sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — Men inte heller förändringarna av volymen på myndigheternas verksamhet antyder några påtagliga förändringar av åtagandet, åtmin- stone inte på aggregerad nivå. Den sammanlagda volymen – mätt i årsarbetskrafter eller kostnader – har visserligen minskat, men i betydligt långsammare takt än antalet myndigheter.74 Om föränd- ringarna av myndighetsstrukturen har ökat myndigheternas effekt- ivitet – vilket ofta har varit ett uttalat syfte – så blir förstås kostnaderna lägre för samma verksamhet. Hur myndigheternas kostnader har utvecklats beror dock knappast bara, eller ens i första hand, på myndighetsstrukturen. Det finns ju andra orsaker till att verksamheten kan ha blivit effektivare , inte minst den ökade användningen av informa- tionsteknologi. Men i första hand beror kostnaderna för myndig- heternas verksamhet på de politiska ambitionerna, den ekonomiska utvecklingen och medborgarnas efterfrågan på myndigheternas tjänster. 2.6.2De senaste årens förändringar Kommitténs bedömning: En viktig förklaring till att antalet myndigheter har minskat så kraftigt är att många av de så kallade myndighetskoncernerna har om- bildats till samlade myndigheter (enmyndigheter). Eftersom nästan alla myndighetskoncerner nu har ombildats är de fram- tida möjligheterna att påverka myndighetsstrukturen med sådana förändringar mycket begränsade. I stort sett alla områden har berörts av mer eller mindre om- fattande förändringar av myndighetsstrukturen under de senast två åren. På några områden som inte har förändrats så 74 Se bilaga 8, kapitel 1. var utvecklingen den motsatta, då flera affärs- verk med många anställda (bland annat , och ) ombildades till aktiebolag. Då minskade myndigheternas volym, mätt som årsarbetskrafter, drastiskt utan att antalet myndigheter förändrades särskilt mycket. mycket pågår eller planeras utredningar med uppgift att se över myndighetsorganisationen. Men det utesluter inte att det kan finnas förutsättningar och motiv för ytterligare förändringar. En stor del av förändringen beror på att en rad så kallade myndighetskoncerner har slagits samman till enmyndig- heter. fanns det sju myndighetskoncerner bland förvalt- ningsmyndigheterna, men återstår bara två – Polisen med och de 21 länspolismyndigheterna samt Arkiv- väsendet med och de sju landsarkiven.75 De senaste för- ändringarna av det slaget gjordes //2008 respektive augusti/. Då lades först Arbetsmarknads- styrelsen och de 21 länsarbetsnämnderna ned och ombildades till Arbetsförmedlingen, och därefter lades de 21 regionala lantmäteri- myndigheterna ned och inordnades i . Eftersom varje sådan förändring har berört ett relativt stort antal myndig- heter har de i ett slag påverkat det totala antalet ganska mycket. I fortsättningen kommer det att krävas betydligt fler beslut för att åstadkomma stora förändringar av myndighetsstrukturen, eftersom det nästan inte finns några myndighetskoncerner kvar att avveckla.76 genomgång av de senaste årens föränd- ringar visar att i stort sett alla områden har berörts.77 På två områden har antalet myndigheter minskat särskilt mycket. Det gäller myndig- heterna för myndighetsutövning och tjänsteproduktion på områdena näringsliv respektive socialt skydd, där antalet har minskat med omkring hälften.78 I båda fallen är det framför allt en effekt av att myndigheter i så kallade myndighetskoncerner har slagits samman. På några områden som bara har förändrats marginellt kan utredningar som pågår leda till mer omfattande förändringar inom något eller . Det gäller bland annat området Fritid, kultur och religion, där ser över strukturen för de relativt många myndigheterna.79 Utredningen berör också flera av myndigheterna på området 75Möjligen skulle man kunna räkna de 21 länsstyrelserna till myndighetskoncernerna, men de har en delvis annan karaktär. Visserligen har de i princip samma uppgifter, men de är helt fristående och saknar en gemensam moder- eller chefsmyndighet. 