sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — Cost Effective Environmental Policy: Implications of Induced Technological Change. , 48:1099–1121. nalkostnaderna ska vara lika för alla aktörer). I stället ska aktörer med en låg inlärningseffekt mötas av en låg skatt och aktörer med en hög inlärningseffekt mötas av en hög skatt. Detta illustrerar att ett styrmedel som främjar statisk kostnadseffektivitet inte är dynamiskt kostnadseffektivt så länge som storleken på inlärningseffekterna skiljer sig åt mellan aktörer och åtgärder. Den praktiska relevansen av detta kan dock ifrågasättas av minst två orsaker: 1.Empiriska studier tillhandahåller mycket få handfasta riktlinjer om inlärningseffekternas absoluta – och kanske ännu viktigare – relativa storlek. Detta gör det svårt att ex ante utforma styrmedel på ett långsiktigt kostnadseffektivt sätt, men även att ex post utvärdera kostnadseffektivitet. 2.Förekomsten av inlärningseffekter innebär att det föreligger åtminstone två typer av marknadsmisslyckanden,6 och detta motiverar i sin tur användandet av fler än ett styrmedel. Osäkerhet om framtida styrmedel och mål En andra orsak till att implementeringen av åtgärder avsedda att uppnå ett givet politiskt mål kan snedvridas över tiden är förekomsten av osäkerhet om framtida styrmedel och målförändringar. En sådan osäkerhet gör att det styrmedel som implementerats inte säkerställer att marginalkostnadsvillkoret håller . Den tidsmässiga snedvridning som kan uppstå är ett resultat av politiska villkor/regler som undergräver styrmedlets kostnadseffektivitet. Även om exempelvis en bred tillämpad koldioxidskatt gynnar statisk kostnadseffektivitet, kan större – och kostnadseffektiva – investeringar skjutas om aktörerna tror att koldioxidskatten kommer att avskaffas under investeringens livslängd. I detta fall är således koldioxidskatten som sådan inte ett tillräckligt villkor för kostnadseffektivitet, utan det krävs också en trovärdig politisk långsiktighet. 6 Utöver den negativa externa effekten som styrmedlet implementeras att korrigera för finns det också en positiv extern effekt av att investeringar i en teknologi som ger upphov till kostnadsreduceringar gynnar många andra investerare. Eftersom varje investerare inte kan tillgodoräkna sig alla fördelar av sina genomförda åtgärder kommer den totala investeringsaktiviteten (och såldes också kostnadsreduktionerna) att vara för låg ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, och det finns ett legitimt skäl för staten att explicit – kanske genom subventioner – stimulera fram fler investeringar. 4.2.7Ett styrmedel per mål Att utvärdera kostnadseffektiviteten av olika styrmedel handlar om att relatera åtgärdskostnader till uppfyllandet av ett visst mål; en relevant utvärdering förutsätter således att styrmedlens mål är någorlunda väldefinierade. I praktiken är de svenska styrmedlen ofta inte så entydiga i sin utformning, vilket inte minst gäller avfallsförbränningsskatten. Vissa styrmedel är avsedda att uppfylla flera mål . Även om detta vid en första anblick kan te sig effektivt ur ett administrativt perspektiv (eftersom den reglerande myndigheten tror sig kunna uppnå flera mål men bara behöver administrera ett styrmedel) finns det dock ganska litet stöd för denna hållning i den ekonomiska litteraturen. Snarare framhålls där vikten av att tillämpa ett styrmedel för varje mål, samt att valet av styrmedel och utformningen av detsamma ska bestämmas av vilken typ av marknadsmisslyckande som styrmedlet ska korrigera för. Dessa egenskaper är viktiga för styrmedlens ekonomiska effektivitet, men även för att de ska vara möjliga att utvärdera på ett bra sätt. Vi har i detta avsnitt diskuterat en rad frågor som är viktiga att reda ut i samband med en utvärdering av kostnadseffektiva ekonomiska styrmedel för avfall som förbränns. Speciellt två av dessa frågor förtjänar att upprepas inför kommande kapitel. Den första har att göra med behovet att analysera styrmedlens