sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande uppgifter som också uppdrag utveck- las och görs tydligare. Detta skulle förbättra situationen i framför allt storstadsregioner som har många asylsökande i eget boende. Just storstadskommuner vittnar för sin del om att de saknar kän- nedom om, och naturlig kontakt med, stora grupper människor som vistas i kommunen samt ger uttryck för en vilja att ta en akti- vare roll i mottagandet. Det har inte legat inom ramen för denna utredning att närmare analysera förutsättningarna för mer genomgripande strukturella förändringar när det gäller uppdrag och organi- sation. På grundval av vad som redan sagts om riskerna att motta- gandet av asylsökande inte ges vederbörlig prioritet, menar dock utredningen att det finns ett behov av en fördjupad analys av för- delarna och nackdelarna med att en och samma myndighet har ansvaret för både mottagandet och prövningen av asylärendena. Aktivitetsnivån bland asylsökande är låg. Mycket få asyl- sökande har ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Få asylsökande deltar i praktik av något slag. Fler asylsökande, men fortfarande inte mer än knappt en fjärdedel av dem som ska erbjudas organiserad sysselsättning, deltar i undervisning i svenska. De insatser som gör för att kartlägga och dokumentera asylsökandes utbildning och yrkeserfarenheter vari- erar över landet, både i omfattning och kvalitet. Detsamma gäller informationsinsatser om de allmänna möjligheterna till arbete kopplat till asylsökandes val av boende. Passiviteten bland asylsökande är ett problem i relation till målsättningen om att skapa förutsättningar för fler att försörja sig själva. Särskilt gäller det i ett längre perspektiv, för de individer som i ett senare skede beviljas uppehållstillstånd och ska etablera sig i . En utdragen och innehållslös väntan som asylsökande är enligt all erfarenhet starkt negativ för möjligheterna till senare framgångsrik integration. Bristen på meningsfull sysselsättning som asyl- sökande innebär dessutom för många att passivitet och isolering läggs till de svåra förutsättningar som erfarenheter av flykt och väntetidens osäkerhet i sig innebär. Risken är uppenbar att detta leder till ohälsa och mänskligt lidande. Detta har också konse- Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande kvenser för samhället, t.ex. i form av ökande kostnader för sjukvård och komplikationer i samband med återvändande efter ett negativt beslut i frågan om uppehållstillstånd. Gällande ordning i fråga om asylsökandes boende medför en rad problem. har, särskilt i storstadsområdena, svårt att upprätthålla kontakten med de enskilda asylsökande som väljer eget boende. Detta torde innebära att det blir svårare att effektivt utreda själva asylärendet. Det torde också ha negativa effekter för individens förutsättningar att ta del av sysselsättningsrelaterade insatser med målet arbete och egen försörjning. För vissa kommuner innebär den stora koncentrationen av asylsökande i eget boende betydande påfrestningar. Det gäller inte minst i kombination med att de aktuella kommunerna, huvud- sakligen som en konsekvens av det utbredda egna boendet, också får ta emot många nyanlända kommunplacerade skyddsbehövande och deras anhöriga. Belastningen på skola och barnomsorg och övrig service är hård. Den stora genom- strömningen av boende i vissa bostadsområden liksom det fysiska och psykiska skick som många asylsökande befinner sig i skapar problem som måste hanteras. För individen har valet av eget boende inte sällan ett pris i form av trångboddhet. Denna kan i sin tur leda till sociala och psykiska problem och påfrestningar av olika slag. Konsekvenserna för bar- nen är ofta särskilt bekymmersamma. En orsak till att många asylsökande väljer att ordna sitt boende själva är viljan att bo nära, eller hos, släkt och landsmän. Ofta förefaller emellertid valet av eget boende vara väl så starkt kopplat just till den upplevda frånvaron av tydliga alternativ. Flera problem finns med dagens biståndsregler. Ett problem är att nivåerna för dagersättningen har varit oförändrade . De får i dagens läge anses låga och svåra att leva på. Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande Ytterligare ett problem gäller nedsättningsreglerna i LMA. Dessa bestämmelser är svåra att tillämpa för . Ett annat problem gäller bristande kontroll av utbetalningar av bistånd. Felaktiga utbetalningar förekommer bl.a. på grund av ändrade inkomstförhållanden som inte kommer till Migrations- verkets kännedom. När det gäller asylsökande med särskilda behov, t.ex. äldre och funktionshindrade, finns oklarheter beträffande olika huvud- mäns ansvar och skyldigheter. Gränsdragningen mellan LMA och socialtjänstlagen (2001:453) är omdiskuterad. De oklarheter som råder har fått till följd att stödet till asylsökande med särskilda behov ser olika ut i olika delar av landet. Kommunerna utreder behov och vidtar åtgärder för asylsökande i olika utsträckning. Detsamma gäller för mottagningsenheter. Dessa är ofta hänvisade till att söka extern kompetens för att utreda de asylsökandes särskilda behov. Det kan handla om att köpa tjänster av kommuner eller privata vårdgivare, t.ex. vårdplatser på behandlingshem. Det förekommer också att tar hjälp av andra asylsökande eller tillfälligt anställer personal. 3.1.6Mottagandesystemet i ett återvändandeperspektiv Huvudansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning ligger på . Verket får dock under vissa förutsättningar lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till en polismyndighet. Asylsökande som inte beviljas uppehållstillstånd förväntas acceptera avslagsbeslutet och lämna landet frivilligt . Så sker dock . Många stannar kvar trots ett avslagsbeslut. Tiden från ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut till utresa kan vara lång. Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande 3.1.7Statens ersättning till kommunerna Staten har kostnadsansvaret för mottagandet av asylsökande. För utförandet av flera insatser inom mottagandet ansvarar kommuner och landsting. För sådana insatser lämnas statlig ersättning. Ersättningen regleras i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. och förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Det nuvarande regelverket är invecklat. De ersättningsbara posterna är många och bestämmelserna utgör en provkarta på olika principer för fastställande av ersättning, utbetalning och överkla- gande. utgår ersättning utifrån en schablon, ibland utifrån verklig kostnad. Ofta måste en ansökan om ersättning upprättas och skickas till . Reglerna för överklagande varierar, vissa beslut ska överklagas till regeringen medan andra beslut ska överklagas till förvaltningsdomstol. Av det sagda följer att nuvarande bestämmelser är svåra både att överblicka och att tillämpa. Flera kommuner har också framfört till utredningen att det kan vara mycket tidskrävande att upprätta ansökningar om ersättning till . Även för Migra- tionsverket tar ersättningsärendena mycket tid i anspråk. 3.2Allmänna utgångspunkter för arbetet med förslag till förändringar Individen har det grundläggande ansvaret för sitt liv. Individen ska också, inom de ramar som rättsstaten utgör, ges frihet att ta det ansvaret. Insatser från samhällets sida måste därför i möjligaste mån ha individens perspektiv och förutsättningar som utgångs- punkt. Detta gäller allmänt. I mottagandet av asylsökande finns emellertid inslag som gör det särskilt angeläget att betona vikten av ett individperspektiv. Oavsett vilka skäl som en individ eller en familj har för att lämna sitt hemland och söka asyl i ett annat land, så kräver det beslut- samhet och en stark vilja att förändra sitt liv. Denna potential, som finns hos de asylsökande, måste tas tillvara på ett bättre sätt i mottagandet. Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande Mottagandet måste också utformas med hänsyn till att den asylsökande ofta har erfarenheter av förföljelse och krig eller krigsliknande situationer. Han eller hon kan själv ha utsatts för våld. Det är självklart att denna typ av upplevelser liksom asyl- situationen i sig djupt präglar individen. Det finns anledning att understryka heterogeniteten i gruppen asylsökande. Asylsökande har sitt ursprung i vitt skilda länder och kulturer. Deras kön, ålder och sexuella läggning varierar likaväl som deras sociala bakgrund och utbildningsnivå. De kan vara ensamstående eller tillhöra en familj, de kan ha en funk- tionsnedsättning. Detta måste beaktas i mottagandet. Inte minst viktigt är det att vid sidan av ett individperspektiv också ha ett familjeperspektiv. Frågan om information och tydlighet i både asylprocessen och mottagandet är central ur individens synvinkel. Ju bättre och mer fullständig information som ges individen, desto större är möj- ligheterna för denne att fatta väl överlagda beslut om t.ex. syssel- sättning och boende och att kunna hantera konsekvenserna av såväl ett bifall som ett avslag på asylansökan. 3.2.2Meningsfull sysselsättning rustar individen såväl för integration som för återvändande Meningsfull sysselsättning är av central betydelse för den asyl- sökandes psykiska och fysiska hälsa och välbefinnande. Inaktivitet är nedbrytande för individen. Det gäller särskilt i en situation som i sig präglas av oro, osäkerhet och brist på struktur. Meningsfull sysselsättning för asylsökande kan i bästa fall innebära ett arbete och egen försörjning. Ofta torde det emellertid snarare handla om annan typ av aktivitet som praktik eller studier i svenska. En asylsökande som fyller tiden av väntan med meningsfull sysselsättning är enligt utredningens bestämda uppfattning bättre för såväl en framtid i efter ett beviljat uppehålls- tillstånd som ett återvändande till ursprungslandet efter ett avslags- beslut. Det är självfallet viktigt med återkommande tydlighet i asyl- processen, om vad som händer både vid ett positivt och ett negativt beslut i frågan om uppehållstillstånd. Och självfallet måste sam- hällsekonomiska överväganden alltid göras. Utredningen menar emellertid att det är viktigt att inte slentrianmässigt ställa vad som Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande uppfattas som integrationspolitiska mål mot intresset av migra- tionspolitisk tydlighet. Detta är ofta varken konstruktivt eller rationellt. Det är också viktigt att noga väga mer kortsiktiga ekonomiska argument mot mer långsiktiga. Vad som sker som asylsökande och vad som görs inom ramen för introduktionen av personer som har beviljats uppehållstillstånd, måste ses i ett sammanhang. Väntan på ett beslut i uppehållstillståndsfrågan får inte bli ett vakuum under vilket individens självkänsla och initiativkraft bryts ned. Alla asylsökande i arbetsför ålder bör därför ges möjlighet att vara aktiva . Asylsökande behöver få tillgång till fler alternativ till både arbete och praktik. Den språkundervisning som erbjuds asylsökande behöver utvecklas så att den bättre anpassas till individens behov och kan kombineras med arbete eller praktik. behöver utveckla sina metoder för att kartlägga och dokumentera de asylsökandes utbildning och yrkeserfaren- heter så att resultatet blir användbart för kommuner och arbetsförmedling vid ett eventuellt uppehållstillstånd. Migrations- verket behöver tillsammans med kommuner och arbetsförmedling kvalitetssäkra dessa insatser. 