sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — , som tillsattes 1979, fick i uppgift att på nytt pröva vissa av de grundlagsfrågor som ingick i 1968 och partiella grundlagsreform, bl.a. den gemensamma valdagen, mandatperiodens längd, tidpunkterna för de olika valen, formerna för att anordna extra val (upplösningsinstitutet) samt regeringsbildningsproceduren och regeringens beslutsformer. Kommittén presenterade 1981 sitt betänkande (Grundlagsfrågor, SOU 1981:15). Kommittén var dock oenig och betänkandet ledde inte till några lagstiftningsåtgärder. Riksdagspartierna enades om att den fortsatta beredningen av författningsfrågorna skulle ske i en arbetsgrupp bestående av företrädare för riksdagspartierna under ledning av justitieministern. Under sitt arbete kom arbetsgruppen in på en rad andra frågor som hade samband med huvudfrågorna, t.ex. proportionaliteten i valsystemet, personval, valkretsarnas storlek, ökade möjligheter att Reformarbetet efter regeringsformens tillkomst anordna folkomröstningar, förändringar av fyraprocentspärren och en vitalisering av arbetsformer. stod det klart att det inte fanns förutsättningar att uppnå enighet i arbetsgruppen för att behandla ett förslag till grundlagsändringar i samband med val. Däremot rådde enighet om att utredningsarbetet borde fortsätta. En ny utredning med delvis samma inriktning som , , tillsattes därför . Till de frågor som hade haft i uppgift att överväga lades de frågor som arbetsgruppen identifierat samt en hel del andra frågor, bl.a. frågan om en minskning av antalet riksdagsledamöter. avgav ett delbetänkande, Folkstyrelsen under krig och vid krigsfara (SOU 1986:28), som lades till grund för ändringar i 13 kap. regeringsformen. Ändringarna innebar bl.a. att varken , dess krigsdelegation eller regeringen skulle ha rätt att fatta beslut på ockuperat område och att val till eller kommunala församlingar inte får hållas på sådant område. lämnade sedan slutbetänkandet Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) men enighet kunde inte nås i centrala frågor. återupptogs översynen av grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna genom tillsättandet av Fri- och rättighetskommittén. Kommittén föreslog 1993 (Fri- och rättighetsfrågor, SOU 1993:40) ett antal ändringar i den s.k. rättighetskatalogen i 2 kap. regerings- formen, bl.a. en utvidgad regel om egendomsskydd rörande rätten till ersättning vid tvångsavhändelser eller inskränkningar i användningen av mark och byggnader. Kommittén föreslog också att skulle inkorporeras i den svenska rätten samt att en bestämmelse om att lag inte får meddelas i strid med konventionen skulle införas i regeringsformen. Däremot ställde sig kommittén avvisande till införandet av en författningsdomstol. Fri- och rättighetskommitténs förslag ledde till lagstiftning 1994. Vid partiledaröverläggningar kom företrädarna för riksdagspartierna överens om att förlänga valperioden till som den gemensamma valdagen skulle kvarstå. De enades också om att det skulle införas en möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst efter förslag i betänkande (Ökat personval, SOU 1993:21). Överenskommelsen grundlagsfästes 1994. sänktes reglerna om statschefens myndighetsålder från 25 till . Vidare genomfördes grundlags- ändringar inför den svenska EU-anslutningen. Reformarbetet efter regeringsformens tillkomst ändringarna var baserade på ett betänkande från Grundlags- utredningen inför EG (EG och våra grundlagar, SOU 1993:14) och en promemoria utarbetad av (Våra grundlagar och EG, Ds 1993:36). Ändringarna innebar dels att ett nytt stycke infördes i 8 kap. 4 § regeringsformen där det anges att föreskrifter om val till meddelas i lag, dels att ett nytt stycke infördes i 10 kap. 5 § regeringsformen enligt vilket med viss kvalificerad majoritet kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge dessa har ett rättighetsskydd som motsvarar det i regeringsformen och Europa- konventionen. En rättsvetenskaplig debatt om