sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — I förarbetena betonas nödvändigheten av ett representativt system när det gäller handläggningen av rikets gemensamma angelägenheter. En medverkan i besluten från alla medborgares sida är inte möjlig i alla de frågor där beslut ska fattas (SOU 1972:15 s. 76 och KU 1973:26 s. 16 f.). I våra direktiv betonas också att den representativa demokratin är och förblir fundamentet i den svenska folkstyrelsen. Den ger alla medborgare möjlighet att påverka politikens utformning samt utkräva ansvar. Dessutom skapar den förutsättningar för en långsiktig och sammanhängande politik där besluten kan utformas utifrån en helhetssyn. Den representativa demokratin är även praktisk och effektiv. Den representativa demokratin bärs upp av de politiska partierna som konkurrerar om väljarnas röster och är således i praktiken en partidemokrati. Något demokratiskt acceptabelt alternativ till att låta partierna utgöra huvudinstrument för den politiska maktutövningen föreligger enligt vår mening inte. En utgångspunkt vid vår översyn av folkomröstningsinstitutet är mot denna bakgrund att det inte ligger i linje med vårt övergripande uppdrag att föreslå förändringar som inskränker den representativa demokratins betydelse för folkstyret. Detta hindrar dock inte att det inom ramen för den representativa demokratin bör finnas utrymme för medborgarna att mer direkt ta ställning i vissa frågor och folkomröstningar kan enligt vår mening på många sätt bidra till att stärka demokratin. De helhetslösningar som väljarna tar ställning till vid val och som diskuteras under valrörelserna innebär att opinioner i flera viktiga sakfrågor inte alltid blir tillräckligt genomlysta och beaktade. Det finns också en tendens att väljarna i allt mindre utsträckning är benägna att ställa sig bakom de politiska paket som de politiska partierna presenterar. Den ökade förekomsten av lokala enfrågepartier kan ses som ett tecken på detta. inträffar dessutom alltid oförutsedda händelser som kan medföra att besked som getts före valet är aktuella. Folkomröstningar kan ge de valda representanterna bättre information om folkets uppfattning i viktiga frågor och göra de styrande mer lyhörda. Folkomröstningar fungerar bl.a. på detta sätt som ett viktigt komplement till den representativa demokratin. Folkomröstningar kan vidare ge en särskild legitimitet och tyngd åt vissa politiska beslut. Detta kan vara värdefullt i frågor av stor vikt och långsiktig betydelse. Den legitimitet som beslutet därigenom får kan bidra till att beslutet ligger fast och det även om ställningstagandet ifrågasätts. Dessutom kan folkomröstningar förväntas öka medborgarnas intresse och engagemang för politik, liksom känslan av delaktighet. En sådan utveckling kan i sin tur leda till ett ökat valdeltagande i allmänna val. Visserligen visar erfarenheter från länder där folkomröstningar är mer vanligt förekommande att deltagandet tenderar att vara lägre i folkomröstningar än i allmänna val, vilket bl.a. kan medföra att starkt engagerade minoriteter i flera frågor kan få ett oproportionerligt stort genomslag. Risken för en utveckling mot ett så lågt deltagande i folkomröstningar att sådana problem uppkommer bör dock inte överdrivas. Folkomröstningar har även en folkbildande effekt. Genom att medborgarna själva måste ta ställning blir denna effekt större än vad man kan uppnå genom t.ex. informationskampanjer och liknande. Den folkbildning som folkomröstningar för med sig kan förväntas öka medborgarnas politiska intresse och engagemang och därmed stärka demokratin. Slutligen så har folkomröstningar en viktig funktion att fylla som ett slags säkerhetsventil för den representativa demokratin. I frågor där partierna internt är splittrade eller där parti- motsättningarna inte följer traditionella skiljelinjer i politiken kan folkomröstningar bidra till att bryta upp fastlåsta politiska lägen. Det bör dock påpekas att om folkomröstningar hålls alltför ofta i detta syfte