sou · GXB32 · 2009-01-15 00:00:00 — -avseende naturgasmarknaden beakta de slutsatser som dras vid analysen av den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession på elmarknaden och som är relevanta för jämförelse mellan marknaderna, i det förslag till utvidgat koncessionskrav för naturgasmarknaden som lades fram i slutbetänkandet El- och naturgasmarknaderna – energimarknader i utveckling (SOU 2004:129). I detta ingår även att analysera behov av undantag från koncessionskrav samt, om sådant behov finns, lämna förslag i denna del, -lämna förslag till hur de utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet kan hanteras så att dessa förbindelser behandlas enligt samma grunder som de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet. Utredaren skall redovisa de delar av uppdraget som avser förslag till lagstiftning och det regelverk som krävs för att tillsynsmyndigheten skall göra en förhandsprövning av nätföretagens tariffer och de förslag som avser tillsynsmyndighetens prövning av nätföretagens anslutningsavgifter eller metoder för att fastställa anslutningsavgifterna av el samt de förslag som avser utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet. Övriga frågor skall redovisas . Reglering av tariffer för överföring av el I har prisregleringen av elnätverksamhet och tidigare även elpriset historiskt skett genom kontroll i efterhand. I samband med omregleringen av elmarknaden behölls den svenska traditionen med fri prissättning, där elnätsföretagen sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer. Tarifferna fastställs således inte av tillsynsmyndigheten i förväg utan myndigheten ges först möjlighet att pröva om dessa är skäliga i efterhand. Om myndigheten efter denna prövning finner att tarifferna inte är skäliga skall företaget föreläggas att sänka dessa. Orsaken till att denna reglering behölls var bland annat att det var en väl inarbetad modell som passade väl in i den svenska rättstraditionen. I proposition Handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162 s. 59) konstaterades att nättariffer och övriga villkor för nättjänster liksom tidigare borde vara underkastade reglering och att utgångspunkten för fastställande av skäliga avgifts- och tariffnivåer för överföring av el borde vara gällande praxis. En bärande princip i ellagen (1997:857) är att den som har nätkoncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning. Vid tillsyn av tarifferna skall skälighetsbedömningen inrikta sig på nätkoncessionshavarens samlade prestation. Enligt 4 kap. 1 § ellagen skall den prestation som nät- koncessionshavaren utför bedömas. Nätkoncessionshavarens samlade intäkter skall vara skäliga i förhållande till både de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet och nätkoncessionshavarens sätt att bedriva verksamheten (subjektiva förutsättningar). De objektiva förutsättningarna är sådana förutsättningar som nätkoncessionshavaren inte kan påverka. De främsta objektiva faktorerna är antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi och effekt samt kostnaden för överliggande nät. En viktig subjektiv faktor är det enskilda företagets kvalitet på överföringen av el, inbegripet leveranssäkerhet och spänningskvalitet. Lagens skälighetskriterier gäller även regionnätstariffer. Då dessa utformas på annat sätt än tariffer för lokalnät blir dock kriterierna för bedömning av tariffernas skälighet andra än för lokalnät. I propositionen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. 2004/05:62) konstaterade regeringen att det s.k. elmarknadsdirektivet (och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG, EUT L 176, , s. 37, Celex 32003L0054) drar en klar skiljelinje mellan vilka frågor som tillsynsmyndigheten kan pröva i efterhand respektive vilka som skall prövas på förhand. Huvudregeln är att bl.a. överföringstariffer skall fastställas eller godkännas på förhand, vilket motiveras med att det skapas en stor osäkerhet på marknaden om de tariffer som tillämpats av företagen kan ändras av en tillsynsmyndighet. Direktivets bestämmelser ger dock medlemsstaterna en möjlighet att välja mellan att tillämpa huvudregeln eller att endast fastställa eller godkänna de metoder som tarifferna är baserade på. har ett system med tillsyn över nätföretagens överföringstariffer i efterhand. En övergång till en renodlad förhandstillsyn, dvs. att tillsynsmyndigheten på förhand fastställer eller godkänner företagens överföringstariffer skulle, utöver att medverka till en ökad europeisk harmonisering, innebära såväl fördelar som nackdelar för svenskt vidkommande. 