sou · GXB325 · 2009-03-09 00:00:00 — Inom statistikområdet Finanser för den kommunala sektorn publi- ceras statistik över kommunernas tillgångar och skulder, resultat, verksamhetskostnader, kommunalskatter, kommunägda företag m.m. Statistikområdet ger en samlad bild av kommunernas och landstingens ekonomiska ställning och över . Den största statistikprodukten inom området är Räkenskaps- sammandraget för kommuner och landsting (RS) som detaljerat redogör för kommunernas och landstingens kostnader både totalt och för ett stort antal verksamheter. RS samlas in i två steg, dels Steg 1 som samlas in och som omfattar det preliminära bokslutet från föregående år, dels Steg 2, som samlas in senare 4 Databas = Internetbaserade resultat- och informationssystem. SALSA är ett analysverktyg för kommuners och skolors samlade betygsresultat i ett riksperspektiv. Användningen av statistik om kommuner och landsting och omfattar det definitiva bokslutet med specifice- ringar bl.a. på olika verksamheter.5 Räkenskapssammandraget Steg 2 samlas in med elektroniska blanketter gjorda i Microsoft Excel.6 Särskilt RS-blanketten för kommuner är mycket stor med komplexa inre kontroller och samband mellan blankettens olika delar. Utöver resultaträkning och balansräkning finns för kommunerna avdelningar i blanketten för redovisning av olika slags kostnader och intäkter avseende driftredovisning, specificering av driftredovisning och motparts- redovisning, investeringsredovisning samt avdelningar för externa inkomster respektive externa utgifter. Avdelningarna är placerade i olika s.k. flikar i blanketten, dvs. i arbetsboken i Excel. I Räkenskapssammandraget för landstingen är antalet avdel- ningar färre och består av resultaträkning och balansräkning, uppgifter från driftredovisningen, specificering av driftredovis- ningen, investeringsredovisning, motpartsredovisning och samt en avdelning för kapitaltjänstkostnader. 2.4Nationalräkenskaperna (NR) Den offentliga sektorn står för av bruttonationalprodukt (BNP) sett till konsumtionen varav kom- munsektorn står för en betydande del. Det är därför av stor vikt att SCB får ett bra statistikunderlag från kommuner och landsting när deras bidrag till BNP ska beräknas enligt NR7. NR-beräkningar följer FN-rekommendationerna för nationalräkenskaper, System of National Accounts (SNA) och den europeiska tillämpningen Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS95 – Council Regula- tion (EC) No 2223/96). För att SCB ska kunna följa de internationella regelverken görs ett stort antal beräkningar. De beräkningar som utgår från kom- munstatistik är i huvudsak reala och finansiella räkenskaper. 5Ekonomiska uppgifter om kommunernas ekonomi har samlats in . SCB samlade in landstingens räkenskapssammandrag t.o.m. varefter samlat in uppgifterna. på / Kommuner och Landsting (SKL) är insamlingen fr.o.m. tillbaka hos SCB. 6Kommuner och landsting är skyldiga att lämna uppgifter till den kommunala finans- statistiken enligt författning SCB-FS 2007:19, föreskrifter om uppgifter till statistik om kommunernas och landstingens årliga bokslut, Räkenskaps- sammandraget. De svenska nationalräkenskapernas (NR:s) statistiska system. Bakgrundsfakta till Ekonomisk statistik. Användningen av statistik om kommuner och landsting reala beräkningarna innehåller beräkningar av konsumtionsutgifter och sektorräkenskaper. Konsumtionsberäkningarna kan förenklat sägas vara det som används när den offentliga sektorns bidrag till BNP:s användningssida fastställs. Sektorräkenskaperna beräknas utifrån kostnader och intäkter som sedan resulterar i ett finansiellt sparande. Konsumtions- och sektorberäkningarna görs både för år och för kvartal. De årliga beräkningarna inkluderar en preliminär och en definitiv beräkning, ändamålsberäkning samt produkt- räkenskaper. De omfattar även regionala beräkningar, beräkningar av det sociala skyddet (ESSPROS), Hälsoräkenskaper (SHA) och Turistkontot. De finansiella räkenskaperna resulterar i