sou · GXB34 · 2009-02-02 00:00:00 — Meddelarfriheten har dock sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena. Detta innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln. Det kan vidare förhålla sig så att en regel om skydd t.ex. för ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter.10 I förevarande fall gäller den sekretessbestämmelse som jag föreslår ska införas endast uppgift som kan lämna eller bidra till upplysning om identiteten för sökande vid anställning av myndighetschefer, överdirektörer eller motsvarande för förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen. Det är alltså inte fråga om någon allmän avvägning mellan insyns- och sekretessintresset, utan en högst specifik sådan. Vidare innebär sekretessen visserligen en inskränkning i insynen i regeringens arbete. kommer emellertid även fortsättningsvis ha full insyn i regeringens ärenden och därvid finns en fullgod möjlighet att kontrollera att regeringen fullgör sina uppgifter. De skäl som ligger till grund för meddelarfrihetens införande gör sig därför inte gällande i lika hög grad som vid andra sekretessbestämmelser. Sekretessbestämmelsen bör, som jag redogjort för ovan, också förses med ett omvänt skaderekvisit vilket till viss del talar för att meddelarfriheten bör inskränkas. Om anställningsförfarandet, som jag föreslår, ska omfattas av sekretess bör sökandena med fog kunna förutsätta att deras identitet inte offentliggörs. Detta gör sig särskilt tydligt gällande vid s.k. högprofiltillsättningar där intresset från allmänheten men kanske i synnerhet från massmedierna är stort. Det vore högst olämpligt om sökandens namn offentliggjordes vid denna typ av tillsättningar till följd av att någon utnyttjade sig av meddelarfriheten. Det skulle allvarligt skada förtroendet för rekryteringsprocessen och syftet med att införa en sekretessbestämmelse skulle gå förlorat. Jag anser därför att meddelarfrihet inte bör råda när det gäller 9Se Madell, T., Det allmänna som avtalspart – särskilt avseende kommuns kompetens att ingå avtal samt avtalens rättsverkningar, : , 1998, s. 126 not 17 och däri gjorda hänvisningar. Se även , T. & , B., Förvaltningslagen med kommentarer, 2 uppl., : , 2007, s. 25. 1979/80:2, Del A, s. 104. den föreslagna sekretessen. 16 kap. 1 § SekrL bör således kompletteras med en bestämmelse med denna innebörd. 7 Rätten till partsinsyn m.m. 7.1Rätt till partsinsyn i regeringsärendet? Min bedömning: Vid handläggning av regeringens ärenden tilllämpas normalt bestämmelserna i förvaltningslagen, däribland rätten till partsinsyn enligt 16 § förvaltningslagen. I anställningsärenden gör sig emellertid de bärande skälen för rätten till partsinsyn inte gällande. Det saknas därför skäl att i dessa ärenden tillerkänna en sökande en rätt till partsinsyn. När det gäller frågan om en sökande (part) har rätt att ta del av handlingar som lämnats in av medsökande (partsinsyn) gör jag följande bedömning. Enligt 16 § förvaltningslagen (1986:223), FL, gäller att sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av uppgifter som har tillförts ärendet, om det avser myndighetsutövning mot någon enskild. FL gäller dock endast förvaltningsmyndigheter och dit hör inte regeringen (1 § FL, jfr prop. 1973:90, s. 232). Enligt förarbetena till lagen och enligt de riktlinjer som utarbetats inom är emellertid avsikten att förvaltningslagen så långt som möjligt ska tillämpas även vid handläggningen av regeringens ärenden (jfr prop. 1985/86:80, s. 57 samt Gula Boken – handläggningen av ärenden i [Ds 1998:39], s. 14). Frågan om partsinsyn gäller i regeringsärendet får avgöras mot bakgrund av ärendets art och de syften som ligger bakom 16 § FL. Syftet med partsinsynen är att den enskilde ska kunna förvissa sig om att myndigheten verkligen bereder honom tillfälle att yttra sig över allt som är av betydelse för ärendets avgörande och att