sou · GXB313 · 2009-02-18 00:00:00 — Kriminalvårdens uppgifter ger inte något samstämmigt besked om hur många platser i häkte och anstalt som finns eller som har funnits. Utredningens redogörelse av platsantalet bör läsas mot denna bakgrund och betraktas som en överskådlig beskrivning av platsutvecklingen än en redovisning av reella förändringar. Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag Enligt regeringens beslut och 2007 ska Kriminalvården fortsätta arbetet med att tillskapa fler häktes- och anstaltsplatser. Tabell 6.1 Antal platser i anstalt och häkten vid åtgången av , 2007 respektive 2008 Källa: Kriminalvården. var antalet anstaltsplatser i stort sett kon- stant (se figur 4.12). skedde en kraftig upp- gång och därefter minskade antalet. Minskningen berodde framför allt på att Kriminalvården genomförde omfattande besparingar –1999 och att inflödet av klienter då minskade. stängdes tolv anstalter och platsantalet minskades vid ytterligare fem anläggningar, motsvarade fler än 1 000 platser. Därefter skedde en kraftig ökning av antalet anstaltsplatser –2005. ökade antalet platser i anstalt med 906 platser, dvs. i genomsnitt med 151 platser . En del av dessa platser tillkom genom att nya anstalter öppnades, t.ex. Johannesberg, och Salberga, som var sjuk- vårdsanläggningar. till har ökningen av antalet anstaltsplatser av- stannat. Både och stängdes 26 respektive 25 fler anstaltsplatser än vad som öppnades. inrättades 287 fler anstaltsplatser. Anstaltsplatserna skiljer sig åt i flera avseenden, de kan t.ex. vara öppna eller slutna platser. Då fler numera döms till långa fängelse- straff har antalet slutna anstaltsplatser med högre säkerhetsklass Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag har behovet av öppna anstaltsplatser minskat, eftersom fler avtjänar straff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, IÖV, och då utslussningen från anstalt har förändrats. Antalet häktesplatser har blivit 321 fler sedan utgången av . tillkom dock endast 16 platser. Utredningen bedömer således att antalet anstaltsplatser är i stort sett oförändrat . Kriminalvården har inte upp- fyllt regeringens beslut att öka antalet anstaltsplatser. Kriminal- vården har uppfyllt regeringens beslut och och utökat antalet platser i häkte. Kriminalvården har för utredningen beskrivit att platsutvecklingen inom anstalts- och häktesorganisationen har skett eller planerats i tre överlappande utvecklingsetapper. Utvecklingsetapp ett, som omfattade åren 2004–2007, präglades av en inledande svår beläggningssituation som ställde krav på akuta åtgärder vilka bl.a. ledde till att före detta sjukhus och andra vårdanläggningar över- togs och omvandlades till fullgoda anstalter. Dessutom inrättades tillfälliga anstalts- och häktesplatser i polisarrester. Som mest disponerade Kriminalvården drygt 200 arrestceller hos olika polis- myndigheter runt om i landet och ca 150 tillfälligt inrättade platser vid anstalter och häkten. Ca 170 beredskapsplatser inrättades vid landets anstalter och häkten. Dessa platser utgjordes i första hand av bostadsrum som dubbelbelades, trots att de enbart var avsedda för en intagen. Därutöver belades bl.a. kök, korridorer, uppehålls- rum och tvättstugor. Med anledning av den dåliga förläggningssituationen fick Kriminal- vården kritik från flera håll, bl.a. av , Just- itiekanslern, flera kommuner, och Miljööver- domstolen. Kriminalvården har angett att myndigheten påbörjade utveck- lingsetapp 2006. Denna etapp beräknas sträcka sig . Under etappen har det skett en platsutbyggnad som Krimi- nalvården främst har härlett till försvarsuppgörelse och till regeringens beslut att ge dåvarande Kriminalvårds- styrelsen i uppdrag att inrätta särskilda säkerhetsplatser. I samband med försvarsuppgörelsen tillkännagav nämligen regeringen att nya Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag anstalter skulle byggas i och av region- politiska hänsyn (se prop. 2004/05:5). I och med att Kriminal- vården