sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — En på och en på (Schablonen är beslutad till ). I vårt första delbetänkande (SOU 2005:100) lämnade vi ett förslag om att av schablonen ska användas till löne- och lönebikostnader. förslag på schablon bygger på samma antagandet att 85–av schablonen används löne- och lönebikostnader. Om man utgår från den av beräknade timlönen innebär förslaget på differentierad schablon att den assistansberättigade får över olika mycket beroende på när och när assistansen utförs. Detsamma gäller i dagens system. I tabell 6.12 redovisas hur mycket löne- och lönebikostnader motsvarar i procent av schablonen om lönen motsvarar den lön som beräkningen av schablonen utgår från. 53Avser den av beräknade genomsnittslönen samt avtalen gällande from och beräknade timlön . Personlig assistans SOU 2008:77 Tabell 6.12 Löne- och lönebikostnaders andel av schablonen Löne- och lönebikostnader motsvarar minst andel av schablonen om assistansen utförs på vardagar mellan kl. 06.00–19.00. Förslaget med differentierad schablon innebär att schablonen täcker löne- och lönebikostnader under veckans alla timmar. Dagens schablon täcker inte löne- och lönebikostnader för assistans som utförs på vardagar mellan –06.00 eller . Om man utgår från att en assistansberättigad som är beviljad 108 timmars assistans (åtta av dessa timmar är dubbel assistans) får sin assistans enligt följande tider: – 22.00 och –23.00 så motsvarar löne- och lönebi- kostnader av schablonen. motsvarar löne- och lönebikostnader av schablonen för samma person. Ekonomisk effekt av förslaget Om en person har av sin assistans på OB-tid kan hon/han beviljas förhöjd ersättning från . Kostnaden för den förhöjda ersättningen är av den totala assistanskostnaden. Det finns flera skäl till varför förhöjd ersättning kan beviljas. Hur mycket av den förhöjda ersättningen som beviljats på grund av OB-tid vet vi inte men om vi antar att av den förhöjda ersättningen beror på OB-tid blir kostnaden 2008 . Vi har, utifrån det material som är tillgängligt, uppskattat att av all assistans utförs på tid som skulle berättiga till en högre ersättningen. Detta innebär att förslaget innebär en kostnadsminskning med cirka 180 miljoner inklusive minskningen av den förhöjda ersättningen, beräknat siffror. Tabell 6.13 visar kostnadseffekterna av en differentierad scha- blon utifrån när assistansen utförs. Tabell 6.13 Kostnadseffekter av en differentierad schablon utifrån när assistansen utförs av assistansen utförs på OB-tid av assistansen utförs på OB-tid av assistansen utförs på OB-tid av assistansen utförs på OB-tid av assistansen utförs på OB-tid Källa: Egna beräkningar. Som framgår av tabellen är förslaget kostnadsneutralt om av den utförda assistansen utförs som berättigar till den högre ersättningen i förslaget. Om av assistansen utförs innebär förslaget att kostnaden för assistansen minskar. Om av assistansen utförs om berättigar till högre ersättning ökar kostnaden för assistansen. Hur ska besluta om vilken av schablonerna som ska betalas ut? Assistansersättningen betalas ut i förskott. I samband med slutav- räkningen (vanligtvis ) får den assistans- berättigade betala tillbaka ersättningen för de timmar som inte nyttjats. Förslaget med en differentierad schablon innebär att vid utbetalningstillfället måste besluta vilken av schablonerna, den lägre eller den högre, som ska betalas ut. Enligt förslaget ska två krav vara uppfyllda för att den utförda assistanstimmen ska berättiga till den högre ersättningen. Assistansen ska vara beräknad att utföras under tid som berättigar till en högre ersättningen och den personliga assistenten ska ha fått OB-ersättning för sitt arbete. När assistansen är utförd bör också besluta om med vilken schablon assistansersättningen ska utbetalas. Det kan vara enligt bara en nivå eller blandat. Utgångspunkten är naturligtvis stödbehovet finns. Den assistansberättigade/assistansanordnaren bestämmer sedan när assistansen i praktiken ska utföras . Om exempelvis bedömt att stödbehovet finns mellan –09.00 men brukaren i stället väljer att få assistansen utförd mellan –24.00 så ersätts brukaren ändå bara med den lägre schablonen, trots att assistansen utförs på tid som berättigar till en högre ersättning. Kontroll av om den personliga assistenten fått OB-ersättning Frågan om den personliga assistenten fått OB-ersättning eller inte medför att två frågor måste lösas: Vad menas med att den personliga assistenten fått OB- ersättning? Hur ska kontrollera att OB-ersättningen är utbetald? När har den personliga assistenten fått OB-ersättning? De avtal som reglerar arbetsförhållanden för personliga assistenter ger den personliga assistenten rätt till OB-ersättning om hon/han arbetar obekväm arbetstid. Ett undantag är PAN-avtalet.54 Enligt detta avtal har anhöriga till den assistansberättigade inte rätt till OB-ersättning. /brukare använder sig av metoden att OB-ersätt- ningen schabloniseras och slås ut över den personliga assistentens samtliga arbetade timmar. Assistenten får samma timlön oavsett när hon/han arbetar. Lönen är dock något högre än assistentens grundlön. Detta kan gälla alla personliga assistenter hos företaget/ brukaren eller vissa av de personliga assistenterna. 54 reglerar arbetsförhållanden för personliga assistenter som anställs på anmodan av den enskilde assistansberättigade eller personliga assistenter som lever i hus- hållsgemenskap med den enskilde assistansberättigade och som är anställda av kommunen. Förslaget om differentierad schablon innebär inte någon reglering av de personliga assistenternas löner utan reglerar bara att OB-ersättning ska ha betalts ut till assistenten för att utförd assistans ska kunna ersättas med den högre schablonen. I detta fall avser OB-ersättning att assistenten fått ersättning utöver sin grundlön för det utförda arbetet. Hur ska kontrollera att OB-ersättning betalas ut? Frågan måste lösas på ett enkelt sätt. Denna kontroll måste kräva minimal administrationsinsats såväl för som för assistansanordnaren. Då det är assistansanordnaren som är betalningsmottagare av assistansnersättningen är det assistans- anordnaren som är ansvarig för redovisningen till Försäkrings- kassan. som assistenten utförs och vem som arbetat framgår av de tidrapporter som ska lämnas in till Försäkr- ingskassan. Dessa rapporter behöver kompletteras med en uppgift angående om den personliga assistenten fått OB-ersättning eller inte. Om det sedan vid en uppföljning och kontroll från Försäkr- ingskassan framkommer att OB-ersättning inte betalas ut i den omfattning som det skulle gjorts så bör det leda till såväl åter- betalningsskyldighet som utredning om bidragsbrott förekommit. Om OB-ersättning inte betalats ut i den omfattning som det skulle gjorts för rätt till den högre schablonen uppstår återbetalnings- skyldighet enligt reglerna för detta. Det finns flera olika möjliga lösningar för tillsyn och kontroll av den personliga assistansen med ett statligt huvudmanna- skap. Vid valet mellan dessa måste den enskildes själv- bestämmande och valfrihet stå i centrum. Anordnande av personlig assistans måste kunna ske på många olika sätt för att möta de skillnader i behov som finns och de skilda förutsättningar som olika former av funktions- nedsättningar ger för assistansen. Kommitténs förslag nedan svarar mot ovannämnda krav men att behålla assistansen som en del av socialförsäkringen kan, liksom alternativet att skapa ett system för personlig assistans inom ramen för lagen om valfrihetssystem, också anses utgöra alternativ som bör beaktas under den fortsatta behandlingen av kommitténs förslag. Tillsynen över personlig assistans ska vara en del av den statliga sociala tillsynen. Det gäller även tillsyn av enskilda assistansanordnare. Våra tidigare förslag om tillstånd för att anordna personlig assistans och möjligheter till sanktioner i form av före- läggande och återkallelse av tillstånd samt anmälningsplikt för dem som avser att själv anställa sina personliga assistenter