sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Vi bedömer, med viss osäkerhet, att cirka 2 000 personer får studiemedel utan att uppfylla de krav på examen eller på uppnådda poäng som vi nu föreslår.103 Eftersom det är svårt säga exakt vilka effekter en förändring enligt kommitténs förslag kommer att få, är det särskilt angeläget att följa upp regeländringen. Regeringen bör därför ge uppdrag till CSN att i samråd med utvärdera effekterna av reformen efter senast . Förslaget till nya tidsgränser för studier på den eftergymnasiala nivån syftar till att öka genomströmningen. Kommittén har dock även haft till uppgift att föreslå ett enklare och mer generellt studiemedelssystem. Vårt förslag för att öka genomströmningen innebär inte ett enklare studiemedelssystem. Regelverket blir något mer komplicerat och kommer att kräva något större administrativa resurser, men målet att öka genomströmningen måste i detta fall få väga tyngre än regelförenklingar. Många av kommitténs andra förslag leder dock till förenklingar och vi bedömer att summan av förslagen kommer att innebära ett enklare och mer generellt studie- medelssystem. 103 Bedömningen bygger på underlag som SCB tagit fram för kommitténs räkning. Detta underlag visar antalet studerande med studiemedel på eftergymnasial nivå, som inte tagit ut någon examen och vilket antal högskolepoäng (hp) de klarat. Underlaget innehåller även uppgifter om hur många av dessa studerande som läst på mer än ett utbildningsprogram eller både på fristående kurser och program. Cirka 2 000 personer har under ett kalenderhalvår haft studiemedel utan att ta ut en examen om minst 180 hp och utan att ha klarat av 180 hp. Kommitténs förslag: Kravet för att få studiemedel ska vara att den studerande har bedrivit sina tidigare studier i normal takt. Studiemedel får lämnas även om den studerande inte har bedrivit studierna i normalt takt, om det finns särskilda skäl. Kraven på studieresultat för rätt till fortsatta studiemedel på högskolenivå bör regleras i studiestödsförordningen. För att få studiemedel bör under det första studieåret krävas ett studie- resultat som motsvarar av studieåtagandet, därefter bör krävas att den studerande har klarat av studie- åtagandet. CSN får meddela föreskrifter om krav på studieresultat vid studier på andra utbildningsnivåer. CSN får även i övrigt meddela närmare föreskrifter om prövning av studieresultat. I korthet innebär studiestödslagens bestämmelser att studiemedel bara ges till studerande på eftergymnasial nivå om det med hänsyn till de resultat som den studerande har uppnått måste anses sanno- likt att han eller hon kommer att slutföra sina studier inom normal tid.104 Studerande på grundskole- eller gymnasienivå får studie- medel om den studerande har bedrivit sina tidigare studier i normal takt. I båda fallen ska hänsyn tas till personliga förhållan- den som kan antas ha inverkat på studieresultaten. Utöver detta har CSN bemyndigande att utfärda föreskrifter om studieresultat- prövning. För studerande i högskolan krävs ett studieresultat som mot- svarar av studieåtagandet för att få nya studiemedel. Resultatkravet i högskolan är dock lägre, 62,5 procent.105 Under förutsättning att en studerande klarat av åtagandet, räcker det dess- utom att han eller hon klarat hälften av kurserna med beviljade studiemedel. En studerande som inte nått upp till kravet på studieresultat kan åter beviljas studiemedel 1043 kap. 6 och 7 §§ studiestödslagen (1999:1395). 