ett finansiellt sparande beräknat utifrån förändringar i stockuppgifter (balansräkningsupp- gifter) och dessa beräkningar görs och per kvartal. Det finns också en rad internationella rapporteringar som ska levereras till bl.a. EU och , också enligt särskilda regelverk. En viktig rapportering för medlemsländer inom EU är den för Excessive Deficit Procedure (EDP) som sker (Council Regulation (EC) No 3605/93). Syftet med den rapport- eringen är att bedöma om uppfyller konvergenskriterierna enligt Maastrichtöverenskommelsen. prognoser avseende kommunsektorn baseras bland annat på SCB:s beräkning av konsumtion, inves- teringar och finansiellt sparande enligt NR. Dessa beräkningar görs på SCB:s kvartalsundersökningar av kommunernas och lands- tingens ekonomi, vilka tidsmässigt fungerar relativt väl för det löpande prognosarbetet . Kvartalsundersökningarna är urvalsundersökningar och stäms av mot den årliga bokslutsstatistik för kommuner och landsting som samlas in genom Räkenskaps- sammandraget för kommuner respektive landsting (RS). Det är inte förrän vid årets tredje kvartalsundersökning som det senast föregående årets RS finns för denna avstämning, vilket är cirka mot vad som behövs för Budgetpropositionen (BP). utgörs prognosunderlaget till BP huvudsak- ligen av NR-snabben, dvs. den preliminära NR-beräkningen av 2:a kvartalet. Användningen av statistik om kommuner och landsting () tar fram prognoser som används som beslutsunderlag för den ekonomiska politiken i samt analyserar den ekonomiska utvecklingen både i och internationellt med anknytning till detta. publicerar KI rapporten som är statistik i form av utfalls- och prognosdata över den svenska och internationella ekonomins utveckling. Publiceringen sker såväl på Internet som i tryckt form. De flesta uppgifterna är på årsbasis och prognoserna sträcker sig i allmänhet . En del i rapporten avser offentliga finanser och omfattar 11 tabeller i tidsserier . Kommunsektorns finanser särredovisas i en tabell över det finansiella sparandet för primärkommuner och landsting samt inkomster och utgifter av olika slag. Uppgifterna bygger på officiell statistik och prognossiffrorna uppdateras i anslutning till publicering av Konjunkturläget. Siffermaterialet publiceras som tryckt publikation med titeln I en årlig skrivelse lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekonomi och verksamhet i kommuner och landsting har utvecklats . Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin, resultatutvecklingen för kommuner och landsting, sysselsättningsutvecklingen samt utvecklingen av statliga bidrag till kommunsektorn och baseras i första hand på uppgifter från den officiella statistiken om kom- munernas finanser och på NR. Skrivelsen beskriver även utvecklingen i kommunala verksam- heter, i första hand för de obligatoriska verksamheterna skola, vård och omsorg, i relation till de nationella mål som och regeringen har formulerat. Redovisningen grundas på officiell statistik och görs för respektive verksamhetsområde och dess delområden på riksnivå samt med indelning enligt SKL:s kommun- grupper. 8 /statistik . Användningen av statistik om kommuner och landsting Publiceringen av skrivelsen sker året efter verk- samhetsåret vilket innebär att de årtal som redovisas kan variera mellan olika statistikområden, bl.a. beroende på när den officiella statistiken finns tillgänglig. använder sig av RS Steg 1, dvs. statistiken över det preliminära bokslutet, för detta arbete. I skrivelsen 2007/08:102 skriver regeringen Det finns i skrivande stund inte fullständiga uppgifter publicerade om kommunernas och landstingens ekonomi avseende 2007, varför redo- visningen delvis är begränsad . Redovisningen görs utifrån ett femårsperspektiv. Om uppgifter finns publicerade redo- visas perioden –2007, i annat fall redovisas perioden –2006.9 Syftet med den kommunalekonomiska utjämningen är att åstad- komma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att bedriva sin verksamhet. I