sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — Å ena sidan gyn- nas den asylsökandes fysiska och psykiska hälsa av snabbare hand- läggning och i osäkerhet liksom av rimliga boendeför- hållanden och meningsfull sysselsättning. Sammantaget leder det till mindre offentliga utgifter för sociala insatser och hälso- och sjukvård och för insatser av olika slag i anslutning till att individen ska lämna . Å andra sidan innebär, ur ett annat perspektiv, många olika typer av satsningar på individer som senare måste lämna landet efter lagakraftvunnet avslagsbeslut en samhällseko- nomisk suboptimering. Det kan i sammanhanget erinras om att den grupp asylsökande som får avslag på sina ansökningar upp- går till cirka 50–av det totala antalet asylsökande. 14.2Övriga konsekvensanalyser enligt kommittéförordningen 14.2.1Förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen Utredningen bedömer att förslagen har liten betydelse för den kommunala självstyrelsen. Kommunerna åläggs i och för sig vissa nya uppgifter genom utredningens förslag. För utförandet av dessa tillförs dock kommunerna medel av staten i enlighet med finansie- ringsprincipen. 14.2.2Förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Utredningens förslag bedöms kunna ha viss mindre betydelse för brottligheten och det brottsförebyggande arbetet. Många asyl- sökande lever under mycket knappa ekonomiska omständig- heter. Risken finns att denna situation för vissa individer kan utgöra en drivkraft att ägna sig åt olika typer av illegal verksamhet. Vad gäller den ekonomiska ersättning som lämnas till asylsökande 4 Kommunala framtider – en långtidsutredning om behov och resurser till 2050, SKL 2002. Kostnadsberäkningar, andra konsekvensanalyser m.m. innebär utredningens förslag att stora grupper av asylsökande kommer att få mer pengar i handen. Utredningen föreslår också att asylsökande generellt ska tillåtas att arbeta. Dessa båda förslag bidrar till att asylsökandes ekonomiska situation generellt kommer att förbättras. Härigenom bedöms att incitamenten för vissa typer av illegal verksamhet kommer att försvagas. En mycket konkret sådan effekt är att den del av de asylsökande som arbetar ille- galt kommer att kunna omvandla sitt arbete till lagligt arbete. 14.2.3Förslagens betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Förslagen bedöms kunna ha viss betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. anlägg- ningsboenden är till övervägande delen förlagda till små och medel- stora orter. Utredningen uppskattar att de förslag som läggs, , kommer att ha den samlade effekten att andelen asyl- sökande som väljer av ordnat boende ökar, upp- skattningsvis med (jfr ovan). Lokalt kan effekten bli en ökad efterfrågan på i första hand hälso- och sjukvård samt viss service. En ökande efterfrågan innebär inte bara en utmaning att hantera – eller en belastning om man så vill – utan är också sysselsättningsstimulerande. Efterfrågan ökar inte bara på offentliga tjänster utan också på privat producerade varor och tjänster. breddas rekryteringsbasen vilket gagnar alla arbetsgivare. 14.2.4Förslagens betydelse för små företags arbetsförutsättningar m.m. Förslagen bedöms ha marginell betydelse för små företags arbets- förutsättningar. Vissa av utredningens förslag kan emellertid som framhållits ovan skapa en bredare rekryteringsbas för vissa typer av företag på orter där många asylsökande bor. Det gäller inte minst förslagen om att generellt tillåta asylsökande att arbeta och att bättre styra asylsökande med viss kompetens till orter/regioner med ett motsvarande kompetensbehov. Också ambitionshöjningen när det gäller praktik och annan sysselsättning samt förslaget att låta kommunen ansvara för denna uppgift kan bidra till en sådan Kostnadsberäkningar, andra konsekvensanalyser m.m. Möjligheterna för företag att få tag på praktikanter som också är potentiell arbetskraft förväntas öka. En negativ administ- rativ bieffekt kan dock vara fler oönskade förfrågningar från och kontakter med kommunen när det gäller möjligheterna att erbjuda sysselsättning åt asylsökande. 