105Att kravet är kommer sig av att kravet sattes till 25 poäng för ett läsår på heltid i det äldre poängsystemet, vilket motsvarade av ett heltidsåtagande om fr.o.m. veckan efter den vecka då han eller hon hämtat igen minst så många poäng som saknades upp till CSN:s krav på studie- resultat. För studier på andra eftergymnasiala utbildningar än högskole- utbildningar krävs att den studerande följer utbildningsplanen.106 Mindre och tillfälliga förseningar accepteras dock. Detsamma gäller studier på grundskole- och gymnasienivå, utom inom vuxenutbildning. Studerande inom vuxenutbildning får ligga efter med sammanlagt högst 200 verksamhetspoäng, vilket motsvarar en halv termins heltidsstudier. Den som inte uppnått kraven på studieresultat kan beviljas nya studiemedel om det finns personliga förhållanden som kan antas ha påverkat studieresultaten. Som personliga förhållanden kan t.ex. räknas sjukdom, funktionshinder, felval, sociala problem och viss kårfacklig verksamhet. På den eftergymnasiala nivån ska det även göras en bedömning av om det kan anses sannolikt att studierna kommer att kunna avslutas inom normal tid. Om så är fallet kan studiemedel beviljas även om skälen till ett bristande studieresultat inte är så starka. Krav på studieresultat ska vara en drivkraft för effektiva studier Kraven på studieresultat ska uppmuntra effektiva och målinriktade studier och förhindra att personer som inte uppnår några studieresultat får höga studieskulder. av dem som ansöker om studiemedel får varje läsår avslag på sin ansökan på grund av att de inte klarat tillräckliga studieresultat. Det innebär att knappt 7 000 personer nekas studiemedel av denna anledning.107 Andelen är ungefär densamma på alla utbildningsnivåer. Ungefär lika många beviljas studiemedel trots bristande resultat, efter att deras anförda personliga förhållande beaktats. På den eftergymnasiala nivån ansöker drygt 10 000 studerande som inte klarat sina studieresultat om nya studiemedel. Ungefär 5 800 av dessa beviljas nya studiemedel med hänsyn till personliga förhållanden och cirka 4 500 får avslag på sin ansökan.108 106Se t.ex. 2 kap. 4 § förordningen (2001:1131) om kvalificerad yrkesutbildning. 107CSN (2007b). 108CSN (2007b). Ungefär en fjärdedel av studiemedelstagarna uppger i enkät- undersökningar att de anstränger sig mer med anledning av kraven på studieresultat för rätt till fortsatta studiemedel. De flesta, lite , säger emellertid att de inte påverkas alls av kraven. En mindre andel svarar att de påverkas negativt av kraven på studieresultat, t.ex. att de nöjt sig med det poängantal som krävs för studiemedel eller att kraven lett till att de presterat sämre. Studerande på grundskolenivå uppger i betydligt högre utsträck- ning än andra att de påverkas av kravet på studieresultat. De grundskolestuderande uppger att de anstränger sig mer, men anger också att de påverkas negativt av kraven. De flesta studie- medelstagarna, , anser att nivån på kravet på studie- resultat är lagom hög. På grundskole- och gymnasienivå anser dock ungefär en fjärdedel av de studerande att de inte tycker att det borde finnas någon prövning av studieresultat för rätt till nya studiemedel.109 Kommitténs bedömning är att kraven på studieresultat i viss mån bidrar till en ökad studieeffektivitet, men även förhindrar att studiemedel lämnas till personer som inte uppnår några resultat. Kraven på studieresultat bör därför finnas kvar på alla studienivåer. Kommittén föreslår att den bestämmelse som medger att det räcker med att en högskolestuderande klarar hälften av sitt studie- åtagande, förutsatt att han eller hon under hela sin utbildningstid når upp till ett 75-procentigt studieresultat, ska tas bort. Vår bedömning är att denna bestämmelse, som öppnar för förseningar framför allt i slutfasen av studierna, kan motverka, eller i alla fall inte medverkar till, hög genomströmning. Under varje studie- medelsperiod, utom under det första läsåret, bör ställas krav på ett resultat som motsvarar av studieåtagandet. Ett bort- tagande av bestämmelsen syftar till att upprätthålla en hög studie- takt . Genom att ta bort bestämmelsen markeras också att alla utbildningsmoment, även uppsatser och examensarbeten, normalt bör rymmas inom den studietid som anges i studieplanen. En sådan åtgärd bidrar dessutom till att förenkla regelverket. Den bestämmelse som kommittén anser bör tas bort är en del av . Kommitténs bedömning är att vissa bestämmelser ska lyftas från myndighetsföreskrifterna till studie- 