sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Men i korthet kan här nämnas att det för det första hävdats att den statliga verksamheten har begränsad styrbarhet. I en politisk miljö fungerar fastlagda regler och bestämda krav på mål och resultat enligt denna uppfattning dåligt. Därtill är ofta viktiga kausala samband mellan åtgärder och effekter varit dåligt uppmärksammade. För det andra finns en kritik mot att , regeringen, och myndigheterna inte tar vara på erfarenheterna av hur resultatstyrningen fungerar i praktiken. För det tredje framhålls ibland att resultatstyrningen arbetats fram av en begränsad krets aktörer inom myndigheterna utan att politikerna medverkat. Resultatstyrningen har inte implementerats på ett bra sätt. För det fjärde har resultatstyrningen setts som ett alltför ekonomistiskt 17 Wockelberg (2003), s. 340. och kvantitativt styrsystem. Krav på effektivitet har trängt tillbaka andra viktiga värden som demokrati och rättssäkerhet.18 Den forskningsanknutna litteraturen är dock inte entydig. Vissa forskare har snarare betraktat resultatstyrningen som en nödvändig utveckling för att kunna styra av den växande statsförvalt- ningen. Kritiken gäller här snarare brister i analysen av myndig- heternas prestationer och resultat samt regeringens och Regerings- kansliets oförmåga att förverkliga resultatstyrningen. Åtgärder för att komma till rätta med detta problem handlar bl.a. om att omfördela personal från förvaltningsmyndigheterna till och att skapa fler självständiga utvärderingsmyndigheter för viktiga samhällssektorer.19 Erfarenheterna från resultatstyrningen har härutöver behandlats av (SOU 2007:75) och (ESV 2007:23). 3.3Helhetssyn, renodling och marknadslösningar har viktiga delar av den statliga förvaltningen byggts ut som sektorer med inflytelserika centrala myndigheter. Exempel på sådana har varit , , Arbetar- skyddsverket och . Detta har gjorts i stället för att utnyttja de tvärsektoriella länsstyrelserna eller att bygga upp en mer omfattande tvärsektoriell statlig regional/lokal organisation. Även om denna utveckling kan spåras tillbaka till 1800-talets slut, kom den s.k. sektoriseringen att tillta och . blev sektoriseringen en del av den tidens byråkratikritik. Kritiker menade att det som kom att kallas helhetssynen på förvalt- ningen gick förlorad, m.a.o. att delarna optimerades var för sig utan hänsyn till den statliga förvaltningen som helhet. Enligt kritiken fick därmed även medborgaren allt svårare att orientera sig i förvaltningen. försökte staten avhjälpa detta problem genom att reformera länsförvaltningen. Flera statliga länsnämnder som läns- bostadsnämnden, länsskolnämnden, lantbruksnämnden och fiske- nämnden fördes till . Länsarbetsnämnderna blev dock kvar under . Den nya länsstyrelseorganisa- tionen trädde i kraft . Ett annat begrepp som kom att börja användas alltmera var renodling. Som många andra begrepp kan det dock ges 18Mundebo (2008), s. 19Molander m.fl. (2002), s. Ett tidigt exempel var budgetproposition där nya riktlinjer för den offentliga sektorns utveckling presen- terades.20 Regeringen menade att förvaltningen präglades av en för stor blandning av uppgifter, roller och finansieringsformer, vilket i sin tur kunde få negativa följder för regeringens styrning, med- borgarnas rättsäkerhet och myndigheternas organisation. Därför skulle myndigheternas verksamhet renodlas i större utsträckning. Exempelvis borde konkurrensutsatt verksamhet utanför affärsverks- sektorn bedrivas i bolagsform, den s.k. beställarrollen skiljas från producentrollen samt upphandling av tjänster från privata entreprenörer prövas i stället för att bedriva verksamhet i egen regi. Det sistnämnda hade varit en genomgående trend i bl.a. och , i synnerhet vad gäller förvaltnings- uppgifter på lokal nivå.21 Vid skiftet mellan bytte således flera riksdags- partier perspektiv på den offentliga (och däribland statliga) sektorns omfattning, utbyggnad och organisation. Men uppfattningarna