sou · GXB321 · 2009-02-27 00:00:00 — Betänkande av utredningen m.m. av medfinansiering till statlig infrastruktur 2009_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2009_SOU register S-format.indd 1 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga frågor om medfinansiering till statlig infrastruktur och hur dessa frågor kan tas om hand inom ramen för gällande lagstiftning. Vid behov kunde utredaren överväga om det var lämpligt att ändra nuvarande redovisningslagstiftning eller kommunallagens regler kring åberopande av synnerliga skäl och återställande av negativt resultat. Till särskild utredare förordnades kommunalrådet i . Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , departementssekreteraren , ekonomen och departementsrådet . Som sekreterare anställdes förre kanslichefen i Rådet för redovisning . Utredningen (Fi 2008:09) överlämnar härmed betänkandet Redovisning av medfinansiering (SOU 2009:21). Uppdraget är härmed slutfört. Bestämmelser om redovisning i kommuner och Lagen om redovisning........................................... 3.2.3 Redovisning av bidrag till statlig infrastruktur ........... Konsekvenser av gällande regler .................................. 4.1.1 Engångsbidrag eller bidrag i takt med byggandet....... 4.1.2 Årlig ersättning för förbättrad funktion och 4.1.3 Kommunen eller blir ägare till del av Kan frågan lösas inom ramen för gällande regler? Balanskravet och synnerliga skäl ............................................. Motiven för balanskravet.............................................. Överväganden och förslag ............................................ Regelverket är inte ändamålsenligt.......................................... 6.3.1 Ändring av lagen (1997:614) om Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .............. Tillämpningen av balanskravet ................................................ Konsekvenser för det finansiella sparandet ............................ Utredningens uppdrag har varit att se över hur redovisningen av medfinansiering av statlig infrastruktur ska hanteras hos kommuner och landsting. Jag föreslår följande: 1.Bidrag till medfinansiering av statlig infrastruktur får tas upp som tillgångspost i den kommunala balansräkningen. 2.Bidraget ska skrivas av under den medfinansierade tillgångens bedömda nyttjandeperiod. 3.Enligt övergångsbestämmelser får de nya reglerna tillämpas för medfinansiering som är beslutad efter utgången av . Regeringen förordnade en särskild utredare med uppdrag att se över frågor kring redovisningen hos kommuner och landsting av lämnade bidrag för medfinansiering av statlig infrastruktur. I propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21), som lämnades till , föreslås en vidgad kompetens bl.a. vad gäller möjligheten för kommuner och landsting att ge bidrag till byggandet av statliga vägar och järnvägar. I propositionen konstaterar regeringen att redovisningsfrågorna beträffande medfinansiering kräver ytterligare belysning för att regeringen ska kunna ta ställning till om förändringar behöver göras beträffande redovisningen av sådana bidrag. medfinansiering av statlig infrastruktur är en företeelse som får antas blir allt mera aktuell. Bland genomförda eller pågående projekt kan nämnas Norra och i , i och i . Bland planerade större projekt finns bl.a. E4/E12 , E4 och förbi . I infrastrukturpropositionen (Framtidens resor och transporter - infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35) framhålls att medfinansiering är en möjlighet till att öka volymen av angelägna infrastrukturprojekt. Eftersom medfinansiering är frivillig är utgångspunkten att den deltagande kommunen eller bedömer att utgiften är förenlig med sina intressen. Medfinansiering ger stötte möjligheter till samordning med egna planerade åtgärder och till att påverka utformningen av infrastrukturen så att den anpassas till de lokala och regionala behoven när det gäller exempelvis utvecklingen av bostadsbyggande och näringsliv. Det kommunala beslutet att medverka kan emellertid leda till besvärande redovisningsmässiga konsekvenser. Enligt gällande regler ska nämligen hela det avtalade medfinansieringsbeloppet redovisas som kostnad hos bidragsgivaren redan det år då beslutet tas, oavsett när utbetalningen ska ske och oavsett att syftet med bidraget är att medverka till byggandet av en anläggning som ska ge nytta för bidragsgivare . Bestämmelser om redovisning i kommuner och landsting I kommunallagens 8 kap. regleras det s.k. balanskravet, som innebär att kommuner och landsting ska upprätta sin budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om det verkliga resultatet blir negativt ska en återställning av