sou · GXB35 · 2009-02-03 00:00:00 — Beslutet att omhänderta banden för förvaring skulle i så fall ha kommit till uttryck antingen genom den dåvarande förvaltningschefens instruktion om att långtidsspara viss information, eller genom att banden rent fysiskt plockats ut ur bandroboten och sedan sparats. Bandinnehållet skulle med ett sådant betraktelsesätt vara att se som färdigställt och informationen att uppfatta som en upprättad och därmed allmän handling. Kommittén anser dock att det finns anledning att argumentera för den motsatta uppfattningen, dvs. att banden inte färdigställts genom att de omhändertagits för förvaring och därmed inte heller upprättats. Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden Det korrekta förefaller vara att, som sker i motiven till den nuvarande sekretessregeln, beskriva det inträffade som ett formlöst uttag av banden ur bandroboten (se prop. 2007/08:38 s. 14). Kommittén menar att det i ett fall som detta bör ställas vissa krav på bl.a. innehåll och form på det beslut en myndighet fattar för att en viss handling ska anses omhändertagen för förvaring av myndigheten och därmed betraktas som färdigställd. Detta gäller särskilt när det som i förevarande fall handlar om hantering av information som normalt sett aldrig arkiveras och därför inte heller på den grunden omhändertas av myndigheten för förvaring. Av katastrofkommissions betänkande framgår att det var frågan om en extraordinär samling band och att sådan backup aldrig annars långtidssparades (SOU 2007:44 s. 38). Enligt kommitténs mening talar övervägande skäl för att man inte bör se det som att genom förvaltningschefens agerande kan anses ha fattat ett beslut som innebär att magnetbanden har omhändertagits för förvaring. Beträffande frågan om banden har färdigställts genom att de fysiskt plockats ut ur bandroboten och sparats noterar kommittén följande. Att information från säkerhetskopieringssystemet i vissa fall rent faktiskt kan komma att plockas ut ur det löpande systemet betyder rimligen inte att det därmed har fattats ett beslut om att omhänderta materialet för förvaring på ett sätt som får rättsliga konsekvenser. Åtgärden att ta ut banden och lägga dem i en kartong i en datorhall kan inte anses innebära att myndigheten omhändertagit banden för förvaring på ett sätt som medför att informationen blivit en upprättad, allmän handling. Möjligen hade situationen kunnat bedömas annorlunda om det rättsliga ansvaret för förvaringen av banden hade överlämnats till registrator eller annan för arkiveringsfrågor ansvarig tjänsteman i samband med att banden plockades ut ur roboten. Sammantaget talar enligt kommitténs mening övervägande skäl mot att banden ska anses som färdigställda i den mening som avses i 2 kap. 7 § första stycket tryckfrihetsförordningen enbart genom att de har tagits ut ur bandroboten. Slutligen inställer sig frågan vilken inverkan det kan antas ha på bandens status att de har förvarats under mer ordnade former hos Regeringskansliet.1 I motiven till sekretess- 1 I samband med att katastrofkommission avslutade sitt arbete upphörde den särskilt utsedde granskarens befattning med bandmaterialet. Banden kom i stället att rent fysiskt överlämnas till förvaltningschefen i (se SOU 2007:44 s. 43). Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden regleringen avseende tsunamibanden anmärktes att banden inte bör betraktas som omhändertagna för förvaring endast genom att de formlöst plockats ut ur bandroboten. Det görs dock en viss reservation för att bandens status kan komma att påverkas av att de förvaras under mer ordnade former hos myndigheten samt . I en situation som den nu aktuella finns det möjligen aspekter som talar för att materialet kan komma att bedömas som färdigställt. En myndighets åtgärd att långtidsspara säkerhetskopierat material bör – beroende på omständigheterna – undantagsvis kunna medföra att materialet vid någon viss tidpunkt blir att betrakta som en upprättad och även arkiverad handling. Enbart det förhållandet att banden förvaras under mer ordnade former kan dock inte enligt kommittén anses innebära att har omhändertagit de sparade magnetbanden för förvaring. Som kommittén har berört tidigare torde det förekomma att myndigheter sparar säkerhetskopior under åtskilliga år. I vissa situationer kan ett sådant sparande vara påbjudet av myndighetens interna säkerhetsföreskrifter utformade mot bakgrund av gällande standarder på området. Det kan också vara motiverat av andra verksamhetsrelaterade skäl. Kommittén noterar även att det finns externa faktorer som har haft betydelse för frågan om magnetbandens fortsatta bevarande. Det träffades exempelvis en politisk överenskommelse om att banden tillsvidare skulle bevaras. Därmed kom frågan om bandens fortsatta existens delvis att ligga utanför kontroll. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att innehållet på banden inte kan anses ha omhändertagits eller på annat sätt färdigställts av på ett sådant sätt som krävs för att en handling ska anses upprättad och därmed allmän. Enligt kommitténs mening bör således inte den eller de handlingar som bandinformationen kan antas utgöra vara föremål för offentlighetsinsyn enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Är det relevant att bedöma de mindre, separata handlingarnas status? Nästa fråga gäller statusen på de mindre, separata handlingar som kan sägas finnas på banden i form av kopior av handlingar från myndighetens drift- och verksamhetsmiljö. Som har framgått av Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden avsnitt 2.5.2 bedömdes i förarbetena till tsunamibandssekretessen dessa mindre, separata handlingar som allmänna i de fall motsvarande originalhandling var allmän. Med ett sådant synsätt kommer den handling som är allmän i verksamhets- eller driftmiljön också att vara det i säkerhetskopiemiljön. Ovan under avsnitt 4.2.3 har kommittén redogjort för varför det beträffande säkerhetskopiering kan finnas anledning att anlägga ett annat betraktelsesätt på just sådana mindre, separata handlingar när det gäller att bedöma om en viss handling är upprättad eller inte. Det finns alltså enligt kommitténs mening anledning att betrakta hela det säkerhetskopierade materialet som en och samma handling. Om denna större handling inte är upprättad ställer sig kommittén tveksam till om dessa mindre handlingar verkligen kan anses vara upprättade. Mot bakgrund av det resonemang som förts under avsnitt 4.2.3 är kommitténs uppfattning att mycket talar för att i ett fall som detta, där den säkerhetskopierade informationen som helhet inte bedöms som en upprättad handling, man inte bör betrakta de mindre, separata upptagningarna som allmänna handlingar i sig utan på sin höjd som kopior där, enligt vad kommittén utvecklat tidigare, ingen självständig insynsrätt föreligger. Således bör, enligt kommitténs uppfattning, ingen information på banden vara föremål för offentlighetsinsyn. 5.4Behov av sekretess för uppgifter på banden – bedömning och förslag 5.4.1Sekretessen för uppgifter på tsunamibanden bör upphävas Bedömning och förslag: En begäran om att få del av uppgifter på banden bör kunna avslås redan med stöd av regleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Med detta synsätt finns inget behov av en särskild regel om sekretess för de uppgifter som finns på banden. Kommittén har i föregående avsnitt gjort bedömningen att informationen på banden i vart fall inte bör uppfattas som en del av ett register efter det att banden separerats från bandroboten. torde i stället betraktas som en nyskapad Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden handling, vars rättsliga status ska avgöras med tillämpning av tryckfrihetsförordningens regler om vad som är att betrakta som en allmän handling. Vid en sådan bedömning har kommittén funnit att den samlade informationsmängden på banden sannolikt inte utgör en upprättad handling. I linje härmed bör, enligt kommitténs mening, inte heller de mindre, separata handlingar som finns på banden betraktas som allmänna, oavsett originalhandlingens status. Konsekvensen av kommitténs resonemang är att ingen information på banden är föremål för offentlighetsinsyn och en begäran om att få ta del av uppgifter på banden torde kunna avslås med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen eftersom uppgifterna finns i en icke allmän handling. Med kommitténs betraktelsesätt saknas det behov av handlingssekretess för uppgifterna på banden eftersom uppgifterna inte utgör del av en allmän handling. Sekretess innebär emellertid ett förbud mot att röja uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller på annat sätt. Sekretesslagen föreskriver dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Tystnadsplikten omfattar uppgifterna som sådana, oberoende av om de finns i en allmän eller icke allmän handling. Ett resultat av ett eventuellt upphävande av tsunamibandssekretessen är att den tystnadsplikt som följer av 5 kap. 11 § sekretesslagen beträffande uppgifter på banden också kommer att upphöra. Det ska dock framhållas att ett upphävande av sekretessen enligt 5 kap 11 § för uppgifter på banden självfallet inte berör den tystnadsplikt som ändå kan följa av övriga bestämmelser i sekretesslagen vilka kan bli tillämpliga på banduppgifterna. Från praktisk synpunkt finns det emellertid skäl att tro att ett upphävande av 5 kap. 11 § sekretesslagen inte kommer att medföra några problem beträffande