sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Däremot har andelen per- soner som äger sin bostad ökat på bekostnad av andelen som hyr av privata hyresvärdar. Regeringens mål är att genom nyproduktion öka andelen ytterligare så att den uppgår till . Behovet av nyproduktion av bostäder är stort i , efter- som befolkningen ökar i antal, och regeringen räknar med att 70 pro- cent av nyproduktionen kommer att ske utanför de allmännyttiga bostadsföretagen. ägdes många allmännyttiga bo- stadsföretag av det allmänna, närmare bestämt av kommunerna. Då separerades de allmännyttiga bostadsföretagen från det allmänna. Regeringen ansåg att kommunalt ägande av bostadsföretag stod i konflikt med kommunernas övergripande bostadsplaneringsupp- gifter. De allmännyttiga bostadsföretagen har i , liksom i , till övervägande del byggts upp med allmänna medel. Under 1980- och -90-talen avskaffades dock de statliga subventio- nerna. När de allmännyttiga bostadsföretagen separerades från det allmänna genomfördes en nollställning, där statens och de allmännyttiga bostadsföretagens ömsesidiga skulder reglerades – i allmänhet innebärande att de kvittades mot varandra. 1 Den nederländska motsvarigheten till . EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater De allmännyttiga bostadsföretagen är alltså inte offentligt ägda. De har formen av ekonomiska föreningar eller stiftelser. För att anses som allmännyttigt måste ett bostadsföretag god- kännas av staten. De huvudsakliga kriterierna för godkännande är att företaget bedriver verksamhet endast i bostadssektorn och att det prioriterar vissa grupper. De målgrupper som särskilt pekas ut i lagstiftningen är låginkomst- tagare, äldre, handikappade, flyktingar, minoriteter, hemlösa och personer som bor i husvagn. Det är dock tillåtet för de allmännyttiga bostadsföretagen att hyra ut bostäder även till personer som inte ingår i målgrupperna, vilket också görs i inte obetydlig omfattning. De flesta allmännyttiga bostadsföretag är stiftelser. Vissa är eko- nomiska föreningar. Styrelserna i de allmännyttiga bostadsföretagen utses inte av kommunerna utan av ett oberoende övervakningsorgan. Styrelsen för övervakningsorganet utses i sin tur av de allmännyttiga bostadsföretagen. Den som har ett offentligt uppdrag som t.ex. politiker får inte sitta i styrelsen för ett allmännyttigt bostadsföre- tag. Upptäcks det missbruk i ett allmännyttigt bostadsföretag, kan regeringen utse en temporär övervakare för bostadsföretaget. Enligt regelverket har de allmännyttiga bostadsföretagen följande skyldigheter: Att skaffa bostäder till de ovan nämnda målgrupperna. Att bidra till boende för personer i behov av vård eller övervak- ning. Att säkerställa bostädernas kvalitet. Att garantera företagets ekonomiska kontinuitet. Att involvera hyresgästerna i policy och förvaltning. Att bidra till livskvaliteten i bostadsområdena. Att gynna eget ägande av bostäder. måste de allmännyttiga bostadsföretagen redovisa för bo- stadsdepartementet vad de åstadkommit inom ramen för dessa skyl- digheter. och kommuner sluter vidare avtal om olika bostadsfrågor inom ramen för de planer kommunerna utarbetar för boendet och som är en del av kommunernas övriga planarbete. När det gäller hyrorna, omfattas de allmännyttiga bostadsföre- tagen och de privata hyresvärdarna av samma reglering. EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater viss nivå – en hyra med – är hyrorna strikt hyresreglerade. Hyror över denna nivå bestäms marknads- mässigt. Hyresregleringen innebär att hyran får höjas endast med en av regeringen fastslagen procentsats . Procentsatsen får be- stämmas högst över genomsnittet för de senaste fem årens inflation men har legat mindre än en pro- centenhet över den genomsnittliga inflationen. är av alla hyreslägenheter i (allmännyttiga och privata sammantagna) hyresreglerade. De allmännyttiga bostadsföretagens verksamhet får inte syfta till vinst. Visserligen får de gå med visst överskott, men överskottet – liksom intäkter från