sou · GXB37 · 2009-02-02 00:00:00 — Detta torde bli mest tydligt i områden med en struktur som kännetecknas av stor andel företag i arealintervallet 0–4 ha. Detta leder mig till att i följande avsnitt diskutera ett antal alternativa modeller för organisation av stödhanteringen som bygger på olika grad av koncentration och centralisering. Frågan om utförande i offentlig eller privat regi lämnar jag till största delen utanför dessa resonemang eftersom denna fråga enklare diskuteras utan någon koppling till val av regional/central organisationsmodell (se avsnitt 4.6). Först presenteras och kommenteras kort fyra alternativa modeller, därefter redovisas alternativa beräkningar av dels besparingseffekter, dels omställningskostnader vid några olika organisationsalternativ. Slutligen kommenteras vissa kvalitativa aspekter samt berörs kortfattat författningsmässiga konsekvenser. I en inlaga till utredningen har länsstyrelserna, som man ställer sig bakom de förslag jag lämnat i min skrivelse , presenterat ett förslag till vissa förändringar inom ramen för nuvarande organisation med samordningsregioner. Länsstyrelsernas förslag innebär en viss ytterligare formalisering av dagens sju regioner innebärande avtal som garanterar samverkan och en styrgrupp som leder samordningen i respektive region. Indelningen i regioner kan behöva ses över och rollen som samordnande län (= ordförandeskap i styrgruppen) i respektive region bör kunna rotera. Styrgruppens samordningsuppgifter preciseras till att gälla bland annat SAM-ansökan, återkrav, fältkontroller, utvecklingsarbete och förslag till budget. Strukturstöd (dvs. företags- och projektstöd) berörs inte. Regionen ska vid fastställande av kontrollfrekvenser m.m. betraktas som ett kontrollområde men kontrollverksamheten ska, liksom SAM-handläggningen, utföras av respektive länsstyrelse. Ärenden ska kunna flyttas från en länsstyrelse till en annan efter beslut av ordföranden i styrgruppen (och i samråd med Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen berörda länsstyrelser). Inlagan innehåller ytterligare ett antal detaljförslag i syfte att effektivisera administrationen. Inlagan bifogas som bilaga 7. Resonemangen ovan motiverar att ett av alternativen bör innefatta en centralisering av åtminstone delar av stödhanteringen. Likaså bör alternativ finnas med som innebär att hela eller delar av verksamheten koncentreras till vissa länsstyrelser. Däremot finner jag det inte motiverat att ha med något alternativ som enbart innebär en begränsad förändring inom ramen för nuvarande organisation med samordningsregioner. Ett sådant alternativ, som alltså skulle motsvara den lösning som presenteras i länsstyrelsernas inlaga, bedömer jag inte skulle kunna medföra tillräckliga besparingar och förbättringar i styrningsmöjligheter. Jag har därmed valt att redovisa fyra olika alternativ vilka innebär i tur och ordning allt mer genomgripande förändringar i förhållande till nuvarande organisation. Nuvarande arbetsfördelning mellan och länsstyrelserna men med koncentration av handläggning och kontroller av jordbrukarstöden (SAM-blankettens stöd) till vissa på förhand angivna länsstyrelser De angivna länsstyrelserna svarar för var sin region som till exempel kan sammanfalla med nuvarande sju samordningsregioner. I ett sådant exempel förutsätts att ansvaret för hanteringen av jordbrukarstöden med kontrollverksamheten förläggs till de sju samordningslänen. Alternativet fordrar att formell möjlighet ges för ett län att hantera ärenden avseende stödmottagare i annat län. De sju ansvariga länen förutsätts ha rättigheter och skyldigheter i samband med nämnda delar av jordbruksadministrationen (inklusive tvärvillkorskontroller) och i förhållande till på samma sätt som de 21 länsstyrelserna . I detta ligger alltså ett totalt personal- och budgetansvar för dessa delar av jordbruksstödsverksamheten i respektive region. De övriga 14 länsstyrelserna fråntas denna roll. Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen Alternativet utesluter inte att nuvarande länsstyrelser/-orter har arbetsuppgifter för denna verksamhet inom respektive region men formellt är man delar av en och samma organisation/myndighet (jfr ). Ändringar krävs i instruktioner, regleringsbrev och stödförordningar liksom i fördelningsmodellen för finansieringen. Påtagliga rationaliseringsvinster/besparingar bör kunna uppnås. Med kontrollfrekvenser beräknade regionvis bör det vara möjligt att minska variationerna mellan åren. styrning underlättas genom färre medaktörer men den grundläggande problematiken till följd av självständiga myndigheter med egen budget kvarstår. Omställningskostnader uppstår beroende på i vilken utsträckning uppsägningar/förflyttning av personal m.m. genomförs. Alternativet utgår från nuvarande indelning i samordningsregioner men borde kunna anpassas till och utvecklas i linje med övriga eventuella beslut om regionindelning av samhällsfunktionerna (jfr , , strukturfondernas regionala administration m.m.). Ett genomförande torde inte kräva något riksdagsbeslut. Fördelar: Påtagliga besparingsmöjligheter. Nackdelar: Den grundläggande styrningsproblematiken med självständiga myndigheter kvarstår. Risk för försämrad regional/lokal närhet. Betydande komplikationer kan tänkas uppstå med olika ansvariga länsstyrelser för olika slag av stöd. Detta gäller såväl i förhållande till kunder/företagare som till andra myndigheter och kommuner. Nuvarande arbetsfördelning mellan och länsstyrelserna men med koncentration av hela jordbruksstödsverksamheten till vissa på förhand angivna länsstyrelser I detta alternativ förutsätts att hela jordbruksstödsverksamheten, alltså även hanteringen av företags- och projektstöden, koncentreras till vissa län. De angivna länsstyrelserna svarar för var sin region som till exempel kan sammanfalla med nuvarande sju samordningsregioner. I ett sådant exempel förutsätts att ansvaret för hela jordbruksstödshanteringen förläggs till de sju samordningslänen. Alternativet fordrar att formell möjlighet ges för ett län att hantera ärenden avseende stödmottagare i annat län. Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen De sju ansvariga länen förutsätts ha rättigheter och skyldigheter i samband med nämnda delar av jordbruksadministrationen (inklusive tvärvillkorskontroller) och i förhållande till på samma sätt som de 21 länsstyrelserna . I detta ligger alltså ett totalt personal- och budgetansvar för hela jordbruksstödsverksamheten i respektive region. De övriga 14 länsstyrelserna fråntas denna roll. Alternativet utesluter inte att nuvarande länsstyrelser/-orter har arbetsuppgifter inom jordbruksstödsadministrationen inom respektive region men formellt är man delar av en och samma organisation/myndighet (jfr ). Ändringar krävs i instruktioner, regleringsbrev och stödförordningar liksom i fördelningsmodellen för finansieringen. Regionala strategier i landsbygdsprogrammet påverkas. Påtagliga rationaliseringsvinster/besparingar bör kunna uppnås. Med kontrollfrekvenser beräknade regionvis bör det vara möjligt att minska variationerna mellan åren. styrning underlättas genom färre medaktörer men den grundläggande problematiken till följd av självständiga myndigheter med egen budget kvarstår. Omställningskostnader uppstår beroende på i vilken utsträckning uppsägningar/förflyttning av personal m.m. genomförs. Alternativet utgår från nuvarande indelning i samordningsregioner men borde kunna anpassas till och utvecklas i linje med övriga eventuella beslut om regionindelning av samhällsfunktionerna (jfr , , strukturfondernas regionala administration m.m.). Ett genomförande torde inte kräva något riksdagsbeslut. Fördelar: Påtagliga besparingsmöjligheter och förenklad styr- ning, även i förhållande till alternativ A. Nackdelar: Den grundläggande styrningsproblematiken med självständiga myndigheter kvarstår. Risk för försämrad regional/lokal närhet. I de två alternativen A och B bör det också finnas möjligheter att av