frågan om tystnadsplikt. För det första torde den faktiska möjligheten att få tillgång till banden vara starkt begränsad. Därtill kommer att även för den som har tillgång till banden bör det vara en tämligen komplicerad teknisk process att ta del av den lagrade informationen. Som har beskrivits ovan krävs det tillgång till både särskild programvara och bandrobot för att kunna återskapa och läsa information som lagrats på magnetbanden. Sammantaget anser kommittén att den tystnadsplikt som följer av 5 kap. 11 § sekretesslagen inte i sig motiverar att sekretessen för uppgifter på tsunamibanden bör behållas. Det behov av tystnadsplikt rörande uppgifter på banden som inte till- Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden godoses genom övriga sekretessbestämmelser torde vara begränsat och utgör knappast skäl för att ha kvar sekretessbestämmelsen för uppgifterna på tsunamibanden. Då det med kommitténs synsätt saknas behov av handlingssekretess för uppgifterna på tsunamibanden, och då behovet av tystnadsplikt av detta särskilda slag förefaller begränsat, anser kommittén att övervägande skäl talar för att 5 kap. 11 § sekretesslagen bör upphävas. Kommittén noterar avslutningsvis att det kan finnas skäl för att överväga behovet att även framgent bevara informationen på tsunamibanden. Om betraktelsesättet att bandinformationen utgör en icke upprättad handling anläggs bör det vara fullt möjligt för myndigheten att formlöst rensa i materialet. Om informationssamlingen däremot ses som en upprättad handling torde den kunna gallras med stöd av gällande gallringsföreskrifter. Bedömning och förslag: Sekretessen i 5 kap. 11 § sekretesslagen för uppgifter på tsunamibanden bör upphöra att gälla som den av kommittén föreslagna grundlagsändringen beträffande säkerhetskopior träder i kraft, vilket enligt kommitténs bedömning kan ske tidigast . Inga övergångsbestämmelser behövs. Kommittén har föreslagit en grundlagsändring innebärande att säkerhetskopior som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information inte ska anses som allmänna handlingar. Förutsatt att inte före ikraftträdandet av grundlagsändringen beslutar att arkivera handlingen, eller beroende på synsätt, handlingarna som finns på magnetbanden, torde banden komma att omfattas av det föreslagna undantaget från vad som utgör en allmän handling. Innehållet på banden bör nämligen enligt kommitténs mening alltjämt kunna betraktas som säkerhetskopior i den meningen att handlingen eller handlingarna förvaras av myndigheten i syfte att kunna användas för att återskapa information. Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden Kommitténs bedömning är att informationssamlingen på tsunamibanden av allt att döma emellertid inte är en upprättad handling. Om den bedömningen delas bör, som har framhållits tidigare, en begäran om att få ta del av uppgifter på banden kunna avslås med hänvisning till bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Med det synsättet kunde tsunamibandssekretessen i 5 kap. 11 § sekretesslagen avskaffas så snart detta låter sig göra. Någon koppling till den av kommittén föreslagna grundlagsändringen saknas med detta synsätt. Det finns dock anledning att framhålla att man mycket väl kan betrakta frågan på andra sätt. Det betraktelsesätt som kommer till uttryck i lagstiftningsärendet rörande den befintliga sekretessregeln, nämligen att delar av informationen på banden är en upprättad handling och att detta material bör skyddas av en särskild sekretessbestämmelse, är ett uttryck för detta. Fram till , då det föreslagna undantaget för säkerhetskopior föreslås träda i kraft, finns det således anledning att låta den befintliga sekretessen bestå. torde det emellertid inte råda någon tvekan om att sekretessbestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen är överflödig. Kommittén föreslår därför att 5 kap. 11 § sekretesslagen upphävs per . 6Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar Kommittén har enligt direktiven i uppdrag att ta ställning till om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling som en tjänsteman fattat i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen. 6.1.1Prövning av frågor om utlämnande av allmänna handlingar Den som önskar ta del av en allmän handling har att framställa sin begäran till den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Enligt huvudregeln är det också denna myndighet som prövar om handlingen ska lämnas ut (jfr 2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) ska en befattningshavare vid myndigheten som enligt arbetsordning eller särskilt beslut svarar för vården av handling, i första hand pröva frågan om utlämnande till enskild. Vid de större myndigheterna ankommer