sou · GXB382 · 2009-09-30 00:00:00 — får enligt 5 b § första stycket 1 postlagen förena ett tillstånd att bedriva postverksamhet för en eller flera till- ståndshavare med en skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfatt- ande posttjänst. Enligt 7 § postförordningen ska , för en eller flera tillståndshavare, förena tillståndet att bedriva postverk- samhet med villkor om skyldighet att tillhandahålla en samhällsom- fattande posttjänst. Skälen för vårt förslag En eller flera postoperatörer ska således enligt gällande regler utses oavsett hur väl marknaden tillgodoser behovet av en samhällsom- fattande posttjänst. Post- och kassaserviceutredningens studie (SOU 2005:5 s. 282) av postmarknaden fann inte många områden där marknaden (i konkurrens - vår anmärkning) tillgodosåg behovet av samhälls- omfattande tjänster. Ett sådant område kunde enligt utredningen i och för sig vara ekonomibrevsändningar av försorterad post i stor- stadsområdena. På denna marknad finns en konkurrent till , nämligen CityMail. Post- och kassaserviceutredningen bedömde därför att postmarknaden inte var mogen för att begränsa tillämp- ningsområdet för den samhällsomfattande posttjänsten. Postmarknaden är dock i likhet med samhället i övrigt stadd i förändring. Genomförandet av postdirektiv innebär att det monopoliserade området försvinner på den europeiska brev- marknaden. Detta kan innebära att den internationalisering som tidigare skett av paketmarknaden även kan komma att ta fart på brevmarknaden. Sedan Post- och kassaserviceutredningens studie har exempelvis konkurrensen på paketmarknaden för distribution mellan konsumenter ökat genom att Schenker och DHL etablerat sig på denna marknad. Vidare kan antas att framtida brevvolymer kommer att minska till följd av ökad elektronisk kommunikation samt att andelen tidskritiska försändelser, s.k. A-brev, kommer att minska. Det är dock inte en entydig bild som ges och det är svårt att dra några säkra slutsatser om marknadens utveckling. Man kan dock inte bortse från att det finns flera aktörer på vissa delar av marknaden. Posten upprätthåller en mycket hög kvalitet på post- tjänsten. Kvaliteten uppfyller de krav som finns inskrivna i till- ståndsvillkoren. Beträffande distributionstider överträffar Posten med god marginal de krav som finns inskrivna i bolagets tillstånds- villkor. Det finns inte heller något som talar för att Posten i någon avgörande grad kommer att förändra sin verk- samhet i . Det saknas enligt vår mening skäl för staten att utse en eller flera postoperatörer att tillhandhålla den samhällsomfattande posttjänsten om den tillgodoses av någon av marknadens aktörer på kommersiella grunder. Vi anser därför att postlagstiftningen bör inta samma utgångspunkt som kommer till uttryck postdirektiv. godoser marknaden samtliga aspekter av hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten, ska staten inte behöva vidta några åtgärder för att tjänsten ska säkras. bör dock ges möjlighet att vid behov utse en eller flera tillhandhållare av samhällsomfattande posttjänster. I det här sammanhanget måste hänsyn tas till att kraven på den samhällsomfattande tjänsten enligt direktivet inrymmer flera olika komponenter. Det finns som framgått ovan krav rörande kvalitet, rikstäckning, tillgänglighet och prissättning. En förutsättning för att kunna avstå från att utse en tillhandahållare är att myndigheten bedömer att marknaden säkerställer att samtliga krav tillgodoses. När det gäller försändelser hanteras de av den som svarar för den samhällsomfattande tjänsten i ett och samma produktionssystem oavsett om det avser kontorspost, brevlådepost eller sändningar. Vid sådant förhållande är det mot bakgrund av skyddsintressena svårt att skilja ut en viss typ av brevförsändelser från den samhälls- omfattande tjänsten. Denna omständighet ska beaktas vid bedöm- ningen om det finns skäl att garantera den samhällsomfattande post- tjänsten. En konsekvens av att någon postoperatör inte utses