sou · GXB341 · 2009-05-04 00:00:00 — Bättre och snabbare insättningsgaranti Bättre och snabbare insättningsgaranti SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av vilka åtgärder som krävs för att ytterligare effektivisera regelverket för och tillsynen av sådana institut som tar emot insättningar som omfattas av insättningsgarantisystemet för att bättre kunna uppnå målet om ett gott konsumentskydd och stabilitet inom det finansiella systemet. Som särskild utredare förordnades chefs- juristen . Som sakkunniga i utredningen förord- nades numera bankjuristen , ämnesrådet , verkställande direktören , kanslirådet , numera departementsrådet , verkställande direktören , rådgivaren , rådmannen , numera rådmannen , och advokaten . entledigades Per och förordnades chefsjuristen . entledigades och förordnades tf. enhets- chefen som sakkunnig. Som sekreterare i utredningen förordnades från jur. och ekon. kand. och från hovrättsassessorn . entledigades och förordnades som expert i utredningen. Utredningen, som antagit namnet insättningsgaranti- utredning (Fi 2007:04), överlämnar härmed betänkandet Bättre och snabbare insättningsgaranti. Uppdraget är därmed slutfört. Särskilt yttrande har avgetts av och . Bakgrund till uppdraget........................................................... 1.1.1 Erfarenheter av svenska ersättningsfall ....................... 1.1.2 Internationell finansiell oro och kris........................... 1.1.3 Arbetet kring offentlig administration av banker i De ursprungliga direktiven .......................................... Syften bakom finansiell reglering och de svenska Behovet av särskilt skydd för den finansiella stabiliteten...... 2.2.1 Uppkomsten av problem i enskilda institut................ 2.2.2 Spridningsrisker – hot mot hela det finansiella 2.3Behovet av särskilt konsumentskydd på den finansiella 2.3.2 Banktjänsters betydelse för konsumenternas Avsikterna bakom den nuvarande svenska regleringen ......... 2.4.1 Gällande ordning och tidigare lagstiftningsarbete ...... 2.4.2 Det svenska insättningsgarantisystemet – ett blir ett allmänt förmögenhetsskydd............................. 2.4.3 Investerarskyddets syfte – att realisera den inre De svenska garantisystemens nuvarande utformning....... 3.2Allmänt om alternativa utformningar av Kort om investerarskydd ....................................................... De svenska garantisystemens utformning ............................ 3.4.1 Vem skyddas av de svenska garantisystemen? 3.4.2 Vilken omfattning har de svenska skydden?............. 3.4.3 Vad utlöser garantierna?............................................. 3.4.4 Hur betalas ersättningen ut? 3.4.5 Hur hanteras ett ersättningsfall?................................ 3.5Gällande regelsystem och förändringar i Fallet Allmänna Kapital ......................................................... 4.5Erfarenheterna av fallen – de huvudsakliga kopplingarna till utredningens uppdrag ...................................................... Behov av fortsatt utredning ....................................... tillsyn och ingripanden ............... 6.3Inlåning och tillståndskrav för bank- och och tillstånd för bank- och finansieringsrörelse ....... Kort om tillståndskraven enligt gällande rätt ........... 6.3.3Utredningsuppdraget och utgångspunkterna för utredningens överväganden avseende 6.3.4 Ett särskilt tillstånd för inlåningsverksamhet? Bör ledningsprövningen förändras? 6.3.6 Behovet av särskilda it-systemkrav............................ Bör kraven på startkapital förändras?........................ 6.4Finansinspektionens tillsyn av institut som omfattas av 6.4.1 Revisors rapporteringsskyldighet .............................. 6.4.2 Bör få befogenhet att förordna särskilda granskare? 6.5 ingripanden mot kreditinstitut .......... 6.5.1 Tillfälligt förbud att ta emot insättningar ................. 6.5.2 Bör varning kunna förenas med föreläggande och förbud att verkställa beslut?....................................... 6.5.3 Bör straffavgifternas storlek förändras?.................... 6.5.4 Straffavgifter för andra finansiella företag ................ 6.6 Ingripanden mot rörelse som bedrivs utan tillstånd............ 6.7Finansinspektionens befogenheter att ingripa i förvaltningen av ett kreditinstitut ......................................... Bör få utökade möjligheter att delta i styrelsemöten eller stämmor?.................... 6.7.3Finansinspektionens rätt att förordna ersättare och fylla vakanta platser i en styrelse och som styrelseledamots eller verkställande direktörs ställning i institutet ..................................................... 