sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — Med hemlig rumsavlyssning avses att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel som återger ljud. Hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning avseende brott som har ett minimistraff om fängelse (2 § 1 lagen om hemlig rumsavlyssning). Exempel på sådana brott är mord, dråp, vissa fall av människorov, grovt rån och terroristbrott. Hemlig rumsavlyssning får även användas vid förundersökning om andra brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse och det är fråga om något av brotten som anges i 2 § 2 lagen om hemlig rumsavlyssning. Som exempel på sådana brott kan nämnas människohandel, våldtäkt, våldtäkt mot barn, grovt övergrepp i rättssak, grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling. Dessutom får hemlig rumsavlyssning användas vid förundersökning som rör misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till dessa brott, om sådana gärningar är belagda med straff och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse. Hemlig rumsavlyssning får endast användas om någon är skäligen misstänkt för ett sådant brott som avses i 2 § lagen om hemlig rumsavlyssning och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Dessutom ska åtgärden vara proportionerlig. Hemlig rumsavlyssning får endast avse en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Om åtgärden avser någon annan stadigvarande bostad än den misstänktes bostad får hemlig rumsavlyssning användas endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. För att minimera risken för att särskilt integritetskänslig information som inte har någon betydelse för utredningen ska inhämtas råder det förbud mot att avlyssna vissa platser och samtal. Det gäller t.ex. massmedieredaktioner, advokatkontor och vårdinrättningar samt samtal mellan försvarare och misstänkt och samtal under bikt och enskild själavård. Det finns även en reglering om i vilka fall s.k. överskottsinformation som fås vid hemlig rumsavlyssning får användas. Frågor om hemlig rumsavlyssning prövas av allmän domstol efter ansökan av åklagare. Ett offentligt ombud ska utses och bevaka enskildas integritetsintressen. Tiden för tillstånd får inte överstiga en månad åt gången. Den som är eller har varit misstänkt för ett brott ska enligt huvudregeln underrättas om den hemliga rumsavlyssning som han eller hon har varit utsatt för. Om en uppgift i underrättelsen omfattas av sekretess ska den dock skjutas upp till dess sekretessen inte längre gäller (se 15 § lagen om hemlig rumsavlyssning och 27 kap. 33 § första stycket ). Har det på grund av sekretess inte kunnat lämnas någon underrättelse från det att förundersökningen avslutades, får underrättelsen underlåtas. I sådana fall ska i stället underrättas om åtgärden (14 b § förundersökningskungörelsen [1947:948]). Underrättelseskyldigheten omfattar i de allra flesta fall inte hemlig rumsavlyssning som beviljats i Säkerhetspolisens förundersökningar. De svenska brottsutredande myndigheterna kan lämna rättslig hjälp med hemlig rumsavlyssning i en utländsk förundersökning. Svensk åklagare kan dessutom i en svensk förundersökning begära rättslig hjälp med hemlig rumsavlyssning från en annan stat. Hur de svenska brottsutredande myndigheterna ska förfara i båda dessa fall regleras i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. 3.2Bakgrunden till lagen om hemlig rumsavlyssning Lagen om hemlig rumsavlyssning är resultatet av ett omfattande utredningsarbete som pågått . I det följande lämnas en redogörelse för delar av det utrednings- och lagstiftningsarbete som föregått lagens tillkomst. 3.2.1Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46) Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare för att utreda ett antal frågor om kriminalpolisiära arbetsmetoder inom ramen för straffprocessuella tvångsmedel. Utredaren skulle enligt direktiven bl.a. analysera om det fanns behov av hemlig teknisk avlyssning (dvs. hemlig rumsavlyssning) som arbetsmetod inom polisväsendet, undersöka om metoden var effektiv och, om så var fallet, överväga om intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten gav utrymme att för att tillåta ett sådant tvångsmedel. Utredningen antog namnet . överlämnade utredningen betänkandet Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46). Frågan om att tillåta hemlig rumsavlyssning i det polisära arbetet hade diskuterats och den hade även behandlats av ett flertal utredningar. var således inte den första utredningen som behandlade frågan. Det skulle emellertid föra för långt att i detta sammanhang lämna en redovisning av utredningsarbete som ligger längre tillbaka i tiden. I denna del hänvisas i stället till betänkande där det finns en översiktlig