sou · GWB338d2 · 2009-01-01 00:00:00 — : Jag har för mig att jag någonstans har sett en skrivning om att det finns ett krav på lagstiftning, men vad som avses med lagstiftning är kanske inte alldeles självklart och det kan finnas översättningsproblematik. Vad kravet egentligen innebär är svårt att sia om. Det som ändå är tydligt är att det måste finnas en slags tydlighet, en tillräcklig tydlighet, i att det finns ett ansvar för allmännyttiga bostadsföretag. : Vi var inne lite, bland andra, på vad som egentligen menas med social housing, vilka avgränsningar man kan tänka sig och vilka grupper som kan få lov att omfattas om ett sådant här allmännyttigt uppdrag. Går det att säga något om var EG-rättens gränsdragning kan tänkas gå? Kan ett uppdrag omfatta av befolkningen? Hur pass höga inkomstskikt och hur pass väletablerade grupper kan omfattas av ett sådant uppdrag, om det fortfarande skall anses allmännyttigt? : Det är inte lätt att svara på den frågan, men det är klart att det är ett socialt skyddssyfte som ligger i botten, och då är det naturligt att tänka sig att det rör sig om en mindre del av befolk- ningen. Om vi kommer upp i och däröver, blir det mer en allmän marknadsreglering, som jag ser det. Här rör vi oss på osäker mark. Man kan säga att det som ligger i EG-rättsliga syste- met är ett socialt skyddsbehov som man är ute efter att kunna tillgodose. Per : Det lilla material som finns talar för att kommis- sionen har det snäva sociala skyddssyftet. Jag tycker ändå att det är viktigt att vi i presenterar vårt integrationssyfte också, så får vi se hur kommissionen bedömer det. De kommer inte att säga att det har noll och intet värde utan det kommer ju alltid att ha tyngd som ett socialt skäl. Sedan kan det bli mycket mindre än vad vi tycker att det har och vi kan kanske med goda argument få det att ändå väga lite tyngre än vad det annars hade gjort. Det är väldigt viktigt att vi tar och beskriver vårt integrationssyfte så bra som möjligt och att vi då också funderar över vilka krav som vi skall ställa på de allmännyttiga bostadsföretagen. känns det lite konstigt att vi anser att är så fantastiskt integrerat därför att vi har alla sorters människor i våra allmännyttiga bostadsföretag även om det, för att ta ett exempel från , är så att alla invandrarna bor i och bara svenskar i Västra hamnen – låt vara i samma allmännyttiga bostadsföretag. Det skulle vara värdefullt att visa hur det här faktiskt leder till integration och att faktiskt fundera på den sortens frågor. Vi måste på något sätt visa hur det här leder till det här målet. : Det sägs ju i de här utlåtandena att det är viktigt att man har transparens i den bemärkelsen att man har kriterier som är uppställda på förhand och att det är möjligt att på förhand beräkna kostnaderna för ett allmännyttigt uppdrag enligt vissa kriterier, om jag har förstått det rätt. Vissa kostnader kan vara lätta att beräkna, t.ex. om ett ökat antal lägenheter blir sönderslagna för att vissa kategorier av personer bor i ens bestånd. Om man har en allmän ambition att av sociala skäl hålla hyrorna nere för vissa grupper, så är det lite luddigare hur man skall kunna beräkna detta på förhand, vad man skall ha för kriterier. Är det möjligt med någon slags baklängesberäkning enligt EG-rätten, där man slår fast att hyrorna skall hållas lägre för att vissa personer skall ha råd att bo och sedan med utgångspunkt från det sätter lägre krav på avkastning osv. än vad som hade varit marknadsmässigt motiverat? Sedan säger man att mellanskillnaden mellan de krav man ställer på det allmännyttiga bostadsföretaget och de krav man hade ställt om man hade upp- ställt fullt marknadsmässiga krav helt enkelt blir kostnaden för de lägre hyrorna utan att det på något mer detaljerat sätt går att beräkna och uppställa kriterier. Är det ett möjligt sätt att resonera? Per : Det är ett möjligt sätt att resonera, och då kommer det att proportionalitetsprövas precis som alla andra resonemang. Hur viktigt är det med