sou · GXB39 · 2009-02-09 00:00:00 — För utredningen har vidare påpekats att om trösklarna för insatser av ordningsvakter är för höga så riskerar detta få till följd att säkerheten vid offentliga sammanträden i stället baseras på väktare, vilka är avsevärt mera lättillgängliga men dessvärre inte har ordningsvakternas kvalifikationer att utnyttja i händelse av tillbud. Utredningen som vill betona att, vid sidan av poliser, enbart ordningsvakter kan anlitas för ordningshållande uppgifter vid offentliga sammanträden har övervägt om 3 § ordningsvaktslagen skulle behöva förändras i materiellt avseende för att öka tillgänglig- heten på ordningsvakter.2 Här kan dock konstateras att det inte finns någon stadgad praxis vari förutsättningarna för förordnande av ordningsvakter vid exempelvis kommunhus satts så högt att det alltid skulle krävas att allvarligare ordningsstörningar redan är för handen. Med beaktande härav och till att lagtexten gör det möjligt att förordna ordningsvakter för ordningshållande uppgifter vid fullmäktigesammanträden och liknande bedömer utredningen inte det vara påkallat att förändra de materiella förutsättningarna för förordnanden enligt 3 § ordningsvaktslagen. Utredningen menar alltså att den gällande bestämmelsen, i ljuset av dagens behov, torde medge en tillämpning som är så pass generös att kommuner och landsting ska kunna tillhandahållas ordningsvakter för ordningshållande uppgifter vid sådana byggnader dit allmänheten har tillträde och där offentliga sammanträden hålls. Det ska också här sägas att utredningen har den uppfattningen att offentliga sammanträden i kommuner och landsting är av en sådan dignitet att de på motsvarande sätt som domstolarnas och sessioner naturligen bör kunna bevakas av ordningsvakter. 4.5Slutsats – Säkerhetskontroller har ett försteg I enlighet med de i avsnitt 1.2.2 angivna avgränsningar – att endast slutbehandla sådana förslag till säkerhetshöjande åtgärder som förutsätter lagstöd – stannar utredningen för att väga säkerhetskontroller och kameraövervakning mot varandra. Det är också dessa båda åtgärder som varit de mest efterfrågade i utredningens enkätundersökning. Att närmare jämföra de brottsförebyggande åtgärderna säkerhetskontroll och allmän kameraövervakning med varandra är dock förenat med betydande svårigheter eftersom åtgärderna till sin natur är så olika. Som nämnts ovan ingriper båda metoderna i den personliga integriteten hos dem som kontrolleras. Hur kännbara dessa ingrepp är kan naturligtvis vara föremål för skilda uppfattningar hos dem som kontrolleras. 3 kap. 5 § föreskrifter och allmänna råd till lagen (1974:191) och förordningen (1989:149) om bevakningsföretag (FAP 579-2), vari anges att med ordningshållning ska förstås bevakning som utförs av en ordningsvakt med stöd av 2, 2 a eller 3 §§ ordningsvaktslagen. därför från att värdera vilken av metoderna som kan anses mest ingripande i den personliga integriteten. Som utredningen kommit in på i avsnitt 4.4.2 och 4.4.3 erbjuder emellertid endast en säkerhetskontroll rimliga utsikter att förhindra angrepp med knivar, skjutvapen och andra liknande farliga föremål som kan innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Här menar alltså utredningen att säkerhetskontroller har ett klart försteg framför den allmänna kameraövervakningen som brottsförebyggande åtgärd betraktad. Utredningen drar också slutsatsen att säkerhetskontroller med kroppsvisitation är den åtgärd som, när byggnadstekniska hinder inte bedöms möjliga eller tillräckliga, är den bästa garanten för att individer ur allmänheten inte ska kunna angripa förtroendevalda och åhörare med vapen och andra farliga föremål, som antalet åhörare och deras rätt till anonymitet inte behöver begränsas. När det sedan gäller att mera i detalj bedöma nyttan av säkerhetskontroller, dvs. huruvida en på förhand känd och synlig säkerhetskontroll verkligen är nödvändig, vill utredningen framhålla att det ligger i sakens natur