sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Där finns redan vissa plattformar för utbyte av erfarenheter. Dessa skulle kunna breddas och kompletteras för att öka tillgängligheten. Särskilt lokala och regionala tillsynsorgan förefaller, mot bakgrund av det utredningsunderlag som utred- ningen tagit del av, vara i påtagligt behov av denna typ av stöd. Åtgärder för utbyte av erfarenheter bör vidtas såväl centralt, av de centrala myndigheterna, som regionalt, av länsstyrelser i samarbete med centrala myndigheter. På detta sätt kan man nå en vidare krets och hantera ett större antal frågor på flera olika nivåer. Den marknadskontrollwebbplats med vilken arbete enligt upp- gift från kommer att inledas kan bidra till såväl information som erfarenhetsutbyte om till- räckliga medel avsätts. Arbetet med denna webbplats bör samord- nas med det arbete som bedrivs inom ramen för andra samarbeten avseende marknadskontroll.105 Vidare bör ytterligare medel till- skjutas för att webbplatsen ska kunna upprättas möjligt och få bredast möjliga omfattning. 9.13.2Bättre kompetensförsörjning på inremarknadsområdet i allmänhet Som framgått uttrycker anställda inom såväl domstolar som förvaltningsmyndigheter själva att det föreligger utbildningsbehov. Det står klart att den efterfrågade utbildningen under alla för- hållanden skulle behöva inrymma moment avseende allmän EG-rätt och allmänna inremarknadsregler, eftersom grundläggande prin- ciper såsom principen om ömsesidigt erkännande inte förefaller vara kända och förstådda i tillräcklig utsträckning. Det framgår av underlaget106 och är utredningens egen bedömning att det finns behov av regelbunden utbildning, för vidmakthållande av kunskap samt komplettering med information om senare rättsutveckling. Som angetts ovan anses de förvisso omfattande punktinsatser som 105Se t.ex. och . gjordes kring inte vara tillräckliga. Inte minst tjänstedirektivet ställer höga krav på kunskaper i allmän EG-rätt. Det har också påpekats att kravet på språkkunskaper vid alla myndigheter har ökat och att de nya reglerna på varu- och tjänste- området medför ett behov av att kunna hantera kontakter med såväl utländska myndigheter som enskilda från andra EU-medlems- stater. Vidare anges att det vid de olika myndigheterna ofta är enskilda tjänstemän som har stor kännedom och förhållandevis lång erfaren- het av inremarknadsfrågor i synnerhet och EU-frågor i allmänhet. Myndigheterna förlitar sig på dessa personer och deras kunskap och blir därmed sårbara. Det kan behövas åtgärder i syfte att stimulera myndigheterna att göra satsningar för att få en större spridning på kunskapen och därmed minska sårbarheten samt höja de långsiktiga ambitionerna. Såsom SWEDAC påpekar i sin ovan nämnda promemoria finns det skyldigheter för myndigheterna enligt de nya sekundärrätts- akterna på varuområdet – närmast förordningen om ackreditering och marknadskontroll107 – att sörja för bl.a. information, utbildning och tjänsteutbyte. Mot bakgrund av vad som framkommit ovan konstaterar utred- ningen att det finns behov av en allmän översyn i syfte att ta tillvara den kompetens som finns inom myndigheter och främja uppbyggnaden av ny kompetens. Till en början bör kunskaper i EG-rätt i allmänhet och i inre- marknadsrätt i synnerhet prioriteras upp såsom urvalskriterium vid antagning av personal till myndigheter som har att tillämpa regler om den inre marknaden. synes inte stor vikt fästas vid sådana kunskaper, även om de i vissa fall nämns i platsannonser. Sådana kunskaper bör få större tyngd och värderas på samma sätt som expertkunskaper inom den nationella rätten. Likaså måste dokumenterat goda språkkunskaper premieras vid anställningsförfaranden, om myndigheterna ska kunna möta de krav på utökade kontakter med myndigheter och andra aktörer från andra EU-länder som följer av EG-rätten. Dessa krav förstärks till följd av tjänstedirektivet och varupaketet. 