sou · GXB325 · 2009-03-09 00:00:00 — Det skulle behövas en permanent utredning för att löpande föra analysen av informationsbehoven vidare, en utredning som återkommande lägger förslag till förändringar i statistiken. Så bör dock inte frågan om den löpande utvecklingen av kommun- statistiken lösas. Bättre är att förändra det ordinarie samspelet mellan kommunstatistikens intressenter på ett sådant sätt att denna effekt uppnås. Framtida utredningar om bättre kommunstatistik kan göras onödiga om statistiksystemet i sig själv fungerar så att de olika intressena kan samverka mer effektivt. Förbättringar av kommunstatistiken har alltså föreslagits av utredningar och förbättringsidéer finns bland dess användare inom regeringen och i kommunsektorn samt är i hög grad kända hos statistikmyndigheterna. Men förslagen har inte alltid satts i pro- duktion och det är inte heller alltid uppenbart varför. Ett skäl till att väl belagda statistikbehov inte nått fram till statistikproduktion kan vara att de inte haft någon försvarare inom statistiksystemet. Ett exempel på detta är efterfrågan på statistik inom hjälpmedelsområdet som närmare beskrivs i Bila- ga 9.14 Statistiksystemet behöver en ny ordning för att hantera kommunstatistikens utveckling som bygger på transparens och medvetna val mellan olika intressenters informationsbehov. 13Information till stöd för brukarval är också viktig information till stöd för metodutveck- ling på utförandenivå vilket ger ytterligare vikt åt att statistiken på denna nivå utvecklas. 14Hjälpmedelsinstitutet, HI, är en ideell förening bildad av staten och Kommuner och Landsting (SKL). är ett nationellt inom om- rådet hjälpmedel och tillgänglighet för människor med funktionsnedsättning och arbetar för full delaktighet och jämlikhet genom att medverka till bra och säkra hjälpmedel, en effektiv hjälpmedelsverksamhet och ett tillgängligt samhälle. Brister i samverkan och samordning Samordna kommunstatistikens publicering, indelningar och definitioner Behoven av samordning publicerings-, indelnings- och definitions- mässigt mellan kommunstatistikens olika delar har påtalats i samt- liga utredningar rörande kommunstatistik från mitten av 1990- talet, och jag gör det också här och i påföljande kapitel. Så länge som kommunstatistiken hanteras splittrat kommer denna samord- ning att ha svårt att lyckas, eftersom statistikens olika delar tas fram utan operativ samverkan över statistikområdesgränserna. Ett talande exempel på bristande konsistens är kostnadsbegreppet. Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) har tillsam- mans med SCB konstaterat att t.ex. termen bruttokostnad uttrycks på olika sätt av statistikmyndigheterna trots att definitionen egent- ligen är densamma.15 Det är också värt att notera att de som påtalar inkonsistensen är de av kommunstatistikens intressenter som kanske mest bevakar det tvärsektoriella perspektivet inom kom- munstatistiken. Det finns ingen formaliserad samordning av hela kommun- statistiken indelnings- och definitionsmässigt. Avseende den ekonomiska kommunstatistiken finns den av SCB ledda Samrådsgruppen för finansstatistik16 som i första hand fungerar som ett diskussionsforum för föränd- ringar av Räkenskapssammandraget för kommuner (RS). I sam- band med att SCB 2008 övertog insamlingen av RS också för landstingen från SKL har SCB inrättat motsvarande samrådsgrupp för detta område. I samrådsgrupperna diskuteras indelnings- och definitionsfrågor, men utan bindande verkan för egentligen någon av de statistikmyndigheter som deltar i grupperna. Samråds- grupperna är inte heller bildade för att samordna kommun- statistiken i dess helhet, utan för att inhämta synpunkter på utvecklingen och insamlingen av de olika räkenskapssamman- dragen. 15Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) och SCB, Myndigheternas kost- nadsbegrepp för kommunala verksamheter, . 