sou · GWB338d2 · 2009-01-01 00:00:00 — En åtgärd som inte uppfyller Altmark-krite- rierna och därmed alltså klassificeras som statligt stöd enligt arti- kel 87.1 och som inte uppfyller kriterierna i kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 86.2 och som därmed inte är undan- tagna från anmälningsplikten, kan fortfarande efter vederbörlig anmälan eller som ett led i den löpande granskningen motiveras med artikel 86.2 som grund. Av gemenskapens rambestämmelser angående statligt stöd i form av kompensation för allmännyttiga tjänster framgår som redan redogjorts för i avsnitt 4.5.2 att ett antal kriterier måste vara uppfyllda för att en åtgärd skall kunna motiveras med artikel 86.2 som grund.106 Det första kriteriet är att det mottagande företaget faktiskt fått i uppdrag att utföra en viss uppgift. Denna uppgift måste vara formulerad i ett eller flera offentliga dokument. Detta eller dessa dokument måste innehålla bestämmelser om: the precise nature and the duration of the public service obligations, the undertakings and territory concerned, the nature of any exclusive or special rights assigned to the under- taking, the parameters for calculating, controlling and reviewing the compensation, the arrangements for avoiding and repaying any overcompen- sation. 106 Gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EGT C 297, 29.11.2005, s. 4–7. Härutöver innehåller rambestämmelserna regler om hur stor kom- pensationen får vara i förhållande till kostnaderna, vilka kostnader och intäkter som får beaktas och vad som avses med rimlig vinst eftersom kompensationen får innehålla rimlig vinst. Det framgår av samma regelverk att företag som bedriver både sådana tjänster av allmänt intresse som uppfyller här behandlade kriterier och tjänster som faller utanför definitionen allmännyttiga tjänster som avses här måste sköta sin redovisning i enlighet med direktiv /723/EEC, dvs. Med hänvisning till kommissionens uttalande i det holländska ärendet E 2/2005 – Funding of housing associations – The , verkar det, såsom redan fastställts i avsnitt 5.2.4.2, dock inte särskilt sannolikt att de svenska kommunala bostads- företagen anses utföra tjänster av allmänt intresse.107 Härutöver finns det ett krav på att det finns ett uppdrag till de kommunala bostadsföretagen att faktiskt utföra de allmännyttiga tjänsterna. Om kommissionen skulle acceptera det svenska upplägget är osäkert. Vidare krävs för undantag enligt artikel 86.2 att inkomster och kostnader kopplade till den allmännyttiga tjänsten kan fast- ställas samt en prövning om stödet är proportionellt i förhållande till nettokostnaderna. För att fastställa inkomster och kostnader kopplade till den allmännyttiga tjänsten är det tydligt att det finns ett krav på separat redovisning i enlighet med transparens- direktivet.108 När det gäller proportionalitet framgår det av det holländska ärendet att om verksamheten delades upp på bostads- försörjning till socialt utsatta i ett bolag och bostadsförsörjning till andra med högre inkomst i andra bolag så måste vinsten i de senare återinvesteras i det förra bolaget för att konkurrensen inte skall snedvridas. Vidare skall vid ersättning för de allmännyttiga tjänsterna hänsyn tas till dessa vinster. Resonemanget skulle kunna vara av betydelse vad gäller koncerner i . Utan förändringar i det svenska systemet skulle undantag enligt artikel 86.2 enligt min bedömning troligen inte beviljas. Frågan är då om kommissionen kan förväntas undanta åtgärderna enligt artikel 87.2 eller 3. 107Kommissionsbeslut angående ärende E 2/2005 – Funding of housing associations – The av . 