sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — En utförligare beskrivning av vissa av aktörernas roller och samverkan mellan dessa återfinns senare i detta kapitel. För att genomföra höghastighetsprojektet bildar staten ett helägt bolag – projektbolaget. Staten har genom bolaget det övergripande ansvaret för höghastighetsbanorna. Staten lämnar årliga anslag till projektbolaget via . Anslagen motsvarar kapitalkostnaden för den del av projektet som inte kan täckas av banavgifter, särskilda avgifter och medfinansie- ring. Staten kan också via lämna fullgörandegarantier till projektbolaget. Förslag till modell för genomförande och finansiering administrerar banavgifterna från höghastighetsbanorna på uppdrag av projektbolaget. På uppdrag av projektbolaget sköter också kapacitetstilldelningen på höghastighetsbanorna inom ramen för det ordinarie tågplanearbetet. Det statligt ägda projektbolaget driver och håller samman de stat- liga insatserna. Bolaget svarar för planering, projektering och upp- handling av byggande, drift, underhåll och förvaltning av hög- hastighetsbanorna. Bolaget bär volymrisken för variationer i opera- törernas banavgifter. I planerings- och projekteringsarbetet ingår att bolaget förvärvar den mark som behövs för banorna. Bolaget är infrastrukturförvaltare vad gäller tilldelning av kapa- citet och avgiftssättning samt äger infrastrukturen. Bolaget har ett begränsat eget kapital och är därför beroende av statliga garantier för att ta upp lån. Projektbolagets intäkter kom- mer från banavgifter och särskilda avgifter från operatörerna på höghastighetsbanorna ersättning från via anslag från staten. De totala banavgifterna på höghastighetsbanorna beräknas till per personkilometer. Antalet årsanställda i projektbolaget beräknas till cirka 250 per- soner fram till och med det att banorna tas i drift. Typen av kompetens som behövs inom bolaget kommer att variera under projektets gång. Initialt kommer merparten av bolagets anställda att arbeta med planeringsfrågor. Därefter kommer upphandlings- frågorna att dominera och avslutningsvis inriktas arbetet mot att förvalta ingångna avtal. Förslag till modell för genomförande och finansiering Infrastrukturbolag är det eller de bolag som av projektbolaget får i uppdrag att detaljprojektera, bygga, medfinansiera, underhålla och svara för driften av höghastighetsbanorna. Beroende på vad som är fördelaktigast ur risksynpunkt kan det totala projektet delas upp i ett antal etapper. Efter färdigställandet svarar infrastrukturbolagen genom avtal med projektbolaget för drift och underhåll av banorna . Infrastrukturbolagens finansiering utgörs av lån från projektbolaget. Bolagen behöver eget kapital och aktieägarlån motsvarande av balansomslutningen exklusive statlig finansiering vilket motsvarar penningvärde. Avkastningskravet uppgår då till 12–. Infrastrukturbolagens kostnader utgörs främst av kostnader för den egna organisationen samt kostnader för drift och underhåll av banorna samt av kapitalkostnader. Bolagen svarar för de reinvesteringar som krävs . Flera operatörer bedriver trafik på höghastighetsbanorna. Dessa finansierar allt rullande material genom till exempel leasing. Baserat på anskaffningskostnaden för rullande material antas en kapital- struktur med 25 procents ägarkapital. Den genomsnittliga vinst- marginalen uppgår till under hela avtalsperioden , givet att nivån på banavgifterna är per personkilometer. Merparten av stationsanläggningarna ligger utanför själva projektet vad gäller investeringskostnaden. De delar som ingår i projektet är de som är ansvar, det vill säga plattformar, platt- Förslag till modell för genomförande och finansiering formsanslutningar, väderskydd och informationssystem. Operatö- rerna betalar stationsavgifter till stationsägarna för att nyttja sta- tionerna. Stationerna ägs av kommuner eller bolag som till exempel eller andra fastighetsbolag. Depåerna drivs och finansieras helt av kommersiella aktörer och operatörerna sluter avtal med