sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — Vilken migrationsdomstol bör handlägga viseringsmål? När det gäller frågan vilken av de tre migrationsdomstolarna som bör handlägga överklagade beslut i viseringsärenden kan konsta- teras att Länsrätten i är den migrationsdomstol som är störst och därmed har bäst möjlighet till flexibilitet vad gäller organisationen. bör framhållas vikten av att migra- tionsmålen inte blir dominerande så att domstolen mer eller mindre får karaktären av en specialdomstol. Utredningen konstaterar att den kommande reformen avseende organisationen av de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans (prop. 2008/09:165) kommer att förändra förutsättningarna för migrationsdomstolarna i olika avseenden. I propositionen föreslås t.ex. att Länsrätten i läggs samman med Länsrätten i , att Länsrätten in läggs samman med Länsrätten i och Läns- rätten i medan Länsrätten i län förblir oför- ändrad. Detta innebär bl.a. att andelen migrationsmål kommer att förändras väsentligt för Länsrätten i och Länsrätten i . Till detta kommer att lämnat förslag till en ny allmän forumregel för de allmänna förvaltnings- 39 Jfr 3 kap. 6 § andra stycket UtlL. domstolarna i första instans.40 Förslaget ska utgå från var den en- skilde parten finns. Detta kommer sannolikt att medföra att andelen allmänna förvaltningsmål minskar vid länsrätten i . Mot den angivna bakgrunden anser utredningen att det inte är möjligt att närmare ange vilken av de tre migra- tionsdomstolarna som ska överpröva beslut i viseringsärenden. Regeringen bör ges bemyndigande att meddela föreskrifter om vilken migrationsdomstol som ska handlägga överklagade beslut om avslag på en viseringsansökan. Ett sådant bemyndigande kan tas in i 16 kap. 1 § första stycket UtlL. Utlänningslagen saknar generella bestämmelser om rätt att överklaga avslagsbeslut avseende viseringar. Enligt gällande svensk rätt är det bara beslut i viseringsärenden som får överklagas och då bara beslut som rör familjemedlemmar till EES-medborgare. I 14 kap. 3 § UtlL anges att beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare, utan att själv vara EES-medborgare. I Viseringskodexen anges uttryckligen att beslut om avslag på visering, upphävande och återkallelse av visering får överklagas. Även vilken myndighet som är behörig att fatta beslut med an- ledning av en viseringsansökan anges i kodexen. I denna fråga är kodexen emellertid flexibel och medlemsstaterna ges rätt att begära att även andra myndigheter än de som uttryckligen anges (konsu- laten och de myndigheter som ansvarar för personkontroller vid den yttre gränsen) ska medverka vid prövningen av och beslut om ansökningar. Härav följer att det inte är oförenligt med kodexen att och handlägger och beslutar i viseringsärenden. För att den svenska lagstiftningen ska vara förenlig med kodexen krävs författningsändringar och kompletterande lagstiftning avseende överklagande. Ett alternativ skulle kunna vara att låta utlännings- lagen följa Viseringskodexens systematik och ange vilka beslut som får överklagas. Därvid skulle rätten till överprövning följa typen av 40 rapportserie 2009:4 Ny allmän forumregel för de allmänna förvaltnings- domstolarna i första instans. beslut och vara oavhängigt vilken myndighet som fattat beslutet. Enligt den nuvarande systematiken i utlänningslagen följer emeller- tid rätten till överprövning inte bara olika särskilt angivna typer av beslut utan även vilken myndighet som fattat beslutet i fråga. En- ligt utredningens mening bör rätten att överklaga beslut i viserings- ärenden följa den nuvarande systematiken i utlänningslagen. Även för beslut i viseringsärenden bör sålunda anges vilken myndighets beslut som får överklagas. Beträffande beslut i viseringsärenden bör bestämmelsen i 14 kap. 3 § UtlL ändras så att den gäller beslut om avslag på viseringsansökan eller upphävande eller återkallelse av beslut om visering. I 14 kap. UtlL bör vidare