sou · GXB366 · 2009-07-22 00:00:00 — Det är min uppfattning att en sådan lösning inte är försvarbar från kostnads- och effektivitetssynpunkt. Den skulle därtill kräva av förberedelser och ytterligare år av löpande verksamhet för att nå upp till den kompetensnivå som besitter. Ett annat viktigt skäl att inte låta polisen själv bedriva signalspaning behandlas i avsnitt 7.8.6. 7.8.4Anlitande av utländska myndigheter En möjlighet som, i vart fall teoretiskt, skulle kunna stå till buds för att täcka polisens underrättelsebehov om utrikes förhållanden är att de svenska myndigheterna söker information och biträde från utländska underrättelsetjänster, säkerhetsunderrättelsetjänster eller signalspaningsmyndigheter. Det bör inledningsvis framhållas att det är oklart om ett sådant alternativ är praktiskt genomförbart. Förvisso finns ett internationellt samarbete mellan olika länders underrättelsetjänster, säkerhetsunderrättelsetjänster, polismyndigheter och signalspaningsmyndigheter. Samarbetet syftar emellertid till ett ömsesidigt utbyte av information som samtliga deltagande myndigheter i längden drar nytta av. Att ensidigt och på kontinuerlig basis låta myndigheter i ett land överlämna underrättelseinformation till myndigheter i ett annat land framstår som främmande. Den information de svenska myndigheterna skulle få inom ramen för ett sådant samarbete kan också vara svår att värdera. Varje land har sina egna intressen och sina egna prioriteringar. Varje underrättelse från en utländsk myndighet måste därför värderas och bedömas med viss försiktighet. Det finns vidare en risk att svenska myndigheter i sitt samarbete med utländska myndigheter tvingas avslöja alltför mycket av sina egna prioriteringar och intresseområden. Verksamheten skulle därmed kunna komma att skadas och förmågan att fullgöra statsmakternas uppdrag skulle kunna komma att minska. Att låta utländska myndigheter tillgodose den svenska polisens underrättelsebehov medför slutligen också stora negativa konsekvenser såvitt avser möjligheten till insyn och kontroll. Mot denna bakgrund är det min bestämda uppfattning att det inte bör komma i fråga att täcka polisens underrättelsebehov kring utländska förhållanden genom ett internationellt samarbete. Att låta biträda polisen med signalspaning framstår som den enda rimliga lösningen. De båda andra alternativen är behäftade med så stora nackdelar att de knappast framstår som genomförbara. Alternativet med är däremot snabbt genomförbart och har i sammanhanget rimliga ekonomiska konsekvenser. Förslaget att det är som ska bedriva signalspaningen på polisens begäran är självfallet begränsat till signalspaning som omfattas av detta utredningsuppdrag, dvs. signalspaning kring utrikes förhållanden. Att polisen i andra sammanhang kan ha behov av och rätt att bedriva signalspaning, exempelvis s.k. närspan- ing, är en fråga som faller utanför mitt uppdrag (se avsnitt 7.1.9 angående pågående uppdrag). 7.8.6Ytterligare skäl för den föreslagna lösningen Inte bara effektivitetsskäl talar för att ska utföra signalspaningen för polisens räkning. Även rättssäkerhetsskäl och betydelsen av att stävja varje misstanke om missbruk talar för en sådan lösning. I får s.k. strategisk kommunikationsövervakning i tråd mot utländska förhållanden utföras endast av utrikesunderrättelsetjänsten (BND), som är den myndighet i som också tekniskt genomför avlyssningen. I finns däremot en särskild signalspaningsmyndighet som tekniskt genomför sådan spaning för andra myndigheters räkning. Om polisen i själv skulle få tekniskt genomföra avlyssningen, skulle polisen rent faktiskt komma att besitta mer information än som omfattas av det ändamål för vilket avlyssningen beviljats. Vid inhämtning i tråd skulle visserligen bara den information som befordras i den tillståndsgivna tråden (signalbäraren) komma att inhämtas, men eftersom det i en och samma tråd går inte bara den trafik som polisen fått tillstånd att inhämta utan också annan trafik, skulle en hel del överskottsinformation komma att finnas hos polisen. Även om polisen inte skulle ha rätt att ta del av den sistnämnda, skulle förhållandet att informationen fanns i polisens hand enligt min mening på goda grunder kunna kritiseras. Genom att föreskriva att polisen inte själv ska få genomföra inhämtningen begränsas polisens tillgång till sådan information som tillståndet att avlyssna avser. Endast denna information ska av överföras till polisen. Övrig information stannar hos . Härigenom förhindras att polisen får tillgång till en omfattande avlyssning av de internationella kommunikationer som i tråd passerar gräns. Polisen får i stället bara tillgång till den information som den ska ha enligt det tillstånd som domstolen givit. Ett motsvarande resonemang kan föras även beträffande avlyssning i etern. Det bör ankomma på domstolen att i samband med tillståndsgivningen avgöra vilka uppgifter som ska få lämnas till polisen. 