sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — Utredningen bedömer att de förslag som de flesta av dessa synpunkter genererar ryms väl inom nuvarande författningsenliga uppgifter. De representerar i själva verket ganska självklara inslag i verksamheten hos en myndighet med det ansvar och uppgifter som har, och de är också i huvudsak i linje med utredningens förslag angående centrala uppgifter framgent (se avsnitt 2.6.1). En naturlig fråga är hur det kommer sig att verksam- het ger upphov till denna – visserligen inte entydiga – omvärlds- bild av en verksamhet med i vissa avseenden rent dysexekutiva inslag. Utredningen kan konstatera att orsakssammanhangen är kom- plicerade med såväl historiska som organisatoriska, styrnings- mässiga och andra aspekter. Det handlar bl.a. om inre organisation och styrning, samordning och styrning av och samverkan mellan kansliet. Det handlar också om sektorisering i verksamheterna. uppgifter har beträffande verkets huvudsakliga verk- samhetsområden inte förändrats i grunden sedan verket bildades (se avsnitt 3.2). Sättet att utföra uppgifterna har däremot varierat under olika perioder. När bildades och flyttade till nyrekry- terades större delen av personalen. Inriktningen var att det nya verket skulle bli ett kunskapsverk och inte ett förvaltande verk, och personalen rekryterades i enlighet därmed. präglades av en nybyggaranda. Generaldirektörens devis var låt hundra blommor blomma!. Organisationen var platt med sex avdelningar direkt under generaldirektören. Omkring en tredjedel av dagens experter och utredare på anställdes . Den nya generaldirektören införde 2000 en ny organisation. Två divisioner med vardera tre enheter och fyra stödenheter inrättades. Divisionerna leddes av varsin divisionschef och stödenheterna av generaldirektören. Divisionschefernas roll blev i praktiken inte så mycket att styra divisionerna utan främst att företräda utåt. Det gav enhetscheferna stort utrymme och bäddade för en mer decentraliserad intern styrning av verksamhet. 2005 tillsattes en överdirektör som var generaldirektörens ställ- företrädare, chef för stödenheterna och verksledningens kansli samt multiprojektledare. Ansvarsförhållandena i ledningen blev otydliga och beslutsvägarna blev längre. fick en ledning med begränsat inflytande. I har ansvaret för och dess huvud- sakliga verksamhetsområden skiftat mellan departementen sedan bildades. (Se avsnitt 4.2.3). Regerings- kansliets huvudmän för och dess olika verksamheter har i olika omgångar varit placerade på Bostads-, Miljö-, Finans-, Inrikes- och Näringsdepartementen. Ansvaret för och dess samtliga verksamhetsområden samlades 2002 till Miljödeparte- mentet och är kvar där förutom Boendefrågorna som flyttades till 2007. styrs huvudsakligen av instruktionen, övriga författ- ningar och det årliga regleringsbrevet med finansiering. instruktion är allmänt sett inte särskilt tydlig och konkret, och det övriga författningsstödet för verk- samhet har olika omfattning för verkets olika områden. Området Bidragshantering styrs relativt detaljerat och Bygg och förvaltning till stora delar av särskilda förordningar. Området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling har endast författningsstyrd uppsikt och Boendefrågor styrs utan annat författningsstöd än instruktionen. (Se avsnitt 3.3.). Förhållandet avspeglar sig i omvänd ordning i regleringsbrevet på så sätt att områdena Boendefrågor och Sam- hällsplanering och bebyggelseutveckling får mest instruktioner om hur sakverksamheten ska bedrivas medan Bidragshanteringen främst får återrapporteringskrav om den verksamhet som bedrivs. En tydligare författningsstyrning skulle enligt utredningens mening ge en mer långsiktig och tydlig roll och större möjligheter att bygga upp och befästa sin auktoritet på området. har inga resurser till forskning och utveckling. Detta är en brist både för utvecklingen av den egna verksamheten och i samarbetet med andra myndigheter. En nära och aktiv kontakt med