sou · GXB391 · 2009-11-19 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av och rådets förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodexen) och förordning om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna (delbetänkande). Utredaren ska också lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av förordningen (EG) nr 1030/2002 om enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare (slutbetänkande). förordnades f.d. generaldirektören att fr.o.m. vara särskild utredare. Som experter har fr.o.m. medverkat experten , , rådmannen , Länsrätten i , rättssakkunnige , , polisinspektören , i , kanslirådet , , kanslirådet , , och departementssekreteraren , . Som sekreterare anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn och fr.o.m. hovrättsassessorn Dina Gutrad. Utredningen har antagit namnet (Ju 2008:13). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. Enligt detta ska utredningen redovisa delbetänkandet och slutbetänkandet . överlämnades delbetänkande EU:s viseringskodex (SOU 2009:77). Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Fingeravtryck i uppehållstillstånd (SOU 2009:91). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...... Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97).......................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Grunderna för uppehållstillstånd............................................ Permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd................... Ansökan om uppehållstillstånd............................................... Handläggning av uppehållstillstånd ........................................ Bevis om uppehållstillstånd ..................................................... Återkallelse av uppehållstillstånd ............................................ Rådets förordning om en enhetlig utformning av Syfte och mål ............................................................................ Särskilt förfarande för genomförande av förordningen......... Tekniska specifikationer och säkerhetsföreskrifter ............... Organ som ansvarar för tryckning av uppehållstillstånd ....... Lagringsmedium för biometriska uppgifter m.m................... Insamling av biometriska uppgifter......................................... Användning av biometriska uppgifter..................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ........................... Överväganden och förslag ............................................ Åtgärder för att höja säkerheten i uppehållstillstånd............. Biometrisk information i uppehållstillstånd........................... 4.2.2 Biometriska uppgifter i andra handlingar .................... 4.2.3 Införande av biometriska uppgifter i 4.3Krav på att lämna biometriska uppgifter vid ansökan om 4.3.2 Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar.................... 4.4 Bevis om uppehållstillstånd ..................................................... 4.5Kontroll av uppehållstillståndet och de biometriska Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar ................... 4.6Registrering av biometriska uppgifter i en nationell Skydd för personuppgifter och sekretess ............................... 4.7.1 Behov av författningsändringar eller kompletterande nationell lagstiftning ......................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................... Ekonomiska och andra konsekvenser ............................ 5.2.2 Nuvarande kostnader för verksamheten ..................... 5.2.3 Budgetära konsekvenser och förslag till Andra konsekvenser av förslagen ........................................... Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...... 6.2Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97).......................................... 3Rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (på svenska och engelska)........................................................ 4Rådets förordning (EG) nr 380/2008 av om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (på svenska och engelska)...................................................... 5Rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna (på svenska och engelska)...................................................... uppdrag har varit att lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex)1 och förordning om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna (Common Consular Instructions on visas for diplomatic missions and consular posts, CCI:n), ändringsförordningen2. Utredningen ska också lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av Rådets förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland3. Ett delbetänkande avseende den del av uppdraget som rör Viseringskodexen och ändringsförordningen överlämnades . I detta betänkande redovisas återstoden av arbetet. Rådets förordning om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd Genom rådets förordning (EG) nr 380/2008 av om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland fastställs de säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken som ska användas 1EUT L 243, , s. 1. 2Europaparlamentets och rådets förordning nr 309/2009 av om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat i samband med införandet av biometri samt bestämmelser om hur viseringsansökningar ska tas emot och behandlas, EUT L 131 28.6.2009, s. 1. 3 EUT L 157 , s. 1 (ändrad genom Rådets förordning (EG) nr 380/2008 av om ändring av förordning nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland, EUT L 115, 29.4.2008, s. 1). av medlemsstaterna i ett enhetlig utformat uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare. Kärnan i förordningen är införandet av biometriska kännetecken i form av en ansiktsbild och fingeravtryck i uppehållstillstånd. Det enhetligt utformade uppehållstillståndet ska innefatta ett lagringsmedium, ett s.k. RF-chip, som innehåller en ansiktsbild och två fingeravtrycksbilder av innehavaren. Uppgifterna ska säkras och lagringsmediet ska ha tillräcklig kapacitet för att det ska vara möjligt att garantera uppgifternas integritet, autenticitet och sekretess. Uppehållstillståndet eller RF-chippet får, med vissa undantag, inte innehålla några uppgifter i maskinläsbar form. Medlemsstaterna får emellertid lagra uppgifter för t.ex. e-tjänster eller kompletterande bestämmelser relaterade till uppehållstillståndet i RF-chippet eller i ett annat chip för nationellt bruk som ska föras in på baksidan av kortet utan att det stör RF-chippet. Förordningen ska enligt artikel 5 inte tillämpas på medborgare i tredjeland som är familjemedlemmar till unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet eller medborgare i en sådan medlemsstat i Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA) som är part i och deras familjemedlemmar när de utövar sin rätt till fri rörlighet i enlighet med det avtalet. Förordningen ska inte heller tillämpas på medborgare i tredjeland som är undantagna från skyldigheten att inneha visering och som har tillstånd att vistas i en medlemsstat i mindre än . Förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd är en EG-förordning. En EG-förordning blir automatiskt en del av medlemsstaternas nationella rättssystem och gäller enligt sin lydelse på samma sätt som nationella lagar. Enligt EG-rättsliga principer får medlemsstaterna inte vidta några implementeringsåtgärder när det gäller EG-förordningar. En EG-förordnings bestämmelser får som huvudregel inte återges i nationell lagstiftning eftersom detta skulle kunna dölja att de rättigheter som har sitt ursprung i förordningen är av gemenskapsrättslig natur. Om det finns nationella författningsbestämmelser som motsvarar eller strider mot en EG-förordnings bestämmelser måste de nationella bestämmelserna utmönstras. Bestämmelser i en EG-förordning får dock återges i nationell lagstiftning när det är nödvändigt för att den nationella lagstiftningen ska bli begriplig och sammanhållen. En EG-förordning kan också i olika avseenden ge upphov till kompletterande nationella föreskrifter. Bedömningar av behovet av svenska författningsändringar i detta betänkande görs med utgångspunkt i dessa EG-rättsliga principer. Krav på att lämna biometriska uppgifter vid ansökan om uppehållstillstånd EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd föreskriver att uppehållstillstånd ska innefatta ett lagringsmedium som innehåller ansiktsbild och två fingeravtryck av innehavaren, båda i driftskompatibla format. För detta ändamål ska medlemsstaterna samla in biometriska kännetecken bestående av ett fotografi som tillhandahålls av den sökande eller har tagits vid ansökningstillfället och två fingeravtryck från tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållstillstånd. Med beaktande av vad som föreskrivs i 2 kap. 6 och 12 §§ regeringsformen samt artikel 8 krävs lagstöd för upptagande av biometri i form av fingeravtryck och