76Hur arkivväsendet ska organiseras ingår i (Ku 2007:06, dir. 2007:99) uppdrag. 77Se bilaga 8. 78Se bilaga 8, avsnitt 3.4 och 3.10. 79Se bilaga 8, avsnitt 3.8. allmän förvaltning, vilket också kan påverkas av andra utredningar som pågår.80 Samma sak gäller området utbildning och forskning, där föreslog att universiteten och högskolorna inte längre ska vara myndigheter, utan att det ska skapas en ny associationsform för dem.81 De omfattande förändringar av myndighetsstrukturen som har genomförts och de översyner som pågår på flera områden utesluter inte att det finns utrymme för fler. Det finns till exempel fortfarande många små myndigheter, som skulle kunna slås samman med andra.82 Motivet skulle kunna vara en fort- satt strävan att effektivisera förvaltningen eller göra den lättare att styra, även om kommitténs slutsats i delbetänkandet var att små myndigheter inte behöver vara mindre effektiva eller dyrare än stora och inte självklart svårare att styra.83 Andra motiv kan vara att den tekniska utvecklingen eller andra förändringar i omvärlden skapar nya förutsättningar för de myndigheter som finns . Och för att bilda nya. 2.6.3Möjligheter till fortsatta förändringar Kommitténs bedömning: I många fall har myndighets- strukturen ändrats genom att myndigheter med liknande upp- gifter och funktioner har slagits samman. Syftet har ofta varit att öka effektiviteten och rättssäkerheten. bedömer att det kan finnas skäl att göra ytterligare förändringar med den typen av motiv. De faktiska effekterna av sådana för- ändringar behöver dock följas upp bättre. Kommitténs förslag: Regeringen bör systematiskt kartlägga myndighetsstrukturen på olika områden, för att spåra eventuella överlappningar och målkonflikter. Syftet är att identifiera pro- blem och skaffa ett bra underlag för att prioritera tänkbara förändringar. Regeringen bör se över förutsättningarna för att förändra organisationen av de myndigheter som har till uppgift att främja marknadernas funktion, för att samordna och utnyttja resurserna 80Se bilaga 8, avsnitt 3.1. Se också bilaga 8, avsnitt 3.9. 82Se bilaga 8, tabell 1 och delbetänkande (SOU 2007:107, s. 95). 83SOU 2007:107, s. 129 f. Också organisationen av myndigheterna på försvars- området, länsstyrelserna, museerna och myndigheterna som för- valtar fastigheter bör ses över. Enligt finns det dessutom flera skäl som talar för att ombilda polismyndigheterna till en myndighet, och föreslår att regeringen prövar förutsättningarna för en sådan förändring. Samma sak gäller och landsarkiven. Regeringen bör i ökad utsträckning följa upp effekterna av organisationsförändringar, för att kontrollera om syftet med dem uppnås. När myndigheter har lagts ned har skälen varierat. Ofta har motivet varit att effektivisera, främst genom att ta vara på administrativa stordriftsfördelar genom att slå ihop två myndigheter med liknande verksamhet (till exempel när och lades ned och deras verksamhet fördes över till den nya Strålskyddsmyndig- heten). Rättssäkerhet och likabehandling var ett viktigt motiv när och länsarbetsnämnderna lades ned och Arbetsförmedlingen bildades. I andra fall har det i praktiken handlat om att byta namn på en befintlig myndighet som har fått delvis nya uppgifter (till exempel när ombildades till och blev Tandvårds- och läkemedels- förmånsverket.) I många fall har det säkert funnits flera motiv till förändringarna. har en rad utredningar tillsatts för att bland annat se över myndigheternas uppgifter och organisation inom ett visst mer eller mindre avgränsat område. Men det saknas inte exempel på områden där organisationsstrukturen varken har under- sökts eller förändrats . Enligt bör den här typen av frågor hanteras mer systematiskt. För att undersöka behovet av fortsatta förändringar av myndig- hetsstrukturen och få ett underlag för att prioritera insatserna före- slår därför att genomför en systematisk genomgång av myndigheterna på alla områden. har gjort en sådan översyn, som syftade till att kartlägga risken för överlappningar