sou · GXB381 · 2009-10-01 00:00:00 — Renhållning av vagnar och stationsområden (luftkvaliteten i vagnarna, toaletternas hygieniska standard etc.). Enkät om kundtillfredsställelse. Hantering av klagomål, återbetalning och ersättning för bristande kvalitet. Assistans till personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. KOM(2008) 817 slutlig 2008/0237 (COD) om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen (framlagt av kommissionen) {SEK(2008) 2953} {SEK(2008) 2954} Marknaden för internationell passagerartrafik med buss har redan liberaliserats. Tillträdet till denna marknad öppnades genom förordning (EEG) nr 684/92, ändrad genom förordning (EG) nr 11/98. Tillsammans med förordning (EG) nr 12/98 om busstransportföretags tillträde till den nationella transportmarknaden i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande lägger denna lagstiftning grunden för den inre marknaden för internationell persontransport med buss1. Den inre marknaden för transport har medfört stora fördelar för européerna, bl.a. ett större utbud av destinationer och konkurrenskraftiga reseerbjudanden. Avskaffandet av gränser och det ökande resandet har inte alltid åtföljts av tillräckliga åtgärder för att skydda passagerarnas rättigheter. Det är väsentligt att heltäckande bestämmelser om rätt till tillgång och om fullgörandet av dessa tjänster införs, eftersom detta transportsätt är oundgängligt för resor till arbetet, för besök till familj och vänner och för fritid och turism. Begränsad tillgång till sådan transport kan allvarligt hindra många medborgares integration, vilket skadar samhället som helhet. I vitboken transportpolitiken : Vägval inför framtiden2 såg kommissionen framför sig att passagerarrättigheter skulle fastställas för alla transportsätt, så att användarna hamnade i centrum för transportpolitiken. Behovet av åtgärder på området belystes ytterligare meddelande om att stärka passagerarnas rättigheter inom Europeiska Unionen3, där kommissionen lade fram en strategi för att sprida de gemenskapsåtgärder som vidtagits för att skydda flygresenärerna till övriga transportsätt. Kommissionen slog fast vilka rättigheter som borde stärkas genom gemenskapsåtgärder, oavsett transportsätt4. När det gäller busstransport identifierade kommissionen tre huvudsakliga problemområden: 1) rättigheter för personer med funktionshinder, 2) ansvarsfrågor och 3) ersättning och assistans vid avbruten resa. I meddelandet av Hållbara transporter för ett rörligt – Halvtidsöversyn av om den gemensamma transportpolitiken5 åtog sig kommissionen att undersöka hur tjänstekvalitet och garantier för grundläggande passagerarrättigheter kan främjas inom alla transportslag. Detta transportsätt har ett antal utmärkande egenskaper av betydelse för både transportföretagen och passagerarna. 1Se även förslaget till och rådets förordning om gemensamma regler för internationell persontransport med buss (omarbetning), KOM(2007) 264. 2KOM(2001) 370. 3KOM(2005) 46. 4Rättigheter för personer med funktionshinder, automatiska och omedelbara lösningar vid avbrytande av resa, ansvar vid dödsolyckor eller skador, handläggning av klagomål och möjligheter att väcka talan, passagerarinformation och andra initiativ. 5KOM(2006) 314. Mätt i personkilometer står busstransport för av all landtransport i EU. Efter personbilar (82,), är det fortfarande det viktigaste transportsätt som står till allmänhetens förfogande (med en andel på av samtliga transportsätt)6. Sektorn har uppvisat en stadig tillväxt på , från 474 miljoner 1995 till 502 miljoner 20047. Den årliga volymen internationella busspassagerare beräknas uppgå till 72,8 miljoner passagerare. Passagerare i andra transportslag, främst flygpassagerare, omfattas redan av en uppsättning rättigheter som fastställts på gemenskapsnivå och ger ett tillräckligt skydd. I motsats till vad som gäller för andra transportslag finns det varken internationella överenskommelser (med undantag av FN:s ekonomiska kommission för konventionen om fraktavtalet vid internationell passagerar- och bagagebefordran på väg (CVR)8, som endast ratificerats av tre medlemsstater) eller gemenskapslagstiftning om rättigheter för busspassagerare. Skyddet av busspassagerare varierar mellan medlemsstaterna. Passagerarna måste förlita sig på nationella bestämmelser om skadeståndsansvar, lagstiftning om god affärssed och frivilliga åtaganden om kundomhändertagande från transportföretagens sida. I vissa länder har transportföretagen utformat långtgående frivilliga överenskommelser om bl.a. hantering av klagomål och tvistlösningsmekanismer, men i en majoritet av medlemsstaterna är detta inte fallet. Det finns inga gemensamma bestämmelser om hur klagomål ska