sou · GWB3115 · 2009-01-01 00:00:00 — I den nuvarande lydelsen av 9 kap. 9 § anges att i den omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Detta har gjort i budgetlagen (se avsnitt 3.3.3). Bestämmelsen i 9 kap. 8 § om att statens tillgångar står till regeringens disposition kan sägas vara en naturlig följd av att regeringen styr riket. Det finns likväl behov av en grundläggande bestämmelse som fastställer detta förhållande. Regeringens uppgift att styra riket medför en rätt, men även en skyldighet, att vidta de förvaltnings- och förfogandeåtgärder i fråga om egendomen som regeringen finner lämpliga, och som inte kräver godkännande. Sådana åtgärder kan innefatta att använda egendomen för avsett syfte, att underhålla egendomen så att den bevarar sitt värde och att avyttra egendomen om den inte behövs. Den åtskillnad som i 8 § görs mellan statens medel, dvs. penningmedel, och övriga tillgångar, behövs enligt vad som närmare utvecklas i avsnitt 8.2.3 inte längre. Regeringens ansvar har samma innebörd oavsett vilket slag av tillgång det rör sig om. Det är därför tillräckligt att det i bestämmelsen anges att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar. Det är värt att notera att det varken i 8 eller 9 §§ sägs något om förvaltningen av statens skulder, trots att skuldförvaltningen, särskilt med hänsyn till statsskuldens belopp, är en mycket viktig uppgift. En tänkbar förklaring till varför denna förvaltningsuppgift inte nämns är att detta var en uppgift som vid tillkomsten av RF åvilade , som då var en myndighet under . I den ursprungliga lydelsen av 9 kap. 10 § andra stycket RF angavs sålunda att det under finns en myndighet med uppgift att bl.a. förvalta lån till staten. När 1989 blev en myndighet under regeringen slopades denna del av Rapport från en referensgrupp I och med detta utmönstrades den bestämmelse som reglerade förvaltningen av statsskulden. Vi anser att detta är olyckligt och att det i RF därför bör införas en bestämmelse om att regeringen även förvaltar och förfogar över statens skulder. Detta är uppgifter som har en nära anknytning till den likviditetsmässiga hanteringen av statsbudgeten. De ovan angivna begränsningarna av regeringens dispositions- rätt bör behållas. Det bör dock noteras att det i 8 § talas om och dess myndigheter. Enligt vår uppfattning är det inte korrekt att tala om tillgångar som är avsedda för eftersom detta statsorgan inte i egentlig mening uppträder som nyttjare eller förvaltare av tillgångar. är det i stället riksdagsförvaltningen, som utgör en myndighet under , som ansvarar för förvaltningen av de tillgångar som ledamöter och administration använder sig av. Det är därför tillräckligt att från regeringens dispositionsrätt undanta de tillgångar och skulder för vilka myndigheter svarar. Det kan tilläggas att de olika nämnder som hör till , t.ex. och , administra- tivt är knutna till riksdagsförvaltningen. 7Bestämmelser som bör lyftas in i RF Förslag: Det kan övervägas om inte regleringen av budgetårets förläggning bör överföras från RO till RF. Ett förslag till en sådan bestämmelse finns i 9 kap. 1 § i författningsförslaget. Enligt 9 kap. 3 § RF ska besluta om budgetreglering för det närmast följande budgetåret. Av 3 kap. 2 § RO framgår att budgetåret inleds . När lade fram sitt förslag till ny regeringsform hade budgetåret omfattat tiden –. – som funnit goda skäl tala för att lägga om budgetåret så att detta sammanföll med kalenderåret – ansåg i avvaktan på ytterligare utredning att budgetåret inte skulle fixeras i RF utan tills vidare regleras i RO (SOU 1963:17 s. 397). Denna uppfattning delades av såväl Grundlagberedningen som departementschefen. fann i sitt betänkande att beslutsunderlaget för finanspolitiken skulle försämras vid en övergång till ett kalenderårssystem och föreslog därför att den dåvarande ordningen skulle behållas (SOU 1973:43 s. 22 och 235 samt SOU 1973:44 s. 102 ff.). Frågan om budgetårets förläggning togs sedan inte upp till