innebörden av reform av regeln om egendomsskydd ledde fram till ett tillkännagivande /98 om att låta utreda frågan om lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen. Vidare hade det inom identifierats vissa problem när det gällde regeringsformen och samarbetet inom EU, nämligen dels tillämpningsproblem avseende regeringsformens regler om internationella överens- kommelser, dels frågan om förutsättningarna för att kunna godkänna framtida fördragsändringar. Efter partiledaröver- läggningar tillsattes författningsutredning. tillkännagav att frågan om skilda valdagar liksom frågan om att flytta valdagen borde utredas. Efter överläggningar inom en arbetsgrupp med företrädare för riksdagspartierna beslutades tilläggsdirektiv till författningsutredningen som innebar att utredningen skulle se över bl.a. frågorna om skilda valdagar och vårval. Varken i dessa frågor eller i frågan om egendomsskyddet kunde dock någon enighet nås. delbetänkande Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) resulterade emellertid i grundlagsändringar 2002 avseende EU-frågorna. Ändringarna innebar bl.a. att det blev möjligt att överlåta beslutanderätt avseende samarbetet inom hela EU, och inte endast inom EG som varit fallet, och att den överlåtna beslutanderätten inte fick röra principerna för statsskicket. arbete ledde också till att målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen komplet- terades. 4Regeringsformens struktur och språk Grundlagberedningens förslag till ny regeringsform innehöll tolv kapitel. Under den följande beredningen tillfördes ytterligare ett kapitel, det andra kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter. Propositionen (prop. 1973:90) innehöll den indelning av bestämmelserna i 13 kapitel som regeringsformen fortfarande har. Någon förändring av regeringsformens övergripande struktur har inte skett under de som grundlagen har varit gällande. Tillägg och ändringar har dock diskuterats, exempelvis föreslogs i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) införandet av ett kapitel avseende kommuner och landsting. När det gäller principerna för innehållet i regeringsformen angav (SOU 1963:17 s. 43) att man i görligaste mån strävat efter att begränsa grundlagsregleringen till moment som bedömts vara av väsentlig betydelse för statsskicket. Grundlagen skulle enligt utredningen fastställa en ram av så stor allmängiltighet att den inte behövde ändras alltför ofta. Beträffande de moment man väljer att reglera, påkallar emellertid hänsynen till textens begriplighet och inre sammanhang enligt utredningen en viss fullständighet. I vissa fall ansågs det naturligt att den mer ingående regleringen överfördes från grundlag till vanlig lag, t.ex. på det statsbudgetära området. När det gällde den språkliga utformningen angav Författnings- utredningen att den eftersträvat enkelhet i satsbildningen och försökt använda korta, svenska ord hämtade från det levande språket. I propositionen till ny regeringsform framförde Regeringsformens struktur och språk departementschefen bl.a. att höga krav måste ställas på en författningsreform. En ny författning med dess centrala ställning i rättssystemet måste bäras upp av inre sammanhållning och konsekvens. Grundlagberedningens förslag ansågs uppfylla dessa krav. Den sakliga och lagtekniska bearbetningen av den omfattande materian hade enligt departementschefen gjorts på ett sätt som förtjänade erkännande. De stora linjerna i statsskicket ansågs också ha dragits upp på ett enkelt och överskådligt sätt i förslaget. Även systematiskt och i språkligt hänseende fann departementschefen förslagen ändamålsenliga (prop. 1973:90 s. 155). Även i anslutning till ändringar av regeringsformen har vissa uttalanden gjorts som är av intresse i detta sammanhang. I propositionen med ändringar i regeringsformen framförde departementschefen som en grundläggande utgångspunkt bl.a. att regeringsformen inte ska innehålla andra regler om lagstiftningens innehåll än sådana som är av