sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — beslutar efter diskussion med länsstyrelserna om vilka fördelnings- principer som ska gälla för fördelningen av administrations- ersättning till länsstyrelserna. har ansvaret för föreskrifter och information m.m. av vissa nya stöd lagts på andra myndigheter. Stödet till solceller är ett exempel där givit uppdraget att ge ut föreskrifter och information, medan handläggning och beslut om stödet ligger på länsstyrelserna. svarar för den maskinella bearbetningen och utbetalningen av stödet via Bofinc. Det betyder bl.a. att måste bygga upp administrativa rutiner m.m. för sin hantering av stödet. bidragshantering påverkas också av att regeringens förordningar om nya stöd ska prövas av EU. Det har i praktiken skapat ökat utrymme för att förbereda sig för att hantera nya stöd. använda resurser för bidragshanteringen3 Trenden är att den totala arbets- tiden för handläggning och administration av olika stöd minskar med undantag för . Minskningen gäller bl.a. drift och förvaltning av datasystemen. 3 Redovisningen i detta avsnitt bygger på Bidragsenhetens uppgifter som lämnats till utredningen . Följande figur beskriver nedlagda arbetstid för hand- läggning av olika stöd. Figur 8.2 Personalresurser för handläggning och administration av bidrag och stöd åren 2004–2008 (personmånader) Det framgår också att handläggningen av energistöden tar en allt större del av enhetens resurser. Andelen nedlagd tid för hand- läggning av energistöd har ökat från av alla personella resurser i bidragshanteringen . svarar för hela handläggningen av stöden till lokaler inom kultur- och folkrörelseområdet. Medlen för bidragsadministration delfinansierar lönekostnaderna för fast anställd personal. Personalen tar fram föreskrifter, infor- mationsmaterial, ansökningsblanketter, handlägger överklagade ärenden och svarar även för övriga kontakter med allmänheten. På så sätt byggs erforderlig kompetens upp inom bidragsområdet och förstärker verkets långsiktiga kompetensförsörjning inom området. En nackdel för är att omfattningen och finansierings- graden varierar över tiden vilket också påverkar finansieringen av övriga verksamhet. Administration av de stöd som inte omfattas av modellen finansieras av förvaltningsanslaget. Systemanpassningen sker till övervägande del inom den normala förvaltningen. datakostnader för bidragshanteringen framgår av följande tabell. Figur 8.3 kostnader för bidragshanteringens IT-system 2004– 2008 (mnkr)4 hade de största kostnaderna för IT-systemen när ett plattformsbyte genomfördes för att anpassa systemet till framtida behov och ökad flexibilitet för handläggning, uppföljning och utvärdering av olika stöd. IT-kostnaderna totalt och även dess konsultandel har därefter sjunkit. som helhet uppgick konsultkostnaderna till av de totala kostnaderna för dessa datasystem. egen personal genom- för nu i högre utsträckning själva förändringarna i systemen, t.ex. när systemen ska anpassas till nya bidrag. Bidragsenhetens konsultkostnader (exkl. IT-konsulter) har varierat mellan 1,1 och 3,1 mnkr , vilket utgör av enhetens totala kostnader under dessa år. 8.3Utveckling och framtida förändringar De statliga transfereringarna består av anslagsmedel från stats- budgeten för finansiering av olika bidrag och stöd inom det bostadspolitiska med flera områden. Bidragen fördelas av eller andra myndigheter enligt villkor i regleringsbrevet eller bestämmelser i särskilda förordningar. Totalt anslår statsmakterna över 2 mdkr från stats- budgeten för transfereringar att fördela inom ansvars- område. uppgick summan till nästan 2,4 mdkr. 4 Bidragsenhetens redovisning / GM. Redovisningen avser kostnader för personal och konsulter. Redovisningen omfattar inte systemet Gripen. Bidragsutvecklingen inom ansvarsområde framgår av följande tabell. Den visar antalet bidrag och stöd som förekommit inom olika politikområden samt hur stora bidragsutbetalningar som skett . I Swedevals rapport redo- visas samma uppgifter även