sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Att så ska vara fallet utgör ofta ett centralt inslag i gemenskapens politik, något som tydligt framträder i fråga om harmonisering enligt nya metoden. Inte minst på standardiseringsområdet framträder emellertid problem att överblicka sådan medverkan och att urskilja och effektivt tillgodose nationella samordningsintressen. Det är enligt utredningens uppfattning ett rimligt antagande att de tendenser som sålunda avtecknar sig på det hela taget förblir bestående. En bidragande faktor måste antas vara de problem med att upprätthålla en intakt inre marknad som följer med upptagandet av många nya medlemsstater som har kortvarig rätts- och förvalt- ningstradition. I fråga om den svenska modellen, saknar utredningen anledning till annan bedömning än den som oftast kommer till uttryck; nämligen att denna på det hela taget visat sig fungera väl i den europeiska miljön. En förhållandevis fristående och självständig myndighetsorganisation ger rimligen goda förutsättningar för smidig anpassning till gemenskapsrättens anspråk. Det går dock inte att blunda för att det i detta system finns en inbyggd risk för att en utveckling som den ovan skisserade kan leda till bristande överblick och sämre förutsättningar för den nödvändiga politiska styrningen. Detta kan i förlängningen också medföra risker i fråga om ett effektivt tillgodoseende av väsentliga nationella samord- ningsintressen. En viktig skillnad i förhållande till andra länder är att det svenska , som svarar för den centrala samord- ningen och är länk till den politiska ledningen är förhållandevis resurssvagt jämfört med de operativa organen, myndigheterna. Genom den rådande departementsorganisationen, där myndig- heterna lyder under skilda departement kan komplicerande faktorer på myndighetsnivån komma att utöva verkan också på den politiskt ansvariga och samordnande nivån. Vid bedömningar på inremark- nadsområdet måste sektoriella intressen ofta vägas mot och ibland stå tillbaka för det övergripande intresset av fri rörlighet. tillgodoses behovet av sådan avvägning inom ramen för den gemensamma beredningen. Inom en sektorsmyndig- het finns det ingen riktig motsvarighet till denna mekanism. Intresseavvägningen måste normalt göras av myndigheten själv. Det finns då alltid en risk för att sådana sektoriella reglerings- intressen som myndigheten i sin verksamhet främst ska tillgodose kan komma att överbetonas på bekostnad av de horisontella aspekterna. Mot denna bakgrund anser utredningen inte att det räcker att förenkla och modernisera den svenska regelstrukturen som på ett horisontellt plan rör den fria förligheten för varor och tjänster. För att skapa bättre förutsättningar för fri rörlighet krävs därutöver överväganden av organisatorisk art. Den verksamhet som bedrivs av svenska myndigheter med ett övergripande ansvar för den inre marknaden måste bli tydligare och få ett större genomslag. De som har behov av stöd och hjälp måste också veta vem de ska vända sig till. De myndigheter det framför allt rör sig om är Kommerskolle- gium och SWEDAC. Även rollfördelningen dessa myndigheter emellan samt i förhållande till andra myndigheter måste tydlig- göras. Att medlemsstaterna bör ha särskilda inremarknadsmyndigheter eller inremarknadsfunktioner hos existerande myndigheter är något som betonas av Europeiska kommissionen. I har Kommers- kollegium en nyckelroll när det gäller att sprida kunskap om inre- marknadsreglerna, inte minst när det gäller tjänstedirektivet och varupaketet. Det är av stor betydelse för inremarknadsreglernas genomslag i att den ansvariga myndigheten blir mer synlig och känd i samhället. Ett nära samarbete mellan UD och är också av stor vikt. bör som inremarknadsmyndighet utgöra en kanal för regeringens styrning i inremarknadsfrågor. Regeringen måste uppmärksammas på fall där det behövs en över- gripande politisk bedömning, t.ex. när något särskilt reglerings- intresse står emot det allmänna