sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — Uttrycket anknyter till statsskyddsprincipen. kan anses ta del i ett uppdrag exempelvis genom att framförhandla immunitetsavtal, genom att sända ut personal sekonderad av svenska myndigheter, genom att nominera personal eller genom att öronmärka pengar till uppdraget. För att bestämmelsen ska bli tillämplig krävs emellertid att statsskyddsintresset inte är alltför svagt. Enbart den omständigheten att indirekt bidrar till finansiering av exempelvis EU-projekt genom anslag till EU innebär inte att ska anses delta i projekten. Att personer som deltar i uppdraget är svenska medborgare eller annars har anknytning till är inte heller en omständighet som ensam innebär att bestämmelsen blir tillämplig. Huvudregeln innebär således att av direkt utsänd 39 Tekniskt sett är lokalanställd personal enligt FN:s modell-SOFA medlemmar i fredsbevarande insats, medan sådan personal enligt EU:s modell-SOFA och modell-SOMA inte är insatspersonal, se art. 22 och 28, UN doc. A/45/594, art. 1 punkten 3 (f), Council doc. 8720/05 samt art. 1 punkten 3 (c) Council doc. 10564/05. Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 eller sekonderad personal alltid omfattas av regelns tillämpning, medan av internationella organisationer kontrakterade och på annat sätt direkt rekryterade svenska medborgare som regel faller utanför , såvitt ej andra anknytningsfakta (såsom direktfinansiering, framförhandlande av statusavtal för uppdrag som personerna ingår i, etc.) gör del i uppdraget så stark att statsskyddsintresset ändå är uppenbart och för den enskilde förutsebart. Ett slopat krav på dubbel straffbarhet avseende personal som deltar i internationella uppdrag innebär att sådan personal under tjänstgöringen står under strängare jurisdiktionsregler än svenska medborgare i allmänhet gör under utlandsvistelser. Personalen kan således komma att lagföras i för exempelvis rattonykterhetsbrott begångna i ett land som inte kriminaliserar sådana gärningar. Det är dock i linje med övriga jurisdiktionsregler att svensk personal så långt möjligt också vid tjänstgöring utomlands ska avstå från gärningar som är straffbara i . Den nu föreslagna bestämmelsen kan, som nämnts, sägas anknyta till den aktiva personalitetsprincipen och statsskyddsprincipen. Den kan även motiveras av principen om ställföreträdande straffrättskipning. 9.5.3 Brott som avses Överväganden och förslag: Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör inte begränsas till brott begångna i tjänsten utan omfatta samtliga brott som har begåtts vid tjänstgöring utom riket. På grund av överenskommelser mellan internationella organisationer och mottagarstaterna är den utsända personalen normalt inte underkastad någon annan domsrätt än hemlandets i straffrättsligt hänseende. Detta innebär i allmänhet att den sändande staten har förbundit sig att upprätthålla en bestämd och effektiv domsrätt beträffande alla brott och förseelser såväl i som utom tjänsten. Ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet i nu aktuellt hänseende bör därför omfatta samtliga brott som en person har begått vid tjänstgöring utom riket. Bestämmelsen ges därmed samma omfattning som bestämmelsen beträffande personer som tillhör Polisens utlandsstyrka i 2 kap. 3 § 3 . Detta är lämpligt, eftersom de 306 SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion personer som omfattas av den nu föreslagna bestämmelsen vanligen är placerade i den främmande staten och i enlighet med internationella åtaganden åtnjuter immunitet där. Bestämmelsen kommer däremot att få ett vidare tillämpningsområde än 2 kap. 3 § 3 a avseende polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid , eftersom den senare bestämmelsen är begränsad till just brott begångna i tjänsten. Den senare begränsningen motiverades med att svenska tjänstemän som utför gränsöverskridande uppgifter enligt eller det svensk-danska polissamarbetsavtalet i andra stater endast kommer att göra det i