sou · GWB3102 · 2009-01-01 00:00:00 — Förmår den studerande på grund av sitt funktionshinder inte att bedriva studier på heltid, har han eller hon enligt paragrafens nya fjärde stycke ändå rätt till det högre bidragsbelopp som utges vid studier på heltid. En förutsättning för detta är att det grund- läggande kravet i 5 § att bedriva studier på minst halvtid är uppfyllt. En lägre studietakt som har annan orsak än den studerandes funk- tionshinder medför att den studerande enbart har rätt till det högre bidragsbeloppet på reducerad nivå. Enligt det nya femte stycket har den, som med stöd av bestäm- melsen i tredje stycket uppbär studiebidrag med det högre bidrags- beloppet, inte rätt till studielån. Ändringen i första stycket 4 är föranledd av avskaffandet av aktivitets- ersättningen och införandet av den nya förmånen sjukersättning till unga. (2007). Regleringsbrev för avseende Arbetsförmedlingen och anslag inom utgiftsområde 13 Arbetsmarknad. Arbetsförmedlingen (2007). Faktablad med information till arbetssökande. Arbetsförmedlingen (2008). Arbetsförmedlingen, , & (2008). Strategi för fler personer med funktionshinder i arbete. Rap- port till . (2007). Handläggarstöd om funktionshinder. CSN (2008a) Årsredovisning 2007. CSN (2008b). Statistik framtagen på utredningens begäran. Översyn av socialförsäkringarna. Översyn av aktivitetsersättningen. Översyn av begreppen sjukdom och arbetsförmåga samt en enhetlig bedömning av arbetsförmåga. Nytt försäkringsstöd för unga med långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktion- snedsättning. konvention om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning. standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. (2002). Vägledning 2002:10, version 1. (2006a). Sjukförsäkring – kultur och attityder. Fyra aktörers perspektiv. (2006b). Förändringar i statens åtagande 1996-2005. (2006c). På vuxenlivets tröskel. (2007a). En beskrivande studie av flödet ut från sjuk- och aktivitetsersättning. (2007b). (2007c). Aktiviteter för personer med aktivitetsersätt- ning. (2007d). Förlängd skolgång – en ny väg in i aktivi- tetsersättning. (2007e). Unga med sjuk- och aktivitetsersättning. Vilka är de? (2007f). Nya sjuk- och aktivitetsersätt- ningar/förtidspensioner. Med fokus på yngre med psykiska diagnoser . (2008a). Sjukersättning och aktivitetsersättning. Rätten till, beräkning m.m. Vägledning 2004:9, version 8. (2008b). Sjukersättning och aktivitetsersättning. Under tid med. Vägledning 2007:1, version 3. : Försäk- ringskassan. (2008c). Anslagsbelastning och prognos för anslag inom ansvarsområde budgetåren 2008–20011. Rapport till regeringen, . (2008d). , Försäk- ringskassan. , M., , T. & , K. (2006). skrift- serie Arbete och Hälsa 2006:8. 1999/2000:79. Från patient till medborgare. En nationell handlingsplan för handikappolitiken. 2000/01:96. Sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension. 2007/08:136. En reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete. 2008/09:1. 2008/09:28. Mänskliga rättigheter för personer med funktionsned- sättning. (2007). Olycksfall bland barn och ungdomar. NCO rapport 2007:6. Salamancadeklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever med behov av särskild stöd. SCB (2005). Levnadsförhållanden rapport 108. SCB (2007). Ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning. Rapportserie från avdelningen för befolkning och välfärd 2007:4. (2006). Elevökning och variation i andel elever mottagna i särskolan. (2008a). Antalet elever i gymnasiesärskolan. Uppgifter hämtade från , . (2008b). Sär/Särvux. Lärande exempel inom särskola och särvux. (2005). Port och portvakt. Samtal om socialförsäkring, nr 3. (2003). Problem kopplade till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) – särskilt insatsen bostad med särskild service för vuxna. Skrivelse till regeringen, dnr 72-1219/2003. (2008a). Daglig verksamhet enligt LSS. (2008b) termbank. (2008c). Övervakning av fosterskador . (2008d). Insatser och stöd till personer med funktions- nedsättning – Lägesrapport . Unga i ohälsoförsäkringen. Tid för aktivitet och utveck- ling. Ungdomar, stress och psykisk ohälsa. Slutbetänkandeav Utredningen om ungdomars psykiska hälsa. Mera försäkring och mera arbete. Ambition och ansvar. Nationell strategi för utveckling av samhällets insatser till personer med psykiska sjukdomar och funk- tionshinder. Slutbetänkande av Nationell psykiatrisamordning. En översikt av bedömningsmetoder i och andra länder. Delbetänkande av Arbetsförmågeutred- ningen. Möjlighet att leva som andra. Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning. En särskild utredare ska göra en översyn av aktivitetsersättningen. Översynen ska omfatta både ersättningsformen och de verktyg i form av aktiviteter som finns inom ersättningsformen. Utredarens huvuduppgift är dels att förbättra regelverket för aktivitetsersätt- ning så att unga människors arbetsförmåga tas till vara på bästa möjliga sätt, dels att föreslå hur reglerna för aktivitetsersättning ska kunna anpassas till planerade förändringar för sjukpenning och sjukersättning. föreslå de anpassningar som krävs för att reglerna för aktivitets- ersättning ska stämma överens med de regler som kommer att gälla för sjukpenning och sjukersättning, överväga och vid behov föreslå ändringar i de regler som rör dels möjligheterna för försäkrade att delta i rehabilitering eller i akti- viteter, dels inriktningen på aktiviteterna i syfte att underlätta återgång i arbete, föreslå förebyggande åtgärder i syfte att minska antalet beviljade aktivitetsersättningar, överväga om det kan finnas skäl att finansiera unga funktions- hindrades förlängda skolgång på annat sätt än genom aktivitets- ersättning och ta ställning till ersättningsnivån för aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Utredaren ska utreda hur regelverket för aktivitetsersättning kan förbättras så att unga människors arbetsförmåga tas till vara på bästa möjliga sätt, vilka förebyggande åtgärder som bör vidtas för att minska antalet nybeviljade aktivitetsersättningar samt hur reglerna för aktivitetsersättning ska anpassas till de förändringar för sjukpenning och sjukersättning som regeringen har aviserat i budgetpropositionen . Regelförändringsarbetet pågår inom . Behov av ökad fokus på återgång till arbetslivet kartlägga de åtgärder som vidtas av olika aktörer för unga med aktivitetsersättning, analysera träffsäkerheten och effektiviteten i aktiviteter, rehabili- tering och andra åtgärder som unga med aktivitetsersättning tar del av, med analysen som utgångspunkt överväga ändringar i de regler som rör möjligheterna för försäkrade att dels delta i aktiviteter, dels få del av rehabiliteringsåtgärder, överväga ändringar i de regler som rör inriktningen på aktiviteterna i syfte att underlätta återgång i arbete, kartlägga och analysera bakomliggande faktorer till att unga människor beviljas aktivitetsersättning och vid behov föreslå åtgärder för att minska nybeviljandet av aktivitetsersättning och lämna förslag till eventuella författningsförändringar. förändrades förtidspensionssystemet i flera viktiga avseenden. Begreppen förtidspension och sjukbidrag avskaffades och ersattes med aktivitetsersättning för personer i åldrarna 19–och sjukersättning för personer i åldrarna 30–. Aktivitetsersättning beviljas antingen efter en medicinsk bedömning av arbetsförmågans nedsättning eller vid förlängd skol- gång på grundskole- eller gymnasienivå till följd av funktions- hinder. Det främsta syftet med aktivitetsersättningen är, till skillnad från vad som gällde för de tidigare förmånerna förtidspension/sjukbidrag, att den ska stimulera till aktivitet utan att den unge personens ekonomiska trygghet påverkas. Därför infördes två särregler för aktivitetsersättningen. För det första kan aktivitetsersättning endast beviljas för högst i taget. Arbetsförmågan utreds på nytt i samband med en förnyad prövning