sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — För att den återbetalningsskyldige inte ska behöva betala dubbla räntor tas i samband med att beslutet om återkrav fattas den upplupna studie- låneräntan om på det lånebelopp som återkrävs bort. Den ränta som tas ut vid återkrav på studiemedel utgör alltså en sådan utlåningsränta som enligt vad jag ovan har föreslagit inte generellt ska tas ut vid återkrav. De argument mot att införa en utlåningsränta som jag redovisat är giltiga även vid återkrav av studiemedel. Den ränta som tas ut vid återkrav av studiemedel kan vidare bli särskilt betungande vid återkrav efter avstämning mot den taxerade inkomsten, eftersom återkravsbeslutet då regelmässigt fattas mellan ett och efter att studiemedlen betalades ut. I vart fall beträffande den del av studiemedlen som utgörs av bidrag finns starka skäl som talar för att reglerna om ränta ska anpassas till vad jag ovan har föreslagit ska gälla för återkrav av andra förmåner. När det gäller studielån består förmånen för den enskilde i att han eller hon får låna pengar mot en mycket förmånlig ränta. För förmåner i form av bidrag innebär mitt förslag att den åter- betalningsskyldige får behålla det utbetalade bidragsbeloppet utan att behöva vidkännas någon räntekostnad fram till dess att återkravet förfaller till betalning. I överensstämmelse med detta skulle kunna hävdas att även den som ska återbetala studielån borde få behålla förmånen, dvs. att få ha kvar lånet med den förmånliga räntan, utan att behöva betala någon ränta därutöver till dess det återkrävda beloppet förfaller till betalning. Mot detta kan emellertid anföras att den nuvarande ordning som gäller för uttag av ränta vid återkrav av studiemedel är väl etablerad och har tillämpats . En ändring av reglerna för ränta vid återkrav av studiemedel så att de överensstämmer med vad jag har föreslagit ska gälla för övriga förmåner som omfattas av en återkravslag skulle således innebära en stor förändring i förhållande till vad som gäller . En sådan ändring skulle också kräva omfattande förändringar av CSN:s administrativa system, vilket är förenat med stora kostnader. En ändring av räntereglerna torde vidare kunna medföra en betydande minskning av statens ränteinkomster. Regeringen har tillsatt en studiesocial kommitté (dir. 2007:153) som bl.a. ska föreslå förändringar i regelverket inom studiemedelssystemet och även föreslå åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar. Jag har erfarit att denna kommitté överväger huruvida studiemedel ska betalas ut i efterskott i stället för som i förskott. Om studiemedelssystemet ändras innebär det att också reglerna om ränta vid återkrav kan behöva anpassas till det nya regelsystemet. Jag anser därför inte att det är motiverat att föreslå några materiella förändringar när det gäller uttag av ränta vid återkrav av studiemedel. De särskilda regler som gäller för ränta vid återkrav av studiemedel bör enligt min mening däremot föras in i en återkravslag. När ett återkrav avser studiehjälp saknas anledning till att dröjsmålsränta inte ska tas ut på samma sätt som vid återkrav av andra förmåner. Skyldighet för den utbetalande myndigheten eller kommunen att betala ränta Vid remissbehandlingen av den departementspromemoria som låg till grund för regeringens proposition om ränta vid återkrav inom arbetslöshetsförsäkringen framfördes från några håll att det bör finna en parallellitet i ränteregleringen så att även ersättnings- mottagaren får möjlighet att kräva ränta av staten eller arbets- löshetskassan om han eller hon inte har fått den ersättning som han eller hon varit berättigad till. Rent principiellt kan det förefalla rimligt att det ska finnas en ömsesidighet i förhållandet mellan den enskilde och en myndighet eller kommun när det gäller skyldigheten att betala ränta. En sådan ordning gäller också vid det årliga bestämmandet av slutlig sjuk- ersättning och slutligt bostadsbidrag efter avstämning och även på