sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — En visering får enligt 7 kap. 1 § UtlL återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få viseringen. Enligt 7 kap. 2 § första stycket UtlL får återkallelse även ske om det finns andra särskilda skäl. Ett sådant särskilt skäl kan vara att utlänningen redan vid inresan visar sig sakna medel för sitt uppehälle här (prop. 1979/80:96 s. 91). Beslut om återkallelse av visering meddelas enligt 7 kap. 8 § UtlL av den myndighet som har meddelat viseringen eller av . Visering som har beviljats av får emellertid återkallas endast av . En utlänning som har en visering utfärdad av en Schengenstat för vistelse som överstiger och som uppfyller de inrese- krav som anges i artikel 18 i , får enligt 3 kap. 8 § UtlF medges rätt att resa in i landet under för att kunna fortsätta till det land som har utfärdat vise- ringen. En utlänning som har en giltig resehandling och ett uppehålls- tillstånd som är utfärdat av en Schengenstat får enligt 4 kap. 6 § UtlF medges att resa in i och vistas i om han eller hon uppfyller vissa inresevillkor. En utlänning som i annat fall har ett uppehållstillstånd beviljat av en Schengen- stat eller en visering utfärdad av en Schengenstat och giltig för inresa i den staten, får enligt 3 kap. 8 § andra stycket UtlF medges rätt att resa in i för att kunna ta sig till det land som utfärdat uppehållstillståndet eller viseringen. Det är som fastställer vilka länders medborgare som ska vara viseringsfria. Trots detta är viseringspraxis fortfarande en nationell angelägenhet. Svensk viseringspraxis kan samman- fattningsvis sägas vara reglerad genom ett samspel mellan regering och riksdag samt . Den svenska regleringen på viseringsområdet Eftersom avslag på viseringsansökningar inte får överklagas har , i sin egenskap av central myndighet, haft och har en praxisbildande roll i viseringsfrågor. Fram till beslutade enligt verkets tidigare instruk- tion om riktlinjer för beslut i ärenden om visering.6 Styrelsen tog ställning inte bara till generella riktlinjer utan också till särskilda riktlinjer avseende visering för medborgare från enskilda stater. Beslut i enskilda ärenden av praxisbildande karaktär, som över- lämnats till av utlandsmyndigheterna, fattades normalt av generaldirektören. Enligt nuvarande instruktion ska, som tidigare nämnts, verket fatta beslut om viseringspraxis (2 §). Styrelsen har ersatts av ett insynsråd utan beslutsfunktion. I praktiken innebär det att generaldirektören ensam fastställer allmänna riktlinjer för handläggning av viseringsärenden, beslutar om praxis för enskilda stater och beslutar i praxisbildande enskilda ärenden. De allmänna riktlinjerna, som finns publicerade på Migrations- verkets hemsida, bygger liksom tidigare på uttalanden av regering och riksdag samt innehållet i olika författningsbestämmelser. Rikt- linjerna innehåller emellertid också anvisningar som har sitt ursprung från tidigare styrelsebeslut. Vidare innehåller riktlinjerna vissa uppgifter som är hämtade från EG-rättsliga dokument inom ramen för . Riktlinjernas rättsliga status får mot denna bakgrund anses vara oklar. Riktlinjerna återfinns i bilaga 3. När det gäller praxis för enskilda staters med- borgare bygger den på de kunskaper och erfarenheter som har om förhållandena i skilda delar av världen. Den politiska, sociala och ekonomiska situationen i ett visst land beaktas. Erfarenheter från enskilda ärenden påverkar också denna praxis. I kapitel 7 redogörs närmare för handläggningen av viserings- ärenden. Bestämmelser om ansökningsavgift för olika typer av viseringar och andra avgifter för de ansökningar som ges in till en svensk 6 9 § förordningen (2004:294) med instruktion för . Den svenska regleringen på viseringsområdet utlandsmyndighet finns i förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheter. Det är utlandsmyndigheterna som ska ta ut ansökningsavgifter och avgifter för bl.a. kopior, översättning