om den fortsatta utvecklingen innehöll dock skillnader. ökade förändringstakten och en av de viktigaste uppgifterna för den nya regeringen var att genomföra en s.k. valfrihetsrevolution.22 Viktigt var att skapa så marknadslika och konkurrensneutrala förhållanden som möjligt inom den statliga verksamheten23. Även om förvaltningspolitiken i allmänhet präglats av en relativt stor samstämmighet mellan riksdagspartierna, torde privatiseringar av offentlig verksamhet vara en av de frågor som ibland markerat skiljelinjerna mellan partierna. har denna diskussion ofta handlat om grad – snarare än art- frågor. Även betonades således omprövning av offentliga åtaganden, inte minst mot bakgrund av det statsfinansiella läget. Regeringen avsåg värna om kärnverksamheterna och att i största möjliga utsträckning fortsätta arbetet med att renodla den statliga verksamheten.24 Strävan att bolagisera statlig verksamhet och i ett senare steg privatisera verksamheten fortsatte på vissa områden. Även det förvaltnings- politiska programmet angav att omprövnings- och avvecklingspolitiken låg fast. 1989/90:100, bil. 2., citerat ur Premfors m.fl. (2003), s. 294. 21För en positiv skildring av privatiseringen av offentlig verksamhet i , se t.ex. (2000), för en mer problematiserande bild, se t.ex. Kettl (1993). 1993/94:100 bil. 1, s. 53, citerat ur Premfors m.fl. (2003), s. 296. 1991/92:100 bil. 1, s. 45, citerat ur Premfors m.fl. (2003), s. 296. 1994/95:100 bil. 8, s. 6, citerat ur Premfors m.fl. (2003), s. Men renodlingsfrågan har även handlat om organisationsformerna för den statliga verksamheten i en snävare mening. Ett exempel på detta är en strävan och framåt att skilja mellan förvaltning och rättsskipning. Dömande verksamhet har förts över från förvaltningsmyndigheterna till domstolarna, bl.a. i syfte att möta krav på rätten till domstolsprövning och därmed stärka den enskildes rättsskydd. I denna funktionella bemärkelse har även andra frågor diskuterats, t.ex. för- och nackdelar med att blanda tillsyns- och annan verksamhet (myndighetsutövning, främjandeuppgifter m.m.) inom samma sakområde och myndighet. Regeringen tillsatte en kommission med uppgift att analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och att lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Förvaltningspolitiska kommissionens slutbetänkande blev i hög grad en uppmaning till regeringen att på olika sätt stärka demokrati- och rättssäkerhets- värdena i förvaltningen. Effektivitet sågs således som en av flera önskvärda och kompletterande kriterier på förvaltningens verksamhet. Vidare pekade kommissionen på vad man kallade för fragmenteringen av statsförvaltningen, vilket anslöt till tidigare kritik om sektorisering och bristande helhetssyn. Regeringen borde enligt kommissionen prioritera de sammanhållande elementen i förvaltningen, inklusive en gemensam förvaltningskultur och förvaltningsetik. I all statlig verk- samhet borde ett medborgarperspektiv vara grundläggande. Med detta avsågs att: Det är viktigt att det inom myndigheterna finns en levande insikt om att medborgarna är deras uppdragsgivare, att de finansieras med allmänna medel, att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborgare lika. Allmänintresset ska vara styrande. Medborgarperspektivet var även ett centralt begrepp i regeringens efterföljande proposition Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Ett ledord i propositionen är kvalitet. Svensk statsförvaltning ska vara tillgänglig och tillmötesgående, ha medborgarnas fulla förtroende och ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar.25 Hand- läggningstiderna ska vara korta, besluten korrekta och regelverken enkla. Informationsteknologins möjligheter ska utnyttjas fullt ut. Personalens kompetens i förvaltningskunskap och etik ska vara hög. I mångt och mycket ansluter dessa kriterier på statsförvaltningens arbete till målsättningarna om förbättrad service till medborgarna . Som en uppföljning på