sou · GXB381 · 2009-10-01 00:00:00 — 10 PM: Nya tillträdesmodeller för lokal och regional kollektivtrafik – Förstudie med förslag till uppläggning av konsekvensanalys samt Nya tillträdesregler för lokal och regional kollektivtrafik – Analys av konsekvenser för trafik och ekonomi, Bilaga 6 till En ny kollek- tivtrafiklag (SOU 2009:39). I konsekvensanalysen av förslag om resenärsrättigheter har dessa databaser framförallt använts för att generera olika jämförelsetal och referensnivåer som olika kostnader för information, störningsersättningar och tillgänglighetshöjande åtgärder kan relateras till. Ett sammandrag av denna information redovisas nedan i kapitel 4. Uppgifter om resegarantier och trafikstörningar För att få uppgifter om resegarantisystem och trafikstörningar av olika slag har vi med stöd av Svensk kollektivtrafik i första hand vänt oss till lokaltrafik (SL), Skånetrafiken och Dalatrafiken. Valet av trafikhuvudmän har skett för att täcka in en så stor del av den lokala och regionala kollektivtrafiken som möjligt, men ändå få en viss återspegling av de skilda trafik- förhållanden som finns i olika delar av landet. I första hand har följande uppgifter efterfrågats: Totalt antal kund- och garantiärenden (redovisningsår 2006– 2008) Totala kostnader för garantiärenden (redovisningsår 2006–2008) Totalt antal avgångar (redovisningsår 2007) Antal/andelen avgångar försenade: 0–19 min 20–30–40–50–59 min Trafikhuvudmännen har inte kunnat lämna alla de uppgifter vi efterfrågat i exakt den form som vi begärde. Men de har lämnat den information de har haft tillgång till och som de bedömt vara relevant för vårt uppdrag. Vi bedömer att vi därmed har fått en tillräckligt bra bild av de förhållanden som vi ska belysa. Uppgifter om informationssystem, tillgänglighetsåtgärder och bytespunkter När det gäller resenärernas rätt till information och en tillgänglig kollektivtrafik har våra analyser och bedömningar en mycket över- slagsmässig karaktär eftersom vi inte haft möjlighet att samla in ny information inom ramen för detta uppdrag. Våra bedömningar grundar sig därför i denna del i huvudsak på det material som tidigare tagits fram inom olika regeringsuppdrag. 4 Några nyckeltal om trafiken I detta avsnitt ges en kortfattad generell beskrivning av olika nyckeltal som belyser kostnader, nyttor, konkurrensförhållanden och effektsamband inom den lokala och regionala kollektivtrafiken i stort. Dessa uppgifter bygger som nämnts på samma datamaterial som har redovisats i avsevärt utförligare form i WSP:s rapport om konsekvenserna för trafik och ekonomi av nya till- trädesregler för lokal och regional trafik.11 För en mer utförlig redogörelse för den svenska kollektivtrafikens struktur och utveck- ling hänvisas därför till kapitel 2 i denna tidigare . I detta kapitel redovisas också vissa uppgifter och nyckeltal som mera specifikt är inriktade på förekomsten av – och kostnaderna för – olika störningar i trafiken och som samlats in inom ramen för detta projekt. I anslutning till dessa uppgifter ges också en översikt över nuvarande system för resegarantier och motsvarande inom den lokala och regionala kollektivtrafiken i . Även vissa uppgifter som avser informationssystem inom kollektivtrafiken och tillgänglighet till bytespunkter m.m. redovisas i detta kapitel. Denna redovisning är dock mycket kortfattad och den bygger i huvudsak på sådant material som tagits fram inom ramen för regeringsuppdraget – Nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling. 11 Rapport 2009:7: Nya tillträdesregler för lokal och regional kollektivtrafik – Analys av konsekvenser för trafik och ekonomi, WSP Analys & Strategi . (Bilaga 6 till SOU 2009:39 En ny kollektivtrafiklag). som önskar en utförligare bakgrund i denna del hänvisas därför till redovisningen av detta regeringsuppdrag.12 Syftet med avsnittet är att ge en allmän referensram i fråga om kostnader, nyttor och effekter som är relevanta vid en bedömning av förslag. I de bedömningar som görs med avseende på varje särskilt förslag rörande resenärsrättigheter i kapitel 5 kommer vi således när så är relevant att hänvisa till de relationer och storleksordningar som anges nedan. 