sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — (SOU 2001:65) hade författningsutredning tillgång till ett omfattande forskningsunderlag som ur ett statsvetenskapligt perspektiv belyste olika frågeställningar med anknytning till skilda valdagar. Bland de frågor som där behandlades kan nämnas en kart- läggning av de belägg som finns för att system med skilda valdagar har lägre valdeltagande än system med gemensam valdag. I det arbetet kartlades valdeltagandenivåer i nationella och kommunala val i ett stort antal länder. Vidare undersöktes omfattningen och orsakerna till att väljare röstar olika vid riksdagsval och kommunala val, dvs. till s.k. röstdelning. Andra frågor som belystes var hur svenska medier bevakat de kommunala valen över tiden och i vilken utsträckning det går att dra några slutsatser för framtiden för det fall skilda valdagar skulle införas. Vid en internationell utblick kan konstateras att det inte i något av de 25 länder som fil. undersökt på vårt uppdrag praktiseras, förutom i , en ordning med samtliga val på i hela landet (Valsystem och representationseffekter – En jämförande studie av 25 länder, SOU 2007:40). De flesta schweiziska val på kantonal nivå sker dock med valen till statsrådet. I ytterligare elva länder – , , , , , , , , , och – är gemensamma val till de nationella parlamenten och val på regional eller nivå i princip möjliga att hålla på . I praktiken sker detta dock sällan med undantag för . I resterande länder – , , , , , , , , , och – är det inte möjligt att hålla val till de nationella parlamenten som till regionala eller lokala församlingar. I debatten om en övergång från gemensamma till skilda valdagar för riksdagsvalen och de kommunala valen har hävdats att det skulle leda till ett lägre valdeltagande i de kommunala valen. Det forskningsunderlag som finns ger också ett starkt stöd för att så skulle bli fallet. Dels kan konstateras att sedan den gemensamma Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd valdagen infördes har avvikelserna i valdeltagandet mellan riksdags- val och kommunval blivit mindre. Skillnaden är endast 1–mot tidigare 3–. Dels kan konstateras att nästan överallt där ett system med fristående kommunalval praktiseras är valdeltagandet lägre, ibland betydligt lägre, än i parlamentsvalen. Enligt underlaget är skillnaden som störst i , . I , , , och är skillnaden och i och mellan 5–15 respektive 5–. Undantagen är och . 9.2.1Gemensam valdag eller skilda valdagar Vår bedömning: Den nuvarande ordningen med en gemensam valdag för valen till och till kommunerna behålls. Av det anförda framgår att frågeställningen om den gemensamma valdagen är väl belyst genom tidigare utredningsarbete. I det sammanhanget har också argumenten för respektive ståndpunkt i frågan om den gemensamma valdagen bör behållas eller avskaffas behandlats. Som stöd för den gemensamma valdagen brukar framför allt betonas det sakliga sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik. Detta motiverar att väljarna i ett gemensamt sammanhang ges möjlighet att påverka politikens inriktning på såväl nationell som nivå. Det framhålls vidare att en övergång till skilda valdagar enligt viss forskning riskerar att leda till ett lägre valdeltagande i de kommunala valen. Argumenten för en övergång till skilda valdagar tar bl.a. sikte på att det med nuvarande ordning är för långt mellan valen. Valrörelser har en mobiliserande effekt på väljare och partiorganisationer som främjar legitimiteten hos det demokratiska systemet. Dessutom skulle skilda valdagar ge de lokala frågorna ökad tyngd i anslutning till valrörelserna och därmed i flera avseenden stärka den kommunala demokratin. Vi har under vår behandling kunnat konstatera att det inte finns förutsättningar för en bred politisk samsyn av det slag som bör krävas för att genomföra en förändring i denna fråga. Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd bakgrunden har vi stannat för att inte lägga fram något förslag om ändring. Vår bedömning: Den nuvarande ordningen med fyraåriga mandatperioder för de allmänna valen bör inte ändras. hölls som framgått riksdagsval med de kommunala valen. ska ordinarie val förrättas . Före enkammarriksdagens införande hölls valen . Då förrättades dock de kommunala valen för sig så att allmänna val hölls . Vi har övervägt frågan om det inte är en alltför mellan valen. Den treåriga mandatperioden, som var ett av momenten i den överenskommelse som ingicks mellan de i Grundlagberedningen företrädda partierna, var resultatet av en avvägning mellan önskemålen att inte alltför skulle förflyta mellan de allmänna valen och att de politiska organen skulle ha tillräcklig tid att verka mellan valen. Bakgrunden till förlängningen av valperioden till 1994 var ett förslag från . Enligt kommitténs bedömning var den treåriga valperioden alltför kort och borde förlängas till för att stärka regeringens och övriga politiska organs möjligheter till planmässighet och långsiktigt handlande. Kommittén ansåg att den treåriga valperioden hade försvagat de politiska organens handlingskraft på alla nivåer och fört in en ryckighet och hetsighet i det politiska arbetet, särskilt när det gällde budgetarbetet och utredningsväsendet. Vidare ledde närheten till nästa val till att motsättningarna mellan de politiska partierna ibland överdrevs. Långsiktiga uppgörelser mellan de politiska partierna försvårades och därmed den traditionella tonvikten på samförståndslösningar i svensk politik. Ytterligare en nackdel med den korta valperioden var att det var nästan enbart under de första ett à två åren av en valperiod som det var realistiskt att tänka sig extra val eftersom det ordinarie valet annars var för nära. Den begränsning av handlingsmöjligheterna i parlamentariska krissituationer som detta innebar illustrerades enligt kommittén i Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd samband med regeringskriserna och (SOU 1987:6 s. 103 f.). Vid överläggningar mellan partiledarna träffades som framgått en överenskommelse om att förlänga mandat- perioden till . I motiveringen till regeringsförslaget upprepades uttalanden om behovet av en sådan reform. Som ytterligare ett illustrerande exempel på behovet av en reform pekade man i motiveringen också på regeringskrisen (prop. 1993/94:115 s. 8). En valperiod är vid en internationell jämförelse förhållandevis vanlig (se SOU 2007:40). Flertalet länder har fyra- eller femåriga mandatperioder för sina representativa församlingar på alla nivåer. Men så långa uppehåll som mellan allmänna val är ovanligt. I de flesta länder med fyra- eller femåriga mandatperioder för den nationella nivån hålls andra val – delstatsval eller kommunalval eller bådadera – . I vissa länder tillkommer också presidentval. Vid jämförelsen med andra länder bör dock noteras att den upplösningsrätt som regeringarna där förfogar över i praktiken ofta leder till andra mandatperioder än de formella. De fördelar i form av kortare intervaller mellan valen som en återgång till en ordning med treåriga mandatperioder skulle ge måste vägas mot nackdelarna för de politiska organens handlingskraft och andra frågor kopplade till förutsättningarna för det parlamentariska systemet i stort. Vid en sådan avvägning är det vår bedömning att det inte finns skäl att frångå ordningen med fyraåriga mandatperioder. 10Budgetbehandlingen och valdagens förläggning Centrala inslag i den reformering av riksdagsarbetet som genom- fördes 1994 var en ny form för budgetbehandling – den så kallade rambeslutsmodellen – och en omläggning av budgetåret till kalenderår (förs. 1993/94:TK1, förs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424–427, bet. 1993/94:KU2 och rskr. 1994/95:5). Rambeslutsmodellen innebär att i ett tvåstegs- förfarande först tar ställning till helheten i regeringens budgetförslag och därefter låter detaljerna anpassa sig till denna. ska således först lägga fast utrymmet för budgetens samlade utgifter och