sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — Det är däremot klart att lagen inte hindrar myndighetssamverkan i former som inte regleras av lagen.25 Lagen innehåller i 1 § en regel om att statliga myndigheter, kommuner och landsting får avtala om att för varandras räkning utföra vissa uppgifter. Lagen reglerar just denna typ av avtal, sam- tjänstavtal, och är uppbyggd med syftet att möjliggöra för myndig- heterna att samverka i medborgarkontor. Om en verksamhet utvecklas och bedrivs inom ramen för ett sådant avtal gäller dels ett antal krav på själva avtalet, dels ett antal restriktioner för den verk- samhet som bedrivs inom avtalets ram. Lagen skiljer mellan sådana förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter, och alla övriga förvaltningsuppgifter. Samtjänsten får omfatta myndig- hetsutövning endast i de fall som anges i lagen respektive förord- ningen. Det rör sig om åtta uppräknade ärendeslag, varav fyra är kommunala och fyra statliga. I fråga om ärenden som kräver till- gång till personuppgifter finns ingen motsvarande begränsning. Lagen innebär att de deltagande myndigheterna får utföra förvaltningsuppgifter för varandras räkning, vilket innebär att en myndighet i eget namn utför en annan myndighets uppgifter. När uppgifterna innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter, krävs dock enligt 5 § att den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna träffar ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som ska utföra uppgifterna. Det inne- bär att den ansvariga myndigheten själv utför uppgifterna, i eget namn och med sin egen personal.26 Det finns generellt sett inga sakliga begränsningar när det gäller vilka typer av verksamheter som kan omfattas av ett samtjänstavtal, dock med begränsningar för ärenden som innefattar myndighets- 1996/97:90 s. 41, jfr lagrådets yttrande, s. 63. 2008/09:123 s. 33; kommentaren till 1 §. Kommuner och statliga myndigheter kan alltså ingå samtjänstavtal omfattande vilka som helst av sina ansvarsområden, så länge de inte omfattar myndighetsutövning. All personal på ett visst kontor kan vara anställd vid en myn- dighet eller kommun och utföra uppgifter för flera myndigheters räkning. personal kan utföra tjänster för en statlig myn- dighets räkning utan att den myndigheten på motsvarande sätt ställer någon egen personal till förfogande för kommunala upp- gifter. En statlig myndighets personal kan utföra tjänster för en annan statlig myndighets eller en kommuns räkning utan att den som får uppgifter utförda, ställer någon egen personal till för- fogande. 2.9Hur har samtjänstlagen använts ? Före angavs det i samtjänstlagen att ett samtjänst- avtal måste godkännas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde, för att det skulle bli gällande. Regeringen har aldrig pekat ut någon sådan myndighet, utan har själv hanterat prövningen. Kravet på regeringens eller en annan myndighets god- kännande slopades i samband med de ändringar av lagen som trädde i kraft . I en införd ny förordning (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor anges i stället att kopior av träffade eller ändrade avtal ska ges in till Kammarkolle- giet. Kollegiets uppgift är enligt förordningen enbart att följa upp och stödja verksamheten enligt avtalen. lagen krävde att samtjänstavtalen skulle godkän- nas av regeringen, godkändes totalt 28 avtal. Enligt ett avtal mellan en kommun och statliga myndigheter som regeringen godkände , avsågs tjänstemän i det kommunala utföra statliga förvaltningsuppgifter som innebar myndighets- utövning och krävde tillgång till personuppgifter. Någon verksam- het av den karaktären pågår dock inte längre i kommunen, såvitt är oss bekant. Enligt det material utredningen fått ta del av, kan de övriga avtalen i huvudsak kategoriseras på följande sätt. 1.Tio avtal har ingåtts mellan en polismyndighet och en kommun. (Polisen i : 4 avtal, Polisen i : 3 avtal, Polisen i : 3 avtal). I samtliga fall är