sou · GXB313 · 2009-02-18 00:00:00 — Även om nya anläggningar ger möjligheter till en mer rationell drift kan de kosta mer än de äldre anläggningarna eftersom hyran kan vara Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag lägre i de äldre anläggningarna. Då kan nya anstalter inte finansieras genom nedläggning av äldre anläggningar. För att göra en korrekt jämförelse av alternativen måste man i beräkningen av vad det kostar att bibehålla de gamla anläggningarna ta med vad det skulle kosta att renovera och bygga om de äldre an- läggningarna, för att göra dem likvärdiga med standarden i de nya anläggningarna. Ytterligare kostnadsposter tillkommer. Start-, avvecklings- och andra kostnader som är förbundna med en omställning måste beaktas. En ny anstalt kommer inte upp i full drift efter det att den har inrättats. Personal behöver anställas och läras upp, de intagna ska överföras till den nya anstalten i omgångar, rutiner ska trimmas in osv. Inkörnings- perioden kan behöva pågå upp till . ska t.ex. löner, hyra och andra driftskostnader betalas. Det medför även kostnader att avveckla en äldre anstalt. ska sägas upp, personalfrågor behöver lösas osv. Kriminalvårdens hyresavtal är vanligtvis långa, ända upp till . För de anstalter som kan komma att läggas ned omförhandlas som regel hyreskontrakten så att dessa bara förlängs med ett eller i taget. Det gör att avvecklingskostnaderna normalt kan begränsas. När en anstalt avvecklas och er- sätts av en ny anstalt kan det påverka kostnaderna för transporter av intagna till och från häkten, tingsrätter och sjukvård osv. Om dessa kostnader blir högre eller lägre per intagen beror bl.a. på var den nya anstalten är lokaliserad. Jämförelsen av kostnaderna för nya och gamla anläggningar är såle- des inte lätt att göra. Utredningen har därför begärt att få ett underlag från Kriminalvården avseende de olika anstalternas eko- nomi. Det underlag som Kriminalvården har presenterat för utred- ningen är dock begränsat. Det avser två anstalter, nämligen de av Kriminalvården planerade s.k. storanstalterna varav den ena föreslås ligga i och den andra i (se även avsnitt 8.5.2). De uppgifter som utredningen har haft som utgångspunkt för följande resonemang har hämtats från Kriminalvårdens kostnads- redovisning och verksamhetsstatistik. De avser förhållandena år Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag Utredningens följande analyser avser Kriminalvårdens anstalter och inte dess häkten. 8.3Skillnad i platskostnader och kostnadseffektivitet i Kriminalvården Bedömning: Med utgångspunkt i att både kostnaderna per plats och kostnadseffektiviteten mellan anstalterna inom samma säker- hetsklass skiljer sig i stor utsträckning kan det finnas förutsätt- ningar för Kriminalvården att inrätta nya anstalter genom att av- veckla dyra, ineffektiva anstalter. En fördjupad analys krävs dock för att identifiera vilka anstalter som i första hand bör avvecklas. Variationen i kostnad per plats är mycket stor mellan olika anstal- ter. Se figur 8.1. Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag Figur 8.1 Kostnaden per plats vid anstalterna Källa: Kriminalvården, utredningens beräkningar. Anm. Anstalterna är ordnade efter säkerhetsklass. Vissa anstalter har också häktesplatser. De ingår då i det sammanlagda platsantalet vid resp. anstalt. Enbart de ordinarie platserna ingår i antalet platser. Figur 8.1 Kostnaden per plats vid anstalterna D,E,F Storboda Johannesberg Roxtuna /Bomhus Beateberg Åby Smälteryd Asptuna Viskan Ljustadalen Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag En anstalt med lägre säkerhetsklass har som regel lägre kostnader än en anstalt med högre säkerhetsklass, men som framgår av figur 8.1 skiljer sig platskostnaderna mycket även inom en och samma säkerhetsklass. Platskostnaden vid en anstalt kan vara nästan dubbelt så hög som platskostnaden vid en annan anstalt inom samma säkerhetsklass. Platskostnaden utgörs av kostnaden i förhållande till antalet platser vid anstalten. Platskostnaden