sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — Skälen för utredningens förslag: Utredningen har tidigare föresla- git att ansvaret för riskhantering i form av regelarbete och kontroll inom livsmedelskedjan ska samlas vid den tänkta Livsmedelssäker- hetsmyndigheten varför fokus här ligger på riskvärdering och rela- tionen mellan riskhantering och riskvärdering. Den gemensamma livsmedelslagstiftningen och andra interna- regelverk ställer krav på att regler och andra beslut om åtgärder ska vila på vetenskaplig grund. I anslutning till detta lyfts riskanalys fram som en systematisk metod för framtagande och hantering av vetenskapliga underlag. Kraven på riskanalys innebär att riskvärderingskapacitet i någon form är nödvändig. Vidare inne- bär de procedurkrav som gäller vid framtagande av internationella regler att riskvärderingskapacitet är en förutsättning för att kunna ta initiativ till reglering och fatta beslut om åtgärder. Utredningen anser att det är en uppgift för staten som riskhanterare att säker- ställa att reglering och andra åtgärder vilar på vetenskaplig grund. Det innebär dock inte att staten nödvändigtvis måste utföra alla riskvärderingsmoment i egen regi eller genom statliga myndigheter. Riskvärdering avser en formaliserad vetenskaplig process för att utarbeta vetenskapliga bedömningar av risker mot människors, djurs och växters hälsa kopplade till livsmedel, foder, djursjuk- domar och växtskadegörare. Processens specifika utformning varie- rar något mellan olika sakområden. Till grund för de vetenskapliga bedömningarna ligger i normalfallet befintlig forskning. Grund- forskning är i första hand en uppgift för universitet och högskolor. Tillämpad forskning och undersökningar utförs inte sällan vid expert- och förvaltningsmyndigheter. De nationella lösningarna varierar med avseende på i vad mån riskvärderingsorganen utför egen forsknings- och undersökningsverksamhet. Utredningen anser att den primära uppgiften för ett riskvärderingsorgan är att bedöma det befintliga kunskapsläget, inte att bedriva forsknings- Vetenskapligt råd för riskvärdering EFSA är ett exempel på ett speciali- serat riskvärderingsorgan som inte bedriver egen forsknings- och undersökningsverksamhet. Riskanalysansvaret är inte tydliggjort genom hela den svenska livsmedelskedjan. Det formella ansvaret för riskhantering och risk- värdering är tydliggjort när det gäller livsmedel, foder och djur- hälsa, men när det gäller djurskydd och växtskydd saknas formellt ansvariga för riskvärdering. Vidare kan konstateras att det finns två (eller tre) parallella modeller för riskanalysens organise- ring. Inom livsmedelsområdet har en myndighet (Livsmedelsver- ket) ansvar för både riskvärdering och riskhantering. Inom områ- dena foder och djurhälsa har en myndighet (SVA) ansvar för risk- värdering och en annan myndighet () ansvar för riskhantering. Det senare gäller i praktiken också inom djur- skyddsområdet genom att i egenskap av riskhante- rare normalt anlitar för att utföra riskvärderingar. Inom växtskyddsområdet är risk- hanterare medan det formellt saknas riskvärderare. I den mån risk- värdering överhuvudtaget förekommer utförs denna av Jordbruks- verket. Riskvärderingens oberoende varierar sålunda mellan olika områden. Inom foder- och djurområdet råder funktionell separa- tion mellan myndigheter och inom livsmedelsområdet funktionell separation inom en myndighet medan det inom växtområdet inte råder någon funktionell separation. Med antalet riskvärderingar som utgångspunkt avsätts mest resurser för riskvärderingar av livsmedel och djurhälsa. Inom foder- och djurskyddsområdet är resurserna mindre medan de inom växt- skyddsområdet är i princip obefintliga. Myndigheterna har fram- fört uppfattningen att behovet av riskvärderingar överstiger resur- serna. Att inga riskvärderingar som uppfyller internationella riktlinjer utförs, som till exempel är fallet inom växtskyddsområdet, är pro- blematiskt eftersom sanitära och fytosanitära åtgärder enligt