sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — Den tillåtna vistelsens längd vid visering som utfärdas vid den yttre gränsen till sjömän i transit ska enligt den allmänna regeln om utfärdande av enhetlig visering i artikel 24 i Viseringskodexen motsvara den tid det tar att fullgöra syftet med transiteringen.47 Någon uttrycklig begränsning till antal dagar finns alltså inte i kodexen. Enligt den allmänna definitionen av visering i artikel 2.2 a) i Viseringskodexen kan en visering ytterst utfärdas för transitering genom medlemsstaternas territorium som inte är avsedd att vara mer än . Förutsättningarna för beviljande av sjömans- 46Se artikel 56.2 f) i Viseringskodexen. 47Se också bilaga IX, del 1, till Viseringskodexen. visering regleras uttömmande i Viseringskodexen. Reglerna om sjö- mansvisering i utlänningsförordningen bör därför ses över. 9.8Beslut om visering av behörig myndighet i en Schengenstat m.m. Utredningens bedömning och förslag: Redan av Viserings- kodexen följer att en enhetlig visering som har utfärdats av en behörig myndighet i en annan Schengenstat gäller i . Bestämmelsen härom i 3 kap. 3 § UtlL bör därför utmönstras. Viseringskodexens bestämmelser om beslutande myndigheter i viseringsärenden föranleder inga författningsändringar. Av artikel 5 i Viseringskodexen framgår vilken medlemsstat som är behörig att pröva en ansökan om visering. När en sökande endast ska besöka eller transitera genom en medlemsstat är den staten behörig att handlägga ansökan och fatta beslut. Samma sak gäller för flygplatstransitering. När flera medlemsstater ska besökas är det den medlemsstat som, med hänsyn till vistelsens längd eller syfte, utgör resans huvudsakliga mål som är behörig att handlägga och fatta beslut i viseringsärendet. Om ett huvudsakligt mål för resan inte kan fastställas ska ansökan prövas och beslutas av den med- lemsstat vars yttre gräns sökanden först har för avsikt att passera i syfte att resa in på medlemsstaternas territorium. På samma sätt föreskrivs vid transitering genom flera medlemsstater och vid visering för flygplatstransitering som avser transitering genom två eller flera flygplatser att den medlemsstat vars yttre gräns sökanden först har för avsikt att passera, respektive den medlemsstat på vars terri- torium den första transitflygplatsen är belägen, är behörig att hand- lägga och besluta i viseringsärendet. Viseringsansökningar ska enligt artikel 4.1 i Viseringskodexen prövas och beslutas av konsulaten. Enligt artikel 4.2 i Viserings- kodexen får viseringsansökningar vid medlemsstaternas yttre gränser prövas och beslutas av de myndigheter som ansvarar för person- kontroller i enlighet med artiklarna 35 och 36. I medlemsstaternas utomeuropeiska territorier får ansökningar enligt artikel 4.3 i Viseringskodexen prövas och beslutas av de myndigheter som den berörda medlemsstaten utser. En medlemsstat kan enligt artikel 4.4 i Viseringskodexen begära att andra myndigheter än de som anges i punkterna 1 och 2 ska medverka vid prövningen av och besluten av ansökningarna. 9.8.2Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar I 3 kap. 3 § UtlL anges att en enhetlig visering som har utfärdats av en behörig myndighet i någon Schengenstat gäller i . Redan av definitionerna i Viseringskodexen följer att en enhetlig visering gäller inom samtliga medlemsstaters territorium, att visering med territoriellt begränsad giltighet är giltig endast för en eller flera men inte för alla medlemsstaters territorium och att visering för flyg- platstransitering är giltig för transitering genom de internationella transitområdena på en eller flera av medlemsstaternas flygplatser. Avseende visering med territoriellt begränsad giltighet bör anmärkas att det för att den ska gälla i en annan medlemsstat än den utfärdande fordras att den aktuella staten medger det. I Viseringskodexen regleras vilken stat som är behörig att hand- lägga viseringsansökan och meddela beslut med anledning av den. En rätt för