sou · GWB39 · 2009-01-01 00:00:00 — Avgiftssystemet för väg och järnväg kommer så långt som möj- ligt att utformas med fasta avgifter för verksamhetskontroller (med lämplig differentiering) samt med avgifter för tillträdeskontroller som antingen är fasta eller bygger . Myndighets- avgifter kommer att variera med verksamhetsvolymen hos respek- tive verksamhetsutövare. Utifrån de principer som vi har lagt fast har Järnvägsstyrelsen tagit fram ett förslag till avgiftsfinansiering av verksamheten inom sektorn. Järnvägsstyrelsen har redovisat sitt förslag i rapporten Avgiftsfinansiering inom Järnvägsstyrelsen (Rapport 2008:1). Förslaget innebär prestationsrelaterade avgifter för nya eller ändrade tillstånd, säkerhetstillsyn, godkännanden, ajourhållning av register samt kompetenscertifiering. En myndighetsavgift som debiteras infrastrukturförvaltarna efter deras spårinnehav är tänkt att finansiera normgivning och annan verksamhet som inte kan knytas till särskild avnämare. Dessutom tas avgifter ut för register- hållning. Avgiftsförslaget innebär, baserat på verksamhetsvolym och prisnivå 2009, Luftfartsstyrelsen planerar att genomföra vissa förändringar av nuvarande avgiftssystem . Dessa förändringar innebär i korthet vissa omfördelningar mellan de direkt prestationsrelaterade avgifterna och den myndighetsavgift som Luftfartsstyrelsen debite- rar. Vårt förslag innebär att avgifterna inte påverkas av att Transportinspektionen bildas. har på vårt uppdrag lämnat ett förslag till finansie- ring av sjöfartsdelen av Transportinspektionens verksamhet. För- slaget bygger på den överföring av verksamheten vid Sjöfarts- inspektionen och vissa begränsade delar av verksamheten vid Sjö- fartsverket som beskrivits i avsnitt 4.4. Den totala omslutningen beräknas till . Enligt vårt för- slag finansieras med avgifter . Tillsynsavgifter m.m. föreslås tills vidare bli oförändrade, vilket innebär att finansieras av dessa. Kostnaden för sjöfartsregistret finansieras dels med anslag på , dels med avgifter på . Därmed återstår att finansiera med en myndighetsavgift. Enligt förslag ska myndighetsavgiften täckas genom att en del av nuvarande farledsavgift tas ut av Transport- inspektionen, fristående från . förslag innebär att lyfts av från nuvarande farledsavgifter och att Transportinspektionen i fortsättningen ges rätt att besluta om denna del. Även vägtrafiken bör avgiftsbeläggas enligt liknande principer som för de övriga trafikslagen. är normgivning och även viss till- synsverksamhet anslagsfinansierad inom vägsektorn. I de förslag som på utredningens uppdrag över- vägs inom föreslås en myndighetsavgift för att finansiera normgivning, internationellt arbete, statistikhantering m.m. Myndighetsavgiften föreslås också finansiera överklagnings- verksamhet om denna inte ska anslagsfinansieras. Grunden för debitering föreslås vara registrerat fordon, körkort/yrkeskompetens- bevis eller ett avräknat belopp per fordonsskattedebitering, i samtliga fall en avgift som drabbar slutavnämarna. Inom verksamhetsområdena körkort, yrkestrafik och fordon är större delen av verksamheten redan avgiftsfinansierad. Denna verk- samhet bör, med tillägg för vissa verksamheter som är anslagsfinansierade, även framgent finansieras med tillstånds- och tillsynsavgifter och liknande avgifter. Relationen mellan myndighets- eller allmänfinansierande avgif- ter är låg inom vägsektorn jämfört med de övriga trafikslagen. Det finns skäl att under den fortsatta utredningstiden analysera frågan om i vilken utsträckning som skillnader mellan sektorerna vid kal- kylering av myndighetsavgifter beror på verksamhetsförutsätt- ningar eller på tradition i sättet att debitera avgifterna. Vi vill påpeka att förslaget till avgifter inom vägområdet kräver ytterligare överväganden. Förslag: Transportinspektionens huvudkontor lokaliseras till . Bedömning: Transportinspektionens verksamhet kommer att bedrivas på ett flertal orter för att kunna fullgöra sina uppgifter. Frågor kring lokaliseringen