sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Då det alltså inger principiella betänkligheter och dessutom skulle innebära prövning av ett mål i minst fyra instanser, anser utredningen att en ventilregel liknande de regler som redan finns i olika författningar inte är en lämplig lösning för att tillgodose intresset av prejudikatbildning. 1 Welamson, Rättegång VI, s. 151, 1974. Ett alternativ skulle kunna vara att i lagtexten ange vilka mål som skulle omfattas av ett överklagandeförbud och låta resten av målen kunna bli överklagade till . En gemensam nämnare för många av de mål som omfattas av fullföljdsförbudet i 23 kap. 8 § enligt den nya instans- ordningen är att de gäller grannelagsrättsliga angelägenheter. Utredningen har visserligen inte gjort någon total inventering av överklagandena till . Ändå torde det inte vara alltför djärvt att anta att en avsevärd del av överklagandena sker utan att man kan se en befogad förhoppning om ändring i det överklagade avgörandet. Överklaganden, som främst har till syfte att försena eller försvåra verkställigheten av ett beslut, förekommer dock inom alla rättsområden. Företeelsen bör inte bemötas med inskränkningar i rätten att överklaga utan genom regler om omedelbar verkställighet, när detta är lämpligt, samt genom en snabb och effektiv handläggning i överprövande instanser. Någon annan gemensam nämnare för mål som inte skulle få överklagas kan utredningen inte ange. Vidare finns i avsnitt 12.1.4 en redogörelse för vissa bestämmel- ser om hänskjutande av prejudikatfråga, s.k. hiss. Denna möjlighet finns redan för miljödomstolarna i sådana mål där talan väcks i domstolen i den mån målen är av dispositiv natur. Detta torde, när det gäller dagens lagstiftning, utesluta mål i tillstånds- frågor, dvs. ansökningsmål, från bestämmelsens tillämpnings- område. De överklagade mål som här diskuteras är nästan uteslutande av samma indispositiva karaktär som ansökningsmålen. Dessutom innebär ett förfarande med hiss att ett mål skulle kunna komma att prövas av fyra instanser om part överklagade miljödomstolens avgörande sedan målet avgjorts efter Högsta domstolens besked i prejudikatfrågan. Även detta alternativ är därför olämpligt. I avsnitt 12.1.4 finns också en redogörelse för tankar och utländska regler om s.k. språngrevision. Som framgår av redo- görelsen har det funnits och finns tankar på att införa ett sådant institut i svensk rätt. En bakgrund är de allmänt omvittnat långa tiderna för prövning av främst dispositiva tvistemål. För utred- ningens del är det dock bara aktuellt att bedöma frågan inom miljödomstolarnas kompetensområde då det gäller mål som inletts i miljödomstolen genom överklagande. Som framgår av avsnitt 12.1.4 finns det i flera länder ett system där man i prövningskedjan går förbi den instans som motsvarar Det har inte varit möjligt för utredningen att tränga in i detaljerna i de utländska rättsordningarna. Detta är kanske inte heller nödvändigt eftersom olika länders processrättsliga regler sällan är direkt jämförbara. Utredningen vill ändå något ytterligare fästa uppmärksamheten på det i ganska införda systemet. Ett direktöverklagande kan enligt den norska lagstiftningen göras i ett civilmål. Tillstånd kan ges bara när saken gäller särskilt viktiga principiella frågor som det är av betydelse att snabbt få avgjorda av Høyesterett och hänsynstagandet till en försvarlig behandling av saken inte talar mot ett direktöverklagande. Tillstånd till direktöverklagande kan inte ges när det gäller överklagande i vissa mindre mål. Direktöverklagande innebär också enligt norsk rätt ett undantag från den ordinära processen, och ska bara tillåtas när det finns ett särskilt behov. Kravet på att saken gäller särskilt viktiga principiella frågor ska ses i sammanhang med den allmänna regeln i § 30-4 i tvisteloven om att få överklaganden behandlade i Høyesterett. Samtycke till överklagande av domar ska ges bara när överklagandet gäller frågor som har betydelse utanför