sou · GXB31 · 2009-01-23 00:00:00 — BRU föreslog därför att brottsbekämpande myndigheter skulle få generell tillgång (en slags direktåtkomst) till abonnemangsuppgifter på samma sätt som alarmeringscentralerna har (jfr 6 kap. 22 § första stycket 8 LEK). Med en sådan ordning skulle det enligt BRU uppkomma klara effektivitetsvinster, minskade kostnader, ökad snabbhet, minskade arbetsinsatser, minskat bortfall av uppgifter, ökat skydd för sekretessbelagda uppgifter och minskade säkerhetsrisker. BRU betonade dock att de fördelarna måste vägas mot intresset hos enskilda att uppgifterna inte sprids i onödan. I den delen resonerade BRU i huvudsak så att det enbart var fråga om kataloguppgifter och inte de mer integritetskänsliga uppgifterna enligt 6 kap. 20 § första stycket 3 LEK, dvs. annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande, och att fördelarna med en utvidgad tillgång till uppgifter om abonnemang vägde upp den i praktiken relativt begränsade risken för ökade intrång i enskildas integritet. BRU:s förslag blev därför bl.a. att leverantörerna skulle vara skyldiga att lämna uppgift om abonnemang till brottsutredande myndigheter utan begränsning till att brottet har viss svårhetsgrad. 5.3Tillgång till uppgifter utan att det finns en skäligen misstänkt person BRU tog upp frågan hur ett förslag om att upphäva 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK skulle påverka effektiviteten i det brottsbekämpande arbetet. Såväl BRU som konstaterade att det finns ett mycket stort behov i brottsbekämpningen av tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation, särskilt vid allvarlig brottslighet. Uppgifterna har ansetts vara av avgörande betydelse i det sammanhanget (SOU 2005:38 s. 322 ff. och SOU 2007:76 s. 129 ff.). gav följande sammanfattande exempel utifrån verkliga händelser på vilken information trafikuppgifterna kan ge i utredningarna. Mord: Gärningsmän har identifierats och knutits till varandra och till platser genom trafikuppgifter. Människorov: En målsägande hölls fängslad och kunde lokaliseras genom trafikuppgifter. Människohandel: Gärningsmän har identifierats och knutits till varandra och till platser genom trafikuppgifter. Likaså har transportvägar, förfalskningscentraler, platser för prostitution och kontaktnät utomlands klarlagts. hot (grovt brott): Vid en fritagning från anstalt med automatvapen gick det att med hjälp av trafikuppgifter lokalisera gärningsmännen. Dataintrång: Gärningsmän har identifierats och knutits till varandra genom trafikuppgifter. Våldtäkt: Gärningsmän har identifierats genom trafikuppgifter. Exempelvis kunde en underårig målsägande ange att gärningsmannen under övergreppet, som skedde i bil, hade fått två samtal till sin mobiltelefon utan att besvara dessa. Genom de uppgifterna blev det möjligt att identifiera gärningsmannen, som också kunde bindas till andra liknande brott . Grov stöld: Genom trafikuppgifter kunde en stöld av en container med cigaretter upp genom att kontakterna mellan fem gärningsmän blev klarlagda. Brottet var först rubricerat som rån men trafikuppgifterna gjorde klart att det var ett insiderjobb. Grov stöld/grovt häleri: Trafikuppgifter från en misstänkts telefon ledde till att ett nätverk av personer som utförde inbrott på beställning kunde identifieras. Dessutom kunde hälericentralen lokaliseras. Grovt rån: Gärningsmän har identifierats och knutits till varandra och till platser genom trafikuppgifter. Utpressning (grovt brott): Vid utredning av annat brott kunde det genom trafikuppgifter klarläggas att det pågick en utpressning, som inte var anmäld till polisen. Gärningsmannen kunde identifieras. I ett annat fall kunde gärningsmännen identifieras genom trafikuppgifter som tillkommit i samband med överlämnandet av pengar. Mordbrand: Vid mordbränder mot flera restauranger har gärningsmän identifierats och knutits till varandra och till platser genom trafikuppgifter. Grovt narkotikabrott: Gärningsmän har identifierats och knutits till varandra