sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Förslaget tar sin utgångspunkt i en analys av såväl nuvarande lagstiftning som utvecklingen av regleringen på kärnteknikens och strålskyddets område. Behovet av en översyn Lagar reflekterar ett lands värderingar och den politik som förs. Följer man den svenska lagstiftningens utveckling i fråga om kärnteknik och strålskydd kan man utläsa de förväntningar som fanns på den nya tekniken liksom den följande oron för det potentiellt farliga som är förknippat med kärnenergin – det dubbla användningsområdet och slutförvaringen av det använda kärnbränslet. En särskild strålskyddslag tillkom 1941 för att garantera tillsyn av radiologiskt arbete och förvaring av radiologiska preparat. var det strålskyddslagen som också reglerade verksam- heten på kärnenergiområdet. Lagen var en allmän skyddslag som omfattade alla verksamheter där det fanns strålskyddsaspekter. Den nuvarande strålskyddslagen trädde i kraft . Atomenergilagen kom till 1956 för att komplettera de koncessionsregler som gällde enligt strålskyddslag. Syftet med atomenergilagen var att i kontrollerade former främja införandet och användningen av atomenergi. Lagen ersattes 1984 med lagen om kärnteknisk verk- samhet. Vid kärnteknisk verksamhet tillämpas parallellt lagen om kärnteknisk verksamhet vad gäller säkerheten och strålskyddslagen i fråga om strålskyddet. Lagstiftningen har samordnats så att kärn- teknisk verksamhet normalt inte kräver särskilt tillstånd enligt strålskyddslagen. Däremot regleras de villkor och föreskrifter som behövs med hänsyn till strålskyddet med stöd i strålskyddslagen. Strålskyddsverksamheten i samband med driften av en kärn- teknisk anläggning hänger nära samman med säkerhetsarbetet och samverkar i det dagliga arbetet vid anläggningen. Detta gäller sär- skilt i samband med omfattande underhållsarbeten och vid han- teringen och slutförvaringen av använt kärnbränsle och det avfall som genereras vid en anläggning. Transporter av kärnämnen och radioaktivt avfall ger också upphov till frågeställningar som rör såväl säkerhetsarbetet som strålskyddet. Regeringen delar bedömning att frågor om strålskydd och kärnsäkerhet inte alltid kan särskiljas utan måste beaktas i ett sammanhang. Behov av samordning av säkerhets- och strålskyddsintressen finns i nästan samtliga led inom kärnbränslecykeln och gör sig gällande såväl vid granskning och bearbetning av det underlag som ligger till grund för utformningen av en anläggning som vid åtgärder som måste vidtas under anlägg- ningens drift. Lagarnas olika tekniska utformning har varit ända- målsenlig så länge tillsynen och efterlevnaden var anförtrodd två skilda myndigheter, men lagtillämpningen riskerar numera, särskilt för enskilda, att framstå som mindre förutsägbar då endast en myndighet ska tillämpa båda lagarna. I praktiken kan detta för- hållande också leda till en viss överlappning av olika tillsynsåtgärder enligt respektive lagstiftning. Mot denna bakgrund kan det ifråga- sättas om det längre finns någon anledning att specialreglera den kärntekniska verksamheten i en särskild lag så som har skett . Strålskyddslagen syftar till att skydda människor, djur och miljö från skadliga effekter från joniserande och ickejoniserande strål- ning. Lagen omfattar således väsentligt mer än det kärntekniska området. Lagen tillvaratar också viktiga samhällsskyddsintressen inom medicin, forskning och industri, t.ex. avseende optisk strål- ning, radiofrekvent strålning, lågfrekventa elektriska och magne- tiska fält och annan till sin biologiska verkan likartad strålning. Sedan strålskyddslagens tillkomst har användningsområdena för joniserande strålning inom den medicinska och industriella sektorn blivit flera och den totala användningen ökat. Detsamma gäller för ickejoniserande strålning, inom vilket område den allmänna med- vetenheten i samhället är mycket större än när lagen skrevs. Även på strålskyddsområdet har således mycket förändrats, vilket