sou · GXB354 · 2009-06-17 00:00:00 — Den omständigheten att beslut om tilldelning inte omfattar all älgmark och de svårigheter som finns när det gäller möjligheterna att beakta älgskötselområdenas planer, se bl.a. avsnitt 5.8, innebär problem med att ta ansvar för en ekosystembaserad förvaltning som uppfyller de krav som kan ställas på en sådan. Många älgskötselområden är också för små för att vårda en egen älgstam. Detta gör det svårt att nå en produktionsanpassad älgjakt med en livskraftig älgstam av hög kvalitet där stammen på lång sikt är i balans med betesresurserna och där älgstammens storlek genom lämplig avskjutning är anpassad till betestillgången, de areella näringarna, trafiksäkerheten och rovdjursstammarna. En brist i dagens system för älgförvaltning är därför att det saknas egentliga möjligheter att få en överblick och ta ett övergripande ansvar för förvaltningen inom ett större område t.ex. länet. Det saknas också ofta ett samspel mellan de lokala samråden och älgskötselområdena och när licens- eller älgskötselområden dominerar kan den andra formen komma att bli en isolerad del i trakten. Vid en jämförelse mellan avskjutningsstatistiken och besluten om tilldelning framgår att avskjutningen inte uppgår till det antal djur som enligt beslut får skjutas. När det gäller de län som inte tillämpar fri kalvjakt har genomsnittet för andel fällda älgar av det antal älgar som beslutet om tilldelning innehöll varierat och var /2008 (/2007 ). Det visar att länsstyrelsernas tilldelningsbeslut haft litet inflytande på den faktiska avskjutningen. Detta innebär att de överväganden som görs mot bakgrund av tillgängliga underlag om älgstammen, skogen m.m. sedan inte får avsett genomslag och intentionen att styra går förlorad. Många har också omvittnat att rättviseaspekterna spelar stor roll i den praktiska älgförvaltningen. Det förekommer t.ex. att beslutet om tilldelning innehåller fler älgar totalt sett än den avsedda avskjutningen för att ge utrymme för större avskjutning i vissa delområden när älgtätheten skiljer sig åt inom området. Företrädare för skogsbruket har framfört att dagens system innebär att jägarnas inflytande i de lokala samråden och i viltvårdsnämnden är större än vad som kan anses motiverat. I avsnitt 5.8 framgår representationen i de lokala samråden, 2008 var det igenomsnitt 2,7 jägare och 2,2 markägare på ett lokalt samråd trots att lika många representanter var kallade. I viltvårdsnämnderna ska två ledamöter representera jägarna och tre markägarna men de markägare som engagerar sig i dessa frågor är i många fall även jägare. Älgstammens storlek är en fråga som markägarna måste få råda över då den påverkar markägarens möjligheter att ta det ansvar som skogsvårdslagen och annan lagstiftning föreskriver. av jägarna är kvinnor och majoriteten av deltagarna i lokala samråd, de som är engagerade i älgskötselområden och ledamöterna i viltvårdsnämnderna är män. villkoren för beslutsfattande huvudsakligen formas av män och det finns därför ett behov av att på ett aktivt sätt arbeta för att få en jämnare fördelning mellan kvinnor och män inom älgförvaltningen. I vissa delar av landet kan älgstammen mot bakgrund av de skador som visats föreligga på skogen anses för stor i förhållande till fodertillgången vilket medför försämrad skogsproduktion och virkeskvalitet. Det inverkar också på skogens struktur och sammansättning av arter. Trädbildning sker t.ex. inte av asp, rönn och sälg trots naturgivna förutsättningar för detta. Det finns också bevis för att man vid återplantering väljer gran i stället för tall på grund av den skada som älgens bete innebär på tallungskog. Man väljer således inte det trädslag som är lämpligt att plantera på ifrågavarande marktyp vilket får effekter på skogsproduktionen och den biologiska mångfalden. Likaså påverkas den framtida foderproduktionen. Tallandelen i nyplantering har minskat väsentligt, främst i . 