sou · GXB35 · 2009-02-03 00:00:00 — Jag är också tveksam till att intresset att generellt skydda säkerhetskopior är viktigare än att, efter sekretessprövning, tillåta medborgarnas insyn. Som ovan nämnts ska allmänheten ha rätt att ta del av information hos myndigheterna i samma utsträckning som myndigheterna själva. Grundsyftet med säkerhetskopior är att vid datorhaverier och liknande kunna återställa eller återskapa förlorad information. Men säkerhetskopiorna kan även användas för andra syften, exempelvis vid polisutredningar eller disciplinärenden mot anställda. Dessutom kan myndigheten återskapa/återställa en handling eller uppgift även vid sidan av rena datorhaverier, exempelvis för att någon av misstag har raderat en handling. I samtliga dessa fall blir de uppgifter som då lyfts upp ur säkerhetskopiorna in i verksamhetsmiljön allmänna handlingar och ska vid begäran lämnas ut efter sedvanlig sekretessbedömning. Det är gott och väl. Men problemet är att sådana återskapade/återställda handlingar uteslutande tillkommer på myndighetens villkor och initiativ. En medborgare kan inte begära en liknande åtgärd eftersom säkerhetskopian inte är en allmän handling. Detta är inte förenligt med likställighetsprincipen. Tsunamibandsaffären och turerna kring den, visar med all önskvärd tydlighet att det finns krafter, ombedda och oombedda, som ibland vill dölja maktmissbruk eller ineffektivitet. Offentlighetsprincipens kanske främsta syfte är att journalister i samarbete med medborgarna som källor ska kunna avslöja sådana försök att undanhålla medborgarna sanningen. Det finns en uppenbar risk att kommitténs förslag att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling kommer att uppfattas som ett försök från myndigheternas sida att dölja felaktigheter och att undanhålla medborgarna information. Med sekretessalternativet undvikes den trovärdighetskris som mycket väl kan uppstå. Sekretessalternativet kan i och för sig i praktiken leda till samma resultat som kommitténs förslag om att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling, det vill säga att inga uppgifter lämnas ut. Trots detta är sekretessalternativet att föredra eftersom det är den politiska signal som bäst gagnar ett öppet demokratiskt samhälle. Lagtekniska konsekvenser av sekretessalternativet Kommittén har arbetat under mycket hård tidspress. Som framgår av avsnitt 4.4 har kommittén avstått från att föreslå något tillägg till befintlig sekretessreglering. Detta bör ytterligare utredas. Säkerhetskopiors rättsliga status och utlämnande av allmänna handlingar i En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av vissa av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). -om säkerhetskopior av handlingar och de upptagningar – på t.ex. magnetband – som innehåller säkerhetskopior av handlingar ska undantas från begreppet allmän handling, -vilken betydelse en eventuell arkivering av en upptagning som innehåller säkerhetskopior av handlingar kan få för de kopior av icke allmänna handlingar som ingår i upptagningen, -om det – i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling – finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen (1980:100) till skydd för uppgifter på säkerhetskopior, -om eventuella förslag till lagändringar innebär att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i bör ändras eller upphävas, -om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling som en tjänsteman fattat i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen. Kommittén ska vidare överväga -om det i sekretesslagen eller i annan lag ska införas en skyldighet för myndigheter, generellt eller i mer begränsad utsträckning, att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form, -vilka konsekvenser en sådan skyldighet skulle få för bl.a. enskildas personliga integritet samt -om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör ändras eller upphävas. Om kommittén föreslår att det ska införas en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, ska den överväga om en sådan skyldighet bör leda till ändringar i avgiftsregleringen. Kommittén ska föreslå de grundlagsändringar och andra författningsändringar som den finner motiverade. Uppdraget ska, i den del det avser förslag till grundlagsändringar, redovisas och i övriga delar . Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF. Handlingsoffentlighetens främsta syfte är att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Av inledningsstadgandet i 2 kap. TF framgår emellertid att handlingsoffentligheten har ett vidare syfte. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar även till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Handlingsoffentligheten fyller därmed också ett syfte som informationsförsörjare i vid mening. Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF framställningar i skrift eller bild, dvs. handlingar i traditionell form, som kan uppfattas utan tekniskt hjälpmedel. Med handling förstås där- utöver upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Som exempel på upptagningar kan nämnas uppgifter som finns på cd-skivor, dvd-skivor och bandupptagningar av olika slag. Handlingsoffentligheten gäller dock inte utan undantag. Hänsyn till andra intressen måste ibland ges företräde framför intresset av insyn. För att det ska finnas en rätt att ta del av en handling hos en myndighet krävs för det första – förutom att handlingen förvaras hos myndigheten – att handlingen har nått ett sådant stadium i handläggningen att den är att betrakta som allmän. En handling måste därför antingen vara inkommen till (2 kap. 6 § TF) eller upprättad hos (2 kap. 7 § TF) myndigheten för att en rätt till insyn ska föreligga. Rätten till insyn förutsätter dessutom att det är fråga om en allmän handling som inte helt eller delvis omfattas av sekretess, utan är offentlig. Rätten att ta del av en allmän handling får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF uppräknade intressen. I sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess som syftar till att skydda såväl allmänna som enskilda intressen. Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör också en av grunderna för det offentliga arkivväsendet. Arkivlagen (1990:782) innehåller grundläggande föreskrifter om arkiv hos såväl statliga som kommunala myndigheter. I lagen finns bestämmelser om vad som ingår i en myndighets arkiv samt om arkivvård och gallring av allmänna handlingar. Den som önskar ta del av en allmän handling (sökanden) har rätt att ta del av handlingen på två olika sätt. För det första kan sökanden avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten tillhandahåller den på stället (2 kap. 12 § TF). Sökanden kan också ta del av handlingen genom att mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § TF). En upptagning för automatiserad behandling behöver dock aldrig lämnas ut i annan form än utskrift i större utsträckning än vad som följer av lag. Syftet med detta s.k. utskriftsundantag är att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång (prop. 1973:33 s. 85 f.). tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté, , som bl.a. fick i uppdrag att föreslå de ändringar i tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet som var motiverade för att grundlagsregleringen skulle vara anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. Avsikten var att kommittén skulle överväga hur offentlighetsprincipen skulle kunna tillämpas under nya tekniska förutsättningar och att lagstiftningen skulle göras så oberoende som möjligt av tekniska begrepp och termer. En av utgångspunkterna för uppdraget var att allmänhetens tillgång till information skulle vara oberoende av på vilket sätt myndigheterna valt att registrera informationen. I sitt betänkande Integritet, Offentlighet, Informationsteknik föreslog bl.a. att offentlighetsprincipen skulle utvidgas till att även omfatta en rätt att få ut allmänna handlingar och andra uppgifter i elektronisk form (SOU 1997:39). Förslaget ledde dock inte till lagstiftning. Offentlighets- och sekretesskommittén avlämnade delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3). Kommittén betonade vikten av att den grundlagsfästa offentlighetsinsynen inte fick vara utformad så att den förhindrade myndigheternas möjligheter att utnyttja utvecklingen av ny teknik för sin informationsverksamhet. I betänkandet föreslogs bl.a. att det i tryckfrihetsförordningen skulle införas en skyldighet att under vissa förutsättningar lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. För att framhålla arkiverings- och gallringsreglernas betydelse för offentlighetsprincipen föreslog kommittén också att det skulle införas en hänvisning till dessa regler i tryckfrihetsförordningen. Det sistnämnda förslaget ledde till att det infördes en ny bestämmelse i 2 kap. 18 § TF i vilken det anges att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag. Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag om att i TF införa en skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form fick ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget medan andra uttryckligen avstyrkte det. Förslaget kom bl.a. mot denna bakgrund inte att genomföras (prop. 2001/02:70 s. 29). lagstiftningsärendet att allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar borde effektiviseras i samma utsträckning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet samt att regleringen av handlingsoffentligheten såvitt avser elektroniskt lagrade handlingar i största möjliga mån borde korrespondera med den som gäller för pappershandlingar. Regeringen ansåg emellertid att intresset av att underlätta insyn i myndigheternas verksamhet måste vägas mot behovet av att skydda enskilda mot otillbörliga integritetsingrepp. Det var enligt regeringen svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kunde få för skyddet av den personliga integriteten. Denna synpunkt gjorde sig särskilt starkt gällande i fråga om s.k. massuttag av personuppgifter ur stora databaser hos myndigheter. Regeringen ansåg dock att det fanns anledning att göra det möjligt att i vanlig lag införa en skyldighet att lämna ut åtminstone vissa kategorier av allmänna handlingar. Därför ändrades bestämmelsen i 2 kap. 13 § TF på så sätt att det numera framgår att det i lag kan finnas bestämmelser som ålägger en myndighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. I propositionen uttalade regeringen att den hade för avsikt att återkomma till frågan om hur en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form borde regleras. Gemenskapsrättsliga krav på elektroniskt utlämnande Av och rådets direktiv /58/EG av om ändring av rådets direktiv /151/EEG när det gäller krav på offentlighet i vissa typer av bolag, följer en skyldighet för registreringsmyndigheten (i ) att på begäran tillhandahålla uppgifter och handlingar elektroniskt. Regeringen föreslog därför i propositionen Elektronisk ingivning för vissa finansiella företag, m.m. att en sådan skyldighet skulle tas in i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och i försäkringsrörelselagen (1982:713) beträffande uppgifter och handlingar som finns i elektronisk form i bankregistret respektive försäkringsregistret (prop. 2007/08:35). beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2007/08:FiU9, rskr. 2007/08:120). och rådets direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (det s.k. PSI-direktivet) innehåller en skyldighet att lämna ut begärd information elektroniskt om detta är möjligt och lämpligt. Direktivet har i denna del inte föranlett någon reglering i lag. I förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter anges dock att information som en myndighet i enlighet med direktivet tillhandahåller för vidareutnyttjande får lämnas ut elektroniskt, om det är möjligt och lämpligt. pågår arbete med att i svensk rätt genomföra och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). Direktivet innehåller bl.a. en skyldighet för myndigheter och vissa organ att göra rumslig information, dvs. sådan information som direkt eller indirekt avser en viss plats eller ett visst geografiskt område, tillgänglig via nättjänster. Direktivets reglering tar således inte sikte på svenska myndigheters handläggning av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Skyldigheten enligt direktivet innebär dock att en omfattande mängd allmänna handlingar aktivt ska göras tillgängliga elektroniskt. Direktivet ska vara genomfört . hör till de mest datoriserade länderna i världen. Från att ha tagit sikte enbart på register- och databashantering har användningen av ny teknik kommit att få en spridning inom alla områden i förvaltningen. sker i princip all framställning av information hos myndigheterna på elektronisk väg. Myndigheterna tar dessutom i allt större utsträckning emot information genom elektronisk kommunikation. Härtill kommer att handlingar också lagras elektroniskt. Inom förvaltningen har man alltså i stor utsträckning dragit nytta av de möjligheter till lättillgänglighet, effektivitet och billig handläggning som den nya informationstekniken ger. I propositionen Ett informationssamhälle för alla uttalade regeringen att en vägledande inriktning för IT-politiken ska vara att främja demokrati och rättvisa. Detta ska åstadkommas genom en ökning av allas möjlighet till information om offentlig verksamhet och delaktighet i politiska beslutsprocesser, både i och i övrigt inom EU (prop. 1999/2000:86). Vidare ska behovet av skydd mot otillbörliga ingrepp i enskildas integritet vid användningen av IT tillgodoses. Regeringen uttalade vidare att en effektiv offentlig förvaltning