sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — Det beslutet ger rätt till personlig assistans som den enskilde sedan kan välja att antingen utföra i egen regi, genom att anställa sina egna personliga assistenter, eller anlita en anordnare som utförare. Anordnare kan endast anlitas om de har tillstånd från utom såvitt avser kommunala. Den anordnare som valts får kontakta och ge in handlingar som visar att man anlitats av en brukare och har erforderligt tillstånd samt ange till vilket konto ersättningen ska betalas ut. Om inleder en granskning av en anordnare som kan leda till återkallelse av tillståndet bör de brukare som anlitar denne underrättas för att de ska ha möjlighet att planera för ett eventuellt byte av anordnare. För det fall återkallar en anordnares tillstånd bör en underrättelse skickas till Försäkr- ingskassan som måste kontakta de brukare som får sin assistans av Eftersom assistansersättning inte får betalas ut till en anordnare som saknar tillstånd måste brukaren uppmanas att välja en annan anordnare. Kommittén föreslog i delbetänkandet inrättandet av en nationell databas som bl.a. skulle innehålla uppgifter om de anordnare av assistans som meddelats tillstånd. För att underlätta brukarnas val av assistansanordnare bör de få tillgång till uppgifter om vilka anordnare som meddelats tillstånd. bör därför få i uppgift att göra dessa uppgifter tillgängliga liksom vilka av dem som meddelats tillstånd och som är valbara för nya brukare. Det bör vara en uppgift för att informera dem som beviljats personlig assistans bl.a. om de valmöjligheter som finns. Myndigheten bör när det gäller tillgängliga anordnare kunna hänvisa till . Kravet på likabehandling och icke-diskriminering medför att alla ansökningar om tillstånd att anordna assistans ska behandlas lika i alla skeden av förfarandet. Faktorer som nationalitet eller etabl- eringsort ska inte spela någon roll. Principen om öppenhet innebär en skyldighet att offentliggöra möjligheten att ansöka om tillstånd att anordna assistans och att uppgifter som gäller tillstånds- givningen inte hemlighålls utan är offentliga. Alla som är intres- serade ska ges möjlighet att lämna in en ansökan om tillstånd. De som ansökt om tillstånd ska informeras om huruvida ansökan bifallits eller ej och alla handlingar ska i princip vara offentliga. Principerna om proportionalitet förutsätter att alla krav som ställs för att tillstånd ska meddelas ska vara rimliga i förhållande till de mål som eftersträvas. De grundläggande principerna ska iakttas i alla faser av förfarandet. Detta innebär att den kommunala verksamheten och de övriga leverantörerna, ska behandlas lika. Den kommunala verksamheten ska inte gynnas men inte heller missgynnas i förhållande till övriga leverantörer. Detta medför att i största möjliga utsträckning ska den kommunala verksamheten ha samma förutsättningar och samma krav ska ställas på dem som ställs på de externa leverantörerna. Total konkurrensneutralitet mellan verksamhet och övriga leverantörer kan dock vara svår att uppnå, eftersom den kommunala verksamheten, måste ta det yttersta ansvaret för att personlig assistans tillhandahålls medlemmarna i kommunen. Ett av de grundläggande kraven som finns i EG-rätten är rätten att få sin sak prövad. En medlemsstat är när det gäller upphandling skyldig att tillhandahålla rättsmedel i enlighet med rättsmedels- direktivet och även när det gäller koncessionsförfaranden ska ett effektivt rättsligt skydd garanteras. I ett tillståndssystem föreligger ett grundläggande behov av att få sin sak prövad i domstol framför allt om myndigheten bedömer att anordnaren inte uppfyller de krav som ställs upp för att tillstånd ska meddelas och därför inte beviljar något tillstånd. Den reglering som beskrivs nedan svarar mot de krav som EG- rätten ställer på upphandling, och tjänstekoncessioner, avseende den här formen av tjänster. För att uppfylla kravet på en myndighet att offentliggöra möjligheten att konkurrera om kontrakten/ tillstånden att