bör genomföras även med ett statligt huvudmannaskap. Det ska vara möjligt att återkalla tillstånd att anordna personlig assistans vid ekonomisk misskötsamhet och ett sådant tillstånd ska kunna återkallas interimistiskt och utan att något föreläggande föregått återkallelsen. Tillståndsgivningen bör hanteras av en länsstyrelse för hela landet. Tillstånds- och tillsynsmyndigheterna bör tillföras ytterligare tjänster för uppgifter som avser personlig assistans och som ligger utanför den tillsyn och tillstånds- givning som bedrivs . ska ansvara för att de som beviljas personlig assistans får information inför valet av anordnare medan tillstånds- och tillsynsmyndigheten ska ansvara för att uppgifter om beviljade tillstånd för enskilda assistans- anordnare är enkelt tillgängliga. Assistansersättningen ska betalas ut direkt till de anordnare som den enskilde väljer. Anordnare av assistans ska vara ansvariga för redovisningen av hur medlen använts och också för eventuell återbetalning. bör ges möjlighet att kräva den redovisning av anordnare av assistans som behövs för att kontroll av att ersättningen använts på avsett sätt ska kunna ske. Regeringen bör i ett senare skede bedöma hur lång avräkningsperioden ska vara. Det är då viktigt att beakta effekterna av de lagändringar som just har genomförts när det gäller assistansersättningen. 6.6.1En statlig organisation för personlig assistans har föreslagit att staten ska överta hela ansvaret för den personliga assistansen och att denna på ett mer uttalat sätt än tidigare ska vara en del av LSS, bl.a. genom att regleringen ska finnas i samma lag. I detta avsnitt preciserar kommittén hur statens ansvar för assistansen bör organiseras och vilka krav som bör ställas på olika aktörer. De förslag som vi lade fram i det första delbetänkandet (SOU 2005:100) utformades utifrån den förutsättningen att huvud- mannaskapet för assistansen även i fortsättningen skulle vara delat mellan staten och kommunen. När vi nu föreslår ett statligt huvudmannaskap för assistansen innebär det i någon mån andra förutsättningar och möjligheter att skapa ett system som säker- ställer insatsen håller en viss kvalitet där brukarens valfrihet är central, och att ersättningen används på avsett sätt. Dagens system för assistansersättning Enligt dagens system kan den enskilde, om de grundläggande behoven inte uppgår till i genomsnitt , beviljas personlig assistans eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans av kommunen. Om de grundläggande behoven överstiger kan den enskilde beviljas assistansersättning av . Beslutet om assistans- ersättning innebär att den enskilde får ersättningen för att sedan använda den för att betala sin assistans antingen genom att anlita någon som anordnar sådan eller genom att själv anställa sina personliga assistenter. Utbetalningen av ersättningen kan ske direkt till anordnaren, i så fall på uppdrag av den enskilde. några bestämmelser som riktar sig till anordnare av assistans när det gäller kvalitet vid utförandet, redovisning av hur medlen används m.m. Inte heller den sociala tillsynen omfattar till fullo utförandet av personlig assistans. I vårt första delbetänkandet (SOU 2005:100) föreslogs ett tillståndssystem för anordnare av assistans och en nationell databas som bl.a. ska innehålla uppgifter om vilka enskilda assistans- anordnare som har tillstånd. Enligt förslaget måste enskilda anordnare av assistans ha tillstånd från . Assistans- berättigade som är arbetsgivare för sina personliga assistenter ska anmäla det till . Tillstånds- och anmälningsplikten ska sedan utgöra grunden för länsstyrelsernas tillsyn. Försäkrings- kassan ska betala ut ersättningen till den eller de anordnare som brukaren angett eller till brukaren själv när denne är egen arbets- givare. Den som tar emot assistansersättning ska vara skyldig att redovisa både förhållandet mellan lämnad assistans och beviljat antal timmar och hur assistansersättningen använts. Enskildas val av utförare av samhällstjänster på