sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — Vid en bedömning av måluppfyllelsen bör bl.a. hänsyn tas till vilken typ av aktiviteter organisationerna kan erbjuda, relationen mellan antal medlemmar och antal aktiviteter och i vilken utsträckning de som deltar i aktiviteterna också deltar i föreningsarbetet. Regler med koppling till målet Ett av kraven för att en ska få det reguljära bidraget är att organisationen ska ha ett visst antal medlemmar. Det rörliga beloppet i strukturbidraget grundas också på antalet med- lemmar i åldrarna 7–. 2.4Prövningen mot målen har påverkat rätten till bidrag De nuvarande målen har delvis beaktats vid bedömningen av rätten till bidrag. Målet om demokratisk fostran har i stor utsträckning beaktats vid bedömningen av rätten till bidrag. Målet om jämställdhet mellan könen har i viss utsträckning beaktas vid bedömningen om rätten till bidrag medan någon egentlig prövning mot jämlikhetsmålet inte sker. Målen om meningsfull fritid och fler unga i föreningslivet har i viss mån beaktats. 1993/94:135, s. 45. Mål och rätten till bidrag Rätten till bidrag har inte kunnat avgöras genom en kvalitativ bedömning av organisationernas verksamhet. handläggning har påverkat organisa- tionerna i riktning mot målen. Kopplingen mellan målen och bidraget bör göras tydligare. 2.4.1Ungdomsstyrelsens prövning mot respektive mål Den tydligaste prövningen har skett mot målet om demokratisk fostran. prövar även om det underrepresenterade könet är väl representerat i styrelserna (jämställdhetsmålet), om tillräckligt många är aktiva vid årsmöten (engagera fler i förenings- livet), samt om verksamheten är av fritidskaraktär (meningsfull fritid). Främja barns och ungdomars demokratiska fostran De förklaringar till målet om demokratisk fostran som regeringen gav i propositionen Ungdomspolitik stöds i flera avseenden av skrivningar i förordningen om statsbidrag till ungdomsorganisa- tioner. I dessa fall har kraven från – med stöd av förordningen – varit så tydliga att flera organisationer mer eller mindre frivilligt har anpassat sig till kraven dels innan de söker bidraget , dels efter att särskilt påpekat bristerna i de årliga beslutsmeddelandena. För flera av de religiösa ungdomsorganisationerna, som haft dispens från kravet på självständighet, har anpassningen av organisationerna tagit närmare . är de alla självständiga organisationer på riksnivån, men en del har fortfarande lokalavdelningar som inte är självständiga från sina moderförsamlingar. Dessa organisationer har inte nekats bidrag, men dispensen har tidsbegränsats och de har förlorat en hel del lokalavdelningar och medlemmar som inte längre räknas som bidragsgrundande. Andelen unga i styrelsen utgör indikator på ungas inflytande i organisationen och prövas både för nya organisationer och vid varje års bidragsgivning. När det gäller kravet på en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer har avslagit Mål och rätten till bidrag bidrag med hänvisning till kravet. har även för- tydligat detta krav och det framgår i myndighetens information om bidraget att detta är grundläggande. Sammantaget anser jag att målet om demokratisk fostran, så som det formulerades i propositionens vägledande kommentarer, i stor utsträckning har beaktats vid bedömningen av rätten till bidrag. Detta gäller särskilt kravet på att verksamheten inte ska strida mot demokratins idéer och kravet på en demokratisk struk- tur och självständighet. Däremot verkar inte kravet på att verksam- hetens innehåll bör syfta till att intressera ungdomar för samhälls- frågor i vid bemärkelse ha påverkat bedömningarna. Främja jämställdhet mellan könen För att pröva organisationernas verksamhet mot målet om jäm- ställdhet begär in medlemsstatistik uppdelad efter kön i den årliga ansökan och följer också upp jämställdheten genom en enkät till nya organisationers lokalavdelningar. I enkäten ska uppgifter om antal medlemmar delas upp efter kön samt redo- visning ske av antalet kvinnor och män i