grundläggande betydelse för den demokratiska styrelseformen eller som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för de värderingar beträffande förhållandet mellan samhällets organ och den enskilde individen som är kännetecknande för den demokratiska ideologin (prop. 1975/76:209 s. 128). Regleringen i andra jämförbara länder Vid en genomgång av andra jämförbara länders grundlagar kan konstateras att den grundläggande strukturen är relativt enhetlig. Strukturen påverkas naturligtvis av om landet är en monarki eller en republik liksom av hur staten i övrigt är organiserad, t.ex. som en förbundsstat eller en enhetsstat. Gemensamt är att de innehåller bestämmelser om statsskicket, grunderna för det demokratiska systemet samt olika allmänstatliga principer. Det kan vidare förekomma bestämmelser om de nationella symbolerna, t.ex. om flaggan, nationalsången, statens motto eller landets huvudstad. Det inledande kapitlet i grundlagarna brukar som regel handla om statsskickets grunder. Bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna är vanligtvis centrala och finns regelmässigt i början av grundlagen. Omfattningen av fri- och rättighets- regleringen varierar från land till land men som regel har de grundläggande fri- och rättigheterna en viktig ställning i lagen i Regeringsformens struktur och språk förhållande till helheten. I ett fåtal länders grundlagar saknas sådana bestämmelser dock helt eller är påfallande knapphändiga. I något fall har getts grundlagsstatus. En ytterligare gemensam kategori bestämmelser tar sikte på de högsta statsorganen, dvs. monarken eller presidenten samt regeringen och parlamentet. Grundlagen reglerar ofta tillsättningen eller valet av de högsta statsorganen samt deras behörighet och uppgifter. Regleringarna innehåller vidare avsnitt om lagstiftningen, förvaltningen, statens hushållning och förhållandet till andra stater, dvs. regler om statens grundläggande uppgifter. En kombination av en redovisning av statsorganen och deras funktioner är alltså vanlig. Systematiseringen av den regleringen har en särskild betydelse eftersom den kan avspegla olika tyngdpunkter i relationen mellan statsorganen. Ordningsföljden är i vissa fall statschefen, regeringen och parlamentet. I andra fall är den i stället parlamentet, statschefen och regeringen. Grundlagsregleringen av parlamentets arbete och procedurer varierar i omfattning. Det kan bl.a. bero på om det är fråga om en- eller tvåkammarparlament. Parlamentsarbetet regleras dessutom ofta i parlamentets egen arbetsordning. Andra områden som vanligen är reglerade i grundlagarna är rättskipningen, den regionala förvaltningen och olika självstyrelse- system samt de grundläggande bestämmelserna om offentligt anställda. Flera grundlagar innehåller också bestämmelser om försvaret samt om krig och andra undantagsförhållanden. Vidare omfattar grundlagsregleringen vanligen frågor om kontrollen av lagarnas grundlagsenlighet och förfarandet vid ändring av grundlag. Omfattningen och de lagtekniska lösningarna varierar. grundlag med nästan 300 paragrafer hör till de längsta och grundlag hör till de kortare. Den svenska regerings- formen är medellång med 156 paragrafer, övergångs- bestämmelserna inte inräknade. Det kan konstateras att ändringar i regeringsformen skett . Bland dessa ändringar kan nämnas nya eller ändrade bestämmelser om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna liksom nya bestämmelser med anledning av medlemskap i . Dessutom förekommer t.ex. ändringar på grund av införandet Regeringsformens struktur och språk av den fyraåriga mandatperioden och personvalsreformen samt ändringar med anledning av införandet av . Flertalet ändringar har skett i 1, 2, 8 och 13 kap. Många av ändringarna i 1 och 2 kap. genomfördes vid de reformer av fri- och rättighetsregleringen som skedde under andra delen av . Övriga ändringar av 2 kap. har huvudsakligen varit föranledda av inkorporering av . Ändringarna i 8 kap. har avsett bl.a. regeringens rätt