sou · GXB322 · 2009-03-04 00:00:00 — Utredningen framhöll att det å andra sidan är ett stort ansvar som anförtros de butiker som får sälja folköl och att det är en viktig fråga huruvida butikerna lever upp till de krav som ställs på denna försäljning. Utredningen påpekade att det också måste beaktas att konsumtionsmönster förändras och att det åter kan komma att ske en ökning av ungdomars konsumtion av folköl. Utredningen konstaterade att den anmälningsplikt som infördes och som inte var förenad med någon sanktion inte hade fått avsedd effekt genom att handlare kan välja att inte göra någon anmälan och därigenom också slippa att betala tillsynsavgift. Mot denna bakgrund, och då anmälningsskyldigheten är en förutsättning för att kommunerna ska ha möjlighet att utöva sin tillsynsverksamhet, fanns enligt utredningens mening skäl att kriminalisera underlåtenhet att följa bestämmelserna om anmälningsskyldighet. Utredningen föreslog vidare att åldersgränsen för inköp och servering av folköl skulle höjas till i syfte att minska tillgängligheten. förslag i dessa delar har inte lett till någon åtgärd. I skrivelse ställd till har Svensk Dagligvaruhandel framfört som sin uppfattning att ett system med försäljningstillstånd för folköl skulle förbättra förutsättningarna för kontroll Detaljhandel med s.k. folköl och efterlevnad av alkohollagen (dnr S2006/9533/FH). Regeringen har överlämnat skrivelsen till utredningen. I skrivelsen anförs bl.a. följande. Från dagligvaruhandelns sida ser man gärna en mer resolut och rättssäker myndighetsutövning vid brott mot alkohollagens regler om ölförsäljning. I skrivelsen konstateras att reglerna kring folkölsförsäljning har skärpts , bl.a. genom kravet på registrering och egentillsynsprogram samt genom förlängt indragande av tillstånd vid olovlig folkölsförsäljning från . Svensk Dagligvaruhandel ifrågasätter emellertid rimligheten i att så många butiker som tillåts sälja folköl. Vidare anser Svensk Dagligvaruhandel att dagens regelverk är alltför generöst eftersom kravet för att få sälja folköl endast är att lokalen är godkänd för livsmedelshantering och att innehavaren gör en anmälan till kommunens tillsynsenhet. kan fem produktkategorier omfattas av 18-årskontroll, nämligen folköl, tobak, nikotinläkemedel, andra receptfria läkemedel och spelprodukter. Mot den bakgrunden är dagligvaruhandeln angelägen om att samtliga produktkategorier omfattas av ett enhetligt system med tillstånd som är effektivt och objektivt. Mot bakgrund av att tobak och nikotinläkemedel får säljas i detaljhandeln efter anmälan och då föreslår att motsvarande ska gälla även övriga receptfria läkemedel, har emellertid Svensk Dagligvaruhandel ändrat uppfattning och förordat att ölförsäljning av praktiska skäl ska följa samma regel. Även från alkoholhandläggarna i , och har uttalats önskemål om att ett tillståndsförfarande skulle återinföras. har i skrivelse till utredningen riktat invändningar mot hur det nuvarande straffansvaret är utformat och därvid framfört bl.a. följande. Som lagregleringen ser ut riskerar den att slå mycket hårt mot butiksanställda som begår misstag i samband med detaljhandelsförsäljning av folköl, eftersom det är enskilda anställda som riskerar att åtalas om försäljning av folköl sker till underåriga. Förbundet menar att det endast är arbetsgivaren, dvs. butiksinnehavare eller näringsidkaren som ska kunna ställas till ansvar om ålderskontrollen brister. Arbetsgivaren har rätten att leda och fördela arbetet och även ansvaret för att skapa förutsättningar för de anställda att sköta sina arbeten. Den anställdes ansvar är i sin tur att efterleva de instruktioner som arbetsgivaren utfärdar. Eventuella brott mot dessa instruktioner ska hanteras i enlighet med den Detaljhandel med s.k. folköl Av stor relevans i sammanhanget är att detaljhandeln är en mycket ung bransch, av de anställda är . Detta innebär att det är unga som ställs mot unga när det handlar om att kontrollera ålder vid