det internationella regelverket måste grundas på riskvärderingar. Det innebär att när det gäller ny reglering är helt beroende av de riskvärderingar som tas fram av internationella organ eller av enskilda medlemsstater. För att dessa riskvärderingar ska vara användbara krävs att de är tillämpbara även på de förhållanden som råder i . Utan egen riskvärderingskapacitet är det inte heller möjligt att ta initiativ till reglering. Kompetensen att bedriva riskvärderingsprocesser i enlighet med de internationella riktlinjer som gäller för olika områden uppgår till Vetenskapligt råd för riskvärdering totalt 25 till 30 personer, varav merparten finns vid Livsmedelsver- ket och SVA. Inom djurskyddsområdet saknar myndigheterna i princip egen kompetens medan det inom växtskyddsområdet före- faller saknas nationell kompetens. Myndigheterna har framfört uppfattningen att det finns ett behov av att bygga upp och stärka denna kompetens. Utredningen anser att nuvarande ordning med delat och delvis otydligt ansvar samt olika parallella modeller för riskanalysens organisering bör ersättas med en för livsmedelskedjan heltäckande och enhetlig modell som samlar resurserna och kompetensen för riskvärdering. Med heltäckande avses att den nya modellen bör omfatta hela livsmedelskedjan, det vill säga riskvärdering inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa, djurskydd och fytosanitärt växtskydd samt nutrition. Med enhetlig avses att riskvärderingsorganets ansvar bör avspegla den föreslagna ansvar för riskhantering. Till följd av den gemensamma livsmedelslagstiftningen inom EU och internationella regler om handel och skyddsåtgärder kan inte det svenska systemet för riskanalys betraktas isolerat från det internationella systemet. Inom EU och i många länder som berörs av den gemensamma livsmedelslagstiftningen har det genomförts refor- mer av livsmedelsförvaltningen generellt och riskanalysens organi- sering specifikt. Reformerna har genomgående syftat till att skapa en funktionell separation mellan riskvärdering och riskhantering och därigenom ett ökat förtroende för livsmedelspolitiken och för- valtningen av densamma. tillhör en minoritet av med- lemsstaterna i EU (och andra länder i närområdet) som inte har genomfört någon reform av myndighetsstrukturen inom livsme- delskedjan Riskvärdering utförs i stor utsträckning i internationella fora och ligger till grund för internationella regler. Globalt är arbe- tet i , för djurhälsa och Internationella växtskyddskonventionen med tillhörande riskvärde- ringsorgan viktigt. Regionalt inom EU är de riskvärderingar som EFSA gör viktiga för utvecklingen av gemenskapens regelverk. EFSA har initierat ett system med nationella kontaktpunkter (Focal Points) i medlemsstaterna. Kontaktpunkterna ska bland annat förmedla information om viktiga riskvärderingar i EFSA och medlemsstaten och relevanta forskningsprojekt. Utredningen anser att i egenskap av värd för det Vetenskapligt råd för riskvärdering vetenskapliga rådet för riskvärdering bör vara nationell kontakt- punkt för EFSA. Utredningen har i detta sammanhang övervägt flera olika alter- nativ: ett fristående riskvärderingsinstitut med laboratorie- och forskningsverksamhet, en fristående vetenskaplig kommitté bestå- ende av externa experter, ett vetenskapligt råd bestående av externa experter men kopplat till den riskhanterande myndigheten samt en riskvärderingsenhet inom den riskhanterande myndigheten. De olika modellerna har både för- och nackdelar. Samverkan mellan riskvärderare och riskhanterare underlättas om en myndig- het har ansvaret för både riskvärdering och riskhantering. Obero- endet är större om ansvaret för riskvärdering och riskhantering är uppdelat mellan myndigheter. Flexibiliteten är större med extern expertis. Kontinuiteten är större med intern expertis. Kostnaderna bör vara lägre med extern expertis jämfört med intern expertis. Vetenskapligt råd för riskvärdering SOU 2009:8 Olika riskanalysmodellers för och nackdelar +Samarbete