sou · GWB338d2 · 2009-01-01 00:00:00 — 71 Gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EGT C 297, 29.11.2005, s. 4–7. 2.Förenligt med den gemensamma marknaden är a)stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung, b)stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser, c)stöd som ges till näringslivet i vissa av de områden i Förbunds- republiken som påverkats genom delning, i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekono- miska nackdelar som uppkommit genom denna delning. 3.Som förenligt med den gemensamma marknaden kan anses a)stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, b)stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemen- samt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi, c)stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, d)stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemen- skapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, Undantagen i artikel 87.2 sägs vara automatiska medan de i arti- kel 87.3 anses diskretionära, vilket sägs följa av de inledande formu- leringarna i respektive stycke. I artikel 87.2 stadgas att Förenligt med den gemensamma marknaden är ... medan det i artikel 87.3 sägs att Som förenligt med den gemensamma marknaden kan anses .... Med att undantagen i artikel 87.2 är automatiska menas att kommissionen under förutsättning att de tekniska kriterierna är uppfyllda inte anses kunna vägra att medge undantag. Med diskre- tionära menas att kommissionen genom fördragets formulering erhållit en vidsträckt kompetens att bedöma om undantag med hänsyn till olika faktorer kan medges.72 I den här framställningen begränsas behandlingen till undantagen i artikel 87.2 a) och 3 a) och c) eftersom det är dessa undantag som kan anses vara av störst intresse vid en statsstödsprövning av det svenska bostads- och hyresregleringssystemet. 72 Schina, State Aids under the 92 to 94, , , 1987, s. 38. 4.5.3.2 Undantag enligt artikel 87.2 a) Enligt artikel 87.2 a) skall stöd av social karaktär som ges till en- skilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskri- minering med avseende på varornas ursprung undantas. Med stöd av social karaktär menas enligt Schina stöd till produkter som kläder, livsmedel och bränsle som är sådana produkter som har ett nära samband med mottagarens levnadsstandard. Stödet får dock enligt samma författare inte knytas till specifika kvantiteter.73 Kriteriet att stödet skall ges till enskilda konsumenter verkar enligt avgörandet i mål 52/76 Benedetti mot Munari innebära att det avgörande är om stödet riktats direkt till konsumenten. I målet hade den Italienska staten köpt vete på världsmarknaden och därefter beordrat (statligt kooperativ för Intervention on the Agricultural Market) att återförsälja vetet på den gemen- samma marknaden för ett pris under marknadspriset. Det framkom i målet att detta var möjligt på grund av att erhöll statligt stöd. Syftet med åtgärden vara att sänka priset på bröd för italienska konsumenter. Eftersom stödet inte var direkt riktat till konsumen- terna utan snarare gav en konkurrensfördel till förmån för vissa kvarnföretag accepterades inte artikel 87.2 a) som grund för undan- tag.74 Enligt Schina gäller generellt att artikel 87.2 a) inte är tillämp- lig vid stödåtgärder som gynnar hela befolkningen i ett land. Här- utöver menar författaren att artikeln nog är tillämplig i undantags- fall när de social problemen kräver det eller när det inte är möjligt att organisera stödet till konsumenterna mer riktat.75 4.5.3.3 Undantag enligt artikel 87.3 a) och c) Undantagen i artikel 87.3 a) och c) behandlas samlat eftersom de båda utgör grund för beviljande av regionala stöd även om undan- taget i c) även utgör grund för sektoriella stöd. För att undantag enligt artikel 87.3 a) skall kunna beviljas krävs det att levnadsstandarden i den aktuella regionen är onormalt låg eller att det råder allvarlig brist på sysselsättning. Av formuleringen framgår att det skall vara fråga om stöd till verksamheter i regioner med synnerliga svårigheter, vilket också bekräftats av domstolen 73Ibid, s. 40. 74Mål 52/76 mot Munari s.a.s [1977] ECR 163, s. 190. 