sou · GXB366 · 2009-07-22 00:00:00 — När det gäller det nu beskrivna kravet på utrikes förhållanden ska därför stå klart att om signaler som inte får inhämtas, dvs. trafik mellan en avsändare och en mottagare som båda befinner sig i , av någon anledning inte har kunnat avskiljas tidigare ska upptagningen eller uppteckningen av innehållet i meddelandet förstöras så snart det upptäcks. En motsvarande bestämmelse har i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201 s. 40 ff) föreslagits beträffande signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten. 7.5Ytterligare begränsningar i fråga om signalspaning i tråd Förslag: Polisen ska få använda signalspaning i tråd endast om de förutsättningar som gäller för användning av hemlig teleavlyssning föreligger i det enskilda fallet, dock endast om hemlig teleavlyssning av något skäl inte kan anordnas. Säkerhetspolisen ska därtill få använda signalspaning i tråd i underrättelsesyfte under i stort samma förutsättningar som gäller för signalspaning i etern. Som framgått ovan har avlyssning av telefonsamtal i tråd och annan trådburen kommunikation så länge metoden har funnits ansetts som synnerligen integritetskränkande. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är straffprocessuella tvångsmedel som kringgärdas av tydliga begränsningar och rättssäkerhetsgarantier. Medan signalspaning i etern har ansetts fri att bedriva utan särskilt lagstöd har signalspaning avseende trådbunden kommunikation inte varit tillåten över huvud taget. Förslagen ovan kring de generella förutsättningarna för signalspaning innebär därmed en avsevärd begränsning av möjligheterna till signalspaning i etern jämfört med de förutsättningar för sådan spaning som har rått . Det finns anledning att kringgärda signalspaning i tråd med än större begränsningar. För det första är avlyssning av trådbunden kommunikation redan reglerad genom bestämmelser om straffprocessuella tvångsmedel, dvs. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Som jag framhållit tidigare får det inte förekomma att polisen använder signalspaning i syfte att kringgå de bestämmelserna. Signalspaning i tråd måste därför regleras på ett sådant sätt att metoden inte missbrukas. För det andra ger signalspaning i tråd tillgång till en betydligt större mängd information än spaning i etern. Det måste därför finnas tydliga begränsningar i fråga om hur informationen får samlas in i syfte att säkerställa att enbart den kommunikation som polisen avser att signalspana mot blir föremål för spaningen. Av samma skäl som anförts ovan beträffande signalspaning i etern finns därtill skäl att skilja mellan signalspaning i tråd inom och den övriga polisens verksamhetsområden. En första utgångspunkt är för mig att – om polisen över huvud taget ska få tillgång till signalspaning i tråd – det inte kan komma i fråga annat än i samband med bekämpningen allvarliga hot mot nationell eller internationell säkerhet eller mot mycket grov brottslighet i övrigt. Kravet att det ska gälla mycket grov brottslighet gäller för de hemliga tvångsmedlen, dvs. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning. För de nämnda hemliga tvångsmedlen gäller olika krav på allvaret i de brott för vilka de kan användas. Hemlig rumsavlyssning får som huvudregel användas vid utredning av brott för vilka är stadgat ett straffminimum . För användning av hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning gäller ett straffminimum för brottet , medan hemlig tele-övervakning som huvudregel kan användas för brott för vilket är stadgat minst sex månaders fängelse. Att jämföra signalspaning med de hemliga tvångsmedlen låter sig i och för sig inte göras fullt ut. De hemliga tvångsmedlen används inom ramen för förundersökningar och riktar sig mot skäligen misstänkta individer. Signalspaningen har i stället sin stora användning i underrättelseverksamheten och är inte nödvändigtvis inriktade på enskilda individer. I den mån signalspaningen är inriktad på enskilda individer syftar spaningen ofta till att identifiera dessa för att därefter kunna gå vidare med en brottsutredning, eventuellt med användning av hemliga tvångsmedel. Om signalspaning i tråd ska tillåtas får den mot denna bakgrund inte vara så begränsad att syftet med spaningen skulle gå om intet. Inte heller får spaningen ges ett sådant generellt tillämpningsområde att enskilda individer utan starka skäl utsätts för polisens övervakning. Som konstaterats tidigare är signalspaning en mycket integritetskränkande spaningsmetod. Detta gäller särskilt spaningen i trådbunden trafik. En noggrann prövning måste därmed göras avseende behovet av sådan signalspaning. Det är min uppfattning att och polismyndigheterna har ett klart mer begränsat behov av