ansiktsbild. EG-förordningen anger inte uttryckligen att personer som söker uppehållstillstånd ska lämna biometriska uppgifter eller att behöriga myndigheter i medlemsstaterna får samla in biometriska uppgifter. Den föreskriver i stället att medlemsstaterna ska samla in sådana kännetecken. I detta kan möjligtvis implicit ligga en skyldighet också för den enskilde sökande att lämna biometriska uppgifter. Utredningen gör dock den bedömningen att EG- förordningen i detta avseende kräver kompletterande nationell lagstiftning. I svensk lag finns inga generella bestämmelser om upptagande av biometri i samband med ansökningar om uppehållstillstånd. Bestämmelser om upptagande av fingeravtryck och fotografi finns vid ansökningar om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt (9 kap. 8 § UtlL). Mot den nu angivna bakgrunden föreslår utredningen att utlänningslagen kompletteras med en generell bestämmelse om att , utlandsmyndigheterna och får ta upp biometriska kännetecken i form av ansiktsbild och fingeravtryck från personer som ansöker om uppehållstillstånd. Skyldigheten att lämna fingeravtryck omfattar inte barn eller personer som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck. bilden ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndet. Sedan uppehållstillståndet har lämnats ut eller ansökan har återkallats eller avslagits ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som tas fram ur dessa ska förstöras. Kontroll av uppehållstillstånd och de biometriska uppgifterna De biometriska uppgifter som sparats i uppehållstillståndet får enligt EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd endast användas för att kontrollera handlingens autenticitet och innehavarens identitet genom direkt tillgängliga jämförbara kännetecken, när uppvisande av uppehållstillståndet krävs enligt nationell lag. Biometriska uppgifter i form av fingeravtryck och fotografi behöver kunna tas upp även för att kontrollera de uppgifter som finns sparade i uppehållstillståndet. Med beaktande av vad som föreskrivs i 2 kap. 6 och 12 §§ regeringsformen och artikel 8 krävs lagstöd för att upptagande av fingeravtryck och ansiktsbild ska kunna ske vid en sådan kontroll. EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd innehåller inga bestämmelser i detta avseende. I utlänningslagen bör därför tas in en bestämmelse om att innehavaren av ett uppehållstillstånd vid gränskontroll (9 kap. 1 § UtlL) eller vid kontroll enligt bestämmelserna om den inre utlänningskontrollen (9 kap. 9 § UtlL) är skyldig att på begäran låta den myndighet som genomför kontrollen ta innehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av innehavarens ansikte för kontroll av att fingeravtrycken och ansiktsbilden motsvarar de som finns lagrade i uppehållstillståndet. Fingeravtrycken och ansiktsbilden bör inte få användas för andra ändamål än kontroll enligt 9 kap. 1 eller 9 § UtlL. När en kontroll av uppehållstillståndet har genomförts, bör därför fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som därvid har tagits fram förstöras. Registrering av biometriska uppgifter i en nationell databas Utredningen har övervägt om de uppgifter som tas upp i samband med ansökningar om uppehållstillstånd för att sparas i uppehållstillståndet även bör få registreras i en nationell databas i syfte att genomföra efterföljande kontroller i samband med ansökningar om uppehållstillstånd. Den typ av personuppgifter det är fråga om är biometriska uppgifter i form av fingeravtryck och fotografi. Sådana uppgifter måste på grund av dess persontypiska egenskaper betraktas som särskilt integritetskänsliga. Även om det egentliga integritetsintrånget sker redan vid upptagande av uppgifterna bör krävas starka skäl för registrering av sådana uppgifter i en nationell databas. I sammanhanget bör också vägas in risken för att uppgifterna i databasen missbrukas. Utredningen konstaterar att registrering av de aktuella uppgifterna skulle minska risken för missbruk av uppehållstillstånd. Genom att vid varje ny ansökan om uppehållstillstånd kunna göra en rutinmässig sökning mot sådana registrerade uppgifter skulle man förhindra att en person skaffar sig två eller flera uppehållstillstånd i olika identiteter. En möjlighet för att kontrollera sökandens uppgifter mot ett register skulle sannolikt också innebära effektivitetsvinster och höja servicenivån. En registrering av de ifrågavarande uppgifterna innebär att en betydande mängd personuppgifter samlas på ett och samma ställe; risken för missbruk får emellertid bedömas som synnerligen begränsad, eftersom registrets användningsområde skulle vara mycket inskränkt samt att endast en myndighet, , skulle ha direktåtkomst till registret. Vid en sammantagen bedömning finns det alltså enligt utredningen starka skäl som talar för att de aktuella uppgifterna bör få registreras i en nationell databas. Med hänsyn till förslag om utökat grundlagsskydd för den personliga integriteten (SOU 2008:3) anser emellertid utredningen att ytterligare överväganden krävs för registrering av de ifrågavarande uppgifterna i en nationell databas. Utredningen lämnar därför inget förslag i denna fråga. Skydd för personuppgifter och sekretess Införande av biometri i form av fingeravtryck och fotografi i uppehållstillstånd föranleder inga författningsändringar avseende skydd för personuppgifter och sekretess. EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd innebär att uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland som utfärdas efter ska innehålla ett lagringsmedium för innehavarens ansiktsbild. Först efter behöver uppehållstillstånden innehålla biometriska uppgifter i form av fingeravryck. Utredningen föreslår att biometriska uppgifter i form av såväl ansiktsbild som fingeravtryck ska införas i uppehållstillstånd och att författningsförslagen ska träda i kraft . från ikraftträdandet fram till bör uppehållstillstånd alltjämt få utfärdas i form av ett tillståndsmärke som infogas i passet. I EG-förordningen lämnas det till de enskilda medlemsstaterna att bestämma om redan utfärdade uppehållstillstånd ska fortsätta att vara giltiga efter . Utredningen föreslår att uppehållstillstånd som utfärdats enligt äldre bestämmelser endast bör vara fortsatt giltiga fram till . Innehavare av uppehållstillstånd som utfärdats enligt äldre bestämmelser har möjlighet att till förnya sitt tillståndsbevis. Vid förnyande av tillståndsbevis till uppehållstillstånd innehållande biometri krävs upptagande av fingeravtryck och fotografi. Utredningen föreslår därför att utlänning som förnyar sitt bevis om uppehållstillstånd ska vara skyldig att underkasta sig de föreskrifter om upptagande av fingeravtryck och fotografi som gäller vid ansökan om uppehållstillstånd. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (2005:716) att det i 9 kap. införs två nya paragrafer 8 a och 8 b §§ av kansliet får, för utfärdande av förordning (EG) 1030/2002 av för medborgare i tredjeland2, ta bestående av ansiktsbild och, om utlänningen fyllt , två eller förlängning av ett sådant 1Jfr Rådets förordning (EG) nr 380/2008 av om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land, EUT L 115, 29.4.2008, s. 1. 2EUT L 157, , s. 1 (ändrad genom EUT L 115, 29.4.2008, s. 1). medium i uppehållstillståndet. Fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som tas fram ur dessa ska förstöras när uppehållstillståndet har lämnats ut eller ansökan har återkallats eller avslagits. Upptagande av biometriska kännetecken enligt första stycket får även ske vid förnyande av bevis om uppehållstillstånd. Personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck omfattas inte av skyldigheten att lämna fingeravtryck i första stycket. Innehavare av uppehållstillstånd är vid en kontroll enligt 9 kap. 1 eller 9 § skyldig att på begäran av en polisman, tjänsteman vid , eller låta befattningshavaren ta innehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns lagrade i uppehållstillståndet. När en kontroll enligt första stycket har genomförts, ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som därvid har tagits fram förstöras. Denna lag träder i kraft . förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97) dels att 4 kap. 22 § ska ha följande lydelse, dels att det införs övergångsbestämmelser av följande lydelse. Bevis om uppehållstillstånd skall föras in i utlänningens pass eller någon annan handling. Bevis om uppehållstillstånd ska utfärdas i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland3. 1.Denna förordning träder i kraft . För tiden fram till får dock bevis om uppehållstillstånd utfärdas i form av ett tillståndsmärke enligt den äldre bestämmelsen. 2.Bevis om uppehållstillstånd, som utfärdats före enligt den äldre bestämmelsen, är giltiga till . 3.Personer som innehar uppehållstillstånd, som utfärdats enligt den äldre bestämmelsen före , har rätt att förnya sitt tillståndsbevis om han eller hon före anmäler önskemål om detta till . 