sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — I avsaknad av sådana försäkringsmarknader finns det anledning att låta det politiska systemet fylla denna funktion. Likartade argument har framförts för bundet bistånd i form av offentliga socialförsäkringar (samaritens dilemma) (Coate, 1995) och för bundet bistånd i form av utsäde snarare än obundet bistånd (bristande självkontroll). Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser Ovan har konstaterats att det finns ett försäkringsmotiv till att öka de fördelningspolitiska insatserna vid en försörjningskris. Frågan är hur det skall gå till. Det finns två huvudalternativ; vad som kan kallas obunden fördelningspolitik, som bygger på skatter och bidrag relaterade till inkomst, och fördelningspolitik in natura, som bygger på att man direkt ger och tar varor till och från olika individer. Omfördelningar in natura kan även ske genom prisreglering eller ransonering. I avsnittet ovan har även skäl angivits till att omfördelningen bör ske i form av en offentligt tillhandahållen försäkring dvs. ett löfte om ökade inkomstöverföringar i fall av försörjningskriser. Detta är i sig ett exempel på bundet bistånd. Alternativet är en ökad omfördelning under normala omständigheter. Låginkomsttagare skulle köpa motsvarande försäkringar av höginkomsttagare på en fri marknad. Den lösningen kan avfärdas med hänsyn till kontroll- eller planeringsproblem, samaritens dilemma och svårigheten att skriva dylika avtal. Nästa fråga är huruvida omfördelningen när krisen är ett faktum ska ske obundet genom inkomstöverföringar eller bundet, t.ex. i form av prisreglering eller ransonering. Huvudregeln är att fördelningspolitiska ingripanden bör ske genom skatter och bidrag som är relaterade till inkomst. Fördelningspolitiska ingripanden bör som huvudregel göras obundet, genom överföring av inkomst mellan olika grupper, snarare än genom reglering av vissa priser eller ransonering av vissa varor. Med andra ord bör i första hand monetära skatter och bidrag som är baserade på inkomst användas som fördelningspolitiska instrument. Det finns två likartade orsaker till att det i allmänhet är bättre att omfördela inkomster (, 1976). För det första låter det dem som är i behov av stöd själva besluta hur pengarna skall användas. Obundet bistånd ökar värdet av hjälpinsatsen för dem som hjälpen riktar sig till. Alla barn tål exempelvis inte mjölk och sänkta mjölkpriser eller särskilda mjölkransoner skulle därför inte förbättra för alla barnfamiljer. Vissa familjer är mer behjälpta Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser av att köpa kalktabletter för att tillgodose kalkbehovet och exempelvis bönor för att tillgodose proteinbehovet. För det andra får de som betalar biståndet själva välja vilka varor de vill avstå från. Det minskar samhällets kostnader för hjälpinsatsen. För att förbättra den ekonomiska situationen för svaga grupper under en försörjningskris skulle progressiviteten i skattesystemet kunna ökas, genom exempelvis högre grundavdrag i inkomstbeskattningen, eller genom högre bidrag, såsom barnbidrag och folkpensioner, finansierade genom högre skatter. Bibehållna barnbidrag i tider när andra grupper får en lägre realinkomst kan också betraktas som en ökad omfördelning. Det kan möjligen synas förvånande att det är bättre att öka inkomstbeskattningen än att använda t.ex. differentierade momssatser för att öka omfördelningarna i samhället. Det är välkänt att höga inkomstskatter kan leda till ett minskat arbetskraftsutbud. Orsaken är att även konsumtionsskatter sänker reallönen och minskar arbetskraftsutbudet. Differentierade momssatser har den ytterligare negativa effekten att de snedvrider konsumtionen av olika varor i samhället. Vissa varor blir dyrare och andra blir billigare utan att det avspeglar resursåtgången för att producera dessa varor. Det finns vissa skäl till att generella skatter och bidrag kan vara olämpliga som enda instrument för omfördelning av inkomst och att t.ex. differentierade