1985 utgjorde tall av det totala antalet sålda plantor men utgör tall endast 5 %.2 Älgen är en orsak till detta men också skador av annat klövvilt. Konsekvenserna av att plantera gran på tallmark är framtida produktionsförluster och en ökad risk för tork- och vindskador. Älgstammens kvalitet anses av många uppvisa brister som t.ex. slaktvikt, reproduktion och åldersfördelning som bl.a. beror på hur jakten genomförs. Men även foderbrist förekommer i vissa fall. Det finns också uppgifter som tyder på stora fluktuationer i stammen och att det i vart fall i vissa delar av landet, främst i , skett en minskning av slaktvikterna, se avsnitt 3.3. Trafikolyckorna med älg har ökat med och uppgår nu till mer än 5 000 olyckor (2008). Detta trots att satsningar har gjorts på viltstängsel och andra förebyggande 2 Uppgifter från och . En faktor som måste beaktas är dock den ökade trafikintensiteten. Kunskaperna om skogen och älgen Det har på många sätt framkommit att de underlag som finns tillgängliga när beslut ska fattas om tilldelning och när planer för älgskötseln ska tas fram ofta är undermåliga. Detta gäller både de som visar älgstammens storlek, sammansättning, m.m. och underlag för att beräkna fodertillgången och vilka skador som finns på skogen. Problemet gäller brist på metoder för olika inventeringar, att det saknas tillgång till sådana underlag och att de som ska tolka underlagen inte har tillräckliga kunskaper, se avsnitt 3.2, 4.6 och 5.8. Även tilltron till vissa inventeringar är låg och det finns i många fall ingen kvalitetssäkring eller certifiering av de metoder som används. En viktig fråga är om det inom nuvarande reglering av älgförvaltningen är möjligt att sätta upp mål för förvaltningen och nå dem. har i en avhandling studerat älgskötselområdena och utvecklingen av adaptiva samförvaltningssystem och statens roll för att främja eller hindra en sådan utveckling.3 I avhandlingen undersöktes huruvida älgskötselområden och den regionala älgförvaltningen kunde karaktäriseras som ett adaptivt förvaltningssystem. Inom ramen för undersökningen gicks över 600 älgskötselplaner igenom, en enkät besvarades av jaktansvariga vid landets länsstyrelser och ett tjugotal intervjuer genomfördes med aktörer i den regionala älgförvaltningen i två län. Undersökningen visade att det finns stora brister med älgskötselområden. Många klarar inte av att beräkna hur många älgar de ska skjuta för att nå sina mål, många anser att det finns för höga betesskador, bristfälliga inventeringar utförs och det finns för få tjurar. En förklaring som framförs i avhandlingen är att många älgskötselområden arealmässigt är för små för att förvalta sin egen älgstam men också att de som är engagerade i förvaltningen inte har tillräckliga kunskaper för att kunna förvalta en älgstam. Undersökningen visade att länsstyrelserna hade bristfälliga rutiner för hanteringen av älgskötselplaner 3 , in an Institutional Disorder. med dålig uppföljning och att sanktionsmöjligheterna är otillräckliga. I avhandlingen anges att det i län med stora konflikter mellan skogsintressen och jägarintressen finns en tendens att älgskötselområden isoleras från de lokala samråden eftersom de uppfattas som ett verktyg för stora bolag att sänka älgstammen. Ekosystemansatsen, se kapitel 8, bygger på ett antal principer (principles) där hänsyn tas till såväl ekologiska och ekonomiska som sociala system vid förvaltning av naturresurser. Frågan om hur älgförvaltningen förhåller sig till dessa och hur förvaltningen kan anpassas till dem har behandlats i olika sammanhang. En slutsats är att lokal förvaltning kan innebära problem och att det behövs professionellt stöd bl.a. när det gäller populationsekologi.4 har genomfört ett projekt, Lokal älgskötsel (LÄS), för att bl.a. utvärdera om de lokala skötselorganisationerna kan nå de mål som de själva formulerat om täthet och sammansättning i älgpopulationen. I rapporten från projektet anges att det under nuvarande förhållanden inte är möjligt att framgångsrikt förvalta älgpopulationer lokalt utan en sakkunnig regional och/eller central