sou · GWB3105 · 2009-01-01 00:00:00 — En parlamentarisk utredning bör tillsättas med uppgift att utreda hur en ökad privat finansiering kan utformas som välfärdssystemen bidrar till trygghet för alla medborgare. Att skjuta upp åtgärder inom detta område kan leda till att förtroendet och legitimiteten för de offentliga välfärdssystemen urholkas. En närmare precisering av vad samhället respektive den enskilda ska svara för inom välfärdstjänsternas område, gör det möjligt för marknadslösningar att växa fram under ordnade förhållan- den. En politik för framtiden De tre trenderna – förändrad befolkningssammansättning, föränd- rade efterfrågemönster och en fortsatt internationalisering på- verkar i olika avseenden utvecklingen . Förändrade för- utsättningar skapar behov av att anpassa politiken för att bättre ta tillvara de nya möjligheter som uppstår och möta nya utmaningar. har funnit att det är särskilt angeläget att stimulera ett längre arbetsliv, verka för god anpassningsförmåga och för ökad konkurrens i ekonomin, utreda formerna för en ökad privat finansiering av välfärdstjänsterna samt verka för en global klimatpolitik baserad på effektiva styrmedel. 1Inledning: Trender som påverkar tillväxten syfte är att utgöra ett underlag för den ekonomiska politiken. En central uppgift är att analysera ut- maningar och möjligheter för den svenska ekonomin på lång sikt, och studera vad de betyder för den ekonomiska politiken. Utred- ningen har även till uppgift att ge en samlad bild av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, en bild som presenteras i form av scenarier för hela ekonomin. Dessutom ska utredningen bidra till den ekonomisk-politiska debatten. publiceras av med ungefär fyra års mellanrum. är den tjugonde i ordningen och publiceras efter den första långtidsutredningen som utkom 1948.1 Arbetet leds av tjänstemän på strukturenhet, som också utarbetar huvudbetänkandet. Till skillnad från andra statliga utredningar fast- ställer regeringen inte några direktiv för långtidsutredningen. Utredningen väljer de ämnen och de metoder som den bedömer bäst svarar mot utredningens syfte. Departementsledningen har inte tagit ställning till innehållet. Förutom det här huvudbetänkandet omfattar utredningen åtta bilagor, som publiceras i separata rapporter.2 1Den första utredningen skrevs på uppdrag av den då nya ekonomiska samarbetsorganisa- tionen OEEC (nuvarande ). 2Se en förteckning över bilagorna i appendix till betänkandet. Inledning: Trender som påverkar tillväxten 1.1Långtidsutredningen fokuserar på tillväxtförutsättningarna har traditionellt fokuserat på möjligheterna att åstadkomma en god ekonomisk tillväxt. De långsiktiga till- växtförutsättningarna har varit centrala i analysen, liksom olika faktorer som begränsar tillväxten. Den förra långtidsutredningen hade ett delvis annat upplägg, där inriktningen var snävare. Den behandlade fördelningen av välfärden och möjligheterna att finansiera de offentliga välfärdssystemen.3 Långtids- utredningen har ett mer traditionellt upplägg, vilket innebär att den spänner över många områden i ekonomin. Huvudtemat i utredningen är tillväxtförutsättningarna under den kommande 20- årsperioden och med dem möjligheterna att upprätthålla en god utveckling av levnadsstandarden. Ett centralt inslag är de långsiktiga scenarierna över utvecklingen av svensk ekonomi. Scenarierna sträcker sig den här gången huvudsakligen , men i vissa delar ända fram till 2050.4 Eftersom ska vara ett underlag för den ekonomiska politiken på lång sikt, är det relevant att bedöma vilka trender som kan förväntas prägla utvecklingen under de närmaste 15–20 åren. Utredningen väljer att särskilt lyfta fram tre utvecklingstrender: förändrad befolkningssammansättning med bl.a. en allt större andel äldre i befolkningen och fler med hög utbildning förändrade efterfrågemönster som bl.a. innebär att tjänste- sektorn får en ökad roll i ekonomin fortsatt internationalisering som medför att svensk ekonomi blir allt mer sammanlänkad med omvärlden. Utvecklingstrenderna sätter avtryck i betänkandets delar i olika stor utsträckning. Gemensamt är att trenderna kommer ha betydelse för hur ekonomin utvecklas och för hur politiken kan och bör utformas framöver. I de följande avsnitten beskrivs de tre utvecklingstrenderna översiktligt. 