sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Enligt tredje stycket utövar varje kommun genom den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer tillsyn inom kom- munen över bl.a. miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap. , med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver till- stånd. Av förordningen (1998:900) om tillsyn enligt framgår att har ansvar för tillsynen rörande miljö- balkens tillämpning av frågor som avses i 12 kap. 6 § . har dock ansvar för sådana frågor vad gäller verk- samhet eller åtgärder som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429) bl.a. avseende avverkning. Enligt 12 kap. 6 § andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid ska göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela före- skrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla. Regeringen har i 7 § förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd föreskrivit att får, med vissa angivna undantag, föreskriva anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § andra stycket i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Motsvarande befogenheter har i stället , om viss verksamhet eller åtgärd ska utföras på mark som omfattas av skogsvårdslagen. I 8 § samma förordning föreskrivs att anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § ska vara skriftlig och åtföljas av karta samt innehålla en beskrivning av den planerade verksamheten eller åt- gärden. En anmälan ska även, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. . Anmälan för samråd ska vidare innehålla upp- gifter om fastighetsägare och nyttjanderättshavare som berörs av verksamheten eller åtgärden. och får efter samråd med och andra berörda myndigheter meddela föreskrifter om vilka ytterligare uppgifter en sådan anmälan ska innehålla. Vi har inhämtat uppgifter från länsstyrelserna i , och län angående tillämpningen av bestämmelsen att en anmälan ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning i den Avgränsning mellan områdes- och linjekoncession utsträckning som behövs i det enskilda fallet. I och län avser tillämpningen av anmälan för samråd nya ledningar, medan man i hanterar anmälan för samråd för ledningar upp till . Detta beror på att den störste områdeskoncessions- havaren i , Jämtkraft Elnät, har om- rådeskoncession för . Länsstyrelserna lämnar samstämmiga uppgifter om att de vid utbyggnad av områdeskoncessionerat nät i princip endast kräver en miljökonsekvensbeskrivning när luft- ledningar dras över skyddsvärda områden. i län påpekar att de flesta ledningar läggs som kabel och dessa ledningar innebär därför oftast vid en rimlig lokalisering, t.ex. i vägbanken, inget problem med mot- stående intressen. i påpekar att de skyddsvärda områden som oftast blir aktuella i länet är skydd för fågelintressen och riksintresse avseende kulturområden. har ingen erfarenhet av tillämpning av anmälan för samråd överstigande , men utifrån erfarenheter från linjekoncessionsprövningen anser inte att det utifrån nämnda skyddsintressen är någon avgörande skillnad på ledningar mellan och . Enligt 12 kap. 6 § tredje och fjärde styckena får verksamhet eller åtgärd som ska anmälas för samråd påbörjas tidigast efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten medger något annat. får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skador på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Under rubriken krävs en miljökonsekvensbeskrivning anges i 6 kap. 1 § första stycket att en miljökonsekvens- beskrivning ska ingå i en ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter enligt 9, 11 eller 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av bestämmelser i dessa kapitel. Enligt 6 kap. 1 § andra stycket får regeringen före- skriva att det ska upprättas en miljökonsekvensbeskrivning även i dispensärenden eller andra ärenden eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, där det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen får även föreskriva om undantag från skyldigheten enligt första stycket att upprätta en miljökonsekvens- beskrivning för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Avgränsning mellan områdes- och linjekoncession Enligt 6 kap. 2 § första stycket får regeringen, om det behövs för att miljöpåverkan ska kunna bedömas, föreskriva att det ska finnas en miljökonsekvensbeskrivning bl.a. i ärenden enligt annan lag, av vilken det framgår att hänsyn till människors hälsa eller miljön ska beaktas vid lagens tillämpning. För sådana miljö- konsekvensbeskrivningar gäller vad som sägs i 6 kap. , om inte något annat föreskrivits. Enligt 6 kap. 4 a § får regeringen meddela före- skrifter om att viss slags verksamheter och åtgärder ska antas med- föra en betydande miljöpåverkan. Enligt 6 kap. 5 § andra stycket gäller att om finner att en verksamhet eller åtgärd inte omfattas av föreskrifter som meddelats med stöd av 4 a §, ska under samrådet ändå pröva om verksam- heten eller åtgärden ska anses medföra en betydande miljöpåverkan. ska besluta i frågan sedan den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gett tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda möjlighet att yttra sig. Regeringen anger i 3 § första stycket förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar vilken verksamhet eller åtgärd som alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan. I andra stycket föreskrivs för annan verksamhet eller sådana åtgärder samt vid ändring av sådan verksamhet eller sådana åtgärder som avses i första stycket, att med stöd av vissa angivna kriterier ska besluta om verksamheten eller åtgärderna kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Enligt 6 kap. 4 § gäller bl.a. att om en verksamhet eller åtgärd till följd av de föreskrifter som meddelats med stöd av 4 a § eller till följd av beslut enligt 5 § andra stycket ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska samråd ske även med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Enligt 6 kap. 5 § ska under samrådet enligt 4 § verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs. Enligt 6 kap. 3 § är syftet med en miljökonsekvens- beskrivning för en verksamhet eller åtgärd att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Avgränsning mellan områdes- och linjekoncession är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön. Enligt 6 kap. 7 § ska miljökonsekvensbeskrivningen innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet med miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 3 §. Bestämmelsen till- kom genom en lagändring (se prop. 2004/05:129, En effek- tivare miljöprövning). Det övergripande syftet med de ändringar som gjordes var att effektivisera miljöprövningen, dvs. att göra prövningen snabbare och enklare utan att åsidosätta hälso- och miljöskyddskraven. Om verksamheten eller åtgärder till följd av föreskrifter som meddelats med stöd av 4 a § eller till följd av beslut enligt 5 § ska antas medföra en betydande miljöpåverkan ska miljö- konsekvensbeskrivningen innehålla vissa i 7 § angivna mer full- ständiga uppgifter, specificerade i fem punkter. Av 2 kap. 1 § och 15 kap. 3 § framgår att reglerna om allmänna hänsynsregler och miljökvalitetsnormer gäller bl.a. när frågor prövas om godkännande enligt . De gäller sålunda vid m.fl. samråd enligt 12 kap. 6 § i fråga om nya ledningar inom ramen för en områdeskoncession. Det gör emellertid inte reglerna om hushållning med mark- och vattenområden. Enligt 1 kap. 2 § tillämpas dessa bestämmelser endast vid viss i paragrafen angiven tillståndsprövning. Enligt 5 kap. 1 § (1987:10) ska prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelse- miljöns utveckling ske genom detaljplan. Detaljplan behöver inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdes- bestämmelser. Enligt 6 kap. 11 § ska varje myndighet som ska tillämpa balken se till att sådana planer enligt som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet. När en ledning byggs ut inom ramen för en områdeskoncession krävs samråd med bl.a. enligt 12 kap. 6 § . Enligt regeringens förordning om täkter och anmälan för samråd ska en anmälan innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 1 § i den utsträckning som behövs i det enskilda Avgränsning mellan områdes- och linjekoncession Enligt 2 kap. 8 a § ellagen ska däremot en miljökonsekvens- beskrivning alltid ingå i en ansökan om nätkoncession för linje. Såsom angetts är tillämpningen av vid prövning av en linjekoncession analog med m.fl. samrådsfunktion avseende nya ledningar inom ramen för en områdeskoncession. Visserligen är formellt sett inte reglerna om hushållning med mark- och vattenområden tillämpliga i det senare fallet, men m.fl. har givetvis möjligheter att ändå ta hänsyn till mark- och vattenområden i samrådet. Vad gäller m.fl. samrådsfunktion när en ny ledning byggs inom ramen för en områdeskoncession finns bestämmelser som får anses motsvara bestämmelsen i ellagen att en nätkoncession för linje inte får strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Det gäller reglerna om detaljplan och områdesbestämmelser i liksom bestämmelsen i att varje myndighet som ska tillämpa ska se till att planer enligt finns tillgängliga för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten. 