försäljning av folköl i butik. Branschen präglas av långa öppettider och ensamarbete. Rån, hot och våld är ett stort arbetsmiljöproblem inom detaljhandeln och ibland kan det till och med stå i strid med den egna säkerheten att som butiksanställd stå på sig i fråga om legitimationskontroll. Problematiken när det gäller brott mot alkohollagens föreskrifter om ålderskontroll vid detaljhandelsförsäljning av folköl är med andra ord alltför komplicerad för att det ska vara acceptabelt att straffansvaret vilar på den enskilde butiksanställde. Straffansvaret måste vila på butiksinnehavaren eller näringsidkaren. Inte bara skulle detta innebära en långt mer rimlig situation för den anställde, det skulle med stor sannolikhet också ge arbetsgivare ökade incitament att ge noggranna instruktioner och goda förutsättningar för den butiksanställde att hantera ålderskontrollen i enlighet med lagen. Från rättspraxis kan noteras två hovrättsfall från . I det ena fallet (mål nr B 390-06 från Hovrätten för Nedre ) hade en anställd i en av oaktsamhet sålt sex burkar folköl till en 16-årig flicka utan att begära legitimation. Såväl tingsrätten som hovrätten bedömde gärningen som ringa. Hovrätten motiverade detta med att det rört sig om en förhållandevis begränsad mängd alkohol till en person som varit nära och att det inte påståtts annat än att den åtalade hade misstagit sig vid ett enstaka tillfälle. I det andra fallet (mål nr B 857- 06 från Hovrätten för ) handlade det om en anställd vid en bensinstation som av oaktsamhet sålt två folköl till en 17½- årig flicka. Omständigheterna var i huvudsak desamma som i det föregående fallet och även här ansågs brottet vara ringa. Det kan tilläggas att bägge fallen hade anmälts av som stod bakom de båda inköpen. I ett annat avgörande (mål nr B 1163-96 från ) bedömdes dock försäljning av tio burkar folköl till en sextonårig pojke respektive åtta burkar till en femtonårig pojke som icke ringa. Hovrätten fann att utrymmet för att betrakta en olovlig försäljning av alkoholdrycker till underåriga som ringa, mot bakgrund av vad som anförs i förarbetena om bl.a. skyddet av ungdomen, fick anses vara mycket snävt, såsom vid ett tillfälligt misstag avseende en mycket begränsad mängd alkohol. Detaljhandel med s.k. folköl aktuella fallet hade pojkarna inte avkrävts legitimation och försäljningen hade skett i nära anslutning till sommarens skolavslutningar, en tidpunkt då det är känt att åtskilliga ungdomar försöker komma över alkohol i någon form. Den omständigheten att den tilltalade händelserna övertagit affären och fick anses varit ovan vid sin nya roll som affärsinnehavare föranledde inte annan bedömning. Kammarrätten i har i mål nr 274-03 bl.a. prövat om utebliven anmälan enligt 5 kap. 6 § andra stycket AL kan utgöra grund för administrativt ingripande enligt 7 kap. 21 § AL mot en livsmedelsaffärs ölförsäljning. I målet hade kammarrätten inhämtat ett yttrande från FHI, som anförde bl.a. följande. Förbudsmöjligheten är främst avsedd att användas i fall då en butik har skött sin försäljning av öl på felaktigt sätt i förhållande till reglerna i 3 kap. 8 § AL, dvs. öl har sålts till underåriga, till berusade eller trots att det funnits särskild anledning anta att ölet var avsett att olovligen tillhandahållas någon. - Förbud kan även tillgripas om någon underlåter att förvissa sig om att kunden är gammal nog för att försäljning ska kunna ske, dvs. då butiken systematiskt underlåter legitimationskontroll i tveksamma fall för att kontrollera kundernas ålder. Ovanstående gäller även för beslut om varning om ett förbud vid en samlad bedömning får anses vara en alltför ingripande åtgärd. - Bestämmelsen om försäljningsförbud ska inte ses som en straffsanktion för begången gärning. Förbudet ska i stället ses som ett sätt att förhindra en företagare som genom sitt agerande visat att han förverkat det samhälleliga förtroende som det innebär att utnyttja en försäljningsrätt, från att fortsätta sin