att tillhanda- hålla den samhällsomfattande posttjänsten är att bestämmelserna i postdirektivet om villkor vid s.k. specialavgifter enligt artikel 12 och om redovisning av kostnader enligt artikel 14 inte blir tillämpliga. Dessa bestämmelser riktar sig endast till tillhandhållarna av samhällsomfattande tjänster. Av definitionen i artikel 2.13 framgår att med dessa aktörer avses sådana som har meddelats kommissionen i enlighet med artikel 4. I den artikeln anges att medlemsstaterna ska meddela kommissionen vilka tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster som utses. En tillhandahållare av samhällsomfattande post- tjänst är således endast en aktör som har utsetts av tillstånds- myndigheten och vars identitet har meddelats kommissionen. 6.2.3Andra åtgärder än tillståndsvillkor för att garantera den samhällsomfattande tjänsten Vårt förslag: En samhällsomfattande posttjänst ska i första hand upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Enligt artikel 4 postdirektiv åläggs medlemsstaterna att säkerställa att tillhandhållandet av de samhällsomfattande post- tjänsterna garanteras. Medlemsstaterna kan välja att låta marknaden tillhandahålla tjänsterna eller att utse ett eller flera företag att till- handahålla olika delar av samhällsomfattande tjänster eller att täcka olika delar av landet och att tjänsterna upphandlas offentligt. I artikel 7 postdirektiv anges att medlemsstaterna får garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster genom upphandling i enlighet med gällande bestämmelser för offentlig upphandling. Om skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster innebär en nettokostnad och orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren eller tillhandahållarna antingen kan medlemsstaten införa ett system för att med offentliga medel kompensera berörda företag. Man kan också se till att fördela nettokostnaden för skyldig- heten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster mellan till- handahållare och/eller användare. Väljer medlemsstaten att fördela nettokostnaden mellan till- handahållare eller användare får medlemsstaterna inrätta en kompens- ationsfond som får finansieras av avgifter från tillhandahållare och/eller användare och som för detta ändamål förvaltas av ett oberoende organ. Medlemsstaterna får som villkor för att bevilja tillhandahållare tillstånd för tjänster inom de samhällsomfattande tjänsternas räck- vidd kräva att de lämnar ett ekonomiskt bidrag till kompensations- fonden eller fullgör skyldigheter beträffande samhällsomfattande tjänster. Utredningen ansåg att det för att skapa goda marknadsförutsättningar för alla aktörer på postmarknaden bör införas ett skydd mot att någon aktör förpliktas att tillhandahålla samhällsomfattande post- tjänster i en utsträckning som är oskäligt betungande för företaget. När man avgör huruvida en sådan förpliktelse ska anses som oskäligt betungande eller inte, ska hänsyn inte endast tas till de olönsamma delarna utan även till de marknadsfördelar som kan vara förenade med att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Utredningen föreslog därför att en samhällsomfattande posttjänst ska upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kost- naderna för att tillhandahålla denna. Utredningen bedömde dock att det inte var aktuellt att upphandla en samhällsomfattande post- tjänst. Post- och kassaserviceutredningen ansåg att modellen med en fond inte bör användas för svenskt vidkommande, eftersom den har visat sig vara behäftad med så stora inträdeshinder för nya marknadsaktörer. Utredningen ansåg i stället att lagstiftaren i möjligaste mån bör sträva efter att den samhällsomfattande post- tjänsten är så utformad att den är möjlig att tillhandahålla på kommersiella villkor utan ersättning från staten eller från en fond. Remissinstanserna var till övervägande del positiva till Post- och kassaserviceutredningens förslag i denna del. Skälen för vårt förslag Det saknas i den svenska