sou · GXB361 · 2009-07-02 00:00:00 — Bestämmelsen delades upp i två delar (6 kap. 6 och 12 §§) när den nya socialtjänstlagen (2001:453) infördes. I 12 § framgick att om det var fråga om att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det, skulle ett medgivande enligt 6 § inhämtas innan barnet lämnade det land där det hade sitt hemvist. Genom en lagändring 2005 togs hänvisningen till 6 § bort och 12 § fick den lydelse som den har . I förarbetena noterades endast att 12 § första stycket i princip fick samma lydelse som 6 § första stycket (se prop. 2003/04:131 s. 86). Såvitt utredningen har kunnat se har det inte gjorts några närmare överväganden i fråga om vilka personer som är skyldiga att söka medgivande för att i adoptionssyfte få ta emot ett barn med hemvist utomlands. Medgivande krävs för det första av den som inte är barnets förälder. Det antyder motsatsvis att medgivande inte krävs för barnets förälder, något som är självklart eftersom det inte finns någon anledning för en förälder att ta emot sitt barn i adoptions- syfte. Utredningen anser att hänvisningen inte är relevant i sammanhanget, till skillnad från situationen i 6 § där det framstår som rimligt att undanta föräldern från tillämpningsområdet. Hänvisningen bör därför tas bort. För det andra krävs medgivande av den som inte har vårdnaden om barnet. Det innebär att den som har vårdnaden om barnet inte behöver ansöka om medgivande, vilket kan ifrågasättas. Det är inte ovanligt att personer utses till vårdnadshavare för barn genom beslut av utländsk domstol eller myndighet. I vissa fall erkänns Medgivande att ta emot ett barn för adoption sådana beslut automatiskt i Sverige.6 Att någon har bedömts vara en lämplig vårdnadshavare för ett barn innebär emellertid inte att det saknas anledning att utreda personens lämplighet att adoptera barnet. Det bör tvärtom förutsättas att medgivandebestämmelsen tillämpas lika i förhållande till alla sökande. Hänvisningen till barnets vårdnadshavare bör enligt utredningens bedömning därför tas bort. 15.2Ett tydligare barnperspektiv när ansökan om medgivande avser ett bestämt barn Förslag: Om en ansökan om medgivande enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen avser ett bestämt barn, ska ett medgivande att ta emot barnet få lämnas endast om det är förenligt med barnets bästa att bli adopterat. Bedömningen bör göras på motsvarande sätt som i 4 kap. . Det ska alltså bl.a. göras en bedömning av om barnet har behov av en adoption. Om det medgivande som har lämnats gäller ett bestämt barn och adoptionen inte omfattas av lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, ska det inte behövas ett samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta enligt 6 kap. 14 § socialtjänstlagen. Ett tydligare barnperspektiv vid prövningen enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen Som har nämnts i avsnitt 15.1 omfattar medgivandeprövningen enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen endast sökandens lämplighet som adoptivförälder. I de allra flesta fall är det ju vid medgivande- prövningen ännu inte bestämt vilket barn som kommer att bli aktuellt för adoption. Undantagsvis avser prövningen dock ett visst i förväg bestämt barn som sökanden vill adoptera. Så kan vara fallet 6 Se t.ex. 5 § i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vård- nadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn och artikel 21.1 i II- förordningen. Det ska dock observeras att åtgärder som utgör förberedelser för adoption inte omfattas av II-förordningens tillämpningsområde enligt artikel 1.3 b). Medgivande att ta emot ett barn för adoption framför allt vid adoption av ett släktingbarn eller ett feriebarn. Det ska alltså röra sig om ett barn som sökanden redan har en personlig relation till. Ett barn som sökanden får kontakt med t.ex. genom en auktoriserad adoptionsorganisation omfattas inte. Även när adoptionen avser ett visst i förväg bestämt barn, är socialnämndens