utformning och de incitament de ger upphov till snarare än att explicit försöka beräkna kostnaderna för de åtgärder som styrmedlet stimulerat fram. Villkoret att styrmedlet ska ge samma incitament på marginalen för alla aktörer/åtgärder är vägledande. Den andra viktiga frågan rör identifieringen av det/de mål som ska ligga till grund för analysen. Syftet med politiska styrmedel är ytterst att korrigera för marknadsmisslyckanden, det vill säga ge incitament till marknadsaktörerna att vidta de samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder som de inte självmant hade valt. En viktig aspekt i energiskattediskussioner är relativprisernas betydelse, så även för denna utredning, se kapitel 7. Det är relativpriserna som bestämmer företags och individers beteende – inte de absoluta priserna. Det är relativpriserna som bestämmer valet av teknologi inom näringslivet respektive fördelningen av hushållens konsumtion på olika varor och tjänster. En skatteväxling utgör de facto ett försök att temporärt ta ett steg tillbaka i relativprisutvecklingen, att göra energin dyrare relativt övriga produktionsfaktorer (och speciellt relativt arbetskraft) respektive övriga varor och tjänster. Försöket är temporärt i den betydelsen att den ekonomiska tillväxten gradvis ökar kostnaderna för arbetskraften och återställer de ursprungliga relativpriserna – såvida inte denna trend motverkas av nya skatteväxlingar. Ett drastiskt, och därför utmärkt pedagogiskt, exempel på effekterna av skatteväxling, i betydelsen relativprisvridning, utgör utvecklingen i (och det gamla ). Före revolutionen var priserna på energi och kapital mycket låga som dessa ekonomier karakteriserades av s.k. brist på arbetskraft, dvs. arbetskraften var dyr. Därigenom främjades tung, energiintensiv industri. Efter revolutionen förändrades relativprisstrukturen radikalt, nästan över . Prisliberaliseringen innebar världsmarknadspriser på energi och kapital som den låga produktivitetsnivån nu visade sig i mycket låga löner. I många länder i möter näringslivet och hushållen energipriser som är mer än 10 gånger så höga som i . Låt oss illustrera med ett par grova räkneexempel där vi jämför det fattigaste EU- landet med genomsnittet för euroområdet. Näringslivet har i stort sett samma världsmarknadsbestämda elpriser i hela . Låt oss anta att det europeiska elpriset för näringslivet uppgår till ca per MWh. Enligt var genomsnittslönen i industri och tjänstesektorerna motsvarande ca i och ca inom euroområdet. Elpriset i termer av timlönen uppgick då till 35 i men endast till 1,75 inom euroområdet, dvs. det bulgariska näringslivet möter ett elpris ca 20 gånger högre än näringslivet inom euroområdet. Lättast att observera på hushållssidan är skillnaderna i bensinpriser mellan länder, i hög grad världsmarknadsbestämda i länder med låga skatter. Låt oss utgå från ett bensinpris i på per liter och per liter inom större delen av EU. Priset för en liter bensin uppgår då till 0,4 i medan det uppgår till 0,05 inom euroområdet, dvs. bensinpriset var ca 8 gånger högre i än inom euroområdet. Dessa höga energipriser är av övergående natur. De sjunker gradvis allteftersom den ekonomiska tillväxten i dessa ekonomier resulterar i högre löner. När levnadsstandarden i gradvis närmar sig den västeuropeiska kommer arbetskraftskostnaderna att stiga. Därmed kommer denna initialt drastiska relativprisförändring gradvis att återställas. kan vi räkna med att de östeuropeiska energipriserna åter har sjunkit till nivån i . Även om relativprisvridningen är det grundläggande syftet bakom skatteväxlingspolitiken förbises detta ofta när det gäller beskattningen inom energisektorn. Att kräva höjd skatt på elenergi, allt annat lika, är exakt detsamma som att kräva lägre pris på fossila bränslen. I vissa fall kan pris-kvantitetssambanden mellan olika energislag (den s.k. korspriselasticiteten) vara betydligt högre än för ett enskilt bränsle (den s.k. egenpriselasticiteten). Ett aktuellt