sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Naturgasen svarar således för av slutliga energianvändning om . I de kommuner där naturgassystemet är utbyggt står emellertid naturgasanvändningen för upp emot av den slutliga energiförbrukningen, vilket är jämförbart med naturgasförbrukningen i EU-länderna och världen som helhet. Naturgas har miljö- och klimatfördelar jämfört med andra fossila bränslen. Den lämpar sig väl för värme- och kraftvärme- produktion, som drivmedel i transportsektorn och som bränsle och råvara inom processindustrin. Den är kolfattig i förhållande till sitt innehåll av väte, vilket gör den lämplig som råvara i syntesgas- processer. Som bränsle är naturgasen emellertid relativt lätt att ersätta. Den är utsatt för konkurrens från andra energisystem som värmepumpar, fjärrvärme, biobränslen och i viss mån även från andra fossila bränslen. I samband med att blev medlem i EU kom den svenska naturgasmarknaden att omfattas av arbetet med att skapa den inre marknaden för el och gas. gasmarknadsdirektiv blev grunden för ett nytt regelverk som ersatte den ursprungliga monopolmarknaden. trädde den första svenska naturgas- lagen (2000:599) i kraft. Öppningen av den svenska naturgas- marknaden innebar en stegvis övergång från monopol till konkur- rens mellan gasleverantörer, vilket innebar att bägge formerna för gashandel existerade parallellt . trädde den nu gällande naturgaslagen (2005:403) i kraft. genomfördes det sista steget i marknads- 1 I bilaga 6 anges antalet naturgaskunder vara cirka 55 000. Efter att Nobrocon överlämnat sin rapport har emellertid genom en enkät reviderat antalet slut- förbrukare. Dessa uppskattas vara cirka 47 000. Minskningen över tiden torde främst bero på att antalet spiskunder har minskat i och . Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden Från detta datum har samtliga kunder anslutna det svenska naturgassystemet möjlighet att välja gasleverantör. Vid avregleringen av naturgasmarknaden valdes en marknadsmodell som liknar elmarknadens. Elmodellen sågs som enkel och be- prövad, och som underlättande för slutförbrukarnas byten av gasleverantörer. Modellen bygger på att all bokning av överförings- kapacitet tillgodoses genom nätägarnas försorg. Slutförbrukaren tecknar ett anslutnings- och överföringsavtal med den nätägare till vilken förbrukaren är ansluten. Nätägaren tecknar i sin tur avtal med överliggande nätägare. Genom kedjan av avtal betalar slut- förbrukaren endast en överföringstariff till den anslutande nät- ägaren. Gashandelsföretagen är inte inblandade i överföringen, vilket innebär att slutförbrukarna kan byta leverantör utan att detta påverkar villkor och kostnad för överföring. Det finns dock väsentliga skillnader mellan naturgas- och elmarknaderna. Exempelvis är infrastrukturen för naturgas mycket begränsad i jämfört med det rikstäckande elnätet. Man skiljer mellan transmissions- och distributionsnät för natur- gas. Transmissionsnätet består av stamledning samt grenledningar. Den sammanlagda längden uppgår till , och trycket i nätet varierar normalt mellan 50 och 65 bar. äger stamledningen, medan merparten av grenledningarna ägs av . Transmissionsnätet är sammankopplat med de underliggande distributionsnäten genom ett 40-tal mät- och reglerstationer (MR- stationer). Flertalet av slutförbrukarna är anslutna till ett distribu- tionsnät som normalt är dimensionerat för ett tryck på bar. Vissa typer av slutförbrukare kan dock behöva högre tryck. Den sam- manlagda längden av distributionsnäten är . Det finns fem distributionsnätägare i landet. El- och naturgasmarknaderna skiljer sig bl.a. åt genom att de fysiska förutsättningarna för driften av systemen är olika, vilket också medför skillnader mellan marknadernas aktörer och aktörs- roller. I bilaga 6 lämnas en utförlig beskrivning av naturgas- marknadens aktörer och deras uppgifter. Den tariffmodell som tillämpas på den svenska naturgas- marknaden kan beskrivas som en punkttariff, dvs. Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden ansluten till nätet får gas överförd genom hela naturgasnätet oavsett var anslutningspunkten är belägen. Punkttariffen är i sig inte avståndsberoende. Slutförbrukare som utnyttjar en mindre del av systemet bär en del av kostnaderna för kunder som utnyttjar nätet i större omfattning, vilket kan bidra till ett effektivt utnyttjande av nätet. Det finns dock problem. Vissa slutförbrukare kan få betala tre nätägares överföringstariffer medan andra kunder kan få betala enbart en nätägares överföringstariff. Detta beror i huvudsak på att det finns två transmissionsnätägare, som vardera tillämpar en egen transmissionstariff. En slutförbrukare som är ansluten direkt till transmissionsnätet bidrar å andra sidan inte alls till kostnaderna för slutförbrukarna i underliggande nät. Slutförbrukarens geografiska läge kan således få stor inverkan på överföringstariffens storlek trots att denna inte är avståndsberoende. Konsekvenserna av detta skulle kunna bli ökade drivkrafter att bygga direktledningar och parallella ledningar. En följd skulle också kunna bli en minskad naturgasförbrukning hos vissa anslutna kunder eller val av ett annat bränsle. Naturgaslagen omfattar regler om koncession för naturgasledning, men därutöver gäller, oavsett om ledningen är koncessionspliktig eller inte, andra bestämmelser i naturgaslagen liksom annan till- lämplig lagstiftning.2 Naturgaslagens huvudregel innebär att en naturgasledning inte får byggas eller användas utan tillstånd (koncession) av regeringen. Ansökan om koncession ska ges in till som bereder ärendet. Åtgärder för att bereda plats för en naturgasledning, såsom sprängning, schaktning, skogsavverkning, markberedning eller liknande åtgärder, får inte vidtas innan koncession har meddelats. En koncession ska meddelas , men om det finns särskilda skäl, eller om den sökande begär det, får bestämmas. Koncession får endast meddelas om ledningen eller anläggningen är lämplig ur allmän synpunkt (2 kap. 5 §). Koncession får beviljas endast 2 Exempelvis (1998:808), (1987:10), väglagen (1971:948), kulturminneslagen (1988:950) och ledningsrättslagen (1973:1144). Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva verksamheten (2 kap. 8 §). Undantagna från koncessionskravet är naturgasledningar be- lägna efter en . Vid utformandet av det första förslaget till naturgaslag föreslog Värme- och gasmarknadsutredningen i betänkandet Handel med gas i konkurrens (SOU 1999:115) att koncessionsbefrielsen skulle gälla en naturgasledning som huvud- sakligen skall användas för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov. Man påpekade att undantaget i prak- tiken innebär att det inte krävs koncession för en naturgasledning belägen efter en . I den följande propositionen Ny naturgaslag (prop. 1999/2000:72) hade förslaget till lagformulering ändrats till att koncession inte ska krävas för en naturgasledning som är belägen efter en . Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från kravet på koncession i fråga om vissa slag av naturgasledningar eller vissa slag av åtgärder med naturgasledningar. Det ska understrykas att varje nätägare, oavsett om nätet är koncessionspliktigt eller inte, omfattas av de i naturgaslagen speci- ficerade skyldigheterna för innehavare av naturgasledningar (3 kap.). I korthet ställer naturgaslagen följande krav på det företag som innehar en naturgasledning och bedriver överföring av naturgas: -ansvar för drift, underhåll, utbyggnad av ledningssystem och för anslutning till andra ledningssystem, -ekonomisk redovisning skild från annan verksamhet, -revision enligt regeringens föreskrifter, -skyldighet att på skäliga villkor ansluta andra naturgasledningar samt lagringsanläggningar och förgasningsanläggningar, -skyldighet att på skäliga villkor överföra naturgas, och -skyldighet att upprätta en övervakningsplan och se till att över- vakningsplanen följs. är tillsynsmyndighet enligt naturgas- lagen och ska handlägga de frågor som enligt lagen eller