sou · GXB325 · 2009-03-09 00:00:00 — skickade SCB ut en enkätundersökning till uppgiftslämnarna i kommunerna med syfte att få synpunkter på hur en tidigareläggning av statistiken skulle kunna åstadkommas. Svaren från denna undersökning visade att uppgiftslämnarna anser att verksamhetsindelningen var särskilt svår att fördela ekonomiska uppgifter på. Den utgör också ett reellt hinder för att lämna in statistiken inom utsatt tid. Uppgifter i kommunernas ekonomi- system är inte fördelade på den verksamhetsnivå som SCB efter- frågar och de måste således räknas om och fördelas ut av uppgifts- lämnaren. Detta görs på olika sätt ute i kommunerna och det är svårt att närmare bedöma vilken tillförlitlighet som uppnås. Det finns en tveksamhet till kvaliteten i RS redan i uppgiftslämnarledet. Detta är naturligtvis problematiskt för användarnas tilltro till statistiken samt för den vidare användningen av den. Många uppgiftslämnare kommenterade också att den begärda verksamhetsindelningen inte heller på ett korrekt sätt speglar hur kommunen är organiserad vilket gör fördelningarna ännu svårare. Det är därför inte förvånande att de socialchefer och skolchefer som svarat på utredningens nyttoenkät även de ansåg att statistiken endast delvis speglar verkligheten. Det existerar också olika verkligheter praktiskt taget i varje kommun eftersom kommunerna har rätt att bestämma hur de ska organisera sina verksamheter. De mätfel som uppkommer är svårbedömda. Utan att göra särskilda studier tillsammans med några utvalda kommuner är det inte möjligt att närmare kvantifiera dessa. På SCB finns erfarenhet av att utföra s.k. kognitiva studier med uppgiftslämnare för att upp- täcka fel i förståelse av en blankett och andra fel som kan hänföras till uppgiftslämnandet. Studier av det här slaget genomförs med observation av, och fördjupningsfrågor till, uppgiftslämnaren. Sådana intervjuer kan ge värdefull information som kan leda till förbättringar av mätinstrumentet för att undvika mätfel. granskas RS utifrån inbyggda kontroller som finns i Excel-arket. Dessa kontroller bygger på sambands- och differens- kontroller mellan de olika avdelningarna i blanketten. Gransk- ningen utgår även ifrån de nyckeltal som redovisas i VKV. Om andra nyckeltal eller uppgifter väljs ut för jämförelser som inte följer denna struktur, så kan det finnas kvalitetsbrister eftersom granskningen inte sker på denna nivå. Behovet av bättre aktualitet med RS har lyfts fram som ett angeläget kvalitetsområde i olika sammanhang bl.a. i Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken.1 SCB har fått extra anslagsmedel för att bl.a. driva projektet kommunernas finanser. Projektet har kunnat uppvisa en del positiva resultat vad gäller inlämningstider för RS-blanketten och publicering av uppgifter från insamlingen, om jämförelse sker bakåt i tiden. Projektet har lagt fram förslag till en handlingsplan för det framtida arbetet i frågan. SCB avser att bl.a. 1 Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:118). arbeta mer aktivt med storstadskommunerna, , och . har storstadskommunerna kommit in med sitt RS till SCB så pass sent att en tillfredsställande granskning inte hunnits med vilket leder till bearbetningsfel. Detta är särskilt allvarligt då kvarstående fel och därmed tillförlitligheten påverkas såväl för de enskilda kommunerna som för rikstotalen eftersom dessa kommuner storleksmässigt är så betydande. Som tidigare framhållits i föregående avsnitt om tillförlitlighet utgör också mätsvårigheter ett reellt hinder för att lämna in statistiken inom utsatt tid. 4.2.4 Jämförbarhet och samanvändbarhet En fullständig jämförbarhet och mellan grupper kräver att uppgiftslämnare i olika kommuner redovisar på samma sätt. Vissa kända svårigheter finns, förutom de som tidigare nämnts om fördelning av kostnader på olika verksamheter. Ett sådant exempel avser kapital- och lokalkostnader eftersom det i Lagen om kom- munal redovisning inte finns några klara regler för hur de skall beräknas. Ett annat exempel är att kommunerna har olika redovis- ningsprinciper gällande fördelning av gemensamma kostnader samt vid redovisning av interna poster. För att kommuner och andra statistikanvändare ska kunna följa upp sin verksamhet på ett bra sätt samt även jämföra sig med andra kommuner med hjälp av nyckeltal krävs att det finns konsistens i definitioner och mättidpunkter mellan verksamhetsstatistik och ekonomisk statistik, något som det finns brister med . 