5.2.6.3 Undantag enligt artikel 87.2 a) Med tanke på att syftet med det svenska bostadssystemet med allmännyttiga bostadsföretag och hyresregleringssystemet är att enskilda skall ha tillgång till bostäder till rimliga kostnader skulle det kunna hävdas att det är den enskilda som gynnas av systemet och att systemet därför skulle kunna undantas med artikel 87.2 a) som grund. Stöd som delvis går till enskilda för boende har behandlats av kommissionen i ärendena NN 497/01 – Grants for Owner Occupation – ,109 N 239/02 – Partnership Support for Regeneration – United Kingdom110 och i kommissionens utkast till beslut i ärendet N 343/2005 – Support for the revalorisation of Prefabs – Czech Republic.111 I det två första understryker kommis- sionen att stöd till enskilda normalt inte faller under artikel 87.1. I kommissionens utkast till beslut i det sistnämnda ärendet tillägger kommissionen att even if all the aforementioned conditions of Article 87 (1) EC are met, in case the aid is granted directly to consumers and provided that such aid is granted without discrimination related to the origin of the products concerned, such aid shall be compatible with the common market pursuant to Article 87(2) (a) EC. I samtliga fall kommer dock kommissionen fram till att åtgärden faller under artikel 87.1 eftersom även andra ekonomiska aktörer kan ta emot stöd. I det tjeckiska ärendet noterar kommissionen att åtgärden skulle kunna undantas med artikel 87.2 a) som grund men kommer fram till att den inte är tillämplig. Några närmare skäl anges inte. Det som dock är gemensamt för samtliga ärenden är att det visserligen är enskilda som gynnas av åtgärderna men det är inte de som primärt är stödmottagare, åtminstone inte helt och hållet. Sannolikheten är nog ganska stor att kommissionen skulle reso- nera på motsvarande sätt beträffande det svenska systemet. 109Kommissionsbeslut i ärende NN 497/01 – Grants for Owner Occupation- (), C(2001)3459fin, , 13.11.2001. 110Kommissionsbeslut i ärende N 239/02 – Partnership Support for Regeneration – , C(2002)1641, , 24.05.2002. 111Utkast till kommissionsbeslut i ärende N 343/2005 – Support for the revalorisation of Prefabs – , C(2006) D/ ..., 5.2.6.4 Undantag enligt artikel 87.3 Viktiga faktorer vid avgörandet av om en viss stödåtgärd kan undantas enligt artikel 87.3 är vilken kategori stöd det är fråga om. I det här aktuella fallet är det fråga dels om ett antal typer av stöd som redan av namnet avslöjar att de faller inom kategorin drift- stöd, dels stöd i form av reducerade lånekostnader och eventuellt stöd i form av reducerade kostnader för eget kapital. Om stödet i form av reducerade lånekostnader samt de reducerade kostnaderna för eget kapital inte är kopplade till vissa investeringar är det troligaste att även dessa stödformer kommer att kategoriseras som driftstöd. Möjligheterna att få undantag för driftstöd är som redan nämnts mycket begränsade. Det framgår av punkt 32 i riktlinjerna om direkt beskattning att: Driftsstöd är i princip förbjudet. Kommissionen godkänner för när- varande sådant stöd endast i undantagsfall och på vissa villkor, till exempel inom varvsindustrin och för vissa stöd till förmån för miljö- skydd (19) samt i regioner som beviljas undantag enligt artikel 92.3 a, däribland bland annat regioner i de yttersta områdena, under förut- sättning att stödet är vederbörligen motiverat och att dess nivå står i förhållande till de handikapp som det är avsett att kompensera för (20). Driftsstöd måste (med undantag av de två stödkategorier som nämns nedan) i princip vara avtagande och begränsade i tiden. kan driftsstöd även godkännas i form av transportstöd i regionerna i de yttersta områdena och i vissa mycket glesbefolkade nordliga regioner som lider av allvarliga handikapp vad gäller åtkomlighet. Driftsstöd får inte beviljas om det utgör stöd för att främja export mellan medlems- staterna. Statligt stöd till förmån för sjötransport omfattas av särskilda regler för denna sektor (21). (sic)112 Eftersom inte har några a)-regioner samt att det inte är fråga om stöd till skydd för miljön eller transportstöd framstår sannolikheten för att kommissionen efter vederbörlig anmälan skulle ha undantagit de aktuella stödåtgärderna som små. Mot samma bakgrund är risken stor att kommissionen i det fall de aktuella åtgärderna är att betrakta som befintliga, inom ramen för sin bevakning av befintliga stöd kommer att kräva att (kommunerna) upphör eller ändrar sina stödåtgärder. Är stöd- åtgärderna att betrakta som nytt stöd är risken för krav på återkrav uppenbar. 