sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — I fråga om den fria rörligheten på den inre marknaden bygger visserligen det gemenskapsrättsliga systemet på en avvägning mellan motstående intressen, där intresset av fri rörlighet har före- träde på så sätt att bevisbördan för att en handelshindrande åtgärd är befogad vilar på det enskilda medlemslandet. Det ska dock finnas utrymme att föra fram specifika svenska lösningar som motiveras av säkerhets- eller skyddsaspekter som ges hög prioritet här i landet. Det skulle t.ex. kunna tänkas finnas specifika miljö- eller djurskyddsintressen, vilka inte ägnas samma uppmärksamhet i andra delar av . Det bör emellertid i sådana fall handla om att tillgodose väsent- liga svenska samhällsintressen och finnas en politisk vilja att pröva utrymmet för att tillgodose ett sådant intresse även på bekostnad av den fria rörligheten på den inre marknaden. Bedömningar av detta slag bör enligt utredningens uppfattning göras av regeringen. Det bör inte ankomma på enskilda myndigheter att på egen hand driva frågor av detta slag. Den svenska ståndpunkten kan ytterst komma att underkastas domstolsprövning. Om det redan från början står klart att en mer profilerad svensk ståndpunkt kan för- väntas komma under judiciella bedömning, måste den bygga på välöverlagd politisk prioritering och en rätts- lig argumentation. Överväganden om när ett ärende bör överlämnas till regeringen Det framgår av tidigare avsnitt att i det fall vid sin prövning finner att ett förslag till tekniska regler eller före- skrifter bör anmälas till Europeiska kommissionen enligt EG- fördraget ska kollegiet med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen. Det är här fråga om föreskrifter som går utöver gemensamt överenskomna harmoniseringsåtgärder i fråga om varor och tjänster, där regeringen blir skyldig att anmäla föreskrifterna enligt artikel 95 EG, 176 EG eller 153.5 EG. Därutöver bör enligt utredningen ett ärende som annars kan handläggas på myndighetsnivå överlämnas till regeringen om det vid en rättslig bedömning kan antas att den tilltänkta regleringen inte är förenlig med gemenskapsrätten eller någon annan inter- nationell förpliktelse eller att förslaget bygger på en avvägning mellan intresset av fri rörlighet för varor och tjänster och ett motstående regleringsintresse som bör bli föremål för särskilt över- vägande. Likaså bör regeringen uppmärksammas på fall där det behövs en övergripande politisk bedömning. Utslagsgivande bör däremot inte vara huruvida kommissionen kan antas välja att prioritera en svensk anmälan enligt förfarandet under direktiv /34/EG och göra den till föremål för ett detaljerat utlåtande. Samma gäller reaktioner och invändningar från andra parter i anmälningsförfarandet. Härtill ska dock fram- hållas att det kan finnas ett behov av politiska överväganden, t.ex. om det av särskilda skäl i något visst fall på förhand står klart att en stat med vilken har viktiga handelsförbindelser kan för- väntas reagera mot ett förslag. I fråga om överlämnande av ärenden till regeringen bör slutligen ytterligare tillfogas att det bör finnas en möjlighet för en före- skrivande myndighet att påkalla regeringens prövning, om Kom- merskollegium funnit att ett av myndigheten utarbetat förslag inte omfattas av anmälningsskyldighet. Att en myndighet i något gräns- fall skulle vilja mot kollegiets uppfattning genomdriva en anmälan av sitt förslag är i och för sig osannolikt, men särskilt i betraktande av att följden av underlåten anmälan kan bli att en föreskrift inte får tillämpas, bör myndigheten ges denna möjlighet. Bestämmelserna i den föreslagna förordningen bör slutligen bereda möjlighet att oavsett vad som annars föreskrivs efter eget bedömande underställa regeringen frågan om anmälan av ett förslag. Mot bakgrund av utredningens olika överväganden i det före- gående anser utredningen att den nuvarande föreskrift i TBT- förordningens 19 § kan avvaras, enligt vilken den föreskrivande