skatteområdet vid avstämning av skattekonto. Om det visar sig att har betalat ut för litet sjukersättning eller bostadsbidrag eller att den skatt- eller avgiftsskyldige har haft ett överskott på sitt skattekonto ska myndigheten betala ett räntebaserat tillägg eller ränta på dessa belopp. Såväl systemen med preliminär sjukersättning och bostadsbidrag som skattekonto- systemet bygger emellertid på att preliminära utbetalningar respektive insättningar görs och att ränta aktualiseras först när det slutligen fastställs vilket belopp som den bidragsberättigade eller skattskyldige har rätt till respektive ska betala. Mitt förslag innebär att dröjsmålsränta och även eventuell anståndsränta ska tas ut när den som är återbetalningsskyldig inte betalar . En motsvarande skyldighet för en myndighet eller en kommun att betala ränta skulle därmed innebära att ränta skulle betalas om det visar sig att myndigheten eller kommunen inte till fullo betalar ut en förmån i rätt tid. Införandet av sådan en generell skyldighet för en myndighet eller en kommun är emellertid förknippat med praktiska problem. I många fall har den enskilde inte en absolut rätt till en förmån. Om förmånen ska betalas ut eller inte och med vilket belopp den ska utgå är beroende av att den utbetalande myndigheten bedömer att vissa krav är uppfyllda. Det är därmed redan av denna anledning tvivelaktigt om det går att hävda att det finns en skyldighet för myndigheten eller kommunen att betala ut förmånen en viss dag. För många förmåner som kommer att omfattas av en återkravslag finns vidare inte någon bestämd utbetalningsdag. Det saknas därmed någon absolut förfallodag från vilken dröjsmålsränta skulle kunna beräknas. Helt bortsett från dessa praktiska problem anser jag emellertid inte att det är rimligt att det allmänna ska använda skattemedel till att betala ränta till enskilda på grund av att en utbetalning av en förmån till den enskilde sker med en mindre fördröjning. Vid mycket försenade utbetalningar finns, som framhållits i proposi- tionen med förslag till ränta vid återkrav inom arbetslöshets- försäkringen m.m., en möjlighet för den enskilde att väcka en skadeståndstalan mot staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) för skada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning (prop. 2008/09:3 s. 17). En sådan skade- ståndstalan kan även väckas mot en kommun. Med hänsyn till det anförda anser jag inte att det vore lämpligt att införa en skyldighet att betala ränta för myndigheter eller kommuner. Jag anser inte heller att det ligger inom ramen för mitt uppdrag att lämna ett sådant förslag. Utgifter för räntor ska enligt huvudregeln i 42 kap. 1 § inkomst- skattelagen (1999:1229) dras av vid inkomstbeskattningen. På socialförsäkringsområdet innebär detta att dröjsmålsränta eller ränta vid avbetalningsplan eller anstånd beträffande återkrav av socialförsäkringsförmåner är avdragsgill. Detsamma gäller de räntor som tas ut vid återkrav av förmåner som CSN betalar ut. Undantag från denna huvudregel gäller dock för ränta på studielån och på belopp som en underhållsskyldig ska betala tillbaka enligt 36 § lagen om underhållsstöd samt för sådan avgift som tas ut vid återkrav av preliminär sjukersättning och bostadsbidrag efter avstämning mot pensionsgrundande inkomst respektive taxerad inkomst. Dessa utgifter är enligt 9 kap. 7 § inkomstskattelagen inte avdragsgilla. Å andra sidan har ränte- och avgiftsnivån bestämts med hänsyn till att räntan eller avgiften inte är avdragsgill. framförde i sitt remissvar över den departements- promemoria som låg till grund för regeringens proposition om ränta vid återkrav inom arbetslöshetsförsäkringen att de räntor som föreslås tas ut vid återkrav av arbetslöshetsersättning, dvs. dröjsmålsränta och ränta vid anstånd eller avbetalningsplan, inte borde få dras av vid inkomstbeskattningen. Den borttagna avdragsrätten borde enligt kompenseras genom att räntesatsen justerades så att slutresultatet