4.2Kostnader och intäkter i kollektivtrafiken I våra bedömningar har vi utgått från att den lokala och regionala kollektivtrafiken kostar totalt på nationell nivå. De totala biljettintäkterna beräknas på motsvarande sätt summera sig till 11,6 miljarder kronor.13 Dessa tal utgör alltså ett slags övergripande referensram som trafikföretagens och kollektiv- trafikresenärernas eventuella kostnader för förstärkta resenärs- rättigheter ska ställas i relation till. 12KOLL Framåt, Huvudrapport , VV-publikation: 2008:33. För underlagsrapporter se också 13SIKA:s senaste statistik (för ) anger något andra kostnader och biljettintäkter, dock i samma nivå som dessa (som är hämtade från ett tidigare VINNOVA-projekt om kollektivtrafikmarknaden). Skillnaderna har ingen betydelse för de slutsatser som redovisas i detta PM. Figur 4.1 Totala kostnader och biljettintäkter i lokal och regional trafik (miljarder SEK) De lagstiftade rättigheter för resenärer i lokal och regional kollektivtrafik som överväger, kan i vissa avseenden komma att få olikartade konsekvenser för kollektivtrafiken och kollektivtrafikföretagen, bl.a. beroende på hur trafikförhållandena ser ut och var trafiken bedrivs. Exempelvis kan turtätheten och tillgången till alternativa transportmöjligheter ha stor betydelse. Detta bestäms i sin tur i hög grad av om det handlar om innestadstrafik i större städer, förortstrafik, trafik i små tät- orter, landsbygdstrafik, etc. För att kunna bedöma de samlade konsekvenserna av vissa förslag om resenärsrättigheter kan det därför vara viktigt att ha en uppfattning om hur vanliga olika typer av trafikförhållanden är och hur tungt de väger om man ser till trafiken som helhet. Hur kostnaderna för den lokala och regionala trafiken fördelas mellan olika delar av framgår av figur 4.2. De tre storstads- regionerna svarar som synes för närmare 2/3 av de totala kost- naderna i trafiken och kostnaderna kan också i grova drag antas motsvara trafikutbudet storlek. Även om det naturligtvis före- kommer alla typer av lokal och regional trafik i de flesta regioner – alltifrån tät stadstrafik till utpräglad glesbygdstrafik – kännetecknas ändå de tre storstadsregionerna av att en hög andel av trafiken där sker i trafikstarka områden med förhållandevis stor efterfrågan på kollektivtrafik och relativt täta linjenät. Figur 4.2 Kostnader för lokal och regional trafik fördelat på regioner (%) Biljettintäkterna från trafiken fördelar sig på ungefär samma sätt som kostnaderna. väger dock något tyngre i detta avseende () och något lättare (), vilket avspeglar varia- tioner i kollektivtrafikens självfinansieringsgrad. 4.3Resor och resefrekvens i olika ortstyper Figur 4.3, som visar hur resorna med kollektivtrafik per invånare och år varierar med kommuntypen, ger en kompletterande bild till kostnads- och intäktsuppgifterna ovan. Som framgår gör invånarna i storstäderna och deras förortskommuner ganska många resor medan resefrekvensen avtar avsevärt när det gäller större städer och s.k. pendlingskommuner. I glesbygdskommunerna är rese- frekvensen ännu mycket lägre och uppgår endast till lite över 1/10 av nivån i storstäderna. Figur 4.3 Resor per invånare och år med kollektivtrafik enligt resvaneundersökningen RES Källa: /RES 2006. Att den lokala och regionala kollektivtrafiken i så hög grad är en storstadsföreteelse är emellertid inte bara en effekt av att kollektivtrafiken är ett attraktivt val för många personer i dessa regioner. Förhållandet förstärks också av att en stor del av landets befolkning bor i de regioner som utgörs av storstadskommunerna och förortskommunerna. Som framgår av figur 4.4 är det också enligt uppgifterna i res- vaneundersökningen endast i storstäderna och förortskommunerna som kollektivtrafiken kan sägas spela någon framträdande