sou · GXB37 · 2009-02-02 00:00:00 — Det förefaller också som att de mindre enheterna av förklarliga skäl tenderar att arbeta mindre specialiserat. Gruppen har pekat på att några av de mindre enheterna förefaller att vara i minsta laget för att på egen hand kunna utnyttja möjligheter till specialisering och arbetsfördelning på samma sätt som de större enheterna. Även om de redovisade strukturvariablerna har ett tydligt samband med kostnaderna för fältkontrollverksamheten har de en mindre inverkan på de totala kostnaderna för jordbruksstödshanteringen. Gruppen anser likväl att de samband som antyds av analysen kan vara ett skäl att modifiera den fördelningsmodell som används vid fastställandet av respektive länsstyrelses förvaltningsanslag. I denna modell representeras jordbruksadministrationen endast genom andelen SAM-utbetalningar. Resonemangen ovan gäller de s.k. jordbrukarstöden (SAM- blankettens stöd) vilka är av masskaraktär eller rättighetskaraktär. När det gäller övriga EU-stöd, företags- och projektstöden, har gruppen, med hänsyn till att ett nytt landsbygdsprogram trädde i kraft , inte ansett det ändamålsenligt att nu genomföra någon analys (se vidare bilaga 3). Analysgruppen har funnit att länsstyrelserna i varierande grad utnyttjar de möjligheter till en utvecklad kostnadsuppföljning som ges av den gemensamma verksamhets- och ärendestrukturen (VÄS). Gruppen föreslår att länsstyrelserna i samarbete med ges i uppdrag att se över redovisningsstrukturen för att uppnå en mer enhetlig tillämpning. Min tolkning av rapportens huvudbudskap är följande. Ökningen av administrationskostnaderna hänger till största delen samman med ett antal yttre omständigheter som myndigheterna haft mycket små möjligheter att påverka. Detta utesluter inte att det går att pressa kostnaderna genom effektivisering och organisatoriska förändringar. De kostnadsskillnader mellan länsstyrelserna vad gäller kontrollverksamheten som framhålles i direktivet går att till största delen förklara med strukturfaktorer Specifika frågeställningar i direktivet men det finns också skillnader som beror på påverkbara faktorer som till exempel arbetets uppläggning, kompetensförhållanden m.m. Det är också tydligt att det finns stordriftsfördelar i handläggningen och jag bedömer att det går att schablonmässigt räkna på besparingsmöjligheter genom koncentration eller centralisering (se nedan avsnitt 7). Om nuvarande länsorganisation består (och kanske även vid en ändrad sådan) bör man, som arbetsgruppen föreslår, pröva att ändra fördelningsmodellen för länsstyrelsernas förvaltningsanslag så att den tydligare beaktar de strukturella skillnaderna på jordbruksområdet. Eventuellt skulle en särskild lantbruksnyckel kunna övervägas. Vad gäller gruppens förslag om uppdrag att se över redovisningsstrukturen kan jag konstatera att regeringen har gett ett uppdrag till länsstyrelserna att komma med ett förslag inom detta område. 4.2Utvärdera och indelningen i samordningsregioner Nuvarande samordningsregioner med respektive samordningsansvariga län finns förtecknade i bilaga 4. Enligt direktivet ska en utvärdering göras av indelningen i samordningsregioner och skapandet av och om detta har bidragit till att intentionerna i förslaget års utredning har kunnat fullföljas och om önskat resultat har uppnåtts. Intentioner och önskat resultat beskrivs i nämnda utredning ungefär enligt följande: –Ökad samverkan inom samordningsregionerna kan ge en besparing på uppemot (exempelvis information till brukare, SAM-handläggningen, handläggning övriga stöd, fältkontroller, kompetensutveckling av brukare, samutnyttjande av spetskompetens). –Lantbruksområdet kan även fortsättningsvis utgöra en betydelsefull del i den samordnade länsförvaltningen. –Samverkan inom t.ex. det regionalekonomiska området och miljöområdet som byggts upp kan bestå och utvecklas vidare. –Fördelarna med att den lokala anknytningen bevaras. Specifika frågeställningar i direktivet –Kontinuiteten i den nuvarande