sou · GWB360 · 2009-01-01 00:00:00 — Om utredaren kommer fram till att vissa bestämmelser inte är ändamålsenliga eller är svåra att tillämpa, ska utredaren lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att förbättra förutsättningarna för en korrekt och effektiv folkbokföring. I översynen ingår att särskilt utreda följande frågor. Hur den nuvarande uppbyggnaden av personnumren kan ändras så att behovet av ett större antal personnummer kan tillgodoses. Hur systemet med samordningsnummer fungerar i praktiken. Om utredaren kommer fram till att dagens system ska behållas, ska utredaren lämna förslag till eventuella författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga för att förbättra systemet. Om utredaren däremot kommer fram till att ett annat identifieringssystem bör inrättas, ska utredaren lämna förslag till hur ett sådant system ska författningsregleras. I så fall ska möjligheterna att införa ett system där folkbokföring inte utgör en förutsättning för tilldelande av personnummer särskilt utredas. Utredaren ska i sammanhanget särskilt beakta situa- tionen för tjänstemän vid utländska beskickningar, konsulat, Europeiska gemenskapen och internationella organisationer i . Utöver dessa frågor utpekas i direktiven särskilt bl.a. följande frågor. Om folkbokföringen även i fortsättningen ska knytas till de kyrkliga församlingarna eller om någon annan lösning ska väljas. Om det är lämpligt att införa en författningsreglering av s.k. sekretessmarkering av uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Om reglerna för folkbokföring av barn med dubbel bosättning är ändamålsenliga och i överensstämmelse med barnets bästa. Enligt och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, det s.k. rörlighetsdirektivet, har unionsmedborgare rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass. Motsvarande uppe- hållsrätt har familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, som följer med eller ansluter sig till unions- medborgaren och som innehar giltigt pass. För uppehållsrätt förutsätts att unionsmedborgaren a)är anställd eller egen företagare i den mottagande medlems- staten, eller b)för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller c)är inskriven vid en erkänd utbildningsanstalt i den mottagande medlemsstaten och dels har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, dels avger en försäkran om att han eller hon har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig själv och familjen, så att de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under deras vistelseperiod, eller d)är familjemedlem som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare som uppfyller kraven i a, b eller c. Även familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat har motsvarande uppehållsrätt om unionsmedborgaren uppfyller kraven i a, b eller c. Rörlighetsdirektivets bestämmelser om uppehållsrätt har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i bl.a. 3 a kap. utlänningslagen (2005:716) prop. 2005/06:77, bet. 2005/06:SfU9, rskr. 2005/06:91. Enligt dessa bestämmelser i utlänningslagen ska reglerna om uppehållsrätt tillämpas även gentemot de EES-länder som inte är medlemmar i , dvs. Vid längre uppehåll än får enligt rörlighetsdirektivet den mottagande medlemsstaten ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter. Fristen för registrering får aldrig understiga räknat från ankomstdagen. I har en sådan registreringsskyldighet införts i 3 a kap. 10 § utlän- ningslagen. Enligt den paragrafen ska EES-medborgare som avser att stanna i än registrera sig hos . När det gäller unionsmedborgares familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare uppställer rörlighetsdirektivet krav på att medlemsstaterna utfärdar uppehållskort om det planerade uppehållet överstiger . Även dessa bestämmelser har införts i 3 a kap. 10 § utlänningslagen med som prövningsmyndighet. Av