finns en risk för att partiväsendet försvagas och därigenom även den representativa demokratin. Även om möjligheterna att hålla folkomröstningar således är ett värdefullt komplement till den representativa demokratin kan folkomröstningar aldrig bli annat än undantagsföreteelser sett i relation till denna. De representanter som väljs att i folkets ställe fatta beslut ska stå till svars för dessa beslut vid nästa val. Detta ansvarsutkrävande är en fundamental del av den demokratiska processen i ett representativt system. Om folkomröstningar blir ett vanligt inslag i det politiska livet minskar möjligheterna att ställa de valda representanterna till svars för den förda politiken. användande av folkomröstningar riskerar dessutom, oavsett vilka resultaten i de aktualiserade sakfrågorna blir, att urholka och försvaga representationens auktoritet. Det finns även vissa andra nackdelar med folkomröstningar. En sådan är att en folkomröstning ofta är en relativt onyanserad metod för beslutsfattande, där valet i regel står mellan ett ja- och ett nej- alternativ. Detta medför att det kan vara svårt att nå önskvärda kompromisser mellan olika intressen. En annan risk med folkomröstningar är att helhetsperspektivet kan gå förlorat om en fråga rycks ut ur ett större sammanhang. Det beslut som en folkomröstning leder fram till i en enskild sakfråga kanske inte är anpassat till politikens övriga inriktning och till vad den ekonomiska situationen medger. Detta innebär inte minst att det kan uppstå svårigheter för de förtroendevalda att långsiktigt planera och ta ansvar för den förda politiken. Det råder dock, trots de nu diskuterade aspekterna, enligt vår mening ingen tvekan om att folkomröstningar utgör ett värdefullt komplement till den representativa demokratin. Och det kan finnas anledning att framhålla, inte minst mot bakgrund av de önskemål om en ökad användning av folkomröstningar som förts fram från flera håll, att det redan med gällande bestämmelser om rådgivande nationella folkomröstningar finns goda möjligheter att hålla sådana omröstningar oftare än vad som har varit fallet, förutsatt att det finns en politisk majoritet som vill detta. Rätten att påkalla folkomröstning Inom utredningen har diskuterats om det finns skäl att göra det lättare för en minoritet i att få till stånd en folkomröstning och om det bör införas möjligheter till någon form av s.k. folkinitiativ, dvs. att en viss andel av de röstberättigade ska ha möjlighet att initiera en folkomröstning i en viss fråga. I förarbetena till regeringsformen (SOU 1972:15 s. 78) framhölls bl.a. att det mandat som ett parti fått av sina väljare vilar på ett program som omfattar en mångfald av frågor. Har ett parti eller flera partier tillsammans fått majoritet för sitt program bör det eller de kunna begagna tiden till nästa val till att genomföra det. En rätt för en minoritet, som blivit överröstad i en fråga eller som av annan anledning är missnöjd med ett beslut, att påkalla folkomröstning, skulle kunna användas i propagandistiskt syfte. minoritet skulle även kunna begära folkomröstning i en enstaka fråga som därigenom skulle brytas ut ur sitt naturliga sammanhang. Vi delar de betänkligheter som kommer till uttryck i dessa förarbetsuttalanden. Frågan kommer dock i en annat läge när det gäller folkomröstningar om vilande förslag till grundlagsändring (se avsnitt 15.2.2). Till detta kommer de svårigheter som kan uppstå när det gäller hur folkomröstningsfrågan ska formuleras och hur beslut om detta ska fattas, särskild i de fall där majoriteten och minoriteten har olika uppfattning om frågeformuleringen. Även om problemet med frågeformuleringen kan undvikas genom att minoritetsinitiativ endast tillåts i s.k. abrogativa folkomröstningar, dvs. omröstningar där väljarna kan ta ställning till att behålla eller förkasta en av beslutad lag, bör mot bakgrund av vad som anförts i övrigt någon möjlighet till minoritetsinitiativ till folkomröstningar i andra frågor än grundlagsfrågor enligt