riskvärderare och riskhanterare. - Oberoende/trovärdighet - Samarbete riskvärderare och riskhanterare +Samarbete riskvärderare och riskhanterare. - Oberoende/trovärdighet - Samarbete riskvärderare och riskhanterare Utredningen anser att det primära är att säkerställa tillgång på risk- värderingar som möter riskhanteringens behov. Det talar för orga- nisatoriska modeller som underlättar samarbete mellan riskvärde- rare och riskhanterare, det vill säga vetenskapligt råd respektive riskvärderingsenhet. För att möta riskhanteringens behov bör risk- värderingsorganets primära uppgift vara att utföra de riskvärde- ringar som den riskhanterande myndigheten begär. Detta utesluter dock inte att riskvärderingsorganet även har initiativrätt till risk- värderingar. är det givetvis viktigt säkerställa riskvärderingens obe- roende och därigenom lägga grunden för ett förtroende för politik och förvaltning. Utredningen bedömer att det i finns ett grundläggande förtroende för politiken och förvaltningen inklusive de vetenskapliga underlagen. Detta gäller generellt för de olika delarna av livsmedelskedjan, möjligen med undantag för nutritionsområdet inom vilket rådgivningens vetenskaplig grund har ifrågasatts. Samtliga modeller för funktionell separation mellan riskvärdering och riskhantering förfaller sålunda kunna skapa för- troende. Riskvärdering kräver ofta specifik vetenskaplig expertis. Att inom en myndighet upprätthålla kompetens inom hela livsmedels- kedjan är mycket svårt och resurskrävande och sannolikt särskilt svårt i befolkningsmässigt små länder, såsom , med ett jämförelsevis litet antal experter. Det bör vara mindre kostsamt att anlita externa experter för riskvärderingsuppdrag, vilka utförs som Vetenskapligt råd för riskvärdering en deluppgift inom ramen för tjänster vid universitet, expertmyn- digheter och andra forskningsorgan. Det internationella mönstret är att storskaliga riskvärderingsinstitut främst återfinns i befolk- ningsmässigt stora länder medan olika typer av nätverkslösningar främst återfinns i mindre länder. Mindre länder förefaller också i högre grad förlita sig på det internationella samarbetet kring risk- värderingar. I detta sammanhang kan också noteras att nät- verkslösningar även tillämpas inom internationella riskvärderings- organ, såsom EFSA. Utredningen anser att det faktum att är ett litet land befolkningsmässigt talar för nätverksbaserade lös- ningar som använder extern expertis i kombination med ett aktivt deltagande i det internationella samarbetet. är det givetvis viktigt att upprätthålla kontinuitet med avseende på kompetens, bland annat för att snabbt kunna göra riskvärderingar i akuta situationer. Detta behov ska dock inte över- skattas. Merparten av riskvärderingarna bör utgöra underlag för regelarbete som bedrivs mer långsiktigt. Möjligen varierar logiken något mellan olika segment, exempelvis kan det vara så att utbrott av allvarliga smittsamma djursjukdomar ställer särskilda krav på snabb hantering. Utredningen anser att behovet av kontinuitet lämpligen tillgodoses genom att ett särskilt riskvärderingssekreta- riat inrättas vid . Sekretariatet bör ha till uppgift att bistå det vetenskapliga rådet som föreslås med beredning av riksvärderingsärenden. Utredningen anser sålunda att det vid Livsmedelssäkerhetsmyn- digheten bör inrättas ett vetenskapligt råd i kombination med ett sekretariat för riskvärdering. Det vetenskapliga rådet bör inrättas som ett särskilt organ vid och regleras genom myndighe- tens instruktion. Rådet bör ledas av en vetenskapligt meriterad ordförande, som är oberoende i förhållande till myndigheten, och i övrigt bestå av en majoritet av externa experter. Regeringen bör utse rådets medlemmar för att markera rådets oberoende. De granskningar som rådet ska göra kan antingen ske på initiativ av eller regeringen eller på eget ini- tiativ. För att främja ett effektivt deltagande i det internationella arbetet anser utredningen att de vägledande principerna för det nationella