sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — I så fall blir situationer där försäljningar skulle framstå som nödvändiga än mindre sannolika. Vår bedömning: En kommun som ställer borgen för ett kom- munalt bostadsaktiebolags åtaganden ska för att vara säker på att inte överträda artikel 87.1 följa de riktlinjer som kommissionen har slagit fast i sitt tillkännagivande om tillämpningen av artik- larna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garan- tier. Dessa riktlinjer innebär att kommunala borgensavgifter bör motsvara skillnaden mellan marknadsräntan och den räntesats som erhålls tack vare borgen. Ett företag som ställer borgen som säkerhet kan få lån till en förmånligare ränta än om det endast kan erbjuda pantbrev som säkerhet. Anledningen till att räntan blir lägre är dels att det Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 gäller ett lägre lagstadgat kapitalkrav för kreditinstituten vid ut- låning mot borgen som säkerhet, dels att den risk som utlåningen är förenad med överförs på kommunen. Vi kommer strax att behandla dessa aspekter. Eftersom borgen medför lägre ränta och låntagaren dessutom slipper kostnad för pantbrev, är borgen en vanligt förekommande säkerhet. Enligt meddelande Kommunernas hushållning med resurser uppgick kommunernas borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser gentemot kommunala bostadsföretag det året till . 10.3.2Anledningen till att räntan är olika vid olika säkerhet resonerar i kring räntenivåer och gör den förenklade uppställningen att bankerna bestämmer sina utlån- ingsräntor gentemot sina kredittagare så att räntorna täcker bank- ernas refinansieringskostnad, administrativa kostnader, kapitaltäck- ningskostnader och risktäckningskrav. Risktäckningskravet defini- erar han som risken för fallisemang (dvs. sannolikheten att kredittagaren inte uppfyller sina förpliktelser) multiplicerad med risken vid fallisemang. Det som Tegin kallar risk får uppfattas som den förväntade kreditförlusten, medan termen risk enligt vår mening bör användas för att beskriva spridningen kring det för- väntade värdet. Räntan bör därför även innefatta en riskpremie, som är den ersättning som en marknadsaktör kräver med anledning av att det är högst osäkert om den faktiska kreditförlusten blir den- samma som den förväntade. De två delar av räntan som varierar beroende på låntagaren och den säkerhet som denne ställer är kapitaltäckningskostnaden och risk- täckningskostnaden, där den senare alltså bör täcka såväl den för- väntade kreditförlusten som en riskpremie. Den del som kan kräva en något mer ingående behandling är kapitaltäckningskostnaden. 10.3.3Kapitaltäckningskostnader för banker och andra kreditinstitut I lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar (kapitaltäckningslagen) och förordningen (2006:1533) om kapital- täckning och stora exponeringar (kapitaltäckningsförordningen) Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 finns bestämmelser om kapitalkrav för kreditinstitut. Lagen och förordningen kompletteras med föreskrifter och allmänna råd om kapitaltäckning och stora exponeringar (FFFS 2007:1). Det huvudsakliga syftet med kapitaltäckningsreglerna är att trygga att kreditinstitut och värdepappersbolag upprätthåller en viss soliditetsnivå. Detta uppnås genom att det i lagen ställs krav på hur stort buffertkapital de måste ha i relation till riskerna i rörelsen. är utsatta för olika risker i sin verksamhet, bl.a. kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker. Kreditrisk kan i detta sammanhang definieras som risken för att en motpart i en finansiell transaktion inte uppfyller villkoren i kontraktet och för- orsakar fordringsägaren kapital- eller ränteförlust eller kostnader. Eftersom kreditinstitut räknar med att vissa förluster (t.ex. i form av lån som inte återbetalas) kommer att uppstå, prissätter de sina produkter så att intäkterna i verksamheten ska täcka förlustutfallet. Syftet med kapitalkrav är att säkerställa att