sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — Det kan då vara motiverat att dessa anläggningar inte omprövas så att elproduk- tionen minskar, vilket rimligen skulle medföra att produktion som är av väsentlig betydelse för elförsörjningen försvinner. Nackdelen med den valda avgränsningen är att den är förhållandevis lågt satt, vilket skulle medföra att många anläggningar kommer att omfattas. Av redogörelsen i avsnitt 3.3 framgår att antalet anläggningar med en effekt över 10 MW är ca 200 och att de med en effekt mellan 1,5 MW men under 10 MW också är ca 200. Det innebär att antalet anläggningar som skulle skyddas mot omprövningar är fler än 200 stycken men färre än 400 stycken. En ytterligare nackdel är att avgränsningen bara tar sikte på just elproduktion och att några avvägningar av andra intressen inte har gjorts när gränsen på 5 MVA sattes. Sist men inte minst bör man beakta att det kan vara svårt att hitta en ändamålsenlig koppling mellan elberedskapslagen och regler om omprövningar. Särskilt utpekande i annan ordning Ytterligare ett alternativ är att regeringen ger eller annan lämplig myndighet i uppdrag att ta fram underlag för vilka kriterier som ska gälla för att anse att vattendrag och vattenkraftverk ska vara av nationell betydelse för elförsörjningen och för framställningen av förnybar energi. Myndigheten bör i det arbetet samråda med alla berörda myndigheter, kommuner och organisationer i syfte att få alla intressen och konsekvenser bedömda. Efter bedömningen bör det vara regeringen som pekar ut de vattendrag som ska anses vara av nationell betydelse för elförsörjningen. Fördelen med ett särskilt utpekande blir att de går att detaljstyra vilka kriterier som ska gälla för utpekandet och att det, genom att regeringen gör utpekandet, ges en särskild tyngd åt de utpekade vattendragen. Nackdelen med ett särskilt utpekande i annan ordning är att man inför ett nytt begrepp om nationell betydelse som kommer att användas parallellt med de befintliga begreppen riksintresse enligt 3 kap. och riksintresse enligt 4 kap. . Det förefaller enligt utredningens mening inte vara ändamålsenligt att införa ett sådant nytt begrepp eftersom det kan öka förvirringen samt de olika begreppens inbördes förhållande och status blir oklar. Sammanfattande avvägning av hur utpekandet av nationellt viktigt vattenkraft ska ske Det är, som angivits ovan, enligt utredningens mening tveksamt att införa ett nytt begrepp om nationell betydelse. Det är i stället bättre att använda något av de befintliga begrepp som finns och de system som redan finns för dessa utpekanden av viktiga samhälls- intressen, dvs. antingen riksintressen eller de anläggningar som anses vara väsentliga för elförsörjning enligt elberedskapslagen. Av dessa två system anser utredningen att metoden med att utse riksintresse är betydligt bättre än att göra en koppling till elberedskapslagen. Det senare alternativet riskerar att omfatta alltför många vattenkraftverk och vattendrag utan att det gjorts någon miljömässig värdering av dessa områden. Elberedskapslagen är därmed inte lämpad att ligga till grund för en koppling till reglerna om omprövningar. Då återstår således systemet med riksintressen antingen enligt 3 eller 4 kap. . Det har inte utsetts riksintressen för vattenkraften eftersom riksintressena har ansetts vara framåtsyftande och huvud- delen av den svenska vattenkraften redan är utbyggd. Att inte heller vattenkraftplanen kan betraktas som anspråk på riksintressen framgår av redogörelsen i avsnitt 2.5. Utredningen anser dock, som nämnts, att det inte föreligger hinder att utse riksintresse för vattenkraften både för framtida ny produktion och för att bevara befintlig vattenkraft. Det senare får på anförda skäl anses vara ett viktigt samhällsintresse. Utredningen anser att det skulle vara möjligt att hantera vattenkraften som riksintresse både enligt systemet i 3 kap. och enligt systemet i 4 kap. på de sätt, och med de för- och nackdelar, som