den föreliggande saken, eller det av andra skäl är särskilt viktigt att få saken avgjord av Høyesterett. Bakgrunden är Høyesteretts huvud- uppgift att bidra till rettsenhet, rettsavklaring og rettsutvikling (Ot. nr 51, s. 479). Olika länders regler om språngrevision utesluter såvitt utredningen kunnat finna inte den ordinarie instansordningen. Det vill säga om språngrevision inte medges kan ett underrätts- avgörande i stället bli föremål för prövning av en mellaninstans och sedan överklagas till högsta instans. Mellaninstansen är inte heller inblandad i förfarandet. Eftersom språngrevision inte utesluter en domstolsprövning i tre instanser och inte heller skulle ta till vara kompetens för att välja ut prejudikatfall är en sådan konstruktion enligt utredningens mening inte lämplig inom det aktuella området. Som anges i föregående avsnitt krävs prövningstillstånd i alla slags mål som överklagas till domstolen. Utredningens förslag är att de i 49 kap. 14 och 14 a §§ föreskrivna förutsättningarna för prövningstillstånd ska gälla även i i sådana mål som överklagats till miljödomstolen. Tillstånd ska kunna ges som ändringsdispens, granskningsdispens och prejudikatdispens. Vidare ska prövningstillstånd kunna meddelas om det annars finns Från dessa sistnämnda fall bortses i det följande resonemanget om prejudikatbildning. När det nu gäller frågan om överklagande till av avgöranden är det uppenbarligen endast de fall där ger prejudikatdispens som är av intresse. I de flesta fall torde sådan dispens meddelas bara när det inte finns anledning att meddela ändringsdispens eller gransknings- dispens. Detta beror på att skälen för att meddela ändringsdispens eller granskningsdispens inte behöver vara lika starka som för att meddela prejudikatdispens. För det sistnämnda slaget av dispens krävs inte bara att det finns oklarheter i underrättens avgörande eller att det finns anledning att ändra. Dessutom krävs att det rör sig om en rättsfråga vars avgörande är av betydelse som vägledning för rättstillämpningen. När ändringsdispens eller gransknings- dispens meddelas torde målen i många fall innefatta frågor som bör bli avgjorda under medverkan av en teknisk ledamot. Sådana fall där prövningstillstånd ska meddelas utan att det är fråga om ändringsdispens eller granskningsdispens måste av naturliga skäl vara väl genomgångna och renodlade. De avser per definition bara rättsfrågor och är därför egentligen inte sådana mål i vilka en hovrätt eller motsvarande instans ska fälla det slutliga avgörandet om man ser till tankegångarna om överinstansernas olika funktioner enligt propositionen om en modernare rättegång. Om vid prövningen av en ansökan om prövningstillstånd finner att ett prejudikatintresse föreligger, kan finna att frågan om vilken betydelse som det slutliga avgörandet i målet har som vägledning för rättstillämp- ningen lämpligen bör avgöras av . Om kommer till samma uppfattning som Miljööverdom- stolen bör målet avgöras av och inte av . Eftersom målet dels varit föremål för prövning i två instanser, dels inte bör prövas av ändrings- eller granskningsskäl kan det antas att målet är så renodlat att det är väl lämpat för prövning av . Om Miljööverdom- stolen finner att prejudikatdispens bör meddelas i en viss fråga och en begränsning enligt 49 kap. 14 a § första stycket är möjlig kan avgränsa prövningstillståndet. I ett sådant fall kan målet såvitt gäller den begränsade frågan överlämnas för avgörande till medan miljö- domstolens avgörande står fast i övrigt. På så sätt skulle viktiga prejudikatfrågor kunna komma under Högsta domstolens prövning utan att antalet instanser behöver utökas i förhållande till dagens situation. När ett överlämnande sker bör de vanliga reglerna gälla i så stor utsträckning som möjligt. En part ska i ett överklagande ange skälen för att prövningstillstånd ska beviljas och vid Högsta domstolens avgörande av om prövningstillstånd ska beviljas behöver hänsyn tas bara till sådana omständigheter som har