sou · GXB335 · 2009-04-16 00:00:00 — Den tyder på att bestämmelserna gäller för både bostadslägenheter och lokaler. Men sedan anges Om en bostadslägenhet Det är alltså där läsaren får upplysningen om att bestämmelserna gäller endast för bostadslägenheter. Detta kräver en viss uppmärksamhet eftersom kontexten är en paragraf med sju stycken. Den andra återkommande komplikationen för läsaren är paragrafer som innehåller både gemensamma bestämmelser och olika särregler för bostadslägenheter respektive lokaler. Några exempel på detta är bestämmelserna i 12 kap. 4 § jordabalken om uppsägningstid, 12 kap. 8 § samma lag om förfarandet vid uppsägning och 12 kap. 16 § samma lag om brister eller hinder i hyresrätten . Här kan bara nämnas något kort om 12 kap. 8 § jordabalken. Paragrafen innehåller sju stycken. I första stycket finns två bestämmelser som är gemensamma och en som delvis gäller för lokaler. Andra stycket avser endast bostadslägenheter. Resterande stycken innehåller gemensamma bestämmelser, bortsett från att det finns särregler för lokaler i fjärde och sjunde styckena. Vi anser mot nu angiven bakgrund att man behöver en tydlig grundläggande uppdelning av bestämmelserna för lokaler respektive bostadslägenheter. Dels blir det då enkelt för läsaren att veta om bestämmelsen gäller båda lägenhetstyperna eller bara en av dem. Dels kan man undvika komplicerade paragrafer av den typen att det först kommer en huvudregel och sedan olika tillägg eller ändringar för bostadslägenheter eller lokaler. Därutöver behövs en indelning av bestämmelserna på liknande sätt som finns , dvs. Slutligen behövs rubriknivå för olika bestämmelser inom ett visst ämnesområde så att utförliga bestämmelser, som de tidigare nämnda om åtgärdsföreläggande, kan delas upp på flera paragrafer men hållas ihop av en rubrik. Det var detta vi avsåg med påståendet att man behöver tre nivåer. Barnperspektiv och lagens karaktär av skyddslagstiftning Som vi har angett i avsnitt 2.3.3 lämnade Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer en del synpunkter och förslag i syfte att motverka vräkning av barnfamiljer. Av skäl som vi utvecklade där finns det anledning att beakta vissa av den utredningens synpunkter exempelvis när den grundläggande systematiken övervägs. Utredningen föreslog att hyreslagstiftningen skulle ses över i syfte att göra den överskådlig, förenkla och modernisera lagens regler, införliva ett barnperspektiv och tydliggöra karaktären av social skyddslag för de boende. Utredningen angav därvid att en förenklad och moderniserad lagstiftning förhoppningsvis skulle leda till att både yrkesverksamma och allmänheten förstår den bättre, samt att detta skulle öka möjligheterna till en bättre tillämpning av reglerna på området. Detta bedömde utredningen i sin tur skulle öka förutsättningarna för att barn kan skyddas bättre mot vräkning och hemlöshet. (Se SOU 2005:88 s. Utredningens slutsatser är enligt vår uppfattning viktiga att ha med sig när man överväger hur en moderniserad hyreslagstiftning bör utformas. Både hänsynen till barnfamiljer och de sociala skyddsaspekterna aktualiseras främst när det gäller bostadslägenheter. Det är också endast beträffande sådana lägenheter som det finns t.ex. särskilda bestämmelser om medverkan från de sociala myndigheternas sida. De berörda intressena tillgodoses därför bäst genom en tydlig uppdelning av bestämmelserna mellan regler för bostadslägenheter respektive lokaler. På det sättet kan både hyresgäster, myndigheter som ska agera på området m.fl. se vilka bestämmelser som är tillämpliga. De angivna intressena är också ett ytterligare skäl att undvika den typ av bestämmelser som finns där det först kommer en huvudregel och sedan olika undantag eller tillägg beroende på vilken lägenhetstyp det rör sig om. En teknik där man på det sätt vi skisserat håller isär bestämmelserna för bostadslägenheter respektive lokaler innebär, när det gäller bestämmelser som är gemensamma, att man antingen för t.ex. lokalernas