sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — Räntans nivå bör därför anpassas så att den även kan täcka eventuella kreditförluster. Den ränta som tar ut när en överens- kommelse om avbetalningsplan har träffats eller vid betalnings- anstånd motsvarar statens utlåningsränta med tillägg av , dvs. Redan innan reglerna om ränta vid återkrav infördes på socialförsäkringsområdet tog ut ränta vid återkrav, men då med stöd av fordringshanteringsförordningen. Enligt 6 § denna förordning ska samma räntesats – statens utlåningsränta med tillägg av – tillämpas när en myndighet ger anstånd med betalning. Särskilda regler om att ska ta ut ränta vid återkrav på socialförsäkringsområdet infördes , sedan Regeringsrätten i en dom funnit att fordringshanteringsförordningen inte reglerar myndigheters rätt ålägga enskilda subjekt pålagor eller att föreskriva skyldigheter och att därför saknade rätt att ta ut ränta vid sina krav på återbetalning (RÅ 2004 ref. 54). Anledningen till att räntan vid anstånd och avbetalningsplan på socialförsäkringsområdet knöts till statens utlåningsränta var att då skulle kunna ta ut ränta på samma sätt som myndigheten gjort före den , och att därmed inte behövde förändra sina administrativa system och handläggningsrutiner (se prop. 2006/07:49). Frågan om lämplig ränta vid avbetalning och anstånd togs upp av i dess remissyttrande över en rapport som utarbetats inom och som låg till grund för propositionen med förslag till ränta vid återkrav på social- försäkringsområdet (Vissa regler om ränta i samband med återkrav, dnr. S2005/10082/SF). framhöll att en mark- nadsmässig och riskavspeglande ränta borde användas som grund för räntan vid anstånd i stället för statens utlåningsränta. Även Lagrådet uttryckte i sitt yttrande en viss tveksamhet till att knyta räntan till statens utlåningsränta, eftersom denna – till skillnad från referensräntan enligt räntelagen – inte kungörs i . Lagrådet förklarade sig dock berett att godta förslaget med hänsyn till att det är fråga om en hantering av stor omfattning. Statens utlåningsränta beslutas av . Räntan beräknas som den genomsnittliga marknadsräntan under de tre närmast föregående åren på nominella statobligationer med en återstående löptid på 4–med ett tillägg av för förvaltningskostnader m.m. Statens utlåningsränta ska spegla de kostnader som staten har för sin utlåning. Det tillägg om till denna ränta som ska tas ut vid anstånd enligt fordringshanteringsförordningen torde framför allt syfta till att kompensera staten för den kreditrisk som det innebär att ge anstånd med betalning utan en särskild kreditprövning. Jag ska inom ramen för mitt uppdrag föreslå ränteregler som ska gälla även för andra förmåner än socialförsäkringsförmåner. Jag anser därför att det finns skäl att överväga om det finns anledning att knyta räntan vid anstånd och avbetalning vid återkrav till någon annan ränta än statens utlåningsränta. På det förmögenhetsrättsliga området finns inte några särskilda regler om vad som gäller när en gäldenär har beviljats anstånd med betalningen, utan detta är en fråga som parterna får avtala om. På detta område är det är emellertid vanligt att olika räntor knyts till den av fastställda referensränta som också ligger till grund för beräkningen av dröjsmålsränta enligt räntelagen. Som tidigare redovisats baseras referensräntan på repo- ränta. Reporäntan används av vid refinansieringstrans- aktioner som banken genomför i syfte att dra in eller tillföra likviditet i banksystemet för att därmed styra nivån på dagslåne- räntan, och i förlängningen påverka prisutvecklingen i samhället. Nivån på reporäntan ligger alltid mellan in- och utlåningsräntor (se prop. 2001/02:132 s. 21 f.). Referensräntan fastställs för varje halvår och tillkännages löpande i Svensk för- fattningssamling. Referensräntan uppgick till för . Andra ränteregler som kan vara av intresse i detta sammanhang är framför allt reglerna om ränta vid anstånd med betalning av skatt och vid betalningsskyldighet