och delgivning. Ansök- ningsavgift ska betalas för varje avgiftsbelagt ärende som en ansökan avser. Avgiften i lokal valuta fastställs av utlandsmyndig- heten enligt de belopp i svenska kronor eller euro som anges i en bilaga till förordningen. Avgiften för de flesta typer av viseringar är f.n. . För medborgare i , , , , , , och är avgiften dock endast 35 euro.7 Avgift ska också som huvudregel tas ut om en utlandsmyndig- het utför något i tjänsten för en annan stats räkning. Staten ska dock stå för kostnader för telex eller telefax i viseringsärenden. Ansökningsavgift ska betalas när ansökan ges in och betalas i regel i ansökningslandets valuta. Avgifterna tillfaller staten. En honorärkonsul får emellertid behålla de avgifter som betalas in till konsulatet, om inte Utrikes- departementet har bestämt något annat. En utlandsmyndighets beslut om avgift får överklagas till , vars beslut i frågan inte går att överklaga. I UtlF finns bestämmelser om avgifter för nödfallsvisering, sjömansvisering och gruppvisering som beslutas av andra myndig- heter än utlandsmyndigheter. För prövning av en sådan ansökan gäller i övrigt 11-14 §§ avgiftsförordningen (1992:191). 7 Avgiftsnivåerna fastställs inte nationellt utan inom ramen för . 3.1.1Kort om beslutsgången inom EU EU vilar på principen om överförd kompetens. Medlemsstaterna har nämligen överfört delar av sin nationella suveränitet att själva bestämma över vissa politikområden till unionen. Makten ligger i stället numera hos överstatliga institutioner. EU har alltså att genom dessa agera och besluta inom de ramar som medlemsstaterna har beslutat att föra över till unionen. Dessa ramar är emellertid inte en- hetliga. De varierar i stället starkt mellan olika politikområden. Man brukar därför tala om unionen som en byggnad med tre pelare. I den första pelaren (Europeiska gemenskapen – EG) är arbetet överstatligt. Detta innebär att EU:s medlemsstater har tilldelat bl.a. ministerrådet vissa beslutsbefogenheter. Inom första pelaren antar ministerrådet förordningar, direktiv och beslut. Det förekommer även rekommendationer och yttranden. En förordning är bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna. Ett direktiv är också bindan- de, men endast beträffande det resultat som ska uppnås. Medlems- staterna får alltså själva bestämma hur genomförandet av direktiven på nationell nivå ska ske. För att bli tydliga och få genomslag på det nationella planet behöver direktiven omformas. Vissa delar av texten kan lämpa sig att föra över ordagrant till nationell rätt. För att kunna anpassa direktiven till svensk lagstiftning krävs dock ofta att deras text skrivs om. Administrativ praxis eller allmänna råd räcker i all- mänhet inte som medel att genomföra ett direktiv. Ett beslut är bindande för den det riktar sig till. Rekommendationer och yttran- den är inte rättsligt bindande. Den andra pelaren innehåller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Detta samarbete är mellanstatligt. görs av mellanstatliga överenskommelser, t.ex. konventioner. För att bli bindande måste dessa godkännas och genomföras i enlighet med nationell lagstiftning. Det förekommer också bl.a. principer och riktlinjer samt gemensamma strategier, åtgärder och ståndpunkter. I den tredje pelaren finns polissamarbete och straffrättsligt sam- arbete. Inom ramen för denna pelare ska EU:s medlemsstater också förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Samarbetet är mellanstatligt. Några av besluten som fattas här – rambeslut om tillnärmning av nationell lagstiftning och beslut om andra åtgärder som behövs för att syftet med samarbetet ska uppnås – är bindande. 