sou · GXB378 · 2009-09-29 00:00:00 — En särskild undantagsbestämmelse (artikel 8.2) ger dock vid handen att ingrepp likväl kan vara förenliga med artikeln, närmare bestämt om ingreppet har stöd i lag samt är ägnat att tillgodose något i artikeln särskilt uppräknat allmänt eller enskilt intresse (t.ex. den allmänna säkerheten, förebyggande av oordning eller brott eller andra personers fri- och rättigheter). Vidare krävs att ingreppet är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. I rättsfallet mot Förenade (dom 29.2.2006) kom fram till att en mycket ingående besiktning av besökare i ett fängelse inte utgjorde omänsklig eller förnedrande behandling enligt artikel 3 men att kroppsbesiktningarna likväl hade genomförts på ett sådant sätt att de stod i strid med artikel 8. (Här kan nämnas att ansåg att klagandenas avsikt att i fängelset besöka en nära släkting utgjorde en sådan rättighet som omfattades av artikel 8.) Domstolen slog i det nämnda rättsfallet visserligen fast att kroppsvisitationen i sig haft stöd i lag och att det funnits ett godtagbart syfte att genomföra åtgärden (närmare bestämt att hindra narkotikainförsel). Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen Däremot hade ingreppet inte skett i enlighet med fängelsets regelverk, något som uppenbarligen sågs som särskilt viktigt i ljuset av att ingreppet kunde rikta sig mot personer som inte hade gjort något fel och vars värdighet måste värnas. Detta föranledde att ingreppet betraktades som oproportionerligt, vilket i sin tur innebar att det i det aktuella fallet kom i konflikt med kravet i undantagsbestämmelsen på att rättighetsinskränkningen måste vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att vara acceptabel (se även s. 83 och 307). I praxis har inte sällan ingrepp i form av husrannsakningar prövats enligt artikel 8, varvid proportionalitetsresonemang har stått i fokus för bedömningarna. Artikelns tillämplighet på husrannsakningar som inte involverar en persons bostad synes dock vara begränsade (se s. 351 ff.). Av konventionen följer också bl.a. en frihet att ta emot uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet. Syftet härmed är att myndighet inte ska hindra överförandet av meddelanden mellan enskilda personer (s. 405). Rätten att ta emot information ingår i den i artikel 10.1 upphöjda yttrandefriheten. Möjligheter till inskränkningar av de friheter som inryms i yttrandefriheten finns under vissa i artikeln omnämnda förutsättningar (artikel 10.2). 3.3.1Offentlighet och ordning vid domstol Bestämmelser om offentlighet och ordning vid allmän domstol finns i 5 kap. (RB). Bestämmelserna gäller i tillämpliga delar även för förhandling vid allmän förvaltningsdomstol (se 16 § förvaltningsprocesslagen [1971:291]) samt vid vissa specialdomstolar och nämnder. En förhandling vid domstol ska enligt huvudregeln vara offentlig. Under vissa omständigheter kan dock förhandlingen hållas inom stängda dörrar, t.ex. av sekretesskäl eller om förhör ska hållas med en person som är eller som lider av en psykisk störning (5 kap. 1 § RB). Tillträde kan också vägras den som är eller kan antas vara under (5 kap. 2 § RB). Det är rättens ordförande som svarar för att ordningen upprätthålls vid rättens sammanträden. Han eller hon har också i uppgift Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen att meddela de ordningsregler som behövs. Ordföranden får dessutom visa ut den som stör förhandlingen eller på annat sätt uppträder otillbörligt samt begränsa antalet åhörare för att undvika trängsel. Till rättens maktbefogenheter hör därutöver att den får förbjuda annans ljudupptagning eller ljudöverföring under ett förhör, om det kan antas att upptagningen eller överföringen besvärar den som hörs i sådan grad att det blir till men för utredningen, liksom att övervaka det ännu gällande fotoförbudet. Om någon som har utvisats tränger sig in i rättssalen eller om någon i övrigt inte lyder en tillsägelse som