inkomster samt fördela utgifterna på 27 utgiftsområden som därefter fungerar som ramar i det fortsatta budgetarbetet. Underlaget för beslutet arbetas fram av finans- utskottet, som först hämtar in berörda fackutskotts synpunkter på huvuddragen i regeringens budgetförslag och på de alternativa budgetförslag som oppositionspartierna lägger fram i motioner. I detta skede kan fackutskotten föreslå utökade eller krympta ramar. Sedan har fastställt ramen för varje utgiftsområde utgör ramen ett definitivt tak för det fortsatta budgetarbetet. Genom det första beslutet har också beräkningen av inkomsterna lagts fast. Det utskott som vill öka medelstilldelningen på något anslag måste därför föreslå en motsvarande besparing av en eller flera andra utgifter inom samma utgiftsområde. Budgetpropositionen ska lämnas under de år då riksdagsval inte hålls . I annat fall ska budget- propositionen lämnas senast efter öppnande. Budgetbehandlingen och valdagens förläggning Detta innebär att propositionen i regel ska läggas fram efter valet. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas efter det att en ny regering har tillträtt, dock (3 kap. 2 § riksdagsordningen med tillhörande tilläggsbestämmelser). Med de angivna ramarna kan tiden för budgetbehandlingen i ett valår bli knapp, särskilt om valet medfört ett regeringsskifte. I förarbetena övervägdes därför två alternativa behandlings- ordningar för att möjliggöra för att kunna avsluta budgetarbetet före juluppehållet (se närmare principbetänkande förs. 1993/94:TK1 och 1993/94:TK2). Det ena alternativet gick ut på att tillämpa samma behandlingsordning som då val inte hålls men nöja sig med att fastställa en provisorisk statsbudget . Det andra alternativet gick ut på en förenklad behandlingsordning där fackutskotten avstår från att yttra sig till finansutskottet. Det senare alternativet har tillämpats efter valen 1998, 2002 och 2006. Med de angivna ramarna är förutsättningarna för att en ny regering ska kunna hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag begränsade. Frågan om en tidigareläggning av valdagen togs mot denna bakgrund upp i förarbetena. stannade för att valdagen skulle tidigareläggas (förs. 1993/94:TK1 s. 8). De överläggningar i frågan som därefter hölls ledde dock inte till någon överenskommelse om att ändra valdagen. I sitt förslag till ny form för budgetbehandling som lämnades (förs. 1993/94:TK2 s. 6) anförde Riksdags- utredningen att förutsättningarna blev begränsade för att en ny regering skulle kunna hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag utan den skulle mer eller mindre tvingas ta över den budget som den avgående regeringen redan förberett. Utredningen framhöll dock att om handlingsberedskapen är god hinner en ny regering förmodligen med att föra in något eller några förslag som är tekniskt enkla att utforma. Vidare pekade utredningen på att den nya regeringens företrädare i kan antingen motionsvis eller genom utskottsinitiativ ändra i budgetförslaget under beredningen. Det avgörande argumentet mot att tidigarelägga valdagen var dock enligt utredningens majoritet det förhållandet att regerings- deklarationen skulle kunna utvecklas och omsättas i förslag till Budgetbehandlingen och valdagens förläggning reviderade budgetpolitiska riktlinjer för såväl det närmaste följande året som de efterföljande åren. Normalt ska sådana riktlinjer behandlas bara i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 3.2.2 i riksdagsordningen). Under valår med regeringsskifte måste emellertid enligt utredningen en ny regering ges möjlighet att föreslå en alternativ inriktning på budgetpolitiken. Bortsett från vissa enstaka justeringar i själva budgetförslaget skulle ett förslag till sådana reviderade riktlinjer för budgetpolitiken kunna bli den nya regeringens viktigaste tillskott till budgetpropositionen. Med detta synsätt skulle den budget som fastställs för det efterföljande budgetåret vara en övergångslösning som de ändringar