sou · GWB3106 · 2009-01-01 00:00:00 — En sådan fråga är hur systemet ska konstrueras så att medlen för- delas rättvist mellan domstolarna. Detta förutsätter i sin tur att det ställs upp tydliga kriterier för olika sorters kvalitetsarbete enligt en kvalitetsutvecklingsmodell som gör det möjligt att jämföra dom- stolarnas insatser, både mot varandra och mot mer allmänt hållna målsättningar. En sådan modell skulle t.ex. kunna konstrueras med den holländska modell (INK) som nämns i avsnitt 3.3.3 som före- bild. Ett annat alternativ skulle kunna vara att använda CAF- modellen som presenteras i avsnitt 3.3.1. Som framgår av avsnitt 3.3.3 erbjuds de danska domstolarna numera att utvärdera sina kvalitets- insatser enligt denna modell. En annan praktisk fråga är om medel ska fördelas med hänsyn till det systematiska kvalitetsarbete som domstolen har utfört eller det arbete som domstolen har för avsikt att utföra. När det gäller sistnämnda frågor tror vi att de bäst löses genom diskussioner mellan och domstolarna. Vi lämnar därför inga förslag här när det gäller dessa praktiska frågor om hur systemet närmare ska konstrueras och medlen fördelas. Med tanke på regeringens ansvar för att verksamheten vid Domstolar bedrivs med hög kvalitet och är effektiv är det naturligt om regeringen i regleringsbrevet till ställer krav på att verket inhämtar vilka särskilda insatser på om- Systematiskt kvalitetsarbete i domstol rådet som domstolarna gjort. Regeringen brukar också ha med så- dana krav i regleringsbreven. Enligt regleringsbrevet för ska verket t.ex. särskilt redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att säkerställa att den dömande verksamheten håller en hög kvalitet. Vi vill framhålla vikten av att regeringen i framtida regleringsbrev ålägger att redovisa vad som gjorts inom Domstolar för att förbättra kvaliteten generellt. En sådan överblick för verket är för övrigt nödvändig om verket ska kunna fördela budgetmedel särskilt för systematiskt kvalitetsarbete. 3.4.4Domstolsverkets roll – Ett bättre metod- och resursstöd I vårt uppdrag ingår i och för sig inte att se över det systematiska kvalitetsarbetet i stort. har dock en viktig roll när det gäller att stärka förtroendet för domstolarna. Vi återkommer senare i olika sammanhang till detta. Här vill vi emellertid ta upp en särskild fråga, nämligen frågan om hur bättre än kan bistå domstolarna i deras systematiska kvalitetsarbete. Erfarenheterna från de domstolar som kommit långt i sitt kvalitetsarbete är att det behövs stöd för att kvalitetsarbetet ska kunna starta på ett sätt som gör att det kan bli systematiskt och inte stannar av. Det är därför viktigt att det finns ett metodstöd att tillgå både vid upptakten av ett systematiskt kvalitetsarbete och i samband med uppföljning av vidtagna åtgärder. Även i senare skeden finns det behov av sådant stöd för att inte arbetet ska stanna upp eller mattas av. Vi menar att verket måste ha en mer aktiv roll som ett sådant metod- och resursstöd åt domstolarna än vad som är fallet . Som framgår av vår redovisning i avsnitt 3.3.4 förutsätts i rapporten från den i förhållande till verket fristående Domstolsväsendets kvalitetsgrupp att verket ska kunna erbjuda relativt omfattande stöd åt domstolarna i kvalitetsarbetet. Enligt vad vi erfarit är emellertid inte verket bemannat på ett sätt som gjort det möjligt för verket att, annat än i begränsad omfattning, ta på sig de uppgifter som förutsätts i rapporten. Utöver de uppgifter som nämns i rapporten bör verket dess- utom, enligt vår mening, ansvara för att hämta in och på verkets interna webbplats samlat redovisa information om enskilda dom- stolars kvalitetsarbete. Det finns ett värde i att alla domstolar har tillgång till vad som samlat görs när det gäller kvalitetsarbetet. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol första hand kan kunskapen om vad andra gör mer generellt stimu- lera till egna insatser. Men redovisningen kan också underlätta för domstolarna att ta kontakt med varandra när det gäller olika kvalitetsprojekt. Den domstol som exempelvis vill arbeta med dom- skrivningsfrågor kan få information om vilka andra domstolar som gör eller har gjort detta. Verket bör dessutom ansvara för att utvärdera och analysera informationen om domstolarnas kvalitetsarbete. Detta arbete bör i förlängningen kunna leda till att man kan ta fram enhetliga kvalitets- kriterier för hela domstolsväsendet. Det bör dessutom kunna leda till att man utvecklar en sådan modell för systematiskt kvalitets- arbete och kvalitetsuppföljning som diskuteras ovan (se avsnitt 3.3.2), särskilt anpassad för Domstolar. För att ska ha möjlighet att utföra dessa upp- gifter behöver verket i första hand förstärkas med flera personer som har organisationsteoretisk bakgrund och praktisk erfarenhet av att analysera och arbeta med utveckling av organisationer, gärna i andra myndigheter. Det kan också finnas anledning för verket att samverka med olika universitet och högskolor. Det förefaller natur- ligt att dessa personer knyts till det s.k. konsultteamet vid hos . Dessutom finns det ju numera i domstolarna personer som har betydande erfarenhet av att bedriva systematiskt kvalitetsarbete. Det är enligt vår mening angeläget att inom ramen för sitt mer aktiva metod- och resursstöd åt domstolarna vänder sig till domstolar som bedrivit systematiskt kvalitetsarbete i praktiken och fångar upp dessa erfarenheter och för ut denna kunskap till andra domstolar. Det är också viktigt att man tar till vara de erfarenheter som finns i domstolarna när man utformar en sådan gemensam modell och gemensamma kriterier för systematiskt kvalitetsarbete som diskuteras ovan. I förlängningen ser vi framför oss att vissa av de personer som varit engagerade i att bedriva systematiskt kvalitets- arbete i domstol skulle kunna fungera som ett slags motsvarighet till den danska Bedste-praksiskonsulenten, som enligt vad som redovisas i avsnitt 3.3.3 fyller en viktig och mycket uppskattad funk- tion i kvalitetsarbetet i de danska domstolarna. En annan mycket viktig uppgift för är att hjälpa domstolarna att utveckla effektivare arbetsformer för att på det sättet korta handläggningstiderna. Som vi framhållit är detta en särskilt angelägen uppgift för domstolarna från förtroendesynpunkt. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol Vi föreslår således att förstärks på det sättet att det till verket knyts flera personer med organisationsteoretisk bak- grund samt att verket på olika sätt tar till vara de erfarenheter som finns i domstolarna av att bedriva systematiskt kvalitetsarbete i praktiken. 3.4.5Metodstöd i kvalitetsarbetet från domstol till domstol Metodstöd till domstolarna i kvalitetsarbetet kan också med fördel ges från domstol till domstol genom att medarbetare i domstolar som redan har erfarenhet av systematiskt kvalitetsarbete bildar grupper som exempelvis regionalt stödjer andra domstolar som vill starta sådant arbete. Det finns flera exempel på domstolar som samarbetar på detta sätt, bl.a. i västra . Mycket talar för att det är lättare att vinna engagemang och få delaktighet i ett utveck- lingsarbete som har initierats från domstolens egen personal och som får stöd och inspiration från motsvarande personalgrupper på en annan domstol, som har arbetat längre med frågorna och redan skaffat sig erfarenhet. Det finns flera fördelar med att organisera metodstödet på detta sätt. En fördel är att de personer som ska stödja andra domstolar i deras systematiska kvalitetsarbete kan behålla sin arbetsplats på sin ordinarie domstol. De kommer därigenom att ha kvar en för- ankring i det ordinarie domstolsarbetet på ett sätt som är till fördel både för att de ska kunna följa och stödja kvalitetsarbetet som de inte tappar kontakten med det dagliga domstolsarbetet utan behåller sin professionella trovärdighet. En annan fördel är att dessa personer kan medverka till att skapa regionala nätverk där samord- ning av insatser och utbyte av idéer kan ske.TPF56FPT