sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — och vägledning finns i samband med att nya bestämmelser intro- duceras. Det kan vara fråga om bestämmelser t.ex. i PBL men också om hur någon av egna föreskrifter bör tolkas. Kritiken handlar om att inte ställer upp i tillräcklig omfattning och att det dessutom förekommer att företrädare för myndigheten uppträder avvisande då anspråk ställs på dess tjänster. Erfarenhetsmässigt kan konstateras att anspråken från till- lämparna på vägledning och på vilken hjälp man bör förvänta sig från centrala myndigheter ibland är överdrivna. Det är trots allt den myndighet som s.a.s. står i första linjen som måste gissa först. Den slutliga tolkningen av hur en bestämmelse ska tolkas, sker först i samband med domstolsprövning och av högsta instans. Utifrån sitt allmänna ansvar, den kompetens dess tjänstemän bör besitta och myndighetens position i myndighetshierarkin, har emellertid de centrala myndigheterna ett ansvar för att underlätta tillämpningen; för myndigheter men även för allmänheten. Utgångspunkten för denna verksamhet är myndigheternas serviceskyldighet enligt förvaltningslagen (1986:223) och allmänna uppgifter enligt myndighetsförordningen (2007:515). När det gäller kontakter med myndigheter kan man även tolka in en service- skyldighet enligt ansvar för uppsikt.1 En återhållande faktor är att informations- eller rådgivnings- verksamhet är resurskrävande. Resursåtgången bör emellertid vägas mot avlastningen för övriga myndigheter, och ur ett större perspektiv är det långt ifrån självklart att en återhållsamhet hos ett centralt verk är ändamålsenlig för verksamheten i stort. Att hantera telefonförfrågningar eller förfrågningar via e-post ställer relativt höga krav på tjänstemannen; att uttala sig korrekt, inte för mycket men heller inte för lite. Det är ibland en svår balansakt att ge tillräcklig information och undvika att ta bestämd ställning i något som myndigheten ändå inte råder över eller som gör att tjänstemannen jävar ut sig, om frågan hanteras eller skulle komma att hanteras formellt vid myndigheten. Gränserna dras av straffrätten, av bestämmelserna om jäv och av myndighetens skadeståndsskyldighet. Det är t.ex. olämpligt om någon företrädare för myndigheten i ett tidigt skede och på ett, som det kanske visar sig, undermåligt eller vinklat material tydligt tar ställning till ett problem i ett enskilt fall och binder upp sig eller andra beträffande tolkningen; 1 Denna serviceskyldighet är inte lika tydlig som en tillsynsvägledande myndighets ansvar enligt MB gentemot de operativa tillsynsmyndigheterna. en fråga som kan komma in till genom ett överklagat beslut om bidrag, eller genom att får en formell remiss i samband med att ett överklagande som hanteras av regeringen eller i domstol. Det finns även en gränsdragning när kravet på upplysningar går över till något mer omfattande och närmast kan liknas vid önskemål om konsultverksamhet. Detta är särskilt känsligt i de fall där det finns olika och motstridiga intressen inblandade och där det kan uppfattas som att myndigheten tar den ene partens parti och hjälper till framgång. Serviceskyldigheten bör anses uppfylld om tjänstemannen, utan att ta ställning i det enskilda fallet, genom ett allmänt och princi- piellt resonemang förklarar hur en bestämmelse har tolkats eller liknande bestämmelser tillämpats, dvs. principiella utgångspunkter för tolkningen och vilka faktorer som bör vara relevanta. Är rätt- släget oklart, frågan är inte rättsligt prövad eller praxis är mot- stridig, bör den omständigheten lyftas fram. Om det visar sig att någon viss fråga ofta återkommer eller att tillämparna i övrigt har särskilda problem inom något område, kan en sådan omständighet ge anledning för myndigheten att revidera sina föreskrifter eller meddela/revidera allmänna råd eller hand- böcker. Är det en författning som myndigheten inte själv dispo- nerar över, ger det anledning att uppmärksamma den ansvariga, dvs. regeringen, om det brister i hur