prövning enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen begränsad till att gälla sökandens lämplighet som adoptivförälder. Övervägandena ska visserligen i viss mån ta sikte på de blivande adoptivföräldrarnas lämplighet i förhållande till det aktuella barnet, men av ett avgörande av Regeringsrätten framgår att det inte ska göras någon prövning av om det finns förutsättningar för adoption (se RÅ 1991 ref. 70 och , , s. 97). Det ska alltså inte göras någon egentlig bedömning av om barnet har behov av en adoption. Under utredningens arbete har såväl företrädare för social- tjänsten som för uppgett att det särskilt vid enskild adoption inte är ovanligt att det tidigt framgår att det finns en fungerande familj för barnet i hemvistlandet. Eftersom socialnämnden inte ska göra någon bedömning av om en adoption är till barnets bästa, är det möjligt att det meddelas ett medgivande att ta emot barnet för adoption trots att det kan vara mer eller mindre uppenbart att en senare adoptionsansökan inte kommer att beviljas av svensk domstol. Som har nämnts i avsnitt 14.2 omfattar inte heller MIA:s tillståndsprövning enligt 4 § lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling frågan om adoptionen är till barnets bästa. Inte heller kan alltså hindra adoptionen. Processen kan gå så långt att adoptionen beslutas i barnets hemvistland men att barnet inte får uppehållstillstånd eftersom anser att adoptionen är ett sätt att kringgå gällande utlänningslagstiftning.7 Om det inte har fattats något adoptionsbeslut i barnets hemland eller om det utländska adoptionsbeslutet inte erkänns i , krävs det ett beslut av svensk domstol. Det är också möjligt att vända sig direkt till en svensk domstol, utan föregående kontakt med socialtjänst eller . Det kan då hända att den svenska domstolen avslår ansökan om adoption. I vissa fall kan det till och med vara så att barnet då redan har ryckts bort från sin ursprungsmiljö och befinner sig i . 7 Se 5 kap. 17 a § första stycket 2 utlänningslagen (2005:716). Medgivande att ta emot ett barn för adoption Det är enligt utredningens uppfattning klart att den beskrivna ordningen inte tillräckligt tillgodoser barnets intressen. Barnet kan, om barnet är så stort att han eller hon förstår vad som händer, leva med en felaktig uppfattning att sökandena kommer att bli barnets nya föräldrar. En adoptionsprocess som bedöms vara utsiktslös bör från barnets synvinkel avstyras på ett tidigt stadium, och det måste finnas lagliga möjligheter att göra det. På detta sätt kan man undvika att barnet rycks ur sin ursprungs- miljö när det inte är till barnets bästa. Detta skulle kunna åstad- kommas genom att prövningen enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen utvidgas i situationer där ansökan om medgivande är begränsad till att avse ett visst bestämt barn så att den, förutom sökandens lämplighet, omfattar frågan om det även i övrigt är förenligt med barnets bästa att bli adopterat. Mot en sådan utvidgad medgivandeprövning skulle kunna invändas att den i praktiken kommer att fungera som en förhands- prövning i förhållande till den bedömning som senare ska göras av svensk domstol. Som framgår av avsnitt 16 aktualiseras dock inte alltid en prövning av svensk domstol. Och även i de fall där frågan om adoption tas upp av svensk domstol, innebär en utökad med- givandeprövning att möjligheterna ökar att i ett tidigt skede hindra adoptioner som inte är till barnets bästa. Sammantaget anser utredningen således att medgivandeprövningen bör utökas i situa- tioner där ansökan är begränsad till att avse ett bestämt barn. I dessa fall bör ett medgivande få ges endast om det är förenligt med barnets bästa att bli adopterat. Bedömningen av om den tänkta adoptionen är till barnets bästa bör göras på motsvarande sätt som i 4 kap. . Förutom sökandens lämplighet bör alltså särskilt beaktas viljan och förmågan hos barnets föräldrar att ge barnet omvårdnad, trygghet och en god fostran, och den personliga