sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — De inskränkningar av kommunernas förfogande över sina bostads- aktiebolag som kan följa av denna modell – framför allt ett hinder mot att använda bostadsaktiebolagen som bostadspolitiska instru- ment i samma omfattning som – följer av EG-rätten (jfr 10 kap. 5 § regeringsformen). I självkostnadsmodellen är kommunernas möjligheter till avkast- ning från sina bostadsaktiebolag inskränkt. Inskränkningen får emel- lertid anses vara mindre än den som följer av allbolagens nuvarande lydelse. Den skärpning som följer av våra förslag är att en sanktion införs, medan ingen sådan finns i dagens system. Visserligen innebär en sanktion av en regel i sig inte någon egentlig skärpning av regeln, endast ett säkerställande av att denna följs, men det är likväl ofrån- komligt att förekomsten av en sanktion av berörda parter kommer att uppfattas som en skärpt reglering. Den föreslagna sanktionen är emellertid inte kraftigare än den som gäller för alla företag enligt konkurrenslagstiftningen. Den på- verkan den har på den kommunala självstyrelsen kan enligt vår be- dömning inte anses som en oacceptabel inskränkning av densamma. 20.4Konsekvenser för små företag Vår bedömning: De ekonomiska konsekvenser som gäller för privata bostadsföretag gäller även för de små privata bostads- företagen. De konsekvenser som angetts i avsnitt 20.2.7 för de privata bostads- företagen gäller även för små privata bostadsföretag. Vår bedömning: Våra förslag kan i vissa geografiska lägen i någon mån komma att bidra till ökad segregation jämfört med dagens situation. Denna effekt är emellertid svag. Den balanseras i viss mån av en bättre fungerande hyresmarknad. Dessutom motverkar våra förslag ombildning av hyresrätter till bostadsrätter, och efter- som ombildning kan bidra till segregation, kan våra förslag där- igenom motverka segregation. Vid den integrationspolitiska konsekvensanalysen har vi utgått från det referat av Rapport 2003 som är intaget i betänkande Reformerad hyres- sättning (SOU 2004:91) s. 153 ff och uppdaterat detta med Inte- grationsverkets Rapport 2005. Av detta underlag framgår att det finns en tendens att människors boende delas upp efter socioekonomiska och etniska skiljelinjer. Tendensen är mest uttalad i de tre storstadsregionerna, dit invandrade har en tendens att söka sig, men förekommer även i medelstora städer. Effekten av segregation blir dock inte lika stor på mindre orter som i storstäderna, där den i högre grad påverkar t.ex. sammansättningen av elever i . Boendemarknaden i de flesta svenska städer är inte bara etniskt segregerad så att olika etniska grupper bor rumsligt åtskilda från varandra. Den är dessutom etniskt uppdelad efter boendeform. In- vandrare bor i stor utsträckning i områden som domineras av hyres- rätter – särskilt sådana som ägs av de kommunala bostadsföretagen – medan villaområden och (i något mindre grad) områden domine- rade av bostadsrätter i regel har en överrepresentation av inrikes födda. Skillnaderna avtar visserligen med invandrarnas vistelsetid i , men fortfarande när en invandrare varit i 10–i är hyresrätten typiskt sett den dominerande boendeformen. Vidare framgår av rapporter att den etniska boendesegregationen på många håll ökade , då många flyktingar anlände till . Boendesegregationens etniska dimension har blivit allt tydligare även . Inslaget av utrikes födda bland de boende i ekonomiskt utsatta områden tycks bara öka, oavsett den ekonomiska konjunkturen. Invandrare – sär- skilt nyanlända flyktingar – har generellt sett svårare att ta sig vidare på bostadsmarknaden än inrikes födda. Nyanlända flyktingar har hänvisats till de bostäder som för tillfället varit lediga. Dessa bostäder har varit koncentrerade till vissa bostadsområden med låg attraktivitet. Dessutom har en hel del nyanlända flyktingar valt att bosätta sig i områden där det har bott många andra som haft samma bakgrund som de själva, t.ex. för att kunna