sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — Det är fråga om ett till betydande delar överstatligt för- 48 Lag (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen (2 §). Över åren har det överstatliga området utvidgats i varje för- dragsändring. Överstatlighetens verkan har också förstärkts genom att majoritetsröstning också i praktiken tillämpas fullt ut, i takt med att antalet medlemsstater ökar. I och med Lissabonfördraget emellan det överstatliga området (EG) och det mellanstatliga (andra och tredje pelaren), varför överstatligheten kommer att förstärkas ytterligare. Överstatligheten yttrar sig på många sätt. företräde framför den nationella rätten och dess direkta tillämpning i medlems- staterna är grundläggande. Därför har också överlåtit sin beslutanderätt inom EG-samarbetet (första pelaren). EG-dom- stolen är också den högsta uttolkaren av den gemensamma lag- stiftningen, även när nationella domstolar dömer enligt den. De måste därför vid behov inhämta utlåtanden från . För medborgarna betyder överstatligheten bl.a. att de har fått rättigheter som de kan hävda gentemot alla nationella myndigheter, såsom rätten till fri rörlighet och att rösta i lokalval där man bor. Symbolen för detta är att de med sitt nationella medborgar- skap också är medborgare i den europeiska unionen. Beslut på unionsnivå kan också ha direkt verkan för medborgare och företag i unionen. Att unionen betraktas som en utomstående organisation, i stället för en politisk och rättslig gemenskap som vi är en integrerad del i, är i sig ett problem, som säkerligen stör förmågan i förvaltningen till insikt om följderna för den egna verksamheten och till kunskaps- inhämtning. EU ses i för hög grad som en företeelse utanför , vilket kan bidra till att delar av förvaltningen inte anser sig berörda, bland annat genom att de inte fullt ut beaktar att EG- rätten är en integrerad del av den svenska rätten – och överordnad. Att de kunskapsbrister hos myndigheterna, inte minst om den inre marknaden, som och Statskontoret har påvisat fortfarande kvarstår, förflutit sedan medlem- skapsförhandlingarna med EG inleddes, kan vara svårt att förstå. Främlingskapet gentemot EU, kopplat till att det dessutom har funnits en tendens i debatten att förneka eller förminska överstatlig- heten och dess innebörd, kan dock göra problemen mer begripliga. Kommittén föreslår att det i författningar och i regeringens styrinstrument, såsom myndighetsinstruktioner och regleringsbrev, liksom i andra sammanhang där regeringen behandlar EU, framgår att det finns en betydelsefull och grundläggande skillnad emellan EU-arbetet och internationellt samarbete i allmänhet. 2.3.4EU-arbetet bör än mer inriktas på tidiga initiativ Kommitténs förslag: Regeringen bör ge alla berörda myndigheter i uppdrag att ta fram en EU-strategi. Departementen bör utarbeta egna EU-strategier, bl.a. utifrån myndigheternas underlag. För sektorsövergripande politikområden behöver samlade strategier tas fram. Regeringen bör inom ramen för strategiarbetet söka utveckla arbetssätten tillsammans med myndigheterna. Den föreslagna förvaltningschefen bör kunna spela en pådrivande roll. Syftet är i synnerhet att samla resurserna inom ett sakområde, för att få bättre utrymme för egna initiativ och lobbyarbete gentemot kommissionen och andra medlemsstater. Flera olika åtgärder är tänkbara: Sätta av resurser för särskilda insatser. Gemensamma projekt- eller arbetsgrupper. Utredningsuppdrag till myndigheter. Forskningsuppdrag till högskolor eller andra oberoende organ, inom eller utanför . För större initiativ bör regeringen överväga att tillsätta en utred- ning eller kommitté. Regeringen bör ta fram system för ömsesidigt lärande och för att sprida goda erfarenheter. EU-arbetet bör systematiskt följas upp och utvärderas inom de olika sakområdena. Det framhålls ofta att det är mycket lättare att påverka dag- ordningen och förslagens innehåll på EU-nivå, innan de formella förslagen har lagts. EU-samarbetet präglas