postlagstiftningen möjligheter att finansiellt kompensera de operatörer som förpliktigas att tillhandhålla den samhällsomfattande tjänsten. Någon begränsning i den börda som den samhällsomfattande posttjänsten kan innebära finns inte i postlagen. Vi har ovan bedömt att det saknas behov av att särskilt finansiera den samhällsomfattande posttjänsten. Det finns egentligen inte något som direkt tyder på att detta kommer att förändras inom någon snar framtid. Posten har inskrivet i den bolagsordning som fastställts vid en extra bolagsstämma att föremål för bolagets verk- samhet ska vara att direkt eller genom dotterbolag tillhandahålla rikstäckande postverksamhet i och genom bolagets postdistribuerande dotterbolag i respektive Post A/S, och genom lantbrevbärning gentemot kund, utföra grundläggande betaltjänster i på begäran av den som tillhandahåller tjänsterna på uppdrag av staten, samt direkt eller genom dotter- eller intressebolag bedriva därmed förenlig verk- samhet. Regeringen har vidare anfört i prop. 2007/08:143 s. 12 angående samgåendet mellan den svenska och danska posten att regeringen bör ha medgivande att minska statens ägarandel ned till av röstinflytandet. Regeringen föreslår denna nivå eftersom den innebär att staten då kan förhindra beslut bland ägarna som kräver kvalificerad majoritet, bl.a. ändringar av bolagsordningsbestämmelser om verksamhetsföremål. I den avsikts- förklaring som tecknats mellan huvudägarna till de båda bolagen anges att det sammanslagna bolaget även fortsatt ska bedriva en verksamhet som möjliggör tillhandahållande av en samhällsomfattande posttjänst i . Detta sammantaget värnar Postens engagemang i den samhällsomfattande posttjänsten. Det går emellertid inte att utesluta att förändringarna på marknaden kan innebära att blir en finansiell belastning för Posten att tillhandhålla den samhällsomfattande posttjänsten. Under sådana förhållanden är det rimligt att det utgår någon form av ersättning från staten för att tillhandahålla den del av den samhällsomfattande tjänsten som Posten skulle vilja överge av kommersiella skäl. Detta under förutsättning att marknaden genom någon annan postoperatör inte tillgodoser behovet av samhälls- omfattande posttjänst. postdirektiv erbjuder i första hand tre alternativ för att komma tillrätta med en sådan situation. Medlemsstaterna kan kompensera berörda operatörer med direkt statligt stöd i enlighet med artikel 7.3 a eller införa en kompensationsfond enligt de bestämmelser som återfinns i artikel 7.3 b. Slutligen kan medlemsstaten välja att upphandla den samhällsomfattande tjänsten i enlighet med artikel 7.2. De två förstnämnda åtgärderna förutsätter att medlemsstaten konstaterat att skyldigheten att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst innebär en nettokostnad och utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållarna av den samhälls- omfattande tjänsten. Medlemsstaterna kan även välja andra sätt om de är förenliga med fördraget. Det är vanskligt att försöka förutsäga i vilken situation ett framtida behov av att finansiera den samhällsomfattande post- tjänsten skulle kunna uppkomma. Osäkerheten gör sig särskilt gällande vid valet av finansieringssystem. Val av system är naturligt- vis delvis beroende av skälen till att marknaden inte tillgodoser behovet. Har marknaden utvecklats på sådant sätt att flera aktörer etablerat sig på vissa delar av postmarknaden och den ökade konkurrensen gör att Posten av kommersiella skäl inte kan upprätthålla en samhälls- omfattande posttjänst kan det ifrågasättas om det inte är rimligt att införa en kompensationsfond för att garantera den samhälls- omfattande posttjänsten. Det kan å andra sidan vara så att det är konkurrensen från elektronisk kommunikation som gör att Posten kan upprätthålla den samhällsomfattande tjänsten i alla delar. Vid sådana förhållanden kan i stället upphandling vara att föredra om det finns viss konkurrens på marknaden och i annat fall kan statsstöd vara att