sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Om ersättningskraven överstiger motsvarande , som är högsta garanterade ersättningsnivå som krävs av den enskilde reaktorinnehavaren, träder det s.k. gemensamma stats- ansvaret in enligt de folkrättsliga åtaganden som följer av tilläggs- konventionen. Det gemensamma ansvaret sträcker sig . För krav över denna nivå svarar anläggnings- innehavaren med sina tillgångar, vilket följer av det obegränsade skadeståndsansvar som utredningen föreslår i det följande avsnittet. 26.2.2Frågan om ett obegränsat skadeståndsansvar – fördelar och nackdelar Utredningens förslag: Utredningen finner, i likhet med Atom- ansvarsutredningen, att övervägande skäl talar för att införa ett obegränsat skadeståndsansvar för kärnkraftsindustrin även om det obegränsade ansvaret inte utgör någon garanti för att skadelidande alltid kan få full täckning för sina skador. Det finns ett etiskt och symboliskt värde i att så långt som möjligt fullfölja den miljörättsliga principen att förorenaren betalar. Ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavare finns bland annat i , och som alla har kärnkraft. har direkta överföringsförbindelser med två av dessa kärnkraftsländer, nämligen och . Ett införande av obegränsat ansvar i kommer att innebära en 45 Se 12 § garantiförordning (1997:1006). ytterligare harmonisering mellan , och av ramförutsättningarna på den nordeuropeiska elmarknaden. I uppdrag ingick att föreslå hur ett obegränsat skadeståndsansvar i atomansvarighetslagen bör införas. hade således inte till uppgift att överväga eller ta ställning för eller emot ett sådant obegränsat skadestånds- ansvar eftersom en sådan bedömning redan var gjord i direktivet till utredningen. Även om således inte tog ställning i frågan om införande av obegränsat skadeståndsansvar redovisade de omständigheter som lett fram till bedömningen att ett obegränsat skadeståndsansvar bör införas. konstaterade att regeringens atom- ansvarighetspolitik har som mål att tillgodose de skadelidandes berättigade krav på ersättning för skada vid en atomolycka. Efter- som det ekonomiska ansvaret för atomolyckor i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin har regeringen funnit att anläggnings- innehavaren bör åläggas ett obegränsat skadeståndsansvar. konstaterade att det inte är möjligt att kombinera ett obegränsat skadeståndsansvar med ett krav på obegränsade försäkringar eller garantier. Det är endast möjligt att ställa sådana krav på anläggningsinnehavarna som är reellt genomförbara. Begreppet obegränsat ansvar innebär därför endast att det inte finns någon av lagstiftaren bestämd finansiell gräns vid vilken anläggningsinnehavaren är befriad från ansvar. Det obegrän- sade ansvaret innebär således inte att de skadelidande alltid kan få full täckning för sina skador. Det innebär däremot att anlägg- ningsinnehavaren svarar med samtliga sina tillgångar utöver de beloppsgränser som lagstiftaren fastställt för den garanterade finan- sieringen. föreslog att det för innehavaren av en kärnteknisk anläggning i som huvudregel införs ett obegränsat skadeståndsansvar och att en bestämmelse om detta förs in i den nya lagen i klarläggande syfte. 26.2.2.2 Allmänna skadeståndsrättsliga principer Allmänna skadeståndsrättsliga principer innebär att den som är skadeståndsskyldig är obegränsat ansvarig för en skada om inget annat sägs. De innebär också att skadestånd för skada förutsätter uppsåt (dolus) eller oaktsamhet (vållande, culpa) hos den som vållat skadan. För vissa typer av skador har lagstiftaren fastställt ett strikt ansvar som innebär att den som bedrivit en verksamhet är ansvarig för en skada oberoende av eget vållande. Förutom för radiologiska skador finns det föreskrifter om strikt ansvar för exempelvis oljeutsläpp till havs, dammolyckor, kemikalieolyckor och för skador som orsakats av el-, fjärrvärme- eller gasdistribution. Det förhållandet att det gäller ett strikt ansvar innebär inget hinder mot en obegränsad