sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — Principen om etableringsfrihet innebär att varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att framställa och sprida tryckta skrifter (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF), sända ljudradio- och TV-program (radio- program används i YGL som gemensam beteckning) genom tråd (3 kap. 1 § YGL) och att framställa och sprida tekniska upptag- ningar (3 kap. 8 § YGL). Tillstånd för att driva verksamheten får inte krävas och rätten att driva verksamheten påverkas inte av konkurs (6 kap. 1 § konkurslagen 1987:672) eller näringsförbud (6 § lagen 1986:436 om näringsförbud). Rätten att sända program genom tråd är dock inte helt oinskränkt. Enligt 3 kap. 1 § andra stycket YGL får det nämligen i lag meddelas föreskrifter i fråga om bl.a. skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Denna s.k. must carry-princip innebär en skyldighet för nätinnehavare att tillhandahålla utrymme i nätet dels för vissa TV-sändningar som sker med tillstånd av regeringen – sändningar från SVT och UR – dels sändningar från lokala kabelsändarföretag (8 kap. 1 och 2 §§ radio- och TV-lagen). Principen syftar till att säkerställa att de som bor i en fastighet med kabel-TV har tillgång till samma programutbud som de skulle ha haft om fastigheten inte hade varit kabel-ansluten. När det gäller rätt att sända program på annat sätt än genom tråd (genom etern) råder inte etableringsfrihet. Anledningen till detta är att det för sådana sändningar krävs utrymme i frekvens- spektrum för att inte störningar ska uppstå i radiotrafiken. I 3 kap. 2 § YGL anges därför att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller före- skrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns i radio- och TV-lagen. Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet I 2 kap. 1 § radio- och TV-lagen sägs att det krävs tillstånd enligt lagen för att sända ljudradio- eller TV-program med hjälp av radio- vågor på frekvenser under tre gigahertz. Regeringen meddelar till- stånd att sända TV-program om sändningsverksamheten finansi- eras med TV-avgift. I andra fall meddelas tillstånd av Radio- och . Regeringen meddelar också tillstånd att till hela landet eller till utlandet sända ljudradioprogram (2 kap. 2 § radio- och TV- lagen). Sådana sändningstillstånd får enligt 3 kap. 7 § förenas med villkor som innebär att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av att en vidsträckt yttrande- och infor- mationsfrihet ska råda i ljudradion och televisionen. Ett sänd- ningstillstånd får också förenas med bl.a. villkor om skyldighet att sända genmälen och att sända ett mångsidigt programutbud. För att så stor etableringsfrihet som möjligt ändå ska råda också för sändningar genom etern föreskrivs i 3 kap. 2 § andra stycket YGL att det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet. Som en ytterligare garanti för största möjliga etableringsfrihet beträffande eterburna sändningar föreskrivs också i 3 kap. 5 § YGL att frågor om rätt att sända radioprogram ska kunna prövas av en domstol eller av en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare. Prövningen av beslut av regeringen ska göras av domstol och behöver endast avse beslutets laglighet. 1.2.2Förbud mot censur och hindrande åtgärder Förbudet mot censur (1 kap. 1 § första stycket och 2 § första stycket TF samt 1 kap. 3 § första stycket första meningen YGL) innebär att framställning och spridning av tryckta skrifter samt motsvarande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL inte får villkoras av förhandsgranskning av det allmänna. Ingripande mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får ske först i efter- hand. Utgivarens rätt att bestämma över vad som ska publiceras är en annan sak eftersom förbudet mot förhandsgranskning endast gäller ingripanden från det allmänna. Censurförbudet i TF är kate- goriskt medan det i YGL är försett med vissa undantag. Beträffande rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tek- niska upptagningar som ska visas offentligt gäller ett undantag från förbudet mot förhandsgranskning. I 1 kap. 3 § andra stycket YGL Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet ges tillåtelse att genom lag meddela föreskrifter om granskning och godkännande av sådana rörliga bilder. Med stöd i denna paragraf gäller enligt lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram regler om förhandsgranskning och godkännande av filmer och videogram som ska visas offentligt. Granskningen utförs av . Grundlagsbestämmelsen medger inte förhandsgranskning av filmer och videogram som sprids till allmän- heten över disk, per postorder eller på liknande sätt. Inte heller TV- sändningar som är riktade till allmänheten får förhandsgranskas, eftersom undantaget i YGL endast avser tekniska upptagningar och inte radiosändningar. Av samma skäl gäller censurförbudet också för rörliga bilder som tillhandahålls allmänheten i databaser. Av 3 kap. 2 § YGL följer att krav på innehållet i etersända radio- och TV-program får ställas endast med stöd av lag angående före- skrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler om till- stånd och villkor för sändning av ljudradio- och TV-program genom etern finns som redan har nämnts i radio- och TV-lagen. Enligt 6 kap. 1 § radio- och TV-lagen ska den som sänder TV- program eller ljudradioprogram efter tillstånd av regeringen se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Som har framgått i det föregående kan regeringen även förena sändnings- tillstånd med andra villkor. Med stöd av 7 kap. 4 § YGL har i 9 kap. 2 § radio- och TV-lagen föreskrivits att och TV genom granskning i efterhand övervakar om sända program står i överensstämmelse med radio- och TV-lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. Förbudet mot hindrande åtgärder (1 kap. 2 § andra stycket TF, 1 kap. 3 § första stycket andra meningen YGL) innebär att det allmänna inte får, på grund av innehållet i en skrift eller ett medium som avses i YGL, hindra framställning eller spridning av skriften eller motsvarande åtgärder beträffande medier som avses i YGL, på annat sätt än vad som är medgivet i TF och YGL, t.ex. genom be- slag eller konfiskering av en brottslig framställning. Som en del av förbudet mot censur och hindrande åtgärder finns också i 1 kap. 3 § tredje stycket YGL en bestämmelse om att det allmänna, inte utan stöd i YGL, på grund av innehållet i en framställning får förbjuda eller hindra innehav eller användning av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radiosändningar eller uppfatta innehållet i filmer eller ljudupptagningar. Där föreskrivs också att det allmänna Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet inte utan stöd i YGL får förbjuda anläggande av trådnät för sänd- ning av radioprogram på grund av innehållet. Eftersom förbudet mot hindrande åtgärder gäller åtgärder som föranleds av yttrandets innehåll hindrar det inte ingripanden som sker med hänsyn till rena ordningsskäl. Principen om ensamansvar innebär att endast en av de oftast många personer som har medverkat vid tillkomsten av en framställning med grundlagsskydd enligt TF eller YGL kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i framställningen och att det i dessa grundlagar anges vem denna person är. Vanliga straff- rättsliga regler om ansvar för medverkan tillämpas alltså inte. Ansvaret åvilar i första hand den som kan sägas stå närmast brottet (t.ex. för en tryckt periodisk skrift utgivaren), och om ansvaret inte kan utkrävas av denne åvilar det den som står närmast honom i ansvarskedjan (för en tryckt periodisk skrift ägaren). Ansvaret åvilar den i TF eller YGL angivne oavsett hur han har bidragit till framställningens tillkomst och oavsett om han faktiskt har känt till dess innehåll (8 kap. 12 § TF och 6 kap. 4 § YGL). Utgivarens ansvar bortfaller dock om han var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte hade den befogenhet att öva tillsyn över fram- ställningens offentliggörande och bestämma över dess innehåll som ska tillkomma honom (8 kap. 2 § andra stycket TF och 6 kap. 2 § första stycket 2 YGL). Utgivare ska utses för tryckta periodiska skrifter (5 kap. 2 § första stycket TF) och för de framställningar som omfattas av YGL (4 kap. 1 § första stycket YGL). Uppgift om vem som är utgivare av en framställning ska beträffande vissa medier anmälas till myndighet och beträffande andra hållas tillgänglig för allmänheten på annat sätt. Vem som är utgivare ska framgå av tryckta periodiska skrifter och tekniska upptagningar. En framställning ska också be- varas efter att den har offentliggjorts. Principen om ensamansvar är till gagn för yttrandefriheten genom att olika medverkande till ett grundlagsskyddat yttrandes tillkomst och spridning normalt inte riskerar att få ansvara för sin medverkan. medger principen att ingripanden mot brottsliga yttranden ofta kan ske effektivt eftersom omfattande utredningar inte behöver göras av t.ex. vem som ansvarar för visst Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet material på en