anordna personlig assistans bör det vara en uppgift för att ha sådan information på sin hemsida på Internet. Om lagen om valfrihetssystem träder i kraft bör även uppgifter om möjligheterna och förutsättningarna för att anordna personlig assistans göras tillgängliga inom ramen för den annon- sering som ska ske enligt den. Vilken myndighet ska meddela tillstånd? Kommittén föreslog i delbetänkandet att skulle meddela tillstånd för anordnare av personlig assistans i likhet med vad som gäller för övrig verksamhet enligt LSS som kräver tillstånd. Ansökningar från anordnare som redan hade tillstånd i ett län borde kunna begränsas till att avse beskrivningar av lokala för- hållanden och rutiner samt vandeln hos de personer som ansvarar för verksamheten. Ett system där prövning ska ske i varje län kan innebära onödig administration på så sätt att anordnare av assistans som bedriver verksamhet inom flera län måste söka tillstånd hos flera läns- styrelser. Så kan även bli fallet när verksamhet finns på närliggande orter i olika län. Verksamhet med personlig assistans skiljer sig från annan verksamhet som kräver tillstånd enligt LSS på så sätt att den inte är knuten till någon plats utan utförs där brukaren finns. När det gäller personlig assistans finns det inte något självklart behov av att besöka verksamheten. Prövningen av ansökan sker mot bakgrund av ingivna handlingar och kanske genom samtal med de som förestår verksamheten. Kommittén anser därför att det finns skäl att begränsa antalet myndigheter som handlägger sådana ansökningar. Utredningen om tillsynen inom har föreslagit att länsstyrelsernas uppgifter inom det sociala området, tillsyn och tillståndsgivning, ska övertas av i ett första steg regionala enheter och därefter en tillsynsmyndighet för det social området och hälso- och sjukvården. Ett sådan förslag innebär att antalet tillståndsmyndigheter skulle minska till sex stycken. I rapporten av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) har föreslagits att viss verksamhet ska koncentreras till vissa länsstyrelser som därigenom får ett större ansvarsområde avseende sådan verksamhet. Avsikten är att sådan koncentration ska ske till sju länsstyrelser. Ett alternativ för att begränsa antalet tillsynsmyndigheter är att ange att sådan tillståndsprövning ska ske vid en eller flera länsstyrelser som då beviljar tillstånd som gäller för hela landet eller ett större angivet område. När det gäller tillståndsgivning för verksamhet med personlig assistans kommer det att ställas delvis andra krav än för den som avser övrig LSS-verksamhet. Det finns därför skäl att låta alla sådana tillstånd hanteras av en länsstyrelse. Av tillstånden måste då framgå i vilket län verksamheten ska bedrivas och när ytterligare områden i andra län tillkommer bör det åligga tillståndshavaren att meddela tillståndsmyndigheten. Det är av största vikt att tillsynsmyndigheterna, länsstyrelserna, får kunskap om vilken verksamhet som bedrivs inom länet och det måste därför skapas rutiner för att sprida sådana uppgifter. som meddelar tillstånd måste ha ett ansvar för att underrätta de länsstyrelser inom vilka verksamheten är avsedd att bedrivas och förse dem med erforderligt underlag för tillsynen. Om förslaget om att länsstyrelsernas uppgifter inom det sociala området ska övertas av och sedan av en gemensam tillsynsmyndighet för och hälso- och sjukvården genomförs bör tillståndsgivningen avseende personlig assistans vara en del av det systemet. Kommittén föreslog i sitt första delbetänkande (SOU 2005:100) att utbetalning av assistansersättning ska ske till den eller de anordnare som den assistansberättigade angivit till Försäkrings- kassan och skrivit avtal med. Mottagare av ersättning för personlig assistans kan vara en person som beviljats personlig assistans och som själv väljer att anställa sina personliga assistenter, en anordnare av assistans som har tillstånd att utföra assistans och kommuner som utför assistans. När en person beviljats personlig assistans