sou · GWB39d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Lagen (2007:1157) om yrkesförarkompetens Förordningen (2007:1470) om yrkesförarkompetens Förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskri- vare, m.m. Lagen (1998:492) om biluthyrning Förordningen (1998:780) om biluthyrning Lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik Förordningen (1998:786) om behöriga myndigheter m.m. i fråga om internationella transporter inom EES Lagen (1972:435) om överlastavgift Kungörelsen (1973:786) om inbetalning av överlastavgift Den gränsöverskridande yrkesmässiga trafiken är i stor utsträck- ning internationellt reglerad, särskilt inom EES och i huvudsak genom följande EG-förordningar: Rådets förordning nr 684/92 om gemensamma regler för internationell persontransport med buss Rådets förordning nr 881/92 om tillträde till marknaden för godstransporter på väg inom gemenskapen till eller från en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlems- staters territorium Rådets förordning nr 3118/93 om förutsättningar för transport- företag att utföra inrikes godstransporter på väg i en medlemss- tat där de inte är etablerade Rådets förordning nr 12/98 om villkoren för att transportföre- tag ska få utföra nationella persontransporter på väg i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande Rådets beslut nr 917/2002 om ingåendet av Interbus-överens- kommelsen om tillfällig internationell persontransport med buss Även den nationella regleringen i yrkestrafiklagen styrs av EG-rät- ten genom rådets direktiv /26 om rätt att yrkesmässigt bedriva person- och godstransporter på väg och om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för att främja ett effektivt utnyttjande av dessa transportörers etableringsrätt på området för nationella och internationella transporter. Lagen om yrkesförarkompetens är föranledd av Europaparla- mentets och rådets direktiv /59/EG om grundläggande kom- petens och fortbildning för förare av vissa vägfordon för gods- eller persontransport. 14.3Normgivning, tillsyn och tillståndsgivning Ansvaret för regleringen av körkortsområdet är fördelat på ett antal olika myndigheter enligt tabell 14.1. Tabell 14.1 Ansvarsfördelning mellan olika myndigheter på körkortsområdet. VV, Skolprov, Utfärdande av körkort m.m. Ansvaret för regleringen av nu aktuell yrkestrafik är fördelat på olika myndigheter enligt tabell 14.2. Tabell 14.2 Ansvarsfördelning mellan olika myndigheter på yrkestrafikområdet. Trafiktillstånd – utom linjetra- fik som berör flera län Cabotage persontrafik – kon- Busstrafik i vissa fall – kon- krav från lst) skrifter om krav på förskott i vissa fall 14.4Närmare om normgivning, tillsyn och tillstånd/godkännanden har i 8 kap. körkortsförordningen (1998:980) omfat- tande och väl specificerade bemyndiganden att meddela föreskrif- ter. Ytterligare bemyndiganden finns i de förordningar som avser trafikskolor och förarbevis. Vidare finns bemyndiganden att med- dela föreskrifter för att verkställa lagen (2001:558) och förord- ningen (2001:650) om vägtrafikregister. Bemyndigandena är väl utnyttjade när det gäller utbildning och förarprov. respektive Försvarsmakten får, efter samråd med , meddela föreskrifter om förarutbildning inom respek- tive verksamhetsområde. I övrigt finns bemyndiganden för och Krimi- nalvården att meddela föreskrifter om vissa remisser från läns- styrelse när det gäller lämplighet hos den som söker körkorts- tillstånd. Detta ska ske efter samråd med . Tillsynen inom körkortsområdet avser i allt väsentligt utbildningen och examinationen. utövar tillsyn över trafikskolor och godkänd personal, trafikövningsplatser, utbildare och examinatorer för moped klass I och terrängskoter samt över dem som har hand om introduktionsutbildning och förarprövarna. Undantaget är dock den utbildning som sker inom skolväsendets och försvarets verksamhet. har en skyldighet att utreda en körkortshavares lämplighet om det finns anledning att anta att denne inte uppfyller vad som