och till platser (t.ex. gömställen) genom trafikuppgifter. Grov narkotikasmuggling: Genom trafikuppgifter kunde tullen binda telefoner till misstänkta personer och se hur dessa hade rört sig, vilka de haft kontakt med och när kommunikationen ägt rum. Uppgifterna kunde användas för att få hemlig teleavlyssning, som i sin tur användes framgångsrikt för att identifiera misstänkta personer, smugglingsvägar och tidpunkter för smugglingar. Trafikuppgifterna var också avgörande i det internationella samarbetet. – Genom trafikuppgifter rörande ett s.k. anonymt kontantkort, som användes för att ringa till en kurirs telefon, kunde sex gärningsmän och ett gömställe identifieras. Dessutom kunde nästa smugglingsparti tas i beslag och tidigare smugglingsresor klarläggas. – Vid en smugglingsresa kunde inte bara kuriren utan även personer i en följebil knytas till smugglingen med hjälp av trafikuppgifter. Grovt skattebrott m.m.: Gärningsmän har identifierats och knutits till varandra och till platser. Följande typexempel kan nämnas vid grovt skattebrott och grova förmögenhetsbrott. En huvudman som inte vill synas utåt beordrar vissa personer att göra olika saker. Tillgången till trafikuppgifter leder till att man kan visa att huvudmannens telefon haft kontakt med någon annan misstänkts telefon. Utifrån flera sådana uppgifter kan man sedan se mönster om att kontakt funnits , t.ex. vid penninguttag. Uppgifterna kan indikera att den annars osynlige huvudmannen är den som styr aktiviteten. Ett flertal samtal, som varar än försumbar tid, kan inte förklaras som felringningar. Det kan också vara värdefullt att få tillgång till lokaliseringsinformation för att t.ex. visa att personer träffats. Ofta kan den sortens information kombineras med fysisk spaning. Uppgifterna kan användas för att försöka påvisa att personer som påstår sig ha haft kontakt med varandra i vart fall inte har haft kontakt som visar sig genom trafikuppgifter. Trafikuppgifter visar också det motsatta, att personer har varit i kontakt med varandra och när det skedde. Som framgår är ett viktigt användningsområde för uppgifter enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK att identifiera gärningsmän. Särskilt i de inledande skedena av utredningar rörande grova brott saknas ofta skäligen misstänkta personer. Därför är det inte möjligt att i de lägena få tillstånd till hemlig teleövervakning eftersom en förutsättning för den åtgärden är att det går att peka ut en person som skäligen misstänkt. Det kravet finns inte i lagen om elektronisk kommunikation. BRU beskrev hur arbetet med uppgifter kunde se ut i ett inledningsskede av en utredning (SOU 2005:38 s. 323 ff.). Uppgifterna används i princip i varje utredning rörande grova brott, som mord, människorov, grovt rån, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse (t.ex. bankboxsprängningar), grov våldtäkt, människohandel för sexuella ändamål, grovt barnpornografibrott och grovt narkotikabrott samt brott som faller inom område, exempelvis terroristbrott. Arbetet med att utreda grövre brottslighet inleds ofta med en kontroll av de uppgifter om elektronisk kommunikation som har genererats i anslutning till en brottsplats eller annan plats och sådana uppgifter som kan knytas till en målsägande eller en eventuell misstänkt person. Det krävs ett relativt omfattande arbete för att få fram vilka av dessa uppgifter som över huvud taget kan vara intressanta i utredningen. I utredningsarbetet kan polisen på olika sätt lägga pussel med uppgifterna, kanske sammanställda med annan information, t.ex. uppgifter från vittnen och informatörer, och på så sätt få fram vilka personer som kan misstänkas för brottsligheten samt när, var och hur brottet planerades och genomfördes och vad gärningsmännen gjorde därefter. Genom kontakterna och intensiteten i kontakterna mellan särskilda mobiltelefoner, som senare kanske kan knytas till bestämda individer, blir det möjligt att klarlägga hur gärningsmännen har agerat och vilka personer som