sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — Frågorna kommer inte bara att gälla verksamhet i servicecentrumen utan kan också avse servicepunkterna, för de fall statliga myndigheter väljer att leverera service via dessa. Förslag till ny servicestruktur liga representanten förutsätts givetvis ha mandat att företräda de övriga statliga aktörerna. Ett tungt vägande skäl till att välja Arbetsförmedlingen som företrädare och samordnare av de statliga myndigheternas gemen- samma frågor också på det lokala planet, är att förmedlingen och är närvarande i kommunerna. Arbetsförmed- lingen har breda kontakter med kommunerna och har ett geogra- fiskt väl utbyggt datornätverk. Arbetsförmedlingen har dessutom en nyckelroll när det är fråga om att göra samlade insatser för att människor i utanförskap ska komma i arbete. Dessa synnerligen viktiga insatser förutsätter nära samarbete mellan kommunen, eventuellt också , och de närmast berörda statliga myn- digheterna. Arbetsförmedlingen är, som vi ser det, alltid berörd. Arbetsförmedlingen är den statliga myndighet som kommuner och företag prioriterar högst för att få behålla i lokalt bemannade kon- tor. Med vårt resonemang blir Arbetsförmedlingen också den själv- klara företrädaren och samordnaren när gemensamma frågor om statlig serviceverksamhet behöver diskuteras på det regionala pla- net. Vi anser inte att indelningen av landet i arbetsmarknadsregio- ner som avviker från länsindelningen, hindrar detta. Arbetsförmed- lingen är en av de viktigaste parterna i den regionala utvecklingen. Oberoende av den egna regionindelningen har förmedlingen en tung roll att spela tillsammans med övriga parter på länsplanet. Offentlig och kommersiell service är en faktor i den regionala utvecklingen, där också länsstyrelserna och de länsvis organiserade regionala självstyrelseorganen och kommunala samverkansorganen är agerande parter. 4.4.1Länk från service till kvalificerad handläggning Förslag: Hjälp till enskilda att få lotsning av sina ärenden till kvalificerad handläggning i myndigheters bakre linje, ska vara en obligatorisk funktion i servicecentrumen. Vi har redan beskrivit att lotsning bör tillhöra funktionerna i ser- vicecentrumen. Frågan om hur servicepersonalen bemöter och vägleder medborgarna är betydligt mer kritisk än vad den i förstone Förslag till ny servicestruktur Det kan vara svårt för personalen att ta upp sonderande samtal med varje besökare, särskilt om kontoret är välbesökt och väntetider förlängs. För de statliga servicehandläggarna är god för- måga att bemöta människor ett starkt betonat krav vid rekryte- ringen. Det första bemötandet och frågorna till besökaren måste, som vi ser det, vara inriktade på att så långt som möjligt fånga hela vidden av besökarens frågeställning eller problematik. Av besöks- statistik att döma har medborgarna i de allra flesta fallen avgränsade frågor och problem. Men den person som visar sig behöva service och insatser från andra eller flera institutioner och myndigheter än de som är representerade i kontoret, ska ha möjlighet att få hjälp med att ordna en säker kontakt med rätt institution eller myndig- hetsnätverk, för sig själv och sitt ärende. För tjänstemannen i centrumet betyder det att denne tar på sig rollen att fungera som den enskildes informatör och vägledare till de andra myndigheter och instanser som behöver engageras. Det kan vara fråga om att visa och förklara vilka olika moment av handläggning och beslut som ett sammansatt ärende innehåller samt att bistå med att upprätta kontakt med handläggare som bör ta hand om personens ärende i dess första steg. Vi anser att centrumets personal ska ha ett särskilt tydligt ansvar för att en person i en komplex livssituation får kvalificerad hjälp. Då får det, enligt vår uppfattning, inte råda någon tvekan om hur centrumets tjänstemän ska agera. Allmän vägledning i ett service- centrum om vad situationen kräver, behöver sannolikt övergå till att bli ett ärende för handläggning av en konstellation