sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Utgångs- punkten i analysen har varit att med hjälp av publicerat material och utifrån en enhetlig definition av konkurrensutsatt verksamhet upp- skatta omfattningen av de statliga myndigheternas konkurrens- utsatta verksamhet som finansierats med avgifter. Totalresultatet från analysen ska, enligt Statskontoret, ses som en möjlig tolkning av omfattningen under givna förutsättningar. Nya beslut påverkar omfattningen och inriktningen av myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter Efter Statskontorets undersökning har och regeringen fattat beslut i några och bereder fler ärenden som påverkar omfatt- ningen och inriktningen av myndigheternas försäljning av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Här nedan nämns några exempel. godkände regeringen en försäljning av kartförlags- rörelsen vid Lantmäteriet. Försäljningen är ett led i att avgränsa och renodla verkets uppdragsverksamhet. I bereds förslag från regeringen som om de genomförs kommer att minska omfattningen av myndig- heternas konkurrensutsatta verksamheter. Regeringen föreslår i propositionen Ändrad verksamhetsform för delar av och 2 Statskontoret (2008b). 3 Som framgår av de olika högstbeloppen i totalresultatet är det av avgörande betydelse om forskningsbidrag räknas med eller inte. Statskontoret har valt att särredovisa totalresultatet utifrån olika bedömningsgrunder då det inte är uppenbart att forskningsbidrag bör räknas med. Argument för att inte ta med dessa bidrag är exempelvis att stora delar av forskningsbidragen finansierar grundforskning och annan forskning som det endast finns en potentiell konkurrens för . Banverket4 att verksamheterna vid , samt Projektering överförs till av staten helägda bolag. Bolagiseringarna ska genomföras för att öka förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden och eliminera misstankar om korssubventionering. Regeringen menar att med en bättre fungerande marknad ökar även kraven på utveckling av effektivitet och produktivitet i verksamheten. En bättre fungerande konkurr- ens leder till ett effektivare resursutnyttjande vilket kommer sam- hället till del i form av lägre priser och högre kvalitet. Därutöver bidrar bolagiseringarna till förbättrade förutsättningar för verksam- heterna att utvecklas. Verksamheterna vid överförs till ett bolag vars inriktning bör vara att bedriva entreprenad-, service-, och uthyrningsverksamhet – direkt eller genom dotterbolag – inom trafik-, mark-, bygg-, och anläggningsområdet samt därmed förenlig verksamhet. Verksamheten vid och Projektering överförs till ett bolag vars inriktning, enligt regeringens förslag, bör vara att bedriva konsultverksamhet, huvudsakligen inom trafik och transportområdet. Regeringen anser att även bör bolagiseras och har för avsikt att återkomma till med förslag om detta . Bolagiseringen bör, enligt regeringen, genomföras så snart det finns förutsättningar för en fungerande konkurrens på marknaden för främst drift och underhåll inom järnvägsområdet. verksamhetsform har varit föremål för översyn inom ramen för . Utredningens förslag5 bereds i . Utredningen föreslog bl.a. att ska ombildas till två fristående aktiebolag – ett bolag för flygplatsdrift och ett bolag för flygtrafiktjänst. lämnade Lotsutredningen6 förslag om ett antal för- ändringar för . Utredningen har remissbehandlats och ärendet bereds i . Förslagen innebär att i princip inte ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet och att produktionen i egen regi därför bör avvecklas i takt med att marknader etableras inom de olika verksamhetsgrenarna. 2008/09:23, Ändrad verksamhetsform för delar av och . 5 SOU 2007:70. 6 SOU 2008:53. Regeringen lämnade propositionen En skogspolitik i takt med tiden till . 