sou · GWB325 · 2009-01-01 00:00:00 — 1.4Utredningsarbetets upplägg och genomförande Reg- eringen har givit i uppdrag till en fristående utredning, Energi- effektiviseringsutredningen (NM 2006:06), att föreslå hur direk- tivet ska genomföras i . Av olika skäl kom dock utrednings- arbetet inte att inledas . Utredningen har valt att bedriva utredningsarbetet i två steg. I steg 1 analyseras förutsättningarna för att uppfylla skyldighet enligt artikel 14.2 och redovisas ett förslag till nationella handlingsplan för en effektivare energianvändning (NEEAP). Här presenteras t.ex. en översikt över pågående och redan beslutade styrmedel, vars syfte är att bidra till en effektivare energi- användning i samt identifieras vilka förändringar som kan behövas för att det vägledande energisparmålet enligt artikel 4.1 ska kunna uppnås eller överträffas. I steg 2, som följer efter delbetänkandet, avser utredningen att närmare analysera hur direktivet ska införas i när det gäller frågor om t.ex. statistikinsamling, rapportering, energitjänster, individuell mätning och debitering, finansiering av åtgärder, myn- dighetsorganisation samt den översyn av lagstiftningen som krävs i anledning av direktivet. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag . Utredningen vill understryka att kommissionens kommande förtydliganden av direktivet när det gäller t.ex. beräkningsmetoder kan leda till ändrade förutsättningar för utredningens arbete och för de bedömningar och förslag som utredningen lämnar i det följande. Sammanlagt 22 experter, med en bred representation från berörda myndigheter, branschorganisationer och företrädare för energi- användare av olika slag, är knutna till utredningen. Inför detta del- betänkande har sammanlagt sju sammanträden hållits i utred- ningens expertgrupp. Dessa möten har varit den viktigaste arenan för utredningens diskussioner. Utöver diskussioner om utrednings- Uppdraget och dess bakgrund arbetet inriktning och redovisning av utlagda uppdrag m.m. har vid sammanträdena information lämnats från olika myndigheter och organisationer. Utredningen har sammanträtt i särskild ordning med de myndig- heter och organisationer, som mest berörs av direktivets genom- förande, t.ex. , , , , kommuner och landstings, , Svensk Fjärrvärme och . Utredningen har också sammanträtt med företrädare för DG TREN. Utredningen har även deltagit vid flera olika nationella och inter- nationella seminarier och konferenser inom området energieffek- tivisering. Sekretariatet besökte och för att dels diskutera det arbete som bedrivs i dessa länder för att implementera energieffektiviseringsdirektivet och eventuella frågor av gemensamt intresse, dels presentera det arbete som utförs i . En uttalad ambition har varit att samla aktuella underlagsdata av hög kvalitet. Mot den bakgrunden har ett stort antal externa experter, såväl inom universitet och högskolor som hos konsult- företag, som bedömts vara särskilt kvalificerade inom respektive område, medverkat i utredningsarbetet. Inför delbetänkandet har följande underlagsmaterial tagits fram: Användning av det öppna systemet för provning och kontroll, Swedac. Översiktlig beskrivning av energianvändning i industriföretag som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter, Miljökraft. Energianvändning och potential för effektivisering i den ej handlande delen av industrin, EnerGia. Effektiviseringspotential i bostäder och lokaler, EnergiCentrum. Energieffektivisering i den svenska vägtransportsektorn, . Försök till tolkning av energieffektiviseringsdirektivet, . Uppdraget och dess bakgrund Barriärer och styrmedel för en effektivare energianvändning, professor , vid . Individuell mätning och debitering i flerbostadshus, och , Industriell ekonomi och orga- nisation, KTH. Marknaden för energitjänster, WSP Environmental. Hinder för ett miljöanpassat beteende hos hushåll – en kun- skapssammanställning, , . Förslag till program för energieffektivisering i statlig verk- samhet, . Energieffektivisering i vägtrafiken, styrmedel inför kommande propositioner, WSP Strategi och Analys. Incitamentsformer för icke energiintensiva industriföretag, PWC. Styrmedel för konvertering och effektivisering, . Primärenergifaktorer i nordisk elproduktion, WSP Environ- mental. Effects of Taxation on Energy Efficiency, Report to Energi- effektiviseringsutredningen, , , . 