skadeståndsskyldighet. Exempelvis gäller ett obegränsat skadeståndsansvar för dammolyckor, kemi- kalieolyckor och för skador som orsakats av el-, fjärrvärme- eller gasdistribution. Däremot är ansvaret begränsat för oljeutsläpp till havs. 26.2.2.3Konsekvenser för kärnkraftsindustrin om obegränsat skadeståndsansvar Nuvarande ansvarsregler innebär att en radiologisk olycka inte behöver innebära en ekonomisk katastrof för kärnkraftsindustrin. Ansvaret är begränsat till det belopp som det finns försäkringar och säkerheter för. Anläggningsinnehavarens tillgångar är därför helt skyddade från krav på ersättningar om det inträffar en radiologisk olycka. Denna ansvarsbegränsning har inneburit att risken för radio- logiska olyckor inte har fått några återverkningar för kärnkrafts- industrins möjligheter att attrahera kapital på kapitalmarknaden. Kapitalmarknadens fokus har i stället legat på risken för uteblivna intäkter i samband med långvariga eller permanenta produktions- stopp. Ett obegränsat skadeståndsansvar kommer att medföra vidgat riskfokus från kapitalmarknaden. Risken för en konkurs till följd av en radiologisk olycka kan inte uteslutas utan kommer att kunna påverka bolagens rating och villkoren för finansiering och kommer därigenom att kunna påverka bolagens kapitalkostnader. Det finns dock ingen anledning att förvänta sig någon omfattande ökning av kapitalkostnaderna. Som redovisats ovan är sannolikheten för omfattande radiologiska olyckor liten. Sanno- likheten för konkurser är i de flesta branscher av en helt annan storleksordning än sannolikheten för en konkurs i ett kärn- kraftsbolag till följd av ersättningskrav i samband med radiologisk skada. En positiv konsekvens av ett vidgat riskfokus från kapital- marknaden är att det blir angeläget för kärnkraftsindustrin att informera kapitalmarknaden om sitt säkerhetsarbete och arbetet med att nedbringa riskerna för svåra reaktorhaverier. Härigenom blir säkerhetsarbetet inte en pålaga för företagen utan det blir en framgångsfaktor att erhålla en god rating av sitt säkerhetsarbete. Detta bör leda till en förstärkt intern prioritering av säkerhets- arbetet inom kärnkraftsindustrin. Det finns ett obegränsat skadeståndsansvar i . I har det tillbaka funnits bestämmelser om obegränsat skadeståndsansvar i den nationella lagstiftningen och avstod främst av detta skäl att tillträda Pariskonvention. har ett obegränsat skadeståndsansvar. 26.2.2.4Konsekvenser för försäkringsindustrin om obegränsat skadeståndsansvar Det som har betydelse för försäkringsindustrin är vilka krav som gäller på försäkrat belopp, preskriptionstider, definitionen av radio- logisk skada m.m. Utredningen har inte identifierat några kon- sekvenser för försäkringsindustrin om ett obegränsat ansvar införs. 26.2.2.5Konsekvenser för de skadelidande om obegränsat skadeståndsansvar En skadelidande kan också, utöver den ersättning som kan erhållas från anläggningsinnehavarens finansiellt garanterade belopp, även på sedvanliga skadeståndsrättsliga grunder få ersättning från anläggningsinnehavarens tillgångar. Kapitaliseringen av kärnkraftsföretagen är avgörande för hur mycket extra kapital som kan erhållas från anläggningsinnehavaren eller en konkursförvaltare. Kanaliseringen av ansvaret till anläggningsinnehavaren innebär att de skadelidande inte kan få ersättning från ägarföretag. Genom att en skadelidande på skadeståndsrättsliga grunder kan vända sig direkt till anläggningsinnehavaren och utkräva ersättning utöver det finansiellt garanterade beloppet kan inte längre situa- tionen uppstå att ersättningsbeloppen till skadelidande måste sättas ned som anläggningsinnehavaren har kvar tillgångar och kan fortsätta verksamheten eller dela ut tillgångarna till sina ägare. 