sou · GXB363 · 2009-06-24 00:00:00 — försörja förband för utlandsverksamhet kan totalförsvarsplikten inte utgöra grunden. Det civila försvaret, med undantag för frivil- ligorganisationer, försörjs däremot helt av – i konkurrens med övriga arbetsmarknaden – anställd personal. Undantaget utgörs av beredskapspoliser. Denna personal förväntas i allt väsentligt full- göra samma uppgifter i såväl fred som vid höjd beredskap. I viss utsträckning har civilförsvaret tidigare utbildat totalförsvarsplik- tiga, men någon utbildning med lagen om totalförsvarsplikt som grund genomförs inte längre annat än av beredskapspoliser. 11.1.1Det militära försvarets personalbehov För att värna svenska värden och intressen behövs ett modernt och flexibelt militärt försvar som är tillgängligt för insatser på kort sikt, både nationellt och internationellt. Försvarsmakten ska kunna upptäcka och avvisa kränkningar av vårt territorium, försvara och upprätthålla våra insatser genom insatser i , vårt närområde, i och på den globala scenen. För att klara av dessa uppgifter ska Försvarsmaktens insatsorganisation enligt Försvarsberedningen bestå av insatsförband samt nationella skyddsstyrkor som utvecklas ur dagens hemvärnsförband.2 Detta ställer nya krav som skiljer sig från dem som hanterades av det med plikt personalförsörjda inva- sionsförsvaret. En förutsättning för att klara av Försvarsmaktens vidgade uppgifter är, bortsett från tillgång till erforderlig materiel, att Försvarsmakten har ett ändamålsenligt personalförsörjningssystem. Att personal ska vara tillgängliga för insatser med kort varsel i , utan att beslut om höjd beredskap ska behöva fattas och krigsplacerad pliktpersonal kallas in, kräver därför att insatsförban- den är bemannade av kontrakterad eller anställd personal. Visserli- gen är hemvärnet disponibelt för insatser på kort varsel, men hemvärnets nuvarande kapacitet kan vara otillräcklig för att avvärja vissa former av hot. Krigsplacerade värnpliktiga kan överlag inte kallas in för internationell tjänstgöring. Internationella insatser är därför beroende av att befattnings- och förbandsutbildad perso- nal frivilligt tecknar avtal för dessa insatser. Kommittén konstaterade i sitt delbetänkande en ökande risk för att alltför få värnpliktiga tecknar avtal med Försvarsmakten för att kunna uppfylla de mål som har satts av statsmakterna avseende det 2 Ds (2008:48), Försvar i användning. Dessutom är värnpliktskullarna för små för att i tillräcklig utsträckning kunna tillgodose officers- utbildningarnas och hemvärnets personalbehov. Förvisso skulle det vara teoretiskt möjligt att kraftigt öka volymer värnpliktsutbildade för att möta det sammanlagda personalbehovet. Emellertid är inte detta möjligt varken utifrån bestämmelserna i lagen om totalför- svarsplikt eller de ekonomiska förutsättningar som Försvarsmakten lever under. En kraftigt ökad värnpliktsutbildning skulle ställa krav på en ökad militär grundorganisation och vara ineffektiv med tanke på personalavkastningen av värnpliktsutbildade som erfarenhets- mässigt måste bedömas som låg.3 Det personalförsörjningssystem som kommittén har föreslagit i delbetänkandet – och utvecklar resonemangen kring – skapar förutsättningar för Försvarsmakten att personalförsörja hela sin militära verksamhet. Eftersom personer frivilligt går in i systemet kan deras intresse för verksamhet i insatsförband, de nationella skyddsstyrkorna/hemvärnet eller en officerskarriär tillgodoses. får Försvarsmakten tillgång till personal som – efter utbildning och avtalstecknande – är gripbara för samtliga verksam- hetsformer utan att de behöver kallas in efter ett regeringsbeslut. Det på frivillighet baserade personalförsörjningssystemet är mer ändamålsenligt för de uppgifter Försvarsmakten numera har att lösa som grundorganisationen kan vara mindre och därigenom mer kostnadseffektiv. På samma gång blir systemet mer flexibelt och anpassningsbart för att möta nya krav i en föränderlig värld. Exempelvis kan utbildningssystemet med kort varsel – om försvarsberedskapen så kräver – kunna användas för att utbilda gruppbefäl, soldater och sjömän under plikt. 