sou · GXB37 · 2009-02-02 00:00:00 — –ska åstadkomma bättre samverkan kring övergripande verksamhets- och ekonomifrågor som berör både SJV och länsstyrelserna (frågor om prestationer, kvalitet och kostnader, IT- investeringar och medelsfördelning till olika delar inom jordbruksadministrationen), –genom dialog med skapas ett bättre underlag för budgetproposition och regleringsbrev, –bättre överensstämmelse mellan arbetsuppgifter och finansiering, –ökad effektivitet och bättre flexibilitet vid förändringar inom jordbruksadministrationen. I utredningen redovisades även ett koncentrationsalternativ med nio ansvariga länsstyrelser. Enligt utredningen hade ett sådant alternativ fördelar i form av bättre styrningsmöjligheter, mer likabehandling och jämnare kvalitet, större möjligheter att omfördela resurser samt större besparingseffekter. rationsalternativet bedömdes dock vara mindre än de som gällde för det valda alternativet (bibehållen samordnad länsförvaltning, små omställningskostnader, närheten till brukarna samt bibehållen kontinuitet). Som en viktig utgångspunkt för utvärderingen har synpunkter från länsstyrelserna och inhämtats genom en enkät. Denna enkät har sedan följts upp med ett antal mer preciserade frågor. I samband med den analys av hanteringskostnaderna som genomförs inom utredningen har också frågor ställts till ett urval länsstyrelser angående samordningsregionernas betydelse. Svaren på den enkät som skickats till länsstyrelserna och kan sammanfattas på följande sätt. Samordningsregionerna: De flesta av länsstyrelsernas enkätsvar ger en mycket likartad bild av erfarenheterna. För flera län är skrivningarna i långa stycken helt eller i det närmaste identiska. Den bild som ges är över lag positiv och man framhåller ofta de dynamiska effekterna genom kompetenshöjning och erfarenhetsutbyte som lett till kvalitetsförbättring och ökad likabehandling inom och mellan regionerna. Samarbete mellan länen inom de olika regionerna förekommer inom alla de ovan exemplifierade verksamhetsområdena. Svaren är dock olika detaljerade och någon fullständig bild kan inte presenteras. Det förefaller inte som om samtliga regioner utvecklat samarbetet inom samtliga områden. Ingenting tyder på att man inte kan gå längre. Något län betonar dock att flera moment i stödhanteringen inte kan påverkas eller effektiviseras genom samordningsregionen. Med undantag för någon enstaka verksamhet har länen inte kunnat kvantifiera besparingarna. I av stora förändringar i stödsystemen är detta naturligtvis svårt att göra. men de flesta förefaller övertygade om att samordningsregioner innebär sådana vinster. De exempel på effektiviseringar och kvalitetshöjning som ges är ofta sådana som torde ha genomförts oavsett de nya samarbetsformerna, till exempel inom ramen för SeQnd-pro- jektet. Även om man alltså inte kan ge några siffror understryker dock flertalet län den stora positiva effekten av ett förbättrat samarbetsklimat och de dynamiska effekterna av ökat erfarenhetsutbyte generellt sett. Gemensamma samordnare för vissa verksamheter (KULM mm), utlåning av personal, gemensam skanning, gemensam fortbildning av personal, gemensamma planeringsträffar, gemensamma analyser i arbetet med landsbygdsstrategierna är några konkreta exempel. I vilken utsträckning allt detta hänger samman med tillkomsten av samordningsregioner råder delade meningar om. Flera län betonar också betydelsen av lokal anknytning och den samordnade länsförvaltningen. Att skillnaderna i administrationskostnader mellan länen minskat framhålls av några län som ett resultat av regionsamordningen. Flera län betonar också betydelsen av lokal anknytning och den samordnade länsförvaltningen. Det fåtal bekymmer som nämns gäller bland annat bristen på uttalade och tydliga beslutsbefogenheter för samordningslänet. Ett län menar att det inom dess samordningsregion borde varit möjligt att komma längre, att styrningen varit för svag och att uttalade beslutsbefogenheter skulle