6.7.5 Ansvaret hos styrelseledamot eller verkställande direktör som förordnats av ....... 6.7.7 Rätt att utse förvaltare vid återkallelse av tillstånd ... Allmänt ombud och dennes roll i konkursutredningen ...... 6.8.1 Intressen att iaktta för allmänt ombud samt 6.8.2 Tillsynen över allmänt ombud.................................... Insättningsgarantins inträde och vissa processuella 7.2Insättningsgarantidirektivets krav och garantins inträde vid oförmåga att betala tillbaka insättningar......................... 7.3Allmänt om den svenska ordningen för garantins inträde och direktivets nya krav ............................................ 7.4Det första steget – att konstatera att utbetalning inte 7.5Att uppfylla direktivets andra steg – att konstatera indisponibilitet i direktivets mening ..................................... 7.6Särskilt om rätten att ta emot och betala ut insättningar i samband med garantins inträde ........................................... Prövning av beslut .............................. Förlängning av utbetalningsfristen ....................................... 7.9Det eventuella behovet av en ännu snabbare ordning för Särskilt om inhibition och tidpunkten för garantins Avveckling efter tillståndsåterkallelse ......................... 8.2Den gällande huvudregeln – institutet avvecklar självt sin bank-/finansieringsrörelse............................................... Risken för tidsåtgång.................................................. Risktagande och oegentligheter................................. Samordningsproblem och dubbelutbetalningar, 8.2.4 Förbättrad kontroll över institut som sköter sin 8.3Specialregeln för bankaktiebolag – avveckling genom 8.3.1 Obligatorisk likvidation i lagstiftning och Fördelar med likvidation som avvecklingsform........ Nackdelar med likvidation som avvecklingsform..... 8.4Behovet av handlingsutrymme för fortsatt drift i annan Likvidation – i vilken omfattning?........................................ Tillsyns- och rörelseregler efter återkallelse av tillstånd ..... Administration av ersättningsfallen och 9.2.1 Erfarenheter och problem.......................................... 9.3 Ett ersättningsfalls tre faser................................................... 9.3.1 Den första fasen: Förberedelser innan garantin 9.3.2 Den andra fasen: Utbetalningsfasen .......................... 9.3.3 Den tredje fasen: Återkravsfasen............................... Snabbhet och noggrannhet......................................... 9.4.1 – snabbhet genom förberedelser och 9.4.2 – förberedelser och delbetalningar................ 9.4.3 – ett europeiskt pay box-system 9.4.4 Reflektioner ur ett svenskt perspektiv....................... 9.5 Att skapa förutsättningar för en snabb utbetalning – samarbetet myndigheter emellan.......................................... 9.5.1 Gällande regler om samarbetet mellan 9.5.2 Behöver regelverket förändras för ett bättre 9.5.3 Skyldighet att lämna information till 9.5.5 Uppgifter om insättare och deras insättningar och information för att verifiera dessa uppgifter...... 9.5.6 Samarbetet med institut och konkursförvaltare efter ersättningsrättens inträde .................................. 9.5.7 Skyddet för den information som lämnas ................. 9.6 Utbetalning av ersättning till insättarna ............................... 9.6.1 Hur snabbt ska ersättning betalas ut vid ett 9.6.2 Vilka metoder kan garantimyndigheten använda för att göra utbetalningar?.......................................... Administrationen i slutfasen ................................................. 10 Insättarnas möjligheter att erhålla information om Gällande rätt – kammarrättens beslut i Custodiafallet........ Närmare om garantimyndigheten och den nuvarande Kort om andra marknadsaktörer........................................... Tre alternativ för tydligare information till insättarna ........ 10.5.2 Förhandsprövning av enskild insättning................... 10.5.3 Förhandsprövning av kontoslag ................................ Utredningen föreslår ett system för förhandsprövning 10.6.1 Ett system med förhandsprövning av kontoslag 10.6.2 Prövningen blir obligatorisk ...................................... Särskilda frågor om garantins omfattning.................... Vilka insättningar omfattas av insättningsgarantin?............ 11.2.2 Insättningar gjorda när verksamhetstillstånd finns ska omfattas – en huvudregel ........................... 11.2.3 Medel som är föremål för transaktion, automatiskt genererade överföringar och vissa 11.3.2 Begreppet insättning i insättningsgarantilagens 11.3.3 Vad är en postväxel? 