sou · GWB34d2 · 2009-01-01 00:00:00 — I några fall kan man tala om att funktionerna utgör naturliga monopol. Järnvägs- marknaden har bl.a. av detta skäl kommit att organiseras med en från trafikverksamheten åtskild infrastruktur förvaltad och finan- sierad av staten genom . Ett annat skäl var ambitionen att järnvägens intressenter skulle ges en ökad insyn och ett ökat inflytande över de grundläggande förutsättningarna för att bedriva järnvägstrafik. Ytterligare ett skäl var önskan att skapa ett sunt och konkur- renskraftigt trafikföretag av befriad från de höga kostnaderna i infrastrukturen. SJ brottades nämligen med lönsam- hetsproblem och genom att separera infrastrukturen från trafik- verksamheten – och därmed lyfta av SJ:s höga fasta kostnader i banorna – ville staten lösa lönsamhetsproblem. Delningen av i ett banverk med ansvar för att driva infrastruk- turen enligt samhällsekonomiska mål och trafikföretaget med kommersiella mål för trafikverksamheten innebar att statsmakterna inte längre preciserade några särskilda krav på vare sig servicenivåer eller priser i trafikverksamheten. SJ fick fria händer att utforma tra- fiken på ett sådant sätt att den kunde drivas med företagsekonomisk lönsamhet. Ägarens enda krav var att verksamheten skulle leverera vinst. Därigenom befriades SJ också från finansiellt ansvar för sam- hällsekonomiskt angelägen men företagsekonomiskt olönsam trafik. Dessa strävanden fortsatte i och med bolagiseringen av SJ vid års- skiftet 2000/2001. 4 Detta avsnitt bygger på Statskontoret, s. 63 f och s. 122 f. lämnade sitt slutbetänkande – för rese- närer och gods (SOU 2003:104) – . Som tidigare nämnts är betänkandet alltjämt föremål för beredning i regerings- kansliet och har alltså inte lett till några regeländringar. I betänkandet lämnas förslag till ändringar för såväl persontrafiken som godstra- fiken, bl.a. gällande fordonsförsörjningen, resenärsvillkor och rese- närsservice, terminaler och terminalservice, järnvägens kompetens- försörjning och strukturåtgärder. Beträffande persontrafiken föreslås en marknadstillträdesmodell som i korthet innebär att licensierade järnvägsföretag tillåts bedriva kommersiell person- trafik i konkurrens över hela det svenska järnvägsnätet. Det före- slås att den linjebundna persontrafiken regleras och kontrolleras genom ett tillståndsförfarande, att Rikstrafikens och trafikhuvudmannens roll i första hand ska vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud med villkor som samhället vill se och garantera kommer till stånd. Rikstrafiken och trafikhuvudmännen ska beskriva och motivera det önskade utbudet i långsiktiga strategiska trafikförsörjnings- program, att kommersiell trafik kan vara en del av detta utbud men att Rikstrafiken och trafikhuvudmännen också kan välja att skapa förutsättningar för utbudet genom bidrag eller upphandling av trafik eller genom andra stimulansåtgärder, och att upphandling av trafik bör göras när de kommersiella aktörer- na inte bedöms kunna åstadkomma ett i tiden hållbart utbud som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. Ansvaret för att organisera och i förekommande fall upphandla sådan trafik bör, liksom , åvila Rikstrafiken och trafikhuvudmännen. 2.1Från monopol till öppen marknad hade monopol på brevbefordran. ensamrätt hade klargjorts och den sista regleringen fanns i kungörelsen (1947:175) angående ensamrätt till brevbefordran m.m. påbörjade CityMail konkurrerande verksamhet som innefattade brevbefordran. Till följd av detta in- leddes en förundersökning mot CityMail rörande brott mot Post- verkets ensamrätt. upphävdes kungörelsen om ensamrätt och postområdet öppnades helt för andra postdistributörer. Förundersökningen mot CityMail lades då ned och någon rättslig prövning av omfattningen av monopolet kom således aldrig till stånd. , fram till , var marknaden oreglerad. trädde den nya postlagen i kraft. Postlagen fast- ställer de övergripande målen för den samhällsomfattande