fördelat på bidragsslag och stödform. Tabell 8.3 Bidragskostnader och antal bidragsslag/stödformer fördelade på politikområden åren 2004–2008 (mnkr) 5 Bidrag och stöd inom det bostadspolitiska området dominerade tidigare bidragshantering men har minskat både beträffande antal och kostnader. Det gäller framför- allt räntebidragen som minskat kraftigt . har kostnaderna för den s.k. investeringsstimulansen, som är ett skattekrediterat stöd, ökat betydligt. Eftersom detta är en skattekreditering finns det inte något anslag för stödet. En annan tydlig utvecklingstendens är att bidragen och stöden inom det energipolitiska området ökar kraftigt. fanns det tre stödformer med sammanlagda utbetalningar om . Av alla områden är det nu det energipolitiska området som har flest stödformer och flertalet har tillkommit . uppgick utbetalningarna inom detta område till 1 . Stöd för energieffektivisering och konverteringar av oljeuppvärmning och el är de mest omfattande stöden som också kraftigt ökat sina kostnader. Bidragskostnaderna fördelade på bidragsmottagare visar att nästan två tredjedelar av alla bidragsutbetalningar går till bostads- företag och andra liknande företag. Bostadsrättföreningarna får och fysiska personer som äger småhus och flerbostadshus 5 Redovisningen avser utbetalade belopp. Belopp som beslutats, men ännu inte utbetalats ingår inte i redovisningen. De kan vara betydande. Stat och kommun är mottagare till av bidragen. Det är framförallt andelen fysiska personer som har ökat till följd av de ökade stöden till energiomställning. Samma utvecklingstendens framträder när det gäller antalet inkomna bidragsärenden. Det sker en ökning av antalet ärenden inom energiområdet . Detta område dominerar helt ärendevolymerna (ca 80–) och det stora antalet bidrags- ärenden gäller konverteringar av olika värmesystem. Det framgår också av ärendeutvecklingen att räntebidragen och olika inves- teringsstöd inom det bostadspolitiska är på väg att fasas ut. Bidragsärenden som gäller åtgärder mot radon i egnahem har ökat kraftigt . I Swedevals rapport redovisas antalet bidragsärenden fördelat på bidragsslag och stödformer 2004–2008. Sammanfattningsvis har utvecklingen gått från generella produktionsstöd för bostadsbyggande, för såväl ny- som ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus tillsammans med riktade investeringsstöd för att bygga hyresbostäder, till avveckling av produktionsstöden och ökad inriktning på engångs- stöd för energieffektivisering och stöd för bostadsbyggande i särskild form. Enligt bedömning kommer den utveckling som skett genom övergång från generella stöd till riktade stöd sannolikt att fortsätta. Med tanke på klimatfrågans aktualitet kommer stöd som gäller energieffektivisering i beståndet att vara aktuella, eventuellt också kopplat till underhållsåtgärder. Stöd för solceller är redan på gång. Ett särskilt statligt stöd för hållbara städer som administreras av har införts för att främja hållbar stadsutveckling och minska utsläppen av växthusgaser. bedömer vidare att stöd riktade till äldres boende kommer aktualiseras liksom stöd till bostäder för ungdomar och studenter och andra stimulansåtgärder inom byggsektorn. Utvecklingsfrågor i bidragshanteringen kommer att vara fortsatt inriktade på IT-systemen. Det gäller både de nya rutinerna för e- handläggning och vidareutvecklingen av etablerade system Bofinc, Svanen och Gripen. Den relativt avancerade struk- turen i datasystem har varit nödvändig för att vidmakt- hålla en säker hantering av de olika stödformerna, särskilt för han- teringen av räntebidragen i Bofinc. Enligt innebär det att verket, både på systemsidan och personellt, kan hålla en hög bered- skap för att kunna hantera vitt skilda stödkonstruktioner. Utredningen har funnit att verksamhet inom området i stort klarar de operativa åtaganden som verksamheten ställs inför när det gäller effektivitet, service och kvalitet. De synpunkter som kommit fram i kontakterna med länsstyrelserna och Energimyndig- heten ger