sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — 8 generaldirektör har (NRK 111-2006-1441) godtagit att ambassaden tills vidare får fortsätta att använda sig av ett ombudsförfarande i viserings- ärenden. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar normalt i stället för . Beslut i viseringsärendena fattas av utsänd personal. Bifallspro- centen är genomgående mycket hög. bifölls av samtliga viseringsansökningar. överlämnade ambassaden total 70 ärenden till . Dessa ärenden bestod till en mindre del av ärenden där ambassaden var osäker på hur ansökan skulle bedömas. Merparten avsåg ansökningar från personer vars tidigare ansökningar avslagits en eller av ambassaden. Beslut om visering lämnas ut på samma sätt som ansökningen lämnades in, dvs. antingen till ett ombud eller till en sökande vid personlig inställelse. Ambassaden i uppskattar att den totala tidsåtgången för ett viseringsärende är . Det lokala konsulära samarbetet enligt avd. VIII i CCI:n sker genom ett tiotal möten . Vid mötena utbyts erfarenheter om framför allt falska handlingar och andra former av bedrägligt beteende för att få visering. Vidare lämnas information om rese- byråer som missbrukar sin ackreditering eller på annat sätt agerar olämpligt. Vissa diskussioner förekommer också i syfte att harmonisera handläggningen av viseringsärenden vid de olika EU- ambassaderna i . Ambassaden i behandlade drygt 13 100 viserings- ansökningar. Man genomförde därutöver cirka 3 500 utredningar om uppehållstillstånd och beviljade 3 700 arbetstillstånd för bär- plockare. Det totala antalet ärenden har ökat , vilket till största delen kan relateras till de filippinska ärenden som ambassaden handlägger . Dessa ärenden kräver konsultation. Ambassaden handlägger också viseringsärenden för medborgare från och . För viseringsansökningar från medborgare i , och anlitar ambassaden ett call-center i dit den sökande kan vända sig för att boka hos ambassaden för personligt besök. Sökanden får också upplysning om vilka dokument som krävs och hur stor avgiften är. Innan den sökande kommer till Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar ambassaden ska avgiften för viseringen betalas in på ett särskilt angivet bankkonto. På grund av att kön för att lämna in ansökan under högsäsong kan bli lång ger ambassaden förturer till personer där ambassaden bedömer att det finns särskilda omständigheter att prioritera en snabb handläggning. Detta kan exempelvis handla om fall då någon anhörig i är sjuk. Särskilt snabb handläggning gäller också för affärsbesök, konferenser och för organiserade gruppresor. Lokalanställda tar emot ansökningar, gör en kortare intervju och ser till så att nödvändiga komplettringar görs. Registrering sker i VIS direkt vid besökstillfället då också foto tas. Det förekommer förhållandevis ofta att ansökningarna inte är kompletta. Kom- plettering ska ges in . Om komplettering inte ges in fattas i normalfallet ett avslagsbeslut. Beslut i viseringsärendena fattas av utsänd personal. Avslags- beslut motiveras och är anpassade efter det enskilda ärendet. Be- gäran om omprövning kommer i huvudsak in från referenter och hanteras omgående. När ansökningen är behandlad klistrar den lokalanställde in viseringsmärken och lämnar ut viserade pass och avslagsbeslut. Handläggningstiden är normalt . För ärenden avseende filippinska medborgare är handläggningstiden längre, normalt 12– När det gäller filippinska viseringsärenden anlitar ambassaden i ett företag i som ombesörjer att ansöknings- handlingar, pass och andra dokument skickas till det svenska honorärkonsulatet i . Konsulatet skickar ärenden via kurir till ambassaden i . På ambassaden registreras ärendet, konsultation genomförs och beslut fattas. Pass och eventuellt avslagsbeslut återsänds därefter till den sökande på samma sätt som det inkommit till ambassaden. biföll ambassaden i av viserings- ärendena. Den totala tidsåtgången för ett viseringsärende är . Antalet viseringsärenden ökar successivt och ambassaden ser ett stort behov av outsourcing och samlokalisering med andra ambassader. Det lokala konsulära samarbetet genomförs regelbundet och omfattar framför allt informationsutbyte om falska handlingar. Samarbetet mellan de nordiska länderna är mera frekvent. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar Enligt 2 kap. 10 § första stycket UtlL ska bestämmelserna om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd inte tillämpas för diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i av främmande stater samt deras familjer och deras anställda eller för främmande staters kurirer. Regeringen får dock enligt andra stycket meddela föreskrifter om att bestämmelserna om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd i viss utsträckning ska gälla för de personer som anges i första stycket. Med stöd av bemyndigandet i andra stycket har regeringen bl.a. föreskrivit att bestämmelserna om viseringskrav i 2 kap. UtlL ska gälla även för främmande länders diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i , deras familjer och betjäning samt diplomatiska kurirer (3 kap. 9 § första stycket UtlF). Av 3 kap. 5 § UtlL framgår att beslut om visering får meddelas av . Vidare framgår av 3 kap. 12 § andra stycket UtlF att () får ge en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat rätt att bevilja viseringar inom departementets ansvarsområde. har meddelat föreskrifter om s.k. UD-viseringar (föreskrifter om UD-viseringar m.m., UF 1998:2).9 Föreskrifterna gäller enligt 1 § vid handläggning av dels ärenden om visering och ärenden om uppehållstillstånd som avgör med stöd av 3 kap. 5 § UtlL, dels viseringsärenden som svenska beskickningar och konsulat avgör med stöd av 3 kap. 12 § andra stycket UtlF. Av 2 § framgår att UD-visering kan ges till bl.a. de kategorier utlänningar som anges i 3 kap. 9 § UtlF. UD-visering beslutas av (3 § första stycket). Utlandsmyndigheterna får dock utan föregående förfrågan hos meddela UD-visering för högst 90 dagars vistelse i (andra stycket). En UD-visering är en nationell visering. UD-viseringen är där- för endast användbar vid inresa direkt från ett tredjeland. UD- visering utfärdas främst för resor från , , , , och . I övrigt utfärdas en en- 9 I föreskrifterna förekommer hänvisningar till äldre utlänningslagstiftning. Här görs hänvis- ningar till nu gällande utlänningslag och utlänningsförordning. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar hetlig visering som gäller för hela Schengenområdet. UD-visering ges normalt medan Schengenvisering ges . För medborgare från vissa länder gäller inte det generella bemyn- digandet för utlandsmyndigheterna att meddela UD-visering. I stället beslutar () eller, efter särskilt bemyndigande, en utlandsmyndighet. I sådana ärenden be- gärs yttrande från Säkerhetspolisen. Om Säkerhetspolisen avstyrker, fattas normalt beslut av chefen för eller hans ställföre- trädare. Efter inresa ska utlänningen inge en ansökan om uppehålls- tillstånd till . Uppehållstillstånd beslutas normalt för av för diplomater och teknisk personal. Tjänste- personal beviljas uppehållstillstånd för av . beslutar även om uppehållstillstånd för privattjänare. Uppe- hållstillstånd för privattjänare beviljas normalt för av . utfärdades 521 UD-viseringar. Sedan gick med i har antalet sådana viseringar gått ned väsentligt. utfärdades 175 UD-viseringar. är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet. Den ska verka för bl.a. samordning inom polisverksamheten (7 § första stycket polislagen, 1984:387). Till hör Säker- hetspolisen, och (förordningen [1989:773] med instruktion för ). har inom huvudansvaret för frågor på utlänningsrättens område. Den centrala gränskon- trollenheten vid driver och samordnar gräns- kontrollfrågor med syfte att bl.a. förhindra illegal handel, illegal invandring och trafficking. När det gäller personkontroll vid yttre gräns och inre utlänningskontroll samordnar enheten det nationella arbetet i samverkan med polismyndigheterna, , Kust- bevakningen och . utfärdar cirkulärmeddelanden till polismyndig- heterna på viseringsområdet vilka innehåller råd och information avseende handläggningen av viseringsärenden. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar Polismyndigheterna har ansvar för gränskontrollen vid yttre gräns, dvs. land- eller sjögränser samt hamnar och flygplatser som inte räknas som inre gräns. Med inre gräns avses en landgräns mot en Schengenstat, samt hamnar för reguljära färjeförbindelser och flyg- platser där avgående eller ankommande trafik kommer direkt från en ort i en Schengenstat. I princip sker ingen gränskontroll vid passerande av en inre gräns. För gränskontroll av personers passage av Schengenstaternas yttre gränser gäller och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (Gränskodexen). Inresa eller utresa över en yttre gräns måste som regel ske vid ett s.k. gränsövergångsställe, om inte polismyndigheten, eller i vissa fall , lämnar tillstånd till annat (6 kap. 1 § första stycket UtlF). Vid en sådan in- eller utresa ska utlänningen kon- trolleras (3 §). Generellt gäller för samtliga utlänningar att passet ska kontrolleras och anteckning göras för dagen för inresan eller utresan (4 §). Anteckning om inresa eller utresa ska dock inte göras på identitetskort. Detsamma gäller pass för en EES-medborgare eller för en utlänning som har uppehållskort eller permanent uppe- hållstillstånd. Utlänningen har skyldighet att lämna de upplys- ningar som är av betydelse för hans eller hennes rätt att resa in och vistas i (9 kap. 1 § första stycket UtlL). För tredjelandsmedborgare genomförs en mer noggrann kontroll. Det innebär, utöver en kontroll av passet, en kontroll av att ut- länningen har en giltig visering, om så krävs. Vidare kontrolleras om utlänningen är upptagen i spärrlista (SIS) eller skulle kunna utgöra hot mot allmän ordning och säkerhet. Polisen ska också undersöka om det finns tecken på förfalskning, kontrollera varifrån personen kommer, vart han eller hon ska resa samt om han eller hon har tillräckliga medel för sin vistelse och återresa. Vad gäller medel för vistelsen har genom Gränskodexen införts ett system med referensbelopp som medlemsstaterna ska fastställa nationellt. Referensbeloppet är en utgångspunkt för bedömningen om kravet på tillräckliga medel är uppfyllt. I 8 kap. 3 a § UtlF anges att referensbeloppet för ska vara per dag. Huvuddelen av samtliga inresor till från länder utanför Schengenområdet sker till . Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar 4 miljoner tredjelandsmedborgare och drygt 9 miljoner medborgare från Schengenstater till . Övriga flygplatser i landet har ett begränsat antal flygförbindelser med länder utanför Schengenområdet. Vid kontroll av svenska viseringar har polismyndigheterna tillgång till datasystem . För andra Schengenstaters viseringar används referensmaterial och tekniska hjälpmedel. Uppgifter från den resande utgör också en viktig del i bedömningen av om utlänningen ska tillåtas att resa in eller inte. Innehavet av en giltig visering ger ingen obligatorisk rätt till inresa. Om inresa vägras, ska viseringen makuleras på visst sätt (bilaga 5, del A 1 c, till Gränskodexen). Med stöd av 3 kap. 6 § första stycket UtlL har regeringen bemyn- digat polismyndighet vid gränsen att utfärda visering för en ut- länning som är (sjömansvisering). När polismyndigheten anser det tveksamt om en sådan visering ska utfärdas, ska myndig- heten begära besked av (3 kap. 11 § andra stycket UtlF). En sjömansvisering ska utfärdas som en enhetlig visering för i samband med av- eller påmönstring då sjö- mannen ska resa in i landet eller fortsätta till en annan Schengenstat (3 kap. 4 § UtlF). I cirkulärmeddelande CM 4/07 anges att bemyndigandet för polismyndighet vid gränsen inte om- fattar A-visering (visering för flygplatstransitering), B-visering (transitvisering) eller LTV-visering (visering med territoriellt be- gränsad giltighet).10 