sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Bedömningen ska också präglas av ett helhetsperspektiv på den enskildes eller hushållets situation.48 Enligt socialtjänstlagen kan ekonomiskt bistånd ges för försörjning (försörjningsstöd) och livsföring i övrigt. Försörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidningar, telefon och TV-avgift boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlem- skap i fackförening och arbetslöshetskassa. De skäliga kostnaderna för utgifter under den första punkten beräknas enligt en för hela riket gällande norm (riksnorm) som baseras på officiella prisundersökningar. Kostnader för utgifter under den andra punkten bedöms individuellt. Detta innebär ofta att den faktiska kostnaden inkluderas i försörjningsstödet om den är skälig. Ekonomiskt bistånd för livsföring i övrigt avser bl.a. kostnader för hälso- och sjukvård, tandvård, spädbarnsutrustning och umgängesresor. Ersättning ges för skäliga kostnader och be- döms individuellt. 48 (2003). Ekonomiskt bistånd till studerande I allmänna råd för ekonomiskt bistånd fastslås att vuxna studerande bör ha sin försörjning genom studiestödsformer- na. Vuxna studerande bör dock kunna ges bistånd, t.ex.: om han eller hon aktivt har sökt feriearbete men inte fått något om han eller hon har fått ett feriearbete men får vänta på första löneutbetalningen i akuta nödsituationer under termin om han eller hon deltar i grundläggande svenskundervisning för invandrare och behovet inte kan tillgodoses genom deltids- arbete. I regel bör inte krav ställas på heltidsarbete som studierna. Enligt de allmänna råden bör socialnämnden inte ställa krav på att studiestödet ska räcka än den som angivits av den utbetalande myndigheten. Enligt de allmänna råden bör socialnämnden inte heller ställa som villkor att en person avbryter sina studier om dennes partner behöver ekonomiskt bistånd och om studierna är en förutsättning för framtida för- sörjning. Det anses dock rimligt att den studerande söker arbete för att kunna bidra till familjens försörjning om den har faktiska möjligheter att utan studier få arbete. har inte föreskrivit hur ekonomiskt bistånd för ett hushåll där en part studerar med studiemedel ska beräknas. Varje kommun avgör själv om studiestödet ska räknas som en inkomst eller om man ska bortse från den person som studerar.49 Enligt socialtjänstlagen får begära att den som behöver försörjningsstöd under ferier ska delta i anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Eftersom ekonomiskt bistånd är skattefritt räknas stödet inte in i den studerandes inkomst enligt reglerna för studiemedel. Det innebär att ekonomiskt bistånd inte påverkar studiemedlens storlek. 49 (2003). 6.8.2Studerande med ekonomiskt bistånd Antalet mottagare av ekonomiskt bistånd har nästan halverats , då nivån var som högst. betalades det ut i ekonomiskt bistånd. De drygt 378 500 biståndsmottagarna utgjorde av be- folkningen. Det var något färre kvinnor än män som mottog ekonomiskt bistånd. av alla ensamstående kvin- nor med barn fick dock ekonomiskt bistånd, vilket är en större andel än i andra hushållstyper. Den största åldergruppen med ekonomiskt bistånd är 18–29 åringar. Dessa utgjorde nästan 40 pro- cent av det totala antalet biståndsmottagare. Ungefär en tredjedel av biståndsmottagarna var långvariga biståndsmottagare, dvs. personer i hushåll som fick ekonomiskt bistånd . betalades mest ekonomiskt bistånd ut , minst utbetalades i september.50 Kommitténs kartläggning visar att det är betydligt vanligare att heltidsstuderande på grundläggande vuxenutbildning har ekono- miskt bistånd, både under terminerna och , än andra studerande. Andelen studerande med ekonomiskt bistånd, särskilt på grundläggande vuxenutbildning, varierar dock mellan kommunerna. Studerande män har i högre utsträckning ekono- miskt bistånd än studerande kvinnor. Tabell 6.5 Andelen heltidsstuderande med ekonomiskt bistånd51 Andel heltidsstuderande ht 2006 Andel heltidsstuderande vt och med ekonomiskt bistånd sep, okt, ht 2006 med ekonomiskt bistånd nov och/eller dec juni, juli och/eller aug 50Socialstyrelsen (2008a). 