den paragrafen framgår vidare att för medborgare i , , och gäller inte kraven på registrering av uppehållsrätt och uppehållskort. Kraven gäller inte heller för en utlänning som har ett giltigt uppehålls- tillstånd eller som från ankomsten till har ansökt om ett sådant tillstånd. Arbetssökande EES-medborgare behöver inte heller registrera sin uppehållsrätt. Enligt 3 a kap. 11 § utlänningslagen får före- lägga en EES-medborgare eller hans eller hennes familjemedlem att registrera sig eller att ansöka om uppehållskort. får även förelägga EES-medborgaren eller familjemedlemmen att lämna in sådana uppgifter som är nödvändiga för att registrering och utfärdande av uppehållskort ska kunna ske. Ett sådant föreläggande får enligt 3 a kap. 12 § förenas med vite. Vid sidan av dessa regler gäller enligt 3 § folkbokföringslagen att den ska folkbokföras som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under . Inom efter inflyttningen ska flyttningsanmälan göras till . Dessa regler gäller såväl för EU-medborgare som utnyttjar sin uppehållsrätt och bosätter sig i som för svenskar som efter en längre utlandsvistelse flyttar tillbaka till . Det har ifrågasatts om det står i överensstämmelse med rörlig- hetsdirektivet att ålägga en unionsmedborgare som avser att stanna i att vända sig dels till för registrering enligt utlänningslagen, dels till för folkbokföring. har i rapporten av EG-direktivet 2004/38 (rörlighetsdirektivet), dnr Ju2007/5661, föreslagit att det särskilda registreringsförfarandet enligt ut- länningslagen för EES-medborgare tas bort. Anledningen är att anser att ordningen med registrering har en begränsad betydelse eftersom den -inte är avgörande för rätten att vistas här, -inte inverkar på rätten att folkbokföra sig, -endast är till begränsad nytta och ledning för andra myndig- heter, och -inte heller ger något tillförlitligt underlag för att statistiskt följa inflyttningen av EES-medborgare. framför vidare i sin rapport att den olik- behandling av medborgare från de nordiska länderna och övriga EES-området som de svenska reglerna innebär är olycklig och att samma regler bör gälla för alla EES-medborgare. För att en unionsmedborgare, med eller utan familj, ska kunna utnyttja rätten till fri rörlighet inom EU genom att bosätta sig i måste vissa förutsättningar, som redogjorts för, vara uppfyllda. Om förutsättningarna inte är uppfyllda har dessa personer inte uppehållsrätt och det krävs i stället uppehållstillstånd för att de ska få vistas i landet mer än . I 4 § folkbokföringslagen finns särskilda regler om folk- bokföring av utlänningar som är skyldiga att ha uppehållstillstånd. Några motsvarande regler för folkbokföring av EU-medborgare och deras familjemedlemmar med uppehållsrätt finns inte. Utredaren ska, mot bakgrund av rörlighetsdirektivets bestämmelser om uppehållsrätt, utreda om det finns behov av särskilda bestäm- melser vid folkbokföring av unionsmedborgare och deras familje- medlemmar. Utredaren ska även utreda om det finns bestämmelser i folkbok- föringslagen som kan verka hindrande för unionsmedborgare som med eller utan familj vill utnyttja sin rätt till fri rörlighet i enlighet med rörlighetsdirektivet. Därvid ska utredaren särskilt utreda om de krav som folkbokföringslagen ställer på en unionsmedborgare från en annan medlemsstat som med eller utan sin familj bosätter sig i står i överensstämmelse med de administrativa forma- liteter som dessa personer får belastas med enligt rörlighets- direktivet. Utredaren ska lämna de förslag till reglering som övervägandena föranleder. En utgångspunkt ska vara att folkbokföringslagens bosättningsbegrepp även fortsättningsvis ska vara detsamma för unionsmedborgare som för andra. Om förslagen medför budget- konsekvenser ska dessa redovisas och förslag lämnas på hur kostnaderna kan finansieras. () kommer paral- lellt med arbete utlänningslagens bestämmelser om