sou · GXB363 · 2009-06-24 00:00:00 — Inom de flesta områden där civilpliktig grundutbildning får genomföras, arbetar redan yrkes- kunnig personal som yrkesutbildningar genomförs. Bemanningsansvariga myndigheter har gjort bedömningen att detta räcker för att säkerställa behovet av personal. Till detta ska läggas att myndigheter redan i fredstid i samverkan med andra aktörer ska ägna sig åt beredskapsplanering. I planeringen ingår skyldighet att ta ut, utbilda och öva berörd personal för myndighetens verksamhet vid höjd beredskap, om dessa aktiviteter inte kan anstå till en skärpt säkerhetspolitisk situation.7 Även om personalförsörjningen inom det civila försvaret inte anses föranleda något behov av civilpliktig grundutbildning, betyder detta inte att viss personalredovisning för det civila försva- rets behov inte fortsättningsvis bör upprätthållas. Om skyldigheten att fullgöra civilplikt åter ska kunna tillämpas med erforderlig snabbhet, måste vissa grundläggande uppgifter om totalförsvars- pliktiga finnas tillgängliga. Detta säkerställs till stor del genom att vissa myndigheter även fortsättningsvis åläggs att rapportera uppgifter om totalförsvarspliktiga till och genom att alla totalförsvarspliktiga åläggs att lämna vissa uppgifter om sig själva via den ovan nämnda webbenkäten. 7 18 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Den framtida personalredovisningen inom totalförsvaret kommer även i fortsättningen att på begäran av beman- ningsansvariga myndigheter föra register över personer som vid höjd beredskap ska kvarstå i sin anställning samt genomföra dispo- nibilitetskontroller. Genom att fortsätter att ansvara för den centraliserade personalredovisningen inom totalförsvaret, säkerställs också att uppgifter om totalförsvarspliktigas krigspla- cering fortsättningsvis redovisas och uppdateras. Skulle civilplikten åter behöva tillämpas riskerar därför ingen att behöva tas ut till sådan tjänstgöring om han eller hon redan är ianspråktagen någon annanstans inom totalförsvaret. En särskild fråga som kommittén har att ta ställning till är om civil kompetens som enskilda totalförsvarspliktiga har förvärvat på frivillig väg bör finnas tillgänglig hos och om ansvariga myndigheter och organisationer bör åläggas att lämna sådan infor- mation. Kommittén har i avsnitt 16.2.2 angett att så bör vara fallet vad gäller frivilligt utbildad militär personal. Enligt direktiven ska kommittén särskilt beakta det uppdrag som dåvarande Räddnings- verket har fått vad gäller möjligheterna att införa ett administrativt system för att förteckna befintlig personal hos frivilliga (Fö2006/2108/). I sin redovisning av uppdraget föreslår Rädd- ningsverket att ett centraliserat register bör införas över personal som har sådan kompetens som kan vara viktig i samband med svåra påfrestningar på samhället. Utredningen om frivillig försvarsverk- samhet (SOU 2008:101) har vidare framhållit fördelen med ett sammanhållet register över kompetens inom de frivilliga försvars- organisationerna. Kommittén vill med anledning av detta framhålla följande. En enskild kan, exempelvis genom engagemang i frivilliga försvarsorganisationer, ha förvärvat kunskaper som medför att han eller hon skulle kunna skrivas in för civilplikt eller på annat sätt tas i anspråk inom totalförsvaret utan att information om detta finns registrerat vid . Det är otvetydigt att en samlad redovis- ning av sådan information skulle vara användbar både för plane- ringen av verksamhet vid svåra påfrestningar på samhället i fred och för den mer övergripande beredskapsplaneringen. Vad gäller ett centraliserat register över kompetenser som kan vara viktiga i samband med svåra påfrestningar för landet i fred, är detta en fråga som ligger utanför kommitténs uppdrag. I frågan om ett centraliserat register bör införas för medlemmar i frivilliga försvarsorganisationer har kommittén inte heller något att anföra, utan hänvisar till Utredningen om frivillig försvarsverksamhets betänkande och den vidare