också talar för en översyn av lagstiftningen. Både strålskydd och kärnteknisk verksamhet är prioriterade frågor för det internationella samfundet. Den internationella kärn- säkerhetskonventionen som trädde ikraft har lett till ökad internationell enhetlighet i utformningen av nationell lagstiftning och myndighetstillsyn på det kärntekniska området. En liknande utveckling sker inom strålskyddsområdet där många nationella regler ursprungligen har tagits fram efter rekommendationer av erkända internationella forum såsom t.ex. Internationella strål- , . Även inom EU pågår en intensifierad utveckling mot harmoniserade krav på det kärntekniska området och ett omfattande arbete med att se över de grundläggande strålskyddsnormer som fastställs i Euratomfördraget. Både kärn- tekniklagen och strålskyddslagen har ändrats för att tillgodose internationella krav, men regelutvecklingen, inte minst vad avser begreppsutveckling, är så snabb att en genomgång av nuvarande minst lagar är påkallad. övertogs Statens strålskyddsinstituts och Statens kärnkraftinspektions uppgifter av . De båda tidigare myndigheternas verksamhet hade många berörings- punkter och sammanläggningen genomfördes för att möjliggöra och öka resurs- och verksamhetsmässiga fördelar. Sammanlägg- ningen har också inneburit att verksamheten har tillförts ett nytt begrepp, strålsäkerhet, som är ett samlingsbegrepp för både strål- skydd och kärnteknisk verksamhet. En revidering av den lagstift- ning som myndigheten ska tillämpa är ett naturligt led i tillvara- tagandet av sammanläggningens synergieffekter. Mot denna bakgrund är en översyn av lagstiftningen på kärn- teknik- och strålskyddsområdet motiverad, vilken bör syfta till en sammanhållen lagstiftning. En särskild utredare ska utreda förutsättningarna för en samordnad reglering av verksamheter på kärnteknikens och strålskyddets område. Möjligheterna att föra samman bestämmelserna i lagen om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen till en enda lag bör särskilt studeras. Syftet ska vara att förenkla och effektivisera bestämmelsernas struktur och uppbyggnad, bl.a. för att uppnå en ökad samhällsekonomisk effektivitet och regelförenkling, utan att eftersätta samhällets krav på kärnsäkerhet och strålskydd. Vissa grundläggande begrepp i lagen om kärnteknisk verksam- het och i strålskyddslagen som i olika avseenden styr tillämpningen av reglerna samt hur dessa påverkar annan lagstiftning bör närmare analyseras. Reglerna för prövning av tillstånd till kärnteknisk verksamhet respektive verksamhet med strålning samt reglerna för säkerhetsprövning av personal bör också studeras, i syfte att åstad- komma en bättre samordning. Tillsynen av att kärntekniklagen och strålskyddslagen följs bör ägnas särskild uppmärksamhet liksom den offentliga insyn som regleras i bestämmelserna om lokala säkerhetsnämnder. Sanktionsreglerna på respektive lagområde ska ses över, varvid möjligheterna att använda sanktionsavgifter i stället för straffbestämmelser särskilt ska beaktas. Utvecklingen av lagstiftningsarbetet på detta område inom Europeiska unionen, särskilt förslaget till ramdirektiv för kärn- säkerhet, samt övriga internationella åtaganden bör beak- tas i sammanhanget. Utredaren ska lämna förslag till de ändringar i lagar och för- ordningar som behövs. Förslagen ska säkerställa att tillsynen på kärnteknik- och strålskyddsområdet uppnås på ett kostnadseffek- tivt sätt. Arbetet ska bedrivas i nära samverkan med berörda myndigheter samt näringsliv och miljöorganisationer. av lagstiftningen på strålsäkerhetsområdet ska beaktas under utredningsarbetet. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Tilläggsdirektiv till Utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet (M 2008:05) Med stöd av regeringens bemyndigande gav chefen för en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för en samordnad reglering av verksam- heter på kärnteknikens och strålskyddets område i syfte att för- enkla och effektivisera bestämmelsernas struktur och uppbyggnad utan att samhällets krav på kärnsäkerhet och strålskydd eftersätts (dir. 2008:151). Utredaren har tagit namnet Utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet (M 2008:05). Uppdraget utökas nu med dessa direktiv och tidpunkterna för redovisning ändras. beslutade regeringen propositionen 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi. Propo- sitionen bygger på den överenskommelse som gjordes mellan allianspartierna om en hållbar energi- och klimatpolitik för miljö, konkurrenskraft och trygghet. Enligt propositionen ska bland annat lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling avskaffas, förbudet mot nybyggnad i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet tas bort och tillstånd kunna ges till att uppföra maximalt tio nya kärnkraftsreaktorer på någon av de platser där dagens reaktorer i drift är lokaliserade, i syfte att successivt ersätta nuvarande reaktorer i takt med att dessa når sin Den samhälleliga prövningen av nya kärn- kraftsprojekt ska göras i samband med tillståndsgivningen, varvid försörjningstrygghet ska vara en av grunderna för prövningen. Ansökningarna ska också prövas enligt lagstiftningens krav på bästa möjliga teknik. Kärnkraftslagstiftningen ska utformas så att den ger förutsättningar för kontrollerade generationsskiften i den svenska kärnkraften. Regeringen har i regleringsbrevet uppdragit åt att, i samråd med , lämna förslag på hur lagen om kärnteknisk verksamhet kan förtydligas med avseende på det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle. Kärnkraftinspek- tionen och lämnade den gemensamma rapporten för slutförvaring av använt kärnbränsle (SKI Rapport 2007:1, SSI Rapport 2007:1) till reg- eringen (dnr M2006/6033/Mk). Behovet av ny lagstiftning Kärnkraften står för närmare hälften av den svenska energi- produktionen. Kärnkraften kommer att vara en viktig del av svensk elproduktion . Med ett ökande fokus på klimatförändringarna uppfyller kärnkraften ett av de viktigaste kraven som ställs på dagens energikällor, nämligen att den endast innebär låga utsläpp av växthusgaser. De svenska kärnkraftsreaktorerna är normalt beställda och leve- rerade för en planerad drift . Den tekniska livslängden kan dock bli kortare eller längre beroende på hur anläggningen drivs och underhålls. En anläggnings ekonomiska livslängd ska bestäm- mas av hur länge det är ekonomiskt lönsamt att driva anläggningen med de moderniseringar som krävs för att bl.a. upprätthålla säkerheten. De svenska kärnkraftverken har nått en ålder som innebär att moderniseringsinvesteringar behöver göras av både säkerhetsmässiga och effektivitetsmässiga skäl. Genom inves- teringar och förbättringar kan en reaktor uppgraderas och livs- längden för reaktorn förlängas. I de kalkyler som kraftbolagen gör inför en större modernisering eller annan reinvestering ingår också oftast analyser av de ekonomiska konsekvenserna av att i stället stänga reaktorn och ordna elproduktion på annat sätt. En utgångs- punkt är att det i de allra flesta fall är tekniskt möjligt att förlänga livstiden för befintliga reaktorer till . De delar som kan begränsa livslängden brukar antas vara reaktorinneslutningar om det uppträder oförutsedda allvarliga skador. I enstaka anläggningar kan även reaktortankar bli begränsande på grund av bestrålnings- försprödning. Med tanke på reaktorernas förväntade återstående livslängd och den långa projekteringstiden för nya kärnkraftsanläggningar är det angeläget att kunna ge tydliga besked om förutsättningarna för planering av nya anläggningar på kommer- siella grunder. I myndigheternas rapport om det slutliga ansvaret för slut- förvaret lämnas ett förslag till ändring av lagen om kärnteknisk verksamhet som innebär att det förtydligas att det är staten som tar över ansvaret när det inte längre finns någon tillståndshavare kvar. Myndigheterna pekar dock på att det kan vara mindre lämpligt att redan nu