exempel gäller bensin och etanol där egenpriselasticiteten för respektive bränsle torde vara mycket låg, men där korspriselasticiteterna mellan bensin och etanol uppenbarligen är mycket hög. Som diskuteras i avsnitt 7.6.5 påverkar förbränningsskatten ett antal olika relativpriser och inte endast relativpriset mellan koldioxidemissioner från hushållsavfall och från fossila bränslen utan också t.ex. relativpriset mellan hushållsavfall och verksamhetsavfall, dvs. skatten gör verksamhetsavfall relativt billigare. I avsaknad av ekonometriska analyser är det dock svårt att bilda sig en uppfattning om storleken på olika relevanta korspriselasticiteter. Avfallsmarknaden består av en mängd delmarknader med olika karaktär.1 Verksamheten varierar från småskalig till storskalig och företagen är mer eller mindre vertikalt integrerade.2 Medan vissa marknader har monopolkaraktär är andra konkurrensutsatta. Denna variation följer av att avfallshanteringen består av flera olika hanteringssteg och att olika delmarknader är mer eller mindre reglerade. På dessa delmarknader har både privata företag och kommuner verkat . Såväl kommuner som företag har agerat som köpare och säljare av avfallstjänster. Ett exempel på detta är att ett privat tillverkningsföretag varit köpare av insamlingstjänster som tillhandahållits av en privat entreprenör, och där själva bortskaffandet skett genom ett kommunägt bolag. Ett annat exempel är att kommunen har varit köpare av tjänster som utförts av privata företag. I samband med att producentansvaret infördes tillkom nya aktörer på marknaden genom de materialbolag som bildades. Särskilt i insamlingsledet är avfallshanteringen i hög grad en lokal företeelse. Detta innebär att lokal närvaro är nödvändig för att kunna erbjuda den service som krävs oavsett avfallsslag. Detta gäller både privata företag och kommunägda aktörer. Som en följd kan lokala aktörer, oavsett ägarform, skaffa sig en betydande lokal eller till och med regional dominans. Om en aktör dominerar alla viktiga led i hanteringen för ett visst avfallsslag kan det skapa konkurrensproblem. Långa transporter har varit nödvändiga för att utnyttja unika behandlingsresurser som för exempelvis farligt avfall. 1Texten i detta avsnitt baseras på två rapporter från : Marknaden för avfallshantering (2004) samt Strategi för hållbar avfallshantering: avfallsplan (2005). 2Mer vertikal integration avses att ett företag sköter produktion i olika led i en varas tillverkning och/eller distribution. gäller också avfall för materialåtervinning. har, som en följd av nya styrmedel, regleringar och ökad marknadskonkurrens, både avfallet från näringsverksamhet och ibland också hushållsavfall, kommit att transporteras längre sträckor än vad som varit fallet. Gränsöverskridande transporter av avfall förekommer såväl inom EU som till och från världen i övrigt. Enligt av avfallstjänster (2008) fanns det ca 1 760 företag verksamma på den svenska avfallsmarknaden.3 omsatte företagen på avfallsmarknaden vilket motsvarade drygt en procent av BNP. Företagen på avfallsmarknaden kan skilja sig åt väsentligt avseende verksamheten. utför såväl insamling som behandling av flera typer av avfall, medan andra företag enbart är inriktade på insamling eller behandling av specifika avfallskategorier, exempelvis farligt avfall. Införandet av producentansvaret och inskränkningar i kommunernas ansvar för verksamhetsrespektive farligt avfall har medfört att en viktig tillväxtsektor har uppstått för privata företag att öka sin marknadsandel på. Producentansvaret har i vissa fall medfört att producenter bildat gemensamma materialbolag som fått i uppgift att ta hand om insamling och hantering av bl.a. producenternas förpackningar. Figur 5 ger en schematisk bild av avfallsmarknaden. 