sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — EU:s utsläppshandel påbörjades och regleras genom ett särskilt direktiv som omfattar alla EU:s medlemsländer. Handelssystemets första fas löpte –2007. inleddes en andra handelsperiod som sträcker sig och löper parallellt med Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. I den proposition Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan (prop. 2005/06:184) ges riktlinjer för handelssystemets omfattning och tilldelningen av utsläppsrätter för perioden –2012. antog regeringens förslag . Riktlinjerna återfinns i förordningen (2004:1205) om handel I är ansvarig för det svenska registret och fattar beslut om tilldelningen och ansvarar för uppföljning av företagens årliga rapportering av utsläpp av koldioxid. –2012 utökas handelssystemet till att omfatta fler förbränningsanläggningar. För del tillkommer ca 35 anläggningar (totalt omfattas drygt 700 industri- och energianläggningar). De typer av anläggningar som ingår i systemet under den andra handelsperioden –2012 är: Förbränningsanläggningar med en installerad kapacitet över 20 MW samt mindre förbränningsanläggningar anslutna till fjärrvärmenät med en total kapacitet över 20 MW. Järn- och stålindustri. Mineralindustri (cement, kalk, glas, keramik). Pappers- och massaindustri. Merparten av de energianläggningar som är anslutna till ett fjärrvärmenät omfattas av EU ETS, även om anläggningarna var för sig är mindre än 20 MW. Uppmärksammas bör att de anläggningar som förbränner hushållsavfall inte omfattas av EU ETS. Detta uttrycks i den svenska nationella regleringen genom förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter vari anges att med en förbränningsanläggning avses inte en enhet i vilken förbränning sker och som omfattas av tillstånd enligt , eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, att förbränna hushållsavfall eller farligt avfall. Med hushållsavfall och farligt avfall avses detsamma som i 15 kap. 2 § och i avfallsförordningen (2001:1063). För handelsperioden –2012 kommer svenska företag att tilldelas totalt 22,5 miljoner utsläppsrätter (motsvarande ett ton koldioxid per utsläppsrätt). gäller att av utsläppsrätterna ska fördelas gratis till de berörda anläggningarna. har valt gratis tilldelning av utsläppsrätter. Fördelningen per anläggning framgår av den nationella fördelningsplanen. Beträffande framtiden presenterade kommissionen sitt energi- och klimatpaket (se avsnitt 2.2.2) som bl.a. innehåller följande förslag: Ändring av Direktiv /87/EC i avsikt att förbättra och utvidga EU:s system för handel med utsläppsrätter. Beslut om medlemsstaternas åtaganden och interna ansvarsfördelning rörande utsläppsminskningar av växthusgaser för att möta gemenskapens åtaganden . En preliminär överenskommelse om de fyra rättsakterna nåddes vid den 11–. gav vid omröstning i plenum stöd till överenskommelsen om klimat- och energipaketet . Direktivet om ändring av direktiv /87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser innebär ökad harmonisering på EU-nivå för hur EU:s utsläppshandelssystem ska se ut (2013–2020). Ett tak för och fördelning av utsläppsrätterna bestäms på EU-nivå. Detta skiljer sig från den nuvarande fördelningsprocessen, där medlemsstaterna lämnar nationella fördelningsplaner efter vissa kriterier och där planerna slutligen godtas av kommissionen. Auktionering ska vara huvudregel, men viss gratis tilldelning kan fortsätta för vissa anläggningar framför allt för att motverka risken för s.k. koldioxidläckage. Systemet breddas med ytterligare några sektorer, bl.a. aluminiumindustri och delar av kemiindustrin samt med några växthusgaser, nämligen perfluorkolväten och dikväveoxid. Flygets inkluderande i handelssystemet beslutades i ett separat direktiv. Det har också möjliggjorts för medlemsstater att undanta mindre anläggningar med utsläpp under och termisk effekt under 35 MW men då påbjuds motsvarande klimatrestriktioner. Vidare ges fortfarande möjligheten att