sou · GXB333 · 2009-04-09 00:00:00 — Med utgångspunkt från beräkningskonventioner åren 2006 2009 omräknat till nuvärden (vid inflation resp. real tillväxt) och nämnda prognos blir skattebasen i genomsnitt ca , ((304 + 470 + 480 + 419 + 320)/5 = 399) dvs. högre än utredningens angivna nivå. Särskilda yttranden SOU 2009:33 Särskilt yttrande av sakkunnige samt experterna lämnar inom ramen för sina direktiv två olika förslag. Gemensamt för dem är att skattelättnaderna begränsas till fysiska personers sparande i onoterade bolag. Det första förslaget innebär att lättnaden läggs på ägarnivå i form av en skattereduktion. Det andra förslaget innebär i stället att lättnaden läggs på bolagsnivå i form av ett utdelningsavdrag. I vårt yttrande begränsar vi våra kommentarer till det senare förslaget och i anslutning till detta presenterar vi ett eget alternativ. Utredningens förslag till utdelningsavdrag är kopplat till kapital som tillskjutits ett bolag av fysiska personer antingen vid dess bildande, vid köp av lagerbolag eller genom nyemission. Det är denna koppling av avdraget till tillskjutet kapital som är det centrala i åtgärden och det finns anledning att förstärka denna koppling. Utredningens förslag innebär emellertid, utöver kopplingen till tillskjutet kapital, också att avdraget knyts till de faktiska utdelningar som lämnas till fysiska personer. Detta är i linje med vad som gällde för det s.k. Annellavdrag som har varit en av förebilderna för utredningens förslag. Detta innebär dock att regelverket blir förhållandevis komplicerat. Det kan ifrågasättas om denna dubbla koppling till fysiska personer dels genom att kapitaltillskotten ska komma från dessa, dels genom att utdelningen ska gå till dessa, är nödvändig för att ge tillräcklig stimulans. Vi menar att så inte är fallet och har under utredningens gång, särskilt i dess slutskede, funderat på ett alternativ som det dock tyvärr p.g.a. den korta utredningstiden inte har varit möjligt att ta upp i utredningen. Vi väljer i stället att redovisa alternativet i detta yttrande. Vårt alternativ innebär att skattelättnaden knyts hårdare till tillskottet av kapital (från fysiska personer) medan kopplingen till kommande utdelningar tas bort. Regelverket blir därmed enklare men kräver något fler spärregler för att förhindra att kapitaltillskotten lämnar bolaget. Vi presenterar i yttrandet lagförslag för alternativet och ger i anslutning till det följande allmänna kommentarer: Åtgärden kallad tillskottsavdrag innebär att ett bolag får ett schabloniserat avdrag . Avdrag får göras om fysisk 314 SOU 2009:33 Särskilda yttranden person förvärvar aktier vid bildandet av bolaget, vid köp av lagerbolag eller vid nyemission. Tillskottsavdrag får göras första gången det beskattningsår då de förvärvade aktierna har slutbetalats och under de därpå följande fyra beskattningsåren. Avdragsutrymmet för tidsperioden på fem beskattningsår är vad som har betalats för aktierna av fysisk person. Utrymmet ska minskas med tidigare avdrag som har gjorts av annat företag som antingen ägs av bolaget eller som genom fusion upptagits i bolaget. Anledning till detta är att förhindra att avdrag kan göras trots att något verkligt tillskott inte har gjorts. Avdrag för ett visst beskattningsår ska få göras med högst ett belopp som motsvarar en femtedel av avdragsutrymmet. För nyemissioner ska avdragsutrymmet, precis som för utdelningsavdraget, även omfatta den del av nyemissionen som görs till överkurs. Liksom för utdelningsavdraget ska de förvärvade aktierna ha betalats i kontanter, bolaget ska bedriva rörelse och inte vara marknadsnoterat vid beskattningsårets utgång. Vårt alternativ innebär att antal spärregler. Spärreglerna ska förhindra att avdraget utnyttjas till något annat än att stimulera realinvesteringar i bolagen. Några av spärreglerna i vårt alternativ finns i utredningens skattereduktionsförslag och några i utredningens förslag till utdelningsavdrag. Spärreglerna tar sikte på att förhindra att vissa händelser