sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — Utredningen noterar att den nu- varande ledningen har startat ett förändringsarbete som bl.a. syftar till att förbättra arbetet med kompetensförjningen. Utredningen konstaterar att en stor del av ökade konsultanvändning har ett tydligt samband med regeringens särskilda uppdrag till som finansieras från flera departe- ment. Uppdragen och den särskilda finansieringen är starkt styrande för prioriteringar av verksamheten och behov av konsultinsatser. De tillfälliga uppdragen är ofta inte möjliga att bemanna med egen personal. Uppbyggnaden av marknadskontrollen av byggprodukter och är exempel på stora uppdrag som tillförts betydande resurser och som ska genomföras . Även andra faktorer styr behov av konsulter och andra tillfälliga resursförstärkningar. Ett exempel är behovet av teknisk specialistkompetens för tidsbegränsade insatser inom byggregelområdet. Ett annat gäller behovet av hög och bred IT- kompetens för utveckling av IT-system. fluktuationer i verksamheten kan också tillfälliga resursförstärk- ningar behövas. behöver ha organisatorisk beredskap för att arbeta med sådan flexibel kompetensförsörjning. Resursinsatserna i verk- samheten behöver avvägas mellan egen personal och extern kompe- tens i ett strategiskt perspektiv. Enligt utredningens mening har uppträtt alltför splittrat i dessa frågor och inte kunnat utnyttja styrkan i ett samordnat arbete. Den nya IT-verk- samheten är ett undantag. Utredningen bedömer att behöver utveckla en långsiktig och samlad strategi för hur myndig- heten ska tillgodose sitt behov av kompetens genom att bl.a. ange inriktningen i valet mellan insatser i egen regi och köp av tjänster. Konsekvenserna för egen långsiktiga kunskaps- och kompetensutveckling bör analyseras. Strategin bör också åtföljas av en utvecklad intern styrning på området inklusive system för att ständigt utvärdera och ompröva behovet av extern kompetens. behöver förbättra sin beställar- och upphandlings- kompetens på olika nivåer i organisationen. Enheterna behöver ha kvalificerad beställarkompetens för att kunna upprätta tydliga kravspecifikationer och effektiva rutiner i upphandlingsarbetet. Den löpande styrningen och uppföljningen av konsulternas insatser är andra viktiga uppgifter. Det är viktigt att utvecklar och upprätthåller sin egen kompetens för projektledning. Upphan- dlingsreglerna har skärpts och blivit mer komplicerade och det kräver ökad kompetens om upphandlingsförfarandet. Utredningen bedömer att den interna stödfunktionen för upphandlingsfrågor i behöver förstärkas för att öka enheternas interna stöd. Rollfördelningen mellan och konsulten bör klargöras tydligt utåt både i genomförandet av uppdraget och i redovisningen av resultatet. Vissa konsultuppdrag har karaktär av kontroll av branscher och produkter och innehåller bedömningar som gör gemensamt med konsulten. En grundläggande förutsättning är att konsultföretagen i dessa fall inte påverkas av bindningar genom andra uppdrag inom samma branscher. har inget anslag för att finansiera forskning och utveck- ling. Forskning om byggande och samhällsplanering finansieras i huvudsak av Formas. Formas uppgift är både att finansiera grundl- äggande forskning men också behovsstyrd forskning och utveck- ling bl.a. till stöd för byggbranschen. (Mistra) satsar också vissa resurser för forskning om bl.a. hållbar stadsutveckling. Byggsektorns innovationscentrum (BIC) är en intresseorganisation för att främja forskning, utveckling och innovation inom byggsektorn. Formas och BIC har också utarbetat en gemensam forskningsstrategi för hållbart samhällsbyggande som redovisades . har detta samarbete utvecklats så att BIC, Formas och kommer att ha en gemensam utlysning. Det pågår ett samarbete mellan universitet och högskolor, mellan näringslivet och Formas för att skapa ett Svenskt bygguniversitet. Av Formas totala forskningssatsning 2008 på var sats- ningen på forskning om samhällsbyggande . Formas bedriver också samfinansierad forskning med byggsektorn inom ramen för BIC som omfattar ca . Staten har satsat relativt stora belopp på bygg- forskning. Trots detta är branschens förmåga att utnyttja denna nya kunskap och implementera den svag. Detta beror bl.a. på att aktörerna är många och flertalet företag är små. Byggbranschen satsar också förhållandevis lite resurser på forskning och utveckling jämfört med de flesta andra branscher. Det finns stora möjligheter att bl.a. genom forskning, öka kvaliteten i byggandet, minska miljöpåverkan och öka energieffektiviseringen inom bygg- branschen. har framförts viss kritik från byggbranschen mot att forskningen vid Formas är allt för akademisk och har svagt stöd från branschen som vill ha mer behovsstyrd och tillämpad forsk- ning till stöd för näringslivet. Formas gjorde en utvärdering av arkitektur- forskningen i . Utvärderingen visade att forskningen är svag med bristande internationell publicering och litet internationellt samarbete. presenterade regeringen en forskningspolitisk pro- position (prop. 2008/09:50) med förslag till förstärkta resurser för forskning –2012. Forskningen om miljö, energi och klimat förstärks med totalt 2009–2012 och an- slagen till Formas ökar med till 2012. Forskning om håll- bart samhällsbyggande utpekas i propositionen som ett prioriterat område. Byggsektorn står för betydande miljöpåverkan – cirka hälften av klimatpåverkan och förbrukningen av naturresurser. Medan andra sektorer i samhället har gjort betydande framsteg för att minska miljöpåverkan är förändringsbenägenheten låg och framstegen små inom byggsektorn. Det finns en stor potential att minska miljö- påverkan inom denna sektor. En stor utmaning är att modernisera och restaurera miljonprogrammets förortsområden och anpassa det befintliga bostadsbeståndet till en hållbar utveckling. Denna om- ställning kommer också att kräva en stor forskningsinsats i form av ny teknik så att insatserna blir kostandseffektiva. Även gestaltnings och integrationsfrågor bör behandlas i forskningen. Enligt utredningens mening bör delta aktivt i forsknings- och utvecklingsarbetet. Utredningens överväganden om övergripande utgångspunkter för verksamhet och rekommendationer beträffande arbets- sätt m.m. behandlas i avsnitt 2.6.1. utvecklar en sammanhållen styrning från tolkning av verkets uppdrag till en uppföljning av verksamhetens resultat. utvecklar sin ekonomistyrning till en integrerad del av verksamhetsstyrningen. utvecklar strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet ser över sin organisation i syfte att ge förutsättningar för en bättre sammanhållen styrning av verksamheten. Utredningen konstaterar att ESV:s analys ger bilden av som en välskött myndighet. Verket uppfyller kraven i det eko- nomiadministrativa regelverket och svarar i stort väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet. Som framgår av kap. 4–8 möter ändå inte verksamheten fullt ut avsedda uppgifter, och verket lever inte alltid upp till de krav och förväntningar som och omvärlden i övrigt ställer på . Utredningen bedömer att det förändringsarbete som påbörjats för att utveckla verksamheten bör fortsätta och lämnar i det följ- ande några förslag till åtgärder. ESV har i sin rapport undersökt styrning. I rapporten anförs att grunderna för hur en myndighet ska tolka, utveckla och utföra de uppdrag som ges i instruktionen, regleringsbrev eller andra styrande dokument läggs i 3 § i Myndighetsförordningen (2007:515). Myndighetens ledning ska bl.a. enligt förordningen ansvara för att verksamheten bedrivs effektivt. Regeringens styrning ska transformeras till en verksamhet där de olika uppdragen samlas. Enligt ESV bör verksamhetsstyrningen bygga på några gemensamma normer för hela verksamhetens bedrivande. Det ankommer på ledningen att formulera de normer efter vilken verksamheten ska styras, utformas och följas upp och utvärderas. En för övergripande effektivitetsnorm kan handla om hur verkets