av specialise- rade tjänstemän i myndigheterna. Att överföringen av ärendet fun- gerar väl är extra viktigt i sådana fall. Den enskilde som behöver hjälp får inte lämnas med en hänvisning till ett telefonnummer eller en hemsida på webben. Det kan i stället vara fråga om att föra ihop personen med en tjänsteman som ska ansvara för att hans eller hennes problematik blir belyst eller utredd i sin helhet, allt bero- ende på situationens art. Servicecentrumet kan därmed vara en första ingång och lotsningen en nödvändig länk till en konstellation av specialister från berörda myndigheter och institutioner. Förslag till ny servicestruktur Förslag: I varje kommun ska det finnas en resursgrupp, som är en konstellation av specialister från kommunala förvaltningar, t.ex. socialtjänst och arbetsmarknadsnämnd, samt från och . Andra kompetenser, t.ex. rehabiliteringsexpertis, tillförs vid behov. Resursgruppen ska ta emot personer i eller med risk att hamna i utanförskap. Trots åtskilliga utredningar och förslag saknas fort- farande en generellt genomförd samordning mellan olika myndig- heter och andra institutioner som arbetar med personer med en mångfasetterad problembild. Hindren är fler, bl.a. att myndighet- erna har olika mål, att ansvaret är uppdelat och oklart, att gemen- samma arbetsmetoder saknas och att det saknas tydliga ekono- miska incitament. FINSAM är den hittills mest omfattande natio- nella samordningslösningen. Det ingår inte i våra direktiv att utreda problem och hinder för att förkorta människors tid i utanförskap. Problemkomplexet berör myndigheter inom flera samhällssektorer med respektive verksam- hetsansvar, lagstiftning och finansiering. Det kräver annat underlag för politiska överväganden och beslut än det som vår utredning levererar. Däremot anser vi att uppdraget i direktiven att stödja samverkansöverenskommelser mellan myndigheter och kommuner för att bryta utanförskapet, berättigar följande förslag. Vi anser att det i alla kommuner ska finnas en resursgrupp som ska arbeta gemensamt för att motverka utanförskap. Gruppen ska vara samlokaliserad och fungera som ett arbetslag för att snabbt och med mest effektiva insatser stödja människor med en komplex livssituation. Syftet ska vara att få människor i sysselsättning och egen försörjning. Resursgruppen kan vara en konstellation av spe- cialister från kommunala förvaltningar, t.ex. socialtjänst och arbetsmarknadsnämnd, samt från Arbetsförmedlingen och Försäk- ringskassan. Andra kompetenser, t.ex. rehabiliteringsexpertis, till- förs enligt människors individuella behov. Resursgruppen kan vara det första steget mot en samorganisering av de ingående verksam- heterna. Mot bakgrund av de bleka resultat som den formaliserade sam- verkan oftast har gett, trots god vilja i varje enskild sektor, Förslag till ny servicestruktur bedömer vi att det krävs överordnade styrsignaler för att uppnå förändringar på detta område. I fordrades att de politiska partierna i stod eniga i kravet på NAV-reformen.10 Oavsett vilken organisations- modell som skulle väljas i , tror vi att kravet på en reform kan behöva framställas på motsvarande sätt här. 4.4.3Mottagning av ärenden för fortsatt handläggning Förslag: En resursgrupp ska ha en tydlig kontaktpunkt, en mot- tagning, för de ärenden som överförs från ett servicecentrum för att tas om hand i resursgruppen. Utsedda tjänstemän ska fun- gera som mottagare. Regeringen ska ge Arbetsförmedlingen och i uppdrag att för deras del utse de tjänstemän som ska fullgöra mottagningsfunktionen. Det kan vara svårt för personalen i ett servicecentrum att genom- skåda vilken myndighet som i första hand bör ta över ärendehand- läggningen, när en person behöver insatser från flera olika myndig- heter. Ett centrums lotsning av ärenden får inte leda till att hand- läggningen avstannar eller uteblir. Det kan lätt hända om ingen myndighet anser sig ha huvudansvar och personen själv inte kan bevaka vad som sker. Vi föreslår därför att det ska finnas en tydlig