sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — Ministerio del Interior, Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración, El Foro para la Integración de los Inmigrantes aprueba el dictamen del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración. (numera ), Beginning a life in , . , National framework for settlement planning, 2006. Carrera, , (), A typology of different Integration Programmes in the EU, 13 January 2006. Carrera, , A Comparison of Integration Programmes in the EU, Trends and Weaknesses, Challenge Paper No. 1/2006. Entziger, Han, Integration and Orientation Courses in a European Perspective, 2004, . , and , , Social Integration of Migrants in Europe: A Review of Literature 2000-2006, . KOM (2005)184 Meddelande från Kommissionen till rådet och , Haagprogrammet: Tio prioriteringar för de kommande fem åren Partnerskapet för förnyelse i EU när det gäller frihet, säkerhet och rättvisa. KOM (2003) 336 Invandring, integration och sysselsättning. KOM (2004) 508 Första årliga rapporten om migration och integ- ration. KOM (2007) 512 om det framtida gemensamma asyl- systemet. SEC (2006) 892 Second Annual Report om Migration and Integra- tion. och rådets beslut nr 573/2007/EG. 2003/86/EG Rådets direktiv om rätt till familjeåterförening. Arbeids- og velferdsforvaltningen, NAV: Integrationsportal på Integrerings- og mangfoldsdirektoratet: Integrationsportal Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integ- ration: . Integrationsportal på Ministeriet för migration och flyktingar: Integrationsportal på Ministeriet för Arbetsmarknad och migration (Foro para la Integración Social de los Inmigrantes): . Landstingen och regionerna i samverkans hemsida: : : NTG – Asyl & Integrations hemsida: Portal för offentlig upphandling i : Rättsinformation i : : : Statskontorets hemsida: : hemsida: Sverigeinformation: Verket för förvaltningsutvecklings hemsida: Effektiva insatser och incitament för snabbare En särskild utredare ges i uppdrag att se över och lämna förslag om ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagande samt andra insatser som sammantaget påskyndar och ökar möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden för nyanlända flyktingar och skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga (nedan benämnda nyanlända). Utredningen skall fokusera på vuxna nyanlända. I upp- draget ingår även att i syfte att stärka de ekonomiska incitamenten för en snabb etablering på arbetsmarknaden se över och lämna förslag om den statliga ersättningen för flyktingmottagande och försörjning till individen under hans eller hennes första tid i efter det att uppehållstillstånd beviljats. En av utgångspunkterna för utredaren skall vara att nyanlända så långt som möjligt skall omfattas av den generella politiken. Utredaren skall bl.a. överväga och lämna förslag i följande frågor: Lämplig ansvarsfördelning mellan statliga myndigheter, kommu- ner och andra aktörer för flyktingmottagande samt andra insatser för nyanlända. Förändringar av den statliga ersättningen för flyktingmotta- gande och hur ersättningen skall regleras. Individens försörjning samt om ett statligt ansvar för försörjningen bör införas eller inte. Uppdraget skall redovisas . Nuvarande riktlinjer för introduktion för nyanlända flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga Nuvarande system för introduktionen för flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga (nedan benämnda nyanlända) grundar sig på riktlinjer i propositionerna Samordnat flykting- mottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. 1989/90:105, bet. 1989/90:SfU21, rskr. 1989/90:281) och , framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU06, rskr. 1997/98:68). I propositionen om samordnat flyktingmottagande fastslogs att samhällets samlade insatser efter det att uppehållstillstånd beviljats skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en reguljär syssel- sättning med normal försörjning, goda svenskkunskaper samt förutsättningar att bli delaktig i samhällslivet. Vidare betonades att det krävs en helhetssyn och samordning mellan olika myndigheter som är delaktiga i introduktionen och det fastställdes att kommu- nerna skall ha ett samordnande ansvar för introduktionsinsatser för nyanlända. () och arbetsförmedlingen framhölls som särskilt viktiga samarbetsparter för att snabbt nå förutsättningar för arbete och egen försörjning. Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i samband med mottagandet och introduktionen av nyanlända enligt förord- ningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (ersättningsförordningen). Huvuddelen av den statliga ersättningen är en schablonersättning som lämnas med ett fast belopp per mottagen person. Därutöver kan ersättning lämnas för vissa särskilda kostnader för olika kategorier av personer som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. En kommun som träffar en överenskommelse med om att ta emot nyanlända får även en grundersättning som är oberoende av antalet mottagna personer. Rätt till schablonersättning har kommuner som genomför ett program för individuell introduktion i enlighet med en skriftlig introduktionsplan som fastställs efter samråd med berörd person. Ett introduktionsprogram skall enligt ersättningsförordningen innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi) enligt skollagen (1985:1 100), praktik i den utsträckning som är möjlig, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt samhällsliv samt information om vardagslivet i en kommun och liknande frågor. var samhällsinformation en del av sfi. Detta har ändrats i och med att sfi kommit att bestå av mer renodlad språkundervis- ning (prop. 2005/06:148). uttalade i sitt betänkande (bet. 2005/06:UbU22, rskr. 2005/06:313) att det är viktigt att kommunerna fortsatt erbjuder de studerade inom sfi samhällsinformation, även om syftet med sfi förändras till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket. Det är kommunerna som själva bestämmer hur den grund- läggande samhällsinformationen skall förmedlas, men utskottet sade sig ändå vilja peka på vikten av att kommunerna, tillsammans med andra aktörer, informerar den som deltar i sfi om hans eller hennes omedelbara rättigheter och skyldigheter. Det är också enligt utskottet viktigt att kommunen försöker möta varje individs behov av information. i en kommun får de nyanlända oftast sin försörjning tillgodosedd genom antingen introduktions- ersättning enligt lagen (1992:1 068) om introduktionsersättning för nyanlända och vissa andra utlänningar eller försörjningsstöd enligt social- tjänstlagen (2001:453). Möjligheten för kommunerna att bevilja introduktionsersättning infördes . Kommunen kan själv bestämma ersättningsnivån och till skillnad från de villkor som gäller försörjningsstöd är det möjligt för kommunen att, – i syfte att stärka individens incitament att arbeta under introduk- tionstiden, – inte avräkna inkomst av tjänst från introduktions- ersättningen. Kommunen kan också dra in hela eller delar av ersättningen, om den nyanlände inte deltar i överenskomna aktivi- teter. De som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet kan vidare ansöka om ett särskilt hemutrustningslån. Beslut om sådana lån fattas av () i enlighet med förordningen (1990:1 361) om lån till hemutrustning för nyanlända och vissa andra utlänningar. Introduktion för nyanlända invandrare som inte omfattas av ersättningsförordningen Nyanlända invandrare som inte omfattas av ersättnings- förord- ningen har samma rätt som flyktingar och andra skyddsbehövande till sfi och stöd från arbetsförmedlingen. Kommunen har däremot ingen skyldighet att erbjuda dessa personer deltagande i annan introduktionsverksamhet. Utöver sfi får dessa personer sällan del av några särskilda introduktionsinsatser från kommunerna. Lagen om introduktionsersättning ger kommunerna möjlighet att lämna sådan ersättning även till andra invandrade personer än de nyanlända som omfattas av flyktingmottagandet. Det är dock få kommuner som gör detta, vilket betyder att försörjningsstöd är det enda alternativet, om individen inte har egen försörjning. Studiemedel får lämnas till en studerande som är utländsk medborgare, om den studerande är bosatt och har permanent uppehållstillstånd i och om bosättningen här huvudsakligen skett i annat syfte än att studera. Deltagande i sfi berättigar inte till studiemedel. Pågående utvecklings- och förändringsarbete () har fått ett uppdrag att bedriva en försöksverksamhet i kommuner i , och enligt förordningen (2006:396) om försöksverksamhet med särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser för vissa nyanlända invandrare. Syftet med försöksverksamheten är att tidigt ta tillvara det yrkeskunnande, de erfarenheter från arbetslivet och den utbild- ning de nyanlända invandrarna har för att tiden fram till inträdet på den svenska arbetsmarknaden skall bli så kort som möjligt. Arbetsförmedlingen har ett samordnande uppdrag för insatser från olika aktörer under längst . Kommunerna står för försörjning och undervisning i svenska som skall ske parallellt med arbetslivs- Försöksverksamheten skall utvärderas av Linné- centrum för integrationsstudier vid . Delrapporter skall lämnas och . En slutrapport skall redovisas . AMS skall återrapportera och lämna en slutrapport . I , , , , och pågår ett utvecklingsarbete inriktat på regionala samverkansformer för att förbättra och effektivisera introduktionen för nyanlända. En del- rapport om hur utvecklingsarbetet fortskrider och med de resultat som uppnåtts lämnades . Detta utvecklings- arbete