112 Kommissionens meddelande om tillämpning av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag, EGT C 384, 10.12.1998, s. 3–9. Om det kunde fastställas att en viss stödåtgärd istället är kopplad till en viss eller vissa investeringar skulle dock kommissionen ha kunnat godkänna stödåtgärden i enlighet med artikel 87.3 c). I så fall blir nästa steg att klargöra stödåtgärdens ändamål. Kommissio- nens har utfärdat olika riktlinjer för olika stödändamål, enligt vilka stöd till investeringar ofta godkänns under vissa villkor. Finner kommissionen att en befintlig åtgärd som är kopplad till en viss investering är i enlighet med någon av kommissionens riktlinjer kommer kommissionen sannolikt inte att ställa krav på att med- lemsstaten skall upphöra eller ändra åtgärden. Om det istället är fråga om en ny åtgärd som inte anmälts faller i ett sådant här fall risken för återkrav eftersom återkrav inte skall begäras om stöd- åtgärden kan anses förenlig med den gemensamma marknaden. Sammanfattningsvis finns det en risk för att här aktuella åtgärder skulle anses som statligt stöd enligt artikel 87.1 och som skulle ha anmälts under förutsättning att inte stödnivåerna faller under de minimis-trösklarna. Vidare föreligger det en sannolik risk för att det aktuella åtgärderna inte skulle anses förenliga med den gemen- samma marknaden. Kommissionens troliga åtgärder beror på om stöden betraktas som befintliga eller nya stöd. Om stödåtgärderna anses som befintliga stöd (dvs. stöd som fanns redan innan blev medlem i EU) finns det anledning att tro att kommissionen skulle kräva att upphör eller ändrar sitt system utan att begära återkrav. Om stöden klassificeras som nya stöd finns det dock risk för krav på att kräva tillbaka det stöd som de kommunala bostadsföretagen har ansetts erhållit. I uppdraget ingick att ta ställning till frågan om utgången skulle se annorlunda ut om 1)de kommunala bostadsföretagen i endast bedrev bostads- försörjning för socialt utsatta, och 2)de kommunala bostadsföretagen bedrevs enligt mer marknads- anpassade villkor, t.ex. medge större utdelningar (dvs. medge att de kommunala bostadsföretagen gick med vinst) I enlighet med kommissionens resonemang i det holländska respektive det irländska ärendet113 framstår det som sannolikt att utfallet skulle kunna bli ett annat om de kommunala bostadsföre- tagen endast engagerar sig i bostadsförsörjning för socialt utsatta. Det bör dock betonas att det finns ett antal andra villkor som måste vara uppfyllda för att antingen Altmark-kriterierna, kriterier- na enligt kommissionens beslut angående tillämpningen av arti- kel 86.2 eller villkoren i artikel 86.2 skall anses uppfyllda. Det andra alternativet som jag ombads ta ställning till var om problemen med stödreglerna skulle förändras om de kommunala bostadsföretagen skulle bedrivas enligt mer marknadsanpassade villkor. Eftersom detta alternativ innehåller en mängd tänkbara scenarier är det mycket svårt att ge ett uttömmande svar. Generellt kan dock sägas att om verksamheten bedrivs helt enligt marknads- mässiga villkor med möjligheter till vinst och marknadsmässig utdelning utan något stöd från kommunen så skulle troligen stöd- reglerna inte aktualiseras. En annan fråga är dock om ett sådant alternativ skulle vara möjligt enligt KL. Ett mellanting av dessa två alternativ där de kommunala bostads- företagen får ta emot kompensation från kommunen för försörjning av bostäder för socialt utslagna samt erbjuda bostäder till marknads- pris till personer med högre inkomst skulle kanske accepteras i enlighet med kommissionens beslut i det holländska ärendet om kriterierna i artikel 86.2 ansågs uppfyllda. I sammanhanget bör dock noteras att det i det holländska ärendet var fråga om att det ibland fanns ett överskott på bostäder som inte kunde hyras ut till socialt utslagna och därför hyrdes ut till personer med högre in- komst. Uthyrning till personer med högre inkomst tycks ha accep- terats av kommissionen med hänsyn till att det skulle kosta för mycket att låta bostäderna stå outhyrda.114 Eftersom det svenska systemet i grunden ändå måste anses ha ett annat upplägg är det tveksamt om en sådan mellantingslösning skulle accepteras enligt artikel 86.2. 