sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — Återkrav inom välfärdssystemen - Förslag till lagstiftning Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta fram enhetligare regler om återkrav beträffande ekonomiska förmåner för personligt ändamål inom de centrala delarna av välfärdssystemen. Med stöd av bemyndigandet förordnades f.d. justitiekanslern till särskild utredare. Som experter har medverkat enhetschefen , , rättssakkunnige , , utredaren , Kommuner och Landsting, enhetschefen , , kanslirådet , Justitiedeparte- mentet, utredaren , Statskontoret, verksjuristen , , huvud- sekreteraren i FUT-delegationen numera föredraganden , finansutskott, samt chefsrådmannen , Länsrätten i . ent- ledigades från sitt uppdrag och er- sattes av byråchefen , . Utredaren , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, har medverkat som expert från . Hovrättsassessorn har varit sekreterare i utredningen . har varit sekreterare i utredningen . Utredningen har antagit namnet (Fi 2007:15). Författningsändringar som har genomförts efter har inte kunnat beaktas. Detsamma gäller förslag som framlagts efter . Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Återkrav inom välfärdssystemen – förslag till lagstiftning (SOU 2009:6). Samtliga experter i utredningen står bakom förslagen i betänkandet. Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Förmåner inom välfärdssystemen........................................... 2.2.2 Förmåner som beslutas av ............ 2.2.3 Förmåner som beslutas av Premiepensions- 2.2.4 Förmåner som beslutas av Centrala studiestöds- 2.2.5 Förmåner som beslutas av ............ 2.2.6 Förmåner som beslutas av kommunerna .................. 2.2.7 Vissa förmåner till totalförsvarspliktiga.................... Återkrav enligt AFL ................................................... 2.3.4 Övriga förmåner som beslutas av Försäkrings- 2.3.5 Förmåner som beslutas av Premiepensions- 2.3.6 Förmåner som beslutas av Centrala studiestöds- 2.3.7 Förmåner som beslutas av ............ 2.3.8 Förmåner som beslutas av kommunerna................... Omprövning enligt AFL ............................................ 2.4.3 Övriga förmåner som beslutas av 2.4.4 Förmåner som beslutas av Centrala studiestöds- 2.4.5 Förmåner som beslutas av ............ 2.4.6 Förmåner som beslutas av kommunerna................... 2.5.1 Förmåner som beslutas av .......... 2.5.2 Förmåner som beslutas av Centrala 2.5.3 Förmåner som beslutas av ............ 2.5.4 Förmåner som beslutas av kommunerna................... Avräkning enligt AFL ................................................. 2.6.3 Övriga förmåner som beslutas av 2.6.4 Sammanfattning av avräkningsmöjligheterna på 2.6.5 Förmåner som beslutas av Centrala 2.6.6 Förmåner som beslutas av ............ 2.6.7 Förmåner som beslutas av kommunerna................... 2.7.2 ..........Förmåner som beslutas av 2.7.3 Förmåner som beslutas av Centrala 2.7.4 ............Förmåner som beslutas av 2.7.5 ...................Förmåner som beslutas av kommunerna Överklagande och rätten till domstolsprövning .................. Överklagande enligt AFL........................................... 2.9.3 Övriga förmåner som beslutas av 2.9.4 Förmåner som beslutas av Centrala 2.9.5 Förmåner som beslutas av ............ 2.9.6 Förmåner som beslutas av kommunerna .................. 2.9.7 Vissa förmåner till totalförsvarspliktiga.................... En ny socialförsäkringsbalk................................................... Inrättande av en ny pensionsmyndighet............................... 3.3En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning En ny förvaltningslag............................................................. Översyn av LSS ...................................................................... Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar............ Utökat informationsutbyte mellan myndigheter ................ Återkrav och ränta i arbetslöshetsförsäkringen................... Statskontorets utvärdering av och CSN:s hantering av återkravsfordringar............................... Nya regler om krav på intyg vid ansökan om tillfällig Konventioner om social trygghet.......................................... En generell lag om återkrav ................................................... 5.4Internationella åtaganden som kan utgöra hinder för Förutsättningar för återbetalningsskyldighet....................... Vem ska vara återbetalningsskyldig?..................................... Ränta och avgifter................................................................... Skyldighet att återkräva ......................................................... Avräkning vid senare utbetalning.......................................... Anstånd och avbetalningsplan............................................... Förhållandet mellan återkrav och omprövning .................