dra nytta av ett etniskt nätverk. Detta har bidragit till koncentrationen av invandrare till storstadsregionerna, särskilt till vissa stadsdelar i dessa regioner. Även när dessa personer flyttat, har de i stor utsträckning flyttat till andra områden av likartad karaktär. Svårigheterna att sedan kunna ta sig vidare till mer attraktiva bo- stadsområden eller andra boendeformer kan, framgår det i rapporter- na, bl.a. hänga samman med de boendes ekonomiska situation; ofta är de arbetslösa eller får endast lågavlönade arbeten. Bristen på pro- duktion av nya bostäder förvärrar problemen. ökade andelen utrikes födda dels i områden där sådana personer var överrepresenterade, dels i nybyggda områden. Andelen in- vandrare som flyttar till storstadsregionerna är större än andelen som flyttar därifrån, trots att den senare gruppen – oberoende av skill- nader i övrigt – klarat sig bättre i det svenska samhället än de som bott kvar, bl.a. när det gällt de vuxnas sysselsättningsgrad och barnens skolbetyg. I rapporter lyfts också fram att segregation skapar problem både för dem som bor segregerat och för samhället som helhet. För invandrare kan segregerat boende innebära att inte- grationen i det svenska samhället fördröjs och försvåras. Exempelvis kan de komma att hitta vägar att klara sina liv där t.ex. kunskaper i svenska språket inte är nödvändiga. Det segregerade boendet skapar ett avstånd mellan personer med svensk och utländsk bakgrund. Kontaktytorna blir få, vilket leder till svårigheter att komma in på arbetsmarknaden, minskad benägenhet hos yngre att utbilda sig och ett bristande politiskt engagemang. De få kontaktytorna inne- bär också – på ömse håll – att fördomar har lätt att få fäste. Det uppstår lätt en bild av invandrartäta bostadsområden som problemområden, vilket i sin tur ytterligare befäster segregationen, trots att bilden långt ifrån alltid motsvarar verkligheten eller i vart fall är starkt förenklad. En sådan segregationsspiral kan, anförs det i rapporterna, leda till ett uppdelat samhälle, där en stor grupp ställs utanför, vilket i sin tur kan leda till ökade sociala spänningar, otrygg- het och kriminalitet. 20.5.2Konsekvenserna av våra förslag Våra förslag kan få konsekvenser för segregationen och därmed i förlängningen även integrationen huvudsakligen genom att det kan bli dyrare än att bo i vissa, attraktiva bostadsområden. Detta beror dels på förslaget om ändringar i hyreslagstiftningen – särskilt hänsynstagandet till efterfrågeöverskott och till det geogra- fiska läget – dels på förslaget om affärsmässiga kommunala bo- stadsaktiebolag (som just i attraktiva lägen i vissa fall kan komma att sträva efter högre hyror). Blir det dyrare att bo i ett område, kan det leda dels till att personer som redan bor där söker sig därifrån, dels till att vissa personer som annars hade kunnat tänka sig att bo där låter bli att söka sig dit – i båda situationerna av hushållsekonomiska skäl. Andelen resurssvaga personer – bl.a. invandrare – i attraktiva geografiska lägen i tillväxtregionerna kan därmed antas komma att i viss mån minska till följd av våra förslag genom att de i vissa fall inte har råd att flytta till eller bo kvar i särskilt attraktiva geo- grafiska lägen. Graden av denna effekt ska emellertid inte överdrivas. Bostadsmarknaden i storstadsområdena är, som framgår av redogörel- sen ovan, i hög grad segregerad. Vidare torde en väl fun- gerande hyresmarknad – vilken är syftet med våra hyresrättsliga förslag – komma att minska betydelsen av kontakter, informella nätverk och svarta pengar för att erhålla en hyresbostad. En sådan effekt får antas bli av betydelse inte minst för invandrare som har svag förankring i det svenska samhället. Hyreslagstiftningen är vidare endast en av många faktorer som kan påverka segregationen och integrationen på bostadsmarknaden. När det gäller segregation och integration, rör det sig om mycket komplexa processer. De kommunala bostadsaktiebolagens ageran- de har