är ett förenklat och grovt mått som gör det möjligt att uppskatta om det går att finansiera nya anläggningar genom att lägga ned dyrare anläggningar. För att öka säkerheten i analysen har utredningen fördjupat denna genom en mer omfattande analys där anstalterna har jämförts med varandra med beaktande av ett flertal variabler. Utredningen har, med hjälp av vid , gjort denna fördjupning med analystekniken Data Envelopment Analysis (). Tekniken har använts i många sammanhang både i och i andra länder. Den har t.ex. använts vid jämförelser av fabriker av olika slag, men även vid jämförelser av färjetrafik, domstolar, åklagardistrikt, arbetsförmedlingar, försäkringskassor, sjukhus, apotek m.fl. En DEA- studie har bl.a. gjorts på kriminalvårdsanstalter i (, och , W. , Efficiency Evaluation of Envelopment Analysis, , vol 22, nr. Se också J.A. Ganley och J.S. Cubbin (1992), Public Sector Efficiency Measurement: Application of Data Envelop- ment Analysis, North ). Såvitt utredningen har kunnat finna är det första gången som DEA-tekniken används för att analysera kriminalvården i . Det finns heller inte, såvitt utredningen känner till, några andra vetenskapliga studier av kostnadseffektiviteten avseende Kriminal- vårdens anstalter. Med DEA-tekniken ges en fördjupad analys av anstalternas kostnadseffektivitet eftersom ett flertal relevanta variabler kan vägas in vid beräkningen. DEA-beräkningarna ger dock inte en heltäckande bild av alla de förhållanden som ska vägas in när anstalternas effektivitet ska bedömas. Utredningen har dock inte kunnat hitta någon annan metod som på ett bättre sätt kan ge ett faktabaserat underlag för bedömningen av anstalternas effektivitet. Det är viktigt att under- stryka att det är det övergripande mönstret och de generella slut- satser som kan dras därav som är intressanta. Det är med andra ord inte möjligt eller i vart fall vanskligt att dra slutsatser avseende enskilda anstalters effektivitet utifrån utfallet av och Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag det är heller inte syftet med analysen. En utförligare presentation av DEA-tekniken och resultaten av analyserna ges i bilaga 4. Beräkningarna med DEA-tekniken utgår från den eller de mest kostnadseffektiva anstalterna. Därefter jämförs dessa med övriga anstalters kostnadseffektivitet. Beräkningarna med DEA-tekniken leder till att Kriminalvården skulle kunna spara av de använda resurserna utan att försämra resultatet, dvs. sina prestationer (se bilaga 4, tabell 1). Denna effektivitetspotential är visserligen inte uppseendeväckande stor i jämförelse med utfallet av DEA-analyser avseende andra branscher. DEA-analyser inom andra områden har visat det självklara, nämligen att det är svårt att uppnå lika hög kostnadseffektivitet i alla delar av en organisation. Även vid de anläggningar som enligt metodberäkningen har bedömts som de mest effektiva kan det finnas en effektiviseringspotential. Utfallet av utredningens beräkningar indikerar att Kriminalvården inte fullt ut använder sina resurser på det effektivaste sättet. visar vidare att effektivitetsskillnaderna är stora mellan de enskilda anstalterna (se bilaga 4, tabell 2). Det finns anstalter som skulle behöva spara av sina resurs- insatser utan att minska produktionen, för att bli lika kostnads- effektiva som de mest effektiva anstalterna. De skillnader i anstal- ternas effektivitet som har uppmätts i DEA-analysen kan ha flera förklaringar. Skillnaderna kan bero på att en del anstalter har för många anställda, att lokalerna är för stora eller att man inte i övrigt hushållar med utgifterna. Skillnaderna kan också ha att göra med att vissa anstalter har en mer effektiv sammansättning av resurserna än andra. Det kan vara svårare att effektivisera verksamheten vid anstalter som är utformade och byggda på ett sätt som kräver mycket resur- ser eller en viss resurskombination. Anstalternas lokalyta kan t.ex. vara ineffektiv genom att plan- och rumslösningar är onödigt per- sonal- och ytkrävande. Fastigheterna kan vara enkelt byggda och kräva omfattande årligt underhåll och ha låg energieffektivitet. Anstal- tens placering kan också ha betydelse. En låg kostnadseffektivitet som förorsakas av sådana förhållanden går inte att åtgärda med besparingsbeting eller ändrad styrning utan kan kräva ombyggna- tion, nedläggning, nybyggnation eller omlokalisering för att verk- samheten ska bli effektiv. Vissa anstalter förefaller vara dyrare per plats och därmed inte så kostnadseffektiva som andra anstalter inom samma säkerhetsklass. Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag Det är utredningens uppfattning att Kriminalvården bör ha möjligheter att effektivisera verksamheten. Till viss del kan det göras inom befintliga anläggningar, till viss del förutsätter det en förnyelse av anstaltsbeståndet. Vilka anstalter som då ska läggas ned kräver en närmare analys. DEA-analysens resultat kan därvid indikera vilka anläggningar som det kan vara värt att studera närmare. Genom att fördjupa analysen kring anstalterna bör Kriminal- vården kunna dra slutsatser för det första om kostnadseffektivite- ten vid dessa kan öka och för det andra om de kan ersättas av nya anstalter med högre effektivitet och lägre kostnader. Bedömning: Utredningen har inte funnit stöd för att äldre anstalter är mindre kostnadseffektiva än nya anstalter eller att stora anstalter pga. skalfördelar är särskilt kostnadseffektiva. Med utgångspunkt i utredningens analyser enligt DEA-tekniken är det möjligt att undersöka om det går att identifiera systematiska skillnader mellan anstalterna, t.ex. beroende på deras ålder. De befintliga anstalterna har byggts vid olika tider som har präglats av olika synsätt på hur kriminalvård ska bedrivas. Kriminalvården har till utredningen uppgett att vissa av de äldre anläggningarna inte är så utformade att de medger en modern kriminalvård. Om det vid en kostnadseffektivitetsanalys visar sig att de äldre anläggningarna generellt sett är mindre effektiva än de nyare anstalterna skulle det styrka Kriminalvårdens uppfattning att de äldre anstalterna av verk- samhetsskäl successivt bör avvecklas. Om de nya anstalterna visar sig vara kostnadseffektivare skulle det tala för en förnyelse av an- staltsbeståndet. Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag Figur 8.2 Anstalternas kostnadseffektivitet Effektiviteten uppskattad i beräkningsmodell 5 med årsarbetskrafter och lokalyta som resurser och vårddygn, sysselsättning och säkerhetsklasser som prestationer (jfr bilaga 4, tabell 1 med text). Åldern är uppskattad efter byggnadsår alt. ombyggnadsår. Figur 8.2 Anstalternas kostnadseffektivitet Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag I figur 8.2 är anstalterna ordnade efter ålder och säkerhetsklass. Inom varje säkerhetsklass visas först de äldsta anstalterna, därefter de yngre. Det gör det möjligt att jämföra anstalternas kostnadseffektivitet efter ålder och säkerhetsklass. Ju högre stapel desto högre kostnadseffekt- ivitet. Bland D-anstalterna tycks det vara de äldsta anstalterna som är de effektivaste. Inom övriga säkerhetsklasser går det inte att utläsa något bestämt mönster. Lokalkostnaderna är en ringa del av platskostnaderna och har därför inte någon större betydelse för skillnaderna i effektivitet. Det går alltså inte att dra någon slutsats om anstalternas effektivitet baserat på deras ålder. Förnyelsen av anstaltsbeståndet måste därför baseras på mer ingående analyser av anstalternas kostnadseffektivitet. En annan fråga är om stora anstalter är effektivare än de små, dvs. om det råder s.k. skalfördelar. Kriminalvården planerar för två stor- anstalter med ca 550–600 platser vardera, som bygger på tanken om skalfördelar. Kriminalvården har beräknat att bemanning och personalkostnader minskar för en anstalt med 200 platser jämfört med en anstalt med 100 platser, och för en anstalt med 500 platser (se fig. 8.3). Om Kriminalvårdens beräkningar är riktiga inne- bär det att skalfördelarna är betydande. Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag Figur 8.3 Kriminalvårdens beräkning av personalkostnad per plats och dag vid olika storlek på anstalter Personalkostnad per plats och dag Beräknad tröskeleffekt vid 100, 200, 300, 400 resp 500 platser för 10 resp 20 mannaavdelning 100 platser 200 platser 300 platser 400 platser 500 platser Källa: Kriminalvården, arbets-PM för Kumla. DEA-tekniken gör det möjligt att bedöma om respektive anstalt ur kostnadseffektivitetssynpunkt bör bli större, mindre eller om anstalt- ens storlek inte är en faktor som påverkar effektiviteten. Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag Figur 8.4 Skalavkastning i olika anstalter, uppräknade efter anstaltsstorlek Anm. Skalavkastningen uppskattade med modell 4, se bilaga 4. Ett värde <1 anger tilltagande skalavkastning, =1 och avtagande skalavkastning. Roxtuna summa Johannesberg Åby summa Smälteryd Storboda Brinkeberg summa summa Hällby Asptuna Östragård slutna Hinseberg summa Viskan summa summa summa summa summa Kumla Salberga anstaltsstorlek efter uppräknade anstalter, olika i Skalavkastning 4.8 Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag I figur 8.4 redovisas anstalterna i storleksordning, från den minsta () till den största (Salberga) anstalten. När anstalterna visar värden under 1 är skalavkastningen för dessa tilltagande. Om man bygger ut en sådan anstalt blir den enligt DEA-beräkningarna effektivare. Det innebär att produktionen karaktäriseras av skal- fördelar. Av figuren framgår att det främst är de mindre anlägg- ningarna med upp till 75 platser som har tilltagande skalavkastning. Dessa anstalter skulle alltså bli effektivare om de var större. Det finns andra skäl till att vissa anstalter har en viss storlek, vilket betyder att ett snävt kostnadseffektivitetsresonemang inte räcker för att bestämma rätt antal platser. Det är t.ex. självklart att med fem anstaltsplatser och 14 häktesplatser inte kan uppnå full kostnadseffektivitet eftersom den anstalten är för liten och dessutom är inrymd i ett polishus och därför inte gärna kan byggas ut även om det skulle ha förelegat ett behov av detta. När anstalterna visar högre värde än 1 är skalavkastningen för dessa avtagande. DEA-beräkningarna pekar på att kostnadseffekti- viteten hade varit högre om dessa anstalter haft färre platser. De större anstalterna visar sig generellt ha en avtagande skalavkastning. En grupp medelstora anstalter ligger kring värdet 1 och karaktäriseras av en skalavkastning som är . Dessa anstal- ters kostnadseffektivitet skulle försämras om antalet anstaltsplatser förändrades väsentligt. I denna kategori finns anstalter från med 75 platser till med 101 platser. Inom detta spann förefaller storleken inte spela någon roll för kostnads- effektiviteten. Mönstret överensstämmer med vad som är vanligt i många branscher: när små produktionsenheter blir större blir de effekti- vare upp till en nivå där effektiviteten kulminerar, därefter minskar effektiviteten om de fortsätter att växa. Var den optimala nivån ligger skiftar från bransch till bransch. När det gäller kriminal- vårdsanstalter tyder utredningens analyser på att kostnadseffekti- viteten är som störst vid medelstora anstalter och att kostnadseffektiviteten avtar när anstalterna blir större än 100 platser. Det förefaller alltså finnas ett samband mellan anstalternas storlek och kostnadseffektiviteten. Det är naturligtvis svårt att exakt avgöra vilken anstaltsstorlek som är den mest effektiva om man ska väga in alla de förhållanden som kan påverka bedömningen. Utredningen har dock inte kunnat finna stöd för att stora anstalter skulle vara mer effektiva än de medelstora anstalterna. Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag 8.5Inrättande av s.k. storanstalter Bedömning: Underlaget för att bedöma om de s.k. storanstalterna ska uppföras måste fördjupas. Kriminalvården bör redovisa beräk- ningar av kostnadseffektiviteten och vilka konsekvenser inrättandet av storanstalter kan få för förutsättningarna att bedriva en human och modern kriminalvård. Även arbetsmiljöaspekterna bör utredas. Utredningen har bedömt att det kan finnas förutsättningar att inrätta nya anstalter genom att avveckla gamla anstalter inom befintligt anslag. De anstalter som kan avvecklas för att skapa detta utrymme måste vara de som är dyrare per plats eller mindre kostnads- effektiva jämfört med de nya anstalterna. Dessutom krävs det vissa initiala kostnader för att starta den nya anstalten och avveckla den gamla samt att förändringar av transportkostnaderna ryms i det tilldelade anslaget. 8.5.2Storanstalterna jämförda med befintliga anstalter Kriminalvården överlämnade en skrivelse till regeringen med en begäran om att få sätta igång planering och upphandling av två s.k. storanstalter.1 I skrivelsen angavs att anstalterna skulle ha 400–500 platser vardera. I en uppdaterad beräkning angavs att platsantalet skulle vara 550–600, med en beräknad vårddygnskostnad2 på (vid 90- procentig beläggning). Lokalkostnaden beräknas motsvara av denna kostnad. Den genomsnittliga vårddygnskostnaden vid de nu befintliga anstalterna var . I genomsnitt ut- gjorde lokalkostnaderna av platskostnaden vid de befintliga anstalterna. Kriminalvården har angett att anstalternas säkerhetsnivå ska vara säkerhetsklass C. Storanstalternas kostnader blir enligt Kriminal- vårdens beräkning avsevärt högre än övriga anstalters i säkerhets- klass C, för vilka den genomsnittliga vårddygnskostnaden var ca vid 90-procentig beläggning. 1Skrivelse till regeringen (dnr. Ju2008/4208/). Se vidare kap 9. Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag vården kalkylerade skalfördelarna med en minskad personalstyrka (se figur 8.3) förefaller ha svårt att göra sig gällande. 8.5.3Kalkyl för att bygga storanstalter och lägga ned befintliga anstalter Den nya storanstalten i ska enligt planerna ersätta fyra 1800- eller tidigt 1900-talsanstalter, nämligen i , , och samt den nyare anstalten . Det andra projektet avser en ny storanstalt i . Den ska enligt planerna ersätta 1790-talsanstalten i (Drags), som används som häkte, samt anstalterna och . Frågan är då huru- vida kostnadsminskningarna till följd av nedläggningarna kompenserar för de nya anstalternas kostnader. Driftskostnaden för en storanstalt är enligt Kriminalvårdens kalkyl priser. De anstalter som skulle läggas ned kostar väsentligt mindre. Merkostnaden för storanstalten i skulle bli och för storanstalten i vid ett jämförligt antal platser (550 platser). För att jämförelsen ska ge en rättvisande bild krävs dock att fler hänsynstaganden görs. Vissa av de aktuella befintliga anläggningarna är t.ex. inte av den standard som krävs för att bedriva en modern kriminalvård. Enligt beräkningar skulle de nämnda anlägg- ningarna behöva genomgå omfattande renoveringar. De anstalter som är tänkta att ersättas av storanstalten i kräver renoveringar och ombyggnationer motsvarande en årskostnad på . För att rusta upp de befintliga anstalterna till säkerhets- klass C, dvs. i nivå med storanstalterna, skulle det krävas ytterligare investeringar. skulle inrättandet av storanstalterna och överflyttning av verksamheten från de befintliga anstalterna ta tid och orsaka kostnader. Utredningen uppskattar att dessa kostnader motsvarar drift av den nya anstalten, dvs. utslaget på hyran. Sammantaget innebär det att en ny storanstalt i skulle medföra en årlig merkostnad för Kriminalvården med upp till , exklusive en upprustning av de befintliga anläggningarna till säkerhetsklass C. är det inte troligt att samtliga intagna vid storanstalterna kommer att behöva placeras i så hög säkerhetsklass, Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag utan storanstalterna kommer troligen att behöva differentieras i detta avseende. Motsvarande beräkning för storanstalten i ger en årlig merkostnad på . Den svenska kriminalvården har traditionellt byggt på relativt små anstalter. Detta har föranletts av främst verksamhetsmässiga skäl. Regeringen har i sitt uppdrag till Kriminalvården angett att