redovisning av tidigare utredningsarbeten m.m. (se SOU 1998:46 s. 137 ff.). lade i betänkandet fram lagförslag om att hemlig teknisk avlyssning (dvs. hemlig rumsavlyssning) skulle få användas som tvångsmedel vid förundersökning angående brott med ett minimistraff om fängelse , grovt narkotikabrott och grov varusmuggling avseende narkotika samt förbrott till nu nämnda brott. Utredningen ställde sig avvisande till att införa en modell som innebar att man utgick från det enskilda brottets straffvärde och framhöll bland annat att det på ett så tidigt stadium i en brottsutredning är svårt att göra en någorlunda säker bedömning av brottets straffvärde. Utredningen anförde vidare att modellen hade avstyrkts av de flesta praktiker som utredningen hade samtalat med och de invändningar som därvid framförts framstod, enligt utredningens mening, som alltför allvarliga för att det skulle vara möjligt att lägga fram ett förslag till lagstiftning om användning av integritetskränkande tvångsmedel som byggde på straffvärdemodellen (s. 380 f.). Behovet av buggning och åtgärdens effektivitet I betänkandet konstaterade utredningen, efter att i stor omfattning fört diskussioner med företrädare för ett antal brottsbekämpande myndigheter, att det fanns ett påtagligt behov av buggning. Utredningen framhöll att buggning bl.a. behövdes i situationer där det över huvud taget inte finns någon möjlighet att på annat sätt få reda på vad som avhandlats mellan misstänkta personer. Vidare anförde utredningen att behovet av buggning inte i första hand var motiverat av att antalet fall av teleavlyssnig hade minskat utan utredningen menade att buggningen i stället skulle ses som ett mycket värdefullt komplement till hemlig teleavlyssning(s. 338). När det gällde metodens effektivitet påtalade utredningen att det var svårare att göra en bedömning, men bl.a. med hänvisning till erfarenheterna av buggning utomlands ansåg utredningen att det hade framkommit tillräckliga belägg för att påstå att buggning skulle vara en effektiv arbetsmetod för att utreda brott i speciella situationer (s. 343). Utredningen gjorde också bedömningen att behovet av buggning och dess effektivitet som brottsutredande åtgärd innebar så starka skäl och sådana vinster för det allmänna att integritetsintresset inte borde hindra att metoden infördes. I detta sammanhang framhöll utredningen att buggning borde kunna tillåtas som en polisiär arbetsmetod för att utreda brott under förutsättning att regleringen kringgärdades av mycket starka rättssäkerhetsgarantier så att risken för missbruk kunde minimeras. Detta förutsatte enligt utredningen att en ordning med offentliga ombud infördes. Det betonades vidare att det var viktigt att buggningen reserverades för sådana fall där medborgarna i gemen är beredda att godta integritetskränkningen med hänsyn till de skäl som talade för åtgärden och att tvångsmedlet reglerades på ett sådant sätt att det inte framstod som ett hot mot medborgaren i allmänhet (s. 344). framhöll att eftersom rätten att besluta om tvångsmedlets användning är av central betydelse när det gäller att tillämpa reglerna om rättsskyddsgarantier framstod det som särskilt angeläget att beslutanderätten var förbehållen domstol. Utredningen ansåg därför att den interimistiska beslutanderätt för åklagaren, som utredning föreslog skulle föras in i , avseende andra hemliga tvångsmedel inte skulle omfatta buggning (s. 418 f.). Enligt utredningen talade övervägande skäl för att tiden för ett beslut om buggning inte borde få bestämmas till än med hänsyn till att åtgärden måste betraktas som särskilt integritetskränkande (s. 413). betonade att det fanns en hel rad skäl som med styrka talade för att ett system med offentligt ombud skulle bidra till att den enskildes rättsskydd stärktes på ett påtagligt sätt (s. 420 ff.). Ett kontradiktoriskt förfarande innebär, menade utredningen, att underlaget för avgörandena kan förutsättas bli säkrare genom att utredningsmaterialet blir fullständigare och mer allsidigt belyst. Det skapar även en bättre balans mellan motstående intressen, fortsatte utredningen. Ett offentligt ombud har möjlighet att ställa frågor till åklagaren och kan fästa rättens uppmärksamhet på svagheter i den förebringade utredningen, t.ex. att kravet på skälig misstanke knappast kan anses vara uppfyllt. Inte minst vid den proportionalitetsbedömning som domstolen ska göra i varje enskilt fall kan ett offentligt ombud göra betydande insatser genom att belysa hur tvångsmedlet kan komma att drabba den enskilde. En annan viktig följd av ett system med offentliga ombud är, påpekade utredningen, att det skulle ge möjlighet till insyn i förfarandet för andra än berörd domstol och åklagare. Det förhållandet är, menade utredningen, ägnat