förvaltning som stöd.5 9.1.4Älgjaktens och skogens värde Jämförelser mellan jaktens och skogens värde kan göras på olika nivåer, dels för den som äger skogen och den som jagar, dels på nationell nivå. För den enskilde skogsägaren beror värderingen i hög grad på varför han eller hon äger skog, om det är för att bedriva skogsbruk, för att behålla en kontakt med hembygden, som en kapitalplacering, för att få tillgång till jakt eller flera av dessa skäl. Älgjakt kan också vara en del i turistnäringen och för enskilda hushåll kan jakten ha stor betydelse för hushållskontot. Den personliga kalkylen blir således mycket olika och påverkas också av långsiktigheten i ägandet. När det gäller större skogsfastigheter och skogsföretag blir kalkylen enklare och mer renodlad där skogsbruket ger intäkter från avverkat virke och jakten ger intäkter från jaktupplåtelser och fällavgifter för älg. För de stora skogsbolagen i norra är de samlade älgjaktsintäkterna mindre än en procent av virkesintäkterna, i en något större andel pga. högre priser för jakt. På nationell nivå har 4Wallin K., ., , Shortcomings and successes of the Principles in swedish moose management. 5Wallin K, m.fl. Lokal älgskötsel (LÄS) Utvärdering av ett försök att förvalta älgen; 2003. älgens jaktvärde beräknats till ca /06 medan skogsnäringens samlade produktionsvärde var 201 miljarder kronor.6 Utredningen anser därför att älgstammens storlek på ett bättre sätt måste anpassas till skogstillståndet och fodertillgången. 9.1.5Behovet av en sammanhållen och anpassad struktur för förvaltningen För att nå målsättningen att älgstammen ska vara i balans med betesresurserna krävs en struktur för förvaltningen som medger en samverkan mellan markägare, jägare och övriga intressenter. Utredningen kan konstatera att det saknas möjligheter att ta ett större ansvar för förvaltningen av älgen. Dagens förvaltningssystem har förändrats successivt och en tydlig struktur på olika nivåer saknas. Utredningen vill därför föreslå en struktur som hänger samman och kan förstås från den lokala till den nationella nivån. Förvaltningens olika delar – nivåer - ska ha roller och ansvarsområden som blir tydliga och mer enhetliga än dagens. Dessutom måste samspelet mellan de olika nivåerna fungera på ett enkelt och operativt sätt. En enhetlig struktur för hela landet där skalan kan variera och anpassas till lokala förhållanden som älgens hemområde och hur landskapet ser ut. Statens/samhällets roll ska inte sträcka sig längre än vad som krävs. Markägarnas och jägarnas roller och ansvar ska preciseras så att balansen avvägs bättre i förhållande till deras respektive ansvar, rättigheter och skyldigheter. Att förvalta en älgstam är ett ansvarsfullt uppdrag som genomförs av ett stort antal intresserade markägare och jägare. Samverkan och samråd bör då vara utgångspunkten och väljas före lagstiftning och tvång. De kriterier för en bättre älgförvaltning som utredningen behandlat i kapitel 8 ställer krav på att förvaltningen sker över större områden. En ekosystembaserad förvaltning innebär att hänsyn måste tas till att älgen ingår i ett, eller flera, ekosystem med växter och andra djur. Det gäller framför allt den växtlighet som utgör älgens föda, andra klövviltarter som konkurrerar med älgen om födan och rovdjur för vilka älgen i sin tur utgör föda. Lokal förvaltning måste utgå från den resurs man ska förvalta, älgen, och hur stor effekt man kan få på det som ska förvaltas. Även en del av de problem med dagens förvaltning som utredningen angett i 6 , , . Jakten i – ekonomiska värden och attityder /06. Adaptiv förvaltning av vilt och fisk. Rapport nr 1; 2008. avsnitt 9.1.3 bör kunna mötas med att skapa större områden för förvaltningen. Sådana områden bör kunna skapa ökade möjligheter att kostnadseffektivt ta fram de underlag i form av inventeringar m.m. som är nödvändiga för en adaptiv förvaltning. Utredningen anser därför att man bör sträva efter att inrätta sådana större områden för förvaltningen med utgångspunkt från älgens rörelsemönster. Ett sådant område bör kunna omfatta en i huvudsak egen älgstam. Med utgångspunkt från en individs hemområde når man av en stam vid en areal om i och 70 000–i norra . 