sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — Målen för 2000-talet är en statsförvaltning som med höga krav på demokrati, rättssäkerhet och effektivitet är tillgänglig och tillmötes- gående. Den har medborgarnas fulla förtroende och ger näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar. I handlingsprogrammet framhölls att förvaltningens arbete bärs upp av anställda med hög kompetens. Förmågan att förverkliga de folk- beslut på ett kunnigt, opartiskt och rättssäkert sätt är en viktig grund i förvaltningens arbete. behöver tjänstemän med god förvaltningskunskap, god förmåga att kom- municera, integritet, gott omdöme och ett etiskt förhållningssätt som väcker respekt. Det sägs vidare att allmänhetens förtroende för statsförvalt- ningen och myndigheternas arbete är en viktig demokratifråga. Insikten om de krav på kompetens och saklighet som rollen som statsanställd medför ska alltid hållas aktuell. slås fast att det är myndigheterna själva som har ansvaret för att de anställda har den kunskap som krävs för uppgiften, inklusive kunskap om den lagstiftning som styr förvaltningens verksamhet. det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet presen- terades lämnade sitt slutbetänkande.123 Utredningen lyfte fram att statsförvaltningen innehåller ett antal olika inneboende konflikter som måste hanteras av förtroendevalda och anställda. Beroende på vilken verksamhet det handlar om står statstjänstemännen i sitt dagliga arbete inför dessa konflikter i olika stor utsträckning. befinner sig i: en miljö av konflikter mellan mål som var och en för sig är viktiga. Å ena sidan ska demokratiska värden förverkligas; politisk demokrati och offentlig etik. Å andra sidan ska ekonomiska värden skapas; rationalitet, produktivitet och effektivitet. Varje offentligt system ska vårda denna 122Justitiedepartementet (2000). Det är ett mångdimensionellt medborgarperspektiv på sådana angelägenheter som bedrivs med medborgarnas skattemedel. Demo- kratiska värderingar och etiska principer är lika viktiga när andra aktörer övertar offentligfinansierad verksamhet. Det gäller exempelvis meddelarfriheten. För att hantera ansvaret klokt, med medborgarnas bästa för ögonen, måste stora ansträngningar göras för att utveckla personalens känsla för ett offentligt etos. Det innebär bl.a. att staten som arbetsgivare fortlöpande måste värna om att skapa sådana arbetsförhållanden att statstjänstemännens integritet och själv- ständighet inte motarbetas utan tas till vara och uppmuntras. De stats- anställda måste få vara förebilder //124 visade även på att förändringarna i styr- ningen av vissa verksamheter har medfört att anställda i statsför- valtningen känner sig utelämnade i vissa beslutssituationer. Utred- ningen använde ramlagstiftningen som exempel och sade att: Ramlagarna har kommit till för att den enskildes situation ska kunna beaktas i tillämpningen i det speciella fallet. Detaljreglering kan aldrig fullt ut ta om hand alla de särskilda villkor som kan gälla i ett enskilt ärende; därför ska handläggaren i det enskilda ärendet kunna påverka beslutet.125 Utredningen pekade på att erfarenheter från bl.a. från social- försäkringens område visar att den enskilde handläggaren känner sig utlämnad åt alltför generellt utformade regler. Det innebär att handläggarna ska klara av att för mycket av omdöme läggs på deras ansvar utan stöd av en allmänt diskuterad och accepterad etisk ram som kan ge vägledning. Denna brist kan, enligt Demokratiutred- ningen, i sin tur leda till allvarliga konsekvenser för den enskilda medborgaren. Det är nödvändigt för förvaltningens legitimitet att medborgarna har förtroende för förvaltningens sätt att arbeta. Regeringens mål är att de statligt anställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen och rollen som statstjänste- man, dvs. för ett offentligt etos.126 Regeringen har uttalat ambitionen att de anställdas kunskaper om och förståelse för förvaltningens 2008/09:1, utgiftsområde 