sou · GXB313 · 2009-02-18 00:00:00 — Lagen (1963:193) om sam- arbete med , , och angående verk- ställighet av straff m.m. innehåller bestämmelser om överförande av straffverkställighet till och från de nordiska staterna. På initiativ från bl.a. har medlemsstaterna i Europeiska unionen antagit ett rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder inom unionen. Den har påbörjat arbetet med en svensk lag i enlighet med rambeslutet. Överförande av straffverkställighet kan även ske inom ramen för en europeisk arresteringsorder. Villkorlig frigivning och utslussning Den som är intagen i anstalt ska som regel friges villkorligt när två tredjedelar av ett tidsbestämt fängelsestraff, dock minst en månad, har avtjänats. Om det finns synnerliga skäl däremot får, enligt nya regler som trädde i kraft , frigivningen skjutas upp om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot regler under verkställigheten. Kriminalvården beslutar i dessa fall när den villkorliga frigivningen ska ske. Frigivningen skjuts då normalt upp i någon eller . Det sker i ca 300 fall , vilket totalt motsvarar i anstalt eller ca 14 anstaltsplatser. infördes även nya regler om utslussning från anstalt. Syftet var att åstadkomma en förbättrad och mer strukture- rad övergång från livet i anstalt till livet i frihet. Utslussningen ska anpassas till vad varje intagen behöver för att förbättra förutsätt- ningarna för att hon eller han ska klara sig i samhället efter frigiv- ningen utan att återfalla i brott. Den finns följande särskilda utslussningsåtgärder. Frigång pågår normalt den intagne friges och innebär att den intagne får delta i arbete, utbildning, behandling eller särskilt anordnad verksamhet. Normalt lämnar den intagne under frigång anstalten per dag. Därefter återvänder hon eller han till anstalten, där dygnsvilan sker. Frigång kan innebära att den intagne yrkesarbetar eller studerar. Frigång minskar inte behovet av anstaltsplatser. Vårdvistelse innebär att den intagne får vistas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem för att kunna få behandling eller vård mot missbruk av beroendeframkallande medel. Hemmen kan i många fall erbjuda en mer specialiserad vårdmiljö än kriminalvårds- anstalterna. Behandlingshemmen och familjehemmen drivs i privat eller regi I ett halvvägshus får den som har avtjänat minst halva strafftiden möjlighet att få särskilt stöd och tillsyn. Den dömde bor i halvvägshuset. går hon eller han iväg till arbetet, skolan eller någon annan sysselsättning för att återkomma . Det kan också förekomma att särskild programverksamhet erbjuds. Vistelsen i ett halvvägshus pågår normalt . Kriminalvården driver ett halvvägshus. Ytterligare två halvvägshus drivs i privat regi Utökad frigång innebär att den intagne avtjänar sista delen av fängelsestraffet i sin bostad. Under den utökade frigången ställs stränga krav på skötsamhet och Kriminalvården utövar en ingående kontroll, t.ex. genom IÖV. I medeltal befann sig 110–120 personer i utökad frigång . Behovet av anstaltsplatser reduceras därmed lika mycket. En utslussningsåtgärd får förenas med villkor. Ett tillstånd till utslussningsåtgärd kan upphävas t.ex. vid misskötsamhet. Den intagne ska då återföras till verk- ställighet av straffet. Kriminalvården beslutar om utslussning ska ske och på vilket sätt den ska genomföras. När en intagen utslussas genom vård- vistelse, vistelse på halvvägshus eller genom utökad frigång dispo- nerar hon eller han inte längre någon anstaltsplats, dvs. en plats på anstalten frigörs och kan användas till någon annan. Vårdvistelse och halvvägshus bekostas av Kriminalvården. (Brå) konstaterade i en uppföljning av utslussningsreformen (Brå, Rapport 2008:19) att utslussningen hade minskat jämfört , trots att målgruppen för utslussningsåtgärder hade ökat. En orsak till minskningen är enligt Brå att Kriminalvården skärpt sin praxis. Ca två tredjedelar av de som frigavs från fängelsestraff genomgick ingen utslussningsåtgärd. Enligt Brå:s