beredningen av detta. Den framtida personalredovisningen inom totalförsvaret däremot kommittén har att besvara är om frivilliga försvarsorgani- sationer, bemanningsansvariga myndigheter och andra som bedri- ver utbildning inom det civila försvaret ska åläggas att lämna uppgifter om detta till . Syftet med detta skulle vara att ge sådan information om totalförsvarspliktiga som kan vara av vikt om skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt åter ska tillämpas. Kommittén finner dock vid en sammantagen bedömning att detta inte skulle vara lämpligt. Visserligen skulle det vara till gagn för försvarsberedskapen om hade samlad kunskap om alla totalförsvarspliktiga som hade genomgått någon form av frivillig utbildning inom det civila försvaret. Detta måste dock vägas mot kostnadsaspekter, en ökad administration och mot aspekter rörande den enskildes integritet. Det kan också ifrågasät- tas om ett sådant förslag skulle ge någon markant ökad nytta utifrån perspektivet att snabbt kunna tillämpa skyldigheten att full- göra värnplikt och civilplikt. Skulle det bedömas att civilplikt måste nyttjas inom något verksamhetsområde kan kompetent personal skrivas in efter annan utredning än mönstring eller efter mönstring och utbildning. Annan utredning än mönstring är en relativt enkel åtgärd att genomföra. Sådan utredning kommer vidare även i fram- tiden att kunna göras utan att regeringen har utfärdat föreskrifter om det. Undersökningen behöver heller inte göras av , utan kan även utföras av exempelvis en kommun eller ett landsting. Skulle ett behov uppstå av att snabbt kartlägga vilka personer med för det civila försvaret viktiga kunskaper som finns inom ett visst område, skulle detta vara relativt lätt genomfört. Ingenting av det ovan sagda hindrar heller att bemanningsansvariga myndigheter och frivilligorganisationer frivilligt rapporterar in uppgifter om enskilda till . Bemanningsansvariga myndigheter kan naturligtvis också göra framställningar om att enskilda ska skrivas in för civilplikt utan grundutbildning även när skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt inte tillämpas. Om utbildning av beredskapspoliser sker på frivillig väg och inte med lagen om totalförsvarsplikt som grund, kan dessa exempelvis efter utbildning och efter framställan av fortfarande skrivas in för civilplikt och krigsplaceras i en befattning. Påpekas kan också att behövlig kunskap om kompetent personal ofta finns lokalt. kan på begäran av en bemannings- ansvarig myndighet också utföra disponibilitetskontroller, det vill säga en kontroll av att den enskilde inte är ianspråktagen för en annan krigsuppgift. Därmed kan det säkerställas att varken nyckel- Den framtida personalredovisningen inom totalförsvaret personer i organisationer med samhällsansvar eller personer med värn- eller civilplikt inte kan tas i anspråk av någon annan. Kommittén har i avsnitt 16.2.1 angett att systemet med disponibi- litetskontroller bör finnas kvar. Att mot denna bakgrund ålägga frivilliga försvarsorganisationer och andra som bedriver utbildning inom ramen för det civila försvaret att, när skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt inte tillämpas, lämna personuppgifter om sina medlemmar vare sig medlemmarna ger sitt samtycke eller ej, är enligt kommittén inte lämpligt. 17Genomförande av en övergång till en på frivillighet baserad personalförsörjning I tilläggsdirektiven (Dir. 2009:4) till Utredningen om totalför- svarsplikten anges att kommittén ska ta ställning till hur ett nytt soldatförsörjningssystem bör införas i enlighet med ställnings- tagandet i delbetänkandet om att övergången ska påbörjas . Bland annat ska ställning tas till om införandet kan ske i flera steg eller genom minskade utbildningsvolymer under en kortare övergångsperiod. Kommittén ska lämna förslag angående vad som bör gälla dem som direkt berörs av reformen inför och vid införandet. Detta gäller bland annat mönstringsskyldiga män, kvinnor som har anmält intresse för eller