för underhållsstöd. Regler om betalning av inkomstskatt m.fl. skatter och avgifter finns i skatte- betalningslagen (1997:483). Skattebetalningslagens regler bygger på ett system med skattekonton. Varje skatt- eller avgiftsskyldig har ett skattekonto där betalningar och debiteringar av skatter och avgifter registreras. På underskott eller överskott på skattekontot räknas löpande kostnads- respektive intäktsränta. Dessa räntor utgår från en av fastställd basränta, som i sin tur beräknas med utgångspunkt från den räntesats som gäller för sexmånaders statsskuldväxlar (se 19 kap. 3 § skattebetalningslagen). Basräntan ändras när den avviker med en viss storlek från räntan på sexmånaders statsskuldväxlar. uppgår denna ränta till . När en skatt- eller avgiftsskyldig har fått anstånd med en betalning ska han eller hon betala ränta med en räntesats som motsvarar basräntan. Anledningen till att basräntan har knutits till den räntesats som gäller för sexmånaders stats- skuldväxlar, och inte till t.ex. statslåneräntan, anges i förarbetena vara framför allt att kredittiden i de flesta fall torde bli tämligen kort och att de instrument som ligger till grund för räntenivån ska ha en tillräckligt stor omsättning för att räntesättningen ska vara marknadsmässig (prop. 1996/97:100 s. 335 f.). Beträffande underhållsstöd gäller att en förälder som är underhållsskyldig mot ett barn men inte fullgör denna skyldig ska återbetala ett belopp till staten som helt eller delvis motsvarar det underhållsstöd som betalat ut för barnet. Om den betalningsskyldige inte betalar ett fastställt återbetalnings- belopp i rätt tid eller har beviljats anstånd med återbetalningen ska enligt 36 § lagen om underhållsstöd ränta betalas på skulden. Regeringen fastställer vilken ränta som ska gälla vid sådana krav. ska räntan vara enligt förordningen (2007:1308) om ränta på återbetalning för enligt lagen om underhållsstöd. Denna ränta ska motsvara statens utgifter för sin upplåning och beräknas efter samma grunder som gäller för låneränta på studielån (prop. 1995/96:208 s. 48 och 101). Räntan beräknas som genomsnittsräntan av emissionsräntorna för statsskuldväxlar och statsobligationer . Orsaken till att räntan beräknas på ett genomsnitt är att allt för stora fluktuationer av räntorna ska kunna undvikas (prop. 1987/88:116 s. 46). Varken studielåneräntan eller räntan vid åter- betalning av underhållsstöd är avdragsgill och räntesatsen har därför reducerats . En annan referensränta som används i olika sammanhang är statslåneräntan. Denna ränta används framför allt i vissa skatte- sammanhang, men ligger även till grund för t.ex. beräkningen av den ränta och den ränteliknande avgift som tas ut vid utbetalning respektive återkrav av bostadsbidrag efter avstämning mot taxerad inkomst. Även tillägg eller avgift som utgår vid utbetalning eller återkrav av mellanskillnaden mellan preliminär och slutlig sjuke- rsättning är baserad på statslåneräntan. Hänvisningar till stats- låneräntan förekommer emellertid även i privaträttsliga avtal. Statslåneräntan beräknas som den genomsnittliga marknadsräntan på statsobligationer med en återstående löptid . Statslåneräntan avspeglar därmed en riskfri lång marknadsränta. Den fastställs för av . uppgick statslåneräntan till . Som jag har anfört ovan bör den ränta som tas ut vid anstånd eller avbetalning enligt en återkravslag täcka såväl upplånings- kostnader som kostnader för eventuella kreditförluster. I enlighet härmed anser jag att den ränta som ska ligga till grund för beräkningen av räntan vid anstånd i återkravsärenden så väl som möjligt bör spegla dessa kostnader. Den referensränta som fast- ställs av har inte någon koppling till statens kostnader för utlåning, utan närmast till det allmänna ränteläget på markna- den. Jag anser därför att denna ränta är mindre lämplig att använda som utgångspunkt vid beräkningen av anståndsräntan. Inte heller den ränta som tas ut enligt 36 § lagen om under- hållsstöd bör enligt min mening ligga till