4.2.5 Tillgänglighet och förståelighet finns en mycket detaljerad publicering av statistik över kommunernas ekonomi. All ekonomisk statistik avseende enskilda kommuner är offentligt material. Mycket finns tillgängligt helt gratis i olika databaser, t.ex. Statistikdatabasen på SCB, , , WebOr som finns på SKL, Kommundatabasen () som drivs av Rådet för främjande av kommunala analyser, m.fl. Statistikanvändare har också möjlighet att ta del av hela RS, för varje enskild kommun, eftersom detta finns tillgängligt för beställning via en fil från SCB. Även Kommun-Bas och RS-hand- böckerna finns lättillgängliga för att öka förståeligheten av stati- stiken. Den stora tillgängligheten av RS främjar användningen av statistik för analyser av kommunernas ekonomi. Sammanfattningsvis kan man säga att det innehållsmässigt finns en stor detaljrikedom i RS vilket tillsammans med bra tillgänglighet ger möjligheter till omfattande analyser för statistikanvändarna. Tillförlitligheten har blivit bättre , dock finns det mät- svårigheter i vissa delar av RS som ger en osäkerhet i användningen av dessa delar. Aktualiteten har blivit bättre men det kvarstår problem för många kommuner att lämna uppgifter inom utsatt tid vilket också påverkar den vidare användningen. Aktua- liteten påverkas av den stora omfattningen och komplexiteten i undersökningen och sannolikt också av de mätsvårigheter som finns i delar av RS. Jämförbarheten och samanvändbarheten påverkas också negativt av mätsvårigheterna eftersom uppgifterna tas fram och definieras på olika sätt av uppgiftslämnarna. 5 Ett renodlat och tydligare RS I detta avsnitt beskriver vi hur RS skulle kunna renodlas samt också göras tydligare. Åtgärder som presenteras i detta avsnitt är för- modligen enklare att införa och ligger närmare till hands än de åtgärder som följer i avsnitt 6 där en förändrad metodansats diskuteras. Renodlingarna och förtydligandena syftar naturligtvis också på att förbättra tillförlitligheten i RS. 5.1En förändrad helhetsstruktur utifrån NR:s behov RS består av en rad olika delar. Driftredovisning, specificering av driftredovisning, investeringsredovisning, resultaträkning, finan- sieringsanalys, balansräkning, externa utgifter och inkomster samt avdelningarna för pedagogisk verksamhet respektive vård och omsorg. RS är en komplex enkät där sambanden mellan delarna inte alltid är helt klara. NR har mycket starka krav på konsistens mellan delarna i enkäten eftersom delarna används till olika beräkningar. Ett exempel på det är den EDP-rapportering2 som 2 Excessive Deficit Procedure (EDP) är en rapportering som sker till EU (Council Regulation (EC) No 3605/93). Syftet med den rapporteringen är att bedöma om uppfyller de s.k. konvergenskriterierna enligt Maastrichtöverenskommelsen. utförs av NR där både resultaträkningen och externa inkomster och utgifter används. I rapporteringen jämförs årets resultat i resultaträkningen med det finansiella sparandet, som bygger på externa inkomster och utgifter. Om inte grundmaterialet i RS stämmer så är det mycket svårt att förklara skillnaderna. Det finns granskningskontroller som ska säkerställa att delarna stämmer med varandra. Problemet med kontrollerna är bl.a. att de bygger på finansieringsanalysen, som är svår både för kommuner och använ- dare. Eftersom det endast finns en rekommendation kring finan- sieringsanalysens uppbyggnad medför det att det är svårt att begära in en standardiserad finansieringsanalys. De som arbetar med NR upplever att det finns risk att kommuner justerar