sou · GWB34 · 2009-01-01 00:00:00 — Om inget annat meddelats inom den tidsfrist som fastställts ska till- ståndet anses beviljat. Ett annat förfarande får emellertid tillämpas om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbe- gripet tredje parts legitima intresse. För varje ansökan om tillstånd ska ett mottagningsbevis tillhandahållas . I artikel 14 anges ett antal krav som inte får ställas för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på landets territo- rium. De krav som anges är följande. Diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet eller, i fråga om företag, platsen för dess säte, och i synnerhet krav på medborgarskap för tjänsteleverantören, dess personal, aktie- eller andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse eller krav på att tjänsteleverantören, dess personal, aktie- eller andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse ska vara bosatta på landets territorium. Förbud mot att vara etablerad i flera medlemsstater eller vara registrerad vid eller vara medlem av en yrkesorganisation eller en branschorganisation i mer än en medlemsstat. Inskränkningar i tjänsteleverantörens frihet att välja om etable- ringen ska avse den huvudsakliga verksamheten eller en biverksam- het, särskilt skyldighet för tjänsteleverantören att förlägga sin huvudsakliga verksamhet till landets territorium, eller inskränk- ningar i friheten att välja om etableringen ska ske i form av en agentur, en filial eller ett dotterbolag. Krav på ömsesidighet med den medlemsstat där tjänsteleveran- tören redan är etablerad, bortsett från de krav på ömsesidighet som redan fastställts i gemenskapsinstrument som rör energi. Tillämpning i enskilda fall av en ekonomisk prövning där till- ståndsgivningen är beroende av att man kan påvisa att det finns ett ekonomiskt behov eller en efterfrågan på marknaden, eller av att man utvärderar verksamhetens potentiella eller aktuella ekono- miska effekter eller bedömer om verksamheten stämmer överens med målen i den behöriga myndighetens ekonomiska planering. Detta förbud ska inte avse planeringskrav som inte rör ekono- miska mål utan tjänar överordnade syften som rör allmänintresset. Direkt eller indirekt inblandning av konkurrerande aktörer, även inom rådgivande organ, vid beviljandet av tillstånd eller då de be- höriga myndigheterna antar andra beslut, med undantag för yrkes- organisationer och yrkessammanslutningar eller andra bransch- organisationer som handlar i egenskap av behöriga myndigheter. Detta förbud ska inte avse samråd med organisationer, som till exempel handelskammare eller med arbetsmarknadens parter, i andra frågor än enskilda ansökningar om tillstånd, eller samråd med allmänheten. Skyldighet att ställa eller bidra till en ekonomisk säkerhet eller att ta en försäkring hos tjänsteleverantörer eller organ som är etablerade på landets territorium. Detta ska inte påverka medlems- staternas möjlighet att kräva försäkring eller finansiell säkerhet i sig och ska inte heller påverka kraven avseende deltagande i en kollektiv ersättningsfond, till exempel för medlemmar i yrkes- organisationer eller branschorganisationer. Skyldighet att ha varit förhandsregistrerad i re- gistren på landets territorium eller att tidigare ha bedrivit verksamheten där. I artikel 15 anges att medlemsstaterna ska undersöka om det i deras respektive rättsordningar finns icke-diskriminerande krav som ska vara uppfyllda vid tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet De krav som anges är: Kvantitativa eller geografiska begränsningar, särskilt i form av begränsningar knutna till folkmängd eller ett minsta geografiskt avstånd mellan olika tjänsteleverantörer. Skyldighet för tjänsteleverantören att ha en viss juridisk form. Krav som rör företagets kapitalinnehav. Krav som innebär att endast vissa tjänsteleverantörer på grund av verksamhetens särskilda karaktär får starta tjänsteverksamheten i fråga, med undantag