sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Regeringen bör enligt vad som sägs i rapporten även bli tydligare i styrningen av det tolkningsutrymme som följer för myndigheterna genom fördraget, vilket borde kunna ske utan att regeringen går utöver vad som medges enligt RF 11:7. Förbättring av förvaltningens möjligheter att tillämpa regelverket Följande föreslås, i korthet, i rapporten: bör ges en tydligare stödjande roll som generell inremarknadsmyndighet. Inremarknadsperspektivet ska etableras i regleringsprocessen och i befintliga rättskällor. T.ex. kan ett inremarknadstest göras vid antagande av nya lagar och föreskrifter. JO:s, JK:s och granskning och kontroll av tillämpningen bör underlättas genom tydligare rättskällor, klarare skyldigheter för myndigheterna och en förstärkt förvaltnings- process. Enskildas möjligheter att ta till vara sina rättigheter enligt EG-rätten Följande föreslås, i korthet, i rapporten: Tjänstedirektivets modell för regelverkens tillgänglighet kan användas generellt i förvaltningen. Möjligheten att införa en dröjsmålstalan mot förvaltnings- myndigheter bör utredas. Det bör utredas om en rätt till god förvaltning bör införas i RF 2 kap., och/eller om det undantag då FL ska tillämpas subsidiärt kan utvecklas, och/eller om vissa begrepp (exempelvis myndighets- utövning) i FL och kan utvecklas i praxis. Informationskampanjer bör genomföras och olika möjligheter till tvistlösning bör marknadsföras. 9Statskontorets rapport påverkan på kommuner och landsting (2005:12) Rapporten från Statskontoret har tagits fram på uppdrag av regeringen för att utreda EU:s påverkan på kommuner och landsting. Rapporten innehåller en bred kartläggning av ett drygt tiotal EU- samarbetsområden och beskriver i vilka avseenden som kommuner och landsting påverkas av EU och vilka inslag i EU-samarbetet som står för denna påverkan. I rapporten identifieras också vissa driv- krafter i EU-samarbetet som kan vara av framtida betydelse för utvecklingen på den kommunala nivån. I rapporten redogörs närmare för exempelvis hur regleringen på EU-nivå av regler för konkurrens, statligt stöd, upphandling, tjänster i allmänhetens intresse m.m. påverkar kommuner och landsting. En fråga som ägnas särskild uppmärksamhet är betydelsen av offentlig-privata partnerskap (Public Private Partnerships, PPP). Det kan vara fråga om koncessioner och andra typer av avtal där de privata aktörerna tillför ekonomiska medel eller tar en ekonomisk risk. Det påpekas att det finns ett behov av tydlig reglering av denna typ av samarbete, eftersom de regler som tillämpas – reglerna om offentlig upphandling – är illa lämpade för detta område. En eventuell ny reglering behöver vara lätt att förstå och tillämpa för att undvika de risker som anses föreligga i den situation som förelåg då rapporten skrevs, d.v.s. att det finns allvarliga risker för att regelverket inte efterlevs på ett korrekt sätt. 9.3Slutsatser av specifikt intresse för Av särskilt intresse i rapporten är det som skrivs om verksamhet och fri rörlighet för varor och tjänster. Det redogörs för att svenska kommuner och landsting berörs på olika sätt av EU:s lagstiftning för fri rörlighet för varor. Som nämnts innebär den äldre harmoniseringsmetoden att EU ställer detaljerade säkerhetskrav på en viss vara för att skydda människors liv och hälsa och miljön. En vara som uppfyller de harmoniserade kraven får tillträde till marknaden i hela unionen. Denna harmoni- seringsmetod är vanlig på bl.a. livsmedelsområdet och förekommer även på kemikalieområdet. Enligt den svenska livsmedelslagen utövar en kommun tillsyn inom kommunen och prövar även frågor om tillstånd och godkännanden. Kommunernas livsmedelstillsyn består därmed i stor utsträckning av att kontrollera att efterlevs på ett korrekt sätt på svensk lokal nivå. Ett annat exempel på effekter av den fria rörligheten för varor kommer av EU:s förfaranden för att godkänna läkemedel. Dessa förfaranden har lett till att fler läkemedel har kommit ut på