sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Medlems- staterna har rätt att begränsa det egna och andra länders fiske i det egna territorialhavet i syfte att minimera fiskets inverkan på de ekosystemen. Besluten om fiskekvoter fattas av medlems- staternas på ministernivå, dock ofta med andra utgångspunkter än det övergripande syftet att åstadkomma ett hållbart nyttjande av fiskbestånden. Inre vatten, territorialhav och ekonomiska zon Lagstiftningen om gränserna mellan inre vatten, territorialhav och ekonomisk zon utgör grunden för annan lagstiftning och dess till- lämpning i havsområdet. Sjöterritoriet, som består av inre vatten och territorialhavet, definieras i lagen (1966:374) om Sveriges sjö- territorium (figur 1.7). Baslinjen är den juridiska gräns som skiljer inre vatten från territorialhavet. Baslinjen är i princip detsamma som strandlinjen i de fall kusten är rak och där inga öar finns. I de fall kusten är oregelbunden och skärgård finns, vilket i allmänhet är fallet i , utgörs baslinjen i stället av räta linjer mellan uddar och yttre skär. sträcker sig ut från 8Rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar. 9Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. baslinjen, utom i de fall avståndet till annat land är så litet att grän- sen i stället regleras genom avtal med detta land. upprättade sin ekonomiska zon 1993 genom lagen (1992:1140) om ekonomiska zon (figur 1.7). kan inte i något havsområde utnyttja sin rättighet ekonomisk zon i och med att avståndet till andra länders kust inte i något fall överstiger . Den yttre gränsen för ekonomiska zon utgörs i allmänhet av en linje mitt emellan och angrän- sande länders territorialhavsgränser. havsområde är kom- mun- och länsindelat fram till gränsen mellan territorialhavet och den ekonomiska zonen. Miljölagstiftning av relevans för havsmiljön I allmänhet gäller samma miljöbestämmelser för land som för hav. De viktigaste lagarna är och . I ekonomiska zon gäller lagen om ekonomiska zon. I lagen finns regler om skydd för den miljön och nyttjande av naturtillgångar samt regler om tillståndsprövning och miljökon- sekvensbeskrivning. Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln reglerar utforskning av kontinentalsockeln och utvinning av natur- resurser från densamma. Fisket i svenska vatten regleras i stor utsträckning genom EG-rätten, men kompletteras nationellt av fis- kelagen (1993:787). Figur 1.7 Kartan visar Sveriges sjöterritorium, vilket innanför baslinjen består av inre vatten och utanför av territorialhavet. Området utanför sjöterritoriet utgör ekonomiska zon. har fastställt 16 miljökvalitetsmål och 72 delmål för det svenska miljöarbetet. Det första riksdagsbeslutet om miljökvali- tetsmålen fattades 1999. Den övergripande målsättningen är att de stora miljöproblemen ska vara lösta inom en generation. Detta generationsmål har uttolkats som att alla viktiga åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen ska vara genomförda . De miljökva- litetsmål som främst rör havsmiljön är Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Giftfri miljö. Även mil- jökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och Ett rikt växt- och djurliv har betydelse för havsmiljön. Den senaste utvärderingen presenterades . 1.5Samhällets svårigheter att hantera miljöproblemen och hör till de mest reglerade havsområdena i världen vad gäller skyddet av den miljön. Regleringen av dessa miljöer påbörjades långt före regleringen av andra regionala hav. De flesta kända källorna till miljöproblem i den miljön har reglerats genom internationella avtal. Trots detta är havsmiljösituationen mycket allvarlig. De relevanta natio- nella lagstiftningarna varierar till omfattning och ambitionsnivå. Dessa innebär varierande grader av åtaganden för staterna. Ett flertal regleringar är av mer bindande karaktär inom ramen för exempelvis havsrättskonventionen, medan andra utgörs av icke bindande internationella avtal, överenskommelser och rekommen- dationer. Dessa