åberopats av klaganden. Detta innebär att det i sista hand ligger på att besluta om målet, och i så fall i vilken omfattning, ska beviljas prövningstillstånd i högsta instans. Om prövningstillstånd beviljas bör målet också avgöras av i den omfattning som prövningstillstånd har meddelats. Om inte meddelar prövningstillstånd bör beslut om prövningstillstånd gälla. Målet bör därför lämnas tillbaka till för det slutliga avgörandet. Det kan, till följd av Högsta domstolens beslut i frågan om prövningstillstånd, eventuellt uppstå situationer då delar av målet finns i medan resten är föremål för prövning i . Enligt utredningens förslag till lag om miljödomstolar bör reglerna i 32 kap. 5 § om vilandeförklaring tillämpas även i mål som inletts i miljödomstolen genom överklagande. Dessa regler torde vara tillräckliga för att hantera nu angivna situationer. En förutsättning för överlämnande bör vara att den som har överklagat ett avgörande som skäl angett att prejudikatdispens bör meddelas. Ett beslut om överlämnande kan inte anses ha någon särskild betydelse för den enskildes rättssäkerhet eftersom ett sådant beslut inte påverkar i hur många instanser ett mål prövas. Liksom övriga beslut som meddelar i mål som inletts i miljödomstolen genom överklagande, bör ett beslut av i en fråga om överlämnande inte kunna överklagas. Utöver konstaterandet att tveklöst har den kunskap och kompetens som behövs för att bedöma prejudikatintresset i ett dit överklagat mål, ankommer det knappast på utredningen att ta upp frågeställningar som kan aktualiseras i detta sammanhang. När frågan om prejudikatdispens prövas av finns det anledning att anta att man följer samma principer som gäller för prövning i Høyesterett enligt den norska tvisteloven. Målen bör alltså vara väl genomgångna och utredda. Vidare bör prejudikatintresset oftast avse en rättsfråga som kan komma upp även i rättstillämpningen utanför miljödomstolarnas kompetens- område. I utredningens arbete har den åsikten framförts att Miljö- processutredningen nu tillsvidare borde välja att föreslå ett system för prejudikatbildning som är enkelt och okomplicerat och som helst ligger nära ett sådant system som redan förekommer i lagstiftningen. Åsikten har också framförts i ett särskilt yttrande till detta betänkande. Därvid har man hänvisat till ovannämnda pågående utredning som har till syfte att föreslå åtgärder för att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet (dir. 2008:49). Utredningen har emellertid i det föregående gått igenom de olika system som redan förekommer i lagstiftningen och funnit att inget av dessa är lämpligt. Utredningens allmänna förhållningssätt är dessutom att inte lägga förslag som är beroende av att andra utredningars förslag eventuellt blir genomförda. Desto mindre anledning finns det att ta hänsyn till direktiv till en utredning som i den nu aktuella frågan inte alls kommit lika långt som denna utredning i sitt arbete. Om utredningens förslag om förstärkt sammansättning i Miljö- överdomstolen genomförs, ges möjlighet till en praxisbildning som ger extra auktoritet åt avgörandena. Av rena rättssäkerhetsskäl torde denna ordning vara tillräcklig. I avsnitt 12.1.6 finns en omfattande argumentation i frågan. Där finns även en redogörelse för remissutfallet med anledning av förslaget i utredningens första betänkande om en förstärkt sammansättning i . Utredningen ser ingen anledning att dra tillbaka det förslaget. En prövning i sista instans med en förstärkt sammansättning framstår i stället som en särskilt lämplig lösning i sådana mål där det är lämpligt att en ledamot med teknisk sakkunskap deltar i avgörandet. Det bör i sammanhanget framhållas att såväl Miljööverdom- stolen som under remissbehandlingen av utred- ningens första betänkande tillstyrkt förslaget om en förstärkt sammansättning av . Det förslag som utred- ningen har lämnat överensstämmer i stora drag med de regler om sammansättningen i miljömål som gäller för Högsta förvaltnings- domstolen