sou · GWB3105 · 2009-01-01 00:00:00 — Eftersom reskostnaderna begränsar den direkta handeln med tjänster, inte minst välfärdstjänster, är etableringar av företag i andra länder genom direktinvesteringar ett naturligt alternativ. Direktinvesteringar innebär att det kommer in utländska företag på den inhemska marknaden som i många fall kan bidra till sänkta kostnader och ökad mångfald. Svenska företag investerar mycket utomlands i både varuproducerande och tjänsteproducerande före- tag. Men inom välfärdstjänsterna i är direktinvesteringarna små. Inom sjukvård och omsorg är ca 3 500 anställda i utländska företag i , medan ca 7 500 arbetar i svenska före- tag utomlands.243 Litet handelsutbyte inom utbildningsområdet Under /07 var det nära 28 000 utländska studenter som studerade på högskoleutbildning på grundnivå eller avancerad nivå i . Antalet inresande studenter till har tredubblats /98 och det är fler inresande studerande än utresande. De utresande studerande var 2006/07 25 600.244 En bidragande faktor till det ökade antalet utländska studenter är troligen att många högskolor har utökat sitt utbud av engelsk- språkiga utbildningar, framför allt på magisternivå. En annan för- kan vara att flera andra europiska länder, bl.a. Stor- och , infört terminsavgifter. Hur stor del av tjänstehandeln som består av handel med utbildningstjänster är svårt att skatta. Eftersom utbildningen van- ligtvis är gratis för de studerande finns den inte redovisad i handels- statistiken. I bilagan skattar man den svenska exporten och impor- ten av utbildningstjänster för /05.246 I beräkningarna antas att om de inresande och utresande studenterna vid högskola och universitet betalade skolavgifter motsvarande kostnaden för utbildningen (ca per studerande och år) och dess- utom betalade uppehälle (ca ) skulle importen av utbildning (inklusive uppehälle) uppgå till 243Bilaga 4 till (SOU 2007:95). 244Högskoleverket [2008b]. 245Bilaga 4 till (SOU 2007:95). 246Bilaga 4 till (SOU 2007:95). och utgöra av tjänsteimporten. Svensk export inom hög- skoleutbildning skulle, på motsvarande sätt, uppgå till och utgöra av tjänsteexporten. Det är därmed mycket blygsamma siffror, inte minst jämfört med den stora exportören av utbildningstjänster, (tabell 7.7). Internationell handel med utbildningstjänster, procentuell andel av total tjänstehandel Anm.: Siffrorna för bygger på beräkningar (se texten), medan siffrorna för och är hämtade ur handelsstatistiken. Källa: Bilaga 4 till (SOU 2007:95). Bilagan konstaterar också att direktinvesteringarna i inom utbildningsområdet är små. De svenska investeringarna i utlandet i utbildningsföretag inom förskola, grundskola, gymnasium och eftergymnasial utbildning är nästan obefintliga. Däremot finns ett antal svenska utbildningsföretag inom personalutbildning och utbildningsservice som har någon form av verksamhet utomlands. Blygsam potential för ett ökat internationellt utbyte under nuvarande förhållanden En ökad internationell konkurrens inom välfärdstjänster kan leda till lägre kostnader och ge en mångfald som inte förekommer nationellt. En ökad kunskap om rutiner, styrsystem och organisa- tion av välfärdstjänsterna i andra länder kan leda till förändringar som är positiva också i . Vilken omfattning möjligheterna för internationellt utbyte med tjänster inom vård och utbildning kommer att få i praktiken är ännu en öppen fråga. Utvecklingen framöver hänger samman med hur kvaliteten på tjänsterna i det egna landet utvecklas, liksom kostnadsskillnader. Bilagan drar slutsatsen att det bör finnas stora möjligheter för direktinvesteringar inom välfärdstjänsternas område att döma av de omfattande direktinvesteringarna på andra områden.247 Författarna pekar på att det finns framgångsrika exempel där svenska tjänste- företag vuxit sig stora internationellt. konstateras att det är svårt att tänka sig en sådan utveckling för verksamheter inom den offentliga sektorn om inte vissa grundläggande principer för- ändras. En