3 Här avses bolag som verkar under näringsgrenarna Återvinning av skrot och avfall av metall (SNI 37100), Återvinning av skrot och avfall av icke-metall (SNI 37200), Partihandel med metallavfall och metallskrot (SNI 51572), Partihandel med avfall och skrot av icke-metall (SNI 51573), Avloppsrening (SNI 90010), Insamling, sortering, och omlastning av icke miljöfarligt avfall (SNI 90021), Kompostering och rötning av icke miljöfarligt avfall (SNI 90022), Deponering av icke miljöfarligt avfall (SNI 90023), Insamling, mottagning, omlastning och mellanlagring av miljöfarligt avfall (SNI 90024), Behandling och slutförvaring av miljöfarligt avfall (SNI 90025), Övrig avfallshantering (SNI 90026) samt Renhållning och sanering samt efterbehandling av jord och vatten (SNI 90030) Figur 5: Schematiskt bild av vilket avfall som omfattas av kommunens ansvar När det gäller hushållsavfall tyder mycket på att privata företag i större utsträckning är verksamma inom insamling och transport, medan behandling av hushållsavfall i stor utsträckning omhändertas av offentligt ägda företag. Detta förhållande kan utläsas ur för avfallshantering (rapport 5408, s. 35 f) där det konstateras att majoriteten av kommunerna anlitar privata företag för insamling av avfall, medan av kommunerna anlitar privata företag för behandling av hushållsavfall. Som förklaring till detta förhållande framhåller bl.a. att de flesta förbränningsanläggningar och deponier som finns i landet ägs av kommunerna. I detta sammanhang kan det konstateras att kommunerna tillsammans med de kommunala bolagen samt de tre stora energibolagen äger av den totala avfallsförbränningskapaciteten. De fem största aktörerna inom förbränning av avfall är Fortum, SYSAV, , Tekniska Verken och . Alla som ger upphov till avfall är skyldiga att se till att det hanteras i enlighet med gällande regler. Detta gäller såväl privatpersoner som verksamhetsutövare. För en privatperson handlar det till exempel om att sortera avfallet och lämna in det på rätt plats. bestämmer avfallsinnehavaren vem som får i uppdrag att hantera avfallet som insamlas. Hushållsavfall där kommunerna har ansvar Avfall som omfattas av producentansvar där producenterna i fråga ansvarar. Förutom det lagstadgade producentansvaret för förpackningar, returpapper, bilar, däck, elektriska och elektroniska produkter samt batterier finns dessutom frivilliga åtaganden från branscherna för kontorspapper, byggavfall och lantbruksplast. Ansvaret innebär att den som tillverkar eller importerar en produkt också ser till att avfallet samlas in och tas om hand och återvinns. Syftet är att påverka producenterna att arbeta för att minska mängden avfall och se till att det är mindre farligt och lättare att återvinna. Producenterna har bildat materialbolag som handlar upp den praktiska hanteringen och ser till att målen uppfylls. Insamling och återvinning finansieras av den avgift respektive materialbolag fördelar på produkter som omfattas av ansvaret. Av de ca 1 760 företag verksamma på den svenska avfallsmarknaden består av enmansföretag, av företagen har mellan 50 och 249 anställda medan har fler än 250 anställda.4 En del av företagen utför såväl insamling som behandling av flera kategorier av avfall, medan andra företag enbart är inriktade på insamling eller behandling av specifika avfallskategorier. När det gäller hushållsavfall är som tidigare noterats privata företag i större utsträckning verksamma inom insamling och transport, medan behandling av hushållsavfall i stor utsträckning omhändertas av offentligt ägda företag. (2008). Upphandling av avfallstjänster. Landets 290 kommuner ansvarar för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av hushållens avfall, utom för de produktslag som omfattas av producentansvar. Kommunerna deltar i insamlingen av batterier samt elektriska och elektroniska produkter inom ramen för producentansvaret. Kommunerna har även ansvar för att upprätta en renhållningsordning som består av avfallsplan och föreskrifter om avfallshantering. Hanteringen av avfall inom kommunernas ansvar finansieras av separata avgifter till berörda fastighetsägare. Hanteringen finansieras alltså som regel inte via