16I Samrådsgruppen för finansstatistik deltar företrädare för , , , , , , SKL och RKA. Motsvarande deltagande sker i Samrådgruppen för landstingens finansstatistik samt därutöver deltagande från ett par landsting. Brister i samverkan och samordning Samverkansformerna mellan kommunstatistikens intressenter behöver utvecklas så att nationella och lokala informationsbehov till stöd för styrning och uppföljning ges ett större inflytande på vilken statistik som tas fram. I nästa kapitel lägger jag därför fram förslag om utvecklad samverkan och samordning mellan kommunstatistikens intressenter. En gemensam tillämpning av samlingsbegreppet kommun- statistik är också ett viktigt steg mot bättre samverkan och samordning. I påföljande förslagskapitel 6-9 lägger jag i enlighet med mitt uppdrag fram förslag om förbättringar av den ekono- miska kommunstatistiken, av statistiken om alternativa utförare av kommunalt finansierad verksamhet, av personalstatistik samt om införande av modern teknik för datafångst från kom- muner och landsting och från alternativa utförare. Mina förslag inom dessa delar av kommunstatistiken är formulerade i det tvärsektoriella perspektiv som jag i detta kapitel särskilt har beskrivit. Verksamhetsstatistiken berörs till vissa delar av förslagen, och utöver de förändringar som är utpekade i mitt uppdrag bör verksamhetstatistiken genomgående ses över i det perspektiv jag vill anlägga för hela kommunstatistiken. Mina förslag lyfter fram det särskilda kommunsektorsperspek- tivet vid sidan av det myndighetssektoriella med syftet att ge en mer allsidig beskrivning av kommunernas och landstingens verk- samhet till stöd för både nationella och lokala prioriteringar. Förslagen ligger därmed i linje med de syften som Ansvarskom- mittén anger för en nationell informationsförsörjning avseende kommunsektorn. pekade på sektors- splittringen, olika informationsbehov och bristande överblick. Samverkansformerna behöver utvecklas så att de nationella och de lokala informationsbehoven artikuleras bättre och kan kana- liseras till statistikproduktion. Statistikmyndigheterna är av reg- eringen ålagda att ta fram viss statistik, men de avgör på variabel- nivå i huvudsak själva vilken statistik som ska produceras. Detta ställer statistikmyndigheterna inför mycket svåra avvägningar när resurserna i princip aldrig är tillräckliga för alla statistikbehov. Statistikmyndigheterna bedriver ett visst kontaktarbete med sina statistikanvändare, men enligt min bedömning har inte detta medfört att kommunstatistiken vunnit önskvärd mark. Det är naturligt om statistikmyndigheterna tenderar att prioritera krav Brister i samverkan och samordning som har starka sektorsspecifika förespråkare, och det är mer sällan som dessa för fram det särskilda kommunperspektiv som jag här utgår ifrån. Förändrade samverkansformer bör kunna avlasta statistikmyndigheterna en del av prioriteringsproblemen och säker- ställa att de val som görs i statistikproduktionen är väl förankrade hos kommunstatistikens intressenter. Samordningen av kommunstatistiken indelnings- och defini- tionsmässigt måste förbättras liksom samordningen av publice- ringen. Styrningen och uppföljningen i och av kommunsektorn riktas alltmer mot resultaten av och kvaliteten i verksamheten. Den fragmentering som till stor del fortfarande gäller inom kommun- statistiken måste ersättas av väl sammanhållen statistik som griper över sektorerna och som ger ekonomiska och verksamhetsmässiga mätetal som avser verksamheterna avgränsade på ett enhetligt sätt. 5Utvecklad samverkan och samordning 5.1Kommunstatistikens tre grundläggande samverkans- och samordningsproblem I föregående kapitel gör jag en genomgång av de institutionella och andra förhållanden som utgör hinder för kommunstatistikens utveckling. I detta kapitel lägger jag förslag om hur hindren kan övervinnas. De förhållanden som försvårar utvecklingen av kommun- statistiken rör sammanfattningsvis tre områden: Relationen mellan staten och kommunsektorn Statistiksystemets separering av statistikproducenterna Den statliga sektoriseringen