sou · GWB3115 · 2009-01-01 00:00:00 — Det bör emellertid framhållas att det nu beskrivna tillvägagångssättet försämrar möjligheter att bedöma regeringens förslag. Budgetpropositionen bör av denna anledning i så stor utsträckning som möjligt innehålla en fullständig beskrivning av de reformer som regeringen avser att genomföra och de förslag till lagändringar som bedöms nöd- vändiga. Om det vore tillåtet att lämna särpropositioner med utbrutna budgetförslag efter budgetpropositionen skulle förslagen och beräkningarna i budgetpropositionen kunna förlora aktualitet redan under utskottsbehandlingen och skulle fatta beslut om ramar och anslag som var direkt felaktiga i sak. Betydelsen av budgetpropositionen skulle då successivt minska. Det finns vidare risk för att det återigen skulle bli nödvändigt med en kompletteringsproposition. En sådan utveckling skulle strida mot Bestämmelser som bör lyftas in i RF syftena med rambeslutsmodellen. Bestämmelsen i 3 kap. 2 § tredje stycket RO utgör således en mycket viktig del av regleringen av denna modell. Ordningen med att regeringen efter budgetpropositionen inte får lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret har fungerat väl. I enlighet med vad som tidigare anförts bör grunderna för rambeslutsmodellen regleras i RF. Den nu aktuella bestämmelsen syftar till att vidmakthålla denna ordning och bör därför tas in på samma normhierarkiska nivå. Vidare är det i sig en bestämmelse av särskilt viktigt slag eftersom den förbjuder regeringen att lägga fram förslag till . Det kan också ifrågasättas om bestämmelsen rätteligen hör hemma i RO. Den riktar sig inte till , utan enbart till regeringen. Detta talar för att bestämmelsen bör placeras i ett annat regelverk. Det kan konstateras att regleringen har en hög detaljnivå, vilket talar mot att den placeras i RF. Enligt vår bedömning bör det mot denna bakgrund i RF tydliggöras att budgetförslaget ska vara fullständigt och betraktas som en komplett plan över den verksamhet som regeringen avser att bedriva. Vi föreslår därför att det i bestämmelsen om budgetpropositionens innehåll anges att budgetförslaget ska vara fullständigt. Även om förslaget ska vara fullständigt måste förutsättningar självfallet föreligga för regeringen att, om särskilda förhållanden skulle påkalla det, föreslå ändringar av sitt tidigare lämnade förslag. De närmare förutsättningarna för när detta ska få ske bör dock inte tas in i RF. 7.5EU-medlemskapets inverkan på statsbudgeten Bedömning: Enligt referensgruppens bedömning medför det svenska EU-medlemskapet inte något behov av följdreglering så vitt avser på finansmaktens område. Rapport från en referensgrupp Genom medlemskap i påverkas och regeringens möjligheter att utforma budgetpolitiken och stats- budgeten. Störst betydelse har bestämmelserna i och till detta fogade protokoll samt den s.k. stabilitets- och tillväxt- pakten1. Denna reglering ålägger medlemsstaterna att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser. Enligt stabilitets- och tillväxtpakten ska medlemmarna ha en medelfristig inriktning av budgeten, som innebär att budgeten ska vara nära balans eller visa överskott (close to balance or in surplus). Under- skottet får inte överstiga av BNP. Reglerna gäller i huvudsak även för de medlemsstater som i likhet med ännu inte övergått till att använda den gemensamma valutan. Medlemsstaterna ska enligt stabilitets- och tillväxtpakten lämna medelfristiga stabilitets- och tillväxtplaner eller konvergensplaner till kommissionen. Dessa planer utgör grunden för övervakningen av att medlemmarna iakttar den föreskrivna budgetära disciplinen. Om någon medlemsstat uppvisar ett underskott som överstiger av BNP tillämpas en särskild övervakningsprocedur. Innebörden av den ovanstående regleringen är sålunda att medlemsstaterna är skyldiga att iaktta en preciserad budget- disciplin. Det finns däremot inte några bestämmelser som anger hur ett lands budgetprocess