sou · GXB338 · 2009-04-24 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda vistelsebegreppet i socialtjänstlagen (SoL) i vissa situationer. förordnades ämnessakkunnige som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. kanslirådet , departementsrådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren och kanslirådet . entledigades och som ny sakkunnig förordnades rättssakkunnige . Som experter förordnades fr.o.m. utredaren , socialkonsulenten i , ekonomen och och verksamhetschefen . Som sekreterare anställdes fr.o.m. förbundsjuristen och avdelningsjuristen . ersattes av bitr. Utredningen, som antagit namnet , överlämnar härmed betänkandet Ingen får vara . Tydligare ansvarsfördelning inom (SOU 2009:38). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Uppdraget och dess genomförande .............................. Kortspelet som utser en förlorare........................................... Överväganden och förslag............................................ 3.1.1 Principen om vistelsekommunens ansvar ska vara 3.1.2 Vistelsebegreppet behöver förtydligas ........................ 3.1.3 Om den enskilde är bosatt i en annan kommun ska vistelsekommunens ansvar vara begränsat 3.1.4 Vistelsekommunens ansvar i vissa fall ......................... 3.1.5 Behörighet att fatta beslut trots att den enskilde inte längre vistas i kommunen..................................... Beslut om ärendeansvar............................................................ 3.2.1 Frågan om ansvarig kommun får avgöras av Överflyttning av ärenden......................................................... 3.3.1 Tillvägagångssätt vid överflyttning av ärende ............. 3.4 Personer som evakueras till ........................................ 3.4.1 Socialtjänstlagen ska kompletteras med en bestämmelse som upplyser om kommunernas befogenheter vid extraordinära händelser .................. 3.4.2 Skyldighet att lämna hjälp vid en evakuering .............. 3.5Personer som utsätts för våld, hot eller andra 3.5.1 Personer som tillfälligt måste byta bostadsort............ 3.5.2 Personer som måste byta bostadsort permanent ........ 3.5.3 Gränsdragningen mellan polisens och ansvar bör utredas............................... 3.6 Ensamkommande barn............................................................. 3.6.1 Ansvarsfördelningen mellan kommunerna är Överflyttning av ärenden.............................................. Särskilt förordnad vårdnadshavare............................... 3.7 Personer som är hemlösa ......................................................... 3.7.2 En kommun som placerat en hemlös person i en tillfällig boendeform behåller ansvaret ....................... 3.8Kostnaden för hemtjänst till äldre och personer med funktionsnedsättning under en tillfällig vistelse i en 3.9Kostnaden för hemsjukvård till äldre och personer med funktionsnedsättning under en tillfällig vistelse i en Nytt 2 a kapitel i socialtjänstlagen........................................ Konsekvenser av förslagen......................................... 4.1.2 Ansökan om insatser i vissa fall ................................. Beslut om ärendeansvar.............................................. Överflyttning av ärenden ........................................... 4.1.5 Rätt för en kommun att begära hjälp från andra kommuner i samband med en evakuering................. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ Konsekvenser för brottsligheten .......................................... 4.4Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Konsekvenser för barn........................................................... 5.1Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) .............................................................................. 5.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande ................................................... 5.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn............................................. 5.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall....................................................... 5.5 Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100)......... Kommunens ansvar för .................................. Det yttersta ansvaret................................................... 6.1.3 Ansvar för en person som beger sig till en annan 6.1.4 Ansvar för en person som vistas utomlands.............. 6.1.5 Ansökan om bistånd till en kommun där den enskilde inte vistas ..................................................... Överflyttning av ärende......................................................... 