sou · GXB381 · 2009-10-01 00:00:00 — Även de föreslagna, men inte beslutade, förordningarna ingår dock i jäm- förelsealternativet, eftersom de måste betraktas som det troligaste utfallet om ingen nationell lagstiftning utformas för att ersätta/komplettera dem. delar av den lokala och regionala trafiken som formellt sett inte omfattas av förordningarna. Syftet med utredningens förslag är att stärka passagerares rättigheter. Det betyder att utredningens förslag normalt kan antas medföra större krav på dem som är ansvariga för trafiken och bytespunkterna än vad som gäller enligt nuvarande praxis. Annor- lunda uttryckt betyder det att kraven i UA normalt kan antas vara mera resurskrävande att uppfylla än kraven i JA. Eftersom utredningens förslag ska ses som en ersättning för, eller nationell anpassning av, EG-förordningarna, är emellertid detta förhållande inte alltid givet. Det kan således tänkas att utredningens förslag faktisk innebär lättnader i förhållande till vad som föreskrivs i EG- förordningarna. Eftersom förslaget till nationell lagstiftning i hög grad tar sikte på att åstadkomma en anpassning av regelverket till den lokala och regionala trafikens förutsättningar kan det till och med vara en uttalad avsikt att ge sådana lättnader på vissa punkter.4 Det är naturligtvis också tänkbart att utredningens förslag i vissa fall innebär en lägre ambitionsnivå i förhållande till nuvarande praxis, även om det kanske är mindre sannolikt med den uttalade ambition att förbättra villkoren för resenärerna som utredningen har. Starkt varierande praxis när det gäller utformning av rese- garantier och motsvarande i olika delar av landet och för olika trafikformer (jfr avsnitt 4.7) kan dock tänkas leda till att en norme- rande lagstiftning i vissa fall kan komma att föreskriva villkor som utgör ett slags medelväg och som i vissa fall är mindre gynn- samma än de som tillämpas . Man kan då också få effekten att de nu frivilliga åtagandena justeras och anpassar sig till lagstiftningens nivå och i några fall leder till ett mindre gynnsamt utfall för resenärerna. När det gäller den interregionala tågtrafiken i har t.ex. den EG-förordning som träder i kraft /2010 befarats få sådana konsekvenser. Att en sådan anpassning nedåt sker till regelverket är emellertid i strikt bemärkelse inte en konsekvens av de nya reglerna, eftersom de ju inte hindrar trafikföretagen att bibehålla en generösare praxis än den som föreskrivs som ett minimum. 4 Exempelvis när EG-förordningarna inte bedöms ta tillräcklig hänsyn till de trafikförhållan- den som råder i lokaltrafiken. Andra aspekter på de scenarier som jämförs Även om man följer de principer för konstruktionen av UA respektive JA som vi försökt beskriva ovan – och som först och främst tar sikte på att försöka urskilja vilka skillnader Kollektiv- trafikutredningens förslag ger för kollektivtrafikföretag och resenärer i förhållande till en framtida situation utan dessa förslag – kan man få vissa problem att definiera JA. Exempelvis kan det i vissa fall vara svårt att avgöra vad som är beslutat eller inte. Detta gäller inte minst de särskilda rättigheter för funktions- hindrade som ingår i förslag. Dessa rättigheter har tidigare behandlats i många sammanhang på såväl internationell som nationell nivå. Det skulle därför eventuellt kunna hävdas att riksdag och regering ställt sig bakom de principer som leder fram till förslag på detta område och att förslagen därför mer kan ses som att tidigare beslut effektueras. I så fall skulle UA och JA kunna sägas sammanfalla i denna del. Vi har dock valt att se Kollektiv- trafikutredningen förslag i denna del som nya åtaganden som inne- bär att UA ger andra konsekvenser än JA. En annan aspekt på hur jämförelsescenarierna ska utformas kan vara att samhällsutvecklingen i stort naturligtvis fortlöpande för- ändrar villkoren och förutsättningarna för olika verksamheter. Ett lagförslag som står i skarp kontrast till nuvarande förhållanden behöver således inte nödvändigtvis