sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — bedömer att tjänste- mannens agerande endast kan styras utifrån ett förordnande som regeringens företrädare, inte såsom anställd vid en myndighet. har det hävdats att svenska myndighetstjänstemän har en svagare ställning än sina kollegor från – och från andra medlemsstater. Det kan knappast stämma om hon eller han personligen är utpekad som regeringens företrädare. Däremot har kommittén funnit att tjänstemän från myndigheterna ofta inte har tydliga förordnanden, vilket således bör vara såväl ett formellt som ett praktiskt problem. Ansvarsförhållandena blir otydliga och möjlig- heten att utkräva detta ansvar mindre. Risken är också att det blir mindre tydligt för tjänstemännen att de företräder och inte sin anställningsmyndighet. Det finns därför behov av att förtydliga vilken ställning den enskilde tjänstemannen har. Likaså behöver förhållandet emellan och myndigheterna klargöras i EU-arbetet. I praktiken förs delar av myndigheterna över till och görs till en (formell eller informell) del av departementen, som från fall till fall lånar in personal, i allmänhet utan gemensam planering, formella förordnanden eller tydligt samråd. I detta sammanhang har det även framförts att offentlighets- principen kan tynga beredningen av EU-ärenden när både Regerings- kansliet och myndigheter deltar. I princip ska alla dokument, e-brev och andra upprättade handlingar som sänds dem emellan betraktas som allmän handling och diarieföras. Detta uppstår som en följd av statsförvaltningens tudelning, vilket det inte hade gjort i en mini- steriemodell. Även här kan det ha betydelse att officiellt förordna deltagande tjänstemän i EU-arbetet för att få ett smidigt och korrekt arbetssätt, genom att de då arbetar direkt på regeringens uppdrag. anser att kravet på att registrera och arkivera allmänna handlingar inte bör innebära en allvarlig nackdel i arbetet, liksom att det innebär en rad fördelar genom dokumentation och uppföljbarhet. 2.3.2Regelverket bör främja insyn och markera EU:s betydelse Kommitténs bedömning: Kommittén bedömer att regleringen av EU-arbetet inte svarar mot rimliga krav på öppenhet och insyn. EU-medlemskapet bör få genomslag i de författningar som ska reglera hur statsförvaltningen fungerar. EU-arbetet ska inte ses som särskilt från andra ärenden som hanteras av regeringen och . EU-frågor som kräver ställningstagande av statsråden bör behandlas som reg- eringsärenden i samma omfattning som andra frågor. Regeringen bör klargöra att regler och rutiner som gäller regeringsbeslut, bl.a. i instruktionen för , även gäller EU-ärenden. Om EU-ärenden betraktas som regeringsärenden omfattas de av kravet i regeringsformen (RF 7:2) om att bereda ärenden och att inhämta behövliga upplysningar och yttranden från myndigheter, sammanslutningar och enskilda. Detta är en rimlig ordning. Kommitténs förslag: I lag bör klargöras i vilken ordning som regeringen kan delegera uppgiften att företräda . När arbetet kräver det, bör statsråden bemyndigas av regeringen att, efter gemensam beredning samt inom ramen för regeringens övergripande ställningstaganden eller strategier, besluta om instruktioner i EU-arbetet. Grundläggande bestämmelser om EU-arbetet bör ges i lag. Tillämpningsregler för EU-arbetet bör föreskrivas i instruk- tionen för . Där bör bl.a. framgå att varje departement ska ha skriftliga rutiner för myndigheternas med- verkan i EU-frågorna, liksom ett krav på att myndighets- tjänstemän ska ha förordnanden. Myndigheternas deltagande i EU-arbetet bör regleras antingen i myndighetsförordningen, eller en särskild EU-förordning. Bestäm- melserna föreslås avse att delta i EU-arbetet, att företräda regeringen, att ta instruktion, skyldigheten att lämna underlag m.m. Grundläggande bestämmelser som gäller myndigheterna bör föras in i lag. Kraven i EU-arbetet bör riktas till myndigheten, i stället för som till enskilda tjänstemän. Tjänstemännens ställning och mandat i EU-arbetet bör göras