sou · GXB381 · 2009-10-01 00:00:00 — Vid valet av om marknadsrättsliga eller civilrättsliga sank- tioner ska användas är karaktären av den bestämmelse som man vill att en enskild person ska följa av betydelse. Om det viktigaste är att individen ska få kompensation i det enskilda fallet blir valet skadestånd. Om syftet är att för kollektivets räkning komma till rätta med att en näringsidkare systematiskt bryter mot vissa bestämmelser ska en marknadsrättslig sanktion väljas. 9.2.1Ändamålsenlighet och tillämplighet av marknadsföringslagens bestämmelser Mina förslag: En transportör som inte lämnar föreskriven infor- mation, vägrar någon att resa på grund av funktionshinder eller nedsatt rörlighet, vägrar någon rätt till assistans vid på- och avstigning, eller inte har ett system för hantering av klagomål, ska kunna åläggas att vid vite lämna informationen eller erbjuda dessa tjänster. Detsamma gäller en förvaltare av en bytespunkt som inte lämnar föreskriven information eller vägrar ledsagning på bytespunkter. och den näringsidkare som ingått avtal om transport med transportören eller som använt sig av en bytespunkt ska bland annat kunna väcka en sådan talan vid . I frågor av mindre vikt bör själv vid vite kunna förelägga en transportör eller en förvaltare av en bytespunkt att lämna informationen eller erbjuda dessa tjänster. Bestämmelser av denna innebörd tas in i marknadsförings- lagen (2008:486) och lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. 3 Till en enskild person räknas även juridiska personer. Tillsyn och marknadsrättsliga sanktioner Marknadsföringslagens bestämmelser syftar bland annat till att komma till rätta med brister i den information som näringsidkaren lämnar vid sin marknadsföring. Marknadsföringslagen är tillämplig även när näringsidkare efterfrågar produkter. Bestämmelsen om att en näringsidkare kan åläggas att exempelvis lämna viss information avser emellertid endast att skydda konsumentintressen. Mitt förslag till lag (xxxx:xx) om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik är tillämplig på resenärer. Detta begrepp omfattar även näringsidkare, det vill säga personer som reser i tjänsten och som därför inte kan betraktas som konsumenter. Frågan är därför om det är tillräckligt att marknadsrättsliga regler som endast riktar sig till konsumenter används för att komma till rätta med brister i exempelvis den information som lämnas till personer som reser i tjänsten. Jag anser att det i de allra flesta fall är tillräckligt med mark- nadsrättsliga regler som tillvaratar konsumentskyddsintressen. På det stora flertalet transporter och bytespunkter förekommer både resenärer som är konsumenter och resenärer som reser i tjänsten. Enligt min bedömning finns det inte någon risk för att trans- portörerna eller förvaltarna av bytespunkter exempelvis lämnar olika information beroende på vilken kategori resenären hör till (se även bedömningen i prop. 2006/07:3, s. 29). Därför skulle ett åläggande för en transportör eller en förvaltare av en bytespunkt att lämna information gynna även de resenärer som inte är att anse som konsumenter. Min bedömning är därför att marknadsförings- lagens system är ändamålsenligt också när det gäller att angripa överträdelser av transportörernas eller förvaltarna av bytespunktens informationsplikt enligt mitt lagförslag. Marknadsföringslagens reglering bör antingen göras direkt tillämplig eller bör en särskild marknadsrättslig reglering tas in i lag (xxxx:xx) om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektiv- trafik. Tillämpningsområdet för marknadsföringslagen har utvid- gats till att även omfatta otillbörliga affärsmetoder, det vill säga i princip alla slags kontakter mellan en näringsidkare och en konsument vid marknadsföring och försäljning av produkter. Enligt definitionen i 3 § marknadsföringslagen innebär marknads- föring en näringsidkares handlande, underlåtenhet eller någon annan åtgärd eller beteende i övrigt före, under eller efter försälj- ning eller leverans