sou · GWB3105 · 2009-01-01 00:00:00 — Vid sidan om de framtida tillväxtförutsättningarna är också möjligheterna att möta en stigande efterfrågan på välfärdstjänster inom ramen för ett i grun- den offentligt finansierat system en central fråga. 8.1.1Befolkningssammansättningen påverkar arbetsutbudet och efterfrågan på välfärdstjänster En växande andel äldre och en närmast stagnerande befolkning i arbetsför ålder kommer att få effekter på både arbetsutbudet, och därigenom tillväxten, och på de offentliga välfärdssystemen. En politik för framtiden Arbetsutbudet utvecklas svagt och den ökade utbildningsnivån omfattar inte alla Antalet personer i arbetsför ålder ökar bara svagt och ökningen sker i huvudsak i de äldre åldersgrupperna av invandring. Med nuvarande sysselsättningsmönster innebär det att antalet arbetade timmar i ekonomin ökar svagt på lång sikt, och arbetsutbudets bidrag till tillväxten blir mycket begränsat. Befolkningen blir alltmer välutbildad, generellt sett, vilket kan betyda att anknytningen till arbetsmarknaden kommer att stärkas framöver. Särskilt tycks kvinnorna stärka sin position på arbetsmarknaden med ökad utbildningsnivå. finns det en oroande tendens att andelen unga med enbart förgymnasial utbildning varit , och att denna grupp har problem att få fäste på arbetsmarknaden. är det också de utländska student- erna (dvs. inresande studerande) som gjort att antalet högskole- nybörjare inte minskat i . har de inte som avsikt att ta någon examen här. Ökad efterfrågan på välfärdstjänster till följd av fler äldre är hanterbar Fler äldre i befolkningen ökar efterfrågan på välfärdstjänster, främst sjukvård och äldreomsorg, . Enligt basscenariot i beräknas det vara möjligt att möta den ökade efterfrågan under förutsättning att dagens kvalitet och kvantitet per person inom vård, omsorg och utbildning uppfattas som tillräcklig. Däremot finns det inte utrymme att möta en ökad efterfrågan på fler och bättre tjänster, vilket diskuteras vidare nedan. Det kan uppstå problem att rekrytera personal i den omfattning som kommer att krävas utan höjda relativlöner, något som i sin tur skulle driva upp kostnaderna. Inte minst kan rekryteringsproblem uppstå i vissa delar av landet. Det övergående problemet att en åldersgrupp är stor och åldras kan man hantera genom att skapa överskott i de offentliga finans- erna när denna grupp ännu är förvärvsaktiv. Men behövs en anpassning av systemen bl.a. till den ökade medellivslängden. En politik för framtiden 8.1.2Ändrade efterfrågemönster kan komma att dämpa tillväxten Efterfrågan på varor och tjänster förändras. Stigande inkomster och ändrade preferenser är en orsak, en annan att det kommer fram nya produkter som finner sin efterfrågan. Det är inte bara efterfrågan på varor och tjänster som ökar, utan också efterfrågan på fritid. Det får i sin tur konsekvenser för arbetsutbudet. Efterfrågan ökar på mer och bättre välfärdstjänster Utöver den ökande efterfrågan på välfärdstjänster som följer av att befolkningen åldras kommer efterfrågan på dem sannolikt också att öka när inkomsterna stiger. Den historiska utvecklingen visar att efterfrågan på välfärdstjänster ökat i betydligt snabbare takt än vad som kan motiveras av den demografiska utvecklingen. Enligt basscenariot i utredningen kommer det gå att upprätt- hålla dagens nivå på välfärdstjänsterna . är det inte troligt att invånarna nöjer sig med en i stort sett oföränd- rad standard på välfärdstjänsterna när konsumtionen av andra tjänster och varor växer i kvalitet och omfattning. Dessutom har utvecklingen gått mot en ökad önskan om valmöjligheter, vilket kräver ett brett utbud av välfärdstjänster och även kan kräva en viss överkapacitet. Det är svårt att möta en ökande efterfrågan på välfärdstjänster dels för att de är kraftigt subventionerade och finansieras nästan uteslutande av skatter, dels för att det ofta är begränsade möjlig- heter att öka produktiviteten i verksamheten. I förlängningen skapas