utveckling mot ett mer internationellt utbyte av väl- färdstjänster är därför mer troligt om privata företag tar över, åtminstone delar av, produktionen och att företagen har funge- rande marknader med tydliga regler att arbeta på. 7.4Vidareutveckling av välfärdstjänsterna kräver förändringar En ökad efterfrågan på välfärdstjänster kan mötas på olika sätt. Politiken är bland annat inriktad på att öka arbetsutbudet och på så vis öka skatteintäkterna. Inriktningen är också att hålla ett överskott i de offentliga finanserna för att på så sätt spara för att bättre kunna hantera kommande budgetförsvagningar. 7.4.1Ökat arbetsutbud kan bidra på kort sikt Arbetsutbudet har under haft en blygsam utveckling, vilket framgick i kapitel 3. Det har därför inte varit genom ökat antal arbetade timmar i ekonomin som välfärdstjänst- erna har kunnat expandera. För att ett ökat arbetsutbud ska kunna ge ökade resurser till offentlig konsumtion krävs därför i ett första steg att denna utveckling bryts. Att öka arbetslivets längd, som vi likaså diskuterar i kapitel 3, skulle väsentligt kunna bidra till finansieringen av välfärden. Medellivslängden har kontinuerligt ökat och bedöms göra det även framöver. I takt med att livslängden ökar och det finns tecken på att hälsotillståndet förbättras hos de äldre är det inte otänkbart att utträdet ur arbetslivet skulle kunna komma att ske . Så har det visserligen inte varit tidigare, men har utträdet skett senare (tabell 3.2). Det mått som ofta används för att illustrera allvaret i den demo- grafiska frågan är den s.k. äldrekvoten, som utgår ifrån att utträdet 247 Bilaga 4 till (SOU 2007:95). ur arbetslivet sker . Äldrekvoten mäts som antalet personer som är i förhållande till den totala befolk- ningen. Kvoten beräknas öka från 2007 till 2050.248 Ett annat mått är den s.k. försörjningskvoten för äldre som mäts som antalet personer som är i förhållande till den förvärvsaktiva delen av befolkningen, dvs. personer i åldrarna 20–. Försörjningskvoten för äldre var 2007. För att den kvoten ska behållas på måste gruppen äldre definieras som . Den yrkesaktiva åldern blir då 20–69 år.249 Den effektiva utträdesåldern ligger dock alltjämt en bit under och ett första steg är därför att höja den. I kapitel 3 diskute- rades hur ekonomiska incitament och normer i samhället styr pensioneringstidpunkten. Där framhålls att välfärdssystemen måste stramas åt betydligt, olika utträdesvägar begränsas och normer för- ändras. Att åstadkomma ett senare utträde ur arbetslivet är därför inte ett lätt sätt att lösa det långsiktiga finansieringsproblemet. 7.4.2Offentliga överskott skapar en buffert Nuvarande finanspolitiska ramverk har sin grund i det statsfinansi- ella läget och behovet att sanera statens finan- ser. Det finanspolitiska ramverket innehåller, förutom överskotts- målet, även bl.a. ett utgiftstak för staten.250 Syftet med ramverket har varit att vända en utveckling som innebar stora underskott i den offentliga sektorn och en växande statsskuld. Underskotten i den offentliga sektorn har vänts till överskott och statsskulden har fallit från drygt 70 till av BNP.251 Överskottsmålet (eller saldomålet) för den offentliga sektorns finansiella sparande är en central del i ramverket. Det motiveras delvis utifrån behovet att spara för kommande generationer när den demografiska situationen är mindre gynnsam.252 Att motivera det finanspolitiska ramverket utifrån behovet att spara för framtiden är inte fritt från invändningar. 248SCB [2007a]. 249Regeringens proposition 2008/09:1. 250Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns överskott i genomsnitt ska uppgå till en procent av BNP över en konjunkturcykel. 251Regeringens proposition 2008/09:1. 2007/08:100. 