sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — En anmälan till kommissionen hindrar inte medlemsstaten från att anta de aktuella bestämmelserna. Anmälan till kommissionen kan ske på gängse vis genom en skrivelse till kommissionen via ständiga representation vid EU eller – för det fall det finns anledning att anta att anmälan enligt tjänstedirektivet också är aktuell vid notifiering av tekniska föreskrifter – enligt proceduren för direktiv /34/EG (se nedan avsnitt 7.2.3). Dessa anmälnings- och prövningsprocedurer skiljer sig åt när det gäller förfarandet hos kommissionen och i förhållande till medlemsstaterna. De två procedurerna överlappar varandra i två fall. Dels kan ett förslag till reglering på varuområdet innehålla ett förslag som sam- tidigt kan anses som ett krav på tjänsteområdet, dels kan ett förslag till regel för informationssamhällets tjänster även röra tjänste- direktivet. Det finns då möjlighet att via direktiv /34/EG också anmäla krav under tjänstedirektivet. Detta förfarande förutsätter emellertid att kraven som avser tjänstedirektivet tydligt anges och motiveras i enlighet med vad som gäller enligt detta direktiv. Granskningsproceduren ska inte påverkas av anmälningssättet utan denna bedömning följer vad som sägs i rättsakten för det föreslagna kravet. En anmälan som avser tekniska föreskrifter eller föreskrifter rörande informationssamhällets tjänster och proceduren enligt direktiv /34/EG bör samordnas enligt förfarandet för tekniska 14 Jämför betänkandets tidigare avsnitt 7.1.2. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i regler om de avser sådana krav på anmälan som föreskrivs i tjänstedirektivet (artikel 15.7). De regler som rör krav på tjänsteutövning och som ska anmälas enligt 15.7 i tjänstedirektivet kan komma att antas genom lag, förordning eller myndigheternas föreskrifter. Av 20 § punkten 6 i förordningen med instruktion för framgår att ska anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av medlemskap i . Innan författningarna antagits ska sålunda ta ställning till om de nya kraven är förenliga med artikel 15.2 och 3 i tjänstedirektivet och eventuellt anmäla dessa till kommissionen. Om föreslaget dessutom omfattas av direktiv /34/EG ska regeringen genom försorg anmäla författ- ningsförslaget enligt detta direktiv och se till att anmälan samordnas enligt vad som nämndes ovan. Regeringen anger i propositionen om genomförandet av tjänste- direktivet15 att det bör framgå av förordningen till lagen om tjänster på den inre marknaden att anmälningsskyldigheten även föreligger för myndigheterna i enlighet med tjänstedirektivet. Statliga myndig- heterna är redan ålagda att iaktta förfarandet i direktiv /34/EG genom TBT-förordningen, vilket innebär att en parallell anmälan enligt tjänstedirektivet och direktiv /34/EG, vid behov är möjlig via . Behovet av samordning kan därför enligt regeringen utan större svårighet tillgodoses även på myndighets- nivå. Utredningen tar upp frågan om anmälningar enligt tjänste- direktivet och direktiv /34/EG i avsnitt 9.5. 7.2.3Anmälningar av tekniska föreskrifter och standarder genom direktiv /34/EG S.k. tekniska handelshinder har berörts i det föregående (se särskilt avsnitt 3.2.1). Det uppstår genom att olika länder ställer varierande krav på varornas beskaffenhet – i vid mening, sålunda även i fråga om t.ex. märkning och paketering – på provning och kontroll mot sådana krav samt på bevis om att överensstämmelse med kraven föreligger. När sådana krav är olika i skilda länder leder detta till att tillverkaren kan tvingas göra olika versioner av en viss produkt och 2008/09:187, s. 79. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i tillgodose skilda procedurer för att kunna avsätta produkterna i flera länder. En vedertagen beteckning på sådana krav är tekniska regler. Det finns anledning att framhålla att uttrycket täcker inte bara före- skrifter i formell mening utan även andra specifikationer och admi- nistrativa rutiner. Benämningen kan även lätt leda till missförstånd på det sättet att den kan föra tankarna till specifikationer av utpräglat teknisk art. Utan tvivel förekommer det att myndigheter av detta skäl förbiser de procedurer som ska tillämpas i fråga om tekniska regler. EG-rättsligt är här avsedda s.k. tekniska handelshinder att hän- föra under fördragets artikel 28 och utgör alltså en typ av åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner, vilka alltså är förbjudna. För att kunna godtas måste kraven visas vara berättigade under fördragets artikel 30 eller på de ytterligare grunder som vuxit fram i praxis. I syfte främst att förebygga uppkomsten av tekniska handels- hinder och skapa insyn i skilda länders krav har länge funnits inter- nationella överenskommelser om utväxling av underrättelser rörande dessa. tillkännagavs sålunda anslut- ning till ett inom dåvarande ingånget avtal om tekniska handelshinder. I har ordningar för internationella anmälnings- förfaranden funnits reglerade förordningsvis . Utredningen återkommer nedan till nu gällande s.k. TBT-förordning, vilken innehåller den huvudsakliga regleringen av hithörande område. Inom EU finns ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och standarder reglerat i och rådets direktiv /34/EG, som behandlats i avsnitt 4.4 ovan. Det har utsträckts genom ändringsdirektivet 98/48/EG av till att omfatta informationssamhällets tjänster. Varje land har kontaktpunkter för de delar i 98/34-direktivet som gäller tekniska föreskrifter respektive standarder. är svensk kontaktpunkt beträffande föreskrifter och sköter kontakt- erna med kommissionen (generaldirektoratet för näringsliv och industri) på elektronisk väg. Kontaktpunkter för den del som gäller standarder är respektive lands nationella standardiseringsorgan dvs. för del SIS, SEK och ITS. Uppgifter om anmälningar m.m. hålls av kommissionen offent- ligt tillgängliga genom det s.k. , , med en särskild webbsida, som också har länkar till några nationella myndigheter, bl.a. , och till de Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i Webbsidan ger olika sökmöjligheter för att erhålla närmare information om anmälda regler. Det går också att kostnadsfritt prenumerera på sådant material. 7.2.4Förordningen (1994:2029) om tekniska regler Det svenska införlivandet av anmälningsproceduren Anmälningsförfarandet enligt direktiv /34/EG har i fråga om tekniska föreskrifter genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i förordningen (1994:2029) om tekniska regler, TBT-förordningen16 (senast ändrad 2006:309), som också fyller vissa andra uppgifter. TBT- förordningens föreskrifter innebär att under regeringen fungerar som svensk anmälningsmyndighet beträffande direktivet. Kollegiet ska sålunda anmäla sådana regler som TBT- förordningen avser samt ta emot och bereda anmälningar och andra meddelanden enligt direktivet och de andra avtal TBT-förordningen omfattar. Angående anmälningsproceduren finns närmare bestäm- melser i föreskrifter (KFS 2008:1) om tekniska regler. TBT-förordningen gäller bara myndigheter. Av 20 § punkten 6 i förordningen med instruktion för framgår emellertid som nämnts tidigare att ska anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av medlemskap i . När det gäller direktiv /34/EG finns närmare bestämmelser beträffande anmälningar av utkast till tekniska regler i cirkulär nr 8 – Informationsförfarande enligt direktiv /34/EG m.m.. Slutligen framgår av 18 a § andra stycket författningssamlingsförordningen (1976:725)17 att om en ny eller ändrad författning har anmälts till kommissionen enligt direktiv /34/EG, ska en hänvisning till detta direktiv göras i författningssamlingen. 16TBT= Technical Barriers to Trade. 17Ny 18 a § införd genom SFS 1995:115, senast ändrad 1999:654. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i I förordningen (1994:2029) om tekniska regler, TBT-förordningen, finns föreskrifter som statliga myndigheter under regeringen ska iaktta när det gäller tekniska regler om varor och föreskrifter om informationssamhällets tjänster. Författningarna innehåller före- skrifter för genomförande av direktiv /34/EG i denna del, liksom även av motsvarande bestämmelser enligt Världshandelsorganisa- tionens (WTO) båda avtal om tekniska handelshinder och om sanitära och fytosanitära åtgärder. Förordningen innehåller härutöver också dels till myndigheterna riktade föreskrifter med direktiv angående utformningen av tekniska regler, dels föreskrifter som syftar till att regeringen ska ha insyn i och kunna utöva kontroll över regelgivning som kan komma i konflikt med de internationella åtagandena på området. TBT-förordningens tillkomst och funktioner TBT-förordningen riktar sig till statliga myndigheter under regeringen och innehåller föreskrifter om vad dessa ska iaktta när det gäller tekniska regler om varor och föreskrifter om informa- tionssamhällets tjänster. Författningen hör under utrikesdeparte- mentet. Förordningen går i betydande grad tillbaka till en äldre förord- ning med motsvarande benämning (SFS 1980:986), vilken tillkom under pågående förhandlingar om EES-avtalet18. Denna författning försågs med utförliga motiv, vilka till väsentlig del fortfarande får anses vara vägledande.19 Enligt föredragande statsrådet hade myndigheternas medvetenhet om de handelspolitiska konsekvenserna av teknisk regelgivning och deltagande i regelharmo- nisering förstärkts och denna utveckling borde ytterligare under- stödjas. En viss utbyggnad och skärpning av de tidigare föreskrifterna på området borde därför ske. Regeringens ansvar såväl för myndig- heternas normgivning som för rikets internationella åtaganden på området borde komma till uttryck på ett klarare sätt . Anspråken på de föreskrivande myndigheterna och på Kommers- 18Det har även tidigare funnits liknande författningar, liksom det funnits internationella åtaganden att notifiera tekniska regler. års förordning har gällt förordningar . 19Regeringens förordningsmotiv 1990:2. Föredragande statsråd var dåvarande handelsministern , sedermera första EG-kommissionär. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i kollegium i fråga om handelspolitiska konsekvenser och frågor om anmälningar enligt de internationella överenskommelserna borde preciseras och förtydligas. Gällande TBT-förordning fyller samma funktioner som framgår av det föregående. Den innehåller direktiv för myndigheterna om hur dessa ska utforma sina föreskrifter, den ska tillförsäkra regeringen kontroll över regler som kan störa handelspolitiska förbindelser och den ska tillgodose att landet uppfyller sina inter- nationella åtaganden på området för tekniska regler. Förordningens 2 § innehåller i enlighet härmed definitioner av bl.a. tekniska regler, tekniska specifikationer, andra krav samt varor. Anmälningsproceduren enligt EG-direktivet omfattar bara regler som inte är gemensamma för EU och som utgör tekniska föreskrifter beträffande antingen varor20 eller vad som betecknas såsom informationssamhällets tjänster. Sistnämnda uttryck åsyftar vad som utredningen i det föregående (avsnitt 3.8) beskrivit som det tredje fallet av gränsöverskridande tjänsteomsättning, vilket kommer varuhandeln nära på så sätt att endast tjänsten som sådan utan särskild personförflyttning tillhandahålls över gränsen, nämligen i detta sammanhang på elektronisk väg.21 Utanför proceduren faller sålunda nationell normgivning för införlivande av gemensamma EU- regler. Då innehåller den ifrågavarande rättsakten normalt de bestäm- melser om genomföranderapportering m.m. som behövs. Begränsningen till det ej harmoniserade området återfinns i TBT-förordningens 1 a §, första stycket, där det föreskrivs att förordningen inte gäller tekniska regler som enbart genomför bindande gemenskapsrättsakter. Det ska sägas att avgränsningen inte är fullt så klar som det kan verka. Bedömningen av vad som är ett korrekt genomförande kan bli föremål för delade meningar och i sista hand komma under domstolens bedömning. Förhållandena varierar betydligt på olika regleringsområden och med hänsyn till harmoniseringsdirektivens utformning. 