tydligare. Beslutsprocessen i EU har behandlats som ett konstitu- tionellt och förvaltningspolitiskt undantag. Det gäller såväl grunderna för statsrådens och statstjänstemännens agerande i EU:s institut- ioner, som hur ståndpunkter och instruktioner beslutas. De få riktlinjer som finns har getts låg rättsliga status, som interna cirkulär för . anser att detta är otillräckligt mot bakgrund av EU-arbetets betydelse och omfatt- ning. Dessutom innebär det en bristande öppenhet gentemot med- borgarna om hur arbetet går till och vem som bestämmer vad. Kommittén bedömer vidare att rådande ordning inte svarar emot rimliga krav på öppenhet och insyn, såsom de exempelvis har kommit till uttryck i om etikarbete i förvaltningen.43 Av tio grundläggande principer, gäller en att besluts- processerna ska ge insyn och vara öppna för granskning, vilket definieras som allmänhetens rätt att veta hur allmänna inrättningar använder makt och resurser som har anförtrotts dem. Gransk- ningen ska bland annat underlättas genom öppna processer, över- vakning från lagstiftaren och att erkänna medias roll. Detta förut- sätter enligt kommitténs bedömning att utomstående kan ta reda på och förstå hur, på vilka grunder och av vem beslut i EU-ärenden fattas. EU-medlemskapets genomgripande följder för den svenska stats- förvaltningen och för det svenska samhället borde således få genom- slag i de författningar som ska reglera hur statsförvaltningen fun- gerar. Lagar och förordningar måste reglera och ge vägledning om hur EU-arbetet går till. Riktlinjer ska kunna kopplas till en relevant grund i författningstext. Kommitténs avsikt är dock inte att reglera 43 (1998). arbetet i detalj, inte heller att särbehandla EU-ärenden – tvärtom. är dock angelägen om att en formellt godtagbar grund för arbetet finns. Det kommer att stärka effek- tivitet, öppenhet och rättssäkerhet. För att riktlinjerna ska få en högre rättslig status, liksom för att främja öppenhet och insyn, bör därför de centrala delarna av cirku- lären flyttas till författningar. Grundläggande besluts- och ansvars- regler för regeringen och dess kansli bör stadfästas i lag och till- lämpningen bör återfinnas i förordningsform, lämpligen instruk- tionen för . Vidare bör de riktlinjer som styr hur förvaltningsmyndigheter under regeringen (och deras anställda) deltar i EU-arbetet regleras i författning, så att de får rätt adressat och blir tvingande. Det framgår således inte av regeringsformen eller någon lag hur beslut i EU går till och vilket mandat regeringen eller enskilda statsråd har, trots att för gemenskapsbeslut (EU:s första pelare) har lämnat ifrån sig sin beslutanderätt. Av öppenhets- och begriplighetsskäl gentemot såväl medborgarna som förvaltningen finns ett behov av att förtydliga detta, genom att fastställa grund- erna i lag. I lag bör framgå vem som tar ställning och vem som företräder i beslut om EG-lagstiftning. En grundläggande lagreglering om beslut i EU-ärenden bör därför införas i en särskild lag om den statliga förvaltningen, eller i EU-lagen (1994:1500) som bör får ändrad rubrik till lag om medlem- skap i Europeiska unionen. Trots att svenska ståndpunkter i EU och instruktioner inför möten normalt inte anses vara regeringsärenden, tillämpas normalt reglerna om att inhämta behövlig kunskap från myndigheterna samt att vid behov låta sammanslutningar och enskilda yttra sig (RF 7:2), liksom beredningsformerna för regeringsärenden. anser att EU-ärenden i princip bör betraktas som regeringsärenden. I så fall kommer beredningskravet i regerings- formen även formellt gälla dessa ärenden. I Statskontorets utredning 2000 fram- fördes att rådande ordning, att frågor om ställningstagande i EU inte ansågs vara regeringsärenden, kunde ifrågasättas. Grunden för det var att alla frågor som kräver ett ställningstagande av någon i regeringskretsen i princip ska behandlas som ett regeringsärende. ansvarar varje departement (statsråd) för sådana ställnings- taganden, en ordning som enligt