sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Med utgångspunkt i de förutsättningar som är aktuella, skulle en modell med staten som återförsäkrare inom ramen för den statliga garantimodellen, innebära att staten går in och garan- terar reaktorinnehavarnas finansiella ansvar enligt 13 § i Atom- ansvarsutredningens författningsförslag. Staten skulle alltså garan- tera medel för skadeståndsersättningar som överstiger ansvars- beloppet på . Staten skulle också garantera de undantag från ansvarsförsäkringen som atomförsäkringspoolerna fastställer. Modellen med staten som återförsäkringsgivare innebär sam- manfattningsvis att en försäkringsgivare på kärnförsäkringsområdet som direktförsäkringsbolag tecknar ansvarsförsäkringar med respektive reaktorinnehavare på ett belopp . För att sprida riskerna med en sådan ansvarsförsäkring återförsäkrar sig försäkringsgivaren genom återförsäkringsförbin- delser och kontrakt med de försäkringsbolag som försäkrings- givaren återförsäkrat sig hos upp till ett belopp upp till 700 mil- joner euro. För belopp och upp till 1 200, dvs. samt för undantagen från en ansvars- försäkring, tecknar försäkringsgivaren ett återförsäkringsavtal med den svenska staten. Om ett återförsäkringsavtal sluts mellan svenska staten och den poolsammanslutning som finns på atomansvarsområdet innebär detta att försäkringsgivaren inom poolen också svarar för den ersättning som staten garanterar. Det innebär vidare att staten blir bunden av den premiesättning som försäkringsgivaren som direktförsäkringsbolag sluter med respektive återförsäkringsbolag. Dessa är i sin tur bundna av andra atomförsäkringspooler i . Premiernas omfattning bestäms sedan med hjälp av olika beräk- ningar och modeller där Estimated Maximum Loss (EML) är en av de vanligaste. EML är den maximala skada som ett eller flera försäkringsobjekt beräknas kunna drabbas av. 26.2.8.2 Statliga kreditgarantier och andra liknande åtaganden Regeringen får för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. När särskilda skäl finns får åtagandet enligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas67. Regeringen ska för redovisa de garantier m.m. som ställts ut68. En kreditgaranti innebär att regeringen ikläder staten eko- nomiska förpliktelser genom att gå i borgen för ett lån. Dessa förpliktelsen medför nödvändigtvis inte att det uppstår en faktisk kostnad för staten, däremot medför den alltid en förväntad kostnad som är betingad av låntagarens återbetalningsförmåga av lånet. En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast gäller såsom för egen skuld. Med andra liknande åtaganden avses i lagen t.ex. förbindelser som syftar till att en banks eller en annan institutions kapital skall hållas intakt eller inte understiga en viss nivå69. Kreditgarantier används för att stödja verksamheter av sam- hälleligt intresse. bl.a. jordbruket, exporten och bostadsbyggandet. Garantier har även använts för att stödja banker i samband med den ekonomiska krisen och för investeringar i infrastrukturen. I allmänhet gäller att kreditgarantier får lämnas för ett visst ändamål inom en given ekonomisk ram. För en statlig garanti ska en avgift tas ut. Avgiftens storlek ska motsvara den ekonomiska risk som garantin innebär för staten, om inte för ett visst fall beslutar annat70. På så sätt synliggörs de kostnader som är förknippade med statliga garantier. Tanken är att den statliga garantigivningen ska vara självfinansierande, dvs. 67Jfr 14 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 68Jfr 14 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 69Se avsnitt 7.3 i prop. 1995/96:220 lag om statsbudgeten. 