samband med ett konkret uppdrag för att därefter återvända till Sverige.40 9.5.4 Krav på åtalsförordnande Överväganden och förslag: Åtal för brott, som förövats utom riket och som omfattas av här föreslaget undantag från kravet på dubbel straffbarhet, bör få väckas utan förordnande enligt 2 kap. 5 § . Som framgår ovan tillerkänner de svenska jurisdiktionsreglerna de egna domstolarna en i ett folkrättsligt perspektiv tämligen vid behörighet. Kravet på åtalsförordnande är emellertid tänkt att reducera reglernas tillämning till de fall där har ett påtagligt och berättigat intresse att lagföra. Regeln om åtalsförordnande innebär därmed en möjlighet till mera diskretionära överväganden inom en godtagbar folkrättslig ram. En utvidgning av den svenska domsrätten enligt vad som här föreslås är generell såtillvida att den omfattar dels samtliga svenska medborgare och utlänningar med hemvist i som, i annat fall än som redan framgår av 2 kap. 3 § 2–3 a , deltar i internationella uppdrag, vari tar del, dels inte bara gärningar begångna i tjänsten utan överhuvudtaget vid tjänstgöringen och dessutom omfattar samtliga gärningar oavsett svårighetsgrad. Det finns därför skäl att överväga om dessa brott ska omfattas av huvudregeln om krav på åtalsförordnande i 2 kap. 5 § eller om de – helt eller delvis – ska undantas från detta krav. 1999/2000:64, s. 121. Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 Om inget undantag görs, omfattas dessa gärningar lagtekniskt automatiskt av kravet på åtalsförordnande. Ett alternativ kan vara att införa undantag från detta krav avseende vissa personalkategorier eller avseende vissa brott. Det senare kan ske utifrån huruvida brottet skett i tjänsten, dvs. det snävare begreppet, eller inte. Det kan också ske utifrån brottets svårighetsgrad. Utredningens uppdrag är att överväga möjligheten att utvidga den svenska jurisdiktion till personer som är utsända av svenska myndigheter på internationella uppdrag för att dessa ska omfattas av svensk domsrätt på samma sätt som personer som tillhör Försvarsmaktens och Polisens utlandsstyrka. Häri ligger ett sakligt väl motiverat krav på enhetlighet. Brott begångna av personer som tillhör Försvarsmaktens och Polisens utlandsstyrka undantas i 2 kap. 5 § andra stycket 3 från kravet på åtalsförordnande. Även de övriga brott som faller inom 2 kap. 3 § 2–3 a har i allt väsentligt sin motsvarighet bland undantagen från kravet på åtalsförordnande i 2 kap. 5 § andra stycket . Också brott enligt 2 kap. 3 § 4 , dvs. brott förövade mot offentliga svenska intressen, omfattas delvis härav. Mot bakgrund av vad som sagts om enhetlighet finns det enligt utredningen inte tillräckliga skäl att avvika från den bedömning som lagstiftaren redan har gjort beträffande brott begångna av personal som tillhör Försvarsmaktens och Polisens utlandsstyrka. Även brott begångna av andra personalkategorier bör därför, vid den utvidgning som utredningen föreslår, undantas från kravet på åtalsförordnande. Detta bör ske genom ett tillägg till de undantag som görs i 2 kap. 5 § andra stycket . 9.5.5 Behov av förändring av materiell straffrättslig lagstiftning Övervägande: För att den utvidgade jurisdiktionsbestämmelsen i 2 kap. 3 § ska få avsedd effekt krävs en utvidgning av svensk materiell straffrättslig lagstiftning avseende brottet tjänstefel och brott mot tystnadsplikt. SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion Ett utvidgat undantag för brott som begås i utövandet av tjänsten eller uppdraget kan ge upphov till komplikationer. Vid remissbehandlingen av departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) kritiserade förslaget att låta undantaget från dubbel straffbarhet omfatta även personal från rättsväsendet. anförde att situationen – till skillnad från fall då det är fråga om brott som i sin helhet beskrivs i en straffregel – kan bli problematisk när det gäller sådana straffregler som för sin tillämpning är beroende av vad som gäller i andra föreskrifter. När exempelvis