mark- naden. Genom de svenska reglerna om subventioner för godkända läkemedel har landstingens kostnader för läkemedel ökat markant. I rapporten beskrivs även Tjänstedirektivet och dess effekter på svenska kommuner. Fyra områden redovisas som sådana där det är möjligt att förändringar kommer att inträffa på den kommunala nivån: Tolkning av etableringsfrihet: Tjänstedirektivets bestämmelser om etableringsfrihet ska endast tillämpas om de berörda verksam- heterna är öppna för konkurrens. Det är därför inte nödvändigt för medlemsstaterna att avskaffa existerande monopol eller privatisera vissa sektorer, dvs. direktivet syftar inte till avreglering. Men direktivet kan leda till att vissa sektorer som t.ex. den svenska VA-sektorn anses vara öppna för konkurrens, eftersom denna sektor har inslag av privata aktörer och konkurrensutsatt verksamhet. Etableringsfrihet – Förbjudna krav m.m.: Tjänstedirektivet innehåller ett antal krav som medlemsstaterna är förbjudna att ställa på tjänsteutövare och -mottagare, t.ex. krav som är direkt eller indirekt diskriminerande. Myndigheterna är också skyldiga att gå igenom sina rättsordningar för att undersöka om de innehåller vissa andra krav, exempelvis att tjänsteutövare ska ha viss juridisk form eller att tjänsteutövare ska tillämpa obliga- toriska minimi- eller maximipriser. Vill en medlemsstat behålla krav som finns på den grå listan ska dessa rättfärdigas utifrån principerna om icke-diskriminering, nödvändighet och pro- portionalitet. Detta kan få till följd att exempelvis det kommunala huvudmannaskapet för VA-verksamhet och fastställandet av VA-avgifter kan behöva motiveras eftersom det i finns etablerade privata tjänsteutövare på VA-området. Det kan även medföra att den svenska ordningen med maxtaxor för daghems- platser kan komma att ifrågasättas. Fri rörlighet för tjänster – Mottagarens rättigheter: Enligt tjänste- direktivet får medlemsstaterna inte begränsa tjänstemottagarens möjlighet att utnyttja en tjänst som tillhandahålls av en tjänste- utövare från en annan medlemsstat. I direktivet anges även att tjänstemottagare har rätt till ersättning för kostnader för öppen hälso- och sjukvård. Sådan vård som erbjuds i annan medlems- stat ska ersättas i enlighet med praxis och förordning (EEG) nr 1408/71. Direktivets bestämmelser och den EG-rättspraxis om ersättning som utvecklats på hälso- och sjukvårdsområdet kan dock genom framtida uttolkningar komma att överföras till det sociala omsorgs- området. Det skulle i så fall innebära att svenska kommuner kan få betala ersättning för t.ex. äldreomsorg som utförs utomlands om mottagaren är berättigad till ersättning i . Tillsyn och ömsesidigt bistånd: Tjänstedirektivet innehåller bestäm- melser om ett tillsynssamarbete med vissa ömsesidiga skyldigheter för medlemsstaterna. Ursprungslandets myndigheter ska genom- föra de kontroller och utredningar som en annan medlemsstat begär och upplysa den andra staten om kontrollresultat och vid- tagna åtgärder. På ursprungslandets begäran ska även behöriga myndigheter i annan medlemsstat göra de kontroller och utred- ningar som krävs för att ursprungslandets kontroll ska vara ef- fektiv. Flera kommunala tillsynsområden kan komma att beröras av direktivet, t.ex. livsmedel, förskola och miljö. Direktivets be- stämmelser kan betyda att svenska kommuner delvis måste till- lämpa andra länders lagstiftningar, som kommunerna endast får utöva tillsynsbefogenheter som de tilldelats genom svensk lagstiftning. Ömsesidigheten i tillsynssamarbetet gör att kommunerna inte bara behöver bistå andra länders myndigheter, utan att de även har möjlighet att utnyttja dessa myndigheters tillsynsresurser. Det konstateras slutligen i rapporten att det inom EU-samarbetet är medlemsstaterna och deras myndigheter som ansvarar för att införa och tillämpa EU:s lagstiftning på nationell, regional och lokal nivå, men att erfarenheter visar att nationella, regionala och lokala myndigheter inte alltid fullgör sitt genomförandeansvar på ett