propositionen utkom en skrift kallat – En förvaltnings i demokratins tjänst – ett handlingsprogram.26 Av denna framgår att statsförvaltningens arbete ska bedrivas med utgångspunkt i tre grundläggande värden: demokrati, rättssäker- het och effektivitet. Vid sidan av begrepp som renodling och resultat- styrning har medborgarperspektivet en framträdande plats. Statliga myndigheter ska uppfylla höga krav på tillgänglighet och tillmötesgående, kunna deklarera vilka tjänster som erbjuds och i vilka former detta sker samt ge medborgarna tillfälle till dialog och möjlighet att lämna synpunkter på den verksamhet de berörs av. I det enskilda ärendet skall man så långt möjligt behöva ha kontakt med bara en myndighet.27 Regeringen underströk i programmet att förvaltningen ska präglas av öppenhet, insyn och enkelhet. Vidare betonades offentlighets- principens betydelse för demokratin. Ökad tillgänglighet genom informationsteknologin ska åstadkommas och för att förbättra servicen till medborgarna ska s.k. 24-timmarsmyndigheterna utvecklas. Men även tidigare modeller som brukarinflytande betonas i syfte att förbättra medborgarnas delaktighet i myndigheternas arbete. I korthet innebar det tidiga 2000-talets politiska program- förklaringar att servicen till medborgaren åter förstärktes som målsätt- ning för statsförvaltningen. Medborgarperspektivet har emellertid blivit ett mångfasetterat begrepp vars innehåll kan varieras utifrån vilka medborgerliga intressen, behov och önskningar som lyfts fram. Medborgarna är inte alltid en homogen kategori, t.ex. när det gäller att utforma den service som bör lämnas av en myndighet. Beroende på om det är medborgargrupper med särskilda behov eller det stora flertalet medborgare som ska anses utgöra den styrande faktorn går det att komma fram till väsentligt olika utformningar av en myndighets organisation. 1997/98:136, s. 13f, citerat ur Premfors m.fl. (2003), s. 310. 27a.a., s. 10. 4Huvudlinjer i utvecklingen av internationell förvaltningspolitik 4.1Enhetlighet eller mångfald? Reformeringen av svensk förvaltning har förvisso inte varit opåverkad av internationella trender. Tvärtom har influenserna från inter- nationella organisationer som och varit betydande, t.ex. vad gäller den internationella utvecklingen inom resultatstyrningen.28 Beroende på den svenska förvaltningens särskilda egenskaper och politiska prioriteringar har olika strömningar i inter- nationell förvaltningsutveckling fått varierande genomslag. I detta sammanhang är det dock viktigt att betona att det knappast finns en entydig internationell utveckling. I viss litteratur betonas i stället att skillnaderna mellan olika länder eller grupper av länder är minst lika stora som likheterna i förvaltningspolitiskt hänseende.29 Det som orsakar variationen i den internationella förvaltnings- utvecklingen är inte minst arvet i form av de olika staternas förvaltningstradition och konstitutionella särarter30. Ett för framträdande drag är här t.ex. de fristående förvaltningsmyndig- heterna. Det innebär att förutsättningarna för att reformera förvalt- ningen i på viktiga punkter varit annorlunda än för länder med utpräglade ministerieorganisationer. Men också politiska värderingar och kultur spelar roll, inte minst avseende hur olika staters förvaltningar i varierande grad präglas av demokrati-, rättsäkerhets- och effektivitetsaspekter. Likaså kan definitionen av statens kärnuppgifter och synen på stat visavi marknad och civilsamhälle variera. Något som ses som medel i en stat – och t.ex. möjligt att delegera till privata utförare – kan ses som en viktig del av politikens målsättning i andra stater. Ett försök att i korthet skissera den förvaltningspolitiska kartan skulle kunna vara att först nämna en grupp av stater som varit särskilt pådrivande när det gäller att införa resultatorienterade styr- former och marknadsliknande mekanismer. Här framträder särskilt , , , och . Underliggande finns i dessa stater en politisk kultur som