konsumtionsskatter, prisregleringar eller ransoneringar skulle kunna vara lämpliga kompletterande medel. Den viktigaste begränsningen för inkomstbeskattningen torde vara att samhället saknar tillräcklig information om olika människors inkomster. Om höginkomsttagare kan smita från inkomstskatt vore det bättre att beskatta sådana varor som höginkomsttagare typiskt sett konsumerar förhållandevis mycket av. I situationer där det är svårt att avgöra hjälpbehov kan det vara bättre att subventionera sådana varor som låginkomsttagare konsumerar mycket av. Exempel på konsumtionsbaserad omfördelning, eller omfördelning in natura, är utjämning av inkomstfördelningen i landet genom att det allmänna erbjuder samtliga medborgare offentligt finansierad utbildning och sjukvård. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser står, eftersom hög- och låginkomsttagare konsumerar likartade kvantiteter av offentligt finansierade tjänster som skatten är proportionell mot inkomst, eller åtminstone stigande i inkomst. Ytterligare en omfördelande effekt uppstår om det finns privata alternativ och välbeställda medborgare som väljer dessa alternativ och därmed avstår från de offentligt finansierade tjänsterna. En sådan effekt kan tvingas fram genom att låta de offentligt finansierade tjänsterna hålla en förhållandevis låg kvalitet. Detta kan benämnas screening. Förutsättningen är att folks betalningsvilja för kvalitet är stigande i inkomst. En nackdel med en sådan politik är dock att staten typiskt sett måste erbjuda medborgare med låga inkomster tjänster av en lägre kvalitet, eftersom en högre kvalitet skulle locka även mer välbeställda medborgare att konsumera de offentligt finansierade tjänsterna och därmed minska den omfördelande effekten. Ett – måhända extremt – exempel på screening är att det kan vara bättre att dela ut mat av dålig kvalitet i ett katastrofområde (soppkök) än att dela ut pengar. Medan de flesta – rik eller fattig – skulle ta emot pengar, skulle endast nödställda ta emot soppan. Andra skäl till omfördelning in natura Andra skäl som identifierats i den nationalekonomiska litteraturen för fördelningspolitik in natura är inte relaterade till försörjningskriser. För det första kan det finnas externaliteter i konsumtionen. Det finns exempel när vissa personer drar nytta av andras konsumtion; vaccination mot smittsamma sjukdomar eller tillgång till telefon som möjliggör att personer kan ringa varandra. Dessa situationer uppkommer när en aktivitet (vaccinering eller teckning av abonnemang) ger upphov till extern fördel för andra som inte direkt omfattas av aktiviteten – s.k. spillover benefit. Om inte dessa effekter beaktas finns det risk för att nyttan av enskilda vaccineringar eller abonnemang underskattas och att avsaknaden av dessa aktiviteter kan ge upphov till negativa externaliteter, t.ex. smittspridning. För det andra kan det finnas vissa familjeskäl till bistånd in natura. Ett motiv för staten att ge naturabistånd i stället för pengar som bistånd vore faran för att en tillräckligt stor andel av befolkningen använder pengar till missbruk framför livsmedel, till skada för sig själv och sina närstående. Om gruppen är stor finns det risk Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser för att ett sådant beteende på en aggregerad nivå kan vara samhällsfarlig. I en situation där endast ena maken i en familj står för kontakten med samhället och familjens inkomster och det finns risk för att maken använder pengarna till alkoholkonsumtion kan det vara bättre – för familjen, och för alla – om biståndet betalas ut i form av mat. Prisreglerings- och ransoneringsåtgärder kräver en omfattande organisation. Prisreglering förutsätter övervakning av att gällande maxpriser inte överskrids och ransoneringar kräver bl.a. tryckning och fördelning av ransoneringskort på ett rättssäkert sätt. För att reglera priser och ransonera varor måste således väsentliga delar av samhällsfunktionerna vara möjliga att upprätthålla, trots försörjningssvårigheter. I ett