arbetet inom det vetenskapliga rådet bör vara att identifi- era problemställningar som EFSA bör hantera, följa och göra inspel, särskilt gällande specifikt svenska förhållanden, till pågående processer i EFSA samt endast undantagsvis efterpröva av EFSA:s Vetenskapligt råd för riskvärdering Av detta följer vidare att särskilt viktiga uppgifter för det vetenskapliga rådet bör vara att analysera specifikt svenska förhållanden som inte hanteras inom EFSA samt förhållanden som inte är harmoniserade inom EU. I egenskap av värdmyndighet för det vetenskapliga rådet bör vara EFSA:s kontaktpunkt i . Detta bör regleras som en uppgift i myndighetens instruk- tion. Sekretariatet för riskvärdering består av personal anställd vid . Det bör utgöra en särskild orga- nisatorisk enhet som är självständig i förhållande till myndighetens riskhanteringsfunktioner. 11Myndigheten för havsresurser och fiske Utredningens förslag: bör utvecklas till en myn- dighet för havsresurser och fiske genom att ges ett övergripande nationellt samordningsansvar för förvaltningen av havet och dess resurser. Den ombildade myndigheten bör benämnas Myn- digheten för havsresurser och fiske. Myndigheten ska främja en hållbar förvaltning av havsresur- serna och fisket. Myndighetens huvudsakliga uppgifter bör vara; att ha över- gripande nationellt samordningsansvar för statliga insatser rörande havet och dess resurser; att verka för ett rikt och varie- rat fiskbestånd samt ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske och vattenbruk; att ha det övergripande ansvaret för fiske- rikontrollen; att ha övergripande nationellt samordningsansvar för frågor som rör vattenbruket; att stärka fisketurismen samt öka allmänhetens fiskemöjligheter; att bedriva tillämpad forsk- ning och undersökningsverksamhet för myndighetens övriga arbetsuppgifter, samt; att medverka i genomförandet av politi- ken för regional tillväxt. Skälen för utredningens förslag: I utredningens uppdrag ingår explicit att pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndig- hetsstruktur för livsmedelskedjan och värdera möjligheten att åstadkomma önskade resultat inom ramen för nuvarande ordning. När det gäller myndigheternas uppgifter inom livsmedelskedjan har utredningen föreslagit att det bör inrättas en livsmedelssäker- hetsmyndighet med ett sammanhållet ansvar för såväl normering och offentlig kontroll som laboratorie- och forskningsverksamhet inom hela livsmedelskedjan. Detta förslag har inte några påtagliga, Myndigheten för havsresurser och fiske direkta konsekvenser för den verksamhet som bedrivs vid Fis- keriverket. För att göra detta har utredningen när det gäller myndigheternas uppgifter utanför livsmedelskedjan, det vill säga merparten av verksamheten vid och , gentemot nuvarande ordning prövat två huvudalternativ. Det ena alternativet avser en utveckling utifrån nya politiska perspektiv inom EU av i riktning mot en landsbygdsutvecklingsmyn- dighet och av i riktning mot en havsresursmyndighet. Det andra alternativet avser en sammanhållen jordbruks- och fiske- myndighet med ansvar för både jordbruks- och fiskeripolitikens förvaltning. Båda dessa organisatoriska alternativ innebär en renodling av verksamheten utifrån grundläggande förvaltningspolitiska principer samt en omprövning av skälen för konkurrensutsatt verksamhet respektive forskningsverksamhet. Utredningens analys visar på väsentliga brister i den nuvarande förvaltningen av fiskeripolitiken för vilken i huvudsak ansvarar på nationell nivå. Det nationella handlingsutrymmet för bevarandeåtgärder (nationell reglering) används inte tillräckligt aktivt för en hållbar förvaltning av fiskresurserna. Administratio- nen av strukturstöden till fisket brister i kvalitet och effektivitet, vilket riskerar leda till att kommissionen riktar återbetalningskrav mot . Fiskerikontrollen uppfyller inte den gemensamma fis- keripolitikens krav enligt lagstiftningen. Vidare anser utredningen att inte tillräckligt har prioriterat uppgifterna att verka