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Behovet av följdändringar...................................................... 6.1.1 Allmänt om de ekonomiska konsekvenserna av 7.1Förslaget till lag (2010:000) om återkrav inom välfärds- 7.2Förslagen till lag om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och lag om ändring i lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag....................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om Förslagen till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd samt lag om ändring i lagen (1977:267) om krigsskadeersättning till 7.5Förslagen till lag om ändring i lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn, lag om ändring i lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret samt lag om ändring i lagen (1998:703) om handikappersättning och 7.6 Förslagen till lag om ändring i lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård, lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare, lag om ändring i lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl. samt lag om ändring i lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd ....................... 7.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:773) om särskilt pensionstillägg till ålderspension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn ..................................... 7.8Förslagen till lag om ändring i lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid sjukresor och lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar .................................. 7.9Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1047) om 7.10Förslagen till lag om ändring i lagen (1992:1547) om bostadspassningsbidrag m.m. samt lag om ändring i lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:389) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:737) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl............................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1030) om 7.16Förslagen till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderpension, lag om ändring i lagen (1998:702) om garantipension samt lag om ändring i lagen (2000:461) om efterlevandepension och efter- levandestöd till barn ............................................................... Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:145) om 7.21 Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:313) om Återkravslagens tillämplighet på olika förmåner ............ Jag föreslår att det införs en generell återkravslag, lagen om återkrav inom välfärdssystemen (återkravslagen), som ska omfatta i princip alla de förmåner som ingår i de svenska välfärdssystemen. I huvudsak innebär lagen en samordning och modernisering av gällande bestämmelser. Genom lagen införs också möjlighet till återkrav av vissa förmåner som inte kan återkrävas. Som särskild utredningsman har jag haft i uppdrag att ta fram enhetligare regler om återkrav beträffande förmåner för personligt ändamål inom de centrala delarna av välfärdssystemen. Arbets- marknadspolitiska förmåner omfattas dock inte av uppdraget. Utgångspunkten för uppdraget har varit att belopp som felaktigt betalats ut ska återkrävas i sin helhet om inte mycket starka skäl talar mot detta. Enligt direktiven ska jag överväga om det ska införas en särskild lag om återkrav. I uppdraget har ingått att se över i vilka avseenden dagens regler om återbetalningsskyldighet bör ändras. De frågor som i det sammanhanget pekas ut är betydelsen av god tro hos den som tagit emot en förmån samt förutsättningarna för eftergift och avräkning. I uppdraget har även ingått att överväga införandet av bestämmelser om såväl ränta från tidpunkten för den felaktiga utbetalningen som dröjsmålsränta och ränta vid anstånd eller avbetalningsplan. Varför bör det införas en återkravslag? Den nuvarande lagstiftningen på socialförsäkrings- och bidrags- områdena har vuxit fram under åtskilliga decennier och ändrats vid otaliga tillfällen. Detta gäller också de bestämmelser om återkrav av förmåner som betalats ut felaktigt eller med för höga belopp. Dessa återkravsregler är inte enhetliga utan varierar från en förmån till en annan. Jag har inriktat min översyn av återkravsreglerna på att skapa en modernare och tydligare lagstiftning och bättre samordning av återkravsreglerna för olika förmåner. En ledstjärna har varit att