sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — I Viseringskodexen regleras vilken stat som är behörig att pröva en ansökan om visering. Direkt av Viseringskodexen följer också att en enhetlig visering gäller inom samtliga medlemsstaters territorium. Mot bakgrund av detta föreslås att bestämmelsen i 3 kap. 3 § UtlL som stadgar att beslut om enhetlig visering som meddelats av en be- hörig myndighet i en annan Schengenstat gäller i utmönstras. Utredningen förslår vidare att bestämmelserna i utlänningslagen anpassas efter Viseringskodexen och att föreskrifter som framgår direkt av EG-förordningen – beviskrav, villkor för beviljande av viseringar, grunder för upphävande och återkallande av visering, be- greppet enhetlig visering enligt – ut- mönstras. Utredningen lämnar inte några förslag avseende utlän- ningsförordningen (2006:97) utan pekar bara på vissa oförenligheter med Viseringskodexens bestämmelser. Utredningen föreslår att utlänningsförordningen ses över. Förslag till lag om ändring i utlännings- lagen (2005:716) Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 3 kap. 2 och 3 §§ ska upphöra att gälla, dels att 2 kap. 3 §, 3 kap. 1, 4 och 6 §§, 7 kap. 1, 2 och 8 §§, 13 kap. 10 §, 14 kap. 2 och 3 §§ samt 16 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 1 kap. 4 § ska lyda Schengen- konventionen, Schengenstat och Schengenvisering, dels att rubriken närmast före rubriken till 14 kap. 2 § ska ha följande lydelse, dels att det i 1 kap. införs en ny paragraf, 4 a §, och i 14 kap. införs en ny paragraf, 2 a §, med följande lydelse, dels att det närmast före 14 kap. 2 a § införs en ny rubrik av följande lydelse. Med Schengenvisering avses i denna lag en visering enligt och rådets förordning (EG) nr 00/2009 av den om införande av en gemenskapskodex om viseringar (Viseringskodexen)2. 1Jfr och rådets förordning (EG) nr 00/2009 av den om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodexen), EUT L Visering är ett tillstånd att resa in i och vistas i under en viss . En utlänning som reser in i eller vistas i skall ha visering, om han eller hon inte har uppehållstillstånd eller har ställning som varaktigt bosatt. En utlänning som reser in i eller vistas i ska ha Schengenvisering eller nationell visering, om han eller hon inte har uppehållstillstånd eller har ställning som varaktigt bosatt. I Viseringskodexen finns be- stämmelser om Schengenvisering. Bestämmelser om nationell visering finns i 3 kap. 4 §. En utlänning får beviljas vise- ring om han eller hon 1.har ett gällande pass eller annan handling som skall godtas som pass, 2.på begäran kan visa upp dokument, av vilka framgår syftet med och förutsättningarna för den planerade vistelsen i landet, 3.har en medicinsk reseför- säkring för vistelsen, 4.har tillräckliga medel för sitt uppehälle såväl under vistelsen som för återresa till utreselandet eller transitresa till ett sådant tredje land som medger inresa, eller på laglig väg kan skaffa sig sådana medel, 5.inte har meddelats inrese- förbud, samt 6.inte anses äventyra den all- männa ordningen, rikets säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. Villkor för beviljande av en Schengenvisering finns i Viserings- kodexen. En visering för inresa och vistelse som beviljas med stöd av 1 § skall ut- färdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i . En enhet- lig visering är giltig vid inresa och vistelse i Schengenstaterna på sätt som framgår av viseringen. Om det vid en samlad bedömning framstår som sanno- likt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna eller Schengenstat- ernas territorium efter viserings- tidens utgång, får en enhetlig vise- ring inte beviljas. En enhetlig visering enligt som har utfärdats av en behörig myndig- het i någon Schengenstat gäller i . Om villkoren för visering i 1 § och 2 § andra stycket inte är upp- fyllda får en nationell visering beviljas om det är nödvändigt av humanitära skäl, på grund av internationella förplikt- elser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse att bevilja visering. En sådan visering ger endast tillstånd att resa in och vistas i . Vid bedömningen av om en nationell visering skall beviljas skall en avvägning göras mellan hur angeläget syftet med besöket är och risken för att den person som beviljas viseringen inte kommer att lämna efter En nationell visering får, när Om det finns särskilda skäl det finns särskilda skäl, beviljas får en nationell visering beviljas. En sådan visering ger endast tillstånd att resa in i och vistas i ingens pass gäller endast när det finns särskilda skäl. månader, dock högst . Om en nationell visering när det finns särskilda skäl. utfärdas, skall övriga Schengen- stater underrättas. Regeringen eller efter regeringens bemyndigande Migrations- verket får meddela föreskrifter om att andra myndigheter har rätt att besluta om visering. Regeringen får meddela föreskrifter om att ett organ som är knutet till exportråd har rätt att besluta om visering. Regeringen får ingå överens- Regeringen får ingå överens- kommelse med en Schengenstat kommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga om att den statens behöriga myndigheter får meddela beslut myndigheter får meddela beslut om enhetlig visering. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas för en utlänning som medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet. Nationell visering, uppehålls- tillstånd och arbetstillstånd får återkallas för en utlänning som medvetet har förtigit omständig- heter, som varit av betydelse för att få tillståndet. I Viseringskodexen finns sär- skilda bestämmelser om upphäv- ande och återkallelse av Schengen- visering. Om utlänningen har vistats här i landet, med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndig- het som först beslutar i saken, får uppehållstillståndet återkallas enligt första stycket endast om det finns synnerliga skäl för det. Utöver vad som sägs i 1 Utöver vad som sägs i 1 § får nationell visering, uppehållstill- arbetstillstånd återkallas, om det stånd och arbetstillstånd åter- finns särskilda skäl för det. kallas, om det finns särskilda skäl Uppehållstillstånd får dock återkallas enligt första stycket endast för en utlänning som ännu inte har rest in i . Återkallelse av uppehållstill- stånd och arbetstillstånd beslutas av . Återkallelse av visering beslutas av den myndighet som har beviljat vise- ringen eller av . Uppehållstillstånd eller viser- ing som har beviljats av får återkallas endast av . Återkallelse av uppehållstill- stånd och arbetstillstånd beslutas av . Återkallelse av nationell visering beslutas av den myndighet som har beviljat viseringen eller av Migrations- verket. Uppehållstillstånd eller natio- nell visering som har beviljats av får återkallas endast av . Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmed- borgares ställning som varaktigt bosatt i skall alltid inne- hålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Vid beslut i fråga om visering Vid beslut i fråga om visering eller arbetstillstånd får skälen eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet som ligger till grund för beslutet dock alltid rätt till motivering av dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om visering, om ett beslut i fråga om visering, om och utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonom- iska samarbetsområdet (EES) eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlems- stater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara medborg- are i ett EES-land eller i . 1.utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonom- iska samarbetsområdet (EES) eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlems- stater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara medborg- are i ett EES-land eller i , eller 2.beslutet fattas enligt Vise- ringskodexen. samt uppehållstillstånd, arbets- tillstånd och visering. En polismyndighets beslut om avvisning får överklagas till . En polismyndighets beslut om avslag på en ansökan om Schengenvisering samt upphävande eller återkallelse av en Schengen- visering får överklagas till en migrationsdomstol. En utlandsmyndighets beslut samt beslut av annat organ, efter bemyndigande enligt 3 kap. 6 §, om avslag på en ansökan om Schengenvisering samt upphäv- ande eller återkallelse av en Schengenvisering får överklagas till en migrationsdomstol. beslut får överklagas till en migrationsdom- stol, om beslutet innebär –avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av vise- ring för en utlänning som är familjemedlem till en EES-med- borgare, utan att själv vara EES- medborgare, –avvisning eller utvisning, –avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om tredje- landsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i , eller –återkallelse av ett uppehållstillstånd eller av tredjelandsmed- borgares ställning som varaktigt bosatt i . beslut om av- slag på en ansökan om Schengen- visering samt upphävande eller återkallelse av Schengenvisering får överklagas till en migrationsdom- stol. beslut om avslag på en ansökan om arbetstill- stånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. De länsrätter som regeringen Regeringen får meddela före- bestämmer skall vara migrations- skrifter om vilka länsrätter som stol är Kammarrätten i Stock- och att endast en av dessa ska vara behörig att pröva viserings- stol är Kammarrätten i Stock- Om migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen och för- farandet i dessa gäller vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av denna lag. Denna lag träder i kraft den 3 3 och rådets förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodexen) antogs men har ännu () inte publicerats i Europeiska unionens officiella tidning (EUT) och inte heller trätt i kraft. I artikel 58 i Viseringskodexen finns särskilda föreskrifter om EG-förordningens ikraft- trädande. Mot bakgrund av det anförda kan någon bestämd dag för lagförslagens ikraft- trädande inte anges. 