inträffar som avdrag ska kunna ges. Vissa händelser får dessutom inte ske tidigare än före det år som aktierna betalades. Avdrag får inte heller göras om de förvärvade aktierna har återköpts av bolaget, delägare har erhållit fusionsvederlag med anledning av att de förvärvade aktierna har övertagits av ett annat aktiebolag genom fusion, eller de förvärvade aktierna avyttrats till företag som ingår i intressegemenskap med bolaget. Skälet är här att bolaget inte bör få avdrag om det investerade beloppet går tillbaka till investeraren utan beskattningskonsekvenser. För förslaget om skattereduktion har utredningen av olika skäl föreslagit att ska få ompröva taxeringen det beskattningsår skattereduktionen erhölls om någon av spärrarna slår till vid ett senare år. För vårt alternativ är detta inte nödvändigt eftersom det handlar om ett avdrag och inte om en skattereduktion. Om en spärr slår till under ett beskattningsår kommer för det första avdrag inte att ges . Men därutöver ska tidigare avdrag som är hänförliga till samma aktieförvärv återföras till beskattning det beskattningsår som spärren slår till. På detta sätt 315 Särskilda yttranden SOU 2009:33 underlättas arbete. I likhet med vad som gäller vid preliminärt uppskov vid försäljning av bostad och vid avdrag till ersättningsfond bör ett tillägg tas upp till beskattning avseende det återförda beloppet. Tillägget bör uppgå till av det återförda beloppet. I offentligtfinansiellt avseende torde tillskottsavdraget ge ungefär samma effekter som utredningens utdelningsavdrag. Visserligen kan frikopplingen av avdraget från faktiska utdelningar medföra att avdragen tidigareläggs något. Å andra sidan motverkas denna effekt av att de tidigarelagda avdragen kan medföra skattemässiga underskott som kan utnyttjas först under senare beskattningsår. Om mer precisa offentligfinansiella beräkningar visar att ytterligare finansiering behövs kan det bli aktuellt att begränsa avdragens storlek. I lagförslaget nedan har detta markerats med ett x i 3 §. SOU 2009:33 Särskilda yttranden Författningsförslag Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Härigenom föreskrivs att det ska införas ett nytt kapitel, 40 a kap., i inkomstskattelagen (1999:1229). Föreslagen lydelse 40 a kap. Tillskottsavdrag Innehåll 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om tillskottsavdrag. Det finns bestämmelser om huvudregel i 2 §, definition av företag i intressegemenskap i 3 §, avdragsutrymmet i 4 §, tillskottsavdragets storlek i 5 §, och villkor i 6–10 §§ Huvudregel 2 § Aktiebolag får göra avdrag för fysiska personers förvärv av aktier i bolaget (tillskottsavdrag) enligt bestämmelserna i detta kapitel. För rätt till tillskottsavdrag krävs att aktierna ska ha 1. tecknats vid bildandet av bolaget eller vid nyemission, eller 2. förvärvats från en juridisk person och avse ett bolag som inte tidigare bedrivit verksamhet av något slag. Investmentföretag och privatbostadsföretag har inte rätt till tillskottsavdrag. Definition av företag i intressegemenskap 3 § i intressegemenskap avses vid tillämpningen av detta kapitel 1. ett företag, som ett annat företag, direkt eller indirekt, genom en ägarandel eller på annat sätt har ett väsentligt inflytande i, eller 317 Särskilda yttranden SOU 2009:33 2. företag som står under i huvudsak gemensam ledning. avses juridiska personer och svenska handelsbolag. Avdragsutrymmet 4 § Tillskottsavdrag får göras första gången vid taxeringen för det beskattningsår då de förvärvade aktierna har betalats och därpå följande fyra beskattningsår. Avdragsutrymmet för tidsperioden i första stycket är vad som har betalats för aktierna av fysisk person. Vid betalningar för aktier enligt 2 § första stycket 2 får dock räknas in högst det belopp som har betalats i pengar för aktierna vid bildandet av bolaget. Utrymmet ska minskas med tillskottsavdrag som gjorts av annat aktiebolag som har förvärvats av bolaget eller som genom fusion har upptagits i bolaget. Tillskottsavdragets storlek 5 § Tillskottsavdrag för ett visst beskattningsår får göras med högst ett belopp som motsvarar en femtedel av avdragsutrymmet. Avdraget får inte överstiga x kronor per beskattningsår. Villkor 6 § Tillskottsavdrag får göras under förutsättning att 1. de förvärvade aktierna har betalas i pengar, 2. aktiebolaget inte har varit marknadsnoterat vid beskattningsårets utgång, och 3. aktiebolaget vid beskattningsårets utgång har bedrivit rörelse. Ett företag anses marknadsnoterat om någon andel i företaget är marknadsnoterad. Aktien ska anses marknadsnoterad även om marknadsnoteringen har upphört i anslutning till inledandet av ett förfarande om inlösen, fusion, fission, likvidation eller konkurs. 7 § Tillskottsavdrag får inte heller göras om delägare tidigast före det beskattningsår då aktierna betalades 318 SOU 2009:33 Särskilda yttranden 319 1. tar emot utbetalning eller annan ersättning från aktiebolaget eller företag som ingår i intressegemenskap med bolaget vid minskning av aktiekapitalet eller reservfonden, eller 2. i strid med aktiebolagslagen (2005:551) tar emot värdeöverföringar, penninglån eller säkerhet för penninglån från aktiebolaget eller företag som ingår i intressegemenskap med bolaget. 8 § Bestämmelserna i 7 § första stycket 2 tillämpas på motsvarande sätt om aktiebolaget eller företaget som ingår i intressegemenskap är ett utländskt bolag. 9 § Tillskottsavdrag får inte göras om 1. de förvärvade aktierna har återköpts av aktiebolaget, 2. fysisk person har erhållit fusionsvederlag med anledning av att förvärvade aktier har övertagits av ett annat aktiebolag genom fusion, eller 3. de förvärvade aktierna har avyttrats till företag som ingår i intressegemenskap med bolaget. 10 § gjorda tillskottsavdrag ska återföras till beskattning vid taxeringen för det beskattningsår när villkoren för avdrag i 7 eller 8 § är uppfyllda. När ett avdrag återförs till beskattning ska också ett tillägg tas upp som motsvarar av det återförda beloppet. Bilaga 1 Kommittédirektiv Skatteincitament för investeringar i mindre företag 2008:80 Beslut vid regeringssammanträde Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare ska analysera förutsättningarna för att införa särskilda skatteincitament för att stimulera fysiska personers investeringar i mindre företag. Med mindre företag avses onoterade företag, inklusive handelsbolag som enbart ägs av fysiska personer. Som ett alternativ ska också undersökas möjligheten att införa regler motsvarande det s.k. Annell-avdraget. Utredaren ska särskilt beakta behovet av finansiering inför företagsstart, finansieringsbehov i tidiga skeden av företagens utveckling samt mindre företags behov i expansionsskeden. I uppdraget ingår att utreda behovet av – och förutsättningarna för – att införa särskilda skatteincitament för att stimulera investeringar i mindre företag samt att lämna förslag till utformning av sådana incitament. Utredaren ska belysa förslagen ur ett företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt perspektiv. Om förslagen har offentligfinansiella konsekvenser ska utredaren även föreslå en finansiering av dessa. Utredaren ska redovisa uppdraget . Bakgrund De centrala målen för regeringens ekonomiska politik är att främja den ekonomiska tillväxten och varaktigt öka sysselsättningen. har i många avseenden goda förutsättningar för företagande. Det beror bl.a. på att det här finns ett innovativt näringsliv som bedriver en omfattande forsknings- och utvecklingsverksamhet och har en god finansiell kapacitet. Bilaga 1 SOU 2009:33 ingslivet ställer dock höga krav på att de goda förutsättningarna för företagande upprätthålls. Det gäller särskilt att stimulera bildandet av nya företag och de mindre företagens möjligheter att växa. Hinder för företagsetableringar och tillväxt bör så långt som möjligt minimeras. Låga inträdesbarriärer är viktiga för ett lands produktivitet, eftersom de etablerade företagen tvingas att anpassa sig till nya faktiska och potentiella konkurrenter. På så sätt upprätthålls