sou · GXB338 · 2009-04-24 00:00:00 — Det finns flera förklaringar till detta, bl.a. att personer som utsätts för våld av närstående annars inte skulle kunna ta med sina barn till det tillfälliga boendet. Detta eftersom barnets vårdnadshavare kan motsätta sig en placering av barnet. Vi anser att kommunens ansvar bör gälla den enskilde vistas tillfälligt i en annan kommun oavsett om kommunen beslutar om placering i ett tillfälligt boende eller om ekonomiskt bistånd till kostnad för ett tillfälligt boende. Det bör således inte ha någon betydelse för ansvarsfrågan hur beslutet om det tillfälliga boendet är utformat. Ett tillfälligt boende kan t.ex. vara ett boende på kvinnojour, en lägenhet som disponerar, ett rum på hotell eller vandrarhem eller ett tillfälligt boende hos en anhörig eller bekant. Begreppet är dock inte enbart begränsat till personer som utsätts för våld, hot eller andra trakasserier utan omfattar även de situationer då kommunen placerar ett barn i jourhem eller tillhandahåller ett tillfälligt boende till en person som är hemlös, t.ex. ett boende på härbärge i en annan kommun, se avsnitt 3.7. Vi har valt att använda begreppet tillfälligt boende i stället för skyddat boende som är det begrepp använder . Dels för att det inte finns någon definition på vad ett skyddat boende är, dels för att det inte är säkert att den enskilde behöver ett skyddat boende men väl ett tillfälligt annat boende. Polisen definierar skyddat boende som en plats som ingen vet att personen befinner sig på. Det innebär att kvinnojourernas skyddade boenden i många fall inte är att betrakta som ett skyddat boende i den bemärkelse som polisen avser. Vi har erfarit att inte alltid inleder en utredning om barnets behov i ärenden som rör personer som utsätts för våld av närstående. Företrädare för kvinnojourerna, och polisen har framfört oro över att inte tillräckligt uppmärksammar barnens behov när mamman blir utsatt för våld av en närstående.51 Ofta ligger fokus på att hjälpa kvinnan och ser inte alltid att barnen har egna behov som behöver utredas särskilt. Företrädare för polisen har t.ex. påtalat vikten av att barn kan behöva tillgång till dagliga aktiviteter under vistelsen i ett tillfälligt boende. Utifrån ett barnperspektiv är det oacceptabelt att barnet inte får det stöd och den hjälp som han eller hon behöver eller att stödet försenas på grund av diskussioner om ansvaret mellan kommunerna. Enligt SoL ska socialnämnden dessutom särskilt beakta att barnen är offer för brott och därmed kan vara i behov av stöd och hjälp.52 3.5.2 Personer som måste byta bostadsort permanent Vårt förslag: En person som på grund av våld, hot eller andra trakasserier måste flytta permanent till en annan bostadsort, men som inte kan göra det utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga stöd- och hjälpinsatser ska ha rätt att ansöka om sådana insatser i inflyttningskommunen. Det förekommer tvister om ansvarsfördelningen mellan kommunerna när en person måste byta bostadsort permanent. Till exempel kan vistelsekommunen argumentera för att personen ska tillbaka till sin bosättningskommun när läget har stabiliserats och att bosättningskommunen därför ansvarar för att hitta en mer permanent boendelösning. Bosättningskommunen å sin sida anser att personen inte kan återvända utan bör stanna permanent i den nya vistelsekommunen och att den kommunen därför ska ansvara för ärendet. Det kan också vara så att vistelsekommunen inte vill medverka till att hjälpa den enskilde till ett permanent boende för att man inte vill ta över ansvaret för honom eller henne.53 Osäkerheten om framtiden kan innebära att t.ex. en kvinna som utsatts för våld av en närstående återvänder till hemmet utan att hennes situation har förändrats.54 Diskussionerna om ansvaret tar även mycket 51Uppgift från och i . 