sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — En ovillkorlig rätt till respekt för människovärdet för- ändras inte av förekomsten av ett funktionshinder, dess grad eller art. En person med funktionshinder ska inte betraktas som före- mål för särskilda åtgärder utan ska ses som en medborgare med rättigheter och skyldigheter. För att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor krävs att barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder får möjligheter till ett så normalt liv som möjligt. Målet är att människor med funktionshinder ska ges samma möjligheter som andra att få växa upp tillsammans med sina föräldrar, erbjudas god barnomsorg och utbildning, ha ett förvärvsarbete, ha en trygg bostad, kunna delta i olika kultur- och fritidsaktiviteter samt få den äldreomsorg som behövs. Tryggheten och gemenskapen i samhället ska omfatta alla med- borgare. Människor ska genom de sociala skyddsnäten garanteras en rimlig levnadsnivå. Välfärdspolitiken ska syfta till att minska klyftorna mellan olika samhällsgrupper. Genom bl.a. socialförsäk- ringssystemet, , hälso- och sjukvården utgår ett offentligt och gemensamt ansvar. Den ekonomiska tryggheten ska minska de ekonomiska följderna av till exempel sjukdom och funktionshinder. Så långt möjligt ska dessa insatser vara generella och utgå ifrån behov och utan inkomstprövning. För personer med funktionshinder är tekniska hjälpmedel och andra kompensatoriska insatser av särskilt stor betydelse. I den nationella handlingsplanen bedömde regeringen att tre arbetsområden behövde prioriteras : att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer, att skapa ett tillgängligt samhälle, samt att förbättra bemötandet. konstaterade regeringen i en skrivelse till att det är angeläget att särskilt sätta fokus på förutsättningarna för att personer med funktionshinder ska få samma möjligheter till utbildning och arbete som andra (Skr. 2005/06:110). Ett stort antal etappmål inom olika områden har formulerats i arbetet med den nationella handlingsplanen. Av dessa är det främst ett av etappmål som – åtminstone – kan ha direkt betydelse för möjligheterna att följa upp LSS som redskap för att uppnå de nationella målen. Detta etappmål innebär att det år 2010 ska finnas ett fungerande system för att löpande beskriva levnadsförhållanden för personer med olika funktionshinder. Uppföljningar av handikappolitiken utifrån de nationella målen Det finns inga samlade uppföljningar av handikappolitiken där uppfyllelsen av de nationella målen beskrivs i förhållande till olika lagar och verksamheter eller olika grupper av personer med funktions- hinder. Regeringen har, i sina skrivelser till om arbetet med den nationella handlingsplanen, inte gjort någon mer ingående bedömning av i vilken utsträckning som de nationella målen upp- fyllts. Generellt bedömer regeringen i den senaste skrivelsen (Skr. 2005/06:110) att personer med funktionshinder fort- farande inte har samma möjligheter till delaktighet som andra i samhället. Arbetet med att förverkliga de mål som finns i handlings- planen kommer därför att behöva intensifieras. I denna skrivelse berör regeringen också stöd- och serviceinsatser. I ett avsnitt om ökat fokus på självständighet och inflytande skriver regeringen att samhällets stöd, t.ex. personlig assistans, måste utformas så att det bidrar till frigörelse och självständighet och inte inskränker den. I skrivelsen förbinder sig regeringen att successivt se över, analysera och vidta åtgärder för att de individuella stöden ska leva upp till målsättningarna att skapa förutsättningar för människor med funktionshinder att bli självständiga och delaktiga på samma sätt som människor utan funktionshinder. Tilläggsdirektivet om en bred översyn av LSS utifrån de nationella målen beslutades strax efter att denna skrivelse lämnades till . gjorde en omfattande studie av levnadsvillkor bland personer med funktionshinder i syfte att följa upp de nationella målen. En slutsats blev att målen är svåra att ope- rationalisera. Eftersom