sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Vi menar att dessa likheter i fri- och rättighetsskyddet för svenska medborgare och andra som vistas här bör komma till tydligare uttryck i grundlagstexten. Den principiella utgångs- punkten för texten bör således vara att skyddet gäller för båda dessa grupper och inte, som , bara för svenska medborgare. I några avseenden får det dock anges att bestämmelserna endast omfattar svenska medborgare. Detta gäller, liksom , skyddet mot åsiktsregistrering, landsförvisning eller annat hinder för att resa in i landet samt skyddet för medborgarskapet, friheten att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Andra frågor om grundlagsskydd De särskilda möjligheter som finns att begränsa fri- och rättigheter för andra än svenska medborgare bör bestå och då komma till uttryck i en särskild bestämmelse. 30Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet Bestämmelserna i 10 kap. regeringsformen kan delas in i fyra huvudområden. Där regleras för det första vilken konstitutionell ordning som ska gälla när ingår internationella överenskommelser (1–4 §§). För det andra behandlas frågan om överlåtelse av svensk beslutanderätt inom ramen för samarbetet inom EU och i övriga fall (5 §). Det tredje området handlar om informations- och samrådsskyldighet, framför allt regeringens skyldighet mot i den allmänna utrikespolitiken och i frågor rörande EU-samarbetet (6–8 §§). I kapitlet behandlas även, vilket utgör det fjärde området, de konstitutionella förutsättningarna för användande av svenskt militärt våld och vissa därmed sammanhängande frågor (9 §). Staters rättsliga relationer till varandra och till internationella organisationer styrs av folkrätten. I vissa fall har folkrättens regler inflytande även på staternas inre agerande mot enskilda rättssubjekt, exempelvis när det gäller olika regler om skydd för medborgerliga fri- och rättigheter. Folkrätten innehåller regler om hur internationella överens- kommelser blir bindande för staterna. Den traditionella gången är att en överenskommelse efter avslutade förhandlingar undertecknas av de deltagande staterna. Folkrättslig bundenhet uppstår dock i dessa fall i regel först när staterna därefter ratificerar (godkänner) överenskommelsen och överlämnar sitt s.k. ratifikationsinstrument enligt en särskild procedur. I en del andra fall uppstår bundenhet redan t.ex. vid undertecknandet eller genom att staten deponerar ett särskilt anslutningsinstrument. Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet vidare vem som är formellt behörig att ingå överenskommelser på en stats vägnar. Parallellt med folkrätten behöver en stat interna regler om vilken ordning som ska följas företrädare får binda landet. Sådana bestämmelser återfinns normalt inom statsrätten. Dessa regler anger typiskt sett att en viss procedur måste följas för att landet ska ingå ett internationellt åtagande, t.ex. att överenskommelser måste godkänns i parlamentet eller bli föremål för folkomröstning. Till statsrätten hör även frågeställningen om vilken verkan ett internationellt avtal får på en stats interna rättsordning. Den folkrättsliga effekten av en internationell överenskommelse är att den anslutna staten lojalt ska fullgöra de åtaganden som följer av överenskommelsen. Parterna är således folkrättsligt förpliktade att se till att deras nationella myndigheter tillämpar bestämmelserna i överenskommelsen. Annars föreligger det ett brott mot folkrätten. Många stater uppfyller denna skyldighet genom att låta ingångna överenskommelser automatiskt bli en del av den nationella rätten (monism). I och i flera andra europeiska länder existerar inte någon sådan automatik. Det krävs i stället ett införlivande med den nationella rättsordningen för att överenskommelsen ska bli direkt tillämplig för nationella domstolar och myndigheter (dualism). I används två olika metoder för att införliva överens- kommelser med nationell rätt, transformation och inkorporering. Vid transformation ändras de interna reglerna så att de stämmer överens med överenskommelsen. Sker införlivandet genom inkorporering stiftas däremot en särskild lag som anger att bestämmelserna i överenskommelsen ska gälla i . När denna metod används blir den autentiska konventionstexten gällande som svensk lag. Regeringsformen vilar på principen att utrikesärenden handläggs av regeringen inom ramen för dess riksstyrelsefunktion, dvs. uppgiften