7.8.7Teknik- och kompetensutveckling m.m. Av 1 § tredje stycket lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet följer att signalspaningsmyndigheten får bedriva signalspaning för att -följa förändringar i signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet, samt -fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamhet enligt den lagen. Syftet med sådan signalspaning är att tillgodose Försvarets radioanstalts egna behov av teknik- och kompetensutveckling. Inhämtningen är en förutsättning för att signalspaningen ska kunna bedrivas. bör ha en sådan möjlighet även enligt den nu föreslagna lagen om signalspaning för polisens behov. För sådan inhämtning bör i tillämpliga delar gälla samma förutsättningar som för signalspaning enligt den föreslagna lagen i övrigt. Tillstånd till signalspaning för dessa ändamål bör sökas av , inte av polisen. För den typ av signalspaning som har beskrivits här, dvs. signalspaning i syfte att utveckla teknik och kompetens, behöver vidare etablera och upprätthålla samarbete i signalspaningsfrågor med andra länder och internationella organisationer Regeringen bestämmer närmare om förutsättningarna för ett sådant samarbete. En sådan möjlighet följer av 9 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och en motsvarande möjlighet bör följa även av den nu föreslagna lagstiftningen. 7.9Granskning och förstöring av uppgifter, m.m. 7.9.1Generellt om granskning och förstöring Förslag: Upptagningar eller uppteckningar som gjorts vid signalspaning ska granskas av polisen. De får bevaras endast under vissa angivna förutsättningar och ska därefter förstöras. Vad som av signalspaningsmyndigheten inhämtas vid signalspaning kan delges polisen på olika sätt. Delgivningen kan ske genom att s.k. råmaterial överlämnas. Delgivningen kan vidare ske genom underrättelserapporter där materialet varit föremål för signalspaningsmyndighetens bearbetning och analys. Vilken form som väljs är naturligtvis beroende av de behov som polisen har och de alternativ som i varje fall är möjliga att åstadkomma. Valet av redovisningsform kan också ha sin grund i behovet hos signalspaningsmyndigheten att i olika avseenden hemlighålla sina metoder och sin förmåga. Viktigt är att redovisningen till polisen aldrig får innehålla annan information än den som omfattas av domstolens tillstånd. För upptagningar eller uppteckningar som gjorts vid signalspaning för polisens räkning bör gälla samma typ av granskningsskyldighet som gäller i samband med användning av hemlig teleavlyssning och andra hemliga tvångsmedel (se exempelvis 27 kap. Mot denna bakgrund bör gälla att upptagningar eller uppteckn- ingar som har inhämtats genom signalspaning ska granskas av polisen möjligt. I vilken utsträckning materialet ska bevaras är beroende av i vilka syften det kan komma till användning. I de delar materialet är av betydelse från brottsutredningssynpunkt ska det bevaras till dess förundersökningen lagts ned eller, om åtal väcks, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna eller uppteckningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott ska de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. När ingen av de två omständigheter som anges ovan för att bevara materialet föreligger ska det förstöras. Det finns en risk att den förstöringsskyldighet som beskrivs ovan kan komma att kollidera med andra bestämmelser som reglerar behandlingen av uppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. För polisens del måste därför gälla att om det har kommit fram uppgifter som får behandlas i register eller på annat sätt enligt annan lagstiftning, främst polisdatalagen (1998:622), utgör den nu föreslagna lagstiftningen inte något hinder mot att uppgifterna behandlas enligt den lagstiftningen. 7.9.2Särskilda grunder för förstöring Förslag: Upptagningar eller uppteckningar som gjorts vid signalspaning ska förstöras om innehållet avser viss kommunikation som bör åtnjuta särskilt skydd. Det finns i samband med signalspaning behov av en än mer långtgående förstöringsskyldighet än den som föreslås ovan. I avsnitt 7.4.4 har exempelvis redogjorts för den förstöringsskyldighet som föreslås gälla när det i efterhand visar sig att både avsändare och mottagare till de inhämtade signalerna vid inhämtningen har befunnit sig i . I 7 § lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet finns därutöver bestämmelser om under vilka förutsättningar uppgifter som inhämtats vid signalspaning ska förstöras. Av