stor tidningsredaktion. Reglerna om vem som är ansvarig för yttrandefrihetsbrott är olika för olika medier, men vissa grunddrag är desamma. Med meddelarskydd avses här meddelar- och anskaffarfrihet, rätten till anonymitet och efterforskningsförbud. Reglerna om rätt till anonymitet och efterforskningsförbudet är utformade på samma sätt i TF och YGL. De innebär i huvudsak följande. Författare eller andra upphovsmän, de som lämnar uppgifter eller bidrag för offentliggörande, utgivare till icke periodiska skrifter och de som har framträtt i framställningar som skyddas av YGL har rätt att vara anonyma (3 kap. 1 och 2 §§ TF och 2 kap. 1 och 2 §§ YGL). De som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställ- ning som har införts i eller varit avsedd att införas i ett medium som skyddas av TF eller YGL har vidare tystnadsplikt beträffande sådana personers identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Efter- forskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren/upphovsmannen eller vem som har utgett eller avsett att utge en framställning i tryckt skrift, vem som lämnat uppgift för publicering eller vem som tillhandahållit en framställning för publicering (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL) i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som inte står i strid med TF eller YGL. Envars rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande (meddelarfrihet) och envars rätt att straffritt anskaffa uppgifter i sådant syfte (anskaffarfrihet) framgår av 1 kap. 1 § tredje och fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL. De undan- tagsfall då en person som lämnar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta och de undantagsfall då andra med- verkande till en grundlagsskyddad framställning kan fällas till an- svar för sin medverkan anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det gäller gärningar som utgör vissa grövre brott mot rikets säker- het, uppsåtligt oriktigt utlämnande av hemliga handlingar och till- handahållande av sådana handlingar i strid med en myndighets förbehåll vid dess utlämnande samt uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Dessa gärningar är inte tryck- eller yttrandefrihetsbrott utan brott enligt eller annan vanlig lag. Även de undantagsfall då den som anskaffar uppgifter eller underrättelser för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det gäller vissa grövre brott mot rikets säkerhet. Enligt 1 kap. 9 § 5 TF och 1 kap. 12 § Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet första stycket YGL är emellertid vanlig lag tillämplig på det sätt på vilket uppgifter eller underrättelser har anskaffats. En anskaffare har alltså inte rätt att straffritt t.ex. göra inbrott för att skaffa fram en uppgift. Om enbart själva informationsanskaffandet omfattas av en straffbestämmelse i vanlig lag är anskaffaren dock skyddad mot straffansvar i alla fall, utom då anskaffandehandlingen utgjorde ett sådant grövre brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. När det gäller skadestånd på grund av tryck- eller yttrandefri- hetsbrott gäller vissa avvikelser från principen om ensamansvar. Reglerna om enskilt anspråk finns i 11 kap. TF och 8 kap. YGL. Enskilt anspråk får inte dömas ut på grund av innehållet i en fram- ställning i andra fall än när framställningen innefattar ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Den som enligt TF eller YGL bär det straffrättsliga ansvaret har också ansvaret för skadestånd. Ägare till periodiska skrifter och förläggare av andra tryckta skrifter svarar emellertid enligt TF solidariskt med utgivare respektive författare m.fl. för skadestånd. På samma sätt ansvarar för skadestånd enligt YGL den som bedriver programverksamheten och den som har låtit framställa en teknisk upptagning solidariskt med den som bär det straffrättsliga ansvaret. TF innehåller i 7 kap. 4 och 5 §§ en fullständig uppräkning av vilka gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt vanlig lag. Gärningarna i 7 kap. 4 § är högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, vårdslöshet med hemlig uppgift, uppror, landsför- räderi eller landssvek, landsskadlig vårdslöshet, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, uppvigling, hets mot folkgrupp, brott mot medborgerlig frihet, olaga våldsskildring, förtal, förolämpning, olaga hot, hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak samt, i den om- fattning som anges, försök, förberedelse och stämpling till dessa brott. Före fanns även barnpornografibrott