sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — Funktionsmålet innebär enligt propositionen att transportsyste- mets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och använd- barhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transport- systemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvin- nors respektive mäns transportbehov. För funktionsmålet tillgänglighet bör enligt regeringen följande preciseringar gälla: Medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. Kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den internationella konkurrenskraften. Tillgängligheten förbättras inom och mellan regioner samt mel- lan och andra länder. Arbetsformerna, genomförandet och resultaten av transport- politiken medverkar till ett jämställt samhälle. Transportsystemet utformas så att det är användbart för perso- ner med funktionsnedsättning. Barns möjligheter att själva på ett säkert sätt använda transport- systemet och vistas där ökar. Förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykel förbättras. Hänsynsmålet säkerhet, miljö och hälsa Hänsynsmålet formuleras enligt propositionen som att transport- systemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljö- kvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. Delmålet säkerhet preciseras för respektive trafikslag. Regering- ens bedömning avseende delmålet säkerhet inom järnvägs- transportområdet är att målet bör preciseras med att antalet omkomna och allvarligt skadade inom järnvägstransportområdet fortlöpande minskar. Delmålet miljö och hälsa preciseras enligt följande: Transportsektorn bidrar till att kvalitetsmålet begränsad klimat- påverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i trans- portsystemet och ett brutet fossilberoende. bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Transportsektorn bidrar till att övriga miljökvalitetsmål nås och till minskad ohälsa. Prioritet ges till de miljöpolitiska delmål där transportsystemets utveckling är av stor betydelse för möjlig- heterna att nå uppsatta mål. När det gäller miljön hänvisar regeringen vidare till de av beslutade nationella miljökvalitetsmålen som utgör grunden för den svenska miljöpolitiken. Enligt regeringen bör miljökvalitets- målen med tillhörande miljöpolitiska delmål även fortsättningsvis vara utgångspunkten för transportsektorns miljöarbete. På det sättet, menar regeringen, säkerställs att ambitionerna i den natio- nella miljöpolitiken också genomsyrar transportsektorns verksam- het. Vad gäller hälsa menar regeringen att det är angeläget att alla verksamheter i samhället medverkar till att minska ohälsan. Trans- portpolitiken kan enligt regeringen bidra till minskad ohälsa genom insatser inom miljöområdet, till exempel insatser för att minska luftföroreningar och buller. I propositionen skriver regeringen att det är en nödvändighet för välstånd att effektivisera transportsystemet och att väl fungerande resor och transporter är prioriterade i regeringens poli- tik för att bidra till en mer hållbar tillväxt. De transportpolitiska målen och de transportpolitiska principerna ska även vara den viktigaste utgångspunkten för regeringens åtgärder och val av styrmedel inom transportområdet. Regeringen skriver vidare i propositionen att transportpolitisk måluppfyllelse bör vara väg- ledande i planering och bedömning av infrastrukturåtgärder i transportsystemet, men att det alltid måste finnas utrymme för avvägning mot andra intressen och effekter, liksom mot mål inom andra politikområden. Transportpolitiken ska genomföras på ett kostnadseffektivt, resultatinriktat sätt med hög måluppfyllelse. betonar regeringen i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/2009:35, TU2, rskr. 145) också betydelsen av en effektivisering i anläggningsbranschen för att få ut mer resultat, måluppfyllelse och samhällsnytta av satsade skattemedel. Enligt direktivet ska jag beskriva olika finansieringslösningar och deras