sou · GXB313 · 2009-02-18 00:00:00 — Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att följa upp och utvärdera effektiviserings- arbetet inom . Enligt direktivet ska utredaren bland annat följa upp effektiviseringsarbete, identifiera och analysera ytterligare möjligheter till effektiviseringsåtgärder inom förvaltning, personal, IT, administration och övrig verksamhet samt ange förutsättningar för olika effektiviseringsåtgärder och konsekv- enser av dessa. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. numera generaldirektören vid . Överåklagaren vid för- ordnades till ny särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. ämnes- sakkunnige i , som även har biträtt utredningen med underlag, samt rättssakkunnige i . Från ovanstående datum förord- nades som experter generaldirektören vid Arbetsförmedlingen , regionchefen vid , Region och hovrättspresidenten i . förordnades , tidigare chef- ekonom vid Statskontoret, som sekreterare. Departementssekrete- raren förordnades som sekreterare fr.o.m. och chefen för vid i län fr.o.m. . , professor i kriminologi vid har biträtt utredningen med underlag för kapitel 5 Kriminalvården och prognosarbetet. , professor i nationalekonomi och vid har bistått utredningen med analyser i kapitel 8 Inrätta nya och avveckla gamla anläggningar inom ramen för gällande anslag. Vid regeringens sammanträde fick ut- redningen ett tilläggsdirektiv. Tilläggsdirektivet innebar en ändring av uppdraget såtillvida att utredaren i ett delbetänkande ska redovisa effektiviteten i Kriminalvårdens ar- bete med att tillgodose sitt lokalförsörjningsbehov i förhållande till det uppdrag regeringen beslutade om . Det ska också framgå förutsättningar för Kriminalvården att bygga nya och av- veckla gamla enheter inom ramen för tilldelade anslag. överlämnade utredningen sitt första delbetän- kande Uppföljning av Kriminalvårdens effektiviseringsarbete (SOU 2008:71). Utredningen som har antagit namnet Utredningen vårdens effektivitet, överlämnar härmed sitt delbetänkande om Kriminalvårdens lokalförsörjning. Kriminalvårdens ansvar för lokalförsörjningen................ Kriminalvården och rättskedjan.............................................. Antalet häktade och intagna på anstalter................................ Placering av intagna....................................................... 4.7.1 Intaget till anstalterna och utslussning........................ 4.7.2 Anpassning av antalet platser ....................................... Platser i beredskap ........................................................ Kriminalvården och prognosarbetet............................... Samarbete inom rättskedjan ......................................... Det framtida behovet av anstaltsplatser.................................. 5.3.1 Kriminalvårdens prognos ........................... 5.3.2 Analys av Kriminalvårdens prognos ............................ 5.4.1 Kriminalvårdens bedömda behov av platser 5.4.2 Rättskedjans myndigheter ansvariga för de 5.4.3 Regeringen bör besluta om platsantalet....................... Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag angående lokalförsörjningen ........................... 6.2Regeringens uppdrag till Kriminalvården Kriminalvårdens infriande av regeringsbeslutet ........ 6.4.3 Bättre bedömningar och prognoser............................. Fler häktes- och anstaltsplatser ................................... Färre och större .......................................................... 6.4.6 Utbyggnad vid befintliga anläggningar ..................... 6.4.7 Samlokalisering med andra myndigheter .................. Ansvaret för underhållet........................................................ Behov enligt Kriminalvården................................................. 