att kontrollernas brottsförebyggande funktion sällan prövas i verkligheten. I stället bör nödvändigheten av en preventiv åtgärd som en säkerhetskontroll främst vägas mot de förmodade konsekvenserna av att en sådan händelse som kontrollen avser skydda emot skulle bli verklighet. Här vill utredningen framhålla att angrepp av det slag som nämnts ovan kan innebära en större fara för medborgarnas fri- och rättigheter än de säkerhetskontroller som utredningen har att överväga och vars syfte är att garantera en möjlighet att genomföra ett offentligt sammanträde under trygga förhållanden. Som nämnts har och domstolarna varit berättigade till det särskilda skydd som säkerhetskontroller kan ge. Även mot bakgrund härav ter det sig naturligt att landets kommuner och landsting, som tillsammans med och domstolarna intar en särställning som vår demokratis grundläggande beslutsorgan, bereds en motsvarande möjlighet till skydd. Här ska tilläggas att jämförelsen ovan inte enbart vilar på principiell grund; de nämnda institutionerna intar också en särställning gentemot snart sagt varje annat beslutsorgan eftersom de i närvaro av allmänheten bereder och beslutar i de ärenden som ålagts dem. 5Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. Inför utredningens närmare överväganden om förslag till säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting presenteras i avsnitt 5.2–5.4 några exempel på redan existerande lagstiftning rörande säkerhetskontroller såsom tänkbara förebilder för en kommande reglering på utredningens område. Lagen om säkerhetskontroll i (lag 1988:144) har genomgått ett antal större omarbetningar sedan den tillkom. Lagen infördes mot bakgrund av en rad våldsdåd med politisk karaktär . Utredningen som föreslog lagen lyfte fram att ett lands parlament är en utsatt plats för terrorism och att det även förekommit hot mot den svenska . Utredningen konstaterade dock att våldshandlingar i samband med kammarens sammanträden aldrig hade inträffat (Förs. 1987/88:9 s. 13 och 21). Kriterier för beslut om kontroll Säkerhetskontroll får äga rum i syfte att förebygga att det i förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. När lagen om säkerhetskontroll i infördes så avsåg den att tillämpas endast under särskilda omständigheter då det fanns risk för att det under ett sammanträde skulle kunna Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. förövas brott som innebar allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Utredningen som föreslog lagen menade att stor återhållsamhet måste iakttas och att lagstiftningen måste tillämpas restriktivt med hänsyn till åtgärdernas ingripande natur. Utredningen gjorde bedömningen att säkerhetskontroller skulle komma att äga rum endast i ett mycket begränsat antal fall (Förs. 1987/88:9 s. 25). En lagändring innebar att kravet på särskilda omständigheter försvann. pekade då på att det i plenisalen kunde förekomma att en stor del av landets politiska ledning är samlad. Utskottet ansåg det därför uppenbart att det vid sådana tillfällen kunde finnas behov av säkerhetsåtgärder även om det inte vid kammar- och utskottssammanträden föreligger något konkret hot om våldshandlingar. Utskottet erinrade också om att vissa statsråd har ett ständigt livvaktsskydd och att det hot som utgör grund för detta skydd givetvis inte bortfaller när statsrådet befinner sig i plenisalen (1989/90:KU33 s. 5). Vem får kontrolleras? Lagen ger möjlighet att kontrollera alla som inte är ledamöter av . Lagen medger alltså att även anställda vid riksdagsförvaltningen kontrolleras. Denna möjlighet fanns inte och infördes mot bakgrund av det starka skyddsbehov som ansågs finnas vissa tillfällen, t.ex. vid öppnande. Kontroll av anställda vid riksdagsförvaltningen eller vid partikanslierna får ske endast om det finns särskilda skäl för det. Riksdagsstyrelsen som föreslog lagändringen menade att det inte var speciellt sannolikt att anställda skulle agera i syfte att skada eller dess lokaler men att det fanns risk för att dessa personer skulle kunna användas för att transportera in farliga ämnen utan att själv vara medvetna om det. Riksdagsstyrelsen ansåg dock att det vore en alltför långtgående åtgärd att låta alla som uppehåller sig i omfattas av säkerhetskontrollen. Genomförande av säkerhetskontroll riktad mot ledamöter skulle t.ex. kunna innebära ett hinder för ledamotens utövande av uppdraget (2005/06 RS1 s. 37). Det ska tilläggas att talmannen får undanta ytterligare personer från kontrollen om särskilda skäl talar för det. Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. Säkerhetskontrollen ska främst ske med användande av metalldetektorer. Skälet är att detta anses minimera ingreppen i den personliga integriteten. Annan kroppsvisitation får endast utföras av polisman. Den som inte underkastar sig säkerhetskontrollen får vägras tillträde eller avvisas från . Ett alternativ till säkerhetskontroll som fanns fram var att åhörare och andra som kontrollerades kunde få lämna ifrån sig ytterkläder, väskor och andra tillhörigheter för förvaring och därmed undgå visitering. Efter påpekande från Lagrådet togs denna möjlighet bort då möjligheten inte ansågs bidra till säkerheten (2005/06 RS1, bet. 2005/06:KU16). Säkerhetskontrollens fysiska och tidsmässiga avgränsning Lagen ger möjlighet att kontrollera alla som befinner sig i . När lagen infördes avsåg den endast att tillämpas i samband med sammanträde i kammare och eller vid en offentlig del av sammanträde med ett utskott (KU 1987/88:34). Utvidgningen av den fysiska avgränsningen genomfördes . Ett av skälen som angavs i den skrivelse från som föreslog förändringen var att det vid särskilda tillfällen fanns behov av att utföra kontroll vid samtliga entréer till byggnader som disponeras av (1997/98 RFK3 s. 3). Beslut om säkerhetskontroll ska enligt lagen avse visst tillfälle eller . Denna formulering infördes 1999 och innebär att säkerhetskontroll kan genomföras kontinuerligt. Tidsgränserna hade successivt utvidgats. När lagen infördes avsåg den att tillämpas endast i samband med ett specifikt sammanträde där det till följd av särskilda omständigheter fanns risk för brott. utvidgades möjligheterna att genomföra icke tidsbestämda säkerhetskontroller. Lagen ändrades så att säkerhetskontroller kunde genomföras för ett visst sammanträde eller för , högst en månad varje gång. Denna tidsbegränsning avskaffades vilket alltså ger möjlighet att kontinuerligt genomföra säkerhetskontroller i (bet. 1998/99:KU7; 1997/98 RFK3 s. 3). Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. Beslut om säkerhetskontroll fattas av talmannen. Mot bakgrund av frågans betydelse för den politiska demokratin gjorde utredningen som föreslog lagen bedömningen att beslut om skärpt inpasseringskontroll inte bör fattas på tjänstemannanivå. Ett alternativ som diskuterades var att ge förvaltningsstyrelsen eller dess direktion i uppgift att besluta om säkerhetskontroll. Utredningen menade dock att sådana beslut kan behöva tas med kort varsel och att det därför inte är lämpligt att dessa instanser avgör frågorna (Förs. 1987/88:9 s. 25–26). Vid behandling av frågan reserverade sig vpk:s representant i utskottet till förmån för ett förslag att låta talmanskonferensen vara beslutande organ vid beslut om säkerhetskontroller (KU 1987/88:34 s. 5). Vem får genomföra säkerhetskontroll? Säkerhetskontroll får enligt lagen efter närmare anvisning av polismyndigheten utföras av polisman eller, efter polismyndighetens förordnande, av vaktpersonal vid . Kroppsvisitation som sker på annat sätt än genom användande av metalldetektor eller liknande anordning måste dock utföras av polisman. När lagen infördes krävdes att all form av säkerhetskontroll genomfördes av polisman. Polismannen kunde dock biträdas av vaktpersonal. Bakgrunden var att verkställigheten kunde ge upphov till tveksamma frågor som inte ansågs böra befatta sig med (Förs. 1987/88:9 s. 26). ändrades lagen till sin nuvarande lydelse vilket ger möjlighet för vaktpersonal att genomföra säkerhetskontrollen. anförde som motiv för lagändringen att vaktpersonal är väl utbildad och lämpad för uppgiften. Utskottet menade även att säkerhetskontroll med hjälp av metalldetektorer inte längre torde upplevas som särskilt integritetskränkande varför det inte finns samma behov av polisens medverkan (1998/99: KU7 s. 10). Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. Möjligheten att genomföra säkerhetskontroll i domstol infördes genom lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol.1 ändrades lagen och en åtskillnad gjordes mellan s.k. särskild och allmän säkerhetskontroll. Den åtgärd som möjliggjordes genom den gamla lagen kom att betecknas som särskild säkerhetskontroll och avser kontroll i samband med en enskild domstolsförhandling. Den allmänna säkerhetskontrollen var en nyskapelse och avser kontroll i domstolslokaler utan koppling till någon enskild förhandling. Kriterierna och reglerna för när och hur respektive form av säkerhetskontroll får bedrivas skiljer sig åt. Skälen som anges i den proposition, i vilken den ursprungliga lagregleringen föreslogs, är kopplade till den brottsutveckling och den ökning av den grova brottsligheten som uppfattades ha skett. I propositionen pekas på risken för våldsaktioner t.ex. vid fritagningsförsök i samband med vissa domstolsförhandlingar. Det hade även förekommit att kroppsvisitation uppställts som villkor för tillträde till förhandling i grova brottmål för åhörare och andra personer. Sådana kontrollåtgärder hade verkställts av polisen. Det rådde dock oklarhet om polisinstruktion faktiskt gav stöd för sådana generella åtgärder (prop. 1980/81:114 s. 7 f.). Möjligheten att genomföra allmän säkerhetskontroll infördes mot bakgrund av att den allmänna risknivån upplevdes ha höjts och att vissa våldshandlingar inträffat i domstolarna trots de möjligheter till säkerhetskontroll som fanns. Lagändringen föregicks av flera utredningar där hotbilden mot landets domstolar analyserades. Utredningarna visade att antalet hot mot domstolarna ökat kraftigt och att personal vid ett stort antal domstolar utsatts för hot. I undersökningarna framkom att landets domstolar ansåg att s.k. rättshaverister utgjorde det största hotet. Även parter i mål och anhöriga till parter i mål ansågs utgöra ett större hot än extremister och organiserad brottslighet. I propositionen konstateras att de mot domstolarna riktade hoten ofta är svåra att identifiera och att det därmed är i det närmaste ogörligt att vidta erforderliga säkerhetsåtgärder (prop. 2000/01:32 s. 19–22). 1 Bestämmelserna om säkerhetskontroll gäller i tillämpliga delar även i arrendenämnder och hyresnämnder samt i , enligt 27 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder respektive 17 § lagen (1976:839) om . Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. Riskbedömningen som ska ligga till grund för respektive form av säkerhetskontroll skiljer sig åt. Kraven för att anordna säkerhetskontroll är högre för den särskilda formen av säkerhetskontroll som fordrar att det föreligger särskilda omständigheter för risk att det i samband med domstolsförhandling kan komma att förövas brott som innebär allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller omfattande förstörelse av egendom. Exakt vad detta i praktiken innebär är inte möjligt att precisera men i propositionen som föreslog formuleringen skrev regeringen att det ska krävas mer än en okvalificerad risk för brott och att säkerhetskontrollen bör komma i fråga endast när andra skyddsmöjligheter är uttömda (prop. 1980/81:114 s. 14). I samband med allmän säkerhetskontroll krävs endast att det föreligger anledning att befara att brottslig handling av det slag som nämnts ovan kan komma att förövas. Syftet med den allmänna säkerhetskontrollen är att bemöta mera de diffusa säkerhetsrisker som kan förekomma. I propositionen som