sou · GXB389 · 2009-11-06 00:00:00 — Det kan alltid krävas flytt inom hela landet och ålder ges inte någon självständig betydelse.5 I samtliga tre grannländer ska också en prövning av rehabilite- ringsmöjligheter vara avklarad innan det kan bli tal om en eventuell förtidspension. De grundläggande element som bygger upp vår föreslagna modell med begreppen medicinska förutsättningar för arbete samt aktuell försörjningsförmåga respektive potentiell försörjnings- förmåga går alltså att återfinna i olika former i , och . Den norska och finska lösningen där sjukdom ska vara en huvudorsak till arbetsoförmågan liknar mycket tanken med en nödvändig grund av tillräckligt nedsatta medicinska förutsätt- ningar. Det är också i alla tre länderna så att faktorer som utbildning och arbetslivsbakgrund spelar en viktig roll. I och framhålls ålder som en faktor och bosättningsort kan tillåtas ha betydelse. På dessa punkter är avvikande men där accepteras i stället en lång rad faktorer som inte uppenbart har någon motsvarighet i de andra länderna. har länge avvikit från sina grannar med ett system som i betydligt högre grad i lagstiftningen har utgått från att det bara, eller nästan bara, är direkta effekter av sjukdom som ska vara bedömningsgrunden för mer långsiktiga sjukförsäkringsförmåner.6 Att ändå legat så högt när det gäller andelen förtids- pensionärer visar att det inte på något sätt finns en självklar koppling mellan lagstiftningens skärpa och det reella utfallet. När vi i detta betänkande öppnar för ett något annorlunda betraktel- sesätt är det inte heller i syfte att öppna dörren för att bevilja fler sjukersättningar. Däremot anser vi att den typ av resonemang som ryms inom våra grannländers system, rätt hanterade, är rimliga uttryck för hur en välfärdsstat av den nordiska typen lämpligen bör fungera.7 Valet av vem som ska behöva försöka försörja sig själv 5För mer information om se SOU 2008:66. 6Även innan rehabiliteringskedjan var möjligheten att luta sig mot så kallade särskilda skäl mycket begränsad. 7Det kan vara värt att notera att t.o.m. en radikalt annorlunda välfärdsmodell som den amerikanska även den innehåller förtidspensionsregler som handlar om vilken omställning som är möjlig att kräva givet den sjukes historia, utbildning och erfarenhet. eller inte bör handla om vem som har reella möjligheter att ta ett eget ansvar för den egna försörjningen. Med möjligheter följer ansvar och möjligheterna formas inte bara av sjukdomen som sådan. Den punkt där vi även fortsättningsvis anser att bör skilja sig från både och är kraven på geografisk rör- lighet. Det är i grunden ett rimligt krav att försörjningsförmågan ska bedömas i relation till arbetsmarknaden i hela landet. När det gäller en prövning av en potentiellt mycket långvarig ersättning kan det inte finnas någon garanti för att det egna valet av beoendeort ska tillåtas spela någon roll vid prövningen. Kravet att flytta, när lämpligt arbete erbjuds, finns i arbetslöshetsförsäkringen och bör i motsvarande mån finnas också i sjukförsäkringen. är det en stor händelse om hela familjen blir tvungen att dra upp bopålarna och flytta till en helt annan del av landet på grund av att någon i familjen blir sjuk. När det finns sociala skäl som talar emot en prövning i relation till hela landet skulle man kunna tänka sig att det vore rimligt att först pröva den potentiella försörjningsförmågan i relation till närområdet. På bör försäkringen förutsätta att en flytt kan vara nödvändig för att förmågan ska kunna tas tillvara, men det kan finnas anledning att ge utrymme för en viss omställningsperiod där man först prövar andra möjligheter. Principiellt skulle det innebära ett brott mot principen att den aktuella försörjningsförmågan alltid ges företräde framför den potentiella, men i vissa fall skulle det kanske kunna vara rimligt. 