6.2.1 När ska ett ärende flyttas över? 6.2.2 Tillvägagångssätt vid överflyttning av ärende ........... 6.2.3 Den mottagande kommunen är bunden av Bistånd enligt socialtjänstlagen.............................................. Rätten till bistånd........................................................ Rörligheten i samhället ............................................. In- och utrikes flyttningar ..................................................... Flyttningar till och från ................................. Svenskar bosatta utomlands................................................... Personer som evakueras till ............................ Svenska medborgare utomlands ............................................ 8.2.1 Hjälp till svenska medborgare.................................... Evakuering till från utlandet..................................... 8.4Kommuners möjlighet att bistå varandra vid 8.4.3 Hjälp till andra kommuner och landsting ................. 8.4.4 Erfarenheter från tidigare evakueringar .................... 8.5Kostnaderna för kommunernas mottagande vid en Personer som utsätts för våld, hot eller andra 9.2Personer som utsätts för våld, hot eller andra Personer som utsätts för våld av närstående............. Personer som utsätts för stalkning............................ Andra hotade personer............................................... Behov att flytta....................................................................... Personer som utsätts för våld av närstående............. Personer som utsätts för stalkning............................ Andra hotade personer............................................... Ett delat ansvar för stöd-, hjälp- och skyddsåtgärder......... Polisens ansvar för skydd och hjälp........................... ansvar för stöd och hjälp................... Gränsdragningsproblem mellan polisen och ansvar för ensamkommande barn......... 10.3.1 Under asylprocessen................................................... 10.3.2 När barnet har beviljats uppehållstillstånd................ Kommunernas ansvar för ensamkommande barn................ 10.4.1 Under asylprocessen................................................... Innehåll SOU 2009: 10.4.2 När barnet har beviljats uppehållstillstånd................ Personer som är hemlösa........................................... 11.2.1 definition av hemlöshet ................... 11.2.2 I vilka kommuner finns personer som är 11.2.3 Kontakt med ........................................ Äldre och personer med funktionsnedsättning som vistas tillfälligt i en kommun...................................... Hemtjänst och hälso- och sjukvård till personer som vistas tillfälligt i en kommun.......................... 12.2.2 hälso- och sjukvård.................................. 12.3.1 Kommuner och Landstings kartläggning 12.4.1 Stöd- och hjälpinsatser enligt socialtjänstlagen under en tillfällig vistelse ........................................... 12.4.2 Hemsjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen under en tillfällig vistelse ........................................... 12.5.1 Avgifter enligt SoL...................................................... 12.5.2 Det kommunalekonomiska utjämningssystemet...... Folkbokföringslagen (1991:481) Förvaltningslagen (1986:223) Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Hem för vård eller boende Kommunallagen (1991:900) Kriminellas Revansch i Samhället Lagen (1994:137) om mottagande av asyl- Lagen (2008:962) om valfrihetssystem Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård Lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Psykiskt och socialt omhändertagande Sekretesslagen (1980:100) Socialtjänstförordningen (2001:937) Socialtjänstlagen (2001:453) Kommunen har enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Vårt uppdrag har varit att utreda det vistelsebegrepp som innefattas i bestämmelsen. Syftet har varit att förtydliga ansvarsfördelningen mellan kommuner i vissa situationer när det gäller enskilda personers vistelse i en annan kommun än hemkommunen. Det övergripande uppdraget har varit att bl.a. analysera hur utvecklingen i samhället har påverkat kommunernas ansvar för dem som vistas i kommunen, se över bestämmelserna i när det gäller vistelsebegreppet och ansvarsfördelningen mellan kommuner samt, om det finns behov av en förändring, lämna förslag till hur bestämmelserna kan utformas. Följande frågor har ingått i översynen: Vilken kommun ska ha ansvar enligt SoL för svenska medborgare som saknar hemvist men vistas i ? På vilket sätt kan kommunerna