sou · GWB3105 · 2009-01-01 00:00:00 — Det är stora skillnader mellan hur många som har inkomster av ett visst slag och hur stor andel dessa inkomster utgör av hela inkomsten. Ålderspension är en liten del av inkomsterna för 60–64-åringar. Det skulle kunna innebära att många arbetar samti- digt som de har ålderspension. Avtalspension är en betydligt vikti- gare försörjningskälla än ålderspension för 6064-åringar. Värt att notera är att förtidspension/sjuk- och aktivitetsersättning är en viktig inkomstkälla för 60–64 åringar, framför allt för kvinnor. Betydelsen av denna inkomstkälla har emellertid minskat över tiden. Betydligt fler hade inkomster från privat pension 2005 jäm- fört med tidigare, också som andel av inkomsterna har dessa stigit för 65–69-åringar. 61Försäkringskassan [2007c]. 62Siffrorna visar därmed inte andelen av den disponibla inkomsten. Ca en fjärdedel av 65–69-åringarna har löneinkomster, dessa utgör ca en åttondel av inkomsterna. Betydelsen av löneinkomster har dock ökat, medan ålderspensionen utgör en betydligt lägre andel av inkomsterna . Till detta bidrar också en kraftig ökning av avtalspensioner och privata pensionsförsäkringar. Tabell 3.3 Andel som har inkomster av ett visst slag 60–64 år 65–69 år Anm.: Eftersom individer kan ha flera olika inkomster går det inte att summera delposter. SA är sjuk- och aktivitetsersättning. Källa: (beställt datamaterial). Tabell 3.4 Inkomster som andel av summan av inkomster från eget förvärvsarbete, sjukpenning, arbetslöshetsersättning och pensioner Anm.: I undersökningen finns endast inkomster från eget arbete, pension samt offentliga inkomstförsäkringar med. Bidrag från det offentliga, t.ex. bostadstillägg för pensionärer finns inte med. Denna undersökning beskriver därför inte de disponibla inkomsterna. SA är sjuk- och aktivitetsersättning. Källa: (beställt datamaterial). 3.3.2Hälsa och utbildning påverkar möjligheterna till arbete Hälsan hos de äldre är avgörande för möjligheterna att arbeta högre upp i åldrarna. Hälsan försämras som regel med stigande ålder, vilket får betydelse för möjligheten att arbeta. Ett tydligt tecken på att hälsan förbättrats över tiden vid given ålder är den ökade medellivslängden. Tillsammans med utvecklingen av utträdesåldern har den inneburit att antalet år utanför arbetslivet efter utträdet successivt har ökat (se tabell 3.5). Tabell 3.5 Förväntad återstående medellivslängd Källa: SCB [b]. Den egenrapporterade ohälsan har för äldre män varit relativt stabil över tiden, medan den ökat för kvinnor i åldrarna (diagram 3.10). För kvinnor i åldrarna ökade den kraftigt för att sedan gå ned till de tidigare nivåerna. Det är här viktigt att poängtera att egen- rapporterade hälsomått ofta kan vara svåra att tolka. Vad individ- erna upplever som en hög grad av nedsatt arbetsförmåga kan variera över tiden beroende på bl.a. sociala normer. Även utvecklingen av medicinsk teknik samt ökad utbildning och ökade hälsokunskaper hos allmänheten bidrar till att alltmer av sjukligheten får en diagnos över tiden och därmed också fångas upp i hälsointervjuer. Vilka insatser som blir möjliga från sjukvårdens sida kommer också ha betydelse för möjligheten att arbeta längre upp i åldrarna . Sjukvården har varit en bidragande orsak till att medel- livslängden ökat, men finns det olika syn på hur längre medellivslängd påverkar levnadsförhållandena (se vidare avsnitt 7.2.3). Diagram 3.10 Andel med mycket nedsatt arbetsförmåga på grund av långvarig sjukdom 1980–2006 55–64, män 55–64, kvinnor 45–54, män 45–54, kvinnor Anm.: Frågorna som ställdes var: Har du någon långvarig sjukdom, besvär efter olycksfall eller annan svag- het?, tar du regelbundet medicin för något? och medför besvären i hög grad nedsatt arbets- förmåga?. Källa: SCB [d]. De som närmar sig pensionsåldern har en bättre utbildningsnivå och arbetar i andra yrken än tidigare generationer. En förklaring till den ökade utträdesåldern kan vara att 40-talist- erna är den första generationen med en betydligt