sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — I propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m.63 gjordes bedömningen att ansvaret för marknadskontrollen skulle fördelas på befintliga myndigheter och fastställas för varje myndighet i författningar som styr dess verksamhet. Behovet av ett samordnings- och kontaktorgan sågs som en naturlig följd av den decentraliserade organisationen av marknadskontrollen. Eftersom kontakterna inom varje sektorsområde med t.ex. tillsynsmyn- digheter i andra medlemsstater måste skötas av respektive myn- dighet ansågs det viktigt med en samordningsfunktion som hade överblick över samtliga sektorer. Syftet var dock inte att skapa en övervakningsmyndighet i förhållande till sektorsmyndigheterna utan att skapa ett fungerande rådgivande samarbete.64 Vidare konstateras i den ovan nämnda propositionen65 att det alltjämt råder oklarhet om ansvaret för marknadskontroll inom vissa produktområden. Vissa myndigheter har av olika skäl inte etablerat en struktur för regelbunden marknadskontroll. Det kan enligt vad som anges i propositionen bero på att områdena reglerats och standarder saknas, att resurser saknas, att tillsynen tillgodoses på annat sätt eller att myndigheterna inte anser eller har bristande kännedom om att marknadskontroll ska, kan eller behöver bedrivas inom området. I Statskontorets rapport om EU:s översyn av teknisk kontroll poängteras att för att på ett effektivt sätt ska kunna delta i de europeiska administrativa nätverken är det viktigt att ansvars- fördelning mellan svenska berörda myndigheter är ändamålsenligt utformade. Det finns enligt Statskontoret vidare ett principiellt behov av att väga olika uppgifters närmare utformning mot varandra. Det är viktigt att det finns en klar gränsdragning mellan uppgifterna att samordna och verka för en effektiv svensk marknadskontroll respektive att utse och utöva tillsyn över anmälda organ. föreslår i sitt betänkande66 att statens tillsynsverksamhet ska koncentreras till länsstyrelserna. Endast till- syn som kräver högt specialiserad kompetens bör enligt Förvalt- 1993/94:161. 2004/05:98, s. 19. 65Se s. 25. 66Styra och ställa – förslag till effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). ningskommittén utföras av separata tillsynsmyndigheter. Varje tillsynsområde måste dock utredas för sig, innan en förändring genomförs. Härvid bör i första hand sådan tillsyn som är regionalt organiserad föras till länsstyrelserna, liksom tillsyn över verksamhet som i hög grad utförs av kommunerna. Centraliserad, regional eller lokal tillsyn Utredningen har granskat rollfördelningen avseende tillsyn och marknadskontroll på inremarknadsområdet samt försökt utröna i vilken grad det finns en fungerande samordning mellan de opera- tiva tillsynsmyndigheterna och de centrala förvaltningsmyndig- heterna. Utredningens granskning har redovisats i avsnitt 6.12. I detta sammanhang finns anledning att föra fram vissa allmänna överväganden angående principerna för rollfördelningen vid tillsyn och marknadskontroll. I den svenska sektorslagstiftningen finns olika lösningar för att åstadkomma en intern samordning av tillsynsverksamheten. har en central förvaltningsmyndighet det övergripande tillsyns- ansvaret medan den operativa tillsynen i huvudsak utförs av kom- munerna. På vissa områden utför även Länsstyrelserna operativ tillsyn. Länsstyrelsernas centrala uppgift är dock i regel att sam- ordna verksamheten och bistå kommunerna inom deras respektive verksamhetsområden. Själva samordningen av tillsynen ligger sålunda i de flesta fall på centrala förvaltningsmyndigheter och länsstyrelserna. Det finns för- och nackdelar med en centraliserad respektive en regional eller lokal tillsynsorganisation. En centraliserad tillsyn skapar sannolikt bättre förutsättningar för en likvärdig och mer rättssäker tillsyn i hela landet. En sådan organisation gör det lättare att upprätthålla kompetensen hos de behöriga tillsynsmyndigheterna och