en bestämmelse i en lag eller förordning har konstruerats eller formulerats. Med tanke på den kritik som har förts fram mot har utredningen kommit fram till att det regelverk som finns beträffande dessa frågor kan behöva kompletteras i instruktionen och att där ges ett uttryckligt ansvar för att sprida kun- skaper om gällande och nya regler, vägledande domstols-avgör- anden m.m. samt utveckla metoder för tillämpningen (3 § 3 i utredningens förslag). Ytterligare utgångspunkter eller övervägande av eventuellt behov av policy för verksamheten bör hanteras internt inom . Utredningen vill i detta sammanhang peka på det utvecklade serviceåtagande som gör på sin hem- sida med uppgift bl.a. om inom vilken tid den som vänder sig till myndigheten kan förvänta sig svar. Utredningen vill även lyfta fram den telefonrådgivning, juristjouren, som svarar för. Utredningen har låtit Swedeval Utvärdering granska kompetensförsörjning och konsultanvändning. Innehållet i detta avsnitt bygger till stora delar på innehållet i Swedevals underlags- rapport. I tabell 3.2 visas en sammanställning av vissa uppgifter om personal hämtade från årsredovisningarna. Tabell 3.2 Personalstatistik 1994/95 samt 2001–2008 Kv (%) Män (%) hade enligt årsredovisningen 206 personer anställda , varav var kvinnor. Antalet anställda har ökat med . Av de anställda var visstidsanställda (inkl. provanställda) eller timavlönade vilket är något färre än i staten totalt. Antalet tidsbegränsat anställda ökade främst till följd av arbete i tidsbegränsade uppdrag som exempelvis . Fördelningen av myndighetens anställda inom kompetens- kategorierna ledningskompetens, kärnkompetens och stödkompe- tens visar att har en något högre andel anställda inom kategorin stödkompetens () jämfört med staten som helhet (). Skillnaden har ökat något . Det omvända förhållandet gäller för kärnkompetensen. Medelåldern för personal är jämfört med i staten som helhet. De senaste årens förändringar i personalens åldersstruktur framgår av följande figur. Tabell 3.3 anställda fördelade efter personalkategorier och ålder jämfört med (inom parentes). Samtliga (%) 0(0) 0(13) 53(38) 47 (50) 15 (14) 29 (28) 25 (35) 31 (23) 7 (7) 24 (36) 31 (29) 37 (27) 12 (11) 25 (29) 30 (33) 33 (26) Källa: återrapportering av uppgifter om kompetenskategorier m.m. 2008. Av tabellen framgår att en betydande åldersförskjutning uppåt har skett för kärnkompetens . Den största ålders- gruppen i denna kategori är nu de anställda i åldern 55–. Andelen stödkompetens i åldern 55–har ökat kraftigt sam- tidigt som andelen i åldern 35–minskat betydligt. har en betydligt lägre andel av sin personal som är jäm- fört med staten som helhet, medan andelen anställda i ålders- intervallerna är högre i jämfört med staten. Åldersstrukturen i staten är i stort sett oförändrad 2008 jämfört med . Utbildningsnivån inom är hög. Av verkets tillsvidare- anställda har högskolekompetens. över har andelen anställda med efter- gymnasial utbildning längre än ökat . Figur 3.1 visar att av nuvarande personal anställdes under första . av experter och utredare anställdes då. Figur 3.1 personal fördelad för anställning i verket Figuren visar också att personal fördelar sig på två större grupper. En som anställdes under första och en som anställdes . Av gruppen anställda och framåt är 22 personer visstidsanställda i verket. En viss ökad personalomsättning i kan noteras. Enligt återrapportering av statistik 2008. har sjukfrånvaron i minskat från 4,1 till . sjukskrivningar ligger dock högre än staten som helhet och verkets sjukfrånvaro uppgår till av tillgänglig arbetstid jämfört för övriga myndigheter. I åldersgruppen 30–är skillnaden betydligt större, 5,6 jämfört . Av anställda har sin bostadsort utanför kommun. Andelen är i stort sett oförändrad jämfört med . Uppskattningsvis 7–av anställda vecko- pendlar. Tabell 3.4 anslagsutveckling i jämförelse med /1995 Av tabell 3.4 framgår att förfogar över nästan 2 varav 175 miljoner mnkr är avsatta under anslagsposten