sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — tillämpning av försiktiga, s.k. konservativa antaganden och goda säkerhetsmarginaler, kvalitetssäkring av konstruktion, utförande, drift och underhåll, god säkerhetskultur hos organisationer och bland personal som utför uppgifter av betydelse för säkerheten. 3 Ett konstruktionsstyrande haveri är ett haveri som anläggningen är konstruerad för att klara utan skador på människor och miljön. Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet Djupförsvaret förutsätter således att det finns ett antal särskilt anpassade fysiska barriärer placerade mellan det radioaktiva mate- rialet och anläggningens personal och omgivning. För kärnkrafts- reaktorer under drift består barriärerna vanligtvis av själva bränslet, bränslekapslingen, reaktortryckkärlet med det tryckbärande primärsystemet samt den gastäta reaktorinneslutningen. I kok- vattenreaktorer har normalt även reaktorbyggnaden barriäregen- skaper. Andra viktiga förutsättningar, som också följer av kärnsäker- hetskonventionen, är att konstruktionsprinciper och konstruk- tionslösningar ska vara beprövade. Om detta inte är möjligt eller rimligt ska konstruktionsprinciperna och konstruktionslösningarna vara utprovade eller utvärderade på ett sätt som visar att de har den tålighet, tillförlitlighet och driftstabilitet som behövs med hänsyn till deras funktion och betydelse för anläggningens säkerhet. För att säkerheten som helhet ska vara betryggande i en reaktoranläggning krävs en analys av vilka barriärer och vilka delar av de olika nivåerna i djupförsvaret som måste vara i funktion vid olika driftlägen. När en anläggning är i full drift ska samtliga barriärer och alla delar av djupförsvaret vara i funktion. När anlägg- ningen är avställd för underhåll eller då någon barriär måste försättas ur funktion av annat skäl, ska detta kompenseras genom andra åtgärder av teknisk, operationell eller administrativ natur. Varje reaktoranläggning ska ha bestämmelser för hur detta styrs och kontrolleras. När brister i barriärer och i djupförsvaret upp- kommer ska de bedömas, klassificeras och utredas. I svårare fall måste anläggningen bringas i säkert läge tills bristen åtgärdats och klartecken kan ges för att återuppta den normala driften. Säkert läge innebär antingen kall avställning eller annat driftläge som minimerar risken för radiologisk olycka. De svenska reaktorerna är alla utformade efter djupförsvars- principen. har ändringar successivt gjorts i anläggningarna för att bl.a. förstärka och utöka reaktorernas djup- försvar och anpassa dem till ny kunskap och teknik. En sådan väsentlig utökning var införandet av filtrerad tryckavlastning av reaktorinneslutningarna och diversifierad kylning av inneslut- ningarna efter erfarenheterna från . Den fortlöpande moderniseringen av anläggningarna innebär också i allmänhet en förstärkning av djupförsvaret i olika delar. I djupförsvaret ingår även beredskap för att hantera allvarliga störningar och haverier. För denna haveribekämpning, i syfte att Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet återföra en skadad reaktor till säkert läge, finns särskilt förberedda tekniska, organisatoriska och personella åtgärder i form av planer, instruktioner och utrustning samt personal som genomgår regel- bunden övning. En viktig del av säkerheten vid en kärnkraftsreaktor utgör det skydd, s.k. fysiskt skydd, som krävs för att dels skydda reaktor- anläggningen mot obehörigt intrång, sabotage och annan sådan påverkan som kan medföra en radiologisk olycka, dels för att för- hindra obehörig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Det primära syftet med de åtgärder som krävs för att skydda kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar mot antago- nistiska handlingar, som kan medföra en radiologisk olycka, är motsvarande vad som gäller om barriärer och djupförsvar – se avsnittet ovan. Detta innebär att åtgärderna i första hand bör förebygga att antagonistiska