grund för anståndsräntan enligt en återkravslag. Denna ränta är mycket låg och den ligger klart under en vanlig ränta på ett banklån utan säkerhet. Den låga nivån hänger samman med att vare sig räntan på studielån eller räntan vid anstånd med återbetalning av underhållsstöd är avdragsgill vid beskattningen. Räntenivån är inte heller anpassad för att kunna täcka kreditförluster. SOU 2009:6 Mina överväganden har i en skrivelse till regeringen (dnr Fi2005/761/FMA/) föreslagit att en analys ska göras av vilka referensräntor som ska användas i olika sammanhang utifrån vilka räntebindningstider och andra styreffekter som är avsedda. En ambition vid en sådan analys bör enligt vara att ändra kopplingen till referensräntor så att de använda räntorna bättre återspeglar det underliggande ekonomiska förhållandet. Statslåneräntan, som styrs av utvecklingen av räntor på obligationslån med löptider , används t.ex. ofta i fråga om fordrings- eller skuld- förhållanden som har en varaktighet på mindre än . Detta är enligt inte en bra lösning, utan riktigare vore att basera räntan i sådana situationer på marknadsutvecklingen för ettåriga eller kortare förbindelser. Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslag. I återkravsärenden ges normalt anstånd under relativt korta perioder. Anstånd torde sällan ges med . Såväl statslåneräntan som statens utlåningsränta speglar ränteläget för betydligt längre kredittider. Med hänsyn härtill kan tyckas att det vid valet mellan de ovan nämna räntorna ligger närmast till hands att vid anstånd i återkravsärenden som referensränta använda den basränta som bestäms av . Denna ränta är konstruerad just för att spegla ränteläget vid korta kredittider. Basräntan fastställs emellertid av och är särskilt anpassad till det system med skattekonton som tillämpas på att skatteområdet. Jag är därför tveksam till att knyta anståndsräntan i en återkravslag till denna basränta. Jag bedömer att det inom ramen för mitt uppdrag inte finns utrymme att göra en sådan djupgående analys som krävs för tillskapandet av en ny referensränta. Jag finner mig därför föranledd att föreslå att räntan vid anstånd i återkravsärenden knyts till en befintlig referensränta. Med hänsyn till att statens utlåningsränta används just vid anståndssituationer enligt såväl fordringshanteringsförordningen som på socialför- säkringsområdet anser jag att det ligger närmast till hands att knyta anståndsräntan i en återkravslag till denna ränta. Detta ligger också i linje med de regler om ränta vid anstånd och avbetalningsplan som regeringen har föreslagit ska gälla på arbetslöshetsförsäkrings- området. En ytterligare fördel med en sådan ordning är – vilket särskilt framhölls när reglerna om ränta infördes på social- försäkringsområdet – att , som hanterar ett mycket stort antal återkravsärenden, inte behöver lägga om sina administrativa system. Om regeringen framöver bedömer att det finns anledning att ta fram nya referensräntor kan det dock finnas skäl att i det sammanhanget särskilt analysera om räntan vid anstånd i återkravsärenden ska knytas till en annan referensränta. Det påslag på statens utlåningsränta som tillämpas på socialförsäkringsområdet vid avbetalning av återkrav och anstånd synes framför allt vara avsett att kompensera för risken för kreditförluster. Den ligger också i linje med vad som gäller för ränta vid anstånd med betalningen av andra typer av statliga fordringar och även med de införda reglerna om ränta vid återkrav av arbetslöshetsersättning. Sammanfattningsvis anser jag att ränta enligt en återkravslag bör tas ut med en räntesats som överstiger statens utlåningsränta när den återbetalningsskyldige har beviljats anstånd med betalningen eller när en avbetalningsplan har överenskommits. Detta bör gälla även vid återkrav som beslutas av en kommun. Ränta bör börja löpa den dag som anståndet medgavs eller avtalet om avbetalningsplanen träffades. Om anstånd medges eller ett avtal om avbetalningsplan träffas innan återkravsfordringen