kommunalskatten. Kommunerna kan själva välja hur man vill organisera sin avfallshantering. Detta följer av det grundlagsreglerade kommunala självstyret. Över hälften av kommunerna () har valt förvaltningsformen, medan resten av kommunerna utövar sitt ansvar för avfallshanteringen genom kommunala bolag, egna eller samägda med andra kommuner. Det finns 53 helägda kommunala bolag och 18 regionbolag inom avfallsområdet. För många kommuner är samverkan en naturlig verksamhetsform för att uppnå största möjliga miljö- och samhällsnytta, för att hantera avfallet på ett kostnadseffektivt sätt och för att säkra den kompetens som krävs. Samverkan kan ske i gemensam nämnd, kommunalförbund eller i kommunalt regionbolag. 26 kommuner ingår i totalt 7 kommunalförbund. Det finns också kommuner som samverkar kring enskilda frågor, till exempel i gemensamma upphandlingar. Hushållsavfall samlas in till ungefär lika delar genom kommunen i egen regi eller genom anlitande av privata företag. Trenden är att ytterligare konkurrensutsätta verksamheten och handla upp privata tjänster. Den vidare behandlingen av hushållsavfallet sker av eller genom kommun- eller privatägda bolag. Privata energibolag har köpt upp några kommunägda anläggningar som förbränner både hushållsavfall och övrigt avfall. Kommunerna utövar i egenskap av myndighet också prövning av mindre verksamheter (så kallad anmälan) samt tillsyn. ansvarar kommunerna för tillsyn, men för vissa större anläggningar ansvarar länsstyrelserna för tillsynen. Tillsynsmyndigheter griper in när regler inte följs. I 15 kapitlet 1 § definieras avfall enligt följande: Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Den svenska definitionen överensstämmer med den EG-rättsliga. Avfall är ett övergripande begrepp vars definition innehåller ett flertal underdefinitioner. De två underdefinitionerna hushållsavfall, som definieras i (se avsnitt 5.3.2), och verksamhetsavfall, som inte definieras i lagtext (se avsnitt 5.3.3), beskriver i vilken regi avfallet uppkommit. Allt avfall ska tas om hand på ett korrekt sätt, utifrån avfallets egenskaper, för att inte orsaka skador på människor eller natur. I är ansvaret för avfallet fördelat på: Kommunerna, som ansvarar för hushållens avfall. Producenterna, som ansvarar för sina respektive produktgrupper. Övriga avfallsinnehavare, i praktiken industrin/näringslivet, när ansvaret för avfallet inte faller på de två övriga. Avfall inom producentansvaret kan uppstå både som hushållsavfall och som verksamhetsavfall. Producentansvaret innebär i huvudsak att det är den som tillverkar eller importerar produkter som skall ansvara för att samla in och sedan se till att återanvända, återvinna eller ta hand om avfallet på annat miljövänligt sätt. Utöver avfallsdefinitioner som specificerar var avfall uppkommit och vem som producerat produkten som till slut blir avfall så görs det åtskillnad mellan farligt avfall och icke-farligt avfall. Farligt avfall kan vara hushållsavfall som omfattas av producentansvar, exempelvis en bil eller en tv från ett hushåll. kan verksamhetsavfall vara både farligt och icke-farligt avfall som kan omfattas av producentansvar eller inte. I 15 kapitlet 2 § finns en definition av hushållsavfall, vilken lyder: Med hushållsavfall avses avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. Med jämförligt avfall menas avfall från industrier, affärsrörelser och annan likartad verksamhet som i renhållningssammanhang är jämförligt med avfall som kommer från hushåll. Det är sådant avfall som uppkommer som en direkt följd av att människor, oavsett ändamål eller verksamhet, uppehåller sig inom en lokal eller i en anläggning. Som exempel kan nämnas avfall från personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall (prop. 1997/98: 45). Vad som mer exakt ingår i begreppet jämförligt avfall är svårtolkat. Detta kan i vissa avseenden vara problematiskt t.ex. åligger det kommunen att transportera hushållsavfall till behandlingsanläggning, och