sou · GXB361 · 2009-07-02 00:00:00 — 2004/05:SoU3, rskr. 2004/05:10. 19 Se prop. 1971:143, bet. LU25, rskr. Andra frågor som rör 4 kap. annan lagstiftning som rör släktskapsrelationer med särskilda bestämmelser för adoptivförhållanden. Många sådana bestämmelser togs bort i samband med att bestämmelsen infördes. Bestämmelsen har däremot inte ansetts gälla 1–3 kap. . Även ett adopterat barn kan alltså väcka en talan om fastställande av faderskap (se NJA II 1971 s. 592). Av 8 § andra stycket framgår att denna s.k. likställighetsprincip inte gäller om något annat är särskilt föreskrivet eller följer av rättsförhållandets natur. Undantagsbestämmelser av detta slag finns bl.a. när det gäller förvärv av efternamn och mellannamn, se 2–4, 7 och 26–27 §§ namnlagen (1982:670). Av andra stycket har vidare ansetts följa bl.a. att brotten samlag med avkomling och samlag med syskon (6 kap. 7 § ) inte gäller i fråga om ett adopterat barn. Utredningen konstaterar att bestämmelserna om en adoptions rättsverkningar är av grundläggande betydelse och att de bör behållas. Till följd av utredningens förslag i avsnitt 7.5 bör de kompletteras med hänvisningar när det gäller adoptantens sambo. För att underlätta tillämpningen föreslår utredningen vidare att 8 § placeras före den mer speciella bestämmelsen i 7 § om rättsverkningarna vid omadoption. Det finns också anledning att göra vissa språkliga förändringar. Detta gäller framför allt den nämnda bestämmelsen i 8 § första stycket som uttrycks på ett något svårtillgängligt sätt. föreslog att bestämmelsen i stället skulle uttryckas så att den som har adopterats i rättsligt hänseende ska anses som adoptantens barn och inte som barn till sina biologiska föräldrar (se SOU 1989:100 s. 22). Utredningen ställer sig bakom förslaget. Den föreslagna ordalydelsen skulle, såvitt utredningen kan se, inte innebära någon saklig förändring. Behovet av undantag tillgodoses i tillräcklig utsträckning av bestämmelsen i andra stycket. Det måste t.ex. anses ligga i rättsförhållandets natur att bestämmelserna i 1–3 kap. tar sikte på det biologiska föräldraskapet och inte på den som har adopterat barnet. Även med den föreslagna ordalydelsen skulle det alltså vara möjligt för den som har adopterats att väcka talan om fastställande av faderskap. Andra frågor som rör 4 kap. Förslag: 4 kap. ersätts av ett nytt kapitel. Bestämmelserna omdisponeras och underrubriker införs. Skälen för förslaget: Utredningens förslag i avsnitt 6–13 innebär att de allra flesta av bestämmelserna i 4 kap. ändras och dessutom att ett antal nya bestämmelser införs. Det rör sig om ändringar i så stor utsträckning att det enligt utredningens bedömning är lämpligast att 4 kap. upphävs och ersätts av ett nytt kapitel. Många av bestämmelserna i 4 kap. är gamla och har ett ålderdomligt eller komplicerat språk. För att underlätta tillämpningen anser utredningen att bestämmelserna bör dispo- neras på ett något annorlunda sätt och att de bör få underrubriker. Vissa av bestämmelserna bör också få ett modernare språk. infördes riktlinjer för den internationella adoptions- verksamheten genom lagen (1979:552) om internationell adop- tionshjälp. I lagen reglerades möjligheten för auktoriserade ideella organisationer att lämna internationell adoptionshjälp till den som ville adoptera ett barn med hemvist utomlands. I förarbetena konstaterades att behovet av riktlinjer för den internationella verksamheten hade blivit uppenbart. Hälften av de barn som kom till för adoption kom hit på annat sätt än genom adoptionsfrågor () och (). En av anledningarna var att väntetiden för att få ett barn genom eller AC hade ökat. Många sökte därför själva barn i andra länder, på egen hand eller med hjälp av andra personer med kontakter i utlandet. hade inte någon insyn i dessa fall. Det hade uppmärksammats att den verksamhet som ägde rum vid sidan av eller AC kunde ske under otill- börliga former eller med