sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — Organisatoriska frågor SOU 2009:76 förändring i anställningsförhållandena. I några fall har emellertid DV som central förvaltningsmyndighet inom domstolsväsendet tagit över arbetsgivaransvaret för personer som har långtidsstationerats utomlands. De har under utlandstjänstgöringen varit tjänstlediga från sina ordinarie arbeten. Vid deltagande i civila krishanteringsinsatser anställs i normalfallet personalen av DV särskilt för uppdraget. I dessa fall är därmed DV – såsom central administratör av domstolsväsendets internationella engagemang – och inte den enskilda domstolen anställningsmyndighet. Enligt utredningens mening kan detta även fortsättningsvis vara en lämplig ordning. I sitt internationella uppdrag representerar personalen inte sin svenska domstol utan domstolsväsendet som sådant. Därtill kommer praktiska skäl, bl.a. att verket som central administrativ myndighet är bättre lämpat än enskilda domstolar att svara för lönesättning samt andra arrangemang kring utsändandet. Denna tekniska administrativa lösning får dock inte utomlands ge intryck av att exempelvis en svensk domare i konstitutionell mening skulle stå mindre fri och oberoende än vad grundläggande maktdelningsprinciper förutsätter; DV är, som bekant, en under regeringen lydande förvaltningsmyndighet och en del av den verkställande makten, medan domarna och domstolarna konstitutionellt tillhör den dömande (tredje) statsmakten. Som framgått ovan är också DV:s roll särpräglad i förhållande till exempelvis domstolsadministrationen i våra nordiska grannländer. I fråga om personal från och Kriminalvården uppkommer inte motsvarande frågeställning, eftersom verksamheten inte är uppdelad på olika myndigheter. Personal från dessa grupper behöver därför inte formellt vara tjänstledig för internationell tjänstgöring . Åklagare som sänds ut är utlandstjänstgöringen varar organisatoriskt tidsbegränsat placerade vid den internationella enheten vid riksåklagarens kansli. Även Kriminalvården använder sig av omplacering inom myndigheten, varvid huvudkontoret ansvarar för alla arbetsgivarfrågor. Personal i Polisens utlandsstyrka är under utlandstjänstgöringen avdelad (inkommenderad) till RPS men fortsätter att vara anställd av respektive polismyndighet som också står för lönesättning. Det är också som med stöd av 15 § första stycket polisförordningen (1998:158) fattar beslut om inkommenderingen. och den enskilde sluter en överenskommelse om utrikes tjänstgöring. Under utlandstjänstgöringen tillämpas Avtal om ersättning m.m. vid tjänsteresa och förrättning utomlands (se avsnitt 8.3.4). SOU 2009:76 Organisatoriska frågor Nämnda ordning innebär att respektive polismyndighet är anställningsmyndighet , medan RPS är utsändande myndighet. Ordningen har varit föremål för diskussioner med . I fråga om arbetsledning innebär den inte några komplikationer, eftersom chefskapet för inkommenderad personal enligt 15 § andra stycket polisförordningen utövas av RPS. När det gäller utlandsstyrkan sker denna arbetsledning genom . Enligt utredningens mening finns det emellertid skäl som talar för att utsändande myndighet även i detta fall ska vara anställningsmyndighet. Som framhålls i direktiven bör den utsändande myndigheten få ett samlat arbetsgivaransvar för bl.a. tjänstgöringsvillkor under utlandsstationeringen samt personalvård och liknande frågor. I direktiven betonas också vikten av enhetlighet. Nuvarande ordning medför att det kan uppkomma oklarheter i fråga om tillämpliga regler för bl.a. semesterledighet och föräldraledighet. Därtill kommer att Avtal om ersättning m.m. vid tjänsteresa och förrättning utomlands är avsett att användas i fall då arbetstagaren har kvar sitt tjänsteställe på sin vanliga arbetsort i och alltså inte är stationerad utomlands, vilket personal i Polisens utlandsstyrka bedöms vara. Mot bakgrund av vad som sagts förordar utredningen att personal i Polisens utlandsstyrka under utlandstjänstgöringen också