sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas Med digital bio, eller e-bio, menas att den film som ska visas distri- bueras till biografen via bredband, satellit eller på en minihårddisk i stället för på traditionella rullar av celluloidfilm och att biograf- visningen sker genom att filmen spelas upp från en server hos bio- grafen eller filmbolaget och visas via projektor. Det är alltså fråga om en offentlig uppspelning ur en databas. Sådan uppspelning kan även avse annat innehåll än rörliga bilder, t.ex. musik. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen kom i debattbetänkandet Ett nytt grund- lagsskydd för tryck- och yttrandefriheten?, SOU 2006:96, till slut- satsen att digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas inte faller in under yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde. Beredningen och flera av remissinstanserna ansåg att det är sanno- likt att digital biografvisning inom en relativt snar framtid kommer att bli det dominerande sättet för filmvisning. I beredningens tilläggs- direktiv 2008:42 (s. 11) anger regeringen att den anser det angeläget att yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) ändras så att även tillhanda- hållande av information genom offentlig uppspelning ur en databas omfattas av grundlagsskydd och uppdrar åt beredningen att lämna förslag på en sådan ändring. Utvecklingen av digital bio innebär att grundlagsskyddet enligt YGL för film som visas offentligt försvinner i motsvarande mån. I beredningens ovan nämnda tilläggsdirektiv anger regeringen som sin uppfattning (s. 12) att om YGL ändras så att digital bio omfattas av grundlagsskyddet – innefattande bl.a. censurförbud – bör sådan filmvisning kunna förhandsgranskas på samma sätt som annan film som visas offentligt. Regeringen anger att beredningen ska – till- sammans med förslag som innebär att digital bio omfattas av grund- lagsskydd – lämna förslag till de ändringar i YGL som behövs för att även digital bio ska kunna förhandsgranskas. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har som framgått ombildats till en parlamentarisk kommitté, . När det i det följande anges att Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningen har lämnats ett visst uppdrag åvilar detta alltså numera kommittén. Omvänt gäller att när det anförs att har ett visst uppdrag kan detta framgå av ett direktiv som ursprungligen avsåg beredningens arbete. När det hänvisas till debattbetänkandet är det del 1 av beredningens ovan nämnda debatt- betänkande Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefri- heten?, SOU 2006:96, som avses. Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas I det följande behandlas först, i avsnitt 5.2, utvecklingen i prak- tiken beträffande digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas. Frågan hur digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas närmare förhåller sig till YGL behandlas i avsnitt 5.3. Där redovisas inledningsvis innebörden av de relevanta reglerna i YGL och därefter följer bedömning. I avsnitt 5.4 lämnas förslag till grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas samt förslag till de övriga grundlags- eller lagändringar som ett sådant nytt grundlagsskydd kräver. I det avslutande avsnittet 5.5 behandlas frågan om undantag från censurförbudet för digital bio. 5.2Utvecklingen beträffande digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas Som framgått ovan menas här med digital bio (eller e-bio) att den film som ska visas distribueras till biografen via bredband, satellit eller på en enkel minihårddisk i stället för på traditionella rullar av celluloidfilm och att filmen laddas ner i en server (databas) och visas genom uppspelning ur denna. En sådan minihårddisk som är aktuell här väger endast några hekto medan en traditionell cellu- loidfilmrulle väger omkring och kostar i genomsnitt per rulle att tillverka. Kopieframställnings- och distributionskost- naderna för digital bio är lägre än för traditionell bio. En digital kopia kostar . Eftersom tillverkningskostnaden är så hög för celluloidfilmskopior framställs ett begränsat antal kopior av varje film. Filmen kan därför visas på enbart ett fåtal orter och det dröjer innan den når mindre orter. Bildkvaliteten har då också ofta försämrats av slitage. Digital bio möjliggör visning av samma film i hela landet och löser även problemet med dålig bildkvalitet. En annan fördel är att svensk textning inte behöver brännas in i filmen som på cellu- loidfilm. Textningen kan därför lätt göras om för andra språk, för svenska för hörselskadade eller tas bort helt. Filmen kan också förses med tolkning för synskadade. beslutade att tillkännage att reger- ingen bör överväga att föreslå åtgärder som kan stödja och under- lätta en teknikneutral utbyggnad av e-bio i landet. 