sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — Det finns ingen egentlig grund för ett sådant antagande och jag har heller inte tagit med det i min bedömning. Däremot finns andra argument för ett mandatbaserat system som jag kommer att överväga. De politiska ungdomsförbundens representanter har fört fram att deras verksamhet är starkt kopplad till respektive politiska parti. De politiska ungdomsförbundens verksamhet påverkas av moder- partiets verksamhet. När ett riksdagsparti växer kan det leda till ökad aktivitet och ökad arbetsbörda hos ungdomsförbundet, utan att det nödvändigtvis leder till en ökning av antalet medlemmar i lokalavdelningarna. Om man skulle koppla ungdomsförbundens bidrag till moderpartiets resultat snarare än till antalet egna med- lemmar, skulle resurserna vara bättre anpassade efter det partipoli- tiska uppdraget. Ungdomsförbunden menar vidare att deras uppdrag skiljer sig från andra ungdomsorganisationer. Ett mandatbaserat system skulle öka incitamenten att arbeta med politiska frågor och minska incitamenten till verksamhet som bara är till för att värva medlemmar, såsom discon och andra sociala aktiviteter.13 Ett mandatbaserat system skulle ge större förutsebarhet i bidragsfördelningen. I flera motioner har det framhållits att antalet mandat är det samma i taget och att ungdomsför- bunden därmed skulle få bättre förutsättningar att kunna planera sin verksamhet för hela den perioden. Slutligen pekar de politiska ungdomsförbunden själva på att de inte alltid arbetar i lokalavdelningar på det sätt som förutsätts i bidraget. Många engagerar sig snarare på distriktsnivå och om de inte är aktiva i en lokalavdelning kan deras medlemskap inte räknas. Ett mandatbaserat system skulle vara mer öppet för alternativa arbetssätt. Argument mot ett mandatbaserat system Ett argument för att behålla det nuvarande systemet är att stödet till ungdomsorganisationerna är ett stöd till ideella organisationer som organiserar barn och ungdomar i föreningslivet. Tanken är att de ungdomsorganisationer som engagerar många medlemmar bedriver 13 Möte med representanter för de politiska ungdomsförbunden, . en större verksamhet och därmed ska få ett större stöd. Det är då inte logiskt att fördela bidraget i proportion till hur den vuxna befolk- ningen röstar i riksdagsval. LSU menar att de politiska partiernas ungdomsorganisationers uppdrag att engagera unga i politiken är väldigt viktigt och att det finns principiella problem med att fördelningen av bidrag för detta ändamål inte skulle baseras på den egna organisationens utveckling. Kopplingen mellan organisationernas strategi och deras medelstill- delning skulle försvinna och därmed skulle det inte finnas några ekonomiska incitament för att bredda verksamheten.14 Ett mandat- baserat stöd skulle också riskera att påverka ungdomsförbundens självständighet då de skulle vara beroende av stödet för moder- partiets politik. Med ett medlemsbaserat system främjas istället den egna verksamheten och utvecklingen och det finns större möjlig- heter till att agera självständigt i debatten. 4.5.3Ordinarie bidragsregler bör gälla Jag anser att argumenten mot ett mandatbaserat system väger tyngre än argumenten för ett sådant system. Jag föreslår således inte några särskilda regler för de politiska partiernas ungdomsorga- nisationer. Framför allt vill jag poängtera att tanken bakom stödet till ungdomsorganisationer är att de organisationer som beviljas bidrag ska vara självständiga och ha en tydlig inriktning mot att engagera ungdomar i lokal verksamhet. Det är ungdomars organi- sering som ska stödjas – inte de etablerade partierna i . En av mina bedömningar, som tas upp i kapitel 3, är att med- lemmar som inte är med i någon lokalavdelning utan är medlemmar direkt på regional nivå ska kunna vara bidragsgrundande. Detta underlättar för sådant engagemang som är vanligt inom de politiska ungdomsförbunden och som inte är bidragsgrundande . Ett mandatbaserat bidragssystem skulle strida mot de villkor för rätten till bidrag som jag föreslår i kapitel 2. Om det ska genom- föras bör det därför inte ske inom ramen för statsbidraget till ungdomsorganisationer. 