inremarknadsintresset av fri rörlig- het. Bedömningar av sådant slag ska ankomma på statsmakterna, särskilt regeringen. Det bör också beaktas att den svenska stånd- punkten i sådana fall slutligen kan komma under judiciella bedömning. Den svenska ståndpunkten måste då bygga på välöverlagd politisk prioritering och rättslig argumen- tation. Utredningen har också kunnat konstatera att det fortfarande, medlemskap i , på många håll finns bristande medvetenhet och kunskap om EU:s inre marknad. Detta inger bekymmer, eftersom är ett litet land med begränsad hemmamarknad och starkt internationellt beroende. Att lyfta kun- skapsnivå och medvetandegöra betydelsen av den inre marknaden framstår också som i högsta grad angeläget, när så betydelsefulla förändringar som tjänstedirektivet och varupaketet nu står för dörren. Den snabbt växande europeiska förvaltningsorganisationen ställer också krav på kunskaper om , institutioner och regelverk samt på bl.a. kunskaper i utländska språk och insikter i utländska förhandlingstraditioner. Utredningen föreslår att det läggs fram en strategi för kompe- tensförsörjning och för kompetenshöjande åtgärder beträffande tjänstemän som berörs av den inre marknaden. Vad utredningen här är inne på är inte primärt en fråga om tillförande av ytterligare personella eller ekonomiska resurser, även om det av andra skäl kan behövas, utan snarare om ett annorlunda ianspråktagande och utnyttjande av resurser som redan finns. Tillgången på välutbildad expertis och kvalificerad erfarenhet är begränsad. Det handlar i grunden om en annorlunda och, som utredningen anser, mer rea- listisk syn på förutsättningarna för medverkan i den euro- peiska marknadsintegrationen, grundad på vunna erfarenheter. som bl.a. krävs är ett målmedvetet och systematiskt tillvaratagande av personliga erfarenheter av arbete inom EU. 9.1.6Tydligare roll och ansvar för kommuner Utredningen har också kunnat konstatera att kommunala myndig- heter behöver axla ett större ansvar i EU-frågor i allmänhet och inremarknadsfrågor i synnerhet. Från gemenskapsrättslig utgångs- punkt omfattas medlemsstaternas lokala och regionala offentliga organ fullt ut på samma sätt som de centrala, både av de allmänna fördragsförpliktelserna och av övriga för dem tillämpliga regler. Kommuner och landstings tillämpning av reglerna, inte minst på den inre marknadens område är därför viktig. Från utredningens utgångspunkter är kommunerna av särskild betydelse med hänsyn till tillsynsuppgifter som de anförtrotts, bl.a. i fråga om marknads- kontroll. Utredningen har också funnit anledning att ta upp frågor som har med marknadskontrollen att göra. I och med införandet av den nya metoden har marknadskontrollen fått en avgörande betydelse som ytterligare stärks till följd av varupaketet. I har utveck- lingen gått starkt framåt , med bl.a. ökad samordning inom ramen för . Det finns dock ytterligare samordnings- och effektivitetsvinster att hämta. Det krävs också insatser för att förbättra och förenkla infor- mationsinhämtningen kring inremarknadsreglerna. Utredningen bedömer att väsentliga förbättringar skulle kunna uppnås genom inrättandet av en gemensam webbportal för den inre marknaden där information från alla berörda myndigheter och aktörer skulle kunna samlas. Ett sådant förslag ansluter även till det arbete som drivs av Europeiska kommissionen inom ramen för kommissionens rekommendation av om åtgärder för att förbättra den inre marknadens funktion (2009/524/EG). 