sou · GXB341 · 2009-05-04 00:00:00 — Eftersom beslutet saknade samband med något ärende som hade att pröva konstaterade domstolen 3 Se Länsrättens i beslut i mål 2429-06E. Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning att nämnden hade överskridit sin kompetens. Kammarrätten undan- röjde därför beslut och konstaterade att det ankom på nämnden att vidta de åtgärder som föranleddes av Kammarrättens beslut.4 Kontentan av avgörandet är att garantimyndigheten enligt gäl- lande rätt saknar möjlighet att auktoritativt uttala sig i tolknings- frågor om garantins omfattning. Insättare som har sina medel pla- cerade i ett garantin inte trätt in har alltså ingen möjlighet att på förhand erhålla tillförlitlig information huruvida just deras insättningar omfattas av garantin eller inte. Garantimyn- digheten kan endast hänvisa till gällande rättsregler om garantins omfattning och låta insättaren själv dra sina egna slutsatser. Myn- digheten har heller ingen nämnvärd praxis att hänvisa till, eftersom bara två egentliga ersättningsfall förekommit sedan insättnings- garantilagen infördes. Betydelsen av denna praxis minskades dessutom ytterligare när garantins omfattning förändrades genom den ovan nämnda lagändring som trädde ikraft 6 oktober 2008.5 I ljuset av kammarrättens beslut finns det stark anledning att ifrågasätta om nuvarande lagstiftning ger garantimyndigheten möj- ligheter att fullgöra sin informationsskyldighet på ett godtagbart sätt. Motsvarande problem gäller för instituten, som enligt såväl artikel 9 i insättningsgarantidirektivet6 som 11 § insättningsgaranti- lagen har en skyldighet att informera sina kunder huruvida insätt- ningarna omfattas av garantin eller inte. Om inte ens myndigheten har befogenhet att uttala sig på ett auktoritativt sätt saknar natur- ligtvis instituten förutsättningar att uppfylla sin lagstadgade infor- mationsskyldighet. Det rådande rättsläget kan inte ses som en acceptabel ordning för vare sig garantimyndigheten, instituten eller framför allt insättarna. Situationen är dessutom negativ för rörlig- heten på inlåningsmarknaden, eftersom den enskilde insättarens benägenhet att överväga alternativa sparformer förutsätter att till- förlitlig information finns till hands. Vidare bör det framhållas att de internadministrativa kostnaderna för att besvara frågor från enskilda insättare är betydande för såväl instituten som för garanti- myndigheten. Sammantaget kan det konstateras att det ligger i samtliga berörda aktörers intresse att få till stånd en hållbar lösning på frågan hur de enskilda insättarna ska kunna ges tillförlitlig information om insättningsgarantins omfattning. 4Se kammarrättens i beslut i mål 855-06. 94/19/EG. Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning En av de åtgärder som vidtog med anledning av kammarrättens beslut var att rikta en promemoria till om behovet av ändringar i lagen om insätt- ningsgaranti och lagen om investerarskydd.7 En första slutsats i promemorian var att det enligt upp- fattning behövdes en lagändring i fråga om myndighetens möjlig- heter att informera allmänheten och lämna besked om insättningsgarantins och investerarskyddets omfattning. En andra slutsats var att oklarheter behövde undanröjas i fråga om insättningsgarantins och investerarskyddets giltighet för det fall att ett beslut att återkalla ett tillstånd att bedriva tillståndspliktig verksamhet inte träder i kraft. Båda dessa frågor ingår i utredningens uppdrag. Den förstnämnda frågan behandlas i detta kapitel, medan frågan om garantins giltighet efter ett återkallelsebeslut behandlas i kapitel 11. 