sou · GXB322 · 2009-03-04 00:00:00 — De undantag som föreskrivs i punkterna 1 och 7 ska inte gälla för den som har serveringstillstånd för servering till allmänheten eller stadigvarande tillstånd för servering till slutet sällskap och inte heller för den som bedriver verksamhet i anslutning till serveringsställe med sådant tillstånd. Genom att undantagen från skyldigheten att föra kassa- register inte blir tillämpliga på förstnämnda krets kan en fortsatt kontroll ske av bl.a. intäktsredovisning hos tillståndshavare även när det förekommer alkoholservering till allmänheten från mer tillfälliga lokaler, torg, festivaltält etc. Med den angivna kretsen i andra ledet kommer t.ex. den som fristående från tillståndshavaren bedriver entré- och garderobsverksamhet på serveringsstället att omfattas av skyldigheten att föra kassaregister även i de fall verksamheten har en omsättning som är av obetydlig omfattning (mindre än fyra prisbasbelopp). Ett och samma kassaregister kan därvid användas av flera verksamhetsutövare som är samlokaliserade under förutsättning att man har skilda s.k. internminnen för kassaregistret som möjliggör kontroll av envars intäktsredovisning. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen, avsnitt 11.9. Alkohollagen (2009:00) Lagen avses träda i kraft . Den föreslagna bestämmelsen i 7 kap. 15 § andra stycket bör dock, beträffande serveringsställe som har tillstånd till alkoholservering efter , gälla först efter en övergångsperiod efter lagens ikraftträdande. Detta för att tillståndshavaren ska kunna anpassa sin verksamhet till de nya reglerna. Lag om ändring i lagen (2007:592) om kassaregister m.m. Den föreslagna bestämmelsen i 3 § andra stycket kassaregisterlagen ersätter nuvarande bestämmelse i 8 kap. 5 a § alkohollagen som upphör att gälla . Därefter gäller kassaregisterlagen. Vissa skäl kan tala för att de nu föreslagna ändringarna i kassaregisterlagen skulle träda i kraft . Då de har samband med förslagen i alkohollagen har utredningen emellertid stannat för att föreslå att de ska träda i kraft med denna. Utredaren har haft i uppdrag att göra en översyn av alkohollagen (1994:1738). Utgångspunkten för översynen skulle vara en restriktiv alkoholpolitik till skydd för folkhälsan. Utredningen har haft ett omfattande uppdrag med delvis svåra frågeställningar att utreda. Jag redogör nedan för mina två viktigaste invändningar. Serveringstillstånd meddelas för viss lokal eller annat avgränsat utrymme. Ett grundläggande krav för såväl serveringslokaler som avgränsade serveringsutrymmen är att de ska vara överblickbara för att serveringspersonalen ska kunna kontrollera vilka gäster som får tillgång till alkoholdrycker samt kunna se om olägenheter uppstår. Den omedelbara tillsynen av att denna servering av alkoholdrycker sker på ett ansvarsfullt sätt utövas av kommunerna och polismyndigheten. Utredaren föreslår att flera tillståndshavare efter särskild ansökan ska kunna medges att utnyttja gemensamt serveringsutrymme. Varje tillståndshavare ska svara för att ordning och nykterhet upprätthålls. Om återkallelse aktualiseras och det inte kan utredas vem som är ansvarig för den händelse som bör föranleda återkallelse kan återkallelse ske av samtliga tillstånd som omfattas av det gemensamma serveringsutrymmet. Man kan mycket väl tänka sig att den situationen uppstår att alla har ansvar - ingen tar ansvar, likväl som det finns en risk att en tillståndshavare försöker övervältra ansvaret för en överträdelse av reglerna på någon av sina kollegor. Jag anser att det är olyckligt och att det strider mot gängse rättsprinciper att kommunen som tillsynsmyndighet ska behöva tillämpa kollektiv bestraffning, vilket kan bli fallet om endast en av flera tillståndshavare brustit i sitt ansvar, men samtliga tillståndshavare till det gemensamma serveringsutrymmet därmed blir av med sina tillstånd. Det är en självklar sak att den som brustit i sitt ansvar - och endast den - ska utsättas för sanktioner. Prövning