roll i den totala transportförsörjningen. I övriga delar av landet har kollek- tivtrafiken mera rollen som ett komplement som används av vissa resenärer eller vid särskilda tillfällen när övriga alternativ inte är tillgängliga. Det betyder bl.a. att konkurrensytan mellan kollektiv- trafik och bil respektive gång- och cykeltrafik ser helt olika ut i olika bebyggelsemiljöer. Figur 4.4 Resor per invånare och år enligt resvaneundersökningen RES Bussen är det trafikmedel som används mest i lokal och regional kollektivtrafik. svarade buss för över hälften av både resorna och transportarbetet i allmän trafik. Men även järnväg, spårväg och tunnelbana spelar en betydande roll i trafikförsörj- ningen. Båttrafiken är däremot av blygsam omfattning. Resornas fördelning mellan transportmedel i allmän lokal och regional kollektivtrafik (miljoner resor) Ser man till transportarbetet ökar järnvägens roll i förhållande till övriga transportmedel medan spårvägens och tunnelbanans minskar. Det beror naturligtvis på att järnvägsresorna i allmänhet är förhållandevis långa medan motsatsen gäller för spårväg och tunnelbana. Figur 4.6 Transportarbetets fördelning mellan transportmedel i allmän lokal och regional kollektivtrafik (miljoner personkilometer) Den lokala och regionala kollektivtrafiken domineras i fråga om antalet resor helt av ordinarie linjelagd trafik. Räknar man t.ex. samman sjukresorna och färdtjänstresorna så motsvarar de ändå av den övriga lokala och regionala kollektiv- trafiken (jfr figur 4.7). Ser man däremot till storleken av de offentliga bidragen till trafiken (figur 4.8) får sjukresorna och färdtjänstresorna – här inklusive riksfärdtjänstresorna – en mer framträdande plats. Ur ett resenärsrättsperspektiv är det nog ändå mera relevant att se till den särskilda kollektivtrafikens andel av resandet än av kostnaderna eftersom det är resenärernas utgifter eller olägenheter som ersätts. Och egenavgifterna i den särskilda kollektivtrafiken överensstäm- mer nog mera med motsvarande avgifter i den allmänt tillgängliga kollektivtrafiken än av totalkostnaderna för den särskilda trafiken. Inom färdtjänst och riksfärdtjänst uppgick t.ex. intäkterna till av kostnaderna14 och dessa intäkter kan för- modligen antas överensstämma någorlunda med den avgift som tas ut av resenärerna. 14 Enligt statistik om kollektivtrafik. Figur 4.7 Resornas fördelning mellan olika typer av lokal och regional kollektivtrafik (miljoner resor) Figur 4.8 Offentliga bidrag fördelade mellan olika typer av lokal och regional kollektivtrafik (miljoner kr) Färdtjänst (inkl riksfärdtjänst) Övrig lokal och regional trafik 4.5Effektsamband för lokal och regional kollektivtrafik WSP:s tidigare rapport om konsekvenserna av nya tillträdesregler för lokal och regional trafik15 innehöll bl.a. en analys och renodling av de samband som finns mellan resor, utbud, pris och kostnader i kollektivtrafiksystemet. Denna analys baserade sig i sin tur på – tendenser och samband.16 Dessa övergripande systemsamband har även legat till grund för de analyser och bedömningar av bl.a. kostnads- och konkurrenseffekter som redovisas i denna PM och vi återger därför här ett kort sammandrag av slutsatserna om dessa samband. I övrigt hänvisas till kapitel 3 i WSP:s tidigare rapport. De kvantitativa samband mellan olika variabler som skattats utgår från hur kollektivtrafikmarknaden varit organiserad (dvs. motsvarande vårt JA1). Det betyder att resultaten i dessa delar inte utan vidare kan överföras på en ny marknadsmodell (exempelvis en tillträdesmodell enligt JA2). Å andra sidan saknas möjlighet att skatta samband på en marknad som ännu inte existe- rar. Vi bedömer därför att de elasticitetstal m.m. som redovisas i det följande ändå utgör den bästa tillgängliga grunden för att bedöma effekterna av de utbuds-, pris- och kostnadseffekter som kan uppkomma även på en reformerad marknad. I sin principiella form torde dessa samband också vara giltiga oavsett hur den lokala och regionala