stödadministrationen bibehålls som beredskap för kommande förändringar finns. –Eftersom och länsstyrelserna är skilda myndigheter utan gemensam verksamhetsplanering och budgetberedning och dessutom sorterar under olika departement krävs särskilda åtgärder för samverkan. –ska åstadkomma bättre samverkan kring övergripande verksamhets- och ekonomifrågor som berör både och länsstyrelserna (frågor om prestationer, kvalitet och kostnader, IT-investeringar och medelsfördelning till olika delar inom jordbruksadministrationen). –Genom dialog med skapas ett bättre underlag för budgetproposition och regleringsbrev. –Bättre överensstämmelse mellan arbetsuppgifter och finansiering. –Ökad effektivitet och bättre flexibilitet vid förändringar inom jordbruksadministrationen. I utredningen redovisades även ett koncentrationsalternativ med nio ansvariga länsstyrelser. Enligt utredningen hade ett sådant alternativ fördelar i form av bättre styrningsmöjligheter, mer likabehandling och jämnare kvalitet, större möjligheter att omfördela resurser samt större besparingseffekter. Fördelarna med koncentrationsalternativet bedömdes dock vara mindre än de som gällde för det valda alternativet (bibehållen samordnad länsförvaltning, små omställningskostnader, närheten till brukarna samt bibehållen kontinuitet). Som en viktig utgångspunkt för utvärderingen har synpunkter från länsstyrelserna och inhämtats genom en enkät. Denna enkät har sedan följts upp med ett antal mer preciserade frågor (se bilaga 5). I samband med den analys av hanteringskostnaderna som genomförs inom utredningen har också frågor ställts till ett urval länsstyrelser angående samordningsregionernas betydelse. Svaren på den enkät som skickats till länsstyrelserna och kan sammanfattas på följande sätt. Samordningsregionerna: De flesta av länsstyrelsernas enkätsvar ger en mycket likartad bild av erfarenheterna. För flera län är skrivningarna i långa stycken helt eller i det närmaste identiska. Specifika frågeställningar i direktivet som ges är över lag positiv och man framhåller ofta de dynamiska effekterna genom kompetenshöjning och erfarenhetsutbyte som lett till kvalitetsförbättring och ökad likabehandling inom och mellan regionerna. Samarbete mellan länsstyrelserna förekommer åtminstone inom någon region inom alla de ovan exemplifierade verksamhetsområdena. Svaren är dock olika detaljerade och någon fullständig bild kan inte presenteras. Det förefaller inte som om samtliga regioner utvecklat samarbetet inom samtliga områden. Ingenting tyder på att man inte kan gå längre. betonar dock att flera moment i stödhanteringen inte kan påverkas eller effektiviseras genom samordningsregionen. Med undantag för någon enstaka verksamhet har länen inte kunnat kvantifiera besparingarna. I av stora förändringar i stödsystemen är detta naturligtvis svårt att göra men de flesta förefaller övertygade om att samordningsregioner innebär sådana vinster. De exempel på effektiviseringar och kvalitetshöjning som ges är ofta sådana som torde ha genomförts oavsett de nya samarbetsformerna, till exempel inom ramen för SeQnd-pro- jektet. Även om man alltså inte kan ge några siffror understryker dock flertalet länsstyrelser den stora positiva effekten av ett förbättrat samarbetsklimat och de dynamiska effekterna av ökat erfarenhetsutbyte generellt sett. Gemensamma samordnare för vissa verksamheter (kompetensutveckling m.m.), utlåning av personal, gemensam skanning, gemensam fortbildning av personal, gemensamma planeringsträffar, gemensamma analyser i arbetet med landsbygdsstrategierna är några konkreta exempel. I vilken utsträckning allt detta hänger samman med tillkomsten av samordningsregioner råder delade meningar om. Att skillnaderna i administrationskostnader mellan länen minskat framhålls av några länsstyrelser som ett resultat av regionsamordningen. Flera länsstyrelser betonar också vikten av lokal anknytning och betydelsen av den samordnade länsförvaltningen för myndigheternas möjligheter att