det egna kapitalet ske . Undantag finns från såväl skyldigheten att budgetera ett positivt resultat som från kravet på återställning, nämligen om synnerliga skäl kan åberopas. I lagen och förarbetena anges exempel på vad som kan vara synnerliga skäl. Redovisningen hos kommuner och landsting regleras i lagen (1997:614) om redovisning. Lagen är relativt kortfattad, men anger att redovisningen ska fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Ansvarig för utvecklingen av god redovisningssed och för att i rekommendationer uttala vad som är god sed inom olika redovisningsområden är Rådet för redovisning, som är normgivande organ för den kommunala redovisningen. Gällande regler för medfinansiering I lagen om redovisning finns inte några uttryckliga regler för hur medfinansiering ska redovisas. Rådet har emellertid i sin rekommendation RKR 6.1 normerat hur denna redovisning ska ske. Enligt redovisningslagen är det god redovisningssed att följa rådets rekommendationer och, om det inte görs, i årsredovisningen motivera avvikelsen. Enligt rekommendationen ska bidrag till finansiering av infrastruktur som ägs av någon annan än kommunen eller redovisas som kostnad i bidragsgivarens resultaträkning. En annan viktig rekommendation av betydelse för medfinansieringens redovisning är RKR 10.1 Avsättningar och ansvarsförbindelser. Rekommendationen behandlar bl.a. hur förpliktelser om framtida utbetalningar ska hanteras. Om en kommun eller ett landsting i ett avtal har iklätt sig en förpliktelse som kommer att leda till ett utflöde av resurser, dvs. att man i avtalet förbundit sig att senare göra utbetalningar, och storleken av dessa kan uppskattas på ett tillförlitligt sätt, ska värdet av förpliktelsen redovisas som avsättning i balansräkningen redan det år då förpliktelsen uppstår. Om förpliktelsen avser mer än en framtida utbetalning ska summan av dessa tas upp som avsättning, och beräknas som nuvärdet av de framtida utbetalningarna. Det innebär att hela den ekonomiska konsekvensen av ett medfinansieringsavtal kommer att belasta resultatet då avtal sluts, även om utbetalningarna kan komma att ske . Konsekvenser av gällande regler Enligt vad som ovan nämnts ska i princip bidrag till medfinansiering kostnadsföras i sin helhet det år då avtal om medfinansiering ingåtts. Någon möjlighet att fördela kostnaden genom periodisering av bidraget finns inte. Detta gäller oavsett om medfinansieringen sker i form av ett engångsbidrag eller om bidraget utgår under en följd av år. Dessa regler gäller under förutsättning att avtalskonstruktionen innebär att staten blir ägare till investeringen. En annan förekommande form av medfinansiering är att medfinansiären blir formell ägare till del av infrastruktursatsningen. I sådana fall gäller vanliga regler för redovisning av investeringar, dvs. bidragsgivaren aktiverar den ägda anläggningen i sin balansräkning, varefter kostnaden i resultaträkningen fördelas under den bedömda nyttjandeperioden genom avskrivningar. Den gällande redovisningsmodellen kan också innebära konsekvenser när det gäller möjligheten att uppfylla kommunallagens balanskrav. Genom att medfinansieringen kommer att belasta resultatet på en gång under det år då beslutet om medfinansiering tas kan det, med hänsyn till att det ofta är fråga om betydande belopp, innebära att resultatet blir negativt. Då medfinansiering inte ryms inom begreppet synnerliga skäl kan balanskravsreglerna om att underskott ska återställas inom tre också uppfattas som alltför snäva. Frågan kan inte lösas inom ramen för gällande regler I utredningen konstateras att det inte är möjligt att med nuvarande regelverk redovisa medfinansiering på annat sätt än vad som följer av de rekommendationer som utfärdats av Rådet för redovisning. När det gäller kommunallagens balanskrav skulle de problem som kan uppstå kunnat hanteras om medfinansiering kunde inrymmas bland så kallade synnerliga skäl. I utredningen görs emellertid bedömningen att medfinansiering inte inryms i nuvarande tolkning av vad som är synnerliga skäl. Oaktat detta hade hänvisning till synnerliga skäl inte varit lösningen på det problem som många medfinansiärer upplever med den nuvarande redovisningsmodellen, nämligen att det inte finns någon möjlighet att periodisera kostnaden för att därigenom matcha kostnaden för medfinansieringen med den nytta som investeringen medför. En lösning inom gällande regelverk kan vara att avtalskonstruktionen görs på så sätt att medfinansiären blir ägare till del av den anläggning som ska finansieras. Enligt utredningens uppfattning är det olyckligt om redovisningsreglerna leder till avtalskonstruktioner vars enda syfte är att undvika konsekvenserna