uppgifterna i finansieringsanalysen för att på det sättet klara av gransknings- kontrollerna. NR behöver inte finansieringsanalysen i sin helhet utan efterfrågar bara ett fåtal variabler från den. Dessa uppgifter skulle kunna flyttas till andra delar i enkäten alternativt fungera som självständiga frågor. Ett annat problem med konsistensen i RS är att NR efterfrågar periodiserade uppgifter dvs. kostnader och intäkter som tillhör mättidpunkten, vilket inte är samma sak som betalningsströmmar. Det kan föreligga missförstånd kring detta eftersom begreppet utgifter används i externa utgifter. För att underlätta konsistensen i enkäten föreslås att enkäten byggs upp med utgångspunkt från resultaträkningen dvs. att resultat- räkningen är ramen för vad som ska fördelas och specificeras ytter- ligare. Fördelen med den ansatsen är att enkäten förhoppningsvis får en enklare struktur och att finansieringsanalysen kan tas bort. RS skulle då bestå av två delar. Den första delen skulle bestå av resultaträkning och balansräkning samt specifikationer till dessa. Specifikationerna skulle vara kopplade till Kommun-Bas, konto- planen för kommunernas externa redovisning. Den första delen skulle vara ganska enkel att ta fram för kommunerna via rapport- uttag, förutsatt att Kommun-Bas används. Den andra delen av RS skulle innehålla ekonomiska data fördelade på verksamhet eller motpart samt de uppgifter som efterfrågas i pedagogiska samt vård- och omsorgsavdelningarna. Det är viktigt att den andra delen är kopplad till resultaträkningen, så att de båda delarna hänger ihop. Att dela upp enkäten i två delar möjliggör två olika insändnings- datum om så önskas. Den första delen borde vara enklare att fylla i och skulle kunna skickas in tidigare. Den skulle innehålla till- räckligt med uppgifter för att kunna räkna fram ett preliminärt finansiellt sparande och konsumtionsutgifter i NR. Principskiss över de olika delarna i RS Innehåll del 1: Resultaträkning (kommun och koncern) Balansräkning (kommun och koncern) Specificering av verksamhetens intäkter Specificering av verksamhetens kostnader Utjämningssystemet och generella statliga bidrag (avgifter och bidrag) Specificering av finansiella intäkter Specificering av finansiella kostnader Innehåll del 2: Utseendet på resultaträkningen skulle i stort se ut som , med undantag för att vissa däravposter, t.ex. förändring av pensions- avsättningen, flyttas över till specifikationerna istället (se bilaga 1)3. Resultaträkningen ska så långt som möjligt se ut som kommuner- nas egen och den ska utgöra ramen för vad som sedan ska spe- cificeras ytterligare. I NR används inte koncernuppgifter, men för jämförelseperspektivet måste dessa uppgifter samlas in även i fortsättningen. 3 Den bilaga som texten refererar till finns inte med här av utrymmesskäl. Textens sak- innehåll framgår likväl, och för den fortsatta hanteringen hänvisas till rapportens författare för att ta del av bilagan ifråga. Balansräkningen skulle se ut som i dagens RS. Här krävs dock ett samarbete med finansräkenskaperna på SCB för att säkerställa att deras behov täcks. För koncernen föreslås en minskning av uppgifter som kommunerna behöver fylla i. Koncernens uppgifter används enbart för jämförelseperspektivet och där används främst summarader, därför skulle 24 celler kunna tas bort i balans- räkningen för koncernen. I RS ingår ett antal komplette- ringsuppgifter till balansavräkningsavsnittet. Dessa uppgifter borde genomgå en översyn i syfte att ta bort uppgifter om ingen använd- ning eller kund finns. Specifikationen över verksamhetens intäkter skulle innehålla delar av det som efterfrågas i externa inkomster . När det gäller raderna i externa inkomster som avser försäljning av tillgångar är förslaget att de flyttas till investeringsredovisningen. I övrigt ser vi att raden för förrättnings- och granskningsavgifter kan tas bort. Specifikationen över verksamhetens kostnader skulle omfatta delar av det som efterfrågas i externa utgifter . Det finns