behandling förrän i samband med arbete . Perspektivet hade då förskjutits från tidpunkten när information om konjunkturläget fanns tillgänglig, Bestämmelser som bör lyftas in i RF som varit avgörande för ställningstagande, till riksdagsarbetets årsrytm. Den övergripande tanken att inleda med en proposition om den ekonomiska politiken, som därefter följdes av en allmän motionstid, ansågs ha flera fördelar. Denna tanke ledde fram till diskussioner om en övergång till en kalenderårsbudget. bedöm- ning var därvid att fördelarna med en kalenderårsbudget övervägde dess nackdelar och att det statliga budgetåret borde läggas om (1993/94:TK1). delade Riksdagsutred- ningens bedömning i detta avseende. Ändringen av huvud- bestämmelsen i RO beslutades våren och . omfattar budgetåret kalenderåret. Det bör i detta sammanhang framhållas att frågan om budgetårets förläggning inte har varit föremål för någon politisk debatt sedan den ovan nämnda ändringen. Det är i stället frågan om när riksdagsval ska hållas som har diskuterats (se avsnitt 3.4). Den nu valda ordningen med ett budgetår som inleds har vunnit stor politisk acceptans och överensstämmer även med den modell som samtliga europeiska länder, bortsett från , har valt. Det kan vidare konstateras att regleringen i EU:s synes förutsätta att länderna tillämpar en kalenderårsbudget. I enlighet med vad som ovan anförts utgör det statliga budgetåret ramen för såväl som regeringens arbete. De skäl som i förarbetena till regeringsform anfördes mot att fixera budgetåret i grundlag är sedan vi, av utredningar och överväganden, gått över till att använda kalender- året som budgetår, inte längre aktuella. Det kan enligt vår uppfattning inte heller förutses att det skulle kunna uppstå behov av att ändra förläggningen av budgetåret. Inför en eventuell framtida övergång till ett annat budgetår skulle det under alla förhållanden krävas förberedelser av en sådan omfattning att det även torde finnas tid och övriga förutsättningar för att genomföra en grundlagsändring. Det kan mot denna bakgrund övervägas att överföra bestämmelsen om budgetårets förläggning från RO till RF. Rapport från en referensgrupp förslag till en reglering av budgetåret finns i 9 kap. 1 § i författningsförslaget. Förslag: En utförligare beskrivning av vad budgetpropositionen ska innehålla förs in i RF. Enligt denna ska propositionen innehålla ett budgetförslag, med förslag till beräkning av statens inkomster, till statens samlade utgifter och till anslag. Budgetpropositionen ska vidare innehålla förslag till ekono- miska åtaganden och en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen. Den föreslagna regleringen finns i 9 kap. 2 § i författningsförslaget. Enligt 9 kap. 6 § RF avger regeringen förslag till statsbudget till . Ingenting nämns i RF om vad som ska ingå i förslaget. Eftersom enligt 9 kap. 3 § ska besluta om beräkningen av statens inkomster och anvisa anslag till angivna ändamål får dock förutsättas att förslag lämnas i åtminstone dessa avseenden. Vidare får förutsättas att regeringen lämnar förslag om medel som behövs för rikets försvar i samband med krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden (jfr 9 kap. 3 § tredje stycket). Begreppet budgetproposition förekommer inte i RF utan finns i 3 kap. 2 § RO. I denna paragraf föreskrivs att budgetåret börjar och att regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). I RO anges vidare att budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till reglering av statsbudgeten. Om har hänfört statsutgifterna till utgiftsområden ska förslaget till statsbudget även innehålla en fördelning av anslagen på dessa utgiftsområden. Enligt 58 § RF skulle regeringen lämna en proposition som uppvisade statsverkets tillstånd i alla dess delar, dess inkomster och utgifter samt fordringar och skulder. Förslag om de ytterligare skatter som erfordrades skulle enligt 59 § också lämnas. Vid sidan av uppgifter om inkomster och utgifter skulle således