sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — Dess närmare inne- börd är dock relativt vag och kommunernas kompetens grundar sig på alla områden på en delegering från folket genom . bestämmer även grunderna för kommunernas och lands- tingens organisation, verksamhetsformer, beskattning, befogenheter 7 Beträffande svenska förhållanden kan nämnas att det vid kommunalreformen 1862 diskuterades två indelningsgrunder för primärkommunerna: den kyrkliga socknen eller häradet. Den förstnämna indelningsgrunden gick segrande ur detta. Hade däremot häradet lagts till grund för den kommunala geografin hade väsentligt större kommuner varit på plats redan från början. Stjernquist (2000), s. 6. Kommunernas allmänna kompetens är reglerad i kommunallagen. Uppgifter utöver detta regleras i speciallagstiftning.8 har diskussionen i svensk inrikesdebatt inte minst handlat om statens ingripande i primärkommunernas och landstingens arbete. Kommunernas möjligheter att utföra de av riks- dagen ålagda uppgifterna har enligt kritikerna därmed beskurits. Det gäller t.ex. statsmakternas beslut om kommunalt skattestopp , det kommunala utjämningssystemets utform- ning samt kritik om att normer från statliga myndigheter beskär den lokala handlingsfriheten så att fördelarna med en delegering av uppgiften riskerar att gå om intet. Andra exempel på statliga ingripanden är lagar för att hindra utförsäljning av kommunernas bostadsbestånd och privatisering av sjukhus. Ytterligare frågor som ibland diskuteras rör exempelvis huvudmannaskapet för polisväsendet och hälso- och sjukvården.9 I det första fallet finns förslag om kommunalisering av vissa upp- gifter och i det senare fallet finns förslag om både kommunalisering och förstatligande av olika delar. Frågor som rör uppgiftsfördelning mellan stat, landsting och kommun har därutöver varit föremål för offentliga utredningar , t.ex. genom (SOU 2007:10). Den offentliga sektorns expansion har i praktiken främst genomförts inom den kommunala sektorn, dock under statligt bemyndigande och överinseende vilket även påverkat t.ex. de statliga myndigheternas tillsynsuppgifter. Därtill har upp- delningen av uppgifterna mellan stat, landsting och kommun på viktiga punkter varierat även under denna relativt korta tidsperiod. Exempelvis har uppgifter både återförts till staten (polisen) och överförts från staten till kommunerna (t.ex. vissa frågor inom skolväsendet och driften av vissa sjukhus). Härutöver har formerna för finansieringen av verksamhet ändrats . Tilläggas kan att ofta – men inte alltid – har ökningen av kommunala uppgifter skett på statligt initiativ. Själva statsförvaltningen är i sig, även i en internationell jämförelse, dock en begränsad del av den sammanlagda offentliga sektorn. Av de offentliga myndigheternas sammanlagda konsumtionsutgifter om , svarade staten för även SOU 2007:93. 9 Se t.ex. Mueller & (2003), s. 191ff, eller (2004). () och kommunsektorn för ().10 Någon klar vägledning i huvudmannafrågan går knappast heller att få genom att jämföra med andra stater i vår omvärld. Varia- tionerna är många, även i en nordisk jämförelse. vill trots detta peka på några principer som kan användas vid fördelning av uppgifter mellan olika huvudmän – åtminstone om man ser till de i kommittédirektiven prioriterade effektivitets- frågorna. Dessa kan delas upp i tre övergripande kategorier, om än med en glidande skala. En första kategori av verksamhet handlar om att tillhandahålla varor och tjänster av endast ett lokalt intresse, vilka därmed är relativt oproblematiska ur den nu diskuterade synvinkeln. Det rör t.ex. vatten- och avloppsnät, lokala vägar, brandförsvar och vissa lokalt knutna anordningar för fritid och kultur. Statliga myndig- hetsuppgifter är här i första hand begränsad till föreskrifts- och tillsynsverksamhet. En andra kategori av verksamhet handlar om att tillhandahålla offentliga varor och tjänster som – även om de primärt är av lokalt intresse – kan ha externa effekter på omgivande