sou · GXB340 · 2009-04-16 00:00:00 — En ny modell för arbetsmiljötillsyn SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över behovet av och möjligheterna att införa styrmedel på arbetsmiljöområdet som innebär att arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft tas till vara genom att lyfta fram och förstärka de verksamhetsmässiga och ekonomiska drivkrafterna av en god arbetsmiljö. föreskrevs att ett deluppdrag om en eventuell koppling av marknadsorienterade styrmedel till tillsyn skulle redovisas samt kvarstående frågor . Till särskild utredare förordnades fr.o.m. överdirektören . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. ämnesrådet Bo Barrefelt (huvudsekreterare) och fr.o.m. avdelningsdirektören . är utredningens assistent. Till experter i utredningen förordnades fr.o.m. kontorchef , kansliråden och , avdelningschefen och tekniska handläggaren . Till ledamöter i en referensgrupp har fr.o.m. förordnats utredaren , LO, sektionschefen , kommuner och landsting, rådgivaren , Företagarna, utredaren , , juris kandidaten , , arbetsmiljöexperten , TCO, och arbetsmiljöexperten , samt fr.o.m. rådgivaren , . entledigades fr.o.m. och ersattes av handläggaren . Utredningen har antagit namnet . Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet En ny modell för arbetsmiljötillsyn (SOU 2009:40). Styrmedel på arbetsmiljöområdet................................. Den svenska arbetsmiljötillsynen ........................................... 2.1.1 Allmänt om tillsynen av efterlevnaden av 2.1.2 Dagens svenska tillsyn.................................................. 2.2Den danska modellen för arbetsmiljötillsyn på Den danska arbetsmiljöreformen ................................ 2.2.2 En sammanfattande beskrivning av den danska 2.3.1 Allmän beskrivning av marknadsorienterade Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag ....... 3.1En ny tillsynsmodell för att förstärka motiven för Vissa utgångspunkter för tillsynen.............................. Överväganden om en ny tillsynsmodell...................... 3.2Införande av en marknadsorienterad arbetsmiljö- märkning kopplad till tillsyn .................. 3.3Behandling av personuppgifter i samband med tillhandhållandet för visning på Behovet av reglering för att införa en ny tillsynsmodell........ Konsekvenser av utredningens förslag........................... Konsekvenser för små företag ................................................. Konsekvenser för personlig integritet .................................... Utdrag ur den danska arbetsmiljölagen............................. I detta betänkande redovisas deluppdrag om möjligheterna att koppla marknadsorienterade styrmedel till tillsyn av efterlevnaden av arbetsmiljölagen (1977:1160). Den modell som har införts i för s.k. screening av arbetsställen och tilldelning av s.k. m.m. har vi därvid haft att beakta. Vi har ingående studerat och beskrivit den danska modellen för att ha den som ett underlag för övervägandena om eventuella ändringar av den svenska tillsynen. Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag – En ny tillsynsmodell för att förstärka motiven för arbetsmiljöarbetet Vi har funnit att en tillsynsmodell utformad efter de huvudprinciper som den danska modellen bygger på när det gäller en genomgång av samtliga arbetsställen genom besök (s.k. screening) och synlig- och offentliggörande av resultatet av tillsynen genom en märkning på tillsynsmyndighetens webbplats bör införas i . Vi föreslår därför att en sådan modell införs i den svenska tillsynen men att den i flera avseenden utformas annorlunda än den danska modellen. Förslaget innebär att det införs dels en jämförande märkning av arbetsställena beroende på resultatet av tillsynsbesök som görs tillgängligt för att visas och därmed offentliggöras på verkets webbplats i syfte att skapa positiva incitament på marknaden för en tillfredsställande