sou · GWB3115 · 2009-01-01 00:00:00 — Paragrafen avslutas med en bestämmelse om att vid budget- regleringen ska beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar. I 4 § finns en handlingsregel för den situation då inte hunnit avsluta budgetregleringen före budgetårets början. I sådant fall ska , i den omfattning som behövs, besluta om anslag för tiden till dess att budgetregleringen för perioden kan slutföras. kan även uppdra åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på vägnar. Enligt 5 § kan under pågående budgetår på tilläggsbudget göra en ny beräkning av statsinkomsterna samt ändra anslag och anvisa nya anslag. Den beslutade budgeten kan således ändras då den genomförs. I 6 § anges att regeringen ska lämna ett förslag till statsbudget till . Den valda lydelsen av bestämmelsen var inte avsedd att avhända regeringen dess möjligheter att avge kompletterande budgetpropositioner. Det förutsattes att denna fråga, i likhet med budgetpropositionens närmare innehåll, skulle regleras i RO. Av 7 § framgår att i samband med budgetregleringen, eller annars, kan besluta om riktlinjer för viss statsverksamhet för än anslag till verksamheten avser. Bestämmelsen ger möjlighet att exempelvis besluta om inriktningen av en viss verksamhet för . Riktlinjebesluten är dock inte juridiskt bindande. I 8 och 9 §§ regleras regeringens dispositionsrätt över statens tillgångar. Enligt 8 § står statens medel och övriga tillgångar, med undantag för tillgångar som är avsedda för eller dess myndigheter eller som i lag avsatts till särskild förvaltning, till regeringens disposition. Med uttrycket disposition avses samtliga förvaltnings- och förfogandeåtgärder. Som exempel på tillgångar som satts under särskild förvaltning kan nämnas de allmänna pensionsfonderna. Av den valda formuleringen följer att inte direkt kan ställa medel till förfogande för en myndighet som lyder under regeringen. Av 9 § framgår att kan fastställa grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens egendom. Detta har bl.a. gjort i budgetlagen. Enligt 10 § får inte regeringen utan bemyndigande ta upp lån, eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. bemyndigande behöver inte ges i lagform. Enligt 11 § finns ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten i RO och särskild lag. Med uttrycket särskild lag avses främst budgetlagen. Av 12 § framgår att regeringen ansvarar för övergripande valutapolitiska frågor. Enligt samma bestämmelse meddelas övriga bestämmelser om valutapolitiken i lag. Ett exempel på en sådan reglering finns i lagen (1998:1404) om valutapolitik. Enligt denna lag beslutar regeringen om vilket växelkurssystem som ska användas. I 13 och 14 §§ regleras verksamhet. genomfördes flera förändringar av den ekonomiska styrningen i staten med syfte att uppnå en stramare budgetprocess. Rapport från en referensgrupp försvagats, och det antogs att detta delvis berodde på att de förfaranden som användes för att bereda, besluta och genomföra statsbudgeten saknade tillräcklig stadga. Även det svenska EU-medlemskapet, som bl.a. innebar att åtog sig att följa samt senare stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser, motiverade en stramare reglering på statsbudgetens område. I samband med det ovan nämnda reformarbetet kompletterades de tidigare allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken med bl.a. ett utgiftstak för staten och ett mål för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. I anslutning till införandet av utgiftstaket avskaffades de s.k. förslagsanslagen. Dessa anslag hade använts främst för regelstyrda förmåner och hade utan begränsningar kunnat överskridas av regeringen. Andra betydelsefulla förändringar var införandet av den s.k. rambeslutsmodellen i budgetarbete (se närmare avsnitt 3.3.2), antagandet av budgetlagen, övergången till ett budgetår som motsvarade kalenderåret och förlängningen av valperiod från tre till . Rambeslutsmodellen medförde även en förändring av strukturen på statsbudgetens utgiftssida. Den tidigare indelningen i departementsvisa huvudtitlar, som använts , ersattes av en indelning i 27 utgiftsområden. Indelningen i ramar för utgiftsområden syftade till att tillfredsställa krav på politisk relevans, statsfinansiellt lämpliga avgränsningar, möjlighet att göra meningsfulla prioriteringar och uppföljning av resultat (se bet. 1995/96:KU21). En årsredovisning för staten överlämnades till första gången för /94 och dess innehåll regleras i budgetlagen. Redovisningen lämnas med en skrivelse till . Det bör framhållas att samtliga av de nu redovisade förändringarna av budgetprocessen har kunnat genomföras utan någon egentlig ändring av bestämmelserna i . Däremot har viktiga förändringar gjorts i RO. I RO fanns redan före reformerna flera bestämmelser om statsbudgeten, bl.a. om budgetårets förläggning samt om tidpunkten för budgetpropositionens lämnande och en viss reglering av dess innehåll. anges att budgetåret inleds och att budgetpropositionen ska lämnas . Under valår gäller i stället att propositionen ska lämnas senast efter öppnande eller, om detta inte är möjligt, efter det att en ny regering har tillträtt, dock . Av en tilläggsbestämmelse framgår vidare att regeringen ska lämna en ekonomisk vårproposition, som ska innehålla förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Budgettekniken med s.k. rambeslut infördes i samband med budgetreformen 1994 genom att det i 5 kap. 12 § RO togs in en bestämmelse som möjliggjorde för att besluta om att hänföra statsutgifterna till olika utgiftsområden. ska i sådana fall genom ett enda beslut fastställa utgiftsramar för samtliga utgiftsområden. Först därefter ges möjlighet att besluta om anslagen. Detta innebär att när beslut fattats om de enskilda anslagen redan ska ha bestämt till vilket belopp som samtliga anslag inom respektive utgiftsområde sammanlagt får uppgå. I en tilläggsbestämmelse till 5 kap. 12 § har använt sig av den ovan redovisade möjligheten och föreskrivit att statens utgifter ska hänföras till 27 utgiftsområden, exempelvis , Rättsväsendet och Näringsliv. I samband med budgetreformen infördes även en bestämmelse i 3 kap. 2 § RO, enligt vilken regeringen, efter det att budget- propositionen avgetts, endast om synnerliga ekonomisk-politiska skäl föreligger får lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret. De två huvudsyftena med införandet av budgetlagen 1996 var att ge en sammanhållen och klar reglering på finansmaktens område samt att stärka budgetdisciplinen. Lagen, som preciserar och kom- pletterar de översiktliga bestämmelserna i och RO, utgjorde i Rapport från en referensgrupp själva verket till stor del en kodifiering av den praxis som hade vuxit fram. Budgetlagen gäller den verksamhet för vilken regeringen ansvarar. Den omfattar således inte verksamheten som bedrivs av myndigheter. Bland de viktigaste bestämmelserna i lagen kan nämnas regleringen av det s.k. utgiftstaket. Enligt denna får regeringen till lämna förslag till riktlinjebeslut om det belopp som statens utgifter högst får uppgå till. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenheter till eller lämna förslag på nödvändiga åtgärder till . I budgetlagen anges vidare vilka anslagstyper som finns och de villkor som gäller för användandet av dessa. Av de tre olika anslagstyperna, obetecknade anslag, reservationsanslag och ram- anslag, är det numera endast den sist nämnda typen som används. Enligt villkoren för ramanslag får denna anslagstyp tillfälligt överskridas genom att en anlagskredit, motsvarande högst av det anvisade anslaget, tas i anspråk. Outnyttjade medel får användas under det följande budgetåret. Budgetlagen innehåller även bestämmelser om statsbudgetens närmare avgränsning. Enligt dessa ska förslaget till statsbudget i princip omfatta alla statens inkomster och