hanteras och hur tvister mellan passagerare och företag ska lösas. Det hindrar rättvis konkurrens mellan transportföretag från olika medlemsstater. Bestämmelserna om transportföretagens skadeståndsansvar varierar avsevärt, och det finns inga generella regler om kompensation och assistans vid avbruten resa. För andra transportsätt har bestämmelser om skadeståndsansvar fastställts på gemenskapsnivå9 eller internationell nivå, men inte för busstransport. Vid internationella resor är det svårt för passagerarna att identifiera vilka bestämmelser om skadeståndsansvar som gäller vid en olycka10. När det gäller informationen till passagerarna finns det allmänna krav11 på att transportföretag ska informera om linjesträckningen, hållplatserna, tidtabellen, biljettpriserna och transportvillkoren. I kritiska situationer när resan avbryts kan det emellertid vara omöjligt för passagerarna att få tillräcklig information. 6Källa: EU Energy and Transport in Figures, Statistical Pocketbook 2006. 7Källa: EU Energy and Transport in Figures, Statistical Pocketbook 2006. 8Konvention inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för om fraktavtalet vid internationell passagerar- och bagagebefordran på väg (CVR) av . 9Förordning (EG) nr 2027/97 av om lufttrafikföretags skadeståndsansvar vid olyckor (EGT L 285, 17.10.1997, s. 1), ändrad genom förordning (EG) nr 889/2002 av (EGT L 140, 30.5.2002, s. 2). Förordning (EG) nr 785/2004 av om försäkringskrav för lufttrafikföretag och luftfartygsoperatörer (EUT L 138, 30.4.2004, s. 1); och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (EUT L 315, 3.12.2007, s. 14). 10För att åskådliggöra problemets komplexitet kan som exempel nämnas en belgisk buss med en marockansk förare som råkar ut för en olycka i . 11Förordning (EEG) nr 684/92 av om gemensamma regler för internationell persontransport med buss. Passagerare som använder detta transportsätt är ofta sårbara såtillvida att de är låginkomsttagare. Personer med funktionshinder och nedsatt rörlighet har begränsad tillgång till busstransporttjänster, vilket kan hindra deras integration i samhället. Syftet med förslaget är att fastställa busspassagerares rättigheter för att göra busstransport mer attraktivt och öka förtroendet för det transportsättet samt för att åstadkomma lika villkor för transportföretag från olika medlemsstater och för olika transportsätt. Förslaget innehåller i huvudsak bestämmelser om ansvar vid dödsfall eller personskada och vid förlust av eller skador på passagerares resgods, icke-diskriminering på grund av nationalitet eller bostadsort när det gäller de transportvillkor som busstransportföretag erbjuder passagerare, assistans för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet, skyldigheter för busstransportföretag vid inställd eller försenad resa, hantering av klagomål, allmänna bestämmelser om kontroll av efterlevnad. Förslaget gäller busstransporttjänster. Frågan om marknadstillträde har redan reglerats på gemenskapsnivå genom rådets förordning (EEG) nr 684/92 av om gemensamma regler för internationell persontransport med buss, ändrad genom rådets förordning (EG) nr 11/98. Inrikes stads- och förortsbusstrafik samt regional busstrafik över kortare sträckor omfattas i allmänhet av avtal om allmän trafik, där passagerarrättigheter och tjänstekvalitet beaktas i stor utsträckning. I den nationella lagstiftningen fastställs alltså busstransportföretagens skyldigheter och motsvarande rättigheter för passagerarna. Medlemsstaterna får undanta dessa tjänster från förordningens tillämpningsområde, förutsatt att nivån för passagerarrättigheterna i sådana avtal är jämförbar med den som fastställs i denna förordning. Medlemsstaterna erbjuder olika lösningar för passagerare och olika skyddsnivåer när det gäller transportföretagens skadeståndsansvar och assistans till personer med funktionshinder. I detta förslag behandlas därför situationer som betraktas som kritiska på grund av att lämplig assistans och lämpligt omhändertagande saknas. Passagerare på längre resor utanför sin bostadsort hamnar exempelvis i en mycket utsatt position om resan avbryts eller en olycka inträffar. Kommissionen föreslår i det här skedet att man tar itu med de frågor vars komplexitet och/eller internationella dimension kräver en långtgående harmonisering mellan medlemsstaterna (gränsöverskridande resor, internationella transportföretag). Förslaget till förordning kommer att bidra till uppnåendet av målen i fördraget genom att säkra en högre nivå för konsumentskyddet, medverka till bekämpning av diskriminering och social utestängning av personer med funktionshinder och ge EU-medborgarna möjlighet att till fullo utnyttja de möjligheter som den inre