sou · GWB396 · 2009-01-01 00:00:00 — 9.3.3Ska tillstånd meddelas en särskild multiplexoperatör eller den som bedriver programverksamhet? är nätoperatör i såväl det analoga som det digitala marknätet. Nätoperatörskapet innebär att äger och driver det digitala marknätet. Företaget sköter således multiplexeringen, dvs. den tekniska sammanföringen av de programbärande signalerna till en frekvenskanal, och distribuerar signalerna till konsumenterna (s.k. multiplexoperatör). affärsidé är att sälja sin överföringskapacitet till marknadens aktörer. Det finns inga principiella hinder mot att andra aktörer än etablerar nät. På den analoga sidan har t.ex. SBS Radio ett eget sändarnät och är på så sätt sin egen operatör. I lagstiftningsärendet om marksänd digital-TV var frågan uppe om sändningstillstånd skulle tilldelas de enskilda program- företagen, eller om tillstånd skulle meddelas en eller flera särskilda multiplexoperatörer som i sin tur skulle ansvara för fördelning av sändningsutrymme och teknisk samordning mellan de olika programföretag som skulle sända TV-program. Radio- och TV- lagsutredningen, som hade utrett frågan, menade att sändnings- utrymmet skulle komma att användas mer effektivt om en enda operatör gavs möjlighet att bestämma vilka program och andra innehållstjänster som skulle sändas inom ett visst sändnings- område, jämfört med att varje programföretag skulle tilldelas ett eget sändningsutrymme. Utredningen menade att tillståndet till operatörsföretaget skulle kunna innehålla villkor om t.ex. mångfald i utbudet, teknisk kvalitet på sändningarna och likabehandling av programföretag.TPF3FPT Regeringen ansåg dock att det fanns skäl som talade emot en sådan ordning som Radio- och hade föreslagit. Ett sådant skäl var att operatörsföretaget skulle få en stark ställning i förhållande till programföretagen. Enligt regeringens mening borde det vara en förutsättning för sändningstillstånd att program- företagen samverkade i olika tekniska frågor och de närmare formerna för denna samverkan borde utformas i samråd mellan de programföretag som var aktuella för sändningstillstånd. Tillstånds- myndigheten borde enligt regeringen kunna bistå program- företagen i deras strävan att uppnå en ordning som säkerställde krav på tillgänglighet och konkurrens. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att det inte fanns något behov av att ge ett operatörs- 3TP PT Se SOU 2004:39 s. 143 ff. företag rätt att förfoga över en del av sändningsutrymmet för digitala marksändningar. Istället skulle tillstånden till de enskilda programföretagen innebära rätt att sända ett visst antal program- tjänster i vissa områden under hela eller en viss del av dygnet.TPF4FPT Som nämnts ovan är det en fråga om tillstånden ska fördelas direkt till de aktörer som ska sända digital kommersiell radio, eller om en eller flera operatörer – multiplexoperatörer – ska tilldelas sändningsutrymme och sedan i sin tur få fördela utrymmet till olika programföretag. Att välja den senare modellen innebär för det första att någon form av urval och godkännande av operatörerna behöver ske. För det andra innebär modellen att operatörs- företagen ges mycket stora befogenheter genom rätten att få fördela tillstånden. Även om villkor för en sådan fördelning kan ställas upp från statens sida, inger det allvarliga betänkligheter att en operatör ges sådana befogenheter på yttrandefrihetens område. Utredningen anser därför att tillstånden ska beviljas de aktörer (programföretag) som kommer att bedriva sändningar. Förslag: Radio- och ska meddela tillstånd att sända digital kommersiell radio. På TV-området meddelar Radio- och alla tillstånd till kommersiella programföretag medan regeringen meddelar till- stånden till public service-bolagens sändningar. Anledningen till den uppdelningen är att sändningar i allmänhetens tjänst är av stor betydelse för samhället och att det inte förekommer något urvalsförfarande. Löpande ärenden däremot, som typiskt sett inte kräver ett ställningstagande av regeringen, brukar vanligtvis en förvaltningsmyndighet ha hand om.TPF5FPT Eftersom Radio- och redan meddelar alla tillstånd för kommersiella radiosändningar och TV-sändningar är myndigheten väl lämpad för att ha hand om tillståndsgivningen för digital kommersiell radio. Dock behöver vissa författningsmässiga ändringar göras. I nuvarande 2 kap. 2 § radio- och TV-lagen före- skrivs nämligen att regeringen ger tillstånd att sända lokal digital 4TP PT Se prop. 2007/08:8 s. 33–36. 