sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — Därför har RFF tagit fram förslag till ett nytt system för banavgifter som skulle kunna skapa en mer differentierad marknad. Kostnaderna för utbyggnad varierar och har ökat successivt . Den finansiella krisen har dock 1 Offentlig-privat samverkan (OPS), eller Public Private Partnership (PPP) innebär olika former av samarbete mellan den offentliga sektorn och privata aktörer. Modeller för OPS kan skilja sig mellan olika länder och olika projekt men kärnan i OPS är ett långsiktigt kon- trakt mellan den offentliga sektorn och en privat part (företag eller konsortium) om till- handahållande av en offentlig tjänst. Avtalet mellan parterna specificerar att den offentliga sektorn förbinder sig att betala en ersättning till den privata parten i utbyte mot att få en tjänst levererad över en bestämd tidsperiod, alternativt att den privata parten får rätt att själv ta ut avgifter från brukarna . Ofta innebär OPS att ut- föraren finansierar investeringen och får betalt . Rätt utformat kan OPS skapa drivkrafter till mer kostnadseffektiva lösningar. Effektiviseringar kan ske genom att utföraren ges ökad frihet att genomföra uppdraget på det sätt man finner lämpligt, och genom möjligheten att minimera projektets kostnader i ett livscykelperspektiv. Med ökad frihet och ökat ansvar kommer ökade risker för utföraren. Detta kan öka beställarens kost- nader genom att utföraren i sitt anbud lägger in en riskpremie, som risken lyfts från det offentliga. Det är därför viktigt att det tydligt regleras vilket ansvar och vilka risker som utföraren ska bära. Erfarenheterna visar att misslyckade OPS-projekt ofta beror på otill- räckliga förberedelser från beställarens sida. En viktig drivkraft bakom många OPS-projekt har varit att skapa en ny finansieringskälla. OPS har också erbjudit en möjlighet att kringgå statliga budgetrestriktioner, exempelvis manifesterade i Maastrichtkriterierna (Offentlig- privat samverkan kring infrastruktur – en forskningsöversikt, 2007/08:RFR2). enligt RFF lett till att anläggningskostnaderna minskat drastiskt . De franska erfarenheterna visar att det finns några kritiska punkter för att en OPS-lösning ska bli välfungerande. Enligt RFF krävs förutom en tydlig politisk vilja ett stabilt regelverk och trans- parenta tekniska regler och standarder som håller hög säkerhets- nivå. Gränssnittet mot det allmänna bannätet måste vara väl defini- erat liksom villkor för tilldelning av kapacitet och säkerhets- bestämmelser för tågdrift och banunderhåll i det konventionella nätet. RFF:s slutsats är att OPS är en möjlighet för att bygga ut och underhålla nya linjer men att konkurrens krävs för att få systemet effektivt. Riskhanteringen är ofta avgörande för projektens framgång. Finanskrisen har också inneburit nya ut- maningar i form av minskat risktagande och sämre lånemöjligheter för externa finansiärer. Det finns också en förväntan kring statliga stimulanser som gör den finansiella sektorn återhållsam. I decem- ber 2008 presenterade den franska regeringen ett program för eko- nomisk tillväxt som bland annat innehåller stimulanser för utbygg- nad av fyra höghastighetslinjer, sammanlagt nya spår . Antal planerade kilometer spår Projektet mellan och (fort- sättningsvis benämnt LGV ) påbörjades . På grund av den samhällsekonomiska osäkerheten med att trafikera de relativt glesbefolkade regionerna på vägen mot samt tekniska skillnader mellan de två olika typer av tåg (SNFC TGV och DB ICE) som trafikerar sträckan, har såväl utbyggnad som trafikstart Utbyggnaden startade och deletapp ett på linjen öppnade för trafik 2007. Projektet delades in i två etapper med utbyggnad av höghastig- hetsbanor på en del av sträckan –i den första etap- pen. TGV-tågen på sträckan trafikerar därmed både höghastighets- järnväg och uppgraderade konventionella spår. Höghastighets- banan mellan och är och byggd för en maxhastighet . Banan inne- bär att restiden mellan och minskat och . I den andra etappen