eventuella försäljningar – får användas endast för återinvesteringar inom sektorn. När staten drog bort sitt ekonomiska stöd från de allmännyttiga bostadsföretagen, byggde man upp speciella institutioner för att företagen skulle klara sin egen finansiering. Staten inrättade två fonder som tillsammans skulle utgöra grundstommen i ett garanti- system med syftet att hjälpa de allmännyttiga bostadsföretagen att ta upp lån till fördelaktiga räntor på den öppna marknaden. Andra än allmännyttiga bostadsföretag får inte använda fonderna. Den ena fonden är Allmännyttans garantifond (Waarborgfonds Sociala Woningbouw, WSW). Startkapitalet i fonden kommer från staten, men fonden finansieras därefter med avgifter från de bostads- företag vilkas lån fonden garanterar. Avgifterna är 0,25–0,av den garanterade lånesumman, beroende på lånets längd. Därtill är företagen ålagda att hålla en reserv i omedelbar beredskap för det fall garantifondens tillgångar skulle sjunka under en viss nivå; reserv- en ska motsvara av den lånesumma för vilken garanti utställts till bostadsföretaget. Den som vill utnyttja garantifonden måste vara registrerad hos den. Registrering förutsätter fortlöpande kreditvärdighet, bestående i bl.a. minst fem procents långsiktig soliditet. Den andra fonden är Centrala bostadsfonden (Centraal Fonds Volkshuisvesting, CFV). Den är avsedd för allmännyttiga bostads- företag som inte lever upp till de krav på kreditvärdighet som ställs av garantifonden. Det rör sig alltså om företag i finansiella svårig- heter. Fonden finansieras på samma sätt som garantifonden men är till skillnad mot denna ett offentligt organ. För att få utnyttja bo- stadsfonden kan ett allmännyttigt bostadsföretag vara tvunget att gå med på en ekonomisk rekonstruktion. EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater Staten står som yttersta garant för de allmännyttiga bostads- företagens ekonomi genom att garantera garantifondens åtaganden. De allmännyttiga bostadsföretagen har dessutom varit undan- tagna från företagsskatt. Det redovisade kreditsystemet i kombination med den neder- ländska statens mycket goda kreditvärdighet har gett de allmän- nyttiga bostadsföretagen bästa rating (AAA) på kreditmarknaden, vilket ger dem mycket förmånliga räntevillkor. För att de allmännyttiga bostadsföretagen ska få medel för att kunna uppfylla sina föreskrivna sociala mål prövar många företag olika nya, mera marknadsinriktade arbetssätt. Många allmännyttiga bostadsföretag har inrättat vinstdrivande dotterbolag. Det förekom- mer även att de bygger dyra hus och säljer dessa med vinst. Vinsten går då in i den allmännyttiga verksamheten. De allmännyttiga bostadsföretagen har också uttryckt intresse för att bygga och driva anläggningar i vårdsektorn, som till följd av befolkningens åldrande är en växande bransch. Europeiska kommissionen skrev ett brev till den nederländska staten om förenligheten av de allmännyttiga bostads- företagen med EG-rätten. I brevet konstateras att garantifonden och bostadsfonden riktar sig endast till allmännyttiga bostadsföretag, att endast sådana före- tag är undantagna från företagsskatt samt att banken (Nederlandse Gemeenten) inte lånar ut pengar till privata bo- stadsföretag men väl till allmännyttiga bostadsföretag. Kommissionen anser enligt brevet att det rör sig om statliga resurs- er i garantifonden, eftersom regeringen står som yttersta garant för fondens åtaganden, och i bostadsfonden, eftersom den finansieras med avgifter som kan likställas med skatter. När det gäller undan- taget från företagsskatt, anser kommissionen att avstående från skatte- uttag ska likställas med att de allmännyttiga bostadsföretagen an- vänder statliga resurser i form av de medel som annars skulle ha betalts i skatt. Slutligen anser kommissionen att BNG är en statlig bank. Sammantaget anser kommissionen att de allmännyttiga bostads- företagen genom dessa statliga stöd får en ekonomisk fördel som EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater de inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden och att denna ekonomiska fördel kan snedvrida konkurrensen. När det gäller stödets påverkan på samhandeln, anför kommis- sionen i vår översättning följande (punkterna 11 och 12): Bostadsstiftelserna är aktiva i begränsad skala utanför . Enligt påverkar stödåtgärder handeln även när det inte är fråga om direkta konsekvenser för handeln mellan medlemsstaterna. Det är tillräckligt att åtgärderna placerar stödmottagaren i en förmånlig ställning jämfört med andra företag som konkurrerar med varandra i den interna gemenskapshandeln. Om finansiellt stöd från en stat stärker ett företags position jämfört med andra konkurrerande företag i handeln på den inre marknaden, måste sådan handel anses vara på- verkad av stödet, även om det företag som mottar stödet inte självt deltar i dess utförande. I det föreliggande fallet är konkurrenterna till bostadsstiftelserna aktiva på gemenskapsmarknaden (såsom byggare och institutionella investerare). Därtill kommer att finansiering från regeringen kan hindra utländska investerare från att investera på den nederländska marknaden. I ljuset av ovanstående kommer kommissionen till slutsatsen att de ifrågavarande åtgärderna på ett oförmånligt sätt kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i den bemärkelse som följer av artikel 87.1. I frågan om stödet är att se som nytt eller befintligt kommer kommis- sionen till slutsatsen att det rör sig om befintligt stöd, eftersom det fanns stödsystem för allmännyttiga bostadsföretag i redan innan landet blev medlem i EG och de enda större förändring- ar som skett i stödet varit sådana att detta efter hand stört konkur- rensen allt mindre. Därefter går kommissionen över till att bedöma om stödet kan godkännas enligt den sociala undantagsregeln i artikel 86.2 i för- draget. Kommissionens ståndpunkt är att detta är omöjligt med stödets nuvarande utformning, eftersom (i vår översättning) bostadsaktiviteter inte begränsas till de socialt behövande. Under täck- mantel av överkapacitet hyr bostadsstiftelserna ut bostäderna till per- soner med relativt höga inkomster, så att kommersiella konkurrenter, som inte erhåller statsstöd, missgynnas. Möjligheten att hyra ut hem till grupper med högre inkomster eller företag bör betraktas som ett uppenbart fel från det allmännas sida. En lösning, som varit på tal vid diskussionerna mellan och kommissionen, innebar att hyror satta under inflytande av vad som enligt EG-rätten anses som statsstöd skulle kunna bestämmas endast för lägenheter upp till ett visst värde. EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater tid inte av kommissionen, eftersom ett allmännyttigt bostadsföretag utför sociala tjänster och dessa måste kopplas till socialt missgyn- nade grupper. En höginkomsttagare kan ju mycket väl bo i en billig lägenhet och skulle då kunna komma att få del av statsstöd, vilket enligt kommissionen inte vore godtagbart. Kommissionen anger därefter vilka åtgärder den anser att bör vidta för att bringa regelverket för de allmän- nyttiga bostadsföretagen i förenlighet med statsstödsreglerna. De allmännyttiga bostadsföretagen bör sälja ut alla bostäder som inte behövs för socialt missgynnade grupper med undantag för en liten procentandel av det totala beståndet, som får finnas kvar för att bi- behålla en viss flexibilitet. Väljer allmännyttiga bostadsföretag att behålla fler bostäder än så, måste de hyra ut de övertaliga bostäder- na på marknadsmässiga villkor och låta överskottet gå in i den all- männyttiga verksamheten. Detta överskott måste sedan beaktas vid bedömningen av om statsstöd är nödvändigt. Vidare måste trans- parensdirektivets bestämmelser om särredovisning i så fall iakttas. Om allmännyttiga bostadsföretag har kommersiellt drivna dotter- bolag, får de enligt kommissionen inte förse dessa med resurser på villkor som andra investerare som opererar under marknadsförutsätt- ningar skulle anse oacceptabla. Att så inte sker måste kontrolleras av en oberoende