av Transportinspektionen behandlas i bilaga 18. Järnvägsstyrelsen har 64 årsarbetskrafter och är lokaliserad till . Luftfartsstyrelsen har 279 årsarbetskrafter. Huvudkontoret ligger i och myndigheten har tre regionala kontor. har 184 årsarbetskrafter och huvudkonto- ret ligger i . har sex regionala kontor. Vägtrafikinspektionen har 17 årsarbetskrafter och ligger i . Den övriga delen av verksamhet, som vi före- slår ska överföras till Transportinspektionen, omfattar 1 100 års- arbetskrafter, varav 100 konsulter. är 189 av dessa placerade i samt 430 i och övriga på lokalkontor på drygt 30 olika platser i landet. Den verksamhet som vi föreslår ska flyttas från länsstyrelserna omfattar 316 årsarbetskrafter, som är fördelade på samtliga 21 Överföringen av uppgifter från Tullen omfattar två årsarbetskrafter som är placerade i . 6.3Svårt att genomföra integrerad organisation och samlad lokalisering Sammantaget kan vi konstatera att argumenten för en långt gående organisatorisk integrering av verksamheten för de fyra trafikslagen är svaga. En betydande del av verksamheten inom Transport- inspektionen kommer därför att utföras i avdelningar som är sepa- rata för respektive trafikslag. Dessa avdelningar kommer att ledas av chefer som för respektive trafikslag kan företräda myndigheten i de internationella grupper där myndigheten ska vara representerad. Det finns en uppenbar risk för kompetensflykt om verksamhe- terna omlokaliseras. Erfarenheterna från de utlokaliseringar av stat- liga myndigheter som genomförts talar för att få medarbetare följer med när myndigheter omlokaliseras. Kon- sekvenserna av tappad kompetens kan snabbt bli allvarliga för inspektionsverksamheten. Vi gör därför bedömningen att en sam- lad lokalisering av den nya myndigheten på en ort medför oaccep- tabelt stora risker för verksamheten. Även om en långt gående organisatorisk integrering och en samlad lokalisering är olämplig är det viktigt att organisationen utformas så att myndigheten ändå upplevs som en sammanhållen organisation. Enligt inspektionsmyndigheternas egen uppfattning finns betydande skillnader i kultur mellan organisationerna. Skill- naderna har förstärkts genom att verksamheterna finansierats på olika sätt. Det är därför angeläget att de verksamheter som finns på samma ort samlokaliseras så snabbt som möjligt och att dessutom stor omsorg ägnas åt åtgärder som kan bidra till att skapa en gemensam myndighetskultur. För att inte ytterligare öka problemen med en spridd lokalise- ring av myndigheten anser vi att starka skäl talar för att huvud- kontoret ska vara lokaliserat till någon av de orter där omfattande kärnverksamhet bedrivs, dvs. antingen , eller . Utifrån diskussionen i tidigare avsnitt har vi dragit slutsatsen att huvuddelen av den kärnverksamhet som bedrivs i , och ska bli kvar på dessa orter när Transport- inspektionen inleder sin verksamhet. Det är också lämpligt att Transportinspektionen även i fortsättningen har regionala kontor för att komma nära tillsynsobjekten. Analysen av lokaliserings- frågorna har därför i första hand inriktat sig på var huvudkontoret ska placeras och hur myndighetens regionala organisation ska utformas. Huvudkontoret kommer att innehålla funktioner för: Funktionerna kommer att grupperas till ett mindre antal avdel- ningar eller andra organisatoriska enheter och förteckningen ovan innebär inget ställningstagande till hur detta ska ske. Storleken på huvudkontoret påverkas av hur stor del av stöd- verksamheten som ska bedrivas centralt respektive tillsammans med kärnverksamheterna. Storleken påverkas dessutom av om stödverksamheterna ska utföras inom myndigheten eller om den ska köpas in utifrån (t.ex. i form av så kallad shared service). Vi återkommer till dessa frågor i vårt huvudbetänkande. I lokaliseringsanalysen har vi tagit hänsyn till följande faktorer: Respektive myndighets kontaktmönster. Tillgänglighet till olika resmål. Vi har kunnat konstatera att verksamheten vid inspektionsmyndig- heterna