det fråga om att kommunen ska utföra vissa enklare receptionsuppgifter, bl.a. ta emot hittegods, åt polisen. Det är inte i något fall fråga om uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver till- gång till personuppgifter, dock ska kommunen anteckna per- sonuppgifter för den som lämnar in hittegods. Varje avtal gäller ett kontor, alltså totalt tio kontor.27 2.Fyra avtal har ingåtts mellan och en kommun som innebär att kommunen ska utföra vissa enklare uppgifter åt som inte innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter. Avtalen gäller ett kontor vardera, totalt fyra kontor. 3.Ett avtal har ingåtts mellan , och i om samtjänst vid ett kontor i . Uppgifterna som omfattas av samtjänsten, innefattar myndighetsutövning och kräver tillgång till person- uppgifter. 4.Ett avtal har träffats mellan och Arbetsför- medlingen om att förmedlingen ska utföra vissa enklare uppgif- ter åt kassan vid sammanlagt 143 kontor. Det är inte i något fall fråga om uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter. Dessa kontor kallas av par- terna för samverkanskontor. 5.Tio avtal har träffats mellan och om samarbete i totalt 56 kontor. I ett kontor (i ) deltar även . I vissa kontor är huvudman och utför uppgifter åt Skatte- verket och i vissa kontor är rollerna ombytta. Det är aldrig fråga om uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Däremot innebär avtalen alltid att personalen ska ha tillgång till person- uppgifter hos båda myndigheterna. Dessa kontor kallas av par- terna för servicekontor. 6.Ett avtal har träffats mellan och Premie- pensionsmyndigheten (PPM) om att PPM t.o.m. utgången av ska hjälpa kassan genom att handlägga ärenden om bostadstillägg för pensionärer. Uppgiften innefattar myndig- hetsutövning och kräver tillgång till personuppgifter. 27 Polisen deltar inte i något fall i lokala servicekontor eller samverkanskontor. Regeringen upphörde med att fatta beslut om godkän- nande av därefter ingivna avtal. Fram till inkom ytterligare åtta avtal till , varav ett mellan en polismyndighet och en kommun, sex mellan och en kommun och ett mellan och . Det sistnämnda avtalet, omfattade både åtta nya kontor och en ny uppgift vid ett antal befintliga kontor. Den nya uppgiften gällde handläggning av ärenden om utfärdande av , en uppgift som både innefattar myndighetsutövning och kräver tillgång till personuppgifter. Sammanfattningsvis konstaterar vi att i de avtal som regeringen har godkänt är endast 21 kommuner involverade i ett samarbete enligt lagen med en statlig myndighet. och har valt att använda sig av samtjänstlagen för att reglera sitt interna samarbete vid s.k. servicekontor. Detsamma gäller för avtal med Arbetsförmedlingen om s.k. samverkanskontor. Vi konstaterar vidare att inget avtal avser någon situation där statliga tjänstemän skulle utföra kommunala förvaltningsuppgifter samt att inget landsting över huvud taget är involverat i verksamhet enligt lagen. I de avtal enligt samtjänstlagen som har träffats mellan och en kommun efter att regeringen upphörde med att godkänna avtal, anges vad slags enkla förvaltningsuppgifter som kommunens tjänstemän ska utföra åt kassan. 3 Analys och bedömningar 3.1Likvärdig tillgång till service Bedömning: Det ska finnas likvärdig tillgång till service över hela landet – motsatsen vore orimlig. En mångfald av lösningar behövs för att anpassa servicen till skilda lokala förutsättningar. Däremot behövs enhetliga, centralt beslutade riktlinjer för den offentliga förvaltningens fortsatta utveckling av servicelösning- arna. Vi har beskrivit att de offentliga servicelösningarna varierar stort över landet. Vi har pekat på de statliga myndigheternas lokala ser- som lovvärda satsningar på lokal ser- vice i samverkan. Vi anser att det behövs en mångfald för att anpassa servicelösningarna till lokala förhållanden. Vilka är då pro- blemen? Vi sammanfattar dem på följande sätt. För det första: Medborgarna är olika men ska ha likvärdig