av öppenhet för expertis och förslag utifrån. menar många att komplexiteten, inte minst mängden expertgrupper under kommissionen, gör det svårt att få insyn i arbetet och etablera rätt kontakter. bedömer dock att det främst bör vara ett problem för andra än medlemsstaternas förvaltningar. Berörda departement och myndigheter kan i allmänhet skaffa sig god insyn i hur arbetet läggs upp i kommissionen och vilka frågeställningar som är aktuella inom det egna verksamhetsområdet, såväl genom de egna nätverken (kontakter i andra medlemsstater och i EU:s institutioner), som genom de utsända tjänstemännen vid den svenska representationen i . Svenska tjänstemän brukar, bland annat enligt undersökningen i och (2006), peka på tidspressen som ett av de största problemen i EU-arbetet. Tiden mellan det att ett visst dokument mottas och att det ska diskuteras i kan vara mycket kort, i pressade förhandlingar kanske bara eller . Korta tidsfrister försvårar självfallet förankring och formella beslutsstrukturer, vilket också tvingar fram mer informella arbetssätt. Resursbrist är säkerligen också ett underliggande skäl till att framförhållningen inte är bättre. Emellertid vill balansera bilden med att beslutsprocesserna i EU i allmänhet är mycket långdragna. Från det att initiativ väcks och frågan bereds, till att kommissionen lägger ett förslag som hanteras i den formella beslutprocessen, till att sedan rådet och parlamentet fattar beslut, förflyter ofta åtskilliga år. kan processen ta uppemot . För dem som är insatta i en sakfråga och följer dess utveckling, ska inte grundläggande ställnings- taganden behöva förankras under tidspress. Vissa skeden i processen kan gå fortare än andra, men sakfrågorna i sig är i allmänhet mycket välkända. Här måste enligt kommitténs bedömning andra krafter spela in, än enbart att arbetet är pressat och att resurserna brister. Även brister i prioriteringarna och arbetssättet, liksom själva tudelningen av statsförvaltningen, verkar enligt kommitténs bedöm- ning bidra. Antagandet att det finns specifikt svenska faktorer stöds av att tjänstemän i våra grannländer inte upplever tidsbristen som lika svår.49 Av väsentlig betydelse förefaller det vara att det svenska EU- arbetet till stor del är inriktat på att hantera den formella besluts- fasen. Det riskerar att binda resurserna till ett kortsiktigt och reaktivt arbete, på bekostnad av ett mer strategiskt handlande. Arbetet i en fråga sätter i många fall i gång först när kommissionen har lagt ett förslag. Risken är därför uppenbar att det svenska EU-arbetet ständigt kommer att befinna sig i en rävsax, där det strategiska arbetet inte hinns med till följd av alla krav som den formella beslutsfasen, införlivandet och tillämpningen ställer, som det arbetet blir än mer belastande på grund av bristande framförhållning. 49 och (2006). Kommittén vill framhålla att det inte råder någon tvekan om att tidsbrist är ett verkligt och svårbemästrat problem i många lägen. Ordförandeskapet eller kommissionen kan pressa på för att få ett beslut av olika skäl, vilket självfallet inverkar på kvali- teten i arbetet och, i värsta fall, kan hota rättssäkerheten. Komplexa och komplicerade frågor kan ibland tvingas igenom besluts- processen onödigt snabbt, av olika skäl – inte minst att ett ordförandeskap vill visa upp ett gott resultat i slutet av sitt halvår. kan det vara i svenskt intresse att inte ställa till besvär, men i vissa fall kan det mycket väl vara motiverat att protestera och försöka få till stånd en mer rimlig tidsplan. Kommittén är dock medveten om att detta kan möta motstånd hos andra inblandade aktörer som kan ha intresse av att driva på processen. Utveckla arbetssätten och prioriteringarna intryck är att prioriteringarna och arbets- sätten inom EU-arbetet har utvecklats över åren. Kommittén be- dömer dock att ytterligare framsteg är önskvärda och möjliga. Vi har funnit att tjänstemän från förvaltningsmyndigheterna ofta ingår i kommissionens expertgrupper, där en del av