myndighet. svarade på kommissionens brev . I svaret görs gällande att banken handlande inte är kopplat till staten och att bankens resurser därför inte är statliga. Vidare an- förs att allmännyttiga bostadsföretag inte får utföra tjänster utanför . I övrigt medges i svaret att allmännyttiga bostadsföretag – om än i begränsad omfattning – får hyra ut bostäder till andra än mål- grupperna, t.ex. till höginkomsttagare, och att dessa höginkomst- tagare inte betalar marknadshyror. Av svaret framgår att avser att göra en klar åt- skillnad mellan de allmännyttiga bostadsföretagens grundaktiviteter, som omfattas av reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och deras kommersiella aktiviteter samt att statsstöd kommer att vara tillgängligt endast för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse. EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater 7.2.3.3Proposition om de allmännyttiga bostadsföretagens framtid lämnade den nederländska regeringen till parlamen- tet en proposition om de allmännyttiga bostadsföretagens framtid. Bakgrunden till propositionen var, förutom statsstödsärendet, att det byggs för få bostäder i . Enligt propositionen ska de allmännyttiga bostadsföretagen ha två huvudsakliga uppgifter: dels att bygga bostadshus, dels att förse målgrupperna med hyresreglerade bostäder. Målgrupperna ska vara dels hushåll med en årsinkomst på högst (), dels personer med särskilda behov: funktionshindrade, äldre och hemlösa. Inkomstgränsen är kopplad till det nederländska socialförsäkringssystemet och kan jämföras med att den typiska årsinkomsten för ett hushåll i upp- går till (ca ). Vilka personer som ska anses ha särskilda behov får avgöras av de allmännyttiga bostadsföretagen själva. bor målgrupperna i av det totala beståndet. De allmännyttiga bostadsföretagens verksamhet behöver delas upp mellan den del som hanterar tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och övrig verksamhet. En sådan uppdelning kan ske organisatoriskt så att de allmännyttiga bostadsföretagen sköter endast tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och deras helägda dotterbolag sköter övrig, i EG-rättens mening kommersiell verksamhet. Alternativt kan uppdelningen ske genom bokföringsmässiga åtgärder i linje med transparensdirektivet. Av dessa båda möjligheter föreslås i proposi- tionen en organisatorisk uppdelning. Uppdelningen är kopplad till hyresregleringssystemet. I den före- slagna uppdelningen ska hus där hyrorna är reglerade behållas i de allmännyttiga bostadsföretagen, medan hus där hyrorna är oreglera- de förs till de kommersiellt drivna dotterbolagen. Dotterbolagens vinster förs till de allmännyttiga bostadsföretagen, som även fort- sättningsvis kommer att driva verksamheten utan vinstsyfte. Bort- sett från att dotterbolagen får de nämnda husen kommer de inte att få någon tillförsel av kapital. För framtiden finns det planer på att ändra hyresregleringssyste- met så att gränsen kopplas inte till hyresnivån utan till fastighets- värdet. Uppdelningen av hus mellan de allmännyttiga bostadsföre- tagen och de kommersiella dotterbolagen kommer att anpassas på motsvarande sätt. Målet är att andelen icke hyresreglerade lägenheter ska öka från av det totala beståndet. EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater Enligt propositionen ska de allmännyttiga bostadsföretagen kunna ägna sig åt investeringar i faciliteter för social välfärd och, i socialt syfte, i den yttre miljön. De kommersiella dotterbolagen kan bygga bostadshus där hyrorna kommer att överstiga den reglerade nivån, hus för ägande samt lokaler. De hyresgäster som inte ingår i målgrupperna men som bor i en lägenhet som kommer att ägas av ett allmännyttigt bostads- företag kommer att få bo kvar i lägenheten till reglerad hyra, men de kommer inte att kunna sluta nya hyresavtal med de allmännyttiga bostadsföretagen. Kontroll av att nya hyresgäster uppfyller kriterierna för att ingå i en målgrupp kommer endast att ske vid tecknandet av hyresavtalet. Studentbostäder hyrs dock endast ut tidsbegränsat, och en person som upphör att vara student kommer därför inte att kunna bo kvar i allmännyttan, om hans eller hennes hushåll tjänar mer än och inte i övrigt uppfyller något av krite- rierna för att ingå i en målgrupp. 