253Lindbeck, A. [2008]. framhållit att detta fördelningsargument inte är ett giltigt motiv för att behålla överskottsmålet, eftersom framtida generationer kom- mer att vara rikare än dagens generationer. Till skillnad från många andra länder har också reformerat sitt pensionssystem för att bättre kunna hantera den demografiska utmaningen, vilket minskar behovet av överskott. Ett annat skäl för att upprätthålla överskottsmålet är att skapa en skatteutjämning mellan olika generationer.254 Syftet är att begränsa skatternas snedvridande effekter genom att undvika extrema skattetoppar med ogynnsam demografi. invänder även mot detta argument och menar att fram- tida generationer genom egna åtgärder själva bör begränsa behovet av skattehöjningar, exempelvis genom att successivt höja pensions- åldern i takt med bättre hälsa för de äldre. Eftersom det kommer behöva göras förändringar för att upprätthålla välfärden, skulle därmed den nuvarande utformningen av det finanspolitiska ramverket endast skjuta upp nödvändiga reformer. på- pekar att fasta budgetpolitiska spelregler är viktiga för att bidra till budgetdisciplin och därmed undvika en kraftig uppgång i den offentliga skuldsättningen. , vars uppgift bl.a. är att följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finanspolitiken, menar att en fråga som borde diskuteras mer är i vilken grad en höjning av pensionsåldern skulle kunna motivera lägre överskott nu.255 Rådet har också vissa invändningar mot överskottsmålets konstruktion. Rådet ser en risk i att dagens överskottsmål leder till att löpande utgifter tränger undan investeringar eftersom investeringar måste skattefinansieras. Debatten speglar att det finns välgrundade argument både för och emot det överskottsmål som är riktmärke för finanspolitiken. Sammanfattningsvis tycks enighet råda kring stabilitetsmotivet för överskottsmålet – däremot är det mer problematiskt att avgöra hur stort överskottet bör vara i en given situation. Fördelnings- motiven över generationer är mer omtvistade. En fråga som bör ställas är om det demografiska problemet är tillfälligt – vilket skulle kunna motivera skatteutjämning – och i vilken utsträckning det handlar om en mer permanent förändring i befolkningens ålderssammansättning. Diagram 7.4 visar hur stor del av den framtida ökningen av äldrekvoten som förklaras av [2008]. skillnader i storleken på olika generationer (den s.k. kohorteffek- ten) och hur stor del som beror på ökad livslängd i hela befolk- ningen. En relativt stor del av ökningen i äldrekvoten beror på att gene- rationer är olika stora, vilket är en övergående effekt. förklaras en betydande, och ökande, del av ökningen i äldrekvoten av att folk lever , vilket är en permanent föränd- ring. Problemet att en enskild åldersgrupp är stor och åldras kan hanteras genom överskott i de offentliga finanserna när denna grupp ännu är förvärvsaktiv. Men på riktigt lång sikt kommer det krävas en omställning av välfärdssystemen eftersom den ökade livslängden är en permanent förändring. Dessutom kan man räkna med att efterfrågan på välfärdstjänster ökar när levnadsnivån stiger i samhället, vilken har diskuterats tidigare i kapitlet och som vi återkommer till i nästa avsnitt. Diagram 7.4 Äldrekvot med kohorteffekten avskiljd 2005–2050 Procentuell andel äldre i förhållande till total befolkning Anm.: Basscenario anger andelen personer i förhållande till befolkningen, enligt SCB:s befolknings- prognos (SCB [2008b]). Konstanta dödsrisker innebär att dödsrisken hållits nivå i beräkningarna, varvid medellivslängden inte ökar och utvecklingen av äldrekvoten enbart förklaras av skillnader i storleken på generationer. Källa: Egna beräkningar. 