sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Först ges en redogörelse för gällande rätt för koncessioner och för det praktiska förfarandet kring ansökan och tillståndsprövningen. Därefter redo- visas erfarenheter från projektet och en analys av dessa. Vidare finns en genomgång av tillståndsprövningen av annan infrastruktur samt erfarenheter från sådana projekt. Den prövning av kraftledningar som torde kunna göras enligt 17 kap. 3 § presenteras under punkten 6. Frågan om avgränsningen av relevant samråds- respektive sakägarkrets är speciell för strukturförändringsprojekt och lyfts fram särskilt. Slut- ligen redovisas mina preliminära överväganden och förslag. För att få bygga eller använda en kraftledning krävs enligt ellagen (1997:857) tillstånd – nätkoncession – från regeringen. Regeringen får bemyndiga nätmyndigheten, , att pröva frågor om nätkoncession. Sådant bemyndigande har lämnats i elförordningen (1994:1250). Enligt bemyndigandet gäller dock att inte får avgöra ärenden som avser utlandsförbindelser eller ledningar med en spänning överstigande där någon sakägare, kommun eller statlig myndighet mot- sätter sig bifall till ansökan. Det finns två olika typer av nätkoncessioner. Nätkoncession för linje, som avser en ledning med i huvudsak bestämd sträckning, och nätkoncession för område, som inte avser en särskild ledning utan ger innehavaren rätt att inom ett närmare angivet område bygga och använda ledningar upp till en viss spänning. Förutsättningarna för att meddela nätkoncession är bl.a. att anläggningen är lämplig från allmän synpunkt, 2 kap. 6 § ellagen. Syftet är att hindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningar byggs, t.ex. i områden där tillräcklig överföringskapacitet redan finns, eller att ledningar dras fram på ett sätt som orsakar onödigt stor skada för tredje man. En annan förutsättning är att även den som beviljas nätkoncession är lämplig från allmän synpunkt, 2 kap. 10 § ellagen. Med detta avses att innehavaren ska besitta både teknisk och ekonomisk kompetens samt ha en organisation som är anpassad för verksam- heten. Till byggandet av en ledning räknas inte bara själva upp- förandet av en ledning, utan även schaktning, skogsavverkning eller annan liknande åtgärd för att ge plats åt ledningen. Detta betyder att sökanden inte kan vidta några sådana åtgärder innan begärd nät- koncession är beviljad. Ellagen innehåller inga särskilda bestäm- melser om övergripande prövningar. Prövning enligt ellagen förut- sätts ske för varje enskild ledning (område eller linje). Vid meddelande av nätkoncession för område fastställs alltid en för området högsta tillåtna spänning. Den högsta tillåtna spän- ningen utgör grund för nätkoncessionärens monopol inom konces- sionsområdet och kan under gällande koncessionstid bara ändras på nätkoncessionsinnehavarens begäran. En ansökan om ändring måste vara en fullständig ansökan om nätkoncession för område, med en ny högsta spänning. En nätkoncession ska enligt 2 kap. 11 § ellagen förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt samt med de villkor som behövs för anläggningens utförande och nyttjande. Här avses särskilt villkor som behövs till skydd för miljön. Eftersom det inte sker någon särskild tillståndsprövning enligt är det viktigt att nödvändiga miljökrav ställs vid koncessionsprövningen enligt ellagen (prop 1997/98:90 s. 204). Vid prövningen ska även vissa bestämmelser i till- lämpas, se vidare under punkten 2.2 nedan. Ellagen och gäller parallellt och det finns inga begränsningar i ellagen mot att ingripa mot eventuella olägenheter med stöd av (prop 1997/98:90 s. 203). I elförordningen (1994:1250) återfinns mer detaljerade regler om koncessionsansökningar och nätmyndighetens handläggning. Sökanden ska i en koncessionsansökan redogöra för behovet av ledningen, för vilka alternativa ledningssträckningar som under- sökts och resultatet av de samråd som föregått ansökningen. Till ansökan ska bl.a. bifogas teknisk beskrivning, miljökonsekvens- beskrivning, karta och förteckning över berörda fastigheter och dess ägare. Innan miljökonsekvensbeskrivning upprättas ska tidigt samråd ske med och enskilda som kan antas bli sär- skilt berörda. Vid samrådet ska uppgifter lämnas om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Genom samrådet ska det fastställas om verksamhetens miljöpåverkan är betydande. Om där- efter fattar beslut om ledningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, innebär detta att ett utökat samråd ska ske med de myndigheter och kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Beslutet innebär också att miljö- konsekvensbeskrivningen ska uppfylla vissa krav. Anläggandet av en kraftledning har en