11.1.2Det civila försvarets personalbehov Organisationen för det civila försvaret existerar i stor utsträckning redan i fredstid för att kunna bemöta och hantera fredstida kriser. Innebörden av detta är att yrkeskunnig personal redan är anställd inom det civila försvaret. Under höjd beredskap kan behov finnas av förstärkningspersonal till vissa verksamhetsområden. Sådan förstärkningspersonal kan utgöras av civilpliktiga. konstateras att det anmälda behovet av civilpliktiga har sjunkit kraftigt och att någon civilpliktsutbildning överstigande 3 Se kommitténs ställningstagande i delbetänkandets avsnitt 6.5. inte längre genomförs. De enda civilpliktiga som utbildas är beredskapspoliser. Kommittén konstaterar också att även frivilligt utbildad personal kan skrivas in för civilplikt och krigs- placeras. Vid en jämförelse med det militära försvarets personalbehov noterar kommittén att det civila försvaret , i konkurrens med den övriga arbetsmarknaden, rekryterar sin personal med frivillighet som grund. Denna personal bedöms kunna utföra sina uppgifter vid olika typer av kriser under både fred och höjd bered- skap. Ett militärt personalförsörjningssystem som grundar sig på frivillighet skulle följaktligen ha mycket gemensamt med inte bara det civila försvarets personalförsörjningsstruktur utan även med arbetsmarknaden i stort. 11.2Försvarets verksamhet är en grundläggande angelägenhet för befolkningen Försvarsmakten är den yttersta garanten för att trygga vårt själv- bestämmande samt våra gemensamma intressen och värden. I det globaliserade samhället innebär detta att våra intressen i vissa fall försvaras bäst i samarbete med andra på den globala arenan. Detta är betydelsefullt för varje enskild individ, men inte helt okomplice- rat att ta till sig. För många människor kan de försvars- och säker- hetspolitiska målen framstå som abstrakta jämfört med andra konkreta frågor som har en omedelbar påverkan på individen. En olycklig konsekvens av detta kan bli att många inte har kraft till eller vill engagera sig i frågor som rör vårt militära försvar. En annan kan vara att förankringen av Försvarsmaktens verksamhet minskar hos befolkningen eller att en kunskapsklyfta uppstår mellan de redan insatta och den övriga allmänheten. För en Försvarsmakt med ett brett uppdragsfält som lämpligast personal- försörjs med frivillighet kan bristande folkligt stöd skapa en svår rekryteringssituation. För att befolkningen ska kunna ställa sig bakom Försvarsmak- tens verksamhet måste den först och främst vara informerad om hur målen för försvars- och säkerhetspolitik uppnås. Detta kräver aktiva informationsinsatser, men innan detta kan genom- föras, måste en analys genomföras över hur man på bästa sätt når ut med information till rätt målgrupper. 11.2.1Inställningen till Försvarsmakten och internationella insatser Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF), numera en del av MSB, och dess föregångare har genomfört opinionsstudier avseende befolkningens inställning till svensk säkerhetspolitik och totalförsvar samt till samhället och dess institutioner.4 En majoritet () av befolkningen är för att ska ha ett militärt försvar. Andelen har ökat något under de senaste åren.5 Förmågan att försvara hela landet och tillgången till moderna vapensystem är viktigt för det militära försvarets trovärdighet. Frivillighet eller yrkesförsvar upplevs inte lika viktigt för det mili- tära försvarets trovärdighet. Drygt hälften () anser att deltagande i EU:s försvars- och säkerhetspolitiska samarbete respektive medlemskap i positivt påverkar fred och säkerhet i . Något färre () ser positivt på vårt deltagande i internationella insat- ser samt på satsningarna på ett militärt försvar som kan användas både nationellt och internationellt (). kan noteras att en majoritet () är positiva till att FN ska kunna tillgripa direkta stridshandlingar