7.4.3Långsiktig finansiering kräver andra lösningar För att välfärdstjänsterna ska kunna vidareutvecklas mer i linje med hur efterfrågan på dem kan förväntas stiga, behövs ökande resurs- tillskott. Men successivt högre intäkter är svårt att åstadkomma via de åtgärder som har diskuterats. Däremot skulle ökande tillskott kunna skapas om delar av tjänsteutbudet finansieras på annat sätt än med skatter. Avgiftsfinansieringar och bortprioriteringar behöver övervägas Ett sätt att öka intäkterna i välfärdssystemen är att höja de befint- liga brukaravgifterna för delar av de offentligt finansierade väl- färdstjänsterna. Välkonstruerade avgifter kan även leda till en effektivare produktion genom att styra efterfrågan på tjänsten i fråga. Ett exempel på styrande avgifter är de differentierade patientavgifter som finns i en del landsting som gör det dyrare att besöka en akutmottagning än primärvården. På så sätt försöker man styra patienterna till rätt vårdinrättning och minska belast- ningen på den dyrare vården på sjukhusens akutmottagningar. fanns det också i en del kommuner tidsrelaterade barn- omsorgstaxor som gav föräldrar ekonomiska drivkrafter att ha kort avtalad vistelsetid i barnomsorgen.256 Men dagens brukaravgifter är förhållandevis få, varför höjningar av dem enbart kan ge ett begrän- sat resurstillskott.257 Ytterligare en möjlighet är att verksamheter skattefinansieras upp till en viss nivå, men att hushållen kompletterar med betal- ningar för tjänster utöver denna nivå. En sådan konstruktion skulle tillåta att det finns en viss valfrihet utan att det behöver bli en kompromiss med den grundläggande nivån. Denna typ av system finns . Exempelvis är det offentliga åtagandet för pensionerna avgränsat som den som vill kan komplettera genom eget pensionssparande och i de flesta fall finns även kompletteringar via avtal på arbetsmarknaden. Möjligheten finns likaså att teckna privata sjukförsäkringar som ger kompletterande ersättning vid inkomstbortfall. Antalet personer som har tecknat en privat individuell sjukförsäkring har ökat under 256 Förekomsten av olika former av tidsrelaterade taxor inom barnomsorgen har minskat efter maxtaxans införande och rör sig nu om hel- eller deltidstaxa. 257Avgifter finansierar av de offentliga utgifterna. har antalet försäkrade med en privat individuell eller gruppsjukförsäkring som ger engångsersätt- ning vid sjukdom ungefär fördubblats om än från en låg nivå.258 En annan möjlighet är att det offentliga helt drar sig ur finansie- ringen av en verksamhet och att den i stället blir privatfinansierad. Men de områden som kostar mest är områden där det är svårt att göra sådana mer radikala bortprioriteringar, såsom vård och omsorg. Här handlar det, åter igen, snarare om att prioritera bort delar av verksamheten. Fördelningshänsyn och effektivitet bör styra prioriteringarna Troligen kräver en reformering av välfärdssystemen flera skilda åtgärder, såväl rena bortprioriteringar som olika system för avgifts- finansiering. Eftersom verksamheterna är olika finns det knappast en universallösning för alla, utan finansieringsformen behöver rim- ligen se olika ut i olika fall. Vi konstaterade inledningsvis i detta kapitel att det finns såväl effektivitets- som fördelningsskäl för skattefinansieringen. Om- prioriteringarna av verksamhet bör inte förändra grunden för väl- färdspolitiken, utan snarare stärka fördelningseffekten och öka effektiviteten. Omprioriteringarna bör också göras i ljuset av bland annat stigande inkomster i samhället, ökad efterfrågan på mångfald och ökad internationalisering. Internationaliseringen gör t.ex. att de som har ekonomiska möjligheter kan åka utomlands för vård om väntetiderna anses för långa eller kvaliteten för låg. kan detta också påverka viljan att betala till det gemensamma systemet. Den ökade efterfrågan på mångfald gör att ambitionen att välfärdstjänsterna ska präglas av jämlikhet och likvärdighet blir alltmer svårtolkad. Skapa mer lika möjligheter som vägledande princip En möjlig vägledande princip för välfärdspolitiken är att ta fasta på individens möjligheter att påverka sin egen situation. Utmaningen blir då att skapa mer lika möjligheter.259 Ekonomisk tillväxt som bidrar till högre disponibla inkomster för hushållen medför att 258Sjögren , G. & Wadensjö, E. [2007]. 