tvivelaktivt syfte. Syftet med lagen om internationell adoptionshjälp var därför dels att kanalisera verk- samheten till organisationer som stod under insyn och kontroll av det allmänna, dels att ge ökade möjligheter till information och bistånd så att antalet enskilda som på egen hand sökte barn utomlands begränsades.1 Reformen visade sig vara framgångsrik på det sättet att de flesta internationella adoptioner därefter kom att ske genom de auktori- serade organisationernas medverkan, och förmedlingsverksamheten fungerade i allt väsentligt väl. När det gällde den privata adoptions- verksamheten, dvs. den privata förmedlingen som skedde utan medverkan av en auktoriserad organisation (senare kallad enskild adoption) förekom det dock problem. 1 Se prop. 1978/79:108, bet. 1978/79 SoU41, rskr. 1978/79:346. kunna innebära betydande risker. Det konstaterades att av de cirka 1 600 utländska barn som lämnades till för adoption, kom via auktoriserade organisationer. Övriga kom på annat sätt, utan insyn från samhällets sida över själva förmedlingen. hade uppmärksammat att det i samband med sådana enskilda adoptioner kunde vara mycket oklart hur barnet hade lämnats för adoption i sitt hemland och vem som var barnets vårdnadshavare. Det kunde också vara oklart om barnet var avsett för adoption av utländska adoptionssökande och om pengar hade betalats för barnet. Det fanns t.ex. förmedlare som bedrev handel med barn. I syfte att öka säkerheten genomfördes därför en lagändring 1985. Lagändringen innebar att socialnämnden, innan den beslutade i en fråga om medgivande för någon att få ta emot ett barn med hemvist utomlands i adoptionssyfte, skulle pröva om det förmedlingssätt som sökanden skulle komma att använda sig av var tillförlitligt. skulle inhämta ett yttrande från om det inte var uppenbart obehövligt, t.ex. när det rörde sig om en släktings barn och detta kunde styrkas av sökanden. Om det kunde befaras att förmedlingssättet inte var tillförlitligt, skulle social- nämnden vägra sitt medgivande. I förarbetena angavs som exempel att det var känt att förmedlaren arbetade oseriöst, t.ex. med oklara handlingar, eller mot oskälig betalning, eller att det fanns grundad anledning att misstänka det.2 ersattes lag med lagen (1997:192) om interna- tionell adoptionsförmedling (lag).3 I samband med detta gjordes vissa ändringar när det gällde enskild adoption. Uppgiften att meddela tillstånd till enskild adoption överflyttades från social- nämnden till . Anledningen till detta var att hade bättre kunskap än socialnämnderna om förhållandena i ursprungsländerna och om vilka risker som var förknippade med internationell adoption. Vidare begränsades förutsättningarna för att få tillstånd till enskild adoption. Tillstånd skulle kunna ges endast om adoptionen avsåg ett släktingbarn eller om det annars fanns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning. skulle i sådana fall innan barnet lämnade landet pröva om förfarandet var godtagbart. Bakgrunden till förändringarna var bl.a. den myndighetsmedverkan som förutsatte även vid enskild adoption. Konven- tionen kräver att något organ förmedlar de nödvändiga adoptions- 1984/85:16 s. 4, 8, 11, 13 f. och 18 f., bet. 1984/85:SoU5, rskr. 1984/85:68. 1996/97:91, bet. 1996/97:SoU15, rskr. 1996/97:192. handlingarna från familjen till ursprungslandet. Det ansågs finnas en uppenbar risk för att utåt skulle komma att framstå som en organisation som förmedlade adoptioner i konkurrens med adop- tionsorganisationerna. Därför begränsades de enskilda adoption- erna till särskilda fall där det inte framstod som nödvändigt att anlita en adoptionsorganisation.4 skärptes kraven på de auktoriserade adoptions- organisationerna. Vidare avvecklades och för internationella adoptionsfrågor () bildades. fick även ökade möjligheter till tillsyn.5 Till grund för regeringens förslag låg betänkandet Adoption – till vilket pris? (SOU 2003:49). I