till- gång till service, oavsett ålder, utbildning, bostadsort, kön, etnisk tillhörighet m.fl. individuella egenskaper. Vilka medborgarkatego- rier skulle i praktiken kunna uteslutas? För det andra: Det finns stora geografiska skillnader över landet. Ett mönster för att skapa tillgänglig service i storstäder passar inte i kommuner på landsbygden där avstånd till tätorter kan vara mycket stora. Det krävs fler praktiska sätt att lösa tillgänglighetsproblemet än de som är lämpliga i befolkningstäta delar av landet. För det tredje: Servicen via webben och telefonen utvecklas snabbt. Det är utmärkt, men stora grupper av medborgare saknar möjlighet att använda den. Alla ärenden går inte heller att lösa via de tekniska kanalerna. Det måste finnas möjligheter till s.k. per- sonligt möte med tjänstemän i myndigheterna. För det fjärde: Mångfalden i de befintliga servicelösningarna är inte ett resultat av genomtänkta lokala anpassningar, utan av avsak- naden av en grundstruktur för offentlig service i sin helhet. Lös- ningarna för teknikstödd service och för servicekontor har utveck- lats i skilda spår – olika för kommunerna och staten, alltför ofta också olika kommunerna emellan och de statliga myndigheterna emellan. För det femte: Stora besparingsmöjligheter missas och mer be- gripliga mönster för servicen uteblir så länge utvecklingen fort- sätter i olika spår. Bedömning: Trots politiska signaler bedrivs och statlig service bara undantagsvis i lokal samver- kan. För att tillgång till offentlig service ska skapas enligt de politiska målen och i ett medborgarperspektiv, krävs en strategi för service i samverkan med styrning som verkar ovanför de enskilda myndigheterna och sektorsintressena. Medborgarperspektivet är tvärsektoriellt. Den enskildes intresse är att få dagligt liv, sysselsättning och försörjning att fungera så pro- blemfritt som möjligt, oberoende av vilka offentliga eller andra organisationer som utformar villkoren. Förvaltningspolitiken och den regionala tillväxtpolitiken är också tvärsektoriella områden och det är lätt att knyta an medborgarperspektivet till dessa. Trots alla förvaltnings- och tillväxtpolitiska ambitioner att skapa samordnad service i medborgarperspektiv och en samverkande offentlig förvaltning, har verkliga förändringar länge uteblivit. Sektorsvisa åtgärder är i allmänhet mer konkreta och lättare att kal- kylera. Positiva effekter av reformer inom en sektorsmyndighet är synliga där, medan effekterna av tvärsektoriella åtgärder ofta upp- står hos någon annan eller på . har dock statlig servicesamverkan börjat bli en realitet. Det finns flera anledningar till det. De statliga myn- digheterna åläggs hårda sparbeting och utsätts för yttre föränd- ringstryck. Myndigheterna måste t.ex. hantera ändrade befolk- ningsmönster och ökad konkurrens från alternativa utförare av tjänster. De ska efterleva förvaltningspolitikens krav på rättssäker- het, effektivitet och demokrati och ska medborgar- anpassa servicen. Detta är viktiga delar av myndigheternas kvali- I sista hand är det medborgarna som bedömer om offentlig service och tjänster håller en kvalitet som motsvarar vad de förväntar sig och vill betala med sina skattepengar. Det är kanske också utmanande att man i många länder har kommit längre med att medborgaranpassa förvaltningen än vad vi har gjort i Sverige.1 En förklaring till den jämförelsevis långsamma förändringstakten här, kan möjligen vara att den svenska förvalt- ningsmodellen med självständiga statliga myndigheter och starka regionala och kommunala nivåer gör det mer komplicerat att genomföra genomgripande reformer. De bleka resultaten av tidi- gare årtiondens initiativ att åstadkomma samverkan mellan statlig och talar för det. På IT-området har regeringen initierat arbete med en strategi för att bl.a. samordna de tekniska problem som måste lösas för få till stånd en effektiv e-förvaltning. Det arbete som har kom- mit igång i den s.k. E-delegationen kommer att få stor