myndighetens handläggning sker med tillbörlig snabbhet och effektivitet. Dessutom har insynsrätten betydelse som komplement till bestämmelserna om kommunikation av utredningsmaterialet. De senare reglerna måste av olika skäl förses med förbehåll, som Rätten till partsinsyn m.m. gör det möjligt för myndigheten att i en del situationer avgöra ärenden utan att parten underrättats om det som tillförts ärendet. För denne kan det i sådana fall vara av värde att vara tillförsäkrad rätt att på egen begäran ta del av materialet (prop. 1971: 30, s. 441). Rätten för en sökande (part) att ta del av alla handlingar i ett anställningsärende står i konflikt med syftet för den föreslagna ordningen, att fler skulle söka utlysta tjänster om de tillförsäkrades anonymitet. Dessa två motstående intressen, partsinsyn och anonymitet, måste därför vägas mot varandra. I anställningsärenden saknas en skyldighet för myndigheten att ge en enskild tillfälle att yttra sig över handlingar som tillförts ärendet (17 § FL). Motiven för regeln är att kommunicering i denna typ av ärende skulle medföra stora praktiska olägenheter för myndigheten och risk för avsevärd fördröjning av ärendets avgörande (prop. 1971:30, s. 470).1 Något berättigat intresse för den enskilde att efter egen begäran få ta del av t.ex. medsökandes ansökningshandlingar kan inte heller anses föreligga. Vilka de övriga sökande är och vad de har åberopat till stöd för sin ansökan är i princip irrelevant när den enskilde upprättar sin egen ansökan eller deltar i eventuell intervju. Det sökanden har behov av att ta del av är den komprimerade kravprofil som framgår redan av annonsen. Annonsen är tillgänglig och offentlig för allmänheten redan i inledning av ett anställningsförfarande och rätten att ta del av denna är inte avhängigt av om det föreligger en rätt till partsinsyn. Därmed saknas skäl till partsinsyn på den grunden att den enskilde ska kunna kontrollera att han fått tillfälle att yttra sig över allt som är av betydelse för ärendet. Ett annat skäl till reglerna om partsinsyn är att den enskilde ska kunna kontrollera att ärendet handläggs snabbt och effektivt. Vid tillsättning av myndighetschef ligger det framför allt i regeringens intresse att ärendet handläggs så snabbt och effektivt som möjligt. Risken för att ärendets handläggning i onödan drar ut är i stort obefintlig. Den kontrollfunktion som partsinsynen är avsedd att ge i detta hänseende är alltså i dessa ärenden överflödig. Ärende om anställning av myndighetschef, där regeringen är beslutande, kan inte överklagas (se avsnitt 3.2 samt 8.2). Något behov för den enskilde att på denna grund ta del av materialet i ärendet finns således inte. Om den enskilde avser att väcka talan 1 Här bortses från det förhållandet att det i förarbetena till förvaltningslagen förekommer delade meningar kring om ett anställningsärende är ett och samma ärende eller om varje enskild ansökan utgör ett ärende, se SOU 1964:27, s. 330 samt prop. 1971:30, s. 470 f. Rätten till partsinsyn m.m. enligt diskrimineringslagen finns möjlighet att med stöd av denna lag erhålla viss information från arbetsgivaren (se avsnitt 7.2). Jag anser mot bakgrund av ovanstående att de bärande skälen för en rätt till partsinsyn därmed inte gör sig gällande när det gäller regeringens anställningsärenden. Det saknas därför skäl, att tilllämpa i denna del, för att tillerkänna en sökande rätt till partsinsyn. 