betänk- andet pekades på behovet av att se över de brister som kan finnas vid enskild adoption. Utredningen ska enligt direktiven analysera vilka problem som finns när det gäller enskild adoption och ta ställning till behovet av åtgärder för att säkerställa barnets bästa i dessa fall. Frågor som ska uppmärksammas är hur adoptionsprocessen kan göras mer enhetlig och hur det i varje enskilt fall kan säkerställas att barnets situation är tillfredsställande utredd innan barnet lämnar sitt ursprungsland. En lösning som ska övervägas är att en ansökan om adoption vid domstol ska förutsätta att ett medgivande redan har lämnats av socialnämnden och att nämnden ges ett tydligare ansvar när det gäller utredningen om barnets hemförhållanden och inställning till adoptionen. Det ska övervägas vilken roll bör ha i sammanhanget och om utrymmet för enskild adoption bör begränsas. Utredningen ska också ta ställning till om det finns behov av ytterligare åtgärder för att tillgodose intresset av insyn vid enskild adoption, bl.a. för att förhindra att det från någon sida har getts eller utlovats ersättning. 1996/97:91 s. 63 f. 2003/04:131, bet. 2004/05:SoU3, rskr. 2004/05:10. Som redan har nämnts är huvudregeln att den som vill adoptera ett barn med hemvist utomlands ska göra detta genom förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Enligt 4 § lag kan dock i vissa fall ge tillstånd till att adoptionen får ske utan en sådan förmedling, dvs. För att få ett tillstånd till enskild adoption krävs att adoptionen avser ett släktingbarn eller att det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning. Det krävs också att förmedlingssättet är tillförlitligt. ska i sådana fall innan barnet lämnar sitt hemvistland pröva om förfarandet är godtagbart. Begreppet släktingbarn bör enligt förarbetena ges en vid tolkning. Inte bara biologiska släktingar utan också t.ex. ingifta släktingar omfattas. Hänsyn bör också tas till att släktingbegreppet kan vara vidare i andra rättssystem.6 Vid släktingadoptioner före- kommer normalt sett inte någon förmedling. När det gäller särskilda skäl i övrigt tas som exempel upp att sökandena har bott och arbetat i ursprungslandet, har sitt ursprung där eller har någon annan speciell relation till landet.7 Någon vägledning när det gäller bedömningen av kravet på att förmedlingssättet är tillförlitligt ges inte i förarbetena. Bedöm- ningen har i praktiken kommit att göras i enlighet med äldre förarbetsuttalanden. Tillstånd ges således inte om prövningen visar att det kan befaras att förmedlingssättet inte är tillförlitligt, t.ex. om det är känt att förmedlaren arbetar oseriöst – med oklara handlingar, mot oskälig betalning osv. – eller det finns grundad anledning till misstanke om detta.8 Av förarbetena till lag framgår att det i samband med frågan om tillstånd till enskild adoption inte ska göras någon bedömning av sökandens lämplighet som adoptivföräldrar eller barnets behov av adoption.9 Av förarbetena framgår att den som vill adoptera – innan barnet lämnar sitt hemvistland – först ska ansöka om socialnämndens medgivande enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen och sedan, när socialnämnden har lämnat sitt medgivande, om MIA:s tillstånd till enskild adoption.10 Också bestämmelsen om att socialnämnden ska samtycka till att adoptionsförfarandet får fortsätta enligt 6 kap. 1996/97:91 s. 78 f. 1996/97:91 s. 63 f. 1984/85:16 s. 19. 1996/97:91 s. 79. 1996/97:91 s. 51. 14 § socialtjänstlagen gäller vid enskild adoption. Innan barnet tas emot ska det alltså ha meddelats också ett sådant beslut. Adop- tionen beslutas sedan antingen i barnets ursprungsland eller av svensk domstol (se närmare angående svensk domstols behörighet och erkännande av utländska avgöranden i avsnitt 16). Det är också möjligt att vända sig direkt till tingsrätten med en ansökan om adoption – utan genomgången föräldrautbildning, medgivande från socialnämnden eller tillstånd från . Om det är ett ärende som omfattas av måste förfarandet dock starta med en ansökan om medgivande i social- nämnden. 