betydelse för att utveckla den teknikstödda servicen. De tre statliga myndigheternas etableringar av gemensamma lokala servicekontor och samverkanskontor är ett starkt och mycket viktigt genombrott för offentlig service i samverkan. Förutom sitt konkreta samarbete i kontoren har de tre påtagit sig uppgiften att lösa många administrativa och praktiska problem som är förknippade med gränsöverskridande samverkan. Uppgiften är mäktig och myndigheterna banar därmed väg för andra myndigheter som står inför liknande problem. Vi anser att de tre myndigheternas gemensamma servicesatsning är ett mycket positivt steg i rätt riktning. De hårda effektivise- ringskraven driver fram både ökad samverkan och teknikstödd ser- vice. Men, enligt vår uppfattning saknas en viktig del, nämligen samverkan med kommunerna. Kommunerna är generellt sett mycket intresserade av att komma i dialog med de statliga myndig- heterna om hur servicen ska utformas lokalt. Hos de statliga myn- digheterna är intresset däremot svalt. Det medför dels att service- lösningarna inte är anpassade till skilda lokala förutsättningar, dels en påtaglig risk att både staten och kommunerna missar möjlig- heter till kostnadsbesparande, gemensamma servicelösningar. Vi har sett exempel på att kommunala och statliga myndigheter i praktisk mening samverkar. Det är då oftast ett resultat av att ledande personer på den lokala nivån har initierat samverkan för att 1 Se bilaga 6, Servicens organisering i andra länder, utdrag ur och , Internationella exempel på lokal samverkan mellan myndigheter. kunna göra verkningsfulla insatser för invånarna i kommunen. På flera håll vill man driva pilotprojekt som överbryggar formella hin- der i myndigheternas olika regler och rutiner. På central statlig nivå verkar däremot och statlig förvaltning uppfattas som olika sfärer vars regler inte behöver harmoniera. De negativa kon- sekvenserna för medborgarna som finns lokalt, är ofta osynliga på distans. Vår bedömning är att regeringen måste ta ett betydligt fastare grepp om förvaltningens serviceutveckling och ge mer direkta direktiv och föreskrifter för myndigheterna än vad som har skett . Det är nödvändigt för att uppnå den sammanhållna förvalt- ning och service till nytta för medborgarna som uttrycks i de poli- tiska målen. De samverkansaktiviteter som pågår är ytterst lov- värda, men genomförs inte med tillräcklig hänsyn till skilda lokala förutsättningar över landet. Regeringens initiativ till strategi för utveckling av e-förvaltningen, bör kompletteras med en strategi för service i samverkan. 3.3Medborgarna och de statliga myndigheterna Bedömning: Trots att det är svårt att få fram skarpa bilder av medborgarnas servicebehov, måste kommuner och myndigheter anpassa sig till medborgarnas krav och förväntningar på hur ser- vicelösningar ska etableras och vidareutvecklas. Myndigheters service ska rimligtvis organiseras och resurser dimensioneras med utgångspunkt från medborgarnas behov. Behovsanalyser är dock särskilt svåra att utföra, eftersom behoven i så hög grad är individuella. I en internationell studie av service i medborgarperspektiv preciseras följande krav på den offentliga ser- vicen.2 Servicen ska vara lättåtkomlig och korrekt. Det ska finnas endast en dörr in, oavsett servicekanal, vilket förutsätter ett integrerat utbud. 2 , The road ahead for public service delivery, Delivering on the customer promise, 2007. Det ska finnas servicemekanismer som lotsar till rätt instans. Servicelösningarna ska vara till nytta för medborgarna, inte vara utformade för myndigheternas skull. Det finns i allmänhet statistik över inkommande telefonsamtal, besök på webben och på kontor. Statistiken avser oftast enskilda myndigheter och används bl.a. som underlag för varje myndighets beslut om serviceutbud och dimensionering. Det förekommer också att myndigheter i enkla enkäter på plats frågar sina besökare om bl.a. resväg till kontor, väntetid, bemötande, uppklarning av