regioner, t.ex. vissa väg-, transport- och miljöfrågor. Här krävs förmodligen en statlig medverkan – utöver nämnda – avseende planering och sam- ordning av olika lokala aktörer. Själva förvaltningen av sådana upp- gifter kan dock till stor del fortfarande vara lokal. Slutligen finns en kategori offentliga varor och tjänster som kan tillhandahållas på lokal nivå men där dessa varor och tjänster också fyller viktiga nationella funktioner och ska tillgodose krav på rätt- säkerhet och medborgerlig likabehandling. Det rör t.ex. utbildning samt hälso- och sjukvårdsfrågor där nationella ambitioner ligger till grund och där verksamheten ofta har en omfördelande karaktär. Om man antar att lokala eller regionala beslutsorgan bäst kan bedöma behovet av en viss tjänst, behöver ändå en harmonisering göras med nationella bestämmelser och som sannolikt till betydande del påverkar utförandet och omfattningen av verksamheten. Ansvaret för verksamheten blir i det tredje fallet delat (eller gemensamt) i högre utsträckning än i de två förstnämnda; det är också om detta område som debatten mellan företrädare för stat och kommun brukar handla. Om det kan påvisas klara effektivitets- fördelar med drift kan uppgiftsfördelningen måhända 10 (2008), s. 145. I frånvaro av sådana, eller som komplettering till effek- tivitetsskäl, kan argument av demokratifrämjande karaktär anföras till stöd varför kommunen (eller ) bör tillhandhålla en vara eller tjänst i stället för staten. Det närmaste man kan komma en generell riktlinje är här att en uppgift inte bör ligga på en högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till dem som direkt berörs.11 har även anslutit sig till konvention om självstyrelse som stödjer denna princip. Även inom Europeiska unionen gäller den s.k. subsidiaritets- eller närhets- principen.12 Med detta sagt är det dock fullt rimligt att påstå att det i princip inte finns hinder för att även en lokalt bedriven statlig verksamhet både kan ha god kännedom om lokala sakförhållanden och ha meka- nismer för kontakter med medborgare. I är flera offentliga verksamheter med lokal anknytning också statliga, t.ex. polisen samt delar av och Arbetsförmedlingens verk- samheter. För denna tredje kategori av tjänster är det således av särskild vikt att åstadkomma en tydlig reglering och fördelning av uppgifter mellan staten, landstingen och kommunerna som också medger kontroll och demokratiskt ansvarsutkrävande. En aspekt som kommittén slutligen vill understryka, är den roll som delegering av uppgifter från central till regional eller lokal nivå i praktiken spelar som metod för att avlasta den centrala för- valtningsnivån. 2.1.2Över tiden beständiga myndighetsuppgifter Kommitténs bedömning: Det statliga åtagandet innehåller åtminstone fem myndighetsuppgifter som över tiden uppvisar en hög grad av beständighet: att svara för det militära försvaret, polisväsendet, rättsväsendet, utrikesrepresentationen och skatte- väsendet. I inget av de fem fallen torde någon annan aktör än staten kunna fullgöra uppgifterna och uppfylla till- räckliga krav på önskvärda effekter, medborgerlig tillit och insyn, rättsäkerhet och representativitet. 11Stjernquist (2000), s. 16. I bilaga 2 till detta betänkande belyses huvuddragen i framväxten av den moderna statens åtaganden till art, här kallat myndighets- uppgifter. Ett genomgående drag är att fler och fler områden successivt inbegrips i det statliga åtagandet. minskar något område i omfattning för för att sedan återkomma, t.ex. direkt reglering av samhällsekonomin. I vissa mer sällsynta fall kan en verksamhet helt upphöra som statlig myndighetsuppgift. I kort- het har det handlat om en gradvis framväxt av myndighetsuppgifter över tiden, snarare än ett markant språng . I det följande redovisas några myndighetsuppgifter som kan sägas vara beständiga i den meningen att de till art varit relativt opåverkade, från den moderna statens början till nutid. Uppgifterna har således funnits i statlig regi och har