respektive effekter, bland annat för statsbudgeten, samt presentera en finansieringsmodell. Utgångspunkten för förslagen och finansieringsmodellen ska vara de principer som regeringen föreslagit i propositionen Framtidens resor och transporter – infra- struktur för hållbar tillväxt. I propositionen slår regeringen fast att anslagsfinansiering ska vara huvudregel för infrastrukturinvesteringar. Motivet till regeringens ställningstagande är att anslagsfinansiering av infrastrukturin- vesteringar ger bättre överskådlighet i statsbudgeten samt bättre överblick och större inflytande för än lånefinansiering. Regeringen bedömer att fördelarna med lån, som till exempel större flexibilitet och effektivitet i projekten, inte överväger nackdelarna. Därför bör lånefinansiering endast undantagsvis användas för stat- liga investeringar. Regeringen skriver i propositionen att väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en angelägenhet för såväl stat, kommuner, landsting, företag och resenärer och att man ser positivt på ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastruk- turen. Att inbjuda olika intressen att vara med och på olika sätt bidra till att bekosta investeringar och därmed vara med och påverka utformningen av dem kan, enligt regeringen, vara ett sätt att öka anpassningsförmågan och flexibiliteten i infrastrukturut- vecklingen. All samfinansiering mellan stat och privata intressen ska ske inom ramen för gällande statsstödsregler. Regeringen påpekar att de förbättrade möjligheter till medfinansiering som eftersträvas inte förändrar hur det grundläggande ansvaret för samhällets infra- struktur fördelas mellan statliga, regionala, kommunala och privata aktörer. Att lämna bidrag till statlig infrastruktur är en frivillig uppgift för kommuner, landsting och företag, skriver regeringen. Regeringen bedömer att medfinansiering kan bidra till en större total åtgärdsvolym. Genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter kan antalet åtgärder i de långsiktiga planerna utökas. Medfinansiering ska enligt regeringen inte medföra att anslagen till infrastrukturområdet minskas utan fungera som ett renodlat tillskott som gör det möjligt med fler åtgärder inom området. Trafikverken bör, enligt regeringen, pröva möjligheterna till medfinansiering som en permanent åtgärd inom ramen för plane- ring och genomförande av infrastrukturprojekt. Trafikverken är , , och . Utredningen om redovisning m.m. av medfinansie- ring till statlig infrastruktur, Fi 2008:09, lämnade sitt betänkande Redovisning av medfinansiering, SOU 2009:21. I betänkandet konstateras att det behövs nya regler för hur kommuner och landsting som lämnar bidrag till byggande av statlig infrastruktur ska hantera bidragen i sin redovisning. Utreda- ren föreslår att bidrag till statlig infrastruktur ska tas upp som en tillgång i balansräkningen hos kommuner och landsting och där- efter skrivas av under anläggningens bedömda nyttjandetid. Syftet med detta är att åstadkomma en jämnare belastning på bidrags- givarnas resultat och en bättre överensstämmelse mellan kostnad och nytta. lämnade regeringen propositionen Redovis- ning av medfinansiering till statlig infrastruktur (prop. 2008/09:228) till . Förslagen i propositionen överens- stämmer till stora delar med utredningens förslag. 2.3.3Ansvarsfördelning mellan nationella, regionala och lokala aktörer för finansiering av infrastruktursatsningar Regeringen skriver i propositionen Framtidens resor och trans- porter – infrastruktur för hållbar tillväxt att som staten har ett övergripande ansvar för väg- och banhållning på allmänna vägar och järnvägar, så finns ett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering och infrastruktur. Bland annat har detta intresse visat sig i ökad aktivitet när det gäller finansiering av statliga väg- och järnvägsbyggen. Enligt regeringen kan medfinansiering aktualiseras av olika orsaker som till exempel företagsetableringar