att – med ansvar inför – styra riket (se 1 kap. 6 §). Det är regeringen som företräder internationellt och som enligt 10 kap. 1 § ingår överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. I den bestämmelsen anges att överenskommelser med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Denna regeringens s.k. traktaträtt är således en konstitutionell kompetens som har getts uttryckligt stöd i regeringsformen. har inte möjlighet att Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet genom egna initiativ ta över denna funktion från regeringen. Regeringen har inte heller möjlighet att utan stöd i grundlag delegera uppgiften. I 10 kap. regeringsformen behandlas frågan om vilka statsrättsliga inskränkningar som ska finnas i regeringens rätt att ingå internationella överenskommelser. Bestämmelserna innebär i huvudsak att regeringen behöver godkännande innan den binder landet genom en överenskommelse i en fråga som ligger inom kompetensområde eller om frågan i övrigt är av större vikt (2 §). godkännande ska följa samma besluts- ordning som eventuellt kan vara föreskriven för införlivandet i svensk rätt av överenskommelsen (jfr t.ex. 5 § första stycket vid överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet). Detta medför bl.a. att en överenskommelse som förutsätter att grundlagen ändras ska godkännas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag enligt 8 kap. 15 § regeringsformen. Här kan som exempel anföras fördragsändringar inom EU-samarbetet som under vissa förutsättningar kan kräva en modifiering av t.ex. regeringsformen (se vidare m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 445 f. och redogörelsen i nästa avsnitt). Uppgiften att ingå internationella överenskommelser kan delegeras till förvaltningsmyndigheter i frågor som inte kräver godkännande eller medverkan (3 §). Dessa grundläggande bestämmelser tillämpas även vid andra internationella förpliktelser än överenskommelser och vid uppsägningar (4 §). I viktiga utrikepolitiska frågor har regeringen vidare en informations- och samrådsskyldighet mot , som består av företrädare för riksdagspartierna (6 § andra stycket). En genomgående tanke med den nu beskrivna regleringen är att garantera ett inflytande i viktigare utrikespolitiska avgöranden. Den principiella synen på uppgiftsfördelningen mellan regering och riksdag i internationella frågor har inte ändrats sedan regeringsformens tillkomst. Olika steg har dock tagits för att anpassa 10 kap. till det svenska EU-medlemskapet, bl.a. när det gäller möjligheter att överlåta beslutanderätt och rätt till information och samråd i EU-frågor. Dessa och vissa andra konstitutionella frågor som hänger samman med EU- medlemskapet behandlas nedan. Det kan här nämnas att kommuners samarbete med t.ex. utländska kommuner inte betraktas som internationella överens- Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet kommelser med en annan stat. Gränserna för kommuners befogenhet att delta i internationellt samarbete avgörs av vad som följer av innehållet i kommunallagen och de olika special- författningarna på det kommunala området. har behandlats närmare i bl.a. prop. 1977/78:44 angående en överens- kommelse mellan , och om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser. har i betänkandet Ett internationellt kommunförbund (SOU 2002:84) föreslagit att det genom överlåtelse av beslutanderätt tillskapas ett internationellt kommunalförbund med svenska kommun och finska stad. Förslaget har inte genomförts. På EU-nivå har frågan om gränsöverskridande lokalt och regionalt samarbete aktualiserats bl.a. genom EG-förordningen nr 1082/2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete. Utredningen om territoriellt samarbete inom EU har bl.a. utrett frågan om hur förordningen förhåller sig till svensk rätt och vilka författningsändringar som den kan föranleda (Territoriellt samarbete inom EU, SOU 2007:105). anslöt sig till EU. trädde lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen (anslutningslagen) i kraft. Genom den lagen införlivas gemenskapsrätten i svensk rätt. Det är vidare genom den lagen som beslutanderätt har överlåtits till EG. Med uttrycket EG avses de delar av unionssamarbetet som sker inom ramen för främst det s.k. EG-fördraget. Samarbetet omfattar bl.a. tull- och handelsfrågor, den inre marknaden, den ekonomiska och monetära unionen, miljöpolitiken, socialpolitiken, visering, asyl och invandring samt civilrättsligt samarbete. EU används däremot för att benämna unionssamarbetet i stort eller vissa områden där samarbetet sker utanför EG. Här avses den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Inför anslutningen till EU diskuterades hur medlemskapet och dess konsekvenser borde komma till uttryck i regeringsformen. Frågan behandlades av inför EG. Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet utredningen fanns det två möjliga sätt att låta EG-medlemskapet komma till uttryck i regeringsformen. Antingen fick medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de berörda bestämmelserna eller så skulle en allmän regel om medlemskapet finnas som lämnade utrymme åt medlemskapets rättsliga följder. Fördelen med den först nämnda metoden var, enligt utredningen, att regeringsformen på så sätt skulle ge en åtminstone översiktlig bild av EG-medlemskapets konsekvenser. Att i detalj reglera medlemskapets innebörd bedömdes dock inte vara möjligt. Utred- ningen förordade därför ett mer övergripande förhållningssätt (EG och våra grundlagar, SOU 1993:14, se främst s. 87 f.). En utgångspunkt för utredningen var att regeringsformen inte enbart måste ge utrymme för att bli medlem i EG utan också att vara medlem. Regeringsformen behövde således ge utrymme för en aktiv medverkan i en fortsatt europeisk integra- tion, dvs. varje ändring i det gemensamma integrationsarbetet skulle inte förutsätta en grundlagsändring. Som en annan viktig utgångspunkt framhöll utredningen att regeringsformen så långt möjligt även vid ett medlemskap ska spegla verkligheten. Det betonades att en av grundtankarna bakom regeringsformen var att grundlagen ska spegla de faktiska politiska förhållandena i landet. Regeringsformen borde vara ett aktuellt instrument som gav en bild av grunderna för den offentliga maktutövningen och av fördelningen av offentliga funktioner. Enligt utredningen hade ett EG-medlemskap onekligen en så stor betydelse för svenskt samhällsliv att det bör på något sätt framgå av grundlagen. En tredje utgångspunkt för utredningen var att det, om möjligt, borde undvikas att ett medlemskap och dess konsekvenser gavs grundlagsskydd redan i samband med ett svenskt tillträde. Man kunde inte utesluta möjligheten att gemenskaperna i en avlägsen framtid utvecklades på ett sådant sätt att fann anledning att dra sig ur ett samarbete. Det fanns vidare en risk för att svenska domstolar, trots ett riksdagsbeslut om utträde, skulle anse sig skyldiga att fortsätta ge gemenskapsrätten företräde om medlemskapet var grundlagsreglerat. Således borde genom ett beslut med enkel majoritet kunna återta de beslutsbefogenheter som hade överlåtits till EG. Mot bakgrund av dessa resonemang – och en juridisk analys av de krav som gemenskapsrätten ställde på medlemsstaterna – Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet föreslog utredningen att följande bestämmelse om medlemskapet borde införas som en ny 1 kap. 10 § i regeringsformen. Har överenskommelse träffats om anslutning till Europeiska gemenskaperna och beslutat överlåta beslutsbefogenhet till gemenskaperna, gäller de förpliktelser som följer av anslutningen utan hinder av vad som föreskrivs i grundlag eller annan lag. Förslaget kritiserades av flera remissinstanser och i den politiska debatten (bl.a. myntades beteckningen plattläggningsparagrafen om bestämmelsen). Regeringen framhöll i prop. 1993/94:114 s. 15 f. att regeringsformen inte skulle ändras så att band sig självt vid ett godtagande av gällande rättsläge inom EU. borde i stället bevara sin frihet att tillsammans med övriga suveräna medlemsländer utforma principerna för det framtida samarbetet. Mot den bakgrunden borde, enligt regeringen, den föreslagna bestämmelsen inte tas in i regeringsformen. Någon allmän bestämmelse om EU-medlemskapet kom således inte att införas. I regeringsformen avspeglas EU-medlemskapet i stället i fyra bestämmelser. I 8 kap. 4 § andra stycket anges att föreskrifter om val till meddelas i lag. Bestäm- melsen infördes i samband med medlemskapet (prop. 1993/94:114 och bet. 1993/94:KU21). De aktuella föreskrifterna finns i vallagen (2005:837). Genom 10 kap. 2 § fjärde stycket är det möjligt för regeringen att inhämta godkännande av en ännu inte slutförhandlad överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU. Det som avses är de mellanstatliga överenskommelser som träffas inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (den s.k. andra pelaren) samt, kanske framför allt, polis- och straffrättssamarbetet (tredje pelaren). Bestämmelsen tillkom 2002 (prop. 2001/02:72 och bet. 2001/02:KU18). Den aktuella bestämmelsen innebär att kan godkänna ett ännu inte slutförhandlat utkast till t.ex. rambeslut. Genom informations- och samrådsbestämmelsen i 10 kap. 6 § första stycket regeringsformen ges möjlighet att utöva inflytande över EU-politiken. Enligt bestämmelsen ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för EU-samarbetet. Informations- och samrådsskyldigheten grundlagsfästes 2002 efter att tidigare ha reglerats i riksdagsordningen (prop. 2001/02:72 och bet. 2001/02:KU18). SOU 2008:153 Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet Den närmare regleringen av behandling av EU- frågorna återfinns i 10 kap. riksdagsordningen. Den innebär bl.a. att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i ministerrådet. Regeringen ska vidare rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. EU-frågor som ligger tidigare i processen och som inte är avsedda att bli föremål för beslut på ett stundande rådsmöte behandlas i respektive fackutskott. Den nuvarande ordningen infördes (framst. 2005/06:RS3 och bet. 2005/06:KU21). En viktig tanke med reformen var att stärka utskottens roll i arbete med EU-frågorna. I 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen finns en särskild bestämmelse om överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU- samarbetet. Bestämmelsen infördes i samband med medlemskapet (prop. 1993/94:114 och bet. 1993/94:KU21). Den ändrades 2002 (prop. 2001/02:72 och bet. 2001/02:KU18). Frågan om överlåtelse av beslutanderätt berörs vidare nedan. undertecknade EU:s stats- och regeringschefer om upprättande av en (det konstitutionella fördraget). Fördraget innebar att de bestämmelser som reglerar EU-samarbetet samlades i ett enda fördrag, som ersatte de tidigare fördragen. I stor utsträckning innebar det konstitutionella fördraget att skilda bestämmelser i de gällande fördragen fördes över utan någon materiell ändring samt en kodifiering av vissa EG-rättsliga principer. Det konstitutionella fördraget innehöll emellertid även ett antal betydelsefulla ändringar och tillägg. Det kan som exempel nämnas att reglerna för omröstningar i ministerrådet ändrades, att gavs ett ökat inflytande i beslutsprocessen och att EU tilldelades en utökad kompetens på straffrättens område. På området för fri- och rättigheter infördes en rättsligt bindande stadga om de grundläggande rättigheterna. Ett annat viktigt inslag i förslaget var att EU skulle bli en juridisk person, vilket bl.a. skulle innebära att unionen fick rätt att själv ingå internationella överenskommelser och ansluta sig till internationella konventioner.TP DetPT konstitutionella fördraget innehöll vidare förslag om införande av vissa nya mekanismer med förenklade förfaranden vid ändringar av fördraget (s.k. passereller). De nationella parlamenten gavs i en del fall vetorätt mot ändringsförslag enligt ett sådant förfarande. Det konstitutionella fördraget kom dock inte att träda i kraft till följd av resultatet av folkomröstningar under ratifikationsprocessen Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet Det konstitutionella fördraget har ersatts av det s.k. Lissabonfördraget som undertecknades . Lagtekniskt innebär Lissabonfördraget i stor utsträckning en omflyttning av bestämmelser mellan de befintliga fördragen. Regler med principiell eller konstitutionell karaktär är tänkt att samlas i . Mer detaljerade bestämmelser av funktionell karaktär ska återfinnas i EG-fördraget, som genom Lissabonfördraget döpts om till fördraget om EU:s funktionssätt. De materiella förändringar som var aktuella i det konstitutionella fördraget återfinns i allt väsentligt även i Lissabonfördraget. Den svenska beslutade att godkänna Lissabonfördraget och den överlåtelse av beslutanderätt som följer av fördraget. Det är inte klart när fördraget kan träda i kraft. Överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet Det överstatliga samarbetet inom EG innebär att medlemsstaterna har avstått från makten att själva fatta beslut inom vissa områden och lämnat över denna till EG. Där sammanförs makten och utövas i stället av staterna gemensamt genom EG:s olika institutioner. På det här sättet utövar EG den kompetens som organisationen har tilldelats av medlemsstaterna. 