erhåller tidsbegränsade anställningar vid RPS. Som framhålls i departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) är det på grund av risken för förtroendeskadlighet inte lämpligt att domare och andra anställda inom domstols- och åklagarväsendena bildar egna bolag för att delta i internationellt utvecklingssamarbete. Detsamma bör gälla personal inom Polisen och Kriminalvården. Sådan medverkan bör i stället ordnas via respektive myndighet. Domare vid internationella tribunaler och domstolar är i regel direktkontrakterade av den internationella organisation som står bakom verksamheten. Det har emellertid även förekommit att domare har sänts ut av Sida. Med hänsyn till domares konstitutionella särställning och behovet av enhetlighet är en sådan ordning enligt utredningens mening inte lämplig. I den mån domarna inte direktkontrakteras av exempelvis FN eller EU bör de i stället sekonderas, dvs. sändas ut, av DV efter beredning inom (och UD). Organisatoriska frågor SOU 2009:76 7.3.11 Rekrytering Överväganden och förslag: Domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter är mest lämpade att sköta rekryteringen till internationella uppdrag för rättsväsendets del. Sådan rekrytering förutsätter att det vid varje myndighet finns ett väl utvecklat expertregister. Kvalitetssäkring av personer bör ske innan kandidatens namn vidarebefordras till . Endast de personer som har de bästa förutsättningarna att nå framgång med sina kandidaturer bör nomineras. Rättsväsendet bör samordna sig i policyfrågor rörande rekrytering. Det är viktigt att det sker en tydlig renodling av de internationella yrkesfunktionerna. Varje anställningsmyndighet bör svara för rekrytering av den personal som faller inom den egna myndighetens område. Bland aktuella myndigheter synes enighet råda om att rättsväsendet är mest lämpat när det gäller rekrytering inklusive kvalitetssäkring av den egna personalen. Att denna funktion ligger på de enskilda myndigheterna innebär också en närhet till de olika yrkeskårerna. Detta medför att de internationella uppdragen blir en naturlig del av den egna verksamheten, vilket också befrämjar rekryteringsunderlaget. Behovet av samordning mellan myndigheterna tillgodoses genom att FBA har i uppgift att, på basis av information från berörda myndigheter , upprätthålla en sammanhållen överblick över de nationella civila kompetenser och personalkategorier som respektive myndighet kan bidra med eller bidrar med till internationella insatser (se 2 § punkten 12 förordningen om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion för ). Det kan vara lämpligt att upprätta särskilda tvärsektoriella listor över specialkompetens. Väl fungerade resursbanker skapar goda förutsättningar för snabb och kvalitativ rekrytering men är också väsentliga för informationsspridning och utbildningsplanering. Personuppgifter i expertregister omfattas i regel av bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204). Uppgifter i en resursbank förutsätter den enskildes samtycke och är i normalfallet offentliga.5 5 En utförlig genomgång av resursbankens rättsliga status finns i departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1). Utredningen ansluter sig till den analysen. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor Inom Polisen och Kriminalvården finns, liksom vid FBA och MSB, särskilda expertregister. Inom DV är ett sådant register under uppbyggnad. Registret är tänkt att omfatta 50–60 personer. Åklagarväsendet saknar däremot ett sådant register. Ett framtida deltagande i internationella uppdrag förutsätter dock att myndigheten upprättar ett register – avpassat utifrån deltagandets omfattning – redan i ett inledande skede. Ett sådant kan lämpligen i olika kategorier uppta personer som endast anmält intresse, personer som också kvalitetssäkrats, dvs. granskats och bedömts, respektive personer som även genomgått utbildning. Annan information av intresse kan vara uppgifter om kandidatens bakgrund, utbildning, erfarenheter