den lägre hyran? Hur stor konkurrensskada ger det? Om man då har gjort den här baklängesräkningen på ett så tydligt sätt att man ser att den här nivån blir bra om de privata fastighetsägarna skall ha en möjlighet att få en skälig avkastning på sitt kapital enligt de principer som jag skissade upp, då kommer man att klara sig, men om man har skapat några dumma bindnings- mekanismer som gör att man tvingar ner de privata eller att man har något annat sätt så att man faktiskt kan visa en konkurrens- skada, då får man svårt. Vi behöver detaljerna om vi skall kunna säga mer tror jag. : Det där låter som en ganska transparent lösning i och för sig. Gör det inte det? Per : Det låter som att strävar efter transparens och som jag sade är det grunden. sade här att det är väldigt svårt att nå ett bra transparenssystem. Jag sade att hur svårt det än är så måste vi arbeta med att få fram ett sådant. Om vi misslyckas med att göra det, kan vi inte ha allmännyttan som hyresledande. Då får vi ha ett annat hyresregleringssystem och det där är väl absolut en möjligt startpunkt. : Jag tror absolut att man kan ha lägre hyror för en viss grupp. Det beror på hur man riggar systemet. Det är upp till staten att bestämma om man vill ha en låg hyra för en utsatt grupp. Precis som Per var inne på beror det på om de privata aktörerna påverkas av det på något sätt. Kanske vi till och med kan fortsätta att ha en lösning liknande den som vi har och kanske med ännu lägre hyror för en speciell grupp. En förutsättning är dock att man använder sig av transparensdirektivet. Det är det som det handlar om, att kunna visa på att pengarna som subventionerar dessa lägre hyror inte används till något annat än till att finansiera just de lägre hyrorna. : En aspekt är kommunala garantier i form av borgensåtaganden och där kan man diskutera storleken på de av- gifter som kommunerna betalar. Det kanske är en naturlig diskus- sion. Är det förhållandet att ett kommunalt bostadsföretag ägs av en kommun och att det i sig medför att det kommunala bostads- företaget erhåller lån till lägre ränta att se som en statlig garanti? : Jag har tagit upp den frågeställningen i rätts- utlåtandet. Jag har gjort en parallell till Télécomärendet (kommissionens beslut C13/2003, EGT L 269, 2005, s. 30) där man hade just en situation där inte fick lån på den vanliga finansiella marknaden. Bolaget befann sig i ekonomiska svårigheter och behövde lån för att lösa sin situation. Det lyckades emellertid inte få lån och då gick den franska finansministern ut och sade att man inte skulle komma att tillåta att skulle gå i konkurs eller liknande utan skulle få de medel som det behövde. De uttalandena innebar att marknaden försåg med de lån som bolaget behövde. Den franska finans- ministern sade även att om bolaget inte skulle få lån någon annan- stans så skulle den franska staten tillgodose en statlig garanti. Den statliga garantin behövde aldrig användas eftersom man fick lån på den privata marknaden. Då lämnades till kommissionen in ett klagomål som byggde på att detta var statligt stöd. Kommissionen ansåg att det var statligt stöd, eftersom själva uttalandet i sig räckte för den privata marknaden att fatta besluten. Om det går att jämställa med det som du tar upp nu är inte så självklart. Det finns en problematik i att den privata marknaden har förtroendet att kommunen inte låter sina bolag gå i konkurs utan att alltid kommer att stödja och ge den finansiella hjälp som behövs. kriterier som blir av betydelse här är det som kallas för överföring av medel, att det måste ske någon slags överföring av medel från staten eller kommunen till stödmottagaren. Vad består den i? Det är helt klart enligt Télécomärendet att det inte behöver vara någon fysisk förflyttning av finansiella medel. Kanske det ändå finns ett krav på ett direkt uttalande som i Télécomärendet, att det inte räcker med att de privata aktörerna förväntar sig att kommunen kommer att agera på ett visst sätt utan att kommunen faktiskt