259Redan i fördes ett resonemang om hur välfärd skulle kunna knytas till möjligheterna att välja snarare än till resultatet av olika val (SOU 1990:14). medborgarna får ökade möjligheter att av egen kraft kontrollera och styra sina livsvillkor. I vårt basscenario växer hushållens dispo- nibla inkomster i genomsnitt 2008–2030. Tillsammans med högre utbildningsnivåer i samhället kan det också förväntas ge medborgarna större möjligheter att göra välinforme- rade egna val. I denna utredning finns endast utrymme att föra en mycket generell diskussion kring hur välfärdssystemen skulle kunna refor- meras. En konkretisering måste göras för enskilda välfärdstjänster. Utformningen av systemen är en grannlaga uppgift som kräver avvägningar mellan fördelnings- och effektivitetsaspekter som kan vara olika för olika välfärdstjänster. Bland annat blir det relevant att studera de skilda tjänsternas pris- och inkomstelasticitet.260 Med utgångspunkten att det är mer lika möjligheter som ska skapas förefaller det naturligt att grundläggande utbildning ska vara helt skattefinansierad. Flera rapporter, bl.a. i en bilaga till denna utredning, visar att den sociala snedrekryteringen till högre studier minskar om resurser satsas tidigt i utbildningskedjan.261 Mot denna bakgrund bör det också gå att införa avgifter på högre utbildning utan att detta resulterar i oönskade fördelningseffekter. Men sam- tidigt måste det finnas ett välfungerande studiemedelssystem. De flesta behöver kunna fördela de kostnader som uppstår , när inkomst ofta saknas, mer jämnt över livet. Avgifter på högre utbildning skulle också kunna stimulera till snabbare genomströmning i studierna, vilket lyftes fram i kapitel 3. Äldreomsorgen är ett annat område där man kan lägga ett visst ansvar på den enskilde, om prioriteringen är att skapa lika möjlig- heter. I en rapport från och Samhälle262 framhålls att det finns en vilja bland många äldre att ta ett ökat ansvar och betala för en högre standard i äldreomsorgen. Av de som sökte skattereduktion för hushållsnära tjänster för andra halv- , då möjligheten infördes var över 70 år.263 Inom sjukvårdens område har det funnits en tydlig prioriteringsdiskussion, som bland annat handlat om vilka läke- 260Priselasticiteten uttrycker hur utbudet eller efterfrågan på en vara eller tjänst förändras när priset förändras. Inkomstelasticiteten uttrycker hur efterfrågan förändras när inkomsten förändras. Se vidare bilaga 7 till (SOU 2003:57) för en närmare diskussion om de offentliga tjänsternas pris- och inkomstelasticitet. 261Bilaga 8 till (SOU 2008:69). 262Rollén, B. & , M. [2008]. 263Enligt uppgift från utifrån inkomna ansökningar t.o.m. som var sista ansökningsdag. medel som ska vara subventionerade. Den diskussionen skulle behöva fördjupas till att även handla om om det i vissa fall är möjligt för individen själv att ta ett ökat ansvar för att inte drabbas av t.ex. vissa välfärdssjukdomar. behövs kompletterande möjligheter att försäkra sig mot risken att drabbas hårt ekonomiskt vid sjukdomsfall, oavsett hur de har uppkommit. Genom att tydligare avgränsa hur långt det offentliga åtagandet sträcker sig ges möjlighet för lösningar vid sidan om de offentliga systemen att kunna växa fram som är mer förenliga med fördelnings- och effektivitetsambitionerna. Scenarioberäkningarna för utgår från nuvarande politik och system. Den sammantagna bilden är att det i princip kommer gå att upprätthålla samma nivå på välfärdstjänst- erna som de närmaste 20–25 åren med oförändrade skatte- satser. Även om det finns finansiella förutsättningar att upprätt- hålla välfärdstjänsterna på dagens nivå, kan det däremot bli problem att rekrytera personal med lämplig utbildning till sektorn i alla delar av landet. Det finns starka skäl att tro att efterfrågan på välfärdstjänsterna kommer att stiga utöver vad som motiveras utifrån den demo- grafiska utvecklingen. Det har visat sig vara fallet historiskt. När den materiella standarden i samhället ökar, ökar också efterfrågan på större omfattning och bättre kvalitet på tjänsterna. Till detta ska också läggas det faktum att det även finns en stor efterfrågan på valfrihet och individuell