denna uppgift normalt på registrator såvitt avser arkiverade handlingar. Utlämnande av handlingar som ännu inte arkiverats prövas av den handläggare som har handlingen i sin vård. Ansvarig befattningshavare har alltså att i första hand pröva frågan om en handlings utlämnande men kan i tveksamma fall hänskjuta frågan om utlämnande till myndigheten. Om befattningshavaren vägrar att lämna ut handlingen, eller endast Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar SOU 2009:5 lämnar ut den med förbehåll, ska han eller hon hänskjuta frågan till myndigheten, om sökanden begär det. En sökande ska underrättas om att han kan framställa en sådan begäran, samt att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande ska kunna överklagas. Vem som har rätt att besluta på myndighetens vägnar vid tillämpning av 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen kan följa av myndighetens instruktion, arbetsordning osv. eller kan ha beslutats av myndigheten genom särskilt beslut. I den mån inte annat är föreskrivet är det alltså upp till myndigheten att bestämma vem som ska vara behörig att för myndighetens räkning fatta beslut i utlämnandefrågor när sådana beslut påkallas, dvs. i normalfallet då någon muntligen har nekats av ansvarig befattningshavare att få ut viss handling och därför begärt myndighetens beslut. Om en myndighet vägrar att lämna ut en handling kan talan mot beslutet normalt föras hos domstol. Rätten att överklaga beslut i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar regleras i 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen. I första stycket första meningen föreskrivs att om annan än eller regeringen avslår begäran att få ta del av allmän handling eller lämnar ut allmän handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. I andra meningen föreskrivs att talan mot beslut av statsråd ska föras hos regeringen och talan mot beslut av annan myndighet hos domstol. I andra stycket i det aktuella grundlagsstadgandet föreskrivs att det i den särskilda lag där enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges (dvs. sekretesslagen) ska närmare anges hur talan mot beslut som avses i första stycket ska föras och att sådan talan alltid ska prövas skyndsamt. I tredje stycket sägs att det beträffande rätt att föra talan mot beslut av myndighet som lyder under finns särskilda föreskrifter. I sekretesslagen finns alltså närmare föreskrifter om rätten att överklaga myndighetsbeslut i fråga om allmänna handlingar. I 15 kap. 7 § första stycket återges huvudregeln enligt tryckfrihetsförordningen, nämligen att beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran om att få ta del av allmän handling eller lämnat ut sådan handling med förbehåll får överklagas av sökanden. Överklagande ska normalt göras hos kammarrätt vars beslut kan överklagas till Regeringsrätten, där prövningstillstånd emellertid krävs. Utlämnandebeslut fattade av enskilda organ (jfr 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen) kan även de överklagas till kammarrätt. Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar 15 kap. 7 § andra stycket överklagas beslut meddelade av allmän domstol rörande handling i domstolens rättskipande eller rättsvårdande verksamhet i enlighet med bestämmelser om överklagande av beslut. Det innebär att sådana beslut överklagas hos närmaste överinstans. I 15 kap. 7 § tredje stycket sekretesslagen föreskrivs att första och andra styckena inte gäller beslut som fattas av , regeringen, eller Regeringsrätten. I fjärde stycket erinras om regeln i tryckfrihetsförordningen om att beslut av statsråd ska överklagas hos regeringen. Talan mot ett beslut fattat av myndighet som lyder under ska föras i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter. Utlämnandebeslut fattade av riksdagsförvaltningen, eller överklagas hos Regeringsrätten. Beslut fattade av ombudsmän kan inte överklagas. Generellt gäller att överklagandemöjligheten enligt tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen endast avser beslut som går sökanden emot och att det enbart är sökanden som kan överklaga beslutet. En myndighet som av kammarrätt ålagts att lämna ut viss handling kan alltså inte överklaga kammarrättens avgörande. Inte heller kan den i vars intresse en sekretessregel gäller överklaga ett beslut som innebär att en handling lämnas ut. 6.1.2Närmare om prövningen i Från huvudregeln att sökanden har rätt att få sin sak prövad av domstol har det alltså gjorts undantag bl.a. beträffande statsråds och regeringens beslut i utlämnandefrågor. Statsråds beslut överklagas hos regeringen och mot regeringens beslut kan talan inte föras. Orsaken till denna ordning har ytterst sin grund i det förhållandet att kungen i