som är avsedda att träda i kraft under loppet av budgetåret framgår av de reviderade riktlinjerna för budgetpolitiken. Rent praktiskt tänkte utredningen sig att en ny regering med stöd av de reviderade riktlinjerna skulle återkomma med de förslag till förändringar som är avsedda att träda i kraft . Man såg här en ordning där regeringen lägger fram två tilläggsbudgetar; en i anslutning till den ekonomiska vår- propositionen och en annan (se vidare förs. 1993/94:TK2 s. 32 f. ). Frågan om valdagens förläggning till följd av den ändrade budgetprocessen har därefter tagits upp av i betänkandet inför 2000-talet 2000/01:RS1) och av författningsutredning i betänkandet Den gemensamma valdagen och andra valfrågor (SOU 2002:42). Enligt (förs. 2000/01:RS1 s. 64) hade den förenklade behandlingsordningen fungerat någorlunda väl vid valet . De svårigheter som kunde noteras hade sitt upphov i den förändrade parlamentariska situationen efter valet. Förhandlingar upptogs då mellan företrädare för regeringen, och . Tiden för att genomföra förhandlingarna blev mycket knapp och de båda senare partierna kom i en position där det var svårt att utöva ett inflytande över budgeten. Det berodde bl.a. på att förberedelserna i i det läget redan var långt komna. Övriga oppositionspartier menade dock att de klarade av Budgetbehandlingen och valdagens förläggning att arbeta fram sina alternativa budgetförslag under valåret tack vare att de dels hade förberett förslag , dels hade presenterat sin politik under valrörelsen. Enligt fanns dock en befogad farhåga för att det skulle kunna komma att bli besvärligt att hinna med budget- processen under valår med regeringsskiften. Rörande frågan om det fanns anledning att ändra på budgetprocessen eller på valdagen framhöll kommittén som sin mening att valdagen bör bestämmas med utgångspunkt i en diskussion om olika demokrativärden. Budgetprocessen och andra administrativa omständigheter kunde enligt kommittén vägas in i sammanhanget men utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratiaspekter, t.ex. bedömningen av valdeltagandet. När det sedan gällde frågan om ändringar borde göras i budget- processen konstaterade att det med den korta tid som står till buds är svårt för en tillträdande regering att hinna forma sitt budgetalternativ och få genomslag för hela sin politik. Enligt kommittén var det dock möjligt för en väl förberedd ny majoritet att hinna lägga in flera av sina prioriterade frågor i budgetpropositionen. Ändringar kunde också göras i under utskottsberedningen. Återstående frågor kunde tas upp i en tilläggsbudget. En uppgift författningsutredning var att pröva om en flyttning av valdagen kunde vara en lösning för budgetarbetet. Utredningen lämnade dock inte något sådant förslag. En kollision mellan valrörelsen och budgetarbetet borde i stället lösas genom förändringar av budgetprocessen. Enligt utredningen kunde det inte uteslutas att val inte bara kunde leda till ett lägre valdeltagande utan också att det på ett negativt sätt kunde påverka arbetsrytm. Utredningens argumentation i övrigt för att inte flytta valdagen följde i huvudsak utom på en punkt. menade att det med gällande tidsramar för budgetarbetet var möjligt för en ny regering att föra in något eller några förslag som är tekniskt enkla att utforma. författningsutredning gick här något längre i sin bedömning – liksom också tidigare gjort i sin utvärdering – och menade att det var möjligt att även få med de mest prioriterade frågorna. Budgetbehandlingen och valdagens förläggning Erfarenheterna av budgetarbetet under valår De nu diskuterade problemen ställdes inte fullt ut på sin spets förrän vid valet . Vid val hade budgetreformen ännu inte trätt i kraft. Erfarenheterna års val talar som vi tidigare redovisat för att budgetprocessen upplevdes som förhållandevis okomplicerad. Något annorlunda förhöll det sig dock efter valet . Det året hölls valet . Som tidigare nämnts ska under ett valår, för det fall