andra områden Det finns även inom andra områden där samhället tillhandahåller tjänster i varierande grad möjligheter för enskilda att välja vem som ska utföra tjänsten och då också andra alternativ än de som utförs i t.ex. regi. Inom skolområdet är kommunerna skyldiga att driva skol- verksamhet i egen regi. Föräldrar kan antingen välja den kommunala skolan eller en fristående skola. Kommunen måste utge ersättning till de fristående skolorna i relation till det antal barn som valt dessa. Ersättning kan dock endast utgå om skolan uppfyller vissa krav, t.ex. att tillstånd har meddelats och att skolan är avgiftsfri. Inom har ett antal kommuner på olika sätt utvecklat kundvalssystem inom olika delar av verksamheten. fick med anledning av detta i uppdrag att utreda förutsättningarna för ökad valfrihet när det gäller vård, omsorg och service inklusive särskilt boende som ges till äldre och personer med funktionshinder enligt socialtjänstlagen (2001:453). Utredningen har föreslagit en ny lag om valfrihetssystem som ska fungera som ett frivilligt verktyg för de kommuner och landsting som vill konkurrenspröva verksamhet som drivs i egen regi för att därigenom överlåta valet av utförare till brukaren. Lagen är ett alternativ till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och kan tillämpas på hälso- och sjukvårdstjänster samt sociala tjänster, s.k. B-tjänster. Enligt förslaget ska en nationell databas inrättas där kommunerna löpande ska annonsera ut förfrågningsunderlag och kommunerna sedan ska teckna kontrakt med samtliga leverantörer som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget. I betänkandet behandlas inte lagens eventuella tillämpning på LSS men den föreslagna lagtexten undantar inte sådan verksamhet utan val- frihetssystem kan om lagen införs även användas inom området för kommunala LSS-insatser.55 Utredningens förslag bereds inom . Även inom hälso- och sjukvården är frågan om kundvalssystem aktuell. Utredningen om patientens rätt har i ett delbetänkande föreslagit ett system med fri etablering i primärvården genom en skyldighet för landstingen att införa en regional vårdvalsmodell där staten fastställer det grundläggande uppdraget för primärvården.56 ska tillämpa den föreslagna lagen om valfrihetssystem för sådana tjänster som omfattas av vårdval. Utredningens förslag bereds inom . Det statliga tandvårdsstödet som införts fr.o.m. innebär att den enskilde anlitar en tandläkare som sedan behand- lingen utförts får ersättning från staten i enlighet med en lista som anger de belopp som utgår för olika typer av behandling. Stödet består av ett allmänt tandvårdsbidrag, ett fast årligt belopp för varje person, och tandvårdsersättning avsedd som ett skydd mot höga kostnader. Vad innebär ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans? Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans i den form som kommittén föreslår innebär ett statligt ansvar för finansieringen av LOV att välja – Lag Om Valfrihetssystem. Delbetänkande av Utredningen om patienters rätt insatsen, men inte för utförandet av den. Staten beviljar den enskilde insatsen som sedan väljer en utförare, anordnare av personlig assistans, vilken tar emot den ersättning som ska utgå för utförandet. Det förhållande som då uppkommer mellan staten och anordnaren av personlig assistans innebär att frågan om upphand- ling måste övervägas. Om ett avtal med ekonomiska villkor mellan staten och utföraren anses föreligga måste upphandlingsreglerna och reglerna i fördraget respekteras. Det är också möjligt att mot bakgrund av att det är anordnaren av personlig assistans som bär risken för att etablera och driva verksamheten se det som en tjänstekoncession. Sociala tjänster är s.k. B-tjänster. När man överlåter utförandet av sådana tjänster till en extern leverantör, ska rättspraxis samt EG-fördragets grundläggande principer om transparens, likabehandling och icke-diskriminering tillämpas. Även reglerna i direktiv /18 i de fall dessa reglerar B- tjänster ska