några uppgifter som eventuellt skulle kunna tas bort t.ex. bränsle, energi och vatten, livsmedel, kontorsmateriel, transporter, självrisker. Innan några uppgifter tas bort bör diskussion ske i samrådsgruppen för finansstatistik. Det bör också ske en översyn över de modeller som används för att ta fram produktgrupper i NR- beräkningarna så att inte uppgifter tas bort som sedan visar sig vara användbara. Både för specifikationen av verksamhetens intäkter och kostnader skulle en översyn kunna göras över vilka variabler som behövs alternativt intermittent. För produktgrupps- beräkningarna kan det tänkas att detaljeringsgraden borde vara finare i dessa specifikationer men att uppgifterna inte nödvändigt- vis måste efterfrågas . Ett annat alternativ vore att använda sig av ett urval av kommuner till dessa specifikationer. Precis som för verksamhetens intäkter skulle de rader som avser kostnader för investeringar tas bort och flyttas till investeringsredovisningen. Specifikationen om skatteintäkter och utjämningssystem är uppgifter som förprintas . Förslaget innebär således bara att de förprintas i en separat specifikation istället för som under externa inkomster och utgifter. Specifikationen av finansiella intäkter och kostnader skulle innehålla uppgifter från externa inkomster och utgifter samt resultaträkningen och de skulle specificeras per kontogrupp utifrån NR:s krav. Extraordinära in- täkter och kostnader specificeras direkt i resultaträkningen i form av däravposter, men dessa skulle också kunna efterfrågas i speci- fikationer. Förslaget till den andra delen i RS är inte lika konkret som till den första delen. Denna del är mer komplex såtillvida att vi inte på samma sätt kan stödja oss på Kommun-Bas. RS behöver dessutom en metodutveckling avseende driftredovisningen (se avsnitt 6) samt en genomgång av innehållet i avdelningarna pedagogisk verksamhet och vård och omsorgs kontra driftredovisningen, om SCB tar över helhetsansvaret. När det gäller driftredovisningen så är NR:s önskemål att antalet verksamheter är kvar. Det finns enstaka verksamheter inom t.ex. block 2 som skulle kunna slås ihop. NR har krav på sig att beräkna konsumtionen och dess delar per ändamål enligt nu gällande EU-direktiv och som underlag används driftredovis- ningen. Varje verksamhetsområde i driftredovisningen är klassat till ett eller flera ändamål. Flera verksamheter kan vara kopplade till samma ändamål, men eftersom NR också har krav på sig att beräkna volymmått på detaljerad nivå så är det inte helt enkelt att slå ihop verksamheter. Om det finns rader som borde modifieras på grund av att verksamheten/förutsättningarna har ändrats ute i kommunerna bör en diskussion tas tillsammans med företrädare för om hur detta kan lösas på bästa sätt. När det gäller kolumner i driftredovisningen så kan eventuellt en förenkling göras avseende kostnader, men inte för intäkterna. Motpartsredovisning behövs för NR-beräkningar för att t.ex. ta fram sociala naturaförmåner och ekonomiska flöden mellan sek- torer. Det är dock inte säkert att uppgifterna behövs på den detaljeringsnivå som redovisas . NR använder motparts- redovisningen från specifikationen av driftredovisningen samt från avdelningen pedagogisk verksamhet. Om kommunerna inte själva har användning av motpartsredovisning så kan man misstänka att kvaliteten är mindre bra. Därför är NR:s förslag att motpartsredo- visningen ses över och om möjligt förenklas utifrån NR:s krav. Metodstudier borde göras över en längre tidsperiod för att se över detaljeringsgraden alternativt om ett urval kan användas. Investeringsredovisningen ska som fördelas på verk- samheter. Här behövs en ämnesmässig genomgång över vilka investeringsbegrepp som ska användas. Vi har problem med helhetsstrukturen för att RS blandar investeringsuppgifter med driftredovisning i externa utgifter och inkomster. Principen borde vara att renodla begreppen så att verksamhetens intäkter och kostnader inte innehåller investeringsbegrepp. Detta låter