sou · GXB323 · 2009-03-03 00:00:00 — Vid besök hos oanmälda försäljare informerar man om gällande regler samt lämnar ofta över broschyrmaterial och anmälningsblanketter. Normalt tar handlaren emot kom- munens företrädare på ett positivt sätt, men det förekommer även en avvisande hållning och t.o.m. hot. Någon kommun bedriver även spaning vid sådana butiker, kiosker el. dyl. där man kan misstänka tobaksförsäljning men som inte har gjort någon anmälan – dock bara i något ensta- ka fall, eftersom det anses vara en uppgift för polisen. Provköp kan också utgöra en del i tillsynsarbetet. Detta går i huvudsak ut på att ungdomar som har fyllt (och gärna ser litet yngre ut) går in och försöker köpa tobak utan att visa legi- timation. Om detta inköp lyckas kommer kommunens representant in och talar med kassören och/eller föreståndaren. Information om regelverket ges liksom andra former av råd. Provköp som rutin tillämpas i tre fjärdedelar av kommunerna, i många fall en eller , i andra fall kanske om de personella resurserna inte räcker till större insatser. Spontant har flera kommuner berättat att de också gör regelmässiga uppföljningar, d.v.s. återbesök i de fall där unga har fått köpa utan att legitimera sig. Fyra av kommunerna gör, enligt våra intervjusvar, över hu- vud taget inga regelbundna provköp. Avgifter finansierar tillsynen till stor del I syfte att finansiera tillsynsverksamheten tar kommunerna ut en avgift av de handlare som har anmält sig. I flertalet fall tillämpas en fast årsavgift, men i en kommun prövar man en differentie- rad ersättning där de som sköter sig bra får betala mindre än de som kräver återbesök till följd av att provköp mm inte har fallit väl ut. I någon kommun debiteras en avgift vid anmälan, men inte . Ytterligare en kommun anpassar avgiften efter handlarnas omsättning vid tobaksförsälj- ning, och en kommun tar ut avgift vid tillsynstillfället. Avgifterna är högre i storstäder än i många andra kommuner. Klart över hälften av kommunerna uppger att det är relativt lätt att få in avgif- ten, även om vissa påminnelser kan behövas. Övergång till fakturering har förbätt- rat betalningsdisciplinen på vissa håll. Ett fåtal kommuner upplever problem med att få in betal- ningen, däribland två av storstäderna. I några fall finns olika taxor för tillsynen av tobak resp. folköl. Handlare som säljer både öl och tobak kan ibland få en samlad avgift med ett slags rabatt. © 2008 , a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with , a Swiss cooperative. All rights reserved. Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet De årsavgifter som tillämpas (för tillsynen av enbart tobak, inte folköl) pendlar per försäljningsställe. Vi har frågat om dessa avgifter täcker kommunens kostnader för tillsynsverksamheten, vilket drygt hälften anser vara fallet. Tre av kommunerna svarar klart nej på frågan, medan fem är mer tveksamma till om man får full kostnadstäckning. Av detta avsnitt i rapporten (3.3) framgår viktiga resultat av våra kommunintervjuer rörande till- synsverksamhet och aktiviteter. Delar av resultaten kan också sammanfattas i följande tabell. Un- dersökningen är dock i första hand kvalitativ, varför stor försiktighet bör iakttas när tabellmateria- let uttolkas. av dem som inte Handlarna i flertalet kommuner anses efterleva lagen KPMG har ställt ett antal frågor om vilka resultat och effekter som enligt intervjupersonerna kommer ut av kommunernas tillsynsverksamhet. Vissa av frågorna går delvis i varandra och kan ses som ett slags kvalitetssäkring av svaren. Vi väljer att redogöra för svaren på i princip alla in- tervjufrågor. När det först gäller plikten att anmäla tobaksförsäljning till kommunen kan konstateras att hand- larna i drygt hälften av kommunerna anses sköta detta relativt bra. Det gäller framför allt de mins- ta kommunerna. I två av kommunerna i ett storstadsområde anses anmälningsplikten respekteras på