14.2.5Förslagens betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män Förslagen bedöms samlat ha positiv effekt för jämställdheten mel- lan kvinnor och män. Något som redan tidigare i betänkandet har lyfts fram särskilt i detta sammanhang är förslaget om ett individuellt sysselsättnings- stöd. Sysselsättningsstödet utgör en relativt stor andel av den totala ekonomiska ersättning som en individ kan få. I en familj kommer därför både mannens och kvinnans arbetsmarknadsrelaterade akti- vitet att ha påtaglig betydelse för familjens ekonomi. En allmän förskjutning av asylsökandes boende från eget boende till av ordnat boende kan också det vara positivt för kvinnors grad av aktivitet. Kvinnor som bor i anlägg- ningsboende deltar relativt sett oftare i svenskundervisning och har relativt sett oftare praktik eller annan sysselsättning än kvinnor som bor i eget boende. Också de föreslagna förbättringarna av kartläggning och doku- mentation av individens utbildning och yrkesbakgrund kan ha betydelse i ett jämställdhetsperspektiv. Asylsökande kvinnor kan generellt förväntas ha mer begränsade utbildnings- och arbetslivs- erfarenheter än asylsökande män och de erfarenheter de har kan möjligen generellt vara sämre dokumenterade. Förbättringar av processen för kartläggning och dokumentation kan således relativt sett vara av större värde för kvinnor än för män. Den tätare initiala kontakten med individen som kommer att bli följden av etablerandet av ankomstboenden bör för övrigt allmänt vara positiv ur ett jämställdhetsperspektiv. Förutsättningarna för att tidigt uppmärksamma tecken på eller få kän- nedom om t.ex. förekomsten i en familj av könsrelaterat våld eller hedersproblematik förbättras. På motsvarande sätt, men än mer påtagligt, torde förtydligandet av kommunens ansvar vara betydel- sefullt. Genom denna förändring minskar riskerna för att problem Kostnadsberäkningar, andra konsekvensanalyser m.m. av redan nämnt slag inte åtgärdas på grund av bristande erfarenhet och/eller kompetens eller att de hamnar mellan stolarna. Ett problem som utredningen uppmärksammats på under sitt arbete är de begränsade möjligheterna till barnomsorg inom asyl- mottagandet. Erfarenhetsmässigt har många mödrar till små barn svårt att regelbundet delta i svenskundervisning eller annan anord- nad aktivitet. Utredningen lämnar inte några skarpa förslag på detta område, men menar att kommunerna framöver bör sträva efter flexibla lösningar som kan underlätta också för mödrar till små barn att ta del av aktiviteter som erbjuds i det nya systemet för mottagande. 14.2.6Förslagens betydelse för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är enligt budgetpropositionen lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Utredningen bedömer att de förslag som lämnas har stor betydelse för möjligheterna att nå detta mål. Utredningen har i enlighet med sina direktiv lämnat förslag som syftar till en effektiv och human asylprocess och ger fler asylsö- kande möjlighet till en meningsfull sysselsättning, helst med anknytning till arbetsmarknaden. Såväl handläggningstidernas längd som väntetidens innehåll bedöms ha stor betydelse för möj- ligheterna till framgångsrik integration för dem som beviljas uppe- hållstillstånd. Utredningen har med sina förslag strävat efter att det som görs som asylsökande ska kopplas till vad som sker efter ett beviljat uppehållstillstånd, inom ramen för den kom- munala introduktionen. Också genom detta bedöms det bli lättare att nå det integrationspolitiska målet. 