förankring i profession och sakverksamhet kombineras med ett kostnadsmedvetande relaterat till samlade resurser. Effektivitet kan ses som en relation mellan insatta resurser och utförda uppdrag. Hur uppdrag ska genomföras är en annan viktig norm och en näraliggande norm är samsyn om hur kvalitetsfrågor ska hanteras. I alla kvalitetsfrågor har den inom- professionella värderingen en given plats. Men till detta perspektiv måste också tillföras vad både uppdragsgivarna till och mottagarna av tjänster bedömer som kvalitet. Kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande behöver kombineras. har ett antal förvaltningsuppgifter. Såväl från upp- dragsgivaren som från mottagarna kommer krav på insatser. Från de verksamhetsansvariga inom verket kommer förslag på olika behövliga åtgärder. Det ställer krav på ledningens förmåga till ekonomistyrning och hushållning med givna resurser. Styrningen av verksamhet och ekonomi bör bedrivas i så långt möjligt integrerade former. Ekonomistyrningen behöver stödja såväl den sammanhållna styrningen av verksamheten och kompetensför- sörjningen som verksamheterna inom sakområdena. Verksamhetsplaneringen bör enligt ESV vara prioriterande, omfördelande och omprövande. Utifrån kommande uppdrag och interna verksamhetsförslag genererar en bruttolista med ett antal arbetsuppgifter. Varje uppgift bör utvecklas beträffande de aktivi- teter, processer och resurser som behövs för genomförandet och kopplas till en tydlig slutprestation. För kostnadsberäkning och uppföljning behövs en utvecklad tidredovisning. Efter struktu- rering och prioritering föreligger en uppgiftslista som anger i vilken ordning uppgifter bör tas bort. Listan kan användas som utgångspunkt för överväganden efterhand om vilka effektiviseringar och besparingar som kan göras och omfördelning av resurser vid behov av förstärkning eller omprioritering i verksamheten. På så vis kan verksamhets- planeringen bli ett verktyg för sammanhållen prioritering och styr- ning av verksamheten. Successiv avstämning med bör ske med sär- skilda hållpunkter i den normala resultat- och budgetdialogen. De externa effekterna av insatserna bör redovisas i första hand i årsredovisningen. Där bör en tydlig redovisningen ske både beträff- ande slutprestationer och härledbara effekter. Vidare anser ESV att införandet av resultatkontrakt för bör övervägas. I ett resultatkontrakt mellan chefer på olika nivåer preciseras den kommande verksamhetsperiodens upp- drag. Där ska framgå vilka uppgifter som är prioriterade och inom vilka ekonomiska ramar dessa ska utföras. Avsikten med resultat- kontraktet är att ge ledningen ett instrument för sin styrning av planerings- och uppföljningsprocessen. Det bör vidare klargöras vilka underlag som ska ge grunden för planeringsprocessen. saknas ett fungerande dokument för en någorlunda heltäckande uppföljning av all verksamhet och ekonomi på enhetsnivå. Aktivitetsplanerna har tenderat att vara orealistiska och över- ambitiösa. En slags resultatkontrakt, med realistiska ambitioner om verksamhet och resurser som parterna på de olika nivåerna i verket kommer överens om, skulle enligt ESV vara att föredra. ESV anser också att projektmodellsarbetet bör ses över. Den modell som tagits fram för projektverksamhet skulle sannolikt kunna utnyttjas mer. Kunskapen om hur den fungerar och hur den bör användas kan utvecklas. Det bör också övervägas att komplettera den relativt omfattande modell som finns med en förenklad modell som är bättre anpassad till vissa mindre projekt och projekt med olika inriktningar. Den befintliga modellen är förvisso anpassningsbar, men man bör enligt ESV inte underskatta medarbetarnas arbete med att anpassa modellen för varje tillfälle. En projektmodell kan utgöra ett utmärkt redskap för att kunna hantera projektens resultat och resursförbrukning. En förut- sättning är dock att modellen är upplevs vara anpassad till verksamheten och att det finns tillräcklig kunskap om hur man