enhetligt och effektivt sätt. Enligt vad som anges i rapporten pågår redan en utveckling av nya metoder att kontrollera EG-rättens efterlevnad, eftersom kom- missionens och möjligheter i detta avseende är begränsade. En ny metod syftar till att skapa likformighet igenom- förandet av EG-lagstiftningen genom att EU i allt högre grad reglerar hur medlemsstaterna ska organisera sitt genomförande- arbete. En annan genomförandemetod som prövas uppges vara att EU genom trepartsavtal mellan kommissionen, en medlemsstat och regionala/lokala myndigheter vill kunna ta större hänsyn till lokala och regionala förutsättningar i genomförandet av EG-lagstiftningen. 10Statskontoret – EU:s översyn av teknisk kontroll (2006/46-5) Statskontoret gavs i uppdrag av Utredningen om provning och teknisk kontroll att kartlägga och analysera EU:s pågående översyner i fråga om provning och teknisk kontroll. Denna kartläggning skulle ge en bild av översynsarbetets status, genomförande och innehåll. Den analys som avsågs skulle visa vilken betydelse arbetet på EU-nivå skulle komma att få för samt belysa de frågor utredningen hade att ta ställning till, bl.a. vad gäller förutsättningarna att bedriva tillsyn. Promemorian överlämnades av Statskontoret . Den beskrivning av EU:s produktreglering och produktkontroll, det öppna systemet samt EU:s översyn av produktkontrollen som görs av Statskontoret har i stort redovisats i utredningens betänkande (SOU 2006:113) vilket har redovisats ovan varför det inte finns behov av någon sammanfattning här. 10.3Slutsatser av specifikt intresse för Statskontoret konstaterar att EU:s översyn i viss mån kan ändra förutsättningarna för de delar av det svenska systemet som enbart styrs av nationella produktkrav. Den kommande EG-förordningen för den nya metoden kommer att ge en EG-rättslig ram för de multilaterala avtalen om ackredi- tering. Det förstärker i sin tur den nationella ackrediteringens roll även på icke-harmoniserade områden. Med en EG-förordning för ömsesidigt erkännande kommer enligt Statskontoret kraven att skärpas för att neka ömsesidigt erkännande av produkter som har genomgått ackrediterad teknisk kontroll. På icke-harmoniserade områden kan svenska myndigheter därför förväntas få större anled- ning att använda ackrediterad produktkontroll. Enligt Statskontoret föranleder EU:s översyn även behov av att analysera vissa organisatoriska frågor i det svenska systemet. Det gäller främst om tyngdpunkten i det svenska systemet bör vara på teknisk förhandskontroll och/eller på marknadskontroll. I EU:s översyn understryks också behovet av att ansvarsfördelning och samrådsförfaranden mellan svenska berörda myndigheter är ända- målsenligt utformade. Vad ackreditering beträffar anser Statskontoret att SWEDAC, i egenskap av statlig myndighet och utifrån sin nuvarande ackredi- teringsverksamhet, motsvarar flertalet av de krav som ska ställas på nationella ackrediteringsorgan i den kommande EG-förordningen. Detta gäller bl.a. när SWEDAC bedömer kontrollorgan enligt den nya metoden. Sådana organ ska förutsättas uppfylla nya metod- direktivens krav om organen kan visa att de uppfyller lämplig euro- peisk standard genom ackreditering eller annat likvärdigt förfarande. har emellertid SWEDAC inget legalt monopol på ackreditering av bl.a. provningslaboratorier och certifieringsorgan för certifiering av produkter, även om myndigheten kan sägas ha ett faktiskt monopol för sådana tjänster. Enligt Statskontoret måste svensk lagstiftning därför sannolikt justeras i detta avseende om detta inte följer direkt av den kommande EG-förordningen. Statskontoret anger, beträffande utnämning och anmälan av organ för överensstämmelse att det finns en oklarhet i svensk lagstiftning när det gäller möjligheten att överklaga beslut om utnämning av organ för bedömning av överensstämmelse och ackredi- tering av organ. Beslut om ackreditering kan uttryckligen över- klagas. Det är däremot oklart om beslut om utnämning av anmält organ kan överklagas. Det har i