endast kommunen eller den som kommunen anlitar får sköta sådan avfallstransport. I arbetet med att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan kommuner och privata aktörer skickade , i två omgångar , ut förslag till vägledning på remiss. Förslaget väckte protester från flera aktörer och i avvaktan på en eventuell ändring av definitionen har endast en begränsad vägledning om begreppet hushållsavfall getts ut. Det avfall som genereras av industrier, affärer, entreprenadverksamheter med flera benämns ofta som verksamhetsavfall. Till skillnad från hushållsavfall är verksamhetsavfall avfall som uppkommer i en verksamhetsutövares regi. Verksamhetsavfall definieras inte i lagtext. Verksamhetsavfall kan i vissa fall kallas för industriavfall, processavfall eller liknande beroende på var avfallet uppstår. Verksamhetsavfall hanteras i huvudsak genom privata företag vad gäller insamling och materialåtervinning. Kommunägda aktörer svarar för en betydande del av återvinningen genom förbränning och biologisk behandling samt bortskaffande genom deponering. Farligt avfall är avfall som innehåller ämnen som kategoriseras som farliga ur miljöhänseende. Definitionen görs i 4 § avfallsförordningen (SFS 2001:1063). Allt avfall som innehåller farliga komponenter eller ämnen klassas som farligt avfall. Egenskaper som gör att avfallet klassas som farligt finns i förordningens bilaga 3. Insamlingen av farligt avfall sker i huvudsak genom privata aktörer. Behandling av farligt avfall sker både genom privata företag och genom kommunerna eller deras bolag. finns bara ett fåtal inhemska behandlingsalternativ, och antalet företag på den svenska marknaden för farliga avfallet är litet. En tendens är därför att både privata och kommunala aktörer allt oftare väljer att föra ut avfallet från till utländska behandlare. 5.4.5Avfall som omfattas av producentansvar har producentansvar för avfall från produktslagen förpackningar, returpapper, bilar, däck, elektriska och elektroniska produkter samt batterier. Producentansvaret innebär i huvudsak att det är den som tillverkar eller importerar produkter som skall ansvara för att samla in och sedan se till att återanvända, återvinna eller ta hand om avfallet på annat miljövänligt sätt. Producentansvaret definieras i 15 kap. 6 § . På uppdrag av materialbolagen samlar privata aktörer in större delen av det avfall som omfattas av producentansvaret (förpackningarna och returpappret). Detta avfall återvinns oftast även av privata företag. En mindre andel förpackningar och returpapper som inte materialåtervinns hamnar i hushållsavfallet och återvinns av kommunerna genom förbränning med energiutvinning. redovisar en kartläggning av avfallsuppkomst och avfallsbehandling för i sin rapport i . En liknande kartläggning har tidigare genomförts för . I sin rapportering använder den av anvisade definitionen av avfall från hushåll. Enligt denna anvisning innebär det just avfall från hushåll. Begreppet avfall från hushåll är därför inte likvärdigt med begreppet "hushållsavfall" som kan uppkomma både i bostäder och i verksamheter (se avsnitt 5.3.2). "Avfall från hushåll" omfattar allt avfall som kommer från privatpersoner: säck- och kärlavfall; grovavfall; matavfall; källsorterat avfall som omfattas av producentansvar (tidningar, pappersförpackningar, plastförpackningar, metallförpackningar, glasförpackningar, elavfall, batterier) samt hushållens farliga avfall. Till denna kategori räknas även bilar som lämnas till skrotning av privatpersoner, uttjänta däck, läkemedelsavfall samt slam som uppkommer i trekammarbrunnar, septiktankar m.m. I Figur 6 ges en översiktlig bild av flödet för hushållsavfall. Figur 6 Benämningar, flöden, ansvarsområden och beskattning av hushållsavfall Källa: Avfall . 5.6.1Fördelning mellan olika behandlingsformer Den statistik som rapporteras av Avfall i Svensk avfallshantering visar att den behandlade mängden hushållsavfall i uppgick till ca , en ökning jämfört med året innan.