11.3.4 Argument för att postväxlar ska omfattas av 11.3.5 Argument mot att låta postväxlar omfattas av 11.3.6 Utredningens ställningstagande................................. Individuellt pensionssparande (IPS)..................................... 11.4.1 Kort om IPS och pensionssystemet........................... 11.4.2 Närmare om IPS ......................................................... 11.4.3 Utbetalning av medel från IPS ................................... 11.4.4 Konsumentskyddet vid avveckling ............................ 11.4.5 Förhållandet till insättningsgarantin och 11.4.6 Pensionssparande utomlands ..................................... 11.4.7 Konkurrens- och skatteproblematik.......................... 11.4.8 Bör IPS omfattas av insättningsgarantin – Regleringen av investerarskyddet.......................................... Förändringar i lagen om investerarskydd ............................. 12.5.1 Ersättningsrättens inträde och tid för utbetalning ... 12.5.2 Skyldighet att lämna uppgifter................................... 12.5.3 Vilka enskilda tillgångar omfattas? Medel inom IPS...................................................................... Allmänt om konsekvenserna av utredningens förslag ......... Vilket är problemet – vad vill man uppnå? EG-rätten ställer krav............................................................. Vilka berörs av förändringarna och på vilka sätt? 14.1Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)........................................................................... 14.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:262) om 14.3Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713)........................................................................... 14.4Förslaget till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)........................................................................... 14.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1570) om 14.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1571) om 14.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:158) om 14.8Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål............................... 14.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:46) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:927) om bank- och finansieringsrörelse........................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2004:299) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:405) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar............................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om Kommittédirektiv (Dir. 2007:60)............................ Tilläggsdirektiv (Dir. 2008:105) .............................. Tilläggsdirektiv (Dir. 2008:143) .............................. 94/19/EG av om system för garanti av insättningar .............................................. 2009/14/EG av om ändring av direktiv /19/EG om system för garanti av insättningar, vad gäller täckningsnivån och Tabeller över balansomslutning och Figur över insättningsgarantins inträde och fristen för utbetalning .............................................. Utredningen har haft i uppdrag att se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effektivisera regelverket för och tillsynen av institut som tar emot inlåning som omfattas av insättningsgarantisystemet för att målet om ett gott konsumentskydd och stabilitet inom det finansiella systemet bättre ska uppnås. Insättningsgarantin skyddar insättningar hos banker, värdepappersinstitut och kreditmarknadsföretag. Investerarskyddet ger ett skydd vid förlust av investerares finansiella instrument och medel hos ett värdepappersinstitut, ett fondbolag eller ett förvaltningsbolag. Regelverken infördes respektive 1999 i syfte att uppfylla de krav som följde av EG-direktiv. Utformningen av utredningens uppdrag har sin bakgrund framför allt i det så kallade Custodiafallet. beslutade att återkalla verksamhetstillståndet för kreditinstitutet . Beslutet inhiberades dock av länsrätten och kunde därför inte verkställas förrän . försattes Custodia i konkurs, varvid insättningsgarantin inträdde. Till följd av osäkerhet kring de uppgifter institutet tillhandahöll om dess insättare och deras tillgodohavanden, dröjde det ända till innan så gott som samtliga insättare hade fått ersättning utbetald från insättningsgarantin. Med anledning av Custodiafallet har utredningens huvuduppgift varit att se över på vilket sätt regelverket kan förändras för att ge insättarna snabbare tillgång till sina medel för det fall att ett kreditinstitut hamnar i problem. har uppdraget i detta avseende påverkats av den internationella finanskris som blossade upp . lade fram ett förslag