handlingar leder till driftstörningar och haverier. Om detta ändå skulle inträffa bör utsläpp till omgiv- ningen av radioaktiva ämnen kontrolleras genom de anordningar och förberedda åtgärder som etablerats för att begränsa och lindra konsekvenserna av en olycka. Sammanfattningsvis kan sägas att antagonistiska handlingar mot en kärnteknisk anläggning inte behöver leda till annorlunda konsekvenser än vad fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, händelser eller naturfenomen förväntas leda till. Utformningen av skyddet ska vara grundat på en analys av hotbilden mot anläggningen och vara dokumenterat i en plan av vilken ska framgå skyddets utformning, organisation, ledning och bemanning. Analysen av hotbilden mot anläggningen omfattar ett antal typfall/scenarier. För vart och ett av dessa typfall/scenarier beskrivs såväl övergripande förutsättningar för hotet som acceptabla konsekvenser och principiella motåtgärder. Det fysiska skyddet planläggs som en helhet, dvs. så att det finns tekniska system, administrativa och organisatoriska åtgärder i kombination med tillräckliga personalresurser. Hotbildsanalysen och planen ska hållas aktuella och planens ändamålsenlighet prövas genom regelbundna övningar. Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet Innan ett kärnkraftverk får tas i drift ska planen för det fysiska skyddet vara säkerhetsgranskad samt prövad och godkänd av . , särskilt efter , har även åtgärder vidtagits för att stärka reaktoranläggningarnas skydd och säkerhet mot antagonistiska handlingar. Detta har inneburit skärpt säkerhetsprövning av såväl egen personal som inhyrd per- sonal och entreprenörer. Inpasseringsrutinerna har skärpts och områdesskydden har förstärkts. Åtgärder vidtas också inne i anläggningarna för att begränsa tillgängligheten till olika utrym- men. 6.3Skyldigheten att ta om hand restprodukter från verksamheten Skyldigheten att ta om hand restprodukter från verksamheten innebär att tillståndshavaren ska vidta alla de åtgärder som behövs för att uppkommet kärnavfall och kärnämne som inte ska åter- användas ska kunna hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt och att den anläggning i vilken verksamheten inte längre ska bedrivas, avvecklas och rivs på ett säkert sätt. I detta ligger också ett ansvar för att klarlägga vilka åtgärder som behövs och hur dessa åtgärder ska kunna vidtas. Se närmare om dessa frågor i kapitel 13. 6.4Människa–Teknik–Organisation Säkerheten vid kärnteknisk verksamhet bestäms inte enbart genom utformningen och utvecklingen av de tekniska systemen. För att kunna upprätthålla och utveckla säkerheten krävs att tillstånds- havaren också utvecklar de organisatoriska, administrativa och personella systemen som styr säkerheten. Det kan ske genom att tillståndshavaren utvecklar ett organisatoriskt lärande i sin verk- samhet. Med organisatoriskt lärande menas en kontinuerlig utveckling av en organisations gemensamma kunskapsbas. För att vara en lärande organisation krävs också en förmåga att tillämpa kunskapen för utveckling av de tekniska systemen och verksamheten i övrigt. Lärandet ses som en ständigt pågående process. Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet nisation ger medarbetarna förutsättningar för att aktivt söka ny kunskap utanför den egna organisationen och att ta tillvara erfaren- heter från den egna verksamheten. Säkerheten inom kärnteknisk verksamhet fokuserar inte enbart på tekniska aspekter utan är beroende av att samspelet mellan människa, teknik och organisa- tion fungerar. Principen ska vara att tillståndshavaren ska ha ett system för att kontrollera att säkerheten i verksamheten inte bara uppfyller myndigheternas krav utan att säkerheten också utvecklas genom tillståndshavarens egna initiativ. Den som bedriver kärnteknisk verksamhet ska således ha en organisation med en god inbyggd säkerhetskultur samt med en tillräcklig kapacitet och kompetens för att för att kunna fullgöra de grundläggande och långsiktiga