registrering av uppehållsrätt att ses över. Den särskilda utredaren ska beakta de överväganden och slutsatser som det arbetet resulterar i. Utredaren ska redovisa sina slutsatser beträffande de uppgifter som tillkommit genom detta direktiv i samband med slutredovisningen av uppdraget . ska ta fram ett förslag till förändring av uppbyggnaden av personnummersystemet så att behovet av ett större antal personnummer kan tillgodoses. De resursmässiga konsekvenserna av förslaget ska särskilt belysas.1 Utredningen uppdrar åt och Statistiska central- byrån (SCB) att tillsammans ta fram ett underlag till delar av detta uppdrag enligt vad som framgår nedan. och ska utreda följande alternativ för utformning av ett personnummer: ett som inte innehåller någon information om personen ett som innehåller ytterligare en siffra ett som kan innehålla en eller flera bokstäver. Vid konstruktionen av personnumret bör beaktas att det ska innehålla en kontrollsiffra eller annat kontrolltecken. Det ska vidare vara unikt så att det inte kan blandas samman med andra i myndighetsgemensamma identiteter som avser fysiska och juridiska personer t.ex. organisationsnummer eller samordnings- nummer som är uppbyggda på samma sätt som personnummer. I uppdraget ingår särskilt att för vart och ett av alternativen överväga och lämna förslag till konstruktion av personnumret (antal tecken, typer av tecken, vilka tecken som kan förekomma i vilka positioner) hur kontrollsiffran eller kontrolltecknet bör beräknas (som eller på annat sätt) 1 Se dir. 2007:123 s. 12. hur befintliga personnummer ska hanteras genomförande och tid för genomförande. Följande konsekvenser ska beskrivas för vart och ett av alterna- tiven. Hur många personnummer som konstruktionen ger och en bedömning av hur långt fram i tiden personnumren bedöms räcka. Kostnaden för och att genomföra. Förändrade lagrings- och aviseringskostnader om uppgift om födelsetid och/eller kön tas bort ska särskilt belysas. Konsekvenser för personer som redan har ett personnummer utifrån det förslag som lämnas. Vilka särskilda konsekvenser det får om numret kan innehålla andra tecken än siffror ska belysas, exempelvis hur det ska fungera i talsvar. En förändring på kort sikt tills förslaget kan genomföras Om möjligt bör myndigheterna, ta fram ett eller flera förslag till förändring av personnumret som kan genomföras på kortare sikt än det huvudförslag som ska lämnas enligt ovan. Folkbokföringsutredningen1 har fått i uppdrag att ta fram ett för- slag till förändring av uppbyggnaden av personnummersystemet så att behovet av ett större antal personnummer kan tillgodoses. hemställde den särskilda utredaren att och () tillsammans bistår utredningen med att ta fram underlag till delar av detta uppdrag. Uppdraget innebär att och (myndigheterna) ska utreda följande alternativ för utformningen av ett nytt person- nummer: ett som inte innehåller någon information om personen, ett som innehåller ytterligare en siffra, ett som kan innehålla en eller flera bokstäver. Vid konstruktionen av personnumret bör beaktas att det ska innehålla en kontrollsiffra eller annat kontrolltecken. Det ska vidare vara unikt så att det inte kan blandas samman med andra i myndighetsgemensamma identiteter för fysiska personer, t.ex. organisationsnummer eller samordningsnummer, som är upp- byggda på samma sätt som personnummer. För varje alternativ ska särkskilt belysas och lämnas förslag till: konstruktion av personnumret (antal tecken, typer av tecken, vilka tecken som kan förekomma i vilka positioner), hur kontrollsiffran eller kontrolltecknet bör beräknas (som eller på annat sätt), hur befintliga personnummer ska hanteras, genomförande och tid för genomförande. 