lokalavdelningarnas styrel- ser. Om det underrepresenterade könet har färre än av styrelseplatserna noterar detta i beslutsmed- delandet till organisationen, för att kunna följa upp könsfördel- ningen vid kommande ansökan. Främja jämlikhet mellan olika ungdomsgrupper När det gäller bedömningen av jämlikhetsmålet finns det ingen lämplig statistik hos organisationerna som beskriver hur olika ung- domsgrupper deltar i deras verksamhet. Det skulle kräva att organi- sationerna för register över sina medlemmars etniska och socio- ekonomiska bakgrund samt eventuell funktionsnedsättning, vilket av flera skäl inte vore lämpligt. Även om frågeställningen tas upp i den fördjupade prövningen är en konkret prövning och uppföljning svår. Någon egentlig prövning av rätten till bidrag mot detta mål sker därför inte. Propositionens kommentar att målet betyder att exempelvis inga rasistiska organisationer kan beviljas bidrag anses numera täckas av kravet på en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer. Mål och rätten till bidrag Ge barn och ungdomar en meningsfull fritid Med utgångspunkt i propositionens kommentar av målet om en meningsfull fritid har vid prövning av rätten till bidrag kontrollerat att organisationens verksamhet har fritids- karaktär och att den inte i huvudsak handlar om medlemmarnas ekonomiska intressen. Engagera fler ungdomar i föreningslivet Propositionens kommentar till målet att engagera fler barn och ungdomar i föreningslivet, ställer inte ett absolut krav på att med- lemsantalet ska öka. Däremot är inriktningen att organisationerna ska uppmuntra barn och ungdomar att delta i och att engagera sig i föreningen. Inte heller detta mål är lätt att mäta. Andelen unga i styrelsen liksom hur många som deltar vid organisationens års- möten prövas för nya organisationer. Dessa variabler utgör indi- katorer på en del av måluppfyllelsen och prövas vid varje års bidragsgivning. Målet följs upp i den fördjupade prövningen. 2.4.2Prövningen av nya organisationer har varit avgörande På nationell nivå har nya organisationer som söker bidrag i princip aldrig brister i förhållande till målen, varför avslagen med hänvis- ning till måluppfyllelsen är få. Den faktiska prövningen mot målen har skett genom den dialog som föregått själva ansökan. Som en följd av myndighetens aktiva handläggning är enligt alla nya organisationer så väl medvetna om kra- ven, att de inte söker om de har brister eller begränsningar i sin verksamhet i förhållande till målen. Det kan ta från en för- sta kontakt till dess att en organisation anser sig klar att söka. Därför klarar i princip alla nya sökande organisationer myndig- hetens prövning mot målen. Däremot händer det att några lokalav- delningar inom organisationen inte klarar självständighetskravet gentemot ett vuxet moderförbund. Dessa lokalavdelningar och deras medlemmar kan organisationen inte tillgodoräkna sig som bidragsgrundande. Den årliga prövningen i samband med bidragsansökan och de kommentarer som ges i beslutsmeddelandena är den mest påtagliga Mål och rätten till bidrag prövningen för den majoritet av organisationerna som redan tidi- gare har beviljats bidrag Den fördjupade prövningen stöds inte av någon bestämmelse i förordningen. Prövningen har varit otydlig för organisationerna. Den presenteras som en prövning av organisationens verksamhet i förhållande till målen med statsbidraget med syfte att pröva organi- sationens rätt till bidrag. Den genomförs som en stödjande dialog. Vid det dialogseminarium jag hade med ungdomsorganisationerna diskuterades om den fördjupade pröv- ningen kunde utvecklas till en fördjupad uppföljning. Det framkom då att för många organisationer är den fördjupade prövningen otydlig eftersom den inte genomförs mot tydliga kriterier och inte leder till något resultat. Det framfördes också att det fanns brister i återkopplingen genom att endast brister i måluppfyllelsen påpeka- des. Andra organisationer menar tvärtom att de haft stor nytta av det stöd prövningen innebär. Ingen organisation har nekats bidrag med hänvisning till den fördjupade prövningen, men tillsammans med dialogerna vid de årliga prövningarna har den bidragit till en utveckling när det gäller ungdomsorganisationernas självständiga ställning och av ungas inflytande. De årliga prövningarna kan dock ha haft en minst lika stor betydelse för anpassningen mot målen som den fördjupade prövningen. 