tillämpas liksom i motsvarande mån även direktiven om rättsmedel vid offentlig upphandling (89/665 och 2007/66). När det gäller tjänstekoncessioner finns det inga gemenskapsrättsliga bestämmelser förutom att de grundläggande principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet ska gälla i för- hållande till leverantörerna och förfarandet. När det gäller över- prövning är det medlemsstaternas uppgift att tillhandahålla nöd- vändiga regler och förfaranden för att garantera ett effektivt rättsligt skydd. Det finns flera alternativ till system för en statlig assistans som beaktar ovanstående. En möjlighet är att staten genom Försäkr- ingskassan upphandlar de anordnare som ska erbjuda brukarna personlig assistans enligt myndighetens beslut. Även den förslagna lagen om valfrihetssystem skulle kunna vara ett alternativ för att skapa ett sådant system som beaktar att den reglering som styr offentlig upphandling är svår att förena med att det finns många olika aktörer som ordnar assistans och med behovet av att löpande kunna låta nya aktörer verka inom området. skulle löpande kunna annonseras ut förfrågningsunderlag och teckna kontrakt med samtliga leverantörer som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget. Ett system med tillstånd i enlighet med förslaget i delbetänkandet skulle också kunna kompletteras med de bestämmelser som krävs med hänsyn till reglerna om upphandling respektive tjänstekoncessioner. Dagens system där assistans- ersättningen är en del av socialförsäkringen är också möjlig att använda men när det gäller socialförsäkringen är det den enskilde som får ersättningen och ingår avtalet med anordnaren och frågan om upphandling blir aldrig aktuell. Hur bör systemet med statlig assistans utformas? Vid utformningen av ett system med ansvar för bedömning av behov och beslut om assistans, utförandet av assistans och tillsyn och kontroll måste regleringen vägas mot det som är själva grunden för den personliga assistansen dvs. valfriheten och självbestämmandet för brukaren. Valfriheten är central när det gäller personlig assistans och det gäller då främst val av anordnartyp/anordnare, val av personliga assistenter samt val av när, hur och var assistansen ska utföras. En reglering får inte innebära att den valfrihet som gör personlig assistans till det personliga stöd som eftersträvats inte längre har något egentligt innehåll. Det är på samma gång viktigt att skapa utrymme för brukarna att utöva dessa rättigheter och ge dem stöd för att få god kvalitet i den personliga assistans som utförs. Det finns ett antal olika aktörer som ordnar assistans. Det finns t.ex. brukare som själva är arbetsgivare för sina assistenter, anordnare som erbjuder assistans åt vissa brukargrupper, anordnare som verkar på en öppen marknad och som erbjuder assistans åt de brukare som vill anlita dem samt kommuner som anordnar assistans enligt det kommunala ansvaret för assistans. Denna mångfald är positiv och viktig för att ge brukare möjlighet till valfrihet och gör också att detta område är annorlunda än andra. Möjligheten att ensam eller tillsammans med andra organisera sin personliga assistans är en viktig del av valfriheten. När staten får ett samlat ansvar för den personliga assistansen kan man tänka sig olika lösningar för att skapa valfrihet för dem som beviljas personlig assistans. Staten kan efter upphandling teckna avtal med ett antal anordnare eller i likhet med förslaget om lagen om valfrihetssystem löpande annonsera ut förfrågningsunderlag och teckna kontrakt med samtliga leverantörer som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget. En svårighet med sådan upphandling eller system med löpande annonsering är att de främst riktar sig till aktörer som driver näringsverksamhet och inte passar lika bra för de andra typer av anordnare av assistans som finns. Olika former av kooperativ drivs av de brukare som är medlemmar, och det finns företag vars verksamhet är inriktad på en eller ett fåtal brukare. Ett system med