om rätten till ersättning. För det andra ska alltid undersöka om den som beviljas aktivitets- ersättning kan delta i aktiviteter som bedöms ha en positiv effekt på sjukdomstillståndet eller den fysiska eller psykiska prestations- förmågan. Härigenom ska förutsättningarna öka för att de unga ska komma ut i eller återgå till arbetslivet. Det är uppgift att i samråd med dem som beviljas aktivitetsersättning planera och samordna de olika aktiviteter som de unga personerna väljer, så att deras utvecklingsmöjligheter kan tas tillvara. Försäk- ringskassan ska verka för att planerade aktiviteter kommer till stånd. Från den försäkrades sida är inte deltagandet i aktiviteter ett krav för att kunna bli beviljad aktivitetsersättning. På uppdrag av regeringen lämnade en rapport om i vilken utsträckning personer som beviljats aktivi- tetsersättning deltagit i av planerade aktiviteter och vilka slags aktiviteter som varit vanliga. Rapporten visar bl.a. att av den studerade gruppen har del- tagit i aktiviteter och det genomsnittliga antalet aktiviteter per del- tagande person var 2,2. De mest frekventa aktiviteterna var kurser och idrottsverksamhet. Unga med aktivitetsersättning kan också delta i rehabilitering enligt vad som anges i 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäk- ring. Gränsdragningen mellan aktiviteter inom ramen för rehabili- tering och andra aktiviteter är otydlig och behöver ses över. I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten definieras verksamheten "unga med funktionshinder" som Arbetsförmedlingen bedriver. Verksamheten innebär att Arbetsförmedlingen samverkar med skolan för att genom vägled- ning och information underlätta övergången från skola till arbetsliv för den som fyllt 16 men inte och har ett funktionshinder. Arbetsförmedlingen samverkar också med för att öka möjligheterna till egen försörjning genom förvärvsarbete för den som får aktivitetsersättning enligt lagen om allmän försäk- ring. Regeringen ser som särskilt angeläget att personer med funk- tionshinder får arbete och en meningsfull sysselsättning. Kommu- nerna har enligt 5 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) ett ansvar för att genom socialnämnden verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. ska bl.a. medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning. En person som omfattas av lagen (1993:397) om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS) och tillhör LSS personkrets har dessutom rätt till insatsen daglig verksamhet som kommunen anordnar. Insatsen inom LSS är att betrakta som en rättighet. Det innebär att om beslutet går den enskilde emot går det att överklaga. Antalet unga personer som beviljats aktivitetsersättning har ökat successivt och ökningen var särskilt dramatisk fram . Därefter har en viss nedgång i nybeviljandet skett i åldrarna 25–, men utvecklingen i åldersgrupperna 20–visar alltjämt på en betydande ökning. Särskilt har diagnosgruppen psykiska sjukdomar ökat bland nybeviljade aktivitetsersättningar. Resultat av en studie från Unga med sjuk- och aktivitetsersättning – vilka är de? (Analyserar 2007:8) indikerar att aktivitetsersättning mer än tidigare förknippas med en utslag- ning av unga från arbetsmarknaden. I studien konstateras att yngre personer med sjuk- eller aktivitetsersättning skiljer sig från motsvarande grupper genom erfarenheter av lång arbetslöshet. Den kraftiga ökningen av antalet personer med aktivitets- ersättning får stora konsekvenser inte bara för sjukförsäkringens utgifter, utan också för de unga personer som , kanske för alltid, hamnar i utanförskap. Det är därför viktigt att se över regelverken och då särskilt formerna för det stöd som finns för att unga människor ska återfå arbetsförmågan och träda in på arbetsmarknaden. Lika viktigt är det att minska det höga antalet nybeviljade aktivitetsersättningar. har analyserat ungdomarnas situation ur ett bredare perspektiv i , På vuxenlivets tröskel. konstaterar