sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — Nedan beskrivs först översiktligt gällande ersättningsbestäm- melser. Därefter redovisas förslag till en ny ersättningsmodell. Statlig ersättning till kommuner och landsting 10.1.1Förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. I förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ges bestämmelser om kommuners och landstings rätt till statlig ersätt- ning för vissa kostnader för asylsökande och vissa andra utlän- ningar. Ersättning beslutas och betalas av . I de flesta fall krävs en ansökan. Enligt förordningen kan ersättning utgå för en rad olika kostna- der. Det rör sig främst om kostnader som kommuner har. Till exempel utgår ersättning för mottagande av ensamkommande barn och utbildning för barn och vård av barn i annat hem än barnets eget. I tabell 10.1 nedan beskrivs översiktligt olika poster som ersätts enligt förordningen och på vilket sätt de ersätts. I vissa fall ersätts den faktiska kostnaden och i vissa fall utgår en schabloner- sättning. beslut om ersättning beträffande extraordi- nära kostnader får överklagas hos regeringen. Övriga beslut enligt förordningen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt årsredovisning för uppgick den utbetalade ersättningen enligt förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. detta år till . SOU 2009:19 Statlig ersättning till kommuner och landsting Tabell 10.1 Ersättning enligt förordningen om statlig ersättning för asyl- sökande m.fl. Överenskommelse om mottagande av ensamkom- Bistånd enligt LMA till anknytningssökande m.fl. Utbildning för barn och unga Elever med särskilda behov m.m. Allmän förskola (från ) Vård av barn i annat hem än barnets eget Utredning enligt socialtjänstlagen av ensamkom- God man för ensamkommande barn Bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen till personer med tidsbegränsat uppehållstillstånd (medicinska skäl) < 1 år Bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen m.m. till personer där ansökan om uppehållstillstånd gjorts av förundersökningsledare Den som har förordnats till god man har rätt till ett skäligt arvode och ersättning för utgifter Prövas av från fall till Stödinsatser av förebyggande karaktär enligt soci- Schablon (en fast och en rörlig del) 10.1.2Förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande Förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asyl- sökande innehåller bestämmelser om statlig ersättning till lands- ting, kommuner och apotek för kostnader för hälso- och sjukvård samt kostnader för tandvård och receptförskrivna läkemedel som de har för vissa utlänningar. Ersättning beslutas och betalas av . I vissa fall krävs en ansökan. Enligt förordningen kan ersättning utgå för en rad olika kostna- der. Till exempel utgår ersättning för omedelbar vård och vård som inte kan anstå för vuxna samt för hälso- och sjukvård för barn. Statlig ersättning till kommuner och landsting tabell 10.2 nedan beskrivs översiktligt olika poster som ersätts enligt förordningen och på vilket sätt de ersätts. Vissa av beslut om ersättning får överklagas hos regeringen. Andra ersättningsbeslut får inte överklagas. Enligt årsredovisning för uppgick den utbetalade ersättningen enligt förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande detta år till . Tabell 10.2 Ersättning enligt förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande –omedelbar vård och vård som inte kan anstå –vård vid abort –vård och åtgärder enligt smittskyddslagen –tandvård som inte kan anstå –hälso- och sjukvård Hälso- och sjukvård samt tandvård till för- varstagna Särskild ersättning beräknad enligt riksavta- lets bestämmelser I har staten ansvar för att erbjuda asylsökande boende, asylmottak. Att vara värdkommun för ett asylmottak innebär både uppgifter och utgifter. Asylsökande är i princip likställda med kommunens övriga invånare när det gäller tjänster från kommunen. För att kompensera kommunerna för deras utgifter för asylsökande utgår en statlig ersättning. De kommuner som är värdkommuner för ett asylmottak får en årlig ersättning av staten. Ersättningen avser kostnader för sjuk- Statlig ersättning till kommuner och landsting vård, insatser rörande barn, tolktjänster m.m. Ersättningen består av en grundersättning per kommun () och en särskild ersättning per mottagningsplats (). Ersättningsnivåerna höjdes kraftigt . Utredningens förslag: Ett nytt system för statlig ersättning till kommuner och landsting rörande asylsökande införs. 