7.2Rätt till insyn enligt diskrimineringslagstiftningen Min bedömning: Arbetsgivaren är enligt den nya diskrimineringslagen (2008:567) skyldig att till medsökande lämna ut uppgifter om utbildning, yrkeserfarenhet och andra meriter den hade som togs ut till anställningsintervjun eller som fick arbetet eller utbildningsplatsen. Denna skyldighet gäller dock endast grundläggande uppgifter och det är därmed i de flesta fall möjligt att avidentifiera dessa vid ett utlämnande. I de fall det inte är möjligt att avidentifiera de begärda uppgifterna finns möjlighet att i enlighet med diskrimineringslagstiftningen vägra lämna ut uppgifterna. Om en sökande sedan ett tillsättningsärende har avslutats misstänker att ovidkommande hänsyn tagits och därigenom blivit utsatt för diskriminering, kan sökanden anhängiggöra en prövning enligt diskrimineringslagstiftningen. trädde en ny diskrimineringslagstiftning i kraft. Lagen ger en sökande rätt att efter begäran få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om vilken utbildning, yrkeserfarenhet och andra meriter den hade som togs ut till anställningsintervjun eller som fick arbetet eller utbildningsplatsen.2 Bestämmelsen riktar sig främst till privata arbetsgivare, eftersom offentliga arbetsgivare lyder under offentlighetsprincipen och det redan med stöd av denna normalt sett går att få ut handlingarna. Bestämmelsen är alltså i stort överflödig för offentliga arbetsgivare. Om en sekretessbestämmelse införs i enlighet med mitt förslag så kan dock bestämmelsen få relevans vid regeringens anställning av myndighetschefer. Det är därför nödvändigt att reda ut hur dessa två bestämmelser förhåller sig till varandra. 2 Se 2 kap. 4 § Diskrimineringslagen (2008:567). Rätten till partsinsyn m.m. Till att börja med begränsas skyldigheten att lämna ut uppgifter till att omfatta dem som kallats till anställningsintervjun eller som har erhållit anställningen. Vad gäller den senare, den som erhållit anställningen, omfattas denne inte av den föreslagna sekretessen så snart beslut om anställning fattats. Något hinder att lämna ut uppgifter gällande denne med stöd av diskrimineringslagstiftningen, eller för den delen enligt offentlighetsprincipen, föreligger därför inte. Det är alltså endast gällande dem som kallats till anställningsintervju och som inte erhållit anställning som en konflikt mellan diskrimineringslagstiftningen och sekretessbestämmelsen riskerar att uppstå. Diskrimineringslagstiftningen ger inte en sökande rätt att få uppgift om identiteten på medsökandena eller att få ut medsökandes ansökningshandlingar. Förarbetena till lagen uttalar även att vitsord eller andra värdeomdömen, eller uppgifter av negativ art inte omfattas av uppgiftsskyldigheten.3 De uppgifter som ska lämnas ut är meriter av mer grundläggande slag såsom utbildning och tidigare yrkeserfarenhet och vad som kan jämföras därmed. Det finns inget krav på att dessa uppgifter ska vara detaljerade. De uppgifter som ska lämnas ut torde enligt min mening därmed ofta kunna avidentifieras så att det inte går att koppla dem till en viss person. Att ange vilken utbildning sökanden har, utan att ange t.ex. examensår eller skola/universitet eller att ange vilka anställningar sökanden har haft, utan att ange arbetsplatsen eller när sökanden arbetade där, torde normalt inte medföra att sökanden kan identifieras. Därmed skulle uppgifterna kunna lämnas ut utan att det intresse sekretessbestämmelsen har att skydda träds för när. I vissa fall kan det dock tänkas att uppgift om utbildning och yrkeserfarenhet ensamt eller tillsammans kan medföra att en enskild sökande kan identifieras, trots att dessa uppgifter avidentifieras så långt som möjligt. Frågan är då om det är möjlighet att med stöd i diskrimineringslagstiftningen inte lämna ut dessa uppgifter. Visserligen innehåller inte 2 kap. 4 § diskrimineringslagen någon möjlighet för arbetsgivaren att underlåta att lämna ut uppgifter, men lagstiftningen innehåller inte heller någon sanktionsmöjlighet gentemot arbetsgivare som vägrar lämna ut en uppgift. Med stöd av 4 kap. 3 § kan dock () biträda den enskilde i dennes begäran att få ut uppgifter. 