sou · GXB35 · 2009-02-03 00:00:00 — Undantaget för minnesanteckningar gäller endast vid den myndighet där minnesanteckningen framställs. Lämnas anteckningen över till en annan myndighet är den där att anse som inkommen och således också allmän. Även beträffande s.k. mellanprodukter gäller undantag från huvudregeln beträffande upprättandetidpunkten. Mellanprodukter i form av utkast eller koncept till myndighets beslut eller skrivelse som inte har expedierats, blir på samma sätt som minnesanteckningar allmänna handlingar endast om de tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Bestämmelsen omfattar både konventionella handlingar och upptagningar. Principen om mellanprodukter gäller vid alla myndigheter, dvs. det går att konsultera andra myndigheter utan att utkastet eller konceptet blir allmän handling hos någon av dessa (det s.k. delningsundantaget). Synpunkter på ett utkast eller koncept som skickas per e-post har dock i rättspraxis betraktats som en allmän handling (se RÅ 1999 ref. 36). Har syftet med att skicka utkastet eller konceptet däremot inte varit att inhämta synpunkter utan att informera mottagaren, blir de vanliga reglerna om inkommen respektive upprättad handling gällande (/Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 401). 2.1.8Generella undantag från begreppet allmän handling Det finns tillfällen då en handling – trots att den kan vara både förvarad hos myndigheten samt inkommen eller upprättad – ändå inte är att anses om en allmän handling. Sådana generella undantagsbestämmelser finns i 2 kap. 10–11 §§ tryckfrihetsförordningen. Undantaget för teknisk bearbetning och teknisk lagring för annans räkning I 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs att en handling som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning inte utgör en allmän handling hos den myndigheten. Stadgandet, som sätter förvaringskriteriet ur spel, har tillkommit mot bakgrund av att offentlighetsprincipen inte har ansetts kräva att allmänheten ska ha tillgång till en upptagning hos en myndighet som endast tar teknisk befattning med handlingen (se prop. 1975/76:160 s. 87). Föredragande departementschef anförde att när upptagningen används av myndigheten är det fullt tillräckligt att den finns tillgänglig hos den handläggande myndigheten. Vidare påtalade han att det inte kan vara lämpligt att t.ex. en datacentral, som kanske har ett stort antal upptagningar för skilda myndigheters räkning om hand, ska pröva frågor om upptagningarnas offentlighet. Bestämmelsen i 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen är tillämplig inte bara på upptagningar utan också på konventionella handlingar, vilka kan ha överlämnats till myndigheten för t.ex. kopiering eller överföring till datamedium. Undantaget gäller även i de fall myndigheten utför teknisk bearbetning av en handling för enskilds räkning (, Allmänna handlingar, 1988, s. 216). I rättsfallet RÅ 1994 ref. 64 hade Regeringsrätten att ta ställning till om 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen var tillämplig i ett fall där en klagande hade begärt att skulle lämna ut uppgifter om vilka utbetalningar som olika myndigheter hade gjort till ett visst företag. I målet framkom att en rad myndigheter hade valt att lagra sina ekonomidata i datoriserade ekonomisystem. Dock fann Regeringsrätten att inte disponerade över myndigheternas redovisningsdata. I stället var det frågan om rent teknisk hantering eller lagring av uppgifterna. De handlingar i vilka de begärda uppgifterna förekom var därför inte att anse som allmänna hos . Även i det ovan nämnda rättsfallet RÅ 1999 ref. 18 (I) uppkom frågan om teknisk lagring eller bearbetning för annans räkning var för handen. I avgörandet – som rörde frågan om s.k. cookiefiler hos kommunala tjänstemän utgör allmänna handlingar – konstaterade att det saknades stöd för att anse att cookiefilen skulle vara förvarad hos myndigheten endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Även om det kunde vara fråga om teknisk lagring i någon mening, kunde det inte sägas att denna skedde för någon annans räkning, mottagaren av cookiefilen hade bl.a. möjlighet att avstå från att ta emot informationen och att radera den. Undantagen i 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen I 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs vissa generella undantag från vad som ska anses utgöra allmän handling. Som allmän handling anses inte brev, telegram eller annan sådan handling som har lämnats in till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande (första stycket 1). meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift, vilken ges ut genom myndigheten, betraktas som allmän handling (första stycket 