om ändring av direktiv /19/EG, kallat insättningsgarantidirektivet. Ändringarna beslutades och utredningens uppdrag utökades genom tilläggsdirektiv till att också föreslå de ändringar som skulle komma att behövas för att genomföra vissa av direktivändringarna. Framför allt innebar ändringarna skärpta krav på snabbhet i EU-ländernas insättningsgarantisystem, både vad avser garantins inträde och själva utbetalningsprocessen. Utökningen av utredningens uppdrag innefattade även frågor rörande insättningsgarantins omfattning. Utredningen uppdrogs därför också att analysera huruvida den svenska insättningsgarantin bör omfatta postväxlar respektive inlåning inom ramen för det individuella pensionssparandet, IPS. Utredningen har haft i uppgift att även i vissa andra avseenden se över hur det svenska insättningsgarantisystemet kan ses över för att det bättre ska kunna uppfylla målen om ett gott konsumentskydd och finansiell stabilitet. Ett centralt område har varit att analysera hur befogenheter för tillsyn och ingripanden bör vara utformade för att vara effektiva i fråga om institut som tar emot insättningar. Vidare har utredningen haft i uppdrag att analysera vilka förutsättningar och befogenheter garantimyndigheten behöver för att administrera insättnings- garantin på ett effektivt sätt. En viktig fråga i det sammanhanget har varit att analysera om garantimyndigheten – till skillnad från enligt dagens regelverk – kan ges befogenheter att lämna auktoritativa uppgifter till insättare om vilka insättningar som omfattas av garantin. I uppdraget har dessutom ingått att analysera i vilken utsträckning de ändringar som föreslås beträffande insättningsgarantin även bör omfatta investerarskyddet. Utredningen bedömer att i huvudsak har goda rättsliga befogenheter för sin uppgift som tillsynsmyndighet. Utredningen föreslår dock förändringar i vissa avseenden. I fråga om tillståndskraven för att bedriva bank- eller finansieringsrörelse anser utredningen inte att ett särskilt tillstånd bör införas för att ta emot insättningar, eftersom behovet inte kan anses tillräckligt starkt för att motivera en så pass ingripande förändring av systematiken i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Utredningen föreslår inte heller någon skärpning av kraven för lämplighetsprövningen av de personer som ska ingå i ett kreditinstituts ledning. Den ledningsprövade kretsen ska även fortsättningsvis vara begränsad till styrelse och verkställande direktör, eftersom en utvidgning av kretsen skulle medföra gränsdragningsproblem samt kunna leda till otydligheter i fråga om den högsta ledningens ansvar för verksamheten. Utredningen föreslår särskilda tillförlitighets-, säkerhets- och snabbhetskrav på de system som hanterar uppgifter om insättare och investerare och deras insättningar och investeringar i sådana bolag och institut som tar emot inlåning och utför investeringstjänster. Dessa krav ska införas i form av rörelseregler, som följaktligen alltid ska vara uppfyllda. I fråga om tillsynen av kreditinstitut föreslår utredningen att det som ett extra verktyg i tillsynen införs en rätt för att förordna särskilda granskare, som ska kunna granska institutet i något särskilt avseende. Utredningen föreslår dock ingen skärpning av revisorers rapporteringsskyldighet, eftersom den praxis som med tiden utbildats på området kan anses tillfredsställande. Beräkningsmodellen för straffavgifter för kreditinstitut förändras. För att skapa en tydligare proportionalitet mellan straffavgifternas storlek och institutens finansiella styrka ska straffavgifters storlek fastställas i förhållande till en procentsats av institutets genomsnittliga omsättning under de tre föregående räkenskapsåren, maximalt . Ett nominellt tak behålls, men höjs till för att straffavgifter ska kunna innebära en mer kännbar sanktion även för större institut. Utredningen föreslår vissa förändringar av befogenheter att ingripa i förvaltningen av kreditinstitut. Inspektionen ges rätt att förordna ersättare för en styrelseledamot eller verkställande direktör om en sådan position är vakant. Regeln införs för samtliga företag som står under tillsyn. Vidare föreslås förändringar i syfte att trygga sådan av förordnad befattningshavares rätt till ersättning för sitt uppdrag i händelse av bolagets konkurs, eftersom det kan vara en viktig faktor för möjligheter att få tag i lämpliga uppdragstagare. Ersättning till en förordnad verkställande direktör ska inte omfattas av den begränsningsregel om fyra basbelopp som gäller för den statliga lönegarantin. I fråga om ersättning till av förordnad styrelseledamot föreslår utredningen att en allmän förmånsrätt införs. skyldighet