måste denne meddela vem som ska ta emot ersättningen. Den som ska vara mottagare av ersättningen måste ge in handlingar som visar att man anlitats av en brukare och att man har erforderligt tillstånd samt ange till vilket konto ersättningen ska betalas ut. Utbetal- ningen sker därefter i enlighet med beslutet om assistansersättning till den som brukaren angett ska utföra assistansen. När brukaren meddelat att han/hon själv avser att anställa sina personliga assistenter bör begära handlingar som visar att sådana åtgärder vidtagits innan ersättning betalas ut. Vilka krav ska ställas på anordnare av personlig assistans? Även med förslaget om statlig assistans bör de krav för tillstånd som kommittén angav i sitt första delbetänkande genomföras (SOU 2005:100). Det gäller vandelprövning, dvs. huruvida en person är lämplig att bedriva verksamheten bl.a. med hänsyn till tidigare brottslighet, och att det finns förutsättningar för ett systematiskt arbete för god kvalitet och god kompetens i verksam- heten. Det bör därför framgå av ansökan vem som ska driva verksamheten, hur den ska bedrivas och hur anordnare och brukare ska komma överens om utförandet av den personliga assistansen. Vidare bör de rutiner för kontakter med brukare, personal och myndigheten framgå liksom vilken personal som finns och dess kompetens. En beskrivning av hur kompetensen kontinuerligt ska utvecklas och svara mot vad de assistansberättigade behöver och efterfrågar bör också bifogas. En anordnare bör ha god kunskap om lagstiftningen, arbetsmiljö och hur ersättningssystemet fungerar samt kunskaper om förhållningssätt, bemötande och ekonomi. Det bör också framgå hur kunskaper ska säkerställas och hållas aktuella När det gäller assistans åt barn ska anordnaren visa att det finns former för utbildning, fortbildning och det övriga stöd som behövs för att ge barn assistans av god kvalitet. Kravet på tillstånd bör inte omfatta kommuner då de kan förutsättas ha erforderlig kompetens och möjligheter att utföra uppgiften på ett tillfredsställande sätt. Förslaget om att det alltid ska finnas ett skriftligt avtal mellan den som anordnar assistansen, ett bolag, en förening, en kommun eller annan juridisk person, och brukaren som kommittén lade fram i delbetänkandet bör genomföras även vid ett förstatligande av assistansen. Ett sådant avtal bör innehålla vissa grundläggande uppgifter om utförandet av assistansen. Vilka krav ska ställas på de som anställer sina egna personliga assistenter? Förslaget i vårt första delbetänkande (SOU 2005:100) om att den som väljer att själv anställa sina personliga assistenter ska anmäla detta till bör genomföras även med statlig assistans. En sådan anmälan utgör grund för tillsyn och kontroll och är viktig för att myndigheterna ska få kunskap om de som är själva är arbetsgivare för sina assistenter. Anmälan bör i enlighet med förslaget i delbetänkandet innehålla en beskrivning och verksam- heten och av hur personalens kompetens ska säkerställas och utvecklas. Förslaget i vårt andra delbetänkandet (SOU 2007:73) om att ersättning betalas ut under förutsättning att den används för vissa kostnader som har samband med anställningen av personliga assistenter har genomförts. Det finns inte skäl att föreslå att några ytterligare krav på hanteringen av assistansersättning än de som finns när det gäller de som väljer att själva anställa sina personliga assistenter. Vilka åtgärder ska myndigheter kunna vidta när en anordnare av personlig assistans inte följer reglerna för sådan verksamhet? Kommittén behandlade i sitt första delbetänkande frågan om sanktioner mot anordnare. Kommittén föreslog att , som vid annan tillståndspliktig verksamhet enligt LSS, ska få möjlighet att före- lägga en enskild anordnare att avhjälpa allvarliga missförhållanden eller dra in tillstånd om missförhållandena inte avhjälps. Det skulle åligga den anordnare som förelagts förändringar i verksamheten att meddela de assistansberättigade som anordnaren har gällande avtal med om