2004/05:KrU4, rskr. 2004/05:172. Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas av tillkännagivandet fick i regleringsbrevet för i uppdrag att på ett aktivt sätt stödja den digitala bio- grafutvecklingen och redovisa en plan för hur utvecklingen kan stödjas och främjas i hela landet. Uppdraget redovisades den 15 au- gusti 2006 genom Rapport och förslag till utvecklingsplan för digi- tal bio. Av rapporten framgick att Folkets Hus och Parker drev projektet , med några av första digitala biografer. Digitala Hus hade från starten haft ett drygt 60-tal digitala filmpremiärer, vilket gjorde till ett av de världsledande länderna vad gäller digitala pre- miärer . Digitala Hus har också genomfört visningar av annat innehåll, t.ex. direktsända konserter och idrottsevenemang som och . Av landets 958 bio- grafsalonger var 73 digitala. Av dessa drevs 41 inom Folkets Hus och Parker-sfären, 11 av , 2 av Våra Gårdar, 1 av Bygdegårdarna och 18 privat. har i uppdrag att följa och redovisa den digitala biografutvecklingen i landet. Institutet lämnade rapporten bio. resultatredo- visning 2007, daterad , innehåller en redovis- ning av den digitala biografutvecklingen . Filminsti- tutets nästa rapportering angående digital bio är planerad till början av år 2009.2 Här kan även nämnas att som till- sattes , har till uppgift att göra en framtidsinriktad ana- lys av utvecklingen på filmområdet. Till det som ska belysas hör teknikutvecklingen och utredaren ska bl.a. pröva hur en kostnads- effektiv och långsiktig utveckling av digital bio i hela landet kan främjas. Uppdraget ska redovisas . I resultatredovisningen för anger att situationen på det digitala biografområdet i generellt sett har präglats av stagnation och att orsaken till detta främst är bristen på digitala filmkopior.4 sjönk antalet digitala biografer något jämfört med . fanns det enligt i landet 54 biografer och 61 salonger som kunde visa film digitalt i någon form. Inga större förändringar avseende ägarbilden inträffade. Den övervägande delen biografer i 2Ramon Reissmüller, . 3Ku 2008:03, dir. 2008:88. 4Resultatredovisning 2007 s. 17. Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas som visar film digitalt hyr sin utrustning från det belgiska företaget . Folkets bio, som i och resultatredo- visning tas upp som en digital bioägare eller -organisation, har ingen server utan spelar vid biografvisningen upp filmerna från dvd-skivor eller dv-cam-band i en speciell uppspelningsmaskin. Filmerna laddas alltså inte ned i och spelas upp ur en server.5 Detta innebär att Folkets bios biografvisningar inte är digital bio enligt Yttrandefri- hetskommitténs eller dess direktivs6 definition av begreppet, se när- mare i avsnitt 5.3.2. Förutom de 54 biografer som visade digital film fanns det 16 biografer som enbart använde den digitala utrustningen till att visa annat innehåll än film, t.ex. opera, konserter, för- fattarföreläsningar, sport och teater. Genombrottet hos allmänheten och i media för digital bio var enligt inte för biograffilm utan för visningen av direktsända operaföreställningar i HD-format från Metropolitan i . Folkets Hus och Parker arrangerade visning av några föreställ- ningar men började föreställningarna dra en stor publik. Det har också förekommit direktsändningar av teaterföreställningar från i . I vad mån sådana sändningar kan utgöra digital bio i den mening som (och dess direktiv) lägger i begreppet behandlas i avsnitt 5.3.2. I rapporten bio av gör bedömningen att så gott som all produktion, distribution och visning av film sannolikt kommer att vara digital inom en femårs- period. Ett avgörande genombrott för digital bio inträffade då en internationell standard för digital bio antogs. Enligt har starten därmed gått för en omfattande digitalisering av biografer. Leveransen av filmer till de digitala biograferna i (utom till Folkets bios biografer) sker nu på så sätt att filmen finns på en minihårddisk som lämnas till biografen.7 Hårddisken innehåller filmens ljud, bild och text. Biografen laddar ned hårddiskens inne- håll i sin server och biografföreställningen sker sedan genom att filmen spelas upp från servern och visas via projektor. 5Svenska Resultatredovisning 2007 s. 18, , . 2008:42 s. 10. 7Svenska , Digital bio, Rapport s. 9, , . Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas kommer leveransen av filmer till biograflokalen troligen att ske genom elektronisk överföring via bredband eller satellit.8 Den databas som innehåller filmen kan då också finnas i utlandet. Som framgått i avsnitt 5.1 kan det förekomma även annan offentlig uppspelning ur en databas än uppspelning av film vid bio- grafförevisning. Det kan t.ex. vara fråga om uppspelning av musik ur en databas vid en danstillställning (e-disco) och uppspelning av musik eller text ur en databas vid en offentlig sammankomst. 5.3Närmare om hur digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas förhåller sig till YGL Som har angetts i avsnitt 5.1 kom Tryck- och yttrandefrihets- beredningen i debattbetänkandet till slutsatsen att digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas faller utanför YGL:s tillämpningsområde.9 Endast en remissinstans ansåg att digital bio kan anses falla in under YGL. delar upp- fattningen att digital bio faller utanför YGL:s tillämpningsområde. I avsnitt 5.3.1 redogörs för de regler i YGL som är relevanta vid bedömningen av om digital bio faller in under grundlagens tillämp- ningsområde eller inte. Därefter redovisas i avsnitt 5.3.2 Yttrande- frihetskommitténs bedömning. Denna överensstämmer i allt väsent- ligt med Tryck- och yttrandefrihetsberedningens. I avsnitt 5.3.2 redovisas och kommenteras också de i detta sammanhang relevanta remissyttrandena över debattbetänkandet. 5.3.1De relevanta reglerna i YGL Som har framgått i kapitel 1 är grundlagsskyddet för yttrandefri- heten enligt YGL inte knutet till ett yttrandes innehåll utan till användningen av vissa medier. Frågan om ett yttrande omfattas av YGL avgörs alltså som huvudprincip inte av yttrandets innehåll utan av på vilket sätt det har publicerats. De medier YGL omfattar är ljudradio, television och vissa liknande överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor, dvs. vissa databaser, samt filmer, video- gram, ljudupptagningar och andra s.k. tekniska upptagningar. 8Björn , projektledare för digital bio i , jfr , Digital bio, Rapport s. 9. 9SOU 2006:96 s. 147 f. Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas paragrafer som närmare anger vilka krav som ställs på de använda medierna för att de ska falla in under grundlagsskyddet är huvud- regeln om radioprogram (1 kap. 6 § första stycket första meningen YGL), regeln om webbsändningar (1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL), databasregeln (1 kap. 9 § YGL) och regeln om tekniska upptagningar (1 kap. 10 § YGL). Förutom de tekniska krav som ställs på medierna i dessa regler ställs också krav på spridning till allmänheten av yttrandet för att grundlagsskydd ska föreligga. Spridningskravet motiveras av den helt grundläggande förutsätt- ningen att syftet med YGL (liksom med tryckfrihetsförordningen, TF) inte är att skydda privat kommunikation mellan några få per- soner utan att skydda friheten att sprida meddelanden till allmän- heten, dvs. friheten att yttra sig i massmedier (jfr prop. 1990/91:64 s. 112 och Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 21 f.). Till följd av detta faller t.ex. telefoni utanför YGL:s tillämpnings- område. (Databasregeln och webbsändningsregeln behandlas också i kap. 3 ovan.) I huvudregeln om radioprogram (1 kap. 6 § första stycket första meningen YGL) anges att grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I 1 kap. 1 § tredje stycket YGL anges att vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller för- utom program i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Av denna regel följer alltså att med radioprogram i huvudregeln om radioprogram avses sändningar med hjälp av elektromagnetiska vågor. Med kravet att sändningen ska vara riktad till allmänheten avses att den ska vara riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar och att den måste startas av avsändaren, dvs. den som tillhandahåller allmän- heten innehållet (prop. 2001/02:74 s. 30 f. och SOU 2001:28 s. 195 f.). Kravet att sändningen ska vara avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel innebär att t.ex. användning av högtalaranläggningar eller TV-monitorer på idrottsarenor och estrader faller utanför huvudregelns tillämpningsområde (prop. 1990/91:64 s. 109 f. och prop. 1986/87:151 s. 164 f.). Traditionella radio- och TV-sändningar genom etern eller genom tråd faller in under huvudregeln om radioprogram, liksom utskick av e-post som sker till en tillräckligt stor och öppen krets av mot- tagare. Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas I 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL finns en särskild regel om tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas, s.k. webbsändningar. Regeln lyder Med sådana sändningar av radioprogram avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas.. Meningen lades till i 1 kap. 6 § första stycket YGL genom en lagändring som trädde i kraft . Syftet med tillägget var att klargöra att två slag av webbsändningar omfattas av regeln, nämligen direktsändningar via Internet och uppspelningar via Internet av inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer. Sådana webbsändningar omfattas av regeln under förutsättning att det är allmänheten som kan ta del av sändningarna respektive uppspelningarna och att de är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (prop. 2001/02:74 s. 97 och 41). Med databas avses enligt 1 kap. 1 § femte stycket YGL en samling av information lagrad för automatiserad behandling. I den s.k. databasregeln (1 kap. 9 § YGL) finns regler om grund- lagsskydd för viss databasverksamhet. Regeln ger grundlagsskydd för tillhandahållande till allmänheten av information ur en databas på tre sätt, dels direkt genom överföring på mottagarens egen be- gäran ur databasen, dels indirekt genom framställning ur databasen på mottagarens begäran av en teknisk upptagning, skrift eller bild (print on demand) och dels genom att avsändaren sänder infor- mation ur databasen till mottagaren enligt överenskommelser i förväg (push-teknik). Detta gäller under förutsättning att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten. De i regeln särskilt angivna massmedieföretagen får automatiskt grund- lagsskydd för sådan verksamhet medan andra aktörer får grundlags- skydd om de ansöker om utgivningsbevis och överföringarna utgår från , behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget samt verksamheten har ett namn som inte lätt kan förväxlas med en annan databasverksamhet som har grundlagsskydd. Anledningen till att det krävs utgivningsbevis för att andra än massmedieföretag ska få grundlagsskydd är att man har ansett det olämpligt att be- lasta andra än dem som vill ha skyddet med de därtill hörande förpliktelserna att dokumentera innehållet, utse utgivare m.m. Regeln har följande lydelse i de här relevanta delarna: Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptag- ningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas 1.på särskild begäran tillhandahåller allmänheten information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksam- heten, direkt genom överföring eller indirekt genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild, eller 2.annars, enligt överenskommelser i förväg, tillhandahåller allmän- heten information som överförs direkt ur en sådan databas som anges i 1. Vad som sägs i första stycket gäller också annan som har utgiv- ningsbevis för sådan verksamhet. För att utgivningsbevis skall utfärdas krävs att - verksamheten är ordnad på det sätt som anges i första stycket och att överföringarna utgår från , - behörig utgivare utsetts och åtagit sig uppdraget, - verksamheten har ett namn som är sådant att det inte finns risk för att det lätt kan förväxlas med namn på en annan verksamhet enligt denna paragraf. Första delen av punkten 1 till och med direkt genom överföring avser överföring på mottagarens egen begäran av information ur databasen, dvs. Det följande ledet indirekt genom framställning av en teknisk upptagning, skrift eller bild avser print on demand-verksamhet. För sådan verksam- het omfattar grundlagsskyddet enbart databasen och framställ- ningsprocessen, inte den tekniska upptagning, skrift eller bild som blir resultatet av framställningen. Anledningen till detta är att upptagningen, skriften eller bilden i de fall som här avses endast framställs i enstaka exemplar och inte är avsedd för spridning till allmänheten. (Framställs en upplaga som är avsedd för spridning till allmänheten, dvs. utgivning, blir den att betrakta som en sådan skrift eller teknisk upptagning som omfattas av grundlagsskydd för sådana medier.) Punkten 2 avser push-teknik och ger grundlagsskydd för det fallet att avsändaren startar sändningen och sänder infor- mation ur databasen till mottagaren enligt överenskommelser i förväg mellan dem angående innehållet och sändningstidpunkten. Det kan t.ex. vara fråga om dagliga utskick av nyheter inom ett visst område. De tekniska krav som ställs i paragrafen, och som är gemen- samma för alla de fall som omfattas av den, är att det ska vara fråga om elektromagnetiska vågor och en databas, dvs. en samling av information lagrad för automatiserad behandling som är inrättad så att endast den som driver verksamheten kan ändra i dess innehåll. Till detta kommer tekniska krav som rör vem