av sökandens lämplighet Utredaren föreslår att den som söker serveringstillstånd ska ha genomgått av godkänd examination rörande kunskaper om alkohollagstiftningen eller på annat sätt visa att han eller hon har erforderliga kunskaper om denna. Jag instämmer i utredningens slutsatser att krav på utbildning eller examination måste skärpas. Utredningen har stannat för att föreslå examination framför ett certifieringssystem för utbildningsanordnare, vilket kan accepteras även om ett system med både certifierade utbildare och examination hade varit att föredra. Det som oroar är den andra delen av förslaget eller på annat sätt visa att han eller hon har erforderliga kunskaper om alkohollagstiftningen. Med hänvisning till rättssäkerheten - både för sökanden och tillståndsgivaren - bör endast examination utan undantag accepteras för dem som söker serveringstillstånd. På så sätt säkerställer man att alla som söker har samma kunskaper oavsett hur man förvärvat dem - genom studier eller genom erfarenhet av restaurangverksamhet. För en restaurangägare med mångårig erfarenhet som söker ett nytt tillstånd skulle det inte vara något problem att genomgå en examination - kunskaperna finns där ju redan! Behov av ökade tillsynsinsatser Antalet restauranger med serveringstillstånd, och därmed också tillgängligheten till alkoholdrycker, har ökat . Om vi här bortser från tillstånd som enbart avser slutna sällskap, finns det nästan 11 000 restauranger med rätt att servera till allmänheten. Till detta kommer ungefär 2 500 tillfälliga tillstånd till allmänheten , t.ex. festivaler. Allt senare serveringstider påverkar också tillgängligheten. Eftersom det inte finns något krav på hur stor andel av omsättningen som ska utgöras av matservering har många restauranger en dryckesomsättning som vida överstiger omsättningen från servering av mat. Inte heller har rättspraxis kunnat ge vägledning i denna fråga. I den nationella alkoholhandlingsplanen (2005/06:30) nämns serveringsreglerna som viktiga medel för det övergripande målet att begränsa konsumtionen av alkohol och motverka skador och andra olägenheter. Regeringen har i regleringsbreven till FHI och länsstyrelserna efterlyst en utvecklad och skärpt tillsyn på detta område. FHI har också i rollen som central tillsynsmyndighet återkommande pekat på bl.a. behovet av förbättrad regional och lokal tillsyn (jfr Länsrapport och årsredovisning 2007). Utgångspunkten för översynen av alkohollagen är enligt direktiven en restriktiv alkoholpolitik till skydd för folkhälsan. ska enligt samma direktiv dock utgångspunkten för vissa frågor vara att företeelsen ska vara tillåten. Att detta inte alltid går att förena blir tyvärr alltför tydligt i betänkandet. Jag menar att flera av utredarens förslag, även om de i vissa fall alltså närmast kan ses som en effektuering av en beställning, riskerar motverka en restriktiv alkoholpolitik. Jag har valt att särskilt kommentera följande; Gemensamt serveringsutrymme (risk: försvårad tillsyn och ingripandemöjlighet). Gemensamma serveringsutrymmen (-ytor) förekommer , med något enstaka undantag, endast beträffande tillfälliga arrangemang. Även om dagens alkohollag inte innehåller någon enskild bestämmelse som direkt förbjuder kommunen att meddela sådant tillstånd har FHI i kommentaren till 7 kap. 10 § utvecklat varför detta i praktiken inte är lämpligt. Här kan helt kort bara nämnas risk för stora problem för tillståndshavarna att klara sina viktiga tillsynsroller och också risk för stora problem för tillsynsmyndigheterna att fullgöra sina roller. Därmed finns det också en uppenbar risk för t.ex. problem med ordning och nykterhet. Det finns självklart också en risk att en tillståndshavare försöker övervältra ansvaret för en överträdelse av reglerna på någon av sina kollegor. Därmed kan situationen bli den att ingen av tillståndshavarna tar ansvar för den tillsyn som en tillståndshavare måste ha över sin servering. Denna risk kvarstår enligt min