gäller för att inneha körkort. Det administrativa stöd- systemet ska förse med underlag för en sådan prövning. Från den utgångspunkten kan man säga att utövar tillsyn över varje körkortshavare. Länsstyrelserna svarar i princip för all körkortsprövning på indi- vidnivå, dvs. lämplighetsprövningen (körkortstillstånd), ingripan- den (återkallelse, varning), utbyte av utländskt körkort, godkän- nande som handledare samt dispenser. svarar traditions- enligt för i princip all prövning som har samband med utbildning och examination, dvs. tillstånd och godkännanden som avser trafik- skolor samt erhållande av förarbevis. Vidare krävs god- kännande för att bedriva introduktions- och riskutbildning. Slutli- gen förordnar verket förarprövare för körkortsprov. I formell mening är det också som beslutar om att utfärda kör- kortshandlingen. Förarprov för körkort och traktorkort ska avläggas inför den som har förordnat att förrätta förarprov. Flertalet prov avläggs inför en trafikinspektör hos som har sådant för- ordnande. I övrigt avläggs prov inom gymnasieskolan, Komvux eller fristående skola med motsvarande utbildning och inom För- svarsmakten. får enligt yrkestrafikförordningen (1998:779) meddela föreskrifter om medicinska krav för innehav av taxiförarlegitima- tion, prov i lokalkännedom för taxiförare som länsstyrelse föreskri- vit krav på och körprov för taxiförarlegitimation. får vidare – utom i frågor där annan myndighet är föreskrivande – meddela föreskrifter för att verkställa yrkestrafiklagen (1998:490) och yrkestrafikförordningen. I bemyndigandet ryms internationella persontransporter som inte regleras särskilt för EES. Enligt förordningen (1998:786) om behöriga myndigheter m.m. i fråga om internationella transporter inom EES, får meddela föreskrifter för verkställigheten av den förordningen när det gäller transporter som avses i EG-förordningen 684/92 (per- sontransporter med buss) och EG-förordningen 881/92 (gods- transporter). får enligt förordningen (1998:780) om biluthyrning meddela föreskrifter för verkställigheten av lagen (1998:492) och förordningen om biluthyrning, med undantag av prövningsmyn- dighetens möjlighet att inhämta personutredning. prövar frågor om transporttillstånd och andra till- stånd som avser internationell godstrafik utanför EES. får enligt yrkestrafikförordningen meddela verkställighetsföre- skrifter inom detta område. Enligt förordningen om behöriga myndigheter m.m. i fråga om internationella transporter inom EES, får meddela föreskrifter för verkställigheten av den för- ordningen när det gäller transporter som avses i EG-förordningen 3118/93 (cabotage) och EG-förordningen 3298/94 (transiträttig- heter för transport med tung lastbil genom ). En polisman eller en tulltjänsteman får enligt yrkestrafiklagen och förordningen om behöriga myndigheter m.m. i fråga om inter- nationella transporter inom EES, hindra fortsatt färd om fordonet framförs i strid med dessa bestämmelser. har rätt att meddela föreskrifter för verkställigheten. () har enligt yrkestrafikförordningen och förordningen om biluthyrning rätt att meddela föreskrifter om möjligheten för prövningsmyndigheten att inhämta personutred- ning. RPS får också meddela föreskrifter om omhändertagande av taxiförarlegitimation och registreringsskylt för taxi. I fråga om att hindra fortsatt färd har RPS samma bemyndigande som enligt ovan. får meddela föreskrifter om krav på lokalkänne- dom för taxiförare, medan meddelar föreskrifter för själva provet i lokalkännedom. Enligt förordningen (2007:780) med instruktion för Skattever- ket ansvarar verket – om inte något annat föreskrivs – för bland annat frågor om överlastavgift. har rätt att meddela föreskrifter om inbetalning av överlastavgift. har också utfärdat rekommendationer m.m. om överlastavgift; RSV Sv 1994:5. Enligt yrkestrafiklagen utövar prövningsmyndigheten – dvs. läns- styrelse, respektive – tillsyn över att till- ståndshavaren bedriver verksamheten enligt gällande bestämmelser. ska också i övrigt