sou · GXB393 · 2009-12-03 00:00:00 — De bestämmelser som reglerar arbete och funktionshinder kan delas in i tre områden: Aktiva arbetsmarknadsåtgärder där samhället bl.a. på olika sätt försöker uppmuntra och underlätta för arbetsgivare att anställa personer med funktionshinder Lagar som ger skydd för personer med funktionshinder som redan har en anställning Den funktionshindrade har stora svårigheter att över huvud komma in på arbetsmarknaden. Här har den egentliga arbetsrätten – som ju i första hand gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare – inte alltid så mycket att erbjuda. Det är här som arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder har en särskild funktion. Vilka arbetsmarknadsåtgärder som prioriterats i ansträngningarna att öka funktionshindrades sysselsättningsgrad har varierat mellan olika tidsperioder. Viktiga ingredienser har varit dels att stimulera arbetsgivare att anställa personer med funktionshinder, dels att då detta varit nödvändigt skapa arbetstillfällen för funktionshindrade utanför den ordinarie arbetsmarknaden, exempelvis inom statliga . Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring För den som redan har en anställning har arbetsrätten mer att erbjuda. Här är det framförallt regler i lagen om anställningsskydd och arbetsmiljölagen som ska garantera arbetshandikappade personer möjligheten att behålla sin plats i arbetslivet. års anställningsskyddslag byggde på det principiella synsättet att sjukdom och funktionsnedsättning som sådan som huvudregel inte är tillräckliga skäl att säga upp någon. gäller detsamma enligt lagen om anställningsskydd (LAS) . Saklig grund för uppsägning kan aldrig föreligga om arbetsgivaren istället kan lösa ett problem som uppkommit på grund av funktionshinder genom omplacering. Uppsägningar på grund av arbetsbrist är i praktiken ett vanligt skäl till att en anställning upphör. Arbetsbrist räknas som saklig grund för uppsägning och arbetstagarna skyddas i dessa situationer genom regler om turordning. Här har funktionshindrade ett särskilt skydd – den som har beretts särskild sysselsättning på grund av handikapp har rätt att stanna kvar så länge detta inte föranleder verksamheten allvarliga olägenheter. I slutet av 1980- och skärptes skyddet för funktionshindrade anställda ytterligare genom ändringar i arbetsmiljölagen och lagen om allmän försäkring. Ändringarna förtydligade arbetsgivarens rehabiliterings- och anpassningsansvar. Arbetsmiljölagen säger att arbetsgivare genom anpassning eller andra åtgärder ska ta hänsyn till arbetstagares särskilda förutsättningar för arbetet. Arbetsgivaren har skyldighet att beakta att människors förutsättningar att utföra arbetsuppgifter är olika och ska också bedriva en på lämpligt sätt organiserad rehabiliterings- och anpassningsverksamhet. har emellertid ett nytt sätt att angripa problemet med att integrera underrepresenterade grupper i arbetslivet gripit omkring sig – diskrimineringslagstiftningen. Det handlar alltså om rättighetslagstiftning i form av förbud mot diskriminering. Den typen av lagstiftning har större möjlighet att förbättra läget även för funktionshindrade som inte har någon anställning utan försöker komma in på arbetsmarknaden. Det är på diskrimineringsförbudens område som den snabbaste och mest omfattande utvecklingen skett . Det gäller såväl svensk lagstiftning som inom EG-rätten. Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring Utvecklingen inom EG-rätten har varit och är en betydelsefull drivkraft för utvecklingen av den svenska diskrimineringslagstiftningen. Redan när den europeiska gemenskapen bildades fanns förbuden mot nationalitetsdiskriminering och förbudet mot lönediskriminering mellan kvinnor och män med i det s.k. . Därefter har lagstiftningen mot diskriminering utvecklats mycket. Särskilt viktigt var ändringarna i det s.k. Amsterdamfördraget 1997. Då fick EU kompetensen att vidta åtgärder inte bara mot nationalitets- och könsdiskriminering utan också mot diskriminering på grund av ras, etnicitet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. kom ett ramdirektiv om likabehandling i arbetslivet med förbud mot diskriminering av bl.a. funktionshindrade, Rådets direktiv /78/EG (2000a). kom ett direktiv som förbjöd diskriminering på grund av etnicitet, inte bara på arbetslivets område utan också på andra samhällsområden såsom i utbildning och när det gäller varor och tjänster, Rådets direktiv /43/EG (2000b). har kommissionen lämnat förslag till ett nytt direktiv som utvidgar förbudet när det gäller bl.a. funktionshindrade till att omfatta också dessa samhällsområden eller – med andra ord – för att skyddet mot diskriminering