1 Dir. 2007:123. Dessutom ska konsekvenser beskrivas för vart och ett av alterna- tiven enligt följande. Hur många personnummer som konstruktionen ger och en bedömning av hur långt fram i tiden personnumren bedöms räcka. Kostnaden för myndigheterna att genomföra förslaget. För- ändrade lagrings- och aviseringskostnader om uppgift om födelsetid och/eller kön tas bort. Konsekvenser för personer som redan har ett personnummer utifrån de förslag som lämnas. Vilka särskilda konsekvenser det får om numret kan innehålla andra tecken än siffror, exempelvis hur det ska fungera i talsvar. Myndigheterna ska även ta fram ett eller flera förslag till förändring av personnumret som kan genomföras på kortare sikt än de alternativ som ska belysas enligt ovan. I denna rapport redovisar myndigheterna ett underlag med beskrivning av så många olika aspekter som möjligt för sju alternativ till en ny identitetsbeteckning. Med tanke på den korta tid som myndigheterna har haft till sitt förfogande har det endast varit möjligt att göra mycket översiktliga sammanställningar av olika alternativ, konsekvenser och kostnadsberäkningar. är identitetsbeteckningen knuten till personens födelsetid, vilket med nuvarande utformning ger 999 unika identiteter per dag. Enligt SCB:s befolkningsprognos håller dagens utformning av identiteten , förutsatt att antalet nytillkomna individer, i form av födda och invandrade, fördelar sig jämnt över årets dagar. Eftersom så inte är fallet måste utrymmet per dag för tilldelning av unika identiteter ökas. Mot bakgrund av en analys av födelsetider med färre än 100 lediga identitetsbeteckningar upp- skattas ett femtontal födelsetider vara helt utan lediga nummer för män . På uppdrag av har myndigheterna tagit fram underlag för olika alternativ för utformningen av en ny identitetsbeteckning i så att behovet av ett större antal personnummer kan tillgodoses. De olika alternativen på lång sikt är en informationslös beteckning med samma format som (alternativ 1) eller med kortare format (alternativ 2), ytterligare siffror (alternativ 3) och en alfanumerisk identitetsbeteckning (alternativ 4). Alternativen 1 och 2 innebär en stor förändring av uppbyggnaden av identiteten i och med att all information i form av födelsetid och könstillhörighet tas bort. Alternativen 3 och 4 har kvar denna information. Att information om födelsetid och kön saknas i en persons identitetsbeteckning kan upplevas som positivt ur integritetssynpunkt. är en viktig aspekt vid valet mellan informationslöst och informationsbärande identitet att för så många personer som möjligt, som tilldelas en identitets- beteckning, ska den vara lätt att lära sig och använda i det dagliga livet. Här ansluter alternativ 3 och 4 till dagens, mer invanda, identitetsuppbyggnad. Samtliga alternativ (1–4) innehåller en kontrollsiffra. Det är viktigt ur integritets- och kvalitetssynpunkt att behålla kontroll- siffran i identitetsbeteckningen och detta utgör en förutsättning i myndigheternas uppdrag. Samtliga alternativ (1–4) medför mycket höga genomförande- kostnader för , dock är alternativ 3 något gynn- sammare. För SCB är alternativ 4 mest fördelaktigt ur genom- förande- och kostnadssynpunkt. SCB har, jämfört med Skatte- verket, betydligt lägre kostnader för genomförande i samtliga alternativ. Genomförandetiden för och har uppskattats till maximalt för alternativ 1, 2 och 4 på lång sikt. Alternativ 3 kan dock genomföras något snabbare, inom maximalt . Samtliga alternativ (1–4) har en uppskattad hållbarhet . I uppdraget ingår även att belysa hur en identitetsbeteckning kan tilldelas till det att en långsiktig lösning tas i bruk. De kortsiktiga alternativ, som myndigheterna har belyst, är slopad könsiffra, slopad kontrollsiffra, slumpad dagsiffra och fiktiv dagsiffra. Alternativen att lägga till en slumpad dagsiffra inom intervallet för dagar inom födelsemånaden alternativt en fiktiv dagsiffra vid de kritiska födelsetiderna kan även betraktas som alternativ till utformning på lång sikt och har en hållbarhet . Valet av alternativ för en kortsiktig lösning måste