enligt före- skrifter meddelade med stöd av lagen ligger på tillsynsmyndigheten. Detta gäller bl.a. efterlevnaden av ovan uppräknade skyldigheter. genomförde 1 den rådets direktiv /67/EG av om åtgärder för att säkerställa en tryggad Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden naturgasförsörjning (gasförsörjningsdirektivet) i svensk rätt (prop. 2005/06:158, bet. 2005/06:NU18, rskr. 2005/06:346). Energimyndig- heten utsågs till tillsynsmyndighet för den svenska naturgasför- sörjningen. Direktivet innehåller krav på en miniminivå för naturgasförsörjningen. I innebär dessa att försörjningen av naturgas till konsumenter ska säkras i åtminstone följande fall. -Vid ett partiellt avbrott i den nationella naturgasförsörjningen som inte överstiger , -till och med februari månad, och -med en temperatur som understiger normal vinter- temperatur med 4–, s.k. tjugoårsvintrar. Samtliga aktörer – innehavare av ledningar, lager och förgasnings- anläggningar samt – är skyldiga att ta fram kris- beredskapsplaner som också ska innefatta dessa lägstanormer. Kris- beredskapsplanerna ska godkännas av , som även ansvarar för att ta fram en nationell krisberedskapsplan och en nationell strategi för den svenska naturgasförsörjningen. Förgasningsanläggningar för flytande naturgas, LNG, och lagringsanläggningar är koncessionspliktiga i den mån de ansluts till en koncessionspliktig naturgasledning. En naturgasledning, lagrings- eller förgasningsanläggning kan således vara befriad från koncessionsplikt för att den är belägen efter en , eller för att den inte om- fattas av naturgaslagen (överföring för egen räkning i interna ledningsnät). I bilaga 6 beskrivs koncessionsinstitutet mer i detalj och där finns också en översikt av koncessionskraven i och . 8.3Förslag om utvidgat koncessionskrav föreslog i rapporten av naturgaslagen – med en marknadsbeskrivning (ER 3:2003) att en koncession införs för distributionsledning för naturgas. Koncessionen skulle gälla ett visst geografiskt område och vara avgränsad i förhållande till en viss . angav flera skäl till sitt förslag. Den gällande regleringen ansågs innebära att förhållandevis långa naturgasledningar med relativt hög kapacitet kan byggas utan koncession. Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden en brist att det saknas en central instans som kan avväga samhälls- intresset av energiförsörjning mot samhällsintresset av natur- och miljövård eller mot enskildas rätt. Med gällande regler finns inte heller något som hindrar byggande av parallella ledningar och där- med uppkomsten av en från samhällssynpunkt icke ändamålsenlig infrastruktur. Regeringen uppdrog åt El- och gasmarknadsutredningen att ta ställning till bedömningar och därvid särskilt beakta behovet av koncession för distributionsledningar. I slut- betänkandet El- och naturgasmarknaderna – Energimarknader i utveckling (SOU 2004:129) gav utredningen stöd till Energi- myndighetens förslag, och föreslog dess genomförande med vissa smärre ändringar och kompletteringar. Exempelvis ansåg utredningen att områdeskoncessionen bör gälla . Vidare föreslogs att områdeskoncessionen skulle kunna förenas med villkor, exempelvis att en nätutbyggnad genomförs , liksom med en skyldighet att på skäliga villkor ansluta naturgasanläggningar belägna inom området. Gränserna för en områdeskoncession föreslogs kunna ändras om det exempelvis tillkommer nya kunder strax utanför koncessionsområdet. Förslaget om ett utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden behandlades i propositionen Åtgärder för att stärka kundernas ställning på energimarknaden, m.m. (prop. 2005/06:158). Regeringens bedömning var att El- och gasmarknads- utredningens förslag om införande av områdeskoncession bör utredas ytterligare. Bedömningen motiverades genom att vissa av slutsatserna i utredningens betänkande lyftes fram. Vidare be- tonades att den nuvarande regleringen av distributionsnät i prak- tiken inte tycks ha givit upphov till några problem annat än i enstaka fall, samt att de problem som identifierats kan lösas på andra sätt än genom en ändrad koncessionsplikt. Regeringen konstaterade även att El- och gasmarknads- utredningen i sitt arbete inte hade haft möjlighet att beakta den slutliga utformningen av naturgaslag, vars tredje kapitel omfattar de skyldigheter som gäller för ledningsinnehavare. Dessa skyldigheter gäller för både transmission och distribution av naturgas och saknar koppling till om någon koncession över huvud taget har meddelats. Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden 8.4Strategiska frågor angående koncessionskrav Vid utredningens genomgång av tidigare förslag angående konces- sionskrav på naturgasmarknaden har ett antal strategiska fråge- ställningar aktualiserats. Det gäller frågor som måste beaktas särskilt vid förslagens praktiska tillämpning. De har förts fram vid tidigare analyser av förslaget liksom vid de överläggningar som förts med olika intressenter i samband med framtagandet av bilaga 6. Dessa särskilda frågeställningar beskrivs kort nedan. Avgränsningen mellan koncession för transmissionsledning och distributionsledning, dvs. mellan vad som bör definieras som transmission och distribution, har diskuterats flitigt sedan den första naturgaslagen utarbetades. Då gjordes bedömningen att naturgasledningar vars huvudsakliga syfte är att tillgodose slut- förbrukare med naturgas i praktiken utgörs av distributionsledningar belägna efter en . Koncessionsplikten kom därmed att i första hand bero på om naturgasledningen var belägen före eller efter en , medan ledningens huvudsakliga syfte blev sekundärt. Användandet av som avgränsningen mellan trans- mission och distribution kan ifrågasättas. Gränsen mellan trans- mission och distribution blir av intresse också vid diskussioner kring nuvarande tariffstruktur på naturgasmarknaden. Det är inte heller alltid självklart vad som kan betraktas som före respektive efter en . Eventuella nya tillförselvägar för naturgas till det svenska naturgassystemet skulle kunna komplicera frågan ytterligare. Ett alternativ skulle kunna vara att koppla typen av koncession till det huvudsakliga syftet med en naturgasledning eller ett natur- gasnät. Syftet med en distributionsledning eller ett distributionsnät skulle då kunna definieras som överföring av naturgas till slut- förbrukare inom ett geografiskt område. Föreslaget om utvidgat koncessionskrav innebär att en konces- sion för område bör gälla för ett geografiskt område. Frågan om koncessionsområdets yttre gräns kan få olika innebörd beroende på om den betraktas utifrån dagens befintliga naturgasmarknad, eller om den betraktas ur ett perspektiv där det svenska naturgas- systemet antas expandera till helt nya geografiska områden. Anslutningen av nya slutförbrukare i de befintliga distributions- näten är marginell. Med vissa undantag skulle var och en av befintliga nätägares distributionsnät kunna omfattas av lika många Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden De yttre gränserna för dessa koncessions- områden är relativt naturliga genom att verksamheten har bedrivits i form av lokala monopol. Vid en utbyggnad av distributionsnät i anslutning till en ny transmissionsledning skulle gränsen mellan koncessionsområdena kunna bli av avgörande betydelse för drivkraften att över huvud taget bygga ett distributionsnät. Alltför stora koncessionsområden kan innebära en risk för att den fortsatta utbyggnaden av naturgas- systemet blockeras. Alltför små koncessionsområden skulle kunna medföra gränsdragningsproblem om ett större antal slutförbrukare hamnar nära gränsen till ett angränsande koncessionsområde. Det befintliga distributionsnätet bör således kunna omfattas av ett antal områdeskoncessioner, vars yttre gränser sannolikt inte bör vara särskilt komplicerade att fastställa. En utbyggnad av det svenska naturgassystemet skulle emellertid kunna medföra en mer kompli- cerad gränsdragning mellan olika koncessionsområden. Möjligheten att under vissa omständigheter