kan hantera modellen på samtliga nivåer i verket. I föregående avsnitt beskrivs en modell för att göra verksamhets- planeringen till ett verktyg för sammanhållen prioritering och styrning av verksamheten. Som stöd för de överväganden som behöver göras i olika delar av den beskrivna processen behövs kunskaper och utvecklade strategier beträffande sakfrågorna. Men utredningen anser att det även behöver utvecklas underlag i form av strategier för olika arbetsformer och arbetssätt, bl.a. beträffande information, stöd och råd samt medborgardialog, kunskapsuppbyggnad och metodutveckling, samarbete med andra myndigheter, samarbete med länsstyrelserna, samarbete med kommunerna, samarbete inom EU och internationellt, samordnande, stödjande och pådrivande arbete och användning av e-förvaltning. Som åtgärder för att fokusera och höja effektiviteten i verksam- heten föreslår utredningen att utvecklar sådana strategier som underlag för prioritering och styrning av sin verksamhet. I utredningens direktiv under avsnittet behov av fördjupad pröv- ning tas frågan om organisation upp. Regeringen anser att en tydlig och överskådlig organisation som förenklar kontak- terna för medborgare och företag och underlättar samverkan med statliga myndigheter och kommuner behövs. Organisationen ska präglas av kvalitet, effektivitet och kompetens. Ansvarsrollerna ska enligt direktivet vara klara i en logisk, enkel och tydligt uppbyggd organisation. inre organisation är en fråga som myndighetens ledning beslutar om. Utredningen har dock i sitt arbete noterat att nuvarande organisation inte till alla delar möter den beskrivning som regeringen ger i direktivet. För områdena Samhällsbyggnad och bebyggelseutveckling och Byggande och förvaltning konstaterar utredningen att den sakliga grunden för uppdelningen av respektive verksamheter på två enheter är oklar. (Se kap. 5 och 6). Beträffande områdena Boendefrågor och Bidragshantering noterar utredningen att de berörda enheternas verksamhet inom dessa områden delar resurser med andra verksamheter och utsätts för de resurs- och prioriteringsproblem som uppstår när nya frågor och akuta uppdrag både innanför och utanför området måste hanteras. (Se kap 7 och 8). Vidare konst- aterar utredningen att införandet av divisionerna vid omorgani- seringen 2000 förefaller ha medfört negativa effekter för den sammanhållna styrningen av verksamhet. Det ingår inte i utredningens uppdrag att föreslå förändringar i organisation finner ändå anledning att föreslå att ser över sin organisation i syfte att ge förut- sättningar för en bättre sammanhållen styrning av verksamheten. utvecklar en samlad och strategisk styrning av kompe- tensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen. Utredningen bedömer att behöver utveckla en samlad och strategisk styrning av kompetensförsörjningen som en del i verksamhetsutvecklingen. En utgångspunkt bör vara att behovet av att anpassa myndighetens kompetens till förändrade förutsätt- ningar och krav från omgivningen ska kunna tillgodoses. användningen är en del av kompetensförsörjningen, och här är avvägningen mellan egen personal och behovet av extern expert- kunskap, outsourcing etc. en viktig fråga, liksom konsekvenserna för verksamhetens resultat, kvalitet och ansvarsförhållanden. Bo- verket behöver utveckla sin förmåga att arbeta flexibelt och strategiskt med olika typer av resurser. Strategin bör beakta såväl behovet av möjligheter till ompriori- teringar och intern rörlighet inom myndigheten som konsult- användningens konsekvenser för egen kompetensför- sörjning och långsiktiga kompetensutveckling. Personalfunktionens roll och resurser bör övervägas i syfte att höja effektiviteten i kompetensförsörjningen och i rekryterings- processerna. Som första steg i utvecklingsarbetet föreslår utredningen att genomför en kompetensanalys av nuvarande kompe- tens och framtida kompetensbehov utvecklar en strategi för sin långsiktiga kompetens- försörjning utvecklar en