slags internationella överenskommelser fyller kan- ske främst en funktion genom att öka fokus på en viss fråga natio- nellt, för att samordna nationella insatser och för att främja samar- bete inom ett visst område. HELCOM och OSPAR är exempel på samarbeten där målsättningar för havsmiljöarbetet formuleras gemensamt. Målsättningarna är inte tvingande men den symboliska betydelsen hos överenskommelser och rekommendationer av detta slag bör inte underskattas. För att förbättra havsmiljöns tillstånd måste lagar, avtal, över- enskommelser och rekommendationer operationaliseras på ända- målsenliga sätt för att kunna omsättas i lämpliga åtgärder. De gene- rella målstyrningsprinciper som i stor utsträckning genom- syrar politikens reglering av förvaltningsledet kan medföra svårig- heter vid genomförandet. Mål, delmål och insatser kan formuleras olika tydligt på så sätt att de förpliktigar till mycket varierande gra- der av åtaganden. Av flera skäl finns det risk för att urvattning sker på vägen då åtgärder utarbetas och måttstockar sätts upp på olika samhälleliga nivåer och inom olika sektorer. Inte minst har man olika legala och principiella traditioner i vilket medför att olika betydelser och vikt läggs vid målprinciperna. Län- derna har därtill olika intressen rörande havsmiljön varför frågan om åtaganden respektive finansiering ständigt är aktuell. Urvatt- ningen kan vara ett resultat av politisk vilja att prioritera andra frå- gor eller avsaknad av en sådan, alternativt ett resultat av politiska kontroverser. Det kan vara ett resultat av uppenbar resursbrist, organisatoriska svårigheter, problem i fråga om styrning eller om bristande kommunikation. Det kan också bero på enskilda politi- kers eller tjänstemäns makt över dagordningen inom partier och organisationer. I det följande berörs problem som kan relateras till det politiska agerandet i havsmiljöfrågan. Faktorer som relaterar till agerandet hos förvaltningsledet samt nyttjarna av havet berörs där- emot inte men belyses i flera avseenden i de andra delarna av detta betänkande. 1.5.1Att politiskt åstadkomma mellanstatliga överenskommelser och regleringar Historien har visat att det är mycket svårt att åstadkomma kraft- fulla regleringar för havsmiljön såväl nationellt som regionalt och internationellt. Forskare och enskilda organisationer har ofta kriti- serat länderna för att dessa har svårt att enas kring hållbara strate- gier och insatser samt kring kvoter och andra typer av begräns- ningar inom ramen för befintliga konventioner. Det vanliga är att principen om minsta gemensamma nämnare avgör konventionens styrka, vilket innebär att parter i en förhandling i slutändan god- känner att de lägsta ambitionerna blir styrande. I sammanhanget talas det ofta om för- och nackdelar med bin- dande respektive icke bindande åtaganden och den påverkan dessa faktorer har på genomförandet. Att bindande konventioner är svåra att åstadkomma ligger i dess natur. Bindande överenskommelser genom exempelvis FN (vissa delar av havsrättskonventionen) och EU (t.ex. den gemensamma fiskeripolitiken) är institutionaliserade och har mycket omfattande organisationer med starka förhandlingsmandat som överbyggnad. Denna ordning har dock tydliga nackdelar. I fallet med havsrättskonventionen handlar det om svårigheter att koppla konventionens principer till länder- nas genomförande. Måluppfyllelsen är därtill ofta svår att avgöra. Vad gäller EU:s gemensamma fiskeripolitik har bindande åtaganden och överstatlighet medfört att länderna tvingats följa ett regelverk som inte modifierats när fiskresursen sinat i flera havsområden. Att HELCOM-samarbetet bedrivs genom överenskommelser och rekommendationer måste ses som en naturlig ordning för en regional konvention. Detta medför dock inte att länder som står bakom en regional konvention inte kan arbeta för att göra denna mer kraftfull. OSPAR-samarbetet har exempelvis vissa bin- dande mekanismer, vilka dock är villkorade. Möjlighet finns här att genom särskilda