3.3Överväganden avseende nuvarande reglering och dess tillämpning Utredningens uppdrag i denna del avser två frågor. Dels ska lämpligheten av den nuvarande uppdelningen mellan områdes- koncession och linjekoncession analyseras, dels ska dess koppling till tariffsättningen analyseras. Reglerna om tariffsättning och redovisning behandlas dock mer ingående i kapitel 4. Som redovisats ovan ska en högsta tillåtna spänningsgräns för ledningsnätet anges i ett beslut om nätkoncession för område. Utgångspunkten bör vara den spänning som kan förutses behövas . Mot bakgrund av utredningens förslag att nätkoncession för område ska gälla tills vidare (se kap. 5), bör utgångspunkten ändras till att avse den spänning som kan förutses behövas under en rimligt överblickbar framtid. Spänningen bestäms individuellt för varje nätkoncession och grundas på sökandens uppgifter och övriga omständigheter. I tillämpas en spänningsgräns för områdeskoncession upp till medan gränsen i ligger på nivån 50– Avgränsning mellan områdes- och linjekoncession (distributionsnät). I ligger högsta spänningsnivån generellt under (elnätstillstånd). I används ledningar på spänningsnivån eller därunder för distribution.1 Hänsynen till miljön har ansetts medföra att det finns en be- gränsning när det gäller att generellt tillämpa höga spännings- gränser för en områdeskoncession. har det ansetts att ledningar som mer påtagligt påverkar miljön bör prövas enligt regler såsom de anges i ellagen, och inte enligt det samrådsförfarande som gäller vid en ledningsutbyggnad inom ramen för en områdeskoncession. En jämförelse av de rättsregler som gäller för området vid en utbyggnad inom ramen för en områdeskoncession och reglerna för linjekoncession enligt ellagen ger vid handen att det finns en relativt god samstämmighet vad gäller reglerna som utgör prövningsgrund för samrådet respektive koncessionsbeslutet. När det gäller procedurregler finns dock vissa ofullständigheter vad gäller samrådet vid en utbyggnad inom ramen för en områdeskoncession jämfört med koncessionsförfarandet. För det första krävs samråd endast om verksamheten eller åtgärder kan komma att väsentligt förändra naturmiljön. Det är således upp till områdeskoncessionshavaren att bedöma om samrådsskyldighet för en utbyggnad föreligger eller inte. I och för sig ges viss vägledning i förarbetena till där det som exempel på verksamheter som det kan vara motiverat att anmäla för samråd bl.a. anges större schaktningar och dräneringar samt upptagande av ledningsgator.2 Dessutom har och befogenheter att föreskriva om anmälningsskyldighet i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. För det andra behöver en miljökonsekvensbeskrivning inom ramen för en områdeskoncession endast upprättas i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet medan en miljökonsekvens- beskrivning alltid ska ingå i en ansökan om nätkoncession för linje enligt ellagen. 1Se bilaga 4: Beskrivning av vissa aspekter av nätverksamhet, Econ 2008. 1997/98:45, del 2 Miljöbalk s. 150. Avgränsning mellan områdes- och linjekoncession Slutligen är lagstiftarens tanke att granskningen inom ramen för samrådet normalt ska kunna ske . Detta är en väsentligt än vad som gäller vid koncessionsförfarandet. Enligt vår uppfattning indikerar angivna exempel att samråds- skyldigheten är en mer summarisk prövning än koncessions- prövningen. Å andra sidan är det främst i frågor om mindre intrång som prövningen tenderar att bli mer summarisk. I frågor om större intrång är skillnaden mellan en prövning enligt samrådsskyldigheten och en koncessionsprövning mindre. bör vid ett beslut om högsta tillåtna spänning för ledningsnätet i en områdeskoncession även beakta hänsynen till miljön vid en utbyggnad av ledningsnätet. 3.3.3Samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad och kunders intresse av låga tariffer I anslutning till nästan alla av landets ca 326 områdeskoncessioner finns även regionnät, antingen tillhörigt samma företag som innehar områdeskoncessionen eller ett företag med annan ägarkonstellation. En spänningshöjning inom ett lokalnätsområde kan innebära kostnadseffekter för nätkunderna. Om en spänningshöjning skulle ske inom ett lokalnätsområde som tillhör ett företag med eget regionnät blir effekten en kostnadsomfördelning mellan kunderna i lokal- respektive regionnäten medan det totala kostnadsunderlaget förblir opåverkat. kan en utbyggnad av lokalnätet komma att ske på en högre spänningsnivå, vilket skulle kunna innebära ett minskat kundunderlag på regionnätsnivån. Då det är samma ägare till lokal- och regionnäten torde utbyggnaden i