sådan miljöpåverkan att är tillämplig. Framdragandet av kraftledningar kan medföra stora ingrepp i natur- och kulturmiljö och innebär ofta att värdefull mark tas i anspråk (prop 1997/98:90 s. 203). Av 2 kap. 8 a § ellagen framgår vilka regler i som direkt ska till- lämpas vid frågor om meddelande av nätkoncession för linje. De regler som avses är allmänna hänsynsregler samt bestämmelser om hushållning, miljökvalitetsnormer och miljö- konsekvensbeskrivningar (2-4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § miljö- balken). Bestämmelsen infördes i ellagen i samband med införandet av . Avgörande för att hänsynsreglerna i 2 kap. har ansetts vara tillämpliga vid koncessionsprövningen enligt ellagen är att någon tillståndsprövning enligt inte sker. I stället integreras miljöhänsynen i prövningen genom hänvisningen till 2 kap. . Hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. utgörs av i första hand marknadspolitiska avvägningsregler, med prioritering av vissa intressen. Bestämmelserna tillämpas vid mål och ärenden enligt , vid fysisk planering enligt och vid tillståndprövningar enligt flera andra för- fattningar. Reglerna i 2 kap. överlappar ofta hushållnings- bestämmelserna. En viktig begränsning i hushållningsbestämmelserna är att de inte gäller mot pågående markanvändning, utan ska til- lämpas när en förändrad markanvändning ska prövas. Miljökvalitetsnormer var en nyhet när infördes. Normerna utgörs av föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet och kompletterar hänsynsreglerna i 2 kap. . Tanken är att miljökvalitetsnormerna ska användas för att komma tillrätta med rådande miljöproblem, att undvika framtida miljöproblem samt att uppnå uppställda miljömål. 5 kap. 3 § stadgar att myndigheter och kommuner ska säkerställa att meddelade miljökvalitetsnormer uppfylls t.ex. när de prövar tillstånd och til- låtlighet, samt att miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning. Även reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. miljö- balken tillämpas vid prövning av nätkoncession för linje. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekterna som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare ska beskriv- ningen göra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljö. Miljökonsekvensbeskrivningen ska kungöras och hållas tillgänglig för allmänheten som bereds tillfälle att yttra sig över den innan ärendet prövas. 3.Det praktiska förfarandet vid tillståndsprövning enligt dagens regler 3.1Förstudie och tidigt samråd Det första steget när en ledning ska anläggas är att genomföra en förstudie. Under förstudien undersöks ett antal olika möjliga ledningsstråk, vilka fastställs mer exakt med hjälp av kartunderlag Härefter samlar man in befintligt mate- rial som översikts- och detaljplaner från kommuner, samt GIS-data och regionalt underlagsmaterial m.m. från länsstyrelserna. Vidare görs fältrekognoseringar, dvs. översiktliga rekognoseringar av de studerade stråken från allmänna vägar i syfte att bedöma fram- komligheten. Känsliga ledningsavsnitt och trånga passager inven- teras och påverkan på närboende utreds. Även beräkningar av magnetfält utförs. Under arbetets gång utarbetas en förstudierapport med infor- mation om ledningsstråken, motstående intressen m.m. De stude- rade alternativens effekter, för- och nackdelar samt skälen till att man valt bort vissa alternativ redovisas. Förstudierapporten beskri- ver även hur berörda detalj- och översiktsplaner påverkas. Rap- porten upprättas av ledningsägaren, som samråder med lokala, regionala och centrala myndigheter samt enskilda berörda och intresseorganisationer. Vid samrådet lämnas uppgifter om den planerade ledningens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Syftet med samrådet är att samla in synpunkter som kan använ- das som vägledning vid kommande utredningar om bästa möjliga lokalisering. Både myndigheter och enskilda kan lämna synpunkter. Yttrandena och synpunkterna sammanställs i en samrådsredogörelse. En eller flera ledningssträckningar väljs härefter ut med hänsyn till inkomna synpunkter och ledningsägarens egna bedömningar. Av 2 kap. 8a § ellagen framgår att en miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om nätkoncession för linje. Enligt bestäm- melsen ska vidare 6 kap. tillämpas när det gäller för- farandet och kraven på miljökonsekvensbeskrivningen. I enlighet med dessa regler skickas förstudierapporten och samråds- redogörelsen efter avslutad förstudie till med en begä- ran om ett beslut om projektet kan antas innebära betydande miljöpåverkan (jfr 6 kap. 5 §). Om projektet anses innebära betydande miljöpåverkan, vilket är fallet med de flesta större ledningsprojekt, ska