107 Förordning (EG) nr 765/2008. Det kan tänkas att någon form av gemensamma riktlinjer i detta avseende skulle kunna utformas, efter utredning av t.ex. Stats- kontoret.108 Även i samband med anställningsintroduktionen kan det vara lämpligt att uppmärksamma här berörda frågor för att på ett tidigt stadium uppmärksamma såväl kompetenstillskott som tänkbara fortbildningsbehov. Det kan vara lämpligt att i sådana sammanhang särskilt fästa den nyanställdes uppmärksamhet på sådana arbets- uppgifter som kan kräva EG-rättslig reflektion. Vid handledning efter anställning bör de för arbetet nödvändiga kunskaperna i EG- rätt förmedlas på samma sätt som andra kunskaper som behövs i tjänsten. Medvetenhet om allmänna fördragsregler och EG-rätts- praxis krävs i allt högre utsträckning och på allt fler områden och det kan vara svårt för den enskilde tjänstemannen att på eget initiativ tillgodogöra sig erforderliga kunskaper. All personal som handlägger ärenden och som direkt eller indirekt kan komma att beröras av EG-rättsliga regler bör regel- bundet få vidareutbildning. Detta kan vara nödvändigt pga. nya sekundärrättsakter eller ny rättspraxis från . Men det är också nödvändigt för att handläggare ska kunna hålla kontakten med EG-rätten i de fall då de inte regelbundet handlägger ärenden som inbegriper tillämpning av EG-rättsliga regler. Utbildning av det slag som har nämnts ovan bör bedrivas av centrala förvaltningsmyndigheter eller flera sådana myndigheter i samverkan, eventuellt med stöd av länsstyrelser eller . Det kan därutöver vara av intresse att samarbeta med sådana organ som handelskamrar eller näringslivsorganisationer, för att få en inblick i hur situationen ser ut för dem som eventuella beslut eller ställningstaganden kommer att beröra. Den informationsplan som föreslagits ovan bör åtföljas av utbildning avseende de mer specifika aspekterna av varupaketet och tjänstedirektivet, för att handläggare som kommer att beröras på ett direkt sätt av de nya reglerna ska få konkret vägledning avseende framför allt handläggning av nya typer av förfaranden. Av intresse i sammanhanget är de förändringar som är på gång avseende vidareutbildning av domare och andra yrkesverksamma jurister inom ramen för verksamheten i Domarakademin. 108 I detta avseende ska det nämnas att det i regeringens proposition Rekrytering av domare (prop. 2007/08:113) öppnas för helhetsbedömningar vid domarrekryteringar och hänsyn till de krav som ställs för den aktuella domaranställningen, vilket enligt inre- marknadsutredningen utgör ett steg i den riktning som föreslås i detta betänkande. akademin anordnar seminarier och ska ge ut handböcker i detta syfte. En förstärkt satsning på inremarknadsfrågor skulle utgöra ett bra komplement till andra utbildningsåtgärder och te sig naturlig mot bakgrund av den stora mängd nya sekundärrättsakter som har antagits på EU-nivå.109 Vidare bör utbildningsåtgärder sättas in för att höja nivån på handläggarnas språkkunskaper och sedan upprätthålla denna nivå. Utbildningen måste föregås av en prövning av behoven, mot bak- grund av såväl den nivå som föreligger som de behov som arbets- uppgifterna kräver. Med allt mer omfattande kontakter med myndigheter och enskilda från andra medlemsstater framstår det som nödvändigt att vidta dessa åtgärder. Av vad har kunnat konstatera utifrån tidigare utredningar och rapporter finns det kunskapsbrister som är särskilt uppenbara och allvarliga. Det rör sig om kunskapen om principen om ömsesidigt erkännande samt om kunskaper som behövs för ett gott samarbete mellan marknadskontrollmyndig- heter och tullmyndigheter. Vad gäller principen om ömsesidigt erkännande vill utredningen framhålla, vilket har påpekats, att denna är ett direkt utflöde av – eller formel för tillämpning av – de grundläggande frihetsreglerna för varor. Den illustrerar därmed en specifik EG- rättslig angreppsmetod även utanför varuområdet (se avsnitt 9.3.6). Utbildning på detta område är väl ägnad att skapa fördjupad förståelse för centrala EG-rättsliga frågeställningar rörande den inre marknaden. Om inte kravet på införande av ömsesidighets- klausuler i nationella författningar förstås i sitt sammanhang är risken utpräglad att det missuppfattas och att klausulerna både av föreskrivande myndigheter och i tillämpningen kan komma att ses som påtvingade och skäligen innehållslösa författningspåhäng vilka kommer i skymundan för sådana specifika regler som normalt står i fokus för sektorsmyndigheternas uppmärksamhet. 