eller vilja att samordna det kom- munala planarbetet och ombyggnationer med statliga väg- och järn- vägsinvesteringar. Gemensamma infrastruktursatsningar har också blivit en del av samarbetet med lokala och regionala aktörer för att främja regional tillväxt, menar regeringen. kan kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för, i enlighet med regeringens förslag i propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21, KU5, rskr. Den nya lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter innebär utökade befogenheter för kommuner och landsting att lämna bidrag till byggande av statliga vägar och järnvägar, även om projektet ligger utanför det egna området, under förutsättning att det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses att det aktuella projektet ska ha regional nytta för ett större område än varje enskild kommun. Den nya trafiklösningen ska även medföra markant förbättrade kommunikationer i området. Bestämmelsen ger inte staten möjlighet att formellt ålägga kommuner och lands- ting att delta i finansieringen av nationella infrastrukturprojekt. De förbättrade möjligheterna till medfinansiering förändrar inte heller den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga och kom- munala aktörer för samhällets infrastruktur. 2.3.4Bidrag från EU eftersträvas I propositionen skriver regeringen att den kommer att vara aktiv för att erhålla EU-bidrag och att man bedömer att kommer att få vissa EU-bidrag för planering och investeringar i infrastruk- turen . I avsnitt 2.7.2 redogör jag för EU-bidra- gens regelverk. 2.4Samhällsekonomiska kalkyler och nyttoberäkningar Enligt direktivet ska jag genomföra samhällsekonomiska kalkyler och nyttoberäkningar enligt vedertagna beräkningsmetoder av de olika utbyggnadsalternativen. Vid beräkningar och bedömningar ska hänsyn tas till regeringens aviserade eller beslutade politik. De samhällsekonomiska beräkningarna av en eventuell utbygg- nad bör enligt direktivet spegla ett stort antal aspekter som kapa- citet inom järnvägssystemet, marknadspotentialer, nettopåverkan på miljö och klimat under byggtid och drift jämfört med alternativa satsningar, befolkningsunderlag och restider. I arbetet bör även förekommande utbudsrestriktioner, som till exempel tillgång till arbetskraft och konjunkturpåverkan, beaktas samt en internationell utblick i frågan göras. För att åstadkomma en samlad effektbedöm- ning bör också icke prissatta effekter på natur- och kulturmiljöer beskrivas. 2.4.1Samhällsekonomiska bedömningar och samhällsekonomiska kalkyler En samhällsekonomisk bedömning syftar till att värdera föränd- ringen av välfärden i samhället till följd av de åtgärder som studeras. I begreppet välfärd ingår allt som värdesätts av individerna i sam- hället oavsett om det går att värdera i monetära termer eller inte. Med samhällsekonomiska kalkyler avses en snävare bedömning där endast de beräkningsbara effekterna för samhället ingår. Beräk- ningen består av en åtgärds samlade nettonytta, det vill säga den samlade nyttan minus de samhällsekonomiska kostnaderna. Netto- nyttan divideras därefter med kostnaden för åtgärden. Den kvot som blir resultatet benämns nettonuvärdeskvot och en åtgärd bedöms vara samhällsekonomiskt lönsam om kvoten är större än noll. Exempel på nyttor kan vara tidsvinster för resenärer, sänkta transportkostnader för godskunder och minskade utsläpp av luft- föroreningar. Generellt sett ger samhällsekonomiska kalkyler och de prognoser som ingår i dessa mest rättvisande resultat vid bedöm- ning av en situation som i stort liknar de förhållanden som pro- gnosmodellerna är skattade utifrån. Vid så stora systemföränd- ringar som ett införande av höghastighetsbanor skulle innebära i form av förändrade resmöjligheter, går effekterna, enligt min bedömning, utöver det som fångas i modellerna. I propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt gör regeringen bedömningen att relevanta och jämförbara samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen mellan olika infrastrukturinvesteringar. Enligt propositionen bör de satsningar som prioriteras i den kommande åtgärdsplaneringen beskrivas så allsidigt som möjligt. En samlad effektbedömning är ett sätt att strukturerat och sam- manfattande beskriva föreslagna åtgärder. Den samlade effekt- bedömningen innehåller en samhällsekonomisk kalkyl med de pris- satta effekterna samt de effekter som ej går att prissätta. Exempel på de senare är påverkan på landsbygd och tätort och exploate- ringseffekter. Effektbedömningen bör också innehålla en analys av fördelningseffekter för olika regioner eller grupper samt en bedömning av måluppfyllelse. En bra effektbedömning ger enligt regeringen en rättvisande bild av vad en åtgärd leder till, möjliggör sakliga jämförelser mellan olika alternativ, redovisar öppet förutsättningar och begränsningar, innehåller relevanta känslighetsanalyser och är tydligt och klart dokumenterad. I regeringens uppdrag till trafikverken att genomföra åtgärds- planering inför fastställandet av en nationell trafikslagsöver- gripande plan för utveckling av transportsystemet, preciseras propositionens resonemang kring prioritering av åtgärder. Sam- hällsekonomisk nettonuvärdeskvot och samhällsekonomisk bedömning med prissatta effekter och ej prissatta effekter såsom exploateringseffekter och restidsosäkerhet ska tas fram för före- slagna objekt. Den samlade effektbedömningen ska vidare innefatta miljö- bedömningar utgående från av trafikverken föreslagen metod som tagits fram i samband med ett uppdrag från regeringen om inledande förberedelser för infrastrukturåtgärder för perioden –2021. består marknaden för persontrafik på järnväg i huvudsak av den interregionala, där har ensamrätt att bedriva kommersiell trafik, och den lokala/regionala marknaden, där trafiken före- trädesvis upphandlas av trafikhuvudmännen i länen under konkur- rens mellan anbudsgivande operatörer. Till detta kommer den interregionala trafik som upphandlas av Rikstrafiken. beslutade EU om det så kallade marknads- öppningsdirektivet (direktiv /58/EG). Direktivet innebär att marknaden för internationell persontrafik öppnas på i stort sett hela det europeiska järnvägsnätet från . I propo- sitionen Konkurrens på spåret (prop. 2008/09:176, TU18, rskr. 293) ger regeringen förslag på hur direktivet ska genomföras i svensk lag. Regeringen ser positivt på EU:s beslut att öppna den interna- marknaden för konkurrens. Regeringen menar att konkur- rens bidrar till ett effektivt och långsiktigt hållbart trafikutbud av god kvalitet vilket i sin tur bidrar till ett ökat resande på järnväg till förmån för tillväxt, sysselsättning, regional utveckling och miljö. Enligt regeringen finns goda skäl att gå längre än vad direktivet kräver och regeringen föreslår därför att även den nationella marknaden för persontransport på järnväg öppnas för konkurrens. Regeringens förslag innebär att SJ:s exklusiva trafikeringsrätt av- vecklas och alla kommersiella tågoperatörer ges en likvärdig rätt att trafikera det svenska järnvägsnätet. Trafikhuvudmän får utföra eller organisera persontrafik på det järnvägsnät som staten förvaltar endast i den utsträckning som regeringen bestämmer. För att övergången ska ske på ett smidigt sätt kommer rätten till marknadstillträde för trafikföretag och trafikorganisatörer att vid- gas successivt . kommer den nationella persontrafikmarknaden på järnväg att öppnas helt för alla typer av trafik. Detta innebär att alla järnvägsföretag och auktoriserade organisatörer av järnvägstrafik inom EES och får möjlighet att delta i den ordinarie kapacitetstilldelningsprocessen inför den tågplan som börjar gälla . Fram till dess finns möj- lighet att utföra och organisera trafik på restkapacitet. Trafikeringsrätten ger en organisatör eller utövare av trafik rät- ten att förhandla om tåglägen eller annan infrastrukturkapacitet. Det innebär dock ingen