sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04). Beredningen bestod av en ordförande, en sekreterare och ett antal experter. En samrådsgrupp med representanter för riksdagspartierna var också knuten till beredningen. Beredningen hade ett brett uppdrag att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt att utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. Beredningen lämnade två delbetänkanden: Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen, målhandläggnings- frågor m.m., SOU 2004:114, och Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? Tryck- och yttrandefrihetsberedningen inbjuder till debatt, SOU 2006:96. ombildades beredningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté. Justitiekansler förordnades till kommitténs ordförande. förordnades som ledamöter i kommittén riksdagsledamöterna (), (), (), (), (), () och (), advo- katen (), juristen (), journalisten (), kanslichefen () samt advokaten (). ersattes av riksdagsledamoten (). Som experter i kommittén har tjänstgjort jur. kand. , numera kanslirådet , nuvarande professorn , direktören , departementssekreteraren , numera direktören , chefsjuristen , avdel- ningschefen , byråchefen och för- bundsjuristen . Som sekreterare åt kommittén har numera hovrättsrådet tjänstgjort. Kommittén har antagit namnet (Ju 2003:04). Kommittén ska fullgöra dels de uppgifter som kvarstår enligt Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tidigare direktiv, dir. 2003:58 och dir. 2007:76, dels de uppgifter som anges i ett nytt direktiv, dir. 2008:42. Arbetet är uppdelat i två etapper. Etapp 1 omfattar förslag till grundlagsändringar inför valet . Detta arbete redovisas i det delbetänkande, Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrande- frihetsrättsliga frågor, som härmed överlämnas. Kommittén fortsätter nu sitt arbete med bl.a. fortsatt övervägande av frågan om man i längden bör behålla en teknikberoende grund- lagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Uppdraget i denna del ska redovisas . Förslag till lag om ändring i regeringsformen........................ Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.......... Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen........ Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... 5Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och Uppdraget och dess genomförande ...................................... Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna................ 1.2.2 Förbud mot censur och hindrande åtgärder ............... Ensamansvar med meddelarskydd............................... Särskild brottskatalog m.m. ......................................... Särskild rättegångsordning m.m. ................................. Förutsättningar för TF:s och YGL:s tillämplighet................. TF:s och YGL:s historik .......................................................... Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet...... 2.1Uppdraget m.m. ......................................................................65 2.2Det frivilliga grundlagsskyddet för andra än 2.3Skyddet för den personliga integriteten vid publicering av uppgifter i databaser ............................................................ 2.3.8 Andra regler till skydd för den personliga Självsanering av Internet............................................... 2.4I vad mån förekommer integritetskränkningar i databaser med utgivningsbevis?............................................... Resultatet av undersökningen av innehållet i databaser med utgivningsbevis................................... 2.4.2.1Grupp A: databaser med organisationsformen privatperson eller övrigt om de kan antas drivas av privatpersoner............................... 2.4.2.2Grupp B: Databaser med kreditupplysnings- verksamhet eller liknande verksamhet med utlämning av uppgifter ur register.............. 2.4.2.3Grupp C: Databaser som drivs av aktiebolag, handelsbolag, enskilda näringsidkare, ekonomiska eller ideella föreningar, stiftelser, klubbar eller liknande privata organ........... 2.4.2.4Grupp D: Databaser som drivs av myndig- heter, kommuner, landsting, städer, skolor, högskolor, universitet, stift, församlingar eller andra kyrkliga organ, museer, bibliotek, , andra offentliga organ o.d. ..... 2.4.2.5 Summan av Grupp A–D ............................. Behövs ändrad lagstiftning? Förtydligande av databasregeln och 3.2Omfattas en redaktion för en stencilerad eller på liknande sätt mångfaldigad skrift av automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln? 3.2.2 Tryck- och yttrandefrihetsberedningens 3.3.1 Närmare om de aktuella reglerna............................... 