sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — Således är det främst för tillämpningen av beslut inom unionen som regeringen pekar ut uppgifter för myndig- 52 SOU 1997:57, s. 13. Därutöver finns inom en rad departementsområden uppdrag att medverka i det internationella samarbete som rör myndigheten. Att bistå regeringen i arbetet med själva beslutsprocessen, eller med initiativ, nämns i instruktionerna mer sällan, även för åtskilliga myndigheter där man kunde ha förväntat sig det. Så är exempelvis fallet med myndigheter som sorterar under , såsom tull- och skatteväsendet. Närings- och Arbetsmarknads- departementen förefaller utifrån kommitténs genomgång ha kommit längst med att integrera EU-arbetet i instruktionerna. Miljö- departementet kan delvis också framhållas som ett föredöme. Inom ansvarsområde har både och i uppdrag att medverka i strävandena att utveckla EU-politiken på respektive område. Dessutom har uttryckligen i uppdrag att bistå regeringen i internationella förhand- lingar, vilket får antas omfatta förhandlingar även inom EU. Det- samma gäller dock inte , trots att dess tjänstemän ofta tilldelas uppdrag i praktiken. Även regleringsbreven ger en mycket blandad bild. Det varierar i vilken mån EU-arbetet återspeglas i instruktionen eller enbart i regleringsbrevet. Stora skillnader finns också i uppdraget att bevaka och agera i EU-frågor. slutsats är att skill- naderna mellan departementen är större, än vad sakområdena i sig motiverar. anser att myndighetsuppdraget, vare sig det uttrycks i instruktion eller regleringsbrev, tydligt ska återspegla EU-arbetets betydelse för varje myndighet, liksom vilka krav som regeringen ställer på bidrag och deltagande utifrån myndighets- förordningen. Med god framförhållning borde styrinstrumenten också kunna utnyttjas till att delegera uppgifter till myndigheterna och ge dem de befogenheter som behövs för att det svenska förhandlingsarbetet i EU ska fungera effektivt. föreslår att regeringen ser över myndig- heternas instruktioner och regleringsbrev, så att de avspeglar EU- arbetets betydelse och omfattning i varje sektor. Enhetlighet bör efter- strävas så långt det är möjligt, men olikheterna kan och bör bejakas. Generellt bör initiativ uppmuntras. Underlaget för arbetet ska vara ett uppdrag till myndigheterna att ta fram processbeskrivningar för sitt EU-arbete samt bedömningar av och förslag till lämpligt innehåll och upplägg i styrningen. framhöll vidare att den tydligare styrning som föreslogs skulle förbättra möjligheterna för myndigheterna att bedriva ett effektivt EU-arbete, inte minst inom inre marknaden. Med delegeringen av uppgifter följde enligt kollegiet ökade krav på återrapportering. Regelverket skulle utformas så att det under- lättade för regeringen att styra i EU-arbetet och för att följa upp och utvärdera. Några närmare förslag lades dock inte. anser att en lösning som är mer anpassad till den svenska förvaltningsmodellen med fristående myndigheter, vore att regeringen gav myndigheterna i uppdrag att organisera sitt deltagande i EU-arbetet i samråd med departementet. Myndig- heterna bör ges ett generellt bemyndigande för EU-arbetet inom sitt ansvarsområde. Detta bemyndigande bör kunna delegeras vidare till en enskild tjänsteman för varje specifikt uppdrag, i ett myndighets- beslut. Instruktionen inför möten inom EU-institutioner bör riktas till myndigheten och delegeras vidare av myndighetschefen. Under alla omständigheter ansvarar myndighetschefen för hela verksam- heten vid sin myndighet, inbegripet vad enskilda tjänstemän gör inom ramen för sin anställning. föreslår därför att en allmän ordning införs som innebär att regeringen inom varje EU-politikområde ger berörda myndigheter uppdraget att agera i EU-systemet inom olika utpekade frågeområden utifrån sitt myndighetsuppdrag. De kan gå till så att myndigheterna får befogenhet och uppdrag att arbeta med utpekade ämnesområden, exempelvis arbetet med en EU-myndig- het eller ett regleringsområde, där myndigheten