3.2.3Samma principiella krav på egenförsörjning på asylsökande som på andra Asylsökande har samma principiella skyldighet att försörja sig som andra. Detta är inget nytt, utan något som gäller . Det finns dock behov av en större tydlighet från samhällets sida i rela- tion till individen i detta avseende. Efter det att den asylsökande har fått lägga fram sin sak när det gäller behovet av asyl, bör den naturliga frågan till individen vara vad vederbörande kan göra för att försörja sig själv i väntan på beslut i asylärendet. Det sänder signalen till den asylsökande att denne av samhället tilltros förmåga – också i en svår situation – att ta ansvar för sin egen livssituation. Det är också en fördel för den individ som beviljas uppehållstillstånd – och för vederbörandes framtida integration och därmed samhället – om denne från början möts av samma förväntningar och signaler från det allmänna som efter bosättningen i landet. Det kan även ligga en politisk och pedagogisk poäng i att det är tydligt för allmänheten att de principiella krav som ställs på dem som är bosatta i i fråga SOU 2009:19 Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande om sysselsättning och egen försörjning också gäller för asyl- sökande. I sammanhanget är det viktigt att understryka vad som anförts i avsnitt 3.2.1. Asylsökande har ofta svåra upplevelser bakom sig och den osäkerhet som väntan på besked innebär, utgör i sig en påfrestning. Asylsökande har därutöver generellt mycket begrän- sade kunskaper i svenska språket och sociala kontaktnät. Att under sådana omständigheter hävda sig i konkurrensen på den reguljära arbetsmarknaden är inte lätt. Förväntningarna på vad som kan åstadkommas när det gäller arbete och egenförsörjning i fråga om asylsökande måste därför vara rimliga. 3.2.4Processen för asylsökandes boende måste bli tydligare och mer strukturerad Processen för asylsökandes boende måste bli tydligare och mer strukturerad. Vissa av kommunerna i storstadsregionenrna har oproportionerligt många asylsökande som valt eget boende. Det medför att dessa kommuner får ett orimligt stort ansvar . Det innebär också att de får ta ett stort ansvar för integrationen av dem som beviljas uppehållstillstånd eftersom dessa då i stor utsträckning väljer att bo i kommunerna i fråga. Staten har det övergripande ansvaret för mottagandet av asylsökande, men kommunerna har viktiga uppgifter i det praktiska mottagandet. Utredningen anser att staten måste ta ett ansvar för att skapa mer av struktur och styrning i processen för asylsökandes val av boende. Det behövs ett mer strategiskt och proaktivt för- hållningssätt från statens sida när det gäller asylsökandes boende. Staten måste också utveckla de olika instrument som finns för att påverka asylsökandes val av boende. Det handlar bl.a. om den information som ges till asylsökande och om att göra de boende- alternativ som erbjuds individen mer attraktiva. För att få effekt krävs emellertid också kraftfulla ekonomiska incitament. Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande 3.2.5Insatser inom ramen för mottagandet bör i möjligaste mån organiseras nära individen; normalisering och professionalisering Asylsökandes behov ser i många avseenden inte annorlunda ut än behoven hos dem som är bosatta i landet. Dessa behov tillgodoses normalt bäst inom de reguljära strukturer som finns för service och stöd åt invånarna. I den svenska samhällsmodellen har kommunerna ett grundläggande ansvar för dem som vistas i kommunen. Där finns erfarenhet, professionell kompetens och administrativa rutiner som spänner över hela det sociala området. Det är svårt för en statlig aktör – och går knappast heller att principiellt motivera – att bygga upp motsvarande kompetens och en ändamålsenlig organisation. Utvecklingen av asylmottagandet har också, som beskrivits i tidigare avsnitt, gått i riktning mot normalisering och en mer lokal organisering av insatser för asyl- sökande. Ytterligare steg bör tas i denna riktning. Vad som sagts innebär inte att utredningen menar att asylsökande i alla avseenden ska likställas med i landet bosatta. Asylsökande har en särskild juridisk status och vistas villkorat i landet – är det dessutom en kraftig majoritet av de asylsökande som får avslag på sina asylansökningar och måste lämna landet. Det kan därför i olika avseenden vara motiverat att asylsökande inte har rätt till insatser och förmåner på samma villkor som landets invånare. Också i sådana fall, där asylsökandes rätt till service eller stöd begränsas, bör dock enligt utredningens