sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — En utvidgning av möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel på så sätt att detta också får ske för att förhindra brott medför därför med nödvändighet att intrånget i den personliga integriteten ökar. Antalet fall där lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har tillämpats är förhållandevis få och kommer sannolikt att förbli så även fortsättningsvis med hänsyn till lagens begränsade tillämpningsområde och den restriktivitet som enligt lagens förarbeten ska prägla tillämpningen. Man bör dock inte bortse från att den framtida tvångsmedelsanvändningen är beroende av osäkra faktorer, exempelvis utvecklingen av säkerhetsläget i vårt land och i vår omvärld. Å andra sidan är den brottsliga verksamhet som lagen tar sikte på av sådan art att denna i sig begränsar riskerna för att medborgare i allmänhet ska råka ut för integritetsförluster. Till detta ska läggas att jag nu lämnar ett författningsförslag som ytterligare begränsar de rättsliga förutsättningarna för att använda hemlig teleavlyssning i vissa fall där det typiskt sett förekommer särskilt integritetskänsliga uppgifter (se avsnitt 6.6 nedan). Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Sammantaget bedömer jag att ökningen av intrånget i den personliga integriteten till följd av lagen om användning av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte är och kommer att vara litet under överskådlig framtid. 6.6Förbud mot hemlig teleavlyssning i vissa fall Mitt förslag: Hemlig teleavlyssning förbjuds när det gäller samtal eller meddelanden där någon som yttrar sig inte skulle få höras som vittne på grund av förbudet i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena . I mitt uppdrag ingår att lämna ett författningsförslag som innebär att det i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott införs bestämmelser – motsvarande 11 § nämnda lag – om skydd mot avlyssning av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan enskild och någon av de yrkeskategorier som anges i 36 kap. 5 § andra, femte och sjätte styckena , vilka omfattas av den yrkesverksammes tystnadsplikt. Bestämmelsen i 11 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har utformats med regleringen i 27 kap. 22 § som förebild. För tvångsmedelsanvändning enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott uppställs inte något krav på att någon ska vara misstänkt för ett redan begånget brott. Det kan emellertid inträffa att den som är föremål för hemlig teleavlyssning är misstänkt för brott och att han eller hon i den förundersökningen eller målet har en försvarare. I bestämmelsen föreskrivs därför ett förbud mot att avlyssna telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan den som är misstänkt för något brott och hans eller hennes försvarare. Vidare ska avlyssningen avbrytas, om det under avlyssningen visar sig att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande. Det föreskrivs också att upptagningar och uppteckningar från en hemlig teleavlyssning förstöras i den mån de omfattas av förbudet. Intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten talar för att bestämmelserna om preventiv användning av hemliga tvångsmedel bör vara utformade på ett sådant sätt att risken minimeras för att särskilt integritetskänslig information, som är utan betydelse för att förhindra brott, överhuvudtaget Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Mot detta intresse måste dock ställas de skyddsintressen som ligger till grund för lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Det kan givetvis inte uteslutas att grovt kriminella i vissa fall anpassar sin verksamhet efter undantag i lagstiftningen. Vid de samrådsmöten jag har haft med de brottsbekämpande myndigheterna har det emellertid inte framkommit något som tyder på att de kriminella har utnyttjat det förbud som redan gäller mot att bugga vissa samtal där det typiskt sett förekommer särskilt integritetskränkande information, exempelvis samtal med sjukhuspersonal och präster. Man har inte heller kunnat se att det absoluta förbud mot att bugga medieredaktioner, som infördes under behandlingen av lagen om hemlig rumsavlyssning, på något påtagligt sätt har försvårat polisens utredningsarbete. Mot denna bakgrund är det knappast troligt att ett motsvarande förbud mot teleavlyssning av vissa särskilt integritetskänsliga telefonsamtal på något påtagligt sätt skulle minska de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att förhindra brott. Som framgått ovan riktar de brottsbekämpande myndigheterna i stället sin kritik mot de förutsättningar som är av mera grundläggande