sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — – ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft Betänkande av Utredningen om höghastighetsbanor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda förutsättningarna för en utbyggnad av höghastighetsbanor för järn- väg i . Direktivet för utredningen (dir. 2008:156) framgår av bilaga 1. Med stöd av bemyndigandet förordnades verkställande direktören som sär- skild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes och . Som sakkunniga i utredningen förordnades ämnesrådet , departementssekreteraren , marknadschefen , handläggaren , handläggaren , regionala direktören , professorn , konsulten , departementssekreteraren , direktören och konsulten . har varit utredningens assistent och den som svarat för textredigering och layout. Utredningen har antagit namnet Utredningen om höghastig- hetsbanor och jag överlämnar härmed mitt betänkande Höghastig- hetsbanor – ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrens- kraft (SOU 2009:74). Förkortningar och termer .................................................... Studiebesök och möten ................................................ 1.2.3 Genomförda kartläggningar och utredningar ............. Det svenska järnvägssystemet och höghastighetsbanor........ Anslagsfinansiering som huvudprincip ....................... 2.3.3Ansvarsfördelning mellan nationella, regionala och lokala aktörer för finansiering av 2.3.4 Bidrag från EU eftersträvas.......................................... Samhällsekonomiska kalkyler och nyttoberäkningar............. Rätten till marknadstillträde.................................................... Principer för banavgifter............................................... Transeuropeiska transportnätverk (TEN-T) ......................... 2.7.1 För ekonomisk sammanhållning och hållbar Riktlinjer för EU-finansiering...................................... Det europeiska höghastighetsnätet......................................... Höghastighetsnät i världen........................................... 2.8.2 Utbyggnaden av det europeiska 2.8.4 Höghastighetsnäten i de olika länderna....................... Genomförda svenska utredningar och projekt samt Genomförda svenska utredningar ........................................... 3.1.1 Höghastighetståg i – 3.1.2 Idéstudie om höghastighetsjärnvägar i – 3.1.3 Svenska höghastighetsbanor – 2008........... 3.1.4 Nya tåg i – SJ med flera 2008 .......................... 3.2Beskrivningar av och erfarenheter från tidigare genomförda stora nationella infrastrukturprojekt ................. 3.3.1 Europakorridoren – intresseförening för Götalandsbanan och Europabanan .............................. 4.1Utvecklingen av persontransportmarknaden och dagens 4.1.1 Utvecklingen av den totala persontrafikmarknaden –2008 ............................. 4.1.2 Utvecklingen av persontrafiken med järnväg ............. 4.1.3 Utvecklingen av persontrafiken med järnväg 4.1.4 Beskrivning av den regionala persontrafiken med järnväg i övriga delar av landet..................................... 4.2Utvecklingen av godstransportmarknaden och dagens 4.2.1 Utvecklingen av den totala godstransportmarknaden –2008 ........................ 4.2.2 Utvecklingen av godstransporter med järnväg ......... 4.5.1 Begreppet kapacitet och kapacitetsutnyttjande av det svenska järnvägsnätet ........................................... 4.5.2 Dagens trafik och kapacitetsutnyttjande på Västra stambanan och ................... 4.5.3 Möjligheten att öka kapacitetsutnyttjandet på kort och lång sikt........................................................ 4.7Befintliga planer för järnvägsnäten i och norra Kostnader och finansiering......................................... Effekter för flygresandet ............................................ Sammanfattning internationella erfarenheter....................... 6 Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ..141 6.1Utgångspunkter för värdering av de olika 6.2Geografisk avgränsning och uppsatta restidsmål – Beskrivning av jämförelsealternativet ........................ Värdering av jämförelsealternativet ........................... 6.4Uppgradering och utbyggnad av och Västra stambanan för snabbtågstrafik................................... Beskrivning av en uppgradering och utbyggnad av de båda stambanorna för snabbtågstrafik.................. Värdering av en uppgradering och utbyggnad av de båda stambanorna för snabbtågstrafik.................. Beskrivning av höghastighetsbanorna ....................... Värdering av höghastighetsbanorna .......................... 