sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Nationella prisreglerings- och ransoneringsåtgärder kan ha konkurrensbegränsande effekter. Prisregleringar innebär att priserna sätts på en lägre nivå än vad som kan motiveras enbart med hänsyn till efterfrågan, vilket kan ses som en form av favorisering av inhemskt producerade varor och tjänster framför import. När det gäller påverkan av EU-medlemskapet och andra internationella avtal på möjligheterna för att klara varuförsörjningen och ensidigt införa ransoneringsåtgärder i kristid intar försörjningen med olja och drivmedel en särställning. Risken för störning i tillförseln betraktas för dessa varor som särskilt stor och det internationella samarbetet omfattande. I sker lagring av olja enligt åtaganden i avtalet om ett internationellt energiprogram inom () samt i enlighet med EU-regler. EU-reglerna är under översyn. Prisregleringars stabiliseringspolitiska roll har omfattande tillämpning av allmänna prisregleringslagen ifrågasatts. konstaterade att det rört sig om ett reguljärt inslag i den ekonomiska politiken, trots att prisreglering endast bör tillgripas i extraordinära situationer. Stabiliseringspolitiken lades om ; har en självständig riksbank med ett uttalat inflationsmål. Det har ännu inte funnits tillfälle att utvärdera hur den nya penningpolitiska regimen fungerar i tider med kraftiga störningar av ekonomin som resulterar i kraftiga prisökningar eller förväntningar därom. I extrema situationer, där marknadsmekanismerna inte fungerar, kan det finnas anledning att låta prisstabilitetsmålet vika för ett behov att med en aktiv penningpolitik dämpa störningarna och motverka att den får permanenta effekter. 1.3.5Studie om behovet av översyn av ransoneringslagen Beredskapsdelegationen för ekonomisk politik, som är knuten till , inrättades 1997 för att genomföra förberedelsearbetet inför kriser och krig på det ekonomisk-politiska området. Det ålades delegationen att ägna särskild uppmärksamhet åt en översyn av fullmaktslagarna och andra lagar på beredskapsområdet. Delegationens bedömning att beredskapslagstiftningen på det ekonomisk-politiska området delvis blivit föråldrad, ledde till att det i gjordes en studie om behovet av en översyn av ransoneringslagen (Fö2002/2188/). I denna konstaterades att det saknades en infrastruktur anpassad till moderna förhållanden för att kunna tillämpa lagstiftningen på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Statens pris- och kartellnämnd hade ju tidigare ansvaret för att tillämpa prisregleringslagen, men , som delvis bildades ur SPK 1993, har inte något ansvar för tillämpningen. Förhållandena är väsentligen oförändrade sedan studien genomfördes. Betänkandet är upplagt enligt följande. Kapitel 2 behandlar gällande svensk rätt beträffande försörjning med och fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred. I kapitlet behandlas även fördelningen av normgivningskompetens mellan riksdag och regering. I kapitel 3 utreds hur marknaden kan förväntas reagera på prisreglerings- eller ransoneringsåtgärder under såväl normala förhållanden som i samband med skilda former av kriser. Beskrivningen utgör en viktig utgångspunkt för den fortsatta analysen och en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av en prisreglering eller ransonering. I kapitel 4 behandlas fyra huvudsakliga ekonomiska motiv för prisreglering och ransonering i samband med försörjningssvårigheter. I anslutning till respektive ekonomiskt motiv diskuteras specifika exempel och de förutsättningar, under vilka det skulle kunna finnas skäl att ingripa i marknadens funktion. I kapitlet analyseras särskilt huruvida prisreglering kan vara motiverad som en understödjande åtgärd till penningpolitiken. Kapitel 5 behandlar de negativa konsekvenser som ett ingrepp i marknadens funktion genom prisreglering eller ransonering skulle kunna ge upphov till. I kapitel 6 behandlas ett antal branscher och sektorer, inom vilka allvarliga störningar