genomföra sitt uppdrag. Det fåtal bekymmer som nämns gäller bland annat bristen på uttalade och tydliga beslutsbefogenheter för samordningslänet. Ett län menar att det inom dess samordningsregion borde varit möjligt att komma längre, att styrningen varit för svag och att uttalade beslutsbefogenheter skulle ha underlättat arbetet för den samordnande . Det förefaller också som om regionerna gått olika långt när det gäller att formalisera den interna samordningen/samarbetet. Vidare nämns svårigheten att flytta ärenden Specifika frågeställningar i direktivet mellan länsstyrelser, skillnader i intern organisation mellan länen och regionuppdelning mellan olika verksamhetsområden, stora geografiska avstånd, svårigheter att koncentrera verksamheten i regioner med många län. menar att endast begränsade effekter uppnåtts. arbetar i huvudsak fortfarande mot 21 länsstyrelser. Effektiviseringspotentialen genom koncentration kvarstår i huvudsak. Färre regionala enheter skulle ge fördelar i form av bättre likformighet, enklare genomförande av gemensamma utvecklingsprojekt, en mer kostnadseffektiv administration samt större möjligheter att undvika sanktioner. Enligt verket utgör huvuddelen av den effektivisering som uppnåtts när det gäller hanteringen av jordbrukar- och landsbygdsstöden resultatet av gemensamma utvecklings- och kvalitetsinsatser. : Enligt de flesta länsstyrelser har detta fungerat väl. Några län redovisar ingen uppfattning. vill ha jämställdhet mellan länsstyrelserepresentanterna och genom konsensusbeslut i rådet, framför allt i tyngre, strategiska frågor. Man menar att agerande i över huvud taget kunnat vara mera inriktat på övergripande, strategiska frågor. skall också ha visat brist på förståelse för länsstyrelsernas situation genom att maximera kraven vad gäller tid, kvalitet och resurser. Liknande synpunkter beträffande bristande helhetssyn och lyhördhet för länsstyrelsernas situation har också framkommit från ett annat län efter det att enkäten gjordes. framhåller den tungrodda förankringsprocessen inom länsstyrelsesfären som inte underlättat möjligheterna att genomföra gemensamma IT-investeringar. Verket understryker att samarbetet bygger på samråd vilket gör roll som utbetalningsställe komplicerad på grund av de starka krav som EU ställer på styrning och kontroll av organ som utför delegerade uppgifter. Man menar att rådet bidragit till att samarbetet mellan länsstyrelserna och förbättrats och kunnat utvecklas. Diskussionerna i har dock visat att resursfrågan sätter tydliga gränser för möjligheterna att genomföra förändringar. förfogar inte över de resurser som krävs för hanteringen. Man framhåller att möjligheterna för verket som utbetalningsställe att styra med den organisation som gäller är mindre än vad som skulle ha gällt om hanteringen ägt rum inom en och samma organisation. De kompletterande frågor som ställts till och samtliga eller ett urval länsstyrelser har i stort bekräftat de uppfatt- Specifika frågeställningar i direktivet ningar som redovisas ovan. Min egen bedömning är att samverkansorganisationen mellan och länsstyrelserna och mellan länsstyrelserna inbördes har varit otillräcklig som styrinstrument för att säkerställa en enhetlig och kostnadseffektiv hantering av verksamheten. Jag finner det också tveksamt om den samordnade länsförvaltningen varit någon nämnvärd hjälp i arbetet, i betydelsen av att lätt kunna flytta resurser inom en länsstyrelse. Det är enligt min uppfattning osäkert om man kan nå så mycket längre i effektivisering med hjälp av samverkansorganisationen inom ramen för nuvarande organisationsmodell. Givet att nuvarande ordning råder framöver framstår det dock som angeläget att samordningsregionerna får en uppgift som formaliseras på ett tydligare sätt, inkluderande ett starkare mandat och tydligare ansvar för det samordningsansvariga länet att leda arbetet. Jag anser det också angeläget att ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och vad gäller IT-stöd klargörs i till exempel regleringsbrev. Detta har också framhållits i min skrivelse . 