6.6Sammanfattande värdering av de olika Analyser av höghastighetsalternativet ......................... Bantyp, marknadsförutsättningar och linjesträckning ........ 7.1.1 Nya spår parallellt med de befintliga stambanorna .. 7.1.2 Banor enbart för persontrafik.................................... 7.1.3 Marknadsförutsättningar för persontrafik och val Depåer och fordonsunderhåll ............................................... Ansvar och organisation............................................. 7.3.2 Möjlig depåstruktur för höghastighetsfordon.......... Utveckling av stationer och mötesplatser ............................ Stationer utmed höghastighetsbanan ........................ Huvudmannaskap och finansiering ........................... 7.5.2 Undergrund, underbyggnad och tunnel.................... Övriga tekniska frågor................................................ Linjeföring och landskapsanpassning ................................... Avgränsning och metodik.......................................... 7.6.2Tekniska och geometriska krav för höghastighetsbanor som påverkar 7.6.3 Beskrivning av landskapet i aktuella områden .......... Exempel på anpassningsåtgärder ............................... Miljöbedömningar och miljöeffekter.................................... Avgränsning av miljöbedömningen ........................... Klimatpåverkan och energianvändning...................... Landskap och bebyggelse ........................................... Hälsa och befolkning.................................................. Koppling till det europeiska höghastighetsnätet.................. 7.8.4 Slutsatser kopplingen till det europeiska Förslag till modell för genomförande och finansiering ... Ekonomi och finansiering...................................................... 8.2.1 Generella antaganden för beräkningar....................... 8.2.5 Sammanfattning av finansieringen av hela Risker och riskhantering........................................................ Sammanfattning av riskfördelning............................. Kapacitetstilldelning på banorna ........................................... Förslag kring planering, projektering och byggnation .... Den fysiska planeringsprocessen............................... Blockindelning för genomförande............................. Höghastighetsbanornas bidrag till transportpolitisk 10.1.1 Funktionsmålet tillgänglighet.................................... 10.1.2 Hänsynsmålet – säkerhet, miljö och hälsa ................ Påverkan på transportsystemet ............................................. 10.2.1 Påverkan på kapaciteten och trafiken inom 10.2.2 Påverkan på övriga trafikslag ..................................... 10.3.1 Påverkan på statens utgifter och på statsbudgeten... 10.3.2 Påverkan på kommunernas ekonomi ........................ 10.3.3 Påverkan på sysselsättning i olika delar av landet..... 10.4.2 Påverkan på biologisk mångfald ................................ 10.4.3 Påverkan på hälsa och befolkning.............................. 10.5.1 Påverkan på natur- och kulturmiljöer ....................... 10.5.2 Påverkan på andra faktorer enligt Kommittédirektiv (Dir. 2008:156) ............................ Genomförda möten och samråd Föreslagna åtgärder i stambanealternativet Åtgärdsbehov, planeringsläge och förutsättningar El Administrador de Infraestructuras Ferroviarias Automotrice à Grande Vitesse ban-, el-, signal- och tele- Intergovernmental Panel on Climate Change (FN:s International Commission on Radiological Protection Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg Förkortningar och termer SOU 2009:74 Offentlig–privat samverkan Red Nacional de Ferrocarriles Españoles Nationale des Chemins de fer Français Tekniska specifikationer för driftskompatibilitet Union Internationale des Chemins de fer (Interna Här följer en lista över ett antal centrala termer och hur de definieras i detta betänkande. antal tåg med önskad hastighet på ett banavsnitt. vägportar, tunnlar) och banvall. Spår, elförsörjning och signal- andelen sittplatser i ett resandetåg som är upptagna av SOU 2009:74 Förkortningar och termer Inrikestrafik som bedrivs av ett företag som har sitt säte i ett annat land än där trafiken mellan två platser. Sträcka med enbart ett huvud- spår på linje mellan två platser. Kapaciteten är beroende av hur tätt platserna för tågmöten är borg/–– Utvecklar, föreslår och beslutar metoder och tekniska standarder som ska gälla i hela . ningssystem i syfte att få inter- (ERTMS): operabilitet över nationsgränser. Utredning i ett tidigt skede för Föregås av idéstudie och följs av järnvägsutredning och järn- ägs av svenska staten. Tåg med högsta tillåtna hastighet Utredning för att studera idéer till investeringar i järnvägsnätet i ett tidigt skede