ett dåligt sätt, och i fem kommuner är bedömningen att detta sköts på ett någorlunda bra sätt. En respondent har ingen uppfattning. Respondenterna nämner att kunskapen om anmälningsplik- ten numera är ganska stor, särskilt hos de större aktörerna, såsom livsmedelskedjor. Det finns dock en viss eftersläpning vid just ägarbyten och mindre försäljningsställen. En kommun lyfte även fram språksvårigheter som en anledning till att anmälan uteblir, där äldre personer eller per- soner med utländsk härkomst kan ha vissa svårigheter att tolka lagen och ta till sig informationen. Intervjupersonerna har också ombetts göra en övergripande bedömning av om de anser att lagen efterlevs. Här är bilden splittrad. Flertalet kommuner svarar att handlarna lever upp till lagen på © 2008 , a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with , a Swiss cooperative. All rights reserved. Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet ett förhållandevis bra sätt, medan några anser att laglydnaden är dålig eller åtminstone relativt svag. nämns att de större försäljningsställena efterlever lagen på ett bra sätt men att disci- plinen är sämre hos mindre aktörer. I två tredjedelar av kommunerna beaktas åldersgränsen och egentillsynsprogram finns Vid tillsynen kontrollerar kommunerna om handlarna har någon form av egentillsynsprogram (se ovan, avsnitt 3.3) och om dessa tillämpas. Man påpekar att detta dokument kan vara svårt att mo- tivera för mindre försäljningsställen, exempelvis en mindre kiosk som ägs av en person och sköts av familjen. Med den reservationen svarar ändå flertalet (12 av 20) kommuner att man ofta finner ett sådant program vid sina tillsynsbesök. Av övriga kommuner svarar några att sådana program återfinns ibland eller sällan. En kommun uppger att man inte vet, eftersom man inte genomför tillsynsbesök. Hos stora butikskedjor tycks förekomsten av tillsynsprogram vara regel. Dessutom har respondenterna fått svara på frågan om legitimationskontroll finns inskrivet i dessa program när de finns. På denna fråga svarar samtliga ja. Självklart är det intressant om dessa egentillsynsprogram verkligen följs i den praktiska vardagen, d.v.s. att ägaren och personalen går igenom och diskuterar programmet och hur de ska agera i olika situationer – eller om detta är papper som bara ligger och samlar damm. När det gäller denna fråga saknar kommunerna, och därför även vi, en klar bild. KPMG har ställt frågan om kommunerna anser att handlarna följer föreskriften om skyltning om 18-årsgränsen för tobaksförsäljning. Där är svaret nästan entydigt ja. När det däremot gäller om åldersgränsen beaktas i praktiken (normalt ett utfall av provköpsverksamheten) varierar dock sva- ren betydligt mer, även om många uppger att detta är fallet ofta eller ganska ofta. I några kommu- ner menar man att åldersgränsen respekteras ibland, sällan eller att man helt enkelt inte vet. Vissa kommuner har uttryckt frustration över att de känner till att tobaksförsäljning sker till unga men att kommunen saknar resurser eller möjligheter att bevisa att så sker. Någon kommun har nämnt att man känner till försäljningsställen som säljer till minderåriga med användandet av särskilda kodord samt att langning sker. Dock finns väldigt sällan några klara bevis på att 18-årsgränsen inte efterlevs. Av detta avsnitt i rapporten (3.4) framgår viktiga resultat av våra intervjuer med kommunerna när det gäller resultatet av kommunernas tillsyn av tobaksförsäljningen. Delar av resultaten kan också sammanfattas i följande tabell. © 2008 , a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with , a Swiss cooperative. All rights reserved. Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet 3.5 Sanktioner mot tobaksförsäljare Kommunerna har i undersökningen svarat på vissa frågor om sanktioner vid överträdelser av gäl- lande lagar och regler. Vi kan konstatera att alla utom en av de tillfrågade kommunerna svarar att de sällan eller aldrig arbetar med förbud eller förelägganden mot tobakshandlare. Inte heller sätter man ut vite. En av storstäderna svarar till skillnad från de andra att så sker ganska ofta. De allra flesta intervjupersoner som har besvarat frågan anser att det inte är effektivt för kommunen att anmäla brott av detta slag till åtal. Vi har också frågat om de gjorda föreläggandena verkligen efterlevs/efterkoms. Ett par av storstadskommunerna svarar jakande på frågan. Men i flertalet kommuner blir detta sällan aktuellt, eftersom rättsliga åtgärder normalt inte vidtas. På motsvaran- de sätt svarar samtliga kommuner nej på frågan om tobaksvaror någonsin omhändertas, en möj- lighet som ju finns i lagen. En vanlig invändning mot att använda nuvarande sanktionsmöjligheter mot olaglig försäljning är att detta inte har fått effekt. Några uttrycker att man har begränsade kunskaper om hur man kan tillämpa lagen. Där sanktioner har prövats , i form av polisanmälningar, uppger flera kommuner att vittnen har återtagit sina vittnesmål. Det har i några fall rört sig om föräldrar som tvekat att vittna inför domstol och erkänna att deras minderåriga barn är rökare. Där det ändå har blivit rättssak har handlarna överklagat och straff sällan utmätts. Beviskraven för att styrka brott har av domstolarna satts högt. Kommuner har även uttryckt missnöje med att polisen nedpriorite- rar frågan. Resultatet blir ofta att kommunen tappat sugen. Många kommuner har samordnat tillsynen av folköl och tobak. Det har därför varit intressant att fråga om folkölsförsäljning förbjuds till följd av relevant lagstiftning. Här är svaret något mer nyanserat, men är det en majoritet (12) av de tillfrågade som svarat att förbud sällan tillämpas. Tre kommuner svarar dock ja på frågan, och av dessa är två storstäder. 3.6 Kommunernas åsikter om länsstyrelsernas roll Länsstyrelsernas kommuntillsyn och rådgivning uppfattas i många fall som begränsad. Vi har frågat kommunerna om länsstyrelserna är aktiva och gör ett bra arbete på detta område, varvid relativt många svarar klart nej. Ytterligare några är tveksamma till om dessa insatser gör någon nytta eller över huvud taget förekommer i någon märkbar utsträckning. Fem av de 20 kommuner- na anser dock att resp. länsstyrelse är aktiv och bra som rådgivare mm (det gäller fyra olika län). Dock måste det beaktas att det inte går att dra några generella slutsatser från KPMGs undersök- ning. Det urval som gjordes i samråd med uppdragsgivaren innebar att tillfrågade kommuner i många fall hör till län där vi inte har talat med länsstyrelserna. Det är därför svårt att ur materialet bedöma om det finns någon korrelation mellan kommunernas åsikter om länsstyrelsernas aktivi- tetsnivå och länsstyrelsernas egna åsikter om samma sak (se nedan). 3.7 Kommunernas förslag till regeländringar Den nuvarande lagregleringen bedöms av kommunerna inte vara tillräckligt effektiv. På den all- männa frågan om nuvarande lagreglering är tillräcklig svarar endast fem av kommunerna klart ja. © 2008 , a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with , a Swiss cooperative. All rights reserved. Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Tolv kommuner säger att lagen är klart otillräcklig, och ytterligare tre kommuner är tveksamma. Någon kommun menade att lagen är fullt tillräcklig vad gäller att efterleva tillsynen men att den inte leder till några begränsningar av försäljningsställen som missköter sig. Flera kommuner har dessutom lämnat översiktliga förslag om hur reglerna bör kunna ändras. Utan att alltid precisera förslagen pekar flera (12) intervjupersoner på att man bör införa tydligare sanktioner och straff för handlare som agerar fel när det gäller tobaksförsäljning till minderåriga. (Det bör dock betonas att några av dessa förslagsställare anser att lagen är i stort sett tillräcklig, vilket kan tyckas förvånande.) Bland de förslag