sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Dessa fäster stor vikt vid att rätten besöker platsen och att de där får lägga fram sin syn på tingens ordning. Besök på fastigheten kan öppna för förlikningslösningar. Kartor ger inte alltid full förståelse för problematiken i ärendet. I många domstolar sker under- sökningen på platsen i samband med, eller efter den muntliga förberedelsen. Fastigheten besöks i en mycket hög utsträckning, antingen i samband med syn, vid undersökning på platsen eller vid mer informella besök. En förändrad organisation får under inga förhållanden innebära att fastighetsdomstolen på grund av långa avstånd avstår från att besöka fastigheten trots att skäl talar för besök. En organisation som leder till sådana effekter måste anses som mycket olycklig såväl ur ett rättssäkerhets- perspektiv som utifrån domstolens legitimitet. Fastighetsdomstolarna håller syn i ungefär vart femte fastighets- mål, dvs. i ungefär 200 mål . Rättens resande i fastighets- målen kommer att bli mer omfattande om man får en organisation med färre fastighetsdomstolar. Detta kommer att innebära ökade effektivitetsförluster. Det kommer naturligtvis också att innebära ökade kostnader för resor. Det finns dock ett antal åtgärder som kan vidtas för att reducera effektivitetsförlusterna. Man kan t.ex. samla mål och ärenden som berör ett antal närliggande orter till särskilda sammanträdes- och besiktningsdagar. Den reform av fastighetsdomstolarna som föreslås bygger enligt rapporten i första hand inte på ekonomiska överväganden. Över- gångsvis kan reformen innebära ökade kostnader medan de i ett längre perspektiv beräknas bli lägre i jämförelse med dagens organisation. Reformen bör leda till att domstolarna får en effektivare organisation med högre kvalitet och rättssäkerhet. Av nuvarande 25 fastighetsdomstolar är det bara två, nämligen och , som har ett målunderlag som räknat i årsarbetskrafter kräver hela tjänster i form av kanslipersonal och domare. Detta innebär i sin tur att det på kort sikt, bortsett från vad som gäller beträffande i modell 1, inte går att minska antalet anställda vid de fastighetsdomstolar vars mål flyttas till en annan domstol. Däremot kan det enligt rapporten i många fall bli aktuellt med resursförstärkning på domstolar som får ett större målunderlag. Hur många nyanställningar som behövs är svårt att uppskatta eftersom det är många faktorer som måste beaktas. av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna Bland dessa kan enligt nämnas resultatet av , hur organisationen på domstolarna ser ut för genomförandet, vilken kompetens som kommer att krävas och hur måltillströmningen ser ut. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att fastighetsdom- stolarna läggs samman med miljödomstolarna. De nya dom- stolarna får den lokalisering och de domkretsar som föreslagits i utredningens delbetänkande SOU 2008:31. Alla överklaganden i fastighetsmål ska prövas av . Utredningens förslag angående handläggningen av A-verksamheter och vattenverksamheter innebär att miljödomstolarna inte kommer att handlägga några ansökningar om sådana verksamheter i första instans. I stället för ansökningsmål kommer miljödomstolarna att handlägga överklaganden enligt PBL och enligt samt sådana mål, nästan uteslutande ersättningsmål av olika slag, i vilka talan väcks vid en miljödomstol genom stämning. På motsvarande sätt kan målen vid fastighetsdomstolarna indelas i fastighets- bildningsmålen, vilka inleds vid fastighetsdomstolarna genom överklagande av lantmäterimyndigheternas beslut och de mål i vilka talan väcks genom stämning vid fastighetsdomstolen. Även de mål som handläggs av fastighetsdomstol som första instans gäller ofta ersättningsfrågor. En gemensam nämnare för förstainstansmålen är att värderingsfrågor ofta avgörs enligt 4 kap. expropriationslagen. Av bakgrundsbeskrivningen och av framgår att de olika aktuella lagarna anknyter till varandra även på flera andra sätt. I och för sig är det numera inte