sou · GXB37 · 2009-02-02 00:00:00 — I viss utsträckning reflekteras kostnaderna för kontroller av betesmarksstöden och kulturmiljöstöden i ett mått som relaterar till antalet fältkontroller/utbetalningsärenden, men det är rimligt att anta att detta mått inte fullt ut reflekterar den extra tidsåtgången som dessa stöd medför. För att ytterligare belysa strukturförhållandenas inverkan på kontrollkostnaderna redovisas nedan såväl kontrollkostnadernas fördelning per block som fördelat per ha kontrollerad areal. Diagram 13 Länsstyrelsernas direkta kontrollkostnader (60112) fördelat per kontrollerat block, 2005–2007 Diagram 14 Länsstyrelsernas direkta kontrollkostnader (60112) fördelat per kontrollerat ha, 2005–2007 De stora skillnaderna i utfallet för vissa län är beroende av de stora skillnaderna i areal per kontrollerat block, vilket även motsvarar skillnaderna i länens blockareal som redovisas i avsnitt 5.1. tillkommer dessutom en ny betesdefinition och kontroller av tilldelade stödrätter – båda har bäring på arealen betesmarker och ökar troligtvis ytterligare behovet att på något sätt beakta/vikta arealen betesmark vid jämförelser av kostnader och beräkning av resursbehov. Analysen försvåras av att det inte finns några direkt linjära samband mellan kontrollurvalet och andelen betesmarksareal beroende på det automatiska riskurvalet. Det finns heller inget entydigt samband mellan antalet kontroller och kontrollerad areal. Som exempel så genomfördes det 237 stycken arealkontroller i och 235 stycken . Den kontrollerade arealen steg emellertid till . För att tydligare analysera sambandet mellan kontrollkostnaderna och de olika strukturvariablerna, som beskrivits tidigare, har olika regressionsberäkningar genomförts. Till skillnad från hur metoden tillämpades i avsnitt 6.2, används här en multipel regressionsberäkning, som innebär att flera oberoende variabler tillåts påverka beräkningarna . Underlaget för beräkningarna har med hänsyn till det centraliserade riskurvalet som infördes begränsats till att omfatta . Med hänsyn till att de två största länen, med mer än så många kontroller som närmast följande län, så väsentligt skiljer sig från övriga observationer, ingår dessa län inte i själva regressionsberäkningen. Risken är uppenbar att dessa observationer skulle försämra jämförbarheten i resultatet för övriga län. I presentationen av resultaten har emellertid de framräknade variablerna för övriga län även tillämpats för de två stora länen. De direkta kostnaderna för SAM-kontrollerna utgör den beroende variabeln i beräkningen. De oberoende variablerna som ligger till grund för beräkningarna framgår nedan: 1.Antalet SAM-kontroller per län 2.Andel miljöersättnings- och kompensationsbidragskontroller 5.Medelavståndet mellan kontorsorten och företagen i länet Metoden innebär att sedan regressionsberäkningarna utförts beräknas ett förväntat värde enligt de givna förutsättningarna med de framräknade konstanterna och respektive oberoende variabler enligt formeln: TC = a + - kontroller + *andel - miljöersättningskontroller + d *andel - fjärranalys + ..... + ......+ e a = , dvs. β= kostnaden per SAM-kontroll (oberoende variabel) = kostnaden per miljöersättningskontroll (oberoende varia- d= kostnaden för fjärranalys (oberoende variabel) m.fl. e = felterm 2 För att neutralisera underlaget då både 2006 och 2007 ingår i beräkningen. Med hänsyn till att underlaget för genomförda regressionsanalyser är begränsat och endast avser , måste resultatet av beräkningarna tolkas med mycket stor försiktighet. Resultatet av beräkningarna stödjer dock uppfattningen att de studerade strukturfaktorerna har väsentlig betydelse för kontrollkostnaderna. I nedanstående diagram redovisas för respektive län de faktiska kontrollkostnaderna per genomförd kontroll i den första stapeln medan andra stapeln speglar den förväntade kostnaden sedan hänsyn tagits till samtliga oberoende variabler . I de två följande staplarna redovisas den faktiska och förväntade