Bestämmelser som bör lyftas in i RF propositionen innehålla en sammanställning av statens tillgångar och skulder. föreslog att en bestämmelse skulle införas som föreskrev att regeringen skulle lämna ett förslag till statsbudget för det närmast följande budgetåret, innefattande förslag till beräkning av statsinkomsterna och till anslag. Dessutom angavs att närmare bestämmelser om statsbudgetens utformning skulle ges i lag. Genom att inte ta in en mer detaljerad bestämmelse i RF ville behålla möjligheten att anpassa budgetuppställningen efter skiftande behov (se SOU 1963:17 s. 397). Grundlagberedningen ansåg att det i RF borde anges vad regeringen huvudsakligen hade att iaktta för att skulle kunna fastställa statsbudgeten, eftersom budgetförslagets utformning hade stor betydelse för vilken reell omfattning och innebörd befattning med budgetregleringen fick (SOU 1972:15 s. 171). Departementschefen framhöll för sin del att [b]udgetpropositionen spelar en central roll i arbete och bildar grunden för budgetarbetet i utskott och kammare. Den är också regeringens viktigaste årliga handlingsprogram och därmed ett underlag också för oppositionspartiernas politik. Enligt departementschefen var det därför självklart att kapitlet skulle innehålla en bestämmelse om budgetpropositionen (prop. 1973:90 s. 343). Trots denna inställning kom beredningens och regeringens förslag att motsvara den korta formulering som togs in i RF, nämligen att regeringen avger förslag till statsbudget. Bestämmel- sen om budgetpropositionens närmare innehåll togs i stället in i RO. Som skäl för detta angav departementschefen att en grundlagsreglering i nu aktuellt avseende skulle lägga ett onödigt och för framtiden kanske hindersamt band på statsmakternas handlingsfrihet (a. prop. s. 343). Det kan noteras att regleringen likväl placerades i en av . Beträffande det närmare innehållet i budgetpropositionen anförde departementschefen att propositionen först och främst skulle innehålla förslag till inkomstberäkning och förslag till anslag för det kommande budgetåret samt att den därjämte borde innefatta en finansplan och en nationalbudget (prop. 1973:90 s. 343 f.). Enligt honom utgjorde dessa dokument grundvalen för finansutskottets beredning av frågorna om de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetregleringen. Vid en senare modernisering av RO har ordet nationalbudget utgått. Rapport från en referensgrupp Av 3 kap. 2 § RO framgår att förslaget till statsbudget endast utgör en del av innehållet i budgetpropositionen. Utöver förslag till beräkning av statens inkomster och förslag till anslag ska propositionen åtminstone innehålla en finansplan. Vad som avses med det sistnämnda begreppet anges inte, men det finns anledning att utgå från att det framför allt syftar på en redogörelse för regeringens bedömning av den ekonomiska utvecklingen i och i övriga världen, den ekonomiska politik som regeringen avser att föra och en sammanfattning av budgetförslaget. I en snäv bemärkelse består regeringens förslag till statsbudget av sammanställningen av statens utgifter, numera uppdelade på 27 utgiftsområden, och inkomsterna uppdelade på sex inkomsttyper, allt presenterat på ett uppslag i budgetpropositionen. I en bilaga specificeras på 25 sidor statsbudgetens anslag och inkomsttitlar i siffror. Något förslag till som knyter an till sammanställningen finns dock inte. Den av finansutskottet sammanställda statsbudgeten återspeglar det nu nämnda materialet (se avsnitt 5.1). I själva verket kan hela budgetpropositionen på omkring 3 000 sidor sägas utgöra regeringens motiverade förslag till statsbudget för . I anslutning till finansplanen finns en rad precisa förslag till (s.k. klämmar), t.ex. att ska godkänna beräkningen av statens inkomster. För vart och ett av de 27 utgiftsområdena finns vidare förslag om bl.a. anslag för olika angivna ändamål och även bemyndiganden för regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser. möjlighet att