sou · GXB394 · 2009-12-10 00:00:00 — Att nå ut och nå ända fram Hur tillgången till policyinriktad utvärdering och forskningsresultat inom utbildningsområdet kan tillgodoses Slutbetänkande av Utredningen om utvärdering av utbildning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över nuvarande resurser för utvärdering inom utbildningsområdet (dir. 2008:132). förordnades filosofie doktor att vara särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades kanslirådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren , departementssekreteraren . entledigades från uppdraget och förordnades departementssekreteraren att vara expert i utredningen. entledigades från uppdraget och förordnades departementssekreteraren som expert i utredningen. Utredningen har antagit namnet Utredningen om utvärdering av utbildning. Som huvudsekreterare förordnades utredaren . Som sekreterare förordnades ekonomie doktor . förordnades hovrättsassessorn som sekreterare . Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Att nå ut och nå ända fram – Hur tillgången till policyinriktad utvärdering och forskningsresultat inom utbildningsområdet kan tillgodoses (SOU 2009:94). I och med detta betänkande är uppdraget avslutat. 1.2.1 Del I – Policyinriktad utvärdering............................... 1.2.2 Del II – Spridning av forskningsresultat..................... Spridning av forskningsresultat ................................... Utgångspunkter för policyinriktade utvärderingar ........... Vilka behov ska tillgodoses?.................................................... Befintliga resurser för policyinriktad utvärdering inom Kartläggning av befintliga utvärderingsresurser..................... 3.1.8 Utvärdering vid universitet, högskolor, forskningsråd och övriga .............................................. En sammanfattande bild........................................................... Utredningens överväganden och förslag avseende Olika alternativ för en framtida utvärderingsfunktion .......... 4.2.1 Inom en befintlig myndighet ....................................... 4.2.2 En kommitté i ................................. Överväganden mellan de tre alternativen................................ 4.4Utgångspunkter för Rådet för utbildningsutvärdering Organisation och uppgift ............................................. Styrning och ledning..................................................... Bemanning och kompetens .......................................... 4.4.4 Avgränsning till befintlig utvärderingsverksamhet..... Utgångspunkter för spridning av forskningsresultat ........ Översiktlig beskrivning av forskning med relevans för Spridning och användning av forskningsresultat Tillgänglig information om forskningsresultat...................... Vetenskap & Allmänhet............................................. Att använda forskningsresultat............................................. Resultat från enkäter.............................................................. Behovet av forskningsresultat.................................... Spridning av forskningsresultat ................................. Användning av forskningsresultat............................. Utredningens överväganden och förslag avseende spridning av forskningsresultat .................................. Bemanning och kompetens........................................ 9.2.3 Den svenska organisationens fysiska placering ........ Tillgänglig information om forskningsresultat.................... Bemanning och kompetens........................................ 9.4Användning av forskningsresultat via regionala Ett utökat uppdrag ...................................................... Bemanning och kompetens ........................................ Ekonomiska konsekvenser och finansiering av 10.3.1 Rådet för utbildningsutvärdering och analys ............ 10.3.2 inom utbildningsområdet.......... 10.3.4 Regionala utvecklingscentrum ................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 3 Utvärderingsorgan ...........inom andra samhällssektorer Utvärderingsverksamhet ......ur ett nordiskt perspektiv Internationell ..............................utblick och jämförelse Utbildningssystemet omfattar en stor del av befolkning och är viktigt ur flera perspektiv. Förutom att ge en grundläggande bildning syftar också utbildningen till att bidra till den ekonomiska utvecklingen i samhället. Betoningen på att anpassa utbildningen till arbetsmarknadens efterfrågan och behov har ökat intresset för både utbildningsinsatsernas kostnader och dess innehåll. Större ekonomiska satsningar inom utbildningsområdet behöver bedömas ur såväl ett effektivitetsperspektiv