Kriminalvården ska förändra anstaltsstrukturen bl.a. så att anstal- terna ska bli större och färre. Kriminalvårdens planer att inrätta storanstalter och att avveckla vissa befintliga anstalter synes överensstämma med regeringens intentioner. Storanstalterna är enligt Kriminalvården främst avsedda att ersätta gamla anstalter som inte är anpassade för de krav som finns på en modern kriminalvård och tillgodose behovet av att öka antalet platser för att möta en ökad klienttillströmning. Kriminalvårdens prognoser har analyserats i kapitel 5. Inrättandet av storanstalter innebär omfattande ekonomiska åtaganden för staten . Regeringen har inte uttalat hur stora anstalter som bör eftersträvas. Vid bedömningen av om storanstalterna ska byggas bör deras kostnadseffektivitet och hur de påverkar förutsättningarna för att bedriva en bra kriminal- vård vägas in. Utredningen har inte funnit att Kriminalvården har kunnat visa att de planerade storanstalterna kommer att bli kostnadseffektiva. Såvitt utredningen kan bedöma kommer kostnaden för storanstal- terna att bli avsevärt högre jämfört med kostnaderna för att behålla de anläggningar som Kriminalvården planerar att lägga ned om storanstalterna uppförs, även om man beaktar att de äldre anstal- terna kan behöva renoveras. Utredningens beräkningar tyder också på att den högsta kostnadseffektiviteten uppnås vid betydligt mindre anstalter än de planerade storanstalterna. Kriminalvården har för utredningen inte närmare redovisat vilka konsekvenser för vården som storanstalterna kommer att medföra. De planerade storanstalterna är i ett internationellt perspektiv inte särskilt stora, men skulle sammantaget inrymma av landets anstaltsintagna. Uppförandet av storanstalterna skulle innebära en väsentlig förändring av den svenska anstaltsstrukturen Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag och därmed också påverka förutsättningarna för Kriminalvårdens vård av de intagna. Inrättandet av storanstalter torde t.ex. medföra att den s.k. närhetsprincipen får ännu mindre betydelse. Långa avstånd försvårar kontakten med anhöriga och fjärmar den intagne från sin hemmiljö. Ett skäl som talar för stora anstalter är att dessa ger större möj- ligheter att differentiera vården inom en anstalt. Det är t.ex. en för- del om den intagne kan ha samma kontaktperson om denne flyttas från en sluten till en öppen avdelning. Om man kommer fram till att starka skäl talar mot att storanstalter ska inrättas väcks frågan om en tillräcklig differentiering kan åstadkommas inom mindre anstalter eller om differentieringen kan uppnås mellan något fler anstalter. Inte heller denna fråga har besvarats av Kriminalvården. Utredningens slutsats är att ytterligare steg mot storanstalter bör föregås av fördjupade analyser från såväl verksamhetsmässiga som ekonomiska utgångspunkter. Utredningen har erfarit att regeringen överväger att besluta om ett uppdrag där Kriminalvården ska redovisa storanstalternas kostnadseffektivitet och vilka stordriftsfördelar som är att vinna med dessa anstalter. Enligt utredningens uppfattning bör Kriminalvården i samband därmed också redovisa både för- och nackdelar som inrättande av storanstalterna kan medföra, med utgångspunkt från att Kriminalvården ska bedriva en human och modern kriminalvård. Även arbetsmiljöaspekter för Kriminalvårdens personal bör vägas in i prövningen av om storanstalterna ska inrättas. Yttrande av utredningens expert, regionchefen vid Kriminalvården, Region , . Den DEA-teknik som utredningen använt för att analysera plats- kostnaderna för Kriminalvårdens anstalter är en teoretisk beräk- ningsmodell, där utredningen inte har tagit hänsyn till ett antal för verksamheten viktiga variabler. Bland annat har intagna och typer av anstaltsplatser behandlats som konstanter. De anstalter som lyfts fram som mest effektiva har inte granskats vad avser byggnadsmässig standard, verksamhetsanpassning, verksamhetsinnehåll, klientsam- mansättning, arbetsmiljö samt funktionalitet för verksamheten.