av bl.a. funktionshindrade ska bli lika starkt som det som gäller för etnicitet. I kan man säga att lagstiftaren föregrep det allmänna ramdirektvet genom att 1999 införa lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. trädde två andra lagar i kraft: förbud mot etnisk diskriminering och förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Dessa lagar kompletterade jämställdhetslagen som redan hade funnits . – 2001, 2003 och 2006 – kom ytterligare lagar med förbud mot diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder; lagen om likabehandling av studenter i högskolan, lagen mot diskriminering på andra viktiga samhällsområden respektive lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. låg den svenska lagstiftaren före EU, bl.a. genom de omfattande förbuden mot diskriminering på utbildningsområdet. Vidare hade den svenska lagstiftningen blivit rätt svåröverskådlig som den fortfarande saknade ett förbud mot ålders- Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring slogs sju de befintliga diskrimineringslagarna ihop och ersattes av lagen (2008:567) mot diskriminering (2008). bildade man myndigheten genom att de fyra tidigare ombudsmännen mot diskriminering; , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning och , slogs samman (2009). Den nya diskrimineringslagen omfattar alltså alla de grupper och samhällsområden som tidigare täcktes av sju separata lagar. Det är också genom diskrimineringslagen som den svenska lagstifaren implementerar – genomför – all EG-rättslig reglering på området. Diskrimineringslagen täcker sju skilda diskrimineringsgrunder: kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. Diskrimineringslagen täcker vidare nio olika samhällsområden: (1) arbetslivet, (2) utbildningsverksamhet, (3) arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling jämte start och bedrivande av yrkesverksamhet samt yrkesbehörighet, (4) medlemskap i vissa organisationer, (5) varor, tjänster och bostäder m.m., (6) hälso- och sjukvården samt , (7) socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd, (8) värnplikt och (9) civilplikt jämte (10) offentlig anställning. Diskrimineringslagen har ett genuint horisontellt upplägg, dvs. behandlar samtliga skyddade grupper tillsammans område för område. Kapitel 1 innehåller inledande bestämmelser och grundläggande definitioner, kapitel 2 förbud mot diskriminering och repressalier, kapitel 3 regler om aktiva åtgärder, kapitel 4 regler om tillsyn, kapitel 5 regler om ersättning och ogiltighet och kapitel 6, slutligen, regler om rättegången. Diskrimineringslagens kapitel 2 innehåller alltså förbuden mot diskriminering på samtliga berörda samhällsområden. Den horisontella utformningen till trots är det här som lagstiftningens fortsatta karaktär av lapptäcke framträder bäst. Beroende på vilket område vi talar om finns här tydliga skillnader med avseende på vilka diskrimineringsgrunder som omfattas och utrymmet för undantag från diskrimineringsförbuden. Mest tydligt är detta när det gäller ålder. Här gäller diskrimineringsförbudet bara arbetslivet och närliggande områden samt utbildning. Skyddet för funktionshindrade gäller dock alla berörda samhällsområden. Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring Mest heltäckande är skyddet mot diskriminering i arbetslivet. Diskrimineringsförbudet omfattar här helt enkelt varje beslut av arbetsgivaren som har samband med någon (eller flera!) En förutsättning är dock att det handlar om mer än rent bagatellartade skillnader i behandling. Förbudet mot diskriminering av funktionshindrade i arbetslivet gäller alltså bl.a. nyrekrytering inklusive själva anställningsförfarandet, beslut om befordran, lönepolitik och uppsägningar. Det är upp till den som anser sig diskriminerad att först göra sannolikt att han eller hon utsatts för negativ särbehandling på grund av funktionshindret. Sedan får arbetsgivaren försöka bevisa att missgynnandet inte har något samband med funktionshindret. Lagen innehåller också ett anpassningskrav. Det säger att om arbetsgivaren genom skäliga anpassningar av arbetet (skäligheten handlar främst om kostnader) kan göra att den funktionshindrade klarar det lika bra som andra, får man inte välja bort en person på grund av funktionshindret. En funktionshindrad kan anses ha blivit diskriminerad redan genom att hans eller hennes ansökan inte hanterats på rätt sätt. Skulle man, på grund av sina meriter, dessutom om man ser det sakligt ha varit den person som anställdes, blir skadeståndet för kränkningen naturligtvis väsentligt högre. Själva anställningen kan man emellertid aldrig få enligt lagen. Lagen förbjuder både direkt och