dessa. Två grundmodeller har analyserats för finansieringen av hög- hastighetsbanorna: All finansiering exklusive medfinansiering från EU och kom- muner/regioner sker direkt via staten eller indirekt via pro- jektbolaget. Den statliga finansieringen kompletteras med privat finansie- ring. Mina bedömningar och förslag: Valet av alternativ, givet att det inte finns några restriktioner från statens sida att finansiera höghastighetsbanorna, avgörs av vilka risker staten kan flytta över till de privata aktörerna. Nuvärdet av den ökade kostnaden vid en privat finansiering beräknas till . En betydande andel av projektet kan privatfinansieras samt bekostas av trafikintäkter. Den finansiering jag föreslår baseras på medverkan från flera parter. Medfinansieringen från operatörerna bör utgå från de banav- gifter som dessa kan bära. Beräkningar visar att intäkter från banavgifter möjliggör en finansiering på . Medfinansieringen från berörda kommuner och regioner bör baseras på nyttan, främst i form av kortare restider. Min bedömning är att medfinansieringen från berörda kommuner och regioner kan uppgå till . Förslag till modell för genomförande och finansiering Medfinansieringen från EU har bedömts till . Sammantaget bedöms den privata finansieringen och medfinansieringen från EU, kommuner och regioner uppgå till av den totala investeringskostnaden. Den statliga finansieringen, via anslag till , bedöms uppgå till vilket motsvarar av den totala investeringen. En upplåning via projektbolaget i enlighet med minna förslag påverkar enligt min bedömning inte summan av statens skulder. Banavgifterna och en särskild avgift för att bekosta invester- ingen uppgår till av persontrafikoperatörernas intäkter och beräknas uppgå till per personkilo- meter. Tågoperatörerna finansierar sitt behov av rullande material. Den preliminära investeringskostnaden beräknas till . Det finns betydande intäktsmöjligheter från trafiken på hög- hastighetsbanorna efter 2054 som inte har beaktats i kalkylen. 8.2.1Generella antaganden för beräkningar Följande generella antaganden ligger till grund för de beräkningar som har genomförts: Samtliga belopp avser, om inte annat anges, penningvärdet . Pristillväxten uppgår till i enlighet med långsiktiga inflationsmål. De prognoser över framtida trafikvolymer som ligger till grund för beräkningarna redovisas i avsnitt 6.5.2. Förslag till modell för genomförande och finansiering Prognoserna baseras på biljettpriser motsvarande nuvarande reala genomsnittsintäkter per personkilometer för fjärrtåg. Genomsnittsintäkten uppgår till . Intäkterna på vissa internationella banor är betydligt högre. Avtalstiden med infrastrukturbolagen är från det att full trafik etablerats 2025. Banavgiften är utformad som en avgift per personkilometer och uppgår till per personkilometer. Detta motsvarar av biljettintäkterna per kilometer. Det finns stora intäktsmöjligheter från trafiken på hög- hastighetsbanorna efter 2054 som inte beaktas i kalkylen. Baserat intäkter uppgår detta värde före reinvester- ingar till (diskonterat nuvärde) baserat på 5,4 procents kalkylränta, och efter reinvesteringar till . Reinvesteringar i banorna täcks av den årliga underhållskostnaden på . Det statligt ägda projektbolagets ansvar omfattar planering, för- projektering, markåtkomst och anlitande av infrastrukturbolag. hanterar projektbolaget kontrakt och avtal med tågoperatörer, samt agerar beställare och avtalspart gentemot infrastrukturbolagen. Projektbolaget fortsätter verka efter kalkyl- perioden, det vill säga efter 2054. Banavgifterna för höghastighetsbanorna är baserade på vilken kost- nad tågoperatörerna kan bära enligt de antaganden som redovisas i avsnitt 8.2.1. När all trafik är i gång, det vill säga 2025, beräknas dessa banavgifter totalt inbringa (penningvärde). Utöver banavgifter från persontrafik antas den utökade gods- trafiken på stambanan – som möjliggörs till följd av att trafik flyt- tar över till höghastighetsbanorna – vara med och bidra med en