sou · GXB391 · 2009-11-19 00:00:00 — Till det anförda kommer att de nya bestämmelserna om upptagande av biometri ställer ökade krav på personlig inställelse. Detta kan leda längre handläggningstider samt ökade kostnader för utlandsmyndigheterna för personal och utökade expeditionstider. Ekonomiska och andra konsekvenser 5.3Andra konsekvenser av förslagen Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet inte får sådana andra konsekvenser som sägs i 15 § kommittéförordningen. 6.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) , utlandsmyndigheterna och får, för utfärdande av uppehållstillstånd enligt rådets förordning (EG) 1030/2002 av om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland1, ta upp biometriska kännetecken bestående av ansiktsbild och, om utlänningen fyllt , två fingeravtryck om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd eller förlängning av ett sådant tillstånd. Fingeravtrycken och ansiktsbilden ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndet. Fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som tas fram ur dessa ska förstöras när uppehållstillståndet har lämnats ut eller ansökan har återkallats eller avslagits. Upptagande av biometriska kännetecken enligt första stycket får även ske vid förnyande av bevis om uppehållstillstånd. Personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck omfattas inte av skyldigheten att lämna fingeravtryck i första stycket. Paragrafen är ny och innefattar en rättslig grund för upptagande av biometri i form av ansiktsbild och fingeravtryck från utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd eller begär förlängning av uppehållstillstånd. Närmare överväganden redovisas kapitel 4, avsnitt 4.3. I paragrafens andra stycke anges att fingeravtrycken och ansiktsbilden ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndet. Sedan uppehållstillståndet har lämnats ut eller ansökan har åter- 1 EUT L 157, , s. 1 (ändrad genom EUT L 115, 29.4.2008, s. 1). kallats eller avslagits ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som tas fram ur dessa ska förstöras. Av paragrafens tredje stycke framgår att skyldigheten att låta utlandsmyndigheten, eller ta fingeravtryck och fotografi även gäller den som förnyar ett bevis om uppehållstillstånd. Enligt EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd ska två platta fingeravtryck tas från utlänningar som fyllt . Undantagna från kravet att lämna fingeravtryck är enligt EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd även personer som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck. I den nya paragrafen anges i fjärde stycket att personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck är undantagna från skyldigheten att lämna fingeravtryck. Det kan tänkas att det fysiska hindret för upptagande av fingeravtryck endast är av tillfällig natur. Under sådana förhållanden bör fingeravtryck tas när hindret inte längre kvarstår. Det är varken lämpligt eller möjligt att i lag närmare reglera hanteringen av personer som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck. Inom ramen för regeringens kompetens att meddela verkställighetsföreskrifter (8 kap. 13 § regeringsformen) kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om undantag från skyldigheten att lämna fingeravtryck när det gäller personer som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck. Se vidare kapitel 4, avsnitt 4.3. Innehavare av uppehållstillstånd är vid en kontroll enligt 9 kap. 1 eller 9 § skyldig att på begäran av en polisman, tjänsteman vid , eller låta befattningshavaren ta innehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns lagrade i uppehållstillståndet. När en kontroll enligt första stycket har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som därvid har tagits fram förstöras. Bestämmelsen är ny och innehåller i första stycket grunder för upptagande av fingeravtryck och fotografi vid kontroll av uppehållstillstånd vid gränsen eller enligt bestämmelserna om den inre utlänningskontrollen. I andra stycket anges att den biometri som upptagits för en sådan kontroll efter kontrollen ska förstöras. Se vidare kapitel 4, avsnitt 4.5. 6.2Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97) Bevis om uppehållstillstånd ska utfärdas i enlighet med Rådets förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland2. Den nuvarande lydelsen av paragrafen anger att uppehållstillstånd ska utfärdas i enlighet med EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd. Efter är det inte längre möjligt att utfärda uppehållstillstånd i form av ett tillståndsmärke som infogas i passet. 