sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Utredningen föreslår slutligen när det gäller att 17 kap. 6 § kompletteras så att samma undantagsmöjlighet från det kommunala vetot som gäller för en ny anläggning för mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall också ska gälla för nya kärnkraftsreaktorer under förutsättning att verksamheten bedöms vara av synnerlig betydelse från nationella utgångspunkter. Tillståndsprövning enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet Tillåtlighetsprövningen enligt och tillståndsprövningen enligt kärntekniklagen samordnas Tillåtlighetsprövningen enligt bör också styra till- ståndsprövningen enligt kärntekniklagen. Det föreslås ske genom ett tillägg i 5 § kärntekniklagen där det framgår att de begräns- ningar som ska gälla för tillåtlighetsprövning av nya kärnkrafts- reaktorer enligt också ska gälla i samband med pröv- ningen enligt kärntekniklagen. Som en följd av detta kan bestämmelsen enligt 5 a § första stycket kärntekniklagen om förbud att meddela tillstånd till nya kärnkraftsreaktorer slopas utan att det därigenom enligt kärn- tekniklagen öppnas för ett obegränsat antal reaktorer. Bästa möjliga teknik samt hanteringen av använt kärnbränsle och kärnavfall ska tillmätas särskilt stor betydelse Utredningen föreslår att 5 § kärntekniklagen kompletteras så att det av lagtexten framgår att frågan om bästa möjliga teknik samt hanteringen av använt kärnbränsle och kärnavfall ska tillmätas särskilt stor betydelse i samband med tillståndsprövningen av nya kärnkraftsreaktorer. Processen för tillståndsprövningen bör inte preciseras i lagen Uppförande och drifttagning av nya kärnkraftsreaktorer är en lång process. Internationella erfarenheter tyder på att det kan röra sig om från det att tillståndsprocessen inleds till dess att en ny reaktoranläggning kan tas i rutinmässig drift. Om den praxis för tillståndsprocessen som utformats inter- nationellt blir gällande även i innebär det att prövningen av en ny kärnkraftsreaktor kommer att ske stegvis där frågan om bästa möjliga teknik i olika avseenden av betydelse för säkerhet och strålskydd successivt preciseras. Enligt utredningens uppfattning finns det dock inte någon anledning att i kärntekniklagen närmare precisera hur processen för tillståndsprövningen bör utformas. Det är en fråga som bör över- låtas åt praxis. Ny definition av permanent avstängd reaktor En förutsättning för tillåtlighet att uppföra en ersättningsreaktor är att den äldre reaktorn är permanent avstängd eller permanent stängs av senast då den nya kärnkraftsreaktorn tas i kommersiell drift. En befintlig kärnkraftsreaktor kan komma att stängas av andra skäl än att skapa möjligheter för att uppföra en ersättningsreaktor. Det kan ske antingen därför att tillsynsmyndig- heten av säkerhetsskäl anser att reaktorn inte får drivas innan vissa åtgärder vidtagits eller att tillståndshavaren finner att det inte är ekonomiskt intressant att fortsätta att driva reaktorn. En reaktor kan alltså vara avstängd – – utan att tillståndshavaren för den skull förklarar att reaktorn är permanent avstängd. Det får då till följd att möjligheterna att ersätta denna reaktor med en ny ersättningsreaktor blockeras för övriga aktörer på marknaden som skulle vara intresserade att göra en sådan investering. En sådan situation kan skapa ett läge där tillståndet i sig till den avställda reaktorn får ett högt marknadsvärde på ett sätt som skulle kunna påverka elmarknaden på ett menligt sätt. En kärnkraftsreaktor, som är avställd utan att tillståndsinnehavaren förklarar att den är permanent avstängd, kan även medföra vissa bekymmer från säkerhets- och strålskydds- synpunkt. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en reaktor som inte varit inkopplad på elnätet ska betraktas som en permanent avstängd reaktor. Även en reaktor där tillstånds- havaren på sedvanligt sätt efter beslut om nedläggning ansöker om och erhåller tillstånd för avveckling av densamma, dvs. elpro- duktionen har upphört och kommer inte att återupptas, omfattas av definitionen permanent avstängd reaktor. Den operativa tillsynen enligt av kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning övertas av Den lagtekniska uppdelningen mellan kärntekniklagen, strål- skyddslagen och innebär att Strålsäkerhetsmyndig- heten och självständigt prövar frågor som rör kärnteknisk verksamhet. Denna överlappande tillsyn kan komma att visa sig vara problematisk i vissa avseenden särskilt i samband med en utbyggnad av ny kärnkraft. Utredningen har funnit att länsstyrelserna i stor utsträckning saknar resurser för tillsyn av joniserande och icke-joniserande strålning, dvs. kärnteknisk verk- samhet enligt kärntekniklagen och verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen. Om länsstyrelserna skulle påbörja en