bedömning krävdes det ytterligare ansträngningar från Kriminalvårdens sida för att reformens mål skulle uppnås. Frivården är en del av Kriminalvården, men bedriver i flera avseen- den en fristående verksamhet. Frivården ansvarar för andra former av verkställighet än fängelsestraff, vilket avlastar anstalterna. Frivården ansvarar även för tillsynen av de personer som verkställer fängelsestraff med IÖV eller har utökad frigång samt för på- och avbojning av IÖV-klienterna Frivården övervakar de personer som är villkorligt frigivna från fängelse och de som dömts till skyddstillsyn, också när denna kombinerats med samhällstjänst eller kontraktsvård. Inom ramen för övervakningen genomför frivården motivations- och påverkansarbete. Även frivården har som mål att den dömde inte ska återfalla i kriminalitet och att underlätta för henne eller honom att komma tillbaka till ett normalt liv i samhället efter ett avtjänat straff. Frivården övervakar ca 14 000 klienter per dag. Om den som genomgår frivårdspåföljd eller verkställighet i fri- vården allvarligt åsidosätter sina ålägganden kan hon eller han till- delas en varning. kan även begära att åkla- gare vid domstol ska begära att skyddstillsynen ska undanröjas. Domstolen kan då bestämma annan påföljd för brottet, t.ex. ett fängelsestraff. Detsamma kan domstolen göra om den som har dömts till villkorlig dom missköter sig. 4.4Antalet häktade och intagna på anstalter Flödet genom rättskedjan innebär att ett antal personer häktas och döms till påföljd, vilka i vissa fall ska avtjänas på landets anstalter. Antalet häktade och fängelsedömda är inte . I detta avsnitt kommer utredningen att redovisa hur flödet har föränd- rats. Mellan åren 1965–1988 var antalet inskrivna i häkte relativt kon- stant. Antalet inskrivna i häkte har ökat starkt och var 2,5 gånger högre än . Uppgången betingas i första hand av längre häktnings- och utredningstider. Ökningstakten har varit högre under vissa perioder följt av mindre nedgångar, vilket bl.a. har att göra med att Polisens inriktningar och prioriteringar påverkar de följande leden i rättskedjan. Antalet inskrivna i häkte åren 1965–2007 Källa: Kriminalvårdens officiella statistik (1994–2006). Som framgår av figur 4.5 har behovet av häktesplatser förändrats med som mest . I genomsnitt är de årliga förändringarna . Variationen i antalet häktade framgår av figur 4.6. kan variationen uppgå till , men vanligtvis har den högsta beläggningen varit 20–högre än den lägsta. Inskrivna i häkte åren 1996–2008 Feb Mars April Maj Juni Källa: Kriminalvården. Mönstret är detsamma år . Den lägsta beläggningen i landets häkten inträffar regelmässigt , den högsta och . Antalet anmälda brott varierar dock inte på samma sätt . Antalet anmälda brott är ungefär detsamma under årets alla månader (se figur 4.7). Trots det minskar antalet häktade kraftigt . Säsongvariationerna i antalet inskrivna på landets häkten kan för- av hur rättskedjans övriga länkar, framför allt polis och åklagare, planerar sitt arbete. Personalens ledigheter påverkar hela rättskedjan. Källa: Kriminalvårdens officiella statistik. Antalet intagna i anstalter har varierat kraftigt (se figur 4.8). En topp nåddes då över 14 000 dömda togs in på anstalt. Många var då dömda till korta fängelsestraff. infördes på försök möjligheten att avtjäna kortare fängelse- straff i hemmet med begränsad rörelsefrihet, genom intensiv- övervakning med elektronisk kontroll, IÖV. permanenta- des och utvidgades verksamheten till att omfatta hela landet. Antalet som togs in på anstalt minskade då mycket kraftigt, vilket påverkade medelbeläggningen vid landets anstalter. Trots att antalet intagna på så sätt minskade minskade dock medelbeläggningen dessa år. De allt längre fängelsestraffen förklarar skillnaden. Intagna och medelbeläggning på anstalt åren 1991–2007 Källa: Kriminalvårdens officiella statistik. Mellan åren 2001–ökade antalet intagna i anstalt med 22 pro- cent. Medelbeläggningen ökade då i samma takt. kan