10.3Närmare om garantimyndigheten och den nuvarande ordningen Enligt förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgälds- kontoret är myndigheten garantimyndighet enligt lagen om insätt- ningsgaranti och lagen om investerarskydd. Enligt 16 § ska det inom myndigheten finnas ett särskilt beslutsorgan för insättnings- garanti och investerarskydd. Beslutsorganet för insättningsgaranti och investerarskydd ska avgöra de ärenden om insättningsgaranti och investerarskydd som myndigheten i egenskap av garanti- myndighet ska handlägga, om ärendena är av principiell karaktär eller större betydelse, eller avser föreskrifter. finns en förteckning på Riksgäldens hemsida över vilka institut som är anslutna till insättningsgarantin.8 Det ska sär- skilt understrykas att termen anslutna här används i betydelsen institut som enligt Finansinspektionens institutregister har tillstånd att ta emot kunders medel på konto. Dessa institut uppgick till 158 stycken. Dessa institut har enligt uppskattningar från Riksgälden sammanlagt cirka 800 konto- slag som förväntas omfattas av insättningsgarantin. 8Med institut avses i insättningsgarantilagens mening en svensk bank, ett utländskt bankföretag, ett svenskt kreditmarknadsföretag, ett utländskt kreditföretag samt ett svenskt värdepappersbolags och ett utländskt värdepappersföretag om de har tillstånd att ta emot kunders medel på konton (2 § 1 insättningsgarantilagen). Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning konsekvens av det gällande rättsläget som beskrivits ovan, saknas exakt information om hur många kontoslag som omfattas av insättningsgarantin. I samband med att insättningsgarantin etablerades 1996 fördes en intern diskussion inom om att bygga upp ett register kring vilka konton som omfattades av garantin. Detta register skulle användas som underlag för att bestämma den avgift som varje institut som omfattas av garantin ska betala till garantimyndigheten. Ett sådant register diskuterades även under utredningsarbetet insättnings- garantiutredning. Några förslag kom inte att lämnas. baseras avgifterna på siffror som räknats fram av respektive institut. Avgiften grundas på institutens insättningar vid utgången av närmast föregående år. Institutens sammanlagda avgifter skall enligt 13 § i insättnings- garantilagen uppgå till ett belopp som motsvarar av institutets insättningar. Den årliga avgiften baseras alltså på en bedömning av hur stor den totala summan av de omfattade insättningarna är. Denna siffra har dock ingen betydelse för en insättares möjligheter att få tillförlitlig information huruvida en viss insättning omfattas av garantin, framför allt eftersom det är institutet som på egen hand gör bedömningen av vilka kontoslag som omfattas. Eftersom inte ens garantimyndigheten har befogenhet att uttala sig om huruvida ett visst konto omfattas av garantin kan institutets bedömning inte betraktas som tillförlitlig i sammanhanget. Eftersom det följaktligen inte finns någon officiell förteckning över vilka kontoslag som omfattas av garantin, har det varit mycket vanligt att insättare vänt sig till garantimyndigheten med frågor om huruvida deras konton omfattas av garantin eller inte. Enligt upp- gifter från Riksgälden har det under normala tider rört sig om mel- lan 10 och 50 samtal . I tider av finansiell oro är det ännu fler insättare som vill ha svar på sådana frågor. års finanskris ökade antalet samtal snabbt till en ohanterlig nivå. Lag- ändringen avseende garantins omfattning har dock fått till följd att myndigheten nu får färre frågor om garantin. Som nämnts ovan anser emellertid såväl Riksgälden som utred- ningen att det fortfarande finns skäl att se över den gällande ord- ningen. Dels finns fortfarande vissa gränsdragningsproblem kvar, dels talar erfarenheten för att det med tiden kommer att introduce- Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning ras nya finansiella sparformer som ger upphov till nya tolknings- problem. 