De personer som ska stödja andra domstolar i deras arbete kan också ofta göra detta på ett smidigt sätt inom en region, eftersom resorna vanligen inte be- höver bli så långa. Om man väljer ett regionalt förankrat stöd till de domstolar som vill starta och driva systematiskt kvalitetsarbete, så måste detta själv- fallet samordnas av och förstärkas med extern kompetens i metodutveckling, mätning av resultat m.m. på riks- nivå. Detta kan exempelvis ske genom att en eller ett par personer inom är samordningsansvariga och i denna egen- 56TP PT Jfr avsnitt 3.3.3 och det systematiska kvalitetsarbete som framgångsrikt bedrivits i domstolarna i hovrätts domkrets i . Systematiskt kvalitetsarbete i domstol skap sammankallar regionalt verksamma metodstödjare till nätverks- träffar för utbyta erfarenheter, rapportera resultat och få tillfälle till gemensam kompetensutveckling. Det är naturligtvis också nödvändigt att det finns ett sätt att ekonomiskt kompensera de domstolar som tillhandahåller personal för de gemensamma ändamålen. 4Bemötande av parter och bevispersoner Bemötande är ett mångbottnat begrepp. Man kan övergripande skilja mellan personbemötande och institutionellt bemötande. Personbe- mötande handlar om hur medarbetarna uppträder eller uppför sig i direkta kontakter med de personer som kommer i kontakt med i vårt fall domstolarna medan det institutionella bemötandet tar sikte på hur domstolen som sådan upplevs av de människor som besöker eller på andra sätt kommer i kontakt med den. Vid sidan av det uppenbara skälet – att alla medborgare som kommer i kontakt med domstolarna har ett berättigat krav att bli bemötta med respekt och värdighet – är det även för domstolarnas förmåga att fullgöra sin samhällsuppgift viktigt med ett gott bemöt- ande av parter och bevispersoner. För att de personer som hörs i domstolen ska kunna lämna en fri och fyllig och också mer korrekt berättelse krävs nämligen att de känner sig trygga och lyssnade på i förhörssituationen. Att parter och bevispersoner får ett gott bemöt- ande är alltså ytterst en rättssäkerhetsfråga som handlar om att säker- ställa att domstolen får bästa möjliga underlag för sin bedömning i målen. Detta kräver i sin tur att parter och bevispersoner är klara över vad som ska hända och vad som förväntas av dem i domstolen. Den skriftliga information som kommer från domstolen måste vara lätt- fattlig och får inte uppfattas som otrevlig eller hotfull. Det krävs också att den känsla av utsatthet som man som part eller bevis- person kan uppleva inte förstärks av att det är svårt att komma i kontakt med någon på domstolen som kan svara på frågor. Ett gott bemötande i samband med ankomsten till domstolen kan bidra till en känsla av lugn och trygghet. Under förhandlingen måste parten och bevispersonen kunna känna att domstolens ledamöter verkligen Bemötande av parter och bevispersoner lyssnar och är uppmärksamma på de behov av information, pauser eller annat stöd som den hörde kan ha för att klara av att lämna en utförlig berättelse. Vi menar att det nu finns behov av att ta fram en strategi för Domstolar för vad ett gott bemötande av parter och bevis- personer mer konkret bör innebära på olika plan. Strategins innehåll ska bestämmas av domstolarna. ska ha en övergrip- ande roll i strategiarbetet. Verket ska således initiera domstolarnas arbete med strategin, driva arbetet med denna framåt och hålla arbetet levande. Strategin bör enligt vår mening vila på följande hörnstenar. Det ska finnas konkreta riktlinjer för vad parter och bevisper- soner har anledning att förvänta sig och vilka krav som kan ställas på domstolspersonalen när det gäller personbemötandet. Alla domstolar ska ha samma tillgänglighet när det gäller telefon- och öppettider och kontakter per e-post. Informationen till parter och bevispersoner om hur det går till i domstol och vad som förväntas av dem ska bli bättre och mer tillgänglig. Bemötandet vid inställelse i domstol ska bli bättre och i de större