del måste hänvisa till reglerna för bostadslägenheter eller skriva ut bestämmelserna på båda ställena. En teknik med hänvisningar är inte lämplig. För det första är antalet gemensamma bestämmelser så pass många att det stora antalet hänvisningar skulle bli mycket besvärliga för läsaren. Delvis skulle det man genom utbrytningen vunnit i överskådlighet och lättillgänglighet därmed gå förlorat. Vidare finns det alltid en risk med den här typen av hänvisningar. Det vi tänker på är att man förbiser att en bestämmelse kan vara mindre lämplig för den lägenhetstyp där hänvisningen görs, än för den lägenhetstyp där den fullständiga bestämmelsen finns. Vi menar därför att man bör använda en teknik där även gemensamma bestämmelser skrivs ut för båda lägenhetstyperna. Detta talar också för att bryta ut bestämmelserna från jordabalken. I annat fall skulle 12 kap. jordabalken bli väldigt långt. I våra direktiv konstateras att det har gjorts ett stort antal ändringar i 12 kap. jordabalken och att detta har lett till att kapitlet, vars paragrafer är löpande numrerade, har försetts med ett stort antal s.k. a- och b-paragrafer. I något fall kommer man så långt som till en i-paragraf. Hyresrätten är ett område som återkommande är uppmärksammat och där ändringar av bestämmelser ofta övervägs. Så har det varit och så kan man förvänta sig att det kommer att vara under överskådlig framtid. Utifrån detta perspektiv är det en nackdel att ha kvar bestämmelserna i jordabalken. Så länge man inte kan göra en kapitelindelning är man hänvisad till en löpande paragrafnumrering. Det är med andra ord betydligt lättare att undvika a- och b-paragrafer, om man har en kapitelindelning. Bestämmelserna om hyra är inte längre samlade i jordabalken En ambition när jordabalken infördes var att samla bestämmelserna om bl.a. hyra och arrende i balken. I takt med att antalet bestämmelser om hyra som finns utanför balken ökar, minskar givetvis tyngden av detta argument. Man kan konstatera att det finns en hel del bestämmelser som gäller eller har anknytning till hyra men som finns i särskilda lagar. Nämnas här kan att bestämmelserna om förhandlingsordning och förhandlingsöverenskommelser finns i hyresförhandlingslagen (1978:304). I bostadsförvaltningslagen (1977:792) finns bestämmelser om förvaltningsåläggande och tvångsförvaltning. finns en särskild form av hyra som heter kooperativ hyresrätt och som regleras i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt. Slutligen kan nämnas lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt, lagen (1975:132) om förvärv av hyresfastighet m.m., lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder samt lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag. Som angavs i avsnitt 2.4.1 är hyra en av flera nyttjanderätter för vilken grundläggande bestämmelser finns i 7 kap. jordabalken. finns bl.a. bestämmelser om olika rättigheters inbördes förhållande och om vad som händer med olika nyttjanderätter om fastigheten överlåts. Nämnas bör också att det i 23 kap. jordabalken finns bestämmelser om inskrivning av andra nyttjanderätter än tomträtt. Den nu nämnda regleringen skulle bli haltande, om man helt bröt ut bestämmelserna om hyra från jordabalken. Sakligt sett är ju avsikten att hyra ska ha kvar sin ställning, t.ex. i konkurrensen med andra rättigheter. Vi anser därför att det i 12 kap. jordabalken bör finnas grundläggande bestämmelser om vad hyra är och om vilka typer av avtal som bestämmelserna är tillämpliga på. Härigenom behåller man hyra som en av nyttjanderätterna i balken. Och regleringen i t.ex. 7 kap. jordabalken om förhållandet mellan hyra och andra nyttjanderätter eller rättigheter kan behållas oförändrad. Med andra ord förstör man inte den grundläggande systematiken. Däremot anser vi att man sedan bör bryta ut de närmare bestämmelserna till en eller två särskilda lagar. Det nämnda argumentet att det är en fördel att ha alla bestämmelser om hyra i jordabalken är i stor utsträckning