regeringen inte har konkretiserat målen är det svårt att veta vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att målen ska betraktas som uppnådda. Enligt är det nära nog omöjligt att utvärdera om en samhällsgemenskap har mångfald som grund. Och vad betyder full delaktighet? Vilka delar av samhällslivet ska utvärderas för att man ska kunna uttala sig om huruvida detta mål är uppfyllt? Vad betyder jämlikhet? Lika möjlig- heter eller lika utfall? publicerade resultaten av ett regeringsuppdrag att klarlägga situationen i arbetslivet och för kvinnor och män med funktionshinder. I rapporten drar en del slutsatser om huruvida handikappolitikens mål har uppnåtts när det gäller sysselsättning, arbetsmiljö, ekonomiska villkor, hälsa och balans i livet, sociala relationer, fritid och med- borgerliga aktiviteter. Resultaten är i de flesta fall nedslående. Handikappolitikens mål om jämlikhet i levnadsvillkor och full del- aktighet i samhällslivet kan inte anses vara uppnådda i tillräckligt hög utsträckning. Även i kommittéväsendet återstår en hel del arbete, enligt . En kartläggning av stat- liga utredningar visar att funktionshindrades situation inom arbets- marknads- och arbetslivsområdena inte har utretts i lika stor utsträck- ning som andra välfärdsområden.6 avrapporterade ett regerings- uppdrag, som bl.a. inrymde en bedömning av om handikappersätt- ningen och vårdbidraget bidrar till att uppfylla de handikappolitiska målen. konstaterar att båda dessa ersättningar är gamla förmåner, vars intentioner inte har förändrats nämnvärt sedan de infördes. Vid bedömningen av ersättningarna i förhållande till de handikappolitiska målen skiljer på ett fruktbart sätt mellan förmånernas funktion och konstruktion. Han- dikappersättningens funktion anses bidra till uppfyllandet av det tredje nationella målet, dvs. jämlikhet i levnadsvillkor, medan ersätt- ningens betydelse för delaktigheten är svårare att se. Försäkrings- kassan sätter ett frågetecken för ersättningens konstruktion, där ett lytestänkande sägs leva kvar. Särskilda regleringar för vissa funk- tionsnedsättningar eller diagnoser kan anses strida mot en modern handikappolitik och det miljörelaterade handikappbegrepp som politiken utgår ifrån. När det gäller vårdbidraget bedöms funktionen alltjämt vara aktuell, medan det är tveksamt om konstruktionen kan sägas bidra till förverkligandet av de handikappolitiska målen.7 I avsnitt 3.7 refereras studier om levnadsvillkor för personer med funktionsnedsättningar som ytterligare kan fördjupa bilden av i vilken utsträckning som de nationella målen uppnås för olika grupper. 6Arbetslivsinstitutet (2007). Arbets- och livsvillkor för kvinnor och män med funktionshinder. 7Försäkringskassan (2007). Kunskapsöversikt – handikappersättning och vårdbidrag. Svar på regeringsuppdrag. Många assistansberättigade är barn. är därför också viktig att beakta vid alla frågor om personlig assistans. riksdag ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen) utan någon som helst reservation. har därmed åtagit sig att följa konventionens bestämmelser. Artikel 3 i konventionen anger att det är barnets bästa som ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barnet. Vad som är barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall. artikel 12 handlar om barnets rätt till delaktighet och inflytande genom att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla frågor som berör honom eller henne. När åsikterna beaktas ska hänsyn tas till barnets ålder och mognad. I avsnitt 4.5 uppmärksammar vi särskilt vad ett barnperspektiv på stöd och service enligt LSS kräver. 