beskrivits ovan. Utredningen vill dock särskilt poängtera att ett utpekande enligt 4 kap. ger ett starkare skydd för vattenkraften än ett utpekande enligt 3 kap. För att välja ett av tillvägagångssätten anser utredningen att det ändå är mest ändamålsenligt att använda det befintliga regelverket i 3 kap. 8 § för att lägga fram anspråk på riksintressen. Det sättet skulle behandla vattenkraften enligt samma regelverk som annan energiproduktion såsom vindkraften där det finns utpekade områden av riksintresse. Utredningen föreslår således att ges i uppdrag att, enligt regelverket i 3 kap. och hus- hållningsförordningen, föreslå områden som kan vara av riksintresse för vattenkraft. De anspråk på riksintressen som görs får sedan bedömas i respektive mål inom det befintliga regelverket. Utpekandet av riksintressen för vattenkraft kommer enligt utredningens mening att rikta uppmärksamheten mot att områdena är viktiga för produktionen av förnybar energi och att dessa ska skyddas mot åtgärder som påtagligt försvårar utnyttjandet av anläggningar för energiproduktion. Om det uppstår konflikter mellan olika riksintressen enligt 3 kap. så ska dessa lösas enligt regeln i 3 kap. 10 § . 11.5.2Ersättningsregler vid omprövning av vattenkraft Förutom ovan beskrivna utpekande av riksintressen för vattenkraft finns det möjlighet att, vilket också anges i utredningens direktiv, ändra direkt i reglerna om ersättning vid omprövning av vattenverksamhet och på så sätt öka möjligheterna att bevara den befintliga elproduktionen från vattenkraft. Utredningen ska nedan visa några av de alternativ som står till buds för detta och problemen förknippade med det. Vilka åtgärder som ska vidtas och vem som ska stå kostnaderna för dessa är centrala frågor i miljörätten. Grundläggande är att den som vill bedriva en verksamhet som påverkar miljön ska stå för de kostnader som verksamheten medför. Detta formulerades av , då uttrycket Polluter Pays Principle (PPP) började användas. I svensk rätt finns en grundlagsfäst rätt till ersättning som kan stå i strid med PPP. Regleringen finns i 2 kap 18 § andra stycket regeringsformen och har beskrivits i avsnitt 11.3. Reglerna om ersättning vid omprövning av bl.a. vattenkraftverk har beskrivits i avsnitt 4.17 och 11.1. Utvinning av vattenkraft sker normalt med stöd av ett rätts- kraftigt tillstånd. Tillståndet gäller som huvudregel för evigt men går att ompröva på de grunder som anges i 24 kap. . Tillståndet skyddar verksamhetsutövaren så länge denne håller sig inom tillståndet och följer villkoren. Vanliga åtgärder som aktualiseras vid omprövning är utförande av fiskvandringsvägar, släppande av extra lockvatten och bestämmande av minimi- tappning. Åtgärderna kommer det allmänna tillgodo. Åtgärderna kan naturligtvis även komma ett enskilt intresse tillgodo genom att en enskild fiskerättsägare gynnas eller att en person som bedriver stuguthyrning till sportfiskare eller annan turistverksamhet gynnas. Grundregeln i är att den som bedriver en pågående vattenverksamhet enligt gällande tillstånd har rätt till ersättning av den som begärt omprövningen, när omprövningen medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning. Denna regel finns i 31 kap. 20 § . Rätten till ersättning är dock begränsad enligt bestämmelserna i 31 kap. 22 § och 39 § lagen om införande av miljö- balken. Utredningens direktiv nämner uttryckligen 31 kap. 22 § när frågan om produktionshämmande bestämmelser behandlas. Utredningen ska alltså särskilt överväga om denna bestämmelse bör finnas kvar. En konsekvens av 31 kap. 22 § är att en myndighet kan driva igenom inskränkningar och förluster i en befintlig verksamhet utan att ersätta verksamhetsutövaren för hela förlusten. Ett sätt att påverka hur många omprövningar av givna tillstånd för att gynna allmänna intressen som görs är att styra kostnadsansvaret för åtgärderna som blir ett resultat av omprövningen. Ju större del av kostnaden som hamnar på den enskilde desto större antal