till exempel effektivitetsskäl flytta viss verksamhet från länen till alternativt låta utföra viss verksamhet åt länen. Exempel på sådana verksamheter kan vara hantering av blockdatabasen, ankomsthantering/scanning av ansökningshandlingar, vissa administrativa kontroller m.m. Vilka Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen uppgifter och på vilket sätt detta ska genomföras bör i så fall utredas av myndigheterna i det kontinuerliga gemensamma utvecklingsarbetet. Genom att verksamheten koncentreras till 7 regioner underlättas verkets styrning. För att ytterligare förbättra möjligheterna till styrning bör effektiva lednings- och styrningssystem utnyttjas. I samband med blockinventeringsprojektet har utvecklat ett nytt styrnings- och ledningssystem (Cocos) för att styra och följa upp verksamhet som utförs på olika platser i landet men som styrs centralt. Erfarenheterna av detta system är goda. Systemet som är organisationsoberoende ger möjlighet att ge behörigheter för att arbeta i verkets centrala system som det innehåller stora möjligheter att fördela ut arbetsuppgifter samt att följa upp verksamheten i enskilda ärenden/tjänster ända ner på individuell handläggarnivå. Genom att utnyttja detta eller liknande system kan de ansvariga länen lätt styra och följa upp arbetet på olika platser. Ett sådant system ger också goda möjligheter att följa upp det arbete som utförs i regionerna. Ändrad arbetsfördelning med centralisering av hanteringen av jordbrukarstöden (SAM-blankettens stöd) till Handläggningen av jordbrukarstöden läggs på . Länsstyrelserna behåller rollen beträffande företags- och projektstöden (handläggning, kontroller, beslut) och beträffande utförande av kontroller för samtliga stöd, eventuellt i konkurrens efter upphandling. Länsstyrelsernas verksamhet koncentreras i övrigt i enlighet med alternativ B. Länsstyrelserna kan också ha en roll vid stödutredningar som kräver lokal kännedom och närhet. Alternativet kräver ändringar i instruktioner, regleringsbrev, stödförordningar, samt i landsbygdsprogrammet (miljöersättningar, regionala strategier m.m.). IT/handläggningssystemen måste anpassas. Betydande besparingar bör kunna uppnås . styrning av beslutsprocessen stärks i och med centraliseringen av handläggningen av jordbrukarstöden. Styrningen av kontrollgenomförandet kan påverkas av om länsstyrelserna och eventuellt andra myndigheter (exempelvis ) får en roll i kontrollverksamheten som regleras på förhand Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen genom instruktion och egen budget eller om kontrollerna upphandlas. För företags- och projektstöden och för kontrollerna kan besparingar uppnås genom koncentration på länsstyrelsenivån. Vid en sådan koncentration kan styrning också förenklas. Ett genomförande kräver riksdagsbeslut åtminstone vad gäller anslagsfördelningen. Fördelar: Påtagliga besparingsmöjligheter. styrning stärks och förenklas. Nackdelar: Betydande omställningskostnader. Risk att den regionala och lokala närheten försvagas. D. får hela ansvaret att organisera verksamheten (enmyndighetsmodell) Alternativet bygger på att själv får avgöra hur man vill lösa den regionala närvaron och om man vill söka samarbete med eller upphandla tjänster från andra myndigheter eller organisationer. Huruvida länsstyrelserna är en möjlig samarbetspartner beror givetvis på hur deras uppgift formuleras i den nya situationen. Även andra myndigheter, exempelvis , med flera skulle kunna komma i fråga för delar av stödhanteringen. Ett genomförande kräver riksdagsbeslut. Fördelar: Möjligheter till besparingar och effektiviseringar. Styrningsproblematiken med olika, självständiga, myndigheter elimineras. Nackdelar: Risk att den regionala och lokala närheten och samordningen försvagas. Man kan också tänka sig ett antal kombinationer av ovan skisserade alternativ, liksom olika grader av koncentration. Det bör också påpekas att alla fyra alternativen kan komma att ställa nya krav på formerna för samverkan