haft stor betydelse och kan även komma att få betydelse. En annan mycket viktig faktor är den fysiska planeringen av bostadsområden, som är en angelägenhet. En fysisk planering som motverkar segregation och gynnar integration kan t.ex. inriktas på att olika bostadsområden inte ska avskärmas från varandra eller från den övriga kommunen. Den kan också inriktas på att olika boendeformer – hyresrätt, bostadsrätt och egna hem – ska blandas i ett och samma bostadsområde, vilket sällan skett i praktiken. De flesta bostadsområden är mycket homogena vad gäller hustyper och boendeformer. En studie, som redovisas i en av Inte- grationsverkets rapporter, visar t.ex. att småhusbyggandet i generellt sett har koncentrerats till redan villatäta stadsdelar (Rapport 2005 s. 191 och 195). Dessutom spelar, som framgår ovan, människors önskan att bo i samma områden som personer med samma bakgrund som de själva en viss roll för segregationen. Även diskriminering kan eventuellt spela en viss roll för segre- gationen, låt vara att det inte visat sig möjligt att bedöma i vilken utsträckning detta kan vara fallet (Rapport 2005 s. 194 ff). Sammanfattningsvis får det antas att våra förslag i vissa attraktiva bostadsområden, där det finns påtagliga efterfrågeöverskott, i någon mån kan komma att bidra till ökad socioekonomisk och etnisk segregation jämfört med dagens situation. I förhållande till dagens situation bedömer vi emellertid att denna effekt blir begränsad. Den kommer dessutom i viss mån att balanseras av en bättre funge- rande hyresmarknad, där betydelsen av personliga kontakter, infor- mella nätverk och svarta pengar minskar. Det måste dessutom vägas in att, om inga förändringar vidtas, ombildningarna av hyresrätter till bostadsrätter måste antas komma att fortsätta. Sådana ombildningar kan leda till ökad segregation. Genom att våra förslag får antas leda till färre ombildningar har de således i detta avseende en segregationsdämpande effekt. 20.6Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Vår bedömning: Den upplåtelse och överlåtelse av hyresavtal mot ekonomisk ersättning som i viss utsträckning ägt rum på attraktiva orter i strid med straffbestämmelsen i 65 § hyreslagen kan antas komma att minska kraftigt. Efter hand som hyressättningen blir allt bättre anpassad till hyres- gästernas värderingar kommer bostadshyresavtal att i allt mindre utsträckning anses ha ett ekonomiskt värde. Den upplåtelse och överlåtelse av hyresavtal mot ekonomisk ersättning som i viss ut- sträckning ägt rum på attraktiva orter i strid med straffbestämmelsen i 65 § hyreslagen kan därmed antas komma att minska kraftigt. Vårt förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Oavsett om den affärsmässiga modellen eller självkostnadsmodellen väljs, rör det sig om inte obetydliga omställningar för de kommunala bostadsföretagen. Vidare krävs till följd av de föreslagna ändringarna i hyreslagstiftningen nya förhandlingsrutiner i de kollektiva hyres- förhandlingarna. Det finns mot den bakgrunden anledning att vid införandet av de föreslagna lagändringarna iaktta att företagen och parterna får erforderlig tid på sig efter beslut för att anpassa sig till det nya regelverket. De anförda skälen talar vidare för att ändringarna träder i kraft vid ett kalenderårsskifte. talar det förhållandet att det krävs en anpassning av svensk rätt för att bringa denna i överensstämmelse med EG-rätten för ett så snart ikraftträdande som möjligt. Den tidigaste tänkbara tidpunkten för ikraftträdande kan enligt vår bedömning vara . Vårt förslag: Lagändringarna i hyreslagen ska gälla även hyres- avtal som har ingåtts före ikraftträdandet. Vår bedömning: Det behövs inga övergångsbestämmelser till lag- ändringarna om allmännyttiga bostadsföretag. 