sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Eftersom en begränsning i rätten till bidrag för undervisningsavgifter skulle kunna hindra den fria rörligheten måste den vara motiverad av objektiva hänsyn av allmänt intresse. Dessa hänsyn måste vara oberoende av de berörda personernas nationalitet och stå i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med bestämmelserna. Kriterierna för vilka studier eller utbildningar som ska ge rätt till bidrag för undervisnings- avgifter måste alltså fastställas med hänsyn till dessa omständig- heter. Det innebär bl.a. att kriterierna för beviljande av bidrag till undervisningsavgifter måste vara objektiva utifrån de utbildnings- politiska önskemålen om utbildningens innehåll och organisation. Det måste även vara möjligt för alla utbildningsanordnare att uppnå kriterierna. Kommittén anser att det kan finnas ett behov av en precisering av de kvalitetskrav som gäller för att utländska utbildningar ska ge rätt till studiemedel. I ett EG-rättsligt perspektiv bör de kvalitets- krav som ställs på utbildningar inom EU och EES vara likvärdiga med de kvalitetskrav som ställs på utbildningar i . De krav eller kriterier som ställs upp bör således vara objektivt formulerade och dessutom kända på förhand av såväl tjänstemottagare som utbildningsanordnare. Kommitténs förslag: Studiemedel ska betalas ut i efterskott. Det ska vara möjligt att få förskott på studielån motsvarande högst två månaders studiemedel, dock med högst det belopp som studielån beviljats med. Förskott av merkostnadslån ska även kunna lämnas för kostnader för resor till utlandet, under- visningsavgifter och försäkring. Förskott av studiemedel ska vid studier i kunna betalas ut när det är styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiemedlen har be- viljats. Vid studier utomlands ska förskott kunna betalas ut även innan studierna påbörjats. CSN får meddela föreskrifter om den närmare utformningen av reglerna för utbetalning, förskott och avräkning av förskott. Studiemedel betalas f.n. ut i förskott. Eftersom studie- medlen beräknas omfattar dock inte utbetalningarna hela månadsbelopp utan avser oftast ett belopp som motsvarar studie- medel . Kommittén har i det föregående föreslagit att studiemedlen ska beräknas . Det innebär att studie- medel i normalfallet bör betalas ut med ett månadsbelopp. Det normala utbetalningsbeloppet höjs därmed, som antalet utbetalningar under en termin eller under ett läsår, blir färre. Kommitténs förslag innebär att studiemedel i normalfallet kommer att betalas ut nio gånger under ett läsår i stället för tio. Utbetalningsbeloppet ökar därför med mer än jämfört med en utbetalning som avser , även utan en höjning av studiemedlen. Kommitténs bedömer att utbetalning med månads- belopp i stället för ett belopp kommer att under- lätta för de studerande att klara av sina månatliga utgifter. betalas studiemedel ut i förskott Studiemedel är en av få inkomster och ersättningar som betalas ut i förskott. Exempelvis betalas lön, arbetslöshetsersättning och föräldrapenning ut i efterskott. Utbetalning av studiemedel i för- skott har en fördel, nämligen att en studerande kan använda studie- medlen för att täcka initiala kostnader som hyra, resor till studie- orten och kurslitteratur. Det finns även nackdelar med att betala ut studiemedel i förskott. En nackdel är att ett förskottsbelopp grundas på en preliminär bedömning. Om förutsättningarna ändras som de utbetalade studiemedlen avser så kan beloppet visa sig felaktigt. Den studerande kan då bli återbetalningsskyldig. Detta händer t.ex. om en studerande avbryter utbildningen eller någon kurs. En studerande som avbryter en kurs har oftast redan fått studiemedel utbetalt även för tiden efter avbrottet. Det förskotte- rade studiemedelsbeloppet är preliminärt, vilket kan vara en nack- del för de studerande eftersom det medför en ökad risk för att de kommande utbetalningarna minskas, eller för återkrav. CSN återkräver något , dvs. av det