sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Den lagstiftningsmodell, där föreskrivna krav kompletteras med stan- darder, kallas för standardreceptiv och anses tillåta en snabbare anpassning till den tekniska utvecklingen än när kraven i deras helhet tas upp i föreskrifter, såsom var fallet inom EU innan den nya metoden infördes. Standarderna blir gällande genom att de offentliggörs i EUT. Inom EU används standarder även på andra regleringsområden. På t.ex. livsmedels- och miljöområdena hänvisas ofta till prov- metoder som återfinns i standarder. I dessa fall är emellertid tillämpningen av standarderna tvingande. De s.k. mandaten att utarbeta standarder behandlas i den s.k. 98/34-kommittén (se avsnitt 7.2.5). Mandat att utarbeta standarder ges inom sektorer som är föremål för harmoniserad gemen- skapslagstiftning eller där det finns en uttalad policy från gemen- skapens sida. Nationellt standardiseringsarbete måste upphöra, när det europeiska inleds. Det bör observeras att standarder kan förlora sin presumptionsverkan. Detta kan inträffa om en nationell myndighet eller kommissionen med hänsyn till någon säkerhetsrisk utlöser en formell invändning mot standarden (se avsnitt 7.2.5). Sådana ärenden behandlas i 98/34-kommittén, och kommissionen tar därefter ställning till om en standard eller en del av en standard ska förklaras sakna den presumtionsverkan den haft. Förfarandet med formella invändningar finns beskrivet i beslut 768/2008/EG om en gemensam ram för saluföring av produkter. I artikel R9 anges följande, vilket sålunda avses återges i direktiv som utformas enligt nya metoden: Formell invändning mot en harmoniserad standard När en medlemsstat eller kommissionen anser att en harmoniserad standard inte helt uppfyller de krav som den omfattar och som fastställs i ... [hänvisning till relevant bestämmelse], ska kommissionen eller den berörda medlemsstaten ta upp frågan i den kommitté som inrättats genom artikel 5 i direktiv /34/EG och redovisa sina skäl för detta. Kommittén ska, efter att ha hört de relevanta europeiska standardiseringsorganen, yttra sig utan dröjsmål. 2.Mot bakgrund av kommitténs yttrande ska kommissionen besluta att offentliggöra, inte offentliggöra, offentliggöra med begränsningar, behålla, behålla med begränsningar eller dra tillbaka hänvisningarna till den berörda harmoniserade standarden i eller från Europeiska unionens officiella tidning. 3.Kommissionen ska underrätta det berörda europeiska stan- dardiseringsorganet om detta och vid behov begära en översyn av de berörda harmoniserade standarderna. I 98/34-kommittén kommer svenska ståndpunkter och ställ- ningstaganden till standardiseringsmandat på skilda harmonise- ringsområden till uttryck, och detta även när frågan redan tidigare varit föremål för behandling i någon sektorskommitté, t.ex. den stående kommittén på byggområdet eller kommittén för produktsäkerhetsdirektivet. representeras i 98/34-kom- mittén av genom enheten UD/som därvid bistås av . För beredningen av de svenska ståndpunkterna i 98/34-kommittén svarar som framgått UD/i samarbete med . UD skickar ut dokument och instruktioner för synpunkter till kontakt- personer på andra berörda departement, medan kollegiet gör utskick till andra berörda, dvs. myndigheter, näringslivsorganisa- tioner och standardiseringsorgan. Inkomna synpunkter samordnas sedan och tillförs underlaget för de instruktioner som regeringen fastställer för sammanträdet i kommittén. Inför kommittésammanträdena håller kollegiet också ett s.k. förmöte med berörda, då aktuella punkter diskuteras. Slutsatserna från förmötet ger ett kompletterande underlag till regerings- instruktionen för ståndpunkter på mötet. Utredningen har emellertid erfarit att samordningen i vissa fall har brustit när det gäller formella invändningar mot harmoniserade standarder. Det har förekommit att UD och informerats mycket sent eller i något fall inte alls om att en svensk myndighet har framställt en invändning