sou · GWB39d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Det finns som tidigare nämnts ett förslag till direktiv om olycksutredningar inom sjötransportsektorn, vilket ingår i det s.k. I förslaget ingår bland annat att olycks- begreppet allvarlig olycka ska harmonieras med det som gäller för luft- farten och inom järnvägssektorn. Internationella sjöfartsorganisa- tionen (IMO) har också 1997 antagit en resolution med kod för utredning av sjöolyckor (A.849 (20)). 8.3Vem utövar normering, tillsyn och tillståndsgivning ? Ansvaret för undersökningar och rapportering av olyckor och olyckstillbud är fördelat på olika myndigheter, vilket redovisas i tabell 8.1. Ansvarsfördelning mellan olika myndigheter för undersökningar och rapportering av olyckor och olyckstillbud. samråd med SHK) Enligt förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor får tillsynsmyndigheterna (dvs. Luftfartsstyrelsen, , Järnvägsstyrelsen och Försvarsmakten) lämna närmare föreskrifter om den rapportering som ska ske enligt luftfartslagen, sjölagen och lagen om undersökning av olyckor vid drift av järnväg, tunnelbana och spårväg eller i övrigt om en olycka eller ett tillbud har eller kan antas ha inträffat som är av betydelse för flygsäkerheten, sjösäkerheten eller säkerheten i spårtrafik. meddelas av tillsynsmyndigheterna efter samråd med SHK. Försvarsmaktens tillsyn gäller militär verksamhet. SHK har ingen egentlig föreskriftsrätt men ges i förordningen om undersökning av olyckor olika bemyndiganden, t.ex. att i vissa fall överlåta undersökningen till någon annan och bestämma vilka andra olyckor än de obligatoriska som ska rapporteras till kommis- sionen och hur det ska gå till. Som tidigare nämnts styrs rapporteringen och tillsynen inom luft- fartsområdet i hög grad av internationella överenskommelser. Inom luftfarten är t.ex. flygplatser och flygbolag skyldiga att rapportera händelser som avviker från det normala och som skulle kunna leda till sänkt flygsäkerhet. Rapporteringen sker till Luftfartsstyrelsen som analyserar och registrerar uppgifterna i en databas som tillhan- dahålls av EU. Syftet med databasen är att få en överblick över störningar och avvikelser. Datautbyte sker mellan medlemsländerna i EU enligt ovan nämnda direktiv för att skapa en ökad bas för analys- verksamheten genom tillgången till ett stort material från hela . Uppgifterna från databasen används inom Luftfarts- styrelsen för att analysera problemområden och i förebyggande flygsäkerhetsarbete. Rapporterna används också av operatörerna själva i deras flygsäkerhetsarbete. Med stöd av föreskrifter som har utfärdat om olycksrapportering sker rapportering till . har bland annat olycksdatabasen , Sjö- olyckssystemet. I denna finns registrerat alla sjöolyckor och tillbud till olyckor som inträffat i svenska vatten och med svenska fartyg oavsett var i världen de inträffat. Databasen innehåller alla olyckor som inspektionen känner till . Det finns verktyg som gör att man kan genomföra detaljerade sökningar i databasen. har kunnat konstatera att befälhavare har en rimligt god rapporteringsbenägenhet när det gäller inträffade olyckor men en närmast obefintlig benägenhet att rapportera när det gäller tillbud. Detta anses olyckligt eftersom de lärdomar som kan dras av tillbud och utredningar av sådana är av lika stort värde från sjösäkerhetssynpunkt som utredningar av olyckor. Sjöfarts- inspektionen har därför tillsammans med och med bistånd från , SWEREF och skapat ett rapporteringssystem kallat INSJÖ. Systemet innehåller en databas som har ett anonymt register över incidenter som rapporteras in anonymt på elektronisk väg. Rapporteringen i detta system är frivillig. Rapporten blir ano- nym i systemet i så måtto att rapportörens och fartygets identitet döljs. Identiteterna är inte åtkomliga för eller någon annan. Verksamhetsutövarna av spårtrafik rapporterar i enlighet med före- skrifter om rapportering vissa slag av olyckor. Järnvägsstyrelsen har en databas för rapportering av