sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — Det saknas heltäckande beskrivningar av vilka konse- kvenser de offentliga servicelösningarna och pågående förändring- arna i strukturen sammantaget får för medborgarna.4 Ett arbete med att ta fram sådana beskrivningar har på regeringens uppdrag inletts i och län.5 som sådana beskrivningar bör tas fram för hela landet, bör och reger- ingen fatta beslut som påverkar inriktningen av de statliga myndig- heternas pågående serviceutveckling. Annars fortsätter myndighet- erna att besluta om serviceverksamheten i former som permanentas och som därmed riskerar att hindra andra lösningar. Då uteblir till stora delar den samordning som både ger bättre service till medborgarna och effektivare verksamhet i myn- digheterna. 4Se t.ex. bilaga 7, rapport från , Service utan lokal närvaro? 5Regeringens uppdrag , dnr Fi2009/3414. Styrning – utvecklade förslag 8.4.3Riktlinjer för den offentliga förvaltningens service Förslag: Målen för de statliga myndigheternas service till med- borgarna fastställs. Dessa ska vara en del av den nationella för- valtningspolitiken samt harmoniera med målen i den regionala tillväxtpolitiken. och regeringen beslutar om målen för förvaltningspoli- tiken och för den regionala tillväxtpolitiken. Våra förslag påverkar inte dessa övergripande mål. Vi föreslår att regeringen ska fastställa generella krav på de stat- liga myndigheternas tillgänglighet och närvaro för medborgarna. I delbetänkandet skrev vi att regeringen borde fastställa mål för hur och var service ska vara tillgänglig. Det kunde föra tanken till mål- formuleringar av karaktären högst 2 minuters väntetid i telefon- kundtjänsten eller minst x timmars öppettid. Mål av det slaget skulle kunna styra myndigheternas verksamhet på ett sätt som var- ken garanterar kvalitet eller medborgarnytta i serviceinnehållet. Vi avsåg i stället gemensamma, nationellt giltiga riktlinjer som precise- rar vad god tillgänglighet till service ska avse. Vi föreslår att rikt- linjerna ska formuleras så att följande så långt möjligt uppnås. Alla medborgare (invånare och företag) i ska ha likvär- dig och god tillgång till service från den kommunala och statliga förvaltningen. I den service som tillhandahålls ska ingå en funktion som inne- bär att den medborgare vars ärende förutsätter kvalificerad handläggning i en eller flera myndigheters bakre linje, vägleds till rätt kontakt. Vi vill särskilt förtydliga vad den vägledningsfunktion som nämns i den andra punkten ovan innebär. Inte minst i en situation då många riskerar att hamna i långvarig arbetslöshet och utanförskap är det särskilt viktigt att de personer som uppsöker ett servicecentrum med ärenden som kräver kvalificerad handläggning och personal- intensiva och sammansatta tjänster, får personlig vägledning och lotsning till dessa. Ett servicecentrum är i sådana sammanhang enbart en första dörr in till samhällsinsatserna. Lotsningen av en person och dennes ärende från ett servicecentrum till den fortsatta handläggningen, ska innebära att personen inte faller mellan sto- larna utan följs till att bli omhändertagen av den expert eller det Styrning – utvecklade förslag arbetslag som personens ärende eller livssituation kräver.6 Funktio- nen har redan beskrivits i avsnitt 4.4. 8.5Rollerna på den regionala nivån I delbetänkandets styrningsskiss föreslog vi att ska ha ansvar för en regional samordning, som resulterar i en samman- ställning och planering av den offentliga servicen i länet. Geogra- fisk placering av kontor och servicepunkter, kommunala och stat- liga myndigheters närvaro i kontoren, huvudmannaskap m.m. före- slogs ingå i de länsvisa planerna. Om kommunerna och myndig- heterna var oense om servicelösningarna, skulle med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för beslut. Den skisserade samordningsrollen för var inte okontroversiell för remissinstanserna. En klar majoritet av länssty- relserna var positiva men anförde att de behöver tydliga mandat och