kontaktpunkt där den enskildes ärende tas emot. Mottagningen ska vara en funktion i resursgruppen. Den ska innebära att tjänste- männen i ett servicecentrum aldrig ska behöva tveka om vart en persons ärende ska föras. Den ska bestå av utvalda specialisthand- läggare som ser till att den enskildes ärende tas upp till sakkunnig bedömning. Mottagningen ska också fungera som en kontaktpunkt för den enskilde som bör få veta namnet på en specialist som kan informera om ärendets gång, som kallar till möten m.m. Den funktion som vi syftar på, bör kunna vara den gemensamma ingång för arbetslösa som SKL beskriver i sin skrivelse till regeringen.11 Vi lägger inte något förslag om organisation för resursgruppen och dess mottagningsfunktion. Mottagarna ska utses i de myndig- heter som normalt sett berörs av sådana ärenden. Vi bedömer att det åtminstone bör vara fråga om en specialisthandläggare i var och 10Se om NAV-kontoren i bilaga 6, Servicens organisering i andra länder. 11Se avsnitt 2.2 SKL:s förslag om en gemensam ingång. Förslag till ny servicestruktur en av kommunens socialtjänst, Arbetsförmedlingen och Försäk- ringskassan. Eftersom mottagningen inte är en formell organisation utan en konstellation av 3–4 handläggare, bedömer vi att myndigheters olika regler, finansieringar och liknande inte behöver försvåra bil- dandet. För att etablera funktionen är det inte ens nödvändigt att en resursgrupp ännu existerar. Vi föreslår att regeringen ska ge Arbetsförmedlingen och i uppdrag att utse de specialister i sin personal som ska fullgöra funktionen. 4.4.4Fortsatt beredning av utanförskapsfrågorna Förslag: Regeringen initierar arbete med frågor om hur samver- kan och organisering av s.k. resursgrupper bör förberedas. För att pröva olika sätt att undanröja hinder för samverkan för- bereds en försöksverksamhet i ett antal kommuner. Regeringen bör inbjuda SKL till överläggningar kring detta. Det krävs ytterligare utredningar kring en rad olika frågor, innan en verksamhet och organisation för resursgrupper med ett mål, har- moniserade regler och gemensam finansiering kan fungera i . Det som hindrar samorganisering av sådana arbets- lag, har främst att göra med de berörda myndigheternas olika mål och arbetsmetoder, otydligt ansvar för den enskildes situation och svaga ekonomiska incitament. Hur utredningar och andra förberedelser för en sådan välfärds- reform bör läggas upp, är en fråga som vi måste hänvisa till fortsatt beredning inom , t.ex. i en interdepartemental tjänstemannagrupp. Vi föreslår senare i betänkandet att en sådan grupp interimistiskt ska inrättas för att följa upp fler av våra för- slag.12 Uppläggningen av det fortsatta arbetet i detta sammanhang bör också kunna beredas av denna grupp. Ett sätt att föra frågorna framåt kan vara att dra nytta av det stora intresset hos kommunerna att delta i försök med samorgani- sering av berörda kommunala och statliga verksamheter. Genom försöksprojekt, t.ex. i 15–20 olika kommuner, skulle det vara möj- ligt att utröna hur hindren bäst kan undanröjas. 12 Se kapitel 9, En central organisation för genomförandet. Förslag till ny servicestruktur Om man i något fall ser att en resursgrupp enligt förslaget snabbt och med fördel kan bildas som ett projekt inom ramen för FINSAM-lagstiftningen, så bör det kunna prövas. De praktiska erfarenheterna talar annars för att lagstiftningen behöver förändras för att fler samordningsprojekt ska kunna etableras. Bland annat har kommuner begärt att på försök få bilda samordningsförbund över länsgräns, vilket lagstiftningen inte tillåter för närvarande.13 Syftet med försöksprojekten ska vara att få underlag för att i nästa steg ta beslut om att införa en samordnad och effektivt arbe- tande välfärdsorganisation i hela landet, till nytta för både medbor- garna och samhället. Regeringen bör inbjuda representanter för SKL till överlägg- ningar om hur försöksprojekten kan utformas. Hos SKL finns en förteckning över ett sextiotal kommuner i landet, som alla är intresserade av