domare och åklagare ska fullgöra uppgifter som innefattar myndighetsutövning kommer denna uppenbarligen att bestå i tillämpningen av rättsregler som gäller i tjänstgöringslandet. Verksamheten kommer vidare i åtskilliga hänseenden att omfattas av de i tjänstgöringslandet gällande sekretessreglerna. Den viktigaste straffregeln i svensk rätt avseende fel vid myndighetsutövning är bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § . Med myndighetsutövning avses emellertid i denna regel i princip endast utövande av svensk myndighet. De fåtaliga undantag som förekommer görs genom särskilda regler i svensk lag som har sin grund i olika internationella överenskommelser. Ansvar för tjänstefel kan således inte utkrävas annat än med stöd av uttryckliga regler i frågan i svensk lag. Att utvidga svensk domsrätt på det sätt som förordades i promemorian är därför inte en tillräcklig åtgärd, om man vill göra det möjligt att utkräva straffansvar för tjänstefel med anledning av fel som begås i utövande av tjänst eller uppdrag vid internationell krishantering. påpekade vidare att också tillämpningen av sådana regler som straffbestämmelserna om olaga frihetsberövande, olaga tvång och misshandel kunde komma att vålla problem, eftersom den närmare innebörden av dessa regler skulle komma att bestämmas av vad som gäller i tjänstgöringslandet om domares, åklagares och polismäns möjligheter att vidta frihetsberövanden och om rätten för polismän att använda våld och andra former av tvång. På motsvarande sätt gäller att ansvar för brott mot tystnadsplikt kan utkrävas endast för åsidosättande av tystnadsplikter som är grundade på lag eller bemyndigande av som har tillkommit enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 12 § regeringsformen. Inte heller i sådana fall är det således möjligt att göra den svenska straffregeln tillämplig enbart genom att utvidga omfattningen av svensk domsrätt framhöll . Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 De frågor väcker har, såvitt framkommit, inte berörts i anslutning till tidigare lagstiftningsärenden på området. synpunkter reser emellertid en rad principiellt viktiga frågor om grunderna för straffbarhet. En svensk tjänsteman som deltar i internationellt arbete bidrar huvudsakligen, som nämnts, i sin personliga kapacitet under personligt ansvar. Tjänstemannen lyder under och verkar med hjälp av vissa inom det internationella samfundet erkända grundläggande rättsstatliga principer. Uppgiften är därmed alltså inte att genomgående föra fram just svenska lösningar (även om dessa i de flesta fall får förutsättas spegla dessa principer) på institutionella och materiella problem. Liksom en person i sitt arbete utomlands inte innehar en svensk allmän ställning, kan han eller hon inte heller anses utöva svensk myndighet. Som anfört i sitt remissyttrande innebär detta att bl.a. det principiellt viktiga straffstadgandet om tjänstefel i 20 kap. 1 § inte kommer att bli tillämpligt enbart genom utvidgning av den svenska jurisdiktionen. Begreppet myndighetsutövning avser inte en myndighets utövande av sina uppgifter, utan utövning av offentlig makt, dvs. utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet eller annat jämförbart förhållande.41 Bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § ska enligt dess fjärde stycke inte tillämpas om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse och är således subsidiär till andra straffstadganden. Som exempel på fall där den oriktiga myndighetsutövningen kan vara att hänföra under annan straffbestämmelse än 20 kap. 1 § kan nämnas situationen då en polisman utan laga skäl omhändertar en person (olaga frihetsberövande) eller företar husrannsakan (hemfridsbrott) och tar egendom i beslag (egenmäktigt förfarande). Dessa straffbud är i regel inte begränsade till gärningar begångna i . Brottet obefogat åtal avser emellertid endast åtal väckt vid svensk domstol. I de fall då svenska tjänstemän inom ramen för ett internationellt uppdrag