70Jfr 15 § lagen (1996) om statsbudgeten. avgifterna på lång sikt ska motsvara uppkomna kreditförluster. Det är denna modell som vanligen kallas den statliga garantimodellen. Enligt förarbetena till lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) har staten knappast skäl att ställa ut garantier när marknaden kan göra det på ett effektivt sätt. Att staten i vissa fall behöver göra garantiutfästelser beror i regel på att en motsvarande utfästelse inte på rimliga villkor står att få på marknaden. Staten kan därför komma att företrädesvis ställa ut garantier när så kallade marknadsmisslyckanden uppstår, exempelvis i finansiellt oroliga tider då marknadsaktörer inte är villiga att ta risker i någon större omfattning. Den viktigaste principiella fördelen med en statlig försäkrings- lösning eller statliga kreditgarantier är att sådana lösningar innebär en ordnad hantering av det subsidiära ersättningsansvar som staten i vilket fall som helst har enligt tilläggsprotokoll till Paris- och Brysselkonventionerna. Givet självkostnadsbaserade så bygger en försäkrings- lösning i statlig regi eller statliga kreditgarantier på att anlägg- ningsinnehavarna enbart betalar in så mycket som de förväntans- mässigt kommer att kosta systemet. Detta förfarande leder inte till någon överfondering, utan det allokeras enbart så mycket resurser som risken berättigar. Detta kan ses som positivt ur ett allokerings- perspektiv både för elkonsumenterna och samhället. Alternativet övervinner därmed, åtminstone i teorin, det stora problem som presenterades angående fonderingsalternativet. Syftet med kreditgarantier och andra liknande åtaganden är att stödja verksamheter av samhälleligt intresse. bl.a. jordbruket, exporten och bostadsbyggandet. Garantier har även använts för att stödja banker i kris och för investeringar i infrastrukturen. Det finns inget i förarbetena till budgetlagen som talar för att lag- stiftaren avsett att statlig garantigivning och liknande åtaganden skall tillämpas i syfte att erbjuda försäkringar som inte kan erbjudas av marknaden för eventuella skadestånd till följd av olika typer av katastrofer, vare sig det är atomolyckor, dammhaverier eller all- varliga kemikalieolyckor. Ett problem som försäkringsgivare är dock att det knappast i detta sammanhang är möjligt att på ett rimligt sätt beräkna en Anledningen är att det inte på ett tillförlitligt sätt är möjligt att skatta den fördelning som beskriver sannolikheten att olika stora skadefall ska inträffa. En sådan skattad fördelning behövs för att kunna beräkna den förväntade kostnaden. Går det inte hitta ett väntevärdesriktig och meningsfull skattning av den förväntade kostnaden bör man ifrågasätta ett system som bygger på en riskbaserad ex ante71 inbetalning. Det är sannolikt också en anledning till att Nordiska Kärnförsäkringspoolen inte anser sig kunna försäkra de aktuella beloppen. Den svåra uppgiften att prissätta risken för allvarliga olyckor är också svår att kombinera med principen att det är industrin som tydligt ska bära ansvaret för olyckor. Svårigheten kan lätt leda till att det ifrågasätts om industrin verkligen står ansvaret för det andra steget. Ett annat uppenbart problem är att mycket faktiskt talar för att det finns fördelar med att använda en marknadsmässig avgift fram- för ett självkostnadspris. Om staten enbart tar ut ett självkostnads- pris så riskerar det att förhindra att Nordiska Kärnförsäkrings- poolen eller någon annan aktör hittar lösningar (försäkringar eller katastrofobligationer) som täcker ända . Detta eftersom marknadsaktörer, till skillnad från staten, behöver ta betalt för att bära risken för oförväntade utfall (stora olyckor). Ett självkostnadspris skulle därmed cemen- tera en statlig lösning oavsett om risken kan hanteras av marknaden. Utredningen bedömer att en sådan situation vore olycklig. Motsvarande nackdelar gäller i mycket också statliga kredit- garantier avseende anläggningsinnehavarnas skadeståndsansvar. Det är svårt att ex ante beräkna risken för att en utställd kreditgaranti måste infrias och statens utbetalningar kommer att bli ett extra tillägg till de omfattande konsekvenser för det svenska samhället som en stor radiologisk olycka kommer att medföra. En viktig skillnad är dock att en statlig försäkringslösning inne- bär att staten tar över det primära betalningsansvaret från en anläggningsinnehavare. En statlig kreditgaranti innebär däremot att det primära betalningsansvaret fortsatt åligger anläggningsinne- havaren. Statens betalningsansvar inträder först när anläggnings- innehavaren inte kan betala och de säkerheter staten erhållit är otillräckliga. 