3.1.2Schengensamarbetets bakgrund och utveckling En av grundstenarna i för den inre marknaden är den fria rörligheten för personer. Denna förverkligades tidigt be- träffande den gemensamma arbetsmarknaden, fri etableringsrätt, er- kännande av utbildningar m.m. Kontrollen av personer vid gränserna avskaffades emellertid inte såsom det var tänkt enligt de ändringar i EG-fördraget som gjordes genom den Europeiska enhetsakten 1986. Anledningen till detta var att EU:s medlemsstater inte kunde enas om hur den aktuella bestämmelsen i EG-fördraget skulle tolkas. För att förverkliga den fria rörligheten för personer i Romför- dragets anda träffade , , , och ett avtal om att successivt avveckla person- kontrollerna vid de gemensamma gränserna och att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. Avtalet – ett separat mellanstatligt avtal – träffades i gränsorten i och kallas därför . undertecknades en tillämp- ningskonvention till – Konvention om tillämpning av av , kallad Schengenkonven- tionen – som närmare reglerar samarbetet. började tillämpas mellan sju av de EU-stater som då hade anslutit sig till konventionen. Dessa var grundarstaterna samt och . anslöt sig och till Schengen- samarbetet och även . anslöt sig , och till . under- tecknade och ett associationsavtal för att knyta sig till deltar samtliga de nordiska länderna operativt i . För vissa delar av Schengenreglerna, bl.a. de om visering och inre gränskontroll, har emellertid kvar det mellanstatliga samarbetet och kommer i efterhand själv bestämma om man vill omfattas av de beslut som rådet fattar. och deltar fullt ut i samarbetet med undantag för beslutsfattandet. undertecknade ett associationsavtal . Gränskon- trollerna vid landgränser upphörde och upphörde även gränskontrollerna vid landets internatio- nella flygplatser. anslöt sig även , , , , , , , och till Schengens- amarbetet. togs gränskontrollerna vid dessa länders internationella flygplatser bort och länderna deltar fullt ut i samarbetet. och deltar inte fullt ut i Schengensam- arbetet utan främst i de polisiära och juridiska delarna. De bägge länderna deltar inte i de delar som avser avskaffande av person- kontroller vid de inre gränserna. , och deltar inte heller fullt ut i . De förväntas dock ansluta sig till detta, samt och . Vidare har ingått ett associations- avtal med EU om att delta i samarbetet. väntas dock inte implementera avtalet förrän . Amsterdamfördraget trädde i kraft . Detta innebar att strukturen för samarbetet inom EU förändrades. I samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande har införlivats i EU. Detta har skett i enlighet med de bestämmelser som anges i det s.k. Schengenprotokollet som finns fogat till Amsterdam- fördraget. De frågor som fördes över från tredje till första pelaren är bl.a. bestämmelser om yttre gränskontroll, fri rörlighet för personer, asyl och invandring. Utlänningsrättsliga frågor kommer alltså att till stor del omfattas av EG-rätten. Kvar i tredje pelaren är straffrättsligt samarbete och polissamarbete för förebyggande och bekämpning av brott. Inom ramen för arbetet i tredje pelaren ska medlemsstaterna också förebygga och bekämpa rasism. Tekniskt införlivades med EU genom att Schengenprotokollet medger att de nuvarande Schengenstaterna fortsätter sitt samarbete på de områden som omfattar i form av ett s.k. närmare samarbete inom EU:s institu- och rättsliga ramar. Av Schengenprotokollet framgår vidare att ersatte den enligt inrättade s.k. Verkställande kom- mittén1 och att rådet beslutar i enhällighet om när en medlemsstat fullt ut ska få delta i det operativa samarbetet. Rådet beslutar också om var inom EU:s rättsliga struktur olika delar av Schengenregel- verket hör hemma, dvs. vilka bestämmelser som ska hänföras till den första respektive den tredje pelaren. Schengenprotokollet innehåller vidare bestämmelser som, tillsam- mans med vissa bestämmelser i ett särskilt protokoll om ställning, gör det möjligt att behålla den nordiska passfriheten inom ramen för det bredare europeiska samarbetet. Ytterligare fördragsrevision har ägt rum. Detta ledde 2000 till till- komsten av . Fördraget påverkar samarbetet i alla tre pelarna. Pelarstrukturen ändras dock inte på något