snarare ser statliga ingripanden som nödvändiga men inte i sig eftersträvans- 28Mundebo (2008), s. Pollitt & Bouckaert (2004). Premfors (1998). En annan grupp av stater ingår i en kontinental- europeisk och starkt juridiskt präglad förvaltningstradition. Här framstår och som särskilt tydliga exempel på stater med en i respektive fall egen starkt uttalad administrativ kultur, och där följaktligen generella reformidéer på det förvaltnings- politiska området kan ha svårare att slå rot. En ytterligare grupp av stater skulle kunna vara de med en historia av en i internationell jämförelse konsensusorienterad politik och med korporativistiska drag likt och . I dessa fall har det offentliga och statliga insatser normalt spelat en väsentligt större roll för enskildas välfärd och samhällsutvecklingen i stort, relativt stater med en mer individualistisk politisk kultur eller stater där förtroendet för staten som aktör är mindre utbrett. De nu uppräknade särdragen spelar en betydande roll för i vilken utsträckning och på vilket sätt som förvaltningspolitiska förändringar kan genomföras.31 Med alla de reservationer som kan göras med anledning av individuella olika heter mellan stater, refereras nedan den syn som ger i rapporten – The . Tanken är därmed att i sammanfattad form ge en aktuell översiktbild av rådande förvaltningspolitiska trender. har under en följd av år både tagit initiativ till och följt medlemsländernas förvaltningspolitiska reformsträvanden. gjorde en större genomgång av utvecklingslinjer och upp- nådda resultat bland medlemsländerna. En generell iakttagelse som gjorde gällande orsakerna till behovet att reformera de offent- liga förvaltningarna var att: Förändringarna har utlösts av den sociala, ekonomiska och tekniska utvecklingen senare hälft. Även om det i många länder var skattetrycket som var den utlösande faktorn bakom reform- strävandena, härrörde det underliggande förändringstrycket ur det förhållande att regeringarna hade hamnat i allt större otakt med ett samhälle i förändring, som hade nya och annorlunda förväntningar. Staten har en större roll i samhällen än för två decennier sedan. Regeringspolitikens problem håller emellertid på att ändra karaktär, vilket också gäller metoderna att handskas med dem. Staten avvecklar sin funktion som direkt leverantör av tjänster mot en 31Pollitt & Bouckaert, (2004) s. 32OECD (2005). större roll för privata och ideella organisationer och ökad reglering av marknaderna. har statliga regleringar i medlemsländerna ökat och omfattar nya socioekonomiska områden. Efter de decennier då nya statliga initiativ kunde finansieras genom ökade statliga intäkter, har skattetrycket i medlemsländer nu nått det möjligas gränser. Trots år av reformer i den offentliga sektorn, kvarstår det uppåtgående trycket på statens utgifter, som den måste hålla sig inom fastställda utgiftstak. Under de åren har regeringarna genomfört stora förändringar av förvaltningsrutinerna i den offentliga sektorn. De flesta offentliga förvaltningarna i har blivit effektivare, öppnare, mer kundorienterade, flexiblare och mer inriktade på resultat. De offentliga förvaltningsstrukturerna är oupplösligt kopplade till fundamentala institutioner i förvaltningsapparaten. Reformatorerna måste vara medvetna om reformernas eventuella effekter på statförvaltningens mer allmängiltiga värden.33 Bland de erfarenheter som lyfter fram ingår en öppen statsförvaltning, förbättrade arbetsresultat i offentlig sektor, moderni- sering av system för revision och intern kontroll, omfördelning och omstrukturering, användning av marknadsliknande mekanismer samt slutligen modernisering av den offentliga anställningen. Nedan återges respektive område i korthet. konstaterar att utvecklingen i samtliga medlemsländer går mot en öppnare statsförvaltning som är mer transparent, tillgänglig, rådgivande och serviceorienterad. Denna utveckling har omsatts i ny lagstiftning, nya institutioner och en lång rad politiska åtgärder. av