525 kap. 11 § SoL. 53Uppgift från i . resurser i anspråk från såväl som polisen och frivilligorganisationer. Enligt företrädare för polisen är en permanent flyttning den yttersta skyddsåtgärden och vidtas endast när man uttömt alla andra skyddsåtgärder.55 I de situationer den enskilde måste flytta permanent är det därför av yttersta vikt att det inte omöjliggörs på grund av att den enskilde inte får det stöd som behövs. Vi anser därför att SoL ska kompletteras med en bestämmelse som ger den enskilde rätt att i förväg ansöka om stöd- och hjälpinsatser hos den kommun som han eller hon vill flytta till. Bestämmelsen gäller endast personer som på grund av våld, hot eller andra trakasserier måste byta bostadsort permanent. Inflyttningskommunen ska pröva behovet av insatser och besluta i ärendet. Bosättningskommunen ska dock på begäran bistå med den utredning som inflyttningskommunen behöver för att kunna pröva ansökan. För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs att det föreligger en så allvarlig hotbild att den enskilde inte har någon annan utväg än att flytta till en annan kommun. De allra flesta personer som har en så stark hotbild mot sig bör i regel omfattas av polisens särskilda personsäkerhetsarbete. har dock personer som utsatts för våld av närstående inte ingått i det särskilda personsäkerhetsarbetet.56 Dessa personer bör, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, kunna omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Detsamma gäller de personer som av olika anledningar inte kan följa de villkor som det särskilda personsäkerhetsarbetet kräver. Vid inflyttningskommunens bedömning av hotbilden kan det vara nödvändigt att samråda med polisen. Det förutsätter dock i regel att den enskilde lämnar sitt medgivande till det. saknar i många fall strukturerade hot- och riskbedömningsinstrument. metoder i socialt arbete (IMS) har dock i uppdrag av regeringen att identifiera och kvalitetssäkra standardiserade bedömningsinstrument som ska 55Uppgift från i . 56Stalkningsutredningen har föreslagit att regeringen bör ta initiativ till en granskning av det särskilda personsäkerhetsarbetet. Vid denna granskning bör det klarläggas nationella riktlinjer för när det föreligger särskilda skäl för när en person kan medges plats i det nationella personsäkerhetsarbetet, se SOU 2008:81 s. 270. användas i arbete med kvinnor som utsätts för våld av närstående samt i arbetet med barn som bevittnar våld. Arbetet ska vara klart . Om det föreligger en sådan hotbild att den enskilde måste flytta till en annan kommun, får inflyttningskommunen inte beakta att hans eller hennes behov är tillgodosedda i bosättningskommunen. Ansökan ska då behandlas som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen. Om det däremot inte föreligger en sådan hotbild, finns det ingen rätt att ansöka om stöd och hjälp enligt den föreslagna bestämmelsen. I sådant fall kan ansökan avslås med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Ett sådant beslut bör, på samma sätt som ett beslut enligt nuvarande 2 kap. 3 § SoL, kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.57 Behövliga stöd- och hjälpinsatser Bestämmelsen ger den enskilde rätt att ansöka om behövliga stöd- och hjälpinsatser hos inflyttningskommunen. Det kan t.ex. röra sig om hjälp med att ordna ett boende samt ekonomiskt bistånd. Enligt företrädare för såväl polisen som kan de personer som tvingas lämna sitt hem på grund av våld, hot eller andra trakasserier oftast skaffa en ny bostad på egen hand. Antingen genom att de själva ordnar ett första- eller andrahandskontrakt eller genom att köpa en bostad. Om den enskilde emellertid inte kan ordna en bostad på egen hand, anser vi att det ska vara möjligt för honom eller henne att ansöka om hjälp med det hos inflyttningskommunen.58 När det gäller frågan om hjälp att ordna boende följer av rättspraxis att en enskild person i vissa fall kan ha rätt till bistånd i form av bostad. Det gäller i de fall den enskilde är helt bostadslös och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad.59 Enligt uppgift från polisen vill majoriteten av dessa personer flytta till storstadsområdena. Den enskilde upplever ofta att det är lättare att gömma sig i en storstad och att risken att träffa förövaren är mindre där. Ett dilemma med detta är bostadsbristen i storstäderna. För en storstadskommun kan det vara mycket svårt att ordna en bostad. Under en begränsad övergångsperiod - när en 5716 kap. 3 § SoL. 58Jfr RÅ 1990 ref. 119 och RÅ 1994 not 574, se även RÅ 2004 ref. 130. 