äldre tid var både högsta förvaltningsmyndighet och högste domare. Fram till grundlagsreformen utfärdade såväl regeringen som Regeringsrätten och sina avgöranden i kungens namn. Kungens rätt att överpröva domstolars avgöranden överläts till men uppgiften att som högsta instans överpröva vissa beslut av förvaltningsmyndigheter överläts till Regeringsrätten först . Huvudregeln har därefter länge varit att statliga Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar myndigheters beslut, om inte annat är föreskrivet, överklagas hos närmast högre myndighet och slutligen hos regeringen. För domstolsprövning av förvaltningsbeslut krävdes särskilda regler om detta. Utvecklingen har gått mot att en allt större del av förvaltningsmyndigheternas beslut kan överprövas av domstol men det finns fortfarande ärendegrupper där regeringen är slutinstans. Vissa av reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen ändrades som en första etapp i lagstiftningsarbetet som ledde till införandet av den nuvarande sekretesslagen. Enligt tidigare bestämmelser föreskrevs att beslut som meddelats av en departementschef inte fick överklagas. Utan uttryckligt stadgande ansågs vidare detsamma gälla i fråga om beslut av , regeringen, och Regeringsrätten. Det ansågs ligga i sakens natur att beslut av de högsta instanserna inte kunde överklagas. De ändringar som gjordes kom bl.a. att innebära att detta såvitt avser riksdag och regering kom till utryck direkt i lagtexten. I motiven framhålls att principiella skäl talade för att beslut av inte ska kunna underkastas ordinär domstolsprövning och att detsamma borde gälla även beslut av regeringen. Regeringens förslag till grundlagsändring innebar att förbudet mot att föra talan mot departementschefs beslut skulle utvidgas till att avse samtliga statsråd. Enligt motiven vore att göra skillnad mellan beslut av enskilt statsråd och statsrådskollektivet uttryck för ett formellt betraktelsesätt utan motsvarighet i de verkliga förhållandena. Vidare framhölls att beslut av regeringens ledamöter angående utlämnande av allmänna handlingar granskas av och kan föranleda ansvar (se prop. 1975/76:160 s. 205). uttalade följande i samband med riksdagsbehandlingen (KU 1975/76:48 s. 13). I överensstämmelse med den praxis som rått bör enligt utskottet rätten att pröva frågan om utbekommande av handling kunna tillkomma enskilt statsråd inom hans verksamhetsområde. En sådan prövningsrätt är närmast av administrativ karaktär och kan enligt utskottets uppfattning inte anses stå i strid mot regeringsformens förbud mot s.k. ministerstyre. Utskottet ställer sig däremot mera tveksam till frågan om det inte bör finnas möjlighet att överpröva enskilt statsråds beslut i dessa frågor. Som framgår av det föregående har flera remissinstanser förordat en sådan besvärsrätt. Tillgången till handlingar från är självfallet av största intresse när det gäller den bevakning av det offentliga livet som är det yttersta ändamålet med offentlighetsprincipen. Prövningen av frågan om Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar utgivande av en allmän handling skall självklart göras utifrån de grunder som uppställs härför i grundlag och annan lag. För att denna prövning skall få största möjliga allsidighet är det dock enligt utskottets mening motiverat med någon form av besvärsrätt också mot enskilt statsråds beslut i sådana frågor. I vårt konstitutionella system är det enligt utskottets uppfattning mest följdriktigt att frågan i sista hand avgörs av regeringen. ställningstagande föranledde en ändring av förslaget som ledde till den nuvarande lydelsen av 2 kap. 15 § första stycket. Enligt 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för ska frågor om utlämnande av allmänna handlingar som förvaras i prövas inom det departement som förvarar handlingen, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall, eller om sökanden begär det, ska frågan prövas av ett statsråd i det berörda departementet. När det gäller handlingar hos ska en fråga om att lämna ut allmänna handlingar prövas av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. Av förordningen framgår vidare att ärenden som avgörs av och som inte är regeringsärenden och som inte enligt förordningen ska avgöras av en departementschef (t.ex. indelningen av departement i sakområden) avgörs av chef (statsministern). Ärenden som inte behöver avgöras av chef kan delegeras till departementschef, annat statsråd eller till tjänsteman genom arbetsordning eller särskilt beslut. Sådana ärenden som avgörs av där departementschef enligt förordningen har beslutanderätten kan på motsvarande vis delegeras till annat statsråd eller tjänsteman genom arbetsordning eller särskilt beslut (30 och 31 §§).