drivs i samklang med de överenskommelser om utvecklingen av introduktionen som utgjort en grund för samarbetet mellan olika aktörer på central, regional och lokal nivå . De undertecknande parterna på central nivå är AMS, , , Myndigheten för skolutveckling, samt Kommuner och Landsting (SKL). Det finns också 16 regionala överenskommelser, och i mer än hälften av landets 200 flyktingmottagande kommuner finns lokala överenskommelser enligt årsredovisning 2006. har beslutat att skall läggas ner (prop. 2006/07:1, utg.omr.13, bet. 2006/07:AU5, rskr. 2006/07:87). Från skall över- gripande arbeta för att det finns beredskap och kapacitet i landet att ta emot nyanlända som får uppehållstillstånd samt vid behov med- verka vid deras bosättning. tar länsstyrelserna över det operativa ansvaret för förhandlingar och överenskommelser med kommunerna om mottagande och introduktion i sina respektive län. Det kommer endast i undantagsfall bli aktuellt att träffa överenskommelser med kommuner som inte uppfyller villkoret om en god arbetsmarknad inom pendlingsavstånd. Regeringen har för avsikt att senare besluta om ett förtydligat ansvar för de myndig- heter (bl.a. AMS, och ) som har till uppgift att medverka till en effektiv introduktion för nyanlända inom sin respektive sektor. Många nyanlända har svårt att ta sig in på den svenska arbetsmark- naden. Det gäller även dem som har utbildning inom områden där det finns en efterfrågan på arbetskraft. Bristande kunskaper i svenska i , svårigheter att överföra och värdera kompetens, sämre tillgång till informella nätverk och diskriminering är några förklaringar till att nyanlända har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. har i sin gransk- ningsrapport insatser för nyanlända invandrare (RiR 2006:19) konstaterat att det finns brister som medverkar till detta utanförskap inom det nuvarande systemet för mottagande och introduktion för nyanlända. Det finns brister i kvaliteten på utbildningen i svenska för invandrare (sfi) och det är också svårt att kombinera sfi med arbetslivsinriktade insatser. Många nyanlända har liten kontakt med arbetsmarknaden , vilket har visat sig vara försvårande för en snabb arbetsmarknadsetablering. Detta konsta- terades i rapporten introduction Programs Affect the Probability of Immigrants getting Work av E. och T. Aranki. Många nyanlända är barn. Att deras föräldrar har svårt att ta sig in på arbetsmarknaden påverkar också barnen och deras etablering på ett negativt sätt, något som bl.a. Rädda barnen visat i Barnfattigdom i – årsrapport . Beredskapen att i kommuner ta emot nyanlända vid stora volymökningar behöver förbättras. Att bosättning ofta inte sker på de orter där möjligheterna att få arbete är störst och att möjlighe- terna för den enskilde individen att påverka sin boendesituation är små är också problematiskt. Det finns även brister i samverkan mellan olika aktörer. En förklaring till dessa brister är de målkon- flikter som finns mellan kommuner och statliga aktörer. Vidare utgör inte den statliga ersättningen till kommunerna det incitament till effektiv introduktion som den syftade till. Enligt Rapport 2005 (2006) är en av orsakerna att kommunerna i allt högre grad tvingats ta ansvar för individens arbetsmarknadsetablering. En viktig princip är att nyanlända skall omfattas av den generella politiken. Därutöver kan många nyanlända ha behov av särskilt stöd för att underlätta etableringen i samhället, och det är bl.a. detta som har motiverat vissa säråtgärder med en särskild finansie- ring för nyanlända. Det finns dock en risk med denna uppbyggnad av ett särskilt system med riktade pengar till kommunerna, nämligen att det blir för stort fokus på säråtgärder i kommunens regi på bekostnad av generella insatser. Det finns mot denna bakgrund behov av en översyn av ansvar, utformning och finansiering av mottagandet och andra insatser för nyanlända med syftet att underlätta en snabb etablering i arbetslivet och i samhället i övrigt. Ett annat skäl till att nuvarande ordning behöver reformeras är att ge individen ökad egenmakt genom val- frihet, tydliga incitament och personligt ansvar att påskynda etable- ringen på arbetsmarknaden, som incitamenten för andra aktörer stärks. Som underlag för utredarens uppdrag redovisas i det följande mer ingående problem när det gäller vissa delar av det nuvarande systemet. Bosättning, arbete, utbildning och hälsa Bosättning i kommuner som har goda arbetsmöjligheter är av stor betydelse för en snabb etablering på arbetsmarknaden. Etableringen underlättas också om individen bor så att han eller hon kommer i kontakt med svensktalande personer och därmed får goda möjligheter att använda det svenska språket i vardagslivet. Många nyanlända bosätter sig emellertid i segregerade bostadsområden i de stora