för att skapa fred och säkerhet. Detta stöd tenderar emellertid att minska. Flertalet av befolkningen () anser att det är ett riktigt beslut att på begäran av FN sänder militära förband utomlands även om soldaterna kan dras in i krigshandlingar och riskerar att skadas eller dödas. SPF noterar att stödet för att sända svensk militär utomlands var mer utbrett tidigare. Vad gäller frågan om bör öka eller minska antalet soldater i fredsfrämjande internatio- nella insatser saknar nästan hälften () av befolkningen åsikt (anser att antalet bör ökas, medan anser att det bör minskas). SPF har påpekat att andelen som saknar åsikt i skilda frågor eller som inte vet ökar trots aktningsvärda informationsinsatser från olika håll i samhället. Vidare har SPF konstaterat att de senaste årens rapportering kring det militära försvaret ofta har varit ifråga- sättande samt kritisk till både karaktär och innehåll. Parallellt med att det har rapporterats om motsättningar mellan Försvarsmakten och politiker, har förslag om nya internationella insatser och ett 4Stycket baseras på: Styrelsen för psykologiskt försvar (2008), Opinion 2008 – Om den svenska allmänhetens syn på samhället, säkerhetspolitiken och försvaret. 5I anser att landet ska ha ett militärt försvar. fördjupat samarbete mellan nordiska länder lagts fram. Med utgångspunkt i rapporteringen har det varit svårt för allmänheten att bilda sig en klar bild av Försvarsmaktens förmåga att klara av flera sorters uppgifter. SPF:s slutsatser stärker kommitténs uppfattning att aktiva informationsinsatser krävs för att stärka allmänhetens kunskap om svensk försvars- och säkerhetspolitik. Detta behandlas närmare i kapitel 15. 11.3Intresset för engagemang inom Försvarsmakten En annan form av undersökningar är de som har gjorts beträffande ungdomars intresse av att tjänstgöra inom Försvarsmakten. Kommittén har i sitt delbetänkande redogjort för resultaten av några studier. Exempelvis har studier gjorda av Försvarshögskolan visat att 17-åringars vilja till att genomföra värnpliktstjänstgöring varit relativt stor. av de unga männen och av kvinnorna var intresserade av att fullgöra värnplikt. Följaktligen skulle av åldersgruppen unga män och kvinnor vara intresserade av att fullgöra värnplikt, något som motsvarar cirka 40 000 individer. Viljan att fullgöra värnplikt och viljan till exem- pelvis ett längre engagemang inom Försvarsmakten skiljer sig åt. Emellertid kan intresset för att fullgöra värnplikt ge en indikation på hur många i en specifik åldersgrupp som kan tänkas att söka till en frivillig militär utbildning, i synnerhet om denna ges med attraktiva förmåner och även på andra sätt upplevs som intressant och utvecklande. Till den åldersgrupp som har omfattats av ovan nämnda undersökningar tillkommer även äldre personer som vid en senare punkt i livet kan intressera sig för engagemang inom Försvarsmakten. Kommittén vill härvid peka på att många som har varit intresserade av att fullgöra värn- pliktstjänstgöring – och även uppfyllt de krav som ställs i urvalet – inte har getts möjligheten. Vidare finns en betydande utvecklings- potential vad gäller antalet kvinnor som kan rekryteras till För- svarsmakten. Ett väl fungerande militärt personalförsörjningssystem måste kunna tillvarata olika kompetenser och intressen bland potentiella rekryter. Försvarsmakten erbjuder en mängd karriärvägar inom olika sakområden. Till många befattningar eftersöks civila kompetenser som Försvarsmakten, i egenskap av att vara en utbildningsorganisation med lång erfarenhet, har goda möjlig- heter att ge den utbildning som befattningarna kräver till personer som saknar nödvändiga förkunskaper. Kommittén anser att Försvarsmakten måste dra nytta av det intresse som finns för dess verksamhet och nå ut med budskapet om vilka möjligheter den har att erbjuda. Om detta görs, finns goda förutsättningar för Försvarsmakten att attrahera och behålla perso- nal till de olika uppgifter den har satts till att lösa. 11.4Behovet av en förmånssatt