14 LSU 2008 a, s. 28. 5Generationsövergripande verksamhet och organisering Med utgångspunkt från statsbidragets syften finns det skäl att även i fortsättningen avgränsa rätten till bidrag till att gälla de organisationer som har av medlemmarna i bidragsgrundande ålder och som har verksamhet för barn och unga i fokus. Enligt direktiven ska jag se över frågan om generationsövergripande verksamhet i statsbidraget till ungdomsorganisationer. Uppdraget har sin bakgrund i den kritik som har förts fram mot att statligt stöd till ungdomsverksamhet i ideella föreningar endast går till föreningar och organisationer där av medlem- marna är i åldrarna 7–. Enligt kritikerna kan detta motverka möten och umgänge över generationsgränserna och begränsa möj- ligheterna till generationsövergripande verksamhet. I bidragsförordningen anges också som ett villkor att en bidragsberättigad organisation ska vara självständig. Självständig- hetskravet är ett uttryck för regeringens vilja att stödja just sådan barn- och ungdomsverksamhet som organisatoriskt är skild från verksamhet för vuxna. Den kritik som förts fram innebär därför också en kritik av självständighetskravet. Barn- och ungdomsverk- samhet som inte är organisatoriskt skild från ett moderförbund motiveras ofta med att den underlättar generationsövergripande verksamhet. Jag väljer i min genomgång av frågorna att använda begreppet generationsövergripande verksamhet för en verksamhet som känne- tecknas av att barn, ungdomar och vuxna i princip deltar i samma verksamhet för att utveckla ett gemensamt intresse. En sådan orga- nisation kännetecknas av att den inte bedriver en separat barn- och Generationsövergripande verksamhet och organisering Generationsövergripande verksamhet före- kommer inom amatörkultur, vissa studieförbund, fredsorganisa- tioner, vissa organisationer bildade på etnisk grund, församlingar, hembygdsföreningar och byalag. En organisation som bedriver en särskild verksamhet för barn och eller ungdomar inom ramen för den vuxna föreningen, kan anses ha en generationsövergripande organisering, men har inte i egentlig mening en generationsövergripande verksamhet. Verk- samheten bedrivs ofta i form av en särskild sektion, klubb eller avdelning, men barn- och ungdomsverksamheten är inte en fristå- ende organisation med egen styrelse, som har det fulla ansvaret. Denna organisationsform har varit vanlig inom organisationer bildade på etnisk grund, inom handikapprörelsen samt olika religiösa församlingar och samfund. 5.1Synen på stöd till generationsövergripande verksamhet 5.1.1Kritiken mot att generationsövergripande verksamheter inte får del av statsbidraget till ungdomsorganisationer Den tydligaste kritiken mot att statsbidraget till ungdomsorganisa- tionerna inte ges till generationsövergripande verksamhet har kommit från organisationer inom amatörkulturen och genom ett antal motioner till . Jag har granskat dessa motioner . Så gott som samtliga motioner som kritiserar att generationsövergripande verksamhet inte får del av statsbidraget hänvisar till problem som upplevs av kultur- organisationer som arbetar generationsöverskridande. Motions- ställarna påtalar framför allt att ungdomar i rena ungdomsorganisa- tioner och ungdomar i kulturorganisationer med blandade genera- tioner behandlas bidragsmässigt olika. Detta upplevs som orättvist och motionärerna förordar att reglerna för bidrag till barn och ung- domar även ska gälla kulturorganisationer eller att ett särskilt regel- system för föreningar som bedriver en generationsövergripande verksamhet ska införas. Det förs också fram tankegångar att de kulturorganisationer som får stöd från som ungdomsorganisationer bör föras över till . I motionerna påtalas också att barn, ungdomar och vuxna har mycket att lära av varandra, att en åldersintegrerad verksamhet Generationsövergripande verksamhet och organisering motverkar fördomar generationerna emellan och att vuxna har en särskild uppgift att ta ansvar för barn och ungdomar. Dessa tanke- gångar exemplifieras genomgående med kulturorganisationernas åldersintegrerade verksamhet och i ett par fall med trossamfund och kristna församlingar. 