att meddela föreskrifter inom vissa områden. De flesta av ändringarna i 13 kap. har sitt ursprung i en större ändring rörande folkstyrelsen under krig och vid krigsfara. Det kan vidare konstateras att 6 kap. om regeringen och 7 kap. om regeringsarbetet aldrig har ändrats. I 4 kap. som behandlar riksdagsarbetet och i 5 kap. om statschefen har ändringar bara gjorts en gång. Kritiker har hävdat att en anledning till vad som ansetts vara ett alltför stort antal ändringar är att reglerna i regeringsformen är så detaljerade. Bestämmelser som på ett detaljerat sätt beskriver samhället och dess institutioner måste med nödvändighet ändras oftare än mer generellt utformade bestämmelser. Flera av bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter har nämnts som exempel på alltför detaljerade bestämmelser. Detsamma gäller bl.a. vissa av bestämmelserna i 8 kap. om lagar och andra föreskrifter. Vår bedömning: Inom ramen för vår samlade översyn behandlar vi också regeringsformens disposition och språkliga utformning. Vår slutsats är att det inte finns anledning att ändra huvuddragen i dispositionen. Inte heller föreslår vi någon övergripande förändring av hur bestämmelserna bör fördelas mellan regeringsformen, riksdagsordningen och vanlig lag. Däremot föreslår vi att vissa omflyttningar och uppdelningar av bestämmelserna görs i syfte att göra regleringen tydligare och mer överskådlig. Av samma skäl införs rubriker i flertalet av kapitlen. Lagtexten anpassas vidare i huvudsak till det lagspråk som används . Vi har också använt ett könsneutralt språk. Regeringsformens struktur och språk Inom ramen för vår samlade översyn av regeringsformen i sakligt hänseende finns det också anledning att överväga frågor om regeringsformens disposition och språkliga utformning. Dessa frågeställningar aktualiseras redan av de förändringar av regleringens innehåll som vi föreslår. Det finns emellertid enligt vår uppfattning anledning att se över hela regeringsformen i dessa avseenden även utan direkt koppling till de ändringsförslag som läggs fram i sak. Regeringsformens utformning bygger på tanken att grundlagen bör vara skriven så att den ska kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av alla allmänintresserade medborgare. Grundlagen ska ge upplysning om grunderna för hur vårt land styrs och beskriva det grundläggande rättighetsskyddet. Vi ställer oss bakom dessa utgångspunkter och vill betona den betydelse som detta kan ha för förankringen av och acceptansen för vårt demokratiska statsskick. Regeringsformen bör med detta synsätt vara disponerad på ett logiskt och överblickbart sätt samt beskriva de centrala inslagen i statsskicket. Det är också av stor betydelse att texten ges en språklig utformning som ligger så nära ett vardagligt korrekt språk som möjligt som kraven på precision och entydighet uppfylls. En utgångspunkt är alltså att grundlagen ska ge upplysning om de centrala delarna i vårt statsskick. Den mer detaljerade regleringen av frågor om statsskicket sker sedan i riksdags- ordningen, som intar en ställning mellan grundlag och vanlig lag. Medan riksdagsordningens tilläggsbestämmelser beslutas som vanlig lag gäller för riksdagsordningens huvudbestämmelser samma lagstiftningsförfarande som för grundlag. Det finns dock möjlighet att använda ett enklare förfarande, där det räcker med ett riksdagsbeslut men med en spärr mot ändring genom enkel majoritet. I vanlig lag, t.ex. i vallagen (2005:837) och lagen (2003:333) om Lagrådet, finns sedan ytterligare detaljregler som även de kan sägas vara av konstitutionell betydelse. I används den beskrivna mellannivån inom normgivningssystemet, förutom för riksdagsordningen, i övrigt endast i frågan om föreskrifter för trossamfund och om grunderna för . Härmed uppnås en garanti för att dessa bestämmelser inte utsätts för återkommande ändringar. Ett exempel på en konstitutionell ordning där denna mellannivå för ett trögare normgivningsförfarande används i större utsträckning är . I den