3 Se prop. 2007/08:95, s. 504. Rätten till partsinsyn m.m. möjlighet att vid vite förelägga arbetsgivaren att lämna ut de begärda uppgifterna. I andra stycket i samma lagrum finns ett undantag från arbetsgivarens skyldighet att lämna ut uppgifter. Skyldigheten att lämna ut uppgifter gäller inte om det finns särskilda skäl som talar emot ett utlämnande. I förarbetena till bestämmelsen anges att en möjlighet till begränsning i skyldigheten att lämna ut uppgifter bör gälla för uppgifter som gäller utrikestjänsten, försvaret, affärs- eller driftsförhållanden eller andra uppgifter där motstående intressen kan vara så starka att uppgifter inte bör lämnas ut. Regeln ska visserligen tillämpas restriktivt, men som jag tidigare uttalat är skyddsintresset för den enskildes identitet mycket starkt i ärende om anställning av myndighetschef och det bör därför enligt min mening vara möjligt att med stöd av denna bestämmelse underlåta att lämna ut sådana uppgifter som riskerar att avslöja en enskild sökandes identitet. Någon konflikt mellan diskrimineringslagen och sekretessbestämmelsen uppstår således inte. I detta sammanhang bör nämnas att 2 kap. 4 § diskrimineringslagen möjligen kan uppfattas som en sådan rätt till partsinsyn som avses i 14 kap. 5 § SekrL. Om så är fallet, vilket får överlämnas till rättspraxis att avgöra, har den enskilde rätt att ta del av även sekretessbelagda uppgifter. Ett utlämnande kan vägras först om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Skulle en skyldighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter föreligga kan ett utlämnande förses med ett förbehåll i enlighet med 14 kap. 10 § SekrL. Den enskilde kan därigenom förhindras att sprida uppgifterna vidare. 7.3De fackliga organisationernas rätt till information De fackliga organisationerna har enligt 19 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) rätt till viss information från arbetsgivaren, bl.a. i fråga om riktlinjerna för personalpolitiken. Avvikelse från 19 § MBL får dock med stöd av 4 § andra stycket göras genom kollektivavtal. För del har ett sådant kollektivavtal ingåtts mellan Statens arbetsgivarverk4 och de aktuella fackliga 4 heter numera . Rätten till partsinsyn m.m. Avtalet om medbestämmande vid beredningen av regeringsärenden (MBA-R) innehåller i 2 § en bestämmelse som innebär att huvudorganisationerna ska informeras bl.a. om chefstillsättningar. Denna information ska naturligtvis lämnas innan beslut fattas av regeringen och alltså då den av mig föreslagna sekretessen gäller. Någon konflikt med den föreslagna sekretessbestämmelsen torde dock inte uppkomma. I 14 kap. 7 § SekrL återfinns nämligen en bestämmelse som medför att sekretessen inte hindrar att informationsskyldighet som följer av lag, t.ex. MBL, uppfylls. Det är alltså möjligt för att innan beslut fattas informera de fackliga organisationerna om vem som är tilltänkt för en viss anställning utan att detta strider mot bestämmelserna i . Om företrädaren för arbetstagarorganisationen är bunden till myndigheten på så sätt som anges i 1 kap. 6 § SekrL, är denne i sin tur bunden av sekretess och därvid förhindrad att lämna uppgiften vidare till annan än ledamot i organisationens styrelse. Även den senare är bunden av sekretessbestämmelsen. Om företrädaren för arbetstagarorganisationen inte är knuten till myndigheten på ovan angivet sätt krävs att myndigheten vid utlämnandet av uppgiften förser densamma med förbehåll enligt 14 kap. 10 § SekrL för att mottagaren ska vara förhindrad att föra den vidare. Någon överföring av sekretessen sker alltså inte automatiskt i detta fall. 8Granskning och överprövning av regeringens anställningsbeslut 8.1Vikten av en offentlig och tydlig kravprofil Min bedömning: Det är nödvändigt att det vid varje anställningsförfarande, oavsett om anställningen utlyses offentligt eller inte, upprättas en detaljerad och tydlig kravprofil. Kravprofilen utgör ett viktigt redskap för att hitta rätt person till anställningen och utgör också en viktig kontrollfunktion för att regeringens utnämningar skall