utbetalda studiemedelsbeloppet. Studiemedel som betalas ut i förskott och som senare visar sig felaktigt utbetalt är även ett problem för staten då det föranleder ökade kostnader. En annan nackdel med utbetalning i förskott är att det leder till att det inte sker någon, eller bara en liten, utbetalning i slutet av terminen eller läsåret. Om den studerande t.ex. övergår till arbete, med lön som betalas ut i efterskott, uppstår ofta ett utbetalningsglapp . En utbetalning som avser maj månad, måste ofta räcka när löneutbetalningen kommer. Få studenter går till ett arbete eller en annan verksamhet efter studierna där inkomst betalas på annat sätt än i efterskott. Kommitténs kartläggning av ekonomiskt bistånd visar att flera kommuner pekar på att det är problematiskt med det uppehåll i utbetalningarna som uppstår , i glappet mellan studiernas slut och den första lönen. Studiemedel bör betalas ut i efterskott Kommittén bedömer att de flesta som påbörjar studier eller som påbörjar ett nytt läsår, har inkomster . Dessa in- komster betalas normalt ut i efterskott. Inkomstuppgifter visar att av de studerande har inkomster av tjänst året innan det år de påbörjar studier.134 CSN:s enkätundersökning om de studerandes ekonomiska situation visar att av studie- medelstagarna våren och hade inkomst av tjänst under sommaren 2007.135 Av dem som studerade med studiemedel på hel- tid hela 2006 hade någon sådan inkomst under året.136 Förutom inkomst av tjänst finns det givetvis vissa studerande som har andra finansieringskällor som kan täcka de initiala kost- naderna vid studiestarten, t.ex. sparade medel. Kommittén bedömer att det är avsevärt fler som får någon annan utbetalning i samband med studiernas början än som får en utbetalning precis i samband med studiernas slut.137 Det måste därför anses vara ett större problem att det uppstår ett utbetalningsglapp i slutet av en utbild- ning eller ett läsår, än om studiemedel inte skulle betalas ut precis i början av studierna. Förskott av studielån ska vara möjligt Trots att de flesta inte bedöms ha något problem med att finansiera sina studier den första studiemånaden är det viktigt att ingen hindras från att påbörja studier enbart på grund av att han eller hon inte klarar att finansiera studiestarten. Studiemedelssystemet skulle i så fall inte ge alla möjligheter att börja studera. Därför anser kommittén att det måste vara möjligt att begära ett förskott på studielånen. Förskottet bör utgöra högst ett belopp som mot- svarar ordinarie studiemedel för två månaders studier, dvs. (2009). Förskott ska dock inte kunna beviljas med ett högre belopp än de studielån som har beviljats. Detta innebär att den som väljer att inte ta lån eller den som t.ex. studerar på grundskolenivå, får mycket begränsade möjligheter till förskott. Bidrag bör dock, på grund av risken för felaktiga utbetalningar, inte betalas ut i förskott. Den studerande bör själv 134SCB (2006c). 135CSN (2008a). 136SCB (2006b). 137Se även Lunds universitets studentkårer (2006). kunna välja om förskottet ska dras av från de (den) närmast följande utbetalningarna eller om det ska fördelas jämnt över studiestödsperiodens återstående utbetalningar. En grupp som kan få särskilda problem med initiala kostnader är utlandsstuderande. Den som studerar utomlands har som regel högre kostnader för att ta sig till studieorten. Dessutom måste utlandsstuderande relativt ofta betala större hyresbelopp i förskott, liksom undervisningsavgifter till skolan. Det finns därför motiv för att även, på den studerandes begäran betala ut tilläggslån för resa, undervisningsavgifter och personförsäkring, i förskott. Förskott på beviljade studiemedel ska vid studier i kunna betalas ut först när det är styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiemedlen har beviljats. Vid studier utom- lands bör dock förskott kunna betalas ut innan studierna påbörjas. Kommittén föreslår att utlandsstuderande får tillgång till förskotts- beloppet för att kunna betala nödvändiga