sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — När ledningen från Värtan till Koltorp tas i drift kommer in- matningen av el till att öka, vilket innebär att även överföring på redan befintliga ledningar i området kommer att öka. Detta medför också att magnetfälten kring redan befintliga ledningar kommer att öka. bedömde att den påverkan som ökningen av magnetfälten skulle innebära för ägarna till de hus som ligger utmed de befintliga ledningarna, var att anse som marginell och indirekt. riktade sig därför inte till dessa fastighetsägare i det samråd som föregick koncessions- ansökan eftersom ansåg att fastighetsägarna inte skulle komma att påverkas på ett sådant sätt att de skulle vara att anses som sakägare. har därefter anmodats inkomma med komplettering avseende vilka bostadshus som skulle komma att påverkas och hur stor påverkan man kunde räkna med. förklarade i ett yttrande till regeringen att ägarna till de fastigheter där de hus vilka skulle komma att utsättas för mer än 0,4 mikrotesla fick anses berörda. Inspektionen hänvisade vidare till att part enligt 16 § förvaltningslagen har rätt att ta del av det som tillförts ärendet när detta avser myndighetsutövning mot enskild. Mot denna bak- grund ansåg inspektionen att beredningen av ärendet borde fort- sätta genom att berörda fastighetsägare underrättades om vad som tillförts ärendet och gavs tillfälle att yttra sig över det. Inspektionen föreslog mot denna bakgrund att ärendet återförvisades till inspektionen för fortsatt handläggning, vilket numera skett. Ärendet aktualiserar behovet av ett klargörande av var man ska dra gränsen för vilka personer som ska anses vara sakägare vid olika åtgärder i ett ledningsnät. Varje ny ledning får följdeffekter i andra delar av nätet på samma sätt som om man avleder eller tillför vatten Tillstånd vid strukturförändringar av elnät till ett vattensystem. Det är naturligt och ofrånkomligt och gäller även vid ny- eller omdragningar, vid ökad elöverföring, vid anslutning av nya produktionsanläggningar eller vid ändringar i styrningen av elflödet i nätet. Ytterst är det fråga om tillämpningen av sakägar- begreppet i , vilket enligt vår uppfattning får utvecklas genom rättspraxis. Ytterligare tre ansökningar inom ramen för Ström har getts in till . Två av dem har beviljats av inspektionen. Projektet visar att det är viktigt att hela projektet kan prövas samlat ur ett miljö- och samhällsperspektiv, så att en avvägning kan göras mellan behovet av att projektet genomförs och de effekter som projektets genomförande skulle innebära. Det finns vidare en osäkerhet med dagens regler som kan innebära att om det sist ansökta projektet vid en strukturförändring avslås, kan hela det föregående arbetet kraftigt försvåras. Förslag: Vid en strukturförändring av elnätet ska en till- låtlighetsprövning ske enligt ellagen. Prövningen ska omfatta strukturförändringsprojektet i dess helhet. Efter att regeringen beslutat att ett visst projekt är tillåtet ska nätmyndigheten hand- lägga tillståndsfrågan i de enskilda delarna av projektet enligt sedvanliga koncessionsregler för linje. Prövningen hos nät- myndigheten ska då begränsas till de frågor som inte har prövats av regeringen. En ansökan om tillåtlighetsprövning ska innehålla en miljö- konsekvensbeskrivning. Reglerna för tillåtlighetsprövning sam- ordnas med reglerna för linjekoncession i de inledande bestäm- melserna i 2 kap. ellagen. Vid regeringens tillåtlighetsprövning ska kommunalt veto inte gälla. Man kan utgå från att liknande strukturförändringar av elnätet som de i kommer att genomföras i övriga större städer i landet. Utredningen bedömer att liksom vid större väg- och Tillstånd vid strukturförändringar av elnät järnvägsbyggen ligger det i alla parters intresse att i ett tidigt skede få klarlagt tillåtligheten av en strukturförändring. Utredningen anser inte att större