bestämmelsen följer att upptagning eller uppteckning av uppgifter som inhämtats genom signalspaning omgående ska förstöras om innehållet 1.berör en viss fysisk person och har bedömts sakna betydelse för försvarsunderrättelseverksamheten, 2.avser uppgifter för vilka tystnadsplikt gäller enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen eller som omfattas av förbudet att efterforska meddelare, eller 3.omfattar samtal mellan en misstänkt och dennes försvarare. Bestämmelsen har motiverats utförligt i lagförarbetena (prop. 2006/07:63 s. 103 ff). Därutöver har i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201 s. 79 ff) föreslagits att bestämmelsen utökas på det sättet att en upptagning eller uppteckning omgående ska förstöras också om innehållet avser uppgifter lämnade under bikt eller enskild själavård, såvida det inte finns synnerliga skäl att behandla uppgifterna för ändamål som anges i lagen. Den ovan angivna punkten 1 saknar relevans såvitt avser signalspaning för polisens räkning. I övrigt finns det ett värde i att grunderna för förstöringsskyldigheten är desamma vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten som vid signalspaning för polisens räkning. En sådan överensstämmelse bör gynna allmänhetens förtroende för verksamheten. Förslag: Vid behandling av personuppgifter ska i första hand bestämmelserna i den nu föreslagna lagen tillämpas. I övrigt ska de regelverk tillämpas som annars reglerar behandlingen av personuppgifter vid respektive myndighet. I samband med polisens signalspaning kommer att behandlas personuppgifter såväl inom polisen som vid signalspaningsmyndigheten. Både för verksamheten inom polisen och vid finns särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter. Det centrala regelverket för polisens del är polisdatalagen (1998:622), medan bestämmelser om personuppgiftsbehandlingen vid följer av lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet. Till de båda lagarna finns förordningar. Den nu föreslagna lagen om signalspaning i polisens verksamhet innehåller vissa bestämmelser om behandling av personuppgifter, t.ex. bestämmelserna om sökbegrepp som är hänförliga till enskild person samt om granskning, bevarande och förstöring av uppgifter. För behandling av personuppgifter vid polisens signalspaning bör i första hand de regler som följer av den nu föreslagna lagen tillämpas, såväl inom polisen som vid . I övrigt bör vid respektive myndighet den lagstiftning tillämpas som normalt gäller för behandling av personuppgifter i den verksamheten, dvs. för polisens del huvudsakligen polisdatalagen och för Försvarets radioanstalts del lagen om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet. Förslag: Uppgifter som inhämtats genom signalspaning för polisens räkning och som har betydelse för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik ska kunna överlämnas till regeringen, och Försvarsmakten. Signalspaning föreslås således få bedrivas såväl inom försvarsunderrättelseverksamheten som för polisens räkning. Som har framgått ovan (avsnitt 4.2) innebär den inriktning av signalspaningen inom försvarsunderrättelseverksamheten som regeringen föreslagit ett utökat mandat att ägna uppmärksamhet åt bl.a. internationell brottslighet. Mot den bakgrunden är det självfallet av väsentlig betydelse att information som erhålls genom signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten kan överlämnas till polisen i den mån uppgifterna har betydelse för polisens verksamhet. En sådan möjlighet finns också enligt 2 § första stycket lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. På motsvarande sätt kan ett behov finnas av att till myndigheter utanför polisen överlämna information som inhämtats den signalspaning som utförs för polisens räkning. Det rör sig om information av betydelse för svensk utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitik, dvs. samma intressen som försvarsunderrättelseverksamheten ska stödja. Kretsen av mottagare till sådan information bör begränsas till dem som har rätt att inrikta den signalspaning som bedrivs inom försvarsunderrättelseverksamheten, dvs. enligt förslaget i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201 s. 31 ff) regeringen, och Försvarsmakten. Att informationen fritt kan överlämnas till regeringen är självklart. En särskild bestämmelse bör emellertid införas för att utan hinder av sekretess kunna överlämna sådan information till och Försvarsmakten. Frågan om att på detta sätt överlämna information bör avgöras av . Innan information överlämnas bör emellertid samråd alltid ske med genom antingen Säkerhetspolisen eller beroende på informationens karaktär. För det fall informationen har inhämtats inom ramen för en