regeringsskifte inte sker, budgetpropositionen lämnas till senast efter öppnande. beslutade regeringen budgetproposition. överlämnades den till . Bakom budgetpropositionen stod då Social- demokraterna och . fördes diskussioner mellan övriga oppositionspartier. inleddes också diskussioner mellan Socialdemokraterna, . efter det att budget- propositionen hade beslutats, undertecknades det s.k. 121-punkts- programmet mellan Socialdemokraterna, . Detta resulterade i att en gemensam partimotion lämnades in av de nu nämnda tre partierna för att ändra i budgetförslaget under beredningen i . Valet 2006 innebar regeringsskifte. Valet hölls det året . Som berörts ska budgetpropositionen lämnas senast efter öppnande. Är detta inte möjligt till följd av regeringsskiftet ska budgetpropositionen lämnas efter det att en ny regering tillträtt, dock . öppnades det året . beslutade den nya regeringen budgetproposition. överlämnades den till . beslutade om statsbudgeten. Budgetbehandlingen och valdagens förläggning Vårt förslag: Valdagen flyttas från tredje söndagen till andra söndagen . Under förutsättning att förändringar också görs när det gäller tiden för budgetbehandling kan ytterligare tid ges för regeringens arbete med budget- propositionen. Dagens regler innebär att tiden för budgetbehandlingen i ett valår kan bli knapp, särskilt om valet medfört ett regerings- skifte. Med de angivna ramarna är också förutsättningarna för att en ny regering ska kunna hinna med att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag begränsade, särskilt om regeringsbildningen drar ut . Erfarenheterna val tyder emellertid på att det även efter ett regeringsskifte är möjligt för en regering att hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag. går det inte att bortse från att tidsramarna är mycket snäva och att man måste räkna med att förutsättningarna vid regeringsskiften inte alltid är goda. Enligt vår mening bör dock inte valdagen av de nu angivna skälen flyttas . Vi delar således den uppfattning som gav uttryck för i samband med sin översyn av budgetreformen, nämligen att valdagens förläggning bör bestämmas med utgångspunkt från en diskussion om olika demokrativärden. Budgetprocessen och andra administra- tiva omständigheter ska vägas in i sammanhanget men utgångs- punkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratiaspekter, t.ex. bedömningen av valdeltagandet. Det forskningsunderlag som författnings- utredning inhämtade (Skilda valdagar och vårval?, SOU 2001:65) tyder också närmast på att en flyttning av valdagen från höst till vår skulle kunna få negativa konsekvenser för valdeltagandet. Vidare skulle, som också författningsutredning påpekade, arbetsrytm komma att påverkas. Ett riksdagsval eller juni – några andra tidpunkter är knappast tänkbara – skulle bl.a. innebära att skulle behöva avsluta alternativt maj. Arbetet med att utse statminister skulle då komma att ske under sommaruppehåll. Ett bättre alternativ än vårval är att flytta valdagen eller , vilket skulle innebära att val hålls den första eller Budgetbehandlingen och valdagens förläggning Detta skulle kunna kombineras med att regeringen får ytterligare någon tid för att lämna budget- propostionen till . Det skulle innebära att tid för budgetbehandling förkortas något. En naturlig utgångspunkt när en flyttning av valdagen övervägs är att sträva efter en så begränsad justering av den inarbetade ordningen som möjligt. En ändring som innebär att val till framöver hålls den andra i stället för den tredje söndagen framstår med denna utgångspunkt som en lämplig lösning. Vi föreslår därför en sådan ändring. I 3 kap. 5 § regeringsformen bestäms den tidpunkt då inleds efter ett val. En nyvald riksdag samlas på femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts. För att vårt förslag om ändrad valdag ska få den eftersträvade effekten för budgetbehandlingen måste reglerna i tilläggsbestämmelsen i 3.2.1 riksdagsordningen om när budgetpropositionen ska lämnas ändras. DåT denna fråga påverkar tiden för budgetbehandling har vi samrått med talman och företrädare förT riksdags- partierna. Vid samrådet har framgått att man inom är beredd att överväga förändringar av nu angivet slag. Under förutsättning att sådana förändringar görs kan ytterligare tid ges för regeringens arbete med budgetpropositionen. 