sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Detta är fallet, enligt samma rättspraxis, när en medlemsstat påbjuder eller befrämjar konkurrensbegränsande sam- verkan som strider mot artikel 81 EG eller förstärker effekterna av sådan samverkan samt när den berövar sin egen normgivning dess offentliga karaktär genom att till privata aktörer delegera ansvaret för beslut om ingripanden på det ekonomiska området. 58Mål C-18/88, , 1991, s. I-5941. 59Se t.ex. mål 267/86, , 1988, s. 4769, punkt 16; svensk specialutgåva, volym 9, s. 587. 60Se mål C-67/96, , 1999, s. I-5751. EG-fördragets regler om statligt stöd utgör en del av den reglering som ska säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Reglerna återfinns i artiklarna 87–89 EG. De har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom gemenskapen förvanskas genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar vissa företag eller viss produktion. Statliga åtgärder ska inte ge vissa företag obefogade fördelar som sätter marknadskrafterna ur spel, vilket i sin tur minskar EU:s allmänna konkurrenskraft. Statligt stöd får i synnerhet inte användas till att bygga upp hinder för till- träde till marknaden. Om konkurrensen på detta sätt snedvrids finns risk för att konsumenterna får finna sig i högre priser, att det blir lägre kvalitet på varorna och mindre innovation i utvecklingen av produkter och dessas marknadsföring och distribution. 61 I likhet med konkurrensreglerna i övrigt är det Europeiska kommissionen som svarar för övervakningen av statsstödsreglerna. Kontrollen av statliga stödåtgärder är nödvändig för att upprätthålla lika konkur- rensvillkor för alla företag som är verksamma på den inre markna- den, oavsett i vilken medlemsstat de är etablerade. Målet med kommissionens kontroll är att se till att offentligt stöd som ges av EU:s medlemsstater inte inverkar negativt på den gemensamma marknadens funktion eller skadar konkurrenskraften hos företag inom EG. I artikel 87.1 EG uppställs fyra kumulativa villkor som måste vara uppfyllda för att en offentlig stödåtgärd ska omfattas av för- budet. 1.utgöra en selektiv ekonomisk förmån, dvs. gynna visst företag eller viss produktion, 2.finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel, 3.snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och 4.påverka handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionens handlingsplan för statligt stöd, KOM (2005) 107 slutlig, s. 4. 62Se mål C-142/87, mot kommissionen, 1990, s. I-959, punkt 25, svensk specialutgåva, volym 10, s. I-369, de förenade målen C-278/92–C-280/92, mot kommissionen, 1994, s. I-4103, punkt 20, mål C-482/99, mot kommis- sionen, 2002, s. I-4397, punkt 68, och mål C-280/00, Altmark Trans och Regierungs- präsidium , 2003, s. I-7747, punkt 74. Det finns i detta sammanhang inte anledning att gå in i detalj på hur dessa kriterier har tolkats av . 3.11.2Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och statligt stöd Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har berörts ovan i avsnitt 2.4. Dessa tjänster är betydelsefulla för att upprätthålla unionens gemensamma värderingar och för att främja social och territoriell sammanhållning inom EU. Det anges i artikel 16 EG att gemenska- pen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respek- tive befogenheter och inom fördragets tillämpningsområde, ska sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och vill- kor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Till- handahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse påverkas emellertid av fördragets övriga bestämmelser, bl.a. statsstödsreg- lerna. Bestämmelser om detta finns i artikel 86 EG, som har föl- jande lydelse: 1.Medlemsstaterna skall beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i detta fördrag, i synnerhet reglerna i artiklarna 12 samt 81–89. 2.Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utveck- lingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse. 3.Kommissionen skall säkerställa att bestämmelserna i denna artikel tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna. Enligt artikel 86.2 EG får vissa konkurrensbegränsningar före- komma vid utövandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse om de är nödvändiga och står i proportion till det avsedda resultatet. Det krävs sålunda att den ifrågavarande tjänsten inte kan utföras utan att konkurrensen begränsas, vilket innebär att det inte ska fin- nas något alternativ som är mindre ingripande, samt att konkur- rensbegränsningen står i proportion till värdet av det allmänintresse som eftersträvas. Kommissionen