7.2.3.4Det nederländska parlamentets synpunkter diskuterades propositionen i det nederländska parla- mentet. Parlamentet ansåg då att regeringen hade gått kommissionen alltför mycket till mötes. Parlamentet ansåg att inkomstgränsen borde kunna anpassas efter lokala förhållanden. Vidare ansåg det att förnyelse av städer i sin hel- het ska kunna utföras av allmännyttiga bostadsföretag, som i all- mänhet är mycket rika. De allmännyttiga bostadsföretagens goda ekonomiska ställning medför att vissa politiker vill belägga dem med särskild skatt. Vidare ansåg parlamentet inte att en organisatorisk uppdelning bör ske mellan den allmännyttiga och den kommersiella delen av de allmännyttiga bostadsföretagens verksamhet utan att en bokförings- mässig lösning ska väljas. Ett problem med detta ställningstagande är att många allmännyttiga bostadsföretag redan har kommersiella dotterbolag. EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater 7.2.3.5Den fortsatta utvecklingen i Den nederländska regeringen uttalade att den avsåg att tillmötesgå parlamentets synpunkter utom i det att regeringen alltjämt vill få till stånd en organisatorisk uppdelning av de allmännyttiga bostadsföretagens verksamhet. Efter en regeringsombildning har emellertid en ny bostadsminister tillträtt. Den nya ministern har fokus på frågor om integration och åtgärder för eftersatta områden och vill i de frågorna ge de allmännyttiga bostadsföretagen en större roll än . De tidigare planerna på att öka andelen icke hyresreglerade bostäder finns kvar. har även en anmälan gjorts till kommissionen från en sammanslutning av 33 stora privata bostadsföretag, , som gör gällande att bryter mot statsstödsreglerna genom att stödja de allmännyttiga bo- stadsföretagen. I anmälan anförs i huvudsak de argument kommis- sionen fört fram i sin ovan redovisade skrivelse. Därutöver görs i anmälan bl.a. gällande att de allmännyttiga bostadsföretagen har för hög soliditet. 7.2.3.6Något om kommissionens uppfattning Några tecken från kommissionen på att denna skulle vara beredd att avstå från kravet på en inkomstgräns eller motsvarande avgränsning finns inte. Det finns indikationer på att kommissionen kan komma att godta en årsinkomstgräns (för hushåll) på med vissa lokala variationer och att allmännyttiga bostadsföretag till målgrupperna producerar både hyresbostäder och bostäder som säljs. Emellertid kvarstår vissa oklarheter. Det är således inte säkert om kommission- en skulle godta att allmännyttiga bostadsföretag – inom ramen för verksamhet i allmänt ekonomiskt intresse – uppför faciliteter för social välfärd (t.ex. skolor) eller utvecklar infrastruktur, när det finns privata intressenter som vill göra detta. Tveksamt är även om medel i form av t.ex. fastigheter kan få föras från allmännyttiga bostadsföretag till kommersiella dotterbolag, om dessa dotterbolag ägnar sig även åt annat än bostadsförvaltning. Slutligen är en fråga om personer som köper en subventionerad bostad utan vidare kan få sälja denna vidare. EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater 7.2.4Begäran om förhandsavgörande från nederländsk domstol Den nederländska domstolen begärde att (målnummer C-567/07) skulle lämna ett för- handsavgörande i ett mål mellan det nederländska departementet för bl.a. bostadsfrågor (departementet) och ett nederländskt allmän- nyttigt bostadsföretag, Woningstichting Sint (bostadsföre- taget). Bostadsföretaget ville genomföra ett byggprojekt i en kommun i . Departementet vägrade tillstånd till byggprojektet. gör i rättegången gällande att departementets beslut strider mot EG-rättens regler om fri rörlighet för kapital. Av den anledningen har den nederländska domstolen ställt ett antal frågor till . Flertalet av dessa frågor avser reg- lerna om fri rörlighet för kapital och är därför inte av något större intresse för oss. Ett par av frågorna avser emellertid tillämpningen av reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i bostads- sektorn, och framtida svar på dessa frågor kan därför antas komma att bli av intresse även för . 