detta utjämnings- system görs årliga beräkningar för dels kommuner, dels landsting. Utjämningen består huvudsakligen av en inkomstutjämning som används som instrument för överföring av generella statliga bidrag till kommunsektorn samt av en kostnadsutjämning som syftar till att utjämna för strukturella behovs- och kostnadsskillnader. För de verksamheter och kostnadsslag som omfattas av kost- nadsutjämningen beräknas för varje kommun och landsting en standardkostnad enligt gällande beräkningsmodeller10. Beräkningar- na grundas på i huvudsak officiell statistik från (ekonomiska uppgifter från Räkenskapssammandrag för kommuner resp. lands- ting, befolkning, sysselsättning m.m.) och andra statistikansvariga myndigheter såsom (skatteunderlag), (verksamhetsstatistik), (verksamhetsstatistik) med flera. Underlag avseende anslag och uppräkningsfaktorer hämtas in från /. Uppgifter från RS används för nivåbestämningar av standardkostnaderna på riksnivå, dels så att den riksgenomsnittliga standardkostnaden ligger på rätt 9Regeringens skrivelse 2007/08:102. Utveckling inom den kommunala sektorn. 10För 2009 beräknas standardkostnader för 10 delmodeller: Förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg, Förskoleklass och grundskola, Gymnasieskola, Individ- och familjeomsorg, Barn och ungdomar med utländsk bakgrund, Äldreomsorg, Befolkningsförändringar, Bebyggelsestruktur, Löner, Kollektivtrafik. För landstingen beräknas standardkostnader för Hälso- och sjukvård, Befolkningsförändringar, Löner samt Kollektivtrafik. Kom- munalekonomisk utjämning och utjämning av LSS-kostnader. Användningen av statistik om kommuner och landsting nivå, dels så att storleksförhållandena mellan delmodellerna ska stämma. LSS-utjämningen11 är ett särskilt system för kostnadsutjämning mellan kommuner för LSS-verksamhet vid sidan av den kommunal- ekonomiska utjämningen. Beräkningar för ett visst utjämningsår görs minst före utjämningsåret, dels en gång då preliminärt utfall redovisas, dels då utfall redovisas. Utfallet är underlag för preliminära beslut om bidrag och avgifter. Om en kommun eller ett landsting påtalar brister och oriktiga uppgifter i underlaget för beslutet kan beräkningar göras en tredje gång för samma utjäm- ningsår (reviderat utfall). I beräkningarna av underlaget för LSS-utjämningen hämtas uppgifter om antalet LSS-insatser från årliga statistik medan uppgifter om kostnader för LSS hämtas från SCB:s Räkenskapssammandrag för kommuner. Från RS hämtas uppgifter dels på riksnivå för beräkning av riksgenomsnittliga och totala kostnader, dels på kommunnivå som underlag för beräkning av kostnadsskillnader på grund av skillnader i behov av stöd och service. Eftersom RS-uppgifterna gäller för verksamhetsåret före utjämningsåret, görs uppräkning till utjämningsåret med hjälp av nettoprisindex (NPI). För att beräkningarna i utjämningssystemen ska bli så tillför- litliga som möjligt är det viktigt att statistiken som ligger till grund för beräkningsunderlaget svarar mot de krav på kvalitet och tillgänglighet som gäller för den officiella statistiken. Regelverket för den kommunalekonomiska utjämningen finns i lag (SFS 2004:773) om kommunalekonomisk utjämning, och regel- verket för LSS-utjämning i lag (SFS 2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. 2.9Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) Kommuner och Landsting (SKL) publicerar övergripande rapporter över läget och utvecklingen i kommunsektorn. I de ekonomirapporter som redovisas ger SKL sin bedömning av den aktuella ekonomiska situationen och utveck- lingen för kommuner och landsting. 