också bilden av en väl fungerande bidragshantering av . Det maskinella systemet för bearbetning och utbetalningar av stöd Bofinc bedöms som ett stabilt system. De huvudsakliga inve- steringarna är gjorda och systemet befinner sig i ett skede av löpande underhåll och drift med relativt låga kostnader. Systemet har successivt utvecklats och förbättrats. Det håller hög drifts- säkerhet och uppfyller kraven på användarvänlighet och till- gänglighet för en effektiv administrativ hantering av bidrags- ansökningar och -utbetalningar. Systemet anses även ha god kapacitet och flexibilitet för att kunna hantera nya olika stödformer utan långtgående behov av systemanpassningar och har även utvecklats för uppföljningsstatistik och utvärdering. Det pågående genomförandet av e-tjänsten med elektroniska bidragsansökningar är enligt utredningens mening ett viktigt utvecklingssteg som fullt utbyggt kan ge betydande rationaliserings- och effektiviserings- vinster för bidragsadministrationen. En utvecklad e-tjänst påverkar även service och kvalitet i system och information samt ger bättre möjligheter till uppföljning och utvärdering av bidragsverksamheten. De nya stöden är i många fall riktade stöd för att påskynda teknikutvecklingen och omställningar till mera energieffektiva och miljövänliga energilösningar. Dessutom ökar antalet mer kompli- cerade och kortvariga stöd vilket ökar kraven på kompetens att forma regelverk i samband med införandet Det har delvis förändrat kompetensprofilen i bidragshanteringen och ökat kraven på teknisk kunskap och kompetens både i föreskriftsarbetet och i överprövningen av ärenden. En utvecklad samverkan internt inom och med andra myndigheter, t.ex. Energimyndig- heten, behövs för att tillgodose behovet av nödvändig teknisk och juridisk kompetens i bidragshanteringen. Swedevals granskning av samarbete med och väg- ledning till de handläggande myndigheterna om olika stöd visar att det finns fungerande rutiner och olika informationsvägar. Myndig- heterna kan delvis ses som samarbetsparter med olika roller i det gemensamma arbetet att administrera statliga stöd och bidrag. och länsstyrelserna använder sig av olika kontaktytor och samverkansformer i form av referensgrupper, handläggarträffar, regionala möten och även genom yrkesföreningarna. anser sig dock inte kunna ge vägledning i enskilda ärenden och tolka egna föreskrifter, eftersom myndigheten är överprövande instans. Frågan diskuteras i avsnitt 3.3. föreskrifter till stöden har blivit mindre detaljerade vilket ger handläggande myndigheter mindre vägledning. Ett exem- pel på oklarhet gäller äldrebostadsstödet där bestämmelser om arbetsmiljökrav finns med i förordningen. Ett problem inom området Bidragshantering är den stora an- hopningen av överklagade bidragsbeslut hos och de långa handläggningstiderna i dessa ärenden (se avsnitt 8.2.2). Problemet har tilltagit med ökad rättsosäkerhet och minskad service för de bidragssökande som följd. Länsstyrelserna framhåller i Swedevals intervjuer att de hindras i sin fortsatta handläggning av att inte avgör principiellt viktiga ärenden . menar dock att verket i sin handläggning av överklagade beslut prioriterar principiellt viktiga ärenden till vägledning för läns- styrelsernas arbete. En orsak till problemet är bl.a. att resurser prioriteras till andra uppgifter framför handläggningen av överklagade ärenden. Problemet förstärks när flera nya stöd kommer till och kräver en snabb introduktion av . I såväl den interna som externa styrningen saknas tydligt formulerade mål och resultatkrav för handläggningstiderna i överklagande ärenden. En orsak till den ökade mängden överklagade ärenden är bl.a. att finansierings- konstruktionen med rambelagda stöd leder till medelsbrist som kan föranleda att bidragsbeslut överklagas. externa information är framförallt inriktad på att sakligt informera om olika bidrag och stöd. En aktiv främjande roll i bidragsverksamheten i enlighet med verkets uppgift skulle inne- bära att informationsinsatserna