kostnaden för . Det statistiska underlaget för beräkningarna framgår av appendix 2 i slutet av rapporten. Diagram 15 Faktiska och förväntade kontrollkostnader per kontrollföretag och län med hänsyn till gjorda regressionsberäkningar med båda åren som underlag AB C D E F G H I K N S T U W X Y Z AC BD Faktisk kostnad, 2006 Förväntad kostnad, 2006 Faktisk kostnad, 2007 Förväntad kostnad, 2007 Som redan konstaterats i anslutning till diagram 12 föreligger stora variationer i kontrollkostnaderna mellan länen och mellan åren för samma län. En analys av de genomförda beräkningarna tyder på att de oberoende strukturvariabler som ligger till grund för beräkningarna förklarar huvuddelen av skillnaderna i kontrollkostnaderna mellan län. Återstående skillnader bör kunna hänföras till organisatoriska och bemanningsmässiga variationer. Däremot är skillnaderna mellan åren för samma län svårare att tolka på ett entydigt sätt. En förklaring kan vara en tröghet i anpassningen av resurserna vid stora svängningar i kontrollfrekvenser. Även tillämpning av fjärranalys för ett enstaka år kan klart sänka kostnaderna, då oftast betydligt fler kontroller genomförs vilket medför att kontrollkostnaderna kan fördelas på fler kontroller. Detta gäller , och . För några län avviker de faktiska kostnaderna betydligt från de beräknade värdena. Dessa avvikelser förklaras således inte av de oberoende variablerna som ligger till grund för analysen, utan måste sökas i andra faktorer som exempelvis organisatoriska förhållanden eller för vissa län storleksmässiga förhållanden. För att bedöma vilka förväntade värden som de framräknade konstanterna och oberoende variablerna skulle ge om de tillämpades även på de två stora länen har dessa uppgifter också redovisats i diagram 13. Resultatet visar att de faktiska kostnaderna för både M och O-län uppenbart understiger de förväntade kostnaderna bortsett från O-län 2006. Resultatet tyder således på att det föreligger stordriftsfördelar för fältkontrollverksamheten. Om motsvarande analys för länsstyrelsernas totala hanteringskostnader görs, kan man konstatera att de ovan redovisade strukturvariablerna endast har en marginell inverkan på kostnaderna (inte har någon statistiskt säkerställd förklaring till kostnaderna). I detta sammanhang förklarar antalet företag (SAM-ansökningar) och andelen utbetalningsärenden per län av kostnadsskillnaderna (se appendix 3). 6.5Direkta kostnader för hantering av stöden till landsbygdsutveckling Resonemangen har nästan uteslutande gällt de s.k. jordbrukarstöden (SAM-blankettens stöd) vilka är av masskaraktär eller rättighetskaraktär. När det gäller övriga EU-stöd, företags- och projektstöden inom landsbygdsprogrammet, har gruppen inte ansett det ändamålsenligt att nu genomföra någon analys. Ett skäl är att dataunderlaget är mycket ofullständigt på grund av att verksamheten i det nya landsbygdsprogrammet kom i gång sent. Det nya landsbygdsprogrammet skiljer sig också i många avseenden från tidigare periods program, bland annat genom systemet med genomförandestrategier som medför större variationer i genomförande och inriktning mellan länen. Jämförelser försvåras därmed liksom direkta kostnadsjämförelser mellan länen. Analyser och jämförelser är likväl givetvis av stort intresse men det har inte varit möjligt för denna grupp att ge sig i kast med sådana (landsbygdsprogrammen är f.ö. föremål för särskilda utvärderingar). Diagram 16 Direkta kostnader för hantering av företags- och projektstöd inom landsbygdsprogrammet (motsvarande), 2003–2006 Som visats ovan har gruppen kunnat konstatera att det finns ett antal kostnadsdrivande faktorer eller förhållanden som har med länets geografi och strukturella förutsättningar att göra och som mer eller mindre starkt påverkar hanteringskostnaderna. En enkel jämförelse mellan länen antyder dock att skillnaderna i kostnader inte kan förklaras enbart med sådana strukturella, icke påverkbara, skillnader. Län med ganska likartade strukturella