flyttade transportverksamheten till ändrade Kriminalvården beslutet att bygga en anstalt där. Kriminalvården har uppgett att detta skedde med den nuvarande regeringens god- kännande. Även den nya anstalten i har, enligt Krimi- nalvården, tillkommit som en regionalpolitisk åtgärd, snarare än för att täcka ett behov av fler fängelseplatser i . Efter de uppmärksammade och spektakulära rymningarna uttalade dåvarande justitieministern bl.a. i att dåva- rande skulle utreda uppförandet av ett helt nytt säkerhetsfängelse. redovisade sitt upp- drag . Styrelsen föreslog att en säkerhetsanstalt skulle byggas vid anstalten Saltvik i . Dessutom föreslog att särskilda säkerhetsplatser skulle inrättas vid anstalterna , Kumla och . Kriminalvården har därefter beslutat att identiska säkerhetsenheter ska byggas vid , Kumla och Saltvik med sammanlagt 60 platser. Enheterna planeras komma i drift –2010 och ska beläggas med intagna som kräver särskilt hög säkerhet. Ett ökat behov av häktesplatser ska tillgodoses bl.a. genom till- byggnader och nya häkten i , , och . Kriminalvården har vidare poängterat att det under den nu aktuella tidsperioden, alltså åren 2006–2011, finns ett behov av omfattande renoveringsarbeten vid ett antal anläggning. Renove- ringsbehovet kommer att leda till ytterligare behov av häktesplatser då ett antal befintliga platser måste evakueras. Utvecklingsetapp tre, som omfattar perioden –2014, har påbörjats genom planeringen av två s.k. storanstalter. Kriminal- vården har för avsikt att bygga dessa i och och de ska omfatta vardera 550–600 platser. avser Kriminalvården också att avveckla flera mindre gamla anstalter med lägre säkerhetsklass. Därutöver uppger Kriminalvårdens generaldirektör till utred- ningen att det finns planer för ytterligare utbyggnader av befintliga anläggningar och att detta kommer generera fler platser. Dessa planer har dock inte formaliserats t.ex. genom att ha preciserats i myndighetens budgetunderlag eller i någon lokal- försörjningsplan. kommer säkerhetsenheterna i , Kumla och Saltvik att driftsättas. Utbyggnad av antalet platser kommer att Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag ske vid anstalterna Kumla, , , , och . Den gamla anstalten i samt ett antal baracker ska avvecklas. och framåt kommer antalet häktesplatser att öka, bl.a. genom påbörjade byggnationer i , , och . Till viss del motverkas platsutbyggnaden av de tillfälliga anstalts- evakueringar som måste ske –2016 pga. reno- veringar och stambyten. Antalet platser som utbyggnaderna slutligt kommer att medföra eller fördelningen mellan anstaltsplatser och häktesplatser går inte att förutse. beslutar Kriminalvården om hur många platser som ska finnas tillgängliga och vad dessa platser ska användas till. Kriminalvården har alltså påbörjat ett antal om- och nybygg- nadsprojekt som kan innebära en omfattande utökning av antalet häktes- och anstaltsplatser . I budgetunderlaget för har Kriminalvården prognostise- rat att myndigheten vid utgången av behöver 7 215 anstaltsplatser och 2 110 häktesplatser. Enligt budgetunderlag för fanns det 5 212 anstaltsplatser och 1 915 häktesplatser vid ingången av . Enligt de konkreta byggplaner som Kriminalvården nu kan redovisa kommer det vid utgången av finnas ca 5 700 anstaltsplatser, alltså över 1 500 för få platser enligt Kriminalvårdens beräkningar. Såvitt utred- ningen kan beräkna kommer antalet häktesplatser att uppgå till ca 2 500 vid utgången av , vilket är något fler än det av Krimi- nalvården beräknade behovet. Att utökningen av antalet platser inte är större hänger delvis ihop med att regeringen ännu inte har tagit någon formell ställning till Kriminalvårdens begäran om att få bygga två nya storanstalter i och (dnr. Ju2008/4208/). Utredningen konstaterar för det första att antalet anstaltsplatser har ökat, men inte i samma utsträckning som . För det andra konstaterar utredningen att det finns anledning att uppmärksamma den utbyggnad av häktesplatser som har skett. Överbeläggning av häkten har varit ett stort problem . Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag En väsentlig orsak till detta problem är att intagna som har varit häktade och som döms till fängelse inte kunnat placeras i anstalt. har uttalat att dessa bör överföras till en anstalt inom (bl.a. JO 2001/02, s. 155 och JO 2004/05, s. 134), men denna tidsgräns har inte sällan överskridits. Ett särskilt problem är i detta sammanhang den långa väntetiden till riks- mottagningen vid Kumlaanstalten där alla män som dömts till fängelse eller mer utreds för att sedan få en placering på anstalt. Väntetiden för att komma till riksmottagningen är . Om den intagne har dömts för sexualbrott kan vänte- tiden i häktet vara ännu längre, ca . Om många dömda tvingas till lång väntan i häkte medför det automatiskt att beläggningssituationen på häktena blir svår. Riks- mottagningen har 60 platser. När riksmottagningen öppnade fanns det inte någon väntetid, men är som sagt kön lång. Med ett ständigt ökande antal långtidsdömda synes kapaciteten vid riks- mottagningen vara otillräcklig. Bedömning: Antalet anstalter är i stort sett oförändrat och förväntas t.o.m. öka något . Anstalterna har blivit större i den meningen att det genomsnitt- liga antalet platser på fängelserna har ökat . Regeringen angav i sitt beslut att anstaltsstrukturen ska bestå av färre och större enheter. Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag Sedan utgången av har följande anstalter tillkommit: har ett antal anstalter stängts permanent: 57 (har omvandlats till häkte) Därutöver har ett antal anstalter minskat antalet tillgängliga platser, bl.a. pga. tillfälliga evakueringar. Sammantaget har antalet anstalter i stort sett varit oförändrat. fanns det 54 anstalter. fanns det 55 anstalter, inklusive två anstaltsfilialer och den tillfälligt evakuerade Saltviksanstalten. Kriminalvården har för utredningen uppgett att det är nödvän- digt att i första hand bygga de större nya anläggningarna innan fler anstalter kan stängas. Anstalter har stängts när beläggningssitua- tionen har medgett det. Det är framför allt anstalter med lägre säkerhetsklass som har stängts då den klientkategori som tidigare avtjänade straff i dessa anstalter numera ofta avtjänar sitt straff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, IÖV. Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag Genomsnittlig storlek på anstalterna Ett sätt att bedöma om anstalterna har blivit större är att beräkna det genomsnittliga antalet platser per anstalt. En sådan beräkning blir självfallet inte helt rättvisande eftersom anstaltsstrukturen ständigt förändras. Antalet öppna och slutna platser förändras och det finns inte sällan möjlighet att ha båda platskategorierna vid samma anläggning. Även lagstiftningen förändras. har det lagts ett allt större fokus på utslussningen av intagna. Dessutom pågår det ständigt reparations- och ombyggnadsarbeten, som medför att ett visst antal platser måste hållas stängda. Enligt utredningens beräkning fanns det vid utgången av i genomsnitt 85 platser per anstalt. Vid utgången av hade det genomsnittliga antalet ökat till 94 platser per anstalt. Som framgår ovan är det framför allt små anläggningar som har stängts medan de nyöppnade anstalterna, utom Johannesberg, är betydligt större än genomsnittet. har ett antal anlägg- ningar minskat antalet anstaltsplatser, t.ex. genom att platser med otillräcklig standard tagits bort. Denna minskning motsvaras dock i stort sett av en ökning av antalet platser , en ökning som ägde rum under mycket pressade förhållanden. Den efterföljande minskningen på vissa anstalter av både ordinarie och tillfälliga platser kan därför betecknas som ett återställande av ett normalläge. Utredningens bedömning är således att Kriminalvården har arbetat för att uppfylla regeringens uppdrag att skapa större anstalter. Det behöver dock inte innebära att anstalterna är så stora att de uppfyller kravet på