5.1.2Skäl för att stödet avgränsas till organisationer som i huvudsak organiserar barn- och ungdomar Verksamheter där unga och vuxna samverkar kring gemensamma intressen kan spela en viktig roll för barns och ungdomars utveck- ling men också för vuxnas syn på unga som en resurs. Dagens krav är ett uttryck för att staten vill stödja barn- och ungdomsverksam- het som organisatoriskt är skild från verksamhet för vuxna. Orsaken ligger i de syften som staten har med stödet. För det första är inte stödet – och har inte på väldigt länge varit – ett ovillkorligt stöd till all fritidsverksamhet som barn och ung- domar deltar i. Syftet har tydligt varit att stödja barn- och ung- domsorganisationer och genom bidraget ska barn och ungdomar tillförsäkras en arena där de har inflytande – särskilt över sin fritid. Organisationen måste därför ha fritidsverksamhet och förenings- engagemang för barn och ungdomar i fokus. Även om statligt stöd till andra typer av organisationer där ungdomar också deltar kan vara angeläget bör inte ett sådant bidrag motiveras av att ungdomar deltar i verksamheten. Ett statligt bidrag till sådan verksamhet måste motiveras av att organisationen bedriver en verksamhet som i sig anser som värdefull för samhället, till exempel organisationer inom amatörkulturen. Deras situation åberopas i stor utsträckning i motionerna om stöd till generationsövergripande verksamhet. För det andra skulle det nästan vara omöjligt att utan stora kostnader kontrollera att stödet bara kommer de unga till del när den verksamhet som bedrivs är generationsövergripande. Det finns därför ett behov av att avgränsa rätten till bidrag till de organisa- tioner som har fokus på verksamhet för barn och unga. För det tredje är stödet att betrakta som ett organisationsbidrag. Det är därför viktigt att definiera den krets organisationer som har rätt till statsbidraget till ungdomsorganisationer. Det finns ett antal organisationer som får statsbidrag för ungdomsorganisationer trots att de inte uttryckligen definierar sig som en . Gemensamt för dem är att de har Generationsövergripande verksamhet och organisering medlemmar i åldrarna 7–och att deras stad- gar och verksamhet ger alla medlemmar lika demokratiska rättig- heter. Som exempel kan nämnas Roll- och (Sverok) som är ett av de tydligaste exemplen på ung- domars egen organisering, men som inte vill definiera sig som ung- domsorganisation – utan just spelorganisation. Ett annat intressant exempel är (), som har kvalificerat sig genom att ha medlemmar i åld- rarna 7–. I ATR:s fall är det naturligtvis mer tveksamt om de är en organisation med fokus på verksamheter för barn och unga. Men om organisationen har en verksamhet som i huvudsak attra- herar barn och ungdomar och den uppfyller de demokratikrav som förordningen ställer finns inga skäl att argumentera mot att organi- sationen ska kunna få bidrag. Slutsatsen blir att med menas en organi- sation som i huvudsak organiserar ungdomar. Utifrån statsbidra- gets syften finns det skäl att avgränsa rätten till bidrag till de orga- nisationer som har av medlemmarna i bidrags- grundande ålder och som har verksamhet för barn och ungdomar i fokus. Dessa villkor gör det möjligt att säkerställa att barn och ungdomar har makt och inflytande i organisationen och att stödet kommer barn och ungdomar till del. 5.2Synen på generationsövergripande organisering 5.2.1Kritiken mot att generationsövergripande organisationer inte får del av statsbidraget till ungdomsorganisationer En betydande del av kritiken mot att generationsövergripande organisationer inte får statsbidrag (dvs. kritik mot kravet på själv- ständiga ungdomsorganisationer) har tidigare kommit från de reli- giösa ungdomsorganisationerna. Detta framgår till exempel tydligt i remissvaren till till förändrade bidragsregler – översyn av de formella bidragsreg- lerna för statsbidrag till ungdomsorganisationerna (). I remissammanställningen är flertalet av de religiösa ungdoms- organisationerna negativa till självständighetskravet och flera före- slår att regeringen ska utreda ett system med ett särskilt statsbidrag för generationsövergripande organisationer. 