att tillsätta ett allmänt ombud vid ett kreditinstituts konkurs ersätts med en möjlighet att göra detsamma. Avveckling av kreditinstitut efter tillståndsåterkallelse Enligt gällande rätt ska ett bankaktiebolag avvecklas om det får sitt verksamhetstillstånd återkallat. Kreditmarknadsföretag i samma situation ska däremot avveckla sin verksamhet i egen regi, vilket har visat sig vara förenat med vissa risker och problem. Utredningen anser att denna skillnad är obefogad och att även kreditmarknadsföretag bör som huvudregel omfattas av obligatorisk likvidation, i syfte att åstadkomma förutsättningar för en ordnad avveckling. Möjlighet till undantag från likvidationsplikten för kreditinstituten ska dock finnas, om företaget önskar driva verksamheten vidare i annan form. Sådant undantag ska kunna medges om bedömer att den verksamhet för vilken tillståndet återkallats kan avvecklas utan men för insättare, andra fordringsägare och det allmänna. Till skillnad från vad som gäller ska sådan verksamhet kunna vara icke tillståndspliktig. Enligt gällande regelverk inträder insättningsgarantin vid konkurs. Med en sådan lösning riskerar insättarna att liksom i Custodiafallet få vänta på att få tillgång till sina medel, räknat från den tidpunkt då problem uppdagas i ett institut som tar emot insättningar. Enligt utredningens bedömning krävs ändringar av regelverket för att det svenska insättningsgarantisystemet ska kunna uppfylla de krav som följer av insättningsgarantidirektivet så som det lyder efter de ändringar som beslutades . Ersättningsrätten ska – utöver vid konkurs – kunna träda in redan när ett institut visat prov på problem att betala ut en insättning till en insättare om bedömningen är att problemen inte bara är tillfälliga. I enlighet med insättningsgarantidirektivets systematik ska beslut om garantins inträde i ett sådant läge fattas , varefter garantimyndigheten har på sig att administrera garantiutbetalningarna till samtliga ersättningsberättigade insättare. Beslutet fattas av . Institutet ska kunna ansöka om prövning av beslut hos till kreditinstitut. För att garantimyndigheten - till skillnad från vad som gäller - redan på förhand ska kunna lämna auktoritativa besked till insättare om vilka insättningar som omfattas av insättningsgarantin, införs en obligatorisk prövning av alla kontoslag som ett institut använder för att ta emot insättningar. Institutens skyldighet att informera insättarna om huruvida insättningsgarantin gäller för insättningar på kontot eller inte föreslås finnas kvar. Innehållet i den information som kan lämnas blir mer tillförlitlig, då den på detta sätt knyts till en förhandsprövning. För att ge garantimyndigheten förutsättningar att vid ett ersättningsfall kunna genomföra utbetalningsprocessen inom loppet av de som insättningsgarantidirektivet nu föreskriver, måste myndigheten tidigt ges tillgång till tillförlitliga uppgifter om insättarna och deras insättningar. De föreslagna kvalitetskraven på institutens it-system för uppgifter om insättare och deras insättningar blir en del av de resurser som skapar förutsättningar för en snabbare och enklare utbetalningsprocess. Utredningen föreslår att garantimyndigheten ges tydligare befogenheter att inhämta information som myndigheten behöver för sin verksamhet. Bland annat införs en rätt för garantimyndigheten att göra undersökningar hos institutet. Särskilda frågor om garantins omfattning I Custodiafallet uppkom oklarheter kring huruvida insättningar som gjorts efter beslut att återkalla institutets verksamhetstillstånd men innan beslutet hade vunnit laga kraft skulle anses omfattas av insättningsgarantin. För att undanröja oklarhet i frågan föreslår utredningen att en regel införs av innebörden att insättningar ska omfattas av insättningsgarantin om de är gjorda då institutet i fråga har verksamhetstillstånd. Med andra ord ska den tidpunkt då återkallelsebeslutet blir verkställbart vara avgörande. Vidare har utredningen funnit att postväxlar inte omfattas av insättningsgarantilagens definition av begreppet insättning och därför inte skyddas av insättningsgarantin. Utredningen föreslår ingen ändring av insättningsdefinitionen med anledning av detta. Utredningen anser att inlånade medel inom det individuella pensionssparandet bör skyddas. Skyddet bör åstadkommas genom att fordran på inlånade medel omfattas av allmän förmånsrätt i konkurs. Förslagens betydelse för investerarskyddet Ersättning från investerarskyddet blir aktuell först då det efter en konkurs konstateras att en investerares finansiella instrument eller medel som det drabbade bolaget innehar med redovisningsskyldighet inte kan återlämnas till investeraren.