arbetet i initiativ- och beredningsfasen äger rum. Ofta förs inte någon strategisk diskuss- ion om frågan i departementet i det här läget, kanske inte heller inom myndigheten själv. Det finns alltså en risk att den politiska nivån inte kopplas in förrän kommissionen har lagt någon form av förslag, såsom en grönbok eller till och med färdiga lagförslag. Påverkansmöjligheterna är då självfallet mindre. Ännu större är risken för del att komma in sent i processen, eftersom diskuss- ionen där ofta inte startar förrän frågan har nått ministerrådet. I stället bör strävan vara att genomföra en sömlös beredning, där frågor av vikt börjar beredas på båda nivåerna i , så snart de väcks i systemet. Med sömlös menar vi att beredningen löper jämnt och utan avbrott under hela beslutsprocessen; arbets- fördelningen är tydlig och arbetsmetoderna tillförsäkrar att rätt kunskap hämtas in från början, att frågor av betydelse hissas för politiska avgöranden och att sedan den acku- mulerade kunskapen förs framåt i kedjan. Som kommittén redan har nämnt, kan tudelningen av den svenska förvaltningen i sig innebära ett hinder för regeringen att agera stra- tegiskt. Bristande resurser för förebyggande (proaktivt) arbete i kan åtminstone till del kompenseras med ett förstärkt strategiskt samarbete med myndigheterna. Ett mer strate- giskt agerande, med mer genomtänkt arbetsfördelning emellan och myndigheterna, som bygger på en gemensam planering, bör kunna underlätta även i senare faser i EU- arbetet. En uppenbar risk med att lösa kapacitetsproblem i departementen genom att enbart lägga ut uppdrag till myndigheterna, är dock att problemen sedan kan återkomma till följd av bristande mottagnings- kapacitet. Samarbete under hela processen är därför en förutsätt- ning. Varje uppdrag måste vara en del av en helhet, ett genomtänkt gemensamt arbetssätt. Trots att det förefaller möjligt att få bättre resultat med sam- verkan och bättre prioritering och planering, finns det säkerligen behov av att förstärka vissa delar av som arbetar med EU-relaterade områden, inte minst inre marknaden och där- med sammanhängande politikområden, såsom konkurrensområdet. Inom dessa har som vi redovisat flera undersökningar kommit fram till att det finns särskilda problem. Särskilt viktigt är det att avsätta resurser för strategiskt arbete. Regeringen bör överväga att sätta undan en viss del av Regerings- kansliets budget att användas för att frigöra strategisk personal inom och myndigheterna för särskilda uppdrag inom prioriterade frågor. Det kan exempelvis röra sig om att ta fram ett inspel till kommissionen i en fråga där önskar åtgärder eller vill påverka inriktningen. bedömer att den föreslagna nya chefs- tjänstemannen i departementen, som vi har kallat förvaltningschef, kan spela en väsentlig roll i att utveckla arbetssätten och tillförsäkra att tidiga initiativ tas. finner att arbetssätten än mer bör inriktas på att främja tidiga initiativ, liksom på en sömlös beredning av ärendena från initiativ till beslut. Regeringen och departementen bör styra arbetet, men utan att begränsa myndigheternas möjlig- heter att handla förutseende och förebyggande (proaktivt). Gemen- samma strategier skulle underlätta långsiktighet och smidigt sam- arbete. Myndigheterna har här en central roll att bevaka omvärlden och utveckla det sakmässiga underlaget till strategierna. Ett före- döme som kommittén vill framhålla är som tog fram en samlad EU-strategi. tillstyrker således förslag att alla berörda myndigheter ska ta fram en EU-strategi. I omvärldsbevakningen ska självfallet ingå att följa kommissionens och ordförandeskapens arbetsprogram, något som i många fall redan görs. Departementen bör även ta fram var sin samlad EU-strategi, för vilka självfallet myndigheternas strategiarbete och omvärlds- bevakning är en god grund. Strategierna bör utarbetas i samråd med representationen i och med berörda myndigheter. Regeringen bör inom ramen för strategiarbetet söka utveckla arbetssätten tillsammans