av försörjningen skulle kunna föranleda behov av regleringsåtgärder. Det är också möjligt att allmänna regler om ransonering eller prisreglering inte skulle vara ändamålsenliga inom dessa sektorer, eller åtminstone behöva kompletteras med sektorsspecifika bestämmelser. Energisektorerna (olja och el), läkemedelssektorn och livsmedelssektorn analyseras. I kapitel 7 redovisas ett antal slutsatser från den praktiska tilllämpningen av prisreglerings- och ransoneringsåtgärder under . Kapitel 8 behandlar EG-rättens förbud mot export- och importrestriktioner inom gemenskapen och den betydelse detta kan ha för en nationell reglering i prisreglerande eller konsumtionsdämpande respektive konsumtionsstyrande syfte. Vidare behandlas EG:s oljelagrings- och oljeberedskapsdirektiv samt , samt de krav dessa ställer på den svenska lagstiftningen beträffande beredskapslagring och fördelning av oljeprodukter. I kapitel 9 redogörs för beredskapslagstiftningen i våra nordiska grannländer , och . Det ingår i utredningens uppdrag att göra en översyn av såväl ransoneringslagen och prisregleringslagen som andra författningar av beredskapskaraktär och den lagstiftning som stöder åtaganden på försörjningsområdet enligt olika bi- och multilaterala avtal. Till den senare gruppen hör framförallt elberedskapslagen, lagen om försörjningsberedskap på naturgasområdet, förfogandelagen, oljekrislagen samt lagen om beredskapslagring av olja och kol. Ransoneringslagen (1978:268) tillkom mot bakgrund av erfarenheterna från ransoneringen under oljekrisen. Lagen kom materiellt sett i väsentliga delar att bygga på allmänna ransoneringslagen, även om vissa tillägg och ändringar gjordes. Ransoneringslagen är, liksom prisregleringslagen och förfogandelagen, en fullmaktslag. En grundläggande princip för fullmaktslagstiftningen är att de ändamål för vilka lagstiftningen skall få tillämpas noga anges. Enligt motiven är ransoneringslagen avsedd att uteslutande tjäna försörjningspolitiska syften som ett instrument för statsmakterna att bemästra försörjningsproblemen i krig och i fredstid. Ransoneringsåtgärder skall således syfta till att tillgodose befolkningens och totalförsvarets behov av förnödenheter. Eventuella prispolitiska biverkningar av en ransonering skall avhjälpas inom ramen för prisregleringen. Igångsättningsmekanismen för ransoneringslagen finns i 1–2 §§; där anges under vilka omständigheter lagens s.k. befogenhetsbestämmelser får tillämpas. Befogenhetsbestämmelserna träder automatiskt och i tillämpning om kommer i krig. Vilka slags handlingar eller händelser som skall anses innebära att krigstillstånd inträder har inte närmare angivits i vare sig lagtexten eller motiven. Krig skall emellertid alltid anses föreligga om riket är helt eller delvis ockuperat. Dessutom träder ransoneringslagen enligt 27 § förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap i tillämpning vid beredskapslarm, vilket innebär att det råder högsta beredskap i landet och att hela försvarsmakten skall krigsorganiseras. Om tillämpning av ransoneringslagens befogenhetsbestämmelser får också enligt 2 § 1 st. p. 1 föreskrivas vid krigsfara, eller vid försörjningssvårighet som har uppstått till följd av förhållanden som föranletts av krig eller krigsfara, vari har befunnit sig. Eftersom det i varje fall måste göras en bedömning av en rådande faresituation för att kunna avgöra om ett hot mot landet är så allvarligt att det skall anses som krigsfara, ansågs det inte kunna komma i fråga att lagen skulle träda automatiskt i tillämpning vid krigsfara. Däremot krävs inte i en krigsfaresituation att någon brist på varor har uppstått. Slutligen får lagens befogenhetsbestämmelser enligt 2 § 1 st. p. 2 tillämpas när det till följd av andra utomordentliga händelser föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. I ransoneringslagen görs alltså inte någon åtskillnad mellan sådana utomordentliga händelser som inträffar utom riket – s.k. fredskris – och sådana