51Enligt registeruppgifter från SCB. Enligt SCB:s undersökning om hushållens ekonomi (HEK) hade av studiemedelstagarna ekonomiskt bistånd under 2006.52 Jämfört med motsvarande uppgifter som togs fram i samband med den studiesociala utredningen har andelen sjunkit sedan 2001.53 Kommitténs utvärdering av tilläggsbidraget till studerande med barn (bilaga 3) visar dessutom att det är färre ensamstående och sammanboende studiemedelstagare med barn som får ekonomiskt bistånd nu än vad som angavs i den förra studiesociala utredningen. Utvärde- ringen av tilläggsbidraget visar också att studerande med barn generellt har fått en förbättrad ekonomisk situation jämfört med tidigare. Studerande med barn har exempelvis en bättre ekonomisk standard än ensamstående studerande utan barn. De tar inte heller emot ekonomiskt bistånd i högre utsträckning än andra grupper. I en enkätundersökning genomförd av SFS, TCO och Tria angav av högskolestudenterna att de under sin studietid sökt försörjningsstöd. angav att de beviljats stöd. Enligt undersökningen är det vanligare att studenter med föräldrar utan högskoleutbildning sökt försörj- ningsstöd än att studenter med två högskoleutbildade föräldrar har gjort det.54 6.8.3Kommunernas tillämpning och praxis I tabell 6.6 redovisas hur stor andel av kommunerna som, enligt kommitténs enkätundersökning, beviljar studerande ekonomiskt bistånd i olika situationer. Uppgifterna bekräftar bilden av att studerande på lägre utbildningsnivåer oftare beviljas ekonomiskt bistånd under terminerna än andra. 52SCB (2006b). 54SFS, TCO och TRIA (2009). Tabell 6.6 I vilka situationer kan studerande beviljas ekonomiskt bistånd enligt kommunens riktlinjer? Kommunerna har också i enkäten angett under vilka förutsätt- ningar som studerande på olika utbildningsnivåer kan beviljas ekonomiskt bistånd under terminerna och ferierna. Det är utifrån dessa svar svårt att bedöma om det finns brister i den individuella prövningen. En analys av kommunernas svar visar dock att det finns vissa skillnader i kommunernas riktlinjer när det gäller vilka krav som ställs. I de kommuner som har olika tillämpning beroende på utbild- ningsnivå är det tydligt att kraven för ekonomiskt bistånd blir högre ju högre utbildningsnivån är. I flera fall anges t.ex. grund- läggande vuxenutbildning räcka som förutsättning för ekonomiskt bistånd medan det för studerande på eftergymnasiala utbildningar krävs en akut nödsituation för att beviljas bistånd. Det är i stor utsträckning invandrare som beviljas ekonomiskt bistånd för studier på grundläggande vuxenutbildning. Grund- läggande vuxenutbildning ses både som ett naturligt och nödvän- digt steg efter avslutad svenskundervisning för invandrare (sfi) som ofta finansieras genom stöd från kommunen. Enligt Statskontorets utvärdering av sfi studerade av de sfi-deltagare som god- kändes under /05 på grundläggande vuxenutbildning före, eller efter avslutad sfi-kurs. Av dessa påbörjade grundläggande vuxenutbildning efter avslutad sfi-kurs, vilket motsvarar av alla sfi-deltagare.55 55 Statskontoret (2009). Ekonomiskt bistånd vid studier på grundskolenivå motiveras oftast utifrån arbetsmarknadsmässiga behov eller med att utbild- ningen är en förutsättning för framtida självförsörjning. I kart- läggningen framkommer det även att studerande på denna nivå kan beviljas försörjningsstöd när antalet veckor som ger rätt till studie- medel tagit slut. Det finns kommuner som är mer restriktiva i sina riktlinjer. Det innebär att försörjningsmöjligheterna under grundläggande vuxen- utbildning skiljer sig mellan olika kommuner. Motsvarade skillna- der är inte lika tydliga för studier på gymnasial eller eftergymnasial nivå. För studier på högre utbildningsnivåer är kommunerna generellt mer restriktiva, vilket även konstaterades av den förra studiesociala