och konflikter mellan myndigheternas mål och funktioner. Utgångspunkten var formuleringen av mål i regleringsbreven respektive uppgifterna i Kommittén bedömer att den metoden bör kunna tillämpas generellt, åtminstone för att få en övergripande bild av eventuella problem och peka ut områden som är särskilt viktiga att undersöka närmare för att kunna vidta lämpliga åtgärder. I huvud- sak bör en sådan översyn kunna göras per departement, men i vissa fall är det särskilt angeläget att analysen också görs över departe- mentsgränserna. Några grupper av myndigheter som redan nu vill peka ut som lämpliga att se över med utgångspunkt i den här typen av motiv är de som har till uppgift att främja mark- nadernas funktion, en del av myndigheterna på försvarsområdet, länsstyrelserna, museerna samt polismyndigheterna. I det första fallet finns flera myndigheter med liknande uppgifter och funktioner, som skulle kunna organiseras på ett annat sätt för att förbättra samordningen och effektiviteten. Både och har till uppgift att på olika sätt bidra till generellt väl fungerande marknader och effektiv konkurrens, medan och i vart fall delvis har motsvarande uppgift på specifika marknader. Enligt kom- mittén finns det skäl att undersöka om de olika myndigheternas resurser och kompetens skulle kunna utnyttjas bättre med en annan organisation. Försvarsberedningen konstaterade i rapporten i använd- ning att det finns skäl att se över försvarets myndighetsstruktur, mot bakgrund av försvarets stora kvantitativa och kvalitativa för- ändringar de senaste åren.84 Det gäller bland annat myndigheter som ägnar sig åt materiel-, exportstöds-, forsknings- och logistik- frågor.85 Andra exempel som Försvarsberedningen tog upp är myn- digheter som arbetar med olika personalfrågor och underrättelse- tjänst. delar de bedömningarna. Länsstyrelsernas organisation har diskuterats . En utgångspunkt har ofta varit frågan om den geografiska indelningen i län, med rötter långt tillbaka i tiden, är en lämplig grund för myndighetsorganisationen. I stort sett alla andra myndigheter som organiserar sin verksamhet i någon form av regioner har övergett länen som indelningsgrund. Skälen är att länen är för små och många för att organisera verksamheten på ett effektivt sätt. 85I anställde regeringen en särskild utredare inom , med uppdraget att ta fram beslutsunderlag om hur stödet till Försvarsmaktens kärnverksamhet bör organiseras. 2008/09:1, utgiftsområde 6, s. 24. förändringen av länsstyrelsernas organisation bildades de stora länsstyrelserna i och , vilket minskade antalet länsstyrelser från 24 till 21. anser att det finns skäl att överväga att organisera om länsstyrelserna till betydligt färre myndigheter. Ett motiv är att enklare än ta vara på de administrativa stordrifts- fördelarna, som sannolikt är betydande tack vare att de olika läns- styrelsernas verksamhet till stora delar är identisk. Ett annat motiv är att det skulle skapa bättre förutsättningar för en mer likformig indelning av olika myndigheters regionala verksamheter, vilket skulle förbättra möjligheterna att samordna dem. Slutligen skulle större länsstyrelser ge utrymme för bredare och djupare kompetens på olika områden. Det har bland annat betydelse för kommitténs för- slag om att samordna statens tillsyn, vilket vi strax återkommer till. finns 11 statliga museer som är egna myndig- heter. Med tanke på att de till stor del har liknande uppdrag och verksamhet borde det finnas goda möjligheter att samordna dem i en gemensam organisation. Det gäller inte minst de allmänna och specifika administrativa uppgifterna, som inte minst för de små museerna kan vara betungande. I flera fall har museer redan slagits samman (till exempel med , Statens maritima museer). Kommittén erfar att Koordi- natorn för museisektorn (Ku 2007:02) och över- väger åtgärder för att samordna myndigheterna på området, och ser positivt på sådana strävanden. Flera myndigheter förvaltar fastigheter i större eller mindre omfattning. Främst