sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — Den innehåller vidare regler om utbyte av information och listor, som upptar ackrediterade kom- mersiella mellanhänder och sådana mellanhänder vars ackreditering har dragits tillbaka, mellan medlemsstaterna inom ramen för det lokala konsulära samarbetet samt om information till allmänheten om vilka kommersiella mellanhänder som är ackrediterade. Enligt artikel 46 i Viseringskodexen ska medlemsstaterna samman- ställa årlig statistik i enlighet med vad som framgår av bilagan XII till kodexen. 6.11.10 Information till allmänheten Enligt artikel 47 i Viseringskodexen ska medlemsstaternas centrala myndigheter och dess diplomatiska och konsulära beskickningar förse allmänheten med all relevant information som rör ansökan om visering. Vilken information som särskilt avses specificeras när- mare i bestämmelsen. Det gäller bl.a. kriterier, villkor och förfaran- den som ska följas vid en ansökan, var ansökan kan lämnas in, tids- frister för ansökan och hur man överklagar ett avslagsbeslut. När två medlemsstater samarbetar med varandra ska dessa stater infor- mera allmänheten om detta innan samarbetet påbörjas. 6.12Lokalt Schengensamarbete vid medlemsstaternas konsulat Artikel 48 i Viseringskodexen behandlar lokalt konsulärt samarbete mellan medlemsstaternas diplomatiska och konsulära beskickningar. Medlemsstaternas diplomatiska och konsulära beskickningar ska – för att garantera en harmoniserad tillämpning av den gemensamma viseringspolitiken som i förekommande fall tar hänsyn till lokala förhållanden – samarbeta inom varje jurisdiktion. De ska särskilt bedöma behovet av att införa en harmoniserad förteckning över styrkande handlingar som sökandena ska ge in, gemensamma kriterier för prövningen av viseringsansökningar när det gäller undantag från kravet att betala en viseringsavgift och frågor som rör översättningen ansökningsformuläret samt en uttömmande förteckning, som regelbundet uppdateras, över resehandlingar som utfärdas av värdlandet. Om bedömningen inom ramen för det lokala konsulära samarbetet leder till slutsatsen att det behövs en lokal harmoniserad strategi i någon av de frågor som särskilt tas upp ovan, ska åtgärder för en sådan harmoniserad strategi antas. Det föreskrivs vidare att det inom ramen för det lokala kon- sulära samarbetet ska införas ett gemensamt informationsblad om enhetliga viseringar, viseringar med begränsad territoriell giltighet och viseringar för flygplatstransitering. I bestämmelsen räknas vidare upp en mängd olika typer av in- formation som ska utbytas inom det lokala konsulära samarbetet, t.ex. användning av falska dokument eller rutter för olaglig invand- ring. Det finns även regler om möten som ska anordnas inom det lokala konsulära samarbetet och rapporter som ska utarbetas med anledning av dessa möten. Slutbestämmelserna i inleds med en bestämmelse – artikel 49 – som föreskriver att medlemsstater som står värd för de olympiska och paralympiska spelen ska tillämpa särskilda för- faranden och villkor för ett enklare utfärdande av viseringar, varvid det hänvisas till bilaga XI till kodexen. Slutbestämmelserna innehåller föreskrifter om förfarandet för ändring av olika bilagor (artikel 50), utarbetande av anvisningar för den praktiska tillämpningen av Viseringskodexen (artikel 51)och om en kommitté – – som ska biträda kommissionen (artikel 52). Det finns också föreskrifter medlemsstaternas skyl- dighet att underrätta kommissionen i vissa situationer (artikel 53). 