sou · GWB338d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Eu, allmännyttan och hyrorna, del 2 EU, allmännyttan och hyrorna Betänkande av Utredningen om allmännyttans villkor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Utdrag ur EG-fördraget ............................................... 5Rättsutlåtande av om betydelsen av och konkurrensrätt för svensk bostadsmarknad och hyreslagstiftning .......................... Rättsutlåtande av om betydelsen av för svensk bostadsmarknad och Rättsutlåtande av om betydelsen av EG:s konkurrensrätt för svensk bostadsmarknad 8Kompletterande rättsutlåtande av om betydelsen av EG:s konkurrensrätt för svensk bostadsmarknad och hyreslagstiftning ........................ från hearing om EG-rätten ............................ Redogörelse från hearing om avkastningskrav.............. Den kommunala allmännyttans historia....................... Redogörelse för social- och blandmodeller................... Lagteknisk lösning av en tredje modell........................ Allmännyttans villkor och förutsättningar En särskild utredare tillkallas för att se över de villkor och förut- sättningar som gäller för allmännyttiga och kommunala bostads- företag. Utredaren skall undersöka vilka förändringar som kan vara nödvändiga i de lagar och förordningar som direkt styr villkoren för hyresmarknaden i allmänhet och för de allmännyttiga och kom- munala bostadsföretagen i synnerhet. En viktig fråga är om olika delar av regelverken behöver förstärkas för att syftet med lagstift- ningen lättare skall kunna uppnås. Utredaren skall se över utrymmet för att inom EU-medlem- skapets ramar bedriva en nationell bostadspolitik, särskilt skall villkoren och förutsättningarna för de allmännyttiga och kommu- nala bostadsföretagens analyseras. En central fråga är hur man för dessa företag kan formulera någon form av långsiktig självkost- nadsprincip som kan tillämpas på ett konsekvent sätt. En annan viktig utgångspunkt är att hyressättningssystemet även fortsätt- ningsvis innehåller en spärr mot oskäliga hyror och garantier för ett reellt besittningsskydd. Eventuella förslag skall utformas med hänsyn till intresset av att slå vakt om kärnan i den svenska bostadspolitiken, inklusive grund- erna för allmännyttans och de kommunala bostadsföretagens roll. Bostadspolitiken är ett centralt område för välfärdspolitiken. An- svaret för bostadspolitiken är en nationell angelägenhet även inom ramen för medlemskapet i och samarbetet inom den Europeiska unionen. Trots detta påverkas förutsättningarna för att bedriva en nationell bostadspolitik i allt högre grad av EU-medlemskapet, t.ex. genom beslut eller regelverk som går tvärs över flera politik- områden. Efter slut påbörjades uppbyggnaden av allmännyttiga bostadsföretag som centrala instrument för genom- förandet av bostadspolitiken. behandlades de allmännyttiga bostadsföretagen förmånligare än privata aktörer, inte minst när det gäller låne- och bidragsvillkor, men det fanns även skillnader i den skattemässiga behandlingen. Denna förmån- ligare behandling motiverades bl.a. av att den kommunala och allmännyttiga sektorn präglades av en långsiktig självkostnads- princip snarare än av ett vinstmaximeringsperspektiv samt att den förväntades ta ett större bostadssocialt ansvar än privata fastighets- ägare. På många orter var också den privata investeringsviljan begränsad när det gällde att tillhandahålla goda bostäder till rimlig hyra för det stora flertalet hushåll. De allmännyttiga bostads- företagen fick i många fall också vara beredda att ordna bostäder för att ge de lokala industrierna möjlighet att rekrytera personal. började särreglerna för allmännyttan att av- vecklas så att dessa företag nu konkurrerar på i stort sett samma villkor som de privata fastighetsägarna. är dock de allmännyttiga bostadsföretagen, särskilt de kommunalt ägda bostads- företagen, viktiga