kommer de sista mellan och , som trafikeras på konventionella spår, att kompletteras med höghastig- hetsbanor. Byggstart är planerad till 2012 med öppning 2015. I projektet ingår förbättringar av infrastruktur med koppling till banan, till exempel stationsuppgraderingar och ytterligare järnväg som sammanlänkar LGV med andra större linjer. I utbyggnaden ingår också tre nya stationer för höghastig- hetståg. RFF har kontrakt för utbyggnad och förvaltning av banan. Kostnaden för projektet (etapp ett) uppgår till . LGV har samfinansierats mellan EU och nationella, regi- onala och lokala myndigheter. Regionala och lokala myndigheter har bidragit med medel utifrån den beräknade restidsminskningen för regionen. Det innebär att även regioner som ligger utanför själva höghastighetsbanans sträckning men som fått en betydande restidsminskning, har varit med och finansierat utbyggnaden. Det är första gången ett järnvägsbygge i samfinansierats på detta sätt. Enligt RFF kommer samma princip att försöka tillämpas för alla kommande projekt. LGV Sud-Europé–Atlantique Linjen Sud-Europé–Atlantique kommer att länka samman med med två timmars restid mot dagens . Byggnationen planeras ske i två steg med öppningsår 2013 och 2016. För att tidigarelägga byggstarten ska en OPS-modell användas för genomförandet. Modellen har tidigare använts för motorvägsutbyggnad i men inte för järnvägsprojekt med undantag för internationella projekt som Kanaltunneln och LGV Perpignan–Figueras. Tre olika konsortier har lämnat anbud på att bygga LGV Sud-Europé–Atlantique och ska Byggstart är planerad till 2010. OPS- modellen innebär att konsortiet får koncession på höghastighets- banan för byggande och drift. Kostnaden för att bygga ut linjen beräknas till . RFF står för , konsortiet och staten, regionerna och kommunerna står för resterande av den totala kostnaden. LGV Perpignan–Figueras beslutade de franska och spanska regeringarna om utbygg- naden av en höghastighetslinje mellan Perpignan i och Figueras i . Eftersom banan kopplar samman med övriga ses detta som ett prioriterat projekt inom det trans- europeiska transportnätverket (TEN-T). Banan ska kunna trafike- ras med såväl godstrafik som höghastighetståg med hastigheter på upp till 300–, vilket är en skillnad mot såväl de franska som de banor som byggts för AVE-tåg (= ) i vilka enbart trafikeras av höghastighetståg i persontrafik. Investeringskostnaden uppgår till . Projektet finansieras av och med bidrag från EU samt kapital från det fransk-spanska konsortium som har koncessionsavtal för att bygga och trafikera banan. blev klart och banan började byg- gas året därpå. Koncessionen löper och konsortiet ansvarar för bygg- nation och finansiering på egen risk men med statlig subvention för byggnation av järnvägen. Konsortiet kommer också att ansvara för drift och underhåll av infrastrukturen på egen risk men har rätt att ta ut avgifter från de operatörer som trafikerar banan. Modellen är densamma som för LGV Sud-Europé–Atlantique. Den anbudsprocess som föregick projektet misslyckades dock inledningsvis och processen fick göras om. Risken för den privata sektorn ansågs för hög och det ifrågasattes om projektet var kom- mersiellt gångbart. Ett andra anbudsförfarande med mer specifice- rade riktlinjer genomfördes, där den privata sektorn fick definiera riskpremien för projektet. Av nedanstående tabell framgår marknadsandelarna mellan tåg och flyg på några av de sträckor som trafikeras med höghastighetståg i . Konkurrensförhållanden mellan tåg och flyg * Ett tåg har plats för ett betydligt större antal resande än inrikesflyget. (1) Trafiken på sträckan sker både på höghastighetsnätet och på konventionell järnväg. Restiden med tåg i förhållande till antalet flygförbindelser visar hur tåget kan konkurrera med flyget. De flesta flygförbindelserna från städerna med en restid omkring har kvarvarande flyg- förbindelser med endast för transitresenärer. Utvecklingen på flygmarknaden mellan och jämfört med andra