sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — Det kan dock påpekas att det i viss mån redan finns en möjlighet till korrigering av felaktiga utbetalningar i och med att principen om condictio indebiti är tillämplig även för de nu aktuella förmånerna. Möjligheterna till återkrav med stöd av den principen är dock begränsade. Vidare är det inte en helt tillfredställande ordning att låta en icke författningsreglerad rättsregel styra hur återkrav ska ske. Nämnda förmån bör således omfattas av förslaget. Som jag har redovisats anser jag att bistånd till asylsökande som betalas ut av ska omfattas av en återkravslag. Även när biståndet betalas ut av kommunerna bör det omfattas av en återkravslag. Vissa regler i en återkravslag bör dock inte gälla fullt ut för förmåner som beslutas av eller en kommun. frågan om hur återkravsreglerna för och kom- munerna bör utformas återkommer jag (se avsnitt 5.8) Särskilt om betalningar av misstag En förmån som betalats ut felaktigt eller med för högt belopp kan krävas tillbaka inte bara enligt de särskilda återkravsbestämmelser som gäller för förmånen, utan också med stöd av den civilrättsliga regeln om condictio indebiti som vuxit fram i rättspraxis. Eftersom återkravsreglerna för de olika förmånsslagen generellt sett är betydligt strängare än den återbetalaningsskyldighet som följer av den civilrättsliga principen torde principen främst ha betydelse för myndigheterna på välfärdsområdet genom att den ger möjlighet till återkrav när en förmån av misstag har betalats ut till fel person, t.ex. satts in på ett annat bankkonto än det som tillhör förmåns- tagaren. Med hänsyn till intresset av en sammanhållen återkravslag finns det i och för sig skäl för att denna typ av misstagsbetalningar ska inkluderas i en sådan lag. Det skulle emellertid innebära att åtskilliga undantag från återbetalningsskyldigheten fick införas för att man inte skulle rubba det nuvarande rättsläget. Man skulle exempelvis behöva ta in en regel i lagen om att den som i god tro förbrukat en oriktigt utbetald förmån inte är återbetalningsskyldig. Särskilda förutsättningar skulle också behöva ställas upp för en rätt till avräkning av en oriktigt utbetald ersättning eller annan förmån mot en senare utbetalning. Lagen (1970:215) om arbetsgivares kvittningsrätt kan ge en antydan om behovet av speciella av- räkningsregler. Vad som framför allt talar mot att lagen skulle omfatta misstagsutbetalningar är dock att en återkravsregel skulle rikta sig mot en annan personkrets än den som aktualiserats för olika förmåner från välfärdssystemen. Om någon av misstag fått en utbetalningsavi på en viss förmån trots att han inte ansökt om den och dessutom kvitterat ut beloppet kan det kanske inte begäras av honom att han ska söka svaret på frågan om återbetalnings- skyldighet i en lag om återkrav inom välfärdssystemen. Jag anser därför att en återkravslag inte ska gälla i sådana fall då en ersättning eller bidrag m.m. av misstag betalats ut till någon annan än den rätte mottagaren. För övrigt kan man vid dessa misstag inte tala om en förmån som betalas ut för personligt ändamål i mera strikt bemärkelse. Att utbetalningar till fel mottagare inte omfattas av lagen får därför anses framgå genom att den bara gäller förmåner för personligt ändamål. När misstag begås i förhållandet mellan den som ansökt om och beviljats en förmån eller den som annars är berättigad att ta emot förmånen och den utbetalande myndigheten bör återkravslagen dock gälla. Så kan exempelvis vara fallet när en person fått dubbla utbetalningar av en och samma förmån. Min bedömning är alltså att en återkravslag, i likhet med bidrags- brottslagen, bör gälla förmåner för enskildas personliga ändamål som beslutas av , , och kommunerna. Förutsättningarna för återkrav av vissa ersättningar och stöd m.m. bör dock fortfarande regleras i de författningar som innehåller materiella regler om förmånerna. Det gäller återkrav av pensionsförmåner när pensionsrätten