71 En nationalekonomisk term som används för att karakterisera en förväntad eller planerad storhet. En försäkringslösning (i detta fallet i form av staten som återförsäkrare) bygger på att avgifter kan uppskattas med hjälp av beräkningar i en statistisk modell. Vid bedömning av om en viss modell är lämplig att använda så måste man bland annat verifiera att datamaterialet är av den arten att modellen blir användbar. Den vanligaste metoden att mäta sannolikheten för en viss händelse är att studerar hur ofta denna händelse uppkommer. I detta fall kan man inte fullt ut utnyttja denna metod, utan man får förlita sig på en mängd subjektiva antaganden. Det är därför tveksamt, som nämnts ovan i analysen, om metoden är ändamålsenlig att använda. Utredningen ifrågasätter mot den bakgrunden lämpligheten att för atomolyckor använda en ex-ante finansiering där staten står som försäkringsgivare eller kreditutställare. Utredningens bedömning: Mycket pekar mot att en ömsesidig försäkring är det mest attraktiva av de alternativ som utred- ningen har kunnat identifiera. En ömsesidig försäkring skapar en väl avvägd balans mellan att uppnå en god resursallokering och att skapa en tydlighet att det andra steget ska betalas av kärnkraftsindustrin och inte av skattebetalarna. Det finns emellertid inte någon möjlighet att på med stöd av nuvarande lagstiftning tvinga fram en ömsesidig försäkring utan alternativet vilar helt på frivillig grund. Utredningen kan konstatera att såväl E.ON som redan har erfarenhet av en snarlik konstruktion i . En liknade ordning finns också i . Utredningen kan inte – trots förståelse för att vissa frågor av praktisk natur är förknippade med modellen – se att det skulle föreligga några avgörande hinder för moderbolagen till de svenska reaktorbolagen att nå en sådan överenskommelse om en ömsesidig försäkran. Idén om en ömsesidig försäkring är att likna vid ett brandstod. En brandstod är en föregångare till senare tiders brandförsäkring. Enligt lag var alla invånare i ett härad skyldiga att betala brandstod (betyder ungefär brandstöd) till den som drabbats av brand för att ersätta dennes skada. Idén var alltså att alla gemensamt och solidariskt betalade ex post72 för uppkomna skadefall. Detta är särskilt intressant mot bakgrund av att en riskbaserad ex ante73 inbetalning kan ifrågasättas, givet att det inte går att hitta en signifikant och väntevärdesriktig skattning av den förväntade kostnaden. Ytterligare ett alternativ är således att ägarna till kärnkraft- reaktorerna i kommer överens om en frivillig ansvars- överenskommelse liknande det solidaritetsfördrag som har ingåtts mellan de fyra moderbolagen till de tyska anläggningsinnehavarna. Det kan uppmärksammas att både E.ON och har erfarenheter av en sådan ordning genom sitt engagemang när det gäller innehav och drift av kärnkraft i . Enligt en skrivelse från det tyska förbunds- regeringens ministerium för miljö, naturskydd och reaktorsäkerhet, som svar på en fråga av en förbundsdagsledamot, har det mellan det tyska och svenska , , slutits ett kontrollavtal enligt vilket det åligger att kompensera varje, under avtalets giltighetstid uppkommande finansiella brist hos . För den rättsliga skyldigheten att överta förlust åberopas 30 § i [den tyska] aktie- bolagslagen. Som nämnts ovan så är en av de primära utgångspunkterna att industrin ska stå för kostnaderna. Alternativet med en ömsesidig försäkring tydliggör den ambitionen. Jämfört med fonderingsalter- nativet så uppstår i detta fall en mycket liten residualrisk74 för staten, i form av en kreditrisk hänförlig till att inget av moder- bolagen kan infria sitt åtagande. Denna typ av sistahandsansvar är dock staten väl lämpad att kunna bära. Förslaget med en ömsesidig försäkring undviker per definition att det binds upp onödigt mycket resurser, eftersom en skada i stället betalas i efterhand (ex post). I teorin skulle de företag som solidariskt går i borgen för det andra steget få en marginellt högre upplåningskostnad på obligationsmarknaden. Med andra ord skulle 72Ex post är en nationalekonomisk term för att karakterisera en storhet som betraktas efter det att den realiserats. 