relationen i övrigt mellan barnet och föräldrarna. Hänsyn bör vidare tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Om det skulle komma fram att barnet lever under – för ursprungslandet – normala förhållanden med sina föräldrar bör medgivande inte lämnas. Frågan är om detta även bör gälla när adoptionen sker enligt . I dessa fall följer av konventionen att det är myndigheterna i ursprungsstaten som ska fastställa att barnet kan adopteras, dvs. att barnet har behov av adoption (artikel 4 a). Konventionen sätter en minimistandard. Den mottagande staten är alltså i och för sig inte förhindrad att ställa upp andra mer Medgivande att ta emot ett barn för adoption långtgående kriterier för bedömningen av om barnet kan adopteras, och den mottagande statens myndigheter kan vägra en adoption om dessa krav inte är uppfyllda. Staterna uppmanas att genom samarbete och information göra klart för varandra vilka krav som ställs så att en adoption inte nekas på ett sent stadium.8 Med hänsyn till detta och då skälen för att på ett tidigt stadium avstyra adoptioner som inte är till barnets bästa gör sig gällande även inom ramen , anser utredningen att det inte bör göras något särskilt undantag för dessa adoptioner. Normalt finns det inte någon utredning om barnets förhållanden på detta tidiga skede i adoptionsprocessen eftersom informationsutbytet inom konventionssamarbetet följer en bestämd ordning. I de flesta fall framgår det dock redan av sökandens uppgifter om barnet har en fungerande familj i hemlandet. Utredningen har i avsnitt 11.5 tagit upp socialnämndens utredningsskyldighet i ärenden enligt 4 kap. med internationell anknytning. Det konstateras där att det kan vara svårt för socialnämndens utredare att få fram uppgifter om utländska förhållanden. En utvidgad medgivandeprövning kan innebära motsvarande svårigheter. Enligt utredningens bedömning måste det emellertid kunna krävas att socialnämnden vidtar rimliga åtgärder för att försöka utreda barnets förhållanden. När det är möjligt utifrån barnets ålder och hemförhållanden bör en kontakt tas med barnet. Det kan också vara möjligt att få upplysningar från andra personer i barnets närhet, t.ex. föräldrar eller andra nära anhöriga. Eftersom det ligger i sökandens intresse att medverka till att förhållandena blir utredda bör man normalt sett kunna kräva att sökanden lämnar nödvändig information, om möjligt kanske t.o.m. yttranden från myndigheter i det andra landet. I vissa fall kan bistå med kontaktinformation, i andra fall bör utländska myndig- heter eller svenska utlandsmyndigheter kunna bistå. Om det trots rimliga ansträngningar inte går att få fram ett tillräckligt underlag för att kunna bedöma om den tänkta adoptionen är till barnets bästa, får socialnämnden avslå ansökan om medgivande. 8 Se artikel 17 c , paragraf 113 i den förklarande rapporten till och paragraferna 331–332 och 506–507 i The Implementation and Operation of the 1993 Hague Intercountry Adoption Convention, Guide to Good Practice, Guide No 1 (2008). Medgivande att ta emot ett barn för adoption Det bör i icke konventionsfall inte krävas något samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta föreskriver att det innan ett barn får överlämnas till de tilltänkta adoptanterna ska göras en sista avstäm- ning i respektive land om förutsättningarna för adoptionen är uppfyllda (artikel 17 c). Förutom att prövningen avser en bedöm- ning av sökandens behörighet och lämplighet att adoptera det föreslagna barnet, är det i huvudsak fråga om en rättslig kontroll av att det enligt de berörda staternas lagar inte finns något hinder mot adoptionen, t.ex. när det gäller samtycken eller åldersgränser. I samband med tillträde till konventionen bestämdes det att denna prövning skulle göras av socialnämnden och att den även skulle göras vid adoptioner utanför konventionsområdet. Under lagstiftningsarbetet ifrågasatte Lagrådet om det var nödvändigt att fatta ett beslut om att adoptionen får