överspelat, eftersom det finns bestämmelser om hyra i olika, särskilda lagar. Enligt vår uppfattning är det vidare nödvändigt att bryta ut de närmare bestämmelserna om hyra från jordabalken, om hyreslagstiftningen ska bli mer överskådlig och lättillgänglig. För överskådlighet är det ett grundläggande krav att en kapitelindelning kan göras. På så sätt kan läsaren på ett enkelt sätt hitta de olika ämnesområdena och nya bestämmelser föras in utan att de sprängs in som a- och b-paragrafer. På detta sätt kan man också göra de ofta påfallande långa paragraferna kortare. Indelningen i bostadslägenheter och lokaler ger vidare ett behov av en indelning i tre nivåer om man vill göra bestämmelserna mer lättillgängliga. Även det kräver att man bryter ut de närmare bestämmelserna från jordabalken. En ytterligare fråga är om de då bör läggas i en särskild lag eller i två lagar. Vi återkommer till det i nästa avsnitt. Sammanfattningsvis innebär det sagda att vi förordar en ordning där några få grundläggande bestämmelser om hyra finns kvar i 12 kap. jordabalken, medan de närmare bestämmelserna om bostadslägenheter och lokaler bryts ut därifrån. 2.5En eller två särskilda lagar? Vårt förslag: Närmare bestämmelser om bostadslägenheter ska finnas i en bostadshyreslag. För lokaler ska sådana bestämmelser finnas i en lokalhyreslag. Nästa fråga är således om de närmare bestämmelserna bör placeras i en särskild lag eller om bestämmelserna för bostadslägenheter respektive lokaler bör fördelas på två lagar. En lägenhet är, som redan nämnts, alltid antingen en bostadslägenhet eller en lokal. Därvid är lokal restbegreppet. Med bostadslägenhet avses en lägenhet som upplåtits för att helt eller till en inte oväsentlig del användas som bostad, 12 kap. 1 § tredje stycket jordabalken. Är inte dessa kriterier uppfyllda är lägenheten att anse som en lokal. En annan sak är att en lägenhet kan användas både som bostad och lokal. Men så fort bostadsändamålet inte är ett oväsentligt inslag är lägenheten att anse som en bostadslägenhet. Nämnas kan att lokalregler till viss del kan bli tillämpliga när bostadslägenheter hyrs ut genom s.k. blockuthyrning. För det krävs avtal mellan parterna och, enligt huvudregeln, godkännande av hyresnämnden, 12 kap. 1 § sjätte stycket jordabalken. Det är emellertid ingen komplikation. De relativt kortfattade reglerna om blockuthyrning kan, tillsammans med de andra mer grundläggande bestämmelserna, vara kvar i jordabalken. Redan det nu sagda talar enligt vår uppfattning med viss styrka för en lösning med två lagar. Eftersom en lägenhet alltid är det ena eller det andra är det vid den praktiska tillämpningen alltid endast en av lagarna som är aktuell. Här bortses från de i sammanhanget rätt fåtaliga fallen av blockuthyrning där lokalregler kan avtalas in bland bostadslägenhetsreglerna. För den som ska tillämpa bestämmelserna blir regleringen både mer överskådlig och lättillgänglig, om man skapar en lag för bostadslägenheter och en för lokaler. Det finns emellertid också fler skäl för denna lösning. Som tidigare nämnts är det emellanåt svårt för läsaren att veta om en viss bestämmelse gäller både bostadslägenheter och lokaler eller endast en av lägenhetstyperna. Den problematiken undviker man helt om bestämmelserna om bostadslägenheter respektive lokaler hålls isär i var sin lag. Paragraferna kan ofta göras enklare. Den nuvarande uppbyggnaden där man blandar gemensamma bestämmelser med särregler i en och samma paragraf kan helt undvikas. Härigenom får man paragrafer som är både kortare och betydligt enklare att förstå. En uppdelning på två lagar är enligt vår bedömning vidare den lösning som på bästa sätt tillgodoser de intressen som Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer framhöll beträffande barnens perspektiv, se avsnitt 2.4.2. I sammanhanget bör klargöras att hänsynen till barnfamiljer inte är aktuell beträffande lokaler utan endast när det gäller bostadslägenheter. Anser man framöver att de åtgärder som vidtagits