redskap för kommunerna för att främja en fungerande bostadsförsörjning. är viktiga som ett icke- vinst- baserat alternativ på hyresbostadsmarknaden. Förekomsten av en sådan sektor kan också påverka privata aktörer i en för hyresgäst- erna positiv riktning när det gäller hyressättning, hyresgästinflyt- ande, servicegrad, etc. Kommunalt ägda allmännyttiga bostads- företag har i detta sammanhang en särskild roll eftersom de bygger på en långsiktig självkostnadsprincip, indirekt reglerad genom utdelningsbegränsningen i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (allbolagen). bidrar dessa genom sin hyresnormerande roll till att skydda hyresgästerna mot oskäliga hyror, t.ex. vid en bristsituation, och därmed till att besittnings- skyddet inte urholkas. Den svenska modellen med allmännyttiga bostadsföretag som konkurrerar på samma marknader och på i stort sett samma villkor som privata fastighetsägare har betecknats som en social hyres- marknad. Modellen skiljer sig från den variant som är gängse i många andra länder, där samhället främjar företag och bostäder som är till för vissa, ekonomiskt svaga eller i övrigt utsatta grupper. Den sistnämnda modellen som kan sägas ha förekommit i i form av de s.k. barnrikehusen. Denna linje över- gavs dock efter till förmån för uppbyggnaden av allmännyttiga bostadsföretag. Det finns en viktig skillnad mellan dessa två strategier för bostadspolitik. Den förra leder i princip alltid till att de svagaste grupperna samlades i vissa bostäder, områden och företag. Även om bostäderna är av god kvalitet och innebär en stor förbättring för berörda hushåll blir följden dels en stigmatisering av dessa hyresgäster, dels att den sociala segregationen ökar. Den senare strategin, med allmännyttiga bostadsföretag som tillhandahåller goda bostäder för alla, oavsett inkomst eller andra särskilda behov, innebär att också de sämst ställda får möjlighet att på hela hyres- marknaden efterfråga en bostad av god kvalitet till rimlig hyra. Behovet av en utredning har förutsättningarna för de allmännyttiga bostads- företagen förändrats på olika sätt. särbehandlas i stort sett inte längre vare sig rättsligt eller ekono- miskt. Statens stöd till bostadssektorn har minskat kraftigt , främst till följd av förändrade samhälls- ekonomiska förutsättningar. Den demografiska utvecklingen inne- bär att bostadsöverskottet växer i många kommuner som bostadsbristen ökar i andra. I båda fallen påverkas förutsätt- ningarna för fastighetsägare, också allmännyttiga och kommunala bostadsföretag. Den växande bostadsbristen i särskilt storstads- regionerna har inneburit ökade spänningar på hyresmarknaden med bl.a. förslag om förändrade regler för hyressättningen av ny- producerade hyresbostäder till följd. Införandet av allbolagen innebar att sådana företag tydligare definierades och medförde dels förändrade regler för vinstutdelning, dels införandet av en tillstånds- plikt vid överlåtelse av andelar eller aktier i kommunala bostads- företag eller av bostadsfastigheter som ägs av sådana företag. De allmännyttiga och kommunala bostadsföretagens verksamhet har kommit att ifrågasättas från olika håll, om än på olika grunder. har fört fram kritik mot kom- muner som bedriver verksamheten utan att fullt ut tillämpa de kommunala självkostnads- respektive likställighetsprinciperna. Kritik med motsatta förtecken har knutit an till EG-rättsliga principer och frågan om hur dessa skall tillämpas på bostads- sektorn, varvid det särskilt har uppmärksammats att reglerna för statsstöd även har effekt på bostadspolitiken. anmälde den svenska staten till EU- kommissionen för överträdelse av genom beslutet att inrätta , vars uppgift är att hjälpa vissa kommuner med ekonomiskt svaga bostadsföretag att om- strukturera dessa företag. De allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen är en särskild fråga i detta sammanhang. På