sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — 1Grunden för den gemensamma fiskepolitiken följer av rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. 2År 1983 tillkom den gemensamma fiskeripolitiken i EU som en gemensam lagstiftning direkt tillämpbar i medlemsstaterna. genomfördes en omfattande reform i syfte att göra fisket mer miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart. Reformen skulle bland annat förbättra underlaget för beslutsfattandet genom en öppen vetenskaplig rådgivning och ett ökat deltagande från övriga intressenter, öka samstämmigheten med andra åtgärder exempelvis på miljö- och utvecklingsområdet och tydliggöra ansvarsfördelningen, tillämpa försiktighetsprincipen samt införa ett ekosystemperspektiv med förvaltnings- och återhämtningsplaner. 3Se Kommissionen (2006) EU:s framtida havspolitik: En europeisk vision för haven och oceanerna. Från fiskeri till havsresurser Bakgrunden till utvecklingen av det integrerade maritima per- spektivet (havspolitiken) är att haven utnyttjas för en stor mängd aktiviteter varav många ökar i omfattning. Det finns ett behov av att utveckla ett holistiskt perspektiv på havet som resurs samt utveckla en förvaltning som balanserar nyttjandet och bevarandet av havets resurser. I linje med det nya perspektivet beslutade kommissionen att omorganisera det tidigare Generaldirektoratet för fiskeri (DG Fish) till Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG ). Den huvudsakliga förändringen är att generaldirektoratet organiseras i tre geografiska direktorat som ansvarar för både den gemensamma fiskeripolitiken och den integrerade maritima strate- gin. Flera medlemsstater tillämpar redan eller går i en riktning mot en integrerad strategi för maritima frågor, bland annat , , och . Vissa medlemsstater har samlat ansvaret för maritima frågor vid ett ministerium, såsom och , eller har börjat tillämpa ett holistiskt per- spektiv som kommer till uttryck i tematiska strategier för bland annat hållbarhet och miljöskydd, såsom och Sverige.4 12.2Ansvarsfördelningen inom EU och nationellt Inom kommissionen ansvarar Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG ) dels för förvaltningen av den gemensamma fiskeripolitiken, dels för förvaltningen av det nya maritima per- spektivet. Generaldirektoratet för miljö (DG Envirnment) har det generella ansvaret för miljöfrågor, både på land och till havs. Uppgiften är att främja hållbar utveckling av de maritima akti- viteterna och hållbart utnyttjande av fiskresurserna inom och utom gemenskapens vatten. Inom ramen för den integrerade maritima policyn ska EU försöka förverkliga den ekonomiska potentialen i haven i harmoni med den miljön och kustbefolkningens behov.5 DG består av tre avdelningar indelade efter geogra- 4Kommissionen (2008) Riktlinjer för en integrerad strategi för havspolitiken: mot en bästa praxis för integrerade styrelseformer för havet och samråd med intressenter. 5Inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken ska DG ansvara för bevarande och skötsel av fiskresurserna i unionens och internationella vatten, inklusive hållbart utnyttjande samt för organisationen av den gemensamma marknaden för fiske och akvakulturprodukter genom marknadsanpassade åtgärder som gynnar hållbart och konkurrensmässigt fiske. Från fiskeri till havsresurser fiska områden samt en horisontell avdelning som ska samordna politiken mellan de olika geografiska områdena. ingår i samma område som och EU:s landinbundna vattenområ- den. I samband med bland annat beslut om de årliga tillåtna fångs- terna och fiskekvoterna konsulterar den Veten- skapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF). I kommittén är representerat genom Fiskeriver- ket. Till kommittén finns knutna ett drygt 20 arbetsgrupper. Del- tagarna i arbetsgrupperna utses på grundval av sin kompetens och ska inte representera medlemsstaterna. På nationell nivå är den myndighet som har det övergripande ansvaret för att förvalta