inte haft, eller tillåtits ha, alternativa utförare. Betecknande är att själva driften av verksamheten i huvudsak har varit i statlig (eller i annan offentlig regi) med endast begränsade privata inslag. Det nu sagda innebär inte att denna typ av myndighetsuppgifter i andra avseenden skulle vara mer angelägna än andra myndighets- uppgifter, t.ex. inom områden som kommunikationer, infrastruktur, sjukvård eller utbildning. Tvärtom har folkstyrelsens och den eko- nomiska och demografiska utveckling i och västerlandet kommit att medföra helt andra krav på vad staten bör lösa för uppgifter inom sådana och andra områden. I dessa fall finns det dock fler möjligheter för val av bl.a. offentligt eller privat huvud- mannaskap eller olika finansierings- och driftsformer. Militärt försvar och polisväsende Vissa för det statliga åtagandet grundläggande uppgifter ligger opå- verkade , i meningen att ingen annan aktör har kunnat etablera acceptabla alternativ till ett statligt huvudmanna- skap. En sådan uppgift är kontrollen över territoriet och att till- handahålla skydd från utifrån och inifrån kommande angripare och fridsstörare. Statens etablering av territoriell kontroll har efter hand kunnat bidra med en tillräcklig grad av fysisk säkerhet för att samhällelig och ekonomisk aktivitet har kunnat utvecklas till de avancerade nivåer som finns . Bakslagen i denna utveckling har dock varit många, såväl i relationerna mellan staterna som i för- hållandet inom staterna. var ett av de mest våldsamma seklerna som den moderna staten har existerat. Välfärdstaternas framväxt, i enlighet med tidiga förhoppningar, har knappast heller medfört att brottslighet av olika slag minskat eller upphört. Även har stater i utsatts för konkurrens om att utöva kontrollen över territoriet och i vissa fall endast kunnat upprätthålla detta med hjälp av extraordinära medel. upprätthålls kontrollen över territoriet genom att staten svarar för ett militärt försvar och ett polisväsende. Bland flertalet stater har förhållandet mellan militära och polisiära myndigheter vanligen inneburit att polisen (i någon form) svarar för kontrollen inom territoriet och därmed även ytterst tvångsåtgärder visavi den egna befolkningen. Detta gäller bl.a. som har en strikt reglering i dessa avseenden. Vissa stater har – som en konse- kvens av våldsyttringar och kriminalitet – dock även behövt använda militära enheter för inomterritoriella uppgifter. Stater uppvisar också andra variationer vad gäller att organisera sina militära och polisiära myndigheter, t.ex. vilka myndighetsuppgifter som definieras som militära respektive civila och – vad gäller polisen – vilket offentligt huvudmannaskap som tillämpas. I många stater finns även till det mili- tära försvaret och polisen ingående eller kompletterande tjänste- produktion i privat regi. Var gränsen bör gå i dessa sammanhang är till del en bedömnings- och värderingsfråga som präglas bl.a. av olikheter i staternas politiska tradition och historiska erfarenheter. Härtill kommer utrymmet för olika uppfattningar om vilka kri- terier som ska ställas för en fungerande militär eller polisiär verk- samhet, t.ex. vilka effekter som ska åstadkommas, med vilka medel verksamheten får bedrivas och vilka ekonomiska resurser som ska satsas. Trots att dessa myndighetsuppgifter är grundläggande stat- liga åtaganden, kan det även vara svårt att bedöma de egentliga effekterna av ekonomiska och andra satsningar, i synnerhet på marginalen och i relation till alternativa områden för offentlig verksamhet. Belysande för detta problem är den fråga som efter folk- styrelsens genomslag ibland stått i politiskt fokus, nämligen hur mycket resurser som ska satsas på militärt försvar och ordnings- makt och hur sådana satsningar ska avvägas mot andra prioriterade behov eller önskemål. Det finns således utrymme för olika upp- fattningar om dessa verksamheters närmare innehåll och omfatt- ning och vilken ambitionsnivå som ska gälla i olika avseenden. Inte desto