5TP PT Se prop. 2007/08:8 s. 40–41. Förordningen (1995:1020) om digitala ljudradio- sändningar innehåller närmare regler för hur sådan tillståndsgivning ska gå till, bl.a. att regeringen ska fastställa vilket sändnings- utrymme som ska upplåtas till privata programföretag och att Radio- och ska lämna förslag till regeringen hur tillstånden bör fördelas. Utredningen föreslår att denna förordning upphävs och att det av radio- och TV-lagen ska framgå att Radio- och meddelar samtliga tillstånd att sända kommersiell radio, även när digital teknik används. Regeringen ska liksom tidigare meddela tillstånd för samtliga public service-sändningar, dvs. och Utbildningsradions sändningar, och det gäller oavsett den teknik som sändningarna sker med. Förslag: Den som får tillstånd att sända digital kommersiell radio ska ha finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva sändningsverksamhet under hela tillståndsperioden samt vara beredd att samverka med övriga tillståndshavare i tekniska frågor. Radio- och ska fördela tillstånden med utgångspunkt i att sändningsutrymmet ska kunna tas i anspråk för olika programtjänster så att sändningarna kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar samt av flera programföretag som är oberoende av varandra. Det kan antas att intresset för att sända digital kommersiell radio kommer att vara större än det sändningsutrymme som finns tillgängligt. Någon form av urvalskriterier behöver därför finnas. Liksom för tillstånd att sända analog kommersiell radio bör det krävas av en sökande att denne har finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva sändningar . Detta kan t.ex. ske genom att den sökande i samband med sin ansökan ger in en affärsplan samt en budget för de två eller tre första verksamhetsåren av tillståndsperioden. När det gäller fördelningen av tillstånd att sända analog kommersiell radio har utredningen föreslagit ett slutet anbuds- förfarande, där den som erbjuder det högsta beloppet för en tillståndsperiod ska få tillståndet ifråga. En sökandes betalnings- förmåga kommer således att vara avgörande för den typen av För sändningar av digital kommersiell radio gör sig dock delvis andra överväganden gällande vad avser urvals- förfarandet. Det rör sig dels om en helt ny typ av radiosändningar för vilka det kan vara svårt att beräkna det kommersiella värdet, dels om sändningar som företrädesvis kommer att rikta sig till hela landet och för vilka det sammantaget är rimligt att ställa högre krav på ett varierat och allsidigt utbud. En annan omständighet som påverkar urvalsförfarandet är att det tillgängliga frekvensutrymmet för digital radio inte alls är lika begränsat som för analog radio. Utredningen har i avsnitt 9.3.2 uppskattat att det redan i mux 2, sedan den byggts ut, kommer att finnas åtminstone tio nationella tillstånd att fördela för digital kommersiell radio. Detta betyder att de skäl som anförts mot att göra ett urval bland de sökande utifrån särskilda kriterier (jfr avsnitt 8.8.2) inte gör sig gällande för digitala sändningstillstånd. I direktiven för utredningsuppdraget sägs också att inriktningen för utlysnings- och tillståndsförfarandet ska vara att det ger förutsättningar för en nationell kommersiell radio med ett brett och mångsidigt innehåll. För att uppnå detta syfte bör inte de sökandes betalningsvilja vara avgörande, utan snarare vilket utbud var och en avser att sända och på