strukturförändringar av nätet bör prövas enligt reglerna för större trafikanläggningar, som ju motiveras av en omfattande påverkan på miljön i ett visst avsnitt. Motsvarande regler om tillåtlighetsprövning ska i stället införas i speciallagstiftningen (ellagen), då utredningens förslag om till- låtlighetsprövning kompletterar gällande koncessionsbestämmelser. Ett strukturförändringsprojekt består normalt av ledningar som innehas av flera parter. Det kan förutsättas att stamnätet alltid är berört av ett sådant projekt. För att få en så rationell, effektiv och likartad ansökan som möjligt, bör ansökan samordnas av . Vår bedömning är att det kan ske utan författningsreglering. Som utredningen redovisat har komplexiteten vid miljö- granskningen i en tillåtlighetsprövning avseende väg och järnväg ökat . Även vid en större strukturförändring av elnätet då flera nya ledningar blir aktuella ökar givetvis osäkerheten om tillbörlig hänsyn kan tas till miljön. Identifikationen av miljö- problemen blir mer komplex ju fler nya ledningar som blir aktuella. Miljöpåverkan kan visa sig förekomma spritt i hela det nya lednings- nätet. Det kan till och med förekomma utanför ledningsnätet genom att det nya ledningsnätet medför ökad inmatning även på an- gränsande ledningsnät och därigenom högre strömstyrka och magnetfält (jämför avsnitt 6.6). Miljögranskningen vid en till- låtlighetsprövning kommer sålunda att bli arbetskrävande. Utredningen föreslår därför att en ansökan om tillåtlighets- prövning av ett ledningsprojekt av strukturförändrande art inges till nätmyndigheten som i samråd med bereder ärendet åt regeringen. Samrådet bör inte regleras i ellagen men väl i förordning. ska med eget yttrande överlämna ärendet till regeringens prövning. I beskrivningen i avsnitt 6.3 om överväganden avseende in- förandet av en prövning av större trafikanläggningar i har bl.a. tagits upp att en ansökan om tillåtlighetsprövning enligt ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning för projektet. Utredningen anser att utan detta underlag inte heller en tillåtlighetsprövning enligt ellagen ter sig meningsfull, där det bl.a. ska avgöras om sökt systemlösning är den bästa ur ett samlat miljö- och samhällsperspektiv. En tillåtlighetsprövning ska omfatta strukturförändrings- projektet i sin helhet. Det är helhetsgreppet som är själva syftet Tillstånd vid strukturförändringar av elnät Fokus för prövningen ska vara behovet av strukturförändringen, den tekniska utformningen, lokaliseringen och miljökonsekvenserna av de föreslagna anläggningarna. Ett beslut om tillåtlighet av ledningsprojekt av struktur- förändrande art bör alltid innehålla villkor om att projektet endast är tillåtet under förutsättning att samtliga ingående ledningsdelar koncessionsprövas . Som påpekats i avsnitt 6.3 gäller inte det kommunala vetot vid tillåtlighetsprövning av större trafikanläggningar i . Enligt utredningens uppfattning bör det inte heller gälla vid tillåtlighets- prövningen enligt ellagen. Bestämmelsen i 2 kap. 8 § ellagen att en nätkoncession för linje inte får strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser ska sålunda inte tillämpas vid en prövning av tillåtligheten av ledningsprojekt av strukturförändrande art. Eftersom den föreslagna tillåtlighetsprövningen bygger på el- lagens bestämmelser om koncession kommer prövningen inte att omfatta nya transformator- eller kopplingsstationer. Dessa prövas i sedvanlig ordning enligt reglerna om samråd enligt 12 kap. 6 § och om bygglov enligt 8 kap. (1987:10). 