vår mening inte införas. Vi har även diskuterat om det bör införas en möjlighet till folkinitiativ. finns en sådan möjlighet endast på nivå. Enligt vår mening är det också i lokala frågor som ligger nära medborgarna som möjligheten till folkinitiativ är av störst värde. Det finns däremot inte tillräckliga skäl för att införa en möjlighet till folkinitiativ på nationell nivå. Behovet av ytterligare reglering av rådgivande folkomröstningar Erfarenheterna av de sex nationella folkomröstningar som har hållits är inte odelat positiva. Ett problem, som folk- omröstningsutredning lyfte fram, är att resultatet av folkomröst- ningarna alltmer har ansetts som bindande trots att de formellt endast varit rådgivande. Detta visade sig bl.a. i samband med kärnkraftsomröstningen även om tolkningen av resultatet komplicerades av att det där fanns tre alternativ att rösta på, varav två lämnade relativt stor handlingsfrihet åt de folkvalda. Denna karaktär av bundenhet har blivit ännu tydligare i de efterföljande folkomröstningarna – om medlemskap i respektive införande av euro – där alla partier i förväg förband sig att i rätta sig efter folkomröstningens resultat. ansåg som framgått att ett problem med att folkomröstningarna uppfattades ha en direkt bindande kraft på var att det saknades bestämmelser med krav på ett visst lägsta valdeltagande. Två andra frågor som dessa folkomröstningar enligt den utredningen gav upphov till var hur länge ska anses vara bunden av resultatet samt i vad mån en fråga som avgjorts genom folkomröstning senare kan ändras av eller om det krävs en ny folkomröstning. Ett annat problem med de folkomröstningar som hållits är att resultatet av omröstningarna i vissa fall har ansetts svårtolkat. Detta gäller kanske främst omröstningarna om ATP (1957) respektive kärnkraften (1980), då det funnits tre alternativ att rösta på och inget av dessa har uppnått egen majoritet. Som vi tidigare anfört bör folkomröstningar ses som ett värdefullt komplement till den representativa demokratin. Under förutsättning att folkomröstningarna endast är rådgivande finns inte heller någon direkt motsättning i förhållande till det representativa systemet eftersom avgörandet inte undandras de valda politiska församlingarna. Beslutanderätten – och därmed även det yttersta ansvaret för beslutet – ligger kvar hos de förtroende- valda. Den omständigheten att dessa i förväg har åtagit sig att följa resultatet i omröstningen innebär ingen principiell skillnad i detta avseende. Även om de förtroendevalda åtagit sig att följa resultatet av en folkomröstning har de möjlighet att ta hänsyn till sådana omständigheter som valdeltagande och ändrade förhållanden. Det finns heller inget som hindrar att sådana förbehåll ställs upp i förväg. I praktiken torde det dock i regel vara svårt för de förtroende- valda att inte följa resultatet av en folkomröstning, särskilt om valdeltagandet varit högt och utslaget i folkomröstningen klart. Det ligger i sakens natur att när politiker väljer att rådfråga folket i en viss fråga förväntar sig folk i allmänhet att politikerna, deras valda representanter, ska följa deras utslag. I detta perspektiv är det mindre intressant om folkomröstningen formellt endast är råd- givande och om de förtroendevalda åtagit sig att följa resultatet eller inte. I detta sammanhang kan påpekas att det är viktigt att de förtroendevalda tar sitt ansvar såväl före som efter en folkomröstning och t.ex. tydligt anger hur de tolkar resultatet av omröstningen. Vi har diskuterat om det mot denna bakgrund finns anledning att närmare reglera rådgivande folkomröstningar, t.ex. när det gäller krav på deltagande eller begränsningar av antalet alternativ att rösta på. Ett sätt att minska risken för tolkningssvårigheter skulle vara att införa ett krav på att den fråga som folkomröstningen gäller ska kunna besvaras på ett entydigt sätt, t.ex. genom att det endast ska finnas två alternativ att ta ställning till. Detta skulle ha kunnat undanröjt en del