2. grundläggande värden och rollen som statstjänsteman ska stärkas. Regeringen konstaterar att för den statliga förvaltningen och dess anställda inte finns någon samlad uppsättning normer som officiellt presenteras som ett offentligt etos. instämmer i detta. lämnar flera förslag som syftar till att ge myndigheterna möjligheter att fungera effektivt och rättssäkert i sin roll i den parlamentariska styrningskedjan. Flera förslag syftar till att förstärka förvaltningens roll som aktiv deltagare i olika former av beslutsprocesser, en roll som är en ofrånkomlig effekt av den svenska förvaltningsmodellens uppdelning i relativt sett få och små departement å ena sidan och många och resursstarka förvalt- ningsmyndigheter å den andra. Till exempel föreslår kommittén att myndigheternas skyldighet att bistå regeringen med underlag för beslut om verksamhetens inriktning, policies och mål, ska lagfästas. I detta sammanhang bör faktiska och potentiella värdekonflikter uppmärksammas. är medveten om svårig- heten med, och kanske till och med det olämpliga i, att skapa i för- väg fastslagna procedurer för problem av detta slag. Kommittén anser dock att det dokument som här föreslås bör lyfta fram såväl enskilda anställdas som myndighetsledningarnas rätt, skyldighet och möjligheter av att lyfta värdegrundsrelaterade problem till dis- kussion och i lämpliga fall avgörande på en högre nivå, dvs. uppåt i hierarkin. Frågor som rör värdegrunden har inte alltid enkla eller lättillgängliga svar. En utgångspunkt bör vara att tjänstemännen förväntas utöva sin aktiva roll med såväl sin egen som övriga inblandades integritet för ögonen. har en allmän värdegrund för de anställda i stats- förvaltningen i form av grundlagarna, , förvaltnings- lagen, lagen om offentlig anställning, sekretesslagen, lagen om stats- budgeten och den föreslagna språklagen. Det är, enligt , naturligt att lyfta fram och sätta ljuset på de rättskällor med förarbeten och i förekommande fall – de domar – som väl uttrycker de grundläggande krav och värderingar som ska vara vägledande för statsanstjänstemännen i deras yrkesroll. anser att alla anställda i staten ska ha god kunskap om dessa författningar och förståelse för vad de innebär och kräver av dem som statstjänstemän. Det finns inte behov av att införa något nytt. Ett sådant gemensamt värdegrundsdokument som kommittén föreslår syftar till att sammanställa den redan existerande värdegrunden och att underlätta arbetet med att bevara och stärka Det skulle därutöver vara till hjälp för de olika myndig- heterna i deras arbete med att utveckla egna värdegrundsdokument som är anpassade till den verksamhet som myndigheten bedriver. En anställd eller förtroendevald inom det offentliga får aldrig missbruka sin ställning. De har alla ett ansvar mot sina uppdrags- givare – medborgarna. Den gemensamma värdegrunden i våra för- fattningar ger dock inte alltid statstjänstemannen vägledning i alla frågor – lagen ger inte alltid svar eller tydliga anvisningar. I statsförvaltningen handlägger statstjänstemän ärenden och sköter andra uppgifter som ofta har stor betydelse för enskilda människor eller företag. En grundförutsättning är att statstjänstemannen aldrig agerar på ett sådant sätt att förtroendet för den enskilde tjänste- mannens, myndigheternas eller statsförvaltningens saklighet och opartiskhet kan rubbas. En anställd ska inte ens kunna misstänkas för att låta sig påverkas av ovidkommande önskemål eller hänsyn i sitt arbete. För statstjänstemannen gäller att ett personligt ansvars- tagande och den egna förmågan att göra etiska val måste ta vid. Varje medborgare – statstjänsteman eller inte – är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfrihet, mötes- frihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Men för en statstjänsteman kan det uppstå situationer som innebär konflikter mellan dessa olika roller. Hur resonerar vi t.ex. om en statstjänsteman uppträder på ett etiskt tveksamt sätt på sin fritid, men däremot