många fall kunna medföra endast mindre kostnadsomfördelningar mellan kunderna, eftersom företaget totalt sett tar hänsyn till kostnaderna för båda näten. Om spänningshöjningen i stället skulle ske i ett lokalnät som är anslutet till ett regionnät som innehas av ett annat företag bedöms risken för kostnadseffekter i form av kostnadsomfördelningar mellan regionnäts- och lokalnätskunder vara större. Det skulle kunna finnas incitament för lokalnätsföretaget att bygga ut sitt ledningsnät till högre anslutningsnivåer, parallellt med befintliga regionnätsledningar. Även överlåtelse av existerande ledningar skulle kunna komma i fråga. Avgränsning mellan områdes- och linjekoncession Följden kan således bli att en sådan situation uppstår som koncessionslagstiftningen är till för att förhindra, nämligen byggandet av företagsekonomiskt motiverade ledningar till förfång för ledningar som redan finns och som kan vara samhälls- ekonomiskt mer lönsamt att använda. De förluster regionnäts- företaget gör genom att företagets ledningar blir utkonkurrerade kan det i och för sig kompensera sig för genom att debitera andra regionnätskunder höjda överföringsavgifter. Men enskilda kunder, framför allt hos regionnätsföretaget, kan drabbas av höjda kostnader. Det är svårt att generellt uppskatta hur stora kostnads- omfördelningar som kan uppstå men det finns en risk för större kostnadsomfördelningar som skulle kunna innebära påtagliga kostnadsökningar för bl.a. stora elanvändare. Det är därför viktigt att konsekvenserna för berörda kunder noga utvärderas när en ändring av högsta tillåtna spänning aktualiserats. ska således i sitt beslut ta hänsyn till bl.a. större kostnadseffekter för enskilda kunder. Utredningen konstaterar att olika krav på när en miljökonsekvens- beskrivning ska upprättas gäller för utbyggnad av elnätet inom ramen för en områdeskoncession och för en linjekoncession. För utbyggnad inom ramen för en områdeskoncession gäller att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet medan en miljökonsekvens- beskrivning alltid ska ingå i en ansökan om nätkoncession för linje enligt ellagen. De länsstyrelser utredningen kontaktat lämnar samstämmiga uppgifter om att de vid utbyggnad av områdeskoncessionerat nät i princip endast kräver en miljökonsekvensbeskrivning när luft- ledningar dras över skyddsvärda områden. Enligt utredningens uppfattning medför upprättandet av en miljökonsekvensbeskrivning som regel betydande kostnader och fördröjning i tillståndsprocessen för den sökande. Det är därför angeläget att krav på upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning, såsom är fallet vid utbyggnad av ett områdeskoncessionerat nät, endast ställs där det är av särskild betydelse. Avgränsning mellan områdes- och linjekoncession Förslag: I 2 kap. 2 § andra stycket ellagen stadgas att i ett beslut om nätkoncession för område ska en högsta tillåtna spänning för ledningsnätet anges. Bestämmelsen kompletteras med regler om att vid valet av högsta tillåtna spänning ska beaktas den spänning som kan förutses behövas för att driva nätet, hänsynen till miljön vid en framtida utbyggnad av ledningsnätet, säker- ställandet av en samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad och konsekvenser för berörda kunder. En skyldighet införs för innehavare av områdeskoncession att anmäla till nätmyndigheten vilka ledningar med en spänning överstigande som nätföretaget byggt med stöd av områdeskoncession. Kraven i 2 kap. 8 a § ellagen om att en miljökonsekvens- beskrivning ska ingå i en ansökan om nätkoncession för linje ska endast gälla för luftledningar med en spänning överstigande och för jordkablar med en spänning överstigande . För ledningar med lägre spänning gäller istället genom nu föreslagen bestämmelse att berörd länsstyrelse i samråd enligt 6 kap. 4 § får besluta om att miljökonsekvens- beskrivning ska upprättas. Som utredningen redovisat är det ibland svårt att bestämma vilken spänning som kan förutses behövas . Enligt förarbeten till ellagen ska detta vara utgångspunkten vid fast- ställande av högsta tillåtna spänning för ledningsnätet. Med utredningens förslag att nätkoncession för område ska gälla tills vidare, ska särskilt beaktas den spänning som kan förutses behövas för att driva nätet under en rimligt överblickbar framtid. Det är det sökande nätföretaget som ska beskriva detta behov. Som redovisats ovan anser vi även att hänsynen till miljön vid en framtida ledningsutbyggnad, liksom säkerställandet av en samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad och berörda kunders intresse av låga tariffer och leveranssäkerhet också