som ur ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv. De politiska besluten behöver följas upp och utvärderas. Som en konsekvens av detta har regeringen uttryckt en önskan om att få ökad tillgång till beslutsunderlag av hög vetenskaplig kvalitet. Enligt regeringen behöver antalet studier med sikte på effekter av utbildningspolitiska beslut öka. Utredningens uppdrag består enligt direktiven av två delar: policyinriktad utvärdering och spridning av forskning med relevans för skolans måluppfyllelse. Den första delen består i att bedöma vilka resurser som behövs för att genomföra policyinriktade utvärderingar och hur en funktion för detta ska organiseras. Den andra delen av uppdraget handlar om att pedagogiskt verksamma inom skolan har ett behov av att få tillgång till forskningsresultat. För att uppfylla behovet behöver former utvecklas för att kartlägga och sammanställa forskningsresultat och en funktion skapas som har till uppgift att på ett mer samlat sätt sprida utbudet av forskningsresultat inom skolans område. finns en rad myndigheter som antingen på eget initiativ eller via regeringsuppdrag genomför policyinriktade utvärderingar inom utbildningsområdet. När det gäller att bedöma vilka resurser som behövs för att genomföra policyinriktade utvärderingar har utredningen funnit att det är betydligt enklare att ange hur mycket resurser som avsätts till policyinriktade utvärderingar i form av regeringsuppdrag än att fastställa den totala omfattningen av resurser som avsätts för ändamålet. Beräkningen av resurser har gjorts med utgångspunkt ifrån utredningens definition av utvärdering som återfinns i kapitel 2. I förslaget till hur en funktion för policyinriktade utvärderingar ska organiseras framöver, utgår utredningen från direktiven som säger att policyinriktade utvärderingar ska utföras oberoende av de verksamheter som ska utvärderas. Utvärderingarna ska vidare kunna spänna över hela utbildningsområdet och gälla såväl kortsiktiga som långsiktiga insatser. De ska slutligen vara av hög vetenskaplig kvalitet. Nationella utvärderingsuppdrag som befintliga myndigheter har ska däremot inte omprövas. Utredningen diskuterar i betänkandet tre organisatoriska alternativ för en framtida utvärderingsfunktion: en funktion inom någon av de befintliga myndigheterna, en kommitté i respektive en ny utvärderingsmyndighet. Att inrätta en utvärderingsfunktion inom befintlig myndighetsstruktur har den fördelen att den genomför utvärderingar och att det finns en myndighetsstruktur med personal och administrativa resurser. Organisatoriskt skulle det inte behöva göras särskilt stora förändringar. Trots detta ser utredningen inrättandet av en utvärderingsfunktion inom befintlig myndighetsstruktur som ett mindre bra alternativ. Av de myndigheter som särskilt pekas ut i direktiven bedömer utredningen att sektorsövergripande studier inte så lätt skulle komma till stånd om en utvärderingsfunktion placeras antingen på eller på . Det faktum att dessa myndigheter är att betrakta som sektorsföreträdare och i vissa fall genomför reformer, påverkar oberoendet och talar emot förslaget. Andra nackdelar med en utvärderingsfunktion inom en befintlig myndighet är att det ökar risken för att få andra uppgifter eller för att prioriteringsproblem uppstår. IFAU är en tänkbar utförare som uppfyller viktiga krav som ställs och som genomför en hel del utvärderingar av effekter på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildningsväsendet. IFAU:s starka profil mot mikrodata och kvantitativa metoder innebär dock en risk för att studierna inte får den bredd som eftersträvas. Utbildningsfrågor är multidisciplinära och utredningen bedömer det som centralt att den tänkta utvärderingsfunktionen blir tvärdisciplinär. Statskontoret slutligen uppfyller en del av de uppställda kriterierna men saknar den djupa sakkunskapen inom utbildningsområdet. Statskontoret har ett brett uppdrag, vilket är dess styrka. Att bygga en särskild utvärderingsfunktion för just utbildningsfrågor inom myndigheten är en icke naturlig lösning sett till verksamheten i stort. Utredningen menar att en helt ny myndighet säkert skulle kunna uppfylla alla nämnda kriterier eftersom den saknar historia. Nya myndigheter har dock, av erfarenhet, ofta en lång startsträcka innan de fungerar optimalt. Att skapa en ny myndighets får inte vara en standardlösning när ett problem ska lösas, anser utredningen. Alternativet med en ny myndighet utesluts inte av principiella skäl utan utredningen menar att det finns anledning att först pröva om behovet är tillräckligt stort för att inrätta en myndighet. Utredningen föreslår i stället att ett Råd för