9.1.9Bättre villkor för företag Det är i det ekonomiska livet som välfärdseffekterna skapas. I denna mening är de enskilda ekonomiska aktörerna – företagen – den inre marknadens primära aktörer. Kan inte företagen ta till vara sina möjligheter på grundval av de rättigheter som reglerna om den inre marknaden ger dem, så uteblir i stor utsträckning den för- väntade gränsöverskridande verksamheten, och den inre marknaden förverkligas inte enligt EG-fördragets intentioner. Det är därför av största vikt att se till att företagen är medvetna om sina möjligheter och rättigheter på den inre marknaden, så att de utifrån dessa kan formulera och uppfylla sina egna mål och därigenom bidra till att samhället i stort får del av de välfärdsvinster den inre marknaden syftar till. Mot denna bakgrund framstår det oroväckande att det har kunnat konstateras att svenska företag inte känner sig tillräckligt involverade i utvecklingen av den inre marknaden. Utredningen finner därför anledning att lägga fram förslag som har till syfte att förbättra villkoren för företag. Flera av de förslag som berörts i det föregående kan ses också i detta ljus. Tydligare och enklare regelstruktur leder till färre bestämmelser med tyd- ligare funktion och till bättre överskådlighet, vilket underlättar för företag. Företag ska helst bara behöva vända sig till en myndighet och bara gå till en webbsida, och de gynnas av att det finns en myndighet med tydligt ansvar för inremarknadsfrågor. Härutöver förordar utredningen ett överlag utökat och förbätt- rat samarbete på inremarknadsområdet mellan myndigheter och näringslivsorganisationer. En tidigare och mer omfattande med- verkan av representanter för företagen och deras organisationer skulle kunna bidra till att vidga kunskapsunderlaget för tjänstemän vid framtagandet av nya eller ändrade regler både under arbetet med frågorna på EU-nivå och vid utformningen av nationella svenska föreskrifter. Utredningen lägger fram följande förslag: Ett sammanhållet och förenklat horisontellt regelverk för varor och tjänster, som består av: - En ny förordning om varor på den inre marknaden -En ny lag om ackreditering och teknisk kontroll -En ny förordning om ackreditering och teknisk kontroll -En ny förordning om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden. Ökat genomslag för EG-fördragets grundprinciper Bättre samordning och intressebevakning inom standardi- seringsområdet Effektivare hantering av inremarknadsfrågor i statsförvaltningen En synligare svensk inremarknadsmyndighet Tydligare roll och ansvar för kommuner och landsting Effektivare och mer samordnad marknadskontroll Gemensam webbportal för den inre marknaden Kompetensförhöjningsstrategi för tjänstemän som berörs av den inre marknaden Bättre villkor för företag. 9.2Ett sammanhållet och förenklat horisontellt regelverk för varor och tjänster Utredningens förslag: Svenska horisontella bestämmelserna om den fria rörligheten för varor bör med de anpassningar som krävs till följd av varupaketet samlas i: En ny förordning om varor på den inre marknaden En ny lag om ackreditering och teknisk kontroll En ny förordning om ackreditering och teknisk kontroll Därutöver bör förordningen (1994:2029) om tekniska regler ersättas av en ny förordning om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden. Utredningens bedömning: Genom att övergripande bestäm- melser rörande varuområdet tydliggörs och förs samman i färre författningar med tydligt inbördes sammanhang kan myndig- heter och företag få en helhetsbild som saknas. Utredningens anser att det bör skapas bättre förut- sättningar för regeringens övergripande styrning och kontroll vad gäller reglering av frågor om den fria rörligheten för varor och tjänster på den inre marknaden. De föreslagna författningarna bör slutligen innebära en tydlig parallell till tjänsteområdet, där en ny lag om tjänster på den inre marknaden med tillhörande förordning har föreslagits. En väsentlig uppgift för är enligt direk- tiven att mot bakgrund av den gjorda regelinventeringen, uppmärk- samma överlappande funktioner och eventuella brister i det svenska regelverk som rör horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet. Förslag ska lämnas på förenklingar, förbättringar och kompletteringar av regelverket för att säkerställa den fria rörligheten för varor och tjänster. Det är utredningens uppfattning att inremarknadsreglernas bristande genomslag delvis sammanhänger med brist på klarhet och struktur i