21.2.1Reglerna om allmännyttiga bostadsföretag De nya reglerna för kommunala bostadsföretag gäller för dessa före- tag fr.o.m. ikraftträdandet. Något behov av övergångsbestämmelser finns enligt vår bedömning inte. Däremot behöver kommunerna och de kommunala bostadsföretagen se över borgensåtaganden och lån och omförhandla sådana villkor som kan strida mot statsstöds- reglerna. De särskilda reglerna för privata allmännyttiga bostadsföretag upphör att gälla fr.o.m. ikraftträdandet. Inte heller här finns enligt vår bedömning något behov av övergångsbestämmelser. Det är en allmän princip att ändringar i civilrättslig lagstiftning inte ges tillbakaverkande kraft. Utgångspunkten för våra överväganden är alltså att lagändringarna, om annat inte sägs, inte äger tillämpning på avtal som slutits före deras ikraftträdande. När det gäller hyresprövningsregeln, har ändringar av den emeller- tid i tidigare lagstiftningsärenden ansetts böra slå igenom även på äldre hyresavtal (se t.ex. prop. 1983/84:137 s. 142 med hänvisningar och senast prop. 1993/94:199 s. 112 f.). Det finns inte skäl att nu avvika från denna praxis. Med hänsyn till att den avviker från den allmänna civilrättsliga principen på området behövs det en särskild övergångsbestämmelse av innebörd att de nya föreskrifterna gäller även hyresavtal som har ingåtts före ikraftträdandet. 22.1Författningsförslag A – affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag 22.1.1Förslaget till lag om ändring i jordabalken 12 kap. 55 § Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, ska hyran fastställas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till lägenhetens bruks- värde. Vid bedömningen av bruksvärdet ska hänsyn tas till lägenhetens storlek, standard, planlösning och geografiska läge samt andra faktorer som har betydelse för hyresgästers värderingar. Prövningen ska ske efter en jäm- förelse med andra liknande lägenheter. Vid prövning enligt första stycket ska främst beaktas hyran för lägen- heter som omfattas av en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhand- lingslagen (1978:304), om inte särskilda skäl talar för annat. I första hand ska hyran för lägenheter på samma ort beaktas. Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på samma ort, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden. Vid en prövning enligt första stycket får den nya hyran inte bestämmas till ett påtagligt högre belopp än den tidigare gällande hyran, om inte 1.lägenhetens bruksvärde har höjts på grund av ombyggnad eller andra standardhöjande åtgärder, eller 2.det finns andra särskilda skäl. Vid en prövning enligt första stycket får den hyra för en lägenhet som ska anses skälig enligt 55 c § inte beaktas. Vid en prövning enligt första eller fjärde stycket ska även bestämmel- serna i 55 a och 55 b §§ iakttas. Om en förhandlingsklausul i ett hyresavtal har slopats och det ingår för- handlingsersättning i hyran enligt 20 § hyresförhandlingslagen (1978:304), har hyresgästen utan hinder av bestämmelserna i första–fjärde och sjätte styckena rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersätt- ningen. Om tvisten gäller något annat villkor än hyran, ska villkor som hyres- värden eller hyresgästen har ställt upp gälla i den mån det är skäligt med hänsyn till hyresavtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Hyrestiden ska vara obestämd, om inte bestämd hyrestid av särskild anledning är lämpligare. Om hyresvärden och hyresgästen kommer överens om villkoren för fortsatt uthyrning i en tvist enligt första eller åttonde stycket, gäller de överenskomna villkoren, oavsett vad som föreskrivs i nämnda stycken, i den mån inte annat följer av bestämmelserna i övrigt i denna balk. Första stycket skrivs om och kommer efter omskrivningen att bestå av tre meningar. Den första meningen är omskriven så att det redan i paragrafens inledning framgår att det är lägenhetens bruksvärde som avgör hyrans storlek. Omskrivningen innebär endast ett förtydligande av vad som gäller . I den andra meningen, som är ny, stadgas hur hyresnämnden vid bruksvärderingen ska ta hänsyn till hyresgästers värderingar. Denna ändring behandlas i kapitel 18 (avsnitt 