tillbud och olyckor som kallas JAS. Järnvägsstyrelsen upprätthåller också en telefonberedskap dygnet runt för inrapportering av olyckor. Järnvägsstyrelsen begär in och granskar verksamhetsutövares olycksutredningar samt följer de olycksutredningar som SHK genomför. Genom att samla in och analysera fakta kan uppfölj- ningar och förebyggande arbete ske och skaderiskerna således minska. Erfarenhet av olyckor och tillbud kan bidra till övriga pro- cesser inom myndigheten, t.ex. till tillsyns- och föreskriftsarbetet inom säkerhetsområdet i stort. Till skillnad från olyckor och tillbud inom järnväg, sjöfart och luftfart är inte vägtrafikolyckorna särskilt utpekade i lagen och för- ordningen om undersökning av olyckor. De faller in under gruppen andra allvarliga olyckor och tillhör SHK:s obligatoriska utred- ningsområde om de har medfört att flera människor har avlidit eller blivit allvarligt skadade eller om omfattande skador har uppkommit på egendom eller i miljön. De ska undersökas av SHK endast om en undersökning är av betydelse från säkerhetssynpunkt. olyckor som normalt utreds av SHK är sådana som rör kommersiell trafik eller transport av farligt gods då flera personer har omkommit. När det gäller vägtrafikolyckor finns det i 2 kap. 8 § trafik- förordningen (1998:1276) vissa skyldigheter som gäller trafikanter som med eller utan egen skuld har haft del i en olycka. Skyldig- heterna innebär att trafikanten ska stanna kvar på platsen, i mån av förmåga hjälpa skadade och medverka till de åtgärder som olyckan skäligen föranleder. Han eller hon ska också på begäran av någon som har haft del i olyckan eller vars egendom skadats vid olyckan uppge namn och adress samt lämna upplysningar om händelsen. Om egendom har skadats och ingen är närvarande som kan ta emot uppgifter och upplysningar, ska trafikanten möjligt under- rätta den som lidit skada, om denne är känd eller lätt kan spåras. Har någon person skadats och är skadan inte obetydlig, ska trafikanten underrätta polis. Enligt kungörelsen (1965:561) om statistiska uppgifter angå- ende vägtrafikolyckor gäller att polismyndigheten ska rapportera personskadeolyckor till . Detta ska ske , dock senast . regioner har ansvar för trafik- informationscentraler, s.k. TIC-centraler. Här finns bemanning dygnet runt för bland annat olyckor på vägarna, information om framkomlighet och väder etc. Till dessa centraler sker rapportering från polismyndigheterna, räddningstjänsten etc. om olyckor. Även djupstudier initieras genom kontakt med TIC-centra- lerna. Polismyndigheterna har ett rapporteringsansvar till SHK för bland annat de vägtrafikolyckor som faller under det obligatoriska utredningskravet i 2 § i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. För att olyckan ska rapporteras till SHK krävs då dels att flera personer har omkommit eller skadats allvarligt, dels att en utredning kan ha betydelse från säkerhetssynpunkt. Detsamma gäller den kommunala räddningstjänsten enligt 26 § i nämnda lag. Det finns ingen tillsynsmyndighet som har ansvar för rapporte- ringen av vägtrafikolyckor till SHK. Inte heller ingår det i en trafikants ansvar att rapportera annat än till polismyndigheten i all- varliga fall. Resultatet av olycksrapporterna och de utredningar som görs av SHK och tillsynsmyndigheterna kan föranleda olika ingrepp från tillsynsmyndigheternas sida, t.ex. i form av förelägganden, förbud och återkallande av tillstånd. Denna typ av åtgärder har dock sin grund i myndigheternas tillsyn och säkerhetsansvar snarare än i undersöknings- och rapporteringsverksamheten som sådan. Statistik över skador och olyckor i vägtrafiken har ett informationssystem för skador och olyckor som kallas för STRADA (Acquisition), vilket även framgår av bland annat bilaga 5. I systemet registrerar polismyndigheterna att en olycka har inträffat och skriver direkt in vissa uppgifter om olyckan. Dessa uppgifter ligger till grund för den statistik som redovisas av och för den officiella stati- stiken som () har