sou · GXB322 · 2009-03-04 00:00:00 — Anvisningar om lokala hänsynstaganden, exempelvis om var i kommunen restaurangetablering inte är önskvärd, redovisas endast av ett fåtal kommuner. Betydelsen av remissinstansers uppfattning i ansökningsärenden, särskilt polismyndighetens och yttranden, anges i regel. Hur pass stor betydelse som tillmäts dessa myndigheters yttranden varierar emellertid kraftigt; från att hänsyn ska tas till stor betydelse eller t.o.m. avgörande betydelse. Riktlinjerna visar också på konkreta olikheter mellan kommunerna när det gäller den praxis som tillämpas i vissa serveringsfrågor. Så gäller exempelvis i en kommun att en och samma sökande kan ansöka om och erhålla tillfälligt serveringstillstånd under högst fem tillfällen medan det i en annan kommun är möjligt att få upp till tolv sådana tillstånd . För handläggning av ansökningar av serveringstillstånd och för tillsyn av meddelade tillstånd tar kommunen ut avgifter enligt självkostnadsprincipen. I så gott som alla kommuner är tillsynsavgiften uppdelad i två delar; dels en fast avgift som är lika för alla, dels en rörlig differentierad avgift som grundas på omsättningen av alkoholdrycker. I ett par kommuner av de cirka 90 som omfattas av utredningens kommunenkät tas avgift för tillsyn ut i form av en avgift per tillsynsbesök. En vägledning för en metod att beräkna den rörliga avgiften har utgetts av 1995 (cirkulär 1995:69). De avgifter som kommunerna tar ut för tillsyn visar att dessa skiljer sig åt mellan kommunerna både när det gäller den fasta avgiften och, framförallt, storleken av den rörliga avgiften. Som exempel på olikheter mellan kommunerna kan nämnas att en restaurang med en årlig omsättning av alkoholdrycker om 2,5 miljoner kronor betalar allt från till beroende på i vilken kommun den är belägen. - Varje kommun bestämmer själv ambitionsnivån för den löpande inspektionsverksamheten. Den undersökning som utredningen gjort genom kommunenkäten tillåter inte någon bedömning av huruvida skillnaderna i avgiftsuttag enbart återspeglar olikheter i ambitionsnivån mellan kommunerna eller om det finns andra förklaringar. 11.2.5Kommunernas handläggning av tillståndsärenden En ansökan om serveringstillstånd görs skriftligen hos kommunen. Kommunen får ta ut avgift för prövningen och för tillsyn av den som har serveringstillstånd. Grunderna får avgiftsuttaget får bestämmas av kommunfullmäktige och ska följa de allmänna krav om självkostnadsprincipen som finns beträffande kommunala taxor (8 kap. 3 c § kommunallagen). Kommunens handläggning av en ansökan påbörjas när samtliga för tillståndet erforderliga uppgifter och handlingar kommit in från sökanden och efter det att avgiften för ansökan har betalats. Ansökan bereds av tjänstemän (alkoholhandläggare) som lämnar ett motiverat förslag till beslut varefter beslut fattas av kommunstyrelsen eller annan utsedd nämnd. I flera kommuner har nämnden inom sig utsett särskilda arbetsutskott att ansvara för tillståndsgivningen. Det är vidare vanligt förekommande att den nämnd som ansvarar för tillståndsgivningen i sin tur har delegerat till tjänsteman att fatta beslut i vissa typer av frågor, t.ex. tillbyggnad, om tillfälligt tillstånd till allmänheten eller till slutet sällskap. Antalet alkoholhandläggare varierar självfallet med kommunens storlek. I de större städerna har man särskilda enheter för tillståndsärenden med olika kategorier handläggare, såsom jurister, socionomer och ekonomer, medan man på vissa små orter kan sysselsätta knappt en halvtidstjänst. I , och har man respektive 17, 9 och 5 handläggare som i genomsnitt handlägger vardera 143, 134 respektive 94 ärenden . Antalet ärenden per handläggare i övrigt varierar enligt kommunenkäten mellan kommunerna från 23 till 242 . En ansökan om serveringstillstånd ska åtföljas av en mängd olika uppgifter och handlingar som sökanden ska ge in och som ska bilda underlag för kommunens lämplighetsprövning. stadigvarande servering till allmänheten