2004/05:62 framhöll regeringen att metoden för överföringstariffer borde utformas så att den kompletterar de regler om tariffers utformning som finns i ellagen. Då det saknades underlag för att kunna ta ställning ansåg regeringen att det borde införas en ordning där metoden för tariffsättningen anges direkt i lag- Regeringen anmälde i propositionen att man avser utreda frågan och återkomma till med förslag. I elmarknadsdirektivets artikel 23.2 a, anges att tillsynsmyndigheten skall ansvara för att fastställa eller godkänna metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer, innan dessa träder i kraft. När det gäller engångsavgifter för anslutning, s.k. anslutningsavgifter, ger bestämmelsen, i likhet med vad som gäller för tariffer för överföring av el, medlemsstaterna en möjlighet att välja mellan två olika tillsynssystem. Medlemsstaterna kan välja antingen ett system där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner anslutningsavgifterna i förväg eller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som nätföretaget använder för att beräkna eller fastställa anslutningsavgifterna. Anslutningsavgifter skall, i likhet med överföringstariffer, vara skäliga enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 § ellagen. I likhet med prissättning på överföringstariffer bygger den nu gällande ordningen i på en fri prissättning där nätföretagen själva bestämmer sina anslutningsavgifter och där tillsynsmyndighet först i efterhand kan pröva om dessa varit skäliga. Regeringen redovisade i prop. 2004/05:62 att det direkt i lagstiftningen bör anges mer eller mindre detaljerade parametrar för hur företagen skall utforma sina anslutningsavgifter. Även beträffande företagens anslutningsavgifter bör det, , införas en ordning där metodparametrarna anges direkt i lagstiftningen. Denna ordning bör kompletteras med bestämmelser i ellagen där de faktorer som skall beaktas av företagen vid utformandet av anslutningsavgifterna tydligt anges. Propositionen medförde också att en ny bestämmelse infördes i ellagen om tidsfrister för tillsynsmyndighetens prövning av villkor för anslutning. Myndigheten skall normalt pröva sådana ärenden . Myndigheten får förlänga . Om den som anhängiggjort ärendet samtycker får tidsperioden förlängas ytterligare. Regeringen anmälde i propositionen att man avser att utreda denna fråga och återkomma till med ett förslag som innebär att tillsynsmyndigheten skall göra en förhandsprövning av företagens anslutningsavgifter eller av de metoder som de använder för att fastställa anslutningsavgifter. Uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession I delas elöverföringen in i olika nivåer beroende på kapacitet. Det är av tekniska och ekonomiska skäl mindre lämpligt att överföra stora kvantiteter el vid låg spänning och små kvantiteter vid hög spänning. Av bl.a. dessa skäl delas landets nätverksamhet in i stamnät, regionnät och lokalnät. För att göra det möjligt att överföra el mellan de olika typerna av nät transformeras spänningen upp eller ned. Ju längre avstånd från stamnätet desto mindre kvantiteter el skall normalt överföras och därför kan allt lägre spänningsnivåer användas ju längre ut på nätet som överföring sker. Stamnätet är det nationella nätet för överföring av el genom hela landet samt för import och export. Stamnätet har spänningsnivåer mellan 220 och 400 kilovolt (kV) och täcker i princip hela . Regionnäten ansluter till stamnätet och har vanligen spänningsnivåer på mellan och . Deras väsentliga funktion är att överföra el mellan olika stamnätspunkter och ett stort antal anslutningspunkter på lokalnäten. Regionnäten är en länk mellan stamnätet med sina höga spänningsnivåer och de lägre spänningsnivåer som tillämpas på lokalnäten. En viktig uppgift för regionnätsföretagen är att transformera ned spänningen på stamnätsnivå till de lägre spänningsnivåerna i lokalnäten. Av historiska skäl har regionledningar olika spänningsstrukturer i olika delar av landet. I är regionnäten uppbyggda med två väsentligt skilda spänningskedjor som utgår från eller från stamnätsspänning. I västra är den normala högsta spänningen på regionnätet , medan den i östra är . Från nivån sker nedtransformeringen normalt till någon av nivåerna 50, 40, 30 eller . Under regionnäten finns lokalnäten där elleveranserna sker till flertalet slutkunder. Den högsta spänningen i de lokala näten ligger vanligen på 20, 10 eller , medan den lägsta spänningsnivån är 0,4 kV. Enligt bestämmelserna i 2 kap. ellagen krävs tillstånd (koncession) för att bygga och använda elektriska starkströmsledningar. Det finns två typer av koncessioner, nätkoncession för linje (linjekoncession) som avser en ledning med i huvudsak bestämd sträckning respektive nätkoncession för område (områdeskoncession). prövar som huvudregel koncessioner som