en situation där efterfrågan på tjänster är svår att tillgodose inom ramen för dagens finansieringsform. Efterfrågan ökar även på andra tjänster Hushållens ökande efterfrågan riktar sig även mot andra tjänster än välfärdstjänster. Sysselsättningen har det vuxit i tjänstebranscher med relativt låg produktivitetstillväxt och denna utveckling kan förväntas fortsätta framöver. Beroende på hur efterfrågan på tjänster utvecklas, kan produktivitetstillväxten komma att se olika ut. En politik för framtiden De växande företagstjänsterna innebär en ökad specialisering som torde innebära en ökad effektivitet i produktionen av dessa tjänster. Därigenom kan produktiviteten öka även i de sektorer som använder företagstjänster som insatsvara. Produktivitetstill- växten i ekonomin som helhet kan därmed bli högre än om omvandlingen av ekonomin inte sker. Om den slutliga efterfrågan i stället riktar sig direkt mot tjänster där produktiviteten eller produktivitetstillväxten är låg, t.ex. personliga tjänster, blir produktivitetstillväxten i ekonomin svagare. Önskemål om mer fritid när välståndet ökar Den genomsnittliga tid i livet som en person arbetar har sjunkit, vilket kan tolkas som att en del av det ökade välståndet tagits ut i form av fritid. En aspekt som diskuteras mer in- gående i utredningen är hur stor del av livet som man förvärvs- arbetar. En ökande medellivslängd i kombination med ett oföränd- rat sent inträde i arbetslivet och ett relativt oförändrat utträde gör att den andel av livet där individen deltar i arbetslivet sjunker. På individuell nivå hänger avvägningen mellan arbetstid och privat konsumtion samman: mindre fritid och mer arbete ger i normalfallet möjlighet till en ökad privat konsumtion. Men skatter och transfereringar gör i vissa fall sambandet mindre tydligt. Sambandet mellan den egna arbetsinsatsen och utbudet av offentligt finansierade välfärdstjänster är däremot betydligt svagare. Beslutar man sig för att förvärvsarbeta mindre till förmån för mer fritid får man ändå samma tillgång till välfärdstjänster i det svenska välfärdssystemet. Men för samhället som helhet finns det ett mycket nära samband mellan det totala arbetsutbudet och möjlig- heterna att tillhandahålla välfärdstjänster. Ju fler arbetade timmar i ekonomin, desto mer eller bättre välfärdstjänster kan det offentliga tillhandahålla vid givna skattesatser. De offentliga välfärdssystem- ens utformning gör således att det som är ett optimalt val för den enskilda personen i det här fallet inte behöver vara det för samhället som helhet. kan det inte uteslutas att minskad arbetstid, kanske främst i form av deltidsarbete bland yrkesaktiva, i vissa fall är ett uttryck för att det obetalda arbetet ökar just till följd av att En politik för framtiden välfärdssystemet inte tillgodoser de behov som finns av t.ex. skol- barnomsorg och äldreomsorg. Det är långsiktigt en omöjlig kombination om andelen av livet som var och en förvärvsarbetar minskar som efterfrågan på de välfärdstjänster som det offentliga finansierar ökar, åtmin- stone inom ramen för dagens välfärdssystem. 8.1.3Internationaliseringen kräver god anpassningsförmåga i ekonomin Rörligheten över gränserna har ökat i olika avseenden. Avregler- ingar, minskade handelshinder och den tekniska utvecklingen har bidragit till utvecklingen. har det förekommit handel med varor, men under har handeln med tjänster och direktinvesteringar i tjänsteföretag ökat kraftigt.264 Internationell konkurrens råder numer även inom delar av tjänste- sektorn, t.ex. inom transporter, telekommunikation och finansiella tjänster.265 Arbetskraftens geografiska rörlighet är en viktig del av anpass- ningen till samhällsekonomins ändrade förutsättningar.266 Migra- tionen är fortfarande omgärdad av regler och därmed begränsad, men inriktningen på politiken är nu att underlätta arbetskrafts- invandring.267 För har invandringen främst bestått av anhöriginvandring och flyktinginvandring. Invandringen har varit och kommer vara en viktig faktor för att inte befolkningen i arbetsför ålder ska minska i . är invandrare en grupp som haft svårt att komma in på arbets- marknaden.268 264Bilaga 4 till (SOU 2007:95) behandlar omfattningen av och potentialen för handel och direktinvesteringar inom välfärdstjänsternas område. 