sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — Detta kan medföra att fler utländska kvinnor etablerar sig på arbetsmarknaden. Det är viktigt att kommunalt anordnad sysselsättning i lämplig form också kan erbjudas äldre personer och personer med funk- tionsnedsättning så att även dessa har möjlighet att komma i åtnjutande av aktivitetsbonus. Aktivitetsbonusen bör utgå i efterskott, t.ex. . Den bör inte påverka rätten till grundersättning. I syfte att stödja individens drivkraft och stimulera denne att etablera sig i regioner där det finns goda förutsättningar till syssel- sättning och egenförsörjning har utredningen övervägt att föreslå en etableringsersättning. Enligt det förslag som utredningen övervägde skulle en etableringsersättning ges till den asylsökande som accepterar ett erbjudande om boende från eller som på egen hand flyttar till en ort som bedömer lämplig med hänsyn till möjligheterna till sysselsätt- ning/arbete och boendeförhållandena. Utredningen anser dock att en etableringsersättning av detta slag är förknippad med stora svå- righeter. Det är exempelvis svårt att reglera hur länge en individ eller familj bör stanna kvar på orten i fråga för att en etableringser- sättning ska utgå. Fasta tidsperioder kan få oönskade inlåsnings- effekter. Effekterna av en etableringsersättning är dessutom mycket osäkra och kostnaderna bedöms som betydande. Det är svårt att undvika omfattande dödviktseffekter. Mot bakgrund av ovanstående har utredningen valt att inte lägga fram ett förslag om etableringsersättning. Ekonomiskt bistånd till den enskilde Utredningens förslag: Möjligheten till särskild ersättning ska finnas kvar i det nya ersättningssystemet. Precis som bör det i ett nytt ersättningssystem för asyl- sökande finnas möjlighet att få ersättning för annat angeläget behov. Samma behov som ersätts bör ersättas även i fram- tiden. Ersättningen som utgår bör benämnas särskild ersättning. Utredningens förslag: Nedsättningsregler ska finnas när det gäller grundersättningen. Nedsättning ska få ske om en utlän- ning utan giltigt skäl vägrar att delta i svenskundervisning, för- svårar utredningen genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet eller försvårar utredningen genom att hålla sig undan. Nedsättningsregler bör finnas som påtryckningsmedel också i ett nytt ersättningssystem när det gäller grundersättningen. Vissa för- ändringar och förtydliganden bör dock göras för att undvika pro- blem som finns . Nedsättning bör få ske om man utan giltigt skäl vägrar att delta i svenskundervisning, försvårar utredningen genom att inte med- verka till att klarlägga sin identitet eller försvårar utredningen genom att hålla sig undan. Giltigt skäl att inte delta i svenskunder- visning kan exempelvis vara hög ålder, sjukdom eller svårighet att få barnomsorg. Det bör inte krävas att nedsättning ska ske i steg utan ersättningen bör kunna sättas ned maximalt direkt i allvarliga fall. Ett sådant fall kan t.ex. vara att den enskilde tydligt markerar att han eller hon kommer att försvåra utredningen av identiteten. Nedsättning bör vidare få ske av mer än ett skäl för en och . Ersättningen bör också få sättas ned och nedsättningsgrunderna få skifta . Ekonomiskt bistånd till den enskilde Utredningens förslag: En uttrycklig skyldighet för den enskilde att anmäla ändrade förhållanden införs. Vid utbetalning av medel från det allmänna finns berättigade krav på uppföljning och kontroll från samhällets sida. Delegationen mot felaktiga utbetalningar har uppmärksammat frågan om felaktiga utbetalningar till asylsökande och har pekat på behovet av åtgärder. De framtida ersättningsreglerna bör mot denna bakgrund möjlig- göra bättre kontroll av utbetalningarna än . En av de främsta orsakerna till att felaktiga utbetalningar före- kommer är som framgått av problembeskrivningen att en del av de asylsökande som fått egen inkomst av arbete inte har anmält ändrade förhållanden. För att komma till rätta med detta problem bör det införas en uttrycklig skyldighet för den enskilde att anmäla ändrade förhållanden. Anmälningsskyldigheten bör omfatta för- ändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden som kan antas påverka rätten till ersättning och storleken av denna. Ett nytt regelsystem om ekonomiskt bistånd till asylsökande bör också innehålla bestämmelser om återkrav och återbetalning av bistånd för situationer där felaktig ersättning har utbetalats. Frågan behandlas av Utredningen om enhetligare regler och återkrav (Fi 2007:15). Mot denna bakgrund lämnar inte Asylmottagnings- utredningen något förslag på en särskild återkravsbestämmelse i det nya regelverket om asylsökande. I detta kapitel behandlas frågor som rör asylsökande med särskilda behov. Först ges en översikt över gällande regler på området. Där- efter beskrivs de problem som finns och som gäller oklara ansvarsförhållanden. Sist i detta kapitel lämnas förslag om ansvaret för sociala insatser för personer med särskilda behov i ett framtida mottagandesystem. 