återfinns både på regeringsnivån och hos de statliga myndigheterna. är huvudsakligen organiserat i fackdepartement och de statliga myndigheterna följer denna indelning; ofta med ansvarsområden som är än mer sek- toriellt avgränsade. Den sektoriserade organiseringens för- och nackdelar är väl dokumenterade och jag har i föregående kapitel försökt bidra till denna analys med särskilt fokus på kommun- statistiken. Jag konstaterar att sektoriseringen har gjort vägen till en god kommunstatistik påfallande törnebeströdd. Relationen mellan staten och kommunsektorn är en central del av hela det offentliga systemet. Min utredning rör på intet sätt detta nav i välfärdssystemet i dess helhet; kommunstatistikens problem är en mindre del i den helhet som relationen stat – kom- mun utgör. Med detta menar jag att kommunstatistiken kan ses som ett av många gränsområden mellan staten och kommun- sektorn, och min tidigare analys visar att samspelet mellan staten Utvecklad samverkan och samordning och kommunsektorns företrädare behöver utvecklas och förtyd- ligas för att de nationella och lokala behoven av en god kommun- statistik i ökad utsträckning ska kunna tillgodoses. Statistiksystemets separering av statistikproducenterna är en utlöpare av sektoriseringen. Statistikreformen upphöjde sektorise- ringen bland statistikmyndigheterna till norm – sektorsövergripan- de intressen ropade men deras röster försvann i öknen. Därför har vi statistik med spetsigt djup, men utan fungerande bredd i ett lokalt och nationellt kommunperspektiv. Kommunstatistikens intressenter kan tydligt kopplas till de tre problemområdena: staten genom regeringen och dess kansliorga- nisation liksom myndigheterna hör till sektoriseringen, kommun- erna och landstingen och deras gemensamma intresseorganisation och Landsting (SKL) hör tillsammans med staten till relationsproblemet, och de statistikansvariga myndig- heterna tillsammans med SKL hör till problemet med de separerade statistikproducenterna. Den uppgift som ska lösas är att få till stånd en samverkan och samordning mellan intressenterna som medför att kommunstatistiken utvecklas både sektoriellt och tvär- sektoriellt, att kommunsektorns liksom statens statistikbehov tillgodoses i båda dessa avseenden, och att produktionen av kom- munstatistik sker på ett sätt som går hand i hand med detta. 5.2Organisatoriska åtgärder och partsgemensamma åtaganden för samverkan och samordning Ovan ser vi att samspelet mellan intressenterna sett ur de tre problemområdenas synvinkel är mångfacetterat: det är t.ex. inte så att enbart hör till sektoriseringens problem- område, där finns också myndigheterna osv.. Intressenterna är sammanflätade i en väv tvärs över problemområdena. Detta gör att de organisatoriska och andra förändringar som måste vidtas för att förbättra kommunstatistikens förutsättningar med nödvändighet också måste flätas samman på ett sätt som stämmer överens med dessa inbördes beroenden. Den statliga sektoriseringens problem måste angripas med åtgärder som främst riktas till statens högsta nivå, men åtgärderna måste dra med sig övriga berörda. Rela- tionen mellan staten och kommunsektorn måste förbättras med åtgärder som utgår från de främsta ägarna av relationen, men åtgärderna måste vara förenliga med alla statistikrelaterade kon- Utvecklad samverkan och samordning takter mellan staten och kommunsektorn. Statistikproducenternas separering är inte en ren myndighetsfråga utan inbegriper också SKL och regeringsnivån. Jag föreslår mot denna bakgrund förändringar i samverkans- formerna mellan kommunstatistikens intressenter i tre sinsemellan förstärkande organisatoriska åtgärder och åtaganden: en inter- departemental samverkansgrupp inom i form av ett Råd för kommunstatistik, en Överenskommelse om kommun- statistik mellan staten och SKL och en Samordningsgrupp för kom- munstatistik med inriktning på ämnes- och metodfrågor. Vart och ett av förslagen beskrivs utförligt nedan med avseende på vilka