265I bilaga 5 till (SOU 2008:12) beskrivs den finansiella sektorns roll i ekonomin och hur sektorn har utvecklats i . 266I bilaga 3 till (SOU 2007:35) analyseras flyttnings- och pendlings- mönstren i . 267Regeringen lämnade en proposition till om nya regler för arbets- kraftsinvandring (Regeringens proposition 2007/08:147). 268Bilaga 6 till (SOU 2008:14) lyfter fram de ekonomiska vinsterna av att förbättra integrationen på arbetsmarknaden. En politik för framtiden Genom handel med varor och tjänster kan en internationell speci- alisering av produktionen ske, vilket bidrar till ett högre välstånd för de länder som deltar. bidrar internationaliseringen till ett behov av en kontinuerlig omvandling av ekonomin för att möta ändrade priser och ändrad efterfrågan.269 Det är sannolikt att fler branscher och arbeten än kan komma att beröras, eftersom den tekniska utvecklingen och regelförändringar, t.ex. till följd av genomförandet av det s.k. tjänstedirektivet i EU, gör att fler tjäns- ter utsätts för internationell konkurrens. Dessutom kan en fortsatt expansion av tjänstesektorn innebära en högre generell omsättning av jobb i ekonomin, i och med att jobbomsättningen är större i tjänstesektorn än i den varu- producerande sektorn. Det ställer i sin tur krav på en ökad anpass- ningsförmåga i ekonomin, såväl för företag som på individnivå. För att omvandlingen ska gå smidigt, och arbetskraften ska matcha efterfrågan på arbetsmarknaden är det viktigt att ekono- mins förmåga att anpassa sig till nya förutsättningar är god.270 Matchningen mellan efterfrågan och utbudet av arbetskraft kan på kort sikt förbättras genom ökad yrkesmässig och geografisk rörlighet. En långsiktig strategi för att uppnå god matchning på arbetsmarknaden är att individer väljer rätt utbildning.271 Ökad internationell specialisering i tjänstesektorn kommer internationaliseringen sannolikt att också medföra en ökad internationell specialisering även i tjänsteproduktionen, i likhet med den utveckling som redan skett i varuproduktionen. Det gäller de tjänster som kan handlas över gränser och som inte kräver lokal närvaro. En ökad internationell konkurrens, som också kan ske genom lokal närvaro av utländska företag genom direktinvesteringar, i fler delar av tjänsteproduktionen bör bidra till att produktivite- 269Bilaga 2 till (SOU 2007:25) behandlar utvecklingen av ekono- misk aktivitet i samt regionala tillväxtförutsättningar. 270Bilaga 7 till (SOU 2008:21) analyserar strukturomvandling och sysselsättningsdynamik. 271I bilaga 8 till (SOU 2008:69) analyseras vilken betydelse valet av utbildningsnivå och inriktning får för individens arbetsmarknadssituation och livsinkomst. En politik för framtiden ten ökar och att relativpriset på dessa tjänster sjunker. Då blir också de tjänster som används som insats i annan produktion billigare. En ökande internationell arbetsdelning i produktionen av vissa tjänster skulle också påverka sysselsättningen och struktur- omvandlingen i . I vilken riktning är svårt att förutse. Det är inte givet att specialiseringen blir i tjänsteproduktion, eller vissa tjänstebranscher. Om efterfrågan däremot ökar på tjänster som kräver att de produceras lokalt, exempelvis städning, omsorg och servering av mat och dryck, kommer sysselsättningen i dessa bran- scher att öka i . En omvandling mot ökad produktion av tjänster i påverkar också de svenska koldioxidutsläppen. I har den minskade koldioxidintensiteten till stor del varit ett resultat av ekonomins omvandling. har varukonsum- tionen inte avtagit, varför delar av den produktionen sker någon annanstans. Det ger, i förekommande fall, upphov till