Ett ärende avseende visering för initieras normalt av en fartygsmäklare som anmäler behov av visering för tredjelands- medborgare i samband med av- eller påmönstring på handelsfartyg. En sådan anmälan berör ibland ett flertal personer vars ansökningar då behandlas gemensamt. Normalt uppvisar utlänningen vid per- sonlig inställelse såväl pass som en s.k. sjöfartsbok, som är en särskild identitets- och resehandling för sjömän enligt C108 om sjömäns identitetshandlingar, utfärdad 10 I sammanhanget bör dock nämnas att EG-förordningen 415/2003 av om utfärdande av viseringar vid gränsen, inbegripet till sjömän i transit, ger utrymme för att utfärda transitvisering (B-visering) med eller utan begränsad territoriell giltighet för sjömän som avser att av- eller påmönstra ett fartyg. Detsamma gäller enligt artikel 36 i Viserings- kodexen, som ersätter nämnda förordning (artikel 56.2 f). Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar av en hemlandsmyndighet eller myndighet i ett land där fartyget är registrerat. Om utlänningen endast uppvisar en sjöfartsbok kan viseringen utfärdas i särskild handling. företar en sedvanlig kontroll av att inresevillkoren enligt artikel 5 i Gräns- kodexen är uppfyllda, t.ex. att sjömannen inte är registrerad i spärrlista och att han eller hon har tillräckliga medel för vistelsen i landet och för resan till hemlandet eller annat land som tillåter inresa. Mäklaren ska också kunna intyga att visering inte har kunnat sökas i förväg och kunna visa upp handlingar och biljetter som styrker påstående om resväg. innehåller också upp- gifter om sjömannens av- och påmönstringar. För det fall sjömannen är medborgare i ett land som upptas på den s.k. konsultationsförteckningen i CCI:n utfärdar polismyn- digheten en nationell visering. genomför ingen konsultation. Teoretiskt sett kan polismyndigheten överlämna ärendet till för en konsultation. Detta sker dock inte i praktiken eftersom ett beslut i viseringsärendet normalt behöver fattas mycket snabbt. Med stöd av 3 kap. 6 § första stycket UtlL har regeringen be- myndigat att ge en polismyndighet rätt att besluta om beviljande av nödfallsviseringar. har gett alla polismyndigheter rätt att bevilja nödfallsvisering (4 § MIGRFS 2001:3). En nödfallsvisering får utfärdas vid gränsen för och är giltig för en inresa för en utlänning som är skyldig att ha visering men kommer till utan att ha visering, därför att han eller hon på grund av tidsbrist eller tvingande skäl inte har kunnat ansöka om visering i förväg (3 kap. 2 § UtlF). En nödfalls- visering utfärdas normalt som en enhetlig visering. För det fall utlänningens hemland förekommer på den s.k. konsultationsför- teckningen, utfärdar polismyndigheten i stället en nationell visering (cirkulärmeddelande CM 4/07). Vid prövningen av ett ärende om nödfallsvisering företar polis- myndigheten en sedvanlig kontroll av att inresevillkoren enligt artikel 5 i Gränskodexen är uppfyllda. Utlänningen ska hävda att det finns ett oförutsebart och tvingande skäl för inresan och om möjligt styrka detta genom intyg. Det kan t.ex. vara fråga om allvarliga och plötsliga händelser som har drabbat familjemedlemmar, medicinsk behandling eller ändring av flygplanets kurs av tekniska eller meteorologiska skäl. Beslut om sjömansviseringar och nödfallsviseringar registreras endast i respektive polismyndighets diarium. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar statistik förs inte. Uppskattningsvis utfärdas cirka 4 000 viser- ingar av detta slag, varav merparten utgör sjömansviseringar. har som nämnts uppgifter inom gränskontrollen. Gränskontrollen utgör en särskild inriktning inom Kustbevak- ningens verksamhet och kan övergå i brottsbekämpande åtgärder om så krävs. är skyldig att bistå polisen vid kontroll av ut- länningars inresa och utresa enligt 9 kap. 1 § andra stycket UtlL. har emellertid också en självständig rätt att kon- trollera sjötrafiken och deltar främst i polisens kontrollverksamhet genom egna