som har förts fram av flera personer märks också dels tydliga möjligheter för kommunerna att ge tillfälliga förbud för tobaksförsälj- ning (8 förslagsställare), dels att ersätta anmälningsplikten med tillstånd (3 förslagsställare). Det senare anses vara en mer aktiv åtgärd som innebär att all tobaksförsäljning skulle vara förbjuden innan man har sökt och fått sitt tillstånd. Bland mer enstaka förslag av enskilda respondenter märks bland annat att begränsa antalet för- säljningsställen, att bara sälja limpor och förbjuda enstaka paket, höjd avgift, bötfällning av hand- lare direkt på plats, möjlighet att använda minderåriga vid provköp, högre åldersgräns än , införande av lämplighetsprövning (körkort) för handlare samt införande av ett delat tillsynsan- svar med polisen för att underlätta sanktioner och tillsyn för båda parter. Några kommuner menar att det inte är lagen som är problemet utan inställningen hos handlarna, varför mer måste satsas på till exempel gemensamma informationsinsatser och kampanjer. 4.Länsstyrelsernas tillsyn och tillsynsresultat Den här delen av vår rapport redovisar några uppgifter när det gäller den rådgivning och tillsyn som länsstyrelserna bedriver mot länens kommuner på området tillsyn av tobaksförsäljning. Ur- valet är begränsat, och de fem länen är inte slumpmässigt utvalda. En betydande slagsida finns mot storstäder. Det innebär att man inte kan dra några klara slutsatser för hela riket. Även om de intervjuade länsstyrelserna företräder län med sammanlagt ca 5 miljoner invånare utgör de bara en fjärdedel av antalet länsstyrelser. Ändå kan vissa tendenser skönjas. 4.1 Resurser och organisation Länsstyrelserna bedriver rådgivning och information till kommunerna, men också direkt tillsyn (uppföljning) över kommunernas uppgifter på flera områden, bland annat folköl och tobak. Det senare ingår bland länsstyrelsernas, enligt uppgift, ca 100 tillsynsuppgifter, varav många riktar sig mot länens kommuner. I alla de fem länsstyrelserna samordnas tobakstillsynen med motsvarande uppgifter rörande folköl och ev. också annan tillsyn. De fem myndigheterna uppskattar att de vardera disponerar resurser som uppgår till mellan och av en årsarbetare för tillsyn på tobaksområdet. Den lägre nivån är vanligast. I fyra fall anses resurserna vara tillräckliga för ändamålet, bara en anser att ökade resur- ser behövs. menade vid intervjun att tillsynen över tobaksförsäljning har fått en ökad vikt över åren, vilket även speglas i ökad kunskap om lagen och de kommuner som de ut- övar tillsyn över. Viss oklarhet om uppdrag och tydlighet har uttryckts. © 2008 , a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with , a Swiss cooperative. All rights reserved. Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet 4.2 Länsstyrelsernas löpande tillsyn – verksamhet och aktiviteter Tillsynen planeras – och den kombineras med rådgivning, i ett par län på ett aktivt sätt Fyra av de fem länsstyrelserna baserar sin tillsyn och uppföljning på särskilda tillsynsplaner eller åtminstone separata avsnitt i myndigheternas verksamhetsplaner. I alla de fem länen ges råd och information i olika former, efter direkta önskemål av kommunerna. Två av länsstyrelserna uppger att de, vid sidan av tillsynen, bedriver rådgivning även på ett mer proaktivt sätt. Samma två läns- styrelser tar fram och distribuerar eget material om tobaksförsäljning, delvis baserat på underlag från . Att märka är att fem av sex intervjuade kommuner i dessa två län anser att länsstyrelserna uppträder proaktivt när det gäller tobaksfrågor – en bedömning som inte är lika vanlig för flertalet kommuner. En av länsstyrelserna gör också egna besök i butiker tillsammans med kommunen, för att bland annat ge information. I något fall anses kommunerna inte vara så intresserade av rådgivning på länsnivå, även om länsträffar i andra fall uppges vara relativt välbe- sökta och uppskattade. Sådana möten