7.3Aktuell och potentiell försörjningsförmåga Att göra en uppdelning mellan aktuell och potentiell förmåga är av stor vikt för att tydliggöra det individuella ansvaret för den egna försörjningen. En bedömning av försörjningsförmågan bygger inte på en medicinsk renodling där bara vissa egenskaper och faktorer får vägas in. Däremot bör begreppet uttrycka tydliga krav på män- niskor att göra sitt bästa för att bygga på och stärka de resurser som kan finnas. Om begreppet ska kunna ligga till grund för en rätt till ersättning måste det vara tydligt att det som kan motivera en ersättning är faktorer som den enskilda inte själv råder över. Sjuk- dom är en sådan faktor, men försörjningsförmåga syftar till att respektera att det också finns mycket annat i våra liv och våra personligheter som kan ligga utanför vår möjlighet till rimlig egen påverkan. För att den distinktionen ska kunna upprätthållas krävs att försäkringen är mycket tydlig när det gäller kravet på att en potentiell förmåga ska tas tillvara. En bedömning av försörjningsförmåga är tänkt att komplettera bedömningen av medicinska förutsättningar för arbete. Det är fortfarande en beskrivning och bedömning av individen och inte av en förmåga eller inte att utföra ett visst arbete på en viss arbets- plats. Bedömningen begränsas dock inte längre till medicinska förutsättningar utan vidgas till fler områden som är relevanta i rela- tion till utsikterna att kunna försörja sig genom förvärvsarbete. Utgångspunkten för bedömningen är den beskrivning av indivi- den som utgör resultatet av det arbetsmarknadspolitiska stödet mellan dag 180 och dag 365 Det bör dock betonas att syftar till betydligt mer än att belysa om det föreligger en tillräcklig försörjningsförmåga eller inte. Bedömningen av försörjningsför- måga handlar om att pröva rätten till ersättning. De faktorer som t.ex. rör en persons intressen och önskningar är då inte längre lika relevanta som under processen mellan dag 180 och dag 365 med att hitta vägar tillbaka till arbete. Bedömningen av huruvida en person har tillräcklig försörjningsförmåga ska inte ta några hänsyn till om förmågan är tillräcklig för en viss typ av önskat arbete eller inte. I relation till möjligheten att få fortsatt ersättning från sjukförsäk- ringen finns en skyldighet att ta till vara den förmåga som kan finnas. Det är fortfarande en bedömning i relation till den reguljära arbetsmarknaden. Det är också en bedömning i relation till hela landet. Inte bara den lokala arbetsmarknadens möjligheter ska spela roll. Vad bedömningen av försörjningsförmåga primärt syftar till är att ta ställning till i vilken utsträckning som en persons medicinska förutsättningar, i just det individuella fallet, leder till en allvarlig begränsning av förmågan att försörja sig på den reguljära arbets- marknaden. Rent konkret kan det handla om en person med påtagliga fysiska aktivitetsbegränsningar som kan utföra ett relativt tungt fysiskt arbete. Utmaningen för en sådan person är att hitta ett betydligt mindre fysiskt krävande arbete där han/hon trots begränsningarna har en tillräcklig arbetsförmåga. hitta ett sådant arbete påverkas t.ex. av vilken utbildning, arbets- marknadserfarenhet och allmän intellektuell förmåga som personen besitter. Den som har stora resurser på dessa områden kan trots de begränsade medicinska förutsättningarna ha en tillräcklig försörj- ningsförmåga och har därmed inte rätt till förlängd sjukpenning. Att ha passerat en prövning av de medicinska förutsättningarna för arbete enligt MFFA8 är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att någon ska kunna anses sakna aktuell försörj- ningsförmåga. Det innebär att de medicinska förutsättningarna kan beskrivas bara utifrån om man ligger över eller under den gräns som krävdes för att ha rätt till sjukpenning enligt MFFA. För den som precis passerade gränsen i MFFA kommer det att krävas särskilda omständigheter som t.ex. hög ålder och låg utbild- ning för att befinnas sakna aktuell försörjningsförmåga. Och för en yngre person med stora kompenserande resurser kommer det att krävas en betydligt större nedsättning av de medicinska förutsätt- ningarna för arbete