flygför- bindelser illustrerar väl höghastighetstågens effekt på flygtrafiken. Före höghastighetståget mellan och 1981 utvecklades resemarknaden för flyget på ungefär samma sätt som för andra flyglinjer. När höghastighetslinjen mellan och invigdes minskade flygresandet kraftigt. Det övriga flygresandet i tredubblades. Samverkan mellan höghastighetståg och flyg Ett antal flygplatser i har spårförbindelse av något slag: flygplatserna i , , samt Charles-de-Gaulle och i . Charles-de-Gaulle har både en integrerad station för pendeltåg och en integrerad . SNCF och tecknade 1995 ett samarbetsavtal för att utveckla och marknadsföra konceptet med direkt trafik från Charles-de-Gaulle till ett tiotal orter runt om i . På flera av dessa relativt korta sträckor är det även möjligt att flyga med vilket betyder att konkurrensen mellan och kvarstår trots samarbetet. Endast på sträckan /Charles-de-Gaulle och har helt upphört med flygtrafik. Tågtrafik på sträckan bedrivs av Thalys inom ramen för . Thalys är ett företag som samägs av bland annat SNCF. innebär att biljetter kan bokas även av KLM:s kunder (ingår i samma företag som ) och kunder inom . är också tillgängligt via ytterligare flygbolag utanför alliansen som till exempel Lufthansa och Ameri- can Airlines. När den gränsöverskridande persontrafiken på järnväg öppnas för konkurrens 2010 planerar /KLM i samverkan med trafikering med höghastighetståg i direkt konkurrens med bland andra SNCF. Detta kommer sannolikt att innebära att sam- verkan inom kommer att upphöra. har haft en snabb utveckling av transportinfrastruktur inklusive utbyggnad av höghastighetsbanor. En viktig bidragande orsak är mycket stora EU-bidrag som har använts för investeringar i vägar och järnvägar. satsar i höghastighetsnätet under pågående planperiod. Den spanska regeringen har som mål att alla större städer ska ha mindre än fyra timmars restid till huvudstaden och mindre än sex och till . Landets första höghastighetslinje, mellan och , öppnade för trafik i samband med världsutställningen i . började AVE-tågen trafikera sträckan vilket kortade restiden till två och . Kostnaden för banan uppgick till . En direkt effekt när höghastighetslinjen mellan och öppnades var att tåget tog stora marknadsandelar av flyget. hade tåget av marknaden, en andel som 1993 hade ökat till . har tågets mark- nadsandel på sträckan legat stabilt på . Höghastighetsbanorna i är byggda med normalspår till skillnad mot det ordinarie nätet som har bredspår, vilket innebär att möjligheterna till sammankoppling med övriga förenk- lats. De spanska AVE-tågen har en mycket hög punktlighet, på vissa sträckor. Det finns ett system för återbetalning av biljetter med en glidande skala där resenären i vissa fall har rätt till ersättning om tåget är för- senat. Återbetalning sker redan vid fem minuters försening. Viktiga faktorer för att klara detta åtagande är att banorna enbart trafikeras med höghastighetståg och snabbtåg (vissa delsträckor) samt att det finns stor kapacitet på banan. Ansvaret för att koordinera och överblicka utbyggnaden av höghastighetsjärnväg åvilar statliga infrastrukturför- valtare, El Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) som bildades . Höghastighetsnätet trafikeras av den stat- liga operatören Red Nacional de Ferrocarriles Españoles (Renfe). Genom upphandling ansvarar andra aktörer för underhåll av banor och tåg. I den spanska infrastrukturplanen () –2020 finns budgeterat till satsningar på järnvägen, vilket utgör av den totala PEIT-budgeten. Av dessa är avsatta för höghastighetsprojektet. har omfattande planer för vidare utbyggnad av hög- hastighetsnätet. Fler linjer planeras bland annat för norra kusten. Planer finns också för en linje som ska knyta samman Mad- rid med , . kommer höghastig- hetsnät omfatta , att jämföra med de två länder som haft höghastighetståg längst: har 2 100 kilometer höghastig- hetsjärnväg, . Ett av de stora projekt som pågår är utbyggnaden av linjen mellan Figueras, och Per- pignan, (se