har meddelats för att upprätthålla ordningen, får rätten också besluta att han eller hon ska häktas och kvarbli i häkte så länge sammanträdet pågår, dock inte längre än (5 kap. 9 §, som också innehåller en hänvisning till att de finns särskilda föreskrifter om säkerhetskontroll i domstol). Enligt direktiven ska utredaren undersöka i vilken mån användandet av videokonferens bidragit till att höja säkerheten vid förhandlingar och hur berörda aktörer upplevt förhandlingar där sådan teknik använts från säkerhetssynpunkt. En försöksverksamhet med videokonferens påbörjades . Bestämmelserna härom utformades med utgångspunkt i gällande regler om användning av telefon i rättegång (se lagen [1999:613] om försöksverksamhet med videokonferens i rättegång, prop. 1998/99:65, bet. 1998/99:JuU23, rskr. 1998/99:212). Lagstiftningen, som var tillämplig både i brottmål och i tvistemål och omfattade alla typer av sammanträden, innebar att parter fick delta vid ett sammanträde enligt genom videokonferens på samma villkor som de som gäller för telefonkonferens. Vidare kunde bevisning tas upp genom videokonferens på samma villkor som gäller för användning av telefon. Försöket omfattade från början åtta domstolar men utökades sedan successivt. DV lämnade en slutrapport över försöksverksamheten (DV Rapport 2002:5), men användningen av videokonferens fortsatte även därefter. – Det ska här nämnas att det med stöd av lagen (2001:25) om försöksverksamhet med videokonferens i allmän förvaltningsdomstol också förekommit en mot- SOU 2009:78 Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen svarande försöksverksamhet vid ett antal länsrätter och kammarrätter (prop. 1999/2000:142, 2000/01:JuU5, rskr. 2000/01:132). I propositionen En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol (prop. 2004/05:131 s. 87 ff.) föreslogs att försöksverksamheten med videokonferens skulle permanentas och utvecklas som ett led i moderniseringsarbetet. Regeringen anförde som skäl att erfarenheterna av försöksverksamheten varit goda och att möjligheten att använda videokonferensteknik hade bidragit till att öka tillgängligheten till domstolarna och att åstadkomma en mer flexibel handläggning. Användning av videokonferens, eller ljud- och bildöverföring som det enligt regeringen borde heta i författning, påstods också bl.a. kunna minska kostnader och olägenheter samt upprätthålla och i vissa avseenden stärka rättssäkerheten. Således föreslogs att en generell bestämmelse om videokonferens skulle införas i . Förslaget antogs sedermera av (bet. 2004/05:JuU29, rskr. 2004/05:307, SFS 2005:683). Av en ny paragraf, 5 kap. 10 § RB (som trädde i kraft ), framgår följaktligen numera att parter, personer som ska höras i bevissyfte och andra som ska delta i ett sammanträde inför rätten ska kunna delta genom videokonferens. Även syn ska kunna hållas genom videokonferens. är dock huvudregeln att den som ska delta i ett sammanträde måste infinna sig i rättssalen eller där sammanträdet annars hålls; endast om det finns skäl för det, kan rätten besluta att en person som ska delta i sammanträdet ska få göra detta genom videokonferens. Vid rättens bedömning av om sådana skäl finns ska särskilt beaktas de kostnader eller olägenheter som annars skulle uppkomma och om någon känner en påtaglig rädsla för att vara närvarande i rättssalen. Vidare sägs att ett deltagande genom videokonferens inte får ske om det är olämpligt med hänsyn till ändamålet med personens inställelse och övriga omständigheter. Enligt förarbetena är det en helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter som ska läggas till grund för rättens ställningstagande (a. prop. s. 95). Av intresse är i förevarande sammanhang främst möjligheten att använda sig av videokonferens när någon fruktar följderna av närvaron i rättssalen. I propositionen (a. prop. s. 94) noterades att det i en promemoria som föregått försökslagstiftningen (Ds 1997:7 s. 205) slagits fast att en