har en lag om informations- frihet och ett ombudsmannaämbete, och har riktlinjer för förvaltningens serviceskyldighet gentemot medborgarna. Utvecklingen i medlemsländerna kommer dock att innebära allt större krav från medborgarna på tjänster av hög kvalitet och tillhörande information. En annan aspekt på den öppna statsförvalt- ningen – som riskerar att utgöra en motverkande kraft – är hotet från internationellt verksam terrorism med åtföljande krav på nationell säkerhet och ett effektivt polisväsende. Ett dominerande drag är vidare att förvaltningarna i medlems- länderna blivit mycket mer resultatinriktade. Med detta avses bl.a. redovisning och uppföljning av måluppfyllnad, delegation av befogen- heter i förvaltningarna, resultatkontrakt mellan högre och lägre nivåer samt differentierad och prestationsbaserad lönesättning av personalen. Resultatorienteringen har lett till en ökad grad av formalisering i 33 (2005), s. 10. planering och redovisning. De flesta medlemsländer har infört nya kontrollsystem för förvaltningarnas prestationer. I av medlemsländerna tar förvaltningarna upp icke-finansiella resultat i sina budgetunderlag. I av medlemsländerna gör respektive ministerier löpande uppföljning av måluppfyllelsen. I motsvarande grad används resultaten för prioritering och resurs- fördelning mellan politiska program.34 Av detta drar slutsatsen att den information som står till chefers och politiska beslutsfattares förfogande både ökat och förbättrats. tillför dock en erinran om att medlemsländerna bör ge akt på risken för att överskatta de resultatorienterade förhållnings- sättens möjligheter att ändra beteenden och kultur inom förvalt- ningarna, i synnerhet där inslaget av resultatorientering har varit svagt. pekar här också på de resultatorienterade förhållningssättens begränsningar. Ett grundläggande problem i de flesta länder är att tiden för att uppnå påvisbara resultat ofta är lång, medan den politiska processen tvingar fram starka önskemål om snabba resultat. När resultaten i någon form kunnat mätas är dessa ofta flertydiga och kan användas av både sittande regering och opposition som verktyg i den politiska debatten. Attityden till och viljan att publicera och aktivt använda resultatindikatorer kan därmed variera i olika politiska system.35 Andra generella problem i tillämpningen med resultatorienterade styrningssystem som redovisar är bl.a. svårigheter att formulera relevanta och mätbar mål, det stora antalet mål, fokusering på prestationer (output) snarare än effekter i samhället, insamling och sammanställning av tillförlitliga data samt hanteringen av målkonflikter. Till detta kommer att det inte går att med någon större visshet säga att tonvikten på input-relaterade styrinstrument i medlemsstaterna minskat. Sammantaget innebär utvecklingen enligt att resultatorienterade förhållningssätt och kvantifier- bara mätmetoder bör betraktas som en värdefull del av de samman- tagna möjligheterna att styra förvaltningar, men inte den enda eller helt dominerande metoden. Andra och kvalitativa utvärderingar av effekterna förvaltningens arbete behövs likaså.36 34OECD (2005), s. 35I rapporten diskuteras risken att politiska system med ett starkt formellt ansvarsutkrävande på individuell ministernivå kan vara mindre benägna att använda resultatindikatorer på ett konstruktivt sätt, än politiska system med kollektivt beslutsfattande och kollektivt ansvars- utkrävande, (2005), s. 73. 