109 CSN (2007b). CSN ges fortsatta möjligheter att utfärda föreskrifter om kraven på studieresultat på andra utbildningsnivåer. Dessvärre finns ingen statistik över hur många som beviljas studiemedel med stöd av den bestämmelse vi föreslår ska tas bort. De allra flesta studerande bör dock enligt kommitténs bedömning ha goda möjligheter att upprätthålla ett 75-procentigt resultat . Bedömning av resultat eller av studieprognos samt prövning av särskilda skäl I studiestödslagen anges att studerande på högskolenivå ska beviljas studiemedel om det med hänsyn till de resultat som den stude- rande har uppnått måste anses sannolikt att han eller hon kommer att slutföra sina studier inom normal tid. Det innebär att CSN, förutom att bedöma de tidigare studieresultaten, även måste bedöma en studerandes möjligheter att klara sina studier. Hänsyn ska även tas till förhållanden av personlig natur som kan antas ha inverkat på studieresultaten. CSN har i en skrivelse till regeringen framfört att reglerna för studieresultatprövning bör utformas som en bedömning av presta- tion och inte som en bedömning av framtida möjligheter att klara av studierna.110 CSN konstaterar i skrivelsen att många av dem som får avslag på sin studiemedelsansökan ändå fortsätter att studera och dessutom gör det så pass framgångsrikt att de åter beviljas studiemedel. Slutsatsen myndigheten drar av detta är att det kan ifrågasättas om det inte är den studerande själv som, utifrån motivation och insikt i den egna situationen, är bäst skickad att bedöma utsikterna för de framtida studierna. Prövningen av studie- resultat bör i stället enbart grundas på uppnådda studieresultat. Enligt CSN kan en regelförändring även öka rättssäkerheten i prövningen. En kvalitetsgranskning som CSN genomförde 2006 visade att andelen felaktiga studieresultatprövningar var 3,8 procent.111 Gransk- ningen visade också att CSN:s olika kontor har skilda uppfatt- ningar om vilket beslut som ska fattas i ett och samma ärende. CSN kom fram till att det var en stor spridning i bedömningarna av personliga förhållanden i prövningen av studieresultat. 110CSN (2007b). 111CSN (2007b). Siffran avser sakliga fel, inte fel av mer formell art. bedömningsfall varierade kontorens bedömningar i hälften av ärendena.112 CSN:s beslut om avslag på ansökan om studiemedel på grund av för låga studieresultat utgör en stor andel av de beslut som över- klagas till (). ändrade dock CSN besluten efter omprövning i av de ärenden som överklagades. Dessa ärenden skickades alltså inte vidare till ÖKS.113 Av de ärenden som över- lämnades till , och som avsåg prövning av studieresultat, ändrade nämnden besluten i av fallen.114 Kommittén bedömer att det finns relativt stora kvalitetsbrister i prövningen av studieresultat. Både statistiken över de överklagade ärendena och CSN:s egna kvalitetsgranskningar tyder på detta. Vi menar att reglerna om prognosbedömning och bedömningen av personliga förhållanden är huvudsakliga orsaker till kvalitets- och likformighetsproblemen. Det är svårt att på ett rättssäkert sätt förutse hur studierna ska gå och att bedöma olika typer av personliga förhållanden. Bestämmelserna för studieresultatprövningen bör utgå från så objektiva kriterier som möjligt. Det innebär att prövningen ska grundas på uppnådda studieresultat, inte på en prognos över framtiden. Kommittén anser också att den nuvarande for- muleringen att hänsyn ska tas till förhållanden av personlig natur som kan antas ha inverkat på studieresultaten bör ändras. I stället bör det anges att studiemedel får lämnas även om den studerande inte har bedrivit studierna i normalt takt, om det finns särskilda skäl. En sådan förändring tydliggör att det måste finnas skäl av en viss dignitet för att en person som inte har bedrivit sina studier i normal takt ska få nya studiemedel. Detta bör enligt kommitténs mening medföra en viss uppstramning av nuvarande praxis. De skäl som avses kan t.ex. gälla egen eller nära anhörigs sjukdom, dödsfall i familjen eller allvarliga brister hos utbildningsanordnaren som den studerande inte har kunnat råda över. Det ska finnas ett tydligt samband mellan de skäl som åberopas och de bristande studie- resultaten. De skäl som åberopas ska kunna styrkas. CSN bör ges möjligheter att utfärda närmare föreskrifter om studieresultat- prövningen. 