fatta beslut om statsbudgeten för bygger på att regeringens budgetproposition innehåller vad som är nödvändigt för detta ändamål. Enligt vår mening är det därför inte tillräckligt att det i RF endast anges att regeringen ska lämna ett förslag till statsbudget. Eftersom utformningen av själva budgetförslaget ska kunna ändras och förnyas kan kraven på förslagets innehåll inte anges alltför detaljerat i RF. I grundlagen bör dock anges vad regeringens förslag ska innehålla för att ska kunna besluta om budgeten. Det är nu en etablerad praxis att regeringen i budgetpropositionen i politiska termer beskriver huvuddragen i inriktningen av den ekonomiska politiken och budgetförslaget och Bestämmelser som bör lyftas in i RF också föreslår att ska godkänna inriktningen av politiken. Denna beskrivning utgör ett viktigt underlag för finansutskottets inledande beredning av budgetförslaget. Vi anser därför att det finns goda skäl att i RF ange att en sådan beskrivning ska ingå i budgetpropositionen. Enligt 9 kap. 10 § RF får regeringen inte utan bemyndigande ta upp lån. Regeringen begär därför i budgetpropositionen att ska bemyndiga regeringen att ta upp lån enligt bestämmelserna i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Enligt denna lag får regeringen ta upp de lån som behövs för att främst finansiera beslut. Det är mot denna bakgrund självklart att regeringen i propositionen ska ange det beräknade lånebehovet utan att detta särskilt föreskrivs. Budgetpropositionen innehåller inte endast en finansplan samt ett budgetförslag och motiveringar. Den innehåller dessutom bl.a. författningsförslag, samt förslag som avser krediter och lån i . Det saknas dock skäl att i RF räkna upp alla tänkbara sådana förslag. Mot denna bakgrund föreslår vi att det i RF föreskrivs att regeringen före budgetårets början ska lämna en budgetproposition till och att denna proposition ska innehålla ett budgetförslag, med förslag till beräkning av statsinkomsterna, förslag till de samlade utgifterna och till anslag för bestämda ändamål, samt en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen och förslag till ekonomiska åtaganden. I sammanhanget kan anmärkas att uttrycket proposition inte används i den nuvarande lydelsen av RF. Begreppet budgetproposition är emellertid väl känt, och det uttryck som används när regeringens budgetförslag diskuteras. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till propositionens betydelse för och regeringens arbete, finns det enligt gruppens uppfattning anledning att använda begreppet budgetproposition i lagtexten. Beträffande frågan om det i bestämmelsen även bör anges att propositionen ska innehålla ett förslag till utgiftstak, se avsnitt 7.6. Rapport från en referensgrupp 7.3Grundläggande bestämmelser om rambeslutsmodellen Förslag: I RF tas en bestämmelse in som föreskriver att ska besluta om beräkningen av statens inkomster och om de samlade utgifterna innan den beslutar om anslag för olika ändamål. Den föreslagna bestämmelsen finns i 9 kap. 3 § i författningsförslaget. Bland de viktigaste elementen i den reform av budgetprocess som beslutades ingick att beredningen av budgetförslaget skulle samordnas av finansutskottet, samt att i inledningsskedet skulle fatta beslut om statens inkomster och om statens samlade utgifter, fördelade på utgifts- områden, och först därefter, efter beredning i fackutskotten, besluta om anslag för olika ändamål. Härmed lades ett uppifrån- och-ned-förfarande fast. Denna ordning regleras i 5 kap. 12 § RO. Förfarandet är frivilligt och förutsätter att har beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden. Detta har gjort i 5.12.1 RO. I samband med sin beredning av förslaget till budgetlag behandlade en motion om att göra modellen med utgiftsramar obligatorisk. Utskottet avslog motionen med motiveringen att systemet borde användas innan tog ställning i frågan (bet. 1996/97:KU3 s. 43). Vid införandet av rambeslutsmodellen konstaterades att statsbudgetens