sou · GXB366 · 2009-07-22 00:00:00 — Av 6 kap. 20 § samma lag framgår att den som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst har fått del av eller tillgång till vissa uppgifter om bl.a. innehållet i ett elektroniskt meddelande inte obehörigen får föra vidare eller utnyttja det han fått del av eller tillgång till. Tystnadsplikten gäller inte i förhållande till den som har tagit del i utväxlingen av ett elektroniskt meddelande eller på annat sätt har sänt eller tagit emot meddelandet. I förarbetena anförs att i bestämmelsen i 6 kap. 17 § klargörs den gällande principen om att etern är fri och att var och en i princip fritt kan lyssna till radiobefordrade meddelanden i en radiomottagare. Det konstateras emellertid att reglerna om tystnadsplikt kan vara tillämpliga (prop. 2002/03:110 s. 396). Principen att etern är fri har numer ifrågasatts. Lagrådet har i yttrande över förslaget till lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet anfört att principen allt mer torde kunna ifrågasättas när en allt större del av vår privata kommunikation blir eterburen. Lagrådet framhåller att bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inte gör någon skillnad mellan fast telefoni och mobil trådlös telefoni och att i sin praxis har ställt samma krav på villkoren för avlyssning av trådlös kommunikation som i fråga om annan telekommunikation (se vidare avsnitt 2.2.3 om bestämmelserna i ). Lagrådet pekar vidare på att det globala nätet är uppbyggt på ett sådant sätt att det kan bero på slumpartade förhållanden om en viss kommunikation förmedlas delvis i tråd, delvis trådlöst (se lagrådets yttrande i prop. 2006/07:63 s. 170 ff). Mot samma bakgrund, dvs. uppbyggnaden av det globala nätet, har 11 september-utredningen ifrågasatt om det rättsläge som i praxis har antagits föreligga är väl förenligt med skyddet i regeringsformen och (se SOU 2003:32 s. 268 ff). har anfört att nämnda praxis, oavsett hur väl motiverad denna är av historiska eller andra skäl, inger betänkligheter från integritetssynpunkt (se SOU 2007:22 s. 255 f och SOU 2008:3 s. 261 f). 2.2.2Behovet av lagstöd för avlyssning i tråd Till skillnad från vad som har gällt för elektronisk kommunikation i etern har inhämtning av signaler i tråd alltid ansetts vara av synnerligen integritetskänslig natur och omfattas tveklöst av skyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen och . Sådan avlyssning har därför omgärdats av särskilda regelsystem för att förhindra missbruk, t.ex. genom bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i 28 kap. . Av artikel 8.1 följer att var och en har rätt till skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. gäller som svensk lag. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Så omfattas exempelvis meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer av konventionens skydd (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 344). Inskränkningar i de angivna rättigheterna får ske under vissa förutsättningar. En inskränkning måste enligt artikel 8.2 ske med stöd av lag och inskränkningen ska vara ägnad att tillgodose något av de syften som anges i artikeln. Som exempel kan nämnas statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Inskränkningen måste anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle och vara utformad med en sådan precision att inskränkningen av rättigheten är i rimlig utsträckning förutsebar. Av intresse i sammanhanget är också innehållet i artikel 13 i konventionen. Av bestämmelsen framgår att var och en som anser sig ha fått sina fri- och rättigheter kränkta ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Signalspaning har varit föremål för bedömning. Två avgöranden i domstolen är av särskilt intresse: och mot (54934/00) samt m.fl. mot (58243/00). I fallet och mot prövades huruvida signalspaning som bedrevs av den tyska underrättelsetjänsten stod i överensstämmelse med framför allt artikel 8 i . Övervakningen var av generell, strategisk natur (strategic monitoring) och syftade till att identifiera allvarliga hot mot landets säkerhet såsom väpnade attacker eller internationell terrorism och vissa andra allvarliga brott. Domstolen fann att avlyssningen omfattades av skyddet i artikel 8.1 och att rättigheter enligt den artikeln hade kränkts. Domstolen fann emellertid vidare att avlyssningen hade skett i enlighet med tysk lag och att den tyska lagstiftningen uppfyllde de krav som framgår av artikel 8.2. målet framförde klagandena också den invändningen att genom övervakningen skulle kränka andra länders suveränitet. Domstolen fann att eftersom övervakningen genomfördes med utrustning på tyskt territorium och den