har sagt det öppet i media eller skrivit ett pressmeddelande eller någonting. Jag tror inte att det räcker och jag är också tveksam till om domstolen skulle ha gått på kommissionens linje i Télécomärendet. Det finns ganska tydlig praxis på vad överföring av medel borde innebära och Télécomärendet ligger inte riktigt i linje med hur domstolen har sett på begreppet i andra sammanhang. Därför tror jag inte att det räcker för att det skulle anses vara statligt stöd. : När det gäller avkastningskrav och utdelning till ägaren så är kommunala bostadsföretag som bedrivs som aktiebolag en sak. Där kan man dela ut pengar. Hur är det med kommunala bostadsstiftelser? Det är inte lagligen möjligt att ge utdelning från en stiftelse till någon slags ägare. Det är ingen stiftelse från början om man har ett sådant krav. Får man över huvud taget lov att bedriva kommunala bostadsstiftelser som sysslar med uthyrning av bostäder till alla kategorier av personer? Per : Att ta en stiftelse och så att säga sätta ett kapital i stiftelsen och inte kräva avkastning på det, det är ett statligt stöd därför att ett kapital som man tillgodogör sig utan ett avkastnings- krav det är ett statligt stöd. Det blir alla de här effekterna av under- prissättning och då kan man komma över gränsvärdet och komma in i allmänna rekvisiten. : , har du samma uppfattning? : Nej, inte riktigt. Det beror på att en stiftelse inte nödvändigtvis behöver bedriva ekonomisk verksamhet. Statsstöds- reglerna blir bara aktuella om stiftelsen i det här fallet bedriver en ekonomisk verksamhet. Det kan bli problem eftersom allmänna bostadsföretag bedrivs i stiftelseform. Om man inför regler om avkastningskrav och det av naturliga skäl inte går att applicera på stiftelser av andra juridiska skäl, då får man problem där. Man måste göra skillnad mellan allmänna bostadsföretags som bedrivs i aktiebolagsform och allmänna bostadsföretag som bedrivs i stiftelse- form. Generellt kan man säga att om en stiftelse inte bedriver ekonomisk verksamhet kan den ta emot hur mycket stöd som helst från staten utan att det är något problem utifrån statsstödsreglernas perspektiv. : De stiftelser som vi talar om , de måste vara näringsdrivande per definition? : Ja, precis. : OK, då måste stiftelser, för att kunna hyra ut till alla personer, uppställa hyfsade avkastningskrav. Jag kommer över till en annan fråga, nämligen beträffande den utdelningsbegränsning som finns i lagstiftningen. Räcker det att man uppställer avkast- ningskrav på bostadsföretagen eller måste de också ha möjlighet att dela ut pengar till ägaren enligt EG-rätten? : Jag bara undrar vad det där betydde, det sista du säger för stiftelser de har ingen ägare. Det är själva definitionen. De kan möjligen avsätta pengar för särskilda ändamål. Tänkte du på kom- munala aktiebolag? : Nej, jag tänker på kommunala stiftelser. Det finns en definition av när ett kommunalt bostadsföretag är en stiftelse, nämligen att kommunen har rätt att tillsätta och avsätta en majori- tet av styrelseledamöterna i stiftelsen. Då anses stiftelsen vara kon- trollerad av kommunen och det är ett kommunalt bostadsföretag. Det innebär då att det skulle kunna krävas att man har ett avkast- ningskrav på stiftelsen från kommunens sida. Då är frågan om EG- rätten även innebär att man skall ha en skyldighet att kräva viss utdelning från sitt bostadsföretag, oavsett om detta är ett aktie- bolag eller en stiftelse. Om det finns en sådan regel så får man antingen låta bli att bedriva verksamheten som stiftelse och lägga ned verksamheten eller också nöja sig med att hyra ut, i vart fall i den verksamhet som bedrivs i stiftelseform, till vissa grupper. Per : Det viktiga är att man får avkastning på sina investe- rade pengar. Den marknadsekonomiske investeraren får ofta avkast- ning men inte utdelning. Investerare i ett dataföretag kan få vänta tjugo–på sin första utdelning. Jag kan inte tänka mig att EG-rätten ställer upp ett utdelningskrav. Om man nu skall använda den här