instruktioner för att utföra samordningsuppdraget. Några instanser påtalade att de regionala självstyrelseorganen och kom- munala samverkansorganen också har uppgifter som berör service- planeringen och därför borde ha rollen som samordnare i stället för . Förslag: åläggs ansvar för att länsvis samordna och leda serviceutvecklingen samt att fortlöpande utöva tillsyn av den statliga servicen. Eftersom vi avstår från att föreslå lagstiftning som ålägger kommu- nerna att delta i servicelösningarna och i stället förordar styrning via instruktioner till de statliga myndigheterna, förändras formerna för samordning på den regionala nivån. Vi föreslår fortfarande att 6 Vi talar alltså om två olika dörrar : servicecentrum som en tydlig första kontaktpunkt med lotsning till den andra kontaktpunkt som, enligt SKL:s förslag, är en gemensam ingång för människor i utanförskap. Styrning – utvecklade förslag ska samordna och leda den länsvisa planeringen kring service samt ha tillsyn över hur servicen utvecklas. har i egenskap av regional statlig företrädare en naturlig roll att spela för att förstärka regeringens styrning av offentlig service på lokal nivå. Men mandat blir nu begränsat till det statliga förvaltningsområdet. Kommunernas deltagande kommer att vara frivilligt och behöver säkras på annat sätt, eftersom de enligt vårt förslag inte ska engageras med stöd i lag. roll som samordnare av de statliga myndigheter- nas service är, trots inskränkningen, en mycket viktig del av styr- ningen. Det är de statliga myndigheterna som i snabb takt minskar sin lokala bemanning utan att överväga lösningar som beaktar kommunernas och medborgarnas önskemål. Ofta upphör beman- ningen utan att det har förekommit något samråd med kommu- nerna. ska enligt sin instruktion samordna olika sam- hällsintressen och är därför, som vi ser det, den myndighet som självklart också ska ansvara för samordningen av service.7 I län med regionala självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan ska involvera dessa organ och komma överens med dem om en lämplig arbetsfördelning av moment i styrningen. Den inledande uppgiften för blir att inventera och beskriva servicesituationen i länet. Lägesbeskrivningen ska visa vilka statliga och kommunala kontor, med respektive utan samver- kan eller samtjänst, samt vilka servicepunkter som finns och pla- neras i kommunerna. Inventeringen måste bygga på att kommun- erna har en planering och kan visa vilka kommunala service- lösningar de har etablerat. Det bör ligga i kommunernas intresse att kunna redovisa vilka önskemål om tillgång till statlig service med- borgarna har och på vilket sätt kommunen är beredd att samverka med andra aktörer för att förbättra tillgängligheten. Detta första moment i styrningen behöver utföras tidigt för att regeringen ska få ett fullödigt underlag för beslut om de riktlinjer och regler för serviceutvecklingen som ska gälla nationellt. Vi anser att regeringen utan dröjsmål kan och bör ge ett särskilt uppdrag till länsstyrelserna om detta arbete. Beskrivningarna utgör också un- derlag för arbetet med servicefrågorna på både den lokala och den 7 2 §, andra stycket, förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Styrning – utvecklade förslag De bör inte bara omfatta den offentliga servicen, utan också den service som kan bedrivas i samverkan med privata företag och ideella organisationer. Beskrivningarna behöver där- efter uppdateras med viss periodicitet. Fortlöpande blir uppgiften för del att bevaka ser- viceutvecklingen. I detta ligger att bedöma vilka effekterna blir av de förändringar av serviceutbudet via olika kanaler som myndig- heterna avser genomföra. Det kan t.ex. vara fråga om att en myn- dighet vill upphöra med bemannad närvaro på en ort och i stället leverera service via telefon och webben. bör också föreslå myndigheter alternativa sätt att ge medborgarna tillgång till service, t.ex. genom att peka på möjligheter att samordna kommer- siell och offentlig service. kan