fiskeripolitiken samt huvud- ansvaret för politikens tre insatsområden. För vissa, företrädesvis mindre delar ansvarar dock andra myndigheter. ansvarar för fiskerikontrollen till sjöss. ansvarar för kontroll av hygien vid hantering av fisk ombord på fartyg, vid landning, import och transport av fisk samt för att tillse att regler om konsumentinformation efterlevs. ansvarar, utöver sedvanliga uppgifter vid import av fisk och fiskprodukter, för kon- troll av transportdokument vid import av fisk Länsstyrelserna utför flera uppgifter inom det fiskeripolitiska området, bland annat administration av stöd som finansieras via Europeiska fiskerifon- den. Det finns ingen nationell myndighet som har ett över- gripande ansvar för förvaltningen av havet och dess resurser. Utöver ansvar för att förvalta fiskresurserna är ansvaret delat mellan flera olika myndigheter. ansvarar för energiproduktion, energidistribution samt vind- och vågkraft. Försvarsmakten ansvarar för vissa konstruktioner, far- leder och övervakningsområden i havet. Kammarkollegiet företrä- der statens rådighet över allmänt vatten. genomför maritim miljöövervakning och miljöskyddande insatser till havs samt ansvarar för gränskontroller. över- vakar den nationella miljöpolitiken och lagstiftningen, utvärderar miljömål samt ansvarar för övervakning och rapportering av miljö- ska främja en hållbar balans mellan tillgängliga fiskresurser och deras utnyttjande, stärka konkurrenskraften i strukturer och hos företag, förbättra marknaden för och bidra till att revitalisera de områden som är beroende av fiske och akvakultur samt att se till att det rättsliga ramverket inom den gemensamma fiskeripolitiken följs och det genomförs effektiva kontroller inom EU. Att främja bättre styrning av den gemensamma fiskepolitiken. Från fiskeri till havsresurser tillståndet i havet. ansvarar för marin arke- ologi och marint kulturarv. bedriver hydrografi, sjö- säkerhetsinspektion, underhåller viss infrastruktur, kontrollerar att farvägar för skepp är säkra. ansva- rar för maringeologisk kartläggning och andra undersökningar rörande den geologin och mineralutvinning samt för till- ståndsgivning för utvinning av sand, grus och sten. Statens geotek- niska institut ansvarar för geotekniska frågor. Statens meterolo- giska och hydrologiska institut ansvarar för meteorologi och ocea- nografi, tillämpad forskning, planering och datainsamling om kli- mat, väder och vatten. För vissa frågor finns ingen tydligt utpekad myndighet. Den särskilda utredarens tidigare erfarenhet som ordförande för en av landets fem vattenmyndighet och som landshövding i ett län med landets längsta kuststräckor bekräftar bilden av det splittrade nationella ansvaret för havet och dess resurser. Fiskeripolitiken är ett harmoniserat politikområde. Den gemen- samma fiskeripolitiken är huvudsakligen reglerad i EG-förord- ningar som bygger på artiklarna 32 till 38 i EG-fördraget och lag- stiftningen ingår som en del av den gemensamma jordbrukspoliti- ken. Liksom för den gemensamma jordbrukspolitiken delar EU och medlemsstaterna på behörigheten. Det innebär att regelarbetet till stor del sker på EU-nivå. De fiskefrågor som ska tas upp inom ministerrådet för jord- bruks- och fiskefrågor förbereds i de permanenta representanternas kommitté, Coreper I.6 bidrar med expertis i de frågor som ambassadörerna diskuterar i detta forum. Inom kommittolo- gin finns det tre kommittéer inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken: kommittén för fiskets och vattenbrukets struktur, 6 Det är en kommitté som består av medlemsstaternas EU-ambassadörer. Corepers uppgift är att bistå rådet genom att förbereda dess möten. Ordförande är den ambassadör vars land är ordförandeland i rådet. Coreper har en central ställning i EU:s beslutsprocess eftersom den är ett forum för dialog, samt en instans för politisk kontroll, eftersom den fastställer riktlinjer för och bevakar arbetet i expertgrupperna. Coreper har till uppgift