ovan). Sista delen av den befolkningsmässigt viktiga sträckan – invigdes . Direkttågen mellan de båda storstäderna trafikerar den sträckan och . Första delen av linjen (–Lleida) invigdes , men trafikerades till en början i lägre hastigheter. byttes signalsystemet till ERTMS vilket möjliggjorde hastigheter på . hade tåget av marknaden på sträckan jämfört med flyget. Innan höghastighetslinjen öppnade var andelen . beslutade den portugisiska regeringen om utbyggnad av tre höghastighetsbanor: –(), Lissa- bon–() och –(250 kilo- meter ). Satsningen på höghastighetsbanor har delats in i sex olika faser där den första är den linjen mellan Poceirao och . Linjen innebär att det kommer att finnas en fullskalig höghastighetsbana mellan och . Projektet är ett TEN-T-projekt och ett av de fem högst prioriterade projekten inom EU eftersom linjen kommer att binda samman med övriga . Genom hastigheter på i tim- men kommer restiden mellan och att kunna bli och . Bild 5.1 Karta höghastighetsprojekt sydvästra Källa: , DG TREN. Den totala investeringen i det portugisiska höghastighetsnätet har beräknats till . Projektet –har beräknats till och motsvarar av den totala investeringen. Finansieringen av projektet har lösts genom att av investeringskostnaden täcks av banavgifter och andra intäkter. EU bidrar och den portugisiska staten står för resterande . Det portugisiska projektet drivs av ett av staten helägt bolag, Rede de (Rave). Bolaget ansvarar för att upphandla byggande och underhåll av banorna av privata entreprenörer. Anledningen att man valt denna modell är möjligheten att överföra riskerna i projektet till den som bäst kan kontrollera dessa. Den enda risk som inte bärs av den som bygger banan är risken för mer- kostnader till följd av arkeologiska fynd. Upphandlingen av banorna pågår och görs i form av funktionsupp- handlingar. Koncessionen för utbyggnad och underhåll av själva järnvägen är . Signal- och telekommunikationssystemet har separerats från banbygget. I stället genomförs en separat upphandling som avser försörjningen av signal- och telekommunikation till hela hög- hastighetsnätet. Detta avtal löper och är inte en funktions- upphandling, eftersom det handlar om en mycket specifik standard. Den nederländska regeringen beslutade om utbyggnad av en höghastighetsbana mellan och gränsen till . På den belgiska sidan fortsätter linjen till med vidare hög- hastighetsförbindelse till , , och . Projektet som helhet ingår i TEN-T och är det största interna- höghastighetsprojekt som genomförts. Projektet omfattar totalt cirka 1 100 kilometer höghastighetsjärnväg med endast två kortare delsträckor i som även används för konventionell trafik. Projektet påbörjades och har kostat . Bild 5.2 Karta höghastighetsprojekt ––––Amster- dam– Källa: , DG TREN. HSL Zuid (HSL = Hogesnelheidslijn) är den del av höghastighets- projektet ––––som binder samman /med . HSL Zuid omfattar 125 kilometer höghastighetsjärnväg, varav innanför den nederländska gränsen. Utbyggnaden startade och banan var planerad att tas i bruk 2008. På grund av problem med dels signalsystemet (ERTMS), dels kompatibiliteten på de tågtyper som ska trafikera banan har trafikstarten försenats. Enligt uppgift ska trafiken komma i gång . När HSL Zuid börjar trafikeras kommer restiden mellan /och att bli och resan –kommer att ta . I projektet ingår förutom själva banan även omfattande uppgradering av befintliga stationer samt ombyggnad av plankorsningar. Projektet omfattar ett stort antal broar, tunnlar och underpassager – totalt 170 stycken. Projektkostnaden uppgår till och projektet genomförs som en OPS. Projektet leds av ett konsortium (InfraSpeed). Banan kommer att ägas av staten som betalar konsortiet en årlig avgift för att tillhandahålla över 99 procents till- gänglighet. är , varav avser kon- struktion och drift och underhåll. InfraSpeed tar det huvud- sakliga ansvaret för projektet som är ett så kallat design, build, ope- rate and maintain-kontrakt. En fullständigt integrerad