grundval av en undersökning som utförts av hävdar att det förekommer ett omfattande kommunalt stöd till de kommunala bostadsföretagen och ifrågasätter såväl detta stöd, som man menar skulle kunna falla under , som dessa företags hyresnormerande roll. Även dessa frågor har anmälts till EU- kommissionen genom . Förändrat regelverk kring allmännyttan Den lagstiftning som, direkt eller indirekt, reglerar de allmän- nyttiga och kommunala bostadsföretagen och deras verksamhet återfinns huvudsakligen i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag 12 kap. jordabalken (hyreslagen), framför allt 55 § hyresförhandlingslagen (1978:304). Kommunallagen (1991:900) innehåller flera viktiga grundprinciper av betydelse för kommunernas förutsättningar att bedriva bostads- politik. Genom regleringen i 2 kap. 7 § kommunallagen är kommu- nernas möjlighet att bedriva näringsverksamhet begränsad till sådan verksamhet som bedrivs utan vinstsyfte och som går ut på att till- handahålla allmännyttiga anläggningar och tjänster åt dess med- lemmar. En av de bärande principerna i kommunallagen, självkostnads- principen, innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster och nyttigheter som tillhandahålls. Frågan om hur den kommunala självkostnadsprincipen förhåller sig till bostadsförsörj- ning har uppmärksammats i flera sammanhang, bl.a. i anslutning till att principen lagfästes och skrevs in i 8 kap. 3 c § kommunallagen. 1993/94:188 (s. 83) uttalades då att de allmännyttiga bostads- företagen inte omfattas av principen, mot bakgrund av att be- greppet fastighetsförvaltning avser såväl överlåtelse som upplåtelse av fast egendom. Frågan diskuterades även vid tillkomsten av allbolagen (prop. 2001/02:58). Då gjordes övervägandet att de allmännyttiga bostadsföretagen ändå får anses leva under en lång- siktigt formulerad självkostnadsprincip på grund av den i allbolagen tillförda utdelningsbegränsningen, se nedan. En annan bärande kommunalrättslig princip, likställighets- principen, finns uttryckt i 2 kap. 2 § kommunallagen. Enligt denna princip skall kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Också denna princip är av betydelse för de kommunala bostadsföretagen. Lagen om allmännyttiga bostadsföretag och de kommunala bostadsföretagen Allbolagen trädde i kraft (se betänkande SOU 2001:27, prop. 2001/02:58, prop. 2002/03:1, bet. 2001/02:BoU4, rskr. 2001/02:160). Allbolagen ersatte lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. Med allmännyttigt bostadsföretag avses ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som dels drivs utan vinstsyfte, dels i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt, dels har godkänts som allmännyttigt bostadsföretag. Med kommunalt bostadsföretag avses ett allmännyttigt bostadsföretag som en kommun har det bestämmande inflytandet över. I förordningen (2003:348) om skälig utdelning från allmän- nyttiga bostadsföretag meddelas föreskrifter om högsta tillåtna utdelning. Allbolagen innehåller vidare regler om tillståndsplikt vid överlåtelse av fast egendom samt aktier och andelar i kommunala bostadsföretag. Tillstånd till en överlåtelse skall inte lämnas om det kan befaras att de kommunala bostadsföretagens hyror till följd av överlåtelsen inte kommer att få tillräckligt genomslag vid tillämp- ningen av bruksvärdesreglerna i 12 kap. 55 § hyreslagen eller de hyresförhandlingar som förs enligt hyresförhandlingslagen. Självkostnadsprincipen, utdelningsbegränsningen och hyreslag- stiftningen De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll följer av hyreslagen. I hyresförhandlingslagen slås bruksvärdesprincipen fast liksom hyresgästens rätt att få en förhandlad hyra prövad. En central fråga, som kommit att bli omstridd, är om kommunala bostadsföretag omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen. menar i en skrivelse till reger- ingen (dnr M2005/3287/Bo) att