att få pröva olika lösningar för samverkan i arbetslag mot utanförskap (resursgrupper i vårt förslag) mellan kommunala förvaltningar, Arbetsförmedlingen och . Förslag: Driftansvaret för ett servicecentrum ska ligga på antingen kommunen eller Arbetsförmedlingen. Arbetsgivar- ansvaret och förvaltningsansvaret ska ligga kvar på respektive myndighet. Långsiktiga avtal bör träffas mellan kommunen och de statliga myndigheter som samverkar i ett enskilt servicecent- rum eller en servicepunkt. Huvudmannaskapet för servicecentrumen och servicepunkterna har betydelse för ansvarsförhållandena i verksamheterna. Huvud- mannaskapsfrågan är därför en av de viktigaste i strukturförslaget. Den hade varit enkel om en enda huvudman hade varit självklar, så som t.ex. gäller i den australiska organisationen där en särskild ser- vicemyndighet organiserar all service i främre linjen.14 I vårt fall kompliceras situationen av att strukturen dels omfattar , 13Skrivelse till regeringen från och kommuner, . 14Centre Link, se bilaga 6, Servicens organisering i andra länder. Förslag till ny servicestruktur dels ett flertal statliga myndigheters service till medborgarna. Huvudmannaskapet måste därför bedömas ur tre aspekter, näm- ligen ansvaret för driften, arbetsgivaransvaret och ansvaret för för- valtningsuppgifterna. Nedan följer redogörelser för hur vi ser på frågan om huvudmannaskap i den föreslagna servicestrukturen. En närmare beskrivning av de ansvars- och arbetsrättsliga förhållan- dena finns i avsnitt 11.4. I ett enskilt servicecentrum måste det vara fullständigt klart för personal och berörda myndigheter hur ansvaret fördelar sig mellan myndigheterna. Den frågan bör därför regleras tydligt i avtal mel- lan dem. Sådana avtal bör vara långsiktiga för att ge stabila förut- sättningar för verksamheten. I driftansvaret som innebär ansvar för lokaler och utrustning, ingår bl.a. att förhandla med fastighetsägaren om hyresvillkor samt att tillhandahålla inredning och förbrukningsmaterial. Vi föreslår att kommunen och Arbetsförmedlingen i egenskap av statlig sam- ordnare, ska komma överens om vem som ska ha ansvaret i varje enskilt fall. Svaret bör ofta vara givet, dvs. i de fall centrumen bildas från de befintliga statliga eller kommunala kontor där antingen förmedlingen eller kommunen redan har detta ansvar. I de fall en annan statlig myndighet ansvarar för det kontor där centrumet bil- das, så får frågan avgöras mellan de tre parterna. bör antingen kommunen eller Arbetsförmedlingen vara driftansvarig. De myndigheter som deltar i ett servicecentrum bör ersätta den driftansvariga myndigheten för sina andelar av kostnaderna. Arbetsgivaransvaret ska enligt vår uppfattning aldrig delas på fler huvudmän, även om det kommer att finnas fler än en arbetsgivare i servicecentrumen. Den enskilde arbetstagaren ska alltså ha endast en arbetsgivare, trots att han eller hon utför arbetsuppgifter åt fler myndigheter. Det finns klara nackdelar med delat huvudmanna- skap. För arbetsgivaren uppstår bl.a. oklarheter i den löpande arbetsledningen och planeringen. För arbetstagaren innebär flera deltidsanställningar bl.a. sämre sjuk- och pensionsvillkor än i en anställning. Förvaltningsansvaret, dvs. ansvaret för en viss förvaltningsupp- gift, ska inte kunna överföras från den primärt ansvariga myndig- heten till någon annan. Det ska alltså ligga kvar hos denna myndig- Förslag till ny servicestruktur het, även när den via uppdragsavtal använder en annan myndighets anställda. Ett uppdragsavtal innebär att myndigheten anses utföra förvaltningsuppgiften i eget namn och med egen personal. När det gäller servicepunkter är förslaget att kommunen bör bedöma vilket antal som behövs och var de ska vara lokaliserade. Beroende på vilka medborgarbehov som ska tillgodoses, kommer innehållet i den service som levereras via varje enskild punkt att variera. De statliga myndigheterna får själva bedöma och komma överens med kommunerna om service ska vara tillgänglig där i någon annan form än