forsknings- och utvecklingsarbetet med möjlighet att till bidra till viss finansiering behövs för att verket ska kunna bedriva sin verksamhet med auktoritet. (Se avsnitt 3.7.3). Av de anslag disponerade beslutades inom utgiftsområde. Häri inryms hela förvaltningsanslag. Övriga var sakanslag (till olika stöd och bidrag) som beslutades inom övriga berörda departements utgiftsområden. (Se avsnitt 4.2.3). Det är normalt förvaltnings- anslaget som finansierar personalresurserna, även om det med sakanslagen ofta följer viss finansiering av administration (se kap. 8). styrning av sker i praktiken direkt mot olika områden från olika departement, men i olika utsträck- ning vad gäller verksamhet respektive finansiering. En stor del av myndighetshandläggarens regleringsbrevsarbete handlar om att anpassa de krav på verksamhet som kommer från det egna och andra departement till de resurser som finns tillgängliga. Större uppdrag måste normalt åtföljas av finan- siering eftersom de annars tvingar fram en nedprioritering av andra verksamheter. Det är emellertid i praktiken svårt att få ett departe- ment att finansiera en verksamhet vid ett annat departements myndighet. (Se avsnitt 4.2.3) har stor betydelse för verksamhets- planering och faktiska verksamhet. verksamhetsplan bygger för sakverksamhetens del huvudsakligen på reglerings- brevets mål, återrapporteringskrav och uppdrag. Även om det varierar mellan enheterna så består enheternas verksamheter i hög grad av uppgifter från uppdrag och återrapporteringskrav i regle- ringsbreven. har utformningen av innehållet till inte oväsentlig del skett i samtal mellan handläggare på de olika berörda departementen och handläggare och enhetschefer på verket, utan att divisions- eller myndighetsledningen gjort några tydliga avvägningar. På så vis har regleringsbreven kanske i högre grad speglat enheternas agenda på respektive håll än och gemensamma agenda. (Se avsnitt 4.2.2). verksamheter bedrivs i huvudsak inom områdena Sam- hällsplanering och bebyggelseutveckling, Byggande och förvaltning, Boendefrågor samt Bidragshantering. till det praktiska arbetet kan områdena uppfattas som sinsemellan relativt väsenskilda. Sett ur ett medborgerligt och övergripande perspektiv fram- träder bakgrunden för sambanden mellan områdena tydligare. Figur 2.1 Övergripande samband mellan verksamheter I regeringens proposition 1987/88:37 om ett nytt plan- och bostadsverk angavs att målet för samhällsbyggandet är att alla människor nu och ska tillförsäkras en god miljö och goda sociala levnadsvillkor samt att den fysiska planeringen och bostadspolitiken är väsentliga instrument för att nå detta mål. Vidare att byggnaders egenskaper och kvaliteter är av väsentlig betydelse för människors säkerhet, hälsa och välbefinnande och att samhället därför måste ställa upp regler för byggandet. I den allmänna motiveringen berörs de olika verksamheterna i figuren ovan och betonas deras inbördes samband. Enligt propositionen gav PBL-reformen förutsättningar för en samordnad hantering av frågorna i kommunerna, och bildandet av det nya plan- och bostadsverket syftade till att åstadkomma motsvarande samordning på myndighetsnivå. Tanken om samordnad hantering inom samhällsbyggandet är inte lika framträdande i dagens politik. I budgetpropositionen är Utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik uppdelat i tre områden – Bostadsmarknad, Hållbart samhällsbyggande och Konsument- politik. var Bostadsförsörjning, Samhällsplanering och bebyggelseutveckling samt Byggande och förvaltning verksamhets- områden inom politikområdet Bostadspolitik under Utgiftsområde 18. konstaterar att den långtgående sektori- seringen inom staten påverkar både verksamheterna som sådana och den statliga styrningen. Utredningen delar kommitténs upp- fattning att det är angeläget att inom berednings- och besluts- processerna i skapa fungerande former för tvär- sektoriella avvägningar av statens insatser med ett territoriellt perspektiv. Enligt utredningens bedömning