sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — Utredningen vill mot bakgrund av det ovan anförda kort diskutera denna fråga utan att för den skull lämna några skarpa förslag. är det enbart asylsökande som bor i anläggningsboende som får erbjudande om en kommunplacering i samband med beslut om uppehållstillstånd. De förblir inskrivna hos till dess att de har anvisats en kommunplats och accepterat eller förkastat denna. Detta innebär att de hinner överväga och ta ställ- ning till erbjudandet i lugn och ro. Asylsökande som bor i eget boende tillfrågas i samband med beslut om uppehållstillstånd om de har behov av att få hjälp med bosättning i en kommun. De som anmäler att de önskar få sådan hjälp är tvungna att flytta från sitt egna boende till ett anläggningsboende i väntan på att Migrations- verket ska få fram en konkret anvisning till en kommun. Denna ordning – som ju innebär att man lämnar en invand boendemiljö för ett anläggningsboende utan att veta var man sedan kan komma att hamna – torde inte främja rörligheten bland de asylsökande i eget boende som beviljas uppehållstillstånd. Mot bakgrund av ovanstående konstaterar utredningen följande. För det första är det angeläget att , när kontakt tas med en asylsökande i eget boende som har beviljats uppehållstill- stånd, är mycket tydligt med vad myndigheten kan göra för den enskilde. Det är viktigt att för den asylsökande då också tydliggöra eventuella fördelar med en kommunplacering i en annan kommun i relation till hur individens (eller familjens) boende och liv ser ut i det enskilda fallet. För det andra finns det anledning att överväga att den asyl- sökande i eget boende som förklarar sig vilja ha hjälp med en placering i en annan kommun, ska ges möjligheten att bo kvar i avvaktan på en kommunanvisning. Det skulle alltså inte finnas något krav att flytta till ett anläggningsboende/ordnat boende, utan den asylsökande skulle ändå få hjälp på motsvarande vis som gäller för asylsökande som bor i anläggningsboende. 6Ekonomiskt bistånd till den enskilde I detta kapitel behandlas reglerna om ekonomiskt bistånd till asyl- sökande. Nedan ges först en översikt över gällande regler på området. Därefter beskrivs problemen med nuvarande ordning. Sist i kapitlet lämnas förslag till en ny reglering om ekonomisk ersätt- ning till den enskilde. I lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., LMA, och i förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. finns bestämmelser om bistånd till asylsökande. Ekonomiskt bistånd lämnas i form av bostadsersättning, dager- sättning och särskilt bidrag. Bistånd lämnas till asylsökande under förutsättning att de är registrerade vid en förläggning. Asylsökande som på egen hand ordnar bostad har i särskilda fall rätt till bidrag till bostadskostnad (bostadsersättning). Bostadsersättning får beviljas utlänning som 1.har beviljats arbetstillstånd eller undantag från skyldigheten att inneha arbetstillstånd, 2.har fått eller erbjudits en anställning , och Ekonomiskt bistånd till den enskilde 3.för att kunna påbörja anställningen måste flytta till en ort där saknar möjlighet att erbjuda anläggnings- boende. Bostadsersättning lämnas endast så länge anställningsförhållandet består. Bostadsersättning lämnas med . För det fall utlänningens familj flyttar med till anställningsorten lämnas bostadsersättning med sammanlagt för familjen. betalade ut i bostadsersättning. En utlänning som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning). Nivån på dagersättningen fastställs i kronor. beräkna- des det dåvarande dagbidraget i procent av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. Innan fanns också en koppling mellan rekommenderade norm för socialbidrag och nivån på dagbidraget. Reglerna fick sin nuvarande utformning . Som skäl angavs i propositionen1 att det kan vara rimligt att asyl- sökande ges en lägre ekonomisk standard än vad som tillkommer dem som är stadigvarande