vara revolutionerande av snabb spontan utveckling inom en bransch eller ett verksamhetsområde. Utvecklingen kan också tänkas vara mer dynamisk i några avseenden än i andra. Vad beträffar Kollektiv- trafikutredningens nu aktuella förslag kan en sådan dynamik i utvecklingen antas göra sig särskilt gällande när det gäller förut- sättningarna att tillgodose resenärernas rätt till information. På detta område är det således möjligt att krav som ter sig ganska långtgående uppfattas som en naturlig och nästan oundgänglig del av ett alltmer utpräglat informationssamhälle. Man kan då möjligen diskutera om de kostnader och andra effekter som sammanhänger med förslagen ska skrivas på Kollektivtrafikutred- ningens konto eller hänföras till samhällsutvecklingen i stort. En sådan diskussion är dock lättare att föra med facit på hand än i förväg. Om spekulationer om vad som är en sannolik samhälls- utveckling skulle styra utformningen av jämförelsealternativet skulle konstruktionen av detta också riskera att bli väl godtyckligt. I denna del har vi alltså valt att jämföra utredningens förslag med nuvarande förhållanden, såvida inte EG-förordningarnas bestäm- melser implicerat något annat. Jämförelserna baseras som regel på dagens trafikorganisation Något som ytterligare komplicerar konstruktionen av utrednings- och jämförelsealternativen är att för- slag om passagerarrättigheter mer eller mindre uttalat utgår från den reglering av marknadstillträdet som utredningen tidigare före- slagit i det delbetänkande som lades fram . Eftersom detta förslag till marknadsorganisation skiljer sig påtagligt från hur den lokala och regionala kollektivtrafiken är organiserad uppstår frågan om i vilken institutionell miljö förslagen om passagerarrättigheter lämpligen bör infogas när jämförelsealterna- tivet skissas upp. Av särskild betydelse är här att Kollektivtrafik- utredningens förslag till marknadstillträdesmodell lägger ett betyd- ligt större självbestämmande och ansvar på de enskilda kollektiv- trafikoperatörerna jämfört med dagens organisation där många uppgifter och avgöranden kanaliseras via trafikhuvudmännen i länen. Eftersom statsmakterna ännu inte har tagit ställning till marknadstillträdesmodell – det del- betänkande som innehåller förslag om en ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39) remissbehandlas i skrivande stund – och förslagen om passagerarrättigheter i huvudsak får anses vara principiellt oberoende av hur den lokala och regionala kollektivtrafikmark- naden organiseras, har vi valt att i första hand utgå från dagens marknadsorganisation i konstruktionen av utrednings- och jäm- förelsealternativen. Något som talar för detta tillvägagångssätt är också att databaser och andra uppgifter som kan användas för att beskriva trafiken och trafikmönstren baserar sig på denna mark- nadsorganisation. Det betyder att vi i våra analyser och bedömningar i första hand prövar vilka konsekvenser utredningens förslag får för operatörer, resenärer och andra aktörer i nuvarande institutionella miljö och med dagens lagstiftning på kollektivtrafikområdet. Exempelvis förutsätter vi att trafikhuvudmännen i länen kan antas fullgöra vissa gemensamma och samordnande uppgifter som följer av de före- slagna bestämmelserna om passagerares rättigheter. Detta är alltså vårt basscenario (UA1/JA1). har vi gjort bedömningen att vissa förslag om passagerarrättigheter kan få olika konsekvenser beroende på hur marknaden är organiserad. Det handlar då bl.a. om att ett mera decentraliserat och marknadsstyrt ansvar med ett vidsträckt hand- lingsutrymme för de enskilda företagen ger andra förutsättningar att organisera och finansiera ersättnings- och informationssystem och olika tillgänglighetsåtgärder än dagens system med trafik- huvudmännen som centrala aktörer i länen. Vid ett öppnare marknadstillträde kan det också behöva byggas upp andra instru- ment och kanaler för att allmänhetens intressen ska kunna till- godoses på ett rimligt sätt och för att det