domstolarna ska det finnas särskilda servicevärdar. All domstolspersonal ska utbildas i bemötandefrågor. Parters och bevispersoners uppfattning om och förväntningar på domstolarnas bemötande ska återkommande undersökas. Det ska finnas en bemötandeombudsman. Enligt våra direktiv är det bemötande som parter och bevispersoner får av domstolen en faktor av stor betydelse för hur allmänheten uppfattar domstolarna och den verksamhet som bedrivs där. Det kan gälla frågor om hur domstolen förhåller sig till parter och bevis- personer, t.ex. hur de bemöts vid inställelse i domstolen, hur dom- arna leder muntliga förhandlingar, hur kallelser utformas och i vilken utsträckning domstolarna är tillgängliga för kontakter per telefon eller e-post. I direktiven framhålls att en negativ beskrivning av domstolarna kan bero på att domstolarna inte har bemött parter eller bevis- Bemötande av parter och bevispersoner personer tillräckligt väl. Vidare poängteras i direktiven att bemöt- andet i domstolarna inte får avhålla människor från att vända sig till domstol eller komma till domstolen och vittna. Enligt regeringen är det därför angeläget att kartlägga hur allmän- heten bemöts i domstolarna och överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att säkerställa att alla personer som kommer i kontakt med domstolarna får ett gott bemötande. Utredningens kartläggning och överväganden ska redovisas på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för domstolarnas fortsatta arbete med dessa frågor. 4.3Begreppet bemötande, m.m. I avsnitt 4.3.1 belyser vi begreppet bemötande och förklarar vad som ryms i det. Vi diskuterar också vad som utmärker ett gott bemötande på olika plan. I avsnitt 4.3.2 redogör vi sedan kort för hur vi utifrån uppdraget i våra direktiv har avgränsat begreppet. Vi redovisar i avsnitt 4.3.3 de föreskrifter som rör domstolarnas service- skyldighet. Slutligen redovisar vi i avsnitt 4.3.4 summariskt det arbete som har bedrivits och de viktigaste förslag som med bäring på dom- stolarna har lagts på bemötandeområdet . Det var först som man inom offentlig förvaltning mer regelmässigt började använda begreppet bemötande för att be- skriva mötet mellan myndighet och medborgare. hade detta möte kännetecknats av ett stort avstånd och av att medborgarna närmast betraktades som undersåtar. Som sådana saknade medborg- arna i princip inflytande i den maktutövningsprocess de var in- volverade i. respekteras medborgarens rätt till självbestäm- mande och värdighet. har medborgarna dessutom på olika sätt gjort sina röster hörda och också på det sättet flyttat fram sina positioner i förhållande till myndigheterna. är det följaktligen en självklarhet att medborgarna ska vara delaktiga och ha inflytande i de maktutövningsprocesser som de deltar i. Det kräver i sin tur att myndigheternas arbetssätt präglas av hänsynstagande till den enskilde medborgarens behov och förut- Bemötande av parter och bevispersoner Utvecklingen handlar helt enkelt om att betrakta varje person som kommer i kontakt med myndigheten som en unik individ med känslor, tankar och en egen vilja. Bemötandebegreppet är mångbottnat och det är inte en helt enkel uppgift att slå fast vad som mer konkret ryms i detta. Ett sätt att närma sig frågan är att skilja mellan personbemötande och insti- tutionellt bemötande.TPF1FPT Personbemötande handlar då om hur per- sonalen uppträder eller uppför sig i direkta möten med personer som kommer i kontakt med myndigheten medan institutionellt be- mötande tar sikte på hur myndigheten som sådan upplevs av de människor som kommer i kontakt med den. Även om medborgarna numera kan ställa berättigade krav på delaktighet och inflytande i sina kontakter med myndigheterna kommer man förstås inte ifrån att det finns en maktobalans i dessa relationer. Maktobalansen kommer också till uttryck i använd- ningen av själva bemötandebegreppet i så måtto att man endast talar om bemötande i sammanhang där det finns ett samspel mellan människor som bygger