ovanligt att tingsrätterna prövar överklaganden av förvaltningsmyndigheternas beslut. Det gäller då i allmänhet ärenden där reglerna i ärendelagen, med vissa kompletterande bestämmelser i de särskilda lagarna som reglerar sakförhållandena, är tillräckliga för att styra handlägg- ningen. När det gäller å ena sidan fastighetsbildningsmålen och å andra sidan de överklagade målen enligt PBL och gäller visserligen olika handläggningsregler. I praktiken är det dock inga större skillnader i handläggningen. Gemensamt är att förfarandet i av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna stor utsträckning är skriftligt, att avgörandet förhållandevis ofta föregås av syn på stället och att förutom parterna ofta andra sakägare är berörda och har talerätt. Dessa förhållanden utgör en god grund när en samorganisation övervägs. har i sin rapport tagit fram ytterligare argument av allmän domstols- politisk natur för en samorganisation. Utredningen har i dessa avseenden ingen annan uppfattning än . Enligt utredningens mening har på ett övertygande sätt argumenterat för behovet av ett bredare beredningsstöd i de mål som handläggs vid fastighetsdomstolarna. Detta gäller särskilt fastighetsbildningsmålen som liksom de flesta miljömålen och PBL-målen överklagas till domstolen. har, med något enstaka undantag, tagits väl emot av de berörda domstolarna. Utredningen har vid sammanträffanden i olika sammanhang med företrädare för domstolarna mött samma inställning. Utredningen kan därför sammanfattningsvis inte se något skäl att frångå förslag om en långtgående samorganisation mellan miljödomstolarna och fastighetsdom- stolarna. Enligt två av de alternativ som presenterade skulle fastighetsdomstolarna vid vissa tingsrätter inte sam- organiseras med miljödomstolarna. har dock inte haft anledning att ta ställning till miljödomstolarnas framtida organisation. och samlokaliseringen av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna kan ske på olika sätt. Det går att förena det alternativ när det gäller fastighetsdomstolarna som Domstols- verket har prefererat i sin rapport med utredningens förslag i det andra delbetänkandet om miljödomstolarna. Med en sådan lösning skulle det finnas fastighetsdomstolar, förutom vid de fem tingsrätter som har miljödomstolar, vid tingsrätterna i och . Detta alternativ, som bygger på att det bör finnas en fastighetsdomstol i varje storstad, torde vara klart fördelaktigt jämfört med nuvarande ordning. Alternativet tar i stor utsträckning vara på möjligheterna till specialisering. Budgetmässigt förefaller det vara en enkel lösning. Med en sådan lokalisering av fastighetsdomstolarna ligger det nära till hands att för dessa domstolar behålla nuvarande handläggningsregler. En samordning som ändå medför ett annat antal fastighetsdomstolar än miljödomstolar ger också anledning att överväga att behålla den nuvarande instansordningen. av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna skulle då överklagas till hovrätterna inom vars område domstolarna är belägna. Det skulle innebära att Hovrätten för skulle stå som mottagare av överklaganden från två fastighets- domstolar samt övriga hovrätter som mottagare av överklagandena från vardera en fastighetsdomstol. Den nu behandlade lösningen skulle också medföra att miljödomstolarna och fastighets- domstolarna skulle skilja sig åt i fråga om domkretsindelningen. För fastighetsdomstolarna i och samt i viss mån för fastighetsdomstolarna i och skulle domkretsindelningen inte följa indelningen i vattenavrinnings- områden. För de andra fastighetsdomstolarna skulle fastighets- domstolarnas domkretsar följa vattenavrinningsområdena om inte miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna skulle ha olika domkretsar. I vart fall är denna lösning mindre olämplig än det tredje alternativet enligt rapporten, att även fastighetsdomstolen vid skulle finnas kvar. Den fastighetsdomstolen har inte större måltillströmning än någon annan fastighetsdomstol med jämförbart