mot tillämpningen av en harmoniserad standard eller tagit upp en sådan fråga till behandling i någon sektorskommitté. Om utrymmet för att ta tillvara svenska intressen ska kunna utnyttjas på bästa sätt, är det enligt utredningens uppfattning av mycket stor vikt att det svenska agerandet är sammanhållet och tydligt. Utredningen anser därför att berörda myndigheter under regeringen som avser att framställa en formell invändning mot en harmoniserad standard ska vara skyldiga att informera Kommers- kollegium om detta. Utredningen föreslår att en bestämmelse av denna innebörd förs in i förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen och lägger fram ett sådant förslag. 9.7.3Standardiseringsverksamhet på det icke harmoniserade området Utredningen vill också framhålla att det även på det icke harmoniserade området förekommer standardiseringsverksamhet av stor betydelse. Där kan skillnader i nationella standarder orsaka handelshinder. Antalet nationella standarder minskar till följd av det europeiska samarbetet, men de nationella standardförslagen uppgår fortfarande till ca 1 500 per år.27 Genom särskilda röstnings- förfaranden kan emellertid nationella initiativ lyftas till europeisk nivå och från europeisk nivå till den globala. Av intresse på det icke harmoniserade området är informa- tionsförfarandet för standarder i direktiv /34/EG. Genom detta förfarande ska Europeiska kommissionen och europeiska och nationella standardiseringsorgan informeras om alla nya nationella standardiseringsinitiativ. Förslag till nya standarder omfattas dessutom av bestämmelserna om anmälan, frister m.m. för tekniska föreskrifter i allmänhet i den mån standarderna genom nationella föreskrifter ges någon form av bindande verkan genom s.k. hän- visning till standard. För ett förhållandevis litet och exportberoende land som är det viktigt att bevaka nya initiativ till standardisering, vare sig dessa ligger på nationell, europeisk eller global nivå. Som nämnts kan nationella initiativ lyftas till europeisk nivå och från europeisk nivå till den globala. Att delta och utöva inflytande i arbetet med framtagande av standarder har blivit allt viktigare för att tillgodose angelägna samhällsintressen, och det är också viktigt, vilket påpekas i standardiseringsskrivelsen till , att standardiserings- arbetet i vår omvärld inte motverkar svenska intressen och prioriteringar. 2007/08:140, Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld, s. 9. De är främst de svenska standardiseringsorganen som ska tillvarata svenska intressen i europeiskt och internationellt stan- dardiseringsarbete. Det är dessa organ som har uppgiften att anmäla nationella standardiseringsförslag enligt direktiv /34/EG, att hantera informationsproceduren för standarder och att dra tillbaka motstridig standard. Den rådande utvecklingen förutsätter dock att andra intressegrupper, t.ex. konsumenter, importörer och även myndigheter engagerar sig mer i standardiseringsverksam- heten för att påverka krav på produkternas säkerhet. lade SSR (Standardiseringsråd) fram en rapport benämnd Strategi för främjande av svenskt inflytande i internationell standardisering. Där identifieras en växande hotbild mot svensk standardisering och mot svenskt inflytande i den internationella standardiseringen. SSR anser att insikten i fråga om standardi- seringens betydelse har minskat på högre nivåer inom näringsliv och förvaltning och att standardiseringens relevans kan ifrågasättas när representationen från små- och medelstora företag och icke- offentliga organisationer (non-governmental organisations) i stan- dardiseringsarbetet blir alltför svag. Det förhåller sig på det sättet att inte alla intressegrupper är representerade även om de äger rätt därtill. Det får naturligtvis konstateras att politiska och ekonomiska inflytande i ett globalt perspektiv är begränsat.28 Det ska emellertid sägas att det inte kan uteslutas att andra länders strategiska intressen kan inverka snedvridande