att bereda de ärenden som står på rådets dagordning (förslag till rättsakter från kommissionen). Coreper försöker nå enighet om varje ärende, men om det inte går kan man också lämna underlag till rådet. Dessutom sätts rådets dagordning efter hur arbetet i Coreper fortskrider. Dagordningen består av A-punkter som godkänns utan debatt eftersom man redan enats i Coreper och av B-punkter som ska debatteras. Från fiskeri till havsresurser kommittén för fiske och vattenbruk samt kommittén för fiskeri- produkter. Den svenska fiskeripolitiken är en del av den gemensamma fiskeripolitiken. En stor del av de fiskeripolitiska insatserna i görs inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, men det finns även delar som är nationellt reglerade. Den gemen- samma fiskeripolitiken är inriktad på att sätta ramar för uttag av de kvoterade fiskarterna i haven medan kust- och inlandsfisket, fri- tidsfisket och fiskevården i huvudsak regleras nationellt. I linje med detta ankommer det på medlemsstaterna att utfärda de resursregle- rande föreskrifter som behövs i sötvattenområdena och avseende fritidsverksamhet. I den svenska fiskelagstiftningen finns föreskrifter dels för komplettering och verkställighet av den gemensamma fiskepoliti- ken, dels föreskrifter av helt nationell karaktär. I regleras det nationella fisket främst genom fiskelagen (1993:787). Fiskela- gen reglerar rätten till fiske samt fisket inom Sveriges sjöterrito- rium och inom ekonomiska zon. Enligt fiskelagen får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, utfärda föreskrifter dels för fiskevården vilka innebär förbud och begränsningar av fiske i vissa avseenden, dels om vilken hänsyn fis- ket ska ta till naturvårdens intressen. Regeringen har i huvudsak lämnat föreskriftsrätten vidare till . Merparten av de nationella detaljföreskrifterna finns därför samlade i (). Även ger i vissa fall möjlighet att reglera fisket. Huvuddelen av fisket längs kusterna samt allt fiske inom sötvat- tenområdena regleras inte genom kvoter utan beståndsvården sker istället genom nationella föreskrifter om begränsningar av fiskets omfattning. För fritidsfisket finns också generella begränsningar av redskapsanvändningen. har ett 20-tal olika föreskrifter. Det regelarbete som bedriver, såväl utvecklingen av gemensamma regler inom EU som av nationella regler, hanteras vid Avdelningen för resursförvaltning, främst av EU-enheten och Tillträdesenheten. Till Avdelningen för resursförvaltning hör även . De bistår landets fem miljödomstolar med utredningar rörande byggande i vatten och miljöfarlig verksamhet i sjöar, vattendrag och hav. I utredningskontorens verksamhet ingår en omfattande fältverksamhet och kontoren har utrustning för Från fiskeri till havsresurser provfiske och andra fiskundersökningar i strömvatten, sjöar och kustvatten. Som en del av den externa uppdragsverksamheten bedriver utredningskontoren fiskundersökningar (recipientkon- troller) i syfte att kontrollera effekterna på fisk av utsläpp från industrier. Dessa undersökningar sker normalt på uppdrag av före- tag och i enlighet med ålägganden i vattendomar. sker undersökningarna inom ramen för olika kontrollprogram och ofta i samarbete med universitet eller konsultföretag. Vidare utför utred- ningskontoren årliga referensprovfisken inom ramen för den mil- jöövervakning som finansieras av . Det saknas specifika granskningar av det svenska regelarbetet inom fiskeriområdet inom EU. I de utvärderingar som gjorts av det svenska EU-arbetet generellt har det konstaterats att den svenska förvaltningsmodellen i stort sett är ändamålsenlig. De brister som konstaterats är att departementens instruktioner till myndigheterna ibland är otydliga, att myndigheterna inte alltid håller departemen- tet informerat om arbetet och att det i vissa fall är svårt för depar- tementet att få en samlad bild av myndigheternas EU-arbete. I en nylig granskning som utfört av fiskeripoliti- ken riktas kritik mot att regeringen och , utifrån målen och intentionerna med lagstiftningen, inte genomfört någon övergripande rättslig analys av kraven från EU eller vilka möjlig- heter det finns för regeringen och att använda olika styrmedel. Avsaknaden av rättslig analys medför att det saknas överblick över vad som är möjligt för regeringen eller att styra på svensk nationell nivå och vad som endast kan påverkas via förhandlingar i EU. Den medför också en brist på transparens för yrkesfiskarna i fråga om vilka regler som följer av EU:s regel- verk respektive vilka regler som , regeringen och Fiskeri- verket har beslutat. Enligt bedömning finns det ett betydande nationellt handlingsutrymme inom den gemensamma fiskeripolitiken som regeringen och inte har använt på ett effektivt sätt för att nå målen. har möjlighet att införa egna, mer långtgående regler för svenska yrkesfiskare, vilket dock sällan har gjorts. Ett exempel på styrmedel som hade kunnat användas mer effektivt för att nå målen om en miljömässigt hållbar utveckling är minimimått på fisk och maskstorlekar i nät. Från fiskeri till havsresurser av de svenska reglerna på detta område överensstämmer exakt med EU:s. har vidare möjlighet att mer aktivt och i större utsträckning utnyttja sin föreskriftsrätt och sin tillståndsgivning.7 Europeiska fiskerifonden (EFF) är gemenskapens finansiella instrument för att uppnå målen för den gemensamma fiskeripoliti- ken. Stöd som beviljas genom fonden bör sålunda stimulera utvecklingen av en ekonomiskt lönsam fiskesektor som respekterar miljön och bidrar till välstånd för den befolkning som har sin för- sörjning inom fiskesektorn. Projekt som finansieras ska bidra till att upprätta en jämvikt mellan fiskresurser och fiskekapacitet, skydda och uppvärdera miljön och vattens naturresurser, stärka konkurrenskraften och lönsamheten inom sektorn, förbättra livs- kvaliteten inom fiskeområdena samt främja jämställdhet inom sektorn. Genom fonden kan projekt finansieras som bedrivs av företag, offentliga myndigheter eller representativa organ inom fis- kesektorns alla ekonomiska verksamheter, till exempel fångst, odling, hamnverksamhet, beredning, handel, omställning av när- ingen, förvaltning av fiskresurserna och lokal utveckling.8 Det är medlemsstaterna som väljer vilka projekt som ska med- finansieras. Inom ramen för den nationella budgeten fastställer varje medlemsstat prioriteringar. I den nationella strategiska planen för programperioden gör medlemsstaten en lägesbeskrivning av sektorn och beskriver nationella mål och prioriteringar. Den strate- giska planen ligger till grund för det operativa programmet i vilket medlemsstaten konkret beskriver vilka åtgärder som ska medfinan- sieras. 12.4.1Nationell strategisk plan 2007-2013 Medlemsstaterna ska ta fram en nationell strategisk plan för fiske- rinäringen . Planen ska återspegla medlemssta- ternas övergripande ambitioner och prioriteringar. 7Riksrevisionen (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23. 8Europeiska fiskerifonden (EFF) har ersatt Fonden för fiskets utveckling (FFU), vilken omfattade . har EFF och FFU löpt parallellt. Utbetalningar från FFU kan göras fram till slutet av 2008. Från fiskeri till havsresurser Den svenska nationella strategiska planen anger målen för den svenska fiskerinäringens utveckling och därmed också målsättning- arna för de åtgärder som kommer att genomföras i inom ramen för Europeiska fiskerifonden. Det över- gripande målet är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar fis- kerinäring som speglar konsumenternas efterfrågan. Fiskresursen ska brukas, utan att förbrukas, för att bidra till landets utveckling. Målen och riktlinjerna i den strategiska planen ska vara vägledande för det operativa programmet.9 Medlemsstaterna ska utarbeta ett nationellt operativt program för fiskerinäringen. Syftet med det operativa programmet är att genomföra de åtgärder som prioriterats och som kan medfinansie- ras av Europeiska fiskerifonden. Strukturfondsprogrammet