ansvar för. Den definition som gäller för registrering av svår skada i STRADA och som överensstämmer med den som tillämpas inom ECE, är att den skadade personen har fått brott, krosskada, sönder- slitning, allvarlig skärskada, hjärnskakning eller inre skada. Dess- utom räknas som svår personskada sådan annan skada som förvän- tas medföra intagning på sjukhus. Övriga personskador betecknas som lindriga. rapporterade polisen cirka 4 000 svårt skadade, medan det enligt var cirka 12 500 personer som lades in på sjukhus på grund av skador i trafi- ken.1 Den officiella statistiken om skador och olyckor i vägtrafiken baseras alltså på polisrapporterade olyckor och skadeklassningen är grov och osäker. har det också uppmärk- sammats att det finns ett stort mörkertal i rapporteringen. sker frivillig rapportering i STRADA och av samtliga akutsjukhus är anslutna till rapporteringssystemet. En diskussion förs om verksamheten ska författningsregleras eller inte. har genom rapporten beskriva vägtrafik- 1 Vägtrafikskador 2004, Statistik 2005:14. olyckornas hälsopåverkan avrapporterat ett regeringsuppdrag om skadeklassning av olyckor och kvalitetshöjande åtgärder i rapporte- ringsrutinerna. I uppdraget ingick även att utreda frågor kring per- sonuppgifter m.m. i olycksregistreringen2 och rapporten innehåller bland annat ett förslag till författningsreglering av behandlingen av personuppgifter i STRADA. har enligt sin instruktion i uppgift att göra s.k. djup- studier av samtliga vägtrafikolyckor som innebär att någon männi- ska har omkommit. Studierna utförs av verkets regioner. Djup- studiematerialet ger möjligheter att få svar på en del frågor som inte kan besvaras med den officiella statistiken. Materialet består av iakttagelser ute på olycksplatsen, polisrapporter med vittnes- uppgifter, obduktionsprotokoll, teknisk undersökning av fordon samt foton av olycksplats och fordon. Även de dödsolyckor som sker på kommunala gator omfattas av djupstudierna. Olycksutredningar genomförs också av aktörer som har intresse av att förbättra säkerheten, exempelvis gör vissa försäkringsbolag och biltillverkare egna olycksutredningar. Inom ett samverkansprojekt som bedrivits mellan bland annat Vägtrafikinspektionen och SHK har frågan om rapportering av olyckor och tillbud inom vägtrafiken tagits upp och diskuterats med anledning av att , till skillnad mot de andra tillsyns- myndigheterna inom transportområdet, inte har något rapporte- ringskrav till SHK. I praktiken fungerar inte heller Polisens rapportering av olyckor och tillbud till SHK på önskvärt sätt. För att lösa detta har initiativ tagits av Vägtrafikinspektionen och SHK för att och tillsammans ska utarbeta rikt- linjer för länsalarmeringscentralerna om vilka olyckor som de ska rapportera samt att SHK ska sända sina jourlistor till länsalarme- ringscentralerna. 2 Se bl.a. prop. 2005/06:160 Moderna transporter s. 67 och uppdrag till , N2006/4595/TP. Det pågår inom EU ett flertal insatser och projekt som har som mål att öka trafiksäkerheten på olika sätt. I vitboken Den gemensamma transportpolitiken : Vägval inför fram- tiden anges 60 praktiska åtgärder för att kraftigt förbättra trans- porternas kvalitet och effektivitet i till 2010. I kommissio- nens meddelande KOM(2003) 311 slutlig3 framhålls också betydel- sen av insamling, analys och spridning av data om vägtrafikolyckor. Det finns mot denna bakgrund planer på att utveckla oberoende olycksutredningar vid trafikolyckor på väg, efter förebild av EU:s befintliga regelverk inom andra trafiksektorer. Med tanke på det mycket stora antalet trafikolyckor är det dock inte möjligt att genomföra en detaljerad utredning av varje olycka. Det bedöms vara mer realistiskt att inrikta sig dels på de allvarligaste olyckorna, dels på ett representativt urval av vanliga olyckor. Dessa utred- ningar ska vara oberoende av de utredningar som utförs av rättsliga myndigheter och försäkringsbolag och inriktas på orsakerna till olyckan snarare än på ansvarsfrågan och