föreslog möjligheten att genomföra sådan kontroll diskuterades höjden på den risk som skulle krävas för att genomföra en kontroll. hade föreslagit att det inte skulle behöva föreligga någon konkret hotbild med anknytning till ett visst mål för att domstolen skulle kunna besluta om allmän säkerhetskontroll. Regeringen gjorde dock bedömningen att en säkerhetskontroll, bland annat mot bakgrund av regeringsformens proportionalitetsprincip, måste förutsätta att någon form av konkret säkerhetsrisk kan identifieras. Regeringen menade dock att tröskeln inte borde sättas särskilt högt och att det borde vara tillräckligt att det finns skäl att befara att ett allvarligt brott av det slag som anges i lagen kan komma att begås i domstolens lokaler (prop. 2000/01:32 s. 39 f.). I propositionen diskuterade regeringen även förhållandet mellan den allmänna säkerhetskontrollen och grundlagens regler om integritetsskydd och domstolsoffentlighet. Regeringen gjorde här bedömningen att de samhällsviktiga intressen som förslaget om allmänna säkerhetskontroller i domstol är avsedd att skydda väger tyngre än de måttliga rättighetsinskränkningar som det medför. Regeringen inskärpte dock att, med hänsyn till proportionalitetsprincipen i regeringsformen så får beslut om säkerhetskontrollerna inte fattas slentrianmässigt. Den som ska besluta om säkerhetskontroll måste, enligt regeringen, noggrant överväga om säkerhets- Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. riskerna kan minimeras till en acceptabel nivå genom andra mindre ingripande åtgärder (prop. 2000/01:32 s. 41). Avslutningsvis ska här nämnas att regeringen tillsatt en utredning med uppdrag att bl.a. överväga vidare möjligheter till säkerhetskontroller i domstol (dir. 2008:127) och att uppdraget ska redovisas . Vem får kontrolleras? Särskild säkerhetskontroll omfattar åhörare och dem som har kallats att närvara vid förhandlingen. Allmän säkerhetskontroll omfattar besökare till domstolens lokaler. För både särskild och allmän säkerhetskontroll gäller att kontrollen inte avser rättens ledamöter och andra utövande en allmän tjänst eller med ett offentligt uppdrag och inte heller advokater. Domstolen kan även undanta andra personer från kontrollen om särskilda skäl talar för det. Vid säkerhetskontroll i domstol får kroppsvisitation utföras. Vid allmän säkerhetskontroll ska kroppsvisitation ske genom användande av metalldetektorer eller liknande anordning. Vid sådan kontroll får kroppsvisitation endast ske om särskilda skäl föreligger. Vid särskild säkerhetskontroll finns inte samma krav på att metalldetektorer eller liknande ska användas eller att särskilda skäl ska föreligga för kroppsvisitation. I förarbetena uttrycks dock att det givetvis är en fördel om metalldetektorer kan användas (prop. 1980/81:114 s. 23). Säkerhetskontrollens fysiska och tidsmässiga avgränsning Ett beslut om allmän säkerhetskontroll ska vid behov innehålla uppgift om vilka lokaler som beslutet avser (2 §). Skälet till denna regel är att domstolar kan ha lokaler på flera adresser och även hålla förhandling vid s.k. tingsställen. För att inga tvivel ska råda om vilken eller vilka lokaler i meningen adresser eller fastigheter som beslutet avser bör beslutet därför, vid behov, innehålla en uppgift om detta (prop. 2000/01:32 s. 44). Ett beslut om särskild Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. säkerhetskontroll fordrar inga motsvarande uppgifter eftersom beslutet avser en viss given förhandling. Av förarbetena framgår dock att syftet med säkerhetskontrollen är att förhindra våldshandlingar i rättssalen och anslutande lokaler (prop. 1980/81:114 s. 12). Det framgår inte hur fysiskt omfattande en särskild säkerhetskontroll kan göras. Ett beslut om särskild säkerhetskontroll ska avse en viss förhandling och beslut om allmän säkerhetskontroll ska avse (2 §). Tidsbegränsningen i samband med den allmänna säkerhetskontrollen ligger enligt förarbetena i linje med principen