1.5Annat utredningsarbete inom området Miljövårdsberedningen är regeringens råd i miljö- frågor. Beredningen har haft olika sammansättning och olika upp- gifter sedan sin start. En viktig uppgift för beredningen är att ge råd till regeringen i aktuella miljöfrågor. omfattar Miljövårdsberedningen den parlamen- tariska beredningen för översyn av klimatpolitiken, Klimatbered- ningen (M 2007:03), och det Vetenskapliga Rådet för Klimatfrågor. Klimatberedningen och rådet är två initiativ för att utveckla den klimatpolitik, som regeringen presenterade . Ett tredje initiativ är kommissionen för hållbar utveckling, som tillsattes . I syfte att få till stånd en bred politisk uppslutning kring klimatpolitiska insatser deltar samtliga riksdagspartier i Uppdraget och dess bakgrund Beredningens huvuduppgift är att ta fram underlag för den klimatpolitiska propositionen . Det vetenskapliga rådet bidrar med vetenskapliga bedömningar som utgör underlag för klimatberedningens analyser. En viktig uppgift har varit att rekommendera nationella och internationella mål för den svenska klimatpolitiken. KlimatT - och sårbarhetsutredningen avlämnade sitt slutbetänkande inför klimatförändringar – hot och möjligheter (SOU 2007:60). Utredningens huvuduppgift har varit att kartlägga det svenska samhällets sårbarhet inför klimatföränd- ringar och att bedöma vilka kostnader som skador till följd av sådana förändringar kan ge upphov till. I uppdraget ingick också att föreslå åtgärder som minskar samhällets sårbarhet för både succes- siva klimatförändringar och enstaka, extrema väderhändelser.T Särskilt intresse har ägnats åt infrastruktur, t.ex. vägar, järnvägar och telekommunikation, byggnadsbestånd, energi och VA-för- sörjning samt jord- och skogsbruk, människors hälsa och den biologiska mångfalden. Arbetet har bl.a. baserats på klimatscenarier från FN:s klimatpanet (IPCC) och på de regionala klimatmodeller, som tas fram av Rossby center. Utredningen har också lämnat ett delbetänkande, Översvämningshot – Risker och åtgärder för , och (SOU 2006:94). I kapitel 2 redovisas strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen för effektivare energianvändning och för det utredningsarbete som lett fram till utredningens förslag till hand- lingsplan. Bl.a. berörs avgränsningsfrågor när det gäller kretsen av aktörer och gränssnitt för den energianvändning som ska omfattas av energieffektivisering enligt direktivet. I kapitel 3 analyseras, i ett brett perspektiv, vilka hinder som kan föreligga mot en effektivare energianvändning. Här diskuteras också vilka styrmedel som kan tillämpas för att motverka sådana hinder. Uppdraget och dess bakgrund I kapitel 4 redovisas bakgrundsdata om tillförsel och användning av energi i . Här redovisas även underlag för valda vikt- ningsfaktorer. Detta utvecklas närmare i bilaga 4. I kapitlen 5, 6 och 7 behandlas de huvudsakliga samhällssek- torer, bostäder och service m.m., industri samt transportsektorn, som berörs av energieffektivisering enligt EG-direktivet. Dessa kapitel inleds med beskrivningar av de strukturella förhållandena och energianvändningen i respektive sektor. Därefter analyseras effekter av tidiga åtgärder och befintliga styrmedel samt vilken potential för energieffektivisering, som kan antas finnas i respek- tive sektor. Slutligen redovisas möjliga tillkommande styrmedel, som enligt utredningens bedömning kan användas för att uppnå ytterligare energieffektiviseringar. I kapitel 8 redovisas utredningens förslag i anledning av direk- tivets rapporteringskrav enligt artiklarna 5.1 och 7.2. Dessa avser den offentliga sektorns roll som