59RÅ 1990 ref. 119. akut situation föreligger eller om ett lämpligt boende inte kan beredas den biståndssökande för en rimlig kostnad - får det därför anses godtagbart att bostadens standard är lägre än vad som kan anses skäligt på längre sikt.60 Hur lång kan vara är dock svårt att säga utan måste avgöras i varje enskilt fall. Om ärendet involverar barn måste barnets situation särskilt uppmärksammas och hänsyn tas till vad barnets bästa kräver.61 3.5.3Gränsdragningen mellan polisens och ansvar bör utredas Vår bedömning: Vi anser att gränsdragningen mellan polisens och ansvar för personer som utsatts för brott är oklar. Denna gränsdragningsproblematik förorsakar långdragna diskussioner mellan huvudmännen vilket påverkar brottsdrabbade personer negativt. Vi anser att frågan bör utredas vidare. Vi anser att gränsdragningen mellan polisens och ansvar för personer som utsatts för brott är oklar. Det ligger utanför vårt uppdrag att närmare överväga förslag till lösningar för denna gränsdragningsproblematik, men vi anser att frågan bör utredas vidare. Vår uppfattning är att oklarheten framförallt gäller personer som hotas i samband med att de bidrar med uppgifter under en förundersökning eller rättegång. menar att det är rättsväsendets ansvar att se till att bevispersoner skyddas eftersom det är en förutsättning för att rättsväsendet ska fungera. Polisen å sin sida anser att det är polisens ansvar att se till att skyddet fungerar men att måste ansvara för att personen klarar sig ekonomiskt och psykosocialt . Polisen upplever att skjuter bevisgruppen ifrån sig med hänvisning till att det är polisens ansvar. Å andra sidan tar ett mycket stort ansvar för kvinnor som utsätts för våld av närstående vilket medför att den gruppen delvis hamnar utanför polisen ansvar. Otydligheter om ansvaret påverkar den enskilde 60RÅ 1994 not 574. 611 kap. 2 § SoL. mycket negativt, eftersom det skapar en osäkerhet om framtiden och i vissa fall medför att den enskilde inte får något skydd alls. En angränsande fråga är hur långt den enskildes eget ansvar att vidta och bekosta skyddsåtgärder sträcker sig. Är det t.ex. rimligt att en person som tvingas flytta på grund av att han eller hon utsatts för hot i egenskap av bevisperson måste uttömma sina egna tillgångar innan kan bevilja ekonomiskt bistånd? (SOU 2008:81) framhåller i sitt betänkande att frågan om gärningsmannens eller samhällets ansvar för de fall då brottsoffret tvingas vidta åtgärder för att skydda sig mot ytterligare brott från gärningsmannens sida, bör utredas.62 Vi instämmer i detta. 3.6.1 Ansvarsfördelningen mellan kommunerna är tydlig Vår bedömning: Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan kommunerna när det gäller ensamkommande barn fungerar huvudsakligen bra. Utifrån våra möten med representanter för kommuner och statliga myndigheter63 uppfattar vi att den nuvarande ansvarsfördelningen för de ensamkommande barnen i huvudsak är tydlig. Den reform som beskrivs i avsnitt 10.3.1 håller på att sätta sig och alltfler kommuner utarbetar rutiner för hur dessa ärenden ska handläggas. Såväl företrädare från kommunerna som från upplever dock att handläggningen skiljer sig åt mellan kommunerna och efterfrågar mer vägledning, t.ex. genom föreskrifter, allmänna råd och handböcker från . Vår uppfattning är dock att det finns ett stort engagemang för de ensamkommande barnen i kommunerna och att man arbetar för att det ska bli så bra som möjligt för dem. 62SOU 2008:81 s. 23. 63Migrationsverket, , , samt , , , och kommuner. 