av regelverket. Det finns anledning att anta att medfinansiering av statlig infrastruktur kommer att öka . Det finns ett ökat engagemang hos kommuner och landsting kring betydelsen av en väl fungerande infrastruktur och det blir också vanligare med regional samverkan kring angelägna trafiklösningar. Såväl medfinansieringen som samarbetet underlättas av utvidgningen av den kommunala kompetensen när det gäller medfinansiering av infrastruktur, som innebär att kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för, och till det undantag från lokaliseringsprincipen som gäller om det finns särskilda skäl till det (lag 2009:47 om vissa kommunala befogenheter). Utredningen konstaterar att de regler som gäller för redovisning av medfinansiering är baserade på grundläggande och allmänt accepterade principer, och det finns ingen möjlighet att inom gällande regelverk komma till andra lösningar. Det konstateras också att konsekvenserna av denna redovisning med den stora obalansen mellan den omedelbara kostnadsbelastningen och den nytta som infrastruktursatsningen för med sig inte är ändamålsenlig då den inte ger en rättvisande bild av vad satsningen faktiskt innebär. Reglerna kan också leda till att man väljer att söka antalsformer för medfinansiering med syftet att undvika effekterna av redovisningsreglerna. Den satsning som görs har ett klart framåtsyftande syfte, och kopplingen till den framtida nyttan är stark. Eftersom medfinansiering är frivillig kan man utgå från att medfinansiären har bedömt att nyttan med att medverka vid finansieringen är så stor att den väl motsvarar åtagandet. Det är därför rimligt att medfinansieringen också redovisas på ett sätt som speglar sambandet mellan åtagande och nytta. Det finns några alternativa lösningar för att undvika att medfinansieringsåtaganden medför problem vid tillämpningen av gällande regler. Ett sätt är att genom ändring av kommunallagens regler om balanskravet antingen fastslå att utgifter för medfinansiering utgör ett synnerligt skäl, och därmed inte ska inräknas i ett eventuellt uppkommande underskott, eller att tillåta att återställningen av det egna kapitalet på grund av underskott hänförligt till medfinansieringsbidrag får ske . Emellertid anser jag inte att detta är en ändamålsenlig lösning på problemet. För det första anser jag att synnerliga skäl ska vara förbehållet mycket specifika omständigheter och för det andra, och viktigast, löses inte en ändring av reglerna för balanskravet problemet med den bristande matchningen mellan medfinansieringsåtagandet och den framtida nyttan. Mitt förslag till lösning är i stället att ändra i lagen om redovisning så att reglerna för redovisning av medfinansiering blir enhetliga och ändamålsenliga. Jag föreslår därför att lagen ändras så att medfinansieringsbeloppet får tas upp på tillgångssidan i balansräkningen, för att därefter skrivas av under den bedömda nyttjandeperioden. Framtida avskrivningskostnader ska på sedvanligt sätt täckas av intäkter enligt balanskravets etablerade regelverk. Konsekvenser för finansiellt sparande Under förutsättning att medfinansieringen i sig inte medför en ökad volym av infrastrukturinvesteringar är förslaget neutralt med hänsyn till den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande. Om antalet projekt med medfinansiering kommer att öka betyder det att kommunernas och landstingens konsoliderade finansiella sparande kommer att påverkas negativt. Regeringen anför i infrastrukturpropositionen att medfinansiering ska ses som ett renodlat tillskott som gör det möjligt att göra flera åtgärder inom området. Därmed följer att medfinansieringens effekter på den offentliga sektorns finansiella sparande är negativ. Hur stor denna effekt blir är naturligtvis beroende på den totala volymen av medfinansiering. Dock är detta en effekt av medfinansiering i sig och inte av de förslag jag lämnar i denna utredning. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om redovisning Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:614) om redovisning dels att 5 kap. 2 § och 6 kap. 3 § ska ha följande lydelse dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 6 kap. 3 a och 4 a §§ av följande lydelse. Balansräkningen skall i sam- Balansräkningen ska i sam- gångar, avsättningar och skulder gångar, avsättningar och skulder samt eget kapital för samt eget kapital för räkenskapsårets utgång (balans- räkenskapsårets utgång (balans- ansvarsförbindelser skall tas upp upp i följande form. upp i följande form. Materiella anläggningstillgångar 1. , byggnader och tekniska anläggningar Materiella anläggningstillgångar 1. , byggnader och tekniska anläggningar Eget kapital, avsättningar och