har förutsättningarna inte ändrats i förhållande till beskrivningen i regeringens proposition 1987/88:37 och det framstår som uppenbart att olika verksamheter har klara samband. Utredningen menar att verksam- heterna borde bedrivas i former som tar hänsyn till och utvecklar dessa samband i högre grad än vad som är fallet. situation med en i hög grad sektoriserad och decentraliserad verk- samhetsstyrning ger inte utrymme för vare sig övergripande och strategiskt tänkande eller sådan samordnad verksamhet. (Se avsnitt 4.4). Enligt utredningens mening bör en samlad politik för ett håll- bart samhällsbyggande utformas som kan ge ett samlat helhets- perspektiv som underlag för regeringens samordnade styrning av och andra berörda myndigheter. Ett strukturellt problem som påverkar möjligheter att bedriva sin verksamhet kan noteras inom området Samhälls- planering och bebyggelseutveckling. (Se kap. 5). Samhälls- planeringen är till sin karaktär övergripande och samordnande och syftar till att organisera olika funktioner och verksamheter till en fysisk helhet. Fysisk planering på nivå styrs av kom- munerna enligt PBL. Övergripande fysisk planering med helhets- perspektiv på regional och nationell nivå bedrivs i många EU- länder men har ingen tydlig och allmän författningsreglerad form i . Sådan planering bedrivs i med ett sektorsperspektiv av vissa sektorsmyndigheter, exempelvis enligt väglagen och banlagen. De övergripande samhällsplaneringsfrågorna drivs nu efter olika agendor, beroende på om man ser frågorna ur ett miljö-, energi-, infrastruktur-, regionalekonomiskt eller annat perspektiv. Det saknas med andra ord ett helhetsperspektiv, och metoder och former behöver utvecklas för att hantera de regionala och natio- nella dimensionerna i syfte att samordna och organisera olika funk- tioner och verksamheter till en fysisk helhet, givet de förutsät- tningar som ges av det svenska planeringssystemet. EU-samarbetet på området bör kunna ge underlag och inspiration i utvecklings- arbetet. har ansvaret för bl.a. fysisk planering, byggande och frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vatten- områden, men verket har varken något tydligt mandat eller resurser att driva ett sådant sektorssamordnande arbete gentemot andra myndigheter. I har mot- svarande uppgifter men har varken mandat eller resurser för att bedriva sådant arbete gentemot andra departement. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att olika departement styr utan utvecklad samordning sinsemellan inom ramen för en ännu inte utvecklad gemensam politik i en sektoriserad och decentraliserad verksamhetsstyrning med en finansiell styrning av bekräftande karaktär. Utredningen bedömer att en organisation som planerat och bedrivit sin verksamhet på ovan beskrivna premisser har svårt att hantera nya frågor och akuta uppdrag med omprio- ritering av resurser. Långsiktigt strategiskt tänkande och själv- ständigt utvecklingsarbete får alltför lite utrymme i verksamheten, och det blir svårt att fokusera verksamheten. Utredningen noterar dock att den nuvarande ledningen har startat ett förändringsarbete. 2.6.1Övergripande om verksamhet och roll framgent Utredningen bedömer att det behövs en statlig myndighet med ansvar för ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Utredningen anser att myndigheten, liksom , strukturellt bör ha följande övergripande ansvarsområden. Samhällsplanering och bebyggelseutveckling: Det grundläggande uppdraget bör vara -att på nationell nivå vara samordnande för samhällsplaneringen, -att se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, samt -att samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner. Hållbart byggande och förvaltning Det grundläggande uppdraget bör vara -att se till att lagar och regler tillämpas lika över landet, samt -att samordna, driva på och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner. Det grundläggande uppdraget bör här vara -att upprätthålla en samlad kompetens och kunskap om