förutsättningar uppvisar således ofta betydande skillnader i kostnadsbild. Arbetsgruppen beslöt därför att göra en något mer ingående jämförelse av ett urval (8) län, vilka två och två företedde vissa likheter vad gäller storlek, stödsammansättning, kontrollbeting m.m. De län som val- des ut var och , och , och samt och . I dessa parvisa jämförelser, som kombinerades med besök på plats, studerades såväl icke påverkbara (strukturrelaterade) som påverkbara faktorer (organisation av länsstyrelsernas arbete, kompetens m.m.). Sammanfattningsvis kan konstateras att kostnadsbilden och skillnaderna mellan länen varierar en del över åren och att till exempel sådant som arbetet med åtagandeplaner i det nya landsbygdsprogrammet bevisligen har inneburit ett förhållandevis mycket stort beting i några av länen. Förutom de två största länen har E, F och H-län mer än 1 300 åtagandeplaner, medan i övriga län antalet varierar mellan ca 100 och 700 åtagandeplaner. Det är värt att notera att organisationen av arbetet med stödhantering och kontroller i stort inte tycks skilja sig avsevärt mellan de studerade länen. Arbetet är ganska väl uppstyrt genom och det elektroniska Handläggarstödet, även om det senare är frivilligt att tillämpa. De skillnader som har kunnat konstateras gäller t.ex. i vilken utsträckning förberedelser av kontroller utförs av respektive kontrollant eller om det genomförs gemensamt av annan personal inom länet. Upplägget av ankomsthanteringen varierar också i viss utsträckning. Vidare skiljer sig omfattningen av korttidsanställd/inhyrd personal åt mellan länen. I H-län är av de 20 kontrollverksamma 16 säsongsanställda varav 11 inhyrda via . Vad man kunde konstatera var att de mindre enheterna möjligen tenderade att arbeta mindre specialiserat än de stora arbetsplatserna. Detta är logiskt mot bakgrund av att sårbarheten vid tillfällig frånvaro som sjukdomsfall etc. rimligen måste vara större vid de små enheterna. Man kan fråga sig om inte några av de mindre kontoren är i minsta laget för att kunna utnyttja möjligheter till specialisering och arbetsfördelning på samma sätt som de större enheterna (litenheten innebär givetvis en risk genom större sårbarhet vid tillfällig frånvaro, och genom större känslighet för individuella variationer i personalens kompetens). Det framstod över huvud taget som att de utförda prestationerna varierar en hel del även till följd av skillnader i den personliga kompetensen och att sådana skillnader i många fall kan vara en viktig delförklaring till varför styckkostnaderna skiljer sig mellan länen. Besöken gav också vid handen att verksamheten inom ramen för samordningsregionerna skiljer sig åt mellan de olika regionerna. Detta har också kommit fram i länsstyrelseenkäten. ligger långt framme med ganska djuplodande kostnadsanalyser/jämförelser och ett formellt samarbetsavtal mellan de ingående länen. I har man liksom i de flesta andra regioner samarbetat vid framtagande av genomförandestrategin för landsbygdsprogrammet medan samarbetet därutöver inte tycks vara så utvecklat och formaliserat som i . och är ansvariga län i sina respektive regioner och genom sin storlek starkt dominerande. Dessa två län har istället utvecklat ett samarbete inbördes. Det är svårt att peka på några direkta effekter av samordningsregionerna vad gäller administrationskostnaderna annat än att driver ett fortlöpande jämförelsearbete mellan länen. 