14.2.7Förslagens betydelse i ett regelgivningsperspektiv Utredningen föreslår ett antal nya regler respektive regeländringar. De närmare motiven för dessa förslag redogörs för i den beskri- vande texten kopplad till respektive förslag. Där beskrivs proble- met som ska lösas, vad utredningen vill uppnå, vilka som berörs av regelförslaget samt där så är möjligt och motiverat eventuella alter- lösningar som utredningen övervägt. Kostnadsberäkningar, andra konsekvensanalyser m.m. konsekvenserna av utredningens förslag till nya eller ändrade regler, liksom förslagens konsekvenser för företags arbetsförutsättningar etc. redogörs samlat för i särskilda avsnitt ovan. 14.3Konsekvenser ur ett barnperspektiv Förslagen bedöms samlat ha positiv effekt för barn i asylprocessen. Den allmänna inriktningen på förslagen är att de ska bidra till ett system för mottagandet av asylsökande som är effektivt och humant. Korta handläggningstider och därmed mindre av oviss väntan, möjlighet till meningsfull sysselsättning, bra boendeförhål- landen samt rimliga ekonomiska villkor gynnar alla asylsökande, men särskilt barn och föräldrar. I betänkandet har förslaget om ankomstboenden redan utförligt analyserats ur ett barnperspektiv. Förslaget om att öka kapaciteten av ordnat boende i storstadsområdena har – som också redan lyfts fram – det uttryckliga syftet att bidra till att mildra de mest påtag- liga negativa psykosociala effekterna för barn av det egna boendet. Detta förslag och dess syfte stöds av förslagens allmänna inriktning mot mer av ordnat boende – utanför de mest utsatta storstadsom- rådena. Grunden för erbjudande till familjer om ordnat boende ska dessutom vara en analys av vad som kan vara lämpligt för alla medlemmar i familjen, dvs. Utredningen har också behandlat vikten av att vid initiala kart- läggningsinsatser i ankomstboendet se barnet som den egna individ det är. Om tidigt kan få en bild av barnet och barnets allmänna behov som sedan kan förmedlas till kommunen och den väntande skolan är mycket vunnet. Genom ett tydligt fokus på det enskilda barnets situation kan också tidigt upptäckas tecken på mer specifika problem eller missförhållanden som kan kräva åtgärder från samhällets sida. Utredningen bedömer vidare att de föreslagna höjningarna av ersättningarna till kommunerna på skolområdet är viktiga ur ett barnperspektiv. Att kommunerna ges en bättre kostnadstäckning än tidigare skapar förutsättningar för att alla asylsökande barn erbjuds det stöd i skolan de har rätt till och behöver. Konkret kan det på kommunnivå handla om öka lärartätheten eller förstärka den specialpedagogiska kompetensen. På motsvarande sätt som på jämställdhetsområdet är förtydli- gandet av kommunernas ansvar på det sociala området betydelse- Kostnadsberäkningar, andra konsekvensanalyser m.m. fullt ur ett barnperspektiv(jfr ovan). Ett tydligt ansvar för social- tjänsten för asylsökande barn och vuxna skapar bättre förutsätt- ningar för ett bra omhändertagande. När det gäller utredningens förslag om nytt system för ekono- miskt bistånd till asylsökande är effekterna ur ett barnperspektiv både positiva och negativa. Generellt höjs ersättningsnivåerna vil- ket gynnar såväl barn som vuxna och innebär en bättre ekonomi för många barnfamiljer. Denna positiva effekt förstärks av förslaget om rätt till hel grundersättning för varje barn oavsett antalet syskon i familjen. utgår endast halv dagersättning fr.o.m. tredje barnet. föreslår emellertid utredningen dels att den som tackar nej till ankomstboende inte ska få någon grundersättning , dels att den som tackar nej till ordnat boende efter ankomsttiden endast ska få halv grundersättning. Båda dessa för- slag kommer att innebära att familjer som i olika skeden under asylprocessen väljer att bo i eget boende hamnar i en sämre eko- nomisk situation. Detta har rimligen konsekvenser också för bar- nen i familjerna. I någon mån kan denna försämring för familjer som väljer eget boende vägas upp av möjligheten att få sysselsätt- ningsstöd utöver grundersättning. I avsnitt 2.3.3 har utredningen redogjort för rörande mottagandet av asylsökande. Det dokument som utredningen främst haft att beakta under sitt arbete är EU-direktivet om miniminormer för mottagandevill- kor för asylsökande. Direktivet reglerar olika aspekter av motta- gandet, bl.a. tillträde till arbetsmarknaden, skolgång och utbildning för minderåriga, hälso- och sjukvård samt boende och försörjning . Utredningens förslag bedöms stå i överensstämmelse med mottagandedirektivet. I samband med att den nya mottagandelagen träder i kraft ska LMA upphöra att gälla. Äldre föreskrifter ska dock fortfarande gälla beträffande utlänningar som vid ikraftträdandet var registre- Kostnadsberäkningar, andra konsekvensanalyser m.m. rade vid en förläggning. Detta innebär alltså att det blir en successiv övergång till det nya mottagandesystemet. 