förvaltningskostnader under ramanslag i regleringsbrevet . Drygt av dessa medel är särskilt avsatta för arbete med standardisering, Informationsportalen, kompetens- satsning för bättre PBL-tillämpning och enkelt avhjälpta hinder. Ytterligare under ramanslaget är avsatta för särskilda upp- gifter rörande kompetensutvecklingsprogram för bygg- och fastig- hetssektorn Bygga-bo-dialogen, och marknadskontroll. Av tabellen framgår också att det generella stödet till byggandet och boendet har minskat kraftigt och avlösts av mer riktade stöd. En dryg tredjedel av sakanslagen utgörs av olika energistöd, en dryg fjärdedel av räntebidrag och en knapp fjärdedel av investeringsstöd inom äldrepolitiken. Den resterande tiondelen fördelas på bl.a. stöd till hållbara städer, allmänna samlingslokaler, icke-statliga kulturlokaler samt radon- bidrag. intäkter från förvaltningsanslag, sakanslag och övriga särskilda anslagsposter samt övriga intäkter åren 2004–2008 Källa: årsredovisningar 2004 -2008. Figuren visar att förvaltningsanslaget är den helt dominerande finansieringskällan för verksamhetskostnader . Anslaget minskar i betydelse för den samlade finansieringen av verksamhet. Förvaltningsanslaget har i stort varit oförändrat medan sakanslag och övriga tillfälliga anslagsposter har ökat kraftigt och fått en allt större betydelse för finansieringen av verksamhet. hade anslagsposten för förvaltningskostnader minskat till av de totala intäkterna i verksamheten. De ökade sakanslagen finansierar bl.a. särskilda projekt och liknande uppdrag från regeringen via olika departement. Medel från anslagsposter för olika bidrag och stöd får i vissa fall användas för att täcka verksamhetskostnader för administration av bidragen Fördelningen mellan anslaget för förvaltningskostnader och sakanslagen är väsentlig för resursmix, eftersom förvaltningsanslaget i huvudsak används för verkets personal- kostnader. kan vanligtvis inte använda sakanslagen eller övriga intäkter för att öka sina resurser av fast anställd personal, men däremot för att finansiera konsultinsatser och tillfälliga anställningar. Den ökade finansieringen av verksamhet via särskilda anslagsposter har därför gett ökade finansiella förutsättningar för konsultanvändning i verksamheten, medan oförändrade förvaltningsanslag inte skapat motsvarande utrymme för personalförstärkningar. uppger att de särskilda regeringsuppdragen till största delen finansieras av förvaltningsanslaget. Uppdrag som löper och är av större omfattning som Bygga-bo-dialogen och finansieras oftast genom en särskild anslagspost under ram- anslaget. Figur 3.3 kostnader för personal, konsulter och övriga kostnader åren 2004–2008 (tkr) Av figuren framgår att personalkostnaderna utgör mer än hälften av verksamhetskostnader. Konsultkostnaderna ökar dock betydligt snabbare än andra verksamhetskostnader och har fördubblats från drygt 2004 till över . Konsultkostnadernas andel av verksamhetens totala kostnader har därmed ökat från till av kostnaderna . De ökade konsultkostnaderna speglar dock inte en generell utveckling i konsultanvändning. Det finns tydliga skill- nader i utvecklingen mellan olika konsultkategorier. Det framgår av följande figur. Figur 3.4 konsultkostnader fördelade på datakonsulter och övriga konsulter (tkr) Kategorin övriga konsulter svarar för den stora ökningen av konsultkostnaderna . Kostnaderna för övriga konsulter har ökat , från ca till över . Ökningen förklaras främst av den ökade konsult- användningen inom Bygg- och förvaltningsenheten och Byggregel- enheten. Bygg- och förvaltningsenhetens konsultkostnader ökade från 3,8 mnkr till 30,6 mnkr och var nära dubbelt så höga som enhetens personalkostnader 2008. Den största ökningen har skett och beror främst på genomförandet av det särskilda regeringsuppdraget vars konsultkostnader uppgick till . Enheten har också haft betydande kostnader för konsulter och andra köpta tjänster i samband med införandet av energideklarationer . Vidare anlitar enheten konsulter som experter