eller budget ska vara utformad. Detta får medlemsstaterna själva bestämma. EU fäster således stort avseende vid de budgetmässiga resultat som uppnås, men inte vid vilka metoder och procedurer som används. Även i flera andra avseenden medför EU-medlemskapet vissa krav på statsbudgetens innehåll. Budgeten måste exempelvis innehålla anslag för de avgifter som vid bestämda tillfällen ska betalas till EU. Det kan vidare finnas begränsningar i fråga om för vilka ändamål anslag får anvisas. Ett anslag får exempelvis inte 1 Stabilitets- och tillväxtpakten består av en resolution (Resolution of Pact (, 17 ), C 236 of 02.08.1997) och två förordningar (Council Regulation (EC) No 1467/97 of 7 1997 on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure (L 209 of 02.08.1997, Council Regulation (EC) No 1466/97 of 7 1997 on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies (L 209 of 02.08.1997). Bestämmelser som bör lyftas in i RF utgöra ett otillåtet statsstöd eller lämnas på ett område där EU har en exklusiv beslutanderätt. Besked kan behöva inhämtas från kommissionen innan eller regeringen beslutar i sådana frågor. Den process som tillämpas vid beredningen av och beslut om budgeten i har inneburit en budgetdisciplin som gott och väl uppfyllt kraven i stabilitets- och tillväxtpakten. När det gäller de övriga hänsyn som, i enlighet med vad som ovan angetts, måste tas vid utformningen av statsbudgeten kan konstateras att RF endast innehåller en bestämmelse av sådant slag. Denna reglering finns i 9 kap. 3 § tredje stycket och föreskriver att vid budgetregleringen ska beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar. Enligt vad som närmare utvecklats i avsnitt 5.4 är vi av uppfattningen att denna bestämmelse bör utgå. I enlighet med vad som ovan anförts uppställer inte någon av EU:s rättsakter krav på att budgeten eller budgetprocessen ska utformas på ett visst sätt. Enligt vår mening bör RF inte heller innehålla några bestämmelser som reglerar budgetens faktiska innehåll eller resultat, eftersom dessa kan skifta betydligt . Med hänsyn härtill anser vi att det saknas skäl att i RF föra in bestämmelser om att och regeringen vid budgetarbetet ska tillse att målen i stabilitets- och tillväxtpakten uppnås, att medel avsätts till EU-avgifterna eller att otillåtet statsstöd inte lämnas. En annan sak är att budgetprocessen bör vara utformad på ett sådant sätt att det finns goda förutsättningar att uppfylla åtagandena i förhållande till unionen. Förslag: Det kan övervägas om det i RF bör införas en bestämmelse om det s.k. utgiftstaket. Ett förslag till utformning av en sådan reglering finns i 9 kap. 2 § i författningsförslaget. Rapport från en referensgrupp Som ett led i det arbete som utfördes i syfte att reformera de metoder som regeringen och använde sig av för att bereda och besluta om statsbudgeten infördes ett system med ett flerårigt tak för statens utgifter. Systemet användes första gången när beslut fattades om utgiftstak för staten för åren 1997–1999. Genom utgiftstaket sätts en gräns för hur höga statens utgifter får vara för att det saldorelaterade budgetmålet, dvs. den offentliga sektorns finansiella sparande, ska nås med den skattepolitik som regeringen avser att föra. Utgiftstaket är således inte ett uttryckligt angivet mål, utan ett instrument som används för att hålla statens utgifter i ett medelfristigt perspektiv under kontroll och för att saldomålet ska kunna nås. Svenska erfarenheter och internationella organisationers analyser vittnar om att systemet med ett utgiftstak varit ett effektivt medel för att vidmakthålla stabila och uthålliga statsfinanser. Att hålla utgifterna under taket såväl vid beredning och beslut om budgeten som vid genomförandet av den beslutade budgeten har varit en viktig ekonomisk och politisk restriktion för budgetpolitiken. Utgiftstaket har hållits under alla år sedan det infördes, dvs. I konstitutionella termer är utgiftstaket för