ska vara en överkomlig ansträngning för passagerarna att bevaka och utkräva sina rättig- heter. När vi i vissa fall har bedömt det motiverat att framhålla att bedömningen av konsekvenserna av ett visst förslag delvis beror av vilken marknadsorganisation som kan förutses, har vi markerat detta genom att beteckna analysen som utgår från nuvarande marknadstillträdesmodell som JA1 och analysen som tar sin utgångspunkt i den marknadstillträdesmodell som Kollektivtrafik- utredningen tidigare föreslagit som JA2. Vilken trafik omfattar konsekvensanalysen? Vi har i huvudsak avgränsat denna konsekvensanalys till lokal och regional linjelagd buss, spårvagns-, tunnelbane- och järnvägstrafik, vilket är den trafik som ingår i de viktigaste databaserna som vi utnyttjar.5 Det betyder att vi i stort sett bortser från linjelagd båttrafik och anropsstyrd trafik även om de omfattas av utredningens förslag. Att vi inte alltid har innefattat lokal och regional båttrafik i analysen tror vi inte påverkar våra resultat och slutsatser i nämnvärd grad. Detta eftersom båttrafiken väger ganska lätt i den samlade lokala och regionala kollektivtrafiken. När det gäller olika former av anropsstyrd trafik kan konsekvenserna säkert vara mera betydande. Men vi tror ändå inte att de är av en sådan storleksord- ning att de ändrar de övergripande slutsatserna av konsekvens- analysen. 5 Även linjelagd taxitrafik ingår där sådan förekommer. förslag är inriktade mot lokal och regional kollektivtrafik men alla förslag har inte kunnat avgränsas så att den interregionala trafiken inte berörs.6 Vi har i denna del försökt anpassa vår konsekvensbedömning så att den överens- stämmer med den avgränsning som finns angiven i utkastet till betänkande. Det betyder att interregional trafik kan beröras i några fall. Vi diskuterar sådana gränsdragningsproblem mera utförligt i samband med att vi bedömer konsekvenserna av olika enskilda förslag i kapitel 5. Mot bakgrund av att EG-förordningarna för resenärers rättig- heter med buss och båt ännu inte är beslutade och undantags- möjligheterna därmed inte slutligt definierade har Kollektivtrafik- utredningen valt att ange att lagen ska omfatta den trafik som begär undantag för. Det innebär att det blir regeringen, som i samband med begäran om ett undantag från EG-förordningarna, förutsätts definiera undantaget och därmed vilken trafik som ska omfattas av svensk lag för lokal och regional trafik. har dock diskuterat avgränsningen av den lokala och regionala trafiken och varit inne på att av lagtekniska skäl göra en distinktion mellan bokade och obokade resor i kombination med ytterligare kriterier7 i stället för att dela in trafiken i exempelvis lokal, regional och interregional. I de data- baser och annan statistik som våra analyser baseras på görs normalt ingen skillnad mellan obokade och bokade resor – våra analyser baseras på att trafiken är indelad efter trafikuppgift och räckvidd (dvs. lokal, regional, interregional och internationell trafik). Denna skillnad bedöms dock inte spela någon större roll för analysen som sådan eftersom vår indelning fångar ungefär den trafik som vi uppfattar att utredningen avser att täcka med sina förslag. Däremot kan man nog diskutera hur väl de obokade resorna på kommer att överensstämma med den lokala och regionala trafik som utredningen egentligen söker ringa in. Redan nu förekommer ett rätt omfattande interregionalt resande utan förbokade biljetter eller andra färdbevis av detta slag, vilket också noterat. Dessa resor föreslås bli bortsorterade genom att också ett avståndskriterium tillämpas för att definiera lokal och regional trafik. 