sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — 14 Kommunernas obligatoriska uppgifter: social omsorg (äldre- och handikappsomsorg samt individ- och familjeomsorg), för-, grund- och gymnasieskola, bostäder, plan- och bygg- frågor, miljö- och hälsoskydd, vatten och avlopp, renhållning och avfallshantering, rädd- ningstjänst, civilt försvar, biblioteksverksamhet. Frivilliga uppgifter kan avse fritid och kultur, teknisk service, underhåll av gator, energiförsörjning. De kommunala förvaltningarna är skyldiga att leverera service till medborgarna.15 Alla kommuner har telefonkundtjänst i någon form och mer eller mindre väl utarbetade hemsidor på webben. De bäst utvecklade hemsidorna ger medborgarna möjlighet att sköta vissa ärenden, t.ex. enkla tillståndsärenden, på webben. I de flesta kommuner finns mer eller mindre väl etablerade ser- viceställen eller servicekontor med olika benämningar. Medborgar- kontor som finns i en del kommuner, har ofta lång erfarenhet av verksamheten och vilka frågor och serviceärenden medborgarna har.16 I några kommuner saknas dock en tydlig plats dit med- borgarna kan vända sig med allmänna frågor. Medborgarna hänvisas till att kontakta den förvaltning som har ansvar för deras frågor. Resultatet har blivit att kommunernas servicelösningar varierar över landet. huvuduppgifter är att svara för hälso- och sjukvård samt, tillsammans med kommunerna, för regional och lokal kol- lektivtrafik.17 Liksom kommunen har verksamheter alltså betydelse för både människors privata liv och för samhälls- utvecklingen i stort. Serviceskyldigheten gentemot medborgarna omfattar också . God tillgänglighet, korta väntetider och kontinuitet i bemötan- det är självklara och berättigade krav från medborgarna på hälso- och sjukvårdens service och tjänster. Tillgänglighet till vårdens institutioner i bemärkelsen väntetider för kontakt och till behand- ling och vård, är en viktig kvalitetsfaktor för sektorn. Alla landsting har hemsidor på webben med allmän information och kontaktupp- gifter. Man arbetar också med att utveckla individanpassade sidor. För den enskilde är formerna för samverkan mellan verksam- heter som svarar för, kommunen och statliga myndig- heter och institutioner framför allt betydelsefulla då individen har ett sammansatt problem, t.ex. en skada eller sjukdom som kräver vård, rehabilitering och anpassning till nytt arbete eller boende. 15Förvaltningslagen (1986:223). 16Bilaga 5, Tolv exempel på samverkan, exempel 12 Medborgarkontor i . 17Landstingets obligatoriska uppgifter är hälso- och sjukvård och tandvård för barn och ungdomar samt kollektivtrafik. Frivilliga uppgifter är kultur, utbildning och turism. 1.5Privata och ideella serviceaktörer Den stora majoriteten av aktörer inom tjänstesektorn är företag i näringslivet. Den begränsade del av sektorn som utgörs av verk- samhet för att skapa tillgänglighet till offentliga tjänster, levereras däremot till en liten men viktig del av privata aktörer. Till exempel svarar livsmedelsbutiker och bensinstationer inte bara för distribu- tion av dagligvaror och drivmedel, utan de är också servicepunkter för andra tjänster. Särskilt på landsbygden spelar dessa en mycket viktig roll, vilket också är uppmärksammat i politiken för regional tillväxt och landsbygdsutveckling. Det finns drygt 1 100 lanthandelsbutiker, ett antal som dock minskar, oftast därför att butikerna har alltför liten omsättning och är olönsamma. Det finns cirka 3 600 försäljningsställen för bensin och diesel men antalet minskar snabbt, bl.a. på grund av kravet att tillhandahålla miljövänliga fordonsbränslen. Stationer med liten omsättning har svårt att bära de investeringar som är nödvändiga. Bensinstationer på landsbygden är ofta samlokaliserade med lant- handelsbutiker. Regeringen har uppdragit åt i och i att till utarbeta modeller för att trygga tillgängligheten till kommersiell service i hela landet. Arbetet har med förtur varit inriktat på lösningar för att trygga