marknaden ger. Införandet och stärkandet av passagerarrättigheter återspeglar den höga prioritet som konsumentskyddet ges i Amsterdamfördraget. Enligt kommissionens meddelande för konsumentpolitiken 2007–2013 Starkare konsumenter, högre välbefinnande för konsumenterna och ett effektivt konsumentskydd12 är en av prioriteringarna att ge konsumenterna en central plats inom EU:s andra politikområden. I meddelandet konstateras att det har gjorts framsteg när det gäller att integrera konsumenthänsyn, bl.a. inom luftfart. Målet för framtiden är att bygga vidare på dessa framsteg för att åstadkomma en mer systematisk integration av konsumenthänsyn. Kommissionen vill därför sprida de passagerarrättigheter som utvecklats för luftfartssektorn till andra transportsätt, särskilt när det gäller passagerare med nedsatt rörlighet. Social delaktighet och grundläggande rättigheter Detta förslag om passagerarnas rättigheter vid busstransport är förenligt med de mål som rör bekämpning av social utestängning, eftersom det innehåller bestämmelser om icke- diskriminering och assistans för personer med funktionshinder. Enligt artikel 12 i EG- fördraget är det förbjudet att diskriminera på grund av nationalitet. Därför ska busstransportföretag, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelser om allmän trafikplikt som kräver subventionerade taxor, erbjuda allmänheten avtalsvillkor och taxor som tillämpas av busstransportföretag eller biljettutfärdare utan någon diskriminering på grund av slutkundens nationalitet eller bostadsort eller etableringsorten för busstransportföretaget eller biljettutfärdaren inom gemenskapen. Förslaget är också förenligt med artikel 21 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, där det som allmän princip slås fast att all diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden. Det är också förenligt med artikel 13 i EG-fördraget, enligt vilken gemenskapen kan bekämpa diskriminering på de områden som omfattas av dess behörighet. Förslaget ligger dessutom i linje med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionshinder, som undertecknats av alla medlemsstater och Europeiska gemenskapen. Förslaget skulle slutligen innebära att passagerare som åtnjuter ett bättre skydd får möjlighet att till fullo dra nytta av den inre marknaden. Genom förslaget garanteras att medborgarna, även de som har nedsatt rörlighet, till fullo och tillitsfullt kan utnyttja den inre marknadens fördelar. EU:s konsumentpolitik är central för nästa etapp av den inre marknaden, såsom KOM(2007) 99. anges i kommissionens meddelande till Europeiska rådets vårmöte om översynen av den inre marknaden13. Den inre marknaden medför fördelar för konsumenterna i form av ett större utbud, lägre priser och ett tillräckligt skydd. I detta avseende kommer införandet av rättigheter för busspassagerare att bidra till framstegen i transportsektorn inom ramen för EU:s inre marknad. SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER OCH KONSEKVENSANALYS Samråd med berörda parter inledde kommissionen ett offentligt samråd på grundval av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar om passagerarnas rättigheter vid internationell busstransport, som innehöll en översikt över frågor och utmaningar i samband med införande av passagerarrättigheter inom detta transportsätt och en uppmaning till berörda parter att lämna synpunkter på ett antal frågor. Samrådet avslutades i och med offentliggörandet av rapporterna om resultatet av det offentliga samrådet14 och om det möte med intressenterna som hölls i . De bidrag som lämnades visade att busstransportföretagens och deras branschorganisationers synpunkter skilde sig avsevärt från konsumentorganisationernas. Generellt sett ser de förra inget eller bara ett mycket litet behov av reglering på EU-nivå, medan de senare kräver långtgående passagerarrättigheter. Det gavs också mycket tydligt uttryck för farhågor i fråga om branschens ekonomiska och organisatoriska struktur, och det rådde ingen enighet om regleringens omfattning eller huruvida vissa slags tjänster, särskilt lokala eller regionala, skulle ingå eller undantas. Transportföretagen hävdar generellt att den rådande ekonomiska situationen inte ger utrymme för någon ytterligare börda, att det inte finns något verkligt behov av reglering och att många frågor redan behandlats, antingen i nationell lagstiftning eller genom frivilliga åtaganden från deras sida. Konsumentorganisationerna efterlyste däremot långtgående gemenskapsåtgärder, eftersom skyddet av passagerarnas rättigheter varierar stort mellan länderna. Det rådde ingen enighet bland respondenterna om hur man ska hantera frågan om tjänsternas tillgänglighet och assistans till