kontrollerar också att begränsningen inte strider mot gemenskapens intressen, dvs. EG:s allmänna intressen, genom att störa handeln på ett oönskat sätt. Med stöd av artikel 86.2 EG kan alltså ett statligt stöd eller stödprogram, som under normala förhållanden är att betrakta som ett statligt stöd enligt EG-fördraget, falla utanför tillämpningsom- rådet för artikel 87 EG, om stödet utgör ersättning för tillhandahål- lande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, dvs. Det ska i detta sammanhang vara fråga om en särbehand- ling som är berättigad mot bakgrund av det politiska systemets syfte och systematik, dvs. marknadskrafterna behöver delvis sättas ur spel för att möjliggöra, t.ex. postutdelning i hela landet. Det ankommer på medlemsstaterna att definierar de särskilda uppgifter som ett företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska utföra och uppgifterna måste ha ett sam- band med föremålet för den ifrågavarande tjänsten och direkt avse att bidra till att tillfredsställa det bakomliggande allmänintresset.63 Det finns ingen definition av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i fördraget, utan det ankommer på medlemsstaterna själva att avgöra om en tjänst tillhandahålls i sådant intresse. Detta inne- bär att en tjänst som anses vara av allmänt ekonomiskt intresse i en medlemsstat inte behöver vara det i en annan medlemsstat. EG- domstolen har dock uppställt ett antal kriterier som ska vara upp- fyllda för att en tjänst ska anses vara av allmänt ekonomiskt intresse.64 Följande kriterier förefaller vara av generell betydelse, även om alla situationer inte kan bedömas på samma sätt.65 Tjäns- ten ska vara: betydelsefull för konsumenterna, öppen för alla konsumenter, och tillhandahållas på likartade villkor. Av intresse i detta sammanhang är målet Ferring.66 Frågan som aktualiserades i målet var om franska partihandlare av läkemedel – med lagstadgad skyldighet att tillhandahålla läkemedel – kunde kompenseras för detta genom att betala mindre skatt än andra leve- 63Jfr mål C-393/92, Commune d'Almelo m.fl. mot NV Energiebedrijf Ijsselmij, 1994 s. I-1477, svensk specialutgåva, volym 15, s. I-89, punkt 48. 64Jfr mål C-159/94, kommissionen mot , 1997, s. I-5815, punkt 68. 65Jfr mål T-289/03, BUPA mot kommissionen, 2008, s. II-81, punkt 187 ff. 66Mål C-53/00, Ferring, 2001, s. I-9067. rantörer (läkemedelslaboratorier). konstaterade att partihandlarna endast kunde anses erhålla denna skattelättnad om den uteslutande innebar att partihandlarna kompenseras för de merkostnader som följer av de allmännyttiga skyldigheter som har ålagts dem. Domstolen erinrade om att endast partihandlare enligt de franska bestämmelserna var skyldiga att ständigt ha tillgång till ett urval av läkemedel som skulle kunna fylla behoven inom ett avgränsat geografiskt område samt att inom mycket korta tidsfris- ter kunna utföra de begärda läkemedelsleveranserna inom hela detta område, så att läkemedelstillförseln till hela befolkningen all- tid var säkerställd. Iakttagandet av dessa skyldigheter innebar en merkostnad för partihandlarna som läkemedelslaboratorierna inte behövde bära. Mot denna bakgrund fastslog domstolen att: 67 då den skatt på direktförsäljning som påförs läkemedelslaboratorier motsvarar de faktiska merkostnader som partihandlare har för att full- göra sina allmännyttiga skyldigheter, [kan] det förhållandet att parti- handlare inte är skattskyldiga till den nämnda skatten anses utgöra ve- derlag för utförda tjänster och därmed som en åtgärd som inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel [86] i fördraget. För övrigt gynnas partihandlarna i själva verket inte i den mening som avses i artikel [86.1] i fördraget när villkoret att undantaget från skat- teplikt skall motsvara partihandlarnas merkostnader är uppfyllt, efter- som den berörda åtgärdens enda verkan då är att partihandlarna och läkemedelslaboratorierna får jämförbara konkurrensvillkor. Avslutningsvis uttalade att om det framkommer att den förmån som partihandlarna får genom att inte vara skattskyl- diga med avseende på direktförsäljning av läkemedel överstiger de merkostnader som de har för att fullgöra de allmännyttiga skyldig- heter de har enligt nationella bestämmelser, kan denna förmån, i den del den överstiger de nämnda merkostnaderna, inte anses vara nödvändig för att dessa aktörer ska kunna fullgöra sin särskilda uppgift. En sådan överkompensation utgör sålunda statligt stöd som ska anmälas och bedömas enligt statsstödsreglerna. I rättspraxis har villkoren för att bevilja ersättning för tillhanda- hållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ytterligare pre- ciserats i målet Altmark.68 Det var här frågan om bussbolaget mark Trans kunde erhålla ett offentligt bidrag för att bedriva linje- trafik i den tyska regionen utan att detta betrak- tades som statligt stöd i EG-rättslig mening. 