och ska vidtas för att bl.a. förhindra vräkning av barnfamiljer inte är tillräckliga, skapar en särskild lag för bostadslägenheter goda förutsättningar att göra en sådan reglering så tydlig och enkel som möjligt. Enligt vår uppfattning innebär det också att man på ett lämpligt sätt lyfter fram karaktären av social skyddslagstiftning. Både för bostadslägenheter och lokaler gäller att det finns bestämmelser som är tvingande till hyresgästens förmån. I delar gäller avtalsfrihet, och det avtalsfria området är större för lokaler än för bostadslägenheter. Möjligheterna att klargöra dessa förhållanden bedömer vi som bäst med en lag för bostadslägenheter och en för lokaler. I sammanhanget bör nämnas att vi anser det viktigt att den centrala bestämmelse blir synlig som klargör att lagstiftningen i delar är tvingande. är utgör den ett femte stycke i en paragraf. En uppdelning efter lägenhetstyp på två lagar kan sägas i viss mån ansluta till den lagstiftningsteknik som använts för arrende. Där finns gemensamma bestämmelser i ett kapitel, och sedan regleras tre av de fyra arrendeformerna i var sitt kapitel. En uppdelning på två lagar är naturligtvis av mindre intresse, om de flesta bestämmelserna är gemensamma för de två lägenhetstyperna. Så är det emellertid inte. Om man jämför de gemensamma bestämmelserna med särbestämmelserna – vilka kan förekomma antingen i separata paragrafer eller i paragrafer som avser båda lägenhetstyperna – ser man att många bestämmelser är tillämpliga enbart för den ena lägenhetstypen. Dessa bestämmelser är i själva verket ungefär lika många som de gemensamma bestämmelserna. En nackdel med att dela upp bestämmelserna på två lagar kan sägas vara att man i framtida lagstiftningsprojekt får ändra på två ställen, när gemensamma bestämmelser ska ändras. Det finns emellertid en fördel med detta också. Enligt vår uppfattning är det inte ovanligt att fokus är på den ena lägenhetstypen och oftast då på bostadslägenheter, när man diskuterar behovet av att göra ändringar i en viss paragraf. Här kan bara nämnas två exempel. I 12 kap. 24 § jordabalken, som handlar om hyresgästens vårdansvar, görs hyresgästen ansvarig i vissa avseenden även för personer som hör till hans hushåll. Denna regel gäller också för lokaler, trots att det där inte torde vara aktuellt med hushållsmedlemmar. Det andra exemplet är reglerna om när tillstånd ska lämnas till andrahandsupplåtelse i 12 kap. 40 § jordabalken. Som illustration av vad som utgör beaktansvärda skäl anges i lagtexten att hyresgästen på grund av ålder, sjukdom, tillfälligt arbete eller studier på annan ort, längre utlandsvistelse, särskilda familjeförhållanden eller därmed jämförbara förhållanden har beaktansvärda skäl. Det är rätt tydligt att denna bestämmelse, som gäller för båda lägenhetstyperna, inte har fått en utformning som är särskilt väl anpassad för lokaler. Slutligen bör framhållas att det finns hela sjok av bestämmelser som gäller antingen bostadslägenheter eller lokaler. Exempelvis gäller bestämmelserna i 12 kap. jordabalken om upprustningsföreläggande (18 a–c §§), hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbeten (18 d–h §§) och förlängning av hyresavtalet (45–52 §§) endast för bostadslägenheter, medan 56–60 §§ (inklusive några a- och b-paragra- fer) gäller endast lokaler. Alla sådana bestämmelser kan vid en uppdelning på två lagar på ett för läsaren tydligt sätt föras till respektive lag och förekomma endast där. 2.5.3Våra slutsatser och förslag Mot den nu angivna bakgrunden gör vi bedömningen att de närmare bestämmelserna för bostadslägenheter respektive lokaler bör föras till två särskilda lagar. En annan fördel med denna lösning är att förutsättningar finns att ge dessa lagar benämningar som kan få genomslag i den praktiska tillämpningen. 12 kap. jordabalken kallas allt som oftast hyreslagen. Detta är en oegentlig benämning som skapar en viss förvirring. Många vet t.ex. inte att hyreslagen och 12 kap. jordabalken är samma sak. Vi föreslår därför att de närmare bestämmelserna om bostadslägenheter förs in i en bostadshyreslag. På motsvarande sätt föreslår vi för lokalernas del en lokalhyreslag. 