att ungas hälsa och levnadsförhållanden visar tecken på en bekymmersam utveckling vad gäller alkoholvanor, fysisk aktivitet och övervikt, liksom olika uttryck för stress och oro. Denna utveckling har kopplats till förändringar i utbildningssystemen och på arbetsmarknaden, liksom ungas villkor i största allmänhet. Utredningen psykiatrisamordning konstaterar i sitt slutbetänkande Ambition och ansvar (SOU 2006:100) att det finns ett stort behov av förbättringar av samhällets insatser för människor med psykiska sjukdomar och funktionshinder. En viktig uppgift för utredaren är att dels kartlägga de bakom- liggande orsakerna till ökningen i aktivitetsersättningar, dels föreslå förebyggande åtgärder för att minska nybeviljandet. , , och har fått ett uppdrag från regeringen att inom ramen för sina respektive sektorsansvar formulera en gemensam strategi för hur fler personer med funktionshinder ska kunna försörja sig genom eget arbete. En viktig utgångspunkt för strategin är att myndigheternas insatser ska samordnas bättre och att befintliga resurser ska användas på ett mer effektivt sätt. Strategin ska redo- visas för regeringen . Utredaren bör i sina överväganden även beakta de slutsatser och förslag som kom- mer att läggas i strategin. Pågående förändringsarbete inom sjukförsäkringen aktivt följa det pågående regelförändringsarbetet inom inom områdena sjukpenning och sjukersättning och föreslå de anpassningar som krävs för att reglerna för aktivitets- ersättning ska stämma överens med de regler som kommer att gälla för sjukpenning och sjukersättning. Regeringen har i budgetpropositionen aviserat ett antal förändringar inom sjukförsäkringen. Sjukskrivningsprocessen ska påskyndas genom att en ny rehabiliteringskedja införs med fasta hållpunkter för bedömning av arbetsförmågan. Av budgetpropositionen framgår också att sjukpenning endast ska kunna utges . För den som saknar arbetsförmåga ska s.k. förlängd sjukpenning därefter kunna betalas ut . I undantagsfall ska ytterligare dagar kunna beviljas. Vidare ska ändringar i kriterierna för sjukpenning och sjukersättning vidtas. Regeringen framför att sjukersättning endast ska beviljas individer som har en sådan sjuk- dom att arbetsförmågan är väsentligt och varaktigt nedsatt. arbete pågår inom att närmare utforma detaljerna i dessa förslag. De aviserade ändringarna planeras att träda ikraft . Utredaren bör följa upp regelförändringsarbetet inom och vid behov föreslå förändringar i aktivitetsersättningen. Aktivitetsersättning för förlängd skolgång analysera och redovisa vilka effekter reglerna om rätt till hel akti- vitetsersättning vid förlängd skolgång har för berörda ungdomars arbetsutbud efter avslutad utbildning, om analysen visar att det finns negativa effekter för ungdomarna, föreslå förändringar i reglerna om rätt till hel aktivitetsersättning vid förlängd skolgång ta ställning till ersättningsnivån för aktivitetsersättning vid förlängd skolgång och om det finns skäl att i vissa fall dra in ersättningen, exempelvis vid skolk och överväga om det kan finnas skäl att finansiera unga funktionshind- rades förlängda skolgång på annat sätt än genom aktivitets- ersättning. I samband med att förtidspensionen och sjukbidraget ersattes av aktivitetsersättning infördes en möjlighet att bevilja aktivitets- ersättning till den som inte har kunnat avsluta sin utbildning på grundskole- eller gymnasienivå till följd av funktionshinder. Någon bedömning av arbetsförmågan görs inte i sådana fall. Aktivitets- ersättning för förlängd skolgång kan beviljas det år personen fyller och längst till . Syftet med denna rättighet är att stimulera och uppmuntra ungdomar med funktionshinder att skaffa grundläggande utbildning. Ytterst handlar det om att dessa ungdomar, i de fall det är möjligt, ska kunna komma ut på arbetsmarknaden. Aktivitetsersättningen beviljas den förlängda skolgången varar. Det innebär att aktivitetsersättning vid förlängd skolgång kan