omkostnader i samband med sin resa. CSN får meddela närmare föreskrifter om hur före studiernas början som ett förskott ska kunna betalas ut. En övergång till månadsutbetalningar i efterskott bör förenas med en utjämning av utbetalningarna. betalas ofta ett större belopp ut i början av en termin och ett mindre i slutet. Även fortsättningsvis kommer utbetalningarna att i vissa fall kunna bli olika stora. Exempelvis kommer en studieperiod att, beroende på när studierna börjar och slutar, rendera utbetal- ningar med fyra hela månadsbelopp och ett halvt. Många studietider följer dock kalendermånaderna, något som kommer att innebära jämnt fördelade utbetalningar. Exempelvis bör nio hela månadsbelopp kunna betalas ut om studietiden börjar kring och slutar i . Detta skulle då möta de önskemål de flesta studerande har. I en enkät- undersökning som CSN har genomfört framkom att nästan fyra femtedelar av dem som läser med studiemedel i önskar utbetalningar med lika stora belopp varje månad.138 De närmare föreskrifterna om utbetalning av studiemedel, för- skott och avräkning av förskott bör överlåtas åt CSN. 138 CSN (2004). 4.5.13Lån, återbetalning och avskrivning Kommitténs förslag: Lån som tas vid behörighetsgivande stu- dier ska inte skrivas av vid efterföljande högskolestudier. Det annuitetslån som infördes fungerar enligt kommitténs bedömning väl. Återbetalningsbördan för de studerande är rimlig och andelen osäkra fordringar är förhållandevis låg. Kommitténs bedömning är att annuitetslånet bör finnas kvar i sin nuvarande utformning. Låntagare som bor utomlands Det finns, som beskrivs tidigare i detta kapitel, stora problem med utlandsbosatta låntagares återbetalning av studielån. har i rapporten utomlands – och utbetalningar och fordringshantering konstaterat dels att möjligheterna att driva in skulder i utlandet är begränsade, dels att CSN inte gjort tillräckligt för att driva in skulder från utlandsboende.139 CSN har lämnat in en skrivelse till regeringen med tre förslag till åtgärder för att öka inbetalningarna från utlandsbosatta låntagare.140 Det första förslaget är att studielån bara ska betalas ut till den som skriver under en skuldförbindelse för lånet och att en ansökan om studielån ska kunna avslås om en skuldförbindelse inte undertecknas. Förslaget är avsett att underlätta indrivningen av fordringar i utlandet. Det andra förslaget avser möjligheten att säga upp studielån och annuitetslån till omedelbar betalning. kan CSN enbart driva in den del av en fordran som har förfallit till betalning. Genom att kunna säga upp hela studieskulden till betalning kan större press sättas på låntagaren att betala. Indrivningen av obetalda skulder blir då också mer kostnadseffektiv. 139Riksrevisionen (2008). 140CSN (2008m). Det tredje förslaget är att skyldigheten att lämna adress- uppgifter till CSN bör stärkas. CSN saknar en känd adress till knappt 20 000 låntagare, varav merparten antas befinna sig utom- lands. De nås därmed inte av inbetalningskort, årsbesked eller kravbrev. Dessutom föreslår CSN att en låntagare ska anses ha mottagit de försändelser som sänts till folkbokföringsadressen eller till den senast kända adressen. En sådan bestämmelse kan enligt CSN medverka till att låntagare blir mer angelägna om att lämna korrekta adressuppgifter. Med en sådan bestämmelse skulle också färre studieskulder preskriberas. Kommitténs bedömning är att den ökade internationella rörlig- heten kräver åtgärder som kan säkerställa att alla studieskulder betalas tillbaka, även i de fall låntagarna är bosatta utomlands. Vi bedömer att CSN:s förslag om skuldförbindelser och en möjlighet att säga upp hela studieskulden till betalning skulle öka inbetal- ningarna och därför bör genomföras. Förslaget om att en låntagare ska anses ha mottagit en försändelse till den senast kända adressen kan enligt kommitténs bedömning behöva utredas ytterligare. Utöver dessa åtgärder bör CSN bedriva ett fortsatt aktivt arbete för att driva in de fordringar