post- tjänsten. Enligt lagen ska det finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Vidare fastställs ett övergripande krav på posttjänstens kvalitet och på rimliga priser. som den nya postlagen trädde i kraft bolagiserades under namnet och Postgirot blev en av Posten helägd bank, AB5. Det myndighetsansvar som dåvarande hade överfördes till (). Enligt förordningen (1997:401) med instruktion för PTS är denna central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom postområdet (och om- rådet för elektronisk kommunikation). främja att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst finns tillgänglig för alla fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsten mot- svarar samhällets behov pröva frågor om tillstånd att bedriva postverksamhet utöva tillsyn enligt postlagen meddela föreskrifter enligt postförordningen. PTS har också ett antal andra lagstadgade myndighetsuppgifter. Bland annat får PTS genom upphandling tillgodose funktionshind- rades behov av särskilda post- och kassatjänster och tillgodose total- försvarets behov av posttjänster. 5 sålde till dåvarande Nordbanken. Enligt postförordningen (1993:1709) får PTS meddela de verk- ställighetsföreskrifter som behövs för tillämpningen av postlagen i fråga om befordran av brev, obeställbara brev och tillsyn. I enlighet med detta förenar PTS regelmässigt beviljandet av tillstånd att bedriva postverksamhet med vissa villkor. I tillståndsvillkoren ställs krav på exempelvis tillförlitlighet, säkerhet och kvalitet. Av postför- ordningen framgår vidare att tillståndet att bedriva postverksamhet, för en eller flera tillståndshavare, ska förenas med villkor om skyl- dighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Posten är den enda tillståndshavaren som har fått sitt tillstånd förenat med sådana villkor. 2.3.1Införandet av regler om tillgång till infrastruktur Tillgången till den postala infrastrukturen reglerades till en början inte i postlagen utan byggde helt och hållet på civilrättsliga avtal mellan berörda postoperatörer. Ett exempel härpå är bolaget (SvAAB) som bildades av Posten och 1994 (mer om detta nedan). Regler om tillgången till den postala infrastrukturen infördes först . Postal infrastruktur definierades i propositionen6 som de system och anordningar som behövs för att postbefordran i sam- hället ska kunna fungera effektivt och tillförlitligt. Det som åsyfta- des var postnummersystemet, postboxar samt eftersändning av post och adressändring. Däremot var det inte fråga om tillgång för post- operatörer till andra postoperatörers terminaler, brevsorterings- maskiner, brevbärare eller dylikt. Reglerna innebar bl.a. ett åliggande för den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst, Posten, att också tillhanda- hålla och förvalta postnummersystemet. Förvaltaren av postnum- mersystemet ska vara skyldig att på andra postoperatörers begäran tilldela dem postnummer för postboxanläggningar i befintliga post- nummerområden. En regel infördes också om att postoperatör är skyldig att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra opera- törer kan nå operatörens postboxar och andra anläggningar för postöverlämning till mottagare. Villkoren för detta ska vara skäliga 1998/99:95, Postal infrastruktur, s. 9. och konkurrensneutrala samt ickediskriminerande i förhållande till vad operatören tillämpar för sin egen verksamhet. Skälet till lagändringen var att det hade visat sig att frivilliga över- enskommelser mellan parterna inte var ett helt tillfredsställande sätt att uppnå ett önskvärt samutnyttjande av infrastrukturen.7 Kritik hade riktats mot Postens rutiner för samråd och information vid ändringar i postnummersystemet samt den bristande konkurrens- neutralitet som ansågs föreligga då Posten ensam förfogade över ett system till vilket tillgången är en nödvändig förutsättning för att bedriva postbefordringsverksamhet. Postens rutiner och uttagna av- gifter för insortering av andra operatörers boxpost i Postens