ska ansökan sålunda innehålla en beskrivning för verksamhetens inriktning (huvudsaklig målgrupp, åldersgränser, matutbud, underhållning m.m.), planritning över restaurangens lokaler, dokumentation från gjord brandsyn, handling som visar att sökanden har dispositionsrätt till lokalen, redogörelse för hur köp och eventuell ombyggnad av restaurangen ska finansieras, dokumentation som visar att lokalen får användas för hantering av livsmedel, dokumentation av skatte- och avgiftsanmälan avseende F-skatt, registrering för mervärdesskatt samt registrering som arbetsgivare. Vidare erfordras att den sökande ger in en förteckning av egna meriter som visar att han eller hon har tillräcklig kunskap om alkohollagstiftningen. I det fall sökanden är ett bolag eller en enskild firma ska registreringsbevis inges samt, i förekommande fall, handelsbolagsavtal, kompanjonavtal och bolagsordning. När prövningen avser en juridisk person riktas lämplighetskraven även mot de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen, t.ex. verkställande direktör, extern firmatecknare, styrelseledamöter, bolagsdelägare eller aktieägare med av aktierna, dvs. personer med bestämmande inflytande (PBI). När samtliga handlingar kommit in remitteras ärendet om det inte är uppenbart obehövligt till olika myndigheter. I ärenden som rör stadigvarande serveringstillstånd till allmänheten är det enligt alkohollagen obligatoriskt att höra polismyndigheten. lämnar relevanta uppgifter ur belastnings- och misstankeregistret (i sistnämnda fall efter särskild prövning) om sökanden och om personer med betydande inflytande i rörelsen samt gör en bedömning av vilken inverkan tillståndet kan antas få för ordningsläget på platsen. Regelmässigt hörs även , , och . Förfrågan till och ger bl.a. besked om sökanden har aktuella eller tidigare restförda skatter och avgifter respektive restförda skulder. lämnar också uppgift om skatte- och självdeklarationer har lämnats , om fastighetsinnehav och uppgift om inkomst av tjänst, kapital och näringsverksamhet. yttrar sig över om serveringsstället är lämpligt för sitt ändamål ur brandsäkerhetssynpunkt. Denna bedömning grundas i normalfallet på vad som framkommit vid en egen undersökning på plats, i andra fall har myndigheten en mer konsultativ roll i det att den anmodas av kommunen att yttra sig över en brandskyddsundersökning som på uppdrag av sökanden utförts av en privat aktör i branschen. Även i detta senare fall förekommer att gör en egen platsundersökning. I vilken omfattning de nämnda myndigheterna hörs vid ansökan om andra typer av tillstånd varierar mellan kommunerna. Inte sällan har kommunerna i sina riktlinjer för serveringstillstånd angett vilka myndigheter som i normalfallet bör få yttra sig i olika ärendetyper. Det är vanligt att anges som remissinstans vid sidan av polismyndigheten när ansökan avser en begäran om utsträckt (senarelagd) serveringstid från sökande med stadigvarande tillstånd. Som skäl för att yttrande ska inhämtas från hänvisas genomgående till att sena öppethållanden typiskt sett kan ge upphov till störningar för omkringboende. Sedan remissyttrandena kommit in bereds ärendet för beslut. Om något remissyttrande innehåller uppgifter som kan förväntas ge avslag på ansökan ges sökanden möjlighet att bemöta dessa uppgifter. Kraven på att ansökan ska vara fullständig, att synpunkter från andra myndigheter ska tas in, att sökanden ska ges möjlighet att bemöta olika uppgifter samt att underlag och beslutsförslag ska kommuniceras med sökanden, medför sammantaget att handläggningstiden för ansökningar om stadigvarande serveringstillstånd till allmänheten understiger . Av svaren från kommunenkäten framgår att handläggningstiden för denna typ av tillstånd är mellan i de flesta kommuner. För tillfälliga serveringstillstånd, särskilt gällande slutna sällskap, är handläggningstiden avsevärt kortare och överstiger sällan . I flera kommuner inskränker sig handläggningstiden i sådana fall . Flera kommuner