på standardiseringen så att deras industri därigenom får konkurrensfördelar. Risk finns också att angelägna samhällsintressen, där vill verka pådrivande, kan komma att försummas i den europeiska och globala standardiseringsverksamheten. I en marknadsekonomi bör visserligen i princip standardi- seringen vara en privaträttslig angelägenhet, men som framgått finns det aspekter av verksamheten som rör andra intressen än enskilda, i fråga om vilka det offentliga och olika andra intresse- grupper bör äga inflytande. Regeringens skrivelse upptar i fråga om det offentliga ansvaret följande huvudpunkter. ansvar för standardisering när den berör myndighetsutövning och 28 Jfr Global normbildning genom internationell standardisering, underlagsrapport nr 35 till (2009), s. 48. ansvar för prioriteringar som påverkar konkurrenskraft, syssel- sättning och hållbar utveckling och uppmärksamma när andra stater driver politiska och kommersiella hänsyn som kan stå i strid med svenska intressen. Att finna lämpliga vägar till insyn i och inflytande över stan- dardiseringsverksamheten är emellertid inte lätt. För att bedöma konsekvenserna av viss standardiseringsverksamhet eller av initiativ härtill fordras god överblick och förtrogenhet med skilda ekono- miska faktorer, liksom ingående kunskaper om tekniska förhållan- den, som ofta är av mycket specialbetonad natur. Tillgången till bedömningsunderlag blir i realiteten ofta beroende av person- kännedom och väl fungerande nätverk. Vad gäller utomlands ifrån kommande information kan bilden kompliceras ytterligare av språkliga och strukturella faktorer. Möjligheten finns att med viss effektivitet styra informations- flöden genom föreskrifter, avtal och instruktioner av varierande slag. De problem som utredningen uppfattar som mest allvarliga är av strukturell natur. Frågan är med andra ord vart information ska styras och hur relevanta frågor ska kunna filtreras fram, bedömas och vid behov föras till beslut på rätt nivå. Enligt utredningens uppfattning är det en uppenbart omöjlig uppgift för en horisontellt verkande enhet sådan som UD/inom eller någon annan sådan enhet inom att ta emot och bearbeta den information som här måste kunna hanteras. Frågan är om de erforderliga resurserna finns hos eller någon annanstans på central myndighetsnivå. Resonemanget ovan kan ha viss bärkraft även utöver stan- dardiseringsområdet i snäv mening, i första hand kanske beträffan- de tekniska föreskrifter som nära sammanhänger med stan- dardiseringsverksamheten. Två lösningslinjer kan från dessa utgångspunkter diskuteras. Man kunde överväga att på central myndighetsnivå för dessa ändamål inrätta ett särskilt, specialiserat organ med erforderlig kompetens och personal. Därifrån skulle till inrapporteras frågor av tillräcklig dignitet. Man kunde också försöka i generella föreskrifter ålägga myndigheterna en väl reglerad skyldighet att med egna motiverade bedömningar anmäla frågor av sådan karaktär. Det är med hänsyn till stan- dardiseringsområdets särart troligt att sådana föreskrifter skulle behöva kompletteras med civilrättsliga arrangemang i stadgor eller Förmodligen skulle krävas en lösning som bygger på bägge linjerna. Vad utredningen för sin del kan konstatera är att Kommers- kollegium har ett omfattande ansvar för standardisering (se avsnitt 6.10.1). Utredningen har också föreslagit att kollegiet ska underrätta regeringen om det får kännedom om att föreskrifter avviker från en europeisk standard (avsnitt 9.3.11). Kollegiet förbereder svenska ståndpunkter inför möten i de centrala kom- mittéerna 98/34-kommittén, SOGS, och WTO/. inhämtar tillsammans med UD svenska syn- punkter avseende föreslagna standardiseringsmandat. I sin roll som central förvaltningsmyndighet för utrikeshandel och handelspolitik yttrar sig kollegiet även om tekniska handelshinder/standardi- seringsaspekter i andra handelspolitiska sammanhang. Här kan nämnas sådant som rör UN/ECE, , näringslivsdialoger såsom Asem, EU:s