avgörande sätt. Den viktigaste nyheten i var vissa ändringar i reglerna om institutionernas sammansättning och beslutsformerna i syfte att underlätta unionens utvidgning med nya medlemsstater i . trädde i kraft . kom medlemsstaterna överens om ett nytt konstitutionellt fördrag för EU med mer enhetlig struktur och effektivare besluts- former. Folkomröstningar i och resulte- rade emellertid i ett nej till fördraget, som därmed inte kunde ratificeras. Arbetet med fördragsrevision fick därför upptas på nytt och ledde till ett nytt fördrag – Lissabonfördraget – som under- tecknades . Ambitionsnivån i Lissabonfördraget är 1 Verkställande kommitténs uppdrag framgår av artikel 17 i . lite lägre än det var i det konstitutionella fördraget och är utformat som ändringar i de nuvarande fördragen. Lissabonfördraget måste ratificeras av samtliga medlemsstater för att träda i kraft. I godkände fördraget. Även övriga medlemsstater, med undantag för , har godkänt fördraget. har hållit en folkomröstning om Lissabonfördraget, eftersom landets konstitution kräver detta. Irländarna röstade då nej. Med anledning av detta beslutade rådet att göra vissa eftergifter för att på nytt ska kunna folkomrösta om fördraget. Irländska regeringen ska på nytt ta ställning till fördraget . Om Lissabonfördraget träder i kraft upphör strukturen med tre pelare. Pelarna kommer då att föras samman i en enda juridisk per- son, kallad Europeiska unionen (EU). I sak blir förändringen störst för tredje pelaren, som förs in i nuvarande första pelaren och blir mer överstatlig. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken kommer däremot att förbli mellanstatlig. När det gäller gränskontroll, asyl och invandring är tanken att unionen ska utarbeta en politik med syfte att införa ett system för förvaltning av unionens yttre gränser. Vad detta faktiskt innebär kommer – om Lissabonfördraget träder i kraft – att bli föremål för fortsatta förhandlingar om enskilda förslag till lagstiftning. Den tidigare målsättningen om en gemensam och enhetlig asyl- och invandringspolitik befästs vidare genom Lissabonfördraget. EU får en ny befogenhet att besluta om åtgärder för att bekämpa människohandel, särskilt handel med kvinnor och barn. Under förutsättning av att Lissabonfördraget träder i kraft, kommer EU också att få befogenhet att besluta om åtgärder för att stimulera och stödja medlemsstaternas verksamhet för att främja integrationen av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på deras territorium. Det kan dock inte handla om harmonisering av med- lemsstaternas lagar eller andra regler. innefattar två grundtankar. Den första grund- tanken är den fria rörligheten för personer, medan den andra är att stärka åtgärderna mot internationell kriminalitet och olaglig in- vandring. Den första grundtanken ska förverkligas genom att person- kontroller vid nationsgränserna mellan Schengenstaterna upphör för alla som lagligen vistas i Schengenområdet. Den andra grundtanken aktualiseras delvis av den fria rörligheten för personer. För att den fria rörligheten för personer inte ska bli till hjälp för den internationella brottsligheten och den olagliga in- vandringen innefattar ett antal olika kompen- satoriska åtgärder i form av bl.a. yttre gränskontroll, polisiärt och rättsligt samarbete samt regler om transportörsansvar. Ett hjälp- medel i dessa sammanhang är Schengens Informationssystem (SIS). SIS är ett dataregister, som är uppbyggt som ett efterlysnings- och spaningsregister. Det består av en nationell enhet för varje Schengen- stat (N.SIS) och en central teknisk stödfunktion (C.SIS) som är gemensam för alla Schengenstaterna. I SIS finns en spärrlista som innehåller uppgifter om utlänningar som den rapporterande staten begär ska nekas tillträde till eller uppehållstillstånd inom Schengen- området. I detta sammanhang avses med utlänning varje annan person än EU-medborgare och medborgare i de övriga länder som deltar i . De uppgifter som får registreras på spärr- listan är bl.a. att en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller att utlänningen har varit föremål för avvisning eller utvisning. Varje Schengenstat råder själv över vilka uppgifter den lägger in i sin nationella enhet av SIS. Däremot kommer de person- uppgifter m.m. som omfattas av andra Schengenstaters registreringar att flyta in i den svenska enheten av SIS. Hur , som är ansvarig myndighet för den svenska enheten av SIS, ska han- tera registret framgår av lagen (2000:344) respektive förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem. består av det ursprungliga , samt senare anslutna staters anslutnings- avtal respektive associationsavtal. Till detta kommer bl.a. beslut och deklarationer av den tidigare . Schengen- regelverket har till övervägande del – i samband med Amsterdam- fördragets ikraftträdande – getts rättslig grund i fördragen om Europeiska gemenskaperna respektive Europeiska unionen. Ambitionerna att harmonisera migrationspolitiken i EU har på viseringsområdet i hög grad förverkligats. I finns bestämmelser om viseringar i tredje kapitlet. Kapitlet är indelat på så sätt att viseringar för kortare vistelser behandlas under avsnitt 1, artiklarna 9–17, och viseringar för längre vistelser behandlas under avsnitt 2, artikel 18. bestämmelser om viseringar komplet- teras med utförliga bestämmelser för de tillämpande myndigheterna i de av Europeiska unionens råd beslutade Gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat (Common Consular Instructions on visas for diplomatic missions and consular posts, CCI). Bestämmelserna i preciserar också under vilka förutsättningar som visering ska beviljas. Det finns också rättsakter som bl.a. bestämmer vilka länders medborgare som ska vara skyldiga att ha visering och vilka länders medborgare som ska vara undantagna från viseringskravet för att få resa in i och det övriga Schengenområdet. Regeringens möj- ligheter att meddela föreskrifter har på motsvarande sätt begränsats. Rådets förordning (EG) nr 539/2001 av om fast- ställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav gäller. Förordningen, som är en utveckling av , upptar samtliga världens tredje länder i de två förteckningarna. Undantagna är , eftersom den fria rörligheten för dess medborgare säkerställs inom ramen för EES- avtalet, och , på grund av det avtal som ingåtts mellan EU och dessa länder om deras associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av , samt , som också har ett avtal med EU och dess medlemsstater om fri rörlighet för personer. Sammanlagt ett trettiotal stater är viseringsfria. Det gäller även och (speciella administrativa regioner). För vise- ringsfria medborgare krävs att de ska ha giltigt pass eller annat rese- dokument. Förteckningarna finns intagna som bilaga 1 till CCI:n.2 2 Enligt artikel 4 i EG-förordningen 539/2001 får medlemsstaterna föreskriva undantag från viseringskravet i vissa fall (jfr 3 kap. 1 § UtlF). Bestämmelser om nödfallsviseringar finns i rådets förordning (EG) nr 415/2003 om utfärdande av viseringar vid gränsen, inbe- gripet till sjömän i transit. Beträffande visering för flygplatstransitering antog ministerrådet en gemensam åtgärd om ett system med sådana viseringar (96/197/RIF). I bilagan till den gemensamma åtgärden räknas upp de länder vars medborgare måste ha en sådan visering. Rådets förordning (EG) nr 1683/95 om en enhetlig utformning av viseringshandlingar gäller också på området. 