9.2Licensjakt eller frivillig jaktsamverkan? Utredningens bedömning: De skäl som tidigare angetts för licensjakt har alltmer kommit att minska i betydelse och samhällets intressen i älgförvaltningen bör kunna tillvaratas med mindre och enklare administration än . Utredningens förslag: Dagens system med registrering av licensområden och licensjakt avskaffas. 9.2.1Finns det behov av licenser för jakt på älg? Älg är det enda jaktbara vilt vilket det krävs licens för att få jaga förutom kronhjort som jagas på licens i län. Licensjakten på älg infördes efter med olika försöksverksamheter men blev det möjligt att registrera älgskötselområden inom vilka jakten sker utan licens. Fördelningen av älgmark mellan A-licensområden och älgskötselområden skiljer sig mycket åt mellan olika län. Detta har flera olika orsaker som tidigare traditioner i form av samlicenser, storlicenser m.m. som gjort att man inte sett något behov att bilda älgskötselområden, olika syn på älgskötselområden som förvaltningsform m.m. Skälen för att införa licensjakt var att det sågs som en förutsättning för att få en produktionsanpassad älgjakt där jakten anpassas till älgproduktionen på den mark som står till förfogande för älgjakt. Samhället skulle genom det systemet på ett långt mer ingående sätt genom föreskrifter och beslut reglera jakten än vad som varit fallet när jakten skedde under allmän jakttid. Efter införandet av möjligheten att registrera älgskötselområden , och i takt med att deras areal ökat, har samhällets reglering av jakten i praktiken kommit att minska och därigenom också dess möjligheter att ta ansvar för en ekosystembaserad förvaltning. utgörs av den totala älgjaktsarealen av A-licensområden och avskjutningen är vilket motsvarar av tilldelningen. Uppdelningen av förvaltningen i licensområden och älgskötselområden innebär att det finns lokala samråd som beaktar älgskötselområdenas planer men också områden där man enbart håller sig till de områden där licensjakt sker. möjligheter till reglering av jakten inom licensområden respektive älgskötselområden är också helt olika. Dessa omständigheter innebär problem att nå målet om en produktionsanpassad älgjakt med en livskraftig älgstam av hög kvalitet där stammen på lång sikt är i balans med betesresurserna och där älgstammens storlek genom lämplig avskjutning är anpassad till betestillgången, de areella näringarna, trafiksäkerheten och rovdjursstammarna. Det är i praktiken inte möjligt att skapa en helhetssyn för förvaltningen av älgen. Möjligheten att registrera B-områden med rätt till jakt på vuxen älg tillkom under riksdagsbehandlingen av förslaget om licensjakt och skulle bara gälla under förutsättning att vissa särskilt angivna skäl förelåg.7 Den omständigheten att det finns ett flertal olika licensområdestyper har kommit att innebära att det pågår en kontinuerlig omregistrering mellan olika områden och olika typer av licensområden vilket orsakar en i många fall onödig och kostsam administration, se avsnitt 5.3. Det innebär också att incitamenten för att komma överens och samverka inom större områden motverkas då det även finns andra möjligheter att få rätt att jaga älg. Utredningen anser med hänsyn till ovanstående att det finns skäl att överväga om man kan ersätta licensjakten med ett annat system för att öka möjligheterna för en ekosystembaserad förvaltning av älgen. De skäl som funnits för licensjakt har med den utveckling som skett alltmer kommit att minska i betydelse. Det finns enligt utredningens mening andra sätt att tillvarata dessa intressen. Det innebär dock inte att statens ansvar för att tillgodose de samhällsintressen för vilka älgförvaltningen har betydelse minskar. Ett system för älgförvaltningen måste utformas på så sätt att hänsyn kan tas till sådana intressen. Utredningen föreslår att