sou · GXB378 · 2009-09-29 00:00:00 — Mot bakgrund av de generella villkoren för begränsningar i grundläggande fri- och rättigheter fanns det enligt utskottet inte heller något att anmärka mot fullmakterna att avlägsna en person och rätten att därvid använda maktmedel (GrUU 2/1999 rd). – Regeringsformen är ersatt med grundlagen, utan att det därvid har skett någon ändring av betydelse för den nu aktuella frågan. Enligt statistik från passeras den i entrén använda larmbågen av i snitt 500 personer per dag. fråntas besökarna 4 000 föremål och ämnen; 200 av dem återlämnas aldrig. Säkerhetskontrollerna utförs av vakter från ett kontrakterat vaktbolag, således inte av domstolens egen personal. Kontinuitet råder dock i bemanningen såtillvida att vakterna endast har som arbetsplats. Det finns alltid minst fem vakter på plats i tingshuset. Säkerhetskontrollen vid larmbågen i domstolsentrén bemannas alltid av två eller, , tre vakter. Vid utredningens besök i uttryckte domstols- och vaktpersonal uppfattningen att antalet incidenter (hot och spända situationer) hade ökat , dvs. trots införandet av säker- Å andra sidan påstods de allvarligaste händelserna inträffa före respektive efter rättegångarna. Någon statistik som närmare belyste denna uppfattning fanns inte att tillgå. I samband med att de omfattande ändringarna i säkerhetskontrolllagen infördes anmärkte regeringen att den hade för avsikt att utvärdera den nya lagstiftningen när den varit i kraft (prop. 2000/01:32 s. 60). Denna utvärdering påbörjades av DV i enlighet med uppdrag i regleringsbrev, vilket resulterade i rapporten säkerhet i domstol – en utvärdering (DV Rapport 2007:1) samt en komplettering av rapporten, daterad . Verket föreslog, som tidigare nämnts, att lagstiftningen skulle utredas ytterligare (se avsnitt 4.7.3). Det var således mot denna bakgrund som regeringen beslutade att tillsätta förevarande utredning. För att skapa underlag för utredningens överväganden om behovet av ändrade lagregler ska utredningen enligt direktiven kartlägga säkerhetsriskerna i och hoten mot domstolarna. Utredningen ska också klargöra i vilken omfattning berörda myndigheter samverkar när det gäller säkerheten i domstolarna och hur denna samverkan fungerar. Vidare framgår av direktiven att utredningen – förutom att undersöka hur domstolarna och de domstolsanställda ser på saken – ska ta reda på hur övriga aktörer och besökare i domstolarna upplever säkerhetssituationen där. Dessutom ska möjligheten att använda videokonferens och erfarenheterna härav vägas in i beslutsunderlaget. Utredningen vill här lägga till att det inte enbart är verifierbara säkerhetsrisker och hotbilder som är av betydelse för de slutsatser som kan dras. Även allmänhetens förtroende för domstolsväsendet och övriga delar av rättsväsendet står i fokus och måste vägas in när åtgärder övervägs. Rättsväsendets effektivitet och förmåga att skapa förtroende för sin verksamhet anges nämligen ofta som en av de tydligaste skiljelinjerna mellan välfungerande demokratier och underutvecklade rättssamhällen. Om det bland allmänheten saknas tillräckligt förtroende för att anmäla brott, och om bristande förtroende för åklagare och domstol leder till att enskilda inte ställer upp som målsägande eller vittnen vid utredningar och brottmålsförhandlingar etc., uppstår naturligtvis stora och allvarliga problem för rättskipningen. Negativa konsekvenser uppstår givetvis för hela rättsväsendet, även när det bara är förtroendet för en del av det som är förhållandevis lågt (se Nationella trygghetsundersökningen 2007, Brå Rapport 2008:3, s. 116 med hänvisningar). Staten har en grundläggande skyldighet att bereda domstolens personal, advokater, åklagare och andra yrkesgrupper som har domstolen som arbetsplats samt parter och allmänhet skydd till liv och hälsa i samband med domstolsförhandlingar. Enligt är det ordförandens sak att se till att ordningen upprätthålls under själva förhandlingen. Det är emellertid inte enbart det konkreta