eller pensionspoängen minskats, återkrav av premiepension, återkrav av assistansersättning när den inte använts för inköp samt återkrav av bidrag till arbetshjälpmedel när hjälpmedlet inte längre används för avsett ändamål. Inte heller återkrav av mellanskillnaden mellan preliminär och slutlig sjukersättning eller mellan slutligt och preliminärt bostadsbidrag bör omfattas av lagen. Beträffande de förmåner som sålunda undantas förändras inte reglerna om förutsättningarna för återkrav. Däremot bör återkravslagens regler om ränta m.m. tillämpas också vid återkrav av dessa förmåner. När det gäller bidrag till arbetshjälpmedel får det dock ankomma på regeringen att avgöra i vilken utsträckning återkravslagens regler ska tillämpas vid återkrav på grund av att hjälpmedlet inte längre används för avsett ändamål. Vidare bör hemutrustningslån till flyktingar, återetableringsstöd och återvandringsbidrag till vissa utlänningar samt andra förmåner än dagpenning och familjebidrag till totalförsvarspliktiga helt undantas från återkravslagens tillämpningsområde. Det får ankomma på regeringen att avgöra huruvida förordningarna om dessa förmåner behöver anpassas till återkravslagen. Aktivitetsstöd och jämställdhetsbonus kommer inte heller att omfattas, detta på grund av förmånernas karaktär. Genomförs mitt förslag innebär det att enhetliga regler om återkrav kommer att gälla för i stort sett samtliga socialförsäkrings- förmåner som utges för enskildas personliga ändamål. Med visst undantag kommer återkravslagen att gälla även ersättningar och bidrag som beslutas av CSN. Så blir också fallet på det migrations- politiska området när det gäller de viktigaste förmånerna som utgår till asylsökande och flyktingar. En enhetligt regelverk om återbetalningsskyldighet kommer också att gälla ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen samt vissa andra ersättningar och bidrag som kommunerna betalar ut. En konsekvens av att lagen görs tillämplig på vissa ersättningar och bidrag för vilka det saknas särskilda återkravsregler blir att det kommer att vara möjligt att återkräva också dessa förmåner. I stället för att i övervägandedelen fullständigt redovisa vilka förmåner som föreslås bli omfattade av en återkravslag har jag valt att i en särskild bilaga (bilaga 2) göra en sammanställning av dessa förmåner. En nackdel med att en återkravslag inte blir heltäckande genom att vissa förmåner undantas är givetvis att enskilda och myndig- heter blir hänvisade till flera författningar för att söka svaret på frågan huruvida återbetalningsskyldighet gäller. Detta problem är dock inte oöverstigligt och i varje fall är fördelarna med en generell återkravslag som är någorlunda enkel och lättillgänglig så stora att de överväger eventuella nackdelar. 5.4Internationella åtaganden som kan utgöra hinder för återbetalningsskyldighet Min bedömning: internationella åtaganden hindrar inte att oriktigt utbetalda förmåner återkrävs. När det gäller de förmåner som jag ovan har föreslagit ska omfattas av en återkravslag utgör varken det EG-rättsliga regelsystemet eller något hinder mot att återkräva förmåner som har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp. Barn- konventionens princip om barnets bästa kan dock innebära vissa begränsningar av möjligheterna till återkrav av förmåner som avser barn. Jag återkommer till den frågan i avsnitten om eftergift (5.9) och avräkning (5.10) har inte heller tagit på sig några andra internationella förpliktelser som utgör hinder för återkrav av förmåner som bör omfattas av en återkravslag. Genom förordningen (EEG) nr 574/72 av om tillämpning av förordningen (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemen- skapen, har en stat inom EU givits en möjlighet att vända sig till en socialförsäkringsinstitution i ett annat medlemsland med en begäran att få tillbaka en förmån som den förstnämnda staten har betalat ut till någon som inte hade rätt till den. Socialförsäkrings- institutionen i det