som har förfallit till betalning. Eftersom ett antal åtgärder har aktualiserats och bereds inom lämnar inte kommittén några förslag inom detta område. Vi anser dock att frågan måste följas noggrant av regeringen och CSN , och att ytterligare åtgärder kan bli nödvändiga. Avskrivning av lån tagna vid behörighetsgivande studier Studerande med generellt bidrag och lån kan få upp till hälften av det lån som de tar under grundskole- eller gymnasiestudierna avskrivet, förutsatt att de fortsätter sina studier på högskolenivå. I praktiken innebär det att en del av lånet i efterhand omvandlas till bidrag. Avskrivningsmöjligheten är avsedd att rekrytera till hög- skolestudier och att hålla nere skuldsättningen för de studerande. Alla som studerar på behörighetsgivande kurser omfattas, oavsett om de har behörighet eller inte. Det innebär att även studerande som konkurrenskompletterar kan få studielån avskrivet. Forskning visar att en omedelbar ekonomisk återbäring oftast har större betydelse för rekryteringen till studier än en ekonomisk fördel i framtiden.141 Översatt till studiemedelstermer har total- beloppets nivå troligen större betydelse för studiebeteendet och rekryteringen till studier än en möjlighet att få delar av sitt lån avskrivet. I de diskussioner som kommittén har haft med studerande har det också framkommit att möjligheten till avskrivning är okänd bland många vuxenstuderande. Det tyder på att avskrivningen inte har någon rekryterande effekt. Kommittén väljer därför att föreslå en högre bidragsnivå för alla grundskole- och gymnasiestuderande som möjligheten till avskrivning tas bort. Vi bedömer att detta är en mer effektiv rekryteringsåtgärd än att behålla avskrivningen. Möjligheten att få lån tagna vid behörighetsgivande studier avskrivna tas bort för samtliga typer av studielån, dvs. även för sådana lån som togs före . Vissa övergångsbestämmelser bör dock införas. De som börjar sina studier med studiemedel på gymnasienivå för att sedan fortsätta på högskolenivå kommer att få en högre studieskuld om möjligheten till avskrivning tas bort. Kommittén ser dock inte några risker med detta. Om behovet av att läsa in en högskolebehörighet i vuxen ålder framöver kommer att öka, kan det eventuellt vara rimligt att överväga åtgärder som ökar studie- medlens rekryteringskraft både till gymnasiala och eftergymnasiala studier. Sådana åtgärder bör i så fall ske i form av en ökad bidrags- andel i stället för genom avskrivning. Det gör att den rekryterande effekten ökar och att subventionen i systemet blir tydlig. Kommitténs samlade förslag kan öka skuldsättningen Kommitténs förslag att höja studiemedlens totalnivå leder till att såväl bidraget som lånet ökar för de studerande. Detta leder gene- rellt till en högre skuldsättning för studerande som väljer att ta studielån. Detta är en ofrånkomlig effekt av en beloppshöjning i ett system som bygger på delad finansiering mellan samhället och den enskilde. Kommitténs förslag om förändrade bidrags- och låneandelar kommer att öka skuldsättningen för vissa studerande och minska skuldsättningen för andra. På det hela taget bedömer dock kom- mittén att förslaget om förändrade bidrags- och låneandelar inte har någon avgörande effekt på utlåningen. 141 Vossensteyn, H. (2005). De av kommitténs förslag som påtagligt kan öka skuldsätt- ningen för vissa studerande är förslagen om att fler kan ta tilläggs- lån, samt förslaget att avskrivning av lån tagna vid behörighets- givande studier ska upphöra. Som nämnts ovan bedömer vi att utlåningen kan komma att öka med högst cirka 600 miljoner kro- nor som en effekt av att fler kan ta tilläggslån. Att avskrivningen tas bort för behörighetsgivande studier får effekten att avskrivningarna minskar med cirka 175 mil- joner kronor , vilket i motsvarande mån ökar de studerandes skulder. Denna senare effekt tas dock till stor del ut av att alla studerande på grundskolenivå föreslås få studiebidrag med 80 pro- cent av totalbeloppet och att bidragsdelen för