ger bättre förutsättningar för en effektiv styrning och samordning av myndigheterna både inom en sektor och mellan olika sektorer. Fördelen med en lokal eller regional tillsyn är framför allt den högre grad av närhet till kontrollobjekten som detta innebär samt ökad lokalkännedom, vilket kan vara viktigt när t.ex. akuta in- gripanden behövs. En lokal tillsyn kan också innebära synergi- effekter genom kopplingen till andra verksamheter som kom- munen bedriver.67 Ett intressant exempel, som ansluter till marknadskontrollen, är utvecklingen av tillsynen på djurskyddsområdet, där kommunerna från inte längre har kvar något tillsynsansvar. Skälet till förändringen var att regeringen ansåg att den tidigare tillsynen var behäftad med en del brister och att det ansågs alltför omständligt att samordna verksamheten vid drygt 300 kontroll- myndigheter. Dessutom ansågs att det kommunala självstyret försvårade samordningen och styrningen av den kommunala djurskyddskontrollen. Från regeringens sida framhölls att förut- sättningarna för den svenska förvaltningen, inte minst ifråga om tillsyn på djurskyddsområdet, hade förändrats väsentligt till följd av EG-rättens inverkan. Genom att minska antalet kontrollmyn- digheter och koncentrera arbetet till färre men större kontroll- enheter skulle förutsättningarna öka för en effektiv styrning, samordning och uppföljning av den offentliga djurskydds- kontrollen. Med ett färre antal kontrollmyndigheter antogs också förutsättningarna för en ökad kompetens i själva tillsynsarbetet förbättras. I valet mellan att skapa en organisation med kontrollenheter inom eller vid länsstyrelserna stannade regeringen för det senare alternativet.68 En grundläggande fråga är hur många nivåer i tillsynsorganisa- tionen det är ändamålsenligt att ha på inremarknadsområdet. På de flesta områden förefaller tillsynsorganisationen bestå av såväl en lokal och regional nivå som en central nivå. På djurskyddsområdet valde regeringen som framgått att avskaffa den lokala, dvs. kommunala tillsynsnivån, varvid reg- eringen stannade för att skapa en organisation med kontrollenheter vid länsstyrelserna. En annan lösning som förekommer är att låta en central myn- dighet med omfattande regional verksamhet, som t.ex. Arbets- miljöverket, bedriva tillsyn över hela fältet. 67För en utveckling se SOU 2007:11 s. 269 ff. 2007/08:63 s. 26 ff. Resonemangen bygger i hög utsträckning på ansvarskommitténs slutsatser om vilka krav i synnerhet EG-rätten ställer på en effektiv och samordnad tillsyn, se SOU 2007:11 s. 273 f. Det är att märka att kritik riktats mot den tidigare orga- nisationen för tillsyn över djurskydd.69 Omorganisationen på djurskyddsområdet bör ses mot bakgrund av denna kritik.70 Ytterligare tillsynsområden har beskrivits i utredningens kart- läggning ovan (avsnitt 6.1.2). Det kan konstateras att flera av dessa tillsynsområden är föremål för översyn eller dis- kussion. Utgångspunkten är att det på alla områden ska säkerställas en enhetlig, rättssäker och transparent tillsyn som inte påverkar företagens kärnverksamhet mer än nödvändigt och som är kon- kurrensneutral. Det ska framhållas att en decentraliserad tillsynsorganisation självfallet inte i sig omöjliggör en enhetlig, rättssäker och tran- sparent tillsyn. Följden av att en tillsynsuppgift förläggs till regio- nal eller nivå blir emellertid att antalet kontrollmyndig- heter ökar avsevärt. Det är bl.a. detta som kan försvåra en enhetlig tillämpning av reglerna. Om en decentraliserad tillsynsorganisation ska fungera krävs att den centrala förvaltningsmyndigheten har möjlighet att kvalitetssäkra verksamheten. Genom en väl organiserad samordning måste vidare ett kvalitetssäkringsarbete bedrivas fortlöpande. Detta gäller inte bara inom en sektor, utan även mellan olika sektorer. Om en väl fungerande tillsyn med klara och förutsebara villkor för tillsynsobjekten ska kunna uppnås, måste samtliga tillsynsmyndigheter delta aktivt i samordnings- arbetet och där