mellan jordbruksstödsverksamheten och andra verksamheter som fortsatt bedrivs på länsstyrelsenivån. För den fortsatta diskussionen är det önskvärt att få ett bättre grepp om besparingspotentialen i de olika alternativen. Här kan man utnyttja det underlag som tagits fram i samband med kostnadsanalyserna, bland annat resonemanget om fasta kostnader samt Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen i någon mån jämförelserna mellan länen. Dessa frågor behandlas nedan under avsnitt 7.3. Vidare behöver man se närmare på vilka förändringar i regelverk (stödförordningar, instruktion, regleringsbrev, landsbygdsprogram, genomförandestrategier etc.) som erfordras och möjliga tidplaner för detta. Behov av anpassningar av handläggningsrutiner och IT-system måste bedömas, såväl kostnadsmässigt som tidsmässigt. Övriga omställningskostnader (personal m.m.) behöver också beräknas. En sådan översiktlig beräkning gjordes utredning och jag har i avsnitt 7.4 gjort en enkel uppdatering och anpassning av denna beräkning för att ge en antydan om vilka kostnader det kan bli fråga om. För att kunna göra en mera fullständig jämförelse av alternativen måste givetvis de ekonomiska bedömningarna kompletteras med bedömningar av olika kvalitativa aspekter. Hit hör framför allt effekter på måluppfyllelse, styrning och tillförlitlighet i hanteringen, likabehandling, kundservice m.m. Sådana effekter har kortfattat berörts i det föregående. Styrningsproblematiken har också belysts något mera ingående i min skrivelse . I avsnitt 7.6 förs ett resonemang om de kvalitativa aspekterna, bland annat med koppling till kundservicebegreppet. I det följande skisseras några metoder att schablonmässigt räkna på besparingseffekter vid en koncentration eller centralisering av hanteringen av jordbruksstöden eller delar av dem. Beräkningarna hänför sig till alternativen A, B och C i föregående avsnitt. Exemplen utgår från sifferunderlag i länsstyrelsernas kostnadsredovisning (jämför bilaga 3) och baseras på förenklade antaganden om hur dessa kostnader påverkas av en koncentration/centralisering. De tar till exempel inte hänsyn till eventuella dynamiska effekter som kan uppstå. Dynamiska effekter av olika slag kan uppstå exempelvis genom att stordrift kan innebära möjligheter till ökad specialisering och effektivisering av processer och rutiner. Lönsamheten i olika IT-investeringar kan också bli större. Vid en ökad koncentration av verksamheten ökar också förutsättningarna för t.ex. en samordnad kundtjänst. Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen Verksamheten beträffande jordbruksstöden koncentreras till sju länsstyrelser, en i var och en av de sju nuvarande samordningsregionerna. Två alternativ diskuteras. Det ena (vilket kan ses som exempel på alternativ A i avsnitt 7.1) innebär att hantering och kontroller av jordbrukarstöd (SAM-blankettens stöd) blir föremål för koncentration, det andra (alternativ B) att såväl jordbrukarstöd, inklusive kontroller, som företags- och projektstöd koncentreras. Alternativ A: Koncentration av administration och kontrollverksamhet beträffande jordbrukarstöden Metod 1: En metod ungefär som utredning innebär att man beräknar en hypotetisk totalkostnad för regionen som baseras på styckkostnaden i det utvalda centrallänet ( oftast länet med lägst styckkostnad per ärende) multiplicerad med det totala antalet ärenden i regionen. Denna framräknade kostnad jämförs sedan med regionens faktiska kostnad varvid man får ett mått på besparingen. Metoden tar ingen hänsyn till strukturella, opåverkbara, skillnader mellan länen och inte heller effekter av ökade avstånd mellan länsstyrelseort och brukare. I den nämnda utredningen resonerades därför om olika grader av genomslag (, och ) av besparingen. Metoden beaktar inte heller stordrifts/sammanslagningseffekter. Följande räkneexempel baseras på dataunderlag till kostnadsanalysen (jämför bilaga 3). Exempel: Utgå från länet med den lägsta styckkostnaden (per utbetalning) i