för ett hållbart vattenbruk samt att medverka till att stärka fisketurismen och öka allmänhetens fiskemöjligheter. Forsknings- och utvecklingsverksamheten uppvisar genomsnittlig kvalitet och låg produktivitet. Därutöver lider fiskeripolitiken och dess förvaltning av förtro- endeproblem, vilka till stor del är en följd av att politiken och för- valtningen inte har följt den vetenskapliga rådgivningen och där- igenom inte har lagt grunden för en hållbar förvaltning av fiskre- surserna. En ombildning av till en myndighet för havsresur- ser och fiske skulle återspegla det faktum att det inom EU har utvecklats ett nytt integrerat maritimt perspektiv i syfte att främja en hållbar förvaltning av havet och dess resurser. Med anledning av detta ombildades det tidigare Generaldirektoratet för fiskeri (DG Fish) till Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske Myndigheten för havsresurser och fiske (DG ). På svensk nationell nivå finns inte någon myndig- het som har ett övergripande samordningsansvar för havet och dess resurser, utan ansvaret är delat mellan flera olika myndigheter. För vissa frågor förefaller det saknas ett tydligt nationellt myndighets- ansvar. Det delade och otydliga ansvaret för förvaltningen av havet och dess resurser är en brist och ett hinder för en effektiv förvaltning. Utredningen anser mot denna bakgrund att det är angeläget att den nationella förvaltningen av havet och dess resur- ser förstärks. Detta sker lämpligen i ett första steg genom att en central myndighet tilldelas ett övergripande nationellt samord- ningsansvar för havet och dess resurser. En av utredningens grundläggande vägledande principer vid utformningen av den nya myndighetsstrukturen är att den natio- nella ansvarsfördelningen mellan myndigheter bör anpassas till den ansvarsfördelning som råder inom EU och till organisation av generaldirektoraten. Det skapar en tydlig nationell ansvarsfördelning som underlättar såväl den nationella tillämp- ningen av gemensamma regelverk som det svenska EU-arbetet. Givet att DG ansvarar för förvaltningen av både den gemen- samma fiskeripolitiken och det integrerade maritima perspektivet bör enligt denna logik den nationella myndighet som ansvarar för förvaltningen av fiskeripolitiken även ges ett ansvar för förvalt- ningen av havet och dess resurser. Utredningen har även övervägt möjligheten att inrätta en gemensam jordbruks- och fiskemyndighet. Denna lösning skulle som utredningen ser det medföra flera fördelar. Den skulle möjlig- göra en mer samlad förvaltning av två av de traditionella primär- näringarna och främja en hållbar produktion. Inom både jordbruks- och fiskeripolitiken finns en tydlig miljödimension. Det upp- delade myndighetsansvaret för jordbruk och fiske försvårar en integrerad hantering av miljöproblem på land och i vatten. Det för prioriterade Östersjöarbetet illustrerar vikten av en integre- rad hantering genom att övergödning orsakad bland annat av jord- bruksverksamhet är ett av de största miljöproblemen i havet. Den miljömässiga kopplingen mellan fiske och jordbruk är dock kanske allra tydligast när det gäller insjöar och vattendrag. Det före- kommer också att vattenbruk och jordbruk bedrivs i anslutning till varandra. En gemensam jordbruks- och fiskemyndighet skulle skapa ett mer sammanhållet ansvar för vilt levande fisk och odlad fisk generellt samt för vattenbruk specifikt. Vidare finns inom både jordbrukspolitiken och fiskeripolitiken åtgärder i form av stöd som Myndigheten för havsresurser och fiske syftar till att främja landsbygdsutveckling. En gemensam jord- bruks- och fiskemyndighet skulle underlätta ett mer sammanhållet perspektiv på primärnäringarna och hur dessa kan bidra till en håll- bar utveckling på landsbygden. Inrättandet av en jordbruks- och fiskemyndighet skulle även möjliggöra effektiviseringar genom att samla kompetensen inom regelarbetet och EU-arbetet i vidare bemärkelse samt möjliggöra utveckling och användning av gemensamma IT-system och