koldioxid- utsläpp, vilket understryker behovet att hantera klimatproblemet i samverkan med andra länder. Klimatfrågan är ett globalt problem Klimatförändringen är ett globalt problem som måste hanteras på ett internationellt plan. Bidraget till klimatförändringen är den- samma oavsett var påverkan sker. Att minska utsläppen av växthus- gaser kommer att vara resurskrävande och medföra restriktioner på användningen av viss energi och vissa råvaror, och det kommer att påverka den ekonomiska utvecklingen. Men ett flertal studier har visat att det är möjligt att nå relativt stora utsläppsminskningar till en relativt låg kostnad jämfört med kostnaderna för de förväntade skadorna om inga åtgärder vidtas. Det är slutsatserna i såväl den s.k. Sternrapporten som långtidsscenarier och i underlag från FN:s klimatpanel, IPCC. Ett gemensamt antagande i dessa beräkningar är att klimatpolitiken bygger på kostnadseffektiva lösningar där åtgärderna är internationellt koordinerade genom t.ex. ett system för internationell utsläppshandel. basscenario antar också att klimatfrågan kommer att hanteras med breda internationella avtal där flexibilitet prioriteras så att utsläppsminskningar kommer till stånd där de En politik för framtiden kostar minst.272 Våra beräkningar visar på relativt måttliga kostnader för att uppnå ambitiösa klimatmål baserat på en effektiv internationell klimatpolitik.273 Om samma utsläppsminsk- ning sker genom åtgärder i blir kostnaderna betydligt större, vilket framgår av ett alternativscenario. Utvecklingen ger nya förutsättningar för ekonomin och välfärds- systemen. Nya förutsättningar skapar i sin tur ett behov av en kontinuerlig anpassning av regelverk för att på bästa sätt kunna ta tillvara de möjligheter som ges och möta de utmaningar som upp- kommer. I det här avsnittet lyfter vi fram ett antal områden som utred- ningen tycker det är särskilt angeläget att inrikta politiken mot. Det betyder inte att det inte finns behov av förändringar även inom andra områden. föreslår att politiken inriktas mot att stimulera ett längre arbetsliv verka för god anpassningsförmåga och konkurrens i ekonomin utreda formerna för en ökad privat finansiering av välfärds- tjänsterna verka för en global klimatpolitik baserad på effektiva styrmedel. 8.2.1Stimulera ett längre arbetsliv Ett viktigt inslag i en politik för fortsatt god tillväxt och för att upprätthålla ett i grunden offentligt finansierat välfärdssystem som omfattar alla individer är att öka den andel av livet som är arbetsliv. Grunden för finansieringen av de offentliga välfärdssystemen är antalet arbetade timmar i ekonomin. Givetvis är alla åtgärder som främjar arbetsutbudet bland personer i arbetsför ålder angelägna, vilket bl.a. diskuterats i tidigare långtidsutredningar. I Långtids- utredningen har fokus legat på möjligheterna att öka arbets- utbudet i början och slutet av arbetslivet. 272I beräkningarna uppnås det med ett internationellt utsläppshandelssystem utan handels- restriktioner som inkluderar alla koldioxidutsläpp i ekonomin. 273Bilaga 1 till (SOU 2008:108). En politik för framtiden Unga etablerar sig på arbetsmarknaden allt . I stor utsträck- ning speglar det att fler skaffar sig högre utbildning, vilket i sig är positivt. Men det speglar även ineffektiviteter i utbildningssyste- men, där studierna i många fall tar betydligt än vad de skulle behöva göra. Det finns också en stor grupp ungdomar som inte fullföljer gymnasiet. Dessa har visat sig ha svårare med skolan än andra elever redan tidigt i skolgången. Att åstadkomma en tidigare etablering på arbetsmarknaden genom att öka effektiviteten i utbildningssystemet skulle ge flera positiva effekter. Utgifterna för utbildningssystemet skulle inte behöva bli lika höga om behoven av kompletteringsläsning minskar. Det skulle också vara positivt för den enskilda individen i form av ökade inkomster. Det har visat sig i olika studier att riktigt tidiga insatser – helst före skolåldern – riktade