med bland tryck- och yttrandefrihetsbrotten, men det undantogs då helt från TF:s och YGL:s tillämpningsområde. I 7 kap. 5 § TF anges som tryckfrihetsbrott gärningar, begångna genom tryckt skrift och straffbara enligt lag, som innebär att någon uppsåtligen offentliggör en hemlig handling som han har fått tillgång Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet till i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i ett jämför- bart förhållande, offentliggör en uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter tystnadsplikt som gäller enligt sekretesslagen eller, när riket är i krig eller omedelbar krigsfara, offentliggör en uppgift om förhållanden vilkas röjande enligt lag innefattar något annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 7 kap. 4 § TF. Av 5 kap. 1 § första stycket YGL följer att de gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och 5 §§ TF ska anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en i YGL skyddad framställning och är straffbara enligt lag. Detta innebär att tryckfrihetsbrotten och yttrandefrihetsbrotten sammanfaller. På en punkt finns dock en skillnad. Denna beror på utformningen av brottet olaga vålds- skildring. I 16 kap. 10 b § första stycket BrB föreskrivs ansvar för dels den som i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden eller bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring, dels den som i rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring. Vad gäller stillbilder är alltså endast skild- ringar av s.k. våldspornografi straffbara medan även skildringar av s.k. extremvåld är straffbara när det gäller rörliga bilder. I 5 kap. 1 § andra stycket YGL föreskrivs med anledning härav att som yttrande- frihetsbrott ska anses även sådan olaga våldsskildring varigenom någon genom rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids. Detta innebär att straffansvaret enligt YGL är något mera omfattande än enligt TF eftersom även skildringar av annat våld än sexuellt sådant är straffbara enligt YGL. Men detta beror på att rörliga bilder inte kan förekomma i en skrift. Som har framgått ovan krävs för ansvar för tryck- eller yttrande- frihetsbrott att gärningen också är straffbar enligt vanlig lag. Man brukar säga att dubbel täckning krävs för att ett brott ska vara straffbart som tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Detta innebär att ansvarsområdet för sådana brott kan inskränkas men inte utvidgas utan ändring av TF eller YGL. I fråga om påföljder för tryck- och yttrandefrihetsbrott hänvisar TF och YGL till BrB. Som har framgått i det föregående har brottskatalogen betydelse inte bara för det straffrättsliga ansvaret utan också för det skade- ståndsrättsliga. Skadestånd för missbruk av tryck- eller yttrandefri- heten i TF eller YGL kan ju utgå bara om det föreligger ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet Reglerna om åtal och rättegång är i huvudsak desamma i tryck- frihetsmål och yttrandefrihetsmål (9 och 12 kap. TF respektive 7 och 9 kap. YGL). Reglerna innebär huvudsakligen följande. JK är ensam åklagare i mål av detta slag och den vanliga polis- och åklagar- organisationen är bortkopplad (om inte JK anlitar den för sin räkning). Frågan huruvida tryck- eller yttrandefrihetsbrott före- ligger ska prövas av en jury om nio medlemmar om inte parterna avstår från det. Juryns utslag anses fällande om minst sex jurymän är ense om att brott föreligger. Rätten, som består av yrkesdomare, kan då frikänna den tilltalade eller hänföra brottet under en mildare straffbestämmelse. Har juryn frikänt den tilltalade är detta bind- ande för rätten också i högre instans. I 7 kap. tillämpningslagen finns bl.a. bestämmelser om gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål och andra mål. En tryckt skrift och en teknisk upptagning som innefattar tryck- respektive yttrandefrihetsbrott kan konfiskeras (7 kap. 7 § TF och 5 kap. 6 § YGL). Om ett sådant förordnande meddelas ska alla framställningar som är avsedda för spridning förstöras. Man ska också se till att ytterligare exemplar inte kan framställas. Slutligen kan nämnas att TF och YGL båda innehåller den s.k. instruktionen (1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL). Den innebär att den som dömer över missbruk av yttrandefriheten eller vakar över denna ska betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, uppmärksamma syftet mer än framställningssättet och hellre fria än fälla. 