8 Slutsatser och förslag Länsstyrelserna har en gemensam verksamhets- och ärendestruktur (VÄS) som huvudsakligen garanterar en likartad redovisning av såväl nedlagd tid som andra kostnader på tre och fyrsiffernivå. VÄS ger möjligheter till att bygga upp en uppföljningsstruktur med hög upplösning för att kunna följa upp olika delmoment i en verksamhet. Denna möjlighet utnyttjas i varierande grad mellan länsstyrelserna. Vid analysgruppens besök på fyra parvis utvalda länsstyrelser har det visat sig finnas ett behov av att uppnå en mer enhetlig syn på redovisningen av vissa kostnadsdrivande faktorer för att kunna göra en saklig uppföljning. Analysgruppen föreslår därför att länsstyrelserna i samarbete med ges i uppdrag att se över redovisningsstrukturen för att uppnå en mer enhetlig tillämpning. De strukturella skillnaderna mellan länen är betydande och analysen visar att dessa skillnader har betydelse för styckekostnaderna i handläggning och kontroll. utgör dessa olikheter inte hela förklaringen till skillnaderna i styckkostnader. Kostnaderna påverkas också av sådant som arbetsorganisation, kompetens och kontinuitet hos personalen, faktorer vilka i sin tur mer eller mindre påverkas av svängningar i arbetsbelastningen mellan åren. Det förefaller också som att några av de minsta länen är i minsta laget för att på egen hand kunna minska styckkostnaderna genom att utnyttja möjligheter till specialise- ring och arbetsfördelning på samma sätt som de större enheterna. Det kan vara befogat att se över fördelningsmodellen för länsstyrelsernas basfinansiering så att den beaktar även strukturella skillnader och deras inverkan på kontrollbetinget. Objektkoder i länsstyrelsernas redovisning Stöd till jordbruket enl. EG-förordning varav Externt arbete (arbetsgrupper) varav Djurbidrag – handläggning varav Djurbidrag – fältkontroller varav Övriga miljöstöd – ej 6020+ 6021-23 Stöd till landsbygdsutvecklingsåtgärder Företagsstöd LP 2007–2013 (inkl. LBU 2000–2006) Projektstöd LP 2007–2013 (inkl LBU 2000–2006) Miljöinvesteringar LP 2007–2013 LEADER LP 2007–2013 Mål 1 och Leader + OBS inte Interreg III el. Handläggning av ansökningar om företagsstöd och projektstöd Övergripande arbete med landsbygdsprogrammet, länsstrategi, information, förankring etc. M och O) Beroende av #SAM-kontroller, Andel miljö-och komp-kontroller, Andel fjärranalysareal, Andel betesmarksareal, Medelavstånd, Areal per block, samt Årsdimension (2006 - 2007) -värde för F Nedre 95,0%Övre 95, -3775,905 -5,23587 -5248,71 -2303,099 -5248,71 -2303,099 -5,349161 -2,624819 -9,511137 -1,187185 -9,511137 -1,187185 Andel betesmark i länet Vid tolkning av den statistiska säkerheten i den genomförda multipla regressionsanalysen framgår i tabellen Regressionsstatistik att förklaringsgraden uppgår till (R-kvadrat). I tabellen ANOVA speglar F-värdet säkerheten i modellen. Ett värde >4 innebär att modellen är signifikant på nivå. Resultatet av beräkningarna framgår i den nedersta tabellen där koefficienterna för konstanten och de oberoende X-variablerna ligger till grund för att beräkna det förväntade värdet. t-kvoten ska var >1,96 eller <-1,96 för att koefficenterna säkerhet ska vara skilda från noll. M och O) Beroende av #SAM-ansökningar och # utbet.ärenden per (2007) -värde för F edre 95,0%Övre 95, -9473,0793 -4,302577 -14140,52 -4805,638 -14140,52 -4805,638 Tolkningen av ovanstående diagram är densamma som gäller för föregående sammanställning. Län med samordningsansvariga länsstyrelser anges i fetstil. , , , län , , , , , län Enkät till och samtliga länsstyrelser Utvärdering av indelningen i samordningsregioner och skapandet av Utredningen av administration, organisering och kontroll av jordbrukarstöden (Dir. 2007:138) har som en av sina uppgifter att utvärdera indelningen i samordningsregioner och skapandet av och om detta har bidragit till att intentionerna i utredningens (Fi 2001:02) förslag har kunnat fullföljas och om önskat resultat har uppnåtts. Av denna anledning behöver vi och länsstyrelsernas hjälp enligt nedan. Utredningen jordbruksadministration – koncentration och samverkan (Fi 2001:02) hade bland annat till uppdrag att lämna förslag till en effektivare jordbruksadministration genom att hanteringen av jordbrukarstöden koncentreras till väsentligt färre länsstyrelser än de nuvarande 21. Med hänsyn till de negativa följder en koncentration till färre länsstyrelser medför redovisade utredaren ett alternativ där dels ett antal länsstyrelser utses till samordningsansvariga för verksamheter inom jordbruksadministrationen, dels