ölförsäljning . Därigenom hävdar kommunen skyddsaspekten. Ölförsäljning kan enligt motiven till de anförda reglerna om anmälningsplikt och egentillsyn även förbjudas i de fall då en handlare brister i sin egentillsyn och inte har något egentillsynsprogram (prop. 2000/01:97 s. 68). Också i ett sådant fall är förbudet framåtsyftande och innebär i slutändan att butiken kommer att utöva en egentillsyn. Något motsvarande uttalande i motiven finns inte beträffande utebliven anmälan. Anmälningsplikten ska göra det möjligt för kommunen att på ett enkelt sätt föra ett register över dem som bedriver detaljhandel med öl så att de kan bli föremål för tillsyn (a. prop. s. 70). Institutet anser emellertid att ett sådant register inte förutsätter någon anmälan utan att kommunen kan anteckna uppgifter om kända förhållanden. Det är dock rimligt att de som registrerats av kommunen informeras om registreringen. - Fråga är om en kommun kan förbjuda någon att utöva försäljningsrätten enbart på den grunden att anmälningsplikten inte fullgjorts. Å ena sidan har säljaren inte följt bestämmelserna i , vilket är ett av kriterierna för förbud. Å andra sidan har anmälningsplikten ingen bäring på lagens syften och förbudsinstitutet är inte ett tvångsmedel. Att tvinga fram en anmälan med ett förbud förefaller Detaljhandel med s.k. folköl vara en vansklig tanke i det att förbuden är avsedda att löpa i fasta perioder om sex eller . - Det har hävdats att ett försäljningsförbud vid utebliven anmälan skulle kunna motiveras av sin allmänpreventiva verkan på andra handlare som också underlåtit att anmäla sig och därigenom undandrar sig tillsyn och för den delen även håller sig undan från att betala eventuell tillsynsavgift. En rimlig ordning i detta sammanhang hade varit att lagstiftaren infört bötesstraff eller någon form av sanktionsavgift för den som underlåter att inom föreskriven tid fullgöra sin anmälningsplikt. Så blev det nu inte. Det får alltså ankomma på kommunen att med en aktiv verksamhet identifiera alla handlare som man ska ha tillsyn över. Det är att märka att vare sig ölförsäljarens skyldighet att ha en egentillsyn eller kommunens möjlighet att registrera säljaren som ett tillsynsobjekt är beroende av en anmälan. Inte heller kommunens skyldighet att utöva tillsyn kräver att butiken har anmält sig. För det fall kommunfullmäktige har fastställt tillsynsavgift enligt 7 kap. 13 § tredje stycket AL är en fullgjord anmälan inte heller en förutsättning för debitering av avgiften. Avgiftsskyldigheten följer i sådant fall av anmälningsskyldigheten vare sig den är fullgjord eller inte. finner att förbudsmöjligheten i 7 kap. 21 § AL inte är avsedd för fall där anmälningsplikten inte är fullgjord. Rättsmedlet är till för att få bort missförhållanden och förhindra att nya uppstår och är inte avsedd som ett straff. Utredningens förslag: Liksom ska den som vill sälja s.k. folköl anmäla detta till tillståndsmyndigheten. Underlåten anmälan ska kunna bestraffas med böter eller fängelse 6 månader. I lagtexten anges att den som bedriver detaljhandel med öl ska svara för att personalen har erforderliga kunskaper om vad som gäller för ölförsäljning samt att kommunen ska ha en tillsynsplan. Utredningen kan med ledning av de undersökningar som gjorts på området konstatera att folkölskonsumtionen bland ungdomar uppvisar en stadigt avtagande tendens, sannolikt beroende på att ungdomar numera i större utsträckning har tillgång till andra alkoholdrycker än folköl. Undersökningarna visar vidare att antalet ungdomar som själva inköper folköl i butik är relativt litet. Såsom konstaterade, kan åtgärder mot butikernas bristande ålderskontroll således endast påverka en mycket liten del av de underårigas konsumtion. Detaljhandel med s.k. folköl Trots att folkölet kan förmodas ha en minskad betydelse som berusningsmedel för ungdomar jämfört med tidigare, är de nuvarande förhållandena enligt utredningens mening otillfredsställande. Man kan inte heller bortse