har i samband med svar på kommunenkäten framhållit att en ordning med arbetsutskott som fattar beslut i tillståndsärenden för nämnden är ägnad att korta handläggningstider och att delegering av beslutsrätten i vissa enklare typer av tillståndsärenden till tjänsteman bidrar till att kommunens handläggning av ansökningar inte blir onödigt lång. Dessa möjligheter tas till vara av flertalet kommuner. Beträffande remissförfarandet i tillståndsärenden har från flera polismyndigheter framförts den uppfattningen att polisen borde vara obligatorisk remissinstans inte bara vid stadigvarande serveringstillstånd till allmänheten, som är fallet, utan även vid ansökningar om tillfälliga serveringstillstånd till allmänheten. skäl hänvisas till att det är polisens erfarenhet att just tillfälliga festivalsarrangemang med servering av alkohol typiskt sett ger upphov till särskilt stora ordningsproblem och problem med oseriösa aktörer och att det därför är motiverat i minst lika hög grad som vid stadigvarande tillstånd att höra polisen i dessa ärenden. Utredningens förlag: I lagen intas en bestämmelse om att kommunerna ska ha riktlinjer för vad som gäller för att få serveringstillstånd. FHI bör få i uppdrag att i samråd med SKL utarbeta en modell för utformningen av dessa liksom ansökningsblanketter och liknande. Den som bedriver cateringverksamhet för slutna sällskap ska kunna medges stadigvarande serveringstillstånd. Yttrande från polismyndighet ska inhämtas även beträffande tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten innan tillstånd meddelas om det inte rör sig om arrangemang av obetydlig omfattning. Omsorgsfullt utarbetade kommunala riktlinjer för serveringstillstånd är till gagn för sökande genom att dessa på förhand kan bedöma om en tänkt etablering kan ges tillstånd. Riktlinjerna utgör också ett handfast stöd i kommunens beredning av ansökningsärenden och bidrar därigenom till att ansökningar om serveringstillstånd handläggs effektivt och likformigt. Genomgången av kommunernas riktlinjer visar att det finns stora variationer mellan dessa. Somliga innehåller i stort sett bara en kortfattad redogörelse för gällande regler medan andra är ytterst detaljerade. I flera kommuner är riktlinjerna av äldre datum och i somliga är formuleringarna alltför vaga eller allmänt hållna för att kunna ge någon egentlig vägledning i det enskilda fallet. Merparten av riktlinjerna är emellertid väl genomarbetade. Såsom framhölls när tillståndsgivningen övergick till kommunerna är det den enskilda kommunen som bäst kan avgöra lämpligheten av att det ges tillstånd till en viss servering utifrån lokala förhållanden när det gäller allmänna riktlinjer och bedömning i det enskilda fallet. Om detta råder knappast någon oenighet. Däremot har det påtalats från olika håll - såväl av restaurangägare som FHI - att det råder onödigt stora skillnader mellan kommunerna vad gäller riktlinjerna i övrigt såväl beträffande innehåll som utformning. Det är ingalunda ovanligt att restaurangägare - i allmänhet bolag - driver verksamhet i olika kommuner och det har väckt irritation att de allmänna kraven på sökanden och ansökningar varierar i så hög grad. Länspolismyndigheter har klagat över att remisserna är utformade på varierande sätt. Enligt utredningens mening är det av stor vikt att kommunerna har noggrant och i möjligaste mån likformigt utformade riktlinjer för serveringstillstånd. Att man redogör för gällande regler i tydlig och lättfattlig form är lämpligt, men inte tillräckligt. I riktlinjerna bör förutom hänvisning till relevanta delar av lagstiftningen anges de omständigheter som hänsynen till lokala förhållanden ger anledning till. Väl genomtänkta och noggrant utformade riktlinjer skapar goda förutsättningar för att tillståndsgivningen kan ske rättssäkert, snabbt och effektivt. Förutom att ge god vägledning för beslutsfattaren bidrar de till att ansökningarna utformas korrekt och att onödiga sådana kan undvikas. Av nu redovisade