redan har befogen- heter att handla inom riket. Arbetet ska genomföras inom ramen för gemensamt framtagna riktlinjer som godkänns och antas av regeringen. Riktlinjerna ska ange strategi och politisk inriktning. Det är som alltid myndighetschefens ansvar att vid behov lyfta nya, eller politiskt besvärliga frågeställningar till regeringen. Likaså kan departementet när som helst hissa frågor på eget initiativ. Till uppdraget kopplas ett krav att återrapportera. Ett gott exempel på återrapportering är uppdrag att rapportera till regeringen om arbetet inom EU:s gemensamma fiskeripolitik, med bedömningar av resultatet och förslag till förändringar eller anpassningar av den svenska politiken. Gemensamma riktlinjer och verksamhetsplaner för EU-arbetet En gemensam verksamhetsplanering av EU-arbetet bör införas. Hela arbetet inom ett visst område bör planeras samlat och i sam- förstånd. På så vis blir unionen en integrerad del av samarbetet mellan regeringen och dess myndigheter. bedömer att det kommer att säkerställa möjligheten att agera förebyggande. Kompetensbehoven är i många avseenden gemensamma och möjlig- heterna till ömsesidigt lärande stora. Detta bör också planeras gemen- samt. Varje departement bör således utveckla riktlinjer för EU-arbetet tillsammans med de myndigheter som sorterar under dem, med en förebild i dem som har tagit fram tillsammans med sina största myndigheter. Detta bör kopplas till en gemen- sam strategi för arbetet, som utvecklas i en regelbunden dialog. Arbetssätt bör överenskommas för hur myndigheterna systematiskt på ett tidigt stadium ska rapportera till departementet om frågor av vikt som uppkommer. Varje departement bör ha en verksamhetsplanering för EU-arbetet inom sitt ansvarsområde, inbegripet de resurser från myndig- heterna som det gör anspråk på. Denna måste utarbetas gemensamt med myndigheterna. Tillsammans med myndigheterna bör departe- menten se över vilka samordningsbehov som finns inom varje sakområde, liksom mellan sakområdena. Exempelvis berörs flera av miljö och internationella utvecklingsfrågor. Beredningen av tvärgående frågor bör ses över. 2.4Omprövning av omfattningen och inriktningen av myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter I har regeringen pekat på att omfattningen av det statliga åtagandet inte har prövats tillräckligt grundligt. Myndigheter har i alltför hög grad fått verka i konkurrens med den privata marknaden. Gränserna för vad som bör vara myndig- hetsuppgifter och vad som bör vara förbehållet marknadsekonomin behöver vara tydligare. Med konkurrensutsatt verksamhet avses i detta avsnitt när statliga myndigheter säljer avgiftsfinansierade varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Enligt det tidigare definition eller beskrivning är det främsta känne- tecknet för konkurrensutsatt verksamhet att: en konsument med avsikt att köpa en viss vara eller tjänst (produkt) har ett tydligt val mellan varor eller tjänster (produkter) från flera olika säljare, och att de varor eller tjänster (produkter) som säljarna erbjuder ska vara tillräckligt homogena för att vara utbytbara sinsemellan. Det räcker inte med en produktmässig utbytbarhet, varorna eller tjänsterna (produkterna) måste också tillhöra samma geografiska marknad för att konkurrera med varandra. 2.4.1Statens roller och marknaden En effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fun- gerande samhällsekonomi. På väl fungerande marknader ska företag kunna verka i konkurrens på lika och rättvisa villkor. Privata företag och statliga myndigheter konkurrerar inte på lika villkor. Statliga myndigheters närvaro på marknader fungerar i många fall hämmande för marknaders expansion och utveckling. Det är angeläget att komma till rätta med de problem som uppstår, när statliga myndigheter ägnar sig åt att sälja varor och tjänster som snedvrider konkurrensen på marknader och därmed tränger undan privat näringsverksamhet. Enligt regeringen är det grundläggande syftet med konkurrens- politiken att