3.3Viseringar för kortare vistelser I artikel 10 punkten 1 i föreskrivs att en enhetlig visering ska införas och gälla för samtliga Schengenstater. En sådan visering får beviljas för vistelser som omfattar högst . Varje Schengenstat kan dock enligt punkten 3 begränsa territoriet för en enhetlig visering i enlighet med gemensamma bestämmelser som fastställs inom ramen för bestämmelserna i tredje kapitlet i . Sådana bestämmelser finns i artiklarna 14–16 i samt i punkten 2.3 i del I och punkten 3 i del V i CCI:n (visering med territoriellt begränsad giltighet). Enligt punkten 2.1 i del I i CCI:n innebär en enhetlig visering att den viseringsskyldige utlänningen har rätt att till gränskontroll- myndigheten vid yttre gräns lämna in en ansökan om tillstånd för transitering eller vistelse. En visering innebär alltså inte att inne- havaren har en oåterkallelig rätt till transitering eller inresa. En enhetlig visering kan enligt artikel 11 punkten 1 i Schengen- konventionen vara av två olika huvudtyper, antingen en resevisering eller en transitvisering. En resevisering är enligt artikel 11 punkten 1 i Schengenkonven- tionen en visering som är giltig för en eller flera inresor, varvid varken tidslängden för en oavbruten vistelse eller den totala tids- längden för flera på varandra följande vistelser får överstiga tre måna- der per halvår räknat från den första inresedagen. första stycket i del I i CCI:n förtydligas att en förutsättning för att en resevisering ska kunna utfärdas är att motivet för resan inte är invandring. Enligt punkten 2.1.3 andra stycket i del I i CCI:n kan visering som gäller för flera inresor utfärdas för den som t.ex. på grund av affärsangelägenheter ofta måste resa till en eller flera Schengenstater. Den sammanlagda vistelsetiden får dock som ovan redogjorts för inte överskrida per halvår. Giltighetstiden för viseringar för flera inresor kan emellertid omfatta eller i undantagsfall för vissa kategorier av personer. En resevisering kan också enligt punkten 2.1.4 i del I i CCI:n utfärdas i form av en gruppvisering. En sådan visering kan omfatta en vistelse om och kan föras in i ett kollektivt pass, om detta är tillåtet enligt nationell lagstiftning. Viseringen är av- sedd för en grupp utlänningar som ska företa en gruppresa och som både vid in- och utresan från Schengenområdet och under vistelsen samt vid utresan uppträder som en sammanhållen grupp. En grupp- visering ska omfatta minst 5 och högst 50 personer. Det ska finnas minst en gruppledare som ska medföra sitt pass och – när det krävs – en visering utställd i ledarens namn. Under vissa förutsättningar kan en resevisering utfärdas vid gränsen i form av en nödfallsvisering. Bestämmelser om denna typ av visering finns i rådets förordning (EG) nr 415/2003 om utfärdande av viseringar vid gränsen, inbegripet till sjömän i transit. Enligt arti- kel 1 i denna förordning får en visering undantagsvis utfärdas vid gränsen för en medborgare i tredje land som måste inneha en visering vid passage av medlemsstaternas yttre gränser under förutsättning att utlänningen uppfyller inresevillkoren i artikel 5.1 a) och c–e) i kodexen om Schengengränserna, den s.k. Gränskodexen3 (för en redogörelse av inresevillkoren, se avsnitt 3.3.4). Det krävs dessutom att utlänningen inte har haft möjlighet att ansöka om visering i förväg, att han eller hon på begäran uppvisar handlingar som styrker att de uppgivna skälen för inresan är oförutsedda och tvingande samt att återresan till ursprungslandet eller genomresan till ett tredje land är garanterad. En nödfallsvisering kan – liksom andra enhetliga viseringar – utfärdas i form av såväl en visering som gäller hela Schengenområdet som en visering med territoriellt begränsad giltighet. En nödfallsvisering i form av en resevisering får 3 Rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer. inte gälla för mer än en inresa och giltigheten får inte överstiga . En transitvisering är enligt artikel 11 punkten 1 i Schengenkonven- tionen en visering som tillåter innehavaren att resa genom Schengen- staterna en, två eller undantagsvis för att ta sig till tredje land, varvid tidslängden för genomresan inte får överstiga . Denna definition återges också i punkten 2.1.2 i del I i CCI:n. En speciell slags transitvisering är visering för flygplatstransitering. Bestämmelser om denna typ av visering finns i punkten 2.1.1 i del I i CCI:n.