har varit inblandade i brottsligheten. Dessutom kan uppgifterna i många fall resultera i att personer avförs från utredningen genom att misstankarna mot dem visar sig sakna substans. När det gäller planeringsskedet är det genom tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation möjligt att ta reda på t.ex. hur gärningsmännen sammanträffade och hur de rekognoserade vid gömställen, längs flyktvägar och vid brottsplatsen samt hur de införskaffade brottsverktyg och stal flyktbilar. Uppgifterna kan som sagt också klarlägga skeenden inte enbart vid själva brottstillfället utan även vid flykten. Det sistnämnda kan bl.a. leda till att gärningsmännens kontakter med varandra blir utredda, att gömställen upptäcks, eventuellt medan gärningsmännen fortfarande befinner sig på platsen, att stulna pengar, flyktbilar eller annat gods påträffas liksom att bortförda personer eller döda kroppar hittas. Att det saknas en skäligen misstänkt person kan enligt uppgift till BRU från sägas vara det normala utgångsläget i utredningar av Internetrelaterad brottslighet. Möjligheten att uppträda anonymt och t.ex. knyta anonyma kontakter är mycket stor, exempelvis via olika chattjänster. Gärningsmän kan alltså få kontakt med tilltänkta brottsoffer utan att röja sin identitet. Ett sådant tillvägagångssätt har enligt polisen observerats bl.a. i våldtäkts- och mordfall. Ett gott utredningsresultat vid brott där anonyma kontakter har knutits via Internet bygger till stor del på att polisen får tillgång till historiska uppgifter om elektronisk kommunikation, eftersom de uppgifterna är det enda som kan länka samman målsäganden och gärningsmannen. Möjligheten att vara anonym på Internet ger också problem vid utredning av andra typer av brott, där det i första hand inte är fråga om att knyta samman en målsägande och en gärningsman utan där Internet används som ett annat verktyg vid brottsligheten. Det har också då enligt uppgift från polisen mycket stor betydelse att de brottsbekämpande myndigheterna får tillgång till uppgifter om exempelvis det IP-nummer som var aktuellt vid ett visst tillfälle, för att kunna gå vidare i utredningarna och t.ex. identifiera en skäligen misstänkt person. BRU framhöll också den kraftigt ökade användningen av kryptering vilket medför att betydelsen av tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen ökar, eftersom krypteringen i princip innebär att myndigheterna inte kommer åt innehållet i meddelanden genom hemlig teleavlyssning. BRU tog också upp att tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i är helt nödvändig även i det internationella samarbetet mellan brottsbekämpande myndigheter. BRU:s uppfattning var mot den bakgrunden att om bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK upphävs måste hemlig teleövervakning enligt få användas även i fall där det saknas en skäligen misstänkt person (SOU 2005:38 s. 193 ff.). I annat fall skulle enligt BRU effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten försämras kraftigt. BRU föreslog därför att hemlig teleövervakning skulle få användas även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Dock skulle det i sådana situationer vara möjligt att använda hemlig teleövervakning enbart vid utredning angående brott som är så allvarliga att de kan ligga till grund för hemlig teleavlyssning, dvs. som huvudregel ska det finnas föreskrivet fängelse för brottet. På så sätt skulle en bra överensstämmelse nås med den reglering som föreslogs bli upphävd i lagen om elektronisk kommunikation. 5.4Beredningen av BRU:s förslag i SOU 2005:38 5.4.1Upphävande av 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK Flertalet remissinstanser, däribland JO, , flera brottsbekämpande myndigheter och Juridiska fakultetsstyrelsen vid , tillstyrkte eller hade inte några invändningar mot förslaget om att upphäva bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK och låta de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifterna uteslutande regleras i . anförde att uppgifter enligt den aktuella bestämmelsen i lagen om elektronisk kommunikation inte enbart begärs under förundersökningar utan att regeln också används inom ramen för kriminalunderrättelseverksamhet som gäller misstankar om brottslighet med minst två års fängelse i straffskalan (jfr uttrycket i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK). menade att polisens möjlighet att få tillgång till uppgifterna utanför en förundersökning måste bibehållas och skrev i sitt remissvar bl.a. att polisen ställer om sin verksamhet mot en underrättelsestyrd process där en bred kunskap om brottslighet förväntas ligga till grund för prioriteringar och planerade insatser inom hela polisverksamheten. angav vidare att i underrättelsearbetet inhämtas uppgifter om kriminella företeelser och personer relaterade till såväl konkreta och inträffade brottsliga handlingar som till förhållanden där en konkret misstanke ännu inte finns. Efter bearbetning och analys delges kriminalunderrättelsetjänstens produkt som underlag för strategiska och operativa beslut. Omställningen är, menade , delvis en följd av polisens resurssituation och kravet att prioritera i brottsbekämpningen men har också sin grund i att många brottstyper sällan anmäls till polisen. I stället måste brottet, för att kunna utredas och lagföras, uppdagas av polisen själv genom en fungerande kriminalunderrättelseverksamhet. Exempel på sådana brottstyper är narkotikabrott, människohandel för sexuella ändamål och till viss del även barnpornografibrott. Flera remissinstanser hade synpunkter på BRU:s förslag om att krav på domstolsprövning som huvudregel skulle gälla i de aktuella ärendena och möjligheten för åklagare att ge interimistiska tillstånd. Hovrätten för menade att det är tveksamt om det är rimligt att belasta domstolarna med en så stor mängd ärenden (uppskattningen var drygt 4 000 ärenden ) och att besluten i vart fall bör kunna överlåtas till menade att det, vid en avvägning mellan det förhållandevis lindriga integritetsintrånget samt den fördröjning av utredningsarbetet som domstolsförfarandet innebär och de ökade kostnader som uppstår, inte är rimligt med en domstolsprövning. Även var tveksam till domstolsprövning och hade uppfattningen att prövningen skulle leda till att den brottsbekämpande verksamheten blev mindre effektiv. Styrelsen angav att det inte har förekommit anledning att tro att de befintliga reglerna har lett till någon integritetsskada eller brist i rättssäkerhetshänseende och att ett domstolsförfarande skulle leda till en inte oväsentlig utökning av arbetsbördan för polis, åklagare och domstol som polisens arbete skulle fördröjas. Säkerhetspolisen ansåg att polisiära förundersökningsledare borde kunna få fatta interimistiska beslut. Justitiekanslern ansåg att en interimistisk beslutanderätt för åklagare bör förbehållas brott med straffminimum fängelse. JO, och avstyrkte förslaget om att åklagare skulle kunna fatta interimistiska beslut och förordade att man i stället organiserar domstolsverksamheten så att prövningen kan göras . 5.4.2Tillgång till uppgifter om abonnemang De remissinstanser som yttrade sig särskilt i frågan tillstyrkte eller hade inte några invändningar mot BRU:s förslag om att de brottsbekämpande myndigheterna ska ha rätt att få del av abonnemangsuppgifter vid misstanke om brott utan den begränsning som finns om att misstanken ska röra brott av viss svårhetsgrad. Flera remissinstanser, t.ex. Svenska , påtalade att polisens tillgång till IP-nummer ofta är av stor betydelse i brottsutredningar som rör upphovsrättsbrott. 5.4.3Tillgång till uppgifter utan att det finns en skäligen misstänkt person Ingen remissinstans avstyrkte BRU:s förslag om att hemlig teleövervakning ska få användas vid kvalificerat allvarlig brottslighet, som huvudregel brott för vilket fängelse är föreskrivet, även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Bland de remissinstanser som yttrade sig särskilt över förslaget hade JO inte några invändningar medan ansåg att förslaget borde analyseras mer utifrån krav på förutsebarhet och klarhet. ansåg att förslaget bör genomföras men att kravet på brottets svårhetsgrad ska vara detsamma som när det finns en skäligen misstänkt person (dvs. som huvudregel minst sex månaders fängelse i straffskalan). menade att det bör övervägas en bestämmelse om att syftet med åtgärden ska vara att få fram någon som är skäligen misstänkt för brottet och att övervakningen ska avbrytas när man nått dit. 5.5Uppdraget för den här utredningen Frågan om de brottsbekämpande myndigheternas användning av 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK för att få tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden inom ramen för underrättelseverksamheten behandlades inte av BRU. Regeringen konstaterar i den här utredningens huvuddirektiv (Dir. 2007:185, se bilaga 1) att det finns ett operativt behov av att få tillgång till uppgifterna för att kartlägga brottslig verksamhet och i övrigt arbeta brottsförebyggande. Regeringen anger att bl.a. polisens och tullens underrättelseverksamhet har genomgått stora förändringar och att det mot den bakgrunden kan ifrågasättas om den aktuella bestämmelsen numera är ändamålsenligt utformad som det inte är tillfyllest att ersätta bestämmelsen med en reglering i (eftersom en sådan enbart skulle träffa förundersökningssituationer). Utredningen har därför enligt regeringen att utgå från att 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK ska ersättas med en annan lagreglering. I samband med ett sådant förslag blir det också nödvändigt att ersätta den nuvarande möjligheten att hämta in uppgifterna under förundersökningar innan det finns en skäligen misstänkt person med annan reglering. Regeringen konstaterar i huvuddirektiven även att det i underrättelseverksamheten kan finnas behov av att få tillgång till uppgifter om abonnemang (6 kap. 22 § första stycket 2 LEK) och att utredningen i den delen ska utgå från att det ska vara möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till sådana uppgifter, inklusive uppgift om vem som har haft ett visst IP-nummer vid ett visst tillfälle, även vid misstanke om brott som i det konkreta fallet bör föranleda ett bötesstraff. Enligt regeringen ska med andra ord den begränsning som finns om att brottet i det enskilda fallet kan föranleda annan påföljd än böter tas bort. 6 Överväganden och förslag Bedömning: Det bör göras skillnad mellan inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i förundersökning respektive underrättelseverksamhet, eftersom de principer och mål som styr respektive verksamhet är olika. Även behovet av att skydda integriteten gör sig gällande på olika sätt. Inhämtning och bearbetning av uppgifter om elektronisk kommunikation är ett allt viktigare verktyg för de brottsbekämpande myndigheterna såväl i underrättelseverksamhet som i det brottsutredande arbetet. har elektronisk kommunikation ett starkt skydd i både regeringsformen och . Den omfattas av skyddet rörande privat- och familjeliv och korrespondens i artikel 8 i och skyddet mot undersökning av förtroligt meddelande i 2 kap. 6 § regeringsformen. En grundläggande utgångspunkt för de förslag som lämnas i det följande är att de inte bara ska syfta till att upprätthålla en effektiv brottsbekämpande verksamhet utan även till att förstärka och bygga ut rättssäkerheten och integritetsskyddet vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation. De principer som styr och de målsättningar som gäller för underrättelseverksamhet respektive förundersökning ser olika ut. Under förundersökningen är syftet främst att utreda ett redan begånget brott och i det sammanhanget klarlägga vem eller vilka som skäligen kan misstänkas för brottet. Förundersökningen syftar således redan i inledningsskedet till att utreda vem som är gärningsman. De som berörs av ett beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation under en förundersökning kan således komma att misstänkas för delaktighet i brottet och, åtminstone , som misstänkta och åtalade inta partsställning och få rätt till partsinsyn i det material som åberopas mot dem. Inhämtningen av uppgifter sker mot denna bakgrund mera riktat mot personer som kan vara aktörer i samband med brottet. Det är partsintresset som här är styrande för vilka principer som bör bära upp regelsystemet. Det innebär att också integritetsaspekten under förundersökningen främst tar sikte på den övervakade personen som potentiell part. De principer som styr inhämtningen bör därför så långt det är möjligt anknyta till de rättssäkerhetsprinciper som gäller för den som är skäligen misstänkt. Utgångspunkten bör därför vara att tillämpa det ordinära regelsystemet för hemlig teleövervakning enligt så långt detta är möjligt och för förundersökningar i första hand överväga vilka ändringar som bör göras i detta regelsystem. Karakteristiskt för detta kan sägas vara tvåpartsförhållandet, insyn i det material som åberopas mot personen och relativt vittgående möjligheter till rättslig prövning av olika beslut. Den rättsliga prövningen är ofta inriktad på frågan om tillräckliga skäl föreligger för att vidta en integritetskänslig åtgärd. Det är en riktad inhämtning som lämpar sig väl för att prövas av ordinära rättsliga organ. I underrättelseverksamheten är syftet att genom en bred informations- och kunskapsinsamling ge underlag för bearbetning och analys (kartläggning). Utgångspunkten är, ofta utifrån en mer övergripande ansats, att studera och kartlägga en befarad brottslig verksamhet för att förebygga eller förhindra att brottsligheten genomförs. Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen utgör ett intrång i den enskildes integritet. Å andra sidan medför målsättningen för inhämtning i underrättelseverksamhet, i ljuset av det framåtblickande perspektivet, att partsintresset inte framstår som lika framträdande som under en förundersökning. Den som berörs av ett beslut om inhämtning är en del av ett större sammanhang, men så länge som informationen inte används riktat mot honom eller henne och förs över till en förundersökning finns det inte skäl att behandla denne som en potentiell part, utan som en medborgare som i och för sig blir föremål för integritetskänsliga åtgärder. Därmed är inte sagt att integritetsaspekten skulle vara mindre framträdande. Från vissa utgångspunkter är integritetsskyddet i stället snarare viktigare i en situation som denna, där den som utsätts för en integritetskänslig åtgärd saknar de rättssäkerhetsgarantier som normalt är förknippade med en partsställning. Men det är den utsatte personen som medborgare som är i fokus när det gäller att bedöma hur integritetsintresset ska kunna tillgodoses. Det framåtblickande perspektivet i underrättelseverksamheten gör att domstolsprövning inte är lika naturligt som vid en tillbakablickande bedömning när ett brott redan har begåtts och där prövningen kan knytas till en historisk händelse. Av det skälet måste frågor om parlamentarisk insyn och kontroll samt tillsynsverksamhet av oberoende organ ges en helt annan betydelse i det sammanhanget. Det blir också styrande för vilka principer som bör gälla för underrättelseverksamheten. En informationsinhämtning i underrättelseverksamheten ställer särskilda krav på kontinuerlig kontroll och uppföljning av verksamhetens lagenlighet och lämplighet. Det som sagts innebär att underrättelseverksamheten bör behandlas separat och regleras i särskild ordning. Om information förs över från underrättelseverksamhet till förundersökning finns det däremot skäl att låta partsintresset få genomslag. Användningen av en sådan överförd information bör behandlas inom samma regelsystem som gäller för förundersökningar i övrigt, dvs. prövas inom ramen för ett reformerat förfarande med hemlig teleövervakning. 6.2Tydliga och rättssäkra befogenheter för utfående av uppgifter om elektronisk kommunikation Förslag: Bestämmelsen om tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK ska upphävas.