7.5.1 Egna iakttagelser och samtal med Ålder på anstalterna.................................................... Specialfastigheters beräknade underhållsnivå ........... Inrätta nya och avveckla gamla anläggningar inom ramen för gällande anslag 8.2Grunderna för jämförelsen mellan nya och gamla 8.3Skillnad i platskostnader och kostnadseffektivitet i Skillnader i kostnadseffektivitet............................................ Inrättande av s.k. storanstalter .............................................. 8.5.2 Storanstalterna jämförda med befintliga anstalter .... 8.5.3 Kalkyl för att bygga storanstalter och lägga ned Yttrande av utredningens expert, regionchefen vid Kriminalvården, Region , Inga Projektering av nya anläggningar .......................................... Prognos och lokalbehov ............................................. 9.3.5 Långtgående egen projektering innebär 9.3.6Mindre omfattande egen projektering behöver inte innebära att Kriminalvården stängs ute från 9.4 Offentlig upphandling........................................................... 9.4.2 Den nya lagen om offentlig upphandling.................. Anskaffande av lokaler ............................................... 9.4.6 Kriminalvårdens lokalanskaffning och kravet på Konkurrens i upphandlingen ..................................... 9.5Regeringens roll vid anskaffning av 9.5.2Ekonomistyrningsverkets analys av rollfördelningen mellan Kriminalvården och regeringen vid upphandling av nya anstalter............. 9.5.3 Lokalanskaffning och regeringens beslut om 10 Strategisk styrning av Kriminalvårdens lokalförsörjning. Brottstyper och strafftider .................................... DEA-tekniken och resultaten av analyserna............ Kriminalvårdens grundläggande uppdrag är att ansvara för verk- ställigheten av straff i fängelse och frivård samt för verksamheten vid häktena. Målet för verksamheten är att påföljder ska verkställas på ett säkert, humant och effektivt sätt samt att återfallen i brott ska minska. Kriminalvården har inte haft tillräckligt många häktes- och anstaltsplatser för att kunna möta den höga klient- tillströmningen. Det har inneburit stora problem för Kriminal- vårdens möjlighet att fullfölja sitt uppdrag och svåra påfrestningar för Kriminalvårdens ekonomi. De uppmärksammade rymningarna satte också fokus på den eftersatta säkerheten. Det ledde till att nödvändiga, men kostsamma, åtgärder vidtogs. En allmän satsning på säkerhetshöjande åtgärder genomfördes och nya speciella säkerhetsplatser inrättades. För att möta det växande platsbehovet har regeringen tillfört Kriminalvården extra resurser . Trots utbyggnader är antalet platser ändå inte tillräckligt. Kriminalvårdens bedömning är att det behövs ytterligare ca 200 häktesplatser och 1 400 till 2 000 anstaltsplatser . Kriminalvårdens prognos pekar således på ett behov av fler anstaltsplatser än . I detta delbetänkande har utredningen inledningsvis granskat Kriminalvårdens möjligheter att själva påverka behovet av platser vid häkten och i anstalter. Därefter analyseras tillförlitligheten i Kriminalvårdens prognoser och prognosverktyg. Med utgångspunkt från Kriminalvårdens behov av ytterligare platser har regeringen och gett Kriminalvården delvis likalydande uppdrag för den fortsatta lokalförsörjningen. Utredningen har följt upp hur Kriminalvården har uppfyllt dessa uppdrag, dvs. hur utbyggnaden av platser har fortskridit. Att bygga nya anstalter för att kunna tillgodose behovet av nya platser innebär ett långvarigt ekonomiskt åtagande för staten. Kriminalvårdsanläggningarna är speciella och det medför stora kostnader för Kriminalvården att ta sig ur ett gällande hyresavtal . För att kunna bedöma Kriminalvårdens behov av att bygga nya och bygga om befintliga anstalter har utredningen sökt bilda sig en uppfattning om det nuvarande anstaltsbeståndet och dess skick. Utredningen har vidare undersökt förutsättningarna för Kriminal- vården att byta ut gamla, omoderna anläggningar mot nya anstalter inom ramen för sitt anslag. Ett sådan omställning innebär inte med automatik att antalet platser blir fler, men medför en uppgradering av standarden som långsiktigt