med direkt anknytning till – s.k. inre kris. Allmänna ransoneringslagen kunde inte tillämpas vid inre kris, eftersom en sådan ansågs i de flesta fall självförvållad. I vart fall ansågs det föga troligt att ett från försörjningssynpunkt så allvarligt läge skulle kunna uppkomma på grund av en inre kris att inte andra planeringsåtgärder eller lagstiftning i vanlig ordning skulle hinnas med. allmänna ransoneringslagen var i kraft antog likväl särskilda ransoneringslagar av tillfällighetskaraktär på grund av att försörjningsproblem hade uppstått till följd av inom landet inträffade händelser. för den nu gällande ransoneringslagens tillkomst ansågs det nödvändigt att med stöd av ransoneringslagen snabbt kunna bemästra även inrikes situationer, såsom sabotage mot inhemska försörjningsviktiga anläggningar. Riskerna för försörjningsproblem till följd av inrikes händelser ansågs ha ökat och behovet av snabba insatser blivit större. Den ökade energianvändningen hade medfört att brist på olja och elkraft skulle slå jämförelsevis mycket hårdare än vid tiden för allmänna ransoneringslagens tillkomst. Det ställdes också högre krav på samhällets ansvar för medborgarnas välfärd och den allmänna ökningen av levnadsstandarden hade sannolikt medfört en lägre toleransnivå hos befolkningen beträffande störningar i fredstid. Dessutom hade lagerhållningen av förnödenheter minskat i alla led, liksom antalet produktionsenheter. Eftersom det ansågs ytterligt svårt att närmare precisera och täcka in alla de situationer vid vilka lagen kan tillämpas stadgas i lagtexten endast att knapphet, eller betydande fara för knapphet, på förnödenheter skall ha uppstått på grund av en utomordentlig händelse. En situation betecknas som utomordentlig i ransoneringslagens mening endast om den är av undantagskaraktär. Den måste ha inträffat plötsligt och varit svår att förutse, så att det inte funnits skäligt rådrum för att vidta nödvändiga åtgärder. Ransoneringslagen ger inte någon definition av begreppet förnödenhet. Det fanns emellertid ingen avsikt att göra någon ändring gentemot vad som gällde enligt allmänna ransoneringslagen. Förnödenhetsbegreppet omfattar således lösöre – exklusive pengar och andra betalningsmedel – samt elektrisk kraft och annan energi.1 De åtgärder som kan vidtas med stöd av ransoneringslagen överfördes utan förändringar i sak från den allmänna ransoneringslagen till den nu gällande ransoneringslagens 6–9 §§. Dessa s.k. befogenhetsbestämmelser kan endast tas i tillämpning med stöd av 1 eller 2 §§. För hushållningsändamål kan regeringen enligt 6 § föreskriva att en viss förnödenhet inte får försäljas eller överlåtas, att den endast 1 Inhemska arbetskonflikter ansågs inte av ransoneringslagsutredningen vara att jämställa med utomordentliga händelser i ransoneringslagens mening. Däremot kan arbetskonflikter i andra länder vara jämförliga med inre oroligheter i annat land. får försäljas eller överlåtas i viss ordning och på vissa villkor, eller att den endast får användas för visst ändamål, på vissa villkor eller med vissa begränsningar. För att tillgodose såväl kontrollsom hushållningsändamål kan regeringen enligt 7 § meddela föreskrifter om auktorisation av exempelvis tillverkare eller försäljare av bristvaror. Sådana auktorisationsföreskrifter innebär dock i de flesta fall konkurrensbegränsningar. I motiven anfördes att sådana negativa konsekvenser kan accepteras i allvarliga krissituationer, men vid fredskris och inre kris ansågs det vara av särskilt stor vikt att auktorisationen inte ges en sådan utformning att den onödigtvis snedvrider konkurrensförhållandena inom näringslivet. Enligt 8–9 §§ kan regeringen föreskriva om särskilda avgifter för klarering vid import eller tillverkning av viss förnödenhet och för prisutjämning vid export av viss förnödenhet. Till tillämpningen av befogenhetsbestämmelserna kan behöva knytas ytterligare bestämmelser för att en ransonering eller annan reglering enligt 6–9 §§ skall kunna