av planerings- Organisation som förvaltar bana enligt järnvägslagen (2004:519). Möjlighet att framföra tåg över utan lokbyte eller andra tekni- ska eller organisatoriska hinder. SOU 2009:74 Förkortningar och termer heter, dvs. kan inbringa hyresintäkter eller Företag som bedriver spårtrafik enligt järnvägslagen (2004:519). Trafik som bär sina kostnader genom biljettintäkter och utan Utrustning som lutar vagnarnas korgar i kurvor för att kunna öka hastigheten med bibehållen Finns bl.a. på snabbtåget Spår med en spårvidd på 1 435 Personkilometer (pkm): Två banor (spår eller vägar) som korsar varandra i skilda plan. Upphöjt område vid spår att användas för resenärernas av- och påstigning i tågen. Kvalitetsmått på hur väl tågen tätorter i en region. binder ihop flera regioner. Den tid ett tåg behöver för att inklusive tillägg för uppehåll. beräkningar i persontrafik ut- vecklat av (numera WSP) på uppdrag av . beräkningar i persontrafik, ut- vecklat av ÅF Infrateknik. vips består av Sampers resgene- rering och Vips nätfördelning. Tåg med korglutning som kan köra med överhastighet i kurvor. SOU 2009:74 Förkortningar och termer en enhet bestående av räler, rälsbefästningar, sliprar och bal- last, spårväxlar och andra kom- ponenter som t.ex. banöver- Standardiserat mått mellan räl- banan där tågklarerare närmare kan övervaka tågrörelser. Historisk benämning på bana av relativt mycket trafik. funktion och brister utifrån mål Tekniska föreskrifter som gäller driftskompatibilitet (TSD): för höghastighetsbanor och -tåg och tåg i . fr. à Grande Vitesse. Det organ som handhar de läns- lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. t.ex. 1 person som reser har genererat ett transportarbete rande för godstrafik är tonkilo- Plan för trafikeringen av järn- Resandetåg, godståg eller tjänste- spårfordon för järnvägstrafik. Chemins de fer (UIC): UIC arbetar för främjande av försäljningen genom statisti- ska analyser av efterfrågan som sedan ligger till grund för en differentierad prissättning. Mitt uppdrag har varit att utreda förutsättningarna för en utbygg- nad av höghastighetsbanor för järnväg i . Jag har i enlighet med mitt direktiv analyserat om en eventuell utbyggnad av hög- hastighetsbanor kan bidra till att uppnå samhällsekonomiskt effek- tiva och hållbara transportlösningar för ett utvecklat transport- system med förbättrad kapacitet, framkomlighet och tillgänglighet. Mina förslag utgår, i enlighet med direktivet, från de transport- politiska målen, gällande finansieringsprinciper för infrastruktur- investeringar och formerna för uttag av banavgifter. I utrednings- arbetet har även det pågående införandet av nya regler för mark- nadstillträde för järnvägstrafik beaktats. Vad gäller möjligheten till medfinansiering har jag följt arbetet med revideringen av regel- verket kring det transeuropeiska transportnätverket (TEN-T). Med höghastighetsbanor avses i detta betänkande en bana dimensionerad för trafik i hastigheter . Höghastighetsbanor – ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft Det nuvarande svenska järnvägsnätet och dess stambanor planera- des och började byggas . Under stora delar av har en mycket omfattande befolkningskoncentration ägt rum, framför allt till storstadsområdena. Storstädernas tillväxt i kombination med förbättrade kommunikationer har lett till att arbetsmarknadsregionerna har vidgats och att det har blivit möjligt att bosätta sig allt längre från arbetsplatsen. Detta har i sin tur inneburit ökad trafik och nya trafiksystem. Befolkningstillväxten beräknas till ske inom de nuvarande storstadsområdena. Även och förväntas komma att utgöra en storstadsregion. För att möta framtidens efterfrågan på transporter och de utmaningar som samhället står inför är det min uppfattning att vi står inför ett vägval där en ökad satsning på infrastrukturen och inte minst på järnvägen i är en mycket viktig faktor. Det gäller att vi kan möta morgondagens behov av transporter vad gäller kostnadseffektivitet, kapacitet och utveckling. Enligt min uppfattning skulle en utbyggnad av höghastighets- banor i skapa förutsättningar för ett helt nytt transport- system med förbättrade möjligheter till effektiva gods- och person- transporter som på ett avgörande sätt kommer att kunna bidra till landets utveckling. Inte minst för godstrafiken kommer den kapacitet som frigörs inom det nuvarande järnvägssystemet att ha en mycket stor betydelse för möjligheten att öka järnvägs- transporternas andel av godstransporterna. Min bedömning är att konkurrenskraftiga restider kan uppnås på många sträckor med en trafik som går både på höghastighetsbanorna och på konventionella spår. De trafikupplägg som jag skisserar