myndigheter i andra Schengenstater att utfärda vise- ringar med giltighet i kräver stöd i lag. Mot bakgrund av att denna rätt framgår direkt av Viseringskodexen som gäller som lag i behövs inte ytterligare en rättslig grund i utlänningslagen. Bestämmelsen i 3 kap. 3 § UtlL bör därför utmönstras. Beslut om visering meddelas enligt 3 kap. 5 § UtlL av Migra- tionsverket. Enligt samma lagrum får även be- sluta om visering. Regeringen eller efter regeringens bemyndigande får enligt 3 kap. 6 § UtlL meddela föreskrifter om att andra myndigheter har rätt att besluta om visering. Av 3 kap. 6 § andra stycket UtlL följer att regeringen vidare får meddela föreskrifter om att ett organ som är knutet till exportråd har rätt att besluta om visering. Med stöd av 3 kap. 12 § UtlF har bemyndigat alla svenska utlandsmyndigheter (be- skickningar och karriärkonsulat) att besluta i ärenden om visering. Genom bemyndigandesystemet är det i realiteten svenska utlands- myndigheter som fattar beslut i viseringsärenden.48 Som tidigare framgått beviljar svenska polismyndigheter visering vid landets yttre gränser. Viseringsansökningar ska enligt artikel 4 i Viseringskodexen som huvudregel handläggas av diplomatiska eller konsulära beskickningar, som också ska fatta beslut med anledning av dem. Som angetts ovan får viseringsansökningar enligt samma bestämmelse vidare handläggas av de myndigheter som ansvarar för personkontroller vid de yttre gränserna enligt artikel 35 och 36 samt även andra myndigheter. Innebörden av artikel 4.4 i Viseringskodexen som anger att en medlemsstat kan begära att andra myndigheter än de som anges i punkterna 1 och 2 (konsulaten och myndigheter som ansvarar för personkontroll vid medlemsstaternas yttre gränser) ska medverka vid prövningen av och besluten om ansökningarna är att Migra- tionsverkets och rättigheter i detta avseende kan bevaras. Viseringskodexens bestämmelser om handläggning och beslutsfattande med anledning av viseringsansökningar överens- stämmer med vad som gäller enligt det svenska bemyndigande- systemet. Det finns därför inte skäl att föreslå några författnings- ändringar i detta hänseende. 9.9Upphävande och återkallelse av visering Utredningens förslag: 7 kap. 1 § UtlL bör kompletteras med ett nytt stycke som hänvisar till att det i Viseringskodexen finns bestämmelser om upphävande och återkallelse av Schengen- visering. I 7 kap. 2 och 8 §§ UtlL bör komma till uttryck att före- skrifterna, såvitt avser viseringar, tar sikte på nationella viseringar. 48 Om utlandsmyndigheten är osäker på hur en ansökan om visering bör bedömas eller om praxis kan påverka beslutet, ska myndigheten lämna över ärendet till . Det- samma gäller om det är påkallat av säkerhetsskäl. När ett ärende lämnas över, ska myndig- heten ange orsaken till överlämnandet (se MIGRFS 2001:3). I artikel 34 i Viseringskodexen finns bestämmelser om upphävande och återkallelse av en visering. En visering ska upphävas om det är uppenbart att villkoren för utfärdandet av viseringen inte var uppfyllda när viseringen ut- färdades. Detta gäller särskilt om det finns tungt vägande skäl att anta att viseringen erhållits på ett bedrägligt sätt. Det är som huvud- regel de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som utfärdade viseringen som beslutar om upphävande av densamma. Enligt artikeln kan emellertid även en annan medlemsstats behöriga myndigheter upphäva en visering. I det sistnämnda fallet ska myndigheterna i den medlemsstat som utfärdade viseringen underrättas om upp- hävandet. Om det är uppenbart att villkoren för utfärdandet av viseringen är uppfyllda, ska en visering återkallas. Härvid gäller samma behörighetsregler som för upphävande av en visering. En visering får också återkallas på begäran av innehavaren av viseringen. Det framgår inte klart av förordningstexten vilken myndighet som är behörig att besluta om återkallelse på grund av innehavarens egen begäran. Det föreskrivs dock att de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som