åstadkomma väl fungerade marknader. Statens roll är att vårda och förbättra marknaderna samt att ge konsumenterna bättre möjligheter att både bidra till och utnyttja fungerande marknader. Marknaderna ska präglas av öppenhet för nya produkter, nya före- tag och nya idéer. I flera propositioner bl.a. den konkurrenspolitiska propositionen53 och i budgetpropositionen för har regeringen understrukit att arbetet för att undanröja hinder för en effektiv konkurrens i gränslandet mellan offentlig och privat verk- samhet ska drivas vidare. För att skapa förutsättningar för fler små företag att växa och bedriva verksamhet, bereder regeringen ett förslag att komplettera konkurrenslagen med regler som innebär att på talan av får förbjuda staten, en kom- mun eller ett landsting att driva en viss säljverksamhet, eller att i denna verksamhet tillämpa ett visst förfarande. För att ett förbud ska få meddelas kommer det enligt förslaget att krävas att verksam- heten eller förfarandet snedvrider konkurrensen, eller är ägnat att snedvrida förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Det ska även krävas att verksamheten eller förfarandet inte är försvarbart från 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald. 2008/09:1, utgiftsområde 24. Förslaget har remissbehandlats och regeringen planerar att lämna en lagrådsremiss . Vad är en marknad? En marknad kan betraktas som en arena där köpare och säljare möts och priset bestäms genom ett samspel dem emellan.56 Marknaden är dynamisk. Den förändras och utvecklas ständigt. Det finns många olika anledningar till det. Naturligtvis handlar det om konsument- ernas, eller medborgarnas, behov av och efterfrågan på varor och tjänster, liksom olika aktörers vilja att svara upp mot detta, men avgörande är hur marknadens spelregler utformas. EU:s och stats- makternas agerande och beslut har stor betydelse för de regler som marknaden har att verka inom och för hur marknaden fungerar. Exempel på sådana åtgärder är att ett stort antal marknader har regelreformerats och öppnats för konkurrens sedan slutet av 1980- talet. Bland dessa finns de finansiella marknaderna, post, tele, el, inrikesflyg, taxi samt viss buss- och järnvägstrafik. Snäva marknadsavgränsningar, dvs. om olika marknader avgränsas så att de blir mycket begränsade eller kringskurna, kan det leda till en bild av att det bara finns få företag på varje marknad, kanske bara en enda monopolist. Om man väljer denna typ av avgränsningar blir den offentliga sektorns konkurrensutsatta verksamhet mindre än om man väljer mer vida avgränsningar. Ett vidare synsätt är att all verksamhet är konkurrensutsatt som i huvudsak finansieras med avgifter och där det finns – eller skulle kunna finnas – privata företag som tillhandahåller liknande produkter. Effekten av statlig närvaro på en konkurrensutsatt marknad avspeglas inte alltid i de totala verksamhetsintäkterna. Även om intäkterna är små för vissa verksamheter, kan myndigheternas när- varo på marknader med flera små företag ge betydande effekter på marknadens funktionssätt. Även om inga privata företag är aktiva inom en potentiellt konkurrensutsatt verksamhet, kan det hävdas att den är skadlig därför att ingen entreprenör vågar sig in på mark- naden på grund av att en (stor) statlig aktör redan verkar där. På uppdrag av har Statskontoret genom- fört en undersökning av de statliga förvaltningsmyndigheternas för- 55Näringsdepartementet, , Remiss av promemorian Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden, N2008/4625/MK. 56Eklund (2007). Överväganden och förslag SOU 2008:118 säljning av varor och tjänster på en befintlig konkurrensutsatt marknad.57 I undersökningen gjorde myndigheterna egna bedöm- ningar av vilka marknader de befinner sig på och med vilka de kon- kurrerar. Resultatet visar att av de 109 myndigheter som redovisat att de säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad, uppger att de konkurrerar med privata företag, att de konkurrerar med andra statliga myndigheter och att de konkurrerar med statliga bolag. 