6.7.1Villkorsprövning av projekt som tillåtlighetsprövats Efter att regeringen beslutat att ett visst strukturförändrings- projekt är tillåtligt, ska nätmyndigheten handlägga tillståndsfrågan i de enskilda delarna av projektet enligt sedvanliga koncessionsregler för linje. T.ex. ska en miljökonsekvensbeskrivning även för de enskilda delarna normalt inges. Prövningen hos nätmyndigheten ska då begränsas till de frågor som inte har prövats av regeringen, såsom det närmare innehållet i koncessionen och vilka villkor som ska gälla för koncessionen. Regeringens beslut om tillåtlighet blir alltså bindande för på så sätt att myndigheten inte kan frångå beslutet eller pröva det igen. Till skillnad från dagens regler om överlämnande av ärenden till regeringen som avser ledningar med en spänning överstigande där någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansökan, så anser utredningen att villkorsprövningen alltid ska göras av nätmyndigheten när ledningen tidigare till- låtlighetsprövats av regeringen. Beslutet kan dock överklagas till regeringen. Tillstånd vid strukturförändringar av elnät Den övergripande tillåtlighetsprövningen och det samråd som ska föregå denna bör vara avpassade för att omfatta en bred krets av intressenter och allmänhet. Informationen ska utformas på ett sådant sätt att den i stor utsträckning görs tillgänglig genom annonser, kungörelser, utställningar och allmänna informations- möten. Ansökan om tillåtlighetsprövning blir även föremål för en bred remisshantering till Försvarsmakten, berörda länsstyrelser och kommuner m.fl. Vid en efterföljande villkorsprövning kan samrådskretsen begränsas och samrådet vara mer inriktat på en direktkommunikation med de som berörs av ledningen på ett påtagligt sätt. För samråd och kungörelser gäller 6 kap. 4 och 8 §§ . Enligt utredningens bedömning är samrådsbestämmelserna i 6 kap.4 § tillräckliga för ett strukturförändringsprojekt. Enligt 6 kap. 8 § första stycket ska, om en miljö- konsekvensbeskrivning upprättats i ett mål eller ärende som rör en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, detta kungöras. Har en ansökan gjorts ska kun- görelsen ske tillsammans med kungörelsen om ansökan. Därefter ska ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen hållas tillgängliga för allmänheten, som ska beredas tillfälle att yttra sig över dessa innan målet eller ärendet prövas. I avsnitt 6.3 har en bestämmelse i väglagen redovisats att en arbetsplan ska ställas ut för granskning varvid ovan redovisade bestämmelser gäller. Enligt utredningens bedömning är bestämmelserna om kungörande i 6 kap. 8 § miljö- balken tillräckliga för ett strukturförändringsprojekt. I tilläggsdirektiv har utredningen fått i uppdrag att analysera om beslut i tillståndsfrågor bör överklagas till förvaltningsdomstol i stället för till regeringen och, om utredningen bedömer det lämpligt, lämna förslag till ändrad instansordning. Den prövning som regeringen gör som första instans omfattas inte av tilläggsdirektivet. Enligt regeringens bedömning är en översyn motiverad av att dels motsvarande rationaliseringsarbete bedrivs inom när det gäller regeringens roll som överprövande myndighet, dels av ett allmänt behov av att fortlöpande se över hur tillstånds- processer kan rationaliseras. var huvudregeln att förvaltningsbeslut överklagades hos närmast högre förvaltningsmyndighet med regeringen som sista in- stans, om inte något annat var särskilt föreskrivet. Rätten att över- klaga reglerades ofta i en författning, men även om sådan bestäm- melse saknades ansågs det gälla en allmän rätt att få förvaltnings- beslut, fattade av en statlig myndighet, överprövade av överordnad myndighet och i sista hand av Kungl. infördes dock en generell regel om att talan mot en myndighets beslut fick över- klagas hos Kungl. Maj:t (regeringen), se 18 § allmänna verksstadgan (1965:600). fastställde dock riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätten att överklaga beslut till regeringen (prop. 1983/84:120). I enlighet med dessa riktlinjer har strävandena inriktats på att från regeringen lyfta bort sådana ärenden som inte kräver ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Enligt riktlinjerna bör det i allmänhet ankomma