det svenska regelverk som avser att säkerställa fri rörlig- het för varor och tjänster. Utredningen ska också göra en analys av och lämna förslag på de förändringar av regelverket som behövs med anledning av förord- ningen (EG) nr 765/2008 om ackreditering och marknadskontroll samt ta hänsyn till de övriga förändringar som det s.k. varupaketet föranleder i svenska författningar. Det är utredningens bedömning att ett helhetsgrepp är nödvän- digt för att säkerställa ett ökat genomslag för de horisontella bestämmelserna om varor och tjänster. Ett sådant helhetsgrepp är i högsta grad angeläget om anpassningarna till varupaketet ska kunna införas på ett ändamålsenligt sätt. 9.2.1Behovet av svenska föreskrifter Inledningsvis bör något allmänt sägas om behovet av svenska regler som rör EU:s inre marknad. Det hävdas ofta att det saknas skäl att reglera och upplysa om sådant som redan följer av direktverkande bestämmelser i samt förordningar och annan sekundärrätt som inte förutsätter införlivande med svensk rätt. De som har att tillämpa reglerna bör och ska söka vägledning direkt i dessa regler. Det är helt enkelt omotiverat och kan vara vilseledande att utfärda svenska regler som återger innehållet i redan tillämpliga EG-regler. Denna grundsyn delas av utredningen. Utredningen vill emeller- tid framhålla den förändring i synsätt som kan urskiljas på EU-nivå när det gäller förhållandet mellan fördragsbestämmelser och sekundärrätt. Förordningar och direktiv används i allt större utsträck- ning för att tydliggöra innehållet i EG-fördraget och EG-dom- stolens rättspraxis. Som utredningen har varit inne på gäller detta inte minst tjänstedirektivet och förordning (EG) nr 764/2008 om ömsesidigt erkännande. Det kan alltså hävdas att en form av dubbelreglering växer fram på EU-nivå i syfte att få genomslag för den inre marknadens grundläggande principer. Det är utredningens övertygelse att arbetet med att införa tydligare principbestäm- melser och förenkla det befintliga regelverket bör följas upp på nationell nivå och att en bredare ansats i detta arbete både är rationell och ger långsiktiga fördelar. Utan en sådan ansats finns det risk att fördragsreglernas innebörd skyms bort av detaljregler och att de förbises eller sätts åsido i förlitan på att den mer speci- fika regleringen är uttömmande. Om det finns mer övergripande föreskrifter underlättas också infogandet i det svenska föreskrifts- beståndet av föreskrifter för genomförande av tillkommande rätts- akter. Det kan alltså i vissa fall vara motiverat att utfärda svenska regler som återger eller åtminstone erinrar om innehållet i redan tillämpliga EU-regler. Ett skäl till att den fria rörligheten för varor och tjänster inte fungerar tillfredsställande i är att den regelmassa som har till syfte att säkerställa den fria rörligheten är alltför komplex och svåröverskådlig. Det övergripande syftet står inte alltid klart för dem som har att tillämpa reglerna. En särskild fråga i sammanhanget är hur en sådan pedagogiskt betonad ansats överensstämmer med den svenska lagstiftningstra- ditionen. Denna bygger i hög grad på grundtanken att lagform bara ska användas när det är nödvändigt enligt bestämmelserna i 8 kapit- let Regeringsformen. Utöver EU-lagen som endast ger uttryck för att gäller här i landet,1 återges de förpliktelser som följer av EG-fördraget inte alls i lag eller annan författning. Vid genom- förande av direktiv används lagform i mycket liten utsträckning. I stället fördelas vanligen det mesta av direktivens innehåll på förordnings- och myndighetsnivå, varvid det ofta förekommer att 1 Lag (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen, se §§ 2 och 3. materiella bestämmelser införlivas av flera olika myndigheter. Detta är naturligtvis i enlighet med grundlagens bestämmelser och den svenska statsförvaltningens organisation. Men en oundviklig kon- sekvens är att regelsystemet framstår som splittrat och otydligt och att särskilt de ekonomiska aktörerna