förundersökning bör självfallet gälla att informationen inte ska få överlämnas utan medgivande av förundersökningsledaren. Bedömning: Någon skyldighet att underrätta enskilda i efterhand om att de varit föremål för signalspaning bör inte införas. I lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet saknas bestämmelser om underrättelseskyldighet, dvs. en skyldighet att i efterhand underrätta en enskild om att han eller hon varit föremål för signalspaning. De partier som ingår i regeringen har emellertid i den politiska överenskommelsen uttalat att en sådan skyldighet ska införas. Mot den bakgrunden innehåller propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) ett sådant förslag (prop. s. 84 ff). I propositionen föreslås att om det vid signalspaning har använts sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk person ska den person som sökbegreppen avser underrättas om detta. En underrättelse ska lämnas så snart det kan ske utan men för försvarsunderrättelseverksamheten, dock senast efter det att det inhämtningsuppdrag som föranlett inhämtningen avslutades. En underrättelse får enligt förslaget skjutas upp om sekretess hindrar att underrättelsen lämnas. har det på grund av sekretess inte kunnat lämnas någon underrättelse från det att inhämtningsuppdraget avslutades behöver någon underrättelse inte lämnas. Slutligen föreslås att en underrättelse inte ska lämnas om inhämtningen uteslutande avser främmande makts förhållanden eller förhållanden mellan främmande makter. Syftet med att lämna en sådan underrättelse till enskilda personer är framför allt att den enskilde ska få möjlighet att bedöma vilket integritetsintrång som åtgärden har inneburit och att reagera mot vad han eller hon kan anse ha varit en rättstridig åtgärd. 7.10.2Förhållandena i den brottsbekämpande verksamheten gäller en underrättelseskyldighet för de brottsbekämpande myndigheterna i förhållande till enskild som under en förundersökning har varit föremål för hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning (27 kap. 31 § ) samt hemlig rumsavlyssning (15 § lagen [2007:978] om hemlig rumsavlyssning). Underrättelseskyldigheten begränsas av flera undantag. Om uppgifterna omfattas av sekretess ska underrättelsen skjutas upp till dess att sekretessen inte längre gäller och får helt underlåtas om det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse . Vidare är förundersökningar beträffande vissa brott helt undantagna, vilket innebär att Säkerhetspolisens verksamhetsområde inte omfattas av underrättelseskyldigheten. Som skäl för undantaget anförde regeringen bl.a. att verksamhetsområdet genomgående är av särskilt känsligt slag och att det inom ramen för Säkerhetspolisens verksamhet regelmässigt pågår långvariga utredningar som inte avgränsas av enskilda förundersökningar och att en underrättelseskyldighet skulle försvåra Säkerhetspolisens deltagande i internationellt samarbete (prop. 2006/07:133 s. 50). 7.10.3Underrättelseskyldighet vid signalspaning? Jag vill inledningsvis kommentera förslaget i propositionen. I förslaget anges att det är den person som sökbegreppet avser som ska underrättas om signalspaningen. Förslaget framstår som tveksamt. Denna person behöver ju inte själv ha varit utsatt för något intrång i sina förtroliga kommunikationer. Det är ju i stället den som utsatts för ett sådant intrång som har intresse av att bli underrättad. Om syftet är att avlyssna kommunikationen mellan personerna A och B när de talar om personen kan uppgifter som är hänförliga till X användas som sökbegrepp. Med propositionens förslag är det därmed X som ska underrättas om att signalspaning förekommit, inte A och B vars kommunikation har blivit avlyssnad. Det kan därtill noteras att utgångspunkterna för den föreslagna underrättelseskyldigheten inte går ihop med propositionens förslag beträffande tillsynsorganets utredningsskyldighet (prop. 2008/09:201 s. 91). En sådan utredning från tillsynsorganets sida ska nämligen enligt propositionens förslag avse om den enskildes kommunikation har utsatts för signalspaning. Oavsett detaljerna i förslaget kan det ifrågasättas om det i flertalet fall finns någon praktisk möjlighet att identifiera den som utsatts för intrång. Därtill kommer att det kan ta innan underrättelse kan lämnas, vilket har betydelse för preskription av skadeståndskrav och åtal m.m., något som påverkar den enskildes möjlighet att i praktiken använda en underrättelse som utgångspunkt för att uppnå krav på tillgång till ett effektivt nationellt rättsmedel. Slutligen kommer en sådan underrättelseskyldighet att behöva förses med så omfattande undantag att den riskerar att uppfattas som en chimär, vilket inte gynnar tilltron till