i . Den stora mängden mål som prövas av kommer att vara mål där det meddelats ändringsdispens eller granskningsdispens. Frågorna behöver visserligen inte vara av prejudikatnatur när målet tas upp av men kan ändå ha en stor betydelse. När det är fråga om ändringsdispens är det i svårbedömda fall med omfattande utredning naturligtvis viktigt att det slutliga avgörandet omfattas av ett betydande förtroende. Vidare kan ett antal precedensfall vara väl så viktiga sammantagna som ett enstaka prejudikat. Det kan till exempel förutsättas att rättsbildningen i de allmänna domstolarna inom PBL-området kommer att utsättas för en omfattande granskning, dels på grund av överflyttningen till miljödomstolen, dels med hänsyn till kraven på en ram för domstolarnas prövning i planmålen. Dessutom kan det hända att kommer att döma i mål som återlämnats från . Slutligen kan man enligt utredningens mening inte bortse från att avsaknaden av teknisk sakkunskap i i vissa fall medför att det vid en helhetsbedömning framstår som lämpligare att ett mål avgörs av . I dessa situationer kan det enligt utredningens mening finnas goda skäl för att ska kunna avgöra målet i förstärkt samman- sättning. Utredningen anser därför, under alla omständigheter, att för- slaget om förstärkt sammansättning i det första delbetänkandet är väl ägnat att tillgodose intresset av prejudikatbildning på området och bör genomföras. 13Genomförandet av utredningens förslag Utredningens förslag: De nya reglerna föreslås träda i kraft . Övergångsvis föreslås såvitt gäller den nya instans- ordningen för PBL-mål och de ändrade domkretsgränserna för miljödomstolarna samma regler som föreslagits i delbetänkan- dena SOU 2007:111 och SOU 2008:31. Mål som är under handläggning i fastighetsdomstolarna och i länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer föreslås bli överlämnade till miljö- domstolarna respektive koncessionsnämnderna vid ikraft- trädandetidpunkten. Vissa mål ska i stället överlämnas till tingsrätterna. Med undantag för ersättningsfrågor föreslås mål om A-verksamheter och vattenverksamheter bli överlämnade från miljödomstolarna till koncessionsnämnderna vid ikraft- trädandet. I samtliga fall bör dock undantag göras för mål som står inför sitt snara avgörande. Mot bakgrund av de redovisningstidpunkter som föreskrivits i utredningsdirektiven föreslogs i utredningens två första del- betänkanden att reglerna om en ny instansordning för mål enligt PBL och den nya domkretsindelningen för miljödomstolarna skulle träda i kraft . Under utredningens gång har insikten vuxit fram att framförallt de organisationsförändringar som kan bli följden av utredningens förslag bör samordnas tidsmässigt. Det är sannolikt att ett omfattande beredningsarbete återstår innan de organisations- och författningsförändringar som utredningens arbete kan leda fram till är färdiga för sjösättning. Inte minst måste utredningens ställningstaganden kompletteras med bedömningar av politisk natur, vilket naturligtvis kan ta sin Genomförandet av utredningens förslag har utredningsarbetet på grund av de nyssnämnda redovisningstidpunkterna fått bedrivas med stor och påfrestande brådska. Detta ger befogad anledning att anta att regeringens målsättning måste vara tidigaste möjliga tidpunkt för ikraft- trädande. Även om det kan förefalla väl optimistiskt är det därför utredningens förslag att organisations- och författningsändringarna ska träda i kraft . I det följande utgår utredningen således från att den ändrade in- stansordningen för mål enligt PBL, och fastighetsbild- ningslagen träder i kraft . I det första delbetänkandet, SOU 2007:111, föreslogs övergångsvis i fråga om PBL-målen att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för mål och ärenden som har anhängiggjorts före ikraftträdandet. Ändringarna av miljödomstolarnas domsagogränser föreslogs i betänkandet SOU 2008:31 övergångsvis bli genomförda så att mål eller ärenden som inletts före ikraftträdandet ska, i de fall de