sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — För att fastställa om en kostnadsökning har någon effekt på hushållens källsortering måste den ställas mot en annan kostnad, nämligen hushållens kostnad för att öka källsorteringen. Två faktorer är avgörande för att korrekt kunna bedöma denna kostnad: vilken tid hushållen lägger ned och hur mycket de värderar till. Det finns en rad studier som kvantitativt försöker bestämma 29Dahlén, L. (2008). Household waste collection: Factors and variations. Doctoral Thesis 2008:33, . 30Fullerton, D. och T.C. (1996). Household response to pricing garbage by the bag. , 86(4):971-984. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter dessa faktorer med hjälp av olika metoder.31 Resultaten från dessa studier pekar på att de svenska hushållen lägger ned mellan 2 och på källsortering till en kostnad . Det innebär att kostnaden för ett hushåll att källsortera varierar från cirka 0,4 . Så länge denna kostnad är mindre än en ökad renhållningsavgift är det lönsamt för hushållen att öka källsorteringen, förutsatt att renhållningsavgiften påverkas av en ökad källsortering. Om en högre renhållningsavgift tas ut oavsett hur mycket ett hushåll källsorterar försvinner kostnadsbesparingen och det ekonomiska incitamentet att källsortera, vilket torde vara fallet för de flesta hushåll i landet. Betydelsen av hushållens tidsvärdering kommer fram i en ekonometrisk studie av de svenska hushållens plaståtervinning av och (2008),32 där resultaten indikerar att en hög utbildningsnivå (starkt samvarierande med hög inkomstnivå) minskar benägenheten att källsortera plastprodukter, medan en hög arbetslöshet ökar denna. Detta kan förklaras av att hushållens alternativkostnad för källsortering varierar. På grund av den höga sannolikheten för negativa externa effekter av ekonomiska incitament på hushållsnivån, framstår moraliska incitament som mera lämpliga och betydelsefulla än ekonomiska. Forskningsresultaten indikerar, som tidigare noterats, att moraliska styrmedel och sociala normer är väl så viktiga som ekonomiska styrmedel.33 Ett, som det visat sig, effektivt moraliskt styrmedel är införandet av källsortering under diskbänken med skilda påsar för biologiskt och brännbart avfall. Vidare utförs sorteringen av hushållsavfallet för olika former av materialåtervinning m.m. i stort av enskilda individer utan direkt ekonomisk kompensation, och i vissa fall med ekonomisk uppoffring, då hushållen får betala för att bli av med avfall vid vissa återvinningscentraler. 31Se bl.a. , C. (2006). An assessment of households´ recycling cost: the role of personal motives. Ecological Economics, 56:560-569; Bruvoll, A., B. och K. . (2002). Households´ recycling efforts. Resources, Conservation and Recycling, 44:309-317; , T. och P. . (2001). Översiktlig samhällsekonomisk utvärdering av använda pappersförpackningar. , ; och (1997). Källsortering i fyra kommuner: Vad har producentansvaret betytt för hushållen? 32Hage, O. och P. . (2008). An Econometric Analysis of Regional Differences in Household : The Case of Plastic Packaging in . , 28(10):1720-1731. 33Berglund, C. (2006). Do economic incentives demoralize recycling behavior? I: Trends in conservation and recycling of resources. : Nova Science, sid. 229-240 samt , C. (2006). The assessment of households recycling costs: the role of personal motives. Ecological economics, 56(4):560-569. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter kunna påverkas att minska det biologiska avfallet genom kampanjer att t.ex. inte slänga livsmedel när den formella hållbarhetstiden gått ut utan först när livsmedlen i realiteten är otjänliga som föda. är ett femårigt mångvetenskapligt forskningsprogram som avslutades och vari hushållens roll i miljöpolitiken analyserades.34 De studier som utförts om källsortering inom har lett fram till en rad intressanta slutsatser. (1) För källsortering har moraliska styrmedel samt en väl utbyggd infrastruktur viktiga roller att spela för att skapa engagemang bland hushållen. Det är inte minst centralt att upprätthålla hushållens förtroende för källsorteringen. (2) Ekonomiska incitament (t.ex. viktbaserade avgifter), samt ytterligare infrastrukturella åtgärder som underlättar källsortering i vardagen (t.ex. fastighetsnära insamling), är generellt sett effektiva för att åstadkomma ökad källsortering, men dessa åtgärder är mest effektiva om de ingår i större policypaket som också innehåller riktad information till hushållen. (3) Förekomsten av sociala och personliga (moraliska) normer spelar en viktig roll för att förklara bl.a. källsortering, men finns det gränser för hur mycket ett uttalat fokus på individuellt ansvar kan åstadkomma. (4) Kollektiva åtgärder, t.ex. investeringar i infrastruktur och fysisk planering, är nödvändiga för att underlätta ett miljövänligt beteende på hushållsnivå. (5) Möjligheten att styra hushållen (direkt) via tvingande lagstiftning bedöms vara begränsad. Förbränningsskatten infördes med mycket kort varsel. Kommunerna fick således på sig att anpassa sin verksamhet. Ofta är prisavtalen med behandlingsanläggningar fleråriga, och en förändrad hantering, t.ex. matavfallsinsamling med biologisk behandling, tar tid att implementera. En ökad materialåtervinning av förpackningar och tidningar kräver medverkan av producenterna, såsom ökad service och tillgänglighet. När förbränningsskatten infördes ställdes kommunerna inför högre kostnader för förbränning av avfallet, något de inte hade för- (2008). Hållbara hushåll: Miljöpolitik och ekologisk hållbarhet i vardagen. Slutrapport till från forskningsprogrammet . Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter väntat och således inte beaktat i budgetprocesserna. Några kommuner höjde renhållningsavgifterna med kort varsel. Andra kommuner löste finansieringen på annat sätt, t.ex. genom tillskott av skattemedel eller omfördelning av medel inom renhållningsverksamheten. De flesta kommuner har beslutat att avfallshanteringen ska ske helt genom avgiftsfinansiering, dvs. att intäkterna från renhållningsavgifterna ska täcka de totala kostnaderna för renhållningen. Enligt 27 kap 5 § ska avgiften vara årlig eller på andra sätt periodisk. Vidare anges att avgiften ska bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Det innebär att det inte får uppstå överskott år i verksamheten. Det gör att kommunerna inte har någon stor reserv att ta till om det uppstår plötsliga underskott. Renhållningsavgiften fastställs av kommunfullmäktige. I vissa kommuner görs detta året innan den nya avgiften ska börja gälla, medan andra fastställer den . I ytterligare andra kommuner sker eventuella höjningar endast genom indexuppräkning. Renhållningsavgiften får heller inte fastställas retroaktivt. Förbränningsskatten innebar betydande merarbete för kommunerna, framför allt . Beroende på avtalens utformning krävdes nya förhandlingar med avfallsförbränningsanläggningarna. Kommuner som äger egna förbränningsanläggningar med hetvattenpanna (som enbart producerar värme), liksom kommuner som satt fast i avtal med sådana anläggningar, fick kraftigt höjda priser. Även kommuner som levererar avfall till kraftvärmeanläggningar fick betydande prishöjningar. Den initiala osäkerheten om skattenedsättningsmöjligheterna, speciellt för industrileveranser, utnyttjades sannolikt av vissa anläggningar för en anpassning av priserna uppåt. Vissa kommuner fick mycket kraftigt höjda priser vilket bidrog till att öka skillnaderna i renhållningsavgifter över landet. Enligt (renhållningsavgifter 2006 och 2007) ökade renhållningsavgifterna med i genomsnitt beroende på vilken typ av hämtningssystem som används. Den högsta genomsnittliga ökningen skedde för hämtning av blandat avfall (9,) och den lägsta genomsnittliga ökningen för källsorterat avfall () Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter anförde bl.a. att en avfallsförbränningsskatt enligt energiskattemodellen skulle innebära ökad kostnad för behandlingsmetoden