skäl anser utredningen att det bör fastslås i lag att kommunerna ska ha riktlinjer för serveringstillstånd. För att såväl polismyndighetens yttrande som ska få en ökad tyngd i beslutsprocessen bör riktlinjerna innehålla tydliga och konkreta besked om vad som gäller i detta avseende. Riktlinjerna bör ses över kontinuerligt. Skillnaderna såvitt gäller riktlinjer kan till en del förväntas bli mindre genom att lagen görs tydligare på vissa punkter. Det skulle emellertid också vara en fördel för sökandena och för kommunerna och till gagn för rättssäkerheten om de kunde göras mera enhetliga inom riket. Utredningen vill därför föreslå att FHI får i uppdrag att i samråd med SKL utarbeta en modell för utformning av riktlinjer. En sådan modell skulle också kunna vara till stöd och hjälp för kommunerna, särskilt mindre sådana. Även ansökningsblanketter, remisser och liknande bör kunna göras mera likformiga. Det bör ingå i FHI:s uppdrag att även se över dessa. Vid denna översyn bör man beakta sökandenas intresse av att ansökningsproceduren utformas så smidigt som möjligt. Den nuvarande ordningen med stadigvarande och tillfälliga serveringstillstånd bör i allt väsentligt bibehållas. En viss lättnad bör emellertid kunna medges för cateringverksamhet. Med catering förstås här servering av färdiglagad mat och av alkoholdrycker på beställning av slutna sällskap som sker antingen i hemmet, eller i för tillfället förhyrd lokal. Vid catering måste, på samma sätt som gäller vid all annan form av servering av alkoholdrycker till slutna sällskap eller till allmänheten, serveringspersonal eller i vart fall serveringsansvarig person finnas närvarande . För cateringföretag gäller att de i avsaknad av fast serveringslokal inte kan komma i fråga för stadigvarande serveringstillstånd. De är därför hänvisade till att söka tillfälliga serveringstillstånd inför varje leverans av mat och dryck till kund. Reglerna om tillfälliga serveringstillstånd är emellertid närmast utformade med tanke på festivalarrangemang och andra evenemang som inte typiskt sett återkommer vid upprepade tillfällen och passar därför inte för cateringbranschen där servering av alkohol sker med täta mellanrum till en rad olika slutna sällskap och där serveringslokalen vanligtvis skiftar från gång till annan. Av den kommunenkät som utredningen gjort framgår att kommunernas handläggningstider för tillfälliga tillstånd för slutna sällskap varierar något men att den i av de kommuner som har besvarat enkäten är högst . I hälften av dessa kommuner överstiger inte handläggningstiden . Även om dessa tider inte kan anses särskilt långa för den noggranna prövning som kommunen har att göra även i ärenden om tillfälliga serveringstillstånd är de ibland alltför långa för just cateringföretagens verksamhet där det är mellan kundens beställning av tjänsten och tjänstens utförande. Den modell som SHR föreslagit och som innebär att cateringföretagaren ges stadigvarande tillstånd och före varje serveringstillfälle anmäler detta till tillståndsmyndigheten skulle innebära en förenkling såväl för den som sökt tillstånd som för kommunens handläggare. Har man bedömt att den som söker tillstånd för cateringverksamhet uppfyller de krav som gäller för personliga egenskaper, ekonomi m.m. som krävs för stadigvarande tillstånd finns det ingen anledning att pröva detta på nytt varje gång vederbörande ska anordna servering av alkohol. Däremot måste man ha kännedom om lokalen. I vissa fall torde denna vara känd för tillståndsmyndigheten, medan man i andra fall måste göra en kontroll. Man kan därför inte helt komma tillrätta med de olägenheter som dagens handläggningstider ger upphov till för cateringföretagen. Även med ett anmälningssysten måste tillståndsmyndigheten ges visst rådrum för att kunna kontrollera om den aktuella serveringslokalen, om det inte gäller servering i hemmet, är lämplig för sitt ändamål om den inte redan är känd. En grundläggande förutsättning måste också vara att det