instituten har tillräckligt med kapital för att täcka förluster som är större än förväntat, dvs. utgöra en buffert mot oväntade förluster. Enligt de ovannämnda författningarna och föreskrifterna ska kreditinstitut ha en kapitalbas som motsvarar minst summan av kapitalkraven för kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker beräknade på visst sätt. Kapitaltäckningskravet kan påverkas av att låntagaren kan ställa borgen. Eftersom det i första hand är kapitalkraven för kreditrisker som påverkas av en borgen, kommer redovisningen nedan att avse kapitalkraven för sådana risker. För kreditrisker krävs ett kapital som motsvarar minst åtta pro- cent av institutets s.k. riskvägda exponeringsbelopp. Med expo- neringar avses bl.a. tillgångar i balansräkningen, t.ex. fordringar till följd av utlåning. För varje exponering ska ett riskvägt exponer- ingsbelopp beräknas. Exponeringarna delas in i olika exponerings- klasser. Det riskvägda beloppet för en enskild exponering bestäms av exponeringens värde multiplicerat med dess riskvikt. De risk- vägda exponeringsbeloppen beräknas antingen enligt en schablon- metod eller enligt en grundläggande eller en avancerad intern- metod. Enligt schablonmetoden ska kapitalkravet för kreditrisker bestämmas med utgångspunkt i vilken exponeringsklass – stat, företag eller hushåll – som exponeringen tillhör. Det finns flera riskvikter inom samma exponeringsklass. I schablonmetoden är utgångspunkten att riskvikten ska bestämmas med stöd av de kreditbetyg som exponeringarna har enligt externa kreditvärder- Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 Om någon rating inte finns tillgänglig följer av de ovannämnda författningarna och föreskrifterna vilken riskvikt som ska gälla. Internmetoderna innebär att instituten bygger upp egna riskklassificeringssystem. Med stöd av dessa system och inom vissa givna ramar beräknar instituten själva exponeringarnas värden och riskvikter. Tanken är att internmetoden ska ge ett kapitalkrav som mer korrekt speglar risken i tillgångarna än schablonmetoden. För ett kreditinstitut som lånar ut pengar till företag gäller kapitaltäckningskrav utifrån den riskvikt som företaget har. Enligt schablonmetoden gäller att, om företaget ställer panträtt i bostads- fastighet eller bostadsrätt som säkerhet, exponeringen ska ges 35 procents riskvikt för den del som, tillsammans med eventuella fordringar med bättre rätt, högst motsvarar av bostads- fastighetens eller bostadsrättens värde. Överskjutande del ska ges 75 procents riskvikt. Om företaget kan ställa garanti får företagets riskvikt bytas ut mot garantiställarens riskvikt. En exponering mot en svensk kommun har som utgångspunkt en riskvikt om noll procent. Om ett företag lånar av ett finansinstitut som tilläm- par schablonmetoden och företaget kan ställa borgen gäller inget kapitaltäckningskrav för institutet. Om företaget inte ställer borgen måste institutet ha en kapitalbas som motsvarar företagets riskvikt. Om företaget däremot lämnar pant- brev som säkerhet, ska kapitalbasen motsvara den ovannämnda risk- vikten för exponeringar med pantbrev som säkerhet. Om ett företag tagit lån med pantbrev i bostadsfastighet som säkerhet och lånet motsvarar av fastighetens värde, blir riskvikten av den del av lånet som motsvarar av fastighetens värde (0,35 x 0,75) och till den överstigande delen (0,75 x 0,25), dvs. Institutets kapitalbas ska vad avser den kreditrisk som lånet är förenad med ha en kapitalbas som minst motsvarar av det riskavvägda exponeringsbeloppet. Exponerings- beloppet uppgår till och riskvikten är . Kapital- täckningskravet blir därför 1 000 000 x 0,45 x 0,08 = . Den ränta som företaget erlägger för lånet ska täcka bl.a. den avkastning som institutet kräver på detta egna kapital som inte kan användas på annat sätt än för kapitaltäckning. Om kreditinstitutet använder sig av någon av de två intern- metoderna i stället för schablonmetoden, beräknas de riskvägda exponeringsbeloppen med stöd av