OPS-lösning ansågs vara alltför risk- fylld och tidskrävande varför projektet delades upp i fem huvud- sakliga delar varav flera behandlades i separata kontrakt: Byggnation, drift och underhåll av banvallen. Rälssystemet (räls, bullerskydd, signalsystem, elförsörjning). Koncession till tågoperatörerna. Sammankoppling med den belgiska delen. Linjen kommer att trafikeras av () som drivs gemensamt av flygbolaget /KLM och den statliga järnvägsoperatören Nederlandse Spoorwegen (NS). Ett samverkansavtal finns mellan NS och /KLM som grundar sig dels på biljettsamverkan för resenärer till och från , dels på att /KLM äger i NS dotter- bolag, NS High Speed, som kommer att bedriva persontrafik på HSL Zuid när denna öppnar för trafik. Det italienska höghastighetsnätet har utvecklats och har ett flertal höghastighetslinjer både i drift och under planering. var först med att bygga banor för snabbtåg i och utvecklade tidigt Pendolinotåg med korglutning som kan trafikera även konventionella banor i högre hastigheter. Treni- talia är den statliga operatören som trafikerat banorna . Som första land i kommer dock sannolikt att få en privat operatör på höghastighetsnätet med Nuovo Trasporto Viag- giatori (NTV) som har investerat i 25 tåg av typen AGV (Auto- motrice à Grande Vitesse, andra generationens TGV). Enligt planerna ska NTV börja trafikera delar av det italienska höghastig- hetsnätet . Infrastrukturen förvaltas av statliga Rete Ferroviaria Italiana RFI) som har en särskild funktion, Treno (TAV), med uppgift att bygga ut höghastighetsnätet. Ett av huvudsyftena med att bygga höghastighetsbanor i har varit bristen på kapacitet på järnvägsnätet. Genom att bygga banor för höghastighetståg har man velat avlasta det konventionella nätet och därmed öka kapaciteten för godstrafiken. har flera banor öppnat, bland annat på sträckan –som kortade restiden mellan städerna med . invigdes höghastighetsbanan mellan och som är en viktig etapp för att innan slutet av 2009 binda samman med huvudstaden . Ett annat viktigt projekt som är under byggnation är linjen –som kom- mer att knyta samman det italienska höghastighetsnätet med det europeiska. Linjen mellan i och i består till största delen av en tunnel genom . Tunneln ska konstrueras för att klara tåg med hastigheter på . Byggtiden är beräknad till , följd av en testperiod innan banan tillåts öppna för full trafik. Italienska och franska staten är huvudsakliga finansiärer till- sammans med EU. står för av kostnaderna, för . Tillsammans har man startat det statliga bolaget () som ansvarar för förstudier och inledande undersökningar bland annat av möjlig- heten att använda en OPS-lösning för att finansiera projektet. Kostnaden för att bygga tunneln beräknas till . De operativa kostnaderna har uppskattats till . Beräkningar av kostnader och intäkter kompliceras av att pro- jektet både har en lång byggtid (totalt ) och lång koncessions- tid (). Den lokala befolkningen i området har starkt motsatt sig projektet vilket lett till förseningar. De stora osäkerheterna kring framtida kassaflöden gäller främst intäktssidan. Inga beslut har fattats kring hur banavgifter ska tas ut av operatörerna. För banan ––innefattar projektet både byggnation av nya banor () och en uppgradering av befintliga spår för anpassning till höghastighetståg. Syftet med projektet är att öka kapaciteten så att det ska vara möj- ligt att fördubbla antalet tåg på sträckan. Ett övergripande syfte är att förbättra rörligheten mellan olika regioner. Sträckan ska ha kapacitet för både lång- och kortväga persontrafik samt godstrafik. Den totala kostnaden för investeringen beräknas till . Den italienska staten har finansierat projektet och står ensam för risktagandet. Finansieringen skedde ursprungligen genom det statligt kontrollerade investmentbolaget (). Genom aktier och lån skaffade ISPA kapital som fördes över till infrastrukturförvaltaren RFI för att finansiera utbyggnaden av höghastighetslinjen. Efter granskning stod det dock klart att