på nationell nivå inkludera ytterligare sektorer. Elcertifikatsystemet är ett marknadsbaserat stödsystem för att skapa incitament för en utbyggnad av elproduktion från förnybara energikällor och torv i . Målet är att öka elproduktionen från sådana energikällor med års nivå fram . Elcertifikatsystem fungerar så att de elproducenter vars elproduktion uppfyller kraven i lagen om elcertifikat (lag 2003:113) får ett elcertifikat för varje MWh el som de producerar. Producenterna av el med förnybara energikällor får genom försäljningen av elcertifikaten en extra intäkt som en ytterligare intäkt för sin produktion av el. Nya anläggningar fasas ut ur systemet . Anläggningar som var i drift vid införandet av elcertifikatsystemet fasas ut eller 2014. Efterfrågan på elcertifikat skapas genom att alla elleverantörer samt vissa elanvändare enligt lag är skyldiga att köpa elcertifikat motsvarande en viss andel (kvot) av deras elförsäljning/användning. Mängden elcertifikat som ska köpas ändras i takt med att kvoten successivt ändras enligt en fastställd plan. Detta medför en ökande efterfrågan. Incitamentet att öka produktionen av förnybar el och att investera i sådan produktionskapacitet bestäms av den förväntade prisutvecklingen på elcertifikat . El producerad från följande energikällor berättigar till elcertifikat: Biobränslen enligt förordning (2003:120) om elcertifikat -småskalig vattenkraft som vid utgången av hade en installerad effekt om högst 1 500 kW per produktionsenhet -återupptagen drift i nedlagda anläggningar -ökad produktionskapacitet i befintliga anläggningar -anläggningar som kan erhålla långsiktig lönsam produktion på grund av myndighetsbeslut eller omfattande ombyggnader De förnybara fraktionerna av hushållsavfall som förbränns omfattas inte av elcertifikatsystemet. Skälet till detta är enligt regeringens uttalande i propositionen Förnybar el med gröna certifikat (prop. 2005/06:154) att det inte anses finnas något stödbehov genom elcertifikatsystemet, och att ett sådant skulle ge fel signaler när det gäller målet att öka materialåtervinning och biologisk behandling. Utan utbyggda fjärrvärmesystem har energin i avfall lågt värde. En del länder i har som policy att begränsa avfallsförbränningen som andra alternativ till deponi utvecklas. Exempelvis vill undvika ytterligare förbränning som ett alternativ till deponi. Även och vill begränsa förbränningen av hushållsavfall men utan att öka deponeringen. I är målet att begränsa förbränningen av hushållsavfall till maximalt av avfallsbehandlingen, och överväger att införa en förbränningsskatt. och indikerar i sina avfallsplaner en vilja att öka komposteringen framför förbränning. Andra länder intar en motsatt ståndpunkt och menar att förbränning utgör ett lämpligt behandlingsalternativ till deponering.3 Den danska regeringen har i skriften Affaldsstrategi 2005-2008 angett riktlinjer för avfallsbehandling . Den överordnade riktlinjen är att av avfallet återvinns, högst deponeras och återstående förbränns. Avfallshanteringen bygger på avfallshierarkin som prioriterar materialåtervinning före förbränning med energiåtervinning och deponering som en sista prioritering. Avfall som kan brännas får inte deponeras. (2008). Energi från avfall ur ett internationellt perspektiv. Den danska avfallshanteringen styrs av en kombination av styrmedel (lagar, förordningar, skatter, avgifter, bidrag och avtal). Det åligger kommunerna att, i detta sammanhang, se till att avfallshanteringen sker på grundval av att avfallshierarkin efterlevs. Följande miljöskatter existerar: Det har funnits en volymbaserad skatt på de flesta dryckesförpackningar. Skatten läggs på nya förpackningar och är tänkt att fungera som ett incitament för att öka återanvändningen av förpackningar. Dessutom finns en viktbaserad skatt på 13 olika material- och förpackningstyper. En viktbaserad skatt på mjuk PVC-plast till förpackningar av livsmedel. Slutligen finns det en punkskatt på bärkassar av papper och plast. Vidare