försöka lagreglera statens sistahandsansvar eftersom det aktuella slutförvaret knappast kommer att vara förslutet förrän om närmare . Mot bakgrund av bl.a. de remissynpunkter som har inhämtats behöver frågan om det slutliga ansvaret övervägas ytterligare inom ramen för den pågående översynen av lagstift- ningen på området. Utredaren ska i enlighet med de bedömningar som redovisas i regeringens proposition 2008/09:163 ta fram förslag till sådan ny lagstiftning för den samhälleliga prövningen av nya anläggningar som möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet samt att lagen om kärnkraftens avveckling kan avskaffas och förbudet mot nybyggnad i lagen om kärnteknisk verksamhet tas bort. En förutsättning för utformningen av den nya lagstiftningen är att tillstånd endast kan ges till nya reaktorer om de ersätter någon av de nuvarande tio reaktorerna och lokaliseras till platser där det finns elproducerande kärnkraftverk. En viktig förutsättning för fortsatt drift av kärnkraften ska vara att säker- hetskraven fortsätter att skärpas successivt. Följande frågor ska särskilt beaktas: -formerna och processen för den samhälleliga prövningen av nya kärnreaktorer, -återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna och inverkan på försörjningstryggheten, -det nya regelverkets påverkan på det nuvarande programmet för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärn- avfall, -avskaffandet av lagen om kärnkraftens avveckling. Utredaren ska också överväga behovet och den eventuella utform- ningen av en lagreglering av det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle. Ett delbetänkande med författningsförslag avseende de del- frågor som tas upp i dessa tilläggsdirektiv ska redovisas till reg- eringen . Uppdraget i övrigt ska, med ändring av den tidpunkt som anges i dir. 2008:151, redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik och strålskyddsområdet (M 2008:05) Med dessa direktiv utökas utredarens uppdrag och ändras tid- punkten för redovisning av delbetänkandet. Utredaren ska analysera om anläggningsinnehavare bör åläggas ett obegränsat ansvar för radiologisk skada eller inte. Utredaren ska överväga och föreslå vilken omfattning som bör gälla för anlägg- ningsinnehavares skyldighet att finansiellt garantera ersättning till dem som drabbas av en radiologisk olycka. Frågorna ska belysas utifrån hänsynen till skadelidande, kostnader för stat, kommuner och landsting samt ekonomiska, försäkringsmässiga och andra aspekter. I fråga om den garanterade ersättningen ska utredaren föreslå några olika beloppsnivåer för anläggningsinnehavarens skyldighet att garantera ersättning för skador. Utredaren ska förorda en av de föreslagna beloppsnivåerna och motivera detta. Analysen i denna del får göras mot bakgrund av den finansiella lösning som föreslogs i betänkande Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43) och som innebär ett statligt åtagande inom ramen för den statliga garantimodellen. Utredaren får dock föreslå en annan finansiell lösning, också som komplement till den statliga garantimodellen. Förslagen ska ha som utgångspunkt att den finansiella säkerheten i ökad utsträckning tillhandahålls på ett marknadsmässigt sätt. Uppdraget ska redovisas . Med stöd av regeringens bemyndigande gav chefen för en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för en samordnad reglering av verksam- heter på kärnteknikens och strålskyddets område i syfte att för- enkla och effektivisera bestämmelsernas struktur och uppbyggnad utan att samhällets krav på kärnsäkerhet och strålskydd eftersätts (dir. 2008:151). Utredaren har tagit namnet Utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet (M 2008:05). I tilläggsdirektiv beslutade utökades utredarens uppdrag och ändrades tidpunkterna för redovisning. Enligt tilläggsdirektivet ska utredaren i enlighet med de bedöm- ningar som redovisas i regeringens proposition 2008/09:163 ta fram förslag till sådan ny lagstiftning för