4.3Föreslå lämplig modell för finansiering av kontrollverksamheten Finansieringsproblem kan i princip angripas på två sätt, antingen genom åtgärder för att minska behovet av (snabb) finansiering eller genom åtgärder för att beräkna och förse administrationen med tillräckliga ekonomiska resurser. Som framgått ovan och av min skrivelse hänger finansieringsproblemen samman med såväl arbetsbehovet, dvs. arbetsinsatsens omfattning och variation, som med svårigheterna att ordna adekvat finansiering. I det följande diskuteras kortfattat åtgärder av båda slagen. Problemen med finansieringen av kontrollverksamheten hänger enligt länsstyrelserna delvis samman med att tilldelade medel generellt sett är otillräckliga i förhållande till ökningen av kontrollbetinget . Ett annat bekymmer är de ändringar med kort varsel i kontrollfrekvenser som har förekommit . Sådana ändringar ska enligt regelverket genomföras under pågående kontrollsäsong när upptäckta fel motiverar detta. Man har i nuvarande resursläge inte kunnat budgetera för detta slag av oförutsedda utgifter och det har också varit praktiskt svårt att snabbt uppbringa den kompetens som erfordras för kontrollarbe- Specifika frågeställningar i direktivet Man skulle kunna tänka sig att den samordnade länsförvaltningen kan ge möjlighet att på ett flexibelt sätt (om)disponera resurser för att möta variationer i arbetsbelastning. Om denna potential utnyttjats till fullo är svårt att bedöma, men det har uppenbarligen inte varit möjligt att på ett tillfredsställande sätt hantera de svängningar i arbetsbelastning som uppstått i kontrollprocessen. Några tydliga signaler från regeringen har heller inte getts som ger länsstyrelserna stöd för några större omprioriteringar gentemot andra arbetsuppgifter som man har att utföra. Finansieringen av jordbruksadministrationen sker huvudsakligen via förvaltningsanslaget (anslaget 5.1 Länsstyrelserna m.m.), som är länsstyrelsernas dominerande intäktskälla, samt särskilt avdelade medel inom landsbygdsprogrammet (TA-medel). De senare medlen får användas för att finansiera förberedelser, administration, övervakning, utvärdering, information och kontroller inom programmet. Eftersom arbetet med jordbruksstöd endast utgör en del av länsstyrelsernas totala verksamhet (omkring 660 av totalt 4 950 årsarbetskrafter eller ) är det svårt att utifrån utvecklingen av förvaltningsanslaget utan vidare dra slutsatser om huruvida just jordbruksadministrationen är gynnad eller missgynnad finansiellt. Anslaget uppgick till 2 och till 2 . har i budgetpropositionen anvisats en förstärkning med specifikt för arbetet med kontroller av jordbruksstöd. Inom ramen för TA-medlen inom landsbygdsprogrammet avsattes för länsstyrelsernas hantering . De ursprungliga planerna byggde på att TA-medlen skulle minskas under återstående period av programmet. Regeringen har dock i regleringsbrev för anvisat . I min skrivelse pekades på möjligheten av en ökad anslagskredit för att möta finansieringsbehovet. Jag noterade att detta knappast kunde ses som en lösning på ett långsiktigt finansieringsproblem. För att möta kortsiktiga, eller cykliska svängningar i kontrollbetingen kan det dock vara ändamålsenligt. En annan metod att hantera svängningar i arbetsbelastningen kan vara att i högre grad utnyttja samarbete och arbetsfördelning mellan länsstyrelserna eller att ge ansvar för fördelning av resurser för kontrollarbetet. I det senare fallet skulle avsikten vara att styra medlen dit där de bäst behövs, med hjälp av en reserv som disponeras av verket. På liknande sätt skulle en hel regions budget för kontroller kunna fördelas via den samordnande Specifika frågeställningar i direktivet och därmed ge en större flexibilitet och utrymme för att omprioritera vid behov. En ändrad metod för att fastställa kontrollfrekvenser, baserad på större regioner, skulle också kunna minska variationerna i belastningen och därmed trycket