städernas ytterkanter och har därmed begränsade möjligheter att tala svenska, vilket ofta i sin tur kan vara ett hinder för etablering på arbetsmarknaden. En stark koncentration av nyanlända till vissa segregerade bostadsområden försvårar inte bara individens etablering. Den kan också innebära stora ekonomiska påfrestningar för berörda kommuner. finns det kommuner i regioner med goda arbetsmarknadsmöjligheter som inte tar emot så många nyanlända på grund av uppgiven bostadsbrist. Det vore önskvärt att sådana kommuner kunde ta emot fler nyanlända, inte minst mot bakgrund av den förväntade ökningen av antalet nyanlända . Även mer generellt finns det behov av att öka kommunernas bered- skap att ta emot nyanlända vid stora ökningar av antalet asylsökande som kan förväntas beviljas uppehållstillstånd. Vissa kommuners obenägenhet eller oförmåga att ta emot nyanlända i en omfattning som skulle svara mot behovet innebär att de personer som måste ha hjälp med bosättning ofta hamnar i mindre kommuner där möjligheterna att få arbete kan vara mindre. Det är inte aktuellt att inskränka individens möjlighet att själv välja bostadsort som ansökan om asyl prövas eller när uppehållstillstånd har beviljats. Däremot finns det skäl att närmare överväga om bosättning och etablering skulle kunna påverkas genom incitament både för individen och andra aktörer samt genom förbättrad information om arbetsmarknads- och utbild- ningsförutsättningarna på olika orter. Det är också viktigt att upp- märksamma att det i en region kan finnas kommuner som har relativt gott om bostäder och andra kommuner som saknar bostäder men där det finns bättre arbetsmarknadsmöjligheter. Här är det angeläget att hitta regionala lösningar som kan öka den totala kapaciteten för flyktingmottagandet och underlätta etableringen på arbetsmarknaden. Högskolor och universitet har en betydelsefull roll i detta sammanhang. När avvecklas införs en ny organisation för flyktingmottagandet som betonar arbetslinjen. har ansvar för den sökande, från asylansök- ningstillfället till dess att uppehållstillstånd beviljats och bosättning i en kommun kan ske. Därefter har respektive kommun ansvaret för introduktionen för nyanlända. tar över uppgift att arbeta för att det finns en beredskap och kapacitet i landet att ta emot nyanlända samt vid behov medverka vid deras bosättning. tar länsstyrelserna över det operativa ansvaret för förhandlingar och överenskommelser med kommunerna om att ta emot nyanlända utifrån bl.a. bedömningar av arbetsmarknadsläget som AMS gör. Genom länsstyrelsernas nya roll tillvaratas också kommunernas möjligheter att samverka kring flyktingmottagandet i länet. Med utgångspunkt i ett långsiktigt perspektiv bör dock behovet av andra förändringar av mottagningssystemets organisering som ytterligare förstärker arbetslinjen övervägas. Flyktingmottagandet bygger i stor utsträckning på att varje enskild kommun har resurser och en egen organisation för mottagandet. Den statliga ersättningen för mottagandet bidrar till detta . Introduktionen skall vara anpassad efter individens behov och tidigare erfarenheter. Undersökningarna, Introduktion för nyanlända – enkätundersökning (2005), Integration, var god dröj – utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet (2004), Hur togs de emot? – Enkätundersökning om 28 kommuners intro- duktionsverksamhet för nyanlända 1999 (2002), Att etablera sig i – en granskning av introduktionsverksamheten för flyktingar och deras anhöriga (2002) visar dock på att så inte är fallet i många kommuner. Detta beror ofta på att den enskilda kommunen inte anser sig ha de resurser och de arbets- eller praktiktillfällen som är en förutsättning för att kunna åstadkomma en nödvändig individualisering av introduktionen. Av bilagan till Styrsystemet och utvärderingar som en del av styrsystemet (Rapport 2005) framgår det att ett sätt att öka möjligheterna till individuali- sering är att kommuner, statliga myndigheter, näringsliv och ideella organisationer i en större omfattning än samarbetar. har detta inte skett i tillräcklig utsträckning och skälen till det är flera och mångfacetterade. En uppenbar orsak är de målkonflikter som omgärdar introduktionen. Målkonflikterna mellan kom- munernas och Arbetsförmedlingens verksamheter kan förklaras av att målen för arbetsmarknadspolitiken kan uppfattas innehålla en målkonflikt mellan programmens effektivitetskrav och prioritering av dem som har det svårast på arbetsmarknaden, där utrikes födda är en prioriterad grupp inom de flesta av målen Mottagandet styrs av flera mål. De aktiviteter som bedrivs inom ramen för organiserade sysselsättning är på samma gång aktiverande, introduktions- förberedande och återvändandepreparerande. Detta konstaterar i sin rapport insatser för nyanlända (RiR 