mening även med utredarens innovativa lösning beträffande den föreslagna ingripandemöjligheten. Det är inte heller min erfarenhet att kommunerna efterlyst en i lagen särskilt reglerad möjlighet att meddela här aktuella tillstånd. Inte heller synes den i utredningsarbetet använda enkäten till ett 50-tal kommuner peka på ett sådant önskemål. Slopat krav på köksutrustning och lägre matkrav Slopat krav på köksutrustning och lägre matkrav (risk: kraftigt ökad tillgänglighet eftersom nya typer av rörelser kan komma ifråga för tillstånd - det kan komma att handla om 1 000 eller fler nya serveringstillstånd). Med dagens krav har det varit möjligt för kommunerna att begränsa serveringen av alkoholdrycker till vad som brukar kallas egentliga restauranger - dvs. sådana som har ett kök för allsidig matlagning och också tillhandahåller ett brett och varierat utbud av lagad mat. Med det nu liggande förslaget urholkas lagbestämmelsen kraftigt; tillhandahåller lagad eller på annat sätt tillredd mat. Gästerna ska kunna erbjudas ett flertal maträtter av varierat slag. Begreppet tillredd innebär i praktiken bredda smörgåsar, baguetter etc. För att inte öppna upp fullständigt anges i brödtexten och författningskommentaren att matutbudet ska vara varierat och att det ska finnas flera huvudrätter samt efterrätter. Kravet på eget kök gäller . Jag menar att detta inte räcker, utan att vi kommer att få se helt nya serveringsrörelser som inte har kommit fråga för servering av starkare drycker än öl (folköl). Det kan t.ex. handla om de serveringskedjor som säljer färdigbredda baguetter, wraps och liknande. Det borde ha framgått mer tydligt i utredningens förslag vad som inryms i begreppet tillredd. Om begreppet ska finnas i paragrafen bör åtminstone en begränsning göras i författningskommentaren så att exempelvis smörgåsar inte ska anses som tillredd mat. Det blir vidare svårare än att vägra tillstånd avseende hamburgerbarer, caféer och liknande rörelser. Som nämnts kan tillgängligheten till alkohol komma att öka dramatiskt. Givet att det är angeläget att öppna upp för nya matlagningstekniker och matkulturer och givet att man inte vill se en kraftig tillgänglighetsökning återstår nog inget annat än att återinföra ett omsättningskrav avs. servering av mat. Man bör då utgå ifrån kravet som det såg ut i den tidigare lagstiftningen (lagen om handel med drycker) men försöka modifiera det så att det bättre passar dagens situation. Ett annat alternativ kunde möjligen vara att införa någon form av differentierade serveringstillstånd, där olika krav på köksutrustning och matutbud skulle gälla för olika kategorier av serveringsställen. Genom en differentierad tillsynsavgift kunde myndigheterna tillförsäkra sig om att kunna bedriva den tillsyn som skulle behövas i det enskilda fallet. Eftersom en sådan lösning berör själva kärnfrågan, kopplingen mellan servering av mat och alkoholdrycker, skulle dock en sådan modell behöva först behöva belysas grundligt i en utredning. Branschvana kan åter ersätta kunskaper Branschvana kan åter ersätta kunskaper (risk: ökad risk för överträdelser av lagens bestämmelser). Erfarenhetsmässigt vet man att risken för överträdelser av lagens bestämmelser minskar om de personer som har inflytande och är aktiva i serveringsrörelsen har goda och aktuella kunskaper om alkohollagstiftningen. Branschvana kan ibland, men inte alltid, ge goda färdigheter i hur serveringen ska gå till, bemötande av påverkade gäster etc. Däremot torde normalt inte sådan erfarenhet automatiskt innebära kunskaper i regelverk och de bakomliggande alkoholpolitiska intentionerna. De tidigare centrala tillsynsmyndigheterna och Alkoholinspektionen hade också erfarenhet av flera fall där olika intyg om branschvana visat sig vara förfalskade eller kraftigt uppblåsta. kunde inspektionen konstatera att det tillkommit ett antal olika utbildningsföretag med specialitet att utbilda blivande tillståndshavare. Bland annat av detta skäl, och