konkurrensen generellt som produktiviteten stiger i ekonomin. Många företag har ett litet eget kapital, vilket ofta innebär problem när de söker krediter och riskkapital. Det gäller särskilt för nyetableringar. Ju mer riskfylld verksamheten är desto viktigare är det egna kapitalet. Härutöver fungerar eget kapital investerat i verksamheten som en indikation till kreditgivare på att investeringen har hög förväntad avkastning och att verksamheten har god soliditet. Tillgången till kapital är således en avgörande framgångsfaktor i nystartade och unga företag samt i expansiva och innovativa företag. Möjligheterna att bygga upp ett kapital innan ett företag startas kan dock i många fall vara begränsade. kan dessa företag ha svårt att få lån på grund av avsaknad av kredithistoria, sin ringa storlek och sina begränsade tillgångar. Deras förmåga att ställa säkerheter är inte sällan begränsad, vilket ofta leder till ett ökat privatekonomiskt risktagande för företagaren, eftersom kompletterande säkerheter i form av personliga borgensåtaganden ofta krävs. Företagen kan även ha svårt att attrahera externt kapital, t.ex. på grund av investerares höga krav på information och på avkastning i tidiga skeden. I det här sammanhanget är det relevant att betona att det bara är i situationer där den ordinarie kapitalmarknaden har misslyckats som staten bör överväga att gå in med stödåtgärder och då med iakttagande av . Att mindre företag på grund av sin storlek kan ha svårt att klara vissa typer av investeringar behöver inte nödvändigtvis vara ett uttryck för något marknadsmisslyckande, utan ger snarare uttryck för en samhällsekonomiskt optimal sortering. Det innebär inte heller att investeringen med automatik blir mer samhällsekonomiskt lönsam om staten tar ansvar för den. I vissa fall kan dock statliga åtgärder vara motiverade och försvarbara om förutsättningarna för privata finansiärer att gå in i ett projekt är alltför osäkra och det finns ett stort samhälleligt intresse av att investeringen genomförs. SOU 2009:33 Bilaga 1 En åtgärd som innebär ett intrång, en korrigering, på en marknad måste underbyggas och motiveras med en beskrivning av vad det är för typ av marknadsmisslyckande som föreligger. Utgångspunkten måste vara att staten inte bör åtgärda problem som uppstår för enskilda eller grupper av företag. Ett dynamiskt näringsliv, där företag som inte klarar att hantera marknadskraven ersätts av nya och mer livskraftiga företag, är viktigt för ett lands produktivitet och tillväxt. Regeringen har i budgetpropositionen tagit upp behovet av att se över finansieringsmöjligheterna för företag. Regeringen har också uttalat att nya och alternativa former av statliga insatser bör utredas, bl.a. ett statligt garantisystem och vissa skatteincitament. En särskild utredare har tillsatts för att utreda frågan om statliga finansieringsinsatser för nya, små och medelstora företag (dir. 2007:169). Den utredaren behandlar dock inte frågan om särskilda skatteincitament. Det finns därför anledning att utreda behovet och effektiviteten samt eventuella problem med särskilda skatteincitament. I samband med detta ska en bedömning göras av om det är samhällsekonomiskt önskvärt att investeringar stimuleras genom särskilda skatteincitament för mindre företag. Vidare är frågan om vikten av en fri marknad kontra omständigheter som gör att det kan vara motiverat att staten går in med stödåtgärder i situationer när marknaden har misslyckats, komplex och kan innehålla motstridiga intressen. Därför måste frågan om det är samhällsekonomiskt lämpligt att investeringar stimuleras genom särskilda skatteincitament och hur förslagen till skatteincitament kan utformas belysas noggrant. Olika skatteåtgärder Regeringen har förbättrat villkoren för företagen genom generella åtgärder. Ett exempel på detta är avskaffandet av förmögenhetsskatten, vilket bl.a. innebär att den s.k. Därutöver har reglerna för fåmansföretag, de s.k. 3:12-reglerna, förbättrats genom att utrymmet för