ett gemensamt samverkansorgan bildas av och länsstyrelserna för att utveckla planering och styrning. Fördelarna med en effektivisering genom samverkan jämfört med att koncentrera administrationen till färre län angavs bland annat vara att den samordnade länsförvaltningen bibehålls, omställningskostnaderna blir små, närheten till brukarna bibehålls och kontinuiteten i nuvarande system bibehålls inför kommande förändringar av EU:s miljö- och landsbygdspolitik. Nackdelar med alternativet jämfört med koncentration av verksamheten till färre län ansågs vara sämre möjligheter till styrning för och något mindre besparingar genom stordriftsfördelar m.m. Som en följd av utredningens förslag infördes regionsamverkan mellan länsstyrelser. Dessutom bildades ett Samverkansråd. och länsstyrelserna ombedes att redovisa sina respektive erfarenheter av samordningsregionerna och . Redovisningarna är tänkta att utgöra ett underlag i bedömningen av om samordningsregionerna och bidragit till att intentionerna i utredningen (Fi 2001:02) enligt ovan har kunnat fullföljas och om önskat resultat har uppnåtts. Det är därför angeläget att ni försöker bedöma uppnådda effektiviseringar och besparingar, betydelsen för måluppfyllelsen i jordbrukspolitiken och landsbygdsprogrammet, hur planering och styrning påverkats samt effekterna ur ett kundperspektiv. Vi emotser era redovisningar . Redovisningen för länsstyrelsernas del kan göras enskilt eller samlat och kan i tillämpliga delar hänvisa till den redovisning av samordningsregionernas verksamhet som brukar lämnas till . Svaren kan lämnas per e-post till eller brevledes till , , Box 2001, 550 02 . SOU 2009:7 Bilaga 5 (Jo 2007:02) Uppföljningsfrågor till enkäten om samverkansråd och samordningsregioner 1.I ett av enkätsvaren påpekas att samverkansrådet inte har några beslutsbefogenheter utan formellt endast är ett rådgivande organ. Hur ser ni på denna problematik? 2.I ett enkätsvar påtalas som ett problem den tungrodda och tidskrävande förankringsprocessen inom länsstyrelsesfären inför och efter diskussioner i samverkansrådet. Hur ser ni på detta? 3.I ett av enkätsvaren påtalas den besvärliga situation som uppstår genom att samverkan mellan SJV och länsstyrelserna sker på olika nivåer, dels genom samverkansrådet och dels genom den s.k. LD-gruppen. Upplever ni också att detta är ett problem och kan det i så fall åtgärdas genom organisatoriska förändringar av något slag (vilka)? 1.I ett av enkätsvaren påpekas att samarbetet i form av specialisering sannolikt skulle underlättas om det vore enklare att flytta ärenden mellan länsstyrelser (åtminstone lika enkelt som att flytta ärenden mellan enheter inom en länsstyrelse). Hur ställer ni er till detta, hur skulle detta kunna förenklas? 2.Skulle man vinna ur effektivitetssynpunkt på att ändra regionindelningen i något eller några fall? 3.Hur ställer ni er till önskemålet om starkare styrning och uttalade beslutsbefogenheter för den samordnande ? Hade det underlättat arbetet och/eller ökat På vilka områden? Borde några områden undantas och i så fall vilka? Borde mer konkreta resultatmål för samarbetet ställas upp, t.ex. i form av besparingsbeting? 4.Hur skulle ni vilja utveckla samordningen inom och mellan regionerna på jordbruksområdet? Svara så konkret som möjligt! hotas nu av sanktioner i form av utebliven finansiering från EU inom vissa områden på grund av brister i kontrollsystemen mm. Skulle denna situation ha kunnat undvikas om administrationen varit organiserad på annat sätt? Administrationen av EU:s jordbruksstöd i , och . Schematisk skiss över huvuddragen i processen Jord/skogmin. TE-centraler = Arbetskrafts- och SNS = Skovog Naturstyrelsen DFFE = FödevareErhverv. Beslut om stöd = Finansiering av adm. Direktiv/avtal = Inlaga till utredningen från länsstyrelserna Till Utredningen om jordbruksadministrationen Gemensam inlaga från länsstyrelserna till Utredningen om Jordbruksadministrationen (Jo 2007:02) – statens samlade företrädare