andra medlemslandet kan då göra ett avdrag på en förmån som det landet betalar ut till den enskilde och vidarebefordra beloppet till det land som har begärt avdraget. För att ett sådant avdrag ska kunna göras krävs dock beträffande vissa förmåner att det är tillåtet att återkräva den för mycket utbetalade ersättningen enligt lagstiftningen i båda medlemsländerna. Det är alltså inte givet att ett återkrav från svensk sida alltid kan genomdrivas genom avräkning i ett annat EU-land. Å andra sidan kan förändringar i de svenska återkravsreglerna komma att påverka i vilka situationer det är möjligt för socialförsäkringsinstitutioner i andra länder att få hjälp med återkrav från svenska myndigheter. Mitt förslag: Det införs en generell regel om återbetalning som huvudsakligen motsvarar vad som gäller i de flesta fall. Det bör införas en godtrosregel för de fall då den som tog emot en oriktig utbetalning eller dennes ställföreträdare inte har orsakat felet. Det huvudsakliga syftet med min översyn av återkravssystemen är att göra lagstiftningen mera tydlig och överskådlig samt lättare att tillämpa. En del av de materiella ändringar som mina förslag innebär beror på att de är nödvändiga för att en generell återkravslag ska kunna åstadkommas. Det är i sådana fall fråga om att jämka samman små materiella skillnader i de olika återkravs- systemen, skillnader som ofta inte finns särskilt motiverade. De förändringar som föreslås syftar alltså främst till att undanröja bristande samordning mellan olika regelsystem. Jag har valt återkravsregeln i AFL som utgångspunkt för mitt förslag till en enhetlig regel om återbetalningsskyldighet. regel har behållits väsentligen intakt i regeringens förslag till ny socialförsäkringsbalk, mot vilket Lagrådet inte haft någon erinran. Den utgör därför enligt min uppfattning en naturlig utgångspunkt för mina fortsatta överväganden. Jag har dock inte begränsat mig till att oreserverat godta utformningen av denna bestämmelse. I det följande redovisas min bedömning av hur en lämplig återkravsregel bör vara utformad. Huvudregeln ska vara att återbetalning ska ske Huvudregeln i ett återkravssystem måste vara att den som har tagit emot utbetalning av en förmån ska betala tillbaka vad som oriktigt betalats ut. Även i de av nödvändighet mindre rigorösa återkravs- bestämmelserna beträffande förmåner enligt socialtjänstlagen anses det som en självklar utgångspunkt att återkrav ska ske i de fall då en enskild erhållit ekonomiskt stöd genom att lämna felaktiga uppgifter eller genom att underlåta att lämna uppgifter av betydelse (prop. 1996/97:124 s. 95 f.). Det går väl knappast att hitta någon som inte delar uppfattningen att felaktigheter ska rättas till. I den mån det ändå finns individuella hänsyn som kan och bör tas, bör sådana hänsynstaganden inrymmas i en regel om eftergift, vilken behandlas i avsnitt 5.9. Såväl återkravsbestämmelsen i AFL som flertalet av de övriga nu gällande återkravsbestämmelserna anger att återkrav ska ske när någon lämnat oriktiga uppgifter eller försummat att fullgöra en anmälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att förmånen utgått felaktigt eller med för högt belopp. Återkrav ska vidare ske om utbetalningen av annan anledning är oriktig och mottagaren insett eller skäligen bort inse detta. Enligt min mening går det knappast att i en återkravslag föreskriva en obegränsad återbetalningsskyldighet oavsett anled- ningen till att en förmån betalts ut felaktigt eller med för högt belopp. Det måste finnas ett samband mellan den enskildes agerande eller underlåtenhet att agera och en oriktigt utbetalning. När ett orsakssamband inte föreligger måste det, som jag återkommer till nedan, göras undantag från återbetalnings- skyldighet i de fall den enskilde inte insett eller borde ha insett att det förekommit något fel. Det sagda har också varit utgångs- punkten för det helt övervägande antalet av dagens bestämmelser på området. Jag anser emellertid att