verka för att kraven på trafiksäkerhet, trafikmiljö och arbetsmiljö uppfylls samt för att yrkesmässig trafik bedrivs under konkurrensvillkor som är lika för alla trafikutövare. länsstyrelse) utövar också tillsyn över att innehavare av taxiförarlegitimation uppfyller de krav som gäller för legitimationen. Yrkestrafiklagens bestämmelser om tillsyn gäller även interna- vägtransporter i den utsträckning frågorna regleras i lagen. För internationella transporter inom EES gäller särskilda bestäm- melser. I förordningen om behöriga myndigheter m.m. i fråga om internationella transporter inom EES finns inga bestämmelser om tillsyn. EG-förordningarna får å andra sidan anses lägga ett kon- trollkrav på den behöriga myndigheten och man kan därför säga att tillsyn i viss mening är föreskriven. Enligt lagen om biluthyrning ska prövningsmyndigheten (dvs. länsstyrelse) utöva tillsyn över att tillståndshavaren bedriver verk- samheten enligt gällande bestämmelser. är den primära prövningsmyndigheten i fråga om nationella yrkestrafiktillstånd och har följaktligen hand om samt- liga tillstånd utom länsöverskridande linjetrafik, som prövas av . I fråga om tillstånd som har samband med den interna- yrkestrafiken är den primära prövningsmyndig- heten när det gäller persontransporter. Godstransporttillstånd delas mellan länsstyrelse (inom EES) och (utom EES). I övrigt är behörig myndighet för att utfärda vissa dokument (Waybill och gult certifikat beträffande EES och mot- svarigheten till Waybill – ASOR och Interbus – utom EES). En ansökan om taxiförarlegitimation prövas av , men bifall förutsätter godkännanden i ett flertal prov som Vägver- ket har hand om. Regleringen och prövningen liknar i många avse- enden de som gäller på körkortsområdet. Tillstånd till biluthyrning prövas uteslutande av . Några föreskrivna prov finns inte, även om meddelat föreskrifter om kravet på yrkeskunnande. Samtliga ovan nämnda tillstånd kan återkallas av prövningsmyn- digheten. Detsamma gäller taxiförarlegitimationen. har hand om prov enligt följande: Yrkeskompetens för buss- och lastbilsförare Lokalkännedom för taxiförarlegitimation. 14.5Tidigare utredningar och kompletterande material 14.5.1Länsstyrelse- och trafikutredningen, SOU 1997:6 I Länsstyrelse- och trafikutredningens slutbetänkande, SOU 1997:6, behandlades bland annat länsstyrelsernas roll inom områ- dena fordon och trafik. Utredningen redovisade två huvudalterna- tiv – antingen att den nuvarande organisationen skulle bestå eller att frågorna skulle föras över till centralt. Körkortsfrå- gorna delades upp mellan körkortstillstånd (lämplighetsprövning) vid körkortsgivning och körkortsingripande. För en regional hantering pekade utredningen på länsstyrelser- nas samarbete med bland annat Polisen och de sociala myndighe- terna inom körkortsområdet och samarbetet och samordningen mellan länsstyrelse, skattemyndighet, kronofogdemyndighet, polis- och åklagarmyndighet, och i förekommande fall tullmyndighet, inom yrkestrafikområdet. En centraliserad hantering skulle, enligt uppfattning, kunna främja effektivitet och likformighet i bedömningarna. Utredningen föreslog att ärendena om överlastavgift skulle föras till skatteförvaltningen med centralisering till dåvarande Skatte- myndigheten i län. Man konstaterade att antalet ärenden är litet och för att få en enhetlig och likformig behandling är det en fördel om de hanteras inom en myndighet. 