113Kommissionsbeslut angående ärende E 2/2005 – Funding of housing associations – The av ; kommissionsbeslut i ärende N 209/2001 – Guarantee for borrowings of the , SG (2001)D/289528, , 03.07.2001. 114Kommissionsbeslut angående ärende E 2/2005 – Funding of housing associations – The av , punkt 39. 5.3Statliga stöd i form av upprättandet av Bostadsdelegationen och SBN 1998 inrättade staten . Bostadsdelegationen hade som uppgift att hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Initiativet att inrätta Bostads- delegationen skall enligt PM ses mot bakgrund av dras- tiskt minskad efterfrågan på bostäder i stora delar av landet samt det faktum att den kommunala ekonomin direkt är kopplad till bostadsföretagen p.g.a. av att kommunerna i regel har ställt kom- munal borgen för de kommunala bostadsföretagen. Skälen till minskad efterfrågan på bostäder ute i landet berodde dels på struk- turomvandling, innebärande stor utflyttning från många regioner och stor inflyttning till storstads- och högskoleregioner, dels på övergången till en låginflationsekonomi. Bostadsdelegationen prövade privata ansökningar om stöd från ett 90-tal kommuner, och avtal om stöd hade träffats med 40 kommuner. Utgångspunkten vid pröv- ningen har varit kommunernas ekonomiska förutsättningar att han- tera problemen. Genom delegationens verksamhet har omstruk- tureringsåtgärder av kommunala bostadsföretag för ca avtalats om, varav staten tillskjutit ca i stöd. De åtgärder som delegationen avtalat om med kommunerna handlar typiskt sett om en minskning av det kommunala bostads- företagets bestånd av bostäder för att anpassa företaget till en marknadssituation med betydligt lägre efterfrågan, kapitaltillskott från ägaren till företaget, nedamortering av lån samt effektivisering av fastighetsförvaltningen, allt i syfte att skapa ekonomiskt hållbara företag. Det har också ingått i delegationens uppdrag att förhandla med kommunerna om utbyte av borgen för privata bostadsrättsföreningar mot statliga garantier. Utgångspunkten för åtgärderna har varit att stabilisera bostadsmarknaden lokalt utan att snedvrida konkurrensen. Eftersom problemet med minskande efterfrågan visade sig bli ett större problem än man först insåg lades Bostadsdelegationen ned och verksamheten övertogs av Statens bostads- nämnd. () har som uppgift att i vissa 115 Hela redogörelsen för Bostadsdelegationens samt SBNs verksamhet är hämtad ur en PM från 2002-10-16 om statligt stöd till omstrukturering av kommunala bostadsföretag som är författad av bostadsenhet. fall ge de kommunala bostadsföretagen långsiktigt hållbara ekono- miska förutsättningar för en kostnadseffektiv bostadsförvaltning som är anpassad till den förväntade befolkningsutvecklingen. Stödet syftar till att minska kommunernas bördor när det gäller deras åtaganden för boendet i de fall kostnaden inte kan bäras av kommunen själv. Nämnden skall medverka till att kommunala borgensåtaganden för lån till bostadsrättsföreningar avvecklas. Eftersom erfarenheterna från Bostadsdelegationens verksamhet visade att fler åtgärder behövdes har SBN givits fler verktyg. Ut- över möjligheten att lämna direkt statliga bidrag till kommunerna, medverka vid kommunens och det kommunala bostadsföretagets upplåning och förmedla statliga kreditgarantier kan det bli fråga om att staten övertar övertaliga fastigheter för utveckling eller avveck- ling samt att staten blir delägare i och tillskjuter kapitaltillskott till kommunala bostadsföretag. Kommunerna ansöker om stöd hos SBN och nämnden prövar om förutsättningar