vilket sätt det samlade utbudet – dvs. de digitala sändningarna sett som en helhet – kan tilltala allmänheten i stort. I likhet med vad som gäller på TV-sidan anser utredningen att en sökande bl.a. bör uppge när och som sändningarna avses ske och typen av programutbud. Den ansökningsblankett som Radio- och TV- verket har utformat för tillstånd att sända digital-TV kan i det sammanhanget vara till vägledning. Eftersom radiomediet delvis skiljer sig från TV-mediet kan programkategorierna inte bli exakt desamma, men vissa kategorier kan dock förväntas finnas i båda medierna. Exempel på sådana kategorier är nyhetsprogram, sport- program, barnprogram och olika former av musikprogram. Urvalet ska givetvis, så långt som det är möjligt, ske på objektiva grunder. Exakt hur fördelningen av tillstånd kommer att se ut blir dock beroende av vilka aktörer som söker tillstånd i varje tillstånds- omgång och hur dessa aktörers programförklaringar ser ut. En målsättning bör som anförts ovan vara att det samlade utbudet kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar. Detta är samma uttryckssätt som används i 3 kap. 4 § radio- och TV-lagen rörande TV-sändningar samt i den brittiska radio- och TV- lagstiftningen (a wide range of television and radio services which - taken as a whole - are both of high quality and calculated to appeal to a variety of tastes and interests). Det bör även vara möjligt att i viss mån beakta ägarförhållandena hos de sökande så att flera av varandra oberoende programföretag kan konkurrera om lyssnarna. En fråga är om ett urvalsförfarande av detta slag kan anses strida mot regeringsformens bestämmelser om yttrandefrihet och informationsfrihet. I 2 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs att varje medborgare i förhållande till det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Rätten till informationsfrihet innebär en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Av intresse är även följande bestämmelser i yttrandefrihets- grundlagen (YGL): 1 kap. 3 §, som anger att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram först måste granskas av en myndighet eller något annat organ (s.k. censurförbud). 3 kap. 2 §, som anger att det allmänna ska sträva efter att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till största möjliga yttrande- och informationsfrihet. 3 kap. 4 §, som anger att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som ska förekomma i programmen. och Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion lämnade förslag som innebar att tillståndsgivningen för kommersiell radio skulle basera sig på det format, dvs. den typ av sändningar, som en sökande åtog sig att sända. Dessa förslag kritiserades på framför allt de grunderna att kriterierna inte var tillräckligt objektiva samt att det kunde ifrågasättas om detaljerade regler för innehållet i radioprogram var förenligt med om censurförbud. Ett annat problem som remissinstanserna framhöll var att formatreglerna medförde att en tillståndshavare inte skulle kunna ändra i sin program- verksamhet, om dennes programidé inte visade sig ekonomiskt bärkraftig. I propositionen med förslag till den gällande ordningen för tillstånd att sända digital-TV har regeringen anfört följande om urvalsförfarandet och dess koppling till bestämmelserna i 6TP PT Se prop. 2007/08:8 s. 47. Det som närmare behöver övervägas är hur urvalskriteriet, att det särskilt ska beaktas att sändningsutrymmet ska kunna tas i anspråk för olika programtjänster så att sändningarna kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar, förhåller sig till YGL. Till att börja med bör det uppmärksammas att inga kategorier av sökande ges något försteg i konkurrensen om sändningstillstånd. Tvärtom ger det föreslagna urvalskriteriet möjlighet för alla programföretag, oavsett programinriktning, att delta i tillståndsgivningen. Det torde vara väl förenligt med grundlagen och kravet på att