dagens krav på registrering av licensområden och beslut om tilldelning av älg som en förutsättning för rätten att 7 JoU 1986/87:15. jaga älg avskaffas. För att ge parterna möjlighet att anpassa sig till den nya ordningen måste licensjakten vara kvar under en övergångstid, se avsnitt 9.15. En möjlighet är att ersätta licensjakten med avlysningsjakt där ett beslut fattas om det antal älgar som får skjutas inom ett område, t.ex. ett län, och jakt får sedan ske tills detta antal nåtts och då avlyses jakten. Att enbart tillämpa avlysningsjakt innebär svårigheter för jägarna att lägga upp och genomföra sin jakt på det sätt de önskar. Många jägare använder sig av hundar för älgjakt och värdesätter då möjligheten att träna dessa vid jakt . Dessa hundar är också viktiga i arbetet med eftersök vid viltolyckor. Enbart avlysningsjakt är enligt utredningens mening inte något alternativ för älgjakt som är av stor omfattning och där jakten till övervägande del genomförs tillsammans i jaktlag. 9.2.3Allmän jakt på älg? När licenserna för jakt på älg tas bort kan man välja att ersätta dem med allmän jakt eller att även i fortsättningen ha kvar någon form av registrering som en förutsättning för att få jaga älg. Jakten är reglerad på annat sätt än genom den tid viltet är jaktbart endast för ett fåtal viltarter såsom älg, kronhjort och de stora rovdjuren. Utredningens uppdrag innebär att hitta en form för en ekosystembaserad lokal förvaltning som ger en produktionsanpassad älgjakt med en livskraftig älgstam av hög kvalitet där stammen på lång sikt är i balans med betesresurserna och där älgstammens storlek genom lämplig avskjutning är anpassad till betestillgången, de areella näringarna, trafiksäkerheten och rovdjursstammarna. Det möter stora svårigheter att inom ramen för allmän jakt kunna uppfylla sådana mål. Någon form av struktur för förvaltningen är en förutsättning för en ekosystembaserad lokal förvaltning och utredningen anser därför inte att älgjakt bör ske genom allmän jakt. Utredningens bedömning: Möjligheten att ta ansvar för och praktiskt förvalta älgen lokalt inom ett älgskötselområde bör kvarstå och utvecklas i ett nytt älgförvaltningssystem. Inom ramen för sådana områden måste markägare och jägare tillsammans finna former för att samverka i förvaltningen. Utredningens förslag: Registreringen av ett älgskötselområde ska vara en förutsättning för jakt på vuxen älg. På mark som inte ingår i ett sådant område får jakt ske efter kalv ske under . Ett område bör tåla en avskjutning om minst 10 älgar och vara sammanhängande för att få registreras som älgskötselområde. Länsstyrelserna och bör få i uppgift att utifrån sina uppdrag, och i samverkan med markägarnas organisationer, arbeta för att öka den frivilliga jaktsamverkan inom ramen för älgskötselområden och för att höja kompetensen hos dem som engagerar sig i skötseln av ett sådant område. bör få i uppdrag att i nära samverkan med markägarnas organisationer göra en översyn av de bestämmelser för älgskötselområden som togs fram när dessa infördes. Det finns drygt 700 älgskötselområden med en total areal på ca vilket utgör av all älgmark och inom dessa områden sköts av alla de älgar som sköts under /08. Införandet av möjligheten att registrera älgskötselområden togs som ett steg på vägen mot att jägarna och deras organisationer i största möjliga utsträckning skulle överta ansvaret för de praktiska älgfrågorna.8 Det angavs att det var på det lokala planet kunskapen skulle finnas om viktig basinformation om älgvården. Lokala problem med en alltför stor älgstam som orsakar skador skulle också lösas lokalt i samverkan. Genom ett ökat lokalt ansvar skapades också goda förutsättningar att minska myndigheternas dåvarande administration och därmed nivån på fällavgifterna. Älgskötselområden är frivilliga sammanslutningar för markägare och jakträttshavare. Hur man väljer att organisera dem med stadgar, 1991/92:9 s. 29–30. styrelse, representation m.m. är upp till medlemmarna i området. Ansökan om