skyldigheterna enligt lagstiftningen. Till en god säkerhetskultur hör ett iakttagande av allmän försiktig- het, eller riskmedvetande, även då faktiska olyckor och skador inte inträffar. En god säkerhetskultur är ett resultat av målmedvetet arbete. För att undvika olyckor inom den kärntekniska verksamheten krävs således ett målmedvetet arbete för att förebygga risker. Det innebär att ständigt vara inställd på att lära av egna och andras erfarenheter och att analysera den aktuella situationen för att för- utse och förhindra en oönskad utveckling av teknik och organisa- tion. För att göra detta krävs kunskap och erfarenheter från drift och underhåll såväl som olika tekniska och beteendevetenskapliga kompetenser. 6.4.1Olyckorna i och Tjernobyl var en påminnelse om ledningens och organisationens roll för säkerheten Före olyckan i reaktor 2 sågs säker- het som en fråga om teknik. Med olyckan kom insikten att de människor som konstruerar, leder, underhåller och driver anlägg- ningen kan göra misstag som tillsammans med mindre utrustnings- fel leder till en olycka. Som utredningen av olyckan visade var misstagen i sin tur en följd av brister i kontrollrummets utformning och den tekniska övervakningen av anläggningen, i instruktionerna och i utbildning. Efter olyckan lade kärnkraftindustrin ner mycket arbete på att utvärdera och förbättra dessa faktorer. Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet myndigheter anställde specialister på human factors och för- stärkte forskningen på området. Olyckan i Tjernobyl reaktor 4 , var en påminnelse om den roll ledningen och organisationen har för uppkomsten av olyckor. Begreppet säkerhetskultur introducerades av i dess rapport om olyckan4. Såväl myndigheter som kraftbolag ville ta fram metoder för att bedöma, utveckla och förbättra säkerhets- kulturen. 6.4.2Utgångspunkter för arbete med frågor som rör Människa–Teknik–Organisation Den viktigaste utgångspunkten för frågor som rör människa– teknik–organisation (MTO) är att samspelet mellan systemets olika delar ständigt är i fokus och att det finns en systemsyn. Systemsyn innebär att organisationen betraktas som en helhet – ett system – där alla ingående delar är beroende av varandra. Delarna är ofta också så integrerade att de inte går att avgränsa. Det innebär att en förändring i en del av systemet, kommer att påverka syste- met som helhet. Samverkan krävs för att åstadkomma en helhets- bild, och för att utveckla den gemensamma kunskapsbasen. Tillämpningen av kunskapen, genom utveckling av verksamheten, måste också ske genom samverkan. En annan väsentlig aspekt är nödvändigheten av att systemet är uppbyggt på sådant sätt att det tolererar felaktigheter. Att fela är mänskligt och arbetet med frågor som rör MTO kan inte förändra människors grundförutsättningar. Däremot finns det en möjlighet att förändra de förutsättningar under vilka människor arbetar. Eftersom riskförebyggande arbete bl.a. bygger på erfarenhets- återföring är en viktig aspekt att anställda ska stödjas i att rapporte- ra fel och incidenter till tillsynsmyndigheten. Därigenom skapas en rättvis organisationskultur där orsakerna till fel utreds, rättas till och därmed är lärande . En organisation som inte har förmågan att kontinuerligt lära av såväl de dagliga bekymren, som de inträffade händelserna inom den egna och andra liknande verksamheter, kommer förr eller senare att bli överraskad av större säkerhetsproblem och olyckor. Att vara förebyggande innebär därför att ta sig an de dagliga problemen så 4 Summary Report on the Meeting on the Chernobyl Accident. Safety Series No. 75-INSAG-1, 1986. Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet att dessa inte växer till större problem och händelser. Att vara förebyggande i säkerhetsarbetet innebär också att systematiskt arbeta med att analysera risker i ett längre tidsperspektiv och att ta fram åtgärder för att undvika potentiella säkerhetsproblem. 