skyddsansvaret som här är ifrågasatt. Utöver att allmänheten tryggt och säkert ska kunna besöka landets domstolar finns det ett särskilt intresse av att enskilda parter och vittnen m.fl. också kan yttra sig utan fruktan och oro för våld i samband med en pågående förhandling. Trygghetsaspekten är naturligtvis också en viktig arbetsmiljöfråga som domstolspersonalen berörs av i sitt dagliga arbete. Som regeringen anförde redan när säkerhetskontrollagen infördes (då under beteckningen lagen om säkerhetskontroll vid domstolförhandlingar) är det av grundläggande betydelse för ett fritt och demokratiskt samhälle att domstolarna kan verka fritt, vilket innebär bl.a. att domstolarna i möjligaste mån måste skyddas mot angrepp eller andra störningar som kan företas i syfte att söka påverka eller förhindra fortgången av det rättsliga förfarandet (prop. 1980/81:114 s. 10). Domstolsförhandlingarnas behöriga gång måste alltså också värnas. är domstolarna typiskt sett en plats där mycket laddade intressen kan stå mot varandra och där beslut fattas som får stor betydelse för enskilda. Inte sällan är det i brottmål personer med en våldsam bakgrund eller ett bristande omdöme som berörs. Också civilrättsliga mål, exempelvis familjemål i allmän domstol, kan innehålla känsloladdade moment. Bland målen i allmän förvaltningsdomstol kan migrationsmålen och de s.k. psykiatrimålen nämnas (se även avsnitt 7.12 om förhandlingar som hålls utanför domstolen). Desperation och hämndlystnad är känslolägen som då kan ta överhanden, vilket kan spegla sig i yttranden och handlingar, liksom i de föremål parter och andra bär med sig. Andra besökare kan, av rädsla eller andra orsaker, också vara utrustade med farliga föremål för att kunna konfrontera en eventuell hotbild. Likväl förutsätts personer innanför domstolsbyggnaders väggar respektera de regelverk som gäller för att rättskipningen ska kunna fungera optimalt. Detta sker naturligtvis för det mesta. Det hävdas följaktligen ibland – även av domstolschefer som utredningen har kommit i kontakt med under sitt arbete och som har haft vetskap om att incidentrapporteringen ger besked om att vapen tas in på domstolarna – att antalet mycket allvarliga incidenter i de svenska domstolarna är förhållandevis begränsat. Detta skulle då utgöra ett skäl för att man bör nöja sig med den möjlighet till hantering av säkerhetsriskerna som präglar det nu gällande regelverket. Att nöja sig med det faktum att antalet svårartade incidenter är litet är dock enligt utredningens uppfattning ett riskfyllt förhållningssätt som, mot bakgrund av det hårdnande samhällsklimatet, skulle kunna få negativa konsekvenser för såväl domstolsanställda som besökare. Det är i stället utredningens uppfattning att en målsättning måste vara att det ska råda en nolltolerans mot vapen och andra farliga föremål i domstolarna, alldeles oavsett risken för våld eller övergrepp i det enskilda fallet. En annan målsättning är att det allmänna ska ges nödvändiga verktyg för att minska riskerna för incidenter i domstolarna. En kompletterande förutsättning måste emellertid vara att dessa instrument också är acceptabla i ett demokratiskt rättssamhälle. Kostnads- och effektivitetshänsyn får inte heller tillåtas att väga så tungt i förhållande till säkerheten i domstolarna att det hindrar att säkerhetsaspekten ges den ställning den bör ha i ett väl fungerande domstolsväsende. 7.3Om sambandet mellan ordning och säkerhet När det i fortsättningen talas om möjligheten att besluta om säkerhetskontroller är det enligt utredningen inte utan intresse att det i säkerhetssammanhang finns ett tydligt samband mellan ordningsstörningar i stort och incidenter som är förenade med stora risker för både personal och besökare, med eller utan vapen och andra farliga föremål inblandade. har utredningen tagit del av berättelser om hur rättens ordförande har haft svårt att registrera – och än mindre reagera på – hotfulla gester o.d. under rättegångar med ett flertal åhörare, men också om