genomföras. Ransoneringslagen innehåller därför en rad s.k. stödstadganden som, till skillnad mot befogenhetsbestämmelserna, permanent är i tillämpning. De innehåller bl.a. regler om inlösen av ransonerad förnödenhet, om förfogande i vissa fall, om dispositionsförbud, om ersättning, om ransoneringsbevis, om uppgiftsskyldighet och om vite m.m. Dessutom innehåller ransoneringslagen ansvarsbestämmelser samt bestämmelser om besvärsordning. Enligt 13 § ransoneringslagen finns möjlighet för regeringen att förfoga över egendom när 6 § tas i tillämpning. Ransoneringslagens förfogandebestämmelser är utformade efter mönster från förfogandelagen och med hänsyn till oljekrislagens regler om förfogande. Med stöd av 6 § kan förfogande ske såväl vid krigs- och krigsfarefallen som vid fredskris och inre kris. Förfogandet måste dock vara oundgängligen nödvändigt för att kunna genomföra en reglering med stöd av 6 § och får endast gälla egendom som finns hos näringsidkare. Om det kan antas att förfogande över viss egendom enligt 13 § kommer att bli nödvändigt kan näringsidkaren i avvaktan på förfogandebeslut enligt 14 § åläggas dispositionsförbud beträffande egendomen i fråga. Besvärstalan mot beslut om förfogande och dispositionsförbud får föras hos regeringen enligt 17 §. I 18–24 §§ finns bestämmelser om ersättning till den vars egendom tagits i anspråk genom inlösen eller förfogande, eller vars egendom omfattats av dispositionsförbud eller vårdplikt. Även bestämmelserna om ransoneringsbevis överfördes utan ändring i sak från allmänna ransoneringslagen till den nu gällande ransoneringslagen 25–30 §§. Med ransoneringsbevis avses alla sådana handlingar som enligt meddelade föreskrifter gäller som bevis för inköp eller som redovisning för försäljning av ransonerad vara. Det kan röra sig om inköpskort och –licenser, eller lösa kuponger därtill. Bevis om rätt till användning av ransonerad vara och licens att förbruka eget lager av ransonerad vara räknas också som ransoneringsbevis. Lagtexten utgår ifrån att ransoneringsbevis knyts till viss fysisk eller juridisk person. Åtskillnad görs mellan överlåtelse av ransoneringsbevis – en definitiv frånhändelse av beviset – och överlämnande av ransoneringsbevis att användas av annan – ett överlämnande för att mottagaren skall få använda beviset för egen räkning för visst uttag eller tills vidare. 2.1.5Avläsnings- och uppgiftsskyldighet samt överförbrukningsavgift En utgångspunkt för ransoneringslagsutredningens översyn var att den nya lagen skulle innehålla sådana bestämmelser om avläsnings- och uppgiftsskyldighet samt om överförbrukningsavgift, så att särskilda lagar inte skulle erfordras för reglering av förbrukningen av elektrisk kraft, stadsgas och värmeenergi från fjärrvärmeverk. Kvotransonering av ledningsbunden energi beräknas på tidigare förbrukning och förutsätter därför att energiförbrukningen kan mätas hos förbrukaren. När det gäller ledningsbunden energi kan dessutom förbrukaren själv normalt avgöra om en större förbrukning än den medgivna skall ske. Ransoneringslagen innehåller i 31–36 §§ bestämmelser om uppgiftsskyldighet och om handräckning av olika slag i samband med fullgörande av uppgiftsskyldighet. Bestämmelserna är utformade i enlighet med motsvarande bestämmelser i förfogandelagen och riktar sig till alla och envar, inte enbart mot förbrukare eller leverantörer. En bestämmelse om överförbrukningsavgift finns i 38 §. Överförbrukningsavgiften är inte någon ransoneringsåtgärd, utan en straffavgift med syfte att motverka att förbrukare tar ut mer energi än vad som tilldelats dem för en viss ransoneringsperiod. Den som åläggs att utge överförbrukningsavgift skall inte dömas till ansvar för samma överförbrukning. Den som inte rättar sig efter ransoneringsföreskrifter kan också stängas av enligt 39 §. Det torde när det gäller överförbrukning av ledningsbunden energi vara den mest effektiva sanktionsformen. Enligt motiven kan detta dock i vissa fall vara en alltför