bosatta i landet. Det förhållandet att asylsökande mer sällan är bundna av ekonomiska åtaganden på och som regel inte har så stora ekono- miska förpliktelser jämfört med dem som bor här stadigvarande talade enligt propositionen för att rekommende- rade norm för socialbidrag inte borde vara utgångspunkt när dager- sättning för asylsökande fastställs. I samband med nu nämnda för- ändringar sänktes också dagbidraget till barnfamiljer eftersom det bedömdes att det fanns utrymme för detta och att det därför var rimligt. Sänkningen motiverades också med de stora ekonomiska påfrestningarna som drabbat samhällsekonomin. Dagersättningen ska täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror. 1 Se prop. 1993/94:94 s. 47. Ekonomiskt bistånd till den enskilde Dagersättningen ska även täcka utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård samt läkemedel om inte annat följer av förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar. När fri mat ingår i inkvarteringen lämnas en reducerad dager- sättning. Dagersättning per person lämnas med följande belopp. Barn 0–3 år Barn 4–10 år Barn 11–17 år För familjer som har fler än två barn lämnas hel dagersättning endast för de två äldsta barnen. För vart och ett av de yngre barnen lämnas dagersättning med hälften av det belopp som gäller för barnet enligt tabellen. utbetalade sammanlagt 658 miljon- er kronor i dagersättning. Föreligger annat angeläget behov har en utlänning rätt till särskilt bistånd för det (särskilt bidrag). Särskilt bidrag lämnas för kostnader som uppstår på grund av särskilda behov. Det särskilda bidraget får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring, t.ex. kostnader för vinter- kläder, glasögon, kosttillskott, handikapputrustning och späd- barnsutrustning. Att särskilt bidrag i vissa fall får lämnas för avgifter för sjukvård, läkemedel och tandvård framgår av förordningen om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar. utbetalade sammanlagt 18 miljon- er kronor i särskilt bistånd. Ekonomiskt bistånd till den enskilde Den som vill få bostadsersättning, dagersättning eller särskilt bidrag ska göra en skriftlig ansökan. Ansökan ska innehålla en förklaring på heder och samvete att de uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden som lämnats i ansökan är riktiga. Förklaringen ska vara underskriven av den sökande. Bostadsersättning och dagersättning betalas ut förskottsvis , om inte särskilda skäl leder till annat. Dagersättningen får sättas ned delvis om utlänningen 1.utan giltigt skäl vägrar att delta i anordnad verksamhet, 2.försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet, eller 3.försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan. Dagersättningen får under vissa förutsättningar sättas ned helt. fick 5 570 utlänningar sin dagersättning nedsatt. Utlänningar som vistas på förläggning har rätt till bistånd enligt LMA även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. Utlänningar som inte vistas på förläggning har rätt till bistånd enligt LMA även under en månad från den dag de har beviljats uppehållstillstånd. Rätten till bistånd enligt LMA upphör när utlänningen lämnar landet. Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har inte heller rätt till bistånd enligt LMA. Ekonomiskt bistånd till den enskilde 6.2Närmare om problemen med gällande ordning Flera problem finns med dagens biståndsregler. Ett problem är att nivåerna för dagersättningen har varit oförändrade . De får i dagens läge anses låga i förhållande till de kostnader som ersättningen är avsedd att täcka. Såväl som Delegationen mot felaktiga utbetalningar har uppmärksammat behovet av en översyn av dagersättningen. Delegationen mot fel- aktiga utbetalningar har bl.a. uttalat att det inte är möjligt att leva på maximalt per person och dygn.2 När ersättningsnivå- erna är så låga är det rimligt att anta att de också får svårt att fungera som effektiva styrmedel.3 Ett annat