EU:s översyn inte fram- kommit något som tyder på att EU avser reglera denna fråga. Kommissionen har tvärtom påpekat att frågor om utnämning av anmälda organ ska förbli en nationell angelägenhet. Den kommande EG-förordningen för den nya metoden kan därför inte förväntas påverka det nationella utrymmet för en eventuell reglering av överklagande. Statskontoret anser att det med avseende på det icke-harmoni- serade området finns oklarheter huruvida den kommande EG-för- ordningen för ömsesidigt erkännande ska omfatta nationella ackrediterade kontrollorgan, vilka kan vara offentliga eller privata organ. EG-förordningen ska vända sig till medlemsstaternas com- petent authorities när det gäller the possible application to a specific product of national rules that would constitute measures of equivalent effect under Article 28 . Enligt Statskontoret bör den närmare innebörden av dessa lydelser klarläggas i den fort- satta beredningen, särskilt i förhållande till praxis om vilka organ med offentliga uppdrag/uppgifter som är skyldiga att tillämpa artiklarna 28 och 30 EG. Slutligen påpekar att det bör uppmärksammas att de kommande EG-förordningarna för den nya metoden och för ömsesidigt erkännande kommer att lägga grunden för ett antal gräns- överskridande, administrativa nätverk för bl.a. samråd och informa- tionsutbyte mellan nationella myndigheter. Av kommissionens förslag framgår även att det administrativa samarbetet ska ske i olika kontrollfaser (teknisk förhandskontroll och marknadskontroll) och på både harmoniserade och icke-harmoniserade områden. Det administrativa samarbetet kommer sammantaget att beröra hela det svenska öppna systemet, vilket kommer att kopplas närmare samman med andra medlemsstaternas kontrollsystem. För att på ett effektivt sätt ska kunna delta i de europeiska administrativa nätverken är det viktigt att ansvarsfördelning och samrådsförfaranden mellan svenska berörda myndigheter är ändamålsenligt utformade. En utgångspunkt för att bedöma ända- målsenligheten är hur olika typer av kontroller förhåller sig till varandra. Bedömning av överensstämmelse och marknadskontroll tar sikte på olika faser i en produkts livscykel, nämligen förhands- kontroll av produkter i konstruktions-/produktionsledet och efter- följande kontroll när produkter får marknadstillträde/tas i bruk. Det finns ett principiellt behov av att avväga uppgifternas närmare utformning mot varandra, eftersom den efterföljande kontrollen (marknadskontroll) definitionsmässigt kan komma att omfatta in- satser som gjorts inom ramen för förhandskontrollen (bedömning av överensstämmelse). Det är därför enligt promemorian viktigt att det finns en klar gränsdragning mellan uppgifterna att samordna och verka för en effektiv svensk marknadskontroll respektive att utse och utöva tillsyn över anmälda organ. 11SWEDAC – PM: Krav på marknadskontroll i den nya EU-förordningen om ackreditering och marknadskontroll Promemorian från SWEDAC, av , har till syfte att underlätta marknadskontrollmyndigheternas genomgång av den egna sektorslagstiftningen med anledning av nya EG-rättsakter på området (rådets förordning (EG) 765/2008) samt deras dialog med respektive sakdepartement. I promemorian gör SWEDAC en analys av de nya EG-reglerna och de konsekvenser dessa kan få för och det svenska systemet. Vissa aspekter som är oklara eller kräver översyn av något slag uppmärksammas. Analysen görs enligt den nya EG-regleringens struktur. När det gäller skyldigheten att informera kommissionen om nationella marknadskontrollmyndigheter och deras ansvarsområden (artikel 17 i förordningen) framförs ett antal kommentarer. annat anges att det är de myndigheter som finns förtecknade i bilagan till den svenska marknadskontrollförordningen som givits ansvar för att bedriva marknadskontroll. Dock har ansvaret inte preciserats i denna förordning och inte heller alltid i sektors- lagstiftning eller myndigheternas instruktioner och regleringsbrev, vilket skapat problem även vad avser grundläggande