även belysas i förhållande till valet av förändring av identitetsbeteckningen på . Att slopa uppgift om dag för födelse alternativt köns- eller kontrollsiffran för att senare införa dessa igen i en långsiktig lösning är inget realistiskt alternativ. De sex olika alternativ som presenteras och som har en hållbarhet , innebär sinsemellan stora skillnader i kostnader för genomförande. De två alternativ som är möjliga att införa på kort sikt och som också innebär minst förändringar i utformningen är också de klart billigaste alternativen att genom- föra. Kostnaderna för dessa alternativ uppgår till endast cirka en tiondel av de långsiktiga alternativen. Eftersom bristen på personnummer redan är akut finns behov av åtgärder som kan tas i bruk omgående. Myndigheterna menar att den enda möjliga åtgärden är att under så kontrollerade former som möjligt återanvända personnummer. Att återanvända person- nummer kan också ses som en kortsiktig lösning fram till det att ett långsiktigt alternativ kan tas i bruk. 1.1Personnumret är en identitetsbeteckning En identitetsbeteckning är en sorts identifikator som kan avse en viss fysisk person. För att kunna koppla en identitetsbeteckning till en specifik person måste även andra uppgifter kopplas till numret och dessa uppgifter utgör tillsammans personens identitet. För varje folkbokförd person fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning. Personnumret innehåller födelsetid, födelse- nummer och en kontrollsiffra. Enligt 18 § folkbokföringslagen (1991:481) definieras personnummer med 10 siffror i och med att numret innehåller en förkortad representation för födelsetid – i enlighet med internationell standard – med formatet ÅÅMMDD. Även om den rättsliga definitionen av personnummer är 10 siffror ska numret lagras i IT-sammanhang med 12 siffror där de inledande siffrorna avser sekel (18, 19 eller 20). Det främsta syftet med personnumret är att vara ett hjälpmedel för identifiering av personer i samband med överföring av information mellan olika verksamheter i samhället, såväl inom offentlig verksamhet som privat. Den gemensamma identitets- beteckningen innebär då att myndigheterna kan vara säkra på att de avser samma individ. Det är också vanligt att personnumret används som sökbegrepp i IT-system. Personnumret är den nyckel som övriga uppgifter som myndigheten behöver registrera om personen kopplas till. Genom att utgå från personnumret kan alla uppgifter om personen nås på ett enkelt sätt. Det är därför av avgörande betydelse att alla verksamheter som ingår i detta samspel har tillgång till en entydig identifikator. Följande allmänna krav kan uppställas på en identitets- beteckning. Den ska unikt identifierare individer. Den ska innehålla tillräckligt många kombinationer. Den ska vara enkel att lära sig, dvs. kort och memorerbar. Den ska vara stabil över tiden och inte ändras av misstag eller i sitt innehåll eller struktur. Den ska följa en person under ett helt liv. Den ska kunna verifieras med hjälp av en kontrollsiffra. ska bl.a. ansvara för att ha rutiner för tilldelning av unika personidentiteter, ha ett register för alla identitetsbeteckningar och status för dessa, tillhandahålla personinformation till användare i samhället, ha koppling (hänvisning) mellan nya och gamla person- identiteter och beskriva identitetsbeteckningens konstruktion. 