problem med dagersättningen är att det saknas en bestämmelse om att föräldrarnas ekonomiska situation ska beaktas vid bedömningen av barns behov. Ytterligare ett problem rörande ekonomiskt bistånd gäller ned- sättningsreglerna i 10 § LMA. Dessa bestämmelser är svåra att till- lämpa. Enligt bestämmelserna får göra en delvis nedsättning (steg 1) om någon av nedsättningsgrunderna förelig- ger. Om utlänningen ändå inte medverkar till den åtgärd som med- fört nedsättningen får dagersättningen nedsättas helt (steg 2) om utlänningen erbjuds plats på en mottagningsenhet och fri kost ingår i inkvarteringen. Ett problem är att nedsättningsgrunderna konkurrerar med varandra. har beskrivit följande fall som exempel. sätter delvis ned dagersätt- ningen på grund av att en utlänning försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet. Därefter övergår utlänningen till att i stället vägra att delta i organiserad sysselsättning, vilket innebär att det finns en ny grund för att sätta ned dagersättningen. Den senare grunden kan dock inte leda till beslut om delvis nedsättning eftersom nedsätt- ningsmöjligheten redan är förbrukad genom det tidigare beslutet om att sätta ned dagersättningen på grund av bristande medverkan att klargöra identiteten. Den nya nedsättningsgrunden kan inte heller ligga till grund för att sätta ned dagersättningen helt efter- 2Se rapporten blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen. Resultat från expertseminarier, s. 175. 3I ligger ersättningsnivåerna högre. Som exempel kan nämnas att basersättningen för en ensamstående person med självhushåll omräknat i svenska kronor uppgår till ca . I får samma person (per dag × ). Även ersättningen för sammanboende är på motsvarande sätt högre i . Vid en jämförelse mellan länder måste givetvis beaktas att det kan finnas skillnader i kostnadsläget. Ekonomiskt bistånd till den enskilde som avsikten med bestämmelsen är att grunden för hel nedsättning ska vara densamma som låg till grund för det tidigare beslutet om delvis nedsättning av dagersättningen. Eftersom nästan helt avvecklat förläggningar där mat serveras har bestämmel- sen om hel nedsättning av dagersättningen också enligt verket blivit svårare att tillämpa i praktiken. Ett annat problem gäller själva till- lämpningen av reglerna om nedsättning. Trots att det stora flertalet asylsökande saknar identitetshandlingar har endast sänkt dagersättningen för ett mindre antal asylsökande. Ett annat problem gäller bristande kontroll av utbetalningar av bistånd. Delegationen mot felaktiga utbetalningar har uppmärk- sammat frågan om felaktiga utbetalningar till asylsökande och pekat på behovet av åtgärder som förbättrar kontrollen. En av de främsta orsakerna till att felaktiga utbetalningar förekommer är enligt att verket inte känner till att en del av de asylsökande har fått egen inkomst av arbete. 6.3.1Ett nytt ersättningssystem införs Utredningens förslag: Ett nytt ersättningssystem införs som består av grundersättning, aktivitetsbonus och särskild ersättning. I kapitel 4 och 5 har utredningen lämnat förslag som syftar till att öka sysselsättningen bland asylsökande och att styra boendet. För att det nya mottagandesystemet ska få önskad effekt – och i för- längningen stödja asylprocessen – är det viktigt att det understöds av reglerna om ersättning till den enskilde. För att uppnå att fler asylsökande kommer i sysselsättning och fler asylsökande fattar välöverlagda beslut om boendeort bör det därför finnas tydliga ekonomiska incitament. En asylsökande som själv är aktiv och som gör ett boendeval som främjar meningsfull sysselsättning bör kunna kvalificera sig för högre ersättning än den som avböjer erbjudanden om boende och sysselsättning. Mot bakgrund av vad som sagts behöver systemet för bistånd till den enskilde få en ny utformning. Vid konstruktionen av ett nytt ersättningssystem måste också vissa problem som finns i det nuvarande systemet få en