fortsätta i de fall adoptionen inte omfattas av konventionen. Regeringen ansåg dock att behovet av en enhetlig hantering vägde tyngre. Prövningen i icke Haag- ärenden omfattar inte de specifikt konventionsbundna momenten utan begränsas till frågan om svensk lagstiftning har följts och om det finns förutsättningar i övrigt för att adoptionen ska kunna genomföras.9 Följden blev alltså en bestämmelse om att social- nämnden, när ett visst barn har föreslagits för adoption, skyndsamt ska pröva om samtycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta.10 Det har under utredningens arbete framkommit att det är oklart hur bestämmelsen i 6 kap. 14 § socialtjänstlagen egentligen ska tillämpas i icke Haagärenden när det redan vid ansökan om medgivande att ta emot ett barn är klart vilket barn som ska adopteras. Om socialnämndens medgivandeprövning utökas på sätt som utredningen har föreslagit ovan, kommer bestämmelsen i 6 kap. 14 § i dessa fall knappast att fylla någon praktisk funktion. ska ju redan vid medgivandeprövningen pröva om adoptionen är till barnets bästa. Med hänsyn till detta anser utredningen att bestämmelsen i 6 kap. 14 § socialtjänstlagen inte bör gälla i icke Haagärenden om det redan vid ansökan om medgivande är känt vilket barn som avses. När det däremot inte finns något känt barn vid medgivandeprövningen är bestämmelsen 1996/97:91 s. 62. 10Se 6 kap. 14 § socialtjänstlagen, som också innehåller en hänvisning till lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (Haaglagen). Medgivande att ta emot ett barn för adoption ändamålsenlig, och socialnämnden bör i dessa fall även fortsätt- ningsvis ge sitt samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. 15.3Internationell adoption av barn med hemvist i Förslag: När mottagarlandet är anslutet till Haag- konvention ska det inte som vara utan socialnämnden som utför de uppgifter som anges i artikel 16.1 i konventionen. ska därvid sammanställa en rapport med bl.a. upplysningar om barnets bakgrund och tillgänglighet för adoption, säkerställa att nödvändiga samtycken har lämnats och fastställa om den tänkta placeringen är till barnets bästa. En särskild situation som utredningen enligt direktiven ska över- väga är att ett barn med hemvist i ska adopteras av någon med hemvist utomlands. Situationen är ovanlig men den före- kommer. I ett sådant fall kan det antingen vara så att adoptionen beslutas i sökandens hemvistland eller att den beslutas i . Utredningens förslag i avsnitt 16.3 innebär att svensk domstol är behörig att pröva en ansökan om adoption när barnet har hemvist i . Utredningen ska ta ställning till om det i dessa situationer behövs regler för hur förfarandet ska gå till och vilka som ska vara ansvariga myndigheter. När adoptionen omfattas av Haag- konvention finns vissa bestämmelser. Så är också fallet i inter- nordiska förhållanden (se 12 § förordning). I övrigt är situationen oreglerad. Uppgiften att sammanställa en rapport om barnet m.m. enligt bör föras över från till socialnämnden Om sökanden har hemvist i ett land som är anslutet till ska konventionens bestämmelser tillämpas. Det är då den mottagande statens myndigheter som ska fastställa att de Medgivande att ta emot ett barn för adoption tilltänkta adoptivföräldrarna är behöriga och lämpade att adoptera (artikel 5). De som vill adoptera ska ansöka hos centralmyndig- heten i den stat där de har sitt hemvist (artikel 14). Om central- myndigheten i den mottagande staten är övertygad om att de sökande är behöriga och lämpade att adoptera, ska den samman- ställa en rapport som innefattar upplysningar om sökandenas identitet, behörighet och lämplighet att adoptera, bakgrund, familjeförhållanden och sjukdomshistoria, sociala miljö, motiv till adoption, förmåga att ikläda sig ansvaret för en internationell adoption, samt uppgifter om vilka barn som de skulle vara kvalifi- cerade att ta hand om. Rapporten ska sedan överlämnas till central- myndigheten i ursprungsstaten (artikel 15), dvs. enligt 2 § i Haag- lagen till Myndigheten för internationella adoptionsfrågor () i de fall där är ursprungsland. Eftersom uppgiften inte är delegerad i Haaglagen är det sedan som, om det konstateras att barnet är tillgängligt för adoption, ska sammanställa en rapport med upplysningar om barnets identitet, tillgänglighet för adoption, bakgrund, sociala miljö och familjehistoria samt om barnets och dess familjs sjukdomshistoria, och barnets särskilda behov. ska också säkerställa att samtycken har erhållits i enlighet med artikel 4 och fastställa om den tänkta placeringen är till barnets bästa. Rapporten ska lämnas till centralmyndigheten i den mottagande staten (artikel 16).11 Ett beslut i om att ett barn ska överlämnas för vård hos tilltänkta adoptivföräldrar får fattas endast om såväl socialnämnden (denna uppgift är delegerad) som centralmyndigheten i den mottagande staten har samtyckt till att adoptionsförfarandet får fortskrida (artikel 17 c och 3 § i Haag- lagen). I samband med att tillträdde gjordes det inte några särskilda överväganden om huruvida uppgift- erna enligt artikel 16.1 borde ligga på dåvarande eller på någon annan myndighet. Enligt utredningens uppfattning finns det dock anledning att överföra uppgiften till socialnämnden. Detta ligger i linje med socialnämndens övriga uppgifter enligt 6 kap. social- tjänstlagen. När är mottagarland har socialnämnden upp- giften att sammanställa en rapport om de blivande adoptanternas lämplighet. Till detta kommer att varken har sakkunskap eller resurser att utföra dessa uppgifter. Utredningen föreslår därför att uppgifterna enligt artikel 16.1 i konventionen i stället ska ligga på 11 Uppgifterna får delegeras enligt artikel 22.1 men så har inte skett i Haaglagen. Medgivande att ta emot ett barn för adoption Socialnämnderna kommer att behöva vägledning från i dessa frågor. Prövningen av frågor om samtycke enligt artikel 17 c i konven- tionen är redan delegerad till socialnämnden och kräver ingen lagändring. Det har inte framkommit något behov av lagstiftning i övrigt i konventionsfallen. Ingen reglering av internationell adoption till länder som inte är anslutna till Vid inhemska förhållanden krävs det att socialnämnden lämnar medgivande till att ett barn får tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan vårdnadshavare. För att ett sådant beslut ska kunna fattas måste hemmet vara utrett av socialnämnden (6 kap. 6 § socialtjänstlagen). Vid en internationell adoption till ett land som är anslutet till kommer det enligt utredningens förslag att krävas att socialnämnden utreder barnets förhållanden och beslutar att placeringen hos de tilltänkta adoptiv- föräldrarna är till barnets bästa. I förhållandet mellan de nordiska länderna gäller, om den som sökanden vill adoptera är , nordisk medborgare och har hemvist i , att en ansökan om adoption inte får bifallas i något annat nordiskt land utan att svensk socialnämnd har getts tillfälle att yttra sig (11 och 12 §§ förordning). Det är en grundläggande tanke att alla barn ska behandlas lika (se artikel 2 i ). Det kan därför argumenteras att det även i icke konventionsfall bör införas bestämmelser om att en svensk myndighet ska lämna sitt god- kännande till att ett barn med hemvist i adopteras bort till sökande med hemvist i ett annat land. Det finns dock skäl som talar mot en sådan lösning. Det är rimligt att ett utländskt beslut om adoption av ett barn med hemvist i inte erkänns här i landet om det saknas ett sådant svenskt myndighetsgodkännande. Om barnet för adoptionen hade hemvist i har utredningen emellertid redan föreslagit att MIA:s godkännande ska krävas för att beslutet ska erkännas i (se avsnitt 16.6.1). Utredningen har också före- slagit att svensk domstol, till skillnad från , ska vara behörig att pröva en ansökan om adoption på den grunden att barnet har hemvist i (se avsnitt 16.3). Om barnet har hemvist i Medgivande att ta emot ett barn för adoption och svensk domstol ska besluta om adoption av ett barn , blir socialnämnden berörd genom att den ska utse någon att genomföra utredning i adoptionsärendet (se avsnitt 11.2). Dom- stolen får dessutom bara besluta om adoption om det är till barnets bästa. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att ett krav på ett formellt myndighetsbeslut vid internationell adoption av barn med hemvist i skulle innebära att det internationellt privat- rättsliga regelverket kompliceras. Vidare kan det vara svårt att sanktionera en sådan bestämmelse. Den som bryter mot 6 kap. 12 § socialtjänstlagen kan dömas till böter (16 kap. 6 § samma lag). Om en person som har hemvist utomlands och som vill adoptera ett barn med hemvist i väljer att inte söka tillstånd av svenska myndigheter, kan det vara mycket svårt att lagföra personen. Ett krav på tillstånd som sanktioneras på liknande sätt som 6 kap. 12 § socialtjänstlagen riskerar därför att bli verkningslöst. Såvitt utredningen känner till är det mycket ovanligt att barn med hemvist i adopteras bort till något annat land. De fall där det mottagande landet varken är ett nordiskt land eller något av de övriga 77 länderna12 som är anslutna till är sannolikt ännu ovanligare. Mot bakgrund av detta och med hänsyn till den utvidgade domsrätt som utredningen har föreslagit i avsnitt 16.3 anser utredningen att det inte finns tillräckliga skäl för att föreslå några ytterligare bestämmelser i fråga om internationell adoption av barn med hemvist i . 12 Per är 78 stater anslutna till konventionen. adoptionslag fanns några få internationellt privat- rättsliga bestämmelser. Dessa rörde bl.a. förutsättningarna för utländska medborgare att adoptera eller adopteras i och för svenska medborgare att adoptera eller adopteras utomlands.1 För internordiska förhållanden nåddes 1931 en överenskommelse om internationellt privaträttsliga förhållanden rörande bl.a. adoption.2 Bestämmelser om internordiska förhållanden infördes i enlighet med överenskommelsen i förordningen (1931:429) om vissa inter- nationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap (se vidare avsnitt 4.5). När infördes flyttades de internationellt privaträttsliga bestämmelserna adoptionslag över till lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap och adoption. Mot bakgrund av att intresset för att adoptera utländska barn kommit att öka kraftigt, konstaterades att de internationellt privaträttsliga bestämmelserna om adoption behövde reformeras. Detta resulterade i lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption (lag).3 Lagen innehåller bestämmelser om domsrätt, lagval och erkännande av utländska avgöranden om adoption. Lagen är allmänt tillämplig och gäller om inte annat följer av förordning eller lagen (1997:191) med anledning av tillträde till Haagkonven- tionen om skydd av barn och samarbete vid internationella 1Se 26 och 27 §§ och NJA II 1917 s. 516 ff. 2Se den nordiska konventionen mellan , , , och den 6februari 1931 innehållande internationellt privaträttsliga bestämmelser om äktenskap, adoption och förmynderskap m.m., SÖ 1931:19 och NJA II 1932 s. 376 ff. 1971:113, bet. LU 16, rskr. adoptioner (Haaglagen). Den senare lagen inkorporerar med svensk rätt. I konventionen finns bestäm- melser om bl.a. erkännande av utländska avgöranden om adoption som ska tillämpas när ett barn med hemvist i en fördragsslutande stat har överflyttats, överflyttas eller kommer att överflyttas till en annan fördragsslutande stat (se avsnitt 4.6). Förmynderskaps- utredningen föreslog i sitt slutbetänkande Adoptionsfrågor (SOU 1989:100) att ett nytt kapitel om adoption skulle ingå i den lag om internationella familjerättsfrågor som tidigare föreslagits av Familjelagssakkunniga (SOU 1987:18). Förslaget har inte lett till lagstiftning. Utredningen ska enligt direktiven göra en allmän översyn av lag. En fråga som ska uppmärksammas är om det finns anledning att erkänna utländska avgöranden om adoption i större utsträckning än .