36OECD (2005), s. Metoder för revision och intern kontroll har ändrats i takt med nya tekniska förutsättningar, förändringar i förvaltningarnas storlek och sammansättning samt ett ökat fokus på resultat. Generellt går trenden inom revision och intern kontroll från granskning i förväg till granskning i efterhand och s.k. systemgranskning snarare än granskning av individuella transaktioner. Utmaningarna som medlemsländerna står inför är att ha tillräcklig styrning och kontroll i situationer när förvaltningsuppgifter utförs av fristående eller självständiga organisatoriska enheter, eller när förvaltnings- uppgifter överlåtits på privata utförare. För många medlemsstater har budgetarbetet ändrats från att ha varit en administrativ stödfunktion till att bli ett viktigt instrument för den strategiska styrningen av förvaltningen. Inte minst har i förväg bestämda utgiftstak bidragit till denna förändring och budget- processen används ofta som ett verktyg för reformer. Förändringar i organisationsstrukturer med tillhörande avveckling och nyetable- ringar är viktiga inslag i detta arbete, men kan även leda till kännbara förluster av kontinuitet, av s.k. institutionellt minne och långsiktig kapacitet. En tendens i medlemsländerna mot att öka antalet mer eller mindre självständiga offentliga organ, kan försvåra samordning och gemensamma lösningar. Marknadsliknande mekanismer av olika slag har blivit vanligare i medlemsländer, även om det finns markerade skillnader mellan länderna i detta avseende. Rätt tillämpade skapar denna typ av åtgärder enligt bedömning potential för påtagliga effektivitetsvinster. Beslut om att använda marknadsliknande mekan- ismer måste emellertid fattas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet; den specifika utformningen av hithörande arrangemang har avgörande betydelse för en framgångsrik tillämpning. erinrar om att det är viktigt att skydda och tillgodose grundläggande förvalt- ningsprinciper och att inte sammanblanda privata vinstmotiv med allmänintresse. I många länder har härutöver anställningsvillkoren för stats- tjänstemännen moderniserats och blivit mer lika dem som används i privat sektor. Rättslig status och anställningsvillkor har ändrats. Individualiserad lön – i en del fall resultatbaserad – blir vanligare. Till baksidan av dessa reformer hör att det är svårare att forma en kollektiv yrkeskultur. Enligt bedömning har tidiga strävanden underskattat svårigheterna med att införa den privata sektorns metoder i offentlig förvaltning. Kvantifierbara data, ofta den viktigaste parametern för styrningen i privat företagande, är enligt erfarenhetsmässigt svårare att använda som menings- fulla resultatmått i många offentliga verksamheter. Bedömning av resultat på organisations- och individnivå i medlemsstaternas förvaltningar tenderar därför att i mindre utsträckning vara baserat på strikt kvantifierbara data och är mindre standardiserade än . avslutar sin genomgång av den förvaltningspolitiska utveck- lingen med ett antal iakttagelser som man anser vara av stor vikt, och som medlemsländerna bör uppmärksamma i det fortsatta arbetet. De i detta sammanhang mest relevanta lyder enligt följande.37 1.Förvaltningspolitik är ett område med avsevärt större politisk vikt i många medlemsländer jämfört med . Förvaltningspolitiska initiativ behöver dock kombineras med ett uthålligt politisk och administrativt ledarskap. Enligt finns emellertid en risk att förvaltningspolitiska reformer inte betraktas utifrån ett tillräckligt långsiktigt perspektiv. 2.Det finns ingen klar skiljelinje mellan politiska beslut och styrning å ena sidan och den (opolitiska) förvaltningen å den andra. Varje mera påtaglig förändring av hur förvaltningen arbetar har mer eller mindre stora konsekvenser för ansvars- och legitimitets- frågor. 3.Kunskap om olika verktyg för att styra och följa upp förvalt- ningars arbete finns tillgängliga i stor utsträckning. Emellertid är det svårare är att analysera och förstå hur olika verktyg kan användas för att önskvärt utfall ska uppnås. Förståelse för verktygens möjligheter och begränsningar och det kausala samband mellan åtgärder och utfall på olika samhällsområden är av stor vikt. 37 (2005), s. 4.Hänsyn till och beroende av stöd från intressegrupper begränsar den politiska handlingsfriheten att ompröva politiska program som tillkommit för att tillgodose dessa grupper. Överföringar från ett område till ett annat inom en given budgetram har därmed blivit allt svårare under de gångna 20 åren.