sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — I den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning, antagen inom ramen för , stadgas att disciplinära påföljder för domare ska meddelas efter beslut, förslag eller tillstyrkan av en domstol eller ett organ, vars ledamöter till hälften är valda bland domare. Domaren ska enligt dokumentet ha rätt att överklaga ett beslut om en disciplinär påföljd från en förvaltningsmyndighet, domstol eller myndighet till en högre rättslig instans. Den svenska ordningen med en förvaltningsmyndighet som beslutsfattare i frågor som rör ordinarie domares anställningsskydd är ovanlig i ett europeiskt perspektiv. I betänkandet Domaren i – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete (SOU 1994:99) uttalade domarutredning att har en sådan sammansättning att både den rättsliga kompetensen och allmänintresset är väl tillgodosedda och att nämnden i realiteten framstår som en specialdomstol på överrättsnivå med visst kvalificerat lekmannainflytande. Avskedande och disciplinansvar avseende domare 2008:125 utredningen konstaterade också att ordningen i praktiken fungerar väl och smidigt samt i förenlighet med rättssäkerhetskrav. Det finns enligt vår mening inte anledning att ifrågasätta ordningen med som första instans i mål av aktuellt slag. Dagens ordning för utformningen av rätten till domstolsprövning är emellertid på principiella grunder inte invändningsfri. Konsekvensen är nämligen att regeringsformen inte innehåller några garantier för att frågan om en ordinarie domare ska få ha kvar sin anställning inte slutligt kan komma att prövas enbart av icke ordinarie domare. Frågor om ordinarie domares skiljande från tjänsten och disciplinansvar är direkt kopplade till skyddet mot ingrepp i domares oberoende och är av sådan konstitutionell betydelse att prövningen inte enbart bör utföras av domare som inte själva åtnjuter detta skydd. Vid en genomgång av andra länders grundlagar kan man heller inte finna något exempel på en reglering som möjliggör att icke ordinarie domare fattar beslut om ordinarie domares skiljande från tjänsten (se Bestämmelser om domstolarna i regeringsformen, SOU 2007:69 s. 22). Vi anser mot denna bakgrund att det i regeringsformen bör föreskrivas att ordinarie domare ska ingå i rätten när frågor om ordinarie domares skiljande från anställningen, avstängning och åläggande att genomgå läkarundersökning prövas. Förslag med motsvarande inriktning har lämnats av tidigare utredningar, bl.a. i betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) och några invändningar mot förlaget har inte riktats från remissinstansernas sida. Vi har inte anledning att här närmare gå in på hur detta ska åstadkommas, men kan konstatera att ordförandena i Arbetsdom- stolen är anställda med fullmakt (prop. 2007/08:72 och bet. 2007/08:AU9) Vidare anser vi att rätten till domstolsprövning under nu angivna förutsättningar ska läggas fast i regeringsformen även när det gäller frågor som rör disciplinansvar för ordinarie domare. Såväl FN:s grundprinciper som rekommendation fäster särskild vikt vid att frågor om disciplinansvar handläggs under betryggande former. Avskedande och disciplinansvar avseende domare Vårt förslag: Åtal mot justitieråd för brott i utövningen av tjänsten ska prövas av Regeringsrätten i stället för som av . Samma ordning ska gälla vid prövning av frågor som rör justitieråds skiljande från anställningen, avstängning eller skyldighet att genomgå läkarundersökning. På detta sätt åstadkommer man en korsvis prövning som innebär att ingen av de högsta domstolarna prövar mål som rör någon av den egna domstolens ledamöter. Som berörts ovan gäller för domarna vid de två högsta domstolarna särskilda bestämmelser i fråga om prövningen av nu aktuella frågor. De är för det första inte underkastade det disciplinansvar som enligt gäller övriga ordinarie domare. För det andra finns i 12 kap. 8 § regeringsformen särskilda bestämmelser beträffande åtal för brott i