indirekt diskriminering. Direkt diskriminering är särbehandling som grundar sig direkt på funktionshindret, exempelvis att man inte kallas till anställningsintervju därför att man har ett funktionshinder så som t.ex. nedsatt hörsel eller ryggbesvär. Indirekt diskriminering innebär att en arbetsgivare inte får tillämpa ett villkor – exempelvis krav på körkort – som framstår som neutralt men som i praktiken missgynnar personer med vissa funktionshinder om inte detta verkligen är motiverat av sakliga skäl, och åtgärden dessutom är lämplig och nödvändig för att syftet ska uppnås. Förbudet mot indirekt diskriminering ger möjlighet att ompröva vissa diskriminerande strukturer i arbetslivet. Är det verkligen motiverat att uppställa krav på körkort, eller sker det bara mer slentrianmässigt? Den som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering kan alltså stämma arbetsgivaren. Härvid kan man ta hjälp av sin fackförening om man är organiserad eller vända sig till för hjälp. Man kan också, numera, vända sig till en organisation för stöd, exempelvis en relevant handikapporganisation. kan alltså föra talan i domstol för Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring en enskild, men bara om hans eller hennes fackliga organisation avstår från att göra det. Rätten för en ideell förening att föra talan i domstol är ny – den gäller föreningar som enligt sina stadgar har att tillvarata sina medlemmars intressen och som i övrigt är lämpade. Funktionshindrades rättigheter – ett framtidsperspektiv Det alltmer utbredda förbudet mot diskriminering av olika grupper är på många sätt kopplat till det mänskliga rättighetsperspektivet. efter Amsterdamfördraget utvecklade man inom EU en Stadga om grundläggande rättigheter där förbudet mot diskriminering har en framträdande plats. När och om man inom EU ratificerar det såkallade Lissabonfördraget blir stadgan en del av själva grundfördraget. Det är tydligt att samhället inte längre accepterar diskriminerande särbehandling av vissa grupper så som funktionshindrade. Men, det finns även andra än ideologiska motiv för samhället att öka insatserna mot utslagningen på arbetsmarknaden. Det handlar om krasst samhällsekonomiska motiv och dessa speglas tydligt i exempelvis den inledningsvis beskrivna sysselsättningspolitiken inom EU. Den demografiska utvecklingen, inte minst i flertalet EU-länder, gör att antalet äldre i befolkningarna ökar. Därmed ökar de sociala kostnaderna. De yrkesverksamma ska även försörja allt fler icke yrkesverksamma. är sysselsättningsgraden i lägre än i exempelvis och . Det handlar om att såväl kvinnor som yngre och funktionshindrade i större utsträckning står utanför arbetsmarknaden. Att öka sysselsättningsgraden är ett angeläget mål för och då är diskrimineringsförbud ett viktigt verktyg. Vi behöver få upp sysselsättningen genom att bättre integrera olika grupper i arbetslivet. Vi behöver helt enkelt fler människor som jobbar längre om inte kostnaderna för de sociala trygghetssystemen ska bli alltför höga. Det kan också finnas mera subtila intressen för lagstiftaren bakom en rättighetslagstiftning som diskrimineringslagen. Strävandena efter ett inkluderande arbetsliv och samhälle handlar också om – i det här fallet – EU:s allmänna legitimitet och folkliga förankring. Vidare, genom att tillskriva människor med funktionshinder rätt till anställning på samma villkor som andra – och genom att lägga ansvaret för att det kanske inte alltid fungerar så på Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring arbetsgivarna och de enskilda individerna som alltså måste kräva sin rätt – så kan samhället lyfta en del av skuldbördan från sina axlar. Men, att få rätt i en diskrimineringstvist är inte okomplicerat. Visserligen innehåller diskrimineringslagen en viktig regel om så kallad omvänd bevisbörda, som alltså innebär att det är tillräckligt för den som anser sig diskriminerad att göra sannolikt att han eller hon utsatts för negativ särbehandling på grund av funktionshindret. Sedan får arbetsgivaren försöka bevisa att missgynnandet inte har något samband med funktionshindret. Men, för att ha blivit utsatt för diskriminering krävs också att man kan visa att man varit i en jämförbar situation med någon annan som fått en annan behandling, t.ex. den anställning man sökte. Anpassningskravet innebär visserligen att arbetsgivaren måste ta hänsyn till skäliga anpassningsåtgärder när han eller hon bedömer om den funktionshindrade kan utföra arbetet lika bra som någon annan – dvs. är i en jämförbar situation. Detta är en väldigt viktig regel, som förstås underlättar för den funktionshindrade att bli konkurrenskraftig. kan man inte komma