boxar hade också kritiserats av övriga postoperatörer. Vidare var det ett önskemål från övriga postoperatörer att kunna tillhandahålla post- boxtjänster till sina kunder på samma sätt som Posten. I propo- sitionen behandlade regeringen också frågor rörande adressändring och eftersändning. Detta resulterade dock inte i några ändringar i lagen. För att hantera adressändringar finns ett system uppbyggt med ett särskilt bolag, (SvAAB). SvAAB ansvarar för att definitiva och tillfälliga adressändringar från privatpersoner och företag samlas in och kvalitetskontrolleras. Därefter levereras adressändringarna till Posten, CityMail och ca 20 andra postoperatörer samt till och . Endast någon enstaka lokal postoperatör har valt att inte ansluta sig till systemet. Bolaget tillhandahåller också de postala tjänsterna efter- sändning av post i samband med flyttning, tillfällig eftersändning och lagring av post. Tjänsterna definitiv och tillfällig eftersändning samt lagring av post utförs av postoperatörerna som får ersättning från SvAAB för utförandet av tjänsterna. Förhållandet mellan SvAAB och de olika postoperatörerna regleras i separata avtal mellan operatörerna och SvAAB. Ersättningen för utförda tjänster regleras också genom avtal. SvAAB ägs av , som i sin tur ägs av () och CityMail (). I styrelsen ingår representanter utsedda av Posten, CityMail och övriga an- 1998/99:95 s. 15. Även om Posten äger övervägande delen av bolaget är inflytandet garanterat för båda ägarna genom ett aktie- ägaravtal. Enligt avtalet ska bolaget verka konkurrensneutralt. Alla som har tillstånd enligt postlagen att bedriva postverksamhet har rätt att ansluta sig till systemet. 2.4Motiven bakom den valda lösningen8 Postproduktion uppvisar olika typer av skalfördelar (stordriftsför- delar, samproduktionsfördelar och nätverksfördelar) i delar av pro- duktionen. På en oreglerad postmarknad finns det en risk för att förekomsten av dessa skalfördelar leder till att stora producenter tränger ut mindre och att det uppstår en situation med endast ett eller ett litet fåtal företag med stor marknadsmakt. Ett privat vinst- maximerande företag med marknadsmakt kan förväntas utnyttja detta genom att ta ut monopolpriser för ett (alltför) litet utbud av posttjänster samt på olika sätt hindra nya företag från att etablera sig på marknaden. I samband med liberaliseringen av postmarknaden genomfördes ett antal åtgärder som syftade till att fortsätta att upprätthålla en väl utbyggd postservice i hela landet. Det fanns en oro för att öppnan- det för konkurrens och vinst- och utdelningskrav på Posten skulle kunna leda till försämrad service i de delar av landet där produktions- kostnaderna är höga. Av detta skäl valde staten att reglera fram en postservice som är fördelningspolitiskt men inte nödvändigtvis före- tagsekonomiskt motiverad. Det beslutades att omfattningen på den grundläggande postservice som skulle finnas i (hela) landet skulle fastställas och definieras i den nytillkomna postlagen samt att Posten enligt avtal med staten skulle säkerställa denna service. I lagen in- fördes också krav på enhetsporto. Kvaliteten och servicen på den grundläggande posttjänsten preciserades närmare i ett särskilt avtal mellan staten och Posten (och senare genom tillståndsvillkor för Posten). Som berörts ovan fick PTS till uppgift bl.a. att främja att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst finns tillgänglig för alla, fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov. Ett motiv för bolagiseringen av var att aktiebolags- formen ansågs vara en mer ändamålsenlig associationsform för konkurrensutsatt verksamhet samt för en effektiv styrning av verk- 8 Detta avsnitt bygger på Statskontoret, s 82 ff. Regeringen menade att erfarenheterna visat att affärs- verksformen innebar begränsningar (t.ex. beträffande förvärv och försäljningar, samarbete och samägande samt upplåning) i att bedriva verksamheten på rationellt sätt. Det bedömdes att skulle få