sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — En sådan visering ger en utlänning som är skyldig att inneha transitvisering rätt att uppehålla sig i det internationella transitom- rådet på en flygplats under en mellanlandning vid en internationell flygning, men tillåter inte inresa i landet. Denna viseringsskyldighet är ett undantag i den allmänna transitförmånen att kunna vistas på det internationella transitområdet utan visering. Förteckningar över tredje länder vars medborgare måste inneha visering för flygplats- transitering för alla eller endast vissa Schengenstater finns intagna som bilaga 3 till CCI:n. Liksom när det gäller resevisering kan transitvisering enligt punkten 2.1.4 i del I i CCI:n utfärdas som en gruppvisering. Motsvarande förutsättningar gäller här. Även en transitvisering kan utfärdas vid gränsen i form av en nödfallsvisering. Samma regler gäller för denna typ av nödfallsvise- ringar som för den typ av nödfallsviseringar som utgör en rese- visering, med undantag för att tiden för genomresa inte får överstiga . En transitvisering i form av nödfallsvisering kan också utfärdas till sjömän i enlighet med artikel 2 i den tidigare nämnda förordningen (EG) nr 415/2003. Den aktuella sjömannen ska passera gränsen för att gå ombord på, åter gå ombord på eller gå i land från ett fartyg som han eller hon kommer att arbeta på eller har arbetat på som . I övrigt gäller motsvarande villkor och föreskrifter för utfärdande som för andra utlänningar som beviljas nödfalls- visering. Viseringen ska dock innehålla en angivelse om att inne- havaren är . Enligt samma artikel får även en gruppvisering för transit utfärdas till sjömän om villkoren för utfärdande av nöd- fallsvisering är uppfyllda för varje enskild i gruppen. Bestämmelserna om resevisering och transitvisering hindrar en- ligt artikel 11 punkten 2 i inte att någon av Schengenstaterna under loppet av det halvår under vilken den aktu- ella viseringen gäller – vid behov – utfärdar en ny visering, vars giltighet begränsas till denna Schengenstat. Den enhetliga viseringen ska enligt artikel 12 punkten 1 i Schengen- konventionen utfärdas av Schengenstaternas diplomatiska och kon- sulära myndigheter samt – i förekommande fall – av de myndig- heter hos Schengenstaterna som avses i artikel 17. I artikel 17 punkten 2 anges att bl.a. ska definiera fall då visering inte får utfärdas utan att man konsulterar det aktuella landets centrala myndighet. Närmare bestämmelser om detta finns i punkten 2 i del II i CCI:n. I artikel 17 punkten 3 i Schengen- konventionen anges vidare att bl.a. ska fatta nödvändiga beslut som rör myndigheter med uppgift att utfärda visering. Behörig stat att utfärda visering är enligt artikel 12 punkten 2 i den Schengenstat som är resans huvudmål. Om det inte kan avgöras vilken stat som är huvudmålet, ska i allmän- het den Schengenstat där den första inresan sker utfärda viseringen. I punkten 1 i del II i CCI:n finns närmare föreskrifter om faststäl- lande av behörig stat. ska enligt artikel 12 punkten 3 i fastställa genomförandebestämmelser, sär- skilt beträffande kriterierna för fastställandet av resans huvudmål. 3.3.3De resedokument i vilka viseringar får införas Artikel 13 och 14 i behandlar de dokument i vilka viseringar får införas. Enligt artikel 13 punkten 1 får ingen visering införas i ett resedokument som är giltigt. Den i resedokumentet angivna giltighetstiden ska enligt samma artikel punkten 2 vara längre än den för viseringen. I detta sammanhang ska hänsyn tas till tidsramen för viseringens nyttjande. giltighet ska också tillåta en utlänning återresa till hans hemland eller inresa till tredje land. Viseringar får enligt artikel 14 punkten 1 i Schengenkonven- tionen inte heller föras in i ett resedokument som inte betraktas som giltigt av någon av Schengenstaterna. Om resedokumentet är giltigt endast hos en eller flera av Schengenstaterna ska viseringen begränsas till denna eller dessa. I dessa fall får enligt samma artikel punkten 2 visering utfärdas i form av ett tillstånd som ersätter visering. 