innebär att tillgängligheten till ett stort antal orter, även utanför själva höghastighetsnätet, kommer att förbättras markant. I och med de förkortade restiderna kommer arbetsmarknads- regionerna att förstoras vilket i sin tur skapar förutsättningar för tillväxt och utveckling. Storstädernas roll som kommunikations- centrum med koppling till , , och kommer att förstärkas. Jag ser ett införande av höghastig- hetsbanor som ett samhällsbyggnadsprojekt som, förutom de direkta effekterna i form av ett mycket effektivt persontransport- system samt ett effektivare godstransportsystem, även kommer att påverka samhället och dess strukturer i stort. bör man vara medveten om att höghastighetsbanor innebär en mycket stor investering och att de negativa effekterna av projektet samt dess risker inte är försumbara. Samhällsekonomiska kalkyler och bedömning av de olika handlingsalternativen I enlighet med direktiven har jag jämfört en utbyggnad av separata höghastighetsbanor med en uppgradering och utbyggnad av befint- liga banor. Ett förslag till åtgärder för uppgradering av Södra stam- banan och Västa stambanan har tagits fram. Det har dock, inom ramen för utredningens tidsplan, inte varit möjligt att genomföra en samhällsekonomisk kalkyl för detta alternativ. Min utvärdering av de båda alternativen baseras därför på i vilken utsträckning de bidrar till den transportpolitiska måluppfyllelsen. Jag har låtit genomföra samhällsekonomiska kalkyler för byg- gande av separata höghastighetsbanor på sträckorna – och –. I enlighet med direktivet har kalkylerna genomförts enligt vedertagna beräkningsmetoder vilket i praktiken innebär samma metoder som används av trafikverken inom ramen för den pågående åtgärdsplaneringen. Kostnaden för byggandet av de båda banorna i enlighet med mina förslag har av beräknats till . Resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen visar på en positiv nettonuvärdeskvot som uppgår till 0,15. Det innebär att de samhällsekonomiska nyttorna för projektet är något större än de samhällsekonomiska kostnaderna. Mot bakgrund av projektets storlek och den risk som hänger samman med detta anser jag dock att den samhällsekonomiska kalkyl som presenterats här bör bli föremål för vidare analys. De positiva effekterna som inte kan kvantifieras i den samhälls- ekonomiska kalkylen är enligt min uppfattning viktiga att beakta vid en samlad bedömning av projektet. Den företagsekonomiska lönsamheten i trafiken bedöms bli god vilket innebär att trafiken kan bidra till att bekosta baninvesteringarna. Min slutsats av resultatet av den samhällsekonomiska bedöm- ningen samt en utvärdering av transportpolitisk måluppfyllelse är att höghastighetsbanor är ett bättre alternativ än en uppgradering och utbyggnad av stambanorna. Mitt förslag är att separata hög- hastighetsbanor för persontrafik bör byggas på sträckorna –och –. Val av linjesträckning och bedömningar av miljöaspekter En höghastighetsbana mellan och kommer att bestå av nya dubbelspår mellan i och i . Banan till kommer fram till att vara den- samma som till . På sträckan –kommer totalt nya dubbelspår att anläggas. För banan från Jön- och söderut har jag utrett fyra alternativa linjesträckningar. Min slutsats är att sträckningen ––Helsing- borg/–bör väljas. En ny järnväg innebär betydande påverkan på miljö, landskap och bebyggelse. I detta skede av planeringen för en utbyggnad av höghastighetsbanor är det dock inte möjligt att peka på exakt vilka konsekvenser banan kommer att få för miljön. Den miljöbedöm- ning som genomförts inom ramen för utredningen har syftat till att beskriva den typiska påverkan och effekter som höghastighets- banor skulle kunna ha på miljön samt att lämna rekommendationer inför den fortsatta planeringen. Höghastighetsbanorna kommer oundvikligen att göra intrång i landskapet. Banorna är något svårare att anpassa till landskapet på grund av större kurvradie, å andra sidan tål banorna större lutning vilket minskar ingreppen i landskapet. Miljöbedömningen pekar på att det inte är fråga om avgörande skillnader jämfört med utbygg- nad av konventionell järnväg. Genom val av lokalisering och olika anpassningsåtgärder kan riskerna för negativ påverkan reduceras. Sådana åtgärder kan medföra ökade kostnader. Vad gäller hälsa och befolkning bedöms höghastighetsbanorna sammantaget ha en positiv inverkan, bland annat genom ökad till- gänglighet och minskade utsläpp från transportsektorn. Kopplingen till det europeiska höghastighetsnätet Det finns möjlighet att koppla samma ett svenskt höghastighetsnät med det europeiska höghastighetsnätet, under förutsättning att befintliga banor i och norra uppgraderas och förstärks genom kapacitetshöjande