personer med nedsatt rörlighet som använder detta transportsätt. framhöll den ökade kostnaden och svårigheterna att genomföra åtgärder för en hel fordonspark och påpekade att det finns lämpliga alternativ för personer med nedsatt rörlighet (specialiserade busstransportföretag), medan andra anförde risken för social utestängning av dessa personer. Det framfördes också farhågor för att bestämmelser om kompensation vid förseningar skulle kunna äventyra trafiksäkerheten. En sammanfattning av de bidrag som lämnades under det offentliga samrådet, samtliga svar och protokollet från mötet med intressenterna finns på En inre marknad för medborgarna - Delrapport till Europeiska rådets vårmöte – KOM(2007) 60, 21.2.2007. Rapporten om resultatet av det offentliga samrådet finns på engelska, franska och tyska på mottog kommissionen ett yttrande från Europeiskt energi- och transportforum, där gemenskapsåtgärder i fråga om rättigheter för busspassagerare uppmuntras. Kommissionen tog hänsyn till följande undersökningar: COST Action 349 - Accessibility of coaches and long-distance buses for people with reduced mobility, , och Evaluation and monitoring of trends with regard to passenger needs on the level of service and treatment of passengers (kortform EU SERVICE GUARANTEES - EUSG)16. Konsekvensanalysen genomfördes i enlighet med riktlinjerna och gällde i huvudsak principer för transportföretags ansvar vid dödsfall eller personskada i jämförelse med andra transportsätt; principer för kompensation och assistans vid inställda eller försenade resor; bestämmelser om tillgänglighet, icke-diskriminering och assistans för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet; kvalitetsstandarder och informationsskyldighet; bestämmelser om hantering av klagomål och övervakning av efterlevnad. Fyra alternativ granskades: Alternativet behålla status quo innebär att inga EU-åtgärder vidtas. Alternativet minimiskydd skulle kräva att det inrättades allmänna ramar med minimiskyddsregler samt, vid behov, konsolidering/ändring och/eller förenkling av gällande gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning (motorfordonsförsäkring, direktivet om paketresor, konsumentlagstiftning). Alternativet maximalt skydd innebär lagstiftningsinsatser på gemenskapsnivå för att införa passagerarrättigheter vid internationell transport (alternativ I) och både inrikes (längre resor och regionala resor) och internationell transport (alternativ II) med avseende på linjetrafik och tillfällig trafik. Med detta alternativ skulle en enhetlig och tillräcklig nivå för passagerarskyddet åstadkommas i alla medlemsstater. Alternativet frivilliga åtaganden och självreglering innebär att busstransportföretagen skulle utveckla och anta frivilliga, självreglerande EU-omfattande eller nationella åtgärder med avseende på busspassagerares rättigheter. Resultatet av konsekvensanalysen sammanfattas i ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar om konsekvensanalys avseende förslaget till och rådets förordning om passagerarnas rättigheter vid internationell busstransport. Eftersom de frågor som undersökts i samband med konsekvensanalysen är så omfattande har olika alternativ angetts som lämpligast för att finna rätt balans mellan kostnader och fördelar. När det gäller principen om icke-diskriminering och assistans till funktionshindrade personer och personer med nedsatt rörlighet uppgavs en kombination av alternativ 2, minimiskydd (endast för tillfällig trafik) och alternativ 3.I, maximalt skydd (endast för internationell regelbunden trafik) vara det bästa. Respekt för principen om icke-diskriminering och assistans till funktionshindrade personer och personer med nedsatt rörlighet kräver att optimal tillgänglighet garanteras, vilket innebär att transportföretag och terminalförvaltare måste installera nödvändig utrustning, som en motsvarande höjning av biljettpriserna undviks. När det gäller bestämmelser om skadeståndsansvar visade konsekvensanalysen att störst fördelar för passagerarna utan några betydande merkostnader skulle nås med alternativet införande av ett heltäckande system. Passagerarna skulle få ett bättre rättsligt och ekonomiskt skydd, som skillnader till följd av nationell lagstiftning skulle elimineras. Alternativet införande av ett heltäckande system tycks vara det mest effektiva när det gäller assistans- och informationsskyldighet vid avbruten resa. Ett starkare skydd för passagerarna kommer att leda till att bättre tjänster erbjuds. Ett bättre omhändertagande av passagerarna bidrar dessutom sannolikt till att förbättra ställningen för busstransportföretag på marknaden, där de konkurrerar i fråga om både pris och tjänstekvalitet. Kommissionen förespråkar