för krav rörande områden som omfattas av direktiv /36/EG eller sådana krav som föreskrivs i andra gemenskapsinstrument. Förbud mot flera etableringar inom samma stats territorium. Krav på ett minsta antal anställda. Fasta minimi- och/eller maximiavgifter som tjänsteleverantören måste tillämpa. Skyldighet för tjänsteleverantören att vid sidan av sin tjänst till- handahålla andra specifika tjänster. Om det finns sådana krav ska dessa uppfylla vissa villkor. Med- lemsstaterna ska anpassa sina lagar och andra författningar så att de blir förenliga med de villkoren. De villkor som ska vara uppfyllda är följande. Icke-diskriminering: kraven får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, i fråga om före- tag, var företaget har sitt säte. Nödvändighet: kraven ska vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset. Proportionalitet: kraven ska vara lämpliga för att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, de får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet och det ska inte vara möjligt att ersätta dessa krav med andra, mindre begränsande åtgärder som skulle ge samma resultat. Artikel 15 ska gälla lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse endast i den mån tillämpningen inte rättsligt eller i prak- tiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Det finns två EG-direktiv som gäller vid distanshandel, direktivet om konsumentskydd vid distansavtal32 och det s.k. e-handelsdirek- tivet33. En redogörelse för dessa direktiv finns i avsnitt 17.2.4. 32Europaparlamentets och rådets direktiv /7/EG av om konsumentskydd vid distansavtal, (EGT L 144, , s. 19–27, Celex 31997L0007). 33Europaparlamentets och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre mark- naden, (EGT L 178, 17.7, s. 1–16, Celex 32000L0031). 5.2.5Direktiv om medlemsstaternas skyldighet att anmäla förslag till tekniska föreskrifter och föreskrifter om informationssamhällets tjänster Enligt direktiv /34/EG34 och 98/48/EG35 är medlemsstaterna skyldiga att anmäla förslag till tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster till kommissionen. Vad som avses med tekniska föreskrifter m.m. framgår av artikel 1 i direktivet 98/34/EG. Undantag behandlas i artikel 10. Direktiv /34/EG har genomförts i genom förord- ningen (1994:2029) om tekniska regler och verkställighetsföreskrifter. Förslag till en lag eller en förordning som innehåller tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster måste anmälas. En sådan anmälan beslutas av . En anmälan av förslag till myndighetsföreskrifter hanteras av berörd myndighet och . 34Europaparlamentets och rådets direktiv /34/EG av om ett informations- förfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, (EGT L 204, 21.7.1998 s. 37, Celex 31998L0034). 35Europaparlamentets och rådets direktiv /48/EG av om ett informa- tionsförfarande beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 217, s. 18, Celex 311998L0048). 6Omregleringar av andra marknader Kärnan i verksamhet är att bedriva detaljhandel med läkemedel. Vid sidan av detta bedriver vissa andra verk- samheter som dosdispensering samt tillverkning av extemporeläke- medel och lagerberedningar. Därutöver förvaltar stora delar av infrastrukturen på apoteksmarknaden som är av samhälls- gemensamt intresse. Detta gäller framför allt olika IT-lösningar som receptregistret, läkemedelsförteckningen och högkostnadsdatabasen. har också vissa myndighetsuppgifter som utfärdande av s.k. Schengen-intyg. Slutligen ansvarar för en del sam- hällsnyttiga tjänster som försörjning av vissa vacciner och antidoter, totalförsvarets läkemedelsförsörjning, omhändertagande av kasserade läkemedel och drift av Giftinformationscentralen. En fråga som utredningen har att ta ställning till är hur dessa tjänster och upp- gifter ska organiseras i fortsättningen. I sammanhanget är det av intresse att göra en studie av tidigare omregleringar i och olika modeller som använts vid