2). Ytterligare ett undantag från begreppet allmän handling finns för vissa slag av handlingar, bl.a. sådana som ingår i bibliotek. Den s.k. biblioteksregeln syftar till att från de hos myndigheten förvarade allmänna handlingarna undanta en viss kategori av handlingar, nämligen sådana som ska anses ingå i myndighetens bibliotek. Med ett bibliotek avses en samling handlingar som är organiserade på ett sådant sätt att samlingen enligt vanligt språkbruk är att betrakta som ett bibliotek (se prop. 1975/76:160 s. 179 f.). Enligt biblioteksregeln anses följande kategorier av handlingar inte som allmänna handlingar (första stycket 3): -tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek, -tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som från enskild har tillförts allmänt arkiv (dvs. arkivmyndighet) uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål, -privata brev, skrifter eller upptagningar som annars har överlämnats till myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Inte heller upptagning av innehållet i handling som avses i punkten 3 är att anse som allmän handling, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen inte skulle vara att anse som allmän. Även upptagningar i form av databaser omfattas av biblioteksregeln. Kravet är att myndigheten använder upptagningen på samma sätt som man använder litteratur i ett bibliotek, dvs. för att söka information (se RÅ 1986 not. Detsamma gäller sådan information som myndigheten har tillgång till via Internet. Även om mycket talar för att dessa informationsmängder rättsligt sett är att betrakta som såväl förvarade som inkomna handlingar hos myndigheterna, används informationen av myndigheterna på samma sätt som andra databaser som ingår i en myndighets bibliotek, t.ex. för att söka referens- och faktamaterial (se prop. 2001/02:70 s. 24 f.). Skulle det dock vara så att myndigheten hämtar in information från Internet för att använda i hand- läggningen av ett mål eller ärende, blir materialet allmän handling hos myndigheten. Upptagningen som inhämtas ska då även tillföras handlingarna i målet eller i ärendet i läsbar form (15 kap. 14 § sekretesslagen). Enligt 2 kap. 11 § andra stycket tryckfrihetsförordningen ska dock vad som sägs i biblioteksregeln inte tillämpas på upptagning i databas som en myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet, om upptagningen är allmän handling hos den myndigheten. Handlingar i sådana databaser anses alltså som allmänna. Däremot omfattar biblioteksregeln upptagningar i databaser som en myndighet har tillgång till genom avtal med enskild. Regeln är till för att begränsa tredje mans åtkomst till rent kommersiella databastjänster via myndigheterna genom åberopande av offentlighetsprincipen (se prop. 1990/91:60 s. 75). 2.2Rätten att ta del av allmänna handlingar Den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att göra detta på två olika sätt. För det första kan sökanden avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten genast eller så snart det är möjligt tillhandahåller den på stället (2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Sökanden kan också ta del av handlingen genom att mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen). Sökanden har alltså i princip att välja mellan att studera handlingen i myndighetens lokaler eller att beställa en utskrift eller kopia av handlingen mot betalning. En enskild har däremot aldrig rätt att låna en allmän handling. Allmän handling som får lämnas ut ska på begäran av sökanden hållas tillgänglig hos myndigheten för att kunna läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). Sökanden som tar del av allmän handling på stället har rätt att skriva av handlingen, avbilda den (t.ex. genom att fotografera den) eller ta handlingen i anspråk för ljudöverföring (t.ex. föra över på egen bandspelare). Digitala dokument eller upptagningar för automatiserad behandling kan göras tillgängliga antingen genom utskrift eller genom visning på bildskärm. Myndigheten ska tillhandahålla handlingen genast eller så snart det är möjligt, vilket innebär att begäran om att få ta del av handlingen ska prövas skyndsamt av myndigheten. Inga onödiga dröjsmål får förekomma. Skyndsamhetskravet innebär att tillhandahållandet ska ske i den ordning som är förenlig med övriga lika viktiga tjänsteåligganden, expeditionsgöromålens vederbörliga gång och handlingens behöriga vård (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 129). Generellt kan sägas att det bör bli frågan om högst någon eller några dagars väntan för sökanden för att få ut handlingen (se bl.a. JO 1981/82 s. 282, JO 1986/87 s. 221, JO 2003/04 s. 447 och JO 2008/09 s. 538). Inte sällan kan sökanden ha behov av att snabbt