18.3.3). Bestämmelsens nya lydelse innebär att det görs skillnad mellan två situationer: dels situationen då hyresmarknaden är i balans, dels då den är i obalans och en anpassning av hyrorna behöver ske. I den första situationen sker en sedvanlig bruksvärdesprövning med hän- syn till bruksvärdesfaktorerna, vilka exemplifieras i lagtexten. I den andra situationen kan hyran, oftast utan en sedvanlig jämförelse- prövning (jfr dock nedan om den jämförelseprövning som kan be- höva göras även i denna situation), höjas med den nivå som medges enligt fjärde stycket (dvs. med dagens inflation ) tills balans uppnåtts. Vi behandlar först situationen då en bruksvärdesprövning görs på en hyresmarknad i balans. Lägenhetens storlek, standard, planlösning och geografiska läge är särskilt betydelsefulla bruksvärdesfaktorer. Även de andra bruksvärdesfaktorer som haft betydelse vid bruksvärderingen fortsätter att ha sådan betydelse. Det gäller t.ex. förekomsten av god eller dålig service till hyresgästerna. De faktorer som räknas upp i lagtexten är således avsedda endast som exempel på viktiga bruksvärdesfaktorer. Av de uppräknade faktorerna är lägenhetens storlek, standard och planlösning inte avsedda att ha någon annan innebörd än vad de har haft enligt den hittillsvarande rättstillämpningen (se om denna, jämte hänvisningar till förarbetena: s. 544 ff). När det gäller lägenhetens geografiska läge, har bestämmelsen följande innebörd. Skillnaden mellan hyrorna för två i övrigt liknande lägenheter som ligger i två olika geografiska lägen på en ort ska motsvara skill- naden mellan hur hyresgästerna värderar att bo i dessa geografiska lägen. Hyresgästernas värdering av ett geografiskt läge avspeglar sig i deras efterfrågan på lägenheter i detta läge. Det finns olika indikationer på hur hög efterfrågan på lägen- heter i ett visst läge är i förhållande till utbudet. En sådan indika- tion kan vara kötider hos bostadsförmedlingen eller, om en sådan inte finns, ett kommunalt bostadsföretag. En annan kan vara skill- nader mellan priserna på bostadsrätter i olika lägen, även om denna indikation måste användas med viss försiktighet. Vi går över till att behandla situationen då marknaden för hyresbostäder inte är i balans. Hyresmarknaden är inte i balans i en situation där efterfrågan på hyreslägenheter påtagligt överstiger eller understiger utbudet av sådana lägenheter och detta förhållande kan antas bestå oavsett konjunkturläge, dvs. vid påtagliga och varaktiga efterfråge- överskott eller efterfrågeunderskott. Enligt bestämmelsens nya lydelse ska vid bedömningen av bruksvärdet hänsyn tas till hyres- gästernas värderingar. Vid ett påtagligt efterfrågeöverskott är hyran lägre än vad som motsvaras av hyresgästernas värderingar och där- med lägre än vad som motsvaras av lägenhetens bruksvärde, förut- satt att inte efterfrågeöverskottet är betingat av tillfälliga omstän- digheter. Motsvarande gäller att hyran vid ett påtagligt efterfråge- underskott, som inte beror på tillfälliga omständigheter, är högre än vad som motsvaras av bruksvärdet. I en situation med ett påtagligt efterfrågeöverskott på hyreslägen- heter i ett bostadsområde innebär därför bestämmelsens nya lydelse att hyran ska tillåtas stiga, med endast den begränsning av de årliga hyreshöjningarna som anges i fjärde stycket, tills efter- frågan och utbud nått en rimlig balans, dvs. tills det inte längre finns ett påtagligt efterfrågeöverskott. Detta gäller dock som sagt endast om situationen måste antas bestå och inte är betingad av till- fälliga omständigheter. Utgångspunkten, om det råder ett påtagligt efterfrågeöverskott i ett bostadsområde, är alltså att bostadshyrorna i området ska kunna öka med – under förutsättning att inflationen ligger på unge- fär nuvarande nivå – tills det inte längre finns ett påtagligt efterfrågeöverskott i området. Detta gäller oavsett om det finns andra bostadsområden på orten som har större eller mindre efterfrågeöverskott; vad som ska bedömas