2006:19). Det finns också en potentiell målkonflikt mellan målet om ökad sysselsättning och det riktade statliga ersättningssystemet och systemet för utjämning som kan leda till att små kommuner med dålig ekonomi kan tjäna på att ta emot och behålla nyanlända, trots att dessa personer inte kan få syssel- sättning inom en rimlig tid. Ytterligare en försvårande faktor, som bl.a. har tagits upp i betänkandet Etablering i (SOU 2003:75), har varit att tiden mellan introduktionen i kommunens regi och arbetsmarknads- inträdet varit lång, vilket beror på en s.k. en-sak-i-taget-filosofi som starkt präglat introduktionen. Den har bl.a. inneburit att individen först måste lära sig svenska och först därefter få språk- eller arbetspraktik, i stället för att dessa aktiviteter sker parallellt. En sådan önskvärd parallellitet skulle förbättra resultaten och förkorta introduktionstiden. Vissa förändringar har genomförts som skall stärka denna parallellitetstanke, bl.a. har skollagen ändrats i detta syfte. Ett annat och ofta förbisett problem som också togs upp i betänkandet Etablering i (SOU 2003:75) är att individerna sällan ges vare sig tydliga incitament eller bra infor- mation för att i ett tidigt skede kunna fatta rationella beslut om boende, utbildning och arbete. Nyanlända är i behov av samhällsinformation som underlättar etableringen. Vad informationen skall innehålla har dock aldrig varit definierat, vilket lett till stora variationer i informations- innehållet enligt betänkandet Etablering i (SOU 2003:75). I och med att samhällsinformationen inte längre ingår i svensk- undervisning för invandrare (sfi) finns det därför anledning att se över både innehållet i informationen och hur den kan förmedlas. Det är bl.a. viktigt att ge information om samhällets grundläggande regler och att informationen också har ett tydligt barnperspektiv. har i sin undersökning Introduktion för nyanlända invandrare – enkätundersökning visat att intro- duktionen skiljer sig mellan olika kommuner men också mellan män och kvinnor. Kvinnor har färre arbetsmarknadskontakter än män och de har också lägre ersättning . Det är i detta sammanhang också viktigt att beakta de särskilda behov som ungdomar har för sin arbetsmarknadsetablering. Vissa nyanlända som erbjudits introduktion har även behov av vård, rehabilitering samt stödinsatser i boendet. Andelen flykting- hushåll med sådana behov har ökat markant enligt årsredovisning 2006. Det är viktigt att alla funktionshindrades behov beaktas, t.ex. behovet av utbildning i svenskt teckenspråk och punktskrift. Hälsoproblemen medför att nyanländas introduktion försenas och att förutsättningarna för egen försörjning därmed minskar. Kommuner med ansträngd eko- nomi anser sig inte kunna ta emot denna grupp, eftersom de anser att kostnaderna inte täcks inom det nuvarande statsbidragssystemet för flyktingmottagande. Introduktionsersättning och försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen utgör huvudsakliga försörjningskällor för nyanlända. Introduktions- ersättningen infördes som en alternativ försörjningsform till socialbidrag. Ett av skälen till införandet var att försörjningsstödets konstruktion riskerade att minska incitamenten till egen försörjning. Erfarenheterna visar att långvarigt försörjningsstödsberoende riskerar att leda till passivitet och försvåra inträdet på arbetsmarknaden, något som också drabbar barnen i de familjer som berörs. Syftet med introduktionsersättningen är att koppla samman ersättningen med ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram och att främja ett mer arbetsmarknadsinriktat synsätt på introduk- tionen. Studier visar att detta syfte endast i begränsad utsträckning har uppnåtts. Introduktionsersättning innebär dessutom inte nödvän- digtvis några större skillnader jämfört med ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen som försörjningsform. En slutsats i betän- kandet Etablering i (SOU 2003:75) är att många kommuner konstruerat en introduktionsersättning som varken till innehåll eller i praktiken skiljer sig särskilt mycket från försörjningsstödet. Det innebär att individen inte fått ett ekonomiskt incitament att arbeta eller att snabbt gå igenom sfi. I betänkandet Etablering i påpekas att olika ersättnings- system och därtill hörande regler inte harmonierar, vilket kan bidra till att fördröja individens etablering på arbetsmarknaden. Statlig ersättning till kommuner för flyktingmottagande Det nuvarande systemet med en schablonersättning till kommunerna infördes . Avsikten med ersättningen är att kommunernas insatser skall leda till att den nyanlände snabbt skall kunna få förutsättningar att bli självförsörjande och delaktig i samhällslivet. Schablonbeloppet betalas ut oberoende av hur snabbt den nyanlände kan börja försörja sig själv.