sou · GWB360 · 2009-01-01 00:00:00 — En elektronisk hantering innebär att det inte finns någon risk för att fel personnummer används eller att ett felaktigt nummer används eftersom några personnummer i dessa fall inte matas in manuellt. Trots en högre grad av automatisering hos myndigheter och andra organisationer förekommer det fortfarande att person- nummer matas in manuellt. Om personnumret inte innehåller en kontrollsiffra ökar risken att fel personnummer lagras. Det innebär att det blir svårare att göra sökningar i registren samt att utbyten av information mellan myndigheter och andra organisationer för- svåras. Personnummer registreras också manuellt när enskilda kontak- tar en myndighet med frågor om sitt ärende. Det är antingen handläggaren eller den enskilde som måste mata in personnumret för att myndigheten ska få fram uppgifter om personen. Person- nummer kommer sannolikt att matas in manuellt även . Om kontrollsiffran tas bort innebär det en stor risk att en felslagning i stället kan bilda någon annans personnummer. För system som hanterar både fysiska och juridiska personer finns det också en risk att det felslagna numret är ett korrekt organisations- nummer. Samordningsnummer och organisationsnummer inne- håller emellertid en kontrollsiffra och risken för att mata in ett sådant korrekt nummer är därmed mindre. Ett felslaget personnummer kan leda till personförväxling. Det kan i sin tur innebära att den person som exempelvis har frågor om sitt ärende får fel information eller får del av uppgifter som avser en helt annan person. För att undvika fel vid registrering bör personnumret således innehålla en kontrollsiffra. Det förekommer att man vänder på siffrorna för dag och månad, exempelvis kan 0812 bli 1208. Ett sådant fel upptäcks inte med dagens beräkning av kontrollsiffran. Om kontrollsiffran beräknas på ett annat sätt innebär det dock att befintliga personnummer behöver ändras eftersom kontrollsiffran kan bli en annan. Det är därför önskvärt att behålla dagens sätt att beräkna kontrollsiffran. Vi menar således att personnumret även ska ha en kontrollsiffra, som beräknas på samma sätt som . 4.4.2Ett informationslöst personnummer bör inte införas Bedömning: Ett informationlöst personnummer bör inte införas. Det mest genomgripande alternativet till ändring av personnumret är att ta bort all den information som finns i numret. När en ändring av personnumret ändå måste göras anser vi – även om detta alternativ medför stora kostnader – att det särskilt bör övervägas om numret även i fortsättningen ska innehålla information om födelsetid och kön eller om ett helt informationslöst nummer bör införas. Det finns både för- och nackdelar med att numret innehåller information om personen. Personer bosatta i är vana vid att personnumret innehåller uppgift både om födelsetid och kön och det kan därför vara en fördel att behålla dessa uppgifter. Det som framför allt talar emot att det innehåller information är att det ibland har riktats kritik mot personnumret eftersom åldern framgår av numret.5 En annan nackdel är att numret inte är stabilt om det innehåller information om födelsetid och kön eftersom numret måste ändras om dessa uppgifter ändras. Frågan är därför om personnumret även bör innehålla denna information. Ur integritetssynpunkt är ett informationslöst nummer bra Frågan om hur personnumren bör användas för att inte innebära ett intrång i den enskildes integritet har diskuterats i ett antal utredningar.6 Frågan om personnumrets konstruktion ur ett integritetsperspektiv har emellertid behandlats endast översiktligt. Bestämmelser till skydd för den enskilde finns framför allt i personuppgiftslagen (1998:204) och sekretesslagen (1980:100). Av artikel 8.7 dataskyddsdirektivet7 framgår att medlems- staterna ska bestämma på vilka villkor ett nationellt identifikations- nummer eller något annat vedertaget sätt för identifiering får 5Se SOU 1987:31 Integritetsskyddet i informationssamhället 4, s. 120. 6Se exempelvis SOU 1978:54 Personregister – Datorer – Integritet, SOU 1987:31 Integritetsskyddet i informationssamhället 4, SOU 1994:63 Personnummer – Integritet och effektivitet och SOU 2007:22 Skyddet för den personliga integriteten – kartläggning och analys. 7Europaparlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Direktivet innehåller emellertid inga ytterligare bestäm- melser om konstruktionen av ett identifikationsnummer, utan den frågan överlämnas till medlemsstaterna. Uppgifter om person- nummer får enligt 22 § personuppgiftslagen utan samtycke behandlas bara när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Ett personnummer kan omfattas av sekretess enligt en mängd bestämmelser. I flertalet fall beror sekretessen inte på att person- numret som sådant innehåller känslig information om individen, utan sekretess gäller av andra skäl. Personnumrets konstruktion kan enligt vår mening inte anses strida mot dataskyddsdirektivet eller personuppgiftslagen. Det kan inte heller enbart på grund av sekretesskäl anses motiverat att göra personnumret informationslöst. Det kan emellertid diskuteras om personnumret har en helt lämplig utformning utifrån grunderna för det integritetsskydd som personuppgiftslagen och sekretesslagen ska ge. Födelsetiden är en mindre känslig uppgift. Uppgiften om kön kan dock ibland uppfattas som känslig. ansöker ett antal personer i om könsbyte, cirka 50 personer per år.8 I samband med att en person byter kön byter han eller hon även personnummer. Uppgift om könsbyte omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen. I vissa fall kan även kopplingen mellan det tidigare och det nya personnumret omfattas av sekretess. Även om kopplingen mellan gammalt och nytt personnummer omfattas av sekretess finns risk för att uppgiften blir känd. Om könet inte framgår av personnumret medför det fördelar för dem som byter kön, dels genom att de slipper arbetet och besväret med att få ett nytt personnummer, dels genom den integritetskränkning det kan vara fråga om att det blir känt att personen har bytt personnummer. Det kan även i andra sammanhang upplevas som en fördel om en personbeteckning inte innehåller information om personen. Näringsidkare med enskild firma har exempelvis inte något organisationsnummer utan använder i stället näringsidkarens personnummer som beteckning för den enskilda firman. Många anser att det är en nackdel att information om dem ingår i 8 Se SOU 2007:16 Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag, s. 56. Även av detta skäl är ett informationslöst person- nummer att föredra. Även skyddet för enskilda som riskerar att utsättas för förföljelse kan förbättras om personnumret inte innehåller uppgift om födelsetid och kön. Därigenom försvåras möjligheterna att söka personer utifrån uppgift om kön eller födelsetid exempelvis på en fastighet eller på en adress. Fördelen med att personnumret inte innehåller information om personen är att numret inte behöver bytas när informationen ändras. Det är vidare en fördel om personnumret inte innehåller uppgift om kön för att undvika att redan personnumret ger en förutfattad mening om en person och som ett led i att förhindra diskrimi- nering på grund av kön. Ett informationslöst personnummer skulle också ha den för- delen att det inte längre finns någon anledning att behålla systemet med samordningsnummer. De skäl som har gjort sig gällande för att ha ett samordningsnummer, att personnumret utvisar att en person har en särskild anknytning till landet och att personer som saknar denna anknytning därför inte bör ha ett personnummer, bygger på att personnumret i dess nuvarande form är bekant och inarbetat. Om personnumret blir informationslöst saknas skäl att behålla systemet med samordningsnummer. Lämpligheten av att personnumret innehåller information om personen måste enligt vår mening vägas mot behovet av att informationen finns i personnumret. Ett informationslöst personnummer har de fördelarna att det är stabilt och att det endast behövs en nummerserie för alla personer som behöver en personbeteckning. Viss kritik har tidigare riktats mot att personnumret innehåller uppgifter om födelsetid och kön. Ur den aspekten är det därför en fördel att dessa uppgifter inte behandlas annat än när de behövs. Om uppgifterna behövs kan registren justeras, så att uppgifterna finns tillgängliga utan att ingå i personnumret. Om information om födelsetid och kön inte finns i person- numret skulle det i och för sig påverka verksamheter som har behov av dessa uppgifter genom att uppgifterna skulle behöva registreras separat. Det finns en risk att statistik och forskning påverkas negativt. Enligt 14 § förordningen om officiell statistik ska all individbaserad statistik presenteras uppdelad på kön. Kvaliteten i uppgiften om kön kan bli sämre om den inte längre har någon anknytning till personnumret. Uppgiften måste då hämtas in separat från bland annat de näringsidkare som lämnar uppgifter till den officiella statistiken, vilket kan innebära en ökad administrativ börda. Även för forskningen kan det få negativa konsekvenser om uppgifterna inte längre ingår i personnumret. För att personnumret ska tjäna sitt syfte behöver det emellertid inte innehålla några uppgifter om individen. När dagens personnummer behandlas utan att födelsetiden eller könet är av betydelse innebär det dessutom att uppgifter som inte är nödvändiga behandlas om personen. I de situationer där födelsetiden eller könet i och för sig har betydelse är det inte nödvändigt att uppgifterna