med myndigheterna. Syftet är i synnerhet att samla resurserna inom ett sakområde, för att få bättre utrymme för egna initiativ, särskilt gentemot kommissionen och andra medlems- stater. ser flera åtgärder som kan vara till stöd för det strategiska arbetet: Särskilda strategidokument för prioriterade sakfrågor. Särskilda myndighetsuppdrag att utreda och ta fram förslag. Inrätta gemensamma projekt- eller arbetsgrupper (departement – myndighet). Utredningsuppdrag till myndigheter. Forskningsuppdrag till högskolor eller andra oberoende organ inom eller utom riket. När uppdrag läggs ut, måste det finnas beredskap för att ta emot och använda resultaten. I en del fall kan det vara lämpligt att tillsätta en utredning eller kommitté för att ta fram underlag för ett mer omfattande svenskt initiativ på unionsnivå. På så vis avsätts resurser för att handla förebyggande, som inte riskerar att dras in i annat mer kortsiktigt arbete. Kommittén kan även ha regeringens uppdrag att genom kunskapsspridning verka för den svenska inställningen gentemot andra aktörer. Regeringen bör vidare ta fram system för ömsesidigt lärande, där erfarenheter kan utbytas och såväl goda som dåliga exempel kan ge lärdom. Goda erfarenheter från ett område bör spridas till övriga på ett systematiskt sätt. Detta bör även gälla kunskapsöverföring tillsammans med och emellan myndigheterna. (2006) varnar i sin avhandling för risken att kunskaper går förlorade, eftersom vissa grupper (enklaver) som är djupt inbland- ande i EU-arbetet är mer eller mindre avskärmade från sina hem- organisationer. De erfarenheter som samlas i grupperna kommer enligt hennes forskning inte övriga delar av departementen och myndigheterna till godo. Inte heller fann hon att det hade tagits några initiativ för att råda bot på detta. Förvaltningen som helhet riskerar således att missa viktig kunskap som finns i de delar av förvaltningen som deltar i EU-arbetet, liksom i internationellt sam- arbete. Denna kunskap skulle kunna bidra till att förbereda andra delar av förvaltningen på vad som krävs för att delta i liknande arbete. Det betyder enligt att den redan europeiserade och internationaliserade förvaltningen inte direkt kan förbättra sina arbetssätt, eftersom deltagarna inte ges tid att reflektera över och ta vara på de egna lärdomarna. Ingen annan studerar heller vad som åstadkoms inom enklaverna, eller hur man skulle kunna arbeta och organisera sig för att bli lika effektiva som goda förebilder. Det finns även ett behov av att utvärdera effektiviteten i EU- arbetet sektor för sektor, för att bättre kunna bedöma vilka lös- ningar och arbetssätt som är lämpligast. Kunskapen om lärdomar och föredömen bör systematiskt spridas i statsförvaltningen. EU- arbetet bör därför följas upp och utvärderas av en oberoende instans, såsom Sieps eller . Utvärderingsuppdrag kan även ges till Statskontoret eller andra uppföljnings- och utvärderingsmyndigheter. 2.3.5Problemen med införlivande bör åtgärdas Kommitténs förslag: Regeringen bör utveckla arbetssätten till- sammans med myndigheterna och ta fram rutiner för införliv- nings- och tillämpningsarbetet. Arbetet med att införliva och tillämpa en ny reglering kan i vissa fall påbörjas redan när kom- missionen lägger sitt förslag. Myndighetsuppdrag bör i många fall kunna ges tidigare i processen. Särskilda riktlinjer bör tas fram för hur det svenska kommitté- väsendet ska användas för att ge ett snabbare införlivande, inte minst genom att tillsätta en utredning eller kommitté när för- slaget läggs. Ett system för ömsesidigt lärande bör även utnyttjas för att sprida goda arbetssätt och överföra kunskap om införlivandet och tillämpningen av . Myndigheterna uppfattade enligt undersökning att de hade blivit bättre på att hantera EU-frågor i allmänhet och på att införliva nya EU-bestämmelser i synnerhet. Trots det har stati- stiken försämrats över införlivande som har gjorts i rätt tid. bedömer att problemen med införliv- andet till del beror på attityder eller