erfarenheterna av tveksamma intyg, ansåg myndigheten tiden mogen att i styrdokument till kommunerna () ange att branschvana inte längre ensamt skulle vara tillräckligt för att dokumentera kunskapskravet i 7 kap. 7 §. skulle sökanden, oavsett hur kunskaperna förvärvats, visa dokumentation på detta genom betyg efter avslutad utbildning eller intyg om examination med godkänt resultat. Kommentaren knöt an till ett tidigare utarbetat s.k. måldokument (Alkoholinspektionen 2000:2) i vilket myndigheten beskrev hur såväl utbildning som examination bör gå till. Kommentaren och måldokumentet är alltjämt gällande. Kommentaren har sakta men säkert fått genomslag i kommunerna och kunskapsnivån hos tillståndshavarna har successivt höjts. Jag är övertygad om att dokumenterad kunskap efter genomförd examination, och alltså inte enbart branschvana, ger bättre förutsättningar för att restaurangerna ska drivas i enlighet med regelsystemet. Att detta krav för redan etablerade tillståndshavare endast blir aktuellt ifall denne vill servera alkoholdrycker i en annan kommun ligger i sakens natur. Det nu föreliggande förslaget, där alltså branschvana åter ska kunna vara tillfyllest, är ett steg i fel riktning. Särskilt yttrande av experten Av direktiven för utredningens översyn av alkohollagen framgår att utgångspunkten är en restriktiv alkoholpolitik till skydd för folkhälsan och för skydd av barn och unga. I det följande lämnar jag förslag att a)bör ges rätt att överklaga kommuners beslut enligt alkohollagen, b)mässor som marknadsför alkohol skall begränsas till branschaktörer och inte tillåtas vända sig till allmänheten. Utredningens förslag medför i flera avseenden lättnader i de krav som uppställs för att erhålla serveringstillstånd, vilket innebär att antalet serveringstillstånd kan förväntas öka och därmed också tillgängligheten och den totala alkoholkonsumtionen. Detta och vissa andra föreslagna ändringar inverkar negativt på möjligheten att bedriva en fortsatt restriktiv alkoholpolitik. Förutom vad jag anslutit mig till i särskilda yttrande vill jag lämna följande synpunkter och förslag. Från den kommunala handläggningen av serveringstillstånd har brister redovisats , bland annat i en skrivelse från () . Departementschefen svarade , att det skulle vara svårt att rent juridiskt driva igenom en rätt för en annan myndighet att överklaga kommunala beslut enligt alkohollagen. Att öppna upp för ett ökat antal tillstånd är betänkligt, men särskilt oroande om kommunernas beslut även fortsättningsvis - i realiteten - endast kan överklagas av den som fått avslag på en ansökan om serveringstilstånd. Särskilt från festivaler och liknande arrangemang finns exempel som ger anledning att ifrågasätta kommunala beslut. Trots handläggares väl grundade förslag till avslag på ansökningar om serveringstillstånd har, efter politiska överväganden som haft betydligt större inslag av näringspolitiska än alkoholpolitiska överväganden, ansökan beviljats. Det behövs därför mer verksamma instrument för att uppnå en mer likformig tillämpning av alkohollagen, som följer lagstiftningen och dess intentioner. Jag föreslår därför att rätt till överkla- gande av kommuners beslut i tillståndsärenden även måste tillkomma (). Utredningen har gjort den bedömningen att ingen förändring bör ske på detta område. Det innebär att tillståndsmyndighetens beslut även fortsättningsvis endast kommer att kunna överklagas av den som beslutet gått emot, enligt de allmänna förvaltningsrättsliga reglerna. Även om närboende i praxis medgetts rätt att överklaga är det inte tillräckligt. Det finns ett berättigat intresse för staten att bevaka att lagstiftningen på detta skyddsvärda område tillämpas på avsett sätt. Konsekvenserna av t.ex. omfattande fylleri och våldshandlingar sträcker sig betydligt längre än till en begränsad krets av närboende. Nuvarande ordning kan underminera tilltron till lagstiftningens effektivitet och skyddssyfte, om politiska överväganden utan förankring