på regeringen att pröva överklaganden i frågor där försvars-, ordnings-, säkerhets-, allmän- ekonomiska eller andra statsnyttosynpunkter är särskilt fram- trädande. Förvaltningsdomstolarna bör enligt riktlinjerna huvud- sakligen befatta sig med sådana ärenden av rättslig karaktär som rör förhållandet mellan enskilda inbördes eller mellan enskilda och det allmänna och vilkas avgörande kan vara av väsentlig betydelse för den enskilde. infördes i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) principen om att rättslig överprövning av förvaltningsbeslut sker i förvaltnings- domstol. Av bestämmelsen framgår att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande hos kammarrätten. Detta gäller dock inte beslut i anställningsärenden eller normgivningsärenden. I förarbetena till bestämmelsen anges i huvudsak följande skäl för att i lag införa en allmän regel om domstolsprövning av för- valtningsbeslut (prop. 1997/98:101 s. 58 ff). Regeringen uttalar att har utvecklingen gått mot att förvaltningsbeslut i ökad utsträckning prövas av förvaltningsdomstol. Detta har moti- verats av omsorgen om den enskildes rättssäkerhet, strävandena att begränsa regeringens arbetsbörda samt nödvändigheten att uppfylla internationella åtaganden. Regeln ger uttryck för en princip om att den rättsliga prövningen av förvaltningsbeslut bör ske vid domstol och är en kodifiering av en huvudregel som i praktiken redan gäller. Vidare var enligt förarbetena ett syfte med regeln att anvisa en behörig domstol för det fall en rätt till domstolsprövning skulle finnas enligt EG-rätten eller , men där en sådan rätt inte är förutsedd i lagstiftningen. Bestämmelsen syftar också till att begränsa risken för negativa kompetenskonflikter mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings- domstolarna. I förarbetena (prop. 1997/98:101 s. 62) uttalades även att det inte finns några skäl att låta den nya regeln ersätta alla de föreskrifter om överklagande till allmän förvaltningsdomstol som förekommer i den förvaltningsrättsliga lagstiftningen, dvs. när föreskriften har tagits in i en lag. Tvärtom fyller sådana föreskrifter en viktig funktion som information till allmänheten. En bestäm- melse om att överklagande ska ske till allmän förvaltningsdomstol har också sin naturliga placering i anslutning till föreskrifter om krav på prövningstillstånd och olika särbestämmelser om partställning m.m. som förekommer i den förvaltningsprocessrättsliga lagstiftningen. Av 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar fram- går bland annat följande. Om det i lag eller annan författning före- skrivs att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, ska detta göras vid länsrätt. I paragrafen anges vidare att ett beslut ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. 7.2.3Rätten till domstolsprövning enligt ratificerade den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europa- konventionen). införlivades med svensk rätt . Enligt artikel 6.1 i ska var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. För tolkningen av vad som utgör civila rättigheter och skyldigheter är det inte avgörande om en fråga enligt inhemsk rätt regleras av civilrättsliga eller offentligrättsliga normer. Bestämmande är i stället om det aktuella förfarandet är avgörande för rättigheter och skyldigheter av privat natur. De privata rättigheterna och skyldigheterna ska också kunna sägas bli direkt påverkade av förfarandet i fråga. Med ledning av detta har funnit att artikel 6.1 reglerar en rad förfaranden som i många länder är av förvaltningsrättslig natur. har ansetts brista i efterlevnad av artikel 6.1 i på grund av att det saknats möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. För att uppfylla åtaganden tillkom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. rättsprövningslag ersattes av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. nya