förfaranden göra avsteg från konventionens mer bindande principer, genom att den berörda parten tydligt avsäger sig aktuella åtaganden. Dock blir det mycket framträdande när ett land på detta sätt gör avsteg från överenskommelser. Därför bedöms denna typ av mekanismer ha en starkare normerande effekt än vad som är fallet med icke bindande överenskommelser (som exempelvis HELCOM-samarbetet bygger på). Konventioner av icke bindande karaktär kan dock ha flera för- delar i taktiskt och strategiskt hänseende. har uttryckli- gen inget intresse av att ingå bindande överenskommelser med EU- länder, varför en konvention av mer bindande karaktär troligen skulle skapa problem och försvåra i förhållandet till den ryska par- ten i samarbetet. Länderna kan ha ambitionen att leva upp till det man enats om inom ramen för konventionen, men av olika skäl inte lyckats nå ända fram. Hade länderna då kunnat bötfällas eller på annat sätt bestraffas för bristande måluppfyllelse är det troligt att många valt att inte bli konventionspart, och då rimligen än mer fjärmat sig från måluppfyllelsen. Det är därför rimligt att anta att många av dagens konventioner inte hade existerat om de varit av mer bindande karaktär. Det bör påpekas att det inte finns några specifika kri- terier för vad som utmärker bindande respektive icke bindande konventioner. Merparten av konventionssamarbeten befinner sig i olika gråskalor däremellan. Ytterst handlar det om att de möjlig- heter och befogenheter en organisation har att utöva påtryckningar gentemot länder (för att efterleva de kriterier som rests genom konventionen) varierar. 1.5.2Bakomliggande orsaker till havsmiljöproblemen av politisk karaktär Den politiska logiken medför att kortsiktiga åtgärder där snabba resultat kan skönjas ofta prioriteras. Exempelvis borde det ur mil- jösynpunkt bedömas som mycket viktigt att långsiktiga åtgärder för näringsämnesreduktion i havsområdena initieras. Att år lägga mycket stora summor i ett program som sträcker sig över och som inte ger synliga resultat förrän på mycket lång sikt motsäger den sedvanliga politiska logiken. I ett internationellt sammanhang måste politisk vilja och hand- lingskraft bara ses som viktiga grundförutsättningar för att initiera politisk förändring. Att samarbeta med andra länder kräver också diplomati, taktik och med fördel konsensus på hemmaplan. Hur väl står sig i sådana sammanhang varierar enligt forskarna, bortsett från att konsensuskulturen anses utbredd. Ofta har den tveksamma hållning som man från svensk sida länge hyste till EU- samarbetet angetts som en svårighet vid förhandlingar mellan län- der då detta medför oklara nationella positioner. Länders politiska intressen och preferenser Havet är en gemensam resurs under hård press. Principen allmän- ningens tragedi används ofta för att visa på effekterna av bristande samarbete i förhållande till en fri resurs vilken av nyttjarna ses som obegränsad. Företeelsen bygger på att ett land utifrån sin egen horisont agerar rationellt. Länder som gränsar till ett havsområde har således ett gemensamt problem men deras intressen är ändå olika. Länderna frestas därigenom att sätta det egna intresset framför det gemensamma eftersom insatser ofta är mycket kost- samma. Logiken riskerar medföra att resursen sinar och medför en kollaps av hela ekosystem. Det finns flera olika förklar- ingsmodeller till varför de politiska handlingslinjerna skiljer sig åt. Den klassiska utrikespolitiska linjen fokuserar på ländernas prefe- renser och intressen såsom bestämmande för den politik som förs. En realistisk bild av ländernas positioner krävs därför vid samar- bete. I havsmiljösammanhanget bottnar ländernas intressen både i geografiska och i ekonomiska faktorer. Det bör påpekas att län- derna ändå kan skapa möjligheter för ett långsiktigt hållbart samar- bete av relativt stor omfattning genom förtroendebyggande insat- ser. Andelen kust i varje land måste i sammanhanget anses kunna ha avsevärd betydelse för ländernas