lösning. Ekonomiskt bistånd till den enskilde Utredningen anser att ett nytt ersättningssystem bör bestå av tre ersättningar. Till asylsökande som saknar egna medel för sin försörjning bör det utgå en grundersättning. Dessutom bör det vara möjligt att få en aktivitetsbonus om man utöver svenskundervis- ningen är aktiv och t.ex. praktiserar. Även i ett framtida system bör särskild ersättning kunna utgå för vissa utgifter. I det följande behandlas det nya ersättningssystemet närmare. Utredningens förslag: Asylsökande som saknar egna medel för sin försörjning ska få grundersättning. Ersättningsnivåerna höjs i förhållande till den nuvarande dagersättningen. Den som avböjer ett erbjudande om ankomstboende och bor i eget boende ska inte ha rätt till grundersättning. Den som avböjer ett erbjudande om ordnat boende och bor i eget boende ska ha rätt till halv grundersättning. Till asylsökande som saknar egna medel för sin försörjning bör det utgå en grundersättning. Ersättningen bör alltså enbart utgå till den som har behov av ekonomiskt stöd. Asylsökande som har egna inkomster eller tillgångar och därför kan försörja sig själva ska inte ha rätt till grundersättning. Syftet med den nya ersättningen är därmed detsamma som med den nuvarande dagersättningen. Grundersättningen bör få en enklare konstruktion än dagersätt- ningen som vissa problem med dagens system bör lösas. Mot denna bakgrund bör färre ersättningsnivåer fastställas för grundersättningen än för dagersättningen. En annan förändring i förhållande till bör vara att varje barn ska få samma ersättning oavsett antalet barn i en familj. Vid prövningen av grundersättning till ett barn bör föräldrarnas ekonomiska villkor beaktas. Detta innebär att grundersättning inte ska utbetalas om föräldrarna har egna inkomster eller tillgångar och därför möjlighet att på egen hand försörja barnet. Ekonomiskt bistånd till den enskilde En viktig fråga gäller storleken på grundersättningen. Som framgått av problembeskrivningen har storleken på dagersättningen varit oförändrade . Dagersättningen för en ensamstående person med egen mathållning är enligt gällande bestämmelser per dag (). Som framförts från flera håll får ersättningen anses låg i förhållande till vad ersättningen är avsedd att täcka och svår att leva på. Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga en höjning av grund- ersättningen jämfört med dagersättningen. Detta framstår som sär- skilt angeläget när det gäller barnfamiljer. Som framgått ovan föreslår utredningen ett nytt ersättnings- system med differentierad ersättning där grundersättningen är tänkt att utgöra en bas som sedan kan byggas på med ytterligare daglig ersättning beroende på asylsökandens egen aktivitet, aktivi- tetsbonus. Detta innebär att utredningen, innan den föreslår stor- leken på grundersättningen, bör ta ställning till vad den totala dag- liga ersättningen bör kunna uppgå till. När en höjning av den dagliga ersättningen till asylsökande diskuteras bör flera olika omständigheter beaktas. Det gäller t.ex. förändringar av prisbasbeloppet och försörjningsstödet enligt social- tjänstlagen eftersom ersättningen till asylsökande hade kopplingar till båda. Prisbasbeloppet har stigit . Om dagersättningen för ensamstående räknas upp i motsvarande mån skulle det ge en ersättning på . Riksnormen för ensamstående vuxen uppgår till per dag (i personliga kostnader + i hushållskostnader /). En jämförelse i kronor mellan dagersättningen och riksnormen är dock missvisande efter- som ersättningarna inte ska täcka exakt samma behov.4 Om man ur riksnormen tar bort utgifter som inte täcks av dagersättningen, dvs. TV-licens, dagstidning och telefon, blir riksnormen per dag för en ensamstående vuxen. En annan omständighet som bör beaktas när den nya ersätt- ningen till asylsökande ska bestämmas är ersättningen till personer med uppehållstillstånd. Ersättningen till nyanlända bestäms enligt 4 Dagersättningen ska täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror. Riksnormen ska täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritid och lek, hygien, förbrukningsvaror och dagstidning, telefon och TV- licens. SOU 2009:19 Ekonomiskt bistånd till den enskilde nuvarande ordning av kommunerna. Det är vanligt att ersättningen ligger på samma nivå som det ekonomiska biståndet enligt social- tjänstlagen men det förekommer också stora skillnader mellan ersättningarna. Utredningen om nyanländas arbetsmarknadsetablering har lämnat förslag på ett nytt system för ersättning till nyanlända.5 Enligt förslaget ska en utlänning som deltar i ett introduktions- program och som följer en upprättad utvecklingsplan ha rätt till introduktionsersättning. En utlänning har vidare enligt förslaget rätt till bostadsersättning och barnersättning. Introduktionsersätt- ningen föreslås bli något högre än riksnormen bl.a. eftersom den ska täcka individens försörjning under än (och ibland flera) än vad försörjningsstöd är tänkt att göra. När ersättningsnivåerna ska fastställas i det nya systemet för asylsökande bör man som fastslagits ovan börja med att bestämma den totala ersättningen som ska kunna utgå per dag. Utredningen anser inte att det bör finnas någon direkt koppling mellan denna ersättning och riksnormen för försörjningsstöd. Skälet är att ersättningarna inte avser att täcka exakt samma behov och grund- ersättningen dessutom ska utgå till personer med en osäker längd på vistelsen i och inte så stora ekonomiska förpliktelser. Däremot är det rimligt att asylsökande som inte enbart läser svenska, vilket bör krävas för att undgå nedsättning av grundersätt- ningen, utan även är aktiva på annat sätt, vid behov ska ha rätt till en ekonomisk ersättning som ligger en bra bit över den dagersätt- ning som utgår enligt gällande regler. Utredningen föreslår därför att den totala dagliga ersättningen i det nya systemet (summan av grundersättningen och aktivitetsbonusen) bör uppgå till 120 kro- nor för en ensamstående asylsökande. Eftersom utredningens förslag till nytt mottagningssystem är inriktat på ökad sysselsättning för asylsökande anser utredningen att aktivitetsbonusen bör utgöra en relativt stor del av den totala dagliga ersättningen. Aktivitetsbonusen bör bestämmas till . Grundersättningen för ensamstående blir då . Konstruktionen innebär att det blir en märkbar ekonomisk skillnad mellan den som är sysselsatt och den som inte är det. Grundersättningen för sammanboende bör bestämmas till och för barn till . 5 Se betänkandet Egenansvar – med professionellt stöd (SOU 2008:58) s. 120 ff. Ekonomiskt bistånd till den enskilde Nivåerna på grundersättningen bör regleras i förordning. Regeringen bör bedöma behovet av en uppräkning av nivå- erna. Personer som inte bör ha rätt till hel grundersättning Utgångspunkten är att alla som behöver grundersättning för sin försörjning ska ha rätt till det. Det finns dock anledning att undanta vissa personer. Som konstaterats tidigare i betänkandet behövs mer struktur och styrning i processen för asylsökandes val av boende. tar ett fåtal kommuner i storstadsregionerna ett oproportionerligt stort ansvar i mottagandet av asylsökande. Det egna boendet för också med sig en rad negativa effekter för de enskilda inte minst för barnen. Utredningen har därför i kapitel 5 lämnat förslag på nya boendeformer – ankomstboende och ordnat boende. Det före- slagna systemet med ankomstboenden har också en nära koppling till möjligheterna att genomföra en snabbare asylutredning. För att förslagen om boende ska få de styrande effekter som eftersträvas bedömer utredningen att det krävs ekonomiska incita- ment. Information och mer konkreta och individanpassade erbjudanden om boende till individen räcker inte för att påverka asylsökandes val av boende. Sådana åtgärder måste kombineras med kraftiga ekonomiska påtryckningsmedel. Att detta är nödvändigt visar bl.a. förändringen av den särskilda