1.Denna förordning träder i kraft . För tiden fram till får dock bevis om uppehållstillstånd utfärdas i form av ett tillståndsmärke enligt den äldre bestämmelsen F (2006:262). 2.Bevis om uppehållstillstånd, som utfärdats före enligt den äldre bestämmelsen, är giltiga till . 3.Personer som innehar uppehållstillstånd, som utfärdats enligt den äldre bestämmelsen före , har rätt att förnya sitt tillståndsbevis om han eller hon före anmäler önskemål om detta till . Övergångsbestämmelserna har närmare redovisats i kapitel 4, avsnitt 4.8. 2 EUT L 157, , s. 1 (ändrad genom EUT L 115, 29.4.2008, s. 1). Regelförändringar till följd av en EU- Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras när och rådets förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodexen) och förordning om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna (CCI) antas. Utredaren ska också lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av förordningen (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare. EG-förordningarna är till alla delar bindande och direkt tillämpliga och får inte införlivas i svensk rätt. De kan emellertid behöva kompletteras på nationell nivå för att undanröja eventuella motstridigheter i regelverket som uppstår vid deras ikraftträdande. Utredaren ska vidare lämna en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser, som förordningarna och föreslagna författningsbestämmelser medför. Om förordningarna medför ökade kostnader ska förslag till finansiering inom berörda utgiftsområden redovisas. Frågor som rör de ännu inte antagna förordningarna om viseringskodex och de gemensamma konsulära anvisningarna ska redovisas i ett delbetänkande . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Bestämmelser om visering finns i 3 kap. utlänningslagen (2005:716), UtlL, och i 3 kap. utlänningsförordningen (2006:97). Reglerna i utlänningslagen om visering innehåller ingen bestämmelse som ger rätt att överklaga ett avslag på en ansökan om visering med undantag för vad som följer av 14 kap. 3 § UtlL. Där framgår att beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare, utan att själv vara EES-medborgare. Bestämmelser som reglerar handläggningen av viseringsärenden finns i utlänningsförordningen. I utlänningsförordningen samt förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna regleras de avgifter som viseringsmyndigheterna får ta ut för viseringsansökningar. är de gemensamma reglerna för visering spridda i ett antal EG-förordningar och andra rättsakter. Dessa brukar ofta refereras till som på viseringsområdet. Bestämmelser om visering finns först och främst i (konventionen om tillämpning av av ) artikel 1 och artiklarna 9–18, samt rådets förordning (EG) nr 539/2001 av om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav. Bestämmelser om handläggning av viseringsärenden finns i de s.k. Gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat (CCI). och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer innehåller även bestämmelser som rör viseringsärenden. Förordningen om införande av en gemenskapskodex om viseringar Kommissionen presenterade ett förslag om införande av en gemenskapskodex om viseringar för kortare vistelse (KOM 2006(403)). Syftet med förslaget till viseringskodex är att samla de bestämmelser som avser utfärdande av viseringar i en och samma förordning samt harmonisera de arbetsmetoder som medlemsstaternas beskickningar ska följa när de handlägger viseringsansökningar. Viseringskodexen föreslås enbart omfatta bestämmelser om utfärdande av viseringar för kortare vistelse, transitviseringar och viseringar för flygplatstransitering. Det nuvarande gemensamma viseringsregelverket måste uppdateras på grund av införandet av rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) som bl.a. kräver regler för hur biometri (ansiktsbild, fingeravtryck) ska upptas i viseringsansökningar och hur medlemsstaterna ska kunna representeras av varandra, regler gällande gemensamma ansökningskontor och möjligheter till samarbete med s.k. externa tjänsteutövare för mottagande av viseringsansökningar. En rätt att överklaga ett avslag på en ansökan om visering föreslås också i viseringskodexen. Förordningsförslaget omfattar fem avdelningar. I den första avdelningen anges förordningens allmänna bestämmelser, syfte, tillämpningsområde och definitioner. Den andra avdelningen behandlar mottagande och handläggning av viseringsansökningar och preciserar behörighetskrav för de myndigheter som medverkar vid handläggningen av viseringsansökningar. Denna