utbildningsutvärdering och analys inrättas. Förslaget bygger dels på inspiration från ett liknande råd i , dels på erfarenheter av organisationsformen för Expertgruppen för Studier i Offentlig Ekonomi () inom . Utredningen föreslår att rådet ska vara organiserat som en kommitté inom . Flera av de expertmyndigheter som finns började som kommittéer innan de omvandlades till myndigheter. Utredningen anser därför att det kan vara lämpligt att starta med en kommitté som sedermera bör utvärderas. Ett sådant förslag ger regeringen en naturlig tidpunkt att utvärdera rådets resultat och noggrant fundera igenom behovet av verksamheten . Om rådet är framgångsrikt kan det liksom i ovan nämnda fall övergå till myndighetsform. En kommitté är lätt att skapa och lätt att avveckla. Den ligger också närmare uppdragsgivaren, dvs. , som ska vara representerat i rådet vilket förväntas gynna användningen av utvärderingarna. Rådet bör bestå av representanter för olika vetenskapliga discipliner och beroende på sammansättningen kommer det att finnas stora möjligheter till utbyte mellan profession och beslutsfattare. Att formulera intressanta frågor är ofta en svårighet men utredningen bedömer att det finns goda förutsättningar för det i ett råd med mångdisciplinär sammansättning. Rådet ska inte självt utföra utvärderingsuppdragen utan anlitar i stället de för ändamålet mest kompetenta utvärderarna/forskarna. Till sitt förfogande kommer rådet att ha ett mindre sekretariat som verkställer rådets beslut och som har en aktiv roll i att planera, bereda och organisera samt ingå som projektledare i de olika utvärderingarna. Syftet med denna arbetsprocess är att åstadkomma en expertsynergi som garanterar bästa möjliga kvalitet på utvärderingarna och som också ökar möjligheterna både till ett mångdisciplinärt perspektiv och till tvärvetenskapliga studier. Det innebär att de myndigheter som genomför utvärderingar inom utbildningsområdet kan komma att anlitas av rådet. En annan fördel är att en kommitté kan dra nytta av ekonomiadministrativa system. 3 Spridning av forskningsresultat Uppdragets andra del behandlar den övergripande frågan hur forskning med relevans för skolans måluppfyllelse och pedagogiskt verksamma ska organiseras och spridas. Utifrån direktiven och de behov som identifierats ska det finnas ett utbud av forskningsresultat inom olika discipliner med relevans för skolans måluppfyllelse. Spridningen av forskningsresultat ska fylla behovet av en mer samlad tillgång till forskningsresultat inom förskole- och skolområdet och komma till användning. Utredningen anser att en förutsättning för att spridningen av forskningsresultat ska fungera är att det finns ett samspel mellan utbud och efterfrågan. Lika viktigt som att forskningsresultat sprids är att det finns en kvalificerad efterfrågan. Erfarenhetsmässigt skapas efterfrågan först när mottagaren har mer vana av att ta del av resultat från forskning. Risken är annars att mottagaren uttrycker att forskning är viktig trots att den praktiska erfarenheten saknas. En schablonbild som reflexmässigt uttrycker att det saknas relevant forskning eller att den inte är tillräckligt konkret växer lätt fram. En förutsättning för att insatserna ska få effekt är att alla inblandade parter, stat, kommun, rektorer, lärare m.fl. tar sitt ansvar för att utbud, spridning och användning av forskningsresultat fungerar på ett sätt som gynnar skolutveckling. Utredningens förslag i detta betänkande utgör därför bara en del av det behov som måste fyllas. De tre områden som identifierats ovan, utbud, spridning och användning utgör utgångspunkterna i förslaget när det gäller uppdragets andra del. Den bild som utredningen ger av forskning inom olika discipliner med relevans för skolans måluppfyllelse är både omfattande och komplex. Den visar att mycket forskning av olika karaktär pågår inom många olika discipliner. En sätt att öka tillgängligheten och därmed få en bättre överblick av forskningsresultaten är att göra översikter. Utredningen anser att utbildningsområdet behöver översikter av olika slag för att såväl forskare, politiker som verksamma inom skolan ska ha möjlighet att överblicka den forskning som produceras. Detta är också ett behov, som uttrycks i de enkäter som utredningen låtit genomföra bland lärare, skolchefer m.fl. Trots att finns en hel del översikter inom skolområdet finns det en typ översikter som inte genomförs, nämligen systematiska översikter. Systematiska översikter är en typ av översikter som följer vissa standardiserade steg där metoderna är explicita och transparenta och förutsätter en användardialog för att säkerställa relevans och användbarhet etc. Dessa typer av