10.3.1Behovet av ett nytt ersättningssystem Ett nytt system för statlig ersättning till kommuner och landsting rörande asylsökande behövs av flera skäl. Som framgått ovan finns ett antal olika bestämmelser om statlig ersättning till kommuner och landsting. De ersättningsbara posterna är många och de ersätts på olika sätt – ibland utifrån en schablon, ibland utifrån verklig kostnad. Ofta måste en ansökan om ersättning upprättas och skickas till . Reglerna för överklagande varierar, vissa beslut ska överklagas till regeringen medan andra beslut ska överklagas till förvaltningsdomstol. Dagens bestämmelser utgör därmed en provkarta på flera olika principer för fastställande av ersättning, utbetalning och överklagande. Av denna anledning är regelverket svårt både att överblicka och att till- lämpa. Flera kommuner har också framfört till utredningen att det kan vara mycket tidskrävande att upprätta ansökningar om ersätt- ning till . Nuvarande ersättningssystem behöver alltså förenklas och göras mer enhetligt. Ett ytterligare skäl för ett nytt ersättningssystem är att kommu- nerna enligt utredningens förslag får ansvar för fler uppgifter rörande asylsökande. Det handlar om undervisning i svenska och anordnande av praktikplatser m.m. (se kapitel 4). För detta ska statlig ersättning utgå. Enligt utredningens förslag förtydligas ansvaret för sociala insatser rörande asylsökande (se kapitel 7). Vidare utökas statens ekonomiska ansvar för vissa personer som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd (se kapitel 9). Statlig ersättning till kommuner och landsting Vad som sagts innebär att det behövs nya regler om statlig ersättning till kommuner och landsting. Utredningen beskriver i det följande hur ett sådant system bör se ut. Utredningen vill inledningsvis understryka att utredningens materiella förslag i flera hänseenden innebär ambitionshöjningar inom mottagningssystemet. Detta avspeglar sig när det gäller ersättningsreglerna. I den utsträckning utredningens föreslag inne- bär ökade kostnader får detta självklart betydelse för frågan om finansieringen av utredningens förslag. Denna fråga behandlas närmare i kapitel 14. Utredningen vill vidare kommentera underlaget för förslagen om nya ersättningsregler. Vid beräkningen av nya schabloner och andra ersättningar har utredningen försökt att utgå från nuvarande kostnader för olika insatser. Då det emellertid har visat sig svårt att få fram uppgifter på vissa områden om det faktiska kostnadsläget är underlaget för beräkningen av nya schabloner och andra ersättningar inte fullständigt.1 Detta gäller framför allt kostnaderna på det sociala området.2 Varken eller SKL har någon fullständig bild av de sociala insatser som görs för asyl- sökande inom ramen för nuvarande system eller kostnaderna för dessa insatser. Inte heller har utredningen haft fullständigt underlag för att kunna bedöma befintliga schabloner i förhållande till kom- munernas faktiska kostnader. Detta har särskilt visat sig på skolområdet. Det sagda leder till att utredningen lämnar förslag till en principmodell för statlig ersättning, dvs. vilka insatser som sta- ten bör ersätta och om det bör ske med schablon eller faktisk kost- nad eller på annat sätt. Utredningen uttalar sig även om schablo- nernas storlek. Dessa bör dock bli föremål för ytterligare över- väganden under den fortsatta beredningen utifrån ett mer fylligt underlag. Mot denna bakgrund lämnar inte utredningen några för- fattningsförslag i nu aktuell del. I det följande behandlas först ersättningsreglerna i förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Utredningen föreslår att nuvarande bestämmelser i den förordningen ersätts av helt nya som kan delas in i följande områden: –Svenskundervisning, praktik och annan sysselsättning –Utbildning för barn och ungdomar 1Detta beror bl.a. på att inte särredovisar vissa uppgifter som utredningen behövt t.ex. kostnader för stöd i boendet. 