sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — Att barn och unga får möjlighet att uttrycka sin vilja ska vara ett kvalitetskrav i verksam- het enligt LSS och måste därför vara en viktig del i det kvalitets- säkringsarbete som de som utför insatserna ska bedriva. Vid arbete med kvalitetssäkring, utvärdering och uppföljning måste barns och ungas perspektiv alltid beaktas och de myndigheter som har ett sådant ansvar bör därför ta fram metoder som möjliggör detta. En avvägning måste alltid göras mellan intresset att minska riskerna för övergrepp och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten. Personlig integritet innefattar bl.a. såväl rätt till en privat sfär skyddad för utomståendes insyn som en rätt att bestämma över kunskap om sig själv (se vidare prop. 2005/06:173 s. 14f) I det sammanhanget bör hänsyn tas till bl.a. följande omständigheter. Personlig assistans är en insats där brukarens självbestämmande är utgångspunkten och en viktig del i det är valfriheten när det gäller vem som ska vara ens personliga assistent. Ett krav på register- kontroll kan i någon mån ses som ett intrång i självbestämmandet och valfriheten som motiveras av önskemålet att i största möjliga mån minska riskerna för barn och unga att utsättas för övergrepp. Ett sådant krav bidrar till att den enskilde gör sitt val bland dem som i vart fall inte har dömts för brott som skulle kunna tänkas innebära en risk för att ett barn kan komma att utsättas för övergrepp. Barn som har personlig assistent är beroende av denne och de är ofta ensamma med assistenten utan att ha kontakt med Rätten till stöd och service någon annan vuxen. Det är därför en central fråga vilka verktyg som kan användas för att minska riskerna för att barn och unga som har personlig assistent utsätts för övergrepp. Ett krav på registerkontroll kan vara ett sådant verktyg men det är viktigt att detta inte ses som det enda utan rekryteringen av personliga assistenter måste ske med stor omsorg. Det är också viktigt att den som är ansvarig för assistenterna är medveten om de risker som finns och vidtar åtgärder för att säkerställa att assistansen utförs med respekt för barnet. Detta är en väsentlig del i kravet på kvalitet i utförandet av personlig assistans. Det finns ingen samlad statistik om förekomsten av övergrepp på barn och unga från deras assistenter men enbart den omständlig- heten att en sådan risk finns kan utgöra skäl för att införa ett krav på registerkontroll. En svårighet med ett sådant krav som man måste ta ställning till hur den ska lösas är när vårdnadshavare är personliga assistenter åt sina barn. Det förekommer att barnets vårdnadshavare och också andra släktingar arbetar som personliga assistenter åt barn och unga. En vårdnadshavare är ställföreträdare för barnet och har som sådan ansvar för hur den personliga assistansen anordnas. Barnets relation till vårdnadshavaren är så mycket mer än den som finns mellan barnet och en personlig assistent och det finns i regler avseende denna relation. Det framstår därför inte som lämpligt att ett eventuellt krav på registerkontroll ska omfatta den som är vårdnadshavare för den assistansberättigade. Andra närstående bör dock kunna omfattas av kravet för att det ska få den effekt som avses. Den omständigheten att ett barn själv kan vara arbetsgivare för sina assistenter innebär i sig inte någon skillnad när det gäller risken för att någon person som kan anses olämplig som personlig assistent för ett barn kan komma i fråga för anställning. Kravet på registerkontroll bör därför vara detsamma oavsett vem som anställer en personlig assistent som ska arbeta åt ett barn. Det är viktigt att framhålla att en obligatorisk registerkontroll i sig inte medför att barn och unga får en trygg miljö. Det krävs också andra åtgärder för att uppnå det. En sådan kontroll kan dock öka möjligheterna för en god miljö och för att rätt personer anställs som personliga assistenter. Registerkontrollen