sköter sitt arbete utan anmärkning? Var kan man anse att gränsen för när en anställd i staten genom sina handlingar anses ha allvarligt skadat förtroendet för sig själv som tjänsteman och sin anställningsmyndighet? Inte heller i sådana sammanhang ger lagen alltid svar eller tydliga anvisningar. anser – i likhet med Förvaltnings- politiska kommissionen – att det viktigaste är att frågor om etik och innehåll i statstjänstemannarollen lyfts fram och diskuteras fortlöpande inom varje myndighet. Det avgörande är arbetet med att föra ut värdegrunden i organisationen och hålla den levande. Det är först när medarbetarna internaliserar värdegrunden som de blir verkligt effektiva. Det räcker således inte med att utarbeta och anslå en uppförandekod, utan den måste vara ett levande inslag i verksamheten både inom organisationen och i den utåtriktade verksamheten. Därmed kan man också säkerställa att den stöds av och är förenlig med organisationens interna processer och regler. Möjligheterna att nå framgång i värdegrundsarbetet ökar också om och när medarbetarna engageras och görs delaktiga i utvecklingen och förvaltningen av organisationens värdegrund. Erfarenheten visar även att det är viktigt att värdegrunden internaliseras så att den är ett levande inslag och ett stöd för statstjänstemannen i olika etiska situationer även utanför arbetet. En fråga för regeringen anser, till skillnad från Förvaltningspolitiska kommissionen, att frågan om ett offentligt etos inte är en fråga som bara kan överlämnas till myndigheterna. Kommittén anser att regeringen bör vara tydligare än när det gäller den gemen- samma värdegrunden för all statstjänst. Kommittén anser också att regeringen bör vara tydligare och mer precis när det gäller förvänt- ningarna på myndigheternas arbete med värdegrundsfrågor. Kommitténs bedömning bygger på att vi anser att den svenska statsförvaltningen bör leva upp till innehållet i de två OECD- rekommendationer som har varit med om att utforma och anta. Dessa innebär bland annat att det bör finnas tydliga etiska standarder för offentliga tjänstemän, att verksamhetsansvariga chefer ska ha och främja ett etiskt uppträdande och förhållningssätt. bör också sträva efter att arbeta på ett sätt som motsvarar avsnitten I till III i det etiska ramverk som utformats inom ramen för det informella europeiska förvaltningssamarbetet (EUPAN). föreslår att det i en lag om statlig förvaltning erinras om vissa gemensamma förutsättningar för all statlig verksamhet som iakttagande av opartiskhet och saklighet samt att en gemensam värdegrund är utgångspunkten för arbetet i den statliga förvaltningen. Enligt är det reger- ingen som bör ansvara för att sammanställa och redovisa ett offentligt etos – den gemensamma värdegrunden för alla anställda i statsförvaltningen. föreslår att regeringen dessutom ska ge myndighetscheferna i uppdrag att säkerställa att de anställda är väl förtrogna med den. Den gemensamma värde- grunden bör dessutom ingå i varje nyanställd statstjänstemans introduktionsutbildning. Myndigheternas egna värdegrunder kompletterar Denna gemensamma etiska grund för alla anställda i statsförvaltningen är en självklar utgångspunkt för de värdegrunder som de statliga förvaltningsmyndigheterna arbetar fram och tillämpar i den egna organisationen. anser att det är mycket pos- itivt att flera förvaltningsmyndigheter redan har formulerat värde- grunder för de egna myndigheterna. föreslår att regeringen ger cheferna för de statliga förvaltningsmyndig- heterna i uppdrag att bedöma behovet av att, som ett komplement, även utforma en myndighetsanpassad värdegrund. 