flexibilitet (se vidare avsnitt 6.4.8). Utveckling på kort sikt Utvecklingen på kort sikt avser utvecklingen fram . Kriminalvården bygger på ytterligare tre anstalter: Saltvik (191 platser) (210 platser) (104 platser) ska två anstalter stängas: (41 platser) – ersätts av den nya anstalten i (74 platser) – ersätts av Saltvik Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag fram kommer således antalet anstalter att öka något. De nya anstalterna är större än genomsnittet . När det gäller anstalten i är den dock bara obetydligt större än genomsnittet för samtliga anstalter. Kriminalvården begärde av regeringen att få börja projektera för storanstalter i och i , med sammanlagt 1 100 platser. begärde myndigheten finansie- ring för anstalterna (dnr. Ju2008/4208/). Enligt planerna ska de nya storanstalterna även ersätta flera gamla och mindre anstalter inom respektive region. Om regeringens beslut leder till att dessa två anstalter ska byggas kommer det att ge Kriminalvården förut- sättningar att följa regeringens beslut om en anstaltsstruktur med större och färre enheter. Om regeringen har avsett att det ska inrättas sådana storanstalter som Kriminalvården nu planerar för, diskuteras kortfattat i betänkandets kapitel 10. Resultatet av Kriminalvårdens lokalförsörjningsarbete har inneburit att det genomsnittliga antalet intagna per anstalt har stigit från 85 till 94 . Antalet kommer att öka . Däremot har antalet anstalter i stort sett varit oförändrat och förväntas inte minska . En orsak till det torde vara den långa tid som det tar för Kriminalvården att planera för och bygga en ny anstalt. Kriminalvården har också uppgett att diskussionerna med regeringen om lokalanskaffningen ibland tar . En annan orsak kan vara att beläggningssituationen inte har medgett att Kriminalvården har kunnat stänga anstalter i någon större utsträckning. En tredje orsak är det omfattande behovet av renovering vid anstalterna, vilket ställer krav på tillräck- lig kapacitet för att kunna evakuera de intagna. Kriminalvården har angett att en viktig målsättning är att de sju anläggningar som är byggda ska ersättas, trots att vissa än så länge är kostnadseffektiva. Anstaltsbyggnaderna är gamla och kommer att kräva mycket stora renoveringsarbeten, sam- Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag tidigt som de inte sällan är kulturminnesmärkta. Anläggningarna kan inte heller användas flexibelt, vilket får negativa effekter för vården. Kriminalvården har långsiktiga planer på att antalet anstalter ska bli färre genom inrättandet av storanstalterna i och . Som har nämnts har Kriminalvårdens generaldirek- tör också uppgett att det finns andra planer på utbyggnader, men dessa har inte formaliserats. Utredningen kan således konstatera det självklara, att föränd- ringar av anstaltsbeståndet sker långsamt och att många faktorer bidrar till detta. Enligt har utländska experter visat att det, bl.a. av säkerhetsskäl, är olämpligt att bygga anstalter med flera vånings- plan. Med en sådan utgångspunkt kräver Kriminalvårdens planer för storanstalterna därför mycket markyta. Kriminalvården har uppgett till utredningen att myndigheten ser problem med att anskaffa tillräcklig markyta till de stora anläggningarna. Dessutom uppkommer behov av dimensionskaraktär, t.ex. vad gäller vatten, avlopp, el- och reservkraft, sophantering och lokaltrafik. Utred- ningen har förståelse för att det kan ta tid att etablera nödvändiga kontakter med intressenter och lämpliga kommuner. Å andra sidan kan Kriminalvårdens anstalter erbjuda ett stort antal personer arbetstillfällen, vilket bör vara attraktivt för många kommuner. 