ska vara obligatorisk och för att bestäm- melserna ska efterlevas krävs en sanktionsmöjlighet. Kommittén föreslår i avsnitt 6.6 att tillstånd ska krävas även för enskild Rätten till stöd och service verksamhet med personlig assistans och sådana tillstånd bör kunna återkallas vid bristande registerkontroll av allvarligt slag. Ett krav på registerkontroll verkar antagligen förebyggande på så sätt att de som har sådana anteckningar i belastningsregistret som anses diskvalificerande för arbete med barn inte kommer att söka sådana jobb där utdrag måste visas upp. Det finns insatser enligt LSS som enbart riktar sig till barn och unga, korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov (9 § 7) och boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet (9 § 8). Härutöver kan barn och unga även få insatser i form av råd och stöd (9 § 1), ledsagarservice (9 § 3), biträde av kontaktperson (9 § 4), avlösarservice i hemmet (9 § 5) och korttidsvistelse utanför det egna hemmet (9 § 6). Även när det gäller dessa insatser kan det finnas skäl för att ställa krav på registerkontroll av dem som ska arbeta med barn och unga. En avvägning måste som tidigare nämnts alltid göras mellan intresset att minska riskerna för övergrepp och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten. LSS är en plus- lag som ska ge rätt till särskild stöd och service åt dem som omfattas av den och det framstår då som särskilt viktigt att de barn och unga med funktionsnedsättning som får insatser inte riskerar att utsättas för övergrepp. Kommittén anser därför att det finns skäl att införa krav på registerkontroll inom all verksamhet enligt LSS som vänder sig till barn och unga. Mot denna bakgrund föreslår vi att en obligatorisk register- kontroll införs av personer som ska arbeta som personliga assistenter åt barn och unga. Kravet på registerkontroll ska dock inte omfatta den som är vårdnadshavare för den assistansberättigade. Mot- svarande registerkontroll införs också för dem som söker anställ- ning i annan verksamhet enligt LSS som vänder sig till barn och unga. Förslaget innebär att den som erbjuds anställning, uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande ska åt någon som är ska uppvisa ett registerutdrag. Den som inte har lämnat ett register- utdrag får inte anställas eller anlitas. Samma förutsättningar ska gälla för den som erbjuds anställning i sådan verksamhet enligt LSS som vänder sig till barn . När registerkontroll underlåts vid enskild verksamhet enligt LSS bör tillståndet till sådan verksamhet kunna återkallas när underlåtenheten är av allvarligt slag. Rätten till stöd och service Kontrollen av personliga assistenter och personal inom LSS- området bör jämställas med den av skolpersonal när det gäller vilka brott som ska anges i utdrag ur belastningsregistret, giltighetstid, återlämnande m.m. för sådana utdrag. Utdragen eller kopior av dem bör i likhet med vad som gäller registerkontroll av personal vid HVB bevaras under för att underlätta tillsynen av att bestämmelserna efterlevs. Reglering bör ske i en egen lag. Den möjlighet som redan finns för den som avser att anställa någon inom bl.a. vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom att begära ett utdrag ur belastningsregistret bör lyftas fram som en del i arbetet med att skapa en trygg miljö för barn och unga. bör därför i sitt arbete med frågan informera om denna möjlighet. 