är kontaktintensiv. Många resor görs såväl inom som utom landet. Detta förhållande kommer även att prägla huvudkontorets verksamhet. En god tillgänglighet är därför av avgörande betydelse. De tre orter vi övervägt som lokaliseringsorter för huvudkonto- ret har alla relativt goda resmöjligheter. Vi har dock kunnat kon- statera att har fler alternativa flygplatser med interna- förbindelser och att restiderna till dessa sammantaget är kortare än från övriga orter. Vi har också kunnat konstatera att restiderna till är kortast från – något som är särskilt viktigt för huvudkontorets funktion. Inspektionsmyndigheternas verksamhet förutsätter tillgång till kvalificerad och välutbildad personal. Även när det gäller denna faktor kan vi konstatera att utbudet av akademisk utbildning är förhållandevis gott på alla tre orterna, men att har det största och mest varierade utbudet inom sitt pendlingsomland. får en särställning genom att det är den enda av de tre orterna där dagspendling från kan vara ett realistiskt alternativ. Eftersom huvudkontoret kommer att bli litet och merparten av kärnverksamheten föreslås ligga kvar på de orter där den bedrivs, är de regionalpolitiska konsekvenserna av valet av lokalise- ringsort begränsade. Det finns inte heller starka regionalpolitiska skäl som talar särskilt för någon av de tre aktuella orterna – alla tre har exempelvis en jämförbar nivå på arbetslösheten och denna har också haft en likartad utveckling i de tre regionerna. Vi har övervägt det faktum att ligger mitt emellan de två övriga verksamhetsorterna och därigenom möjliggör möten med deltagare från och . Å andra sidan är verksamheten i inte lika utpräglad kärnverksamhet som verksamheten i och . En lokalisering till innebär också att befintliga stabs- och stödresurser i främst måste avvecklas vilket både leder till kostnader och förlorad kompetens. Vi har därför bedömt att fördelarna med en lokalisering i inte överväger de övriga argument som redo- visats ovan. Slutsatsen är således att vi gör bedömningen att förutsätt- ningarna för en långsiktigt effektiv och välfungerande verksamhet bäst uppfylls genom en lokalisering av huvudkontoret till . Vi bedömer också att kostnaderna för att etablera huvudkontoret är lägst i detta alternativ. Vi har kunnat konstatera att lokaliseringen av de regionala konto- ren måste styras av närheten till tillsynsobjekten. Det förefaller finnas vissa möjligheter till samlokalisering av verksamheten på i vart fall ett par orter. Dessa möjligheter kommer att övervägas närmare i vårt huvudbetänkande. I huvudbetänkandet kommer vi också att återkomma till frågan om delar av den från länsstyrelserna överförda verksamheten som rör yrkesmässig trafik ska genomfö- ras regionalt. Verksamheten vid dagens lokalkontor kommer tills vidare att utfö- ras på samma platser som . Det blir en uppgift för den löpande verksamheten inom Transportinspektionen att fortlöpande pröva vilken lokalisering som är mest ändamålsenlig. Som framgått av avsnitt 1.3 innehåller detta delbetänkande enbart de frågor som är nödvändiga att behandla för att det ska vara möj- ligt att fatta ett beslut om att inrätta den nya myndigheten. Det innebär att delbetänkandet i första hand beskriver en förändrad organisation för verksamheter som redan bedrivs. Förslag om förändringar i dagens verksamhet återkommer vi till i huvudbetän- kandet. Det innebär också att våra förslag i delbetänkandet får för- hållandevis begränsade konsekvenser totalt sett och i första hand medför en omfördelning mellan olika statliga verksamheter. Analysen av konsekvenserna är ännu preliminär. Det har exem- pelvis inte varit möjligt att med någon högre grad av säkerhet göra uppdelningen av dagens kostnader för stödverksamhet i . I vårt huvudbetänkande avser vi att redovisa en mer genomarbetad konsekvensanalys som kan ligga till grund för kommande budget- förslag. Den osäkerhet som råder bör dock inte ha någon avgö- rande betydelse för beslutet om att inrätta myndigheten, eftersom osäkerheten i huvudsak handlar om till vilken av de berörda myn- digheterna som vissa resurser ska höra. Osäkerheten påverkar alltså inte statens totala kostnader. Samtliga ekonomiska konsekvenser är beräknade pris- nivå och avser verksamhetsvolym. En mera utförlig redo- visning av konsekvenserna återfinns dels i bilaga 2–5 för respektive trafikslag, dels i bilaga 19, där samtliga konsekvenser behandlas mer utförligt. 