omprövningar är det troligt att det allmänna driver igenom. Omvänt kan man räkna med att om det allmänna måste betala för de förluster som drabbar den enskilde verksamhetsutövaren så får man en inbyggd försiktighet och begär bara omprövning för de åtgärder som ur allmän synpunkt är viktigast och högst prioriterade. Det skulle då inte gå att yrka åtgärder som kostar bara för att dessa medel är tillgängliga genom 5-procentsregeln. Staten kan i stället direkt bestämma hur mycket omprövningar man totalt sett vill satsa på genom att bestämma storleken på de omprövande myndigheternas anslag. Om staten dessutom anser att elkraftbranschen ytterligare ska bidra till finansieringen genom att föra över mer pengar till statskassan så går det att lösa t.ex. med skatter eller avgifter. Utredningen menar på ovanstående skäl att det måste övervägas om begränsningen av rätten till ersättning vid omprövning av vattenverksamheter bör ändras. Detta kan göras på flera sätt beroende på vad man vill uppnå. Några olika alternativ ska redovisas. Verksamhetsutövaren ges rätt till ersättning för hela förlusten? Ett sätt att skydda befintlig vattenkraftproduktion är att den verksamhetsutövare som till följd av omprövning drabbas av förlust av kraftproduktion ska ha rätt till ersättning för hela förlusten. Lagtekniskt löses detta genom att 31 kap. 22 § och 39 § lagen om införande av upphävs. Mot bakgrund av den styrande verkan som 5–20-procentsregeln i 31 kap. 22 § och 5-procentsregeln i 39 § lagen om införande av har fått19 när det gäller omprövningar av 19 , ER 2008:24, Kammar- kollegiets rapport av arbete med omprövning samt tillsyn av vattendomar och vattenföretag s. 12 och i samhället s. 18. vattenkraftverk skulle en sådan lagändring få stor effekt för att skydda befintlig produktionskapacitet vid vattenkraftverken. En sådan ändring kommer sannolikt medföra att omprövningar som ger upphov till förlust av elproduktion blir färre därför att de omprövande myndigheterna inte har resurser att betala ersättning för förlusten. Regeländringen skulle därmed främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverken, vilket är det syfte som anges i utredningens direktiv. Utredningens direktiv säger dock att man ska främja en hög produktionskapacitet utan att undergräva arbetet med att nå miljömålen eller möjligheten att beakta det allmänna och enskilda fiskeintresset. Ett förslag som innebär att full ersättning ska betalas kommer att riskera att motverka arbetet med miljömålen, införlivandet av ramdirektivet för vatten, EG:s ålförordning och andra uppsatta mål för miljön, fisket, rekreation och turism. Detta medför att det kan vara olämpligt att lägga ett förslag som ensidigt gynnar produktionsintressena. Det följer därmed närmast direkt av utredningsdirektiven att förslagen bör vara någon slags kompromiss. Kammarkollegiet har till utredningen framfört att om 5-procentsregeln avskaffas så drar man effektivt undan myndighetens möjligheter att bedriva omprövningsarbete. Ett sätt att undvika den följden vore att Kammarkollegiet fick ett särskilt anslag att använda för att ersätta verksamhetsutövarna för förlusterna. Då skulle omprövningsarbetet kunna fortgå och eventuellt förstärkas. Ändra den ersättningsfria delen? Ett alternativ till att helt ta bort begränsningen av rätten till ersättning skulle kunna vara att ändra nämnda bestämmelser på så sätt att den ersättningsfria delen ändras. ligger den i spannet 5–. Detta kan ändras till exempelvis 0–. Möjligheten att bestämma den ersättningsfria delen till skulle domstolen kunna använda vid omprövning av vattenkraft- verk av stor betydelse för energiförsörjning. Det underlag som behövs för att göra dessa avvägningar skulle kunna tas fram i tillståndsmålen när den ersättningsfria delen ska bestämmas. Fördelen med förslaget är att domstolarna ges större möjlighet att göra en nyanserad bedömning av hur produktionsintresset och intresset av att producera förnybar el bör vägas mot motstående