föreläggandet och vad detta innebär. För att ge För- säkringskassan möjlighet att överväga om det finns anledning att också följa upp och kontrollera hur anordnaren hanterat statlig assistansersättning skulle informera Försäkrings- kassan om förelägganden som gäller enskilda assistansanordnare. Kommittén föreslog i delbetänkandet också att ska få möjlighet att återkräva den del av assistansersättningen som anordnaren inte använt till kostnader för personlig assistans. skulle i vissa andra situationer kunna besluta om att inte betala ut assistansersättning till en enskild anordnare, som den assistansberättigade angivit, eller till en assistansberättigad som var arbetsgivare för sina personliga assistenter. Om den assistansberättigade inte angav någon annan anordnare som betalningsmottagare skulle få besluta att betala ut assistansersättningen till den assistansberättigades kommun. Inför ett beslut om att betala ut assistansersättning till en annan anordnare än den som den assistansberättigade angivit skulle tillgodose att den assistansberättigades rättig- heter togs till vara och informera om hur detta hade skett. Även kommunerna skulle få möjligheter till återkrav och beslut om att betala ut assistansersättning till en annan anordnare än den som den assistansberättigade angivit. Vårt tidigare förslag om att , som vid annan tillståndspliktig verksamhet enligt LSS, ska få möjlighet att förelägga en enskild anordnare att avhjälpa allvarliga missför- hållanden eller dra in tillstånd om missförhållandena inte avhjälps bör genomföras även vid en helt statlig personlig assistans. Ett krav för att få tillstånd att bedriva verksamhet som erbjuder personlig assistans och ta emot assistansersättning bör bl.a. vara god kunskap om lagstiftningen och hur ersättningssystemet fungerar. I avsnitt 6.5 har kommittén lagt fram förslag om en differentierad schablon vilket i någon mån ersätter den kontroll av hur anordnare använder ersättningen som föreslogs i det första delbetänkandet. När anordnaren blir mottagare av ersättningen måste krav ställas på redovisning av hur denna används. Anordnaren bör redovisa det antal timmar assistans som utförts åt varje assistansberättigad men också hur stor del av denna som innebär rätt till den högre Även reglerna om förhöjd ersättning ställer krav på redovisning av att den använts på avsett sätt. Kraven på anord- narnas redovisning innebär också krav på dokumentation i verk- samheten som svarar mot de uppgifter som ska lämnas till . Den dokumentation som i det sammanhanget krävs har ett naturligt och nära samband med de krav på doku- mentation som ställs när det gäller själva utförandet av insatser enligt LSS och som är en del av det regelverk som omfattar. Om en anordnare inte följer de regler som gäller för mottagande av assistansersättning, dvs. de krav på redovisning och återbetalning av medel som inte använts på avsett sätt bör tillståndet kunna återkallas. En sådan grund för återkallelse av tillstånd måste kunna behandlas snabbt och effektivt för att det ska vara utan tidsfördröjning kunna säkerställa att assistansersättningen används för det ändamål den är avsedd. Ett lagenligt och korrekt användande och redovisning av ersättningen har stor betydelse för systemets trovärdighet och legitimitet och är därför en viktig uppgift för de myndigheter som hanterar frågorna. Försäkrings- kassan har i sitt arbete med ersättningen kunskapen om hur de som tar emot pengarna uppfyller de krav som ställs på redovisning och återbetalning och måste när brister upptäcks dokumentera dessa och delge ett underlag för bedömningen av om det finns skäl att återkalla tillståndet. ska därvid göra en självständig bedömning men underlag måste i det sammanhanget utgöra en väsentlig omständighet. Den särskilda kompetens som kan krävas för sådana bedömningar kanske inte finns bland de som arbetar vid med social tillsyn, men måste med hänsyn till de uppgifter har inom andra områden finnas inom myndigheten. En koncentration av tillståndsgivningen