regionen. Multiplicera dess styckkostnad med antalet utbetalningar i regionen. Jämför med verklig kostnad för hela regionen. I (E, F, G, H län) har F län den lägsta kostnaden per utbetalning i genomsnitt för åren 2005–2007, nämligen /år. Antalet utbetalningar i regionen var i genomsnitt 55 862, vilket ger en beräknad idealkostnad på . Detta kan jämföras med den verkliga kostnaden som var 54,5 mnkr i genomsnitt för de tre åren. Alltså en beräknad besparing på 7,5 mnkr. Om motsvarande beräkning genomförs för samtliga regioner fås en besparing på sammanlagt drygt . Märk väl att beräkningen i detta fall utgår från länet med lägst styckkostnad i respektive region. Det innebär i tre fall ett annat län än det samordningsansvariga länet (C län i region U, N län i region M samt W län i region Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen Om beräkningen görs strikt utifrån respektive regions samordningslän blir besparingen ca . Beräkningen ovan beaktar inte den direkta effekten av minskat antal kontor och därmed minskade fasta kostnader. Genom att den totala styckkostnaden för centrallänet multipliceras med antal utbetalningsärenden i hela regionen kommer den fasta delen i styckkostnaden att utgöra samma andel i den uppräknade kostnaden som i kostnaden för centrallänet. Rimligen borde den andelen minska när verksamheten koncentreras. För att beakta detta kan man i stället utgå från en beräknad rörlig styckkostnad, multiplicera med totala antalet utbetalningsärenden i regionen och som en approximation lägga till en fast kostnad (lika med konstanten i regressionsberäkningen = 2,8 mnkr, jfr avsnitt 4.1 samt bilaga 3). Exempel för Smålandsregionen (E, F, G, H län): Den rörliga styckkostnaden för F län fås genom att minska den totala kostnaden, 13,3 mnkr, med konstanten 2,8 mnkr vilket ger en rörlig kostnad på 10,5 mnkr. Med 15 867 utbetalningar i länet ger detta en rörlig styckkostnad på . Applicerat på hela regionens utbetalningar ger detta en beräknad rörlig kostnad på (662 gånger 55 862 =) . Med tillägg av en fast kostnad om 2,8 mnkr blir den totala beräknade kostnaden 39,8 mnkr, att jämföra med den faktiska kostnaden i hela regionen på 54,5 mnkr, alltså en besparing på närmare . Genomförs motsvarande beräkning för samtliga regioner fås en total hypotetisk besparing på närmare om man konsekvent utgår från koncentration till det nuvarande samordningsansvariga länet i respektive region. Om man i stället utgår från en koncentration till länet med lägst styckkostnad i respektive region blir den beräknade besparingen 61,6 mnkr. Metod 2: Utnyttja det mått på den fasta kostnaden (konstanten) som indikeras av vår regressionsanalys på länsstyrelsernas kostnader. I beräkningen sågs den totala kostnaden som den beroende variabeln och t.ex. antalet utbetalningsärenden som den oberoende, förklarande, variabeln. –2007 blev konstanten i genomsnitt 2,8 mnkr. Multiplicera med antalet länsstyrelser som lämnar ifrån sig jordbruksstödshanteringen (= 14) vilket ger en teoretisk besparing på . Metoden är grov och beaktar inte eventuella effektivitetsskillnader mellan länen och inte heller de kostnadsdrivande effekterna av större avstånd mellan länsstyrelse och brukare. Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen Beräknad maximal besparingspotential enligt alternativ A blir således ca 40–. Detta motsvarar 15–av den faktiska hanteringskostnaden –2007 (i genomsnitt ). Alternativ B: Koncentration av handläggning och kontroll beträffande jordbrukarstöden samt företags- och projektstöden Besparingen vad gäller företags- och projektstöden är svårare att beräkna, framför allt eftersom sådana stöd kan vara mycket olika till inriktning och omfattning och eftersom prioriteringarna mellan olika länsstyrelser varierar i enlighet med genomförandestrategierna inom landsbygdsprogrammet. Jag anser det likväl sannolikt att det skulle gå att uppnå vissa besparingseffekter genom en koncentration av hanteringen av företags- och projektstöden. Mycket