3.6.2 Överflyttning av ärenden Vår bedömning: Ett ärende som rör ett ensamkommande barn som har beviljats uppehållstillstånd bör flyttas över till en annan kommun om barnet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till barnets önskemål, hjälpbehovets varaktighet och omständigheterna i övrigt framstår som lämpligt. Den allmänna uppfattningen bland kommunerna är att det är svårt att flytta över ärenden enligt 16 kap. 1 § SoL. Det uppfattas dock som något enklare att flytta över ärenden som rör ensamkommande barn. Detta eftersom kommunerna får ersättning för mottagandet och att det oftast är fråga om välfungerande barn som i regel inte blir så kostnadskrävande för kommunen.64 I de fall barnet bor i en annan kommun än anvisningskommunen när han eller hon beviljas uppehållstillstånd är vår uppfattning att ärendet sällan flyttas över till bosättningskommunen. I regel behåller anvisningskommunen ansvaret med stöd av 16 kap. 2 § första stycket SoL, så länge barnet har behov av stöd från . I de fall ärenden ändå har flyttats över har det främst varit fråga om att barnet - efter att ha blivit anvisad en kommun av - har uppgett att han eller hon har en släkting i en annan del av landet.65 Det har även förekommit att frågan om överflyttning aktualiserats i samband med att ett barn återvänt till ankomstkommunen. Det var dock vanligare i det inledande skedet av reformen när barnen ibland hade vistats i ankomstkommunen och knutit kontakter och börjat trivas där. Vi anser att frågan om vilken kommun som ska ansvara för insatser enligt SoL måste bedömas i varje enskilt fall utifrån det enskilda barnets bästa. Samma bedömningar ska gälla som vid andra placeringar av barn i en annan kommun. Det ligger också i linje med andan i reformen 2006 att behandla dessa barn som andra barn i . Överflyttning av ärenden som rör ensamkommande barn som har beviljats uppehållstillstånd bör således göras om barnet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn 64Uppgift från kommun. 65Uppgift från och kommuner. till barnets önskemål, hjälpbehovets varaktighet och omständigheterna i övrigt framstår som lämpligt. Kommunerna får en schablonersättning från staten som bl.a. ska kompensera kommunen för de kostnader som är förenade med introduktionen i samhället. Ersättningen utgår för de ensamkommande barn som beviljas permanent uppehållstillstånd och som bosätter sig i kommunen. Det första beloppet av schablonersättningen tillfaller den kommun till vilken skriver ut barnet, dvs. den kommun i vilken barnet blir placerat efter beviljat permanent uppehållstillstånd. är detta den första kommun i vilken barnet blir folkbokfört. Resterande del går till den kommun där barnet är folkbokfört vid utgången av varje bidragsperiod. Introduktionsinsatserna för de ensamkommande barnen utgörs i huvudsak av skolan och stödboendet. Hur och var kommunerna placerar de ensamkommande barnen varierar. Flertalet kommuner har enbart egna kommunala boenden för sina ensamkommande barn. Vissa kommuner driver inte boenden i egen regi utan köper platser av enskilda utförare, huvudsakligen inom den egna kommunen. Några kommuner samarbetar om boenden. Fler och fler kommuner startar dock egna boenden.66 Om barnet är placerat i ett familjehem eller ett släktinghem folkbokförs han eller hon vid beviljande av uppehållstillstånd i den kommun där hemmet ligger. I regel går barnet i skola i samma kommun. Om barnet är placerat i ett hem för vård eller boende (HVB) i en annan kommun än anvisningskommunen, ska han eller hon emellertid folkbokföras på församlingen i anvisningskommunen.67 Om anvisningskommunen och folkbokföringskommunen inte är densamma, blir ansvaret för introduktionen i regel delat mellan kommunerna, eftersom anvisningskommunen svarar för den introduktion som ges i boendet och folkbokföringskommunen för den introduktion som ges i skolan. I dessa fall anser vi att det är rimligt att även schablonersättningen delas mellan de ansvariga kommunerna. Om ärendet inte ska flyttas över till bosättningskommunen i samband med att barnet beviljas uppehållstillstånd bör kommunerna därför komma överens om hur schablonersättningen ska fördelas dem emellan. 