den samhälleliga prövningen av nya anläggningar som möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet samt att lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling kan avskaffas och förbudet mot nybyggnad i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet tas bort. Uppdraget i den delen ska redovisas till regeringen . Utredarens uppdrag i övrigt ska redovisas . Ansvaret för radiologisk skada I regeringens proposition En sammanhållen klimat- och energi- politik (prop. 2008/09:163) anges beträffande kärnkraften att avvecklingslagen ska avskaffas och förbudet mot nybyggnad tas bort. anges att något statligt stöd i form av direkta eller indirekta subventioner inte kan påräknas. Det anges vidare att atomansvarslagstiftningen anpassas till den uppdaterade Pariskon- ventionen och att reaktorägarna i ökad omfattning får ta ansvar för kärnkraftens risker. Det anges också att frågan om det obegränsade skadeståndsansvaret utreds i samband med utredningen om en ny kärnkraftslagstiftning. Gällande regler om ansvar för radiologisk skada finns i atoman- svarighetslagen (1968:45). Regleringen bygger i stor utsträckning på innehållet i om skadeståndsansvar på atom- energins område och den därtill hörande tilläggskonven- tionen , vilka har tillträtt. Innehållet i konven- tionerna har ändrats genom de ändringsprotokoll som antogs 2004. Ändringarna innebär ett utökat ekonomiskt ansvar för radiologiska olyckor. Den grundläggande ansvarsregleringen i konventionerna är dock oförändrad. Det innebär bl.a. att anläggningsinnehavaren har ett strikt ansvar, dvs. innehavaren ansvarar oberoende av eget vållande för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen. Frågorna om ansvaret för radiologisk skada utreddes av Atom- ansvarsutredningen (dir. 2004:160). I utredningens betänkande Översyn av atomansvaret föreslås att det införs en ny lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor och att tillträder ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionerna (SOU 2006:43). I betänkandet behandlas bl.a. frågan om vilken omfattning som bör gälla för anläggningsinnehavares skyldighet att finansiellt garantera ersättning och vilken finansiell lösning som bör väljas för att anläggningsinnehavare ska kunna bära ett sådant ansvar. I betänkande finns förslag i flera frågor som huvudsakligen har juridisk karaktär och som innebär att de reviderade Paris- och tilläggskonventionerna kan genomföras i svensk rätt. Exempel på det är regler om preskriptionstid och defi- nitioner. Dessa frågor behandlas inte i dessa direktiv. I direktiven till (dir. 2004:160) angavs att utredaren ska föreslå hur ett obegränsat ansvar för innehavare av atomanläggningar bör genomföras i atomansvarighetslagen. I upp- draget ingick därmed inte att ta ställning för eller emot införandet av ett obegränsat ansvar för anläggningsinnehavare. Enligt den uppdaterade är det möjligt för en konventionsstat, men inte obligatoriskt, att införa ett obegränsat ansvar för anläggningsinnehavare. Utredaren ska i denna del översiktligt redovisa vilka ansvars- regler som gäller på några andra områden där olyckor vid anlägg- ningar eller transporter kan orsaka omfattande skador, såsom vid ett genombrott i en kraftverksdamm, en allvarlig kemikalieolycka och ett omfattande oljeutsläpp samt vilka ansvarsregler som gäller i andra kärnkraftsländer, främst inom EU. Vidare ska övervägas om kärnenergin bör åläggas ett obegränsat skadeståndsansvar eller om det finns samhälleligt intresse att i fortsatt bibehålla begränsningar av ansvaret. Utredaren ska överväga vilka fördelar och nackdelar ett obegränsat ansvar har om det inträffar en allvarlig radiologisk olycka med skador som inte täcks av den finansiellt garanterade ersättningen. Utredaren ska analysera betydelsen för anläggnings- innehavare och för staten utifrån de skadelidandes intressen, allmänna försäkringsmässiga synpunkter samt kärnkraftsindustrins ekonomiska och konkurrensmässiga