sig inte genomföras utan en översyn, då det finns konton som husbyggnadsentreprenader och anläggningsarbeten samt krav från NR på att redovisa inventarier med en livslängd , som ytterligare komplicerar bilden. Dessutom måste översynen ta hänsyn till kommunernas produktion i egen regi samt deras exploa- teringsredovisning. Översynen skulle kunna innebära att vissa konton i Kommun-Bas tas bort eller ändrar innebörd. Därför bör översynen ske i nära samarbete med kontoplanegruppen, vars del- tagare diskuterar sådana nyheter inom redovisningsområdet som kräver nya konton i Kommun-Bas. Gruppen består av representan- ter från SCB, SKL och ett antal kommuner och landsting. När det gäller uppgifterna i avdelningarna vård och omsorg samt pedagogisk verksamhet så ser NR att de flesta uppgifterna behövs men att en anpassning till enkäten i sin helhet bör göras avseende struktur och begrepp vilket skulle underlätta användningen av uppgifterna. Avdelningen om kommunägda företag, som redovisas i RS innehåller en inventering av kommunägda företag i kommunerna. Dessa uppgifter efterfrågas av användare, men det bör prövas om det är det bästa sättet att samla in dessa uppgifter på. 5.2En förändrad helhetsstruktur till följd av utredningens förslag Uppgifter i vård och omsorg samt pedagogiska avdelningarna samlar SCB in åt andra statistikansvariga myndigheter, och . finns olika strukturer i de olika avdelningarna som snarare speglar själva statistikansvaret i stället för att optimera helhetsstrukturen. när ansvaret är för- delat mellan myndigheterna är avdelningarna olika uppbyggda: med avseende på kolumner och rader, kalkylmässigt med blandade ansatser (vad gäller specificering av uppgifter uppifrån och ned, eller nedifrån och upp), med avseende på detaljeringsgrad på efterfrågade uppgifter, med avseende på kostnadsdefinitioner och andra begrepp, med avseende på granskningen. Hela undersökningen skulle kunna göras mer logisk och samman- hållen strukturmässigt, utan att jämförelseperspektivet gick för- lorat. Det skulle vara värt att pröva om olika avdelningar som har varit uppdelade mellan olika statistikansvariga myndig- heter skulle kunna integreras med varandra. SCB anser alltså att utredningens förslag att ett helhetsansvar ges till SCB för den ekonomiska statistiken för kommunsektorn främjar ett renodlat och tydligare RS i fler avseenden. Ett arbete med en förändrad struktur skulle göras i samråd med , och . Vidare vad det gäller innehållet i RS föreslår SCB att det görs en kartläggning av övriga användarönskemål om statistiken innan RS förändras. Här bör även en kartläggning ske av den verksamhets- statistik som kopplas till den ekonomiska statistiken med avseende på konsistens i definitioner och mättidpunkter. Detta arbete skulle kunna samordnas av SCB och bör genomföras . 5.3Tydligare vägledning för verksamhetsindelad statistik i RS trycks tre handböcker för att ge uppgiftslämnarna i kommunerna en vägledning vid ifyllandet av RS. Upplägget med handböcker följer i stort strukturen på statistikansvaret samt även till viss del hur uppgiftslämnandet sker i många kommuner med olika kontaktpersoner för de olika blankettavdelningarna, centralt i kommunen respektive ute på förvaltningarna. har byggts upp av de tre statistikansvariga myndigheterna (SCB, och ). Där finns kopplingar till kontoplanen, Kommun-Bas, vad det gäller kontoslag samt till den internationella standarden för klassificering av offentliga verksam- heter, Classification of the Functions of Government (Cofog). Denna klassificering styr också NR-beräkningarna. Det är denna indelning i verksamheter som kommunerna upplever är svår att fördela kostnader på. SCB får också en hel del frågor under insam- lingsperioden från uppgiftslämnarna om hur verksamheter ska redovisas där en tydlig instruktion saknas. kan för- bättras i detta avseende. SCB föreslår att det tillsammans med SKL och i samråd med övriga statistikansvariga myndigheter arbetas fram en exempel- samling liknande det som