militär utbildning innan anställning och kontraktering Försvarsmakten är genom sitt våldsmonopol i stora delar en unik myndighet. Detta ställer även särskilda krav på personalen. Alla människor har inte de rätta förutsättningarna för att passa in i verk- samheten. Test- och urvalsförfarande innan en påbörjad utbildning är nödvändigt för att fastställa en individs lämplighet utifrån fysiska, medicinska och psykiska kriterier. Emellertid är inte dessa tester tillräckliga utan måste kompletteras med kunskap om hur personer fungerar i ett militärt sammanhang. Denna information kan bara fås om utbildande befäl kan studera individer som fullgör utbildning . Den kompletterande kunskapen om individens lämplighet är oumbärlig för att slutligen kunna avgöra om han eller hon kan tillåtas ett vidare engagemang inom Försvarsmakten. Kommittén bedömer därför att ett anställnings- eller kontraktsavtal med den enskilde bör undertecknas efter att tester genomförts innan utbildningen och efter att den enskildes kvalitéer har kunnat bedömas under den grundläggande utbild- ningen. Det är troligt att ett tecknande av ett anställningsavtal redan innan en grundläggande utbildning skulle vara ett stort steg att ta för många som endera intresserar sig för ett engagemang inom Försvarsmakten eller är mer osäkra om detta är vad de verkligen vill göra. Det finns en påtaglig risk är att flera som är något tveksamma skulle låta bli att söka till Försvarsmakten. Det är också viktigt att kunna erbjuda intresserade men delvis osäkra individer en möjlig- het att pröva om ett engagemang inom Försvarsmakten kan vara intressant för dem. Ur individens perspektiv skulle mycket tala för det positiva i att avtal för fortsatt engagemang tecknas efter att en grundläggande utbildning har avslutats. Grunden för ett engagemang i hemvärnet/de nationella skydds- styrkorna utgörs av frivilligt engagemang. För hemvärnsmän rör sig engagemanget inom Försvarsmakten inte om en anställning. Hemvärnets/de nationella skyddsstyrkornas personalbehov kom- mer att utgöra en betydande del av Försvarsmaktens totala årliga rekryteringsbehov. Kommittén anser att syftet med en försvars- maktsgemensam grundläggande militär utbildning skulle förfelas om grundutbildningsförutsättningarna skulle variera mellan olika personalkategorier i insatsorganisationen. Även detta talar mot att en sådan utbildning skulle genomföras i form av en anställning. Kommittén bedömer att det både ur Försvarsmaktens och den enskilde individens perspektiv skulle vara fördelaktigt om ett avtal för fortsatt engagemang inom myndighetens olika verksamheter tecknades efter fullgörande av en grundläggande utbildning. Därigenom har Försvarsmakten fått nödvändig kunskap om den enskildes lämplighet och kvaliteter som den enskilde har hunnit bilda sig en uppfattning om vad ett militärt engagemang innebär. Det finns enligt kommittén ett behov av att säkerställa att en erforderlig kunskapsnivå uppnås under utbildningen. Det är också viktigt att kunskapsnivåerna är jämförbara oavsett var inom Försvarsmakten som en enskild har genomgått utbildningen. Annars finns en risk att personal inom Försvarsmakten har en alltför skiftande nivå vad gäller grundläggande färdigheter och att utfyllande utbildningsinsatser på området måste göras senare, Vidare är det av kostnadseffektivitetsskäl viktigt att försöka hålla nere de kostnader som är förknippade med mer avancerad befatt- ningsutbildning. Efter en grundläggande utbildning kommer man att veta vilken personal som är intresserad av ett fortsatt engage- mang inom Försvarsmakten. Befattningsutbildning kan då koncentreras mot dessa individer. Det är därför ur ett kostnadsper- spektiv lämpligt att tidpunkten för tecknande av avtal sker efter den grundläggande utbildningen. Mot bakgrund av detta och vad som i övrigt har anförts bör den militära grundutbildning kommittén föreslår vara förmånssatt. Fördjupade resonemang om hur utbildningen bör utformas, arbetsrättslig status under densamma, förmånsnivåer med mera ges i kapitel 13. 