arbetsmiljö dels en genomgång genom besök av samtliga arbetsställen, inledningsvis inom en femårsperiod, för att ge underlag för märkningen och redovisningen. Utgångspunkterna för vårt förslag är framför allt följande. Centralt för tillsyn är verkets s.k. kontrolle- rande roll samt kraven i arbetsmiljölagen och i föreskrifter om ett systematiskt arbetsmiljöarbete () som syftar till att arbetsgivaren ska bedriva ett kontinuerligt arbete med arbetsmiljöfrågorna vilket integreras i verksamhetens planering, ledning och drift. Kärnan i den kontrollerande rollen är att tillsyn ska avse att kontrollera efterlevnaden av arbetsmiljölagen (1977:1160) och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och att använda de tvångsmedel och sanktioner i arbetsmiljölagen som behövs för att bristerna ska rättas till. Detta synsätt hindrar inte att vi ser att lämnande av information och upplysningar också kan fylla en viktig funktion i synnerhet när det gäller mindre verksamheter. Detta bör också vara en viktig del i tillsynsarbetet för att skapa en ökad medvetenhet om arbetsmiljöfrågornas positiva betydelse även för verksamheten i sig och därmed förstärka motiven för ett aktivt förebyggande arbete. Fördelarna med en genomgång av samtliga arbetsställen genom vad som skulle kunna kallas screening skulle bl.a. vara att ett stort antal mindre arbetsställen får möjlighet till en kvalificerad rådgivning i betydligt större utsträckning än och att en ökad medvetenhet om arbetsmiljöfrågorna och deras betydelse för såväl hälsa och säkerhet som verksamheten skulle kunna åstadkommas. Tillsynsåtgärderna bör mot den här bakgrunden verka för att arbetsgivarna i så stor utsträckning som möjligt arbetar självständigt i enlighet med sitt ansvar för ett systematiskt och förebyggande arbetsmiljöarbete. Vi anser att införandet av en ny tillsynsmodell med marknadsinslag bör ha som grundfunktion att komplettera och förstärka de incitament som finns i den svenska tillsynen för att åstadkomma en sådan egenaktivitet. Styrmedlen bör därför utformas så att de inte gynnar att arbetsgivarna väntar in tillsynsbesök för att först därefter vidta åtgärder. Ett införande av marknadsorienterade styrmedel i den svenska arbetsmiljötillsynen, på ett liknande sätt som i den danska modellen med ett offentliggörande av en märkning/kategorisering av arbetsställena, ställer särskilda krav på rättssäkerhet, likabehandling och konkurrensneutralitet som förutsättningar för att resultatet av tillsynen ska kunna göras allmänt tillgängligt. Det förutsätter därmed i princip att samtliga arbetsställen blir besökta och får sin arbetsmiljö bedömd inom en begränsad tidsperiod. Det förutsätter också att en bedömning av konkurrerande aktörer inte skiljer sig alltför mycket åt . Utredningens slutsats är att det vid ett införande av ett ny tillsynsmodell inte är lämpligt att göra någon avgränsning av de arbetsställen som ska genomgås. Vår bedömning är mot den här bakgrunden att det inte finns något bra urvalssystem för att på ett enkelt sätt begränsa antalet arbetsställen som ska omfattas av en genomgång genom besök och ett märkningsförfarande. Ett införande av den skisserade nya modellen i arbetsmiljötillsynen förutsätter enligt utredningens uppfattning därmed en genomgång av samtliga arbetsställen. En sjuårsperiod för genomgången, som i den danska modellen, bedömer vi vara något för lång. Inte minst mot bakgrund av att ett stort antal arbetsställen tillkommer . Vi har kommit fram till att för den inledande genomgången kunde vara en rimlig tidsperiod. bör en ny tillsynsmodell införas successivt med hänsyn till personalbemanning, utbildning, förändrade rutiner m.m. En förändrad tillsynsmodell bör i ett längre perspektiv innebära generella förbättringar av arbetsmiljöstandarden men också att arbetsmiljöfrågorna får en vidgad och mer positiv innebörd som en framgångsfaktor för verksamheternas utveckling och