verksamhetsutövaren samråda i en vidare krets och miljökonsekvensbeskrivningen vara mer omfat- tande än vad som annars skulle vara fallet (jfr 6 kap. 4 och 7 §§). Syftet med miljökonsekvensbeskrivningen är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekterna som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap, kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten, och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön. (Jfr 6 kap. 3 §.) Miljökonsekvensbeskrivningen ska kungöras och hållas tillgäng- lig för allmänheten som bereds tillfälle att yttra sig över den. Den ska också remitteras till lokala, regionala och centrala myndigheter samt intresseorganisationer. Efter samrådstiden kompletteras den under förstudien upprättade samrådsredogörelsen med inkomna synpunkter och ledningsägarens bemötande av dessa. Under samrådsskedet kontaktas berörda markägare rörande upplåtelse av mark. Ledningsägaren för härvid förhandlingar med markägarna för att i första hand få tillgång till marken genom teck- nande av markupplåtelseavtal. När samrådsförfarandet är klart upprättas koncessionsansökan. Reglerna för innehållet i koncessionsansökan finns i ellagen och elförordningen. Ansökan om nätkoncession för linje ska vara skriftlig och ges in till nätmyndigheten (Energimarknads- inspektionen). I koncessionsansökan ska sökanden redogöra för behovet av ledningen, för vilka alternativa ledningssträckningar som undersökts och resultatet av de samråd som föregått ansök- ningen, hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. iakt- tas samt tillhandahålla information om den spänning för vilken led- ningen är avsedd (5 § elförordningen). Till ansökan ska bl. a. bifogas en teknisk beskrivning av led- ningen, den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen med sam- rådsredogörelsen, kartor och förteckning över berörda fastigheter och dess ägare. Ansökan ska också innehålla en redogörelse för förhandlingarna med markägarna och utfallet av dessa. (6 § elför- ordningen samt 2 kap. 8a § ellagen). handlägger koncessionsansökningar och beslutar om koncession i de fall då ledningens spänning inte överstiger eller det inte finns några motstående intressen. Om ledningens spänning överstiger och det finns mot- stående intressen (dvs. om någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansökan) fattas beslut av rege- ringen. Om ledningen är en utlandsförbindelse fattas alltid beslut av regeringen. (Se 3 § elförordningen.) Vid anläggande av nya stora överföringsledningar kan man utgå från att ärendena kommer att prövas av regeringen. När ansökan kommer in till sker en första granskning för att fastställa om det krävs några komplet- teringar. Om så inte är fallet skickas ansökan på remiss till en bred krets av företrädare för olika intressen. Att remissbehandling ska ske följer av förvaltningslagen (1986:223) och elförordningen (1994:1250). Av 8 § elförordningen framgår sålunda att remiss ska ske till Försvarsmakten, i län som berörs av ansökan, kommuner som berörs av ansökan, fastighetsägare om ärendet avser nätkoncession för linje, andra sakägare som berörs av ansökan samt annan innehavare av nätkoncession som berörs av ansökan. När Energimarknadsinspektionen har fått in synpunkter på ansökan ska dessa kommuniceras med sökanden om det inte är uppenbart onödigt. Sökanden bereds därvid tillfälle att bemöta de olika synpunkterna. När sökanden har inkommit med eventuella kommentarer är remissförfarandet slutfört. Energimarknads- inspektionen upprättar då ett eget yttrande och överlämnar sedan ärendet till regeringen () för slutligt ställnings- tagande i koncessionsfrågan. En nätkoncession ska enligt 2 kap. 11 § ellagen förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt samt med de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som behövs av säkerhetsskäl eller för att i övrigt skydda männi- skors hälsa och miljön mot skador och olägenheter och främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resur- ser eller som av annat skäl behövs från allmän synpunkt. Koncession för linje meddelas normalt , men om det finns särskilda skäl eller om sökanden begär det, får bestämmas (2 kap. 13 § ellagen). En av regeringen beviljad koncession kan överklagas till Regerings- rätten enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Regeringsrätten kan endast pröva lagligheten och inte lämpligheten av beslutet. En ansökan om rättsprövning ska ges in till Regerings- rätten senast för beslutet. I ansökan ska anges vilken rättsregel sökanden anser att beslutet strider mot och vilka omständigheter som åberopas till stöd för detta. Om Regeringsrätten anser att regeringens beslut strider mot någon rättsregel ska regeringen upphäva beslutet, såvida det inte är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Regerings- rätten ska, om det behövs, återförvisa ärendet till regeringen. Om regeringens beslut inte upphävs, står det fast. 4.