inom speciella tekniska kom- petensområden (brand, säkerhet hissar m.m.) för att ta fram underlag till föreskrifter och konstruktionsregler för byggnader. Konsultkostnaderna inom Byggregelenheten ökade från 0,8 mnkr till 9,4 mnkr . Ökningen förklaras av upp- byggnaden av verksamheten för marknadskontroll av byggprodukter. Konsultverksamheten avser fältorganisationen för att kartlägga marknaden, hämta in produkter för provning samt kontroll genom externt anlitade laboratorier på uppdragsbasis. Tillsammans utgjorde konsultkostnaderna vid dessa två enheter av totala konsultkostnader 2008 och var i huvudsak finansierade med några sakanslagsposter. Även Stads- och regionenheten har ökade konsultkostnader . Enheten har bl.a. anlitat konsulter för utvärdering av det nya vindkraftstödet. Enheten anlitar även särskilda experter vid uppläggningen av regeringsuppdraget Tryggt och jämnt och för effektivisering av processen för översiktplanering. Kostnaderna för datakonsulttjänster avser till största delen utvecklingskostnader för de s.k. subventionssystemen (Bofinc m.fl.). Kostnaderna var relativt höga i början av perioden, men minskade efter 2005 när hade genomfört ett omfattande plattformsbyte för bidragssystemet Bofinc. var IT- driften utkontrakterad till ett privat IT-företag, men upphörde avtalet och driften övergick i egen regi. hade också avtal för utkontraktering av vissa administrativa tjänster som registrator, växel och sekreterar- tjänster. köp av konsulttjänster domineras av tjänster från privata konsultföretag som svarade för av konsult- kostnader . Övriga konsulttjänster bestod till ungefär lika delar av köp av inomstatliga tjänster från statliga myndigheter (länsstyrelser m.fl.) och från universitet och högskolor. köper allt fler inomstatliga tjänster. Statliga myndig- heter samt universitet och högskolor svarar för en allt större andel av konsultkostnaderna. Kostnaderna för köpta tjänster från uni- versitet och högskolor ökade från 0,9 mnkr till 6,3 mnkr . I figur 3.2 ovan belystes hur verksamhet i ökad utsträckning finansieras av sakanslag och liknande anslagsposter. I följande figur redovisas hur de ökade konsultkostnaderna har finansierats av olika källor fördelade på för- valtningsanslag, sakanslag och liknande anslag samt genom erhållna bidrag. Figur 3.5 Konsultkostnader fördelade på finansieringskällor 2004–2008 (tkr) Förvaltningsanslagets bidrag till konsultkostnaderna har i stort sett varit oförändrad då förvaltnings- anslagets bidrag till konsultkostnaderna minskade. I stället har de kraftigt ökade konsultkostnaderna finansierats med medel från särskilda sakanslag och liknande anslagsposter. finan- sieras av konsultkostnaderna av särskilda sakanslag. Sam- bandet i verksamheten mellan ökade sakanslag och ökade konsult- kostnader bekräftas i Swedevals intervjuer. Marknadskontroll- verksamheten är ett exempel på verksamhet som är finansierad med en särskild anslagspost 2008 om som ökar till . Verksamheten har byggts upp i en fält- organisation bestående av fristående konsultföretag, som styrs av . En liknande utveckling kan också påvisas vid andra statliga myndigheter, exempelvis . Särskilt erhållna medel för regeringsuppdrag m.m. har bidragit något till finansieringen av konsulterna , men spelar ändå en begränsad roll totalt sett (ca 7–). budgeterade konsultkostnader för uppgår till ca . preliminära bedömning är att sakanslagen kommer att finansiera ca av dessa kostnader. har sitt säte i . Verket är organiserat i tre divisioner, Samhällsbyggnads- och Husbyggnads- divisionerna samt Divisionen för verksamhetsstöd. Till verket finns fyra råd, två expertgrupper och ett samrådsorgan knutna, vilka utredningen beskriver i avsnitt 3.2.4 ovan. är verket ett enrådighetsverk, vilket innebär att general- direktören ansvarar för alla beslut. Ett insynsråd är kopplat till myndigheten. Generaldirektören styr verksamheten med hjälp av staben och en ledningsgrupp som består av divisionscheferna och stabschefen. För en närmare beskrivning