på en ojämlik relation. Jämfört med andra områden där bemötandefrågor kommit att uppmärksammas , som exempelvis i relationen vårdanställd–patient eller myndighets- handläggare–sökande/kund, är denna maktobalans särskilt stor i relationen mellan domstolarna och de medborgare som kommer i kontakt med dem som parter och bevispersoner. Maktobalansen innefattar dels en faktisk skillnad i fråga om makt och position, dels en känsla knuten till sådana skillnader. Just i de påtagligt ojäm- lika relationerna är det särskilt viktigt att relationens huvudaktör och makthavare har en hållning – personligt och institutionellt – till andra som uttrycker att även om jag har makt i den här situa- tionen betraktar jag dig som en likvärdig person.TPF2FPT Personbemötandet omfattar medarbetarnas uppträdande i direkta kontakter med medborgarna. Sådana kontakter kan äga rum såväl i form av personliga möten som per telefon och e-post. Av omedel- bar betydelse för hur personbemötandet uppfattas är språkbruk och tonfall samt i förekommande fall kroppsspråk, ansiktsuttryck, kläd- val etc. Uppfattningen påverkas också av den aktuella situationen, 1TP PT Blennberger (2005). 2TP PT Se Blennberger (2005). Bemötande av parter och bevispersoner olika miljöaspekter, liksom av tidigare erfarenheter och för- väntningar hos den som kommer i kontakt med myndigheten. En annan faktor som spelar in är som berörts vilket maktförhållande som råder mellan myndighetsföreträdaren och den enskilde och därunder andra jämlikhetsaspekter som exempelvis kön, etnicitet och social tillhörighet. Avgörande för att kunna ge ett gott personbemötande är att myndighetsföreträdaren har kunskap om vilka behov och förvänt- ningar som de enskilda har som kommer i kontakt med myndig- heten. Ett sätt att skaffa sig sådan kunskap är att myndighets- företrädaren själv intervjuar eller frågar enskilda hur de upplever bemötandet (se vidare avsnitt 4.5.7). För domstolarnas del handlar det här bl.a. om att känna till hur olika grupper av enskilda, t.ex. brottsoffer, kan förväntas reagera i olika situationer. Därmed inte sagt att myndighetsföreträdaren också måste uppfylla alla förvänt- ningar hos den enskilde för att kunna ge ett gott bemötande. Däremot måste myndighetsföreträdaren vara beredd på att förklara för den enskilde varför hans eller hennes förväntningar på bemöt- andet inte kan uppfyllas. Genom att exempelvis ge tydlig infor- mation till målsägande och vittnen om domstolens roll och uppgift och om hur en rättegång går till, kan domstolen bidra till att tona ned förväntningar på domstolen att bemötandet ska innefatta t.ex. explicita uttryck för medkänsla eller frånvaro av ifrågasättande. Medan det i första hand är chefen som är ansvarig för myndig- hetens institutionella bemötande har varje myndighetsanställd ett eget ansvar för hur han eller hon uppträder gentemot de personer som kommer i kontakt med myndigheten. Alla medarbetare har därmed ett personligt ansvar att reflektera över vilka attityder som präglar hans eller hennes förhållningssätt och hur hans eller hennes uppträdande kan tänkas uppfattas av andra. Ansvaret innefattar också att skaffa sig allmänna kunskaper i t.ex. jämlikhets- och diskrimi- neringsfrågor liksom specifika kunskaper om hur enskildas förut- sättningar och förväntningar tar sig uttryck i umgänget med den egna myndigheten. Ansvaret innebär dessutom att var och en måste ha förmåga till självkritik och kunna ta till sig synpunkter och vid behov ändra förhållningssätt. Det finns ett särskilt behov av att närmare försöka ringa in vad ett gott personbemötande kan tänkas betyda för just domstolarnas del. Detta hänger i sin tur samman med domstolarnas speciella roll i samhället och rättssystemet. Det är nämligen inte alldeles lätt att ta ställning till hur de allmänna grundprinciperna för verksamheten Bemötande av parter och bevispersoner –oavhängighet, opartiskhet, neutralitet och likabehandling – i prak- tiken bör omsättas i medarbetarnas personbemötande