arbete gentemot olika regioner och länder samt m.m. Vidare är kontaktpunkt och upplysningscentral i centrala handelshinderpro- cedurer, bl.a. s.k. Enquiry Point enligt WTO:s . På området för tekniska regler och handelshinder har kollegiet vidare som framgått utvecklat sitt samarbete med näringsliv och myndigheter genom att inrätta en särskild informell kontaktgrupp, som bl.a. är avsedd att i myndighetens inremarknads- och handels- hinderarbete hjälpa till att fånga upp synpunkter från myndigheter, näringsliv och konsumentorganisationer. I gruppen deltar förutom () statliga förvaltningsmyndigheter och representanter från näringslivet. För att effektivisera granskningen av utländska anmälningar i procedurerna enligt WTO/och 98/34-direktivet har också bildats ett särskilt nätverk med representanter för kollegiet, andra myndigheter och näringsliv. Slutligen finns vid kollegiet även ett forum, benämnt SWEPRO, som har till uppgift att sammanföra relevanta representanter för offentlig och privat sektor för diskussioner och informationsutbyte om arbetet på handelsprocedurområdet. Utredningen kan inte avgöra om någon av dessa grupper är en lämplig plattform eller utgångspunkt för att försöka ta tillvara svenska intressen i den internationella standardiseringsverksam- heten. Det bör framhållas att internationell standardisering är en mycket krävande verksamhet. Påverkan förutsätter förberedelser, aktivt deltagande, kunskap och uthållighet. Tillräcklig kapacitet och betydande resurser är ofta nödvändigt för att nå framgång. kan vara problematiskt, särskilt för små och medelstora företag. Ett strategiskt intresse för torde därför vara att genom privat- offentliga partnerskap upprätthålla en tillräcklig kompetens och kapacitet för att delta i internationellt standardiseringsarbete och ta tillvara svenska intressen.29 Det är utredningens bedömning att är den myndighet som bör ha ansvaret för att organisera en sådan verksamhet. 9.8Effektivare hantering av inremarknadsfrågor i statsförvaltningen Utredningens förslag: Regeringens handläggning av frågor enligt artikel 95, 153.5 och 176 i EG-fördraget samt EU:s sekundärrätt bör preciseras i den övergripande instruktionen för och inte bara i interna cirkulär. Förordnings- regleringen av frågor om anmälan av tekniska regler bör i tillämpliga delar ges giltighet för verksamhet och samråd vid utformning av sådana regler äga rum med . Utredningens bedömning: Det är viktigt att det finns ett departement inom som driver intresset av fri rörlighet som ett särskilt sakområde, eftersom ansvaret för detta intresse inte självklart ankommer på något fackdepartement. Intresset av fri rörlighet på EU:s inre marknad är bredare och mer komplext än det allmänna intresset att främja handeln som typiskt sett har förknippats med handelsområdet. Som framgått i det föregående (kap. 6) skiljer sig den svenska förvaltningsmodellen från de flesta övriga medlemsstater i EU. Den modell med fristående myndigheter och relativt litet regerings- kansli som bildar grunden för den svenska statsförvaltningen har knappast motsvarigheter på annat håll, möjligen undan- taget. inträde i EU har frågan om den svenska 29 Jfr Global normbildning genom internationell standardisering, underlagsrapport nr 35 till (2009), s. 49. förvaltningsmodellens lämplighet i ett EU-perspektiv diskuterats. En kärnfråga har varit hur regeringen ska kunna ta ansvar för förvaltningsmyndigheternas agerande. Två aspekter har framförts. Den ena rör regeringens ansvar i förhållande till EU. Det är i detta perspektiv viktigt att förvaltningsmyndigheter inte vidtar åtgärder som kan innebära överträdelse av EG-rätten, t.ex. då genomföran- det av direktiv faller inom området för en myndighets föreskrifts- verksamhet eller en myndighet annars har befogenhet att meddela föreskrifter som kan innebära en konfliktrisk.30 Den andra frågan berör regeringens möjlighet att styra och vägleda förvaltnings- myndigheterna när dessa representerar