26.2.2.6Konsekvenser för staten om obegränsat skadeståndsansvar Staten har enligt den nuvarande ett subsidiärt ansvar för det ansvar som anläggningsinnehavarna har enligt kon- ventionen. En viktig frågeställning är om införandet av ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavarna får till följd att staten får ett obegränsat subsidiärt ansvar. Statens ansvar att i andra hand ersätta de skadelidande gäller dock endast upp till 1 200 miljoner euro.46 Staten har ingen civilrättslig skyldighet att betala ersättning utöver tilläggskonventionens maximibelopp. Ett införande av ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinne- havarna innebär således ingen ökning av statens subsidiära ansvar. 26.2.2.7Internationella konsekvenser om obegränsat skadeståndsansvar har tillämpat reciprocitetsprincipen, dvs. ersättning till en skadelidande i en annan stat begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande . Det innebär att om en olycka sker i och skador upp- kommer i kan svenska skadelidande inte få mer i ersättning än vad skadelidande i skulle ha fått om det skett en olycka i . har inte infört någon reciprocitets- bestämmelse. Däremot gäller det obegränsade ansvaret enbart 46 Se författningskommentarer till 15 § och 18 § (SOU 2006:43, s. 353 och 358–359). skador som uppkommer i . För skador i andra länder är ansvaret begränsat till högst . Det har framförts att ett obegränsat skadeståndsansvar skulle missgynna svensk konkurrenskraft på en allt mer gemensam euro- peisk elmarknad. har direkta överföringsförbindelser med två kärnkraftsländer, nämligen och . Ett införande av obegränsat skadeståndsansvar i kommer att innebära en ytterligare harmonisering mellan , och av ramförutsättningarna på den nordeuropeiska elmarknaden. En ny överföringsförbindelse mellan och analyseras . har helt andra atomansvarighets- regler än de länder som tillträtt . En viktigare skillnad än ett eventuellt obegränsat skadeståndsansvar i är höga krav på finansiella säkerheter jämfört med de krav som gäller i . Utredningen har fått i uppdrag att överväga vilka fördelar och nackdelar ett obegränsat skadeståndsansvar har om det inträffar en allvarlig radiologisk olycka med skador som inte täcks av den finansiellt garanterade ersättningen. Utredningen har i enlighet med sitt direktiv ovan beskrivit allmänna skadeståndsrättsliga prin- ciper och konsekvenserna för kärnkraftsindustrin, försäkrings- industrin, de skadelidande och staten om obegränsat skadestånds- ansvar införs. Utredningen har också bedömt vissa internationella konsekvenser. Denna analys har inte visat på några avgörande nackdelar till följd av ett införande av ett obegränsat skadestånds- ansvar. En viktig fördel är naturligtvis att de som bedriver kärnteknisk verksamhet, i likhet med de flesta andra verksamheter – jämför t.ex. reglerna för dammansvar – ska bära sina egna kostnader fullt ut. Det ligger i linje med den bärande principen på miljörättens område, nämligen att förorenaren betalar. Ett obegränsat skadeståndsansvar ger en tydlig signal till industrin att det inte finns någon gräns när det ekonomiska ansvaret efter en olycka upphör. bedömer, med utgångspunkt i pro- babilistiska säkerhetsredovisningar för de olika reaktorerna, sanno- likheten för en svår kärnkraftolycka som liten.47 har det varit en identitet mellan ansvarets totala omfatt- ning och det belopp som ska garanteras på ett eller annat sätt. Som framhöll är det inte möjligt att kom- binera ett obegränsat skadeståndsansvar med ett krav på obegrän- sade försäkringar eller garantier. Det är endast möjligt att ställa sådana krav på anläggningsinnehavarna som är reellt genomförbara. Begreppet obegränsat ansvar innebär därför endast att det inte finns någon av lagstiftaren bestämd finansiell gräns vid vilken anläggningsinnehavaren är befriad från ansvar. Utredningen vill fästa uppmärksamheten på att ett obegränsat skadeståndsansvar inte är någon garanti för att de skadelidande alltid kan få full täckning för sina skador. Å andra sidan innebär ett obegränsat ansvar den reella förändringen att anläggningsinne- havaren svarar med samtliga sina tillgångar utöver de belopps- gränser som lagstiftaren fastställt för den garanterade finan- sieringen. I detta