14.3MIA:s underlag och beslut Utredningen har tagit del av NIA:s/MIA:s beslut i fråga om ansök- ningar om att få adoptera enskilt för åren 1997–2008. –2008 har de åberopade skälen noterats särskilt. Utredningen har också inhämtat uppgifter från företrädare för . och sedermera har fått in följande antal ansökningar om att få adoptera enskilt. Endast ett fåtal ansökningar har avslagits och av dessa har endast två överklagats. I ett av dessa fall ändrades NIA:s beslut efter det att länsrätten och kammarrätten funnit att förfarandet var godtag- bart. Den anknytning till landet som åberopades i ansökan bestod i att sökandens brors fru kom ifrån landet. Svägerskans kusin hade hjälpt till i kontakter med landets myndigheter. Kammarrätten tog hänsyn till sökandens starka personliga anknytning till sin , svägerska och svägerskans släkt men också till att sökanden inte inom rimlig tid hade möjlighet att adoptera ett barn från landet via förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation och att det inte heller framstod som nödvändigt att anlita en sådan organisation.11 De skäl som har anförts till stöd för att få adoptera enskilt kan delas upp enligt följande. 11 Kammarrätten i , beslut i mål nr 5959-02. Ungefär hälften12 av ansökningarna gäller adoption av ett släktingbarn. gäller ansökan ett eller flera syskonbarn. Det finns dock exempel på annat släktskap, som t.ex. syskon, halvsyskon, kusinbarn och barnbarn. I något färre antal än släktingadoptionerna, men fort- farande en stor andel av ansökningarna,13 åberopas sökandens ursprung i landet som skäl för att få adoptera enskilt därifrån. Det räcker att en av sökandena har sitt ursprung i landet. Ett fåtal ansökningar14 görs av sökande som har bott i det land som de vill adoptera enskilt ifrån. I ungefär lika många ansökningar15 åberopas andra skäl, särskilt relationen till ett visst barn. Det kan t.ex. röra sig om s.k. feriebarn eller barn som har bott i sökandens familj i hemlandet. I ett par fall har sökanden etablerat kontakt med barnet i samband med utlandsarbete eller tidigare adoption. 14.4Möjligheten att adoptera enskilt begränsas Förslag: Uppgiften att pröva frågan om tillstånd till enskild adoption förs över från till socialnämnden. Tillstånd ska kunna ges endast om adoptionen avser ett släktingbarn eller om det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Det ska vidare krävas att det har lämnats ett medgivande för sökanden att ta emot barnet för adoption och att socialnämnden gjort bedömningen att den tänkta adoptionen är till barnets bästa. 12Mellan , varierande mellan olika år. 13Mellan , varierande mellan olika år. 14Mellan , varierande mellan olika år. 15Mellan , varierande mellan olika år. Tillstånd ska kunna ges endast om adoptionen avser ett släktingbarn eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning Som redan har nämnts är det MIA:s uppgift att pröva om sökanden ska få adoptera utan medverkan av en auktoriserad adoptions- organisation. Tillstånd till enskild adoption får ges om ansökan avser ett släktingbarn eller det annars finns särskilda skäl. Förmedlingssättet måste också vara tillförlitligt. ska innan barnet lämnar landet pröva om förfarandet är godtagbart. En stor andel av de enskilda adoptionerna sker med stöd av att sökanden har sitt ursprung eller har bott i samma land som barnet. Sökanden har i dessa fall inte någon särskild personlig anknytning till barnet. Om tillstånd beviljas av anges det i beslutet hur förfarandet får gå till och sökanden får härefter genomföra adoptionen på det sätt som anges i MIA:s beslut. Att sökanden har sitt ursprung i landet åberopades som skäl för enskild adoption i mellan av ansökningarna . Det är lätt att förstå att man kan vilja adoptera ett barn just från det land som man