som ett konkurrensmedel. Vi har redovisat certifieringen som ett styrmedel allmänt sett och vad som gäller om arbetsmiljöcertifiering (avsnitt 2.3.2 samt bilaga 2). Vi har emellertid inte i denna första etapp i utredningen haft möjlighet att slutligen ta ställning till en eventuell roll för arbetsmiljöcertifieringen i den föreslagna nya tillsynsmodellen. Vår avsikt är att i utredningens fortsatta arbete närmare diskutera certifieringens roll på arbetsmiljöområdet som ett marknadsorienterat styrmedel och därvid även dess eventuella roll i tillsynssystemet. Införande av en marknadsorienterad arbetsmiljömärkning kopplad till tillsyn Den föreslagna nya tillsynsmodellen innebär att det införs en möjlighet att på webbplats ta del av en redovisning av arbetsmiljöstatusen på respektive arbetsställe baserad på resultatet av en genomgång genom besök av samtliga arbetsställen samt efterföljande tillsynsbesök. Införandet av en märkning av arbetsställena som det går att ta del av på webbplats liksom vad som ligger bakom denna märkning avses vara tillgänglig för vem som helst på marknaden, t.ex. arbetssökande eller en presumtiv kund. Avsikten är att denna information därmed skulle kunna få betydelse i konkurrensen mellan olika verksamheter/företag. Därigenom ges ytterligare incitament för verksamheternas egenaktivitet och att arbetsgivarna i så stor utsträckning som möjligt arbetar självständigt i enlighet med sitt ansvar för ett systematiskt och förebyggande arbetsmiljöarbete. Ett införande av marknadsorienterade styrmedel i den svenska arbetsmiljötillsynen, på ett liknande sätt som i den danska modellen med en visning och ett offentliggörande av en märkning/kategorisering av arbetsställena, ställer stora krav på rättssäkerhet, likabehandling och konkurrensneutralitet för att resultatet av tillsynen ska kunna görs allmänt tillgängligt. Det förutsätter också att i princip alla arbetsställen blir besökta och får sin arbetsmiljö bedömd inom en begränsad tidsperiod. Enligt vår mening bör det också få konsekvenser för rutinerna i inspektionsverksamheten samt handläggningen av tillsynsärendena. Till att börja med anser vi att en negativ märkning av arbetsställen och ett offentliggörande av denna märkning och vad den grundas på måste bygga på överklagbara och lagakraftvunna beslut på samma sätt som i den danska modellen. Det ska således vara möjligt för arbetsgivaren i fråga att få resultatet av besöket överprövat innan uppgifterna kan göras tillgängliga och offentliga. Vidare bör hela handläggningsprocessen, dvs. tiden mellan besöket och ett lagakraftvunnet beslut, koncentreras så långt som möjligt, för att det ska vara ändamålsenligt att lägga resultatet som underlag för märkningen. Vår uppfattning är att en översyn av förfarandet med såväl ett inspektionsmeddelande och en underrättelse om föreläggande eller förbud innan ett beslut om tvångsmedel meddelas borde kunna ske till förmån för ökad tydlighet och effektivitet. Vi har mot den här bakgrunden funnit att en ny modell bör ha som funktion att gynna marknadseffekten och verksamheternas egenaktivitet. Det bör undvikas att arbetsgivarna väntar in inspektionsbesöket och först efter tillsynsmyndighetens påpekande vidtar erforderliga åtgärder. Vår bedömning och vårt förslag om märkningen utgår från att det inte ska göras några direkta förändringar av sanktionssystemet i arbetsmiljölagen (1977:1160), dvs. när det gäller befintliga tvångsmedel i form av förelägganden och förbud samt straff- och vitessanktionerna. Den negativa märkningen ska som redan angivits bygga på att förelägganden eller förbud har meddelats och att dessa beslut har vunnit laga kraft. Vi har inte funnit det ändamålsenligt att införa den karenstid som den danska modellen innehåller innan en positiv symbol kan återfås. Den principiella utgångspunkten för en märkning bör vara att det ska vara möjligt att jämföra olika verksamheter