högre andel med högre utbildning än tidigare generationer. De flesta kvantitativa studier av faktisk pensionsålder visar på att personer med hög utbildning går i pension senare än de som inte har hög utbildning.63 är det en betydligt större andel av befolkningen som väljer att skaffa sig en högre utbildning. Det är därför också oklart om det förhållande som råder för dagens äldre mellan högre utbildning och faktisk pensionsålder kommer att gälla även morgondagens 63 Tolkningen av detta ska bl.a. ske med hänsyn till att utbildningsnivå, utöver rent human- kapital, även är en bärare, s.k. proxy, för annan förklarande information för en senare pensionering. Exempelvis medför högre utbildning färre arbetslöshetsperioder, hälso- effekter och ökad anställningsbarhet, vilket gör det svårt att tala om en ren utbildnings- effekt på pensionsåldern. Det är inte heller klarlagt vilket värde de äldres utbildning har jämfört med de yngres. En utbildning som ligger långt tillbaka i livet är som regel mindre anpassad till arbetsmarknadens behov, men värdet av en utbildning kan också öka om den kombineras med lång arbetslivserfarenhet. Enligt en OECD-sammanställning av forskningen om ålderns betydelse för produktiviteten minskar produktiviteten med ålder.64 Dessa produktivitetsminskningar kan emellertid delvis kompen- seras med hjälp av hjälpmedel och anpassningar av arbetsmiljön. En sammanställning av undersökningar på makronivå visar å andra sidan att ekonomier med en äldre arbetskraft växer snabbare än ekonomier med en yngre arbetskraft.65 3.3.3Alla tjänar inte på att arbeta länge Ekonomiska drivkrafter kan förklara mycket, men inte hela indi- vidernas pensionsbeslut.66 En grundläggande tanke med det reformerade pensionssystemet var att stärka drivkrafterna för arbete. Det finns för de flesta ett tydligt samband mellan det individu- ella arbetslivets längd och den pension som systemet ger. Men för relativt stora grupper är de ekonomiska incitamenten svagare.67 Det gäller dels dem med relativt höga inkomster eftersom inkomster över 7,5 inkomstbasbelopp inte ger några offentliga pensionsrättig- heter även om pensionsavgifter tas ut.68 Dels gäller det dem med låga inkomster som endast kvalificerar sig för garantipension eller dem som har inkomster från sjuk- eller aktivitetsersättning som får samma pension oavsett om de börjar arbeta eller inte.69 För per- soner med låga inkomster minskar därtill bostadstillägget för pensionärer () drivkrafterna till arbete efter efter- som bostadstillägget beviljas även dem med sjukersättning. 64OECD [2006]. 65Malmberg, B., , T. & , M. [2008]. 66Palme, M. & , I. [2004]. 67Bilaga 5 till /04 (SOU 2004:44). 68RFV[2001b] finner att personer med inkomster över 7,5 basbelopp har en högre sannolik- het att vilja gå i pension tidigare än . 69Omkring av dem som hade pensionsgrundande inkomst 2005 hade det från sjuk- eller aktivitetsersättning. [2007b]. 70Den maximala ersättningen 2008 var för en ensamstående. Bostadstillägg till pensionärer kan beviljas personer som har ålderspension, sjuk- eller aktivitetsersättning, änkepension, särskild efterlevandepension, hustrutillägg eller mot- svarande förmån enligt lagstiftningen i ett annat EU/EES-land. Bostadstillägg för pensio- närer beviljas inte för ålderspension som tas ut . Ålderspensionssystemet premierar således fortsatt arbetskrafts- deltagande, men inte nödvändigtvis fortsatt arbete, för dem som har inkomster från sjuk- och aktivitetsersättning. För den som har sjukersättning och en inkomstpension som överstiger garanti- pensionen finns starka incitament att vänta med att ta ut ålderspen- sion till eftersom sjukersättningen är pensions- grundande. Möjligheterna att finansiera ett tidigt utträde via offentliga inkomstförsäkringar sätter därmed delvis flexibiliteten i pensionssystemet ur spel för vissa grupper. Det är inte bara det statliga pensionssystemet som påverkar pensionsbeslutet – kollektivavtalsreglerat och privat pensions- sparande är också viktiga