109 Behovet av ytterligare utbildning för nationella domare understryks också i Europaparla- mentets resolution av om den nationella domarens roll i det europeiska rättssystemet. Behovet av utbildning inom den svenska domarkåren understryks i Sieps rapport 2009:3, Empowering national courts in EU law. Undervisning om ömsesidighetsprincipen är av dessa skäl av särskild betydelse för tjänstemän som arbetar med utformning av föreskrifter eller med rättstillämpning. Undervisning rörande samverkan mellan marknadskontroll- myndigheter och tullmyndigheter torde komma att fylla en allt viktigare överbryggande funktion för att skapa praktiska förutsätt- ningar för en aktiv marknadskontroll, inte minst på lokal nivå. Åtminstone i fråga om de två nu nämnda områdena finns det anledning att organisera särskild utbildning för berörda myndig- heters handläggare. Sådana utbildningsinsatser kan med viss extern hjälp anordnas internt men även centralt för flera berörda myndig- heter. Eftersom ett stort antal myndigheter berörs bör åtminstone viss utbildning anordnas centralt. Denna utbildningsform ger särskilda fördelar genom att personal från olika myndigheter träffas, vilket ger tillfälle till utbyte av praktiska erfarenheter. Den kan också bidra till uppkomsten av personliga kontaktnät, t.ex. mellan per- sonal vid marknadskontrollmyndigheter respektive tullmyndig- heter eller mellan olika marknadskontrollmyndigheter vilket är värdefullt för fortsatt och förbättrat samarbete. framhållit, finns det anledning att uppmuntra utbyte av personal mellan myndigheter. Erfarenhet av en tids arbete vid en annan myndighet leder till förbättrade kunskaper och därmed högre kompetens och bättre förmåga att utföra arbetet inom ramen för den ordinarie tjänsten. Sådana utbyten bör äga rum mellan alla nivåer i förvaltningen, och omfatta tjänstemän vid lokala, regionala, centrala och även europeiska myndigheter. Det kan vara lika viktigt för en tjänsteman vid en central myndighet att få bättre kännedom om arbetet på lokal nivå som för en regionalt anställd tjänsteman att få erfarenhet av arbetet vid en central myndighet. Innan ett utbyte inleds är det av stor betydelse att det klargörs mellan tjänstemannen och myndighetens ledning vad utbytet kan förväntas ge för fördelar. Det kan, eventuellt i samverkan med den mottagande myndigheten, göras upp en plan för vad tjänstemannen ska få erfarenhet av under utbytet samt vilket det förväntade resultatet är. Det är enligt utredningens mening viktigt att denna typ av utbyten följs upp, så att nyttan med den erfarenhet som erhållits kommer myndigheten tillgodo. Det kan vara lämpligt att tjänste- män som har deltagit redogör för erfarenheterna skriftligen eller i seminarieform, för att även kollegor som inte har deltagit ska få del av dem. Deltagande i utbyte bör anses meriterande, så att det framstår som attraktivt. Ett intresse för samarbete med andra myndigheter och deltagande i utbyten bör tillmätas betydelse vid befordring och lönesättning. Det är i detta sammanhang av intresse att nämna den utveckling som har ägt rum inom ramen för arbetet med att ändra reglerna för domarrekryteringen, vilken ligger i linje med vad som anförts ovan. I regeringens proposition Rekrytering av domare110 anges bl.a. att möjligheterna för etablerade jurister att adjungera som ledamot i domstol ska öka. Det påpekas att en sådan möjlighet är värdefull sett ur flera synvinklar. Domstolarna tillförs specialistkunskap och de jurister som adjungerar får inblick i domstolsarbetet. Vidare föreslås en utvidgning av möjligheten att fullgöra