förhandlingspositioner. Vid kus- ten kommer människor i direkt kontakt med havet genom badplat- ser, strandnära bebyggelse, båtliv och transporter. Denna kontakt bidrar till att skapa medvetenhet och att forma opinioner, vilket kan påverka det politiska agerandet. Ju längre kust ett land förfogar över, desto större bör alltså intresset vara för att bevara resursen. Den svenska kuststräckan är avsevärt längre än övriga länders kuststräckor vid . I flera av de andra Östersjö- länderna är kontakten med havet begränsad för en stor del av befolkningen, som i exempelvis och . Länderna har därtill olika ekonomiska förutsättningar för sam- arbetet, i synnerhet när det är fråga om kostsamma investeringar. Kuststaterna kring kan delas in i två grupper; de som har goda ekonomiska och tekniska möjligheter att satsa på skyddet av den miljön och de vars ekonomi håller på att utvecklas av eftersatthet. Vad som ändå sammanbinder dessa sta- ter är deras medlemskap i och att de är anslutna till de flesta relevanta miljökonventioner. Undantaget är , som står utanför både EU och flera internationella överenskommelser av betydelse för miljö. De flesta forskare menar att det går att förutsäga politiskt beslutsfattande i tämligen stor utsträckning, även i det internatio- nella sammanhanget. De aspekter som nämndes ovan, landets rela- tiva ekonomiska betydelse och dess geografiska belägenhet anses påverka aktörerna och ge en viss given förhandlingsposition redan inledningsvis. Vidare utgör naturligtvis olika länders tidigare age- randen viktiga ledtrådar vad gäller förväntningar om kommande vägval. Enligt detta rationalistiska perspektiv går det att i viss mån uttala sig om länders framtida förväntade agerande.10 10 Se t.ex. Dixit & Nalebuff (1991) Thinking strategically: the competitive edge in business, politics and everyday life. W W , . Strategisk och institutionell osäkerhet i beslutsprocesser är en annan faktor som är relevant att lyfta fram för att belysa politiska svårigheter och problem i åtgärdandet av havsmiljöproblemen.11 De strategiska osäkerheterna uppkommer på grund av att många aktö- rer är involverade i processen, vilket ofta medför olikheter och konflikt gällande strategier. Detta skapar stagnation i debatter och leder inte sällan till oväntade resultat. Den institutionella osäker- hetsfaktorn anses bero på att beslut fattas på olika arenor där aktö- rer från olika nätverk deltar. Det institutionella sammanhanget är därför fragmenterad, och komplexa debatter rörande samma ämnesområde sker ofta på flera arenor . Detta anses typiskt för beslutsprocesser där många länder är inblandade och där ämnesområdet spänner över flera sektorer. Beslutsprocessers utfall kan således bero på såväl ländernas strategiska överväganden som osäkerhetsfaktorer. Det enskilda landet känner inte alltid till sin relativa styrkeposition i en förhand- lingssituation, och även om positionerna är tydliga är det inte säkert att man kan enas kring specifika ståndpunkter eller åtgärder i förhandlingen. Det faktum att länderna ändå ofta förmår samarbeta medför heller inte alltid att problemet försvinner. I stället påverkas ländernas åtgärds- och ambitionsnivåer. En till synes gemensam ståndpunkt kan till exempel komma att tolkas och implementeras på olika sätt, beroende på nationell kontext. Det bör tilläggas att det finns många särintressen och opinioner inom ett land som kan påverka dess positioner, och att det alltså innebär en förenkling att hävda att länder har intressen. Ett lands utrikespolitik kan i stäl- let ofta beskrivas som resultatet av ett spel på den nationella are- nan. Den modell rörande begränsad rationalitet som exemplifieras ovan har fått ett allt större genomslag . Intressen, aktörskonstellationer och andra förutsättningar kan dock variera beroende på politikområde och det kan därför vara lämpligt att iaktta områdena separat. Havsmiljöfrågan måste dock ses som ett tydligt exempel på hur geografiska och ekonomiska aspekter påverkar beslutsfattandet