Är regelverket ändamålsenligt? 4.1 Erfarenheter från Ström fick regeringens uppdrag att utreda utformningen av det framtida stam- och regionnäten inom . Utredningen tog namnet Ström. I utredningen konstaterades att den nuvarande ellagstiftningen inte är anpassad för omfattande strukturförändringar av elnätet. Ellag- stiftningen utgår från att enstaka ledningar byggs för att komplet- tera den redan befintliga infrastrukturen, inte att det sker större strukturförändringar i ledningsnätet. Nuvarande utformning av lagstiftningen innebär att enskilda ledningar prövas separat och förutsättningslöst. Det finns därför ingen möjlighet att på ett rim- ligt sätt bedöma ett större projekts samlade effekter på miljön och samhällsekonomin. Vidare är det så att det vid beredningen av koncessions- ärenden förutsätts att sökanden har utrett och förberett ärendet till en så detaljerad nivå att det inte råder någon tvekan om ledningens tekniska konstruktion eller sträckning (6 § elförordningen). Där- efter sker prövningen av en ledning i sin helhet. och pröva varje delledning för sig är både tidsödande och kostsamt. Om det sist ansökta projektet avslås kan hela det föregående arbetet dessutom bli helt onyttigt. I utredningsrapporten för Ström konstaterades att en lämpligare ordning än den som gäller med nuvarande regler vore att man först gjorde en övergripande prövning av behovet och tillåtligheten av ledningsprojektet i sin helhet, och att man först därefter inledde närmare utredningar. Förfarandet med en övergripande tillåtlighetsprövning följt av en mer ingående utredning och prövning av de närmare villkoren för projektet finns redan i väglagen och lagen om byggande av järn- väg. I utredningsrapporten avseende ström framfördes att ett dylikt system torde vara mer ändamålsenligt än ellagens regler om koncession när det gäller större infrastrukturprojekt med särskilt tungt vägande allmänintresse. Om ellagens koncessions- regler för stamnätet skulle anpassas till det system som gäller för prövningar enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg skulle man dels uppnå fördelen att regeringens prövning skulle bli mer övergripande, dels att man erhåller en trygghet och säkerhet i att projektet kan genomföras i ett tidigare skede i planeringsprocessen, dels skulle man frigöra resurser från nätmyndigheten. En anpass- ning till detta system skulle inte heller ge avkall på eller försämra miljöprövningen. Vidare skulle en snabbare och effektivare han- tering av tillståndsprövningarna innebära betydande vinster för rättssäkerheten för berörda fastighetsägare och allmänheten. Utöver de allmänna frågor som redovisats i utredningsrapporten för Ström kan noteras följande erfarenheter avseende den första etappen i Ström, vilken är avsedd att byggas från Värtan till Koltorp på . När ledningen från Värtan till Koltorp tas i drift kommer in- matningen av el till att öka, vilket innebär att även över- föring på redan befintliga ledningar i området kommer att öka. Detta medför också att magnetfälten kring redan befintliga led- ningarna kommer att öka. bedömde att ägarna till de hus som skulle komma att påverkas på detta sätt inte var sådana sakägare som avses i 3 § elförordningen. riktade sig därför inte till dessa fastighetsägare i det samråd som föregick koncessionsansökan. bedömde att påverkan på dessa fastighetsägare var marginell och indirekt. Dessutom kom magnetfältet, trots ökningen, med god marginal att ligga inom gränserna för magnetfältsvärden i den koncession som gäller för de befintliga ledningarna. anmodade emellertid att komplettera koncessionsansökan med avseende på frågan hur utbyggnaden av den första etappen skulle komma att påverka mag- net-fälten kring befintliga ledningar i området. gav därför in en sådan komplettering. Efter möte med bl.a. , , före- lades att inkomma med ytterligare komplettering avseende vilka bostadshus som skulle komma att påverkas och hur stor påverkan man kunde räkna med. Svenska kraftnäts komplet- tering visade att 17 bostadshus skulle komma att påverkas i viss mån. förklarade att de hus vilka skulle komma att utsättas för mer än 0,4 mikrotesla fick anses berörda. hänvisade vidare till att part enligt 16 § förvaltningslagen har rätt att ta del av det som tillförts ärendet när detta avser myndighetsutövning mot enskild. Mot denna bak- grund ansåg att beredningen av ären- det borde fortsätta genom att berörda fastighetsägare underrättades om vad som tillförts ärendet och gavs