1.3Förutsättningar för TF:s och YGL:s tillämplighet För att TF och YGL ska vara tillämpliga måste vissa formella, materiella och territoriella krav vara uppfyllda. De formella kraven avser den använda kommunikationstekniken och spridningen till allmänheten, med bortseende från innehållet. Det är de krav som avser kommunikationstekniken som kan sägas göra grundlags- skyddet teknik- eller medieberoende. De materiella kraven tar sikte på om innehållet i yttrandet kan anses ha med yttrandefriheten att göra eller inte. Bedrägeri och liknande anses t.ex. inte falla in under grundlagsskyddet. De territoriella kraven avser anknytningen till . Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet TF gäller i första hand för skrifter som har framställts i tryckpress. Men den gäller också för skrifter som har mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller den har försetts med en beteckning som utvisar att den är mångfaldigad och i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta (1 kap. 5 § TF). Till skrift hänförs också bilder även om de inte åtföljs av text. När det gäller skrifter som har framställts i tryckpress är TF tillämplig även när endast något exemplar har lämnats ut eller avses lämnas ut för spridning. Det krävs dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. När det gäller skrifter som framställs genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande krävs för att TF ska vara tillämp- lig att skriften verkligen är eller avses bli mångfaldigad. Hur många exemplar som krävs får bedömas mot bakgrund av att skriften ska kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (jfr SOU 2001:28 s. 374 f.). omfattar TF enligt 1 kap. 7 § andra stycket även radioprogram och tekniska upptagningar som avses i YGL och som oförändrat återger hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift, om det är ägaren till skriften som sprider eller låter sprida inne- hållet på detta sätt. (Regeln tar sikte på främst taltidningar för synskadade.) Enligt lagrummet ska sådana program och upptag- ningar jämställas med en bilaga till skriften. Regeln kallas därför bilageregeln. Genom regeln uppnås att det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för spridningen av den periodiska skriftens innehåll hålls samlat hos samma person. Enligt Högsta domstolens avgörande i NJA 2003 s. 31 omfattar bilageregeln inte sådant tillhandahållande som aves i 1 kap. 9 § YGL (databasregeln, se nedan), t.ex. dator- lagrade pressklippsarkiv. YGL omfattar ljudradio, television, och vissa liknande överföringar, filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Med vissa liknande överföringar avses andra överföringar av ljud, Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor än sändningar av ljudradio och television, t.ex. överföringar från vissa databaser på Internet. Med tekniska upptagningar avses enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket YGL upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. Exempel på tekniska upptagningar är filmer, video- gram, kassettband, vinyl- och cd-skivor, cd-rom- och dvd-skivor. För tekniska upptagningar gäller detsamma som för skrifter som har framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om upptagningarna sprids eller avses spridas genom utlämnande av exemplar och inte genom offentlig visning. Det krävs alltså att upptagningarna framställs eller avses framställas i tillräckligt många exemplar för att kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Det är inte tillräckligt med endast ett eller ett fåtal exemplar (jfr SOU 2001:28 s. 374 f.). I fråga om sändningar av radioprogram anges i 1 kap. 6 § första stycket första punkten YGL att grundlagen är tillämplig på sänd- ningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med kravet att sändningen ska vara riktad till allmänheten menas att sändningen ska vara riktad till vem som helst som önskar ta emot den utan särskild begäran från mottagaren. Mottagaren är beträffande sändningar av detta slag aktiv endast genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal. Traditionella ljudradio- och TV-sändningar faller in under denna regel. Av andra punkten i första stycket följer att även till- handahållande av direktsända och inspelade program ur en databas, s.k. webbsändningar, faller in under denna paragraf. För att andra överföringar från en databas ska omfattas av grundlagsskyddet krävs enligt databasregeln (1 kap. 9 § YGL) bl.a. att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten och att den som driver verksamheten antingen är ett sådant massmedieföretag som anges i regeln, dvs.