förhållanden. Innebörden av ett obegränsat ansvar ska belysas utifrån ansvarsförhållandena mellan olika bolag inom samma koncern och att anläggningsinne- havarens egna ekonomiska resurser kan vara begränsade. Vid analysen bör också beaktas allmänna skadeståndsrättsliga principer och vilka ansvarsregler som gäller på andra områden i händelse av en allvarlig olycka. Utredaren ska lämna förslag till och överväga konsekvenserna av olika sätt att garantera att reaktorägarna betalar en större del av kostnaderna för en radiologisk olycka. Utredaren bör därvid behandla några olika beloppsnivåer för anläggningsinnehavarens skyldighet att garantera ersättning för skador. Övervägandena i denna del ska utgå från dels att ska kunna tillträda tilläggsprotokoll till Paris- och tilläggskon- ventionerna, dvs. anläggningsinnehavarens skyldighet får som en huvudregel inte vara lägre än , dels att reaktor- ägarna i ökad omfattning får ta ansvar för kärnkraftens risker. Utredaren ska förorda en av de föreslagna beloppsnivåerna och motivera detta. Utredaren ska belysa de finansiella konsekvenserna av en stor radiologisk olycka för stat, kommuner och landsting och hur en sådan kan påverkas av ökad betalningskapacitet hos anläggnings- innehavare. Konsekvenserna för de skadelidande ska belysas, liksom de ekonomiska konsekvenserna för kärnkraftsindustrin. Analysen i denna del får göras mot bakgrund av den finansiella lösning som föreslogs i betänkande Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43) och som innebär ett statligt åtagande inom ramen för den statliga garantimodellen. Utredaren får dock föreslå en annan finansiell lösning. En sådan annan lösning kan helt ersätta den statliga garantimodellen eller vara ett komplement till denna. Förslagen ska ha som utgångspunkt att den finansiella säkerheten i ökad utsträckning tillhandahålls på ett marknads- mässigt sätt. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med , , , och Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap. Utredaren ska vad gäller ekonomiska konsekvenser samråda med Kommuner och Landsting. Med ändring av den tidpunkt som anges i dir. 2009:32 ska upp- draget i de delfrågor som tas upp i dessa tilläggsdirektiv och de delfrågor som tas upp i dir. 2009:32 redovisas . Uppdraget i övrigt ska fortfarande redovisas . författningsförslag (SOU 2006:43) lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om skadeståndsansvar vid radiologiska olyckor och om skyldighet att försäkra eller på annat sätt ekonomiskt säkerställa ett sådant ansvar. Lagen anger också i vilka situationer ersättning kan betalas av statsmedel. 2 § Bestämmelserna i denna lag tillämpas på radiologiska skador som har uppkommit i eller inom dess ekonomiska zon eller i en annan konventionsstat eller dess ekonomiska zon eller motsvarande havsområden. I fråga om radiologiska skador som uppkommer i en stat som inte är konventionsstat skall bestämmelserna tillämpas endast om en så- dan stat 1.har tillträtt och det gemensamma proto- kollet, 2.vid tidpunkten för den radiologiska olyckan inte har någon kärn- teknisk anläggning på sitt territorium eller inom den ekonomiska zonen eller motsvarande område, eller 3.vid tidpunkten för den radiologiska olyckan har en lagstiftning som erbjuder motsvarande ersättningsförmåner och som bygger på Bilaga 4 SOU 2006:88 samma principer som bestämmelserna i och tilläggskonventionen. Bestämmelserna i denna lag tillämpas också om en radiologisk skada uppkommer på ett fartyg eller ett luftfartyg som är registrerat i en sådan stat som avses i första eller andra stycket. Detta gäller under förutsättning att fartyget eller luftfartyget när skadan uppkom- mer befinner sig inom ett område som tillhör en sådan stat som avses i första stycket. 3 § Skall skadestånd betalas av statsmedel enligt de åtaganden som följer av tilläggskonventionen finns särskilda bestämmelser om lagens tillämpningsområde i 16 §. Vad som avses med radiologisk olycka och radiologisk skada