ha underlättat arbetet för den samordnande . Det förefaller också som om regionerna gått olika långt när det gäller att formalisera den interna samordningen/samarbetet. Vidare nämns svårigheten att flytta ärenden mellan länsstyrelser, skillnader i intern organisation mellan länen och regionuppdelning mellan olika verksamhetsområden, stora geografiska avstånd, svårigheter att koncentrera verksamheten i regioner med många län. menar att endast begränsade effekter uppnåtts. arbetar i huvudsak fortfarande mot 21 länsstyrelser. Effektiviseringspotentialen genom koncentration kvarstår i huvudsak. Färre regionala enheter skulle ge fördelar i form av bättre likformighet, enklare genomförande av gemensamma utvecklingsprojekt, en mer kostnadseffektiv administration samt större möjligheter att undvika sanktioner. Enligt verket utgör huvuddelen av den effektivisering som uppnåtts när det gäller hanteringen av jordbrukar- och landsbygdsstöden resultatet av gemensamma utvecklings- och kvalitetsinsatser. : Enligt de flesta län har detta fungerat väl. Några län redovisar ingen uppfattning. Ett län vill ha jämställdhet mellan länsstyrelserepresentanterna och genom konsensusbeslut i rådet, framför allt i tyngre, strategiska frågor. framhåller den tungrodda förankringsprocessen inom länsstyrelsesfären som inte underlättat möjligheterna att genomföra gemensamma IT-investeringar men menar att rådet ändå bidragit till att samarbetet mellan länsstyrelserna och förbättrats. Diskussionerna i har visat att resursfrågan sätter tydliga gränser för möjligheterna att genomföra förändringar. förfogar inte över de resurser som krävs för hanteringen. De kompletterande frågor som ställts till och samtliga eller ett urval länsstyrelser har i stort bekräftat de uppfattningar som redovisas ovan. Min egen bedömning är att samverkansorganisationen mellan och länsstyrelserna och mellan länsstyrelserna inbördes har varit otillräcklig som styrinstrument för att säkerställa en enhetlig och kostnadseffektiv hantering av verksamheten. Jag finner det också tveksamt om den samordnade länsförvaltningen varit någon nämnvärd hjälp i arbetet, i betydelsen av att lätt kunna flytta resurser. Det är enligt min uppfattning inte säkert att man kan nå så mycket längre i effektivisering med hjälp av samverkansorganisationen inom ramen för nuvarande organisationsmodell. Givet att nuvarande ordning råder framöver framstår det dock som angeläget att samordningsregionerna får en uppgift som formaliseras på ett tydligare sätt, inkluderande ett starkare mandat och tydligare ansvar för det samordningsansvariga länet att leda arbetet. Jag anser det också angeläget att ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och vad gäller IT-stöd klargörs i till exempel regleringsbrev. Bristerna i styrningsmöjligheter är en av huvudorsakerna till att säkerheten i hantering av EU-stöden ifrågasätts av EU- kommissionen. Till bristerna i styrningsmöjligheterna bidrar den komplexa myndighetsstrukturen och den därtill hörande splittrade finansieringsbilden. Denna situation har ytterligare förvärrats i och med EU:s beslut om tillämpning av s.k. tvärvillkor i stödgivningen. För att lösa dessa problem på ett bra sätt fordras enligt min uppfattning en mer genomgripande förändring av organisationen, sannolikt med inslag av centralisering på vissa områden. En sådan förändring kan kräva viss anpassning till vad som beslutas i övrigt angående särskilt den regionala myndighetsstrukturen. Ett genomförande kan ta . Jag avser att redovisa förslag i denna fråga i slutbetänkandet. Så länge nuvarande organisatoriska ordning är i stort sett oförändrad ser jag dock behov och fördelar av att genomföra vissa förändringar, nämligen –ett tydligare angivet ansvar, uppdrag, åt det samordningsansvariga länet, att organisera samarbetet i regionen, inklusive krav på skriftliga avtal, –en ordning i syfte att möjliggöra överflyttning av ärenden mellan länsstyrelserna när detta skulle medföra en