institutets riskklassificerings- system. Institutet bedömer alltså självt vilken riskvikt som ska åsättas exponeringar. Om ett företag kan ställa garanti påverkas Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 riskvikten på ett sätt som liknar det vid schablonmetoden. Även pantbrev påverkar riskvikten. Vilken skillnaden i kapitaltäcknings- krav blir om borgen ställs som säkerhet i stället för pantbrev beror på finansinstitutets riskklassificeringssystem. Det bör i allmänhet bli en skillnad, men den bör bli mindre än om schablonmetoden tillämpas. Kommunala bolag som kan ställa kom- munal borgen för lån hos kreditinstitut bör alltså kunna få lån till lägre ränta till följd av att lånet medför lägre kapitaltäckningskrav än om pantbrev lämnas som säkerhet. 10.3.4EG-rättsliga aspekter på borgensåtaganden Av kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artik- larna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier (se kapitel 6, avsnitt 6.4.2.3) framgår hur kommissionen ser på borgensåtaganden. Punkt 3.2 i detta tillkännagivande har följande lydelse. För lånegarantier kan den kontanta bidragsekvivalenten under ett givet år antingen –beräknas på samma sätt som bidragsekvivalenten för ett mjukt lån sedan de inbetalda premierna först har dragits av, varvid räntesubven- tionen utgörs av skillnaden mellan marknadsräntan och den räntesats som erhållits tack vare den statliga garantin, eller –beräknas som skillnaden mellan a summan av utestående garantier multiplicerad med riskfaktorn (sannolikheten för att garantierna be- höver infrias) och b eventuella betalda , dvs. : (garantibelopp × riskfaktor) – premie, eller –beräknas med någon annan objektivt berättigad och allmänt accep- terad metod. I princip bör den första metoden utgöra den normala beräknings- metoden för enskilda garantier, medan den andra beräkningsmetoden bör användas för garantiordningar. Riskfaktorn bör bygga på erfarenheterna av betalningsförsummelser isamband med lån som beviljats under liknande omständigheter (sektor, företagets storlek, konjunkturläge). De årliga bidragsekvivalenterna bör diskonteras till nuvärdet med hjälp av referensräntan och sedan läggas ihop så att den sammanlagda bidragsekvivalenten erhålls. Om det då lånet beviljas finns en stor sannolikhet för att låntagaren inte kommer att betala tillbaka lånet, t.ex. på grund av att låntagaren befinner sig i ekonomiska svårigheter, kan garantins värde vara lika högt som det belopp som den faktiskt täcker. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 I punkt 4.2 i tillkännagivandet stadgas vidare följande. Kommissionen anser att en enskild statlig garanti inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 om samtliga nedanstående villkor är uppfyllda: a)Låntagaren har en sund finansiell ställning. b)Låntagaren skulle i princip kunna få ett lån till marknadsvillkor på finansmarknaderna utan något statligt ingripande. c)Garantin är knuten till en bestämd finansiell transaktion, avser ett fastställt högsta belopp, täcker inte av det utestående lånet eller den finansiella förpliktelsen (med undantag för obligationer och liknande instrument) och har en begränsad varaktighet. d)Låntagaren betalar marknadspris för garantin (som bland annat återspeglar garantibeloppet och garantins varaktighet, den säkerhet som låntagaren ställer, låntagarens finansiella ställning, verksamhets- sektor och framtidsutsikter, andelen betalningsförsummelser och andra ekonomiska faktorer). Enligt kommissionens uppfattning bör den del av lånet som inte täcks av garantin uppgå till åtminstone . Skälet till detta är att långivaren ska vara motiverad att på rätt sätt bedöma låntag- arens kreditvärdighet, säkra sina lån och minimera riskerna i sam- band med transaktionen. Enligt tillkännagivandet kommer kom- missionen att granska garantier som täcker en hel (eller nästan en hel) transaktion kritiskt. Kommissionen uttalar emellertid att en underlåtelse att uppfylla villkoren i punkt 4.2 inte innebär att en garanti automatiskt betrak- tas som statligt stöd. Om det finns några som helst tvivel om huruvida en planerad garanti utgör statligt stöd ska den enligt kommissionens uppfattning anmälas. 