för fiskerinäringen finansieras dels med EU-medel, dels med nationella medel. har för hela möjlighet att utbetala totalt eller finansierat av EU. Den nationella finansie- ringen skiftar mellan åren. uppgår den till . De faktiska utbetalningarna har historiskt dock understigit anslagna medel. Under den föregående programperioden uppgick de utbetalade strukturstöden till totalt . utbetalades totalt av de som anslagits.10 Det operativa programmet för fiskerinäringen i 2007- 2013 har fem övergripande programmål: Kapaciteten i den svenska fiskeflottan ska minska så att fiskean- strängningen anpassas till en långsiktigt hållbar beståndssitua- tion. Lönsamheten i fiskerinäringen ska öka. Sysselsättningen på landsbygden i anslutning till fiskerinäringen ska främjas. De negativa miljöeffekterna orsakade av svensk fiskerinäring ska minska. Hållbar miljö och naturliga fiskbestånd. 9Nationell strategisk plan för 2007-2013. Kravet på en strategisk plan fanns inte under föregående programperiod. 10Riksrevisionen (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23. Från fiskeri till havsresurser Programmet är uppbyggt kring fem prioriterade områden inom vilka de olika åtgärder som är stödberättigade preciseras. Område 1: Anpassning av gemenskapens fiskeflotta innehåller åtgärder som syftar till att trygga fiskbeståndens fortlevnad och möjliggöra ett långsiktigt resursutnyttjande genom anpassningar av fiskeflottan. Stöd kan beviljas för: definitivt upphörande av fiskeri- verksamhet, tillfälligt upphörande av fiskeriverksamhet (fiske- stopp), investeringar ombord på fartyg bland annat för att förbättra säkerheten, arbetsvillkoren, hygien- och, produktkvaliteten, ener- gieffektiviteten och selektiviteten utan att öka fartygens fångst- kapacitet, småskaligt kustfiske, socioekonomisk kompensation bland annat i form av utbildning och omskolning samt unga fiska- res förvärv av fartyg. Område 2: Vattenbruk, insjöfiske, beredning och saluförande innehåller åtgärder som ska bidra till en miljövänlig utveckling av fiskerinäringen. Stöd kan utgå till: produktiva investeringar i vat- tenbruk för ökad lönsamhet och sysselsättning, miljövårdande åtgärder inom vattenbruket, folkhälso- och djurhälsoåtgärder, inlandsfiske samt beredning och saluföring av fiskeri- och vatten- bruksprodukter. Område 3: Gemensamt intresse innehåller åtgärder som inte endast berör ett enskilt företag och som bidrar till att den gemen- samma fiskeripolitikens mål uppnås. Stöd kan utgå till: gemen- samma insatser såsom att utarbeta lokala förvaltningsplaner och förbättra spårbarhet och produktmärkning, skydd och utveckling av den akvatiska faunan till exempel genom att skapa vandringsvä- gar för fisk, förbättringar av fiskehamnar, landningsplatser och skyddshamnar, utveckling av nya marknader, reklamkampanjer, nyskapande åtgärder samt omställning av fiskefartyg. Område 4: Hållbar utveckling av fiskeregioner innehåller åtgär- der som ska främja en hållbar utveckling och förbättrad livskvalitet i fiskeområden. Med fiskeområden avses geografiskt, ekonomiskt och socialt enhetliga områden av begränsad storlek. Det ska i första hand vara glesbefolkade områden med en sektor på tillbakagång eller med små fiskesamhällen. De lokala aktörerna ska i samför- stånd med den förvaltande myndigheten utarbeta en lokal utveck- lingsstrategi. Stöd kan utgå bland annat till att skapa eller återuppta ekonomisk verksamhet, utveckla centrum för ekoturism samt upp- värdera natur- och kulturarv på ett sätt som lockar besökare samt finansiera yrkesutbildning. Från fiskeri till havsresurser Område 5: Tekniskt stöd ska möjliggöra finansiering av verk- samheten vid offentliga myndigheter som förvaltar medel från Europeiska fiskerifonden. Medlemsstaterna ansvarar för utformningen av de nationella för- valtnings- och kontrollsystemen för strukturstöden. Den nationella förvaltande myndigheten ansvarar för genomförande av struktur- stödsprogrammen. Den utbetalande myndigheten