det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet. Frågan är vidare hur urvalskriteriet förhåller sig till det motsvarande kravet om att eftersträva vidaste möjliga informationsfrihet. Kriteriet kan i och för sig sägas innebära att staten i någon mening ingriper i den enskildes frihet att inhämta och motta upplysningar eftersom staten bestämmer vilka programföretag som ska få tillstånd. säkerställer kriteriet att frekvensutrymmet för digital marksänd TV, som endast kan innehålla ett visst antal programtjänster, inte används på ett sådant sätt att den enskilde endast kan få del av viss information. Enligt regeringens mening skapar det föreslagna urvalskriteriet i stället goda förutsättningar för att den enskilde ska ges möjlighet till information med olikartad inriktning. Enligt regeringens bedömning bör därför ett sådant urvalskriterium även stå i överensstämmelse med grundlagens krav på en strävan efter största möjliga informationsfrihet. Lagrådet hade ingen erinran mot förslaget om urvalskriterium.TPF7FPT Det förefaller därför inte finnas några hinder ur grundlagssynpunkt att på radioområdet ha motsvarande urvalskriterier som på TV- området, dvs. att de kommersiella radiosändningar som kommer att ske med digital teknik ska tilltala olika intressen och smak- riktningar. Det bör i sammanhanget noteras att det är de sökande själva som anger inriktningen på sina sändningar, och alltså inget som den tillståndsgivande myndigheten utformar. Därmed kan den redaktionella självständigheten hos de sökande, som senare får tillstånd, inte sättas i fråga. 7TP PT Se Lagrådets yttrande över lagförslaget, prop. 2007/08:8 s. 123. Förslag: Ett tillstånd att sända digital kommersiell radio får förenas med villkor som avser skyldighet att 1.sända program i en viss del av sändningsområdet eller som når en viss del av befolkningen inom området, 2.sända under en viss minsta tid, 3.använda en viss sändningsteknik och att samarbeta med andra tillståndshavare i tekniska frågor, 4.använda en viss teknik vid s.k. referensbandning, 5.inte förändra ägarförhållandena och inflytandet i företaget mer än i begränsad omfattning, och 6.sända ett mångsidigt programutbud. Innan Radio- och meddelar beslut om tillstånd ska den sökande ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som myndigheten avser att förena med tillståndet. Beslut om tillstånd får inte innehålla andra programrelaterade villkor än de som den sökande godtagit. I avsnitt 8.9 har redogjorts för de villkor som utredningen föreslår ska kunna förenas med ett sändningstillstånd för analog kommer- siell radio. Dessa villkor är desamma som enligt nu gällande 5 kap. 10 § radio- och TV-lagen. Det är rimligt att även sändningstillstånd för digital kommersiell radio bör kunna förenas med villkor om att sända program i en viss del av sändningsområdet eller som når en viss del av befolkningen inom området. Detsamma gäller villkor om minsta sändningstid samt att använda en viss teknik och samarbeta med andra tillståndshavare i tekniska frågor. Det senare är särskilt viktigt eftersom sändningstekniken DAB+ innebär att flera olika radiokanaler i ett nät blandas (multiplexeras) i en och samma signal; ett samarbete är nödvändigt inte bara för att sändningarna ska kunna bli tillgängliga för alla, utan också för att de investeringar som görs och behöver göras blir kostnadseffektiva. Liksom för de analoga tillstånden bör det även kunna ställas som villkor att en särskild teknik ska användas vid s.k. referensbandning. De digitala tillstånden kommer att fördelas enligt andra kriterier än de analoga tillstånden. Radio- och ska grunda urvalet på det utbud som de sökande avser att sända. För att inte de sökandes avsikter när det gäller programinnehåll ska bli innehålls- lösa är det, precis som när det gäller tillstånd att sända digital-TV, rimligt att programförklaringarna blir tillståndsvillkor. Om en tillståndshavare väsentligt skulle bryta mot ett sådant villkor, bör det kunna