2.4.3En kvalitativ bedömning har inte kunnat göras kom i sin granskning fram till att någon prövning av rätten till bidrag utifrån måluppfyllelse görs dock inte . slutsats är att rätten till bidrag bara avgörs utifrån variabler som i stort sett saknar koppling till syftet med bidraget.10 Min genomgång av prövning visar att myndigheten genomför ett omfattande arbete med att pröva orga- nisationerna mot bidragets mål. Prövningen sker mot variabler som har en koppling till bidragets mål genom att de svarar mot propo- sitionens vägledande kommentarer till målen. Prövningen är där- igenom målrelaterad och har haft betydelse för bedömningen av rätten till bidrag. Men prövningen har inte skett genom en kvalita- tiv bedömning av organisationernas verksamhet. Den har i stället skett mot mätbara variabler som dels anges i förordningen, dels kan 10 2005, s. 40. Mål och rätten till bidrag härledas från de vägledande kommentarerna. Dessa variabler omfattar inte de övergripande målens hela djup och bredd. Det är därför min bedömning att de övergripande målen endast delvis har beaktats vid bedömningen av rätten till bidrag. Vad har då lett till att den prövning som gör inte ger en fullständig prövning av måluppfyllelsen? Myndigheten redovisade själv ett par avgörande problem i rapporten till ungdomsorganisationer.11 Förordningen saknar en bestäm- melse om att de övergripande målen ska vara styrande för rätten till bidrag. ansåg det därför som tveksamt om för- ordningen ger utrymme för att neka en organisation bidrag med hänvisning till att organisationens verksamhet inte bidrar till att uppfylla målen med bidraget. Myndigheten menade dessutom att bedömningar av organisationers verksamhet mot så övergripande mål som demokratisk fostran, jämställdhet och jämlikhet kräver svar på kvalitativa frågor, som sällan går att svara entydigt ja eller nej till. Det kan då ifrågasättas om en statlig myndighet ska bedöma en ideell organisations verksamhet utifrån så osäkra grunder. Särskilt om bedömningen ska avgöra om organisationen ska kunna beviljas eller inte beviljas statsbidrag. Jag återkommer i avsnitt 2.5 till dessa frågeställningar i samband med diskussionen om för- och nackdelar med att i ökad utsträck- ning låta målen styra bidragsgivningen. Här kan jag bara konstatera att valt att i så stor utsträckning som möjligt formalisera prövningen mot målen och därigenom valt att vid bedömningen av rätten till bidrag beakta målen i den utsträckning de kunnat formuleras som mätbara variabler eller konkreta krav. har också tagit fasta på en kommentar från vid behandlingen av propositionen Ung- domspolitik. Utskottet underströk vikten av att skulle ta hänsyn till organisationernas mycket olika förutsättningar och att en organisation vars verksamhet i något avseende inte till fullo uppfyllde målen borde få möjlighet att lägga om verksam- heten så att den bättre stämde mot målen. Myndighetens prövning av organisationerna mot målen har i stor utsträckning haft karak- tären av en målrelaterad dialog och process. Detta har påverkat organisationernas verksamhet i riktning mot målen. Jag instämmer således inte i kritik att det inte sker någon prövning av rätten till bidrag utifrån måluppfyllelse. 11 2005, s. 41. Mål och rätten till bidrag håller med om att prövningen sker utifrån formella variabler, men anser att de variabler som används har en koppling till målen. Jag anser dock att kopplingen mellan målen och bidraget bör göras tydligare och att det finns stora problem med att rätten till bidrag förutsätts avgöras av en kvalitativ bedömning av organi- sationernas verksamhet. 2.4.4Den målrelaterade handläggningen har haft effekt Målen för statsbidraget har haft effekt på organisationernas verk- samhet. I om statsbidraget tillfrågades organisationerna om sin syn på bl.a. målen. Av 80 orga- nisationer som svarade ansåg 34 att målen påverkade dem i hög eller ganska hög utsträckning medan endast 16 organisationer sva- rade att målen påverkade dem i låg utsträckning eller inte alls.12 I mina dialoger med ungdomsorganisationerna uttrycker de att de känner sig bekväma med målen och anser att de naturligt arbetar mot dem. De anser att målen uttrycker grundläggande värderingar för den barn- och ungdomsverksamhet de bedriver. Att målen finns som mål för statsbidraget lyfter fram dem och påminner organisationerna om dem, men målen skulle ha påverkat deras verksamhet även om de inte fanns som mål för statsbidraget. Det finns därför mycket som talar för att aktiva handläggning och de variabler som myndigheten använt för att pröva rätten till bidrag har resulterat i att statsbidraget stödjer de organisationer vars verksamhet bidrar till att uppfylla bidragets övergripande mål. 12 2005, s. 40. Mål och rätten till bidrag 2.5Rätten till bidrag bör ges tydligare koppling till de övergripande målen Statsbidraget ska även i fortsättningen vara ett organisations- bidrag. I syfte att målen för statsbidraget ska påverka bidragsgiv- ningen i ökad utsträckning föreslås att villkoren för rätten till bidraget ges en tydligare koppling till de övergripande målen. Enligt direktiven ska jag överväga för- och nackdelar med att i ökad utsträckning låta målen för statsbidraget styra bidragsgivningen. Jag har uppfattat direktiven så att jag ska pröva om målstyrningen ska öka i relation till den prövning som sker . I föregående avsnitt har jag bedömt att prövning delvis har beaktat måluppfyllelsen vid bedömningen av rätten till bidrag, vilket tycks leda till att de organisationer vars verksamhet bidrar till att uppfylla målen får stöd. Jag redovisade också de stora problem som finns med en modell där rätten till bidrag ska avgöras av en myndighets kvalitativa bedömning av organisationernas verksam- het. I detta avsnitt kommer jag att gå igenom och överväga för- och nackdelar med att i ökad utsträckning låta målen styra bidragsgiv- ningen. Det kan i huvudsak genomföras antingen som en stärkt målstyrning av ett organisationsbidrag eller genom att i större utsträckning låta måluppfyllelsen påverka bidragets storlek. Det senare skulle innebära att ett verksamhetsbidrag införs. Inlednings- vis redovisar jag de riktlinjer som jag bedömer generellt sett bör påverka statens styrning av bidrag till de ideella organisationerna. Dessa riktlinjer bör också påverka bedömningen av i vilken utsträckning och på vilket sätt bidraget till ungdomsorganisa- tionerna ska styras av målen. 2.5.1Synen på relationen mellan staten och de ideella organisationerna Synen på relationen mellan staten och de ideella organisationerna påverkar hur vi ställer oss till vilka för- och nackdelar det finns med att staten formulerar mål för bidragen till de ideella organisa- tionerna och att dessa mål ska styra bidragsgivningen. Mål och rätten till bidrag aliserades i och med att mål- och resultatstyrning växer fram som den förhärskande styrmodellen inom statlig förvaltning . har mål- och resultatstyrning som styrmodell för offentlig verksamhet ifrågasatts, bl.a. i ett betänkande från en statlig utredning, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning13. I betänkandet ifrågasätts också värdet av effektinformation från en avgränsad verksamhet, som uppfölj- ning av politiskt satta övergripande mål. Ideella organisationers verksamhet är inte statlig verksamhet, men statens bidragsgivning är det. Enligt min bedömning bör betänkandets resonemang och slutsatser också få konsekvenser för synen på mål- och resultat- styrning av statens bidrag till ideella organisationer. I Statskontorets rapport till ideella organisationer redo- visas en fyllig