upptagningsområde. Det av förordade alternativet innebär att två av fastighetsdomstolarna skulle vara placerade förhållandevis nära varandra. Det gäller domstolarna i och . Ett sådant förslag är enligt utredningens mening svårt att motivera. För att utveckla domstolarnas verksamhet är det klart gynn- sammare att det inte finns någon fastighetsdomstol som ligger utanför miljödomstolsorganisationen. Förutsättningarna för specialisering ökar om det finns miljömål, PBL-mål och fastighetsmål i samma domstol. Den utveckling av berednings- organisationen som förordar och som redan finns vid miljödomstolarna och även hos länsrätterna när dessa handlägger PBL-mål är lättare att genomföra i de samordnade domstolarna. Enligt utredningens mening bör det därför inte finnas fler än fem samordnade domstolar. Utredningen har i det andra delbetänkandet angett varför miljödomstolarna bör behålla sin nuvarande lokalisering. Att samorganisationen ska omfatta även fastighetsdomstolarna leder inte till någon annan bedömning. Förslaget innebär i princip följande förflyttningar. -Fastighetsdomstolen vid förs till miljödomstolen vid . av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna -Fastighetsdomstolarna vid , , och förs till miljö- domstolen i . -Fastighetsdomstolarna vid , , och förs till miljödomstolen i . -Fastighetsdomstolarna vid , tings- rätt, och förs till miljödomstolen i . -Fastighetsdomstolarna vid , , , , tings- rätt, och förs till miljödom- stolen i . Man måste observera att detta är en mycket grov uppskattning. Utredningens förslag är att en fastighets belägenhet ska vara avgörande för domstolstillhörigheten. Detta innebär sannolikt betydande avvikelser från den nuvarande indelningen, bl.a. vid överlämnandet av inneliggande mål till de nya domstolarna. När fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna samorgani- seras till fem tingsrätter är det naturligt att alla domar och beslut överklagas till . Vidare bör de beslut som kommer direkt till hovrätterna från arrendenämnderna i fortsätt- ningen överklagas till . Det beror på att fastighetsråd kan ingå i hovrätternas sammansättning i sådana mål. Förutom i fastighetsmål är det bara vid överklaganden i arrendemål från arrendenämnderna som fastighetsråd deltar i mål vid hovrätterna. Utredningens förslag: Sådana mål angående fastighetsrättsliga förhållanden som inte kräver medverkan av värderingsteknisk expertis och som har samma karaktär som civilrättsliga tvister i allmänhet bör, på grund av att avståndet till domstolens lokaler ökar, handläggas vid de ordinarie tingsrätterna. En samlokalisering av domstolarna som utredningen har förespråkat medför för många parter och andra inblandade väsentligt ökade avstånd till domstolarnas lokaler. av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna i detta avseende är förmodligen minst påtagliga i de mål som överklagas till domstolarna. I dessa mål förekommer i allmänhet inte förhandlingar i domstolarnas lokaler. Åtskilliga sådana mål avgörs dessutom på handlingarna. När det gäller överklagade miljömål och PBL-mål finns inget alternativ till miljödomstolarna. Med hänsyn till den tekniska kompetens som krävs för fastighets- bildningsmålen är det självklart att dessa mål ska handläggas vid domstolar där det finns sådan kompetens, det vill säga vid de sammanslagna domstolarna. Någon anledning att ifrågasätta att samtliga grupper av mål som överklagas ska handläggas vid de samlokaliserade domstolarna finns därför inte. En anledning till att fastighetsdomstolarna inrättades var be- hovet av medverkan av värderingsteknisk expertis bland dom- stolarnas ledamöter. Enligt 31 kap. 2 § och 32 kap. 10 och 11 §§ ska reglerna i 4 kap. expropriationslagen tillämpas i många av de ersättningsmål som handläggs enligt . Detsamma gäller i fråga om flertalet av de mål som handläggs vid fastighetsdomstolarna och som omfattas av redogörelsen för fastighetsmål i bilaga 11. I några fall föreskriver dock lagtexten inte en tillämpning av expropriationslagens