har förfallit till betalning bör ränta dock inte tas ut för tiden före förfallodagen. Som jag berört ovan bör dock särskilda ränteregler gälla för studiemedel. Jag återkommer till detta nedan. Dröjsmål vid avbetalning och anstånd Jag har ovan föreslagit att den som har träffat överenskommelse om en avbetalningsplan eller beviljats anstånd med betalningen av ett återkrävt belopp ska betala en lägre ränta än dröjsmålsräntan. Även vid avbetalning eller anstånd kan det emellertid förekomma att den återbetalningsskyldige kommer i dröjsmål med betalningen. Dröjsmålsränta torde också i en sådan situation vara ett effektivt sätt att få den återbetalningsskyldige att betala och följa en uppgjord betalningsplan. På socialförsäkringsområdet tas dröjs- målsränta ut i sådana situationer. Dröjsmålsränta ska vidare enligt beslut kunna tas ut vid återkrav av arbetslöshets- ersättning. Enligt min mening bör motsvarande ordning gälla även för återkrav som sker med stöd av en återkravslag. Detta bör komma till tydligt uttryck i lagtexten. Särskilda regler bör dock gälla för studiemedel. Ska en återbetalningsskyldig debiteras utlåningsränta denne tog emot ett oriktigt utbetalt belopp? Enligt mina direktiv ska jag, utöver dröjsmålsränta och ränta vid anstånd eller återbetalningsplan, även överväga införandet av ränta från tidpunkten för den felaktiga utbetalningen. En sådan ränta skulle närmast kunna anses utgöra en form av utlåningsränta för den tid som den enskilde har disponerat det oriktigt utbetalda beloppet. Möjlighet att ta ut en sådan ränta i stället för dröjsmålsränta finns vid återkrav av studiemedel och bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan. Även på skatteområdet finns liknande regler om ränta. På de medel som finns på den skatt- eller avgiftsskyliges skattekonto löper såväl intäkts- som kostnads- ränta kontinuerligt. Denna räntekonstruktion är dock utformad med hänsyn till det särskilda systemet med skattekonton och jag anser inte att det är fullt jämförbart med vad som gäller vid återkrav av sociala förmåner. För statliga fordringar i övrigt finns inte några motsvarande regler. På samma sätt som när det gäller räntenivåerna vid för sen betalning, avbetalning och anstånd anser jag att det beträffande frågan om utlåningsränta ska tas ut kan vara av intresse att jämföra med vad som gäller på det förmögenhetsrättsliga området. Om parterna i ett fordringsförhållande inte kommit överens om annat är huvudregeln i räntelagen att ränta utgår först från fordringens förfallodag, och då i form av dröjsmålsränta. I vissa situationer kan ränta dock tas ut från en tidigare tidpunkt. Det gäller framför allt för fordringar som avser återgång av betalning när ett avtal har hävts på grund av kontraktsbrott eller liknande grund, som t.ex. att avtalet är ogiltigt på grund av svek eller handlande mot tro och heder (prop. 1975:102 s. 116). Bestämmel- sen är tillämplig oavsett vilken av parterna som har gjort sig skyldig till kontraktsbrottet och i praxis har skyldighet att betala ränta även ansetts föreligga när den som ska betala tillbaka pengar var i god tro (jfr NJA 2008 s. 392). Denna s.k. avkastningsränta ska enligt 2 och 5 §§ räntelagen utgå redan från den dag betalningen erlades med en räntesats som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan med ett tillägg av . Också i 65 § köplagen (1990:931) finns en regel om att en säljare som ska lämna tillbaka betalning på grund av att ett köp har hävts ska betala ränta från den dag han tog emot betalningen. När en myndighet återkräver en utbetald förmån med anledning av att den som har tagit emot förmånen har orsakat att den har utgått felaktigt kan det enligt min mening i vissa avseenden liknas vid att ett avtal hävs på grund av kontraktsbrott. Att införa en skyldighet att betala ränta från det att den oriktiga utbetalningen gjordes ligger alltså i linje med vad som gäller på det förmögen- hetsrättsliga området . Frågan är då om det finns skäl att införa en sådan utlåningsränta