utredningen.56 I kartläggningen framkommer att hushållsbegreppet inom anses problematiskt om en part i ett hushåll med behov av ekonomiskt bistånd studerar med studiemedel. Kom- munernas olika tillämpning kan därmed ge skilda ekonomiska förutsättningar. Kartläggningen visar också att det kan finnas skill- nader i kommunernas tillämpning av kravet på studieavbrott för att bidra till hushållets försörjning. Det finns också skillnader i kommunernas tillämpning på en högre detaljnivå, t.ex. vid ersätt- ning för särskilda utgifter (kurslitteratur). Kommunernas riktlinjer för försörjningsstöd under ferierna överensstämmer till stor del med de förordningar och allmänna råd som finns. Det kan dessutom konstateras att det inte finns några större skillnader i kommunernas riktlinjer för försörjningsstöd under ferietid. Även vid ferierna finns det dock skillnader på en högre detaljnivå, t.ex. i kommunernas tolkning av vad som menas med att feriearbete ska sökas . Antalet studerande som söker ekonomiskt bistånd under som- rarna har minskat . Både studerande och kommuner påpekar dock att försörjningen under ferierna är problematisk. Särskilt problematiskt anses glappet mellan sista utbetalningen från CSN och första löneutbetalningen vara. Detta konstaterades även av den förra studiesociala utredningen.57 6.8.4Kommunernas information, handläggning och organisation Det är få kommuner som har tagit fram en riktad information till studerande. Det är dock vanligare att kommuner med en hög andel studerande i eftergymnasial utbildning har tagit fram riktad information än andra. Flera kommuner påpekar i kartläggningen att informationen bör bli bättre, framför allt inför somrarna, och att skolorna, dvs. högskolorna och utbildningsanordnarna av vuxen- utbildning, bör ta ett större ansvar. I lite mer än hälften av kommunerna samverkar kommunens socialtjänst med andra kommunala verksamheter, andra kom- muner, myndigheter eller organisationer. Andelen studerande på grundskolenivå eller i eftergymnasial utbildning i kommunen verkar i högre utsträckning påverka handläggning och samverkan än andelen studerande i gymnasial vuxenutbildning. Kommitténs bedömning: Kommitténs förslag om högre studiemedel, efterskottsutbetalning samt högre bidragsandelar för studerande på grundläggande och gymnasial vuxenutbild- ning kommer att minska behovet av ekonomiskt bistånd. En högre bidragsandel, framför allt för studier på grundläggande vuxenutbildning, kommer också innebära att de ekonomiska förutsättningarna för studerande blir mer lika i kommunerna. Kommitténs kartläggning visar att kommunerna i stor utsträckning följer de förordningar och allmänna råd om försörjningsstöd till studerande som finns. Kartläggningen visar dock att vissa kom- muner är mer generösa mot studerande på lägre utbildningsnivåer än andra kommuner. Kartläggningen bekräftar därmed att stude- rande på lägre utbildningsnivåer har sämre ekonomiska förutsätt- ningar än studerande på högre nivåer. Kommittén anser dock att det är problematiskt att förutsättningarna för finansiering av studierna skiljer sig mellan olika kommuner. En effekt av förslaget om en högre bidragsandel för studerande på grundläggande och gymnasial vuxenutbildning är dock att behovet av försörjningsstöd minskar och att de ekonomiska förutsättningarna för studerande därför blir mer lika i kommunerna. förslag om höjt totalbelopp och tilläggslån att innebära en för- bättrad ekonomisk situation för alla studerande. Levnadsomkostnader under t.ex. ferietid, sjukdom eller för- äldraledighet, dvs. under tid då inga studier bedrivs, bör täckas genom inkomst av arbete eller andra bidrag och försäkringar inom de sociala trygghetssystemen. Detta innebär att studerande som inte fått något arbete eller har andra tillgångar ytterst hänvisas till försörjningsstöd under ferierna. Kommittén bedömer dock att förslaget om efterskottsutbetalning av studiemedel kommer att minska behovet av ekonomiskt bistånd vid