sådant läge torde även förutsättningarna för att bedriva en normal fördelningspolitik vara intakta. Det finns då inte någon anledning till att man skulle överge huvudalternativet och bedriva fördelningspolitik genom inkomstbaserade transfereringar. I ett läge där det inte finns förutsättningar för att bedriva en normal fördelningspolitik med hjälp av inkomstbaserade skatter och bidrag så måste man kunna tillgripa andra fördelningspolitiska instrument. Det spelar inte så stor roll om orsaken är bristande information om inkomster som diskuterades ovan eller om orsaken är en annan. I dylika lägen är det som redan nämnts sannolikt att även prisregleringar och ransoneringar är svåra att administrera. Sannolikt måste de fördelningspolitiska ambitionerna sänkas i en sådan situation. I sådana extrema och akuta kriser torde huvudambitionen vara att rädda liv. Det kan då exempelvis vara befogat att konfiskera livsmedel och dela ut till nödlidande. Ökade priser leder till en förmögenhetsöverföring från konsumenter i allmänhet till de säljare som har tillgång till de knappa förnödenheterna. Denna förmögenhetsöverföring kan vara delvis av ondo; en säljare som råkar ha ett lager av bristvaran kommer göra en obehörig vinst vid försäljningen av varan. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser Å andra sidan är det just möjligheterna att tjäna pengar på bristsituationen som kommer att förmå företag att arbeta för att minska bristen. Det är också dessa vinster som kan förmå företag att hålla beredskapslager och försöka vara förutseende. Även om en del av dessa vinster säkert är motbjudande i mångas ögon kommer denna fråga inte att prioriteras i denna del. Orsaken härtill är dels att problemet möjligen kan lösas med särskilda kristidsskatter som införs i särskild ordning, dels synes det finnas andra fördelningseffekter som är av mer intresse. Den prioriterade frågan synes i stället vara att mindre bemedlade familjer inte får tillgång till basförnödenheter som mer välbärgade familjer kan konsumera mer än en miniminivå. Verksamheten inom den offentliga sektorn måste finansieras. Långsiktigt är den helt dominerande finansieringskällan olika former av beskattning. På kort sikt kan emellertid upplåning utgöra ett viktigt komplement, inte minst vid makroekonomiska kriser och i krigstider. Det finns dock en gräns för hur höga de totala skatteintäkterna kan bli och lånemöjligheterna kan vara små eller obefintliga för ett land som befinner sig i en djup kris. Den s.k. Lafferkurvan är ett enkelt schematiskt samband mellan skattesats och skatteintäkt, enligt Figur 4 nedan. Om skattesatsen är noll är givetvis skatteintäkten noll. Om skattesatsen höjs kommer skatteintäkterna initialt att växa, men de kommer att växa långsammare än skattesatsen. Orsaken är att incitamenten att arbeta och spara successivt kommer att bli allt svagare, vilket kommer att reducera skattebasen, dvs. ekonomins omfattning mätt som exempelvis BNP. Åtminstone som en första approximation är det tänkbart att skatteintäkten åter kommer att vara noll när skattesatsen uppgår till , eftersom de monetära incitamenten att arbeta eller spara då kommer att ha bortfallit helt. Vid någon skattesats mellan 0 och 100, Tmax i figuren, kommer skatteintäkterna att vara maximala (Smax i figuren). Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser Lafferkurvan - sambandet mellan skattesats och skatteintäkt. I princip är en situation möjlig där det vore samhällsekonomiskt effektivt med offentliga utgifter som är större än summan av de största möjliga skatteintäkterna och den maximala upplåning som marknaden accepterar. Exempelvis skulle detta kunna inträffa vid en svår kris där behovet av kollektiva nyttigheter, enligt avsnitt 4.1.3, blivit mycket större än normalt. Rent teoretiskt är det tänkbart att det även i normala fall vore optimalt med mycket höga offentliga utgifter, kanske högre än de maximala skatteintäkterna, om det inte vore för skatternas negativa incitamentseffekter. Dessa tenderar inte