4.6Prioriterade utvecklingsområden inom och utom LSS För att LSS ska fungera väl och utvecklas som rättighetslag krävs det ett samlat och långsiktigt utvecklingsarbete för att i viktiga delar fylla ut gapet mellan regelverk och tillämpning samt påverka de andra faktorer som i praktiken har betydelse för tillämpningen. Det gäller både vid beslut om insatser enligt lagen och vid utförandet av dessa. Ytterst handlar det om att hävda intentionerna bakom LSS så att insatserna enligt lagen inte uppfattas som mål i sig själva utan som medel för att uppnå goda levnadsvillkor. Regeringen bör på nytt uppmärksamma balansen mellan handikappolitikens olika delar, dvs. individinsatserna och de generella insatserna. LSS får inte i praktiken bli det enda redskap som används för att uppnå de handikappolitiska målen för dem som omfattas av lagens personkrets. Etapp- målen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken är satta , vilket är en lämplig tidpunkt för en samlad bedömning av hur handikappolitiken bör utvecklas. Det är nödvändigt att verksamheter som bedrivs enligt LSS får del av de utvecklingsinsatser som kan komma ur en satsning på evidensbaserad socialtjänst. Rätten till stöd och service begränsad del av statens satsningar på FoU-verksamheter och andra utvecklingsprojekt kommit verksamheter för personer med funktionsnedsättning till del. Om regeringen går vidare med förslagen från Utredningen för en kunskaps- baserad socialtjänst så bör stöd och service enligt LSS särskilt nämnas i de beslut som fattas om utvecklingsinsatser. Förutsättningarna inom hjälpmedelsområdet bör uppmärk- sammas särskilt. Regeringen bör överväga om brister i fråga om kompetens och förskrivningsmöjligheter – t.ex. sortiments- listornas begränsande betydelse – bör uppmärksammas sär- skilt i tillsynen av hälso- och sjukvården. Även dessa frågor borde övervägas inför en fortsatt utveckling av handikapp- politiken eftersom de har en långsiktig, strategisk betydelse som griper över sektors- och ansvarsgränser. Kompetensfrågor har ofta en avgörande betydelse när det gäller stöd och service för personer med funktionsnedsätt- ningar. Regeringen måste överväga en samlad och framtidsinriktad satsning på kompetensutveckling och långsiktig personalförsörjning inom funktionshinderområdet. För att ytterligare fördjupa analysen av de åtgärder som behövs kan sektorsansvaret inom handikappolitiken utnyttjas. På det sättet kan underlaget breddas så att det även tar upp kompetensbehov hos alla berörda grupper. Inom alla dessa utvecklingsområden kan det finnas möjlig- heter till samhällsekonomiska vinster som bör uppmärk- sammas och tas till vara. 4.6.1Vad krävs för att lagens syften och mål ska uppnås? Med LSS har lagstiftaren gått längre med juridiska medel än vid SoL för att säkerställa personkretsens tillgång till stöd och service. Vi bedömer, som framgått, att det finns starka skäl att stå fast vid detta val. Men vi har konstaterat att det finns betydande utrymme för tolkningar i tillämpningen av LSS, både sådana som främjar måluppfyllelsen och sådana som kan vara mer tveksamma i det sammanhanget. Vi har också beskrivit att de syften, mål och kvalitetskrav som anges i lagen kräver särskilda perspektiv på stödet och servicen. Rätten till stöd och service Med tanke på att LSS ställer stora krav på behovsbedömningar och utförande av olika insatser är det otillfredsställande att så mycket av lagens tillämpning och effekter kommit att handla enbart om regelverket. LSS kan visserligen behöva förtydligas, men det är inte möjligt att gå så långt i lagtexten att alla oklarheter och tveksamheter i tillämpningen elimineras. Ytterligare steg mot tydlighet i lagtexten kan ha ett pris i form av bristande flexibilitet efter individuella behov och förutsättningar hos dem som omfattas av personkretsen. För att LSS ska fungera väl och utvecklas som rättighetslag krävs det i grunden inte mer reglering utan ett samlat och långsiktigt utvecklingsarbete för att i viktiga delar fylla ut gapet mellan regelverk och tillämpning samt påverka de andra faktorer som i praktiken har betydelse för tillämpningen. Det gäller både vid beslut om insatser enligt lagen och vid utförandet av dessa. Utvecklingsarbetet måste ske både inom och utom LSS. Ytterst handlar det om att genom en breddning och fördjupning av perspektiven hävda intentionerna bakom LSS så att insatserna enligt lagen inte uppfattas som mål i sig själva utan som medel för att uppnå goda levnadsförhållanden. Inom LSS handlar det om att ta fram