faktorer.71 Dessa kan ofta tas ut vid betydligt lägre åldrar än den statliga pensionen. En avgångspension har bedömts ha stor inverkan på beslut att tidigarelägga pen- sionen.72 Det finns skatte- och avdragsbestämmelser som kan göra det förmånligt för arbetsgivaren att erbjuda en pensionslösning i stället för fortsatt anställning.73 Arbetsgivarnas kostnader för tjänstepension för äldre arbetskraft är ofta mycket höga. Det beror både på att äldre ofta har en relativt hög lön och på att premierna i vissa system stiger med ökande ålder. Det är viktigt att komma ihåg att utträdesbeslut som regel tas i hushåll med två personer, och de koordinerar ofta sina pensions- beslut.74 Alla möjligheter att sluta arbeta kommer därför att påverka fler än dem som får möjligheten. Det gör det än viktigare att se över de ekonomiska incitamenten och regelverken kring pensionsbeslutet. 3.3.4Normen om pension vid 65 har börjat luckras upp Både arbetstagare och arbetsgivare vill ha låg pensionsålder. I en undersökning uppgav av arbets- tagarna att de ville gå i pension före ålder.75 Enligt enkät- undersökningar är svenska arbetsgivarrepresentanter ovilliga att 71Uppskattningar av omfattningen av kompletterande försäkringar finns i , G. & Wadensjö, E. [2007]. 72Eklöf, M. & , D. [2006]. Enligt deras skattningar skulle sannolikheten till förtida pension minska med 10–om ingen fick erbjudande om förtida pension. (RFV [2001b]) finner att sammanboende har en högre sannolikhet än ensamstående att vilja gå i pension tidigare än . 75SIFO [2005]. anställa personer och anser att de flesta av de anställda på deras företag borde gå i pension i förtid.76 Det är inte säkert att dessa attityder till äldre arbetskraft kommer att bestå om det blir ökad brist på framför allt yngre arbetskraft. Innan det svenska pensionssystemet reformerades under 1990- talet var den lagstadgade pensionsåldern . Det finns tecken på att denna var normgivande och fungerade som en allmänt accep- terad övre gräns för det yrkesaktiva livet. I det nya pensionssyste- met är pensionsåldern har rätt att kvarstå i anställning fram till . är det mycket vanligt med pensionering vid , vilket inte kan förklaras av ekonomiska incitament.77 Normerna kring pensionsåldern är starka, även om det finns tecken på att dessa börjar luckras upp. har den genomsnittliga pensions- åldern förblivit relativt oförändrad medan spridningen i pensions- ålder ökat. Försvagningen av tycks därmed verka mot både lägre och högre pensionsålder. Med andra ord kan det ha blivit mer socialt accepterat att ta ut pension både sent och . Om upp- luckringen av innebär att tidig pension blir vanligare skulle det kunna få stora följder för finansieringen av välfärdstjänster och pensioner. Som visades tidigare i detta kapitel har dock andelen bland 60–64-åringarna som tar ut ålderspension ökat betydligt mer än andelen av deras inkomst som kommer från denna källa. Där- emot har inkomsterna från, framför allt, avtalspensioner, men också privata pensioner ökat. Ett tidigare inträde på arbetsmarknaden och ett senare utträde skulle kunna ge ett betydande bidrag till fler arbetade timmar. En starkare utveckling av arbetsutbudet än i utredningens basscenario skulle öka tillväxten och förbättra möjligheterna att finansiera en utveckling av de offentliga välfärdssystemen . Inträdet på arbetsmarknaden har en nära koppling till utbild- ningens längd och utbildningssystemens effektivitet. När det gäller de ungas utbildningsnivå är utvecklingen tudelad. Bland de unga ökar andelen med högskoleutbildning som andelen med 76RFV [2001c]. endast förgymnasial utbildning är . Unga som saknar gymnasieutbildning har svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. Eftersom andelen unga utan gymnasieutbildning är relativt finns risk för att det skapas en stor grupp med svag förankring på arbetsmarknaden. Mycket talar för att tidiga insatser i skolan är mest effektivt för att motverka skolmisslyckanden. Högskolestudierna i påbörjas sent och tar . En