uppfattning utgångspunkten vara att reguljära system och strukturer nyttjas i möjligaste mån. Den enskilda kommunen kan emellertid vara en för liten enhet för att organisera effektiva insatser. Ett ytterligare problem för den enskilda kommunen kan vara att antalet asylsökande varierar kraftigt . Konkreta åtgärder för att främja samverkan och ett regionalt perspektiv på mottagandet av asylsökande måste därför vidtas. Goda planeringsförutsättningar för kommunerna måste också säkerställas. Kommunerna ska ha ersättning för de insatser man gör, och framöver kommer att göra, inom mottagandet. Systemet för statlig ersättning till kommunerna behöver dock förenklas. Det bör baseras på enhetliga principer för fastställande av ersättning, ökad Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande användning av schabloner, sammanslagningar av olika ersättnings- poster samt mer av automatiska utbetalningar. 3.2.6Frivilligorganisationerna bör kunna spela en mer aktiv roll i asylmottagandet Frivilligorganisationerna har en viktig roll att spela i alla led av mottagandet av asylsökande liksom också i fråga om återvändandet för de asylsökande som fått avslag på sina ansökningar. Det är dock angeläget att vid samverkan mellan det offentliga och frivillig- sektorn utgå från parternas olika roller och förutsättningar och väl definiera vad respektive part förväntas bidra med. Frivilligorganisationerna bör kunna göra särskilt viktiga insatser på det psykosociala området och i stödet till tortyr- eller traumaskadade asylsökande. Det torde också finnas särskilda poänger med att mer systematiskt utnyttja frivilligsektorn, inte minst invandrarorganisationer och sammanslutningar av tidigare asylsökande, när det gäller att till asylsökande lämna samhälls- information och information om möjligheterna till arbete och boende. Många frivilligorganisationer har svårt att hitta projektfinans- iering. Det handlar delvis om att man inte har tillräcklig kunskap och tillräckliga administrativa resurser för att kunna konkurrera om medel som i och för sig skulle kunna vara tillgängliga. Staten bör därför vidareutveckla sina redskap för att stimulera insatser från frivilligsektorn inom asylmottagandet. Utredningen har i uppdrag att lämna förslag i flera olika avseenden när det gäller asylsökandes sysselsättning. Förslag ska lämnas till förändringar i mottagandet som främjar möjligheterna till syssel- sättning och egenförsörjning såväl asylansökan prövas som vid ett beviljande av uppehållstillstånd. Utredningen ska vidare föreslå mål för den s.k. organiserade verksamhetens innehåll och omfattning samt överväga hur samverkan med kommuner och andra relevanta aktörer kan öka i syfte att förbättra möjligheterna till sysselsättning och egenförsörjning. Slutligen ska utredningen undersöka och föreslå insatser samt förändringar inom mottagan- det som kan bidra till att bosättning efter uppehållstillstånd sker där det bl.a. finns förutsättningar att snabbt etablera sig på arbets- marknaden. Kapitlet inleds med en redovisning av gällande regelverk och sysselsättningsrelaterade insatser samt en beskrivning av i vad mån och hur asylsökande är sysselsatta i väntan på beslut. Därefter följer ett kort diskuterande avsnitt om vilka effekter som kan förväntas av det nya regelverket för arbetskraftsinvandring och vad det betyder för utredningens uppdrag och förslag. Avslutningsvis redogörs för utredningens överväganden och förslag. 