övergången mellan studier och arbete. Kartläggningen visar att det finns skillnader i kommunernas beräkningar för hushåll med en studerande samt i kravet på studie- avbrott för att bidra till hushållets försörjning. Kartläggningen visar också att det finns skillnader i kommunernas tillämpning på detaljnivå, t.ex. vid ersättning för särskilda utgifter (kurslitteratur) samt i tolkningen av god tid inför ferierna. I vissa fall kan det finnas anledning att tro att kommunernas tillämpning av egna rikt- linjer medför att studerande bedöms schablonartat i stället för att det görs individuella bedömningar. Kommittén betonar därför att det alltid, precis som för andra som är i behov av ekonomiskt bistånd, ska göras en individuell behovsprövning med ett helhets- perspektiv på den enskilde studerandes situation. Även den förra studiesociala utredningen menade att tillämpningen av ekonomiskt bistånd inte ska likriktas för personer som studerar. Det konstate- rades t.ex. i samband med frågan om studieavbrott, att ingenting hindrar kommunen att väga in utbildningens betydelse för den sökandes möjlighet att bli självförsörjande.58 6.9Samordning mellan studiemedel och andra ersättningar Samordning av ersättningar kan göras på olika sätt. Ett sätt är genom förbud mot att ha två ersättningar . Ett annat sätt är genom att det indirekt är svårt eller omöjligt att ha två ersätt- ningar . En ersättning kan även minskas med vad som har betalats ut i en annan ersättning eller ses som en inkomst som kan leda till att en annan ersättning reduceras. Om det saknas samord- 58 SOU 2003:130. ningsregler finns inget hinder mot att uppbära två ersättningar . Kommittén tar i det här avsnittet inte upp frågan om det ska vara möjligt att studera för den som har någon annan form av bidrag eller ersättning än studiemedel. Vi begränsar oss till att bedöma om studiemedel bör lämnas som andra ersätt- ningar och tar i några fall upp andra frågor som rör samspelet mellan studiemedel och andra ersättningar. Huruvida personer med exempelvis föräldrapenning eller sjukersättning ska kunna studera med bibehållen ersättning är en fråga att ta ställning till inom andra politikområden än det utbildningspolitiska. Den kan därmed inte sägas ligga inom kommitténs ansvarsområde. 6.9.1Regler för samordning och beräkningsunderlag Om två ersättningar ska samordnas måste det också bestämmas hur samordningsreglerna ska utformas. Samordningen mellan studie- medel och andra ersättningar ser olika ut. I vissa fall finns direkta förbud mot att lämna eller ta emot två ersättningar . Så är fallet för t.ex. studiemedel och aktivitetsstöd. I andra fall framgår det indirekt av bestämmelserna att en ersättning inte kan lämnas som studiemedel, t.ex. ekonomiskt bistånd. Det finns inte något formellt hinder mot att lämna ekonomiskt bistånd som studiemedel, men en studerande med studiemedel kan oftast inte få ekonomiskt bistånd eftersom studiemedlen ska täcka rimliga levnadsomkostnader. Utöver detta sker en samord- ning genom inkomstprövning. Studiebidraget räknas t.ex. till 80 pro- cent som en inkomst när rätten till bostadsbidrag prövas. Likaså räknas exempelvis sjukpenningen, föräldrapenningen och den skattepliktiga delen av vårdbidraget som inkomster vid beräkning av studiemedel. En sammanfattning av de nuvarande samordningsbestäm- melserna redovisas i tabellerna 6.7 och 6.8 och i den efterföljande texten. SOU 2009:28 Studiemedlen och trygghetssystemen Något formellt förbud mot att uppbära medel finns inte. Däremot ska inte en studerande kunna anses vara studie- eller arbetsoförmögen och ska då inte Studiemedel kan inte lämnas till den som får rehabiliteringspenning. ordningsbestämmelser finns även i lagen (1962:381) om allmän försäk- Dessa anger att rehabiliterings- ersättningen ska minskas med studie- 2007 i samband med att det blev möjligt att ha sin sjuk- eller aktivitets- ersättning vilande vid studier. Studerande får normalt inte föräldra- Studerande kan normalt inte få till- Studiemedlen ska normalt täcka den Mot bakgrund av åldersregler är det i praktiken inte möjligt att få studie- medel och ålderspension . 