6.13.1Ändringar i VIS-förordningen och Gränskodexen I artikel 54 i Viseringskodexen finns en bestämmelse om ändring av olika bestämmelser i , medan artikel 55 innehåller motsvarande ändringsbestämmelse avseende Gränskodexen. Genom artikel 56 i Viseringskodexen upphävs en rad bestämmelser i olika EG-rättsliga rättsakter. Det rör sig bl.a. om artikel 9–17 i , CCI:n och artikel 2 i ändringsförordningen till CCI:n (se föregående kapitel), rådets förordning (EG) nr 415/2003 av om utfärdandet av viseringar vid gränsen, inbegripet till sjömän i transit, samt Gemensam åtgärd 96/197/RIF av om ett system för flygplats- transitering. När det gäller upphävda bestämmelser föreskrivs i detta sammanhang att hänvisningar till de upphävda rättsakterna ska anses som hänvisningar till Viseringskodexen och läsas i enlighet med en jämförelsetabell som finns i bilaga XIII till kodexen. I artikel 57 i Viseringskodexen finns föreskrifter om att kommis- sionen ska lägga fram rapporter för och rådet om tillämpningen av förordningen i olika avseenden. Den sista bestämmelsen i Viseringskodexen – artikel 58 – behand- lar ikraftträdande. Viseringskodexen träder ikraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning och ska börja tillämpas efter dess ikraftträdande. Vissa artiklar ska dock börja tillämpas som Viseringskodexen träder ikraft. Det rör sig om bestämmelser- na om (artikel 52) och vissa föreskrifter som rör medlemsstaternas underrättelseskyldighet gentemot kommis- sionen (artikel 53.1 a)–h) och 53.2. När det gäller upphävandet av bestämmelserna om Schengens rådgivningssystem hänvisas till be- stämmelserna om detta i VIS-förordningen. Beträffande överkla- gandebestämmelserna i föreskrivs slutligen att dessa ska träda i kraft först 18 månader efter kodexens ikraftträ- dande. 7Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar Enligt 3 kap. 5 § UtlL är det som ska besluta om visering. I praktiken är det emellertid de svenska utlandsmyndig- heterna som handlägger och fattar beslut i de allra flesta viserings- ärenden till följd av ett bemyndigande från . Be- slut om visering kan i vissa fall också fattas av en polismyndighet.1 Med stöd av 3 kap. 5 § UtlL får även besluta om viseringar. Polismyndigheterna svarar för kontrollen av utlänningars rätt att resa in i och vistas i . Detta sker i samband med in- och utresor eller vid s.k. inre utlänningskontroll (9 kap. 1 och 9 §§ UtlL). har skyldighet att i viss omfattning hjälpa polismyndigheten vid sådana kontroller. har skyldighet att medverka i den kontroll som görs i samband med in- och ut- resor. är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asyl- sökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Verket ska också fullgöra de uppgifter som myndigheten har enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen om mottagande 1 Beslut får också fattas av ett organ som är knutet till exportråd. exportråd ägs gemensamt av staten (genom ) och näringslivet (genom ) och har till uppgift att främja svensk export. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar av asylsökande m.fl. samt andra författningar (1 § förordningen [2007:996] med instruktion för ). Av instruktionen framgår vidare bl.a. att ska samverka med andra ansvariga myndigheter inom området och fatta beslut om viserings- praxis (2 §). (En närmare redogörelse för praxis- bildande funktion återfinns i kapitel 2). har med stöd av 3 kap. 12 § första stycket UtlF bemyndigat alla svenska utlandsmyndigheter att besluta i ärenden om visering.2 Utlandsmyndigheterna får både bevilja och avslå ansökningar om visering (4 § MIGRFS 2001:3, ändrad MIGRFS 01/2006). I viss utsträckning överlämnar dock utlands- myndigheterna viseringsansökningar till utan att ha fattat något beslut. Enligt 7 § MIGRFS 2001:3 får detta ske om utlandsmyndigheten är osäker på hur en ansökan bör bedömas eller om praxis kan påverkas av beslutet. Detsamma gäller om det är på- kallat av säkerhetsskäl. handlägger cirka 2 0003 viseringsärenden . Knappt hälften av dessa avser överlämnade ärenden från svenska utlandsmyndigheter. Drygt hälften av ärendena avser s.k. represen- tationsärenden, dvs. ärenden som inlämnats vid annat nordiskt lands utlandsmyndighet men avser visering för vistelse i . Överlämnade viseringsärenden handläggs vid i . När beslut är fattat underrättar den utlandsmyndighet som överlämnat ärendet den sökande