gäller det och Fortifika- tionsverket. Kommittén föreslår att organisationen för statens fastig- hetsförvaltning ses över, med syfte att göra den mer enhetlig och effektiv. Polisens framtida organisation har diskuterats i skilda samman- hang. En idé är att slå samman länspolismyndigheterna till en myn- dighet, på samma sätt som har gjorts med flera andra så kallade myndighetskoncerner . Kommittén anser att det finns flera skäl att se över polisorganisationen med den inriktningen. Ett är att förbättra möjligheten att utnyttja de sam- lade resurserna på ett effektivare sätt, eftersom det skulle göra det lättare att omfördela personal till de delar som vid olika tillfällen behöver förstärkas och vice versa. Ett väl så viktigt argument är att öka rättssäkerheten, eftersom det sannolikt är enklare att tillämpa det nationella regelverket samt göra gemensamma prioriteringar och använda samma arbetsmetoder i en samlad myndighet än i 21 fri- stående. Organisationens ledning, styrning och ansvarsfördelning skulle också bli tydligare. Det kan finnas både för- och nackdelar med så kallade myndighets- koncerner, vilka måste vägas mot för- och nackdelarna med att slå samman dem till en myndighet. Till de nackdelar med myndighetskoncerner som har lyfts fram som motiv till att ombilda dem hör bland annat att de är svåra att styra på grund av att uppdelningen av ansvar och befogenheter är oklar, samt att det kan finnas kulturella gränser och revirtänkande. En fördel med att ha flera myndigheter på samma område kan vara att insynen är större och risken för maktkoncentration mindre. Att handlingar som skickas mellan myndigheter i samma koncern måste diarieföras och blir allmänna handlingar bidrar till exempel till ökad insyn. Å andra sidan kan det leda till viss onödig administration och ett mer byråkratiskt arbetssätt, och effektivare administration är ett argument för att slå ihop myndigheter. Möjligheterna att anpassa verksamheten till lokala eller regionala förutsättningar har också använts som argument för att organisera en verksamhet i flera myndigheter. Mot det står förstås önskemålet att tillämpa natio- nella regler på samma sätt över hela landet, vilket kan vara svårt i en myndighetskoncern. Dessutom är det ju inget som hindrar att den operativa verksamheten anpassas till lokala eller regionala förhåll- anden genom den interna organisationen i en samlad myndighet. Myndighetens roll som arbetsgivare är en annan fråga med både fram- och baksida. I en samlad myndighet har alla anställda samma arbetsgivare, vilket medger en enhetlig arbetsgivarpolitik och under- lättar för de anställda att flytta inom landet utan att behöva byta anställning. Å andra sidan kan det minska möjligheterna att till- lämpa lokala avtalslösningar.86 konstaterar att det finns få exempel på att organisationsförändringar av det här slaget har följts upp eller utvärderats, för att försäkra sig om att de önskvärda effekterna verkligen har uppnåtts.87 Blev verksamheten mer kostnadseffektiv, ökade rättssäkerheten? Och fick förändringen några negativa effekter, 86För- och nackdelarna med myndighetskoncerner respektive enmyndigheter diskuteras mer utförligt i Statskontoret (2004), s. 96 ff. 87Ett exempel är när och 10 regionala skattemyndigheter ombildades till . fick då i uppdrag att beskriva hur det hade tagit tillvara syftet med reformen och vilka åtgärder som planerades. I sin redovisning pekade verket på en lång rad positiva effekter av den nya organisationen. Se (2005). I samband med att Arbetsförmedlingen bildades planerade regeringen att senare utvärdera den nya organisationen. till exempel problem som beror på att de hopslagna myndigheterna blir så stora organisationer, att den interna kontrollen blev sämre etc.? Det kan vara komplicerat att utvärdera sådana effekter, efter- som det ofta finns fler syften med förändringen. Dessutom kan andra faktorer än den ändrade organisationen påverka utfallet. Det kan också vara svårt att veta när de önskvärda