än vad som krävs i MFFA för att det ska kunna anses att det saknas en försörjningsförmåga. Bedömningen av försörjningsförmåga inkluderar fler faktorer än bedömningen av de medicinska förutsättningarna för arbete men det är den samlade bilden av de medicinska förutsättningarna och andra resurser som ska tecknas. I likhet med bedömningen av medicinska förutsättningar är det inte heller här fråga om en prövning av huruvida personen i fråga kan försörja sig själv eller inte utan det är en fråga om sannolikheten att personen hittar en plats där han/hon har en tillräcklig arbets- förmåga. Skillnaden är att vid bedömningen av försörjningsförmåga är det fler individuella faktorer som tillåts påverka sannolikhets- bedömningen. Sjukförsäkringen syftar till att försäkra oss mot konsekvenserna av sjukdom för vår förmåga att försörja oss själva; vem jag är, vad jag har gjort och hur mitt liv ser ut har betydelse för vilka konsekvenser som följer av en given sjukdom. 8 Förkortningen MFFA syftar här på det specifika instrument vi föreslår ska användas vid bedömningen av medicinska förutsättningar för arbete vid (i normalfallet) . Det principiella resonemanget påverkas dock inte av om samma bedömning görs utan instrument. Att det saknas en aktuell försörjningsförmåga betyder inte att det bör finnas en automatisk rätt till förlängd sjukpenning eller sjuk- ersättning. Vid arbetet med resursprofilen och i bedömningen av försörjningsförmågan ska också undersökas i vilken mån det finns möjligheter för den sjukskrivne att själv förstärka sina resurser och på så sätt skapa en tillräcklig försörjningsförmåga; om det finns en potentiell försörjningsförmåga. Alla har, i relation till ersättnings- rätten, ett eget ansvar för att på bästa sätt ta tillvara sin egen förmåga. Där det finns möjligheter att stärka den egna förmågan där finns det också ansvar för att ta tillvara den möjligheten. I de fall där bedömningen resulterar i att aktuell försörjnings- förmåga saknas ska alltid ett ställningstagande till den potentiella försörjningsförmågan följa. En slutsats om den potentiella för- mågan ska, på samma sätt som för den aktuella förmågan, baseras på en konkret bild av var och hur förmågan skulle kunna tas tillvara. Den ska också innehålla ett ställningstagande till vad som skulle krävas för att skapa en aktuell förmåga, hur den potentiella förmågan kan realiseras. För att den sjukskrivne ska ha rätt till fortsatt ersättning ska sedan rimliga krav kunna ställas att personen i fråga gör det som bedöms behövas för att realisera den potentiella förmågan. Den som väljer att inte göra vad som krävs har inte rätt till fortsatt ersättning. En bedömning av den potentiella förmågan ska baseras på ställningstaganden till vad som är rimligt att kräva och vad som är möjligt att göra. För att ta ett konkret exempel kan bedömningen vara att en viss arbetsmarknadsutbildning skulle innebära att det skapas en tillräcklig försörjningsförmåga. Det bör då inte räcka med att den utbildningen är en teoretisk möjlighet, utan den försäkrade måste också få tillgång till utbildningen. Innan det finns en reell möjlighet att genomgå utbildningen finns heller ingen möjlighet att realisera den potentiella förmågan och därmed finns fortsatt rätt till ersättning. Den resursstärkande åtgärden måste vara tillgänglig för den försäkrade för att det ska anses finnas en potentiell förmåga. Om utbildningen blir tillgänglig ska den försäk- rade ha möjlighet att genomgå den med fortsatt rätt till ersättning från försäkringen i form av rehabiliteringspenning som bygger på deltagande i utbildningen. När utbildningen är klar finns en realiserad förmåga och då upphör rätten till ersättning. Förutom att det ska vara möjligt att genomföra den resurs- stärkande åtgärden ska det också vara rimligt med avseende på den försäkrades förutsättningar. Även en bedömning av potentiell försörjningsförmåga måste vara grundad i utgångspunkten att man är försäkrad i befintligt skick. Vad som är rimligt att kräva i form av resursstärkande åtgärder måste baseras på en individuell bedöm- ning. Vår historia, vår personlighet och våra grundläggande styrkor och svagheter är inget vi kan välja bort. Men inom rimlighetens sfär ligger att det ändå bör krävas betydande insatser för att stärka den egna förmågan och ta tillvara den potential som finns. 