sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — Utredningen ska klargöra om det är lönsamt att bygga nya banor alternativt uppgradera befintliga spår till högre hastigheter. I utredningen ingår också att föreslå vilka sträckor som bör omfattas av en utbyggnad eller upp- gradering. Utredningen ska vara klar innan nästa nationella trans- portplan 2013. har en plan för att bygga höghastighetsbanor och den första trafikstarten planeras till 2020. Efter analys av resandevoly- mer har 18 sträckor mellan ett antal större städer identifierats som lämpliga för utbyggnad av höghastighetsbanor. med en sammanlagd befolkning på cirka 25 miljoner har utsetts till pilotprojekt. Till en början kommer banan att trafikeras i hastigheter på men de tåg som köpts in kan med mindre anpassningar klara . Ett av de viktigaste projekten för den ryska järnvägen är också snabbtågslinjen mellan och som ska öppna för trafik . Banan kommer att trafikeras med tåg med korglutning i hastigheter på . Med snabbtågen kommer restiden mellan städerna att minska från dagens fem och till cirka tre och . presenterade den amerikanska regeringen en strategisk plan för höghastighetsbanor. Bakgrunden till planen är behov av att bygga upp ett hållbart transportinfrastruktursystem för framtiden. Genom att investera i höghastighetsbanor för persontrafik på sträckor på 150–som binder samman större städer hoppas man kunna möta en del av den ökade efter- frågan på persontransporter. För att genomföra utbyggnaden av höghastighetsbanor krävs ett långsiktigt engagemang både på federal nivå och delstatsnivå. Pre- sidentens förslag är att snabbstarta processen genom den budget på som finns tillgängliga inom den så kallade Ameri- can Recovery and Reinvestment Act (), och med ett hög- hastighetsprogram om . De första stegen i processen ska fokusera på investeringar som kan generera vinster till företag som tillhandahåller järnvägsinfrastruktur och -utrust- ning och som kan genomföras samt kan bidra till nya projekt för en framtida utveckling av järnvägskorridorer. En stor utmaning för projektet är att det saknas kompetens och personella resurser på området som en följd av att investeringar i det amerikanska järnvägssystemet varit kraftigt ned- prioriterade. I samband med de öppnade första höghastighetsbana med vanlig järnväg (se nedan om Maglev- tåg) mellan och . Linjen är med en högsta möjliga hastighet . Med den nya banan minskade restiden mellan städerna från . Utbyggnaden påbörjades och har enligt den kinesiska reger- ingen kostat . Det största pågående projektet är utbyggnaden av höghastig- hetsbanan (högsta hastighet ) mellan och . Banan som är ska gå paral- lellt med den nuvarande järnvägen. Ungefär en fjärdedel av befolkning, det vill säga ungefär 325 miljoner människor, bor i när- heten av linjen som kommer ha totalt 24 stationer. Byggtiden var ursprungligen planerad till med trafikstart men öpp- ningsdatum har skjutits . Kostnaden för projektet beräknas till . av kost- naderna står staten för medan övriga ska bekostas med hjälp av externa finansiärer. presenterade den kinesiska regeringen planer på utbyggnad av totalt 35 snabb- och höghastighetslinjer . Av dessa ska elva vara anpassade för 300–(totalt järnväg). De två linjerna –och –som beskrivs ovan ingår i dessa. Världens första kommersiella Transrapidsystem (system för hög- hastighetståg utvecklat i ) med så kallade Maglev-tåg (Magnetic levitation) började byggas i med trafik- start . Linjen är och går mellan flygplatsen och affärsdistriktet . Det tar att åka de 3 milen. Tågen håller normalt en hastighet på 430 kilo- meter , vilket gör den till världens snabbaste järnvägsför- bindelse. Motiven för utbyggnad av höghastighetsbanor har både varit trans- portpolitiska: restidsvinster och förbättrad tillgänglighet, och till- växtpolitiska: regional utveckling och förbättrad produktivitet. Av det underlag som utredningen haft till förfogande framgår att besluten att investera i höghastighetsbanor i sällan har