framgår av personnumret. Informationen kan lagras och överföras separat utan att ingå i personnumret. När personnumret infördes sparade man lagringsutrymme i IT-systemen genom att uppgifterna om födelsetid och kön ingick i numret och därmed inte behövde lagras separat. Detta var en avsevärd fördel eftersom lagringsutrymme var dyrt och det gick långsamt att skicka stora datamängder. finns samma behov av att spara lagringsutrymme och hastigheten för dataöverföring har ökat väsentligt. Det är därför av dessa skäl inte längre något som hindrar att uppgifterna om födelsetid och kön lagras separat. Alternativet innebär dock stora ändringar i alla IT-system som hanterar personnummer, dels för att fältet för personnummer ska kunna hantera siffror som är högre än de som förekommer i siffrorna för födelsetid, dels för att nya fält för födelsetid och kön måste läggas till. Kostnaderna för att genomföra detta alternativ blir därför, som framgår ovan, mycket höga i system som i likhet med är mer komplexa. Vi gör bedömningen att det gäller flera större myndigheter samt större företag och organisa- tioner. Även om det endast är ett begränsat antal aktörer som får mycket höga kostnader är kostnaderna för dessa på den nivån att de får avgörande betydelse för de totala kostnaderna för alternativet. Det kan också antas att det för små företag och organisationer innebär stora kostnader i förhållande till behovet av personnummer i verksamheten. När väl det nya personnumret är infört torde inte de löpande kostnaderna påverkas, eftersom lagring av information numera inte kostar särskilt mycket och informa- tionen om födelsetid och kön finns tillgänglig, om än i separata fält. Ett informationslöst personnummer kräver vidare för att olika aktörer i samhället ska kunna genomföra nödvändiga ändringar. har uppskattat att det tar för verket att införa personnumret. Därutöver behövs det ytterligare tid att genomföra systemet för övriga samhället. Med hänsyn till att införandet av det informationslösa personnumret skulle ligga långt fram i tiden hade ett alternativ för mellantiden behövts, med de kostnader som det medför. Ett informationslöst nummer har många fördelar, men de kan inte anses så stora att de överväger de höga kostnaderna och den tid det skulle ta innan systemet kan genomföras. Ett informationslöst personnummer bör därför inte genomföras . Om en större ändring av personnumret ska genomföras bör detta alternativ dock övervägas ytterligare. 4.4.3Ett alternativ med information kvar i personnumret bör väljas Förslag: De två siffror i personnumret som anger dag ersätts med ett tal mellan 01 och 31 eller, i månader , det antal dagar som månaden har. Alla som behöver uppgift om vilken dag en person är född kan få denna från folkbokföringsdatabas eller SPAR samt vid behov få lagra uppgiften i de egna IT-systemen. De personer som redan har ett personnummer ska behålla det. Stor vikt bör läggas vid hållbarhet och kostnader Samtliga alternativ till personnummer som innehåller information om individen har den fördelen att de i stor utsträckning liknar dagens personnummer. I likhet med dagens personnummer inne- håller de information om födelsetid och kön, eller i vart fall delar av dessa uppgifter. Bortsett från alternativet ett personnummer där uppgiften om kön tas bort har alla tillräckligt lång hållbarhet för att tillgodose behovet av tillgängliga nummer för överskådlig tid. Alternativen har, liksom dagens personnummer, den nackdelen att när uppgiften om födelsetid och kön, eller för vissa alternativ någon av dessa uppgifter, ändras måste även personnumret ändras. Personnumret är därför inte stabilt för den enskilde individen. Kostnaderna för att genomföra ändringen liksom den tid som krävs för genomförandet måste som tidigare nämnts få stor betydelse vid bedömningen av vilket alternativ som ska väljas. Likaså måste de effekter som ändringen får för olika verksamheter vägas in. Alternativet med ett personnummer som kan innehålla bokstäver har stora fördelar. Det har en god hållbarhet och liknar dagens personnummer och det innehåller samma information som dagens personnummer. De verksamheter där uppgift om framför allt födelsetid behövs påverkas inte med detta alternativ. Motsvarande gäller också för alternativet ett personnummer med ytterligare siffror. Detta alternativ har dock den nackdelen att befintliga personnummer påverkas. Då det i många fall är en stor fördel om information om födelsetid och kön finns i personnumret finns det mycket som talar för att något av dessa alternativ bör genomföras. Båda alternativen har dock den stora nackdelen att de innebär mycket stora kostnader för ändringar i mer komplexa system som inte är flexibla när det gäller innehållet i själva personnumret och lagring