10.4Kort om andra marknadsaktörer Som nämnts omfattades 158 institut av insättnings- garantin. Dessa fördelar sig enligt följande: Frågan om förhandsinformation om insättningsgarantins omfatt- ning är av varierande betydelse för de olika aktörerna. I fråga om exempelvis värdepappersbolag var endast tre – som alla är medlemmar i – anslutna till garantin. Motsvarande siffra för är att 21 av före- ningens medlemsföretag har tillstånd att ta emot inlåning som om- fattas av insättningsgarantin, men att endast sex medlemsföretag utnyttjar sin möjlighet att ta emot sådan inlåning. Dessa branschorganisationer har alla efterlyst ökad tydlighet men samti- digt framhållit att detta inte är en avgörande fråga för de berörda medlemskategoriernas verksamhet. För bankaktiebolagen, medlemsbankerna och vissa sparbanker – företrädda av med 27 med- lemmar – är dock uppfattningen att det finns ett stort behov av ökad tydlighet i fråga om insättningsgarantins omfattning. Den uppfattningen har stärkts ytterligare av finanskris, inte minst eftersom man konstaterat att antalet frågor från insättare ökar kraftigt i tider av finansiell oro. Huruvida enskilda sparformer omfattas av insättningsgarantin är enligt en prioriterad fråga för insättarna och därmed något som dessa institut får ägna mycket tid åt i kontakterna med kunderna. Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning 10.5Tre alternativ för tydligare information till insättarna Utredningen har identifierat tre alternativa modeller som skulle kunna användas för att minska de nämnda problemen i fråga om insättarnas och institutens möjligheter att erhålla information om insättningsgarantins omfattning. De tre alternativen utvecklas i det följande och är i tur och ordning: En befogenhet för garantimyndigheten att utfärda närmare föreskrifter om vilka typer av insättningar som omfattas av garantin, en rätt för garantimyndigheten att pröva en enskild insättning och utfärda bindande förhandsbesked huruvida insättningen omfattas av garantin eller inte, och ett förfarande där garantimyndigheten i förväg ska godkänna villkoren för varje kontoslag för att garantin ska gälla för det aktuella kontot. 10.5.1Garantimyndigheten utfärdar preciserande föreskrifter skulle kunna få rätt att utfärda föreskrifter där det preciseras vilka insättningar som omfattas av insättningsgaran- tin. En sådan lösning skulle vara enkel att genomföra eftersom den enbart skulle förutsätta att garantimyndigheten genom ett bemyn- digande i lag tilldelades normgivningskompetens i frågan. Sådan subdelegation av normgivningskompetens ger i allmänhet möjlig- het att i normgivningsförfarandet ta tillvara en myndighets närhet till frågan och den expertis och erfarenhet som detta innebär på detaljnivå. Den viktigaste invändningen mot denna lösning är att den helt enkelt inte torde vara tillräckligt ändamålsenlig. Riksgälden har själv påpekat att det knappast skulle gå att bringa nämnvärt mycket större klarhet för insättarna och instituten i fråga om tolkningen av vilka kontoformer som omfattas av garantin, jämfört med vad som framgår av insättningsgarantilagen . Det skulle i vart fall bli svårt att utforma ett sådant mer preciserat regelverk på ett ända- målsenligt sätt, särskilt med tanke på hur föränderlig den finansiella Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning marknaden är och hur ofta nya finansiella instrument och sparfor- mer introduceras. Ett mer detaljinriktat regelverk skulle följaktli- gen riskera att snabbt bli inaktuellt. Mot bakgrund av dessa invändningar är det tveksamt om detta förslag bör betraktas som ett rimligt alternativ för att komma till rätta med osäkerhet kring insättningsgarantins omfattning. 10.5.2Förhandsprövning av enskild insättning skulle kunna ges befogenhet att utfärda bin- dande förhandsbesked om huruvida en viss insättning täcks av garantin. Här kan två alternativa tillvägagångssätt tänkas. Det ena är att insättaren kan vända sig till garantimyndigheten för att få ett bin- dande förhandsbesked. Det andra alternativet är att det är institutet som begär att få denna prövning genomförd. Den främsta fördelen med detta alternativ är att det efter pröv- ningen står klart för insättaren om dennes insättning omfattas av garantin eller inte. Vidare bör det finnas stordriftsfördelar att vinna i prövningarna. Om myndigheten