betydelse för lagens tillämpningsområde (misstankegrad, personkrets och brottskatalog). På grund av det anförda föreslår jag att möjligheterna att använda hemlig teleavlyssning för att förhindra brott begränsas på motsvarande sätt som redan gäller för hemlig rumsavlyssning. Det bör ske genom att 11 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ges en ny lydelse, med 5 § lagen om hemlig rumsavlyssning som förebild. Min bedömning: Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott tillgodoser inte de brottsbekämpande myndigheternas behov. Lagen bör därför inte permanentas och dess giltighetstid bör inte heller förlängas. I stället bör ett helt nytt regelverk utarbetas som tillgodoser de brottsbekämpande myndigheternas behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte. På grund av att min utredningstid varit extremt kort har det inte varit möjligt för mig att närmare överväga hur en sådan reglering bör utformas. Utvärdering av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott I mitt uppdrag ingår att lämna förslag till de författningsändringar eller andra förändringar som utvärderingen föranleder. Det har, som tidigare nämnts, klargjorts att detta innefattar frågeställningen huruvida lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott bör permanentas, upphävas eller förlängas. Användningen av hemliga tvångsmedel för att förebygga brott har varit blygsam . Den öppna polisen har utnyttjat sig av sådana tvångsmedel endast i två fall och Säkerhetspolisen i färre än 50 fall. Den mest troliga orsaken till den begränsade användningen är att beviskravet för misstanken om befarad brottslighet har satts så högt att man i flertalet fall befinner sig så nära det skede när förundersökning kan inledas att det i praktiken inte har blivit något utrymme över för att använda hemliga tvångsmedel i underrättelseverksamheten. Den nya lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott fyller således inte de brottsbekämpande myndigheternas behov. Lagen bör därför inte permanentas. Det finns inte heller skäl att förlänga dess giltighetstid utöver vad som redan är föreskrivet. Man kan då fråga sig om det inte endast återstår att upphäva lagen. De brottsbekämpande myndigheterna har emellertid uppgett att lagen trots allt har visat sig fylla ett syfte i några fall där förundersökning har varit nära förestående. Mot denna bakgrund bör lagen gälla under hela försöksperioden, dvs. till och med utgången av . Jag anser vidare att det finns skäl att överväga om inte Säkerhetspolisens möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte bör utvidgas och regleras i en särskild lag som, i likhet med lag om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, endast tar sikte på Säkerhetspolisens verksamhet. I detta sammanhang bör man även ta ställning till i vilken mån den öppna polisen har behov av att använda preventiva tvångsmedel. Med hänsyn till att min utredningstid har varit extremt kort har jag inte haft möjlighet att närmare gå in på dessa frågor. Författningsförslaget som innebär att lagen om hemlig rumsavlyssning ska förlängas till utgången av och förslaget om att begränsa möjligheterna till hemlig teleavlyssning enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott i fråga om samtal med personer som tillhör vissa yrkeskategorier torde inte medföra några förändringar av kostnaderna jämfört med vad som gäller för domstolarnas, , eller handläggning av ärenden om användning av tvångsmedel eller för användning av tvångsmedel vid de brottsutredande myndigheterna. 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Hemlig teleavlyssning får inte ske av telefonsamtal eller andra telemeddelanden där någon som yttrar sig, på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena , inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagts eller på annat sätt framkommit. Om det framkommer under avlyssningen att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, ska avlyssningen avbrytas. Upptagningar och uppteckningar från en hemlig teleavlyssning ska, i den mån de omfattas av förbudet, förstöras. Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 6.6, innebär att vissa samtal inte får bli föremål för hemlig teleavlyssning. Det gäller samtal där någon som yttrar sig, på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena , inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som sagts eller på annat sätt framkommit. Undantagen i 36 kap. 5 § fjärde stycket innebär att personer som tillhör de i andra eller tredje styckena angivna yrkeskategorierna ändå kan vara skyldiga att vittna i vissa fall. Samtal som rör sådana uppgifter kan således även bli föremål för hemlig teleavlyssning. Undantagen i fjärde stycket gäller dock inte försvarare. Samtal mellan försvarare och den misstänkte får alltså aldrig blir föremål för hemlig teleavlyssning. Hänvisningen till bestämmelsen i 36 kap. 5 § femte stycket innebär att samtal som rör bikt och enskild själavård aldrig får avlyssnas. Det följer av hänvisningen till 36 kap. 5 § sjätte stycket att samtal där någon som har tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen eller 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen yttrar sig om förhållanden som omfattas av tystnadsplikten kan bli föremål för hemlig teleavlyssning i den mån det är föreskrivet undantag från tystnadsplikten i nämnda paragrafer. Så snart den verkställande myndigheten kan konstatera att det är ett sådant samtal som omfattas av bestämmelsen ska avlyssningen avbrytas. Om den tjänsteman som lyssnar på ett samtal i realtid blir medveten om att det är ett sådant samtal eller meddelande som enligt bestämmelsen inte får omfattas av avlyssning, ska tjänstemannen således avbryta avlyssningen. Paragrafen innebär inte någon skyldighet för polisen att alltid lyssna i realtid. Däremot innebär den en skyldighet för polismyndigheten att se till att de samtal som på detta sätt har tagits upp på band eller annan teknisk upptagning, inte vidare lyssnas av utan i stället förstörs. För det fall en person som omfattas av förbudet i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena är misstänkt för ett brott som får föranleda hemlig teleavlyssning innebär paragrafen inte något förbud mot att avlyssna denne. Särskilt yttrande av (Säkerhetspolisen) Det är alltid en svår avvägning mellan å ena sidan behovet av tvångsmedel för att skapa förutsättningar för en effektiv brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet och å andra sidan behovet av att skydda medborgarna mot alltför långtgående ingrepp i den personliga integriteten. Säkerhetspolisens uppdrag är bl.a. att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet samt att bekämpa terrorism. Min utgångspunkt är därför att det är rimligt att Säkerhetspolisen har tillgång till erforderliga tvångsmedel och att tvångsmedelsbestämmelserna i huvudsak ska korrespondera med det behov Säkerhetspolisen har av att använda tvångsmedel för att kunna fullgöra det uppdrag som myndigheten givits av statsmakterna. finns det ur Säkerhetspolisens perspektiv problem med delar av regelverkets utformning, vilka skulle kunna avhjälpas utan oacceptabla ytterligare inskränkningar i den personliga integriteten. Som regelverket är utformat är det inte möjligt att använda hemlig rumsavlyssning vid de flesta förekommande brotten mot rikets säkerhet. När det gäller brott mot rikets yttre säkerhet kan således hemlig rumsavlyssning endast komma ifråga vid grovt spioneri. Spioneri avser fall då främmande makt inhämtar uppgifter som kan medföra men för rikets säkerhet om uppgifterna röjs. Det måste också framhållas att spioneribrottet är bland de svåraste brotten att utreda då det är fråga om välutbildade motståndare som har lågfrekventa möten . Mot bakgrund härav och att aktörerna vidtar omfattande säkerhetsarrangemang är det oftast mycket svårt att få fram till- räckliga indikationer på att ett spioneri är grovt i ett sådant tidigt skede av en förundersökning. Även om det endast är föreskrivet fängelse i högst för spioneri utgör brottet således ändå ett mycket allvarligt angrepp mot . Med tanke på de stora samhällsvärden som står på spel menar jag att hemlig rumsavlyssning bör tillåtas åtminstone vid spioneri av normalgraden. Det finns exempel från den hittillsvarande användningen av tvångsmedlet där tidsaspekten varit en viktig faktor och där möjligheten till interimistiska beslut hade varit mycket värdefull. Inom verksamhetsområde är det dock inte möjligt att använda jourdomstolarna för att få tillstånd till hemlig rumsavlyssning, eftersom de domare och offentliga ombud som verkar där normalt inte är behöriga att ta del av information som är hemlig med hänsyn till rikets säkerhet. Det är knappast heller rimligt att utsätta ett stort antal domare och offentliga ombud för den ingående granskning som en säkerhetsprövning innebär för att Säkerhetspolisen, i det förmodade fåtalet fall, ska ges möjlighet att få en prövning av tillståndsfrågan om ett ärende inte är mer bråttom än att det kan avvakta jourdomstolens sammanträde men så brådskande att det inte kan vänta till ordinarie domstolssammanträde. Därför anser jag att åklagaren bör få fatta interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning för de brott som Säkerhetspolisen har att utreda. I sammanhanget