12Ansvarig myndighet för rekrytering, tester och uttag av personal på frivillig grund Kommitténs förslag: Försvarsmakten ska vara huvudman för rekrytering av soldater och sjömän som tjänstgör på frivillig grund. Försvarsmaktens huvudmannaskap innefattar ansvar för mark- nadsföring, urval och rekrytering. Försvarsmakten ska också besluta om vilka tester som ska föregå en grundläggande militär utbildning. om 5–bör Försvarsmakten åläggas att från köpa sådana tester som måste föregå urval av personer som ska antas till grundläggande militär utbild- ning. Denna verksamhet bör utvärderas efterhand. ska upphöra med arbete som syftar till att öka ungdomars kunskap om totalförsvaret. Undantag från detta är information om totalförsvarspliktens tillämpning som meddelas i samband med att unga män och kvinnor medverkar till utredning om sina personliga förhållanden, samt vad som i övrigt anges i kapitel 17 rörande övergångsbestämmelser. Ansvaret för det militära försvarets personalförsörjning är uppdelat. är huvudman för mönstring, inskrivning och krigsplacering av värnpliktig personal, medan Försvarsmakten är huvudman för genomförande av militär utbildning. Försvarsmakten har också personalförsörjningsansvar för samtliga kategorier av icke-värnpliktig personal. Kommittén har i delbetänkandet (SOU 2008:98) slagit fast att oavsett vilken myndighet som ska ansvara för rekryteringsverk- samheten i det frivilligbaserade soldatförsörjningssystem som kommittén föreslår, så är det av yttersta vikt att ansvaret är samlat under en huvudman. Kommittén anförde vidare att den kompetens Ansvarig myndighet för rekrytering, tester och uttag av personal på frivillig grund som finns inom bör tas till vara oberoende av vilken myndighet som tilldelas huvudmannaskapet. Försvarsmakten har i sitt remissvar till kommitténs delbetän- kande anfört att huvudansvaret för rekrytering bör ligga vid den egna myndigheten.1 Detta motiveras med att den myndighet som ska nyttja personalen och vara arbetsgivare för att kunna ta sitt arbetsgivar- och verksamhetsansvar, också måste kunna besluta i rekryteringsfrågor. Förvarsmakten framhåller dock vikten av att kunskap och kompetens inom test- och urvalsområdet säkerställs. I sitt remissyttrande över kommitténs delbetänkande framhåller att man delar kommitténs bedömning i att ansvaret för rekryteringsverksamheten i ett frivilligsystem bör vara samlat under en huvudman. har vidare anfört att mycket talar för att ansvaret bör ligga hos Försvarsmakten, i vart fall i fred.2 Detta innebär, enligt , inte att Försvarsmak- ten ska genomföra alla delar i rekryteringsprocessen i egen regi. Huvudansvaret för rekryteringen kan ligga på Försvarsmakten medan på konsultativ basis kan ansvara för de praktiska testförberedelserna. Både Försvarsmakten och , det vill säga de remiss- instanser som närmast berörs av frågan om huvudmannaskap för den framtida rekryteringen av soldater, är med andra ord överens om den inbördes ansvarsfördelningen. I anslutning till detta kan också nämnas att det i kommitténs direktiv framhålls att Försvars- makten bör få ett större ansvar för rekrytering av personal. I direktiven understryks också att rekryteringen bör genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. För kommitténs vidkommande handlar frågan om huvudman- naskap för rekrytering, urval och personal i framtida system inte om hur den nuvarande verksamheten skulle kunna anpassas för att åstadkomma en effektivare styrning, bättre myndighetssamordning eller en effektivare resursanvändning. Kommitténs uppgift är att utreda vilka anpassningar som krävs vid en övergång till ett militärt personalförsörjningssystem som i alla delar baseras på den enskil- des frivilliga engagemang. 1Försvarsmakten (2008), 16 139:50002, Försvarsmaktens remissvar på: Delbetänkandet Totalförsvarsplikten (SOU 2008:98). 