3Långtidsutredningen /04 (SOU 2004:19). 4I bilaga 1 till utredningen presenteras scenarierna utförligt (SOU 2008:108). Inledning: Trender som påverkar tillväxten 1.1.1Befolkningen blir äldre och mer välutbildad Den förändrade befolkningssammansättningen, dvs. den demo- grafiska utvecklingen, är den första utvecklingstrend som utred- ningen vill lyfta fram. Den demografiska utvecklingen har stått i fokus i de två föregående långtidsutredningarna, men är fortfarande aktuell att diskutera. Förändringen av befolkningens sammansätt- ning får konsekvenser både för den framtida tillväxtpotentialen och för möjligheterna att finansiera de offentliga välfärdssystemen. Den ökade livslängden i kombination med stora födelsekullar leder till att , i likhet med många andra länder, får en allt större andel äldre i befolkningen framöver. 2006 var den förväntade livslängden närmare för kvinnor och närmare för män, vilket är högt internationellt sett.5 har den förväntade livslängden ökat . Ökningen beror främst på bättre levnadsvanor, som minskad rökning, men också på sjukvårdens insatser.6 I () befolkningsprognos antas medel- livslängden öka ytterligare framöver. 2050 förväntas medellivs- längden vara för kvinnor och för män. Den positiva trend att vi lever leder till en ökad försörjningsbörda för den arbetande delen av befolkningen. kommer många personer nå pensionsåldern och lämna arbetslivet. av befolkningsökningen sker i grupper som vanligtvis inte är yrkes- aktiva.8 Inom den yrkesaktiva gruppen är det framför allt personer i åldrarna 55–som ökar, vilket är en grupp med jämförelsevis lågt arbetsutbud. Befolkningssammansättningen påverkas också av barnafödan- dets utveckling. I kännetecknas det av stora årliga sväng- ningar. Barnafödandet har visserligen ökat , men i och med att fler väntar med att skaffa barn bedömer SCB att upp- gången i barnafödandet troligen inte fortsätter på sikt.9 Ett annat viktigt drag i den förväntade befolkningsutvecklingen är invandringens stora betydelse. Invandringen står för huvuddelen av befolkningstillväxten och har en avgörande betydelse för 5SCB [2007c]. 6Socialstyrelsen [2008]. 7SCB [2008b]. 8Gruppen 0–samt och uppåt. 9SCB [2008b]. Inledning: Trender som påverkar tillväxten ökningen av personer . Utan invandring skulle antalet personer i åldersgruppen 20–minska . Det betyder också att invandrarnas ställning på arbetsmarknaden måste stärkas för att den framtida befolkningsökningen ska resultera i mer än en marginell ökning av sysselsättningen. Befolkningssammansättningen förändras också i ett annat avse- ende. Utbildningsnivån ökar i rask takt tack vare de senaste decen- niernas satsningar inom utbildningssystemen. har den genomsnittliga utbildningsnivån höjts betydligt. Antalet personer med enbart grundskoleutbildning på arbetsmarknaden minskar därför successivt framöver, även om det finns problem med att en stor andel ungdomar inte fullföljer gymnasiet. Utvecklingen mot ökad livslängd och bättre utbildad befolkning är mycket positiv. Om de äldre är friska och dessutom välutbildade, är det möjligt att de äldre väljer att arbeta längre upp i åldrarna. Det reformerade pensionssystemet syftar bl.a. till att stimulera ett längre arbetsliv. är de flesta i den äldre delen av befolkningen förhållandevis friska. Men med en större andel äldre kan behoven av hälso- och sjukvård samt äldreomsorg komma att öka. De ökande behoven kan förväntas visa sig allt tydligare om när antalet personer som är stiger kraftigt. 