75Schina, State Aids under the 92 to 94, , , 1987, s. 39. mål 248/84, mot kommissionen.76 Målet rörde ett regionalt stödprogram som ett av länder, Nordrhein- , tillämpade. Det regionala stödprogrammet utgjorde i sig en del av ett generellt tyskt regionalstödsprogram. I vissa delar frångick Nordrhein-Westphalen de riktlinjer som gällde enligt det generella tyska regionalstödsprogrammet. Bl.a. ansågs två regioner, Borken-Bocholt och Siegen, stödberättigade trots att de enligt det generella regionalstödsprogrammet inte borde ha gjort det. Vidare hade Nordrhein-Westphalen höjt tillåten stödnivå från , vilket gällde enligt det generella regionalstödsprogrammet, till be- träffande investeringsstöd. Det generella regionalstödsprogrammet samt programmet för Nordrhein-Westphalen anmäldes till kom- missionen i enlighet med artikel 88.3. Kommissionen hade invändningar mot Nordrhein-Westphalens stödprogram och inledde ett fördjupat förfarande enligt arti- kel 88.2. Kommissionen ansåg i sitt beslut att regionalstöden till regionerna Borken-Bocholt och Siegen var oförenliga med den gemensamma marknaden. Beslutet överklagades till . Domstolen ogiltigförklarade kommissionens beslut eftersom dom- stolen ansåg att kommissionen inte angivit tillfredsställande skäl för varför oförenlighet ansågs föreligga. I det aktuella målet sade domstolen att the use of the words abnormally and serious in the exemption contained in Article 92(3)(a) shows that it concerns only areas where the economic situation is extremely unfavourable in relation to the Community as a whole. Principen om att de regionala förutsättningarna skall jämföras med de regionala förut- sättningarna inom gemenskapen i stort och inte på ett nationellt plan slogs ursprungligen fast av domstolen i mål 730/79 Kommissionen har tillsammans med medlemsstaterna fastställt kriterierna för när en region skall betecknas som en a)-region. Dessa kriterier utarbetades först i en bilaga till ett meddelande till medlemsstaterna från 1988.78 riktlinjer ersattes av nya riktlinjer som trädde i kraft (härefter kallade 76Mål 248/84 mot kommissionen [1987] ECR 4013, s. 4042. 77Mål 730/79 B.V. mot Europeiska gemenskapernas kommission [1980] ECR 2671. 78Commission communication of 1988 on the method for the application of Article 92(3)(a) and (c) to regional aid, (1988) OJ C 212/1, ändrade (1989) OJ C 78/5 och (1990) OJ C 163/6. Kommissionens meddelande finns även i kommissionens dokument- samling Competition law in Communities, Vol. IIA, Rules applicable to State aid, European Commission, 1995, s. 218. riktlinjer).79 Enligt riktlinjer betraktas en region som a)-region om den motsvarar en geografisk enhet på NUTS II- nivå80 och har en bruttonationalprodukt (BNP) per invånare uttryckt i köpkraftsstandard som inte överskrider ett tröskelvärde på av gemenskapsgenomsnittet. Referensen till NUTS II- nivå och BNP, liksom tröskeln är alla dock, enligt , av olika skäl, kontroversiella beräkningsgrunder.81 gick det att i en bilaga till riktlinjer utläsa vilka regioner i gemenskapen som ansågs utgöra a) och c)-regioner. Motsvarande kan inte göras med hänvisning till riktlinjer. Kommissionen har fastställt ett övergripande tak för den andel av befolkningen i gemenskapen som får omfattas av regionalstöd. Det övergripande taket innefattar alla regioner som är berättigade till regionalstöd enligt undantaget i artikel 87 tredje stycket a) och c).82 Taket enligt undantaget i c) erhålls genom att det övergripande taket minskas med invånarantalet i de regioner som är berättigade till stöd enligt undantaget i a). Det fördelas sedan på de olika med- lemsstaterna med hänsyn till den socioekonomiska situationen som råder i regionerna i varje medlemsstat sett i gemenskapsperspek- tiv.83 Regionalstödens totala täckning i Europeiska unionen har av kommissionen för perioden –2006 fastställts till av gemenskapens befolkning.84 Av dessa omfattas en viss procentsats av undantaget i artikel 87.3 a) och en annan procentsats av undan- taget i artikel 87.3 c). Vilka regioner som betecknas som a) respek- tive c)-regioner får medlemsstaterna enligt de nya riktlinjerna själva bestämma, visserligen först efter kommissionens godkännande. Enligt punkt 3.10 i riktlinjerna skall medlemsstaterna bistå kom- missionen med en förteckning över de regioner som den föreslår skall omfattas av undantagen i artikel 87.3. regionalkarta för 2000-2006 godkändes av kommissionen 17 april 2000.85 Enligt denna finns det ingen region i som betraktas som a)-region. 79Riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål, EGT C 74, 10.03.1998, s. 9–18, ändrad lydelse i EGT C 288, 9.10.1999, s. 2 och EGT C 285, , s. 5. 80Nomenklatur för statistiska och regionala enheter. 81Evans, EC of State Aid, 1997, s. 157. 82Nationella tak för täckningen av statliga stöd för regionala ändamål enligt undantagen i artikel 92.3 a och c i fördraget för perioden –2006, EGT C 16, 21.1.1999, s. 5. 