information som inhämtades användes i kunde någon sådan kränkning inte anses ha ägt rum. Även i fallet m.fl. mot prövades signalspaning i form av övervakning på strategisk nivå. Domstolen fann även i detta fall att rättigheter som omfattas av artikel 8.1 hade kränkts. Domstolen ansåg emellertid inte att den lagstiftning som låg till grund för avlyssningen uppfyllde kraven i artikel 8.2. Domstolen menade bl.a. att det inte av lagstiftningen framgick med tillräcklig tydlighet vilken övervakning och kontroll som fanns kring avlyssningen samt under vilka förutsättningar det material som samlades in kunde användas, bevaras och förstöras. Vid tiden för den avlyssning som var föremål för domstolens prövning reglerades den typen av frågor inte i en offentlig lagtext, utan den ansvarige ministern hade i uppgift att vidta de åtgärder han fann nödvändiga för att försäkra sig om att det material som inhämtades inte missbrukades. Domstolen menade att regler för hur det insamlade materialet kunde användas och bevaras skulle fastställas på ett sätt som allmänheten kunde ta del av. I fallet m.fl. mot klargjorde domstolen också att den inte finns skäl att tillämpa olika principer på strategisk övervakning av telekommunikationer och övervakning som inriktas på enskilda individers kommunikation. 2.3Signalspaning och hemlig teleavlyssning – skillnader och likheter För att rätt kunna bedöma behovet av signalspaning inom och den övriga polisen måste klargöras vilka skillnader och likheter signalspaningen har jämfört med de straffprocessuella tvångsmedel som finns att tillgå. De straffprocessuella tvångsmedel som är aktuella att jämföra med är hemlig teleövervakning och hemlig teleavlyssning. De båda tvångsmedlen regleras i 27 kap. 18–30 §§ . Likheterna kan tyckas särskilt stora i och med att signalspaning numer inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten kan ske också i trådburen trafik. Det är därmed såvitt gäller signalspaning i tråd främst användningsområdet som skiljer den metoden från exempelvis hemlig teleavlyssning, inte vilken typ av kommunikationer som är möjliga att avlyssna. Som jag anfört inledningsvis (avsnitt 1.2.2) blir begreppet signalspaning därmed framför allt en beteckning som avser den övervakning av telekommunikationer som utförs av på olika myndigheters uppdrag, inte en beteckning för en särskild teknik eller för övervakning av en särskild typ av kommunikation. Med hemlig teleavlyssning avses att telemeddelanden som har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp för återgivning av innehållet i meddelandet. Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Användningen av hemlig teleövervakning och hemlig teleavlyssning förutsätter att en förundersökning har inletts. En förundersökning förutsätter i sin tur att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts (23 kap. 1 § ). Förutsättningarna för att få använda hemlig teleavlyssning är att förundersökningen gäller brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare fängelsestraff än , samt försök förberedelse eller stämpling till sådant brott om en sådan gärning är belagd med straff. Hemlig teleavlyssning får vidare användas vid en förundersökning angående annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning angående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse och för vissa särskilt angivna brott i övrigt. Hemlig teleövervakning och hemlig teleavlyssning förutsätter vidare att det inom ramen för förundersökningen finns en skäligen misstänkt person. Åtgärden måste också bedömas vara av synnerlig vikt för utredningen. Det måste finnas en känd teleadress som kan övervakas eller avlyssnas. Teleadressen måste innehas eller ha innehafts av den skäligen misstänkte personen eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. Det är också möjligt att avlyssna eller övervaka en annan teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta. Tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning meddelas av rätten på ansökan av en åklagare. Tiden för avlyssningen eller övervakningen får inte bestämmas längre än nödvändigt och får, såvitt gäller tid som infaller efter beslutet, inte överstiga en månad för beslutet. I finns vidare bestämmelser kring granskningen av det material som erhålls vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, om bevarandet av sådant material och om i vilka fall materialet ska förstöras samt om användningen av eventuell överskottsinformation. Det finns i bestämmelserna vidare ett absolut förbud mot att avlyssna samtal mellan den misstänkte och hans eller hennes försvarare. Slutligen finns, såvitt gäller hemlig teleavlyssning, bestämmelser om