7.1.1Gränsdragningen mellan LMA och När det gäller gränsdragningen mellan lagen (1994:137) om mot- tagande av asylsökande m.fl., LMA, och socialtjänstlagen (2001:453) är följande bestämmelser av intresse. I 2 kap. 2 § socialtjänstlagen föreskrivs att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Vidare sägs att detta ansvar inte innebär någon inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. I bestämmelsen konstateras också att i fråga om den som omfattas av LMA finns särskilda bestämmelser i den lagen. I LMA finns bestämmelser om att ska lämna bistånd i form av logi och ekonomisk ersättning till asylsökande. I 1 § andra stycket LMA föreskrivs att den som omfattas av LMA inte har rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för förmåner av motsvarande karaktär. Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader. I övrigt gäller socialtjänstlagen för asylsökande. I propositionen till LMA finns några olika uttalanden som tar sikte på sociala insatser. I samband med att frågan om boendet behandlas uttalas att asyl- sökande som bor på en förläggning har tillgång till ett omfattande socialt stöd och särskild kompetens för arbete med den proble- matik som själva asylsituationen medför.1 Vidare konstateras att de asylsökande som väljer att bo utanför förläggningssystemet inte regelmässigt kommer att kunna erbjudas motsvarande stöd. Om det finns en förläggning i närheten bör de emellertid enligt propo- sitionen vid behov kunna vända sig dit för att få stöd. konstateras att den asylsökande också kan ha rätt att få vissa hjälp- insatser av vistelsekommunen med stöd av socialtjänstlagen. Ett exempel på när vistelsekommunen enligt propositionen2 har skyldigheter enligt socialtjänstlagen gäller skydd för asylsökande barn- och ungdomar. Det gäller oavsett om man bor på förläggning eller har eget boende. Det innebär enligt propositionen att de har samma skydd mot t.ex. vanvård som barn som är bosatta här i landet och att den kommun de vistas i har det yttersta ansvaret.3 I propositionens författningskommentar till 1 § LMA konstate- ras att det bistånd enligt socialtjänstlagen som avses i 1 § endast är bistånd enligt 4 kap. 1 § som utfyllnad till vad en asylsökande kan erhålla enligt LMA. Andra former av bistånd enligt socialtjänst- lagen bör självfallet enligt propositionen gälla även för asylsökande m.fl. Förtydligandet om bostadskostnader infördes . För vissa kommunala insatser rörande barn och ungdomar utgår statlig ersättning enligt förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl.4 En närmare redogörelse av förord- ningen finns i kapitel 10. 7.1.2Ansvaret för ensamkommande barn När det gäller gruppen ensamkommande barn är sociala ansvar numera begränsat. gäller särskilda bestämmelser om mottagande av asylsökande ensamkommande barn. ska enligt 3 § andra stycket LMA anvisa en kommun som ska anordna boende för barnet. Verket ska anvisa en kommun som har träffat överenskommelse med verket om mot- 1993/94:94 s. 35 f. 1993/94:94 s. 36. 3Enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen är myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. omfattas av denna anmälningsskyldighet. 1993/94:94 s. 94. tagande av ensamkommande barn, om det inte finns särskilda skäl att anvisa någon annan kommun. Den anvisade kommunen blir vistelsekommun och ansvarar för utredning och åtgärder enligt socialtjänstlagen beträffande barnet. I förarbetena framhålls att skälet till den nya ansvarsfördel- ningen rörande ensamkommande barn är att på grund av lång erfarenhet av vård och omsorg om barn har förvärvat stor grundläggande kompetens inom detta område och därför är bättre skickad än att ta ansvaret för omhänder- tagandet av asylsökande ensamkommande barn. För insatser rörande ensamkommande barn erhåller kommu- nerna statlig ersättning enligt den ovan nämnda ersättningsförord- ningen. 