dessa. har ett flertal marknader i omreglerats och liberaliserats. Detta gäller bank-, el-, inrikesflyg-, post-, tele-, tågmarknaderna. En kortfattad beskrivning av omregleringarna finns i avsnitt 6.3. På post-, tele- och tågmarknaderna hade de statliga affärsverken Posten, och SJ monopolställning. De hade alltså, på sina respektive marknader, en liknande ställning som den har på apoteksmarknaden. Omregleringen och liberaliseringen av dessa marknader är därför av särskilt intresse. Utredningen har inte gjort någon utvärdering av omregleringarnas effekter eller om dess syften uppnåtts, utan hänvisar i den delen till regelutredningens betänkande Liberalisering, regler och marknader, SOU 2005:4. Omregleringar av andra marknader Vid omregleringarna har statsmakterna främst använt sig av två olika modeller för att organisera infrastrukturen. Den första modellen innebär att staten fortsätter att äga och kontrollera infrastrukturen, att detta led avskiljs från övriga led och att dessa övriga led konkur- rensutsätts och kanske också privatiseras. Denna modell har tillämpats på el-, inrikesflyg- och järnvägssektorerna i vilka infrastrukturen handhas av en separat infrastrukturenhet genom (för stamnätet), och . Den andra modellen innebär att ett befintligt vertikalt integrerat företag (eller affärsverk) får förbli intakt, men att konkurrens skapas i senare led genom att konkurrerande företag på icke-diskrimine- rande villkor ges tillgång till den infrastruktur som ägs av det inte- grerade företaget. För att uppnå detta krävs ett strikt regelverk för tillträde, s.k. tillträdesreglering, och en självständig och kraftfull regleringsmyndighet. Denna modell har använts på post- och tele- områdena där infrastrukturen handhas och ägs av respektive TeliaSonera som är operatörer på marknaden. De omreglerade marknaderna kännetecknas alla av det finns en viss infrastruktur som ett företag måste ha tillgång till för att konkurrera i nästföljande led. Exempelvis måste ett företag som vill bedriva tåg- trafik ha tillgång till järnvägsnätet och ett företag som vill etablera sig på telemarknaden måste ha tillgång till åtminstone de perifera delarna av telenätet, dvs. ledningarna från abonnenterna till de lokala telestationerna (accessnätet). Denna infrastruktur fungerar som en flaskhals för hela marknaden – utan tillgång till flaskhalsen kan ett företag inte vara verksamt på marknaden. Den grundläggande orsak- en till att ett flaskhalsproblem uppstår är att kostnaden för att bygga infrastruktur är så hög att det i praktiken är omöjligt för nya före- tag att själva etablera sig i infrastrukturledet.1 På apoteksmarknaden utgör stora delar av infrastrukturen en flask- hals. Den aktör som vill etablera sig på marknaden måste t.ex. ha tillgång till receptregistret, läkemedelsförteckningen och högkost- nadsdatabasen. Kostnaden för att bygga nya sådana IT-system är så hög att få aktörer har förmåga eller intresse av att bära kostnaden ensam. Även (APL), vars verk- 1 Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar – en om regelhantering vid avregleringar, s. 13 f. Omregleringar av andra marknader samhet bl.a. innefattar dosdispensering samt tillverkning av extem- poreläkemedel och lagerberedningar, kan anses vara en flaskhals. Den aktör som kontrollerar flaskhalsen kan använda sin mark- nadsmakt till att hindra konkurrens. För att uppnå en effektiv kon- kurrens på en sådan marknad krävs därför i regel någon form av reglering av tillträdet till flaskhalsen. Denna reglering kan ske på olika sätt. Nedan beskrivs kortfattat olika modeller för att hantera flaskhalsproblemet.2 Vilken av dessa modeller som är lämplig för att hantera flaskhalsproblemet varierar mellan branscher och länder. Den traditionella svenska modellen för att hantera flaskhalsproblemet är att låta flaskhalsen kontrolleras av den offentliga sektorn, ofta genom att låta ett affärsverk eller ett statligt bolag få en monopol- ställning