för stöd föreligger. Härvid överlägger nämnden med kommunerna om lämpliga omstruktureringsåtgärder av bostadsföretaget. Om det blir aktuellt med stöd träffar nämnden avtal med kommunerna om statens medverkan vid omstrukturering av det kommunala bostadsföretaget och om villkor för stödet. Förutsättningarna för statligt stöd regleras i förordning (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet, och instruktioner för nämnden finns i förordningen (2002:669) med instruktion för . Verksamheten för SBN har bedömts behöva pågå till 2010 och nämnden får under den tiden disponera över sammanlagt 3 miljar- der kronor. 5.3.2Prövning enligt artikel 87.1 Enligt PM kunde bostadsdelegationen lämna stöd i form av kapitaltillskott, nedamortering av lån samt effektivisering av fastighetsförvaltningen. Samtliga åtgärder kan klassificeras som statligt stöd om kriterierna i artikel 87.1 är uppfyllda. Det är ingen tvekan om att stödet har lämnats av staten eller med hjälp av statliga medel. När det gäller selektivitetskriteriet har det kriteriet ibland ansetts uppfyllt i och med att staten har delegerat befogenheten till vissa myndigheter att på skönsmässiga grunder bevilja stöd. För att selektivitetskriteriet inte skall anses uppfyllt i en sådan situation krävs det att myndigheten i sin stödprövning är underkastad tydliga och detaljerade regler som styr stödpröv- ningen. Om selektivitetskriteriet inte anses uppfyllt på den ovan angivna grunden behöver det klargöras vem det är som är mot- tagare av stödet och vem det är som dra nytta av stödet. Detsamma är av intresse för prövningen av konkurrens- respektive sam- handelskriteriet. I de situationer det är kommunen och inte de kommunala bostads- företagen som är mottagare av stöden måste därför relationen mellan de statliga insatserna, kommunens kostnader för bostadsåtagandet samt de kommunala bostadsföretagen undersökas närmare efter- som kommunen har andra åtagande som också medför kostnader som är betungande för kommunerna. Om Bostadsdelegationen t.ex. medger statligt stöd i någon form till en kommun och kom- munen sedan med hjälp av dessa medel kan upprätthålla olika for- mer av kommunala stödåtgärder till de kommunala bostadsföre- tagen kan även Bostadsdelegationens åtgärder klassificeras som stöd. Kommunen är i ett sådant fall bara en kanal för stödet till de kommunala bostadsföretagen. Således skulle de kommunala bostadsföretagen anses vara stödmottagare och de som gynnas av stöden. I enlighet med resonemangen i avsnitt 4.2.5–4.2.6 skulle tro- ligen även konkurrenskriteriet och samhandelskriteriet anses upp- fyllda. Än mer renodlat skulle åtgärderna kunna delas upp i två led. I enlighet med ett sådant synsätt kan stödet från staten till kommu- nen ses som ett led och kommunens agerande gentemot de kom- munala bostadsföretagen som ett annat led. I ett sådant resone- mang skulle eventuellt kommunen, likhet med kommissionens syn- sätt i det irländska ärendet N 209/2001 – Guarantee for borrowings of the – , kunna betraktas som en ekonomisk aktör som är aktiv inom bostadsmarknaden, även om servicen rent faktiskt handhas av de kommunala bostadsföretagen, eftersom det är kommunerna som har ansvar för bostadsförsörj- ningen.116 Härvid skulle troligen selektivitetskriteriet, konkurrens- kriteriet, förmånskriteriet och samhandelskriteriet anses uppfyllda i enlighet med argumentationen i avsnitt 5.2.2. 