1Utredningens uppdrag och arbete har fått i uppdrag att lämna förslag till de för- fattningsändringar som behöver göras när och rådets förordning om viseringar (Viseringskodexen) och förordning om änd- ring av de gemensamma konsulära anvisningarna (CCI) (nedan kallad ändringsförordningen) antas. Utredningen ska också lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av förordningen (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare. I detta delbetänkande redovisas uppdraget såvitt gäller de för- fattningsändringar som föranleds av antagandet av Viseringskodex- en och ändringsförordningen. I dessa delar ska utredningen enligt direktivet utreda och lämna förslag till införande av en möjlighet att överklaga beslut om avslag på visering. Uppdraget innefattar i denna del även att analysera processuella frågor, särskilt instans- ordningen. Reglingen om överklagande av viseringsbeslut i några med jämförbara EU-medlemsstater ska redovisas. Utred- ningen ska också se över det svenska regelverket så att det anpassas för att överensstämma med bestämmelserna i förordningarna som rör skydd för personuppgifter, handläggning av viseringsansök- ningar samt upptagande av biometriska uppgifter. Användningen av olika former för samarbetet i samband med mottagandet och hand- läggningen av viseringsansökningar som preciseras i förordningarna ska övervägas. Utredningen ska redogöra för ekonomiska och andra konsek- venser som förordningarna och de föreslagna författningsbestäm- melserna medför. De totala utgifterna för utgifterna för viserings- verksamheten vid utlandsmyndigheterna ska också bedömas. Slut- ligen ska utredningen göra beräkningar av de budgetära konsek- Utredningens uppdrag och arbete venserna för domstolarna, och Polisen. Om för- ordningarna medför ökade kostnader, ska förslag till finansiering inom berörda utgiftsområden redovisas. Regeringens direktiv (dir. 2008:104) och (dir. 2009:52) återges i sin helhet i bilaga 1 och 2. Utredningens arbete påbörjades . Arbetet har be- drivits i nära samarbete med experterna, både vid de fem samman- träden som har hållits och vid kontakter däremellan. Utredningen har besökt de svenska ambassaderna i , och för att på plats kunna ta del av verksam- heten med viseringar. En redovisning för besöken återfinns i kapitel 7. Vid besöket i besöktes också den holländska ambassadens viseringsavdelning. I genomfördes ett studie- besök på ett internationellt företag som hanterar olika delar av vise- ringsprocessen, t.ex. registrering av ansökningar och utlämnande av pass med viseringar. Utredningen har också haft nära kontakt med ambassaden i , som har avtal med privata före- tag för hantering av vissa delar av handläggningen av ett viserings- ärende. Utredningen har vidare besökt Migrations- verkets viseringsenhet i . har också samtal förts med s.k. VIS-projekt. Utredningen har varit representerad vid återkommande samråds- möten. Utredningen har gjort studiebesök hos på och på . Studiebesök har också genomförts hos Utlännings- sektionen vid i . Vid ett besök på Riks- polisstyrelsen i har samtal förts med den s.k. Gräns- kontrollenheten. Sammanträffande har skett med företrädare för Kustbevak- ningen. Utredningen har samrått med Utredningen om försörjningskrav vid anhöriginvandring (Ju 2008:12) och utredningen om utvärde- ring av instans- och processordningen i utlännings- och med- borgarskapsärenden (Ju 2007:119). Arbetet fortsätter i enlighet med direktiven. 2Den svenska regleringen på viseringsområdet och fram till tiden för första världs- kriget upprätthöll principen om fritt folkutbyte mellan länd- erna. En utlänning kunde då fritt resa in i landet, uppehålla sig här utan tillstånd och arbeta i princip utan begränsning. Vår första lagstiftning på området, lagen (1914:196) angående förbud för utlänningar att här i riket vistas, innehöll inte några bestämmelser om generell utlänningskontroll utan tog i stället sikte på att kriminella eller asociala utlänningar skulle kunna avvisas eller, om de befann sig i landet, utvisas. Lagen innehöll emellertid också en fullmaktsbestämmelse, enligt vilken Kungl. Maj:t i händelse av krig eller andra extraordinära förhållanden fick meddela de