kunna ändra gränserna för konces- sionsområden bör därför betraktas som viktigt. Koncessionens giltighetstid bör övervägas. En koncession för naturgasledning gäller liksom motsvarande nätkoncession för linje på elmarknaden , medan elmarknadens nätkoncession för område har en giltighetstid . Att införa giltighetstid för koncession för område på naturgasmarknaden skulle således kunna betraktas som naturligt. Nuvarande koncessionsförfarande ger möjlighet för samhället att pröva lämpligheten hos den sökande. Ett utvidgat koncessions- krav skulle kunna få samma funktion med avseende på sökande som avser att bygga och/eller driva distributionsnät. När lämpligheten hos den sökande väl är prövad och koncession har meddelats, finns det dock anledning att ifrågasätta värdet av en så begränsad giltighetstid. Nätägaren kan då fortsätta att bygga ut distributionsnätet inom koncessionsområdet enligt gällande lag- stiftning, dvs. nätägaren bedriver sin verksamhet på samma sätt som om det inte fanns något koncessionskrav över huvud taget. Detta talar för att koncessionen bör beviljas med lång giltighetstid eller tills vidare. Koncessionens omfattning måste begränsas. En koncession för distributionsledning ska avse ett bestämt område, där alla ledningar i distributionsnätet ingår. I en sådan koncession bör också nya ledningar som anläggs inom området ingå. Det är viktigt att monopolet på nätverksamhet endast omfattar distributionsledningar. Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden Det bör inte omfatta ensamrätt på byggnation och drift av lagrings- anläggningar och förgasningsanläggningar som ansluts inom konces- sionsområdet. Däremot kan det anses vara rimligt att ett utvidgat konces- sionskrav för område även medför att koncessionskrav ställs på lagringsanläggningar och förgasningsanläggningar som ansluts inom koncessionsområdet – även om de inte omfattas av samma konces- sion, eller samma typ av koncession, som den ledning till vilken de ansluts. I diskussionen har risken uppmärksammats att en nätägare vid ett utökat koncessionskrav skulle kunna muta in ett geografiskt område i syfte att möjliggöra tänkbara framtida investeringar, eller möjligen för att skydda befintlig infrastruktur från konkurrens från naturgas och därigenom blockera den framtida utbyggnaden. Denna fråga bör kunna hanteras genom själva koncessions- förfarandet. Om en sådan risk för förekomst av framtida öde koncessionsområden ändå skulle misstänkas kan områdes- koncessionen eventuellt knytas till villkor om att utbyggnad måste påbörjas inom från det att koncession har meddelats. Vilka nya åtaganden skulle koncessionären åläggas om den föreslagna områdeskoncessionen införs? Gasmarknadsdirektivet (2003/55/EG) infördes i svensk rätt genom beslut om en ny naturgaslag. Lagens tredje kapitel ställer tydliga krav på nätägaren t.ex. vad gäller anslutning, överföring, underhåll och utbyggnad. Dessa skyldigheter redovisas ovan i avsnitt 8.2.3. Skyldigheterna täcks således redan av gällande regelverk. Eftersom nyttan med ett utvidgat koncessionskrav kan antas vara begränsad med avseende på den befintliga marknaden, bör eventuellt nya regler utformas för att på bästa sätt bidra till en så effektiv utbyggnad som möjligt av det svenska naturgassystemet. Slutsatsen i fråga om koncessionärens åtaganden är att naturgas- lagen tillsammans med gällande förordningar och föreskrifter i huvudsak ställer de nödvändiga kraven på den som bedriver nät- verksamhet, oavsett om nätet i vilket verksamheten bedrivs är koncessionspliktigt eller ej. El- och gasmarknadsutredningen föreslog, i samband med sitt förslag om utvidgat koncessionskrav, att regeringen även fort- sättningsvis bör ha möjlighet att föreskriva om undantag från koncessionsplikten. Strävan bör vara så få undantag som möjligt. Man bör ta ställning till om det är lämpligare med ett eller fler generella Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden undantag från huvudregeln, eller om det är lämpligare med en möjlighet för myndigheten att ge dispens. Fördelen med ett undantag, jämfört med en ordning som bygger på dispens, skulle kunna vara att ett undantag kan betraktas som mer transparent än möjligheten för myndigheten att ge dispens från huvudregeln från fall till fall. I den mån förslaget om ett utvidgat koncessionskrav ska införas på den svenska naturgasmarknaden, är slutsatsen att det är viktigt att behålla undantaget för ledningar som uteslutande ska användas inom hamn- eller industriområde, liksom undantaget för ombyggnad av m.m. enligt naturgasförordningen (2006:1043). 