göra det möjligt att för- bättra lagstiftning och gällande praxis. Utredningarna ska bedrivas på nationell nivå på grundval av en europeisk metod och resultaten ska överlämnas för bedömning till en expertgrupp som har sitt säte i kommissionen. Dessa utred- ningar som endast omfattar ett begränsat antal olyckor skulle alltså komplettera den allmänna trafikolycksstatistiken och detaljerade studier om enskilda olyckor som genomförs av tvärvetenskapliga grupper. De databaser som härmed upprättas är tänkta att ställas till forskarnas förfogande. finns databasen (Community database on Accidents on the Roads in Europe) som administreras av kommis- sionen. I databasen registrerar medlemsstaterna uppgifter om väg- trafikolyckor med dödade och svårt skadade personer. Databasen erbjuder ett ramverk som kan omvandla de nationella fakta- uppgifterna till uppgifter som kan jämföras mellan medlems- staterna. Avsikten med databasen är att tillhandahålla ett kraftfullt redskap för att kunna identifiera och kvantifiera trafiksäkerhets- åtgärder, besluta om gemenskapsinsatser och underlätta erfaren- hetsutbyte på området. Kommissionen har även planer på att inrätta ett europeiskt trafiksäkerhetsobservatorium. Detta observatorium är avsett att 3 Europeiska kommissionen Att rädda 20 000 liv på våra vägar – Ett gemensamt ansvar, 2003. inom ramen för kommissionens arbete samordna alla gemenska- pens åtgärder inom området för insamling och analys av data om trafikolyckor och kroppsskador. Syftet är att styra EU mot trafik- säkerhetsmålet . Det kommer att inrymma databasen och därmed utgöra en knutpunkt i EU för informationsutbyte om bästa praxis. 8.4Motiv för ändrad ansvarsfördelning 8.4.1Förslag om överföring i tidigare utredning (SOU 2007:4) föreslog att en nyin- rättad trafikinspektion skulle överta de uppgifter i fråga om under- sökningar och rapportering av olyckor som Luftfartsstyrelsen, genom och Järnvägsstyrelsen har. Vidare föreslogs att den tilltänkta trafikinspektionen skulle undersöka sådana vägtrafikolyckor där det är påkallat från säker- hetssynpunkt att en undersökning görs. 8.4.2Motiv för att föra över verksamheten till Transportinspektionen Våra förslag innebär att Luftfartsstyrelsens, och Järnvägsstyrelsens uppgifter i sin helhet ska föras över till den nya Transportinspektionen. Vi kan inte se att det finns några skäl för att detta inte ska gälla även för de uppgifter som myndigheterna har när det gäller undersökningar och rapporteringar av olyckor inom luftfarten, sjöfarten och den spårbundna trafiken. Detta gäller särskilt som det pågår ett arbete inom bland annat EU för att harmonisera undersöknings- och rapporteringsverk- samheten mellan trafikslagen. Undersökningar och rapportering av olyckor framstår därmed också som ett område där det bör finnas en betydande effektiviseringspotential i form av utveckling av gemensamma rutiner och system. Att säkerhets- och tillsyns- ansvaret på trafikområdet samlas till en myndighet bör också underlätta den samverkan som sker med SHK. Som framgått ovan finns det också förslag inom EU om att utveckla formerna för undersökningar och rapportering av olyckor inom vägområdet i riktning mot vad som gäller inom övriga trafik- slag. Den nationella anpassningen till detta arbete bör kunna underlättas påtagligt om ansvaret för hela trafikområdet är samlat till en myndighet. Slutsatsen är att utredningen föreslår att Luftfartsstyrelsens, Sjö- fartsverkets (genom ) och Järnvägsstyrelsens uppgifter och ansvar i fråga om undersökningar och rapportering av olyckor och olyckstillbud förs över till Transportinspektionen. Formerna för undersökningar och rapportering av olyckor inom vägområdet bör utvecklas i riktning mot vad som gäller inom övriga trafikslag. Detta skulle bland annat kunna föranleda nya rapporteringsrutiner och ändrade kriterier för vilka vägtrafik- olyckor som ska undersökas. I princip innebär detta också att det av utvecklade olycksrapporteringssystemet STRADA (Acquisition) bör överföras