lagen kan en enskild hos Regeringsrätten ansöka om rätts- prövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i . Rättsprövning innebär att Regeringsrätten kan upphäva ett beslut som anses strida mot någon rättsregel. Om domstolen inte upphäver ett beslut står det fast. Domstolen kan alltså inte ändra ett beslut. Syftet med rättsprövningsinstitutet är att erbjuda en möjlighet till domstolsprövning av beslut som enligt ska kunna domstolsprövas och som annars inte kan prövas annat än genom resning (prop. 2005/06:56). Genom rättsprövningen uppfyller även i fråga om nätmyndighetens beslut i tillståndsfrågor sina åtaganden angående rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i , eftersom en enskild kan ansöka om rättsprövning av regeringens beslut i ett överklagat ärende. 7.3Domstolsprövning av nätmyndighetens beslut Vad gäller regler om instansordningen saknade den första ellagen, ellag, bestämmelser i frågan. Ärende avseende tillstånd för att dra elledningar enligt ellag handlades och beslutades av regeringen som enda instans fram . beslutade regeringen att bemyndiga att meddela tillstånd att dra nya elektriska starkströmsledningar, meddela förlängning av tillstånd och meddela tillstånd att anläggning får byggas och tas i bruk innan ansökan slutligen behandlas. Eftersom ellag vid tillfället för bemyndigandet, , saknades uttryckliga bestämmelser om hur beslut enligt dessa författningar skulle överklagas gällde den oskrivna regel, se ovan, att beslut avseende tillstånd att dra starkströmsledningar kunde överklagades till regeringen. införde dock en generell regel om att talan mot en myndighets beslut fick överklagas hos Kungl. Maj:t (regeringen), se 18 § allmänna verksstadgan (1965:600). Tillvägagångssättet att bemyndiga en myndighet genom Kungl. maj:ts brev att handlägga ärenden avseende nätkoncessioner till- lämpades fram till då elförordning (1982:548) trädde i kraft. Dock hade fr.o.m. övertagit ansvaret från att handlägga ärenden avseende nätkoncessioner. Handläggningen av ärenden avseende nätkoncessioner övertogs därefter, , av . Uttryckliga regler om instansordning infördes först ellag. Av reglering framgick bl.a. att föreskrifter om över- klagande av en myndighets beslut som meddelas med stöd av ett bemyndigande enligt ellag, meddelas av regeringen. Regeringen beslutade därför i samband med ändringen ellag att införa en uttrycklig instansordningsregel el- förordning. Av regleringen framgick bl.a. att beslut från som avsåg koncession för att dra och begagna elektriska starkströmsledningar, tillstånd till överlåtelse av sådan koncession, ändring av gränserna för områdeskoncession och meddela tillstånd att anläggning får byggas och tas i bruk innan koncession meddelas skulle överklagas till regeringen. Handläggningen av ärenden avseende nätkoncessioner övertogs därefter, , av () från . trädde i princip en ny elförordning (1994:1250) i kraft. I elförordningen infördes nya instansordningsregler avseende nätkoncessionsärenden. I elförordningen reglerades att beslut från som avsåg beviljande av nätkoncession, tillstånd till över- låtelse av nätkoncession, medgivande att anläggning får byggas och tas i bruk innan ansökan om nätkoncession slutligen prövas skulle överklagas till regeringen. Reglerna om instansordningen trädde i kraft . I förarbetena (prop. 1993/94:162) konstaterades att när det gällde prövning av nätkoncession för starkströmsledningar bibehölls tidigare reglering att prövningsgrunderna till stor del avser lämplighets- bedömningar. Vid en prövning ska en avvägning ske mot bl.a. olika intressen enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Det ansågs därför att ärenden om nät- koncession även fortsättningsvis bör överklagas till regeringen. Vidare uttalades i förarbetena att genom möjligheten till rätts- prövning får bestämmelser om domstols- prövning anses vara