3.6.3 Särskilt förordnad vårdnadshavare Vårt förslag: Ansökan eller anmälan om behov av särskilt förordnad vårdnadshavare ska göras av socialnämnden i den kommun där barnet är bosatt. Enligt 10 § lagen om god man för ensamkommande barn (2005:429) är det socialnämnden i den kommun där barnet vistas som hos rätten ska väcka talan om eller anmäla behov av en särskilt förordnad vårdnadshavare. Enligt förarbetena menas med att barnet vistas i en viss kommun att barnet uppehåller sig där. Det krävs inte att barnet är varaktigt bosatt i kommunen. Att barnet bor i ett familjehem eller ett anläggningsboende på orten bör för detta ändamål alltid anses tillräckligt.68 Enligt är det anvisningskommunen som ansvarar för att få till stånd ett förordnande om särskilt förordnad vårdnadshavare, eftersom den kommunen ska anses vara vistelsekommun enligt 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA).69 SKL har emellertid uttalat att bestämmelsen i LMA enbart reglerar ansvarig kommun enligt SoL och inte ansvarig kommun enligt lagen om god man för ensamkommande barn. SKL menar alltså att det är den kommun där barnet bor som ska väcka talan eller anmäla behov av särskilt förordnad vårdnadshavare. Dessa olika tolkningar har orsakat oklarhet om vilken kommun som är ansvarig för att väcka talan eller anmäla behov av särskilt förordnad vårdnadshavare för ensamkommande barn. Vidare infördes en ny bestämmelse i 5 kap. 2 § andra stycket socialtjänstförordningen (2001:937), SoF, som reglerar vilken kommun som ska väcka talan eller anmäla behov av särskilt förordnad vårdnadshavare. Den bestämmelsen föreskriver att ansökan ska göras av socialnämnden i den kommun där barnet vistas eller, om barnet vårdas i ett annat hem än det egna, den socialnämnd som lämnat medgivande till eller som placerat barnet där. 2004/05:136 s. 52. 69Socialstyrelsen, Om barnet behöver ny vårdnadshavare, 2006, s. 119. Vi anser att det är lämpligast att ansökan eller anmälan om behov av särskilt förordnad vårdnadshavare för ett ensamkommande barn görs av den kommun där barnet rent faktiskt är bosatt, dvs. i regel den kommun där barnet folkbokförs när han eller hon beviljas uppehållstillstånd. Vi tror att det är den kommunen som har bäst förutsättningar att lämna förslag på lämplig person för uppdraget. Till saken hör även att barnets hemvist avgör vilken tingsrätt som ska ta upp frågor om vårdnad.70 Barnets hemvist avgörs i regel utifrån var barnet är folkbokfört. Vi föreslår därför att 1 § lagen om god man för ensamkommande barn förtydligas i detta avseende. 3.7Personer som är hemlösa Vårt förslag: En person som är hemlös ska anses bosatt i den kommun där han eller hon har sin starkaste anknytning. Representanter för kommuner, länsstyrelser, kriminalvården och frivilligorganisationer har framhållit att kommunerna ofta är oeniga om vilken kommun som ska ansvara för insatser till personer som är hemlösa och som rör sig mellan olika kommuner. En frivilligorganisation beskriver att det råder kaos i samarbetet mellan kommunerna och hur de löser ansvarsfrågor sinsemellan. Man menar att kommunerna i första hand lägger sina resurser på att utreda vilken kommun som är ansvarig och i andra hand utreder den enskildes behov. Man upplever vidare att kommunerna inte är förmögna att lösa ansvarsfrågorna sinsemellan och att det är oerhört tidskrävande att bistå den enskilde med att försöka lösa konflikter mellan kommuner. Det har vuxit fram en praxis i kommunerna att fästa stor vikt vid den enskildes folkbokföring. Den enskilde hänvisas i dessa fall till den kommun där han eller hon är folkbokförd och vistelsekommunen ser sitt ansvar som begränsat till akuta stöd- och hjälpinsatser, t.ex. bistånd i form av en biljett till folkbokföringskommunen. Det förekommer även att dessa personer i vissa fall helt 70 6 kap. 17 § FB. vägras bistånd med hänvisning till att de inte är folkbokförda i kommunen. Vi har