från att konsumtionsmönstret kan komma att förändras, t.ex. om ungdomarna skulle få svårare att komma över andra alkoholdrycker. Mot bakgrund av redovisade provköpsstudier kan det konstateras att butikernas ålderskontroller är alltför bristfälliga. Den omständigheten att endast hälften av de butiker som säljer folköl har ett program för egenkontroll, trots att sådant uttryckligen krävs enligt alkohollagen, är synnerligen allvarligt. Vidare kan det, bl.a. enligt vad som framkommer i FHI:s länsrapport och i övrigt, konstateras att den kommunala aktiviteten på detta område är anmärkningsvärt låg, vilket framgår av att endast ett mindre antal butiker får tillsynsbesök och det ringa antal sanktioner i form av varning och förbud som meddelas. Det finns sålunda ett uppenbart behov av åtgärder för att åstadkomma en mer effektiv ålderskontroll. De möjligheter som står till buds för detta är antingen att återinföra ett krav på tillstånd för att bedriva detaljhandel med folköl eller ett bibehållande av dagens system med anmälningsförfarande, i båda fallen förenat med i övrigt skärpta krav för att tillgodose en effektivare ålderskontroll. En fördel med ett krav på tillstånd är att tillsynsmyndigheten redan innan försäljningen påbörjas ges tillfälle att göra en bedömning av näringsidkarens lämplighet att handla med folköl, och om förutsättningarna senare brister återkalla tillståndet. En nackdel med ett tillståndskrav är att det skulle innebära en permanent ökad arbetsbelastning för tillståndsmyndigheten. Vidare skulle ett återinförande av ett tillståndskrav innebära en stor initial arbetsinsats beträffande tillståndprövning av samtliga försäljningsställen som bedriver försäljning av folköl. Det kan också, som konstaterats av tidigare utredningar, alltjämt ifrågasättas om en tillståndsprövning i praktiken kan tillgodose en effektiv ålderskontroll, främst med hänsyn till att det är mycket problematiskt att övervaka ett sådant vid försäljning av folköl. Det torde inte kunna ske annat än genom stickprovsundersökningar. Inom detaljhandeln förekommer krav på ålderskontroll förutom vid försäljning av öl även vid försäljning av tobak, nikotinläkemedel, andra receptfria läkemedel och spelprodukter. Detaljhandel med s.k. folköl krävs anmälan till berörd tillståndsmyndighet och att verksamheten kontrolleras genom intern och extern tillsyn. utredningar på området har såsom nämnts bedömt att ett system med tillståndsförfarande för försäljning av folköl inte skulle åstadkomma förbättrade ålderskontroller. Enligt alkohollagsutredningens mening finns inget som talar för att dessa förhållanden är annorlunda , främst av den anledningen att det är mycket svårt att på förhand göra en bedömning av näringsidkarens lämplighet och förmåga att klara av en effektiv ålderskontroll. Vidare skulle ett tillståndskrav för försäljning av folköl innebära en omfattande och långtgående byråkrati för såväl kommuner som handeln och därför utgöra en alltför ingripande åtgärd som inte kan bedömas stå i rimlig proportion till den förväntade nyttan av en sådan åtgärd. Ett mer rimligt alternativ till tillståndsgivning är att även fortsättningsvis tillämpa ett anmälningsförfarande, men att satsa ytterligare på att tillskapa en mer effektiv och ändamålsenlig tillsynsverksamhet. Utredningen föreslår sålunda att nuvarande system med anmälningsförfarande bibehålls. Såsom framgår av redogörelse finns det inga sanktioner som kan tillgripas för det fall att butiksinnehavarna inte uppfyller den föreskrivna anmälningsplikten i 5 kap. 6 § AL. Detta innebär att den som inte följer bestämmelsen om anmälningsskyldighet kan komma undan att betala tillsynsavgift. Kommunen kan inte heller utöva tillsyn över försäljningsstället med mindre än att man på annat sätt fått kännedom om försäljningen. Utredningen instämmer i den bedömning som gjorde i sitt slutbetänkande (SOU 2005:25) att brott mot skyldigheten för en butik att till kommunen anmäla sin avsikt att sälja