för länens kommuner anordnas av alla de fem länsstyrelser- na, även om det sker i litet olika former och ibland samordnas med andra frågor än bara tobaks- tillsyn. I en av storstäderna delas till exempel mötena upp på norra resp. södra delen av länet. Enligt Tobakslagen ska länsstyrelserna främja samarbete mellan tillsynsmyndigheter och andra berörda. Några länsstyrelser har, liksom flera kommuner, ett betydande samråd med både myn- digheter och organisationer. och polisen är naturliga samarbetspartners, och i något fall anges också resp. grannlänen. En av länsstyrelserna anger dock att man främst samverkar med länets kommuner. Tillsynen över kommunerna sker oftast i form av regelrätta besök hos enskilda kommuner. Några länsstyrelser hinner med alla länets kommuner , i andra fall tar man några i taget. Vid be- söken kontrolleras bland annat kommunens dokumentation och i ett par län går man också ige- nom enskilda ärenden som rör kommunens tobakstillsyn. Det förekommer också återbesök om kommunen har visat brister i sin egen tillsynsverksamhet. I ett av länen sker inga regelbundna tillsynsbesök alls. Kommunerna anses i de flesta av de tillfrågade länen sköta sin tillsyn i stort sett bra. En länssty- relse uppger sig dock ha för otillräcklig kunskap för att kunna uttala sig. Trots denna allmänt po- sitiva bild har dock fyra av länsstyrelserna riktat kritik mot kommuner när det har varit befogat. 4.3 Länsstyrelsernas förslag till regeländringar Tobakslagen anses av de flesta av de tillfrågade länsstyrelserna inte fungera särskilt bra. Det är inte kommunernas tillsynsarbete som anses bristfälligt utan lagen som är otillräcklig. Bland för- slag till förbättringar som har redovisats vid våra intervjuer finns inga som dominerar klart eller förs fram av en majoritet. Ändå kan nämnas idéer om sanktioner som liknar de som gäller folköl © 2008 , a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with , a Swiss cooperative. All rights reserved. Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet tydligare roller för länsstyrelserna möjlighet till sanktioner mot kommuner som missköter sin tillsynsuppgift Denna rapport bygger på intervjuer med endast 20 av landets kommuner och bara fem länsstyrel- ser, varför generella slutsatser är vanskliga. Vi begränsar oss därför till att i nedanstående sam- manfattande punkter återge några viktiga fakta och intryck från de genomförda intervjuerna. Mer än en handlare per 1000 invånare i de intervjuade kommunerna har anmält till myndig- heterna att de säljer tobak. I flertalet av de tillfrågade kommunerna bedömer handläggarna att det dessutom finns handlare som säljer tobak utan att ha anmält detta. Kommunerna kän- ner dåligt till omfattningen av illegal försäljning och smuggling. Det är polisens sak. Många kommuner bedriver en aktiv tillsyns- och rådgivningsverksamhet när det gäller to- baksförsäljning. Det sker med resurser som pendlar mellan och av en årsar- betare. I storstäderna finns dessutom resurser vid stadsdelsförvaltningarna. I många kommuner har ansvaret för tillsynen lagts under socialnämnden, men även miljö- nämnden och kommunstyrelsen förekommer som organisatorisk hemvist. I de fall där to- bakstillsynen organisatoriskt är kombinerad med livsmedelstillsyn (miljönämnden) tycker vi oss märka en något svagare kontroll av tobaksmarknadens aktörer än i de fall där social- nämnden har ansvaret. Avgifter finansierar tillsynen till stor del. Drygt hälften av kommunerna arbetar efter särskilda tillsynsplaner. Där regleras arbetssätt, resurser mm. Tillsynen kombineras med rådgivning och bedrivs främst som besök hos hand- lare samt s.k. provköp. Ca tre fjärdedelar av kommunerna arbetar med dessa instrument. De tillfrågade länsstyrelserna har själva inte upplevt några större problem med kommunernas tillsynsverksamhet, men de vittnar om en viss osäkerhet i sin roll vad gäller att ge informa- tion till, och