införde en avfallsskatt 1987 i syfte att uppnå målen i handlingsplanen. Avfallsskatten är differentierad, så att det är dyrare att deponera avfall, billigare att förbränna avfall och skattefritt att återvinna avfallet. Avsikten är att skattenivån och differentieringen ska skapa incitament till att avfallet så långt som möjligt materialåtervinns eller används som bränsle för förbränning med energiåtervinning snarare än att avfall deponeras. Differentieringen innebär att skattesatserna nu är per ton för allt avfall som deponeras, per ton avfall som förbränns. Utgångspunkt är att allt avfall ska omfattas av skatten, men det finns några få undantag. Av de viktigaste kan nämnas farligt avfall, förorenad jord och avfallsfraktioner som består av biomassa. lämnades ett förslag till omläggning av avfallsförbränningsskatten. I detta föreslås en omläggning av förbränningsavgiften på avfall till en allmän skatt på energi och koldioxid, vilket motsvarar skatten på fossila bränslen. I förslaget avskaffas avfallsförbränningsavgiften till förmån för en höjning av skatten på avfallsvärme från 16,6 (13,)4 till 50,2 (39,) kronor per GJ värme (värde), motsvarande 6 respektive per kWh. 4 Medelväxelkurs för perioden jan-okt 2008 motsvarande per DKK används (). De strategiska målen för avfallspolitiken i fastställdes genom St.meld. 44 (1991-92), och följs upp genom St.meld nr. 8 (1999-2000) och St.meld nr. 24 (2000-2001). Avfallsförebyggning är rankat som det viktigaste nationella målet för avfall och återvinning. De övergripande riktlinjerna är att utvecklingen av mängden avfall som genereras ska vara betydligt lägre än den ekonomiska tillväxten. Baserat på att mängden avfall för slutlig behandling5 ska minskas i linje med vad som är samhällsekonomiskt och miljömässigt riktigt, ska mängden avfall till slutlig behandling vara av den mängd avfall som genereras. En slutbehandlingsskatt på avfall infördes . Skatten faller ut på avfall som lämnats in både till deponering och till förbränning. Syftet med skatten är att prissätta miljökostnaderna med avfallshanteringen, stimulera till en ökad källsortering och återvinning, samt att minska avfallsmängden för slutbehandling. Slutbehandlingsskatten kan delas in i två komponenter (1) skatt på avfall som deponeras och (2) skatt på avfall som förbränns. Skatten på avfall som deponeras är ett styrmedel för att begränsa utsläppen av bl.a. metangas. Skatten tas viktmässigt ut på avfall som lämnats in för slutlig behandling. har deponiavgiften differentierats utifrån deponiernas miljöstandard. Enligt den nuvarande skatteregeln varierar skatten från per ton avfall () som levererats till deponier med en hög miljöstandard till per ton avfall () till deponier med en låg miljöstandard. Skatten på förbränning av avfall ändrades 2004 från en skatt baserad på mängden levererat avfall till en direkt skatt på utsläpp. Den viktigaste faktorn som avgör storleken på utsläppen från förbränning av avfall är innehållet av olika ämnen i avfallet. Detta gäller särskilt för vissa utsläpp av ämnen som till exempel CO2, tungmetaller, svavel och klor. Mer specifikt för utsläpp av CO2 påläggs en skatt om per ton avfall () som lämnas in. Detta motsvarar en skatt på ungefär samma nivå som den generella CO2-skatten på fossila bränslen. För CO2 uppstår skatteplikten vid inlämning av avfall till förbränning. Anläggningar som bränner avfall som inte innehåller fossila material behöver inte betala skatt för utsläpp av CO2. 