gentemot parter och bevispersoner. Att personbemötandet bör präglas av respekt för den enskilde i den mening att medarbetarna ska visa hänsyn samt vara artiga, sak- liga och tydliga är okontroversiellt. Det torde vidare råda enighet om att ett respektfullt bemötande också handlar om att ha viss värdighet, t.ex. att inte klä sig hur som helst. Respekt kan emeller- tid förenas med antingen en distanserad och reserverad hållning eller med vänlighet, dvs. en hållning som innefattar mänsklig värme.TPF3FPT I vad mån ett gott och respektfullt bemötande från domstolspersonals sida alltid bör innefatta den senare aspekten kan nog vara föremål för diskussion. Nära det reserverade och distanserade förhållningssättet ligger vad som brukar kallas välvillig neutralitet, dvs. en opersonlig, oen- gagerad men allmänt välvillig hållning. Det är inte någon hållning som brukar rekommenderas, eftersom ett gott bemötande alltid bör innefatta ett visst mått av engagemang. Engagemang kan i sin tur uttryckas på olika sätt och brukar ofta sammanfattas i ordet empati. En sida av detta begrepp handlar om medkänsla, dvs. en förmåga att med en känsla av deltagande kunna leva sig in i en annan människas situation. Den andra sidan av begreppet handlar om att vara uppmärksam och intresserad, kort sagt att lyssna. Denna sist- nämnda aspekt av empatibegreppet signalerar närvaro och att man ser den andre. Härmed följer en lyhördhet som gör att man kan ana vilket bemötande i övrigt som är relevant inför den person och den situation det gäller.TPF4FPT Medan ett gott personbemötande sällan behöver innefatta medkänsla har empati i form av uppmärksamhet en självklar plats i domstolspersonalens bemötande av parter och bevispersoner. Man kan också dra en skiljelinje mellan begreppen sympati och empati. Med sympati menas då att man är välvilligt inställd till någon eller håller med någon och har alltså att göra med positiva värder- ingar. Empati däremot är ett i grunden neutralt begrepp som inte handlar om att tycka om utan om att förstå. Den empatiska pro- cessen – hur vi bär oss åt för att förstå en annan människas känslor –består av flera komponenter, nämligen egen eller andras erfaren- het, varseblivning och egna känslor.TPF5FPT För ett närmare studium av dessa 3TP PT Se Blennberger (2005). 4TP PT Se Blennberger (2005). 5TP PT (1995). Bemötande av parter och bevispersoner ganska komplicerade mekanismer kan hänvisas till (1995) och Langs (1976). Det institutionella bemötandet handlar om hur myndigheten som sådan uppfattas av de medborgare som kommer i kontakt med den. Till institutionsbemötandet hör bl.a. det samlade personbemötandet. När man talar om institutionsbemötande tänker man annars i första hand på sådant som tillgänglighet, lokalernas utformning och orda- lydelsen i skriftliga dokument. Institutionsbemötandet omfattar även olika stödfunktioner som inrättats för att underlätta den en- skildes kontakter med myndigheten samt myndighetens samverkan med andra myndigheter. Med tillgänglighet avses t.ex. telefon- och öppettider. får ett gott bemötande anses innefatta att medborgarna ska ha möjlighet att, åtminstone någon dag , komma i kontakt med myndigheten även utanför normal kontorstid och det både per telefon och genom personligt besök. Det måste numera också anses vara en självklarhet att det ska gå att ringa till myndigheten och avlägga ett personligt besök på myndigheten under lunchtid. En annan tillgänglighetsfråga handlar om vilka kontaktmöjligheter som finns per e-post. Ett grundläggande krav måste anses vara att myndigheten kan kontaktas per e-post och att den enskilde med- borgaren får sin fråga besvarad eller besked om vart han eller hon annars bör vända sig inom högst . När det gäller lokalernas utformning tänker man nog i första hand för domstolarnas del på tillgången till separata väntrum för målsägande och vittnen samt olika säkerhetsarrangemang, t.ex. be- hovet av säkerhetssalar, övervakningskameror, larmbågar och säker- hetskontroller.