folköl bör straffbeläggas. Påföljden för underlåten anmälan bör bestämmas till böter eller fängelse 6 månader. Enligt vad utredningen inhämtat kommer den pågående utredningen om tobaksförsäljning till unga (S 2008:03) att framlägga förslag av innebörd att handel med tobak liksom ska vara förenat med anmälningsplikt och att straffansvar vid utebliven anmälan ska införas. Om förslagen antas kommer kommunerna att ha samma regler att följa beträffande flera varuslag, vilket vore en påtalig fördel. Ett särskilt problem som påtalats av bl.a. Tillståndsenheten i är att ändringar i ägarförhållandena för försälj- Detaljhandel med s.k. folköl ningsställen för folköl inte anmäls. Detta innebär svårigheter för kommunen att kräva in tillsynsavgift och att bedriva en effektiv tillsyn av befintliga försäljningsställen. Enligt utredningens mening bör även underlåtenhet att anmäla ändrade ägarförhållanden till försäljningsstället bedömas på motsvarande sätt som utebliven anmälan och således omfattas av den föreslagna sanktionen. Straffansvar för försäljning av folköl till underåriga åvilar de enskilda butiksanställda. Utredningen har förståelse för de synpunkter som framlagts i skrivelsen från . Emellertid måste ansvarsfrågan rimligen grundas på en bedömning i varje enskild försäljningssituation. Det är endast den enskilde anställde som kan göra en faktisk och individuell bedömning av en kunds ålder. Om en underlåtenhet att kontrollera kundens ålder ter sig ursäktlig eller omständigheterna annars talar för det kan brottet betraktas som ringa och leder då inte till straff. Det är emellertid viktigt att butiksägaren utbildar och informerar sina anställda om reglerna för försäljning av öl, ålderskontroll och det personliga straffansvar som åvilar dem. Detta bör ingå i butikernas program för egenkontroll. För att understryka vikten av detta bör i bestämmelsen om egenkontroll särskilt anges att den som driver detaljhandel med öl ska svara för att personalen har erforderliga kunskaper om de regler som gäller för försäljningen. Det ingår i kommunernas tillsynsverksamhet att se till att detta krav uppfylls. har i samarbete med bryggerinäringen utformat ett program för egenkontroll som kan tjäna som förebild för den som bedriver detaljhandel med öl. Det är viktigt att dessa görs tillgängliga även på andra språk än svenska för utländska näringsidkare. I den mån det skulle visa sig vara behövligt bör FHI få i uppdrag att utarbeta riktlinjer för egenkontroller. Kommunernas skyldighet att ha en tillsynsplan bör uttryckligen framgå av lagen. Detaljhandel med s.k. folköl I 4 kap. alkohollagen (1994:1738) finns regler om marknadsföring av alkoholdrycker. I marknadsföringsavsnittets inledande bestämmelse slås fast att särskild måttfullhet ska iakttas vid all marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter. Reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av alkohol får inte företas. Marknadsföringen får inte heller rikta sig till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt (8 §). Vid marknadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor än alkoholdrycker får alkoholdrycker inte lämnas som gåva. Den som tillverkar, säljer eller förmedlar försäljning av alkoholdrycker får i sin rörelse lämna sådana drycker endast i form av varuprov (9 §). Enligt förarbetsuttalanden ska dock bestämmelsen inte ges en sådan innebörd att en allmänt godtagen representation i affärslivet förhindras (prop. 1994/95:89, s. 90). Vid marknadsföring av alkoholdrycker får inte användas kommersiella annonser i radio- eller TV-program. Förbudet träffar även sådana TV-sändningar över satellit som omfattas av radio- och TV-lagen (10 §). Att det trots förbudet förekommer reklam för alkohol i t.ex. Kanal och , beror på att AV-direktivet (och rådets direktiv /552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållandet av audiovisuella medietjänster, före ändringen benämnt TV- direktivet), inte helt förbjuder sådan reklam samt att