73Ex ante är en nationalekonomisk term använd för att karakterisera en förväntad eller planerad storhet. 74Residualrisk är ett begrepp som används för att beskriva den återstående risken. marknaden värdera in detta åtagande utifrån risken att en allvarlig olycka inträffar och att den ömsesidiga försäkringen därmed utlöses. Givet att det andra steget innehåller en beloppsbegräns- ning, och att sannolikheten för en olycka är liten, så torde denna ökade upplåningskostnad vara marginell. Det blir också förhållandevis tydligt, i jämförelse med andra alternativ, att det är industrin som ska betala för kostnaderna för en allvarlig olycka – även om fonderingsalternativet är det tydligaste. En möjlig nackdel är att det kräver att man praktiskt behöver komma fram till hur denna ömsesidighet ska fungera, exempel- vis vilka koncernbolag som ska bära det ömsesidiga ansvaret. Men då alternativen sannolikt kommer att bedömas som dyrare av industrin, och även de förenade med praktiska problem, så borde det rimligtvis gå att lösa. Alternativet med en ömsesidig försäkring har således ett par tilltalande fördelar. Det är effektivt ur ett resursperspektiv och det säkerställer på en ganska tillfredsställande nivå att det blir kärnkraftsindustrin som verkligen betalar det andra steget vid en allvarlig olycka. Mycket pekar mot att en ömsesidig försäkring är det mest attraktiva av de alternativ som utredningen har kunnat identifiera. En ömsesidig försäkring skapar en väl avvägd balans mellan att uppnå en god resursallokering och att skapa en tydlighet att det andra steget ska betalas av kärnkraftsindustrin och inte av skatte- betalarna. Vissa invändningar har framförts mot detta alternativ. Framför allt har det påpekats att det inte är sunt från ett företagsekono- miskt perspektiv att garantera andra företags näringsverksamhet om det inte finns några möjligheter att påverka den verksamhet som ska garanteras. När det gäller ägarförhållandena till de svenska kärnkrafts- reaktorerna kan utredningen återigen konstatera att E.ON Kärn- har ägarandelar i samtliga tre tillståndshavarbolag och är moderbolag till . är moder- bolag till och . Fortum är direkt eller indirekt betydande delägare i både Forsmarks Kraft- grupp AB och OKG Aktiebolag.75 För det fall att en eller flera ersättningsreaktorer skulle uppföras av en tillståndshavare som inte tillhör den nuvarande sfären av 75 För en illustrativ bild över ägarförhållandena, se SOU 2006:43, s. 216. tillståndshavare är det inte säkert att denne skulle få möjlighet att ansluta sig till en ömsesidig försäkring, om de ingående bolagen motsätter sig detta. I sådant fall framstår en lösning med enskilda säkerheter, särskilt borgensåtaganden, som det mest ändamåls- enliga och även som det alternativ som har störst likheter med en ömsesidig försäkring. Det finns inte någon möjlighet att med stöd av nuvarande lagstiftning tvinga fram en ömsesidig försäkring utan alternativet vilar helt på frivillig grund (se avsnittet om ansvarsgenombrott). Utredningen förutsätter därför att alternativet ömsesidig försäk- ring inte påkallar någon statlig inbladning såsom förhandlingar mellan staten och ägarbolagen utan att detta är något som bolagen väljer att hantera självständigt när de bedömer detta alternativ som ändamålsenligt. Utredningen kan konstatera att såväl E.ON som redan har erfarenhet av en snarlik konstruktion i . En liknade ordning finns också i . I ett andra steg efter en ansvarsförsäkring om ska varje anläggnings- innehavare svara för en viss andel per olycka. Med 104 atomanläggningar innebär detta att det andra steget täcker utöver det belopp som täcks med ansvarsförsäkring. Utredningen kan inte – trots förståelse för att vissa frågor av praktisk natur är förknippade med modellen – se att det skulle föreligga några avgörande hinder för moderbolagen till de svenska reaktorbolagen att nå en sådan överenskommelse om en ömsesidig försäkran. 