fått uppgift om att personer som är hemlösa ofta inte har uppdaterade folkbokföringsuppgifter. Den omständigheten att kommunerna fäster stor vikt vid den enskildes folkbokföring innebär därför att en dessa personer ofta hänvisas till en kommun som de inte längre har någon direkt anknytning till. Personer som är hemlösa har beskrivit att de upplever sig helt rättslösa då kommunerna ömsom hänvisar till var de är folkbokförda, ömsom till var de vistas. Det kan leda till att dessa personer helt ger upp försöken att få bistånd.71 Personer som är hemlösa är en socialt mycket utsatt grupp som enligt vår uppfattning har ett särskilt stort behov av att snabbt bli mottagna av . För att förtydliga ansvarsfördelningen mellan kommunerna föreslår vi därför att SoL kompletteras med en bestämmelse som innebär att en person som är hemlös ska anses bosatt i den kommun där han eller hon har sin starkaste anknytning. Ansvarsfördelningen mellan bosättningskommunen och vistelsekommunen beskrivs närmare i avsnitt 3.1.3. Var ska en person som är hemlös anses ha sin starkaste anknytning? Vi anser att den kommun som är lämpligast att ansvara för stöd- och hjälpinsatser till en person som är hemlös, är den kommun som den enskilde har starkast anknytning till. Vid den prövningen får en samlad bedömning göras utifrån: var den enskilde oftast tillbringar sin dygnsvila, var den enskildes familj eller anhöriga är bosatta, var den enskilde har sitt arbete eller sin sysselsättning, var den enskilde har sitt sociala nätverk i övrigt, om den enskilde har eller haft kontakt med i någon kommun, utformningen av de olika bostäderna, samt den enskildes egen uppfattning. Ingen av ovanstående punkter har företräde framför de andra, utan en bedömning måste göras i varje enskilt fall. kan det även vara motiverat att bortse från en eller flera av punkterna. 71 Uppgift från på i . har definierat personer som är att betrakta som hemlösa i fyra olika situationer,72 se avsnitt 11.2.1. Enligt vår bedömning är det framförallt de personer som befinner sig i situation 1 som det kan vara svårt att avgöra var de ska anses bosatta. Vi anser därför att den föreslagna bestämmelsen endast ska omfatta personer som befinner sig i denna situation, dvs. personer som är hänvisade till akutboende, härbärge, jourboende eller är uteliggare. De personer som befinner sig i situation 2-4 omfattas således inte av detta hemlöshetsbegrepp. Det kommer även med vårt förslag att finnas utrymme för diskussioner om var en hemlös person kan anses vara bosatt. Vi har därför även föreslagit att SoL ska kompletteras med en bestämmelse som ger befogenhet att besluta om ärendeansvar, se avsnitt 3.2. 3.7.2En kommun som placerat en hemlös person i en tillfällig boendeform behåller ansvaret Vårt förslag: En kommun som beslutat om att placera en hemlös person i en tillfällig boendeform ska behålla ansvaret för de stöd- och hjälpinsatser som han eller hon kan behöva. Vi anser att en kommun som placerat en person i en tillfällig boendeform ska behålla ansvaret för de stöd- och hjälpinsatser som den enskilde kan behöva han eller hon vistas där. En tillfällig boendeform kan t.ex. vara boende på härbärge, hotell, vandrarhem, campingplats eller någon annan form av tillfällig boendelösning. Ansvaret kvarstår till dess att personen har fått ett stadigvarande boende i form av ett förstahands-, andrahands- eller inneboendekontrakt . Däremot kan inte ett boende i form av en beslutad insats, t.ex. en försöks- eller träningslägenhet, betraktas som ett stadigvarande boende. 72 , Hemlöshet i , 2006, s. 20. 3.8Kostnaden för hemtjänst till äldre och personer med funktionsnedsättning under en tillfällig vistelse i en annan kommun Vår bedömning: Omfattningen av den hemtjänst som beviljas till personer som inte är folkbokförda i kommunen är mycket liten ur ett nationellt perspektiv. Det finns därför inte anledning att omfördela medel mellan kommunerna. Omfattningen av hemtjänst till personer som inte är folkbokförda i kommunen