avdelning innehåller också regler om tidsfrister för samråd, avtal om representation, bestämmelser om ingivande av ansökan samt krav på upptagande av biometri. Den andra avdelningen innehåller dessutom regler för prövning av ansökan, avvisning av ansökan, meddelande av beslut i viseringsärenden och avslag i sådana ärenden samt bestämmelser om visering med begränsad territoriell giltighet, visering för flygplatstransitering, visering som utfärdas vid gräns samt regler för förlängning, återkallande och upphävande. Sökande som nekas visering ska, enligt kommissionens förslag, ha rätt att överklaga. Formerna för överklagandet ska regleras i nationell rätt. I förslagets tredje avdelning regleras förutsättningar för förvaltning och organisation. Av- sikten är att införa en rättslig ram som ger medlemsstaterna möjlighet att välja bland ett antal sätt att organisera insamlingen av biometriska uppgifter från viseringssökande. Särskilda bestämmelser ska följas om medlemsstaterna beslutar att samarbeta med externa Dessutom definieras de arbetsuppgifter som kommersiella mellanhänder får utföra. I förslagets fjärde avdelning anges bestämmelser för lokalt konsulärt samarbete vid medlemsstaternas diplomatiska och konsulära beskickningar. Förslagets femte avdelning innehåller slutbestämmelser, inklusive undantagsordningar, kommittéförfarande, rättsakter som upphävs samt en standardbestämmelse om ikraftträdande och direkt tillämplighet. Till förordningsförslaget finns fjorton bilagor. Beslut om förordningen fattas med kvalificerad majoritet i rådet efter medbeslutandeförfarande. Förordningen kommer sannolikt att antas av rådet och parlamentet tidigast . Förordningen ska börja tillämpas efter dess ikraftträdande, dvs. efter publicering i Europeiska unionens officiella tidning. Förordningen om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna angående visering (CCI) Parallellt med förhandlingarna i rådet om en gemensam viseringskodex pågår förhandlingar med anledning av kommissionens förslag (KOM (2006) 269) om förordning om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat i samband med införandet av biometri samt bestämmelser om organiseringen av mottagandet och behandlingen av viseringsansökningar. Syftet med förordningsförslaget är att skapa en rättslig grund för insamlandet av biometriska uppgifter i samband med viseringsansökningar som följer av förordningen om informationssystemet för viseringar (VIS). Förslaget ger även en rättslig ram för hur medlemsstaternas diplomatiska och konsulära beskickningar ska organiseras med avseende på genomförande av VIS. Förordningen förväntas antas . Förordningens bestämmelser kommer sedan att inkorporeras i viseringskodexen. SOU 2009:91 Bilaga 1 Förordning om ändring i förordning (EG) nr 1030/2002 av om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare antogs förordningen om ändring i förordning EG 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare (115, 29.4.2008, s. 1–7). Denna förordning syftar till att införa ny biometrisk teknik (ansiktsfotografi och fingeravtryck av två fingrar) i tredjelandsmedborgares uppehållstillståndskort. Genom förordningen blir uppehållstillståndskorten som ska innehålla biometriska säkringar obligatoriska för dem som har uppehållstillstånd inom EU. Efter det att de tekniska specifikationerna fastställts har medlemsstaterna på sig att införa foto i uppehållstillståndskorten respektive för att införa fingeravtryck av två fingrar. De aktuella EG-förordningarna är bindande och direkt tillämpliga och ska inte införlivas i svensk rätt. Kompletteringar kan emellertid behövas på nationell nivå för att säkerställa en ändamålsenlig tillämpning av förordningarna. Det kan också finnas skäl att undanröja eventuella motstridigheter i regelverket som uppstår vid förordningarnas ikraftträdande. Förordningsförslagen innehåller således bestämmelser som innebär att nationella författningar måste ses över. Detta gäller framförallt bestämmelsen om att en sökande som nekas visering ska ha rätt att överklaga beslutet. Någon möjlighet att överklaga finns inte i svensk rätt i detta hänseende. Processuella frågor behöver analyseras, särskilt avseende instansordning. Utgångspunkten ska vara att en överklagandemöjlighet införs. Förordningsförslagen innehåller även bestämmelser som berör skydd för personuppgifter och lagring av dessa, sekretess, handläggning av viseringsansökningar samt upptagande av biometriska uppgifter. Det svenska regelverket behöver anpassas för att överensstämma med de bestämmelser som fastställs i förordningarna. I förordningsförslagen