112CSN (2007e). 113CSN (2008l). (2007). Förslaget till ändrade bestämmelser om studieresultatprövning bör innebära tydligare spelregler för de studerande. Det kommer att bli tydligare vilka krav som gäller både för de sökande och för de tjänstemän som ska fatta beslut i ärenden. Tydligare regler leder också till ökad rättsäkerhet i dessa ärenden. Den uppstramning av praxis som kommittén föreslår innebär sannolikt att fler studerande som ansöker om studiemedel får avslag på sina ansökningar. Kommittén bedömer att antalet avslag kan öka med cirka 2 000 . Den som får avslag på sin ansökan kommer dock, precis som , att ha möjlighet att återkvalificera sig för nya studiemedel genom att hämta igen de kurser som saknas. Studiemedel kan beviljas . En begränsning av rätten att låna sker emellertid , enligt en s.k. lånetrappa där den som är kan låna och den som är kan låna . tagna studie- lån ska räknas in i det högsta antal veckor med lån som kan beviljas och minskar således lånemöjligheten. Den som har betalat tillbaka hela sin studieskuld behandlas dock likadant som den som tagit studielån. Åldersgränsen för rätt till studiemedel har höjts successivt. Den senaste höjningen gjordes 2006, då gränsen höjdes från 50 till . Även kunde dock vissa studerande få studiebidrag efter . Bidragsdelen kunde lämnas för studier vid vissa bristyrkesutbildningar. Inget lån lämnades i dessa fall. Även avtrappningen i rätten att ta lån flyttades 2006, från en avtrappning till den nuvarande avtrappningen som alltså sker . Antalet äldre studerande med studiemedel har ökat något , bl.a. till följd av de höjda åldersgränserna. SOU 2009:28 Ett enklare studiemedelssystem Antal personer med studiemedel 40–44 år 45–50 år /08 ansökte 147 personer om studie- medel. De fick avslag på sina ansökningar. Av dem som studerade på grundskole- eller gymnasienivå med studiemedel var . Bland dem som studerade på högskolenivå med studiemedel var minst 50 år.116 Kommittén anser att dagens åldersregler för rätt till studiebidrag respektive studielån är väl anpassade till de behov som finns. Samtliga åldersgränser höjdes 2006, vilket ledde till en liten men tydlig ökning av antalet äldre studiemedelstagare. Något större behov av studiemedel i åldrarna tycks inte finnas. Det är få personer som är som ansöker om studiemedel och kommittén har inte heller fått några indikationer på att något större behov skulle föreligga. Dessutom skulle en höjning av åldersgränsen för studielån medföra betydande risker för ökade avskrivningar när låntagarna når . En ökad rätt att ta studielån skulle därmed kunna stå i strid med principen om att studielån ska kunna betalas tillbaka. 4.5.11Studiemedel för studier utomlands Kommitténs förslag: Studiemedel för studier utomlands ska ges med samma bidrags- och låneandel, och därmed med samma totalbelopp, som gäller vid studier i . Studerande utom- lands ska få tillgång till tilläggslån med samma förutsättningar som kommittén föreslår för studerande i . Utlandsstuderande ska i princip på samma sätt som kunna få tilläggslån för merkostnader, vilka ska benämnas mer- kostnadslån, för personförsäkring, resor och undervisnings- 115Enbart bidrag lämnades till studerande i denna åldersgrupp fram till . 