att skapa förtroende hos allmänheten för att frågan får en allsidig och objektiv belysning. Utredningen underströk dock att det kanske viktigaste argumentet för att införa en ordning med offentliga ombud är att den misstänkte därigenom får en möjlighet att få ett beslut om tvångsmedelsanvändning överprövat i högre rätt. Enligt utredningens uppfattning talade övervägande skäl för att det offentliga ombudets uppgift borde begränsas till att ta tillvara den misstänktes intressen och att tredjemansintressena i stället fick beaktas av domstolen inom ramen för den proportionalitetsavvägning som ska göras i I detta sammanhang framhöll dock utredningen att det offentliga ombudet naturligtvis är oförhindrat att fästa rättens uppmärksamhet på hur tredje man kan komma att drabbas av ett tvångsmedel. Utredning påpekade härvid att en argumentation i den delen nämligen kan få betydelse vid den intresseavvägning som ska göras inom ramen för proportionalitetsprincipen. Om det t.ex. skulle framkomma att tredje mans integritetsintressen skulle drabbas synnerligen allvarligt av tvångsmedlet kan konsekvensen bli att det inte – trots att de formella förutsättningarna i övrigt är uppfyllda – finns tillräckliga skäl för att tvångsmedlet ska få användas. I sammanhanget kan också nämnas, anförde utredningen, att det i linje med vad som i övrigt gäller enligt svensk rätt inte föreslås att vissa personkategorier ska vara undantagna från buggning m.fl. tvångsmedel. Det enda undantag som görs från denna princip är att ett beslut om buggning och hemlig teleavlyssning inte får avse samtal eller telemeddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare. När det gällde frågan om det skulle införas en regel med innebörd att den misstänkte i efterhand ska underrättas om tvångsmedelsanvändningen var det enligt utredningens uppfattning från rent principiella utgångspunkter i en rättsstat rimligt att kräva den enskilde i efterhand – när det kan ske utan skada för utredningen m.m. – ska underrättas om att han varit föremål för ett integritetskränkande tvångsmedel. I betänkandet beskrivs också tämligen utförligt hur en sådan reglering skulle kunna utformas. Utredningen konstaterade vidare att institutet fanns i fem av de sex europeiska länder som hade studerats närmare. noterade utredningen att de experter i utredningen som representerade de brottsbekämpande myndigheterna hade ställt sig i princip helt avvisande till en reglering om underrättelse. Från Säkerhetspolisens sida framhölls att det enligt vad man där kunde bedöma inte fanns något fall där det över huvud taget skulle vara möjligt att lämna en underrättelse utan att en enskild utredning eller verksamheten skulle komma att skadas. Även de experter som företrädde den öppna polisen gjorde bedömningen att det praktiskt taget alltid, i kanske 80–av fallen, inte skulle vara möjligt att lämna någon underrättelse och hävdade att brottsutredningarna – både i det enskilda fallet och generellt – allvarligt skulle komma att skadas om den misstänkte i efterhand underrättades om tvångsmedelsanvändningen. angivna ståndpunkter motiverades med att de aktuella tvångsmedlen i huvudsak användes och kommer att användas vid en typ av brottslighet som till sin karaktär ofta präglas av organisation och av att den pågår mer eller mindre kontinuerligt. En underrättelse skulle därför – i betydligt större utsträckning än vid s.k. ordinär kriminalitet – allvarligt skada möjligheten att framöver använda hemliga tvångsmedel. Detta gäller särskilt beträffande Säkerhetspolisens verksamhet, som bl.a. avser kontraspionage och kontraterrorism. Men även vid utredningar om grovt narkotikabrott, som står för av den teleavlyssning, teleövervakning och kameraövervakning som förekommer, skulle en underrättelse i ett enskilt ärende allvarligt kunna skada den framtida narkotikabekämpningen. Det är nämligen, menade man, ett känt faktum att särskilt narkotikabrottsligheten bedrivs i organiserad form och att narkotikabrottslingarna ofta återfaller i brott. De experter i utredningen som företrädde polis och åklagare framhöll att det är en avgörande skillnad mellan att känna till att polisen får använda sig av t.ex. hemlig teleavlyssning och att i efterhand få reda på att man de facto har varit avlyssnad. Genom en underrättelse skulle de kriminella få bekräftat att polisen varit dem på spåren – något som de kanske tidigare bara haft vaga misstankar om – och de skulle i fortsättningen bli än mer försiktiga vid sina kontakter. En konsekvens av underrättelsen skulle i ett sådant fall kunna bli att det blev ännu svårare att binda dem vid något brott. I framtida utredningar skulle polisen kanske gå miste om värdefull information som man tidigare kunnat få genom hemlig teleavlyssning, t.ex. om