7.1Kostnader och intäkter för staten Ett första steg är att redovisa de verksamhetsvolymer i kronor och årsarbetskrafter som berörs av våra förslag. Tabell 7.1 ger därmed en bild av vilka volymer som berörs totalt och hur stora kostnader som förs från respektive myndighet. Tabell 7.1 Ekonomiska och personalmässiga konsekvenser vid berörda myn- digheter, uttryckt i årsarbetskrafter (ÅA) och (Mkr). För , Luftfartsstyrelsen, Järnvägsstyrelsen och Vägtrafikinspektionen motsvarar beloppen i tabell 7.1 samtliga års- arbetskrafter och kostnader . För övriga myndigheter rör det sig om motsvarande årsarbetskrafter och kostnader i delar av verksamheten. Förändringen ger upphov till vissa möjligheter till effektivise- ring. har det inte varit möjligt att generellt gå igenom dessa möjligheter inom kärnverksamheten. När det gäller överföringen av länsstyrelsernas körkorts- verksamhet har dock på vårt uppdrag utrett möjligheten till effektivisering (Möjligheter att effektivisera körkorts- och yrkes- trafikadministrationen, PM ). Med utgångs- punkt i analys gör vi bedömningen att det bör vara möjligt att minska antalet årsarbetskrafter inom denna verksamhet med cirka 150. Vi har vidare anlitat (PWC) för att utreda möjligheterna till effektivisering i stödverksamheten. Analy- sen redovisas i rapporten – Slutrapport avseende effektiviseringspotential i stabs- och stödverksamheten . PWC:s slutsats är att många av de berörda verksamheterna har bra och effektiva processer, men att det ändå finns en bety- dande effektiviseringspotential när Transportinspektionen bildas. PWC:s analys bygger dels på jämförelser mellan de aktuella myndigheterna, dels på erfarenhet från annan verksamhet. Beräk- ningen förutsätter inte någon specifik organisatorisk lösning för stödverksamheten – annat än i så måtto att organisationen måste utformas så att de möjliga effektiviseringarna kan realiseras. Enligt PWC:s beräkningar ligger den totala effektiviserings- potentialen i stödverksamheterna i intervallet 57–. Vår bedömning är att det finns en betydande effektiviseringspotential när de olika myndigheternas stödverksamhet kan samordnas, men att man bör göra en försiktig uppskattning av hur stora dessa effekter är. Tills vidare bör den försiktigtvis skattas till halva det belopp som PWC anger, dvs. i storleksordningen 30–. Under det fortsatta arbetet fram till huvudbetänkandet och under etapp två av utredningsarbetet kommer vi att ta ställning till frågor som övergångslösningar, där tjänster köps av de myndighe- ter där de utförs, och möjligheter att utnyttja stordriftsförde- lar via gemensam service för flera myndigheter (s.k. shared service). Vi kommer även att upprätta en tidplan över när sådan stödverk- samhet, som inte bör utföras av myndigheter som berörs av inspektionens tillsyn, lämpligen bör separeras. De nu redovisade effektiviseringsmöjligheterna avser inte Transportinspektionens tilltänkta kärnverksamhet, med undantag för möjliga effektiviseringar i länsstyrelsernas körkortsverksamhet. Vår bedömning är dock att det på finns en betydande effektiviseringspotential även i kärnverksamheten genom att lik- artad, och i ökad utsträckning internationellt harmoniserad, verk- samhet inom de olika trafikgrenarna samlas till en myndighet. En samlad Transportinspektion, med den större totala verksamhets- volym som en sådan myndighet får, bör också ge bättre förutsätt- ningar att utveckla och effektivisera myndighetsutövningen och tillsynsverksamheten och att anpassa den till nya krav från omvärl- den. I tabell 7.2 sammanställs