bli aktuellt att återkalla tillståndet. Ett beslut om återkallelse får enligt 11 kap. 7 § radio- och TV-lagen dock endast meddelas om det i betraktande av skälen för åtgärden inte framstår som alltför ingripande. Eftersom Radio- och vid sitt urval ska beakta att tillstånden kommer att fördelas till flera av varandra oberoende programföretag bör det också vara möjligt att knyta ett tillståndsvillkor till det kriteriet. Lämpligt kan då vara villkor om att en tillståndshavare inte får förändra ägarförhållandena och inflytandet i företaget mer än i begränsad omfattning. När det gäller digital-TV föreskrivs i 3 kap. 14 § radio- och TV-lagen att en sökande, innan ett tillståndsbeslut meddelas, ska ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som regeringen eller Radio- och avser att förena med tillståndet. Rör det sig om programrelaterade villkor får dock ett beslut om tillstånd inte innehålla andra villkor än sådana som den sökande godtagit. Detta har motiverats med att programföretagens redaktionella självständighet måste värnas och att programföretagen är de som har den bästa möjligheten att bedöma vad som är praktiskt genomförbart i dessa avseenden. Dessa skäl är giltiga även för sändningstillstånd för digital kommersiell radio. Det bör därför i lag föreskrivas att när det gäller villkor som har att göra med programinnehåll, får tillståndet endast förenas med sådana villkor som den sökande godtagit. Förslag: Den som ansöker om tillstånd att sända digital kommersiell radio ska betala en ansökningsavgift. Någon ytterligare avgift ska inte utgå. Utredningen har vad gäller tillstånd att sända analog kommersiell radio föreslagit att en tillståndshavare ska vara skyldig att betala en sändningsavgift. Avgiften ska motsvara det belopp som tillstånds- havaren angett i sin ansökan om det lediga tillståndet. I detta ligger alltså att tillståndshavaren ska bedöma vad innehavet av tillståndet Själva formen av urvalsförfarande förutsätter således att någon form av avgift utgår. Fördelningen av tillstånd att sända digital kommersiell radio kommer att ske utifrån andra kriterier än vad som gäller för tillstånd att sända analog kommersiell radio. Avgörande kommer att vara Radio- och bedömning av vilket utbud som sammantaget kommer att tilltala olika intressen och smak- riktningar. När tillstånd fördelas på detta sätt brukar sällan någon sändningsavgift utgå (se t.ex. redovisningen i kapitel 7 om regelverken i , och ). På TV-området är ordningen sådan, att en sökande måste betala en ansökningsavgift på för att få sin ansökan prövad. Detta gäller för alla, oavsett om tillstånd erhålls eller inte. Den ordning som utredningen föreslår för digital kommersiell radio är i allt väsentligt densamma som för digital-TV. En ansökningsavgift bör därför utgå, men däremot inte någon avgift för själva sändningstillståndet. Ansökningsavgiften bör motsvara Radio- och kostnader för att handlägga en ansökan. Radio- och bör genom verkställighetsföreskrifter få mandat att besluta om det exakta beloppet. Det förefaller dock rimligt att avgiften kommer att vara ca . Förslag: Ett tillstånd att sända digital kommersiell radio ska gälla . Om det finns särskilda skäl ska Radio- och TV- verket kunna besluta om . Ett tillstånd ska inte kunna förlängas. Utredningen har i avsnitt 8.10 föreslagit att ett tillstånd att sända analog kommersiell radio som huvudregel ska gälla . Digital kommersiell radio kommer att vara en helt ny företeelse och det rör sig om sändningar med en teknik som kan förväntas kräva en hel del utvecklingsarbete. Dessa omständigheter skulle tala för att tillståndsperioden bör vara längre än . Marksändningarna av digital-TV var dock också en nyordning när de infördes och dessa tillstånd utfärdas i taget. Det framstår för övrigt som praktiskt om tillståndsperioderna för kommersiell radio kan vara lika långa, oavsett vilken teknik som används. därför att tillståndsperioden för digital kommersiell radio ska vara , men att Radio- och liksom för de analoga tillstånden ska ha möjlighet att besluta om om det föreligger särskilda skäl. Liksom när det gäller digital-TV och analog kommersiell radio anser utredningen att det inte ska vara möjligt att förlänga ett tillstånd. 