av produkten till konsumenten eller närings- idkaren. Mitt förslag till lag (xxxx:xx) om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik innehåller emellertid uteslutande Tillsyn och marknadsrättsliga sanktioner bestämmelser om informationsskyldighet som inträder utan samband med marknadsföringen. Av detta skäl får det anses föra för långt att göra marknadsföringslagens sanktionssystem direkt tillämpligt på exempelvis transportörernas informationsskyldighet. I stället bör en annan lagteknisk lösning väljas, enligt vilken de nödvändiga marknadsrättsliga reglerna tas in direkt i mitt lagförslag. Liknade förhållande föreligger vad avser bestämmelser i luftfartslagen (1957:297), där man istället för att göra marknads- föringslagens bestämmelser tillämpliga har valt att ta in de mark- nadsrättsliga bestämmelserna i luftfartslagen. Jag anser att dessa nya regler, på samma sätt som i luftfartslagen, ska ta sin utgångspunkt i marknadsföringslagens bestämmelser avseende möjligheten att ålägga en näringsidkare att lämna viss information och erbjuda vissa tjänster. Även marknadsförings- lagens bestämmelser om förfarandet i mål om sådana ålägganden ska användas som förebild. 9.2.2Marknadsrättsliga sanktioner avseende information och klagomål Skyldigheten att lämna information till resenärerna gäller enligt mitt lagförslag transportörer och förvaltare av en bytespunkt. Information ska lämnas i den form som är mest lämplig. När informationen lämnas ska särskild vikt läggas vid behoven hos personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Jag har även föreslagit att transportörer måste ha ett system för att hantera klagomål. Jag anser att det finns ett behov av att för resenärskollektivets räkning kunna förhindra att transportörer eller förvaltare av en bytespunkter konsekvent underlåter att lämna föreskriven infor- mation eller inneha ett system för klagomål. Transportören eller förvaltare av en bytespunkt ska därför vid vite kunna åläggas att ändra sitt sätt att agera på marknaden. Talan om ett sådant åläggan- de ska, i likhet med marknadsföringslagens utformning, väckas vid . ges på samma sätt som i marknadsföringslagen i uppgift att väcka talan om sådant åläggande. har till uppgift att se till att företagen följer de regler som gäller på konsumentområdet. Därför ges även den som reser i tjänsten (näringsidkare) och som ingått avtal om transport med en transportör eller använt sig av en bytes- Tillsyn och marknadsrättsliga sanktioner punkt en rätt att väcka en sådan talan. Genom denna bestämmelse säkerställs att påföljder kan tillgripas mot en felande transportör eller en förvaltare av en bytespunkt även i de fall resenärerna uteslutande utgörs av personer som inte är att anse som kon- sumenter. En sammanslutning av konsumenter eller resenärer som reser i tjänsten (näringsidkare) ska även ha rätt att väcka en sådan talan. En bestämmelse intas med innebörden att det i ett sådant mål i övrigt ska tillämpas de bestämmelser som gäller i mål om åläggande enligt 24 § marknadsföringslagen. För att i vissa enklare fall påskynda förfarande bör , efter förebild av 28 § marknadsföringslagen, ha en möjlighet att själv meddela vitessanktionerade föreläggande om åläggande att lämna information eller att inneha ett system för klagomål. 9.2.3Marknadsrättsliga sanktioner vid vägrad resa med mera I kapitel 7 har jag föreslagit att en transportör inte får neka per- soner med funktionshinder eller nedsatt rörlighet ombordstigning på färdmedlet, förutsatt att personen i fråga har en giltig biljett eller har för avsikt att köpa en biljett. Vidare har jag i kapitel 7 föreslagit bestämmelser avseende rätt till assistans vid på- och avstigning och ledsagning på bytespunkter. Att vägra en person med funktionshinder att resa, rätt till assistans vid på- och avstigning, och ledsagning på bytespunkter utgör enligt min mening en sådan diskriminering som diskrimine- ringslagen (2008:567) ska motverka. Mitt förslag omfattar emeller- tid en något större krets av