skulder A.Eget kapital, därav årets resultat I. Avsättningar för pensioner och liknande förpliktelser II. I. Långfristiga skulder II. 1.Panter och därmed jämförliga säkerheter a)Pensionsförpliktelser som inte har upptagits bland skulderna eller avsättningarna b)Övriga ansvarsförbindelser a) Pensionsförpliktelser som inte har upptagits bland skulderna eller avsättningarna b)Övriga ansvarsförbindelser tas upp till belopp motsvarande utgifterna för tillgångens för- utgifterna för tillgångens för- värv eller tillverkning (anskaff- värv eller tillverkning (anskaff- ningsvärdet), om inte ningsvärdet), om följer av 4–6 eller 8 §. följer av 3 a–6 eller 8 §. förvärvad tillgång ska räknas in, in, utöver inköpspriset, utgifter som är direkt hänförliga till som är direkt hänförliga till tillverkad tillgång ska räknas in, in, utöver sådana kostnader som direkt kan hänföras till produk- direkt kan hänföras till produk- tionen av tillgången, en skälig tionen av tillgången, en skälig andel av indirekta tillverknings- andel av indirekta tillverknings- Ränta på kapital som har lånats för att finansiera tillverkningen av en tillgång får räknas in i anskaffningsvärdet till den del räntan hänför sig till tillverkningsperioden. Utgifter för värdehöjande förbättringar av en tillgång får räknas in i anskaffningsvärdet, om de har lagts ned under räkenskapsåret eller balanserats . Efter kommunens eller beslut ska bidrag till statlig infrastruktur tas upp till det belopp som bidraget uppgår till. Bidrag som avses i 3 a § ska skrivas av under tillgångens bedömda nyttjandeperiod. I not till balansräkningen ska anges för varje projekt, det sammanlagda bidraget, vad beloppet avser, hur mycket som avskrivits samt principerna för avskrivningen. 1.Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången i fråga om bidrag till statlig infrastruktur som beslutats under . 2.Utan hinder av vad som föreskrivits i punkten 1 får denna lag tillämpas i fråga om bidrag till statlig infrastruktur som beslutats efter utgången av 2006. I proposition 2008/09:21 Kommunala kompetensfrågor m.m. föreslås vissa utvidgningar av den kommunala kompetensen bland annat med avseende på möjligheten för kommuner och landsting att medverka vid finansieringen av statliga investeringar i infrastruktur. Enligt förslaget får kommuner och landsting under vissa förutsättningar lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Förslaget innehåller också undantag från kravet på anknytning när det gäller bidrag till byggande av väg och järnväg om det föreligger särskilda skäl. Till grund för propositionen ligger bland annat betänkandet Kommunala kompetensutredningen (SOU 2007:72) och promemorian medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt (Ds 2008:11). Varken i betänkandet eller i promemorian behandlas frågan om hur bidrag till infrastruktur ska hanteras i den kommunala redovisningen. I propositionen gör regeringen bedömningen att ytterligare utredning krävs för att kunna ta ställning till om och i så fall på vilket sätt nuvarande lagstiftning beträffande redovisning av kommunala bidrag till statlig infrastruktur bör ändras. Genom direktiven (dir. 2008:114) har utredningen fått i uppdrag att överväga frågor om medfinansiering till statlig infrastruktur och hur dessa frågor kan tas om hand inom ramen för gällande lagstiftning. Vid behov kan utredaren överväga om det är lämpligt att ändra nuvarande redovisningslagstiftning eller kommunallagens regler kring åberopande av synnerliga skäl och återställande av ett negativt resultat. utreda om, och i så fall hur, det ekonomiska åtagandet kan fördelas , vid behov överväga ändring av nuvarande redovisningslagstiftning och kommunallagen särskilt vad gäller åberopandet av synnerliga skäl och återställande av ett negativt resultat, redovisa konsekvenser särskilt vad gäller kommunernas tillämpning av balanskravet samt redovisningen av den kommunala sektorns, och därmed den offentliga sektorns, finansiella sparande i nationalräkenskaperna. Regeringen uttrycker i Infrastrukturpropositionen (Framtidens resor och transporter - infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35) att en väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en angelägenhet för såväl stat som kommuner, landsting, företag och resenärer, och att regeringen ser positivt på ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen. som staten har det övergripande ansvaret så finns ett brett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering och utformning av samhällets infrastruktur. Medfinansiering från kommuner, landsting och privata intressenter kan bidra till att en större volym av angelägna infrastruktursatsningar genomförs