mindre är dessa uppgifter kollektiva nyttigheter som ingen annan aktör än staten torde kunna fylla givet önskvärda effekter, medborgerlig insyn och kontroll, rättsäkerhet samt ekonomiska Detta ställer också krav på staten som organisatör och producent av sådana tjänster på ett effektivt sätt. Ett fungerande rättsväsende för att upprätthålla lag och ordning och garantera att grundläggande fri- och rättigheter respekteras, får anses vara ett oomstritt statligt åtagande. Likaså att rättsväsendet fyller en viktig roll för marknadsekonomins funktion. I en mer extensiv mening inkluderas i rättsväsendet även polisen.13 För rättskipningen har domstolarna huvudansvaret, där höga krav på oberoende samt medborgerligt tillit kan uppfyllas genom en statlig, från förvaltningen i övrigt skild, organisering. Även funktioner som åklagarväsende och i tillämpliga fall ombudsmannafunktioner inkluderas i åtagandet. Detta hindrar inte att andra viktiga funk- tioner för rättsystemet som helhet, som att företräda part inför domstol, bedrivs i privat regi eller att vissa typer av rättsskipning kan bedrivas som skiljemannaförfarande. Viktigt att konstatera är dock att upprätthållandet av ett rättsväsen förutsätter myndighets- uppgifter som innebär ett omfattande statligt åtagande av positiv karaktär. Även här ställs särskilda krav på staten som utförare då ingen annan aktör kan utföra uppgifterna. En till rättsväsendet knuten myndighetsuppgift är kriminal- vården. I nutida mening är kriminalvård ett betydligt yngre statligt åtagandet än domstolsväsendet; dess utveckling förklaras till stor del en förändrad syn på behandlingen av lagöverträdare. I vissa stater har delar av kriminalvården privatiserats, dock främst sådana delar som inte behöver uppfylla höga säkerhetskrav. Skälen för detta har främst varit av ekonomisk karaktär. Utförande av kriminalvård i annan regi än statlig reser emellertid andra frågor som inte bara handlar om vilket resultat som åstadkoms och till vilka kostnader, utan också t.ex. vilken kontroll staten anser sig vilja ha över på vilket sätt som en viss tjänst utförs. Sådana frågor är principiellt viktiga att beakta när det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter ska bedömas. åter- kommer till detta i avsnitt 2.2. 13 I även personal ur och som i vissa situationer har motsvarande befogenheter som poliser. Uppkomsten av fasta diplomatiska representationer är i hög grad förknippad med statssystemets uppkomst , jfr. Att tillhöra det internationella samfundet av stater medför – i viss mån beroende av ambitioner – att stater måste ha en represen- tation bilateralt och multilateralt. Således har utrikesrepresentationen för många stater kommit att öka, i tilltagande grad under efter- krigstiden som en följd av framväxten av internationella organisationer på en rad områden. Detta speglar i sin tur en insikt om att stater i vissa avseenden inte på egen hand kan lösa problem utan att detta måste ske i samarbete. En särställning vad gäller djupet på sam- arbetet har Europeiska unionen, se vidare avsnitt 2.3. För del ökade antalet beskickningar från ett tjugotal till ett hundratal . Detta var ett uttryck för skiftande maktförhållanden i internationella politiken och ambition att som omvärldsberoende stat kunna observera, rapportera och för- handla på plats. De professionella diplomaterna har efter hand också kompletterats med utsända experter på ett flertal samhällsområden. Utöver denna respons på omvärldsutvecklingen har ambi- tioner inom bl.a. biståndspolitiken spelat betydande roll för eta- blerandet av beskickningar på olika platser. I korthet kan sägas att behovet av en utrikesrepresentation följer av den internationalpolitiska uppdelningen i stater, samt dessa staters intresse av att utbyta information och att lösa eventuella konflikter på ett ordnat och fredligt sätt. Men även här – likt de andra beständiga myndighetsuppgifterna – är dess närmare omfattning till stora delar beroende av ambitioner och bedömningar