utfärdade viseringen ska underrättas om en sådan återkallelse. Det föreskrivs vidare att om innehavaren av en visering vid gränsen underlåter att visa styrkande handlingar, ska detta inte automatiskt leda till ett beslut om upphävande eller återkallelse av viseringen. Såvida inte viseringen återkallades på sökandens egen begäran ska sökanden ha rätt att överklaga ett beslut om upphävande eller återkallelse. Överklagandet ska lämnas in till den medlemsstat som har tagit beslutet att upphäva eller återkalla viseringen i överens- stämmelse med den medlemsstatens nationella lagstiftning. Medlems- staterna ska lämna sökanden information angående handläggningen vid överklagande. 9.9.2Behov av kompletterande nationella regler eller författningsändringar Bestämmelser om återkallelse av visering finns i 7 kap. 1, 2 och 8 §§ UtlL. Enligt 7 kap. 1 § får en visering återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har för- tigit omständigheter som varit av betydelse för att få visering. Utöver vad som sägs i 1 § får visering enligt 2 § återkallas, om det finns särskilda skäl för det. Särskilt skäl till återkallande av visering kan vara att utlänningen redan vid inresan visar sig sakna medel för att klara sitt uppehälle eller ägnar sig åt annan verksamhet i än som förutsattes vid när viseringen meddelades.49 Av 8 § första stycket följer att beslut om återkallelse av visering beslutas av den myndighet som beviljat viseringen eller av . Visering som har beviljats av får emellertid enligt 8 § andra stycket endast återkallas av . Enligt Viseringskodexen ska en visering upphävas om villkoren för utfärdande av viseringen inte var uppfyllda för utfärdande av viseringen (ursprunglig brist) och återkallas om förut- sättningarna för beviljande av viseringen är uppfyllda (ändrade förhållanden). Av det ovan anförda framgår att den svenska lagen till skillnad från Viseringskodexen inte uttryckligen skiljer mellan upphävande och återkallande. Av hänvisade förarbeten fram- går dock att det även i utlänningslagen görs en distinktion mellan bristande villkor vid tiden för utfärdandet av viseringen respektive ändrade förhållanden. Av det ovan anförda framgår att rekvisiten för upphävande och återkallelse enligt Viseringskodexen inte helt överensstämmer med bestämmelserna om återkallelse i utlänningslagen. Mot bakgrund av att såväl förutsättningarna för upphävande och återkallelse samt vilken myndighet som kan meddela sådant beslut beträffande Schengenviseringar följer direkt av kodexen saknas emellertid skäl att meddela kompletterande nationell lagstiftning. För att tydlig- göra vad som gäller i fråga om upphörande eller återkallelse av en beviljad visering enligt Viseringskodexen bör i stället i utlännings- lagen tas in en hänvisning till att det i Viseringskodexen finns bestämmelser härom. För nationella viseringar gäller alltjämt reg- lerna om återkallelse i 7 kap. 1, 2 och 8 §§ UtlL som alltså bör behållas. I de sistnämnda paragraferna bör dock uttryckligen anges att de avser nationella viseringar. 1979:80:96 s. 91 och 1988/98:86 s. 63. Utredningens bedömning och förslag: Den beviskravsregel som finns i 3 kap. 2 § andra stycket UtlL bör utmönstras. Viseringar för kortare vistelser regleras heltäckande i Viserings- kodexen. Av detta följer att en nationell visering enligt 3 kap. 4 § UtlL inte kan utfärdas för vistelser understigande ; en visering för vistelse med territoriellt begränsad giltighet ska utfärdas i enlighet med Viserings- kodexens föreskrifter härom. Detta förhållande måste framgå av 3 kap. 4 § UtlL som alltså bör ändras. Nationella viseringar en- ligt 3 kap. 4 § UtlL har, efter upphävande av artiklarna 9–17 i , ingen koppling till Schengenkonven- tionens bestämmelser om enhetlig visering. Föreskriften om att övriga Schengenstater ska underrättas vid utfärdande av en natio- nell visering bör därför utmönstras. Stadgandet om viseringsfrihet för nordiska medborgare i 2 kap. 8 § UtlL, regeringens