inte avser utlandsförbindelser. Koncession ges normalt för en period (linjekoncession) eller (områdeskoncession). Linjekoncessionen är avsedd för de högre spänningsnivåerna på stamnätet och regionnätet. Av historiska skäl förekommer det även linjekoncessioner på lägre spänningsnivåer som 20, 10 och i vissa fall ned till . För att de skilda koncessionerna inte skall inkräkta på varandra krävs dock särskilda skäl för att beviljas en linjekoncession avsedd för en spänning som inte överstiger den högsta tillåtna spänningen i ett område. Områdeskoncessionen meddelas för lokalnät och innebär en rätt för innehavaren att bygga och använda ett ledningsnät upp till en viss spänningsnivå inom ett geografiskt avgränsat område. I ett beslut om områdeskoncession skall en högsta tillåtna spänning anges. Denna spänningsgräns anger den högsta tillåtna spänning som får finnas på ledningsnätet och markerar också omfattningen av monopolet på ledningsbyggande och anslutningar inom området. Spänningen bestäms individuellt för varje nätkoncession och grundas på sökandens uppgifter och övriga omständigheter. Praxis har utvecklats till att denna gräns i normalfallet bestäms till , men det förekommer stora variationer. Framför allt tillämpas högre spänningsnivåer specifikt för jordkabel. Exempelvis har spänningsgräns på upp till beviljats för jordkabel inom områdeskoncession i . Vid tillståndsprövning av en områdeskoncession avgörs inte var och hur en ledning skall dras fram. Av detta skäl krävs det inte att någon miljökonsekvensbeskrivning upprättas vid ansökan om områdeskoncession. Regleringen skiljer sig även i övrigt åt mellan linjekoncession och områdeskoncession när det gäller kopplingen till centrala delar av (bl.a. 2–4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § ). Gemensamt för koncessionerna är att de får meddelas endast om de är lämpliga från allmän synpunkt och endast till den som är lämplig att utöva nätverksamhet (2 kap. 6 och 10 §§ ellagen). Den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession har varit i kraft och ändrades endast redaktionellt i samband med elmarknadsreformen . Reglerna i ellagen för utformning av nättariffer skiljer sig åt mellan områdeskoncession och linjekoncession. En linjekoncession kan avse en ledning som ingår i stamnätet eller en ledning som både kan ha en regionnätsfunktion och en lokalnätsfunktion. Koncessionsbestämmelserna tar dock inte hänsyn till vilken funktion en linjekoncession har. Däremot tillämpas en funktionell uppdelning för linjekoncession när det gäller ellagens bestämmelser om hur nättariffer skall utformas. Denna uppdelning är beroende av om ledningen är en stamledning, dvs. en ledning med en spänning om eller däröver, eller en regionledning, dvs. en ledning med en spänning som understiger . Detta innebär att samtliga regionledningar med spänningar mellan 6 och omfattas av samma bestämmelser. Vid ekonomisk redovisning av nätverksamhet skall linjekoncession redovisas skilt från områdeskoncession. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från denna bestämmelse för ledningar som omfattas av linjekoncession och som organisatoriskt och tekniskt ingår i ett nät som omfattas av områdeskoncession. Undantaget återfinns i 11 § förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet (redovisningsförordningen). I de fall en linjekoncession redovisas tillsammans med en områdeskoncession ingår också ledningen i underlaget för områdets nättariffer. Någon egentlig definition av lokalnät finns inte annat än indirekt, eftersom ett lokalnät alltid antas omfattas av en områdeskoncession enligt ellagen. Behovet av en översyn av uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession Med elmarknadsreformen förändrades de tidigare eldistributionsföretagens verksamhet. Det ställs numera högre krav på att företag som bedriver nätverksamhet skall göra detta kostnadseffektivt och med hög leveranssäkerhet. Utvecklingen har gått mot att lokalnäten slås samman i större, mer ekonomiskt bärkraftiga enheter för att öka ostnadseffektiviteten i nätverksamheten. Genom beslut (prop. 2004/05:62, bet. 2004/05:NU14, rskr. 2004/05:246) har nätföretagets ansvar för att det egna elnätet är säkert, tillförlitligt och effektivt gjorts tydligare. Lagen trädde i kraft . Till följd av propositionen Leveranssäkra elnät (prop. 2005/06:27) har ett funktionskrav införts i ellagen som innebär att oplanerade avbrott i elöverföringen inte får överstiga . Omstruktureringen har inneburit krav från lokalnätföretagens sida på att områdeskoncessioner meddelas för högre spänningsnivå . Eftersom elsystemet har utvecklats är den spänning som bestämts för en områdeskoncession till stor del snarare historiskt