signalspaning i tråd än vad som är fallet med Säkerhetspolisen. Verksamheten inom och polismyndigheterna är i huvudsak reaktiv och inriktad på utredning av begångna brott. Därtill är verksamheten till en mycket liten del inriktad på utländska förhållanden. För den typ av brott där signalspaning trots allt har använts, t.ex. grova narkotikabrott med internationell anknytning, finns dessutom andra, mindre ingripande metoder att nå information. Efter vad jag har erfarit är de hemliga tvångsmedel som kan användas såväl preventivt som inom ramen för en förundersökning (se avsnitt 2.3) i stort tillfyllest för den verksamhet som bedrivs vid och polismyndigheterna. Det har inte anförts några bärande skäl att ge polisen några ytterligare befogenheter på dessa områden. Endast i ett avseende – bortsett från behovet att använda signalspaning i tråd för Säkerhetspolisens arbete med att bekämpa allvarliga hot mot nationell och internationell säkerhet – tycks det finnas ett behov av att kunna använda signalspaning i tråd för polisens verksamhet. Det är när förutsättningarna för att använda hemlig teleavlyssning är uppfyllda, men sådan avlyssning av någon anledning inte kan komma till stånd i praktiken. Det rör sig alltså då om så grov brottslighet att lagstiftaren har ansett att det är befogat att avlyssna telekommunikation i tråd. För att polisen i så fall ska kunna använda sig av signalspaning i tråd måste därmed krävas att det finns en skäligen misstänkt person och att omständigheterna är sådana att det hade varit möjligt för en domstol att bevilja tillstånd till hemlig teleavlyssning. Ett typexempel på när signalspaning i tråd i så fall skulle kunna komma till användning skulle därmed vara att en person som är skäligen misstänkt för grovt narkotikabrott befinner sig utomlands i ett land där en i beslutad hemlig teleavlyssning inte skulle kunna verkställas med stöd av det landets myndigheter. Ett annat exempel skulle kunna vara att den skäligen misstänkte person befinner sig utomlands och att polisen saknar kännedom om dennes teleadress. I båda dessa fall är det enligt min mening rimligt att kunna säkerställa avlyssningen genom signalspaning i tråd. Som nämnts ovan (avsnitt 7.4.3) bör hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anses som mindre ingripande metoder. Det innebär att så snart de metoderna kan användas – t.ex. genom att den misstänkte för reser till och uppehåller sig i ett land där en hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning kan verkställas med hjälp av det landets myndigheter – ska signalspaningen avbrytas till förmån för andra, mindre ingripande metoder. Att bestämmelserna om hemlig teleavlyssning inte ska kunna kringgås medför också att de andra regelverk som kan komma att aktualiseras i samband med en hemlig teleavlyssning måste beaktas i tillämpliga delar. Bestämmelserna i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål berör bl.a. hemlig teleavlyssning såsom dessa frågor har reglerats i 2000–års om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater (se närmare prop. 2004/05:144). Beträffande andra länder än konventionsstaterna ska naturligtvis eventuella folkrättsliga principer och förpliktelser kring brottsutredande verksamhet beaktas. Det bör framhållas att användningen av signalspaning i tråd i praktiken kan komma att begränsas avsevärt mot bakgrund av svårigheten att använda information från signalspaning som bevisning i en rättegång (se avsnitt 7.12). Med ledning av vad jag nu har anfört har jag kommit fram till att signalspaning i tråd bör få användas för bekämpning av brott som är så allvarliga att i det enskilda fallet de i redan gällande rätt uppställda förutsättningarna för att polisen ska få använda hemlig teleavlyssning är uppfyllda, dock att signalspaningen ska få användas endast om i det enskilda fallet det av något skäl i praktiken inte kan anordnas hemlig teleavlyssning. Jag vill i detta sammanhang nämna att jag övervägt om det från rättssäkerhets- eller integritetsskyddssynpunkt skulle kunna finnas något hinder mot att signalspaning i tråd under de nu av mig föreslagna förutsättningarna får användas för polisens behov för att utreda brott. Jag har emellertid svårt att se att något sådant hinder skulle föreligga. Om man som jag gjort begränsar det till fall där förutsättningarna i redan gällande rätt för att använda hemlig teleavlyssning föreligger, har ju lagstiftaren ansett att den berörda teletrafiken ska få avlyssnas för polisens behov. Att samma teletrafik nu får avlyssnas genom signalspaning medför enligt min mening inte annat än att avlyssningen av den ifrågavarande teletrafiken sker på ett annat sätt. I andra länder, vars lagstiftning jag studerat (t.ex. och ) görs ingen uppdelning i