staten en riktlinje (se avsnitt 6.3). Det är därmed inte juridiskt bindande, utan utgör i första hand ett politiskt åtagande för regeringen. Om regeringen inte skulle kunna hålla utgifterna under ett beslutat utgiftstak, eller om ett beslutat utgiftstak höjdes, skulle detta uppfattas som att statens budgetdisciplin sviktade. Detta skulle påverka den politiska debatten och ytterst kunna resultera i en misstroendeomröstning. Vidare skulle säkerligen de finansiella marknaderna reagera kraftigt. Utformningen av utgiftstaket för staten är inte reglerad i lag utan grundas på vad regeringen redovisat för . Utgiftstaket är heller inte obligatoriskt. I stället föreskrivs i 40 § budgetlagen att om regeringen avser att använda tak för statens utgifter vid beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten ska förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i budgetpropositionen. Bestämmelser som bör lyftas in i RF Erfarenheterna av att använda ett tak för statens utgifter är positiva. Utgifternas utveckling har hållits under god kontroll, vilket även bidragit till att målet för den offentliga sektorns finansiella sparande har kunnat uppnås . När det gäller ett system som utgiftstaket är det emellertid inte systemet i sig som är det viktiga, utan hur det tillämpas och särskilt på vilken nivå som taket sätts för ett visst år. Ett utgiftstak som inte är avvägt så att saldomålet kan nås saknar värde. Det är således inte instrumentet som sådant, utan hur det används, som är viktigt och just detta kan vara en del av den partiskiljande budgetpolitiken. Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om det verkligen finns behov av att införa en bestämmelse om utgiftstaket i RF. De goda erfarenheterna av och den breda politiska anslutningen till förfarandet kan dock sägas tala för att tillämpningen av utgiftstaket bör göras obligatoriskt och att en bestämmelse härom föras in i RF. Detta skulle kunna ske genom att det i bestämmelsen om budgetpropositionens innehåll angavs att propositionen ska innehålla ett förslag om ett tak för statens utgifter. Närmare regler om hur utgiftstaket skulle utformas kunde anges i budgetlagen. Ett förslag till bestämmelse med det ovan beskrivna innehållet finns i 9 kap. 2 §. 7.7Förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken Förslag: Det kan övervägas att i RF föra in en bestämmelse om regeringens skyldighet att lämna en proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken även för tiden efter det närmast följande budgetåret. En bestämmelse med detta innehåll finns i 9 kap. 6 § i författningsförslaget. När budgetåret omfattade perioden –lämnade regeringen förslag till statsbudget omkring . Under de närmast därpå följande månaderna lämnades ofta en rad särpropositioner som påverkade budgetförslaget. Rapport från en referensgrupp lämnade därför också en kompletteringsproposition som summerade det ursprungliga budgetförslaget och de därefter lämnade förslagen. I såväl budgetpropositionen som kom- pletteringspropositionen ingick en finansplan och en samlad ekonomisk prognos för det innevarande och de närmast följande åren. I och med ändringen som innebar att budgetåret motsvarade kalenderåret lades budgetprocessen om. Bestämmelserna ändrades så att regeringen skulle lämna förslaget till statsbudget . Detta regleras i 3.2.1 RO. föreskrevs att regeringen, om den ansåg att en proposition med förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken borde behandlas under pågående , skulle lämna denna . Regeringen var således inte skyldig att lämna en sådan proposition. När 2000 utvärderade budgetreformen fann den att intentionerna bakom reformen i huvudsak hade uppfyllts, men konstaterade att arbete med vårpropositionen hade tenderat att bli detaljinriktat (2000/01:RS1 s. 70). Propositionerna hade nämligen kommit att innehålla förslag om utgiftstak , preliminära ramar för utgiftsområden och en mängd anslagsfrågor. Ambitionen att