förbränning, vilket skulle ge ett incitament till ökad materialåtervinning av i första hand plast och gummi (prop. 2005/06:125 s. 37). Utredningen föreslog bl.a. av detta skäl att skatten skulle utformas enligt energiskattemodellen, i vilket regeringen instämde (prop. 2005/06:125 s. 40). Statistiskt har materialåtervinningen av flera avfallskategorier ökat. Som Tabell 1 indikerar ökade den totala materialåtervinningen från hushållsavfall med . Detta motsvarar en ökning med . Av de ingående avfallskategorierna var det enbart tidningspapper som hade en minskad materialåtervinning (). Den högsta procentuella ökningen gäller materialåtervinningen av plastförpackningar vilken nästan fördubblats . En relevant fråga är hur stor del av ökningen av materialåtervinningen av plast som kan krediteras avfallsförbränningsskatten, som infördes . Det kan finnas andra faktorer än avfallsförbränningsskatten som påverkat nivån på materialåtervinningen. Enligt Tabell 1 skedde faktiskt den snabbaste ökningen i materialåtervinningen av plastförpackningar , , medan ökningstakten sjönk till . En orsak till den ökade materialåtervinningen kan vara införandet av nya insamlingssystem. (2008)35 visar bland annat att kommuner med fastighetsnära insamling av återvinningsmaterial samlade in mer metall-, plast- och pappersförpackningar per person, än kommuner som bara hade återvinningsstationer för insamling av förpackningar. och (2008)36 analyserar bestämningsfaktorerna bakom återvinningen av plast i en ekonometrisk studie på kommunnivå med data , dvs. innan avfallsförbränningsskatten existerade. Till de statistiskt säkerställda resultaten hör att: 35Dahlén, L. (2008). Household waste collection: Factors and variations. Doctoral Thesis 2008:33, . 36Hage, O. och P. . (2008). An Econometric Analysis of Regional Differences in Household : The Case of Plastic Packaging in . , 28(10):1720-1731. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter En viktbaserad renhållningsavgift ökar återvinningen med (allt annat lika) medan en volymbaserad inte har någon effekt. Andelen småhus har en positiv effekt på återvinningen. Det existerar en negativ storstadseffekt på återvinningsgraden som kan förklaras med trängsel eller bristen på sociala normer. Andelen nya immigranter påverkar återvinningsgraden negativt medan andelen permanenta immigranter har en positiv effekt på densamma. Det är viktigt att påpeka att förbränningskattens utformning, med ett schablonmässigt antagande om andelen fossilt innehåll i hushållsavfallet, eliminerar möjligheterna för förbränningsanläggningar, kommuner och enskilda hushåll att påverka sin skattebörda. Även om hushållen genomför en 100-procentig utsortering av det fossila avfallet (dvs. plaster), drabbas hushållsavfallet av skatten. Några direkta incitamentseffekter på materialåtervinning av avfallsförbränningsskatten fram till förbränningen är därmed svåra att identifiera. När det gäller styrningen mot ökad materialåtervinning av framför allt plast är det därför inte överraskande att belägg saknas för att denna ökat på grund av skatten. Dess låga vikt ger, som nämnts ovan, heller inga starka incitament för återvinning i de hushåll som har en viktbaserad komponent i den kommunala renhållningsavgiften. Frågan är om det överhuvudtaget är möjligt att utforma ekonomiska incitament för att öka materialåtervinningen när den som beskattas inte själv bär skatten, utan via en kommunalt fastställd avgift överför skattebördan på dem som avses utföra avfallssorteringen, som intäkterna av återvinningen tillfaller återvinningsbolagen. Svårigheten att genom renhållningsavgifterna styra materialåtervinningen är för övrigt ett generellt problem och inte enbart förknippat med avfallsförbränningsskatten. Eftersom vår kunskap om kommunalt beteende är begränsad är det svårt att uttala sig om i vilken utsträckning som förbränningsskatten påverkat kommunernas incitament för ökad källsortering. Utredningens bedömning är att nationella miljömål som överförs till kommunala mål sannolikt har mycket större styreffekt. Kommunernas verksamhet styrs i betydligt högre utsträckning av politiska mål och ambitioner än av lätt övervältringsbara skatter. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter Kommuner som har en politisk målsättning att öka återvinningen synes satsa på metoder som medför ökad källsortering, såsom central matavfallsinsamling för biologisk behandling och fastighetsnära insamling av förpackningar och papper. En stor del av det avfall som lämpar sig för materialåtervinning är emellertid förpackningar och papper som omfattas av producentansvaret. Därför är incitamenten på producentansvarssidan väl så viktiga som på kommunsidan. I återvinningsdiskussionen synes plasten ha en speciell ställning. Materialåtervinningsmålet inom producentansvaret stipulerar en återvinning av plastförpackningar på , varav materialåtervinning . Det skiljer inte på mjuk- och hårdplast utan anger enbart ett mål för plastförpackningar som helhet (exklusive dryckesförpackningar).37 Enligt uppgift från Förpacknings- och tidningsinsamlingen FTI (som sköter producentansvaret) är förbränningsskatten en av anledningarna till att FTI beslutat att från återvinna mjukplast från hushållen. FTI skulle annars betala förbränningsskatt till kommunerna för den mjukplast som låg kvar i "soppåsen" om den inte sorterades ut. Enligt FTI har kommunerna övervältrat skatten på producenterna, och producenterna har valt att "undvika" skatten genom att besluta om utsortering. Beslutets realekonomiska innebörd är att en del av den mjukplast som tidigare gått direkt till förbränning i energianläggningar nu insamlas och går vidare till en återvinningsanläggning (sannolikt i eller ), där den separeras från hårdplasten, som förorenade delar av mjukplasten separeras från rena delar. De förorenade delarna av mjukplasten går till förbränning. Eftersom mjukplasten är ett mycket starkt substitut till olja och kol beror de rena fraktioneras vidare öde på relativpriserna mellan kol, olja och mjukplast. Vid ett högt oljepris kommer en större andel att gå till förbränning, vid ett lågt oljepris en mindre andel. Baserat på den materialåtervinning av plast som skedde 2007 (se Tabell 1) är återvinningsmålet nu nått (inom producentansvaret är det enbart metallförpackningar som inte nådde sitt 37 Något delmål i miljökvalitetsmålen finns inte för förpackningsåtervinning, men regeringen har ställt upp särskilda mål på nationell nivå för varor inom producentansvaret. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter Om ett syfte med avfallsförbränningsskatten i termer av materialåtervinning är att öka utsorteringen av plast från hushållsavfallet kan ytterligare styrning ifrågasättas, speciellt som marginalkostnaderna för detta är starkt stigande. För att få en uppfattning om skuggpriset38 på återvunnet plastavfall kan vi anta att hela ökningen i återvunnen plast, , kan tillskrivas avfallsförbränningsskatten vars nettointäkt uppgår till . Detta implicerar ett skuggpris på mer än per ton återvunnen plast. 7.6.5Effekter på relativpriser med klimatpolitisk betydelse I prognosen i underlaget till Kontrollstation 2008 fortsätter koldioxidutsläppen från avfallsförbränning att öka. Utfallet är dock högst osäkert. I prognosen antas t.ex. öka införseln av avfall till el- och värmeproduktion något. Införseln kan dock i stället komma att minska i omfattning - bl.a. som följd av EU:s bindande mål om förnybar energi till 2020 och att, som tidigare noterats, direktivet (artikel 21) dessutom anger att i de fall det finns ett nationellt kvotsystem eller liknade styrmedel ska operatörerna räkna bidraget från biodrivmedel, som bland annat produceras från avfall, dubbelt jämfört med andra biodrivmedel. Samma princip ska tillämpas för målet för förnybar energi i transportsektorn. Enligt en känslighetsanalys från , som ingick i Klimatberedningens betänkande (SOU 2008:24), skulle utsläppsökningen, vid en något mer begränsad utbyggnad