modeller och underlag för att bedöma behov av stöd och service, utveckla arbetssätt och metoder inom olika insatser och utarbeta bedömningskriterier för god kvalitet. Löpande uppföljningar och utvärderingar på olika nivåer kan understödja arbetet, liksom en mer aktiv tillsyn. Med tanke på den särskilda ställning som LSS ger den enskilde måste allt utvecklingsarbete inom området utgå från ett brukarperspektiv. För att erfarenheter och kunskaper ska få genomslag i det dagliga arbetet med att tillämpa lagen måste kompetensfrågorna lyftas fram. Det handlar om kompetens på alla nivåer, inte bara vid utförandet av LSS-insatser utan också kompetens vid behovs- bedömningar, beslut och domstolsprövningar. Det är också nödvändigt att stöd och service enligt LSS betraktas i förhållande till samspelet mellan individuella och generella insatser inom handikappolitiken och andra samhälls- områden. Enligt LSS har den enskilde rätt till en viss insats om inte behovet redan är tillgodosett på annat vis. Andra alternativ ska inte prövas i sammanhanget. Denna del av rättighetskonstruktionen stärker den enskildes position i förhållande till den huvudman som prövar rätten till en viss insats. Men den ger inte motsvarande styrka för den enskilde i förhållande till andra aktörer. Tvärtom kan det i vissa fall medföra att andra lösningar inte utvecklas. Rätten till stöd och service Lösningen på detta problem är inte att försvaga rättighets- konstruktionen. Men den behöver kompletteras på olika sätt så att den enskildes rättighet inte leder till en inlåsning i de insatser som anges i LSS. Vid sidan av de kvalitetsvinster som är möjliga genom utveckling inom eller i anslutning till LSS-området kan det också finnas samhällsekonomiska vinster att ta till vara. Sådana frågor diskuteras av i en rapport om samhällsekonomiska aspekter på personlig assistans och av i en studie av personlig assistans i förhållande till IT, hjälpmedel och bostads- anpassningar.23 Vi har i ett tidigare avsnitt också pekat på att metodutveckling och förbättrad kompetens hos personalen kan minska behovet av skydds- och begränsningsåtgärder. Därmed kan de både stärka den enskildes ställning och minska efterfrågan på särskilt kostnadskrävande lösningar. I kapitel 6 berör vi vissa utvecklingsfrågor som gäller personlig assistans, bl.a. anordnarnas kvalitetsarbete och deras former för arbetsledning. I kapitel 7 tar vi upp utvecklingsbehov när det gäller de insatser och uppgifter enligt LSS som vi föreslår att kommuner och landsting ska ansvara för. Det handlar bl.a. om former för inflytande och medbestämmande i boenden, dagliga verksamheter och flera andra insatser. I detta avsnitt pekar vi på några områden av särskild betydelse för den generella tillämpningen av LSS. Handikappolitikens individuella och generella delar Handikappolitikens individuella delar – till vilka insatserna enligt LSS hör – och generella delar behandlas ofta för sig. De hör dock nära samman och utgår ifrån den samlade analys av situationen för människor med funktionshinder som gjorde . Utredningen bedömde att balansen mellan handikappolitikens olika delar ständigt behövde följas upp. Vårt uppdrag är att göra en översyn av LSS och , och vi begränsar oss så långt möjligt till dessa lagar. Men vi måste gång på gång i detta och följande kapitel konstatera att lagens tillämpning 23 (2008). Personlig assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv samt (2007). IT-baserade hjälpmedel, bostadsanpassning och personlig assistans Rätten till stöd och service och resultat i hög grad är beroende av andra lagar och faktorer som ligger utanför vårt uppdrag. Inte minst gäller det olika former av planering, samverkan och uppsökande arbete. Det handlar dock även om tillgången till alternativ till stöd och service, t.ex. andra former av sysselsättning än daglig verksamhet, och därmed både om LSS-insatsernas omfattning och kostnader. Över huvud taget är det knappast möjligt för de flesta som har rätt till stöd och service enligt LSS att uppnå de mål som anges i lagen enbart med de insatser som anges i lagen. Utan kraftfulla förbättringar när det gäller t.ex. tillgänglighet, utbildning och arbets- liv är möjligheterna att använda stöd och service som resurser för full delaktighet i samhällslivet begränsade. Och utan ett väl fungerande godmanskap har många brukare svårt att använda det själv- bestämmande som LSS möjliggör och i vissa fall förutsätter. De nationella målen för handikappolitiken hänger nära samman med de syften och mål som anges i LSS. Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken pekar ut vissa centrala, generellt betydelsefulla områden som syftar till att öka tillgänglig- heten i samhället för alla. De särskilda insatser och uppgifter som regleras i LSS ska därmed vara ett komplement till dessa generella insatser. Med detta synsätt så är inriktningen att de individuella lösningarna bör kunna minska i takt med att tillgängligheten i samhället förbättras. Sambanden mellan generella insatser och individinsatser uppmärksammas dock inte direkt i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och i de uppföljningar som gjorts av den. Konsekvenser av personkretsens utformning Vårt förslag till en i stort sett bibehållen personkrets ställer särskilt stora krav på ett brett och systematiskt utvecklingsarbete inom och utom LSS. Av beskriva personkretsens utveckling och framtida omfattning är, som framgått, förknippat med osäkerhet. Det är oklart hur behoven av insatser enligt LSS kommer att se ut bland t.ex. yngre personer i personkrets 1 och personer från 55–i personkrets 1 och 3. Därmed är också de framtida kostnaderna vanskliga att beräkna. Behoven har att göra med funktionsned- sättningar hos personer i dessa grupper som inte varit så vanliga eller kända att det finns tillräcklig erfarenhet av att bedöma Rätten till stöd och service dem och tillgodose se dem med olika insatser. Exempel på det är behov under åldrandet bland personer med utvecklingsstörning och autism. Men behoven har också att göra med i vilken utsträckning samhället utformas. I vilken utsträckning blir dessa funktions- nedsättningar till funktionshinder, och i vilken utsträckning kräver de särskilda stöd- och serviceinsatser? Det gäller bl.a. den relativt stora grupp unga personer i personkrets 1 som behöver en egen bostad samt möjligheter att studera och att arbeta eller få annan sysselsättning. Personkretstillhörigheten ska inte uppfattas som en garanti för insatser enligt LSS. För detta krävs också behov av enskilda insatser. Därför ställer personkretsens utformning krav på tydligare modeller och kriterier för bedömningen av vilka behov som ska ge rätt till olika insatser och utveckling av de olika insatserna så att det blir tydligare om och hur de kan tillgodose behov av stöd och service hos de grupper som ökar och som inte hörde till de grupper som LSS i första hand utformades för. Som framgår av kapitel 7 bedömer vi också att de insatser som anges i lagen behöver kompletteras med tanke på behoven hos bl.a. yngre personer lindrig utvecklingsstörning eller autismliknande tillstånd. Det gäller särskilt arbetet inom daglig verksamhet, som i högre grad måste inriktas på att skapa förutsättningar för att personer med t.ex. dessa funktionsnedsättningar får möjligheter till arbete och annan sysselsättning utan beslut enligt LSS. Den ökande andelen äldre personer med LSS-insatser ställer också särskilda krav på att olika insatser utförs med den kompetens som krävs för att ge dessa adekvat omvårdnad, omsorg och vård i anslutning till stödet och servicen i t.ex. en bostad med särskild service. Det är viktigt att komma ihåg att personkretsen har en vidare betydelse än enbart den som gäller beviljade insatser enligt LSS. För dem som omfattas av personkretsen men inte önskar eller har rätt till enskilda insatser kan uppsökande och förebyggande arbete ha betydelse, t.ex. när det gäller