myndigheten är ålagd att i vissa fall inhämta regeringens godkän- nande innan en teknisk regel beslutas. Undantag från anmälningsskyldigheten enligt direktivet eller de internationella avtalen anges i den nuvarande TBT-förordningens 11 §, som det i princip ankommer på att tillämpa. Utredningen föreslår att till undantagen tillfogats en hänvisning till den föreslagna förordningen om varor på den inre marknaden med hänsyn till att de marknadsingripanden som där åsyftas ska anmälas enligt de förfaranden som omfattas av denna förordning och inte är anmälningspliktiga enligt direktiv /34/EG. Detta gäller redan för motsvarande marknadsingripanden enligt förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror och förordningen (1993:1535) om informations- utbyte inom Europeiska unionen i fråga om farliga livsmedel, vilka omnämns i TBT-förordningen. 9.5.11Inkomna utlåtanden och kommentarer, m.m. har gällt att ska hålla regeringen och berörda myndigheter underrättade om meddelanden och kom- mentarer som kommit in till kollegiet med anledning av en anmälan till kommissionen eller enligt de internationella avtalen. Kommers- kollegium ska dessutom lämna regeringen underlag för svar till kommissionen och andra berörda parter, sända iväg de svar som regeringen beslutar samt ombesörja publicering av notiser och sköta annan informationsverksamhet. Den myndighet som anmält regelförslaget till Kommerskolle- gium ska på kollegiets begäran tillhandahålla ett underlag för besvarande av kommentarer. Har kommissionen avgett ett detalje- rat utlåtande med anledning av förslaget, ska sådant underlag alltid lämnas. Utredningen vill här framhålla att s.k. detaljerade utlåtanden från kommissionen i anmälningsärenden är ställda direkt till reg- eringen. Enligt direktiv /34/EG kan detaljerade utlåtanden avges också av medlemsstaterna. Enligt utredningens uppfattning bör utgångspunkten för reg- leringen vara att det ankommer på kollegiet att till den myndighet som lämnat underrättelsen vidarebefordra detaljerade utlåtanden som kommit in till kollegiet i anhängiga anmälningsärenden, även om kollegiet mottar dessa från . Beträffande handläggning härvidlag kan det finnas utrymme för närmare reglering i de föreskrifter och cirkulär som reglerar verksamheten där. Av övriga meddelanden och kommentarer som omfattas av kollegiets skyldigheter enligt första stycket bör särskilt framhållas sådana meddelanden från kommissionen som inverkar på de tidsfrister inom vilka en myndighet inte får meddela föreskriften. Försummar en myndighet vid utfärdandet av en föreskrift eller annan regel att iaktta dessa frister utgör det ett fördragsbrott. Till undvikande av fel föreslår utredningen att myndigheten uttryck- ligen åläggs att före beslut hos förvissa sig om att inget sådant hinder föreligger. Kommentarer som inte utgör detaljerade utlåtanden medför ingen annan rättslig verkan än en skyldighet att så långt det är möjligt ta hänsyn till synpunkterna. Synpunkter kan naturligtvis också tänkas komma fram i andra former än dem som regleras i direktivet. 9.5.12Myndighetens beslut och underrättelse därom Vid det slutliga utarbetandet av en regel eller föreskrift som varit föremål för anmälan enligt direktiv /34/EG ska myndigheten eftersträva att så långt möjligt tillgodose sådana synpunkter som kommissionen eller medlemsstaterna lämnat i anledning av myn- dighetens förslag, där det kan ske utan att syftet med regeln eller föreskriften förfelas. Utredningen anser att det bör införas en föreskrift om att myndighet före beslut om antagande och utfär- dande av en regel ska förvissa sig hos att det inte föreligger hinder att besluta regeln eller föreskriften. 