är om efterfråge- överskottet i det aktuella bostadsområdet är påtagligt eller inte, inget annat. Det nu sagda utgör emellertid endast utgångspunkten. Även om ett påtagligt efterfrågeöverskott motiverar en högre hyresnivå i ett bostadsområde, innebär nämligen inte detta att alla hyror i bostadsområdet automatiskt ska höjas lika mycket. För det första måste det beaktas om det finns skillnader i förhållandet mellan efterfrågan och utbud mellan olika lägenhetstyper – t.ex. att ett påtagligt efterfrågeöverskott gäller endast mindre lägenheter – i bostadsområdet. Endast för lägenhetstyper där efterfrågan påtagligt överstiger utbudet ska hyrorna tillåtas att stiga på ovan beskrivet sätt. Vidare måste olika lägenheters bruksvärdesmässiga förhållande till varandra, om processmaterialet ger underlag för det, beaktas: om en hyreslägenhet har så mycket lägre bruksvärde än en genom- snittlig lägenhet i området att det inte framstår som sannolikt att det finns något påtagligt efterfrågeöverskott för lägenheter av det slaget i området, kan hyreshöjningen för den lägenhet som har det låga bruksvärdet bli lägre än hyreshöjningen i övrigt i området. Trots att hyrorna vid ett påtagligt efterfrågeöverskott normalt sett kan höjas till en nivå som är nästan påtagligt högre än den tidigare utan att någon jämförelseprövning behöver ske, kan alltså i undan- tagsfall en jämförelse med andra lägenheter i bostadsområdet be- höva ske, förutsatt att en sådan påkallas av part och process- materialet ger underlag för den. Det ankommer på den som gör gällande att efterfrågan påtagligt överstiger utbudet – dvs. regelmässigt hyresvärden – att visa att så är fallet. Detta kan göras genom påvisande av mera betydande köer för att erhålla bostadslägenheter i ett bostadsområde. Efterfråge- överskott för enskilda lägenheter eller fastigheter kan inte motivera en allmänt högre hyresnivå i ett bostadsområde, utan vad som kan motivera högre hyresnivåer är mera betydande köer allmänt sett för att erhålla bostadslägenheter i det aktuella bostadsområdet. Finns ingen bostadsförmedling, vars kötider kan tjäna till ledning, kan vad som gäller för bostadstilldelning av ett kommunalt bostadsaktiebolags lägenheter vara relevant. – särskilt större – privata hyresvärdar kan vara av betydelse. Vad som är relevant vid bedömningen av om en bostadskö motiverar höjda hyror är normalt sett inte antalet personer i kön utan hur länge en person typiskt sett måste stå i kö för att erhålla en lägenhet av aktuellt slag i området. I vart fall en situation där en bostadssökande typiskt sett måste stå i kö för att erhålla en lägenhet i ett område motiverar generellt sett höjda hyror i området eller, om det råder skillnader i kötider mellan lägenheter av t.ex. olika storlek, för lägenheter av det aktuella slaget i området. Det nu sagda förutsätter emellertid att köerna kan antas bestå . I en högkonjunktur måste det således kunna antas att det kommer att finnas fleråriga köer även när det blir lågkonjunktur för att kön ska kunna föranleda slutsatsen att det finns ett påtagligt efterfrågeöverskott. Den bedömningen får göras mot bakgrund av uppgifter om kösituationen i tidigare lågkonjunkturer och mot bakgrund av hyresnämndens allmänna kännedom om situationen på orten. Vidare bör en kötid som i en högkonjunktur med överstiger vad som krävs för att ett påtagligt efterfrågeöverskott ska anses föreligga i sig kunna anses som en tillräcklig indikation på att efterfrågeöverskottet kommer att bestå även i en lågkonjunktur. I ett kösystem där en åtskillnad görs mellan aktiva och passiva bostadssökande ska det vid bedömningen av om det finns ett på- tagligt efterfrågeöverskott vägas in att en person, innan han eller hon aktiverar sin köplats, kan ha stått i passiv kö än vad som egentligen hade behövts för att erhålla en lägenhet. Det finns även andra faktorer som – framför allt vid avsaknad av system med köer – kan bli av betydelse för påvisande av ett efter- frågeöverskott.