förändring av detta skulle ge ett ökat bidrag av arbetade timmar med relativt hög produktivitet. Att inte effektivt utnyttja den tid som avsätts för utbildning är kostsamt inte bara för det offentliga, utan även för individerna vars livsinkomst kraftigt minskas. Med tanke på svenska högskolestudenters höga ålder och långa väg genom utbildningsväsendet är det befogat att överväga att införa någon form av ökade ekonomiska incitament via avgifter och i studiemedelssystemet. För att minska risken att avgifterna leder till en ökad social snedrekrytering skulle det kunna vara möjligt att låna till avgiften eller införa ett stipendiesystem.78 Eftersom utbildning tar tid och strukturomvandlingen är snabb är det svårt, för att inte säga omöjligt, för samhället att styra indivi- derna att välja rätt högskoleutbildning.79 Det är ändå viktigt att förbättra den information som gör det möjligt för individer att fatta informerade beslut. Med tydlig, enkel och objektiv informa- tion och en utbyggd studie- och yrkesvägledning relativt tidigt i utbildningskedjan skulle det offentliga med små resurser kunna uppnå ett effektivare och mindre kostsamt utbildningssystem. Samhället kan och bör dessutom utnyttja olika instrument för att skapa drivkrafter som dels uppmuntrar individer att utbilda sig, dels stimulerar skolor, högskolor och universitet att erbjuda bra utbildning. Den ökade medellivslängden har gjort att tiden som pensionär har ökat. För att öka de ekonomiska incitamenten till arbete för äldre har staten genomfört reformer i ett antal transfereringssystem. När det gäller pensionsområdet ska det reformerade pensionssystemet tillförsäkra balans mellan inkomster och utgifter. Med tanke på den demografiska utvecklingen är det rimligt att överväga behovet av ytterligare åtgärder innan de fulla effekterna av det nya pensionssystemet kan utvärderas. 78Bilaga 7 till /04 (SOU 2003:57). 79Bilaga 8 till (SOU 2008:69). Exempel på åtgärder som har genomförts i andra länder är att anpassa de åldersgränser som finns i ålderspensionssystemet till medellivslängden. Det bör övervägas även i . Likaså bör reglerna för garantipensionen och bostadstillägget för pensionärer ses över. En sådan översyn måste beakta fördel- ningseffekterna av en förändring av regelverket. Utträdet från arbetsmarknaden sker för de flesta via andra system än det statliga pensionssystemet. För att höja utträdes- åldern är det därför viktigt att beakta de ekonomiska incitamenten och normerna i samtliga relevanta system, inte bara det statliga pensionssystemet. Åldersgränsen för uttag av privat och kollektivt pensionssparande är ofta betydligt lägre än gränsen för uttag av ålderspension. Det kan övervägas om det skulle vara lämpligt att det offentliga försökte påverka dessa åldersgränser via exempelvis skattesystemet. Produktivitetsutvecklingen har haft stor betydelse för den lång- siktiga utvecklingen av välståndet i . har antalet arbetade timmar i bara ökat marginellt, samti- digt som produktiviteten mer än fyrdubblats. Produktivitets- tillväxten varierar mellan branscher och olika tidsperioder, och har produktivitetsutvecklingen i varit god. Scenarierna för som samman- fattades i kapitel 2, antar att denna goda utveckling fortsätter fram- över. Genom den ökande efterfrågan på tjänster i ekonomin sker en förskjutning i sysselsättningen från tillverkningsindustrin till tjänstesektorn. Produktivitetstillväxten är högre inom tillverk- ningsindustrin än i tjänstesektorn, vilket gör att sysselsättnings- förskjutningen inneburit en ökad produktion i tjänstebranscher med relativt svag produktivitetstillväxt. Men effekten av det på produktiviteten i ekonomin som helhet är oklar. Tjänster används ofta som insats i andra branschers produktion och påverkar därigenom produktivitetsutvecklingen i andra branscher. Produktivitetsutvecklingen påverkas av en rad olika faktorer, däribland den makroekonomiska stabiliteten, utbildningsnivån, till- gången på riskkapital, forskning och utveckling, förutsättningarna