frågor som ska hanteras i respektive sammanhang, hur åtgärderna bör formaliseras och hur detta går ihop med gällande besluts- och samverkansformer, samt hur de föreslagna samverkansformerna tillsammans utgör en helhet till stöd för kommunstatistikens utveckling. Kommunstatistiken föreslås samordnas på regeringsnivå genom att en interdepartemental samverkansgrupp i form av Rådet för kom- munstatistik inrättas med permanent deltagande av Finans-, Utbild- nings- och Socialdepartementen. Rådet ska stärka regeringens styrning av den statliga kommunstatistiken genom att samordna regeringens behov och beställningar av kommunstatistik. Rådet ska verka för att kommunstatistiken stöder nationell och lokal styrning, uppföljning och utveckling av kommuner och landsting, att kommunstatistiken motsvarar internationella åtaganden avseen- de kommunstatistik samt att kommunstatistiken tillmötesgår med- borgarnas och brukarnas behov av information om kommunernas och landstingens verksamhet och utbud av service.1 Rådets arbete ska ledas av en ordförande som utses av statsrådet för kommun- frågor vid . Rådet ska samordna regeringens samverkan med Kom- muner och Landsting (SKL) avseende kommunstatistik och ska i enlighet med särskilt delegationsbeslut av regeringen företräda staten som part gentemot SKL vid ingående, upprätthållande, 1 Dessa uppgifter utförs huvudsakligen i samverkan med de statistikansvariga myndigheter- na, men Rådet ska också säkerställa att statistikbehov på områden som inte täcks in av dessa tas om hand. Exempel på sådana statistikbehov finns inom hjälpmedelsområdet som beskrivs av i Bilaga 9. Utvecklad samverkan och samordning utveckling samt upphörande av överenskommelser om kommun- statistik. Jag återkommer under nästa delrubrik med förslag om innehåll i en sådan överenskommelse. Rådet föreslås få i uppgift att tillsammans med Finansdeparte- mentet sammanställa regeringens skrivelse till om utvecklingen inom den kommunala sektorn. Rådets sammansätt- ning medför att dess samlade sakkompetens gör Rådet särskilt lämpat för denna uppgift. Skrivelsen är ett av underlagen för den nationella styrningen av kommunsektorn som helhet och däri- genom ett dokument med ett uttalat samlat kommunperspektiv. I den analys som sker vid framtagandet av skrivelsen är det naturligt att fånga upp brister och ännu inte tillgodosedda behov av statistik om verksamheten i kommuner och landsting i olika avseenden. Rådet får härigenom ett bra underlag för att kunna ta initiativ till förändringar av kommunstatistiken. Rådet bör vidare ta initiativ till särskilda analyser av kommunsektorn till stöd för skrivelsen och för styrningen av kommunsektorn i övrigt. Sådana analyser som genomförs i samverkan med kommunsektorn är särskilt angelägna. Rådet är ett organ som ska bidra till att förstärka den gemen- samma beredningsprocessen inom . Den formella beslutsordningen i vad gäller beslut om regle- ringsbrev, uppdrag till berörda myndigheter, resurstilldelnings- frågor m.m. förändras inte genom inrättandet av Rådet. Däremot förutsätts respektive departement ta upp alla frågor som är av intresse för kommunstatistikens utveckling för gemensam dis- kussion i Rådet. Rådet ska arbeta med stöd av stadgar som beskriver Rådets ändamål, uppgifter, sammansättning och arbetsformer. Rådets stadgar föreslås utformas på följande sätt: Rådet för kommunstatistik – Stadgar § 1 Rådets ändamål Rådet ska stärka regeringens styrning av den statliga kommun- statistiken genom att samordna regeringens behov och beställningar av kommunstatistik. Med kommunstatistik avses främst sådan statistik som tas fram av de statistikansvariga myndigheterna () över ekonomi och verksamhet som följer av kommunala beslut och aktiviteter. § 2 Rådets inrättande och upphörande Rådet inrättas av regeringen som ett interdepartementalt samverkans- organ för en period som anges i regeringens beslut. Utvecklad samverkan och samordning periodens utgång, eller som beslutas av regeringen. Regeringens