i flera led, i och med dess gränsöverskri- 11 van Bueren, Klijn & Koppenjan (2003) Dealing with wicked problems in networks: analyzing an environmental debate from a network perspective. , April 2003:13. dande karaktär och de mycket kostsamma åtgärder som området kräver. Det bedrivs omfattande forskning kring europeisk integration och vilka mekanismer som driver densamma. En stark inriktning fokuserar särskilt på medlemsstaternas inflytande kontra EU- kommissionens och de överstatliga normer som hypotetiskt sett bör utvecklas genom verksamhet. Dessa nor- mer ska enligt inriktningen fungera som en drivkraft för integra- tionen.12 EU-samarbetet har åtskilliga tvingande inslag genom de överstatliga politikområden som finns inom första pelaren och som grundas på EG-rätten. Detta rör bl.a. den inre marknaden, konkur- rens, handel, jordbruk, fiske och miljö. Dock ger denna beskrivning en något förenklad bild av hur EU-samarbetet fungerar. Inom ramen för politikområdena förekommer parallella processer då politiken kontinuerligt förändras genom förhandlingar mellan medlemsländerna. Forskningen har dock sällan kunnat visa att andra normer än de som bottnar i ländernas egentliga egenintressen har kunnat avgöra politikområdenas utformning. EU-kommissio- nen ses i dessa sammanhang ofta som en funktionell utveckla samt påminna om vikten av gemenskapspolitik. EU- kommissionen definierar således kontinuerligt EU:s politik medan medlemsstaterna frestas att sätta nationella intressen i första rum- met, och därmed riskera att undergräva uppfyllandet av denna politik. Politiken formas mer i dessa mellanstatliga förhandlings- processer än genom de mål och riktlinjer som formuleras från EU- kommissionens sida. Det går därför ofta att märka en stor diskre- pans mellan uttalad och faktiskt förd politik inom EU. Denna bild visar på begränsningar i möjligheterna att påverka EU-samarbetets utveckling. Det finns dock forskare som menar att EU långsiktigt kan förändras genom att det uppstår öppningar i medlemsstaternas inflytande och att i den situ- ation eller process som öppningen utgör kan influera beslutsfattan- det genom att befästa överstatliga regler, principer och normer.13 12Se t.ex. Aspinwall & (2000) Same menu, separate tables: the institutionalist turn in political science and the study of European integration. European journal of political research 2000(38):1 13Pierson (1996) The to European integration: a Historical Analysis. Comparative Political Studies 1996:29(2). Fyra faktorer förklarar enligt teorin vad som orsakar dessa öpp- ningar. Det rör sig först och främst om självständigt agerande från sida genom motståndskraft mot de nationella intressena. Det handlar också om beslutsfattares begränsade tids- horisont. Det har i flera fall visat sig att oförutsedda långsiktiga institutionella konsekvenser uppkommit som ett resultat av kort- siktigt politiskt agerande. Det finns också möjligheter att nationella preferenser förändras, exempelvis vid regeringsskiften. Teorin visar också på vikten av specifika beslutstillfällen för att åstadkomma förändring. Ett möjligheternas fönster kan t.ex. öppnas i EU-sammanhanget genom att bereder väg för en ny policy som mer eller mindre slumpartade skeenden sammanfaller på den nationella arenan. Länder som exempelvis genomgår regeringsskiften och därför inte har någon långsiktig position i en viss fråga för beslutstillfället kan (åtminstone tillfälligt) försvagas och därmed lämna utrymme för andra tongivande länder, koalitioner eller . Beslutstillfällen kan också utgöra en strategisk punkt då flera frågor och ärenden möts. Detta är bara ett par exempel på faktorer som kan medföra politiska genombrott i komplexa frågor. Ett tydligt exempel på hur de ovan nämnda begränsningarna i poli- tiskt hänseende har påverkat utfallet i en politisk beslutsprocess är problematiken med övergödning. Här har de ovan nämnda fakto- rerna, dvs. den politiska logiken, de politiska spelreglerna, länder- nas politiska intressen