sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — Det fanns indikationer på att den möjlige hotutövaren skulle utsätta journalisten för ytterligare hot alternativt använda våld mot denne om ytterligare arbete med reportaget skulle utföras. Säkerhetspolisen fick tillstånd att använda preventiva åtgärder mot den möjlige hotutövaren. Säkerhetspolisen fick information om att gärningsmän utfört ett våldsdåd mot en myndighetsperson. Det fanns indikationer på att dessa hade koppling till grov organiserad brottslighet och att ytterligare våldsdåd skulle utföras. Genomfört våldsdåd och för- Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott väntat framtida våldsdåd var en hämnd för beslut som myndighetspersonen fattat. Det var inte känt vilka personer som genomfört våldsdådet. Underrättelseinformation pekade ut ett antal personer såsom möjliga utövare av ett eventuellt framtida våldsdåd mot myndighetspersonen eller annan myndighetsutövare. Säkerhetspolisen fick tillstånd att använda preventiva tvångsåtgärder. Med anledning av eskalerande våldsanvändning mellan autonoma och vit-makt relaterade extremistgrupperingar har Säkerhetspolisen genomfört preventiv telefonavlyssning. Av information från avlyssningen framgår att båda grupperingarna har anskaffat skjutvapen. Säkerhetspolisen vet vilka av personerna som förvarar vapnen och var dessa finns. Trots detta faktum kan Säkerhetspolisen inte genomföra husrannsakan och beslag av vapnen, eftersom information saknas som direkt anger att vapnen ska användas i brottslighet mot person. 6.1.4Orsaker till den begränsade användningen Som framgått ovan har de brottsbekämpande myndigheterna utnyttjat möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte i relativt liten omfattning. Eftersom det i detta fall, till skillnad från buggning, inte rör sig om att tillämpa ett nytt tvångsmedel måste orsakerna till den begränsade användningen sökas på annat håll. En förklaring skulle kunna vara att det inte har funnits något faktiskt behov av att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga brott. Ett annat – och mer realistiskt – skäl kan vara att förutsättningarna för att få använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte är alltför restriktivt utformade. Jag återkommer till sistnämnda frågeställning i avsnitt 6.3.2 nedan. 6.2Har den preventiva användningen av hemliga tvångsmedel fått avsedd effekt? Som inledningsvis nämnts är den avsedda effekten med lagen att förhindra att vissa mycket allvarliga brott begås. Genom möjligheten att använda hemliga tvångsmedel ska antalet förhindrade brott av detta slag öka. I vilken omfattning man förväntat sig att Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott detta ska ske framgår inte av förarbetena till lagen. Regeringen har dock ansett att även en måttlig ökning kan vara av synnerligen stort värde för samhället och dess invånare (se prop. 2005/06:177 s. 44). När väl den avsedda effekten har klargjorts återstår att i det enskilda fallet bedöma om ett brott har förhindrats på grund av användningen av hemliga tvångsmedel eller om brottet inte kommit till fullbordan till följd av helt andra orsaker. I vissa fall kan denna fråga kanske vara tämligen enkel att avgöra. Ett sådant fall kan vara om Säkerhetspolisen genom hemliga tvångsmedel har fått fram information och därefter konfronterat en potentiell gärningsman med dessa uppgifter och därigenom gjort klart för honom att hans avsikter är kända. När så inte har skett är det emellertid betydligt svårare att avgöra varför ett förväntat brott inte har fullbordats. Det kan t.ex. bero att förväntningen är bristfälligt underbyggd eller på att den potentielle gärningsmannen utan polisens påverkan eller andra åtgärder som polisen vidtagit helt enkelt har ändrat sig och inte längre vill genomföra det tänkta brottet. För att på ett någorlunda säkert sätt kunna bedöma varför ett förväntat brott inte når sin fullbordan måste man alltså analysera ett flertal olika faktorer. Det är inte troligt att alla dessa faktorer finns dokumenterade i polisens handlingar. Underlaget måste därför kompletteras genom frågor till berörda handläggare. Ett sådant förfarande är tidsödande och har därför inte varit möjligt att genomföra på den korta tid som ställts till mitt förfogande. Frågan om lagen om preventiv användning av hemliga tvångsmedel har fått avsedd effekt sammanfaller i mångt och mycket med om lagen uppfyller de brottsbekämpande myndigheternas behov. Detta utvecklas närmare i avsnitt 6.3. 6.3Uppfyller lagen de brottsbekämpande myndigheternas behov? Min bedömning: Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott uppfyller i huvudsak inte de brottsbekämpande myndigheternas behov och den har därmed inte heller fått avsedd effekt. Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Säkerhetspolisen anser att det lagförslag som presenterades i promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) tog tillvara Säkerhetspolisens behov på ett bättre sätt än den utformning som lagen slutligen kom att få. Lagens tillämpningsområde blev enligt Säkerhetspolisens mening alltför inskränkt, vilket fått till följd att användning av hemliga tvångsmedel endast kan komma till stånd i de fall när en förundersökning är nära förestående. Det har medfört att åtgärder enligt lagen i praktiken uteslutande kommit att användas i ärenden där Säkerhetspolisen har övervägt att inleda en förundersökning. När det däremot gäller den rena underrättelseverksamheten, som så gott som alltid ligger i tiden före det stadium då man kan tala om misstankar om ett visst brott, anser Säkerhetspolisen att den nya lagen i det närmaste har varit helt verkningslös. Och denna bedömning gäller för underrättelseverksamheten inom samtliga tre verksamhetsgrenar som är av intresse i detta sammanhang, dvs. kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd. Enligt beror detta på en kombination av att misstankegraden särskild anledning att anta ligger på en för hög nivå, att misstanken måste vara riktad mot en person och att uttrycket brottslig verksamhet är ett diffust begrepp som inte heller närmare preciserats i förarbetena till lagstiftningen. Vidare menar att det är olyckligt att lagens brottskatalog inte omfattar samtliga brott som föreslogs i departementspromemorian. Säkerhetspolisen har särskilt pekat på brotten obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet som inte är att anse som grovt brott och brott mot 3 § första stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Beträffande dessa brott, som alla berör Säkerhetspolisens kärnverksamhet, är det i ett tidigt utvecklingsskede mycket svårt – för att inte säga omöjligt – att påvisa att rör sig om grova brott och inte gärningar av normalgraden. Åklagarkammaren för säkerhetsmål har i allt väsentligt framfört samma synpunkter som Säkerhetspolisen och instämt i slutsatsen att lagen inte uppfyller Säkerhetspolisens behov av hemliga tvångsmedel i underrättelseverksamheten. Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ren för säkerhetsmål pekat på det förhållandet att underrättelseverksamhet bedrivs långsiktigt och att lagen endast ger möjlighet att meddela tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel under högst en månad för beslutet. Om åklagaren anser att hemliga tvångsmedel bör användas kan han visserligen ge in en ansökan om förlängning till rätten som därefter prövar om det finns förutsättningar för ett nytt tillståndsbeslut. Enligt Åklagarkammaren för säkerhetsmål har det dock utvecklats en praxis som innebär att domstolen i praktiken endast tillåter att tillståndet förlängs en gång, dvs. att det maximalt är möjligt att få tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel . En så är sällan tillräcklig och detta leder till att underrättelseverksamheten inte kan bedrivas med den effektivitet som är önskvärd. Trots vad som har sagts kan det emellertid, enligt åklagarkammaren, finnas situationer där lagen fyller en funktion. Ett sådant fall kan vara att man får uppgifter om att en kriminell gruppering planerar att döda eller skada en polis. Å andra sidan är man i detta fall mycket nära det skede då förundersökning kan inledas på grund av misstanke om stämpling eller förberedelse till mord eller grov misshandel. Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott infördes huvudsakligen för att ge Säkerhetspolisen bättre möjligheter att bedriva ett effektivt underrättelsearbete inom verksamhetsgrenarna kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd. Den verksamheten är inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad, brottslighet kan äga rum, pågår eller kan antas komma att inträffa. De brottsbekämpande myndigheterna samlar således in, bearbetar eller analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda eller förhindra brott. Under lagstiftningsarbetet betonade regeringen att det var av synnerlig vikt att samhället kunde värja sig mot den allvarliga brottslighet som Säkerhetspolisen har till uppgift att bekämpa och att åtgärder kunde vidtas innan brotten har inträffat (prop. 2005/06:177 s. 38). Att Säkerhetspolisen nu tillämpning av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott gör bedömningen att lagen i det närmaste har varit helt verkningslös när det gäller underrättelseverksamheten är därför ägnat att inge betänkligheter. Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Enligt beror detta på att lagens tillämpningsområde är för begränsat i förhållande till det behov som Säkerhetspolisen har av att kunna använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott. Tillämpningsområdet styrs i första hand av vilken grad av misstanke som krävs, mot vilken personkrets misstankarna måste riktas och vilka kategorier av brott som ska förhindras genom lagen. I den tidigare nämnda departementspromemorian föreslogs att hemliga tvångsmedel skulle få användas för att förhindra brott, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att någon person, organisation eller grupp som personen tillhör eller verkar för kommer att utöva viss brottslighet. De allra flesta remissinstanserna hade inte några invändningar mot promemorians förslag i denna del. vid ansåg dock att det satta beviskravet kan antas var för lågt och att det var förknippat med särskilda värderingssvårigheter. Regeringen fann emellertid att en högre misstankgrad än den som föreslogs i promemorian i praktiken skulle få till följd att tvångsmedelanvändningen enligt den nya lagen endast mycket sällan skulle komma ifråga. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att den i promemorian föreslagna misstankegraden i stort borde ligga till grund för en ny reglering, men fann att den nödvändiga misstankegraden borde uttryckas på samma sätt som i 23 kap. 1 § som reglerar när förundersökning ska inledas, dvs. att det skall finnas anledning att anta. Lagrådet menade att denna formulering i relation till intentionerna och hypotetiska händelser gav utrymme för en extensiv tillämpning. Regeringen delade lagrådets uppfattning att en bestämmelse av detta slag inte bör ge utrymme för en extensiv tillämpning, men fann inte skäl att utforma lagtexten så att den mera explicit gav uttryck för detta (prop. 2005/06:177 s. 55 f.). Under riksdagsbehandlingen av lagförslaget betonades ytterligare vikten av att brottsmisstanken inte får bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar och för att markera detta lades ordet särskild till i lagtexten. Misstankegraden kom därigenom att uttryckas på följande sätt. Om det med hänsyn till omständigheterna finns särskild anledning att anta. Efter denna höjning av misstankegraden är det knappast förvånande att tvångsmedelsanvändningen enligt den nya lagen endast mycket sällan kan komma ifråga. Som framgår ovan kunde regeringen också förutse att så skulle bli fallet. Det kan således konstateras att lagen inte tillgodoser de brottsbekämpande myndigheternas behov av att kunna använda sig av hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott I de fall lagen har tillämpats har det varit fråga om sådana situationer då en förundersökning varit mycket nära förestående. När det gäller Säkerhetspolisens ansvarsområde finns det vissa, i förhållande till de allmänna tvångsmedelsbestämmelserna, sär- och tilläggsbestämmelser som utvidgar möjligheterna att använda tvångsmedel. Dessa bestämmelser återfinns numera i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Syftet med lagen, som är tillämplig vid förundersökning, är att Säkerhetspolisen ska få bättre möjligheter att utreda vissa samhällsfarliga brott. Även den nu aktuella lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har i första hand tillkommit för att öka effektiviteten i Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet, men syftet är här att förhindra att mycket allvarliga brott begås. Det är alltså fråga om användning av tvångsmedel innan en förundersökning har inletts. Man kan uttrycka det så att de preventiva och brottsutredande tvångsmedelsåtgärderna i de båda lagarna kompletterar varandra. Det ter sig därför ändamålsenligt att Säkerhetspolisens möjligheter att använda sig av hemliga tvångsmedel i preventivt och brottsutredande syfte regleras i en och samma lag. På så sätt blir regelverket också mindre svåröverskådligt. Jag delar Säkerhetspolisens bedömning att lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarlig brott har utformats på ett sådant sätt att den inte tillgodoser Säkerhetspolisens behov. Det kan inte uteslutas att detta till viss del beror på att man valt att reglera den preventiva tvångsmedelsanvändningen för såväl Säkerhetspolisen som den öppna polisen i en och samma lag. Mot bakgrund av det anförda anser jag att det finns skäl att överväga om inte Säkerhetspolisens möjligheter att använda tvångsmedel i preventivt syfte bör utvidgas och regleras i en särskild lag som, i likhet med lag om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, endast tar sikte på Säkerhetspolisens verksamhet. I detta sammanhang bör man också ta ställning till i vilken mån den öppna polisen har behov av att använda preventiva tvångsmedel. Med hänsyn till att min utredningstid har varit extremt kort har jag inte haft möjlighet att närmare gå in på dessa frågor. Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott 6.4Är kontrollmekanismerna och övriga rättssäkerhetsgarantier tillräckliga? Min bedömning: De kontrollmekanismer och övriga rättssäkerhetsgarantier som lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott kringgärdas av utgör sammantagna ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott innehåller flera rättssäkerhetsgarantier. Dessa är i allt väsentligt desamma som de som gäller för lagen om hemlig rumsavlyssning. Beslut om tvångsmedel fattas således av domstol på ansökan av åklagare i närvaro av offentligt ombud. Om ärendet är brådskade kan dock rätten, till skillnad från vad som gäller vid buggning, fatta beslut utan att ett offentligt ombud har varit närvarande. Tillstånd får inte bestämmas än nödvändigt och med högst en månad åt gången för beslutet. Vidare får tillstånd till preventiva tvångsåtgärder lämnas endast om det är av synnerlig vikt för utredningen samt om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär. Det finns också en reglering som begränsar möjligheterna att använda överskottsinformation. Lagen innehåller även bestämmelser om skyldighet att underrätta den som har utsatts för tvångsmedelsanvändning med stöd av 1 § 6, dvs. när det är fråga om sådan systemhotande brottslig verksamhet som ligger inom den öppna polisens ansvarsområde. Underrättelseskyldigheten omfattar dock inte tvångsmedelsanvändning som skett på initiativ av Säkerhetspolisen enligt 1 § 1–5. Den efterhandskontroll som utövar, som även omfattar Säkerhetspolisens tvångsmedelsanvändning, blir därför av särskild betydelse i dessa fall. Vid en samlad bedömning anser jag att de kontrollmekanismer och rättssäkerhetsgarantier som lagen har kringgärdats av ger ett tillräckligt gott skydd mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten. När det gäller domstolsprövningen vill jag dock lämna några avslutande synpunkter. Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott De risker mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten som användningen av hemliga tvångsmedel kan medföra måste mötas på olika sätt, bl.a. av betryggande procedurregler. Vissa remissinstanser riktade kritik mot att förutsättningarna för att tillämpa lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott var alltför vaga och att detta kunde ge upphov till tillämpningsproblem. Av naturliga skäl är det åklagaren som förebringar det material som domstolen ska ta ställning till. Det offentliga ombudet har i allmänhet ingen kunskap om den person som åklagaren ansökt om att få använda tvångsmedel mot och ombudet får självfallet inte heller kontakta denne eftersom syftet med åtgärden då skulle förfelas. Det finns därför en risk för att det material som åklagaren lägger fram blir ensidigt och inte så allsidigt belyst som det hade kunnat vara om det funnits möjlighet för den person som åtgärden berör att bemöta åklagarens påståenden. Det kan således vara en grannlaga uppgift för domstolen att göra en självständig bedömning av det material som åklagaren presenterat. En viktig fråga i sammanhanget är därför hur väl grundade åklagarens påståenden ska vara för att rätten ska kunna göra erforderliga bedömningar. har meddelat beslut i ett ärende som rör tillstånd till hemliga tvångsmedel i preventivt syfte. Beslutet är belagt med sekretess, men följande principiella resonemang som domstolen för kan återges och ge vägledning för hur lagen bör tillämpas. En första fråga som domstolen måste ta ställning till är om det på det sätt som åklagaren påstått finns särskild anledning att anta att personen kommer att utöva viss brottslig verksamhet. Tillstånd till användning av sådana tvångsmedel som avses med den aktuella lagen ska ges restriktivt. I förarbetena (prop. 2005/2006:177 s. 83) har detta uttryckts på följande sätt. Prövningen av om rekvisiten är uppfyllda kommer normalt att få göras på grundval av den information som inhämtats genom bl.a. polisens underrättelse- och spaningsverksamhet samt det internationella polissamarbetet. Antagandet får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar, utan det skall vara grundat på faktiska omständigheter inom ramen för ett enskilt fall eller händelseförlopp, t.ex. uttalanden, hotelser eller andra faktiska handlanden, som talar för att en viss person kan komma att utöva den brottsliga verksamheten. Misstankar som enbart har sin grund i att personen tillhör eller sympatiserar med en viss brottsbenägen organisation eller grupp är inte tillräckliga. Tillhörighet till en sådan organisation eller grupp kan dock i förening med andra omständigheter som är hänförliga till personen medföra att det i paragrafen [1 §] angivna beviskravet kan anses vara uppfyllt. Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Under riksdagsbehandlingen av lagförslaget betonades ytterligare vikten av att brottsmisstanken inte får bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar utan att det ska gå till på sätt som anges i ovan återgivna propositionsuttalande. För att markera detta lades ordet särskild till i lagtexten (bet. 2007/08:JuU3 s. 18 f.). Det ligger i sakens natur att åklagaren inte kan lägga fram en fullständig utredning av de omständigheter som ligger till grund för misstanken om kommande brottslig verksamhet. Förhör inför rätten kan inte hållas. Uppgiftslämnarens identitet kan sällan avslöjas. Till det kommer att utredningens tema – att en viss brottslighet kan förväntas av den som ansökningen avser – i sig i regel är svårfångat. Med hänsyn till ingreppets allvarliga natur får emellertid handläggningen av tillståndsärenden inte bli slentrianmässig. De krav som rimligen kan ställas på utredningen bör också ställas. Det innebär att för varje påstådd omständighet av betydelse för prövningen bör lämnas de upplysningar som rimligen kan lämnas för att påståendets tillförlitlighet ska kunna bedömas. I fråga om faktauppgifter som går att belägga med dokument bör sådana dokument eller utdrag av dem i möjligaste mån företes eller åtminstone beskrivas. Vad gäller information som lämnats av uppgiftslämnare bör upplysningar av betydelse för bedömningen av uppgiftslämnarens trovärdighet och informationens tillförlitlighet i övrigt lämnas. Vidare bör information från flera oberoende källor eftersträvas och om det finns sådan information bör det också om möjligt anges på vilket sätt källorna inhämtat denna information. Det kan också finnas skäl att redovisa om källorna står bakom samtliga de uppgifter som åklagaren presenterar för domstolen eller om informationen inhämtats på annat sätt. Om av särskilda skäl vissa uppgifter bedöms inte kunna lämnas i den utredning som ligger till grund för ansökningen, bör detta förklaras. Det bör också av utredningen framgå om det finns sådan information eller sådana omständigheter som kan tala emot att tillstånd till begärd åtgärd medges. Även om så inte är fallet bör upplysning om detta lämnas i utredningen. Domstolens prövning bör först ta sikte på om den presenterade utredningen kan anses ha tillräcklig kvalitet i nu angiven mening. Om inte så är fallet bör utgångspunkten vara att ansökningen ska avslås redan av det skälet. Gör domstolen bedömningen att utredningen i sig är godtagbar blir nästa fråga om det finns sådan särskild anledning att befara brottslig verksamhet som lagen kräver. Det blir här med nödvändighet fråga om en helhetsbedömning av underrättelsematerialets tillförlitlighet, konkretisering och detaljgrad. Väsentligt är att bedömningen grundas på de omständigheter som åberopas till stöd för ansökningen. Den utredande myndighetens egen övertygelse i den frågan ska inte tillmätas någon betydelse. Frågan huruvida det föreligger särskild anledning enligt lagen avgörs av domstolen. Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott När det gäller information av en uppgiftslämnare är dock ofrånkomligt att hänsyn måste tas till den utredande myndighetens egen värdering av uppgiftslämnarens trovärdighet. Den värdering ska då bedömas i relation till de sakupplysningar som i det hänseendet bör finnas i utredningen. I brist på såväl sådana upplysningar som förklaring till att de inte lämnats kan i regel informationen inte tillmätas någon betydelse. För att det ska anses föreligga särskild anledning att befara ett brott måste det i regel förutsättas att fråga är om en någorlunda konkretiserad gärning. Under vissa omständigheter kan det dock vara tillräckligt att åklagaren till grund för sin begäran lagt endast en persons allmänna viljeinriktning och förmåga till brottslighet av viss typ samt allmänt angett några möjliga mål för den befarade brottsliga verksamheten. 6.5Vilken inverkan har tvångsmedelsanvändningen i preventivt syfte haft på den personliga integriteten? Min bedömning: Ökningen av intrånget i den personliga integriteten till följd av lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har varit litet. Som tidigare nämnts medför all användning av hemliga tvångsmedel ofrånkomligen intrång i den enskildes integritet.