drastisk åtgärd och myndigheterna har därför även möjlighet att sätta ned tilldelningen av en förnödenhet. Förfogandelagen (1978:262) infördes i samband med ransoneringslagen. Vissa bestämmelser, exempelvis ansvarsbestämmelserna, har samordnats mellan lagarna, och med motsvarande bestämmelser i oljekrislagen. Till skillnad mot allmänna förfogandelagen (1954:279), som kunde tillämpas under samma förutsättningar som allmänna ransoneringslagen, har den nu gällande förfogandelagen emellertid ett mer begränsat tillämpningsområde än ransoneringslagen. Förfogandelagens befogenhetsbestämmelser får tillämpas vid krig, vid krigsfara eller vid utomordentliga förhållanden som föranletts av krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara och som lett till att det uppkommit knapphet på förnödenheter av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Lagen kan alltså inte tillämpas vid knapphet till följd av inre kris eller fredskriser som inte hänger samman med krig utanför landets gränser. Förfogande med stöd av förfogandelagen får ske för att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänster, som inte utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt. De former av förfogande som står till buds räknas upp i 5 §. Det rör sig om ianspråktagande av egendom med ägande- eller nyttjanderätt, upphävande eller begränsande av nyttjanderätt eller liknande rätt till egendom, åläggande för ägare av vissa anläggningar att utöva verksamhet för framställning av egendom, åläggande att förvara egendom i lageranläggning, åläggande att ombesörja transporter samt åläggande av tillfällig uppgift för försvarsmakten som vägvisare, budbärare, arbetsmanskap eller sjukvårdspersonal. Egendom, som det kan antas bli nödvändigt att förfoga över, kan enligt 6 § bli föremål för dispositionsförbud. Grunderna för ersättning vid förfogande finns i 29–36 §§. Vid ianspråktagande av egendom med äganderätt utgår skälig ersättning för kostnader vid återanskaffning eller framställning. Vid ianspråktagande av egendom med nyttjanderätt utgår skälig ersättning för förlorad avkastning eller nytta, samt för skada på, eller försämring av, egendomen. Taxa för ersättning för egendom, åtgärd eller tjänst kan enligt 33 § fastställas i förväg. Har visst pris föreskrivits med stöd av prisregleringslagen gäller det som taxepris. För att säkerställa fullföljandet av åtaganden enligt det avtal om ett internationellt energiprogram, , som undertecknades , antogs en särskild oljekrislag (1975:197). Den utvidgar i praktiken ransoneringslagens igångsättningsmekanism och stadgar att om har att fullgöra skyldighet att begränsa oljekonsumtionen enligt artiklarna 13 och 14 i får regeringen föreskriva att bestämmelserna i 6– 9 §§ ransoneringslagen skall äga tillämpning. Oljekrislagen innehåller regler om förfogande över råolja eller oljeprodukter vid tillfälle när har att fullgöra tilldelningsskyldighet enligt . Förfogandebeslut kan även enligt 3 § innebära att ägare eller innehavare av egendom ålägges att utöva viss verksamhet. Oljekrislagen hänvisar i 7 § till reglerna om ersättning vid förfogande i ransoneringslagen och i förfogandelagen. Prisregleringslagen (1989:978) tillkom efter ett omfattande utredningsarbete. sammankallades prisregleringskommittén för att utvärdera den svenska prispolitik som förts och klarlägga huruvida de vidtagna prisregleringsåtgärderna och prisövervakningen hade haft åsyftad verkan, samt i vilken utsträckning negativa sidoeffekter hade uppkommit. Mer precist var det möjligheterna att dämpa inflationstakten med hjälp av prisregleringar som skulle utredas. Kommittén konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 1981:40, Prisreglering mot inflation?) att direkta ingrepp i företagens prissättning med stöd av allmänna prisregleringslagen blivit ett reguljärt inslag i den ekonomiska politiken. Vid varje tid hade en större eller mindre del av varu- eller tjänsteutbudet varit prisreglerat, trots att det i lagens