116CSN (2008b). För att få merkostnadslån krävs att studierna pågår . Studiemedel för utlandsstudier ska betalas ut i efterskott på samma sätt som för studerande i . På den studerandes begäran ska dock merkostnadslån för försäkring, resa och undervisningsavgift kunna betalas ut i förskott. Utöver detta ska även studielån motsvarande två månaders ordinarie studiemedel kunna betalas ut i förskott. Förskott ska kunna betalas ut innan studierna har påbörjats. Studiemedel ska kunna ges för studier som pågår i minst en månad och bedrivs på heltid eller av heltid. Kommitténs bedömning: Studiemedlen för studier utomlands bör ha en utbildningspolitiskt grundad inriktning. Regeringen bör i studiestödsförordningen ange tydligare regler om en sådan inriktning. En EG-rättslig översyn bör göras av reglerna för studiestöd vid studier utomlands. En sådan översyn bör särskilt avse de särskilda bestämmelser som finns för studiestöd i de nordiska länderna. Regeringen bör regelbundet se till att utlandsstudiemedlen följs upp. CSN och bör ges i uppdrag att följa upp av utlandsstudiemedlens resultat och effekter. Regeringen bör införa ett bidrag för undervisningsavgifter för utbildning utomlands samt besluta om regler och kostnads- ram för ett sådant bidrag. Ett bidrag för undervisningsavgifter bör kunna betalas ut i förskott. Utlandsstudier och studiemedel för utlandsstudier Ett relativt omfattande arbete har bedrivits för att öka det internationella studerandeutbytet, framför allt inom ramen för den s.k. Bolognaprocessen.117 En rad åtgärder har vidtagits för att uppnå målen med Bolognaprocessen, t.ex. har den svenska examensstrukturen anpassats till europeiska förhållanden. 117 Bolognasamarbetet är ett samarbete mellan f.n. 46 länder. Bolognaprocessen har tre huvudsakliga mål: att främja rörlighet och anställningsbarhet, samt att öka kon- kurrenskraft och attraktionskraft som utbildningskontinent. Bolognaprocessens övergripan- de mål är att till 2010 skapa ett gemensamt europeiskt område för högre utbildning, Higher Education Area (EHEA). presenterades också departementspromemorian Gemen- samma examina (Ds 2008:80), där det föreslås att det bör införas en möjlighet för universitet och högskolor att tillsammans med fram- för allt utländska läroanstalter utfärda gemensamma examensbevis för de examina som regleras med stöd av högskolelagen. Studiemedel för studier utomlands har lämnats efter ett i stort sett oförändrat regelverk. Det svenska studiemedels- systemet är generöst i ett internationellt perspektiv, vilket särskilt kan sägas gälla studiemedlen för utlandsstudier. Den internationa- lisering som har synts inom utbildningsområdet har dock inte avspeglats i studiemedelssystemet genom att detta har förändrats. Kommittén anser att studiemedelssystemet är ett viktigt verktyg för att förverkliga utbildningspolitiska mål och ett internationellt studerande- och kunskapsutbyte. Vi menar att den inriktning som utbildningspolitiken har bör ges ett tydligt genomslag i bestäm- melserna om studiemedel för utlandsstudier. Vår bedömning är att det inte är så . som det finns en strävan mot ett ökat internationellt utbyte och samarbete finns det tydliga risker med utlandsstudier som bedrivs med studiemedel, t.ex. hög skuldsättning för de studerande och för felaktiga utbetalningar av studiemedel. Vid utlandsstudier kan också riskerna anses högre för att utbild- ningskvaliteten inte motsvarar förväntningarna. Detta beror på att både svenska myndigheter och studerande har sämre kunskaper om utländska utbildningar än om svenska. Dessa risker avspeglas bl.a. i direktiven för . Kommittén har till uppgift att se över hur de felaktiga utbetalningarna av studiemedel kan minska och att lämna förslag som håller nere skuldsättningen. Kommittén anser är att inriktningen på utlandsstudiestödet, t.ex. vilka utbildningar som ska berättiga till studiemedel, vilka studiemedelsbelopp som ska gälla och hur hög skuldsättning som ska anses acceptabel, måste vara en fråga som tar sin utgångspunkt i utbildningspolitiska överväganden. Är det exempelvis prioriterat att minska skuldsättningen för utlandsstuderande och att minska riskerna för felaktiga utbetalningar om detta sker på bekostnad av rekryteringen till utlandsstudier? I avsaknad av sådana utbildnings- politiska överväganden har kommittén haft svårt att utveckla för- slag om utlandsstudiemedel, som bättre kan fungera som