i förhållande till varje insats som den enskilde ansöker om. Vissa insatser är avsedda enbart för barn och ungdomar medan andra enbart är avsedda för vuxna eller för samtliga i personkretsen. Det finns också en övre åldersgräns för nybeviljande och utökning av personlig assistans. Den enda begränsning som refererar till de tre grupperna ovan avser daglig verksamhet. De två första grupperna har enligt 7 § LSS rätt till denna insats, medan den tredje gruppen inte har det. Personkretsen rymmer en grundläggande dubbelhet. Den upp- fattas ofta som liktydig med den grupp som efter utredning och beslut har rätt till insats enligt LSS. Men den har också en mer allmän betydelse. Enligt 15 § LSS har kommunen vissa uppgifter som gäller personkretsen och som inte kräver eller medger utredning om personkretstillhörigheten för varje enskild person. Det handlar bl.a. om att informera om mål och medel för verksam- heten enligt lagen, fortlöpande följa upp vilka som omfattas av den och vilka deras behov av stöd och service är samt verka för att dessa behov blir tillgodosedda. Grupp 1 och 2 De två första grupperna fördes i princip över från omsorgslagens personkrets. Av lagens förarbeten framgår att grupp 1 och 2 har definierats för sig för att det tydligt ska framgå att de som hade insatser enligt omsorgslagen ingår i den nya lagens personkrets och Rätten till stöd och service att deras personkretstillhörighet inte ska prövas mot de kriterier som anges för den tredje gruppen (prop. 1992/93:159, s. 53). I propositionen betonas också att flertalet av de personer som omfattades av omsorgslagen har ett stödbehov som motsvarar stöd- behovet i punkt 3. Ett par förändringar gjordes jämfört med omsorgslagens person- krets. Den tidigare formuleringen psykisk utvecklingsstörning ersattes med utvecklingsstörning med hänvisning till att den senare formuleringen blivit vanligare. En annan var att autism och autismliknande tillstånd ersatte den tidigare diagnosen barndoms- psykos i beskrivningen av personkretsen. I förarbetena konstateras att autism är ett modernare ord för barndomspsykos, dock något snävare (prop. 1992/93:159, s. 54). Därför föreslås i propositionen att barndomspsykos ska ersättas med autism och autismliknade tillstånd. Detta ska inte innebära någon skillnad mot målgruppen i omsorgslagen. Med autism och autismliknade tillstånd avses sådana djupa störningar i fråga om social förmåga, kommunikation och beteende som medför allvarligt funktionshinder i fråga om psyko- social och pedagogisk anpassning. Störningarna debuterar under barndomen, oftast men inte alltid , och ger allvarliga psykiska funktionshinder under hela livet. Den tredje gruppen var en helt ny konstruktion. Gruppen motiveras av ett par bärande prioriteringar. I förarbetena framhåller det föredragande statsrådet att det är synnerligen angeläget att insatserna koncentreras till de mest funktionshindrade (se prop. 1992/93:159, s. Vidare sägs att insatserna i första hand ska syfta till att tillförsäkra personer med livslånga eller mycket lång- variga funktionshinder det särskilda stöd som de behöver för att bygga upp och bibehålla levnadsvillkor som är likvärdiga med andra människors. Insatserna ska därför i huvudsak inriktas mot barn, ungdomar och vuxna personer . Beskrivningen av den tredje gruppen utgår ifrån att det är stödbehovens omfattning och varaktighet som ska vara avgörande för stödet och servicen, inte diagnoser eller funktionshinder. Som exempel på vilka som kan ingå i den tredje gruppen, ofta kallad personkrets 3, nämns människor med uttalade rörelsehinder, med grava syn- och hörselskador eller med svårartade effekter av Rätten till stöd och service sjukdomar som t.ex. diabetes- eller hjärtsjukdom. Dessutom nämns personer med s.k. medicinska handikapp till följd av mag- och tarmsjukdomar och hjärnskador, personer med mindre kända funktionshinder och personer med vissa psykiska störningar i samband med beskrivningen av personkrets 3. En eller tre personkretsgrupper? Redan när omsorgslagen tillkom fördes en diskussion om det lämpliga i att urskilja vissa diagnoser i personkretsen. Delar av handikapprörelsen var bestämt emot detta, enligt vad som refereras i prop. 1984/85:176. förslag till den lag som blev LSS väckte liknande reaktioner. 