14.6Förslagens förhållande till förslagen i SOU 2008:58 I föreliggande betänkande har i flera avsnitt refererats till betän- kandet Egenansvar med professionellt stöd (SOU 2008:58) från Utredningen om snabbare arbetsmarknadsetablering för nyanlända flyktingar m.fl. (IJ 2007:02). Detta betänkande innehåller bl.a. för- slag om ett tydligt statligt ansvar för introduktionen av nyanlända invandrare. Det gäller både ekonomiskt i form av en ny statligt administrerad introduktionsersättning och rent praktiskt – en stat- lig aktör föreslås ansvara för att ett introduktionsprogram genom- förs genom upphandling av tjänster från en s.k. introduktionslots. föreslås Arbetsförmedlingen få ansvaret för att admini- strera praktikplatser åt nyanlända. Förslaget innebär att kommunen fråntas det huvudansvar för introduktionen av nyanlända som man har i gällande ordning. har strävat efter att lägga ett för- slag till ett sammanhållet system för mottagande av asylsökande. En tydlig inriktning i utredningens förslag är att ge kommunerna ett större ansvar i mottagandet. Skälen för detta har redovisats ingående. Förslagen i SOU 2008:58 bereds inom . för sista sammanträde, , hade regeringen fortfa- rande inte tagit ställning till dessa förslag. Om regeringen väljer att begränsa kommunernas ansvar för nyanlända invandrares introduktion påverkas delvis förutsättning- arna för att lägga ytterligare uppgifter på kommunerna i enlighet med förslag. I första hand handlar det om förslaget om ett kommunalt operativt ansvar för att anordna praktik eller annan sysselsättning för asylsökande. Reger- ingen bör beakta detta i den fortsatta hanteringen av såväl förslagen i SOU 2008:58 samt förslag. Utredningen lämnar förslag till en ny mottagningslag, lagen (2009:00) om asylsökandes och vissa andra utlänningars vistelse i . Lagen kommenteras i det följande. De lagändringar utredningen föreslår i övrigt är enbart följdänd- ringar och kommenteras därför inte särskilt. 15.1Förslaget till lag om asylsökandes och vissa andra utlänningars vistelse i Paragrafen anger lagens innehåll. Uppräkningen har gjorts i avsikt att underlätta för läsaren. I paragrafen finns hänvisningar till andra lagar som rör asylsökande och andra utlänningar. Uppräkningen är inte uttömmande. Paragrafen innehåller lagens definition av vissa begrepp. Paragrafen anger vilka utlänningar som omfattas av lagen. Första stycket motsvarar 1 § första stycket LMA. Andra stycket motsvarar 1 § tredje stycket LMA. Tredje stycket motsvarar 1 § fjärde stycket LMA. Fjärde stycket motsvarar delvis 9 § andra meningen LMA. Bestämmelsen har behandlats närmare i avsnitt 9.2. I paragrafen fastslås att ska driva ankomstboen- den och vad syftet är med sådant boende. Ankomstboende är en ny form av boende som har behandlats ingående i avsnitt 5.5.1. I första stycket fastslås skyldighet att erbjuda ankomstboende. Bestämmelsen har behandlats närmare i avsnitt 5.5.1. Bestämmelsen i andra stycket innebär att utlänningar som tidi- gare avböjt ett erbjudande om ankomstboende kan ångra sig och få ett nytt erbjudande. Dessa utlänningar kan då också kvalificera sig för grundersättning. I första stycket fastslås att ska driva ordnade boenden och vad syftet är med sådant boende. Bestämmelsen har behandlats närmare i avsnitt 5.5.2. Bestämmelsen i andra stycket motsvarar 2 § första stycket andra meningen LMA. I första stycket fastslås skyldighet att erbjuda ordnat boende. Bestämmelsen