det är avgörande för bruksvärdes- och förhandlingssystemet att den kommunala självkostnadsprin- cipen tillämpas på detta område och kräver att detta lagfästs. Föreningen pekar vidare på behovet av att självkostnadsprincipen preciseras eller att det närmare belyses vilka kostnader som skall anses som nödvändiga kostnader för bostadsverksamhetens bedrivande och menar att de grundläggande tankar som redovisas i betänkande (SOU 2004:64) i allt väsentligt har sin giltighet även på bostadsområdet. Frågan om huruvida självkostnadsprincipen alls gäller för kommunala bostadsföretag är även föremål för rättslig bedömning. Det kan således konstateras att viss oklarhet råder i denna fråga. översyn av lagen om allmännyttiga bostadsföretag Regeringen uppdrog åt att utvärdera de erfarenheter som gjorts av allbolagen. Uppdraget bestod i att se över dels utdelningsbegränsningen, dels tillståndsplikten. När det gäller utdelningsbegränsningen bedömer att bestämmelserna i lagen om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. (som föregick allbolagen) allmänt sett har följts och att det inte funnits några större oklar- heter i tillämpningen. Reglerna var tydliga och det fanns ett sank- tionssystem i lagen. Bestämmelserna i allbolagen om utdelningsbegränsning tillämpades för . menar att det allmänt sett inte fanns något som tydde på att utdel- ning sker med större belopp än som föreskrivs. I koncerner före- kommer dock transaktioner i stor omfattning, företrädesvis i fråga om koncernbidrag men även i fråga om aktieägartillskott. exempelvis utdelning och lämnat koncernbidrag läggs samman kan dock utdelningsgränsen överskridas i ett flertal fall. Förekomsten av en koncernbildning medför i sig att det är möjligt att föra medel mellan olika verksamheter och att överföring kan göras till annat än bostadssektorn. menar därför att det finns behov av att närmare klargöra vilka regler som ska gälla i koncernförhållanden. När det gällde tillståndsprövningen konstaterade att länsstyrelserna mellan och fattade 308 beslut avseende förvärv av minst 9 630 lägenheter. I 279 beslut omfattande 6 764 lägenheter godkände länsstyrelserna försäljning och i 29 beslut omfattande 2 866 lägenheter nekades försäljning. I av besluten och i av det totala antalet lägenheter beviljades således tillstånd till försäljning. Länsstyrelserna tycks enligt bedömning i en del fall även ha tagit hänsyn till skälen för försäljning. Enligt är en förklaring att det rör sig om en ny lagstiftning och det dröjt innan vägledande beslut kommit från högre instans. En annan är att parterna på hyresmarknaden ofta varit ense om att tillåta för- säljning. Många kommunala bostadsföretag är inte renodlade bostadsför- valtare. I många hyresfastigheter finns även kommersiella lokaler. I dessa fall torde lokaldelen normalt vara liten i förhållande till bostadsdelen. Mer problematiskt är att man i en del kommuner valt att överföra även förvaltning av fastigheter som huvudsakligen eller enbart inrymmer annat än bostadsfastigheter (parkeringshus, centrumanläggningar, m.m.). Här finns ett möjligt konkurrensproblem genom att sådana fastigheter kan generera överskott som kan användas för att hålla nere hyresnivån i bostadsbeståndet. Omvänt kan det om verksam- heten går med förlust vara så att detta belastar först och främst hyresgästkollektivet i det kommunala bostadsföretaget i form av högre bostadshyror, vilka därefter indirekt förs över på bostads- hyresgästerna i det privata bostadsbeståndet. Det har uppmärksammats att en del kommuner har tankar på engagera sig direkt även i nyproduktion av egnahem och bostadsrätter. I den mån som sådan verksamhet sker genom det kommunala bostadsföretagets försorg uppstår samma problem som vid alltför omfattande förvaltning av annat än bostäder. Sker det utanför det kommunala bostadsföretaget uppstår inte dessa problem, men frågan om lämpligheten