6.4.6Utbyggnad vid befintliga anläggningar Bedömning: Kriminalvården har genomfört utbyggnader vid befintliga anläggningar för att utöka antalet tillgängliga anstaltsplatser. Regeringen angav i sitt uppdrag att utbyggnaden bör ske vid redan befintliga enheter där det befinns lämpligt och ekonomiskt motiverat. Motsvarande inriktning angavs inte i beslutet . För att få ett längre perspektiv på regeringens intention redovisas dock hur Kriminalvården har genomfört utbyggnader vid sina anstalter: Hinseberg utbyggt och med 16 platser Asptuna utbyggt med 24 platser Fosie i utbyggt med 25 platser Färingsö utbyggt med 12 platser Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag utbyggt mellan åren 2004–2008 med sammanlagt 152 platser Kumla utbyggt med 60 platser (riksmottagningen) Till detta har det på vissa öppna anstalter (t.ex. i och Åby i ) tillkommit platser genom att Kriminalvården har satt upp baracker och paviljonger. Dessa platser har utred- ningen inte bedömt som en utbyggnad av en befintlig anläggning, eftersom de endast är av tillfällig karaktär. Det kan således konstateras Kriminalvården har arbetat med att bygga ut anlägg- ningar i enlighet med regeringens uppdrag. Ökningen av antalet häktesplatser har inte skett genom en utbyggnad av befintliga häktesanläggningar. Fler häktesplatser har i stället tillkommit genom att nya rättscentrum har uppförts på olika håll i landet, genom att stora häktesavdelningar har byggts vid nybyggda anstalter och genom viss förtätning, dvs. att enstaka platser tillkommit inom befintliga häkten. Utveckling på kort sikt fram kommer ytterligare på- gående utbyggnader av befintliga anläggningar att resultera i 415 nya platser: Norra, 44 platser (öppnas ) Saltvik, 191 platser Kumla, 120 platser Dessutom byggs de tre säkerhetsenheterna vid de befintliga anstalt- erna , Kumla och Saltvik. pågår en utbyggnad av häktena i och . Utredningen konstaterar att Kriminalvården planerar för utbyggnad vid åtminstone fyra befintliga anstalter under de komm- ande åren. Enligt utredningens bedömning sker detta i överens- stämmelse med regeringens uppdrag. Regeringen har i sitt beslut angett att utbyggnaden bör ske om det är lämpligt och ekonomiskt motiverat. Utredningen analyserar kostnadseffektiviteten i anstalternas storlek, se kapitel 8. Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag Som har nämnts erfar utredningen att Kriminalvården överväger ytterligare utbyggnader av befintliga anläggningar, men dessa planer har inte formaliserats (se avsnitt 6.4.4). 6.4.7Samlokalisering med andra myndigheter Bedömning: Anstalter har inte samlokaliserats med andra myndig- heter. De häkten som har byggts eller planeras har antingen samlokali- serats med andra myndigheter eller placerats i anslutning till befintliga anstalter. Regeringen konstaterade i sitt uppdrag till Kriminalvården att i de fall det finns förutsättningar för samlokalisering med andra myndigheter i rättsväsendet är detta att föredra framför andra lösningar. Anstalter samlokaliseras som regel inte med någon annan myndighet. Såvitt utredningen kan bedöma är det också svårt att se att en sådan samlokalisering skulle innebära några särskilda förde- lar. Återkommande poängterar dock Kriminalvården att det är viktigt att det i närheten till en anstalt finns en tillräckligt stor polisstyrka, som kan ingripa om det uppkommer problem på anstalten. När det gäller häktena är förhållandet annorlunda. Av de 31 häktena i landet är det endast fem som inte är samlokaliserade med någon polisiär verksamhet. Antal häkten samlokaliserade med polisen Källa: Kriminalvården. Mellan åren 2004–2008 har det tillskapats 266 nya häktesplatser. Huvuddelen av dem har tillskapats vid befintliga eller nya fängelser, t.ex. Bomhus i (32 platser), Salberga (105 platser) och Norra (49 platser). I och har två nya Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag rättscentra bildats och i dessa finns bl.a. polis och häkte (50 respektive 20 häktesplatser). I övrigt har det skett en viss förtät- ning. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att Kriminal- vården inte valt någon annan lös- ning för sin häktesverksamhet än att lokalisera nya enheter i anslutning till en anstalt eller samlokalisera häktet med andra myndigheter i rättskedjan. Utvecklingen ligger väl i linje med regeringens uppdrag till Kriminalvården. pågår utbyggnad av antalet häktesplatser i: , 150 platser i nytt rättscentrum , 240 platser i nytt rättscentrum , 120 platser vid polishus , 35 platser i polishus Dessutom kommer anstalterna Saltvik och att samman- lagt inrymma 85 häktesplatser. Samlokalisering underlättar möjligheten att åtnjuta stordrifts- fördelar med andra myndigheter. Så kan vara fallet om myndighe- terna t.ex. delar på gemensamma utrymmen såsom personalmatsal, reception, vaktmästeri osv. Samlokalisering kan också medföra att kostnaderna för transporter kan hållas nere. Från Kriminalvårdens perspektiv innebär det t.ex. fördelar om den som är häktad inte behöver transporteras längre sträckor till domstol för förhandlingar eller till polisförhör. Samlokalisering kan också medföra verksam- hetsmässiga fördelar genom att representanter för olika myndig- heter har möjlighet att samverka på andra sätt. Utredningen konstaterar att regeringens beslut avseende sam- lokalisering har uppfyllts såtillvida att lokaliseringen av häkten har skett i anslutning till andra myndigheter i rättskedjan. konstaterar utredningen att frivården, som är en av de viktigaste sammanhållande funktionerna för de intagna, endast är lokaliserad i anslutning till fyra av landets häkten (, Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag [Blanka], och ). Här finns således en möjlighet för Kriminalvården att framöver både tillgodogöra sig verksamhetsmässiga vinster och ekonomiska stordriftsfördelar. Frivården har visserligen även andra uppgifter än sådana som rör häktade eller i anstalt intagna, t.ex. övervakning av personer som är villkorligt frigivna eller genomgår intensivövervakning med elek- tronisk kontroll, IÖV. Utredningen anser att Kriminalvården vid planering och projektering av nya häkten bör överväga om frivår- den ska inrymmas i anslutning till de nya häkteslokalerna. Bedömning: En utgångspunkt för Kriminalvården är att stora an- stalter möjliggör flexibilitet. Denna ståndpunkt visar att Kriminal- vården har tagit ställning till innebörden av regeringens uppdrag och arbetar i enlighet med detta ställningstagande. Av regeringens uppdrag framgår att vid om- och nybyggnation ska tillskapande av platser utformas så att de i största möjliga utsträck- ning medger en flexibel användning i fråga om säkerhet och be- läggning. Kriminalvården har för utredningen poängterat att flexibiliteten är viktig vid planering av lokaler eftersom hyresavtalen normalt sträcker sig över så som . Lokalernas flexibilitet har satts på prov i samband med att beläggningssituationen och de ekonomiska förutsättningarna har förändrats. Frågan om flexibilitet är komplex och svår att mäta och utvärdera. Någon närmare precisering av vad den önskvärda flexi- biliteten ska leda till har regeringen inte lämnat. Enligt Kriminal- vårdens svar till utredningen menar myndigheten att en viktig förutsättning för en flexibel användning av häktes- och anstalts- platser är att anläggningarna är tillräckligt stora, dvs. att flexibilite- ten uppnås genom att fullfölja regeringens uppdrag angående större anläggningar. En stor anstalt kan enligt Kriminalvården utformas flexibelt i fråga om säkerhet och beläggning. Anstalterna ska byggas så att det varierande behovet av häktesplatser för häktade utan restriktioner kan tillgodoses genom att utnyttja anstaltsplatser. Enligt uppfattning ska det ska vara möjligt att konvertera 10–av anstaltsplatserna till häktesplatser för intagna utan restriktioner. Anstalten bör i allra Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag största utsträckning medge stora inre differentieringsmöjligheter. Utgångspunkten bör också vara att lokalerna kan anpassas för olika behandlingsinriktningar och gruppstorlekar. En liten anläggning kan visserligen byggas om för att medge större eller mindre säker- het, men en sådan förändring är kostsam. En nackdel är också att anläggningen kan behöva hållas helt stängd under ombyggnationen.