denna lösning innebar att staten i själva verket stod för hela den finansiella risken. Detta ledde till att Euro- stat 2005 beslutade att alla lån utställda genom ISPA skulle klassifi- ceras som statliga skulder. Det betyder att lånen belastar den italienska statens balansräkning. Konsekvensen av detta blev att statsskuld ökade retroaktivt med (0,av BNP). Utbyggnaden av banan har förutom de finansiella svårigheterna inneburit många konstruktionsmässiga utmaningar. Stora delar av banan byggs i tätbebyggda områden. Arkeologiska platser, tunnlar och anpassning till godstrafik har ytterligare komplicerat arbetet med linjen. Höghastighetståg har trafikerat sträckan –men det är först som höghastighetsbanor byggts ut i . För att korta restiden mellan de två stor- städerna har sträckan mellan och successivt byggts ut med höghastighetsjärnväg. Linjen kallas High Speed 1 (HS1). Diskussioner förs om att eventuellt bygga en ny bana, High Speed 2 (HS2), mellan och . beslutade regeringen, som en del av ett nytt åtgärdspaket för trans- porter, att bilda ett projekt för HS2. HS1 invigdes i sin helhet . HS1 knyter samman med höghastighetsnätet i och vidare till bland annat och . Med HS1 tar resan –och . Linjen är och byggd enligt den europeiska standarden för höghastighetsbanor med en högsta tillåtna hastighet . Stora anpass- ningar och långa tunnlar har behövts för att minimera banans miljöpåverkan. Banan trafikeras av både höghastighetståg (Eurostar) och interregionala snabbtåg. Av finansiella skäl delades projektet in i två etapper. Den första sektionen av linjen, mellan Kanaltunneln och Ebbsfleet i , öppnade 2003. Den andra etappen omfattade sträckan Ebbsfleet– S:t Pancras. Tunneln under Engelska kanalen mellan och är världens längsta tunnel under vatten. Kanaltunneln trafikeras av både höghastighetståg och godståg. Projektet var ett av de första inom TEN-T. Projektet, som privatfinansierades, kantades från början av finansiella problem. Det huvudsakliga pro- blemet var koncessionsmodellen som var baserad på trafikrisk. Operatörens intäkter hamnade långt under de projekterade intäkterna vilket ledde till att man inte lyckades täcka sina finansie- ringskostnader. Konsortiet tvingades därför till en omfattande refi- nansiering för att inte riskera konkurs. Refinansieringen möjlig- gjordes genom att den brittiska staten gick in med garantier. Kost- naderna för tunneln blev , en kostnad som överskred antagen och finansierad budget . Projektet är det dyraste höghastighetsprojektet i EU. Erfarenheterna från tunnelprojektet visar på svårigheterna med en ersättningsmodell som baseras på trafikrisk. De trafikprognoser som låg till grund för byggnationen har inte infriats, varken för gods- eller persontrafik. Tunneln byggdes för en kapacitet om gods men fraktas endast gods, sam- tidigt som persontrafiken är ungefär hälften så stor som kalkylerat. Vissa av orsakerna till att projektet inte genererat de beräknade intäkterna ligger utanför bolagets kontroll. En faktor som tros haft betydelse är lågprisflyget mellan och som börjat konkurrera om persontrafiken. Godstrafiken har blivit lägre än beräknat bland annat på grund av ökade kostnader för säkerhets- åtgärder vid gränsöverskridande trafik. Trafikmängden (persontrafik) har dock ökat som en följd av utbyggnaden av HS1 från S:t Pancras. I pågår diskussioner om utbyggnad av höghastighetsbanor. En politisk majoritet i är positiva till en satsning på hög- hastighetståg i . Den norska regeringen har dock valt att inte ta med en sådan satsning i den nationella transportplan som pre- senterades . Ett flertal utredningar om utbyggnad av höghastighetsbanor har gjorts efter initiativ från olika intresse- organisationer (se vidare avsnitt 3.3.3) och på uppdrag av Samferd- selsdepartementet (Transport- och kommunikationsdeparte- mentet). Sträckor som studerats är till exempel –, –och –Bergen. De utredningar som genomförts visar på olika samhällsekonomiska resultat och därför har tillsatt en ny utredning.