inledningsvis sker en noggrann prövning av sökandens ekonomiska och personliga lämplighet för servering av alkohol på sätt som sker . Skillnaden i förhållande till dagens system skulle vara att prövningen inte behöver ske vid varje serveringstillfälle. Ingenting hindrar att även den som har stadigvarande serveringstillstånd också erhåller cateringtillstånd. Enligt utredningens bedömning finns det inte anledning att befara att införandet av ett anmälningsförfarande på redovisat sätt skulle ge upphov till några olägenheter med avseende på ordning och nykterhet. Däremot skulle det spara tid för såväl kommunen som företagare samt kostnad för de . Utredningen vill därför föreslå en ändring av reglerna enligt ovanstående. En konsekvens av detta blir också att tillståndshavaren inte, såsom , blir hänvisad till Systembolaget för inköp av alkoholdrycker (jfr 4 kap. 5 § AL). Det är ofrånkomligt att en noggrann lämplighetsprövning av den som ansöker om serveringstillstånd och en prövning av en rad andra förhållanden, exempelvis att tänkt lokal är ändamålsenlig för servering av alkohol och att köket är tjänligt för säker hantering av livsmedel - krav som bl.a. innebär att synpunkter från myndigheter i vissa fall ska och i andra fall bör inhämtas - medför att handläggningstiden inte kan understiga en viss minsta tid. Företrädare för () har uppgett att en vanlig orsak till att ett ärende fördröjs är att ansökningshandlingarna är ofullständiga i ett eller annat avseende. Detta understryker vikten att ansökningsblanketter och anvisningar utformas på ett för den sökande tydligt och lättbegripligt sätt. Restaurangägare har klagat på att man, om man har tillstånd i en kommun och vill öppna restaurang i en annan kommun, måste gå igenom samma prövning varje gång och fylla i samma blanketter. Det är emellertid oundvikligt att en prövning måste göras vid varje tillståndsbegäran även med avseende på annat än lokaler. Förhållandena kan ju t.ex. ha ändrats. Proceduren bör emellertid kunna underlättas om kommunen utnyttjar information från den kommun som tidigare givit tillstånd. I somliga kommuner har man ett dataregister som innehåller fullständiga uppgifter om tillståndshavarna, vad som har tilldragit sig vid inspektioner etc. har 130 kommuner ett sådant program, kallat Alk-T. Då registret kan innehålla integritetskänsliga uppgifter bör sökandens medgivande alltid inhämtas innan registerutdrag lämnas ut. Någon direktåtkomst mellan kommunerna bör inte ifrågakomma. Det hindrar dock inte att uppgifter, som kan betraktas som offentliga, lämnas mellan kommunerna. Även det centrala registret som förs av FHI bör kunna underlätta kontrollen (se härom avsnitt 17). Vidare har man klagat över att man i ansökningshandlingarna måste lämna uppgifter som inhämtats från olika myndigheter, men som borde kunna inhämtas av kommunerna. Utredningen finner att det knappast skulle vara tidsbesparande att överlåta detta uppgiftsinhämtande till kommunerna. Däremot bör kommunerna tillhandahålla blanketter som underlättar för sökanden att inhämta vad som krävs. Utredningen har inte funnit att nuvarande handläggningsrutiner innehåller moment som likaväl skulle kunna utgå utan att det skulle påverka beslutsunderlaget på ett negativt sätt. finns anledning att påminna om att det är angeläget att nämnden i varje enskilt ärende noga överväger behovet av att ställa en remiss till en annan myndighet, vilket för övrigt redan följer av bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) (13 §). Något slentrianmässigt remissförfarande ska alltså inte förekomma. Att så sker i någon mer betydande omfattning har heller inte framkommit. Genom polismyndighetens yttrande får kommunen information om förhållandena i det aktuella området och polisens bedömning av på vilket sätt dessa kan antas bli påverkade av den sökta etableringen eller en utökning av densamma. Vidare lämnar polisen information om sökanden utifrån belastnings- och misstankeregister vilka uppgifter