strategi för sin konsultanvändning som en del i myndighetens strategiska kompetensförsörjning. utvecklar sin roll och förmåga som beställare och upp- handlare av konsulttjänster. personal utvecklar sin generalist- och projektledar- kompetens för styrning och uppföljning av konsultinsatser. personalfunktion med dess metoder, instrument och arbetssätt utvecklas för ett aktivt HR-arbete. En grundlig och heltäckande analys behövs för att ge verket en samlad överblick över kompetensförsörjningen och bättre kunskap om hur kompetensproblemet ser ut på kort och . En viktig aspekt är också att på detta sätt skapa en gemensam bild och samsyn i verket om kompetensbehoven som grund för att formu- lera mål, strategier och planerade insatser för kompetensför- sörjningen. En verksövergripande strategi ger förutsättningar för ett mer sammanhållet arbete med kompetensförsörjningen inom myndig- heten och bättre samordning med utvecklingen av verksamheten. Om det strategiska arbetet får ett starkare myndighetsperspektiv kan också den gemensamma verksnyttan och organisationens sam- lade kompetens beaktas bättre. Möjligheterna till större långsiktig- het i mål och insatser förbättras också. En verksövergripande strategi som genomförs på avdelnings- och enhetsnivå ger också bättre förut- sättningar för medvetna prioriteringar av resurser i organisationen. Strategin för konsultanvändning ger underlag för en verks- gemensam syn och inriktning för användningen av externt köpta tjänster i verksamheten. Till grund för strategin ska ligga en analys av konsekvenserna för verksamheten av olika alternativ, bl.a. kostnads- och effektivitetsbedömningar. Strategin ger också väg- ledning för den långsiktiga kompetensutvecklingen av verkets egen personal. särskilda insatser för kompetensutveckling kan däri- genom i ökad utsträckning vägledas av verkets långsiktiga priori- teringar och bli mera målinriktade. Denna målinriktade kompetens- utvecklingen bör vidgas till andra insatser och åtgärder än olika utbildningsinsatser av medarbetarna. Det kan handla om att utveckla organisationens kompetens genom ökad intern och extern rörlighet, ökade kontaktytor med omvärlden och att undanröja organisatoriska hinder för ett effektivt kompetensutnyttjande inom myndigheten. Enheterna behöver bygga upp sin beställarkompetens inom tunga konsultområden och utveckla förmågan att upprätta kravspecifikationer. Det handlar också om att kunna göra effek- tivitets- och kostnadsbedömningar i avvägningen mellan att utföra uppdrag i egen regi eller att köpa tjänster utifrån. bör utveckla och bättre utnyttja myndighetens samlade kompetens på upphandlingsområdet genom att stärka den centrala stöd- funktionen som stöd åt enheternas upphandlingar. I funktionens roll bör även ligga att systematiskt samla erfarenheter från verkets olika upphandlingar och återföra informationen till organisationen. Kompetensprofilen inom kärnkompetens bör få en ökad inriktning på generalistkompetens och projektstyrning, dvs. generell kompetens att leda, styra och följa upp projekt inom myndighetens olika områden. I detta ingår också en bättre förmåga att styra och följa upp olika konsultinsatser. Utredningen bedömer att ett effektivt HR-arbete behöver drivas och stödjas av en professionell personalfunktion som både som stöd till verksledningens strategiska arbete och till enheterna i deras operativa HR-arbete. Personalfunktionen vid bör få ett uttalat mandat och uppdrag från verksledningen att arbeta aktivt med kompetensförsörjningsfrågorna i organisationen. Dess- utom bör personalfunktionen tillföras resurser och kompetens för sina utvidgade uppgifter. En förstärkt personalfunktion skulle bl.a. kunna tillföra rekryteringsarbetet ytterligare sakkunskap och ett tydligare myndighetsperspektiv genom en utökad medverkan i rekryteringsprocessen. bör också utveckla och använda förbättrade metoder, stödsystem och arbetssätt för att kunna styra och följa upp resultat och effekter av det samlade