motiv klartgjorts att prisregleringar endast fick användas under extraordinära förhållanden. Prisregleringsåtgärderna och den bedrivna prisövervakningen hade gett upphov till förhållanden på prisområdet som var att jämställa med en permanent prisreglering. Det anfördes vidare att prisregleringar praktiskt taget alltid har negativa verkningar på det marknadsekonomiska systemets funktion och endast kan ge positiva resultat i form av sällan förekommande åtgärder i kombination med omfattande stabiliseringspolitiska åtgärder av annat slag. Det svenska systemet med prisreglering och prisövervakning ansågs inte ha haft sådan undantagskaraktär och därför inte som helhet ha varit ett ändamålsenligt stabiliseringspolitiskt medel. Däremot ansågs det möjligt att prisregleringen av hade haft en inflationsdämpande effekt; det allmänna prisstoppet kombinerades med en mycket stram ekonomisk politik och – internationellt sett – låga löneavtal, samt infördes oväntat utan prisstegringar. Selektiva prisregleringar befarades ha större skadeverkningar än allmänna, eftersom de systematiskt riktades mot relativprisändringar, vilka utgör den grundläggande allokeringsmekanismen i en marknadshushållning. Kommitténs huvudslutsats blev därför att tillfälliga selektiva prisregleringar inte är ett effektivt ekonomisk-politiskt medel för att under bibehållen marknadshushållning påverka den allmänna inflationstakten. Kommittén ansåg inte att prispolitiken borde fortsätta i den dåvarande formen, utan att prisregleringar endast skulle tillgripas i akuta krislägen med varuknapphet och dylikt eller annars under extraordinära förhållanden, och då i kombination med omfattande stabiliseringspolitiska åtgärder av annat slag. Kommittén föreslog också att den del av SPK:s prisövervakning som innebar en direkt påverkan på de individuella företagen genom prissättningsöverläggningar skulle upphöra. hade inte till uppgift att utreda rättsliga frågor kring allmänna prisregleringslagen. tillsattes därför för att göra en juridisk-teknisk översyn av lagen och klarlägga dess syfte, funktion, former samt förhållande till rättssystemet i övrigt. betänkande (Ds Fi 1987:5, Ny prisregleringslag) innehöll ett lagförslag, på vilket den nya prisregleringslagen i stort kom att bygga. Prisregleringslagen bygger i materiellt hänseende i stort på den allmänna prisregleringslagen (1956:236). Visserligen hade kritik framförts mot prisregleringar, inte minst från näringslivet. –1980 omfattades i genomsnitt av den privata konsumtionen av prisregleringsföreskrifter, varav prisstopp svarade för . Vad som kritiserades var emellertid inte innehållet i den allmänna prisregleringslagen, utan dess tillämpning. Det ansågs att man angripit symptomen i stället för orsakerna till de ekonomiska problemen och genom regleringarna satt det marknadsekonomiska prissystemet ur spel. Materiellt sett befanns allmänna prisregleringslagen i allt väsentligt på ett lämpligt vis dra upp gränserna för prisregleringar i såväl krigssom fredstida krissituationer. Det var en utgångspunkt för prislagsutredningen att det även framledes behövdes en lagstiftning för prisreglering. I motiven till den nya lagen anfördes också att de flesta torde vara ense om att vi även behöver en lagstiftning för prisregleringar i extraordinära krissituationer såsom krig, krigsfara och avspärrning och att det också kan förekomma situationer när den ekonomiska balansen är rubbad eller hotad och där en prisreglering kan vara motiverad även i fredstid (Prop. 1989/90:21 om en ny prisregleringslag). För att tillfredsställa önskemålet om en samordnad konstruktion av beredskapslagarna utformades prisregleringslagen efter samma modell som förfogandelagen och ransoneringslagen. Till skillnad mot dessa lagar har dock prisregleringslagen satts i tillämpning; februari–genomfördes ett allmänt pris- och hyresstopp. Förutsättningarna för att prisregleringslagens befogenhetsbestämmelser skall få sättas i tillämpning anges i 6–9 §§.