kan påverka förutsättningarna för en god kriminalvård och en god hushållning med statens resurser. Frågor om kostnader och verksamhetsnytta är viktiga under lokal- anskaffningsprocessen, dvs. under själva förberedelserna inför byggna- tionen av en ny anläggning. Utredningen har granskat projekterings- och upphandlingsfrågor i Kriminalvårdens lokalanskaffningsprocess, särskilt med beaktande av konkurrensfrågor. Frågan om regeringens styrning av Kriminalvårdens lokalförsörjning analyseras också i betänkandet. Utredningen effektivitet har i uppdrag att följa upp och utvärdera effektiviseringsarbetet inom . Ett första delbetänkande, Uppföljning av Kriminalvårdens effektivise- ringsarbete lämnades (SOU 2008:71). Inför detta delbetänkande har utredningen haft i uppdrag att granska effektiviteten i Kriminalvårdens arbete med att tillgodose lokalförsörjningsbehovet i förhållande till det ovan nämnda upp- drag som regeringen gav till Kriminalvården . Utred- ningen ska även bedöma om det finns förutsättningar att bygga nya och avveckla gamla kriminalvårdsanläggningar inom ramen för till- delade anslag. i Kriminalvårdens lokalförsörjning (ESV 2008:04) ska också beaktas. Delbetänkandet ska lämnas till regeringen . Utredningen ska vara avslutad och lämna ett slutbetänkande . Kriminalvården är sista länken i rättskedjan och är därmed beroende av hur övriga myndigheter agerar inom rättskedjan. Mer än 1,3 miljoner polisanmälningar 2007 resulterade i att ca 14 000 personer dömdes till fängelsestraff. Av dem påbörjade 9 800 verk- ställighet i anstalt. Antalet häktade och fängelsedömda varierar både och inom ett och . Kriminalvårdens lokal- försörjning kännetecknas därför av ett kontinuerligt planeringspro- blem. Kriminalvårdens ansvar för lokalförsörjningen Kriminalvården ska fortlöpande anpassa antalet platser inom häktes- och anstaltsorganisationen till behovet. Utredningen har funnit att Kriminalvården i viss mån kan påverka och förbättra beläggningssituationen vid häktena och anstalterna. De dömda som är kvar i häkte bör överföras tidigare till en anstalt. Fler kan verkställa fängelsestraffet genom intensivövervakning med elektr- onisk kontroll, överföring av straffverkställigheten till den dömdes hemland kan öka och anstaltsutslussningen kan utvecklas. Utredningen föreslår att regeringen bör ge Kriminalvården i upp- drag att hålla en beredskap för att inrätta tillfälliga platser . Platsberedskapen bör omfatta av det totala antalet anstalts- platser och av antalet häktesplatser. Regeringen bör dessut- om ge Kriminalvården i uppdrag att kunna öka eller minska det ordinarie platsantalet . Därigenom ökar Kriminalvårdens förmåga att flexibelt anpassa antalet platser. Enligt tar det sex till att bygga en ny krim- inalvårdsanläggning. Den innebär att det är nödvändigt att med hög träffsäkerhet långt i förväg förutse det framtida platsbehovet för att antalet tillgängliga platser ska motsvara behovet. Utredningen visar att det inte är möjligt att med nuvarande metoder göra tillförlitliga långtidsprognoser över hur många som ska tas in vid kriminalvårdsanstalterna eftersom trendbrott inte kan förutses. Det innebär att det inte går att bedöma träffsäkerheten i Kriminalvårdens befintliga prognoser. Utredningen konstaterar att det är statsmakterna som i första hand förfogar över de kriminalpolitiska åtgärderna. Därigenom är det statsmakterna som bäst kan styra den långsiktiga utvecklingen samt möta de trendbrott som påverkar förutsättningarna för Krim- inalvården. Utredningen föreslår därför att regeringen, precis som i flera andra jämförbara länder, bör besluta om det antal platser som ska finnas vid häkten och anstalter eller längre. Utredningen anser att det prognosarbete som har påbörjats i samverkan inom rättskedjan är positivt. Utredningen anser dock att värdet av de prognoser som tas fram i samverkan mellan rättsväsendets myndigheter främst har betydelse för den kortsiktiga planeringen. Kriminalvårdens arbete