resursför- stärkning avseende personal med kunskaper inom joniserande och icke-joniserande strålning skulle det kunna leda till en splittring av tillsynsresurserna på detta område mellan länsstyrelserna och . Utredningen föreslår därför att övertar den operativa tillsynen enligt i frågor som rör verksamheter med joniserande och icke-joniserande strålning. Krav på återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna och inverkan på försörjningstryggheten på elproduktionsområdet Enligt föreskrifter ska kärnkraftverken minst genomföra en samlad analys och helhets- bedömning av säkerheten hos respektive kärnkraftsreaktor. Den återkommande helhetsbedömningen är en viktig och grundläggande princip för säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de Helhetsbedömningen innebär en process som möjliggör för tillsynsmyndigheten att successivt skärpa säkerhetskraven i samband med drift av kärnkraftverk. Utredningen föreslår att kärntekniklagen kompletteras med krav på återkommande helhetsbedömning av säkerheten för den som har tillstånd att inneha och driva en kärnteknisk anläggning. Genom att kravet på återkommande helhetsbedömning regleras i lag betonas dess principiella betydelse för säkerhetsarbetet och tydligheten för tillståndshavarna ökar. Avsikten med att lyfta upp kravet på återkommande helhets- bedömningar i kärntekniklagen har dock inte varit att bedöm- ningen ska ske på annat sätt eller utifrån i väsentliga delar andra kriterier än vad som sker i enlighet med Strålsäkerhets- myndighetens föreskrifter. Den återkommande helhetsbedömningen av säkerheten vid landets kärnkraftsreaktorer ger säkerhetsmässiga indikatorer som i ett längre perspektiv kan få återverkningar för landets försörjnings- trygghet. Avveckling av kärnkraftsreaktorer och andra reaktorer Utredningen föreslår att bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ändras så att de begrepp som används i bestämmelserna som rör kärnkraftverk och andra reaktorer anpassas till den begreppsapparat som allmänt tillämpas i sammanhanget och som används i regeringens proposition 1999/2000:63 om godkännande av avtal om ersättning i samband med stängning av , m.m. Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling Utredningen föreslår att lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling ska upphöra att gälla vid utgången av . Att genomföra en generationsväxling i det svenska kärnkrafts- beståndet, där särskilt aspekter som försörjningstrygghet och långsiktighet har betonats, innebär att kärnkraften kommer att vara en viktig energikälla . Såvitt framgår av propo- sitionen 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi, kommer de svenska kärnkraftverken att drivas hela sin Härigenom framstår avvecklingslagen som obehövlig varför den bör avskaffas. Ett avskaffande av avvecklingslagen innebär därmed att det inte längre finns några verktyg för att av energipolitiska skäl gå in och stoppa driften av en fungerande kärnkraftsreaktor. Utredningen har studerat innehållet i de avtal som träffades som en följd av överenskommelsen mellan staten, och om stängningen av de båda reaktorerna i . Enligt utredningens bedömning påverkar ett upphörande av avvecklingslagen inte ersättningarna från staten till de båda koncernerna eller ställningstagande till de åtaganden för staten som följer av avtalet. Inte heller de avtal som träffades mellan de berörda bolagen i anslutning till avtalet med staten berörs om avvecklingslagen upphör att gälla. Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag Utredningens förslag medför inte några ökade kostnader för varken det allmänna eller företag eller andra enskilda. Förslaget kan däremot få vissa konsekvenser för prisbildningen på elmarknaden, för investeringar i andra kraftslag och för konkurrensen på elmark- naden. Om utredningens förslag leder till ansökningar om att få bygga nya kärnkraftsreaktorer enligt de förutsättningar som utredningen föreslår kommer det givetvis även att få konsekvenser för Strål- säkerhetsmyndighetens verksamhet som tillsynsmyndighet. Utredningen föreslår att samtliga författningsändringar i de delar som avser generationsskiften i det svenska kärnkraftsbestån- det träder i kraft . Utredningen finner att övervägande skäl talar för att införa ett obegränsat skadeståndsansvar för kärnkraftsindustrin även om det obegränsade ansvaret inte utgör någon garanti för att skadelidande alltid kan få full täckning för sina skador. Det finns ett etiskt och symboliskt värde i att så långt som möjligt fullfölja den miljö- rättsliga principen att förorenaren betalar. Beloppsnivåer för finansiellt garanterad ersättning Utredningen föreslår att en anläggningsinnehavare i är skyldig att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet som motsvarar och som täcker det ersättningsansvar som gäller enligt