med varandra. I en sådan jämförelse bör det vara mer positivt att redan vid inspektionsbesöket ha uppfyllt lagstiftningens krav än om detta åstadkoms först efter påpekande och därefter följande rättelse. Ett märkningssystem bör göra det möjligt att rangordna med hänsyn till vad nu har sagts. Vi har noga övervägt hur resultatet av inspektionsbesöken ska presenteras på webbplats. Mot bakgrund av de diskussioner som vi har haft i utredningen konstaterar vi att en direkt kopiering av de danska smileysymbolerna inte är aktuell. Märkningen bör ske genom att det i Samordnat arbetsställeregister för () förs in olika symboler för arbetsställen som varit föremål för tillsyn, där symbolerna och i förekommande fall uppgifter om iakttagna brister och till följd därav meddelade beslut, blir tillgängliga för att visas på . Vi har stannat för följande principmodell som skulle kunna kallas en trafikljusmodell: 1.En positiv symbol införs för att visa att arbetsstället vid genomgången har haft en arbetsmiljö som uppfyller arbetsmiljölagstiftningens krav och därför inga förelägganden eller förbud har meddelats, 2.En negativ symbol införs för att visa att arbetsstället vid genomgången och/eller efterföljande tillsynsbesök har haft brister som har lett till ett föreläggande eller förbud, 3.En neutral symbol införs för att visa att efter genomgången eller efterföljande tillsynsbesök ännu inte har tagit ställning till resultatet av tillsynen. Vi föreslår att inom dessa ramar får besluta närmare om märkningen. Behandling av personuppgifter i samband med tillhandhållandet för visning på webbplats Som framgår av föregående avsnitt kommer det att i SARA- registret föras in nya uppgifter som kan sägas gradera verksamheter efter resultatet av tillsynen i den nya tillsynsmodellen. Dessa nya uppgifter kommer att kunna sökas för att visas på . I vissa fall kommer dessa uppgifter att kunna hänföras till fysiska personer. Det handlar i det här sammanhanget om uppgifter om fysiska personer som driver verksamhet med anställda t.ex. under en enskild firma. Sådana uppgifter är personuppgifter i personuppgiftslagens (1998:204) (PUL:s) mening och omfattas av lagens skydd mot att den personliga integriteten kränks genom behandlingen av personuppgifterna. Märkningen genom symboler med olika innebörd är nya uppgifter som tillförs system för att utgöra ett stöd för tillsynen av arbetsmiljön. Dessa uppgifter och uppgifter i övrigt om användningen av förelägganden och förbud kommer att bl.a. behandlas genom att de görs tillgängliga för att visas på . Vi bedömer att den nya behandlingen av personuppgifterna och ändamålet med den inte är oförenlig med det ändamål som har och inte heller för det ändamål som uppgifterna samlades in för. är anmält till Datainspektionen. För finns numera ett personuppgiftsombud som har anmälts till Datainspektionen. Mot den här bakgrunden finner vi att de nya uppgifterna i , i den mån de är personuppgifter, och den nya behandlingen av eventuella sådana uppgifter inte behöver anmälas Det är ansvar att i övrigt se till att behandlingen av eventuella personuppgifter inom ramen för och andra tillsynssystem sker i enlighet med skyddsreglerna i PUL. Den sammanfattande bedömningen är att den nya behandlingen av eventuella personuppgifter som förslaget om en ny tillsynsmodell innebär uppfyller bestämmelserna i . Behovet av reglering för att införa en ny tillsynsmodell Det finns inte behov av någon ny eller ändrad reglering i lag eller förordning för att införa den nya tillsynsmodellen. Den närmare reglering i övrigt som behövs för att införa den nya tillsynsmodellen i det praktiska tillsynsarbetet bör kunna överlåtas till , som bör kunna införa sådana föreskrifter som verkställighetsföreskrifter med stöd av 18 § p. 7 arbetsmiljöförordningen eller som tjänsteföreskrifter enligt myndighetsförordningen (2007:515). De statsfinansiella kostnaderna har beräknats