intressen som miljömålen, ramdirektivet för vatten, fisket och övriga miljöintressen. Det blir större utrymme för avvägningar som är ändamålsenliga i det enskilda vattendraget. Nackdelen med förslaget är att det minskar förutsebarheten eftersom domstolens valmöjligheter ökar. När det gäller tillstånd enligt vattenlag som omfattas av övergångsregeln i 39 § lagen om införande av så bör den regeln läsas som att det finns en skyldighet att tåla en begränsning av ersättningen . Den regeln är alltså redan utformad så att det ryms begränsningar på mellan 0–. Utredningen gör bedömningen att eftersom huvuddelen av all befintlig vattenkraft har tillstånd meddelade enligt vattenlag så innebär regelförändringar att skriva 0–i 31 kap. 22 § och 0–i 39 § lagen om införande av ingen egentlig skillnad för vattenkraften ur produktionssynpunkt. I kombination med den ökade osäkerhet det kan medföra är det sammantaget inte ett förslag som utredningen är beredd att gå vidare med. Det andra alternativet skulle då vara att fastställa den ersättningsfria nivån i 39 § lagen om införande av till en lägre procentsats än . En ändring i nämnda paragraf skulle kunna utformas så att man sätter den ersättningsfria nivån till i stället för som . Det skulle troligen få en direkt styrande verkan på yrkandena i omprövningsmålen på samma sätt som ovan redovisats om förslaget att sätta nivån till och på samma sätt som dagens 5-procentsregel styr yrkandena. Utredningen anser att ett sådant förslag är genomförbart på samma sätt som det är möjligt att sätta nivån till och på samma sätt som det är som gäller. En nivå på t.ex. skulle fortfarande gynna produktionskapaciteten och utrymmet att göra åtgärder för fisket och miljöintresset skulle kvarstå om än i mindre omfattning . En nackdel med förslaget är det som Kammarkollegiet framhållit att redan i vissa projekt kan vara för lite för att vidta erforderliga åtgärder. Den nackdelen skulle naturligtvis bli ännu större om nivån sattes till . En fördel med förslaget är att det ändå får ses som en kompromiss som trots allt både går i den riktning direktiven anger och gynnar produktionsintresset utan att bortse från motstående intressen. Ovan har beskrivits en lösning där verksamhetsutövaren får full ersättning för sina förluster. Utredningen har dock funnit att även om den lösningen främjar produktionsintressena så som direktiven anger så kommer påverkan på de andra intressen som också nämns i direktiven att bli stor. T.ex. skulle utredningens syfte att främja omprövningar av vattenverksamhet kunna motverkas. Ett alternativ vore därför att kombinera den ovan föreslagna lösningen om full ersättning med ett förslag till finansiering av denna ersättning. På så sätt skulle myndigheternas möjligheter att bedriva omprövningar och betala för eventuella förluster hos verksamhetsutövaren kunna säkerställas som den som var föremål för en omprövning fick sina kostnader ersatta. Denna lösning skulle ge en bättre flexibilitet i hela omprövningsarbetet eftersom åtgärderna i det enskilda vattendraget inte skulle vara beroende av de som står till buds vid varje omprövning utan man i stället kan genomföra de åtgärder som behövs av miljömässiga skäl och hämta finansieringen från annat håll. En sådan finansiering kan utformas på olika sätt. Den lösning som står till buds är vanlig skatte- finansiering. Staten kan skjuta till skattemedel i den utsträckning man önskar att myndigheterna driver omprövningsarbete. De elskatter som betalas uppgår till ca 18–per år.20 Av den siffran torde vara hänförlig till el från vattenkraften, dvs. ca 7–. Utöver detta kommer t.ex. fastighetsskatt på vattenkraftverk och moms vilket även det utgör substantiella belopp. Det skulle således vara möjligt för staten att inom denna summa bekosta alla de miljösatsningar man verkligen vill genomföra med hjälp av omprövningar och därmed finansiera det bortfall, som ändringen att ge full ersättning, skulle medföra. En annan finansieringsform skulle