7Återkommande helhetsbedömning av säkerheten och strålskyddet vid ett kärnkraftverk Krav på samlad återkommande säkerhetsgranskning av de svenska kärnkraftsreaktorernas säkerhet har funnits sedan början av 1980- talet. Genom regeringens proposition 1980/81:90 om riktlinjer för energipolitiken inhämtade regeringen godkännande av vissa riktlinjer för säkerheten vid drift av kärnkraftverken. Rikt- linjerna innebar att varje kärnkraftsreaktor skulle under sin tekniska livslängd genomgå minst tre fullständiga säkerhets- granskningar liknande den som föregår meddelandet av tillstånd att ta reaktoranläggningen i drift1. En sådan granskning, s.k. ASAR2, skulle enligt riktlinjerna ske vart åttonde till tionde år. Syften med ASAR var att driva fram en utveckling av säkerheten mot bakgrund av ny kunskap, teknik och metoder. ASAR skulle innebära en avstämning av säkerhetsläget vid ett kärn- kraftverk. Motsvarande krav, som är tydligare framåtsyftande, finns även i många andra länder och det internationella atomenergi- organet, , har givit ut rekommendationer för sådana åter- kommande säkerhetsvärderingar3. Kravet på att genomföra återkommande helhetsbedömning av säkerheten och strålskyddet återfinns i Strålsäkerhetsmyndig- hetens föreskrifter. Enligt föreskrifter ska kärntekniska anläggningar, inklusive kärnkraftverken, minst 1980/81:90, bilaga 1, s. 314. 2As operated Analysis Report. Safety Guide No. Inter- national , , 2003 Återkommande helhetsbedömning av säkerheten och strålskyddet vid ett kärnkraftverk SOU 2009:88 genomföra en samlad analys och helhetsbedömning av säkerheten hos respektive kärnkraftsreaktor4. Analysen och helhetsbedöm- ningen ska avse dels på vilket sätt reaktorn vid bedömningstillfället uppfyller gällande säkerhetskrav, dels om förutsättningar föreligger för att driva reaktorn på ett säkert sätt fram till nästa bedöm- ningstillfälle, med hänsyn tagen till den utveckling som skett inom vetenskap och teknik. Analyserna, helhetsbedömningen samt de åtgärder som föranleds av analyserna ska dokumenteras och redo- visas för . Helhetsbedömningen omfattar säkerheten inom följande områden: 1.Konstruktion och utförande av anläggningen (inklusive ändringar) 2.Ledning, styrning och organisation av den kärntekniska verk- samheten 3.Kompetens och bemanning för den kärntekniska verksam- heten 4.Driftverksamheten, inklusive hanteringen av brister i barriärer och djupförsvar 5.Härd- och bränslefrågor samt kriticitetsfrågor 7.Underhåll, material- och kontrollfrågor med särskilt beaktande av degradering på grund av åldrande 8.Primär och fristående säkerhetsgranskning 9.Utredning av händelser, erfarenhetsåterföring samt extern rapportering 14.Hantering av kärnämne och kärnavfall 15.Kärnämneskontroll, exportkontroll och transportsäkerhet Inom varje sådant område ska en redovisning göras av hur anläggningen vid bedömningstillfället uppfyller såväl de krav som 4 Se 4 kap. 4 § föreskrifter (SSMFS 2008:1) om säkerhet i kärn- tekniska anläggningar. SOU 2009:88 Återkommande helhetsbedömning av säkerheten och strålskyddet vid ett kärnkraftverk ställer liksom tillståndshavarens interna krav, särskilt vad gäller ny säkerhetsstandard och praxis. Referenser till de krav och standarder som gäller för anlägg- ningens utformning ska redovisas liksom den nyare säkerhets- standard och praxis som är en följd av utvecklingen inom vetenskap och teknik, och som bedöms vara tillämplig på anläggningstypen. Motiveringar bör kunna ges för urvalet när det gäller de senare standarderna. Sammanfattningsvis ska en analys göras av om de tillämpade lösningarna har fortsatt kapacitet att förebygga brister i barriärer och djupförsvaret som kan leda till radiologisk olycka. De åtgärdsbehov vid reaktoranläggningen som tillståndshavaren finner till följd av dessa analyser ska listas och dess säkerhets- betydelse värderas med hjälp av deterministiska och probabilistiska (sannolikhetsbaserade) metoder, eller där detta inte är möjligt eller rimligt genom expertbedömning med angivna kriterier. Helhetsbedömningen