trafikförsörjningen tillhandahålls. I figur 4.9 visas de principiella påverkansfaktorer och samband som utnyttjades i analyserna av konsekvenserna av marknads- tillträdet och som alltså i princip även utgjort underlag för de analyser och bedömningar som redovisas i denna PM. Av figuren framgår det hur olika samband och effekter kan spåras. Resultatet blir en översikt över hur hela den lokala och regionala kollektiv- trafikmarknaden har utvecklats och hur dessa olika samband ser ut. 15Rapport 2009:7: Nya tillträdesregler för lokal och regional kollektivtrafik – Analys av konsekvenser för trafik och ekonomi, WSP Analys & Strategi . (Billaga 6 till SOU 2009:39 En ny kollektivtrafiklag). 16Transek-rapport 2006:43 på uppdrag av . Figur 4.9 Direkta och indirekta samband som påverkar resande och ekonomi Taxa (pris) I figur 4.10 illustreras de direkta och indirekta effekter som skattats när det gäller sambanden mellan kostnad, utbud, pris och efter- frågan. För analysen av konsekvenserna av resenärsrättigheterna är det framförallt effekter av kostnads- och prisökningar samt åter- verkningarna på utbudet och efterfrågan på kollektivtrafik som är av intresse. Effektsamband som är relevanta i detta sammanhang är bl.a. följande: När taxan (priset på kollektivtrafik) ökas , så minskar efterfrågan i genomsnitt . När utbudet ökas , så ökar efterfrågan . När utbudet ökas , så minskar kostnaderna . När kostnaderna ökar , så höjs taxan , som en slags kompensation för kostnadsökningen. När kostnaderna ökar , så minskar utbudet . Figur 4.10 Direkta och indirekta effekter av sambanden mellan kostnad, utbud, pris och efterfrågan +10 % OmvärldsFaktorer: stud/syss. 4.6Förseningar och störningar i kollektivtrafiken Mätning av förseningar inom kollektivtrafiken sker på olika sätt i olika delar av landet. I mäts förseningar i en hög andel (cirka två tredjedelar) av busstrafiken i realtid och på ett sätt som vi bedömer fångar de förseningar som påverkar samtliga resenärer utefter linjerna på ett bra sätt. Mätningarna visar att av bussarna är försenade mellan 3–och att av bussarna är försenade mer än tjugo minuter.17 När man enbart mäter punktligheten vid avgång eller ankomst framstår tidhållningen oftast som betydligt bättre. lokaltrafik (SL) redovisar exempelvis i sin årsredovisning andelen avgångar som sker i rätt tid (jfr figur 4.11). Den allmänna bilden är 17 Uppgifter från Skånetrafiken. att ungefär 9/10 av avgångarna sker . uppvisar tunnel- banan högst punktlighet följt av buss och pendeltåg. Denna rang- ordning mellan trafikslagen är mycket stabil om man ser till resultaten för de senaste fem-tio åren.18 Figur 4.11 Andelen avgångar i rätt tid inom SL-trafiken (%) Källa: SL:s årsredovisning. Punktligheten kan antas vara något sämre när trafikmedlen ankommer till olika stationer och hållplatser längs linjerna. Upp- gifter om pendeltågens punktlighet vid ankomsten till Södra visar också att andelen tåg som ankommer i rätt tid endast ligger på . Men det framgår också att andelen tåg som är försenade är mycket liten. 18 SL:s årsredovisning för . Figur 4.12 Pendeltågens punktlighet vid ankomst till Södra Andel pendeltåg som ankommer från ordinarie ankomsttid vid Södra För att få en uppfattning om förhållandena i ett mindre tätorts- dominerat län har vi även inhämtat uppgifter från . Dalatrafik mäter förseningar endast för en del av busstrafiken. I de data som täcker en period och framåt, så har av de inloggade bussarna: 99, 66 procenet avgått upp till högst försenade avgått 21–försenade Räknat på ett uppskattat årsgenomsnitt bedöms detta motsvara att: 21 387 036 avgångar går 0–försenade 30 044 avgångar går 21–försenade 42 920 avgångar går 26– minuter försenade Slutsatsen är att det är en mycket liten andel av busstrafiken som har kraftiga förseningar men att det ändå är ganska många turer, räknat i absoluta tal, som drabbas av sådana för- seningar. De registrerade klagomålen på trafiken får anses vara ganska få om man jämför med