67Se punkt 27 i domstolens dom. 68Mål C-280/00, Altmark, 2003, s. I-7747, p. SOU 2009:71 Inremarknadsreglerna i fördraget att det krävdes att företaget i fråga gynnades ekonomiskt och fick en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande företag för att ersättningen skulle betraktas som statligt stöd. Det var inte uteslutet att den aktuella linjetrafiken var så pass olönsam att den inte kunde bedrivas under normala konkurrensvillkor och att ett offentligt bidrag därmed kunde vara berättigat. ställde dock upp ett antal villkor för att kontrollera att så verkligen var fallet. För det första skulle företaget i fråga ha ålagts en skyldig- het att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och denna skyldighet skulle vara klart definierad. För det andra skulle de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknades vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. För det tredje fick ersättningen inte överstiga vad som krävdes för att täcka hela eller delar av de kost- nader som hade uppkommit i samband med skyldigheten att till- handahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid hade erhållits och till en rimlig vinst på grundval av fullgörandet av denna skyldighet. För det fjärde skulle, i frånvaro av ett offentligt upphandlingsförfarande, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kost- nader som ett genomsnittligt och välskött företag normalt skulle ha haft med tillägg för en rimlig vinst. Till synes inspirerad av denna rättsutveckling har kommissio- nen, med stöd av artikel 86.3 EG, utfärdat ett särskilt beslut som anger villkoren för att ge statlig ersättning för tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster inom bl.a. sjukvården och bostadssektorn69 samt utfärdat rambestämmelser för statligt stöd i form av ersätt- ning för offentliga tjänster. Det är emellertid viktigt att påpeka att varken resonemang i Altmark-domen eller kommissionens beslut och rambestämmelser slutgiltigt fastställer villkoren för ersättning eller kompensation i samband med tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Rättsutvecklingen är fortfarande i sin linda och det är uppenbart att andra situationer än de som prövats kan behöva analyseras efter egna förutsättningar. Så torde t.ex. vara fallet med den svenska bostadspolitiken som med sin integrations- målsättning inte överensstämmer med villkoren i kommissionens ovannämnda beslut om statlig ersättning för tillhandahållandet av 69Kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 86.2 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT L 312, , s. 67. 70EUT C 297, 29.11.2005, s. 4. allmännyttiga tjänster inom bostadssektorn, eftersom detta har formulerats med en bostadspolitik av s.k. social housing karaktär i åtanke. Av betydelse i sammanhanget är förstainstansrättens avgö- rande i BUPA-målet där kriterierna i Altmark-domen anpassades till nya och annorlunda omständigheter. I detta mål prövade för- stainstansrätten ett påstått stöd till en riskutjämningsordning som inrättats av på marknaden för privata sjukförsäkringar. 71 Vidare visar det särskilda protokollet till Lissabonfördraget om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vilket stort intresse som många medlemsstater ägnar denna rättsutveckling . 71 Lissabonfördraget har godkänts av medlemsstaterna men inte trätt i kraft (EUT 2007 C 306/1). Konsoliderade versioner av och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (tidigare EG-fördraget), i deras lydelse enligt Lissabonfördraget, finns tillgängliga på . 4Harmonisering på den inre marknaden I detta avsnitt berörs EU:s arbete med att harmonisera eller till- närma medlemsstaternas produktkrav i syfte att förverkliga den fria rörligheten för varor och tjänster på den inre marknaden. 