11 Utjämning för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS). Användningen av statistik om kommuner och landsting underlag för bedömningarna utgår SKL från uppgifter från Räken- skapssammandrag för kommuner respektive landsting tillsammans med officiell statistik avseende ekonomi, befolkning, arbetsmarknad samt verksamhetsstatistik för de kommunala verksamheterna. SKL publicerar även med jämna mellanrum mer långsiktiga analyser av behov och resurser för kommunsektorns verksamhet. Betydelsen av en sammanhängande kommunstatistik påvisas till exempel i SKL:s analys av välfärdens utveckling där uppmätta sam- band tillsammans med en framtidsbedömning av faktorer som historiskt haft betydelse skapar en bas för prognoser. Analyser av utvecklingen som spänner över längre tidsspann används som underlag för prognoser av framtidens resursbehov. Brister i statistiken, särskilt tillförlitliga och sammanhängande uppgifter om hur kommunernas och landstingens kostnader för olika verk- samheter har utvecklats, försvårar bedömningen av framtidens behov och resurser inom den offentligt finansierade välfärden12. Kommuner och Landsting publicerar också regelbundet rapporter som bygger på kommunstatistik från , Socialstyrel- sen, och över läget och utvecklingen för de verksamheter som kommuner och landsting ansvarar för. Exempel på sådana rapporter är Statistik om hälso- och sjukvården, Regional utveckling – verksamhet och ekonomi i landsting och regioner, Svensk sjukvård i internationell jämförelse, Äldreomsorg och hälso- och sjukvård , Aktuellt om skola och förskola samt rapporter över personal respektive Landstingsanställd personal. Stora delar av kommunstatistiken publiceras också i form av nyckeltal eller jämförelsetal som ett komplement till den reguljära statistikredovisningen. I sådana nyckeltal normeras värdet på ett sådant sätt, till exempel per invånare, per invånare , per elev, att uppgifterna kan jämföras på lika villkor mellan kommunerna.13 Publiceringen skedde främst i tryckt form medan den numera vanligen sker i databaser som är kommuner och landsting. 13Begreppen nyckeltal och jämförelsetal används i det följande synonymt. Användningen av statistik om kommuner och landsting tillgängliga på internet. De första publikationerna med jämförelse- tal kom i serien Kommunala jämförelsetal som gavs ut av . kom Jämförelsetal för barn- och äldreomsorg som tagits fram av Svenska kommun- förbundet och den första utgåvan av Vad kostar verksamheten i Din kommun jämfört med andra kommuner, som producerades av och . Jämförelsetal för Skolväsendet publi- cerades i ett samarbete mellan , och . De statistikansvariga myndigheterna tillhandahåller jämförelse- tal grundade på den statistik de samlat in från kommuner inom sitt verksamhetsområde. redovisar sina jämförelsetal i Jäm- förelsetal för skolhuvudmän. redovisar Jämförelse- tal för och i Äldreguiden. redovisar dels, tillsammans med Kommuner och Lands- ting, jämförelsetal från Räkenskapssammandragen i Vad kostar verksamheten i Din kommun (VKV) och dels jämförelsetal för kommuner och landsting grundade på officiell statistik och beräk- ningar av utjämningssystemet i för kommuner. Nyckeltal grundade på statistik från de statistikansvariga myndigheterna har också samlats i andra databaser utanför myndig- heterna för att tillgodose särskilda syften. Bland annat har ett syfte varit att samla nyckeltal från olika sektorer och därigenom öka tillgängligheten och möjligheterna att enkelt göra sektorsöver- gripande beskrivningar och jämförelser av kommuner och lands- ting. Ett annat syfte har varit att för en begränsad samling nyckeltal inom sektorn också kunna använda vissa analysverktyg som är inbyggda i databasen. SKL:s databas är det tidigaste exemplet på en sådan samling av jämförelsetal för verksamheter som bedrivs av kommuner, och omfattar såväl jämförelsetalen i Vad kostar verksamheten i Din kommun som nyckeltal från andra insamlingar om de kommunala verksamheterna. SKL, som tidigare svarade för största delen av statistikinsamlingen för hälso- och sjukvården, publicerar också såväl statistikuppgifter som jäm- förelsetal från den officiella statistiken och från olika kvalitets- register i databasen i fokus. Kommundatabasen, som drivs av Rådet för främjande av kom- munala analyser (RKA), samlar dels drygt 250 nyckeltal som bygger