sou · GWB360 · 2009-01-01 00:00:00 — har dessutom en folkrättslig skyldighet att på alla sätt underlätta för beskickningar, konsulat, EU:s institutioner och andra internationella organ att fullgöra sina uppgifter och att visa deras enskilda tjänstemän tillbörlig aktning. För EU-medborgare gäller gemenskapsrättens princip om likabehandling av egna med- borgare och medborgare i andra medlemsstater. De personer som är anställda vid och deras medföljande bor i likhet med personer med anknytning till beskickningar och konsulat i . Anställningskontrakten gäller och ibland och kan förlängas ytterligare. Till skillnad från personer med anknytning till beskickningar och kon- sulat verksamma i har de personer som är anställda vid inte samma anknytning till sina hemländer eftersom de inte är utsända av sitt hemland och inte heller tillhör något annat natio- nellt socialförsäkringssystem. Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier bör få ett personnummer Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier och som har en anknytning till beskickningar, konsulat, EU:s institu- tioner och andra internationella organ som finns mer permanent i landet arbetar och bor normalt här . De har därmed oftare än andra grupper med samordningsnummer kontakter med myndigheter och företag och andra privata organisationer, exem- pelvis banker. Om det inte hade funnits en särskild undantagsbestämmelse i 5 § folkbokföringslagen skulle de ha folkbokförts. Den främsta skillnaden mellan folkbokförda personer och personer som omfat- tas av lagen om immunitet och privilegier är att det för den sist- nämnda gruppen finns begränsningar dels i rätten till sociala för- måner, dels i skyldigheter mot samhället. Dessa personer behöver emellertid, på i princip samma sätt som en folkbokförd person, en personbeteckning i olika kontakter med det svenska samhället för att de ska kunna leva och agera i samhället på samma sätt som andra personer som bor i landet. Personbeteckningen behövs för att de Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier ska kunna registreras och även för att information ska kunna utbytas om dem. Problemen drabbar inte bara de enskilda personerna utan är också betungande och kostsamma för beskickningarna, konsulaten, EU:s institutioner och de andra internationella organen som sådana. Dessa tvingas ägna betydande administrativa resurser åt att bistå sina tjänstemän i många kontakter med myndigheter och företag och andra privata organisationer. De ser sig i vissa fall också föranledda att varna för förhållandena i i samband med rekrytering. Problemen med samordningsnummer för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier skadar därför också internationella anseende. Uppgifter om personer med samordningsnummer får tas in i SPAR. Vi bedömer att samordningsnumret där- igenom kommer att bli mer känt och använt, vilket i sig kommer att leda till att flera av de problem som personer med samordnings- nummer har kommer att undanröjas. Samordningsnumret kommer emellertid under att uppfattas som en person- beteckning som personer som endast vistas här har. Det finns dessutom inom vissa verksamheter tekniska pro- blem med att hantera samordningsnumret. För de personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier som vistas permanent i är problemen så stora att det finns ett behov av en lösning som snabbt ger effekt. Dessa per- soner har en stark anknytning till landet och skulle, som tidigare nämnts, ha folkbokförts, om det inte hade funnits en särskild undantagsbestämmelse i folkbokföringslagen. Det är enligt vår mening rimligt att de får ett personnummer. Med ett person- nummer finns det inte någon risk att dessa personer inte får del av olika tjänster på grund av tekniska problem att hantera själva personbeteckningen. Personnumret kommer också att underlätta deras kontakter med bland annat sjukvården. Personnumret kan också innebära att dessa personer får rätt till e-legitimation och eventuellt även id-kort. En förutsättning för att dessa personer ska kunna få ett person- nummer bör vara att de uppfyller de krav som finns för folkbok- föring och att det endast är på grund av undantagsbestämmelsen i 5 § folkbokföringslagen som de inte ska folkbokföras. Det innebär för det första att personerna ska tillhöra en främ- mande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning eller vara en person som avses i 4 § lagen om immunitet och privi- Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier Denna bestämmelse omfattar personer som omfattas av lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Euro- peiska unionen, det vill säga bland annat personer med anknytning till ECDC, samt andra personer med anknytning till de organ som nämns i bilagan till lagen om immunitet