sammanhang kan den egendomsförsäkring som anläggningsinnehavaren tecknar för att kunna ersätta reaktor- anläggningen vid skada vara intressant. Egendomsförsäkringen har, enligt du uppgifter som utredningen kunna inhämta, en begräns- ning på cirka 15–vilket alltså är betydligt mer än vad som gäller för atomansvarsförsäkringen samt mer än dubbelt så mycket än vad som gäller enligt utredningens förslag till garanterade finansiella säkerheter. Egendomsförsäk- ringen täcker i regel inte hela värdet på den försäkrade egendomen men bestäms på kommersiell basis efter överenskommelse mellan försäkringsgivaren och anläggningsinnehavaren. Även om värdet på egendomsförsäkringen är högre än ansvars- försäkringen är utrymmet för ansvarsförsäkringen inte begränsat i förhållande till övriga försäkringar eftersom denna enligt de upp- gifter utredningen inhämtat, ges prioritet. Under förutsättning att det är anläggningsinnehavaren som är förmånstagare till egendoms- försäkringen, och inte något annat bolag inom den koncern som anläggningsinnehavaren kan tillhöra, kan de medel som betalas ut genom försäkringen vid en radiologisk olycka också kunna komma 47 Den uppskattade frekvensen för svåra haverier som medför spridning av radioaktiva ämnen som ger upphov till otillåtna stråldoser som kan skada tredje man ligger i storleksordningen 10–6 till10–7 per reaktorår eller ett haveri per 1 000 000 till 10 000 000 reaktordriftår – se ovan. till användning för att ersätta skadelidande i ett sammanhang med obegränsat ansvar för anläggningsinnehavaren. Frågan är då om det finns bärande skäl att införa ett obegränsat skadeståndsansvar? Risken är uppenbar att anläggningsinnehava- rens tillgångar är alltför begränsade för att ekonomiskt klara en olycka vars ekonomiska konsekvenser är så stora att ersättning utöver de garanterade beloppen aktualiseras. Detta styrks av t.ex. reaktorinnehavarnas tämligen blygsamma aktiekapital. Trots att anläggningsinnehavarnas utrymme för att kunna finansiera ersättningsnivåer utöver de garanterade beloppen torde vara förhållandevis små – bortsett från ett ianspråktagande av en eventuell egendomsförsäkring - bedömer utredningen ändå att det inte är lämpligt att i detta skede befria industrin från ekonomiskt ansvar vid en viss finansiell nivå. Det finns ett etiskt och sym- boliskt värde i att så långt som möjligt försöka fullfölja den miljörättsliga principen att förorenaren betalar. Mot denna bak- grund anser utredningen att ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavarna bör införas. 26.2.3Beloppsnivåer för en finansiellt garanterad ersättning Utredningens förslag: Utredningen föreslår att en anläggnings- innehavare i är skyldig att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet som motsvarar och som täcker det ersättningsansvar som gäller enligt ändringsprotokoll. En innehavare av en kärnkraftsreaktor, som är i drift för att utvinna kärnenergi, ska enligt utredningens förslag, vara skyldig att utöver säkerställa att ekonomiska medel motsvarande , dvs. sammanlagt , finns tillgängliga för varje olycka för att ersätta skade- lidande som har rätt till skadestånd enligt denna lag. Utredningen föreslår i likhet med att regeringen i det enskilda fallet ska få besluta om lägre försäkringsnivåer eller nivåer på annan ekonomisk säkerhet för anläggningar där risken för en radiologisk olycka bedöms vara liten. Den lägsta godtagbara försäkringsnivån eller nivån på annan ekonomisk säkerhet som regeringen får besluta om ska sättas till ett belopp motsvarande . Om ersättningskraven överstiger träder det s.k. gemensamma statsansvaret in enligt de folkrättsliga åtaganden som följer av tilläggskonventionen (Brysselkon- ventionen). Det gemensamma ansvaret sträcker sig . Utredningen instämmer i Atomansvars- utredningens bedömning att det inte nu finns skäl att ställa krav på fortsatt finansiell täckning över den nivå som täcks av det gemensamma statsansvaret. De negativa konkurrensaspekterna för industrin och