en del av notarieutbildningen hos andra statliga arbetsgivare än domstolar. Detta anses ge dem som söker domaranställning en bredare erfarenhet av juridiskt arbete, möjlighet att skapa kontakter och inblick i andra verksamhetsområden. Det finns här anledning att särskilt betona betydelsen av att tillvarata kunskaper i EG-rätt i denna verksamhet. Det borde vara möjligt att använda adjungeringsmöjligheten och utbytestjänst- göringen på ett sådant sätt att domstolarna tillförs ökad specialist- kunskap i EG-rätt. Något som behöver beröras i detta sammanhang är frågan om EG- rättens och inremarknadsrättens plats i svensk juristutbildning. Även om utredningens uppdrag inte uttalat omfattar denna fråga kan det i detta sammanhang inte bortses från frågans betydelse. Ju bättre och mer omfattande undervisningen i EG-rätt är inom juristutbildningen desto bättre rekryteringsbas får både företag och myndigheter med avseende på den kompetens som behandlas i detta avsnitt. Även på en del andra utbildningsområden borde för övrigt behovet av EG-rättsliga kunskaper uppmärksammas. 2007/08:113. Juristutbildningen förefaller inte helt ha följt med i utvecklingen av den nya kunskapsgren som EG-rätten utgör. Det faktum att EG-rätten omfattar en egen metod, ett helt eget institutionellt och processuellt system samt dessutom regler som griper in på ett mycket stort antal områden i nationell rätt förefaller vara svårt att arbeta in i juristutbildningen. Detta har diskuterats i olika sammanhang och även i rättsvetenskapliga kretsar. Härvid förtjänar artikel och juristutbildningen att nämnas särskilt, då den innehåller en genomgång av den utbildning som erbjuds vid de olika juridiska fakulteterna i samt en diskussion om orsak, verkan och tänkbara åtgärder.111 I artikeln betonas också skillnaden mellan EG-rättslig metod och vanlig svensk juridisk metod. Den omständigheten att många svenska jurister inte är förtrogna med den EG-rättsliga metoden begränsar deras förmåga att analysera och lösa EG-rättsliga problem särskilt på sakområden som de inte behärskar i detalj. Detta kan leda till osäkerhet inför EG-rättsliga problemställningar och en tendens att undvika tillämpning och tolkning av EG-rättsliga regler. Sådana kunskapsbrister som utredningen här uppehållit sig vid är inte begränsade till . Även i arbetet inom EU:s IMAC- arbetsgrupp har det framkommit att grundutbildningen för jurister i många fall är bristfällig vad EG-rätten beträffar, vilket upplevs som ett problem av domare i de nationella domstolarna. Vilka åtgärder som ska vidtas för att komma till rätta med situationen ankommer det inte på denna utredning att föreslå, utan detta bör utredas i ett annat sammanhang. Frågan bör utredas brett och såväl praktiserande jurister inom olika delar av yrket som jurister verksamma inom den akademiska världen bör involveras. I den mån det är möjligt bör insatserna för att främja forskning avseende den inre marknaden utökas. Forskningen kan användas som bakgrund till myndigheternas egna studier vid utarbetandet av nya regler eller riktlinjer. Forskningen leder dessutom allmänt till en bättre belysning av ett område vilket enligt Inremarknadsutred- ningen är till nytta för alla aktörer på den inre marknaden. För forskare kan det få positiva konsekvenser att ha direkt kontakt med dem som förväntas ha omedelbar nytta av den forskning som 111 Europarättslig tidskrift – , jubileumsnummer, 2008, s. 21. bedrivs, vilket kan leda till att forskningen kan baseras på mer omfattande material, uppgifter och insikter. Forskningsrapporter rörande den inre marknaden och dess regelverk ges ut av bl.a. för europapolitiska stu- dier (Sieps). Därutöver erbjuder vissa myndigheter, som exempelvis , stipendier för forskning eller liknande. ser det som önskvärt att denna typ av initiativ tas av fler myndigheter med ansvar på inremark- nadsområdet. En sådan utveckling skulle främja myndigheternas egen kunskap och bidra till det allmänna syftet att göra den inre marknadens