medelbeläggningen i kriminalvårdsanstalterna såle- des gå upp eller ned så pass mycket som . Antalet perso- ner som tas in i anstalt varierar ännu mer. Medelanläggning på anstalter åren 2003–2008 Feb Mars April Maj Källa: Kriminalvårdens statistikdatabas. Säsongsvariationerna för medelbeläggningen på anstalterna liknar mönstret för häktade (se figur 4.9). Beläggningen på anstalterna varierar dock väsentligt mindre än i häktena. Skillnaden mellan högsta och lägsta medelbeläggning har som mest varit 7–. Lägst är belägg- ningen , högst är den och . Variationerna i beläggningen på anstalterna är jämnare än . Det kan ha att göra med åtgärder som Kriminal- vården har vidtagit för att effektivisera de dömdas inställelse för verkställighet i anstalt. Kriminalvården ska tillhandahålla ett tillräckligt antal platser för de som häktas och de som ska verkställa straffet vid en anstalt. I och med att antalet häktade och dömda varierar ställs Kriminalvården inför uppgiften att ständigt justera antalet platser efter behovet. Differentieringen av de intagna, deras brott och relationer till andra intagna spelar därvid stor roll. I detta avsnitt redovisas utvecklingen av antalet platser. var antalet häktesplatser i stort sett oförändrat. Därefter ökade antalet i en jämn takt från ca 1 500 platser till över 2 000 platser , då ökningen avstannade (se figur 4.10). Av de platser som har inrättats har drygt 200 varit tillfälliga platser, t.ex. dubbelbeläggningsplatser. Medeltal platser i häkten åren 1990–2007 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Källa: Kriminalvårdens officiella statistik. Antalet tillgängliga häktesplatser under ett och har varie- rat. ökade antalet häktesplatser . togs av platserna ur drift . Se figur 4.11. Tillgång på platser i häkten åren 2005–2008 Källa: Kriminalvårdens statistikdatabas. Som framgår av figur 4.12 har utvecklingen av antalet platser på kriminalvårdsanstalterna till skillnad från häktesplatserna varierat kraftigt. Antalet platser ökade mycket kraftigt mellan åren 1992– 1995, för att sedan minska lika mycket . Därefter har platsantalet ökat igen upp till nivå. Figur 4.12 Medeltal platser i anstalter åren 1990–2007 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Källa: Kriminalvårdens offentliga statistik. Ingen åtskillnad görs i denna figur på öppna och slutna anstalter. En stor del av det minskade antalet platser utgjordes av platser på öppna anstalter. kunde antalet tillgängliga platser variera upp och ned . Det gäller även om man bortser från tillfälligt inrättade eller evakuerade platser. Anta- let ordinarie platser varierade upp och ned med dessa år. Även på kort sikt har det funnits en viss rörlighet. drogs antalet platser ned kraftigt. det året minskade antalet tillgängliga platser . Endast en liten del av dessa förändringar berodde på nedläggningen av s.k. beredskapsplatser. Den största ökningen ägde rum då antalet platser ökade . kunde Kriminalvården öka antalet platser . Se figur 4.13. Tillgång på platser på anstalt åren 2005–2008 Källa: Kriminalvårdens statistikdatabas. Häktesplatserna har byggts ut i en jämn takt. De stora säsongsvisa variationerna har mötts bl.a. med att tillfälligt låna in polisarrester. Sju anstalter inrymmer också häkten. Kriminalvården har alltmer börjat använda några anstalters platser omväxlande till häktes- eller fängelseplatser. Antalet anstaltsplatser har över åren varierat upp och ned i ganska stor omfattning. En betydande del av denna variation har bestått av improvisationer genom att beredskaps- eller andra tillfäl- liga platser inrättats eller avvecklats. Beredskapsplatser är provisoriska platser som vanligtvis tagits fram genom dubbelbeläggning eller genom att anstaltsplatser inrättats på häktena. Tillfälliga anstaltsplatser har inrättas i bostadspaviljonger eller i baracker som mer eller mindre permanent ställs upp på ett anstalts- område. Figur 4.14 Fördelning mellan ordinarie platser samt beredskaps- och tillfäl- liga platser åren 