stiftelsen som hyresledande måste man se till vad hyran skulle ha varit om man hade en marknadsmässig avkastning. Om sedan den marknadsmässiga avkastningen kommer hyresgästerna till godo i form av en hyressänkning som då ligger i stiftelseända- målet så är det inget problem så länge de inte är hyresledande. : Det relevanta, det som Per precis sa, är väl kanske inte själva avkastningskravet, utan det relevanta är väl att man inte har för låga priser. Är det inte så? Jag har också mycket svårt att se att man skulle ställa något utdelningskrav på det viset. : Om jag har förstått rätt så antyder han att när det gäller just bostadssektorn så är kommissionen kanske inte lika kinkig med överkompensation för de sociala tjänsterna som man är på andra områden. Delar ni uppfattning i den frågan? Per : Jag tror att han har rätt. var också inne på det här att om du har t.ex. problemhyresgäster i ett bostads- område så har du dels direkta kostnader som blir lätta att mäta, en sönderslagen lägenhet, men du har också indirekta kostnader, att husets status sänks och det blir svårt att hitta skötsamma hyres- gäster till de andra lägenheterna. En rimlig utgångspunkt borde vara att om man tar det sociala ansvaret så får man både direkta och indirekta kostnader ersatta och då blir det som säger en nödvändig konsekvens. : Jag tror att det ligger något i det. Jag tror att man kan se det i kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 86.2. Det finns ett beslut där man använder just social housing och sjukhus. Man pratar där om en viss typ av verksamhet som man ställer sig allmänt välvillig till och där inser man att det är stora före- tag som omsätter mycket pengar och som normalt sett i statsstöds- sammanhang är problematiska stödmottagare. Man lyfter fram de här två som speciella för att de ägnar sig åt speciell verksamhet. Jag tror säkert att man har en annan syn på bostadsmarknaden. med inte sagt att man inte ändå måste följa kriterierna steg för steg. I en undantagsprövning kanske man får en mer välvillig bedöm- ning. Det är ändå så att stödbedömningen i sig är strikt. Det säger också, att tolkningen av reglerna om undantag är strikt eftersom det är undantag. Även om de är mer generösa här än på andra områden så finns det regler som man måste följa. : Jag har en fråga som är kopplad till den ymniga diskussionen om ickevinst eller självkostnad som vi har tangerat från och till här och som jag skulle vilja ha någon reflektion från EG-rättsexperterna på. I eller Fastighetsägarnas klagomål så är ju den här ickevinstaspekten eller frånvaron av marknadsmässiga krav på det egna kapitalet bulken av så att säga det kvantitativa statsstödet. Det ligger väl på en åtta miljar- der eller så för svensk del och för det här aktuella året. Vi har träffat våra holländska vänner och diskuterat det fallet som vi också har diskuterat här. Såvitt jag minns så är det så att de holländska bostadsstiftelserna också bedrivs enligt en ickevinstprincip. Där har den frågan aldrig varit något problem eller ens diskuterats från statsstödssammanhang. Då kan man tycka att den logiska för- klaringen till detta är att i det svenska fallet så är det kommunala aktörer som äger bolagen och det påverkar offentliga medel om man inte har korrekta eller marknadsmässiga avkastningskrav. Min fråga gäller då om artikel 295 i fördraget, som säger att gemen- skapen förhåller sig neutral till medlemsstaternas egendomsord- ning. Hur skall man betrakta det förhållandet, om det nu är så att man slår till så att säga med konkurrens- och statsstödsreglernas fulla kraft mot en ickevinstprincip i kommunala verksamheter men inte bryr sig om den i privata verksamheter. Vad är logiken i detta? Är man då neutral i enlighet med artikel 295? Per : Artikel 295 var en kompromiss. När EG-fördraget en gång skrevs, 1957, så ville tyskarna ha in privat ägande i EG-för- draget. fick in artikel 295. Kompromissen innebar då att EG-rätten absolut skulle acceptera att staten valde att driva företag i