ett stöd för en utbildningspolitisk strävan. Kommitténs mening är därför att regeringen utifrån utbildningspolitiska överväganden tydligare bör reglera inriktningen på utlandsstudiestödet. föras in i studiestödsförordningen och t.ex. ta sikte på bedömningen av utbildningars kvalitet. Med tydligare bestämmelser blir det även lättare för CSN att utveckla och förenkla myndighetsföreskrifterna på området. Som en följd av att kommittén anser att studiemedlen för utlandsstudier bör följa utbildningspolitiska överväganden har vi t.ex. valt att avstå från att bedöma vilka utbildningar utomlands som ska berättiga till studiemedel och vilka kvalitetskrav som ska ställas, etc. Kommitténs bedömning är att det kan finnas skäl att tydligare markera vilka kvalitetskrav som bör gälla för utländska utbildningar. I dagens studiemedelssystem kan studiemedel för studier utomlands på eftergymnasial nivå lämnas till utbildningar som har beslutat ha godtagbar standard. Kom- mitténs bedömning är att regeringen bör överväga att se över och mer i detalj precisera vilka krav som ska gälla för att utländska utbildningar ska ge rätt till studiemedel. Förutom att förtydliga inriktningen på studiemedel för studier utomlands bör regeringen även se till att utlandsstudiemedlen åter- kommande följs upp och utvärderas. Kommittén har konstaterat att resultat och effekter av utlandsstudier och utlandsstudiestöd är relativt okända. Dagens bristande uppföljning beror till en del på att målsättningarna med utlandsstudier och utlandsstudiestöd är relativt vaga och att regelstyrningen av studiemedlen är begränsad. En tydligare inriktning på regelverket för utlandsstudiemedel kan därför också underlätta en förbättrad uppföljning. CSN och bör ges i uppdrag att regelbundet följa upp effekterna av utlandsstudier och utlandsstudiemedel. Ett bidrag för undervisningsavgifter kan minska skuldsättningen och öka rekryteringen Studerande utomlands måste ofta betala undervisningsavgifter. I dagens studiemedelssystem finns det möjlighet att låna maximalt för undervisningsavgifter. Kommittén anser att ett bidrag för undervisningsavgifter bör övervägas. Ett sådant bidrag kan riktas mot utbildningar eller studier som bedöms vara särskilt prioriterade. Ett bidrag för undervisningsavgifter skulle dels kunna användas som ett verktyg att rekrytera studerande till särskilda utbildningar utomlands, t.ex. utbildningar som håller sär- skilt hög kvalitet eller utbildningar inom särskilda utbildnings- områden, dels kunna minska utlandsstuderandes skuldsättning. Ett bidrag skulle kunna ge studerande möjlighet att studera vid sådana utbildningar som de annars har små utsikter att ha råd med. Kriterierna för ett bidrag för undervisningsavgifter bör fast- ställas av regeringen. Vägledning för detta arbete skulle kunna tas i regelverket för det utlandsstipendium som införts i . För att försäkra sig om att ett bidrag för undervisningsavgifter inte blir orimligt kostsamt bedömer kommittén att särskilda budge- terade medel bör avsättas för ändamålet. Kommittén bedömer att en lämplig budgetram skulle kunna vara . beviljades merkostnadslån för undervisnings- avgifter utomlands till en summa av . En budgetram på anser kommittén är rimlig. Detta förutsätter att det först görs en prioritering av utländska utbildningar. Studerande som inte kan få bidrag till undervisningsavgifter bör precis som kunna låna till dessa. Det bör göras genom att tilläggslån för merkostnader lämnas enligt samma principer som . Dessa lån ska dock benämnas merkostnadslån. CSN bör även fortsatt ha bemyndigande att utfärda föreskrifter om detta mer- kostnadslån. Kommitténs bedömning är att lånet för undervis- ningsavgifter ligger på en relativt rimlig nivå. Om ett bidrag för undervisningsavgifter införs måste det övervägas om den som får sådant bidrag även ska kunna få lån för undervisnings- avgifter. Kommittén är medveten om att det finns kritik mot dagens begränsning av merkostnadslån för undervisningsavgifter till .