registrering görs av jakträttshavaren eller om de är flera av en representant för dessa. Det är möjligt att avregistrera ett älgskötselområde t.ex. när dess areal minskat så att det kan anses uppfylla kraven för registrering. bör enligt allmänna råd överväga att avregistrera ett område om anmälan om jaktresultat inte skett.9 En skötselplan för området ska ges in till och har i sina allmänna råd också angett vad en sådan bör innehålla. bör enligt nämnda råd regelbundet göra en översyn av skötselplanerna, förslagsvis , och planerna avser därför normalt en treårsperiod. Planerna bör enligt råden också förankras i det lokala samrådet. Inom älgskötselområdet bestämmer medlemmarna målet för älgstammen och vilka regler som ska gälla för jakten. Som refererats under avsnitt 9.1.3 har undersökningar visat på brister när det gäller älgskötselområdenas möjligheter att uppfylla de krav som ställs vid adaptiv förvaltning av en resurs. Inom ramen för utredningen har länsstyrelserna tillfrågats om sin syn på hur älgskötselområdena fungerar och den varierar mellan länsstyrelserna. tycker att de fungerar mycket bra och åtta länsstyrelser tycker att de fungerar bra medan övriga länsstyrelser anser att det varierar mellan områdena och i sex län finns det älgskötselområden som fungerar dåligt. I avsnitt 5.6 finns fler uppgifter ur undersökningar om älgskötselområden. Under utredningens arbete har många i olika sammanhang framfört att de har positiva erfarenheter av älgskötselområden. Utvecklingen måste under de älgskötselområdena har funnits anses ha gått i avsedd riktning och gett möjlighet till ökad delaktighet och inflytande.10 9.3.2Älgskötselområden i ett nytt förvaltningssystem Den möjlighet att ta ansvar för och praktiskt förvalta älgen lokalt inom ett visst område som registreringen av älgskötselområden innebär bör enligt utredningens mening kvarstå och utvecklas i ett nytt älgförvaltningssystem. Deltagande i en sådan jaktsamverkan ska vara en förutsättning för att få jaga vuxen älg. Viss jakt bör dock vara tillåten även på oregistrerade områden och utredningen föreslår därför att jakt efter kalv ska få ske på sådana marker under 10Intervju med i Jakt och Jägare nr 4 2009. Utredningens utgångspunkt är att skapa en ekosystembaserad lokal förvaltning som ger en produktionsanpassad älgjakt med en livskraftig älgstam av hög kvalitet där stammen på lång sikt är i balans med betesresurserna och där älgstammens storlek genom lämplig avskjutning är anpassad till betestillgången, de areella näringarna, trafiksäkerheten och rovdjursstammarna. En förutsättning för en sådan förvaltning är att älgjakten sker inom ramen för en jaktsamverkan som avser ett större område. De älgskötselområden som finns anser utredningen vara en lämplig form för sådan samverkan och de förslag som utredningen lägger fram avser därför att bygga vidare på det regelverk som finns för älgskötselområden. Inom ramen för dessa områden har markägarna ett ansvar för att förvaltningen av älgen sker på ett bra sätt i förhållande till jord- och skogsbruk medan jägarna har ett ansvar för att verkställa älgförvaltningen genom avskjutning. Inom ett älgskötselområde får de markägare och jägare som ingår själva bestämma under vilka förutsättningar samverkan kring älgskötseln ska ske. åtog sig inför bildandet av älgskötselområden att i samverkan med och företrädare för markägareintressena utarbeta ett regelverk för älgskötselområden. I propositionen angavs att ett sådant regelverk skulle innehålla en lämplig modell men att jakträttshavarna själva borde få bestämma i vilken form samverkan skulle ske.11 De bestämmelser för älgskötselområden som tagit fram och som används inom många sådana områden anger t.ex. att både markägare och jakträttshavare är valbara till styrelsen. Det finns enligt utredningens mening skäl att se över dessa bestämmelser i ljuset av de förslag som läggs fram i detta betänkande. bör därför få i uppdrag att tillsammans med markägarnas organisationer göra en sådan översyn.