sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice En kraftverksdamm i i Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 2007:94) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt och (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå de processuella regler som behövs för den ändrade instansordningen samt för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:184) vidgades uppdraget till att omfatta bl.a. behovet av författningsändringar i fråga om förnybar energi, vattenverksamheter, riksintressen enligt 3 kap. , miljökonsekvensbeskrivningar samt samordning och samråd i prövningsförfarandet. beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2008:119) att tillkalla ytterligare en särskild utredare. I båda tilläggsdirektiven ändrades tidpunkterna för redovisning av uppdraget. Utredningen har antagit namnet . förordnades lagmannen att vara särskild utredare. förordnades rådmannen att vara särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. professorn och chefsrådmannen . Som experter förordnades fr.o.m. kanslirådet , miljörättsjuristen , departementssekreteraren , advokatfiskalen , fastighetsrådet , chefsrådmannen , kanslirådet , juristen , rättssakkunniga , ämnesrådet , bolagsjuristen , departementssekreteraren , rådmannen , departementssekreteraren , rättssakkunniga , departementssekreteraren , miljörättsjuristen , miljörådet , lagmannen , förbundsjuristen , hovrättsrådet , 1:e länsjuristen , divisionschefen , kanslirådet , enhetschefen , rättssakkunniga och departementssekreteraren . Advokaten förordnades som expert fr.o.m. och docenten förordnades som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades departementssekreteraren som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades departementssekreteraren som expert fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. chefsjuristen , enhetschefen och generalsekreteraren . Som experter förordnades fr.o.m. advokaten , miljöjuristen och juristen , fr.o.m. departementssekreteraren och fr.o.m. rådmannen . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades advokatfiskalen som expert fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. kanslirådet och civilingenjören . och i stället förordnades enhetschefen som expert fr.o.m. . Som expert förordnades fr.o.m. ämnessakkunniga . Som expert förordnades fr.o.m. informationssekreteraren . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades miljörådet som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades advokatfiskalen som expert fr.o.m. . Som sekreterare i utredningen har förordnats hovrättsassessorn (fr.o.m. ), kammarrättsassessorn (fr.o.m. t.o.m. ), hovrättsassessorn (fr.o.m. ), chefsjuristen (fr.o.m. ) och länsassessorn (fr.o.m. ). Av sekreterarna är det och som har medverkat i arbetet med detta betänkande. Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandena En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111), Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggningsregler (SOU 2008:31) och Prövning av vindkraft (SOU 2008:86) samt huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10). Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Vattenverksamhet (SOU 2009:42). Uppdraget för undertecknad utredare är härigenom slutfört. Till betänkandet har fogats särskilda yttranden. Förslag till lag om ändring i (1998:808)............. Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288) ................................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ....................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m................................. Utredningens tidigare betänkanden........................................ 2.1.1 EG:s direktiv om förnybar energi................................ 2.1.2 EG:s ramdirektiv för vatten ......................................... 2.1.3 EG:s förordning om ål ................................................. Allmänt om elproduktion............................................. Den svenska vattenkraften ........................................... Överföring av el ............................................................ Balansregleringen i elsystemet ..................................... Reglering i vattenkraft .................................................. 2.6.4 Vindkraftens påverkan på balansregeringen................ 2.6.5 Balansreglering i övriga .................................... Klimat- och sårbarhetsutredningen – SOU 2007:60 ................ 2.8Svenska Kraftnäts utredningsuppdrag om Kartläggning av befintlig vattenverksamhet.................... Redovisning av enkätresultat från länsstyrelserna.................. Vattenkraftverk/dammar ......................................................... Återkallelse/omprövning......................................................... Redovisning av enkätresultat från miljödomstolarna............. Inledande bestämmelser och hänsynsregler ........................... Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning............ Skydd av områden och arter.................................................. Allmänt om prövningen ........................................................ Tillståndsprövning i miljödomstol och länsstyrelse ............ Tillstånds rättskraft, återkallelse och omprövning .............. Äldre tillstånd eller rättsgrunder och omprövning.............. Tillsyn och egenkontroll ....................................................... Kammarkollegiet och arbete med Skillnader mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet Miljöprocessen (SOU 2009:10) .............................................. Samordnad tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet .............................. Överväganden och förslag ..................................................... 5.2.4 Ansökans och domens innehåll, olika prövningsmyndigheter, rättegångskostnader, tvångsrätter och ersättningsfrågor ............................. 5.2.5 Bör 9 och 11 kap. slås ihop? Tidsbegränsning av tillstånd, obligatorisk omprövning och skyldighet att söka tillstånd ................................. 6.2.1 Obligatorisk tidsbegränsning av nya tillstånd? 6.2.2 Obligatorisk skyldighet att föra upp vattenverksamheten till omprövning? 6.2.3 Obligatorisk omprövning av befintliga tillstånd genom övergångsregel?............................................... 6.2.4 Skyldighet för befintliga tillståndspliktiga vattenverksamheter som saknar tillstånd att ansöka om tillstånd före en viss angiven Underlag för omprövning och ansvar för Överväganden och förslag ..................................................... 7.2.1 Miljörapport för vissa vattenverksamheter ............... 7.2.2 Upplysningsskyldighet vid övertagande av tillståndsgiven eller anmäld vattenverksamhet.......... 7.2.3 Inventering och samverkan ........................................ befogenheter att begära uppgifter inför Krav för vattenverksamheter att ta fram underlag Prövotid vid omprövning........................................... Anmälningsplikt vid rensning.................................... Ändringstillstånd för vattenverksamheter .................... Överväganden och förslag..................................................... Generella föreskrifter i stället för omprövningar............ Överväganden och förslag..................................................... om användning av fiskeavgifter ............... Föreskrifter om markavvattning och rensning? Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning ............... Överväganden och förslag..................................................... 10.2.1 Vad är säkerhetshöjande åtgärder? 10.2.2 Undantag i rättskraftsbestämmelserna för 10.2.3 Ändringsanmälan för säkerhetshöjande åtgärder ..... 10.2.4 Omprövning enligt 24 kap. 8 § för 10.2.5 Ändringstillstånd för säkerhetshöjande åtgärder ..... Produktionskapaciteten för vattenkraftverk.................. Bestämmelser i som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk ........................ Regeringsformen 2 kap. 18 § ................................................. Överväganden och förslag ..................................................... 11.5.1 Nationellt viktig vattenkraft ...................................... 11.5.2 Ersättningsregler vid omprövning av vattenkraft ..... 11.5.3 Ytterligare regler för att skydda befintlig vattenkraft mot omprövningar som minskar 11.5.4 Särskild regel som gynnar produktionen av förnybar energi m.m. .................................................. 11.5.5 Sammanfattande överväganden .................................. Överväganden och förslag ..................................................... 12.2.1 Fiskvandringsvägar genom generell föreskrift .......... 12.2.2 Fiskvandringsvägar efter omprövning i varje Tillsyn och egenkontroll............................................. 13.1.1 Kort historik................................................................ 13.1.2 Tillsyn enligt ........................................... 13.1.4 Förelägganden och förbud ......................................... 13.1.6 Avgifter för tillsyn ...................................................... 13.1.7 Kostnader för tillsyn och antal tillsynsärenden ........ 