med att tillgodose regeringens uppdrag om långsiktig lokalförsörjning Regeringen gav i beslut Kriminalvården ett uppdrag avseende den långsiktiga lokalförsörjningen. Med hänsyn till den korta tid som har gått från det att uppdraget gavs är resultaten av regeringens beslut ännu begränsade. Utredningens analys visar att Kriminalvården i stort arbetar i linje med regeringens uppdrag. Bedömningen försvåras dock av att det i vissa hänseenden saknas formella beslut avseende den lång- siktiga utvecklingen. Det nuvarande anstaltsbeståndets skick Kriminalvården hyr sina kriminalvårdsanläggningar. Det är ett vitalt intresse för Kriminalvården att dessa fortlöpande renoveras och underhålls, inte minst då fastighetsägarna finansierar kostnaderna härför genom den hyra som Kriminalvården betalar. Kriminalvården saknar dock ett samlat underlag och kostnadsberäkningar för reno- verings- och underhållsbehoven. Anstaltsbeståndets ålder är relativt hög. Utredningen har besökt ett antal häkten och anstalter. Utredningen har fört diskussioner med företrädare för Kriminalvården och vissa fastighetsägare om anstal- ternas renoverings- och underhållsbehov samt tagit del av vissa scha- blonberäkningar över renoveringsbehoven. Utredningen drar slut- satsen att renoverings- och underhållsbehovet är påtagligt på sina håll. Utredningen föreslår att regeringen ger Kriminalvården i upp- drag att ta fram ett samlat underlag avseende behovet av och kost- naderna för renovering, underhåll och ombyggnation av fastighets- beståndet för att de ska få en acceptabel standard. I uppdraget bör ingå att Kriminalvården ska redovisa en plan för när åtgärderna bör vidtas och hur kostnaderna ska fördelas mellan Kriminalvården och hyresvärdarna. Inrätta nya och avveckla gamla anläggningar inom ramen för gällande anslag Utredningens analyser visar att det finns stora skillnader mellan an- stalterna, även inom samma säkerhetsnivå, avseende kostnaderna per plats och hur kostnadseffektiva de olika anstalterna är. Kostnads- effektiviteten har beräknats med den s.k. DEA-tekniken. Utred- ningen anser att det kan finnas förutsättningar för Kriminalvården att finansiera nya anstalter genom att avveckla befintliga anlägg- ningar. En sådan omställning kräver dock en fördjupad analys. Utredningen har inte funnit stöd för att gamla anstalter är mindre kostnadseffektiva än nya anstalter. Utredningen har inte heller funnit tillräckligt underlag för att stora anstalter p.g.a. skalfördelar är särskilt kostnadseffektiva. Utredningen konstaterar även att Kriminalvårdens underlag för att uppföra de s.k. storanstalterna bör fördjupas. Storanstalterna planeras få upp till 600 platser. Utredningen menar att inrättandet av storanstalter kan medföra att förutsättningarna för att bedriva en god kriminalvård påverkas. Kriminalvården har dock inte analyserat vilka effekter som inrättandet av storanstalter kan leda till. Dess- utom bör Kriminalvårdens kostnadsberäkningar och den förvän- tade kostnadseffektiviteten för storanstalterna preciseras. () har, på uppdrag av regeringen, bl.a. granskat Kriminalvårdens arbete med att projektera för och upp- handla nya kriminalvårdsanläggningar. ESV konstaterade i en rap- port till regeringen bl.a. att Kriminalvården avviker från det nor- mala förfarandet vid projektering av byggnadsanläggningar, genom att den sker helt i Kriminalvårdens egen regi och innan en upp- handling av fastighetsägare har skett. Kriminalvården har uppgett att det saknas tillräcklig kompetens hos andra än myndigheten att projektera för kriminalvårdsanläggningar. Utredningen anser att övervägande nackdelar talar emot att Krim- inalvården ska utföra en så omfattande egen projektering. Kriminal- vården har unika kunskaper om sin verksamhet, men utredningen bedömer dock att det även är möjligt att uppnå fördelar genom en ökad konkurrens. Genom att fullt ut utnyttja bestämmelserna om offentlig upp- handling bedömer utredningen att det är möjligt för Kriminalvården