5 Med mängden avfall för slutlig behandling avses i detta sammanhang avfall till deponering och förbränning utan energiutvinning. Det finns flera undantag från skatten. Detta gäller för avfall som lämnas till särskild behandling, avfall som lämnas till återanvändning eller återvinning, avfall som består av oorganiskt material, restavfall från utnyttjandet av returfiber i skogsindustrierna och avfall som består av förorenad jord och sediment. Skatten belastar heller inte energianläggningar i industrin som använder avfallsbaserat bränsle i sin produktion. Sådana anläggningar betraktas inte som förbränningsanläggningar för slutbehandling och omfattas därmed inte av skatten. För att minska deponeringen och för att nå sina uppsatta avfallsmål infördes ett förbud mot deponering av avfall, med undantag för icke-brännbart avfall. Även en förbränningsskatt har införts som uppgår till per ton avfall (7 ). Även om avfallet exporteras utanför drabbas det av förbränningsskatten. Om förbränning av träavfall sker i en avfallspanna som är tillåten för industriavfall och ifall förbränningen sker med energiåtervinning Om förbränning sker av rester från företag som sorterar eller tillverkar nytt glas från separat insamlat glasavfall. , 2006 finns en förbränningsavgift som uppgår till per ton avfall (7 ). infördes en deponiskatt i som för kommunalt avfall varierar mellan cirka 100 och per ton avfall (10,3 och 25,8 ). En skatt per ton avfall tas även ut på förbränning av avfall utan energiutvinning samt på kompostering (2,1 och 5,5 ) av kommunalt avfall. 7Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter Syftet med detta kapitel är att redogöra för avfallsförbränningsskattens konstruktion, incitamentsstruktur, effekter på olika aktörer och dessas anpassning till skatten samt skattens måluppfyllelse. Existerande data medger inte någon ekonometrisk analys av skattens effekter, varför slutsatserna i hög grad baseras på en analys av skattens incitamentseffekter. Som tidigare noterats beräknas det fossila kolinnehållet i hushållsavfallet schablonmässigt till av hushållsavfallets vikt. Denna del beskattas med koldioxid- och energiskatt. Koldioxidskatten uppgick nominellt till per ton fossilt kol, vilket motsvarar per ton CO2 eller ca per ton avfall. Energiskatten uppgick till per ton fossilt kol som motsvarar per ton CO2 eller ca per ton avfall.1 uppgick nettointäkten av skatten till ca 226 miljoner kronor.2 1Skattebeloppet per ton avfall beräknas som av skattebeloppet per ton fossilt kol. 2Statens bruttointäkt från skatten var . Med bruttointäkt menas i detta fall den inbetalda skatten enligt deklaration med hänsyn taget till skattenedsättningen i kraftvärmeproduktionen men inte till återbetalningar av skatt på industrileveranser av värme. Återbetalningar i form av värmeåterbetalningar (dvs. värme som levererats till tillverkningsindustrin etc.) uppgick till ca . Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter Mängden hushållsavfall som genererades i uppgick till ca 4,7 miljoner ton.3 Av detta går (2,) till förbränning.4 Utöver det inhemskt genererade avfallet infördes ca avfall till . Om hälften av det införda avfallet antas vara hushållsavfall som går till förbränning uppgår den totalt förbrända mängden hushållsavfall till . Genom 12,6-procents-schablonen om andelen fossilt kol i hushållsavfall resulterar förbränningen av hushållsavfall i fossilt kol. Det innebär att den genomsnittliga skattebelastningen, baserat på skattens nettointäkt, uppgår till 226/0,315=717 kronor per ton fossilt kol, dvs. till av den nominella skattenivån. Bakom den stora skillnaden mellan nominell och reell skattebelastning ligger de skattelättnader som uppstår då hushållsavfall förbrukas som bränsle i värmeproduktion i kraftvärmeanläggningar eller den skattebefrielse som uppstår då värmen utgörs av industrileveranser etc. För skattelättnad för den del av bränslet som förbrukas för framställning av värme i kraftvärmeproduktionen krävs en elverkningsgrad om . Vid den elverkningsgraden medges befrielse av koldioxidskatten. Vid högre elverkningsgrader än ökar befrielsen successivt för att vid eller högre uppgå till . För energiskattedelen medges befrielse vid en elverkningsgrad om . I kronor innebär detta att medan koldioxid- och energiskatten för anläggningar utan elproduktion uppgår till per ton hushållsavfall är koldioxidskatten vid kraftvärmeproduktion elverkningsgrad endast ca per ton5 hushållsavfall som förbrukas för framställning av värme (ingen