sammanfattning av utvecklingen sen Folkrörelseut- redningen 198714 fram till handledning för regleringsbrev 2004.15 har begreppen organisa- tionsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag växt fram för att definiera olika nivåer av målstyrning. I den senaste folkrörelseutredningens betänkande Rörelser i tiden16 analyseras Statskontorets redovisning och rekommendationer. Utredaren analyserar dessutom regeringens ställningstaganden, som de kommit till uttryck i en motion från allianspartierna 2005, i regeringsförklaringen , Budgetpropositionen , och i Tilläggsdirektiv till Folkrörelseutredningen17. Utredaren anordnade också ett seminarium med representanter för både statliga bidrags- givare och ideella organisationer för att diskutera principer för val av bidragsformer. Utredaren delar Statskontorets bedömning när det gäller princi- perna för val av bidragsform18 och presenterade en rad slutsatser. För de frågeställningar jag ska besvara är det särskilt relevant att 15Statskontoret 2004, s. 21–34. 18Dessa principer utgår i sin tur i allt väsentligt från en indelning av bidragsformerna som presenterades i rapporten av föreningsbidrag. (Ds 1997:36). Mål och rätten till bidrag lyfta fram utredningens slutsatser angående val av målstyrning för organisations- respektive verksamhetsbidrag19. Organisationsbidrag är en lämplig form för bidraget om staten vill stödja en organisation för dess existens. Det handlar då oftast om att organisationens roll är att ge röst åt en viss grupp eller viss åsikt eller att den är en intresseorganisation. Staten ställer då inte några tydliga krav på motprestationer. Däremot ska staten ha ett övergripande mål med bidraget och bedömning av resultat och effekter ska göras för bidragsgivningen. Detta betyder inte att organisationsbidraget ska resultatstyras i egentlig mening utan en diskussion om måluppfyllelsen kan räcka. Verksamhetsbidrag är en lämplig form för bidraget om staten vill stödja en organisation för att de bedriver vissa särskilda aktiviteter eller verksamheter. Det handlar då oftast om att organisationens roll är att ge service (bedriva viss verksamhet) för såväl medlemmar som icke-medlemmar. Eftersom bidraget motiveras av statens vilja att stödja en viss verksamhet blir måluppfyllelsen organisationens motprestation till staten och mätbara mål bör formuleras i dialog mellan mottagande organisation och beslutande myndighet. Detta innebär att man bör kunna tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom annan statlig verksamhet och att uppföljningen av bidraget ska göras mot uppställda detaljerade mål för bidraget. Gemensamt för organisations- och verksamhetsbidrag är att oberoende utvärderingar bör genomföras med jämna mellanrum eftersom förutsättningarna kan förändras och bidraget kan behöva omprövas både till storlek och inriktning. Formerna och intervallen för dessa utvärderingar och granskningar kan se olika ut beroende av bidragens karaktär och omfattning. Det bör enligt finnas utrymme både för organisationsbidrag och för verksamhetsbidrag. Organisations- bidrag är ett stöd till den grund av långsiktig verksamhet som varje självständig organisation vilar på och ska i första hand främja verk- samheter som är rikstäckande. 2.5.3Bidraget bör vara ett organisationsbidrag För att åstadkomma en ökad målstyrning av bidragsfördelningen skulle hela eller en del av bidraget skulle kunna fördelas som verk- samhetsbidrag. Ett verksamhetsbidrag bör prövas mot mätbara mål, 19 SOU 2007:66, s. 113 och 116. Mål och rätten till bidrag som därför inte kan vara övergripande och generella. Om ett verk- samhetsbidrag införs bör därför respektive organisation i samband med ansökan om bidrag formulera sina mål för den verksamhet de söker bidrag för. skulle därefter pröva om orga- nisationens mål och verksamhet ligger inom ramen för de över- gripande målen med bidraget. Bidragets storlek bör i detta fall vara beroende av tidigare måluppfyllelse. Ett verksamhetsbidrag är tyd- ligt