lagstiftningen mellan signalspaning och hemlig teleavlyssning. Båda företeelserna anses utgöra en och samma lagtekniska metod, benämnd avlyssning av telekommunikation (i interception of telecommunications och i ). En förutsättning för detta resonemang är förstås att polisen inte får tillgång till mer information genom att teletrafiken avlyssnas med hjälp av signalspaning än om den avlyssnas med hjälp av hemlig teleavlyssning. Hur detta ska säkerställas återkommer jag till i avsnitt 7.8. Av det som anförs där följer i själva verket att polisen när inhämtningen sker genom signalspaning får tillgång till mer begränsad information än om samma inhämtning sker genom hemlig teleavlyssning. Vid den sistnämnda metoden får polisen nämligen tillgång till innehållet i all trafik som går i den avlyssnade kommunikationen, medan vid signalspaningen polisen endast får tillgång till det som är relevant för utredning av det brott som föranlett avlyssningen. 7.5.3Särskilt om Säkerhetspolisens underrättelseinhämtning Samma argument som anförts ovan kring Säkerhetspolisens användning av signalspaning generellt (dvs. i praktiken spaning i etern) kan göras gällande vad gäller signalspaning i tråd. Vad som ovan anförts beträffande möjligheten att använda signalspaning i tråd inom den öppna polisen bör därmed gälla också för Säkerhetspolisen. Av väsentlig betydelse är att inte heller Säkerhetspolisen under några omständligheter kan tillåtas kringgå bestämmelserna om hemlig teleavlyssning. Säkerhetspolisen bör därtill också få bedriva signalspaning i tråd i underrättelsesyfte, dvs. utan att syftet med spaningen är att skaffa bevisning mot enskilda misstänkta. Det är, som redogjorts för tidigare, inom detta område som Säkerhetspolisen bedriver huvuddelen av sin verksamhet och där myndighetens kunskap om utrikes förhållanden är av avgörande betydelse för att uppdaga och motverka säkerhetshotande verksamhet. Tillämpningsområdet bör därvid vara detsamma som när det gäller Säkerhetspolisens signalspaning i etern. På en punkt bör emellertid användningen av signalspaning i tråd begränsas. När det gäller Säkerhetspolisens verksamhet med att motverka grov organiserad brottslighet bör signalspaning i tråd få användas endast till den del sådan brottslighet utgör ett hot mot det demokratiska systemet i eller rättssystemet här, s.k. systemhotande brottslighet. För den grova organiserade brottsligheten i övrigt kan göras gällande samma argument mot en alltför generös reglering av signalspaning i tråd som anförts ovan beträffande polisen i övrigt, dvs. dels att värdet av signalspaning framstår som begränsat, dels att de hemliga tvångsmedel som kan användas inom ramen för en förundersökning får anses tillgodose polisens behov. Vad som ovan beträffande signalspaning i etern har föreslagits om krav på proportionalitet bör gälla även för signalspaning i tråd. Även vad som för signalspaning i etern har föreslagits kring utrikes förhållanden bör gälla för signalspaning i tråd. Den tekniska avgränsningen bör vad gäller signalspaning i tråd utformas så att spaningen endast får avse signaler som förs över gräns i tråd som ägs av en operatör. Samma begränsning har gjorts för signalspaning i tråd i försvarsunderrättelseverksamheten (2 § lagen [2008:717] om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet). Det finns också skäl att polisen, i det stora flöde av information som är trådbunden, inte får tillgång till annan information än sådan som omfattas tillstånd till signalspaning. Även om polisen inte skulle ha rätt att använda sådan information kan blotta tillgången väcka farhågor om missbruk. Det har mot denna bakgrund betydelse vem som utför spaningen och att det inte är polisen själv som sorterar ut den information som får användas. Jag återkommer till den frågan i avsnitt 7.8 Förslag: Inhämtning av signaler i tråd ska ske automatiserat. Regeringen har beträffande signalspaningen i tråd inom försvarsunderrättelseverksamheten anfört att på grund av den oerhörda mängd trafik som förmedlas genom signaler i elektronisk form måste inhämtningen ske automatiserat med hjälp av datorer. En inhämtning är enligt regeringen betydligt mer resurskrävande och medför dessutom ökade risker för intrång i den personliga integriteten. För sådan signalspaning gäller därför enligt 3 § första stycket lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet att den ska ske automatiserat. Vad gäller signalspaning i etern har regeringen anfört att det kan finnas ett behov av inhämtning, även om inhämtningen även där i huvudsak sker automatiserat (prop. 2006/07:63 s. 76). Det saknas anledning att göra en annan bedömning kring kravet på automatiserad inhämtning vid signalspaning i tråd när det gäller polisens signalspaning. Ett