energiskatt utgår) – en mycket kraftig () reduktion. Den inbetalda energiskatten hänförlig till hushållsavfall uppgick till ca . Återbetalningar för industrileveranser m.m. minskade skatteintäkten med så att nettoenergiskatteintäkten hänförlig till hushållsavfall uppgick till . Det implicita förhållandet mellan skattebefriade leveranser till industrin m.m. och andra leveranser blir därmed (7,4/9,8). Eftersom statistiken indikerar en total förbränning av hushållsavfall i ren värmeproduktion på ca 450 000 3Förbränning av övrigt avfall uppgick till ca , varav något går till värmeanläggningar och resten till kraftvärmeanläggningar. 4Av dessa går till ren värmeproduktion och resten till kraftvärmeproduktion. 5Ingen energiskatt utgår vid en elverkningsgrad på medan koldioxidskatten reduceras . Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter ton innebär det att ca hushållsavfall förbränns i ren värmeproduktion med skattebefriade industrileveranser. Sammantaget innebär detta att av det hushållsavfall som går till förbränning kommer i åtnjutande av (avsevärd) nedsättning av de nominella skattesatserna. Hushållsavfallsförbränningssektorns anpassning till skattenedsättningsreglerna är uppenbarligen extremt god. Hushållsavfall har ett antal karakteristika av betydelse för styrmedelsanalyser:6 Det är heterogent – omfattar ett tiotal huvudkomponenter. Avfallets sammansättning är dyrt, och i praktiken svårt, att mäta kontinuerligt. Sammansättningen av säck- och kärlavfall baseras normalt på plockanalyser. Av personliga integritetsskäl kan det vara svårt att genomföra mätningar på hushållsnivå. Variansen är hög. Sammansättningen varierar med kommunernas avfallshantering, årstid, vattenhalt, bebyggelse etc. Den statistiska osäkerheten är relativt hög eftersom antalet mätningar och plockanalyser är relativt lågt och import- och exportstatistiken outvecklad. Beräkningar av avfallets energiinnehåll baseras på matematiska formler vars härledning bygger på innehållet av kol, väte, syre, svavel och aska i delkomponenter av avfallet. Beräkningar av avfallets biologiska och fossila innehåll lider av liknande svagheter. Ur strikt statistisk synvinkel är det överraskande hur svagt dataunderlaget är inom avfallsområdet. Det existerar i form av ett litet antal plockanalyser vilka var och en som regel utförts enligt en speciell mall7. Det synes emellertid inte existera någon mera omfattande nationell undersökning med väl genomtänkt statistisk metodik, med ett representativt urval som skulle kunna bilda grund för Analys av den förnybara andelen av avfall till förbränning i med hänsyn till energiinnehåll (Profu, ). 7Se Manual för plockanalys av hushållsavfall. RFV Utveckling 2005:19. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter beräkningar av statistisk signifikans8. Mot detta ska ställas relativt klara uppfattningar inom branschen att de data som presenteras över olika avfallsvolymer och energimängder faktiskt är representativa, och att osäkerhetsmarginalerna är relativt små (± ). Ur incitaments- och därmed ur styrmedelssynpunkt har hushållsavfall också vissa särdrag: I samhället som helhet ökar avfallsvolymen i stort sett proportionellt mot ökningen i privat konsumtion.9 En förklaring till detta är t.ex. att det enskilda hushållet sällan låter typen av förpackning bestämma valet mellan olika varor eller hur stor del av hushållens budget som går till konsumtion. I detta avseende har alltså hushållet svårt att påverka sin avfallsvolym. Hushållens konsumtion av kapitalvaror torde främst bero på den fysiska livslängden och energieffektiviteten – inte på att hushållen vill påverka omfattningen på avfallsflödet. Mängden biologiskt avfall torde främst spegla vanans betydelse, bristande planering och uppfattningar om livsmedelshygien. Indirekt skulle dock mängden hushållsavfall kunna påverkas genom förlängda livstider för hushållens kapitalvaror (något som dock går emot energieffektiviseringspolitiken) eller genom lägre hygienkrav