finns för landstingens RS. Produktion av landstingens RS har gjorts av SKL (tidigare ), till skillnad mot kommunernas RS som har gjorts på SCB. Konsekvenserna är att anvisningarna för de två undersökningarna har utvecklats på olika sätt. I båda fallen har NR:s krav beaktats men uppläggen och utseendena är helt olika. En översyn behöver därför göras av båda uppsättningarna med syfte att samordna, harmonisera strukturen och därigenom ge tydligare vägledning till både kommuner och landsting för rapportering enligt sina respektive räkenskapssammandrag. SCB vill också väcka förslag om att SKL leder ett arbete med att se över den nuvarande verksamhetsindelningen och göra ändringar vid behov. Den nuvarande verksamhetsindelningen har gällt sedan nuvarande RS tillämpades (1995) och SCB bedömer att det skulle vara en fördel för statistikens kvalitet i fler avseenden med en aktualisering bl.a. i driftredovisningen, där kostnader delas upp per verksamhet. SCB får många förfrågningar från kommunerna angående olika verksamheter som inte passar in i nuvarande indel- ning. Exempel på detta är en verksamhet som i en del kommuner kallas lärcentrum, där erbjuds studie- och yrkesvägledning, möjlig- het till validering av utländska meriter samt olika kurser, de flesta på distans hos externa utbildningsanordnare. Det kan vara studier i t.ex. komvux, Kvalificerad yrkesutbildning eller universitetsstudier. Kommunerna erbjuder också de studerande lokaler att vistas i och tillgång till lärare i olika ämnen, vilka inte är knutna till en viss utbildningsanordnare, utan är anställda av kommunen. Denna typ av utbildningsverksamhet är mycket svår att få in i räkenskaps- sammandragets verksamhetsindelning. Det är viktigt att olika intressenter, inklusive SCB, medverkar i en eventuell översyn av den nuvarande verksamhetsindelningen då kopplingar till den officiella statistiken är viktiga att beakta, exempelvis kopplingar till den tidigare nämnda internationella standarden, Cofog, för nationalräkenskapernas räkning. Kommuner använder sig av olika modeller och följer olika rutiner för att fördela kostnader på de efterfrågade verksamheterna. Verksamhetsstatistiken används alltså i flera led i statistiken, dels för att fördela kostnader i uppgiftslämnarledet med hjälp av olika hjälpmedel och dels inom den nya metoden för fastprisberäkning av offentlig konsumtion inom NR. För att få en helhetsbild över den inverkan som verksamhetsuppgifterna får för helheten föreslår SCB att en fullständig metodöversyn görs vad gäller användningen av verksamhetsstatistiken för att beräkna konsumtion dvs. från inlämningen av RS fram till NR-beräkningarna. Detta i syfte att kunna undanröja risk för eventuella kalkyl- och modell- mässiga fel i statistiken. En sådan översyn kan komma att påverka hur SCB instruerar och styr kommunerna att arbeta med drift- redovisningen. 5.4En mer ändamålsenlig granskning granskas RS utifrån kontroller som finns inbyggda i Excel-arket. Uppgiftslämnaren kan redan vid besvarandet av enkäten se kontrollerna genom att felen signaleras direkt. Alla kontroller sammanfattas i en kontrollista och ett kontrollblad som SCB utgår ifrån vid granskning. Granskningen av RS utgår till stor del ifrån de nyckeltal som redovisas i VKV. Om andra nyckeltal eller uppgifter väljs ut för jämförelser som inte följer denna struk- tur kan det finnas kvalitetsbrister eftersom granskningen inte sker på denna nivå. RS behöver genomgå en ordentlig gransknings- översyn där man tar hänsyn till fler syften. Granskningsprocessen i RS kan teoretiskt delas upp i olika moment: En uppgiftslämnargranskning, där uppgiftslämnaren själv kon- trollerar sina uppgifter och ser till att RS är konsistent. En produktionsgranskning som sker vid SCB där utredning sker av de variabler och objekt som flaggas av ett gransknings- program. En outputgranskning av allt material som är insamlat och bearbetat till tabeller o.dyl. för kontroll av att inga stora misstag har gjorts i de tidigare processerna.