3.3.2 Närmare om tillkomsten av webbsändningsregeln .. 3.3.3 Tryck- och yttrandefrihetsberedningens överväganden och förslag m.m. ................................. 4 En stencilregel för tekniska upptagningar? 4.1Uppdraget m.m. ....................................................................133 Närmare om problemen m.m. .............................................. 4.4Diskussionen före TYB:s debattbetänkande om en stencilregel för tekniska upptagningar.................................. 4.5TYB:s överväganden och förslag i debattbetänkandet m.m. .......................................................143 Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas ........................................ 5.1Uppdraget m.m. ....................................................................158 5.2Utvecklingen beträffande digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas...................................................... 5.3Närmare om hur digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas förhåller sig till YGL.................. 5.3.1 De relevanta reglerna i YGL....................................... Förslag till grundlagsskydd för digital bio m.m. ................. 5.4.1 Ett tillägg i databasregeln ........................................... 5.4.3 Följdändringar i YGL, RF och tillämpningslagen, m.m. ............................................. Grundlagsskydd för e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll............................................. 6.1Uppdraget m.m. ....................................................................195 och e-tidningar m.m. ............................................................. 6.3Närmare om hur e-böcker och e-tidningar förhåller sig till TF och YGL...................................................................... 6.4Grundlagsskydd för e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll.......................................................... 6.4.2 Hur bör det som ska föras in under 6.4.3 Vilka grundlags- och lagändringar krävs om e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll ska föras in under YGL?............................. Efterforsknings- och repressalieförbuden .................... Allmänt om meddelarskyddet............................................... 7.3Ska överträdelse av efterforskningsförbudet vara straffbar även vid oaktsamhet?.............................................. Bakgrund till frågan.................................................... Närmare om efterforskningsförbudet....................... 7.4Kommunanställdas skydd mot repressalier i form av Närmare om problemet.............................................. Närmare om repressalieförbudet............................... 7.4.3.2 En särbestämmelse om disciplinåtgärder mot kommunalt anställda? 7.4.3.3 En bestämmelse som omfattar alla repressalier och alla offentligt 7.4.3.4 Skäl för och emot de diskuterade 7.5Straffsanktionering av efterforsknings- och repressalie- förbuden när det är fråga om meddelarfrihet enligt 1 kap. 9 a § sekretesslagen för anställda och uppdrags- tagare i kommunala bolag m.m. ............................................ Närmare om problemet .............................................. Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler om skyldighet att göra trådsända TV-program tillgängliga för personer med funktionshinder............................... 8.1Uppdraget m.m. ....................................................................264 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ................... Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen..... Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... 10.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrande- Databaser med utgivningsbevis............................................. till kapitel 6............................................................................. lagen (1998:112) om ansvar () om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- lagen (1991:1559) med Det huvudsakliga innehållet i betänkandet Det viktigaste som föreslår i detta del- betänkande är -att s.k. digital bio och annan offentlig uppspelning ur databaser ska omfattas av grundlagsskyddet i YGL, -att det ska bli möjligt att i lag ställa krav på viss anpassning av TV-sändningar i kabel till personer med funktionshinder, -att det ska bli brottsligt att ingripa med repressalier mot den