att förbättra konkurrensen även vid upphandlingen av fastighetsägare. ESV anförde i sin rapport att det är nödvändigt att möjliggöra för regeringen att i ett tidigare skede ta ställning till Kriminal- vårdens utbyggnadsplaner. Utredningen anser att det inte är nöd- vändigt att införa en sådan prövningsmöjlighet om regeringen redan i förväg beslutar hur många häktes- och anstaltsplatser som Krimi- nalvården ska tillhandahålla. Inom ramen för regeringens beslut och Kriminalvårdens anslag bör Kriminalvården ha möjlighet att anpassa behovet av nyanskaffning, underhåll och nedläggning av kriminal- vårdsanläggningarna. Strategisk styrning av Kriminalvårdens lokalförsörjning Utredningen föreslår att regeringens styrning av Kriminalvårdens lokalförsörjning ska utökas. Styrningen bör inrymma beslut om antalet häktes- och anstaltsplatser som Kriminalvården ska tillhanda- hålla samt ett uppdrag till Kriminalvården att hålla en viss beredskap för oväntade utökningar. Genom en utökad styrning förbättras möjligheterna att uppnå kostnadseffektivitet i Kriminalvården. Antalet tillgängliga platser bör kunna anpassas efter behovet genom kriminalpolitiska åtgärder, vilket kommer att minska risken för oväntade ekonomiska konsekvenser. Utredningens förslag kommer att ge regeringen en större finansiell kontroll och tydligare definiera Kriminalvårdens respektive reg- eringens ansvar för lokalförsörjningen. Statsmakternas kontroll över kostnaderna för lokalerna kommer att öka. En effektivare upphand- ling kommer också långsiktigt att spara pengar åt staten. effektivitetsgranskningar av Kriminalvården utförda av och Statskontoret (se . Effektivare kriminalvård – en hindersanalys, RRV 1999:27 och Statskontoret, Effektivitetsgranskning av kriminalvården, 2003:20) har visat att det fanns hinder för ett effektivt resursutnyttjande inom . Det gällde bl.a. central styrning, personalanvändning, lokalanvänd- ning, byggprocess och upphandling, information och IT-användning samt samverkan inom rättsväsendet. Mot bakgrund av dessa rapporter påbörjade Kriminalvården en genomlysning av verksamheten i syfte att säkerställa en effektiv organisation och en budget i balans vid utgången av . Inom ramen för effektiviseringsarbetet omorganiserades Kriminalvården till en myndighet, hyreskontrakt omförhandlades och en verksamhetsanalys genomfördes i syfte att uppnå ett effek- tivt personalutnyttjande. Genom ett särskilt uppdrag till Kriminalvården lade regeringen fast de riktlinjer som skulle gälla för Kriminalvårdens långsiktiga lokalförsörjning. Utgångspunkten för uppdraget var en ökad klienttillströmning. Riktlinjerna innebar att arbetet med att skapa fler häktes- och anstaltsplatser skulle genomföras så att anstalts- strukturen består av färre och större enheter och att all nybyggnation av platser skulle utformas så att en flexibel användning i fråga om säkerhet och beläggning medges. gav regeringen ett nytt uppdrag för den fortsatta utbyggnaden. I uppdraget angavs att utgångspunkten för anstaltsstrukturen även i fortsättningen ska vara färre och större enheter som i största möjliga mån ger utrymme för en flexi- bel användning i fråga om säkerhet och beläggning. En annan viktig utgångspunkt för uppdraget var att utbyggnad ska ske vid redan befintliga enheter där det anses lämpligt och ekonomiskt motiverat. I de fall förutsättningar finns för samlokalisering med andra myndig- heter i rättsväsendet är detta att föredra framför andra lösningar. som Kriminalvården fick sitt uppdrag gav regeringen uppdraget att analysera effektiviteten i Kriminalvårdens byggprocess, särskilt med avseende på upphand- ling och projektering. För att möta det växande platsbehovet har regeringen tillfört Kriminalvårdens anslag extra resurser . –2004 tillfördes Kriminalvården sammanlagt 1 i syfte att tillskapa fler platser. För att ge Kriminalvården möjlighet att bl.a. fullfölja sin planerade platsutbyggnad har Kriminalvårdens anslag för åren 2005–2007 tillförts ytterligare ramhöjningar med 430, 650 respektive . Kriminalvården är sista länken i rättskedjan och är därmed bero- ende av hur övriga myndigheter agerar inom rättskedjan. Att prognostisera Kriminalvårdens behov av platser är dock förenat med svårigheter på grund av att ett stort antal både kända och okända faktorer påverkar utvecklingen. De kriminalpolitiska åtgär- der som regeringen har aviserat kommer att innebära stora utma- ningar för svensk kriminalvård. En fortsatt satsning på kriminal- vårdens område förutsätter en fortsatt effektivisering. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att följa upp och utvärdera effektiviserings- arbetet inom . Enligt direktivet ska utredaren bl.a. följa upp effektiviseringsarbete, identifiera och analysera ytterligare möjligheter till effektiviseringsåtgärder inom förvalt- ning, personal, IT, administration och övrig verksamhet samt ange förutsättningar för olika effektiviseringsåtgärder och konsekvenser av dessa. I enlighet med regeringens direktiv överlämnade utredningen ett första delbetänkande – Uppföljning av Kriminalvårdens effektivise- ringsarbete (SOU 2008:71) – till regeringen . I ett tilläggsdirektiv, som beslutades , ändrades uppdraget så att granskningen avseende effektiviteten i Kriminalvårdens arbete med att tillgodose sitt lokalförsörjnings- behov i förhållande till de riktlinjer regeringen beslutade om 2007 ska behandlas med förtur i ett delbetänkande. Av gransk- ningen ska också framgå förutsättningar för Kriminalvården att bygga nya och avveckla gamla enheter inom ramen för tilldelade anslag. Utredaren ska beakta i Kriminalvårdens lokalförsörjning (ESV 2008:04). Delbetänkandet ska redovisas . Tiden för redovisningen av utredningen i övrigt förlängdes till . De fullständiga kommittédirektiven återfinns i delbetänkandet som bilaga 1 och 2. I sitt första delbetänkande Uppföljning av Kriminalvårdens effekti- viseringsarbete (SOU 2008:71) genomförde utredningen en upp- följning av effektiviseringsarbete, Kriminalvårdens pro- duktivitetsutveckling samt kostnader för Kriminalvårdens säker- hetsarbete. redovisade Kriminalvården en handlingsplan med besparingsåtgärder till regeringen. Handlingsplanen bestod av 16 åtgärdsområden där myndigheten såg en besparingspotential. Den beräknades ge mellan 400 och i besparingar. Utredningen följde i sitt första delbetänkande upp resultaten av handlingsplanen och fann att 14 av de 16 åtgärdsområdena hade gett mindre, eller inga, besparingar jämfört med den bedömning som Kriminalvården hade gjort i handlingsplanen. På de återstående två områdena, effektivare personalutnyttjande och centralisering av telefonväxeln, har besparingarna överträffat Kriminalvårdens ursprungliga upp- skattning. Handlingsplanen bedöms av utredningen ha gett ca (196–) i årlig besparing. Utredningen bedömde att det fanns en återstående besparings- potential på flera av handlingsplanens åtgärdsområden, t.ex. när det gäller utnyttjande av öppna anstalter, användning av intensivöver- vakning med elektronisk kontroll, samordnad upphandling och ett ökat deltagande i arbetsdriften. Utredningen framhöll att Kriminalvården hade vidtagit andra åtgärder för att effektivisera verksamheten och spara pengar. En stor effektivisering gjordes när placeringsverksamheten centralise- rades och en betydande besparing gjordes genom en omförhandling av hyreskontrakt. Dessa åtgärder bör ha bidragit med ytterligare i besparingar. Satsningarna på ökad säkerhet beräknades å andra sidan ha medfört ökade kostnader om ca . Den sammanlagda besparingen uppskattades således till ca . Beräkningen förmodades vara i underkant på grund av sättet att räkna personalkostnader. Utredningen bedömde att be- sparingen med ett annat sätt att räkna kunde vara dubbelt så stor, dvs. En besparing på mellan 300 och borde ha gett Kriminal- vården en produktivitetsökning på mellan . Den av utredningen beräknade produktiviteten ökade mellan åren 2002–2006. minskade dock produktiviteten .