svårt att utan ändrade verksamhetsförutsättningar upprätthålla önskad postservice i den snabbt förändrade marknadssituationen med (förväntad) ökad konkurrens samt teknisk utveckling och nya kommunikationsformer. Genom bolagiseringen gavs Posten samma verksamhetsform som andra aktörer på postmarknaden. Sedan konkurrenslagen (1993:20) trädde i kraft handlade mer än 100 ärenden som berörde Posten. Dessa ärenden har varit av skiftande slag – såväl klagomål från privatpersoner och företag som ansökningar om icke-ingripandebesked där Posten önskat få prövat huruvida ett visst förfarande är förenligt med konkurrenslagen. Ett gemensamt drag i klagomålsärendena har varit att Posten har mött konkurrens med att dels påtagligt sänka priserna på marknadssegment där konkurrens dykt upp, dels tillämpa olika typer av trohetsskapande villkor i avtal med kunder. har bl.a. funnit att Posten i flera olika avseenden gett kunder som inte anlitar Posten för hela sitt distributionsbehov betydligt sämre villkor än helkunder. har de avgjorda ärendena på postområdet gett klargöranden främst vad beträffar exklusivavtal, trohetsskapande rabatter och årsbonussatser.9 ärenden avseende Posten har nästan upphört då förbjöd Posten att inte utan objektivt godtagbara skäl tillämpa olika priser för olika kunder eller geografiska områden.10 I inget ärende har ålagt Posten att upphöra med konkurrensbegrän- sande beteende eller väckt talan mot Posten om utdömande av konkurrensskadeavgift. 9Konkurrensverkets rapport marknader i – en uppföljning, 1998:3, s. 56 ff. Posten utgör fortfarande den helt dominerande aktören på post- marknaden och konkurrensen från övriga aktörer är begränsad. I syfte att stimulera konkurrens mellan Posten och existerande och potentiella konkurrenter har det diskuterats huruvida det är lämpligt att i större utsträckning skapa tillträde till Postens olika produk- tionsled och infrastruktur, t.ex. genom att föra över den postala infrastrukturen till en fristående förvaltningsmyndighet eller affärs- verk.11 tillkallades en särskild utredare för att utreda hur post- verksamhet bör regleras (i uppdraget ingick även att utreda behovet av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen). lämnade utredningen, som antagit namnet Post- och kassa- serviceutredningen, över betänkandet Postmarknad i förändring (SOU 2005:5). Utredningen anser att reformen på postmarknaden i stora delar har varit framgångsrik, även om antalet företag som tillkommit på marknaden är begränsat. De positiva effekterna består främst av en efterfrågeanpassning av produkter och tjänster samt mer kostnadsanpassade priser. Kraven på den samhällsomfattande posttjänsten har uppfyllts . Enligt utredningen har liberaliseringen alltså inte inneburit någon försämrad service eller kvalitet när det gäller rikstäckande övernattbefordran. Utredningen föreslår bl.a. en avveckling av pristaket för den samhällsomfattande posttjänsten och införande av krav på icke-diskriminerande särskilda villkor i syfte att öka utrymmet för nya konkurrenter på markna- den. Utredningen föreslår också vissa ändringar gällande PTS an- svarsområde. Utredningen fann att systemet med adressändring och eftersändning som hanteras genom SvAAB fungerar väl och fann inte någon anledning att lämna förslag till reglering av adressändrings- systemet. Utredningen lämnade inget förslag om att föra över den postala infrastrukturen till ett fristående organ. Slutbetänkandet är föremål för beredning i rege- ringskansliet och har alltså inte lett till några regeländringar. 