själv kommer ifrån. Det kan vara en fördel att barn och adoptivföräldrar har samma kulturella bakgrund och pratar samma språk. kan detta enligt utredningens bedömning inte vara något bärande skäl för att tillåta adoption utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Även om det inte har kommit till utredningens kännedom att något barn som på detta sätt har kommit till faktiskt har farit illa är det uppenbart att en förmedling som sker genom en auktoriserad adoptionsorganisation är betydligt mer rättssäker. Enligt nu gällande lagstiftning krävs det mycket för att avslå en ansökan om tillstånd till enskild adoption. Exempel på fall där man har anledning att befara att förmedlingssättet inte är tillförlitligt är om det är känt att förmedlaren arbetar oseriöst eller om det finns grundad anledning att misstänka det. Det är inte lagstiftarens avsikt att ska utöva någon kontroll över förmedlarens verksamhet. En effektiv kontroll skulle kräva betydande insatser, delvis på plats i barnets ursprungsland. har inte möjligheter till detta och det är enligt utredningens mening inte heller rimligt att sådana resurser tillförs. Det finns också andra problem med den gällande ordningen. Av den enkätundersökning som utredningen har genomfört och de kontakter som utredningen har haft med domare och tjänstemän inom kommunerna framgår att dokumentationen vid de enskilda adoptionerna ofta är bristfällig. Detta gör att det blir svårt för den svenska domstolen att bedöma om adoptionen är till barnets bästa. Det blir också svårt för socialnämnden att efter en begäran om yttrande från domstolen göra en tillräckligt bra utredning. Risken finns att barn rycks upp från sin ursprungsmiljö och adopteras till trots att det kan ifrågasättas huruvida en adoption är till barnets bästa, i de fall där inte heller de utländska myndigheterna har säkerställt att adoptionen är till barnets bästa. Som har framhållits av de adopterades egna organisationer försvårar den bristfälliga dokumentationen också för barnet att senare i livet söka sitt ursprung. Med hänsyn till de brister som således finns när det gäller att garantera rättssäkerheten vid enskild adoption anser utredningen att möjligheten att adoptera enskilt bör begränsas. Tillstånd till enskild adoption bör enligt utredningens bedömning inte kunna ges enbart på den grunden att sökanden har sitt ursprung eller har bott i barnets hemland. I dessa fall är det rimligt att den som vill adoptera på samma sätt som andra sökande hänvisas till att adoptera genom förmedling av en adoptionsorganisation och från länder med vilka det finns ett fungerande samarbete. Möjligheten att adoptera enskilt bör däremot finnas kvar för fall där adoptionen avser ett släktingbarn eller där sökanden av annan anledning redan har en personlig anknytning till barnet. I dessa fall förekommer det ingen egentlig förmedling av barnet och riskerna för barnet är därför inte heller lika stora som vid annan enskild adoption. Det finns i dessa fall därmed inte heller samma behov av att adoptionen förmedlas av en auktoriserad adoptionsorganisation. Som har framhållits under utredningens arbete kan det finnas en viss risk för att även den här föreslagna begränsade möjligheten att adoptera enskilt kringgås genom att den som vill adoptera skapar sig en personlig anknytning till barnet enbart i syfte att kunna adoptera barnet, t.ex. genom att själv söka upp ett barnhem. I sådana fall bör tillstånd till enskild adoption inte ges. För att tillstånd ska kunna ges bör krävas att det rör sig om ett nära personligt förhållande som uppkommit på annat sätt. Ett exempel kan vara att barnet har varit ett s.k. feriebarn. Det kan också vara så att barnet har tagits om hand av sökanden av annan anledning, t.ex. genom ett beslut av utländsk myndighet som erkänns i . I andra fall bör sökanden – liksom andra som vill adoptera – vara hänvisad till att adoptera genom förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. För att undvika att regleringen kringgås är det viktigt att det vid tillståndsprövningen görs en kontroll av det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet. Det måste ställas krav på att den personliga relationen är genuin. För att markera detta föreslår utredningen att det med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet ska finnas särskild anledning att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Barnets intressen kommer vidare att beaktas på ett bättre sätt än genom den utvidgade kontroll som utredningen föreslår att socialnämnden ska göra enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen (se avsnitt 15.2). Om ansökan om med- givande avser ett visst känt barn, ska det redan vid medgivande- prövningen göras en bedömning av om adoptionen är till barnets bästa. Förutom sökandens lämplighet ska det alltså prövas om barnet har behov av adoption. Sammanfattningsvis anser utredningen att tillstånd till enskild adoption bör få ges bara om adoptionen avser ett släktingbarn eller om det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Trots att riskerna med enskild adoption inte är lika stora när adoptionen sker inom ramen finner utredningen att det inte finns tillräcklig anledning att göra något undantag för dessa fall. Uppgiften att pröva frågan om tillstånd till enskild adoption förs över från till socialnämnden Anledningen till att uppgiften att pröva frågan om tillstånd till enskild adoption 1997 överfördes till var att hade bättre kunskap än socialnämnden om förhållandena i ursprungsländerna och därmed förutsättningar att bedöma om förmedlingssättet var godtagbart. Den inskränkning som föreslagits ovan när det gäller möjligheterna att adoptera enskilt innebär att det inte längre kommer att behöva göras någon bedömning av förmedlingssättets tillförlitlighet. Enskild adoption kommer i fråga endast om sökanden redan har en personlig relation till barnet. att det inte längre finns anledning att kanalisera tillståndsärendena till utan att prövningen i stället bör kunna göras av socialnämnden. Det finns även omständigheter som talar emot en överföring av uppgiften till socialnämnden. Antalet ansökningar till om tillstånd till enskild adoption avseende släktingbarn eller där det annars åberopats en nära relation till barnet, har legat i storleksordningen 25–30 ärenden . Om en motsvar- ande ärendemängd sprids ut på landets alla socialnämnder kommer ansökningar om tillstånd att adoptera enskilt att vara mycket sällsynta i många kommuner. Det kan för en enskild socialnämnd vara svårt att upprätthålla en enhetlig praxis och det kan finnas risk för att bestämmelsen ges olika tillämpning i olika kommuner. Utredningen har dock gjort bedömningen att uppgiften bör överföras till socialnämnderna. Som nämns ovan krävs inte MIA:s sakkunskap för att bedöma om det finns ett släktskap eller en personlig relation. För en överföring av uppgiften talar vidare att tillståndsprövningen har ett nära samband med frågan om det finns förutsättningar för att lämna medgivande enligt 6 kap. 12 § social- tjänstlagen, och att socialnämnden därför redan har kännedom om barnets och sökandenas förhållanden. Det enda som tillkommer är att bedöma den personlig relationen. En överföring av uppgiften att pröva frågan om tillstånd till enskild adoption skulle innebära en mer effektiv ärendehantering och underlätta för enskilda sökande. Sammantaget anser utredningen således att uppgiften att ge tillstånd till enskild adoption bör föras över från till socialnämnden. Ett medgivande att ta emot barnet för adoption ska ha lämnats senast i samband med tillståndet att adopteras enskilt Den som vill adoptera enskilt ska först ha fått ett medgivande att ta emot barnet för adoption enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen. Denna ordning bör enligt utredningens uppfattning gälla även i fortsättningen.