ska åstadkommas genom att man låter förvaltningen vara en föregångare i användningen av IT. I propositionen betonades också vikten av en hög informationssäkerhet. Regeringen framhöll i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap att den som ansvarar för ett informationsbehandlingssystem även ansvarar för att systemet har den säkerhet som krävs för att systemet ska fungera tillfredsställande (prop. 2001/02:158). I budgetpropositionen för framhöll regeringen bl.a. att utvecklingen av elektronisk förvaltning ska göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen (prop. 2006/07:1). Regeringen framhöll vidare att den avser att säkerställa dels att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare ska kunna utbytas dels att myndigheter använder enhetliga format för övrig informationsöverföring och kommunikation när så krävs. Verket för förvaltningsutveckling (Verva) har fått regeringens uppdrag att förenkla tillgången till viss information ur statliga register och databaser samt att följa upp arbetet med att utveckla e-förvaltningen i syfte att skapa förutsättningar för en fortsatt utveckling av e-förvaltning och en effektiv informationshantering (dnr Fi2007/1399 och Fi2004/4657). Verva har även fått i uppdrag att leda och samordna statsförvaltningens utvecklingsarbete avseende säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar (dnr Fi2006/6773 och Fi2006/967). påträffades i ett flertal magnetband som härrörde från tiden för naturkatastrofen i . Banden innehöll säkerhetskopior av bl.a. e-postmeddelanden som utväxlats inom . Regeringen beslutade att ge ett särskilt uppdrag till den tidigare ordföranden katastrofkommission att inom granska bandens innehåll samt att bedöma om innehållet var av sådan betydelse års katastrofkommissions slutsatser att det fanns skäl för kommissionen att återuppta sitt arbete. Efter en inledande granskning av bandens innehåll lämnade den tidigare ordföranden i katastrofkommissionen in en framställan till regeringen enligt vilken kommissionen borde återinkallas för att återuppta sitt arbete. Regeringen beslutade att återinkalla katastrofkommissionen. Kommissionen redovisade sitt uppdrag i betänkandet Tsunamibanden (SOU 2007:44). När det gäller de rättsliga förhållandena kring banden visade kommissionens utredning på en rad problem i den rättsliga regleringen, både på grundlagsnivå och i övrigt. Kommissionen framhöll att offentlighetsprincipens tillämpning på elektroniska upptagningar inrymmer problem som inte har fått sin lösning och att lagstiftningen inte är anpassad till de nya tillämpningar som den snabba teknikutvecklingen för med sig. Med utgångspunkt i de rättsliga frågor som ärendet om tsunamibanden hade aktualiserat rekommenderade kommissionen en ny lagteknisk översyn på området (SOU 2007:44 s. 174). nåddes en bred politisk överenskommelse om att tills vidare bevara säkerhetskopiorna och att ett förslag till en bestämmelse om absolut sekretess för informationen på banden skulle behandlas i . Efter initiativ av beslutade om en tidsbegränsad bestämmelse om absolut sekretess för uppgifter på banden som gällde t.o.m. (bet. 2006/07:KU26, jfr 5 kap. 11 § sekretesslagen). I departementspromemorian Sekretess för uppgifter på tsunamibanden föreslogs att en sekretessbestämmelse av samma lydelse som den som beslutat skulle gälla fr.o.m. (Ds 2007:26). I propositionen Sekretess för uppgifter på de s.k. tsunamibanden föreslog regeringen vissa ändringar i och en viss förlängning av den tidsbegränsade bestämmelse om sekretess som hade beslutat om (prop. 2007/08:38). Regeringens förslag innebar att sekretess av säkerhetsskäl ska gälla för uppgifter i säkerhetskopior som har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i , om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan fara för att verksamhet skadas. Sekretessen ska dock inte gälla i förhållande till . Bestämmelsen föreslogs gälla till och med utgången av . Mot bakgrund av bl.a. det som framkommit i lagstiftningsärendet samt i katastrofkommissionens betänkande Tsunamibanden uttalade regeringen att den hade för avsikt att låta en utredning se över regleringen i 2 kap. TF. Regeringen påpekade vidare att det inte fanns utrymme att inom de givna tidsramarna för lagstiftningsärendet utreda förutsättningarna för och utformningen av en mer generell reglering – i tryckfrihetsförordningen eller i sekretesslagen – avseende skyddet för uppgifter på säkerhetskopior. Den utredning som skulle tillsättas med uppdrag att se över regleringen i 2 kap. TF borde