59 S.k. studietids-SGI kan dock lämnas som studiemedel, se tidigare i detta kapitel. Studiemedlen och trygghetssystemen SOU 2009:28 Vårdbidrag, beskattad del Vårdbidrag, obeskattad del Ja, bidragsdelen beaktas till Utöver de ersättningstyper som anges i tabellerna finns det sam- ordningsregler som anger att studiemedel inte kan lämnas som: statsbidrag som administreras av Specialpedagogiska skolmyn- digheten för -kortare studier om funktionshinder -kortare studier på grundskole- eller gymnasienivå som är särskilt anpassade för personer med funktionshinder -studier inom vuxenutbildningen för utvecklingsstörda statsbidrag som administreras av för kortare studier i alfabetisering i samiska. Studiemedel får inte heller lämnas för den tid den studerande tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt eller fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer den studerande beviljats studiestöd eller motsvarande studie- finansiering från ett annat land. Studiemedel får dessutom inte lämnas för högskoleutbildning på forskarnivå om den studerande är eller har varit anställd som doktorand eller har eller har haft utbild- ningsbidrag för doktorander. Studiemedel ska även minskas för den som har sitt uppehälle helt eller delvis betalat av staten eller en kommun. I praktiken innebär det att den som är intagen för kriminalvård har begränsade möjlig- heter att få studiemedel. Den som studerar på grundskole- eller gymnasienivå kan inte få studiemedel eftersom Kriminalvården i dessa fall ska täcka studiekostnaderna. Den som studerar på efter- gymnasial nivå kan enbart beviljas studiemedlens bidragsdel. Bidraget ska i dessa fall kunna täcka kostnader för viss litteratur och eventuella resor. CSN har bemyndigande att efter samråd med Kriminalvården bestämma om rätten till studiemedel för intagna. I tabell 6.9 presenteras hur stor andel av studiemedelstagarna som hade andra ersättningar.60 Det är inte känt om studiemedel och den andra ersättningen har uppburits parallellt eller om de uppburits olika tider . 60 SCB (2006b). Av uppgifterna framgår enbart att den aktuella ersättningen och studiemedel har utgått under , inte om ersättningen har uppburits som studiemedel. Studiemedlen och trygghetssystemen SOU 2009:28 Andel av studiemedelstagarna med andra ersättningar 2006 Andel (procent) Föräldrapenning (vid födelse och vård Ekonomiskt bistånd (försörjningsstöd) 0 (enstaka förekomster) bidrag för doktorander, vårdbidrag, när- ståendepenning, introduktionsersättning, handikappersättning, ersättning vid total- försvarstjänst m.m. 6.9.3Kommitténs bedömning av samordningen mellan studiemedel och andra ersättningar Kommitténs bedömning: I de fall två ersättningar ska täcka normala levnadsomkostnader bör det finnas regler för samord- ning av dessa båda ersättningar så att de inte kan ges . Om dubbla ersättningar, trots förbud, har betalats ut, anser kommittén att principen bör vara att den ena ersättningen återkrävs. Vilka ersättningar bör samordnas med studiemedel? Kommittén bedömer att en studerande med studiemedel normalt inte ska behöva någon annan samhällelig ersättning för att klara sitt uppehälle. Andra ersättningar avsedda för studerande, t.ex. aktivi- tetsstöd, bör således inte kunna lämnas som studiemedel. Även andra ersättningar än sådana som är avsedda för studerande kan givetvis vara utformade så att de ska kunna täcka Så är fallet för exempelvis sjuk- och aktivitetsersättningen. I de fall båda ersättningarna ska täcka nor- mala levnadsomkostnader bör de ses som alternativa sätt att finansiera sitt uppehälle och det bör normalt finnas regler för samordning av dem. Det kan inte anses motiverat att samhället erbjuder dubbla ersättningar. Det bör däremot, på samma sätt som , vara möjligt att parallellt ha två ersättningar på exempelvis halvtid. Andra