åklagare och häktespersonal som mer eller mindre fått sin rörelsefrihet beskuren av uppretade och närgångna domstolsbesökare i förhandlingspauser. Andra belysande exempel har inhämtats vid samtal med polis och ordningsvakter som tjänstgör vid en större sydsvensk domstol. De har samstämmigt berättat om hur domstolen i fråga har blivit något av en samlingsplats för bl.a. olika ungdomsgäng – ibland så många som tre på en gång – som nyttjar förhandlingarna som öppna biografer. Domstolsbesök av detta slag tycks närmast betraktas som en modegrej bland ungdomarna, som ofta är i åldern 15–. Gängen upplevs som ett betydande orosmoment, inte minst genom vad som kan uppfattas som ett respektlöst och provocerande uppträdande gentemot personer i och utanför rättssalarna. Även symboler som visar gängtillhörighet eller -sympatier förekommer. Allt detta bidrar till ett otrevligt klimat. Besökare som på grund av ordningsstörning avvisas från någon viss förhandling visar sig inte sällan strax i en närliggande sal, där samma problematik uppstår på nytt. Mobiltelefonerna, som används för att skicka och ta emot smsmeddelanden eller spela spel under själva förhandlingarna, upplevs av personalen som ett stort problem. Även fotofunktionerna kommer enligt uppgift till användning vid domstolsbesöken. Det har också inträffat att mobiltelefonerna brukats för att kalla på förstärkning när stämningen blivit spänd. kan sålunda antalet besökare öka mycket kraftigt, vilket naturligtvis sätter säkerhetsaspekten i ett nytt ljus. Det händer också att olika gäng med motstående intressen söker sig till en och samma förhandling, vilket ytterligare ställer ordningsfrågan på sin spets. Det rör sig inte sällan om ungdomsmål, men det kan i vissa fall vara omöjligt att avgöra vilka mål som egentligen är i behov av skärpta säkerhetsåtgärder. Vad som sagts kan knappast sägas vara symtomatiskt för arbets- och säkerhetsklimatet i svenska domstolar f.n. illustrerar exemplen att lagstiftning och resurstilldelning naturligtvis inte enbart kan vara inriktade på att tillgodose den genomsnittliga domstolens behov – de måste i stället anpassas så att det även går att komma till rätta med extremerna. Det är enligt utredningen uppenbart att en inledningsvis till synes harmlös skärmytsling eller oroshärd som inte hejdas i rimlig tid lätt kan eskalera till något svårhanterligt. Det är sannolikt så att det uppkommer situationer i domstolarna i vilka den som har att svara för ordningen tvekar inför att sätta sin auktoritet och självaktning på spel genom någon impopulär tillrättavisning. Detta har, enligt vad utredningen erfarit, i vissa fall lett till att andra domstolsaktörer – i avsaknad av säkerhetspersonal anställd vid domstolen – har fått ingripa för att en händelse inte ska mynna ut i en hotfull eller våldsam situation. Utredningsdirektiven är tämligen återhållsamma när det gäller möjligheten att via något självständigt spår komma till rätta med sådana riskmoment som inte direkt kan knytas till brottslighet av den karaktär som säkerhetskontrollen är ämnad att förebygga. Detta gäller alltså trots att incidenter som saknar inslag av tillhyggen eller dylikt i vart fall rent mängdmässigt torde dominera vardagen – det kan handla om t.ex. verbala hot, knuffar eller rena knytnävsslagsmål. Någon skärpning av de ordningsregler som finns i 5 kap. RB framstår under alla omständigheter inte som en egentlig lösning på denna problematik. Däremot skulle en större personaltäthet på vaktsidan ge bättre förutsättningar för ordföranden att axla sitt ansvar för ordningen vid sammanträdena. Eventuella tillrättavisningar blir då lättare att effektuera, vilket ofta torde ha en återhållande inverkan på den som är – eller har förutsättningar att bli – upphov till ett ingripande. Att ordningsnivån i gemensamma väntutrymmen och vid ingångar skulle gynnas är närmast uppenbart. Det kan t.o.m. hävdas att om kraftigt förstärkta resurser ges till anlitande av uniformerad personal, så uppnås i vart fall