83Punkt 3.9 riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål, bilaga A till ett brev till medlemsstaterna SG(98) D/1690 av . 84Nationella tak för täckningen av statliga stöd för regionala ändamål enligt undantagen i artikel 92.3 a och c i fördraget för perioden –2006, EGT C 16, 21.1.1999, s. 5. 85Kommissionsbeslut angående ärende N 639/99 – Regionalstödskarta 2000–2006 (), SG(2000)D/103189, . Generellt för beviljande av regionalstöd gäller att de är avsedda att användas antingen för produktiva investeringar (nyinveste- ringar) eller för skapandet av sysselsättning som har samband med investeringen. Kortfattat kan stödekvivalenten,86 enligt huvud- regeln, utgöra till verksamheter i a)-regioner, till verk- samheter i c)-regioner och till till verksamheter i regioner med låg befolkningstäthet. På grund av bl.a. utvidgningen och den ökande integrations- takten efter införandet av den gemensamma valutan har kommis- sionen kommit fram till att det finns ett behov av nya riktlinjer. De nya riktlinjerna skall gälla och kommer att innebära en del förändringar till följd av utvidgningen och att stora områden i de nya medlemsländerna betraktas som a)-områden.87 När det gäller skillnaden i tillämpning av undantaget i arti- kel 87.3 a) respektive c) sade domstolen i samma mål som nämndes ovan, nämligen mål 248/84, mot kommissionen, att The exemption in Article 92(3)(c), on the other hand, is wider in scope inasmuch as it permits the development of certain areas without being restricted by the economic conditions laid down in Article 92(3)(a), provided such aid does not adversely affect trading conditions to an extent contrary to the common interest. That provision gives the Commission power to authorize aid intended to further the economic development of areas of a which are disadvantaged in relation to the national average. Detta innebär att det vid tillämpningen av detta undantag blir relevant att titta på förutsättningarna i den aktuella regionen i relation till medlemsstaten i övrigt. Det faktum att det i det här fallet, jämfört med tillämpningen av undantaget under artikel 87.3 a), gör det möjligt att ta hänsyn till en medlemsstats nationella särdrag innebär inte att hänsyn inte också måste tas till gemenskapsintres- set.88 Av domstolens uttalande följer att undantaget i artikel 87.3 c) lämnar större spelrum för att fastställa de svårigheter i en region som kan underlättas genom stöd. Undantaget i artikel 87 (3) c) är det som tillämpas flitigast av kommissionen. Undantaget kan som sagt aktualiseras vid stöd för att underlätta utvecklingen i vissa regioner men även vid stöd som lämnas för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksam- 86Förmånen omräknat i faktiskt stöd. 87Riktlinjer för statligt regionalstöd –2013, EGT C 54, , s. 13–44. 88Punkt 3.7 riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål, bilaga A till ett brev till medlemsstaterna SG(98) D/1690 av . Undantaget berör således stöd som underlättar dels regional utveckling, dels sektoriell utveckling. Ett stöd anses inte underlätta utvecklingen av viss näringsverksamhet om utvecklingen hade kunnat komma till stånd utan stöd. Om marknadskrafterna bättre kan bidra till utvecklingen av viss näringsverksamhet skall stöd inte beviljas. Detsamma gäller i de fall det ligger i företagens eget intresse att göra vissa investeringar.89 För att undantaget skall bli tillämpligt krävs dessutom att stödet ifråga inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.90 Vid fastställandet av detta utgår kommissionen, enligt Schina, från konkurrenssituationen på den aktuella marknaden, minskad efterfrågan och eventuell överproduktion etc.91 4.6Olika kategorier av stöd Som nämndes ovan i avsnitt 4.2.2 finns det många olika former av stöd. De olika stödformerna kan i sin tur kategoriseras på olika sätt. Generellt kan det sägas att förutsättningarna för undantag sammanhänger med vilken kategori av stöd det är fråga om. T.ex. finns det sektoriella stöd respektive horisontella stöd. Sektoriella stöd är stöd som riktas till eller får till effekt att en viss sektor gynnas, som t.ex. stöd till bilindustrin, syntetfiberindustrin eller varvsindustrin. Horisontella stöd är åtgärder som är öppna för alla ekonomiska sektorer, t.ex. stöd till FoU, stöd till skydd för miljön och stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårig- heter.92 Vidare finns det anledning att skilja mellan investeringsstöd och driftstöd. Investeringsstöd är precis som det låter stödåtgärder för att mottagaren skall kunna företa vissa investeringar. Driftstöd är stödåtgärder som syftar till att täcka olika typer av kostnader som mottagaren annars skulle ha haft som en del av sin dagliga verksamhet. Exempel på driftstöd är lättnader från skatter och avgifter, förlusttäckning och fördelaktiga räntor vid lån. Möjligheten att få undantag för horisontella stöd är stora. Om stöden utformas i linje med kommissionens olika riktlinjer för olika 89Hancher, Ottervanger & Slot, EC State Aids, 2 ed. 1999, s. 77. 