direktivet bygger på den s.k. sändarlandsprincipen som innebär att ett medlemsland inte får begränsa vidaresändning inom sitt territorium från andra medlemsstater av skäl som omfattas av det samordnade området. De nämnda TV-kanalerna drivs av brittiska bolag och är licensierade i och omfattas därmed av brittisk lag som i detta avseende är mer tillåtande än den svenska (jfr dom i det s.k. de Agostini-målet, MD 1998:17). Marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter genom kommersiella annonser i periodisk skrift eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig och som med avseende på ordningen för utgivningen är jämförbara med periodiska skrifter (tidningsannonser i realiteten) är tillåten på visst närmare angivet sätt under förutsättning att fråga är om alkoholdrycker som innehåller högst 15 volymprocent alkohol. För starkare alkoholdrycker gäller i princip annonseringsförbud i tidningar. Från förbudet undantas annonsering som sker i skrifter som tillhandahålls endast på försäljningsställen (11 §). För den tillåtna annonseringen gäller särskilda bestämmelser om innehåll, utformning och storlek. Marknadsföringen genom framställning i bild får omfatta endast en återgivning av varan eller råvaror som ingår i varan, enstaka förpackning eller varumärke eller därmed jämförligt kännetecken. Annonsen får inte vara större än och den ska på ett tydligt sätt ange dryckens alkoholhalt men får inte framställa en hög alkoholhalt som en positiv egenskap. Vidare gäller att annonsen inte får strida mot god sed genom det sammanhang där den förekommer. Den får inte heller använda sig av metoder som är opassande med tanke på konsumenten eller innehålla osanna eller vilseledande uppgifter om alkohol, alkoholkonsumtion, alkoholens verkningar eller andra egenskaper (11 a §). För annonseringen gäller dessutom att den ska utformas på ett sådant sätt att den inte kan förväxlas med alkohol (11 b §). marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter genom kommersiella annonser i tidningar ska annonsen innehålla en informationstext som informerar om alkoholens skadeverkningar. Regeringen har bemyndigats att närmare föreskriva vilka texter som ska återges, hur de ska utformas och hur pass stor del av annonsytan som ska upptas av varningstexten (11 c §). I alkohollagen finns vidare en särskild bestämmelse för marknadsföringen i kommersiell annons av alkoholhaltiga lättdrycker. Denna ska utformas på ett sådant sätt att den inte kan förväxlas med marknadsföring av alkoholdryck. Sistnämnda begränsning gäller dock inte i fall då marknadsföring av alkohol- drycker som innehåller högst 15 volymprocent alkohol är tillåten (11 b §). Fram till och med , fanns också ett förbud mot att i reklam för lätta alkoholdrycker och alkoholdrycker som innehåller högst 15 volymprocent använda varukännetecken som också används för starkare alkoholdrycker. Syftet med bestämmelsen var att vid marknadsföring till konsumenter förhindra indirekt reklam för drycker med högre alkoholhalt. Sedan Europeiska kommissionen påtalat att denna bestämmelse innebar en importrestriktion som inte stod i proportion till syftet att skydda folkhälsan, upphävdes bestämmelsen med verkan från efter förslag av utredningen (se vidare utredningens delbetänkande SOU 2007:113 och prop. 2007/08:119). Tillsynsansvaret för efterlevnaden av bestämmelserna för marknadsföring i alkohollagen är delat mellan och kommunerna. Verket har det övergripande ansvaret medan kommunerna utövar tillsyn över marknadsföring på serveringsställen med serveringstillstånd. Med undantag för de administrativa ingripanden (varning, återkallelse) som kan drabba den som har serveringstillstånd vid konstaterade överträdelser av reglerna om marknadsföring, innehåller alkohollagen inget sanktionssystem för överträdelser av lagens övriga regler för marknadsföring av alkoholdrycker. Alkohollagen hänvisar här (8 kap. 1 a § och 4 kap. 12 §) till marknadsföringslagen (2008:486), MFL.