delvis samma syften som om det i stället skulle ha införts ökade möjligheter att besluta om säkerhetskontroller. Med hänsyn till inriktningen på uppdraget får eventuella effekter på ordningsnivån till följd av en ökad bemanning nu närmast ses som en positiv bieffekt till ett eventuellt ändrat regelverk kring säkerhetskontrollerna, även om en sådan givetvis också kan nås på andra sätt än det som är aktuellt (t.ex. genom ökade anslag till anställning eller hyra av ordningsvaktspersonal, utan koppling till permanenta säkerhetsarrangemang vid entréer). Denna effekt har emellertid så stor potential att den torde kunna tillmätas viss självständig betydelse när ändringar i regelverket kring säkerhetskontrollerna övervägs, i vart fall när det gäller omfattningen eller inriktningen. En möjlighet till ökad användning av säkerhetskon- troller – eller i vart fall en beredskap för att genomföra sådana säkerhetskontroller i större utsträckning än – ger hur som helst tillsammans med en ökad personaltäthet på vaktfronten de totalt sett bästa förutsättningarna för en riskminimering i de svenska domstolarna. 7.4Kartläggning av säkerhetsriskerna – vad har ändrats ? Säkerhetsriskerna i och hoten mot de svenska domstolarna är svåra att empiriskt kartlägga och bedöma. Vad som talar för att de är än svårare att sätta fingret på än när säkerhetskontrollagen senast ändrades är att det finns en allmänt utbredd uppfattning att de helt oförutsägbara våldshandlingarna (jfr prop. 2000/01:32 s. 40) blir ett allt vanligare inslag i samhällslivet. Här kan nämnas att gärningspersoner med personlighetsstörning ofta utgör en stor andel av brottspopulationer vid grova våldsbrott och att de personlighetsstörda gärningspersoner som förekommer vid dödligt våld i huvudsak kan sägas karaktäriseras av att ha bland annat impulskontrollstörningar eller bristande empatiförmåga, något som lätt kan leda till våld. Även personer med psykoser (såsom olika typer av schizofreni och depressioner) kan ha en störd verklighetsuppfattning, exempelvis genom hallucinationer, vilket kan leda till vanföreställningar, missförstånd och missuppfattningar med våldsamma handlingar som följd (Brå Rapport 2008:23 s. 76 f.). Till detta bidrar också psykiatrireformens effekter och ett samhällsproblem med drogmissbruk. Det finns också tecken på ett tilltagande ifrågasättande av auktoriteter, men även disciplinära problem på sina håll i skolvärlden. Detta kan spilla över på andra delar av samhällslivet, bl.a. domstolsväsendet och övriga delar av rättsväsendet. Om lugnet i rättssalar och väntrum påverkas i samma anda, får detta givetvis också effekter på ordningen och därmed säkerheten. Därtill kommer ett tilltagande utanförskap – inte minst hos personer med annan etnisk och kulturell bakgrund – och en social utslagning som följer av ekonomiska svängningar i samhällslivet. Referensramarna hos rättsväsendets aktörer och parter, vittnen och åhörare har på så sätt fjärmat sig från varandra i någon övergripande mening. Skillnader i kulturmönster och kommunikationsproblem (men också rena fördomar) kan bidra till en spänd situation i domstolen, liksom att det numera inte är sällsynt att parter och andra som kallats till domstolen åtföljs av ett större antal vänner och släktingar som av solidaritetsskäl deltar vid förhandlingen. Detta reser inte sällan ordningsfrågor, vilka om de inte hanteras korrekt kan utvecklas till rena säkerhetsrisker. Utöver vad som nämnts följer givetvis risker också i spåren av organiserad brottslighet, ungdomsgängbildningar och internationell brottslighet, vilket är tre faktorer som alla får anses vara under framväxt. Att det i den organiserade brottslighetens led finns element som har förutsättningar att angripa hela rättsväsendets grundvalar genom bl.a. hot och trakasserier står klart. Det finns skäl att anta att den beslutade satsningen mot den grova organiserade brottsligheten kan medföra ökade säkerhetsrisker för företrädare för det allmänna (se avsnitt 5.1.4 om den