grundats på samhällsekonomiska kalkyler. Snarare har man argu- menterat utifrån breda ekonomiska effekter. har dock kostnads- och intäktsanalyser använts för höghastighetsprojekt i allt högre omfattning, bland annat i och . Intäkts- och kostnadskalkylerna baseras dock på olika antaganden och utgångspunkter, till exempel kan tidsvärden variera mellan olika projekt. Sammantaget kan sägas att utbyggnaden av höghastighetsbanor internationellt har lett till följande övergripande effekter och erfa- renheter: Förbättrad konkurrenskraft för järnvägen i förhållande till bil- och flygtrafik. Påverkan på val av färdmedel och därigenom miljöeffekter. Förbättrad lönsamhet för operatörerna. Separat projektorganisation eller projektbolag vanligast för att hantera höghastighetsprojekten. Ambition att knyta ihop olika länder med varandra. Frigörande av kapacitet på befintligt nät. Regional samhällsutveckling som till exempel regionförstoring. Stadsutveckling kring nya höghastighetsbanor. Osäkerhet om trafikutvecklingen är ett osäkerhetsmoment vid bedömning av projektets effekter. Opinion kring linjesträckningar och kring frågan om barriär- effekter. De erfarenheter som gjorts har inneburit att riskerna på alla områ- den kunnat tydliggöras och i vissa fall reducerats och det råder relativt öppet informationsutbyte mellan operatörer och infra- Varje lands geografiska och demografiska struktur är dock olika och trafiksystemen har anpassats därefter. De tekniska specifikationer för driftskompatibilitet för hög- hastighetsbanor som beslutats av har imple- menterats i hela EU-området. Tekniska specifikationer finns för både bana och fordon. De flesta upphandlingar är internationella och antalet upphandlingsformer ökar. Det finns en tydlig trend mot olika typer av medfinansiering där intressenter bjuds in att delta i finansieringen av projekten. Bakgrunden är bland annat att stats- finanserna är ansträngda inom hela EU-området som investeringsbehovet är stort. OPS-lösningar har genomförts i Stor- och . och genomför och planerar för flera OPS-upphandlingar. Figur 5.2 nedan visar förenklat rollfördelningen mellan statliga och privata aktörer vad gäller höghastighetsprojekt i några europeiska länder. (Decades: 80 Jämförelse av rollfördelningen mellan staten och privata aktörer i några europeiska länder (Decades: 80 (Decades: 90) (, 2007) Reduction of State risk exposure Källa: Rave, . OPS-modellen och andra livscykelmodeller bedöms generellt ha komparativa fördelar när det råder relativt stor frihet i utformandet av anläggningen. Järnvägar i allmänhet och höghastighetsbanor i synnerhet är detaljreglerade vad gäller den tekniska utformningen. Att OPS-lösningar ändå används i så många fall beror bland annat på att de OPS-modeller som använts innehåller extern lånefinansie- ring som kan användas antingen för att överlåta en del av risken eller för att kringgå budgetrestriktioner. En OPS-lösning kan kon- strueras så att statliga investeringar som annars skulle ha stoppats av stabilitetspaktens underskottsregler (Maastrichtkriterierna) möjliggörs. 6Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ Mina bedömningar och förslag: Höghastighetsbanor bidrar i högre grad till att uppnå de trans- portpolitiska målen än en uppgradering av Södra och Västra stambanan för snabbtågstrafik. Den samhällsekonomiska kalkyl som genomförts för byggande av höghastighetsbanor visar på en positiv nettonuvärdeskvot som uppgår till 0,15. Det innebär att de samhällsekonomiska nyttorna för projektet är något större än de samhällseko- nomiska kostnaderna. Mot bakgrund av projektets storlek, betydelsen av gjorda pro- gnoser och den risk som hänger samman med detta anser jag att den samhällsekonomiska kalkyl som presenteras här bör bli föremål för vidare analys. De positiva effekter som inte kan kvantifieras i den samhälls- ekonomiska kalkylen bör också ingå i en samlad bedömning. Den företagsekonomiska lönsamheten i trafiken bedöms bli god. Trafiken kan därmed bidra till att bekosta baninvesteringarna. Separata höghastighetsbanor för persontrafik bör byggas mellan och samt mellan och . Genom att bygga separata höghastighetsbanor kommer kap- acitetsbehovet i de aktuella relationerna att tryggas även i ett långsiktigt perspektiv. De korta restiderna innebär väsentligt förbättrad tillgäng- lighet för medborgarna och näringslivet. Den kapacitet som frigörs på stambanorna möjliggör en utveck- ling av godstrafiken. Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ Enligt direktiven ska jag genomföra en nulägesbeskrivning (kapitel 4), analysera en eventuell utbyggnad av höghastighetsbanor samt föreslå olika handlingsalternativ. Vidare ska jag redovisa kostnaderna för respektive alternativ, hur finansiering kan ske och hur transport- systemet som helhet påverkas av alternativen. Jag ska även jämföra de samhällsekonomiska och transportpolitiska effekterna av en utbyggnad av separata höghastighetsbanor med en uppgradering och utbyggnad av befintliga banor. För att kunna göra dessa jämförelser krävs ett så kallat jämförelsealternativ. I detta kapitel beskrivs och analyseras de olika alternativen. 6.1Utgångspunkter för värdering av de olika handlingsalternativen I mitt arbete med att värdera de olika handlingsalternativen har jag formulerat följande utgångspunkter: Handlingsalternativen bör bedömas dels som ett sätt att möta trans- portkraven i ett föränderligt samhälle (inre effektivitet), dels som ett sätt att medverka till att förändra samhället (yttre dynamisk effekt- ivitet) i ett tillväxtpolitiskt samhällsbyggnadsperspektiv. De samhällsekonomiska kalkylerna bör tillsammans med andra samhällsekonomiska bedömningar ligga till grund för beslut om de aktuella investeringarna i transportinfrastruktur. De samhällseko- nomiska kalkylerna är ett värdefullt redskap för att bedöma olika alternativa infrastruktursatsningar. Investeringarna bör även bedömas utifrån förutsättningarna att aktivt bidra till ökad attraktivitet, regionförstoring och specialisering för att därigenom ge ökad utvecklingskraft för såväl som helhet som för berörda regioner. Investeringen bör ses i ett dynamiskt yttre tillväxtperspektiv. Investeringen bör också bedömas ur ett företagsekonomiskt per- spektiv. Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ 6.2Geografisk avgränsning och uppsatta restidsmål För att fastställa omfattningen på de olika alternativen som utred- ningen har behandlat har jag börjat med att avgränsa utrednings- området geografiskt. Det geografiskt avgränsade området har där- efter använts för både alternativet som innebär en uppgradering av stambanorna och alternativet med höghastighetsbanor. Förutom de sträckor som varit föremål för utredningar om höghastighetsbanor, det vill säga sträckorna –och –, har jag även studerat förutsättningarna för höghastighetsbanor mellan och (Västkust- banan) samt mellan och (Ostkustbanan) och vidare norrut. Utgångspunkter för analysen har varit restiden utifrån ett kon- kurrensperspektiv och behovet av kapacitet på de aktuella banorna. Anledningen till att restiden fått en så framträdande roll är dess betyd- else vad gäller järnvägens marknadsandel och därmed järnvägens bidrag till den transportpolitiska måluppfyllelsen. Av nedanstående tabell framgår de mål för restiden som denna utredning har satt upp för de olika sträckorna. Tabell 6.1 Uppsatta restidsmål för olika reserelationer Uppsatt restidsmål, timmar:minuter Utredningens restidsmål utgår från jämförelser med dagens restider och baseras i övrigt på antaganden om marknadsförutsättningar och på de internationella erfarenheter som finns vad gäller sam- bandet mellan restiden med tåg och tågets konkurrenskraft och marknadsandel. Målen har satts upp för att underlätta utredningens utvärderingsarbete och ska ses som indikativa. Mot bakgrund av att restidsmålen direkt påverkar anläggningskostnaderna är de tider som valts av stor betydelse för utvärderingen. Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ För att maximera järnvägens bidrag till den transportpolitiska mål- uppfyllelsen har utgångspunkten för restidsmålen varit att följande för- utsättningar i så hög utsträckning som möjligt ska vara uppfyllda: halva restiden jämfört med bil kortare restid än med flyg från city till city högst 3 timmars restid, enkel resa, för tjänsteresor högst en timmes restid, enkel resa, för daglig pendling. Vid utvärdering av i vilken omfattning ovanstående förutsättningar uppfylls har marknaderna i de största orterna vägt tyngst. Vid en jämförelse av marknadsandelar mellan tåg och flyg kan man med hjälp av internationella erfarenheter konstatera att tågets marknadsandel uppgår till om det tar att resa med tåg. närmar sig tågets marknadsan- del . är tåget snabbare än flyget och rese- närerna upplever i regel även tåget som ett bekvämare alternativ. Vad gäller behovet av kapacitet på banorna med undantag för Västra och konstaterar jag att de prognostiserade transportvolymerna längs med respektive Ostkust- banan inte kommer att kräva större kapacitet än det dubbelspår som håller på att byggas respektive befintligt dubbelspår. Givet att dessa banor tillåter en hastighet och håller hög standard vad gäller tillåten axellast, lastprofil och längden på godstågen kommer både de uppsatta restidsmålen och behovet av kapacitet att kunna tillgodoses. Den kapacitetsanalys som genomförts har förutsatt en blandad trafik bestående av godstrafik, snabbtåg och omfattande interreg- ional tågtrafik. Mot bakgrund av att både kapacitetsbehoven och restidsmålen kan uppnås med ett konventionellt dubbelspår på både Västkust- banan och Oskustbanan anser jag att det inte finns förutsätt- ningar att anlägga separata höghastighetsbanor på sträckorna – respektive –. Jag har även översiktligt analyserat förutsättningarna för hög- hastighetsbanor i relationerna –, – , –, ––, – samt –. I dessa relationer är marknaden av den stor- leken att ett enkelspår med mycket goda mötesmöjligheter kan till- godose kapacitetsbehovet för både gods- och persontrafik. Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ snabbtågstrafik i hastigheter i tim- men är min bedömning att järnvägen blir konkurrenskraftig. Res- tider kan åstadkommas till en samhällsekonomiskt rimlig kostnad i relationerna , Stockholm- och . Det senare förutsätter en uppgrad- ering av banan i . Ovanstående resonemang leder enligt min uppfattning till att det är i de båda relationerna och Stockholm- som det är aktuellt att anlägga separata höghastighets- banor. Banorna ska komplettera de befintliga stambanornas dubbelspår. Jag har tidigare, avsnitt 4.5, beskrivit dagens kapacitetsutnyttjande på de båda stambanorna. Jag vill understryka att även om banutbyggnaden kommer att ske i de aktuella stråken så kommer höghastighetstrafiken att påverka stora delar av landet. De trafikupplägg som ligger till grund för mina bedömningar och förslag omfattar en rad orter som kommer att trafikeras med höghastighetståg och som nås genom att höghastighetstågen fortsätter ut på det konventionella bannätet. Även för orter som inte kommer att betjänas med höghastighetståg kommer tillgängligheten att förbättras väsentligt i form av kortare restider. Detta kommer att åstadkommas genom en kombination av höghastighetstrafik, andra interregionala tåg och regional järn- vägstrafik. I avsnitt 6.5 redovisar jag de restider som kommer att uppnås med hjälp av sådan trafik i ett antal reserelationer. Som en konsekvens av avgränsningen till sträckorna –och –har uppgraderings- alternativet avgränsats till Södra och Västra stambanan. För att utvärdera de båda alternativen med en uppgradering av stambanorna respektive byggande av höghastighetsbanor måste de ställas mot ett så kallat jämförelsealternativ. Det jämförelsealternativ som används här är detsamma som används i den nu pågående åtgärdsplaneringen för perioden 2010- 2021 och som benämns Basprognos 2020. I Basprognos 2020 för- utsätts att ett antal kapacitetshöjande åtgärder för både gods- och per- Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ sontrafik genomförs på de båda stambanorna. Den sammanlagda kostnaden för de aktuella åtgärderna uppgår till . Bland de åtgärder som ingår i jämförelsealternativet kan nämnas: –, nytt dubbelspår –– ökad kapacitet på Västra stambanan, –– . bedömning är att de ovan nämnda åtgärderna innebär att det är möjligt att trafikera banorna med både person- och gods- trafik. Bristande kapacitet förutses dock i vissa fall leda till stora inskränkningar i form av förlängd restid. I storstadsområdena genomförs dessutom i som beräknas vara klar och i som beräknas vara klar . De åtgärder som förutsätts i Basprognos kommer att innebära följande för de framtida möjligheterna att trafikera de båda stam- banorna och de tre storstadsregionerna: Möjligheten att öka godstrafiken är mycket måttlig. Snabbtågstrafiken med X2000 kan få tillgång till ytterligare något tågläge. Restiden med X2000 mellan och samt mellan och kommer att vara i stort sett oför- ändrad jämfört med . Antalet övriga fjärrtåg kan öka något. Den interregionala tågtrafiken i de tre storstadsområdena det vill säga Öresundståg, och Tåg i kan utökas med några ytterligare tåg. En kraftig utbyggnad av regionaltågssystemen, det vill säga pendel- tågstrafiken, i de tre storstadsregionerna kan genomföras. Det för- utsätter dock att Västlänken i byggs. Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ Med en utbyggnad i enlighet med jämförelsealternativet kan jag konstatera att förutsättningarna för järnvägstrafiken längs med de båda stambanorna och mellan de tre storstadsregionerna kommer att vara i stort sett oförändrade jämfört med dagens situation. En sådan utveckling skulle innebära fortsatta problem inte minst för godstrafiken. Även möjligheterna att öka järnvägens andel av den långväga persontrafiken bedöms som begränsade. Jämförelsealternativet är i denna utredning dock främst en för- utsättning för att genomföra beräkningarna för alternativen med en uppgradering av stambanorna och höghastighetsalternativet. 6.4Uppgradering och utbyggnad av och Västra stambanan för snabbtågstrafik 6.4.1Beskrivning av en uppgradering och utbyggnad av de båda stambanorna för snabbtågstrafik Som alternativ till en utbyggnad av separata höghastighetsbanor har jag tagit fram ett utredningsalternativ som innefattar uppgradering och viss utbyggnad av Södra och Västra stambanan. I enlighet med mina direktiv innebär alternativet en uppgradering och utbyggnad av befintliga banor. Uppgraderingen syftar till att banorna ska kunna nyttjas för snabbtåg, det vill säga trafik i hastigheter upp till 250 kilo- meter . Alternativet att bygga ut och uppgradera befintligt bannät utreds i flera andra sammanhang. analyserar åtgärder på stambanorna inom ramen för den kommande åtgärdsplaneringen. Ban- verket har vidare utrett möjligheterna att uppgradera för högre hastigheter mellan och (Södra stam- banan, högre hastighet Gripenberg–, 2009). På Västra stambanan har utredningar genomförts avseende sträckan –. Dessutom har kapacitetsstudier genom- förts på sträckan mellan och samt mellan och . Den uppgradering av stambanorna som här beskrivs innebär en höjning av den högsta tillåtna hastigheten för snabbtågen . Detta kräver mer kapacitet vilket innebär att delar av stambanorna behöver byggas ut. Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ Stambanealternativet saknar dock helt utbyggnad med höghastighets- spår, vilket betyder att varken Ostlänken, Götalandsbanan eller Europa- banan ingår i detta alternativ. Det valda uppgraderingsalternativet, härefter kallat stam- banealternativet, innebär utvecklade snabbtågsförbindelser mellan och på Västra stambanan och från till längs och vidare mot kontinenten. Utgångspunkten för förslaget är att snabbtågstrafiken på banan, det vill säga trafik , blandas med interregionala tåg, regionaltåg, pendeltåg och tunga godståg. Kapaciteten byggs ut på de delar av banan som är mest belastade. De åtgärder som föreslås i