begår klara felaktigheter som inte omfattas av något primärt straffbud utan lämpligen lagförs som tjänstefel är det dock otillfredsställande att så inte kan ske. Som tjänstefel bedöms exempelvis i många fall felaktig tillämpning av bestämmelser om tvångsmedel, såsom polismäns, åklagares och domares beslut i 41 Se t.ex. , I statens tjänst, 1990, s 100 f. 310 SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion frågor om frihetsberövanden.42 Den omständigheten att motsvarande gärning har begåtts inom ramen för ett internationellt uppdrag bör inte utesluta att den kan föranleda ansvar för tjänstefel. I fråga om militär personal i fredstid finns i särskilda bestämmelser endast i 16 kap. 5 § (uppvigling) och 16 kap. 6 och 17 §§ (myteri) samt i 20 kap. 2 § andra stycket 3 (mutbrott). övriga bestämmelser för krigsmän gäller i övrigt endast när riket är i krig eller i krigsfara eller under vissa andra utomordentliga förhållanden. Det är svårt att göra en jämförelse mellan de fredstida förhållanden som militär arbetar under i och de förhållanden som råder under internationella uppdrag. I de senare fallen kan man tänka sig fler situationer där den militära personalen vidtar åtgärder mot civila. Överträdelser i samband med sådana åtgärder bör ofta vara att hänföra till något primärt straffbud. Felaktiga åtgärder i samband med exempelvis deportationer, evakueringar, beslagtagande av egendom och beslut som påverkar enskildas rätt till en rättvis rättegång bör emellertid kunna medföra straffrättsligt ansvar för tjänstefel även om det sker inom ramen för ett internationellt uppdrag. Det sagda innebär att det enligt utredningens mening finns ett behov av en utvidgning av svensk materiell lagstiftning avseende tjänstefel. Som har påtalat i nämnda remissyttrande kan ansvar för brott mot tystnadsplikt utkrävas endast för åsidosättande av tystnadsplikter som är grundade på lag eller bemyndigande av som har tillkommit enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 12 § regeringsformen. Den svenska straffregeln i 20 kap. 3 § blir därmed inte tillämplig enbart genom att omfattningen av svensk domsrätt utvidgas. Detta innebär att det föreligger ett visst behov av förändringar av materiell lagstiftning även beträffande detta brott. Det bör påpekas att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har begränsad territoriell räckvidd och att den grundlagsskyddade meddelarfriheten i många fall därför inte kan åberopas utomlands.43 Enligt uppgifter är frågan om bl.a. tjänstefel under övervägande i i särskild ordning. Med hänsyn härtill begränsar sig utredningen därför endast till att ange huvud42 prövades således exempelvis i en rad fall frågor om tjänstefel för bl.a. domare i , se t.ex. NJA 1996 s. 237, NJA 1996 s. 307 och NJA 1996 s. 806. 43 SOU 2004:114, s. 14 ff. och 140 ff. 311 Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 312 dragen i en möjlig lösning men lägger således inte fram något formligt förslag i denna del. 10 Kostnads- och konsekvensanalys 10.1 Ekonomiska konsekvenser 10.1.1 Allmänt Utredningens överväganden och förslag är i flera fall av principiell karaktär och innefattar åtgärder som utredningen bedömer inte påverkar kostnaderna för staten. Andra förslag är sådana att de initialt kan medföra merkostnader men i ett senare skede bör leda till att kostnaderna blir lägre än de är . I flera avseenden, bl.a. när det gäller information, utbildning, utrustning, logistik och jour, föreslår utredningen att en ökad samordning mellan utsändande myndigheter ska ske på ett allmänt plan. Samordningen innebär en ökad kostnadseffektivitet. Framför allt bör de samordnande förslagen leda till att det inom de centrala stödfunktionerna frigörs kapacitet som kan användas för att hantera den ökning som kan förväntas av antalet personer som sänds ut på internationella uppdrag. Det är naturligt att en höjd svensk ambitionsnivå och ett ökat engagemang inom de områden som här behandlas medför kostnadskonsekvenser för