kapitalbeskattad inkomst har utvidgats. Detta har skett genom ändringar i löneunderlagsregeln och genom att schablonbeloppet i den s.k. förenklingsregeln höjts till två inkomstbasbelopp. Det finns dock anledning att undersöka om det för vissa företagskategorier kan finnas behov av någon form av ytterligare åtgärder. Bilaga 1 SOU 2009:33 har tidigare haft bestämmelser om s.k. riskkapitalavdrag. Regelsystemet innebar att individer som förvärvade aktier i onoterade bolag genom nyemission under kunde få en skattereduktion med maximalt (av investeringar ) under taxeringsåren 1997 och 1998. Reglerna var förenade med ett flertal krav, bland annat när det gällde företagens verksamhet, tillgångar och investeringsinriktning. Det fanns också krav på att investeraren skulle behålla aktierna efter investeringen samt att det onoterade bolaget inte fick börsnoteras efter investeringen. Vidare skulle det onoterade bolaget vara svenskt eller driva näringsverksamhet från ett fast driftställe i . Systemet avskaffades när lättnader i dubbelbeskattningen infördes . I samband med slopandet av reglerna om riskkapitalavdrag genomförde Verket för näringslivsutveckling () en utvärdering av investeringar för vilka riskkapitalavdrag hade erhållits. I finns ett system med etableringskonton. Enligt de reglerna kan individer som har löneinkomster få göra avdrag för insättningar på etableringskontot när den skattepliktiga inkomsten beräknas. Som minst får insättningen på kontot uppgå till och som mest till det högsta av eller av nettolönen. För att etableringskontot ska kunna användas för att starta en verksamhet eller för att köpa aktier i ett bolag krävs en viss minsta investering. var det minsta beloppet och uppgår det till . Medlen på etableringskontot kan även användas för att starta verksamhet utomlands eller för att köpa aktier i bolag som inte hör hemma i . Varje insättning måste användas , eller innan utgången av året den skattskyldige når den allmänna pensionsåldern. Insättningar som inte har använts inom denna tidsram återförs till beskattning året efter, tillsammans med en straffränta. En tredje åtgärd, som bl.a. föreslagits av Småföretagsdelegationen, är möjligheten till uppskov med kapitalvinstbeskattning vid avyttring av andelar i onoterade bolag i samband med återinvestering i andra onoterade bolag (se SOU 1998:93 s. 31 och 32). Slutligen fanns tidigare Annell-avdraget, som innebar att aktiebolag t.o.m. utgången av i viss utsträckning fick dra av utdelning på nyemitterade aktier. Avdrag fick göras med en viss procent av vad som betalats in för aktierna under en viss 324 SOU 2009:33 Bilaga 1 period. Ett syfte med reglerna var att underlätta aktiebolagens kapitalanskaffning. Uppdraget Som en allmän utgångspunkt för den särskilde utredaren gäller att uppdraget ska utföras med beaktande av de generella riktlinjer för skattereglernas utformning som regeringen har föreslagit vårproposition. Utredaren ska analysera behovet av – och förutsättningarna för – att införa särskilda skatteincitament i syfte att stimulera investeringar i mindre företag samt lämna förslag till utformning av sådana incitament. I detta sammanhang ska utredaren bl.a. undersöka om det finns marknadsmisslyckanden som utgör skäl för särskilda insatser för mindre företag. Uppdraget omfattar även att studera hur olika skatteincitament kan utformas för att vara samhällsekonomiskt önskvärda. En utgångspunkt för uppdraget är att grunderna skattereform i termer av likformighet och neutralitet ska beaktas så långt det är möjligt. Vidare måste särskilt beaktas riskerna med skattekrediter, som innebär att det allmännas skattefordran direkt eller indirekt riskerar att förloras när och om den skattskyldige lämnar svensk beskattningsjurisdiktion, liksom de skatteadministrativa problem som finns om en sådan skattefordran ska bevakas . Bedömningen av behovet av ytterligare stimulanser för kapitalanskaffning ska göras utifrån de förändringar som har gjorts av de s.k. 3:12-reglerna . I detta sammanhang bör utredaren även beakta resultatet av den utredning som ska redovisas av den skattemässiga neutraliteten mellan olika verksamhetsformer (se bl.a. prop. 2006/07:100 s. 44). Vidare ska betydelsen av att förmögenhetsskatten har avskaffats och hur detta påverkar kapitalförsörjningen i mindre företag beaktas. Vid bedömningen av behovet av särskilda skatteincitament ska utredaren även beakta att det i praktiken finns möjlighet till uppskov med kapitalvinst som återinvesteras, genom att regelverket om skattefrihet på näringsbetingade andelar kan användas i kombination med underprisreglerna. Andra viktiga frågor som måste analyseras i samband med bedömningen av om det finns behov av skatteincitament är effekti325 Bilaga 1 SOU 2009:33 viteten i incitamenten och de s.k. dödviktskostnader samt andra effektivitetsförluster, t.ex. administrativ komplexitet, som kan finnas. Denna analys ska bl.a. göras mot bakgrund av erfarenheterna av det tidigare riskkapitalavdraget, men även erfarenheterna av det danska systemet med etableringskonton bör beaktas. Utredaren ska särskilt beakta behovet av finansiering inför företagsstart, företagens finansieringsbehov i tidiga skeden av sin utveckling samt mindre företags behov i expansionsskeden. Om utredaren kommer fram till att särskilda skatteincitament bör införas för investeringar i mindre företag, ska en lagteknisk lösning för reglerna presenteras tillsammans med en analys av förutsättningarna för att införa sådana incitament. I denna analys ska bl.a. motiven för införandet av incitamenten ur ett effektivitetsperspektiv belysas. I detta avseende är ambitionen att sådana åtgärder ska innebära en så liten administrativ börda som möjligt. Uppdraget är begränsat till fysiska personers investeringar i små företag som är onoterade, inklusive handelsbolag som enbart ägs av fysiska personer. De olika former av särskilda skatteåtgärder som utredaren främst ska inrikta sig på är regler för ett s.k. etableringskonto, riskkapitalavdrag för privatpersoner som investerar i eget eller närståendes företag, möjligheten till uppskov med kapitalvinstbeskattning i vissa fall och Annell-avdraget. Avsikten med ett etableringskonto är att stimulera kapitalanskaffningen genom att fysiska personer vid beskattningen får göra avdrag för insättningar på ett konto, där behållningen ska användas för att starta ett företag. Efter företagsstarten är tanken att företagets resultat ska beskattas enligt allmänna företagsskatteregler. Med riskkapitalavdrag avses en möjlighet för fysiska personer att med avdragsrätt investera upp till ett visst belopp i eget eller närståendes företagande, dvs. kostnaden för köp av onoterade aktier i dessa företag får dras av mot förvärvsinkomst. En tredje form av skatteincitament är uppskov med kapitalvinstbeskattning vid avyttring av andelar i onoterade bolag vid återinvestering i andra onoterade bolag. Annell-avdraget innebar att aktiebolag fick göra avdrag i viss utsträckning för utdelning på nyemitterade aktier. Vid värderingen av de olika alternativa lösningarna bör utredaren eftersträva att den valda lösningen ger en kostnadseffektiv stimulans av realinvesteringar i . SOU 2009:33 Bilaga 1 Uppdraget omfattar även att göra en EG-rättslig analys av de åtgärder som övervägs. Inom Europeiska unionen (EU) omfattas frågor om direkta skatter av medlemsstaternas kompetens. Enligt rättspraxis är medlemsstaterna dock skyldiga att iaktta EG-rätten vid utövandet av sin kompetens (se bl.a. dom i målen C-397/98 och C-410/98, m.fl.). När det gäller gränsöverskridande situationer har det skett en utveckling inom EG-rätten, som bl.a. innebär att en medlemsstat inte utan vidare kan beskatta en fysisk person som flyttar utomlands för orealiserade vinster på aktier, om inte motsvarande bestämmelse gäller om personen bott kvar (jfr målet Lasteyrie, C-9/02). Dessutom har underkänt nationella regler som bara ger skattereduktion för forskning och utveckling om den bedrivs i den aktuella medlemsstaten (jfr , C-39/94).