åtgärder. Utsikterna att köra tåg i hastigheter bedöms dock som små. Däremot kan tåg i trafikera banorna i och norra om planerade och beslutade uppgraderingar och kapacitetsförstärkningar av befintliga banor genomförs. Modell för genomförande och finansiering Staten bör bilda ett projektbolag som samordnar de statliga insats- erna och svarar för planering, projektering, upphandling och fram- tida förvaltning av avtal som avser höghastighetsbanorna. Bolaget bär statens risker i projektet och hanterar bidrag från EU, regioner och kommuner. Fordon för persontrafik på banorna anskaffas och bekostas av respektive operatör. Stationerna längs med banan ägs och förvaltas av , andra fastighetsbolag eller av lokala aktörer som exempelvis kommuner. Stationerna bör organisatoriskt ligga utan- för projektet. En betydande andel av projektet kan privatfinansieras samt bekostas av trafikintäkter. Medfinansieringen från operatörerna bör utgå från banavgifter som dessa kan bära. Medfinansieringen från berörda kommuner och regioner baseras på nyttan, främst i form av kortare restider. Min bedömning är att medfinansieringen från berörda kommuner och regioner kan uppgå till . Medfinansieringen från EU har bedömts uppgå till . Sammantaget bedöms den privata finansieringen och medfinan- sieringen från EU, kommuner och regioner uppgå till av den totala investeringskostnaden. Den statliga finansieringen, via anslag till , bedöms uppgå till vilket motsvarar av den totala investeringen. Jag presenterar också en modell för genomförande där staten finansierar projektet utan inblandning av privat kapital men där betalningsförmågan från operatörerna tillvaratas. Planering, projektering och byggnation Enligt min bedömning bör regering och riksdag fatta ett samlat beslut, inklusive beslut om finansiering, om byggande av hög- hastighetsbanor på sträckorna –och – . Utbyggnaden bör genomföras som ett samordnat pro- jekt med en huvudman – projektbolaget – för att optimera plane- ring, byggande och trafikstart. Utbyggnaderna bör delas upp i ett antal block om 100–nya dubbelspår för höghastighetstrafik enligt nedanstå- ende preliminära uppdelning: Denna uppdelning medger successiv trafikstart –2025. En för- utsättning för att den presenterade tidplanen ska vara realistisk är att förslagen beaktas i sin helhet. Planeringsprocessen samordnas och genomförs av projekt- bolaget där samtliga inblandade aktörer, även kommunerna, från början bör delta i planeringsprocessen. Varje block har sin egen projektledning. En övergripande projektledningsorganisation sam- ordnar arbetet. My remit in the Inquiry on has been to investigate the conditions for the development of high-speed railway tracks in . In accordance with my terms of reference I have analysed whether a future development of high-speed railway tracks can help to achieve socially efficient and sustainable transport solutions for an enhanced transport system with better capacity, mobility and accessibility. In line with the Inquirys terms of reference, my proposals start from the transport policy objectives, current principles for finan- cing infrastructure investments and the forms for levying track access charges. The ongoing introduction of new rules for market access for rail traffic has also been taken into account in the work of the Inquiry. With regard to the possibility of cofinancing, I have followed work on the revision of the regulatory framework concerning the (TEN-T). In this report the term high-speed railways means railways dimensioned for speeds of over 250 kilometers per hour. High-speed railways – social infrastructure for stronger development and competitiveness The present Swedish railway network and its main lines were planned and began to be built in the middle of the 19th century. Large parts of the 20th century saw a very substantial concen- tration of population, especially in the metropolitan areas. growth of the metropolitan cities in combination with better communications has led to the expansion of labour market regions and made it possible for people to settle further and further from their workplaces. This has, in turn, led to more traffic and new traffic systems. The present metropolitan areas are expected to account for 80 per cent of population growth up until 2030. In the longer term and are also expected to make up a metropolitan region. To meet the future demand for transport and the challenges facing society, it is my view that we are standing at a crossroad where more investment in infrastructure, and not least in railways, in is a very important factor. We have to meet tomorrows needs for transport in terms of cost-efficiency, capacity and develop- ment.