på finansieringen. För detta fordras dock, så vitt jag kan se, att dessa större regioner även fastställs som den formella, administrativa, nivån (jämför resonemangen i avsnitt 7 nedan). Betydande belopp har som nämnts tillförts via TA-medlen och har haft stor betydelse genom att avlasta trycket på länsstyrelsernas förvaltningsanslag. TA-medlen, inklusive för andra ändamål än administration, uppgår totalt till och motsvarar av programbudgeten. medger att maximalt av budgeten går till TA. Möjligheter finns alltså att genom en programändring omdisponera budgeten så att ytterligare medel tillförs för att finansiera arbetet inom landsbygdsprogrammet. Detta skulle dock gå ut över andra insatser inom programmet. kan noteras att förslagen/besluten inom den s.k. hälsokontrollen av GJP innebär en ytterligare överföring av medel till landsbygdspolitiken, vilket i sig innebär en ökad verksamhetsvolym. Slutligen kan jag konstatera att finansieringen av kontrollverksamheten givetvis skulle underlättas om man genom rationaliseringar/effektiviseringar i administrationen kan minska kostnaderna. Mina förslag i avsnitt 7 och 8 är exempel på åtgärder av detta slag. 4.4Föreslå förbättringar för att uppnå mer enhetlig hantering av kontrollverksamheten Som påpekades i skrivelsen pågår inom myndigheterna ett kontinuerligt arbete i syfte att ensa, förenkla och effektivisera kontrollverksamheten. Jag nämnde i skrivelsen särskilt vikten av tidiga beslut om kontrollfrekvenser. Det är också med tanke på kostnader och planeringsbehov angeläget att undvika stora och snabba variationer i kontrollfrekvenserna. De förslag beträffande koncentration av verksamheten till färre länsstyrelser som jag diskuterar i avsnitt 7 och 8 borde kunna föra med sig att variationerna minskar. Förslagen bidrar också till att skapa större enhetlighet. Specifika frågeställningar i direktivet 4.5Bedöma möjligheterna till en ingång samt minskad administrativ börda och bättre service till företagen Förutsättningarna för en effektivare kundtjänst förbättras allteftersom fler företagare utnyttjar IT i sin vardag. I delbetänkande () från utredningen av lokal service i samverkan (SOU 2008:97) skisseras en utveckling som innebär större samordning mellan offentliga verksamheter på lokal och regional nivå i syfte att bibehålla eller förbättra servicenivån trots rationaliseringar i organisationen. Beträffande jordbruksstöden finns flera ingångar till myndigheterna i och med att kunden dels kan vända sig till den ordinarie beslutande myndigheten, dvs. i normalfallet eller i vissa fall , eller , dels alltid har möjlighet att kontakta den centrala förvaltningsmyndigheten, . Svårigheterna med detta upplägg ska inte överdrivas men det är ett känt faktum att många bönder/företagare inte känner till skillnaden mellan myndigheterna och är osäkra på vem man i första hand ska vända sig till vid frågor angående stöd och ersättningar. Myndigheterna har dock en vana och också skyldighet att lotsa kunden rätt i byråkratin. En för myndigheterna gemensam kundtjänst finns med bland förenklingsförslagen som tagits fram inom och frågan övervägs nu inom verkets egen kundavdelning. Det finns där preliminära tankar om två etapper i genomförandet av en mer eller mindre gemensam kundtjänst för jordbrukarstöden. I etapp 1 skulle ha möjlighet att koppla kunden direkt till rätt länsstyrelse och enhet (via anknytning som är kontinuerligt bemannad genom den ordinarie personalen mellan 8:00 och 16:30). I etapp 2 skulle man skapa en gemensam växel/kundtjänst med särskilt tillsatt personal, uppdelad regionvis och täckande samtliga stödformer i respektive region. Etapp 1 torde i enklaste fallet kunna genomföras utan egentlig kostnad genom att utnyttja befintliga slingnummer inom länsstyrelserna. Etapp 2 medför såväl löpande kostnader i form av löner, lokaler och underhåll som engångskostnader för införandeprojekt, teknikinvesteringar, licenser m.m. En mycket preliminär uppskattning pekar mot engångskostnader