7.1.3Gränsdragningen mellan LMA och hälso- och sjukvården LMA innehåller inga regler om hälso- och sjukvård för asyl- sökande. Denna fråga behandlas i en särskild lag. trädde lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. i kraft som reglerar landstingens skyldigheter att erbjuda asylsökande m.fl. hälso- och sjukvård samt tandvård. Lagen innebär en kodifiering av den ordning som tidigare gällde enligt särskilda överenskommelser mellan staten och Kommuner och Landsting. Asylsökande barn ska erbjudas samma hälso- och sjukvård samt tandvård som barn som är bosatta i landet. Även barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning erbjuds vård på samma villkor som bosatta barn och ungdomar inom . Vuxna asylsökande ska erbjudas vård samt tandvård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och preventivmedelsråd- givning. Statlig ersättning utgår enligt förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. För att kartlägga vilka sociala insatser , kommuner och landsting genomför för asylsökande och särskilt för asyl- sökande med särskilda behov har utredningen efterfrågat uppgifter från och . Såväl som SKL har uppgivit att det finns olika problem i mottagandet av asylsökande med särskilda behov. Gränsdragningsproblem uppstår i och med att har huvudansvaret för de asylsökande. Frågan är vilka insatser inte kan tillhandahålla och vilka kommunerna därmed blir skyldiga att stå för. Oklarheterna gäller i princip vuxna asylsökande. Varken eller SKL har någon fullständig över- blick över vilka insatser som ges till asylsökande med särskilda behov . Det går därför inte heller att ange omfattningen. Till stor del handlar det dock om stöd i boendet. Det finns asylsökande som inte klarar ett traditionellt boende i lägenheter med självhus- håll t.ex. på grund av funktionsnedsättning, ålder eller sjukdom. En del behöver därför ett boende med möjlighet till stöd och omvård- nad dygnet runt. Andra kan bo kvar i vanligt boende om de får stöd och hjälp där. Förutom stöd i boendet finns behov av flera andra sociala insatser rörande asylsökande såsom insatser vid missbruk och våld i nära relationer. När det gäller frågan om vem som står för insatserna kan gene- rellt sägas att tillgodoser behovet för dem som bor i anläggningsboende medan kommunerna – och ibland lands- tingen – genomför stödinsatserna för dem som bor i eget boende utan inblandning från sida. I de fall står för stödet kan det ske genom att verket på egen hand utför insatserna. Mottagningsenheterna har dock inte alltid egen kompetens att utreda eller ge omvårdnad och stöd utan måste hitta andra lösningar. Det kan handla om att köpa tjänster av kommuner, landsting eller privata vårdgivare. Det före- kommer också att verket tar hjälp av andra asylsökande eller till- fälligt anställer personal. av nuvarande ordning är att kom- munernas beredvillighet att utreda behovet av stödinsatser och sätta in åtgärder beträffande asylsökande varierar över landet på grund av att innebörden av huvudansvar anses oklart i relation till socialtjänstlagens bestämmelser. erfarenhet gäller beträffande landstingen. Asylsökande som har varit inlagda på landstingens vårdinrättningar och bedöms som medicinskt färdigbehandlade lämnas ofta över till som får ansvara för vårdplaneringen. Landstingen jämställer ofta med kommunerna när det gäller ansvar att göra vårdplanering för personer som är boende inom landstingsområdet. Även av nuvarande ordning är att rättsläget upplevs som oklart i kommunerna när det gäller ansvaret för sociala insatser till vuxna asylsökande eftersom har huvudansvaret för mottagandet. Ett annat problem är att de kom- muner som tolkar rättsläget så att de ansvarar för insatser enligt socialtjänstlagen även för vuxna asylsökande inte har rätt till statlig ersättning enligt den tidigare nämnda ersättningsförordningen. Detta innebär att i de fall en kommun gör bedömningen att en vuxen asylsökande har rätt till stöd, t.ex. hemtjänst, bostadsanpass- ning eller kommunala hjälpmedel, föreligger inte rätt till statlig ersättning. För en del kommuner kan kostnaderna bli omfattande. Om däremot bedömer att det finns behov av en insats och köper tjänsten av kommunen får kommunen ersättning för kostnaderna. Kommunerna får vidare en årlig ersättning om för stödinsatser till barn av förebyggande karaktär enligt socialtjänstlagen. Utredningens förslag: Kommunernas ansvar för sociala insatser för asylsökande förtydligas. Behovet av ett tydligt ansvar Som framgått ovan finns problem avseende ansvaret för sociala insatser för vuxna asylsökande, och särskilt avseende asyl- sökande med särskilda behov. Den nuvarande lagregleringen är tydlig i det avseendet att det framgår att socialtjänstlagen gäller samtliga asylsökande med undantag för rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen när förmåner av motsvarande karaktär kan utgå enligt LMA och för bostadskostnader. Ett problem är emel- lertid att innebörden av huvudansvar för asyl- sökande har kommit att medföra tolkningsproblem för Migra- tionsverket och kommunerna respektive landstingen om vad som gäller i de enskilda fallen. Diskussionerna mellan , kommunerna och landstingen om olika tolkningar rörande ansvaret drabbar i