ansvarar för ansökningar om utbetalningar från strukturfondsprogrammen skickas in till kommissionen och är mottagare av utbetalningarna från kommissionen. är enligt förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen både förvaltande myndighet och attesterande myndighet för Europeiska fiskerifonden. Båda upp- gifterna har tidigare utförts vid Resursavdelningen. har dock reviderat för- valtnings- och kontrollsystem och uppdaterat gällande handlägg- ningsrutiner. Det som föranlett ändringarna är främst ökade krav på uppföljning och kontroll, men har även haft som syfte att anpassa förvaltningen för ett bra nyttjande av programmet. Den attesterande myndigheten har fått en ny organisatorisk hemvist vid Kontrollavdelningen. Ansökningar om stöd prövas av och länsstyrel- serna. Ansvaret för de olika specifika stöden är uppdelat mellan myndigheterna (se tabell 12.1). Oavsett vilken myndighet som är ansvarig ska ansökan normalt skickas till i det län som projektet ifråga avses genomföras.11 I de fall ansvarar för att pröva ansökan skickas ansökan för kännedom till Fiskeri- verket. I de fall ansvarar för att pröva ansökan skickar ansökan tillsammans med yttrande över densamma till . 11 I de fall ansökan gäller ett länsövergripande projekt ska ansökan skickas till för vidare befordran till berörda länsstyrelser. SOU 2009:8 Från fiskeri till havsresurser Ansvarsfördelning mellan och länsstyrelserna Småskaligt kustfiske (exklusive investeringar Offentligt stöd för definitivt upphörande Åtgärder för produktiva investeringar i vatten- Stöd för tillfälligt upphörande av fiskeri- Miljövårdande åtgärder inom vattenbruket Investeringar ombord på fiskefartyg och selek- tivitet inom småskaligt kustfiske Socioekonomisk kompensation för förvaltning Investeringar i beredning och saluföring Åtgärder avsedda att skydda och utveckla den Utveckling av nya avsättningsmöjligheter och Hållbar utveckling i fiskeområden (utsedda grupper inom fiskeområdena förbereder Ändring för omställning av fiskefartyg stöd Under föregående stödperiod hanterades totalt 8 424 struktur- stödsärenden, varav 2 688 ärenden handlades av (2 653 beviljades) medan de övriga handlades av länsstyrelserna. Totalt handlades cirka 1 200 ärenden av och länsstyrelserna under föregående stödperiod. avsätter cirka 8 årsarbetskrafter och länsstyrel- serna cirka 10 årsarbetskrafter för administration av struktur- stöden. Fiskares Arbetslöshetskassa administrerar utbetal- ningar av ekonomiskt stöd i form av fartygsbidrag på uppdrag av . Ersättningen avser de kostnader som kvarstår när fartyget ligger i hamn av fiskestopp. Medlemsstaterna ansvarar även för den finansiella kontrollen av utbetalade stöd, bland annat för att kontrollera att förvaltnings- och kontrollsystemen är effektiva. I är det Ekonomistyr- Från fiskeri till havsresurser ningsverket som ansvarar för den finansiella kontrollen under pro- gramperioden 2007-2013.12 För den finansiella kontrollen åtgår 1,6 årsarbetskrafter, vilka finansieras till hälften via tekniskt stöd och till hälften via anslag. ansvarar även för internrevisionen. För den administrativa kontrollen av strukturstöden ansvarar genom Ekonomi- och personalenheten. För den administrativa kontrollen åtgår cirka 2,5 årsarbetskrafter varav 2 finansieras med tekniskt stöd och resterande 0,5 via anslag. Den fysiska kontrollen av stöden utförs i första hand av länssty- relserna. Kontroll utförs normalt vid stödbelopp över 200 tkr, men ibland även vid lägre stödbelopp. Personalkostnaderna för kon- trollen finansieras genom länsstyrelsernas förvaltningsanslag medan reskostnader finansieras genom tekniskt stöd. Även utför viss fysisk kontroll genom Ekonomi- och personalenheten. För Europeiska fiskerifonden finns även en särskild övervak- ningskommitté, vilken utses av regeringen.13 Utöver strukturåtgärder inom ramen för finns vissa övriga åtgärder, bland annat befrielse från energi- och koldioxidskatt och särskilda regler för arbetslöshetskassa.