franska normhierarkin finns som mellanform ett Regeringsformens struktur och språk trettiotal s.k. lois organiques (ung. organisatoriska lagar), som preciserar konstitutionen genom att närmare ange hur den offentliga makten är organiserad. Det skulle vara intressant att efter franskt mönster i närmare överväga tanken att ytterligare lagstiftning av betydelse för vårt konstitutionella system och dess procedurer skulle kunna föras till denna mellannivå inom normgivningssystemet. Vallagen och lagen om Lagrådet har nämnts som exempel. Kommunallagen (1991:900) och lagen (1996:1059) om statsbudgeten är två andra exempel. Vi lägger dock inte fram några förslag i denna del men vill nämna saken. Som nämnts bör önskemålet om att grundlagen ska ge upplysning om de centrala delarna i vårt statsskick inte drivas så långt att texten blir alltför detaljrik. En balans måste nås mellan önskemålet om fyllig information och vikten av att endast de centrala delarna av vårt statsskick läggs fast på grundlagsnivå. Mot den bakgrunden föreslår vi inte några övergripande förändringar av hur bestämmelserna bör fördelas mellan regeringsformen, riksdagsordningen och vanlig lag. I några fall, som vi särskilt återkommer till, föreslås dock en omflyttning av bestämmelser framför allt mellan regeringsformen och riksdagsordningen. När det gäller regeringsformens disposition kan vid en internationell jämförelse konstateras att den svenska regleringen i fråga om ämnesval och kapitelindelning i stor utsträckning motsvarar den struktur som finns i andra jämförbara grundlagar. Som konstaterats ovan inleds grundlagarna ofta med ett kapitel om statsskickets grunder och vissa andra centrala principer. Det är vanligt att det därefter finns ett kapitel om de grundläggande fri- och rättigheterna. En tredje kategori av bestämmelser rör de högsta statsorganens behörighet och uppgifter. Vidare finns bestämmelser bl.a. om lagstiftning, förvaltningen, statens finanser och förhållandet till andra stater. Enligt vår mening ger den övergripande dispositionen av regeringsformens regler god information om innehållet i grundlagen och framstår som väl avvägd. Det finns därför inte någon anledning att ändra den grundläggande strukturen. Vår översyn medför dock vissa förändringar av dispositionen. En förändring är föranledd av vårt förslag att dela upp bestämmelserna i 11 kap. och reglera dem i två olika kapitel där 11 kap. behandlar rättskipningen och 12 kap. förvaltningen. Även införandet av ett kapitel om kommunerna påverkar dispositionen. Regeringsformens struktur och språk När det gäller strukturen inom de olika kapitlen föreslår vi att rubriker införs. En ordning med rubriker över en eller flera paragrafer underlättar enligt vår mening påtagligt för läsaren att hitta rätt i regeringsformen och blir till ledning vid läsningen av de olika bestämmelserna. I fråga om några av kapitlen har vi bedömt att behovet av rubriker är begränsat. Vi har då avstått från att föreslå rubriker. När det gäller den språkliga utformningen har vi gjort en översyn av samtliga paragrafer. Dessa har som huvudregel anpassats till det lagspråk som används . I några fall har avsteg gjorts från de nu gällande språkliga riktlinjerna. Det har framför allt rört sig om fall där vi velat behålla vissa inarbetade ord och uttryck. I några avseenden medför enligt vår mening också regeringsformens karaktär av grundläggande och övergripande dokument att språket bör vara något högtidligare än vad som är brukligt i vanlig lagstiftning. Som ett led i den språkliga översynen föreslår vi ändringar i bestämmelserna som innebär att regeringsformens språk blir könsneutralt. I rapporten ur ett könsperspektiv – En övergripande genomgång (SOU 2007:67) som fil. tagit fram på vårt uppdrag behandlas bl.a. frågan om en mer könsneutral grundlag utförligt. I rapporten konstateras att regeringsformens ordval – att referera exempelvis till en riksdagsledamot eller en medborgare med ordet han – kan ses som uttryck för förlegade och otidsenliga värderingar. I författningskommentaren beskrivs närmare de ändringar av nu berört slag som vi föreslår. 