förlängning den enskilde. Ett annat problem gäller bestämmelserna om statliga ersättning. ersätts kommunerna endast i de fall bedömer att en insats bör göras och köper tjänsterna av kommunerna. Härtill kommer praktiska problem. saknar i många fall kompetens för att identifiera behovet av omvårdnad och kan därför inte föra information vidare till kommunerna om vilka behov av stödåtgärder som kan finnas. Sammantaget leder de problem som finns till att stödet till asylsökande med särskilda behov ser olika ut runt om i landet. Dessutom skiljer sig stödet åt för dem som bor i anläggnings- boende i förhållande till dem som bor i eget boende. Frågan om ansvaret för sociala insatser för asylsökande är viktig eftersom detta generellt sett är en utsatt grupp på grund av svåra upplevelser i hemlandet. Det är därför angeläget att det inte råder någon oklarhet om vem som har ansvaret för olika insatser. Det är vidare av stor betydelse att de asylsökande som behöver sociala insatser får ett professionellt bemötande och stöd. Skälen för ett förtydligat kommunalt ansvar LMA och dess förarbeten tillkom medan det fortfarande fanns förläggningsboenden där det fanns personal som kunde ge socialt stöd till de boende. Även asylsökande med eget boende kunde vända sig dit för att få hjälp. finns i princip inte längre några koncentrerade förläggningsboenden och därmed är förut- sättningarna för socialt stöd också annorlunda. Frågan är då hur asylsökandes behov av olika sociala insatser bäst tillgodoses i ett modernt mottagandesystem där de asylsökande bor i vanliga lägen- heter ute i samhället. En rimlig utgångspunkt är att asylsökande i princip bör ha samma rätt till socialt stöd som i bosatta personer. Av denna anledning omfattas asylsökande av socialtjänstlagen med de undantag som redovisats ovan. sätter självfallet den osäkra längden på vistelsen i landet vissa faktiska gränser. För ett tydligare kommunalt ansvar talar att utvecklingen av asylmottagandet när det gäller andra delar har gått mot normalise- Till exempel har asylsökande fått tillgång till grundläggande reguljära kommunala och landstingskommunala samhällstjänster som förskola, skola och sjukvård. Att lyfta fram kommunernas ansvar för sociala insatser beträffande vuxna asylsökande ligger i linje med vad som redan gäller för barn och ungdomar. Ett tydlig- görande av det kommunala ansvaret skapar också bättre förutsätt- ningar för asylsökande med särskilda behov att komma i åtnjutande av adekvata stödinsatser. Ytterligare ett argument för ett tydligare kommunalt ansvar är frågan om tillsyn. En tydligare reglering av kommunernas ansvar för sociala insatser rörande asylsökande kommer att innebära att de insatser som gör i stället kommer att utföras av kommunerna. Därmed kommer insatserna att omfattas av reglerna om tillsyn i 13 kap. socialtjänstlagen, dvs. att Socialstyrel- sen och länsstyrelserna ska utöva tillsyn på området (se 13 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen). Kommunerna bör ersättas för de sociala insatser de vidtar för asylsökande. Frågan om statlig ersättning behandlas vidare i kapitel 10. Närmare om kommunernas ansvar I det nya systemet bör det ankomma på vistelsekommunen att vid behov utreda behovet av sociala insatser och att göra sådana insatser. Det är naturligt att det i första hand är vistelsekommunen i ordnat boende som står för de insatser som behövs. bör endast mer akuta sociala insatser göras. Det handlar om insatser enligt tre lagar på område: socialtjänstlagen, lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall. När en kommun överväger vilka insatser som är lämpliga beträffande en asylsökande måste givetvis hänsyn tas till den osäkerhet som råder kring längden på individens vistelse i . Det är inte möjligt att planera långsiktigt på samma sätt som beträffande en i bosatt person. Av denna anledning bör inte insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade bli aktuella för asyl- sökande. Insatserna enligt den lagen är av varaktig och långsiktig natur och därför inte lämpliga att sätta in under den osäkra pröv- ningstiden. I den mån insatser av LSS-karaktär behövs i förhållande till asylsökande får insatser i stället göras inom ramen för social- tjänstlagen. När det gäller insatser enligt socialtjänstlagen bör det inte före- ligga någon rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § i de fall motsvarande förmån kan utgå enligt den nya mottagandelagen. Inte heller bör rätt till bistånd föreligga för bostadskostnader. har i uppdrag att överväga vilka inci- tament som kan användas inom mottagandesystemet för att stärka förutsättningarna för ett snabbt återvändande efter lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut. Nedan