arbetet med kompetensförsörjningen. Det kan t.ex. gälla att anpassa och tillämpa ändamålsenliga policys, riktlinjer, avtal, program etc. som instrument för att styra olika personal- och lönepolitiska insatser utifrån gemensamma synsätt. Det handlar också om att utveckla olika analysinstrument, exempelvis kompetensanalyser och löneanalyser, både för att kunna planera framtida insatser och att utvärdera genomförda insatser. Regeringen ger ökade möjligheter att påverka forskning och utveckling inom området hållbart samhällsbyggande. För att ska kunna bedriva en systematisk kunskaps- uppbyggnad och metodutveckling och kunna ge kompetent vägledning och rådgivning bör verket ha möjligheter att utveckla kunskapsuppbyggnaden inom myndigheten och inom plan-, bygg- och boendesektorerna genom forskning och utveckling. En nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet inom området hållbar samhällsbyggnad behövs för att ska kunna utveckla sin auktoritet på området. har inget anslag för forskningsfinansiering inom området hållbart samhällsbyggande och utredningen föreslår att verket tillförs resurser för ändamålet. Utredningen uppskattar behovet till inledningsvis ca som efterhand ökas till ca . Verket får på detta sätt möjlighet att beställa utredningar i gränslandet mellan forskning, tillämpning och användare. Resurserna ger också större möjligheter till samarbete med andra myndigheter i forsknings- och utvecklings- sammanhang. Forskningsfinansiering inom området hållbart samhälls- byggande är en uppgift för i första hand Formas. Verket bör dock spela en aktiv roll för att genom sin kompetens påverka forsk- ningen och forskningsfinansiärerna genom ökad medverkan i olika styrelser och beredningsgrupper. Vidare bör utveckla en närmare samverkan med den nordiska forskningen inom området. Utredningen föreslår vidare att ett Råd för forskning om planering, byggande och boende inrättas vid . Rådet bör bistå verket i arbetet med att utveckla sin forskningsstrategi och att samordna sina forsknings- och utvecklingsinsatser. Utredningen redovisar i avsnitt 2.6.3 ett förslag till hur regleringen i instruk- tionen kan ske. Regeringen utvecklar en samlad politik för ett hållbart samhälls- byggande som underlag för styrningen av och andra berörda myndigheter. instruktion förtydligas och konkretiseras beträffande uppgifter. bör få till uppgift att fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering. används i huvudsak för särskilda uppdrag, organisationsstyrning och finansiell resursstyrning. Finansiering av långsiktiga verksamhet från berörda departement sker via förvaltningsanslag. Berörda departement utvecklar samordnat den löpande styrningen för olika verksamheter i dialog med . Myndigheternas verksamhet regleras övergripande i regerings- formen, förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Exempel på krav är att verksamheten ska bedrivas effektivt, enligt gällande rätt med tillförlitlig och rättvisande redovisning av verksamheten och med god hushållning. Regeringens styrning av myndigheterna sker skriftligen formellt via instruktion, regleringsbrev och regeringsuppdrag. Det före- kommer också skriftliga instruktioner för deltagandet i EU:s expert- grupper och i internationella förhandlingar. Muntlig formell styrning finns på övergripande nivå via mål- och resultatdialogen som sker mellan departementsledning och myndighetschef. kontakter är vanliga och finns på olika nivåer, men kan variera i omfång för olika departement och myndigheter. arbetsuppgifter regleras också, som framgår av kapitel 3, i en mängd författningar på området, främst , byggnadsverkslagen och med tillhörande förordningar samt ett antal stöd- och bidragsförordningar. Instruktionen är det centrala övergripande verktyget för regeringens styrning av en specifik myndighet. verksamhetsområde anges i första paragrafen i instruktion för (2007:1065). är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelsen och för boendefrågor.