för entreprenörer och företagare samt konkurrensen. Det gör att en politik för att främja en god produktivitetsutveckling måste ha en bred ansats och vara generellt inriktad. En god produktivitetsutveckling har stor betydelse för den lång- siktiga utvecklingen av välståndet, såväl historiskt som . En god produktivitetsutveckling innebär att ekonomins resurser används på ett alltmer effektivt sätt. Produktiviteten kan mätas på olika sätt. I detta avsnitt används främst den s.k. arbetsproduktiviteten, förädlingsvärdet per arbetad timme, som mått på produktiviteten. ska man vara med- veten om att det finns betydande problem förknippade med att mäta produktivitetstillväxten, särskilt utvecklingen på branschnivå, se faktaruta 4.1. I detta kapitel diskuteras enbart näringslivets produktivitet, medan produktiviteten i den offentliga sektorn behandlas i kapitel 7. Produktivitetsutvecklingen i har varierat över tiden. Efter 1950- och 1960-talets goda produktivitetsutveckling försvagades produktivitetstillväxten i . Större delen av präglades av makroekonomisk instabilitet. De offentliga finanserna försvagades, inflationen var hög och ekonomin drabbades av flera kostnadskriser. För att möta kostnads- kriserna fördes en devalveringspolitik som medförde att industrin på kort sikt fick stärkt konkurrenskraft. Men på minskade omvandlingstrycket på företagen genom att kostnaden (reallönen) för arbete sjönk jämfört med kostnaden för maskiner. Därigenom minskade drivkrafterna till att byta ut arbetskraft mot maskiner och nyinvesteringarna och rationaliseringarna minskade med försämrad produktivitetstillväxt som följd.80 ... följdes av hög produktivitetstillväxt efter 1990-talskrisen övergavs devalveringspolitiken och kronan knöts till EU:s dåvarande valuta. Det ledde till lägre inflation men följden blev även kraftigt stigande reala räntor. Tillsammans med en internationell konjunkturavmattning bidrog detta till en snabbt sjunkande efterfrågan och stigande arbetslöshet i ekonomin. 80 , K. [1993]. försvagades de offentliga finanserna kraftigt på grund av den stigande arbetslösheten och den framväxande bankkrisen. Den offentliga verksamheten tvingades rationalisera med ytterligare ökad arbetslöshet som följd.81 Den djupa ekonomiska krisen medförde att BNP sjönk . En omfattande utslagning av produktionsresurser ägde rum, där främst mindre produktiv produktion försvann. En följd av att en inte obetydlig del av arbetskraften rationaliserades bort var att produktiviteten ökade snabbt. Då nedgången i sysselsättning drabbade lågutbildade hårdare än högutbildade kan förändringen i riktning mot en högre andel högutbildade ha för- stärkt ökningen av produktiviteten. Det kan ha inneburit en permanent utslagning av delar av arbetskraften, eftersom syssel- sättningsgraden än är lägre än före 1990-talskrisen. Det skulle i så fall innebära att den positiva tillväxteffekten av produktivitets- utvecklingen överskattas om produktivitetsökningen till en del beror på lägre sysselsättning. För att bedöma effekten på tillväxten måste båda effekter beaktas. Till en viss del kan produktivitetsökningen efter krisen förklaras av den konjunktureffekt som återhämtningen medförde. Men den goda produktivitetstillväxten har bestått långt in , även om den dämpats (diagram 4.1). En bidrag- ande orsak till den goda produktivitetstillväxten är att devalverings- politiken övergavs. Det främjade omvandlingstrycket i näringslivet och tillsammans med en politik inriktad på låg inflation och stabila offentliga finanser har det bidragit till en stabilare makroekono- misk utveckling och lägre räntor. Det mesta tyder på att den posi- tiva utvecklingen även förklaras av internationaliseringen, utveck- lingen inom informationstekniken (IT), innovationer och avregle- ringar av produktmarknader. Produktivitetsutvecklingen i näringslivet i under det senaste dryga decenniet har varit god också vid en internationell jämförelse. Det gäller både i hela näringslivet och i många enskilda branscher, inklusive många tjänstebranscher. Den senaste tidens inbromsning i produktiviteten påverkar inte denna bedömning. Enligt Konjunkturinstitutet82 växte produktiviteten 2006, minskade 2007 samt bedöms minska med 2008. 