7 Regeringen anser att ska upphöra med vissa typer av uppdrag efter , om det inte finns synnerliga skäl för att fortsätta med uppdragen. Statens jordbruksverks organisation för den veterinära fältverk- samheten – distriktsveterinärorganisationen – har utretts.8 Utred- ningens förslag innebär att huvuddelen av den statliga distrikts- veterinärverksamheten förs över i privat regi. Regeringens planerar att lägga en proposition . Även uppdragsarkeologiska verksamhet har utretts.9 Enligt vad regeringen säger i budgetpropositionen för är utgångspunkten att det ska finnas effektiv konkurrens och en mångfald av aktörer på det uppdragsarkeologiska området. Frågan bereds inför ett ställningstagande om den framtida verk- samheten på området. 2Inriktningen av myndigheternas försäljning av varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader För att undersöka inriktningen på de varor och tjänster som myn- digheterna säljer på en konkurrensutsatt marknad bad Statskontoret myndigheterna klassificera verksamhetsintäkterna i angivna grupper av vanligt förekommande varor och tjänster inom statliga myndig- heter.10 Statskontorets kartläggning visar att höga verksamhetsintäkter i vissa grupper av varor och tjänster kan härledas till ett fåtal av de 109 myndigheter som redovisat att de säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. De största intäkterna kommer från bygg- och projekteringstjänster. Det förklaras, enligt Statskontoret, av att har en omfattande verksamhet inom projektering och byggande av väg- anläggningar. Den näst största kategorin utgör uthyrningsverksamhet. Det kan röra sig om uthyrning av lokaler, mark eller utrustning där har en stor verksamhet eftersom myndig- heten hyr ut och förvaltar statlig egendom och mark. 2007/08:108, En skogspolitik i takt . 8 SOU 2007:24. 9 SOU 2005:80. 10 Avsnittet bygger på Statskontoret (2008a). En tredje stor intäktskategori är upphandlingsverksamhet där vissa myndigheter erbjuder upphandlingstjänster på en marknad i konkurrens med privata företag. Myndigheter med omfattande verksamhet inom detta område är , Verket för högskoleservice och Verket för förvaltningsutveckling (Verva). Försäljning av varor är en fjärde stor kategori och består ofta men inte alltid av olika typer av varor som ett utflöde från kärn- verksamheten. Detta avser försäljning från bl.a. museernas butiker och Kriminalvårdens tillverkning av varor i landets fängelser. Tabell 1 Verksamhetsinriktning hos statliga myndigheter . Procentuell fördelning av intäkterna från konkurrensutsatt verk- samhet på olika områden samt antal myndigheter som bedriver verksamheten Uthyrning av lokaler, mark och Data, IT, telefonitjänster Tryckproduktion, information, Bilaga 6 SOU 2008:118 Källa: Statskontoret (2008a). En annan bild framträder när vi betraktar antalet myndigheter och vilken verksamhetsinriktning de har på konkurrensutsatta marknader. De tre största verksamhetsområdena är i fallande ordning utbild- ningsverksamhet och uppdragsutbildning, uppdragsforskning och FoU samt konferenser och seminarier. Universitet och högskolors uppdragsutbildning och uppdragsforskning har en stor tyngd i de två största kategorierna. Men också andra myndigheter har en stor utbildningsverksamhet, t.ex. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), Verva och . Myndigheter som förutom högskolan har mycket uppdrags- forskning är (), (), (), Fiskeri- verket, och . Konferenser och seminarier anordnas av ett tjugofemtal myndigheter. Hög andel sådan verksamhet har förutom universitet, högskolor och museerna också , () samt i . Av underlaget framgår att universitet och högskolor är stora aktörer på konkurrensutsatta marknader. Detta beror, enligt Stats- kontoret, på att kontakter och nära samarbete med näringslivet lik- som kommersialisering av forskningsresultat kommit att bli forsk- ningspolitiska målsättningar. I forskningspropositionen uppmärksammade regeringen bl.a. att det entreprenöriella tänkandet vid många svenska lärosäten har utvecklats i hög grad och många högskolor arbetar aktivt med att stödja kommersialisering. Det finns ett stort behov av att ytterligare stödja lärosätenas arbete för att systematiskt utveckla hållbara strukturer för kommersialisering.11 