till elever med sämre förutsättningar är effektiva för att motverka skolmisslyckanden. Vidare är det viktigt att förbättra informationen till personer som ska välja utbildning om t.ex. genomsnittlig inkomst och arbetslöshetsrisk efter olika utbildningar. Det är också relevant att överväga om det inte bör införas eko- nomiska incitament för att korta studietiden fram till examen. Avgifter i högskolan eller i studiemedelssystemet skulle kunna uppmuntra en snabbare genomströmning och göra att de studerande väljer inriktning som i högre grad ger arbete. Medellivslängden har kontinuerligt ökat utan att utträdesåldern ur arbetslivet höjts i någon nämnvärd omfattning. Det gör att tiden som pensionär har förlängts. Genom det nya pensionssystemet har de ekonomiska drivkraft- erna för att stanna i arbetslivet förstärkts för många perso- ner. Men fortfarande finns det ekonomiska incitament och, inte minst, normer som verkar i motsatt riktning. Det finns också olika kompletterande pensionslösningar via avtal och privat pensions- sparande. Det bör övervägas hur de åldersgränser som finns i ålderspensionssystemet bättre kan anpassas till förändringen i medellivslängd. Det skulle i sin tur kunna bidra till att ändra En politik för framtiden normerna rörande arbetslivets längd både från arbetstagares och arbetsgivares sida. Att åstadkomma ett senare utträde ur arbetslivet skulle kräva en uppstramning av möjligheterna att via olika utträdesvägar lämna arbetslivet. riskerar det att vara ett trubbigt instrument och kan drabba enskilda individer relativt hårt. Fördelningsaspekter är därför viktiga att beakta vid sådana förändringar. Som alltid är den praktiska utformningen av välfärdspolitiken en balansgång mellan olika mål. Dels ska systemen tillförsäkra individerna trygg- het, dels ska systemen uppmuntra människor att ta ansvar för sin egen försörjning. 8.2.2Verka för god anpassningsförmåga i ekonomin och för ökad konkurrens Omvandlingen i ekonomin är en naturlig följd av att omvärlden förändras och att nya förutsättningar uppstår. Fortsatt god anpassningsförmåga genom generella åtgärder En slutsats i är att politiken bör inriktas på att skapa förutsättningar för nya arbetstillfällen snarare än att förhindra att arbetstillfällen försvinner. Det innebär att det är viktigt att underlätta för företag, investeringar, innovationer och entreprenörer, liksom för arbetskraftens rörlighet. Det är däremot omöjligt att på förhand identifiera vilka branscher som kommer att vara framgångsrika och ha ett högt förädlingsvärde . Att särskilt rikta politiken mot vissa branscher är därför inte lämpligt, i stället bör generella åtgärder eftersträvas. Främja konkurrensen, inte minst i tjänstesektorn Rent generellt bör konkurrensen främjas då det bidrar till nya varor och tjänster, lägre priser och ökad produktivitet. Konkurrensen, och då inte minst den internationella konkurrensen, i tjänstesek- torn begränsas i betydande omfattning av de rådande regel- verken i och andra länder. Det är därför extra angeläget att vidta åtgärder som främjar konkurrensen i tjänstesektorn. Bero- ende på verksamhetens art och omständigheter kan en förbättrad En politik för framtiden konkurrenssituation åstadkommas på olika sätt. I vissa fall krävs en öppning för fler aktörer som inte funnits tidigare, i andra fall finns redan ett antal aktörer men i praktiken fungerar ändå konkurrensen dåligt. Även inom de offentligt producerade och finansierade välfärdstjänsterna bör mer konkurrens kunna innebära en positiv förändring. Ökad konkurrens, även internationell sådan, kan bidra till att utveckla välfärdstjänsterna och öka valfriheten. En tydligare avgränsning av vad som är det offentligas roll som finansiär och producent skulle ge förutsättningar för privata företag att etablera sig på marknader där det råder osäkerhet om omfatt- ningen av det offentliga utbudet. Ökad konkurrens från fler aktörer ger också möjlighet att bättre möta konsumenternas ökade efterfrågan på valfrihet och mångfald. Det är viktigt att konsumenten kan få relevant information och att verksamheten följs upp kontinuerligt för att de positiva effekterna av ökad mångfald ska kunna realiseras. För vissa tjänster, såsom välfärdstjänsterna, där det kan vara svårt för konsumenten att bedöma kvaliteten på utbudet, är det särskilt angeläget med väl- fungerande informations- och kontrollsystem. 