1.2Behov av hållbarhet för en ny identitetsbeteckning För att kunna bedöma hållbarheten av olika alternativ till en ny identitetsbeteckning kan behovet av nya unika identiteter på , t.ex. inom den närmaste 50- respektive beräknas som summan av antalet nyfödda plus antal invandrade . Dessutom ska det finnas utrymme för andra typer av identiteter, i den utsträckning de ska ha samma utformning som identiteterna för den folkbokförda befolkningen (t.ex. organisa- tionsnummer). Ett sådant framräknat behov ska adderas till nu använt antal identiteter (nu lika med personnummer), samt övriga beteckningar som kan bli aktuella att ingå i den totala mängden identiteter i samhället med samma uppbyggnad. SCB gör, inom ramen för den officiella statistiken, en befolkningsprognos. Prognosen görs med sikte på 2050, men SCB har även inofficiellt gjort en längre prognos i form av ett räkne- exempel som sträcker sig . Antaganden bakom den officiella prognosen har utarbetats genom analyser av förändrings- faktorerna fruktsamhet, dödlighet och migration. I detta samman- hang är enbart fruktsamhet (antal födda) samt migration i form av invandring av intresse. Utgångspunkten är att en identitets- beteckning, som tilldelas en person inte får återanvändas, varför det måste finnas tillräckligt med unika nummer som kan tilldelas . Invandringen till var rekordstor och uppgick till i det närmaste 100 000 personer, vilket är en ökning eller 35 000 personer . Invandringen påverkas både av oroshärdar utomlands och politiska beslut inom och utom landet. Dessutom finns större möjligheter till migration mellan länder, vilket är en del av den ökade globaliseringen. SCB räknar i sin långsiktiga befolkningsprognos med en något mindre invandring framöver jämfört med , eller cirka 72 000 . Barnafödandet har ökat . uppgick det summerade fruktsamhetstalet till 1,85 barn per kvinna, vilket är samma nivå som antas gälla framåt enligt prognosen. Antal födda och invandrade enligt SCB:s Enligt prognosen2 som visas i tabellen ovan blir behovet av nya identitetsbeteckningar till födda i genomsnitt cirka 320 per dag 2 officiella statistik Statistiska meddelanden BE 18 : framtida befolkning 2007-2050. Motsvarande behov avseende invandring blir cirka 200 nya identitetsbeteckningar fram t.o.m. . Totalt skulle detta innebära ett behov av cirka 5 miljoner nya identiteter för födda fram t.o.m. . Behovet avseende invandrande befolkning har prognostiserats till cirka 3,1 miljoner. Totalt innebär detta ett behov av cirka 8 miljoner unika personidentiteter för den folkbokförda befolkning som tillkommer . För perioden – 2110 kan som ett räkneexempel ett behov kalkyleras som bygger på en oförändrad fruktsamhet och invandring jämfört med . Ett sådant räkneexempel skulle innebära att det fram skulle totalt födas cirka 12 miljoner personer och invandra cirka 7,5 miljoner personer. Detta innebär ett behov av ett tillskott med cirka 20 miljoner unika identiteter för den kommande hundraårsperioden. För de alternativ till identitetsbeteckning som grundar sig på att födelsetid anges i de sex första positionerna, medför ovanstående antaganden om befolkningsutvecklingen i ett maximalt framtida behov av 550 unika beteck- ningar per dag. Observera att detta är ett rent räkneexempel där hänsyn inte tas till att är mer frekvent använda som födelsedatum än andra dagar. Detta räkneexempel visar att nuvarande utformning av identitetsbeteckningen skulle vara hållbar , under villkor att de föddas och invandrades födelsedagar är jämt fördelade över årets dagar. Sammanfattningsvis innebär ovanstående antaganden att ett förslag till ny utformning av identitetsbeteckning, som inte innehåller uppgift om födelsetid, totalt ska rymma alla till använda unika beteckningar, vilka uppgår till cirka 14 miljoner. Denna siffra inrymmer alla kända, använda identitetsbeteckningar med samma konstruktion som nuvarande personnummer. Till dessa ska läggas det kalkylerade behovet . Detta innebär enligt ovan cirka 20 miljoner nya identitetsbeteckningar. Dessutom finns ytterligare identitetsbeteckningar, exempelvis 0,3 miljoner sam- ordningsnummer. Sammanblandning av identitetsbeteckning för fysiska och juridiska personer undviks genom beteckningens konstruktion (se respektive förslag). Totalt behov av unika identitetsbeteckningar som inte innehåller uppgift om födelsetid blir (14+20) = 34 miljoner, plus ett mindre antal övriga identitets- beteckningar.