antalet allvarliga trafikstörningar, t.ex. det beräknade antalet avgångar som är försenade . Det kan också noteras att frekvensen klagomål ten- derar att gå ner och att det särskilt gäller klago- målen med ersättningskrav. Figur 4.13 Registrerade klagomål på trafiken i Klagomål med hänvisning till resegaranti Källa: Dalatrafik. lanserades Sporveiers Reisegaranti, som kom att bli en förebild för kollektivtrafiken världen över. har samtliga svenska trafikhuvudmän någon form av resegaranti. Inom ramen för ett forskningsprojekt som har genomförts i samarbete mellan WSP, , Svensk Lokaltrafik och ett antal kollek- tivtrafikhuvudmän i har bl.a. olika resegarantier studerats.19 I slutrapporten från detta projekt redovisas nedanstående översikt över några resegarantisystem. Det är denna typ av information som lagts till grund för vår bedömning av skillnaden mellan förslag till resenärsrättigheter och nuvarande branschpraxis. 19 Vidareutvecklade resegarantier för en mer attraktiv kollektivtrafik, WSP Analys & Strategi . SOU 2009:81 Bilaga 3 En översikt över några resegarantier (<60 min) (1–2 h) 1 h (2–) 2 h (5–10 h) 3 h (>10 h) tjänsten gått fel – SJ ser till att du Utlägg för telefon, kost som SL ej rår över t.ex. delser som SKT ej rår som SJ ej råder över. Ruter ej rår över strömavbrott, strejker, ej rår över t.ex. avbrott, strejker, avbrott, strejker, med 1) DSB och gör det svårt att avstånden i SJ:s trafik. Tabell 4.2 visar antalet resegarantiärenden i SL-trafiken med utbetalade belopp . Totalt handlade det detta år om närmare 35 000 ärenden, varav det drygt 1 000 ärenden inte beviljades någon ersättning. Andelen krav som avvisades var alltså detta år . Det totalt utbetalade beloppen uppgick till , vilket motsvarar en genom- snittsersättning på . Baserat främst på information om trafiken i och har vi uppskattat att trafikhuvudmännens kostnad för ersätt- ningar relaterade till resenärernas rättigheter vid förseningar (rese- garantier) uppgår till av trafikhuvudmännens totala kostnad för att bedriva kollektivtrafik . Kostnaderna för utbetalningar av resegarantier i var 0,05 pro- cent av de totala kostnaderna för kollektivtrafiken i länet; alltså i samma storleksordning som eller mindre än i län med högre andel tätortstrafik. Vår slutsats är att denna låga kostnad innebär att förändringar i resenärernas rättigheter vid förseningar kan vara relativt stora utan att de innebär avsevärda extra kostnader för operatörerna eller leder till snedvridning av konkurrensen mellan trafikslag. Resegarantiärenden och utbetalade belopp i SL-trafiken 2008 Källa: SL. När det gäller resenärernas rätt till information och till en till- gänglig kollektivtrafik har våra analyser och bedömningar en mycket överslagsmässig karaktär eftersom vi inte haft möjlighet att samla in ny information inom ramen för detta uppdrag. Våra bedömningar grundar sig därför i huvudsak på det material som tidigare tagits fram inom regeringsuppdraget med det kompletterande underlag som lämnats av och Väg- verket till den långsiktiga infrastrukturplaneringen22 samt Ban- verkets, , och Transportstyrelsens redo- visning av etapp 1 av ett regeringsuppdrag om det prioriterade nätet för personer med funktionsnedsättning.23 Detta underlag ger framförallt grund för vissa kvantifieringar av insatsbehov och kostnader när det gäller: Antal bytespunkter av olika slag. Utveckling av landets stationer/bytespunkter med avseende på information och tillgänglighet. Ledsagning i kollektivtrafiken. 4.9Resenärers nytta av minskade störningar Det har bedrivits en relativt omfattande forskning om resenärernas värdering av restiden och dess olika beståndsdelar, såsom: Åktid – sittande och stående har även värderingen av förseningstid uppmärk- sammats allt mer och blivit föremål för forskning. har bl.a. genomfört en del FoU-projekt om bilisters och tågresenärers värderingar av förseningsrisker och försenings- tid. Bilisters värderingar av förseningstid har då beräknats enligt 21KOLL Framåt, Huvudrapport , VV-publikation: 2008:33. För underlagsrapporter se också 22Banverket och : Kompletterande underlag till den långsiktiga infrastruktur- planeringen, . 