drivmedelsförsörjningen. I uppdraget har ingått att inventera goda exempel på samverkan mellan kommersiell och offentlig service. har 2 500 lantbrevbärare som besöker cirka 750 000 hushåll och företag. Underlaget för Postens logistiktjäns- ter minskar, framför allt på landsbygden. Lantbrevbärarnas brev- och paketdistribution till hushållen har minskat i omfattning i takt med att elektronisk kommunikation ökar. Dessutom har fler dis- tributionsföretag etablerat sig på marknaden. Organisationer och föreningar inom den ideella sektorn utför många viktiga insatser i samhället, med utgångspunkt från sina mål och förutsättningar. I finns cirka 200 000 ideella föreningar. Långt ifrån alla bedriver verksamhet som har betydelse i ett service- sammanhang, men tillräckligt många, både större och mindre orga- nisationer, är engagerade som leverantörer av service och tjänster. För den enskilde medborgaren är det ofta oviktigt vem som utför en viss service eller tjänst, det viktiga är att den finns och utförs väl. Den ideella sektorns insatser spelar stor roll i samhället, inte minst i områden där avstånden till serviceanläggningar är stora. Föreningarnas verksamheter och resurser är totalt sett omfattande men varierande, vilket är naturligt eftersom de bygger på engage- manget hos enskilda människor. Dessa ställer frivilligt och ideellt sin tid, kompetens och erfarenheter till förfogande. Sektorns bety- delse har redan beskrivits och belagts i olika sammanhang.18 Aktörer inom sektorn medverkar med insatser inom ett brett spektrum av serviceområden. Föreningar driver ofta mötes-, kvarters- och föreningslokaler. Folkets Hus och Parker, och Våra Gårdar är exempel på riks- organisationer som samlar lokalhållare. En mängd sociala insatser utförs av frivilliga, t.ex. vid olyckor eller kriser i samhället och för behövande, äldre eller sjuka privatpersoner. I drygt hälften av lan- dets kommuner finns t.ex. frivilliga resursgrupper, FRG, som orga- niseras och utbildas av . träffade regeringen samt företrädare för ideella organisationer och Kommuner och Landsting (SKL) en överenskommelse om principer som ska vara vägledande för sam- verkan mellan organisationerna och de offentliga parterna inom det sociala området. Överenskommelsen bygger på att kommuner och landsting ansvarar för välfärden medan organisationerna bidrar till att utveckla demokrati och välfärd i samhället. Den tydliggör att kommuner och landsting, inom gällande lagstiftning, väljer om och i vilken omfattning man konkurrensutsätter sin verksamhet. De ideella organisationerna ska kunna konkurrera på likvärdiga villkor med andra aktörer. Organisationerna ska ges möjlighet att delta i den långsiktiga planeringen på de områden där de är verksamma. De ska ansvara för att deras insatser håller hög kvalitet och till- gänglighet. Överenskommelsen ska efter hand tillämpas på fler om- råden än det sociala.19 18Se t.ex. , Rörelser i tiden, SOU 2007:66 och , och , Medborgarnas insatser och engagemang i civilsam- hället. Några grundläggande uppgifter från en ny befolkningsstudie, , 2005. 19Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer och SKL . 2.1Politiska uttalanden om service i samverkan I regeringens förvaltningspolitiska dokument behandlas bl.a. synen på medborgaren som konsument av offentlig verksamhet och på samverkan mellan myndigheter som medel att effektivisera den offentliga förvaltningen. Förvaltningspolitiken omfattar också de mycket viktiga frågorna om hur styrningen av myndigheternas verksamhet utförs. Givetvis är det tjänsterna i sig, t.ex. framgångs- rik arbetsförmedling, god skolundervisning, vård och omsorg, som medborgarna efterfrågar. Tillgängligheten till offentlig service är också en faktor i regio- nal tillväxt och utveckling. Den offentliga verksamheten är del av livsmiljön och förutsättningarna för nya eller etablerade invånare och företagare, både i städer och på landsbygden. Verksamheten är viktig för attraktionskraften och de värden som en kommun eller region kan uppvisa. Målet för förvaltningspolitiken är att stärka statsförvaltningens förmåga att lösa sina uppgifter rättssäkert och effektivt till nytta för medborgare, näringsliv och beslutsfattare.1 Regeringen förbere- der en förvaltningspolitisk proposition . Tills vidare är därför målet och prioriteringarna i förvaltningspolitiken oföränd- rade. Medborgare och företag ska sättas i centrum. Myndigheternas samverkan ska öka och styrningen ska förbättras genom en tyd- ligare rollfördelning mellan regeringen och myndigheterna. 