få tillgång till handlingen. Ett dröjsmål kan därför i praktiken innebära att offentliggörandet förlorar sin mening. I princip ska myndigheten hålla handlingen tillgänglig i sina lokaler. Däremot har sökanden ingen rätt att fritt söka efter handlingen i exempelvis myndighetens arkiv. I stället bygger offentlighetsprincipen på att handlingen ska tillhandahållas av en tjänsteman hos myndigheten som före utlämnandet ska pröva om handlingen är allmän och offentlig (se RÅ 1980 2:42). Endast om betydande hinder möter saknar myndigheten skyldighet att tillhandahålla handlingen på stället (2 kap. 12 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Hinder av sådant slag kan vara att handlingen är ömtålig eller att det råder utrymmesbrist hos myndigheten. Vidare kan handlingen vara utlånad till annan myndighet eller upptagen genom att den används i myndighetens eget arbete (se prop. 1975/76:160 s. 181). Är det frågan om en upptagning kan betydande hinder för att tillhandahålla handlingen vara att myndigheten saknar de nödvändiga tekniska hjälpmedlen. Det finns dock inget som hindrar att sökanden själv tar med det tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta del av handlingen. Det ska noteras att betydande hinder inte kan åberopas om sökanden önskat en avskrift eller kopia av handlingen. Skyldigheten att tillhandahålla allmänna handlingar på stället har modifierats något beträffande upptagningar. En myndighet har ingen skyldighet att tillhandahålla en upptagning om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet (2 kap. 12 § andra stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen). Syftet med denna bestämmelse är att den myndighet till vilken sökanden har vänt sig – och som i och för sig förvarar den begärda upptagningen – inte ska vara skyldig att göra en kanske både arbetskrävande och kostsam utskrivning av upptagningen, om en utskrift redan finns hos en närbelägen myndighet. Sökanden kan då hänvisas att använda den utskrift som finns hos den närbelägna myndigheten (/Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 405 f.). Innehåller den allmänna handlingen någon del som inte får lämnas ut, och kan handlingen inte tillhandahållas utan att sådan del röjes, ska handlingen i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia, dvs. i maskerat skick (2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Med i avskrift menas här även utskrift av upptagning. Detta sker gratis men sökanden kan inte ta med avskriften eller kopian utan att erlägga avgift enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen. Skyldigheten att tillhandahålla de offentliga delarna av en handling är absolut. Trots att det kan vara arbetskrävande för myndigheten att skilja ut de offentliga delarna av handlingen kan den inte vägra att lämna ut dessa (se RÅ 1979 Ab 6). Syftet med bestämmelsen är att förhindra att en myndighet vägrar att lämna ut en handling med hänvisning till att den innehåller sekretessbelagda delar. I rättsfallet RÅ 1989 ref. 111 begärde sökanden att få ut ett mycket omfattande material, vilket till övervägande del var sekretessbelagt. Dock innehöll materialet även uppgifter som sett isolerade kunde lämnas ut utan risk för skada. Beträffande risken för att sökanden, genom att lägga samman de offentliga uppgifterna i materialet, erhöll icke önskvärd information påpekade att ett utlämnande av ett stort antal uppgifter om likartade förhållanden sammantaget kan medföra skada, även om uppgifterna sedda var för sig är harmlösa. Möjligheten att ta del av upptagningar för automatiserad behandling I 15 kap. 9–12 §§ sekretesslagen finns bestämmelser avsedda att förbättra allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar som har formen av upptagning för automatiserad behandling. På begäran av enskild ska myndigheten ge den enskilde tillfälle att själv använda tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar över för att ta del av upptagning för automatiserad behandling. Undantag från rätten att själv få använda tekniskt hjälpmedel görs dock i vissa fall. Om den enskilde genom att söka själv kan få tillgång till upptagning som inte anses som allmän handling hos myndigheten eller om hinder möter på grund av bestämmelser om sekretess, på grund av fara för förvanskning eller av hänsyn till arbetets behöriga gång, föreligger ingen sådan skyldighet för myndigheten. Myndigheten har även en skyldighet att för allmänheten hålla tillgängligt en beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling. Myndigheten ska vidare på begäran av enskild lämna de särskilda upplysningar som denne behöver för att kunna ta del av upptagning för automatiserad behandling. Sökanden har rätt att mot en fastställd avgift få avskrift eller kopia av en allmän handling, till den del handlingen får lämnas ut (2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförordningen). En begäran om att få avskrift eller kopia av allmän handling ska enligt andra stycket behandlas skyndsamt. I princip har myndigheten en ovillkorlig skyldighet att efterkomma en begäran om att få en avskrift eller kopia, eftersom det alltså saknas en sådan begränsning om betydande hinder som finns beträffande tillhandahållande av handling på stället. Sökanden har rätt att återkomma med samma begäran att få ut avskrift eller kopia, så länge han är villig att betala för kopian eller avskriften. OSEK påpekade att det dock inte torde föreligga någon rätt för sökanden att själv bestämma på vilket slags material och i vilken form avskriften eller kopian ska göras (SOU 2001:3 s. 186). Från rätten att få avskrift eller kopia görs dock två undantag. Myndigheten är inte skyldig att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan upptagning än som har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället (2 kap. 13 § första stycket sista meningen tryckfrihetsförordningen). Därtill stadgas i samma stycke andra meningen det s.k. utskriftsundantaget. Beträffande upptagningar för automatiserad behandling gäller att myndigheten inte är skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut dessa i annan form än utskrift (2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Det bör noteras att enligt gällande rätt utgör utskrift av upptagning i elektronisk form en form av avskrift (se prop. 1975/76:160 s. 189). Man har alltså inte rätt att mot avgift få ut en kopia av ett datamedium, t.ex. ett magnetband eller en diskett. En myndighet kan dock som en ren serviceåtgärd välja att tillhandahålla en kopia av själva datamediet. Utskriftsundantaget infördes i tryckfrihetsförordningen i samband med att begreppet upptagning infördes. Syftet var att förhindra att utlämnade kopior brukades på ett sätt som medför otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet (se prop. 1973:33 s. 85 f.). Nära samband med utskriftsundantaget har bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen som tar sikte på skyddet för personuppgifter. Utskriftsundantaget infördes som ett komplement till den dåvarande sekretessbestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen i syfte att minimera riskerna för otillbörliga integritetsintrång. Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnade skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). Bestämmelsen, som enligt sin lydelse är tillämplig oavsett i vilken form personuppgiften lämnas ut, tar sikte på sökandens tänkta behandling av personuppgifterna. Den prövning myndigheterna har att göra avser alltså inte om ett utlämnande av personuppgifterna i sig kan antas stå i strid med personuppgiftslagen. Genom ändring av 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen har det blivit möjligt att i lag föreskriva en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar elektroniskt. Endast ett fåtal sådana lagbestämmelser finns. har utskriftsundantaget varit absolut. I de s.k. registerförfattningarna, vilka reglerar myndigheters behandling av personuppgifter, är det vanligt förekommande med bestämmelser som av hänsyn till integritetsriskerna förbjuder eller begränsar myndigheters möjligheter att lämna ut personuppgifter elektroniskt. Myndigheternas upplysningsskyldighet gentemot allmänheten är mer omfattande än vad som framgår av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. En myndighet har exempelvis enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen ingen skyldighet att muntligen lämna upplysningar ur allmänna handlingar. En sådan skyldighet följer dock av 15 kap. 4 § sekretesslagen. Enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen åläggs myndigheter att på begäran av enskild lämna uppgifter ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten. Uppgiften behöver inte lämnas om sekretessreglerna eller ett hänsynstagande till arbetets behöriga gång sätter hinder i vägen. Myndigheten är alltså endast skyldig att lämna en uppgift ur en handling om detta inte alltför mycket stör myndighetens arbete. Någon skyldighet för myndigheten att lämna skriftliga upplysningar finns inte. 2.2.4Hur prövas en begäran om att få ta del av en allmän handling? Den som önskar ta del av en allmän handling ska som regel vända sig med sin begäran till den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § första stycket tryckfrihetsförordningen). I allmänhet är det även denna myndighet som prövar om handlingen ska lämnas ut (2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Undantag från regeln att den förvarande myndigheten ska pröva