ändringsprotokoll. En innehavare av en kärnkraftsreaktor, som är i drift för att utvinna kärnenergi, ska enligt utredningens förslag, vara skyldig att utöver säkerställa att ekonomiska medel mot- svarande , dvs. sammanlagt , finns tillgängliga för att vid en olycka ersätta skadelidande som har rätt till skadestånd. Utredningen föreslår i likhet med att regeringen i det enskilda fallet ska få besluta om lägre försäkrings- nivåer eller nivåer på annan ekonomisk säkerhet för anläggningar där risken för en radiologisk olycka bedöms vara liten. Den lägsta godtagbara försäkringsnivån eller nivån på annan ekonomisk säkerhet som regeringen får besluta om ska sättas till ett belopp motsvarande . Olika alternativ för finansiell garantilösning Nordiska Kärnförsäkringspoolen bedömer att ansvarsförsäkringar med begränsningen kan utfärdas av Poolen. Kärnförsäkringspoolen har aviserat undantag i ansvars- försäkringen i förhållande till de krav som gäller enligt tilläggsprotokoll. Undantagen gäller bl.a. preskriptionstiden för personskador överstigande och åtgärder för sådana miljö- skador som avses enligt tilläggsprotokoll. Eftersom utred- ningen föreslår att innehavare av en kärnkraftsreaktor som är i drift för att utvinna kärnenergi ska vara skyldig att ha en ansvars- försäkring eller annan ekonomisk säkerhet på totalt har utredningen identifierat fyra huvudsakliga alternativa finansieringslösningar för intervallet till . Finansieringslösningarna bör vara utformade på så sätt att anläggningsinnehavarnas ägare finner det intressant att i ökad utsträckning vara med och ta ansvar för de risker som är förknippade med drift av kärnkraftverk. De fyra alternativ som utredningen särskilt har studerat är fondering, statlig försäkring, ömsesidig ansvarsförsäkring och utställande av säkerheter. Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera: att extern fondering – anläggningsinnehavarna bygger upp en fond genom avgifter till staten - visar påtagligt fler nackdelar än fördelar. En fondering i detta sammanhang innebär ett in- effektivt utnyttjande av resurser. För nya aktörer som önskar komma in på den svenska marknaden och få tillstånd att inneha och driva kärnkraftverk kan en sådan fond komma att innebära ett etableringshinder. att en statlig försäkringslösning – staten agerar som åter- försäkringsgivare för den del som inte täcks av anläggningsinne- havarna ansvarsförsäkring – bör inte komma i fråga mer än i undantagsfall för att täcka statens subsidiära ansvar. Ett alter- nativ är att staten i stället lämnar kreditgarantier. Även om statens åtagande som försäkringsgivare har likheter med statliga kreditgarantier och andra liknande åtaganden så finns det fler saker som skiljer sig mellan dessa åtaganden. Kreditgarantier används för att stödja verksamheter av samhälleligt intresse. bl.a. jordbruket, exporten och bostadsbyggandet. Garantier har även använts för att stödja banker i kris och för investeringar i infrastrukturen. Det finns inget i förarbetena till budgetlagen som talar för att lagstiftaren avsett att statlig garantigivning ska tillämpas i syfte att ta över försäkringsbranschens verksamhet att försäkra företag för eventuella skadestånd till följd av olika typer av katastrofer. En kreditgaranti är ett statligt borgens- åtagande som i detta fall gäller såsom för egen skuld. Enligt utredningens uppfattning är det ägarna till de kärntekniska anläggningarna som bör svara för borgensåtaganden och inte staten. att ömsesidig försäkring – ägarna till kärnkraftreaktorerna i kommer överens om en frivillig ansvarsöverenskom- melse som bygger på ett solidariskt ansvar – har stora likheter med utställande av säkerheter i form av borgensåtagande från moderbolagen men framstår som ett än starkare alternativ eftersom det solidariska upplägget gör att åtagandet baseras på fler företags resurser; den aspekten torde särskilt borga för att det är kärnkraftsindustrin som står de ekonomiska kon- sekvenserna i händelse av en olycka. Alternativet med en ömse- sidig försäkring har ett par tilltalande fördelar. Det är effektivt ur ett resursperspektiv och det säkerställer på en ganska tillfredsställande nivå att det blir kärnkraftsindustrin som verk- ligen betalar det s.k. andra steget vid en allvarlig olycka. att utställande av fullgoda säkerheter – t.ex. borgen, bank- garantier, fastighetsinteckning - är ett fullgott alternativ. Om borgensåtaganden accepteras från moderbolagen så torde det, jämfört med en ömsesidig försäkring, dock innebära ett dyrare alternativ för kärnkraftsindustrin och därmed elkonsumenterna. Detta genom att ett enskilt borgensåtagande rimligtvis borde uppfattas som mer riskfyllt, ur ett kreditriskperspektiv, jämfört med ett ömsesidigt åtagande. är enskilda borgens- åtaganden svagare än en ömsesidig försäkring från samtliga