garanti för att erhålla tågläge så att tilltänkt trafik kan genomföras. Kommunala och privata infrastrukturför- valtare har full rätt att inom järnvägslagens bestämmelser ange prioriteringskriterier och avgiftsvillkor för trafikering på sin infra- struktur. Regeringen skriver vidare i propositionen att eftersom geogra- fiska gränser kan hindra en effektiv användning av kollektivtrafiken i ett storregionalt perspektiv bör även Rikstrafiken och trafik- huvudmännen ges rätt att organisera och utöva trafik på hela det svenska järnvägsnätet. Trafikhuvudmännen bör få organisera trafik inte bara inom länen utan också i samverkan med andra trafik- huvudmän över läns- eller regiongräns, när det är till nytta för medborgarnas behov av till exempel pendlingsmöjligheter eller till- gänglighet till olika typer av samhällsservice. Mot bakgrund av detta har regeringen för avsikt att återkomma med förslag på att slopa kravet på särskilt medgivande från regeringen för att få utföra trafik över länsgräns. Inom ramen för den pågående Utredningen om en ny kollektivtrafiklag (dir. 2008:55) ska utredaren överväga om det offentliga åtagandet på kollektivtrafikområdet bör omformuleras och hur långt kollektivtrafiksansvarigas mandat ska sträcka sig. I utredningens delbetänkande En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39) föreslås att de kollektivansvariga myndigheterna ges ett mer övergripande och strategiskt ansvar i förhållande till trafikhuvudmännens nuvarande ansvar. Kollektivtrafikmarknaden ska öppnas upp för konkurrens och en lokal kollektivtrafikansvarig myndighet ges behörighet att gripa in på marknaden om denna inte kan erbjuda ett tillräckligt trafikutbud. Den lokala myndigheten ska precisera det offentliga åtagandet på länsnivå. Myndigheten ska vidare ansvara för viss interregional trafik. Utredarens bedömning är att ansvaret för lokala kollektivtrafikansvariga myndigheter om- fattar invånarna i länet men att åtagandet kan sträcka sig över läns- gränser. Vad gäller kapacitetstilldelning konstaterar regeringen att den är av stor betydelse för att infrastrukturen ska kunna nyttjas så effek- tivt som möjligt. Det är viktigt att tilldelningen görs på ett förut- sägbart och öppet sätt i enlighet med tydliga kriterier. Enligt regeringens bedömning bör därför intensifiera sitt arbete med att utveckla metoder och verktyg för kapacitetstilldelning. Metoderna måste beakta den samhällsekonomiska effektiviteten eftersom den måste utgöra grunden för kapacitetstilldelningen, enligt regeringens bedömning. För att prioritera mellan ansök- ningar från järnvägsföretag och organisatörer måste det finnas tyd- liga prioriteringskriterier som infrastrukturförvaltaren anger. Regeringen menar att ekonomiska styrmedel kan ingå i kriterierna. har ansvar för att i samverkan med marknadens aktörer förbättra processen för kapacitetstilldelning. Enligt mina direktiv ska jag presentera förslag till hur ett avgifts- system kan utformas för ett eventuellt höghastighetsnät kontra det befintliga järnvägsnätet. beslutar om vilka avgifter som ska gälla för det statliga järnvägsnätet i enlighet med järnvägslagen (2004:519). Enligt regeringens infrastrukturproposition Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt ska även fortsättningsvis sätta banavgifterna för det statliga nätet enligt de principer som anges i järnvägslagen. Avgifterna ska även i fortsätt- ningen vara marginalkostnadsbaserade, det vill säga avgiften ska täcka den direkta kostnaden för infrastrukturslitage som uppstår till följd av trafikering. För att åstadkomma ett samhällsekono- miskt effektivt nyttjande av järnvägsinfrastrukturen får även en extra avgift tas ut för utnyttjande av infrastruktur med hög belast- ning. Avgifterna får dock inte sättas så högt att marknadssegment slås ut. Infrastrukturförvaltaren har enligt lagen också möjlighet att ge tidsbegränsad rabatt på avgifter i syfte att främja utvecklingen av ny järnvägstrafik eller