med längre hållbarhetstider för livsmedel. Med undantag för villahushåll, och i viss mån bostadsrättsföreningar, är det svårt att med ekonomiska incitament direkt påverka mängden hushållsavfall eller hushållens hantering av sitt avfall. Villor och bostadsrätter utgör respektive av boendeformerna i (). Ekonomiska incitament som påverkar volym eller vikt på hushållsavfallet, som volym- och viktbaserad renhållningsavgift, kan vara förenade med negativa externa effekter. En viktbaserad renhållningsavgift har visat sig reducera mängden insamlat avfall i villaområden i med utan att övriga registrerade avfallsflöden ökat (och , 2008)10. Detta indikerar att en viktbaserad renhållningsavgift, framför allt på lands- 8Statistisk signifikans är ett begrepp som används för att ange om ett observerat värde i en undersökning avviker från ett hypotetiskt värde eller annat referensvärde så pass mycket att det inte beror på slumpen. 9Mellan 1980 och ökade den privata konsumtionen i fasta priser med faktorn 1,6 medan avfallsmängden ökade ungefär med faktorn 1,7. 10Dahlén, L. och A. . (2008). Monetary incentives and recycling: Strengths and weaknesses of weight-based in household waste collection systems. Working paper, , avdelningen för avfallsteknik. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter bygden, kan leda till negativa externa effekter i form av t.ex. illegal dumpning och miljöstörande (och kanske illegal) förbränning av avfall. Det finns empirisk forskning för t.ex. och som stöder detta, Fullerton och Kinnaman (1996)11 respektive m.fl. (2008)12. Moraliska incitament i kombination med korta avstånd och hög tillgänglighet till återvinningsplatser (med s.k. trottoarinsamling som extremfall) torde vare mera betydelsefulla, och sannolikt mera lämpliga, som styrmedel än ekonomiska för påverkan av hushållens avfallshantering. Detta för att påverka hushållens vilja till källsortering och kanske också för mängden hushållsavfall. Möjligen kan hushållen påverkas att minska det biologiska avfallet t.ex. genom extra hög moms på livsmedel eller genom påverkanskampanjer att inte slänga livsmedel när den formella hållbarhetstiden gått ut utan först när livsmedlen i realiteten är otjänliga som föda, men som styrmedel torde dessa vara betydligt mindre effektiva än kombinationen av moraliska incitament och fastighetsnära insamling. Dock har även själva insamlingsprocessen för avfall betydelse ur miljösynpunkt, se t.ex. Iriarte m.fl. (2008)13. Hushållens avfallshantering, speciellt möjligheterna till källsortering, är starkt beroende av avfallstjänstens utformning som varierar avsevärt mellan olika kommuner. Tillgången till lagringsutrymme, transportmöjligheter etc. utgör viktiga restriktioner för hushållens valmöjligheter. Ur det enskilda hushållets synvinkel utgör avfallstjänsten en monopolverksamhet. Dessa aspekter är starkt komplicerande för val av styrmedel. Svårigheten och sannolikt även olämpligheten i att påverka hushållen direkt med ekonomiska incitament (med undantag för pantsystem) utgör själva huvudproblemet i avfallspolitiken. Handhavandet av hushållsavfall på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt får karaktär 11Fullerton, D. och T.C. (1996). Household response to pricing garbage by the bag. , 86(4):971-984. 12Dunne, L., F.J. Convery och L. . (2008). An investigation into waste charges in , with emphasis on public acceptability. 13Iriarte, A., X. Gabarell och J. Rierdevall. (2009). LCA of selective waste collection systems in dense urban areas. Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter av kollektiv nyttighet14, vilket innebär svaga ekonomiska incitament på individnivå. I flerbostadshus debiteras fastighetsägaren eller bostadsrättsföreningen och inte hushållen direkt, varför det också kan finnas ett s.k. principal-agentproblem15. Kostnaderna för avfallshanteringen ingår som regel i hyran, och med dagens teknologi är transaktionskostnaderna för individuell mätning och debitering mycket höga.