1992/93:159 varnade en handikapporganisation för att grupper skulle ställas mot varandra. Organisationer som företrädde de personer som omfattades av omsorgslagens personkrets ansåg det däremot som självklart att denna personkrets skulle omfattas av den nya lagen. kräver Föreningen att diagnoserna ska tas bort ur personkretsbeskrivningen. har i ett annat samman- hang, med hänvisning till det miljörelaterade handikappbegreppet och handikappolitikens inriktning, invänt mot att rätten till handikappersättning alltjämt är baserad på funktionshinder och diagnos. Flera företrädare för grupper och personer som omfattas av personkrets 1 och 2 är däremot fortfarande angelägna om att åtminstone dessa diagnoser ska nämnas direkt i personkretsen även framöver. De pekar på den pedagogiska betydelsen av detta och varnar för att en förändring kan leda till mindre och sämre stöd och service för personer med utvecklingsstörning, autism och autism- liknande tillstånd. Andra handikapporganisationer har framfört önskemål om att ytterligare diagnoser ska nämnas i personkretsen, t.ex. psykiska funktionshinder och afasi. Det har också framförts krav och önskemål om att det bör förtydligas att även personer med andra diagnoser än de som direkt nämns i personkretsen har lika stor rätt till stöd och service enligt LSS om de uppfyller kraven i personkrets 3. Det gäller bl.a. organisationer för dövblinda och synskadade. Rätten till stöd och service Beräkningar av personkretsens omfattning innan LSS trädde i kraft I förarbetena till LSS framhålls att det är svårt att beräkna hur många personer som väntas få insatser genom lagen. Handikapp- utredningen uppskattade ändå att omkring 100 000 personer skulle vara berättigade till stöd enligt lagen, dvs. lite av befolkningen . Uppskattningen gjordes i olika steg, i nära anslutning till bedömningar som gjorts av den tidigare omsorgskommittén, men också genom förnyade uppskattningar. beskriver hur bedömningen gjorts på följande sätt: 1.Andelen personer i åldern 19–med varaktiga och långvariga habiliteringsbehov, och därmed ofta behov av expertstöd, beräk- nades till något av befolkningen i denna åldersgrupp. Det skulle innebära cirka 30 000 personer. 2.Andelen personer i åldersgruppen 20–som kunde tänkas ingå i personkretsen beräknades vara sannolikt lite av befolkningen i denna åldersgrupp. Bedömningen byggde på att vissa tillstånd förbättras i åldrarna som en effekt av aktiv habilitering/rehabilitering och annat stöd i tidig ålder. Med hänvisning till tillgänglig befolkningsstatistik, som visade att medellivslängden är något lägre för delar av personkretsen i LSS än för befolkningen i övrigt, räknade utredningen vidare med en minskning av personkretsen i de övre åldersskikten. Å andra sidan, tillade utredningen, debuterar vissa tillstånd inte förrän efter fyllda . Det tillkommer också funktionsnedsättningar efter olycksfall i vuxen ålder, vilket kan leda till en ökning av personkretsen. 3.Andelen personer som tillhör personkretsen för- väntades bli ytterligare något lägre, cirka 1 procent.6 Det kan noteras att i sina ekonomiska konsekvensbeskrivningar arbetade med något annorlunda bedöm- ningar. Här innebar huvudalternativet att 106 000 personer skulle omfattas av LSS. Men utredningen laborerade också med ett 6 SOU 1991:46. Handikapp Välfärd Rättvisa. Betänkande av Handikapputredning, s. Rätten till stöd och service minimialternativ på 85 000 personer, dvs. mindre, och ett maximialternativ på 127 000 personer, dvs. Beräkningen byggde på uppgifter om alla personer som hade hemtjänst, dvs. även dem som hade tillfälliga eller mindre omfattande stödbehov. Innan LSS trädde i kraft gjordes ytterligare några bedömningar om behovet av LSS-insatser i befolkningen. Dessa visade ofta att personkretsen troligen skulle understiga bedömning och utgöra kanske av befolk- ningen, dvs. mindre än eller ungefär motsvarande den andel som har insatser enligt LSS eller LASS.7 räknade däremot med att en kraftigt större andel personer med psykiska funktionshinder skulle vara aktuella för LSS-insatser än vad antog. Utredningen utgick från att det fanns 20 000 personer med sjukbidrag eller förtidspension i kombination med allvarlig psykisk sjukdom. Dessutom fanns det ytterligare 20 000 personer med liknande behov, men med betoning på sysselsättning och socialt