upphandling eller liknande förfarande måste därför sannolikt kompletteras med en reglering som tar hänsyn till de särskilda förutsättningar som gäller för anordnare som inte vänder sig direkt till den öppna marknaden utan vill kunna sätta upp egna villkor för anslutning. Bland dem som beviljas personlig assistans finns både de som har fysiska funktionsnedsättningar och de som har psykiska sådana men också olika kombinationer av dessa. Det är således personer med vitt skilda behov av stöd och service som har personlig assistans. Detta innebär att de som anordnar assistans ofta har kompetens som svarar mot vissa behov, dvs. en speciell inriktning på verksamheten. Även konstruktionen av ett kom- munalt basansvar måste övervägas i samband med ett system för upphandling eller liknande förfarande. De skilda former för att anordna assistans och de stora skillnader i behov av stöd och service som också finns mellan brukare med olika funktions- nedsättning innebär svårigheter att genomföra ett system med upphandling eller valfrihetssystem enligt den föreslagna lagen om sådana system inom detta området utan att det är möjligt att skapa särskilda lösningar. Detta för att inte motverka den mångfald som är positiv och viktig för att ge brukare den valfrihet som utgör grunden för assistansreformen. De förfrågningsunderlag som ska upprätta måste då ta hänsyn till alla de olika behov som ska tillgodoses och också ge utrymme för kooperativ och andra anordnare som vill ställa krav på att de som väljer dem uppfyller vissa villkor som är en del av anordnarens verksam- hetsidé. Med hänsyn till det relativt stora antalet anordnare av assistans, den geografiska spridningen m.m. framstår ett valfrihets- system inom det här området svårt att administrera. Reglerna om upphandling svarar därför inte fullt ut mot de särskilda förutsättningarna för personlig assistans som kommittén anser det vara av stor vikt att kunna möta. Detsamma gäller den föreslagna lagen om valfrihetssystem, som annars innebär en betydande förenkling och förbättring av möjligheterna till ökad valfrihet inom bl.a. de LSS-insatser som kommunerna ansvarar för. Å andra sidan är det vid en reglering inom ramen för social- försäkringen inte möjligt att ställa de krav avseende bl.a. redo- visning på anordnarna av assistans som är önskvärda. som kommittén lägger fram om en differentierad schablon kommer att ställa sådana krav på redovisning att det inte kan anses rimligt att den enskilde till alla delar ska ansvara för denna. En viktig aspekt är också att dessa alternativ är under arbete och kommittén har därför inte möjlighet att fullt ut bedöma hur ett förslag i enlighet med dessa bör se ut och konsekvenserna av om förändr- ingar sker under den fortsatta beredningen av förslagen. Kom- mittén föreslår ett system för statlig personlig assistans, där anordnaren och inte den enskilde står som mottagare av ersätt- ningen, som tar hänsyn till de speciella omständigheter som omgärdar den personliga assistansen och som inte innebär upp- handling enligt eller den föreslagna lagen om valfrihets- system. De förslag som kommittén lägger fram nedan kan dock med vissa justeringar även förenas med dagens system för assistansersättning inom socialförsäkringen (se bilaga 12). Det ska även vara möjligt att välja att själv anställa sina personliga assistenter och den ersättning som då utgår bör kunna ingå i socialförsäkringen. I bilaga 12 finns ett alternativ som innebär att lagen om valfrihetssystem tillämpas för anordnandet av personlig assistans. Våra förslag har utformats med utgångspunkt från önskemålet att även i fortsättningen skapa utrymme för många olika typer av aktörer som den enskilde kan välja mellan och skriva avtal om personlig assistans med. På det sättet bevaras dagens valfrihet för den assistansberättigade och förutsättningarna för en mångfald bland assistansanordnarna. Förslaget, vilket lades fram redan i det första delbetänkandet, innebär att brukaren ansöker om och beviljas personlig assistans.