arbete skulle vara övergripande och långsiktigt hade därmed inte kunnat uppfyllas. Processen behövde därför ändras så att dubbelarbetet kunde minskas och budgetarbetet koncentreras . ansåg att riksdagsbehandlingen av vårproposi- tionen i stället borde ägnas åt en kombinerad makroekonomisk och ideologisk diskussion, som tog sin utgångspunkt i de samlade politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt. För att uppnå detta beslutade att ändra bestämmelsen i RO om den ekonomiska vårpropositionen så att den blev tydlig vad gäller propositionens innehåll. I den nya lydelsen föreskrivs att regeringen ska lämna en proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. hade föreskrivits att propositionen även skulle innehålla förslag om anslag för löpande budgetår, dvs. Slopandet av detta krav kan ses som ett uttryck för att önskade särskilja kortsiktiga förslag från långa och medellånga, och endast ville ha förslag med de två sist nämnda inriktningarna i vårpropositionen. Mot bakgrund av de erfarenheter Bestämmelser som bör lyftas in i RF som hade vunnits beslutade också att den ekonomiska vårpropositionen inte längre skulle vara frivillig utan att regeringen skulle vara skyldig att lämna en sådan proposition. Med anledning av ett tillkännagivande av utvärderade en arbetsgrupp i den omläggning av budget- processen som gjordes 2002 (dnr Fi2001/2694). Det framkom därvid att dubbelarbetet i till stor del hade försvunnit, men att innehållet i vårpropositionen inte utvecklats i riktning mot medellång och lång sikt. Tidsperspektivet var i regel ett eller . Arbetsgruppen erinrade om att det konvergensprogram som regeringen enligt bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten lämnar till Europeiska unionen i stor utsträckning är av makroekonomisk karaktär och täcker utvecklingen på såväl medellång som lång sikt. Mot denna bakgrund har regeringen på ett genomgripande sätt ändrat utformningen och innehållet ekonomiska vårproposition så att propositionen ska motsvara de intentioner som gav uttryck (bet. KU2000/01:KU23). Debatt och beslut om inriktningen av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken på medellång och lång sikt utgör viktiga inslag för att främja en rationell utformning av den ekonomiska politiken i stort och av de närmare budgetmässiga prioriteringarna. Den ekonomiska vårpropositionen har blivit en viktig utgångspunkt för denna offentliga debatt och diskussion. –2001 var vårpropositionen frivillig för regeringen, men är den obligatorisk och i lag föreskrivs vad den ska innehålla samt när den ska lämnas. Därmed markeras att den ekonomiska vårpropositionen har blivit en viktig institution i utformningen av den ekonomiska politiken. Prognoserna och riktlinjerna är av betydelse även för andra ekonomiska aktörer än staten. Den ekonomiska vårpropositionen utgör inledningen av den budgetprocess som fortsätter med regeringens förslag till statsbudget för det kommande budgetåret. Vårpropositionen belyser de ekonomisk-politiska prioriteringar och avvägningar som regeringen anser behöver göras på medellång och lång sikt, medan budgetpropositionen innehåller regeringens konkreta budget- förslag för , de närmare motiven för dessa och de Rapport från en referensgrupp ekonomiska utsikterna på kortare sikt. De två dokumenten utgör därmed omistliga delar av en helhet. Det är således viktigt att innan budgetpropositionen lämnas erhåller en proposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken på medellång och lång sikt. Det kan mot denna bakgrund övervägas att i RF ålägga regeringen att lämna en proposition med det nu beskrivna innehållet innan den avger budgetpropositionen. Mot att föra in en sådan bestämmelse i RF talar den omständigheten att synen på den ekonomiska vårpropositionens innehåll och betydelse i viss mån skiftat alltsedan den ovan nämnda bestämmelsen infördes i RO. Vi har mot denna bakgrund tagit fram ett förslag till hur en bestämmelse