ska beaktas vid bestämmandet av en högsta tillåtna spänning. Utredningen föreslår därför att 2 kap. 2 § andra stycket ellagen kompletteras med dessa utgångspunkter. Utredningen föreslår även en skyldighet för innehavare av en områdeskoncession att anmäla till nätmyndigheten vilka ledningar med en spänning överstigande som nätföretaget byggt med Avgränsning mellan områdes- och linjekoncession stöd av områdeskoncession. En sammanställning av sådana upp- gifter bör kunna vara ett hjälpmedel vad gäller en optimal planering av utbyggnaden av ledningar i landet. Skyldigheten bör skrivas in i 2 kap.10 a § ellagen. Den bör fullgöras efter det att ledningen färdigställts. Vi anförde i delbetänkandet Nya nät för förnybar el (SOU 2009:02 s. 98) att vi kommer att återkomma till överväganden att reducera kraven på upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar i ellagen och rikta dem mot de verkligen angelägna fallen. Vi anser att luftledningar upp till och med och jordkablar upp till och med ofta inte innebär någon särskild påverkan på miljön. Inom nämnda spänningsspann är det inte ledningens spänning som är avgörande för om påverkan på miljön kan anses föreligga, utan det är mer karaktären av de omgivningar genom vilka ledningarna är tänkta att gå som är avgörande. Därför föreslår vi att det absoluta kravet på en miljökonsekvens- beskrivning i 2 kap. 8 a § ellagen tas bort för nämnda spännings- intervall och ersätts med en bestämmelse att berörd länsstyrelse får i samråd enligt 6 kap. 4 § för luftledning med spänning upp till och md och för jordkabel upp till och med besluta om att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas. Genom en sådan ändring uppnås en bättre överensstämmelse med den praxis som gäller vid utbyggnad av ett områdeskoncessionerat nät. Som redovisats under avsnitt 3.2 förekommer områdes-koncessioner upp till och med vad gäller luftledningar och upp till och med vad gäller jordkabel. Något som talar mot att och luftledningar omfattas av förslaget att en miljökonsekvensbeskrivning inte alltid behövs, är att det kan förväntas att det i stor utsträckning kommer att ställas krav på ett trädsäkert utförande för luftledningar med en spänning överstigande (se avsnitt 3.2 ovan). Utredningen anser dock att ett sådant utförande i de flesta fall inte behöver påverka miljön kring en kraftledning negativt, utan att bedömning av behovet av en miljökonsekvensbeskrivning i det enskilda fallet kan överlämnas till berörd länsstyrelse. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning för en sjökabel ska be- hållas, eftersom tillstånd för en sådan ledning även krävs enligt bestämmelser om vattenverksamhet (11 kap. ). 4 Tariffsättning och redovisning I detta kapitel behandlas kopplingen mellan den ekonomiska redo- visningen av nätkoncessioner/elnätsverksamheten och utformningen av nättarifferna. Ellagens regler om redovisning av elnätsverksamheten påverkar vilka regler som elnätsföretagen ska tillämpa i sin utformning av nättarifferna. Reglerna om nättariffernas utformning innebär ut- jämnande effekter mellan olika kundkategorier och inom de olika nivåerna i elnätet. En förändring i redovisningen av en nätkonces- sion kan således få konsekvenser på enskilda kunders nättariffer. Bestämmelsen i 11 § redovisningsförordningen har tillämpats och tolkats på olika sätt av elnätsföretagen, eftersom det är nät- företagen som avgör vilka ledningar som ska redovisas samlat. Utredningen avser att undersöka möjligheten att, inom ramen för de grundläggande principerna i ellagen, bättre anpassa reglerna om redovisning och nättariffernas utformning till de gällande förutsättningarna för elnätsverksamhet. Nättariffer är, enligt ellagens definition, avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Av ellagens förarbeten framgår att nättariffer ska vara skäliga och utformade på sakliga grunder, vilket innebär att nät- tariffer ska vara objektiva och icke-diskriminerande samt att kunder får delas in i grupper efter kostnadsbild. Kunder inom samma kundkategori ska däremot ha samma nättariff. En kunds nättariff ska på ett rimligt sätt avspegla de kostnader som kundens elöverföring ger upphov till. Vid utformningen av nättariffer för överföring av el ska elnäts- företaget särskilt beakta antalet anslutningspunkter, anslutnings- punkternas geografiska läge, mängden överförd energi och abon- nerad effekt och kostnaderna för överliggande nät samt kvaliteten på överföringen av el. Nättariffer för område (lokalnätstariffer), förutom engångsavgift för anslutning (anslutningsavgiften), får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen.