sou · GXB353 · 2009-06-12 00:00:00 — Detta förfarande överensstämmer inte med de krav ställer upp för prövning av tvister. Artikel 6 i garanterar rätten till en opartisk prövning av tvister om existerande rättigheter och deras innehåll. Enligt praxis från domstolen är artikel 6 tillämplig på tvister som rör eller påverkar äganderättsförhållanden. En domstol ska enligt konventionen inte bara ha rätt att pröva ett besluts laglighet utan ska också tillåtas bedöma fakta och värdera bevis. Detta krav anses inte uppfyllt om domstolen bara har befogenhet att göra en inskränkt laglighetsprövning, vilken utesluter faktabedömning och bevisvärdering. Därför bör pröva fiskevårdsområdesföreningens stadgars lämplighet innan de fastställs, vilket bör framgå i lagen. Jag föreslår därför att lagen ska innehålla detta moment. De stadgebestämmelser som har att fastställa är grunderna för fiskets utnyttjande och för fiskevården, däribland fråga om föreningens verksamhet ska vara begränsad till fiske med vissa redskap eller till fiske efter vissa arter, grunderna för uttaxering från medlemmarna, om sådan ska kunna ske och de riktlinjer i övrigt som ska gälla för föreningens verksamhet. Vad fiskevårdsområdesföreningens stadgar måste innehålla framgår av den ändrade lagens 16 §. Bestämmelsen om att det är som fattar beslut om bildande av fiskevårdsområde bör enligt min mening följdenligt komma före bestämmelsen om medlemskap i fiskevårdsområdesföreningen. Utredningens förslag: Som villkor för att fiskevårdsområde ska få bildas ska det krävas att bildandet främjar fiskevården. För att än tydligare visa på att det är fiskevårdsintresset som ska vara det avgörande för verksamheten inom fiskevårdsområden föreslår jag att det för att ett fiskevårdsområde ska få bildas ska krävas att bildandet främjar fiskevården. Skälet är att medborgare i enlighet med RF och bara kan tvingas tåla rådighetsinskränkningar i sin äganderätt när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, se vidare under 4.2. Fiskevård utgör ett sådant intressen. ska därför kunna vägra Fiskevårdsområden – överväganden och förslag bildande av fiskevårdsområde för det fall stadgarna skulle innehålla bestämmelser som inte kan anses främja fiskevården. För en ändamålsenlig och rationell fiskevård krävs i de flesta fall samverkan mellan fiskerättsägarna. Fiskevård kan t.ex. främjas genom ett allsidigt och väl avvägt fiske och biotopvård samt utplantering av fisk. Det är dock viktigt att det i fiskevårdsområdet undersöks om de fiskevårdande åtgärder som planeras är behövliga innan de vidtas och att resultatet av vidtagna åtgärder följs upp och utvärderas. Detta för att uppnå en effektiv fiskevård. En bra fiskevård och ett ändamålsenligt nyttjande av fisket innebär i de flesta fall att allmänheten eller en vidare krets av fiskeintresserade bör ges tillfälle att nyttja fisket. Den föreslagna kravet på att bildandet ska främja fiskevården syftar alltså inte till att inskränka allmänhetens tillträde till fiske. Kravet att ett fiskevårdsområde ska få bildas om det är lämpligt med hänsyn till vattenområdets och fiskets beskaffenhet och omfattning samt förhållandena i övrigt, bör fortsättningsvis gälla oförändrat. Bestämmelsen om de objektiva förutsättningarna som måste föreligga för att ett fiskevårdsområde ska få bildas bör enligt min mening logiskt komma före bestämmelsen om när ett fiskevårdsområde enligt fiskerättsägarnas vilja får bildas. Utredningens förslag: Opinionsvillkoret ska fortfarande tillämpas vid prövning av om ett fiskevårdsområde ska bildas. För bildande av fiskevårdsområde krävs enligt gällande rätt att bildandet är lämpligt med hänsyn till vattenområdets och fiskets beskaffenhet och omfattning samt förhållandena i övrigt. Jag har dessutom föreslagit att det ska krävas att bildandet främjar fiskevården. Samma krav gäller oavsett om fiskevattenägarna är överens om bildandet eller inte. Ändringen av reglerna om egendomsskyddet i 2 kap. 18 § RF innebar bl.a. att inte bara expropriation och liknande förfoganden utan också inskränkningar i rätten att använda mark och byggnad omfattas av grundlagsskyddet. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna införlivades nämnda konvention med svensk rätt. Konventionen innefattar bl.a. bestämmelser om egendomsskydd. Fiskevårdsområden – överväganden och förslag Enligt RF:s och kan en medborgare bara tvingas tåla rådighetsinskränkningar i sin äganderätt när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I motiven till ändringen av egendomsskyddet i RF (SOU 1993:40 avsnitt 3.5) konstaterades att då gällande lagstiftning som medgav ingrepp i annans egendom av det slag som reglerades i bestämmelsen kan anses uppfylla det uppställda kvalifikationskravet. Mot den bakgrunden föreligger enligt min mening inte skäl att ändra bestämmelsen om bildande av fiskevårdsområden med hänvisning till egendomsskyddsaspekter. Bildande av fiskevårdsområden sker genom prövning med opinionsvillkor, se 2.3.3. Opinionsvillkoret innebär att ett fiskevårdsområde inte får bildas om ägarna av det fiske som det är fråga om mera allmänt motsätter sig bildandet och har beaktansvärda skäl för det. Ett mera allmänt motstånd anses föreligga om fler än hälften av de närvarande motsätter sig bildandet. I första hand bör antalet fiskerättsägare som motsätter sig bildandet beaktas. Dock ska vid denna prövning främst deras mening beaktas, vilkas fiskeutövning påverkas mest av bildandet, vilket framgår direkt av lagen. En fiskerättsägare med de största andelarna i fisket eller som nyttjar fisket för sin försörjning kan därför uppväga en klar majoritet av fiskerättsägare vars fiske påverkas i mycket liten utsträckning. Erfarenheterna av hur opinionsvillkoret använts har varit goda. Opinionsvillkoret måste anses fullgöra sitt syfte och bör därför behållas. Att återinföra ett preciserat majoritetskrav skulle dessutom med all sannolikhet hämma bildandet av fiskevårdsområden. Ett tidigare gällande majoritetskrav ersattes ju 1981 med opinionsvillkoret i syfte att underlätta bildandet av fiskevårdsområden. Det krav som ställer på åtgärders proportionallitet vid inskränkningar av rådigheten i någons äganderätt medför däremot att det vid prövning av om ett fiskevårdsområde ska bildas ska ske en prövning av åtgärdens proportionalitet. Det måste alltså alltid ske en rimlig avvägning mellan det enskilda och det allmänna intresset. Utredningens förslag: Det ska av lagtexten framgå att fiskevattenägare, oavsett om han äger en eller flera fastigheter med tillhörande fiskevatten, har en röst. Dessutom bör det framgå att personer som äger en fastighet med samäganderätt har en röst tillsammans. Fiskevårdsområden – överväganden och förslag När en fiskevattenägare röstar i frågor om bildande och upplösning av ett fiskevårdsområde gäller att varje fiskevattenägare, oavsett om han äger en eller flera fastigheter med tillhörande fiskevatten, har en röst. Jag anser att denna grundläggande bestämmelse klart bör framgå av lagtexten. Vidare bör det framgå att personer som äger en fastighet med samäganderätt har en röst tillsammans. Samtliga delägare är dock medlemmar i fiskevårdsområdesföreningen och har rätt att fiska inom områdets vatten enligt de regler som föreningen bestämmer. Denna huvudregel kan naturligtvis inte tillämpas när fiskevårdsområdet enbart består av en enda fastighets fiske. I sådant fall är huvudregeln att varje delägare i fastigheten har en röst. Jag anser att förfarandet vid bildandet av ett fiskevårdsområde i allt väsentligt fungerar bra. Det finns därför, i princip, inte behov av att ändra bestämmelserna härom i sak. Vissa mindre språkliga justeringar bör dock göras. Se vidare lagkommentaren. Utredningens förslag: Fiskerättsförteckningen ska ersättas med en fiskerättsutredning. För att rådighetsinskränkningen i äganderätten ska vara proportionerlig anser jag att alla fiskerättsägare vid röstning om ändring av stadgarna ska ha rätt att kräva andelsröstning, se vidare 4.6. För att så ska kunna ske måste ägarnas andel av fisket vara klarlagt. Utgångspunkten ska vara fiskerättsägarens andel av fiskevattnets areal i fiskevårdsområdet. Införande av fiskerättsutredning kan komma att medföra ökade kostnader i samband med bildande av fiskevårdsområde, se vidare avsnitt 6.1. Som redan framhållits är dock ändringen om andelsröstning i frågor där det slutliga avgörandet tillkommer när fiskerättsägare så begär, nödvändig för att lagen om fiskevårdsområden inte ska stå i strid med RF:s och regler om egendomsskydd. Ändringen innebär dock inte att lantmäteriets förfarandet vid utredning av vem som över huvud taget har fiskerätt inom området ska förändras jämfört med . Inte heller innefattar kravet på fiskerättsutredning att de fiskevatten som ingår i fiskevårdsområdet ska viktas mot varandra utifrån vilka delar av vattnet som har det bästa fisket. Fiskevårdsområden – överväganden och förslag Även skatterättsligt sett är respektive fiskerättsägare skyldig att deklarera sin del av fiskevårdsområdets inkomster och utgifter, vilket innebär att det är nödvändigt för varje delägare att känna till sin andel för att kunna lämna korrekta uppgifter till . Så även i detta avseende är ett klargörande av den enskilde fiskerättsägarens andel nödvändig. Utredningens förslag: Det första stycket i nuvarande 15 § lagen om fiskevårdsområden ska inte föras över till motsvarande bestämmelse i den ändrade lagen. Att förutsättningarna för bildande av fiskevårdsområde ska utredas vid förrättning framgår av 12 § i gällande lag. I första stycket 15 § föreskrivs samma förfarande. Samma sak framgår alltså av två olika bestämmelser. Jag föreslår därför att skrivningen Vid förrättningen ska förutsättningarna för bildande fiskevårdsområdet utredas i 15 § inte tas med i motsvarande bestämmelse i den ändrade lagen om fiskevårdsområden. Utredningens förslag: En fiskevårdsområdesförening ska fortfarande ha rätt att fatta beslut i frågor som rör den fiskevårdsverksamhet som bedrivs inom området. Normgivningsmakten fördelas enligt RF mellan och regeringen. Med normgivning menas i RF rätten att besluta om rättsregler av olika slag. Det utmärkande för rättsregler är att de är generella bestämmelser som är bindande för både myndigheter och enskilda. Det är till viss del möjligt dels för att överlåta sin normgivningskompetens till i första hand regeringen, dels för regeringen att delegera sin normgivningskompetens till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Enligt RF är det däremot inte möjligt att delegera normgivningsmakten till enskilda rättsubjekt, t.ex. föreningar och bolag. En fråga är om en fiskevårdsområdesförenings stadgar och beslut utgör normgivning, vilket i så fall inte är tillåtet. I fråga om stadgar och beslut som tillkommer inom ett viltvårdsområde enligt lagen om viltvårdsområden gjorde den bedömningen att de har rättsverkningar endast för en bestämd person- Fiskevårdsområden – överväganden och förslag krets och att de inte har den generella karaktär som kännetecknar normgivning (se vidare SOU 2001:82 s. 153 f. samt SOU 1997:91 s. 344 ff.). Det saknas enligt min mening anledning att bedöma en fiskevårdsområdesförenings beslutsbefogenheter enligt lagen om fiskevårdsområden annorlunda än en viltvårdsområdesföreningens beslutsbefogenheter enligt lagen om viltvårdsområden. Visserligen kan en fiskevårdsområdesförenings beslut komma att omfatta en vidare krets av personer. Upplåtelse sker ju till många fiskande men begränsas till dem som löst tillträde till området. Rättsverkningarna gäller därför en bestämd personkrets. Dessa regler kan alltså inte jämföras med en allmän föreskrift. stadgar och beslut utgör alltså inte otillåten normgivning. Jag förslår därför att fiskevårdsområdesföreningen även i fortsättningen ska ha rätt att fatta beslut i frågor som rör den fiskevårdsverksamhet som bedrivs inom området. Dock strider 30 § lagen om fiskevårdsområden mot om normgivning, eftersom bestämmelsen ger varje fiskevårdsområdesförening behörighet att bestämma vilka regelbrott, utöver gällande fiskelagstiftning, som ska vara straffbara inom deras område. Denna bestämmelse måste därför ändras eller tas bort, se vidare avsnitt 4.9. De som har del i en fiskevårdsområdesförening är fast bundna till denna sammanslutning. Enskild ägare av fiske som ogillar de beslut som majoriteten fattar kan ju inte dra sig undan beslutet genom att utan vidare utträda ur föreningen. Det är därför viktigt att det i lagen om fiskevårdsområden anges i vilka avseenden föreningen ska ha beslutanderätt över enskilda och villkoren för denna beslutanderätt. Den möjlighet till ingrepp som denna lag ger ska bara utnyttjas i de fall fiskevården kräver det. Vilka befogenheter en fiskevårdsområdesförening har i dessa avseenden ska redovisas i föreningens stadgar. Enligt min mening måste stadgarna tydligt redovisa det allmänna intresse som motiverar bildandet av en fiskevårdsområdesförening. Vid bildandet ska medlemmarna, genom antagande av stadgar, komma överens om vad föreningen ska verka för och vad föreningen kan tänkas få göra mot t.ex. en fiskerättsägares vilja. Det är väsentligt att det av stadgarna framgår i vilka frågor ingrepp får göras mot enskild. Den enskilde ska, vid övervägandet om han eller hon ska uttala sig för eller emot en samverkan, veta i vilka frågor beslutanderätten överlämnas till fiskevårdsområdesföreningen. Fiskevårdsområden – överväganden och förslag Utredningens förslag: Vid omröstning på fiskestämman i frågor där det slutliga avgörandet tillkommer ska ägare av fisket alltid kunna begära att röstning sker efter andel av fisket inom fiskevårdsområdet. Vad avser beslut om ändring av föreningens stadgar gäller att majoritetskravet baseras på den majoritet som gäller vid bildandet av ett fiskevårdsområde, dvs. det s.k. opinionsvillkoret. Som nämnts ovan kan enligt RF och medborgare bara tvingas tåla rådighetsinskränkningar i sin äganderätt när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Som vidare nämnts utgör fiskevård ett sådant intresse. Även om de äganderättsinskränkningar som bildandet av ett fiskevårdsområde medför får ske med hänsyn till att fiskevård är ett angeläget intresse, menar jag att de omröstningsregler som gäller på fiskestämman inte är helt tillfredställande. är huvudregeln att en medlem har en röst oavsett hur många fastigheter med tillhörande fiskerätt han äger och oavsett hur stor andel av fisket han äger. Det är nämligen, enligt min mening, inte lämpligt att helt bortse från fiskets andel vid omröstning på fiskestämman i frågor där det slutliga avgörandet tillkommer . De frågor som avses är t.ex. grunderna för fiskets utnyttjande och för fiskevården samt grunderna för eventuell uttaxering från medlemmarna. Dessa frågor är av så ingripande karaktär att det inte är godtagbart att alla fiskerättsägare likställs oavsett hur stor andel av fiskevårdsområdet de äger, så vida de inte samtycker härtill. Jag föreslår därför att en fiskerättsinnehavare i dessa frågor alltid ska kunna begära att röstning ska ske efter delaktighet, dvs. röstetal ska baseras på andel i fisket. Detta oavsett vad som står i stadgarna. Utgångspunkten ska vara fiskerättsägarnas andel av fiskevattnets areal i fiskevårdsområdet. Denna ändring medför att ägare av stor andel av fisket tillförsäkras visst inflytande i fiskevårdsområdet, vilket enligt min mening kan medföra ökat intresset för bildande av fiskevårdsområden. Större ägare av fiske har i vissa fall motsatt sig bildande av fiskevårdsområde, eftersom de befarat att deras inflytande över fisket radikalt kan komma att minska. Jag utgår från att ändringen kommer att leda till att motståndet mot att bilda fiskevårdsområden minskar. Fiskevårdsområden – överväganden och förslag Röstning efter delaktighet medför dock att den fiskerättsförteckning som upprättas är otillräcklig. Istället måste en fiskerättsutredning göras. Skillnaden mellan en fiskerättsförteckning och en fiskerättsutredning är att av utredningen framgår varje medlems andel av fisket i fiskevårdsområdet, medan det av förteckningen endast framgår vem som har fiskerätt. Innan nu gällande bestämmelse om upprättande av fiskerättsförteckning upprättades mycket detaljerade fiskerättsutredningar, där även kvaliteten på fisket inom andelen viktades. Dessa utredningar var mycket kostsamma, vilket ledde till att det enklare förfarandet med förteckningar infördes. Den utredning till följd av den av mig nu förslagna ändringen ska inte vara så detaljerad, utan ska klarlägga vem som har fiske rätt och hur stor andel av fisket inom fiskevårdsområdet denne kommer att ha. Om fiskerättsägarnas andel av fiskevattenområdet inte klarlagts i samband med att fiskevårdsområdet bildades ska föreningen vidta sådan utredning. Utredningens förslag: Det ska vid röstning klart framgå av lagen att medlem inte får rösta för av det på fiskestämman företrädda röstetalet oavsett om medlemmen röstar för egen del eller för andra genom insamlade fullmakter. Orden för egen del ska tas bort i motsvarande bestämmelse i den ändrade lagen. I fråga om rösträtt och beslut på föreningsstämma gäller den begränsningen att ingen får för egen del rösta för mer än en femtedel av det på stämman företrädda röstetalet. Enligt min mening kan bestämmelsens utformning medföra en viss osäkerhet om regeln gäller endast i det fallet röstetalet beräknas efter fiskets andel eller om regeln också omfattar även det fallet att någon röstar med fullmakter från andra medlemmar. Regeln omfattar båda fallen, detta för att hindra att någon samlar in fullmakter i sådan utsträckning att han eller hon får majoritet på stämman. För att undanröja denna oklarhet föreslår jag att för egen del tas bort. Skälet till att ingen får rösta för mer än en femtedel av det på stämman företrädda röstetalet är alltså att förhindra att någon ensam dikterar villkoren för fiskevårdsområdet och dess förening. Vid omröstning med graderade röstetal innebär bestämmelsen att en fiskerättsinnehavare med mycket stort andelstal får sin rösträtt begränsad till en femtedel av det på stämman företrädda röstetalet. Fiskevårdsområden – överväganden och förslag Det hindrar även medlemmar från att samlar in fullmakter i sådan utsträckning att han ensam får majoritet på stämman. Bestämmelsen fyller sitt syfte väl och ger enligt min mening ett rimligt minoritetsskydd. Utredningens förslag: För att ett beslut om ändring av stadgarna ska vara giltigt ska det krävas att ändringsförslaget funnits med i kallelsen till fiskestämman. Det är viktigt att alla fiskevårdsområdesföreningens medlemmar är medvetna om att stadgeändring kommer att föreslås på fiskestämman. För att samtliga medlemmar ska känna till att beslut om eventuell stadgeändring ska fattas på stämman är det därför motiverat att ändringsförslaget finns med i kallelsen till fiskestämman. På så sätt tillförsäkras medlemmarna information om denna viktiga fråga. Dessutom ges medlemmarna på detta sätt tid att fundera över den föreslagna ändringen och riskerar inte att bli överrumplade på fiskestämman. Kanske kan även sådan information öka deltagandet och engagemanget på fiskestämman. Därför föreslår jag att det som ett krav för att ett beslut om stadgeändring ska vara giltigt även ska krävas att ändringsförslaget funnits med i kallelsen till fiskestämman. Utredningens förslag: Det införs en ny bestämmelse som anger att fiskevårdsområdesförening inte får bedriva verksamhet som är främmande för det ändamål som fiskevårdsområdet ska tillgodose. Vidare ska beslut med stöd av lagen inte få vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom den berörda delen av fastigheten inom området. En fiskevårdsområdesförening inrymmer dels en föreningsstämma, fiskestämman, där en majoritet av medlemmarna kan fatta beslut som är bindande för minoriteten, dels en styrelse med uppgift att handha den löpande förvaltningen och