förebild för andra aktörer när det gäller energieffektivisering samt frågan om information till aktörer och allmänheten om energieffektivisering. I kapitel 9 slutligen görs en summering av resultat och slutsatser som utredningsarbetet lett fram till. Här skissas också en plattform för en samlad strategi för ett energieffektivare . , , har på uppdrag av utred- ningen analyserat i vilken utsträckning energiskatteförändringar, genom olika anpassningsmekanismer, leder till energieffektivi- seringen i transportsektorn respektive inom bostäder, service m.m. Resultaten av analyser redovisas i bilaga 5. 2Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen De nationella handlingsplaner som presenterats för kom- missionen speglar ett brett spektrum när det gäller ambitionsnivå, metodval och former för redovisningen. Det finns t.ex. stora variationer när det gäller dokumentens omfattning. Kommissionen har ännu, i stora delar, inte fastlagt de beräkningsmetoder för t.ex. beräkning av basårens energianvändning och energieffektiverings- åtgärdernas resultat, som enligt direktivet ska tas fram genom kommissionens försorg. Detta arbete ska bedrivas i en av kom- missionen utsedd föreskrivande kommitté. Kommittén har dock ännu inte diskuterat denna fråga. Utredningen har mot denna bakgrund övervägt vilka grund- läggande förutsättningar och allmänna utgångspunkter, som bör gälla för den nationella handlingsplanen i , bl.a. när det gäller beräkningsmetoder. Resultaten i dessa delar redovisas fortlöpande i betänkandet. En allmän utgångspunkt för beräkningsmetoder bör dock vara att de är: förenliga med direktivet. Utredningen vill dock poängtera att det återstår för kommissionen att förtydliga innebörden av direktivet på ett antal punkter som bl.a. gäller metoder för beräkning av uppnådda effekter av effektiviseringsåtgärder. Detta kan komma att ändra förutsättningarna för de förslag som utredningen lämnar i det följande. förenliga med de klimat- och energipolitiska målen Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen Många av de statistiska data som krävs för de aktuella beräk- ningarna saknas . Det innebär att beräkningsförut- sättningarna är oklara på flera punkter. Det är därför inte i alla lägen meningsfullt att bedöma hur stor besparing som ett specifikt styrmedel eller en typ av åtgärd kan ge upphov till. Mot den bak- grunden kommer de besparingseffekter som anges i planen att i vissa fall vara skattningar I det följande redovisas de övriga förutsättningar och restrik- tioner som gällt i utredningens arbete med den svenska handlings- planen. Av särskild betydelse är frågan om huruvida ett system- perspektiv bör tillämpas snarare än ett renodlat slutanvändar- perspektiv när det gäller energieffektiviseringar. 2.1Effektiviseringsåtgärder i ett systemperspektiv Direktivet gäller energieffektivisering i slutanvändarledet. Som redovisats i föregående kapitel, avsnitt 1.3.1, får medlemsstaterna, om de så önskar, vikta (omräkna) besparingar i elanvändningen med faktorn 2,5 eller med en annan viktningsfaktor, som med hän- syn till nationella förhållanden bedöms lämplig.TPF1FPT Syftet med en sådan viktning är att belysa effekterna av besparingen i bakom- liggande produktionsled, t.ex. vid utvinning och förbränning av bränslen som används för elproduktion och vid transport av el fram till slutanvändaren. Som närmare ska belysas i det följande behövs, i den europeiska elproduktionen, i genomsnitt ungefär 2,5 kWh energi för att 1 kWh el ska kunna nå slutanvändaren. Motsvarande omräkning används även vid tillämpning av ekodesigndirektivet (2005/32/EG).TPF2FPT Av regeringens direktiv till utredningen (dir. 2006:89) framgår att utredningen ska analysera och föreslå särskilda viktnings- faktorer, inte bara för el, utan också för fjärrvärme och fjärrkyla. Sådana viktningsfaktorer ska rättvisande återspegla de effektivi- seringar som uppnås genom produktion av kraftvärme, dvs. då el och fjärrvärme produceras i samma process, samt