2.4Forskning, erfarenheter och diskussioner i andra länder Enligt direktiven ska ta del av internationella erfarenheter och internationell forskning när det gäller personlig assistans och andra former av stöd och service för personer med funktionsnedsättningar. Stöd och service för personer med omfattande funktions- nedsättningar finns överallt i världen. Formerna för det varierar beroende på hur social service överhuvudtaget är organiserad – genom offentliga insatser, omsorg i familjen eller på andra sätt – och på synen på funktionsnedsättningar. I många länder är institutioner fortfarande vanliga, i andra pågår den process med institutionsavveckling som nu genomgått och i ytterligare andra länder förekommer olika lösningar för olika grupper av personer med funktionsnedsättningar. Erfarenheter från andra länder refereras på vissa ställen i de följande kapitlen. Det gäller t.ex. i avsnitt 3.2, där vi beskriver den ekonomiska utvecklingen inom funktionshinderområdet i och övriga , och i avsnitt 4.2, där vi uppmärksammar den särskilda regleringen av skydds- och begränsningsåtgärder inom Generellt har vi dock haft svårt att hitta internationella forskningsöversikter inom området eller områden där erfarenheter i andra länder direkt går att överföra till svenska förhållanden. Skillnaderna mellan olika länder är stora och forskningen utgår ofta från situationen i respektive land. Med tanke på övriga likheter i sättet att organisera trygghets- och väl- färdssystem ligger det närmast till hands att uppmärksamma de andra nordiska länderna i detta sammanhang. Generellt måste anses ha mycket höga handikappolitiska ambitioner. Någon motsvarighet till LSS finns inte någon annan- stans. Det hindrar inte att det är värdefullt att ta del av lösningar och erfarenheter i andra länder. Det gäller såväl organisation som utformning av enskilda stödinsatser. I det förra fallet kan exempel på samordning mellan socialförsäkring och arbetsmarknadsinsatser vara intressanta även i förhållande till stöd- och serviceinsatser, även om det ligger utanför vårt uppdrag och inte berörs här. I det senare fallet är personlig assistans det kanske tydligaste exemplet. 2.4.2Personlig assistans i andra länder Personlig assistans finns som stöd- och serviceinsats i många länder, men regleras och organiseras på olika sätt. Insatsen har sitt ursprung i independent living-rörelsen, som är en närmast global rörelse. I många länder har den personliga assistansen varit förknippad med krav på mycket stort eget ansvarstagande och engagemang hos den enskilde, t.ex. genom att denne måste vara arbetsgivare eller arbetsledare för sin personliga assistent. Det före- kommer också krav på att den som har personlig assistans ska använda insatsen för en viss grad av aktivitet i t.ex. arbetslivet. Personlig assistans förekommer i hela Norden.8 I har kraven på den enskildes ansvar och aktivitet länge varit mycket långtgående, vilket kraftigt begränsat den grupp som kunnat få del av insatsen. I och har kraven varit mindre rigida, men ändå inneburit att den enskilde ska vara arbetsledare för sin personliga assistent. I har detta dock ändrats 8 En aktuell översikt har givits i . Se Videnscenter for Bevægelseshandicap & Styrelsen for specialrådgivning og social service (2007). Brugerstyrt Personlig Assistance. Erfaringsindsamling om personlig hjælp til mennesker med handicap i og . För en utförlig beskrivning av personlig assistans i , se , , (2006). Brukerstyrt personlig assistanse. Kunnskap og praksis. så att även barn och personer med nedsatt autonomi kan få personlig assistans. I samtliga nordiska länder utom är tillhanda- hållandet av personlig assistans, eller ersättning för sådan, en skyldi- ghet för kommunerna. Inte i något av de övriga länderna har den personliga assistansen en omfattning som motsvarar den som insatsen fått i . har dock diskussionen om rättighets- lagstiftning tagit fart även i , och . Den finska social- och hälsovårdsutskott har ansett att regeringen bör utreda en s.k. subjektiv rätt till personlig assistans.9 Längst har rättighetsdiskussionen kommit i . Där har regeringen, efter en begäran från , sänt ut ett förslag om rättighetsreglering av brukarstyrd personlig assistans på bred remiss.10 Förslaget, som bereds vidare, innebär att socialtjenesteloven ändras så att alla som uppfyller lagens allmänna krav på praktiskt stöd, och som behöver omfattande insatser, får rätt till