uppfattar det som krångligt. Utredningen noterar att det föreslagna införlivandet av tjänste- direktivet genom en övergripande tjänstelag utgör en kompromiss mellan vad grundlagen fordrar ska ges lagform och vad som av andra skäl framstår som passande. Tjänstelagens s.k. upplysnings- bestämmelser är t.ex. inte strikt motiverade av grundlagsskäl. Enligt utredningen är det nödvändigt att i vissa fall införa denna typ av informativa bestämmelser, om de EG-rättsliga reglerna ska få eftersträvat genomslag, även om det naturligtvis kan sägas att detta leder till i juridisk mening onödiga bestämmelser eller kanske till och med dubbelreglering med hänsyn till att de övergripande skyldigheterna redan följer av EG-fördraget eller annan direkt- verkande EG-rätt. Att den svenska regleringen av EU-medlemskapet behöver bli tydligare och mer överskådlig framhålls också av i dess betänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). Kommittén anför att EU-medlemskapets genomgripande följder för den svenska stats- förvaltningen och för det svenska samhället borde få genomslag i de författningar som ska reglera hur statsförvaltningen fungerar. Lagar och förordningar måste reglera och ge vägledning om hur EU-arbetet går till, och riktlinjer kunna kopplas till en relevant grund i författningstext.2 menar att arbetet med att reformera det svenska regelverk som på ett horisontellt sätt rör den fria rörligheten för varor och tjänster bör präglas av en ambition att åstadkomma klara och överskådliga horisontella regler för varors och tjänsters fria rörlighet. 2 SOU 2008:125, s. 89. 9.2.2Behövs en lag om varor på den inre marknaden? Den till följd av tjänstedirektivet (2006/123/EG) föreslagna nya lagen om tjänster på den inre marknaden3 måste tas i beaktande när möjligheter till en tydligare regelstruktur övervägs. Inremarknads- utredningen måste därför till att börja med överväga om det är lämpligt att komplettera tjänstelagen med en ny lag om varor på den inre marknaden. Detta kunde te sig naturligt med hänsyn till att man inom EU har kompletterat tjänstedirektivet med det s.k. varupaketet som ställer krav på att medlemsstaterna ska anpassa sina författningar till de nya EG-regler som införs. Utredningen har övervägt detta alternativ men av flera skäl kommit fram till att det inte är lämpligt. För det första ser EU:s sekundärrättsliga reglering olika ut i fråga om varor och tjänster. På varuområdet finns det redan ett stort antal horisontella EG-rätts- akter, vilka nu genom varupaketet kompletteras med två förord- ningar och ett beslut. horisontella bestämmelser om varor är redan införlivade med svensk rätt och finns, bl.a. på grund av skillnader i funktion, syfte och innehåll, utspridda i olika författ- ningar, såsom framgår av utredningens kartläggning i det före- gående. Det är bestämmelser som till allra största del har placerats på förordnings- och myndighetsnivå. Lagform har bara använts undantagsvis. EU:s sekundärrätt på varuområdet består inte heller enbart av direktiv, vilka i princip ger relativt stor frihet för med- lemsstaterna i fråga om sättet att reglera. Där finns också direkt- verkande förordningar som inte på samma sätt ska införlivas med svensk rätt. Detta gäller som framgått även varupaketet. När rätts- akterna i paketet kompletteras med svenska föreskrifter, bör det emellertid enligt utredningens uppfattning ske på ett sätt som håller ihop regleringen och gör den begriplig. Tjänstedirektivets bestämmelser rör vidare i stor utsträckning tillstånd eller andra krav för etablering för enskilda, och reglerar innebörden av tillstånd och kriterier för tillståndsförfarandet. Sålunda kräver tjänstedirektivet lagreglering enligt 8 kap. Det rör sig i dessa delar om föreskrifter som avser för- hållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller annars avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållande. Så är inte fallet med de bestämmelser på varuområdet som införlivats med svensk rätt. 3 Se