58 Myndigheterna konkurrerar även med kommuner, landsting och kommunala bolag. Enligt myndigheternas egna bedömningar var omfattningen av den konkurrensutsatta verksamheten . En analys för att bedöma ett osäkerhetsintervall för total- intäkter för konkurrensutsatt verksamhet visade att den totala kon- kurrensutsatta avgiftsfinansierade verksamheten hos statliga myndig- heter kan variera . 59 Om de med- räknade forskningsbidragen exkluderas och man därmed gör en något mer försiktig bedömning blir intervallet en variation . En viktig förutsättning för väl fungerande och effektiv konkurrens är att alla aktörer har lika villkor. Närvaron av statliga myndigheter har både direkta och indirekta undanträngningseffekter och därmed en hämmande inverkan på nyetableringen. Det innebär att det upp- står samhällsekonomiska effektivitetsförluster när det offentliga uppträder som säljare. Utöver de samhällsekonomiska effektivitetsförluster i form av dyrare och sämre varor och tjänster som detta leder till, kan det inte uteslutas att det också leder till en dyrare offentlig sektor än vad som annars skulle vara nödvändigt.61 57Statskontoret (2008a). 58Statskontorets enkät skickades till 225 myndigheter. Av dessa svarade 214. Till grund för de avgränsningar som gjorts i undersökningen ligger årliga under- sökning av myndigheternas avgiftsintäkter. I både och Stats- kontorets undersökningar har de myndigheter som ingår i andra myndigheter, liksom myndigheter som har annan myndighet som värdmyndighet, exkluderats eftersom huvud- myndigheten har till uppgift att sköta den ekonomiska redovisningen. Se Statskontoret 2008:1, Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av de statliga myndigheternas konkurrens- utsatta verksamhet. 59Statskontoret (2008b). 60Som framgår av de olika högstbeloppen i totalresultatet är det av avgörande betydelse om forskningsbidrag räknas med eller inte. Statskontoret har valt att särredovisa totalresultatet utifrån olika bedömningsgrunder, då det inte är uppenbart att forskningsbidrag bör räknas med. Argument för att inte ta med dessa bidrag är exempelvis att stora delar av forskningsbidragen finansierar grundforskning och annan forskning som det endast finns en potentiell konkurrens för . 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald. Risken är alltså stor att underordnade mål, såsom att utveckla den egna verksamheten, sätts framför det överordnade målet med samhällsekonomisk effektivitet och bästa medborgarnytta – s.k. suboptimering. Problem med myndigheternas försäljning av varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader Det finns vissa grundläggande skillnader mellan statliga myndig- heter och privata företag. Dessa skillnader innebär att de som säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad agerar på olika villkor. Statliga myndigheter har konkurrensfördelar som medför kon- kurrenssnedvridningar. Den statliga närvaron har ofta direkta och indirekta undanträngningseffekter eller en hämmande inverkan på nyetableringen av privata företag och privata företags möjligheter att konkurrera på lika villkor. Problemen, som har beskrivits av , regeringen, utredare och andra aktörer som t.ex. , , , har uppmärksammats under en följd av år. har gått igenom en stor del av denna dokumentation för att identifiera och analysera problemen. Flera olika privata företag har tagit kontakt med för att beskriva hur de uppfattar sin situation och de problem som uppstår i konkurrensen med statliga förvaltningsmyndigheter. Frågan har diskuterats med och samt med Förvaltnings- kommitténs referensgrupp med företrädare för samtliga departe- ment i . har också genom- fört en hearing i frågan med privata företag och statliga myndigheter. Problemen handlar om att statliga myndigheter i många fall har en klart dominerande ställning på den konkurrensutsatta mark- naden eller på angränsande marknader. Dominansen kan ha sitt ursprung i att man har haft en formell ensamrätt på