överslagsmässigt och uppskattas innebära ett behov av ökade resurser uppgående till runt vid ett fullt genomförande vilket bedöms kunna ha skett 2014. Utredningens förslag gäller alla arbetsställen oavsett storlek. Eftersom mindre företag i vissa avseenden uppvisar en förhållandevis högre frekvens av arbetsskador så kan det ses som en fördel att den som saknar egen kompetens eller resurser kan få hjälp, information och upplysningar till stöd i sitt arbetsmiljöarbete. Ett genomförande av en tillsynsmodell som vi föreslår innebär ökade administrativa kostnader för företagen. Enligt en beräkningsmodell som används av skulle vårt förslag innebära en administrativ kostnad på . Intäkterna av vårt förslag är svårare att mäta och beräkna. Intäkterna är närmast av karaktären minskade kostnader, t.ex. för minskad ohälsa, åtminstone när det gäller de samhällsekonomiska effekterna. Den totala kostnaden för dåliga arbetsförhållanden är svår att mäta i direkta ekonomiska termer. Kostnaden för den arbetsrelaterade sjukfrånvaron i uppskattades till . Kostnaderna för arbetsrelaterad ohälsa har för ett antal länder beräknats till i genomsnitt av BNP. Detta skulle i motsvara . Även en marginell minskning av den kostnaden skulle innebära stora besparingar. Utredningens uppdrag är att se över behovet av och möjligheterna att införa styrmedel på arbetsmiljöområdet som innebär att arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft tas till vara genom att lyfta fram och förstärka de verksamhetsmässiga och ekonomiska drivkrafterna av en god arbetsmiljö. Sådana styrmedel kan enligt direktiven handla om att arbetsmiljöstandarden på olika verksamheter bedöms och att verksamheter med ett väl fungerande arbetsmiljöarbete eller en på ett visst sätt bedömd god arbetsmiljö kan lyftas fram för att förstärka marknadsmekanismer t.ex. när det gäller rekrytering av arbetskraft och konkurrensförutsättningar. Exempel på sådana styrmedel anges vara arbetsmiljömärkning, certifiering eller liknande marknadsorienterade styrmedel. Även styrmedel som lyfter fram eller förstärker sambandet mellan arbetsmiljö och verksamhetens resultat ingår i uppdraget. Direktiven till utredningen är intagna som bilaga 1. Utredningen har enligt direktiven ett deluppdrag, som avser att utreda möjligheterna att koppla marknadsorienterade styrmedel till tillsyn och att därvid överväga möjligheten att använda certifieringssystem. Det system som har införts i med s.k. screening av arbetsställen och åsättande av s.k. har utredningen att beakta. Deluppdraget ska redovisas . Kvarvarande frågor ska redovisas . Detta delbetänkande innehåller utredningens redovisning av deluppdraget. Som framgår av föregående avsnitt är utredningens arbete uppdelat i två etapper. Den första etappen avser kopplingen av marknadsorienterade styrmedel till tillsyn, där det s.k. danska systemet för tillsyn av arbetsmiljön ska beaktas. Det är denna första etapp som redovisas i det föreliggande delbetänkandet. Utredningen har i denna första etapp inte funnit några alternativa modeller till den danska modellen när det gäller kopplingen av marknadsorienterade styrmedel till tillsynen av efterlevnaden av arbetsmiljölagstiftningen. Utredningen har därför ägnat sig åt att ingående studera just den modellen och att överväga om och i så fall vilka delar av modellen som skulle kunna föras in i det svenska systemet för arbetsmiljötillsyn. Utredningen har kartlagt den danska modellen bl.a. med hjälp av experten i utredningen , som är kontorchef i det danska Arbejdstilsynet. Utredningen har besökt Arbejdstilsynet i och har vid det ena tillfället bl.a. haft möjlighet att få delta vid några av tilsynets tillsynsbesök. Vid besöken i har vidare genomgångar skett av principer för och tillvägagångssätt i den danska modellen. Denna modell innehåller många olika delar, där huvudmomenten är att samtliga arbetsställen (eller produktionsenheter) ska