förväntas bygga upp en tvärsektoriell expertis på serviceområdet som inte kommer att finnas på annat håll. En viktig uppgift för blir att leda överläggningar mellan de statliga myndigheterna och kommunerna för att komma fram till praktiska lösningar, vare sig dessa gäller service via service- centrum eller andra fysiska servicepunkter eller via tekniska kanaler. Om en statlig myndighet t.ex. anser att det saknas skäl att behålla bemanning eller någon annan servicefunktion i en kommun, bör samla de berörda statliga och regionala parterna och kommunen för att diskutera alternativa sätt att upprätthålla tillgängligheten.8 Om myndigheten sviker serviceuppdraget enligt regeringens riktlinjer och instruktioner, ska redovisa detta i en rapportering till regeringen samt ge regeringen förslag om åtgärd. Förslag: I län med regionala självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan bör dessa bidra till att engagera kommunerna i arbetet med serviceutvecklingen. I län där dessa organ saknas ska ha motsvarande uppgift, mot bakgrund av att där har ansvar för arbetet med regional utveckling. 8 Enligt den finska lagen om samservice får en statlig myndighet inte upphöra med att till- handahålla service i en kommun utan överenskommelser om hur servicen ska levereras i stället. Styrning – utvecklade förslag Några remissinstanser ansåg att de regionala självstyrelseorganen och kommunala samverkansorganen borde ha ansvaret för styr- ningen på den regionala nivån. Därigenom skulle kommunerna få ett mera direkt inflytande över denna. Det vore enkelt att åstad- komma genom en lag om service i samverkan mellan staten och kommunerna. Men vi har redan motiverat varför vi avstår från att föreslå en sådan lag och i stället lägger ett mjukare författningsför- slag. Det är, enligt vår uppfattning, synnerligen viktigt att kommu- nerna deltar i arbetet med att utveckla tillgängligheten till service och den fortlöpande verksamheten. Kommunerna och landstingen bildar de regionala självstyrelse- organen respektive kommunala samverkansorganen. Regional ut- veckling är ett av de regionala organens huvudansvar och de för- fogar över merparten av de statliga medlen för åtgärder inom ramen för regionala utvecklings- och tillväxtprogram. Offentlig och kom- mersiell service blir alltmer synlig i det regionala utvecklings- arbetet. Ett programarbete pågår avseende strategier för service- utvecklingen –2013.9 Eftersom självstyrelse- och samverkansorganen är kommuner- nas gemensamma regionala forum, anser vi att uppgiften att invol- vera kommunerna i serviceutvecklingen självklart ska falla på dem. 8.6Kommunernas roll i styrningen Förslag: Kommunerna bör delta i planeringen av servicen. De regionala organ som har ansvar för regional utveckling bör initi- era kommunernas deltagande. Regeringen kan, med vårt styrningsförslag, ålägga och de statliga myndigheterna att söka samarbete med kommunerna, men inte tvinga kommunerna till deltagande. Vi bedömer att mycket få kommuner kommer att avstå från att delta i arbetet med att utveckla servicen, även om deras deltagande är frivilligt. Kom- munerna har ett direkt intresse av att tillgänglighet till service ordnas så praktiskt som möjligt för sina invånare och företag. För alla kommuner gäller att de på något sätt måste tillgodose medbor- garnas behov av den kommunala servicen. Det bör ligga i kommu- 9 Se vidare under avsnitt 8.8 Integrering i regionala serviceprogram. Styrning – utvecklade förslag nernas eget intresse att utarbeta strategier och planer för hur den egna servicen ska tillgängliggöras. Den kommun som har en genomarbetad egen servicestrategi, har goda förutsättningar att föra en meningsfull dialog med andra aktörer. Om t.ex. en statlig myndighet planerar att reducera bemanningen och serviceutbudet på en ort, är kommunen bättre förberedd än om strategin saknas. Man kan t.ex. ta initiativ till överläggningar om möjligheten att ordna en gemensam servicelös- ning och eventuellt samtjänst mellan kommunen och