på officiell statistik för alla kommuner och landsting, dels cirka 400 nyckeltal under utveckling som bygger på uppgifter från olika projekt i kommuner och landsting som med hjälp av statistik Användningen av statistik om kommuner och landsting belyser kvalitet och resultat inom verksamheten. Nyckeltalen under utveckling finns inte alltid för alla kommuner/landsting eller i tidsserier. Nyckeltalen från de två delarna kan redovisas i samma diagram eller tabell. De uppgifter som redovisas i form av nyckeltal eller jämförelsetal är inte självklart officiell statistik även om de i många fall bygger på uppgifter som är officiell statistik. Det är bara den statistikansvariga myndigheten som har rätten att sätta beteck- ningen Officiell statistik på de uppgifter som redovisas. En använ- dare har inte rätt att sätta beteckningen officiella statistik på en statistisk storhet som vidarebearbetats av användaren.14 Nyckeltal är beräknade statistiska storheter eftersom en statistik- uppgift dividerats med en annan. De nyckeltal som redovisas under liknande namn, t.ex. kostnader per invånare för skolan, kan också skilja sig åt mellan olika databaser genom att olika delverksamheter räknats in i begreppet skolan eller att olika kostnadsbegrepp används. Tydliga definitioner är därför av största vikt eftersom enskilda kommuner och landsting i sina jämförelser med andra ofta använder nyckeltal av olika slag. Öppna jämförelser har blivit ett samlingsnamn för statistik som presenteras med syfte att underlätta jämförelser inom kommuner och landsting. Rapporter om Öppna jämförelser inom Hälso- och sjukvården har tagits fram av Kommuner och Landsting och i samverkan. Kommuner och Lands- ting har dessutom tagit fram rapporter med Öppna jämförelser inom Grundskola, Gymnasieskola, Äldreomsorg samt Trygghet och säkerhet. I jämförelserapporterna strävar man efter att redovisa sådan statistik om verksamheterna som belyser verksamhetens kvalitet och resultat. I de Öppna jämförelserna om Hälso- och sjukvården publiceras därför ett stort antal nyckeltal på landstingsnivå från landstingens kvalitetsregister och från annan statistik som inte ingår i den officiella statistiken. Även de övriga Öppna jäm- förelserna omfattar statistik som finns på kommunnivå, åtminstone 14 Riktlinjer för beslut och omfattning av den officiella statistiken. officiella statistik – årlig rapport för 2007.Rådet för den officiella statistiken. Användningen av statistik om kommuner och landsting för ett flertal kommuner, som kan ses som indikatorer på kvalitet och resultat av verksamheten. har i sitt uppdrag från regeringen också börjat utveckla öppna jämförelser inom vården och omsorgen om äldre.15 Utvecklingen av mått och nyckeltal till dessa jämförelser bedrivs i samarbete med Kommuner och Landsting. Kommuner och Landsting driver enligt uppdrag från regeringen ett treårigt projekt som fått namnet Jämförelse- projektet. Projektets primära syfte är att ta fram effektiva arbets- modeller för kommunerna, där jämförelser i olika nätverk leder till praktiska förbättringar i verksamheterna. Inriktningen är också att finna samband mellan kostnader och kvalitet, vilket ökar kraven på samordning av ekonomisk statistik och verksamhetsstatistik. Vidare är ambitionen att skapa en arbetskultur i kommunerna, där kontinuerliga jämförelser blir ett bestående inslag i deras förbätt- ringsarbete. bedrivs i form av lokala nätverk på kom- munledningsnivå där varje nätverk omfattar sex till tio kommuner. Nätverken föreslås genomföra undersökningar inom minst två områden som exempelvis kan vara grundskola, äldreomsorg, till- gänglighet eller motsvarande . Vilka områden som ska under- sökas bestäms av respektive nätverk. Det är också upp till varje nätverk att bestämma vilka kostnads- och kvalitetsmått som ska användas i undersökningarna. De mått som tas fram och kommer till användning i flera nätverk kan sedan fortsätta att utvecklas genom publicering i t.ex. Kommundatabasens del med nyckeltal under utveckling eller i Öppna jämförelser. För landstingens del genomförs utvecklingsprogrammet Mäta för att leda. Programmet som riktar sig till landstingens tjänste- mannaledningar tar sin utgångspunkt i arbetet med Öppna jäm- förelser. 