6Den interregionala kollektivtrafiken är tänkt att regleras genom de EG-förordningar som förslag syftar till att ersätta eller komplettera när det gäller lokal och regional kollektivtrafik. Ett problem med ett sådant avståndskriterium kan möjligen vara att den kollektivtrafik som fyller en regional trafikfunktion har mycket olika yttre förutsättningar i olika delar av landet. En ännu större komplikation kopplad till de avgränsningskriterier som diskuteras kan emellertid vara att man knappast kan utesluta att bokade resor blir vanligare i lokal och regional kollektiv- trafik (liksom att obokade resor allt oftare förekommer i inter- regional trafik). Att stimulera den typen av produktdifferentiering kan till och med uppfattas som ett uttalat syfte med det friare marknadstillträde som har förordat i sitt tidigare delbetänkande (SOU 2009:39). 3 Metod och data I detta avsnitt beskrivs kortfattat hur konsekvensanalysen har lagts upp. Vidare anges vilken typ av data och andra uppgifter om den lokala och regionala kollektivtrafiken som använts i skeden av konsekvensbelysningen. WSP Analys & Strategi lämnade i ett särskilt PM förslag till hur konsekvensanalysen av förslag om resenärsrättigheter skulle kunna läggas upp.8 Med vissa modi- fieringar som föranleddes av synpunkter från Kollektivtrafik- utredningens sekretariat lades denna PM till grund för det fortsatta analysarbetet. Efterhand som arbetet fortskridit har dels den successiva framväxten av överväganden och förslag, dels en ökad kunskap om tillgången till data om störningar, kostnader, etc. inom olika delar av den lokala och regionala trafiken medfört att arbetsmetodiken har fått anpassats något för att bättre överensstämma med förutsättningarna. I huvudsak har dock den metod som anvisades i början av projektet använts. I det följande beskrivs de principiella analyssteg som genomförts som underlag för konsekvensbedömningen. 8 Förslag till resenärsrättigheter – Uppläggning av konsekvensanalys, PM , WSP Analys & Strategi. Ett första steg i en konsekvensbeskrivning har varit att försöka fastställa vilken förändring i kvalitativa och kvantitativa termer för olika transportslag, trafikformer och trafikföretag som utred- ningens lagförslag innebär i förhållande till jämförelsealternativet. Detta ger så att säga skillnaden mellan utredningsalternativet (UA, dvs. lagförslaget) och jämförelsealternativet (JA, dvs. nuläget eller de regler som kan antas ersätta lagförslaget) i varje enskilt fall där resenärernas rättigheter påverkas. Att försöka operationalisera de överväganden och förslag som redovisats av i sådana termer att konsekvenserna kan kvantifieras eller värderas på något sätt och att göra motsvarande operationalisering av de villkor som konstituerar jämförelsealternativet (dvs. nuvarande frivilliga åtaganden rörande resenärer rättigheter i samt beslutade och planerade EG- förordningar) har således varit ett huvudmoment i konsekvens- analysen. En svårighet har varit att vi tvingats utgå från relativt tidiga utkast till betänkandetext med endast preliminära förslag som sedan successivt finslipats av sekretariat. Totalt har vi försökt anpassa analysen till tre uppsättningar av förslag i lika många versioner av betänkandetext. Det har givetvis varit vår ambition att resultatet av konsekvensbedömningen ska avse senast möjliga version av utredningens överväganden och förslag. Tiden för att göra de sista revideringarna har dock varit knapp och vi vågar därför inte garantera att vår analys i alla delar anpassats så att den speglar senaste ståndpunkt.9 Trafikstörningarnas frekvens och informations- och tillgänglighetsförhållanden Nästa steg i analyskedjan har varit att försöka fastställa omfatt- ningen av sådana trafikstörningar som inte ger någon kom- pensation till resenärerna eller där resenärerna inte begär kompen- sation men där kompensation kommer att ges/utkrävas med utredningen förslag. En naturlig utgångspunkt har varit att försöka 9 I tidplanen för projektet anges att utredningstexten i den version som förelåg läggs till grund för analysen. I praktiken har vi dock beaktat senare textutkast. studera och beskriva hur trafikstörningarna typiskt ser ut inom olika delar av kollektivtrafiken (baserat på olika fallstudier) och i vilken utsträckning resenärer kräver och får kom- pensation. För detta ändamål har vi samlat in material som