blir detsamma. Detta skulle enligt innebära att räntan som tas ut bör vara lägre än den ränta som skulle vara avdragsgill. Detta skulle enligt bli enklare och mer rättvist för den som betalar räntorna, som den administrativa bördan minskar för arbetslöshetskassorna och . konstaterade att frågan om de föreslagna räntorna skulle undantas från avdragsrätten vid inkomstbeskattningen inte hade behandlats i promemorian som låg till grund för propositionen, ansåg sig inte ha möjlighet att inom ramen för lagstiftningsärendet ta ställning i frågan. Enligt min mening finns det fördelar för både den enskilde och det allmänna med förslag. Det är emellertid en skatterättslig fråga huruvida räntor som tas ut vid återkrav enligt en återkravslag ska få dras av inkomstbeskattningen eller inte. Jag anser att det ligger utanför ramen för mitt uppdrag att lämna något förslag i detta avseende. Jag kan emellertid konstatera att övriga räntor som tas ut när staten beviljar anstånd i olika sammanhang är avdragsgilla. Hanteringen av återkravsfordringar medför administrativa kostna- der för myndigheterna och kommunerna. Myndigheter och kom- muner kan ta ut ersättning för åtgärder som syftar till att förmå den som är återbetalningsskyldig att betala sin skuld med stöd av lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. Enligt förordningen (1981:1057) om ersättning för inkasso- kostnader m.m. får ersättning tas ut med högst för skriftligt betalningskrav och för upprättande av en skriftlig amorteringsplan i samråd med den betalningsskyldige. Ersättning kan även tas ut med högst för en skriftlig betalningspåminnelse under förutsättning att avtal härom har träffats senast vid skuldens uppkomst. Lagen om ersättning för inkassokostnader m.m. reglerar bara ersättningsskyldigheten för åtgärder som vidtas med avseende på en förfallen skuld, dvs. efter det att förfallodagen har inträtt. Kostnader för faktureringar, aviseringar eller påminnelser som görs före en fordrans förfallodag omfattas alltså inte av lagen. Inte heller frågan om en gäldenär är skyldig att ersätta kostnader för förhandsavisering och bokföring av betalning enligt en amorteringsplan som har upprättats på indrivningsstadiet omfattas av lagen (prop. 1980/81:10 s. 158). Att förhandsavisering i en sådan situation inte omfattas av lagen har i propositionen motiverats med att aviseringen inte utgör en åtgärd som syftar till en förmå gäldenären att betala en förfallen skuld, Mina överväganden SOU 2009:6 eftersom amorteringsplanen innebär att nya förfallotider har fastställts. På studiestödsområdet har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om att CSN får ta ut avgifter för sina administrativa kostnader i samband med återkrav av studiestöd (6 kap. 4 § studiestödslagen). Med stöd av denna bestämmelse har regeringen föreskrivit att CSN får ta ut en expeditionsavgift med för varje kalenderår som återbetalning enligt återkravet pågår. Expeditionsavgiften är alltså inte beroende av om CSN vidtar en viss åtgärd, t.ex. skickar ut ett betalningskrav, utan avgiften ska tas ut så snart det föreligger ett beslut om återbetalningsskyldighet. Jag anser inte att jag har anledning att föreslå någon ändring beträffande de avgifter som CSN får ta ut . När det däremot gäller , och kommunerna bör dessa enligt min mening ges möjlighet att ta ut avgifter för att täcka sina administrativa kostnader vid återkrav. Avgifter bör således kunna tas ut för t.ex. förhandsaviseringar och bokföringsåtgärder och även för annan hantering av återkrav, såväl innan som efter att det har förfallit till betalning. Sådana avgifter bör också kunna tas ut för hanteringen av avbetalningsplaner och betalningsanstånd. Även avgifter vid betalningspåminnelser bör kunna tas ut. Den möjlighet som finns att debitera avgifter vid betalningspåminnelser enligt lagen om ersättning för inkassokostnader m.m. gäller endast när det finns ett avtal med gäldenären om detta. I återkravsärenden finns det av naturliga