bestämmelser. I dessa fall torde dessutom förhandling i domstolens lokaler och annan handläggning som i vanliga tvistemål förekomma. Det blir för många avsevärt större avstånd till domstolslokalerna om miljö- domstolarna och fastighetsdomstolarna samlokaliseras. Därför finns det, med hänsyn till det krav på tillgänglighet som gäller för domstolsorganisationen, starka skäl för att sådana mål handläggs av de vanliga tingsrätterna. Som framgår av avsnitt 8.1.5 finns det åtskilliga fastighetsrättsliga måltyper som handläggs av sådana domstolar. I 10 kap. 10 § finns det regler om s.k. fastighetsforum. Som närmare beskrivits i avsnitt 8.1.4 har redan tidigare övervägts att flytta sådana arrendemål som enligt 8 kap. 32 § jordabalken handläggs av fastighetsdomstol till de vanliga tingsrätterna. Utöver vad som återges som grund för ett sådant förslag i avsnitt 8.1.4 kan följande anföras. De ifrågavarande målen har stora likheter med ordinära tvistemål, närmast hyresmål och andra mål om nyttjanderätt till fast egendom. De grunder som åberopas av käranden i sådana nyttjanderättsmål kan hänföra sig till skriftliga avtal men detta är inte ett formkrav när det gäller nyttjanderätt i allmänhet enligt 7 kap. jordabalken eller hyresavtal enligt 12 kap. jordabalken. När det gäller arrende krävs skriftligt avtal för jordbruksarrende, bostadsarrende och anläggningsarrende. av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna Däremot kan enligt 8 kap. 3 § första stycket jordabalken muntligt avtal träffas om lägenhetsarrende även om skriftlig form kan anses vara huvudregeln. En vanlig form av lägenhetsarrende är avtal om nyttjanderätt till enskilt vatten för anläggningsplats för fritidsbåtar eller för fiskodling. Ett betydande antal nyttjanderättsavtal av- seende fast egendom mellan privatpersoner ingås alltså i muntlig form. Det ligger i sakens natur att tvister angående sådana avtal, som i de flesta fall torde avse utebliven betalning, lämpligen handläggs av de vanliga tingsrätterna. Naturligtvis förekommer i många fall också skriftliga avtal. Inte sällan väcker dessa avtal – om de upprättats av privatpersoner – och de tvister avtalen ger upphov till, svårlösta frågor om till vilken avtalskategori enligt jordabalken som ett avtal är att hänföra. I dessa situationer försvårar ofta de indispositiva reglerna om forum i 10 kap. hand- läggningen av rättegången. Om en vanlig tingsrätt vid den slutliga tolkningen av ett avtal kommer fram till att detta är ett arrendeavtal måste domstolen avbryta handläggningen, i vilket skede av rättegången det vara må. Det är inte ens tillåtet att stadfästa en förlikning. Det skulle förmodligen underlätta för domstolarna i många fall att inte behöva tänka på forumreglerna i dessa tvister. Därför finns det starka skäl för att de vanliga tingsrätterna ska handlägga dessa mål. Detta gäller särskilt när de enligt gällande forumregler behöriga domstolarnas antal minskar väsentligt genom att fastighetsdomstolarna läggs samman med miljödomstolarna. Utredningen föreslår därför att de vanliga domstolarna ska handlägga dessa arrendemål. Motsvarande resonemang gäller sådana mål som enligt 17 § lagen (1957:390) om fiskearrenden ska handläggas av fastighetsdomstol. En annan sorts mål där reglerna i 4 kap. expropriationslagen inte ska tillämpas är mål om av stämmobeslut enligt 46 och 53 §§ lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter samt mål om skadeståndsskyldighet enligt 54 § samma lag. Dessa mål är av rent förmögenhetsrättslig karaktär. Klandermålen gäller mest stämmans beslut om uttaxering av bidrag med åtföljande betalningstvist. Även när tvisten rör tolkning av ett anläggnings- beslut är ett av stämmobeslut av sådan karaktär att målet väl lämpar sig för avgörande av en vanlig tingsrätt (se mål nr T 4486-07). I fråga om skadeståndsmålen finns i nyssnämnda 54 § en hänvisning till 13 kap. lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Det är mål av associationsrättslig natur. Vid en omläggning