2009/10:1, Utgiftsområde 2, avsnitt 3.2 Politikens inriktning. e-förvaltning ska möten med medborgare och företag effektiviseras och förenklas. Regeringen har noterat att de statliga myndigheternas effektivi- seringar som i sig är positiva, har inneburit att verksamheten allt mer har koncentrerats till större orter. För att upprätthålla service till medborgarna i hela landet vill regeringen främja en ökad lokal samverkan och inrättandet av lokala servicekontor. Regeringen har sagt sig vara beredd att vidta åtgärder för att åstadkomma en sam- verkan som också innefattar både den kommunala verksamheten, det civila samhället och privata aktörer. Regeringen avser att välja en mer helhetsinriktad strategisk styrning av myndigheterna för att säkerställa att dessa levererar tjänster av hög kvalitet till medbor- gare och företag.2 gav regeringen i uppdrag till länsstyrelserna i Väs- terbottens län och att ta fram ett kunskapsunderlag över den offentliga servicens utformning i respektive län. Länssty- relserna skulle enligt uppdraget beskriva dels tillgängligheten till den offentliga servicen lokalt och regionalt, dels samordningen mellan och statlig service. Länsstyrelserna skulle sam- råda med lokala och regionala aktörer som kommuner och det kommunala samverkansorganet i respektive län samt utföra upp- draget i kontakt med berörda myndigheter. Den senaste förvaltningspolitiska propositionen lades fram 19983. Uttalandena av tidigare regeringar liknade de nu aktuella. Förvalt- ningen är till för medborgaren och den bör utvecklas utifrån ett medborgarperspektiv. Som uppföljning till propositionen utkom en programskrift år 2000.4 Också där fanns medborgaren i fokus. Bland annat framhölls att medborgaren så långt möjligt bara ska behöva ha kontakt med en myndighet i ett enskilt ärende. Alla ska ha likvärdig tillgång till de tjänster som erbjuds och till offentlig information. De förbättrade serviceåtgärder som föreslogs i pro- grammet var i hög grad IT-inriktade. 2006/07:1 Utgiftsområde 2, bilaga 1, utveckling, samt Prop. 2008/09:1, Utgiftsområde 2, avsnitt 3.2 Politikens inriktning. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. 4Justitiedepartementet 2000, En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram. I en skrivelse till om förvaltningspolitiken samma år5 upprepade regeringen att information och tjänster ska göras mer tillgängliga för medborgarna. Dessa ska kunna uträtta sina ärenden oberoende av myndigheternas kontorstider och geografiska belä- genhet, i första hand genom elektronisk dygnetruntservice. Myn- digheternas samverkan ska öka, såväl med varandra som med kommuner, landsting och näringsliv. Medborgare och företag ska slippa vara beroende av hur informationsansvaret är fördelat mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting. konstaterade regeringen6 att tyngdpunkten i förvaltningen länge legat på att utveckla enskilda myndigheter och verksamhetsområden. borde därför modernise- ras till att bli en sammanhållen förvaltning i medborgarnas tjänst. Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Till- växtpolitiken ska bl.a. inriktas mot en mer samordnad stat i sam- verkan med lokala och regionala aktörer. Tillgången till kommersi- ell och offentlig service för medborgare och företag är viktig för att stärka tillväxtpotentialen i hela landet. För detta krävs det samord- nade insatser inom flertalet statliga utgiftsområden. I sina uttalanden understryker regeringen sitt ansvar för att upp- rätthålla en robust infrastruktur och samhällsservice på landsbyg- den, trots att insatser för bl.a. kommersiell och offentlig service kan vara dyrare att driva där än i tätorter och städer. Människors utvecklingskraft och näringslivets konkurrenskraft i alla delar av landet ska främjas, bl.a. genom en tydligare och mer överskådlig förvaltning, bättre styrning och ökad lokal samverkan mellan myn- digheter.7 I förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete föreskriver regeringen att de statliga myndigheterna ska samråda med andra när de överväger att minska sina verksamheter. Samråd ska ske med berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, näringsliv och organisationer och gälla möjligheterna att genom samordning eller samverkan upprätthålla eller utveckla verksamheterna. 5Skrivelse 2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik. 2005/06:1 Utgiftsområde 2, bilaga 1 utveckling. 2008/09:1, Utgiftsområde 19, Regional tillväxtpolitik, avsnitt 2.7 Politikens inriktning. , de regionala självstyrelseorganen och kommunala samverkansorganen har fått i uppdrag av regeringen att utarbeta regionala serviceprogram (RSP) för perioden –2013, enligt riktlinjer som tagit fram. Serviceprogrammen ska bl.a. syfta till att uppnå god tillgång till kommersiell service. Samverkan mellan kommersiell och offentlig service ska uppmunt- ras, liksom större mångfald av utförare och leverantörer av service och tjänster.8 RSP anknyter till de regionala utvecklingsprogram- men (RUP), landsbygdsstrategin och andra regionala program för utveckling och tillväxt. RUP är en samlad strategi för länens till- växtarbete och ligger till grund för andra program och insatser för regional utveckling. RUP utarbetas av de regionala självstyrelse- organen, de kommunala samverkansorganen samt i de län som saknar dessa organ.9 Många initiativ till servicesamverkan Kommunala och statliga initiativ till samverkan över sektorsgränser har tagits under . startade en servicesamverkan i kommun mellan kommunen och sju statliga myndigheter samt Posten. Denna utvecklades till ett medborgarkontor med viss tjänstesamverkan. Kommunala handläggare hade t.ex. tillgång till vissa register och diarier hos stat- liga myndigheter. föreslog en arbetsgrupp i det dåvarande en lag om kommunala medborgarkontor som skulle erbjuda information och beslutsservice inom statliga myn- digheters områden. Förslaget följdes inte, utan i stället tillkom 1994 en lag10 som medgav att kommuner träffade avtal med statliga myndigheter om att utföra statliga förvaltningsuppgifter som inte innebar myndighetsutövning. Lagen ersattes först med en försöks- lag 1997 och därefter 2004 av lagen om samtjänst vid medborgar- 8Regeringsbeslut , N2008/6731/RT. 2008/09:1, Utgiftsområde 19, Regional tillväxtpolitik, avsnitt Regionala utvecklings- program. 10Lag (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. kontor.11 Denna ändrades efter förslag i vårt för- sta delbetänkande. startade en försöksverksamhet med s.k. medborgar- terminaler på 140 platser i landet. I projektet användes den typ av kundarbetsplatser som Arbetsförmedlingen har. Från terminalerna kunde användaren nå en gemensam portal med tillgång till myndig- heters webbaserade information och service. Sju myndigheter del- tog i försöket. Erfarenheterna var positiva men projektet avslutades . Myndigheterna bedömde att de inte hade praktiska möjlig- heter att ansvara för att långsiktigt administrera och finansiera en fortsatt utveckling av terminaler. De ansåg att detta krävde insatser över myndighets- och sektorsgränserna.12 Projektet , Vi som samarbetar, initierades av regeringen och pågick åren 2003–2005. Det syftade till att ta fram och pröva nya former för lokal servicesamverkan och att etablera gemen- samma kanaler för den offentliga förvaltningens möte med med- borgare och företag. I projektet deltog Statskontoret, AMS, , , Riksskatte- verket