s.k. offentliga ombud, vars uppgift är att i samband med rättens prövning tillvarata enskildas integritetsintressen. Även i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott finns bestämmelser om användningen av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Bestämmelserna i lagen innebär dels att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i vissa fall kan användas även om det för brottet inte är föreskrivet så långa fängelsestraff som framgår ovan, dels att åklagare i vissa brådskande fall kan besluta om avlyssning eller övervakning i avvaktan på rättens beslut. Lagen gäller endast för vissa särskilt angivna brott. Såväl hemlig teleavlyssning som hemlig teleövervakning kan också användas i preventivt syfte. Enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott kan hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning användas om det finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva viss allvarlig brottslig verksamhet. Även om åtgärden således kan vidtas utan att en förundersökning har inletts, dvs. utan att det finns misstanke om att det har begåtts ett konkret brott, krävs att en misstänkt individ har identifierats och att dennes teleadress är känd. Det finns möjligheter att låta verkställa en hemlig teleövervakning eller en hemlig teleavlyssning utanför gränser. Tvångsmedlen kan i vissa fall med stöd av lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål verkställas i andra länder med hjälp av det landets myndigheter. I många fall, särskilt i vårt närområde, kan en sådan begäran från svenska myndigeter verkställas både snabbt och effektivt. Den möjligheten står emellertid självfallet inte till buds i världens alla länder och en sådan begäran skulle framstå som orimlig i de fall det är myndigheterna i det land där den misstänkte befinner sig som står bakom den brottsliga verksamheten i , t.ex. olovlig underrättelseverksamhet. 2.4Vissa begränsningar i användningen I syfte att skydda Försvarets radioanstalts arbetsmetoder och förmåga finns begränsningar i hur Säkerhetspolisen och den övriga polisen kan använda de underrättelserapporter som redovisar. ställer undantagslöst kravet att innehållet i rapporterna inte får offentliggöras utan myndighetens medgivande. Begränsningen innebär att underrättelserapporterna inte utan medgivande från kan ingå i en förundersökning och inte heller kan användas som bevisning i en domstol. Inte heller kan Säkerhetspolisen eller den övriga polisen utan Försvarets radioanstalts medgivande använda materialet i ett internationellt samarbete. 3Polisens signalspaning – från fram till Signalspaning har varit en viktig inhämtningsmetod för Säkerhetspolisen och dess föregångare inom polisorganisationen. Spaningen har bedrivits både i form av fjärrspaning och närspaning och har utförts såväl av den egna organisationen som med stöd av . Signalspaningen har därtill över åren skiftat fokus, från en metod som inledningsvis enbart användes som stöd för kontraspionageverksamheten till en mer generellt använd metod. , när hade inletts, inrättades en första s.k. radiokontrollenhet inom polisens säkerhetstjänst. Verksamheten byggdes ut och har bedömts som relativt framgångsrik. Syftet med verksamheten var begränsad till att uppdaga agentradiosändningar, dvs. radiosändningar till och från utländska agenter i . Vid krigsslutet ifrågasattes om verksamheten skulle bedrivas vidare eller inte. Regeringen beslutade att verksamheten skulle fortsätta under ledning av dåvarande Statspolisen, om än i begränsad omfattning. Inriktningen var att signalspaningsorganisationen i huvudsak skulle vara en beredskapsorganisationen, varför personalstyrkan skars ned. –talet väcktes frågan om att överföra verksamheten till . Polisens signalspaning - från fram till att den signalspaning som bedrevs till övervägande del var polisiär och att den därför borde vara kvar inom polisen. Verksamheten bedrevs under dessa år i en mycket begränsad omfattning och polisen tappade kompetens på området i takt med att nya metoder för överföring av meddelanden utvecklades. Inställningen till polisens signalspaning svängde efter hand och det klargjordes –talet att signalspaning och den efterföljande bearbetningen av den information man inhämtade var nödvändig även i fredstid. Verksamheten bytte namn och hemvist inom polisen och kom –talet att organiseras som en egen rotel vid dåvarande säkerhetsavdelningen vid . Roteln organiserades centralt, regionalt och lokalt och kom att sysselsätta drygt 80 medarbetare. Verksamheten kom även att utgöra en beredskapsorganisation. Syftet med fjärrspaningen var under hela den tid som verksamheten organiserades inom polisen, dvs. fram