staten. Deltagandet i internationell civil krishantering och internationellt utvecklingssamarbete finansieras i huvudsak genom externa medel. Vid civila krishanteringsinsatser kommer finansieringen direkt från UD, medan utvecklingssamarbete främst finansieras genom medel från Sida och EU. Omfattningen av de uppdrag varom nu är fråga får därför anpassas till de anslag som från tid till annan beviljas från dessa finansiärer. Som framhölls i departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser är det lämpligt att i allt större utsträckning utnyttja EU:s finansieringsinstrument i det internationella utvecklingssamarbetet (se avsnitt 2.5.2). En förstärkt kapacitet, resurs och kompetensmässigt, inom rättsväsendet ökar möjligheterna att utnyttja dessa och andra externa finansieringskällor. Kostnads- och konsekvensanalys SOU 2009:76 I vissa delar medför de förslag som lämnas ekonomiska konsekvenser . I det följande anges ungefärliga uppskattningar av dessa kostnader. Det är viktigt att framhålla att övervägandena och förslagen bygger på att myndigheterna får full finansiering för sitt deltagande och att formen för finansiering möjliggör myndigheternas planering också på lång sikt. 10.1.2 Kostnader för förstärkt kapacitet i – plattformskostnader Mot bakgrund av den externa finansieringen innefattar utredningens förslag inte inrättande av några särskilda extra (överkapacitets-) tjänster. Ersättare bör i stället, liksom , tillsättas genom befintliga ersättar- och vikariesystem (se avsnitt 7.3.19). Utredningen föreslår att en central stödfunktion inrättas vid internationella enhet. Det är rimligt att en sådan funktion, fullt utbyggd, omfattar ett par heltidstjänster. Den föreslagna funktionen bör även svara för exempelvis internationella besök. Kostnaden för erforderligt resurstillskott beräknas inklusive sociala avgifter m.m. uppgå till ca . Ökade satsningar har föreslagits på utbildning. Det är svårt att uppskatta kostnaden för detta. bör det i vart fall lämpligen avsättas ca för detta ändamål. Utredningen har även föreslagit att (FBA) dels bör ges i uppgift att utforma en särskild handbok om deltagande i civil krishantering, dels ta initiativ till uppföljande verksamhet. Denna kan bestå i anordnandet av hemkomstaktiviteter. Akademin har även föreslagits få i uppgift att sondera intresset för uppstartandet av föreningsverksamhet för hemkommen personal. I ett inledande skede bör ca avsättas för detta ändamål. 10.1.3 Kostnader för deltagande i internationella civila krishanteringsinsatser Utredningen lämnar ett författningsförslag som reglerar arbets- och socialrättsliga villkor för deltagare i internationella civila krishanteringsinsatser. Genom regleringen ges ett förstärkt arbets- och social314 SOU 2009:76 Kostnads- och konsekvensanalys rättsligt skydd för dem som deltar i dessa insatser på samma sätt som gäller för personer anställda i Försvarsmaktens utlandsstyrka. De svenska myndigheter som sänder flest deltagare till civila krishanteringsinsatser är , FBA och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). För Polisens utlandsstyrka, liksom för rättsväsendets övriga delar, är förslaget i huvudsak inte avsett att innebära någon ändring i sak i förhållande till dagens författningsreglering. FBA och MSB har enligt uppgift genom försäkringslösningar via Kammarkollegiet uppnått motsvarande socialrättsliga skydd för den personal som deltar i internationella insatser. Bedömningen är därför att föreslagen författningsreglering till stora delar bör vara kostnadsneutral för staten. Till den del förslaget avser en mer aktiv uppföljning av hemkommen personal kan det emellertid medföra högre kostnader för främst FBA och MSB. Som konstaterats innefattar utredningens förslag i denna del även en viss retroaktivitet så till vida att även viss redan hemkommen personal kommer att behöva följas upp (se avsnitt 8.5.6). Detta kan innebära visst merarbete. Även stödet till anhöriga innebär merkostnader såvitt avser bl.a. särskilda kontaktpersoner och förbättrade kommunikationer med den utsände. Det är svårt att närmare uppskatta dessa kostnadsökningar. Utredningen bedömer att det sammantaget rör sig om högst ca . 