av numret. Även om det endast skulle vara ett fåtal stora användare som får mycket höga kostnader är dessa så höga att de fördelar som finns med alternativen inte kan anses motivera att de genomförs. Därtill kommer att det tar att genomföra ändringen, vilket innebär att en övergångs- lösning skulle behövas med de kostnader det innebär. Alternativet ett personnummer där uppgiften om kön tas bort medför betydligt lägre kostnader, men som vi har angett ovan har alternativet bara en begränsad hållbarhet och skulle det vara nödvändigt att på nytt ändra personnumret. Med hänsyn främst till den dåliga hållbarheten finns inte skäl att genomföra detta alternativ. Alternativ med förändrad dagsiffra De två alternativ som återstår, ett personnummer med en fiktiv dagsiffra och ett personnummer där dagsiffran ersätts med ett informationslöst nummer mellan 01 och 31 kan båda enligt den bedömning och gjort införas tidigast efter det att lagändringen beslutats. De tekniska ändringar som krävs för att genomföra dessa alternativ är mer begränsade och kostnaderna blir därför betydligt lägre än för de alternativ vi redovisat ovan. När det gäller hållbarheten har båda alternativen tillräckligt lång hållbarhet för att tillgodose det behov som finns. Alternativet ett personnummer med en fiktiv dagsiffra är dock inte lika långsiktigt hållbart eftersom fiktiva dagsiffror för inte är möjliga. och kostnader för dessa alternativ antyder att det sannolikt är så att alternativet ett personnummer med en fiktiv dagsiffra kan genomföras till något lägre kostnader. När det gäller detta alternativ finns det ett antal aktörer som kan hantera en dagsiffra som överstiger 31. Det finns emellertid andra aktörer som inte kan hantera en sådan dagsiffra och som har behov av att omvandla den fiktiva dagsiffran till rätt födelsetid och dessa behöver göra justeringar i sina IT-system. Det kan i sin tur innebära något högre kostnader för dessa aktörer. Båda alternativen har i övrigt för- och nackdelar. Alternativet ett personnummer med en fiktiv dagsiffra innebär att man alltid vet att siffran 32 motsvarar dag 1 och därigenom kan användaren av uppgiften omvandla den vid behov. På kort sikt finns det inget behov av en fiktiv dagsiffra för andra dagar än den första . Om en annan dag senare kommer att sakna lediga nummer kan den dagsiffran ersättas med 33, och så vidare. Om en fiktiv dagsiffra ska användas även för andra dagar torde det dock förutsätta att denna bestäms så att dag 2 får 33 och dag 3 får 34, det vill säga siffran 31 läggs till dagen. I annat fall torde systemet med fiktiv dagsiffra bli mycket svåröverskådligt . Kommer siffrorna inte i löpnummerordning är det inte möjligt att se vilken fiktiv siffra som motsvarar vilken dag. Som ovan nämnts är det dock inte möjligt att använda fiktiv dagsiffra för eftersom en högre fiktiv siffra än 59 inte kan användas. Högre siffror är upptagna av serien för samordningsnummer. Alternativet ett personnummer där dagsiffran ersätts med ett informationslöst nummer innebär att födelsetiden måste kontrolle- ras på något annat sätt av de myndigheter samt företag och andra organisationer som behöver denna uppgift. Uppgiften har stor betydelse för de aktörer som behöver veta vilken dag en person är född, exempelvis för utbetalning av vissa förmåner eller för att veta när en person blir myndig. Att den exakta födelsetiden inte ingår i personnumret bör dock vara ett mindre problem eftersom alla som behöver uppgiften kan få denna från folkbokföringsdatabasen eller från SPAR samt vid behov lagra uppgiften i de egna IT-systemen och visa uppgiften på de egna datorskärmarna. Vi bedömer vidare att det är ett stort antal användare, särskilt mindre aktörer, som inte behöver uppgiften om vilken dag en person är född. I de flesta fall är det tillräckligt att veta år och månad. För de aktörer som inte behöver uppgiften kommer detta alternativ inte att få några konsekvenser över huvud taget. Alternativet är därför särskilt fördelaktigt för olika mindre aktörer i samhället, exempelvis mindre företag. Den enskilde uppfattar ofta födelsetiden som en helhet, med år, månad och dag. Att då behålla verkliga uppgifter om år och månad, men införa ett informationslöst nummer i stället för dagsiffran kan därför upplevas som inkonsekvent och märkligt. Det finns också en risk för fel, eftersom den enskilde ibland kan bli ombedd att uppge sitt personnummer och ibland sin födelsetid och det därmed kan vara oklart vilken uppgift som efterfrågas. Alternativet har emellertid den fördelen att inga grupper, exempelvis invandrare, pekas ut. En möjlighet vore i och för sig att låta endast de personer som är födda då det är ont om lediga nummer få ett annat nummer i stället för ett som motsvarar den verkliga dagen. I