återbetalningsskyldigheten kan uttryckas på ett enklare och mer tydligt sätt än i gällande regler. I de fall den enskilde insett eller borde ha insett att en utbetalning var oriktig bör det räcka med att slå fast att oriktiga utbetalningar ska gå åter. På så sätt kommer återbetalningsskyldigheten för oriktigt utbetalda förmåner till klarare uttryck. Det kan visserligen finnas ett pedagogiskt värde i att man, som flertalet återkravsregler nu är utformade, uttryckligen anger förutsättningarna för återbetalningsskyldighet. Därmed understryks vikten av att den enskilde fullgör sina förpliktelser mot det allmänna som följer med förmånen. Jag anser dock att fördelen med en enkel och tydlig regel väger över. Undantag vid god tro Det enda undantag som bör kopplas samman med en huvudregel om återbetalningsskyldighet är när den enskilde i god tro tagit emot en ersättning eller annan förmån som felaktigt betalats ut eller avsett ett för högt belopp och han eller hon inte har orsakat felet. Vid remissbehandlingen av det förslag till ändring av återkravsbestämmelserna i lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring som legat till grund för propositionen med förslag om återkrav inom arbetslöshetsförsäkringen (prop. 2008/09:3) har stark kritik riktats mot ett förslag om att en enskild ska vara strikt återbetalningsskyldig för en oriktigt utbetald ersättning även när han inte själv orsakat felet (Ds 2007:53 Återkrav och ränta i arbetslöshetsförsäkringen m.m.). Man har menat att det inte är rimligt att en enskild ska åläggas ett återbetalningsansvar när han eller hon inte insett eller skäligen borde ha insett att utbetalningen var oriktig. Som särskilt stötande har det framhållits att den enskilde ska vara återbetalningsskyldig när arbetslöshetskassan tillämpat reglerna på ett felaktigt sätt eller det annars förkommit fel vid handläggningen. Regeringen har med anledning av remiss- kritiken valt att inte gå vidare med förslaget i den delen. Jag har inte anledning att se saken på annat sätt när det gäller återkrav inom välfärdssystemen utanför arbetsmarknadspolitiken. Om den enskilde inte själv har orsakat att det begåtts ett fel och inte heller har anledning att tro att det skett ett misstag bör han kunna lita på att den utbetalande myndigheten handlat riktigt och kunna förbruka vad som betalats ut för sin levnadsutgifter. Det är visserligen en lämplig utgångspunkt att subjektiva hänsyn får tas först vid prövningen av om eftergift ska ges eller inte. När det är fråga om felaktigheter som den enskilde själv inte haft del i och som han eller hon inte heller uppmärksammat, är det dock inte rimligt att ens i formellt hänseende ålägga denne en återbetalnings- skyldighet. Socialförsäkringslagstiftningen liksom reglerna om andra förmåner är komplicerade och svårtillgängliga och det kan knappast begäras av den enskilde att han ska känna till alla förutsättningar för en förmån och kunna bedöma huruvida den utbetalande myndigheten handlat rätt. Detta gäller inte minst de olika regler som finns rörande samordning mellan olika förmåner. Det behöver för övrigt inte bara vara fråga om att det är den utbetalande myndigheten som orsakat felet. Det kan t.ex. vara en intygsgivare som lämnat oriktiga uppgifter till . Det är inte rimligt att låta en sådan felaktighet drabba en inte ont anande förmånstagare. Med ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter kan det vidare följa att uppgifter som en myndighet lämnat till en annan också är felaktiga och i sin tur föranleder en oriktig utbetalning. Även i sådana fall bör den som i god tro tagit emot en ersättning som huvudregel undgå återbetalningsskyldighet. Vid återkrav av studiemedel efter avstämning av den studerandes förväntade inkomst mot den taxerade inkomsten och vid återkrav av studiestöd på grund av studieavbrott anser jag dock att en strikt återbetalningsskyldighet bör föreligga. Jag återkommer till den saken längre fram i detta avsnitt. Oriktigheter orsakade av