ifrån att lagen har en elitistisk prägel – bara den funktionshindrade som verkligen är jämförbar med den som faktiskt fick jobbet kan ha blivit diskriminerad. För många funktionshindrade är funktionshindret ett verkligt handikapp – de blir inte nödvändigtvis hjälpta av ett förbud mot diskriminering. En kärnfråga är förstås vilka anpassningar av arbetsplatsen som kan anses skäliga vid t.ex. nyanställning. Här finns tyvärr ganska lite kött på benen i lagen, dess förarbeten och i rättspraxis. Det vore mycket intressant att få avgjort vilka krav en person med funktionshinder kan ställa på en arbetsgivare i förhållande till diskrimineringsförbudet. Kan man kräva att arbetet organiseras om för att den funktionshindrade ska kunna konkurrera på samma villkor som andra sökande? Om de krav som kan ställas är mycket låga, förstärks diskrimineringsförbudets elitistiska karaktär. Här skulle man välkomna att få fler frågor om arbetsliv och funktionshinder belysta genom rättsfall. löses många frågor på vägen genom olika överenskommelser och ytterst få rättsfall beträffande funktionshinder har avgjorts av Arbetsdomstolen. Inte minst den rättsvetenskapliga forskningen kring funktionshindrade är eftersatt. Ett av de få arbeten som har rört just funktionshindrade är doktorsavhandling Funktionshindrad – med rätt till arbete? En komparativ studie av arbetsrättsliga regleringar kring arbete och funktionshinder som kom Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring härom året (2007). jämför där lagar och regler kring arbete och funktionshinder i , och . I alla dessa tre länder utgår handikappolitiken och de rättsregler som reglerar denna från ett övergripande integrationsmål. Ett genomgående tema i avhandlingen är hur väl detta mål avspeglas i de undersökta reglerna om arbetsmarknadsåtgärder, anställningsskydd respektive diskrimineringsförbud. I sin slutanalys skriver han bland annat att lagstiftningen kring arbetslivet för personer med funktionshinder i alla tre länderna är något av ett lapptäcke. Han kallar den otillgänglig och svåröverblickbar och talar om rättslig oreda. Ett exempel är att lagarna ofta talar om olika rättigheter för funktionshindrade utan att det finns några regler om motsvarande skyldigheter för arbetsgivare eller samhället. Jämförelserna har även tydliggjort skillnader mellan länderna. Framför allt i fokuserar lagstiftningen tydligare än i på rättigheter för enskilda personer, rättigheter som det finns juridisk möjlighet att utkräva. rekommenderar att även utvecklar de individualiserade dragen inom rättsreglerna. Sådana drag finns inte minst i diskrimineringslagstiftningen. En ökad individualisering innebär större möjligheter för varje person att få en individualiserad bedömning när det gäller allt ifrån lönebidrag till anpassning av arbetsplatsen vid nyanställning. påpekar han att det finns risker man inte får blunda för i sammanhanget. Om det individualiserade perspektivet förstärks utan eftertanke kan det bli så att det företrädesvis gagnar funktionshindrade som trots sitt funktionshinder har goda förutsättningar för att konkurrera på arbetsmarknaden. Om den fria rörligheten på den europeiska arbetsmarknaden ska kunna omfatta andra än relativt unga och välutbildade personer utan funktionshinder, krävs inte bara utveckling av EG-rätten men också fortsatta komparativa studier. Diskrimineringslagstiftningens utveckling är också angelägen att följa – både inom EU och här hemma. Vad kommer den samlade svenska diskrimineringslagen att få för effekter? Underlättar lagen möjligheterna att komma tillrätta med så kallad multipel diskriminering – dvs. när särbehandlingen relaterar till flera grunder? Att vara både funktionshindrad och invandrare kan t.ex. antas leda till särskilda svårigheter på arbetsmarknaden. Och, hur påverkar olika diskrimineringsförbud – så som förbuden mot åldersdiskriminering och mot diskriminering på grund av funktionshinder – varandra? Vidare, genomförda förändringar i den svenska sjukförsäkringen är på ett intrikat sätt Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring kopplade till reglerna om anställningstrygghet och då inte minst just de funktionshindrades ställning. Det råder ingen tvekan om att situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionshinder kommer att fortsätta att vara ett angeläget och händelserikt forskningsområde . Commission of Union (2007). Integrated guidelines for growth and jobs (2008-2010). COM(2007) 803 final. Part V. 200712-annual-progress-report/200712-annual-report- integrated-guidelines_en.pdf (2000a). Rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för