2003–2007 Källa: Kriminalvården. Figur 4.14 visar att en stor del av ökningen av antalet anstaltsplatser vissa år, t.ex. åren 2003–2004, har utgjorts av beredskapsplatser och tillfälliga platser. Figuren visar också att Kriminalvården haft för- måga att snabbt öka de ordinarie platserna när det har krävts. De ordinarie platserna är svårare att variera och att tidsmässigt anpassa till beläggningsbehovet. Det är därför nödvändigt att ha bered- skapsplatser och tillfälliga platser som både kan öka eller minska på kort sikt. Med utgångspunkt från antalet dömda, deras behov samt antalet befintliga anstaltsplatser av olika karaktär ställs Kriminalvården in- för ett invecklat problem med att para ihop person och plats. centraliserades placeringen av intagna till tre ställen i landet. Därefter skapades en central placeringsenhet . ansvarar placerings- enheten för placeringen av dömda som inte var frihetsberövade vid tiden för domen. Enheten ansvarar för placeringen av alla som ska verkställa ett fängelsestraff. Den ska anvisa den dömde en anstaltsplats efter att ha beaktat de utredningar som har gjorts om denne och inventerat vilka anstaltsplatser av olika slag som är kan beläggas. Placeringsenheten har också övertagit en rad ärenden som hänger samman med verkställigheten: uppskov, bevakning av regeringens be- slut beträffande nåd, förpassningar (dvs. hämtning) och efterlysningar. Dessa ärenden hanterades tidigare av frivården. Den nya ordningen har skapats för att öka effektiviteten inom . Figur 4.15 Beläggningsgrad, anstalter och häkten åren 1989/90–2007 Källa: Kriminalvården. Beläggningsgraden på anstalterna har varierat över åren. har den ökat från till strax (se figur 4.15). Vid en medelbeläggning på anser Kriminalvården att myndigheten har förutsättningar att placera intagna på ett sätt som överensstämmer med säkerhets- och behandlingsbehoven. Vid en högre beläggningsgrad bedöms vården bli sämre och säkerhetsriskerna öka. När beläggningsgraden går betyder det att intagna placeras i dubbelrum, i utrymmen som är avsedda till annat, såsom tvättrum, studierum, korridorer etc. Regeringen beslutade (prop. 1996/97:1, Utgiftsområde 4, s. 40) att minska behovet av överkapacitet inom från till . Denna minskning motsvarar ungefär 250 platser, dvs. en relativt stor anstalt. Myndigheten anser således att det går att bedriva god kriminalvård med en 90-procen- tig beläggningsgrad. Anstalternas beläggningsvariationen över året var påtagligt mindre än . Det skulle kunna förklaras med överföringen av ärenden till placeringsenheten från , vilket har gjort att administrationen av inställelserna har kunnat ske mer samordnat. Trots den centraliserade placeringsfunktionen är skillnaden i be- läggningsgraden mellan anstalterna fortfarande stor. skilde sig beläggningen på anstalterna mellan och . Se figur 4.16. Figur 4.16 Beläggningsgraden per anstalt Källa: Kriminalvården. under anstalt per Beläggningsgraden 16.4 Beläggningsgraden var låg på anstalter som Salberga och Norra, som hade öppnats det året, och på Roxtuna, som skulle stängas. Flera anstalter ligger på eller kraftigt över hundra procents beläggning. Den låg vid 16 anstalter. som har 150 platser hade en beläggning på . 4.7.1Intaget till anstalterna och utslussning Bedömning: Det finns ett outnyttjat utrymme att påverka belastningen på Kriminalvårdens häkten och anstalter. Kriminalvården kan t.ex. bereda fler fängelsedömda möjlighet att verkställa fängelsestraffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, förbättra förutsättningarna för utslussning från anstalt och överföra fler fängelsedömda till sina respektive hemländer. Anstalterna kan också beläggas jämnare. Beläggnings- situationen vid häktena kan effektiviseras genom att tidigare överföra de fängelsedömda till anstalt. Från det att ett brott polisanmälts eller annars kommit till Polisens kännedom till dess att verkställigheten i anstalt påbörjas har aktö- rerna i den s.k. rättskedjan gjort ett stort antal