4.1Vad menas med harmoniserade regler? EU har utfärdat ett stort antal regler som primärt syftar till att undanröja handelshinder på den inre marknaden, men som också fastställer gemensamma säkerhets- och skyddsnivåer för produkterna och tjänsterna i fråga. Eftersom reglerna är gemen- samma för alla medlemsstater inom EU, brukar de kallas för har- moniserade regler. Det finns harmoniserade regler både för varor och tjänster, men betydligt fler för varor. Harmoniserade regler finns bl.a. för läkemedel, kosmetika, telekomutrustning, fordon, maskiner, kemikalier, leksaker, bank- och försäkringstjänster, elektro- nisk handel och villkor för charterresor. bygger de harmoniserade reglerna på tillämpningen av en gemensam standard, som har tagits fram av de europeiska standardiseringsorganisationerna. Som regel stämmer vidare de europeiska standarderna överens med internationella standarder. De harmoniserade reglerna tillämpas också i viss utsträckning av de EFTA-länder som har undertecknat . Till följd av tullunionen med EU omfattas vidare viss varuhandel mellan och av de harmoniserade reglerna. Även har träffat överenskommelser med EU, som innebär att de övergripande reg- lerna för varuhandeln i stort gäller i förhållande till . På så sätt gäller de flesta harmoniserade regler inte endast i EU:s 27 medlemsstater, utan även på , i , , Harmonisering på den inre marknaden I det följande ska olika former av harmonise- ring beröras. 4.2Rättslig grund för harmonisering I artikel 5 EG stadgas att varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördraget. Om en institution vidtar en åtgärd som faller utanför fördragsramarna kan denna åtgärd sålunda förklaras ogiltig av . Detta har uttryckts som principen om tilldelade befogenheter, dvs. att EU- institutionerna bara har de befogenheter som de har tilldelats genom fördraget. Detta innebär mer konkret att det krävs en sär- skild rättsgrund för varje åtgärd som vidtas av en EU-institution. I fördraget finns bestämmelser som anger på vilka områden institu- tionerna kan anta rättsakter och i vissa fall vilken typ av rättsakt som ska användas. Av rättsgrunderna framgår också vilket lagstift- ningsförfarande som ska användas (vilket i sin tur även avgör institutionernas resp. inflytande över lagstiftningsprocessen) och i vissa fall vilken rättsverkan en rättsakt som antas på grundval av rättsgrunden ska ha, t.ex. om den får medföra total harmonisering eller bara minimiharmonisering. Det har alltså stor betydelse vilken rättsgrund som används och valet är inte alltid självklart. Det har därför utvecklats en omfattande rättspraxis rörande kriterierna för valet av rättslig grund och det förekommer tvister mellan EU- institutionerna rörande denna fråga.1 Det har emellertid sällan före- kommit att har ogiltigförklarat en rättsakt för att denna saknar stöd i fördraget. I två uppmärksammade fall2 fann emellertid att direktivet om tobaksreklam grunda- des på felaktig rättslig grund eftersom det snarare rörde sig om en folkhälsoåtgärd än en harmoniseringsåtgärd som var nödvändig för den inre marknadens funktion. Fallet är viktigt, eftersom det är det 1Se Barents, R, The Internal Market Unlimited: Some Observations on the Legal Basis of Community Legislation, CML Rev. nr 30 (1993), s. 85, , K, Court and the Legal Basis of Community Legislation, CML Rev. nr 13 (1988), s. 379, Emiliou, N, Opening : the Legal Basis of Community Measures before the Court of , EL Rev. nr 19 (1994), s. 488, and , S, Constitutional of Union, Pearson/Longman 2002, s. 163 ff. 2Dom av i mål C-376/98, mot och rådet, 2000, s. I-8419 och dom av i mål C-74/99, m.fl., 2000, s. I-8599. Harmonisering på den inre marknaden första fall där verkligen har visat att den är beredd att ta principen om tilldelade befogenheter på allvar.3 Allmänna bestämmelser om harmonisering finns i artiklarna 94– 97 EG, men harmoniseringsbemyndiganden finns också i speciella föreskrifter på skilda håll i fördraget. Genom enhetsakten infördes nuvarande artikel 95 EG, enligt vilken harmoniseringsbe- slut som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera kan fattas med kvalificerad majoritet av och rådet. Harmoniseringsnivån, dvs. den grad av rättslikhet eller rättsenhet som eftersträvas, varierar kraftigt inom gemenskapen. Det är inte heller i första hand rättslikheten som sådan utan snarare de natio- nella reglernas bristande anpassning till det internationella ekono- miska utbytets behov som lägger hinder i vägen för den inre mark- nadens funktion och som därför måste avhjälpas genom harmoni- sering. Direktivformen har använts på vitt skilda områden. Vissa, s.k. ramdirektiv, lägger fast principer som ger medlemsstaterna ett stort utrymme för såväl genomförandet av direktivbestämmelserna som att på samma område ha rena nationella bestämmelser.4 Andra är så detaljerade att de knappast lämnar medlemsstaterna någon val- frihet beträffande reglernas innehåll.5 De innehåller så klara och entydiga materiella bestämmelser att de i själva verket medför en unifiering av medlemsstaternas nationella rätt. Självfallet finns också direktiv som innehåller en blandning av principiella och mer detaljerade bestämmelser.6 Det eventuella utrymmet för nationella bestämmelser, dvs. nationell regleringskompetens, är därför svårt att bestämma utan att först ha studerat direktivets innehåll. 