utövningen av tjänsten och prövningen av frågor om skiljande från tjänsten och skyldighet att genomgå läkarunder- sökning. Sådana frågor prövas av och inte av eller Arbetsdomstolen. Det är JO eller JK som fattar beslut i frågan om att väcka talan i dessa mål. Om en domare i eller Regeringsrätten åtalas för ett brott begånget utom anställningen prövas saken av tingsrätten eller, i förekommande fall, genom att domaren godtar ett strafföreläggande från åklagaren. Den domstol som prövar det straffrättsliga ansvaret har ingen möjlighet att avgöra om domaren ska skiljas från anställningen. Den frågan prövas i stället av under förutsättning att JO eller JK har väckt talan om det. Gränsdragningen mellan brott som omfattas av 12 kap. 8 § (åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av Högsta dom- stolen eller Regeringsrätten) respektive sådana brott som inte omfattas är tänkt att ske enligt i stort sett samma principer som gäller beträffande åtal mot statsråd enligt 12 kap. 3 §. Klart är att avgränsningen är relativt snäv. Exempelvis anses inte mutbrott och brott mot tystnadsplikt falla inom tillämpningsområdet för 12 kap. 8 §. Bestämmelsen omfattar inte bara brott under själva dömandet utan även brott som begås vid fullgörandet av administrativa uppgifter som kan ankomma på domare (prop. 1973:90 s. 441). Avskedande och disciplinansvar avseende domare Enligt § 101 regeringsform kunde justitie- och regeringsråd åtalas i en särskild domstol, riksrätten, vid grövre fel vid utövningen av själva domarämbetet. Riksrätten var sammansatt av domare och politiskt valda lekmän. Behöriga åklagare var JO och JK. Ansvar kunde utkrävas enligt 20 kap. , dvs. för brott som exempelvis tjänstefel. Riksrätten hade vid prövningen möjlighet att döma till avsättning. Domarna i och Regeringsrätten var dessutom underkastade en politisk kontroll genom en av tillsatt nämnd, den s.k. opinions- nämnden. Denna kunde skilja justitie- och regeringsråd från tjänsten om de inte längre ansågs åtnjuta förtroende, se § 103 regeringsform. Denna möjlighet användes aldrig. De nuvarande bestämmelserna i 12 kap. 8 § infördes regeringsform. Med tanke på de högsta domarnas mycket betydelsefulla uppgifter ansågs det motiverat med en special- reglering. Det främsta syftet med särreglerna var att ge garantier för en prövning i kvalificerad ordning av frågor som gäller ansvar för de högsta domarna beträffande deras sätt att fullgöra domargärningen eller som angår deras ställning i domstolen. Ett ytterligare syfte var att se till att också dessa domare i sin ämbetsutövning var underkastade en rättslig kontroll. När det gällde frågan i vilket forum justitie- och regeringsråds juridiska ansvar skulle prövas drog regeringen slutsatsen att någon specialdomstol liknande riksrätten inte behövdes. Prövningen av frågor om avskedande av justitie- och regeringsråd fördes därmed över till . Även andra närliggande frågor, som exempelvis skyldighet att genomgå läkarundersökning, fördes över till , från att tidigare ha handlagts av regeringen. När det gällde risken för jävsituationer när skulle kunna komma att pröva åtal mot någon av domstolens egna ledamöter anfördes i propositionen att det i andra sammanhang godtogs både att prövar sina egna avgöranden och att domstolen prövar frågor om skadestånd av staten för skada som vållats genom fel eller försummelse föranlett av ett beslut i samma domstol. Det ansågs därför godtagbart att även prövar frågor om åtal mot domstolens egna ledamöter (prop. 1973:90 s. 422). Denna frågeställning har emellertid fått förnyad aktualitet. En viss debatt uppstod efter det att ett justitieråd godkänt ett strafföreläggande som aktualiserade frågan om detta utgjorde skäl för avskedande. Frågan kom aldrig att ställas på sin Avskedande och disciplinansvar avseende domare spets eftersom JK beslutade att inte väcka talan om avskedande. Den debatt som fördes med anledning av ärendet visade dock att den omständigheten att talan om justitierådets avskedande, om