även inriktades på att öka intresset hos allmänheten och framhålla stödens betydelse för t.ex. en god hushållning med energi och minskad elanvändning i bostäder och lokaler. Enligt Swedevals rapport är arbete med uppföljning och i synnerhet tillsyn av länsstyrelsernas bidragshandläggning begränsat och inte tillräckligt utvecklat. Det tycks också finnas en oklarhet om tillsynsrollen och tillsynsansvaret hos både och länsstyrelserna. har inte bedrivit någon systematisk tillsyn inom bidragsverksamheten, utan tillsynen har främst genomförts som en del i internrevisionens tillsyn över läns- styrelserna. Kvalitativa utvärderingar av bidragshanteringen förekommer sporadiskt. resurser för särskilda utvärderingar bidragens effekter är begränsade och befinner sig i ett uppbyggnadsskede. Utvärderingsverksamheten inom bidragsområdet är sårbar och alltför personberoende med risk för att resurserna splittras på olika verksamheter inom myndigheten och att arbetet med utvärderingar nedprioriteras. Swedeval bedömer att kraven på en mera systematisk och allsidig tillsyn, uppföljning och utvärdering av bidragshanteringen och dess effekter kommer att öka. Det sker redan genom att krav på uppföljning och utvärdering numera alltid knyts till olika stöd. Dessutom tillkommer nya typer av stöd där får ett sär- skilt tillsynsansvar som innebär nya former av tillsyn. Det statliga stödet till utvecklingen av hållbara städer är ett sådant exempel. Regeringens styrning av bidragshanteringen sker detaljerat genom de olika departementens krav och bestämmelser i bidrags- förordningar och regleringsbrev. Finansieringen av myndigheternas bidragsadministration sker antingen via förvaltningsanslaget eller sakanslaget för bidraget. Finansieringsprinciperna och kostnadstäckningsgraden i sakan- slagen varierar mellan olika bidrag. Principen om att en viss andel av sakanslaget får användas för att täcka kostnaderna för admini- strationen anpassar inte ersättningen till de faktiska kostnaderna och deras utfall i tiden. Dessutom är det oklart från fall till fall enligt vilka principer som ska fördela resurserna vidare till länsstyrelserna. Det kan ibland leda till att principerna ifrågasätts ur rättvise- och styrsynpunkt. Principen med ersättning i procent av beviljat belopp täcker inte alltid kostnaderna för länsstyrelserna. Det är svårt att förutse kostnaderna för administrationen, eftersom de bl.a. beror av antalet överklagade ärenden. Finansieringen av bidragshanteringen via sakanslagen leder ibland till att medlen för administrationen inte är koordinerade tidsmässigt med kostnadsutfallet i verksamheten. I vissa fall inne- bär det att ersättningarna kommer i efterhand. I andra fall är problemet att anslagen för bidragsutbetalningarna inte harmonierar med bidragens förordningar och föreskrifter. Regeringen kanske tilldelar årliga anslag med lika delar under bidragets löptid, medan handläggningen och bidragsutbetalningarna i praktiken och med nödvändighet sker under senare delen av perioden. Problemet för myndigheterna uppstår i de fall de saknar bemyndigande som med- ger att utbetalningar av anslaget får göras . Enligt utredningens bedömning saknas det i en samordnad hantering av olika stöd och bidrag inom verksamhetsområde, såväl beträffande finansieringsformer och deras konsekvenser för bidragsadministrationen som när nya stöd och bidrag inom området ska införas. Dagens situation skapar en kortsiktig planeringshorisont i verksamheten och en osäker och svårförutsägbar finansiering för och övriga administre- rande myndigheters bidragsadministration. För att främja effektiviteten i bidragshanteringen anser utred- ningen att det behöver skapas utrymme för utvecklad samverkan mellan berörda myndigheter och i tidiga skeden vid införandet av nya eller ändrade stödformer. Det skulle ge möjligheter att bättre tillvarata de bidragshanterande myndig- heternas erfarenheter och kunskaper om bidragskonstruktion och administrativa aspekter vid utformningen av stöd och bidrag. Det