sådana kontroller. Vid inresekontroll har en tjänste- man vid samma befogenheter som en polisman (9 kap. 2 § andra stycket UtlL). medverkar vidare i polisens inre utlännings- kontroll genom att självständigt utöva kontroll av och i anslutning till sjötrafiken (9 kap. 9 § UtlL). Enligt denna bestämmelse är en utlänning som vistas i skyldig att på begäran av polisman eller tjänsteman vid visa upp pass eller andra handlingar, t.ex. visering, som visar att han eller hon har rätt att vistas i . Ett fartyg som kommer från utrikes ort utanför Schengen- området och som anländer till en annan plats än ett gränsöver- gångsställe får inte fortsätta sin färd utan tillstånd av polismyn- digheten eller . I uppdrag ingår också att i vissa fall från befälhavaren på ett fartyg eller en representant för denne ta emot skriftliga uppgifter om fartyget, besättningen, passagerarna, desti- nationsorten, hamnar som ska angöras och planerad tidpunkt för utresa ur svenskt sjöterritorium. Om en utlänning som kommer till landet inte kan styrka sin rätt till inresa, ska underrätta polismyn- digheten och se till så att utlänningen inte reser in i landet innan polismyndigheten har kontrollerat utlänningen (6 kap. 4 § andra stycket UtlF). Vid kontroll av pass, visering och andra handlingar har inte möjlighet att söka upp- gifter i datasystem utan är beroende av samråd med polisen. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar har inget uppdrag när det gäller utfärdande av viseringar. har bl.a. till uppgift att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelserna om in- och utförsel av varor följs (1 § förordningen [2007:782] med instruktion för Tull- verket). är skyldigt att bistå polisen vid kontroll av utlänningars inresa och utresa enligt 9 kap. 1 § andra stycket UtlL. När inrese- kontroll sköts av en tulltjänsteman, ska utlänningen visa upp pass och andra handlingar för tjänstemannen. Vid inresekontroll har en tulltjänsteman samma befogenheter som en polisman (9 kap. 2 § andra stycket UtlL). Om en utlänning som kommer till landet inte kan styrka sin rätt till inresa, ska underrätta polismyndigheten och se till så att utlänningen inte reser in i landet innan polis- myndigheten har kontrollerat utlänningen (6 kap. 4 § andra stycket UtlF). En utlänning som är skyldig att ha visering för flygplats- transitering ska vid ankomsten till flygplatsen visa upp ett bevis om viseringen på begäran av polismyndighet eller, om kontrollen sker under medverkan av , på begäran av tulltjänsteman (6 kap. 7 § UtlF). har inget uppdrag när det gäller utfärdande av viseringar. 8Regleringen om överklagande av viseringsbeslut i några andra länder I artikel 32.3 i Viseringskodexen föreskrivs att en sökande som fått avslag på sin viseringsansökan ska har rätt att överklaga beslutet. Detsamma gäller beslut om upphävande eller återkallelse av visering (artikel 34.7 i Viseringskodexen). Överklagandet ska riktas mot den medlemsstat som har fattat det slutliga beslutet om avslag på an- sökan eller beslutet om upphävande eller återkallelse av viseringen i enlighet med den medlemsstatens nationella lagstiftning (se vidare om rätten att överklaga enligt Viseringskodexen i kapitel 9). Mot bak- grund av att det svenska systemet inte har innehållit någon generell rätt att överklaga viseringsbeslut har utredningen undersökt hur lagstiftningen avseende överklagande av viseringsbeslut ser ut i några med jämförbara länder, nämligen , , och . Redovisningen omfattar en kort be- skrivning av respektive lands system för visering och lagstiftning på området. Det bör dock nämnas flera andra länder inom EU, t.ex. och , i likhet med inte har någon generell möjlighet att överklaga beslut i ett viseringsärende. För att få en uppfattning om vad införandet av en rätt till överkla- gande kommer att kräva i form av resurser av överklagandeinstansen har utredningen vidare undersökt hur överklagandefrekvensen ser ut i de olika länderna. Utredningens bedömning i denna fråga åter- finns i kapitel 10. Regleringen om överklagande av viseringsbeslut Undersökningen är inriktad på respektive lands rättsliga reglering av systemet för överklagande av avslagsbeslut. I samtliga de länder som omfattas av jämförelsen finns en generell rätt att överklaga av- slag på viseringsansökningar. Systemen för överklagande av vise- ringsbeslut ser lite olika ut i de olika länderna. Det finns emellertid också likheter mellan vissa länder såsom möjligheten för den beslu- tande viseringsmyndigheten att ompröva sitt beslut. 