av att kommuner engagerar sig i sådan verksamhet inom ramen för bostadsförsörjningen i kommunen kvarstår. finns inga formella hinder för den kommun som direkt engagerar sig i tillhandahållandet av fler boendeformer än hyresrätt. Debatten om allmännyttan, särskilt de kommunala bostadsföre- tagen, kan delas in i två delar. Dels en systemkritisk linje, särskilt företrädd av Fastighetsägarna , dels en systembevarande linje, särskilt företrädd av . Den först- nämnda linjen ifrågasätter de kommunala bostadsföretagen, särskilt den hyresnormerande roll som dessa indirekt tilldelats i lagstift- ningen. Den senare linjen innebär att man försöker identifiera vad som uppfattas som brister i dagens lagstiftning i syfte att förstärka de kommunala bostadsföretagens roll genom att reducera kom- munernas möjlighet att styra över deras verksamhet och ekonomi. En del av de krav som förs fram av bundet kan sägas leda i rakt motsatt riktning mot de krav som drivs av Fastighetsägarna . Parallellt med dessa motstridiga linjer pågår ett partsgemensamt arbete med att reformera det nuvarande hyressättningssystemet, ett arbete som i sin tur ledde till tillsättande av (dir. 2003:53, SOU 2004:91). Fastighetsägarna har låtit göra en översyn av kommunernas stöd till de kommunala bostadsföretagen. Bara skall 273 av 287 undersökta kommunala bostadsföretag ha fått kommunalt stöd. Fyra olika typer av stöd sägs förekomma: direkta bidrag, borgensåtaganden, att kommunen ställer eget kapital till företagets förfogande utan någon kostnad och underavskriv- ningar. På grundval av en analys som har gjort på uppdrag av Fastighetsägarna hävdas att kommunernas agerande snedvrider konkurrensen och att det är att betrakta som otillåtet statsstöd i EG-rättslig mening. Därigenom kan de kommu- nala bostadsföretagen ta ut lägre hyror än de privata hyresvärdarna som inte får motsvarande stöd. Flertalet av de av Fastighetsägarna utpekade formerna för stöd har använts av kommuner . Att detta är att betrakta som statsstöd i EG-rättslig mening är dock inte självklart. En analys av förhållandet till kan göras mot bl.a. följande bakgrund. Kommunala ägare har rätt att gå in med åtgärder och kapital i sitt företag på samma sätt som vilken annan ägare. Statsstöd blir det först om man gör vad ingen annan ägare skulle göra i motsvarande situation, eller utnyttjar sin ställning som offentligrättsligt subjekt. Borgensåtaganden förekommer i många kommuner, som då också tar ut en avgift för detta. har tagit upp för höga kommunala borgensavgifter som ett problem. Avskrivningsregler är inget som bestäms av en kommun utan regleras av bokföringslagen (1999:1078), årsredovisningslagen (1995:1554) samt rekommendationer (RR 12) respektive skattelagstiftningen. Dessa regler är lika för alla företag, oavsett ägarkategori. När det så gäller frågan om huruvida stöd förekommer genom att begärd utdelning inte är marknadsmässig är detta av särskild betydelse. En begränsning av utdelningen från allmännyttiga bostadsföretag är ett viktigt inslag i lagstiftningen genom att det är därigenom som den långsiktiga självkostnads- principen regleras, vilket i sig är en förutsättning för att hyresgäst- erna skall kunna ges skydd mot oskäliga hyreshöjningar, särskilt vid bostadsbrist, och därmed ges ett reellt besittningsskydd. Regleringens framtida utformning och frågan om hur en skälig ut- delning skall beräknas bör mot denna bakgrund och det framförda klagomålet hanteras med särskild omsorg. Självkostnadsprincipen och de kommunala bostadsföretagen har anfört att lagstiftningen när det gäller hur t.ex. självkostnadsprincipen skall tillämpas på de kommunala bostadsföretagen är alldeles för oklar (skrivelser, dnr M2005/106/Bo och M2005/3287/Bo). Som ovan nämnts kan det finnas behov av att tydliggöra vad som skall gälla för kommu- nala bostadsföretag. också att det förekommer att vinstutdelningsbegränsningen