som använder sig av sin meddelarfrihet även om ingripandet inte sker vid myndighetsutövning; det innebär en betydelsefull förstärk- ning av meddelarskyddet framför allt i kommuner och kommu- nala bolag. I övrigt innebär kommitténs förslag en smärre utvidgning samt för- tydliganden av grundlagsskyddet i enlighet med vad lagstiftaren redan tidigare får anses ha avsett. Kommittén anser att det inte nu bör införas några bestämmelser om grundlagsskydd för det som benämns e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll, inte heller en s.k. stencilregel för att förtydliga tillämpningsområdet för YGL när det gäller videoband, cd-skivor och andra s.k. tekniska upptagningar. behövs inte heller någon ändring av reglerna om utgivningsbevis för databaser för att förstärka integritetsskyddet på yttrandefri- hetens bekostnad. Frågan om integritetsskydd ska kommittén återkomma till i nästa etapp av arbetet, då huvuduppgiften för kommittén annars är att överväga om det går att hitta en ny teknikoberoende reglerings- modell som ger ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrande- friheten. tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen. Beredningen hade ett brett uppdrag att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt att utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. Beredningen lämnade två delbetänkanden: Vissa tryck- och yttrandefrihets- rättsliga frågor. Internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen, målhandläggningsfrågor m.m., SOU 2004:114, och debattbetänk- andet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? Tryck- och yttrandefrihetsberedningen inbjuder till debatt, SOU 2006:96. ombildades beredningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté som antog namnet Yttrandefrihetskom- mittén. Kommittén ska fullgöra dels de uppgifter som kvarstår enligt Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tidigare direktiv, dels upp- gifter enligt nya direktiv. Kommitténs arbete är uppdelat i två etapper. Arbetet under etapp 1 omfattar förslag till grundlagsändringar inför valet och redovisas i detta delbetänkande. Etapp 2 av arbete omfattar bl.a. fort- satt övervägande av frågan om man i längden bör behålla en tek- nikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Arbetet i denna del ska redovisas . 1Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet Friheten att yttra sig i tryckta och vissa därmed jämställda skrifter skyddas särskilt i tryckfrihetsförordningen (TF) och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande över- föringar, t.ex. vissa databaser, samt s.k. tekniska upptagningar skyddas särskilt i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). YGL tillkom efter förebild av TF och bygger på samma grund- läggande principer, nämligen -förbud mot censur och hindrande åtgärder, -ensamansvar med meddelarskydd, -särskild brottskatalog och - särskild rättegångsordning. Det detaljerade skydd för yttrandefriheten på grundlagsnivå som TF och YGL ger är unikt internationellt sett. Det ger yttrande- friheten, till den del den utövas i medier som omfattas av TF eller YGL, ett stabilt skydd eftersom ändring av reglerna kräver två lika- lydande beslut med riksdagsval emellan. För att TF och YGL ska vara tillämpliga måste vissa formella, materiella och territoriella krav vara uppfyllda. De formella kraven avser den använda kommunikationstekniken och spridningen till all- mänheten, med bortseende från innehållet. Det är de krav som avser kommunikationstekniken som kan sägas göra grundlags- skyddet teknik- eller medieberoende. De materiella kraven tar sikte på om innehållet i yttrandet kan anses ha med yttrandefriheten att göra eller inte. Bedrägeri och liknande anses t.ex. inte falla in under grundlagsskyddet. De territoriella kraven avser anknytningen till . Grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten har en lång historia och stark förankring i . Den första tryckfrihets- förordningen trädde i kraft . Flera av de principer som ligger till grund för det nu gällande tryck- och yttrandefrihets- rättsliga systemet infördes då. Den nu gällande tryckfrihetsförord- ningen trädde 1950, YGL . 2Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet har haft i uppdrag att analysera om det frivilliga grundlagsskyddet genom utgivningsbevis för andra än massmedieföretags databaser kan komma i konflikt med bestäm- melser med syfte att skydda den personliga integriteten. Vid behov skulle lagändringar föreslås. Kommittén tolkar uppdraget så att det som ska analyseras är om publicering i databaser med frivilligt grundlagsskydd kan komma i konflikt med bestämmelser med syfte att skydda mot intrång i privatlivet, personligheten och den privata ekonomin. Sådana bestämmelser finns främst i EU:s data- skyddsdirektiv och personuppgiftslagen (PuL). Men även andra regler kan aktualiseras, t.ex. straffbestämmelserna angående förtal och förolämpning och reglerna i kreditupplysningslagen (KuL). Behövs ändrad lagstiftning? Det gäller ett mindre omfattande skydd för den personliga integri- teten när grundlagsskyddet enligt TF eller YGL är tillämpligt, t.ex. på grund av att utgivningsbevis gäller för en databas. Detta är resul- tatet av den principiella avvägning som har gjorts i lagstift- ningen mellan intresset av skydd för yttrandefriheten och intresset av skydd för den personliga integriteten. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen och har studerat innehållet i samtliga databaser som hade frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis fram till den 2 sept- ember 2008. Vad som kan bedömas utgöra integritetskränkningar upptäcktes i av databaserna. I sex av fallen bedömdes kränkningarna utgöra förtal genom ett fåtal yttranden och/eller bilder. Resterande kränkningar bestod i vad som kan anses utgöra brott mot PuL eller KuL, främst i databaser med kreditupp- lysningsverksamhet eller liknande verksamhet med utlämning av uppgifter ur register. Kommitténs bestämda intryck är att databas- verksamheten i allt väsentligt bedrivs på ett seriöst och ansvars- kännande sätt och att innehållet i databaserna till helt övervägande del utgör värdefulla bidrag till ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Det finns inte nu anledning att inta någon annan ståndpunkt än lagstiftaren har gjort i frågan om det frivilliga grundlags- skyddets förenlighet med dataskyddsdirektivet, eller att göra någon väsentligt annorlunda avvägning mellan yttrandefrihetsintresset och integritetsskyddsintresset än den som har gjorts i lagstift- ningen. Ändrad lagstiftning behövs alltså inte. I nästa etapp åter- kommer , enligt sina direktiv, till frågan om integritetsskyddet allmänt sett behöver förstärkas på grundlags- området. 3Förtydligande av databasregeln och webbsändningsregeln Omfattas en redaktion för en stencilerad eller på liknande sätt mångfaldigad skrift av automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln? Även redaktioner för stencilerade eller på liknande sätt mångfaldigade periodiska skrifter bör omfattas av automatiskt grundlagsskydd en- ligt databasregeln (1 kap. 9 § YGL). Detta åstadkoms genom att ordet tryckt tas bort ur databasregelns första mening. Lydelsen av YGL:s regel om webbsändningar i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen ska justeras så att det klargörs, dels att det som faller in under regeln är tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som består i direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer (alltså inte mottagaren), dels att omodererade chatsidor faller utanför regeln och därmed utanför grundlagsskyddet. I databasregeln ska en ändring göras som undantar de webbsänd- ningar som faller in under 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL från tillämpningsområdet. 4 En stencilregel för tekniska upptagningar? När ursprungsuppgifter saknas på en teknisk upptagning är det ofta svårt att avgöra om YGL är tillämplig eller inte. En regel som innebär att det direkt av själva den tekniska upptagningen framgår om grundlagsskydd föreligger eller inte – en s.k. stencilregel efter mönster av TF – skulle vara ett enkelt sätt att avgöra YGL:s tillämp- lighet. anser att det i och för sig är möjligt att införa en stencilregel för tekniska upptagningar med en lydelse som har föreslagits av Tryck- och yttrandefrihets- beredningen. Effektiviteten hos en sådan regel blir dock allvarligt nedsatt på grund av att äldre regler alltjämt måste gälla för upptag- ningar som har lämnats ut för spridning innan den nya regeln trädde i kraft. Detta problem kommer troligen att vara . hänsyn härtill, och till att under nästa etapp av sitt arbete har att pröva om grundlagens tillämpnings- område ska regleras på annat sätt, anser kommittén att det inte finns tillräckliga skäl att nu införa en stencilregel. 5Grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas Med digital bio menas här att den film som ska visas distribueras till biografen via bredband, satellit eller på en minihårddisk i stället för på traditionella rullar av celluloidfilm, och att biografvisningen sker genom att filmen spelas upp från en server hos biografen eller filmbolaget och visas via projektor. Det är alltså fråga om en offentlig uppspelning ur en databas. Sådan uppspelning kan även avse annat innehåll än rörliga bilder, t.ex. musik. har i uppdrag att föreslå de ändringar som krävs för att digital bio ska omfattas av grundlagsskydd. Om digital bio förs in under YGL:s tillämpningsområde gäller förbudet mot censur och hindrande åtgärder för sådan bio. Enligt direktiven ska kommittén lämna förslag till de ändringar som be- hövs för att även digital bio ska kunna förhandsgranskas. föreslår att det i 1 kap. 9 § första stycket YGL införs en ny punkt 3 som ger grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en sådan databas som avses i regeln. Sådana massmedieföretag som anges i 1 kap. 9 § första stycket YGL får då automatiskt grundlagsskydd för sådan verksamhet. Andra aktörer får grundlagsskydd genom utgivnings- bevis enligt andra stycket i samma paragraf. När det är fråga om offentlig uppspelning ur en databas avser grundlagsskyddet upp- spelningen i sig och inte databasen. Utgivarens ansvar är därmed även begränsat till det som spelas upp. Avgörande för vem som ska anses driva verksamheten är vem som råder över innehållet i databasen (och därmed även över uppspelningen). I enlighet med sitt uppdrag föreslår också en utvidgning av undantaget från censurförbudet i 1 kap. 3 § andra stycket YGL. Utvidgningen innebär en tillåtelse till lagregler om granskning och godkännande av rörliga bilder i en sådan offent- lig uppspelning ur en databas som avses i den nya regeln i 1 kap. 9 § första stycket 3, främst digital bio. Förslagen föranleder en del följdändringar i YGL, regeringsformen och lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. 6Grundlagsskydd för e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll När man talar om e-böcker eller e-tidningar avser man oftast bok- eller tidningsinnehåll som på något sätt levereras elektroniskt till läsaren. Det kan ske t.ex. genom nedladdning från Internet eller genom att läsaren köper eller hyr en s.k. läsplatta eller liknande apparat där innehållet redan finns. I anges att kommittén ska föreslå de ändringar som krävs för att e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll ska om- fattas av YGL. Med uttrycken e-böcker och e-tidningar avses då uppenbarligen inte innehållet i sig utan den apparat på vilken innehållet finns. Grundlagsskydd kan gälla enligt 1 kap. 6 § eller 9 § YGL när användaren laddar ned innehåll till apparaten, men en apparat som levereras med innehåll faller inte in under grundlagsskyddet. Anledningen till detta är att de här aktuella apparaterna inte kräver något fristående tekniskt hjälpmedel för att innehållet på dem ska kunna uppfattas. De kan därför inte anses utgöra några s.k. tek- niska upptagningar. Den främsta fördelen med sådana apparater som i direktiven be- nämns e-tidningar och e-böcker synes ligga i att man kan uppdatera dem och således ladda ned innehåll till dem, inte i att de bättre fyller funktionen som fysiska databärare än t.ex. vanliga pappersböcker och -tidningar eller vanliga cd- och dvd-skivor. Det framstår därför inte som särskilt troligt att sådana apparater kommer att levereras med innehåll i någon större utsträckning. har kunnat finna förekommer detta inte heller i någon större omfattning. Kommittén anser därför att det inte finns något större behov av att föra in sådana apparater som här är aktuella, t.ex. läsplattor som levereras med innehåll, under grundlagsskyddet. Om e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll ändå ska föras in under YGL bör avgränsningen göras så att apparater som möjliggör nedladdning faller utanför skyddet. En sådan avgräns- ning är nödvändig för att de avsedda apparaterna ska kunna infogas i YGL utan svåra komplikationer, men den innebär troligen också att de flesta e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll faller utanför grundlagsskyddet eftersom apparaterna i princip alltid möjliggör nedladdning. anser till följd av det sagda att det inte nu bör göras någon grundlagsändring som syftar till att föra in e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll under YGL. För att fullgöra sina uppgifter enligt direktiven redovisar kom- mittén ändå hur ett grundlagsskydd för e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll skulle kunna utformas och vilka övriga lagändringar detta skulle kräva. 7 Efterforsknings- och repressalieförbuden Ska överträdelse av efterforskningsförbudet vara straffbar även vid oaktsamhet?