10.2 Konsekvenser i övrigt Genom föreslagna åtgärder för att stärka rättsväsendets förmåga att delta i internationella uppdrag ökar möjlighet att också i praktiken bidra till uppbyggnaden av rättsstaten i vårt närområde och i andra delar av världen. Deltagandet ska, som tidigare framhållits, vara efterfrågestyrt. Det får positiva återverkningar också på ett nationellt plan, bl.a. genom ökade möjligheter att bekämpa den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten. I utredningen framhålls vikten av enhetliga riktlinjer och en fast struktur för beredning och beslutsfattande vid rekryteringar och nomineringar eller rekommendationer till internationella uppdrag. Detta skapar förutsättningar för en god rekrytering även sett ur ett jämställdhetsperspektiv. Även organiserade och strukturerade utbildningssatsningar kan bidra till bredd i rekryteringen. Också anhörigprogram, ersättningsnivåer och övriga villkor bör vara sådana 315 Kostnads- och konsekvensanalys SOU 2009:76 316 att de skapar förutsättningar för både män och kvinnor att delta i internationella uppdrag. De förslag som lämnas bedöms inte medföra några konsekvenser i övrigt som här särskilt bör omnämnas. 11 Författningskommentarer 11.1 Förslaget till lag (0000:00) om personal i internationella civila krishanteringsinsatser Lagens tillämpningsområde 1 § Denna lag ska tillämpas då en statlig myndighet organiserar anställda att delta i internationella civila krishanteringsinsatser. Sådan myndighet kallas här anställningsmyndighet. Lagen ska dock inte tillämpas på den som är lokalt anställd av anställningsmyndigheten utomlands. Med internationell civil krishanteringsinsats avses ett icke-militärt internationellt uppdrag, vari tar del. Insatserna beslutas av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. För anställda i Försvarsmakten finns särskilda bestämmelser. I paragrafen regleras lagens tillämpningsområde. En förutsättning för att lagen ska vara tillämplig på den enskilde är enligt första stycket att denne har ett anställningsförhållande med en statlig myndighet och att det således föreligger ett arbetsgivaransvar för myndigheten i förhållande till den anställde. Den som ska tjänstgöra i en internationell civil krishanteringsinsats ska enligt 2 § också vara anställd hos den myndighet som genomför insatsen. Av andra stycket framgår att begreppet internationell civil krishanteringsinsats avser ett icke-militärt uppdrag, vari tar del. Sådana insatser är i regel initierade av FN, eller EU och beslutas av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Begreppet omfattar däremot inte internationellt utvecklingssamarbete, arbete vid internationella tribunaler och domstolar, valövervakningsuppdrag eller humanitärt biståndsarbete. Författningskommentarer SOU 2009:76 Anställning 2 § Den som ska tjänstgöra i en internationell civil krishanteringsinsats och inte redan har en anställning hos anställningsmyndigheten ska anställas särskilt hos denna för tjänstgöring i en sådan insats. Paragrafen motsvarar 1 § andra stycket lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten (LuF). Bestämmelsen är tillämplig när myndigheter anställer personal särskilt för deltagande i en insats. Exempel på myndigheter som regelmässigt anställer personal på detta sätt är och för samhällsskydd och beredskap. Även övertar vanligen arbetsgivaransvaret från respektive hemmamyndighet för den personal som sänds ut. 3 § En anställning enligt 2 § ska vara tidsbegränsad och avse tiden för både utbildning och tjänstgöring. Anställningen får dock tidsbegränsas till att avse endast utbildningstiden eller tjänstgöringstiden. För den som anställs enligt första stycket ska bestämmelserna i 15– 17 §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd inte gälla. Paragrafen motsvarar delvis 4 § LuF.