rapporten väl svarar mot kravet på en effektiv beredning under stark tidspress. Enligt rapporten borde den ordningen bibehållas, vilket konstitutionellt skulle göras möjligt genom att regeringen fick tillåtelse att överlåta beslutsfattande till ansvariga statsråd.44 bedömer att EU-ärenden i princip ska hanteras som regeringsärenden. Det gäller särskilt grundläggande ställningstaganden i lagstiftningsärenden. Varje enskilt ställnings- tagande i beredningen av ett EU-ärende och varje enskild förhand- lingsinstruktion kan inte behöva behandlas som regeringsärende. De övergripande och grundläggande ställningstagandena bör dock vara föremål för regeringsbeslut. Beslutet bör innehålla ett bemyn- digande för ansvarigt statsråd att genomföra förhandlingen – själv- fallet med sedvanlig gemensamberedning under processens gång. Kommittén har funnit att rutinerna för EU-arbetet skiljer sig åt mellan departementen, liksom att de ofta inte har dokumenterats. I många fall lagar man efter läge, vilket kan leda till osäkerhet om arbetssätt, arbetsfördelning och ansvarförhållanden. Vissa delar av gällande riktlinjer, inte minst bestämmelserna om förordnande, till- lämpas dessutom inte fullt ut. De grundläggande reglerna för EU- arbetet bör tydliggöras och ges en högre status, vilket kan uppnås igenom att de viktigaste delarna av gällande RK-cirkulär förs in i instruktionen för . De bör innehålla de mest väsent- liga delarna av de redan gällande interna riktlinjerna: 44 Statskontoret (2000b) s. 28. Samrådet regleras i regeringsformen och riksdagsordningen, men tillämpningsföreskrifter saknas. Ansvarigt departement ska skriftligen informera om kommiss- ionens förslag av väsentlig betydelse. Detsamma gäller viktigare initiativ och förslag inom de rent mellanstatliga samarbets- områdena. ska ha underlaget från det att förslaget överlämnades till rådet. Berörda statsråd ansvarar för att departementens EU-frågor bereds på ett ändamålsenligt sätt och att organisationen anpassas till de krav som ställs. Varje departe- ment ansvarar inom sitt sakområde för att det på ett så tidigt stadium som möjligt finns gemensamberedda och politiskt för- ankrade ståndpunkter och instruktioner i alla viktiga EU-frågor. Varje departement ska vid behov informera och samråda med den kommunala sektorn och intresseorganisationer om EU-förslag inom sitt sakområde. En skriftlig rapport ska ställas samman sna- rast efter varje möte där har företrätts som medlemsstat. 3.Riktlinjer för myndigheterna i EU-arbetet. Varje departement ska ha skriftliga rutiner för myndigheternas medverkan i EU-fråg- orna inom departementets ansvarsområde. Rutinerna tas fram gemensamt med myndigheterna och beslutas av regeringen. 4.Krav på förordnanden för myndighetstjänstemän. Svenska före- trädare i rådets arbetsgrupper och kommissionens genomförande- kommittéer som inte är anställda i ska vara förordnade. Antingen ska en myndighet bemyndigas att för- ordna en medarbetare, eller också ska tjänstemannen förordnas direkt av regeringen (). Departementen ska inom sitt ansvars- område lämna instruktioner till företrädare i kommissionens genomförandekommittéer, efter gemensam beredning och i enlig- het med tillämpliga regeringsbeslut. När det är lämpligt ska, för- utom särskilda instruktioner inför ett möte när så är nöd- vändigt, en allmän instruktion ges för det svenska deltagandet i genomförandekommittén. Utredningen om verksförordningen drog slutsatsen att gällande ordning, där det är en del av respektive myndighets verksamhet att bistå regeringen i EU-arbetet med såväl personal för del- tagande som information och dialog om den verksamhet som pågår, generellt sett hade visat sig ändamålsenlig och väl fungerande. Utred- ningen hade också svårt att, med utgångspunkt i den svenska modellen med små departement och fristående förvaltnings- myndigheter, se någon annan principiell lösning. Regeringen före- träder enligt regeringsformen inom EU. För att få en effektiv och ändamålsenlig verksamhet