tidpunkter och platser för möten m.m., något som kan inverka negativt även på möjligheten att i en utredning använda buggning. Vidare hävdade dessa experter att en underrättelse skulle kunna ge de kriminella värdefull information. Av underrättelsen skulle man kanske – beroende på vem som har varit avlyssnad – kunna dra slutsatser om vilken kännedom polisen har om en viss organisation. Utredningen fann att övervägande skäl talade mot att föreslå en regel om underrättelseskyldighet. Enligt utredningens mening fanns det dock skäl att överväga frågan på nytt i ett annat sammanhang (s. 442 f.). Utredningen underströk emellertid att det kanske viktigaste argumentet för att införa ett underrättelseförfarande låg på det rent principiella planet, dvs. att det i en rättsstat är rimligt att den som har varit föremål för ett integritetskränkande tvångsmedel i efterhand i princip ska underrättas om det. Från mera praktiska utgångspunkter förhåller det sig onekligen så, uttalade utredningen, att de viktigaste och mest effektiva rättsäkerhetsgarantierna trots allt ligger i den domstolsprövning som alltid ska ske och i utredningens förslag om att det vid den prövningen ska medverka ett offentligt ombud, som har till uppgift att ta tillvara den misstänktes intresse. Enligt utredningens bedömning var också en ordning med domstolsprövning och offentligt ombud tillräckligt för att tillgodose de krav som ställs i . I ett särskilt avsnitt i betänkandet behandlade proportionalitetsprincipen (s. 376 ff.). En tillämpning av denna princip innebär en skyldighet för den som beslutar om tvångsmedlet att göra en avvägning mellan skälen för åtgärden och de olägenheter som åtgärden kan förorsaka den misstänkte eller något annat motstående intresse, i detta fall mellan intresset av att utreda brott och de risker som en användning av tvångsmedlet innefattar för den personliga integriteten hos den misstänkte och tredje man. konstaterade att det är en mängd olika faktorer som ska vägas in vid en proportionalitetsbedömning; vad är det som ska övervakas, hur kommer tredje man att drabbas, hur länge ska åtgärden pågå, vad står att vinna med åtgärden, vilken svårhetsgrad har brottet, osv. påpekade att ju större integritetsrisker som är förenade med en användning av tvångsmedlet desto större krav måste naturligtvis ställas för att tvångsmedlet ska få användas. Man kan tänka sig att det i ett visst fall med hänsyn till proportionalitetsprincipen inte bör komma i fråga att bugga en bostad medan det däremot kan accepteras att ett visst möte, utomhus i det fria eller på en restaurang, buggas. Ett annat exempel kan vara att det av olika skäl inte kan godtas att en bostad buggas medan det däremot är godtagbart att ett visst samtal fört i bostaden får avlyssnas. Av betydelse kan vidare vara hur många tvångsmedel som ska användas mot samma person. Man kan i vissa speciella fall tänka sig att det blir nödvändigt att t.ex. bugga en person, vars telefon redan är avlyssnad. Frågan om man kan acceptera att en och samma person – – är föremål för t.ex. buggning, hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning är emellertid beroende av vilka skäl som talar för åtgärden. Om dessa kumulativa effekter av olika tvångsmedel borde regleras särskilt var något som hade diskuterat. Ett sätt att göra detta kunde enligt utredningen vara att i författningstexten ställa upp strängare krav för att man ska få använda t.ex. buggning mot någon som redan är föremål för hemlig teleavlyssning. En sådan ordning hade emellertid avstyrkts av samtliga de brottsutredande myndigheter som utredningen hade haft kontakt med. Myndigheterna hade motiverat detta ställningstagande med att det är mer lämpligt att beakta de kumulativa effekterna inom ramen för den proportionalitetsavvägning som ska göras i varje enskilt fall och vid den prövning som ska göras om åtgärden kan anses vara av synnerlig vikt för utredningen. anslöt sig till denna bedömning. framhöll betydelsen av att proportionalitetsprincipen tillämpades strikt. Oavsett hur man utformar ett tvångsmedels tillämpningsområde, uttalade utredningen, kan det nämligen inte undvikas att tvångsmedlet, eftersom de formella förutsättningarna är uppfyllda, kan användas i situationer där det knappast varit lagstiftarens mening att så skulle ske. Detta har sin förklaring i bl.a. att det är svårt att vara alltför detaljerad i en lagstiftning som bör komma till användning i en hel rad olika situationer, av vilka vissa är svåra – för att inte säga omöjliga – att förutse. Genom en noggrann och konsekvent tillämpning av proportionalitetsprincipen kan man undvika att tvångsmedlet tillämpas i sådana fall. Utredningen betonade att det var viktigt att framhålla att proportionalitetsprincipen