utbyta erfarenheter. Hänsyn måste också tas till hur tillsynsverksamheten ser ut på olika områden. En decentraliserad organisation med en fast för- ankring på lokal nivå kan vara viktigare på somliga tillsynsområden. På en del områden är utrymmet för tillsyn så begränsat att det inte är försvarbart att kommunen ägnar resurser åt tillsynsverksamhet. kan sambandet mellan olika tillsyns- områden vara så utpräglat att skilda tillsynsorganisationer skulle försämra möjligheterna till samordning. I sådana fall bör sam- ordningsmöjligheterna tas noga tillvara. Mot denna bakgrund kan konstateras att det inte finns en lösning som kan användas på alla områden där tillsynsverksamhet bedrivs. Tvärtom är det nödvändigt att titta på en mängd faktorer för att avgöra vilka organ som bör vara inblandade i tillsynen på varje enskilt område. Detta överensstämmer i huvudsak med 69Av kommissionen, se prop. 2007/08:63 där kritiska rapporter från Kontoret för livs- medels- och veterinärfrågor (FVO) omnämns, s. 23, samt i Statskontorets rapport 2006:16. 2007/08:63, s. 21 ff. ovan nämnda förslag att varje tillsyns- område måste utredas för sig innan förändringar genomförs. Det överensstämmer likaledes med slutsatserna i propositionen om riktlinjer för marknadskontroll.71 Exempel på faktorer som kan beaktas är följande: Nyttan av närhet till tillsynsobjekten Behovet av geografisk samordning Behovet av samordning mellan olika områden Tillsynsverksamhetens omfattning i praktiken Möjligheten att säkra tillräcklig kompetens vid de myndigheter som utöver tillsyn Det finns enligt utredningen anledning att göra en utvärdering av detta slag på samtliga tillsynsområden av relevans för den inre marknaden, särskilt de områden som omfattas av marknads- kontroll. Därvid bör beaktas att ju större tillsynsnätverk som finns tillgängliga, desto viktigare är det att säkra en väl fungerande samordning. Frågor om samordning och förslag på hur den kan förbättras behandlas i det följande. Diskussionen om rollfördelning påvisar ett tydligt samordnings- behov. En förbättrad samordning framstår som den enskilt vik- tigaste åtgärden för att skapa bättre tillsyn och marknadskontroll på inremarknadsområdet. I detta avsnitt redogörs inledningsvis för resultat och syn- punkter från tidigare studier. Därefter redovisas överväganden och förslag. I Statskontorets rapport om EU:s översyn av teknisk kontroll sägs att för att på ett effektivt sätt ska kunna delta i de europeiska administrativa nätverken är det viktigt att samråds- 2004/05:98, 28. förfaranden mellan svenska berörda myndigheter är ändamålsenligt utformade. framhåller i sitt betänkande Till- syn för säkra varor (SOU 2004:57) behovet av tydligare politisk styrning. Det behövs enligt marknadskontrollutredningen en generell målformulering för ambitionsnivån för marknads- kontrollen på varuområdet, vilken är giltig för samtliga berörda myndigheter. I betänkandet föreslås att målet ska anges i en ny förordning om marknadskontroll. Därmed skulle det kunna kopp- las till övriga gemensamma bestämmelser. säkerställs att målformuleringen blir lika för samtliga berörda myndigheter. påpekar vidare att det inte är ovanligt att ett direktivområde berör flera myndigheters regler eller att det uppstår glapp i kontrollinsatserna. Det finns därför ett behov av att finna flexibla former för samarbete i sådana frågor. I propositionen Riktlinjer för marknadskontroll av produkter, m.m.72 anges att det finns behov av att stärka samordningen av marknadskontroll mellan sektorsmyndigheterna. Det finns enligt vad som anges i propositionstexten oklarheter om marknadskontrollansvaret för vissa produktområden samt problem avseende ojämn marknadskontrollaktivitet, överlappande ansvars- områden och brist på kontroll inom vissa områden. har i sitt betänkande Den offentliga till- synsorganisationen (SOU 2007:11) framhållit att dagens tillsyn i stor utsträckning är sektoriserad. Många verksamheter är föremål för tillsyn av flera tillsynsmyndigheter och utifrån flera regelverk. Samordningen mellan sektorerna är emellertid ofta bristfällig ifråga om såväl regelverk som ansvariga myndigheter. Till följd härav kan olika myndigheter ge tillsynsobjektet skilda besked om vad som är rätt och fel. pekade likväl på att det på vissa områden förekommer långtgående samverkan mellan tillsynsmyn- digheter.73 Av dessa utredningar och den granskning som inremarknadsutred- ningen har genomfört (se avsnitt 6.12, kapitel 8 samt bilaga 7) framgår att samordningen av marknadskontroll och annan tillsyn i 2004/05:98, s. 28. 