personer än sådana som har ett funk- tionshinder i den mening som avses i diskrimineringslagen (5 § 4 diskrimineringslagen). Exempelvis omfattas inte nedsatt rörelse- förmåga till följd av ålder eller ungdom av definitionen i lagen om förbud mot diskriminering. Det kan därför i princip inträffa att någon vägras resa, rätt till assistans vid på- och avstigning och ledsagning på bytespunkter utan att det kan sägas utgöra diskri- minering enligt diskrimineringslagen. I avsikt att säkerställa att förbudet mot att vägra resa, rätt till assistans vid på- och avstigning och ledsagning på bytespunkter följs i praktiken i fråga om samtliga resenärer anser jag att en särskild sanktionsbestämmelse vid brott mot dessa bestämmelser, på samma sätt som i den föreslagna lagen (xxxx:xx) om lufttransport (16 §), ska införas i lagförslaget. En transportör eller en förvaltare av en bytespunkt som konsekvent Tillsyn och marknadsrättsliga sanktioner nekar funktionshindrade personer eller personer med nedsatt rörlighet att resa, rätt till assistans vid på- och avstigning och ledsagning på bytespunkter ska därför vid vite kunna åläggas att ändra sitt sätt att agera på marknaden. En rätt att föra talan vid bör tillkomma , näringsidkare, eller en sammanslutning av näringsidkare eller kon- sumenter. I frågor av mindre vikt bör själv kunna förelägga kollektivtrafikföretaget att ändra sitt agerande vid vite. Även lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållan- den utgör ett medel för att förhindra att transportörerna agerar på ett sådant sätt. Avtalsvillkorslagen reglerar villkoren i transport- avtalet mellan transportören och resenären. Det kan emellertid förekomma att transportörer utan laglig grund vägrar funktions- hindrade personer eller personer med nedsatt rörlighet att resa, assistans vid på- och avstigning eller ledsagning på bytespunkter utan att det kommer till uttryck i transportvillkoren. Det kan också vara svårt för en enskild resenär som inte faller inom definitionen i 5 § 4 diskrimineringslagen att driva en skadeståndstalan med anled- ning av att denne vägrats en resa, assistans vid på- och avstigning, eller ledsagning på bytespunkter eftersom det inte är säkert att resenären kan sägas ha drabbats av någon ekonomisk skada. En bestämmelse om att en transportör vid vite kan åläggas att erbjuda resa, assistans vid på- och avstigning, och ledsagning på bytes- punkter ger därför ytterligare ett marknads- rättsligt verktyg att ingripa mot transportörer som utan laglig grund bryter mot dessa bestämmelser. En resenär som har individuella krav med anledning av att denne vägrats resa, assistans vid på- och avstigning, och ledsagning på bytespunkter får vända sig till eller till allmän domstol. 10Tilläggsavgift i kollektiv persontrafik Jag har enligt direktiven fått i uppdrag att genomföra en översyn av regelverket om administrativa sanktioner mot resenärer som bryter mot skyldigheten att betala avgift i kollektivtrafiken. Resenären har skyldighet att betala avgifter för sitt resande. Det är enligt direk- tiven viktigt att konsekvensen av utebliven betalning är tillräckligt kännbar för att ha en avskräckande funktion. måste sanktionen framstå som rimlig i förhållande till andra liknande regelöverträdelser. Mitt uppdrag omfattar inte det straffrättsliga sanktionssystemet för underlåtelser att betala för resan. 10.1Motiv till dagens enhetliga reglering av tilläggsavgifter i kollektiv persontrafik Före införandet av lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik varierade regleringen av tilläggsavgifter. I allmänhet knöts avgiften till de biljettpriser som tillämpades i trafiken och biljettpriserna prövades av ett offentligrättsligt organ. Biljettpriser för SJ:s tåg- och busstrafik fastställdes av regeringen, genom förordningen (1978:178) om taxor för . Enligt förordningen hade SJ rätt att ta ut kontrollavgift. Regeringen fastställde också biljettpriser för Gotlandsbolaget i förordningen (1975:1423) med taxor för Rederiaktiebolaget