som den aktuella till ett färre antal domstolar av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna finns det starka skäl för att de angivna målen enligt samfällighets- lagen handläggs vid de vanliga tingsrätterna. Ytterligare en målkategori bör övervägas i detta sammanhang. Det är mål om inlösen enligt jordförvärvslagen (1979:230). Vid prövning av fråga om inlösen är det pris som parterna avtalat utgångspunkt för bedömningen. Det avtalade priset kan frångås vid en skälighetsbedömning. Bestämmelserna i 4 kap. expropriations- lagen är inte tillämpliga. En motsvarande bestämmelse om inlösen finns i förköpslagen (1967:868). Talan om inlösen enligt 14 § förköpslagen ska väckas vid en vanlig tingsrätt. Det finns inte anledning att ha en annan forumbestämmelse när det gäller inlösen enligt jordförvärvslagen. I och för sig kan övervägas att mål enligt flera lagar än vad som har föreslagits ska handläggas vid de vanliga tingsrätterna. Utredningen anser dock att det ovan redovisade förslaget är lämpligt med tanke främst på hur ofta målen förekommer. 9Principer för processregler för samorganiserade fastighets- domstolar och miljödomstolar I detta betänkande har utredningen övervägt och lämnat förslag om Prövningsmyndigheternas uppgifter, antal och lokalisering Prövningen av civilrättsliga frågor Förfarandereglerna för de nya prövningsmyndigheterna av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna Det återstår att behandla de processuella regler som till följd av en förändrad instansordning samt samorganisationen av fastighets- domstolarna och miljödomstolarna ska gälla för de nya dom- stolarna. Utredningsdirektivens föreskrifter om redovisningstidpunkter har fått den konsekvensen att utredningen lämnar förslag i processuella frågor i två betänkanden utom i detta. De processuella frågorna har delvis behandlats i utredningens delbetänkanden En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111) och Miljödomstolarna – domkretsar, lokalisering, handläggningsregler (SOU 2008:31). Dessa betänkanden har remiss- behandlats. Som redan inledningsvis anförts har remiss- behandlingen inte gett anledning till ändring av tidigare ställningstaganden. Till stor del upptogs övervägandena i det andra delbetänkandet av frågan om ärendelagen i stället för förvaltnings- processlagen bör vara den grundläggande processlagen vid Principer för processregler för samorganiserade handläggningen av överklaganden. Under utredningens gång har emellertid motståndet mot ärendelagen blivit allt tydligare. Även om redovisningen av gällande rätt och vissa överväganden i det andra delbetänkandet har relevans också i detta sammanhang medför detta att utredningen vad gäller innehållet i ärendelagen och närmare överväganden angående den lagen i första hand hänvisar till framställningen i det andra delbetänkandet. I frågor som gäller miljödomstolarnas domkretsar och lokalisering hänvisas också till det andra delbetänkandet. Redovisningen av gällande rätt i detta betänkande är en förkortad version av framställningen i det andra delbetänkandet med sikte främst på de frågor som är aktuella. Även redo- görelser för överväganden i tidigare betänkanden har förkortats eftersom de i vissa avseenden är relevanta. För full- ständiga texter hänvisas till nyssnämnda betänkanden. 9.1.2Jämförelser mellan olika processlagar innehåller bortemot 800 paragrafer och ska tillämpas i samtliga instanser i de allmänna domstolarna. Förvalt- ningsprocesslagen upptar ett 50-tal paragrafer. Lagen gäller såväl mål som överklagas till en förvaltningsdomstol som mål som inleds genom att talan väcks i domstolen. Den processuellt sett viktigaste skillnaden mellan rättegångs- balken och förvaltningsprocesslagen är att den senare lagen har ett förfarande som i grunden är skriftligt med möjligheter till en kompletterande muntlig förhandling medan förfarandet enligt bygger på att ett mål normalt ska avgöras efter en huvudförhandling som karakteriseras av principerna om munt- lighet, omedelbarhet