bostadsersättningen för asylsökande i eget boende . Möjligheten att få bostadser- sättning togs i princip bort. Syftet med denna förändring var just att fler skulle välja anläggningsboende så att man kunde komma tillrätta med de negativa effekterna med det egna boendet.6 När bostadsersättningen avskaffades gav det emellertid inga synliga effekter på benägenheten att välja eget boende. Mot bakgrund av vad som sagts anser utredningen att perso- ner som avböjer ett erbjudande om ankomstboende eller ordnat boende och i stället väljer eget boende inte ska ha rätt till hel grundersättning. Utredningen bedömer att det är av central bety- delse att så många asylsökande som möjligt väljer att bo i ankomst- boende. Det handlar både om asylprocessens effektivitet och om möjligheterna att få till stånd en strukturerad process för de asyl- sökandes boende, som gagnar såväl individ som samhälle. 6 Se prop. 2004/05:28 s. 13 f. och 2004/05:SFU7. Ekonomiskt bistånd till den enskilde avböjer ett erbjudande om ankomstboende bör därför inte ha rätt till någon grundersättning alls. Den som avböjer ett erbjudande om ordnat boende bör endast ha rätt till halv grundersättning. Utred- ningen bedömer att denna konstruktion bör få fler att välja ett av ordnat boende. Därmed motverkas effektivt ytterligare överetablering i vissa storstadskommuner. Mot utredningens förslag om begränsningar av rätten till grund- ersättning kan invändas att asylsökande som, trots allt, väljer eget boende riskerar att hamna i en mycket ansträngd ekonomisk situa- tion. Utredningen har noga övervägt denna konsekvens, men kommit till slutsatsen att de skäl som talar för förslagen väger över. Utredningen har härvid också vägt in att förslaget om en aktivi- tetsbonus (jfr följande avsnitt) skapar möjligheter för den individ som bor i eget boende och därmed inte får hel grundersättning, att väsentligt förbättra sin ekonomiska situation genom att tacka ja till en praktikplats eller motsvarande som eventuellt erbjuds, eller genom att själv ordna sådan sysselsättning. Utredningen har också beaktat att det generellt sett torde vara så att de asylsökande som väljer eget boende – i regel i storstadsområdena – är i behov av mindre stöd från det allmänna i olika avseenden. Asylsökande som pga. ålder eller funktionsnedsättning eller lik- nande får boende med särskild service enligt socialtjänstlagen och därför inte erbjudits ordnat boende har rätt till hel grundersättning. Utredningens förslag: Asylsökande som utöver svenskunder- visning är aktiva inom kommunalt anordnad sysselsättning ska få aktivitetsbonus. Utredningen anser att det måste löna sig för individen att vara aktiv och ta egna initiativ för att – – uppnå egen- försörjning. Som framgått ovan föreslår utredningen en särskild ersättning för den som utöver att studera svenska är aktiv inom kommunalt anordnad sysselsättning, aktivitetsbonus. Det kan t.ex. handla om att praktisera. Aktivitetsbonusen är tänkt som ett viktigt positivt incitament för att få fler asylsökande i sysselsättning. Storleken på aktivitetsbonusen har behandlats i föregående avsnitt. För att den nya ersättningen ska få effekt har utredningen Ekonomiskt bistånd till den enskilde där föreslagit att aktivitetsbonusen ska uppgå till per dag. Storleken på aktivitetsbonusen bör vara densamma för ensam- stående och sammanboende. Den bör utgå oavsett ekonomisk situation i övrigt och oavsett om man bor i ordnat boende eller eget boende. Aktivitet i form av kommunalt anordnad sysselsättning bedöms vara av betydelse för individens fysiska och psykiska välbefinnande, och därmed för asylprocessen i dess helhet. Det kan dessutom vara ett steg mot en anställning. Aktivitetsbonusen bör därför inte vara behovsprövad utan utgå som en stimulans till alla som är aktiva. Med denna utformning av aktivitetsbonusen skapas goda ekonomiska incitament för både kvinnor och män att delta i av kommunen anordnad sysselsättning.