föredra. Även om Postens engagemang i den samhällsomfattande tjänsten präglats av långsiktighet och kontinuitet kan vi, som vi påpekat ovan, inte utesluta att det uppstår ett behov för det offentliga att garantera den samhällsomfattande tjänsten. För att ansvarig myndighet vid ett sådant scenario snabbt ska kunna vidta åtgärder och för att det ska finnas ett visst mått av förutsägbarhet för användarna och postoperatörerna finns det skäl att ändock nu införa ett regelverk som ska tillämpas om marknaden inte förmår att tillgodose behovet av en samhällsomfattande posttjänst. har valt att inrätta ett kompensationssystem med kon- cessionsavgifter. Nya marknadsaktörer som väljer att etablera sig i de lönsammare delarna av landet måste bidra till fondens uppbyggnad. Erfarenheterna har varit mycket begränsade när det gäller kompensationsfonder för att finansiera samhällsomfattande post- tjänster. I har dock systemet med dess krav på koncessions- avgifter utgjort ett hinder för nya aktörer att etablera sig på marknaden. Det har bevarat det tidigare monopolet, som endast övergått från ett juridiskt till ett de facto monopol. Kommissionen har också aviserat att de avser att initiera ett över- trädelseärende mot bland annat med anledning av landets avgiftssystem. De finska och svenska postmarknaderna är emellertid inte lika då det på vissa delar av marknaden finns viss konkurrens i genom och lokala operatörer. konkurrens saknas helt i . Erfarenheterna från är därför inte helt överförbara på svenska förhållanden. I samband med att postdirektiv genomfördes i övervägdes införandet av en särskild postavgift som skulle bidra till att upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten. Alla tillstånds- pliktiga postoperatörer skulle betala en avgift beräknad på antalet förmedlade försändelser. Regeringen avstod dock från att föra fram förslaget till . Regeringen ansåg att det var principiellt riktigt att samtliga operatörer som är verksamma på postmarknaden är med och finansierar de åtgärder som bedöms nödvändiga för att upprätthålla denna tjänst. Flertalet av remissinstanserna var dock kritiska mot promemorians förslag på finansieringsavgift. Avgiften ansågs vara byråkratisk och utgöra ett etableringshinder. och framhöll att för att kunna ta ut en avgift från operatörerna så måste marknaden få växa till sig och postoperatörerna måste få nå en viss storlek och stabilitet i sin verksamhet. Regeringen bedömde vidare att avgiften var att betrakta som en skatt. Regeringen anförde dock att om det skulle visa sig att förhållandena på postmarknaden förändras i sådan omfattning att Posten kan upprätthålla denna service utan ersättning och att det föreligger förutsättningar att låta marknadsaktörerna tillsammans finansiera servicen, avsåg regeringen dock att återkomma till (prop. 1997/98:33 s. 31-32). En liknande bedömning gjordes beträffande finansiering av sam- hällsomfattande tjänster på området för elektronisk kommunikation i samband med att lagen om elektronisk kommunikation infördes (prop. 2002/03:110 s. 218). Vi kan se att förhållandena på den svenska postmarknaden inte har förändrats på något avgörande sätt sedan regeringen avstod från att lägga fram ett förslag om postavgifter för att finansiera den samhällsomfattande posttjänsten. Det finns inte heller nu skäl att direkt förorda kompensationsfonder för att finansiera den samhälls- omfattande tjänsten i . Vidare förutsätter genomförandet av ett system med kompensationsfonder att skyldigheten att till- handahålla den samhällsomfattande tjänsten innebär en netto- kostnad, något vi inte har kunnat konstatera. Om medlemsstaterna väljer att införa ett system med statsstöd enligt artikel 7.3. a postdirektiv ska artikel 87 och 88 i EG-fördraget om statsstöd följas. Detta innebär i korthet att medlemsländerna inte får ge ut stöd till företag som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen inom EU. Detta gäller oavsett formen för stödet: subvention, skatterabatt, statliga