omslutning har sådana långtgående återverkningar på samhällsekonomin att det ofta skapas oro på de finansiella marknaderna på grund av osäkerhet om regeringen ska få majoritet i för förslag som avser krispaket och besparingsförslag. Vidare anfördes att de politiskt kontroversiella frågorna i allmänhet kommer upp till behandling först mot slutet av den ibland mycket utdragna budgetprocessen, varför utfallet av budgetprocessen i därmed inte är känt förrän alla beslut har fattats. Modellen med rambeslut ansågs kunna ändra på de nu beskrivna förhållandena (1993:94:TK2 s. 12 f.). Bestämmelser som bör lyftas in i RF Rambeslutsmodellen innebär att på förslag av finansutskottet genom ett enda beslut fastställer det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiftsområden samt beräknar statsinkomsterna. Denna fördelning av utgifterna i stort är sedan bindande för fackutskottens fortsatta beredning, vilket hindrar utskotten från att öka på regeringens förslag. Denna ordning skapar också på ett tidigt stadium klarhet om de huvuddrag i statsbudgeten som påverkar samhällsekonomin och de finansiella marknaderna. Tvåstegsförfarandet i kombination med de av tillämpade omröstningsförfarandena anses vidare i viss mån underlätta för en minoritetsregering att få igenom sitt budgetförslag i . Av 5 kap. 12 fjärde stycket RO framgår att beslut om anslag för löpande budgetår, som innebär att en budgetram påverkas, inte får fattas innan ett beslut om godkännande av en ändrad utgiftsram fattats. Rambeslutsmodellen har tillämpats i då beslut fattades om statsbudgeten . Mer än erfarenheter finns därmed av hur förfarandet fungerar och vilka konsekvenser det har. Först kan konstateras att systemet tekniskt sett har fungerat utan anmärkning . Även när budgetproposi- tionerna i samband med riksdagsvalen lagts fram sent har tvåstegsförfarandet kunnat tillämpas fullt ut. Hinder har heller inte lagts för att i samband med beredningen beakta motioner, eller för att utskotten vid behov ska kunna ta egna initiativ. Med några få undantag har den av regeringen föreslagna fördelningen av utgifter på utgiftsområden godkänts av . Endast ett mindre antal omfördelningar mellan anslag inom ett utgiftsområde har vidare beslutats. Med hänsyn till den stora betydelse som rambeslutsmodellen har för att skapa fasthet i budgetprocessen anser vi att de grundläggande dragen i berednings- och beslutsordningen bör göras obligatoriska och således inte vara beroende av att genom lag beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden. Den viktigaste regleringen av rambeslutsmodellen bör därför flyttas från RO till RF. Regleringen i RF bör dock inte vara lika Rapport från en referensgrupp detaljerad som de nuvarande bestämmelserna i . Såvitt avser beslutsförfarandet räcker det att ange att ska fatta beslut om de samlade statsutgifterna och beräkningen av statsinkomsterna innan den fattar beslut om anslag för olika ändamål. Om och hur statsutgifterna ska vara uppdelade bör även fortsättningsvis regleras utanför RF. I avsnitt 7.4 behandlas en annan viktig del av rambeslutsmodellen, nämligen kravet på att budgetförslaget ska vara fullständigt. Vi föreslår mot denna bakgrund att det i RF införs en bestämmelse som innehåller den grundläggande regleringen av rambeslut. Bestämmelsen bör vara tillämplig även vid beslut om ändring av en tidigare beslutad budget. Förslag: I bestämmelsen om budgetpropositionens innehåll tydliggörs att budgetförslaget ska vara fullständigt. Den föreslagna bestämmelsen finns i 9 kap. 2 § i författningsför- slaget. I 3 kap. 2 § tredje stycket RO anges att regeringen endast om den anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl för det får lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter för det följande budgetåret efter budgetpropositionen. Skälet för att införa bestämmelsen var, enligt vad anförde, att budgetpropositionen skulle vara heltäckande när den överlämnades. Vid behandling av s.k. krispaket får