därför också få i uppdrag att överväga behovet av en sådan generell sekretessreglering. beslutade att införa de av regeringen föreslagna ändringarna. Ändringarna trädde i kraft (prop. 2007/08:38, bet. 2007/08:KU5, rskr. 2007/08:84). Med säkerhetskopiering avses kopiering av information som vid en viss given tidpunkt finns i ett datasystem och som sker för att informationen ska kunna återskapas om den går förlorad på grund av tekniska fel, brand, översvämning eller liknande händelser. Den säkerhetskopia som därigenom skapas kan dock komma till användning för andra syften än att återskapa förlorad information. Enligt 4 kap. 3 § föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 1994:2) om upptagningar för automatisk databehandling (ADB-upptagningar) ska en myndighet regelbundet framställa säkerhetskopior av sina ADB-upptagningar. Denna säkerhetskopiering ska bl.a. omfatta samtliga uppgifter som är allmänna handlingar och ske med sådana intervall att uppgifterna kan rekonstrueras. Undantag från framställning av säkerhetskopior får göras vid användning av utrustning som är så beskaffad och så placerad att en motsvarande säkerhetsnivå kan uppnås. Med motsvarande säkerhetsnivå avses t.ex. att samma uppgifter skrivs på separata skivminnen. Om det ena skivminnet bortfaller, exempelvis på grund av ett maskinellt fel, träder det andra automatiskt in i dess ställe. En förutsättning för undantag är dock att utrustningen är placerad i en lokal som ger ett betryggande skydd. har utfärdat rekommendationer om säkerhetskopiering (Basnivå för informationssäkerhet 2006:1). I dessa rekommendationer anges bl.a. att säkerhetskopiering ska göras regelbundet samt att beslut ska fattas om vilken information som ska säkerhetskopieras och om hur säkerhetskopiorna ska förvaras. Vidare framgår att datamedia för säkerhetskopiering kan utgöras av disketter, diskar i servrar, klienter eller minnen i bärbara datorer och även av utskrifter från informationssystemet. Den tekniska utvecklingen har alltså gjort det möjligt att bl.a. genom säkerhetskopiering lagra mycket stora mängder information. Som exempel kan nämnas att de s.k. tsunamibanden innehåller information motsvarande 6 500 dvd-skivor eller cirka 10 miljarder A4-sidor. Behovet av säkerhetskopiering har som framgår ovan behandlats i olika sammanhang. Frågan om säkerhetskopiors rättsliga status synes dock inte närmare ha övervägts. Inte heller i samband med behandlingen av frågor om anpassningen av reglerna i 2 kap. TF till den tekniska utvecklingen har förekomsten av säkerhetskopior eller deras rättsliga status behandlats (jfr bl.a. SOU 2001:3 och prop. 2001/02:70). Närmare om behovet av en utredning Som framgår av rekommendationer kan säkerhetskopiering i och för sig ske genom att utskrifter på vanligt papper tas om hand och sparas. Det vanligaste torde dock vara att säkerhetskopiering sker på ett datamedium, exempelvis ett magnetband. Upptagningen utgör enligt 2 kap. 3 § TF en handling. Denna upptagning innehåller i sin tur ett stort antal mindre, separata upptagningar – exempelvis Word-dokument och e-post- meddelanden – som enligt tryckfrihetsförordningen också utgör handlingar eftersom varje konstellation av sakligt och logiskt sammanhängande uppgifter är att betrakta som en upptagning för sig (prop. 1975/76:160 s. 89 f.). De mindre, separata upptagningarna torde regelmässigt vara kopior både av handlingar som i sin originalversion är allmänna och sådana som i sin originalversion inte är allmänna. I lagstiftningsärendet om de s.k. tsunamibanden uppstod frågan om den stora upptagningen – i det aktuella fallet samtliga uppgifter på magnetbanden – var en allmän handling (prop. 2007/08:38). Magnetbanden innehöll – vilket alltså torde vara det normala vid säkerhetskopiering – i sig ett mycket stort antal mindre upptagningar. Regeringen fann att upptagningarna förvarades i men att rättsläget var oklart såvitt avser frågan om den stora upptagningen var att anse som upprättad enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF eller specialregeln i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Enligt regeringen kunde det inte uteslutas att en formell tolkning av tryckfrihetsförordningen kunde leda till att den stora upptagningen ansågs som upprättad och därmed utgjorde allmän handling. En sådan tolkning skulle leda till att alla de mindre upptagningarna som fanns på magnetbanden och som inte var allmänna, skulle lämnas ut enbart på den grunden att de ingick i en större upptagning som i sig var att betrakta som allmän.