effekterna bör märkas, eftersom det tar ett tag innan den nya organisationen har anpassat sig till förändringen och börjat fungera som det var tänkt. Trots sådana svårigheter anser att åtmin- stone större förändringar av myndighetsorganisationen med tydliga syften bör följas upp och utvärderas. Resultaten av sådana utvär- deringar blir ett viktigt underlag för beslut om liknande föränd- ringar . Alla förändringar av myndighetsstrukturen har dock inte haft som främsta skäl att göra verksamheten mer effektiv, öka rätts- säkerheten etc. Renodling har till exempel varit en förvaltnings- politisk grundbult . Den kan antingen avse myndig- hetens verksamhet eller funktion. Ett exempel på det förra var när bildades genom att bryta ut verksamheten från . Men det är vanligare att det är funktioner som renodlas, för att skilja på roller och undvika mål- och roll- konflikter. och är två färska exempel på renodlade tillsynsmyndigheter, där verk- samheten separerades från respektive . Ofta leder renodling till att nya myndigheter bildas, men . Det förekommer att en myndighet renodlas genom att delar av verksamheten flyttas till någon eller några andra befintliga myndigheter. Här ska vi diskutera några tänkbara framtida förändringar med utgångspunkt i tre förvaltningspolitiska principer. De är fristående utvärdering, renodlad och koncentrerad tillsyn samt renodling av forskningen. Kommitténs bedömning: Inom vissa delar av den statliga för- valtningen saknas fristående utvärderingsmyndigheter. Enligt kommittén finns det skäl att överväga om det bör skapas någon eller några sådana myndigheter. anser kommittén inte att det måste finnas särskilda utvärderingsmyndigheter på samt- liga områden. Det viktiga är att verksamheter utvärderas och att regeringen och har kapacitet att ta emot resultaten. Om det finns andra organ som kan anlitas för att utvärdera en verksamhet så är det inte alltid nödvändigt att inrätta perma- nenta utvärderingsmyndigheter. Kommitténs förslag: Regeringen bör utreda behovet av och förutsättningarna för att bilda fristående funktioner med uppgift att utvärdera verksamheterna inom försvars- respektive energi- området. Vi har tidigare pekat på att regeringen behöver oberoende analyser och utvärderingar som underlag för att styra myndigheterna.88 Som princip bör man därför skilja uppgiften att utföra en verksamhet från den att utvärdera resultaten. Båda typerna av funktioner bör finnas på de olika områdena, men inte organiseras inom samma myndighet. Om vi tillämpar den principen på den aktuella myndighets- strukturen och de senaste årens förändringar kan vi konstatera att vissa brister har åtgärdats medan andra kvarstår. På områdena försvar, energi och kultur saknas helt fristående utvärderingsmyndigheter, medan det finns partiella lösningar på bland annat hälso- och sjukvårdsområdet samt inom näringslivs- området. På skolområdet har en någorlunda fristående utvärderings- myndighet bildats och på socialförsäkringsområdet håller en sådan på att bildas.89 På miljöområdet finns ett färskt utred- ningsförslag om att bilda en ny myndighet som bland annat ska ansvara för utvärdering.90 88Se avsnitt 2.2.7. 89Sedan oktober 2008 har uppgiften att utvärdera skolväsendet, men myndig- heten har som förvaltningsmyndighet för det offentliga skolväsendet också flera främjande uppgifter på området. Utvärderingsverksamheten kan alltså omfatta resultaten av myndig- hetens egna åtgärder. En slutsats av det här resonemanget är att det skulle behövas nya utvärderingsmyndigheter på flera områden. Men det är inte självklart. Det viktigaste måste vara att verksamheten utvärderas och att regeringen och har kapacitet att ta emot resultaten. I vissa fall kan det vara väl motiverat med en permanent myndighet som utvärderar. På andra områden är det lämpligare att göra djupa ut- värderingar , och då passar kommittéformen. Andra möjligheter är att anlita akademiska forskare eller andra organ i eller andra länder. Dessutom finns och Statskontoret, som