ligger sedan till grund för en säkerhets- prövning av reaktorn som genomför. Vid säkerhetsprövningen bedömer om reaktorn uppfyller de säkerhetskrav som ställs på reaktorn vid prövningstillfället och om förutsättningar föreligger för att driva den vidare med full säkerhet fram till nästa prövning vilket normalt ska inträffa . I de fall finner att reaktoranlägg- ningen inte uppfyller relevant ny säkerhetsstandard har myndig- heten möjligheter att förelägga tillståndshavaren att vidta de åtgärder som bedöms vara rimliga och lämpliga med hänsyn till säkerhets- nyttan samt med tanke på anläggningens befintliga konstruktions- förutsättningar. För sådana åtgärder och andra åtgärder som inte är av akut karaktär, men som bedöms behöva genomföras för att anläggningen ska kunna drivas vidare med hög säkerhet fram till nästa prövningstillfälle kan myndigheten förelägga tillståndshava- ren att upprätta en åtgärdsplan. En sådan åtgärdsplan ska ange prioriteringar, typ av åtgärder och tid för genomförande. Åtgärds- planen ska sedan redovisas i anläggningens säkerhetsprogram. föreskrifter om och arbete med återkommande helhetsbedömningar ses över och ska bland annat kompletteras med frågor om personalstrålskydd och omgiv- ningskontroll under normaldrift. Även utvärderings- och analys- metodiken utvecklas för att än bättre fånga upp tendenser i säkerhets- och strålskyddsarbetet som kan vara svåra att se i mer kortsiktiga perspektiv. 8Stamnätets betydelse för säker drift av kärnkraftverk Elförsörjningen bygger på att det finns ett fungerande elsystem som har förmågan att producera och överföra den el som samtliga anslutna elanvändare efterfrågar. Detta elsystem är uppbyggt med elnät på olika spänningsnivåer som förbinder producerande kraftstationer med elförbrukarna. På den översta, nationella, elnät- nivån utgör stamnätet förutsättningen för att kunna transportera el över långa avstånd inom och mellan grannländerna. Det är också förutsättningen för att kunna ansluta kraftstationer med mycket hög produktionsförmåga, i synnerhet stora kärnkrafts- anläggningar. Elsystemets funktion bygger på ett komplext fysikaliskt sam- spel mellan dess sammankopplade delar. Tilltron till att elsystemet ska kunna förse förbrukarna med el är särskilt beroende av stamnätets driftsäkerhet. Den är i sin tur beroende av en fun- gerande samverkan mellan stamnätet och de anslutna anläggningar- na för produktion och regional el-överföring. Denna samverkan är dels tekniskt beroende av hur anläggningarna är utformade, dels beroende av det operativa samarbetet mellan de företag som har ägaransvaret för de respektive anläggningarna. Vissa villkor för att upprätthålla elsystemets tillförlitlighet är reglerade i lag. Enligt ellagen ska regeringen utse en myndighet som har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar sam- verkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el (systemansvarig myndighet). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i den mån det behövs av hänsyn till driftsäkerheten hos det nationella elsystemet meddela föreskrifter om kontroll, provning, eller besiktning samt andra föreskrifter som angår elektriska anläggningar, anordningar avsedda att anslutas till Stamnätets betydelse för säker drift av kärnkraftverk sådana anordningar, elektrisk materiel eller elektriska installa- tioner1. Regeringen har utsett att vara den systemansvariga myndigheten2. har enligt sin instruktion till uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem3. Vidare ska också bygga ut stamnätet för el baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar samt svara för tillsyn i frågor om driftsäkerhet hos det nationella elsystemet enligt ellagen och förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el4. har utformat ett regelverk för hur driftsäker- heten i det nationella elsystemet ska kunna upprätthållas. Det bygger i första hand på de bemyndiganden som följer av lagstift- ningen. Vissa delar av regelverket