11 Se t.ex. Statskontoret s. 96 och 167 och SOU 2005:5, Postmarknad i förändring, s. 465. hade monopol på teleområdet i . Bortsett från de s.k. anslutningmonopolen (som avsåg an- slutning till det allmänna telenätet av bl.a. telefonsvarare, faxar och telefoner) grundades monopol inte på någon lagstiftning. Tvärt om var det i princip tillåtet för konkurrerande företag att anlägga telenät eller erbjuda teletjänster i . Förutsättningar- na för sådan verksamhet var dock inte särskilt goda, eftersom kon- kurrerande företag var beroende av att sluta avtal med om tillgång till det allmänna telenätet, dvs. om samtrafik, såvida man inte ville bygga upp ett helt fristående telenät. Det fanns inga regler om på vilka villkor skulle erbjuda sådana anslutnings- avtal.12 Förutom att infrastrukturen utgjorde en del av , så utformade även den formella normgivningen och utövade myndighetsuppgifter på teleområdet. Bland uppgifterna fanns att tilldela frekvens- och nummerresurser samt att meddela föreskrifter avseende användning av frekvenser. Denna uppgift sköttes av Tele- verkets frekvensavdelning. inom prövade frågor om godkännande av privatägda abonnentutrustning- ar avsedda att anslutas till det allmänna telenätet. hade också till uppgift att tillhandahålla s.k. samhällsomfattande tjänster, t.ex. anslutning till det allmänna telenätet för alla till rimliga priser, tjänster anpassade för funktionshindrade och telefonautomater. Där- utöver skulle tillhandahålla abonnentförteckning, num- merupplysning och hantera nödsamtal.13 monopol på telemarknaderna började luckras upp , då ett antal anslutningsmonopol avskaffades. öppnades marknaden för telefonsvarare och faxar från andra leveran- törer än , avskaffades förbudet att ansluta andra än telefoner och –89 avvecklades Tele- verkets ensamrätt att ansluta företagsväxlar till det allmänna tele- nätet.14 12Ds 2002:21, s. 89. 13Statskontoret, s. 52 och 102. 14Ds 2002:21, s. 89. Det telepolitiska beslutet innehöll nya mål och en ny inriktning för telepolitiken. Enligt det telepolitiska beslutet skulle dubbelroll renodlas och dess föreskriftsrätt (godkän- nande) för teleutrustning tas bort. En ny myndighet – – ersatte den tidigare inom Tele- verket. Statens telenämnds uppgifter var bland annat att utfärda föreskrifter för och registrera utrustning som fick anslutas till det allmänna telenätet samt att bistå konkurrensvårdande myndigheter med teknisk sakkunskap. renodlades roll ytter- ligare. avskildes från och slogs samman med i den nya myndigheten styrelsen. omreglerades telemarknaden genom införandet av telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Skälet till att det behövdes en reglering på teleområdet var enligt regeringen att aktörerna behövde klara spelregler för sin verksam- het samt att internationella åtaganden, speciellt mot EG, förutsågs komma att kräva en rättslig reglering av förhållandena på telemarknaden. Vidare ansågs en reglering nödvändig med hänsyn till dominerande ställning. Telelagen hade till syfte att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet så att de telepolitiska målen kunde uppfyllas. En tillståndsplikt infördes för sådan televerksamhet i allmänt tillgängliga telenät som bestod i att tillhandahålla telefonitjänster och mobila teletjänster eller i att hyra ut fasta teleförbindelser för telekommunikation. Tillståndet skulle kunna förenas med de villkor som behövdes för att främja de tele- politiska målen. Bägge lagarna trädde i kraft den 1 juli 1993.15 I och med telelagen och lagen om radiokommunikation lades resterande myndighetsuppgifter på och fick nya ansvarsområden inom radio- och teleom- rådet. ombildades till (), som då också fick ansvar för tillämpningen av den nya post- lagen. Efter införandet av telelagen 1993 ändrades den ett antal gånger, under de den var i kraft. 15 SOU 2005:4 s. 522. ändringar i syfte att öka konkurrensen och konkurrensneutraliteten på marknaden. Exempel på detta är den s.k. förvalsreformen och införandet av nummerportabilitet. Genom förvalsreformen krävs inte längre att en abonnent ska behöva slå ett prefix för att ringa med annan förvalsoperatör än den som äger accessnätet. Genom införandet av nummerportabilitet kan en abonnent numera behålla sitt telefonnummer när den byter teleoperatör. 