moderbolag, vilket innebär en större sannolikhet för att staten trots allt får betala det andra steget vid en olycka. Alternativet är dock en näst-bästa lösning i den mån som berörda företag inte kan komma överens om ett ömsesidigt åtagande. Begränsning av ersättningsansvaret enligt reciprocitetsregeln Utredningen föreslår att 12 § författ- ningsförslag ändras så att det av lagen framgår att om en radio- logisk skada uppkommer utanför ska anläggningsinne- havarens ersättningsansvar begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande till . Utgångspunkter för ett statligt skaderegleringssystem Utredningen föreslår att kontrollen över ersättningsmedel kvarstår hos den som tillhandahåller ersättningsmedlen, dvs. försäkrings- givaren och eventuellt staten. En finansiell lösning som innebär t.ex. utställande av säkerheter kräver en statlig inbladning i form av godkännande och förvaltning av säkerheterna. Om dessa behöver tas i anspråk för att ersätta skadelidande efter en radiologisk olycka får staten sköta skade- regleringen i den delen. Staten kan även behöva åta sig skade- regleringen för sitt subsidiära ansvar. Skulle anläggningsinne- havarna finna ett alternativ för finansiering som inte har någon statlig inblandning får de själva ingå avtal om skadereglering med intressenter på marknaden. Utredningen föreslår att Kammarkollegiet svarar för den statliga delen av skaderegleringen. Villkor som förutsättning för fortsatt drifttillstånd enligt kärntekniklagen Utredningen föreslår en komplettering av lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet (kärntekniklagen) som innebär ett bemyn- digande till regeringen att få föreskriva att tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall förenas med de villkor som behövs för att säkerställa det ansvar och de skyldigheter som följer av lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. Behov av en utökad och enhetlig tillsyn på atomansvarsområdet Utredningens föreslår att ges ett samlat tillsynsansvar på atomansvarsområdet. Vidare föreslår utredningen att myndigheten bemyndigas att godkänna anläggningsinne- havarens försäkring eller annan ekonomisk säkerhet enligt 41 § författningsförslag. Ett sådant godkän- nandet bör ske efter samråd med . Utredningen föreslår att den straffrättsliga bestämmelsen i 44 § författningsförslag utgår med hänvis- ning till att ett motsvarande straffrättsligt ansvar även faller in under 25 § kärntekniklagen. Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag Genom att utredningen förordar ett obegränsat skadeståndsansvar och därtill en avsevärd höjning av nivån på de ansvarsbelopp som måste ha ekonomisk täckning i form av ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet, innebär förslaget ökade kostnader för kärnkraftsindustrin jämfört med den nuvarande lagstiftningen. s.k. lågriskanläggningar har regeringen möjlighet att sätta ned beloppet som ska täckas av försäkring eller annan säkerhet. För de anläggningar som bedöms som mindre riskfyllda torde inte kost- nadsökningen bli så markant som för reaktorinnehavare. Utredningens förslag innebär att kommer att åläggas nya tillsynsuppgifter som myndigheten inte har någon erfarenhet av och som inte heller ingår i de resursförstärkningar som har aviserats för myndigheten. Även för Kammarkollegiet som av utredningen föreslås hantera den statliga delen av skaderegleringen, kan utredningens förslag innebära konsekvenser. Den nya lagen och de lagändringar som rör atomansvaret föreslås träda i kraft den dag då ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen träder i kraft för . On the Government decided to appoint an inquiry chair to review the legislation in the area of nuclear technology and radiation protection. The Inquirys remit was extended through supplementary terms of reference adopted on . Under them the Inquiry was to draft proposals for new legislation for the public examination of new facilities that will make controlled generational shifts possible in the Swedish stock of nuclear power facilities, in accordance with the assessments presented in Government 2008/09:163. The Inquiry was also charged with drafting proposals to make it possible to abolish the Nuclear Phase-Out Act (1997:1320) and remove the ban in the Nuclear Activities Act (1984:3) on the construction of new nuclear power reactors. One of the Inquirys main tasks has been to propose amendments to the Nuclear Activities Act and the Environmental Code that will make it possible to gradually replace existing nuclear power reactors with new nuclear power reactors. One precondition for obtaining permission to construct new reactors in is to be that the new reactor replaces one of the older reactors and that the older reactor is permanently shut down. The new nuclear power reactors may only be constructed on