linjesjöfart på . Biljettpriser för sådan busslinjetrafik som inte bedrevs av SJ fastställdes enligt förordningen (1940:910) angående yrkes- mässig automobiltrafik m.m., av den länsstyrelse som hade med- delat tillstånd till trafiken. Regeringen slog i ett besvärsärende fast att även hade behörighet att fastställa kontrollavgifter. fastställde också biljettpriser för spårvägsföretag enligt allmänna ordningsstadgan (1956:617). Tilläggsavgift i kollektiv persontrafik Regeringen föreslog en förändring i 9 kap. 2 § andra stycket – som bland annat gäller snyltning med all- männa samfärdsmedel. Förslaget innebar att användningen av transport genom snyltning endast skulle föranleda åtal om det av särskilda skäl var påkallat ur allmän synpunkt. Syftet var att straff- påföljd för sådana förfaranden i stor utsträckning skulle ersättas med tilläggsavgifter1. Denna förändring innebar att det blev viktigt med en större enhetlighet i avgiftssystemen än vad som tidigare gällde. Enhetligheten behövdes för att resenären inte skulle riskera att drabbas av godtyckliga bedömningar i samband med tilldelandet av tilläggsavgiften. Lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik infördes för att åstadkomma en sådan enhetlighet.2 10.2Lag (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik Lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik utgår i allt väsentligt från den ordning som gällde innan lagstiftningen trädde i kraft. Tilläggsavgiften hade innan lagens tillkomst en fast anknytning till de biljettpriser som fastställdes för trafiken. Lagen gjordes på grund härav vid införandet i första hand tillämplig på sådana kollektivtrafikföretag som bedrev kollektiv persontrafik för vilken biljettpriser fastställs av regeringen eller förvaltningsmyndig- het, det vill säga i allmänhet . För den trafik regeringen fastställde biljettpriset på, prövade regeringen även fråga om fast- ställande av tilläggsavgift. Hade förvaltningsmyndighet att fastställa biljettpriser för trafiken, prövades frågan av den myndigheten. Härigenom kom, vid lagens införande, all spårburen trafik liksom all busslinjetrafik att omfattas av lagen. Även Gotlandsbolagets linjesjöfart på kom att falla inom lagens tillämpnings- område. fastställer varken regeringen eller förvaltningsmyndighet några biljettpriser eller tilläggsavgifter. Regeringen eller Transportstyrelsen kan föreskriva att lagen om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik ska gälla även avseende den som driver kollektiv persontrafik för vilka biljettpriser inte fast- ställs i särskild ordning. Behovet av en sådan möjlighet fanns vid 1Tilläggsavgiften är rättsligt att betrakta som en särskild påföljd av administrativ- och expe- ditionellnatur. 1976/77:11, s. 10 ff. Tilläggsavgift i kollektiv persontrafik lagens tillkomst främst inom sjöfarten där kollektivtrafikföretagen tillämpade ett system med tilläggsavgifter. Trafikhuvudmännen fick själva bestämma vilket biljettpris som ska tillämpas på den trafik som de ansvarar för. ändrades lagen om tilläggsavgift i kollektiv person- trafik till att även omfatta den trafik som upphandlas eller bedrivs av trafikhuvudmännen. En trafikhuvudman som vill höja tilläggsavgiften måste ansöka om det hos Transportstyrelsen. Även fastställande av tilläggs- avgifter för SJ:s tågtrafik hanteras av Transportstyrelsen sedan SJ:s bolagisering . Transportstyrelsen fastställer också tilläggsavgifter för tågtrafiken på och för den långväga busstrafiken. Transportstyrelsens beslut rörande tilläggs- avgifter kan överklagas till regeringen. Systemet med tilläggsavgifter är utformat så att tilläggsavgift utgår utöver biljettpriset och avgiften utformas som en maximi- avgift. Den särskilda avgift för platsbiljettköp som kollektivtrafik- företagen ibland tar ut anses utgöra en del av biljettpriset. Av 2 § framgår att tilläggsavgift inte får tas ut om avsaknaden av giltig biljett kan anses vara ursäktlig med hänsyn till den resandes ålder, sjukdom, bristande kännedom om lokala förhållanden