användningen av avsevärt underutnyttjade linjer. tar ut i ban- avgifter. Av dessa står persontrafiken för cirka 300 miljoner och godstrafiken för 200 miljoner. Ungefär hälften av intäkterna utgörs av finansierande avgifter, det vill säga avgifter som inte baseras på marginalkostnader. Huvudsakligen genereras dessa genom finansie- ringsstrukturen för . Enligt kännetecknas järnvägssystemet av höga fasta kostnader och låga marginalkostna- der varför skillnaden mellan intäkter från banavgifter och behovet av resurser för drift och underhåll är stor (inriktnings- underlag 2010–2019 – Banavgifter, 2007). har fått i uppdrag av regeringen att vidareutveckla verktyg och metoder i syfte att skapa en modell för att tilldela kapacitet inom järnvägens infrastruktur som medför optimalt nytt- jande av järnvägsnätet. Enligt regeringens bedömning finns utrym- me att höja banavgifterna. Ökade intäkter från banavgifter utgör ett tillskott till finansiering av ökade insatser för drift och under- håll, menar regeringen. I propositionen Konkurrens på spåret framhåller regeringen också att ekonomiska styrmedel kan utgöra en del av de objektiva kriterier som ska ligga till grund för kapacitetstilldelningen av järn- vägsnätet. Möjligheterna att använda avgifter som ett av flera in- strument i kapacitetstilldelningsprocessen bör därför enligt regeringen uppmärksammas. () tog 2005 fram en kunskapsöversikt över järnvägens banavgifter och implemente- ringen av direktiv /14/EG i nio länder (VTI notat 56/2005). har implementerat direktivet genom järnvägslagen. VTI konstaterar att direktivet ger möjlighet till stora skillnader i utformning av system för banavgifter. Syftet med avgifterna är i huvudsak att ta betalt för slitage eller för att styra kapacitetsut- nyttjandet. Avgifter för andra variabler som till exempel buller och föroreningar är dock ovanliga. Vanligast är att avgifter tas ut per tågkilometer och/eller per tonkilometer. Hur stor del av avgifterna som täcker kostnaderna för infrastruktur varierar stort, från till . VTI:s jämförelse av banavgifter omfattar huvudsakligen avgifter för godstrafik. har i för- hållande till övriga länder i jämförelsen låga banavgifter, endast har i (vissa fall) lägre avgift. har sedan jämförelsen gjordes tagit bort sina banavgifter. VTI gjorde 2005 även en marknadsanalys av höghastighetsbanor i på uppdrag av (VTI notat 26-2005). Av rap- porten framgår att det i finns olika system för banavgifter på de olika höghastighetsnäten. Till exempel skiljer sig systemen åt vad gäller vilka kostnader som ska täckas av avgiften, och om avgiften tas ut per tåg- eller personkilometer. I ska banavgifterna täcka kostnader för trafikledning, underhåll och personal för infrastrukturförvaltning medan inve- steringar finansieras med statsbidrag. Avgifterna beräknas per tåg- kilometer med justeringar för sådant som styv tidtabell och sen beställning av tågläge. –2005 var avgiften på en höghastighetslinje per tågkilometer. På en vanlig huvudlinje var motsvarande avgift per tågkilometer. I , vars tågtrafik domineras av höghastighetstågen, har banavgifterna enligt VTI:s rapport ökat kraftigt . Banavgiften för ett TGV (à Grande Vitesse) var 2004 per tågkilometer på en normalbelastad linje under normal- trafiktid. Dock påpekas att variationerna är stora, från till per tågkilometer beroende på bandel och tid . Till banavgifterna tillkommer en avgift för stationsuppehåll. har ett banavgiftssystem med flera variabler som inte redovisas närmare i rapporten från . Ett av de exempel som presenteras är höghastighetståg på sträckan –där ban- avgiften, inklusive stationsavgifter, uppgick till per tågkilometer. 2.7Transeuropeiska transportnätverk (TEN-T) Enligt direktiven ska jag bevaka arbetet med revideringen av det transeuropeiska transportnätverket (TEN-T). 2.7.1För ekonomisk sammanhållning och hållbar utveckling Det transeuropeiska transportnätverket (TEN-T) blev en del av EU-samarbetet efter .