nya reglerna hade föreskrivit att målet inletts vid en annan miljödomstol, vid ikraft- trädandet överlämnas till den miljödomstolen. Mål eller ärenden ska dock enligt förslaget inte överlämnas om det skulle vara till nackdel för handläggningen eller om det av andra skäl inte skulle vara lämpligt. Utöver målen enligt PBL och de mål som ska flyttas från den ena miljödomstolen till den andra berörs övergångsvis sådana redan anhängiggjorda mål som gäller fastighetsbildning samt tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet av förslagen i detta betänkande. Utöver förändringar av organisatorisk art innehåller detta be- tänkande i huvudsak förslag av processuell natur. För de processuella ändringarna behövs enligt utredningens bedömning inga särskilda övergångsbestämmelser. Övergångsbestämmelserna för genomförandet av de organisa- toriska förändringarna bör vara utformade så att de medverkar till att göra det möjligt att genomföra dessa vid den föreslagna tidpunkten. Bestämmelserna bör vidare vara utformade så att de totalt sett inte medför större belastning än nödvändigt för de myndigheter som inrättas eller får nya arbetsuppgifter, dvs. miljödomstolarna och de nya koncessionsnämnderna för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Vidare bör det vara möjligt att slutföra handläggningen av mål som vid ikraftträdandet står nära sitt avgörande. Genomförandet av utredningens förslag Med hänsyn till vad som anförts bör de förslag till över- gångsbestämmelser som finns i utredningens två första betänkan- den fortfarande gälla. När det gäller mål enligt fastighetsbildningslagen innebär utred- ningens förslag i princip att det inte kommer att finnas några fastighetsråd efter ikraftträdandet vid de tingsrätter som har fastighetsdomstolar men som inte ska ha det i fortsättningen. Dessa mål bör, med tillämpning av de nya reglerna om miljö- domstolarnas domkretsar, vid ikraftträdandet överlämnas till den miljödomstol där de enligt de nya reglerna skulle ha anhängiggjorts. Det bör dock vara möjligt att slutföra handläggningen av mål som håller på att avgöras. Organisatoriskt sett är de mål enligt som berörs av organisationsförändringarna och som i fortsättningen ska hand- läggas av koncessionsnämnderna av två slag. Det är mål om till- stånd till A-verksamheter och vattenverksamheter som ska flyttas från miljödomstolarna till koncessionsnämnderna och ärenden om tillstånd till B-verksamheter som ska flyttas från länsstyrelserna till koncessionsnämnderna. Det är här fråga om mål och ärenden som det kan ta avsevärd tid att slutföra. Detta gäller särskilt de mål som ska flyttas från miljödomstolarna till koncessionsnämnderna. Om de mål och ärenden som redan är föremål för handläggning inte skulle flyttas över till koncessionsnämnderna skulle det ta orimligt innan den nya instansordningen får genomslag. De mål som avses bör därför i princip överlämnas till koncessions- nämnderna vid ikraftträdandet. Vad som sagts gäller dock inte sådana ersättningsfrågor som kan vara anhängiga vid miljödom- stolarna i ansökningsmål om vattenverksamhet. Dessa mål bör, i konsekvens med utredningens förslag om handläggningen av sådana frågor, ligga kvar i miljödomstolarna. Eventuellt får de ersättningsmål som blir kvar i miljödomstolarna vilandeförklaras i avbidan på att tillståndsfrågan blir avgjord av vederbörande koncessionsnämnd. Ansökningsmål som i stort sett är färdiga att avgöras bör av processekonomiska skäl inte överlämnas till en koncessionsnämnd. Om ett sådant mål eller ett annat ärende avgörs av miljödomstol efter ikraftträdandet bör överklagande av avgörande kunna ske utan hinder av begränsningsregeln i 23 kap. 8 § . När det gäller B-ärendena löper alla förordnanden för miljö- prövningsdelegationernas ordföranden till . Dessa ärenden är vanligen av enklare beskaffenhet än de mål som Genomförandet av utredningens förslag ska överlämnas från miljödomstolarna. Enligt utredningens mening är det såvitt gäller dessa mål enklare