före- skrifter som behövdes för utlänningskontrollen. Med stöd av bemyndigandet utfärdade Kungl. Maj:t ett flertal författningar i syfte att ytterligare reglera utlänningars rätt att resa in i och vistas i landet. Sålunda infördes genom passkungörelse bestäm- melser om passtvång för inresande och genom övervaknings- kungörelse föreskrevs att en utlänning inte fick resa in i eller uppe- hålla sig i landet utan att ha ett viserat pass, dvs. ett pass som av svensk myndighet var påtecknat med tillstånd till inresa och uppe- håll. Bestämmelserna föranleddes bl.a. av minskad tillgång på livs- medel i landet och av en önskan att beakta tillgången på bostäder. Efter upphävde viseringstvånget gente- mot en rad europeiska stater. Då möjligheterna att reglera arbets- kraftsinvandringen därmed begränsades, ansågs det nödvändigt att vidta åtgärder för att skydda arbetsmarknaden. över- vakningskungörelse infördes därför bestämmelsen att en viserings- fri utlänning, som kom hit för att ta anställning, vid inresan skulle ha sitt pass försett med arbetstillstånd. Den svenska regleringen på viseringsområdet På administrativ väg hade alltså införts en generell utlännings- kontroll. Genom lag om utlänningars rätt att här i riket vistas, vars främsta syfte var att skydda den svenska arbets- marknaden, lagreglerades utlänningskontrollen. Lagen innebar, när det gällde rätten till inresa, uppehåll och arbete i , i huvud- sak att de i administrativ ordning meddelade kontrollföreskrifterna lagfästes. Varken de efterföljande utlänningslag eller utlänningslag innebar några större förändringar i förhållande till tidigare lagstiftning när det gällde viseringsfrågorna. Således gällde fortfarande allmänt viseringstvång, från vilket undantag kunde meddelas. En utlänning kunde också avvisas eller, om utlänningen uppehöll sig här, förpassas om utlänningen inte hade föreskriven visering eller uppehållstillstånd. Även dessa lagar innehöll full- maktsstadganden för Kungl. Maj:t att meddela de särskilda före- skrifter som kunde vara nödvändiga när det gällde utlänningars rätt att komma in i eller uppehålla sig i landet. Vid tillkomsten av utlänningslag framhöll departements- chefen att endast svenska medborgare hade en ovillkorlig rätt att vistas och arbeta i men att rättsskyddet för utlänningar borde förstärkas och lagregleras. Departementschefen anförde vidare att det för den överblickbara framtiden var nödvändigt att behålla både ett permanent system av regler mot asociala utlänningar och sådana bestämmelser som krävdes för en mera generell utlänningskontroll. Denna kontroll skulle dock inte betraktas som permanent utan det skulle finnas möjligheter att skära ned och avlägsna den. Dessa tankar kom till uttryck i lagens inledande bestämmelse som före- skrev att en utlänning ägde rätt att, i den utsträckning och på de villkor som lagen stadgade, resa in i och ut ur riket samt här uppe- hålla sig och inneha anställning. Den generella kontrollen utformades på så sätt att Kungl. Maj:t bemyndigades att meddela bestämmelser om bl.a. viseringsskyldighet. Enligt lagen meddelades visering för inresa och vistelse i riket . Vid visering kunde med- delas de förbehåll och de föreskrifter, som med hänsyn till inresans syfte och övriga omständigheter var påkallade. Visering kunde också återkallas om det fanns särskilda skäl. De närmare bestäm- melserna om visering togs in i en särskild utlänningskungörelse. Lagen kom att gälla då den ersattes av en ny utlännings- lag. Invandringen hade förändrat karaktär. Arbets- kraftsinvandringen från utomnordiska länder hade upphört i mitten Den svenska regleringen på viseringsområdet av och ersatts av invandring av asylsökande och anhöriga till tidigare invandrade. utlänningslag reglerades den generella utlännings- kontrollen på samma sätt som . Regeringen bemyndigades således att föreskriva pass- och tillståndstvång. Tillstånd kunde ges som visering eller uppehållstillstånd. I lagen föreskrevs att visering avser inresa och vistelse i riket , att viseringen får förenas med sådana förbehåll och föreskrifter som behövs med hänsyn till inresans syfte och övriga omständigheter samt att visering får återkallas om utlänningen mot bättre vetande har lämnat oriktiga uppgifter eller svikligen förtigit vissa omständig- heter eller det i övrigt föreligger särskilda skäl. Några kriterier för att visering skulle beviljas upptogs inte i lagen. I en särskild utlän- ningsförordning föreskrev regeringen att en utlänning inte fick resa in i eller uppehålla sig i utan att ha visering. Denna bestäm- melse innehöll dock en rad undantag från huvudregeln. Inte heller utlänningsförordning angavs emellertid några kriterier för att bevilja visering. Däremot upprätthöll () en