genomgått antagnings- prövning och personer som har skrivits in till eller påbörjat grund- utbildning. Kommittén ska belysa konsekvenserna för Försvars- maktens förmåga inför, under och närmast efter införandet. Möjligheten att genomföra en smidig och ändamålsenlig övergång till ett nytt militärt personalförsörjningssystem baserat på frivillig- het förutsätter att problemställningen först har analyserats grund- ligt. En grundläggande fråga är ifall en övergång till ett nytt militärt personalförsörjningssystem endera bör ske eller succes- sivt som det nuvarande systemet med personalförsörj- ning baserad på plikt fasas ut. En annan fråga är hur fort en över- gång till ett nytt system kan göras. Oavsett vilket alternativ som väljs, måste vidare ställning tas till vilka författningar och över- gångsbestämmelser som måste finnas på plats för att möjliggöra en övergång enligt endera alternativet. En praktisk aspekt utgörs av Genomförande av en övergång till en på frivillighet baserad personalförsörjning frågan om vilken förmåga Försvarsmaktens organisation har att utbilda olika personalvolymer av rekryter och på vilka platser i landet. En annan praktisk aspekt är hur ett eventuellt intresse bland dem som redan har skrivits in till tjänstgöring eller i utbildnings- reserven ska kunna tas till vara. Ytterligare en fråga är vilka möjlig- heter till tillträde till frivillig utbildning som bör öppnas för dem som fullgör värnpliktsutbildning i samband med att det nya syste- met börjar tillämpas. Vilka anställningstider som Försvarsmakten kan använda för soldater är också en viktig fråga för hur många rekryter som behöver utbildas . I det förslag som kommittén presenterar i detta kapitel har målsättningen varit att personalförsörjningssystemet på kortast möjliga tid ska kunna uppfylla Försvarsmaktens förmågekrav. Därutöver har kommittén valt att presentera förslag som utgår från hur stor rekryteringspotentialen från olika grupper är som den har försökt att i största möjliga utsträckning tillmötesgå behoven hos de värnpliktiga som påverkas av reformen. Kommit- tén bedömer att dess förslag är ändamålsenligt och kostnadseffek- tivt. Med undantag för grund- och repetitionsutbildning av bered- skapspoliser sker inte längre någon utbildning av civilpliktiga. Som en konsekvens av kommitténs förslag kommer möjligheterna att göra detta med stöd i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt att upphöra. En sådan utbildning kan, om beslut fattas om det, dock i stället erbjudas på frivillig grund. I sådant fall kan utbil- dade beredskapspoliser, efter utbildning och framställan av Riks- polisstyrelsen, fortfarande skrivas in för civilplikt och krigsplaceras i en befattning. 17.1.1Utgångspunkter för kommitténs arbete Försvarsmaktens förmåga att fullgöra sina uppgifter är en angelä- genhet för hela samhället. Som utgångspunkt för sitt arbete har kommittén utgått från att de förslag som läggs fram inte får inverka menligt på försvarsförmåga. Med andra ord tar kommittén ställning för att försvarsförmågan under genomförandet ska ligga till grund och vara styrande för de övriga förslag kring genom- förandet som läggs fram. Därutöver vidhåller kommittén att över- gången bör påbörjas . Genomförande av en övergång till en på frivillighet baserad personalförsörjning En viktig komponent för bibehållen försvarsförmåga är uppfyll- nad av personalbehovet i insatsorganisationen. Detta förutsätter att tillräckligt många soldater grundutbildas, och därefter endera kontrakteras eller anställs. Bidragande för genomförandet är härvid vilka volymer av tidigare värnpliktsutbildade som kan rekryteras till stående/kontrakterade förband. En omfattande rekrytering från denna grupp är sannolikt kostnadseffektiv. Följaktligen måste det noga beaktas vilka utbildningsvolymer som krävs för att Försvars- makten ska kunna anställa/kontraktera erforderligt antal personer. Med utbildningsvolymer avses i texten samtlig personal som behövs för att bemanna förband med anställda/kontrakterade soldater, kontrakterade i de nationella skyddsstyrkorna samt elever till officersutbildningarna. Särskilda åtgärder kan behövas efter det att övergången har initierats. Kommittén har som stöd för sin analys och sina ställnings- taganden hämtat in underlag från Försvarsmakten bland annat för att klargöra vilken utbildningsförmåga med mera myndigheten har, samt vilka effekter på Försvarsmaktens förmåga som olika antagna utbildningsvolymer kan medföra. har likaså lämnat svar på frågor ställda av kommittén. 