införas bestämmelser om rätt att överklaga utlandsmyndigheters respektive polismyndighetens beslut om avslag på viseringsansök- ningar eller upphävande eller återkallelse av beslut om visering. Eftersom regeringen enligt 3 kap. 6 § UtlL får ge ett organ som är knutet till exportråd rätt att besluta om visering bör även införas en rätt att överklaga ett sådant organs beslut om visering enligt Viseringskodexen. Rätten att överklaga beslut i viserings- ärenden omfattar endast sådana beslut som omfattas av Viserings- kodexen. S.k. nationella viseringar enligt 3 kap. 4 § UtlL bör inte heller fortsättningsvis kunna överklagas. 9.5Skydd för personuppgifter m.m. Utredningens bedömning: Viseringskodexens bestämmelser om skydd för personuppgifter och dataskydd föranleder inga författ- ningsändringar. I punkten 38 i preambeln till Viseringskodexen anges att rådets direktiv 4/46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter är tillämpligt på medlemsstaterna vid behandling av personuppgifter enligt Viseringskodexen. Särskilda bestämmelser om uppgiftsskydd finns även för hanteringen av per- sonuppgifter vid överenskommelser om representation (artikel 8.3) och samarbete med externa tjänsteleverantörer (artikel 43.9 och 43.11). Tillgången till VIS och SIS samt andra konfidentiella uppgifter ska enligt artikel 37.1 i Viseringskodexen inskränkas till ett be- gränsat antal vederbörligen bemyndigade och fast anställda medar- betare. Enligt artikeln ska vidare lämpliga åtgärder vidtas för att förebygga obehörig tillgång till sådana databaser. I artikel 44 i Viseringskodexen finns bestämmelser om kryptering och säker över- föring av uppgifter vid representation mellan medlemsstaterna och samarbete mellan medlemsstater och en extern tjänsteleverantör samt anlitande av honorärkonsuler. 9.5.2Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar Viseringskodexen ger en rättslig grund för insamling av person- uppgifter i samband med viseringsansökningar. Den egentliga reg- leringen av registreringen av uppgifterna finns i VIS-förordningen. I artikel 5.1 i VIS-förordningen anges vilka uppgifter som får registreras i VIS. Det rör sig om alfanumeriska uppgifter om den sökande och om begärda, utfärdade, ogiltigförklarade, återkallade eller förlängda viseringar. Även fotografier, fingeravtryck och länkar till andra ansökningar ska registreras. Åtkomsten till VIS begränsas genom artikel 6 i VIS-förordningen vari anges att endast veder- börligen bemyndigad personal vid viseringsmyndigheten får föra in, ändra eller radera de uppgifter som avses i artikel 5.1. I VIS-för- ordningen finns även bestämmelser om ansvar för användning av uppger i VIS (artikel 29), begränsning av rätten att använda upp- gifter som behandlas i VIS (artikel 31), datasäkerhet (artikel 32) och egenkontroll (artikel 35). (Se närmare om VIS-förordningen i kapitel 4.) I departementspromemorian Ds 2009:5 Författningsändringar med anledning av VIS-förordningen har gjorts bedömningen att VIS- förordningens bestämmelser om förutsättningar för åtkomst till uppgifter från VIS, förfarandet vid registrering och användning av uppgifterna, ansvar för användning av uppgifter från VIS och be- gränsningen av denna rätt, datasäkerhet samt egenkontroll inte föranleder författningsändringar. Grundläggande skyddsbestämmelser som bl.a. innebär att en personuppgiftsansvarig ska se till att personuppgifter behandlas endast om det är lagligt, att uppgifterna alltid behandlas på ett korrekt sätt, att uppgifter endast samlas in för särskilda, uttryck- ligen angivna och berättigade ändamål och att de inte behandlas för ändamål som är oförenligt med syftet för vilket de samlades in finns i personuppgiftslagen (1998:204). Dessa bestämmelser be- döms vara tillräckliga för att svensk rätt ska leva upp till de krav Viseringskodexen ställer på uppgiftsskydd vid insamling av person- uppgifter. I personuppgiftslagen finns också bestämmelser om säker- hetsåtgärder för att skydda personuppgifter. Inte heller i detta av- seende finns skäl att meddela kompletterande lagstiftning eller för- fattningsändringar. 