1.1.2Ändrade efterfrågemönster när inkomsterna ökar Den andra trend utredningen vill lyfta fram är de förändrade efter- frågemönstren. En tydlig trend är att tjänstesektorns roll i ekono- min kontinuerligt har ökat, bl.a. som en följd av att hushållen köper fler tjänster. Tjänsternas andel har också ökat som insats i produk- tionen. Att tjänsterna utgör en större andel av hushållens konsumtion är delvis en konsekvens av att inköpen av tjänster ökar i snabbare takt än inköpen av varor. När inkomsterna stiger finns det en tendens till att efterfrågan på tjänster stiger än mer. Efterfrågan på tjänster i form av hälso- och sjukvård samt äldreomsorg ökar också som en följd av att andelen äldre ökar i befolkningen. Tjänsternas ökade andel i hushållens konsumtion är också en konsekvens av att många tjänster blir relativt dyrare än varor över tiden. Det beror i sin tur på att det generellt sett råder olika förutsättningar för produktivitetsförbättringar mellan varor och Inledning: Trender som påverkar tillväxten Tjänsteproduktion är i många delar arbetsintensiv jämfört med varuproduktion, vilket ofta ger förhållandevis små möjligheter till kontinuerliga produktivitetsökningar. Produktivitetstillväxten är historiskt klart lägre i tjänsteproduktionen än i varuproduk- tionen, även om skillnaderna mellan olika branscher är stora. Vissa tjänster karaktäriseras också av att de till övervägande delen finansieras med skattemedel, t.ex. tjänster inom hälso- och sjukvård, barn- och äldreomsorg samt utbildning. Orsaken till det är främst fördelnings- och effektivitetsskäl. Finansieringsformen begränsar möjligheterna att öka produktionen av dessa tjänster.10 Därför blir det svårt att med offentliga medel tillgodose en ökad efterfrågan på dem framöver, åtminstone om ambitionen är att skattesatserna i princip ska vara oförändrade. Ökade inkomster gör det också möjligt att ta ut en del av välståndsökningen i form av mer fritid. Över tiden har, generellt sett, arbetslivets längd blivit kortare. En orsak, men inte den enda, är givetvis den i utbildning. Bland de personer som är i arbete har den genomsnittliga veckoarbetstiden varit relativt oför- ändrad . Bakom de siffrorna döljer sig dock stora skillnader: det är kvinnorna på arbetsmarknaden som har ökat sin faktiska veckoarbetstid, medan männen har minskat sin. har kvinnornas arbetstid slutat öka, vilket kan tyda på att kvinnor och män i fortsättningen vill ta ut en större del av välståndsökningarna i form av fritid. Det har i sin tur betydelse för utvecklingen av antalet arbetade timmar i ekonomin. Det påverkar därmed också både tillväxtförutsättningarna och möjligheten att finansiera de offentliga välfärdssystemen. 1.1.3Internationaliseringen berör allt större del av ekonomin Internationaliseringen – den tredje trend utredningen lyfter fram – har i någon bemärkelse pågått i all modern tid, men omfattar allt större delar av ekonomi. Ingenting tyder på att denna utveckling kommer att klinga av, även om det finns röster som höjs mot internationaliseringen eller globaliseringen. Teknisk utveck- ling, inte minst i form av informationsteknologi, talar snarare för en fördjupad integration. Den ökade internationaliseringen får i sin tur effekt på hur den nationella politiken kan och bör utformas. 10 /04 (SOU 2004:19). Inledning: Trender som påverkar tillväxten Internationaliseringens konsekvenser är en fråga som är flitigt diskuterad. Regeringen har tillsatt ett globaliseringsråd11 som ska fördjupa kunskaperna, ta fram ekonomisk-politiska strategier och bredda det offentliga samtalet om globaliseringen. Internationalisering och globalisering används ofta synonymt och saknas en närmare definition. Långtids- utredningen använder begreppet internationalisering, för att beskriva internationellt handelsutbyte av varor och tjänster, direktinvesteringar, internationella finansiella transaktioner och arbetskraftens rörlighet över gränserna. Begreppet internationalisering innefattar även internationellt samarbete som på olika sätt påverkar det nationella handlings- utrymmet. Inom EU har det ekonomiska samarbetet successivt fördjupats för att förverkliga en inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital. Inom