2Se närmare härom i kapitel 7. Statlig ersättning till kommuner och landsting Därefter behandlas ersättningsfrågor som rör de regler som finns i förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asyl- sökande. Slutligen berörs frågan om asylsökandes vårdavgifter. 10.3.2Förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Svenskundervisning, praktik och annan sysselsättning Nuvarande ordning samt referenspunkter för förslag till ersättningar var totalkostnaden för den av anordnade s.k. organiserade sysselsättningen . I genom- snitt deltog 7 000 asylsökande i aktiviteterna. Antalet årsarbetskrafter inom som var sysselsatta med den organiserade sysselsättningen var 90 stycken. har förhållandet mellan antal deltagare och antal årsarbets- krafter förändrats. torde det gå cirka 100 deltagare per årsar- betskraft. Utredningen uppskattar att av den totala kostnaden för den organiserade sysselsättningen hänförde sig till svenskundervisningen (inklusive resor i samband med denna). Kostnaden för en undervisningsplats i svenska, beräknad per delta- gare och år, uppskattas till . Till grund för denna beräkning ligger en uppskattning om ett genomsnittligt antal deltagare på cirka 5 000 individer. Kostnaden för praktik och sådan övrig sysselsättning som i ett framtida system som det utredningen föreslår bör kunna organiseras i form av praktik eller liknande, har inte kunnat särskiljas från övriga kostnader avseende den organiserade sysselsättningen. Kommunerna har en lagstadgad skyldighet att erbjuda nyanlända invandrare svenska för invandrare (sfi). Den genom- snittliga kostnaden per heltidsstuderande och år är enligt Skolver- kets statistik . Den normala omfattningen på sfi-stu- dier uppskattas av ansvariga handläggare på Utbildningsdeparte- mentet till (att jämföra med Statlig ersättning till kommuner och landsting undervisningen i svenska för asylsökande som enligt Migrations- verkets interna riktlinjer ska omfatta minst ). En referenspunkt för beräkning av storleken på ersättningen till kommunerna vad avser praktik/annan sysselsättning är totalkost- naden per dag för en arbetsförmedlare. Denna beräknas till , motsvarande . Tidsåt- gången för anskaffning av en praktikplats uppskattas av till en halv till . Förslag – undervisning i svenska Utredningen föreslår att vistelsekommunen efter ankomsttiden ska erbjuda den asylsökande svenskundervisning minst eller till dess att den asylsökande uppnått erforderliga kunskaper i svenska (motsvarande sfi-nivå D). Kostnaden för att anordna sådan undervisning beräknas till per individ. Utredningen har övervägt en konstruktion av ersättningen till kommunerna som bygger på en schablonersättning per individ som genomgår svenskundervisning. Ur ett budgetärt perspektiv är det emellertid principiellt inte önskvärt med utgiftsposter utan ett fixe- rat kostnadstak. Utredningen föreslår därför att regeringen får bestämma den totala ersättningen till kommunerna för anord- nande av undervisning i svenska för asylsökande med utgångspunkt från ovan angivna styckkostnader samt önskad ambitionsnivå när det gäller deltagande. Utredningen bedömer för sin del, mot bakgrund av nuvarande förhållanden och totalt sett tillgängliga resurser, att en rimlig ambitionsnivå är att hälften av alla asylsökande 18–ska/kommer att läsa svenska (cirka 12 000 individer vid 30 000 registrerade i mottagandesystemet). Det skulle innebära att kommunerna ersattes med totalt (12 000 x 10 000). Kostnadskonsekvenserna av förslaget utvecklas närmare i kapitel 14 samt i bilaga 2. De resurser