ansvarsfrågor. En angränsande fråga anses vara om den nämnda bilagan verkligen är uttömmande. Bilagan är emellertid tänkt att vara flexibel och ska kunna utökas vid behov, vilket har gjorts , då lagstiftning med krav på marknadskontroll har tillkommit eller ansvarsområden har flyttats från en myndighet till en annan. Ytterligare en fråga som tas upp i promemorian är hur kom- munernas marknadskontroll ska hanteras. Några centrala tillsyns- myndigheter (t.ex. Kemikalieinspektionen, ) kan ibland ha ett övergripande marknadskontrollansvar, medan kom- munerna ansvarar för den praktiska kontrollen. Detta gäller fram- för allt miljölagstiftningen. Detta är en fråga som bör analyseras vidare. Det är inte omöjligt att det kommunala marknadskontroll- ansvaret kommer att medföra såväl organisatoriska som rättsliga konsekvenser (t.ex. SKL-deltagande i , Rapex-rapportering till centrala tillsynsmyndigheten – eller direkt till Rapex-kontaktpunkten). Att förmedla kunskap till allmänheten om vilka marknads- kontrollmyndigheterna är och vilka ansvarsområden de har är enligt SWEDAC svårt. För det första blir det allt viktigare att regeringen ger tydliga riktlinjer till myndigheterna om vilket ansvar de har – inte minst avseende gränsdragningsfrågor. Att se till att allmänheten har denna kunskap är en långtgående skyldighet, som inte finns uttryckligen angiven någonstans . Det krävs enligt SWEDAC informationskampanjer, inklusive skapandet av en myndighetsgemensam webbportal. Vad beträffar skyldigheten att inrätta förfaranden för upp- följning av klagomål och rapporter om risker relaterade till produkter m.m. enligt artikel 18.2 i förordningen anges det att detta arbete behöver utvecklas, systematiseras och harmoniseras inom och mellan de olika svenska marknadskontroll- myndigheterna. Vad beträffar artikel 18.4 i förordningen har SWEDAC kommenterat behovet av att ge marknadskontrollmyndigheterna de befogenheter, resurser och kunskaper som krävs. Det anges att när det gäller tillräckliga befogenheter, t.ex. att besluta om återkallelse, förstöring av produkter, ersättning för provningskostnader m.m. är det inte alla marknads- kontrollmyndigheter som har erforderligt lagstöd . Sådana befogenheter bör införas antingen i sektorslagstiftningen eller hellre i en horisontell rättsakt som t.ex. den svenska marknads- kontrollförordningen. Flertalet marknadskontrollmyndigheter har i olika sammanhang uppgivit att de inte har tillräckliga resurser för att kunna uppfylla sina uppgifter. Medan några myndigheter (, ) fått utökade resurser för marknads- kontroll har andra fått starkt beskurna sådana (och p.g.a. kostnaderna för utlokalisering). Den skyldighet att utarbeta marknadskontrollprogram som anges i artikel 18.5 medför enligt SWEDAC ökade krav på kvalitén på myndigheternas marknadskontrollprogram. Vidare anges att en allmän, myndighetsgemensam, handlingsplan har upprättats och återrapporterats till regeringen i enlighet med den svenska marknadskontrollförordningen. Denna har också gjorts allmänt tillgänglig, men är så allmänt hållen att den inte är till någon nytta för andra än för de svenska marknadskontrollmyndigheterna och ansvariga sakdepartement. Sektorsspecifika program måste upprättas för att marknads- kontrollen ska vara effektiv och kunna budgeteras för. Ett problem är emellertid att om denna ska kunna utnyttjas på ett effektivt sätt måste de vara så detaljerade att de inte bör offentliggöras för allmänheten/näringsidkare. En möjlighet är att upprätta tre olika handlingsplaner: En allmän och horisontell som kan offentliggöras, en sektorsspecifik och detaljerad som inte bör offentliggöras, och en tredje – en kom- bination av de andra två som kan offentliggöras. SWEDAC påpekar i promemorian, med hänvisning till artikel 24 i förordningen, att ett effektivt samarbete och informations- utbyte om produkter som utgör en risk måste säkerställas. Det påpekas att ett exempel på ett obligatoriskt system är Rapex. Detta ska användas för information och åtgärder