skäl inte några sådana avtal, såvida inte påminnelseavgift ske utgå enligt avtal om avbetalningsplan eller anstånd. Jag anser att myndigheter och kommuner bör kunna ta ut påminnelseavgifter oavsett om det finns ett avtal härom. När det gäller andra åtgärder som omfattas av lagen om ersättning för inkassokostnader m.m. bör avgifterna inte bestämmas till ett högre belopp än vad som följer av förordningen om ersättning för inkassokostnader m.m. Det finns dock inte något hinder mot att en lägre avgift tas ut. Nivån på avgifterna bör enligt min mening bestämmas efter självkostnadsprincipen, vilket innebär att av- gifterna aldrig bör få överstiga den kostnad som myndigheten eller kommunen har för hanteringen av återkravet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela föreskrifter om berörda avgifter. Det får ankomma på regeringen att också överväga huruvida CSN bör få ta ut ytterligare avgifter vid återkrav. När det gäller kommunernas möjligheter att ta ut avgifter för sina administrativa kostnader bör beslut om sådana avgifter lämpligen fattas av respektive kommun. Jag föreslår därför att kommunerna ges en föreskriftsrätt på detta område. Mitt förslag: Den myndighet eller kommun som beslutat om en förmån ska återkräva vad som oriktigt betalats ut om en återbetalningsskyldighet föreligger. och kommunerna ska dock inte vara skyldiga att återkräva bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Kommunerna ska inte heller vara skyldiga att återkräva introduktions- ersättning eller ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § social- tjänstlagen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela bestämmelser om att belopp under en viss gräns inte behöver återkrävas. En kommun får underlåta att återkräva oriktigt utbetalade förmåner om kostnaderna för bevakning och indrivning av sådana fordringar inte står i proportion till de återkrävda beloppen. Förmåner som beslutas av , CSN och Det bör anges uttryckligen i en återkravslag att om någon är återbetalningsskyldig för en förmån ska den myndighet som fattat beslut om förmånen återkräva vad som oriktigt betalats ut. En sådan uttrycklig bestämmelse finns t.ex. i lagen om ersätt- ning och ledighet för närståendevård samt lagen om ersättning till smittbärare. Där anges att ska besluta om återbetalning av ersättning om förutsättningarna för återkrav är uppfyllda. Det förekommer även att reglerna utformats på så sätt att återbetalning ska ske. Så är t.ex. fallet beträffande återkravs- bestämmelserna i och lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag. Det är alltså den enskilde som står i fokus för bestämmelserna, men finns det ett underförstått krav på den berörda myndigheten att den måste vidta åtgärder för att återbetalning ska komma till stånd. Endast i de undantagsfall som särskilt angivits får myndigheten underlåta att vidta åtgärder, vanligtvis genom att efterge återbetalningsskyldigheten. Eftergift behandlas i avsnitt 5.9. Det råder knappast någon tvekan om att skyldigheten för den berörda myndigheten att besluta om återbetalning är densamma i de angivna fallen. Det ligger ett värde i att det generellt ska vara en skyldighet för en myndighet att återkräva när förutsättningarna för återbetalningsskyldighet före- ligger. I 5 kap. 1 § studiestödslagen anges i båda återkravsbestämmel- serna att det som betalats ut för mycket ska krävas tillbaka. Även om det är underförstått att det är CSN som ska kräva tillbaka är det i övrigt en tydlig regel riktad till den berörda myndigheten om att återkrav ska ske. Mitt förslag om skyldighet för en myndighet att återkräva innebär således inte någon skillnad i materiellt hänseende. Det bör dock påpekas att det beträffande återkravsreglerna i förordningen om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan och förordningen om statsbidrag för tecken- språksutbildning gäller att det felaktiga beloppet kan återkrävas. Det är alltså inte fråga om en uttrycklig skyldighet för den