viseringspraxis som närmare angav förutsättningarna för att visering skulle kunna beviljas. Denna praxis grundade sig i huvudsak på uttalanden av riksdag och regering. På grundval av Invandrarpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1983:29) redovisades i prop. 1983/84:144 en översyn av rikt- linjerna för flyktingpolitiken och invandringspolitiken i stort. I fråga om besöksvisering och uppehållstillstånd för tillfälligt besök föreslogs att skulle tillämpa en generösare praxis. Föredraganden anförde i huvudsak följande. Varje stat har rätt att genom att ställa krav på visering söka reglera inresor till sitt territorium. För svensk del tillämpas krav på inrese- visering i förhållande till en lång rad stater, bl.a. sådana från vilka det finns ett påtagligt invandringstryck. Det är emellertid olyckligt om viseringspraxis blir alltför restriktiv, särskilt när det gäller visering för besök hos släktingar. En sådan utveckling är bl.a. föga förenlig med uttalandena i slutdokumentet från den europeiska säkerhetskon- ferensen i om underlättande av kontakter och regelbundna möten på grund av familjeband och om förbättring av villkoren för individuell och kollektiv turism. har ett ansvar för att den förda invandringspolitiken inte leder till splittring av familjer genom att anhöriga förlorar varje möjlighet att träffas. I särskild grad gäller detta i sådana fall, där den härvarande inte kan återvända till hemlandet. Det råder knappast någon tvekan om att () vise- ringspraxis och i förhållande till medborgare i vissa stater har blivit mer restriktiv än vad som kan anses önskvärt. Den svenska regleringen på viseringsområdet mittén pekar på ett par orsaker till att det har blivit så, nämligen risken för avhopp i och avsaknaden av ett snabbt förfarande när det gäller att avlägsna den som vägrar att resa ut efter viseringstidens utgång. Kommittén har föreslagit att visering för släktbesök bör beviljas om det inte framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan medan en remissinstans i stället har föreslagit att visering i dessa fall skall beviljas om det inte framstår som sannolikt att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. Enligt min mening är det inte lämpligt att för alla situationer använda samma bedömningsgrund. I det fall då det t.ex. är fråga om mycket nära anhöriga och omständig- heterna framstår som särskilt ömmande bör visering ges. I ett sådant fall lämpar sig kommitténs bedömningsregel. I mindre behjärtansvärda fall kan det finnas anledning att följa den andra föreslagna principen. Med en sådan tillämpning skulle viseringspraxis förändras i en libera- lare riktning som man får en erforderlig nyansering. En liberal viseringspraxis är viktigt även i andra fall för att rörligheten över gränserna inte skall försvåras mer än nödvändigt. Någon anledning att mera konkret lägga fast regler i detta hänseende föreligger dock inte. bör leda utvecklingen av SIV:s viseringspolitik. När det gäller medborgare i de nordiska länderna införde , , och fullständig passfrihet för sina medborgare som vistades i ett annat nordiskt land. träffa- des en överenskommelse mellan dessa stater om upphävande av passkontrollen vid de internordiska gränserna. Överenskommelsen tillträddes även av . Medborgare från de nordiska länderna har således haft möjlighet att fritt resa in, uppehålla sig och arbeta i de nordiska länderna utan pass- och viseringstvång och utan uppehålls- och arbetstillstånd. Personer som är permanent bosatta i de nordiska länderna utan att vara med- borgare i något nordiskt land omfattas inte av dessa friheter. Har en tredjelandsmedborgare fått uppehållstillstånd i en nordisk stat, är tillståndet endast giltigt i den staten. uppehållstill- ståndet gäller kan utlänningen dock utan uppehållstillstånd vistas i en annan nordisk stat i vilken han eller hon är viseringsfri. trädde en ny, omarbetad, utlänningslag i kraft (prop. 1988/89:86). Viseringsbestämmelserna lag över- fördes emellertid i princip oförändrade till den nya lagen. Det- samma gällde bestämmelserna i den nya utlänningsförordningen (1989:547). Några kriterier för att bevilja visering fanns således vare sig UtlL eller UtlF. UtlL genomgick och ett stort antal ändringar. ingående i Europeiska ekonomiska Den svenska regleringen på viseringsområdet samarbetsområdet (EES) och inträdet som medlem i Europeiska unionen innebar att de gemen- skapsrättsliga bestämmelserna bl.a. om personers fria rörlighet blev gällande i . tillträde till den s.k. Schengenkonven- tionen och inträde i det operativa 2001 (se vidare kapitel 3) medförde också en hel del förändringar av de svenska viseringsbestämmelserna. Bl.a. infördes regler om s.k. enhet- lig visering inom EU.