i branschen. Denna modell tillämpades tidigare på post-, tele- och tågmarknaderna och tillämpas fortfarande på apoteksmark- naden. Genom att produktionen bedrivs i offentlig regi är tanken att den kommer att verka för den mest effektiva användningen av flaskhalsen. Det är dock inte säkert att så sker, eftersom det kan vara lockande att ta ut monopolvinster och finansiera annan offentlig verksamhet med dessa vinster. Det kan också hävdas att offentligt driven verksamhet är mer ineffektiv än en privat driven verksamhet eftersom det inte finns någon tydlig utvärdering i form av marknads- mekanismer. Reglering av konsumentpriserna förhindrar eller försvårar att mark- nadsmakt utövas. Genom att reglera vilket pris som får tas ut av konsumenterna uppnås en viss reglering av vilket pris den som kon- trollerar flaskhalsen kan ta ut för tillträdet till denna. En nackdel med modellen är att företagen får bristande incitament att vara kostnadseffektiva och förbättra kvaliteten. Det är också svårt att utforma modellen så att företagen ges korrekta investeringsincita- ment. Reglering av konsumentpriserna har varit den traditionella 2 För en mera ingående beskrivning hänvisas till Ds 2002:21 s. 121 ff. och , Restructuring Public Utilities for Competition (2002), s. 11 ff. Omregleringar av andra marknader modellen i reglerade branscher med privat ägande. Detta gällde exempelvis den numera omreglerade flygmarknaden i . Tillträdesreglering innebär att möjligheten till, och priset för, till- trädet till flaskhalsen regleras. Detta innebär att alla intressenter till ett givet pris får tillgång till flaskhalsen och därigenom kan kon- kurrera på marknaden. En fördel med modellen är att eventuella samordningsvinster och teknikutvecklingsfördelar av en integrerad produktionskedja kan bibehållas. En annan fördel kan vara att man undviker en kostsam separation av infrastrukturen från resten av verksamheten. En nackdel med modellen är att den aktör som kon- trollerar flaskhalsen på olika sätt kan försöka gynna den egna verk- samheten och försvåra konkurrenters tillträde till infrastrukturen, t.ex. genom att begära en hög ersättning eller försämra kvaliteten på de tillhandahållna tjänsterna. För att tillträdesreglering ska fungera krävs därför kontroll av att innehavaren till flaskhalsen inte diskrimi- nerar någon av dem som vill få tillgång till den. Exempel på marknad- er som är föremål för tillträdesreglering i är post- och tele- marknaderna där Posten och TeliaSonera kontrollerar sina respektive flaskhalsar. Ägande genom s.k. infrastrukturklubbar innebär att konkurrerande företag gemensamt äger den infrastruktur som har flaskhalskaraktär. På grund av det gemensamma ägandet har företagen incitament att skapa konkurrensneutrala förutsättningar och att se till kostnader- na i flaskhalsledet hålls nere. I gynnsamma fall innebär detta en form av självreglering, som gör myndighetsingripanden onödiga. En för- utsättning för att denna lösning ska fungera är dock att tillträdet till infrastrukturklubben är fritt. I annat fall finns risk för att till- trädet till flaskhalsen begränsas och för att de företag som inte är med i klubben missgynnas när det gäller villkoren för tillgången till flaskhalsen. För att hantera problemet om vilka som tillåts bli medlemmar i infrastrukturklubben kan det därför finnas behov av någon form av reglering av tillträdet. Omregleringar av andra marknader Infrastrukturklubbar finns på flera marknader i . På post- marknaden finns (se bilaga 3) och på bankmarknaden Bankgirocentralen. Ett annat exempel är mobil- telefonimarknaden där , Tele2, Hi3G(3) och ingått sam- arbete för att gemensamt bygga och äga en UMTS-infrastruktur3. Ett exempel från apoteksmarknaden i är som äger IT-systemen FarmaPro och Apotekenes Intranett4. Horisontell separation innebär att en monopolverksamhet delas upp i ett antal enheter, som agerar sida vid sida på marknaden utan att direkt