föreskriftsrätt om viseringsfrihet i 2 kap. 9 § UtlL och bestämmelserna i 2 kap. 10 § UtlL om viserings- frihet för bl.a. utländska diplomater i bör behållas. Bestämmelsen i 13 kap. 10 § andra stycket UtlL bör anpassas till Viseringskodexens krav på motivering av beslut i ett viserings- ärende som går sökanden emot. Paragrafen bör också ändras så att det uttryckligen framgår att beslut om nationell visering inte behöver innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Bestämmelserna i utlänningsförordningen bör ses över. I 3 kap. 2 § andra stycket UtlL återfinns en beviskravsregel som tillkom i samband med utlänningslag. Bestämmelsen är en kodifiering av då gällande praxis.50 Om det vid en samlad bedömning framstår som sannolikt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna eller Schengenstaternas territorium efter viseringstidens utgång, får en enhetlig visering inte beviljas. I artikel 32.1 i Viseringskodexen anges olika skäl för avslag på en viseringsansökan. När det gäller beviskraven sägs bl.a. att en 2004/05:170 s. 168. ansökan ska avslås om sökanden inte kan styrka ändamålet och villkoren för den planerade vistelsen eller om det föreligger rimliga tvivel på äktheten hos ingivna handlingar. Enligt utredningens mening är beviskravsregeln i 3 kap. 2 § andra stycket UtlL inte förenlig med Viseringskodexen och bör därför utmönstras.51 Bestämmelsens hänvisning till begreppet enhetlig visering i , vars bestämmelser i dessa avseenden upphävs genom Viseringskodexen, är inte heller relevant. Artikel 25 i Viseringskodexen innehåller bestämmelser om utfärd- ande av visering med territoriellt begränsad giltighet. Visering med territoriellt begränsad giltighet ska undantagsvis utfärdas om en medlemsstat finner det nödvändigt att, av huma- nitära skäl, av hänsyn till nationella intressen eller på grund av internationella förpliktelser, avvika från principen att inresevillkoren i Gränskodexen måste vara uppfyllda, utfärda en visering trots att en medlemsstat som konsulterats enligt artikel 22 har framfört invändningar eller utfärda en visering av brådskande skäl, även om någon före- gående konsultation enligt artikel 22 inte har genomförts. Om skäl som den diplomatiska eller konsulära beskickningen finner befogade föreligger får en ny visering med territoriellt begränsad giltighet undantagsvis också utfärdas för en vistelse som ska äga rum inom samma sexmånadersperiod inom vilken sökanden redan har använt en enhetlig visering eller en visering med terri- toriellt begränsad giltighet för en vistelse . I bestämmelsen föreskrivs vidare att viseringar med territoriellt begränsad giltighet som huvudregel endast ska vara giltig på den utfärdande medlemsstatens territorium. Undantagsvis får emellertid en sådan visering vara giltig även på andra medlemsstaters terri- torium, om dessa samtycker till detta. Om sökanden innehar en resehandling som inte erkänns av en eller flera medlemsstater, men inte alla, ska det utfärdas en visering som är giltig i de medlemsstaterna som erkänner resehandlingen. 51 Även i övrigt finns i Viseringskodexen olika uttryck för beviskrav, såsom uppenbart, säker- ställt etc., som inte bör överföras till nationell lag. Om den medlemsstat som utfärdar viseringen inte erkänner sök- andens resehandling, ska viseringen endast vara giltig i den medlems- staten. I bestämmelsen föreskrivs vidare att de centrala myndigheterna i den medlemsstat som utfärdat en visering med territoriellt begränsad giltighet ska vidarebefordra relevanta uppgifter till övriga medlemsstaters centrala myndigheter. Det upplyses också om att det, vid utfärdande av viseringar med territoriellt begränsad giltig- het, ska registreras vissa uppgifter i VIS i enlighet med bestäm- melserna om detta i VIS-förordningen. I 3 kap. 4 § UtlL anges förutsättningarna för beviljandet av en s.k. nationell visering. Även om de grundläggande villkoren för be- viljande av en visering inte är uppfyllda får en nationell visering beviljas