av avfallsförbränningen, kunna bli koldioxidekvivalenter lägre jämfört med prognosen. För att bedöma de klimatpolitiska effekterna av förbränningsskatten måste vi se på dess påverkan på olika relativpriser (som diskuterades i avsnitt 4.3), eftersom det är dessa som ingår i incitamentsstrukturen och bestämmer hushålls och företags beteende. Även om ett av syftena med avfallsförbränningsskatten var att åstadkomma kostnadsneutralitet mellan koldioxidutsläppen från olika fossila bränslen, påverkar skatten flera viktiga relativpriser nämligen: 38 Med skuggpris avses det pris som implicit kan tillskrivas en nyttighet som inte prissätts på en marknad. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter Mellan koldioxidemissioner från hushållsavfall och koldioxidemissioner från rena fossila bränslen, samt från verksamhetsavfall. Mellan hushållsavfall, verksamhetsavfall och fossila bränslen. Mellan olika biobränslen. Mellan hushållsavfall och biprodukter från sågverken och flis. När det gäller målet att åstadkomma kostnadsneutralitet mellan koldioxidutsläppen från olika fossila bränslen har skatten en hög måluppfyllelse genom att internalisera alla kostnader för CO2- utsläpp (enligt principen om att förorenaren betalar). Kostnadsneutraliteten haltar dock något. Medan elproduktion genom förbränning av normala biobränslen i kraftvärmeanläggningar tilldelas elcertifikat gäller detta inte det biobränsle som ingår i hushållsavfall. Om strikt kostnadsneutralitet eftersträvas så borde den fossila delen beskattas med koldioxidskatt, medan biobränsledelen borde ge underlag för elcertifikat. Ytterligare ett, och inte obetydligt, kostnadsneutralitetsproblem är att schabloniseringen av hushållsavfallets fossila kolinnehåll, i kombination med tillämpningsområdet för den miljörättsliga definitionen av sådant avfall, innebär att särskilt utsorterat träavfall från hushållen träffas av skatt. Sådant träavfall får därför ett lågt marknadsvärde med betydande avsättningssvårigheter som följd. Det är givetvis principiellt olämpligt att ett rent biobränsle beskattas med koldioxidskatt. Problemet har kommenterats tidigare (se prop. 2006/07:13 s. 63 f. och prop. 2006/07:100, s. 46). Kostnadsneutraliteten mellan koldioxidutsläppen från olika fossila bränslen sänker priset på koldioxidemissioner från industriavfall respektive priserna på kol, olja, naturgas. Eftersom vi inte vet något om storleken på korspriselasticiteterna kan vi heller inte avgöra om förbränningsskatten bidrar till ökade eller minskade koldioxidemissioner. Å andra sidan torde de kvantitativa effekterna, oavsett riktning, vara obetydliga ur ett klimatpolitiskt perspektiv, och detta oavsett om skatten enbart belastar hushållsavfall eller hade belastat allt avfall. Redan enligt förslag om en skatt på allt avfall framstår inte styrningen mot minskade utsläpp av koldioxid med fossilt ursprung som verkningsfull. Utsläppsminskningarna (som effekt av föreslagna Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter skatt) i uppskattades (2005) till (ca ) av det totala utsläppet av växthusgaser vid avfallsförbränning – ca koldioxidekvivalenter. Totalt sett beräknades avfallsförbränningen generera av totala utsläpp av växthusgaser, vilka då uppgick till ca koldioxidekvivalenter. Vidare omfattar den nu gällande avfallsförbränningsskatten endast av den totala avfallsmängden som förbränns i avfallspannor, dvs. enbart visst hushållsavfall. Om hänsyn även tas till det avfall som förbränns internt i en del större industrier blir andelen ännu lägre, maximalt av totala utsläpp. Som instrument i klimatpolitiken är avfallsförbränningsskatten, även i en partiell analys (i motsats till allmän jämviktsanalys) som denna, av mycket marginell betydelse. Detta avsnitt belyser svårigheterna att bedöma effekterna av en skatt som påverkar ett antal närliggande relativpriser. Eftersom korspriselasticiteterna mellan hushållsavfall och övriga bränslen, samt mellan förbränning och materialåtervinning, är okända, är det svårt att bedöma i vilken utsträckning som skatten bidragit till att minska eller öka koldioxidemissionerna. Sannolikt är effekterna i detta fall mycket marginella. Den kostnadsneutralitet mellan koldioxidemissionerna från olika fossila bränslen som skapades genom förbränningsskatten kan därmed anses ha fungerat dåligt som ett medel i klimatpolitiken. 