admi- nistrativa rutiner inom stödadministrationen. Den senare vinsten gäller främst administrationen av fiskestöden, vilka i jämförelse med jordbruksstöden är av mycket liten omfattning. En integrerad administration av fiske- och jordbruksstöd på nationell nivå skulle även skapa förutsättningar för effektivare samarbete mellan central och regional nivå genom att antalet centrala myndigheter som läns- styrelserna ska samordna sin verksamhet med skulle minska. Vidare skulle det inom stödadministrationen skapa förutsättningar för en jämnare arbetsbelastning över året och därigenom en effektivare resursanvändning. Sammantaget anser utredningen att bör ombildas till en myndighet för havsresurser och fiske. Utredningen bedömer att den långsiktiga ansvarsmässiga anpassning till det nya maritima perspektivet inom EU, som den föreslagna lösningen innebär, överväger de i huvudsak kortsiktiga administrativa effektiviserings- vinster som skulle möjliggöras med en gemensam jordbruks- och fiskemyndighet. Utredningen vill dock understryka vikten av att de konstaterade bristerna i den verksamhet som bedrivs vid Fis- keriverket åtgärdas. Detta bör enligt utredningens bedömning i flertalet fall vara möjligt genom interna förändringar. Bevarandeåt- gärderna kan användas mer aktivt genom att en större del av det nationella handlingsutrymmet för normering används av regeringen och den myndighet som ansvarar för fiskeripolitikens förvaltning. Administrationen av stöd till fisket kan effektiviseras bland annat genom förbättrade rutiner och ett utvecklat samarbete med länssty- relserna. Fiskerikontrollen kan stärkas bland annat genom utveck- lade riskanalyser, omprioritering mellan olika kontrollåtgärder utifrån analyser av vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva samt genom en förbättrad samordning med som ansvarar för sjökontrollen. Inom vissa områden har även interna förändringsprocesser initierats. Myndigheten för havsresurser och fiske När det gäller forsknings- och utvecklingsverksamheten bedö- mer utredningen dock att bristerna i kvalitet och produktivitet samt framförallt i förtroende för den vetenskapliga rådgivningen inte helt kan hanteras genom interna förändringar. Merparten av forskningen bör drivas vidare för att tillgodose behovet av veten- skaplig rådgivning, men verksamheten bör delvis omstruktureras i syfte att uppnå en fullgod kvalitet och produktivitet samt återskapa förtroende för fiskeripolitiken och dess förvaltning. Utredningens förslag att utveckla till en myndig- het för havsresurser och fiske innebär att huvuddelen av de upp- gifter som utför även ska utföras av den ombil- dade myndigheten. I de två följande kapitlen redovisas därför endast förslag och bedömningar som innebär att den ombildade myndigheten tillförs nya eller fråntas befintliga uppgifter samt för- slag och bedömningar som syftar till att vidareutveckla uppgifter som utför. 12 Från fiskeri till havsresurser Fiskeripolitiken är en fullt utvecklad gemensam politik inom EU.1 Utöver de internationella fiskeavtalen kan politiken indelas i tre insatsområden. Bevarandeåtgärder syftar till att förhindra att fisk- resursen överutnyttjas. Strukturåtgärder och andra stöd till fisket syftar till att omstrukturera och utveckla fiskerinäringen. Kon- trollåtgärder syftar till att säkerställa att fiskeripolitikens regelverk efterlevs. Fiskeripolitikens inriktning har förskjutits från när- ingsfrämjande i riktning mot en hållbar förvaltning av fiskresur- serna.2 Inom EU har det utvecklats ett integrerat maritimt perspektiv – en havspolitik. Avsikten är att utveckla ett holistiskt synsätt för havens förvaltning och bryta den rådande fragmente- ringen i form av separata strategier för fiske, sjötransport, industri, kustregioner, havsenergi, havsmiljö och andra relevanta områden. Det maritima perspektivet är ett verktyg för tvärsektoriell samord- ning. Det finns inte några planer på att samla det formella ansvaret för de olika sektorerna inom ett generaldirektorat.3