och , senare också . Kommunala och landstingskommunala organ skulle inbjudas att delta. I arbetet prövades bl.a. lokalsamverkan, fjärrservice, tjänstesamverkan, call center och stöd för självservice i 15 olika försöksprojekt. Flera av myndigheterna kom därefter överens om att fortsätta samverka och bl.a. ta fram ett koncept för det personliga mötet och en långsiktig syn på lokalsamverkan. Det ledde till att Arbetsför- medlingen, och etablerar gemensamma lokala servicekontor och samverkans- kontor, som beskrivs i avsnitt 2.5. Myndigheternas Hus i Vilhelm- ina kommun är ett annat bestående projekt där fler myndigheter, bl.a. Arbetsförmedlingen, , Polisen och Skogs- styrelsen samlokaliseras med kommunen. 11Lag (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor, ändrad , samt Förordning (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor, införd . 12Deltagande myndigheter var AMS, , , Kon- sumentverket, , och . Utvärderingen av projektet berörs i kapitel 10 Ekonomiska konsekvenser och finansiering. Med stöd av lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabi- literingsinsatser, FINSAM, kan , Arbetsförmed- lingen, kommuner och landsting samverka finansiellt inom rehabi- literingsområdet. Samverkan bedrivs genom samordningsförbund som ska bestå av dessa parter. En eller flera kommuner kan ingå i ett förbund. Samordningen innebär att parterna disponerar och beslutar om en gemensam budget. står för hälf- ten av de avsatta medlen, och kommunen varsin fjärde- del. får använda högst av sjukpen- ningsanslaget till samverkan, vilket uppgår till högst . Medlen ska främst användas för att finansiera samverkan mellan , för- söksverksamhet med alternativa insatser för långtidsinskrivna per- soner samt samordning mellan sjukförsäkringen och hälso- och sjukvården. Samordningsförbunden ska inte svara för någon myn- dighetsutövning. Beslut som berör enskilda individer, t.ex. om för- sörjning eller deltagande i insatser, fattas av var och en av de sam- verkande parterna. Det finns drygt 80 samord- ningsförbund i 19 län där 166 av landets kommuner deltar. SKL:s förslag om en gemensam ingång Kommuner och Landsting, SKL, aktualiserade i en skri- velse till regeringen frågan om samorganisering av de kommunala och statliga verksamheter som berör människor med behov av omfattande stöd och insatser för att komma i arbete. Skrivelsen var rubricerad Hemställan om en gemensam ingång för arbetssökande.13 I skrivelsen redovisade SKL tre alternativa modeller för organi- sering av en gemensam ingång för arbetslösa. En modell avsåg lagreglerad lokalmässig samordning mellan statliga myndigheter och kommuner. Enligt en annan modell skulle staten ta hela an- svaret för försörjningsstöd och insatser för arbetslösa. Den tredje var en beställar-utförarmodell för den gemensamma verksamheten. SKL föreslog att möjligheter och hinder för en samorganisering ska analyseras i en försöksverksamhet med En gemensam ingång för arbetslösa. Flera kommuner hade aviserat att de vill medverka i en 13 Fi2008/4008/OFA/KL. Den skulle kunna bygga på den struktur med samordningsförbund som redan finns inom FINSAM. SKL konstaterade i skrivelsen att en försöksverksamhet kräver lag- ändringar och begär dessutom att regeringen och ska ge tydliga instruktioner till myndigheterna om att delta i en försöks- verksamhet. Regeringen överförde skrivelsen till vår utred- ning i den del som gäller formerna för lokalmässig samverkan mellan statliga myndigheter och den kommunala nivån. Styrelsen för SKL beslutade att driva ett förslag om samorganisering av Arbetsförmedlingen, , det kommunala ekonomiska biståndet samt de kommunala arbets- marknadsenheterna. Framför allt hos dessa myndigheter ligger ansvaret för att stödja arbetslösa i arbetsför ålder. Styrelsens beslut hade föregåtts av en enkät till samtliga kom- muner i med frågor om hur de ställer sig till att en sådan organisation skapas, inte minst med hänsyn till att den föreslagna samordningen