beslut om inrättande och upphörande bereds av Finans- departementets enhet för ekonomi (FI/KE). § 3 Rådets uppgift avseende kommunstatistikens inriktning Rådet ska verka för att kommunstatistiken stöder nationell och lokal styrning, uppföljning och utveckling av kommuner och landsting, att kommunstatistiken motsvarar internationella åtaganden avseende kommunstatistik samt att kommunstatistiken tillmötesgår medborgar- nas och brukarnas behov av information om kommunernas och landstingens verksamhet och utbud av service. § 4 Rådets uppgift avseende särskild samverkan om Regeringens skrivelse till om utvecklingen inom den kommunala sektorn Rådet ska sammanställa regeringens skrivelse till om utvecklingen inom den kommunala sektorn i särskild samverkan med enhet för ekonomi (FI/KE), som har beredningsansvar för skrivelsen. § 5 Rådets uppgift avseende statens samverkan med Kommuner och Landsting om kommunstatistik Rådet ska samordna regeringens samverkan med Kommuner och Landsting (SKL) avseende kommunstatistik och ska i enlighet med särskilt delegationsbeslut av regeringen företräda staten som part gentemot SKL vid ingående, upprätthållande, utveckling samt upp- hörande av överenskommelser om kommunstatistik. Regeringens beslut om delegation till Rådet avseende samverkan och överenskom- melse med Kommuner och Landsting bereds av Finans- departementets enhet för ekonomi (FI/KE). § 6 Rådets sammansättning Rådet ska bestå av företrädare för , Utbildnings- departementet och . Rådets arbete leds av en ordförande som utses av statsrådet för kommunfrågor vid Finans- departementet. Departementen kan företrädas av alternerande sam- manträdesdeltagare samt av flera personer vid ett sammanträde. Ord- föranden ska särskilt tillse att även andra departement än de ovan nämnda ges tillfälle att följa och delta i Rådets verksamhet när så är påkallat. § 7 Rådets arbetsformer Rådet ska upprätta en årlig verksamhetsplan i samband med Reg- eringskansliets årliga verksamhetsplanering. Verksamhetsplanen ska innefatta en övergripande verksamhetsberättelse avseende föregående års verksamhet. Verksamhetsplanen ska följas upp vid minst fyra Utvecklad samverkan och samordning sammanträden under verksamhetsåret. Ytterligare sammanträde kan tillkallas av ordföranden på eget eller deltagande departements initiativ. Rådet förutsätts fatta beslut i enighet. Rådssammanträde ska protokollföras och därefter diarieföras vid enhet för ekonomi (FI/KE). Rådet ska ha eget kansli med en chef. Kansliet ska bereda Rådets arbete och företräda Rådet i dess verksamhet i enlighet med delega- tionsbeslut i Rådet, samt vara föredragande och föra protokoll vid Rådssammanträde. Kansliets personal ska vara anställd vid Finans- departementets enhet för ekonomi (FI/KE) i fall där inte annan anställning inom i RK-internt samråd ges företräde. Aktuell enhet upplåter personalresurs till Rådet i den omfattning som Rådet efterfrågar. Rekrytering till kansliet sker i samverkan mellan Rådets ordförande och FI/KE. Kansliet ska tillföras administrativa resurser på samma villkor som gäller för utredningar inom det statliga kommittéväsendet. Överenskommelse om kommunstatistik mellan staten och Kommuner och Landsting (SKL) För att kommunstatistiken ska utvecklas och samordnas föreslår jag att staten ingår en överenskommelse om kommunstatistik med SKL. Överenskommelsen baseras på ett gemensamt statligt och kommunalt intresse av att kommunstatistiken vidareutvecklas som ett viktigt stöd för den lokala styrningen och uppföljningen i kommuner och landsting. Överenskommelsen omfattar kommun- statistikens innehåll och tillgänglighet och avses ge kommuner och landsting förbättrade förutsättningar att föra fram synpunkter på den statligt producerade kommunstatistiken till berörda statliga aktörer. Detta blir då också ett tydligt incitament för kommun- sektorns aktörer att öka sitt engagemang för en förbättrad kom- munstatistik som underlag för den egna styrningen av sin