berörda myndigheten, dvs. CSN, att återkräva en felaktig utbetalning. Något skäl till varför återkrav av oriktiga utbetalningar ska regleras annorlunda i dessa fall har inte framkommit. Som jag tidigare förordat bör en återkravslag gälla förmåner som utgår enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Att en person ska vara återbetalningsskyldig för en förmån som utgått oriktigt är emellertid en sak och leder inte med nödvändighet till att eller en kommun ska vara skyldig att kräva tillbaka vad som betalats ut oriktigt. Återkravskyldigheten för sådant bistånd måste nämligen bedömas utifrån delvis andra utgångspunkter. Biståndet liknar i många avseenden det ekono- miska bistånd som kan utgå enligt socialtjänstlagen. Båda bistånden är försörjningsstöd och utgår när den enskilde saknar möjligheter att försörja sig själv på annat sätt. Biståndet till asylsökande m.fl. är huvudsakligen avsett att täcka samma typ av kostnader som det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen och i praktiken fyller biståndet till asylsökande m.fl. samma funktion för dessa personer som socialtjänstlagen fyller för andra personer som vistas i . Det är dock inte avsett att ge samma levnadsstandard som ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. En person som har rätt till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. kan inte få bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen när det gäller förmåner av motsvarande karaktär. Däremot kan han eller hon komma i fråga för andra insatser enligt socialtjänstlagen. Det ansvar som en kommun har enligt socialtjänstlagen för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver är alltså begränsat när det gäller personer som omfattas av lagen om mottagande asylsökande m.fl. och huvudansvaret för försörjningen av denna grupp har i stället lagts över på . Med hänsyn till att biståndet till asylsökande endast ger dessa personer en minimistandard måste det anses tvivelaktigt huruvida och i vilken mån biståndet kan återkrävas. I vart fall så länge biståndet utgår måste det anses i det närmaste uteslutet att en återbetalningsskyldig kan betala tillbaka vad som oriktigt betalats ut. En återkravsskyldighet för skulle därför medföra att ett stort antal återkravsfordringar blev liggande hos den utbetalande myndigheten utan att den har möjlighet att få betalning. skulle vidare behöva satsa resurser på att bevaka fordringarna. Med hänsyn till det anförda anser jag inte att det bör införas en återkravsskyldighet beträffande bistånd till asylsökande. I stället bör det ankomma på att i varje enskilt fall självt avgöra huruvida återkrav ska ske eller inte. Förmåner som beslutas av kommunerna Med undantag för introduktionsersättning, bistånd till asylsökande och resekostnadsersättning vid sjukresor, som inte kan återkrävas, är återkravsreglerna beträffande de förmåner som utbetalas av en kommun utformade på så sätt att kommunen får besluta om återbetalning om förutsättningarna för återbetalning är uppfyllda. Så är t.ex. fallet i socialtjänstlagen och lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. Någon närmare motivering till att bestämmelserna fått denna utformning har inte stått att finna. Möjligen kan ett motiv ha varit principen om den kommunala självstyrelsen. Frågan är då om kommunerna liksom statliga myndigheter ska bli tvungna att återkräva. Som jag redovisat i avsnitt 5.3 skiljer sig framför allt det ekonomiska bistånd enligt socialtjänstlagen som lämnas av kommunerna från andra förmåner bl.a. genom att det är det yttersta skyddsnätet för behövande. Genom biståndet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnads- nivå och biståndet träder in när den enskildes möjligheter till andra förmåner inte är tillräckliga eller helt saknas. därför ha svårigheter att återkräva allt eller delar vad som oriktigt betalats ut när det skulle leda till den enskilde betas möjlighet att försörja sig. Jag har kommit till den slutsatsen att det