13.1.8 Uppgifter i enkätundersökningen.............................. 13.1.9 Tillsynsrapport och Miljösamverkan ............ 13.2.2 Egenkontroll enligt egenkontrollförordningen ........ 13.2.4 Kontroll och rapportering av dammsäkerhet............ Utredningens bedömning av och förslag till åtgärder för att effektivisera tillsynen över vattenverksamhet................. Konsekvenser i allmänhet...................................................... 15.1.1 Konsekvenser för miljömålen .................................... 15.1.2 Konsekvenser för de areella näringarna..................... 15.1.3 Konsekvenser för det allmänna.................................. 15.1.4 Konsekvenser för prövningsmyndigheterna............. 15.1.5 Konsekvenser för tillsynsmyndigheterna.................. 15.1.6 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen..... 15.1.7 Konsekvenser för allmänheten................................... 15.1.8 Alternativa lösningar .................................................. 15.1.9 Konsekvenser med hänsyn till anslutning till EU ....................................................... 15.1.10 Ikraftträdandetidpunkt och informationsinsatser..... Konsekvenser för företag ...................................................... 15.2.2 Tidsåtgång och administrativa kostnader för 15.2.3 Vissa övriga ekonomiska effekter för företagen....... 15.2.4 Förändringar i företagens verksamhet....................... 15.2.6 Särskild hänsyn till små företag ................................. Förslaget till lag om ändring i (1998:808)........ Förslaget till lag om ändring elberedskapslagen (1997:288) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser för vattenverksamhet...................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter............................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter m. m........................... behandlar i detta betänkande vatten- verksamhet. Utredningens direktiv avseende vattenverksamhet avser dels förnybar energi, där vattenkraft utgör en viktig del, dels andra frågor om vattenverksamhet. Utredningen ska enligt direktiven utreda behovet och lämpligheten av att ändra regler så att en hög produktionskapacitet främjas i vattenkraftverken. Föreslagna ändringar får inte undergräva arbetet med miljömålen. Även fiskeintresset ska beaktas. Det finns en konflikt mellan främjandet av vattenkraften och motstående intressen. Denna kan inte beskrivas så enkelt som att produktionen står mot miljön. En hög produktion i vattenkraftverken är positiv för klimatet, eftersom denna elproduktion inte bidrar till klimatförändringen. Nämnda konflikt har lett utredningen in på svåra avvägningar. Resultatet av utredningens avvägningar är att förslag som är positiva för produktionskapaciteten har funnits vara negativa för motstående intressen och därmed legat utanför utredningens direktiv. Sådana förslag presenteras därför endast i blygsam utsträckning. Däremot läggs förslag som är positiva för de motstående intressena men som till följd av ett ökat antal omprövningar kan vara negativa för produktionskapaciteten. Något förenklat kan sägas att utredningen vill främja vatten- kraftproduktionen i de största redan utbyggda vattendragen. En stor del av svensk elproduktion genom vattenkraft sker i endast ett fåtal älvar med biflöden. Det är främst där som ytterligare el ska produceras och befintlig produktion skyddas. En annan viktig del i direktiven är att reglerna om vattenverksamhet i möjligaste mån ska samordnas med reglerna om miljöfarlig verksamhet. Utredningen lämnar en rad förslag för att utjämna skillnaden mellan de två verksamhetsslagen. Andra viktiga frågor i direktiven är att underlätta omprövning av redan tillståndsprövade vattenverksamheter samt att få icke tillståndsprövade verksamheter tillståndsprövade. Även i dessa delar lämnar utredningen förslag. Nedan sammanfattas utredningens förslag något mer utförligt. Kartläggning av befintliga vattenverksamheter (avsnitt 3) Merparten av vattenkraftverk och regleringsdammar är tillståndsprövade enligt vattenlag. Betydligt färre är tillståndsprövade enligt vattenlag eller enligt . Endast ett fåtal av tillstånden har omprövats enligt . Det finns många icke tillståndsprövade men ändå tillståndspliktiga vattenverksamheter. Vanligast är olika former av markavvattningar, såsom dikningar. Det finns brist i kunskap om hur många icke till- ståndsprövade verksamheter som finns. Inte heller finns kunskap om antalet vattenverksamheter som saknar tydlig reglering av drift- eller underhållsansvar. Samordnad tillståndsprövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet (avsnitt 5) Det finns ett antal skillnader i tillståndsprövningen av vatten- verksamhet och miljöfarlig verksamhet. Utredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att en av dessa tas bort, så att tillståndsprövningen fortsättningsvis alltid ska ske i samma prövningsmyndigheter, nämligen fem koncessionsnämnder. En sådan ändring ökar behovet av att minska skillnaderna i tillståndsprövningen mellan de två verksamhets- slagen. En skillnad är att tillståndsmyndigheten vid vatten- verksamhet, men inte vid miljöfarlig verksamhet, ska pröva om verksamhetsutövaren har rådighet till det område där verksamheten ska utföras. Om inte verksamhetsutövaren har rådighet, ska ansökan om vattenverksamhet avvisas. En ansökan om miljöfarlig verksamhet prövas däremot även om sökanden saknar rådighet. Utredningen föreslår att denna skillnad tas bort. I fortsättningen ska inte tillståndsmyndigheten pröva om sökanden har rådighet. En annan skillnad är att det för vattenverksamhet, men inte för miljöfarlig verksamhet, finns ett krav på att verksamheten är samhällsekonomiskt lönsam. Är den inte samhällsekonomiskt lönsam ska den inte tillåtas. Utredningen föreslår att denna skillnad tas bort. Beaktas måste dock att det vid vattenverksamhet finns en möjlighet att få särskild tvångsrätt för att t.ex. utföra anläggningar på annans mark. I ett sådant fall måste enligt utredningen den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen finnas kvar. Detta är en följd av kravet i 2 kap. 18 § regeringsformen. Miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet är reglerade i ett stort antal bestämmelser i olika kapitel. Särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet finns i 9 kap. . För vattenverksamhet finns särskilda bestämmelser i 11 kap. Enligt direktiven ska utredningen överväga om dessa två kapitel kan arbetas samman. Utredningen finner inte tillräckliga skäl för att kapitlen ska slås ihop. Tidsbegränsning av tillstånd och skyldighet för tillståndslösa att söka tillstånd (avsnitt 6) Det kan enligt utredningen övervägas att låta alla tillstånd enligt vara tidsbegränsade. Ett alternativ till detta kan vara att tillståndshavaren ska vara skyldig att initiera en omprövning inom . Frågan berör fler verksamheter än vattenverksamhet. Utredningen lämnar därför inget förslag om detta men föreslår att dessa frågor utreds vidare. Som redan påpekats är flertalet vattenverksamheter tillstånds- prövade enligt gammal lagstiftning. Utredningen har övervägt att föreslå en generell skyldighet för alla vattenverksamheter äldre än ett visst datum att bli omprövade. Utredningen avstår dock från att lämna ett sådant förslag. Vidare finns det många tillståndspliktiga vattenverksamheter som saknar tillstånd. Utredningen har övervägt att införa en skyldighet för dessa att ansöka om tillstånd före ett visst datum. Även detta avstår dock utredningen att föreslå. Underlag för omprövning och ansvar för kunskapsuppbyggnad (avsnitt 7) Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter är skyldiga att lämna en miljörapport till . Något motsvarande krav finns inte för vattenverksamheter. Utredningen föreslår att ett krav på miljörapport införs för vattenkraftverk, vattenregleringar och vissa andra större vattenverksamheter. För vattenverksamhet bör enligt utredningen införas ett krav att den som övertar en tillståndsgiven eller anmäld verksamhet ska vara skyldig att anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Ett sådant krav finns redan för miljöfarlig verksamhet. Utredningen föreslår att länsstyrelserna ska inventera vilka vattenverksamheter som finns och göra en prioriteringslista över objekt som behöver omprövas. Inventeringsarbetet ska samordnas nationellt av Kammarkollegiet. En samverkansgrupp för alla inblandade ska ledas av Kammarkollegiet. Kammarkollegiet och andra myndigheter ska enligt utredningen kunna begära in uppgifter från verksamhetsutövaren och få undersökningar utförda på dennes bekostnad om det behövs för en omprövning. Vidare ska enligt utredningen den som bedriver vattenverksamhet, på samma sätt som gäller för miljöfarlig verksamhet, vara skyldig att ta fram det underlag som krävs för en omprövning. När verkningar av en vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet inte kan förutses med tillräcklig säkerhet finns en möjlighet att skjuta upp frågan om meddelande av vissa villkor under en prövotid. Denna regel gäller när ansökan om tillstånd prövas. Den gäller däremot inte uttryckligen vid omprövning av ett befintligt tillstånd. Utredningen föreslår att regeln ändras så att den uttryckligen kan