myndigheten. Kommunen bör åtminstone vara beredd att delta i de överlägg- ningar om servicelösningarna som vi föreslår att ska leda. Om kommunala ledare av något skäl väljer att avstå från att samplanera och förhandla med statliga myndigheter, så får man också acceptera att myndigheterna väljer sina egna lösningar, obe- roende av kommunala önskemål. Det blir kommunens uppgift att bedöma hur och var service- punkter ska etableras. Beskrivningen av servicepunkterna bör ingå i det underlag som efterfrågar. Kommunen bör också tillförsäkra icke offentliga parter en roll i serviceutvecklingen. I det ingår att inventera och redogöra för vilka möjligheter till samver- kan med ideella organisationer och privata företag som kan finnas. 8.7Rollen för de statliga myndigheterna Förslag: De statliga myndigheter vars service ska vara tillgänglig i servicecentrumen, ska till rapportera läget i sin serviceutveckling. i förväg ska de till rapportera sina planer på att förändra sättet att tillhandahålla service lokalt. De statliga myndigheterna ska förse med underlag för analyser och beskrivningar av servicesituationen som ska göras i varje län. Myndigheterna ska inte ha någon annan roll än att bedriva och utveckla sin egen serviceverksamhet så att den håller hög kva- litet. Vi återkommer till den speciella roll, utöver serviceleveranser inom sitt eget verksamhetsområde, som vi har föreslagit att ska ha. Styrning – utvecklade förslag Myndigheterna ska själva ansvara för utvecklingen av sin egen service, vare sig det är fråga om att ge denna i bemannade service- centrum eller via teknikstödda kanaler. Eftersom uppdrag är att samordna serviceutvecklingen i länet, ska myndig- heterna lämna rapport till styrelsen om hur de ser på med- borgarnas efterfrågan på deras service samt om den serviceutveck- ling i de olika kanalerna som bedrivs. Den myndighet som i något avseende planerar att förändra sin närvaro och sitt utbud i ser- vicecentrum eller servicepunkter ska senast i förväg rapportera detta till . Syftet är att med sin överblick över situationen i länet, ska kunna bedöma vilka kon- sekvenser förändringen får för medborgarna och kommunerna. ska också kunna initiera överläggningar med fler parter om vilka anpassningar av lösningarna som förändringen kan föranleda. Vi kan jämföra med den lagreglerade skyldigheten för finska myndigheter att söka samverkanslösningar för service till medborgarna. Samråd med kommunerna och med Arbetsförmedlingen Förslag: Myndigheterna åläggs att samråda med kommunerna om möjligheter till servicelösningar i samverkan med dessa. De ska i förekommande fall samråda med Arbetsförmedlingen om samtjänst eller distansservicelösningar. I tillsyns- uppgift ska ingå att bevaka att myndigheterna genomför ett meningsfullt samråd. Det bör inte få förekomma att en statlig myndighet avsevärt mins- kar eller försvårar tillgängligheten till service på en ort utan att samråda med den berörda kommunen. Samrådet ska givetvis syfta till att man undersöker möjligheter att skapa tillgänglighet genom samverkan eller på andra sätt, t.ex. genom samtjänst eller distans- service, innan myndigheten beslutar att dra undan serviceutbudet i den dittillsvarande formen. ska se till att konstruk- tiva samråd äger rum. Styrning – utvecklade förslag Förslag: Regeringen ska ge Arbetsförmedlingen tydliga före- skrifter i instruktionen till myndigheten om rollen som central- samordnare av statliga myndigheters servicelösningar i lokala servicecentrum. Vi har föreslagit att Arbetsförmedlingen på nationellt plan ska sam- ordna driften av de statliga myndigheternas service i servicecent- rumen. Regeringen bör i förordningen med instruktion till föreskriva att förmedlingen ska fullgöra denna sam- ordningsroll. För detta förutsätts att regeringen ger tydliga anvis- ningar om inriktningen och syftet med samordningen, så att för- medlingen kan planera och organisera denna nya verksamhetsdel inom myndigheten. Regeringen kan också ge Arbetsförmedlingen särskilda