undantag göras från huvudregeln om det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl. Sådana förslag ska i sin helhet remitteras till finansutskottet (bet. 1993/94:KU18 s. 10). Till grund för ställningstagande låg ett förslag som hade tagits fram av . Utredningen anförde bl.a. att rambeslutsmodellen utgår från förutsättningen att regeringen redovisar ett samlat budgetförslag och att några särpropositioner med utbrutna budgetförslag eller Bestämmelser som bör lyftas in i RF kompletteringspropositioner därför inte bör få lämnas före budgetårets början. (1993/94:TK 2 s. 37). Regeringen har i vissa fall överlämnat propositioner med budgetkonsekvenser för det kommande budgetåret efter det att budgetpropositionen har överlämnats. En förutsättning för dessa propositioner har dock varit att regeringen i budgetpropositionen har specificerat och uttryckligen beaktat budgetkonsekvenserna i förslagen till ramar och anslagsnivåer. Som exempel på ett sådant undantagsfall kan nämnas en proposition på försvarets område (prop. 2004/05:5) och den s.k. Infrastruktur- propositionen (prop. 2001/02:20). På likartat sätt har man förfarit i samband med vissa reformer som har avsett budgetens inkomstsida. Det är inte ovanligt att förslag om skatteändringar har aviserats i budgetpropositionen, men att propositionen med lagförslagen har lämnats . I dessa fall har dock effekterna av lagändringarna på ett detaljerat sätt beaktats redan vid beräkningen av statens inkomster i budgetpropositionen (jfr ; Den nya budgetprocessen och skatterna; i till Per Anclow; s. 8 ff.). Regeringen har som den nuvarande budget- ordningen tillämpats aldrig överlämnat en proposition efter budgetpropositionen som haft finansiella konsekvenser som inte beaktats i de förslag till ramar och anslag som lämnats i budgetpropositionen. Som ytterligare exempel på för regeringen angelägna reformer då den aktuella bestämmelsen har fått tillämpning kan följande nämnas. I samband med utarbetandet av budgetpropositionen slöt den socialdemokratiska regeringen samt och en överenskommelse om flyktingpolitiken. Överenskommelsen innefattade lagändringar för en ny prövning av vissa avvisnings- och utvisningsbeslut (den s.k. flyktingamnestin). Lagändringarna skulle få konsekvenser för bl.a. anslaget för kommunersättningar. Detta hade dock inte kunnat beaktas i budgetpropositionen . Regeringen överlämnade inte någon proposition om de aktuella lagändringarna. De av sedermera behandlade lagförslagen motsvarade i stället förslagen i en gemensam motion från de tre partierna. Vidare biföll en motion från samma partier om att vissa anslag skulle höjas, bl.a. ökade anvisningen på anslaget kommunersättningar vid flykting- mottagande med . Rapport från en referensgrupp I samband med utarbetandet av budgetpropositionen nådde regeringen en överenskommelse om fastighetsskatten. Propositionen Avskaffad statlig fastighetsskatt (prop. 2007/08:27) överlämnades till . I budgetpropositionen hade de finansiella konsekvenserna av reformen beaktats. Det bör framhållas att bestämmelsen i 3 kap. 2 § tredje stycket RO inte utgör något hinder mot ett sådant utskottsinitiativ som avses i 3 kap. 7 §. I avsnitt 7.3 har vi redovisat de skäl som talar för att grundläggande bestämmelser om rambeslutsmodellen bör tas in i RF. Rambeslutsmodellen utgår från förutsättningen att regeringen i budgetpropositionen redovisar ett samlat budgetförslag. Fram till budgetårets början ska således inte några särpropositioner med utbrutna budgetförslag få förekomma. Den praxis som redogjorts för ovan – som har medgett att propositioner med budgetkonsekvenser lämnats efter budget- propositionen under förutsättning att effekterna för statens inkomster och utgifter har beaktats i budgetpropositionen – har tillämpats under . Grunden för denna praxis är att propositionerna inte kan anses innehålla förslag om statens inkomster eller utgifter eftersom förslagen på ett tydligt sätt redan har tagits in i budgetpropositionen.