9.6Ökat genomslag för EG-fördragets grundprinciper Utredningens bedömning och förslag: Inremarknadsutred- ningen anser att det är viktigt att en tydlig skillnad görs mellan EU-samarbetet och annat internationellt samarbete när det gäller alla författningar som hänvisar eller anknyter till de bägge samarbetsformerna. EU bör inte betraktas som en utomstående organisation, utan som den politiska och rättsliga gemenskap som vi är en del av. Starka skäl talar för att övergripande principer som är gemensamma för varor och tjänster förs in i en grundläggande lagreglering som avser skyldigheter till följd av medlemskapet i EU. Svårigheten att tillämpa EG-rätten korrekt i beror till stor del på att de som har att tillämpa reglerna känner sig obekväma med att direkt lägga fördragsbestämmelser och praxis kring dessa till grund för sin rättstillämpning. Svenska upplysningsbestämmelser åtföljda av klargörande lagmotiv skulle sannolikt underlätta tillämpningen. Förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myn- digheter vid ett medlemskap i unionen bör om- arbetas i grunden. Utredningen föreslår emellertid vissa tillägg och förändringar i den nuvarande författningstexten. har förslag till regleringar presenterats som riktar sig till myndigheter och i några fall också rör enskilda. Det har i huvudsak handlat om vilka skyldigheter den svenska statsförvaltningen har till följd av om fri rörlighet för varor. Det har kunnat konstateras att statliga myndigheter har ett omfattande ansvar på inremarknadsområdet. Detta gäller såväl föreskrivande verksamhet som marknadskontroll och annan regeltillämpning. Det måste dock framhållas att de EG-rättsliga skyldigheterna självfallet inte bara riktar sig till myndigheter. Det rör sig om skyldigheter som åvilar som medlemsstat. Hur dessa ska genomföras nationellt är i princip en fråga som varje medlemsstat får avgöra, så länge skyldigheterna genomförs effektivt och regelverket respekteras. Naturligtvis omfattas regeringens och föreskrivande verksamhet i lika hög grad som myndigheternas av de skyldigheter som följer av det EG-rättsliga regelverket. När det gäller utform- ning av regler som kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor eller tjänster gäller sålunda precis samma krav som har redovisats i det föregående beträffande myndigheterna. De anmäl- ningsskyldigheter som gäller för tekniska föreskrifter, föreskrifter rörande informationssamhällets tjänster och tjänster i allmänhet gäller fullt ut också för regeringen och . Det är dock regeringen som får ta ansvar för anmälningar av förslag till för- fattningar som ska beslutas av . Härtill kommer att kommuner och landsting i flera avseenden också omfattas av det samlade regelverket om EU:s inre marknad. Utredningen har emellertid konstaterat att flertalet horisontellt inriktade svenska författningar inom utredningens område riktar sig till statliga myndigheter under regeringen, vilket innebär att kommunala myndigheter står utanför systemen (avsnitt 6.5). Ut- redningen har mot denna bakgrund föreslagit att kommunala myndigheter ska omfattas av den övergripande förordningen om fri rörlighet för varor på den inre marknaden. Detta kan dock inte anses vara en fullgod lösning. Mot denna bakgrund finner utredningen anledning att ta upp frågan om behovet av övergripande lagregler som ger entydig vägledning för alla som berörs av de EG-rättsliga reglerna. Som berörts tidigare kan det i vissa situationer vara lämpligt med både upplysningsbestämmelser och viss dubbelreglering, även om det inte stämmer med svensk lagstiftningstradition. Det är viktigt att bevarandet av en tradition inte tillmäts så avgörande betydelse att detta går ut över de aktuella reglernas genomslag och effektiva tillämpning. Som framgått har mycket att vinna på att de EG-rättsliga reglerna tillämpas korrekt. Det är inte, vilket ibland hävdas, enbart en fråga om lojal regelanpassning till följd av medlemskapet i EU. Det handlar i grunden om att tillvarata en outnyttjad ekonomisk potential som den inre marknaden erbjuder. När lagform används innebär detta att föreskrifterna blir gällande för alla som på något sätt berörs av dem. De blir sålunda tillämpliga t.ex. inom och för kommunerna. Kommunala myndigheter berörs inte av regeringsförordningar, om det inte är särskilt föreskrivet. Det är av denna anledning som kommunernas skyldigheter inte omfattas av den större delen av inre- marknadsregleringen, även om några av utredningens förslag i det föregående i viss utsträckning syftar till att ändra på detta förhållande. Utredningen anser mot denna bakgrund att lagform bör tillgripas även i fall då det inte är strikt motiverat av grund- lagsskäl, om det behövs för att klargöra och tydliggöra de huvud- regler som följer av och är grunden och utgångs- punkten både för vägledande praxis och för den närmare sekundär- rättsliga reglering som måste införlivas med svensk rätt. Det medför också den fördelen att de regler som bildar grundstruktur synliggörs och kan förklaras i allmänt tillgängliga förarbeten. Motivuttalanden i förarbeten kan visserligen inte på det EG-rätts- liga området betraktas som annat än på fakta och erfarenhet grundade bedömningar om hur frågorna kan komma att bedömas av i sista hand EG-domstolen.17 Det får emellertid ankomma på de rättstillämpande myndigheterna och i sista hand domstolarna att värdera tyngden av sådana motivuttalanden eller begära förhands- avgöranden.18 1994/95:19, s. 529 om medlemskap i . 18Se Lagrådets yttrande av över den lagrådsremiss som låg till grund för regeringens prop. 2001/02:121 om genomförande av och rådets direktiv om mönsterskydd, m.m. Mot denna bakgrund bör övervägas om det inte finns anledning att införa några av de övergripande principer som är gemensamma för varor och tjänster i en grundläggande lagreglering som avser skyldigheter till följd av medlemskapet i EU. Det är utredningens uppfattning att svårigheten att tillämpa EG-rätten korrekt i till stor del beror på att de som har att tillämpa reglerna inte känner sig bekväma med att direkt lägga fördrags- bestämmelserna och tillhörande rättspraxis till grund för sin rättstillämpning. Grundläggande principer såsom principen om ömsesidigt erkännande och proportionalitetsprin- cipen följer direkt av EG-fördraget och rättspraxis och ska tillämpas av nationella domstolar och andra myndigheter. Både tjänstedirektivet och varupaketet signalerar att tillämpningen av dessa principer inte har fungerat tillfredsställande i EU:s med- lemsländer . Svenska upplysningsbestämmelser med klar- görande lagmotiv skulle sannolikt underlätta tillämpningen väsent- ligt. har understrukit att det i lag bör framgå vem som tar ställning och vem som företräder i beslut om EG-lagstiftning. Kommittén föreslår att en grundläggande lag- reglering om beslut i EU-ärenden bör införas i en särskild lag om den statliga förvaltningen, eller i EU-lagen (1994:1500) som bör få ändrad rubrik till lag om medlemskap i unionen.19 utvecklar inte sitt resonemang om regleringen i EU-lagen ytterligare och lämnar inte heller några lagförslag. Det är mening att starka skäl talar för att sådana mer allmänna regler som här berörts skulle kunna tas upp i en övergripande författning och instämmer därmed i förslag att en grundläggande lagreglering om beslut i EU-ärenden bör införas. före- slog att sådana regler skulle införas antingen i en särskild lag om den statliga förvaltningen eller i EU-lagen. Utredningen diskuterar i det följande i vad mån en sådan reglering även skulle kunna innehålla regler som tar direkt sikte på skyldigheter som följer av den inre marknaden. Först ska dock den nuvarande övergripande regleringen av medlemskap i kommenteras. 19 SOU 2008:118, s. 89. 