7.4Faktorer att överväga vid bedömning av försörjningsförmåga Vi föreslår att: -Ålder ska ges en särställning vid bedömning av en individs försörjningsförmåga. Av den som är ung kan krävas omfat- tande omställning och av samhället ska krävas stora stöd- jande insatser för unga människor med nedsatta medicinska förutsättningar för arbete. -En persons utbildning och arbetslivserfarenhet ska beaktas vid bedömning av såväl aktuell som potentiell försörjnings- förmåga. Därtill bör också omställningsförmågan beaktas. Att arbeta förutsätter kompetens, dvs. att individen vet hur en uppgift ska utföras och besitter en viss skicklighet. Någon ska vara villig att betala för arbetet och det kräver en viss nivå på såväl kunskapen om hur uppgiften ska utföras som på skickligheten. Den kompetens en person har eller kan förvärva är enligt vår mening grundläggande vid bedömningen av försörjningsförmåga och kravet på omställning. Utbildning och erfarenhet har därmed en självklar betydelse för förmågan att ställa om till annat arbete. Den som har en mera omfattande utbildning eller erfarenheter från många områden har i allmänhet ett större antal arbeten att välja mellan redan när det gäller aktuell försörjningsförmåga. Att personen kunnat tillägna sig utbildningen eller förmått arbeta på många områden tyder dess- utom på en förmåga att tillägna sig ny kompetens, dvs. en sannolik- het för potentiell förmåga. Högre utbildning och framför allt omfattande erfarenhet är mera sannolikt för den som är äldre än för den mycket unga9. Det bör dock inte betyda att yngres försörjningsförmåga a priori ska bedömas som mindre än äldres. Tvärtom är förutsättningen att kunna skilja på kraven på omställning gentemot äldre och unga ett av de allra viktigaste argumenten för ett vidgat begrepp utöver medicinska förutsättningar för arbete. På unga bör ställas betydligt större krav på omställning än på äldre. De unga har hela eller stora delar av arbetslivet framför sig. Att vidareutbilda sig och pröva på olika yrken är en naturlig del av ungas liv, medan den som är mycket fast i sin yrkesroll och har kvar till pension kan ha en mera motiverad önskan att ett annat arbete ska innebära att redan förvärvad erfarenhet och kunskap kan tas tillvara. Det är också rimligt att samhällets insatser för omställning blir mera omfattande för den som är yngre än för den som närmar sig pensionsåldern. Ålder bör enligt vår mening vara den första och mest avgörande faktor som vid bedömningen av försörjningsförmåga ska tas i beaktande. För den som är bör även den potentiella förmåga som kräver mycket omfattande omställning tas tillvara. Även totalt yrkesbyte och långvarig utbildning ska ses som natur- liga inom ramen för en ung människas potentiella försörjnings- förmåga. I gengäld ska också ställas stora krav på samhällets insat- ser för att hjälpa till. Den som t.ex. genom en olycka blir ryggmärgsskadad och svårt handikappad bör ha rätt till mycket omfattande insatser för att utveckla sin kompensatoriska förmåga och hitta ett arbete. Skalan är glidande. Utredningen om en översyn av aktivitets- ersättningen10 har föreslagit att aktivitetsersättning, som är den speciella form av sjukersättning som utges till dem under , ska avskaffas. Skälet är den glidning i kriterierna som speglas i allt fler unga i aktivitetsersättning, som i praktiken kommit att fungera som port till livslångt utanförskap. Utredningen vill skärpa kraven 9Även om yngre generationer tenderar att utbilda sig mer än äldre även om de tar tid på sig. 10SOU 2008: 102. på samhällsinsatser för unga med funktionsnedsättningar genom att lägga ett nytt ansvar på Arbetsförmedlingen att hjälpa