bedömningar och fattat olika beslut. Dessa bedömningar och beslut påverkar inflödet av klienter till Kriminalvården. Utredningen konstaterar att det antal personer som verkställer sitt straff i fängelse är en mycket liten del av dem som har begått brott. Dessutom verkställer inte alla sina fängelsestraff i anstalt. Det beror bl.a. på att fängelsestraffet kan verkställas genom över- vakning och vårdinsatser. Som huvudregel gäller dock att straffet ska verkställas i anstalt. Utredningen bedömer att det finns flera åtgärder som Kriminal- vården kan vidta för att minska beläggningen i häkten och anstalter. En grundläggande förutsättning om man vill effektivisera verksam- heten är dock att rättssäkerheten och principen om likabehandling måste upprätthållas. Utredningen har konstaterat att andelen som erbjuds IÖV av dem som döms till kortare fängelsestraff inte har ökat. Dessutom är det enbart av dem som erbjuds IÖV som påbörjar Differensen motsvarar ca 2 000 dömda. Dessa personer kan ha dömts till fängelsestraff på allt från under en månad upp . Utredningen beräknar att dessa 2 000 personer motsvarar ca 400 anstaltsplatser . Det nuvarande stora och enligt utredning svårbegripliga frånfallet visar på en möj- lighet för Kriminalvården, som kan generera en väsentlig avlastning på anstalterna. En ökad användning av IÖV skulle dessutom med- föra en enligt utredningens mening bättre och effektivare kriminal- vård (jfr Brå, Rapport 2008:19). Kriminalvården redovisade i årsredovisningen för att utslussningen var jämfört med (1 564 utslussningsåtgärder hade inletts , jämfört med 1 2006). Frigång och vårdvistelse hade minskat, medan utökad frigång med IÖV hade ökat. Kriminalvården har som möjlig orsak till att användningen av frigång och vårdvistelse hade minskat angi- vit att riskbedömningarna för misskötsamhet har blivit mer strikta och att det är klienten som ansöker om utslussning utan Kriminalvården som utreder och tar ställning i frågan efter en sam- lad bedömning (Kriminalvården, Årsredovisning 2007, s. 15). har trenden fortsatt enligt Kriminal- vårdens statistik. Antalet intagna som utslussas förefaller i princip vara trots att själva syftet med de förändringar som gjordes var att Kriminalvården skulle kunna erbjuda fler personer en strukturerad övergång från anstaltsvistelse till ett liv i frihet. Kriminalvården beräknade att 100 till 150 ytterligare personer skulle kunna beviljas någon utslussningsåtgärd genom reform (prop. 2005/06:123, s. 71). Utredningen konstaterar att än så länge har så inte blivit fallet. Syftet med att en intagen utslussas torde inte i första hand vara att det ger en viss ekonomisk besparing för Kriminalvården jämfört med om den dömde vårdas i anstalt. För varje person som genomgår utslussning genom utökad frigång innebär det en besparing med ca 600–per vård- dygn. Men viktigare är att när den intagne utslussas genom vård- vistelse, halvvägshus eller utökad frigång innebär det att platser på anstalter frigörs och förmodligen en bättre kriminalvård. Det antagna rambeslutet om överförande av frihets- berövande påföljder inom Europeiska unionen kommer, när det har omvandlats till nationell lagstiftning, att öka möjligheterna för att överföra straffverkställigheten av frihetsberövande påföljder mellan EU:s medlemsstater. Rambeslutet torde för del få störst effekt för överföranden från (prop. 2007/08:84, s. 44 f.). De tänkta tidsfristerna i rambeslutet kommer enligt vad utredningen erfar innebära att det i fler fall än kommer att vara lönt att inleda ett överförandeförfarande. sker detta sällan om straff- tiden är kortare än , eftersom handläggningstiderna i de mot- tagande länderna ofta är långa. Kriminalvården har dock redan utan rambeslutet möjligheter att medverka till att verkställigheten över- flyttas till den dömdes hemland. Denna möjlighet bör utnyttjas, inte minst för att minska belastningen på anstalterna. En sådan åtgärd främjar också normalt den dömdes anpassning till ett nor- malt liv efter