kan även påpekas att lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, i förhållande till bestämmelser, ger vissa utökade möjligheter för Säkerhetspolisen att använda hemliga tvångsmedel och att den förstnämnda lagen även innehåller en möjlighet för åklagaren att fatta interimistiska beslut om tvångsmedel under vissa förutsättningar. Slutligen anser jag att det skulle ha varit motiverat att analysera effekterna av de starka begränsningar som omgärdar användandet av överskottsinformation. Detta är också något som anfördes redan i lagens förarbeten (prop. 2005/06:178 s. 86). Jag tycker att det kan ifrågasättas om nuvarande regler ger rimliga konsekvenser eller om det finns anledning att göra det möjligt att använda viss överskottsinformation i ökad omfattning. Som regelverket ser ut kan hemlig rumsavlyssning exempelvis ge vid handen att en person innehar vapen i sådan mängd att det utgör grovt vapenbrott, men informationen får inte användas för att utreda brottet. Det är inte en tillfredställande ordning. De preventiva tvångsmedlen fyller inte Säkerhetspolisens behov i underrättelseverksamheten, men som de faktiska exemplen visar fyller tvångsmedlen en funktion i vissa fall. Jag anser därför att lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott bör fortsätta att gälla till dess en ny lagstiftning på området har trätt ikraft. Eftersom det inte är realistiskt att tro att så kommer att ske innan utgången av , bör lagen fortsätta att gälla dvs. till utgången av . Utvärdering av lagen om hemlig rums- avlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott trädde i kraft och gäller till och med . En särskild utredare ska utvärdera hur de angivna lagarna har tillämpats. Syftet med utvärderingen är att analysera om lagarna har fått avsedd effekt, om de uppfyller de brottsbekämpande myndigheternas behov samt om kontrollmekanismerna och övriga rättssäkerhetsgarantier är tillräckliga. I utvärderingen ingår även att belysa vilken inverkan tvångsmedelsanvändningen enligt de aktuella lagarna har på den personliga integriteten. Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar eller andra förändringar som utvärderingen föranleder. Utredaren ges vidare i uppdrag att lämna ett författningsförslag som innebär att det i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott införs bestämmelser – motsvarande 11 § nämnda lag – om skydd mot avlyssning av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan enskild och någon av de yrkeskategorier som anges i 36 kap. 5 § andra, femte och sjätte styckena , vilka omfattas av den yrkesverksammes tystnadsplikt. Uppdraget ska redovisas . Behovet av hemliga tvångsmedel Centrala uppgifter för polisen är att förebygga och utreda brott som hör under allmänt åtal. Om förundersökningen inte är av enkel beskaffenhet och det finns en skälig brottsmisstanke mot någon leds den av en åklagare. För att de brottsutredande myndigheterna ska kunna bedriva förundersökningar på ett effektivt sätt måste myndigheterna ha möjlighet att göra ingripanden beträffande enskilda personer eller vidta åtgärder mot enskildas egendom. Sådana ingripanden görs med hjälp av straffprocessuella tvångsmedel. I regleras de flesta av dessa tvångsmedel. Det gäller direkta ingripanden mot person och åtgärder rörande egendom som företas i myndighetsutövning och som utgör intrång i en enskild persons rättssfär. Det förutsätts dock inte alltid att åtgärden ska kunna genomföras med tvång för att den ska anses vara ett straffprocessuellt tvångsmedel. Eftersom denna typ av bestämmelser innebär intrång i enskildas personliga integritet ska vid tillämpningen av dem ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna alltid vara uppfyllda. De brottsbekämpande myndigheterna får inom ramen för en förundersökning under vissa i lag angivna förutsättningar använda hemliga tvångsmedel som ett yttersta hjälpmedel för att kunna inhämta information som kan utgöra bevisning mot en skäligen brottsmisstänkt eller som på annat sätt bidrar till att brottsutredningen kan föras framåt. består de hemliga tvångsmedlen av postkontroll (27 kap. 9 § , RB), hemlig teleavlyssning (27 kap. 18 § RB), hemlig teleövervakning (27 kap. 19 § RB) och hemlig kameraövervakning (lagen [1995:1506] om hemlig kameraövervakning). Regeringen har i prop. 2007/08:163 föreslagit att bestämmelserna om hemlig kameraövervakning ska ges obegränsad giltighetstid och att de med oförändrat innehåll ska föras över till 27 kap. RB . beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2008/09:JuU3, rskr. 2008/09:6). Den nationella och internationella framväxten av olika former av grov organiserad brottslighet, t.ex. grova