dem att komma ut på arbetsmarknaden. Försörjning genom sjukförsäk- ringen föreslås förbehållas dem som slutat skolan (eventuellt efter förlängd skolgång med försörjning från studiestödssystemet) och har medfödda eller tidigt förvärvade funktionsnedsättningar som är så omfattande att de aldrig kommer att kunna arbeta. I avvaktan på en mera genomgripande reform inom handikappolitiken för denna begränsade grupp föreslår utredningen att sjukersättning till unga ska kunna utgå till dess de fyller . Förslagen innebär att en mycket liten grupp med mycket svåra funktionsnedsättningar är de enda unga som ska kunna bedömas sakna egen försörjningsförmåga. För alla andra, också för dem med betydande problem, ska Arbetsförmedlingen göra mycket stora insatser för att de ska få realistiska förutsättningar att lyckas i de försök att hitta egen försörjning som de kommer att avkrävas. Det finns i bakgrunden en välmotiverad föreställning om att man faktiskt inte när det gäller unga människor kan veta vilka kom- pensatoriska förmågor de kan utveckla. De kanske måste få mycket individuellt utformat och omfattande stöd för att pröva sig fram till ett aktivt vuxenliv och eget arbete. Om det går kan man veta först efteråt. Det är också rimligt att samhället är berett att ställa upp med extraordinära insatser för att en ung person med kraftigt nedsatta medicinska förutsättningar för arbete och hela livet framför sig ska få chansen. är den åldersgräns som gäller för aktivitetsersättning och föreslås gälla för sjukersättning till unga. Det är en administrativ gräns som i någon mening är godtycklig. Ingenting dramatiskt händer egentligen för att någon fyller . Den som sedan skolan förgäves har kämpat och trots stora insatser fort- farande inte kan arbeta kan ha rätt att bli bedömd sakna för- sörjningsförmåga och få rätt till sjukersättning om tillståndet bedöms stadigvarande. Men den som fortfarande har hopp om att kunna hitta ett arbete har fortfarande i stort sett lika stor anledning att få omfattande stöd. Det handlar fortfarande om den period när det är naturligt att söka sig fram till sin plats i vuxenlivet och man har fortfarande hela livet framför sig. För den som blivit sjuk eller skadat sig är situationen likartad. Man kan visserligen ha hunnit etablera sig i ett visst yrke, men det är fortfarande helt naturligt att söka sig fram och man har knappast hela sin identitet knuten till ett avgränsat Många har inte avslutat sin utbildning. Ju mera etablerad man hunnit bli, desto större omställningsförmåga kan man för övrigt antas ha till följd av de erfarenheter man har. Detsamma gäller i stort sett, om än i någon mindre utsträck- ning, för den som hunnit bli . Många byter arbete och inte så få inriktning i sitt yrkesliv i den åldern. Och fortfarande ligger normalt sett åtminstone halva arbetslivet framåt i tiden. Ju högre upp i medelåldern en person har blivit sjuk, desto större hänsyn bör tas till möjligheten att ta tillvara den redan förvärvade kompetensen genom utbildning och erfarenheter. växer de flesta in i den identitet som följer av de egna livserfarenheterna och till detta är det rimligt att en försäkring tar viss hänsyn när den för äldre kräver omställning till annat arbete. Å andra sidan är det viktigt att också den som närmar sig 60-årsåldern får rätt att försöka hitta ett arbete där hans eller hennes kompetens eller potentiella förmåga kan komma till sin rätt. Sett ur sjukförsäkringens perspektiv är det naturligt att ålder är den första bedömningsfaktor som bör få självständig betydelse vid bedömningen av försörjningsförmåga. För en ung person eller en person i tidig medelålder finns anledning att även omfattande omställning, inklusive flerårig utbildning om sådan är realistisk med hänsyn till förmåga att tillgodogöra sig den, ska räknas till potentiell försörjningsförmåga. Byte av yrke och yrkesområde bör ses som naturligt om det krävs för försörjningsförmåga. För den som sannolikt skulle ha försörjningsförmåga efter en akademisk