10.3.5Vilka borgensavgifter ska kommunerna ta ut? I punkt 3.2 i tillkännagivandet redovisas två metoder för att be- räkna den s.k. kontanta bidragsekvivalenten. Enligt den första metoden innebär en garanti stöd om avgiften för garantin inte mot- svarar skillnaden mellan marknadsräntan och den räntesats som erhållits tack vare den statliga garantin. Enligt den andra metoden innebär en garanti stöd om premien för garantin inte motsvarar garantibeloppet multiplicerat med riskfaktorn, med vilken avses sannolikheten för att garantin behöver infrias. De två metoderna leder inte till samma resultat. För det första avses med riskfaktorn endast den förväntade kreditförlusten. Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 riskpremie för osäkerheten i frågan om den faktiska kreditförlusten kommer att överensstämma med den förväntade ingår inte. För det andra medför en statlig garanti lägre kapitaltäckningskrav för ett kreditinstitut som lämnar lån. Skillnaden mellan räntan för ett lån utan statlig garanti och räntan med en sådan garanti (den första metoden) bör därför överstiga den förväntade förlusten (den andra metoden). En fråga som därför uppkommer är om de kommunala företagen ska kunna dra nytta av att man undkommer kostnader för kapitaltäckningskrav genom att man ägs av en kommun som kan ställa borgen med en sådan effekt. Termen principen om den marknadsekonomiske investeraren kan ge intrycket att man ska ha investerarens perspektiv och utgå från dennes förutsättningar. Detta skulle kunna innebära att, när kommuner ställer borgen, borgensavgiften behöver täcka endast förväntade förluster och risk. Enligt ett utkast till förslag till ändring av kommissionens ovannämnda tillkännagivande bör en stat som ställer en garanti normalt sett få ersättning i form av en lämplig avgift för att den bär den risk som garantin är förknippad med. Enligt detta utkast ska, när det gäller enskilda garantier, sådana garantier normalt ersättas till marknadspris. Om ingen mot- svarande garantiavgift som kan fungera som riktmärke står att finna på finansmarknaden, ska enligt utkastet den totala finansiella kostnaden av det garanterade lånet, inklusive räntan på lånet och garantipremien, jämföras med marknadspriset på ett motsvarande lån utan garanti. I utkastet anges vidare beträffande garanti- ordningar att det inte är fråga om statligt stöd om garantiavgifter täcker normala risker som garantin är förknippad med, administra- tiva kostnader och en årlig avkastning på ett tillräckligt kapital, även om detta kapital inte alls eller endast delvis har ackumulerats. Beträffande det sista ledet anges att vanliga garantigivare omfattas av kapitalkravsregler som tvingar dem att skapa en buffert i form av eget kapital, medan statliga garantiordningar i regel inte omfattas av dessa regler. Detta uttalande tyder på att det är kommissionens uppfattning att man ska bortse från särskilda förutsättningar som gäller för exempelvis en ägare av ett bolag. Sistnämnda antagande överensstämmer dessutom med innebör- den av termen ekonomisk fördel, som ju principen om den marknads- ekonomiske investeraren är en metod för att bedöma. Om ett kommunalt bostadsaktiebolag med borgen kan få lägre ränta än privata bostadsföretag som inte kan erhålla sådan borgen, får ju det kommunala bostadsaktiebolaget en ekonomisk fördel Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 som konkurrenterna inte kan få. För att kommunerna inte ska medge de kommunala bostadsaktiebolagen några ekonomiska för- delar när de ställer borgen, bör borgensavgiften därför täcka även den kapitaltäckningskostnad som låneräntor innefattar. En annan anledning till skillnader i ränta med och utan kom- munal borgen skulle kunna vara skillnader i förmåga att bedöma, diversifiera bort och bära de risker