4.1.1Möjligheter till reguljärt arbete för asylsökande Enligt 5 kap. 4 § utlänningsförordningen är asylsökande undan- tagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd i de fall Migrations- verket bedömer att beslut i ärendet inte kommer att kunna fattas Den asylsökande behöver inte själv göra något aktivt för att beviljas ett s.k. AT-UND genom att till exempel ansöka om det eller visa upp ett arbetserbjudande. fattar inget förvaltningsrättligt beslut i egentlig mening utan utfärdar endast ett bevis som visar att den sökande är undantagen från skyldigheten att inneha arbetstillstånd. Som grund för sin bedömning använder de genomsnittliga handläggningstiderna vid tillfället i fråga för personer med samma medborgarskap. Om har bedömt att handlägg- ningstiden skulle understiga men det visar sig att den faktiska handläggningstiden blir längre, görs en omprövning och bevis om AT-UND utfärdas, även i detta fall utan att den asyl- sökande själv begär det. Undantaget gäller inte en utlänning som saknar identitetshandlingar, om inte utlänningen medverkar till att klarlägga sin identitet. Undantaget gäller fram till dess att utlän- ningen lämnar landet eller ett beslut om att bevilja honom eller henne uppehållstillstånd har vunnit laga kraft. Undantaget upphör dock att gälla om en utlänning inte medverkar till verkställigheten av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Dagersättningen enligt LMA är behovsprövad. Den som kan försörja sig själv har inte rätt till bidrag. finns ingen lagstad- gad skyldighet för asylsökande som får ekonomiskt bistånd att meddela förändringar i ekonomin, t.ex. eventuella förvärvsin- komster. /var 17 466 personer undantagna från kravet att inneha arbetstillstånd (AT-UND) inskrivna i mottagan- desystemet. var antalet personer som enligt statistiken de facto arbetade endast 434. Det motsvarar av dem som hade rätt att göra det. Av dem som arbe- tade var 51 kvinnor och 383 män. Hur antalet asylsökande som har arbete utvecklats redovisas i tabell 4.1. Antalet asylsökande i reguljärt arbete november/december Av tabell 4.2. i avsnitt 4.1.2 nedan framgår att asylsökande som bor i eget boende arbetar i betydligt större utsträckning än personer som bor i anläggningsboende. Det finns inte någon statistik över hur många personer med AT-UND som totalt, , har arbetat under ett visst år. Det finns inte heller någon samlad statistik om i vilka yrken eller branscher eller i vilken omfattning de som har arbetat har gjort det. Av en uppföljning av den organiserade verksamheten som gjorde 2005 framgick dock att många av de asyl- sökande som arbetade återfanns inom kök/restaurang och lokal- vård, men att spridningen på olika branscher och sektorer i övrigt var relativt stor. I mycket stor utsträckning syntes det dock handla om okvalificerade arbeten. Arbetstider och anställningarnas längd varierade kraftigt. , hade bl.a. i uppdrag att utvärdera möjligheten till AT-UND. Kommittén konstaterade i sitt slutbetänkande Arbetskraftsinvandring till – förslag och konsekvenser (SOU 2006:87) att det inte gick att få någon tydlig och samstämmig bild av sysselsättningsmönstret för asylsökande med AT-UND. Det bör understrykas att ovan redovisade siffror är förknippade med relativt stor osäkerhet. Det kan mycket väl vara så att personer arbetar reguljärt, utan att detta kommer till kännedom. Dessutom omfattas, förstås, inte förekommande svart- arbete av statistiken. I vilken omfattning som svartarbete före- kommer är per definition svårt att veta något om. synes uppfattningen att det förekommer – och det inte i en obetydlig omfattning – vara relativt utbredd. Det gäller bland tjänstemän både inom och på nivå. 1 Siffrorna avseende detta år är uppskattningar från sida. att det förekommer är att det inträffar att asylsökande som bor i eget boende får sin dagersättning nedsatt, utan att det föranleder denne att kontakta verket för att ordna ett boende där mathållning ingår. I stället bor den asylsökande kvar i eget boende och klarar uppenbarligen ändå sin livsföring. I de fall som det kommer till kännedom att en asylsökande arbetar svart gör verket en polisanmälan. Det är utredningens bedömning att svartarbete är vanligare bland asylsökande i eget boende än bland asylsökande i anlägg- ningsboende. Den huvudsakliga förklaringen till detta är skillnader som finns i fråga om arbetsmarknad, näringsstruktur och etniskt relaterade nätverk mellan storstäder och mindre städer eller gles- bygd. Matchning mot den reguljära arbetsmarknaden