3Se , S, Constitutional of Union, Pearson/Longman 2002, s. 168 ff. 4Se t.ex. rådets direktiv /442/EEG av om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39). 5Se t.ex. rådets direktiv /756/EEG av om tillnärmning av med- lemsstaternas lagstiftning om montering av belysning av ljussignalsanordningar på motorfordon och släpvagnar till dessa fordon (EGT L 262, 27.9.1976, s. 1). 6Se t.ex. rådets direktiv /987/EEG av om tillnärmning av med- lemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, 28.10.1980, s. 23). Harmonisering på den inre marknaden Vissa huvudlinjer i harmoniseringsarbetet kan dock urskiljas som åtminstone delvis indikerar vilket utrymme det finns för nationella regler. Man kan här tala om skilda metoder för harmoni- sering. 4.4.1Total eller optionell harmonisering Total eller full harmonisering medför två förpliktelser för medlems- staterna. För det första måste de medge fri rörlighet för varor som uppfyller kraven i de gemensamt antagna reglerna. För det andra får de inte medge marknadstillträde för varor som inte uppfyller kra- ven. I praktiken innebär detta att det nationella lagstiftningsområ- det blir helt upptaget av harmoniserade nationella föreskrifter (eng. preemption). Någon avvikelse därifrån finns inte utrymme för.7 Mot denna bakgrund fann i det s.k. Salmonella- målet att det var otillåtet för att tillämpa importkontroll av kött och ägg m.m. från andra medlemsstater för att hindra sprid- ning av Salmonella, eftersom området var harmoniserat och kon- trollen skulle ske i exportlandet. Domstolen påpekade att misstro mot andra medlemsstaters kontroller inte gör ensidiga skyddsåt- gärder godtagbara.8 Detta är självfallet ett effektivt sätt att åstadkomma t.ex. fri rör- lighet för en viss produktkategori. Metoden har emellertid den nackdelen att den minskar bredden av produktutbudet; regionala och lokala särarter kan därmed gå förlorade. Vidare är den innova- tionshämmande eftersom tekniska specifikationer blir låsta i bestämmelser som tar tid att ändra, vilket gör det svårt att följa den tekniska utvecklingen. Optionell harmonisering innefattar endast den första förpliktel- sen, dvs. medlemsstaterna måste medge marknadstillträde för pro- dukter som uppfyller EG-kraven, men har möjlighet att behålla ett parallellt regelsystem som producenterna kan välja att rätta sig efter i stället.9 Metoden har den nackdelen att den stat som behåller 7Se t.ex. rådets direktiv /156/EEG av om tillnärmning av medlems- staternas lagstiftning om typgodkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon (EGT L 42, 23.2.1970, s. 1) i dess senaste lydelse. 8C-111/03, kommissionen mot , 2005, s. I-8789. 9Se t.ex. rådets direktiv /575/EEG av om ändring av direktiv /316/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om gemensamma föreskrifter för både mätdon och meteorologiska kontrollmetoder (EGT L 332, 28.11.1983, s. 43). Harmonisering på den inre marknaden strängare regler än de gemensamma skapar konkurrensmässiga nackdelar för inhemsk industri. Varor som uppfyller de gemen- samma mindre långtgående kraven måste ju släppas in och kan konkurrera fritt på den nationella marknaden. Kravnivån i de optionella direktiven kan därför i praktiken fungera som ett tak för hur långt skyddsintresset sträcker sig inom EU. Vidare blir det ofta förvirrande och arbetsamt för den nationella förvaltningen att på samma gång tillämpa två regelsystem som grundar sig på samma skyddshänsyn, t.ex. allmän hälsa, konsument-, miljö- eller arbets- miljöskydd. Till detta kommer att staterna är skyldiga att därutöver bedöma om någon annan stats nationella regler är likvärdiga med de inhemska, eftersom de då är skyldiga att medge marknadstill- träde även för varor som uppfyller dessa regler i enlighet med prin- cipen om ömsesidigt erkännande (se avsnitt 2.3). Bedömningen av överensstämmelse med de uppställda kraven måste alltså utföras på ett flexibelt sätt. 4.4.2Den äldre harmoniseringsmetoden och den nya metoden Man brukar skilja mellan den äldre harmoniseringsmetoden, som kan innebära optionell eller total harmonisering, och den s.k. nya metoden (new approach), vilken innebär att arbetet enbart kon- centreras på de mest grundläggande frågorna. Direktiv enligt den gamla metoden innehåller som framgått tämligen detaljerade krav på produkters utformning. Harmoniseringsdirektiv enligt nya metoden ska däremot endast uppta grundläggande säkerhetskrav men inte föreskriva hur kraven ska uppfyllas.