1 Argumenten mot själv- 1 2000, s. 10–11 och 25. Generationsövergripande verksamhet och organisering ständighetskravet handlar dels om att kriterierna för självständighet inte ska utgöras av formkrav på egen juridisk person utan ta sikte på verksamheternas demokratiska uppbyggnad och funktion, dels om att lyfta fram värdet av ett generationsövergripande arbetssätt. I de ovan nämnda motionerna till påtalas också värdet av samverkan över generationsgränserna och en åldersintegrerad verksamhet samt att vuxna har en särskild uppgift att ta ansvar för barn och ungdomar. Detta kan också ses som argument för en generationsövergripande organisering. Den generationsövergripande organiseringen är historiskt sett kanske den vanligaste. När det första föreningsstödet för ung- domsorganisationer infördes var avsikten att få in så många föreningslösa ungdomar som möjligt i föreningslivet. års ungdomsutredning förespråkade dock att ungdomar skulle ha ett reellt inflytande över de organisationer som fick bidraget. Sam- tidigt ville inte utredningen vidga klyftan mellan äldre och yngre och föreslog därför att vuxenstyrda organisationer som bedrev verk- samhet för barn och ungdomar skulle fortsätta att få stöd. skulle av medlemmarna vara i åldrarna 7–, men vem som skulle styra verksamheten reglerades inte. ungdomsutredning lyfte en ny ungdomsminister – – vikten av ungdomars demokratiska fostran genom att hänvisa till att ungdomarnas egna föreningar också är en värdefull resurs.2 I den ungdomspolitiska propositionen Ungdomspolitik underströks vikten av ungas inflytande och att stödet skulle ges till självständiga organisationer (se genomgång avsnitt 2.3 ovan). Trots de tydliga skrivningarna om ungas egen organisering infördes dispensmöjligheter om det fanns ett tydligt pedagogiskt eller ideologiskt skäl för den valda organisationsformen och att den gynnar barnen och ungdomarna inom organisationen.3 Vid den senaste revideringen av bidraget som behandlades i budget- propositionen beskrivs bidraget åter som ett stöd till ungas egen organisering. fanns det fortfarande stöd i för att de organisationer som dittills fått dispens från självständighetskravet också i fortsättningen skulle kunna söka 1991/92:100, Bilaga 14, s. 16 . 1993/94:135, s. 46. Generationsövergripande verksamhet och organisering Historiken visar att staten länge velat stödja ungdomars självständighet men varit tveksam till att entydigt före- språka ungas självständighet i föreningslivet. Min bedömning är att dessa ibland motstridiga förhållningssätt påverkas av att ungdomsorganisationerna är organisationer för både barn och ungdomar och att de ingår i ett starkt ideologiskt samband med sin moderorganisation. Slutligen handlar frågan om ungas självständighet och vuxnas ansvar ofta i realiteten om makten i organisationen. I en rapport , Villkorad själv- ständighet4, redovisar en utvärdering av hur organisationerna påverkats av självständighetskraven ungdomspolitiska proposition. Utvärderingen har gett mig viss vägledning i en del av mina resonemang i de följande avsnitten. En stor del av de organisationer som beviljas bidrag organiserar i huvudsak barn och ungdomar mellan . Trettio (av 91) organisationer som fick bidrag 2008 har flest medlemmar i åldrarna 7–. Dessa organisationer hade sammanlagt av det totala antalet bidragsgrundande medlemmar och minst tolv hade fler medlemmar som fyllt än medlemmar i åldersgruppen 16–25. Många av dessa organisationer är organisationer där barn, ungdomar och vuxna verkar