den hade väckts, skulle ha prövats av justitierådets egna kollegor i domstolen av många uppfattades som en jävsituation och en mindre lämplig ordning. Vi delar synsättet att den nuvarande ordningen kan ifrågasättas. Den medför onekligen en betydande risk för misstankar om jäv. Det finns en risk för att allmänhetens förtroende för domstolens opartiskhet naggas i kanten vid en sådan prövning och att ordningen därmed negativt påverkar allmänhetens förtroende för rättsväsendet i stort. Enligt vår mening finns därför behov av en annan ordning för prövningen av dessa frågor. I många länder finns det en specialdomstol, ofta kallad riksrätt, för prövningen av mål av detta slag. Det påminner om den ordning hade . Sådana specialdomstolar handlägger vanligtvis åtal mot höga politiker och ämbetsmän, i regel väckta av den lagstiftande församlingen. Domstolens prövning gäller vanligen om personen i fråga ska avsättas. Den svenska riksrätten avskaffades som framgått i samband med införandet av den nuvarande regeringsformen och hade då inte varit i funktion . Riksrätten hade till uppgift att pröva även statsrådens straffrättsliga ansvar. Något praktiskt behov av att återgå till en sådan lösning, som i och för sig kan framstå som principiellt tilltalande, har inte framkommit. Vi anser sammantaget att ett återinförande av en specialdomstol inte framstår som motiverat. Andra lösningar bör i stället övervägas. Ett sådant alternativ skulle kunna vara att någon form av sammansatt organ bestående av ledamöter från både och Regeringsrätten inrättas med behörighet att pröva aktuella frågor beträffande ledamöterna från båda domstolarna. En annan tänkbar lösning kunde vara att, när det är fråga om ett mål som rör ett justitieråd, förordna ledamöter av Regeringsrätten att tjänstgöra i för handläggningen av just det målet. Ett annat sätt att lösa problemet är att utnyttja det system vi har med två högsta domstolar. Med en ordning som innebär att prövar mål som rör regeringsråden och Regeringsrätten mål som rör justitieråden kan den beskrivna jävsproblematiken få en lösning inom ramen för vårt nuvarande domstolssystem. En sådan lösning innebär också den minst ingripande förändringen. Avskedande och disciplinansvar avseende domare En invändning som kan framföras mot en sådan ordning är att regeringsråden då skulle handlägga brottmål, något de inte är vana att göra eftersom Regeringsrätten är en förvaltningsdomstol. De måltyper som det är fråga om har dock inslag inte bara av straffrätt utan även av en prövning som är av förvaltningsrättslig karaktär. De båda domstolsslagen måste därför anses lika väl lämpade för uppgiften. Vidare består de båda högsta domstolarna av synnerligen kvalificerade jurister, inte sällan med tidigare erfarenheter från båda domstolsslagen, som är väl lämpade att hantera en juridisk prövning av detta slag, även om den inte direkt har några motsvarigheter i de måltyper som de vanligtvis handlägger. Vi föreslår därför en ordning där frågor om åtal mot justitieråd för brott i anställningen samt frågor om justitieråds skiljande från anställningen och skyldighet att genomgå läkarundersökning i stället prövas i Regeringsrätten. Motsvarande frågor som rör regeringsråden prövas, liksom , av . På detta sätt åstadkommer man en korsvis prövning som innebär att ingen av domstolarna prövar mål som rör någon av den egna domstolens ledamöter. 23Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning Dagens 11 kap. i regeringsformen innehåller bestämmelser som rör endast rättskipningen, sådana som rör endast förvaltningen och sådana som är gemensamma och som alltså gäller all offentlig verksamhet. I 11 kap. 1–5 och 11 §§ finns de bestämmelser som rör endast rättskipningen. Här regleras bl.a. domstolarnas oberoende i den dömande verksamheten och förutsättningarna för att skilja en ordinarie domare från tjänsten. Som exempel på en reglering som avser endast förvaltningen kan 7 § nämnas. Paragrafen slår fast för- valtningsmyndigheternas självständighet när de beslutar i särskilda fall som rör myndighetsutövning mot enskilda. Dessutom finns som nämnts en del bestämmelser som är gemensamma för rättskipningen och förvaltningen. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas den i 9 § om kravet på sakliga grunder för beslut om tillsättning av statliga tjänster samt bestämmelsen om lagprövning i 14 §. I debatten görs ibland gällande att regleringen av domstolarna i regeringsformen är alltför knapphändig. Det hävdas i denna diskussion dels att regeringsformen innehåller för få bestämmelser som reglerar domstolsväsendet och dess oberoende och roll, dels att det faktum att rättskipningen och förvaltningen regleras i ett gemensamt kapitel inte på ett tillräckligt tydligt sätt visar domstolarnas särställning och betydelse i ett demokratiskt samhälle. En genomgång av övriga europeiska länders grundlagar visar att dessa inte generellt innehåller fler bestämmelser om domstolar och rättskipning men att sådana bestämmelser ofta är reglerade i ett separat kapitel. Ett sådant kapitel har genomgående rubriken Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning Rättskipning eller Domstolar och innehåller bestämmelser exempelvis om vilka domstolar som finns i landet, vem som utnämner domare och under vilka förutsättningar en domare får skiljas från anställningen. 23.2.1Särskilda kapitel om rättskipningen och förvaltningen Vårt förslag: Bestämmelserna om rättskipningen och förvalt- ningen delas upp i två olika kapitel. I har funnits en tradition av ett nära samband mellan förvaltningen och rättskipningen. Många ärenden som inne- fattar förvaltningsrättskipning har avgjorts i administrativ ordning i stället för i domstol. Såväl den högsta förvaltande som den högsta rättskipande makten fanns förr samlad hos kungen. påbörjades en överflyttning av många ärende- grupper från förvaltningen till domstolarna. I syfte bl.a. att lätta på regeringens arbetsbörda inrättades Regeringsrätten 1909 och rätten att överklaga förvaltningsbeslut började utvecklas. Åtgärder av detta slag har lett till en större åtskillnad mellan rättskipning och förvaltning. skiljer sig den svenska förvaltningsmodellen i vissa avseenden från den europeiska traditionen, som ofta bygger på svagare förvaltningsmyndigheter. Vid en europeisk jämförelse är den svenska förvaltningen stark och självständig i förhållande till de politiska organen. I många andra länder är departementen betydligt större och förvaltningen mer integrerad i departementens arbete. Många beslut i enskilda ärenden, som i fattas självständigt av en förvaltningsmyndighet som organisatoriskt står fri i förhållande till regeringen, fattas i dessa länder i departementet med departementschefen som ytterst ansvarig. Redan vid regeringsformens tillkomst diskuterades en uppdel- ning av bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen i olika kapitel. (SOU 1963:17) föreslog en reglering i regeringsformen i två olika kapitel. Remissbehandlingen visade emellertid att det ansågs vara svårt att dra upp gränserna mellan rättskipning och förvaltning. Grundlagberedningens förslag (SOU 1972:15) blev i stället att samla de båda funktionerna i Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning Detta fick motta viss kritik under remissbehand- lingen, främst från flera domstolsinstanser. Vid utformningen av regeringsformen stannade man dock för att reglera rättskipningen och förvaltningen i ett gemensamt kapitel. Under har en del förändringar av betydelse i sammanhanget ägt rum. En rad reformer har, i stor utsträckning som en följd av domar från rörande rätten till domstolsprövning, lett till en större åtskillnad mellan rättskipning och förvaltning. Här kan nämnas att många ärenden som tidigare handlagts av förvaltningsmyndigheter nu i stället prövas i domstol och att institutet rättsprövning har införts och utvecklats. Dessa reformer har tydliggjort att förvaltningen och rättskipningen i större utsträckning hanterar ärenden