11 Forskningsproposition 2004/05:80. Vidare säger regeringen i samma proposition att: Lärosätenas incitament för att arbeta med kommersialisering och med näringslivsnära forskning är både av ekonomisk och av immateriell natur. Det har visat sig att avknoppningar eller licensiering av patent kan ge ett återflöde av nya forskningsuppdrag till lärosätet. Innan ett forskningsresultat har utvecklats till en produkt som är färdig att introduceras på marknaden behövs ofta vidare forskning och utveckling, som delvis utförs på lärosätet men som kan vara finansierad av externa medel, t.ex. såddfinansiering. För den uppdragsforskning som bedrivs av universitet och hög- skolor avser denna forskning sådan som utförs på uppdrag av en extern finansiär. I avtal regleras bl.a. uppdragsgivarens inflytande på verksamhetens planering och genomförande samt dispositions- rätten till forskningsresultaten. Universiteten och högskolornas uppdragsutbildning12 kan innebära personalutbildning åt både företag och offentlig förvalt- ning eller utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl eller av biståndspolitiska skäl. Myndigheterna konkurrerar med privata företag och statliga myndigheter I Statskontorets undersökning har de 109 förvaltningsmyndigheterna som redovisat att de säljer varor och tjänster på en konkurrens- utsatt marknad även redovisat vilken kategori av konkurrenter de möter på olika marknader. Myndigheterna har fått fylla i flera kategorier. Av tabell 5.2 nedan framgår andelen myndigheter (av 109) som i den konkurrensutsatta verksamheten har bedömt att de konkurrerar med privata företag, statliga myndigheter, statliga bolag, kommuner, landsting och kommunala bolag samt övriga aktörer. 12 Se förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Bilaga 6 SOU 2008:118 procentuell fördelning av konkurrerande aktörer Kommuner/landsting inkl. av dem ägda bolag Källa: Statskontoret (2008a). Av myndigheterna anger att de konkurrerar med privata företag, av myndigheterna konkurrerar med andra myn- digheter och med statliga bolag. Myndigheterna kon- kurrerar även med kommuner, landsting och kommunala bolag. Av tabellen framgår att de flesta myndigheter agerar på marknader där privata företag är verksamma. 3Vad är problemet med myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter? Problemet med att statliga myndigheter säljer varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader är att de statliga myndigheterna har konkurrensfördelar som medför konkurrenssnedvridningar. Den statliga närvaron har oftast direkta och indirekta undanträngnings- effekter eller en hämmande inverkan på nyetableringen av privata företag och privata företags möjligheter att konkurrera på lika villkor. Problemen har beskrivits av , regeringen, utredare och andra aktörer som t.ex. , och . Problemen har uppmärksammats under en följd av år. har gått igenom en stor del av denna dokumentation för att identifiera och analysera problemen. Flera olika privata företag har tagit kontakt med för att beskriva hur de uppfattar sin situation och de problem som uppstår i konkurrensen med statliga förvaltningsmyndigheter. Frågan har diskuterats med och samt med referensgrupp med representanter för samtliga departement i . har också genomfört en hearing i frågan med privata företag och statliga myndigheter. Skillnader mellan privata och offentliga aktörer De finns vissa grundläggande skillnader mellan statliga myndig- heter och privata företag som gör att de inte agerar på lika villkor. Myndigheter har i många fall en klart dominerande ställning på den konkurrensutsatta marknaden eller på angränsande marknader med anknytning till denna. Dominansen kan ha sitt ursprung i att man har haft en formell ensamrätt på att producera vissa varor och tjänster. Förutom att en myndighet har tilldelats särskilda uppgifter med ensamrätt i sin offentliga funktion kan den ha ett bestämmande inflytande över den konkurrensutsatta marknaden genom sin myn- dighetsutövning. Det är en klar konkurrensfördel