bara att minska skatteintäkterna och därmed den offentliga verksamheten. Genom att incitamenten att arbeta och spara blir mindre kommer det privata konsumtionsutrymmet att minska med mer än summan av skatteintäkterna. Med krisexemplet avses dock inte en situation när det vore önskvärt med utgifter som överstiger ekonomins maximala produktionsförmåga, utan en situation då de önskvärda (optimala) utgifterna för kollektiva nyttigheter överstiger den största möjliga skatteintäkten. Vid sidan av skatter och upplåning finns ytterligare en metod för att finansiera offentlig verksamhet, som möjligen skulle kunna lösa den till synes omöjliga uppgiften att finansiera utgifter som är större än de möjliga skatteintäkterna. Genom ransonering i kombination med prisreglering, eller genom förfogande, kan resurser styras till den offentliga sektorn. Att tilldela staten ransoner till ett Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser pris under marknadspriset – ett reglerat pris – medför ju en resursöverföring från den privata till den offentliga sektorn. Prisreglering och ransonering innebär att det är möjligt att säkerställa den offentliga konsumtionen till låga kostnader. Alternativet är att betala marknadsmässiga priser och i stället öka skatterna. Prisreglering och ransonering kan alltså i detta fall ses som ett slags implicit beskattning; staten inför en extra skatt, där skattebasen är de förnödenheter som det råder brist på. I normala situationer finns anledning att förmoda att skatter är ett mer effektivt sätt att överföra resurser till staten än ransonering och prisreglering. Skatter medför visserligen dödviktskostnader, i första hand genom incitamentseffekter som gör det mindre lönsamt att arbeta och spara, men också genom att reala resurser åtgår för skatteplanering, ineffektivt egenarbete och substitution från högtill lågbeskattade produkter. Å andra sidan kommer prisreglering, ransonering och förfogande att leda till ineffektivitet av flera skäl. För det första kommer inte ransonerna att tilldelas de konsumenter som har den högsta värderingen och produktionen kommer inte att utföras av de producenter som har den lägsta kostnaden, eftersom den myndighet som fastställer ransonerna inte har den information som krävs för att åstadkomma detta. För det andra kommer de producenter som beordras producera vissa volymer inte att ha särskilt starka incitament att göra ett bra jobb, eftersom de inte behöver konkurrera om konsumenternas gunst på en fri marknad. I en försörjningskris kan föreställas att ett inslag av planhushållning, genom prisreglering och ransonering, är relativt sett mer effektiv än när det inte föreligger en sådan kris. Om skatteuttaget skulle behöva vara extremt högt för att finansiera önskade utgifter kommer de negativa incitamentseffekterna av detta att vara starka. Däremot är det sannolikt att kostnaderna för planerad allokering kommer att minska av ett antal skäl. När det privata konsumtionsutrymmet pressas tillbaka blir konsumenterna mer lika, eftersom de primära behoven av mat, vatten och värme är mer homogena än preferenserna för de mindre livsnödvändiga produkter som i en modern ekonomi står för merparten av den privata konsumtionen. På motsvarande sätt blir skillnader i effektivitet mellan producenter mindre avgörande, om flertalet producenter ändå måste tillverka i stort sett samma produkter – t.ex. livsmedel och krigsmateriel. Vidare är det även sannolikt att en stark lojalitet med samhället infinner sig vid svåra försörjningskriser, vilket minskar behovet av Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser ekonomiska incitament för att motivera producenter och löntagare att göra ett bra jobb. Slutligen är det antagligt att en allvarlig försörjningskris leder till en partiell övergång till bytesekonomi och därmed till att en mindre andel av inkomster och transaktioner blir beskattningsbara, liksom till en sänkt skattemoral. I förlängningen kan skatteuppbörden helt sluta att fungera, medan ransoner till konsumenter