som anslår för undervisning i svenska för asylsökande bör tillföras som bör ges i uppdrag att fördela medlen till kommunerna. Utgångspunkten vid medels- fördelningen bör vara antalet asylsökande i åldern 18–i respektive kommun. Det bör dock övervägas om bör ha möjlighet att i viss mån beakta andra faktorer som kan ha Statlig ersättning till kommuner och landsting betydelse för den enskilda kommunens kostnader för att erbjuda undervisning av aktuellt slag. Det kan t.ex. vara kommunens stor- lek och befintliga kapacitet i fråga om administrativa och pedago- giska resurser samt kollektivtrafik. Som framgår av avsnitt 4.3.4 finns i en situation där statlig finansiering saknas inte någon skyldighet för kommunen att erbjuda svenskundervisning. Anslag i den storleksordningen som utredningen lägger till grund för sina beräkningar, bör dock kunna innebära att alla asylsökande som vill läsa svenska får möjlighet att göra det. Utredningen grundar denna bedömning på inte minst förhållandena . bör ges ett tydligt uppdrag att tillsammans med följa upp omfattning av och kvalitet i den under- visning som kommunerna anordnar. Förslag – praktik och annan sysselsättning Utredningen föreslår att vistelsekommunen efter ankomsttiden i den utsträckning det är möjligt ska erbjuda asylsökande praktik eller annan sysselsättning. Kostnaden för att anskaffa och admini- strera en praktikplats eller motsvarande beräknas till . Då det för vissa individer bör kunna bli aktuellt med mer än en placering bör schablonersättningen per delta- gande individ ligga på den högre nivån, . Utredningen föreslår också i fråga om praktik och annan syssel- sättning att regeringen bestämmer den totala ersättningen till kommunerna för anordnande av praktik och annan sysselsätt- ning för asylsökande med utgångspunkt från ovan uppskattade styckkostnad samt önskad ambitionsnivå när det gäller asylsö- kandes aktivitet. Utredningen bedömer att en rimlig ambitionsnivå är att hälften av alla asylsökande 18–bör delta i praktik eller annan syssel- sättning under någon del av sin väntan på besked i asylärendet (det motsvarar 12 000 vid 30 000 registrerade i mottagningssystemet). Det skulle innebära att kommunerna ersattes med totalt 30 miljo- ner kronor (12 000 x 2 500). Kostnadskonsekvenserna av förslaget utvecklas närmare i kapitel 14 samt i bilaga 2. Medlen bör tillföras som fördelar dem enligt samma principer som föreslås i fråga om medlen för undervisning i svenska för asylsökande. Statlig ersättning till kommuner och landsting Utredningen har övervägt möjligheten att föreslå ett ersätt- ningssystem som innebär att i efterhand, efter ansökan av kommunen, utbetalar en schablonersättning per individ som praktiserat eller har haft annan sysselsättning . skulle i ett sådant system öronmärka medel för respektive mottagarkommun, som verket sedan skulle kunna ropa av utförda tjänster gentemot. Poängen med ett sådant system skulle vara att det skapades tydliga incitament för kommunen, som s.a.s. skulle få betalt för prestation. Det skulle också skapas större flexibilitet i den meningen att skulle kunna styra över resurser till de kommuner som presterar bra och därmed säkerställa att så mycket som möjligt av de resurser regeringen anslår verkligen kommer till produktiv användning. Mot bakgrund av att strävan är att skapa ett enklare och tydli- gare system för den statliga ersättningen till kommunerna, vill emellertid inte utredningen här förorda ett system som det ovan skisserade. Det finns en poäng med att ersättningssystemet för svenska respektive praktik/sysselsättning är konstruerat på samma sätt. I samband med att regeringen tar slutlig ställning till de olika delarna i ett nytt system för statlig ersättning till kommunerna – och en helhetsbild framträder – kan det dock finnas anledning till förnyat övervägande i nu aktualiserade fråga. Också när det gäller praktik och annan sysselsättning bör det ges ett tydligt uppdrag åt att följa upp omfattning av och kvalitet i de kommunala insatserna. bör härvid samråda med Arbetsförmedlingen. Utbildning för barn och ungdomar En kommun har rätt till ersättning för kostnader för utbild- ning för asylsökande barn m.fl. med följande schabloner och elev: Grundskola, obligatorisk särskola, specialskola och sameskola Gymnasieskola och gymnasiesärskola. Statlig ersättning till kommuner och landsting Ersättning enligt ovan utgår efter ansökan. Efter särskild prövning får betala ersättning till en kommun för extra kostnader för elever med särskilt behov av stöd och för andra extraordinära kostnader för skolverksamhet. En kommun har vidare rätt till ersättning för kostnader för plats i allmän förskola. Ersättning betalas med per barn och år. Ersättning utgår efter ansökan. Vid utredningens kontakter med kommuner och SKL framgår att nivån på schablonen för allmän förskola förefaller någorlunda rim- lig men att det finns problem med övriga schabloner på utbild- ningsområdet. Ett problem är att det i schablonerna inte ingår ersättning för lokaler. Anledningen till detta är enligt förarbetena att man inte trodde att det skulle uppstå särskilda lokalkostnader. I propositionen Asylsökande barns skolgång m.m. (prop. 2000/01:115)3 uttalas följande: Regeringen grundar sina bedömningar om schablonersättningar på marginalkostnadsberäkningar. Antalet asylsökande barn och ungdo- mar m.fl. utgör en relativt liten grupp av det totala antalet barn i skolan och kan därmed förväntas medföra endast mindre volymökningar som beräknas inrymmas inom befintliga lokaler. De föreslagna schablon- beloppen förväntas täcka de totala kostnaderna med undantag av kost- nader för skollokaler. Av propositionen framgår inte närmare hur de ursprungliga scha- blonerna räknades fram. De anges i propositionen bara till belop- pen. Av utredningens kontakter med kommuner och SKL framgår att vissa kommuner har merkostnader för lokaler för asylsökande elever; en del genom att särskilda lokaler hyrs in och andra genom att de planerar sina ordinarie lokaler så att de rymmer de asyl- sökanden barnen. Denna lägesbild vinner stöd av Statskontorets , 2004:12. Enligt statistik från utgör lokalkostnaden 15–20 pro- cent av den totala kostnaden för en elev. För dessa kostnader får kommunerna alltså ingen ersättning när det gäller asylsökande barn och ungdomar. 3 Se s. 24. Statlig ersättning till kommuner och landsting Även om nuvarande schabloner skulle räknas upp med 15–motsvarande lokalkostnaderna skulle det enligt SKL inte räcka för att kommunerna skulle få ersättning för sina faktiska kostnader för asylsökande elever. Dagens utbildningsschabloner är nämligen betydligt lägre än kommunernas faktiska kostnader. Detta gäller särskilt elever i särskola och specialskola. Skillnaderna framgår om man jämför schablonerna för asylsökande barn med de genomsnittliga kostnaderna för samtliga skolbarn. Enligt uppgift från uppgick de genomsnittliga kostnaderna (inklusive lokalkostnader) per elev till följande: SKL och flera kommuner som utredningen varit i kontakt med bedömer att kostnaden för en asylsökande elev ofta är större än genomsnittskostnaden räknat på alla elever. Bakgrunden är att de asylsökande eleverna behöver kvalificerat stöd och hög lärartäthet. Till detta kommer tolkkostnader. Även om antalet asylsökande elever i specialskola och särskola är litet (uppskattningsvis eller 80 barn utifrån Skol- verkets statisk rörande samtliga elever) kan mottagandet av sådana elever få stora ekonomiska konsekvenser för en enskild kommun. Möjligheten att få ersättning för extra kostnader på skolområdet fungerar enligt många kommuner inte bra. Sedan förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. infördes och fram har schablonerna för asyl- sökande elever höjts med cirka 12 procent.4 har genomsnittskostnaderna för samtliga elever ökat med . 