och koncentration. Ett avgörande enligt förvaltningsprocesslagen grundas på vad handlingarna i målet innehåller och vad som i övrigt har förekommit i målet medan avgörandet efter en huvudförhandling enligt får grundas endast på det som har förekommit vid huvudförhand- lingen. De nu angivna skillnaderna medför att förfarandet enligt förvaltningsprocesslagen inte som förfarandet enligt rättegångs- balken behöver vara stringent uppdelat i ett förberedande och ett avgörande skede. föreslog i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet- arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106) en Principer för processregler för samorganiserade ny processlag som skulle ersätta både förvaltningsprocesslagen och ärendelag. Lagen skulle alltså gälla såväl i allmän domstol som i förvaltningsdomstol. Lagförslaget var i väsentliga delar byggt på förvaltningsprocesslagen. Ett av skälen till förslaget var att förvaltningsprocesslagen ansågs ofullkomlig i vissa hänseenden. Ett annat skäl var att den primära prövningen av många sådana ärenden, för vilka ärendelag avsetts, var på väg att flyttas från tingsrätterna till förvaltningsmyndigheter och att det behövdes en förfarandelag som i motsats till den lagen och till rättegångs- balken passade även för fall där myndighetens beslut överklagades till tingsrätten. På grund av remisskritik kom Domstolsutred- ningens förslag inte att genomföras. I stället infördes för de allmänna domstolarna 1996 en ny ärendelag som i de flesta viktiga hänseendena hade förvaltningsprocesslagen som förebild. Det finns därför väsentliga likheter men också en hel del skillnader mellan förvaltningsprocesslagen och ärendelagen. Båda lagarna innehåller en relativt fullständig reglering av förfarandet från det att målet eller ärendet inletts vid domstolen till dess att det slutligt har avgjorts. Båda lagarna reglerar såväl mål som överklagas till domstolen som mål som inleds där. I båda lagarna sker regleringen i viss utsträckning genom hänvisningar till . För båda lagarna gäller dessutom att balken kan vara analogt tillämplig i en fråga som inte fått en uttrycklig reglering. Om det i annan lagstiftning finns en avvikande processuell bestämmelse för viss måltyp gäller för båda lagarna alltid den bestämmelsen som lex specialis (2 § FPL, 2 § ÄL). Båda lagarna bygger på att ersättning inte ska utgå för rättegångskostnader, varför reglerna om ombud och rättegångskostnader är summariska i de båda lagarna, 48 och 49 §§ förvaltningsprocesslagen samt 47 § ärendelagen. Med hänsyn till de förekommande målens och ärendenas art och natur är det uppenbart att handläggningen enligt ärendelagen liksom enligt förvaltningsprocesslagen i de allra flesta fall måste vara rent skriftlig (prop. 1995/96:115 s. 77). Förvaltningsprocesslagen avser rättskipning i Regeringsrätten, kammarrätt och länsrätt (1 § FPL). Ärendelagen innehåller genom hänvisningar till en reglering av frågor om domstolarna, deras sammansättning, omröstning och jäv (3 § ÄL). Motsvarande bestämmelser för förvaltningsdomstolarna finns inte i förvaltningsprocesslagen utan i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Den lagen gäller inte i en miljödomstol. Principer för processregler för samorganiserade finns i stället särskilda bestämmelser om miljödom- stolarnas sammansättning. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, är enligt båda lagarna förvaltningsmyndigheten motpart till den enskilde sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen (7 a § FPL, 11 § ÄL). När en enskild överklagar ett beslut av en miljöprövningsdelegation är den enskildes motpart i miljödomstolen. I fastighetsbildningsmål har lantmäterimyndig- heten ingen partsställning i fastighetsdomstolen. Endast förvalt- ningsprocesslagen preciserar bestämmelsen till att gälla den myndighet som först beslutade i saken. När det gäller särskilda rättsmedel mot ett avgörande kan skill- naderna mellan förvaltningsprocesslagen och ärendelagen förefalla betydande.