boende- frågorna för att kunna lämna underlag för åtgärder inom området, samt -att samordna och stödja verksamheten vid länsstyrelser och kommuner. Utredningens bedömningar angående centrala uppgifter framgent inom områdena redovisas i respektive kapitel 5–7. Som grundläggande krav anser utredningen att myndigheten bör ha auktoritet i sin kärnverksamhet och arbeta medborgarorienterat, rättssäkert och effektivt i sin författningsenliga verksamhet Myndigheten ska arbeta med kunskapsuppbyggnad och metod- utveckling. I detta arbete bör myndigheten vara användartillvänd och därför i sin utåtriktade verksamhet prioritera sådant arbete som leder till handfasta verktyg för tillämparna. Den bör betydligt mer än arbeta med konkret och robust vägledning och informa- tion, baserad på nationella mål, gällande lagstiftning, relevant domstolspraxis samt på en systematisk erfarenhetsåterföring från kommuner, länsstyrelser, näringsliv och andra aktörer. Beroende på vilken målgrupp man riktar sig till, beslutande kommunala för- samlingar, tjänstemän vid länsstyrelser eller byggförvaltningar, eller till allmänheten, behöver sådan vägledning och information formu- leras och utvecklas olika. bör utvecklas i verksam- heten med bl.a. fler e-tjänster. Slutligen bör myndigheten aktivt driva frågor om ett hållbart samhällsbyggande, bl.a. gentemot andra myndigheter. Verksamheten bör genomsyras av ett proaktivt för- hållningssätt för att identifiera och förebygga problem inom myndighetens olika ansvarsområden. Utredningen föreslår i kap. 3 åtgärder som myndigheten bör vidta för att utveckla verksamheten. 2.6.2Uppsikt, tillsyn och roller enligt Utredningen har kommit fram till att bör ges en tydligare roll enligt och att en närmare reglering bör ske i den lagen eller i förordning kopplad till lagen. För att uppsikten och tillsynen över lagstiftningen ska fungera tillfredsställande, bör såväl som länsstyrelserna få ett mer preciserat och i vissa fall utökat ansvar. Det finns många fördelar att i det syftet välja en lösning som ansluter till den som har valts enligt . Med tanke på det arbete som pågår inom för att reformera , bl.a. i nyssnämnda frågor, avstår utredningen emellertid från att lämna konkreta för- slag till författningsändringar. I det följande redovisas kortfattat utredningens skäl för sina ställningstaganden. Frågorna belyses närmare i Bilaga 6. Olika utredningar har konstaterat att det tillsyns- och uppsiktsansvar som enligt PBL har pekats ut för och länsstyrelserna är alltför oprecist för att i praktiken ge det stöd som SOU 2009:57 i samhället behövs för att tillsynen och uppsikten ska fungera tillfreds- ställande.1 I princip skulle med stöd av sitt övergripande ansvar enligt PBL och sitt allmänna uppdrag enligt sin instruktion, relativt obegränsat kunna ta för sig enligt eget initiativ. Men myndig- heten har inga egentliga maktmedel och den diffusa rollen inverkar negativt på agerande och hur myndigheten uppfattas av övriga aktörer. Som själv har kommit fram till i sin rapport om det statliga ansvaret enligt PBL, behövs en lösning som innebär att lagstiftningen närmare preciserar myndigheternas ansvar, främst de statliga myndigheternas. Det som enligt utredningen borde ligga närmast till hands är att välja en lagteknisk lösning som närmare anknyter till den enligt . En sådan lösning innebär att lagen innehåller en mer övergripande bestämmelse om tillsyn som därefter konkretiseras i förordning med utgångspunkt i miljö- balkens (tillsynsförordningens) begrepp operativ tillsyn, dvs. till- syn direkt mot verksamhetsutövarna, och tillsynsvägledning, dvs. i princip tillsyn över tillsynen. I detta fall skulle man sålunda kunna överväga ett centralt ansvar för som motsvarar det som definieras enligt begrepp tillsynsvägledning. Det är särskilt tydligt att kommunerna behöver ett starkare stöd för sin verksamhet såvitt gäller kontrollen enligt 9 kap. PBL, bygg- nadsverksamheten. De frågor som aktualiseras inom detta område är så specialiserade att