eller annan omständighet. Ett undantag kan därmed göras för exempel- vis besökande på orten som saknar kännedom om det biljettsystem som tillämpas i lokaltrafiken. Vidare bör tilläggsavgift inte avkrävas barn, förslagsvis under , som inte har sällskap med vårdnads- havare. Inte heller gamla eller sjuka människor som kan ha svårt att uppfatta vilka avgifter som gäller bör krävas på tilläggsavgift. Tilläggsavgift ska enligt 3 § bestämmas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till trafikutövarens kostnader för biljett- kontrollen och till biljettpriset. Syftet med bestämmelsen är att kollektivtrafikföretaget inte ska drabbas av de merkostnader som kontrollverksamheten medför. I förarbetena framhålls att en sådan bestämmelse är rimlig eftersom syftet med tilläggsavgiften inte är att tillföra trafikföretagen några ekonomiska vinster. På grund av förändringen i , som i praktiken innebar en betydande avkriminalisering av snyltningsbrottet, ska man vid fastställandet av tilläggsavgifterna fästa visst avseende vid den biljettavgift som vederbörande försöker undandra sig att betala. 1999/2000:78. Tilläggsavgift i kollektiv persontrafik Transportstyrelsen gör en skälighetsbedömning av vilket belopp avgiften ska uppgå till. Enligt nuvarande, av regeringen beslutad praxis, uppgår högsta tillåtna tilläggsavgift till . Till- läggsavgifterna varierar emellertid över landet. , och tar ut i tilläggsavgift. Ångfartyg (Waxholmsbolaget), SJ, A-Train (Express), Länstrafik, Skånetrafiken, Hallandstrafiken, , reseservice och Y- Buss tar ut av resenärer som inte kan visa upp giltig biljett. Tilläggsavgiften i länstrafik är och Dalatrafik och länstrafik tar ut i avgift. Kollektivtrafikföretagens rätt att ta ut tilläggsavgift är, liksom rätten att ta ut ett biljettpris, av civilrättslig natur. Om tvist röran- de sådana frågor uppkommer mellan en resenär och ett kollektiv- trafikföretag får frågan lösas vid allmän domstol. 10.3Överväganden och förslag till ändring i lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik 10.3.1Den som driver kollektiv persontrafik får bestämma storleken på tilläggsavgiften Mitt förslag: Den som driver kollektiv persontrafik får bestäm- ma storleken på tilläggsavgift. 4 § lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik upphävs. Vid lagens tillkomst var det samma myndighet som beslutade om biljettpriset som också bestämde tilläggsavgiftens storlek. Den utveckling som har varit gör att beslutandet av biljettpriset och tilläggsavgiften skiljts åt. är det trafikhuvudmännen och kollektivtrafikföretagen som beslutar om biljettpriser för den trafik de bedriver och Transportstyrelsen som bestämmer tilläggsavgif- tens storlek. En ökad konkurrens inom persontrafiken på järnväg samt den avreglerade marknaden för långväga busstrafik innebär att allt fler biljettpriser också fastställs på kommersiella grunder. I delbetänkandet En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39) har jag lämnat förslag om ett öppnare marknadstillträde och större Tilläggsavgift i kollektiv persontrafik möjligheter för kollektivtrafikföretagen att själva besluta om sina biljettpriser. Enligt min mening är en liknande utveckling rimlig när det gäller tilläggsavgiften. Den större friheten för kollektiv- trafikföretagen att själva bestämma sina biljettpriser innebär att den ursprungliga ordningen där samma aktör bestämde biljettpris som tilläggsavgift inte längre finns. Enligt min uppfattning bör beslut om biljettpris och tilläggsavgift ligga på samma part. Jag anser därför att den som driver kollektiv persontrafik själv ska få bestäm- ma storleken på tilläggsavgiften. Eftersom den som driver kollektiv persontrafik enligt mitt för- slag får bestämma storleken på tilläggsavgiften behöver inte någon myndighet längre fastställa sådana föreskrifter i fråga om tilläggs- avgiften som anges i 4 § lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollek- tiv persontrafik. Jag föreslår därför att denna bestämmelse upphävs. 