Ds 2008:75 och prop. 2008/09:187, Genomförandet av tjänstedirektivet. Utredningen föreslår därför att genomförandet av varupaketet främst sker på förordningsnivå. Lagbestämmelser föreslås bara i de fall de bestämmelser som behöver anpassas redan finns i lag. 9.2.3Varupaketet i svensk rätt Som framgått innehåller varupaketet två förordningar och ett beslut. Förordning (EG) nr 764/2008 har till syfte att få principen om ömsesidigt erkännande att fungera i praktiken och innehåller processuella bestämmelser om vad en myndighet ska iaktta om den hindrar eller begränsar marknadstillträdet för en vara. Förordning (EG) nr 765/2008 anknyter till direktiv utformade enligt den nya metoden, dvs. harmoniserad gemenskapslagstiftning, och inför gemensamma bestämmelser om ackreditering, bedömning av överensstämmelse, CE-märkning och marknadskontroll. Beslut 768/2008/EG anknyter också till direktiv enligt nya metoden, men riktar sig i huvudsak till gemenskapslagstiftaren och talar om vad framtida direktiv enligt nya metoden ska innehålla. I det följande förklaras i korthet vad de olika delarna i varupaketet syftar till. När man betraktar varupaketet i ett sammanhang framträder en rad delområden för vilka det i viss utsträckning finns bestämmelser i svensk rätt. Såväl varupaketets innehåll som anknyt- ande svenska bestämmelser har berörts i kapitel 7. Det finns dock anledning att översiktligt ta upp varupaketets olika delar samt de huvudsakliga förändringar som åsyftas även i detta sammanhang. Principen om ömsesidigt erkännande I ingressen till förordning (EG) nr 764/2008 framhålls att det åter- står många problem när det gäller den korrekta tillämpningen i medlemsstaterna av principen om ömsesidigt erkännande och att det därför är nödvändigt att inrätta förfaranden för att minimera risken för att tekniska regler leder till olagliga hinder för varornas fria rörlighet mellan medlemsstaterna. Genom den nya EG-förordningen införs administrativa för- faranden som måste iakttas när en myndighet överväger att hindra marknadstillträde för en vara som är laglig i ett annat EU-land. Myndigheten måste i så fall förklara vilket allmänintresse som den stödjer sig på och även hur dess beslut förhåller sig till propor- Det företag som riskerar att inte få saluföra sin vara måste ges tillfälle att framföra sina synpunkter och ska kunna klaga på beslut som går företaget emot. I förordningen betecknas detta som ett förfarandeskydd för de ekonomiska aktörerna. Avsaknaden av sådana förfaranden i medlemsstaterna har be- dömts orsaka ytterligare hinder för varornas fria rörlighet, eftersom bristerna avhåller företag från att sälja produkter som lagligen salu- förts i en annan medlemsstat på territoriet i den medlemsstat som tillämpar de tekniska reglerna. Undersökningar har visat att många företag, särskilt små och medelstora, antingen anpassar sina pro- dukter för att följa medlemsstaternas tekniska regler eller helt enkelt avstår från att saluföra dem i dessa medlemsstater. I svensk rätt har tidigare inte funnits övergripande processuella regler för tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande, men förordning (EG) nr 764/2008 har tillämpats och har kompletterats genom förordningen (2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter. I ingressen till förordning (EG) nr 765/2008 om ackreditering och marknadskontroll betonar och rådet att det är nödvändigt att se till att produkter som omfattas av den fria rörlig- heten för varor inom gemenskapen uppfyller krav som tillgodoser en hög skyddsnivå för allmänna intressen som hälsa och säkerhet i allmänhet, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, konsumentskydd, miljöskydd och säkerhet, som det säkerställs att den fria rörligheten för varor inte begränsas mer än vad som tillåts enligt harmoniserad gemenskapslagstiftning eller annan relevant gemen- skapslagstiftning. Marknadskontrollen är alltså en väsentlig del av EU:s samlade regelverk om fri rörlighet för varor.