länsstyrelserna allmänt inte har tillräcklig kompetens för att ge det stödet. Att sätta av de resurser som krävs för att bygga upp sådan kompetens vid varje länsstyrelse förefaller inte ändamålsenligt. I detta fall borde därför kunna få ett särskilt utpekat ansvar för tillsynsvägledning, direkt mot den lokala nivån. För PBL kan det vidare finnas särskild anledning att ha kvar en uppsikt eller tillsyn som inte enbart tar sikte på verksamheter eller åtgärder, utan som syftar till att kontrollera att och hur lagsystemet fungerar och som motiverar en fortlöpande rapportering till regeringen. För att få ett egentligt genomslag bör ansvaret för sådan uppsikt preciseras närmare. Eftersom frågorna delvis går utanför det som bedöms ligga i utredningens uppdrag och med tanke på det arbete som pågår inom för att se över 1 Se t.ex. Tydligare statligt ansvar i . bl.a. plan- och bygglagens tillsynsregler, lämnar utredningen dock inga preciserade förslag till ny reglering. 2.6.3Förslag till en ny instruktion för Utredningens förslag till ny instruktion för redovisas i avsnittet Författningsförslag. I detta avsnitt redovisas utredningens överväganden och motiv beträffande förslaget. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att instruktion ska dispo- neras om så att den blir tydligare och att den starkare än markerar ett ansvar för att på nationell nivå vara sam- ordnande för samhällsplaneringen. Dessutom bör instruktionen kompletteras med ansvar och uppgifter som delvis framgår av regleringsbrev men som har sådan dignitet och karaktär att regleringen bör tas in direkt i instruktionen. Det är fråga om bl.a. ett ansvar för att främja integration i boendet. Vidare innebär förslaget att instruktionen uttryckligen pekar på de områden som verksamheten bör koncentreras mot, dvs. det som bör vara myndighetens kärnuppgifter. Utredningen har kunnat konstatera att instruktion är svåröverskådlig och inte fokuserar tillräckligt på de frågor som är att se som myndighetens kärnuppgifter. Uppgifter som rör samma område återfinns på olika ställen i instruktionen. kombineras en uppgift som är av allmän natur, t.ex. samordnings- ansvar, med en viss fråga, trots att den skulle kunna vara generellt giltig för en större del eller hela verksamhetsområdet. Detta gör att det är svårt att få en klar blick över egentliga verk- samhetsområde och ansvar. Utredningen har därför valt att disponera om bestämmelserna för att få instruktionen mer lätt- överskådlig. Utredningen har även funnit att ansvar bör utökas och förtydligas i vissa avseenden. Det är fråga om uppgifter eller ansvar som faller inom område men där ansvaret bör preciseras och få en större tyngd. Andra uppgifter är sådana som naturligt borde ligga inom det som har hand om, men där det inte finns ett särskilt utpekat ansvar. Vissa uppgifter som återkommande tas upp i verkets regleringsbrev är sådana som med fördel borde lyftas in direkt i instruktionen. Med tanke på breda ansvarsområde och nuvarande arbetssätt har utredningen vidare kommit fram till att verksam- heten måste fokuseras, i första hand på kärnuppgifterna. En grund- läggande prioritering av verksamhet bör därför slås fast i instruktionen. Grundläggande uppgifter för är att enligt olika författ- ningar bedriva uppsikt eller tillsyn, utfärda föreskrifter samt att handlägga förvaltningsärenden. hänvisar instruktionen all- mänt till att har sådana uppgifter (2 § 1). Utredningen anser inte att den hänvisningen behövs, men det innebär självfallet inte att dessa författningsreglerade uppgifter skulle nedprioriteras. Som all verksamhet ska uppgifterna bedrivas mot bak- grund av allmänna uppdrag som det framgår av instruktionen men även t.ex. av regeringsformen, förvaltningslagen (1986:223) och myndighetsförordningen (2007:515). Det förslag utredningen lämnar till en tydligare reglering i instruktionen har dessa utgångspunkter. Vissa av de föreslagna uppgifterna som är knutna till PBL skulle emellertid, enligt de resonemang som förs i avsnitt 2.6. och