11 Extra val till Enligt de nuvarande reglerna i 3 kap. 4 § regeringsformen har regeringen möjlighet att utlysa extra val mellan de ordinarie valen utom efter det att en nyvald riksdag börjat sammanträda. En regering vars ledamöter uppehåller sina befattningar i avvaktan på att en ny regering ska tillträda, en s.k. expeditionsministär, får dock inte förordna om extra val. En regering som drabbats av en misstroendeförklaring har på sig att bestämma om den vill använda sig av extravalsmöjligheten. Gör regeringen inte det, entledigas den av talmannen (6 kap. 5 § regeringsformen). Extra val kan också uppkomma på ytterligare ett sätt. Om fyra gånger har förkastat talmannens förslag till ny statsminister, ska förfarandet för att utse ny statsminister avbrytas och återupptas först sedan val till hållits. Denna regel i 6 kap. 3 § regeringsformen tillsammans med reglerna om misstroendeförklaring innebär således i praktiken att också en riksdagsmajoritet kan tvinga fram ett extra val. Om regeringen utnyttjar sin möjlighet att utlysa extra val, ska extra val hållas . Tidsfristen är angiven som en maximitid i regeringsformen. Målsättningen är att den centrala valmyndigheten ska ha beredskap så att extra val kan anordnas efter beslutet (prop. 1987/88:28 och KU 1987/88:32). Med det nuvarande valsystemet kan upplösningsinstitutet vara av begränsat värde. Efter ett extra val löper ju inte någon fullständig mandatperiod för den nyvalda utan valperioden begränsas till den tid som återstår till nästa val. Valperioden kan alltså bli mycket kort. Något extra val har inte hållits sedan regeringsformens tillkomst. Vår bedömning: Den nuvarande ordningen för extra val bör bestå. I ett parlamentariskt system kan upplösningsinstitutet i vissa fall vara ett verkningsfullt medel för en regering att genomföra sin politik i en situation då den inte har majoritet i . En konflikt mellan regeringen och en, kanske tillfällig, majoritet i kan ha bättre förutsättningar att bli löst, om regeringen har effektiva möjligheter att hänskjuta frågan till väljarnas avgörande i ett allmänt val. Det är också vår bedömning att regeringens möjlighet att utlysa extra val är ett viktigt inslag i vårt politiska system. Den tidigare ordningen med treåriga mandatperioder var en omständighet som begränsade möjligheten att utnyttja institutet extra val. Med förlängningen 1994 av mandatperioden från tre till förändrades bilden något. Trots detta går det inte att bortse från att institutet är av begränsat värde eftersom det som nämnts inte löper någon fullständig mandatperiod för den riksdag som valts genom ett extra val. Valperioden kan alltså i vissa lägen bli mycket kort. En förändring som skulle kunna ge extra val större betydelse är en övergång till helt rörliga mandatperioder. Det skulle innebära att en ny valperiod inleddes efter varje val, oberoende av när valet ägt rum. En ordning med rörliga valperioder i samband med extra val är vanlig i många länder. En sådan ordning skulle dock innebära att sambandet med de kommunala valen helt bröts, såvida inte en rätt för regeringen att upplösa kommunernas beslutande församlingar infördes. Ett annat alternativ till den nuvarande ordningen är att införa särskilda regler om mandatperiodens längd för sådana fall då extra val äger rum före ett ordinarie val. En tänkbar lösning skulle kunna vara att det ordinarie riksdagsvalet ställs in om ett extra val hålls inom (t.ex. , eller ). Mandatperioden för den riksdag som väljs genom extra valet skulle med denna lösning förlängas med den tid som återstår till tidpunkten för det ordinarie val som annars skulle ha hållits.