8.3Regleringen i några med jämförbara länder Majoriteten av alla viseringsansökningar till hanteras av danska beskickningar eller konsulat i utlandet. En dansk beskickning eller ett danskt konsulat kan emellertid endast besluta i ärenden där det står klart att viseringsansökan ska bifallas. Andra ansökningar prövas av Udlændningeservice som är den myndighet som fattar alla andra beslut i ärenden om visering, inklusive avslag på ansökan. Udlændningeservice har också, liksom , ansvar för bl.a. ansökningar om asyl, familjeåterförening och arbetstillstånd. Den som fått avslag på sin viseringsansökan av Udlændninge- service kan överklaga beslutet till . Integra- tionsministeriet inhämtar ett yttrande från Udlændningeservice i ärendet. kan fastställa beslutet eller – om det framkommit nya omständigheter i saken som påkallar en för- nyad genomgång – återförvisa ärendet till Udlændningeservice för fortsatt handläggning. Om omständigheterna är sådana att det finns skäl för ändring kan även ändra beslutet. En sökande som inte får bifall till sitt överklagande kan gå vidare med ärendet till Ombudsmand. Ombudsmannens pröv- ning kan emellertid endast leda fram till eventuell kritik mot hand- läggningen och inte en prövning av själva saken. Ombudsmannen har ca 10–15 viseringsärenden . Efter prövning kan en sökande som inte fått bifall till sitt överklagande överklaga ärendet till domstol. Det är dock mycket sällsynt att ett viseringsärende kommer under domstols prövning, mindre än ett ärende . Regleringen om överklagande av viseringsbeslut gav Udlændningeservice avslag på 4 700 viseringsansök- ningar. Av dessa överklagades 897 () till Integrations- ministeriet. ändrade Udlændningeservices beslut i 51 fall (). Majoriteten av de överklagade be- sluten fastställdes alltså. Ansökningar om visering till hanteras av norska beskickning- ar och konsulat i utlandet. Det är också de norska beskickningarna eller konsulaten som i de allra flesta fall beslutar om visering. I vissa fall kan sökanden hänvisas direkt till för handläggning av viseringsansökan hos Utlendingsdirektoratet (UDI), som är den centrala förvaltningsmyndigheten för utlänningsfrågor. Ett avslag på en viseringsansökan som beslutats av en norsk beskickning eller ett norskt konsulat kan överklagas till UDI. Av- slagsbeslut motiveras inte. Överklagandet ges in till den beskick- ning eller det konsulat som fattat avslagsbeslutet. Beskickningen eller konsulatet kan då antingen ompröva sitt beslut och bifalla viseringsansökan eller vidarebefordra överklagandet till UDI. Om beskickningen eller konsulatet inte omprövar sitt beslut är det UDI som fattar det slutliga beslutet i viseringsärendet. Som angetts ovan kan sökanden i vissa fall hänvisas direkt till UDI för ansökan om visering. Även avslag på ansökningar som fattats av UDI som första instans kan överklagas. Utlendingsdirektoratet har då möjlighet att ompröva sitt beslut, t.ex. med hänsyn till att det framkommit nya omständigheter i ärendet. Om UDI står fast vid avslagsbeslutet är det Utlendingsnemnda () som prövar ärendet som sista instans. är en förvaltningsmyndighet under Arbets- marknads- och integrationsdepartementet och beslutar som sista instans i utlänningsfrågor. meddelade norska diplomatiska eller konsulära beskick- ningar i utlandet avslag på 7 860 av 106 606 viseringsansökningar. Av dessa överklagades ca 900 (). UDI fastställde majoriteten av avslagsbesluten och ändrade i av fallen.