till början av 1990–talet, att avlyssna och kartlägga agentradiotrafik från utlandet. Signalspaningen var således ett verktyg som uteslutande användes inom kontraspionaget. Främmande makt kommunicerade med sina agenter i via kortvåg. Sändningarna var huvudsakligen s.k. enkelriktade sändningar, dvs. de mottogs av en agent i men denne svarade inte utan hade att agera i enlighet med de instruktioner som framgick av sändningen. Radiotrafiken kunde innehålla instruktioner eller andra meddelanden från uppdragsgivaren utomlands till agenterna i , ofta kodat i form av sifferkombinationer. Genom att avlyssna sändningarna från avsändare i andra länder gavs möjlighet att dels identifiera avsändaren, dels lokalisera i vilket geografiskt område mottagaren befann sig. Mottagaren kunde inte lokaliseras med någon större precision, men kunde i vart fall avgränsas exempelvis till eller en annan motsvarande region. Genom spaningen kunde säkerhetstjänsten således få kunskap om dels från vilka länder radiotrafiken sändes, dels det antal mottagare i som trafiken riktade sig till och ungefär var i dessa befann sig. I den mån man lyckades tyda innehållet i meddelandena fick man självfallet ytterligare kunskap. Polisens signalspaning - från fram till Syftet med signalspaningen var därmed inte i första hand att avslöja enskilda individers placering eller deras enskilda planer. För det syftet fanns mer effektiva spaningsmetoder. I stället var avsikten framför allt att försöka få en uppfattning om underrättelseverksamhetens omfattning och intensitet. Inom ramen för fjärrspaningen kunde polisen också avlyssna radiotrafik som inte riktade sig mot en mottagare , men som var hörbar även i . Syftet med närspaningen var framför allt att avlyssna radiotrafik från de utländska agenterna i till deras uppdragsgivare utomlands eller till andra agenter i . Om ett sådant radiomeddelande avlyssnades kunde avsändaren i lokaliseras med relativt stor precision. Närspaning genomfördes ofta med mobila enheter i syfte att med en än bättre precision lokalisera avsändaren. lät –talet genomföra två översyner av sin signalspaningsverksamhet. I den ena översynen behandlades främst interna, organisatoriska frågor. Frågan att överföra verksamheten till berördes kort, men utredaren avfärdade tanken med motiveringen att en sådan förändring inte skulle gagna polisen och dess uppdrag. I den andra översynen behandlades frågan om ett samarbete mellan polisen och på ett djupare plan. Polisen och var överens om att den teknologiska utvecklingen var accelererande och kostnadskrävande och att det därför var angeläget att tillvarata möjligheterna till samarbete och samverkan i syfte att minska myndigheternas resursbehov avseende utveckling, anskaffning och drift av signalspaningssystem. Liksom i den tidigare översynen avfärdades en sammanslagning av de båda myndigheternas signalspaningsverksamhet med motiveringen att polisens signalspaning var att betrakta som en rent polisär verksamhet. Polisens signalspaning - från fram till Regeringen tillsatte en kommitté under ambassadören ledning i syfte att genomföra en allmän översyn av Säkerhetspolisen, den s.k. . Beträffande Säkerhetspolisens signalspaning anförde kommittén i ett betänkande att inriktningen för framtiden borde vara en mer långtgående samverkan mellan Säkerhetspolisen och i teknik- och metodfrågor (SOU 1988:16 s. 182 ff). Ställningstagandet motiverades med att det enligt kommitténs mening fanns skäl att även i fortsättningen bedriva signalspaning för Säkerhetspolisens räkning. Kommittén konstaterade emellertid att kostnaderna för fjärrspaningen var stora och att verksamheten var för liten för att i längden kunna hålla jämna steg med utvecklingen på radioteknikens område. Myndigheterna borde därför enligt kommittén i fortsättningen bedriva utvecklingsarbete i samverkan med varandra där borde svara för huvuddelen av den tekniska kompetensen medan Säkerhetspolisen i första hand skulle bidra med polisiär sakkunskap. Upphandlingen av signalspaningsmateriel borde ske gemensamt för de båda myndigheterna, lämpligen så att skulle äga materielen och ställa den till Säkerhetspolisens förfogande. En samlokalisering borde enligt kommittén vidare ske vad gällde Säkerhetspolisens och Försvarets radioanstalts signalspaningsstationer, både i och på andra orter. Kommittén föreslog mot denna bakgrund att regeringen skulle uppdra åt och att undersöka förutsättningarna för en ökad samverkan. Mot bakgrund av bl.a. överväganden och rekommendationer övertog –talet successivt fjärrspaningen från Säkerhetspolisen. drev därefter verksamheten vidare på polisens uppdrag. Säkerhetspolisen avvecklade sin egen