därför alternativet maximalt skydd när det gäller assistans- och informationsskyldighet. Rapporten om konsekvensanalysen och bilagorna åtföljer detta förslag. Förslagets rättsliga grund anges i artikel 71 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, som omfattas av medbeslutandeförfarandet. Förslagets främsta syfte är att säkra en tillräcklig skyddsnivå för busspassagerare, även personer med funktionshinder och nedsatt rörlighet. De bestämmelser som införs genom detta förslag bör tillämpas på ett enhetligt och effektivt sätt i hela EU. En direkt tillämplig förordning framstår som det lämpligaste instrumentet för att säkra en så konsekvent tillämpning av reglerna som möjligt i alla medlemsstater. Gemenskapen har redan valt en förordning som rättsakt för skyddet av flyg- och tågpassagerares rättigheter. En förordning har ansetts som det lämpligaste instrumentet för att åstadkomma genomförbara och likvärdiga rättigheter för passagerarna vid busstransport. Skyddet av passagerare ingår i inremarknadspolitiken och den gemensamma transportpolitiken och är alltså en fråga av europeisk omfattning som kräver en lösning på gemenskapsnivå. Liberaliseringen av en marknad och konsumenthänsyn, särskilt sådana som gäller personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet, är två kompletterande aspekter av den inre marknaden. Eftersom allt fler konsumenter reser inom EU, på sin fritid eller i arbetet, blir det allt viktigare att se till att de kan räkna med att ha samma rättigheter oavsett var de befinner sig. Förslaget syftar därför till att se till att busspassagerare omfattas av rättigheter och skydd på samma nivå i hela EU. Med tanke på den internationella dimensionen av detta transportsätt (resor och/eller busstransportföretag) kan inte en enskild medlemsstat i tillräcklig utsträckning nå detta mål. Den befintliga internationella överenskommelsen (inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för ) kan inte betraktas som ett effektivt verktyg, eftersom den endast ratificerats av mycket få medlemsstater. Det är därför motiverat med gemenskapsåtgärder på detta område. Förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen. Kommissionen har begränsat sitt förslag till områden där detaljerade gemenskapsregler är nödvändiga och undviker ämnen där det är lämpligare med självreglering. Förslaget begränsas till områden där behovet av gemenskapsåtgärder är tydligt och allmänt vedertaget. Det står därför i proportion till det syfte som eftersträvas och lämpar sig för de omständigheter det avser. Utan harmonisering skulle passagerarna i bästa fall ha olika rättigheter och i värsta fall inte omfattas av något rättsligt skydd alls. Det skulle dessutom vara svårt för dem att veta vilka rättigheter som gällde i olika delar av EU och därmed att kräva att de respekteras. Passagerare, särskilt personer med funktionshinder och nedsatt rörlighet, befinner sig i en svag ställning om busstransportföretag underlåter att fullgöra sina skyldigheter. Enligt konvention om rättigheter för personer med funktionshinder har personer som hävdar att de har blivit utsatta för en kränkning av en stat som är part i bestämmelser möjlighet att lämna en framställan. Ytterligare gemenskapslagstiftning kommer därför att ge ett effektivare och mer enhetligt rättsligt skydd i hela EU. En strikt kontroll av att den föreslagna förordningen efterlevs kommer att vara nödvändig. Kommissionens förslag innefattar därför en artikel enligt vilken medlemsstaterna ska fastställa påföljder för bristande efterlevnad och utse organ som ansvarar för att kontrollera efterlevnaden av förordningen och hantera klagomål från passagerare. Bestämmelserna är upplagda på samma sätt som i och rådets förordning om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och förordningen om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet. Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och Förslaget till förordning är av betydelse för Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och bör därför gälla även där. Förslaget är av betydelse även för . Kommissionen är medveten om att busstransportföretagen har utarbetat ett antal frivilliga överenskommelser och andra självreglerande åtgärder som innebär att tillräckliga nivåer för tjänstekvaliteten säkras. Kommissionen fortsätter att välkomna sådana arrangemang som komplement till den föreslagna gemenskapsåtgärden. Detta kapitel innehåller allmänna bestämmelser om förordningens syfte, definitioner och tillämpningsområde. Förslaget omfattar busstransportföretagens skadeståndsansvar, bestämmelser om icke-diskriminering och obligatorisk assistans för funktionshindrade personer och personer med nedsatt rörlighet.