utgifter, samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Därmed betonas vikten av att budgeten är fullständig. Det är i budgetlagen som regeringens befogenheter att överlåta statlig egendom närmare regleras. Enligt dessa bestämmelser får regeringen sälja en fastighet, vars värde inte överstiger , om det inte finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt ska ägas av staten. Regeringen får vidare sälja aktier i ett bolag, i vilket staten har mindre än hälften av aktierna, om inte för ett visst bolag beslutat annat. Annan lös egendom får regeringen sälja om den inte längre behövs eller blivit obrukbar. Av budgetlagens bestämmelser om ekonomiska förpliktelser framgår bl.a. att , för ett särskilt ändamål och intill ett belopp, kan bemyndiga regeringen att ingå olika slags förpliktelser, som medför utgifter även under följande budgetår. Regeringen får även i övrigt ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande. Budgetlagen innehåller även bestämmelser om effektivitet och resultat samt om finansiering av investeringar. Enligt dessa ska bl.a. hög effektivitet och god hushållning eftersträvas i statens verksamhet. Av lagen framgår vidare att regeringen ska lämna en årsredovisning för staten till , som ska innehålla resultat- och balansräkningar, en finansieringsanalys samt en redovisning av det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. 3.3.4Fördelningen av bestämmelserna mellan olika författningar På finansmaktens område finns således bestämmelser i och RO samt i andra lagar och i förordningar. På sedvanligt sätt ges i lag, företrädesvis budgetlagen, preciseringar och kompletteringar till RF:s och RO:s översiktliga och kortfattade bestämmelser om statsbudgeten. I en lång rad förordningar ger regeringen närmare föreskrifter för beredningen och genomförandet av statsbudgeten samt för redovisningen av dess utfall (se t.ex. bokförings- förordningen (1979:1212) och förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag). I sitt betänkande över propositionen med förslag till lag om statsbudgeten tog upp frågan om inte vissa av förslagets bestämmelser borde tas in i RO. Med hänsyn till den korta tid som stod till buds innan lagen skulle träda i kraft, och då konsekvenserna av de aktuella förändringarna kunde vara svåra överblicka, avstod dock utskottet från att lämna något förslag. I stället föreslog att skulle göra ett tillkännagivande till talmanskonferensen om att budgetbestämmel- sernas placering borde utredas (bet. 1996/97:KU3 s. 10). Utskottet ansåg vidare att det kunde diskuteras om inte – åtminstone – en hänvisning till budgetlagen borde införas i 9 kap. RF. Ut- skottet påpekade att en motsvarande hänvisning angående riksdagsval fanns i 3 kap. RF. Utskottet föreslog också att en hänvisningsbestämmelse omgående skulle föras in i en tilläggs- bestämmelse till RO, vilket också skedde. I sammanhanget bör framhållas att beträffande de olika villkor för anslagen som uppställdes i budgetlagen uttalade att dessa inte innebar någon begränsning av möjligheter att enligt RF Rapport från en referensgrupp besluta om ytterligare villkor för medelsanvändningen (a. bet. s. 17). Frågan om bestämmelsernas placering behandlades senare av , som dock avstod från att lämna några förslag eftersom det i då pågick ett utvecklingsarbete som syftade till att förbättra den ekonomiska styrningen i staten, och vid vilket flera av de aktuella bestämmelserna i budgetlagen kunde komma att beröras. Med anledning av kommitténs bedömning föreslog att skulle göra ett tillkännagivande till regeringen att den under utvecklingsarbetet skulle överväga frågan om bestämmelsernas placering i budgetlagen eller RO. beslutade i enlighet med utskottets hemställan (bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274). Regeringen redovisade sin bedömning i skrivelsen Årsredovisning för staten 2004 (skr. 2004/05:101). Regeringen konstaterade därvid bl.a. följande. I praktiskt taget alla