om Migra- tionsverkets beslut. Som nämnts tidigare i kapitel 4 beslutade att inrätta informationssystemet för viseringar (VIS) som ett system för utbyte av viseringsuppgifter mellan medlems- staterna. och rådet har därefter gemensamt antagit den s.k. VIS-förordningen som anger ända- målet, funktioner och ansvarsfördelning för VIS. fick ett uppdrag av regeringen att vidta de åtgärder som behövs för att anpassa det elektroniska ärendehanteringssystemet till VIS-systemet. startade det s.k. . En ny nationell applika- tion som är integrerad med har tagits fram och ett nytt registreringsflöde har skapats. Uppgifter som registreras vid ansökningstillfället lagras i den centrala (nationella) utlänningsdatabasen och i VIS. Ett bokningssystem och möjlighet 2Utlandsmyndigheterna i , och Karthoum har ingen viseringsverksamhet. 3År 2008 inkom sammanlagt 230 230 viseringsansökningar. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar att ansöka elektroniskt kommer att utvecklas. Vidare planeras en integrering av avgiftshanteringen i det nationella ärendehanterings- systemet. s.k. VIS-projekt har från början involverat ett mindre antal utlandsmyndigheter men successivt har det nationella VIS-systemet införts vid ett stort antal myndigheter. Utrustning för att ta upp foto och fingeravtryck finns installerad på de utlands- myndigheter som handlägger viseringsärenden. Pilotprojekt har genomförts på utlandsmyndigheterna i , , och med den nationella VIS-applikationen med bl.a. upp- tagande av fingeravtryck på frivillig väg. Som tidigare nämnts beslutar normalt de svenska utlandsmyndig- heterna i viseringsärenden till följd av bemyndigandet från Migra- tionsverket. Utlandsmyndigheterna får både bevilja och avslå ansök- ningar om visering. Utlandsmyndigheterna beslutar också om s.k. UD-viseringar med stöd av ett bemyndigande från (se vidare avsnitt 7.4). Vid handläggningen av ansökningar om visering följer utlands- myndigheterna de bestämmelser som finns i och svenskt lagstiftning. I anges de krav som gäller för att utfärda en visering som gäller inresa och vistelse . Bestämmelser för hur berörda myndigheter ska utfärda viseringar finns i de gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat (Common Consular Instructions on visas for diplomatic missions and consular posts, CCI:n). Som huvudregel ska en visering utfärdas som ger tillträde till samtliga Schengenstaters territorium (enhetlig visering enligt artikel 10 i ). För att en sådan visering ska utfärdas ska sökanden ha ett giltigt resedokument, vid behov kunna styrka syftet med och villkoren för vistelsen, ha medel för vistelsen och återresan, ha en medicinsk reseförsäkring samt inte finnas registrerad på spärrlistan i Schengens Informationssystem (SIS) eller utgöra en risk för allmän ordning och säkerhet eller för någon av Schengenstaternas internationella förbindelser (jfr 3 kap. 1 § Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar UtlL samt artiklarna 5.1 a) och 5.1 c-e) i ). I undantagsfall kan en visering gälla enbart för inresa i det Schengen- land som utfärdat den eller i vissa av Schengenstaterna (s.k. territoriellt begränsad visering enligt artikel 16 i Schengen- konventionen; jfr 3 kap. 4 § första stycket UtlL). Utgångspunkten är att viseringar med territoriellt begränsad giltighet ska beviljas med stor restriktivitet. Prövningen av en viseringsansökan omfattar bl.a. syftet med besöket. Visering ges exempelvis för affärsbesök eller därmed jäm- ställd angelägenhet, deltagande i konferenser, seminarier eller lik- nande arrangemang, släkt- och vänbesök, kulturellt utbyte, deltagande i idrottsturneringar, semester eller annat turistiskt ändamål, annat särskilt angivet syfte av personlig eller ekonomisk natur, genomresa eller flygplatstransitering. Prövningen av ett viseringsärende innebär också att det i varje enskilt ärende görs en bedömning av om det finns en risk för att personen inte kommer att lämna eller