stambanealternativet utgår från restids- och kapacitetsanalyser som genomförts inom ramen för utredningen. Av figur 6.1 visas kapacitetsutbyggnader och uppgradering för stambanealternativet. Bild 6.1 Karta stambanealternativet Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ En översiktlig beskrivning av de åtgärder som föreslås inom ramen för stambanealternativet framgår av tabell 6.2. I bilaga 3 finns en mer detaljerad redovisning av vilken även de restidsvinster som åtgärderna resulterar i framgår. Den totala kostnaden för en utbyggnad och uppgradering av stambanorna i enlighet med förslaget har inom denna utredning beräknats till . Beräkningarna är avstämda med . Bedömningen av vilka åtgärder som ska ingå i det före- slagna stambanealternativet och omfattningen av dessa har gjorts utifrån dagens kapacitetssituation och möjligheten att förbättra restiderna. Övriga utgångspunkter har varit bedömd ökning av regionaltågstrafiken i storstadsområdena, , och bedömd ökning av den interregionala förbindelserna med Öre- sundståg, och Tåg i möjligheten att öka kapaciteten för den internationella gods- trafiken. Tabell 6.2 Objekt och uppskattade kostnader för upprustning och kapacitetsutbyggnader för hastigheter /h, , prisnivå Åtgärder 2010–2020 Åtgärder 2021–2025 Åtgärder 2010–2020 Åtgärder 2021–2025 Uppgraderingar för att öka hastigheten och vissa kapacitetsutbyggnader bedöms kunna vara klara . Ytterligare kapacitetsutbyggnad antas i förslaget genomföras fram . Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ De redovisade kostnadsbedömningarna för de olika åtgärderna utgår i flera fall från beräkningar i Framtidsplan för järnväg 2004–2015 och i den pågående åtgärdsplaneringen –2021. Många åtgärder som föreslås i stambanealternativet är dock inte tidigare utredda. Kostnadsbedömningarna bör därför ses som preli- minära eftersom det inte har varit möjligt att inom tidsramen för denna utredning utföra mer exakta beräkningar av anläggnings- kostnader för dessa nya åtgärdsförslag. I kostnadsbedömningen är inte kostnaden för installation av sig- nalsystemet ERTMS inkluderad. Min bedömning är att ERTMS behöver installeras oavsett andra åtgärder på stambanorna och grund- investeringen ingår därför inte i kostnaderna för stambanealternativet. Däremot ingår kostnaden för en tidigareläggning av ERTMS – jäm- fört med plan – i kostnaden för att möjliggöra en hastig- hetshöjning på delar av banorna. Transportkapaciteten på det befintliga järnvägsnätet kan öka genom att godstågen förlängs. kan normalt godståg framföras och vid nyanläggning bygger för en tåglängd . I stambanealternativet ingår uppgraderingar som innebär att de tunga godsstråken –och ––Maschen () klarar tåglängder , vilket ger högre kapacitet och lägre transportkost- nader. 6.4.2Värdering av en uppgradering och utbyggnad av de båda stambanorna för snabbtågstrafik Arbetet med att ta fram ett alternativ för åtgärder för uppgradering av och Västra stambanan som redovisas ovan har varit mycket omfattande och tidskrävande. Något liknande utred- ningsarbete har tidigare inte genomförts. Det har därför inte inom utredningens tidsram varit möjligt att genomföra en samhällseko- nomisk kalkyl även för detta alternativ. För att fullt ut kunna jäm- föra en utbyggnad av stambanorna med ett byggande av höghastig- hetsbanor bör en sådan kalkyl genomföras. Jag har i mitt utvärderingsarbete koncentrerat mig på de båda alternativens effekter för trafiken och på alternativens bidrag till den transportpolitiska måluppfyllelsen. Beskrivning och värdering av olika handlingsalternativ En utbyggnad av stambanorna med det trafikupplägg som beskrivs nedan leder, enligt (), till 12 pro- cents högre resande mätt i antal personkilometer än i jämförelse- alternativet. De nya resenärerna kommer från flyget som förväntas minska med . En jämförelse med hög- hastighetsalternativet (se nedan) visar dock att en uppgradering av stambanorna ger väsentligt mindre effekter än vid en utbyggnad av höghastighetsbanor.