frigivningen. Genom att förkorta tiden innan de dömda kan överföras från häkte till en anstalt kan beläggningssituationen på häktena förbätt- ras. Ungefär en tredjedel av dem som döms till fängelse är redan häktade. Enligt det tidigare nämnda beslutet är det Justitie- ombudsmannens uppfattning att överföring till anstalt ska ske inom . Om detta genomfördes skulle antalet fängelse- dömda som väntar i häkte minska med hälften. Behovet av häktes- platser sjunker då med hundra platser eller fler. Det kan också ske genom att kapaciteten vid riksmottagningen byggs ut. är väntetiden till riksmottagningen mer än fyra gånger så lång som den tid som JO har ansett är rimlig. För sexualbrottsdömda är väntetiden ännu längre, vilket beror på en brist på anstaltsplatser för denna kategori. Placeringsprocessen kan förbättras genom en ökad flexibilitet i anstaltsorganisationen. Kriminalvården bör utreda hur detta bäst kan ske, men det finns flera tänkbara åtgärder. Flexibiliteten kan t.ex. förbättras genom att minska antalet säkerhetsklasser. Ett särskilt problem för Kriminalvården är att förutse när utdömda straff faktiskt kommer att verkställas om den dömde inte är frihetsberövad. Detta problem är inte enkelt att komma till rätta med. Statsmakternas intentioner är att det ska vara mellan laga kraftvunnen dom och straffverkställelse. Många faktorer påverkar hur kort blir, bl.a. ska hänsyn tas till den dömdes förutsättningar att inställa sig, om den dömde överklagar placeringsbeslutet eller begär uppskov med verkställigheten, ansöker om IÖV eller nåd. Kriminalvården har vidtagit vissa åtgärder för att förbättra det myndighetsinterna arbetet. Utred- ningen ser inte några ytterligare möjligheter att genomföra förbättringar i detta avseenden utan att det skulle kunna medföra negativa konsekvenser på t.ex. rättssäkerheten och möjligheten att få ett snabbt flöde genom hela rättskedjan. 4.7.2Anpassning av antalet platser Bedömning: Den ojämna tillströmningen av klienter till häkten och anstalter utgör ett planeringsproblem för Kriminalvården. Det bör skapas bättre förutsättningar för Kriminalvårdens för- måga att anpassa platstillgången till behoven. Kriminalvården har angett att det tar sex till att bygga en helt ny kriminalvårdsanläggning. Om det hade varit möjligt att så i förväg förutse behovet av häktes- och anstaltsplatser hade det varit möjligt att anpassa antalet platser efter behovet. Så är dock inte fallet och Kriminalvården ställs därför inför ett plane- ringsproblem. Svårigheten att förutse tillströmningen av klienter gör att Kriminalvården måste använda de möjligheter som står till buds för att styra tillströmningen, utnyttja befintliga platser så effektivt som möjligt och skapa en handlingsberedskap för att öppna nya och stänga outnyttjade platser. Det finns en regional aspekt på planeringen, men utredningen har konstaterat att den med tiden har kommit att bli något mindre viktig. kriminalvårdsreform hade som inriktning att den som dömts till fängelse skulle avtjäna straffet så nära sitt hem som möjligt, enligt den s.k. närhetsprincipen. Denna princip har med tiden tonats ned, bl.a. för att man har önskat åstadkomma en ökad differentierad placering av de intagna. placeras intagna i anstalter över hela landet bl.a. efter den enskildes vårdbehov. Närhetsprincipen är viktigast för häktes- och frivårds- verksamheten. Häktade ska helst befinna sig så nära berörd polis- myndighet, åklagare och domstol som möjligt. Frivården bör arbeta med klienter i den miljö där de ska återanpassas. Principerna för planeringen, de praktiska svårigheterna och kraven på organisatio- nen är dock desamma såväl nationellt som regionalt, varför utred- ningens bedömningar och slutsatser också kan tillämpas på den regionala planeringen inom . Hur många häktade och fängelsedömda som kan tas om hand avgörs av antalet tillgängliga platser. Antalet häktade och fängelse- dömda varierar både och över åren och bereder därige- nom ett planeringsproblem.