snabbare hantering och bättre utnyttjande av länsstyrelsernas samlade resurser. Detta kan sannolikt hanteras huvudsakligen genom en precisering i förordningarna om EG:s direktstöd för jordbrukare (2004:760) och om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder (2007:481), –ett tydliggörande i regleringsbrev el. dyl. av ansvarsfördelningen mellan och länsstyrelserna vad gäller IT-stöd, –ett uppdrag åt och länsstyrelserna att analysera kontrollprocessen i syfte att effektivisera denna och bland annat möjliggöra tidigare beslut om kontrollfrekvenser, –ökad anslagskredit för och länsstyrelserna, –att i förhandlingarna om ändringar i den gemensamma jordbrukspolitiken agerar för en möjlighet för medlemsländerna att sätta en högre gräns för vilka företag som ska ges stöd. jordbruksadministrationen (Jo 2007:02) Gruppen har med utgångspunkt i det underlag som tagits fram genom och länsstyrelsernas årliga rapportering gjort en fördjupad analys av kostnadsutvecklingen för jordbruksadministrationen och skillnaderna mellan länen, särskilt vad gäller kontrollkostnader. Som framgår av 2008:4 har och länsstyrelsernas kostnader för hantering av jordbruksstöden ökat från till . För länsstyrelsernas del har kostnaderna ökat från till , vilket innebär en ökning . Här ingår även företags- och projektstöden inom landsbygdsprogrammet, vilka medförde en betydande kostnadsökning i samband med att ett nytt program introducerades . Beträffande länsstyrelsernas kostnader för enbart jordbrukarstöden har dessa ökat från 2003 till 2007. Bland orsakerna till ökningarna kan nämnas utvecklingen av stödsystemen och det nya landsbygdsprogrammet som medfört att helt nya stödformer introducerats samt det ökade antalet ansökningar efter introduktion av gårdsstödet och ökade kontrollbeting. Skillnaderna mellan länen har undersökts dels med hjälp av statistisk analys av kostnads- och strukturdata, dels med hjälp av intervjuer på plats vid vissa länsstyrelser. På basis av dessa data har gruppen sökt belysa i vilken mån det finns stordriftsfördelar i hanteringen. Materialet visar att län med större antal ärenden tenderar att ha lägre genomsnittliga kostnader per ärende. vissa fasta kostnader i samband med administrationen (kopplade till lokaler, utrustning, grundbemanning och grundkompetens, internadministrativa funktioner etc.) är naturligt, vilket också har konstaterats i tidigare analyser. Den statistiska analysen antyder en fast kostnad i storleksordningen närmare per länsstyrelse1. Sambandet mellan kostnader och antal ärenden är dock inte strikt proportionellt och det är uppenbart att även andra faktorer spelar in. Kostnaderna styrs av ett stort antal såväl påverkbara (organisation m.m.) som icke påverkbara (strukturella och naturgivna) faktorer. I direktiven till utredningen har särskilt pekats på de stora skillnaderna mellan länen i styckkostnader för kontrollverksamheten. Gruppen har utifrån antaganden om tänkbara kostnadsdrivande faktorer studerat de statistiska sambanden mellan olika strukturella faktorer och de redovisade kostnaderna, framförallt när det gäller kontrollverksamheten. Analyserna visar för ett antal av länen att de faktiska kostnaderna för fältkontroller avviker påtagligt från de kostnader som (statistiskt) skulle ha förväntats med hänsyn till antalet genomförda kontroller. Inom analysgruppen råder samstämmighet om att antalet miljöersättningskontroller (inte minst avseende kulturmiljöersättningarna), användning av fjärranalys, arealen betesmarker, blockstorleken samt avstånd till kontrollföretagen har mycket stor betydelse för tidsåtgången för kontrollverksamheten. Ett försök att studera hur väl dessa strukturvariabler samvarierar med kostnaderna har gjorts. Med hänsyn till att dataunderlaget endast avser , måste resultatet av beräkningarna bedömas med viss försiktighet. Resultatet av de genomförda beräkningarna indikerar att de nämnda strukturvariablerna förklarar den större delen av variationerna i kostnader för fältkontrollverksamheten mellan länen. Någon hundraprocentig förklaringsgrad uppnås naturligtvis inte och det är uppenbart att kostnaderna och kostnadsskillnaderna mellan länen också påverkas av andra faktorer. Det är troligt att dessa faktorer dels hänger samman med organisation, styrning och planering samt kompetenssituationen på respektive länsstyrelse (påverkbara faktorer), dels har att göra med omfattningen av verksamheten. 