garantier, m.m. kan medge undantag från förbudet om stödet har vissa positiva effekter, t.ex. av miljö- eller regionalpolitiska skäl. Medgivandet av ett sådant undantag förutsätter dock att stöd- åtgärden har anmälts till kommissionen i det enskilda fallet eller enligt gällande generella regler. En liknande frågeställning som vi har att ta ställning till, om lämpligheten av statsstöd för att säkra samhällsomfattande tjänster, har tidigare avhandlats av regeringen i fråga om statens ansvar för betaltjänster. Det politiska målet för de grundläggande betal- tjänsterna är att alla ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till ett rimligt pris. Den grundläggande kassaservice som tidigare tillhandahållits av Posten genom ersattes av ett statligt åtagande att tillhandahålla grundläggande betaltjänster. har ett antal nya lösningar vuxit fram på betaltjänstmarknaden. Mot bakgrund av denna utveckling ansåg regeringen att marknaden i första hand bör tillhandahålla grund- läggande betaltjänster och staten övervakar att så sker. Det statliga åtagandet omfattar de orter och den landsbygd där behovet av grund- läggande betaltjänster inte tillgodoses av marknaden. Beträffande hur de grundläggande betaltjänsterna skulle tillhanda- hållas anförde regeringen följande i prop. 2006/07:55 s. 24: anmälde regeringen till Europeiska kommissionen (kommissionen) sin avsikt att fortsätta ge Posten ett bidrag för åren 2006–2007 för tillhandahållande genom dotterbolaget service av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i form av grund- läggande kassaservice (N2005/10329/NL). granskning och inhämtande av omfattande underlag fattade kommissionen beslut (N642/2005). Av beslutet framgår att den anmälda åtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87 i EG-fördraget och att åtgärden ifråga är förenlig med artikel 86.2 i EG-fördraget, dvs. förenlig med den gemensamma marknaden. aktualiserades frågan om Postens kassaservice återigen. Kommissionen har begärt att redogör för valet av Posten som tillhandahållare av grundläggande kassaservice. Eftersom valet av Posten skett utan att detta föregåtts av ett bundet anbudsförfarande eller något annat öppet förfarande, menar kommissionen att det inte kan uteslutas att EG-reglerna om offentlig upphandling har överträtts (prop. 2006/07:55 s. 24). Det bör finnas aktörer som mot ersättning är beredda att erbjuda grundläggande betaltjänster i områden där kommersiella alternativ saknas. Mycket talar också för att flera av dessa aktörer kan vara lämpligare som tillhandahållare än Posten av de grundläggande betal- tjänsterna. Det kan antas att det i de flesta fall kommer att röra sig om aktörer som redan finns på marknaden och som har en infrastruktur som kan användas för tjänsterna. Det handlar framförallt om aktörer inom handeln i förening med bankväsendet samt om företag inom värdehanteringsbranschen. Sådana aktörer torde i många fall kunna tillhandahålla en högre servicenivå än vad har gjort, t.ex. i fråga om öppettider och geografisk tillgänglighet. Det är också fullt möjligt att tjänsterna blir billigare gentemot kunderna. Om man väljer att gå in med statliga åtgärder, exempelvis i form av upphandling, endast i vissa områden är det också lättare att anpassa statens stöd efter det faktiska behovet över tiden. utnyttjas hela samhällets infrastruktur för att ta till vara det mest kostnadseffektiva utförandet. Även ur ett konsumentperspektiv finns det fördelar med det valda alternativet eftersom det med en sådan lösning finns en utvecklingspotential jämfört med dagens servicenivå. Sammantaget anser regeringen att det anförda innebär att det inte längre finns några skäl att tillhandahålla kassaservicetjänster genom ett statligt ägt bolag. Även om konkurrensen på marknaden för betaltjänster är mer utvecklad än på postområdet finns det enligt vår mening anledning att från ett konsumentperspektiv göra en liknande bedömning beträffande eventuell finansiering av den