9.9Staten, landsting och kommuner ska inte kunna inneha sändningstillstånd Förslag: Staten, landsting och kommuner ska inte kunna inneha tillstånd att sända digital kommersiell radio, varken direkt eller indirekt. I avsnitt 8.12 har utredningen föreslagit att staten, ett landsting eller en kommun inte ska få inneha tillstånd att sända analog kommersiell radio. Detta är samma reglering som har gällt ända sedan lokalradiolagen infördes. Det bakomliggande skälet är att den kommersiella radion inte ska vara ett språkrör för en myndighet. Någon anledning att göra en annan bedömning för de digitala tillstånden föreligger inte. Varken staten, ett landsting eller en kommun ska således kunna inneha tillstånd att sända digital kommersiell radio. 9.10Innehav av flera tillstånd Förslag: En tillståndshavare ska kunna inneha mer än ett sändningstillstånd för digital kommersiell radio. Det bör dock eftersträvas att tillstånden ska fördelas till flera av varandra oberoende programföretag. För analog kommersiell radio har utredningen föreslagit att, i likhet med gällande rätt, en tillståndshavare ska kunna inneha flera sändningstillstånd, men inte inom ett och samma sändningsområde såvida det inte finns särskilda skäl. Sådana skäl kan vara om det inte finns någon annan sökande till de lediga tillstånden i sändnings- området eller att det finns flera sökande men att endast en uppfyller kraven på tekniska och finansiella förutsättningar. storstadsområdena, där det finns flera tillstånd att fördela inom ett sändningsområde, kan det också anses föreligga särskilda skäl att bevilja en aktör mer än ett tillstånd. Utredningens förslag till regelverk för digitala kommersiella radiosändningar skapar utrymme för en ny typ av sändningar. Det är sannolikt att det kommer att krävas relativt omfattande resurser av de aktörer som vill börja sända. Om en och samma aktör inte får ha mer än ett tillstånd motverkas incitamenten för att utveckla och investera i sådan verksamhet. Utredningen föreslår därför att en och samma tillståndshavare ska kunna inneha mer än ett tillstånd att sända digital kommersiell radio. Radio- och bör dock vid fördelningen av tillstånd eftersträva att dessa ska fördelas till flera av varandra oberoende programföretag. Förslag: Ett tillstånd att sända digital kommersiell radio ska få överlåtas om Radio- och ger sitt medgivande till överlåtelsen. Utredningen har vad gäller tillstånd att sända analog kommersiell radio föreslagit att ett tillstånd ska få överlåtas om Radio- och ger sitt medgivande till överlåtelsen. Det bör påpekas att för analog kommersiell radio får som regel ett tillstånd inte överlåtas om förvärvaren redan har ett tillstånd i sändnings- området; endast om särskilda skäl föreligger får överlåtelse medges i det fallet. Vidare får ett tillstånd att sända digital-TV inte överlåtas. Kan eller vill en sådan tillståndshavare inte fortsätta bedriva sändningar under hela tillståndsperioden, måste denne lämna tillbaka tillståndet till Radio- och . Någon hänsyn tas således inte till att det krävs omfattande investeringar för att påbörja TV-sändningar. Den reglering som föreslås för digital kommersiell radio är i många delar densamma som för digital-TV, bl.a. urvalsförfarandet och avgiftskonstruktionen. Det skulle tala för att frågan om överlåtelse bör hanteras på samma sätt. Till det kommer att om ett tillstånd får överlåtas, finns det en potentiell risk för att en aktör ansöker om och beviljas sändningstillstånd och därefter omgående överlåter tillståndet i syfte att göra sig en vinst på värdet som det betingar. Det finns således skäl som talar mot att ett tillstånd att sända digital kommersiell radio ska få överlåtas.