till Transportinspektionen samt att Transportinspektionen bör bli till- synsmyndighet även inom vägtrafikområdet och kunna föreskriva om olycksrapportering inom vägsektorn på motsvarande sätt som gäller inom övriga trafikslag. Med hänsyn till att har nytta av STRADA även i sin egenskap av väghållare och också fortsättningsvis bör utföra de djupstudier av olyckor som verket nu har ansvar för, bör dock frå- gan om vilken myndighet som ska ha huvudansvaret för STRADA och formerna för olycksrapporteringen på vägområdet utredas närmare. Några förslag till förändringar i fråga om undersökningar och rapportering av vägtrafikolyckor läggs därför inte . Vår prin- cipiella uppfattning är dock som nämnts att Transportinspektionen bör ha samma uppgifter inom vägområdet som inom de andra trafikgrenarna när det gäller statistiken över olyckor och den rapportering av olyckor som görs till andra myndigheter, interna- organ och andra berörda. är det troligt att Väg- verket som väghållare också bör ha ett ansvar i dessa frågor. Vi avser därför att återkomma med närmare förslag i dessa frågor i utredningens huvudbetänkande. De slutsatser som redovisats innebär inga nämnvärda substanti- ella förändringar i fråga om undersökning och rapportering av olyckor utöver att berörd verksamhet vid Luftfartsstyrelsen, Sjö- fartsverket och Järnvägsstyrelsen överförs till Transport- inspektionen. Konsekvenserna framgår således av bilaga 2, 3 och 4. Regleringen av farligt gods syftar till att den som transporterar far- ligt gods eller lämnar farligt gods till någon annan för transport ska vidta de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra och begränsa att godset, genom transporten eller genom obehörigt förfarande med godset vid transport på land, orsakar sådana skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som beror på godsets farliga egenskaper. 9.2Nationell och internationell reglering Regeringen redovisade i propositionen Transport av farligt gods (prop. 2005/06:51, bet. 2005/06:FöU3, rskr. 2005/06:170) ställ- ningstaganden till en ny lag om transport av farligt gods. Den nya lagstiftningen innebär framför allt att lagen renodlats och begrän- sats till främst sådant som enligt regeringsformen ska regleras i lag. Lagen innehåller regler som är grundläggande för förståelsen av regelsystemet om transport av farligt gods och bemyndiganden till myndigheterna att agera genom tillsyn och meddelande av före- skrifter. En nyhet var regler om transportskydd som ska skydda mot brottsliga angrepp mot det farliga godset. Lagen (2006:263) och förordningen (2006:311) om transport av farligt gods trädde i kraft . Lagen reglerar att den som bedriver verksamhet som omfattar transport av farligt gods ska ha en eller flera säkerhetsrådgivare. Detsamma gäller den som till någon annan lämnar farligt gods för transport. Säkerhetsrådgivaren har till uppgift att, under verksam- hetsledningens ansvar, verka för att skador i samband med trans- porterna förebyggs. Beslut enligt lagen om transport av farligt gods får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om godkännande av prov för säkerhetsrådgivare och prov för framförande av fordon för transport av farligt gods får inte överklagas. Den svenska lagstiftningen har sin grund i omfattande interna- regelverk. Dessa är i huvudsak inriktade på hur det farliga godset ska klassificeras, dokumenteras i färdhandlingar, utmärkas, inneslutas och lastas. Vidare finns regler och standarder för kon- struktion och kontroll av behållare för farligt gods. De övergripande rekommendationerna för transport av farligt gods utarbetas av FN:s ekonomiska och sociala råd. Med FN- rekommendationerna som grund utarbetas regler för varje trans- portslag av olika organ inom FN samt av den internationella järn- vägsorganisationen . Arbetet har resulterat i särskilda regler för transport av farligt gods på väg (ADR), på järnväg (RID), i luften (ICAO-TI) och till sjöss (IMDG-koden). För bulktrans- porter till sjöss finns särskilda regler. EU har utfärdat direktiv som innebär att de internationella bestämmelserna om farligt gods även tillämpas vid nationella transporter. EU har därutöver antagit direktiv för tillsyn och kontroll. De internationella regelverken är omfattande och detaljerade. För att göra det möjligt att ta med fordon och järnvägsvagnar lastade med farligt gods på färjor, utan att behöva tillämpa sjö- reglerna fullt ut, har , , , och ingått ett avtal om transport av farligt gods på så kallade roll-on-roll-off-fartyg. Avtalet kallas och gäller i delar av . är behörig myndighet för detta avtal. 