17.2Kraven på Försvarsmaktens förmåga Regeringen har i sin försvarspolitiska inriktningsproposition Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) föreslagit att de krav på Försvarsmaktens operativa förmåga som har beslutat om ska upphöra vid utgången av 2009. Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att Försvarsmakten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Denna förmåga ska uppnås enskilt eller tillsammans med andra. Den operativa förmågan bör möta kraven på ett användbart, tillgängligt och flexibelt försvar för insatser i , i och utanför närområdet. Regeringen anger att dess inriktning och ambition att öka användbarheten, tillgängligheten och flexibiliteten förutsätter att alla förband i insatsorganisationen bemannas med frivillig personal. Genomförande av en övergång till en på frivillighet baserad personalförsörjning 17.2.1Försvarsmaktens bedömning av förmågekravens effekter på personalbehovet Enligt regeringens regleringsbrev för Försvarsmakten ska myndig- heten hävda territoriella integritet och bidra till att före- bygga och hantera kriser i vår omvärld genom att medverka i fredsfrämjande insatser (Operativ förmåga I).1 Inför propositionen Ett användbart försvar har Försvarsmakten lämnat in ett underlag där man redogör bland annat för tänkta personalflöden och rekry- teringsbehov.2 Med utgångspunkt i detta underlag har Försvars- makten i sitt budgetunderlag utvecklat sin bedömning av hur rekryteringsbehovet –2012 ser ut.3 Ett av Försvars- maktens antaganden i dessa underlag är att den genomsnittliga anställningstiden för soldater är . I underlaget för Ett användbart försvar har Försvarsmakten redogjort för vad som krävs för att uppfylla kraven på operativ förmåga. I den av Försvarsmakten föreslagna insatsorganisationen kan cirka 2 000 personer genomföra insatser över tiden, som 300 personer utgör resurs för evakuerings- och förstärk- ningsinsatser. kan en snabbinsatsberedskap upprätthållas inom EU:s ramnationsansvar med svenskt deltagande om högst 1 600 personer. Försvarsmakten har utifrån detta bedömt att 3 500–4 000 personer måste genomgå militär grundutbild- ning när målbilden är intagen 2019. Försvarsmakten räknar med att av befattningstyperna gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS) kommer att vara anställda medan resterande kommer att vara kontrakterade. Bedömningen baseras på de numerära och operativa kraven på befattningar i insatsorgani- sationen vid insatsförband respektive nationella skyddsstyrkor. Enligt Försvarsmaktens budgetunderlag kommer rekryterings- behovet att variera 2010–2012 (se tabell 17.1). 1Regleringsbrev för för Försvarsmakten. 2HKV beteckning 23 383:51503, (). 3HKV beteckning 23 383:53085, (). SOU 2009:63 Genomförande av en övergång till en på frivillighet baserad personalförsörjning Tabell 17.1 Försvarsmaktens rekryteringsbehov för perioden –2012 enligt budgetunderlaget (BU 10/SR) Av tabellen framgår att det totala rekryteringsbehovet är 4 500 personer för att sedan sjunka till 4 050 respektive 4 000 under . Försvarsmakten framhåller att rekryterings- behovet för de nationella skyddsstyrkorna är föremål för fortsatt analys. Försvarsmakten gör bedömningen att det inte är möjligt att utveckla en ny rekryteringsmetod för att stödja inflödet till den militära grundutbildningen med start . Därför ska under tids- perioden –2012 värnpliktsutbildningen fasas ned som volymerna i den militära grundutbildningen successivt ökar. Vidare ska