har behandlats närmare i avsnitt 5.5.2. Bestämmelsen i andra stycket innebär att utlänningar som tidi- gare avböjt ett erbjudande om ordnat boende kan ångra sig och få ett nytt erbjudande. Dessa utlänningar kan då också kvalificera sig för hel grundersättning. Paragrafen motsvarar 15 § första meningen LMA. Första stycket motsvarar 3 § andra stycket LMA. Andra stycket motsvarar 2 § andra stycket LMA. Paragrafen behandlar vistelsekommunens ansvar för svenskunder- visning. Bestämmelsen har behandlats ingående i avsnitt 4.3.4. Paragrafen behandlar vistelsekommunens ansvar för praktik m.m. Bestämmelsen har behandlats ingående i avsnitt 4.3.4. Paragrafen motsvarar 5 § LMA. Paragrafen reglerar begränsningar beträffande sysselsättning enligt mottagningslagen. Den har behandlats närmare i avsnitt 4.3.4. I första stycket anges formerna för ekonomiskt bistånd enligt mot- tagningslagen. I andra stycket anges att beslutar om och betalar ut ersättning. I första stycket fastslås att en utlänning som omfattas av den nya lagen och som saknar egna medel för sin försörjning har rätt till grundersättning. Asylsökande som har egna inkomster eller till- gångar och därför kan försörja sig själva har inte rätt till grunder- sättning. Syftet med den nya ersättningen är därmed detsamma som med den nuvarande dagersättningen. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.3.2. Vid bedömningen av ett barns behov ska föräldrarnas ekonomi beaktas. Detta innebär att grundersättning inte ska utbetalas om föräldrarna har egna inkomster eller tillgångar och därför möjlighet att på egen hand försörja barnet. En tillämpning av bestämmelsen förutsätter att barnet bor tillsammans med föräldrarna. Enligt andra stycket har utlänningar som bor i eget boende inte rätt till grundersättning. Se mer härom i avsnitten 5.5.1 och 6.3.2. Utlänningar som efter ankomsttiden bor i eget boende har enligt tredje stycket rätt till halv grundersättning. Se mer härom i avsnitten 5.5.2 och 6.3.2. I fjärde stycket fastslås att aktivitetsbonus inte påverkar rätten till grundersättning. I paragrafen regleras rätten till aktivitetsbonus. Denna ersättning har behandlats i avsnitt 6.3.3. Paragrafen reglerar rätten till särskild ersättning. Denna ersättning har behandlats i avsnitt 6.3.4. I paragrafen fastslås att en utlänning som beviljats ersättning enligt den nya mottagningslagen är skyldig att anmäla förändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden till . Bestäm- melsen har behandlats i avsnitt 6.3.6. I paragrafen regleras nedsättning av grundersättningen. Enligt första stycket får grundersättningen sättas ned om en utlänning utan giltigt skäl vägrar att delta i svenskundervisning eller försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd. Bestämmel- sen har behandlats i 6.3.5. Enligt andra stycket får nedsättning inte avse den del av grunder- sättningen som är avsedd att täcka utgifter för utlänningens egen mathållning. Bestämmelserna om nedsättning av grundersättningen tillämpas också enligt tredje stycket om en utlänning med ett beslut om avvis- ning eller utvisning utan giltigt skäl stannar kvar i . För ned- sättning krävs inte att utlänningen vägrar medverka till en särskild åtgärd. Det räcker att gör bedömningen att den enskilde har haft en rimlig förberedelsetid och att hinder för verk- ställighet inte föreligger för att nedsättning ska få göras. Beslutet måste vara verkställbart. Se mer härom i avsnitt 8.2.2. Paragrafen reglerar när rätten till insatser enligt mottagningslagen, dvs. boende, sysselsättning och ekonomiskt bistånd, upphör. Första stycket har sin motsvarighet i 11 § LMA. Uppehållsrätt får, i enlighet med nuvarande praxis, anses jämställt med permanent uppehållstillstånd och ett längre tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det innebär att en utlänning som asylfrågan prövas uppfyller kraven för uppehållsrätt är berättigad till insatser enligt mottagandelagen. Andra stycket motsvarar 8 § andra stycket LMA. Med ordnat boende får här jämställas boende med särskild service enligt social- tjänstlagen. Tredje stycket motsvarar 8 § tredje stycket LMA. Paragrafen motsvarar 12 § LMA. I första stycket konstateras att utlänningar som omfattas av mottag- ningslagen också omfattas av socialtjänstlagen, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen om vård av missbrukare i vissa fall. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.2. Andra stycket motsvarar 1 § andra stycket LMA. Paragrafen motsvarar 3 a § LMA. Paragrafen motsvarar i huvudsak 22 § LMA. Tredje stycket har dock delvis fått en ny lydelse. Bestämmelsen har anpassats till tvåparts- processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Paragrafen motsvarar 20 § LMA. Paragrafen motsvarar 21 § LMA. Paragrafen motsvarar 24 § LMA. Paragrafen har sin motsvarighet i 23 § LMA och avser kommuner- nas rätt till ersättning för insatser vid massflyktssituationer. Statlig ersättning till kommuner och landsting för insatser rörande asylsö- kande regleras i förordning (se kap. 10). Paragrafen motsvarar 25 § LMA. Bestämmelsen är avsedd att användas i situationer när den normala organisationen inte förmår möta exceptionellt stora strömmar av flyende till Sverige.1 Paragrafen motsvarar 19 § LMA. 1 Se prop. 1994/95:7 s. 85. Särskilt yttrande av sakkunnig Arjun Bakshi och expert Inom tre områden delar vi inte fullt ut utredarens slutsatser och förslag. 1 Ansvaret för sysselsättningsinsatser (kapitel 4) Utredaren föreslår att kommunerna ska ges ett operativt ansvar för att anordna undervisning i svenska, praktik eller annan sysselsätt- ning för asylsökande. Staten ska ersätta kommunerna ekonomiskt. Kommunernas skyldighet ska regleras i lag. Vi anser att det vore bättre, både för de asylsökande och för kommunerna, om det blev frivilligt för kommunerna att åta sig detta uppdrag. Vid en frivillig lösning skulle de kommuner som anser sig ha möjlighet att uppnå samordningsvinster mellan syssel- sättningsinsatser för asylsökande och flyktingintroduktionen kunna ta sig an uppdraget. Vi bedömer också att fluktuationerna i asylmottagandet skulle göra det svårt för kommunerna att dimensionera verksamheten. Staten har, i egenskap av att vara en större ekonomi, bättre möjlig- het att hantera betydande svängningar i asylmottagandets omfatt- ning. Därutöver har kommuner svårt att hantera flyk- tingmottagandet, bland annat på grund av att statens ersättningar till kommuner inte täcker kostnaderna. Därför är det olämpligt att genom tvingande lag överföra ännu mer utföraransvar till kommu- nerna inom asyl- och flyktingmottagande. Vi ser också en risk för att statliga myndigheter inte kommer att bistå kommunerna i den utsträckning som är tänkt. Den föreslagna ansvarfördelningen mellan kommuner och statliga myndigheter liknar den inom flyk- tingmottagandet, ett system som i praktiken har inneburit ett i princip ensamt ansvar för kommunerna. 2Ansvaret för personer med lagakraftvunna avvisningsbeslut (kapitel 9) Vi uppskattar att utredaren har uppmärksammat problematiken med tidsbegränsade uppehållstillstånd (TUT). Brister i lagstift- ningen har bl.a. inneburit att kommunerna har ansvaret för försörj- ning av personer vars uppehållstillstånd har gått ut. Överlag innebär utredarens förslag en förbättring eftersom sta- ten tar sitt kostnadsansvar för alla kategorier av personer med TUT och utgångna TUT. En del av förslaget innebär dock att kommu- nerna ska bevilja bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) till per- soner som har lagakraftvunna beslut om av- eller utvisning. Det gäller personer som har haft TUT men har avlägs- nandebeslut som åter träder i kraft när TUT går ut. Det handlar också om personer som har redan har av- eller utvisats men som återvänder till utan uppehållstillstånd. Även om kommunerna får statlig ersättning för insatserna ifrågasätter vi det principiellt riktiga i att kommunerna ska hantera personer som har lagakraftvunna beslut om av- eller utvisning.