av olika slag och med olika förutsättningar för handläggningen. Vidare kan domstolarna genom EU-medlemskapet sägas ha fått en delvis förändrad roll som värnare av det EG-rättsliga systemet. Det kan också noteras att det i ett internationellt perspektiv som framgått är ovanligt med en ordning som reglerar rättskipningen och förvaltningen i ett gemensamt kapitel. Det finns enligt vår mening sammantaget skäl att tydliggöra domstolarnas särställning i det konstitutionella systemet och att markera vikten av ett oberoende och opartiskt domstolsväsende genom att bryta ut de bestämmelser som gäller domstolarna och domarna och införa ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen om rättskipningen. finns det anledning att slå vakt om förvaltningens betydelse och självständighet i normtillämpningen. Ända sedan 1809 års regeringsform har de statliga myndigheterna varit fristående i förhållande till regeringens kansli. De fattar sina beslut på eget ansvar och regeringen har inte något politiskt ansvar inför för besluten. Förvaltningen spelar en viktig roll i det svenska systemet som de här diskuterade förslagen inte på något sätt avser att ändra. Den statliga förvaltningsmodellen och de starka förvaltningsmyndig- heterna, liksom den viktiga roll som förvaltningen spelar, ska bestå. En uppdelning av bestämmelserna i två olika kapitel är således inte avsedd att innebära någon tyngdpunktsförskjutning i förhållandet mellan rättskipningen och förvaltningen. Med ett särskilt kapitel i regeringsformen även om förvaltningen ökar tvärtom möjligheter- na att tydliggöra och markera förvaltningens betydelse och själv- ständighet. Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning Vissa bestämmelser i dagens 11 kap. är som redovisats gemen- samma för rättskipningen och förvaltningen. Ett gemensamt kapitel underlättar regleringen av sådana bestämmelser. Med en uppdelning av kapitlet i två fristående kapitel för rättskipning och förvaltning kan viss dubbelreglering behövas. Redan i dagens 11 kap. finns dock regleringar i 2 respektive 7 §§, med samma innebörd men med en reglering för domstolarna och en annan för förvaltningen. De dubbelregleringar som kan bli aktuella utgör enligt vår mening inte något större problem. De kan tvärtom bidra till att tydliggöra de regler som gäller på respektive område. Våra förslag: Det nya kapitlet om rättskipningen ska innehålla de bestämmelser som finns i 11 kap. och som rör domstolarna och domarna. Bestämmelsen om förfarandet vid prövningen av bl.a. åtal och avskedande av justitie- och regeringsråd flyttas till detta kapitel. Dessutom införs en presentation av grunddragen i den svenska domstols- organisationen samt en bestämmelse som slår fast att och Regeringsrätten dömer i sista instans. Ett kapitel om rättskipningen bör innehålla de bestämmelser som finns i 11 kap. och som rör domstolarna och domarna. Dessa har redan berörts. Vi har i föregående kapitel dessutom föreslagit vissa ytterligare bestämmelser. De rör främst utnämningsför- farandet som bör regleras i regeringsformen på ett sådant sätt att det slås fast att grunderna för förfarandet ska regleras i lag. Vi har också föreslagit förändringar i förfarandet vid prövningen av frågor om bl.a. åtal för brott i anställningen och avskedande beträffande justitie- och regeringsråd. Dessa bestämmelser finns i 12 kap. 8 § regeringsformen. Utöver de sakliga förändringar som föreslås, som innebär att frågor som rör Högsta domstolens ledamöter prövas av Regeringsrätten i stället för som av , föreslår vi att paragrafen flyttas till det nya kapitlet om rättskipningen. Särskilt med ett nytt kapitel som behandlar domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning framstår det som naturligt att bestämmelsen som rör förfarandet vid prövningen av de högsta domarnas straffansvar och Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning anställningsskydd tas in i samma kapitel som de grundläggande reglerna för detta skydd. Att reglerna är