uppfyllda i den mån fallen över huvud taget skulle kunna anses hänförliga under konventionens bestämmelser. I samband med att den nya ellagen trädde i kraft skedde även större förändringar i elförordningen. handläggningen av ärenden avseende nätkoncessioner övertogs den av från . Vidare infördes nya instansordningsregler i elförordningen. Av 17 § elförordningen framgick att beslut enligt 2 kap. 12 ellagen, av- seende ändring av gränserna för nätkoncession för område, över- klagades till regeringen samt att alla ärenden som räknades upp i 2 § elförordningen överklagas till regeringen. Uppräkningen avsåg ärenden om 1.meddelande av nätkoncession enligt 2 kap. 1 § andra stycket ellagen, 2.medgivande av undantag från kravet på nätkoncession enligt 2 kap. 4 § andra stycket ellagen, 3.medgivande enligt 2 kap. 5 § ellagen att bygga en elektrisk stark- strömsledning innan behövlig nätkoncession har meddelats och medgivande att bygga en transformator- eller kopplingsstation utan hinder av bestämmelsen i 2 kap. 3 § ellagen, 4.medgivande enligt 2 kap. 5 § ellagen att tills vidare under högst använda en starkströmsledning i avvaktan på att ansökan om nätkoncession slutligt avgörs, 5.förlängning av en nätkoncessions giltighetstid enligt 2 kap. 14 eller 15 § ellagen, 6.tillstånd till överlåtelse av nätkoncession enligt 2 kap. 16 § ellagen, och 7.tillstånd att tillfälligt ta en ledning ur bruk enligt 2 kap. 17 § ellagen. infördes i ellagen och elförordningen en möjlighet för den enskilde eller för innehavaren av en nätkoncession för område att hos nätmyndigheten ansöka om att få ett bindande besked om en eller flera elektriska starkströmsledningar omfattas av föreskrifter om undantag från kravet på nätkoncession. beslut i denna fråga ska överklagas till regeringen. Handläggningen av ärenden avseende nätkoncessioner m.m. enligt ellagen och elförordningen har övertagits av från Statens energi- myndighet, se 1 § elförordningen. Enligt 13 kap. 5 § första stycket ellagen får beslut av nätmyndig- heten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 2–4, 8 och 11 §§ ellagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Enligt andra stycket samma lagrum får regeringen meddela föreskrifter om över- klagande av andra beslut enligt ellagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Av 1 § elförordningen framgår att ska vara nätmyndighet enligt 1 kap. 7 § ellagen samt handlägga de frågor som anges i elförordningen. Enligt 2 § elförordningen ska nätmyndigheten i fråga om 2 kap. ellagen pröva ärenden om 1.meddelande av nätkoncession enligt 1 § första stycket, 2.medgivande av undantag från kravet på nätkoncession enligt 4 § andra stycket, 3.bindande besked enligt 4 § tredje stycket, 4.medgivande enligt 5 § att bygga en elektrisk starkströmsledning innan behövlig nätkoncession har meddelats och medgivande att bygga en transformator- eller kopplingsstation utan hinder av bestämmelsen i 3 §, 5.medgivande enligt 5 § att tills vidare under högst använda en starkströmsledning i avvaktan på att ansökan om nätkoncession slutligt avgörs, 6.förlängning av en nätkoncessions giltighetstid enligt 14 eller 15 §, 7.tillstånd till överlåtelse av nätkoncession enligt 16 §, och 8.tillstånd att tillfälligt ta en ledning ur bruk enligt 17 §. Av 3 § elförordningen framgår att nätmyndigheten inte får avgöra ärenden som anges i 2 § om ärendet avser 1. en utlandsförbindelse, 2.en ledning med en spänning överstigande mellan två ledare om någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansökan, 3.beviljande av nätkoncession om det i ärendet förekommer en fråga om tillstånd till expropriation som ska prövas av regeringen, eller 4.meddelande av nätkoncession eller medgivande enligt 2 kap. 5 § ellagen om det i ärendet förekommer fråga om medgivande att dra ledningar över mark som förvaltas av eller , om nätmyndigheten och inte kan enas i frågan.