kunna granskas i efterhand. Till ett offentligt anställningsförfarande hör att det vid varje tillsättning måste upprättas en kravprofil. Kravprofilens främsta funktion är att den är nödvändig för att kunna tillsätta rätt person på den aktuella anställningen. De som söker den utlysta anställningen kan med en detaljerad och tydlig kravprofil på ett relativt enkelt sätt rangordnas utifrån om och hur de uppfyller kraven för anställningen. För att ge tänkbara sökande information om vilka krav som ställs för anställningen bör kravprofilen ligga till grund för utformningen av annonsen. Kravprofilen behöver alltså utformas redan i inledningen av ett anställningsförfarande. Naturligtvis ska det inte förekomma att kravprofilen skräddarsys att passa en på förhand utvald person, utan kravprofilen ska utgå från vad som krävs för den ifrågavarande anställningen. Kravprofilen blir, om den inte expedieras , en allmän handling i samband med att anställningsförfarandet avslutas. Kravprofilen är inte endast till för att kunna tillsätta rätt person. Kravprofilen har även en mycket viktigt funktion som kontrollverktyg. När befattningen är tillsatt ska det vara möjligt för granskningsorganet, andra sökande och allmänheten att bedöma huruvida den tillsatta personen uppfyller de krav som Granskning och överprövning av regeringens anställningsbeslut ursprungligen ställts för anställningen. På detta sätt minskar risken för att det ska uppstå spekulationer kring att tillsättningen varit motiverad av andra skäl än förtjänst och skicklighet (11 kap. 9 § andra stycket RF). För att kontrollfunktionen ska kunna fungera såsom den är avsedd är det av största vikt att kravprofilen är så klar och tydlig som möjligt. Jag vill i detta sammanhang framhålla att det måste stå regeringen fritt att, om tillräckligt kvalificerad sökande inte anmält sitt intresse, tillsätta någon som inte formellt har ansökt om anställningen. Det kan vara en betydligt större olägenhet att låta posten stå tom. Det är naturligtvis inte heller ett tänkbart alternativ att tillsätta befattningen med en sökande som inte anses tillräckligt kvalificerad. Oavsett om befattningen tillsätts av någon som ursprungligen ansökt eller om regeringen tillsätter någon som inte har ansökt om anställningen, är regeringen bunden av den framtagna kravprofilen. Det måste dock finnas möjlighet till smärre justeringar av kravprofilen om det visar sig att den ursprungligen har fått en felaktig utformning. 8.2Överprövning av regeringens anställningsbeslut Mitt förslag och bedömning: Ett förbud att överklaga regeringens beslut i anställningsärenden införs i lagen om offentlig anställning. Förbudet är, mot bakgrund av europarättens utveckling, nödvändigt för att förhindra en rätt till domstolsprövning av regeringens anställningsbeslut. Rättsprövning av regeringens beslut Fram till saknades en möjlighet att få till stånd en ordinär domstolsprövning av regeringens beslut.1 trädde lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut i kraft. Lagen var en direkt följd av åtaganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). tillträdde konventionen och det ansågs vid 1 De förvaltningsbeslut som regeringen fattade kunde dock angripas via resningsinstitutet och då prövas av Regeringsrätten, se prop. 1987/88:69, s. 14 samt 11 kap. 11 § RF. Granskning och överprövning av regeringens anställningsbeslut tillträdet att uppfyllde de förpliktelser som följde av konventionen och att några lagändringar därför inte behövdes.2 praxis utvisade emellertid med tiden att i många fall saknade en rätt till domstolsprövning när saken rörde civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i art. 6.1. För att åtgärda denna brist infördes rättsprövningslagen. Lagen gav en rätt till domstolsprövning när tvisten rörde tillämpningen av någon av de rättsregler som avses i Regeringsformens bestämmelser i 8 kap. 