av nu aktuellt skulle kunna utformas Förslaget finns i 9 kap. 6 § i författningsförslaget. Förslag: En bestämmelse förs in i RF om regeringens skyldighet att lämna en årsredovisning för staten till . Ett förslag med detta innehåll finns i 9 kap. 10 § i författningsförslaget. Enligt 38 § budgetlagen ska regeringen , dock senast efter budgetåret, se till att en årsredovisning för staten lämnas till . Årsredovisningen ska innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den ska även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. I 59 § regeringsform angavs att konungen skulle uppvisa statsverkets tillstånd i alla dess delar, till inkomster och utgifter, fordringar och skulder. Uttrycket fordringar och skulder togs inte med RF. I stället fördes en bestämmelse om att regeringen ska avlämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter in i RO. I förslaget skulle även ingå en redovisning av tillgångar och skulder. Regeringen har dock varken före eller efter införandet av RF redovisat statens Bestämmelser som bör lyftas in i RF tillgångar och skulder i budgetpropositionen. Bestämmelsen utgick, utan närmare motivering, i samband med en modernisering av RO 2003. revisorer hade till uppgift att granska statens verksamhet. Den mer redovisningsinriktade granskningen utfördes dock av Statskontoret, därefter av och slutligen av . Dessa tre myndigheter lydde under rege- ringen. granskas statens verksamhet av , som är en myndighet under . och senare samman- ställde utfallet på statens inkomsttitlar och anslag och publicerade detta material. Sammanställningen överlämnades inte till , men fanns självfallet tillgänglig för granskning. I och med att de statliga myndigheternas redovisningssystem lades om började myndigheterna att utforma årsredovisningar. På grundval av dessa publicerade Riksrevisions- verket 1995 en samlad årsredovisning för staten avseende /94. Den återgavs i sammandrag kompletteringsproposition. Det var först i och med tillkomsten av budgetlagen som regeringens redovisningsskyldighet inför fick en tydlig form. Årsredovisningen lämnas numera som en skrivelse till och ger regelmässigt upphov till motionsrätt. Ärendet bereds av finansutskottet som i regel föreslår att ska besluta att lägga skrivelsen till handlingarna. I 3 § första stycket lagen (2002:1022) om revision av statens verksamhet m.m. föreskrivs att ska granska årsredovisningen för staten. behandlar skrivelsen med årsredovisningen tillsammans med redogörelse för granskningen. Efter en lång utvecklingsprocess har getts möjlighet att utöva en effektiv kontroll av regeringen på budgetens område. I årsredovisningen lämnar regeringen en redogörelse till för hur statsbudgeten har genomförts. får genom sin egen myndighet hjälp med att granska hur regeringen har genomfört den beslutade statsbudgeten. Rapport från en referensgrupp Årsredovisningen för staten är av central betydelse för uppföljning av den verksamhet som regeringen bedrivit. och möjlighet att kontrollera regeringens åtgärder på budgetområdet skulle i praktiken upphöra om en årsredovisning inte lämnades. I enlighet med vad som närmare utvecklats i avsnitt 3.5 är det i övriga europeiska länder mycket vanligt att konstitutionen innehåller bestämmelser om regeringens skyldighet att redovisa hur den genomfört den av parlamentet beslutade budgeten. Vi anser att det nu är lämpligt att befästa årsredovisningen för statens ställning som ett nödvändigt element i statens budgetprocess, genom att i RF föra in en bestämmelse om att regeringen ska lämna en sådan handling till . Ett förslag till en sådan reglering finns i 9 kap. 10 §. Det skulle kunna hävdas att det vore rimligt att beslutade om att fastställa resultat- och balansräkningen i årsredovisningen eller tog ställning i frågan om regeringen skulle beviljas ansvarsfrihet. Detta sker i flera andra länder. Vi vill emellertid inte förorda att en sådan ordning, som påminner om en