funktion och regelverk mer känt. Det är också viktigt att kompetens inom universitet och högskolor tas till vara. Det finns även goda exempel på hur forskning avseende den inre marknaden kan främjas inom den privata sektorn. Svensk handel stimulerar forskning inom en rad områden genom Handelns utvecklingsråd (HUR). Även den forskning som är resultatet av detta arbete är av intresse för alla som är verksamma på den inre marknaden. Det är betydelsefullt att denna typ av möjligheter att bedriva forskning avseende den inre marknaden uppmärksammas och tas tillvara såväl av forskare som av dem som kan ha användning av forskningsresultaten. 9.14Bättre villkor för företag Utredningens förslag: Följande åtgärder bör vidtas för att för- enkla för företagen att få information, agera på den inre mark- naden och samverka med myndigheter som tillämpar regler för den inre marknaden. Förtydliga och förenkla strukturen för inremarknadsregler- na, vilket leder till färre bestämmelser med tydligare funk- tioner och en bättre överskådlighet. Företagen ska helst bara behöva vända sig till en myndighet och bara gå till en webbsida. Ur företagens perspektiv är det viktigt att det upprättas en allmän webbportal för inre- marknadsfrågor som bygger på det arbete som redan utförs i samband med genomförandet av tjänstedirektivet. En tydligare roll för som inremarknads- myndighet. Utökat och bättre samarbete mellan centrala myndigheter och näringslivets organisationer. Dessa ska i sin tur hålla kontakt med den regionala och lokala nivån. Kontakt mellan lokala respektive regionala tjänstemän och företagare ska främjas genom gemensamma verksamheter för t.ex. utbild- ning och information. I möjligaste mån ska de instanser som företagen vanligtvis har kontakt med involveras i denna verksamhet. En mer omfattande och tidigare närvaro av företag eller företagarrepresentanter i anslutning till utarbetande av nya eller ändrade regler leder till förbättrat samarbete mellan deltagarna överlag och bättre ömsesidig förståelse för olika parters situationer. Myndigheterna bör samverka i större omfattning så att de kan samordna sina åtgärder bättre. Detta gäller myndig- heternas normala verksamhet samt utbildnings- och infor- mationsverksamhet. Det krävs attitydförändring hos myndigheter när det gäller förståelse för den inre marknadens funktion och företagens situation. Tydligare signaler i förarbeten och ett tidigare och vidare konsultationsförfarande vid framtagande av nya EU- regler kan också bidra till denna ökade förståelse. samverkan med näringslivet vid arbetet med att ta fram nya eller ändrade regler bör regleras på ett tydligare sätt. För myndigheter utanför som bedriver sådant arbete skulle en samrådsskyldighet kunna följa av myndighetsförordningen eller konsekvens- förordningen. Grundtanken med den inre marknaden är såsom har påpekats112 att frigöra handelsutbytet mellan medlemsstaterna för att genom en bättre resursallokering och större möjligheter att dela kostnader, t.ex. för forskning, öka effektiviteten på marknaden med en generell välfärdsökning i samhället i stort som följd. 112 Se ovan avsnitt 2.1. Genomförandet av den inre marknaden är ett övergripande mål, vari hela samhället är delaktigt. Myndigheter och företag bidrar på olika sätt till den inre marknadens funktion. Enligt utredningens uppfattning är deras insatser av ömsesidigt kompletterande natur och inremarknadsreglernas genomförande bör präglas av syftet att minska riskerna för friktioner och uppresandet av hinder för den inre marknadens funktion. I myndigheternas verksamhet, som innefattar regeltillämpning och kontroll, tillgodoses allmänna intressen och upprätthålls ramen för de ekonomiska aktörernas verksamhet. En effektiv och lik- formig tillämpning av regelsystemet kring den inre marknaden bidrar till goda konkurrensbetingelser mellan företagen. Inom sina respektive ansvarsområden har myndigheterna att balansera all- männa intressen mot det övergripande intresset av en fungerande inre