uppdrag. Vi har t.ex. föreslagit att förmedlingen bör få ett uppdrag i anslutning till en försöksverksamhet med gemensamma administrativa verksamhetsstöd på e-området. E-delegationen har i sin strategi för e-förvaltning föreslagit att och Riks- polisstyrelsen ska få i uppdrag att bedriva en sådan försöksverk- samhet.10 8.8Integrering i regionala serviceprogram Förslag: Offentlig service ska tydligt ingå i de regionala service- program, RSP, som länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan har fått regeringens uppdrag att utarbeta. Uppdraget kompletteras så att arbetet får en mera heltäckande inriktning. Vi framhöll i delbetänkandet att styrningen måste leda till långsik- tiga överenskommelser för att kommuner och statliga myndigheter ska kunna bedöma stabiliteten i sina serviceinvesteringar. Offentlig, privat eller kommersiell service och tjänster är viktiga inslag i den regionala tillväxtpolitiken. Planeringen och programläggningen av 10 Se avsnitt 5.1.2 Gemensamma administrativa verksamhetsstöd. Styrning – utvecklade förslag åtgärder för service bör vara en del av den planering och det pro- gramarbete som avser regional och lokal utveckling för övrigt. Regioner och kommuner utarbetar redan strategier, planer och program på en mängd olika sakområden, obligatoriskt eller frivil- ligt. Vi bedömer att det varken vore praktiskt eller särskilt väl- kommet att lansera ytterligare en programläggningsprocess med en egen tidsplan och organisation. Arbetet med att utveckla tillgäng- lighet till service bör i stället anpassas till och integreras med något redan etablerat system för planering av och regional ut- veckling. Pågående arbete med serviceprogram Regeringen har gett länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan i uppdrag att utarbeta regionala ser- viceprogram för kommersiell och offentlig service, RSP.11 Pro- grammen ska bidra till att skapa en bra tillgänglighet till kommersi- ell och offentlig service för såväl medborgare som företag. Pro- grammen ska utarbetas och genomföras –2013. Bland annat ska de innehålla mål för service- utvecklingen samt precisera åtgärdsområden och enskilda insatser, som är regionalt förankrade. Insatserna bör samordnas med in- satser som prioriteras och programläggs i andra regionala pro- gram.12 Programmen ska utarbetas av partnerskap som formeras regionalt. Regionalt får storleken på partnerskapet och samman- sättningen av aktörer avgöras liksom om partnerskapet ska vara formellt eller informellt. ska på det nationella planet utarbeta underlag och metoder för programarbetet och följa upp partnerskapsarbetet. Vi bedömer att programmet är tillräckligt långsiktigt för att kommuner och statliga myndigheter ska kunna använda det som underlag för sin egen planering av serviceutvecklingen. 11Programarbetet ska utföras enligt av framtagna Riktlinjer för regionala serviceprogram, Service som tillväxtfaktor i gles- och landsbygder. Det nationella ansvaret för regionala serviceprogram övergick till . 12Framför allt regionala utvecklingsprogram (RUP), regionala tillväxtprogram respektive strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning samt Landsbygds- programmet och Leader. Styrning – utvecklade förslag Breddning och fördjupning av RSP Förslag: Regeringen ger tilläggsuppdrag avseende arbetet med RSP till de berörda myndigheterna och regionala organen så att programmet tydligt fördjupas och breddas kring offentlig ser- vice och så att även tätorternas service omfattas. Den process för styrning av serviceutvecklingen som vi har föresla- git, kan med fördel inordnas i RSP. Programmet är dock starkt inriktat på service i gles- och landsbygder och har, som vi uppfattar det, tydlig tyngdpunkt på kommersiell service, även om det enligt riktlinjerna för programarbetet också ska omfatta offentlig service. Dessa begränsningar gör att det pågående arbetet inte kan väntas resultera i tillräckliga nulägesbilder och underlag för beslut avse- ende den offentliga servicen. Vi föreslår