gymnasiestuderande som kan få avskrivning, höjs från av totalbeloppet. Det är därmed de förändringar som avser tilläggs- lånet som främst kan förväntas öka skuldsättningen. I tabell 4.10 visas två exempel på återbetalningen för en lån- tagare som studerat på högskolenivå med full lånedel . Denna skuld jämförs med skulden för en studerande som tagit full lånedel och tilläggslån . I exemplet utan tilläggslån antas en skuld på . I exemplet som ska visa en låntagare som tagit tilläggslån antas en studieskuld på sammanlagt , varav 30 000 motsvarar studier med tilläggslån. Räntan antas till , vilket är räntenivån 2009. SOU 2009:28 Ett enklare studiemedelssystem Tabell 4.10 Jämförelse mellan återbetalning av studieskuld på och studieskuld på . år (kronor) år (kronor) Vi bedömer att en vidgad användning av tilläggslånet inte innebär någon ökad risk för alltför höga årsbelopp för de studerande eller för framtida avskrivningar för staten. Låntagandet bedöms inte öka så mycket att det passerar en nivå som innebär att lånen inte kan betalas tillbaka, särskilt inte mot bakgrund av att det har visat sig att studerande noga överväger sitt låntagande i det nya annuitets- lånesystemet. Den som inte behöver låna avstår oftast från att ta Lånebenägenheten bland studiemedelstagarna har sjunkit från . Många av kommitténs övriga förslag bidrar till att hålla nere skuldsättningen. Förslaget om ett höjt fribelopp kommer att ge fler studerande möjligheter att minska sitt låntagande. Förslagen om att avskaffa vissa merkostnadslån minskar också skuldsättningen. Även kommitténs bedömning om ett särskilt bidrag för under- visningsavgifter utomlands skulle minska skuldsättningen. Detta är särskilt viktigt just för utlandsstuderande som ofta har höga studieskulder. Vårt förslag om att begränsa tilläggslånet till bidrar också till att hålla nere skuldsättningen. De låntagare som oftast får problem med att återbetala sina lån är studerande med kort utbildning. Låg inkomst är en vanligare orsak till betalningsproblem än hög skuldsättning.142 Alla stude- rande på grundskolenivå kommer genom vårt förslag att kunna få studiebidrag av totalbeloppet. Det kommer att minska återbetalningsproblemen för denna grupp. Vår bedömning är att förslaget kommer att minska antalet studerande med åter- betalningsproblem mer än den vidgade möjligheten till tilläggslån kan öka detta antal. Kommitténs samlade bedömning är att skuldsättningen i vissa fall kommer att öka. Detta bör dock inte medföra några risker så länge det nuvarande annuitetslånet behålls intakt. 4.5.14Färre felaktiga utbetalningar av studiemedel Kommitténs bedömning: Förslagen om att studiemedel ska betalas ut i efterskott, om en bidragsnivå och en veckogräns per utbildningsnivå samt förslagen om tydligare samordnings- bestämmelser kommer att minska de felaktiga utbetalningarna. Regeringen bör i regleringsbrevet för CSN återinföra ett uppdrag om att minska de felaktiga utbetalningarna. I uppdraget bör särskilt ingå att följa upp hur ett genomförande av kommitténs förslag påverkar de felaktiga utbetalningarna. 142 CSN (2008h). Kommitténs uppdrag – att minska de felaktiga utbetalningarna Enligt kommitténs direktiv ska kommittén föreslå åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar inom studiemedelssystemet. Ett antal av kommitténs förslag syftar bl.a. till detta. I detta avsnitt sammanfattar kommittén dessa förslag och redovisar ytterligare några uppslag till åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar. Dessutom identifierar kommittén några åtgärder med potential att hindra felaktiga utbetalningar, men som behöver utredas innan ett konkret förslag kan lämnas. Vår analys utgår främst från bedömningar och beräkningar som gjorts av Delegationen mot felaktiga utbetalningar ur trygghets- systemen (dir. 2005:52), den s.k. FUT-delegationen. Tydligare och enklare samordning mellan studiemedelssystemet och andra trygghetssystem För att felaktiga utbetalningar så långt möjligt ska förhindras