organiserade brottsligheten och Brå Rapport 2005:18 s. 34). Några tecken på att risken har ökat för rena terrordåd eller attentat mot domstolsväsendet och den roll som domstolarna har i samhället, kanske främst från organisationer med politiska motiv, har dock inte framkommit (jfr vad som i Brå Rapport 2009:15 s. 175 sägs angående bl.a. autonoma gruppers angrepp på myndigheter, avsnitt 5.1.5). Vilka farhågor uttrycks då från domstolarnas egen sida gentemot de olika kategorier som här nämnts? Utredningens intryck är att det – kanske mot all förmodan – inte är den organiserade brottsligheten, t.ex. de s.k. mc-gängen, som enligt domstolarnas egen uppfattning svarar för de största riskerna. Bland de orsaker som anges är att sådana grupperingar är väl påpassade när de är aktuella i mål i domstol. Tämligen ofta torde säkerhetskontroller arrangeras redan utifrån måttliga hotbilder, varefter riskerna uppfattas som hanterbara. Vad som i stället nämns som en riskfaktor är exempelvis ungdomsgängen i vilka det kan finnas personer med bristande förståelse eller respekt för rättssamhället. Den allra största riskfaktorn uppges dock finnas i civilmålen, kanske framför allt familjemålen, som ofta är kulmen på en lång och upprivande kamp. I sådana mål finns sällan någon polisutredning (eller kontakt med andra myndighetspersoner, såsom åklagare) som kan ligga till grund för de hotbildsanalyser som är relativt vanliga i brottmål. Följaktligen är det ytterst sällan som säkerhetskontroller beslutas i något annat än brottmål. Som framgår av redovisningen i avsnitt 5.1.1 har antalet polisanmälda våldsbrott ökat . Vad som därjämte är värt att framhålla är att anmälningarna om övergrepp i rättssak har ökat med (se avsnitt 5.1.8), dvs. i stort sett som har gått sedan lagen senast var föremål för ändringar, och att det av forskning framgår att domstolsbyggnaden och rättegångssalen är vanliga platser för otillåten påverkan. Huvudförhandlingen är ju dessutom ett av de (få) ställen där brottsoffer eller vittnen och gärningsmän ofrånkomligen möts. Ett mer konkret underlag vid bedömningen av säkerhetsriskerna ger den incidentrapportering som utvecklats av DV. Rapporteringen förmedlar en tämligen god bild av de incidenter som domstolspersonal och besökare ställs inför i vardagen (se redogörelse i avsnitt 4.2 och 4.3). Även om incidentrapporteringen först har utvecklats till ett tillförlitligt mätredskap vad beträffar säkerhetsrisker kan man inte annat än att – i likhet med DV – dra slutsatsen att det mesta pekar på att incidenternas antal är i stigande. Det är emellertid uppenbart att det är långtifrån alla relevanta incidenter som äger rum inne i domstolens lokaler: några av de allvarligaste domstolsrelaterade incidenterna har skett på annat håll, t.ex. i olika domstolsaktörers hem. Ett skäl till detta kan vara att domstolarna har vidtagit åtgärder som mer eller mindre svarar upp mot hotbilden, både i enskilda mål med en påtaglig risk (genom säkerhetskontroller) och i generell mening (säkerhetsanordningar av olika slag, t.ex. övervakningskameror). Säkerhetsfrågorna kan helt enkelt sägas ha en högre prioritet jämfört med för något tiotal år sedan. måste lärdomar dras från vad som framkommer av incidentrapporterna från vissa tingsrätter (se särskilt de i avsnitt 4.3 refererade rapporterna). Att ett hundratal farliga föremål tas i förvar eller i beslag i samband med ett fåtal dagars allmän säkerhetskontroll antyder att inte så få besökare i landets domstolar torde ha sådana föremål närmast som ett slags standardutrustning och att de uppenbarligen knappast ens reflekterar över det rimliga i att föremålen kommer att bli synade i en säkerhetskontroll. Rapporterna från bl.a. och torde dessutom ha ett antal felkällor som inte på något sätt dämpar intrycket av att domstolarna drar till sig beväpnade individer. Sålunda kan man tänka sig att det funnits personer som i förväg hade hört talas om att allmän säkerhetskontroll skulle genomföras under och därför höll sig