om konsument- produkter som utgör en allvarlig risk och konsumentprodukter som utgör annan risk. Med den nya förordningen kommer Rapex även att omfatta produkter för yrkesmässig användning som utgör en allvarlig risk. Vilket system som ska användas för produkter för yrkesmässig användning som utgör annan risk är emellertid oklart. Det är vidare oklart vilket system som ska användas för skydds- klausuler (som regleras i sektorslagstiftning – och i kommande beslut om en gemensam ram för saluföring av produkter). Vad beträffar den skyldighet, som anges i artikel 25, att säker- ställa att marknadskontrollmyndigheterna deltar i de program för utbildning, tjänstemannautbyte, utbyte av erfarenheter, information och bästa praxis, gemensamma projekt, informationskampanjer och gemensamma besöksprogram, anges att gränsöverskridande sam- arbete är en förutsättning för en effektiv marknadskontroll, men att sådana krav inte varit så tydliga i tidigare lagstiftning. I den svenska marknadskontrollförordningen sägs endast att myndig- heterna ska ta hänsyn till marknadskontroll inom EES (2 §). I den nya EG-förordningen upprepas kraven på samarbete på flera ställen. Även om det inte är klart exakt i vilken utsträckning samarbete ska ske, kommer det enligt SWEDAC:s bedömning att kräva mer resurser till myndigheterna för att uppfylla kraven. 12Konkurrensverkets rapport – Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4) gavs i uppdrag av regeringen att göra en bred översyn av konkurrenssituationen i och att utifrån denna översyn lämna förslag till åtgärder som ska stärka konkurrensen. Rapporten omfattar ett brett område som är mer omfattande än vad som kan betraktas som klassiska konkurrensfrågor. EU:s inre marknad beskrivs relativt ingående och en mängd förslag läggs fram som syftar till att bättre ska utnyttja fördelarna med den inre marknaden genom att reducera hindren för marknadstillträde. I rapporten lyfts inremarknadsaspekterna fram på ett tydligt sätt, vilket från perspektiv är mycket positivt. I rapporten påpekas att konkurrenspolitiken har fått en allt större betydelse och uppmärksamhet i och inom EU, vilket till stor del är en följd av att man har bedömt att väl fungerande mark- nader är grundläggande för tillväxt och högre välstånd. Effekterna av en konkurrensfrämjande politik måste enligt rapporten uppskattas genom att studera effekter på såväl kort som lång sikt. Den får långsiktiga effekter på ekonomin genom att företagens vilja att t.ex. investera i anläggningar och att utveckla nya produkter påverkas, som mindre effektiva företag får lämna mark- naden till förmån för mer effektiva. En väl utformad konkurrens- politik anges ge förutsättningar för att hushålla med knappa resurser och att skapa grund för en hållbar utveckling. I rapporten anges att när svenska företag utsätts för konkurrens och tvingas till effektivisering och utveckling ökar dessas för- utsättningar att hävda sig på en global marknad. Härvid anges en viktig uppgift för konkurrenspolitiken vara att skapa förutsätt- ningar för nya företag och verksamheter att utmana befintliga företag. Med tydliga regler och avsaknad av onödiga hinder för att träda in och ut från olika marknader skapas bättre förutsättningar att hantera en föränderlig omvärld och näringslivet ges möjlighet att fortlöpande anpassa sig till nya villkor. I rapporten konstateras att en betydelsefull faktor för kon- kurrensen har att göra med olika aktörers förtroende. En begränsad rörlighet på marknaden kan bero på att konsumenterna har lågt förtroende för marknaden och dess aktörer, vilket i sin tur kan hänga samman med brister i regelverk och tillsyn. Marknadskoncentrationen anges vara fortsatt hög inom flera branscher i . Dessutom kännetecknas flera näringsgrenar av betydande inträdeshinder i form av höga kostnader för etablering som importkonkurrensen är svag. Enligt vad som anges i rapporten pekar utvecklingen av priser i på att konkurrensen har blivit bättre och att prisskillnaderna har minskat.