kontaktskapande verksamheter. Personkretsens omfattning framgår av kapitel 3. Antalet personer som hade minst en insats enligt LSS och kan uppskattas till omkring 67 000–68 000 personer. Osäkerheten beror på att det inte finns individstatistik om en av insatserna, råd och stöd. Personkrets 1 dominerar när det gäller de kommunala LSS-insatserna medan personkrets 3 utgör den största gruppen inom assistansersättningen. Även om antalet personer med insatser enligt LSS och ökat avsevärt så återstår det en betydande marginal till den personkrets som beräknade. skulle av befolkningen motsvara omkring 110 000 personer. Skillnaden kan både bero på att beräkningen var i överkant och att det finns personer som skulle ingå i personkretsen om deras behov prövades men som inte har insats enligt LSS (eller ). För det förra talar det faktum att det inte går att 7Socialstyrelsen (1997). följer upp och utvärderar 1997:4, s. 38. Välfärd och valfrihet. Slutbetänkande av , s. 15. Rätten till stöd och service komma upp i den beräknade personkretsen om alla som är och har hemtjänst eller särskilt boende enligt SoL i stället skulle ha insats enligt LSS. För det senare talar att vissa grupper som skulle kunna förväntas ingå i den tredje personkretsgruppen i praktiken inte har rätt till exempelvis daglig verksamhet enligt LSS och därför kanske inte heller har ansökt om någon insats enligt lagen. Behoven är svåra att överblicka och kvantifiera också i för- hållande till hur vanliga olika diagnoser eller funktionsned- sättningar är i befolkningen. Sådana bedömningar är mest relevanta när det gäller de två diagnosrelaterade personkretsgrupperna. Enligt uppgifter från FUB tycks antalet personer som har stöd från samhället på grund av en utvecklingsstörning vara relativt sedan början av 1980- talet och uppgå till omkring 36 000 personer. Aktuella beräkningar av antalet personer med autism och autismliknande tillstånd visar på betydligt större andelar än när omsorgslagen tillkom. Enligt en bedömning har 6 av 1 000 personer i befolkningen någon form av diagnos inom det så kallade autismspektrumet. Det motsvarar drygt 50 000 personer i dagens . Bedömningen omfattar dock inte alla som har Aspergers syndrom. En annan beräkning som inkluderar Aspergers syndrom visar att omkring 100 000 personer skulle ha autism eller autismliknande tillstånd, dvs. lika många som över huvud taget kalkylerade i beskrivningen av LSS personkrets. När det gäller de personer som skulle kunna ingå i den tredje personkretsgruppen är uppskattningarna svårare att använda. Även om uppskattningen av en viss diagnos eller funktionsnedsättning är riktig så innebär det inte att alla som har diagnosen eller funktionsnedsättningen skulle motsvara kraven för den tredje personkretsgruppen i LSS. Som framgår av kapitel 3 har det gått att se en ökning av antalet personer med insatser enligt LSS och i de lägre och högre åldrarna. När det gäller de kommunala LSS- insatserna är det framför allt ungdomar i personkrets 1 som ökat, men också i viss mån antalet personer i åldern 55–. Det är svårt att jämföra fördelningen mellan personer med utvecklings- störning respektive autism och autismliknande tillstånd inom LSS . Bland dem som är berättigade till personlig assistans enligt är det främst antalet personer som ökat, men också antalet barn i personkrets 1. Rätten till stöd och service Det är särskilt genom behovsbegreppet som det finns ett spelrum för varierande lokala bedömningar av personkretstillhörigheten, i synnerhet i förhållande till olika insatser enligt LSS. Enhetliga riktlinjer saknas – frånsett vad som sägs om grundläggande behov vid personlig assistans – och precis som vid behovsbedömningar inom socialtjänst och hälso- och sjukvård är handläggarnas kompetens och tillgång till normering, rättspraxis, kunskapsunderlag m.m. av central betydelse för resultatet. Behovskraven har kritiserats för att gynna personer med synliga funktionsnedsättningar, särskilt när det gäller de grundläggande behov som anges som krav för rätt till personlig assistans. De behovsbedömningar som görs har också kritiserats för att vara alltför konservativa i förhållande till nya kunskaper om stödbehov och funktionshinder. I första hand är det den tredje personkretsgruppen som lett till svårigheter vid tillämpningen av LSS.