kringgås på olika sätt och att lagstiftningen behöver bli tydligare även på denna punkt. Man menar att de kommunala bostadsföre- tagen levererar en allmännyttig tjänst – tillgång till goda bostäder – till kommunmedlemmar, varför kommunallagens likställighets- princip respektive självkostnadsprincip skall tillämpas på kommu- nala bostadsföretag. I båda fallen innebär detta ett hinder för kommunala bostadsföretag att ingå i en koncernbildning. Hyresgästföreningen Riksförbundets uppfattning är att över- föring från kommunala bostadsföretag inom en koncern kan accep- teras om det är fråga om renodlade bostadskoncerner, men att hyresförhandlingslagen då måste ändras. Föreningen tar också upp frågan om vilka redovisningsprinciper som skall tillämpas på kommunala bostadsföretag och kommunala bostadskoncerner för att skapa en god genomlysning. menar t.ex. att olika verksamhetsgrenar bör särskiljas. kan således sägas förespråka en strikt tillämpning av självkostnads- principen som den följer av kommunallagen, till skillnad från den reglering som sker genom allbolagens utdelningsbegränsning. Medan Fastighetsägarna dragit slutsatsen att det före- kommer omfattande ekonomiskt stöd från kommunerna till de kommunala bostadsföretagen så hävdar den motsatta ståndpunkten. menar att det förekommer ett antal olika former av kom- munalt utnyttjande av de kommunala bostadsföretagen: koncern- bidrag som kan användas för att täcka underskott i andra kommu- nala företag, borgensavgifter som ersättning för att kommunen går i borgen för de lån som företaget tar upp, förmedlings- eller administrationsavgift för att bolagen tar upp lån genom kommu- nens förmedling, överföring av värden från bolag till kommun på olika sätt samt utdelning utöver vad som stadgas i gällande regel- verk. Utredaren skall se över de frågor som anges nedan. Om översynen visar att det finns behov av författningsändringar, skall utredaren lägga fram förslag till sådana. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som har anknytning till dem som anges nedan. Förslagen skall utgå från intresset av att slå vakt om kärnan i den svenska bostadspolitiken och grunderna för allmännyttans och de kommunala bostadsföretagens roll, inbegripet att hyressättnings- systemet även fortsättningsvis innehåller en spärr mot oskäliga hyror och garantier för ett reellt besittningsskydd. En utgångs- punkt skall vara att de kommunala bostadsföretagens hyresnorm- erande roll inte skall ändras om det inte är nödvändigt för att till- godose de krav som EG-rätten ställer. Utredaren skall särskilt beakta vikten av att kommunerna har möjlighet att använda bostadsföretagen som ett bostadspolitiskt verktyg, t.ex. som ett instrument för att främja integration och motverka hemlöshet, men också redovisa de komplikationer som detta kan innebära. De allmännyttiga bostadsföretagens villkor Utredaren skall se över de villkor och förutsättningar som gäller för allmännyttiga och kommunala bostadsföretag. Det är viktigt att det regelverk som styr dessa företags verksamhet är tydligt och konsistent och inte medger att reglerna kringgås. Frågorna kring företag där verksamheten bedrivs i ett annat syfte än att ge ägarna vinst har uppmärksammats i regeringens proposition om aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegräns- ning (prop. 2004/05:178). Det kan finnas anledning att se över be- hovet att anpassa allbolagen till den föreslagna lagstiftningen för det nya slaget av aktiebolag. Regelverket kring de allmännyttiga och kommunala bostadsföre- tagen har ändrats över åren. En central fråga är hur självkostnads- principen förhåller sig till de kommunala bostadsföretagen, inte minst genom dessa företags hyresnormerande roll. konkurrerar på samma marknad som privata fastighetsägare. De kommunala bostadsföretagen har genom sin hyresnormerande roll en viktig uppgift på bostadsmarknaden.