narkotikabrott, människohandel och terroristbrott, utgör en allvarlig fara i alla stater. Den grova organiserade brottsligheten kan dessutom vara av systemhotande karaktär, t.ex. då den riktas mot vittnen och brottsoffer i form av våld eller allvarliga hot i direkt syfte att skrämma dem från att medverka i brottsutredningar eller rättegångar. Det är därför av fundamental betydelse att de brottsbekämpande myndigheterna i ges tillräckliga förutsättningar, bl.a. genom användning av effektiva tekniska hjälpmedel, för att dessa med kraft ska kunna bekämpa grov organiserad brottslighet. Mot bakgrund av behovet att effektivare kunna förhindra, avslöja och utreda mycket allvarlig brottslighet föreslog regeringen för dels att det nya tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning skulle införas för att ge de brottsbekämpande myndigheterna bättre möjligheter att utreda vissa mycket allvarliga brott, dels att det skulle bli möjligt att i brottsbekämpningen använda befintliga hemliga tvångsmedel, t.ex. hemlig teleavlyssning, för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Med hemlig rumsavlyssning avses att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel som återger ljud. Hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning avseende brott som har ett minimistraff om fängelse (2 § 1 lagen om hemlig rumsavlyssning). Exempel på sådana brott är mord, dråp, vissa fall av människorov, grovt rån och terroristbrott. Hemlig rumsavlyssning får även användas vid förundersökning om andra brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse och det är fråga om något av brotten som anges i 2 § 2 lagen om hemlig rumsavlyssning. Som exempel på sådana brott kan nämnas människohandel, våldtäkt, våldtäkt mot barn, grovt övergrepp i rättssak, grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling. Dessutom får hemlig rumsavlyssning användas vid förundersökning som rör misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till dessa brott, om sådana gärningar är belagda med straff och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse. Hemlig rumsavlyssning får endast användas om någon är skäligen misstänkt för ett sådant brott som avses i 2 § lagen om hemlig rumsavlyssning och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Dessutom ska åtgärden vara proportionerlig. Hemlig rumsavlyssning får endast avse en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Om åtgärden avser någon annan stadigvarande bostad än den misstänktes bostad får hemlig rumsavlyssning användas endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. För att minimera risken för att särskilt integritetskänslig information som inte har någon betydelse för utredningen ska inhämtas råder det förbud mot att avlyssna vissa platser och samtal. Det gäller t.ex. massmedieredaktioner, advokatkontor och vårdinrättningar samt samtal mellan försvarare och misstänkt och samtal under bikt och enskild själavård. Det finns även en reglering om i vilka fall s.k. överskottsinformation som fås vid hemlig rumsavlyssning får användas. Frågor om hemlig rumsavlyssning prövas av allmän domstol efter ansökan av åklagare. Ett offentligt ombud ska utses och bevaka enskildas integritetsintressen. Tiden för tillstånd får inte överstiga en månad åt gången. Den som är eller har varit misstänkt för ett brott ska enligt huvudregeln underrättas om den hemliga rumsavlyssning som han eller hon har varit utsatt för. Om en uppgift i underrättelsen omfattas av sekretess får den dock skjutas upp till dess sekretessen inte längre gäller. Har det på grund av sekretess inte kunnat lämnas någon underrättelse från det att förundersökningen avslutades, får underrättelsen underlåtas. I sådana fall ska i stället underrättas om åtgärden (14 b § förundersökningskungörelsen [1947:948]). Underrättelseskyldigheten omfattar i de allra flesta fall inte hemlig rumsavlyssning som beviljats i Säkerhetspolisens förundersökningar. De svenska brottsutredande myndigheterna kan lämna rättslig hjälp med hemlig rumsavlyssning i en utländsk förundersökning. Svensk åklagare kan dessutom i en svensk förundersökning begära rättslig hjälp med hemlig rumsavlyssning från en annan stat. Hur de svenska brottsutredande myndigheterna ska förfara i båda dessa fall regleras i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott De brottsbekämpande myndigheterna får under vissa förutsättningar använda hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Domstol prövar på ansökan av åklagare om tillstånd till sådan tvångsmedelsanvändning ska beviljas. För att myndigheterna ska beviljas tillstånd krävs att det med hänsyn till omständigheterna