motsvarande krav bör därför gälla även på det området. Förslag: All automatiserad inhämtning ska ske med användning av sökbegrepp, oavsett om den automatiserade inhämtningen sker i tråd eller i etern. Regeringen har beträffande automatiserad inhämtning inom försvarsunderrättelseverksamheten anfört att sådan inhämtning i teorin skulle kunna äga rum genom att all förekommande trafik inhämtas och lagras för senare bearbetning. Detta skulle enligt regeringen emellertid innebära ett oproportionerligt intrång i den personliga integriteten och skulle därtill ställa närmast orealistiska krav på kapacitet för lagring av information. spaning gäller därför enligt 3 § andra stycket lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet att den ska ske med användning av sökbegrepp i syfte att säkerställa att inhämtning sker endast av information som kan ha betydelse för verksamheten (prop. 2006:07:63 s. 76 f). Det saknas även på denna punkt skäl att göra en annan bedömning beträffande signalspaning inom polisens verksamhet. Även för den signalspaningen bör därför gälla att all automatiserad inhämtning ska ske med användning av sökbegrepp. Hur sökbegreppen används är av grundläggande betydelse för allmänhetens förtroende för signalspaningsverksamheten. Den debatt som föregått lagstiftningen kring signalspaningen har till stor del haft sin utgångspunkt i möjligheten för statliga organ att fritt spana mot såväl etern som trådbundna kommunikationer och risken för att myndigheterna skulle kunna komma att missbruka den möjligheten. Kravet på användning av sökbegrepp är ett sätt att reducera mängden information som myndigheterna inhämtar och behandlar samt att motverka missbruk genom att möjliggöra kontroller i efterhand. Det är mot denna bakgrund viktigt att sökbegreppen utformas med en sådan precision att omotiverade intrång i den personliga integriteten undviks. Det är därmed en central uppgift för tillståndsorganet (se avsnitt 7.7) att noggrant pröva om de sökbegrepp som anges i varje enskilt fall har den precision som krävs för att minimera risken för att annan trafik än den som avses med tillståndet blir föremål för inhämtning. Sökbegrepp som är hänförliga till enskild person Av 4 § lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet följer att en inriktning av signalspaningen inte får avse endast en viss fysisk person. När det gäller att använda sökbegrepp som är hänförliga till en enskild person gäller enligt lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet att sådana sökbegrepp får användas endast om det är av synnerlig vikt för verksamheten. Användningen av sökbegrepp som är hänförliga till enskilda personer förutsätts därmed vara mycket restriktiv i den verksamheten (3 § andra stycket). Signalspaningen för polisens räkning har en annan inriktning än vad som gäller för försvarsunderrättelseverksamheten. Verksamheten inom såväl Säkerhetspolisen som den övriga polisen syftar till att förebygga brottslig verksamhet. I de fall ett brott har begåtts är det polisens uppgift att utreda brottet och att samla bevis i en sådan omfattning att det är möjligt att lagföra de individer som gjort sig skyldiga till en brottslig gärning. Även om föremålen för polisens intresse skulle vara organisationer eller grupperingar av olika slag, är det ytterst enskilda individer som måste granskas och förmås avbryta sin brottsliga verksamhet. Säkerhetspolisens och den övriga polisens uppdrag är mot denna bakgrund betydligt mer inriktat mot enskilda individer än vad som är fallet inom försvarsunderrättelseverksamheten. Även om användningen av sökbegrepp som är hänförliga till enskilda individer bör ske med restriktivitet även när det gäller signalspaning för polisens räkning skulle en alltför restriktiv reglering komma att göra signalspaningen verkningslös. Det är mot denna bakgrund min uppfattning att det vid signalspaning för polisens räkning inte bör vara förbjudet att inrikta spaningen mot endast en fysisk person. Jag föreslår vidare att det ska vara möjligt för polisen att använda sökbegrepp som är hänförliga till enskilda personer i de fall det hade varit möjligt för polisen att använda sig av hemlig teleavlyssning, antingen enligt eller enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. I dessa fall har polisen identifierat en misstänkt person och brottet är av den svårighetsgrad som krävs för hemlig teleavlyssning. Att i dessa fall använda sökbegrepp som är hänförliga till den misstänkta personen är enligt min mening godtagbart från integritetssynpunkt. För att använda sökbegrepp som är hänförliga till enskilda personer i övrigt bör krävas att det föreligger särskilda skäl. Även om kravet är lägre ställt än inom försvarsunderrättelseverksamheten markeras med en sådan