26.2.10 Ingivande av säkerheter Utredningens bedömning: Ingivande från anläggningsinne- havarna av säkerheter har den fördelen att alternativet inte allokerar några resurser i form av kassaflöden, såsom fonde- ringsalternativet, även om det vid krav på mycket starka säker- heter får konsekvenser som liknar fonderingens. Om borgens- åtaganden accepteras från moderbolagen så innebär det att förslaget, jämfört med en ömsesidig försäkring (se föregående avsnitt), blir dyrare för kärnkraftsindustrin och därmed elkonsumenterna. Detta genom att ett enskilt borgensåtagande rimligtvis borde uppfattas som mer riskfyllt ur ett kreditrisk- perspektiv, jämfört med ett ömsesidigt åtagande. skulle enskilda borgensåtaganden vara svagare än en ömsesidig försäkring från samtliga moderbolag, och därmed skulle enskilda borgensåtaganden innebära en större sannolikhet för att staten trots allt subsidiärt får gå in och betala det andra steget vid en olycka såvida staten inte ställer större krav på fullgoda säker- heter. Alternativet är dock en attraktiv näst-bästa lösning i den mån som berörda företag inte kan komma överens om ett ömsesidigt åtagande. 26.2.10.1 Säkerheter som allmänt godtas i svensk rätt Enligt 27 § andra stycket atomansvarighetslagen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer befria anläggnings- innehavaren från försäkringsplikt om denne ställer betryggande säkerhet för sina förpliktelser enligt lagen. Bestämmelsen bygger på reglering som medger att anläggningsinne- havarens ansvarighet säkerställs på annat sätt än genom ansvars- försäkring. I fråga om vilka säkerheter som allmänt godtas i svensk rätt kan reglering i fråga om kvarstad m.m. i 15 kap. 6 § ge viss ledning. När det gäller säkerhet för skada som kan tillfogas motparten hänvisar reglerna i till utsökningsbalkens reglering i fråga om säkerheter för verk- ställighetsåtgärder som sker med stöd av balken. En sådan säkerhet skall bestå av pant eller borgen. Bankgaranti räknas i allmänhet som borgen76. Motsvarande gäller med stöd av i sådana fall då den som bedriver en verksamhet enligt har ett tillstånd, godkännande eller dispens enligt som för sin giltighet gjorts beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan leda till. I fråga om vilka säkerheter som kan godtas hänvisas till 2 kap. 25 § utsök- ningsbalken. Som ytterligare exempel kan nämnas att pant eller borgen godtas som säkerhet för en utländsk kärandes rättegångskostnader 76 Se 2 kap. 25 § utsökningsbalken och kommentar till denna i 1-3/21 Utsökningsrätt/Utsökningsbalk. vid svensk domstol77 samt vidare att som säkerhet för uppskov med att erlägga betalning för statliga fordringar accepteras pant, proprieborgen eller företagshypotek78. Borgensåtaganden och deposition av värdehandlingar nämns i förarbetena till atomansvarighetslagen som exempel på säkerheter som kan utgöra ett alternativ till anläggningsinnehavarnas försäk- ringsplikt79. I ett koncernförhållande kan ett borgensåtagande utformas så att ett moderbolag tecknar borgen för ett dotterbolags räkning. Borgensåtagande kan också ske i form av en bankgaranti. En sådan bankgaranti kan utformas som en förbindelse eller borgen som banken utfärdar till förmån för en tredje man, förmånstagaren, som säkerhet för den prestation en part har, t.ex. ett ekonomiskt åtagande. Banken uppbär en premie för sitt åtagande och den som tecknar en bankgaranti måste skriva på en motförbindelse, t.ex. ett företagshypotek, där denne förbinder sig