ersättningar, t.ex. barnbidrag och bostadsbidrag, är avsedda att vara kompletterande ekonomiska tillskott för ett visst ändamål. Dessa bör normalt inte samordnas med studiemedel, eller så bör samordning ske genom behovsprövning, dvs. i praktiken genom inkomstprövning. Det kan emellertid finnas skäl att göra undantag från principen att studiemedel inte ska kunna lämnas som en annan ersättning som är avsedd att täcka normala levnadsomkostnader. En samordningsregel kan också i vissa fall anses obehövlig, t.ex. om det i praktiken inte finns någon risk för att en person kan ha två ersättningar , som t.ex. är fallet för ålderspension och studiemedel. Hur bör samordningen utformas? Samordningen mellan studiemedel och andra ersättningar görs på olika sätt: genom ett direkt förbud mot att uppbära två ersättningar sam- tidigt (exempel: studiemedel och sjuk- och aktivitetsersättning) genom att det indirekt är svårt eller omöjligt att ha två ersättningar (exempel: studiemedel och sjukpenning) genom att en ersättning leder till att en annan ersättning redu- ceras (exempel: studiemedel och rehabiliteringsersättning) genom att en ersättning ses som inkomst och medräknas i beräkningsunderlaget för den andra ersättningen (exempel: studiemedel påverkas av skattepliktig del av vårdbidrag och bostadsbidrag påverkas av studiebidrag). I och med att det existerar så många olika former av samordning blir det svårt att förstå och förutse vilka samordningsprinciper som gäller och svårt för myndigheterna att informera om. Det saknas en struktur för samordningen mellan studiemedel och andra ersättningar. En målsättning bör vara att finna enkla och förutsäg- bara samordningsregler som dessutom är lätta att informera om. Tydliga regler gör det lättare för de studerande att förstå dem och det blir enklare att göra rätt. I det fall två ersättningar ändå utgår bör det också vara tydligt om återkrav ska ske eller inte. Kommitténs bedömning är att två ersättningar normalt bör samordnas antingen genom ett direkt förbud eller genom inkomst- prövning. Förbud är tydliga och enkla att informera om t.ex. i en ansökningsblankett. Även inkomstprövningen är relativt lätt att informera om och dessutom möjlig att kontrollera på ett enkelt sätt. Samordning kan i vissa fall ske både genom förbud och inkomstprövning. Det kan finnas förbud mot att uppbära två ersättningar , som ersättningarna kan ingå i behovsprövningen för respektive stöd. I det senare fallet kan det räcka med att man uppburit ersättningarna under eller samma halvår. Den nu gällande principen för vilka ersättningar som utgör beräkningsunderlag för varandra är att en skattepliktig ersättning ingår i beräkningsunderlagen, men att en icke skattepliktig ersätt- ning inte gör det. Studiemedlen ligger med andra ord inte till grund för beräkningen av andra ersättningar eftersom studiemedlen inte är skattepliktiga. Undantag från denna huvudprincip är att studie- bidraget f.n. räknas med till vid fastställandet av bostadsbidrag och att studiemedlen i en individuell bedömning beaktas vid prövningen av rätten till ekonomiskt bistånd. Studie- bidraget är också pensionsgrundande. Kommitténs bedömning är att dessa regler för beräknings- underlag och inkomstprövning i stort kan ligga fast, med undantag för att kommittén föreslår att bidraget ska medräknas till 140 pro- cent vid fastställandet av bostadsbidrag. Diskussioner har förts om att göra studiebidraget skatte- pliktigt.61 Studiemedel skulle i så fall medräknas i beräkningsunder- lagen för många av de andra ersättningarna och skulle kunna bidra till att studerande kvalificerar sig för dessa ersättningar. Att frågan aldrig utretts vidare beror sannolikt bl.a. på att studiebidraget är så 61 Se t.ex. SOU 2003:130. pass lågt att det hade fått begränsade effekter att göra det skatte- pliktigt. Kommittén ser främst av denna anledning inte skäl att föreslå en så långtgående förändring av studiemedelsystemet som en beskattat bidrag skulle utgöra.