vid återbetalning enligt en återkravslag. I den ovan nämnda rapporten som låg till grund för propositionen med förslag till ränta vid återkrav på socialförsäkringsområdet gjordes bedöm- ningen att det som huvudregel bör vara möjligt att ta ut en utlåningsränta (Vissa regler om ränta i samband med återkrav, dnr S2005/10082/SF). Rapporten innehöll dock inte något konkret förslag till sådana regler. För egen del kan jag konstatera att den enskilde, genom den felaktiga utbetalningen, har fått möjlighet att disponera pengar som han eller hon inte har haft rätt till, som staten eller en kommun har avhänts möjligheterna att förfoga över beloppet. Det kan då tyckas vara en rimlig utgångspunkt att den enskilde också får betala ränta för den tid som han eller hon har förfogat över pengarna. En sådan ordning skulle också, vilket särskilt framhölls i den ovan nämnda rapporten, sannolikt innebära en minskad benägenhet att tillgodogöra sig ersättning som man inte har rätt till och en ökad benägenhet att återbetala medel som utbetalas på felaktiga grunder. En utlåningsränta skulle vidare kunna fungera som ett incitament för den enskilde att snabbt agera och kontakta den utbetalande myndigheten eller kommunen när han eller hon har fått en felaktig utbetalning. Det finns emellertid också vissa problem med att införa en utlåningsränta vid återkrav av välfärdsförmåner. Det är inte ovanligt att ett fel upptäcks efter att en felaktig utbetalning har gjorts. I vissa fall kan det dröja innan felet upptäcks. I en sådan situation skulle räntan totalt kunna komma att uppgå till mycket höga belopp. Den återbetalningsskyldige riskerar också att drabbas hårt om det är långa handläggningstider hos den åter- krävande myndigheten. Om ett återkrav sker först efter utbetalningen riskerar han eller hon alltså att drabbas av höga räntekostnader helt utan egen förskyllan. Det kan också vara mer eller mindre slumpmässigt om ett fel upptäcks eller inte. Om och när ett fel upptäcks beror ofta på hur myndighetens kontrollrutiner är utformade. Påförande av en utlåningsränta kan därmed uppfattas Det ligger vidare enligt min mening i sakens natur att långa handläggningstider inte ska drabba den återbetalnings- skyldige. Ett ytterligare argument mot utlåningsränta är att den återbetalningsskyldige drabbas hårt om han eller hon först ska betala utlåningsränta och sedan om återkravet inte betalas påföras dröjsmålsränta. En möjlighet att komma till rätta med mycket höga ränte- kostnader och räntekostnader som bara delvis eller inte alls beror på den enskildes agerande skulle kunna vara att medge eftergift i sådana fall. Jag föreslår nedan att eftergift ska kunna ges om det finns synnerliga skäl. Det är dock enligt min mening tveksamt om rutinmässig eftergift på grund av t.ex. långa handläggningstider kan anses falla in under begreppet synnerliga skäl. En särskild eftergiftsbestämmelse för denna situation skulle i så fall behöva tas in i en återkravslag. Detta skulle innebära ett ytterligare prövnings- moment i återkravsärendet och även att förutsägbarheten för den enskilde skulle minska. Redan av dessa skäl anser jag att utlånings- ränta inte är en lämplig lösning. Jag kan också konstatera att statsmakterna har valt att inte införa en utlåningsränta vid återkrav inom arbetslöshetsförsäk- ringen. Motiveringen har varit att en sådan typ av ränta får anses betungande för den enskilde, särskilt i de fall det tar innan den felaktiga utbetalningen upptäcks eller beslutet om återkrav fattas (prop. 2008/09:3 s. 18). Mot denna bakgrund anser jag att det inte ska införas någon bestämmelse i en återkravslag om att ränta ska tas ut redan från den dag en oriktig förmån togs emot. Som jag har berört tas ränta ut på återkrav som avser bidrag till vissa funktions- hindrade elever i gymnasieskolan från den dag när bidraget uppbars. Mitt förslag innebär att ränta inte längre kommer att kunna tas ut på detta sätt. Jag återkommer nedan till frågan om hur ränta ska tas ut på