2Pliktverket (2008), 501:0695, Yttrande över delbetänkandet Totalförsvarsplikten (SOU 2008:98). Ansvarig myndighet för rekrytering, tester och uttag av personal på frivillig grund Rekrytering av personal till Försvarsmaktens militära verksamhet innefattar flera moment. I ett frivilligsystem börjar rekryteringen med att den rekryteringsansvariga myndigheten genom olika former av marknadsföringsinsatser söker locka personal till Försvarsmakten. Marknadsföringen underlättas självfallet av om Försvarsmakten är folkförankrad och dess verksamhet i allmänhet har gott renommé.3 Ett andra led i rekryteringen består av att en intresserad individ tar kontakt med rekryteringsansvarig myndighet för att anmäla sitt intresse för Försvarsmakten. Den rekryterings- ansvariga myndigheten kan bistå med ytterligare information om Försvarsmakten och svarar även för att göra ett första urval bland de intresserade och avgöra vilka som bör gå vidare till det fördju- pade test- och urvalsförfarande som enligt kommitténs mening måste föregå ett militärt engagemang i Försvarsmakten.4 Efter att tester och urval har genomförts och resultaten har analyserats, fattas sedan beslut om tillträde till en grundläggande militär utbild- ning. Även detta beslut bör fattas av rekryteringsansvarig myndig- het. Ingen myndighet är bättre lämpad att ansvara för de olika delarna av Försvarsmaktens rekrytering än Försvarsmakten själv. Redan av denna anledning anser kommittén det uppenbart att Försvarsmakten bör ha det yttersta ansvaret för sin egen rekryte- ringsverksamhet. Ett ansvar för rekryteringsverksamheten innebär inte att all kompetens behöver finnas inom Försvarsmakten. Ett alternativ är att upphandla sådan kompetens som endera saknas helt eller delvis inom myndigheten . 12.1.1Organisatoriska aspekter av att Försvarsmakten är huvudman När frågan om ett samlat huvudmannaskap för en verksamhet prövas är det viktigt att bland annat uppmärksamma möjligheterna till extern styrning och uppföljning. Vad gäller statsmakterna, underlättas regeringens styrning och uppföljning om en myndighet har ett bredare ansvar och därigenom kan göra avvägningar mellan 3Kommittén belyser rekryteringsaspekter, folkförankring med mera i kapitel 14 och 15. 4Kommittén återkommer med ett fördjupat resonemang om hur detta urval bör utformas i kapitel 13. Ansvarig myndighet för rekrytering, tester och uttag av personal på frivillig grund Genom en fastställd myndighetsstruktur och fördelning av ansvar och uppgifter bör det vara enkelt för reger- ingen att styra ett område. Styrningen försvåras däremot om flera myndigheter har viktiga uppgifter inom samma område. Kommitténs förslag om en frivillig försvarsmaktsgemensam grundläggande utbildning utgör en väsentlig grund i rekryteringen till Försvarsmakten. Ett syfte med grund- utbildningen är att den ska vara ett första steg för vidare tjänst- inom olika befattningar inom Försvarsmakten och för enga- gemang inom de nationella skyddsstyrkorna/hemvärnet. Utbild- ningen kommer i ett stort antal fall att följas av ett anställnings- eller kontrakteringsförhållande. Även detta talar för att Försvars- makten ska vara huvudman med ansvar för hela rekryteringsproces- sen. Någon motsvarighet till nuvarande ordning där till en del har ett huvudansvar bör följaktligen inte finnas i ett system som är baserat på frivillighet. Med ett uttalat huvudmannaskap för Försvarsmakten när det gäller rekryteringen av gruppbefäl, soldater och sjömän får man en och samma huvudman för hela rekryteringsprocessen och dess olika ingående moment. Detta kommer att underlätta arbetet och skapa förutsättningar för ökad snabbhet, flexibilitet och kostnads- effektivitet. 12.1.2Tillvaratagande av kompetens med Försvarsmakten som huvudman De fysiska, psykiska och medicinska tester samt andra utredningar av den enskildes personliga förhållanden som genomför i samband med mönstring/antagningsprövning är nödvändiga för att kunna skriva in totalförsvarspliktiga till värnplikt och civilplikt. Kommitténs uttalande om att tillvarata kompetens vid en övergång till ett frivilligsystem avser dessa erfarenheter.