över- föringsförluster, som uppstår i fjärrvärmenäten. Utredningen ska också analysera betydelsen av att viktningsfaktorer används för PT Se direktivets bilaga II, not 3. PT SeT t.ex. kommissionens beslut om kriterier för när värmepumpar skall anses uppfylla kravet på miljömärkning (OJ 20.11.2007 301/14 2007/742/EC),T därT Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen oljeprodukter, som ska återspegla energiförbrukningen vid oljans utvinning, raffinering och transport. Bakgrunden till regeringens uppdrag när det gäller viktning av effektiviseringar i den slutliga energianvändningen, ska närmast sökas i den breddade syn på energieffektivisering, som kommit till utryck i budgetpropositionen för . Här framgår, vilket närmare belysts i kapitel 1, avsnitt 1.2.5, att besparing av 1 kWh slutanvänd energi kan vara av olika värde beroende på vilket energislag besparingen avser. Värderingen kan, vad beträffar energieffektivisering, i huvudsak ske utifrån två olika, inbördes samverkande kriterier, miljökriteriet, som budgetpropositionens refererade formuleringar vilar på, samt hushållningskriteriet, som kommit till uttryck i den europeiska energipolitiska strävan efter minskat importberoende och ökad konkurrenskraft. En energibesparing som gäller fossil bränsleanvändning minskar utsläppen av växthusgaser. Mot bakgrund av miljökriteriet är en sådan energibesparing angelägen. Eftersom av den europeiska elproduktionen sker genom förbränning av olja och kol, gäller miljökriteriet i hög grad även elanvändningen, i vart fall i ett europeiskt perspektiv. Hushållningskriteriet avser i första hand hushållning med jordens begränsade energitillgångar. Från en sådan utgångspunkt bör de energibesparingar i slutanvändningen priorite- ras, som ger en maximal, samlad energieffektivisering när också energiförluster i produktion och överföring beaktas. Utredningens uppdrag avser i första hand effektivisering av energianvändningen. Även om denna fråga är nära kopplad till problematiken med global uppvärmning, ligger fokus i det följande på energieffektivisering, dvs. värdering av olika slag av energi- besparingar utifrån hushållningskriteriet. En erfarenhet av utred- ningsarbetet är att denna frågeställning innefattar ett pedagogiskt problem, t.ex. att förklara hur en ökad slutanvändning i vissa fall kan leda till energibesparingar i systemperspektivet, och därför kräver en noggrann belysning. Med hänsyn härtill, och då det bredare synsättet på energieffektivisering introducerats, ska i det följande bakgrunden till tillämpning av hushållningskriteriet utvecklas närmare. Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen 2.1.1Slutanvänd energi och primär energi Den slutanvända energin är, förenklat uttryckt, den energimängd som uppmäts i mätpunkterna, t.ex. i en elmätare hos en slutanvän- dare. Det är denna energimängd, dvs. den av slutanvändaren köpta mängden energiTPF3FPT, som enligt direktivet ska minskas genom olika effektiviseringsåtgärder i slutanvändarnas bostäder, fabriker, an- läggningar och fordon.TPF4FPT Det kan exempelvis ske genom att verk- ningsgraden i en panna höjs, genom tilläggsisolering av en byggnad eller och genom byte till lågenergilampor. I industrin är byte till mer energieffektiva elmotorer och ett ökat utnyttjande av spill- värme exempel på åtgärder som leder till energieffektivisering i den mening som avses i direktivet. Energieffektiva fordon och ett bränslesnålt körsätt är exempel på motsvarande åtgärder i tran- sportsektorn. Direktivet omfattar nästan samtliga energislag och bränslen.TPF5FPT Oavsett om energi slutanvänds i form av el, eldningsolja, pellets, fjärrvärme eller något annat energislag, uppstår energiförluster i de produktionsled som föregår slutanvändningen. Dessa led omfattar utvinning, förädling, transport, omvandling och distribution. Dessa förluster, uppströms i energikedjan, kan beskrivas som en in- direkt energianvändning. Den totala primära energianvändningen är därmed större än den