skulle också ge bättre förutsättningar för att avgöra hur ansvaret för nya stöd ska fördelas mellan olika myndigheter. Samhälls- ekonomiska konsekvensanalyser bör ges en ökad betydelse i beredningsarbetet i syfte att göra stöden mer träffsäkra och samhällsekonomiskt effektiva. Flera exempel har nämnts på stöd som borde kunnat utformas bättre. Vidare bör beslut om nya eller ändrade stöd föregås av en konsekvensutredning som också ana- lyserar stödet utifrån aspekten av en smidig handläggningsprocess. Det handlar om bedömning av stödets efterfrågan, konsekvenser för länsstyrelsernas handläggning och hur väl denna organisation är anpassad till stödet. Ett sådant förfarande skulle enligt utredningens mening bl.a. kunna bidra till att minska antalet överklagade ärenden. Det skulle också öka möjligheter att utöva sin vägledande och främjande roll i bidragsverksamheten samt att utveckla verksam- heten med tillsyn, uppföljning och utvärdering. För att utveckla utvärderingar och konsekvensanalyser som instrument för att effektivisera genomförandet och effekterna av nya stöd behöver regeringen ge goda förutsättningar för dessa insatser vid beredningen av nya stöd. Konsekvensanalyserna behöver beaktas tillräckligt tidigt i processen för att kunna påverka utformningen av stöden. Beträffande utvärderingarna behöver få stöd i bidragsförordningarna för att kunna hämta in tillräcklig information i samband med bidragsansökningarna. E- tjänsten har förbättrat dessa möjligheter, men kraven på ökat uppgiftslämnande riskerar alltid att komma i konflikt med målet om en enkel och smidig hantering av bidragsansökningarna för den sökande och för den handläggande myndigheten. behöver enligt utredningens mening utveckla mål och strategier för att långsiktigt stärka beredskap och kompetens för utvärderingar. Det gäller också förmågan att genomföra konse- kvensanalyser inför besluten om nya stöd. kompetens- försörjning behandlas i kap. 3. Utöver bidragshanteringen har Bidragsenheten flera andra arbetsuppgifter som styrs av externa regler och uppdrag. Bidrags- enheten lämnar bl.a. råd om utformningen av ekonomiska planer samt beslutar om och utövar tillsyn över intygsgivare för bostads- rättsföreningar. Bidragsenheten har även tillsynen över kom- munernas handläggning av bostadsanpassningsbidraget. När det gäller energideklarationer är enheten ansvarig för den juridiska tolkningen och allmänhetens juridiska spörsmål. Bidragsenheten utvecklar och administrerar registret över energideklarationer och besiktningsprotokoll. Vidare samordnar enheten verkets sektor- ansvar i handikappfrågor samt följer utvecklingen inom allmän- nyttan i samarbete med analysenheten. Bidragsenheten leder också projektet med att utveckla en informationsportal om boende, byggande och inomhusmiljö. Styrningen av verksamheten inom Bidragsenheten bygger på de prioriteringar som enhetsledningen gör. Bidragsenhetens verksam- het är en integrerad del i verksamhet och innefattar sam- verkan med flera andra enheter inom myndigheten. Den interna organisationen för bidragshanteringen kan över- vägas med hänsyn till att Bidragsenhetens verksamhet är splittrad på många olika uppgifter utöver bidragshanteringen och att delar av bidragsverksamheten bedrivs av andra enheter. Den positiva sidan av detta är att kan utnyttja sina synergier av kompetens inom organisationen, som den interna styrningen och prioriteringarna försvåras av en splittrad verksamhet. Utredningens överväganden om övergripande utgångspunkter för verksamhet behandlas i avsnitt 2.6.1 och om verksamhets- utveckling m.m. i avsnitt 3.7. regeringen genomför en översyn av styrning och finansiering av bidragshanteringen inom området hållbar samhällsbyggnad, regeringen inför resultatkrav på handläggningstiderna i över- klagade ärenden, utvecklar en förbättrad dialog vid införandet av nya stödformer, prioriterar införandet av e-tjänster för bidrags- ansökningar, utvecklar tillsynen av bidragshanteringen. bygger ut kapaciteten för uppföljning och