81Södersten, B. & Tson , H. (red.) [2004]. 82Konjunkturinstitutet [2008]. bedömer att den kortsiktiga nedgången till stor del är konjunkturellt betingad och inte av strukturell karaktär och produktiviteten bedöms framöver att närma sig en långsiktig produktivitetstillväxt på för näringslivet.83 Diagram 4.1 Arbetsproduktiviteten i , och (hela ekonomin) 1980–2005 Anm.: Arbetsproduktiviteten definieras som förädlingsvärde per arbetad timme. EU-KLEMS är ett EU-finansie- rat projekt som ska ta fram jämförbara tidsserier för nationalräkenskaper . Data finns i EU-KLEMS för 47 branscher. Mer information och dataserier finns på projektets webbplats . Källa: EU-KLEMS. 4.1.2Produktivitetstillväxten varierar mellan branscher84 Produktivitetstillväxten är i genomsnitt högre i tillverkningsindu- strin än i tjänstesektorn (tabell 4.1). I tillverkningsindustrin har produktivitetstillväxten varit särskilt stark i branschen el och optik, där teleprodukter ingår. 83Även ([2008]) tror på en återhämtning och prognostiserar en produktivitetstillväxt på för . 84En mer detaljerad beskrivning av produktivitetsutvecklingen finns i Bilaga 1 till Långtids- utredningen (SOU 2008:108), där scenarierna presenteras. Tabell 4.1 Tillväxt i antalet arbetade timmar och arbetsproduktivitet 1980–2030 Jord, skogsbruk, jakt, fiske -2,7 -3,2 -3,0 -1,7 -0,8 -0,6 El, gas, värme, vatten -0,2 -0,1 -1,0 -0,1 -0,4 -0,5 -0,7 -0,7 Företagstjänster (inkl. uthyrning) -1,1 -0,2 (inkl. hotell, rest. ), Utb., sjukvård* Anm.: Arbetsproduktivitet mäts som förädlingsvärde per arbetad timme. De historiska värdena är beräknade utifrån trendskattningar medan framskrivningen avser genomsnittliga utvecklingen mellan det faktiska värdet 2005 och det beräknade jämviktsvärdet 2030. *Eftersom branschen Personliga tjänster, Utb., sjukvård samt Näringslivet i EU-KLEMS även innefattar offentlig produktion har separata beräkningar utifrån SCB:s Nationalräkenskaper gjorts för dessa branscher. Källa: EU-KLEMS, SCB [e] samt egna beräkningar. Produktiviteten i el- och optikbranschen har trendmässigt vuxit med , vilket är klart högst av alla branscher i det privata näringslivet. har branschen haft en mycket kraftig produktivitetsutveckling (diagram 4.2). Produktivitetstillväxten i branschen förklaras främst av en stark teknisk utveckling. Diagram 4.2 Produktivitetstillväxt i el- och optikbranschen, tillverkningsindustrin och näringslivet 1981–2005 TFP El och Optikprodukter Anm.: TFP är förkortning för totalfaktorproduktivitet, vilken beskrivs närmare i avsnitt 4.3. anges produktivitetstillväxten i branschen el och optikprodukter som ett genomsnitt av produktivitetstillväxten för maskinindustri (SNI 29), el och optikprodukter (SNI 30-33) samt fordonsindustri (SNI 34). Källa: EU-KLEMS och SCB [e] för näringslivet. Även om produktivitetstillväxten i tjänstesektorn i genomsnitt är lägre, finns flera tjänstebranscher där produktivitetstillväxten är väl så hög som i tillverkningsindustrin. Post- och telekommunika- tioner hade den högsta produktivitetstillväxten, . Produktivitetsutvecklingen har däremot varit svag i företagstjänstebranschen (inklusive uthyr- ning). För många av tjänstebranscherna, byggbranschen är ett undantag, var produktivitetstillväxten högre efter 1990 än . Jämfört med och EU har produktivitetsutveck- lingen i många tjänstebranscher i varit god under det senaste decenniet.85 är det svårt att mäta, och därmed 85 Vid internationella jämförelser av produktivitetsutvecklingen i bl.a. tjänstebranscherna mäts ibland produktiviteten per sysselsatt, se t.ex. , S. (red.) [2007]. Utvecklingen i flera svenska tjänstebranscher blir då sämre än om produktiviteten mäts . En förklaring till skillnaden är att den genomsnittliga arbetstiden skiljer sig åt mellan länderna.