målgruppen för rekrytering i en övergångsfas bestå av tidigare värnpliktsutbildade. Arbetet med att utveckla en ny rekry- teringsmetod ska fortsätta . Försvarsmakten framhåller att författningsregleringar för en grundutbildning måste vara utvecklade och klara för att kunna tillämpas . Hemvärnet/de nationella skyddsstyrkorna Regeringen har i propositionen Ett användbart försvar angett att man delar Försvarsmaktens bedömning om att hemvärnet bör bestå av cirka 22 000 personer. Huvuddelen av hemvärnet ska utvecklas mot mer kvalificerade nationella skyddsstyrkor med högre till- gänglighet och användbarhet än dagens hemvärn. Enligt tabell 17.1 bedömer Försvarsmakten att det årliga rekry- teringsbehovet för de nationella skyddsstyrkorna kommer att vara 1 850 personer. Detta innefattar en mindre del som utgörs av avtalspersonal från de försvarsorgani- sationer som har avtal med Försvarsmakten om att utbilda och rekrytera personal. Behovet av hemvärnsmän uppgår till cirka 1 560 av totalbehovet om 1 850 personer i hemvärnsorganisationen. Det ska framhållas att nämnda antaganden om genomsnittlig anställ- Genomförande av en övergång till en på frivillighet baserad personalförsörjning ningstid för militär personal inte gäller för hemvärnet. Hemvärnet har självt uttalat att den genomsnittliga kontraktstiden för dess personal uppskattas vara 10–. 17.2.2Försvarsmaktens underlag till kommittén Kommittén har efterfrågat ett kompletterande underlag från Försvarsmakten, i tillägg till vad myndigheten har levererat till regeringen. Syftet har bland annat varit att klargöra vilka rekryte- ringsvolymer som måste uppnås för att kraven på operativ förmåga ska nås samt att utreda Försvarsmaktens kapacitet att utbilda varie- rande volymer av rekryter i en militär grundutbildning. Försvarsmakten har i sitt svar till kommittén anfört bland annat följande. En militär grundutbildning kan påbörjas . Den maximala rekryteringsvolym till den militära grundutbildningen som kan uppnås på frivillig väg är cirka 4 000 personer . Försvarsmaktens bedömning baseras på internationella jämförelser Det konstateras också att detta är en jämförelsevis hög siffra.4 De möjliga anställningstidernas längd påverkar antalet personer som Försvarsmakten behöver kunna anställa eller kontraktera till insatsförband bland dem som har fullgjort den militära grundut- bildningen med uppfyllda krav på militär behörighet. Försvars- makten bedömer att en genomsnittlig anställningstid medför ett anställningsbehov av 3 000 personer av de 4 000 som har påbörjat grundutbildningen.5 En anställningstid om genomsnittliga ger i stället ett årligt anställningsbehov om 1 500 personer. Om den genomsnittliga anställningstiden förlängs till ger detta ett anställningsbehov av 1 000 individer varvid andelen som behöver genomgå den militära grundutbildningen kan minskas till cirka 3 500 personer. Försvarsmakten bedömer att dagens utbildningsorganisation kan erbjuda militär grundutbildning samt befattningsutbildning för omkring 8 000 soldater/sjömän. Bedömningen baseras på antagan- det att utbildningen av en soldat/inleds med en cirka lång militär grundutbildning och därefter fortsätter med befattningsutbildning . Kapacitet finns för att ge militär grundutbildning till ytterligare upp till 2 000 solda- 4Jämförelsen har främst gjorts utifrån danska, nederländska och spanska erfarenheter. 4 000 individer motsvarar av totala befolkning. 