3.3.4Villkor för utfärdande av enhetlig visering Enhetliga viseringar får enligt artikel 15 i i princip endast utfärdas för utlänningar som uppfyller samtliga i konventionen angivna inresevillkor. Dessa inresevillkor har numera ersatts av likartade bestämmelser i artikel 5 i Gränskodexen. Ett av villkoren är att utlänningen innehar en eller flera giltiga resehand- lingar som tillåter passage av gränsen (artikel 5.1 a). Andra villkor är att utlänningen kan styrka syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen samt har tillräckliga medel för sitt uppehälle för såväl den planerade vistelsens längd som återresan till ursprungs- landet eller transitresa till tredje land som med säkerhet tillåter inresa eller att han eller hon kan skaffa dessa medel på laglig väg (artikel 5.1 c). Utlänningen får inte heller vara registrerad på SIS:s spärrlista i syfte att nekas inresa (artikel 5.1 d) eller anses utgöra en risk för någon av medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindelser (artikel 5.1 e). Kravet på att utlänningen inte får anses utgöra en risk för någon av medlems- staternas folkhälsa har införts genom kodexen om Schengengränserna. I artikel 2.19 i Gränskodexen definieras hot mot folkhälsan som en sjukdom med epidemisk potential enligt definitionen i Världshälso- organisationens internationella hälsostadga och andra infektions- sjukdomar eller smittsamma parasitsjukdomar, om de omfattas av skyddsbestämmelser som är tillämpliga på medlemsstaternas med- borgare. Under vissa förutsättningar kan en visering med territoriellt begränsad giltighet beviljas även om samtliga inresevillkor inte är uppfyllda. Enligt punkten 2.3 i del I i CCI:n definieras en visering med territoriellt begränsad giltighet som en i undantagsfall utfärdad visering som en avtalsslutande part för in i ett pass, en resehandling eller något annat dokument som berättigar till gränspassage och som uteslutande gäller vistelse i en eller flera Schengenstater, varvid in- och utresa måste företas genom en eller flera av dessa staters territorium. Enligt artikel 16 i och punkten 3.1 i del V i CCI:n får territoriellt begränsade viseringar utfärdas i de fall en beskickning anser att det av humanitära skäl, skäl som rör det nationella intresset eller internationella förpliktelser inte kan krävas att samtliga inresevillkor är uppfyllda. Sådana viseringar får enligt punkterna 3.2–3 i del V i CCI:n också utfärdas om ett rese- dokument är giltigt endast i en eller flera avtalsslutande stater (artikel 14 i ), om en beskickning inte har samrått med de centrala myndigheterna av brådskande skäl eller om den centrala myndigheten har framfört invändningar. Detsamma gäller om det är nödvändigt att en beskickning ånyo utfärdar en visering till en sökande för vilket han redan har fått en visering för en vistelse (punkten 3.4). De övriga Schengenstaterna ska informeras om utfärdande av viseringar med territoriellt begränsad giltighet. Det bör i detta sammanhang nämnas att inresa till rådet enligt artikel 13 i Gränskodexen som huvudregel ska vägras en utlänning som inte uppfyller samtliga inresevillkor. Undantag från denna regel får enligt artikel 5.4 c) dock göras när en Schengenstat finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. I sådana fall ska inresetill- ståndet begränsas till den aktuella Schengenstaten, varvid denna stat ska underrätta de övriga Schengenstaterna om detta om den aktuella personen är registrerad i SIS i syfte att nekas inresa. Vidare ska genomresa enligt artikel 5.4 a) beviljas en utlänning som har uppehållstillstånd eller visering för förnyad inresa utfärdad av någon av Schengenstaterna eller – om så krävs – båda dessa handlingar, om inte utlänningen finns upptagen på spärrlistan hos den Schengen- stat vars yttre gräns han eller hon avser att passera och registre- ringen åtföljs av instruktioner om att neka inresa eller transitresa. I del III i CCI:n finns bestämmelser om mottagande av viserings- ansökningar. Det anges där vilket formulär sökanden ska fylla i och vilka handlingar som ska bifogas ansökan. Det anges också hur den sökandes trovärdighet i fråga om återvändandeavsikt ska bedömas och när ett enskilt samtal bör hållas med den sökande. 