i alkohollagen tillåts styra besluten. Det är därför högst rimligt att staten genom den övergripande tillsynsmyndigheten ges medel att få till stånd en rättslig prövning när det bedöms att ett kommunalt beslut är uppenbart oriktigt. Den ordning jag föreslår är inte främmande för svensk lagstiftning. Enligt 12 kapitlet har möjlighet att pröva vissa kommunala beslut och att upphäva dessa. Utredningen föreslår att mässor och liknande arrangemang med servering eller provsmakning av alkoholdrycker till allmänheten, får medges under vissa förutsättningar. Direktiven anger att utgångspunkten skall vara att vinmässor och vinprovningar som riktas till allmänheten ska vara tillåtna. Den aktiva marknadsföring som förekommer vid sådana arrangemang är enligt min mening inte förenlig med en restriktiv alkoholpolitik och inte heller med huvudregeln vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter, att särskild måttfullhet skall iakttas. Mässor och liknande arrangemang syftar till ökad avsättning av produkterna och gagnar inte målet om en begränsad eller minskad alkoholkonsumtion. De bör därför inte tillåtas rikta sig till allmänheten. Beträffande vinprovningar är nuvarande bestämmelser tillräckliga, med den tolkning som FHI redogjort för i sin PM . Särskilt yttrande av experterna (Hotell- och Restaurangföretagare, ) och (, LRF) Vi ansluter oss inte till utredningens slutsatser och förslag i följande avseenden och av följande skäl. Utredningen har gjort bedömningen att försäljning av alkoholdrycker direkt från tillverkaren inte bör tillåtas då det inte är förenligt med Systembolagets monopolställning och dessutom olämpligt från nykterhetspolitisk synpunkt. Vi menar att det under utredningen inte framkommit bärande skäl ur alkoholpolitisk eller EG-rättslig synvinkel som kan motivera ett förbud mot försäljning av egenproducerade produkter direkt från den gård där de produceras. Det finns mot denna bakgrund starka skäl för ett tillåtande. De alkoholpolitiska effekterna av gårdsförsäljning är försumbara vilket det finska exemplet visar. Endast en bråkdel av produktionen säljs direkt från de finska gårdarna medan den viktigaste försäljningskanalen är detaljhandelsmonopolet. Trots mycket små marknadsandelar visar den finska gårdsförsäljningen av vin goda landsbygdsutvecklingseffekter. Utredningen har inte visat att Systembolagets ställning som monopolföretag påverkas negativt av gårdsförsäljning. Utredningen har inte heller visat bärande skäl för att försäljning från gårdar med bibehållet detaljhandelsmonopol skulle stå i strid med . Försäljning från gårdar gynnar landsbygden genom kompletterande inkomster och fler jobb. Sannolikt skulle även produktutvecklingen av drycker öka och breddas med nya produkter vilket även gynnar utvecklingen av måltidsnäringen och regeringens arbete med att lyfta fram som det nya matlandet. En viktig del i turismens och besöksnäringens utveckling är att erbjuda upplevelser av olika slag, bl.a. måltidsupplevelser men även besök på gårdar med möjlighet att köpa med sig någon flaska gårdsproducerad dryck som ett minne. I detta avseende skulle ett tillåtande av försäljning från gårdar också inneböra en harmonisering gentemot övriga medlemsstater i EU. Vi menar därför att det finns starka skäl att tillåta både provsmakning och försäljning av alkoholdrycker direkt från gårdarna och att detta vare sig står i strid med EG-lagstiftning eller med en restriktiv alkoholpolitik. Utredningen konstaterar att de avgifter som kommunerna tar ut för tillsyn skiljer sig åt mellan kommunerna både när det gäller den fasta avgiften och framför allt storleken av den rörliga avgiften. Dock tillåter den undersökning som utredningen gjort genom kommunenkäten inte någon bedömning av huruvida skillnaderna i avgiftsuttag enbart återspeglar olikheter i ambitionsnivån mellan kommunerna eller om det finns andra förklaringar till de varierande avgifterna. Vi anser att de förekommande och i vissa fall betydande