kostnaderna och föreslagna finansie- ringen. Eftersom den föreslagna avgiftsfinansieringen förutsätter att de avgifter som tas ut används för samma trafikslag som de belastar, har samtliga kostnader hänförts till ett visst trafikslag. Samtliga kostnader vid länsstyrelserna och har förts till vägtrafiken. Tabell 7.2 Kostnader och finansiering för verksamheten vid Transportinspektionen, (Mkr). Tabell 7.2 avser kostnader och finansiering vid oförändrad verk- samhetsvolym och beaktar således inte de effektiviserings- möjligheter som vi tidigare beskrivit eller de omställningskostnader av engångskaraktär som bildandet av den nya myndigheten medför. Vi avser att återkomma till dessa frågor i huvudbetänkandet. I huvudbetänkandet kommer vi också att behandla behovet av förändringar i vissa av de verksamheter som kommer att ingå i Transportinspektionens verksamhet. Det är först när dessa frågor kan behandlas samlat som det är möjligt att med större precision beräkna de totala statsbudgeteffekterna av omorganisationen och Transportinspektionens fortsatta verksamhet. Den kortsiktiga effekten på statsbudgeten – utöver engångs- kostnader och de ökade och minskade kostnader i kärn- och stöd- verksamheten som kan uppkomma genom att verksamheten läggs samman eller separeras har vi dock tillsvidare beräknat till en ökning med . Denna ökning hänför sig till att vi bedömer att , om verket ska fullgöra sina nuvarande sektorsuppgifter med oförändrad ambitionsnivå, bör tillföras vissa resurser inom fordons- och trafiksäkerhetsanalysområdet som kompensation för de resurser som överförs till Transportinspektionen. På – från och med – innebär däremot våra förslag om finansiering av Transportinspektionens verksamhet att statsbudgeten avlastas med i storleksordningen Vi har då räknat med att den utökade avgiftsfinansie- ringen innebär att vissa ökade kostnader påverkar anslag. Dessa kostnader har uppskattats till . 7.2Kostnader och intäkter för kommuner, landsting, företag och enskilda Våra förslag i delbetänkandet påverkar inte kostnader eller intäkter för kommuner och landsting, utöver de effekter som följer av det föreslagna avgiftssystemet och som påverkar den transport- verksamhet som utförs eller bekostas av kommuner och landsting. Det bör sägas att det finns andra delar av vårt uppdrag, exempelvis uppgiften att överväga en ansvarslagstiftning på väg- trafikområdet, som mera påtagligt kan påverka framför allt kom- munernas kostnader. Dessa frågor har emellertid inget med själva omorganisationen av myndighetsverksamheten att göra och konse- kvensbelysningen av eventuella förslag i den delen återkommer vi därför till i huvudbetänkandet. Företagens kostnader påverkas i första hand genom det före- slagna avgiftssystemet, som i förhållande till dagens situation inne- bär att tas ut i ytterligare avgifter från järn- vägsföretag och i ytterligare avgifter från företag och enskilda verksamma inom vägtransportssystemet. Företagens kostnader påverkas även av organisationsföränd- ringen som sådan. Den mer renodlade rollfördelningen bör rent allmänt vara positiv, liksom att färre myndigheter blir inblandade i vissa fall. Dessa effekter är dock svåra att värdera i pengar. Ytter- ligare en svårvärderad effekt är att en effektiv myndighetsutövning och tillsyn är ett viktigt medel för att skapa likvärdiga konkur- rensförutsättningar inom transportbranschen och att sänka riskerna både för företag och enskilda. Enskilda medborgare påverkas i första hand direkt ekonomiskt genom att avgifter införs inom vägtrafiksystemet (jämför ovan). Indirekt påverkas enskilda också om järnvägsföretagen väljer att ta ut avgifterna genom ökade biljettpriser. Det minskade behovet av anslag som följer av det ökade inslaget av avgifter innebär – om allt annat är oförändrat – ett mindre behov av skatteuttag från både enskilda och företag. 7.3Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Den viktigaste effekten av vårt förslag är att tillsynen stärks, vilket är positivt för både säkerhet och miljö. Det är dock inte möjligt att beräkna denna effekt. Det föreslagna avgiftsuttaget på väg och järnväg kan ge vissa effekter på resandet. Dessa effekter kommer dock att vara försum- bara i förhållande till andra faktorer som påverkar resandet. 7.4Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen De förslag vi lägger i delbetänkandet påverkar inte den kommunala självstyrelsen. Som tidigare framgått finns det dock andra delar av vårt uppdrag som kan utmynna i förslag som får sådana konsekven- ser, framför allt i form av en påverkan på kommunernas skyldighe- ter som infrastrukturhållare. Detta är emellertid frågor som kom- mer att behandlas i huvudbetänkandet och en konsekvensbedöm- ning i dessa avseenden kan därför göras först i det sammanhanget. 7.5Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Den viktigaste effekten på sysselsättningen i olika delar av landet är förslaget att föra över länsstyrelsernas verksamhet som rör körkort och yrkesmässig trafik till Transportinspektionen. Antalet personer per länsstyrelse framgår av bilaga 14. Den föreslagna lokaliseringen av huvudkontoret till påverkar sysselsättningen på denna ort. Eftersom den nya myndig- hetens organisation återstår att utreda går det nu inte att ange hur stort detta tillskott till sysselsättningen blir. Vår nuvarande bedömning är dock att det kommer att röra sig om en ganska begränsad personalstyrka vid huvudkontoret. Effektiviseringen av stödverksamheten inom myndigheten samt överföringen av vissa tjänster till huvudkontoret påverkar verksam- heten i , och . Omfattningen och för- delningen av sysselsättningseffekterna på dessa orter kan dock klarläggas först när organisation och bemanning beslutas under utredningens andra etapp. Vi bedömer att effekterna för den offentliga servicen i olika delar av landet är övervägande positiv. Överföringen av läns- styrelsernas uppgifter till Transportinspektionen innebär visserli- gen en koncentration av verksamheten och en minskad regional närvaro i fysisk mening. Det finns dock förutsättningar att kom- pensera detta genom en stor lokal närvaro om förarenhetens lokal- kontor så som vi föreslagit ingår i Transportinspektionen eller om man kan utnyttja dem eller andra servicekontor för viss kund- service. Det bör också vägas in att en centralisering av länsstyrel- sernas uppgifter ger ökade möjligheter att utveckla nya moderna kommunikationskanaler, som har förutsättningar att ge hög till- gänglighet till servicen i alla delar av landet. 7.6Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags Eftersom förslagen i delbetänkandet i första hand innebär en ändrad organisation för verksamhet som utförs, är kon- sekvenserna för små företag i förhållande till stora begränsad. Det är framför allt utformningen av avgiftssystemet som kan ha sådana effekter. För små företag kan det exempelvis vara av stor betydelse hur avgifterna differentieras med hänsyn till verksamhetens omfattning. Vi återkommer till denna fråga i vårt huvudbetän- kande, då det finns ett mer genomarbetat förslag till avgiftssystem. Vi bedömer att de ovan beskrivna möjligheterna att utveckla myndighetsutövningen och tillsynen och erbjuda en hög service- nivå i myndighetskontakterna gynnar de små företagen i ännu högre grad än de stora. Om den föreslagna koncentrationen av länsstyrelsernas nuva- rande verksamhet leder till minskad regional närvaro kan detta vara en större nackdel för små företag än stora. Som tidigare framgått bedömer vi dock att omorganisationen ökar möjligheterna att med stöd av modern teknik erbjuda en god tillgänglighet över landet. 7.7Brottslighet och brottsförebyggande arbete Våra förslag saknar inte betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. I den mån ett mer samlat ansvar inne- bär att myndighets- och tillsynsverksamheten kan stärkas inom t.ex. yrkestrafikområdet och kontrollen av fordon på väg, bör detta ha betydelse för att minska brottsligheten och förebygga brott.