5 Huvuddragen i valsystemet Folksuveränitetens princip är grundläggande för den svenska folkstyrelsen. I den inledande paragrafen till regeringsformen kommer detta till uttryck genom orden: All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen utövas indirekt genom valda representanter. Den inledande paragrafen fortsätter efter de citerade inledningsorden med att slå fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den representativa formen för folkstyrelsen betonas ytterligare i inledningskapitlet till regeringsformen där det i 4 § sägs att är folkets främsta företrädare och i 7 § där det anges att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. I våra direktiv betonas också den representativa demokratin som en omistlig del av den svenska folkstyrelsen. Den ger alla medborgare möjlighet att påverka politikens utformning. Den ger förutsättningar att forma en långsiktig och sammanhängande politik, där besluten kan utformas utifrån en helhetssyn. Den representativa demokratin ger möjlighet att utkräva ansvar. Den är praktisk och effektiv. Med ett representativt statsskick blir den centrala frågan hur ledamöterna i de folkvalda församlingarna utses. Av stor betydelse i denna diskussion är förhållandet mellan väljare, kandidater och valda. För att valsystemet ska uppfylla kraven på demokrati är det vidare av grundläggande betydelse att åsiktsbildningen i samhället är fri, att rösträtten är allmän och att alla röster har samma värde. Till detta kommer också att det allmänna inte bör involveras i valen i större utsträckning än vad som behövs för att underlätta genomförandet av valen. Det är också av avgörande vikt att väljarnas valhemlighet respekteras. Inom dessa ramar kan valsystemet utformas på ett flertal olika sätt. 5.1.2Valsystem och metoder för mandatfördelning Hur folkrepresentationen utses är av avgörande betydelse för maktförhållandena i varje stat. Det handlar bl.a. om vem som ska få rösta, vem som ska få väljas och vilken grad av proportionalitet som ska eftersträvas. Utöver dessa ställningstaganden brukar man säga att reglerna bör garantera att varje röst väger lika mycket i valet men också att ett stabilt regeringsunderlag kan skapas. Det hävdas också att det bör ges möjlighet för väljarna att inte bara rösta på parti utan även på person. Kraven är inte fullt ut förenliga och kompromisslösningar är vanliga. Inom de länder som kan betecknas som demokratiska tillämpas en mängd varianter av valsystem. Den grundläggande skiljelinjen mellan systemen går mellan de matematiska formler som används för att omsätta röstandelar till platsandelar (mandat). Men det finns också andra betydelsefulla drag som särskiljer valsystemen, t.ex. storleken på valkretsarna, förekomsten av rösttrösklar (spärrar), förekomsten av s.k. röstsplittring och möjligheten att bilda valkarteller. Vanligtvis delas valsystemen in i två huvudtyper: de som syftar till att uppnå proportionell representation och de som inte gör det. Inom de båda huvudtyperna finns en mängd varianter. De proportionella valsystemen skiljer sig åt när det gäller vilken grad av proportionalitet mellan röstandel och platsandel som efter- strävas. De skiljer sig också åt när det gäller frågan om väljarna, utöver valet mellan olika partier eller listor, även har möjlighet välja mellan individuella kandidater. Detta ger grunden för en indelning av proportionella valsystem i listval och preferensval. Man skiljer här mellan system som är slutna, delvis öppna och öppna. Majoritetsvalsystem kan indelas i system där det krävs absolut majoritet eller ännu högre majoritet och sådana där det krävs relativ majoritet. Dessutom finns det ett stort antal blandade modeller med inslag från båda huvudtyperna. (Se vidare bl.a. Valsystem och representationseffekter – En jämförande studie av 25 länder, SOU 2007:40, som på vårt uppdrag utförts av fil.