2 och 3 §§. Trots detta fortsatte att fällas av för konventionsbrott eftersom domstolens tolkning av begreppet civila rättigheter och skyldigheter var mer omfattande än vad som omfattades genom hänvisningen till 8 kap. 2 och 3 §§ RF. trädde därför en ny lag om rättsprövning i kraft, lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Den nya, alltjämt gällande, lagen knöt nu i stället an direkt till art. 6.1 i . Med stöd av denna lag kan en enskild begära rättsprövning i Regeringsrätten av beslut fattade av regeringen, under förutsättning att beslutet rör civila rättigheter eller skyldigheter. Regeringsrätten kan dock endast upphäva regeringens beslut, inte sätta annat beslut i dess ställe. En förutsättning för att anställningsbeslut fattade av regeringen ska kunna bli föremål för rättsprövning är alltså att de kan anses omfattas av art. 6.1. Omfattas regeringens anställningsbeslut av rätten till domstolsprövning i art. 6.1? I art. 6.1 anges, såvitt nu är av intresse, följande. Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. För att artikeln ska bli tillämplig krävs –att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller en myndighet, 1951:165, s. 11. Granskning och överprövning av regeringens anställningsbeslut –att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och –att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet.3 Det krävs alltså att den inhemska rätten ger en enskild en (civil) rättighet för att art. 6.1 ska bli tillämplig. Det är dock inte nödvändigt att anspråket på att det föreligger en sådan rätt är välgrundat utan det är tillräckligt att någon på rimliga grunder kan hävda att en sådan rätt föreligger för att en rätt till domstolsprövning ska finnas.4 Den främste uttolkaren av vad som omfattas av begreppet civila rättigheter och skyldigheter är . Av intresse för frågan om statliga anställningar omfattas av begreppet är främst två fall från , Pellegrin mot Frankrike5 samt m.fl. mot Finland.6 I Pellgrin-fallet lade domstolen fast de grundläggande principerna för när en statlig anställning inte omfattas av art. 6.1. Domstolen inledde med att slå fast att det finns berättigade skäl till att undanta vissa anställningar: The Court notes that in each countrys public-service sector certain posts involve responsibilities in the general interest or participation in the exercise of powers conferred by public law. The holders of such posts thus wield a portion of the States sovereign power. therefore has a legitimate interest in requiring of these servants a special bond of trust an loyalty. Vidare uttalade domstolen följande.7 The Court therefore rules that the only disputes excluded from the scope of Article 6 § 1 of the Convention are those which are raised by public servants whose duties typify the specific activities of the public service in so far as the latter is acting as the depositary of public authority responsible for protecting the general interests of the State or other public authorities. A manifest example of such activities is provided by the armed forces and the . In practise, the Court will ascertain, in each case, whether the applicants post entails [] direct or indirect participation in the exercise of powers conferred by public 3Se , H. Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl., , 2007, s. 138. 5Pellegrin mot , application no. 28541/95, dom . 6Vilho Eskelinen m.fl. mot , application no 63235/00, dom . 7Pellegrin mot , § 66. Granskning och överprövning av regeringens anställningsbeslut law and duties designed to safeguard the general interets of the State or of other public authorities. avgörande i Pellegrin-fallet fick emellertid inte den förtydligande effekt som domstolen avsett. Principerna var svårtolkade och gav ofta upphov till otillfredsställande resultat.8 I utvecklade därför domstolen principerna. Domstolen uttalade därvid följande.9