prövat en sparform och gett klar- tecken att denna omfattas av insättningsgarantin skulle man sanno- likt kunna lämna besked till samtliga insättare som placerat medel i denna sparform. Mot detta måste främst ställas det arbete som följer för garanti- myndigheten och domstolsväsendet i de eventuella överprövning- arna av besluten. Prövningsrätt för individuella insättningar innebär att det skulle kunna röra sig om mycket stora mängder prövningar. Detta vore naturligtvis mycket resurskrävande för garantimyndig- heten. Det gäller särskilt som varje beslut utgör ett förvaltningsbe- slut, vilket innebär att myndigheten måste beakta de handlägg- ningsregler som följer av förvaltningslagen och förvaltningspro- cesslagen. Exempelvis torde det bli ansträngande för garantimyn- digheten att leva upp till den förvaltningsrättsliga kommunika- tionsprincipens krav. Förvisso behöver myndigheten bara en enda gång utreda frågan huruvida en viss sparform hos ett visst institut omfattas. Därefter kan myndigheten lämna klartecken till samtliga insättare som ställer frågor angående den aktuella sparformen hos institutet i fråga. Men om antalet undrande insättare är stort kan blotta korrespondensen med de individuella insättarna bli mycket resurskrävande. Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning Vidare skulle en sådan ordning genom överklaganden kunna komma att innebära en stor belastning även på den förvaltnings- rättsliga domstolsapparaten. En ytterligare nackdel med detta alternativ är att ett sådant för- handsbesked kan bli verkningslöst så fort institutet förändrar av- talsvillkoren. Då skulle det ovan beskrivna prövningsförfarandet behöva upprepas från början, med allt vad det innebär i form av bland annat korrespondens med de enskilda insättarna och möjlig- heter till överprövning av det nya beslutet för var och en av de be- rörda insättarna. Det skulle även förutsätta ytterligare agerande av institutet eller den enskilda insättaren. Det bör i samband med en sådan villkorsändring anses följa av insättningsgarantilagens regler om informationsplikt att institutet måste underrätta insättaren om att villkorsändringen har betydelse i fråga om insättningsgarantins omfattning. Ett ytterligare problem är frågan om vem som bör stå för kost- naden för en prövning. Att belasta garantimyndighetens anslag förefaller olämpligt mot bakgrund av den potentiellt mycket stora mängden prövningsfall i kombination med att det är omöjligt att förutse hur många prövningar som kommer att initieras. Inte heller kan det antas vara genomförbart att ålägga bankerna att stå för en kostnad vars storlek inte kan förutses och som också kan komma att bli mycket stor om många insättare vill ha sin insättning prövad. Det vore direkt olämpligt att låta den insättaren själv stå för kost- naden, helt enkelt eftersom även en blygsam avgift sannolikt skulle avskräcka många enskilda sparare från att ta upp en fråga till pröv- ning. Systemet skulle då i slutändan inte komma att uppfylla sitt syfte att skapa klarhet i fråga om garantins omfattning. Sammantaget finner utredningen att en prövning av individuella insättningar vore förknippad med så många och grundläggande problem att det inte kan ses som ett rimligt alternativ för att kom- ma tillrätta med eventuella oklarheter om garantins omfattning. kan ges i uppdrag att genomföra en förhands- prövning av kontoslag. Med en förhandsprövning av detta slag avses att alla kontoslag på marknaden måste vara prövade av garantimyndigheten. Det innebär till att börja med att de uppskattningsvis 800 existerande Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning kontoslagen måste genomgå prövning. Vidare skulle varje institut som avser att lansera ett nytt kontoslag eller ändra kontovillkoren för ett existerande konto behöva ansöka om prövning hos garanti- myndigheten. En förhandsprövning av detta slag skulle sannolikt skapa en mycket god tydlighet i fråga om vilka insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Exempelvis skulle resultatet av prövningarna kunna läggas ut på garantimyndighetens hemsida i form av en offi- ciell förteckning över vilka kontoslag som omfattas av garantin. På så vis skulle varje insättare snabbt och enkelt kunna få ett tillförlit- ligt svar på frågan huruvida just hans eller hennes insättning omfat- tas av garantin. En sådan tydlighet i fråga om garantins omfattning skulle rimli- gen bespara garantimyndigheten avsevärda resurser i ett längre per- spektiv, genom att antalet frågor från insättare skulle minska. Som nämnts inledningsvis fick garantimyndigheten ett stort antal samtal med frågor om garantins omfattning. Riksgälden upp- skattar att det i genomsnitt rörde sig om ett tjugotal samtal per dag. En överslagsmässig beräkning ger vid handen att myndighe- tens besvarande av i snitt 20 frågor tog i anspråk upp- emot 6 – per dag. Det motsvarar ca och en årlig kostnad på vid en tim- kostnad av 800 kronor.9 Det ska dock återigen poängteras att dessa siffror avser tiden innan lagändringen då garantins omfattning utvidgades. Antalet frågor har minskat efter ändringen. Siffrorna kan ändå tjäna ett syfte i sammanhanget som jämförelse- underlag, eftersom antalet frågor sannolikt återigen kommer att öka med tiden allteftersom nya finansiella produkter och kontoslag introduceras på marknaden. Efter den initiala prövningen av de existerande kontoslagen tor- de antalet frågor för garantimyndigheten avta markant. Efter den tidpunkten skulle prövningar endast behöva göras när ett institut vill introducera ett nytt kontoslag eller ändra villkoren för ett redan befintligt. Enligt uppgifter från Riksgälden sker sådana villkorsänd- ringar endast i begränsad utsträckning, vilket bör beaktas i den sammanvägda kostnadsbedömningen. 9 Timkostnaden i fråga baseras på en schablon hämtad från den rapport som på utredningens uppdrag upprättats av KPMG (Obligatorisk villkorsprövning för ökad tydlighet om insätt- ningsgarantins omfattning). Den schabloniserade siffran avser en genomsnittlig statlig handläggningstimme. Förutom lön avser siffran sociala avgifter, ledningsoverhead, lokal- kostnader samt vissa andra kostnader. Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning Jämfört med en ordning där enskilda insättningar prövas skulle förslaget även medföra stordriftsfördelar i garantimyndighetens prövning av villkoren. Det potentiella antalet ärenden att pröva skulle bli mer begränsat, eftersom det enbart skulle röra sig om de existerande kontoslagen. Med detta sammanhänger även fördelen att det vore möjligt för garantimyndigheten att förutse arbetsbe- lastningen på ett helt annat sätt än om prövning ska ske av indivi- duella insättningar på ansökan av enskilda insättare. Ett motsvarande system används i . Enligt det finska regelverket är frågan om vilka kontoslag som omfattas av den finska insättningsgarantin kopplad till ansökningsförfarandet för att bedriva finansiell verksamhet i . Prövningen av de olika sparformerna görs av den finska motsvarigheten till svenska . Prövningen innebär att villkoren för de enskilda kontoslagen skall godkännas i förväg för de cirka 320 institut som omfattas av garantin. Denna prövning görs för samtliga kontoslag som omfattas av den finska insättningsgarantin. Enligt den finska kreditinstitutslagen får återbetalbara medel som helt eller delvis skall ersättas ur insättningsgarantifonden endast tas emot på konton vilkas villkor stämmer överens med de allmänna villkor som godkänt. Godkännande krävs inte bara i de fall där de 320 instituten eta- blerar nya produkter. Den finska ska även genomföra en granskning om omfattande förändringar görs av kontovillkoren. Ändringarna ska då godkännas i förväg av Finans- inspektionen, innan institutet får genomföra villkorsändringen. I de intervjuer som genomförts för utredningens räkning har den finska framhållit att systemet fungerar väl. Den enda egentliga nackdelen som man upplevt från finskt