116 Kommissionsbeslut i ärende N 209/2001 – Guarantee for borrowings of the , SG (2001)D/289528, , 03.07.2001. I nästa led blir det således fråga om ett kommunalt stöd från kommunen till de kommunala bostadsföretagen som bedöms enligt samma parametrar som i avsnitt 5.2. Mot den bakgrunden finns det en tydlig risk att fler av Bostads- delegationens åtgärder skulle klassificerats som statligt stöd enligt artikel 87.1. Inrättandet av Bostadsdelegationen skulle troligen ha notifierats till kommissionen i förväg. Avsaknaden av notifiering innebär att Bostadsdelegationens verksamhet troligen var en otillåten stödordning. Det otillåtna i att åtgärden aldrig anmäldes kan inte i efterhand repareras utan är en brist som består. Däremot får kommissionens prövning av stödordningens förenlighet bety- delse för om återkrav kan aktualiseras. Förenligheten behandlas dock gemensamt nedan i avsnitt 5.3.3 för både Bostadsdelegatio- nens och SBN:s verksamhet. Enligt PM kan SBN ge olika typer av stöd till kom- munerna. T.ex. kan stöd ges i form av bidrag, statliga garantier, övertagande av bostäder eller hela fastighetsbestånd, statligt del- ägande av kommunala bostadsföretag samt kapitaltillskott till kommunala bostadsföretag. Alla dessa åtgärder skulle i princip kunna betraktas som statligt stöd om kriterierna för statligt stöd i artikel 87.1 är uppfyllda. Övertagandet av delägarskap i kommunala bostadsföretag utgör i sig inte en åtgärd som klassificeras som statligt stöd men såsom framgått tidigare kan agerandet som ägare innebära att det blir fråga om statligt stöd enligt artikel 87.1. Motsvarande resonemang som anfördes angående en prövning av Bostadsdelegationens verksamhet i förhållande till artikel 87.1 kan föras här. Mot den bakgrunden skulle även SBNs verksamhet ha anmälts till kommissionen i förväg, vilket inte gjordes såvitt jag har förstått. Anmälan skulle ha gjorts även med beaktande av Altmark- kriterierna och kommissionens beslut angående tillämpningen av artikel 86.2 eftersom konsekvenserna av att en åtgärd uppfyller Altmark-kriterierna eller kriterierna i kommissionens beslut angå- ende tillämpningen av artikel 86.2 fastslogs först och framåt. Bostadsdelegationen inrättades 1998 och SBN 2002. Innan förenligheten med den gemensamma marknaden prövas skall det även här erinras om att vissa åtgärder kan anses acceptabla i enlighet med den ekonomiske investerarens princip. 5.3.3Förenlighet med den gemensamma marknaden I enlighet med prövningen i avsnitt 5.2.6.2 är risken stor för att åtgärderna inte kan undantas enligt artikel 86.2. Därmed måste grund för undantag finnas i andra regler. Om inte åtgärderna är knutna till vissa investeringar anses troligen de flesta av dem som driftstöd. Som nämndes i avsnitt 4.6 och 5.2.6.4 är möjligheterna att få undantag för driftstöd i allmän- het små. Det är möjligt att kommissionen vid en prövning av det svenska systemet med Bostadsdelegationen och SBN skulle ta hänsyn till regionala omständigheter i linje med hur kommissionen resonerade i sitt utkast till beslut angående stödärende N 42/2004 – Transfer Tax Exemption for in the Neue Länder – , och som senare bekräftades i ett pressmeddelande från kommissionen den 24 november 2005.117 Det aktuella ärendet rörde tysk lagstiftning som medgav lättnader från fastighetsskatten för företag som fusionerade med eller övertog bostadsföretag i de tyska Neue Länder och som innebar över- tagandet av ägande av mark i de tyska Neue Länder. Kommissionen godtog till slut sådana skattelättnader som var kopplade till de regioner i de tyska Neue Länder som var klassificerade som a)-regioner. Däremot accepterade kommissionen inte sådana skattelättnader som var kopplade till som klassificerades som en c)-region. Det är möjligt att kommissionen i enlighet med regionala hänsynstaganden vid en prövning i enlighet med riktlinjer om regionalstöd skulle kunna ta hänsyn till vissa kommuners svårig- heter när det gäller bostadsåtagandet i regioner i de yttersta områ- dena och i regioner i de nordligaste regionerna som är mycket glesbefolkade och som lider allvarliga handikapp vad gäller tillgäng- lighet trots att alla regioner i är c)-regioner. Ett sådant resonemang skulle dock troligen bara avse ett mindre antal kom- muner. För att få klarhet i detta krävs dock närmare studier av 117 Utkast till kommissionsbeslut angående stödärende N 42/2004 – Transfer Tax Exemption for in the Neue Länder – , C (2004), och pressmeddelande IP/05/1465, , 24th , tillgängligt på kommissionens hemsida. möjligheterna till stöd enligt regionalriktlinjerna.