3.4Televerket bolagiseras och börsnoteras ombildades till aktiebolaget samt dotterbolagen . Samt- liga aktier i ägdes av staten. Huvudmotivet för bolagsbild- ningen var att aktiebolagsformen ansågs utgöra en lämplig associa- tionsform för konkurrensutsatt verksamhet.16 I det bolagiserade skapades en aktör som skulle jämställas med andra aktörer på marknaden. I fortsättningen skulle statsmakterna styra marknaden inte genom sitt affärsverk utan genom lagstiftning och myndig- hetskontroll.17 sålde svenska staten av aktierna genom ett publikt erbjudande och Teliaaktien noterades på Stockholmsbörs- en. blev då ett privat börsnoterat företag. gick samman med det finska telekommunikationsföretaget och bildade TeliaSonera. Staten har därefter minskat sitt aktieinne- hav i TeliaSonera till . 3.5Konkurrensverkets och PTS:s ingripanden18 Åren 1995–96 fattade med stöd av konkurrens- lagen (1993:20) ett antal beslut som tvingade att sänka sam- trafikavgifterna och som förhindrade att debitera kunderna högre avgifter för samtal som förmedlades till en kund som i sin tur var ansluten till en annan operatör än , s.k. överlämnade samtal. Före ingrepp begärde samtrafikavgifter som var högre än slutkundspriserna för samma tjänster, trots att kon- kurrerande bolag stod för överföring av telefonsamtalet mellan de två anslutningspunkterna, liksom för kostnaderna för kundkontakt, 16SOU 2005:4 s. 522. 17Statskontoret s. 103. 18Detta avsnitt bygger på Ds 2002:21 s. 92. debitering m.m. Vidare har PTS tvingat att sänka samtrafik- avgifterna, med hänvisning till kravet att dessa ska vara kostnads- motiverade. 3.62003 års lag om elektronisk kommunikation utfärdades och rådets ram- direktiv (2002/21/EG) om ett gemensamt regelverk för elektro- niska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt en rad andra direktiv som reglerar teleområdet och sektorn för elektronisk kommunikation. Till följd härav ersattes telelag med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, som trädde i kraft . En av de viktigaste ingredienserna i lagen är att operatörer inom ett allmänt kommunikationsnät ska vara skyldiga att förhandla om samtrafik med andra operatörer. Lagen innehåller dock inte någon allmän samtrafikskyldighet. Förutom de tillträdesskyldigheter som en operatör med betydande inflytande åläggs, ska operatörer som kontrollerar tillträde till slutanvändare vara skyldiga att bedriva samtrafik på marknadsmässiga villkor. Krav om kostnadsbaserade avgifter samt insyn, särredovisning och icke diskriminering etc. ska kunna ställas på dominerande aktörer. Varje operatör ska härutöver kunna åläggas att mot marknadsmässig ersättning tillhandahålla samlokalisering etc. om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa, allmän säkerhet eller för att uppnå mål om fysisk planering.19 Myndighetsuppgifterna på teleområdet ligger huvudsakligen hos PTS, som är central förvaltningsmyndighet med ett samlat an- svar, sektorsansvar, inom området för elektronisk kommunikation (och postområdet). PTS ska främja sund konkurrens och sätter ramar för marknaden genom att utfärda föreskrifter, fatta beslut och fördela tillstånd. Fungerar inte detta kan PTS lösa tvister genom att besluta om vad som ska gälla mellan operatörer samt bedriva tillsyn över mark- nadens aktörer. PTS kan också besluta om vissa skyldigheter för dominerande aktörer. 19 SOU 2005:4 s. 526. PTS tar emot konsumenternas klagomål på operatörer och kan bedriva tillsyn för att rätta till problemen. I de fall då marknaden inte erbjuder tjänster som är viktiga för många konsumenter kan PTS upphandla tjänsterna eller besluta att en operatör ska tillhanda- hålla dem. Exempel på sådana tjänster är kommunikationstjänster för personer med funktionshinder. PTS fördelar radiospektrum och nummer mellan olika använ- dargrupper och användningsområden och ansvarar för de svenska frekvens- och nummerplanerna. Den som vill använda radiosändare ansöker om tillstånd hos PTS. Myndigheten övervakar också att radio- och teleterminalutrustning som sätts på marknaden upp- fyller de tekniska krav som ställs på sådan utrustning.