av de tolkningssvårigheter som funnits. kan det noteras att vid de två nationella omröstningar som ägt rum efter kärnkraftsomröstningen har endast två alternativ funnits. De tolkningsproblem som ATP- och kärnkraftsomröstningarna gav upphov till har således inte förelegat vid de senare omröstningarna. Behovet av att reglera denna fråga synes därför ha minskat. Dessutom kan det inte uteslutas att det i vissa fall kan finnas anledning att ställa upp fler än två alternativ. Sammantaget är det vår mening att detta inte är en fråga som bör regleras i grundlag. Det får i stället vara en sak för att med beaktande bl.a. av den fråga som omröstningen gäller besluta om lämpliga svarsalternativ. När det gäller krav på deltagande anser vi att även om det ligger i folkomröstningens natur att medborgarna förväntar sig att de förtroendevalda ska följa resultatet, så går det inte att bortse från hur stort valdeltagandet har varit. Det ankommer således på att i sin bedömning av den hänsyn som ska tas till resultatet väga in valdeltagandet. Det är även möjligt för ledamöter och partier att i förväg t.ex. ange att man endast anser sig bunden om valdeltagandet når upp till en viss nivå. Mot denna bakgrund har vi inte funnit något behov av att införa bestämmelser med krav på visst deltagande. I detta sammanhang kan även noteras att krav på visst deltagande för att en folkomröstning ska vara giltig kan utnyttjas taktiskt då det alternativ som innebär ett bevarande av vad som gäller gynnas av lågt valdeltagande. Det har också visat sig att en sådan ordning bl.a. kan leda till att kampanjer förs för att förmå människor att avstå från att delta i en folkomröstning i syfte att resultatet inte ska vara giltigt på grund av för lågt deltagande. En sådan utveckling är knappast önskvärd. När det gäller frågan om hur länge ska anses vara bunden av resultatet i en folkomröstning finns det som anförts tidigare inte någon formell skyldighet för att följa utgången av en rådgivande folkomröstning. Om följer utslaget och beslutar i enlighet med detta är det sedan som avgör hur länge beslutet ska gälla. Den eventuella bundenhet som finns är politisk. Sammanfattningsvis anser vi således att det inte finns skäl att närmare reglera förfarandet vid nationella rådgivande folkomröst- ningar. Beslutande folkomröstningar i andra frågor än grundlagsfrågor Som ett sätt att komma tillrätta med de problem som var förknippade med det förhållandet att folkomröstningsresultaten uppfattades som bindande föreslog folkomröstnings- utredning att det skulle införas en möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar även i andra frågor än grundlagsfrågor. En lag som varit föremål för beslutande folkomröstning skulle enligt utredningens förslag endast kunna ändras av en nyvald riksdag eller genom en ny folkomröstning. Som vi anfört tidigare finns det inte någon direkt motsättning mellan rådgivande folkomröstningar och det representativa systemet eftersom avgörandet inte undandras de valda politiska församlingarna. Beslutanderätten och det yttersta ansvaret för beslutet ligger kvar hos de förtroendevalda. Annorlunda förhåller det sig med beslutande folkomröstningar. I dessa fall övertar medborgarna de förtroendevaldas roll som beslutsfattare. Detta kan minska möjligheterna för medborgarna att ställa den ansvariga majoriteten till svars för den förda politiken eftersom denna majoritet kan hänvisa till att den inte är ansvarig för beslut som fattats av folket genom folkomröstning. Enligt vår bedömning skulle ett införande av beslutande folkomröstningar påtagligt försämra förutsättningarna för ansvars- utkrävandet och därmed riskera att allvarligt försvaga det representativa systemet och de politiska partierna. Det skulle även innebära en påtaglig avvikelse från traditionen inom det nuvarande demokratiska systemet. Dessutom finns det ett antal andra problem som skulle följa av ett införande av beslutande folkomröstningar i andra frågor än vilande grundlagsfrågor. Som exempel kan nämnas svårigheten att avgöra hur länge resultatet av en beslutande folkomröstning ska gälla, vilka krav på valdeltagande som ska ställas samt hur ett beslut fattat i en folkomröstning ska kunna ändras – genom en ny beslutande folkomröstning eller genom ett majoritetsbeslut i ? Enligt vår mening bör det mot den nu angivna bakgrunden inte införas någon möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar utöver den begränsade möjlighet som finns i fråga om vilande förslag till grundlagsändring. 