borta från tingsrätten; alternativt kan de ha gjort sig av med eventuella farliga föremål före inpasseringen. Vidare kan det inte uteslutas att fler personer än de som iakttagits av ordningsvakterna faktiskt avvikit från domstolen sedan de insett att de skulle bli kroppsvisiterade. Därtill kommer att de föremål som räknas upp i rapporten synes vara sådana som på grund av sitt metallinnehåll ger utslag vid passeringen av en larm- eller säkerhetsbåge eller vid undersökning med handmetalldetektorer. Så är inte fallet med farliga föremål i form av vätskor eller av plast, som alltså kan ha missats vid en undersökning med enbart tekniska hjälpmedel. Jämfört med situationen vid säkerhetskontrollagens tillkomst ger detta sammantaget en närmast helt ny och allvarligare bild av situationen i domstolarna. Som framgår av vad som sägs nedan fordrar detta också adekvata säkerhetsverktyg. I ljuset av vad som sagts anser utredningen, att det finns anledning att överväga en möjlighet att besluta om säkerhetskontroll även utan att det konstaterats föreligga en konkret risk för brottslighet i domstolens lokaler. 7.5Hur ser domstolarna, de domstolsanställda samt övriga aktörer och besökare i domstolarna på säkerhetsfrågan? Domstolarnas (och de domstolsanställdas) uppfattning om säkerhetssituationen är inte helt entydig. Å ena sidan tyder svaren på medarbetarenkäterna (se avsnitt 4.5) på att allt fler av de domstolsanställda känner sig trygga i sitt arbete, som de uppgivna incidenterna i form av hot och/eller våld i vart fall inte tycks ha ökat . Å andra sidan framgår av enkät att i runda tal var tredje domare anser att säkerheten i rättssalarna är ganska dålig eller t.o.m. mycket dålig (avsnitt 5.2.2). Därutöver ger DV:s skrivelse till intryck av att det finns en majoritet av domstolar som menar att det bör vara tillåtet att genomföra en säkerhetskontroll utan att det finns en hotbild mot en viss förhandling eller mot domstolen (avsnitt 4.7.3). Att sedan av domstolarna i den stora säkerhetsenkäten (Säkerhet 2008, se avsnitt 5.4.3) framförde att det för den tillfrågade domstolens del finns behov av utökade möjligheter till säkerhetskontroll talar inte emot att det skulle finnas beaktansvärda önskemål om regeländringar: det faktum att något hundraprocentigt stöd för ändringar inte erhålles torde helt enkelt bottna i att betingelserna varierar kraftigt runt om i landet. Olika individer kan därutöver naturligtvis bära på skiftande föreställningar om vilka farliga föremål som bärs av domstolsbesökarna, särskilt om allmänna säkerhetskontroller hör till undantag i domsagan. (I avsnitt 8 nedan gör utredningen bedömningen att det i slutändan torde bli aktuellt att inrätta en mer eller mindre stående säkerhetskontroll i en väsentligt lägre andel än de av domstolarna som i enkäten framförde sådana önskemål.) Av de professionella aktörerna är det därjämte närmast åklagarna som har uttryckt önskemål om att säkerheten i domstolarna bör skärpas. Detta avspeglas även i svaren på enkät (avsnitt 5.2.2) i vilken en majoritet i större eller mindre utsträckning kände otrygghet i domstolarna, men också i de diskussioner som utredningen har fört med representanter för åklagarna. När det gäller parter och vittnen vill utredningen särskilt peka på enkätundersökning. Denna visar att det finns en betydande andel som känner otrygghet i väntrummen och att närmare hälften av dem som deltog i undersökningen uttryckte någon form av missnöje med de insatser som gjordes från domstolspersonalens sida i trygghetshänseende (avsnitt 5.2.2). Därtill kan man lägga resultaten från senare års Nationella trygghetsundersökningar (NTU, se Brå Rapport 2008:3 och 2009:2), som visar att både personer som har varit utsatta för brott och personer med indirekta erfarenheter av utsatthet för brott är mer otrygga än andra, vidare att det bland de otrygga också finns en ovanligt stor andel av personer med mycket lågt förtroende för domstolsväsendet och övriga rättsväsendet (avsnitt 5.1.10).