det faktum att konventionsstaterna till Paris- konventionen stannat vid efter noggranna överväganden i fråga om å ena sidan risker och kostnader förbundna med en olycka samt å andra sidan den låga sannolik- heten för en olycka, utgör enligt utredningens uppfattning sådana skäl. Någon formell övre beloppsgräns finns inte Utredningen har i det föregående avsnittet förordat att det införs ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavare. Ett resonemang om beloppsgränser handlar om till vilken beloppsnivå det obegränsade ansvaret ska vara finansiellt garanterat av anlägg- ningsinnehavarna. Någon formell övre beloppsgräns för en finan- siellt garanterad ersättning, som staten kan kräva att anläggnings- innehavarna ska svara för, finns till följd av tilläggsprotokoll till . Det finansiellt garanterade beloppet bör inte snedvrida konkurrensförutsättningarna på gemensamma elmarknader har föreslagit att anläggningsinnehavarna utöver det ansvarsbelopp på som tilläggsprotokoll till kräver som ett minimum också ska vara skyldiga att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet som också täcker det folkrättsliga åtagandet enligt det andra steget i tilläggskonventionen (Brysselkonven- tionen), dvs. upp till 1 200 miljoner euro48. 48 Se avsnitt 9.3 betänkande, SOU 2006:43. överstiger träder det s.k. gemensamma stats- ansvaret in enligt de folkrättsliga åtaganden som följer av tilläggs- konventionen. Det gemensamma ansvaret sträcker sig . För krav över denna nivå svarar anläggnings- innehavaren med sina tillgångar, vilket följer av det obegränsade ansvaret. Utredningen delar i princip stånd- punkt inte minst mot bakgrund av det obegränsade ansvar som föreslås för anläggningsinnehavarna och som motsvarar de regler om obegränsat skadeståndsansvar som gäller för dammansvaret. Även om det inte finns någon teoretisk begränsning avseende beloppet på den finansiella täckning som skulle kunna avkrävas finns det ändå i praktiken en rimlighetens gräns som inte kan överskridas utan att det får återverkningar på industrins kon- kurrenskraft gentemot andra länders företag på olika gemensamma elmarknader. Beroende på de aktuella efterfråge-, produktions- och nätförutsättningarna varierar elmarknaden mellan att vara nationell, nordisk eller nordeuropeisk. På den nordeuropeiska elmarknaden är det, som nämns ovan, endast som har infört ett krav på finansiellt garanterat belopp som anläggningsinnehavarna svarar för som är högre än . har som exempel ett krav på finansiellt garanterad ersättning som motsvarar 700 mil- joner euro. Reaktorinnehavarna bör ta ett större ansvar Enligt utredningens uppfattning finns det skäl att i detta samman- hang skilja mellan reaktorinnehavare som innehar reaktor som är i drift för att utvinna kärnenergi och andra anläggningsinnehavare. En olycka i en kärnkraftsreaktor i samband med ett härdhaveri som medför spridning av radioaktiva ämnen utanför anläggnings- området kan i värsta fall få både direkta och långsiktiga kon- sekvenser, där de ekonomiska konsekvenserna enligt dåvarande kan beräknas uppgå till några hundra miljarder kronor49 även om en sådan händelse bedöms mycket osannolik50. 49Statens strålskyddsinstitut, Risk- och sårbarhetsanalys . 50Den uppskattade sannolikheten för svåra haverier som medför spridning av radioaktiva ämnen som ger upphov till otillåtna stråldoser som kan skada tredje man ligger i storleks- ordningen 10–6 till10–7 per reaktorår eller ett haveri per 1 000 000 till 10 000 000 reaktordriftår – se ovan. Mot den bakgrunden ter det sig naturligt att innehavare av en kärnkraftsreaktor i drift för att utvinna kärnenergi också täcker det folkrättsliga åtagandet enligt det andra steget i tilläggskonventionen (Brysselkonventionen), även om vissa när- liggande kärnkraftsproducerande länder har valt att begränsa ansvaret för kärnkraftsindustrin till . Det innebär således att de svenska reaktorinnehavarna skulle få en skyldighet att ha en ansvarsförsäkring eller finansiell säkerhet