verk- samhet. Överenskommelsen syftar därmed också till att kommuner och landsting intensifierar sitt eget arbete med att i utsatt tid lämna in uppgifter till den statliga statistiken med god kvalitet. Myndigheter med statistikansvar ska väga samman alla använ- dares statistikbehov. Statistikmyndigheterna bedriver därför ett visst kontaktarbete med användarna till underlag för dessa beslut. är statistikmyndigheterna underställda regeringen och har att genomföra regeringens ålägganden avseende statistik som Utvecklad samverkan och samordning meddelas i regleringsbrev eller på annat sätt. I en prioriterings- situation mellan angelägna användarbehov som statistikmyndig- heten formulerat utifrån sina egna användarkontakter och åläggan- den från regeringen måste statistikmyndigheten låta regerings- åläggandena gå före. SCB har till regeringen framfört att detta förhållande mellan regeringen och statistikmyndigheterna inte är förenligt med den självständighet för statistikorganisationer som beskrivs i det europeiska statistiksystemets regelverk.2 Jag kan konstatera att det förhållande som gäller är att statistik- myndigheterna är underställda regeringen och att detta är i sam- klang med nuvarande lagstiftning om statistiken i . Mina förslag syftar till att inom ramen för gällande förhållanden för- stärka det kommunala perspektivets inflytande på den statliga statistiken. Genom den överenskommelse mellan staten och SKL som jag föreslår kommer kommunsektorn att kunna föra fram statistik- behov direkt till regeringen på ett systematiskt sätt. Detta kan uppfattas som att kommunsektorn ges en särställning som använ- dare i förhållande till andra användare sett ur statistikmyndighetens synvinkel. Detta är i så fall en missuppfattning. Överenskommelsen ger regeringen och kommunsektorns företrädare verktyg för att utbyta synpunkter på de statistikbehov som respektive part har. Vilka statistikbehov som slutligen blir föremål för uppdrag till sta- tistikmyndigheterna är beslut som fattas av regeringen. Överens- kommelsen ska därför ses som en breddning av regeringens beslutsunderlag vad gäller kommunstatistik. Överenskommelsen är som jag ser det helt förenlig med statistiksystemet som det ser ut. Överenskommelser mellan staten och kommunsektorn, den senare partsmässigt företrädd av medlems- och intresseorganisa- tionen SKL, är en vanlig form för att reglera åtaganden dem emellan. Sådana överenskommelser bygger på frivilliga åtaganden från respektive parts sida. Ur statens synvinkel är de ett sätt att styra kommunerna och landstingen i enlighet med statens yttersta ansvar för den offentliga sektorn. Ur kommunsektorns synvinkel är överenskommelser ett sätt att balansera statens styrning mot det egna politiska handlingsutrymme som den kommunala självstyrel- sen innebär. Genom att ingå överenskommelser gör parterna åtaganden som markerar gemensamma mål som det European Statistics Code of Practice. Utvecklad samverkan och samordning operationella genomförandet överlåts till respektive huvudman. En väl etablerad överenskommelse mellan staten och kommunsektorn är den s.k. Dagmaröverenskommelsen, som med årlig förnyelse utvecklat parternas gemensamma åtaganden kring god hälso- och sjukvård. Staten och SKL gör var för sig analyser av kommunsektorn med stöd av statlig statistik. Syftet med sådana analyser är att belysa samhälleliga förhållanden, men också att använda kommun- statistiken för analys av direkt utpekade sakproblem. Det ligger i parternas intresse att utveckla kommunstatistiken utifrån de erfarenheter som vinns om brister i statistiken vid genomförandet av sådana analyser. Rådet för kommunstatistik föreslås få i uppgift att sammanställa regeringens skrivelse till över utveck- lingen i den kommunala sektorn, dels därför att Rådet som interdepartemental samverkansgrupp samlar sakkompetens särskild ägnad uppgiften, dels därför att uppdraget som biprodukt förväntas avkasta preciserade idéer om hur kommunstatistiken bör utvecklas.