användas vid omprövningar. Det krävs inte tillstånd för att utföra en rensning för att bibehålla vattnets djup eller läge. Rensningar ska dock anmälas till , om fisket kan skadas. Utredningen föreslår att det som huvudregel alltid ska krävas anmälan vid rensning av ett vattendrag för att bibehålla vattnets djup eller läge. Ett särskilt problem är herrelösa vattenverksamheter, t.ex. övergivna dammar. Utredningen föreslår att det ska tas fram en särskild arbetsplan och särskild finansiering för arbetet med att åtgärda de herrelösa verksamheterna. Arbetet ska samordnas med inventeringsarbetet. Ändringstillstånd (avsnitt 8) Vid ändring av en redan tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet gäller att ett nytt tillstånd får begränsas till att enbart avse själva ändringen. Sådana s.k. ändringstillstånd kan enligt lagtexten inte meddelas för vattenverksamhet. Det förekommer dock i praktiken att ändringstillstånd meddelas vid vattenverksamhet. Utredningen kan inte se några skäl för att lagtexten ska begränsas till att avse miljöfarlig verksamhet. Skillnaden ska därför tas bort. Generella föreskrifter (avsnitt 9) Vid miljöfarlig verksamhet är det möjligt för regeringen eller andra myndigheter att meddela s.k. generella föreskrifter som bryter igenom tillståndens rättskraft. Motsvarande möjlighet finns inte för vattenverksamhet. Utredningen föreslår att angelägna miljö- förbättrande åtgärder för vanligt förekommande vattenverksam- heter ska kunna genomföras genom generella föreskrifter i stället för omprövning i de enskilda fallen. Utredningen lämnar förslag på en generell föreskrift. Denna innebär att och länsstyrelserna ska kunna besluta om annan användning i samma huvudavrinningsområde av inbetalda fiskeavgifter än vad som beslutats i respektive dom. Generella föreskrifter kan enligt utredningen övervägas även på andra områden, såsom vid markavvattningar. Utredningen lämnar dock inte förslag på sådana föreskrifter. Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning (avsnitt 10) Det är enligt utredningen inte lämpligt att införa någon special- reglering som innebär att säkerhetshöjande åtgärder generellt sett kan vidtas utan omprövning eller ny tillståndsprövning utöver vad som redan är möjligt . Inte heller bör tillsynsmyndigheterna ges en generell rätt att förelägga om säkerhetshöjande åtgärder utöver vad som redan är möjligt. Däremot finner utredningen att en utövare av vattenverksamhet ska få utföra säkerhetshöjande åtgärder efter en anmälan till tillsynsmyndigheten. En tillståndshavare har , enligt lagtexten, inte möjlighet att ansöka om omprövning för att utföra säkerhetshöjande åtgärder. Sådana ansökningar har dock i vissa fall accepterats och i vissa fall avvisats. Utredningen föreslår att en sådan möjlighet införs i lagtexten. Den kommer att gälla vid både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Ökad produktion av vattenkraft (avsnitt 11) Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för energiproduktion ska enligt nuvarande lagstiftning så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för sådana anläggningar ska ha ett särskilt skydd. Det finns inte utpekat några områden av riksintresse för vattenkraftproduktion. Utredningen föreslår att Energimyndig- heten ges i uppdrag att föreslå vilka vattendrag och områden som är av sådant riksintresse. Enligt huvudregeln har en tillståndshavare vid vattenverksamhet rätt till ersättning när en omprövning av tillståndet medför att förutsättningarna för att producera el minskar. Ersättningsrätten är dock begränsad på så sätt att tillståndshavaren normalt får acceptera fem procents minskning utan ersättning. I utredningens direktiv sägs att utredningen särskilt ska se över begränsningen av ersättningsrätten. Utredningen finner dock att begränsningen av rätten till ersättning för förlust av kraftproduktion inte ska ändras. Fiskvandringsvägar (avsnitt 12) I utredningens uppdrag ingår särskilt att utreda behovet av ändrade bestämmelser om fiskvandringsvägar i reglerade vattendrag. Bakgrunden är ett tillkännagivande av . Som ovan nämnts föreslår utredningen att vattenföretag, vattenregleringar och vissa andra större vattenverksamheter ska lämna årliga miljörapporter. Utredningen föreslår att det i miljö- rapporten är 2011 särskilt ska redovisas bl.a. vilka fiskvandrings- hinder som finns och hur dessa kan tas bort. När nämnda miljörapporter har inkommit bör enligt utredningen länsstyrelserna ges i uppdrag att lägga förslag på prioriteringar av vilka vattendrag som bör förses med fisk- vandringsvägar och i vilken ordning omprövningsmålen bör drivas.