av hur verksamheten är fördelad mellan de olika divisionerna och enheterna hänvisas till bilaga 3 Verksamhetsbeskrivning. Vid bildandet (275 pers) hade sex avdelningar, nämligen plan- och naturresursavdelningen, bostadsmarknads- avdelningen, byggavdelningen, stadsmiljöavdelningen, förvaltnings- avdelningen och administrativa avdelningen. Byggavdelningen och förvaltningsavdelningen var indelad i tre enheter vardera och admi- nistrativa avdelningen i fyra enheter. Inom verket fanns vidare ett verkssekretariat, en typgodkännande- enhet och en tjänsteexportenhet. Dessutom finns en samlingslokal- delegation, ett stadsmiljöråd och ytterligare fyra rådgivande organ, nämligen bostadsmarknadsrådet, rådet för samhällsplanering, bygg- rådet och konstruktionsrådet. 1990 (282 pers) ersattes förvaltningsavdelningen med den juridiska avdelningen. Enhetsindelningen ersattes av gruppindelning. Den nya generaldirektören tillträdde 1999. Vid omorganisa- tionen infördes divisionsindelning med underliggande enhets- indelning. Två divisioner inrättades. Samhällsbyggnadsdivisionen med tre enheter, Planenheten, Stads- och regionenheten och Ana- lysenheten samt Husbyggnadsdivisionen med tre enheter, Bygg- och förvaltningsenheten, Byggregelenheten och Bidragsenheten. Fyra stödenheter inrättades, Informationsenheten, Rättsenheten, Personal- och organisationsutvecklingsenheten samt Ekonomi- enheten. 2005 tillsattes en överdirektör som var chef för stödenheterna och verksledningens kansli. 2007–2008 gjordes en översyn av stödenheterna som bl.a. medförde att Personal- och organisationsutvecklingsenheten del- ades upp i IT-enheten och Personalenheten med Servicecenter. infördes den nuvarande organisationen. Bl.a. inrättades en Divisionen för verksamhetsstöd och generaldirektörens stab. Över- direktörstjänsten avskaffades. Samtliga befattningshavare på ledande poster från divisionschefer och uppåt är nyrekryterade i samband med omorganisationen. Nuvarande generaldirektör till- trädde . Iakttagelser beträffande ledning och styrning vid 2004 gjorde IFL vid i på uppdrag en studie som redovisades i rapporten av vid (). Av rapportens slut- satser framgår bl.a. att uppdrag är oklart liksom ledningens förmåga att tolka uppdraget. Styrningen har ersatts av en planeringsprocess som inte följs upp, och verksamheten styrs ad –hoc främst utifrån regleringsbrev och regeringsuppdrag. Det finns inslag av revir och konkurrens mellan divisioner och enheter, och divisionschefernas roller är diffusa. Det brister i styrning och prioritering genom hela organisationen, och medarbetarna kan ha svårt att själva gränssätta sitt arbete vilket medför stor risk för utmattning. gjordes en psykosocial arbetsmiljökartläggning vid . I resultatredovisningen anges att resultaten antyder att många anställda inom är ambitiösa och motiverade, men känner sig frustrerade och hämmade av främst ledningens agerande och en alltför stor upplevd arbetsbelastning. Det konsta- teras vidare att det är uppenbart att ett åtgärdsarbete i syfte att åstadkomma arbetsmiljöförbättringar i hög grad är påkallat. Dels bör en översyn över verksledningens planering och agerande komma till stånd. Och därtill bör medarbetarna inom de olika underenheterna aktiveras i arbetet med förbättringsåtgärder, speci- ellt med inriktning på den egna enheten. internrevisor bedömde i en granskningspromemoria att det finns bristande kunskaper om vad chefsrollen innebär, att det ansvar som delegerats är otydligt formulerat, eller en kombination av båda dessa. Iakttagelserna presenterades för kommentarer vid intervjuerna med enhetschefer och medarbetare. Medarbetarna var i huvudsak samstämmiga i sin uppfattning att iakttagelserna i stort ger en riktig beskrivning av situationen , som de uttryckte en hoppfull inställning beträffande den nya ledningen: En intervjuad uttryckte att iakttagelserna är en bra beskrivning av den situation som vi hoppas ska förändras . Enhetscheferna uttryckte naturligt nog en mer blandad uppfattning beträffande