tillsammans, men de är i stor utsträck- ning vuxenstyrda. Barn utgör således en stor andel av samtliga bidragsgrundande medlemmar. För de vuxenstyrda organisationer som bedriver en renodlad barnverksamhet kan kravet på självständighet från en moderorganisation rätt lätt ifrågasättas. Särskilt på lokal nivå kan de vara beroende av medlemmar i moderorganisationen som ledare för barnverksamheten. Inga sådana renodlade barnorganisationer finns i bidragssystemet. Samtliga de organisationer, med en majoritet medlemmar i åldrarna 7–, som får bidrag har tvärtom ett så stort antal medlemmar i åldrarna 16–att det är motiverat att kalla dem barn- och ungdomsorganisationer. Generationsövergripande verksamhet och organisering För många av de traditionella folkrörelserna har barn- och ung- domsverksamheten varit ett sätt att fostra nästa generation till samma ideologi och att bygga upp en rekryteringsbas till moder- förbundet. Hit hör de religiösa samfunden, , Röda Korset, de politiska partierna m.fl. idéburna organisationer. Ett självständigt ungdomsförbund kan då uppfattas som positivt och som det bästa sättet att rekrytera barn och ungdomar till vux- enorganisationen. Men den ideologiska samhörigheten kan också spela en så stark och överordnad roll att självständighetskravet i sig kan upplevas som ett hinder för både vuxna och ungdomar inom rörelsen. Makten över de unga och deras bidrag Historiskt sett har varje utveckling där en grupp strävar efter ökad självständighet och inflytande över sin situation inneburit att någon annan förlorat en del av sin makt. Så har det varit också när ung- domsorganisationerna fick statligt stöd för att aktivt göra sig oberoende från sina moderförbund. En nationell organisation som t.ex. företräder ett visst intresse gentemot samhället anser sig i allmänhet företräda alla inom gruppen oavsett ålder – även om det finns ett ungdomsförbund. När ungdomsförbundet hävdar sitt tolkningsföreträde, när det gäller ungdomar, gentemot myndig- heter och beslutsfattare innebär detta i viss mån en minskad makt och mindre inflytande för moderorganisationen. Det har också hänt att nya ungdomsförbund blivit aktivt motarbetade av sitt moderförbund, men motståndet har i allmänhet gått över med tiden.5 5.2.3Skäl för stöd till självständiga barn- och ungdomsorganisationer Självständighetskravet är ett uttryck för viljan att stödja just sådan barn- och ungdomsverksamhet som organisatoriskt är skild från verksamhet för vuxna. Jag har försökt analysera olika motiv till kritiken mot detta. 5 2003, s. 31. Generationsövergripande verksamhet och organisering När det gäller organisationer med vuxenstyrd barn- och ung- domsverksamhet ger regelverket goda villkor till bidrag under för- utsättning att organisationen aktivt arbetar för makt och inflytande för barn och unga i organisationen. En vuxenstyrd verksamhet för barn och ungdomar bör kunna bedrivas av med- lemmarna . En lägre andel i åldrarna 7–skulle riskera att ge barn och ungdomar mindre röst och inflytande i organisatio- nen. Jag föreslår i kapitel 2 ett sätt att beräkna andelen medlemmar i åldrarna 7–som är mer positiv för de organisationer som bedriver verksamhet också för barn . Det motstånd som funnits mot att ungdomar själva ska ha makten över sina organisationer bekräftar enligt min bedömning behovet av ett bidrag som ger ett starkt stöd till ungdomar att organisera sig i självständiga organisationer. Den starkaste kritiken av att generationsövergripande organise- ring av ungdomsverksamhet inte alltid kan få bidrag kommer från idéburna organisationer där den gemensamma ideologin, tron eller värdegrunden spelar en stor roll. Självständighetskravet är viktigt för alla organisationers barn- och ungdomsverksamhet. Genom egna stadgar, egen ekonomi och egna beslutande organ får ung- domarna större möjlighet att utifrån egna erfarenheter vidareut- veckla den gemensamma ideologin. Det är detta som utifrån stats- bidragets syften motiverar ett stöd till barn- och