sedan, tillsammans med andra, ligger till grund för kommunens bedömning av om sökanden är lämplig att anförtros servering av alkoholdrycker till allmänheten. yttrande till kommunen fyller därmed en viktig funktion. Remissförfarandet ger även värdefull information till polisen. Enligt utredningens uppfattning gör sig dessa aspekter gällande i lika hög grad när det gäller tillfälliga tillstånd för servering till allmänheten, i vart fall när det gäller större tillställningar som festivalarrangemang och liknande. Utredningen delar polismyndigheternas uppfattning att även tillfälliga serveringstillstånd för servering till allmänheten ska ha föregåtts av yttrande från polismyndighet. Det bör dock inte vara obligatoriskt vid arrangemang av obetydlig omfattning. Antalet tillståndsärenden har ökat avsevärt . Det sammanlagda antalet stadigvarande serveringstillstånd till allmänheten och till slutna sällskap uppgick vid utgången av till 10 507. Härefter har antalet ökat för att uppgå till 12 292. Till dessa stadigvarande tillstånd kommer det arbete som de tillfälliga tillstånden medför för kommunerna. meddelade kommunerna 2 539 tillfälliga serveringstillstånd till allmänheten samt 6 212 tillfälliga serveringstillstånd till slutna sällskap. Ärendemängden är sammantaget betydande och ställer krav på att kommunernas handläggning är effektiv. Lämplighetsprövningen av den sökande innehåller åtskilliga inslag av kvalitativ bedömning och tillsammans med det omfattande regelverk som kringgärdar tillståndsgivningen reser det berättigade krav på att den som svarar för handläggningen och som lämnar förslag till beslut i ärendet besitter en god kompetens. Kommunernas alkoholhandläggare har sinsemellan olika bakgrund, utbildning och erfarenhet. har det inte funnits någon gemensam eftergymnasial utbildning som varit direkt avpassad för dessa handläggare. har en högskoleutbildning för tillsyn och tillståndsprövning av alkohol- och tobaksfrågor emellertid påbörjats. Utbildningen har tagits fram av FHI och kommuner och landsting (SKL), i samarbete med . Syftet är bl.a. att bidra till större likformighet mellan kommunerna vid bedömningen av tillståndsärenden. Utbildningen startade och omfattar 15 högskolepoäng. Utredningen konstaterar med tillfredsställelse att en för hela landet gemensam utbildning för alkoholhandläggare numera finns att tillgå. bör denna byggas ut och omfatta samtliga alkoholhandläggare. Mindre kommuner som har svårt att sysselsätta och avlöna en välutbildad alkoholhandläggare kan lösa detta genom att, vilket på sina håll redan sker, de slår sig samman med närliggande kommuner om en eller flera arbetskrafter för beredning av tillståndsärenden. 11.3Prövning av sökandens lämplighet Serveringstillstånd får meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheter i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Såvitt gäller sökandens personliga och ekonomiska förhållanden ska tillståndsmyndigheten pröva sökandens vandel, det vill säga dennes allmänna och ekonomiska skötsamhet samt ekonomiska förhållanden i övrigt. (7 kap. 7 § AL) Kriteriet omständigheter i övrigt tar bl.a. sikte på en kontroll av att sökanden har erforderlig kunskap om alkohollagstiftningen. När det gäller en juridisk person måste lämplighetskraven omfatta den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen i egenskap av t.ex. verkställande direktör, styrelseledamot och suppleant, bolagsdelägare eller aktieägare med betydande aktieinnehav. Som ett riktmärke rekommenderar FHI att aktieinnehavet ses som betydande när ägarandelen uppgår till eller mer (avsnitt 7:7). Även annan ekonomisk intressent bakom en rörelse kan komma att innefattas i prövningen. Prövningen ska således gälla dem som har det verkliga inflytandet i rörelsen och denna krets av fysiska personer bör ständigt vara aktuell. Allmänt gäller att serveringstillstånd endast får ges till den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden är lämplig att utöva verksamheten.