i det svenska EU-arbetet krävs att all kompetens som finns inom den svenska förvaltningen används. Det blir då nödvändigt att myndigheterna ställer sina anställda till förfogande. instämmer i detta, men anser att nuvar- ande ordning bör förtydligas och regleras, genom att den ingår som en viktig del i styrningen. EU-arbetet måste otvetydigt vara en del av myndigheternas ordinarie verksamhet. uppfattning var, utifrån de grund- läggande reglerna om att regeringen företräder riket, att regeringen ytterst ansvarar för de olika tjänstemän som agerar inom olika EU- organ. Någon möjlighet att ge ett generellt bemyndigande för en myndighet att företräda inom något av finns enligt utredningen inte. För att EU-arbetet ska fungera framhöll utredningen att måste tillämpa goda rutiner samt använda skriftliga förordnanden och instruktioner. Man ansåg att den gällande regleringen var väl avvägd och skapade goda förutsättningar för den nära samverkan mellan och myndig- heterna som är en nödvändig grund för agerande i EU. Enligt utredningens bedömning behövdes inte, eller var det ens lämpligt med, någon mer styrande eller detaljerad reglering av myndigheternas EU-arbete i myndighetsförordningen än den som redan fanns i verksförordningen. Dock såg utredningen ett behov av att understryka myndigheternas skyldighet att fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för sam- arbetet, vilket också infördes i den nya myndighetsförordningen. Andra undersökningar har pekat på att nuvarande reglering, eller snarare avsaknaden av en sådan, inte är tillfredsställande.45 Kollegiets utredning var också kritisk emot och myndig- 45 Bl.a. (2005) och Statskontoret (2006b). heternas arbetsformer i EU-frågor mer allmänt. De problem som regeringen framhåller i utredningens direktiv – och som kommittén har fått bekräftade – understryker att nuvarande arbetsformer inte är tillräckligt bra. I myndighetsförordningen framgår att myndighetens chef ansvarar för att verksamheten bedrivs på ett sätt som lever upp till fördrags- förpliktelserna som följer av medlemskap i unionen. ansåg att det var olyckligt att EU- arbetet särredovisas och att regleringen ger intryck av att begränsa det europeiska åtagandet till att handla om stöd till . Det framfördes vidare att medlemskap i tyd- ligare borde framgå av denna grundläggande förordning, inte minst eftersom EG-rätten har företräde framför svensk lagstiftning.46 cirkulär om EU-arbetet gäller även tjänste- män vid myndigheterna som deltar EU-arbetet samt, till viss del, förvaltningsmyndigheterna som sådana. Delar av bestämmelserna riktar sig således till mottagare utanför , där cirku- lären dock inte har någon tillämpning. Det gäller inte minst bestäm- melserna om samordningen mellan regeringen och dess under- lydande myndigheter i cirkulär 13 som uttryckligen rör förhåll- andet emellan regeringen och dess underlydande myndigheter. Cirkulären bör däremot enligt kommitténs bedömning gälla direkt för myndighetstjänstemän som är förordnade att företräda regeringen genom regeringskanslibeslut, vilket dock inte tydliggörs i cirku- lären. anser att hur myndigheterna deltar i EU-arbetet och vilka skyldigheter de har bör regleras, t.ex. i myn- dighetsförordningen, för att markera att EU-arbetet är en del av myndigheternas normala ansvarsområde och att det löper tvärs igenom alla sakområden. Alternativet till myndighetsförordningen vore att införa bestämmelserna i förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen, men det bedömer som en mindre tillfredsställande lösning. Hellre borde denna förordning arbetas in i myndighetsförordningen. Grundläggande bestämmelser som rör myndigheterna bör regleras i lag. I författning bör bl.a. följande regleras: 46 (2005). Myndighetschefen ansvarar för att uppdragen genomförs enligt förordnanden och instruktioner från regeringen. Det ska framgå att deltagare i EU-arbetet företräder den och således framför dess ståndpunkter, även om de är anställda i en förvaltningsmyndighet. Myndigheten