fjärrspaningsverksamhet. Polisens signalspaning - från fram till Inom behöll man bearbetningen av den information som hämtade in genom fjärrspaningen. hade således, såvitt gäller den del av signalspaningen som har redogjorts för, huvudsakligen att utföra den tekniska inhämtningen och att vidarebefordra den information man hämtat in till Säkerhetspolisen. Den här beskrivna uppdragsverksamheten avseende den s.k. agentradiotrafiken har på Säkerhetspolisens initiativ numer upphört. Verksamheten har inte återupptagits vid . Säkerhetspolisen behöll vidare närspaningen inom den egna organisationen. Den verksamheten bedrivs i en mycket ringa omfattning och har haft sin största användning vid tillfällen då Säkerhetspolisen biträtt och polismyndigheterna med närspaning. 3.3Försvarets radioanstalts stöd till Säkerhetspolisen och i övrigt har – utöver spaningen avseende agentradiotrafiken – allt sedan biträtt polisen och Säkerhetspolisen med underrättelseinhämtning genom signalspaning. –talet inskränkte sig biträdet till kontraspionageverksamheten inom . –talet utökades biträdet till att avse också stöd till Säkerhetspolisens kontraterrorismverksamhet och –talet till att även avse Säkerhetspolisens arbete kring spridning av massförstörelsevapen. har också –talet biträtt med signalspaning avseende grov organiserad brottslighet. Den verksamheten har emellertid haft en tämligen begränsad omfattning. har fungerat som beställare och kontaktpunkt gentemot för hela den vanliga polisorganisationen, dvs. även för de 21 polismyndigheterna. har därtill sedan biträtt såväl Säkerhetspolisen som med tekniskt stöd i form av exempelvis kryptoforcering. Resultatet av Försvarets radioanstalts arbete redovisas till Säkerhetspolisen och i form av rapporter. Rapporternas innehåll skiftar självfallet beroende på vilken typ av information uppdragsgivaren, dvs. Säkerhetspolisen eller , har efterfrågat. Det kan röra sig om dels kortfattade rapporter om Polisens signalspaning - från fram till enskilda händelser (såsom innehållet i ett meddelande samt uppgifter om avsändare och mottagare), dels s.k. trafikkartläggningar (dvs. omfattande beskrivningar av trafikmönster). Andra typer av rapporter till Säkerhetspolisen och är rapporter av strategisk natur kring olika internationella företeelser och händelseförlopp. 3.4Nya förutsättningar för Försvarets radioanstalts verksamhet Grunden för Försvarets radioanstalts biträde till Säkerhetspolisen och den övriga polisen var tidigare att enligt sin instruktion hade i uppgift att bedriva signalspaning på uppdrag av regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare. Såväl Säkerhetspolisen som hade därvid såsom övriga uppdragsgivare möjlighet att inrikta Försvarets radioanstalts verksamhet mot sina egna intresseområden (se den numer upphävda 1 § förordningen [1994:714] med instruktion för ). trädde en ändring i Försvarets radioanstalts instruktion i kraft (SFS 2007:937). Förändringen innebär att fortsättningsvis enbart ska bedriva sådan verksamhet som omfattas av lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet (se närmare om den verksamheten i avsnitt 4.1). Såväl Säkerhetspolisen som har, efter bemyndigande av regeringen, haft möjlighet att ange den närmare inriktningen av Försvarets radioanstalts signalspaning, om än begränsad till att avse verksamhet som faller inom ramen för den övergripande inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten som regeringen har angett (se 1 § andra stycket lagen om försvarsunderrättelseverksamhet). har därmed saknat möjlighet att bistå Säkerhetspolisen och övriga polisen med annat än vad som kan anses rymmas inom ramen för försvarsunderrättelöseverksamheten. Det tydliggjordes i det sammanhanget också att var förhindrad att bistå Säkerhetspolisen och den övriga polisen med signalspaning i brottsutredande syfte, dvs. spaning inom ramen för en pågående förundersökning (prop. 2006/07:63 s. 108). Polisens signalspaning - från fram till Av den överenskommelse mellan allianspartierna som offentliggjordes och som regeringen nu lagt fast i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) framgår att fortsättningsvis ska få bedriva signalspaning endast på beställning av regeringen, och Försvarsmakten. När det regelverk som följer av överenskommelsen träder i kraft saknas därmed förutsättningar för att i någon form och i något syfte biträda Säkerhetspolisen och den övriga polisen med signalspaning. 4.1Vad avses med försvarsunderrättelseverksamhet? 4.1.1Ett nytt och vidgat mandat Den svenska försvarsunderrättelseverksamheten utvecklades efter . Verksamheten präglades av den hotbild som var helt dominerande under det , dvs.