påverkas att i ökad utsträckning ta emot våldsutsatta kvinnor och barn och andra grupper som av säkerhetsskäl måste flytta till en annan kommun? Hur ska ansvarsfördelningen se ut mellan kommuner när det gäller ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd? Vilken kommun ska ha ansvar för personer som är hemlösa och som ibland rör sig mellan olika kommuner? Ska kommuner kompenseras för eventuellt ökade kostnader i samband med att äldre eller andra personers tillfälliga vistelse i kommunen, om vistelsekommunen ska ha ansvar för insatser till dessa personer? Det behövs en tydligare ansvarsfördelning mellan kommunerna Vi har funnit att tillämpningen av principen om vistelsekommunens yttersta ansvar i SoL är mycket skiftande bland kommunerna och att det råder olika uppfattningar om ansvarets innebörd. Tolkningsproblem uppstår bl.a. i de fall personer med behov av stöd- och hjälpinsatser rör sig mellan olika kommuner eller saknar fast förankring i en viss kommun. Det kan t.ex. handla om en hemlös person som rör sig mellan olika kommuner eller en person som har utsatts för våld av en närstående och som tagit sig till ett skyddat boende i en annan kommun. I dessa situationer är det relativt vanligt med tvister om vilken kommun som har ansvaret för att bistå den enskilde. Tvisterna leder ofta till att kommunerna fokuserar på ansvarsfrågan i stället för på den enskildes behov av stöd och hjälp. Det förekommer t.ex. att den enskilde hänvisas fram och tillbaka mellan olika kommuner, ibland utan att bli mottagen någonstans förrän ansvarsfrågan är löst. Tvisterna utgör således ett stort rättssäkerhetsproblem för den enskilde och beskrivs ibland som ett mellan kommunerna. För att förtydliga kommunernas ansvar enligt SoL och skapa förutsättningar att snabbt lösa de tvister som ändå uppstår, föreslår vi en rad ändringar och kompletteringar av lagen. Vi anser att det bäst kan göras genom att föra samman alla bestämmelser om ansvarig kommun i ett nytt kapitel, 2 a kap., nära bestämmelserna i 2 kap. om kommunens ansvar. På det sättet kan förtroendevalda och tjänstemän inom få en bättre och mer överskådlig bild av de regler som gäller. Principen om vistelsekommunens ansvar ska vara kvar Bestämmelserna i om vistelsekommunens ansvar är resultatet av en lång historisk utveckling med sin början under industrialiseringen och urbaniseringen . Vistelsebegreppet har tidigare utretts av både Socialberedningen (1986) och (1993). Liksom dessa utredningar har vi funnit att vistelsebegreppet ska vara kvar som huvudregel. Det är enligt vår mening viktigt att den enskilde garanteras omedelbar hjälp oavsett vilken kommun han eller hon befinner sig i. viktigt att det finns ett samhällsorgan som förmedlar hjälpinsatser från andra samhällsorgan och tillgodoser övriga behov. För att ett sådant yttersta ansvar ska fylla en reell funktion krävs att det åvilar den kommun där den enskilde vistas. Vistelsebegreppet medför visserligen vissa praktiska problem och tvister mellan kommunerna men det skulle även en bosättnings- eller en folkbokföringsprincip göra. Till exempel skulle frågan om vilken kommun som är eller rätteligen bör vara den enskildes bosättnings- eller folkbokföringskommun sannolikt leda till oenighet mellan kommunerna. Det gäller inte minst i fråga om personer som är hemlösa eller har en oklar boendesituation. Även om en folkbokföringsprincip skulle göra det möjligt att snabbt och enkelt slå fast vilken kommun som är ansvarig, kan det ifrågasättas hur ändamålsenlig den är utifrån den enskildes perspektiv. Enligt uppgift till utredningen är det relativt vanligt med felaktiga folkbokföringsuppgifter bland de personer som är aktuella inom . Om vistelsebegreppet skulle ersättas med en folkbokföringsprincip, skulle dessa personer bli hänvisade till en kommun som de är bosatta i och kanske inte heller har för avsikt att återvända till. Det kan innebära att den enskilde inte får det stöd och den hjälp som han eller hon behöver. Vi har sammantaget funnit att det finns för- och nackdelar med såväl en bosättningssom en folkbokföringsprincip. Detsamma gäller för principen om vistelsekommunens ansvar. Av betydelse är dock att en bosättnings- eller folkbokföringsprincip inte skulle lösa de praktiska problem och ansvarstvister som är grunden till att vistelseprincipen ibland blir ifrågasatt. Vår uppfattning är att vistelsebegreppet har den övervägande fördelen att den garanterar den enskilde stöd och hjälp oavsett var han eller hon befinner sig. Vistelsebegreppet bör därför vara kvar som huvudregel. Det råder olika uppfattningar om när vistelsekommunens