20Alla industriellt framställa varor och jordbruksprodukter, inklusive fiskprodukter, artikel 1.1 i direktiv /34/EG och 2 § 5 p. TBT-förordningen. 21Tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans utan att parterna fysiskt är närvarande, på elektronisk väg (inte via automat, telefon eller fax) och på individuell begäran av en tjänstemottagare, dock ej radiosändningar eller TV-sändningar enligt artikel 1a i direktiv /552/EEG, artikel 1 p 2 och bilaga V direktiv /34/EG. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i TBT-förordningens 1 a § innehåller också undantag beträffande vissa föreskrifter för informationssamhällets tjänster.22 Förordningen innehåller i 6–9 §§ föreskrifter om underrättelser till för anmälan och i 10–12 §§ föreskrifter om kollegiets åtgärder med avseende på bl.a. anmälningar till kommis- sionen. Vidare finns i 14–19 §§ föreskrifter om begränsningar i rätten att besluta tekniska regler. Föreskrifterna är avfattade så att anmälningsdirektivets bestämmelser om tidsfrister m.m. ska upp- fyllas. Av förordningens 20 § framgår att har till- syn över förordningens tillämpning och bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter. Begreppen tekniska regler och tekniska föreskrifter Såsom påpekats i avsnittet 3.2 ovan har uttrycket tekniska regler sitt ursprung i den internationella handelsrätten, inte i EG-rätten. Att termen används i TBT-förordningen torde bl.a. sammanhänga med att förordningen genomför även andra internationella förpliktelser än gemenskapsrättsliga. Det kan också bero på att en del av förord- ningens innehåll går utanför ramen för vad själva anmälningsproce- duren kräver. Som utredningen påpekat syftar TBT-förord- ningen till att skapa utrymme för insyn och kontroll från regeringens sida. Det är då naturligt att den i vissa hänseenden ges ett tillämpningsområde som är bredare än vad gemenskapsrätten oundgängligen kräver. Anmälningsproceduren utgår i stället från en term, tekniska föreskrifter, varmed i huvudsak avses23 alla slags tvingande24 dokument som fastställer krav på produkter, exempelvis produktens kvalitetsnivå, prestanda och säkerhet, produktionsmetoder eller produktprocedurer, provning eller provningsmetoder, varubeteckning, märkning och etikettering, 22Dessa undantag avser sådana föreskrifter för informationssamhällets tjänster som avser ljudradio- eller televisionssändningar som är riktade till allmänheten. Undantaget för televisionssändningar omfattar dock inte sådana kommunikationstjänster som tillhandahåller data eller andra meddelanden och som efterfrågas individuellt, t.ex. telefax, databaser och andra liknande tjänster. 23Utredningen går närmare in på definitionerna enlig förordningen och direktiv /34/EG under avsnitt 9.5. 24Faktiskt eller rättsligt, de facto eller de jure, se artikel 1 p 11 direktiv /34/EG samt 2 § 1 p a) TBT-förordningen. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i annat krav som ställs av skyddshänsyn, i synnerhet konsument- eller miljöhänsyn, som påverkar dels produktens livscykel efter det att har börjat säljas (t.ex. villkor för användning eller åter- ), dels produktens sammansättning, natur eller salu- föring, tvingande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, samt lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en vara eller etablering av någon som tillhandahåller informationssamhällets tjänster. Också regler som förbjuder användning av en produkt omfattas härav. Eftersom uttrycket föreskrift normalt är förbehållet för bindande rättsregler bör särskilt framhållas att i förevarande sam- manhang även anses innehållet i sådana dokument