och preferenser, osäkerhetsfaktorer i beslutsprocessen samt EU-samarbetets särskilda logik påverkat processen och utfallet i olika grad. Det finns inga globala överenskommelser kring utsläpp av övergödande ämnen trots att dessa utgör den kanske viktigaste föroreningskällan i havsområ- dena. Inom ramen för HELCOM och OSPAR har flera överens- kommelser om minskade utsläpp av övergödande ämnen slutits under . Vid beslutades att närsalt- utsläppen till havsområden skulle minska . Denna målsättning uppnåddes inte. Inom HELCOM fattades vidare beslut om att minska kvävebelastningen till , vilket senare förlängdes till 2005. HELCOM och OSPAR har konventionsparterna fått ansvaret för att anta nödvändiga lagar nationellt och att verkställa dessa. Majo- riteten av stater i dessa båda havsområden är dessutom EU-med- lemmar, och det skulle därför kunna förväntas att deras likartade lagstiftningar och lagarnas verkställighet gav ett likvärdigt resultat i varje medlemsstats havsmiljö. Verkligheten ser dock helt annor- lunda ut. Kuststaternas olika ambitionsnivåer påverkar här tydligt vilket resultat miljöskyddsinsatser får. Ännu ett initiativ för att minska övergödningen i havsområdena togs av den genom att inleda arbetet med för . Aktionsplanen inriktas särskilt mot att minska utsläppen av kväve och fosfor genom att specifika utsläppstak definieras. För att utforma företogs 12 förhandlingsmöten på tjäns- temannanivå under ett par års tid innan denna kunde antas . inriktade sig under förhandlingarna mot att uppnå som målsättning för genomförandet, vilket dock inte accepterades av övriga länder. förespråkade också för- bud av fosfater, vilket man dock inte lyckades uppnå. I många förhandlingsprocesser kan en allmän kompromissvilja medföra att de åtaganden som föreslås urvattnas. Detta kan inte direkt anses ha varit fallet med aktionsplanen. Länderna enades i slutändan om relativt långtgående åtaganden rörande utsläpp av kväve och fosfor. Det väntas dock bli svårt för länderna att uppfylla de utsläppstak som man enats om. överenskommelser inom ramen för HELCOM har länderna ofta inte tagit på tillräck- ligt stort allvar. Frågan är i slutändan om värdet av aktionsplanen kan anses starkare än tidigare överenskommelser. För att förbättra genomförandet har en genomförandegrupp tillsatts som i huvudsak består av ländernas delegationsledamöter, vilka ska följa processen mot att uppnå måluppfyllelse. Det bör nämnas att tidigare erfaren- heter av genomförandegrupper med uppgift att effektivisera genomförandet av fattade beslut inte är odelat positiva. Mekanis- men kan inte anses som särskilt kraftfull. EU-samarbetets särskilda logik måste i viss mån anses ha påver- kat utfallet rörande kväve- och fosforutsläpp. har emellertid lyckats införa relativt långgående regler gentemot medlemsstaternas utsläpp från främst jordbruket genom införandet av nitratdirektivet. Medlemsländerna uppfyller dock inte direkti- vets krav. har endast ett fåtal medlemsstater tillämpat direktivet fullt ut. Kommissionen har inlett en rad överträdelse- förfaranden mot medlemsstater som inte genomfört lagstiftningen. Förhoppningen är att de lagstadgade miljökraven såsom de fast- slagits inom ramen för bl.a. EU:s politik för landsbygdsutveckling kan bidra till att medlemsstaternas genomförande av lag- stiftningen förbättras. Genom reform av den gemensamma jordbrukspolitiken infördes också genom de skärpta tvärvillkoren krav på iakttagande av de bestämmelser som gäller efter införandet av nitratdirektivet. Man kan inte tala om en framgångsrik EU- politik gällande övergödningsfrågan. har lyckats befästa höga ambitioner i form av lagstiftning men medlems- staterna kan inte leva upp till förväntningarna. Olika typer av stödåtgärder, program och projekt införs därför för att motivera, stimulera och underlätta för medlemsstaterna att genomföra för- bättringarna. Det är tydligt att det finns flera skäl av politisk natur till varför åtaganden rörande kväve och fosfor inte kunnat uppnås.