9.6Viseringsbestämmelser i och utlänningslagen (2005:716) Utredningens förslag och bedömning: I 1 kap. UtlL bör in- föras en ny bestämmelse som definierar visering enligt Viserings- kodexen. En sådan visering bör benämnas Schengenvisering. Den allmänna regeln i 2 kap. 3 § UtlL om visering bör ändras så att den anger att bestämmelser om Schengenviseringar finns i Viseringskodexen. Eftersom det utöver viseringar enligt Viserings- kodexen finns ytterligare en typ av visering, s.k. nationell visering bör, för att bestämmelsen ska bli heltäckande, i det nu behand- lade lagrummet även anges att det finns bestämmelser om natio- nella viseringar i 3 kap. 4 § UtlL. Slutligen bör anges att en ut- länning som reser in i eller vistas i ska ha Schengen- visering eller nationell visering, om han eller hon inte har uppehållstillstånd eller har ställning som varaktigt bosatt. Grunderna och villkoren för utfärdande av en visering enligt Viseringskodexen regleras heltäckande av kodexen. Bestämmelsen i 3 kap. 1 § UtlL bör därför utmönstras. För att tydliggöra att det i Viseringskodexen finns villkor för utfärdande av en Schengenvisering bör emellertid i 3 kap. 1 § UtlL tas in en hän- visning till Viseringskodexen. Bestämmelsen i 3 kap. 2 § första stycket UtlL bör utmönstras. I artikel 2 i Viseringskodexen definieras visering som ett tillstånd som utfärdats av en medlemsstat för transitering genom eller en planerad vistelse inom medlemsstaternas territorium som inte är avsedd att vara mer än från och med dagen för första inresan till medlemsstaternas terri- torium, eller för transitering genom de internationella transit- områdena på flygplatser i medlemsstaterna. En enhetlig visering är enligt samma bestämmelse en visering som gäller inom medlems- staternas hela territorium, medan en visering med territoriellt begränsad giltighet är en visering som endast är giltig för en eller flera men inte alla medlemsstaters territorium. Med visering för flygplatstransitering avses i kodexen en visering som är giltig för transitering genom de internationella transitområdena på en eller flera av medlemsstaternas flygplatser. I artikel 21 i Viseringskodexen lämnas regler för kontroll av inresevillkor och riskbedömningar vid prövningen av viseringsansök- ningar. Enligt bestämmelsen ska det, vid prövning av en ansökan om enhetlig visering, fastställas att sökanden uppfyller inrese- villkoren i Gränskodexen. Vid prövningen om sökanden uppfyller inresevillkoren i Gränskodexen ska den diplomatiska eller konsu- lära beskickningen kontrollera att den resehandling som sökanden har uppvisat inte är en efter- bildning/förfalskning, att sökanden har godtagbara syften och villkor för den avsedda vistelsen, att han eller hon har tillräckliga medel för uppehället under vistelsen, för hans eller hennes återresa till ursprungs- eller bosättningslandet eller för transitering till ett tredjeland där han eller hon är säker på att tas emot, eller att han eller hon är i stånd att skaffa dessa medel på laglig väg, om personen finns på någon spärrlista i Schengens informations- system (SIS), i syfte att vägras inresa, att sökanden inte utgör hot mot den allmänna ordningen, den inre säkerheten, folkhälsan eller någon av medlemsstaternas inter- nationella förbindelser och att sökanden i förekommande fall har en lämplig och giltig medicinsk reseförsäkring. Den diplomatiska eller konsulära beskickningen ska också i före- kommande fall kontrollera så att sökanden vid tidigare besök i inte har stannat än han eller hon haft tillstånd till. Medlen för den planerade vistelsen ska bedömas med beaktande av längden och syftet med resan och med hänsyn till genom- snittspriserna i den eller de berörda medlemsstaterna för kost och rum i budgetlogi. Bedömningen ska utgå från de referensbelopp som fastställs av medlemsstaterna i enlighet med artikel 34.1 c) i Gränskodexen. Bestyrkt sponsoråtagande och/eller privat logi kan också utgöra bevis på tillräckliga medel för uppehälle. 