sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — Bestämmelsen i 13 kap. 9 § UtlL om avsteg från kommunikationsprincipen kan där- för inte anses oförenlig med Viseringskodexen. 2004/05:170 s. 273. Ett beslut om avslag på en viseringsansökan ska enligt artikel 32.2 i Viseringskodexen innehålla de skäl som ligger till grund för av- slaget. Skäl för beslutet ges med hjälp av ett standardformulär i bilaga VI till Viseringskodexen. Av 13 kap. 10 § andra stycket, första meningen UtlL framgår att skälen som ligger till grund för ett beslut om visering får ute- lämnas. För utlänningar som omfattas av eller av av- talet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer utan att vara medborgare i ett EES-land eller i ska dock beslut som går sökanden emot enligt samma lagrum andra meningen motiveras. Bestämmelsen om att beslut om visering inte behöver motiveras utgör ett undantag från den allmänna skyldigheten enligt 20 § förvaltningslagen att motivera beslut som går sökanden emot. Bakgrunden till bestämmelsen är framförallt praktiska hänsyn som att beslut i viseringsärenden i allmänhet måste fattas med mycket kort varsel.55 Även om lagen undantar beslut i fråga om visering från kravet på motivering torde avslag på viseringsansökningar i praktiken regel- mässigt motiveras (se kapitel 2, avsnitt 2.7.2). Kravet på att beslut som går sökanden emot ska innehålla skälen för beslutet framgår direkt av Viseringskodexen. För att den svenska lagstiftningen ska vara sammanhållen och begriplig bör dock bestämmelsen i 13 kap. 10 § UtlL ändras så att det uttryckligen anges att beslut i viseringsärenden som prövas enligt Viserings- kodexen och som går sökanden emot ska innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Följden av den föreslagna ändringen är att det enbart är vid beslut om nationell visering som skälen som ligger till grund för beslutet får utelämnas. Det föreslås att även detta uttryckligen anges i paragrafen. 9.10.7Utlänningsförordningen (2006:97) Förutom de ovan angivna bestämmelserna om nödfallsvisering och sjömansvisering innehåller utlänningsförordningen en rad bestäm- melser som är oförenliga med Viseringskodexen. Det gäller bl.a. olika definitioner som genom Viseringskodexen fått en delvis ny 1971:155 s. 64. Även i övrigt behöver utlänningsförordningen ses över så att systematiken överensstämmer med utlänningslagen. En sådan översyn bör företas i anslutning till utlänningslagens slutliga ut- formning. 10Ekonomiska och andra konsekvenser Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkt- erna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § kommittéförordningen att om förslagen i ett betänkande har betydelse för t.ex. offentlig service i olika delar av landet eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ska konsekvenser i det avseendet anges i betänkandet. Enligt direktiven ska utredningen lämna en redogörelse för ekono- miska och andra konsekvenser som EG-förordningarna och före- slagna författningsbestämmelser medför. De totala utgifterna för viseringsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och Migrations- verket ska bedömas. Vidare ska utredningen göra beräkningar av de budgetära konsekvenserna för domstolarna, , ut- landsmyndigheterna och Polisen. Om förordningarna medför ökade kostnader, ska förslag till finansiering inom berörda utgiftsområden redovisas. Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningens bedömning och förslag: Utredningen bedömer att EG-förordningarna och de föreslagna författningsändringarna i huvudsak endast medför ekonomiska eller andra konsekvenser när det gäller möjligheten att överklaga beslut i ett viserings- ärende. Utredningen bedömer att Viseringskodexens bestämmelser om rätt att överklaga leder till en årlig kostnadsökning på samman- lagt , fördelat med för Utrikes- representationen och för . Utredningen föreslår att kostnadsökningen för Utrikesrepre- sentationen finansieras genom en höjning av den andel av avgifts- intäkterna som disponerar för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna. Utredningen föreslår beträffande ökade kost- nader att det sker en omfördelning över statsbudgeten så att domstolarna på ett effektivt sätt ska kunna uppfylla de förplikt- elser som svenska staten har enligt Viseringskodexen. Kostnadsökningen för och