att inskränkningar av grundlagsskyddade rättigheter ska vara så begränsade som möjligt. Lagen specificerar dock inte någon bortre tidsgräns för hur ett beslut om allmän säkerhetskontroll får gälla. Syftet med detta är enligt förarbetena att tiden för kontrollen måste fastställas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och inte slentrianmässigt till en angiven tidsperiod (prop. 2000/01:32 s. 43 och 63). Beslut om allmän respektive särskild säkerhetskontroll skiljer sig åt. Särskild säkerhetskontroll beslutas av rätten eller, om förhandlingen ännu inte har inletts, av den som ska vara ordförande vid förhandlingen. Beslut om allmän säkerhetskontroll fattas av domstolens chef eller annan lagfaren domare som han eller hon har delegerat beslutanderätten till. Skälet som regeringen anför för denna ordning är att beslut om allmän säkerhetskontroll påverkar hela domstolens verksamhet och därför bör beslutas i administrativ ordning av domstolens chef (a. prop. s. 42). Innan säkerhetskontroll beslutas ska samråd ske med polismyndigheten och, ifråga om särskild säkerhetskontroll i brottmål, med åklagaren. Vem får genomföra säkerhetskontroll? Säkerhetskontroll vid domstol ska genomföras av polisman. Vid allmän säkerhetskontroll får dock polismyndigheten besluta att kontrollen ska genomföras av ordningsvakt under ledning av polisman. Vad det innebär att polisman leder kontrollen är något Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. som enligt förarbetena får avgöras från fall till fall. Det finns dock inget krav på att polismannen ska vara fysiskt närvarande (a. prop. s. 54). Särskild säkerhetskontroll måste dock alltid genomföras av polisman. Skälet till detta är att det vid sådan kontroll alltid finns särskilda omständigheter som innefattar en överhängande risk för att ett allvarligt brott ska begås. Detta skiljer den särskilda säkerhetskontrollen från den allmänna säkerhetskontrollen i domstol och säkerhetskontrollerna i respektive inom luftfarten (a. prop. s. 54). kan dock besluta att polisman som genomför kontrollen ska biträdas av ordningsvakt. Hur ofta anordnas säkerhetskontroller i domstol? Enligt uppgifter som utredningen har tagit del av anordnades särskild säkerhetskontroll i 41 domstolar vid sammanlagt 229 tillfällen. anordnades allmän säkerhetskontroll i 12 domstolar vid sammanlagt 25 tillfällen. Siffrorna motsvarar i stort genomsnittet . 5.4Säkerhetskontroll inom luftfart och sjöfart m.m. Grunderna för säkerhetskontroller inom luftfart och sjöfart presenteras här endast övergripande eftersom bedömningen är att förhållandena i dessa sammanhang är de som mest avviker från de vid offentliga sammanträdena i kommuner och landsting. har det funnits möjlighet att genomföra säkerhetskontroller i form av kroppsvisitation inom luftfarten. ersattes lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats av lagen (2004:1100) om luftfartsskydd. Bakgrunden till förändringen var och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införandet av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten. Lagen om luftfartsskydd kompletterar bestämmelserna i förordningen. Förordningen och dess bilaga innefattar en rad bestämmelser som anger krav för säkerheten på flygplatser. Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. avser bl.a. säkerhetskontroller av personal och passagerare samt av föremål. T.ex. krävs att samtliga passagerares kabinbagage ska säkerhetskontrolleras. I 3 § lagen om luftfartsskydd anges att den som uppehåller sig inom en flygplats område får kroppsvisiteras. Väskor, fordon eller andra slutna förvaringsställen inom flygplatsens område får undersökas. Syftet med sådana åtgärder måste vara att förebygga brott som utgör fara för säkerheten vid luftfart. Lagen verkar således preventivt och förutsätter inte att det finns en misstanke om brott. Den som vägrar att underkasta sig sådana åtgärder som nämnts får avvisas eller avlägsnas från flygplatsområdet.