konkurrera med varandra. Med andra ord minskar man den geografiska ytan som betjänas av samma flaskhals. Vertikalt integre- rade företag kommer då att ha ett intresse av att ge varandra till- träde till den icke-konkurrensutsatta verksamheten för att därmed skapa nationell täckning. Därigenom minskar behovet av pris- och tillträdesreglering som konkurrensen stimuleras. För att en horisontell separation ska vara en lyckad lösning krävs att företagen har ungefär samma storlek. Ett större företag kan näm- ligen sätta ett högt pris på sitt nät för ett företag som kontrollerar ett mindre nät och därigenom utnyttja sin storlek för att ta över en större del av marknaden. En effektiv horisontell separation förut- sätter därutöver att nätverkseffekterna är lokala och att effektivi- tetsförlusten av en uppdelning i regionala eller lokala företag är liten. Det finns dessutom problem med hur de potentiella konkur- renter som inte har tillgång till någon egen regional flaskhals att erbjuda i utbyte ska beredas tillgång till flaskhalsarna.5 Horisontell separation har i tillämpats på den del av elmarknaden där elnätsföretag agerar. 3UMTS, , är den europeiska benämningen på tredje generationens mobiltelefoni (). 4FarmaPro är ett IT-system för hantering av recept och betalningar inom ramen för läke- medelsförmånen. Det har utvecklats särskilt för det norska systemet för läkemedelsförmåner och prissättning av läkemedel. Det är ett komplett system för den dagliga apoteksdriften inne- fattande kassafunktioner, fakturering, expediering, lagerhållning och beställning. Apotekenes Intranett är ett system för elektronisk kommunikation till och från apotek. Alla apotek i använder sig av systemen. Verksamheten finansieras genom avgifter från användarna. är ett helägt dotterbolag till , som i sin tur ägs av foreningen () och Stiftelsen till fremme av apoteksfarmasi (). Samtliga apotek i är medlemmar i . FarmaPro och Apotekenes Intranett fanns redan före avregleringen av den norska apoteksmarknaden, men utvecklas ständigt. 5SOU 2005:4, Liberalisering, regler och marknader, s. 131. Omregleringar av andra marknader Vertikal separation innebär att flaskhalsen avskiljs från övriga pro- duktions- och distributionsled. Tanken är att separationen ska ge alla aktörer tillgång till infrastrukturen på konkurrensneutrala villkor. Separationen kan utföras på olika sätt. Den svagaste formen av vertikal separation är s.k. funktionell separation som innebär att flaskhalsen läggs i en egen enhet, t.ex. en avdelning eller ett dotterbolag, som är funktionellt avskild från övriga delar i företaget. För att denna lösning ska lyckas krävs att klara gränser definieras mellan den separerade enheten och övriga delar av organisationen och det bör finnas regler för ledningen och en eventuell styrelse vad gäller oberoende gentemot övriga delar av organisationen. Den mest långtgående formen av separation är kravet på skilda ägare, s.k. fullständig vertikal separation. En förutsättning för att denna lösning ska lyckas är att flaskhalsen ställs under kontroll av ett oberoende organ. Den främsta nackdelen är att eventuella sam- ordningsvinster och teknikutvecklingsfördelar av en integrerad pro- duktionskedja kan minska eller försvinna. Det kan också vara förenat med stora kostnader att separera infrastrukturen från den övriga verksamheten. En risk med att lägga flaskhalsen under ett oberoende organ, som kanske inte är vinstdrivande, är att incitamenten för effek- tivitet och utveckling kan vara små. Vertikal separation har tillämpats på el- inrikesflyg- och järn- vägsmarknaderna i vilka infrastrukturen handhas av en separat infra- strukturenhet genom (för stamnätet), Luftfarts- verket och . 