3.3.6Handläggning och beslut med anledning av viseringsansökan Del V i CCI:n reglerar behandling och beslut med anledning av viseringsansökningar. Beträffande grundläggande kriterier för pröv- ning av ansökan anges följande. Vid behandlingen av viseringsansökningar skall i huvudsak följande punkter beaktas. Säkerheten för de avtalsslutande parterna, bekämp- ningen av den olagliga invandringen samt andra aspekter på inter- nationella förbindelser. Beroende på vilket land det gäller kan den ena eller andra punkten anses viktigare, men uppmärksamhet måste alltid ägnas åt samtliga punkter. Med avseende på säkerheten måste det prövas om nödvändiga kon- trollåtgärder har vidtagits: kontroll av de uppgifter som finns i Schengens informationssystem när det gäller personer som finns upptagna på spärrlistorna samt samråd med de centrala myndigheterna för länder där samråd krävs. När det gäller att uppskatta invandringsriskerna ligger ansvaret för bedömningen enbart på den diplomatiska eller konsulära beskickningen. Vid prövning av viseringsansökningen skall det fastställas om sökanden har för avsikt att invandra och bosätta sig på medlemsstaternas terri- torium med hjälp av en visering för turist-, affärs-, studie-, arbets- eller familjebesöksändamål. Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt risk- grupper, arbetslösa, personer som inte förfogar över en regelbunden inkomst osv. Av samma skäl är intervjun med sökanden av grundläg- gande betydelse för att utröna syftet med resan. Man kan även begära att ytterligare dokumentation läggs fram till stöd för ansökan, om möjligt efter överenskommelse inom ramen för det lokala konsulära samarbetet. Den diplomatiska och konsulära beskickningen måste också utnyttja det lokala konsulära samarbetet för att bättre kunna upptäcka falska eller förfalskade dokument som läggs fram som stöd för vissa viseringsansökningar. Om tvivel kvarstår om dokumentens och de framlagda bevisens äkthet, även vad gäller sanningshalten i innehållet i dessa och även trovärdigheten i de uppgifter som lämnats under intervjun, skall den diplomatiska eller konsulära beskickningen avstå från att utfärda visering. Prövningarna för sökande som är kända för gott rykte och om vilka utbyte av information har skett inom ramen för det konsulära sam- arbetet skall däremot underlättas. När det i övrigt gäller behandlingen av viseringsansökningar anges specificerat hur kontrollförfarandet ska gå till, hur den sökandes identitet och trovärdighet samt resehandlingar och övriga dokument som krävs för ansökan ska kontrolleras. Själva beslutsfattandet reg- leras vidare beträffande fastställande av viseringskategori och antalet inresor, den verkställande myndighetens ansvar, det särskilda förfaran- det vid föregående samråd med andra centrala myndigheter och det förfarande som gäller när en ansökan inte behandlas eller avslås. Det anges också särskilt hur territoriellt begränsade viseringar ska utfärdas. Det finns vidare bestämmelser i om hur viseringsmärket ska fyllas i (del VI). 