och produktionskvoter från producenter skulle kunna vara lättare att övervaka än inkomster och transaktioner. Ytterligare ett skäl för prisreglering och ransonering kunde vara att de som råkar ha åtråvärda förnödenheter annars skulle göra omotiverade övervinster om de finge sälja till marknadspris. Detta argument är förhållandevis svagt; en sådan politik riskerar att fördjupa försörjningskrisen. Om de som innehar de knappa förnödenheterna beskattas minskar incitamenten för företag att bygga upp lager och produktionskapacitet för kriser. Försörjningskriserna kunde därför fördjupas. Därtill kan åtgärder mot att vissa aktörer gör övervinster göra att samhället fokuserar på ett sekundärt problem. Om det råder allvarlig brist på förnödenheter så är den viktiga frågan hur leveranser av dessa förnödenheter säkerställs. Ett påtagligt problem med prisreglering och ransonering är att det kan förväntas att de som har lager av knappa förnödenheter kommer att försöka dölja dessa om de inte får (marknadsmässigt) betalt. Sjukhusen skulle sannolikt få en bättre tillströmning av förnödenheter om de kungjorde vari bristen bestod och hur mycket sjukhusen var beredda att betala för ytterligare leveranser. Teoretiskt skulle det kunna tänkas att om sjukhusen fick brist på syrgas och kungjorde ett högt inköpspris, skulle företag som använder syrgas minska sin egen användning och leverera till sjukhusen. Vid kriser av måttlig omfattning – när statens betalningsförmåga inte är uttömd – dominerar sannolikt den här effekten och prisreglering och ransonering bör i allmänhet undvikas. I en situation när staten har svag förmåga att betala för de förnödenheter som behövs finns å andra sidan inte så mycket att välja bland och prisreglering och ransonering kan vara det minst dåliga alternativet, i all synnerhet om även traditionella skattebaser urholkas och döljs för myndigheterna. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser 4.4.1Dagens inflationspolitik, och räntepolitiken har i lag bestämt att målet för penningpolitik är att värna ett stabilt penningvärde, med vilket avses en låg och stabil inflation. , som är den myndighet som bedriver penningpolitiken, har preciserat målet och bestämt att inflationen ska vara . En låg och stabil inflation anses skapa goda förutsättningar för hushåll och företag att planera sin verksamhet. Ett förutsägbart penningvärde underlättar bl.a. sparande och investeringar. Detta bidrar till välstånd och tillväxt. Det ska dock sägas att kunskapen om sambandet mellan inflation och välstånd är bristfällig. Prisnivån i landet bestäms av bland annat priser på importerade varor, aktivitetsnivån i landet och inflationsförväntningarna. påverkar inflationen genom sin styrränta, som i sin tur påverkar marknadsräntorna och i förlängningen aktiviteten i ekonomin. Med priser avses konsumentpriserna, mätt med konsumentprisindex (KPI). Målet är dock flexibelt; inom spannet 1–inflation försöker i viss mån minska svängningar i konjunkturläget. Att inflationsmålet inte är lägre beror bland annat på att en viss inflation anses underlätta anpassningen av relativpriser. En orsak till detta är att vissa nominella priser, huvudsakligen löner, är orörliga nedåt. Att inflationen inte tillåts ligga på en högre nivå beror på att det finns en ökad förståelse för att inflationen inte har några positiva effekter i form av ökad ekonomisk aktivitet och lägre arbetslöshet på . Dessutom är det svenska inflationsmålet anpassat till omvärlden. Genom att välja ett inflationsmål i nivå med andra länder kan man förvänta sig att kronans värde stabiliseras i förhållande till andra valutor. viktigaste medel är styrräntan. Det tar dock tid innan en ränteändring påverkar ekonomin; den största effekten nås . Av denna anledning styrs räntan främst utifrån en prognos över inflationen ett till framåt. Om prognosen visar att inflationen kommer att överstiga höjer sin styrränta. Om prognosen visar att inflationen blir lägre än målet sänker man räntan. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser 4.4.2Prisstopp som kompletterande medel Beskrivningen av penningpolitikens mål och medel i föregående avsnitt är i huvudsak anpassad för normala förhållanden. Under mer extrema förhållanden, i samband med olika kriser, kan andra omständigheter råda. Om plötsligt och oväntat skulle avspärras och inte längre skulle kunna importera mat och olja i samma utsträckning som tidigare, skulle priserna på mat och olja snabbt skjuta i höjden. Även om inflationstakten efter prisökningarna skulle återgå till normal nivå, skulle inflationen ändå överstiga mål. En åtskillnad görs mellan en tillfällig prisökning och en permanent högre inflation. Frågan är om skall agera och försöka sänka inflationen . För det första kan i ett sådant läge sannolikt inte uppnå sitt mål. Orsaken är att räntepolitiken påverkar inflationen med omkring 18 månaders fördröjning. För det andra är uppgift att stabilisera inflationen , inte att kompensera för redan inträffade prisnivåhöjningar. Om den reala chocken åstadkommit en oväntad inflationspuls på exempelvis under en månad, så kommer den uppmätta inflationen under att ligga över målet. Mätt från tidpunkten då inflationspulsen inträffat uppnås dock målet, i det här exemplet, om låg och stabil inflation. Rent principiellt skall alltså bara motverka spridningseffekterna av inflationspulsen.2 Eftersom inte har tillgång till de medel som krävs för att uppnå målet om stabila priser i samband med oförutsedda chocker och dessas kortsiktiga spridningseffekter, så skulle det kunna argumenteras för att prisstopp skall användas som ett kompletterande medel. Prisstopp är ett medel som verkar på kortare sikt. 2 Vid en oväntad höjning av korta och långa boräntor påverkas den uppmätta inflationen. Genomslaget på KPI sker dock i takt med att bundna bolån omsätts, varför genomslaget på inflationen sker utdraget i tiden på ett ganska förutsägbart sätt. I princip kan motverka förväntade framtida inflationseffekter av redan inträffade räntehöjningar genom att pressa ner inflationstakten för övriga varor och tjänster. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser Det finns dock ett par argument emot en sådan reglering. För det första är det inte säkert att målet om stabil inflation är så viktigt i samband med större försörjningskriser. Huvudintresset är snarare tillgången till de förnödenheter som det uppstår stor knapphet på. Eftersom ett prisstopp kan förväntas ytterligare minska tillgången av de knappa förnödenheterna riskerar det att snarare förvärra situationen än att underlätta den. Motivet till att stabilisera penningvärdet är att skapa goda planeringsförutsättningar för hushåll och företag. I samband med en försörjningskris är planeringsförutsättningarna per definition inte goda. Att insistera på en inflation på skulle knappast bidra till ökad säkerhet. Vidare finns det anledning att förmoda att prisstoppet endast kommer att ha en tillfällig effekt. Så snart begränsningen tas bort kommer priserna anpassas på ungefär samma sätt som de skulle ha gjort i frånvaro av ett prisstopp. Härigenom åstadkoms enbart resultatet att problemen skjuts . Ett prisstopp med en gradvis ökad prisnivå skulle kunna tillämpas så att inflationsimpulsen fördelas ut . Det skulle dock innebära att prisstoppet skulle behöva vara i kraft under en mycket och att regleringen därigenom blir nära nog permanent till sin karaktär. Prisnivån i en ekonomi bestäms bl.a. av hushållens och företagens inflationsförväntningar. Om alla aktörer förväntar sig att alla löner och priser kommer att stiga finns det anledning för envar att öka de priser som kan påverkas. Ett företag som förväntar sig ökade lönekostnader måste öka sina priser för att täcka sina kostnadsökningar. Anställda som förväntar sig ökade konsumentpriser ökar sina lönekrav för att behålla sina reallöner, vilket kan realiseras tack vare att företagens ökade priser ger ett ökat löneutrymme. Därigenom kommer inflationsförväntningarna att bekräftas och en inflationsspiral etableras.