1 En enkel regressionsmodell med kostnaden som beroende variabel och antalet företag alternativt utbetalningsärenden som oberoende variabel antyder en fast kostnad på i genomsnitt 2,8 mnkr per länsstyrelse under de analyserade åren. Arbetets organisation skiljer sig dock inte avsevärt mellan länen och är tämligen styrd genom föreskrifter. Däremot kan skillnader beträffande kompetens och kompetensförsörjning föreligga. Beträffande variationerna i kontrollkostnaderna kan t.ex. en förklaring vara behovet i vissa län att genomföra kontrollerna med en stor andel oerfaren och tillfällig personal. Det förefaller också som att de mindre enheterna av förklarliga skäl tenderar att arbeta mindre specialiserat. Det kan ifrågasättas om inte några av de mindre enheterna är i minsta laget för att på egen hand kunna utnyttja möjligheter till specialisering och arbetsfördelning på samma sätt som de större enheterna. Även om de redovisade strukturvariablerna har ett tydligt samband med kostnaderna för fältkontrollverksamheten har de en mindre inverkan på de totala kostnaderna för jordbruksstödshanteringen. Gruppen anser likväl att de samband som antyds av analysen kan vara ett skäl att modifiera den fördelningsmodell som används vid fastställandet av respektive länsstyrelses förvaltningsanslag. I denna modell representeras jordbruksadministrationen endast genom andelen SAM-utbetalningar. Resonemangen ovan gäller de s.k. jordbrukarstöden (SAM- blankettens stöd) vilka är av masskaraktär eller rättighetskaraktär. När det gäller övriga EU-stöd, företags- och projektstöden, har gruppen, med hänsyn till att ett nytt landsbygdsprogram trädde i kraft , inte ansett det ändamålsenligt att nu genomföra någon analys. Analysgruppen har funnit att länsstyrelserna i varierande grad utnyttjar de möjligheter till en utvecklad kostnadsuppföljning som ges av den gemensamma verksamhets- och ärendestrukturen (VÄS). Gruppen föreslår att länsstyrelserna i samarbete med ges i uppdrag att se över redovisningsstrukturen för att uppnå en mer enhetlig tillämpning. Utredningen om jordbruksadministrationen ska enligt direktivet bland annat kartlägga länsstyrelsernas och administrativa kostnader och analysera orsakerna till regionala skillnader i kostnaderna för hanteringen av stöden. Utredningen gav i uppdrag åt en arbetsgrupp, analysgruppen, att ta fram ett underlag i dessa frågor. I arbetsgruppen har ingått (G län), (O län), (AC län), (SJV) samt (utredningens sekreterare). (SJV) och (Statskontoret) har medverkat med värdefulla kvalitetssynpunkter. 3 Bakgrund och underlag Regeringen har i regleringsbrev sedan EU-inträdet uppdragit åt att beräkna kostnaderna för hantering av olika EG-stöd. En jämförelse skall göras. skall även redovisa vilka åtgärder som tillsammans med länsstyrelserna har vidtagit för att minska kostnaderna för administrationen av EG-stöden. Rapporten (se 2008:4) redovisas året efter stödåret. I rapporten redovisas kostnaderna som läggs ner vid alla medverkande myndigheter för de stöd som ansvarar för att betala ut. Dessutom sker en fördjupad analys av kostnader vid länsstyrelserna, vars kostnader utgör en väsentlig del av de totala kostnaderna. En detaljerad metodbeskrivning framgår av . Underlaget till rapporten hämtas in från respektive myndighet genom ett detaljerat frågeformulär , där nedlagd arbetstid och kostnader redovisas. Länsstyrelsernas kostnader redovisas enligt en standardiserad modell, som arbetades fram gemensamt mellan och länsstyrelserna inom det s.k. . Modellen innebär