3.3.7Förvaltning och organisation av viseringsmyndigheten I del VII i CCI:n finns bestämmelser om förvaltning och organi- sation av viseringsmyndigheten. I punkten 1 finns grundläggande bestämmelser om detta. Enligt bestämmelsen faller det under varje Schengenstats behörighet att organisera sina viseringsmyndigheter. Chefen för en beskickning måste emellertid se till att myndigheten är uppbyggd på så sätt att varje försummelse som kan främja stöld eller förfalskningar undviks. Den personal som har befogenhet att utfärda viseringar får inte utsättas för någon lokal påtryckning och det måste undvikas att det uppstår vanor som kan minska vaksam- heten. Detta kan ske t.ex. genom regelbunden nyanställning av personal. För att förvara och använda viseringsmärken ska samma säkerhetskriterier beaktas som de som gäller andra säkerhetsdoku- ment. Det finns vidare närmare bestämmelser om dataregister och arki- vering av ansökningsformulären, förteckning över viseringarna samt beträffande avgifter motsvarande de administrativa kostnaderna för behandlingen av viseringsansökningar. 3.3.8Konsulärt samarbete på plats Del VIII i CCI:n innehåller bestämmelser om det konsulära sam- arbetet på plats. Beträffande ramen för detta samarbete anges följande i punkten 1. Det konsulära samarbetet på plats skall i allmänhet koncentreras på bedömning av invandringsriskerna och i synnerhet på fastställande av gemensamma kriterier för behandlingen av ansökningar om visering, informationsutbyte om användningen av förfalskade dokument och möjliga nätverk för människosmugglare samt om avslag på ansökningar om visering som är uppenbart omotiverade eller som har gjorts i be- drägligt syfte. Samarbetet bör även göra det möjligt att utbyta infor- mation om trovärdiga sökande och att utarbeta gemensam information om offentliggörande av de villkor som krävs för att utfärda en Schengen- visering. I det konsulära samarbetet på plats skall den lokala förvaltningen samt de lokala sociala och ekonomiska strukturerna beaktas. Beskickningarna skall ha möten på en nivå som de anser lämplig så ofta som omständigheterna kräver. De skall avlägga rapport till de egna centrala myndigheterna om mötenas innehåll. Ordförandeskapet kan begära en övergripande halvårsrapport. Det finns närmare bestämmelser om förhindrande av att ansök- ningar görs till olika medlemsstater eller direkt till en medlemsstat efter det att en annan medlemsstat avslagit en ansökan (s.k. visa-shopping). Vidare regleras hur det konsulära samarbetet på plats genom informationsutbyte kan underlätta kontroller av sökandes trovärdighet. Dessutom finns bestämmelser om utbyte av statistik. Slutligen finns i punkten 5 föreskrifter om viseringsansökningar som behandlas av kontor som hjälper de sökande med administra- tiva ärenden, resebyråer och researrangörer. I punkten 5.1 behandlas olika typer av ombudsverksamhet, medan punkten 5.2 reglerar har- monisering av samarbetet med de kontor som hjälper de sökande med administrativa ärenden, resebyråerna, researrangörerna och deras detaljhandlare. 3.4Viseringar för längre vistelser Artikel 18 i behandlar viseringar för längre vistelser. Enligt bestämmelsen ska en visering för vistelse som över- stiger betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd som har beviljats av någon av Schengenstaterna i överensstämmelse med denna stats lagstiftning. En sådan visering kan ges samma giltighet som en enhetlig visering för kortare vistelse från och med den dag den börjar gälla. Det krävs dock att utfärdandet av viseringen har gjorts i enlighet med de gemen- samma villkor och kriterier om enhetliga viseringar som har fast- ställts i och att innehavaren uppfyller de inresevillkor som anges i artikel 5.1 a) och c–e) i Gränskodexen (för en redogörelse av inresevillkoren, se avsnitt 3.3.4). av dessa förutsättningar inte är uppfyllda ger viseringen endast innehavaren rätt att passera genom de övriga Schengenstaterna för att komma till den stat som har beviljat viseringen. För att få passera krävs dock att utlänningen uppfyller de inresevillkor som anges i artikel 5.1 a), d) och e) i Gränskodexen och inte heller är upptagen på spärrlistan hos den Schengenstat som han önskar passera. 