73SOU 2007:11 s. 263 ff. inte fungerar helt tillfredsställande. Vissa åtgärder har redan vidtagits eller förbereds just . Likafullt framstår ytterligare åtgärder som nödvändiga för att se till att den svenska marknads- kontrollen fyller den funktion som krävs vid genomförandet av den inre marknaden. Samordningen av marknadskontrollen behöver enligt Inremark- nadsutredningen förbättras på flera plan: Vertikalt, mellan centrala, regionala och lokala marknads- kontrollmyndigheter, horisontellt mellan olika sakområden och särskilt mellan marknadskontrollmyndigheter och tullmyndig- heter. Som framgått finns tungt vägande skäl för en central samordning. Frånvaron av sådan samordning kan leda till betydande skillnader i den faktiska tillämpningen av regelverket. För enskilda som är etablerade i olika delar av landet kan det medföra att kraven som ställs på dem varierar. En sådan ordning medför onödiga kostnader för såväl företag som för myndigheterna själva. Att marknads- kontrollen inte är samordnad kan också medföra att tillsynen utövas på olika sätt (t.ex. olika checklistor, förfaranden och övrig metodik). Förutom att en sådan ordning kan medföra onödigt krångliga förfaranden är det också möjligt att en fungerande mark- nadskontroll inte kan säkerställas. Marknadskontrollen skulle också bli mer förutsebar genom att ett mer enhetligt och stan- dardiserat förfarande infördes. Det är också viktigt att värna om åtgärdernas konkurrensneutralitet. På grund av att en åtgärd måste riktas mot alla berörda tillverkare m.m. vidtas åtgärden ofta på central nivå, även om själva övervakningen bedrivs lokalt. Tillsyn eller marknadskontroll på det harmoniserade området bedrivs i flera fall av den centrala myndigheten, i förekommande fall med hjälp av lokalkontor, viket framgår av den ovan gjorda genomgången av elsäkerhets-, maskin- och leksaksområdet (av- snitt 6.12). samarbetar t.ex. med kommunernas konsumentvägledare vad gäller marknadskontroll genom särskilda Verket har avtal med cirka 40 kommuner.74 De centrala myndigheter som saknar en lokal organisation kan få problem att bedriva marknadskontrollen effektivt över hela landet. Samord- ningen horisontellt bör i de fall det finns en lokal organisation fungera väl, mot bakgrund av att berörda tjänstemän arbetar inom samma myndighet. Vad gäller tillsyn på andra områden än det harmoniserade kan den reform av ordningen för tillsyn på djurskyddsområdet som beskrivits i det föregående ge anledning till frågan om det finns principiella skäl att överväga förändringar av tillsynsverksamheten även på andra områden. Det skulle t.ex. i vissa fall kunna finnas skäl att inrätta särskilda sektorsorgan för att säkerställa samordning och enhetlig regeltillämpning. Det kan också behövas andra mer ingripande organisatoriska förändringar för att garantera en bättre, tydligare och enklare tillämpning för såväl myndigheter som för företag. Slutligen kan det finnas skäl till mer övergripande åtgärder för att skapa en mer enhetlig tillsyn mellan sektorer. Det i avsnitt 6.12 beskrivna arbetet på miljöområdet med stöd av Tillsyns- och föreskriftsrådet är inriktat på tillsyn enligt miljö- balken. Det är ett exempel på ett helhetsgrepp över en mycket komplicerad tillsynslagstiftning och tillsynsorganisation. Att de centrala förvaltningsmyndigheterna och representanter för läns- styrelser och kommuner möts inom ett forum kan