motsvarande . Den konkurrensmässiga påverkan torde enligt utredningens bedömning således vara försumbar. Man kan naturligtvis fråga sig varför en reaktorinnehavare som innehar reaktor som är i drift för att utvinna kärnenergi inte även ska åläggas krav på en finansiell täckning över detta belopp. Atom- ansvarsutredningen framhöll i det sammanhanget,51 att konven- tionsstaterna till valde att sätta gränsen vid efter noggrann avvägning mellan risker och kostnader förknippade med en stor olycka och den låga sanno- likheten för en radiologisk olycka med svåra konsekvenser. Det kan i det sammanhanget vara intressant att notera att denna summa kan jämföras med det krav på finansiell säkerhet som ställs på de tyska reaktorinnehavarna vilket uppgår till . De 17 tyska kärnkraftsreaktorerna i drift har en total installerad effekt på drygt 20 000 MWe jämfört med de svenska reaktorerna vars totala installerade effekt uppgår till cirka 9 000 MWe52. Därmed ter sig utredningens föreslagna nivå för finansiellt garanterad ersättning vara i paritet med den tyska nivån, beräknat utifrån den totala installerade effekten i respektive land. Ansvaret för övriga anläggningsinnehavare bör motsvara Risken för en radiologisk olycka av motsvarande omfattning är betydligt mindre när det gäller andra slag av kärntekniska anlägg- ningar än kärnkraftsreaktorer. För dessa anläggningsinnehavare finns det därför enligt utredningens uppfattning skäl att begränsa skyldigheten till att motsvara de som motsvarar det lägsta godtagbara beloppet enligt ändringsprotokoll. Det bärande skälet är att undvika att skapa ekonomiska system som 51SOU 2006:43, s. 268. 52IAEA, Nuclear Reactors in the World, 2009. i alltför stor utsträckning tvingar anläggningsinnehavarna att binda upp medel för händelser som bedöms mycket osannolika. Det bör i sammanhanget ytterligare understrykas att samtliga anläggningsinnehavare har ett obegränsat skadeståndsansvar oavsett att skyldigheten att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet är begränsad till ett visst belopp. Vidare har, som nämnts ovan, alla anläggningsinnehavare en skyldighet enligt 10 kap miljö- balken att som verksamhetsutövare utföra eller bekosta avhjälpande av en allvarlig miljöskada. Anläggningar som bedöms vara mindre riskfyllda bör kunna få ett lägre ansvarsbelopp har föreslagit en möjlighet för regeringen att besluta om lägre försäkringsnivåer eller nivåer på annan ekonomisk säkerhet om en kärnteknisk anläggning bedöms vara mindre riskfylld med hänsyn till slaget av anläggning och den sannolika omfattningen av en radiologisk olycka53. Uttrycket omfattningen av en radiologisk olycka hänför sig till skade- följderna. Av artikel 7 i den reviderade följer att för- säkringsnivån inte får underskrida . För tran- sporter gäller emellertid en högre gräns, . Eftersom det enligt är lämpligt att tillämpa en enhetlig nivå mot bakgrund av att premiernas storlek knappast alls påverkas, föreslog att den lägsta godtag- bara nivån uppgår till ett belopp motsvarande . Utredningen delar uppfattning. Regeln innebär att den enskilda anläggningsinnehavaren i varje enskilt fall med stöd av en riskanalys får lägga fram sådana omstän- digheter som kan åberopas till grund för påståendet att riskerna med verksamheten vid anläggningen är så låga att det motiverar ett avsteg från nivån enligt huvudregeln. En sådan bedömning kräver alltså att en prövning görs i det enskilda fallet. Den riskanalys som gjorts av den berörda anläggningsinnehavaren måste givetvis bedömas av tillsynsmyndigheten. Regeringen får sedan pröva om det är motiverat att besluta om lägre belopp för ansvarsförsäk- ringen eller säkerheten. 53 Jfr 13 § andra stycket författningsförslag. Detsamma föreslås av ska gälla för transporter av kärnämnen eller kärnavfall. Regeringen föreslås ges möjlighet att efter en bedömning av karaktären på de tran- sporterade kärnämnena eller kärnavfallet och de risker som är förbundna med transporten, sätta ned ansvarsbeloppet.