ansvar inträder. Frågan gäller om ansvaret åligger den kommun där den enskilde vistades när hjälpbehovet ursprungligen uppstod eller i stället den kommun där den enskilde råkar vistas när han eller hon behöver hjälpen. Enligt vår bedömning saknar det betydelse var hjälpbehovet ursprungligen uppstod, det avgörande bör i stället vara i vilken kommun den enskilde befinner sig när han eller hon ansöker om stöd och hjälp. Vistelsekommunens ansvar bör även inträda när det på annat sätt än genom en ansökan - t.ex. genom en anmälan - kommer till kommunens kännedom att en person som befinner sig i kommunen har behov av stöd och hjälp. Vistelsekommunens ansvar upphör när den enskilde inte längre vistas i kommunen. Kommunen kan dock i vissa fall behålla ansvaret trots att den enskilde inte längre vistas där. Det gäller om kommunen har placerat den enskilde i en annan kommun enligt nuvarande 16 kap. 2 § första stycket SoL eller det annars finns särskilda föreskrifter i SoL. Vidare finns ansvaret kvar för beviljade insatser till dess att beslutet har upphört att gälla eller ärendet har flyttats över till en annan kommun. Av praxis framgår att ansvaret i vissa fall även kan vara kvar när den enskilde vistas utomlands. Vi anser dock att stöd- och hjälpinsatser i regel inte kan beviljas till personer som befinner sig utomlands, eftersom de inte vistas i någon kommun i . Vistelsekommunens ansvar ska vara begränsat om den enskilde är bosatt i en annan kommun Enligt vår uppfattning är det rimligt att vistelsekommunen inte ska ha ett lika omfattande ansvar när den enskilde är bosatt i en annan kommun. Vi föreslår därför att huvudregeln om vistelsekommunens ansvar kompletteras med en bestämmelse som begränsar ansvaret till akuta stöd- och hjälpinsatser om den enskilde är bosatt i en annan kommun. Bestämmelsen gäller endast när det är klarlagt att den enskilde är bosatt i en annan kommun. Om det är oklart i vilken kommun den enskilde ska anses bosatt, har vistelsekommunen fullt ansvar till dess att frågan är utredd. Med akuta stöd- och hjälpinsatser bör i första hand avses sådana insatser som krävs för att den enskilde ska kunna återvända till sin bosättningskommun, t.ex. hjälp att arrangera en hemresa. Det kan även röra sig om bistånd i form av logi eller matpengar. Om den enskilde inte kan eller vill återvända , har vistelsekommunen kvar ansvaret för akuta stöd- och hjälpinsatser så länge den enskilde befinner sig i kommunen. Bosättningskommunen ska ansvara för andra än akuta insatser. Med bosättningskommun avses den kommun där den enskilde är stadigvarande bosatt. Eftersom en person som huvudregel ska vara folkbokförd där han eller hon är bosatt kan man i flertalet fall utgå från att en person är bosatt på den ort där han eller hon är folkbokförd. Det förekommer dock att personer inte är folkbokförda där de är bosatta (t.ex. kvarskrivna personer) och folkbokföringen kan därför inte vara utslagsgivande. En person som är bosatt i flera kommuner får anses bosatt där han eller hon har sin starkaste anknytning. Detsamma gäller en person som är hemlös. En person anses hemlös i detta avseende om han eller hon är hänvisad till akutboende, härbärge, jourboende eller är uteliggare. Semesterkommunernas ansvar vid tillfälliga vistelser För att personer som är beroende av stöd- och hjälpinsatser ska kunna genomföra en vistelse utanför bosättningskommunen, t.ex. i sommarstugan, föreslår vi att vistelsekommunens ansvar i vissa fall inte ska vara begränsat till akuta stöd- och hjälpinsatser, trots att den enskilde är bosatt i en annan kommun. Varför ska inte ansvaret vila på bosättningskommunen? Vi har övervägt möjligheten att ålägga bosättningskommunen en skyldighet att verkställa stöd- och hjälpinsatser i den kommun där den enskilde vistas tillfälligt. Den enskilde skulle således kunna ta med sig sitt beslut och ha rätt till samma insatser oavsett var i landet han eller hon befinner sig. Ett sådant system kan förefalla praktiskt för den enskilde och underlätta för honom eller henne att röra sig mellan olika kommuner. Den enskilde skulle t.ex. inte behöva ansöka om insatser i olika kommuner, utan endast behöva vända sig till sin ordinarie biståndsbedömare. Det finns dock ett antal problem med en sådan lösning. Ett problem är att den enskilde kan behöva helt eller delvis andra insatser i t.ex. sin sommarstuga än i sitt ordinarie boende. Sommarstugan kanske inte är handikappanpassad, och det kan även finnas skillnader i närmiljön som påverkar hans eller hennes förmåga att klara sig utan hjälp. Bosättningskommunen skulle därför troligen vara