utbildning, men nått den ålder när studiestödssystemet är tillgängligt, kan man ställa sig frågan om det är lika naturligt att räkna in en flerårig utbildning i den potentiella för- mågan. Enligt principen att rättigheter ger skyldigheter och bristande förutsättningar är det man ska kompenseras för vore det rimligt att överväga att utvidga rätten till studielån till dem som efter sjukdom har en potentiell försörjningsförmåga under förut- sättning att de genomgår en flerårig utbildning. Alternativt skulle en bedömning kunna ske inom ramen för försäkringen om det med hänsyn till den försäkrades medicinska förutsättningar för arbete, ålder, förutsättningar och sannolikhet att uppnå försörjningsför- måga krävs en flerårig utbildning. Att den försäkrade inom tids- ramen skulle få studera med fortsatt sjukpenning under förutsättning att de medicinskt betingade aktivitetsbegränsningarna och sannolikheten att senare få ett arbete är tillräckligt stora skulle innebära en balans mellan rättigheter och skyldigheter. också ett radikalt brott mot etablerade principer för vuxen- studiestöd och behöver därför övervägas i särskild ordning. Med nuvarande regelverk får det sägas vara naturligt att kravet på lång utbildning som vägen till försörjningsförmåga avtar i takt med att samhällets studiestöd inte längre finns. För den som närmar sig pensionsåldern, dvs. är väl över 6o år, är det rimligt att omställningskraven är lägre. Kunskap och erfaren- heter som individen har ska utnyttjas, men kravet att utbilda sig för att helt byta yrkesområde bör bortfalla. Försäkringen bör i när- heten av pensionsåldern närma sig en yrkes- eller åtminstone yrkes- områdesförsäkring. Det är svårt att hävda att man inte fortfarande ska vara skyldig att ta ett sämre betalt arbete inom det egna yrkesområdet. Men en byggnadsarbetare bör i princip få begränsa sitt sökande till arbeten inom eller i närheten av det egna yrkesområdet, liksom en tjänsteman med administrativa uppgifter bör få begränsa sig till att söka ett arbete där de egna arbetserfarenheterna direkt kan komma till nytta. Är aktivitetsned- sättningen av sådan art att ett totalt byte av yrkeskompetens är nödvändigt bör kravet på egen försörjning bara ställas om andra uppenbara kompetenser direkt kan utnyttjas. Vår syn på ålder som självständig bedömningsfaktor kan exemp- lifieras med förlust av den dominanta armen dels en 32-åring, dels en 62-årig snickare med i huvudsak samma typ av arbete hela arbetslivet. Oavsett 32-åringens tidigare utbildning, yrke och erfarenheter måste presumtionen vara att potentiell försörjningsförmåga före- ligger. Anpassningen och omställningen kan ta och omfatta mer eller mindre av radikalt yrkesbyte med mer eller mindre krav på ny utbildning, men den naturliga föreställningen är att försörj- ningsförmåga kommer att föreligga. Detsamma gäller inte 62- åringen. Där är presumtionen snarare att omställningskravet blir för stort eftersom ett radikalt yrkesbyte kan anses behövas. Försörjningsförmåga anses bara föreligga under förutsättning att just den här individen råkar ha en alldeles specifik kompetens, som t.ex. härstammar ur många års kommunalt politiskt arbete i skol- och ungdomsnämnden, som råkar ha behov av en tjänsteman där snickarens erfarenheter råkar passa utmärkt. Att tillmäta ålder en självständig betydelse skulle kunna bidra till att motverka den utveckling med allt fler yngre som lämnar arbetslivet på grund av sjukdom. Så länge som ålder inte tillåts spela någon roll finns risken att kraven på yngre ställs för lågt på grund av att de annars skulle bli helt orimliga för de äldre. Diagrammet nedan illustrerar den föryngring som pågått av dem som har beviljats förtidspension/sjukersättning/aktivitetsersätt- ning. Det är en utveckling som måste brytas. Diagram 7.1 Andelen nya förtidspensionärer som är 20-54 respektive 19 19 19719719 19 1 19 19 198219 19841 Mera omfattande tidigare utbildning bör i princip medföra större aktuell försörjningsförmåga än mindre utbildning.