länder regleras den offentliga finansmakten i konstitutionen, i en arbetsordning för parlamentet och i en budgetlag. Även om fördelningen av bestämmelserna mellan dessa olika författningar varierar innehåller budgetlagarna alltid regler som i viss grad avgör förutsättningarna för parlamentens arbete. En budgetlags syfte är just att närmare precisera befogenhetsfördelningen på finansmaktens område mellan parlamentet och regeringen. Det blir därmed i praktiken ofrånkomligt att en sådan lag alltid måste innehålla bestämmelser som riktar sig mot såväl den lagstiftande som den verkställande makten. Vissa regler på finansmaktens område har egentligen sin naturliga placering i budgetlagen, men har återfunnits i RO då det före budgetlagens tillkomst saknats annan lagstiftning på området. Det framstår inte som naturligt att regeringen ska vara hänvisad till RO för att få klarhet i vilka viktigare befogenheter och skyldigheter den har på finansmaktens område, något som skulle bli följden om viktiga bestämmelser i budgetlagen fogades in i RO. Budgetlagen utgör vidare grundvalen för den stora mängd ekonomiadministrativa förordningar som styr myndigheternas handlande. Om viktiga bestämmelser i budgetlagen i stället placerades i RO skulle regeringen kanske behöva meddela ekonomiadministrativa förordningar som verkställighetsföreskrifter till RO, vilket framstår som mindre lämpligt. I skrivelsen betonades också att 2002 beslutat att i 9 kap. 11 § RF föra in en bestämmelse om att ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten fanns i RO och särskild lag. var just en sådan bestämmelse som förordat skulle föras in i RF. Genom denna bestämmelse kunde sägas ha bekräftat att dess befogenheter och skyldigheter kunde regleras inte bara i RO utan även i annan lag, t.ex. budgetlagen. Regeringen ansåg därmed att det påtalade formella problemet om vissa bestämmelsers placering i RO eller budgetlagen numera var av mindre betydelse. Mot denna bakgrund gjorde regeringen bedömningen att ytterligare åtgärder med anledning av tillkännagivande inte behövdes. Såväl som finansutskottet anslöt sig till regeringens bedömning i fråga om behovet av ytterligare åtgärder (bet. 2004/05:FiU28). I takt med att omfattningen av myndigheters verksamhet växt har det stått alltmer klart att de budgetrelaterade befogenheterna och skyldigheterna för dessa myndigheter behövt klarläggas. En arbetsgrupp anpassade därför budgetlagens bestämmelser så att de kunde tillämpas av riksdags- förvaltningen, ombudsmän och . Lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och trädde därefter i kraft , dvs. En anpassning gjordes i detta sammanhang även av lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen). 3.4Uttalanden om kapitlet i doktrinen Finansmaktens reglering har inte varit föremål för någon större debatt i doktrinen sedan grundlagsreformen . I flera av kommentarerna på området konstateras endast att regleringen i kapitlet är anmärkningsvärt översiktlig och kortfattad (se t.ex. Nergelius; Svensk statsrätt; 2006; s. 101). har för egen del gjort bedömningen att kapitlet knappast ens 1974 fyllde måttet som en beskrivning av de rådande förhållandena. Han anser dock att indelningen av bestämmelserna i normhierarkin i stort sett är ändamålsenlig, även om detaljer kan diskuteras. Rapport från en referensgrupp honom saknas det emellertid skäl som talar mot att ge bestämmelserna om statsbudgeten en detaljerad grundlagsreglering. Han ser därvid inte att det finns ett större behov av flexibla regler inom detta område än inom andra grundlagsområden (Sterzel; Finansmakten – i konstitutionens centrum och periferi; i m.fl. (utg.); Konstitutionell demokrati; 2004; s. 94 och 116). När det gäller den budgetpolitiska debatten har docenten i statskunskap gjort bedömningen att en tydlig skillnad kan ses vid en jämförelse av det politiska debattläget 1972–73 och . Vid tillkomsten av RF betonade de flesta partierna viktiga roll i budgetprocessen och dess möjlighet att bedriva en effektiv politik innebärande stats- intervention. kretsade i stället diskussionerna kring vilka konstitutionella begränsningar som skulle omgärda arbete (; författning efter EU-anslutningen; 2000; s. 254). Enligt har fokus för den politiska debatten numera flyttats från frågorna om utgiftstak och rambeslut till den korta tid som en nytillträdd regeringen har på sig att lämna en budgetproposition och därefter få denna godkänd av (; Finansmakten; i Svensk författningspolitik; 2008; s. 248 f.). 