en begäran om att få ta del av en allmän handling kan föreskrivas i sekretessbestämmelser. Att en allmän handling, som en enskild begärt att få ta del av hos en myndighet, lämnats ut till honom från en annan myndighet som förvarar samma handling, innebär inte att frågan om utlämnande av handlingen från den förstnämnda myndigheten har förfallit (se RÅ 2006 ref. 2). Sökanden måste med en viss tydlighet ange vilken handling som han eller hon vill ta del av. Myndigheterna är nämligen inte skyldiga att bedriva mer omfattande efterforskningar om viss eller vissa handlingar motsvarar en av sökanden lämnad allmän hållen beskrivning (RÅ 1979 Ab 6, se även NJA 1985 s. 537). Dock ställs det krav också på myndigheten. Även om den efterfrågade handlingen är vagt beskriven har myndigheten viss skyldighet att efterforska om handlingen finns hos denna. Myndigheten ska därför med hjälp av sina diarier och register bistå en enskild som inte tillräckligt noga kunnat precisera sin begäran (se JO 1994/95 s. 571). De större myndigheterna har ofta en registrator som har hand om myndighetens handlingar. Registratorn – eller den handläggare som har handlingen i sin vård – har att i första hand pröva frågan om en handlings utlämnande (15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen). Den befattningshavare som har handlingen i sin vård kan i tveksamma fall hänskjuta frågan om utlämnande till myndigheten, om det kan ske utan omgång. För att ett avgörande ska kunna överklagas krävs beslut av myndigheten (se vidare avsnitt 6.1.1). Som utgångspunkt råder det ett förbud för myndigheter att efterforska vem sökanden är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran om att ta del av en allmän handling (2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen). Bakgrunden till detta förbud är att sökanden ska kunna förbli anonym och att offentlighetsprincipen därmed mer effektivt ska kunna upprätthållas. Sådana efterforskningar av namn eller syfte får myndigheten endast göra i den utsträckning det behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Sökandens anonymitet upprätthålls dock inte längre i de fall sökanden överklagar ett utlämnandebeslut eftersom han eller hon då måste uppge bl.a. sitt namn. 2.3Offentliga eller sekretessbelagda allmänna handlingar Rätten till insyn i allmänna handlingar förutsätter att det är fråga om en offentlig handling, dvs. en allmän handling som inte är hemlig. Handlingsoffentligheten får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen uppräknade allmänna och enskilda intressen. Bestämmelser om sekretess i det allmännas verksamhet finns i sekretesslagen (1980:100). I lagen samlas bestämmelser om bl.a. handlingssekretess och om tystnadsplikt. Sekretess innebär ett förbud mot att röja uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller på annat sätt. Förbudet gäller röjande av uppgift för enskild och i princip också för annan myndighet. Sekretessbestämmelserna gäller för myndigheter och dess funktionärer. Med offentliga funktionärer avses personer som är i allmän tjänst eller som på grund av uppdrag hos en myndighet, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighets verksamhet och på så sätt fått kännedom om sekretessbelagd uppgift (1 kap. 6 § sekretesslagen). Vid tillämpningen av sekretesslagen jämställs med myndighet och beslutande församling (1 kap. 8 § sekretesslagen). Även de organ som inte är myndigheter men som har att beakta reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen ska jämställas med myndigheter vid en tillämpning av sekretesslagen (1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen). Rätten att ta del av allmänna handlingar kan endast begränsas genom föreskrifter i lag. Regeringen kan enbart besluta kompletterande föreskrifter, vilka finns i sekretessförordningen (1980:657). Förslag till offentlighets- och sekretesslag pågår ett arbete med en ny, omarbetad sekretesslag. Mot bakgrund av bl.a. OSEK:s delbetänkanden Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) och huvudbetänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) har lagrådsremissen Offentlighets- och sekretesslag utarbetats. Remissen överlämnades till Lagrådet . Huvudsakligen handlar det om redaktionella ändringar för att göra sekretesslagen mer överskådlig, förtydliga sekretessreglerna och förenkla lagens systematik. Den föreslagna lagen utgör således en omarbetning av sekretesslagen i syfte att göra regleringen mer lättförståelig och lättillämpad. Några förändringar som utvidgar eller begränsar sekretessen finns inte i förslaget. Inte heller berörs arkivlagen. Den nya lagen ska enligt förslaget delas in i avdelningar. Avsikten är att offentlighetsfrågorna ska ges en mer markerad plats.