tvungen att göra en ny bedömning varje gång den enskilde avsåg att vistas i en annan kommun. Eftersom biståndsbedömaren kan behöva se den miljö som den enskilde kommer att vistas i, skulle det kunna bli aktuellt med tidskrävande och kostsamma resor till andra kommuner. En annan omständighet som måste beaktas är de problem som kan uppkomma när bosättningskommunen ska verkställa ett beslut om hemtjänst i en annan kommun. Även om bosättningskommunen har möjlighet att sluta avtal med vistelsekommunen enligt 2 kap. 5 § SoL om utförandet av insatserna, är det inte säkert att vistelsekommunen kan eller vill sluta ett sådant avtal. Flera av de kommuner som vi har varit i kontakt med har beskrivit att de har mycket svårt att få tag i personal, särskilt . Då det i vissa kommuner inte heller finns privata utförare som bosättningskommunen kan anlita för att utföra insatsen, kan bosättningskommunen ytterst bli tvungen att skicka egen personal för att verkställa besluten. Vistelsekommunen skulle visserligen kunna åläggas en skyldighet att bistå bosättningskommunen med verkställigheten, men med tanke på de rekryteringsproblem som finns i vissa kommuner skulle en sådan skyldighet leda till nya problem. Till exempel kan diskuteras vilken kommun som skulle vara skyldig att betala särskild avgift enligt 16 kap. 6 a § SoL om vistelsekommunen inte kan verkställa ett beslut inom skälig tid på grund av personalbrist. Det kan även uppstå oklarhet i fråga om vilken kommun som skulle vara skyldig att göra anmälningar, dvs. anmälningar enligt 14 kap. 2 § SoL, samt vilken kommun som skulle ansvara enligt arbetsmiljölagen (1977:1160 omtryckt 1991:677). Ytterligare insatser för barn och missbrukare som inte längre vistas i kommunen Vi föreslår att SoL kompletteras med en bestämmelse om att en kommun som har beviljat stöd- och hjälpinsatser som avser ett barn eller en missbrukare får besluta om ytterligare insatser även om den enskilde inte längre vistas i kommunen. Bestämmelsen kan t.ex. bli aktuell om en tonåring rymmer hemifrån eller en missbrukare tillfälligt avbryter en missbruksbehandling. Tanken är att den enskilde, även om han eller hon befinner sig i en annan kommun, ska kunna vända sig till sin ordinarie handläggare och på så sätt snabbare få stöd och hjälp. Bestämmelsen fyller även en viktig funktion i de fall då det finns anledning att vidta tvångsåtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Den kommun som redan är insatt i den enskildes bakgrund och behov kan i en sådan situation väntas ha bättre förutsättningar att snabbt fatta beslut om behövliga åtgärder. Bestämmelsen kan även tillämpas om den enskilde tillfälligt befinner sig utomlands. Den föreslagna bestämmelsen ger kommunerna en behörighet men innebär ingen skyldighet att besluta om ytterligare insatser. Bestämmelsen medför inte heller någon inskränkning i vistelsekommunens ansvar. ska få avgöra frågan om ansvarig kommun Det förekommer ofta diskussioner och tvister om vilken kommun som ska ansvara för personer som har svag anknytning till den kommun där han eller hon vistas. Osäkerheten kring ansvarsfördelningen beskrivs genomgående som ett stort rättssäkerhetsproblem för den enskilde. För att minska risken för att den enskilde far illa på grund av oenighet i ansvarsfrågan anser vi att det bör finnas en möjlighet att snabbt få frågan avgjord av en utomstående instans. Vi föreslår därför att en eller flera kommuner som önskar beslut om ärendeansvar skriftligen ska kunna ansöka om detta hos . ska fatta beslut om ärendeansvar och senast från det att ansökan kom in. Om det föreligger särskilda skäl kan tiden för beslutet senareläggas. ska även kunna besluta vilken kommun som har ansvar till dess att frågan om ärendeansvar har avgjorts slutligt. Nya regler ska underlätta överflyttning av ärenden Flera kommuner har beskrivit att det är svårt att flytta över ärenden till en annan kommun. Det finns en utbredd osäkerhet bland kommunerna hur en överflyttning går till rent praktiskt. Vi har även fått uppgifter om att det förekommer att kommuner medvetet förhalar det slutliga beslutet i överflyttningsärenden för att på det sättet skjuta på ansvaret så länge det går. I syfte att förenkla och påskynda överflyttningsprocessen föreslår vi att den kommun som önskar flytta över ett ärende till en annan kommun skriftligen får begära detta hos den andra kommunen, samt att den andra kommunen utan dröjsmål skriftligen ska meddela sin inställning. Om kommunerna inte är överens om en överflyttning, kan den kommun där frågan om överflyttning uppkommit ansöka om överflyttning av ärendet hos .