som är faktiskt tvingande; det behöver alltså inte vara fråga om rättsligt tvingande regler. Påpekas kan även att den gemenskapsrättsliga avgränsning av begreppet teknisk regel som kommit till stånd genom den nya förordningen (EG) nr 764/2008 om ömsesidigt erkän- nande synes vara något mer generellt avfattad än den ovan återgivna (jfr avsnitt 3.2). TBT-förordningen upptar i 2 § tämligen vidlyftiga förklaringar till vad som däri avses med tekniska regler, tekniska specifikationer, andra krav, föreskrifter om informationssamhällets tjänster, varor samt med informationssamhällets tjänster, varvid den i andra stycket hänvisar till en vägledande förteckning som återfinns i bilaga V till direktiv /34. Föreskrivande myndighets skyldigheter i fråga om reglernas utform- ning Enligt TBT-förordningens 3 § ska en myndighet, när den utarbetar en teknisk regel, se till bl.a. att regeln utformas så att den inte hindrar handeln med andra länder mer än som behövs för att tillgodose syftet med regeln och säkerställer att sådana varor som uppfyller likvärdiga krav enligt regler som gäller i något annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, eller i när Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i det gäller industriellt utformade produkter,25 inte hindras tillträde till den svenska marknaden. När det kan finnas risk för att en teknisk regel får handelshindrande verkningar, ska myndigheten samråda med om utformningen av regeln enligt vad som sägs i det följande. Föreskrivande myndigheters utrednings- och samrådsskyldighet m.m. En myndighet som avser att ändra, upphäva eller utarbeta en ny teknisk regel enligt TBT-förordningens 4 § ska undersöka om det finns en internationell eller europeisk standard på området samt utreda möjligheten att anpassa regeln till den. Det gäller också förslag till sådana standarder. Myndigheten bör i ett sådant fall utforma regeln så att den är förenlig med standarden. Av TBT-förordningens 5 § framgår vidare att myndigheten ska samråda med om utformningen av en teknisk regel, när det kan finnas risk för att denna får handelshindrande verkningar. verkställighetsföreskrifter26 anger i 1 § att samrådet med kollegiet ska ske , om den tilltänkta regeln avviker från bindande gemenskapsrättsakter eller från sådana standarder som avses i TBT-förordningens 4 § eller annars saknar internationell motsvarighet. TBT-förordningens 8 § rörande innehållet i underrättelser till kollegiet för anmälan innebär att den myndighet som lämnar underrättelse till kollegiet särskilt ska ange avvikelser från standar- der och redovisa skälen för dessa. Utredningen noterar här för egen del att internationella och europeiska standarder givetvis inte behöver ha samma innehåll utan kan skilja sig åt. De föreskrivande myndigheternas utredningsskyldighet har i vissa hänseenden preciserats i verkställighets- föreskrifter (4 §). Enligt dessa preciseringar som ansluter till direktivets innehåll gäller följande. Om avsikten med ett regelförslag framför allt är att begränsa avsättningen eller användningen av ett kemiskt ämne, ett preparat eller en produkt av hänsyn till folkhälsan eller av konsument- eller 25Regeln beträffande inskjuten genom SFS 2006:309; har paragrafen haft samma lydelse sedan ändringsförfattningen SFS 1999:652 trädde i kraft . 26Kommerskollegiums föreskrifter (KFS 2008:1) om tekniska regler, beslutade . Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i miljöskyddshänsyn, ska en underrättelse också innehålla antingen en sammanfattning av eller hänvisningar till alla relevanta uppgifter om ämnet, preparatet eller produkten och om kända och tillgäng- liga ersättningsprodukter, om sådana uppgifter finns tillgängliga, och ange vilka effekter åtgärden förväntas ha på folkhälsan och konsument- och miljöskyddet. Underrättelsen ska även innehålla en riskanalys som utförts i enlighet med de allmänna principer för riskbedömning av kemiska ämnen som anges i artikel 10.4 i förordning (EEG) nr 793/93 om det gäller ett befintligt ämne eller i artikel 3.2 i direktiv /32/EEG om det gäller ett nytt ämne. Därutöver gäller att till en underrättelse ska fogas konsekvens- utredning enligt förordningen om konsekvensutredning vid regel- givning (2007:1244). Även annars tillgängliga uppgifter om regelns förväntade effekt på handeln med berörda varor och/eller tjänster ska enligt verkställighetsföreskrifterna bifogas (5 §). Myndigheternas underrättelser till kollegiet för anmälan Den s.k. frysningsperioden, under vilken en anmäld föreskrift inte får antas, innebär att ett förslag till föreskrift måste anmälas i så god tid, att beslut om att anta dem kan anstå till dess att frysnings- perioden löpt ut.27 Det är här att observera att frysningsperioden, såsom tidigare påpekats, i vissa fall kan förlängas eller när harmoniseringsarbete inletts ännu längre. Om en myndighet avser att besluta en teknisk regel ska den enligt TBT-förordningens 6 § första stycke underrätta om det förslag den har utarbetat och likaså enligt andra stycket om senare ändringar i förslaget, om inte dessa är obetydliga. Underrättelsen ska enligt 7 § innehålla texten till förslaget och, om det behövs för att bedöma dess innebörd, även texter till bakomliggande föreskrifter av betydelse. Kommerskolle- gium kan bestämma om ytterligare uppgifter som behövs med hänsyn till de internationella förpliktelserna. Enligt verkställighetsföreskrifter (2 §) ska en underrättelse till kollegiet enligt TBT-förordningens 6 § lämnas minst myndigheten avser att fatta beslut om den tekniska regeln, och den föreskrivande myndigheten bör beakta att tidpunkten när den får fatta beslut om den tekniska 27 14 § första stycket TBT-förordningen och artikel 9.1 direktiv /34/EG. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i regeln kan skjutas fram i fall som avses i TBT-förordningens 14 § andra stycke 1–6. Formulär som kollegiet tillhandahåller på sin webbplats ska användas vid underrättelsen. Samma paragraf i verkställighetsföreskrifterna innehåller den viktiga preciseringen av TBT-förordningens 6 § att en ändring av förslag till föreskrift inte är obetydlig, om den innebär att 1. tillämpningsområdet förändras i väsentlig grad, 2. den tid förkortas som ursprungligen tänkts för genomförandet, eller 3. krav läggs till eller skärps. Enligt verkställighetsföreskrifter (3 §) ska underrättelsen innehålla uppgift bl.a. om titel på den föreslagna regeln, vilka varor alternativt informationssamhällets tjänster den gäller, hur den förhåller sig till bindande gemenskapsrättsakter och huruvida den helt eller delvis motsvarar en internationell eller europeisk standard, i vilket fall hänvisning ska göras till standarden. handläggning av frågor om anmälningar Efter att mottagit den föreskrivande myndig- hetens anmälan ska kollegiet enligt 10 § TBT-förordningen anmäla de regler som avses i denna samt ta emot och bereda anmälningar och andra meddelanden enligt direktiv /34 och de andra avtal förordningen avser. TBT-förordningens undantag från anmälningsskyldigheten I TBT-förordningens 11 § anges fall då inte behöver anmäla förslag till tekniska regler till kommissionen enligt 10 § första stycket. Undantagen gäller sådana förslag som 1.avser att uppfylla skyldigheter som följer av internationella avtal som leder till att enhetliga tekniska specifikationer eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster införs inom EU, 2.innebär att skyddsklausuler i bindande gemenskapsrättsakter ut- nyttjas, 3.innebär att anmälan ska göras enligt förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror eller enligt förordningen (1993:1535) om informationsutbyte inom Europeiska unionen i fråga om farliga livsmedel, Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i 4.avser att uppfylla skyldigheter som följer av en dom som har meddelats av Europeiska gemenskapernas domstol, eller