att producera vissa varor och tjänster. Om myndigheten dessutom har myndighetsutövande funktioner som berör området där den kon- kurrerar, finns det risk för att det kan uppstå intressekonflikter. Uppdragsverksamhet som bedrivs tillsammans med myndighets- utövning ger myndigheten en särställning, när det gäller att få upp- drag i den kommersiella delen av verksamheten. För vissa myndigheter gäller även att de ensamma förfogar över en strategisk resurs, t.ex. tekniska grunddata, och sedan konkurrerar med andra aktörer på ett område som förutsätter tillgång till dessa grunddata. Problemen gäller konkurrenternas tillgång till uppgifter som enbart myndigheten förfogar över. Det kan också gälla pris- villkoren för denna tillgång och konkurrenternas beroende av myndigheten. Ett konkurrensproblem mellan statliga myndigheter och privata aktörer hänger samman med vidareutnyttjande av information och kompetens från myndighetsrollen. Myndigheterna avtalar på olika vis om att tillhandahålla informationen. Myndighetens tjänster i sam- band med tillhandahållandet och tillgången till information är på lika villkor eller ges inte på ett konkurrensneutralt och affärsmässigt sätt.62 En viktig skillnad i konkurrensvillkoren mellan privata och offent- liga aktörer är de finansiella villkoren och tillgången på riskkapital. Den viktigaste skillnaden är att en statlig myndighet alltid ytterst garanteras av statsmakterna, med den följden att den finansiella och affärsmässiga risken är mindre än i ett privat företag. En annan skillnad kan vara att statliga myndigheter ibland har byggt upp sina anläggningstillgångar med hjälp av anslagsmedel under ett tidigare monopol. I dessa fall kommer den offentlige aktören följaktligen ha lägre fasta kostnader för verksamheten, eftersom en stor del av anläggningstillgångarna redan är avskrivna. Anläggnings- tillgångarna kan vara immateriella t.ex. programvaror, licenser för exempelvis programvaror och egenutvecklade IT-system. De kan även vara materiella, t.ex. maskiner, inventarier och installationer. När det gäller leveranser av varor och tjänster , har en myndighet i regel större trovärdighet hos kunderna än ett privat företag. Detta ger myndigheten ett konkurrensövertag. Det finns också, i den mån konkurrensutsatt och icke konkurrens- utsatt verksamhet bedrivs inom samma myndighet en risk för att den skyddade verksamheten korssubventionerar den konkurrens- utsatta. Eftersom upphandlingslagstiftningen inte är tillämplig vid intern upphandling mellan statliga förvaltningsmyndigheter behöver en statlig förvaltningsmyndighet inte tillämpa denna lagstiftning, när den anskaffar en vara eller tjänst av en annan statlig myndighet.63 Det innebär att de kan sälja sina tjänster eller produkter direkt till en annan myndighet, utan att detta behöver föregås av en upp- handling i konkurrens. 62Statskontoret (2005). 63SOU 1999:139, s. 74. Problem kan uppstå när statliga myndigheter internt tillämpar beställar- utförarmodellen som de uppträder som både köpare och säljare på konkurrensutsatta marknader. Myndigheten utsätter alltså den egna utförarenheten för konkurrens i samband med beställarenhetens upphandling. Det kan uppstå intressekonflikter och jävsituationer i samband med upphandling om myndigheten agerar både som beställare och anbudsgivare för ett uppdrag. I vissa fall tilldelas den egna myndighetens utförarenhet uppdrag utan att de föregås av någon anbudsgivning eller konkurrens. I andra fall får utförarenheten uppdrag i konkurrens med privata företag. ligger då anbuden från utförarenheten avsevärt lägre än de privata företagens anbud Några exempel på problem i sådana situationer är kopplade till rutiner för utförarenhetens budgivning, till kostnadsfördelning mellan utförande och beställande enheter och till utförarenhetens självständighet i förhållande till den egna beställaren. Olika mål och olika uppdrag vill lyfta fram ytterligare några skillnader mellan privata företag och statliga förvaltningsmyndigheter som