8.2.3Utred formerna för en ökad privat finansiering av välfärdstjänsterna Det finns mycket som talar för att efterfrågan på välfärdstjänster kommer att öka mer än vad som är möjligt att tillgodose inom ramen för dagens utformning av offentliga välfärdssystem och skattesystem. En förbättrad produktivitet för välfärdstjänsterna är önskvärd och möjlig, men i de personalintensiva delarna av väl- färdstjänsterna, inte minst äldreomsorgen, är det inte lätt att göra kontinuerliga produktivitetsförbättringar. En central slutsats i denna, liksom i förra långtidsutredningen, är att ett ökat inslag av privat finansiering är nödvändigt för att möta en ökande efterfrågan på välfärdstjänster. En förändring av välfärdstjänsternas finansiering är en omfattande reform som sannolikt tar att genomföra. En politik för framtiden utredningen föreslår att en parlamentarisk utredning tillsätts med uppdrag att ta fram förslag på formerna för en ökad privat finansiering av välfärdstjänsterna. En brett förankrad utredning kan borga för att ett långsiktigt stabilt system konstrueras. En sådan utredning bör göras i ljuset av bland annat stigande inkomster i samhället, ökad efterfrågan på valfrihet även inom välfärdstjänsternas område och ökad internationalisering. Att skjuta upp frågan skulle ge en okontrollerad utveckling Förslag om ökat inslag av avgiftsfinansiering för de offentliga tjänsterna möts ofta av reaktionen att det skulle ge betydande för- delningseffekter och avvisas på denna grund. Men att inte genom- föra några åtgärder får även det konsekvenser. Om ingenting görs för att möta den ökande efterfrågan kan missnöjet med vad det offentliga erbjuder öka och systemens legitimitet undergrävas. Viljan att betala skatt kan därmed minska. Det skulle i sin tur ytterligare kunna underminera de offentliga välfärdssystemens framtida finansiering. 8.2.4Verka för en global klimatpolitik baserad på effektiva styrmedel Om inte en internationell harmonisering av kostnaderna för att minska utsläppen av växthusgaser kommer till stånd riskerar kost- naderna för och omvärlden att bli stora. Det kan i förläng- ningen innebära att inte lika stora globala minskningar av utsläppen kommer att realiseras, jämfört med vad som annars hade varit möj- ligt. Inte minst mot bakgrund av de utmaningar som kommer på andra områden framöver bör åtgärderna för att nå de internationellt uppsatta målen utformas på ett kostnadseffektivt sätt. De resurser som frigörs genom en sådan klimatpolitik kan t.ex. användas för satsningar på välfärdstjänster, skattesänkningar, uppfyllandet av andra miljömål eller satsningar på forskning och utveckling inom klimatområdet. En politik för framtiden bör verka för en global politik med effektiva styrmedel står för av de globala utsläppen av växthusgaser och har (både jämfört med EU och världen i övrigt) höga marginalkostnader förknippat med att åstadkomma fortsatt stora nedskärningar i utsläppsnivå. Genom att använda s.k. flexibla mekanismer och därigenom direkt eller indirekt engagera sig i utsläppsreducerande verksamheter globalt kan ta på sig ambitiösa nationella åtaganden och åstadkomma större bidrag till det globala arbetet att hejda den pågående klimatpåver- kan. Spridning av dagens teknik kan bidra till begränsningar av de klimatpåverkande utsläppen, men ny teknik behöver också utveck- las. Ett internationellt pris på koldioxidutsläpp är ett effektivt sätt att stimulera teknisk utveckling. Särskilda mål för energianvändning och förnybar energi måste kunna motiveras av andra skäl än klimatproblemet