ansvarar för att en skriftlig rapport lämnas till det eller de berörda departementen efter varje möte där som medlemsstat har företrätts av en tjänsteman från myndigheten. Om en tjänsteman har ett uppdrag från kommissionen och sköter uppdraget inom ramen för sin anställning vid en myndighet under regeringen, ansvarar myndigheten för att regeringen hålls informerad. Då anställda vid myndigheter har ett personligt uppdrag i en expertgrupp eller i andra fall då ledamöterna har sina uppdrag från kommissionen ska anställningsmyndigheten och regeringen komma överens om hur samråd ska ordnas. En myndighet får inte yttra sig till kommissionen (i ett offent- ligt samråd) utan att först ha samrått med regeringen. Regeringen kan dock ge en myndighet i uppdrag att yttra sig till kom- missionen. Därutöver bör det anges att myndigheterna har i uppdrag att ta initiativ, samarbeta med motsvarigheter i och föra fram för- slag till regeringen i EU-frågor inom sitt ansvarsområde. I synnerhet är en författningsreglering väsentlig, då enskilda tjänstemän från myndigheterna görs delaktiga i EU-arbetet, men ändå utför sina uppdrag inom ramen för sin anställning vid en myn- dighet. Tjänstemän som företräder bör alltid ha ett personligt förordnande. bör besluta om uppdraget till myndig- heten, medan regeringen bör bemyndiga myndigheten att i samråd med departementet själv förordna sina medarbetare, alltså vem som ska utföra uppdraget. En sådan ordning skulle avlasta och vara praktisk eftersom myndigheten ändå har arbets- givaransvaret. Tjänstemännens roll och ställning Tjänstemän från myndigheterna som deltar i EU-arbetet på rege- ringens uppdrag har, såväl formellt som praktiskt sett, en inte helt okomplicerad ställning. I rådande ordning kommer deras uppdrag direkt från regeringen, eller i praktiken , men de lyder under myndighetens arbetsledning. Ofta är deras mandat otydligt, genom att förordnanden antingen saknas eller inte är till- räckligt kända och erkända i och myndigheterna. Det är inte svårt att föreställa sig att det i enskilda fall kan upp- komma problem och slitningar. Arbetsrättsligt är det rimligen myn- digheten som måste ta det fulla ansvaret för sina anställdas arbets- situation. Kraven från regeringen borde därför ställas på myndig- heten och dess ledning, inte på enskilda tjänstemän. Kommers- kollegiums undersökning tyder på att det i vissa myndigheter skulle vara välgörande att i högre utsträckning inbegripa mellanchefer och den högsta ledningen mer i EU-arbetet. Det skulle kunna bidra till att i högre grad göra EU-arbetet till en integrerad del av verk- samheten. Utredningen om verksförordningen framhöll att det ankommer på myndigheten att genom utbildning och personalutveckling i övrigt se till att de anställda får erforderlig kompetens för att vara verksamma i samt att klargöra för sina anställda hur de ska arbeta när de företräder inom . Detta fram- går som sagt inte av regelverket eller styrinstrumenten. De under- sökningar som har gjorts visar dessutom att myndigheterna prioriterar detta olika och att brister finns på många håll. Myndighetens möjlighet att ta ansvar för sina tjänstemän och deras arbetssituation måste förstärkas genom att kraven i EU-arbetet tydligare ställs på myndigheten, i stället för på enskilda tjänstemän. Tjänstemännens status och mandat i EU-arbetet måste göras tyd- ligare genom uttryckliga förordnanden. Insikten att alla är del av en enda statstjänst – och företräder en stat – måste framgå av regel- verk och myndighetsstyrning. 