tillgång till studier och arbete. Här finns det utrymme för utveckling och en samlad syn på kom- munernas möjligheter att verka för jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionshinder enligt både LSS och SoL. Rätten till stöd och service 4.6.3Kunskaper om arbetssätt och metoder Det finns relativt lite samlad kunskap om vilka arbetssätt och metoder som är effektiva för måluppfyllelse och god kvalitet inom LSS-området. Forskningen inom området är dock begränsad och samlade utvecklingsinsatser har i stort sett saknats sedan LSS trädde i kraft. Staten har alltsedan de stora reformerna skjutit till stora belopp till olika utvecklingsprojekt i kommunerna, men också till FoU-verksamheter. Endast en begränsad del av dessa medel har kommit verksamheter för personer med funktionsnedsättning till del. I betänkandet Evidensbaserad praktik inom – till nytta för brukaren (SOU 2008:18) konstaterar för en kunskapsbaserad socialtjänst att insatser har en outvecklad kunskapsbas. Arbetet bedrivs i huvudsak på grundval av professionella erfarenheter i kombination med lagstiftning och riktlinjer för ärendehandläggning. I för liten utsträckning bedrivs utifrån kunskap om effekten av olika insatser, arbets- sätt och metoder. Utredningen konstaterar dock att kunskap om sociala insatsers resultat och vad som ger god kvalitet och avsedd effekt på många sätt är en förutsättning för en väl fungerande socialtjänst. Det bör understrykas att utredningen tydligt betraktar LSS som en del av . För brukaren är det viktigt att känna till vad som fungerar bra inför planeringen av insatser. Medborgarna efter- frågar dessutom i allt större utsträckning lättillgänglig information som var och en kan tillgodogöra sig. För att kunna träffa egna val behöver man kunna informera sig om olika verksamheters innehåll, kvalitet och resultat. Kunskapen är också nödvändig för yrkes- verksamma så att de ska kunna bedriva och utveckla arbetet. Motsvarande gäller för att huvudmän och verksamhetsansvariga ska kunna följa upp verksamheten och besluta om förändringar och hur resurser ska användas. Utredningen för en kunskapsbaserad socialtjänst framhåller att en fortsatt kunskapsutveckling inom kräver ett med- vetet och starkt engagemang hos huvudmännen, liksom ett strategiskt utformat stöd från statens sida. Bland de förslag som utredaren ger är att stödja nya former för brukarmedverkan och brukarinflytande samt stöd till strukturer som integrerar forskning, högre utbildning och praktisk verksamhet. Det handlar bl.a. om avtal mellan regeringen och Kommuner och Landsting (SKL) om gemen- Rätten till stöd och service samma insatser för att stödja den långsiktiga kunskaps- utvecklingen, om en särskild modell för hur statliga satsningar ska genomföras så att de också bidrar till en långsiktig kunskaps- utveckling samt om medel till för Arbetsliv och Socialvetenskap (FAS) för en särskild programsatsning för forskning om resultat, kvalitet och effektivitet. På uppdrag av har belyst frågan om IT-hjälpmedel och IT-baserade hjälpmedel i kombination med bostadsanpassning kan vara alternativa lösningar och komple- ment till personlig assistans. Resultaten har redovisats i rapporten IT-baserade hjälpmedel, bostadsanpassning och personlig assistans, utgiven av . Flera av bedömningarna och förslagen i rapporten gäller dock även för andra personer i personkretsen för LSS. Enligt talar allt för att informations- teknologin rymmer en mycket stor potential när det gäller att förbättra livskvaliteten för personer med funktionshinder, inklusive de som har personlig assistans. Undersökningen indikerar dock att det finns brister i hjälpmedelsförsörjningen som gör att informationsteknologins alla möjligheter inte tas till vara. Personer som skulle ha stor nytta av IT-baserade hjälpmedel har inte tillgång till dem. Särskilt stor nytta av sådana hjälpmedel tycks personer med svåra rörelsehinder, kommunikationssvårigheter och nedsatt kognitiv förmåga ha.