beviljas för såväl som än . Ersättning kan beviljas för högst i taget. Rätten till ersättning upphör när utbildningen upphör. Den förlängda skolgången anses vara avslutad när den försäkrade har inhämtat grundläggande kunskaper till och med gymnasienivå med rätt till slutbetyg eller definitivt avbryter studierna . Antalet ungdomar som beviljats aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång har ökat kraftigt sedan den ersättningsmöjlig- heten infördes . Utvecklingen visar att denna ökning fortsätter. har gjort en kartläggning av den grupp ung- domar som beviljats aktivitetsersättning på grund av förlängd skol- gång (Förlängd skolgång – en ny väg in i aktivitetsersättning, Redovisar 2007:7). Den grupp som studerar med aktivitetsersätt- ning är mycket heterogen med avseende på funktionshindrets karaktär. En slutsats man kan dra från är att det i första hand är ungdomar med lättare funktionshinder som står för de senaste årens ökning. Elever i de särskilda skolformerna har automatiskt rätt till aktivitetsersättning, och antalet elever i dessa har ökat kraftigt i relation till antalet elever i de ordinarie skolformerna. Försäkrings- kassan har i sin rapport kunnat se ett samband med de kommunala besluten att flytta elever till särskolor och det ökande antalet akti- vitetsersättningar för förlängd skolgång. är den ekonomiska situationen för dem som beviljas aktivitetsersättning betydligt bättre än för dem som inte har sådan ersättning. Vid aktivitetsersättning blir den månatliga ersättningen , att jämföra med som är studiebidraget inom studiemedel. Studiemedel för gymnasiala studier lämnas från och med det andra kalenderhalvåret det år den studerande fyller . De relativt generösa reglerna både när det gäller ersättningsnivån och rätten att behålla ersättningen kan innebära att aktivitetsersättningen utnytt- jas som en försörjningskälla av icke studiemotiverade elever. Denna risk ökar med ett ökat antal ungdomar med lättare funktions- hinder. Det är därför angeläget att de nuvarande bestämmelserna både om rätten att behålla aktivitetsersättningen även vid spora- diskt deltagande i undervisningen och om ersättningsnivåerna ses över. I detta sammanhang bör det beaktas att den ekonomiska situationen för studerande med förlängd skolgång kan se olika ut, beroende på om de bor på internat eller hemma hos föräldrarna. För elever som bor på internat kan en sänkning av aktivitetsersätt- ningen få stora ekonomiska konsekvenser. Möjligheten att få aktivitetsersättning vid förlängd skolgång ger funktionshindrade ungdomar en ekonomisk möjlighet att slutföra sina studier på grundskole- och gymnasienivå. Risken med stöd- formen är dock att den fungerar som en inkörsport till fortsatt aktivitetsersättning. Mot bakgrund av att antalet unga med aktivitetsersättning för förlängd skolgång har ökat kraftigt är det särskilt viktigt att stödet utformas så att denna risk minimeras. Utredaren ska överväga om aktivitetsersättning för förlängd skolgång ska regleras och finansieras inom ramen för sjukförsäkring eller om stödet ska regleras på annat sätt. I de fall utredningens förslag innebär kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten eller kommunsektorn ska utredaren föreslå en finansiering. Redovisningen ska även omfatta en separat bedömning av förslagens konsekvenser för de berörda myndighe- ternas administration. Utredaren ska samråda med , , , , , Myndigheten för handikappolitisk samordning, Kriminalvården, Handikappförbundens samarbetsorgan och andra berörda myndig- heter och organisationer. Uppdraget ska redovisas . Analyser och konsekvensbeskrivningar av utredningens förslag ska redovisas uppdelat på kön där det är relevant. Individbaserad statistik ska genomgående presenteras, kommenteras och analyseras efter kön, födelseland/region och ålder där det inte finns särskilda skäl mot detta. Utredningen har genomfört en aktstudie för att skaffa sig en upp- fattning om hur arbetet med aktivitetsersättningen går till i prakti- ken. Aktstudien har särskilt riktat in sig på att studera vilka under- lag som använder för att fatta beslut om aktivitetsersättning samt att studera hur myndigheten resonerar kring enskildas förmåga respektive oförmåga att arbeta. Syftet har även varit att studera om arbetslivsinriktad rehabilitering, aktiviteter och liknande aktualiseras av . I detta sammanhang bör det betonas att syftet inte har varit att genomföra någon form av kvalitetsgranskning eller bedömning av om besluten i sig är korrekta. 