täcker den lokala och regionala kollektivtrafiken i tre län samt järnvägs- trafiken i hela landet (se vidare avsnitt 3.3). Vår ambition var från början att skattningarna av störnings- frekvensen skulle vara relativt finfördelad med avseende på störningsgrad i JA och UA. Detta eftersom Kollektivtrafikutred- ningen inledningsvis föreföll vara inriktad på ett mera differentierat ersättningssystem än vad som tycks bli fallet. Delvis har vi fått tillgång till sådant underlag, men inte i den utsträckning vi först tänkte eftersom det i allmänhet helt enkelt inte sker någon upp- följning av trafikens tidhållning på så finfördelad nivå. Detta har dock visat sig vara ett mindre problem än befarat med hänsyn till att de nu föreslagna resenärsrättigheterna inte är kopplade till någon mer detaljerad differentiering med avseende på störnings- graden. Vidare planerade vi inledningsvis att skaffa underlag för att göra en bedömning av i vilken omfattning trafikföretagen skulle kunna få kompensation från t.ex. infrastrukturförvaltare genom regress- rätt. Det har dock senare visat sig att inte lägger något förslag med sådan innebörd, vilket innebär att dessa analyser har blivit överflödiga. När det gäller informations- och tillgänglighetsförhållandena i den lokala och regionala kollektivtrafiken (bl.a. vid s.k. fullt till- gängliga bytespunkter) är i princip en motsvarande kartläggning av situationen i UA och JA som i fråga om störningar nödvändig. Vi har dock bedömt att förhållandena är betydligt mera varierande och situationsberoende i dessa fall och att en mera detaljerad uppgifts- insamling är omöjlig att genomföra inom ramen för detta projekt. Beträffande informationsmöjligheter och tillgänglighet till trafik och bytespunkter har vi därför försökt beskriva UA och JA med utgångspunkt i information som samlats in i andra sammanhang (främst inom ramen för projektet och andra regerings- uppdrag). Lagstiftningens påverkan på störningsfrekvensen Den nya lagstiftningen kan tänkas påverka trafikföretagens kost- nader och konkurrensförutsättningar på flera sätt och mer eller mindre direkt. Stärkta passagerarrättigheter leder sannolikt till att de direkta kostnaderna ökar om trafikmönstren är oförändrade. Men om denna kostnad är tillräckligt kännbar för trafikföretagen kan man anta att de anpassar sin verksamhet i någon mån för att minska dessa kostnader. En ännu viktigare effekt kan vara att trafikföretagen börjar spåra kvalitetsbrister hos leverantörer och sambetspartners och tvingas införa en bättre och mer renodlad beställarorganisation. Ett analyssteg skulle därför kunna vara att bedöma hur stör- ningsfrekvensen kommer att påverkas av lagstiftningen (man kan exempelvis anta att en lagstiftning som innehåller mycket kännbara sanktioner skulle öka tidhållningen och benägenheten att sätta in ersättningstrafik). Vår bedömning i planeringen av konsekvens- analysen var emellertid att det skulle bli svårt att hitta väl utveck- lade samband (elasticitetstal eller motsvarande) som ger underlag för denna typ av skattningar. Vi förutsåg därför att denna bedöm- ning skulle få baseras på grova och bristfälligt underbyggda upp- skattningar och så har också blivit fallet. Detta talar för att man bör vara försiktig med kvantifieringar av denna effekt men att den ändå bör finnas med i analysen som en viktig potentiell effekt av lagstiftningen. Direkta och indirekta merkostnader för trafikföretag och trafikformer På grundval av ovan beskrivna analyssteg räknar vi med att det är möjligt att överslagsmässigt beräkna direkta och indirekta merkost- nader för trafikslag och trafikformer av den kompensation trafik- företagen ska ge resenärerna enligt lagförslaget. Strävan är att beräkningarna ska kunna anges för trafikslag (järnväg, buss, etc.) samt för trafikform (lokal, regional, interregional trafik, etc.). Vidare bör kostnaderna kunna uttryckas dels som någon form av styckkostnad (årskostnad, kostnad per producerad enhet eller motsvarande), dels som en totalkostad