och privilegier. Det innebär för det andra att de dessutom måste uppfylla kravet på dygnsvila i 3 § första stycket folkbokföringslagen och kravet att ha rätt att vistas i landet. Vi föreslår mot denna bakgrund att de personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier som stadigvarande vistas här i landet och som endast på grund av undantagsbestämmelserna i folkbokföringslagen inte ska folkbokföras, får tilldelas person- nummer i stället för samordningsnummer. I likhet med vad som gäller för samordningsnummer bör personnummer få tilldelas personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier endast efter ansökan från , se vidare avsnitt 9.3. Förslaget kan inte på något avgörande sätt anses bryta mot den systematik som finns med de två personbeteckningarna till olika personkategorier. Det kan snarare, mot bakgrund av syftet med samordningsnumren, ses som naturligt att dessa personer som har en stark anknytning till landet får personnummer. Vi återkommer till frågan om ytterligare personer bör folkbok- föras i vårt slutbetänkande. Det finns ett antal personer som omfattas av lagen om immuni- tet och privilegier som har ett samordningsnummer. Utifrån de överväganden vi gör ovan är det självklart att dessa personer ska kunna byta ut sitt samordningsnummer mot ett personnummer. Den som väljer att byta ut sitt samordningsnummer mot ett personnummer kommer därefter att fullt ut omfattas av de bestämmelser som vi föreslår. Personnumret kommer att underlätta vardagslivet Personnumret är en känd och allmänt använd personbeteckning. När personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier har fått personnummer kommer de sannolikt att upp- leva att det är enklare att leva och verka i samhället. Vi bedömer således att tillvaron i landet för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier som får ett personnummer kommer att underlättas betydligt. Vårt förslag kommer också att Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier vara positivt för internationella anseende i och med att det kommer att riktas mindre kritik mot . Vårt förslag innebär emellertid inte att de får del av de förmåner eller omfattas av de skyldigheter som endast gäller för personer som är folkbokförda eller bosatta i landet enligt någon annan definition. 9.2Andra personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier kan få ett samordningsnummer Förslag: Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier, men som inte uppfyller kraven för att få ett person- nummer, får i stället tilldelas ett samordningsnummer. En person som omfattas av lagen om immunitet och privilegier men som vistas i landet än bör på samma sätt som få ett samordningsnummer. De som kan vara aktu- ella att ge ett samordningsnummer är personer som omfattas av 5 § folkbokföringslagen, främst personer med anknytning till beskick- ningar, konsulat, EU:s institutioner och andra internationella organ, men som har för avsikt att vistas i landet endast som understiger . Det kan också vara personer med anknyt- ning till andra internationella organ än de som omfattas av 5 § folk- bokföringslagen som avser att vistas i . Det finns enligt vår mening inte skäl att ge dessa personer ett personnummer utan de bör behandlas som andra som vistas endast här i landet. 9.3Begäran om personnummer eller samordningsnummer Förslag: ska ha rätt att begära person- nummer eller samordningsnummer för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier. begä- ran om ett personnummer ska ha samma innehåll som en begä- ran om ett samordningsnummer. Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier Bestämmelsen i 5 § folkbokföringsförordningen innebär att varje myndighet som räknas upp i bestämmelsen får begära samord- ningsnummer för en person som myndigheten ska registrera. Det är alltså den begärande myndigheten som avgör om ett samord- ningsnummer ska begäras för en person. Det kan förekomma att en annan myndighet än begär ett samord- ningsnummer även för en person som omfattas av lagen om immu- nitet och privilegier för något av de ändamål som anges i denna bestämmelse. Bestämmelsen i 5 a § förordningen (1994:1543) om person- register över främmande staters beskickningspersonal m.m. innebär att först efter framställan från en person som omfattas av lagen om immunitet och privilegier får begära att ska ge personen ett samordningsnummer. Det finns inga uttryckliga bestämmelser i de regelverk som gäller för personer som omfattas av lagen om immunitet och privi- legier som förbjuder det mottagande landet att ge dessa personer en personbeteckning och således registrera dem i offentliga register. Det kan emellertid hävdas att en sådan obligatorisk registrering skulle strida mot andan i dessa regelverk. register över personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier får endast användas för Utrikes- departementets administration och kontroll av personerna samt för statistik. Registret ska hanteras enligt de rutiner som gäller för hemliga handlingar. uppger att uppgifterna i registret normalt omfattas av sekretess enligt 2 kap. 1 § sekretess- lagen (1980:100). Mot denna bakgrund bör det på ett bättre sätt än säkerställas att det är frivilligt för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier att få en personbeteckning. Det är lämpligt att behålla den nuvarande ordningen som innebär att efter begäran från personen ser till att han eller hon tilldelas en personbeteckning av . Det bör dess- utom – till skillnad från – uttryckligen framgå av bestämmel- serna att andra myndigheter inte får begära en personbeteckning för dessa personer. Vi bedömer att de personer som med vårt för- slag får en möjlighet att få ett personnummer kommer att vilja ha ett sådant nummer och därmed få ett sådant nummer med hjälp av . Denna begränsning för andra statliga myndig- heter att begära ett samordningsnummer för dessa personer kom- mer därför inte att innebära några problem i praktiken. Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier under alla förhållanden inte krävas att de statliga myndigheterna ska göra några långtgående efterforskningar i denna fråga. En begäran om tilldelning av personnummer bör innehålla samma uppgifter som en begäran om tilldelning av samordnings- nummer. 10 Övriga överväganden och förslag 10.1.1Fastställande av personernas identitet Förslag: Ett samordningsnummer får tilldelas om det framgår att identiteten hos personen kan anses fastställd. Även om iden- titeten inte kan anses fastställd får ett samordningsnummer till- delas de personer som ska registreras i verk- samhetsregister enligt förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medbor- garskapslagstiftningen, när det gäller personer som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Bedömning: Även om identiteten inte kan anses fastställd får ett samordningsnummer tilldelas de personer som ska registreras i belastningsregister, misstankeregister och register som förs enligt polisdatalagen (1998:622) eller i övrigt inom rättsväsendets informationssystem eller i beskattningsdatabasen. Identiteten ska som huvudregel vara fastställd Som huvudregel gäller att identiteten hos en person ska kunna anses fastställd för att ett samordningsnummer ska tilldelas. Det är emellertid möjligt att för ett par ändamål ge en person ett samord- ningsnummer trots att identiteten inte kan fastställas. Undantag från kravet på fastställd identitet gäller för registrering i belast- ningsregister, misstankeregister och register som förs enligt polis- datalagen (1998:622) eller i övrigt inom rättsväsendets infor- mationssystem (personer som har begått brott eller misstänks för att ha begått brott) samt i beskattningsdatabasen. Det är den myn- Övriga överväganden och förslag dighet som begär ett samordningsnummer som svarar för att fast- ställa personens identitet, se avsnitt 5.2.1. Vi har uppmärksammats på att det finns vissa brister i bestäm- melserna om fastställande av identiteten hos de personer som ska tilldelas ett samordningsnummer. En brist är att identiteten inte behöver fastställas när det gäller vissa grupper som kan få ett samordningsnummer. Det kan i sin tur få till följd att en och samma person får flera samordningsnummer och därmed också flera identiteter. Bristerna innebär framför allt att det finns ett lågt förtroende för samordningsnumret bland de användare som har relativt goda kunskaper om numret. För att samordningsnummer ska uppfattas som en säker personbeteckning att använda i samhäl- let är det av stor vikt att beteckningen på ett entydigt sätt kan knytas till en viss person. Huvudregeln bör därför i likhet med vad som gäller vara att den enskildes identitet ska vara fastställd. I vissa fall behöver identiteten inte vara fastställd Som framgår av förarbetena till bestämmelserna om samordnings- nummer finns det ett behov av att ge ett sådant nummer även till personer vilkas identitet inte kan fastställas. Personer som ska registreras i belastningsregister, misstanke- register och register som förs enligt polisdatalagen eller i övrigt inom rättsväsendets informationssystem har typiskt sett inte något intresse av att få sin identitet fastställd. För att rättsväsendet ska kunna hålla reda på dessa personer från polisen, via åklagare och domstolar till kriminalvården med mera är det uppenbart att det behövs en enhetlig personbeteckning även om personens identitet inte kan fastställas. kan på eget initiativ ge en person ett samordnings- nummer om denne ska registreras i beskattningsdatabasen. I sam- band med att