besökas inom inledningsvis en sjuårsperiod och genomgå en s.k. screening samt att arbetsställena åsätts en märkning i form av s.k. , beroende på utfallet av screeningen och eventuella efterföljande tillsynsbesök. En närmare beskrivning av den danska modellen, baserad på den angivna kartläggningen och uppgifter på Arbejdstilsynets webbplats, finns i avsnitt 2.3. Utredningen har vidare genomfört ett seminarium om den danska modellen med medverkan från Arbejdstilsynet samt och Dansk Arbejdsgiverforening för att bl.a. få reda på de danska arbetsmarknadsparternas syn på den danska reformen. Även om utredningens arbete i den här första etappen har varit inriktad på deluppdraget har utredningen också påbörjat kartläggningen i övrigt av system och modeller som ett underlag för det vidare uppdraget avseende marknadsorienterade styrmedel. Utredningen har haft kontakter med , , Föreningen Svensk Företagshälsovård, Europeiska arbetsmiljöbyrån m.fl. aktörer inom arbetsmiljöområdet för att inhämta uppgifter om och synpunkter på de frågor som utredningen har att utreda och överväga. Utredningen har vidare medverkat vid ett seminarium om utredningens arbete anordnat av samt ett seminarium med forskare m.fl. från verksamma inom det engelska s.k. , en bred kartläggning av olika faktorer av betydelse för hälsa och säkerhet. Detta seminarium anordnades av . Utredningen har haft gemensamma sammanträden med experterna och referensgruppen. Samrådet med arbetsmarknadens parter och berörda myndigheter har därmed huvudsakligen skett genom redovisning och diskussioner vid dessa sammanträden. Representanterna för , Kommuner och Landsting, , Företagarna samt har lämnat ett särskilt yttrande. Representanten för LO har angivit att det av tidsskäl inte har varit möjligt för LO, TCO och att lämna något särskilt yttrande. 2 Styrmedel på arbetsmiljöområdet 2.1.1Allmänt om tillsynen av efterlevnaden av arbetsmiljölagstiftningen Utvecklingen av den svenska arbetsmiljötillsynen En statlig yrkesinspektion inrättades i . Det skedde i samband med att den första mer allmängiltiga arbetsmiljölagstiftningen trädde i kraft, yrkesfarelag. slogs 2001 ihop med Arbetarskyddsstyrelsen för att bilda en myndighet, . Den regionala tillsynen av efterlevnaden av arbetsmiljölagstiftningen utförs därmed numera inom denna sammanhållna myndighet. Ett syfte med sammanslagningen var att få en mer enhetlig verksamhet. Förutsättningarna för den regionala tillsynen har förändrats på olika sätt tillkomst. Viktiga förändringar skedde t.ex. i samband med arbetsmiljöreform, bl.a. infördes vitesinstitutet som ett alternativ till straffsanktionen. Inriktningen av tillsynsarbetet har över huvud taget hängt ihop med utvecklingen av arbetsmiljölagstiftningen, men den har också påverkats av resursmässiga och organisatoriska förändringar. Några viktiga punkter i utvecklingen är införandet i arbetsmiljölagen av krav på ett systematiskt arbetsmiljöarbete och i tillsynen tillsynsformen systemtillsyn samt att inriktningen i tillsynen ska vara den kontrollerande rollen. I samband med att tillsynen av de mindre arbetsställena överfördes från kommunerna till dåvarande 1987 beslutades om en förändrad inriktning av inspektionens tillsynsarbete (prop. 1986/87:100, bil. 12, s. 110 ff). Inspektionen skulle i högre grad än dittills inrikta sitt arbete på att kontrollera att arbetsgivaren har den organisation, de resurser samt de uppfölj- ningssystem m.m. som fordras för att kunna leva upp till arbetsmiljölagstiftningens krav. Detta kom att kallas systemtillsyn. Fördelar med denna modell var att arbetsgivare med ett väl fungerande arbetsmiljöarbete kunde kontrolleras mer sällan och på ett mindre resurskrävande sätt. Detta skapade i sin tur ett utrymme för att ägna mer tid och resurser åt de arbetsställen som har dålig arbetsmiljö och ett sämre fungerande arbetsmiljöarbete samt åt de mindre arbetsställena.