3.5Andra länders reglering på finansmaktens område I de flesta länders konstitution finns bestämmelser om parlamentets och regeringens befogenheter på finansmaktens område. utvecklas dessa bestämmelser närmare i budgetlagar. Det är också vanligt att arbetsordningen för parlamentet föreskriver en särskild berednings- och beslutsordning för statsbudgeten. De frågor som behandlas, samt bestämmelsernas utformning och deras fördelning mellan konstitutionen, arbetsordningen för parlamentet och budgetlagen, varierar av förklarliga skäl starkt mellan länderna. Nationella lagstiftnings- traditioner och historiska erfarenheter gjorda , för att inte säga århundraden, påverkar självfallet utformningen av lagstiftningen. Det är inte ovanligt att förändringar i konstitutionerna och budgetlagarna har ett nära samband med omvälvande händelser i respektive nations historia. reglering på området kan således inte tas till direkt utgångspunkt för ett annat lands lagstiftning. Däremot erbjuder de olika ländernas regleringar skilda perspektiv på hur ett regelverk om finansmakten kan utformas. I de följande avsnitten ges en kort redogörelse för innehållet i några av de europeiska ländernas bestämmelser på finansmaktens område.1 Först kan dock följande sägas om den övergripande bild som framträder vid en genomgång av ländernas regleringar. De flesta konstitutionerna innehåller bestämmelser om vilket organ som beslutar om budgeten samt om regeringens skyldighet att redovisa genomförandet av budgeten och om hur den efterföljande granskningen ska gå till. Samtliga konstitutioner synes utgå från att budgeten beslutas i taget. Bland de mera vanligt förekommande bestämmelserna kan vidare nämnas föreskrifter om när budgetförslaget ska lämnas samt om det närmare beslutsförfarandet och vad som ska gälla för det fall någon budget inte kan beslutas innan det nya budgetåret börjar. När det gäller den sist nämnda situationen innebär regleringen vanligtvis att den tidigare budgeten ska fortsätta att gälla. Det är dock inte ovanligt att situationen regleras genom att regeringens förslag blir temporärt gällande. Ofta innehåller grundlagarna även bestämmelser om verksamheten vid myndigheter motsvarande vår riksrevision och riksbank. 3.5.1Länder med begränsad grundlagsreglering I många länder är bestämmelserna i grundlagen på finansmaktens område mycket kortfattade. Ett exempel på detta utgör den norska grundlagen. I denna föreskrivs att det tillkommer att pålägga skatter och avgifter samt att besluta om statsutgifterna. Den norska grundlagen kompletteras med ett kort bevilgnings- reglemente som i 15 paragrafer lägger fast de budgetprinciper som gäller för beslut om och för genomförandet av budgeten. Även den danska grundlagen är kortfattad i nu aktuellt avseende. I tre korta paragrafer regleras bl.a. när budgetförslaget ska lämnas, kravet på att samtliga utgifter måste grunda sig på beslut av och tidpunkten när en redovisning av den 1 För en mer utförlig jämförelse mellan olika länders reglering av budgetprocessen, se The Legal Framework for : An International Comparison (on Budgeting, Volume 4, Number 3). Rapport från en referensgrupp genomförda budgeten ska lämnas till . Det kan vidare konstateras att inte har någon budgetlag. Den franska konstitutionen innehåller en mycket kortfattad reglering av statsbudgeten. Egentligen är det endast