och relevanta meriter i övrigt samt vilka typer av uppdrag personen är intresserad av. Expertbasen bör lämpligen omfatta omkring 30–40 kvalitetssäkrade personer med olika lång yrkeserfarenhet. För att ska kunna förlita sig på att de kandidater som myndigheterna anmäler är lämpliga för uppdragen, ska kvalitetssäkring alltså ha skett inom myndigheterna, innan kandidaternas namn vidarebefordras dit (se avsnitt 7.3.20). Svenska myndigheter har – i jämförelse med exempelvis – i många sammanhang haft för vana att nominera ett relativt stort antal personer i förhållande till antalet tjänster i civila krishanteringsinsatser. I förhållande till har emellertid färre svenskar haft framgång med sina kandidaturer. Det synes därför viktigt att prioritera kvalitet före kvantitet och endast föra fram de svenska kandidater som förutsätts ha reella chanser till framgång vid tjänstetillsättningen. Sådan urskillning innebär också att svenska kandidater får ett allmänt sett högre anseende, vilket bör öka möjligheterna för svenskar att få framgång med sina kandidaturer. Urvalet på såväl nationell som internationell nivå ska ske mot bakgrund av FN:s säkerhetsråds resolution (2000) om vikten av att jämställdhetsaspekter beaktas (se avsnitt 2.3.1). Det är lämpligt att utsändande myndigheter samordnar sig i policyfrågor kring rekrytering. Det är exempelvis inte alltid lämpligt att personer med en viss etnisk och kulturell bakgrund återvänder till sina hemländer som deltagare i civila krishanteringsinsatser. Beträffande dem är det också viktigt att genomgående vara lyhörd för vilka placeringar som kan vara politiskt känsliga. Det bör dessutom allmänt eftersträvas, att personer som sänds ut har nått en viss personlig mognad och har en längre tids erfarenhet inom yrket för att på bästa sätt kunna representera och yrket. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 och annan korttidsanställd personal bör därför inte läggas in i resursbaserna. Med hänsyn till det stora antalet utsändande myndigheter och att det internationellt förekommer ett antal yrkesfunktioner som saknar direkta nationella motsvarigheter är det viktigt att utsändande myndigheter noga renodlar befattningarna och avgränsar yrkesrollerna. Ett exempel härpå är s.k. legal advisors, en kategori som närmast bör hänföras till domstolsväsendet. Det måste således klart framgå i vilken funktion en person sänds ut. Varje anställningsmyndighet bör svara för rekrytering av den personal som faller inom den egna myndighetens område. Den myndighet ur vars sektor personen i fråga kommer bör därvid svara för kvalitetssäkring och också ha sista ordet när det gäller ledighet och liknande frågor. Att så måste vara fallet följer redan av det krav som finns att anmäla bisysslor (se avsnitt 7.3.18). I kapitel 6 har behandlats frågan om hur antalet svenskar på relevanta befattningar i internationella organisationer kan öka. De sätt som där beskrivs rörande befattningar i allmänhet bör också ha bäring på tjänster inom civila krishanteringsinsatser. Beträffande kvalitetssäkring, se avsnitt 7.3.20. 7.3.12 Rekryteringsunderlag Överväganden och förslag: För att bredda rekryteringsunderlaget till internationella uppdrag bör rättsväsendet söka underlätta för personer med intresse att sändas ut, att frigöras från pågående arbetsuppgifter samt sprida information om uppdragen till personal och chefer. Särskilda insatser bör göras för att attrahera personer lämpade för ledande befattningar. Detsamma gäller kvinnor i alla positioner. Myndigheterna bör på olika sätt underlätta för kandidaterna att nå framgång i internationella uttagningsförfaranden. Svenskar i internationella uppdrag är generellt sett eftertraktad arbetskraft. Inom rättsväsendet, liksom i övrigt, är det dock endast ett fåtal personer som har större internationell erfarenhet och tyngd. En förutsättning för att ska kunna delta med ett stort antal personer i internationella civila uppdrag är att rekryteringsunderlaget breddas. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor När det gäller domstolsväsendet har ett stort antal domare och annan domstolspersonal anmält sitt intresse för att delta i internationellt utvecklingssamarbete. Detta gör det möjligt att sätta samman grupper utifrån en blandad ålders- och könsstruktur. Personer som självständigt kan driva olika projekt kan blandas med de yngre, som fasas in i uppgifterna och säkrar återväxten. I fråga om längre internationella uppdrag, främst civila krishanteringsinsatser, är det däremot svårt att rekrytera personal. De personer som visar intresse är främst personer som befinner sig i början av domarbanan samt pensionärer. Den främsta anledningen till det svala intresset för denna typ av uppdrag torde vara att domaryrket av tradition har varit mycket nationellt inriktat. Jurister som har önskat en internationell inriktning har därför valt andra arbetsområden. Arbete som domare innebär däremot vanligen att man inrättar sitt liv efter att enbart verka i . Situationen bedöms vara ungefär densamma inom åklagarväsendet. För många åklagare tillkommer dessutom komplikationen att deras arbete i ofta innebär arbete med omfattande mål, som från förundersökning till lagakraftvunnen dom i överrätt kan spänna . Denna omständighet kan avhålla många åklagare – som varken vill skapa merarbete eller lämna kvarvarande kollegor i sticket – från att söka andra uppdrag. Ett sätt att underlätta för fler åklagare att söka utlandstjänst kan vara att de personer som anmält intresse för sådana uppdrag och som bedömts lämpliga för sådana i görligaste mån tillfördelas mindre tidsomfattande mål. Sådan arbetsfördelning bör vara möjlig inom de internationella åklagarkamrarna, inom vars ansvarsområde det utöver stora mål även finns ett stort antal ärenden. i (se avsnitt 3.4.2) har haft svårigheter att rekrytera domare och åklagare till sina internationella uppdrag. Institutet har därför bl.a. i stället valt att sända ut danska åklagare. Problemen bedöms dels bero på chefernas motvilja att avvara arbetskraft, dels bristande språkkunskaper bland de personer som i och för sig intresserar sig för uppdragen. Beträffande rekryteringskrav, se bl.a. avsnitt 7.3.13 och 7.3.20. Rekryteringsunderlaget för rekrytering till Polisens utlandsstyrka och är generellt sett gott. Till skillnad från vad som är fallet i exempelvis är det inte heller några problem att rekrytera poliser för tjänstgöring i farligare länder såsom , (låt vara att svenskt deltagande främst är förlagt till de mindre riskfyllda norra 207 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 delarna, medan danskarna tjänstgör i de farligare södra delarna av ). För att förbättra rekryteringsunderlaget beträffande personer lämpade för ledningsbefattningar samt kvinnor i alla positioner har Polisen gått ut med särskilda förfrågningar till dessa grupper. Vad gäller personer som kan komma i fråga för ledningsbefattningar inom utlandsstyrkan, ligger ett problem i att utlandstjänstgöring tillmäts för lågt meritvärde. Detta medför att dessa personer kan känna en befogad rädsla för att lämna den befattning de innehar i . För att öka svensk kompetens för ledningsuppdrag i Polisens utlandsstyrka kommer Polisen med början att erbjuda ett tiotal personer särskild utbildning. Denna kommer att genomföras på Försvarshögskolan och berättiga till högskolepoäng. Även rekryteringsunderlaget beträffande kriminalvårdare är gott. Särskilt värdefullt är det att en stor del av kriminalvårdarna även har en annan yrkesbakgrund. Det är viktigt att även sådan specialkompetens tas till vara i det internationella arbetet. De grupper som det råder brist på är även här personer lämpade för ledningsbefattningar. Detsamma gäller kvinnor i alla positioner samt fransktalande personal. Det bör åligga rättsväsendet att inventera och prioritera vilka internationella uppdrag som bedöms ha relevans. Information om dessa bör, liksom regelmässigt sker, göras tillgänglig via främst intranät. Enligt utredningens bedömning