7.6.6Effekter på bränslemarknaden och energiomvandlingssektorn Eftersom metoder för kontinuerlig mätning av fossilinnehållet i hushållsavfall som går till förbränning ännu saknas, infördes schablonen att mängden fossilt kol anses utgöra av avfallets vikt. Styreffekten består därför i första hand i att minska mängden (vikten) avfall till förbränning. En sådan styreffekt skulle möjligen kunna uppträda på nivå beträffande utsortering av matavfall, som har relativt hög vikt, givet att kostnaden för biologisk behandling understiger mottagningsavgiften. (Plast, som är lätt och har en hög fossil kolhalt, är alltså inte det som främst lönar sig att utsortera.) Å andra sidan motverkas denna effekt av den höga lönsamheten i att bränna mycket avfall med lågt värmevärde, eftersom Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter mottagningsavgifterna vid förbränningsanläggningarna är viktbaserade. Därför är det svårt att i praktiken identifiera en sådan styreffekt. Heterogeniteten i hushållens avfall innebär att en tillförlitlig kontinuerlig mätning ex ante av kolinnehållet innan förbränning i realiteten är ekonomiskt orimligt. Försök inom forskningen indikerar att det är möjligt att ex post mäta det fossila kolinnehållet via rökgaserna vid förbränning.39 Innan sådana metoder utvecklats för industriell skala är vi hänvisade till enstaka laboratorietester. Det finns en amerikansk standard (ASTM D6866) som genom provtagning av rökgaser kan identifiera andelen fossilt CO2 (och därmed indirekt förnybart CO2). Denna standard kräver dock att förbränningsanläggningarna skickar in prover till laboratorier. En tillförlitlig mätning av det fossila kolinnehållet via rökgaserna löser dock inte incitamentsproblemet. Om en skatt ska ha en styreffekt är det allokeringen av avfallet före förbränning som är det centrala, och inte en registrering ex post. Därför bedömer utredningen att det inte existerar någon praktiskt lösning på mätproblemet som inte bygger på schablonisering, med de svagheter en sådan metod innebär. Effekter på avfallets allokering inom energiomvandlingssektorn Även om det är svårt att spåra några incitamentseffekter av avfallsförbränningsskatten före förbränningsledet, är incitamenten i förbränningsledet desto starkare. Styreffekten, som här alltså är mycket påtaglig, kan beskrivas på följande sätt. Som framgått ovan (i avsnitt7.2) utgår för den del av bränslet som förbrukats för framställning av värme ingen energiskatt vid kraftvärmeproduktion med en elverkningsgrad på , som koldioxidskatten reduceras som funktion av elverkningsgraden. I den utsträckning hushållsavfallet förbränns och förbrukas som bränsle för framställning av skattepliktig elektrisk kraft tas varken koldioxidskatt eller energiskatt ut. 39 Se Mohn, S., S. Szidat, J. Fellner, H. Rechberger, R. Quartier, B. Buchmann och L. Emmenegger. (2008). Determination of biogenic and fossil CO2 emitted by waste incineration based on CO2 and mass balances. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter nen i ett värmeverk som inte har kraftvärmeproduktion medges ingen skattenedsättning. I den mån industriföretag köper värme från en avfallsförbränningsanläggning får dock anläggningen, i likhet med vad som gäller för övriga bränslen, tillgodoräkna sig den lägre industriskattenivån som gäller för bränslen i värmeproduktion avsedda för industriell verksamhet. Detta innebär koldioxidskatt och ingen energiskatt. Anläggningen får även tillgodoräkna sig 21-pro- cents-skattenivån för bränslen i värmeproduktion avsedd för yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks-, eller vattenbruksverksamhet.