skulle få betydelse för den kommunala självstyrel- sen. En överväldigande majo- ritet av kommunerna svarade att det behövs en samordning på detta välfärdsområde. De var också positiva till att de berörda delarna av de statliga och kommunala myndigheterna samorganiseras. Många människor besöker myndigheter för att informera sig eller få förklaringar om gällande regler, hämta blanketter, göra en ansö- kan och liknande. Myndigheterna uppger att 60–av alla kontakter gäller rutinfrågor som har standardsvar. De vill styra medborgarna till att använda webben eller telefonen för sådana frågor. Vissa situationer förutsätter insatser av flera myndigheter. Med- borgaren kan behöva kontakt med ett antal myndigheter, utan att det finns något särskilt verksamhetssamband mellan dessa. En hög- skolestuderande kan t.ex. behöva kontakt med Verket för högsko- leservice, CSN och något studentbostadsföretag. I en annan situa- tion kan ärendet kräva myndighetsbeslut som bygger på varandra. Ett exempel är nystart av företag, då nyföretagaren sannolikt behöver kontakt med både kommunala och statliga myndigheter, dessutom med banken och andra företag eller organisationer. moment i processen bör utföras snabbt och i rätt ordning för att inte leda till förseningar och onödiga kostnader för företagaren. Behov av service och tjänster på ett djupare plan gäller om den enskilde befinner sig i en mer komplex livssituation. Tjänstemän i flera olika expertroller kan behöva engageras och göra insatser med utgångspunkt från en grundlig analys och kanske en individuell handlingsplan för den enskilde. Det kan gälla ungdomar och nyin- vandrade personer som inte är etablerade på arbetsmarknaden eller äldre som har blivit arbetslösa och behöver hjälp för att komma i nytt arbete. Man talar ibland om människor i mer eller mindre långvarigt utanförskap. Man kan anta att medborgare som har återkommande eller lång- variga ärenden till myndigheter, efter hand lär sig vilka regler som gäller och vilka kontakter han eller hon behöver ha. För kortvariga och lågfrekventa ärenden gäller det motsatta. Här riskerar med- borgaren i högre grad att behöva söka rätt myndighet, underrätta sig om regler, procedurer m.m. Enligt förvaltningslagen ska myn- digheter hjälpa medborgaren att komma till rätt instans. De ska besvara frågor och ärenden så snart som möjligt.14 Försök med s.k. kundarbetsplatser startade som ett VISAM-pro- jekt 2003 och utvärderades på våren 2008.15 En kundarbetsplats i detta projekt har fler tekniska funktioner än de medborgartermi- naler som hade prövats tidigare. En kundarbetsplats i är en virtuell mötesplats som består av en dator, kompletterad med kamera, mikrofon, hörlurar och skanner. Vid denna kan kunden chatta eller samtala med tjänstemän i myndigheterna samt skriva i ett dokument tillsammans med en tjänsteman. Kunden når flera myndigheter via samma www-adress. Kundarbetsplatser finns på medborgarkontor, på ca 20 plat- ser i , , och . Enligt utvärderingen är de flesta kunder mycket nöjda med kundarbetsplatserna och anser att de är lätta att använda. 144 § Förvaltningslag (1986:223). 15Arbetsmarknadsverket, CSN, , , och deltog i projektet. cent uppger att de kommer att använda dem igen. Personalen anser också att de är lätthanterliga och att de ger bra service. Tekniken fungerar bra och är pålitlig och stabil. Den är kostnadsbesparande för både myndigheter och medborgare. Myndigheterna måste dock hålla hög tillgänglighet på sin sida. Placeringen av kundarbetsplat- serna är viktig. Målgrupper, lokaler, platser och teknisk infra- struktur spelar roll för hur de utnyttjas. Myndigheterna bör, enligt utvärderingen, fortsätta att tillhanda- hålla kundarbetsplatser för personligt möte på distans på lämpliga platser. Tekniken kan även användas internt i myndigheterna som en funktion i den bakre linjen.16 med bl.a. elektronisk service via hemsidor på webben är ett stort och viktigt utvecklingsområde inom hela den offentliga förvaltningen.