15.2.2Folkomröstningar om vilande förslag till grundlagsändring Vårt förslag: Bestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen ändras så att ett vilande grundlagsförslag är förkastat om de som röstar mot förslaget är fler än de som röstar för förslaget. Det ska dock även fortsättningsvis krävas att de som röstar mot förslaget till antalet är fler än hälften av de som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. Vår bedömning: Det finns i övrigt inte anledning att ändra reglerna för folkomröstning om vilande förslag till grundlags- ändring. Möjligheten att hålla folkomröstningar om vilande grundlags- förslag enligt 8 kap. 15 § regeringsformen har, till skillnad från möjligheten att hålla rådgivande folkomröstningar, närmast funktionen av ett minoritetsskydd genom att en tredjedel av ledamöter kan få till stånd en folkomröstning. Detta minoritetsskydd kan sägas svara mot en vedertagen strävan att försöka uppnå största möjliga samförstånd i grundlagsfrågor. I en situation där en minoritet i , trots denna strävan, ändå inte anser att dess synpunkter blivit tillräckligt beaktade är det enligt vår mening rimligt att det finns en möjlighet att hålla en folkomröstning och därmed låta medborgarna besluta i frågan. Den principiella skepsis som annars kan göras gällande mot möjligheten för en minoritet att få till stånd en folkomröstning gör sig inte lika starkt gällande beträffande centrala frågor av det slag som regleras i grundlag. Det är även rimligt att folket får möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocess som syftar till att ställa upp reglerna om vilka organ som ska utöva den offentliga makten, om hur dessa organ ska utses, om hur makten ska fördelas mellan dem och om vilka gränser som ska sättas för den offentliga maktutövningen. melsen infördes angavs också att skälen för folkomröstning i grundlagsfrågor hade ökat i och med att man i regeringsformen hade fört in omfattande regler med uppgift att skydda de grundläggande fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida (prop. 1978/79:195 s. 52). Även om möjligheten att hålla en folkomröstning i en grund- lagsfråga inte utnyttjats kan det antas att bestämmelsen redan genom sin existens har verkat samförståndsskapande. Vi har diskuterat om det, som i vissa andra länder, bör vara obligatoriskt att hålla folkomröstning vid ändring av grundlag. Många av de grundlagsändringar som görs rör emellertid frågor av mer teknisk karaktär utan större principiell betydelse. Erfarenheter från andra länder, bl.a. , visar att intresset för att delta i denna typ av omröstningar i regel är lågt. Att införa ett krav på folkomröstning för varje ändring av grundlagen, utan hänsyn till vad ändringen gäller eller hur omfattande den är, skulle således riskera att leda till ett stort antal folkomröstningar med lågt valdeltagande. Ett alternativ som därför kan övervägas är obligatorisk folkomröstning när det gäller mer väsentliga ändringar av grundlag, t.ex. ändringar av grunderna för statsskicket eller inskränkningar av några av fri- och rättigheterna. Ett sådant försök till begränsning riskerar emellertid att leda till gränsdragningsproblem. Ett annat problem med en sådan ordning är vem som ska avgöra om en ändring är sådan att det krävs folkomröstning. Mot denna bakgrund, och då det redan med gällande regler finns goda möjligheter för en minoritet i att få till stånd en folkomröstning om ändring av grundlag, bör det enligt vår mening inte införas några