2.3.3Skilj på EU och internationella organisationer Kommitténs förslag: Internationellt samarbete bör regleras åtskilt från EU-arbetet i rutiner och riktlinjer, liksom i författningstext såsom myndighetsförordningen och instruktionen för . Även i andra sammanhang, inte minst i styrinstrumenten, bör skillnaderna beaktas och framhållas när det är lämpligt. Utredningen om verksförordningen framhöll att den svenska stats- förvaltningen utöver medlemskap i också påverkas av deltagande och agerande inom internationella organisationer och verksamheter. På samma sätt som gäller för delaktigheten i arbetet inom EU, borde enligt utredningen myndigheterna även i dessa sammanhang ge regeringen stöd och vara skyldiga att ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär. Med annat internationellt samarbete avsågs exempelvis agerande inom , FN och WTO. Förslaget har omsatts i den nya myndighetsförordningen. instämmer i att myndigheterna bör biträda regeringen i det internationella samarbetet. Emellertid är det ett misstag att inte göra tydlig åtskillnad emellan EU å ena sidan och internationella organisationer å den andra; förordningen talar om medverkan i EU-arbetet och annat internationellt sam- arbete. Såväl de formella förutsättningarna som de praktiska arbets- sätten är långt ifrån lika varandra. Den juridiska utgångspunkten är visserligen att Europeiska uni- onen är ett folkrättsligt samarbete mellan suveräna stater, liksom internationella organisationer i allmänhet.47 Unionen innehåller också en rad samarbetsområden som fungerar mer eller mindre som internationella organisationer normalt gör. Medlemsstaterna sluter inom dessa områden överenskommelser som är rent mellanstatliga. Inom andra områden råder däremot en överstatlighet som saknar motstycke i de internationella organisationer, där är medlem. Vi återkommer till vad det innebär nedan. Låt oss först framhålla unionens grundlagsfästa särställning i . Den svenska regeringsformen skiljer på, å enda sidan, hur överenskommelser sluts med andra stater och mellanfolkliga orga- nisationer i allmänhet och, å den andra, hur beslutande inom Euro- peiska unionen ska gå till (RF 10:2 och RF 10:5). 47 Se t.ex. (2008) s. 58. kommelser ingås av regeringen, men ska normalt godkännas i förväg av om de innebär lagstiftning. Inom ramen för sam- arbetet i Europeiska unionen kan dock överlåta beslutande- rätten. För beslut i Europeiska gemenskaperna, EU:s första pelare som är den överstatliga delen, har också lämnat ifrån sig beslutanderätten.48 Det innebär som vi har beskrivit (se bilaga 5) att beslut i om lagstiftning bara kräver godkännande om de fattas inom de övriga pelarna som är mellan- statliga (främst det rättsliga och inrikes samarbetet). Åtskillnaden mellan pelarna kommer dessutom att försvinna om och när Lissabonfördraget träder i kraft. Enligt föreslagen lagändring med anledning av det nya fördraget (Ds 2007:48) kommer att lämna ifrån sig beslutanderätten för beslut inom Europeiska unionen. Det bör också påpekas att Europeiska gemenskapen, alltså första pelaren inom EU, ibland också är part i internationella organisationer och avtal. Det svenska arbetet i de internationella organisationerna påverkas alltså av om gemenskapen har egen kom- petens inom området eller inte – samt om denna är fullständig eller delad. Inom vissa internationella organisationer, exempelvis , måste gemenskapen och EU-staterna därför avge en kompetensdeklaration inför möten. Här anges för varje dagordningspunkt om gemenskapen eller medlemsstaterna har behörigheten att agera, eller om den är delad. Gemenskapen förklarar också om den röstar eller om medlemsstaterna röstar var för sig, vilket vid delad kompetens kan vara ett tvisteämne i EU- kretsen. I instruktionen till talas om ärenden som rör Europeiska unionen eller internationella organisationer. Formu- leringen är korrekt. Kommittén anser dock att det bör införas skilda avsnitt även här, inte minst mot bakgrund av förslagen att tydligare reglera EU-arbetet. Anledningen till att särskilt vill fram- hålla denna aspekt, är att EU inte är jämförbar med internationella organisationer i allmänhet. Unionen är ett statsförbund och en rättsgemenskap med unika särdrag (i statsvetenskaplig litteratur talas ibland om en organisation sui generis, av eget slag). En parallell med , WTO och liknande leder tankarna fel; det finns helt enkelt ingen lämplig jämförelse, vilket verkar skapa problem begrepps- mässigt.