spåravgift på per bruttotonkilometer. SOU 2009:74 Förslag till modell för genomförande och finansiering trafik är i gång, beräknas denna avgift totalt inbringa (penningvärde). Avgift och trafikvolym baseras på de prognoser som beskrivits i avsnitt 6.5.2. Enligt gällande svensk lagstiftning och bakomliggande EG- direktiv är det infrastrukturförvaltaren som tar ut avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Det är även infrastruktur- förvaltaren som, inom ramen för bestämmelserna i 7 kap. järn- vägslagen, avgör nivån på avgifterna. Med beaktande av detta har det inom ramen för denna utredning inte varit möjligt att belysa om och på vilket sätt avgifterna i så fall skulle kunna komma pro- jektbolagen till del. Projektbolagets kostnader består i driftsfasen i huvudsak av en årlig tillgänglighetsbaserad ersättning till infrastrukturbolagen. Ersätt- ningen ska täcka infrastrukturbolagens kostnader för drift av banorna samt bolagens kapitalkostnader och vinstmarginal. Projektbolaget ombesörjer finansiering för den del av den totala investeringskostnaden för höghastighetsbanorna som inte medfi- nansieras av EU, regioner och infrastrukturbolagen. Detta under förutsättning att staten inte väljer att finansiera via anslag eller lån. Projektbolaget kan till exempel finansieras med lån från Riks- gälden eller utgivande av obligationer, EU-bidrag, regional medfi- nansiering samt eget kapital. Jag har övervägt två huvudalternativ för projektbolagets finansi- ering. Det ena alternativet är att all finansiering, efter medfinansie- ring från EU samt regioner och kommuner, sker på traditionellt sätt via staten eller statliga bolag. Det andra alternativet är att den statliga finansieringen kompletteras med privat medfinansiering. I den finansieringsmodell jag föreslår sker den privata finansieringen via infrastrukturbolagen. Finansieringslösningen är baserad på att den privata finansieringen maximerats med hänsyn till hur stor andel av investeringen som kan bäras av banavgifter från tågopera- törerna. Förslag till modell för genomförande och finansiering Valet mellan de båda alternativen avgörs av vilka risker som staten kan flytta över till infrastrukturbolagen samt om de ökade finansieringskostnader som detta medför kan motiveras med den uppnådda risköverföringen. Detta gäller under förutsättning att det inte finns några restriktioner vad det gäller statens förmåga att finansiera höghastighetsbanorna. Jag uppskattar att nuvärdet för den valda finansieringslösningen blir högre än vid en helt statlig finansiering. Detta om jag beaktar de antaganden jag gjort och skillnaden i kostnaden för offentlig och privat finansiering. Som nämnts ovan baseras den finansieringslösning jag föreslår på att den privata medfinansieringen maximeras utifrån vad som kan bäras av banavgifter från operatörerna. Den privata finansie- ringen skulle dock kunna vara större om det kan motiveras från ett riskfördelningsperspektiv. Om privat finansiering ska användas bör storleken på denna fastställas när investeringens storlek, finansie- ringskostnaderna och projektets risker kan fastställas. Initialt antas projektbolaget ha en låg andel eget kapital, för- slagsvis , vilket innebär att det krävs statliga garan- tier för projektbolagets verksamhet. I den modell jag föreslår sluter ett eller flera infrastrukturbolag avtal med projektbolaget. Uppgiften för infrastrukturbolagen är att på uppdrag av projektbolaget detaljprojektera, bygga samt driva och underhålla höghastighetsbanorna på projektbolagets mark. Infrastrukturbolagen medfinansierar investeringen. Infrastrukturbolagen får efter färdigstäl- landet, det vill säga –2054, en tillgänglighetsbaserad ersättning från projektbolaget. Ersättningen betalas ut först när banorna tagits i bruk. Ersättningen ska täcka infrastrukturbolagens kostnader för drift av banorna samt bolagens kapitalkostnader och ge en vinstmarginal. Ersättningen betalas av projektbolaget under förutsättning att tillgängligheten uppnås. Förslag till