att de direkta kostnaderna redovisas på gemensamma objektkoder, som ingår som en del av länsstyrelsernas gemensamma verksamhets- och ärendestruktur (VÄS). Från det inhämtade underlaget från länsstyrelserna kan de totala indirekta kostnaderna beräknas och fördelas mellan olika verksamheter. Den fördjupade analysen av länsstyrelsernas kostnader har till övervägande del omfattat kostnaderna för jordbrukarstöden inklusive miljöersättningar och kompensationsbidrag. Fördelningen av kostnaderna har redovisats per SAM-blankett och för kontrollverksamheten per genomförd kontroll. Redovisningen i detta avsnitt grundar sig huvudsakligen på nämnda rapport från . Utvecklingen av de totala kostnaderna för hanteringen av jordbruksstöden har sedan EU-inträdet ökat från knappt till ca . Sedan EU-inträdet har de delar av landsbygdsprogrammen som avser miljöersättningar och kompensationsbidrag administrerats tillsammans med direktstöden till jordbruket och räknas bland jordbrukarstöden som söks på SAM-blan- ketten och ingår vid kostnadsredovisningen i objektkod 601* (se appendix 1). Stöden till övriga landsbygdsutvecklingsåtgärder redovisas under särskilda objektkoder men ingår i nedanstående redovisning. En mer detaljerad redovisning av redovisningsstrukturen framgår av . Diagram 1 och länsstyrelsernas totala kostnader för administration av jordbruksstöden åren 1996–2007 Summa, milj kr Lst, milj kr SJV, milj kr Utvecklingen framgår även av tabell 1. Bilaga 3 SOU 2009:7 och länsstyrelsernas kostnader för 1) Här ingår kostnader för utveckling och drift av de gemensamma IT-systemen för jordbruksreformen som inte aktiverats som investering. Ökningen av kostnaderna hänger tydligt samman med genomförandet av de större reformerna inom jordbruks- och landsbygdområdet. Införandet av miljöersättningarna skedde successivt efter EU-inträdet med en större förändring i samband med införandet av miljö- och landsbygdsprogrammet 1999–2000, då ett helt nytt IT- system utvecklades och introducerades för ärendehanteringen. Gårdsstödet infördes i . Reformen innebar betydande förändringar av jordbrukarstödsadministrationen. Bland annat infördes ett helt nytt system med stödrätter som grund för utbetalningarna av gårdsstöd. Reformen har även inneburit att ett flertal mindre stödformer tillkommit som de tidigare djurstöden med undantag av handjursbidraget upphört. Den stora ökningen av antalet ansökningar 2005 har inneburit en kraftig ökning av antalet kontroller påföljande år. Även kontrollfrekvenserna har ökat till följd av bl.a. större avvikelser i genomförda kontroller. En följd av gårdsstödsreformen är vidare det successiva införandet av tvärvillkoren. För att jordbrukarna ska få fullt stödbelopp för de arealbaserade stöden och djurbidragen krävs att jordbrukaren sköter sin jordbruksmark enligt särskilda skötselkrav samt följer vissa regler inom miljö, folkhälsa, växtskydd, djurskydd och djurhälsa. Det nya programmet för landsbygdsutveckling infördes . Båda dessa reformer har inneburit omfattande insatser för såväl som länsstyrelserna för att anpassa den administrativa hanteringen till förändringarna i stödsystemen. En ingående redovisning av kostnadsutvecklingen för länsstyrelserna framgår av 2008:4. Länsstyrelsernas kostnader fördelar sig på olika objektkoder i enlighet med diagrammet nedan (se Appendix 1). Diagram 2 Länsstyrelsernas direkta kostnader för hantering av jordbrukarstöden fördelade på objektkoder, 2005–2007 Som framgår av diagrammet har handläggningskostnaderna för minskat något mellan åren medan kontrollkostnaderna skjutit i höjden som kostnader för åtagandeplaner tillkommit . Handläggningskostnaden per SAM-blankett och kontrollkostnaden per genomförd kontroll har minskat . indikerar även betydande kostnadsskillnader mellan länen. Analyser av sifferunderlaget tyder på att det finns en fast kostnad i storleksordningen ca per länsstyrelse. gjordes en kompletterande, förenklad analys av underlaget till om kostnader för hantering av jordbrukarstöden, avseende kostnaderna för fältkontrollerna 2006. ställde vid det tillfället fyra frågor till sju länsstyrelser angående hur redovisningen av vissa kostnader för genomförandet av fältkontrollerna hade bokförts. –På vilket konto bokför ni tid för utbildning och fortbildning av kontrollanter? –På vilket konto bokför ni i förekommande fall kostnaden för fjärranalys? –Hur mycket av kostnaden för fältdatorprojektet aktiverades ? –På vilket konto bokfördes dessa kostnader? –Vilka kostnader har ni i förekommande fall aktiverat i kolumnen Störande direkta kostnader för fältkontroller? När det gällde utbildningen bokförde en del länsstyrelser den som en direkt kostnad för fältkontroller och andra som kompetensutveckling inom sakområde lantbruk. Kostnader för fjärranalysen bokfördes av en del län som direkt kostnad för fältkontroller och av något annat län som en kostnad för IT-enheten eller motsvarande. bokfördes på motsvarande sätt. Störande direkta kostnader utnyttjas av några län för avskrivningar av datorer och investeringar. En justering av kostnaderna enligt ovan till en tänkt situation där samtliga län redovisar på samma sätt resulterade i ytterligare kostnadsskillnader – i flera fall upp till 2 000 till i direkta kostnader för en fältkontroll, som i genomsnitt för landet uppgår till ca per genomförd kontroll. verksamhet är huvudsakligen kopplad till förberedelser av regelverk, information samt utveckling av IT-system med åtföljande kravställning. Även viss ärendehantering förekommer inom verksamheterna för stödrätter, mjölkkvoter, djurbidrag, vissa stöd inom landsbygdsprogrammet och nationella stöd samt utbetalningshantering. Att kostnaderna för del inte ökat i den omfattning som motsvarar införandet av de nya reformerna kan till stor del förklaras av att kostnaderna för IT- investeringarna budgettekniskt har kunnat aktiveras. Fördelningen av kostnader på olika verksamheter framgår i nedanstående tabell och avser kostnaderna för . SOU 2009:7 Bilaga 3 kostnader fördelade på olika verksamhetsområ- Analysgruppens uppdrag består bland annat i att göra en fördjupad studie av de förhållanden som påverkar kostnaderna i de olika länen. Det kan å ena sidan röra sig om icke påverkbara faktorer såsom geografiska strukturförutsättningar i form av arealer, företagsstorlekar, indelning i block och skiften, naturgivna förutsättningar för och utnyttjandet av olika stödformer m.m. Å andra sidan kan det handla om organisatoriska frågor som arbetets upplägg, planering och bemanning samt utbildningsnivå och -insatser m.m. En annan fråga som gruppen också försökt belysa är om det föreligger skillnader i länsstyrelsernas redovisning av sina kostnader enligt objektmodellen. Gruppen har haft som utgångspunkt att få en så jämförbar statistik som möjligt utifrån den redovisning som görs av myndigheterna. Utifrån antaganden om vilka strukturella faktorer som kan vara kostnadsdrivande har olika strukturdata sammanställts som underlag för jämförande analyser. Vidare har försök gjorts att översiktligt analysera organisations- och kompetensfrågor. Arbetet har innehållit följande moment: –Ytterligare statistik av strukturdata m.m. – antal block, blockstorlek, skiften, avstånd, antal utbetalningsärenden (dvs. alla ansökningar för olika stödformer, som leder till utbetalningar), areal betesmarker, kontrollerad areal och block, lönekostnader. –Breddad enkät angående redovisning av kostnaderna för fältkontrollerna. –Matchning av kostnadsdata mot strukturdata för att analysera ev. samband –Regressionsanalys som metod för att analysera sambandet med kostnadsdata och för att studera om det statistiskt går att påvisa stordriftsfördelar. –Studier av åtta länsstyrelser med parvis någorlunda likartade förutsättningar Gruppen har enbart studerat de kostnadsmässiga skillnaderna mellan länen och har inte analyserat det utförda arbetet i form av måluppfyllelse, kvalitet, servicegrad, avvikelser i kontrollarbetet m.m.