att konstruera en övergångs- bestämmelse enligt vilken samtliga ärenden senast ska vara överlämnade till respektive koncessionsnämnd. En relevant tidpunkt i detta sammanhang är den dag då en ansökan eller motsvarande har kungjorts. Om detta har skett senast vid återstår i allmänhet inte mer av handläggningen än att ärendet bör kunna vara avgjort till . Utredningen föreslår därför att sådana ärenden i vilka kungörelse enligt 19 kap. 4 § 1. har utfärdats inte ska överlämnas till koncessionsnämnden. I de alternativa förslagen om prövningsmyndigheter och sam- manhållen prövning, se bilagorna 8 och 12, finns inga övergångs- bestämmelser. I princip är dock övergångsbestämmelserna i huvudförslagen tillämpliga även i dessa fall. Som huvudregel bör alltså inneliggande mål och ärenden överlämnas vid ikraftträdandet. 13.2Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens bedömning: Genom att olika typer av mål och ärenden koncentreras till ett betydligt mindre antal myndigheter uppstår uppenbara kostnadsbesparingar . Några kost- nadsökningar eller negativa konsekvenser är inte att förvänta. I betänkandet har dock framhållits det negativa i att antalet instanser som prövar mål och ärenden i viss omfattning ökar. En särskild organisationsgrupp bör utses för införandet av de nya koncessionsnämnderna. Utredningens skyldigheter att ange konsekvenser av framlagda förslag föreskrivs i direktiven 2007:94 och i kommittéförordningen (1998:1474). Frågan om finansiering av reformer ska beaktas. Finansieringen bör ske genom omfördelning mellan berörda myndigheter. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Det kan först konstateras att utredningens uppdrag inte avser att utarbeta förslag till intäktsökningar för staten. Uppdraget berör inte heller sådan verksamhet som är inkomst- bringande. Genomförandet av utredningens förslag Utredningen ska genomgående beakta konsekvenserna för små och medelstora företag samt redovisa hur förslagen kan förenkla miljöprövningen för dessa företag, minska tiderna för att få nödvändiga tillstånd och minska företagens administrativa kostnader. Utredningen har i enlighet med direktiven samrått med . Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska redovisas. Vid kostnadsökningar för staten, kommuner eller landsting ska förslag till finansiering lämnas. De förslag som lämnas i detta betänkande gäller en förändrad organisation av vissa myndigheter samt förändringar av de regler som gäller för dessa myndigheters handläggning av mål och ärenden. Utredningen föreslår inga nya uppgifter för den berörda myndighetsorganisationen sedd som en helhet. Det föreslås att mål och ärenden enligt PBL, och fastighetsbildningslagen ska handläggas vid fem miljödomstolar och fem koncessions- nämnder i första instans i stället för som vid de fem miljödomstolarna samt 21 länsstyrelser och 25 fastighetsdomstolar. Vidare föreslås i andra instans en koncentration av fastighetsmålen från sex hovrätter till en sådan domstol. måste man enligt utredningens bedömning kunna utgå från att omorganisationen leder till en mer specialinriktad personal samt en rationellare och effektivare handläggning av de berörda ärendena. Detta bör i sin tur leda till att kostnaderna för den berörda verksamheten minskar. De kostnadsökningar som den ändrade organisationen för med sig, i form av ökade reskostnader och viss ombyggnad av lokaler, är i sammanhanget av underordnad betydelse. Naturligtvis måste en omorganisation av den art och den storleksordning det här är fråga om på kort sikt medföra en utgiftsökning. I det långa loppet är dock möjligheterna till besparingar betydande. En effektivare organisation kommer givetvis även stora och små företag samt de enskilda medborgarna till godo. Det är mot denna bakgrund som detta avsnitt innehåller en redovisning av konsekvenserna av utred- ningens förslag i enlighet med vad som föreskrivits i utredningens direktiv. Redovisningen sker i enlighet med 14–15 a §§ i kommitté- förordningen.