målstyrt. Fördelen med ett sådant verksamhetsbidrag är att det finns en tydligare koppling mellan såväl måluppfyllelsen som verksamhetens omfattning och bidragets storlek. uppgift skulle bli att göra kvalitativa bedömningar av hur verksamheten uppfyller de mål som organisationen satt upp, vilket skulle bestämma hur stort verksamhetsbidrag respektive organisation ska få. Dessa bedömningar är mindre problematiska än att pröva rätten till bidrag utifrån en allmän bedömning av organisationens verksamhet. När en orga- nisation söker verksamhetsbidrag måste den tydligt beskriva den verksamhet organisationen söker bidrag för, vilka mål organisationen vill uppnå och på vilket sätt den bidrar till att uppfylla de över- gripande målen. Ett sådant ansökningsförfarande skulle liksom redovisningen bli mycket tidskrävande för både organisationerna och myndigheten. Om det nuvarande bidraget skulle göras om till verksamhetsbidrag och inga bidrag längre skulle betalas ut för antal medlemmar eller antal lokalavdelningar skulle å andra sidan både och organisationerna slippa dagens omfattande arbete med med- lemsförteckningar och kontroll av lokalavdelningar. I så fall skulle kanske till och med de administrativa insatserna bli mindre än . Om däremot nuvarande organisationsbidrag kom- pletteras med ett verksamhetsbidrag skulle det innebära avsevärt ökade administrativa uppgifter för både och organisationerna. Svårigheten med bedömningen av ett verksamhetsbidrag för de nationella ungdomsorganisationerna ligger i att de är förhållandevis stora organisationer med omfattande verksamhet på såväl lokal, regional som nationell nivå. Bedömningarna kan därför bli svåra att jämföra organisationerna emellan. Deras verksamhet har dessutom sinsemellan mycket skilda ändamål. Det är därför inte en särskild verksamhet som i första hand stöds. Det som stödet avser är att verksamheten bedrivs av och för ungdomar inom ramen för ett fritt föreningsliv. Mål och rätten till bidrag Ett verksamhetsbidrag skulle innebära att andelen bidrag med villkor ökar, vilket går emot intentionerna med det uppdrag i direk- tiven där jag ska undersöka möjligheterna att öka andelen villkors- lösa bidrag. Mot en starkare målstyrning av bidragsgivningen talar också ungdomsorganisationernas roll som en del av folkrörelsetraditio- nen och det civila samhället. Föreningslivet i alla dess former spelar en viktig roll för barns och ungdomars utveckling till aktiva med- borgare. är barn och ungdomar en viktig resurs i utveck- lingen av det framtida civila samhället. Ett starkt civilt samhälle är viktigt för en stabil och bred utveckling av demokratin och sam- manhållningen i samhället. Ungdomsorganisationerna har stor betydelse för barns och ungdomars inflytande och för utveckling av demokratiska förhåll- ningssätt och värderingar. I ungdomsorganisationernas verksamhet får många barn och ungdomar viktiga erfarenheter som påverkar deras tilltro till och möjlighet att agera i ett demokratiskt samhälle. I föreningen får de ofta sina första erfarenheter av att arbeta till- sammans och kompromissa om verksamhetens inriktning, att finna sig i att vara i minoritet men också att i majoritet ta hänsyn till minoritetens behov. I barn- och ungdomsorganisationerna får barn och ungdomar inflytande, blir sedda och hörda och måste ta ansvar för sina ställningstaganden. Till detta kommer att många får prak- tisk erfarenhet av det demokratiska hantverket som det innebär att sitta i en styrelse och att delta i den formella ledningen av före- ningen. Ungdomsorganisationerna är också viktiga arenor för ungdomar att kunna delta i eller själva organisera en meningsfull fritid på egna villkor. Med uttrycket på egna villkor avses att ungdomar har behov av en egen arena för att utveckla nya intressen, men också att mer etablerade verksamheter bedrivs på barns och ungas villkor i enlighet med ett barnrättsperspektiv. I alla dessa sammanhang är det av stort värde att organisa- tionerna är fria och obundna av staten.