likabehandling. (2000b). Rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. (2007). Funktionshindrad - med rätt till arbete? En komparativ studie av arbetsrättsliga regleringar kring arbete och funktionshinder, Juristförlaget i . (2009). En samlad diskrimineringslagstiftning. I: , , Lilleholt K, Michalsen D (red): Arbeid og rett, Festkrift til 70-årsdag. (2008). (2006). Funktionshindrades situation på arbetsmarknaden . Funktionshindrades rätt till arbete – ett område under snabb förändring United Nations (1996). The Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities. A/RES/48/96. United Nations (2006). UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities. A/RES/61/106. Wallskär H (2009). Att leva med funktionshinder. , för arbetsliv och socialvetenskap. roll i ett inkluderande arbetsliv Underlaget för denna framställning är referat och citat ur rapporter av Balsvik m.fl. (Balsvik m.fl. 2005) och (2009). Utöver detta har presentationsmaterial från nyttjats. Detta kapitel ger en överblick över uppgift och sektorsansvar för funktionshindrade. Tidigare undersökningar från Arbetsförmedlingen och SCB kring funktionshindrades situation i arbetslivet ger exempel på bristande arbetsanpassning. De regler och föreskrifter som i första hand behandlar funktionshinder avser arbetsplatsens utformning, arbetsanpassning och rehabilitering, samt förebyggande systematiskt arbetsmiljöarbete. Genom föreskriftsarbete, inspektions- och informationsinsatser liksom samverkan med andra aktörer kan bidra till att minska utanförskapet i arbetslivet och nå de handikappolitiska målen. betonar i det förebyggande arbetsmiljöarbetet att det är viktigt att tidiga insatser planeras så att arbetsgivarna kan arbeta systematiskt med frågor om arbetsanpassning och rehabilitering. roll i ett inkluderande arbetsliv The role of the Swedish Work Environment Authority in an inclusive working life This chapter provides an overview of the Swedish Work Environment Authority's mission and sector responsibilities for the disabled. Earlier studies by the about disabled people in working life give examples of the lack of adjustments of work and workplaces to this group. The rules and regulations which primarily deals with disability concerns workplace design, work adaptation and rehabilitation, and preventive systematic efforts on surveying and improving the work environment. Through its inspections, regulations, information and collaboration with other stakeholders, the Swedish Work Environment Authority can thus contribute to reducing exclusion in the workplace and achieving the disability policy objectives. The Swedish Work Environment Authority emphasizes prevention and the importance of early and systematic planning by employers, including issues related to work adaptation and rehabilitation. uppgift och sektorsansvar för funktionshindrade huvuduppgift är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt bidra till en god arbetsmiljö. På det handikappolitiska området är uppgift att integrera funktionshinderperspektivet såväl i föreskriftsarbetet som inom den praktiska inspektionsverksamheten. Målet är att funktionshinderperspektivet ska ingå som en naturlig del i verkets tillsynsuppgift. Arbetsmiljölagstiftningen och arbetsmiljöbegreppet omfattar såväl fysiska, psykiska som psykosociala faktorer. Arbetsmiljölagen innehåller inga särskilda regler som bara gäller för vissa grupper av arbetstagare i arbetslivet. Möjligen kan man hävda att vissa regler är viktigare eller mer centrala för arbetstagare med funktionsnedsättningar. En generellt sett bra arbetsmiljö är till gagn för alla arbetstagare och vissa grupper av arbetstagare kan ha en större känslighet för vissa specifika arbetsmiljöbrister. Arbetsmiljölagens (AML) ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i roll i ett inkluderande arbetsliv arbetet samt att även i övrigt uppnå en tillfredställande arbetsmiljö. I AML finns de grundläggande reglerna för arbetsmiljöns utformning. I 2 kap. 1 § står bl.a. att arbetsförhållandena ska anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Reglerna i arbetsmiljölagen ger ramen för AV: s föreskrifter som mer i detalj anger krav och skyldigheter beträffande arbetsmiljön. AV: s föreskrifter kan exempelvis gälla vissa slags risker, psykiska och fysiska belastningar, farliga ämnen, maskiner eller utformning av arbetsplatser och lokaler. Föreskrifterna utarbetas i samråd med arbetsmarknadens parter. är en av 14 myndigheter som har ett sektorsansvar för genomförande av den nationella handlingsplanen för funktionshinder Från patient till medborgare (2000). Denna handlingsplan ger generella riktlinjer för handikappolitikens genomförande i landet.