energimängd slutanvändarna kan nyttig- göra. För exemplet el producerad med kärnkraft används först en viss mängd energi för att utvinna och förädla uran till kärnbränsle. Därefter används en viss mängd energi för att transportera kärn- bränslet till kärnkraftverket. I kärnkraftverket förloras sedan cirka två tredjedelar av kärnbränslets energiinnehåll vid omvandlingen till el. Slutligen omvandlas vid överföringen i elnätet av den producerade elen till förluster i form av värme som inte kan nyttiggöras. Det innebär att omkring tre kWh primär energi från källan, uranfyndigheten, används för att slutanvändaren ska kunna använda en kWh el. Andra exempel på förluster uppströms är brytning av torv, utvinning av olja, sortering av avfall som ska användas för energiproduktion, transport av bränslen med last- 3TP PT Häri inräknas även t.ex. ved som kommer från egen egendom. 4TP PT Direktivet öppnar för möjligheten att använda viktningsfaktorer. Genom att nyttja denna möjlighet kan den totala effektiviseringsvinsten (som kan vara större än det värde som avläses i slutanvändarnas mätpunkter) påvisas. 5TP PT T.ex. flygbränsle innefattas inte av direktivet. Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen eller tankbil, omvandling av bränsle till värme i fjärrvärmeverk och överföring av fjärrvärme i nätet fram till slutanvändarens mätpunkt. Bara en liten del av energiinnehållet i den naturresurs, som utgörs av ännu inte utvunnet bränsle eller av strömmande vatten, vind och sol, kan således nyttiggöras i slutanvändarledet. Om samt- liga förluster, och användningen av annan energi som åtgår för det aktuella bränslets produktion, i tidigare led från utvinning fram till slutanvändning inkluderas kallas summan av den slutliga (direkta) och den indirekta energianvändningen för primär energianvänd- ning.TPF6FPT I transportsektorn används begreppet Källa till (Well to Wheel) för att belysa spannet mellan energikällan och den slutliga energianvändningen. Som redovisats i det föregående ger direktivet möjlighet att använda en viktningsfaktor för de besparingar av el, som utgör ett resultat av direktivets tillämpning. Av regeringens uppdrag till utredningen framgår att viktningsfaktorer ska utredas och föreslås också för fjärrvärme, fjärrkyla och oljeprodukter vid direktivets tillämpning i . Något uttryckligt stöd för en sådan tillämp- ning finns inte i EG-direktivet. Direktivet innehåller å andra sidan inte något förbud mot att på nationell nivå använda faktorer mot- svarande 2,5 för el när effektiviseringsåtgärder summeras. Direk- tivet bör, enligt utredningens mening, tolkas så att sådana faktorer ska användas såväl vid beräkning av basen för det nationella målet som vid summering av uppnådda effekter. Utredningen anser att det med hänsyn till hushållningskriteriet, men också utifrån samhällsekonomiska aspekter, är angeläget att även sådana över- gripande effekter av energibesparingarna kan belysas och beaktas. Energieffektiviseringsåtgärder kan i vissa fall stå i konflikt med de klimatpolitiska målen. Sådana situationer torde dock endast undan- tagsvis förekomma. Ett exempel är etanoldrivna fordon. Det råder inget tvivel om att sådana fordon använder mer energi när de drivs med bio- drivmedel än när bensin används som drivmedel. Däremot är biodrivmedlen i regel att föredra från klimatsynpunkt. Från energi- effektiviseringssynpunkt borde därmed användning av t.ex. etanol- 6TP PT De förluster som slutlig energianvändning ger upphov till i tidigare led benämns ofta för- luster uppströms. Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen baserade drivmedel motverkas. Eftersom en sådan energieffektivi- seringsåtgärd står i direkt strid med de klimatpolitiska målen bör den dock inte närmare övervägas. Liknande intressekonflikter kan uppstå vid uppvärmning av byggnader med fasta biobränslen. Energianvändningen kan i många fall effektiviseras genom pellets- eller vedeldning. Denna leder dock också till miljöpåverkan, inte i första hand genom utsläpp av växt- husgaser, men genom utsläpp av partiklar och kolväten i när- området kring byggnaden. 