målsägandes eller ett vittnes rädsla för en tilltalad inte borde vara skäl för att tillåta ett deltagande genom videokonferens men att i sitt betänkande Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen (SOU 1998:40) tvärtom föreslagit att videokonferens borde kunna få användas, om målsäganden eller vittnen har utsatts eller riskerar att utsättas för hot eller andra övergrepp på grund av sin medverkan i en rättegång. När sedan försöksverksamheten behandlades i prop. 1998/99:65 uttalade regeringen att det inte borde finnas några hinder mot att i vissa situationer använda videokonferens men att möjligheten borde användas med återhållsamhet och aldrig på bekostnad av den tilltalades rättsäkerhet. I sammanhanget nämndes bl.a. att Europeiska unionens råd utfärdat en resolution om skydd för vittnen inom ramen för kampen mot den organiserade internationella brottsligheten (95/C 327/04) i vilken medlemsstaterna uppmanas att tillförsäkra vittnen lämpligt skydd. Av resolutionen framgår bl.a. att en tänkbar skyddsåtgärd är att skapa möjligheter för vittnen att få vittna på annan ort genom användande av audiovisuell teknik (prop. 1998/99:65 s. 23 f.). I det lagstiftningsärende som syftade till att åstadkomma en permanent verksamhet med videokonferens hade några remissinstanser pekat på att en markering av rädslefallen kunde innebära en risk för att många förhörspersoner som känner obehag av att uppträda i en rättegång regelmässigt kommer att begära videokonferens av detta skäl, varvid domstolarna i stor omfattning skulle få pröva om tillräcklig rädsla föreligger – något som inte alltid är så lätt. Enligt regeringens mening måste emellertid den rädsla som brottsoffer och andra som deltar i domstolsprocessen kan känna tas på stort allvar, varför åtgärder som kan bidra till att deras deltagande underlättas alltid noga bör övervägas. Användning av videokonferens kunde enligt regeringen vara en sådan åtgärd. Vittnen och målsägande i mål om åtal mot personer som kan befaras vara knutna till organiserad brottslighet lyftes fram som en särskild målgrupp (prop. 2004/05:131 s. 94). Vidare angavs i propositionen att rädslan inte bör framstå som abstrakt eller obefogad. Genom att rädslan ska vara påtaglig markeras en viss skillnad mot den situationen att någon behöver visas ut när ett vittne eller en målsägande ska höras. Tröskeln är satt något högre och möjligheten till s.k. medhörning bör enligt författningskommentaren alltid övervägas i första hand (a. prop. s. 224 f.). Regeringen anförde därutöver att det är naturligt att rätten vid bedömningen av om ett deltagande ska ske genom videokonferens tar stor hänsyn till parternas uppfattning i frågan. Parterna bör emellertid inte ha ett avgörande inflytande i fråga om formen för Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen inställelsen, utan det bör vara rätten som har det yttersta ansvaret. Som exempel på ett fall i vilket kostnader eller olägenheter för en parts inställelse kunde medföra att videokonferens borde få hållas, i strid med parts vilja, nämndes omhäktningsförhandlingar. Regeringen framhöll att det bl.a. av säkerhetsskäl kunde finnas anledning att minimera antalet transporter av frihetsberövade, t.ex. när det finns risk för fritagning (a. prop. s. 95). Säkerhetsskälen lyfts även fram i författningskommentaren, men då som ett exempel på en anledning som inte särskilt nämnts i lagtext men som i likhet med kostnader, olägenheter och rädsla skulle kunna motivera deltagande vid ett sammanträde genom videokonferens (s. 225). Bestämmelserna om videokonferens gäller även i ärenden (se 21 § lagen [1996:242] om domstolsärenden, ändrad genom SFS 2005:707). Här kan också nämnas att propositionen fick till följd att videokonferens även kan få användas vid det etablerade systemet med s.k. medhörning (se 36 kap. 18 § RB). Vidare infördes möjligheter för rätten att vid platsbrist i rättssalen ordna så att de parter och andra som deltar och som inte kan beredas plats i rättssalen kan följa sammanträdet genom en ljud- och bildöverföring från en annan plats (sidosal). Rätten gavs även möjlighet att låta åhörare som inte kan beredas plats i rättssalen följa sammanträdet i en sidosal genom en ljudöverföring eller en ljud- och bildöverföring (5 kap. 12 § RB). 