9.6.1.2Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar Utlänningslagens första kapitel innehåller definitioner av olika slag. I 1 kap. 5 § UtlF anges att med enhetlig visering avses en visering som utfärdas enligt föreskrifterna i . Genom Viseringskodexen upphävs bestämmelserna om enhetlig visering i Schengenkonventionen.41 Efter Viseringskodexens ikraftträdande kommer viseringar för kortare vistelser att regleras heltäckande av kodexen. I utlänningslagens första kapitel bör tas in en definition av visering enligt Viseringskodexen. Viseringskodexen är en ut- byggnad av . En visering enligt Viseringskodexen bör därför benämnas Schengenvisering. Med benämningen Schengenvisering avses en gemensam beteckning för de olika vise- ringstyperna enligt Viseringskodexen och används fortsättningsvis för att beteckna viseringar enligt kodexen. I 2 kap. UtlL finns villkor för att en utlänning ska få resa in i samt vistas och arbeta i . Avseende viseringar stadgas i 2 kap. 3 § första meningen UtlL att visering är ett tillstånd att resa in i och vistas i under en viss . För hur långa vistelser visering kan ges anges inte i paragrafen. Det står dock klart att en visering enligt utlänningslagens nuvarande terminologi kan ge rätt att vistas i Sverige.42 Enligt definitionen av begreppet visering i Viseringskodexen kan en vise- 41Se artikel 56.2 b) i Viseringskodexen. 42Se bl.a. 2 kap. 5 § UtlL som stadgar att en utlänning som vistas i mer än tre mån- ader ska ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats . ringen inte ges för en vistelse som överstiger från och med dagen för första inresan till med- lemsstaternas territorium, eller för transitering genom de internatio- nella transitområdena på flygplatser i medlemsstaterna.43 I 3 kap. 4 § UtlL finns bestämmelser om s.k. nationell visering. Om det finns särskilda skäl får en nationell visering beviljas än . Följaktligen kan enligt gällande bestämmelser en nationell visering ges även för kortare vistelser. Denna ordning är inte förenlig med Viseringskodexen, som heltäckande reglerar visering för kortare vistelser. Överväganden och förslag avseende nationella viseringar ges nedan, se avsnitt 9.11.2. Bestämmelsen i 2 kap. 3 § första meningen UtlL är allmänt hållen och inte direkt oförenlig med kodexens definition. Enligt utredningens mening bör emellertid denna allmänna definition ut- mönstras och i lagrummet i stället direkt anges att det i Viserings- kodexen finns bestämmelser om Schengenviseringar. En annan typ av visering är den ovan nämnda nationella viseringen. Förutsätt- ningarna för beviljande av s.k. nationella viseringar regleras i 3 kap. 4 § UtlL. För att 2 kap. 3 § UtlL ska bli heltäckande bör i bestäm- melsen även anges att det i 3 kap. 4 § UtlL finns bestämmelser om nationella viseringar. I 2 kap. 3 § andra meningen UtlL anges att en utlänning som reser in i eller vistas i ska ha visering, om han eller hon inte har uppehållstillståndskort eller har ställning som varaktigt bosatt. Att vissa utlänningar är undantagna kravet på visering framgår av 2 kap. 8, 9 och 10 §§ UtlL. I 2 kap. 9 § UtlL finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att andra medborgare än medborgare i de nordiska länderna får resa in i samt vistas och arbeta här utan pass, visering, uppehållstillstånd eller arbets- tillstånd. Utöver de undantag som framgår av sistnämnda bestäm- melser i utlänningslagen finns i 3 kap. 1 § UtlF ytterligare undantag från viseringskrav för bl.a. medborgare i andra Schengenstater. Lydelsen av 2 kap. 3 § andra meningen UtlL är inte oförenlig med Viseringskodexen. Efter Viseringskodexens ikraftträdande kommer det bara att finnas två huvudtyper av visering, Schengenvisering och nationell visering.44 Kravet på visering i 2 kap. 3 § andra meningen UtlL kommer sålunda i praktiken att innebära ett krav på antingen 43Härvid bortses från att enhetlig visering enligt artikel 24 i Viseringskodexen kan utfärdas för en, två eller flera inresor, varvid giltighetstiden inte får överstiga . 