Schengenområdet efter viseringstidens utgång. En värdering av olika omständigheter såsom förankring i hemlandet och tidigare besök i görs mot möjligheterna till återvändande eller åter- sändande. Om det vid en samlad bedömning framstår som sannolikt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna eller Schengenstaternas territorium efter viseringstidens utgång, får en enhetlig visering inte beviljas (3 kap. 2 § andra stycket UtlL). När det gäller att fastställa vilka bedömningar som ska göras avseende medborgare från ett visst land, samråder Schengen- ländernas ambassader i det berörda landet i enlighet med avd. VIII i CCI:n. Denna gemensamma praxis kompletteras med eventuella nationella krav som ska beaktas. För del fastställer Migra- tionsverket den viseringspraxis som gäller för medborgare från ett visst land (se vidare bilaga 3). Denna viseringspraxis fungerar i praktiken som en instruktion för handläggande och beslutsfattande personal vid berörda svenska utlandsmyndigheter. I vissa fall får en enhetlig visering inte utfärdas utan föregående samråd (konsultation) med en eller flera andra Schengenstater. I CCI:n anges när konsultation ska ske. Beslut om visering vid svensk utlandsmyndighet fattas normalt av en utsänd tjänsteman vid utlandsmyndigheten eller en utsänd tjänsteman som har som huvudman (jfr Reger- ingskansliets föreskrifter om arbetsordning och delegering av beslut- anderätt m.m. vid utlandsmyndigheterna, UF 1998:1). Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar I statistik för datasystemet finns upptaget 88 utlandsmyndigheter som handlagt viseringsärenden. Det totala antalet inkomna ärenden uppgick till 230 230, varav 227 501 avgjordes av utlandsmyndighet genom beslut om bifall eller avslag.4 Övriga ärenden avskrevs från vidare handläggning eller överlämnades till för beslut. I genomsnitt bifölls av ansökningarna.5 Utlandsmyndigheterna i , , , , och hade flest antal inkomna ansökningar om visering.6 Bifallsprocenten varierade kraftigt, från 99 till 76 pro- cent.7 Inom ramen för på viseringsområdet repre- senteras av andra länder på drygt ett 70-tal orter utanför Schengenområdet. Likaså representerar andra Schengen- stater, främst , , och , på cirka 25 orter. Representationen regleras i bilaterala avtal. Vanligtvis innebär repre- sentationen att den representerande staten inte kan avslå en viseringsansökan och inte heller skicka den till den representerade . En ansökan som inte kan beviljas avvisas därför och den sökande hänvisas till den representerade statens närmaste beskickning. De nordiska länderna , , och har emellertid utvecklat representationen så att en ansökan som inte kan beviljas skickas till den representerade . Som tidigare nämnts handlägger drygt 1 000 ärenden som överlämnats av danska, isländska eller norska utlandsmyndigheter. Viseringsförenklingsavtal finns mellan EG och åtta stater – , , , , , , och . Ett viserings- förenklingsavtal innebär för medborgarna i det landet med vilket avtalet ingås fördelar i samband med utfärdande av Schengen- viseringar. Förutom de förenklade rutinerna, bl.a. i form av kortare handläggningstider och lägre krav på dokumentation, är viserings- avgiften också betydligt lägre (i stället för ) eller helt borttagen för vissa personkategorier. Avtalen är utformade på reciprok basis. 4 Därtill kommer ca 4 000 ärenden som avgjorts av exportråds kontor i . 5 Motsvarande siffror är 219 975 resp. 196 044 (inkomna ärenden), 217 838 resp. 194 066 (avgjorda ärenden) och 90 resp. 90 (bifallsprocent). 642 888, 33 712, 13 149, 11 888, 11 539 resp. 11 109. (och ), (). (), () och (). Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar Hanteringen av viseringsärenden på de svenska utlandsmyndig- heterna skiljer sig åt i väsentliga avseenden beroende på framför allt skillnader i invandringstryck från olika länder. Viseringsinstrumentet har använts i syfte att kontrollera och begränsa in- vandringen från vissa länder men också av politiska och säker- hetspolitiska skäl. Detta avspeglar sig i handläggningen av viserings- ärendena. Utredningen har besökt tre utlandsmyndigheter – , och – som alla har deltagit i det s.k. . I det följande lämnas en översiktlig redovisning av viseringsverksam- heten vid dessa utlandsmyndigheter. En redovisning görs vidare av verksamheten på ambassaden i som också har medverkat i . Ambassaden tog emot omkring 2 800 ansökningar om visering, inklusive s.k. representationsärenden för . Antalet ansökningar har ökat med . Ansök- ningar om visering till tar ungefär hälften av arbetstiden men utgör inte en lika stor andel av den totala volymen. Problemen med dessa representationsärenden består i utökade krav på konsul- tation, skiftande praxis i viss utsträckning och långa svarstider från den danska centralmyndigheten. VIS-systemet har dock underlättat hanteringen avsevärt. i har inget tidbokningssystem utan de sökande köar utanför ambassaden. Vid behov prioriteras lång- väga sökanden och äldre. Alla uppgifter registreras vid ansökan och följdfrågor ställs till den sökande. Därefter tas foto i fotostationen. Den sökande betalar avgiften för ansökan i lokal valuta och får ett brev som upplyser om att beslut kan hämtas . Registreringen sköts normalt av lokalanställda medan utsänd per- sonal prövar ansökan och fattar beslut. Besluten grundas i huvud- sak på praxisanvisningar men också på egen erfarenhet och den praxis som tillämpas av och andra EU-länders viseringsavdelningar i . Bedömningen av viserings- ärenden bygger således till stor del på lokala omständigheter och erfarenheter. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar Alla avslag motiveras skriftligt och består av standardfraser. Be- slutet delges när passet lämnas tillbaka till den sökande. Till beslutet finns information om hur man ställer frågor samt upplysning om att beslutet inte kan överklagas. Den tid som medges för en be- gäran om omprövning är normalt men kan förlängas i vissa fall. Ambassaden kräver att en reseförsäkring finns med redan vid ansökan. Om en sökande nekas visering kan försäkringen inte åter- lösas hos försäkringsbolaget. Kostnaden för försäkringen är relativt hög. Ambassaden bedömer det emellertid som opraktiskt och allt- för resurskrävande ur registreringssynpunkt att kontrollera försäk- ringen först vid utlämnandet av beslutet. Vid ofullständig ansökan ges tid för komplettering. Om denna inte kommer in avslås ansökan. Den tid som ges beror på vad som ska kompletteras och hur det ska lämnas in men är i allmänhet . Ambassaden i uppskattar att den totala tidsåtgången för ett viseringsärende är . var andelen bifall 75 pro- cent. Det lokala konsulära samarbetet enligt avd. VIII i CCI:n sker genom möten 3–samt genom löpande kontakter. Vissa överenskommelser av praktisk natur har träffats, t.ex. har man enats om att certifiera vissa försäkringsbolag som utfärdar reseförsäkring för de som ansöker om visering. De som deltar i mötena representerar endast sin egen myndighet och inte landet. Det kan ibland leda till oenhetlig hantering från ett land med flera viseringsmyndigheter i landet. Upptagningsområdet för ambassaden i är och . Med anledning av läget i finns det även ett stort antal irakiska medborgare bland de sökande. Ambassaden tog emot omkring 3 500 ansökningar (varav knappt 200 från irakiska medborgare). Ambassaden tog emot drygt 5 000 ansökningar om uppehållstillstånd. Ambassaden har ett eget tidbokningssystem som den sökande är hänvisad att använda sig av. Tidbokning sker via telefon eller e- post och tjänsten är kostnadsfri för den sökande. Väntetiden för att få lämna in en ansökan om visering är normalt en månad. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar Ambassaden har tre fotostationer varav två används i viserings- ärenden. Ambassaden registrerar ansökningarna i VIS-systemet. Den låga bandbredden ger dock långa svarstider mellan olika moment i registreringen. Ambassaden tar emot cirka 30–40 viseringssökande per dag. Betalning sker i lokal valuta vid ansökningstillfället. Lokalanställd personal kontrollerar att ansökan är komplett och registrerar upp- gifterna. Om något i ansökan saknas rekommenderas den sökande att återkomma senare med en komplett ansökan. Om ansökan ändå lämnas in får den sökande på sig att komma in med komplettering. Därefter fattas beslut på befintligt underlag. En kort intervju utförs av den lokalanställde. Ambassaden har tagit fram ett frågeformulär som används som underlag. Ansök- ningar om affärsvisering föranleder ett större antal frågor. Kopia av sökandens pass tas vid ansökan och därefter återlämnas passet till den sökande. Vid ansökningstillfället ställs inte något krav på reseförsäkring. När ansökningsförfarandet är avslutat om- beds den sökande att kontakta ambassaden om 8–för be- sked om beslut har fattats. Efter det att ansökan har getts in gör utsänd personal en grov- sortering. Någon konsultation genomförs inte beträffande sådana ansökningar som under inga omständigheter kan bifallas. I övriga ärenden genomförs konsultation. Konsultationen tar normalt , ibland . Därefter fattas beslut av utsänd personal. Vid bifall till ansökan ombeds den sökande att inställa sig personligen med pass och bevis om reseförsäkring. Vid den inställ- elsen kontrolleras om kravet på reseförsäkring är uppfyllt. Avslag på en ansökan om visering motiveras på engelska och ambassaden använder sig av ett antal standardtexter. Den sökande underrättas per telefon om att ansökningen avslagits. Någon moti- vering till avslaget ges inte vid det tillfället. Motivering lämnas antingen muntligen vid personlig inställelse eller genom att beslutet i sin helhet faxas till den sökande. används i begränsad omfattning. Totalt tar hela processen , varav är väntetid efter tidbokningen. Ambassaden i uppskattar att den totala tidsåtgången för ett viseringsärende är . var andelen bifall i genomsnitt . För irakiska medborgare var bifallspro- centen endast 35. Handläggning av viseringsärenden och kontroll av viseringar Det lokala konsulära samarbetet enligt avd. VIII i CCI:n sker genom möten cirka per halvår. Särskilda möten hålls be- träffande förfalskade handlingar. I finns svenska viseringskontor i , och . Ambassaden i behandlade drygt 42 000 viseringsansökningar, merparten avseende ryska medborgare, och cirka 1 000 ansökningar om uppehållstillstånd. Ungefär tio pro- cent av viseringsansökningarna avsåg vitryska medborgare som lämnat in sina ansökningar i och . Ambassaden i handlägger numera samtliga vitryska viseringsansökningar. Ambassaden i har inget tidbokningssystem för viseringar, eftersom man inte kräver personlig inställelse i samband med an- sökningen. Merparten av ansökningarna lämnas in via ombud, dvs. personer anställda vid resebyråer, företag eller organisationer som ackrediterats av ambassaden.8 De sökande som inte företräds av ombud ansöker själva om visering vid ambassaden vid personligt besök. Ambassaden tillämpar ett sedvanligt kösystem med nummer- lappar. I samband med att en viseringsansökan lämnas in erläggs betal- ning i lokal valuta. En lokalanställd kontrollerar att ansökningen är komplett och gör en preliminär kontroll av passet. Till ansökningen ska bifogas ett foto av sökanden, eftersom ambassaden inte an- vänder sig av fotostationerna. Det sker ingen registrering i i samband med att ansökningen lämnas in. All registrering sker i stället back-office av lokalanställd personal, då också fotot scannas in. Vidare görs en kontroll av pass och andra handlingar som bi- fogats ansökningen. Utsänd personal gör en slagning i SIS-systemet och genomför vid behov konsultation enligt CCI:n. Antalet ansökningar per dag varierar kraftigt. Flest ansökningar lämnas in och . Handlägg- ningstiden är normalt men kan kortas på begäran. Den genomsnittliga handläggningstiden var . Enligt viseringsförenklingsavtalet med är avgiften