på omkring och löpande kostnader i storleksordningen (huvudsakligen löner för uppskattningsvis 13 personer). Vinsterna eller fördelarna för kun- Specifika frågeställningar i direktivet derna av en tjänst av detta slag är uppenbara, särskilt om den innehåller någon form av FAQ-lösning. Det är däremot svårare att kvantifiera dessa vinster. Förutom att underlätta för kunderna skulle en sådan lösning, särskilt etapp 2, kunna bidra till att stärka medvetenheten hos de anställda om myndigheternas gemensamma mål. Nuvarande kundtjänst inom har uppfattats mycket positivt enligt de enkäter som gjorts (senast ). 4.6Utreda privat utförande av framför allt fältkontrollerna I förordningarna 2004:760 om EG:s direktstöd för jordbrukare samt 2007:481 om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder anges bland annat myndigheternas roller i jordbruksadministrationen. har som centralt ansvarig myndighet det övergripande ansvaret även för kontrollerna kopplade till jordbruksstöden. Länsstyrelserna svarar för huvuddelen av genomförandet av kontrollverksamheten. Även och har uppgifter beträffande kontroller inom sina respektive ansvarsområden. Det finns i ingenting som hindrar att privata företag eller organisationer står för det praktiska utförandet av kontrollverksamheten. En förutsättning är dock att den eller de ansvariga myndigheterna står som garant gentemot EU för att kontrollerna utförs enligt gällande regler och att man kan visa att man har en tillfredsställande uppföljning av kvaliteten (regelverket framgår av EU:s förordningar som styr kontrollverksamheten, bland andra 796/2004 som avser direktstöden enligt 1782/2003 och 1975/2006 som avser landsbygdsstöden enligt 1698/2005). har i jordbruksstödsverksamheten inte utnyttjat denna möjlighet om man med privat utförande menar att tjänsten enligt angivna specifikationer som sådan i sin helhet upphandlats av en privat entreprenör. Däremot har det, framför allt , förekommit att arbetskraft hyrts in från bemanningsföretag i syfte att medverka specifikt i arbetet med till exempel fältkontroller under ledning. I län genomfördes en sådan satsning i och med att man korttidsanställde 11 personer via ett bemanningsföretag. Den utvärdering som gjorts av visar på goda erfarenheter såväl vad gäller själva rekryteringsprocessen som kvalite- Specifika frågeställningar i direktivet ten på utfört arbete. En viss fördyring (netto ) kunde konstateras sedan merkostnaden för inhyrd personal ställts mot besparingar vad gäller personaladministration, semester och kostnader för rekrytering. framhölls ett antal positiva effekter som är svåra att värdera i pengar, t.ex. att arbetsgivaransvaret åvilar bemanningsföretaget vilket minskar den tid som måste avsättas för olika insatser såsom utvecklings- och lönesamtal m.m. Vidare noterades att inga kostnader för eventuell ersättningsrekrytering vid t.ex. sjukdom uppstår. En synpunkt som framkommit från länsstyrelserna är att detta slag av korttidsanställningar innebär en begränsning i möjligheter att ge service åt jordbrukaren i form av information om stödverksamheten i vidare bemärkelse. Bemanningsföretagens personal är som regel specifikt (snabb)utbildade för kontrollarbetet och endast detta. Ordinarie tjänstemän har däremot normalt en större erfarenhet genom att de utöver kontrollarbetet har andra sysslor kopplade till stödhanteringen. Inför kommande säsong uppges flera länsstyrelser överväga att anlita bemanningsföretag i kontrollverksamheten. Att möjligheten prövas framstår som naturligt i en verksamhet som präglas av relativt stora variationer i belastning, såväl som mellan åren till följd av varierande kontrollfrekvenser. har som nämnts aldrig prövat att lägga ut kontrollverksamheten i samband med EU-stöden på entreprenad till privata organisationer eller företag. En del av kontrollverksamheten utgör ren myndighetsutövning (beslut med anledning av kontrollresultat) som inte kan och enligt min mening inte heller bör utföras av privata företag.