2.6Strukturen i de särskilda lagarna Vår bedömning: Den nuvarande dispositionen av bestämmelserna i 12 kap. jordabalken bör i huvudsak användas som underlag för kapitelindelningen i bostadshyreslagen och lokalhyreslagen. Som tidigare angetts anser vi att respektive lag bör delas in i kapitel. Nästa fråga är vilka principer som bör gälla för kapitelindelningen. Det finns en struktur i 12 kap. jordabalken genom underrubrikerna. En möjlighet är att göra kapitelindelningen med dessa underrubriker som utgångspunkt. Ett alternativ är att göra som hyreslagskommitté. Den använde i sitt förslag till ny hyreslag en mer kronologisk systematik. Förslaget fick en rätt omfattande kritik där man menade bl.a. att vissa regler splittrades på grund av denna systematik. Givetvis är det viktigt att så långt möjligt hålla ihop bestämmelserna. Vi anser inte heller att betydelsen av en viss ordning ska överdrivas. Det viktigaste för överskådligheten är tydliga kapitelrubriker och att bestämmelserna i de olika kapitlen har ett sakligt samband samt att läsaren sedan ges ytterligare läshjälp genom underrubriker. Vi anser också att det finns ett värde i att inte i onödan ändra den grundläggande strukturen. Det finns många användare med en lång erfarenhet av bestämmelserna i 12 kap. jordabalken. För dem är det naturligtvis enklare om man någorlunda kan känna igen sig. Den grundläggande systematiken är resultatet av ett gediget lagstiftningsarbete. Vi anser inte att den har några påtagliga nackdelar, utan att den är saklig och sådan att bestämmelser inom samma ämnesområde i stor utsträckning kan hållas samman. Vi anser därför att uppläggningen av de olika kapitlen bör göras i huvudsak efter den nuvarande dispositionen. Det hindrar givetvis inte att man, om någon eller några bestämmelser anses ha fått en mindre lyckad placering, ändrar på detta. Vår bedömning: Språkliga förändringar i paragraferna bör göras där det finns ett behov av modernisering och med beaktande av risken för oavsiktliga ändringar i sak. Som anges i våra direktiv finns det flera bestämmelser som vid det här laget är gamla och som på grund av språket kan vara svåra att förstå. Givetvis bör ändringar göras i sådana paragrafer. Men bestämmelserna om hyra är har ofta varit föremål för lagstiftningsåtgärder. Det finns därför också många bestämmelser som är relativt nya och som innehåller ett modernare språk. Som vi har angett inledningsvis kan det finnas motstående intressen framför allt när det gäller rent språkliga förändringar. Vår ambition är att förenkla bestämmelserna, men inte dra saken så långt att de förlorar i klarhet och saklighet. Dessutom bör redan de andra ändringarna – kapitelindelning, underrubriker och kortare paragrafer – bidra till en mer överskådlig och lättillgänglig lagstiftning. När språkliga ändringar görs är det också angeläget att undvika oavsiktliga ändringar eller förskjutningar i sak. Byts inarbetade termer och begrepp ut, kan det framstå som oklart om det sakliga innehållet i en bestämmelse är oförändrat. Ändringar kan då skapa en osäkerhet hos dem som ska tillämpa bestämmelserna. Språkliga förändringar i paragraferna måste därför göras på ett nyanserat sätt. Därigenom menar vi att förutsättningarna ökar för att de som har erfarenhet på området kan känna igen sig i den nya lagstiftningen. Om man behåller godtagbara delar oförändrade, bör övergången från den gamla till den nya lagstiftningen dessutom bli enklare. Något som slutligen bör uppmärksammas är termer som framstår som något ålderdomliga men som används i annan lagstiftning, t.ex. i andra kapitel i jordabalken eller i . Exempel på detta är de processrättsliga termerna att en ansökan, föreläggande eller överklagande kan förfalla och att en tvist kan hänskjutas till hyresnämnden. Ett annat exempel är förfallodag. Även om det kan finnas modernare synonymer menar vi att utgångspunkten i sådana fall är att man bör behålla termen. I annat fall finns en överhängande risk för onödig begreppsförvirring. Vi menar alltså att de språkliga förändringarna bör göras där det verkligen finns ett behov av en modernisering, och med beaktande av risken för betydelseförskjutningar. 