5) a. [] som å ena sidan måste använda samtliga av sina resurser för att tillgodose behovet av bostadsförsörjning men som å andra sidan också bedriver kommersiell verksamhet för att främja bo- stadsförsörjningen med avseende på samtliga eller vissa av sina uppgifter betraktas som sådana företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som avses i artikel 86.2 EG? Krävs det för att fråga 5 a skall besvaras jakande att de berörda företagen tillämpar en uppdelad redovisning varav det tydligt framgår vilka kostnader och intäkter som hänger samman med å ena sidan deras sociala verksamhet och å andra sidan deras kommersiella verksamhet, och att nämnda skyldighet föreskrivs i nationell lag? Skall det därmed garanteras att en medlemsstats ekonomiska medel uteslutande går till den sociala verksamheten och dess fortbestånd? 6) [- - -] Förfogar en medlemsstat vid tillämpningen av motiveringen över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa det berörda allmänna intressets omfattning och det sätt på vilket det skall tillgodoses? Är det härvid bland annat av avgörande betydelse att gemenskapen saknar eller knappt har några befogenheter på bostads- försörjningsområdet? EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater 7.3Övriga medlemsstater i EES Våra undersökningar har inte gett vid handen att det i andra med- lemsstater i EU eller i övrigt i EES-området finns problem som ansluter så förhållandevis nära till den svenska situationen som vad fallet är i . Det har emellertid framkommit att det i andra EU- och EES-medlemsstater uppstått situationer som har vissa beröringspunkter med situationen i . Det rör sig om , , , och . Med hänsyn till att motsvaran- de regler gäller i hela EES som i EU i detta avseende kan även före- kommande fall från EES-länderna och vara relevanta. Vi har studerat även andra fall än de som redovisas här, men begränsar oss till att redovisa dem som vi bedömer kan vara av något intresse för våra frågor. EFTA:s övervakningsmyndighet, EFTA Surveillance Authority () har i två beslut och god- känt ett lånesystem (prövat även av EFTA-domstolen4), enligt vilket Den norske Stats Husbank (Husbanken) ger förmånliga huslån till privatpersoner. Lånen ges oberoende av inkomst, men ett antal vill- kor måste uppfyllas. Det rör sig om bl.a. fastighetspriset samt husets storlek (högst ) och kvalitet. Husbankens långivning har av (vars uppfattning härvidlag delat) ansetts som statligt stöd. Stödet har emel- lertid av (vars bedömning inte ansåg vara uppenbart felaktig) ansetts vara av allmänt ekonomiskt intresse och har därför godkänts. Som skäl för att systemet är av allmänt ekono- miskt intresse anförde (i vår översättning), efter att ha redovisat de villkor som måste uppfyllas för att lån ska ges, att reglerna 2Beslut nr 177/97/. 3Beslut nr 121/00/. 4Mellan ESA:s båda beslut prövades frågan av , som i en dom (Mål E-4/97, v EFTA Surveillance Authority) undanröjde det första beslutet på den grunden att inte hade prövat alla frågor i ärendet tillräckligt ingående. EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater inbegriper offentliga bostadspolitiska mål, som ålägger Husbanken vissa övervakningsskyldigheter och också mottagarna av dess lån vissa be- gränsningar. I sin inlaga till EFTA Surveillance Authority har de norska myn- digheterna ytterligare förklarat och understrukit Husbankens roll att förse alla hushåll, oavsett deras ekonomiska situation och kreditvärdig- het och bostadens geografiska placering, med en allmän finansierings- tjänst till överkomliga och lika villkor. De norska myndigheterna anser Husbanken vara ett väsentligt instrument för utförandet av sin sociala bostadspolitik.