utvärdering samt konsekvensanalyser, samt att ser över styrning och organisation för bidrags- verksamheten. Utredningen bedömer att uppfyller sin roll i bidrags- hanteringen och myndighetens bidragsverksamhet väl. Enligt utredningens uppfattning klarar i de flesta avseenden de operativa uppgifter som verksamheten ställs inför när det gäller effektivitet, service och kvalitet i bidragshanteringen. Analysen visar ändå på behovet av att utveckla och förbättra verksamheten på vissa punkter. Det gäller bl.a. styrning och för- bättrad dialog, införande av e-tjänster och krav på handläggnings- tider samt tillsyn, uppföljning och utvärdering. Styrning och förbättrad dialog har den administrativa hanteringen förändrats genom att nya typer av stöd har tillkommit inom delvis nya om- råden där det övergripande ansvaret för hanteringen av stöden har fördelats på olika myndigheter av berörda departement. Av- görandet beträffande fördelningen av det administrativa ansvaret har i de enskilda fallen inte varit självklart och frågan kommer att aktualiseras på nytt inför regeringens beslut om att inrätta nya stöd. Utredningen bedömer att det finns behov av att utveckla en mer samlad syn på hur ansvaret mellan olika myndigheter bör fördelas för att garantera en effektiv bidragshantering. I översynen bör även regeringens finansieringsformer och dess konsekvenser för bidragsadministrationen analyseras. bör i samarbete med övriga berörda myndigheter utveckla formerna för en tidigare och mera aktiv dialog med inför beslut om nya eller ändrade stöd. I det sammanhanget bör också pröva hur verkets konsekvens- utredningar kan komma in tidigare i beslutsprocessen. bör också fortsätta att utveckla dialogen med läns- styrelserna i de kritiska systemen. Det gäller bl.a. utbildnings- insatser och information för att förebygga onödiga överklaganden. bör utveckla sin främjande roll inom bidragsverksam- heten. har här ett uttalat ansvar att i sin information öka intresset hos allmänheten och framhålla stödens betydelse för de mål som de har att befrämja. Införandet av e-tjänster och krav på handläggningstider Utredningen bedömer att införandet av en fullt utbyggd e-tjänst är den enskilda åtgärd som kan bidra mest till en effektiviserad process för bidragshanteringen och anser att det pågående in- förandet bör prioriteras. För de sökande kan det innebära en enklare hantering vid ansökan, ökad service och tillgänglighet samt ökad rättssäkerhet. För handläggande och administrerande myn- digheter bör det leda till minskade hanteringskostnader och kortare handläggningstider samt ökad informationskvalitet i bidrags- underlaget. E-tjänsten förbättrar också möjligheterna till upp- följning och utvärdering av bidragens effekter. har i sitt budgetunderlag –2012 redovisat sin fortsatta satsning på e- förvaltning för att förbättra sitt serviceåtagande gentemot med- borgarna. redovisar ett antal kritiska framgångsfaktorer som belyser komplexiteten i det samlade servicekonceptet. Problemen med långa handläggningstider riskerar att leda till bristande rättsäkerhet och service för de bidragssökande och för- svårar länsstyrelsernas bidragshandläggning. Långa handläggnings- tider kan påverka benägenheten att söka bidrag och därmed även- tyra de avsedda effekterna med bidragen. Utredningen anser att regeringen bör tydliggöra sina krav på i denna del som vägledning för verkets prioriteringar av resurser till handläggningen av överklagade beslut. Utredningen förutsätter att i sin interna styrning av verksamheten utvecklar resultatmått för och uppföljning av handläggningstiderna. Överklagade bidragsbeslut som avser principiellt viktiga ärenden bör prioriteras i handläggning Tillsyn, uppföljning och utvärdering bör utveckla tillsynens inriktning, strategier och metoder samt avdela resurser för genomförandet av tillsynen av bl.a. läns- styrelsernas bidragshandläggning. Det förutsätter sannolikt att utvecklingsarbetet blir en prioriterad uppgift i den interna styrningen av bidragsverksamheten.