är det tämligen enkelt för en person som är intresserad av ett internationellt uppdrag att hålla sig informerad om möjligheterna härtill. När det gäller domare och åklagare är problemet snarare att de internationella uppdragen alltjämt ter sig främmande och att man helt enkelt inte kommer på idén att söka. När utredningen har frågat domare och åklagare med internationell erfarenhet hur de fick kännedom om uppdraget har ett vanligt svar varit att de inspirerats av en nära kollega som deltagit i sådant arbete och som de har kunnat identifiera sig med. Mot denna bakgrund synes det angeläget att det inom rättsväsendets olika delar inte bara sprids information om vilka internationella uppdrag som finns, utan även informeras om vad sådant arbete innebär. Sådana upplysningar är mest verkningsfulla om de förmedlas av de personer som har deltagit i internationella uppdrag genom exempelvis artiklar i personaltidningar samt seminarier. Den internationella verksamheten bör överhuvudtaget synliggöras så mycket som möjligt. Information om de internationella uppdragen måste också riktas särskilt till chefer ute i landet. Det är angeläget att väcka deras intresse, 208 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor för att de i sin tur ska ha en positiv inställning till dessa uppdrag i allmänhet, men också entusiasmera medarbetarna till att söka sig till dessa. En positiv inställning från chefernas sida innebär ett vidgat rekryteringsunderlag. Särskilt viktigt är det att betona att möjligheten till utlandsuppdrag i längden ökar arbetsplatsens attraktionskraft och därmed lockar till sig mer kvalificerade sökande. För Kriminalvården har den ökade internationaliseringen redan inneburit ett lyft genom att ge förbättrade möjligheter till personlig kompetensutveckling inom yrket. Dessa möjligheter gör exempelvis att fler personer med akademisk bakgrund intresserar sig för verksamheten. Beträffande vikten av utbildningsinsatser riktade till chefer, se avsnitt 7.3.23. Andra omständigheter som begränsar intresset respektive rekryteringsunderlaget kan vara bristande språkkunskaper, u-landskunskaper, kunskaper i komparativ rätt och transitionsrätt, dvs. övergången från ett samhällssystem till ett annat. Sådana brister leder ofta till att personerna företrädelsevis förmedlar enbart det egna landets rättssystem och förespråkar de egna organisatoriska och administrativa lösningarna.6 För att minska nämnda problem och därmed vidga rekryteringsunderlaget är det lämpligt att rättsväsendet verkar för att förmedla de erfarenheter som samlats på andra biståndsområden. Sida bör därvid kunna spela en förmedlande roll (se avsnitt 3.2.3). När det gäller språkkunskaper bedöms problemet minska väsentligt under de närmaste tio–tjugo åren, eftersom det särskilt bland dagens yngre jurister är mer regel än undantag att en del av utbildningen har skett utomlands. Sådana erfarenheter kan i sig medföra ett ökat intresse för internationella uppdrag senare i livet. Det rekryteringssystem som är under uppbyggnad inom DV innebär att intressenter som bedömts lämpliga för internationella uppdrag förs in i expertpoolen innan ett konkret uppdrag aktualiserats. som därefter löper före uppdraget finns ofta goda möjligheter att hinna förbättra bl.a. språkkunskaper genom intensivkurser i exempelvis juridisk engelska eller franska. Som konstaterades i departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) avhåller sig vidare många svenskar av rädsla eller blyghet från att söka internationella uppdrag. Under de intervjuer som genomförts under nämnda utredning liksom under nuvarande utredning har emellertid framförts att denna rädsla är obefogad. Rättsväsendet har i detta avseende en viktig upp6 Se t.ex. De nordiska ländernas bidrag till utveckling av förvaltnings- och rättssystem i tredje land, referat från Nordiskt Juristmöte, korreferent professor , 2002. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 gift i att uppmuntra och stimulera dessa personer att söka sig till internationella uppdrag. Det kan exempelvis röra sig om hjälp med att formulera CV:n samt rådgivning inför intervjuer och andra delar av uttagningsförfarandet. En avgörande omständighet för rekrytering av kvalificerade personer är att det internationella uppdraget i större utsträckning än tillmäts meritvärde (se avsnitt 7.3.21). Även anhörig- och jämställdhetsfrågor är viktiga för rekryteringsunderlaget (se avsnitt 7.3.15 och 7.3.16). 7.3.13 Rekryteringsförfarande vid domar- och åklagartjänster Överväganden och förslag: För att rekrytering av personal från domstols- och åklagarväsendena ska säkerställa kvalitet och vara så praktisk som möjligt bör beredning ske inom internationella kansli respektive den centrala stödfunktion som bör byggas upp hos . och internationella råd respektive och den referensgrupp som bör inrättas för bör bistå vid utformandet av kravprofiler men inte i övrigt delta i beredningen. Rekrytering till Polisens och Kriminalvårdens internationella uppdrag synes i allt väsentligt fungera tillfredsställande. Utredningen finner därför inte skäl att lämna särskilda förslag rörande rekrytering av dessa yrkesgrupper. Med hänsyn till domares konstitutionella särställning och till den omständigheten att tillsättning av nationella tjänster som ordinarie domare samt åklagare vanligen föregås av beredning av särskilda nämnder, Domarnämnden7 respektive , finns det emellertid anledning att särskilt beröra rekryteringsförfarandet vid internationella uppdrag för dessa yrkesgrupper. I departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) föreslogs att beredning av rekryteringar till internationella uppdrag skulle göras av tjänsteförslagsnämnderna 7 Fram till . har i sitt slutbetänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) föreslagit att samtliga ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en förslagsnämnd. Denna föreslås ersätta . SOU 2009:76 Organisatoriska frågor för domstols- och åklagarväsendena. Beslut på myndighetsnivå borde vid vissa rekryteringar av ordinarie domare fattas av , vid övriga rekryteringar inom domstolsväsendet av DV samt vid rekryteringar inom åklagarväsendet av RÅ. Den föreslagna ordningen ansågs vara den lämpligaste utifrån de kvalitativa krav som beredningen måste uppställa i kombination med behovet av snabbhet och flexibilitet. Enligt utredningens uppfattning finns det flera skäl som talar mot att låta respektive vara beredande och beslutande organ vid rekryteringar till utlandsuppdrag. För det första är roll vid tjänstetillsättningar inom civila krishanteringsinsatser i huvudsak begränsad till att nominera kandidater. Tjänstetillsättningen avgörs sedan – ofta först efter fortsatt beredningsförfarande med bl.a. intervjuer – av den internationella organisation som genomför insatsen. bör därför nominera de personer som har störst chans i den internationella konkurrensen. Det behöver inte nödvändigtvis vara de personer som anses mest lämpade i ett svenskt tjänstetillsättningsärende . Beträffande ordinarie domare som söker sig till denna typ av uppdrag kan dessutom konstateras att dessa redan genom sina respektive utnämningar av regeringen (och vanligen av /) har ansetts uppfylla de krav som ställs på svenska domare. För det andra är rekryteringen inte – såsom vid tillsättning av nationella tjänster – en arbetsrättslig rättighet för den enskilde att i konkurrens med andra få en viss tjänst. Rekryteringen är i stället en fråga om uppfyllande av internationella förpliktelser. När det gäller val av personer till utvecklingssamarbete uppkommer inte detta problem. Vid sådant samarbete bestämmer ensidigt vilka personer som ska delta. Utöver nämnda invändningar kan anföras det krav på mycket stor skyndsamhet som vanligtvis finns i dessa ärenden. Det är inte realistiskt att respektive skulle kunna möta detta krav. Mot bakgrund av vad som sagts anser utredningen att dessa nämnder inte bör vara beredande och beslutande organ vid rekryteringar till internationella uppdrag.