vid förhandlingar inom EU.31 En särskild fråga är hur regeringens arbete med beredning av EU-frågor inför EU:s lagstiftningsarbete ska klassificeras. Är det fråga om regeringsärenden, där enligt RF 7:3 beslut måste fattas av regeringen kollektivt? I utredningar inför medlemskapet konstate- rades att så inte var fallet, även om reglerna i RF 7:2 med krav på beredning likväl ansågs böra vara vägledande.32 Denna tolkning medför att ansvaret för att ta fram ståndpunkt inför bered- nings- och förhandlingsarbetet inom EU kan läggas på respektive departement, vilket har fördelen att arbetet kan bedrivas i mer flexibla och effektiva former.33 har i cirkulärform tagit fram riktlinjer för beredning av EU-ärenden inför möten i EU:s institutioner.34 I de utredningar av den svenska förvaltningsmodellen som företagits sedan inträdde i EU, har modellen i stort ansetts vara ändamålsenlig. Det har inte bedömts vara en nackdel för att det i jämförelsevis stor utsträckning överlåts åt de inom sakområdena större och resursstarkare förvaltningsmyndigheterna att bedriva förhandlingsarbete å vägnar. 30Jfr härvidlag även föreskriften i 10 kap 8 § RF om underrättelseskyldighet, när det uppkommer fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller mellanfolklig orga- nisation, vars syfte i detta sammanhang torde vara att ge förutsättningar för erforderlig samordning inom , se inför EG betänkande (SOU 1993:14) EG och våra grundlagar, s. 152. 31Se SOU 1993:14, s. 170 ff samt 1993:80 och EG, s. 194. Se även Statskontoret 2000:20A Den svenska förvaltningsmodellen i EU-arbetet, s. 12 ff. Frågor om regeringens styrning och koordinering av EG-politiken behandlades också i Regeringens proposition 1994/95:19 medlemskap i unionen (Del 1 s. 454 ff). 32Se SOU 1993:80 och EG, s. 197 f. 33Enligt 20 § 2 förordningen (1996:1515) med instruktion för har be- fogenheten att utse svenska regeringsföreträdare vid förhandlingar inom ramen för EU delegerats till departementen. 34Se Statsrådsberedningens cirkulär nr 3, riktlinjer för beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. Vissa behov av förbättringar har dock påtalats. I de fall där det är en förvaltningsmyndighet som företräder i EU-sam- arbetet krävs att myndigheten och departementet har en nära kon- takt rörande vad som ska vara ståndpunkt vid förhand- lingarna. Även om frågan uppmärksammades tidigt i arbete inom EU35, har bl.a. Statskontorets utredning i EU påvisat att det rådde viss osäkerhet hur detta samarbete mellan departement och förvaltningsmyndighet skulle bedrivas.36 Statskontoret pekade på att departementens instruk- tionsgivning till förvaltningsmyndigheter var alltför informell, med stora inslag av muntliga eller oprecisa instruktioner till myndig- heterna. Vidare konstaterades att ofta hade svårt att få en samlad bild av förvaltningsmyndigheternas EU-arbete och att underlag ofta saknades. Likaså underströks i utredningsarbetet inför antagandet av den nya myndighetsförordningen vikten av att ger förvaltningsmyndigheterna tydliga instruktioner samt att myndigheterna håller informerat om utvecklingen. Utredningen fann dock att regle- ringen av ansvarsfördelningen mellan och för- valtningsmyndigheterna var väl avvägd och föreslog inte någon ändring av denna.37 Även har haft i uppdrag att granska frågan.38 I delbetänkandet 2003 konstaterades att de tidigare farhågorna om att det tudelade ansvaret inom staten med dels regeringen och dess kansli, dels fristående myndigheter skulle innebära problem av formell eller strukturell karaktär, synes ha varit överdrivna.39 Likväl har utvecklingen inom EU inneburit att den svenska förvaltningen ställs inför nya utmaningar. I ansvarskommitténs slutbetänkande anges att orsaken till uppkommande problem snarare är att söka i EU:s komplexa förvaltningsorganisation än i faktorer som beror på organisationen av den svenska förvaltningen.40 35Se SOU 1993:80 och EG, s. 199. 36Se Statskontoret 2000:20 i EU – en utvärdering av statsförvaltningens medverkan i EU-samarbetet, s. 13 f, liksom delrapporten 2000:20C Genomförandekommittéer: svenska myndigheters och departements ansvar för antagande av gemenskapslagstiftning, s. 52 f. 37Se SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning, s. 204 f. 38Se kommittédirektiv 2003:10 Översyn av strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen. 39Se SOU 2003:123 , utvecklingskraft för hållbar välfärd, s. 119. 40Se SOU 2007:10 slutbetänkande: Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. 74 f. Den organisatoriska och ansvarsmässiga uppdelningen mellan regering och förvaltning har alltså i sig inte ansetts utgöra ett problem i EU-sammanhang. Den bild som framträder beträffande den inre marknaden är emellertid mindre positiv, särskilt om man tar förhandlings-, genomförande- och tillämpningsfaserna under bedömning som en helhet. I sådan riktning uttalar sig tydligast i betänkandet (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. Förvaltningskom- mittén hänvisar särskilt till ovan redovisade intervjuundersökning där kollegiet drog ett antal slut- satser (se kapitel 8 och bilaga 7): Kunskaperna om och attityder till EU:s inre marknad varierar stort mellan och inom myndigheterna. beror attityden på enstaka tjänstemäns inställning. EU-strategier saknas över lag hos myndigheterna; tydligare riktlinjer och strategiska mål för EU-arbetet behövs. Det finns problem med samordning och styrning: samord- ningen måste bli bättre såväl myndigheterna emellan, som med . EU-kompetensen varierar, men man är medveten om behovet av kompetensutveckling. Förslagen från tidigare utredningar om den svenska förvalt- ningsmodellen har inte följts upp. Införlivandet av EU:s rättsakter kommer ofta i gång sent. Inom enstaka områden finns uppfattningen att EU-regler bör kringgås, vilket upplevs som sanktionerat från högsta nivå. Enligt ger undersök- ning en komplex bild, med stora variationer både mellan och inom myndigheter. Kommittén menar också att den bild som tecknats fortfarande har sin giltighet, som mycket har förbättrats. Den samlade bedömningen är dock enligt kom- mittén att fortfarande går miste om betydande möjligheter som medlemskapet i EU erbjuder, i synnerhet på inremarknads- området. har bl.a. mot denna bakgrund anled- ning att ta upp vissa frågeställningar som har med den svenska statsförvaltningens organisation att göra. Först ska regeringens hantering av inremarknadsfrågor behandlas och därefter i följande avsnitt myndigheternas hantering av motsvarande frågor. 9.8.3Regeringens hantering av inremarknadsfrågor Utredningen har i kapitel 6 redogjort för regeringens roll vad gäller inremarknadsfrågor. Regeringen företräder enligt regeringsformen inom EU. Det är därför viktigt att EU-arbetet fullt ut inte- greras i regeringens och arbete. EU-frågor som kräver ställningstagande av statsråden bör därför, vilket under- stryks av , behandlas som regeringsärenden i samma omfattning som andra frågor. har funnit att rutinerna för EU-arbetet skiljer sig åt mellan departementen och att de ofta inte finns dokumenterade. I många fall lagar man efter läge, vilket kan leda till osäkerhet om arbetssätt, arbetsfördelning och ansvarsförhållan- den. Gällande riktlinjer tillämpas dessutom inte fullt ut. Inte minst gäller detta i fråga om meddelande av förordnanden. De grund- läggande reglerna för EU-arbetet bör därför enligt kommittén tydliggöras och ges en högre status, vilket kan uppnås genom att de viktigaste delarna av gällande RK-cirkulär förs in i instruktionen för . Enligt bör denna instruktion tillföras följande delar av de interna riktlinjerna: Samrådet regleras i regeringsformen och riksdagsordningen, men tillämpningsföreskrifter saknas. Ansvarigt departement ska skriftligen informera om kommissionsförslag av väsentlig betydelse. Detsamma gäller viktigare initiativ och förslag inom de rent mellanstatliga sam- arbetsområdena. ska ha underlaget från det att förslaget överlämnades till rådet.