ställföreträdare m.fl. Lagen om assistansersättning avviker från flertalet författningar på socialförsäkringsområdet genom att återbetalningsskyldighet uttryckligen gäller även vid fel som orsakats av ersättnings- mottagarens ställföreträdare. Vidare drabbas ersättningsmottagaren av ställföreträdarens eventuella insikt om felaktigheterna – dvs. både ersättningsmottagaren och dennes ställföreträdare måste vara i god tro för att godtrosregeln ska bli tillämplig. Någon ändring i detta avseende bör inte ske och en återkravslag bör alltså omfatta fall då en ställföreträdare för en assistansberättigad orsakat en oriktig utbetalning eller varit i ond tro. Frågan är då om motsvarande bör gälla i andra fall då en ställföreträdare för en förmånstagare lämnat oriktiga uppgifter eller underlåtit att fullgöra en anmälningsskyldighet eller annars varit i ond tro. Återkravsregeln i AFL är inte helt klar vad som gäller i en sådan situation, men en ställföreträdare kan mycket väl vara den någon som lämnat oriktiga uppgifter m.m. och därmed för- orsakat att en förmån utgått felaktigt eller med för högt belopp. Andra återkravsregler anger däremot att återbetalningsskyldighet föreligger när den som uppburit en ersättning eller ett bidrag har orsakat en oriktigt utbetalning eller varit i ond tro. Vad som ligger i begreppet uppburit framgår dock inte direkt av återkravsreglerna, utan svaret på den frågan får sökas i de bestämmelser som gäller beträffande utbetalning av olika förmåner. Allmänt och förlängt barnbidrag betalas exempelvis till barnets vårdnadshavare och detsamma gäller studiehjälpen. Om barnet har två vårdnadshavare får bidraget delas mellan dessa. Underhållsstöd, för att ta ett annat exempel, betalas ut till den förälder som ett omyndigt barn bor hos (boföräldern) men kan också ibland betalas ut till båda föräldrarna. När den som en förmån avser är omyndig eller har förvaltare följer det vidare av reglerna i att förmyndaren eller förvaltaren kan ha behörighet att företräda sin huvudman i bl.a. ekonomiska frågor och därmed vara den som uppbär förmåner som tillkommer huvudmannen. I sådana fall är det också förmyndaren eller förvaltaren som i allmänhet bäst känner till huvudmannens förhållanden och kan avgöra vilka uppgifter m.m. som ska lämnas till en myndighet. Förmyndaren eller förvaltaren torde också vara den som har bäst förutsättningar att kunna avgöra om en förmån har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp. Det går enligt min mening inte att komma ifrån att en ställföreträdares agerande och insikter måste ha betydelse för frågan om vem som orsakat en oriktig utbetalning och också vid bedömning om förmånen uppburits i god tro. Jag förordar alltså att återbetalning alltid ska ske i de fall den som tagit emot en oriktigt utbetald förmån eller dennes ställ- företrädare antingen orsakat felet eller varit i ond tro. Det innebär att varken den enskilde eller hans ställföreträdare får ha orsakat en oriktig utbetalning och att ingen av dem heller får ha varit i ond tro. I avsnitt 5.6 återkommer jag närmare till vem som ska avses med begreppet tagit emot en oriktigt utbetald förmån. Den nu förordade lösningen överensstämmer i huvudsak med den utform- ning som huvudregeln om återkrav (112 kap. 2 §) fått i lagråds- remissen med förslag till en socialförsäkringsbalk, låt vara att man där använt uttrycket fått ersättning. Med ställföreträdare bör avses främst förmyndare eller annan vårdnadshavare för en underårig, men också förvaltare enligt och god man om det ingår i deras uppdrag att företräda huvudmannen i förhållande till myndigheter. Ställföreträdare kan också vara ett ombud eller den som annars har ett särskilt uppdrag att hjälpa sin huvudman i kontakterna med myndigheterna. I några författningar, bl.a. i AFL och lagen (1996:1030) om under- hållsstöd, finns regler om att provisoriska beslut får fattas beträffande en förmån i avvaktan på ytterligare utredning m.fl. åtgärder. Om det senare bestäms