egen regi. I utbyte mot det så skulle dessa företag ställas under konkurrensreglerna och under reglerna om statliga stöd. Det finns inga regler om privat stöd. Om en privat person vill stödja ett bostadsföretag med ett stort arv för att sedan sänka priserna så kan man inte angripa det på något sätt, även om det skulle leda till underprissättning i just den orten och stora problem för fastighets- När det gäller statliga stöd så har vi en regel. Det du säger, , skulle underkänna hela idén om statliga stöd. Därför ser jag inget problem i det här. Det var den grundläggande kompromissens innebörd. : De precisa reglerna om statsstöd, de urholkas inte av den här allmänna artikel 295. Det är som jag ser det kopplingen mellan stöden och bruksvärdessystemet som ändå är nyckeln till problematiken. : En följdfråga till frågan om utdelningskrav: Är det möjligt att bibehålla ett utdelningsförbud för de kommunala bostadsföretagen i belysning av allt som har avhandlats ? Per : Det är samma sak som med stiftelserna. Stiftelserna har ett utdelningsförbud. Utdelningsförbudet är helt OK om man ser det så att de får en marknadsmässig avkastning på sitt kapital och denna marknadsmässiga avkastning går tillbaks till hyresgästerna som lägre hyror, men då är också hyrorna underprissatta och det är just det som är det här centrala. Vi har många underprissättningar i som vi inte tänker på. Det är självklart att de privata fastighetsägarna i skall följa allmännyttans hyror där. Att de drivs i stiftelseform och gör på det här sättet det tar vi ingen som helst hänsyn till. Det är just det som är pudelns kärna. Vi måste erkänna att det i så fall leder till underprissatta hyror. : Om vi då ser på vad som skulle kunna bli aktuellt framöver skulle man kunna säga att i den mån det nu finns under- prissättning får man fortsätta med det eller att vi i vart fall vi säger att det är OK att de allmännyttiga bostadsföretagen fortsätter med att bedriva verksamhet utan att ställa marknadsmässiga avkast- ningskrav, fast för vissa begränsade grupper. Det kan gälla kommu- nerna i inland där man har stora problem och på andra håll. Vi kanske kommer in på att man skall ha lite andra stödsystem eller ändringar i de här stödsystemen. Är detta då något som skall anmälas eller är det att anses som fortsättning på något som då eventuellt redan har funnits? Är det att anse som något nytt eller är det att anse som något gammalt men inskränkt? : Det är väl ett pågående ärende som det är i kommis- sionen? Om det anmäls inom ramen för ett pågående ärende eller som något nytt, det har jag ingen särskild synpunkt på. Att det inte är något man bara kan göra själv det är väl klart. : Det finns bestämmelser för när man måste an- mäla. Det blir lite märkligt i de situationer där man har ett system som helt klar strider mot statsstödsreglerna, särskilt i det här fallet där man dessutom har två klagomål. Man får väl se vad det leder till. När man funderar över hur det svenska systemet skall se ut, så skulle jag våga påstå att varje förändring är av sådant slag att den borde anmälas. Den enda utvägen till att inte anmäla det är att man är säker på att Altmarkkriterierna är uppfyllda. Det är i princip den enda möjligheten för det handlar om så stora belopp. Annars finns beslutet om tillämpning av artikel 86.2 där man också kan slippa anmälan men det finns beloppsgränser där. Det här är så stora belopp, så jag kan inte tro att det blir aktuellt. Även om man skulle hitta på ett system som bygger på nya regler om tillämpning av transparensdirektivet eller en ny definition av social housing, så tror jag att man skulle vara betjänt av att anmäla. Redogörelse från hearing om avkastningskrav anordnade utredningen en hearing om avkast- ningskrav. Vid denna deltog som särskilt inbjudna experter pro- fessorn , , , professorn , KTH, , professorn , KTH, , fastighetsvärderaren , Forum Fastighets- ekonomi AB, , och fastighetsvärderaren , , . Vid hearingen redovisade ex- perterna sin syn på vilka