ges först en allmän bakgrund om återvändande. Därefter lämnas förslag på incitament inom mottagandesystemet som syftar till att påskynda återvändandet. har huvudansvaret för verkställighet Asylsökande som inte beviljas uppehållstillstånd förväntas accep- tera avslagsbeslutet och efter det att beslutet vann laga kraft lämna landet frivilligt. Så sker dock . har huvudansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning. Detta innebär i praktiken att verket kallar den enskilde till ett s.k. återvändandesamtal för att tala om hemre- san. Genomförandet av återvändandesamtal ställer stora krav på personal eftersom individens önskan i regel är att stanna i . arbetar också med att ordna id- och resehand- lingar. Verket har en särskild funktion som har kontakt med utländska beskickningar för att skaffa fram handlingar åt dem som inte själva kan eller vill göra det. Av dem som sökte asyl uppvisade ingen passhandling vid ansökningstillfället. Arbetet med att reda ut oklara identiteter och ta fram resehand- lingar tar mycket tid i anspråk. får under vissa förutsättningar lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till en polis- myndighet. Det gäller om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medver- kan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. prioriterade inte återvändandearbetet under huvuddelen av . Verkets ansträngningar koncentrerades i stället till asylprövningen i syfte att minska handläggningstiderna samt till arbetet med att bosätta personer som beviljats uppehålls- tillstånd. Sedan slutet av har också återvändandearbetet getts hög prioritet inom . antog verket en ny handlingsplan för att utveckla arbetet med ett värdigt och humant återvändande. Visionen är att den som återvänder ska ha använt tiden i på ett menings- fullt sätt och ha med sig något av värde vid hemkomsten. Ett lång- siktigt mål är att fler ska välja att återvända självmant. Handlings- planen omfattar initiativ inom en rad områden. Bättre muntlig och skriftlig information till den asylsökande, ökad tydlighet om asyl- processen och bättre motivationsarbete vid ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. En viktig målsättning med handlingsplanen är att personer med avslagsbeslut ska återvända självmant . Återetableringsstöd vid självmant återvändande får besluta om återetableringsstöd till en utlän- ning som fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen och som avser att självmant återvända.1 Förutsättningen är att återvändande sker till ett land eller en del av ett land som på grund av svåra motsättningar har mycket begrän- sade förutsättningar för återetablering av återvändande. Återetable- ringsstöd får nu betalas ut med för den som har fyllt och med för den som inte har fyllt , dock med högst per familj. 1 Se förordningen (2008:778) om återetableringsstöd för vissa utlänningar. Som utredningen fastslår på flera ställen i betänkandet är det viktigt att det nya mottagandesystemet för asylsökande understödjer rättssäkerheten och effektiviteten i asylprocessen. Mottagandet bör även vara utformat på ett sätt som underlättar och främjar ett åter- vändande. En viktig del i detta är tydliga signaler inom mottagande- systemet efter ett avslag. Det är rimligt att en asylsökande inte har tillgång till samma förmåner enligt mottagandelagen efter ett avslag som i väntan på beslut. I det följande föreslås därför begränsningar i rätten till sysselsättning och rätten till ekonomiskt bistånd. 8.2.1Begränsningar i rätten till sysselsättning Utredningens förslag: En asylsökande ska inte erbjudas sådan sysselsättning som regleras i mottagandelagen efter lagakraft- vunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut. Utredningen har behandlat frågan om begränsningar i möjligheten till sysselsättning i kapitel 4. Utredningen har där föreslagit att det inte bör föreligga någon möjlighet till sådan sysselsättning som regleras i mottagandelagen efter ett avslagsbeslut som vunnit laga kraft. Efter denna tidpunkt bör i stället tid och insatser ägnas åt återvändandet. 8.2.2Begränsningar i rätten till ekonomiskt bistånd Utredningens förslag: Nedsättning av grundersättningen får ske om en utlänning med ett avlägsnandebeslut utan giltigt skäl stannar kvar i . Enligt LMA upphör rätten till bistånd när utlänningen lämnat lan- det. Dagersättningen får dock sättas ned i de fall en utlänning utan giltigt skäl vägrar att medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna verkställas. Det kan t.ex. gälla den som vägrar att medverka till att söka en pass- handling. Hel nedsättning får ske endast om utlänningen erbjuds plats på förläggning med fri kost. Vidare föreskrivs i LMA att en