studiemedel. Särskilt om bostadsbidrag och sjukersättning i vissa fall Vid återkrav av mellanskillnaden mellan preliminär och slutlig sjukersättning och mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag kan en ränteliknande avgift tas ut, som i vissa avseenden liknar en utlåningsränta. Vid återbetalning av bostadsbidraget bestäms avgiften av och tas ut på återbetalningsbelopp som överstiger av den statslåneränta som gällde vid utgången av det kalenderår som bidraget avser. Om mottagaren av bostadsbidraget gör en förtida återbetalning av preliminärt bostadsbidrag året efter bidragsåret är bidragstagaren befriad från avgift. Om det visar sig att det preliminära bostadsbidraget varit för lågt ska mellan- skillnaden betalas ut till den bidragsberättigade. På beloppet ska betala ränta av den statslåne- ränta som gällde vid utgången av det kalenderår som bidraget avser. Vid återbetalning av preliminär sjukersättning bestäms avgiften av regeringen på grundval av den statslåneränta som gällde vid utgången av det år som ersättningen avser. Detsamma gäller det tillägg som ska betalas av om det visar sig att preliminär sjukersättning har betalats ut med för lågt belopp. Jag har tidigare föreslagit att återkrav av preliminär sjuk- ersättning och preliminärt bostadsbidrag som grundar sig på att det vid en slutlig avstämning visar sig att någon har uppburit ersättning eller bidrag med för högt belopp inte ska omfattas av en återkravslag. Mot bakgrund av vad jag har anfört ovan om utlåningsränta anser jag dock att det finns anledning att särskilt överväga om konstruktionen med avgift och ränta respektive tillägg på återkrav efter avstämningen ska finnas kvar. Vid bostadsbidrag ligger huvudansvaret för att alla förändringar av inkomsten rapporteras till på den enskilde bidragstagaren. Syftet med bestämmelserna om avgift och ränta vid återkrav efter en slutlig avstämning av bostadsbidraget är att skapa ett incitament för bidragstagarna att så korrekt som möjligt uppskatta sin inkomst och rapportera eventuella inkomst- förändringar till (jfr prop. 1995/96:186 s. 21 ff. och SOU 1995:133 s. 133). Systemet med avstämning mot taxerad inkomst är helt automatiserat. Också vid preliminär sjukersättning har mottagaren huvudansvaret för att ändrade förhållanden som påverkar ersättningsrätten anmäls till . Eftersom de berörda avgifterna är konstruerade som ett en- gångsbelopp som påförs när återkravsbeslutet fattas påverkas dess storlek inte av långa handläggningstider eller av att det tar innan avstämningen görs. De nackdelar med en utlåningsränta som jag ovan har redogjort för är alltså inte aktuella vid återkrav av bostadsbidrag och sjukersättning efter avstämning. Den som uppbär förmånen bör också vara väl medveten om att han eller hon har en skyldighet att löpande rapportera förändringar till och att en avstämning mot kommer att ske. Mottagaren av bostadsbidrag har dessutom möjlighet att undvika att påföras avgiften genom att frivilligt göra en återbetalning. Jag anser mot den bakgrunden att det är motiverat att behålla dessa system. När ett återkrävt belopp inte betalas i rätt tid bör dröjsmålsränta debiteras på samma sätt som gäller vid andra återkrav. Sådan ränta ska dock inte kunna tas ut när den åter- betalningsskyldige inte betalar den ränteliknande avgiften i rätt tid eftersom ett sådant ränteuttag är att jämställa med ränta på ränta (jfr prop. 2006/07:49 s. 41 f.). Ränta vid återkrav av studiemedel Studiemedel består av studielån och studiebidrag. På studielånet ska en årlig ränta betalas. Denna bestäms av regeringen. uppgår räntan enligt förordning (2007:1336) om ränta på studielån för . På studiebidraget löper dock inte någon ränta. När ett beslut om återkrav av studiemedel har fattats ska den återbetalningsskyldige debiteras en särskild ränta på hela det återkrävda beloppet, dvs. på både lånedelen och bidragsdelen. Denna ränta tas ut från den dag då studiemedlen tagits emot med en räntesats som överstiger statens utlånings- ränta (5,för ).