till en Länsstyrelse bidrar till att den kompetens som krävs kan byggas upp och bibehållas. En förutsättning för förslaget i den här delen är att och finner former för samverkan och samarbete. Båda myndigheterna har uppgifter inom samma område och blir tillsammans skapa rutiner för underrättelser och andra kontakter för att kunna reagera snabbt när det kan finnas skäl för återkallelse av tillstånd eller andra åtgärder. Med hänsyn till de stora summor pengar det kan handla om kan sådana beslut vara brådskande och bör därför ha möjlighet att återkalla ett tillstånd interimistiskt, dvs. myndigheten utreder anmälan. Det bör inte heller när det gäller tillstånd för personlig assistans vara en förutsättning för återkallelse att utfärdat ett före- läggande som inte följs. Ett samlat statligt ansvar för den personliga assistansen innebär större möjligheter att skapa ett enhetligt och enkelt system för myndigheternas ansvar för insatsen. Den möjlighet för att betala ut ersättningen till en annan anordnare än den som brukaren valt som framfördes i det första delbetänkandet bör med ett sådant synsätt kopplas till de krav på tillstånd som gäller för att vara mottagare av ersättning. Ska myndigheter kunna vidta åtgärder när en ersättningsberättigad som själv anställt sina personliga assistenter inte följer reglerna? Eftersom ersättningsberättigade som väljer att själv anställa sina personliga assistenter inte behöver tillstånd kan regler om före- läggande och återkallelse av tillstånd inte gälla för dessa. De bestämmelser om redovisning av hur ersättningen använts och återbetalning av den ersättning som inte använts i enlighet med reglerna som införts efter vårt andra delbetänkande (SOU 2007:73) bör gälla även i fortsättningen. Kommittén behandlade ingående frågorna om tillsyn över den personlig assistansen i sitt första delbetänkande (SOU 2005:100). Den enskilde individen har i det sammanhanget en nyckelroll. Utgångspunkten för dagens system är att den enskilde individen, som ansöker om och beviljas personlig assistans, ska ha så stort självbestämmande som möjligt över sin assistans. Det innebär att den grundläggande kontrollen över assistansen ska utövas av den assistansberättigade. Övriga aktörer ska ge goda förutsättningar för den assistansberättigade att utföra denna kontroll och vid behov komplettera kontrollen med mer strukturella eller oberoende insatser. De kontakter som kommittén hade med olika länsstyrelser under arbetet med delbetänkandet underströk att det finns oklarheter kring huruvida enskilda assistansanordnares verksamhet omfattas av länsstyrelsernas eller tillsynsansvar Ärenden och frågor om personlig assistans spelar en blygsam roll i den sociala tillsynen . Kommittén gjorde bedömningen att det behövs en tydligare och mer aktiv tillsyn av verksamheter med personlig assistans och att en sådan tillsyn bör utgå från en samlad syn på insatsen personlig assistans. Något annat strider mot assistansreformens intentioner. I delbetänkandet föreslogs en komplettering för att det skulle framgå att LSS i tillämpliga delar också gäller vid personlig assistans för vilken det utgår assistansersättning. Vidare föreslogs att Försäkr- ingskassans ansvar för insatsen personlig assistans skulle framgå även av LSS. Staten borde ha det samlade ansvaret för tillsynen av verksamheter med personlig assistans och det borde ingå i den sociala tillsynen. De förslag som kommittén lade fram i det första delbetänkandet bör genomföras även med ett statligt huvudmannaskap för person- lig assistans. Tillsynen över utförandet av personlig assistans bör vara en del av den sociala tillsynen i enlighet med vad som gäller för övriga LSS-insatser. Det är dock viktigt att vid genomförandet av sådan tillsyn ta hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för personlig assistans. Det är en insats som utförs i den enskildes hem och denne bör garanteras så stort självbestämmande som möjligt över sin assistans och att ha den grundläggande kontrollen över