14.5.2Körkortsingripandeutredningen, SOU 2000:26 I betänkande, SOU 2000:26, lämnades förslag till hur körkortsingripanden på grund av trafik- brott kan flyttas över till straffprocessen. För handläggningen av övriga körkortsingripanden föreslogs ingen ändring. Utredningen ansåg att en decentraliserad organisation bör vara till fördel för beslutsfattarens kontakter med körkortshavare och för arbetet med att inhämta erforderlig information från läkare och olika myndig- heter. Frågan om förutsättningar för koncentration av körkorts- och yrkestrafikadministrationen var föremål för en utredning inom (N2001/2499/IRT). för- ordade i det sammanhanget en centralisering av verksamheten till , men under förutsättning att körkortsingripanderefor- men enligt SOU 2000:26 genomfördes. Verket beräknade att en centralisering skulle kunna innebära en besparing på 33–75 årsar- betskrafter, som motsvarade 18–i kost- nader, inklusive overhead. Den föreslagna reformen genomfördes inte. 14.5.4Koncentration av länsstyrelseverksamhet, Ds 2007:28 I promemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet, Ds 2007:28, föreslås som huvudregel att vissa länsstyrelseverksamheter koncen- treras till 6-9 utpekade länsstyrelser, enligt förslag om den statliga regionala organisationen. Förslaget i prome- utgår från vissa närmare angivna kriterier för koncentration och aktuella verksamheter bedöms utifrån dessa kriterier. Resultatet för körkorts- och yrkestrafikområdet redovisas i tabell 14.3. I promemorian görs bedömningen att verksamheterna bör koncentreras. Kriterier för koncentration och aktuella verksamheter inom kör- korts- och yrkestrafikområdet enligt promemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet. Begränsat behov av lokalkännedom Behov av likformigt utförande Begränsat samband med övriga kärnverksamhet Begränsad betydelse för uppdrag enl. 2 § Länsstyrelseinstruktionen De beräkningar som gjorde kan inte läggas till grund för att bedöma möjligheterna till effektivisering vid en centralisering. har därför på begä- ran av utredningen genomfört en ny analys. en samlokaliserad arbetsenhet, ett fåtal, starkt specialiserade arbetsgrupper, befintlig teknik, kompetens, avtal, licenser samt enhetliga ärendeflöden med långtgående automatisering. Analysen visar att antalet årsarbetskrafter på körkortsområdet kan reduceras till 72,2 mot dagens 265,7. För arbetsledning och systemförvaltning – inklusive yrkestrafikområdet – beräknas 14 årsarbetskrafter tillkomma. Detta kan dock inte åstadkommas på en gång, utan i takt med att nya verktyg introduceras och stor- driftsfördelar kan tas hem. Vidare krävs författningsändringar på flera områden. Initialt kommer stora resurser att gå åt för att eta- blera nya ärendehanterings- och beslutsprocesser. Bedömningen är att effektiviseringsvinsterna kan uppnås . Resultatet av analysen sammanfattas i tabell 14.4. SOU 2008:9 Bilaga 14 14.4 Effektiviseringspotential inom körkortsområdet Behovet av en regional representation har inte kunnat bedömas i analysen, men man anger att möjligheter till personlig kontakt med verksamheten regionalt bör finnas övergångsvis. Det skulle i så fall inte behöva handla om handläggning på plats, utan om en enklare kundtjänst för vägledning och assistans vid användning av självser- vicetjänster. Näraliggande lösningar är att etablera detta vid förar- provskontoren eller att delta i det forum för strategisk servicesam- verkan som finns. När det gäller yrkestrafikområdet har någon bedömning av effektiviseringsmöjligheterna inte kunnat göras. Länsstyrelserna har gemensamt bistått utredning med underlag om körkorts- och yrkestrafikadministrationen vid myndigheterna, dels genom en allmän beskrivning av verksamheten, dels genom upp- gifter om antal ärenden, kostnader m.m. Länsstyrelserna pekar särskilt på att de inom trafikområdet (med 25 olika ärendegrupper) har ett helhetskoncept med effektiva, rättssäkra och kundnära lös- ningar för beslutshanteringen, frågor om körkort och yrkestrafik har stor betydelse för trafiksäkerheten, för företag och för enskilda personer, ärendena handläggs av erfaren och kompetent personal, det breda verksamhetsfältet (med ett 20-tal politikområden) ger en komplett infrastruktur med färdiga kontaktkanaler, bland annat med nya e-tjänster, tillsynsarbete, information och annat proaktivt arbete kan bedrivas selekterat och effektivt tack vara den lokala närvaron, god lokal kännedom och befintliga nätverk. Utgångspunkten är att Transportinspektionens verksamhet ska omfatta all norm- och tillståndsgivning samt tillsyn av de fyra tra- fikslagen. Det saknas skäl att gå ifrån detta när det gäller den verk- samhet som utförs av och . Den kör- kortsutbildning och examination som sker inom ramen för skolvä- sendet bör dock liksom vara knuten till verk- samhet. Inte heller bör Försvarsmaktens utbildning och examina- tion ändras. Även den normgivning som ligger på , och Kriminalvården bör kvarstå. 