1 Kort introduktion till aktstudier som metod En akt består av den dokumentation och de underlag som en myn- dighet har kring ett specifikt ärende. Att myndigheter ska doku- mentera sitt arbete följer bland annat av förvaltningslagen men finns också reglerat i andra lagstiftningar. Dokumentationen fyller flera syften. Att myndigheten dokumenterar sitt arbete är avgö- rande för en korrekt handläggning. I annat fall riskerar beslut som fattas om enskilda att baseras på otillräckliga underlag. Dokumen- tationen är också viktig för att kunna utöva internkontroll, statlig tillsyn och för eventuella prövningar i förvaltningsdomstol. Inom det sociala arbetet med människor är också en korrekt dokumenta- tion avgörande för möjligheterna att bibehålla kontinuitet i insat- serna och för att följa effekterna av dessa insatser. Utöver dessa primära syften används akter också för mer sekundära ändamål, exempelvis av myndigheter för reformutvärde- ring och av forskare. Särskilt den socialvetenskapliga forskningen har intresserat sig för hur akter kan användas som empiriskt material. Aktstudier kan bedrivas på olika sätt. Liksom för andra doku- mentanalyser kan man skilja mellan kvantitativa och kvalitativa aktstudier. I kvantitativa studier försöker man att kvantifiera inne- hållet i akterna för att möjliggöra statistiska analyser. Förutom att samla in uppgifter om exempelvis kön, ålder och liknande räknas ofta antalet ord eller meningar, hur många kontakter som tagits med den enskilde och så vidare. Den kvalitativa aktstudien är mer inriktad på att skapa en djupare förståelse för hur olika fenomen och händelser gestaltas eller utesluts genom texten. Denna aktstu- die är kvalitativ. I och med den socialvetenskapliga forskningens intresse för aktstudier har också kunskapen om aktstudiers för- och nackdelar utvecklats. Bland nackdelarna finns det tre aspekter som har sär- skild betydelse för vår aktstudie. För det första är en akt inte upp- rättad för att gagna andra syften än just handläggningen av den enskilde individens behov av eller rätt till insatser. Uppgifterna är därför på inget sätt anpassade till andra kunskapsbehov än att just samla in och dokumentera det som behövs för att fatta rätt beslut. Det innebär att underlag och fakta som för forskaren hade varit avgörande mycket väl kan saknas i akten. För det andra är perspek- tivet i en akt ensidigt. Den enskilde är inte i någon egentlig mening medskapare till de dokument och den dokumentation som finns i en akt. Den verklighet som akterna beskriver överensstämmer därför inte nödvändigtvis med den enskildes verklighetsbeskriv- ning. För det tredje tenderar akter att legitimera den aktuella myn- dighetens eller handläggarens åtgärder och beslut. Följden blir att akterna framförallt kommer att innehålla sådana formuleringar, underlag och liknande som stödjer de beslut som har fattats av myndigheten (för en djupare genomgång av dessa problem och andra, se exempelvis , 2007). Som angetts ovan har utredningen haft framförallt två huvudfrågor inför aktstudien, nämligen vilka underlag använder när myndigheten fattar beslut om rätt till ersättning och hur myndigheten beskriver/motiverar att den enskilde kan eller inte kan arbeta. Uttaget av akter har skett utifrån tre urvalsgrupper. Den första urvalsgruppen gäller personer som beviljats aktivitets- ersättning för förlängd skolgång. Den initiala frågan till detta mate-