one of the sites where present reactors that are in operation are located. The legislation is to be framed in a way that provides the conditions for controlled generational shifts in Swedish nuclear power. The Inquirys terms of reference say that applications for permits for new reactors are to be examined on the basis of an overall perspective that integrates security of energy supply with other interests. The applications are also to be examined according to the statutory requirement of best possible technology, when the generation of long-lived radioactive waste is also to be assigned great importance, in addition to radiation safety. The safety requirements are to be tightened gradually. Against this background the Inquiry has made a special analysis of and drafted proposals concerning: the forms for the public examination of new nuclear reactors; and the forms for regular overall assessments of safety at Swedish nuclear power reactors. The Inquiry has paid particular attention to the impact of the amendment legislation on the present programme for the management and final disposal of spent nuclear fuel and nuclear waste. The Inquirys terms of reference say that one important precondition for the continued operation of nuclear power is that the safety requirements continue to be tightened gradually. The Inquiry has also drafted a proposal for the abolition of the Nuclear Phase-Out Act (1997:1320). The Inquirys remit was extended on 19 2009 through further supplementary terms of reference to include analysing whether unlimited liability for radiological damage should be imposed on the owner of a facility and considering and proposing to what extent the operator of a facility should have a liability to provide financial guarantees for compensation for those affected by a radiological accident. These matters are to be considered in the light of consideration for injured parties, costs for the State, municipalities and county councils and economic, insurance and other aspects. The Inquiry is now continuing to work on its final report, which is to be presented no later than according to its supplementary terms of reference. In its further work the Inquiry will consider the conditions for the coordinated regulation of activities in the area of nuclear technology and radiation protection and propose the amendments that will need to be made to acts and ordinances. In this work the Inquiry will study the possibilities of bringing together the provisions of the Nuclear Activities Act and the Radiation Protection Act in a single act and will also consider the possibilities for better coordination with the provisions of the Environmental Code. In its further work the Inquiry will also consider the need for and possible formulation of a statutory regulation of the long-term responsibility for the sealed final disposal site for spent nuclear fuel. points of the report Generational shifts in the Swedish nuclear power stock The forms for public examination under Chapter 17 of the Environmental Code Chapter 17, Section 1 of the Environmental Code gives the Government far-reaching scope to steer these activities in the desirable direction The Inquirys deliberations have led to the conclusion that examination of the permissibility of new nuclear power reactors to be conducted under Chapter 17, Section 1 of the Environmental Code, according to the Inquirys proposal, will already give the Government far-reaching scope to steer these activities in the desirable direction in terms of industry, energy, labour market, climate and regional policy with the present wording of that provision. Permit applications for new reactors can thus be examined on the basis of an overall perspective including security of energy supply in the way specified in the Inquirys terms of reference and foreseen in Government 2008/09:163 A Cohesive Climate and Energy Policy– Energy. Based on the Inquirys terms of reference this means there is no reason to propose amendments to Section 1. Addition of a new provision, Section 2 a, to Chapter 17 of the In contrast the Inquiry has concluded that a new provision should be added to Chapter 17 of the Environmental Code. It should match the preconditions for permission to construct new nuclear power reactors set out in the Inquiry's supplementary terms of reference and Government 2008/09:163 A Cohesive Climate and Energy Policy – Energy. The Inquiry therefore proposes that a new provision, Section 2 a, be added to Chapter 17 of the Environmental Code. It would state that one precondition for the construction of a new nuclear power reactor in will be: that the new reactor replaces one of the present electricity generating reactors; that this older reactor has been permanently shut down when the new reactor is starts operating; and