samhällsomfattande post- tjänsten genom statsstöd. Vi förordar således inte att den samhälls- omfattande posttjänsten garanteras genom statligt stöd till ett eller flera bolag. Av de metoder för att finansiera den samhällsomfattande tjänsten som postdirektivet anvisar kvarstår således upphandling. Till skillnad från tillämpningen av kompensationsfond och statsstöd är det enligt artikel 7 postdirektiv inte en förutsättning för upp- handling att tillhandhållandet av den samhällsomfattande tjänsten utgör en nettokostnad och en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten. Vid en fungerande konkurrens på marknaden leder ett upphandl- ingsförfarande normalt till att det företag som är mest effektivt vinner. Ett upphandlingsförfarande förespråkades av Post- och kassaserviceutredningen och remissinstanserna var till övervägande del positiva till förslaget. Mot bakgrund av de utgångspunkter som redovisats ovan beträffande upphandling av betaltjänster instämmer vi i bedöm- ningen att upphandling är den bästa lösningen för eventuell framtida finansiering av den samhällsomfattande post- tjänsten. Det är också den lösning som kan genomföras snabbast. Om marknaden inte förmår att tillgodose hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten och om en sådan skyldigheten skulle vara finansiellt belastande för postoperatörerna, så bör den samhällsomfattande posttjänsten, åtminstone som en övergångs- lösning, upphandlas. Bestämmelser härom finns i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF), se avsnitt 3.6. För att säkerställa att inte något företag åläggs en skyldighet som endast kan genomföras med förlust eller till en nettokostnad som är oskäligt betungande föreslår vi att det förs in en bestämm- else i postlagen om att en samhällsomfattande posttjänst ska upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla denna. Det bör upprepas att vi bedömer att det inte utgör någon nettokostnad för Posten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten varför det inte är aktuellt med någon upphandling. 6.3Artikel 12 och 14 i Postdirektivet - Principer för prissättning och insyn i redovisning I likhet med vad som gäller för andra traditionella monopol- områden, som exempelvis telekommunikationer, finns i postlagen regler för hur priserna för samhällsomfattande tjänster får sättas. Kraven utgår från skyddsintressen både vad gäller konsumenter och konkurrenter. Enligt postlagen ska tjänster inom den samhälls- omfattande posttjänsten tillhandahållas till priser som är baserade på kostnaderna (7 a § 1), och alla ska ha tillgång till dessa tjänster till rimliga priser (1 §). Enligt 7 a § tredje stycket postlagen får närmare föreskrifter om krav enligt första stycket, t.ex. på kostnadsredovisningssystem, meddelas av regeringen eller tillståndsmyndigheten. Lagstiftaren förutsatte (se prop. 1997/98:127 s. 40) att det var Post- och tele- styrelsens uppgift är att säkerställa att det kostnadsredovisnings- system som tillämpas överensstämmer med de krav som beskrivs i direktivet och att det kontrolleras av en revisor som är fristående från den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna. Myndigheten ska också se till att ett utlåtande, om huruvida kostnadsredovisningssystemet följs, offentliggörs regelbundet. ska hålla tillräckligt detaljerade uppgifter tillgängliga om de kostnadsredovisningssystem som tillämpas av den som till- handahåller samhällsomfattande tjänster och ska på begäran överlämna sådana uppgifter till kommissionen. Detaljerade uppgifter om redo- visningen enligt dessa system ska på begäran i förtrolighet tillhanda- hållas och kommissionen. I utredningens uppdrag ingår att analysera om bestämmelserna postdirektiv (delvis ändrat genom postdirektiv) om avgifter genomförts i den svenska regleringen på ett ändamåls- enligt sätt. Vidare ingår att särskilt överväga om principerna om öppenhet och icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder bör införas i postlagen.