90Mål 730/79, B.V. v. EC Commission, [1980], ECR 2671, s. 2690, punkt 26. 91Schina, State Aids under the 92 to 94, 1987, s. 61. 92Gemenskapsramar för statligt stöd till forskning och utveckling, EGT C 45, 17.02.1996, s. 5–16; Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön, EGT C 37, , s. 3–15 och Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter, EGT C 244, 1.10.2004, s. 2–17. typer av horisontella stöd som ofta antagits med artikel 87.3 c) som grund finns det goda chanser för att kommissionen skall kunna medge undantag. Reglerna om t.ex. stödintensitet, stödändamål och omfattning på stöd är i många av kommissionens riktlinjer för olika typer av horisontella stöd dessutom ganska generösa. Mot- svarande gäller i regel inte för sektoriella stöd. Möjligheten att få undantag här är inte lika stor och de riktlinjer som finns för sektoriella stöd är i allmänhet mer restriktiva när det gäller t.ex. stödintensitet, stödändamål och omfattning på stöd. Investeringsstöd kan användas som incitament för att företag skall investera i en särskild region eller i särskilda produkter (t.ex. maskiner som är mer miljövänliga). Det finns flera exempel på riktlinjer som medger undantag för investeringsstöd under vissa förutsättningar. Chanserna att kommissionen efter anmälan skall medge undantag för driftstöd är emellertid ganska små. Det fram- går t.ex. av punkt 32 i kommissionens meddelande om statsstöds- reglernas tillämpning på skatteåtgärder att driftstöd i princip är förbjudet samt att kommissionen medger undantag för driftstöd endast i exceptionella fall och då endast i enlighet med vissa villkor. Exempel på fall där driftstöd medges är stöd inom varvsindustrin och vissa stöd till förmån för miljöskydd och till artikel 87.3 a)- områden under förutsättning att stödet är vederbörligen motiverat och att stödnivån står i förhållande till de handikapp som det är avsett att kompensera för. Det sägs också att driftsstöd i princip måste vara avtagande och begränsat i tiden. Härutöver nämns att driftsstöd även kan godkännas i form av transportstöd i regionerna i de yttersta områdena och i vissa mycket glesbefolkade nordliga regioner som lider av allvarliga handikapp vad gäller åtkomlighet.93 5En stödrättslig bedömning av det svenska bostads- och hyresregleringssystemet. Jag har i avsnitt 2 redogjort för det svenska bostadssystemet med de kommunala bostadsföretagens roll, bruksvärdesprincipen och hyresregleringssystemet. Kortfattat framgår det att de kommunala bostadsföretagen ansetts fått i uppdrag att förse svenska folket med 93 Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag, EGT C 384, 10.12.1998, s. 3–9. bostäder till en rimlig kostnad. Mot den bakgrunden skall de kommunala bostadsföretagen utgå ifrån självkostnadsprincipen vid hyressättningen. På grund av hyresförhandlingsreglernas utform- ning lästa tillsammans med förarbeten och praxis har privata bostads- företag inte möjlighet att sätta hyror som överstiger de kommunala bostadsföretagens med . Frågan är om detta system är förenligt med om statligt stöd. Det svenska systemet med allmännyttiga bostadsföretag som bostadsförsörjande enheter som sådana ser jag inte som något problem ur statsstödperspektiv. Mot bakgrund av utfallet i det s.k. S:t Eriksmålet, som nämndes i avsnitt 2.4, av vilket det framgick att hyrorna inte väsentligen får understiga självkostnaderna för den aktuella fastigheten framstår inte heller hyresnivåregleringen på ytan som något generellt problem utifrån som jag ser det. Här skulle man kunna dra paralleller mellan det svenska bostadssystemet och det system som var för handen i mål C-379/98 som diskuterades i avsnitt 4.2.4.2, dvs. det faktum att den nationella lagstiftningen innebär en omfördel- ning av kostnader för att uppnå vissa politiska mål innebär i sig inte att systemet anses oförenligt med artikel 87.1. Det som skapar problem är såvitt jag kan bedöma den breda verksamhet de allmännyttiga bostadsföretagen är satta att bedriva samt frågan om de faktiskt täcker sina kostnader enligt självkost- nadsprincipen och om de inte gör det istället på olika sätt tar emot stöd eller korssubventioner. Kombinationen av dessa olika