44Enligt artikel 18 i , som inte upphävs genom Viseringskodexen, är en visering för längre vistelse än inte att betrakta som en visering utan som ett nationellt uppehållstillstånd. Schengenvisering eller nationell visering. Detta förhållande bör framgå direkt av lagtexten. Sistnämnda lagrum bör därför ändras så att den anger att en utlänning som reser in i eller vistas i ska ha Schengenvisering eller nationell visering, om han eller hon inte har uppehållstillståndskort eller har ställning som varaktigt bosatt. Villkor för beviljande av visering 3 kap. 1 § UtlL innehåller de grundläggande kriterierna för bevilj- ande av en enhetlig visering. Villkoren för utfärdande av en visering enligt Viseringskodexen regleras uttömmande av kodexen som även hänvisar till de inresevillkor som uppställs i Gränskodexen för beviljande av visering. Någon anledning eller ens EG-rättslig möj- lighet att ha kompletterande bestämmelser i nationell lag finns inte. Bestämmelsen i 3 kap. 1 § UtlL bör mot bakgrund härav ut- mönstras. Som angetts inledningsvis har slagit fast att en EG-förordning inte får återges i nationell lagstiftning efter- som detta skulle kunna skapa tvivel om dess ursprung och rättsliga effekt (se avsnitt 9.1). Villkoren för beviljande av en visering enligt Viseringskodexen kan alltså inte återges i nationell lag. För att tydliggöra att det i Viseringskodexen finns villkor för utfärdande av en Schengenvisering bör emellertid i 3 kap. 1 § UtlL tas in en hän- visning till Viseringskodexen. Enligt 3 kap. 2 § första stycket UtlL ska en visering för inresa och vistelse som beviljas med stöd av 1 § utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i Schengen- konventionen. Som angetts ovan upphävs bestämmelserna om enhetlig visering i genom Viseringskodexen.45 Till skillnad från definierar Viseringskodexen inte en territoriellt begränsad visering som en form av enhetlig visering. Enligt definitionerna i Viseringskodexen är en territoriellt begränsad visering en egen typ av visering. Även om Viserings- kodexen inte anger att visering för inresa och vistelse i första hand ska utfärdas som en enhetlig visering, dvs. en visering som gäller inom medlemsstaternas hela territorium, torde 45 Se artikel 56.2 b) i Viseringskodexen. emellertid detta vara utgångspunkten. Enligt artikel 25 i Viserings- kodexen ska nämligen visering med territoriellt begränsad giltighet endast utfärdas undantagsvis. Eftersom Viseringskodexen anger förutsättningarna för utfärdande av olika typer av viseringar be- höver inte detta anges särskilt i utlänningslagen. Bestämmelsen i 3 kap. 2 § första stycket UtlL bör utmönstras. 9.7Visering vid de yttre gränserna Utredningens bedömning: Bestämmelserna om nödfallsvisering och sjömansvisering i utlänningsförordningen bör ses över. Artikel 35 avser viseringsansökningar som lämnas in vid de yttre gränserna och artikel 36 avser viseringar som utfärdas vid den yttre gränsen till sjömän i transit. En medlemsstat kan enligt artikel 4 i Viseringskodexen begära att andra myndigheter än de som anges i bl.a. punkten 2 ska medverka vid prövningen av och besluten om ansökningar. Enligt artikel 35 kan i undantagsfall visering utfärdas vid de yttre gränserna om vissa villkor är uppfyllda. sökanden uppfyller inresevillkoren i Gränskodexen, sökanden inte har kunnat ansöka om visering på förhand och – om det begärs – visar dokumentation som styrker att han eller hon har oförutsedda och tvingande skäl för inresa samt att det anses säkerställt att sökanden kommer att återvända till sitt ursprungsland eller transitera genom andra länder än medlems- stater som tillämpar fullt ut. Om en ansökan om visering lämnas in vid den yttre gränsen får undantag från kravet på att sökanden ska