10 kap. 5 § som möjliggjorde överlåtelse begränsad omfattning till mellanfolkliga organisationer för fredligt samarbete eller till mellanfolkliga domstolar. Bestämmelsen, tidigare omnämnd som EG-paragrafen, hade sitt ursprung i en liknande bestämmelse som 1965 införts regeringsform. Syftet var då att möjliggöra en svensk s.k. associering till dåvarande EEC. Denna s.k. EG-paragraf regeringsform kom att ändras vid ett flertal tillfällen (prop. 1975/76:209, KU 1975/76:56, prop. 1978/79:195, KU 1978/79:39, prop. 1984/85:61 och KU 1984/85:21). Ändringen 1977 innebar att ett förbud infördes mot överlåtelse av beslutanderätt som avsåg begränsningar av fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. Ändringarna 1986 medförde bl.a. att det i bestämmelsen preciserades vilken beslutanderätt som kunde överlåtas. Detta angavs vara beslutanderätt som grundade sig direkt på regeringsformen och som avsåg normgivningsmakt, finansmakt och traktatmakt (frågan behandlas vidare i avsnitt 36.1.2). Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet gjorda översynen innebar vidare att det i 10 kap. 5 § infördes en särskild bestämmelse om att hade möjlighet att i förväg besluta om inkorporering av kommande ändringar i internationella överenskommelser. Efter dessa ändringar fick 10 kap. 5 § första stycket följande lydelse. Beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående av eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Som framgått ovan infördes i samband med EU-medlemskapet en helt ny bestämmelse i 10 kap. 5 § första stycket om överlåtelse av beslutanderätt till EG. Den fick följande lydelse. kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar förenar sig. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Som tidigare nämnts ändrades det aktuella stycket 2002. Ändringen avsåg i första hand att kodifiera ett rättsläge som tidigare bara hade framgått av olika förarbetsuttalanden. En nyhet var dock att adressaten för överlåtelsen ändrades så att bestämmelsen gav möjlighet att överlåta beslutanderätt inom ramen för hela unionssamarbetet och inte bara till EG. Bestämmelsen lyder som följer. Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter godkännande av överenskommelse enligt 2 §. Bestämmelsen får sägas hämta sitt närmare innehåll från ett antal förarbetsuttalanden med anledning av EU-anslutningen och olika har aktualiserats därefter (se främst 1993/94:114, 1993/94:KU21, SOU 2001:19, prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18, regeringens lagrådsremiss Fördraget om upprättande av en och Lagrådets yttrande däröver samt prop. 2007/08:168). Det står klart att föreskriften i 10 kap. 5 § första stycket bemyndigar att inom ramen för samarbetet i EU överlåta beslutanderätt som annars tillkommer svenska organ. I bestäm- melsen uppställs vissa villkor för överlåtelsen. Där anges också vilka beslutformer som ska tillämpa. Av lagtexten framgår att det finns två villkor för ett beslut om överlåtelse. Enligt det första villkoret krävs att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i regeringsformen och i Europa- konventionen. I samband med överlåtelsebeslut har det inte hävdats att skyddet för fri- och rättigheter inom gemenskaps- samarbetet är för svagt och att överlåtelse därför inte skulle vara möjlig. Utvecklingen tycks dessutom gå i riktning mot en ytterligare förstärkning av skyddet. När det gäller det andra villkoret, att får överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket, visar de uttalanden som har gjorts att bestämmelsen i det här avseendet ställer två huvudsakliga krav på överlåtelsebeslutet. För det första får överlåtelsen inte medföra att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. ställning som det främsta statsorganet har här särskilt betonats. En överlåtelse av normgivningskompetens får inte innebära att uppgifter urholkas i väsentlig grad. Det andra kravet innebär att området som inte kan överlåtas även omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer för vårt konstitutionella system. Det har här – enligt ett i sammanhanget ofta citerat uttalande från Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet 1993/94:KU21 s. 27) – som ett exempel särskilt pekats på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för det svenska statsskicket. Om förutsättningarna för överlåtelse enligt 10 kap. 5 § första stycket är uppfyllda kan besluta om överlåtelse enligt de former som anges i bestämmelsen.