i olika avseenden. Detta gäller t.ex. antalet och placeringen av beskickningar, dimensionering i personellt hänseende samt kompetens inom olika sakområden. Det gäller också vilka ambitioner som finns inom angränsande områden som handels-, närings- och biståndspolitik. Att svara för beskattning av olika objekt är en myndighetsuppgift som skiljer sig från dem som har räknats upp. Verksamheten är tillsammans med liknande myndighetsuppgifter som tull och exekution ett medel och i praktiken en förutsättning för att staten ska kunna fullgöra andra myndighetsuppgifter av mer omfattande karaktär. Historiskt har den varit nödvändig redan för att finansiera de myndighetsuppgifter som här har kallats beständiga, men dess vikt som förutsägbar finansieringskälla har självfallet ökat i takt med välfärdsstatens åtaganden. Den har därmed gjort staten mindre beroende av andra finansieringskällor som lån, avgifter och affärs- verksamhet i olika former, även om sådana finansieringskällor är vanligt förkommande. Vid sidan av rent fiskala syften har skatter använts för att påverka medborgarnas beteenden i olika avseenden och därmed som ett instrument att påverka samhällsekonomin i någon viss riktning. Att staten behöver ett effektivt skatteväsende är för ett konstaterande med organisatorisk innebörd. Myn- dighetsuppgiften handlar om att svara för att de av och kommunala församlingar beslutade skatterna flyter in och att detta görs på ett för medborgarna förutsägbart, rättssäkert och enkelt sätt. Myndighetsuppgiften är i denna mening alltså skild från bedömningar och avgöranden om skattesystemets utformning, vilka objekt som ska beskattas, vilka skattesatser som ska tillämpas samt skatte- systems effekter på samhällsekonomin. 2.1.3Myndighetsuppgifter i förhållande till marknadsekonomin Kommitténs bedömning: Staten behöver upprätthålla vissa sam- hälleliga institutioner i form av regler och övervakande organ för att en marknadsekonomi ska kunna existera och utvecklas. I vissa fall kan andra aktörer än staten svara för sådana institu- tioner, men i andra fall finns det övervägande fördelar att göra det till ett statligt åtagande. Sådana fördelar sammanhänger med de över tiden beständiga myndighetsuppgifterna enligt ovan, t.ex. rättsväsendet, men innebär också att staten behöver svara för myndighetsuppgifter av t.ex. reglerings- och tillsynskaraktär inom sådana sektorer av marknadsekonomin där särskilda behov finns. Dessa kan variera över tiden utifrån den tekniska och eko- nomiska utvecklingen, men också utifrån politiska värderingar om vilket ansvar staten bör ta för marknadsekonomins sociala konsekvenser i olika avseenden. Behovet och lämpligheten av att staten löser denna typ av uppgifter kommer sannolikt även fort- sättningsvis vara påtagligt. Många stater har sedan industrisamhällets framväxt iklätt sig ett ansvar för bl.a. medborgarnas grundläggande utbildning samt hälso- och sjukvård. Detta gäller reglerande uppgifter men också själva produktionen av tjänsterna. Marknadslösningar har i sådana fall bedömts som otillräckliga. I bl.a. ekonomiskt hänseende har denna typ av tjänster blivit en stor del av det statliga eller offentliga åtagandet. Motiv för detta – och andra tjänster av väl- färds- och försäkringskaraktär – kan i första hand hämtas från demokrati- och rättighetsbaserade argument, men kan delvis även motiveras på ekonomiska grunder. Detta innebär dock inte att det finns någon politisk- eller ekonomisk-teoretisk enighet om den närmare utformningen av finansiering, organisering och omfattning av denna typ av välfärdstjänster. Över tiden har synen på vad som varit ekonomiska problem – och vad staten bör göra för att rätta till dessa – varierat. Parallellt med att de klassiska idéerna om marknadsliberalism på allvar fick teo- retiskt och praktiskt genomslag, kunde på andra håll ekonomiska tankeskolor leva som betonade statens aktiva roll för att reglera samhällsekonomin. Fri konkurrens på en marknad var enligt sådana skolor