3 EUT L 157, , s. 1 (ändrad genom EUT L 115, 29.4.2008, s. 1). 1Utredningens uppdrag och arbete har fått i uppdrag att lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras när och rådets förordning om viseringar (Viseringskodexen) och förordning om ändring av de gemensamma konsulära anvisningarna (CCI) (nedan kallad ändringsförordningen) antas. Utredningen ska också lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras med anledning av Rådets förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. I delbetänkandet EU:s Viseringskodex (SOU 2009:77) redovisades uppdraget såvitt gäller de författningsändringar som föranleds av antagandet av Viseringskodexen och ändringsförordningen. Uppdraget såvitt avser förordningen (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland innefattar överväganden om kompletterande bestämmelser på nationell nivå för att säkerställa en ändamålsenlig tillämpning av förordningen. Utredningen ska också se över det svenska regelverket så att det anpassas för att överensstämma med bestämmelserna i förordningarna som rör skydd för sekretess, personuppgifter och lagring av dessa samt upptagande av biometriska uppgifter. Utredningen ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser som förordningen och de föreslagna författningsbestämmelserna medför. Utredningen ska göra beräkningar av de budgetära konsekvenserna för och utlandsmyndigheterna. Om förordningen och de föreslagna författningsbestämmelserna medför ökade kostnader, ska förslag till finansiering inom berörda utgiftsområden redovisas. Utredningens uppdrag och arbete Regeringens direktiv (dir. 2008:104) och (dir. 2009:52) återges i sin helhet i bilaga 1 och 2. Utredningens arbete påbörjades . För en beskrivning av arbetet med den del av uppdraget som gäller förslag till författningsändringar med anledning av Viseringskodexen och ändringsförordningen, hänvisas till kapitel 1 i delbetänkandet EU:s Viseringskodex (SOU 2009:77). Det fortsatta arbetet har liksom tidigare bedrivits i nära samarbete med experterna, både vid det sammanträde som har hållits och vid kontakter däremellan. Utredningen har besökt och bosättning i , varvid samtal även har förts med s.k. VIS-projekt. Utredningen har också varit representerad vid återkommande samrådsmöten. Utredningen har besökt och enhet i samt gjort studiebesök på AB Svenska Pass och som bl.a. levererar pass och nationella . Arbetet är härmed avslutat. Uppehållstillstånd är enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen (2005:716) (UtlL) ett tillstånd att vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Den som har uppehållstillstånd eller ställning som varaktigt bosatt och har pass (jfr 2 kap. 1 § UtlL) får resa in och vistas i . Bestämmelser om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt finns i 5 a kap. UtlL. De materiella bestämmelserna om uppehållstillstånd och närmare bestämmelser om beviljande av uppe hållstillstånd, beslutande myndig heter och om bemyndigande för regeringen finns i 5 kap. UtlL. Av 2 kap. 8 § UtlL framgår att medborgare i de nordiska länderna är undantagna från kravet på uppehållstillstånd. I 9 § ges regeringen bemyndigande att föreskriva undantag även för andra utlänningar. I detta avsnitt görs en kortfattad beskrivning av de materiella reglerna för uppehållstillstånd och den praktiska handläggningen från ansökan till beslut. Grunderna för beviljande av uppehållstillstånd kan vara av olika slag. I 5 kap. 1 § första stycket UtlL finns bestämmelser om vem som har rätt till uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt.1 Uppehållstillstånd ska också ges till utlänningar som har tagits ut på den s.k. flyktingkvoten i samverkan med UNHCR (5 kap. 2 § UtlL). I 5 kap. 2 a § UtlL föreskrivs att per- 1 I prop. 2009/10:31 Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet föreslås att bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket UtlL ska omfatta tre kategorier skyddsbehövande, nämligen flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande. Den nya lydelsen föreslås träda i kraft . manent uppehållstillstånd ska ges till den som beviljats ställning som varaktigt bosatt i . Regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning finns i 5 kap. 3, 3 a och 16 §§ UtlL. Uppehållstillstånd kan även enligt 5 kap. 4 § UtlL erhållas på grund av Uppehållstillstånd på grund av arbete eller försörjning på annat sätt regleras i 5 kap. 5 § UtlL.