9.6.4Nuvarande reglering av EU-medlemskapet Utredningen har i avsnitt 6.7 kortfattat berört den svenska grund- lagsregleringen av EU-medlemskapet. Det framgår där att tillsattes en ny utredning för en samlad översyn av regerings- formen, däribland bestämmelserna avseende medlemskapet. Utred- ningen lade fram sitt betänkande (SOU 2008:125) En reformerad grundlag . Enligt denna utredningen är vårt medlemskap i det internationella samarbete som har störst direkt inverkan på det svenska samhället, något som bl.a. kommer till uttryck genom den omfattande överlåtelse som har skett av svensk beslutanderätt från riksdag och regering till EU:s institu- tioner.20 En stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare har att följa har numera sin grund i regler meddelade på EU-nivå, inte enligt regeringsformens bestämmelser om normgivning. De grundläggande bestämmelserna meddelas i dessa fall inte av riksdag eller regering utan av organ på EU-nivå. Gemenskapsrätten har på de områden som den reglerar före- träde framför konkurrerande nationella bestämmelser, däribland i princip även regeringsformen och våra andra grundlagar. Den slut- liga uttolkningen av sådana bestämmelser görs av och inte av de domstolar som i regeringsformen utpekas som högsta dömande instanser, dvs. och Regerings- rätten. På de områden som berörs av en överlåtelse kan inte längre på egen hand ingå internationella överenskommelser med andra stater eller med internationella organisationer. En grundtanke vid införandet av regeringsformen var att denna borde spegla de faktiska politiska förhållandena i landet. Enligt grundlagsutredningen kan regeringsformen knappast anses leva upp till denna målsättning på EU-området. Hänvisningarna till EU sker i fyra spridda och mer funktionellt inriktade bestämmelser. Ur dessa går medlemskapet bara indirekt att utläsa. Enligt grund- lagsutredningen bör emellertid EU-medlemskapet tydligt framgå för den som tar del av regeringsformen. förslag är därför att det förhållandet att är medlem i EU bör anges redan i 1 kap. om statsskickets grunder. Grundlagsutred- ningen finner dock inte anledning att låta medlemskapets kon- sekvenser framgå av var och en av de särskilda bestämmelser i regeringsformen som på något sätt påverkas. 20 SOU 2008:153, s. 493. har föreslagit följande bestämmelse: 10 § är medlem i Europeiska unionen. deltar även inom ramen för och samt i andra samman- hang i internationellt samarbete. Olämpligt att jämställa EU-samarbetet med annat internationellt samarbete välkomnar den ändring som föreslås av grundlagsutredningen, men anser att det finns skäl som talar mot att i första kapitlet i Regeringsformen jämställa eller koppla samman EU-samarbetet med annat internationellt samarbete. För det första överensstämmer inte detta med hur EU-sam- arbetet regleras i regeringsformens 10 kap. påpekat i sitt betänkande, gör den svenska regerings- formen en åtskillnad mellan å ena sidan hur överenskommelser sluts med andra stater och mellanfolkliga organisationer i allmänhet och å andra sidan hur beslutandet inom EU ska gå till (RF 10:2 och RF 10:5).21 För det andra finns det starka pedagogiska skäl att skilja mellan EU-medlemskapet och annat internationellt samarbete. har betonat kan beslut på unionsnivå ha direkta verkningar för medborgare och företag i unionen. EU- samarbetet bör inte jämställas med traditionellt folkrättsligt sam- arbete som bedrivs utanför landets gränser och därmed blir förknippat med utrikespolitik i allmänhet. Att unionen framstår som en utomstående organisation, i stället för den politiska och rättsliga gemenskap som vårt land är en integrerad del av, kan i sig utgöra ett problem, eftersom det kan inverkar negativt på förvalt- ningens förmåga att inse EU-medlemskapets följder för den egna verksamheten och därmed även kan minska incitamentet till kunskapsinhämtning. Enligt kommittén ses EU i alltför hög grad som en företeelse utanför , vilket kan bidra till att delar av förvaltningen inte anser sig berörda, bl.a. genom att de inte fullt ut beaktar att EG-rätten är en integrerad del av den svenska rätten – och har företräde framför denna. Enligt kommittén kan detta vara en förklaring till att de kunskapsbrister hos myndigheterna, inte minst om den inre marknaden, som och Statskontoret har påvisat fortfarande kvarstår, trots att nu mer än 21 SOU 2008:118, s. 96. har förflutit sedan medlemskapsförhandlingarna in- leddes. Kommittén föreslår därför att det i författningar och i regeringens styrinstrument, såsom