3.4Lagen om säkerhetskontroll i lokaler Ett sammanträde i kammare är som huvudregel offentligt (2 kap. 4 § riksdagsordningen). För sammanträdena gäller att åhörare som uppträder störande genast får utvisas. Om oordning uppstår bland åhörarna, får talmannen utvisa samtliga åhörare. Besökare till åhörarläktaren ska på uppmaning lämna in ytterkläder och väskor samt föremål som kan användas för att störa ordningen i plenisalen. Den som inte följer en sådan uppmaning får vägras tillträde till åhörarläktaren. Under besöket på åhörarläktaren förvaras de inlämnade tillhörigheterna i särskilda utrymmen (tilläggsbestämmelse 2.4.1). Riksdagsordningen hänvisar till att det finns bestämmelser om säkerhetskontroll i en särskild lag, lagen (1988:144) om säkerhetskontroll i . Av denna lag, som trädde Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen 1988, framgår att säkerhetskontroll får äga rum i syfte att förebygga att det i förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom (1 §). Beslut om säkerhetskontroll fattas av talmannen och ska avse visst tillfälle eller (2 §). Säkerhetskontroll får omfatta personer som uppehåller sig i och som inte är ledamöter. finns en begränsning såtillvida att kontroll av anställda vid riksdagsförvaltningen och partikanslierna endast får ske om det finns särskilda skäl för det. Möjligheter ges för talmannen att undanta personer från kontrollen (3 §). Liksom vid säkerhetskontroll i domstol är det vapen och andra föremål som är ägnade att komma till användning vid viss brottslighet som ska eftersökas. Kroppsvisitation och undersökning av väskor och andra föremål som medförs till eller påträffas i är tillåtna åtgärder (4 §). Kontrollen utförs av polisman eller av polismyndigheten förordnad vaktpersonal (5 §). Den som inte underkastar sig föreskriven säkerhetskontroll får vägras tillträde till eller avvisas från (6 §). I likhet med vad som gäller enligt lagen om säkerhetskontroll i domstol finns därutöver bestämmelser om vad som gäller när föremål påträffas, om förvaring, om verkställande av kroppsvisitation och om överklagandeförbud (7–10 §§). gällde att beslut om säkerhetskontroll skulle tidsbegränsas till högst en månad i följd. I samband med att denna yttersta tidsgräns togs bort uttalade , som noterade att delar av landets politiska ledning kunde vara samlad i detta sammanhang, bl.a. följande (bet. 1998/99:KU7 s. 10): Det framstår som uppenbart att det vid kammar- och utskottssammanträden finns behov av åtgärder för att garantera säkerheten även om det inte föreligger något konkret hot om våldshandlingar eller andra omständigheter som innebär risk för allvarliga brott än just dessa politikers närvaro. I sammanhanget kan också erinras om att vissa statsråd har ett ständigt livvaktsskydd på grund av hot som de bedöms vara utsatta för. Ett sådant hot bortfaller givetvis inte när statsrådet är i plenisalen eller medverkar under en offentlig del av ett utskottssammanträde. betydelse som landets högsta beslutande församling liksom riksdagsbyggnadernas symbolvärde är vidare sådana omständigheter som kan antas innebära att risken för våldshandlingar inte är begränsad i tiden på det sätt som gällande regler ger uttryck för. Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen Utskottet uttalade att det vid en avvägning av intresset av säkerhet för dem som vistas i , å ena sidan, och den grundlagsskyddade informationsprincipen och grundlagsskyddet mot kroppsvisitation, å andra sidan, inte kunde bortses från att stora delar av allmänheten torde ha kommit i kontakt med säkerhetsbågar bl.a. på flygplatser. I utländska parlament och offentliga byggnader påstods sådana säkerhetsbågar vara mycket vanliga. Utskottets slutsats blev att det mot denna bakgrund inte torde uppfattas som särskilt integritetskränkande bland allmänheten att behöva utsätta sig för sådan kontroll och inte heller upplevas som hinder för att besöka lokalerna. anförde också att den föreslagna utvidgningen av säkerhetskontrollen måste anses tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle mot bakgrund av behovet av säkerhet för ledamöter, landets politiska ledning och andra som vistas i lokalerna. Alla tillfällen när delar av landets politiska ledning är samlad torde enligt utskottet i sig kunna innebära att det finns en ökad risk för att våldsbrott kan komma att förövas. Begränsningen i grundlagsskyddet mot kroppsvisitation och i informationsfriheten kunde inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och utgjorde enligt utskottet inte heller ett hot mot den fria åsiktsbildningen (se 2 kap. 12 § andra stycket RF). – antog utskottsbetänkandet (rskr. 1998/99:117). 3.5Förslaget till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting Om ett hot riktas mot fullmäktige i en kommun eller i ett landsting finns det få åtgärder som kommunen eller kan vidta för att säkerställa de förtroendevaldas och övriga medverkandes säkerhet. Kravet på offentlighet i 5 kap. 38 § kommunallagen (1991:900) gör att det i regel inte är möjligt att hålla fullmäktigesammanträden inom stängda dörrar. beslutade regeringen att tillsätta en utredning med uppdrag att analysera och vid behov lämna förslag till säkerhetshöjande åtgärder vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting (dir. 2008:51). Bakgrunden var att andra utredningar hade visat att hot och våld riktat mot förtroendevalda på lokal och Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen regional nivå är ett betydande problem i . Utredningens uppdrag var att kartlägga behovet av och efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder vid sammanträden samt överväga lämpliga åtgärder. Uppgiften härvid var att i första hand överväga förslag till lagstiftning som möjliggör säkerhetskontroll i form av kroppsvisitation. Utredningen överlämnade sitt betänkande, Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden (SOU 2009:9), . I betänkandet redovisades en stor enkätundersökning med fokus på händelser som varit riktad till samtliga kommuner och landsting rörande behovet av åtgärder. Av enkätsvaren framkom att det stora flertalet av landets kommuner och landsting inte hade drabbats av ordningsstörningar eller hot mot sina offentliga sammanträden i fullmäktige och nämnder: sammanlagt 8 kommuner och 2 landsting hade dock råkat ut för ordningstörningar/hot där polis eller ordningsvakt hade behövt ingripa för att återställa ordningen. Därjämte framkom bl.a. att 19 kommuner och 3 landsting brukar inta en förhöjd beredskap vid alla sammanträden dit allmänheten har tillträde men att så många som 56 kommuner och 8 landsting efterfrågade en möjlighet till säkerhetskontroll i form av kroppsvisitation. Ungefärligen lika många uttryckte önskemål om möjligheter till kameraövervakning. Trots att utredningen konstaterade att behovet kunde synas litet drog den slutsatsen att det kan uppstå lägen där ett beaktansvärt behov föreligger av ytterligare åtgärder till skydd för den demokratiska processen vid de offentliga sammanträdena. Utredningen hänvisade därvid bl.a. till tendenser i samhällsutvecklingen, de risker och den sårbarhet som typiskt sett gäller för sammanträdena, konsekvenserna för bl.a. demokratin av ett allvarligare våldsdåd och intresset i sig av att offentliga sammanträden för politiskt beslutsfattande upplevs som säkra. Utredningen riktade in sig på möjliggörandet av säkerhetskontroller, eftersom sådana ansågs erbjuda en godtagbar möjlighet att – utan avkall på de kontrollerades rätt till anonymitet – förhindra angrepp av olika slag eller för omfattande förstörelse av egendom. Säkerhetskontroller bedömdes således ha ett klart försteg som brottsförebyggande åtgärd i sammanhanget. Det förslag till lag om säkerhetskontroller vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting som lämnades var utformat efter mönster av de lagar som gäller för säkerhetskontroller i och i domstolarna. Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen Utredningsförslaget, som kommer till uttryck i en föreslagen lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting, innebär att säkerhetskontroll ska få anordnas om det vid ett offentligt sammanträde finns anledning att befara att brott kommer förövas som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom (jfr de närmast identiska förutsättningarna för allmän säkerhetskontroll i domstol enligt 1 § andra stycket säkerhetskontrollagen). Hur stor risken för brott måste vara för att en säkerhetskontroll ska kunna beslutas ansågs inte kunna anges generellt. Enligt utredningen måste det dock finnas indikation på en säkerhetsrisk där exempelvis skjutvapen, sprängämnen, tillhyggen eller knivar bedöms vara är troliga brottsverktyg. Även om det enligt förslaget således fordras en viss konkretisering av säkerhetsrisken var utredningens avsikt inte att kravet skulle ställas alltför högt. Enligt utredningen ska beslut om säkerhetskontroll avse visst sammanträde och fattas av fullmäktiges ordförande, ersättare eller annan som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet. Vidare förutsätts att ett beslut föregås av samråd med polismyndighet. Av förslaget framgår också att säkerhetskontroll ska ledas av polis som den utförs av ordningsvakter. Säkerhetskontroll, som är tänkt att fungera som en allmän inpasseringskontroll, ska omfatta besökare till sammanträdet och syfta till att eftersöka vapen och andra farliga föremål. Kontrollen får enligt förslaget omfatta kroppsvisitation och undersökning av väskor och paket m.m. med hjälp av teknisk utrustning, exempelvis larmbågar, handhållna metalldetektorer och röntgenmaskiner. kroppsvisitation (dvs. en undersökning där kontrollpersonalen för hand letar efter otillåtna föremål) ska enligt utredningsförslaget endast vara tillåten om det finns särskilda skäl för åtgärden. I betänkandet (SOU 2009:9 s. 85) konstateras att ingen under utredningen hade påfordrat att säkerhetskontroller måste inrättas att gälla permanent, dvs. oberoende av rådande risknivån: såväl de i frågan engagerade kommunerna som polisen var eniga om att säkerhetskontroller måste förutsätta en förhöjd hotbild/risk av någon betydenhet. Enligt uppgift som inhämtats från kan en lagrådsremiss i frågan förväntas . Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen 3.6Säkerhetskontroll vid luftfart m.m. Säkerhetskontroller i form av kroppsvisitation inom luftfarten reglerades förr i lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. Med anledning av terrordåden i lade Europeiska kommissionen fram ett förslag om ökade skyddsåtgärder mot brottsliga handlingar som drabbar luftfarten. Förslaget ledde till att en förordning antogs, förordning (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten. Av EG-för- ordningen framgår bl.a. att kontroller ska ske fortlöpande. Förordningens ikraftträdande innebar att delar av lagen om särskild kontroll på flygplats blev obsolet. Lagen ersattes till följd därav av lagen (2004:1100) om luftfartsskydd, som innehåller kompletterande bestämmelser till och rådets ovan nämnda förordning. Av lagen framgår att den som uppehåller sig inom flygplatsens område får kroppsvisiteras för att förebygga brott som utgör fara för säkerheten vid luftfart (dvs. i preventivt syfte). För samma ändamål får väskor, fordon och andra slutna förvaringsställen inom flygplatsens område undersökas. Den som vägrar att låta sig eller sin egendom undersökas får avvisas eller avlägsnas från flygplatsområdet (3 §). Några konkreta misstankar om brott krävs alltså inte för att kontrollen ska få äga rum.