bilaga 6, i stället kunna regleras direkt i PBF eller annan förordning som är knuten till PBL. – Utredningen noterar att det av remitterade förslaget till en ny plan- och bygglag (dnr M2009/2171R) har inriktningen att den närmare fördelningen av tillsynsansvar ska regleras i förordning. Utredningen har valt att disponera instruktionen enligt följande: 1 § Första stycket av den inledande paragrafen behålls oför- ändrad, medan utredningen föreslår ett nytt andra stycke som ger ett ansvar att fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om samhällsplanering. Utredningen föreslår även att sektorsansvar för miljö- respektive handikappfrågor lyfts fram i det stycket. I ett nytt tredje stycke föreslås att tre övergripande ansvarsområden uttryckligen pekas ut. 2 § Utredningen har valt att här samla bestämmelser med allmänna utgångspunkter för beslut och verksamhet. Utredningen använder begreppet ett hållbart och attraktivt sam- hällsbyggande och föreslår att begreppet förtydligas till att avse de olika aspekterna av begreppet hållbar utveckling. Utredningen har även lyft fram frågor om ett ansvar för att främja god arkitektur och kvalitet i byggandet, att främja kulturmiljöaspekter och estetiska värden i samband med beslut som rör byggande eller bebyggelse samt ansvar för energieffektivisering. Bl.a. mot bakgrund av de relativt allvarliga brister som har konstaterats i den kommunala rättstillämpningen2, har även poängterats ett mer aktivt ansvar för i hithörande frågor. Det sista stycket motsvarar 3 § andra stycket i gällande instruktion. 3 § I denna paragraf samlas de bestämmelser som rör uppsikt eller uppsiktsliknande uppgifter och som också är generella för verksamhet. Flertalet av uppgifterna i denna paragraf har lyfts över från nuvarande 2 §. Nytt i sak är här att det föreslås ett betonat ansvar för att, genom kunskapsuppbyggnad, erfarenhetsutbyte och metod- utveckling, ge vägledning och stöd till kommuner och tillämpande myndigheter, i praktiken byggnadsnämnder och länsstyrelser. Det är inte tänkt att detta i första hand ska vara fråga om ett stöd i det enskilda fallet. Däremot ska det vara ett tydligt incitament för att agera och ta fram generellt, konkret material; handböcker, allmänna råd, bistå med en utvecklad webbtjänst etc. 4–6 §§ rör särskilda ansvar och uppgifter inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling. Utredningen föreslår att ska få ett ansvar för att utarbeta nationella, tvärsektoriella strategier inom samhällsbyggnadsområdet och över huvud taget ha ett stärkt och tydligare ansvar för samhälls- planeringen. Utredningen föreslår även att ska få ett mer preciserat ansvar för uppsikt och tillsyn enligt plan- och bygglagstiftningen. Delar av förslaget i denna del skulle kunna regleras i förordning under PBL och som en del i ansvar för tillsynsvägledning. Huvuddelen av den tillsyn som faller under 9 kap. rör området Byggande och förvaltning och tas upp särskilt under det avsnittet. Ansvaret för uppgifter enligt bestämmelserna i skulle alternativt kunna framgå direkt av respektive förordning. 2 Se t.ex. Tydligare statligt ansvar i . Se även omfattande och upprepad kritik mot enskilda nämnder i ämbets- berättelser. 7–9 §§ behandlar frågor som rör särskilda ansvar och uppgifter inom området Boendefrågor. Utredningen föreslår att får till uppgift att främja en långsiktigt väl fungerande bostadsmarknad. I detta ansvar ligger att ska stödja kommunernas arbete med att åstadkomma goda bostads- förhållanden och valfrihet i boendet, motverka diskriminering, segmentering och trångboddhet. Enligt instruktionen bör ges ett uttryckligt ansvar för att driva frågor om integration i boendet. Vi föreslår vidare att ges ett ansvar för att följa utvecklingen på bostadsmarknaden och lämna förslag till rege- ringen på åtgärder i bostadspolitiken. bör också ges en tydlig roll att stödja länsstyrelserna i arbetet på regional nivå. 10–13 §§ rör särskilda ansvar och uppgifter inom området Byggande och förvaltning.