9.3Vem utövar normering, tillsyn och tillståndsgivning ? Ansvaret för regleringen av farligt gods är fördelat på olika myndigheter enligt tabell 9.1. Ansvarsfördelning mellan olika myndigheter för farligt gods. De myndigheter som har särkskilda uppgifter enligt förordningen om transport av farligt gods kallas transportmyndigheter. Luftfarts- styrelsen är transportmyndighet för luftfart, för sjöfart (genom ) och () för landtransporter. är dessutom transport- myndighet för frågor som inte kan hänföras till ett visst trans- portslag. Samma myndigheter är också ansvariga för att utföra de särskilda uppgifter inom området som olika internationella regel- verk ålägger . Transportmyndigheterna får utfärda föreskrifter och särskilda beslut inom respektive transportslag. och Kust- bevakningen får meddela föreskrifter som behövs för tillsyns- verksamheten inom sina områden. får dessutom meddela ytterligare föreskrifter om utbildning och examination av säkerhetsrådgivare. Enligt förordningen (2007:857) med instruktion för Statens rädd- ningsverk ska samordna säkerhetsföreskrifterna för transporter på land samt sjö- och lufttransporter av farligt gods, det svenska arbetet i internationella organ och transportmyndig- heternas arbete i övrigt inom området transport av farligt gods. utfärdar föreskrifter om restriktioner för transporter av farligt gods genom vägtunnlar. Med stöd av denna föreskrift görs en klassificering av vägtunnlarna som styr vilka transporter som får utnyttja tunneln. Länsstyrelserna utfärdar med stöd av trafikförordningen (1998:1276) lokala trafikföreskrifter som reglerar vilka vägar som inte får användas för transport av farligt gods. Innan sådana före- skrifter beslutas ska yttrande inhämtas från . Läns- styrelserna utfärdar också rekommendationer om vilka vägar och parkeringsplatser som bör användas vid transport av farligt gods. har enligt trafikförordningen skyldighet att sam- manställa och publicera de lokala trafikföreskrifter som rör trans- porter av farligt gods. Detta görs bland annat genom att verket regelbundet publicerar en atlas. har det generella tillsynsansvaret för sjöfart. Till- synen utförs av fartygsinspektörerna och kombineras i stor utsträckning med övrig tillsyn. Inom luftfarten utfärdas tillstånd till operatörer för att få transportera farligt gods. Tillsynen utövas huvudsakligen som systemtillsyn, men även direkta inspektioner förekommer. Polisen utför tillsynen av farligt gods på väg. Till- synen utförs som en del i den övriga inspektionsverksamheten på väg, på terminaler och i företagen. Järnvägsstyrelsen utövar tillsyn av farligt gods på järnväg. Tillsynen utförs dels som en del av större revisioner där utbildning, dokumentation, rutiner och uppföljning kontrolleras, dels i form av tillsyn på fältet av den enskilda trans- porten. I samband med denna tillsyn kontrolleras även andra vagn- specifika säkerhetsrelaterade detaljer som egentligen inte har med det farliga godset att göra. utövar tillsyn över gods i hamnars land- områden som är avsett för vidare transport samt sjötransporter på begäran om biträde. utövar tillsyn över transporter av radioaktiva ämnen som utgör klyvbara ämnen och för vilka speciella förpackningskrav gäller. utövar tillsyn över transporter av radioaktiva ämnen som inte utgör klyvbara ämnen eller som utgör klyvbara ämnen och för vilka undantag från vissa speciella förpackningskrav gäller.