förbättra förutsättningarna för en rättssäker, tydlig och effektiv tillsyn. Utredningen har dock i det föregående noterat att valet av sank- tionsavgifter vid tillsyn enligt inte överensstämmer med intentionerna bakom förordning (EG) nr 765/2008 som förut- sätter att ett samarbete kan äga rum mellan tillsynsmyndigheter och tillsynsobjekt och rekommenderat att denna fråga ses över i särskild ordning (se avsnitt 9.3.9). I fråga om samordning inom sektorerna visar såväl tillsynen på djurskyddsområdet, där länsstyrelserna är operativa tillsynsmyn- digheter, som tillsynen inom , där kommunerna har motsvarande funktion, att det krävs en tydlig organisation om en fungerande operativ tillsyn ska kunna säkerställas. Detta torde i synnerhet gälla på de områden där regelverken är mycket omfattan- de och svårgenomträngliga för de operativa tillsynsmyndigheterna. Enligt utredningen framstår det som nödvändigt att det tas initiativ till förbättrad samordning inom alla vertikala sakområden 74 Se Prop. 2004/05:98, s. 22. där flera nivåer är inblandade i marknadskontrollen eller tillsynen. Inrättandet av Tillsyns- och föreskriftsrådet kan vara en modell, eftersom det är ett sätt att skapa en fast struktur för samordning. Även på djurskyddsområdet kan förmodas leda till nya grunder och former för samordning på området. Projekt av den typ som på alkoholområdet representeras av projektet kan också medföra en förbättrad samordning mellan tillsynsmyndigheter. I detta projekt saknas likväl den övergripande funktion som de andra nämnda initiativen har och förefaller inte att på samma sätt som dessa skapa fasta former för regelbundet utbyte av erfarenheter och samråd. Sådana projekt som kan emellertid vara goda komplement till mer övergripande samordningsformer, eftersom de är avsedda att uppnå ett gemensamt forum för en viss typ av tillsyn, vilket torde vara en uppgift som t.ex. Tillsyns- och föreskriftsrådet kan vara lämpat för. Som angivits ovan finns det emellertid utöver behovet av vertikal samordning ett behov av horisontell samordning mellan de olika vertikala områdena. Genom utökad horisontell samordning uppnås ökad transparens och förutsägbarhet för enskilda och företag samt effektivitetsvinster både för myndigheterna och för tillsyns- objekten. Ett exempel på ett område där gränsdragningen mellan olika myndigheters tillsynsansvar framstår som oklar är produktsäker- hetsområdet. Här förefaller det hos myndigheterna råda en viss osäkerhet avseende vilken lagstiftning (lagstiftning som genomför det allmänna produktsäkerhetsdirektivet eller sektorsregleringen) som ska tillämpas och vilken myndighet som har att tillämpa den. I sådana fall är behovet av samordning utpräglat. Samordning av tillsyn av varor på det harmoniserade området i form av marknadskontroll Som framkommit tidigare finns det genom Marknads- kontrollrådet ett organ som har till syfte att samordna marknads- kontrollen mellan olika vertikala sektorer. Enligt 3 § förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor ska de myndigheter som bedriver marknadskontroll, så långt det är möjligt och ändamåls- enligt, samordna marknadskontrollen. Enligt 4 § i samma förord- ning ska det inom ramen för SWEDAC:s verksamhet finnas ett marknadskontrollråd som bl.a. har till uppgift att fungera som ett nationellt samordningsorgan för marknadskontroll, stödja myndig- heter som bedriver marknadskontroll och organisera erfarenhets- utbyte. verksamhet innefattar i praktiken marknadskontroll av varor på både det harmoniserade och icke- harmoniserade området. Förteckningen över de myndigheter som ska anses utöva marknadskontroll som återfinns i en bilaga till förordningen om marknadskontroll bör kontinuerligt ses över, eftersom det annars finns en risk att myndigheter utesluts som faktiskt utövar marknadskontroll men som inte finns upptagna i förteckningen. bör vara öppet för fler deltagare för att tillförsäkra en så bred och djup kunskapsbas som möjligt och möjligheter att