4Informationssystemet för viseringar (VIS) Rådet antog slutsatser om utveckling av ett informationssystem för viseringar. beslutade rådet att inrätta informationssystemet för viseringar (VIS) som ett sys- tem för utbyte av viseringsuppgifter mellan medlemsstaterna och presenterade kommissionen ett förslag till förordning om VIS och utbytet av uppgifter mellan medlems- staterna om viseringar för kortare vistelser. och rådet har sedan gemensamt antagit och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informations- systemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (fortsättningsvis kallad VIS-förordningen, bilaga 4). VIS-förordningen kompletteras av ett tredjepelarbeslut – rådets beslut /633/RIF av om åtkomst till informa- tionssystemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlems- staternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att för- hindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. VIS-förordningen har också kompletterats av en EG-förordning om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat (Common Consular Instructions on visas for diplomatic missions and consular posts, CCI), i fortsättningen kallad ändringsförord- ningen, bilaga 5. Ändringsförordningen kommenteras i kapitel 5. Informationssystemet för viseringar (VIS) VIS-förordningen fastställer ändamål, funktioner och ansvarsför- delning för VIS. Den fastställer också villkoren och förfaranden för utbytet av uppgifter mellan medlemsstaterna för att underlätta pröv- ningen av viseringsansökningar och beslut som fattas i anslutning till dessa. VIS-förordningen innehåller allmänna bestämmelser om syfte, tillämpningsområde och mål, definitioner, vilka uppgiftskategorier som ska registreras i VIS, vilka som ska ha tillgång till VIS samt allmänna principer som ska tillämpas vid användningen av VIS. Förordningen innehåller vidare en s.k. broklausul, som reglerar brotts- bekämpande myndigheters och Europols tillgång till uppgifter i VIS för att förhindra, upptäcka eller utreda terroristbrott och andra grova brott. I VIS-förordningen finns också närmare bestämmelser om viseringsmyndigheternas registrering och användning av uppgifterna i VIS, andra myndigheters åtkomst till dessa uppgifter samt om lagring och ändring av uppgifterna. Förordningen reglerar även drift och ansvar samt rättigheter och skyldigheter med avseende på upp- giftsskydd. VIS-förordningens första artiklar innehåller bestämmelser om förord- ningens syfte, tillämpningsområde och mål, definitioner av olika beteckningar, kategorier av uppgifter som ska registreras i VIS, vissa regler om tillgången till VIS och allmänna principer. Kapitlet innehåller också broklausulen som tillåter att uppgifter i VIS används för frågor inom ramen för tredje pelaren (polissamarbete och straffrättsligt samarbete). Syfte, tillämpningsområde och mål VIS-förordningen anger enligt artikel 1 ändamålet, funktionen och ansvarsfördelningen för VIS. I förordningen fastställs också villkor och förfaranden för utbyte mellan medlemsstaterna av uppgifter om ansökningar om viseringar för kortare vistelse och beslut som fattats om dessa ansökningar i syfte att underlätta prövningen av sådana ansökningar och beslut om dessa. Informationssystemet för viseringar (VIS) I artikel 2 anges de övergripande målen med VIS. Avsikten är att VIS ska förbättra genomförandet av den gemensamma viserings- politiken, det konsulära samarbetet och samrådet mellan centrala viseringsmyndigheter genom att underlätta utbytet av uppgifter mellan medlemsstaterna om viseringsansökningar och de beslut som fattas med anledning av dessa ansökningar. Syftet med detta är att underlätta förfarandet för viseringsansökan, förebygga kringgående av kriterierna för att avgöra vilken med- lemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan, underlätta kampen mot bedrägerier, underlätta kontrollen vid gränsövergångar vid de yttre gränserna och inom medlemsstaternas territorium, vara till hjälp vid identifiering av personer som inte eller inte längre uppfyller villkoren för inresa, vistelse eller bosättning på medlemsstaternas territorium, underlätta tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 343/2003 (II-förordningen) och bidra till att förebygga hot mot någon av medlemsstaternas inre säkerhet. Åtkomst till uppgifter för att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott (broklausulen) I artikel 3 finns den s.k. broklausulen, som reglerar brottsbekämp- ande myndigheters och Europols tillgång till uppgifter från VIS för att förhindra, upptäcka eller utreda terroristbrott och andra grova brott. Av medlemsstaterna utsedda myndigheter får i särskilda fall och efter en motiverad skriftlig eller elektronisk begäran inhämta de uppgifter som viseringsmyndigheterna har registrerat i VIS, då det finns rimliga skäl att anse att en sökning i VIS väsentligt skulle bidra till att förhindra, upptäcka eller utreda terroristbrott och andra grova brott. Europol får inhämta uppgifter i VIS inom gränserna för sitt uppdrag och när så är nödvändigt för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Sökningen ska utföras genom centrala åtkomstpunkter som ska ha ansvar för att se till att de villkor för åtkomst och de förfar- anden, som fastställs i rådets beslut /633/RIF av om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sök- ningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol Informationssystemet för viseringar (VIS) i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott, följs fullt ut. I artikel 4 definieras en rad beteckningar. Med visering avses i förordningen visering för kortare vistelse, transitvisering, visering för flygplatstransitering och visering med begränsad territoriell giltighet.1 Begreppet omfattar också nationell visering för längre vistelse under förutsättning att villkoren enligt artikel 18 i är uppfyllda och således accepteras som en enhetlig visering för kortare vistelse. Viseringsmyndigheter är de myndigheter som i varje medlemsstat är ansvariga för att behandla och fatta beslut om viseringsansök- ningar eller för beslut om huruvida viseringar ska ogiltigförklaras, återkallas eller förlängas, inbegripet de centrala viseringsmyndig- heterna och de myndigheter som ansvarar för att utfärda viseringar vid gränsen i enlighet med rådets förordning (EG) nr 415/2003 av om utfärdandet av viseringar vid gränsen, in- begripet till sjömän i transit.2 Ansvarig medlemsstat är den medlems- stat som har fört in de aktuella uppgifterna i VIS. Med alfa- numeriska uppgifter avses uppgifter som återges med bokstäver, siffror, särskilda tecken, mellanslag och skiljetecken. I förordningen görs skillnad på verifiering och identifiering av personer. Med verifiering avses förfarandet att jämföra en grupp av uppgifter med en annan grupp av uppgifter (one to one check). Identifiering sker när en persons identitet fastställs genom databas- sökning mot flera grupper av uppgifter (one to many check). Även viseringsmärke, ansökningsformulär, sökande, gruppmed- lemmar och resehandling definieras i bestämmelsen. 1Genom artikel 54 i den s.k. Viseringskodexen har ändringar gjorts i VIS-förordningen av- seende vissa definitioner. Se vidare kapitel 6. 2Den nämnda EG-förordningen upphävs genom Viseringskodexen (artikel 56). I Viserings- kodexen införs i stället en bestämmelse om viseringar som utfärdas vid den yttre gränsen till sjömän i transit (artikel 36). Informationssystemet för viseringar (VIS) I artikel 5 föreskrivs vilka uppgiftskategorier som ska registreras i VIS. Det rör sig om alfanumeriska uppgifter om den sökande och om begärda, utfärdade, vägrade, ogiltigförklarade, återkallade eller förlängda viseringar. Även fotografier, fingeravtryck och länkar till andra ansökningar ska registreras. I artikel 6 föreskrivs vilka som ska ha tillgång till VIS för att föra in, ändra, radera och inhämta uppgifter. Enbart personal vid viseringsmyndigheterna ska ha åtkomst till VIS för att föra in, ändra eller radera uppgifter. När det gäller åtkomst till VIS för att inhämta uppgifter ska denna helt vara förbehållen personal vid de myndigheter som är behöriga för vissa ändamål.