kunna vara att vattenkraft- branschen överlag åläggs att betala en summa någonstans mellan 0–av produktionsvärdet av vattenkraften till staten. Det motsvarar den summa en verksamhetsutövare kan tvingas att avstå utan ersättning vid en omprövning. Pengarna skulle kunna fonderas och förvaltas av Kammarkollegiet och användas för att betala ersättningar vid omprövningar. Fördelen med systemet skulle vara att kostnaden fördelades jämt över hela vattenkraft- 20 Enligt SCB uppgick elskatterna till . branschen medan den som träffades av omprövningen skulle hållas skadeslös. Ytterligare en fördel är att omprövningsinsatserna skulle kunna vidtas på ett sätt som helt styrs av miljöintresset och åtgärderna koncentreras till de platser de gör mest nytta oavsett om det leder till ett bortfall på eller inte. Det innebär att de samlade resurserna för omprövningar skulle kunna användas mer ändamålsenligt än utan att branschen som helhet drabbas hårdare än vad en enskild verksamhetsutövare redan riskerar att göra . Det är även troligt att en sådan avgift kan sättas lägre än och ändå generera betydande belopp. De två ovan redovisade finansieringsformerna har det gemensamt att de tillför resurser för att bekosta bortfall av vattenkraftproduktion. Förslagen skulle därmed kunna motverka syftet i utredningens direktiv att utreda åtgärder som främjar produktionskapaciteten i vattenkraftverk. Utredningen anser därmed att det inte ryms i utredningens direktiv att lägga ett sådant förslag. Sammanfattande bedömning om ersättningsreglerna Utredningen finner som angivits ovan att den åtgärd som kan antas ha störst betydelse för att minska bortfallet av elproduktion vid omprövning är att ändra ersättningsreglerna så att verksamhets- utövaren får ersättning för hela sin förlust. Utredningen föreslår ändå inte den åtgärden, eftersom den alltför kraftigt påverkar de andra intressen som enligt utredningens direktiv ska beaktas. Utredningen menar att man kan överväga att ändra den ersättningsfria delen i 31 kap. 22 § och i 39 § lagen om införande av till i stället för dagens . Åtgärden skulle troligen få en styrande effekt på yrkandena i omprövningsmålen så att det i större utsträckning yrkas åtgärder som bara medför ett bortfall på av elproduktionen i stället för som . Utredningen lägger dock inte heller ett sådant förslag främst beroende på att de tillgängliga medlen vid varje enskild omprövning då skulle minska. Detta skulle, vilket Kammarkollegiet påpekat utgör ett problem, leda till att de tillgängliga resurserna vid en omprövning inte räcker till ändamålsenliga åtgärder. Att då minska utrymmet från dagens till skulle inte förbättra den situationen. Utredningen föreslår därmed att reglerna i 31 kap. 22 § och 39 § lagen om införande av med dess begränsning av rätt till ersättning behålls och används på samma sätt som vid de omprövningar som genomförs. 11.5.3Ytterligare regler för att skydda befintlig vattenkraft mot omprövningar som minskar elproduktionen? Redan genom utpekandet av riksintressen kommer man enligt utredningens mening att rikta uppmärksamheten mot att vissa områdena är viktiga för produktionen av förnybar energi och vattenkraftens viktiga funktion som reglerkraft för vindkraften. Det finns emellertid fler sätt att påverka omprövningarna så att syftet att skydda befintlig elproduktion uppnås. Till utredningen har framförts att en möjlighet vore att införa en avvägningsregel eller en särskild kravregel som styr omprövningarna i önskad riktning. Avvägnings- eller kravregeln kan införas som en särskild regel som tar sikte på omprövning av tillstånd i vattendrag som är av riksintresse för vattenkraftproduktion och i dessa processer ger elproduktionsintresset en ökad tyngd. Regeln skulle kunna införas som nästsista stycke i 24 kap. 5 § och ha följande lydelse. Vid omprövning av tillstånd eller villkor för vattenkraftverk samt vatten- reglering eller vattenöverledning för kraftändamål i ett vattendrag som är av riksintresse för energiproduktionen ska särskilt beaktas att nya försiktighetsåtgärder för att tillgodose allmänna intressen inte får påtagligt försvåra möjligheterna att utvinna förnybar energi. Fördelen med en sådan kravregel är att den gynnar framställningen av förnybar energi som den är nyanserad och ger utrymme för att bedöma andra intressen än elproduktionen. Resultatet av omprövningarna i domstol har därmed större möjligheter att bli en kompromiss som beaktar många olika intressen. Regeln har även möjlighet att se till enskilda intressen i omprövningsskedet. Regeln ligger därmed nära det önskemål som finns i utredningens direktiv att se till en mängd olika motstående intressen. Nackdelen med kravregeln är att det är osäkert vilket skydd den ger för elproduktionen i de utpekade vattendragen. naturligtvis troligt att regeln kommer att gynna elproduktionen från vattenkraft i de utpekade vattendragen men det går inte att förutsäga i vilken utsträckning. Det kommer därmed att överlämnas till rättstillämpningen att avgöra den frågan vilket, i vart fall i inledningsskedet tills praxis satt sig, kommer att öka osäkerheten och minska förutsebarheten för alla aktörer. En alternativ utformning av denna krav- eller avvägningsregel, för att i ytterligare mån uppnå önskemålet i direktiven att bevara befintlig vattenkraftproduktion, skulle kunna vara att regeln utformas så att den omfattar all befintlig vattenkraftproduktion. Det skulle ge ett större genomslag än om den bara slog igenom för särskilt utpekade vattendrag av riksintresse. är regeln så nyanserat utformad att den möjliggör att andra intressen beaktas i det enskilda fallet. Regeln skulle då införas i 24 kap. 5 § och ha följande lydelse. Vid omprövning av tillstånd eller villkor för vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål ska särskilt beaktas att nya försiktighetsåtgärder för att tillgodose allmänna intressen inte får påtagligt försvåra möjligheterna att utvinna förnybar energi. Fördelen med regeln är att den omfattar fler elproducerande vattendrag och därmed ytterligare kan antas gynna produktions- kapaciteten för vattenkraftverken. Fördelen ska inte överskattas, eftersom huvudparten av elproduktionen kommer från ett fåtal större vattendrag. Fördelen ska dock inte heller helt underskattas, eftersom dessa produktionsanläggningar är spridda över landet och därmed kan vara viktiga för elförsörjningen. Dessutom är ju all vattenkraft positiv ur klimatsynpunkt. En ytterligare fördel är att all vattenkraft bedöms på ett enhetligt sätt. Nackdelen med regeln är att den kan minska genomslaget av det arbete som pågår med fiskvandringsvägar och restaurering av vattendrag. Denna nackdel bör dock inte överskattas eftersom regeln faktiskt tillåter de avvägningar som krävs. 11.5.4Särskild regel som gynnar produktionen av förnybar energi m.m. Som nämnts i avsnitt 11.1 ska skrivningarna i 2 kap. 5 § miljö- balken, om att i första hand förnybara energikällor ska användas, tillämpas även vid framställning av energi. Det är dock oklart i vilken omfattning regeln uttryckligen tillämpats i det avseendet vid rena energianläggningar som t.ex. vattenkraftverk och i så fall vilken verkan regeln har haft. En annan regel som tar upp energi är 1 kap. 1 § som anger att hushållning med energi ska främjas så att ett kretslopp uppnås. Dessa regler bör enligt utredningens mening kunna användas för att gynna produktionen av förnybar energi. För att ytterligare stärka den effekten skulle man i någon av dessa regler kunna införa en ändring som uttryckligen anger att produktionen av förnybar energi ska ges företräde. På så sätt skulle man få en allmänt hållen regel som ska tillämpas inom hela område. Regeln skulle gynna all framställning av förnybar energi vilket då även skulle vara positivt för produktionskapaciteten för vattenkraft. En annan möjlighet är att se på reglerna om avvägning mellan konkurrerande riksintressen i 3 kap. 10 § . Regeln har beskrivits i avsnitt 4.3 och 11.1.