återkravsreglerna ska vara rättvisa och godtagbara för allmänheten. Att oriktigt utbetalda förmåner kan återföras till det allmänna är viktigt för att välfärdssystemen inte ska urholkas så att välfärden för enskilda kommer i fara. Också i ett samhällsekonomiskt perspektiv är det angeläget att återkrav kan ske på ett effektivt sätt. Delegationen mot felaktiga utbetalningar har beräknat att de oriktiga utbetalningarna uppgår till 1820 miljarder. Enligt delegationen beror av dessa på avsiktliga fel från enskilda, på oavsiktliga fel och på fel som begås av de handläggande myndigheterna. Även om dessa uppgifter inte är statiskt säkerställda står det klart att de oriktiga utbetalningarna från välfärdssystemen uppgår till betydande belopp. Jag anser att starka skäl talar för att återkravsreglerna som finns i ett mycket stort antal lagar och förordningar bör samlas i en generell återkravslag som bör omfatta i stort sett samtliga förmåner inom välfärdssystemen. Särskilt viktigt är att lagen kommer att gälla förmåner där risken för oriktiga utbetalningar kan anses störst. Ett skäl för en generell lag är att det blir tydligare för den enskilde när han eller hon är återbetalningsskyldig för en förmån som betalats ut felaktigt eller med för högt belopp. Regleringen blir också mer lättillgänglig för den enskilde. Han eller hon blir inte längre hänvisad till ett antal olika regelkomplex för att ta reda på vad som gäller i det enskilda fallet. En återkravslag ger också möjlighet till en enhetlig reglering av vilken betydelse den enskildes goda tro ska ha för återbetalningsskyldigheten. För den enskilde kan det framstå som orättvist eller svårförståeligt att han eller hon i vissa fall ska betala tillbaka en oriktig förmån trots att hon eller han varit i god tro, medan god tro i andra fall kan leda till att återbetalningsskyldighet undviks. En för välfärdssystemen gemensam återkravslag kan vidare bidra till att tillämpningen av återkravsreglerna blir mer enhetlig än vad som kan antas vara fallet . En gemensam reglering av återkrav ger också möjligheter till utbyte av erfarenheter myndigheterna emellan om hur regleringen bör tillämpas. Härtill kommer att en sammanhållen reglering på ett tydligare sätt ger uttryck för principen att oriktigt utbetalda förmåner ska betalas tillbaka till det allmänna. En återkravslag ska endast gälla ersättningar, bidrag och andra ekonomiska förmåner för personligt ändamål. Det innebär att ersättningar som har andra ändamål inte kommer att omfattas. Inte heller ska lagen gälla ersättningar och bidrag som betalas ut till företag och organisationer m.fl. för tjänster som tillhandahålls enskilda. En strävan från min sida har varit att återkravslagen ska gälla så många förmånsslag som möjligt utan att man därmed ger avkall på kraven på tillgänglighet och överskådlighet. Om inte starka skäl talar för annat bör lagen alltså inte tyngas av speciella återkravs- regler som endast tar sikte på en eller några få förmåner. Det har medfört att lagen inte gjorts tillämplig på premiepensionssystemet där återkravsmöjligheterna kringgärdas av speciella regler. För övrigt får risken för oriktiga utbetalningar av premiepensioner anses vara liten. I förhållande till bidragsbrottslagen får en återkravslag ett något mer begränsat tillämpningsområde och ska bara gälla för förmåner som beslutas av , , eller en kommun. Lagen föreslås endast gälla förmåner som var oriktiga när de betalades ut. Det innebär bl.a. att lagen inte omfattar åter- betalningsskyldighet för pensionsförmåner när pensionsrätten eller pensionspoängen minskas. Utanför lagen hålls också den speciella regleringen av återbetalningsskyldighet för mellanskillnaden mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag. Det systemet är helt automatiserat och felkällorna får anses vara få. Återkravslagen ska inte heller gälla återbetalning av preliminär sjukersättning vid återgång i förvärvsarbete. Ytterligare undantag har gjorts beträffande de särskilda reglerna om återkrav av assistansersättning. Vid återkrav av de nämnda förmånerna ska dock återkravslagens bestämmelser om bl.a. ränta, eftergift och avräkning tillämpas. Även vissa migrationspolitiska förmåner undantas bl.a. därför att risken för oriktigheter får anses liten. I bilaga 2 till betänkandet har tagits in en schematisk samman- ställning av vilka förmåner som återkravslagen föreslås omfatta. Att återkravslagen görs tillämplig på nästan alla förmåner som beslutas av , , eller en kommun medför att återbetalnings- skyldighet kommer att gälla beträffande vissa förmåner som inte kan återkrävas. Jag har valt återkravsregeln