håll är att införandet av systemet innebar en arbetstopp eftersom man då fick pröva samtliga existerande kontoslag. De finska erfarenheterna bekräftar dock utredningens antaganden; efter inkörsperioden har systemet inneburit en klart minskad arbetsbörda och kortare hand- läggningstider. Fördelarna med ett system av den föreslagna typen är således tydliga. Bortsett från den inledande arbetstoppen när alla existe- rande kontoslag måste prövas har utredningen endast identifierat en egentlig nackdel med förslaget, nämligen att kostnaden för en prövning rimligen måste läggas på det institut som vill ta emot insättningar på ett visst kontoslag och att detta innebär en ny typ av kostnad för instituten jämfört med . Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning Ur ett principiellt perspektiv ser utredningen det som naturligt att betrakta prövningskostnaden som en nödvändig utgift bland andra som krävs när ett institut vill introducera en ny sparform. En sådan ordning är vanlig även i fråga om andra liknande tillstånds- prövningar. Som närliggande exempel kan nämnas förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos Finansin- spektionen, som föreskriver att avgifter som tas ut enligt nämnda förordning ska täcka kostnader för prövning av ansökningar och anmälningar inom inspektionens ansvars- område. Utredningen ser inga principiella skäl till att se annorlunda på en motsvarande ordning i fråga om prövning av kontovillkoren för kontoslag. Frågan är då om kostnaden i sig för respektive prövning kan anses alltför betungande för instituten. Det bör särskilt undvikas att administrativa kostnader som införs är så höga att de påverkar institutens incitament att introducera nya sparformer. Som nämnts ovan uppskattar Riksgälden att den genomsnittliga kostnaden för en prövning legat på 1 500 – . En prövningskostnad i den storleksordningen måste enligt utredningens uppfattning betraktas som helt försumbar i sammanhanget för ett kreditinstitut. Dessutom finns det anledning att anta att antalet komplicerade prövningar kommer vara färre efter ändringen av insättningsgarantilagen , eftersom den problematiska gränsdragningen mellan bundet och obundet sparande inte längre behöver utredas. Därför lär genomsnittskostnaden sannolikt sjunka till följd av lagändringen. Avslutningsvis bör något nämnas om konkurrensaspekter. I de intervjuer som genomförts med berörda branschorganisationer har organisationerna framhållit att ett system med prövningar bör ut- formas så att det inte snedvrider konkurrensen för instituten. Det gäller dels på det nationella planet mellan olika inlåningsformer, dels på det internationella planet, dvs. mellan svenska och utländska institut. På det nationella planet skulle ett förslag som bygger på pröv- ning av villkoren vara konkurrensneutralt, eftersom samtliga insti- tut som tar emot inlåning skulle omfattas. I frågan huruvida ett sy- stem med förhandsprövningar vore konkurrensneutralt mellan svenska och utländska institut är svaret inte lika givet. Sparande är en delvis internationaliserad marknad och en ökad administrativ regelbörda och påföljande direkta och indirekta kostnader skulle därmed kunna vara en konkurrensnackdel för instituten i i Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning förhållande till institut i andra länder. Detta gäller både kostnaderna för prövningarna och den handläggningstid som skulle krävas vid prövning av befintliga kontoslag, ändring av kontovillkor och etablering av nya kontoslag. Utredningen utgår dock från att effek- terna med största sannolikhet vore små. För det första kan en av- gift i den uppskattade storleksordningen 1 500 – knap- past antas ha någon betydelse för konkurrensförutsättningarna mellan institut i olika länder. För det andra torde en obligatorisk prövning i slutändan snarare bespara instituten tid och pengar eftersom de kommer slippa lägga resurser på att besvara och utreda frågor från insättare om garantins omfattning.