2.8Trygghet i boendet oberoende av kön Vår bedömning: De erfarenheter och kunskaper vi har om den praktiska tillämpningen ger inte stöd för påståendet att män eller kvinnor i förhållande till någon av de nu aktuella bestämmelserna har olika trygghet i sitt boende på ett sådant sätt att detta i sig utgör skäl för ändringar. Enligt våra direktiv ska vi uppmärksamma hur bestämmelserna i hyreslagstiftningen i den praktiska tillämpningen slår mot kvinnor och män och föreslå ändringar som är motiverade för att ge kvinnor och män samma trygghet i boendet. Avsikten har varit att ta tillvara de erfarenheter av rättstillämpningen som finns inom utredningen vid genomgången av bestämmelserna i 12 kap. jordabalken, inte att utföra några grundliga studier eller liknande. När det gäller frågor om trygghet i boendet handlar det primärt om bostadslägenheter och bestämmelserna om besittningsskydd. I korthet kan sägas att de flesta tvister där hyresgästen sägs upp handlar om att hyresvärden menar att hyresgästen har misskött sina åligganden på ett eller annat sätt. Uppsägning kan då göras till upphörande enligt bestämmelserna om förverkande i 12 kap. 42 § jordabalken. Tvisten handläggs i allmän domstol. Alternativet är att säga upp hyresgästen med iakttagande av uppsägningstid och göra gällande att rätt till förlängning inte föreligger enligt bestämmelserna i 12 kap. 46 § jordabalken. Trygghet i boendet för män och kvinnor kan också ses i ett något bredare perspektiv. Bestämmelserna om tillstånd till andrahandsupplåtelser samt bestämmelser om byte eller rätt för närstående, medhyresgäster m.fl. att ta över en hyresrätt kan också, i denna något vidare bemärkelse, sägas handla om tryggheten i boendet. De bestämmelser som finns på de nu angivna områdena är genomgående kompromisser mellan hyresvärdens och hyresgästens intressen. I många fall har emellertid också andra intressen beaktats. När det gäller t.ex. störningar i boendet måste man vid avvägningen även beakta vad omgivningen ska behöva tåla av en hyresgäst. vuxnas och barns intressen stå mot varandra. Exempelvis kan barn finnas både i den familj som stör och i grannarnas familjer. När det gäller t.ex. byte eller andrahandsupplåtelse kommer det också in frågor om sådant som vilken betydelse utformningen av reglerna har för rörligheten på bostadsmarknaden (se t.ex. vårt delbetänkande SOU 2008:47 s. 69 ff.). De bestämmelser som rör tryggheten i boendet har ofta varit i fokus och föremål för utredningsåtgärder. Även vi har i vårt delbetänkande lagt förslag om förändringar av sådana regler. Studerar man lagstiftningsärendena ser man att de regelmässigt handlar om kompromisser mellan olika intressen. Det finns inom utredningen också en bred erfarenhet av och stora kunskaper om den praktiska rättstillämpningen när det gäller bestämmelserna som rör tryggheten i boendet. Genomgående kan då konstateras att frågan om kön, vid lagstiftning eller rättstillämpning, inte är i fokus, utan intressekonflikterna och de avgörande faktorerna handlar om annat. Det kan givetvis bero på okunskap, och vetenskapliga studier skulle kanske kunna påvisa att tryggheten varierar beroende på könet. De erfarenheter och kunskaper vi har om den praktiska tillämpningen innebär emellertid att vi saknar underlag för påståendet att män eller kvinnor i förhållande till någon av de nu aktuella bestämmelserna har olika trygghet i sitt boende på ett sådant sätt att detta i sig utgör skäl för ändringar. Det innebär naturligtvis inte att vi påstår att sådana skillnader inte kan finnas. Och givetvis är detta ett perspektiv som är viktigt att ha när man överväger översyn av olika materiella regler.