den teknikstödda. Varje statlig eller kommu- nal myndighet som använder sig av en servicepunkt, får själv avgöra vilken service som ska ges där samt ansvara för att information, vägledning m.m. är tillgänglig, korrekt och aktuell. Kommunen och de statliga myndigheterna bör träffa långsiktiga avtal om formerna och villkoren för samverkan i servicepunkterna. Vår slutsats är alltså att huvudansvaret för driften av service- punkten bör vila på kommunen. Kommunen kan välja att sköta driften själv eller att överlåta den på någon kontrakterad utförare, t.ex. en ideell organisation, en butik eller något annat privat före- tag. I ett långsiktigt avtal mellan kommunen och en utförare bör då bl.a. läggas fast vem av parterna som ansvarar för att de personer som assisterar besökare har rätt kunskaper för den uppgiften. Vem som är denna persons arbetsgivare får avgöras i det enskilda fallet. torde det vara den organisation, förvaltning eller företag som inrymmer servicepunkten. Men man kan också tänka sig vari- anter, t.ex. att servicepunkten är inrymd i en lokal som tillhör kommunen, medan verksamheten drivs av en organisation eller ett privat företag. Vårt förslag är att resursgrupper och mottagningsfunktionen i dessa för personer i utanförskap ska utgöras av tjänstemän i Arbetsförmedlingen, och någon eller några av de kommunala förvaltningarna. Huvudmannaskapsfrågan är enkel i dessa fall. Tjänstemännen har respektive myndighet som huvud- Förslag till ny servicestruktur Någon samtjänst är det inte fråga om. Tjänstemannen ska ha tillgång till individrelaterade data i sin myndighet och svara för kvalificerad handläggning av personers ärenden. Han eller hon ska bereda ärendena inför myndighetens beslut eller fatta beslut i den mån myndigheten har delegerat detta till tjänstemannen. 5.1Uppföljning av förslagen på IT-området I delbetänkandet angav vi som utgångspunkt för förslagen på IT- området att ett flertal strukturer och funktioner måste förändras eller förbättras för att elektroniska tjänster ska bli till verklig nytta för medborgarna.1 Bland annat måste bredband byggas ut, informa- tionssäkerhet, e-legitimation och IT-standardisering vidareutveck- las samt rättsregler anpassas till den pågående utvecklingen inom e- förvaltningen. Ett antal remissinstanser har kommenterat och läm- nat synpunkter på våra utgångspunkter och IT-relaterade förslag i delbetänkandet. Sammanfattningsvis kan sägas att remissinstan- serna biträder förslagen, men några efterfrågar förtydliganden om de grundläggande strukturer och funktioner för e-förvaltningen som nämndes ovan. tillsatte regeringen en delegation för e-förvaltning, E-delegationen, och konstaterade i sina direktiv att e-förvaltningen är en viktig del i den utveckling av de offentliga tjänsterna som behövs för att möta nya krav och förväntningar. Delegationens för- sta uppgift har varit att utforma ett förslag till strategi för myndig- heternas arbete med e-förvaltning. Därefter ska delegationen koor- dinera de statliga myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt samt följa upp deras effekter för medborgare, företagare och med- arbetare. Delegationen ska också bl.a. koordinera vissa frågor om IT-standardisering. Delrapporter med underlag och förslag ska lämnas till regeringen och en slutrapport ska lämnas senast den 31 december 2014.2 1I detta kapitel avser tjänst sådana praktiska lösningar (t.ex. e-legitimation) eller funk- tioner (t.ex. ansökan på webben) som ger tillgång till förvaltningens kärnverksamhet. I bilaga 5, Tolv exempel på samverkan, är 1–5 praktiska exempel på projekt som bygger på väl utvecklat teknikstöd. 