6.3Tidigare omregleringar i korthet6 På ett övergripande plan finns några tydliga mönster i den svenska avregleringsprocessen. Prissättningen var före reformerna i de flesta fall reglerad, medan den nu i de flesta fall är fri, åtminstone i kon- sumentledet. De tidigare hindren mot fritt inträde har ersatts av etableringsfrihet. I de flesta fall har den offentliga sektorn behållit ägarkontrollen över flaskhalsinfrastrukturen och över det tidigare monopolet. I ett par fall har en vertikal separation genomförts och i de flesta fall har regelverket för tillträde till flaskhalsarna blivit 6 Detta avsnitt bygger i huvudsak på Ds 2002:21, s 155 f. Omregleringar av andra marknader Sammanfattningsvis kan den branschvisa utvecklingen be- skrivas på följande sätt. Bankbranschen har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Den tidigare behovspröv- ningen för att erhålla bankoktroj har avskaffats, utländska banker har tillåtits etablera sig i och avregleringen har öppnat för konkurrens mellan banker och försäkringsbolag, liksom för kon- kurrens från bl.a. detaljhandelskedjor. Flaskhalsen (de gemensamma betalningssystemen) ägs gemensamt av bankerna, genom infrastrukturklubbar, men något regelverk för tillträde till dessa har inte införts. Elbranschens elåterförsäljningsled har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Elproduktionsledet har gått från prisreglering till fri prissättning, medan principen om etableringsfrihet gäller . Det ver- tikalt integrerade affärsverket har separerats vertikalt. De centrala flaskhalsarna (stamnätet) drivs , liksom förr, enligt affärsverksmodellen. De lokala flaskhalsarna (distributionsnätet) ägs delvis av privata aktörer, delvis av den offentliga sektorn. De är föremål för en relativt svag tillträdesprisreglering och de är i huvud- sak vertikalt integrerade med elproduktion. Flygbranschen har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Branschen är vertikalt separerad, där flaskhalsen (flygplatser och flygledning) i huvudsak sköts av ett affärsverk. Postbranschen har gått från ett monopol till etableringsfrihet, medan en prisreglering införts som komplement till styrning enligt affärsverksmodellen. Posten, som är ett statligt bolag, är fortsatt vertikalt integrerad och inslag av tillträdesreglering har in- förts. Telebranschen har gått från ett de facto monopol till etablerings- frihet. har blivit aktiebolaget , vars huvudägare är staten, och är fortfarande vertikalt integrerat. styrdes prissättningen enligt affärsverksmodellen, men råder i huvudsak fri prissättning. Tillgång till flaskhalsarna är dock föremål för tillträdesreglering. Etableringsfriheten har ökat inom tågbranschen. Det statliga verket SJ, som separerats vertikalt och bolagiserats, har dock alltjämt legalt monopol för den interregionala persontrafik man anser sig kunna bedriva på rent kommersiella villkor. styrdes prissättningen genom affärsverksmodellen, men råder fri prissättning. Omregleringar av andra marknader träde till flaskhalsen (spåren) styrs i huvudsak genom affärsverks- modellen, snarare än genom tillträdesreglering. En mer utförlig redogörelse för omregleringarna finns i bilaga 3. Utredningens bedömning: Utredningens förändringsansats be- står i att -så långt möjligt bygga på tidigare systematiska utvecklings- steg rörande apoteksväsendet, -inte ändra det som bedöms fungera i en omreglerad miljö, -vara radikal i förslag där en nyordning behöver introduceras, och -grunda förslagen på evidens där sådan finns. Omregleringen bör följas upp och utvärderas efter en etablerings- fas . Utredningen har genom sina direktiv fått ett komplext uppdrag och en snäv tidplan. Detta förhållande har till väsentlig del format ut- redningens allmänna och övergripande upplägg. Synen på hur förslagen bör formas har också påverkats av de all- männa synpunkter som framkommer i den utvärdering av tidigare omregleringar som redovisas i regelutredningens betänkande Libera- lisering, regler och marknader, SOU 2005:4. Med stort intresse har utredningen också tagit del av erfarenheter vunna vid systemförändringar inom apoteksväsendet i andra länder, vilka gett värdefulla förändringsstrategiska insikter.