2.3Åtgärderna ska vara kostnadseffektiva En energieffektivisering ska bidra till att de energipolitiska målen kan nås på ett från samhällets synpunkt kostnadseffektivt sätt. En grundläggande förutsättning för t.ex. offentliga stödåtgärder är att marknaden inte med egen kraft kan förväntas generera de från samhällets synpunkt önskvärda energieffektivserande åtgärderna. Vidare bör statliga ingrepp i marknader inte vara större än som är nödvändigt för att de önskvärda effekterna ska uppstå. 2.4Direktivets tillämpningsområde enligt artikel 2.b Av artikel 2.b framgår att energieffektiviseringsdirektivet inte ska tillämpas på företag, som bedriver verksamheter av de slag som förtecknas i bilaga I till och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser i gemenskapen (handelsdirektivet). Handelsdirektivets tillämpningsområde har däremot definierats på ett annat sätt än vad som är fallet i energieffektiviserings- direktivet. I handelsdirektivet stadgas nämligen i artikel 2.1. att direktivet ska tillämpas på utsläpp från sådana verksamheter som anges i bilaga I. I bilagan förtecknas en rad specifika anläggnings- typer, t.ex. förbränningsanläggningar överstigande en viss storlek. Av lagen om (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, jämförd med förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter, framgår att de nationella reglerna om utsläppshandel ska tillämpas på anläggningar av den typ som förtecknats i nämnda bilaga. Om enbart anläggningar vars drift kräver utsläppsrätter ska undantas från energieffektiviseringsdirektivets regler, borde undan- Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen taget ha formulerats så att det är konsistent med definitionen av handelsdirektivets tillämpningsområde. Så är nu inte fallet. Genom att begreppet företag används kan den slutsatsen dras att ett avse- värt vidare undantag från tillämpningsområdet måste ha åsyftats än som motsvaras av de pannor och andra enskilda anläggningar som avses i handelsdirektivet. Även i andra språkversioner av energieffektiviseringsdirektivet används begrepp som nära anknyter till det svenska företags- begreppet. I den engelska versionen talas om undertakings. I den tyska versionen används begreppet Unternehmen och i den franska begreppet enterprises. Det språkliga förhållandet mellan begreppet undertaking i EG-rätten och det svenska företags- begreppet har belysts bl.a. i konkurrensrättsliga sammanhang. Av förarbetena till konkurrenslagen (1993:20) framgår att begreppet undertaking har en vidare betydelse än begreppet företag och omfattar alla enheter som bedriver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell art. Det innebär att även myndigheter och andra offentliga organ i vissa fall ska utgöra företag i den mening som avses i konkurrenslagen, förutsatt dock att verksamheten inte avser myndighetsutövning.TPF7FPT Mot denna bakgrund bör direktivet, i vart fall, inte tolkas så att en snävare avgränsad enhet än som i svenskt språkbruk avses med begreppet företag har åsyftats i direktivet på denna punkt. En sådan tolkning innebär att energianvändningen i ett företag, vars verksamhet i någon begränsad del kräver utsläppsrätter, i sin helhet ska falla utanför direktivets tillämpningsområde. Därmed kommer energianvändningen i det aktuella företaget inte att bli föremål för energieffektivisering inom ramen för direktivets tillämpning i . Det gäller även om energianvändningen är betydande och i huvudsak hänför sig till verksamhetsslag som inte förtecknats i handelsdirektivets bilaga I. En följd härav är också att företagets samlade energianvändning ska lämnas obeaktad då basen för effektiviseringsmålet i direktivet beräknas. Inte heller kan de energieffektiviseringar som sker i företaget beaktas, då resultaten av de insatser för energieffektivisering som sker inom ramen för direktivet ska utvärderas.