en artikel som direkt berör budgeten. I denna föreskrivs att parlamentet ska hantera budgetförslag på det sätt som anges i en särskild slags lag, loi organique. En sådan lag har en särställning mellan konstitutionen och vanlig lag och riktar sig till såväl parlamentet som regeringen. Dessutom föreskrivs i konstitutionen att regeringen får genomföra sitt budgetförslag om inte parlamentet har fattat ett beslut om budgeten. Detta är en regel som härstammar från övergången mellan den fjärde och femte republiken 1958. antogs en väsentligt omarbetad budgetlag som innebär en omfattande modernisering av det franska budgetsystemet. Lagen, som omfattar 68 artiklar, reglerar tekniska frågor, exempelvis om hur budgeten ska ställas upp. Vidare föreskrivs att den andra och mer detaljerade delen av budgetförslaget inte får behandlas av parlamentet innan den första, sammanfattande delen har antagits. utgör ett annat exempel på ett land med en begränsad grundlagsreglering på finansmaktens område. I dess konstitution anges i en enda artikel att parlamentet ska godkänna statsbudgeten och dess genomförande. Denna bestämmelse kompletteras dock av en omfattande budgetlag. I parlamentet behandlas även ett förslag från regeringen till en kompletterande s.k. fiscal responsibility act, vars syfte är att främja budgetdisciplin och långsiktigt hållbara statsfinanser. I lagförslaget anges bl.a. att utgifter motsvarande den tidigare budgeten, med vissa tillägg, får tillåtas om en budget inte antagits före budgetårets början. Även den slovenska konstitutionen innehåller en förhållandevis sparsam reglering på området. Beträffande budgetprocessen sägs endast att staten genom lag tar ut skatter och avgifter för att finansiera sin verksamhet samt att samtliga inkomster och utgifter ska tas upp i budgeten. Vidare föreskrivs att om någon budget inte har antagits får medel betalas ut i överensstämmelse med föregående års budget. Den kortfattade grundlagsregleringen kompletteras av en utförlig budgetlag. 3.5.2Länder med en mer omfattande grundlagsreglering Inledningsvis bör förhållandena i beröras (se närmare bilaga 4). I den omarbetade finska grundlagen, som trädde i kraft , behandlas frågor om statens budget m.m. i 7 kap., som getts rubriken . Omfattningen och inriktningen av regleringen överensstämmer förhållandevis väl med de bestämmelser som ingår i 9 kap. RF. Frågor om skatt behandlas dock i stort på det sätt som den svenska föreslog (se avsnitt 6.1). När det gäller handläggningen i kan noteras att det föreskrivs att statsbudgeten efter behandling i finansutskottet ska godkännas i en enda omröstning. Om statsbudgeten inte har publicerats före finansårets början behandlas regeringens budgetproposition tillfälligt som budget på det sätt som bestämmer. I grundlagen finns vidare vissa bestämmelser om de anslag som kan tas upp i budgeten. I syfte att upprätthålla budgetens enhet och fullständighet krävs två tredjedels majoritet för att inrätta en statlig fond utanför statsbudgeten. Avslutningsvis finns bestämmelser om revision av statsfinanserna och om landets centralbank. har även en relativt omfattande budgetlag, i vilken bl.a. förläggningen av budgetåret regleras. En av de mer omfattande lagregleringarna på finansmaktens område finns i . Bestämmelserna i grundlagen avser visserligen till stor del befogenhetsfördelningen mellan staten och delstaterna. Sju av artiklarna är dock direkt kopplade till budgetprocessen. I dessa anges att budgeten ska vara fullständig samt omfatta samtliga inkomster och utgifter. Budgetperioden är och bruttoprincipen ska tillämpas, låt vara med vissa undantag. Om en budget inte har beslutats före budgetperiodens början bemyndigas regeringen att verkställa de utbetalningar som följer av bl.a. lagar och avtal. I grundlagen anges vidare de begränsningar som finns beträffande förbundsdagens möjligheter att med lagändringar öka utgifterna eller minska inkomsterna.