kan utvärdera verksamhet inom alla sektorer.91 Med tanke på den ekonomiska omfattningen och verksamheternas stora betydelse för samhället anser att regeringen bör överväga att bilda fristående utvärderingsfunktioner för försvars- respektive energiområdet. Förutsättningarna och motiven bör analyseras i särskild ordning, liksom hur verksam- heterna bör organiseras. Att utvärdera kulturområdet är väsentligt svårare, eftersom det sällan går att formulera mätbara mål för olika insatser. Kommittén erfar dock att den pågående överväger frågan om hur utvärdering kan organiseras på området. Kommitténs bedömning: Tillsyn är en av statens grundfunk- tioner, men den behöver utvecklas. En oberoende och förtroende- skapande tillsyn kräver att tillsynsmyndigheten inte har andra uppgifter som kan ge upphov till misstankar om rollkonflikter. Kommittén bedömer att det är väsentligt att skilja på tillsyn och främjande. förslag att föra över ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken från länsstyrelserna till lands- tingen (regionkommuner) innebär en renodling mellan staten och den kommunala nivån. bedömer att utgör en lämplig bas för en oberoende och självständig statlig tillsyn. Det ger möjligheter att klart skilja på tillsyn och främjande. Även åtskillnad gentemot den centrala normeringen kan uppnås. Läns- styrelsen bör som tillsynsmyndighet inte ges uppdrag att aktivt främja utvecklingen inom sina tillsynsområden. 91 Se också avsnitt 2.2.5 i betänkandet. Enligt kommittén finns det förutsättningar och skäl att sam- ordna tillsynen på olika områden. Att samla tillsynen hos läns- styrelsen ger en möjlighet att förstärka tillsynsrollen. Myndighets- strukturen på regional nivå skulle kunna förenklas betydligt. Kommittén bedömer att åtgärden skulle effektivisera tillsynen och därmed skapa utrymme för besparingar eller att öka ambi- tionen på området. Genom åtgärden skulle staten dessutom få en samlad kontaktpunkt gentemot kommunerna. En förutsättning för förslaget är att de nuvarande läns- styrelserna organiseras om till större enheter, eller att tillsyns- verksamheten koncentreras till de största länsstyrelserna. Kommitténs förslag: Statens tillsynsverksamhet bör koncen- treras till länsstyrelserna. Bara sådan tillsyn som kräver högt specialiserad kompetens bör utföras av separata tillsynsmyndig- heter. Varje tillsynsområde måste utredas för sig, innan en för- ändring genomförs. I första hand bör sådan tillsyn som är regionalt organiserad föras till länsstyrelserna, liksom tillsyn över verksamhet som i hög grad utförs av kommunerna. Kommittén föreslår också att får till uppdrag att utöva tillsyn över hur kommunerna följer om offentligt stöd till företag (statsstöd) och om den inre mark- naden, inom ramen för ett samlat uppdrag att utöva tillsyn över hur kommunerna följer konkurrenslagstiftningen. En väl fungerande tillsyn lyfts ofta fram som en förutsättning för att de regler som och regeringen har beslutat ska få genom- slag i samhället.92 Men i skilda sammanhang och är det många som har pekat på brister i den statliga tillsynen på olika områden. Ett färskt exempel är när regeringen framhåller i budget- propositionen att den vill få till stånd en effektivare och tydligare tillsyn inom olika verksamhetsområden. Ett av regeringen uppmärksammat problem är att tillsynen inom många områden är svag och splittrad och sker utan tillräcklig samordning. Sanktionsmedel mot tillsynsobjekt saknas, eller används inte, inom flera områden.93 92Med en enkel och generell definition kan vi definiera tillsyn som en oberoende och självständig kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter efterlevs. För en mer utvecklad definition, se SOU 2004:100. 2008/09, utgiftsområde 2, s. 29. Regeringen slår fast att tillsynen inom olika verksamhetsområden behöver bli effektivare och tydligare samt att den statliga tillsynen är ett prioriterat område. Hur kan förvaltningsstrukturen påverkas om vi utgår från en tydlig strävan att förbättra tillsynen?