världshandelsorganisa- tionen WTO är strävan att ytterligare liberalisera världshandeln. Ökad medvetenhet om att klimatförändringen måste bekämpas på ett globalt plan har även det resulterat i internationella regelverk som måste förhålla sig till. pågår internatio- nella klimatförhandlingar som syftar till att upprätta en global klimatagenda för perioden efter Kyotoprotokollets första åtagan- deperiod, dvs. EU har också satt upp mål för att minska de klimatpåverkande utsläppen. För , som är en liten öppen ekonomi, spelar handeln och annat ekonomiskt utbyte mellan länder en avgörande roll för välståndet. Handel och direktinvesteringar ger företag möjlighet att bredda den egna marknaden. De ger också möjlighet till internatio- nell arbetsdelning och därmed en effektivare resursanvändning. Den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt att separera arbetsmoment i produktionsprocessen på ett sätt som inte var möjligt. Företag kan därför i allt högre utsträckning välja att lägga ut delmoment av produktionen till olika länder, och på så sätt bygga en verksamhet som tar till vara olika länders komparativa fördelar. De finansiella marknaderna har vidare integrerats i ökad ut- sträckning, bland annat som ett resultat av den tekniska utveck- lingen vilken gjort det möjligt att flytta finansiellt kapital mycket 11 Regeringsbeslut U2006/9119/IS. Inledning: Trender som påverkar tillväxten En allt större del av de finansiella tillgångarna i ett land ägs av utländska investerare.12 som internationaliseringen innebär möjligheter för den egna ekonomin, sätter den i olika avseenden ramar för och ställer nya krav på den nationella politiken. Internationaliseringen innebär en ökad internationell konkurrens, vilket i sin tur medför ett ökat omvandlingstryck. Nya snabbväxande industriländer som integrerats i världsekonomin, som och , har konkur- rensfördelar i form av lägre produktionskostnader för en mängd produkter. Många uppfattar därför internationaliseringen som ett hot mot svenska jobb och den svenska tillväxten. En bilaga till utredningen visar, tvärtom mot vad som ofta är föreställningen, att mer internationaliserade branscher inte karaktäriseras av högre sannolikhet för neddragningar än andra branscher.13 Men för att ska kunna hävda sig väl i den internationella konkurrensen krävs en god anpassningsförmåga till nya förhållanden. 1.2Centrala politikområden för att möta framtiden De tre utvecklingstrenderna inrymmer alla både möjligheter och utmaningar som kan påverka tillväxtförutsättningarna och därmed utvecklingen av levnadsstandarden framöver. Kapitel 2 i betänkandet ger en bild av hur den svenska ekonomin utvecklas i basscenariot för . Beräkning- arna sträcker sig i första hand , men de offentliga finansernas utveckling har även ett längre perspektiv och räknas . scenario ger en samlad hel- hetsbild av ekonomin, vilket skiljer den från andra, ofta mer avgränsade, analyser. Det blir därmed möjligt att fånga upp hur för- ändringar på en marknad får återverkningar i andra delar av ekonomin. Scenariot ska inte ses som en långsiktig prognos över utvecklingen, utan visar på en möjlig utvecklingsväg. Utredningen identifierar ett antal områden som centrala att inrikta politiken mot för att ska stå väl rustat att möta framtiden. Dessa är att åstadkomma 12Bilaga 5 till (SOU 2008:12). 13Bilaga 7 till (SOU 2008:21). Inledning: Trender som påverkar tillväxten en god förmåga till anpassning och omställning Kapitel 3 till 7 i utredningen behandlar dessa områden närmare. Kapitlen diskuterar och nyanserar också i viss mån de antaganden som utredningen gör i framskrivningen av ekonomin. I kapitlen presenteras även två alternativscenarier. Ett högt arbetsutbud (kapitel 3) är grundläggande för en god utveckling framöver. Dels skapar arbete tillväxt, dels bidrar det till finansieringen av de offentliga välfärdssystemen. Medan många andra studier diskuterat arbetsutbudspotentialen i olika grupper i samhället