utgörs av avtal mellan och ansvariga företag. I tekniska avtalsvillkor för anslut- ning till stamnätet ställs krav på de anslutna anläggningarnas prest- anda. I det s.k. regleras ansvarsfördelningen för att kontinuerligt upprätthålla balansen mellan produktion och för- brukning inom landet. I en särskild föreskrift har reglerat de drift- säkerhetstekniska kraven för hur produktionsanläggningar ska vara utformade5. Föreskriften omfattar samtliga typer av produktions- anläggningar oavsett till vilka nätnivåer som de är anslutna. Kraven är differentierade med avseende på anläggningarnas produktions- förmåga, dvs. deras installerade effekt. Samtliga kärnkraftsanlägg- ningar ingår i den högsta storlekskategorin där de skarpaste kraven måste ställas. Föreskriftsregleringen syftar i första hand till att upprätthålla säkerheten i landets elförsörjning. Stamnätets driftsäkerhet är emellertid också en förutsättning för en stabil drift av anslutna produktionsanläggningar och en extern tillförsel av el till dessa för att upprätthålla nödvändiga säkerhetsfunktioner när de inte själva kan producera den el som behövs. Därför är det viktigt att inse att de tekniska krav som ställs på hur individuella produktionsanlägg- ningar ska klara svåra driftsituationer utgör förutsätt- 1Jfr 8 kap. 1 § Ellagen (1997: 857). 2Jfr 1 § förordningen (1994: 1806) om systemansvaret för el. 3Jfr 1 § förordningen med instruktion för (2007:1119). 4Jfr 3 § förordningen med instruktion för (2007:1119). 5Affärsverket svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd om driftsäkerhetsteknisk utformning av produktionsanläggningar (SvKFS 2005:2). Stamnätets betydelse för säker drift av kärnkraftverk ningar för att övriga anläggningar ska kunna upprätthålla en hög säkerhet. I föreskriften ställs krav på hur produktionsanläggningarna ska klara olika former av onormala driftförhållanden i elsystemet. I synnerhet är kraven kvantifierade för elektriska felsituationer i det yttre nät som anläggningarna är anslutna till. För kärnkraftsanlägg- ningarna gäller det, med ett undantag, stamnätet. Sådana fel kan bestå av elektriska kortslutningar till jord eller mellan de tre faserna som kan uppstå på grund av åsknedslag eller tekniska felfunktioner eller haverier i nätanläggningarna. I sådana fall uppstår elektriska och mekaniska påfrestningar också i produktionsanläggningarna, speciellt om de inträffar i det näraliggande nätet. För att minimera skadeverkningarna såväl för elsystemet som för produktionsanläggningarna vid elektriska fel finns särskilda skyddsanordningar installerade både i nät- och kraftstationerna. I korthet bygger de på att felet och den felbehäftade anläggningen ska kopplas bort så snabbt som möjligt vilket innebär inom bråk- delar av en sekund. Funktionaliteten hos dessa skydd måste vara noga koordinerade för att vid fel motsvara en acceptabel avvägning mellan behovet att bibehålla produktionsanläggningen ansluten till nätet för att upprätthålla elförsörjningen och behovet att koppla bort den från nätet för att undvika skador som kan leda till omfattande reparationer. Utöver kraven som ställs på kärnkraftsanläggningarna så utgör stamnätets egenskaper och överföringsförmåga en väsentlig förut- sättning för att svåra felförhållanden ska kunna . Det kan förenklat uttryckt beskrivas som nätets styrka i anslutnings- punkterna. Främst beror den styrkan på att det finns tillräckligt antal kraftledningar mellan anslutningsstationerna och det övriga nätet samt på hur ställverken är utformade för att klara olika kopplingssekvenser. Stamnätets utformning och styrka är anpassad för att kunna ansluta de befintliga kärnkraftverken med deras ursprungliga effektnivåer. Särskilda analyser och åtgärder har gjorts i samband med de planerade effekthöjningarna. Vid långt- gående effekthöjningar eller nybyggnad av kärnkraft med väsentligt högre effekt blir det nödvändigt att förstärka stamnätet genom ombyggnader eller genom att bygga nya kraftledningar.