4 Senaste höjningen trädde i kraft . Statlig ersättning till kommuner och landsting För att säkerställa kvalitet i undervisningen och övriga insatser inom skolans ram för asylsökande elever, måste kommunerna få fullgod ersättning. Utgångspunkten måste vara att dessa elevers behov måste tillgodoses, på samma sätt som i bosatta elevers. Utbildningsschablonerna för asylsökande elever ligger som framgår ovan betydligt under genomsnittskostnaderna för samtliga elever. Det finns anledning att anta att kostnaderna för asylsökande elever inte understiger dessa genomsnittskostnader. En uppräkning av schablonerna bör därför ske. Utredningen föreslår en höjning utifrån det underlag som varit möjligt för utred- ningen att få fram. För kommuner som kan påvisa att asylsökande barns skolgång medför påtagligt ökade lokalkostnader finns också möjligheten att utöver schablonersättning få särskild ersättning (se nedan). Det kan i vissa fall finnas fog för ett marginalkostnadsresonemang i fråga om lokalkostnader, av det slag som regeringen förde i propo- sition 2000/01:115. Så är dock, enligt utredningens uppfattning, inte alltid fallet. Schablonerna för förskoleklass, grundskola och gymnasieskola blir med utredningens förslag följande: Dessa schabloner bör som utgå efter ansökan och inte auto- matiskt eftersom utnyttjandegraden av ersättningen ligger långt . Anledningen torde vara att alla kommuner inte begär ersättning och att alla asylsökande barn inte går i skolan. För asylsökande elever som behöver gå i obligatorisk särskola, specialskola eller gymnasiesärskola kan kostnaderna bli betydande. För dessa fall är det inte lämpligt med en schablon utan berörda kommuner bör få ansöka om ersättning för faktisk kostnad. Statlig ersättning till kommuner och landsting Ersättningen på det sociala området bör i ett framtida system delas in i tre underområden: Ersättning för sociala insatser i allmänhet, ersättning för insatser rörande ensamkommande barn och ersätt- ning för insatser rörande vissa grupper av personer som har eller har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd m.fl. (angående sist- nämnda kategori se kapitel 9). Ersättning för sociala insatser Som framgår av kapitel 7 finns det behov av att tydliggöra ansvaret för sociala insatser för vuxna asylsökande. Kostnadsansvaret för dessa insatser bör vila på staten. En sådan ordning ställer krav på nya ersättningsregler på det sociala området. En ny ersättning till kommunerna bör täcka de flesta sociala insatser som blir aktuella för asylsökande. Även handlar det främst om insatser för asylsökande barn och ungdomar med särskilda behov. Vid betydande extrakostnader bör finnas möjlighet till särskild ersättning (se nedan). betalade enligt ersättningsförordningen till kommunerna för sociala insatser rörande barn och ungdomar. Några ersättningsregler rörande insat- ser för vuxna finns inte. För de insatser som kommunerna gör för vuxna finns därför inte någon möjlighet att få ersättning enligt nämnda förordning. I vissa fall får dock kommunerna ersättning av staten inom ramen för avtal mellan och berörd kommun. Utredningen har gjort stora ansträngningar för att få fram underlag för förslag till nya ersättningsregler för sociala insatser. Både och har dock haft mycket svårt att pre- sentera relevant information. Det har bland annat berott på att aktuella kostnader inte särredovisas, varken hos eller enskilda kommuner. Utredningen konstaterar mot denna bakgrund att det inte finns underlag för att lägga fram ett utvecklat förslag om statlig ersätt- ning för sociala insatser. För att det ska kunna göras krävs först och främst en fördjupad undersökning och analys av både Migra- tionsverkets och kommunernas kostnader för sociala insatser för vuxna. Statlig ersättning till kommuner och landsting Utgångspunkten för ett förslag till nytt system för statlig ersättning måste emellertid vara den kommunala finansieringsprin- cipen. Ersättningen till kommunerna ska motsvara deras faktiska kostnader. Detta innebär i princip att summan av de medel som och kommunerna tillsammans lägger på sociala insatser för asylsökande, ska tillföras kommunerna och för- delas mellan dem.