preciseras vidare olika former för samarbete i samband med mottagandet och handläggningen av viseringsansökningar. I finns inga motsvarande bestämmelser. Det kan finnas skäl att överväga användningen av dessa möjliga samarbetsformer . Organisatoriska förändringar som ska vara kostnadseffektiva samt dessas påverkan på myndigheterna ska redovisas. Eventuella ökade kostnader ska finansieras inom berörda utgiftsområden. Ut- redaren ska även bedöma de totala utgifterna för viseringsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och . Utredaren ska vidare redovisa regleringen om överklagande av viseringsbeslut i några med jämförbara EU-medlemsstater. Utredaren ska lämna en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser, som förordningarna och föreslagna författningsbestämmelser medför. Utredaren ska göra beräkningar av de budgetära konsekvenserna för domstolarna, , utlandsmyndigheterna och Polisen. Om förordningarna medför ökade kostnader, ska förslag till finansiering inom berörda utgiftsområden redovisas. Utredaren ska samråda med utredningen om försörjningskrav vid anhöriginvandring (Ju 2008:12) och utredningen om utvärdering av instans och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden (Ju 2007:119). Frågor som rör de ännu inte antagna förordningarna om viseringskodex och de gemensamma konsulära anvisningarna ska redovisas i ett delbetänkande . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om regelförändringar till följd av en EU- gemensam viseringskodex m.m. (dir. Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande gav ansvarigt statsråd en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras när och rådets förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodexen) och förordning om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna (CCI) antas (dir. 2008:104). Utredaren ska också lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av förordningen om ändring i förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare (115, 29.4.2008, s. 1-7). Utredningen ska enligt direktiven lämna ett delbetänkande och ett slutbetänkande . Utredaren har begärt förlängd tid. Ut- redaren ska istället redovisa delbetänkandet och slutbetänkandet . Regulation (EC) nr 1030/2002 av No 1030/2002 of THE COUNCIL OF THE med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3 i detta, med beaktande av kommissionens förslag(1), med beaktande av yttrande(2), och av följande skäl: 1) I Amsterdamfördraget eftersträvas ett gradvis upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, och kommissionen ges där delad initiativrätt för att kunna vidta de åtgärder som krävs för att uppnå en harmoniserad invandringspolitik. Having regard to the Treaty establishing Community, and in particular point 3 of Article 63 thereof, Having regard to the proposal from the Commission(1), Having regard to the opinion of Parliament(2), Whereas: (1) of aims to establish progressively an area of freedom, security and and confers a shared right of initiative on the Commission in order to take the relevant measures on a harmonised immigration policy. Bilaga 3 SOU 2009:91 (2) I rådets och kommissionens (2) Paragraph 38(c)(ii) of the handlingsplan för att på bästa action plan of the Council and the Commission on how best to i Amsterdamfördraget om upp- implement the provisions of the rättande av ett område med rättvisa(3) of freedom, security and jus- föreskrivs i åtgärd 38 punkt c ii tice(3) provides for the pre- utarbetande av regler om med- lemsstaternas förfaranden för att procedures for the issue by utfärda viseringar och uppe- Member States of long-visas and (3) Europeiska (3) The den 15 och 16 ok- tober 1999 framhöll behovet av 1999 emphasised the need for politik med hänvisning till för- policy, particularly in view of the provisions of the Treaty till inresa och bosättning på med- relating to the entry and resi- dence of third-country nationals. medborgare i tredjeland. (4) Behovet av att harmonisera (4) Council utformningen av sådana uppe- 97/11/JHA(4) concerning a uni- form format for per- medborgare i tredjeland be- mits confirms the need to har- monise the format of åtgärd 97/11/RIF(4) av den 16 permits issued by Member States , om en enhetlig to third-country nationals. sequently, it is appropriate that Joint Action 97/11/JHA should åtgärd 97/11/RIF ersättas av en henceforth be replaced by a (5) Det är viktigt att det en- (5) It is essential that the uni- form format for per- ståndet innehåller alla nödvän- mits should contain all the necessary information and meet mycket höga