betingad än vad som kan betraktas som rationellt med dagens förutsättningar. Liknande historiska förhållanden har bestämt hur regionnäten har byggts upp. Detta får konsekvenser i fråga om skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. I sitt slutbetänkande Särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU 2001:73) föreslog att det i ellagen skulle införas en möjlighet för nätmyndigheten att i det enskilda fallet medge undantag från kravet på att linjekoncessioner skall redovisas skilt från områdeskoncessioner. Utredningen konstaterade att koncessionsinstitutet inte är en ideal grund för regleringen av nättariffer och förordade att tarifferna bestäms utifrån överföringens funktion. Regeringen gjorde bedömningen att frågan inte var tillräckligt analyserad och avstod från att genomföra förslagen (propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning, prop. 2001/02:143). Som framgått finns det redan en möjlighet för koncessionshavare att enligt 11 § redovisningsförordningen i vissa fall samredovisa linje- och områdeskoncessioner. Syftet med denna bestämmelse är att en gemensam tariff skall kunna tillämpas för områdeskoncessionen och för enstaka linjekoncessioner eller regionledningar som uppenbart har lokalnätsfunktion. Enligt 4 kap. 8 § i ellagen skall dock regionledningar hanteras på ett enhetligt sätt vid skälighetsbedömningen. I ett sammanhängande regionnät kan det vara svårt att välja ut regionnätsledningar som enbart har lokalnätsfunktion eftersom dessa funktioner inte har preciserats i lagstiftningen. Det finns även regionledningar eller linjekoncessioner som endast delvis är belägna inom en viss områdeskoncession. Utlandsförbindelser anslutna till regionnät Det svenska elnätet är förbundet med andra länder med hjälp av ett flertal utlandsförbindelser på olika spänningsnivåer. har 14 utlandsförbindelser med spänning på eller över. Dessa överföringsförbindelser ägs eller förvaltas vanligen av stamnätsföretagen och kostnaderna för flertalet ledningar räknas in i kostnadsunderlaget för respektive stamnätstariff. På svensk sida förvaltas dessa utlandsförbindelser av . Den övervägande delen av elhandeln med utlandet sker på dessa spänningsnivåer. Det finns dock ett fåtal utlandsförbindelser anslutna till regionnätet, bl.a. överföringsförbindelserna till , och övriga samt . Nedan exemplifieras detta med förbindelsen till . är via en kabel anslutet till Regionnät AB:s nät vid Senneby i . Förbindelsen till ägs och drivs av det åländska stamnätbolaget . Förbindelsen är således stamnätsansluten på den åländska sidan. Kraftnät äger även nätstationen på svensk sida. Det har inte tidigare funnits något transiteringsavtal, utan var fram till avregleringen elkund hos . tillämpar samma punkttariff för denna anslutning som för svenska kunders anslutningar till regionnät. Det åländska elnätet är anslutet till det riksfinska elnätet genom en mindre förbindelse. Denna ledning kan endast svara för en mindre del av den åländska förbrukningen och har störst betydelse för landskapets östligaste delar. Vid koncessionsbeslutet om förbindelsen till gjorde regeringen bedömningen att denna förbindelse var mindre betydelsefull för den samlade överföringskapaciteten till utlandet (dnr N1999/4805/ESB). Om den inte hade betraktats som mindre betydelsefull för den samlade överföringskapaciteten till utlandet hade Kraftnät som ensam ägare inte kunnat få koncession i . I så fall hade enligt 2 kap. 10 § ellagen krävts att koncessionen beviljats ett företag där har ett bestämmande inflytande. Två utredningar, och El- och gasmarknadsutredningen, har tidigare behandlat frågan om utlandsförbindelser anslutna till regionnät. behandlade frågan om nätavgifterna för och i sitt slutbetänkande Elnätsföretag – särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU 2001:73). Enligt bedömning fanns inga skäl för en särskild behandling av Ålandskabelns anslutning till regionnätet. Det är fråga om anslutningar av elektriska anläggningar till regionledningar, dvs. samma slag av anslutning som t.ex. av svenska lokalnät till regionnät. I sitt delbetänkande El- och naturgasmarknaderna – europeisk harmonisering (SOU 2003:113) behandlade El- och gasmarknadsutredningen frågan om hur förbindelsen till (och även ) skall behandlas när och rådets förordning [EG] nr. 1228/2003 av om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel, (EUT L 176 , s. 1, Celex 32003R1228) börjar tillämpas. Förordningen, vars främsta syfte är att ta bort gränstarifferna för handel med el inom EU, innehåller bl.a. regler för hantering av systemoperatörernas kostnader vid gränsöverskridande handel med el och principer för fördelning av kapacitet vid s.k. flaskhalsar