för kollektivtrafiken i stort samt för olika trafikslag och trafikformer enligt ovan. Med direkta kostnader skulle man exempelvis kunna avse de merkostnader som uppkommer i UA vid samma trafikproduktion och trafikförhållanden som i JA. Med indirekta kostnader skulle man kunna avse de avdrag eller tillägg till de direkta kostnaderna som kan uppkomma, exempelvis genom att det blir rationellt för trafikföretagen att hålla en högre beredskap för trafikstörningar (ett slags tillkommande beredskapskostnad) eller att förbättrade rutiner för att undvika störningar också ger besparingar i andra avseenden. Även eventuella intäktseffekter av minskade trafik- störningar eller bättre resenärsvillkor skulle kunna behandlas som ett slags indirekt kostnads- eller resultatpåverkan. Vi gjorde från början bedömningen att vi inte skulle kunna skatta dessa indirekta kostnader (eller intäkter), men att vi däremot borde kunna föra ett mera analytiskt resonemang kring deras förekomst. Beräkna merkostnadernas relation till totalkostnader Både för att ge ett perspektiv på de kostnader som den nya lagstiftningens kan innebära för trafikföretagen och för att få ett underlag för att diskutera eventuella effekter på konkurrensen mellan trafikföretag och trafikformer måste de beräknade/bedömda direkta och indirekta merkostnaderna av lagstiftningen ställas i relation till trafikslagens och trafikformernas totala driftskost- nader, omsättning, biljettintäkter eller dylikt. Har man en hygglig uppfattning om merkostnaderna innebär detta analyssteg inte något större principiellt problem. Det finns dock i allmänhet skäl att ange kostnadsökningen – kanske uttryckt i procent eller promille av totalkostnaderna – som ett intervall som vi bedömer gafflar in föreliggande osäkerheter på ett någorlunda tillförlitligt sätt. En bedömning av kostnadernas relativa betydelse för små, medelstora och stora företag har också gjorts. Ytterligare ett analyssteg är att försöka kvantifiera konkurrens- effekterna av den föreslagna lagstiftningen. Med det menas att vi försöker skatta hur mycket efterfrågan på en viss trafikform eller ett visst trafikslag kommer att påverkas av förändrade kostnader eller andra verksamhetsvillkor. Förutsatt att det går att komma fram till en sannolik total kostnadsökning så är inte detta beräk- ningssteg särskilt komplicerat, eftersom vi kan använda redan framtagna elasticiteter för detta ändamål. Konkurrenseffekter som kan vara värda att beakta bedömer vi vara konkurrensytan mellan kollektivtrafik i allmänhet och andra färdmedel, främst bil och gång-/cykeltrafik. Även konkurrensen mellan olika kollektiva trafikslag samt konkurrensen på företags- nivå (exempelvis mellan stora och små företag) bör belysas. Även om det inte krävs i direktiven till Utredningen om en ny kollektivtrafiklag, förefaller det rimligt att också försöka ställa kollektivtrafikföretagens direkta och indirekta merkostnader som följd av en lagstiftning i relation till resenärernas direkta och indirekta vinster av en ny lagstiftning. Man kan i och för sig säga att det faktum att man lägger fram ett lagförslag implicerar att man bedömt att vinsterna överstiger kost- naderna. Men det bör ändå vara av betydande värde om man kunde skatta resenärsvinsterna (t.ex. i form av generaliserade reskostnader * antagna minskade förseningar + skattade ersättningsbelopp) och ställa dem i relation till trafikföretagens kostnader. Vi har knappast fått underlag för att ställa upp en formell kalkyl med detta innehåll, men vi vågar oss ändå på att redovisa översiktliga bedömningar av hur vi tror lagstiftningen påverkar de olika storheterna i en sådan kalkyl. De allmänna databaser för kollektivtrafiken som har utnyttjats inom ramen för detta deluppdrag är desamma som utnyttjades i konsekvensanalysen av nya tillträdesregler för lokal och regional kollektivtrafik. Dessa har beskrivits utförligt i tidigare dokument som tagits fram för . För en närmare beskrivning hänvisas därför till dessa dokument.10