utöva tillsyn över, kommunerna när det gäller tobakslagen. Resultatet av kommunernas tillsyn visar på flera förhållanden. Över hälften av de tillfrågade anser att handlarna i kommunen sköter anmälningsplikten på ett tillfredsställande sätt och att de respekterar Tobakslagen även i övrigt. Fler än hälften av handläggarna finner också att handlarna i regel har s.k. egentillsynsprogram och i praktiken beaktar åldersgränsen på ett se- riöst sätt. Men det finns också flera kommuner bland de tillfrågade där detta inte är fallet. Vi konstaterar kommunerna arbetar olika aktivt i sin tillsyn av tobaksförsäljningen. Arbets- sätt och resursinsats är delvis resultatet av en politisk avvägning mot andra kommunala än- damål, även om avgiftsfinansiering i flera kommuner är en väsentlig finansieringskälla. Me- todmässigt kan man exempelvis ta lärdom av grannkommuner. Tobakslagen innehåller sanktioner mot handlare som inte respekterar gällande regler. Men dessa åtgärder bedöms av flertalet intervjupersoner som mycket svåra att tillämpa i prakti- ken. Vi konstaterar att bland annat domstolspraxis och polisens agerande påverkar kommu- nernas handlande. © 2008 , a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with , a Swiss cooperative. All rights reserved. Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Flertalet kommuner anser att länsstyrelserna är alltför passiva i sin rådgivande tillsynsroll på tobaksområdet. Länsstyrelserna själva anser att deras roll kan behöva preciseras. Deras re- surser för ändamålet är i regel mycket begränsade. Även de styrs i flertalet fall av särskilda planer och arbetar normalt med uppgiften genom att exempelvis samla kommuner till årliga träffar och/eller regelrätta tillsynsbesök i enskilda kommuner. Länsstyrelsernas bild av hur kommunerna sköter sina uppgifter är överlag positiv. Både kommuner och länsstyrelser har vid intervjuerna lämnat förslag till hur Tobakslagen bör kunna förändras för att åldersgränsen ska kunna upprätthållas på ett mer effektivt sätt. Flera intervjupersoner förordar att reglerna närmare ansluter till dem som gäller försäljning- en av folköl. Bland de konkreta förslagen märks följande. o Tillståndsplikt vid tobaksförsäljning, vilket anses skarpare än bara krav på anmälan oTydligare möjligheter till sanktioner och straff vid lagöverträdelser, till exempel tillfäl- liga försäljningsförbud eller böter o Begränsning av vilken typ av butiker mm som över huvud taget ska få sälja tobak © 2008 , a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with , a Swiss cooperative. All rights reserved. Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet © 2008 , a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with , a Swiss cooperative. All rights reserved. Kommunvis statistik över detaljhandel med tobaksvaror1 BUTIKSTYP - Klassificering enligt . läge och varuhussortiment (minst av omsättningen utgörs av Minst 1 500 kvm säljyta, varuhus- sortiment och som ej är stor- Livsmedelsbutik (butik där minst av omsättningen utgörs av livsmedel och som ej är varuhus av säljytan (alt. av om- sättningen) utgörs av specialvaror. 800 kvm säljyta och som ej är varu- Livsmedelsbutik med 400–799 kvm säljyta där av säljytan (alt. av omsättningen) ut- görs av specialvaror. Livsmedelsbutik med 400–799 kvm säljyta och som ej är varuhall. 1 Siffrorna kan innehålla försäljningsställen som i det enskilda fallet inte säljer tobaksvaror. dagar samt minst per vecka eller som tillhör vissa kedjor Servicebutik i anslutning till ben- 399 kvm säljyta och som ej är öppen del av året. (ett fåtal enheter, ej Dagligvaru- Säljer alltför begränsat sortiment för att räknas som servicehandel. Kan t.ex. vara en bensinstation eller spelbutik som bara säljer tid- ningar, bara tuggummi eller bara lite kalla drycker. ning av sortimentet kommer upp- gradering ske till annan kundtyp, t.ex. kiosk eller tobaksaffär. Vid expediering befinner sig kund