behöver belysas. Det handlar om vad som är verksamhetens resultat och skillnaden mellan avgifter och marknadspris. Privata företag strävar efter att gå med vinst. Det är vinsten som är resultatet. Till skillnad från ett privat företag, ska en statlig för- valtningsmyndighet – i normalfallet – inte gå med vinst. Huvud- regeln för myndigheternas avgiftssättning när det gäller frivilligt efterfrågade varor och tjänster är att avgifterna ska täcka kostnaderna – det ska finnas ett tydligt samband mellan kostnad och avgift. För statliga förvaltningsmyndigheter är i de flesta fall myndighetens resultat en fråga om verksamhet, måluppfyllelse, prestationer och effekter. Resurserna i form av anslag och avgifter är ett av flera medel för att uppnå de resultat som statsmakterna har beslutat inom ramen för det statliga åtagandet. Det är skillnad på avgifter och marknadspris. De avgifter som de statliga myndigheterna bestämmer för de varor och tjänster som de säljer på konkurrensutsatta marknader, sätts huvudsakligen med full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Full kostnadstäckning inne- bär att med verksamheten förenade kostnader – både de direkta kostnaderna och en rättvisande andel av de indirekta kostnaderna – ska täckas av avgiftsintäkterna. Marknadspris däremot är det pris som uppstår vid ett fritt sam- spel mellan utbud och efterfrågan. En marknadsbaserad prissättning utgår från rådande efterfrågan och konkurrenternas pris. En förut- sättning för att marknadsprissättning ska kunna tillämpas är att ett marknadspris kan bestämmas, dvs. att man möter en marknad med fungerande konkurrens. Ett marknadspris är dock inte ett entydigt begrepp. Vid prissättning på marknadsmässiga grunder är det utbud och efterfrågan, kundens betalningsförmåga och konkurrenternas pris- nivåer som styr priset. Grundläggande är således att det i princip inte sätts utifrån självkostnad, inte ens vinst inbegripet, utan vad en marknad kan betala. De konkurrensproblem som skillnaderna mellan privata och stat- liga aktörer innebär, kan lösas antingen genom att de statliga myndig- heterna drar sig tillbaka, eller genom att konkurrensförutsättningarna görs så lika som möjligt. anser emellertid att det ofta inte är möjligt att på en konkurrensutsatt marknad skapa lika villkor – eller ens tillräckligt lika villkor – för statliga myndigheter och privata företag. Det är inte möjligt och heller inte önskvärt att forma om statliga förvaltningsmyndigheter för att uppnå konkurrensneutralitet. Enligt Förvaltningskommitténs bedömning finns det inte något externt motiv till att en statlig förvaltningsmyndighet ska fungera som ett privat företag. Syftet med att inrätta statliga förvaltningsmyndigheter är inte att de ska vara eller sträva efter att efterlikna privata företag. Statliga förvaltningsmyndigheter ska lösa uppgifter inom ramen för det statliga åtagandet. All uppdragsverksamhet är inte konkurrensutsatt Uppdragsverksamhet som begrepp används som ett slags samlingsbeteckning för all avgiftsfinansierad verksamhet som efter- frågas frivilligt. har noterat att begreppet uppdragsverksamhet inklusive beställar- utförarmodellen i många fall används på ett sådant sätt att det kan tolkas som om all upp- dragsverksamhet per definition är konkurrensutsatt. Kommittén anser att det är olyckligt och vill understryka att det faktum att en statlig myndighet bedriver uppdragsverksamhet och tillämpar beställar- utförarmodellen inte med självklarhet behöver betyda att myndig- heten säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. har även förstått att det finns en tolkning som innebär att samtliga avgiftsintäkter i uppdrags- verksamheten från köpare som inte är statliga myndigheter, uppfattas komma från försäljning av konkurrensutsatta varor och tjänster. På samma sätt finns det en tolkning som innebär att varor och tjänster som statliga myndigheter säljer till varandra inte är utsatta för konkurrens. Kommittén menar dock att det inte går att dra sådana enkla slutsatser.