ärendet och liknande. redovisades en externt utförd undersökning av olika myndigheters och kommuners service och tjänster.3 Index för kundnöjdhet redovisades för bl.a. Kronofogden, Arbetsför- medlingen, , Polisen, PPM, CSN och Skattever- ket samt för service, här uppräknade från lägsta till högsta nöjdhetsindex. Betydligt fler medborgare är nöjda med den kommunala verksamheten än med den statliga. Betyget på myndig- heternas hantering av klagomål var så lågt att det saknade motsva- righet i andra branschmätningar. Det finns få bedömningar av hur servicen fungerar när den enskildes ärende omfattar olika frågor. De myndigheter som sam- verkar i lokala servicekontor, har ambitionen att arbeta utifrån konkreta livshändelser.4 De utvecklar servicen så att den enskilde kan få hjälp också när ärendet berör mer än en av myndigheterna. Statistiken avslöjar dock sällan hur servicen fungerar då medbor- garna behöver insatser av flera eller andra myndigheter och institu- tioner än de som är närvarande i servicekontoret. För att få fram sådan, skulle det krävas inträngande frågor till medborgare som är representativa för vitt skilda befolkningsgrupper och behov. San- nolikt skulle det ändå vara svårt att få objektiva resultat. Vi har kunnat konstatera att bristen på utförliga behovsanalyser är ett problem för både beslutsfattare och forskare. Det är givetvis ett problem också i vår utredning. Men genom de kommunkon- takter som vi har haft i utredningsarbetet, har vi fått vittnesmål om hur medborgarna efterfrågar, använder och värderar service i olika 3Svenskt kvalitetsindex, Myndigheter och service 2008, . Mätningen utfördes till genom drygt 6 500 intervjuer med ett statistiskt urval av personer som hade haft direktkontakt eller egen erfarenhet av myndigheten eller verksamheten i fråga. 4Exempel på livshändelser: flytta, bli arbetslös, bli pensionär, starta eget företag. I brist på bättre objektiva behovsbilder måste man, enligt vår åsikt, ta fasta på de omdömen om servicen som kan fångas upp i kontakterna på den lokala nivån. Bedömning: Den tillgänglighet till service som de statliga myn- digheterna har skapat är ett resultat av centralt fastlagda, lik- riktade organisationsplaner. Det har funnits litet utrymme för anpassningar till skilda lokala förutsättningar. Serviceutbudet är otillräckligt, särskilt i många lokala samverkanskontor. Sam- tjänst och tekniska hjälpmedel för personligt möte bör utökas i samtliga statliga kontor. Ombildningen av flera av de stora statliga myndigheterna till s.k. enmyndigheter innebär att befogenheter och beslut har flyttats från lägre till högre nivåer i myndighetshierarkin. Ett centralt huvud- kontor styr över alla lokala enheter och det finns utrymme för regionala beslut och variationer. Detta har säkert bidragit till att underlätta servicereformen. I en rapport från Riks- skatteverket sägs t.ex. att omorganisationen av verket syftade till att undanröja administrativa och mentala hinder som hämmar verk- samhetsutvecklingen. Målet är att utifrån ett medborgarperspektiv skapa nya och bättre förutsättningar för rättsenlighet, likformighet och effektivitet. De tidigare regionala myndighetsgränserna sades utgöra ett hinder för den centrala styrning som sågs som en viktig förutsättning för att leverera bättre tjänster till medborgare och företag.5 Medborgarnas ärenden ska bedömas på samma sätt oavsett var i landet de förekommer. Med en central ledning är det lättare att skapa och upprätthålla enhetliga regler och tillämpning. Myndig- heterna har delat upp sina verksamheter så att service i frontlinjen kommit att klart skiljas ut från kvalificerad handläggning av ären- den i den bakre linjen. Därmed kan ärenden renodlas och standar- diseras och enheter organiseras enligt en industriell logik. 