i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) som utgångspunkt för mitt förslag till en enhetlig regel om återbetalningsskyldighet. Det innebär att det fortfarande bör ställas upp krav på att den som tagit emot en oriktigt utbetald förmån ska ha orsakat felet. Jag anser dock att regeln kan göras enklare och tydligare än bestämmelsen i AFL utan att man frångår kravet på orsakssamband. Det bör räcka med att slå fast att oriktigt utbetalda förmåner ska betalas tillbaka. Om den enskilde inte har orsakat en oriktig utbetald förmån bör det dock göras undantag när denne varit i god tro. Detta är i överensstämmelse med vad som gäller beträffande flertalet av de förmåner som kommer att omfattas av återkravslagen. I förhållande till gällande regler innebär mitt förslag endast vissa mindre ändringar som varit nödvändiga för att en generell återkravslag ska kunna åstadkommas. Beträffande underhållsstöd, bostadsbidrag och preliminär sjukersättning innebär mitt förslag att den strikta återbetalningsskyldigheten slopas, dock inte när det gäller återbetalningsskyldigheten för mellanskillnad mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag eller mellan preliminär och slutlig sjukersättning. En skillnad mot dagens regler är vidare att återbetalnings- skyldighet ska föreligga också när ställföreträdaren för den som tog emot den oriktiga förmånen har orsakat felet. Kravet på god tro ska vidare gälla även ställföreträdaren. Varken den som tog emot förmånen eller dennes ställföreträdare får således ha insett eller bort inse felet för att betalningsansvar inte ska inträda. Bestäm- melsen om ställföreträdaren överensstämmer med vad som nu gäller vid återbetalningsskyldighet för assistansersättning men får alltså ett vidare tillämpningsområde. Återkravslagen ska tillämpas på studiestöd. Några mer betydande sakliga ändringar föreslås dock inte i förhållande till vad som gäller utom i ett avseende. Vid avbrott i studier ska återbetalningsskyldigheten vara strikt, dvs. oberoende av om den studerande eller dennes ställföreträdare orsakat att stödet oriktigt betalats ut eller om de varit i god tro. I återkravslagen slås fast att det är den som tog emot förmånen som ska vara återbetalningsskyldig. Vem det är får bedömas med utgångspunkt i vad som gäller beträffande förmånen. Det innebär bl.a. att förmyndare blir återbetalningsskyldig för familjepolitiska förmåner som avser barn men som enligt uttryckliga författnings- bestämmelser betalas ut till förmyndaren. Någon generell regel om ställföreträdarens betalningsansvar föreslås inte. Jag föreslår att dröjsmålsränta ska tas ut enligt räntelagens bestäm- melser. Detta överensstämmer med vad som gäller på socialförsäkringsområdet men skyldigheten att betala dröjsmåls- ränta får ett vidare tillämpningsområde. Jag föreslår också en uttrycklig regel om ränta när det har träffats överenskommelse om en avbetalningsplan eller beviljats anstånd. Ränta ska då vara lägre än dröjsmålsräntan. Jag har övervägt att införa bestämmelser om att ränta ska tas ut redan från den dag en oriktig förmån togs emot, men jag har stannat för att nuvarande ordningen bör behållas. Vid återkrav av studiemedel ska ränta dock tas ut på samma sätt som gäller , dvs. Räntereglerna för studiemedel kommer därmed att skilja sig från vad som gäller för övriga förmåner såväl när det gäller räntenivån som från vilken tidpunkt räntan ska beräknas. Jag föreslår att den myndighet eller kommun som fattat beslut om en förmån ska vara skyldig att återkräva vad som oriktigt betalats ut jämte ränta och avgifter. Detta ska dock inte gälla introduktions- ersättning, bistånd till asylsökande m.fl. och ekonomiskt bistånd Beträffande dessa förmåner ges det beslutande organet en rätt men inte en skyldighet att återkräva. Skälet till detta undantag är att förmånerna avser grundläggande försörjningsstöd och att det därför inte är lämpligt att införa en ovillkorlig återkravsskyldighet. Regeringen bemyndigas att meddela regler om att låga belopp inte behöver återkrävas. När det gäller kommunerna öppnas en möjlighet för dem att avstå från återkrav av små belopp. Jag föreslår att återkrav ska få efterges helt eller delvis om det finns synnerliga skäl till det. När det gäller förmåner som beslutas av innebär detta att utrymmet för att bevilja eftergift minskas. Förslaget är ett närmande till vad som gäller för studiestöd och för eftergift av statens fordringar i allmänhet. Förslaget till eftergiftsregel är avsett att ge uttryck för att möjlig- heten till eftergift ska utnyttjas restriktivt. Endast alldeles speciella förhållanden bör kunna motivera eftergift. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl ska det göras en samlad bedömning av olika omständigheter som kan motivera eftergift. Den enskildes ekonomiska situation samt personliga för- hållanden som t.ex. allvarlig sjukdom och liknande tillstånd är omständigheter som ska vägas in vid eftergiftsbedömningen. Andra omständigheter än dessa ska inte var för sig utgöra tillräckliga skäl för eftergift. Möjligheten att avräkna återkrav mot senare utbetalningar till en återbetalningsskyldig utökas till att omfatta alla de förmåner som den utbetalande myndigheten eller kommunen beslutar om. Av- räkning ska kunna göras även för ränta och avgifter. Avräkning mot senare utbetalningar, s.k. kvittning, innebär i princip att en myndighet eller kommun tvångsvis driver in en fordran utan att behöva skaffa en exekutionstitel och det är ett mycket effektivt sätt för myndigheten eller kommunen att få återkraven betalda. En av utgångspunkterna för mitt uppdrag har varit att möjligheten till avräkning ska kunna användas i största Jag har dock valt att inte gå så långt som att tillåta avräkning över myndighets- eller kommungränserna mot alla förmåner som omfattas av återkravslagen. Avräkningsmöjligheten begränsas istället till att endast gälla förmåner som beslutas av samma myndighet eller kommun. ska dock alltjämt få göra avdrag om någon enligt ett beslut av Premie- pensionsmyndigheten är återbetalningsskyldig för premiepension. Jag föreslår vidare att undantag från avräkningsmöjligheterna görs för introduktionsersättning, bistånd till asylsökande m.fl. och bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Skälet härtill är i huvud- sak det samma som för att återkravsskyldigheten inte ska gälla dessa förmåner. Avräkning ska endast få göras med skäligt belopp. Vad som är skäligt att hålla inne får avgöras med hänsyn till förmånens natur och den återbetalningsskyldiges förhållanden. Inom den ramen kan hänsyn tas till bl.a. FN:s barnkonventions princip om barnets bästa. Hur påverkas berörda myndigheter? Förutom aktivitetsstödet omfattar förslaget till återkravslag samt- liga ekonomiska förmåner för enskildas personliga ändamål som handläggs av . Förslagen i betänkandet bygger till stor del på återkravsreglerna i AFL och innebär, med några få undantag, inte några större skillnader mot vad som redan gäller . Beträffande återbetalning av underhållsstöd, bostadsbidrag och preliminär sjukersättning i andra fall än då den avser mellan- skillnaden mellan preliminärt och slutligt belopp mjukas dock betalningsskyldigheten upp något. De huvudsakliga skillnaderna för är att utrymmet för att bevilja eftergift minskas samt att möjligheterna till avräkning utökas. Återkravslagen föreslås gälla studiestödet men förslaget innebär inte några större sakliga ändringar i förhållande till gällande regler. En skillnad är dock att återbetalningsskyldigheten vid studieavbrott föreslås vara strikt vilket bör leda till att handläggningen blir Räntereglerna vid återkrav av studiehjälp ändras också. får även möjlighet att återkräva studiemedel när en studerandes inkomster ändrats . Vidare påverkas Centrala studiestöds- nämndens rutiner vid eftergift eftersom det ska ske en samlad bedömning av föreliggande omständigheter. Vid eftergift av återkrav beträffande studiemedel ger lagen dock Centrala möjlighet att fortsätta sin praxis som innebär att bidragsdelen efterskänks medan lånedelen avförs från åter- kravshanteringen och återgår till att bli ett studielån. Utöver studiestödet gäller återkravslagen vissa andra förmåner som beslutas av . S.k. hemutrust- ningslån omfattas dock inte. Det finns i princip inga återkravsregler beträffande förmåner som beslutas av . Jag föreslår att bistånd till asylsökande m.fl. ska kunna återkrävas liksom bidrag till flyktingar för anhörigas resor till . Detta blir alltså en ny arbetsuppgift för . Återvandringsbidrag och åter- etableringsstöd omfattas däremot inte av förslaget till återkravslag. Återkrav av bistånd till asylsökande m.fl. torde dock inte kunna ske i någon större omfattning med hänsyn till att biståndet är ett grundläggande försörjningsstöd. föreslås därför inte bli skyldigt att återkräva. Som bidraget till anhörigresor hanteras i praktiken kommer återkravsmöjligheten inte att kunna utnyttjas . Någon avräkning kommer inte att kunna ske beträffande de migrationspolitiska förmånerna. Återkravslagen ska omfatta bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänst- lagen och andra förmåner för personligt ändamål som beslutas av kommunerna. När det gäller förutsättningarna för återkrav av ekonomisk bistånd innebär lagen inte någon saklig ändring i förhållande till nuläget.