anpassning av välfärdstjänsterna. Det stäl- ler ytterligare krav på utbudet och de aktörer som tillhandahåller tjänsterna. De möjligheter som finns att öka produktiviteten i produk- tionen av välfärdstjänsterna bör tas tillvara. Men de är knappast så stora att de kan bidra till att lösa den offentliga sektorns långsiktiga finansieringsproblem. Ett ökat arbetsutbud kan också bidra till att mildra finansie- ringsproblemet, men det löser knappast det långsiktiga problemet att vi i takt med ökad levnadsstandard vill ha bättre vård och omsorg. För att kunna vidareutveckla välfärdstjänsterna mer i linje med hur efterfrågan på dem ökar, krävs ytterligare förändringar. Det innebär omprioriteringar av det offentliga åtagandet eller fler avgifter för att kvaliteten ska kunna utvecklas. Hög kvalitet är viktigt för att bibehålla förtroendet och legitimiteten för välfärds- systemen. Om staten skjuter upp eller avstår från åtgärder som kan underlätta finansieringen och utvecklingen av välfärdssystemen leder det med stor sannolikhet till fortsatt framväxt av lösningar vid sidan om de offentliga systemen. Det kan ta sig uttryck både i en ökad efterfrågan på olika privata alternativ, men också i att en ökad del av välfärdstjänsterna utförs av hushållen själva. Inom äldreomsorgen kan anhörigarbetet komma att ytterligare öka. Ett sådant ökat informellt arbete kan i sin tur komma att ske på bekostnad av marknadsarbete. Det finns också en könsaspekt efter- som det i många fall kan förmodas vara kvinnorna som ägnar mer tid åt t.ex. vård av anhöriga. Att avstå från åtgärder som kan underlätta för efterfrågan att tillgodoses ger därför även det betydande fördelningseffekter. Hushåll med god ekonomi kommer sannolikt i högre grad välja vägar där hushållen betalar mer med egna pengar där det är möjligt. Hushåll med sämre ekonomi blir hänvisade till lösningar som inne- bär mer informellt arbete. För att det ska finnas ett välfärdssystem som uppfyller sina grundläggande syften om omfördelning och effektivitet krävs därför en reformering av systemen. Eftersom förändringar tar tid, bör ett brett utredningsarbete inledas . föreslår att en parlamentarisk utredning tillsätts med uppdrag att utreda formerna för finansieringen av välfärdstjänsterna. Utredningen bör pröva olika handlingsalternativ och alternativens fördelar ställas mot nackdelarna. På så sätt kan en vidareutveckling av de i grunden offentligt finansierade välfärdstjänsterna bli möjlig även . Utredningen bör också inbegripa hur de problem ska hanteras som kan förväntas uppstå när ett system byts mot ett annat. Ett förändringsarbete som syftar till att ändra utformningen av välfärdssystemen tar , arbetet med ett nytt pensionssystem tog . Det är därför viktigt att starta detta arbete med siktet att reformera välfärdstjänsterna innan skill- naderna blir alltför stora mellan förväntningarna och det som kan tillhandahållas. En närmare precisering av vad samhället ska svara för och vad den enskilde ska svara för, kan också skapa framväxt av marknadslösningar. Sådana kan annars få svårt att komma igång, eller växer fram på ett oönskat sätt. 8 En politik för framtiden Förändrad befolkningssammansättning, förändrade efterfråge- mönster och en fortsatt internationalisering är tre trender som lyfts fram av som särskilt betydelsefulla. Trenderna påverkar ekonomins utveckling på lång sikt i olika avse- enden. Betänkandet spänner över ett brett fält av frågor som alla på olika vis och i olika hög grad påverkas av trenderna. I detta av- slutande kapitel vill vi återknyta till trenderna och lyfta fram utred- ningens viktigaste slutsatser. Den ekonomiska tillväxten kommer att vara relativt god enligt det basscenario som presenteras i , men inte lika snabb som . finns ett antal faktorer som kan dämpa tillväxten i ekonomin. Klimat- politikens utformning, utvecklingen av arbetsutbudet samt den ökade efterfrågan på och produktionen av tjänster är exempel på faktorer som diskuteras i utredningen.