den. Tillsynen ska säkerställa att den enskilde ges goda förut- sättningar att utföra denna kontroll och vid behov komplettera kontrollen med mer strukturella eller oberoende insatser. De avtal som ska finnas mellan den enskilde och den som anordnar den personliga assistansen är en viktig utgångspunkt vid sådan tillsyn. I avsnitt 6.4 behandlar kommittén frågor om god kvalitet i personlig assistans vilket måste vara en viktig uppgift för tillsynen. bör ta fram metoder för att vid tillsynen kunna kontrollera att de krav som kan ställas på kvalitet i personlig assistans uppfylls. Det har tidigare förekommit rapporter om brister i arbetsmiljön för personliga assistenter. Fr.o.m. blir arbetsmiljölagen tillämplig på alla personliga assistenters arbete (prop. 2007/08:65). En viktig del i utvecklingen av en tydligare och mer aktiv tillsyn inom personlig assistans är att öka samverkan mellan olika berörda statliga myndigheter i syfte att belysa såväl kvalitets- som arbetsmiljö- och kostnadsfrågor. I avsnitt 4.7 lämnar vi vissa ytterligare förslag om tillsyn avseende hela LSS. 6.6.3Försäkringskassans administration av assistansersättning Uppföljning och tillsyn av assistansersättning bildar det tidigare och de tidigare försäkringskassorna en gemensam myndighet, . har inget tillsynsansvar utan granskning av behovsbedömningar och ekonomihantering är istället en fråga för intern kvalitetskontroll. Den formella tillsynen över Försäkrings- kassans handläggning ansvarar , , för. Om en enskild anser att han eller hon blivit utsatt för ett skadeståndsgrundande fel genom myndighets- utövning och genom detta orsakats ekonomisk skada kan han eller hon begära ersättning i motsvarande mån. Ett skadeståndsanspråk hanteras av Justitiekanslern () eller efter överlämnade av JK av . har en internrevision som är en oberoende, objektiv, gransknings- och rådgivningstjänst som ska förbättra verksamheten i . Den ska granska intern styrning och kontroll samt IT-utvecklingen. genomför en årlig kundunder- sökning för att fånga upp vad de enskilda som varit i kontakt med anser om myndighetens service. Försäkrings- kassan har dessutom samlat in enskilda kundsynpunkter. Enskilda kan lämna synpunkter på Försäkrings- kassans bemötande eller handläggningen via besök, telefon eller e- post. LASS-ärenden ingår i kontinuerliga kvalitetsäkringsprogram, Qben II. Syftet med kvalitetskontrollen är att mäta om det finns tillräckligt beslutsunderlag i de granskade ärendena för att kunna fatta ett korrekt beslut. Det görs även en kontroll om rätt beslut är fattat och om verkställigheten av omgranskas ett urval av ärenden av annan handläggare än den som handlagt det granskade ärendet. Som stöd i arbetet med att fatta beslut kan besluta om en föreskrift (jfr RFFS 1993:244 om assistans- ersättning). Utöver föreskriften kan besluta om allmänna råd (jfr RAR 2002:6 om assistansersättning). Allmänna råd är inte bindande. De är generella rekommendationer om tillämpningen av en bestämmelse och anger hur handläggaren kan eller bör handla i ett visst avseende. kan också ge ut vägledningar, och har gjort detta när det gäller assistans- ersättning (2003:6, version 1). Vägledningen innehåller en samlad information om vad som gäller inom försäkringsområdet. Försäkr- ingskassan har även möjlighet att besluta om rättsliga ställnings- taganden i syfte att åstadkomma en enhetlig och likformig rättstillämpning inom . Rättsliga ställnings- taganden görs i principiella frågor när svar saknas i en rättsfråga eller när rättsläget är oklart. Internt blir alla ställningstaganden som myndigheten gör i rättstillämpningsfrågor bindande. Försäkrings- kassans rättsliga ställningstaganden är däremot inte bindande för t ex domstolar. har, i fråga om assistansersättning, beslutat om rättsliga ställningstaganden gällande beräkning av tid för att tillgodose de grundläggande behoven inom assistansersättningen, regelbundet återkommande behov inom assistansersättningen, sambor likställs med makar inom assistansersättningen.