23Banverket, , och Transportstyrelsen . tabell 4.3.24 Förseningstid i trafiken värderas av resenärerna till mellan 3 och 5 gånger så mycket som vanlig restid. Det betyder att en försening kan anses motsvara en extra restid på mellan 30 och . Bilisters värdering av restid, kötid och förseningstid Värdering/1 tim Vidare har genomfört en s.k. Stated Preference- studie av vaneresenärers värdering av förseningstid i kollektiv- trafiken.25 Resultaten framgår av tabell 4.4. Vanlig restid ombord värderas till /timme. Det betyder att försenings- tiden av resenärerna värderas till mellan 3 och 5 gånger så mycket som vanlig restid. Kollektivresenärers värdering av förseningstid vid hållplats/station I en studie som Transek genomförde på uppdrag av () analyse- rades SL:s förseningar, varvid bl.a. det samhällsekonomiska värdet av alla dessa förseningar uppskattades. I studien konstateras att för- seningarna inom SL:s trafik kostade trafikanterna 3 miljarder kro- 24Bilisters värderingar av förseningar och trängsel, och . 25Vaneresenärers värderingar av förseningar och trängsel och i . Webb-undersökning, Utkast från på uppdrag av AB Stor-Stock- holms Lokaltrafik. nor , vilket var mer än SL:s totala biljettintäkter (dvs. vad trafikanterna betalar för själva resan) . Den sammanlagda samhällskostnaden för förseningarna har i en senare rapport för Resenärsforum uppskattats uppgå till mellan 5,8 och enbart i , vilket jämförs med SL:s trafikintäkter som för uppgick till 3,8 miljarder kronor.26 Sammanfattningsvis kan konstateras att de totala förseningarna och störningarna i kollektivtrafiksystemet har skattats till att mot- svara en extra (indirekt) kostnad för resenärerna som är av minst samma storleksordning som de biljettintäkter som de betalar, dvs. eller mer på nationell nivå. Denna relation indikerar att verkningsfulla åtgärder för att kom- pensera resenärerna för störningar och ge trafikföretagen incita- ment för att minska dessa kan vara samhällsekonomiskt effektiva inom relativt vida ramar. I den mån förbättrad information och tillgänglighet kan bidra till att minska förseningstiderna i trafiken gäller naturligtvis samma sak för den typen av åtgärder. 5 Konsekvenser av förslagen Detta kapitel innehåller den egentliga analysen av Kollektivtrafik- utredningens förslag om resenärsrättigheter. Vi behandlar förslagen till resenärsrättigheter i tre block som överensstämmer med kapitel- indelningen i senaste textutkast; resenärers rätt till information, rättigheter i samband med trafik- störningar samt särskilda rättigheter för funktionshindrade rese- närer. Vi har lagt upp redovisningen så att vi försöker återge utred- ningens förslag i mycket kondenserad form och beskriva var de viktigaste skillnaden är mellan UA (utredningens förslag) och JA (en tänkt situation där utredningens förslag inte genomförts) som vi bedömt saken. Slutligen beskriver vi de konsekvenser som vi bedömer kan uppkomma genom denna skillnad (alternativt att vi bedömer att skillnaden är liten mellan UA och JA och att förslagen därför inte ger upphov till några konsekvenser). 26 Resenärernas upplevelser av inställda turer och förseningar, 2006:20. I ett avslutande avsnitt uppmärksammar vi att resenärsrättig- heterna också har en nyttosida som ska vägas mot de kostnader som kan vara förenade med dessa rättigheter. Vi diskuterar hur denna nytta kan uppkomma och hur betydelsefull den är i för- hållande till trafikföretagens kostnader. 5.2Resenärers rätt till information När det gäller resenärers rätt till information hänvisar utredningen till att man i det tidigare delbetänkandet föreslagit att kollektiv- trafikföretagen ska vara skyldiga att ansluta sig till ett samordnat informationssystem. En nationell myndighet ska föreskriva normer och standarder för driftskompatibilitet i systemet.