10.3.2Tilläggsavgiftens storlek ska vara skälig Mitt förslag: Tilläggsavgiften ska på samma sätt som bestämmas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till kost- nader för biljettkontrollen och biljettpriset. Min uppfattning är att den enhetlighet som eftersträvades genom införandet av lagen om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik är viktig att upprätthålla även fortsättningsvis. Jag anser därför att den som bedriver kollektiv persontrafik ska hålla sig inom vissa angivna gränser när de bestämmer storleken på tilläggsavgiften. Det är även viktigt att tilläggsavgiften inte bestäms på ett sådant sätt att den tillför kollektivtrafikföretagen ekonomiska vinster. En sådan ordning motverkas genom att det i lagen om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik anges vilka kriterier som ska följas vid bestämmandet av storleken på avgiften. På samma sätt som kan en resenär som anser att avgiften är för hög få frågan prövad av domstol enligt allmänna civilrättsliga principer. Denna möjlighet kommer även att bidra till systemets enhetlighet. Tilläggsavgift i kollektiv persontrafik Kostnad för biljettkontroll och avgiften för biljetten ska Transportstyrelsen ta hänsyn till kostnaden för biljett- kontroll och avgiften för biljetten vid den skälighetsbedömning som görs för att bestämma tilläggsavgiftens storlek. Det är rimligt att den som bedriver kollektiv persontrafik inte ekonomiskt förlorar på att kontrollera om resenärerna betalat biljetten. Jag anser därför att kostnaden för biljettkontroll även fortsättnings- vis ska utgöra det huvudsakliga kriteriet vid bestämmandet av avgiftens storlek. Enligt min uppfattning ska den som bedriver kollektiv person- trafik också ta hänsyn till biljettpriset vid skälighetsbedömningen. Tilläggsavgiften ska enligt min mening även fortsättningsvis stå i proportion till biljettpriset på så sätt att avgiften inte ska uppgå till orimliga belopp. Avgiften behöver emellertid inte stå i direkt proportion till biljettpriset. Min bedömning: Storleken på dagens tilläggsavgift framstår som rimlig i förhållande till andra liknande regelöverträdelser och utgör en tillräckligt kännbar konsekvens av utebliven betalning. Det är enligt mina direktiv viktigt att konsekvensen av utebliven betalning är tillräckligt kännbar för att ha en avskräckande funk- tion, som sanktionen måste framstå som rimlig i för- hållande till andra liknande regelöverträdelser. Jag har därför över- vägt om dagens tilläggsavgift uppfyller dessa krav eller om de kriterier som den som driver kollektiv persontrafik ska utgå från när de bestämmer storleken på tilläggsavgiften bör utökas för att kraven ska kunna uppfyllas. En normal enkelbiljett i lokal och regional kollektivtrafik kostar ungefär mellan 20 till . Biljettpriset för en interregional biljett är vanligtvis betydligt högre och kan uppgå till eller mer. Det är denna kostnad den som inte betalar biljett men ändå åker med trafiken undandra sig att betala. I mina övervägande om sanktionen är rimlig i förhållande till liknande regelöverträdel- ser har jag valt att jämföra med förmögenhetsbrott där det till- gripnas värde uppgår till en liknande summa. SOU 2009:81 Tilläggsavgift i kollektiv persontrafik En person som döms för förmögenhetsbrottet snatteri4 döms till mellan i penningböter och 120 dagsböter. Bötes- beloppets storlek baseras i övervägande utsträckning på värdet av det tillgripna godset. Om godset är värt döms denna person till i penningböter. Om värdet uppgår till mellan och utgår 30 dagsböter. Den summa som personen i fråga kan få betala sträcker sig från till beroende på den dömdes inkomst. Eftersom storlek på böterna är beroende av inkomsten är möjligheten att jämföra snatteri med tilläggsavgiften begränsad även om beloppet som en person tillgriper eller undandrar sig att betala stämmer överens. När det gäller det så kallade snyltningsbrottet i 9 kap. 2 § andra stycket ska åklagarna endast åtala en person för detta brott om det är påkallat från allmän synpunkt.