översikter genomförs vanligen av så kallade mäklarorganisationer. Utredningen förordar helst ett skandinaviskt samarbete men eftersom förutsättningarna för detta ännu inte finns skulle ett samarbete med ses som ett första steg i den riktningen. har redan en mäklarorganisation inom utbildningsområdet – the Danish Clearinghouse – och ställer sig positivt till ett samarbete. Ett samarbete med skulle innebära fördelar för svenskt vidkommande såväl strategiska, ekonomiska som kompetensmässiga. skulle kunna utnyttja DCU:s redan uppbyggda verksamhet, vilket i sin tur medför ett bättre resursutnyttjande dels i form av fler kunskapssammanställningar, dels genom att flera funktioner inom organisationen kan samordnas (bland annat teknisk och administrativ funktion). Bland strategiska synergier kan nämnas att verksamheten kommer att ha tillräcklig volym för att vara en internationell spelare både med hänsyn till produkt- och metodutveckling. öppnar också upp för icke-engelskspråkiga produkter. Andra fördelar med ett samarbete är att risken för överlappning av projekt minimeras liksom att nationella experter t.ex. teknisk expertis används skandinaviskt. deltar skandinaviska forskare i förarbetena till samtliga projektgrupper inom DCU. Den forskning som utgör underlaget i översikterna ska inte, som sker på vissa håll, begränsas till studier med en viss metodansats, utan bygga på en bredd. För del behövs en organisation som ansvarar för samarbetet, att antingen tillsammans med DCU genomföra skandinaviska översikter eller enbart svenska översikter. Initialt, dvs. under första verksamhetsåret, bör den svenska organisationen fokusera på etablering samt på formerna för hur ett skandinaviskt samarbete ska komma till stånd. Att sammanställa systematiska översikter är en forskningsuppgift eftersom forskning måste bearbetas, sammanställas och bedömas vilket kräver forskarkompetens. När det gäller fysisk planering har två alternativ övervägts – antingen att en organisation en utbildningsvetenskaplig institution vid ett universitet eller till . Båda alternativen är tänkbara. För att komma till användning måste forskningsresultat oavsett typ spridas. Information om resultat av forskning inom det utbildningsvetenskapliga området görs tillgänglig på en rad olika sätt och möjligheterna att skaffa sig kunskap inom området är mycket stora. har regeringens uppdrag att bevaka, sammanställa och sprida adekvat forskning för skolan. Sedan tog över ansvaret för att sprida forskningsresultat inom skolområdet har en särskild webbplats för forskning skapats på verkets hemsida. Många tankar och förslag finns om hur funktionen ska kunna utvecklas och avsikten är att ta ett helhetsgrepp kring spridning av forskningsresultat. Utredningen bedömer att det är betydelsefullt att det finns en statlig aktör som har ett samlat ansvar för att resultat om forskning sprids inom skolans område. Denna aktör bör vara känd bland skolans verksamma och ha ett stort förtroende. Utredningen anser att är den statliga myndighet som även fortsättningsvis bör inneha ansvaret för spridningen av forskningsresultat inom området. sprider dessutom annan relevant information till skolområdet. Ansvaret för spridningen innebär naturligtvis inte att en aktör ska ansvara för att all forskning sprids. Andra myndigheter som sprider forskningsresultat bör även fortsättningsvis göra detta och utredningen ser heller inget hinder mot att privata aktörer deltar. Däremot måste det ingå i ansvaret för funktionen att säkerställa att det finns en samlad tillgång till de olika delarna, där aktören via den egna portalen ska vägleda intresserade besökare vidare till andra aktörers hemsidor eller portaler. Samverkan blir därmed en huvuduppgift. En förutsättning för att en funktion av detta slag ska fungera tillfredsställande är en långsiktig satsning som tar till vara och bygger vidare på goda erfarenheter samt att verksamheten får en mycket hög prioritet inom organisationen. Utredningen bedömer att de aktiviteter som gör och planerar att genomföra väl motsvarar de krav som kan ställas på en funktion som har till uppgift att sprida forskningsresultat. Det är inte ovanligt att det saknas koppling mellan utbud, efterfrågan, tillgänglighet och användning. Antingen finns ingen kunskap om hur den information som sprids kommer till användning, eller så konstateras att forskning och skolverksamhet är två parallella aktiviteter och att detta förhållande är svårt att förändra. Internationella erfarenheter visar också att det är svårt att hitta exempel på hur forskningsresultat används i praktiken. Utredningen anser därför att det är särskilt angeläget att skapa former för att underlätta