5Försvarsmakten antar att samtliga anställs och tjänstgör för att därefter kontrakteras. Genomförande av en övergång till en på frivillighet baserad personalförsörjning ter/sjömän. Andelen heltidstjänstgörande befäl är tillräcklig för att bland annat erbjuda en militär grundutbildning samt befattnings- utbildning för 4 000 individer/år. Försvarsmakten planerar att effektivisera sin organisation utifrån en dimensionering för utbild- ningsvolymer om 4 000 rekryter. En ökad utbildning till 6 000 individer förutsätter en ökning av cirka 300 årsarbetskrafter befäl jämfört med det som Försvarsmakten redogör för i sitt budget- underlag. Det bör dock påpekas att Försvarsmaktens bedömning av ökningen av antalet årsarbetskrafter är framtagen utan omfattande produktionsanalys. Eftersom hemvärnet inom dagens organisation i stor utsträckning redan har denna utbildningskapacitet skulle 6 000 rekryter kunna utbildas om vissa av Försvarsmakten till- tänkta omstruktureringar/nedskärningar av hemvärnets utbild- ningsgrupper inte genomförs. Behovet av årsarbetskrafter torde därmed öka något i förhållande till vad Försvarsmakten redogjort för i sitt budgetunderlag, men kommitténs bedömning är att en ökning av utbildningskapaciteten inom Försvarsmakten är lägre än 300 årsarbetskrafter. För att genomföra insatser och upprätthålla beredskap enlig de operativa kraven åtgår ett behov om 4 000–8 000 årsarbetskrafter av kategorin anställda och kontrakterade gruppbefäl, soldater och sjömän. Den stora variationen beror på vilket beredskapsbehovet är under aktuellt år. Resurser behövs även för att uppnå rimliga rota- tionstider för den enskilde och för förbandet, för övningsverksam- het med mera. Redan värnpliktsutbildade som rekryteringsbas Försvarsmakten har tillsammans med gjort en bedöm- ning av vilken rekryteringsgrund tidigare värnpliktsutbildade kan vara. Enligt denna kan värnpliktsutbildade från rekryteras. Denna volym består av cirka 30 000–35 000 individer. För att nå målen i sina personalprognoser krävs enligt Försvars- makten att 15–av dessa kan rekryteras, främst som kontrakterade, men även som anställda soldater/sjömän. Genomförande av en övergång till en på frivillighet baserad personalförsörjning Hemvärnets underlag till kommittén Rikshemvärnsavdelningen bedömer att hemvärnet med bibehållen organisation och personal i sina utbildningsgrupper kan erbjuda militär grundutbildning för cirka 1 500 personer/år. I huvudsak kan utbildningen ske decentraliserat vid utbildningsgrupperna. Hemvärnet redogör för erfarenheten att en centraliserad utbild- ning ger en kontrakteringsgrad om jämfört med en kontrakteringsgrad om 95–om utbildningen genomförs lokalt.6 17.2.3Kommitténs bedömning av Försvarsmaktens rekryteringsbehov Den genomsnittliga anställningstiden för soldater är en av de vikti- gaste variablerna som påverkar rekryteringsbehovet.7 Längre anställningstider skulle enligt det underlag som Försvarsmakten har lämnat till kommittén medföra ett lägre rekryteringsbehov. Samma bedömning har gjorts av FOI i det uppdrag som myndigheten har utfört för kommittén. Regeringen har angett att man avser att till- sätta en utredning som ska gå igenom det författningsbehov som finns på det militära personalförsörjningsområdet vid sidan av det som och kommittén tar ställning till. Utredningen ska bland annat lämna förslag avseende hur längre tidsbegränsade anställningar bäst kan uppnås samt lämna förslag till författningsändringar på området.8 Regeringen har i propositionen Ett användbart försvar – i likhet med Försvarsberedningen – anfört att en tidsbegränsad anställning med möjlighet till förlängning är lämplig för soldaterna i framtidens stående förband.9 I avvaktan på de förslag som en kommande utrednings arbete leder till, anser kommittén det nödvändigt att vara försiktig i sina anta- ganden och i sina primära bedömningar utgå från en genomsnittlig anställningstid . Dessutom är en anställningstid den tid som, vid sidan om en tillsvidareanställning, kan erbjudas 6Erfarenheten för den centraliserade utbildningen gäller för tidsperioden –2004, medan erfarenheterna från den lokalt genomförda utbildningen är av senare datum. 7Utöver detta, antar kommittén att insatsfrekvensen för stående förband blir 1:4 i enlighet med Försvarsmaktens ställningstagande i dess underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009. Insatsfrekvensen 1:4 innebär att förbandet är insatt en period av fyra och genomför övrig verksamhet tre perioder av fyra. 8Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140), s. 73. 9Samma källa s. 80.