kunskapsbrister, men att arbetsformerna, mot bakgrund av kollegiets undersökning och egna förfrågningar, förefaller ha stor betydelse. Att förändra inställningen och förbättra kunskaper kräver flera olika slags åtgärder – . Kommittén vill framhålla betydelsen av att föra en ständig och konstruktiv dialog om införlivandet inom och med myndigheterna. En tydligare författningsreglering av EU- arbetet såsom kommittén föreslår bör ha en välgörande inverkan. Vidare är ett väl genomfört och ständigt pågående lärande oundgäng- ligt – kommittén återkommer till frågan om EU-kompetens- utveckling i avsnitt 2.7. Vissa av de förslag som kommittén för fram i avsikt att främja ett tidigt agerande, har bäring även här. Strategi- arbetet bör kunna främja medvetenheten och ett bättre genom- förande av besluten. När det gäller arbetssätten menar kommittén att det finns möjlig- heter till konkreta förändringar. Det finns goda exempel på att myndigheter har arbetat fram tillämpningsregler samt administra- tiva system och IT-system inom en EU-reglering, redan under det att beslutsprocessen i har pågått. Så har varit fallet med av stödordningar inom den gemen- samma jordbrukspolitiken, där inriktningen är att nya system ska vara klara att införas redan när beslutet fattas på unionsnivå. Ofta inväntar departementen och myndigheterna enligt undersökningarna dock att besluten först ska fattas, innan arbetet med att införliva och tillämpa sätts i gång. Emellertid finns så gott som alltid tjänstemän från båda nivåerna med i beslutsprocessen, varför såväl som myndigheterna kan ha god insyn i vad som kommer att krävas när väl besluten är klara. Om förberedelserna hemma följer beslutsprocessen noga, kan resultatet bli betydligt bättre. Erfarenheten visar också att slutresultatet i en viss fråga sällan hamnar långt ifrån kommissionens ursprungliga förslag, eftersom det i sig är avsett att balansera de olika intressena i unionen. Regeringen bör således utveckla arbetssätten tillsammans med myndigheterna även vad gäller införlivandet. Myndighetsuppdrag bör exempelvis i många fall kunna ges tidigare i processen. Likaså kan gemensamma arbetsgrupper inrättas – exempel finns bland annat inom jordbruksregleringen. Rutiner bör tas fram för införlivande- och tillämpningsarbetet. I möjligaste mån bör arbetet med att införliva och tillämpa en ny reglering påbörjas så snart som kommissionen har lagt sitt förslag. Syftet bör vara att nödvändigt underlag, såsom lagförslag, bör finnas i stort sett klara när beslutet fattas i . Riktlinjer för ett gott införlivande bör framhålla vikten av att sätta det önskade resultatet framför önskan att göra minsta möjliga ingrepp i regelverket.50 Särskilda riktlinjer bör även tas fram för hur det svenska kommittéväsendet bör användas för frågor inom EU:s kompetens- områden, för att ta fram underlag till såväl det svenska handlandet i beslutsprocessen, som till införlivande och tillämpning. Inriktningen bör vara att en utredning eller kommitté bör övervägas redan när kommissionen lägger sitt förslag, vilket säkerligen skulle ge ett snabbare och mer kvalitativt införlivande. En lämplig tidpunkt kan vara när kommissionen lägger fram en grön- eller vitbok. Detta arbete kan även vara värdefullt i förhandlingsprocessen. Ett system för ömsesidigt lärande bör kunna utnyttjas även för att sprida goda arbetssätt och överföra kunskap om införlivandet och tillämpningen av . 