än vad som skulle vara möjligt med enbart finansiering med statliga medel. Medfinansiering i sig innebär inte att andra objekt missgynnas genom att exempelvis få senare byggstart. Samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på andra objekt. medfinansiering kan aktualiseras av olika anledningar. Det ger större möjlighet till samordning av andra planerade åtgärder och till att påverka utformningen av infrastrukturen så att den anpassas till de lokala och regionala behoven när det gäller exempelvis utvecklingen av näringsliv och bostadsbyggande. Det lokala och regionala intresset har manifesterats i ett antal genomförda, pågående och planerade infrastruktursatsningar med medfinansiering. Som genomförda eller pågående projekt kan nämnas Norra och i , i och i . Bland planerade större projekt finns bl.a. E4/E12 , E4 och förbi . De nämnda exemplen är projekt där medfinansiering skett eller planeras ske antingen genom att kommun och/eller landsting ger bidrag till den statliga investeringen eller att kommun bidrar genom att finansiera och bli ägare till del av den totala anläggningen. exemplen uppgår den kommunala sektorns bidrag till betydande belopp. En annan form av medfinansiering är förskottering av investeringsmedel till i form av räntefria lån. I dessa fall består medfinansieringen av räntekostnaden eller avståendet av ränteintäkter på utlånade medel. Det kommunala bidraget är därmed begränsat jämfört med övriga former av medfinansiering. , , och Luftfartsstyrelsen (trafikverken) har utarbetat ett gemensamt dokument, Finansiell samverkan i infrastrukturprojekt, som en del av trafikverkens redovisning till regeringen/av uppdrag inför åtgärdsplaneringen för infrastrukturåtgärder (dnr N2008/6326/IR).1 I dokumentet, som representerar trafikverkens syn på samplanering och samfinansiering av infrastruktur, görs en genomgång av bl.a. förutsättningar, principer och modeller för sam- och medfinansiering av infrastrukturprojekt. Regeringen har i beslut (dnr N2008/8698/IR) om genomförande av åtgärdsplanering av en nationell trafikslagsövergripande plan m.m. fastlagt att trafikverken i arbetet med medfinansieringsfrågor ska tillämpa huvuddragen i detta dokument. Utgångspunkten för regional, och privat medfinansiering av investeringar i statlig transportinfrastruktur är att det finns starka samband mellan transportsystemet och den regionala och lokala utvecklingen. Det har, oavsett om det finns en principiellt tydlig ansvarsfördelning mellan parterna, i praktiken en avgörande betydelse med en nära samverkan både vid planering och vid genomförande av infrastrukturåtgärder. I trafikverkens promemoria anges ett antal områden där medfinansiering kan vara aktuell. Det gäller projekt med stark påverkan på regional och lokal utveckling, särskilda effekter på möjligheter till alternativ markanvändning, privata, kommunala eller regionala krav som går utöver vad som ligger i trafikverkens ansvar att tillgodose, samt särskilda intressen som ställer krav på tidigareläggning. Samliga dessa alternativ är sådana att det finns starka lokala eller regionala intressen för att medverka vid planeringen och eventuellt genomförande och finansiering. 1 Trafikverkens dokumentförteckning är SA10A 2008:1854, LS 2008:0511, F08–853/SA10, 0403–08–01239. I promemorian görs en genomgång av vilka tänkbara komponenter som kan ingå i en medfinansiering. För kommuner och landsting kan alternativen vara engångsbidrag till investeringen, bidrag som utbetalas i takt med byggandet, årlig ersättning för förbättrad funktion eller standard, samt investeringar av kommun eller landsting i egen anläggning. Dessutom förutsätts att möjligheten till förskottering från kommuner och landsting kommer att finnas kvar. Som en följd av den ambition som uttrycks i Infrastrukturpropositionen och utvidgningen av den kommunala kompetensen när det gäller finansiering av statlig infrastruktur, lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, är det sannolikt att antalet infrastrukturprojekt med medfinansiering från kommuner och landsting kommer att öka. Till detta bidrar det föreslagna undantaget från lokaliseringsprincipen om särskilda skäl finns, vilket ökar möjligheterna för större regionala trafiksatsningar. Rådet för redovisning, som är det normgivande organet för redovisningen i kommuner och landsting, har i en skrivelse till regeringen pekat på den redovisningsmässiga innebörden av den avsiktsförklaring som lämnats av ett antal kommuner och landsting beträffande medfinansiering av den s.k. i (dnr Fi2008/233). Rådets synpunkter i denna fråga har redovisats i promemorian medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt (Ds 2008:11).