fokuserar på arbetslivets längd. Relativt små förändringar av in- respektive utträdesåldern skulle kunna få stora effekter på antalet arbetade timmar i ekono- min. I och med inträdesålderns nära koppling till utbildningssyste- men, diskuteras särskilt utbildningens betydelse för förankringen på arbetsmarknaden. En god produktivitetsutveckling (kapitel 4) är likaså central för landets välståndsutveckling. Att produktionsresultatet kontinuer- ligt ökat i förhållande till produktionsinsatsen, dvs. att produktivi- teten ökat, är en viktig förklaring till att levnadsstandarden har kunnat öka över tiden. Kapitlet lyfter fram hur produktivitets- utvecklingen skiljer sig åt i olika branscher och vilka faktorer som påverkar produktiviteten. Särskilt diskuteras hur övergången till mer tjänsteproduktion kan komma att påverka produktivitetstill- växten i ekonomin. En god anpassnings- och omvandlingsförmåga (kapitel 5) i ekonomin är fundamental för som är en liten öppen ekonomi och därmed i hög grad beroende av utvecklingen i omvärlden. Den fortsatta internationaliseringen gör att fler områ- den och personer kan komma att påverkas, vilket kan komma att ställa nya krav på anpassningsförmågan. Anpassningsförmågan påverkas bl.a. av arbetskraftens rörlighet geografiskt men också mellan olika yrken och arbetsgivare. Omvandling är ett begrepp som saknar klar definition och i kapitlet diskuteras bl.a. olika sätt att mäta omvandlingen i ekonomin. Kapitlet undersöker också om omvandlingstakten i förändrats . Ytterligare en central fråga att hantera är hur klimatpolitiken (kapitel 6) kan utformas så att en god ekonomisk tillväxt kan kombineras med begränsade klimateffekter. Inledning: Trender som påverkar tillväxten beskriver hur sambandet mellan energianvändning och ekonomisk tillväxt samt kopplingen till koldioxidutsläpp har sett ut över tiden, och diskuterar vilka mekanismer som ligger bakom utvecklingen. I scenarier inkluderas utsläpp av koldioxid och i ett alternativscenario analyseras hur kostnaderna för att uppnå ett givet klimatåtagande påverkas av hur klimatpolitiken utformas. Utredningen har som sin utgångspunkt att även i fram- tiden ska vara en välfärdsstat som har offentligt finansierade väl- färdssystem som ger trygghet för medborgarna. De offentliga välfärdssystemen (kapitel 7) behöver därför utformas så att de blir stabila och trovärdiga . I kapitlet fokuseras de s.k. välfärdstjänsterna vård, omsorg och utbildning – och hur de ska kunna vidareutvecklas framöver. I takt med att välståndet ökar kan efterfrågan på välfärdstjänsterna förväntas öka, som skattefinansieringen gör att det blir svårt att expandera tjänsterna . I kapitlet ges även en bild av omfattningen av utbytet av välfärdstjänster mellan och utlandet. Det avslutande kapitlet (kapitel 8) summerar betänkandet genom att återknyta till de utvecklingstrender som beskrivits inledningsvis. Utredningen lyfter också fram vilka förändringar som bör genomföras i politiken för att bättre ta tillvara nya möjlig- heter och möta framtida utmaningar. I kapitlet sammanfattar utredningen sina huvudsakliga slutsatser. 2Den ekonomiska utvecklingen på lång sikt ska utgöra ett beslutsunderlag för den ekonomiska politiken. Som en del i detta underlag ger utredningen en samlad bedömning av den makroekonomiska utvecklingen i på lång sikt. Ett viktigt stöd för denna bedömning är de scenarier som utarbetas, dvs. beräkningarna av möjliga utveck- lingsförlopp för ekonomi på lång sikt.14 Beräkningarna i scenarierna baseras bl.a. på befolkningsprogno- ser, produktivitetstrender, framskrivningar och prognoser över världsmarknadens utveckling. Horisonten för beräkningarna är 2030, med en utblick mot 2050 när det gäller de offentliga finansernas utveckling. Scenarioberäkningarna tjänar som utgångs- punkt för att belysa trender och identifiera viktiga ekonomisk- politiska problem samt analysera effekterna av politik- och omvärldsförändringar i s.k. alternativscenarier. Basscenariot ska inte ses