som startar överför- ingen ur databasen. Överföringen enligt punkten 1 sker på särskild Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas begäran medan den enligt punkten 2 sker enligt överenskom- melser i förväg. Med uttrycket på särskild begäran avses att överföringen av informationen startas av mottagaren själv eller, i print on demand-fallet, direkt på hans begäran, medan uttrycket enligt överenskommelser i förväg ska täcka det fallet att avsänd- aren startar överföringen och med ett innehåll som han har avtalat med mottagaren, dvs. Vid YGL:s tillkomst delades överföringar med hjälp av elektro- magnetiska vågor in i två fall, dels sådana där överföringen startas av avsändaren (dvs. den som tillhandahåller allmänheten innehållet), dels sådana där överföringen startas av mottagaren. Det förstnämnda fallet utgjordes av traditionella radio- och TV-sändningar och reglerades i huvudregeln om radioprogram. Det sistnämnda fallet utgjordes av traditionella databaser och reglerades i databasregeln. har webbsändningsregeln tillkommit som ett tillägg till huvud- regeln om radioprogram och bestämmelserna om push-teknik och print on demand har lagts till i databasregeln. Skiljelinjen mellan de båda huvudfallen av överföringar går mellan huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § första stycket första meningen YGL och bestämmelsen om traditionell databas- verksamhet i 1 kap. 9 § först stycket 1 till och med direkt genom överföring. Vid överföringar som faller under huvudregeln är det avsändaren (dvs. den som tillhandahåller allmänheten innehållet) som startar överföringen av innehållet till mottagaren medan det vid överföringar i det traditionella databasfallet är mottagaren som startar överföringen. Webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen kan anses utgöra ett undantag från denna upp- delning. Anledningen till detta är att regeln jämställer överföring av direktsända och inspelade program via Internet med traditionella radio- och TV-sändningar enligt huvudregeln trots att överföring via Internet inte sker till alla på nätet utan endast till den som själv startar överföringen till sig, medan det i fråga om sändningar enligt huvudregeln är avsändaren som startar överföringen till mottagaren. Även reglerna om push-teknik och print on demand-verksamhet i databasregeln kan anses strida mot den grundläggande uppdelningen eftersom de handlar om överföringar som startas av avsändaren medan databasregeln i övrigt handlar om överföringar som startas av mottagaren. Regeln om tekniska upptagningar (1 kap. 10 § YGL) handlar om fysiska databärare, dvs. föremål som innehåller information och används för att överföra denna mellan människor genom förflytt- Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas ning av föremålet. I regeln anges att grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som är utgivna och att en teknisk upptagning anses utgiven då den har utlämnats för att spridas till allmänheten i genom att spelas upp, säljas eller tillhanda- hållas på annat sätt. I paragrafens andra stycke finns en presumtions- regel som anger att huruvida grundlagen är tillämplig eller inte prövas i det enskilda fallet på grundval av vad som kan antas om spridningen och att om inte annat framgår av omständigheterna ska grundlagen anses tillämplig på en upptagning som har försetts med vissa ursprungsuppgifter. I 1 kap. 1 § fjärde stycket YGL anges att med tekniska upptagningar avses upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. Även upptagningar med blandat innehåll avses (prop. 1997/98:43 s. 107). Definitionen av tekniska upptagningar innebär att begreppet omfattar alla fysiska databärare som kräver ett tekniskt hjälpmedel för att kunna upp- fattas. Till en början kan noteras att i sitt remiss- yttrande över debattbetänkandet anger att Tryck- och yttrande- frihetsberedningen i sina resonemang utgår från att e-bio, eller digital bio, visas genom uppspelning ur en server men att det inte är ovanligt att den digitala visningen sker direkt från en skiva, ett band eller en minihårddisk utan föregående nedladdning. Enligt biografbyrån torde detta innebära att något generellt ställnings- tagande rörande e-bio svårligen låter sig göras. Som har framgått i avsnitt 5.1 avses emellertid här, liksom i debattbetänkandet och i direktiv10, med digital bio endast det fallet att filmen distribueras till biografen via bredband, satellit eller på en minihårddisk och visas genom att spelas upp från en server hos biografen eller filmbolaget. Det som avses med digital bio är alltså en offentlig uppspelning ur en databas.