myndighetsinstruktioner och regleringsbrev, liksom i andra sammanhang där regeringen behand- lar EU, framgår att det finns en betydelsefull och grundläggande skillnad emellan EU-arbetet och internationellt samarbete i allmän- het.22 anser att det är viktigt att en tydlig skillnad görs mellan EU-samarbetet och annat internationellt sam- arbete när det gäller alla författningar som hänvisar eller anknyter till de bägge samarbetsformerna. EU bör inte betraktas som en utomstående organisation, utan i stället som den politiska och rättsliga gemenskap som vi är en del av. Det finns mot denna bakgrund anledning att i samband med en förändring av grundlagen försöka tydliggöra EU-samarbetets särdrag i förhållande till annat internationellt samarbete. Den föreslagna grundlagsändringen syf- tar till att komplettera regeringsformen med ett stadgande som bättre speglar de faktiska politiska förhållandena i landet till följd av medlemskapet i EU. anser att en bestämmelse om medlemskap i blir mer rättvisande om den står för sig själv. Den av grundlagsutredningen föreslagna para- grafen i regeringsformens första kapitel skulle därför på det sätt som anges nedan kunna delas upp i två paragrafer, en som specifikt rör EU-medlemskapet och en som rör internationellt samarbete i övrigt. (Paragrafindelningen ansluter till grundlagsutredningens förslag). 10 § är medlem i Europeiska unionen. 11 § deltar inom ramen för och Europa- rådet samt i andra sammanhang i internationellt samarbete. Lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen Om man bortser från regeringsformen, finns den mest över- gripande och horisontella författningsregleringen av EU-medlem- skapet i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen (EU-lagen eller anslutningslagen). Utred- ningen har tagit upp denna lag under avsnitt 6.8. 22 SOU 2008:118, s. 98. med hänsyn till dualistiska synsätt på förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt. Mot denna bakgrund bedömdes det nödvändigt att genom någon form av nationell lagstiftning införliva det svenska anslutningsfördraget med svensk rätt. I EU-lagen görs en åtskillnad mellan det regelverk som redan gällde inom unionen vid tiden för anslutning (2 §) och framtida beslut med giltighet inom till följd av de till EU överförda besluts- befogenheterna (3 §). I bägge fallen anges att beslut som fattas av EU gäller här i landet med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som räknas upp i lagen (4 §). I lagen anges sålunda att gäller här i landet. Däremot preciserar inte lagen innebörden härav eller vad ansvaret för genomförandet ligger. Förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen Förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen (EU-förordningen eller skyldighetsförordningen) infördes i samband med och har sedan anpassats till medlemskapssituationen. Förordningen är avsedd att fånga upp skyldigheter som följer av olika EG-direktiv, men som det finns risk att myndigheterna inte känner ett ansvar för. Förordningen är sålunda enligt 1 § en horisontell författning som ger förvaltningsmyndigheter under regeringen i uppgift att inom sina verksamhetsområden utöva befogenheter och uppfylla skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Utredningen har behandlat förordningen i avsnitt 7.1.3. Förordningen innehåller bestämmelser om att myndigheter ska underrätta regeringen om föreskrifter som avser att införliva rätts- akter som beslutats av Europeiska gemenskapen (2 §). Därutöver ska myndigheter lämna uppgifter direkt till Europeiska kommis- sionen och till andra medlemsstater samt uppfylla en rad skyldigheter angående samråd, rapportering, anmälningar, lämnan- de eller mottagande av uppgifter eller liknande (3 §). I 4 § före- skrivs vidare att myndigheter som meddelar förbud, beslutar om begränsningar eller återkallelse av produkter från marknaden eller vidtar åtgärder med detta syfte, ska lämna uppgifter om detta till kommissionen och andra medlemsstater.