modell för genomförande och finansiering Intäkterna baseras på den ersättning som projektbolaget betalar för höghastighetsbanornas tillgänglighet. Nivån på ersättningen är i förväg fastställd och garanterad av projektbolaget. Den tillgänglig- hetsbaserade ersättningen som projektbolaget betalar ska vara till- räcklig för att infrastrukturbolagen ska få en rimlig avkastning med hänsyn till de risker bolagen bär. Projektbolaget antas lämna en ersättning till infrastrukturbola- gen som motsvarar anläggningens planenliga restvärde vid avtalspe- riodens slut. Restvärdet beräknas uppgå till (penningvärde). Avskrivningstiden för banan är initialt satt till . Vissa delar bedöms ha mycket lång avskrivningstid, till exempel skrivs inte marken av alls, medan andra delar som spår- och el- anläggningar bedöms ha kortare livslängd. Den årliga underhållskostnaden för banorna uppskattas till . Bolaget betalar schablonskatt på . Totalt bedöms skatten uppgå till (löpande penningvärde). Finansiellt resultat för infrastrukturbolagen Av figur 8.3 nedan framgår hur infrastrukturbolagens intäkter för- väntas utveckla sig –2054. Intäkterna redovisas uppdelade på banavgifter från tågoperatörer som bedriver person- trafik på höghastighetsbanorna samt banavgifter från godstrafik. De senare avser de avgifter som förväntas ta ut för den frigjorda kapaciteten på Västra och . Förslag till modell för genomförande och finansiering Figur 8.3 Infrastrukturbolagens intäkter från persontrafik på hög- hastighetsbanorna respektive för godstrafik på Västra och , miljarder kronor Vid privat finansiering av offentlig infrastruktur, så kallad offentlig–privat samverkan (OPS) uppgår det egna kapitalet, inklu- sive aktiekapital och aktieägarlån, i det privata bolaget i allmänhet till . Denna andel antas också gälla för infrastruk- turbolagen. Den låga andelen eget kapital kan motiveras av att intäkterna, genom konstruktionen med tillgänglighetsbaserad ersättning, är säkra under en lång avtalsperiod. Infrastrukturbolagen antas kunna finansieras eget kapital samt aktieägarlån. Aktieägarlånen antas löpa med 12 procents ränta. Resterande av kapitalbehovet antas finansieras via externa lån. Räntekostnaden för de externa lånen beräknas ligga 1,5 procent- enheter över räntan på statsobligationer med en löptid . Detta är en nivå som har kunnat observeras i liknande projekt. Det bör dock noteras att det inte är möjligt att få privat finansiering på längre löptid än cirka 5–och det med betydligt högre lånemarginaler. Marknadsvillkoren för upplåning via kommersiella banker antas vid upplåningstillfället ha återgått till en lägre nivå än vad som är aktuellt . I genomförda OPS-projekt har upplåningsmarginalen uppgått till 2,5–. Förslag till modell för genomförande och finansiering Avkastningskravet för bolaget behöver ligga i ett intervall mellan . I mina beräkningar ingår ett avkast- ningskrav för infrastrukturbolagen på . Bidrag till finansiering av höghastighetsbanorna Baserat på intäkter och kostnader samt avkastningskrav enligt ovan bör finnas utrymme för infrastrukturbolagen att bidra med finansi- ering av av en investering på totalt (löpande penningvärde inklusive aktive- rade räntekostnader ). penningvärde innebär det att infrastrukturbolagen kan stå för av den totala investeringen som beräknas till . Detta motsvarar av investeringskostnaden. Återstående summa, det vill säga , finansieras med hjälp av medfinansiering från kommuner, regioner och EU samt genom statlig upplåning. Till- sammans utgör medfinansieringen och den privata finansieringen av det totala investeringsbeloppet. Av nedanstående figur framgår hur finansieringen av infra- strukturbolagen kan utvecklas uppdelat på bank- och ägarfinansiering via aktieägarlån. Figur 8.4 Infrastrukturbolagens finansiering i form av aktieägarlån och banklån, miljarder kronor Förslag till modell för genomförande och finansiering För att kunna bedöma tågoperatörernas betalningsförmåga till ban- avgifter för att nyttja höghastighetsbanorna