beskriv- ningens giltighet , men delade medarbetarnas hoppfulla inställ- ning till den nya ledningen. En vanlig uppfattning bland medarbetarna är att det grund- läggande problemet på är bristen på organisation och styrning. Det behövs bättre styrning och bättre prioriteringar. Det finns många styrdokument men inget används. I stället finns det informella styrpunkter. Medarbetarna efterlyste bl.a. en tydligare och mer operativ styrning, tydligare prioritering mellan uppdrag, tydligare struktur beträffande ärenden och en bättre resurskoppling till uppgifter och uppdrag. Beträffande projektverksamheten efterlystes förbättringar i upplägg, sammansättning av projekt- kompetens, resurssättning och styrning. Här redovisas några ytter- ligare synpunkter från medarbetarna i oredigerad form. Kompetensen på verket utnyttjas inte på rätt sätt. Kompetensen är mkt stor på BoV men utnyttjandet är dåligt. Bristen på kompetens att utnyttja kompetensen är stor. Det saknas analys av vilka kompetenser man behöver på . Det finns en förändringsobenägenhet i verket, ett stort motstånd mot igångsättning av nya saker. Försök att lämna förslag möts med tystnad uppifrån, det är dålig feedback från ledningen. Alla experter är i praktiken chefer för sitt område, det är svårt för chefen att styra. Det är ofta personerna som avgör vad som ska göras, är man anställd som sakexpert så tenderar man att fortsätta söka uppgifter inom området. måste chefen prioritera. Många anser att friheten för medarbetarna gör att det är svårt att prioritera och avgränsa uppgifterna. Man borde vid upplägget av upp- gifterna börja med frågan om vad som ska göras i stället för med vilka som ska göra det och antal personmånader. För många beslutsnivåer ger utdragna beslutsprocesser och långa tider för kvalitetssäkring. Allting tar för att många ska tycka. finns en utbredd kultur i att allt ska vara perfekt vilket gör att det kanske används mer resurser än nödvändigt på vissa uppgifter. Det har brett ut sig en känsla av att alla gör som de vill och ingen säger till, regler följs inte. De som kan tar för sig, de som inte kan får inget. Deadlines hålls inte. Respekten för varandras tid är liten. Den nya ledningens åtgärder beträffande ledning och styrning vid Enligt Strategi och verksamhetsplan 2009–2011 (beslutad 2009-02- 04 och reviderad ) ska utveckla sin verksamhet genom att tydliggöra sin myndighetsroll och arbeta med att utveckla strategier för att på bästa sätt kunna möta de krav som ställs på myndigheten. Styrning och strukturfrågor kommer enligt planen att vara ett återkommande inslag i utvecklingsarbetet. ska bl.a. arbeta med att förbättra service och till- gänglighet, med att finna nya former för samverkan med sina intressenter för att på detta sätt säkra en god dialog och utveckling för hållbar samhällsbyggnad, med att utveckla metoder som säkrar att de tilldelade resurserna används på ett effektivt sätt. Arbetet med strategi- och verksamhetsplanen ska vara öppet, ske i dialog och följa en tidplan. Uppföljning ska ske skriftligen, , kvartal och år. Återkoppling kommer att ges i dialog till de ansvariga cheferna som i sin tur får uppdrag att kommunicera resultat med medarbetarna. Månadsuppföljning ska vara en åter- kommande punkt på ledningsmöten och enhetsmöten. Ett antal interna uppdrag läggs ut i verksamhetsplanen. Det gäller bl.a. förbättring av kvalitetssäkring, resursstyrning, ekonomi- styrning samt verksamhetsplanering och uppföljning. Vidare ska översyn av policydokument och rutiner samt omorganisation av den centrala projektledningen utföras. En lönekartläggning ska ske, ett nytt samverkansavtal tas fram och metoder för ett systematiskt arbetsmiljöarbete ska utvecklas. ESV har på utredningens uppdrag granskat verksamhets- planering. För en bedömning av en myndighets verksamhetsplanering behöver granskningen omfatta dels planeringens tekniska utfor- mning, dess struktur och processer för en ändamålsenlig planering. Dels hur verksamhetsplaneringen verkligen används.