att ersätta banken för alla eventuella kostnader som kan uppstå i samband med bankgarantin. Ett företag kan också teckna kreditförsäkringsvtal med ett försäkringsbolag som innebär att detta går i borgen för en viss betalningsförpliktelse. Jämfört med en ansvarsförsäkring innebär ett kreditförsäkringsavtal att försäkringsbolaget tar på sig ett sub- sidiärt ansvar för företagets betalningsförpliktelse medan en ansvarsförsäkring innebär att försäkringsbolaget tar på sig ett primärt betalningsansvar. Panter kan vara fastighetsinteckningar eller ett pantsatt konto. Värdet av en fastighetsinteckning kan dock vara obefintligt om det skett en svår reaktorolycka. En variant är att anläggningsinne- havaren bygger upp en fond som ger en tillfredsställande säkerhet. Innan fonden är uppbyggd kommer det dock att behövas andra säkerheter. De säkerheter som det normalt bör kunna komma i fråga i detta sammanhang är således kreditförsäkringar, borgensåtaganden eller fastighetsinteckningar. Även andra säkerheter, t.ex. bankgarantier skulle kunna komma ifråga. Det har framförts till utredningen att fastighetsinteckning/pant kan ge oönskade effekter. Om staten skulle kräva pant i fastighet skulle bolagens övriga långivare riskera att lida skada eftersom 773 § lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rätte- gångskostnader. 7811 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. 79SOU 1959:34 s. 53, SOU 1962:14 s. 82 f. och prop. 1968:25 s. 147 f. staten då får bättre rätt för sina fordringar. Den yttersta kon- sekvensen kan bli att de externa långivarna säger upp lånen eller kräver samma säkerhet av kraftbolagen som staten kräver. I vart fall skulle befintliga långivare kräva att få omförhandla avtalsvillkoren så att de kompenseras för den ökade risken. Detta skapar negativa ekonomiska konsekvenser för industrin, exempelvis i form av försämrade och fördyrade upplåningsmöjligheter. Potentiellt kan det i förlängningen även få konsekvenser för elutbudet i landet. Att kräva fastighetsinteckning hos tillståndshavarnas ägare för att säkerställa medel är i praktiken omöjligt utan medgivande eftersom de externa långivarna till dessa ägare har reglerat detta i befintliga låneavtal. Det finns således ett förbud för t.ex. att inteckna sina fastigheter. För att kunna göra det måste samtliga lån omförhandlas eller återbetalas. Ingivande av säkerheter har vissa likheter med de båda alternativa finansieringsmodellerna fondering och en ömsesidig försäkring. Ju starkare krav som staten har på det långsiktiga värdet av säker- heterna desto mer likt blir det fondering. I praktiken skulle det högsta kravet vara att företagen satte undan spärrade medel på ett konto hos Riksgälden, dvs. en sorts fondering av medel. Även andra former av starka säkerheter, exempelvis värdebeständiga fastigheter, skulle i mångt och mycket likna fondering i den mening att det på samma sätt binder upp resurser som företagen skulle kunna använda på ett annat sätt – exempelvis genom att underlätta sin långsiktiga finansiering. Om man å andra sidan skulle acceptera att säkerheterna kunde bestå av borgensåtaganden från vart och ett av företagens moder- bolag så uppstår stora likheter med de ömsesidiga borgensåtagan- den som finns i det ovanstående alternativet. Skillnaden är att det ömsesidiga åtagandet är starkare eftersom det förlitar sig på fler företag, vilket ökar sannolikheten att det faktiskt blir kärnkrafts- industrin som betalar en olycka. Från kärnkraftsindustrins sida har det emellertid framhållits att det ömsesidiga åtagandet tvärtom kan framstå som svagare eftersom risken för att en olycka inträffar och den ömsesidiga försäkringen tas i anspråk blir större ju fler driftbolag som omfattas av för- säkringen. En fördel är att bolagen då de ställer ut säkerheter inte binder upp några resurser i form av kassaflöden, såsom fonderingsalter- nativet, även om det vid krav på mycket starka säkerheter får konsekvenser som liknar fonderingens.