förtroendeomröstning, införs. Vi anser i stället att det får ankomma på finansutskottet att till lämna det förslag till beslut som dess granskning föranleder. Normalt bör beslutet innebära att årsredovisningen läggs till handlingarna. Skulle emellertid finansutskottet exempelvis finna att regeringen inte iakttagit uppställda villkor vid genomförandet av budgeten, kan förslaget till formuleras på ett annat sätt. När det är påkallat kan även behandla en ifrågasatt regelavvikelse i samband med granskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Enligt referensgruppen behöver inte det närmare innehållet i årsredovisningen regleras i RF utan kan liksom tidigare anges i budgetlagen. 8 Struktur och språk Den struktur som valdes vid utformningen av den nuvarande lydelsen av 9 kap. RF förefaller ha byggt på ett synsätt enligt vilket de regler som rörde befogenheter och skyldigheter skulle behandlas före motsvarande bestämmelser om regeringen. En sådan uppbyggnad kan framstå som ändamålsenlig för en reglering som begränsar sig till frågor som har direkt samband med och regeringens befogenheter. Den valda strukturen skiljer sig från förslag, enligt vilket kapitlet inleddes med en bestämmelse som reglerade formerna för beslut om skatter och avgifter. I 2 § ålades regeringen att avge ett förslag till statsbudget, med visst närmare angivet innehåll, och först i 3 § reglerades budgetbeslut. Bestämmelser om verkställandet av den beslutade budgeten fanns i 5–7 §§. Vårt förslag till ny lydelse av 9 kap. RF begränsar sig inte till att enbart reglera och regeringens befogenheter och skyldigheter. Enligt vår mening talar övervägande skäl för att kapitlet bör byggas upp på det sätt som föreslogs av . Bl.a. torde läsarens möjligheter att skaffa sig en överblick över och förståelse för budgetprocessen öka om bestämmelserna i huvudsak placerades i en ordning som avspeglar de olika stegen i budgetprocessen. För att närmare anknyta till portalparagrafen 1 kap. 4 § RF, och dess bestämmelse om befogenhet att besluta om statens utgifter, bör dock kapitlet inledas med en bestämmelse om att beslutar om statens budget. I tur och ordning, och under olika underrubriker, kan därefter bestämmelserna om budgetpropositionen, samt om budget- och riktlinjebesluten följa. kan sedan avslutas med de bestämmelser som avser genomförandet av budgetbesluten och om årsredovisningen för staten. Den nuvarande lydelsen av 9 kap. RF innehåller även bestämmelser som saknar direkt koppling till regleringen av statsbudgeten. I 12 § behandlas sålunda ansvaret för valutapolitiken och i 13 samt 14 §§ finns bestämmelser som reglerar verksamhet. Dessa bestämmelser bör alltjämt placeras sist i kapitlet. 8.2Behovet av en språklig modernisering I likhet med övriga delar av RF innehåller 9 kap. flera uttryck och formuleringar som framstår som otidsenliga. Vi har i vårt författningsförslag strävat efter att ge texten en mer modern och lättförståelig lydelse. I samband med detta arbete har några tidigare vedertagna begrepp kommit att ersättas med andra formuleringar. I de tre följande avsnitten kommenteras särskilt utmönstringen av begreppen budgetreglering, tilläggsbudget samt statsmedel och statens medel. Förslag: Begreppet budgetreglering utmönstras ur RF och ersätts av mer ändamålsenliga, beskrivande formuleringar, såsom besluta om statens budget. Begreppet budgetreglering finns i flera bestämmelser i 9 kap. RF. Begreppet har ett gammalt ursprung. regeringsform användes exempelvis uttrycket reglering av riksstaten. Det kan noteras att i sitt förslag till lagtext visserligen använde budgetreglering som en slags samlings- beteckning, men likväl fann det nödvändigt att beskriva begreppet i ord (se 3 § i utredningens förslag). Med begreppet avses den verksamhet som går ut på att fastställa statens budget. Budgetregleringen innefattar enligt 9 kap. 3 § RF två moment: beräkningen av statens inkomster och anvisandet av Rapport från en referensgrupp