att dessa insatser helt eller delvis organiseras som brukarstyrd personlig assistans. Rätten att välja brukarstyrd personlig assistans ska inte begränsas av funktionsnedsättning, ålder eller diagnoser. I förslaget ingår att den som väljer brukarstyrd personlig assistans ska ha rätt att bestämma vem som ska vara arbetsgivare för de personliga assistenter och vem som ska vara personlig assistent. Det norska förslaget har både likheter och skillnader jämfört med den svenska rättighetsregleringen. Skillnaderna kan summeras i några punkter: Förslaget handlar alltså inte om någon särskild lag motsvarande LSS eller utan om en typ av preciserad rättighet inom den nuvarande socialtjenesteloven, som har starkt släktskap med den svenska socialtjänstlagen. Den starka tonvikten på en personlig arbetsledning av assistenterna bibehålls, vilket markeras genom att den personliga assistansen ska fortsätta att kallas brukarstyrd. Även i fortsättningen handlar brukarstyrd personlig assistans om ett sätt att organisera ett stöd som den enskilde ändå kan förväntas få av kommunen, inte om en egen typ av stöd med särskild behovsbedömning som i . Eftersom den norska regeringen enbart ser brukarstyrd personlig assistans som en organisationsform, räknar den inte med att rättighetslagen får några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. 9Social- och hälsovårdsutskottets betänkande 28/2006 rd (). 10Høringsnotat om sterkere rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse (BPA), daterat (/nb/dep/hod). Inte heller föreslås några särskilda behovs- och åldersgränser av det slag som finns i den svenska regleringen av rätten till personlig assistans. Den räcker med att stödbehovet ska vara så omfattande att det är mer ändamålsenligt att organisera det som brukarstyrd personlig assistans än på något annat sätt. Som ett riktmärkte anges ett stödbehov på minst omkring , men detta är inte avsett att vara en definitiv gräns. Den norska regeringen föreslår inte någon särskild statlig finansiering av brukarstyrd personlig assistans vid sidan av det generella högkostnadsskydd som redan finns inom norsk funktionshinderomsorg. Regeringen varnar för att en särskild – och särskilt gynnsam – finansiering av brukarstyrd personlig assistans i förhållande till annat stöd kan leda till en sned- vridning av kommunernas utbud så att antalet brukare med personlig assistans blir betydligt större än avsett. 2.4.3Individuell planering m.m. i Vid sidan av personlig assistans är även i övrigt kanske det land som erbjuder mest underlag för jämförelser med svenska för- hållanden. Institutionsavvecklingen har avslutats även där. Även om det inte finns någon motsvarighet till LSS så finns det regleringar som på vissa punkter liknar eller går längre än vad LSS gör. Det gäller t.ex. rätten till individuella planer för alla som behöver långvariga och samordnade social- och hälsovårdstjänster. Denna rätt regleras i en särskild föreskrift vid sidan av de norska socialtjänst- och hälsovårdslagarna. Föreskriften är mer långt- gående än bestämmelsen om individuell plan i LSS eftersom den inte vänder sig till en särskilt avgränsad personkrets.11 Här har det dock inte gjorts lika omfattande och ingående studier av tillämpning och resultat som av den personliga assistansen i . 11 Sosial- og helsedirektoratet (2005). Individuell plan 2005. Veileder til forskift om individuell plan. 3Huvuddrag i utvecklingen av LSS och 3.1Omfattningen på insatser enligt LSS och 3.1.1Omfattningen på insatser enligt LSS Antal personer med insats var 58 000 personer beviljad någon LSS-insats (exkl. råd och stöd). Av dessa var kvinnor och män. Antalet män är högre än antalet kvinnor i de flesta ålderskategorier. Undantaget är personer i personkrets 3. Tabell 3.1 Antal personer med insatser enligt LSS (exkl. råd och stöd), uppdelat på personkrets, kön och ålder Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Stöd och service enligt LSS har i första hand kommit de grupper till del som tidigare ingick i omsorgslagens