vid överföringen av el. Enligt El- och gasmarknadsutredningens bedömning omfattas inte utlandsförbindelser som förbinder regionala nät med andra medlemsstaters överföringssystem – t.ex. Ålandsförbindelsen och Bornholmsförbindelsen – av förordningens bestämmelser. I förordningen nämns dock inte hur utlandsförbindelser som är anslutna till annat nät än stamnätet skall hanteras. Regeringen anser därför att det finns anledning att överväga om reglerna bör omfatta även utlandsförbindelser som är anslutna till regionnätet. Enligt 2 kap. 1 § naturgaslagen (2005:403) krävs koncession för att bygga och använda naturgasledningar. I andra stycket undantas naturgasledning som är belägen efter mät- och reglerstation från koncessionsplikten. I propositionen Åtgärder för att stärka kundernas ställning på energimarknaden m.m. (2005/06:158) behandlades ett förslag som framfördes i El- och gasmarknadsutredningens slutbetänkande El- och naturgasmarknaderna – energimarknader i utveckling (SOU 2004:129) om att undantaget från koncessionsplikt för naturgasledningar belägna efter en mät- och reglerstation avskaffas och att en områdeskoncession för naturgasnät införs. Utredningen fann bl.a. att det inte var odiskutabelt att införa monopol för distribution inom ett visst område. Däremot ansåg utredningen att det finns anledning att införa krav på en sammanhållen prövning av de frågor som anläggandet av distributionsledningar med en viss längd medför och för att bedriva verksamhet bestående av distribution av naturgas. Genom ett sådant krav på tillstånd kan samhället utöva kontroll över att de som bedriver distribution av naturgas är lämpliga och också ställa de krav på verksamhetens utövande som anses nödvändiga. Regeringen konstaterade att frågan om en ledning skall omfattas av motsvarigheten till de nu gällande bestämmelserna om koncession för naturgasledning eller av den föreslagna områdeskoncessionen inte nödvändigtvis behöver bestämmas av ledningens funktion, dvs. om den användes för transmission eller distribution. Det framstod vidare som oklart i vilka situationer som undantag från koncessionskraven var påkallade. Vidare hade utredningen inte närmare analyserat konsekvenser av förslaget i fråga om kravet på att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen fann det lämpligt att dessa frågor belystes i samband med att koncessionssystemet för el utreddes närmare så att frågorna behandlas i ett sammanhang för både el- och naturgasmarknaderna. Reglering av tariffer för överföring av el samt anslutningsavgifter Utredaren skall lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten skall godkänna eller fastställa elnätföretagens överföringstariffer innan tarifferna får börja gälla. Utredaren skall vidare lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten skall godkänna eller fastställa elnätföretagens anslutningsavgifter alternativt där tillsynsmyndigheten skall godkänna eller fastställa elnätföretagens metoder för att fastställa anslutningsavgifterna, innan anslutningsavgifterna eller metoderna får börja gälla. Utredaren skall utgå från att förhandsprövning av nätföretagens tariffer och av anslutningsavgifter för överföring av el skall baseras på det nuvarande regelverket för bedömning av skälighet. Uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession Utredaren skall analysera om den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession samt dess koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning är lämplig för att åstadkomma ändamålsenliga, driftsäkra och kostnadseffektiva elnät och, om så inte är fallet, föreslå åtgärder för detta. Utredaren skall avseende naturgasmarknaden beakta de slutsatser som dras vid analysen av den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession på elmarknaden och är relevanta för jämförelse mellan el- och gasmarknaden, i det förslag till utvidgat koncessionskrav för naturgasmarknaden som lades fram i slutbetänkandet El- och naturgasmarknaderna – energimarknader i utveckling (SOU 2004:129). I uppdraget ingår att närmare analysera sambandet mellan koncession och monopolrättigheter, hur koncessionen kan effektivisera en utbyggnad av naturgasnätet och hur konkurrensen på den svenska naturgasmarknaden påverkas. I detta ingår även att analysera behov av undantag från koncessionskrav samt om sådant behov finns lämna förslag i denna del. Utlandsförbindelser anslutna till regionnät Utredaren skall, mot bakgrund av förordningen (EG) nr 1228/2003 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och dess syfte att ta bort gränstarifferna för handel med el, överväga om förordningens regler även bör omfatta utlandsförbindelser som är anslutna till regionnätet.