15 Öppna jämförelser inom vården och omsorgen om äldre. Användningen av statistik om kommuner och landsting 2.13Rådet för främjande av kommunala analyser Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) är en ideell förening bildad av staten och Kommuner och Landsting i samarbete. Rådets uppgift är att främja jämförelser mellan kom- muner och landsting och främja analyser av kommuners och landstings verksamheter och förhållanden. Bland annat förvaltar och utvecklar RKA Kommundatabasen och medverkar i det nationella . RKA publicerar också rapporter som visar hur nyckeltal kan användas för att belysa frågor av relevans för kommuner och landsting, och för att stödja uppföljningen av verksamheterna. Exempel på sådana rapporter är serien Skapa resultat med nyckeltal som publicerats i en övergripande metoddel samt separata tillämpningar för äldreomsorg, grundskola, gymnasieskola och för- skola. Kommunstatistik bidrar med underlag till den kommunforskning som bedrivs vid landets universitet och högskolor. Forsknings- användningen är också en stor utvecklingspotential för den offi- ciella statistiken inom kommunsektorn som helhet och också inom de olika verksamhetsområdena. Den forskning inom kommun- sektorn som avser kommuner och landsting som huvudmän sker oftast i anslutning till företagsekonomiska och samhällsveten- skapliga institutioner som t.ex. vid nomi () vid eller i forskningsinstitut tillsammans med kommuner i området, t.ex. Kommunforskning i (KFi), Kommunstrategiska studier (CKS) i och Rådet för Ekonomisk Forskning och Utbildning (KEFU) i . En stor del av den forskning som använder kommunstatistik som utgångspunkt för mer fördjupade analyser gäller de olika kom- munala verksamheterna, t.ex. vård, omsorg, och skola, men även forskning inom större politikområden som arbetsmarknad och nationalekonomi använder och bidrar därmed till att utveckla kommunstatistiken. 3Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet 3.1Kommunstatistik – ett samlande begrepp Kommunstatistik i betydelsen insamling och redovisning av statistik med särskilt fokus på kommunsektorns styrning och upp- följning är inte ett eget område inom det statliga statistik- systemet. Statistik som berör kommunala verksamheter redovisas separat för respektive sektor, t.ex. utbildning, omsorg, sjukvård, sysselsättning etc. där kommuner och landsting är en redovisnings- nivå för sektorsstatistiken.1 Sektoriseringen av samhället genom en ur synvinkel svåröverskådlig statlig myndighetsstruktur diskuteras ingående av med avseende på kom- munernas och landstingens därigenom fragmenterade relation till staten. Sektoriseringen gör det svårt både att styra och att vara styrd. pekade på två huvudsakliga vägar för att förbättra statens styrning av kommuner och landsting: profes- sionalisering och normering. Båda vägarna är nära kopplade till väl fungerande informationsförsörjning och kommittén föreslog att en särskild utredning borde tillsättas för att skapa denna. I argu- menteringen skrev kommittén: Vägledande bör då vara att det ska finnas ett informations- underlag som ger ett samlat perspektiv på den kommunala sektorns verksamheter snarare än den, ofullständiga och i stora stycken sektors- färgade bild som står till buds i dag.2 1Ett undantag är den samordnade kommunala finans- och fattigvårdsstatistik som enligt beslut av Kunglig Maj:t 1874 kommunerna är skyldiga att lämna till (föregångare) på fastställda formulär. Dagens Räkenskapssammandrag för kommuner (RS) är en fortsättning på detta. 2SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation. Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet Jag instämmer i denna syn på hur statistiken över kommunsektorn borde vara beskaffad.