faktorer kan leda till problem. Eftersom det har varit svårt att klargöra vad självkostnadsprincipen egentligen innebär och huruvida de allmän- nyttiga bostadsföretagen faktiskt täcker sina kostnader samt att olika kommuner tycks agera på olika sätt i förhållande till sina bostadsföretag är det svårt att göra några generella uttalanden om systemets förenlighet med . Mot denna bakgrund har jag valt att såsom en exemplifiering först bedöma de kommunala stöden som redovisats av samt kommenterats av och sedan diskutera inrät- tandet av Bostadsdelegationen samt (). Eftersom det ingick i uppdraget att fundera över eventuella problem med kommunala koncerner kommenteras slutligen de generella statsstödrelaterade problem som kan uppstå vid kors- subvention. Efter en sådan genomgång framkommer förhoppnings- vis en klarare bild av om det svenska bostadssystemet är förenligt med . Det framgår av PM4 att jag kan utgå ifrån att kommuner erhåller sådant stöd som EPF () påstått. EPF utgår i sin tur från en utredning gjord av (E & Y). Av sagda utredning framgår att kommunala bostadsföretag erhållit stöd i form av s.k. driftstöd, reducerade lånekostnader, reducerade kostnader för eget kapital samt reducerade kostnader i form av otillräckliga avskrivningar. 5.2.2Förenlighet med artikel 87.1 Under rubriken driftstöd uppger E & Y att det har förekommit t.ex. driftsbidrag, ersättning för rivning och avveckling, för- lusttäckningsbidrag, bidrag ungdomsrabatter och ersättning för avveckling av fastigheter. Av avsnitt 4.2.2 ovan framgår att åtgärder av vilket slag det än är anses utgöra statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget, om inte annat föreskrivs i fördraget, om det: 1)ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, 2)snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, 3)innebär en fördel för mottagaren, och 4)påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Terminologin bidrag och ersättning tyder på att den form av stöd som det rör sig om är kontanta kapitaltillskott från kommuner till olika kommunala bostadsföretag. Kontanta kapitaltillskott är en av de former av stöd som avses med uttrycket åtgärder av vilket slag det än är. Eftersom begreppet medlemsstat i kriteriet av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel har tolkats brett och omfattar även kommuner är första kriteriet i artikel 87.1 uppfyllt. Stödet är selektivt eftersom det endast riktas till en viss kategori företag, dvs. De aktuella stöden inne- bär att mottagarna får en fördel som de troligen inte skulle ha fått under marknadsmässiga omständigheter. Eftersom det i praxis har befunnits finnas risk för att konkurrensen snedvrids närhelst ett stöd anses stärka en mottagares ekonomiska position är sannolikt även konkurrenskriteriet uppfyllt. Mot den bakgrunden anses troligen både det andra och tredje kriteriet uppfyllt. I enlighet med det resonemang som kommissionen för i bl.a. punkt 11 i det holländska ärendet E 2/2005 – Funding of housing associations, och under punkten 3 i det irländska ärendet N 209/2201 – Guarantee for borrowings of the , anses troligen även det fjärde kriteriet uppfyllt antingen om konkur- renter till de kommunala bostadsföretagen är aktiva på den euro- peiska marknaden eller, om inte annat, på grund av att statligt stöd kan anses förhindra utländska investerare att investera i Sverige.94 Därmed skulle de påstådda driftsstöden anses som statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1. I sammanhanget bör det dock erinras om principen om den ekonomiske investeraren.95 Om en ekonomisk investerare hade agerat på motsvarande sätt anses inte åtgärden utgöra statligt stöd i den bemärkelsen som avses i artikel 87.1. Förutom de stöd som behandlades under samlingsbeteckningen driftstöd uppger E & Y att det har förekommit andra typer av stöd i form av reducerade lånekostnader, reducerade kostnader för eget kapital och reducerade kostnader i form av otillräckliga avskrivningar. Samtliga typer behandlas nedan. E & Y hävdar att de kommunala bostadsföretagen har erhållit stöd i form av reducerade lånekostnader dels på grund av att kommuner ofta lämnar borgen, dels på grund av att bostadsföretagen får en konkurrensfördel räntenivåmässigt genom att de aktuella företagen har kommunen som ägare. 94Kommissionsbeslut angående ärende E 2/2005 – Funding of housing associations – The av ; kommissionsbeslut i ärende N 209/2001 – Guarantee for borrowings of the , SG (2001)D/289528, , 03.07.2001. 95Se t.ex. mål C-39/94, SFEI and Others v La Poste and Others [1996] ECR I-3547, punkt 60.