2.9Generella effektiviseringar och besparingar översyn syftar på ett övergripande plan till att effektivisera den statliga förvaltningen. Mer konkret ska kommittén bl.a. lämna förslag på åtgärder som ska öka myndig- heternas förmåga att bidra till effektiviseringar och minska förvaltningskostnaderna. Kommittén ska redovisa vilka åtgärder som skulle behöva vidtas för att uppnå en besparing om av myndig- heternas samlade förvaltningskostnader, som uppgick till ca . Det vill säga att förutom förslag till åtgärder för effektiviseringar ska lämna förslag som innebär att de totala förvaltningskostnaderna minskar med 4,8 respektive . Effektiviseringar, god hushållning och ökad produktivitet behöver ju inte i sig innebära att förvaltningskostnaderna minskar, utan kan också innebära ökad ambitionsnivå med samma resurs- insats. Kommitténs förslag till åtgärder om effektiviseringar i för- valtningen och myndigheternas möjligheter till effektiviseringar kombineras därför också med förslag till besparingar och ett utökat produktivitetstryck som innebär besparingar. För att sådana åtgärder ska uppnå de önskade resultaten behöver de kombineras med tydliga krav från statsmakternas sida. uppgift är att beskriva ett antal åtgärder som tillsammans skapar dessa förutsättningar. I budgetpropositionen för konstaterar regeringen att det i förvaltningen förs en aktiv diskussion om vilka resultat som uppnås till följd av de statliga insatserna. statsförvaltningen har etablerat en resultatkultur – en kultur som är viktig att bibehålla och förstärka. Den kommer framför allt till uttryck inom myndigheterna, men också i dialogen mellan rege- ringen och myndigheterna samt mellan och regeringen. instämmer i den bedömningen. Men resultat- kulturen har också medfört att statsförvaltningen i stor utsträck- ning styrs och levererar sina resultat i stuprör. Myndigheternas uppgifter är ofta myndighetsspecifika. Naturligtvis ska respektive myndighet även fortsättningsvis ha sitt resultatfokus inriktat på den verksamhet som myndigheten inrättats för att utföra och de resultat som myndigheten ska uppnå. anser att det inte kan anses vara effektivt att alla myndigheter är självförsörjande på alla områden. Varje myndighet – oavsett storlek – måste inte ha en egen intern orga- nisation med kompetens för att lösa alla myndighetens admi- nistrativa uppgifter och problem. uppfattar dock att utvecklingen inom statsförvaltningen nu går i riktning mot fler gemensamma admi- nistrativa lösningar. Det är en utveckling som bör stödjas. Det finns en önskan om ökad samverkan inom statsförvaltningen och ett större utbud av centrala lösningar och stödfunktioner, t.ex. inom olika specialistfunktioner av generell eller administrativ karaktär. Det kan t.ex. handla om koncentrerad löneadministration och stöd i upphandlingsfrågor. Undersökningar visar också att det finns en önskan om en mer aktiv ledning som ställer krav på myndigheterna att effektivisera sin verksamhet. Det krävs dock stöd och tydlig inriktning uppifrån i kombination med incitament för att åstad- komma förändringar. anser att regeringen bör säkerställa att kraven på effektivitet och att hushålla väl med skattebetalarnas pengar som ställs på regeringen och myndigheterna i budgetlagen och myndighetsförordningen förstärks. Kommittén anser att regeringen har en stor och viktig uppgift när det gäller att driva och underlätta utvecklingen i en sådan riktning. Kräver ett väl planerat och genomtänkt genomförande Mot bakgrund av erfarenheterna bl.a. från tidigare besparingsåtgärder och snabba ingrepp i den finansiella styrningen, anser att förvaltningen genom goda planeringsförutsättningar, ett utvidgat produktivitetstryck och en väl avvägd kombination av olika effektivitets- och besparingsåtgärder, kan bli både effektivare och minska sina förvaltningskostnader. anser att det är mycket sannolikt att återkommande kortsiktiga restriktioner och förändringar i finan- sieringen av myndigheternas verksamheter får tydliga effekter på hur myndigheterna använder sina resurser. Myndigheternas plan- eringsförutsättningar försämras kraftigt som incita- mentet till god hushållning med statens resurser urholkas. Det är därför viktigt att arbetet med effektiviseringar och besparingar i statsförvaltningen bedrivs i ett mer långsiktigt perspektiv. 