avkastningskrav som man kan eller bör ställa på kommunala bostadsföretag. Experternas infallsvinklar skilde sig något åt, men de hade följande gemensamma utgångspunkter. En fastighets värde beror på den avkastning som den förväntas ge. Den avkastning som primärt är relevant när en fastighets värde ska bestämmas är driftnetto. Med driftnetto avses hyresintäkter med avdrag för drifts- och underhållskostnader, alltså överskottet från den löpande verksamheten utan hänsyn till kostnader för kapital. Med direktavkastning avses driftnetto i förhållande till fastighetens marknadsvärde. Utifrån det direktavkastningskrav som investerare på fastighetsmarknaden har går det alltså att räkna ut en fastighets marknadsvärde när driftnettot är känt. Det finns två synsätt när det gäller hur direktavkastningskravet ska bestämmas: 1.Direktavkastningskrav = riskfri real ränta + riskpremie + justering för reala förändringar av driftnetto 2.Direktavkastningskrav = riskfri real ränta + riskpremie + justering för realvärdeförändringar Med riskfri real ränta menas räntan på en riskfri placering, t.ex. en real statsobligation från ett ekonomiskt starkt land. Riskpremien syftar till att kompensera investeraren för den risk som en investering är förenad med. Ju större risk en investering innebär, desto större avkastning kräver investeraren för att ge sig in på den. Risken med att äga hyresfastigheter är i regel större i lands- bygdskommuner, där det ofta finns ett utbudsöverskott och därmed risk för vakanser, än i storstadsregioner, med efterfrågeöverskott och följaktligen mindre risk för vakanser. Av samma anledning är risken i regel också lägre i centrala än i perifera lägen. Vad som skiljer de två modellerna åt är det att i den första tas hänsyn till förväntade förändringar i driftnettot medan det i den andra i stället är förväntade värdeförändringar som beaktas. Anledningen till att man justerar för förändringar i framtida driftnetton är att vad den rationelle investeraren kräver i avkastning direkt beror av vad denna förväntar sig för driftnetto . I den andra mo- dellen beaktas i stället värdeförändringar. Om värdet på en fastighet förväntas sjunka, kräver en investerare ett högre driftnetto , medan investeraren vid förväntade värdeökningar nöjer sig med ett lägre driftnetto . Utifrån den ovan angivna definitionen av direktavkastning (drift- netto i förhållande till marknadsvärde) kan man räkna fram vilket driftnetto som krävs på en investering för att direktavkastningen ska bli på en viss nivå. Formeln för att beräkna direktavkastning används framför allt i värderingssammanhang. Man vänder då på den så att marknadsvärdet på en fastighet bestäms till möjligt drift- netto dividerat med avkastningskravet. Om en investerare i stället för avkastningen på en fastighet är intresserad av avkastningen på det kapital som han eller hon själv satsar i en fastighet eller ett fastighetsbolag utgörs den relevanta avkastningen av betalningsnettot. Med detta avses vad som återstår av driftnetto, sedan räntor på lånat kapital betalts. Beträffande av- kastning på det egna kapital som satsas i en fastighet eller på avkast- ningen på ett bolags egna kapital tillkommer en aspekt när det gäller riskpremien, nämligen andelen eget kapital i förhållande till främmande. Risken att det inte blir något betalningsnetto kvar när låneräntor är betalda ökar ju mindre andel eget kapital bolaget har. På mindre andelar eget kapital är riskpremien således högre än på större andelar eget kapital. Hela risken med verksamheten fördelas ju då över ett mindre eget kapital. Marknadsmässig avkastning på eget kapital i bostadsföretag ligger på betalningsnetto om 4–12 pro- cent men kan i extrema fall med mycket hög belåning ligga högre än detta. En annan term för ett bolags marknadsvärde är justerat eget kapital. Detta begrepp definieras som eget kapital plus obeskattade reserver minus uppskjuten skatt på dessa plus bedömt övervärde på fastigheter minus uppskjuten skatt på detta övervärde.