har jag beräknat ope- ratörernas intäkter och kostnader. Intäkterna har redovisats under generella antaganden ovan. Här redovisas de antaganden som jag gjort om operatörernas kostnader och organisation. Driftskostnaderna för tågoperatörerna består i huvudsak av kost- nader för personal, underhåll av fordon, stationsavgifter och elkost- nader. Därutöver tillkommer kostnader relaterade till anskaffning och finansiering av fordon. Personalkostnader, elkostnader samt övriga kostnader har upp- skattats med utgångspunkt från jämförelser med andra tågoperatö- rer, i huvudsak operatörer i konventionell trafik. Anskaffningskostnaden för rullande material beräknas uppgå till . Detta belopp är baserat på uppgifter från och och avser inköp av totalt 115 tåg med en genomsnittskostnad på per tåg. Av dessa är 40 höghastighetståg och 75 interregionala snabbtåg, baserat på trafikupplägget i prog- noserna. Fordonsinvesteringen finansieras genom leasingavtal som har en löptid motsvarande tågens livslängd, det vill säga . Leasing- räntan antas vara vilket motsvarar räntan på en 30-årig statsobligation med ett tillägg på . Restvärdet antas vara noll efter leasingperiodens slut. Löpande underhåll samt renovering av tåg finansieras av tågoperatörerna. Underhållskostnaderna för rullande material uppgår till ungefär samma årliga belopp under tågens totala livslängd, och bedöms i genomsnitt uppgå till för hela fordonsflottan. Jag har antagit att mindre renoveringar och under- håll finansieras med egna medel, men att större renoveringar, som så kallade mid-life refurbishment, finansieras med externa lån. Stationsavgifterna har beräknats utifrån den modell som beskri- vits i avsnitt 7.4.4. Kostnaden per stationsstopp har beräknats till (priser). Det totala antalet stationsstopp har baserats på antaganden om antalet stopp per sträcka (9 stycken på Förslag till modell för genomförande och finansiering sträckan –, 10 stycken på sträckan – ) och antal tåg och sträcka (två i hög- trafik, ett i lågtrafik). Vid 8 timmars hög- respektive lågtrafik blir antalet tågstopp totalt 460 och antalet sta- tionsstopp 166 500 . Operatörerna betalar schablonskatt på . Totalt bedöms den skatt operatörerna betalar uppgå till i löpande penningvärde. Nivån på banavgifterna för att använda höghastighetsbanorna beräknas som skillnaden mellan ovanstående intäkter och kostna- der efter antagande om ett rimligt avkastningskrav. Nivån baseras på personkilometer vilket innebär en mindre framtung betalnings- modell än nuvarande system som baseras på bruttotonkilometer. Detta eftersom passagerarantalet antas vara lägre under de inle- dande åren. Med ovanstående förutsättningar bedöms operatörerna ha möjlig- het att betala en banavgift motsvarande per personki- lometer. För den del av trafiken som går på befintliga banor, det vill säga närmast , och , gäller ordinarie banav- gifter. Mitt förslag är att banavgifterna bör differentieras i den utsträckning det är möjligt utan att åsidosätta reglerna om att ban- avgifterna ska vara konkurrensneutrala och icke-diskriminerande. Det innebär att det kommer att finnas ett antal olika konstruktio- ner och nivåer på banavgifterna. Den totala banavgift som jag räk- nar med här ska betraktas som en genomsnittlig, sammanfattande banavgift vars syfte är att belysa operatörernas betalningsförmåga. I avsnitt 2.6.2 har jag redogjort för banavgifter i övriga . Jag kan konstatera att banavgifterna för höghastighetsbanor varie- rar mellan de olika länderna. De högsta avgifterna uppgår till per tågkilometer. Förslag till modell för genomförande och finansiering Med utgångspunkt från den totala anskaffningskostnaden för rul- lande material, det vill säga , kräver operatörens verksamhetsrisk ett initialt ägarkapital som motsvarar av anskaffningskostnaden. Andelen extern lånefinansiering, genom leasing, uppgår därmed initialt till . Givet de banavgifter och övriga förutsättningar som jag beskriver ovan får operatörerna en genomsnittlig vinstmarginal (före skatt) på . Detta motsvarar en avkastning på eget kapital på . Det är svårt att fastställa ett rimligt, marknadsmässigt avkast- ningskrav innan avtalsfrågor och slutliga kommersiella villkor är fastställda. Avkastningen är också beroende av kapitalstrukturen. Den beräknade avkastningen på baseras på antagandet om finansiering via leasing, med ett begränsat ägarkapital. Om jag räknar med en mer traditionell finansiering av rullande material sjunker avkastningen på eget kapital till . I detta ligger ett antagande att två tredjedelar av investeringen lånefinansi- eras som balansräkningen belastas med hela värdet av det rullande materialet. Av nedanstående figurer framgår dels intäkter och resultat (efter finansnetto, exklusive kostnader för banavgifter), dels banavgifter i absoluta tal samt som andel av totala intäkter. Som framgår av figur 8.6 medför den modell jag föreslår (banav- gift baserad på personkilometer) initialt lägre banavgifter som sedan successivt växer i takt med trafikökningen. Förslag till modell för genomförande och finansiering Figur 8.5 Beräknade intäkter och beräknat resultat för tågoperatörer –2054, miljarder kronor Resultat efter finansnetto (exkl. banavgifter) Beräknade banavgifter för tågoperatörer –2054, i procent av omsättning, miljarder kronor Banavgifter, andel av omsättning För att illustrera de finansiella effekterna av alternativa nivåer på banavgifterna på höghastighetsbanorna har jag låtit genomföra en känslighetsanalys. Resultaten av analysen sammanfattas i tabell 8.1 nedan. Övriga parametrar, förutom banavgifternas andel av de totala intäkterna, är oförändrade. Förslag till modell för genomförande och finansiering SOU 2009:74 Känslighetsanalys för olika nivåer på banavgifterna Banavgifter, procent av intäkter Som framgår av tabellen har analyser genomförts med nivåer på banavgifter i intervallet 25–av operatörernas intäkter. Om banavgifterna motsvarar av intäkterna, uppnås en genomsnittlig vinstmarginal före skatt på och en avkastning på eget kapital på för operatörerna. Om banavgifterna uppgår till motsvarande av intäk- terna sjunker den genomsnittliga vinstmarginalen före skatt till , vilket ger en avkastning på eget kapital på cirka Eftersom avkastningen är beroende av kapitalstrukturen och sättet att finansiera rullande material, bör det påpekas att nivåerna och effekterna av variationer i banavgifterna är osäkra. Känslighetsanalyser har även genomförts av variationer i biljett- pris och driftskostnader. Om tågoperatörerna kan få ett biljettpris som i genomsnitt är högre än de jag antar och dessa intäkter i sin helhet slussas vidare till infrastrukturbolaget, ökar den privata medfinansieringen av projektet från (löpande penningvärde inklusive aktiverade räntekostnader ) till . Om intäkterna blir lägre får detta motsvarande negativa effekt på den privata medfi- nansieringen. Tågoperatörernas kostnader antas till största delen vara relativt fasta vilket gör att motsvarande effekt även kan förväntas vid mindre förändringar i trafikvolymen. Om tågoperatörernas driftskostnader har överskattats och effekten i sin helhet slussas vidare till infrastrukturbo- lagen, ökar utrymmet för den privata medfinansieringen till . På motsvarande sätt kan den privata medfinansieringen öka till om investeringskostnaden för inköp av tåg överskattats . Förslag till modell för genomförande och finansiering 8.2.5Sammanfattning av finansieringen av hela projektet Som tidigare nämnts finns det två huvudalternativ för den totala finansieringen av höghastighetsbanorna. Det ena alternativet inne- bär att all finansiering, exklusive medfinansiering från EU, regioner och kommuner, sker på traditionellt vis av staten, direkt eller indi- rekt via projektbolaget. Om detta alternativ väljs bedömer jag att det inte behövs några infrastrukturbolag utan att byggande och underhåll i stället genomförs som funktionsentreprenader. Det andra alternativet är att den statliga finansieringen kompletteras med privat medfinansiering.