14.6.2Särskilt om provverksamhet och tillsyn inom körkortsområdet Det finns inget som talar för annat än att tillstånds- och godkän- nandefrågor, som i första hand rör trafikskolorna, flyttas över till Transportinspektionen. Även ansvaret för tillsynsfrågorna flyttas naturligen över till inspektionen. Provverksamheten avser i första hand förarprov för körkort. Ett prov mynnar ut i ett beslut om godkännande eller underkännande och tillhör vad vi generellt benämnt tillstånd/godkännanden. Utgångspunkten är därmed att även denna verksamhet ska flyttas över till Transportinspektionen. Det som ytterligare talar för detta är att kompetensen att utföra prov och tillsyn är samlad hos tra- fikinspektörerna och att provverksamheten i sig ger viktig infor- mation i tillsynsarbetet. En sammanhållen överföring till Trafikinspektionen av de upp- gifter som ligger på är en rimlig garant för att bibehålla en hög kvalitet i verksamheten. En ytterligare omständighet, som i vart fall bör noteras, är att den nuvarande möjligheten att betrakta en godkänd provaspirant hos som körkortshavare – med rätt att köra i direkt anslutning till det godkända provet – upphör om någon annan än körkortsmyndigheten har hand om provverksamheten. Att Trans- portinspektionen ska vara körkortsmyndighet följer av vårt förslag i övrigt. Skäl för att provverksamheten ligger kvar hos Det finns dock även skäl som talar emot att flytta provverksam- heten till Transportinspektionen. Förarprov ska avläggas inför den som har förordnat att förrätta förarprov och verket ska utöva tillsyn över förarpröv- ningen. Flertalet förarprov avläggs inför trafikinspektö- rer och därmed ska verket utöva tillsyn över sin egen personal. Till- synsorgan och tillsynsobjekt är inte organisatoriskt fristående från varandra. Enligt nu gällande EG-direktiv (91/439/EEG), liksom det som kommer att gälla enligt det s.k. tredje körkorts- direktivet (2006/126/EG), ska förarprövarens arbete granskas och övervakas av ett organ som godkänts av medlemsstaten. sker denna granskning av en annan enhet inom än Föraren- heten. I yttrande över betänkande SOU 2007:4, uttalade att granskningen är såväl välorga- niserad som systematisksamtidigt som man avstyrkte förslaget om att överföra tillsynen som löpande verksamhet till en inspektions- myndighet. Tillsynen över trafikskolorna är en viktig uppgift för att säker- ställa såväl den enskildes berättigade krav på en god utbildning som det allmännas krav på att gällande bestämmelser – i trafiksäkerhe- tens intresse – följs. Det gäller även tillsyn av trafikövningsplatser och av de som är utbildare och examinatorer för moped klass I och terrängskoter eller har hand om introduktionsutbildning. Tillsyns- verksamheten tar resurser från provverksamheten och en uppdelning mellan inspektionen och skulle formellt sett frilägga det beroendet. Det kan även i övrigt vara en fördel att renodla rollerna på så sätt att man skiljer mellan föreskrivande och tillämpande myndig- het. Regeringen har beslutat kommittédirek- tiv för att utreda bland annat förarprovsverksamhet (dir. 2007:157). I direktiven konstateras att haft problem att möta efterfrågan på prov med långa väntetider som följd. För att provverksamheten ska bli mer effektiv och flexi- bel ska möjligheterna att lämna över hela eller del av verksamheten till privata aktörer utredas. Det tredje körkortsdirektivet måste beaktas, liksom rättssäkerhets- och tillgänglighetsaspekterna samt de konsekvenser som förändringarna kan få för olika grupper av medborgare och företag. Utredningen ska redovisas . Att skilja föreskrivande och tillämpande uppgifter åt och fördela dessa