2009:19, Delegation för e-förvaltning. Delegationen presenterade förslaget till strategi i ett delbetän- kande i oktober 2009.3 I detta planeras bl.a. olika e-tjänster i för- valtningen som bör genomföras . Delegationen föreslår också att en samordningsfunktion ska inrättas för arbetet med att införa e-tjänster i den offentliga förvaltningen. Vi konstaterar att E-delegationen tar upp flera frågor som anknyter till dem vi behandlade i delbetänkandet . Delegationen har redovisat en förteckning med förslag till tolv pri- oriterade e-tjänster och projekt. Nedan anger vi vilka av dessa som vi från våra utgångspunkter anser bör vara högst prioriterade. Vi lägger också några tillkommande förslag som har stor betydelse för att medborgarna ska kunna använda teknikstödd service. Förslag: En robust och enkel e-legitimation utvecklas möjligt för medborgarna och företagarna samt för de tjänstemän i servicecentrum som tillhandahåller offentlig service från flera myndigheter (tjänstelegitimation). E-delegationen föreslår en funktion för samordning av myndig- heternas befattning med e-legitimationer, elektroniska underskrif- ter och anknytande tjänster. Därför bör en självständigt beslutande nämnd inrättas inom . Nämndens uppgift ska vara att bl.a. sluta avtal med dem som tillhandahåller tjänster för identifie- ring, dem som utfärdar e-legitimationer m.fl. Nämnden ska även säkerställa tillgång till funktioner för identifiering, elektronisk underskrift samt äkthets- och behörighetskontroll åt myndigheter som ansluts till dessa tjänster. Regeringen föreslås överlåta åt nämnden att bl.a. meddela föreskrifter. De kommunala och lands- tingskommunala myndigheter som har eller inför e-tjänster där användare legitimerar sig eller skriver under med stöd av e-legiti- mation, bör också kunna använda de funktioner som nämnden till- handahåller. Dessutom föreslås att programvaror för t.ex. använ- darnas kontakter med myndigheternas e-tjänster ska utformas så att de görs förenliga med öppna standarder och i övrigt stödjer teknisk interoperabilitet4. 3SOU 2009:86, Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning. 4Interoperabilitet avser förmågan hos olika system att fungera tillsammans och kommuni- cera med varandra. Vi anser att det är viktigt att medborgarna och de tjänstemän i myndigheter som möter medborgarna kan identifiera sig, under- teckna handlingar elektroniskt m.m., så att mer omfattande service kan utföras som e-tjänster. Den som använder sig av en datoriserad kundarbetsplats eller videokonferensteknik5 för service på distans behöver också ha möjlighet att legitimera sig elektroniskt. E-dele- gationens utvecklingsarbete på området bör därför ha högsta prio- ritet. Förslag: Arbetsförmedlingen knyts till den försöksverksamhet med gemensamma administrativa verksamhetsstöd på e-området som E-delegationen föreslår att och Rikspolis- styrelsen ska få i uppdrag att bedriva. Det kan t.ex. ske genom att uppdraget också riktas till Arbetsförmedlingen. E-delegationen föreslår att regeringen ska ge och i uppdrag att i en försöksverksamhet utveckla gemensamma administrativa verksamhetsstöd på e-området. Vi anser att delegationens förslag bör relateras till vårt förslag att ansvaret för den centrala samordningen av administrativa frågor i servicesamverkan ska åläggas Arbetsförmedlingen. I vårt förslag ingår att förmedlingen i den rollen ska samordna myndigheters utveckling av teknikstödd distansservice i servicecentrumen. Vi bedömer att samordningen av e-funktioner huvudsakligen har ett tekniskt innehåll och att risken för dubbelarbete i det före- slagna verksamhetsstödet på e-området respektive i Arbetsförmed- lingen är liten. För att helt undvika risken och för att utnyttja möj- ligheter att utveckla verksamhetsstöd på sammanfallande områden, föreslår vi att Arbetsförmedlingen ska knytas till försöksverk- samheten med administrativa verksamhetsstöd på e-området. Detta kan enklast ske genom att uppdraget utvidgas till att också omfatta förmedlingen. Vi konstaterar att både vi och E-delegationen har identifierat ett behov av att samordna administrativa verksamhetsområden. Det talar för att det behövs en överordnad styrning av den 5 innebär att man har möten där deltagarna sitter på respektive ort. finns det färdiga lösningar som är mycket användarvänliga och driftsäkra. Telebild är en annan benämning på videotekniken.