5 RSV 2001:11, En ny skattemyndighet. Den industriliknande organiseringen tar sig flera typiska ut- tryck. En viktig del av myndigheternas strategi är att skapa system som i första hand hänvisar medborgarna till självbetjäning. Myndig- heternas telefonservice är i allmänhet förlagd till call center, enheter som kan ha upp till hundratalet anställda och är lokalise- rade till ett fåtal orter. Handläggningen av olika ärendekategorier hänvisas till enheter med specialiserad inriktning och anpassad kompetens. Medan det tidigare krävdes att varje myndighet ute i landet kunde hantera många olika typer av ärenden, kan man nu koncentrera verksamheten till ett fåtal stora enheter. Detaljerade centrala riktlinjer utfärdas för att verksamheten ska bedrivas lika över hela landet. Ett exempel är , där ett tjugotal nationella försäkringscenter är inriktade på olika volymärenden för specialise- rad och standardiserad handläggning. I dessa enheter ska kund- kontakter inte förekomma. Koncentrationen medför att kontoren är tämligen okänsliga för personalförändringar. I ett större kontor anses handläggarna ha bättre möjligheter att upprätthålla sin kom- petens, eftersom man hanterar fler likadana ärenden där än i ett litet kontor. Den centraliserade organiseringen har givna fördelar för myndigheterna, bl.a. möjligheter till besparingar och enklare kontroll av verksamheterna.6 De fördelar som myndigheterna dock förlorar, är närhet till medborgarna och lokalkännedom som vi uppfattar krävs för att medborgarna ska uppleva att servicen håller hög kvalitet. Vi ifråga- sätter om den organisationsmodell som flera myndigheter har valt, är den mest tidsenliga. kan olika verksamheter bedrivas i IT-baserade nätverk, vilket betyder att fysisk samlokalisering av personalen inte alltid är nödvändig. Detta gäller speciellt för den typ av intellektuella tjänster som offentlig förvaltning till stora delar utför. Myndigheterna satsar på teknikstöd för att utveckla självbetjänad service till medborgarna. De skulle också ha kunnat satsa på att utveckla teknikstöd för att i nätverk hålla samman den specialistkompetens som krävs för vissa ärenden. Därmed hade tjänstemän med olika handläggarfunktioner i större utsträckning kunnat vara placerade i decentraliserade enheter. 6 I bl.a. Statskontorets rapporter om omorganisation behandlas ambi- tionen att likrikta processerna inom verksamheten, delrapport 1 (2006:1) och delrapport 2 (2007:4), Den nya . Givetvis ska reglerna om beskattning, sjukförsäkring m.m. tolkas och tillämpas lika, oberoende av var i landet detta sker. Men myn- digheternas riktlinjer för att uppnå likabehandling av ärenden förefaller ha fått paralleller på rent administrativa områden, som inte har med själva sakbedömningen av ärendena att göra. Det finns t.ex. detaljerade föreskrifter om vilka dagar och tider som kontor ska vara öppna och bemannade, dessutom om vilken möblering kontoren ska ha och vilken färg tjänstemän ska ha på sina kläder. Sådant kan förklaras med att alla anställda i en myndighet ska arbeta under samma villkor och att det finns fördelar med enhetlig profilering, design, samlade inköp av utrustningar m.m. Det torde vara oproblematiskt att hantera enhetliga administra- tiva regler inom en enskild myndighet. Men vi har funnit många exempel på att myndighetsvisa regler kraftigt försvårar samverkan mellan myndigheter i gemensamma kontor. Det operativa arbetet hindras av att det finns flera huvudmän som styr de administrativa villkoren. Det kan tyckas trivialt, men problem med vem som ska svara för inköp och betalning av förbrukningsmaterial, datorservice m.m. är ofta svårlösta på det lokala planet, där man inte längre har befogenhet att fatta beslut. Vi anser att många av myndigheternas centrala direktiv i onödan hindrar samlokaliseringar och samverkan på det lokala planet. har möjligheterna till personlig kontakt med myndigheterna försämrats dramatiskt. I många kommuner saknas kontor med dagligt öppethållande, inte bara på de mindre orterna, utan också i kommunernas centralorter. Även om myn- digheterna finns representerade i ett lokalt kontor så är service- utbudet ofta begränsat.