får de personer som invandrar och är registrerade som födda som inte har några personnummer kvar ett personnummer som i stället visar den månad och dag när invandringen registrerades.9 Att begränsa användningen av detta alternativ till de dagar som har ont om lediga nummer skulle i och för sig ha den fördelen att konsekvenserna och kostnaderna skulle bli betydligt lägre. Vissa ändringar av IT-systemen skulle fortfaran- de krävas, men det torde huvudsakligen bli fråga om särlösningar för denna grupp. Ändringarna skulle därför sannolikt bli mindre omfattande. Det kan dock enligt vår mening uppfattas som diskriminerande att endast invandrare får en annan dagsiffra än den verkliga. Man skulle möjligen kunna hävda att det inte spelar så stor 9 Se bilaga 5. roll för en person som är född i ett land där den korrekta födelsetiden ändå inte har registrerats, om en annan tidpunkt än den uppgivna födelsetiden ingår i personnumret. Det invandrar emellertid personer som är födda med få eller inga personnummer kvar även från länder där födelsetiden registreras korrekt och kan styrkas. Att bara låta vissa invandrare få en annan siffra än den verkliga dagsiffran i sitt personnummer skulle medföra att olika personer behandlas olika. Vidare skulle det bli osäkert om det var födelsetiden eller en annan dag som angavs. När det gäller alternativet ett personnummer med en fiktiv dagsiffra bedömer vi att även om alla som är födda den första kan få antingen siffran 01 eller 32 får alternativet den betydande nack- delen att personnumret utpekar eller kommer att anses utpeka personer som har invandrat, eftersom detta kommer att vara en stor grupp av dem som kommer att få den fiktiva dagsiffran. Detta skulle då kunna uppfattas som diskriminerande. Mot denna bakgrund anser vi att även om kostnaderna skulle vara lägre för alternativet med fiktiv dagsiffra talar övervägande skäl för att alternativet ett personnummer där dagsiffran ersätts av ett informationslöst nummer mellan 01 och 31 bör införas. Personnumret består av födelsetid, födelsenummer och kontrollsiffra. Vi har övervägt om det nummer som ska ersätta dagen ska ha en särskild benämning. Det alternativ vi stannat för är dock att det ska vara en del av det befintliga födelsenumret, som därmed kommer att bestå av fem siffror. För att inte påverka dagens konstruktion finns emellertid behov av att kunna särskilja de olika delarna i födelsenumret. Därför har vi valt att kalla de tre siffror som utgör födelsenummer för individnummer – samma begrepp som dessa tre siffror har i samordningsnumret. Bindestrecket behålls på samma ställe som , alltså efter de två första siffrorna i det nya födelsenumret. Samordningsnumret utgår från den dag en person är född. För att få ett enhetligt system kan det därför ifrågasättas om inte också samordningsnumret bör ändras på motsvarande sätt. Enligt vår mening finns dock inte några skäl att göra en sådan ändring. och har angett att förslaget kan införas tidigast efter beslut. Då situationen är mycket allvarlig gör vi bedömningen att ändringen av personnumret bör genomföras vid tidigast tänkbara tidpunkt. Vi föreslår därför att den föreslagna ändringen genomförs . Som nämnts ovan kan vårt förslag inte införas förrän tidigast . Personnumren är dock redan slut för vissa födelse- tider. Frågan är hur problemet ska hanteras . Skatte- verket är enligt gällande regler skyldigt att fastställa ett person- nummer för en person som folkbokförs och kan således inte med hänvisning till att numren är slut vägra göra så. och har i sin rapport förespråkat en åter- användning av personnummer under kontrollerade former. Gällan- de regler innebär att ett personnummer ska fastställas för en person och säger inget om hur ett nummer som inte aktivt används får utnyttjas. Det finns i gällande regler således inte något hinder mot att personnummer återanvänds. Då det inte finns några rättsliga hinder mot att återanvända personnummer är frågan om situationen är så allvarlig att det är nödvändigt att använda sig av denna möjlighet. Metoden har redan använts av vid enstaka tillfällen. De risker som finns med att återanvända personnummer kan minimeras genom att har strikta och kontrollerade rutiner. Det kan bland annat innebära att frågar övriga myndigheter om de har det aktuella personnumret i sina register. Ett annat alternativ är att de nummer som återanvänds markeras särskilt, antingen genom att den förste användaren av numret får ett särskilt prefix till sitt nummer, exempelvis 20, i stället för sekelsiffran 19. Det kan som tidigare nämnts inte förutses vilka konsekvenser för den enskilde en återanvändning får. Hur riskerna med en återanvändning av personnummer kan undanröjas måste övervägas närmare av i samarbete med andra myndigheter.