krav på obligatorisk folkomröstning vid grundlagsändring. Vi anser således att det inte finns anledning att överväga någon principiell förändring av möjligheten att hålla folkomröstning i grundlagsfrågor. Det gällande kravet i 8 kap. 15 § regeringsformen utformades med hänsyn till att folkomröstningsinstitutets syfte inte är att försvåra önskvärda moderniseringar av grundlagarna. I valet mellan å ena sidan ett krav på ett aktivt stöd av huvuddelen av de röstande och å andra sidan en regel som innebär att förslaget är förkastat om mer än hälften av de röstande har röstat mot det och nej-rösterna också motsvarar mer än hälften av de godkända rösterna i det förrättade riksdagsvalet valde man därför det senare alternativet (prop. 1978/79:195 s. 53). Av den gällande ordningen följer att blanka och ogiltiga röster i princip innebär ett stöd för ändringsförslaget. En rimligare och mer rättvisande ordning vore enligt vår mening att ett förslag är förkastat om de som röstar mot förslaget är fler än de som röstar för det. För att inte i onödan försvåra ändringar av grundlagarna ska dock även i fortsättningen krävas att antalet personer som röstar mot förslaget är fler än hälften av de som avgett godkända röster vid riksdagsvalet. Som har nämnts föreslog också folkomröstningsutredning en ändring av detta slag (SOU 1997:56). Utredningens förslag mottogs i huvudsak positivt av remissinstanserna, även om det endast var ett fåtal instanser som uttalade sig i denna del. Särskilt om fristen för att begära folkomröstning En annan fråga är den konflikt som kan uppkomma mellan femton- dagarsfristen för framställande av yrkande om folkomröstning i grundlagsfrågor och talmannens möjlighet att besluta att kam- maren ska göra uppehåll i sitt arbete . Ett yrkande om folkomröstning i en grundlagsfråga ska enligt 8 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen framställas från det att antog förslaget som vilande. Ett sådant yrkande ska framställas vid sammanträde i kammaren (3 kap. 15 § riksdagsordningen). I förarbetena anges att en förutsättning för att detta minoritetsskydd ska kunna upprätthållas är att , när den fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga, gör detta i så god tid under att den angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med anledning av ett eventuellt yrkande om folkomröstning (prop. 1978/79:195 s. 64). fanns också en bestämmelse i riksdagsordningen som föreskrev att skulle pågå till dess ett yrkande om folkomröstning hade prövats. Bestämmelsen upphörde i samband med omläggningen av riksdagsåret. pågår ett till dess nästa börjar. Emellertid gör kammaren, efter beslut av talmannen, uppehåll i sitt arbete . För dagens situation torde nämnda förarbetsuttalanden därför innebära att vid sin arbetsplanering får se till att beslut fattas i tillräckligt god tid före sommaruppehållet. I praktiken har utskotten och kammarkansliet ett gemensamt ansvar för denna arbetsplanering. På detta sätt kan ett utskott anses ha ett visst ansvar för att ett yrkande om folkomröstning i en grundlagsfråga ska kunna framställas och prövas. Å andra sidan har utskott också ett ansvar för att dess ärenden blir tillräckligt beredda. Detta ansvar kan komma i konflikt med ansvaret för att riksdagsbeslut i ett grundlagsärende fattas i så god tid före sommaruppehållet att ett eventuellt yrkande om folkomröstning kan framställas och prövas. Talmannen är behörig att besluta att ett uppehåll i kammarens arbete ska avbrytas men någon uttrycklig skyldighet för talmannen att göra så föreligger inte. En sådan skyldighet föreligger endast om regeringen eller 115 ledamöter begär det (2 kap. 6 § riksdags- ordningen). En diskussion rörande denna konflikt uppkom i samband med behandling av grundlagsärendet om ändringar i regeringsformen rörande bl.a. samarbetet i EU (prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18 och bet. 2002/03:KU6). Konstitutions- utskottet beslutade att låta frågan bli tema för en uppföljning och utvärdering.