regelverket och verksamheten. Någon underrättelseskyldighet till enskilda med anledning av att det förekommit signalspaning förekommer inte heller i de länder jag har studerat. Den i propositionen föreslagna konstruktionen har i samband med mina besök utomlands snarare mötts med förvåning. Vad som anförts leder till slutsatsen att det är tveksamt om någon underrättelseskyldighet alls bör föreligga vid signalspaning. I stället bör övervägas att ge varje enskild person rätt att begära en kontroll av om han eller hon har utsatts för signalspaning och om denna i så fall har skett i enlighet med lag eller annan författning, således en rätt att begära kontroll som går något längre än motsvarande förslag i propositionen. Jag återkommer till den frågan i avsnitt 7.11.1. Ledamöterna i den referensgrupp som har biträtt mig i utredningsarbetet har överlag efterlyst att bestämmelser om underrättelseskyldighet införs i den föreslagna lagen, inte minst mot bakgrund av att en sådan skyldighet har föreslagits också beträffande signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten. Om lagstiftaren skulle besluta i enlighet med propositionens förslag vad gäller signalspaningen inom försvarsunderrättelseverksamheten och en motsvarande bestämmelse skulle efterlysas såvitt avser signalspaning för polisens räkning skulle en sådan bestämmelse kunna utformas enligt följande. X § Om signalspaning skett med stöd av 5 § första stycket, gäller för signalspaningen vad som föreskrivs om hemlig teleavlyssning i 27 kap. 31–33 §§ . I stället för uppgift om teleadress ska uppgift lämnas om sådana använda sökbegrepp som är direkt hänförliga till den person som underrättas. Om signalspaning skett med stöd av 5 § andra stycket, gäller för signalspaningen vad som föreskrivs om hemlig teleavlyssning i 16– 18 §§ lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. I stället för uppgift om teleadress ska uppgift lämnas om sådana sökbegrepp som är direkt hänförliga till den person som underrättas. Vad som föreskrivs i första och andra styckena gäller även vid annan signalspaning än sådan som sker i tråd, om signalspaningen sker inom ramen för en förundersökning och görs mot någon som är skäligen misstänkt för brott eller om den görs mot någon som det finns särskild anledning att anta kommer att utöva sådan brottslig verksamhet som avses i 1 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. 7.11.1Tillsynen över polisens signalspaning Förslag: ska utöva tillsyn över polisens signalspaning. påbörjade sin verksamhet . Verksamheten regleras i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Nämnden består av högst tio ledamöter som utses av regeringen för av högst . Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Nämnden ska, såvitt här är av intresse, utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet samt Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen (1998:622). Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med lag eller annan författning. Tillsynen omfattar således verksamhet där hemliga tvångsmedel, såsom hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning, används. Att tillsynen även avser med tvångsmedelsanvändningen sammanhängande verksamhet innebär att både själva avlyssningen eller övervakningen och den vidare hanteringen av upptagningarna, såsom hur överskottsinformation används eller förstörs, liksom fullgörandet av reglerna om underrättelseskyldighet, omfattas av tillsynen. Även den brottsbekämpande verksamhet som föregår och ligger till grund för ansökan om tvångsmedlet omfattas. Tillsynen är avgränsad till brottsbekämpande myndigheters användning av metoderna. Det innebär att domstolarnas handläggning av och beslut i ärenden om tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel inte omfattas av nämndens tillsyn. De brottsbekämpande myndigheterna är , Säkerhetspolisen, polismyndigheterna, och samt även , och . Användningen av hemliga tvångsmedel berör , , Säkerhetspolisen, den öppna polisen och (jfr. 2006/07:133 s. 79 f). Nämnden utför sin tillsyn genom inspektioner och andra undersökningar. I uppdraget ingår att uttala sig om konstaterade förhållanden och om behovet av förändringar i verksamheten. Nämnden ska vidare verka för att brister i lag eller annan författning avhjälps. Nämnden är skyldig att på begäran av enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för sådana tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet eller varit föremål för sådan personuppgiftsbehandling som omfattas av nämndens tillsyn. Nämnden ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. Nämnden har rätt att av de myndigheter som omfattas av tillsynen få de uppgifter och det biträde som nämnden begär.