tillfälle att yttra sig över det. Ärendet aktualiserar behovet av ett klargörande av var man ska dra gränsen för vilka personer som ska anses vara sakägare vid olika åtgärder i ett ledningsnät. Varje ny ledning får följdeffekter i andra delar av nätet på samma sätt som om man avleder eller tillför vatten till ett vattensystem. Det är naturligt och ofrånkomligt och gäller även vid ny- eller omdragningar, vid ökad elöverföring, vid anslut- ning av nya elleverantörer eller vid ändringar i styrningen av el- flödet i nätet. Att utvidga sakägarbegreppet till att omfatta alla personer som är indirekt berörda och marginellt påverkade mot- svarar inte sakägarbegreppet vid andra slag av prövningar, utan skulle vara mer omfattande. Som exempel kan man nämna bygg- lovsprövningar där normalt sett bara ägarna till direkt angränsande fastigheter anses vara berörda, även om mer avlägsna grannar ändå kan vara påverkade genom att de ser byggnaden . 4.2 Erfarenheter från SydVästlänken Behovet av en utbyggnad av stamnätet mellan och samt mellan och har konstaterats . Förstudier och samråd har först bedrivits i projektet och i projektet länken som består av en planerad ledning från till /och två likströmsförbindelser därifrån till respektive till . Projektet blir den största ut- byggnaden av stamnätet . Vid planeringen och samrådet av den nya förbindelsen har det visat sig att det finns ett kraftigt motstånd mot nya luft- ledningar bland kommuner, länsstyrelser, intresseorganisationer och allmänheten. Kraven på kablifiering av kraftledningar gäller inte enbart för lokalnät, utan också för regionnät och stamnät. Trots tekniska problem och stora merkostnader planeras därför delar av SydVästlänken att byggas som markkabel. Omfattningen av projektet och de särskilda miljökrav och tillstånd enligt miljö- balken som är förknippade med nödvändiga markarbeten i samband med kabelförläggning av en stamnätsledning ställer särskilda krav på tillståndsprövningen. På motsvarande sätt som Ström innebär en strukturförändring av elförsörjningen för kan man beteckna SydVästlänken som en strukturförändring av stamnätet och elförsörjningen av . 5.Tillståndsprövning enligt väglagen och lag om byggande av järnväg Till skillnad från prövningen för kraftledningar görs vid en pröv- ning av tillåtligheten enligt dessa lagar först en övergripande pröv- ning av behovet och tillåtligheten av projektet. respek- tive ska med eget yttrande överlämna frågan om byg- gande av väg eller järnväg till regeringen för prövning enligt 17 kap. 1 § . Först efter att regeringen tagit ställning till tillåt- ligheten görs en närmare utredning (kallad arbetsplan respektive järnvägsplan). 5.1Förstudie och samråd enligt 6 kap. 4 § Förstudien utgör det första steget i planeringsstadiet och syftar till att utvärdera och belysa olika tänkbara lösningar för att utöka trafikkapaciteten samt till att inhämta kunskaper från myndigheter, organisationer och enskilda. Förutsättningarna för den fortsatta planeringen ska klarläggas. Förstudien ska ange om en järnvägs- respektive vägutredning behövs innan en järnvägs- eller arbetsplan upprättas. Efter samrådet ska berörd länsstyrelse besluta huruvida projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, vilket får betydelse för bl.a. avgränsandet av relevant samrådskrets. Vilka som ska anses höra till samrådskretsen, dvs. vilka som är berörda av projektet, får avgöras från fall till fall, eftersom man i detta läge fortfarande befinner sig i inventeringsfasen av projektet. Även själva samrådsförfarandet får anpassas till den aktuella situationen. (angående förstudie, se prop. 1997/98:90 s. 187–188) 5.2Väg/järnvägsutredning och miljökonsekvensbeskrivning Om förstudien resulterar i att alternativa sträckningar behöver stu- deras ska en järnvägs- respektive vägutredning göras. Utredningen ska utgöra underlag för val av sträckning och redovisa olika utbyggnadsalternativ. Alternativen ska jämföras sinsemellan, lik- som med alternativet att inte bygga alls. Utredningen ska även innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Miljökonsekvens- beskrivningen ska godkännas av berörda länsstyrelser innan den tas in i utredningen. 5.3Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap eller ska härefter med eget yttrande över- lämna frågan om byggande av järnväg respektive väg till regeringen enligt 17 kap. 1 § . Kapitel 17 i innehåller regler avseende regeringens tillåtlighetsprövning av vissa verksamheter som har stor miljö- påverkan. För några verksamheter är en sådan prövning obliga- torisk enligt 17 kap. 1 §. Detta gäller till exempel vissa motorvägar och järnvägar. Kraftledningar omfattas inte av någon sådan obliga- torisk prövning.