ger utrymme för att avslå t.ex. en ansökan om buggning även om samtliga formella förutsättningar i övrigt är uppfyllda. När det gällde de platser som skulle få buggas föreslog utredningen ingen annan begränsning än den som följer av att åtgärden endast fick avse plats där den misstänkte kan antas uppehållas sig och av de allmänna principer som gäller för all tvångsmedelsanvändning (s. 408). Utredningen menade att det från effektivitetssynpunkt skulle innebära allvarliga nackdelar om användningen av buggning begränsades till t.ex. platser dit allmänheten har tillträde. Det är rimligt att tro, vilket har bekräftats på en del håll utomlands, att de kriminella i så fall skulle förlägga de diskussioner som avser brott till platser som inte får buggas anförde utredningen. Det är därför nödvändigt, menade utredningen, att tillåta buggning på samtliga platser, således även i bostäder och på andra platser som kan antas vara särskilt integritetskänsliga. Utredningen föreslog att tillämpningen av bestämmelserna om buggning skulle vara underkastad en årlig parlamentarisk kontroll på samma sätt som sker vid hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. För att ytterligare kontrollera tillämpningen övervägde även utredningen att inrätta en särskild nämnd med uppgift att följa tvångsmedelsanvändningen. Utredningen nämnde i detta sammanhang som exempel på en nämnd med uppgifter av motsvarande slag och angav att den nämnden hade till uppgift bl.a. att i ärenden om registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) pröva frågor om utlämnande av uppgifter i polisregister och att följa Säkerhetspolisens registrering av uppgifter i sådana register. Utredningen uttalade dock att man – med hänsyn till de rättsskyddsgarantier som man föreslog skulle införas och den parlamentariska kontroll som fanns och som även alltså enligt utredningens uppfattning också omfatta buggning – fann det tveksamt om en nämnd av detta slag ytterligare skulle kunna stärka kontrollen. Utredningen föreslog därför inte att någon nämnd skulle inrättas. 3.2.2Regeringens remiss till Lagrådet förslag behandlades i lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. som regeringen beslutade . I remissen förslog regeringen att hemlig rumsavlyssning (i remissen benämnt hemlig avlyssning) skulle införas som ett nytt hemligt tvångsmedel. Hemlig rumsavlyssning skulle få användas vid misstanke om brott som hade ett minimistraff om fängelse eller för annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kunde antas att brottets straffvärde motsvarade fängelse . Hemlig rumsavlyssning skulle även få användas vid grovt narkotikabrott och grov varusmuggling avseende narkotika. För att få tillstånd att avlyssna andra bostäder än den misstänktes ansåg regeringen att det skulle ställas upp högre krav, än det som hade föreslagit, på nivån för att den misstänkte skulle komma att befinna sig på platsen. Regeringen menade vidare att det som huvudregel inte skulle vara tillåtet att avlyssna samtal med advokater, präster och andra som är skyddade mot vittnesplikt. Inte heller platser där sådana samtal normalt förekommer, såsom advokatkontor, kyrkor och tidningsredaktioner skulle enligt huvudregeln få avlyssnas uttalade regeringen. Regeringens föreslog också att bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning skulle införas i en särskild lag som skulle vara tidsbegränsad. Behovet av buggning och åtgärdens effektivitet Regeringen konstaterade i remissen att brottsligheten totalt sett i och för sig inte hade ökat men uttalade att utvecklingen av den mer allvarliga brottsligheten var djupt oroande. I remissen framhölls vidare att statsmakterna har en skyldighet att se till att de brottsbekämpande myndigheterna har tillräckliga medel och metoder för att effektivt kunna förebygga och beivra brott (s. 35). Förundersökning av sådan allvarlig brottslighet som nämnts ställer särskilda krav vad avser arbetsmetoder och liknade anförde regeringen och menade vidare att det kunde ifrågasättas om de hemliga tvångsmedel som då var tillåtna var tillräckliga. Det påpekades att de kriminella anpassar sig till de arbetsmetoder polisen har. Den som planerar brott kan undvika att samtala om det i telefon som kan avlyssnas och möten sker inte på öppna platser där t.ex. en dold kamera kan dokumentera händelseförloppet. Polis och åklagare är i stället beroende av annan bevisning, inte minst vittnen och målsäganden, för att binda den misstänkte till brottet. Det förekommer emellertid allt oftare att vittnen och målsägande inför rättegångar utsätts för våld och hot om våld. Muntlig bevisning är påverkbar genom hot och andra yttre påfrestningar till skillnad från teknisk bevisning i form av t.ex. en upptagning av ett samtal.