placerade i 12 kap. om kontrollmakten synes närmast vara en kvarleva års regeringsform. De högsta domarna var då, som nämnts, underkastade en politisk kontroll via opinionsnämnd. Eftersom en sådan politisk kontroll av domare inte har någon motsvarighet i dagens regeringsform, där kontrollen över de högsta domstolarna är rent rättslig, finns inte skäl att låta bestämmelsen vara kvar i 12 kap. I detta sammanhang kan slutligen nämnas att Grundlagbered- ningen föreslog att grunddragen av domstolsväsendets uppbyggnad skulle regleras i regeringsformen. I beredningens förslag till kapitel om rättskipning och förvaltning fanns i första paragrafen en uppräkning av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. I propositionen (prop. 1973:90 s. 381) gjordes dock bedömningen att det saknades anledning att nämna fler domstolar än de två högsta. I flera andra länders grundlagar nämns dock uttryckligen även andra domstolar än de högsta. Som exempel kan den finska grundlagen nämnas, som i 98 § ger en generell presentation av det finska domstolssystemet. Enligt vår mening bör regeringsformens kapitel om rättskipningen uttryckligen nämna inte bara de högsta domstolarna utan även tingsrätter, länsrätter, hovrätter och kammarrätter. Att i regeringsformen räkna upp alla de myndigheter som ska betraktas som domstolar skulle försvåra också önskvärda omorganisationer inom domstolsväsendet. Uppräkningen begränsas därför till de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det bör i grundlag slås fast att och Regerings- rätten dömer i sista instans. Vårt förslag: Det nya kapitlet om förvaltningen ska innehålla de bestämmelser som finns i 11 kap. och som rör förvaltningen. Utformningen av bestämmelserna om den grund- läggande statliga förvaltningsorganisationen under regeringen och om överlåtelse av förvaltningsuppgift förenklas. Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning Bestämmelser som bör återfinnas i kapitlet om förvaltningen Regeringsformen drar upp riktlinjerna för den svenska förvaltningsorganisationen. Av 1 kap. 1 § följer att all offentlig makt i utgår från folket. I 1 kap. 4 § anges att är folkets främsta företrädare. stiftar lagar, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. granskar rikets styrelse och förvaltning. Av 1 kap. 6 § framgår att det är regeringen som styr riket och att regeringen är ansvarig inför och av 1 kap. 8 § att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltnings- myndigheter. Dessa förvaltningsmyndigheter lyder enligt 11 kap. 6 § under regeringen, om de inte är myndigheter under . De äldre grundlagarna, ända års regeringsform och framåt, reglerade ingående de centrala statsmyndigheternas ställning och uppgifter. I förarbetena till den nu gällande regerings- formen berördes frågan om detaljeringsgraden. Det sades där att det inte kunde komma i fråga att i grundlag ge annat än en antydan om förvaltningsorganisationen eftersom samhället utvecklas och förändras i snabb takt (prop. 1973:90 s. 396). Detta förhållningssätt bör enligt vår mening gälla även . En alltför detaljerad reglering riskerar att lägga hinder i vägen för en dynamisk samhällsutveckling och bli inaktuell. I detta sammanhang finns det anledning att beröra våra över- väganden rörande några justeringar av den närmare utformningen av bestämmelserna i 11 kap. 6 § regeringsformen. Vi föreslår en förenkling av beskrivningen av den statliga förvaltnings- organisationen. Det finns enligt vår mening inte anledning att i grundlag låsa fast hur de olika myndigheterna inom förvaltningen ska benämnas. Justitiekanslern är dock en myndighet som särskilt nämns i regeringsformen. Mot bakgrund av JK:s särskilda uppgifter, bl.a. på det grundlagsreglerade tryck- och yttrande- frihetsområdet, bör det inte ske någon ändring på denna punkt. I övrigt föreslår vi att endast begreppet statlig förvaltningsmyndighet kommer till användning. Här kan anmärkas att Riksåklagaren inte är namnet på en myndighet utan benämningen på chef.