2.9.1Åtgärder för att effektivisera och spara Kommitténs förslag: Regeringen skapar ett starkare yttre tryck på myndigheternas förvaltningskostnader genom att utvidga pro- duktivitetstrycket vid pris- och löneomräkningen av ramanslagen till att omfatta även hyror och övriga förvaltningskostnader samt ser över produktivitetstrycket för de avgiftsfinansierade förvaltningskostnaderna och ger företag rätt att utmana statlig verksamhet. Regeringen och beslutar om gemensamma koncen- trerade administrativa lösningar. Regeringen ökar myndigheternas möjligheter till effektiviser- ingar och kostnadsminskningar genom att ta bort begränsningarna av anslagssparande och anvisar anslag än . Skapa ett starkare yttre tryck på myndigheternas effektivitet och produktivitet För att de statliga myndigheterna ska kunna uppnå de önskade effektiviseringarna och besparingarna krävs ett tydligt yttre tryck på verksamheterna. Ett sådant yttre tryck kan skapas på olika sätt. lämnar två sådana förslag. Ett som innebär att regeringen utvidgar det befintliga produktivitetstrycket vid finan- sieringen av myndigheternas samtliga förvaltningskostnader och ett som innebär att regeringen bjuder in näringslivet att utmana myndigheterna genom s.k. utmaningsrätt. anser att det måste finnas ett generellt produktivitetstryck på myndigheterna. Det produktivitetstryck som finns är det produktivitetsavdrag som regeringen gör på lönekostnaderna vid den årliga pris- och löneomräkningen av ram- anslagen (PLO-anslagen). Däremot omfattas inte de delar av ram- anslagen som finansierar hyror och övriga förvaltningskostnader. anser dock att det finns anledning att utvidga produktivitetstrycket så att det även omfattar finansi- eringen av hyror och övriga förvaltningskostnader. Kommittén föreslår att regeringen utvidgar produktivitetstrycket och inför ett produktivitetsavdrag vid pris- och löneomräkningen även för de delar av ramanslaget som finansierar hyror och övriga förvaltnings- kostnader. I budgetpropositionen för sade regeringen att pris- och löneomräkningen i stort sett fungerar bra. Därför har regeringen inte för avsikt att vare sig se över eller byta modell för pris- och löneomräkningen. Kommittén kan konstatera att produktivitetsavdraget är omdis- kuterat bl.a. från fackligt håll och att det har riktats kritik mot och förs en diskussion om beräkningsgrunderna för produktivitets- avdraget för lönerna. Enligt Förvaltningskommitténs tolkning riktas den fackliga kritiken dock inte mot produktivitetsavdraget som sådant. Koncentrationen på lönesumman kan ifrågasättas. Enligt kan det finnas skäl att bredda produktivitets- trycket och införa ett produktivitetsavdrag vid pris- och löne- omräkningen även för de delar av ramanslaget som finansierar hyror och övriga förvaltningskostnader. Ett generellt produktivitets- avdrag – på en lämpligt avvägd nivå – bidrar till att ställa realistiska krav på hur myndigheterna genomför sina verksamheter och hur de arbetar med att öka sin interna effektivitet. Alla förvaltningskostnader finansieras dock inte med ramanslag utan med avgifter. Enligt är det oklart – oavsett de ursprungliga intentionerna – om den nuvarande konstruk- tionen för avgiftsfinansiering innehåller ett tillräckligt produktivitets- tryck. Enligt kommitténs bedömning krävs att denna fråga blir föremål för ytterligare översyn. föreslår att regeringen ser över finansieringsformen i detta avseende. Ge privata företag rätt att utmana statlig verksamhet Förutom ett generellt produktivitetstryck på finansieringen av för- valtningskostnader kan statsförvaltningen behöva ett externt effekt- iviserings- och besparingstryck på sina verksamheter. Utkontrakt- ering innebär att en verksamhet som har utförts internt inom organisationen i stället köps av en extern organisation. Utkontraktering i staten kan handla om att myndigheter köper olika tjänster eller delprocesser. Inom staten har det bl.a. rört sig om allt från entreprenadverksamhet inom väg- och järnvägs- området, till exempelvis en IT-funktion