som lån och borgensåtaganden är förenade med. Dessa skillnader är enligt vår uppfattning på väl fungerande kreditmarknader sammantagna så små att det av sådana anledningar i regel inte finns något skäl för att borgensavgiften inte ska motsvara skillnaden mellan marknadsräntan utan borgen och den ränta som erhålls med borgen. Kommissionens tillkännagivande är utformat för i första hand statliga garantier som ett garantigivande statligt organ lämnar till företag som det inte äger. Det är möjligt att perspektivet ändras något när det är fråga om borgen som en offentlig ägare ställer ut för ett ägt bolag. Precis som en privat ägare kan ha andra aspekter att ta hänsyn till vid garantiställande för egna bolag än en privat aktör vars verksamhet består i att ställa garantier mot ersättning, kan kommunen ha anledning att göra andra överväganden än ett statligt garantiorgan. Enligt vår uppfattning finns det emellertid inte tillräcklig grund för att låta sådana överväganden medföra avsteg från de principer som slås fast i kommissionens tillkännagivande. Slutsatsen av vårt resonemang ovan är att den av kommissionen i första hand förespråkade metoden för att bestämma borgens- avgifter är den som leder till att ett kommunalt bostadsaktiebolag inte medges några ekonomiska fördelar genom borgensåtaganden. Ersättning för borgensåtaganden bör därför, precis som anges i tillkännagivandet, motsvara skillnaden mellan marknadsräntan och den räntesats som erhålls tack vare borgen. Fråga uppkommer därmed vad det finns för mening med att ställa borgen när den totala kostnaden för bostadsaktiebolaget före- faller bli densamma. En synpunkt skulle kunna vara att med mark- nadsränta avses i tillkännagivandet inte den ränta som ett bostads- aktiebolag får betala för ett lån utan den ränta som det skulle ha fått betala på en perfekt fungerande marknad. Om det är förenat med stora svårigheter att rätt bedöma den risk som ett lån är för- enat med är det möjligt att risken inte återspeglas rätt i räntan. I så fall skulle borgensavgiften kunna understiga skillnaden i ränta med och utan borgen. SOU 2008:38 Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 Enligt tillkännagivandet bör garantier inte täcka av varje utestående lån eller finansiell förpliktelse. , Tom Ottervanger och har emellertid in- vändningar mot kommissionens synsätt (Hancher m.fl. s. 235). Enligt deras uppfattning borde en garanti för vilken betalas en marknadsmässig avgift rent logiskt inte anses som stöd i den mening som avses i artikel 87.1. Enligt vår uppfattning kan det finnas fog för denna kritik. Under förutsättning att de kommunala bostadsaktiebolagen betalat marknadsmässiga borgensavgifter finns det skäl som talar för att borgensåtaganden avseende delar över- stigande av utestående förpliktelser inte bör anses inne- bära något stöd. Detta förutsätter dock att det är möjligt att fast- ställa en marknadsmässig borgensavgift. Trots den kritik som riktats mot kommissionens synsätt har vi emellertid inte tillräckligt underlag för att anta annat än att detta synsätt återspeglar gällande rätt. En kommun som ställer borgen bör därför enligt vår uppfattning följa de riktlinjer som kommis- sionen har slagit fast. Vår bedömning: Kommunala bostadsaktiebolag måste betala marknadsmässig ränta på lån från kommunerna. När de kom- munala bostadsaktiebolagens upplåning sker över kommunerna måste de senare, för att inte medge bostadsaktiebolagen några ekonomiska förmåner, göra påslag på räntan motsvarande dels den kreditrisk som vidareutlåningen till de kommunala bostads- aktiebolagen innebär, dels en kompensation för att räntan på lånen till kommunen inte innefattar några kostnader till följd av kapitaltäckningskrav. Av studie av allmännyttiga bostadsföretag som kommunala instrument framgår att av de 25 studerade kommunerna förekom lån från kommunala internbanker till kommunala bostadsaktiebolag i fem kommuner, förmedlade lån i tre kommu- ner och andra kommunala lån i fem kommuner. Den mest om- fattande långivningen mellan en kommun och dess kommunala bostadsaktiebolag är den som sker i . Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 all långfristig ny upplåning genom kommunens finansenhet, som sköter all upplåning för kommunens bolag. Inga räntepåslag eller andra påslag görs vid vidareutlåningen till de kommunala bolagen. Det finns beträffande lån inga EG-rättsliga riktlinjer mot- svarande dem i kommissionens ovannämnda tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier. De principer som dessa riktlinjer bygger på är emellertid lika giltiga beträffande kommunala lån. Detta innebär att de kommunala bostadsaktiebolagen ska betala marknadsmässig ränta på kommunala lån. När de kommunala bostadsaktiebolagens upp- låning görs genom kommunen finns det flera möjliga anledningar till att lägre ränta kan erhållas. För det första kan skalfördelar leda till lägre ränta när upplåning till en kommuns samtliga bolag och kommunens egen verksamhet sker gemensamt. För det andra ådrar sig de externa långivarna inte några kreditrisker när de lämnar lån till en kommun. För det tredje medför lån till kommuner inte några lagstadgade kapitaltäckningskrav avseende kreditrisker som åter- speglas i räntenivåerna. För att inte medge de kommunala bostadsaktiebolagen några ekonomiska förmåner måste kommunerna göra ett påslag på räntan motsvarande den kreditrisk som vidareutlåningen till de kommu- nala bostadsaktiebolagen innebär och vidare kompensera för att räntan på lånen till kommunen inte innefattar några kostnader till följd av kapitaltäckningskrav. Av de ovan nämnda anledningarna till lägre ränta när lån lämnas genom en kommun är det således de skal- fördelar och effektivitetsvinster som kan göras genom att upp- låningen sker centralt som får leda till förmånlig ränta för de kom- munala bostadsaktiebolagen. 10.4.2Lån från Kommuninvest i Vår bedömning: Så länge som Kommuninvest i drivs utan vinstsyfte eller med stöd av kommunala borgensåtaganden utan att bolaget betalar marknadsmässig ersättning för dessa, bör de kommunala bostadsaktiebolagen inte erhålla några lån från Kommuninvest i . Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1 Kommuninvest i (Kommuninvest) är ett kreditmark- nadsbolag som ägs av ekonomisk förening. Med- lemmar i denna förening är svenska kommuner och landsting. hade föreningen 206 medlemmar, varav 199 kom- muner och 7 landsting. Enligt Kommuninvests bolagsordning är bolaget ett samarbets- organ i finansfrågor vars syfte är att kostnadseffektivisera upplån- ingsverksamheten för kommuner, kommunala bolag och stiftelser. Verksamheten består bl.a. i att bolaget inom ramen för den kom- munala kompetensen lämnar och förmedlar krediter dels till kom- muner och kommunala samfälligheter, dels – mot borgen av kommun eller samfällighet – till juridiska personer varöver kom- mun utövar ett bestämmande inflytande. Med kommun avses kommun, kommunalförbund och landsting. Bolaget drivs utan vinstsyfte. Kommuninvest lämnar alltså lån till såväl medlemskommunerna som dessa kommuners bolag, under förutsättning att kommunerna ställer borgen för bolagens åtaganden. Samtliga medlemmar har lämnat solidarisk proprieborgen till förmån för Kommuninvest. Både upp- och utlåning sker alltså med säkerhet. Kom- muninvest betalar inte någon ersättning för dessa borgensåtagan- den. Genom borgensåtagandena och samordning av kommunernas upplåningsvolymer erhålls räntefördelar som kan komma kommu- nerna och deras bolag till godo genom lån till förmånliga villkor. Finansieringen sker främst genom emissioner på den svenska och de internationella obligationsmarknaderna. uppgick Kommuninvests utlåning till föreningsmedlemmarna och av dem ägda bolag till . Av denna utlåning av- såg lån till kommunala bostadsföretag. 10.4.2.2 Kommissionens ärende beträffande Kommuninvest gjordes en anmälan till kommissionen om att verksam- heten i Kommuninvest, Kommuninvest ekonomisk förening och Kommunbank innefattade statsstöd.