en person ska få ett samordningsnummer på verkets eget initiativ kontrollerar personens identitet. Huvud- regeln är enligt interna riktlinjer att alla personers identitet ska fastställas med ett pass eller en motsvarande identi- tetshandling. I undantagsfall förekommer det dock att identiteten inte går att fastställa. Personer registreras i beskattningsdatabasen för att det ska bli möjligt för dem att betala skatt till . Övriga överväganden och förslag inte rimligt att ska undvara skatteintäkter av det skälet att en persons identitet inte kan fastställas. Det måste av de skäl vi anger ovan även vara möjligt för personer i båda dessa grupper att få ett samordningsnummer även om identiteten inte kan fastställas. Det bör dock framhållas att myndigheterna även i dessa fall bör sträva efter att så långt möjligt fastställa identiteten. Endast i undantagsfall bör det vara aktuellt att inte kunna fastställa identiteten. De problem som finns när identi- teten inte kan fastställas får lösas på annat sätt. Vi har i avsnitt 8.2 föreslagit att alla statliga myndigheter ska få begära samordningsnummer. är en av de myndig- heter som framställt önskemål om att få begära ett samordnings- nummer och det kan därför antas att myndigheten kommer att utnyttja möjligheten. En fråga som därvid aktualiseras är identifie- ringen av de asylsökande. Det är svårt att fastställa identiteten hos asylsökande, eftersom de ofta inte har några iden- titetshandlingar. har särskilda rutiner för att fastställa den en- skildes identitet. Den asylsökande måste inställa sig personligen hos verket. Där tas fotografi och fingeravtryck på den sökande som också får skriva sin namnteckning. arbetar i vissa fall även med ett ansiktsigenkänningssystem, som kan jämföra olika bilder för att avgöra om bilderna visar samma person. Vid behov kallas utlänningen till ett andra mötestillfälle för en mer ingående asylutredning som även inbegriper en identitetsutredning. En handläggare intervjuar utlänningen och ställer kontrollfrågor i syfte att klargöra sökandens identitet. Det kan exempelvis vara allmänna frågor om den region där sökanden uppger sig ha varit bosatt, om skolgång, arbete och familj. Det kan i utredningen också bli aktuellt med en språkanalys som genomförs av en specia- list på det språk och den dialekt som invånare i den aktuella regio- nen talar. De handlingar som sökanden presenterar analyseras.1 ställer höga krav på identifiering och om en per- sons identitet inte kan fastställas får det helt enkelt antas att det inte är möjligt. De asylsökande kan vistas i samhället och ha kontakter med flera myndigheter och andra organisationer. Det är därför viktigt att dessa personer får ett samordningsnummer. Även om den asylsökandes identitet inte kan fastställas är det bättre att 1 Se SOU 2007:100 för folkbokförda i s. 47 ff. Övriga överväganden och förslag personen får ett samordningsnummer, som är en allmänt användbar personbeteckning i det svenska samhället, än att han eller hon inte får en sådan personbeteckning. Det är då i vart fall möjligt att knyta utlänningens identitet i till den allmängiltiga personbeteck- ningen. Vi bedömer att det minskar risken för dubbla identiteter, utbetalning av felaktiga förmåner och andra missförstånd.2 Vi anser mot denna bakgrund att det ska vara möjligt att ge asylsökande ett samordningsnummer även om deras identitet inte kan fastställas. Detsamma ska gälla även för andra personer som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., framför allt even- tuella massflyktingar. Även om det alltså ska vara möjligt att göra undantag från kra- vet att identiteten ska fastställas för att en person ska kunna få ett samordningsnummer är det som ovan framhållits viktigt att myn- digheterna i största möjliga utsträckning strävar efter att fastställa identiteten. Om myndigheterna kan fastställa identiteten innebär det att uppgifter om personen även får ingå i SPAR. Något skäl att göra undantag från kravet på fastställd identitet för fler grupper finns inte. Andra personer vänder sig till svenska myndigheter av eget intresse, exempelvis personer som ansöker om studiemedel eller flyttar till för att söka arbete här med stöd av EG-rättsliga bestämmelser. Kan identiteten hos dessa personer inte fastställas kan dessa personer rimligen inte heller styrka sin rätt enligt EG-rätten och således inte få den förmån de begär. Det finns då inte heller något behov av att ge ett samordningsnummer till personerna. Särskilt om personer med immunitet och privilegier Med hänsyn till den betydelse personnumren har i samhället, och till vikten av ett högt förtroende för personnumren är det självklart att identiteten hos personen, som omfattas av lagen om immunitet och privilegier och som kan få ett sådant nummer, måste