om det är nödvändigt av humanitära skäl, på grund av internationella förpliktelser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse att bevilja visering. En sådan visering ger endast tillstånd att resa in och vistas i . Vid bedömningen av om en nationell visering ska beviljas ska en avvägning göras mellan hur angeläget syftet med besöket är och risken för att den person som beviljas viseringen inte kommer att lämna efter viserings- tidens utgång. Bestämmelsen motsvarar föreskrifterna i artikel 16 i om territoriellt begränsad enhetlig visering. I 3 kap. 4 § andra stycket UtlL regleras ytterligare en form av nationell visering, nämligen nationell visering än , dock högst . En sådan visering får beviljas om det finns särskilda skäl. Vid införande av bestämmelsen om nationell visering för längre vistelser, som tidigare fanns i utlänningsförord- ningen, anfördes att särskilda skäl exempelvis kunde vara att det rör sig om nära släktingar som önskar vistas här i landet för släktbesök än eller affärsbesök.52 Enligt artikel 18 i – som inte upphävs genom Viseringskodexen – ska en visering som överstiger betraktas som ett natio- nellt uppehållstillstånd som beviljats enligt den statens nationella bestämmelser. Som angetts ovan regleras viseringar för kortvariga vistelser heltäckande av Viseringskodexen. Någon anledning eller ens EG- rättslig möjlighet att i nationell lag ha särskilda bestämmelser om nationella viseringar som motsvarar kodexens bestämmelser om territoriellt begränsade viseringar finns inte. Som nämnts tar reg- 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv, s. 124. lerna i 3 kap. 4 § UtlL emellertid även sikte på nationell visering som överstiger . En föreskrift avseende nationell visering som överstiger är inte oförenlig med Viseringskodexen. Bestämmelsen i 3 kap. 4 § UtlL bör ändras så att den endast reglerar nationella viseringar för längre vistelser. Nationell visering för längre vistelser än får enligt gällande rätt endast beviljas om det finns särskilda skäl. I detta avseende innebär för- slaget ingen materiell ändring. När en visering med territoriellt begränsad giltighet utfärdas ska övriga medlemsstater underrättas enligt artikel 25.4 i Viserings- kodexen. Nationella viseringar enligt 3 kap. 4 § UtlL har, efter upp- hävande artiklarna 9–17 i , ingen koppling till bestämmelser om enhetlig visering. Före- skriften i 3 kap. 4 § tredje stycket UtlL om att övriga Schengen- stater ska underrättas om en nationell visering utfärdas bör därför utmönstras. 9.10.3Undantag från viseringskrav i utlänningslagen I 2 kap. 8 § UtlL stadgas undantag från bl.a. viseringskrav för med- borgare i , , och . Regeringen får vidare enligt 2 kap. 9 § UtlL meddela föreskrifter om att andra utlänningar än medborgare i de nu nämnda länderna får resa in i samt vistas och arbeta här utan visering. Genom 2 kap. 10 § UtlL undantas bl.a. utländska diplomater i från utlännings- lagens bestämmelser om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd.53 Av artikel 1.2 i Viseringskodexen följer att bestämmelserna i kodexen ska tillämpas på alla tredjelandsmedborgare som ska inne- ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser, i en- lighet med rådets förordning (EG) nr 539/2001 av om fastställande av förteckningen över tredje länder vars med- borgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna, och av förteckningen över de tredje länder vars med- borgare är undantagna från detta krav. I nämnda förordnings artikel 1 hänvisas till en bilaga I beträffande förteckningen över de länder vars medborgare ska ha visering när de passerar medlems- staternas yttre gränser. Artikel 1 hänvisar också till en bilaga II där 53 Det bör dock nämnas att regeringen enligt 2 kap. 10 § andra stycket UtlL får meddela före- skrifter om viseringskrav i viss utsträckning för dessa personer (se 3 kap. 9 § UtlF). det finns en förteckning över länder vars medborgare ska vara undantagna från viseringskravet när det gäller