ungdomsverk- samheten. Stödet är neutralt till den ideologi och värdegrund vars bevarande och spridande är moderorganisationens huvudsakliga ändamål. Stödet avser således inte moderorganisationens ideologi- överföring utan de syften som anges med bidraget, dvs. att stödja ungdomars inflytande och demokratiska utveckling och möjlig- heter till fritid på egna villkor. Det är också min bedömning att syftet med att stödja barn- och ungdomsverksamhet som organisatoriskt är skild från verksamhet för vuxna är ett uttryck för viljan att på ett tydligt sätt avgränsa organisationsstödet till just barn- och ungdomsorganisationer. 6Ungdomsstyrelsens kontroll av statsbidraget Enligt direktiven ska jag se över om kontroll och uppföljning av statsbidraget till ungdomsorganisationer är upplagd och genomförd på ett sätt som möjliggör att de uppgifter som är avgörande för utbetalning av bidraget kan kontrolleras på ett godtagbart sätt. Jag ska vidare lämna förslag till hur bidrags- reglerna kan utformas för att formalisera ansökningsförfarandet och granskning av organisationernas bidrags- ansökningar och på så sätt tillgodose rimliga krav på likvärdighet och förutsebarhet i bidragsgivningen. Jag ska även analysera om reformarbete är tillräckligt i förhållande till den kritik av handläggningsrutiner som framförts av och, om det fortfarande finns brister i handläggningsrutinen, före- slå vilka åtgärder som ska vidtas för att avhjälpa dessa brister, granska hur myndigheten analyserar vilka risker för fel i handlägg- ning och beslut som finns och vilka kontroller myndigheten fak- tiskt genomför och i vilken omfattning. I detta kapitel kommer jag i avsnitt 6.1 att bedöma om Ung- domsstyrelsens kontroll medför att de uppgifter som är avgörande för utbetalning av bidraget kontrolleras på ett godtagbart sätt. De nuvarande rutinerna för kontroll bygger på en lång erfaren- het, men är också påverkade av ett reformarbete som myndigheten har genomfört för att beakta den kritik som fram- förde i sin rapport . I avsnitt 6.2 kommer jag att redogöra för reformarbetet och bedöma om det kan anses tillräckligt i förhål- lande till den kritik framförde. Slutligen kommer jag i avsnitt 6.3 att diskutera i vilken utsträckning ytterligare för- ändringar i bidragsreglerna kan bidra till ökad tillförlitlighet i bidragsgivningen. 6.1Bidraget till ungdomsorganisationer kontrolleras på ett godtagbart sätt. De rutiner för kontroll av bidragsansökningarnas uppgifter som arbetar efter innebär att bidraget till ungdomsorganisationer kan kontrolleras på godtagbart sätt. 6.1.1Ungdomsstyrelsens rutiner för kontroll av ansökningar om statsbidrag verktyg för handläggning av bidragsansök- ningar är handläggningsrutinerna och granskningsmallen. Hand- läggningsrutinerna är beslutade av generaldirektören och såväl som rutinerna uppdateras inför varje beslutsomgång. Handläggningsrutinerna beskriver vilka handlingar som ska begäras in, vilka uppgifter som ska kontrolleras, hur de ska kon- trolleras och hur kontakter med de sökande organisationerna ska dokumenteras. Granskningsmallens syfte är att underlätta användan- det av rutinerna. Till detta kommer checklistan för revisorerna och allmänna råd om statsbidrag till ungdoms- organisationer1 där det står vilka uppgifter revisorerna ska lämna för att myndigheten ska kunna godta informationen i revi- sorsrapporten. Handläggarna kontrollerar via revisorsnämnden att de revisorer som organisationerna anlitar är godkända eller auktori- serade. För att en organisation ska beviljas bidrag är det centralt att organisationen uppfyller kraven på antalet bidragsgrundande med- lemmar, att medlemmar i åldrarna 7–utgör av de godkända medlemmarna samt att organisationen har lokal verk- samhet i ett visst antal län. Även antalet bidragsgrundande lokalav- delningar är väsentligt eftersom det är en av de fördelningsnycklar som avgör bidragets storlek. Kontrollen av antal och andel med- lemmar i åldrarna 7–samt antal aktiva lokalavdelningar granskas av revisor.