kunna anses fastställd för att han eller hon ska kunna få ett personnum- mer. registrerar identiteten hos personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier. Såvitt vi kan bedöma bör det inte vara några problem att fastställa identiteten hos dessa personer. Något behov av en särskild reglering finns inte. 2 En mer ingående redogörelse för tankegångar av detta slag finns i SOU 2007:100 för folkbokförda i s. 75 ff. Övriga överväganden och förslag 10.1.2Den begärande myndigheten ska fastställa identiteten Förslag: ska få meddela föreskrifter om vilka krav som ska ställas för att identiteten hos en person som ska till- delas ett samordningsnummer ska anses fastställd. Bedömning: Den myndighet som begär att en person ska tilldelas ett personnummer eller samordningsnummer ska även bedöma om identiteten kan anses fastställd. De myndigheter som begär ett samordningsnummer för en person ska i begäran till ange tillgängliga identitetsuppgifter om personen samt uppgift om underlaget för myndighetens iden- titetskontroll. Det är den begärande myndigheten som kon- trollerar och som ska se till att identiteten kan anses fastställd. På blankett för begäran av samordningsnummer ska myndigheten lämna uppgift om vilka handlingar som använts vid identitetskontrollen (pass eller annan id-handling). erfarenheter är att det finns stora brister i identi- tetskontrollen i vissa fall när samordningsnummer begärs. Trots att uppgifterna ska vara styrkta med handling framgår det inte sällan att personen endast har visat upp ett LMA-kort3 eller att uppgifter som normalt framgår av pass, exempelvis medborgarskap, kön och födelseort, inte är styrkta. Brister i identitetskontrollen kan leda till att personen får ytterligare ett samordningsnummer. påtalar vidare att det är ett problem att det inte är den beslutande myndigheten, , som kontrollerar identiteten, utan att det görs av den myndighet som begär samord- ningsnumret. påtalar i sitt yttrande över om tillämpningen av rörlighetsdirektivet (EG 2004/38)4 vikten av att den som ska registreras i SPAR har identifierat sig på ett fullgott sätt innan registrering sker för att i möjligaste mån undvika att id-handlingar utfärdas på osäker grund. En förutsättning bör enligt föreningen vara att personen inställer sig personligen hos eller annan behörig myndighet och då visar upp underlag för fullgod identifiering. 3Migrationsverket ger ett till personer som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. innehåller tillgängliga uppgifter om personen och kan användas för att personen ska kunna visa att han eller hon är asylsökande i landet. Kortet kan inte allmänt i samhället användas som id-handling. Se också SOU 2007:100 för folkbokförda i s. 49 f. 4Finansdepartementets diarienummer Fi2007/5227. Övriga överväganden och förslag Ett alternativ för att förbättra identitetskontrollen är att det i stället för att den myndighet som begär ett samordningsnummer kontrollerar identiteten är en myndighet som får i uppdrag att kontrollera identiteten hos alla de personer som ska få en person- beteckning. Lämpligen bör i så fall , som är den myn- dighet som beslutar om personbeteckningarna, få det uppdraget. För en sådan ändring talar främst att har rutiner för att kontrollera identiteten hos personer som ska folkbokföras, att identitetskontrollen kan bli mer enhetlig om den sköts av en myn- dighet samt att förtroendet för systemen med personnummer och samordningsnummer lättare kan upprätthållas. Mot en sådan ordning talar att ett stort antal samordningsnum- mer ges till personer som registreras i rättsväsendets register. Det är ofta inte möjligt eller lämpligt att dessa personer inställer sig hos för att få sin identitet kontrollerad. I de fall då identiteten går att fastställa har polisen bra rutiner för detta. En sådan ändring skulle också öka arbetsbörda betydligt, särskilt mot bakgrund av att fler personer än ska kunna få ett samordningsnummer. Vi bedömer också att ett stort antal av de personer som ska kunna få ett samordnings- nummer är utlänningar som söker asyl i landet. har bra rutiner för att identifiera de asylsökande. Flertalet av de myndigheter som får begära samordningsnummer har också bra rutiner för detta. Mot bakgrund av det angivna anser vi att det även i fortsätt- ningen bör vara den myndighet som begär ett samordningsnummer eller personnummer som kontrollerar identiteten hos personen. Med hänsyn till den betydelse personbeteckningarna har i sam- hället och till vikten av ett högt förtroende för dem måste det stäl- las höga krav på kontrollen av identiteten hos de personer som ska få en personbeteckning utan att de folkbokförs. Det måste därför råda enhetliga krav på identitetskontrollen för de myndigheter som får begära en personbeteckning.