eller delar av en IT-funktion och administrativa uppgifter som telefonväxel m.m. Det främsta incitamentet för utkontraktering är kostnads- besparing. Vid utkontraktering styrs priset av konkurrensen på en marknad.127 I avsnitt 2.2.2 gör bedömningen att avtalsrelationer mellan statliga och privata aktörer under vissa förhållanden kan skapa möjligheter för effektivare driftsformer än när statliga myndigheter bedriver verksamheten i egen regi. bedömer att det inte är rimligt att regeringen och förvaltningsmyndigheterna själva har en fullständig bild av det utbud av tjänster som erbjuds på den privata marknaden och som staten skulle kunna upphandla i stället för att driva i egen regi. menar att statsförvaltningen behöver hjälp av det privata näringslivet för att identifiera statliga verksam- heter som kan vara föremål för utkontraktering. föreslår därför att regeringen inför statlig utmanings- rätt. Utmaningsrätten, som riktar sig till privata företag, kan sägas vara ett slags rätt att ta initiativ till att staten utreder och bedömer möjligheten till utkontraktering av verksamhet. Utmaningsrätten innebär att de privata företagare som på entre- prenad vill driva en verksamhet som en eller flera myndigheter i statsförvaltningen bedriver, kan utmana staten genom att till reger- ingen lämna in en begäran om att regeringen upphandlar tjänsten på marknaden. anser det krävs ett politiskt initiativ och beslut att för att en satsning på konkurrensutsättning genom utmaningsrätt ska komma till stånd. Myndigheternas incita- ment att på eget initiativ effektivisera sin verksamhet genom upp- handling i konkurrens måste stärkas. anser därför att rätten att utmana en statlig verksamhet ska regleras av 127 (2006b). regeringen och att en utmaning inte bör riktas till en enskild för- valtningsmyndighet, utan till regeringen eller den myndighet som regeringen utser att för att bereda sådana ärenden. En utmaning från ett företag ska inte innebära en skyldighet för staten att anta utmaningen och upphandla en verksamhet. Däremot innebär förslaget att regeringen eller den myndighet som regeringen utser är skyldig att pröva utmaningen och avgöra om den ska antas. Besluten ska motiveras och dokumenteras. Om utmaningen antas ska tjänsten upphandlas i enlighet med reglerna för offentlig upp- handling. Förslaget till statlig utmaningsrätt har sin förebild i den kom- munala sektorn. har 15 kommuner antingen infört, eller håller på att införa utmaningsrätt. Syftet med den kommunala utmanings- rätten är att pröva verksamheter som bedrivs av kommunen, såväl kostnads- som kvalitetsmässigt, för att finna helt nya och bättre sätt att utföra verksamhet på.128 Utmaningsrätten har utformats något olika i de kommuner som har infört den, men huvudprincipen är densamma. Den som vill driva en verksamhet åt kommunen på entreprenad har rätt att utmana den kommunala verksamheten. Vilka delar av kommunens verksamhet som går att utmana skiljer sig från kommun till kom- mun. Det är alltså upp till respektive kommun att välja vilka delar som omfattas. De kommuner som infört utmaningsrätt har samtliga bestämt att myndighetsutövning, strategiska ledningsfunktioner och vad som enligt lag eller förordning måste utföras av kommunen med egen personal inte kan utmanas. Alla verksamheter lämpar sig dock inte för konkurrens- utsättning genom utkontraktering. Enligt måste flera förutsättningar vara uppfyllda för att sådan konkurrens- utsättning ska leda till effektivitetsvinster. Verksamheten måste kunna skiljas ut från övrig verksamhet, innehållet i tjänsterna måste kunna specificeras och följas upp, det måste finnas en fungerande marknad och den offentliga huvudmannen måste vara en kompetent upp- handlare.129 De närmare kriterier som bör gälla för en eventuell avgränsning för vilka verksamheter som kan vara föremål för en statlig utmaningsrätt behöver undersökas vidare. 128Beskrivningen av den kommunala utmaningsrätten är hämtad från . 129Ekonomistyrningsverket (2006a).