som en långsiktig prognos. Scenariot ger en bild av produktions- och konsumtionsmöjligheterna vid en utveckling där inga avgörande förändringar genomförs i politiken. beaktas i viss mån effekterna av den politik som redan är beslutad, men som ännu inte fått fullt genomslag i ekonomin. Därför får exempelvis arbetsutbudsstimulerande åtgärder ett visst genomslag i scenarierna. Scenarierna räknas fram dels med en modell som beskriver real- ekonomiska flöden mellan näringslivets olika branscher, hushåll, offentlig sektor samt internationell handel, dels med en modell som i mer detalj beskriver de offentliga finansernas utveckling. Beräk- ningarna i de två modellerna utgår från samma antaganden och 14 I bilaga 1 till presenteras scenariobilden och beräknings- förutsättningarna mer utförligt (SOU 2008:108). Den ekonomiska utvecklingen på lång sikt resultaten är avstämda med varandra för att kunna ge en så god och samlad beskrivning av den ekonomiska utvecklingen som möjligt. Den utveckling som beskrivs i basscenariot karakteriseras bland annat av att antalet arbetade timmar ökar svagt trots en ökad invandring av personer i arbetsför ålder. blir den ekonomiska tillväxten relativt god, mycket tack vare en god produktivitetsutveckling. Med allt fler äldre i befolkningen ökar de offentliga utgifterna som andel av BNP även om kvaliteten och omfattningen i de offentliga verksamheterna är oförändrad per person. Därefter minskar kostnadstrycket från demografin. De offentliga finanserna är hållbara på lång sikt, men en förutsättning för att detta ska gälla är att standarden i den offentliga verksamheten är oförändrad. Den ekonomiska tillväxten i form av BNP växer i basscenariot i samma takt som den gjort , en tillväxt på . Denna BNP-tillväxt blir resultatet av de anta- ganden som görs i basscenariot kring bland annat utvecklingen på världsmarknaderna, arbetsutbudet och produktiviteten. I de föl- jande avsnitten beskrivs dessa faktorer. Beräkningarna bortser från konjunktursvängningar. Det illustre- rade utvecklingsförloppet ska därför ses som utvecklingen av en potentiell BNP vid ett normalt resursutnyttjande. I verkligheten kommer konjunktursvängningar att förekomma vilket gör att den faktiska produktionen, arbetslösheten och andra storheter kommer att vara större eller mindre än den potentiella. I tabell 2.1 redovisas ett antal nyckeltal från basscenariot. Den ekonomiska utvecklingen på lång sikt Tabell 2.1 Nyckeltal från basscenariot 16–64 år Anm.: Försörjningsbalansens utveckling i volymtermer. Källa: Bilaga 1 till (SOU 2008:108). 2.1.1Världshandelns betydelse allt större har den internationella ekonomiska integrationen varit betydande och det är troligt att denna utveck- ling fortsätter framöver. Global BNP har vuxit med i genomsnitt 1980 som den internationella handeln har vuxit med i genomsnitt . Bakom handelsökningen ligger en kombination av minskande handels- hinder och lägre transaktionskostnader. Bland annat har samarbetet inom världshandelsorganisationen bidragit till lägre tullar och en rad frihandelsområden har bildats med ökad handel som följd. har informationsteknikens utveckling medfört Den ekonomiska utvecklingen på lång sikt lägre kostnader för företagen att samla in, lagra och överföra information. Handelsliberaliseringen och den tekniska utveck- lingen har tillsammans med minskade hinder för företagsinvester- ingar underlättat för multinationella företag att dela upp sin produktion mellan olika regioner. I basscenariot växer internationella handel med i stort sett samma takt som trenden . Exporten växer långsammare, men fortfarande relativt starkt. Sammantaget minskar det svenska handelsbalansöverskottet till av BNP 2030. Utvecklingen beror delvis på att den åldrande svenska befolkningen sparar mindre och köper mer inhemskt producerade tjänster. Tjänstehandeln ökar sin andel både av exporten och importen . Det betyder inte att tillverkningsindustrins handel minskar utan att tjänstehandeln ökar ännu något snabbare.