tekniska krav, sär- very high technical standards, in skilt i fråga om garantier mot particular as regards safeguards against counterfeiting and falsi- Detta kommer att bidra till förebyggande och bekämpning av olaglig invandring och bosättning. Handlingen bör också vara utformad så att den kan användas av samtliga medlemsstater och innefatta harmoniserade säkerhetsdetaljer som är allmänt igenkännliga och kan uppfattas med blotta ögat. (6) För att förbättra skyddet av uppehållstillstånd mot hel- eller delförfalskningar undersöker medlemsstaterna och kommissionen med jämna mellanrum, allteftersom den tekniska utvecklingen fortskrider, vilka ändringar som skall göras i de säkerhetsegenskaper som utgör en del av tillståndet, särskilt när det gäller införande och användning av nya biometriska egenskaper och metoder. This will contribute to the objective of preventing and combating illegal immigration and illegal . The format should also be suited to use by all the Member States and bear universally recognisable harmonised security features, which are visible to the naked eye. (6) In order to improve protection of permits against counterfeiting and falsification, Member States and the Commission will consider at regular intervals, in line with technological developments, what changes should be made to the security features built into permits, especially incorporation and use of new biometric features. (7) I denna förordning fastställs endast de specifikationer som inte är av konfidentiell art. Dessa specifikationer bör kompletteras med ytterligare specifikationer som skall förbli hemliga för att förebygga risken för hel- och delförfalskningar och som inte får innefatta personuppgifter eller hänvisning till sådana. Kommissionen bör ges behörighet att anta dessa ytterligare specifikationer, biträdd av den kommitté som inrättats genom artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 1683/95 av (7) This Regulation only lays down such specifications as are not secret. These specifications need to be supplemented by specifications which are to remain secret in order to prevent the risk of counterfeiting and falsifications and which may not include personal data or references to such data. Powers to adopt such additional technical specifications should be conferred on the Commission, which will be assisted by the Committee established by Article 6 of Council Regulation Bilaga 3 SOU 2009:91 om en enhetlig utformning av (EC) No 1683/95 of 29 1995 laying down a uniform detta avseende viktigt att se till format for visas(5). att sambandet med uppehålls- respect, it should be ensured that any lack of continuity with regard to the permits inte går förlorat. arising from the Council Deci- 8 2001 is avoided. (8) För att (8) To ensure that the informa- gifterna i fråga sprids till fler tion in question is not divulged personer än nödvändigt är det more widely than is necessary, it också viktigt att varje medlems- is also essential that each Member stat utser endast ett organ för State designate a single body for tryckningen av det enhetligt ut- printing the uniform format for permits, while retain- dock utan att hinder föreligger ing the possibility of changing för att vid behov kunna ersätta that body, if necessary. organet med ett annat organ. security reasons, each Member säkerhetsskäl bör varje medlems- State should communicate the name of the competent body to och de övriga medlemsstaterna the Commission and to the other om det behöriga organets namn. (9) Medlemsstaterna bör i sam- (9) Member States should, in råd med kommissionen genom- consultation with the Com- föra de åtgärder som krävs för mission, implement the necessary att säkerställa att den skydds- measures to ensure that the pro- nivå som avses i bestämmelserna cessing of personal data com- plies with the level of protection direktiv /46/EG av den 24 ok- referred to in Directive 95/46/EC tober 1995 om skydd för en- skilda personer med avseende på 1995 on the protection of och om det fria flödet av sådana individuals with regard to the uppgifter upprätthålls vid be- processing of personal data and handlingen av personuppgifter(6). on the free movement of such data(6). SOU 2009:91 Bilaga 3 (10) De åtgärder som krävs för (10) The measures necessary for att genomföra denna förordning the implementation of this Regu- bör antas i enlighet med rådets lation should be adopted in beslut /468/EG av den 28 accordance with Council Deci- sion 1999/468/EC of 28 som skall tillämpas vid utövandet 1999 laying down the procedures for the exercise of implementing