skillnaderna beträffande avgifter i de olika kommunerna borde ha analyserats ytterligare i syfte att komma tillrätta med de olikheter som föreligger i detta avseende. Stadigvarande serveringstillstånd för cateringverksamhet Vi ansluter oss till utredningens förslag att den som bedriver cateringverksamhet för slutna sällskap ska kunna medges stadigvarande serveringstillstånd. Emellertid anser vi att ett sådant serveringstillstånd ska vara giltigt och kunna åberopas även i en annan kommun än den där tillståndet har beviljats. Cateringverksamhet är till sin natur sådan att det aktuella företaget ofta har engagemang och uppdrag i olika kommuner. Verksamheten är således i normalfallet inte knuten till en specifik kommun. Det hade mot denna bakgrund varit naturligt och förenklande för företagen att föreslå att tillståndet gäller utan begränsning till den kommun som beviljat tillståndet, dock med kravet att tillståndshavaren inför varje serveringstillfälle anmäler detta till den kommun där serveringen ska ske. Den aktuella kommunen skulle då få möjlighet att utöva nödvändig tillsyn som den administrativa bördan för de aktuella företagen skulle minska ytterligare. Utredningen föreslår att den som söker serveringstillstånd ska ha genomgått av FHI godkänd examination rörande kunskaper om alkohollagstiftningen eller på annat sätt visa att han eller hon har erforderliga kunskaper om denna. Enligt utredningen berörs inte den som redan har serveringstillstånd av förslaget och inte heller bör - enligt utredningen - som regel krävas att den som har serveringstillstånd i en viss kommun och ansöker om ytterligare tillstånd i samma kommun undergår examination. Utredningen anger vidare att även i vissa andra fall, såsom då sökanden har serveringstillstånd i en annan kommun och kan dokumentera gedigen erfarenhet utan anmärkningar bör kommunen kunna underlåta att kräva examination. Vi anser att förslaget borde ha utformats så att det tydligt framgår att den som innehar serveringstillstånd och har dokumenterat välskött verksamhet inte ska behöva genomgå examination oavsett om nytt serveringstillstånd söks i samma eller annan kommun. Gemensamt serveringsutrymme – kollektivt ansvar Det uttryckliga tillåtandet i alkohollagen av gemensamma serveringsutrymmen är nödvändigt och välkommet. Att kombinera detta med ett kollektivt ansvar vid överträdelser - det vill säga om återkallelse av tillstånd aktualiseras och det inte kan utredas vem som är ansvarig för den händelse som föranlett återkallelsen kan tillståndet återkallas för samtliga tillståndshavare - på sätt utredningen föreslår måste dock starkt ifrågasättas. Den typen av kollektivt ansvar riskerar att medföra betydande tveksamheter ur rättssäkerhetssynpunkt och har efter förslag från tidigare utredning avvisats av regering och riksdag. Vi anser liksom utredningen att gemensamma serveringsutrymmen uttryckligen ska tillåtas i alkohollagen, men utan det kollektiva ansvar som utredningen föreslår. Vi ställer oss bakom utredningens förslag avseende köksutrustning och att det efter ska vara tillräckligt att servera endast ett fåtal enklare rätter, till exempel kalla rätter eller mat som värms i mikrovågsugn, men anser att förslaget bör kompletteras med att det inte ska krävas tillhandahållande av mat alls efter . Frågor om brandskydd är av stor vikt men inte specifika för näringsidkare med serveringstillstånd. Frågor om brandskydd - liksom andra frågor som inte handlar om försäljning eller servering av alkohol - bör därför inte regleras i alkohollagen, utan i den särskilda lagstiftning som finns i respektive avseende. Utredningen föreslår införandet av kravet att endast den som är anställd av tillståndshavaren eller inhyrd av ett bemanningsföretag får anlitas som köks- eller serveringspersonal eller för uppgifter som är av betydelse för ordning och nykterhet. Förslaget skulle innebära bland annat att även entrévärdar fortsättningsvis måste vara anställda av tillståndshavaren.