ha en medicinsk rese- försäkring göras, om en sådan försäkring inte är tillgänglig vid gränsen. Undantag från kravet på medicinsk reseförsäkring kan även göras av humanitära skäl. En visering som utfärdas vid den yttre gränsen ska vara en enhetlig visering som ger innehavaren rätt att vistas i medlems- staterna i , beroende på syftet och villkoren för den Om det är fråga om transitering, ska den be- viljade viseringstiden överensstämma med den nödvändiga tiden för transitering. Om inresevillkoren i Gränskodexen inte är uppfyllda, får en visering med begränsad territoriell giltighet utfärdas vid den yttre gränsen. Bestämmelserna om motivering av och meddelande om avslags- beslut samt möjligheter till överklagande är tillämpliga även be- träffande ansökningar om visering som utfärdas vid de yttre gräns- erna enligt artikel 35(se kapitel 6). Enligt artikel 36 får en visering för transitering utfärdas vid gränsen för en som måste inneha visering vid passage av medlemsstaternas yttre gränser om sjömannen uppfyller de all- männa villkoren i artikel 35.1 för viseringar som utfärdas vid de yttre gränserna och han eller hon passerar gränsen i fråga för att gå ombord på, åter gå ombord på eller gå i land från ett fartyg som han eller hon kommer att arbeta på eller har arbetat på som . De behöriga nationella myndigheterna ska följa de anvisningar som anges i bilaga IX, del 1, till Viseringskodexen innan de utfärdar en visering vid gränsen för en i transit. Anvisningarna i bilagan gäller utbytet av information mellan medlemsstaternas be- höriga myndigheter och ansvaret för att kontrollera uppgifter som lämnas i samband med en ansökan om visering. I anvisningarna anges också att behöriga myndigheter får utfärda en visering med en tillåten vistelsetid som motsvarar den tid som behövs för transiteringen. 9.7.2Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar Viseringar vid gränser (nödfallsvisering) regleras inte i ut- länningslagen utan i utlänningsförordningen. Enligt 3 kap. 2 § UtlF får en visering för och giltig inresa utfärdas vid gränsen för utlänning som är skyldig att ha visering men kommer till utan visering, därför att han eller hon på grund av tidsbrist eller tvingande skäl inte har kunnat ansöka om sådan. Bestämmelsen överensstämmer med Rådets förordning (EG) nr 415/2003 av om utfärdandet av viseringar vid gränsen, inbegripet till sjömän i transit. Denna förordning upp- hävs genom Viseringskodexen.46 Nödfallsviseringar beviljas av polisen med stöd av MIGRFS 2001:3., ändrad MIGRFS 01/2006. Denna föreskrift är meddelad med stöd av bestämmelsen i 3 kap. 12 § tredje stycket UtlF som föreskriver att får ge polismyndigheten rätt att besluta om beviljande av nödfallsviseringar. Viseringskodexen föreskriver att viseringsansökningar som lämnas in vid de yttre gränserna dels ska handläggas och prövas fullt ut, dels att bestämmelserna om motivering av och meddelande om avslagsbeslut samt möjligheter till överklagande är tillämpliga även beträffande ansökningar om visering som utfärdas vid de yttre gränserna. För att den svenska lagstiftningen ska stå i överensstäm- melse med Viseringskodexen bör polismyndigheten ges rätt att både bevilja och avslå viseringsansökningar som ges in vid gränser. Eftersom nödfallsvisering regleras heltäckande av Viserings- kodexen bör bestämmelsen härom i utlänningsförordningen ses över. En enhetlig visering får enligt 3 kap. 4 § UtlF utfärdas till en utlänning som är och som i samband med av- eller på mönstring ska resa in i landet eller fortsätta till en annan Schengen- stat (sjömansvisering). Visering för sjömän i transit kan även enligt 3 kap. 5 § UtlF beviljas i form av gruppvisering. Enligt 3 kap. 4 § och 5 § UtlF får en sjömansvisering inte utfärdas . Bestämmelserna stämmer överens med Rådets förordning (EG) nr 415/2003 av om utfärdandet av viseringar vid gränsen, inbegripet till sjömän i transit. Som nämnts upphävs denna förordning genom Viseringskodexen.