schablonmässigt skulle man därvid kunna anta att det går att uppnå samma relativa besparing i denna stödhantering som i jordbrukarstödshanteringen, det vill säga ca 15–av den faktiska hanteringskostnaden. Med en hanteringskostnad på i genomsnitt för åren 2005–2007 skulle besparingen för företags- och projektstöden då kunna beräknas till mellan 8 och , vilket skulle innebära att alternativ B kan ge en maximal besparingspotential på 48–eller ungefär 50–. Alternativet innebär en centralisering till av jordbrukarstödshanteringen och samtidig koncentration till sju länsstyrelser av övrig stödhantering (motsvarar alternativ C ovan). Jämfört med alternativ B innebär detta ett ytterligare steg mot storleksrationalisering i och med att delar av verksamheten (jordbrukarstödshanteringen exklusive kontrollverksamhet) antas komma att handläggas på endast ett ställe. De fasta kostnaderna bör således kunna minska ytterligare. Därav drar jag slutsatsen att ytterligare besparingar går att uppnå jämfört med alternativet B. Det går tekniskt sett med vissa antaganden att överföra analyserna beträffande en koncentration på länsnivån till att avse en centralisering till genom att utnyttja samma dataunderlag som använts i exemplen ovan. Det är emellertid knappast realistiskt Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen att grunda sådana slutsatser på dessa analyser som avser kostnadssambanden på länsnivå, det vill säga betydligt mindre enheter än . Om alternativ B kan bedömas ge potentiella besparingar på i storleksordningen 50–förefaller det dock inte orimligt att anta att besparingspotentialen i alternativ C kan vara åtminstone något tiotal mnkr större och kanske ligga mellan 65 och . De besparingar som skulle kunna uppnås genom en organisation enligt alternativ D som helt får läggas upp av och inom ramen för en myndighet, , bedömer jag som ännu större än vid alternativ C. Jag avstår dock från att försöka närmare bedöma storleken på den potentiella besparingen. 7.4Omställningskostnader vid en koncentration eller centralisering av administrationen Den belastning som själva omställningen till en ny organisation innebär kan bestå i t.ex. behov att ändra i författningar och regelverk, att anpassa handläggnings- och IT-system samt givetvis i de direkta och indirekta kostnader som uppstår på grund av uppsägning av personal och lokaler, nyanskaffning, nyrekryteringar och andra omställningskostnader. I det följande görs ett försök att uppskatta omställningskostnaderna vad gäller personal och lokaler. Att uppskatta omställningskostnaderna är givetvis mycket svårt om man inte har mycket god kännedom om t.ex. arbetsmarknadssituation, åldersstruktur och preferenser hos personalen m.m. Man kan dock som räkneexempel laborera med olika schabloner. utredning lät man Statskontoret utföra en beräkning av omställningskostnaderna vid vissa givna förutsättningar, nämligen dels en koncentration av huvuddelen av stödhanteringen till 9 länsstyrelser, dels motsvarande koncentration av hela lantbruksverksamheten (med undantag av lantbruksdirektör plus någon handläggare). I beräkningarna ingick kostnader avseende personal, lokaler, s.k. indirekta avvecklingskostnader (kopplade till informa- Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen tion, kvalitetsförluster, förseningar, upplärningstid, rehabiliteringsinsatser etc.) och etableringskostnader (rekrytering, inventarier, flyttning etc.). Beräkningen byggde på en rad schablonmässiga antaganden baserade på erfarenheter av liknande omställningar. En enkel anpassning av siffrorna till den situation som vi nu diskuterar skulle kunna innebära att man räknar om beloppen dels till att avse det antal personer som skulle beröras av våra alternativ, dels för att ta hänsyn till kostnadsutvecklingen. Exempel: Ett genomförande av alternativ B, som innebär en koncentration av hela jordbruksstödshanteringen till, förslagsvis, de 7 samordningslänen, torde utifrån statistik beröra ca 360 årsarbetskrafter, dvs.