verkställa medlemmarnas beslut. Utåt har organisationen ställning som juridisk person och kan alltså självständigt ingå förbindelser och förvärva rättigheter. En fiskevårdsområdesförening är dock vanligtvis inte behörig att Fiskevårdsområden – överväganden och förslag företräda sina medlemmar i tvister i domstol, om inte den enskilde medlemmen lämnat fiskevårdsområdesföreningen fullmakt att företräda den (se NJA 1979 s. 541). Lagen om fiskevårdsområden är i grunden en tvångslagstiftning. Att genom en sådan reglering ge en förening rätt att föra medlemmarnas talan i domstol anser jag vara allt för långtgående. Det finns därför enligt min mening ingen anledning att ändra på detta förhållande. Ändamålet med att bilda ett fiskevårdsområde är, som nämnts tidigare, att gemensamt för flera fastigheter samordna fiskets bedrivande och de övriga åtgärder inom området till skydd och stöd för fisk samt vattenlevande blöt- och kräftdjur, som behövs för att främja fiskevården. Det är detta ändamål som motiverar bildandet och som är vägledande för om en viss förvaltningsåtgärd är förenlig med den verksamhet som föreningen ska bedriva. Ändamålet anger alltså ramen för fiskevårdsområdesföreningens verksamhet och gränserna för dess befogenheter. Ett fiskevårdsområde får alltså inte bildas varken för att bedriva kommersiell verksamhet som ligger utanför själva fiskevården eller för att skydda andra djur t.ex. fåglar. Intresset av en ändamålsenlig förvaltning kan komma i konflikt med enskilda intressen av olika slag. En fastighetsägare med tillhörande fiske som ingår i ett fiskevårdsområde är dock fast bunden till denna sammanslutning. Fiskerättsägare som ogillar ett beslut kan alltså inte dra sig undan ett beslut genom att t.ex. utträda ur fiskevårdsområdet eller dess förening. En fiskevårdsområdesförening ska därför endast ha beslutanderätt i frågor där det föreligger en klar balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar. Detta är helt i linje med RF:s och skyddsregler. Det är varken rimligt eller lämpligt att en fiskevårdsområdesförening ska göra avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen, dvs. Jag föreslår därför att det i en ny bestämmelse uttryckligen anges att föreningen inte får driva verksamhet som är främmande för det ändamål som fiskevårdsområdet ska tillgodose. En områdesförenings ändamål är att förvalta det område för vilket det bildats. Förvaltningen ska tillgodose medlemmarnas gemensamma bästa men även beakta varje medlems enskilda intressen i skälig omfattning. (Jfr 18 och 19 §§ lagen om förvaltning av samfälligheter). Genom den nya bestämmelsen framhålls syftet med bildande av fiskevårdsområde som fiskevårdsområdesföreningens handlingsutrymme klargörs. Områdets ändamål sätter alltså gränserna för föreningens verksamhet och dess befogenheter. Fiskevårdsområden – överväganden och förslag I lagen om fiskevårdområden finns inte någon bestämmelse som ger fiskerättsägare rätt till kompensation för vad de kan behöva tåla i form av ingripande rådighetsinskränkningar inom ett fiskevårdsområde. En dylik bestämmelse skulle dock kräva ingående överväganden bl.a. rörande vem som skulle kompensera den drabbade. Jag kan dock inte finna att det syfte som lagen om fiskevårdsområden ska främja är så starkt att den enskilde utan gottgörelse ska tåla stora ekonomiska uppoffringar i det allmännas intresse. I lagen bör därför införas en bestämmelse av vilken det framgår att beslut med stöd av lagen inte får vara så ingripande att pågående markanvändning, vilket även omfattar vattenområden, avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten inom området. Härigenom tillförsäkras fiskevattenägarna att fiskevårdsområdesföreningens beslut inte överskrider den toleransnivå vad gäller rådighetsinskränkningar, vilka är grundlagsfäst i RF. Det ankommer på att göra sådana överväganden vid prövningen av bildandet av ett fiskevårdsområde och vid överprövning av fiskevårdsområdesföreningens beslut.