ett problem snarare än en möjlighet. Även rymmer strider mellan företrädare för marknads- respektive plan- hushållningen i dess olika varianter. är en sådan tid, men även efterkrigstiden innehåller perioder där argument för reglering och statliga ingrepp kontra avreglering och fri konkurrens bryts. Liksom i andra samhällsvetenskaper tenderar olika skolor att leva sida vid sida, där någon är den dominerande. Reglering, tillsyn samt främjande av marknadsekonomins funktion Marknadshushållning är inte den enda form för resursallokering som finns. är marknaden dock helt dominerande, inte bara i västerlandet utan alltmer även globalt.14 Marknadsekonomin – om än i sin idealtyp teoretiskt helt fri – innebär i praktiskt taget alla sammanhang större eller mindre inslag av reglering. Utan att ta ställning till graden av sådana regler, bedömer vi dem som sådana nöd- vändiga för att en någorlunda effektiv marknadsekonomi ska kunna 14 (2006), s. Reglerna med tillhörande organisationer – institutionerna som de ofta kallas – kan vara informella eller formella. Dessa begrepp är knappast absoluta utan snarare relativa och varierar från vad som betraktas som god sed och frivilliga sammanslutningar till lagstiftning och myndighetsuppgifter. Ofta är kombinationen av informella och formella regler avgörande för marknadens funktion och ekonomins utveckling. Parterna på en marknad måste respektera varandras roller som köpare och säljare och ha en tilltro till att respektive part kommer att uppfylla de förpliktelser som transaktionen innebär. Äganderätter måste respekteras och parterna måste vara överens om hur överförandet av dessa äganderätter ska ske vid en transaktion. Om någon av parterna bryter mot de regler som kringgärdar marknaden, t.ex. ett ingånget avtal, behövs någon form av sanktion. Det kan också behövas tillsyn och rättskipning från tredje part. I västerlandet har staten till stora delar – om inte helt och hållet – kommit att ansvara för att upprätthålla sådana funktioner. Skälen till detta är flera. Ett är att den moderna (rätts)staten uppfattats som en från marknadsaktörerna oberoende part utan alltför stora egenintressen att bevaka. Ett andra skäl är att staten haft stor- driftsfördelar i att definiera äganderätter, formulera och formalisera spelregler samt utöva därmed sammanhängande tillsyn och rätt- skipning. Kopplat till detta är att staten genom att bl.a. upprätthålla kontroll över territoriet och ett fungerande rättsväsende bidragit till en nödvändig men ingalunda självklar stabilitet och förutsägbar- het som gynnat uppkomsten av en avancerad marknadshushållning. På dessa sätt har alltså den moderna staten varit den utvecklade marknadsekonomins förutsättning. Det verkar, såvitt förstår, knappast tro- ligt att statens roll vad gäller att reglera, utöva tillsyn samt i olika avseenden påverka funktionen i marknadsekonomins institutioner kommer att minska. Däremot kan innehållet i sådana myndighets- uppgifter komma att förändras. Även om trenden i vissa avseenden inneburit större frihetsgrader för mark- nadens aktörer – t.ex. vad gäller internationella och nationella kapital- marknader – kan tillkortakommanden inom olika segment av marknadsekonomin ibland aktualisera statens (och privata aktörers) roller. Under vissa förutsättningar kan staten behöva fylla en stöd- jande roll för marknadens funktionssätt som går utöver reglering och tillsyn. Detta kan göras över eller i form av till tiden mer avgränsade insatser. Vanliga åtgärdsslag i många stater är således investeringar i infrastruktur samt vissa former av ekonomiskt stöd. Vad gäller de finansiella marknaderna har flera stater , i vissa avseenden samordnat, beslutat om ny lag- stiftning, ökade statliga tillsynsuppgifter samt ekonomiska garantier och andra stödåtgärder. Även andra till ekonomin relaterade områden som problem med hushållning av begränsade resurser och påverkan på miljön kan resa samma typ av frågor om statens roll och behovet av samarbete mellan stater.