8.5.1Samhällsintresset av ett utvidgat koncessionskrav Bedömning: Det saknas behov av att införa en områdes- koncession för distributionsnät för naturgas. De problem som förslaget om områdeskoncession varit avsett att lösa bör hanteras med andra medel. Som framgått ovan har flera argument förts fram i syfte att motivera ett utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgas- marknaden. Koncessionsförfarandet berör många parter i samhället och argument för och emot ett utvidgat koncessionskrav avspeglar därför en rad olika intressen. Samhällsintresset spelar givetvis en viktig roll. Genom koncessionsförfarandet finns möjlighet att balansera samhällsintresset av energiförsörjning mot samhälls- intresset av natur- och miljövård liksom mot enskildas rätt, som behovet att uppnå en från samhällssynpunkt ändamålsenlig infrastruktur och kontroll av vem som driver verksamheten kan tillgodoses. Samhället ges alltså genom koncessionsförfarandet möjlighet att väga nyttan av ett projekt mot intrånget. Behovet av en sådan tillsyn tycks vara närmast självklart beträffande större infra- strukturprojekt, t.ex. uppförandet av transmissionsledningar för naturgas med huvudsakligt syfte att överföra gas till nya geogra- fiska områden. Förslaget om utvidgat koncessionskrav gäller dock distributions- ledningar eller distributionsnät, dvs. ledningar för överföring av gas till Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden slutkunder inom ett avgränsat område. Motivet att en koncessions- prövning skulle bidra till att tillgodose kravet på en ändamålsenlig infrastruktur är därvid mindre relevant. Koncessionen skulle i detta fall inte behandla varje enskild ledning inom området, eftersom distributionsnäten normalt byggs ut successivt. Att införa en områdeskoncession kan därför inte betraktas som ett sätt för samhället att påverka ledningarnas sträckning inom koncessions- området. Beträffande koncessionskravets betydelse för möjligheten att balansera samhällsintresset av energiförsörjning mot samhälls- intresset av natur- och miljövård liksom mot enskildas rätt kan liknande synpunkter framföras. Ytterligare ett skäl som anförts för att införa en områdes- koncession för naturgas är att samhället då skulle få bättre möjlig- heter att säkerställa naturgasförsörjningen inom området genom att till koncessionen knyta villkor om t.ex. anslutning, underhåll och utbyggnad av nätet. En sådan reglering finns dock numera i natur- gaslagen och gäller all överföring av naturgas oavsett om det nät där verksamheten bedrivs är koncessionspliktigt eller inte. Det har vidare framhållits att det kan finnas intresse för sam- hället att skydda lokala distributionsföretag genom att de får monopol på nätverksamheten. De monopolsituationer som lämnas genom områdeskoncessioner skulle säkra företagens möjligheter att planera utbyggnaden av näten på ett rationellt sätt. Dessa motiv framfördes av i den ovan nämnda rapporten av naturgaslagen samt av El- och gasmarknadsutredningen i slutbetänkandet El- och naturgas- marknaderna – Energimarknader i utveckling (SOU 2004:129). Man resonerade då utifrån antagandet om en kommande utbyggnad i samband med en marknadsöppning som bl.a. skulle kunna innebära ökad konkurrens i distributionen. Som beskrivs i bilaga 6 har den svenska naturgasmarknaden genom marknadsöppningen genomgått betydande förändringar sedan förslaget om utvidgat koncessionskrav lades fram.