personkrets. Totalt tillhör personkrets 1, hör till personkrets till personkrets 3. De största åldersgrupperna i personkrets 1 är unga i åldrarna 10–29, medan medelålders är mest framträdande i personkrets 3. Andel i befolkningen med insatser enligt LSS Andelen i befolkningen som är beviljade minst en LSS- insats var . Andelen varierar dock, både utifrån kön och ålder. Andelen i befolkningen med någon LSS-insats är betydligt högre bland unga. Högst är den bland pojkar i ålders- gruppen 15–där är mottagare av en LSS- insats. Andelen bland män är högre än andelen bland kvinnor i samtliga åldersgrupper. Störst är skillnaden bland unga i de ålders- intervall där det är som allra vanligast med LSS-insatser. Diagram 3.1 Andel i befolkningen med LSS-insatser . Uppdelat på kön och åldersgrupp 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-76 Källa: Egna bearbetningar av statistik från och . Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Nybeviljanden av insatser enligt LSS I finns inte uppgift om antal personer som nybeviljas stöd enligt LSS. Därför har begärt in uppgift om antal personer som hade någon LSS- insats men inte . Diagrammet nedan visar därmed antalet personer som nybeviljades insatser enligt LSS eller 2006. De flesta som beviljas LSS-insatser är barn och unga. Därefter kommer knappt 100 personer per ålder in fram till då nybeviljandena upphör ganska tvärt, detta trots att det inte finns någon övre åldersgräns för nybeviljanden av insatser enligt LSS. Diagram 3.2 Antal personer som hade någon LSS-insats men som inte hade det . Källa: Egna bearbetningar av statistik från . Sammanlagt beviljade kommunerna närmare 100 000 insatser enligt LSS (se diagram nedan). Fler insatser beviljades till män än till kvinnor totalt sett, vilket beror på att fler män än kvinnor är mottagare av LSS-insatser. Genomsnittligt antal insatser per person är ungefär samma för kvinnor som för män: 1,7 per person. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och av samtliga insatser gick till barn och unga upp till , gick till vuxna upp till och resterande till äldre . De vanligaste insatserna bland barn och unga var korttidsvistelse och korttidstillsyn. Vanligast bland vuxna upp till var daglig verksamhet, boende och kontakt- person. Bland personer var boende och kontaktperson vanligast. Tabell 3.2 Antal LSS-insatser , uppdelat på ålder, kön och insats 23 till 64 år (exkl. råd och Statistik har länge saknats om omfattningen på de olika LSS- insatserna, t.ex. i form av timmar eller dagar. I senaste datainsamling från landets kommuner samlades dock uppgifter inom om antalet beviljade timmar med personlig assistans enligt LSS. Av diagrammet nedan framgår att det genomsnittliga antalet timmar per person och vecka är 30. Vanligast är att antalet timmar ligger i intervallet 16–20. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Diagram 3.3 Antal personer i olika intervall för antalet timmar med personlig assistans enligt LSS Det finns betydande variationer inom landet när det gäller beslut om stöd- och serviceinsatser enligt LSS. Variationerna är störst för de mindre vanliga och mindre omfattande insatserna. Till stor del saknas det förklaringar till variationerna. Inte heller finns det några uppgifter om hur behoven är fördelade som kan jämföras med de beslutade insatserna. kommun med 147 personer per 10 000 invånare har mer än sex gånger fler LSS-mottagare än kommuns 23 personer per 10 000 invånare. För riket i genomsnitt är andelen 62 per 10 000 invånare. Även om man exkluderar de kommuner med lägst och de med högst andel är variationen för övriga kommuner fortfarande mycket hög. Skillnaderna mellan kommuner i andelen personer med insatser leder till betydande skillnader i nettokostnader per invånare. Koncentrationen av verksamhet till någon eller några kommuner i varje län har endast långsamt minskat sedan kommunali- seringen 1994. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och kommun i var nettokostnaderna per invånare 2006. Det kan jämföras med kommuns i på ca per invånare. Skillnaden motsvarar ett skatteuttag på () vid en riksgenomsnittlig skattekraft. På grund av de stora skillnaderna i kostnader för LSS har det funnits ett nationellt kostnadsutjämningssystem för kommunernas verksamhet enligt LSS. fanns länvisa utjämningssystem och riktade statsbidrag för kommuner med höga kostnader –2003. I ett forskningsprojekt vid har m.fl. studerat skillnader mellan kommuner vad gäller andelen i befolkningen med LSS-insatser. Ett stort antal variabler har under- sökts. Av de publicerade resultaten framgår att kommuner som haft vårdhem för personer med utvecklingsstörning också har en hög andel personer med insatser enligt LSS. Vidare beviljar kommuner i de fyra nordligaste länen fler LSS-insatser än kommuner i övriga landet. m.fl. menar att det sannolikt är skillnader i behov som ligger bakom variationerna mellan kommuner. Allmänt sett skulle skillnaderna därmed alltså kunna vara legitima. m.fl. understryker dock, precis som , att en stor del av skillnaderna inte kunnat förklaras och att det är oklart t.ex. vilken roll förvaltningen i olika kommuner spelar och i vilken utsträckning som skillnaderna beror på lokala eldsjälar eller starka habiliteringsverksamheter.1 Utjämningsystem för kommunala LSS-insatser I utjämningen beräknas en standardkostnad för varje kommun genom att antalet personer med insatser enligt LSS multipliceras med en nationell genomsnittskostnad för respektive insats. I syfte att utjämningen även ska kunna ta hänsyn till skillnader i vårdtyngd och till stordriftsfördelar i verksamheten beräknas ett personal- kostnadsindex och ett koncentrationsindex för varje kommun. Kostnadsutjämningen sker genom att kommuner med en beräk- nad standardkostnad under riksgenomsnittet betalar en avgift till 1 och (2006). Från behov till stöd. Lokal variation i LSS- tillämpningen. I Ett liv som andras. Socialtjänstforum – ett möte mellan forskning och socialtjänst. En konferens i 25–, s. 13ff; , , och (2007). Vänsterstyrda kommuner ger mer stöd till handikappade. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och staten som motsvarar skillnaden mellan detta och kommunens standardkostnad. Kommuner med en beräknad standardkostnad över riksgenomsnittet får på motsvarande sätt ett bidrag av staten. Summan av bidragen i landet motsvarar i stort summan av avgifterna. Skillnaden mot kostnadsutjämningen för andra kommunala eller landstingskommunala verksamheter består i att LSS-utjämningen baseras på uppgifter som är påverkbara för kommunerna själva. Trots att flera utredningar i frågan försökt skapa ett utjämnings- system som bygger på opåverkbara faktorer har man inte lyckats med detta. Diagram 3.4 Skillnad mellan nettokostnad och riksgenomsnittlig nettokostnad för LSS-verksamhet 2007. Före och efter effekter av utjämnings- systemet Källa: SCB. Utjämningssystemet har följts upp av en särskild utredare. I betänkandet Utjämning av kommunernas LSS-kostnader – översyn och förslag (SOU 2007:62) förslås vissa förändringar i systemet för att öka träffsäkerheten, bl.a. att koncentrationsindex tas bort och att kommunernas kostnader för personlig assistans enligt i sin helhet och antal brukare beaktas i utjämningssystemet. Regeringen har föreslagit förändringar i linje med utredningens förslag (prop. 2007/08:88) och har beslutat i enlighet med propositionen. Förändringarna gäller fr.o.m. årsskiftet 2009. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Även när det gäller den LSS-insats som ansvarar för, råd och stöd, finns en betydande spridning mellan landsting. fanns tre fjärdedelar av dem som hade råd och stöd som insats enligt LSS i fyra län (, , och ), med sammanlagt knappt en fjärdedel av landets befolkning. Skill- naderna inom landet har förstärkts i takt med att antalet beslut om råd och stöd generellt minskat. återfanns bara hälften av dem som hade råd och stöd i dessa fyra län. Variationerna inom landet framgår tydligt om antalet beslut räknas om i förhållande till antalet invånare i länen.