bör en kedja av regler och åtgärder fungera: regler som förhindrar att ersättningar kan lämnas regler som är kontrollerbara regler som är begripliga regler som medger informationsutbyten möjligheter att återkräva vad som betalats ut felaktigt. Den första länken i kedjan är att det måste finnas lagliga hinder mot att uppbära dubbla ersättningar. Sådana hinder bör enligt kommitténs bedömning alltid finnas om studiemedel riskerar att sammanfalla med en annan ersättning som ska täcka normala levnadsomkostnader. Bestämmelserna om hur studiemedlen ska samordnas med andra ersättningar bör vara tydliga och enkla. Dagens regelsystem för samordning av studiemedelssystemet med andra förmånssystem uppfyller enligt kommitténs bedömning inte detta krav. De förslag som vi redovisar i kapitel 6 kommer att göra reglerna tydligare. Det blir också enklare att informera om dem och att kontrollera att inte flera ersättningar betalas ut . Sammantaget bedömer kommittén att åtgärderna kommer att minska antalet felaktiga utbetalningar. Kommittén föreslår att studiemedel ska betalas ut i efterskott, inte som i förskott. Denna åtgärd är avsedd att underlätta för de studerande, men är enligt kommitténs bedömning även betydelsefull för att förhindra felaktiga utbetalningar. Både FUT-delegationen och Statskontoret menar att förskotts- utbetalningar är en mycket vanlig orsak till att det görs felaktiga utbetalningar ur studiemedelssystemet.143 Detta återspeglas bl.a. i att en relativt stor del av de felaktiga utbetalningarna av just studiemedel bedöms bero på oavsiktliga fel av sökande eller av CSN. De oavsiktliga felen utgör lite mer än hälften av de felaktiga utbetalningarna. De oavsiktliga felen från sökande står, genom- snittligt för alla trygghetssystem, för cirka en tredjedel av felen.144 Orsaken till att de oavsiktliga felen blir så många just när det gäller studiemedel beror framför allt på att utbetalningarna görs i förskott. för utbetalningen är det ofta varken känt av den studerande, av skolan eller av CSN, att utbetalningen senare kommer att betecknas som felaktig. En beräknad inkomst kan senare visa sig för lågt räknad, kurser kan avbrytas och omfatt- ningen på studierna kan bli mindre än tänkt. Alla sådana föränd- ringar innebär att den utbetalning som gjorts blir felaktig eftersom den grundades på andra fakta. Utöver detta kan utbetalningar i förskott även göra det svårare för skolorna och CSN att hinna med att rapportera respektive åtgärda förändringar innan ytterligare en felaktig utbetalning görs. Nedan följer exempel på några vanliga situationer där utbetal- ningar i efterskott skulle kunna förhindra en felaktig utbetalning. En studerande får studiemedel utbetalt . Utbetal- ningen avser november. Han avbryter studierna och skolan rapporterar avbrottet till CSN. Om studiemedlen för november i stället hade betalats ut hade den felaktiga utbetalningen troligen kunnat undvikas. 143Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007b); Statskontoret (2008b). 144Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007a). En studerande får studiemedel utbetalt . Studiemedlen avser oktober. Hon hoppar av en kurs vilket innebär att studietakten ändras från av heltid. Hon anmäler själv ändringen till CSN. Om utbetalningen hade gjorts i efterskott hade beslutet om studiemedel hunnit korrigeras innan utbetalningen för perioden. En studerande har fått alla utbetalningar av studiemedel för året. Den sista utbetalningen gjordes och avsåg tiden fram till terminsslut . får hon veta att hon får ytterligare en löneutbetalning som kommer att innebära att fribeloppet överstigs med . Hon med- delar då detta till CSN. Eftersom alla utbetalningarna är gjorda fattar CSN ett beslut om återkrav av det som betalats ut för mycket. Om utbetalningarna hade gjorts i efterskott hade december månads utbetalning kunnat minskas med vad som betalats ut för mycket och ett återkrav hade kunnat undvikas. En person med aktivitetsersättning avser att påbörja studier.