vistelser som sammanlagt inte överstiger . Enligt artikel 4 i förord- ningen får en medlemsstat föreskriva undantag från viseringskravet för vissa medborgare i länder som anges i bilaga I och undantag från viseringsfrihet för vissa medborgare i länder som anges i bi- laga II. Möjligheten att göra undantag från förordningens bestäm- melser i detta hänseende omfattar: innehavare av diplomatpass, tjänstepass och andra officiella pass, civil besättning på fartyg och luftfartyg, besättning och hjälppersonal vid nödhjälps- eller räddningsflyg- ningar och för annan hjälppersonal vid katastrofer och olyckor, civil besättning på fartyg som trafikerar internationella vatten- vägar samt innehavare av passersedlar som vissa internationella mellanstatliga organisationer utfärdar för sina tjänstemän Enligt artikel 4 i förordningen får en medlemsstat från krav på visering även undanta skolelever som är medborgare i tredje länder som anges i bilaga I men som är bosatta i ett tredje land som anges i bilaga II, när sådana elever deltar i en organiserad skolresa till- sammans med lärare vid institutionen. En medlemsstat får enligt nämnda artikel föreskriva undantag från viseringsfrihet för per- soner som utövar avlönad verksamhet under sin vistelse. Förutom de uttryckliga undantag som medges enligt förord- ningen kan konstateras att tredjelandsmedborgare i länder som inte anges i bilagan I inte heller omfattas av Viseringskodexens bestäm- melser om viseringskrav. Av det anförda framgår att regeringens föreskriftsrätt avseende viseringsfrihet är starkt begränsad av rådets förordning nr 539/2001. I 3 kap. 1 § UtlF finns en förteckning över utlänningar som är undantagna kravet på visering. Sistnämnda bestämmelse hänvisar också till att det finns ytterligare undantag från viserings- krav i rådets förordning nr 539/2001. Liksom stadgandet om viseringsfrihet för nordiska medborgare i 2 kap. 8 § UtlL är reger- ingens föreskriftsrätt om viseringsfrihet i 2 kap. 9 § UtlL förenlig med Viseringskodexen. Bestämmelserna bör inte ändras. Detsamma gäller bestämmelserna i 2 kap. 10 § UtlL om viseringsfrihet för bl.a. utländska diplomater i . 9.10.4Regeringens bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter Regeringen får enligt 3 kap. 7 § UtlL meddela ytterligare före- skrifter om visering. Som framgår ovan bemyndigas regeringen i 2 kap. 9 § UtlL att föreskriva undantag från viseringskravet för andra än nordiska medborgare. Bemyndigandet i 3 kap. 7 § UtlL syftar att täcka vissa bestämmelser som med införandet av Viseringskodexen inte får överföras till svensk lag, t.ex. sjömans- visering. Bemyndigandet avser emellertid även andra föreskrifter som kan behövas.54 Bestämmelsen bör därför behållas. 9.10.5Parts rätt att få del av uppgifter Enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) ska en part i ett förvalt- ningsärende som utgör myndighetsutövning mot enskild i princip underrättas om alla uppgifter som tillförs ärendet och få tillfälle att yttra sig innan ärendet får avgöras. I lagrummets andra stycke görs vissa undantag från kommunikationsprincipen, bl.a. om avgörandet inte kan uppskjutas. För viseringsärendenas del följer av 13 kap. 9 § UtlL att bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen om parts rätt att få del av uppgifter endast ska tillämpas när utlänningen är bosatt eller annars vistas i . Vid viseringsärenden då sökanden varken är bosatt eller vistas i finns följaktligen enligt gällande nationell lagstiftning ingen rättighet för sökanden att underrättas om alla uppgifter som tillförs ärendet eller yttra sig innan ärendet avgörs. I artikel 47 i Viseringskodexen anges att medlemsstaternas centrala myndigheter och konsulat ska förse allmänheten med all relevant information som rör en viseringsansökan. Artikeln tar inte sikte på uppgifter i det enskilda ärendet utan avser allmän information så- som kriterier, villkor och förfaranden som ska följas vid viserings- ansökningar samt var ansökan ska lämnas in etc.