mellan flera myndigheter kan vara motiverat för att säker- ställa ett oberoende i respektive uppgift. Det är å andra sidan van- ligt att uppgifterna sammanförs, inte minst av det skälet att den svenska förvaltningsmodellen bygger på en betydande normgiv- ningsmakt hos de centrala myndigheterna. Frågan bör prövas med hänsyn till vilka alternativ som finns och vilka problem av annat slag som då uppstår. Det finns inga skäl för att överväga någon annan föreskrivande myndighet än Transportinspektionen. Inte heller kan vi se några skäl för att tillstånds- och tillsynsuppgifterna ska läggas på någon annan myndighet än inspektionen. Därmed återstår frågan om var förarproven bör hanteras. Ett skäl för att förarproven ska ligga kvar hos kan vara EG-direktivets krav på granskning och kontroll av förarprö- varnas verksamhet. Det är givet att Trafikinspektionen inte ska utföra både proven och kontrollen av förarprövarna om EG-direk- tivet ställer ett oavvisligt krav på att dessa funktioner måste åtskil- jas organisatoriskt. Redan det nuvarande förhållandet talar dock för att så inte är fallet, eftersom har hand om båda uppgifterna – rimligen utifrån bedömningen att uppfyller direktivets krav. Det kan visserligen anses önskvärt att finna en lösning som skiljer dessa uppgifter åt, exempelvis genom att proven ligger kvar hos , men teoretiskt kan man tänka sig en överföring till Transportinspektionen kompletterad med förarprövartillsyn av någon annan myndighet. Det senare framstår dock inte som realis- tiskt och oavsett hur en delning görs, är det troligt att den resulte- rar i krav på ökade resurser för att kvalitetsmässigt bibehålla den kontroll som sker . Vår bedömning är att EG-direktivet inte kräver en uppdelning av uppgifterna mellan fristående organisatio- ner. Det finns därför inget hinder för att Trafikinspektionen även övertar provverksamheten. Däremot bör begreppet tillsyn inte användas i förhållande till den granskning och övervakning som sker av egen personal utan enbart med avseende på externa förar- prövare, dvs. inom skolan och Försvarsmakten. För att inte provverksamheten och tillsynsuppgifterna ska kon- kurrera om resurserna, på sätt som sker , kan en uppdelning vara motiverad. Å andra sidan finns den faktiska kompetensen hos trafikinspektörerna och proven är en viktig källa till information om trafikskolornas verksamhet. Vår bedömning är därför att en splittring av uppgifterna mellan inspektionen och riskerar att försämra förutsättningarna för en fullgod tillsynsverksamhet. Vi vill inte spekulera i utfallet av den utredning som regeringen har beslutat ska göras om provverksamheten. Däremot vill vi fram- hålla att om provverksamheten slutligt skulle komma att delas upp mellan myndighet och privata aktörer, är Transportinspektionen mindre lämpad som provmyndighet. Andra resultat av utredningen kan å andra sidan tala mot att splittra Förarenhetens verksamhet mellan och inspektionen. framstår det därför som lämpligast att inte låta det förhållandet att verksamheten utreds – med flera tänkbara resultat som följd – påverka bedöm- ningen. Sammantaget anser vi att förutsättningarna för hög kvalitet och effektivitet i den verksamhet som bedrivs av är bättre om den behållas samlad – med såväl tillsyn som prov – än om den delas mellan och Transportinspektionen. Vis- serligen innebär detta att någon tillsyn inte kommer att utövas över den egna förarprövande personalen utan den granskningen får, lik- som , ske genom en välorganiserad och systematisk egen- kontroll. Lösningen är inte optimal men, med givna förutsätt- ningar, den som bedöms vara bäst förenlig med de syften som bär upp inrättandet av Transportinspektionen och dess verksamhet. 14.6.3Länsstyrelsernas körkorts- och yrkestrafikverksamhet När det gäller den verksamhet som utförs av länsstyrelserna är utgångspunkten densamma som för verksamhet, dvs. en överföring till Transportinspektionen. Frågan har dock ytterli- gare dimensioner eftersom en överföring innebär att en central