att förmånen inte ska utgå eller utgå med lägre belopp är mottagaren skyldig att betala tillbaka det överskjutande beloppet. En förutsättning är dock att mottagaren genom oriktiga uppgifter m.m. ska ha orsakat att utbetalning skedde felaktigt eller avsåg för högt belopp eller annars insett eller borde ha insett att utbetalningen var oriktig. Några särskilda bestämmelser om återbetalning av provisoriskt bestämda förmåner torde inte behövas i en återkravslag som utformas i enlighet vad jag förordat ovan. Mitt förslag kommer att täcka också denna återbetalningsskyldighet. Särskilt om vissa förmåner som beslutas av För många av de förmåner som beslutas av gäller återkravsreglerna i AFL, genom hänvisningar till den lagen eller i allt väsentligt likartade återkravsregler. Eftersom mitt förslag till en generell återkravslag bygger på reglerna i AFL, innebär förslaget inte någon skillnad i förhållande till dessa förmåner. I några fall finns det särskilda återkravsregler i olika förmånsförfattningar. Det gäller lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare, lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård, lagen om assistansersättning, lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer, lagen om underhållsstöd, lagen (1998:674) om inkomstgrundande ålderspension samt lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn. Det är min bedömning att det endast i undantagsfall är fråga om några egentliga materiella skillnader om man jämför utformningen av återkravsbestämmelsen i AFL med motsvarande bestämmelser i nämnda författningar. Dessa undantagsfall behandlas nedan. En skillnad är vidare att adressaten för återbetalningsskyldigheten anges på olika sätt i författningarna. Vem som ska vara åter- betalningsskyldig behandlar jag i ett särskilt avsnitt (5.6). I en del av de ovan nämnda återkravsreglerna men även i AFL anges att återbetalningsskyldighet föreligger också när någon – förutom genom oriktiga uppgifter m.m. – på annat sätt har förorsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp. En sådan återkravregel har inte tagits in i bl.a. lagen om inkomstgrundad ålderspension och i lagen om bostadstillägg till pensionärer m.fl. Skälet härtill har angetts vara att det är svårt att hitta något fall då denna återkravsmöjlighet kan behövas utöver de situationer som i övrigt täcks av återkravsbestämmelserna (prop. 1997/98:151 s. 759 f, jfr även Lagrådets synpunkter i a.a. bilaga 7 s. 161.). Av samma skäl saknar återkravsgrunden motsvarighet i återkravsreglerna i förslaget till socialförsäkringsbalk (lagråds- remissen s. 497). Även jag anser att den återkravsgrunden kan avvaras. Om det till skillnad mot vad som antagits i lagstiftning- särendena skulle finnas behov av en regel med angiven innebörd kan det påpekas att den återbetalningsregel som jag förordat i och för sig täcker även sådana fall. Enligt lagen om underhållsstöd gäller en strikt återbetalnings- skyldighet när stödet lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Något undantag vid god tro görs inte. Inte heller ställs något krav på att det ska ha varit den enskilde själv som orsakat felet för att återbetalning ska bli aktuellt. God tro kan visserligen beaktas vid bedömningen av om eftergift bör ske, men eftergiftsregeln ska enligt lagmotiven tillämpas återhållsamt. Det är alltså fråga om en strikt återbetalningsbestämmelse som skiljer sig från det helt övervägande antalet författningar om välfärdssystemen. Under- hållsstödet ersatte systemet med bidragsförskott och för dessa gällde en återkravsregel som helt motsvarade 20 kap. 4 § AFL. Någon närmare motivering till den strikta återbetalnings- skyldigheten för underhållsstöd anfördes inte i lagstiftnings- ärendet. Det uppgavs endast att en sådan ändring i förhållande till de äldre reglerna inte kunde anses innebära att alltför stora krav lades på bidragstagarna (prop. 1995/96:208 s. 39 och 91). I sitt yttrande över förslaget till socialförsäkringsbalk har Lagrådet