därför att regeringen ska ge länsstyrelserna och de regionala organen tilläggsuppdrag. Detta ska gå ut på att bredda programarbetet så att det tydligt omfattar också den offentliga servicen och så att alla delar av länet, även tät- orterna, ingår. Breddningen och fördjupningen av RSP behövs dessutom för att programmet ska vara ett användbart underlag för det långsiktiga arbetet med serviceutvecklingen. Statligt finansiellt stöd kan lämnas till vissa kostnader för att säkerställa tillgången till kommersiell service i områden där befolk- ningen är gles. Stödet är reglerat i förordning (2000:284) om stöd till kommersiell service. Eftersom vi föreslår att arbetet med RSP ska utvidgas till att tydligt omfatta både kommersiell och offentlig service, kan det finnas skäl för regeringen att överväga om förord- ningen om kommersiellt stöd bör omarbetas eller om det behövs en separat reglering av stöd till offentlig service. Inflytande för medborgare och lokala aktörer Förslag: De regionala organen ges tydligare anvisningar om partnerskapens sammansättning och arbete med RSP så att med- borgarnas och de lokala intressenternas delaktighet kan säkras. Fler aktörer än de offentliga förvaltningarna berörs av att skapa tillgänglighet till service. Vi har föreslagit att både ideella organisa- tioner och privata entreprenörer ska involveras. Styrning – utvecklade förslag att medborgarnas behov av service och förväntningar på tillgänglig- het till den offentlig servicen måste kunna fångas upp och få infly- tande i styrningen. De förutsättningar som kommunerna erbjuder, är också viktiga underlag i arbetet med att effektivisera service- utbudet. De samlade förutsättningarna på den lokala nivån måste få genomslag i större utsträckning än . Förslagen om hur tillgången till service ska skapas kan inte baseras på alla med- borgares och andra lokala intressenters specifika önskemål och behov, om dessa ens vore möjliga att fånga. Medborgarnas och de lokala organisationernas intressen bör kanaliseras på lämpligt sätt. Vi har redan diskuterat detta i kapitel 7 Ideella och privata aktörer. Arbete i partnerskap är en etablerad form för att ge olika intres- sen möjlighet att vara delaktiga och få inflytande. Vi anser att part- nerskapsformen som anges i riktlinjerna för RSP är lämplig i den lokala och regionala processen för service i samverkan. Men rikt- linjerna ger alltför stort utrymme för godtycke när det gäller sam- mansättningen av partnerskapet. Vår bedömning är att det behövs striktare anvisningar om statlig representation i partnerskapet. Det behövs också anvisningar som visar hur lokalt eller regionalt verk- samma ideella organisationer ska inbjudas att delta. bör följa upp hur kommunerna har tillgodosett lokala gruppers deltagande. 8.9Kopplingar till annat utvecklingsarbete Förslag: Möjligheten att dra nytta av lokala partnerskap i det utvecklingsarbetet uppmärksammas i arbetet med RSP. Servicecentrum eller servicepunkter kan t.ex. på partnerskapens förslag etableras i stadsdelar som ingår i regeringens utvecklingsarbete. Regeringen har tillsammans med 21 kommuner initierat ett urbant utvecklingsarbete som bedrivs –201013. Arbe- tet omfattar tvärsektoriellt samordnade utvecklingsinsatser i stads- delar med ett utbrett utanförskap, för att nå regeringens mål för det 13 Förordning (2008:348) om urbant utvecklingsarbete. Styrning – utvecklade förslag Regeringen har slutit lokala utvecklings- avtal med berörda kommuner.14 Kommunen bildar ett lokalt partnerskap med de statliga myn- digheter som deltar. Kommunen ska även verka för att andra aktö- rer, t.ex. landsting, näringsliv, fastighetsägare och andra organisa- tioner, ingår i partnerskapet. De myndigheter som har fått i upp- drag att ingå i de lokala partnerskapen är Polismyndigheterna, För- säkringskassan och Arbetsförmedlingen.15 Kommunen sluter över- enskommelser om samverkan med de berörda aktörerna. En stra- tegisk stadsdelsplan upprättas för den stadsdel som omfattas av utvecklingsavtalet.