på regional nivå Enligt länsstyrelseinstruktionen ska länsstyrelserna verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelserna har därmed regeringens uppdrag att främst fullgöra myndighetsuppgifter (tillsyn, förvaltningsuppgifter m.m.) och samordna och sammanväga statliga intressen inom myndighetens ansvarsområden. En annan central uppgift är att förse både regeringen och regionala och lokala myndigheter och organisationer med för länen centrala kunskapsunderlag för regional planering och samhällsplanering. Länsstyrelserna är därmed den enda statliga myndighet som har ett uttalat tvärsektoriellt uppdrag som spänner över ett stort antal politikområden. Enligt Landsbygdsprogram för 2007–2013 (kapitlet övergripande strategi och nationella prioriteringar) ska den svenska landsbygdspolitiken ha som övergripande mål en ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. Målet omfattar en hållbar produktion av livsmedel, sysselsättning på landsbygden, hänsyn till regionala förutsättningar och hållbar tillväxt. Landskapets natur- och kulturvärden ska värnas och den negativa miljöpåverkan minimeras. Landsbygdspolitiken har i Sve- rige en nära koppling till miljöpolitiken och de nationella miljökvalitetsmålen. Sambandet är också starkt till den regionala utvecklingspolitiken och skogspolitiken. Programmet anger vidare att för att realisera målen krävs en fortsatt hög miljöambition i kombination med ytterligare satsningar på de nyckelområden som Lissabonstrategin anger. I första hand handlar det om att öka ansträngningarna för en på lång sikt hållbar produktion och naturresursutnyttjande i de areella näringarna, att öka fokus på politikens bidrag till tillväxt och sysselsättning, att främja kunskaps- och kompetensutveckling, innovation samt att bidra till omställningen av energipolitiken. Regeringen har beslutat att länsstyrelserna ska administrera Landsbygdsprogrammet för 2007–2013. Skälen för detta är enligt länsstyrelsernas uppfattning just grundat på länsstyrelsernas tvärsektoriella uppdrag parat med kunskapen om de regionala förhållandena, närheten till kommuner, näringsliv, organisationer och enskilda samt förmågan att organisera det tvärsektoriella arbetet effektivt. Utvecklingen av den europeiska och därmed även den svenska jordbrukspolitiken har fått en tydlig inriktning från produktionsstöd till stöd för en utveckling av landsbygden där konkurrenskraft, miljöanpassning, klimat- och energianpassning och landskaps- och kulturmiljövård fått en allt större betydelse. Detta visas bl.a. tydligt genom landsbygdsprogrammet och införandet av de s.k. tvärvillkoren. Regeringen har beslutat att kontrollerna av vissa tvärvillkor överfördes från kommunerna till länsstyrelserna samt att djurskyddskontrollen på motsvarande sätt flyttas över 2009-01- 01. Syftet med överflyttningarna är att säkerställa att kontrollerna och tillsynen blir utförda i enlighet med EU:s kontrollförordning, att få en större enhetlighet samt att kunna samordna dessa kontroller med andra som redan utförs vid länsstyrelserna inom angränsande ansvarsområden. Ovanstående utvecklingstendenser talar enligt länsstyrelsernas mening starkt för att behålla nuvarande organisatoriska koppling mellan länsstyrelserna och de jordbruksadministrativa uppgifterna. Enligt länsstyrelsernas bestämda uppfattning måste jordbruksadministrationen både uppfylla kraven på effektiv administration och kraven på att få genomslag för den nationella jordbrukspolitiken med dess tvärsektoriella kopplingar. Ett alltför ensidigt synsätt på enbart administrationskostnaden för en ärendekategori kan leda till att politiken missar sitt egentliga mål och t.o.m. leder bort från den inriktning som politikomläggningen på EU-nivå innebär och som i hög grad tillskyndar. I det följande för länsstyrelserna fram ett antal konkreta förslag som bör kunna bilda grunden för åtgärder som regeringen bör vidta för att effektivisera administrationen och förbättra måluppfyllelsen för politiken.