och möjliggöra att forskningsresultat sprids och används. Det räcker inte att nå ut utan man måste också nå fram. Utredningen anser att det behövs en regional organisation och rekommenderar att regionala utvecklingscentrum (RUC) utnyttjas av universitet och högskolor och får denna roll. Några av de aktiviteter som anordnas av regionala utvecklingscentrum har visat sig vara särskilt framgångsrika när det gäller att koppla samman teori med praktik och att skapa mötesplatser. RUC är en länk mellan kommuner och skolor respektive högskolor och universitet och skulle därför kunna utgöra den arena där forskningsresultat diskuteras. Regionala utvecklingscentrum styrs i dag via regleringsbrev till universitet och högskolor. Om regeringen följer förslag som innebär att universitetens och högskolornas självständighet från staten ökar, kommer det att få till följd att regleringsbreven till lärosätena utgår. Oavsett om förslag antas eller inte, rekommenderar utredningen att universitet och högskolor använder existerande regionala organisationer för att sprida resultatet av producerad forskning. RUC:s uppdrag borde då utvidgas till att även inkludera att forskningsresultat sprids och används. Utredningens förslag består sammanfattningsvis av fyra delförslag: ett råd, mäklarorganisation inom utbildningsområdet, en funktion för spridning av forskningsresultat och en regional organisation vars syfte är att se till att information från utvärderingar och forskning sprids och används. Utredningen anser inte att en organisation bör ha alla dessa uppgifter. Förslagen bygger i stället på flexibilitet snarare än på stora fasta resurser. Utbildningsområdet är omfattande och innefattar en mängd olika discipliner. Små fasta organisationer som beställer utvärderingar eller sammanställningar där den bästa kompetensen finns, är tanken bakom rådet och mäklarorganisationen. Att och de regionala organisationerna fortsätter och utvidgar sina uppdrag är effektivare än att bygga upp något helt nytt. Vikten av att ompröva verksamheternas effektivitet betonas dock av utredningen. 5 Ekonomiska konsekvenser och finansiering Kostnaden för utredningens förslag beräknas sammantaget uppgå till . Ett råd för policyutvärdering och analys bedöms kosta . Spridning och användning av forskningsresultat beräknas uppgå till , varav 22 miljoner av dessa utgörs av rörliga kostnader genom frivilliga avtal mellan de regionala organisationerna och avnämarna av verksamheten. När det gäller olika finansieringsalternativ har utredningen uteslutet underskottsfinansiering. Samtliga finansieringsalternativ är neutrala för statsbudgeten. Finansieringen bygger dock på att det i skolverksamheten finns en betalningsvilja för den del av verksamheten som handlar om kunskapsspridning på regional nivå. Den kostnaden utgör av den totala kostnaden för förslagen. föreslås finansieras via omprioriteringar inom statsbudgeten, exempelvis genom omprioriteringar inom regeringens kommittébudget avseende utbildningsområdet. av de sammanlagda kostnaderna föreslår utredningen finansieras genom omprioriteringar från anslag till befintliga myndigheter inom utbildningsområdet. Hur omprioriteringen ska gå till har utredningen inte möjlighet att bedöma eftersom de utvärderingsuppdrag som regeringen ger till myndigheterna vanligtvis ryms inom givna ramar. Detta skulle föranleda ytterligare konsekvensbedömningar, som utredningen inte anser är möjliga att genomföra inom ramen för uppdraget. fortsatta ansvar för att sammanställa och sprida kunskap inom skolans område föreslås ske genom en omfördelning av resurser från annan verksamhet inom verket. Slutligen bedömer utredningen att av finansieringen kan ske via forskningsanslag till lärosätena. Omfördelningen från myndigheter och forskningsanslaget till rådet respektive mäklarorganisationen förutser utredningen kommer att återföras i form av värdefull kunskap till förmån för samtliga myndigheter inom utbildningsområdet liksom till universitet och högskolor. Utbildningssystemet omfattar en stor del av befolkning.1 Ungefär 2,8 miljoner barn, ungdomar och vuxna berörs av detta system. Även i pengar räknat är det en omfattande verksamhet. Den samlade kostnaden inklusive studiestöd beräknas uppgå till per år.2 Utbildningsområdet har diskuterats livligt , kanske i högre grad än de flesta politikområden. Utbildning är viktig ur flera perspektiv. Förutom att ge en grundläggande bildning syftar utbildning också till att bidra till den ekonomiska utvecklingen i samhället. Betoningen på att anpassa utbildningen till arbetsmarknadens efterfrågan och behov har ökat intresset för såväl utbildningsinsatsernas kostnader som innehåll.