bestämmelse att det inte får komma i fråga att rutinmässigt använda den typen av sökbegrepp. Användningen måste i stället motiveras särskilt i varje enskilt fall. Förslag: ska få tillgång till enbart de signalbärare som behövs för att fullgöra uppdraget. Det följer av den lagstiftning som redan beslutat om när det gäller signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten att signalspaningen i tråd ska möjliggöras genom att operatörerna ska överföra all gränsöverskridande trafik till ett antal s.k. samverkanspunkter. All gränsöverskridande trådbunden trafik kommer därmed att koncentreras till dessa samverkanspunkter och göras tillgänglig för signalspaning. Det rör sig om en oerhört stor mängd information. Även om signalspaningsmyndigheten av rättsliga skäl är förhindrade att ta del av all den information som passerar samverkanspunkterna har från många håll uttryckts en oro över att myndigheten tekniskt skulle ha en sådan möjlighet. Oron får därmed betraktas som en farhåga att det beskrivna systemet skulle kunna komma att missbrukas. I propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201 s. 33 ff) föreslås mot denna bakgrund att den rättsliga begränsning i hanteringen av information som följer av såväl den nu gällande som den föreslagna lagstiftningen ska kompletteras med tekniska begränsningar. Förslaget i propositionen har sin grund i den politiska överenskommelsen mellan de partier som ingår i regeringen (se avsnitt 4.2.3), av vilken framgår att signalspaningsmyndigheten ska få tillgång till endast de trafikstråk som domstolen bestämmer. Enligt vad som föreslås i propositionen ska signalspaningsmyndigheten inte ges tillgång till annan trafik än den som är nödvändig för att spaningen i varje enskilt fall ska kunna genomföras. I syfte att uppnå en sådan begränsning föreslås att signalspaningsmyndigheten i samband med tillståndsförfarandet endast ska få tillgång till de s.k. signalbärare avseende signaler i tråd som behövs för att utföra uppdraget. Det är därefter enbart trafiken i just den signalbäraren som blir föremål för signalspaning i tråd genom att signalspaningsmyndigheten i den fibern genomför den automatiserade sökning med hjälp av sökbegrepp som beskrivits i avsnittet ovan. Enligt uppgift passerar den aktuella trafiken gräns i färre än 50 olika kablar. Varje kabel innehåller ett antal fibrer, antingen 48 fibrer per kabel eller 96 fibrer per kabel. Med signalbärare avses en enskild fiber. Att begränsa möjlighet att avlyssna trafiken vid samverkanspunkterna till enskilda fibrer skulle därmed avsevärt begränsa mängden information som signalspaningsmyndigheten skulle få tillgång till i varje enskilt fall. Enligt förslaget i propositionen ska frågan om vilka signalbärare som signalspaningsmyndigheten ska få tillgång avgöras av den domstol som ska avgöra tillståndsfrågan. Kontrollen över vilka signalbärare som signalspaningsmyndigheten rent tekniskt ska få tillgång till ska enligt förslaget emellertid tillkomma kontrollmyndigheten. Det är således enligt förslaget kontrollmyndigheten som kommer att ha den samlade tekniska kontrollen över samverkanspunkterna och den trafik som passerar där. kommer att bevilja signalspaningsmyndigheten tillgång till endast de signalbärare avseende signaler i tråd som domstolen har bestämt. De tekniska begränsningar som kommer att gälla för signalspaningsmyndigheten inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten bör gälla även för den signalspaning som myndigheten bedriver för polisens räkning. Systemet med tillstånd till särskilda signalbärare avseende signaler i tråd bör därför gälla även vid signalspaning för polisens räkning. Jag återkommer till frågan om hur den frågan bör hanteras praktiskt (se avsnitt 7.11.3). En ytterligare begränsning såvitt gäller polisens tillgång till den information som inhämtas genom signalspaning är att inhämtningen och sorteringen av relevant information, dvs. sådan information som omfattas av tillstånd till signalspaningen, utförs av annan än polisen. Jag återkommer till den frågan i avsnitt 7.8. Enligt lagen (2008:717) om signalspaning i förvarsunderrättelseverksamhet gäller att det krävs tillstånd för en myndighets närmare inriktning av signalspaning. Regeringens eller inriktning omfattas inte av kravet på tillstånd. Tillstånd beslutas av (5 och 6 §§). Av överenskommelsen mellan de partier som ingår i regeringen (se avsnitt 4.2.3) framgår att tillstånd till signalspaning i stället ska prövas av domstol. Propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) innehåller mot den bakgrunden ett förslag om att införa en sådan domstolsprövning (se prop. s. 42 ff). I propositionen föreslås att en specialdomstol, Försvarsunderrättelsedomstolen, inrättas för ändamålet.