2.3.6Styrinstrumenten behöver utvecklas ytterligare Kommitténs bedömning: Regeringens styrning av EU-arbetet har utvecklats och förbättrats, men bör stärkas ytterligare. Skillnaderna är stora mellan olika departement och ytterligare utvecklingsmöjligheter finns över lag. 50 Se vårt exempel i bilaga 5 om det s.k. PSI-direktivet. Kommitténs förslag: Regeringen bör se över myndigheternas instruktioner och regleringsbrev, så att de avspeglar vilken betyd- else och omfattning myndigheternas deltagande i EU-arbetet har. Regeringen bör ge departementen och myndigheterna i upp- drag att planera EU-arbetet i samråd. Inom varje EU-politik- område bör en verksamhetsplan och kompetensförsörjningsplan utformas som gäller hela arbetet, oavsett om de deltagande tjänste- männen är anställda i en förvaltningsmyndighet eller i . Varje departement bör ta fram riktlinjer för EU-arbetet till- sammans med sina myndigheter. Tillsammans med myndig- heterna bör departementen se över vilka samordningsbehov som finns inom varje EU-politikområde. Särskilt viktigt är självfallet detta för sektorsövergripande politik. Regeringen bör inom varje EU-politikområde ge berörda myndigheter uppdraget att agera i EU-systemet inom olika utpekade frågeområden utifrån sitt myndighetsuppdrag. Upp- draget ska styras av mål och riktlinjer som antas av regeringen och förknippas med ett återrapporteringskrav. Underhandskontakter ses som ett oundgängligt komplement till regeringens formella styrning av myndigheterna. De informella inslagen var dock enligt Statkontorets bedömning så om- fattande att rollfördelningen inom vissa ansvarsområden riskerade att bli otydlig och medföra svårigheter vid granskningen av den politiska makten och styrningen. Den informella styrningen kan enligt Statskontoret få till följd att den verklige beslutsfattaren inte är den som formellt står som ansvarig. I den mån det inte bara handlar om informationsutbyte och förtydliganden, menade att underhandskontakterna därför borde formaliseras. Genom dokumentation skulle även medborgarnas rätt till insyn i och kontroll av statsförvaltningens verksamhet upprätthållas.51 Även enligt Förvaltningspolitiska kommissionen är informella kontakter ett viktigt komplement till den formella styrningen. Kommissionen framhöll också vikten av att rollfördelningen i sådana kontakter är tydlig. I den mån det inte bara handlar om informationsutbyte utan i praktiken är fråga om styrning av myndig- 51 Statskontoret (2000a). heten, men utan ett formellt regeringsbeslut, bör enligt kommissionen sådan påverkan utövas på ledningsnivå och dokumenteras.52 instämmer i att informell styrning är oundgänglig. Emellertid anser kommittén att den inställning som redovisas ovan behöver kompletteras. Normalt utgår den infor- mella styrningen av myndigheterna ifrån ett befintligt regelverk eller andra beslut som har fattats av eller regeringen; den är som sagt ett komplement till den formella styrningen. I EU-arbetet är problemet att det formella styrunderlaget inte är tillräckligt. bild är att myndigheterna ofta deltar aktivt i olika europeiska nätverk, på alla nivåer från generaldirektören och nedåt. Mandatet och handlingsutrymmet är dock otydligt. Ett belys- ande exempel är när en tjänsteman i ett ministerium med en ställ- ning som motsvarar generaldirektör i ett annat EU-land ska kontakta sin svenska kollega. Det naturliga är i allmänhet att hon eller han vänder sig till chefen för berörd förvaltningsmyndighet, som ofta redan är välbekant från de europeiska samarbetsfora som finns inom sektorn. Dessa upplevs befinna sig på samma nivå och är oftast de som besitter relevant kunskap och behövliga resurser. Kontakterna rör ofta den praktiska tillämpningen av en EU-regle- ring i medlemsstaten, eftersom det är generaldirektörerna eller mot- svarande som i allmänhet har det uppdraget. Myndigheternas instruktioner borde enligt på lämpligt sätt ange förpliktelserna enligt . Här borde likaså kraven på samordning mellan myndigheter kunna göras tydliga. Den närmare tekniken för detta övervägde kollegiet dock inte i rapporten. menar att instruktionerna kan och bör ge grunderna för EU-arbetet, men att de måste kom- pletteras med uppdrag till myndigheterna inom olika frågeområden. Det finns dock enligt kommitténs bedömning utrymme att utveckla myndighetsinstruktionerna ytterligare, så att EU-arbetets betydelse och omfattning för berörda myndigheter konsekvent fram- går. En genomgång av myndigheternas instruktioner visar på att EU-arbetet främst syns genom att förpliktelser enligt olika EU- rättsakter delegeras.