marknad. Det är emellertid i det ekonomiska livet som välfärdseffekterna skapas. I denna mening är de enskilda ekonomiska aktörerna – företagen – de primära aktörerna på den inre marknaden. Kan inte företagen på grundval av de rättigheter som reglerna om den inre marknaden ger dem ta till vara de möjligheter dessa erbjuder, så uteblir den gränsöverskridande verksamheten i stor utsträckning och den inre marknaden förverkligas inte enligt inten- tionerna i EG-fördraget. Det är därför av största vikt att se till att företagen är medvetna om de möjligheter och rättigheter som följer av den inre marknaden, så att de kan agera i enlighet med dessa för att uppfylla och utvidga sina egna mål, men också för att bidra till att samhället i stort får del av de välfärdsvinster den inre marknaden syftar till. I detta perspektiv är det ingen överdrift att säga att det är nedslående att läsa yttrande om svenska företags uppfattning om EU:s inre marknad.113 Av de i enkät deltagande företagen svarade 40 pro- cent att de inte kände till någon instans som informerar om EU, angav att de visste vad den inre marknaden var för någonting och angav att det fanns små eller stora brister i deras kunskaper om den inre marknaden.114 Vidare framgår av yttrandet att samarbetet med myndigheter inte upplevs som tillfredsställande. 113Kommerskollegium, yttrande , Dnr 100-172-2004, Visst är vår hemmamarknad – nästan all vår export går dit. 114Frågorna ställdes till ett urval av 1 450 företag som ansågs representera 59 000 företag. Utredningen instämmer i vad som sägs i yttrandet avseende företagens skyldighet att själva söka information och förbättra sin kunskap. Det ligger naturligtvis i företagens eget intresse att söka denna information. Likväl finns även ett allmänt intresse att förbättra denna kunskap. Att den gränsöverskridande verksam- heten äger rum och att den inre marknaden förverkligas är som sagt till fördel för samhället i stort. Myndigheterna bör därför aktivt verka för att den inre marknaden fungerar effektivt inom sina verksamhetsområden. I detta ligger också ett nära samarbete med företagen. Myndighetsförordningen115 ålägger myndigheterna att samarbeta med företagen Mot bakgrund av vad som framkommit av främst Kommers- kollegiums yttrande, men även av andra rapporter och betänkan- den,116 framstår det som angeläget att ta fram ett åtgärdspaket som kan göra företagen mer medvetna om den inre marknaden samt de regler som gäller och de möjligheter som finns. Utredningen föreslår åtgärder under tre rubriker: Förbättring av informationen till företagen om den inre mark- naden och dess funktion. Förbättring av företagens möjlighet att påverka nya regler. Utvidgade möjligheter för företagen att tillvarata sina rättig- heter. Vissa hithörande åtgärder behandlas även under andra avsnitt i betänkandet.117 Åtgärdskategorierna tas här upp i syfte att tydlig- göra deras betydelse för just företagen och påvisa vilka effekter de kan förväntas ge i ett företagarperspektiv. 9.14.2Förbättring av informationen till företagen om den inre marknaden och dess funktion En mycket viktig åtgärd för att förbättra företagens möjligheter att utnyttja den inre marknaden är utan tvivel att förbättra informa- tionen och öka kunskapen hos dessa. 115Myndighetsförordning (2007:515), 3 och 6 §§. 116Förvaltningskommittén SOU 2008:118, Statskontoret 2006:16. 117Se avsnitt 9.2, 6, 8 och 11 . Information och kunskap kan emellertid röra olika aspekter och uppnås på olika sätt. Fyra huvudgrupper av åtgärder har identi- fierats under utredningens arbete: Tydligare struktur i regelverket Tydligare ansvarsfördelning mellan myndigheter Bättre kontakter mellan företag och myndigheter Tydligare struktur i regelverket Uppgiften att se över strukturen för det horisontella författnings- bestånd som gäller den inre marknaden är central för utredningens hela arbete. En klar och överskådlig författningsstruktur är ägnad att tydliggöra reglernas innebörd och öka förutsebarheten i tillämpningen.