förankra ställningstaganden så brett som möjligt. Vidare kan de som deltar enklare använda sig av det arbete som bedrivs i . Det är också viktigt att sådana samordningsorgan med vertikalt ansvar, som exempelvis Tillsyns- och föreskriftsrådet, deltar i marknadskontrollrådets arbete för att dra nytta av de olika deltagarnas erfarenheter och undvika divergerande praxis. Dessa slutsatser stöds av vad som anges i den ovan nämnda propositionen Riktlinjer för marknadskontroll av produkter, m.m. I propositionen anges att ska få en förstärkt samordnande roll och utvecklas till att få en mer operativt vägledande funktion. Vidare ska kravet på samverkan inom detta forum utsträckas till att gälla samtliga berörda myndigheter. Rådet ska enligt vad som anges i propositionen på olika sätt stödja mark- nadskontrollmyndigheterna i deras arbete, t.ex. genom att pröva hur marknadskontrollinsatser kan samordnas, organisera erfaren- hetsutbyte och se till att informationskanaler mellan berörda myndigheter, näringslivet och allmänheten fungerar. En utökad användning av s.k. bench-marking inom ramen för samarbetet i skulle enligt mening också kunna bidra till effektivitetsvinster. Samordning av tillsyn avseende tjänster Tillsynen avseende tjänster på den inre marknaden, eller närmare bestämt gränserna för denna, regleras i artikel 18 i tjänstedirektivet. I proposition 2008/09:187 Genomförande av tjänstedirektivet anges förutsättningarna för att tillämpa produktsäkerhetslagens bestämmelser inom tjänstedirketivets tillämpningsområde men inte huruvida någon samordning av denna tillsyn ska äga rum. Det föreslås i den nämnda propositionen ändringar i produktsäkerhets- lagen för genomförandet av artiklarna 18 och 35 i tjänstedirektivet samt tillsynen i gränsöverskridande ärenden (artikel 31). Enligt 3 § produktsäkerhetsförordningen ska en statlig myndighet som enligt någon annan författning har tillsyn över efterlevnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet också vara tillsynsmyndighet enligt produktsäkerhetslagen. I annat fall ankommer tillsynen på . För att ytterligare förstärka samordningen mellan olika sektorer kunde ett alternativ vara att utvidga verk- samhet till att även avse tillsyn avseende tjänster. Denna förändring skulle emellertid innebära att rådet måste utökas med ett relativt stort antal nya myndigheter, vilket riskerar att göra arbetet mer tungrott. Det framstår istället som mest lämpligt att behålla ansvaret för samordning av tillsynsfrågor avseende tjänster hos Konsument- verket. Denna slutsats baseras främst på den omständigheten att tillsynen inom detta område skiljer sig till sin natur och med av- seende på de regler som sätter ramarna för tillsynen. Tillsyn av tjänster skiljer sig av praktiska skäl ofta i form och utförande från tillsynen av varor. Samordningsfördelarna kan därför antas bli relativt små, även om man räknar med att det i vissa fall finns ett nära samband mellan försäljningen av en viss vara och en viss tjänst. bör samordna tillsynen avseende såväl tjänster inom det harmoniserade området som inom det icke har- moniserade området. Om den samordning av tillsynen som ska göras av ska ge eftersträvad effekt bör emellertid verksamheten organiseras på ett ändamålsenligt sätt. Eventuellt kan ett organ av samma slag som inrättas; Ett tjänstetillsynsråd. Ett sådant organ kan spela en viktig roll vid den, som det framstår, nödvändiga definitionen av de krav som gäller. Vidare anser utredningen att det är av stor betydelse att goda och täta kontakter etableras mellan olika områden. Representanter för de olika råden på varu- och tjänsteområdet bör delta i varandras möten och i vissa fall göras delaktiga i arbete som bedrivs i arbetsgrupper eller i vissa projekt för att förebygga eventuella överlappningar. Samordning mellan marknadskontrollmyndigheter och tullmyndigheter En specifik fråga som bör behandlas i sammanhanget är samarbetet mellan marknadskontrollmyndigheter och tullmyndigheter.