inte bör införas en återkravsskyldighet för bistånd enligt lagen om bistånd till asylsökande. De skäl som jag därvid anfört talar i mycket mot att återkravsskyldighet ska gälla för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Frågan om en kommun ska vara principiellt skyldig att återkräva ekonomiskt bistånd måste vidare ses mot bakgrund av vad som gäller beträffande kommunernas möjlighet att genomdriva en återbetalningsskyldighet när den enskilde inte betalar frivilligt. Kommunerna är hänvisade till att väcka talan vid domstol när den enskilde inte vill betala och vid ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen är framgången med en sådan talan beroende av att den enskildes sociala rehabilitering inte påverkas negativt. Kommunerna har inte heller getts en uttrycklig möjlighet att avräkna vad som oriktigt betalats ut mot senare utbetalningar på samma sätt som allmänt gäller på socialförsäkringsområdet. En återkravsskyldighet skulle i praktiken innebära att kommunerna blev ålagda att föra talan mot enskilda, något som skulle vara kostnadskrävande för både den enskilde och kommunerna som utsikterna till framgång är begränsade så länge som behovet av social rehabilitering ska beaktas av domstolen. För egen del kan jag inte se att man kan lätta på detta villkor utan att man rubbar grundvalarna för det ekonomiska biståndet. Man kan då inte heller ge kommunerna en formell rätt att avräkna återkrav på ekonomiskt bistånd mot en senare utbetalning av sådant bistånd. Jag anser således att kommunerna inte bör bli skyldiga att återkräva ekonomiskt bistånd, utan att det fortfarande bör överlåtas på dem att avgöra om återkrav ska ske eller ej. Detsamma anser jag bör gälla beträffande återkrav av bistånd till asylsökande i den mån det betalats av ut av kommunen. Till frågan om samordning mellan och en kommuns återkrav av detta bistånd återkommer jag i författningskommentaren. Inte heller när det gäller introduktionsersättning anser jag att kommunerna bör åläggas en skyldighet att återkräva oriktigt utbetald ersättning. En kommun kan välja att betala ut introduk- tionsersättning i stället för ekonomiskt bistånd till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. En förutsättning är dock att utlänningen förbinder sig att följa en uppgjord introduktionsplan. Intro- duktionsersättningen är tänkt att ersätta det ekonomiska biståndet som försörjningskälla under utlänningens första introduktionstid i . Anledning till att kommunerna har givits en möjlighet att betala ut introduktionsersättning i stället för ekonomisk bistånd har angivits vara att ekonomiskt bistånd kan vara passiviserande och ge fel signaler till flyktingar som kommer till (prop. 1991/92:172 s. 10). Nivån på introduktionsersättningen bestäms av kommunerna, men det föredragande statsrådet utgick vid lagens tillkomst från att kommunerna skulle fastställa nivån på ersättningen så att den enskilde tillgodoses en skälig levnadsnivå (a.a. s. 16). Enligt uppgift från kommuner och landsting är det uppskattningsvis av kommunerna som ger stöd till utlänningar genom introduktionsersättning i stället för ekonomiskt bistånd. Ersättningen torde generellt betalas ut med ett något högre belopp än sådant bistånd. Introduktionsersättningen fyller i princip samma funktion som det ekonomiska biståndet och även om ersättningsnivåerna normalt är något högre torde det, som den återbetalningsskyldige uppbär introduktionsersättning, endast i undantagsfall vara möjligt för honom eller henne att betala tillbaka vad som oriktigt betalats ut. En återkravsskyldighet för kommunerna riskerar därmed, precis som när det gäller bistånd till asylsökande m.fl., att medföra att återkravsfordringar blir liggande hos kommunerna och att dessa drabbas av ökade kostnader för bevakning av återkravsfordringar som de inte kan få betalt för. Jag anser därför att det även beträffande introduktionsersättning bör överlåtas på kommunerna att avgöra om återkrav ska ske eller ej.