i det faktum att man är en myndighet eller har givits en ensamrätt att utföra vissa tjänster. Om myndigheten dessutom har myndighetsutövande funktioner som berör området där den konkurrerar finns det risk för att det kan uppstå intressekonflikter. Uppdragsverksamhet som bedrivs till- sammans med myndighetsutövning ger myndigheten en särställning när det gäller att få uppdrag i den kommersiella delen av verksam- heten. För vissa myndigheter gäller även att de ensamma disponerar över en strategisk resurs, t.ex. tekniska grunddata, och konkurrerar sedan med andra aktörer på ett område som förutsätter tillgång till dessa grunddata. Problemen gäller konkurrenternas tillgång till uppgifter som enbart myndigheten förfogar över. Det kan också gälla pris- villkoren för denna tillgång och konkurrenternas beroende av myndigheten. Ett konkurrensproblem mellan statliga myndigheter och privata aktörer förknippas med vidareutnyttjande av information och kompetens från myndighetsrollen. Myndigheterna avtalar på olika vis avtalar om sättet för att tillhandahålla informationen och för myndighetens tjänster i samband med tillhandahållandet och att tillgången till information inte alltid är på lika villkor eller på ett konkurrensneutralt och affärsmässigt sätt.13 13 Statskontoret (2005). Ett annat konkurrensproblem är att myndigheter ofta både har en beställarfunktion och en utförarfunktion. Det uppstår intresse- konflikter och jävsituationer i samband med upphandling om myndig- heten agerar både som beställare och anbudsgivare för ett uppdrag. I vissa fall tilldelas den egna myndighetens utförarenhet uppdrag utan att de föregås av någon anbudsgivning eller konkurrens. I andra fall får utförarenheten uppdrag i konkurrens med privata företag. ligger då anbuden från utförarenheten avsevärt lägre än de privata företagens anbud. Statliga myndigheter har byggt upp sina anläggningstillgångar med hjälp av anslagsmedel under ett tidigare monopol. I dessa fall kommer den offentlige aktören således ha lägre fasta kostnader för verksamheten eftersom en stor del av anläggningstillgångarna redan är avskrivna. En viktig skillnad i konkurrensvillkoren mellan privata och offent- liga aktörer rör de finansiella villkoren och tillgången på riskkapital. Den viktigaste skillnaden är att en statlig myndighet alltid ytterst garanteras av skattemedel med den följden att den finansiella och affärsmässiga risken är mindre än i ett privat företag. När det gäller leveranser av varor och tjänster har en myndighet i regel större trovärdighet hos kunderna än ett privat företag. Detta ger myndigheten ett konkurrensövertag. Det finns också, i den mån konkurrensutsatt och icke konkurrens- utsatt verksamhet bedrivs inom samma myndighet en risk för att den skyddade verksamheten korssubventionerar den konkurrens- utsatta. Eftersom upphandlingslagstiftningen inte gäller när det är fråga om transaktioner inom samma juridiska person får statliga myndig- heter konkurrensfördelar genom att de kan sälja sina tjänster eller produkter direkt till en annan myndighet utan att detta behöver föregås av en upphandling i konkurrens. Problem som kan uppstå när statliga myndigheter internt i myndigheten tillämpar beställar- utförarmodellen som de uppträder som både köpare och säljare på konkurrensutsatta mark- nader. Myndigheten utsätter alltså den egna utförarenheten för kon- kurrens i samband med beställarenhetens upphandling. Några exempel på problem i sådana situationer är kopplade till rutiner för utförarenhetens budgivning, kostnadsfördelning mellan utförande och beställande enheter och utförarenhetens självständighet i för- hållande till den egna beställaren. Klagomål mot den offentliga sektorn tar emot muntliga och skriftliga tips och klagomål från olika aktörer på marknaden. tog verket emot 633 tips och klagomål från företag, kunder och konsumenter.14 redovisar dock inte någon uppdelning av de klagomål som riktats mot statliga myndigheter respektive kommuner eller landsting. Därför går det inte att bedöma hur många som avser just statliga myndigheter. Det tidigare konstaterade att missnöjet i de flesta fall riktades mot kommuner, inte statliga myndigheter. Detta framgår också av under- sökning om företagens problem med konkurrens från offentliga aktörer. Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och provat sektor inrättade regeringen för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor – . Rent orga- nisatoriskt fanns inom ramen för kommitté- väsendet. Fram fungerade som ett forum för diskussioner mellan företrädare för offentlig och privat verksamhet. I ingick representanter för offentlig och privat verksamhet. uppgift var att, med beaktande av de olika grundförutsättningarna som gäller för privat och offentlig verksamhet, söka undanröja konkurrenskonflikter som typiskt sett inte löses inom ramen för särskild lagstiftning eller prövningsförfaranden. Verksamheten syftade till att ge vägledning för framtiden om hur konkurrenssnedvridande förfaranden kan undvikas och om möjligt att vissa typer av konkurrenskonflikter kan mönstras ut. Rådet behandlade konkreta ärenden i form av anmälningar från privata företag och organisationer som ansett sin verksamhet hotad av det sätt på vilket stat, kommun, landsting eller av dessa ägda bolag bedriver sin verksamhet inom det område där de privata företagen eller organisationerna är verksamma. Genom att ta kontakt med de berörda parterna försökte rådet undvika eller undanröja konkurrenssnedvridningar. Rådet formu- lerade rekommendationer i enskilda fall. Det finns dock inte några belägg för att dessa rekommendationer följdes i någon märkbar 14 årsredovisning för . Yttrandena kan dock fortfarande användas som väg- ledning i liknande fall. Till rådets uppgifter hörde även att formulera riktlinjer för kom- muner, landsting och statliga myndigheter som bedriver konkurrens- utsatt verksamhet. Syftet var att åstadkomma konkurrensneutrala villkor. För att uppfylla kraven på konkurrensneutralitet ansåg Kon- kurrensrådet att tre villkor ska vara uppfylla. Villkoren innebar att verksamheten ska ha stöd i gällande bestämmelser, verksamheten ska bedrivas utan offentligt stöd och att vissa transparenskrav ska vara uppfyllda. 3.1Definition och avgränsning av myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter Ett av problemen är att det inte finns någon definition eller avgränsning av vad som utgör myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter. vill peka på att det även medför ett avgränsningsproblem i förhållande till annan avgiftsfinansierad frivilligt efterfrågad verksamhet – uppdragsverksamhet – som inte är konkurrensutsatt. Det förekommer ofta att uppdragsverksamhet, frivilligt efterfrågade avgiftsfinansierade varor och tjänster, beställar- utförarmodellen, externa avgiftsintäkter m.m. likställs med för- säljning av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Men, och det vill särskilt understryka, så enkelt är det inte att avgränsa och ringa in förvaltningsmyndig- heternas konkurrensutsatta säljverksamheter. Det som däremot, i detta sammanhang, är en gemensam nämnare för konkurrensutsatt och icke konkurrensutsatt verksamhet är att den finansieras med avgifter. Se mer om omfattningen av avgiftsintäkterna längre fram i detta avsnitt. Uppdragsverksamhet är sådan avgiftsbelagd verksamhet som efter- frågas frivilligt. Som nämnts ovan används begreppet uppdrags- verksamhet i många sammanhang och av flera kritiker synonymt med konkurrensutsatt verksamhet. Uppdragsverksamheten, eller den avgiftsbelagda uppdragsverk- samheten, kännetecknas av att: regeringen har rätt att besluta om att avgiften ska införas, regeringen har rätt att bestämma avgiftens storlek, men har i regel delegerat rätten till myndigheten, varor och tjänster är frivilligt efterfrågade, och det kan finnas mer än en producent. Beställar- utförarmodellen tillämpas inom ramen för uppdragsverk- samheten och används i staten dels mellan myndigheter, dels inom myndigheter. Modellen är ett alternativ till anslagsfinansiering av sådana myn- digheter, eller verksamhetsgrenar inom myndigheter, där de tjänster som produceras har andra myndigheter som avnämare.15 Modellen innebär i princip att de tjänster som produceras hos en myndighet avgiftsbeläggs och anslagsmedel i stället tillförs den/dem som köper och använder tjänsten. Finansieringen av den utförande myndig- hetens verksamhet blir helt eller delvis beroende av avgiftsintäkter. Genom att efterfrågan styrs av beställaren finns förutsättningar för en bättre efterfrågeanpassning av verksamhetsvolym och kvalitet hos utföraren. Motivet till att välja modellen är ofta en önskan att skapa meka- nismer och incitament till större kostnadsmedvetande och effektivitet, liksom till en bättre resursanpassning. Vad betecknar konkurrensutsatt verksamhet? Dåvarande Konkurrensrådet16 beskrev vad som kännetecknar kon- kurrensutsatt verksamhet på följande sätt: Det främsta kännetecknet för konkurrensutsatt verksamhet är att en konsument med avsikt att köpa en viss produkt har ett tydligt val mellan produkter från flera olika säljare, och att de produkter som säljarna erbjuder ska vara tillräckligt homogena för att vara utbytbara sins- emellan. Det räcker inte med en produktmässig utbytbarhet, produkterna 15Ekonomistyrningsverket (2000). måste också tillhöra samma geografiska marknad för att konkurrera med varandra. // Även här uppkommer svåra definitionsproblem. Vissa produkter har en lokal eller regional geografisk marknad, medan andra har en nationell eller internationell karaktär. Snäva marknadsavgränsningar leder till synsättet att få företag finns på varje marknad, kanske bara en enda monopolist. Väljs denna typ av avgränsning blir av naturliga skäl den offentliga sektorns konkurrens- utsatta verksamhet mindre än om man väljer mer vida avgränsningar. När offentlig konkurrensutsatt verksamhet beskrivs används dock vanligen ett vidare synsätt: att all verksamhet är konkurrensutsatt som i huvudsak finansieras med avgifter eller priser och där det finns privata företag som tillhandahåller liknande produkter. framhöll också att begreppet den relevanta marknaden är centralt inom konkurrensrätten. har med utgångspunkt i Europeiska kom- missionens tillkännagivande av definitionen av relevant marknad redovisat en uppfattning av hur den relevanta marknaden ska bestämmas. Begreppet används i . Konkurr- ensverket säger att vid avgränsning av den relevanta marknaden bestämmer man en produktmarknad och en geografisk marknad. Produktens utbytbarhet är avgörande när man ska avgränsa pro- duktmarknaden. Produkter som köpare tycker är jämförbara när det gäller egenskaper, pris och användningsområde tillhör samma produktmarknad. Den geografiska marknaden är den marknad där en viss produkt eller tjänst säljs. Inom det området är kon- kurrensvillkoren tillräckligt likartade för att de ska kunna skiljas från angränsande geografiska områden.17 4De statliga myndigheternas avgiftsintäkter En del av de statliga utgifterna har finansieras genom avgifter. Förvaltningsutredningen18 konstaterade att ett avgörande motiv för att införa avgifter ofta har varit att försöka finna en finansieringsform som minskar belastningen på stats- budgeten.19 Andra motiv har varit att genom avgifter försöka få till stånd ett ökat kostnadsmedvetande och bättre hushållning med statens medel eller, att påverka efterfrågan. 17Konkurrensverkets ordlista på . De sammanlagda avgiftsintäkterna för statliga myndigheter20 uppgick till , vilket är en minskning med eller jämfört med . Med de sammanlagda avgiftsintäkterna i staten avses summan av intäkterna för affärsverken och samtliga övriga myndigheter som bedriver avgiftsbelagd verksamhet – inklusive de interna avgifts- intäkterna i staten. Vissa myndigheter har haft stora intäktsökningar, medan andra har haft betydande intäktsminskningar. redovisade lägre avgiftsintäkter än . Även , och har haft vikande avgiftsintäkter. Myndigheter med stora intäktsökningar är , Forti- fikationsverket, , och .