Polisen är margi- nell och kan finansieras inom ramen för befintligt anslag. Utredningen har i det föregående redovisat Viseringskodexens och ändringsförordningens bestämmelser om representation och sam- arbetsformer. Utöver en ändring av bestämmelsen i 3 kap. 6 § tredje stycket UtlL med bemyndigande för regeringen att ingå över- enskommelser om representation behövs ingen kompletterande natio- nell lagstiftning. Det finns således inga rättsliga hinder för att utlands- myndigheterna utnyttjar de samarbetsformer som anges i EG-för- ordningarna, dvs. samlokalisering, gemensamma ansökningscentrum, behörighet för honorärkonsuler samt samarbete med externa tjänst- leverantören och kommersiella mellanhänder. Utredningen kan konstatera att förhållandena på de orter där EU:s medlemsländer har utlandsrepresentation skiljer sig åt i olika avseenden. Behovet av samverkan varierar. Enligt utredningens mening kan någon generell modell för samarbetet med olika utlandsmyn- digheter och externa intressenter inte anges, utan lokala förhållanden och tillgängliga resurser får bestämma i vilken omfattning och på vilket sätt samverkan ska ske. Det är inte möjligt att bedöma ekonomiska eller andra konsekvenser av sådan samverkan. Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningen har vidare kommit fram till att Viseringskodexen ger en rättslig grund för upptagande av biometri och att någon kompletterande nationell lagstiftning därför inte är nödvändig. När det gäller andra konsekvenser av bestämmelserna om biometri anser utredningen att detta får bedömas och prövas inom ramen för det s.k. . Utredningen har föreslagit att det nuvarande bemyndigande- systemet för handläggning av viseringsärenden ska bestå samt att ett beslut om avslag på en viseringsansökan ska kunna överklagas till en enda migrationsdomstol (se kapitel 9). Den domstolens be- slut ska i sin tur kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen på samma sätt som andra mål enligt utlänningslagen. Förslagen för- anleder vissa ändringar i utlänningslagen. Utredningen lämnar i det följande en konsekvensanalys av det förslaget. Utredningens övriga förslag om ändringar i utlänningslagen föranleder inga ekonomiska eller andra konsekvenser av sådant slag som avses i kommittéförordningen. Genom Viseringskodexen ställs dock krav på ökade utbildningsinsatser för främst personalen vid utlandsmyndigheterna. Tillkommande engångskostnader uppkommer av denna anledning för såväl som Migrations- verket. 10.3Nuvarande kostnader för viseringsverksamheten Migrationsverksamheten (inklusive handläggningen av viserings- ärenden) vid de svenska utlandsmyndigheterna och hos Migrations- verket anslagsfinansieras via utgiftsområde 1 , 4:1 (och ) och utgiftsområde 8 Migration. Inom utgiftsområde 8 ansvarar för bl.a. verksam- hetsområdena besök och bosättning. Inom utgiftsområde 8 finan- sieras även verksamheten vid migrationsdomstolarna och Migrations- överdomstolen under anslagen 1:4 Domstolsprövning i utlännings- ärenden och 1:5 Kostnader vid domstolsprövning i utlännings- ärenden1. Övrig domstolsverksamhet finansieras via utgiftsområde 4 Rättsväsendet, 1:5 Domstolar. 1 Detta anslag avser att finansiera kostnader för t.ex. nämndemän och sakkunniga samt de klagandes resor till förhandlingar i migrationsdomstolarna. Ekonomiska och andra konsekvenser Som tidigare nämnts handlägger endast ett mindre antal viseringsansökningar som en följd av bemyndigandet till utlands- myndigheterna. Utöver beredning och beslut i viseringsärenden har till uppgift att ta fram underlag till viserings- praxis, följa upp utlandsmyndigheternas handläggning och praxis samt utbilda personal hos och utlandsmyndigheterna som ska handlägga viseringsärenden. Verket ger också fortlöpande råd och anvisningar till personal vid utlandsmyndigheterna. sköter vidare administration, inköp och distri- bution av viseringsmärken. beräknar att den totala kostnaden för viseringsverksamheten, exklusive , uppgår till ca 14 mil- joner kr, varav avser hanteringen av viseringsmärken och handläggning av viseringsärenden m.m. Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, däribland vise- ringsärendena, finansieras över och Justitie- departementets del av förvaltningsanslag 4:1. beräknas av anslaget utnyttjas av Utrikes- departementet och av . Utrikes- departementets del avses täcka kostnaden för utsänd personal och lokalanställd personal samt del av over-headkostnader, medan Justitie- departementets del avses täcka kostnaden för migrationsattachéerna. anslag för migrationsverksamheten motsvarar av den totala budgetramen för Utrikesrepresen- tationen. disponerar även (2009) av de offentligrättsliga avgifterna, som till största delen hänför sig till viserings- och tillståndsansökningar. En avvikelse från principen att alla offentligrättsliga avgifter ska levereras till statskassan har gjorts för utrikesförvaltningen. Beloppet som motsvarar ungefär 20 pro- cent av de totala avgiftsintäkterna avses finansiera viss del av migra- tionsverksamhet.2 2 Delfinansieringen via de offentligrättsliga avgifterna har pågått , då delfinan- sieringen utgjorde av de totala avgiftsintäkterna. Ekonomiska och andra konsekvenser Som jämförelse kan konstateras att både i och i får behålla hela avgiftsbeloppet. I behåller den berörda utlandsmyndigheten avgiftsintäkten för att finansiera den avgiftsbelagda verksamheten. Anslaget 4:1 , budgetramen för Utrikesdeparte- mentet, har vidare –2009 tillförts på grund av att allt fler ansöker om uppehållstillstånd och viseringar. Regeringen framhåller i budgetpropositionen att särskilt belastade myndigheter tillfälligt bör förstärkas med fler utsända och lokalanställda för att upprätthålla verksamheten på en tillfreds- ställande nivå.3 har budgetramen också tillförts 5 mil- joner kr för att möta ett ökat antal ansökningar om arbetstillstånd till följd av nya regler för arbetskraftsinvandring. I kapitel 7 har redovisats Polisens handläggning av viseringsärenden (utfärdande av sjömansvisering och nödfallsvisering). Uppskattningsvis handlägger Polisen 4 000 sådana viseringsärenden till en per- sonalkostnad på ca . 10.4Överklagande av beslut i viseringsärenden Möjligheten att överklaga beslut i ett viseringsärende finns endast i fråga om tredjelandsmedborgare som är anhöriga till en EES-medborgare. beslut i ett sådant ärende kan överklagas till migrationsdomstol på samma sätt som övriga över- klagbara utlänningsärenden. Som tidigare redovisats innebär bestäm- melserna i Viseringskodexen en utvidgning av rätten att överklaga beslut i viseringsärenden. Viseringskodexen träder i kraft under hösten 2009.4 Till följd av en övergångsperiod bör en ny instansordning vara införd senast . De eko- nomiska effekterna av den reformen kommer således i huvudsak att uppstå 2011 och framåt. Utredningen gör följande överväganden. 2008/09:1 Utgiftsområde 1, s. 37. 4Viseringskodexen antogs men har ännu () inte trätt i kraft. Viseringskodexen träder ikraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Euro- peiska unionens officiella tidning. Ekonomiska och andra konsekvenser SOU 2009:77 fattade utlandsmyndigheterna och be- slut i ca 230 000 ärenden. Antalet avslagsbeslut uppgick till 18 500, dvs. av det totala antalet viseringsärenden. Mot- svarande siffror var 220 000 resp. 18 900, dvs. Andelen avslagsbeslut varierar kraftigt mellan de olika utlands- myndigheterna. avslår 40–av de ärenden som överlämnas till verket antingen från en svensk utlandsmyn- dighet eller från en annan nordisk utlandsmyndighet inom ramen för det nordiska samarbetet. räknar med ett ökat antal viseringsärenden men bedömer att det sker en minskning med till 210 000 ärenden. antar att antalet viseringsärenden kommer att uppgå till totalt 220 0005. Av dessa ansökningar kan ca 3 000 antas bli överlämnade till Migrationsverket6. Med utgångspunkt från att utlandsmyndigheterna således kommer att handlägga 217 000 ansökningar 2011 och att andelen avslagsbeslut uppgår till , beräk- nas utlandsmyndigheterna fatta ca 17 000 beslut om avslag. För del kan antas att antalet avslagsbeslut kommer att uppgå till ca 1 200. Enligt Viseringskodexen kommer inte bara beslut om avslag på en viseringsansökan att kunna överklagas. Beslut om upphävande eller återkallelse av visering kommer också att kunna överklagas. Även andra beslut som går sökanden emot kan tänkas vara över- klagbara. Utredningen bedömer emellertid att antalet överklagbara beslut enligt Viseringskodexen, utöver avslag på viseringsansök- ningar, är försumbart när de ekonomiska konsekvenserna av reformen ska bedömas. Frågan är då hur många som väljer att överklaga ett avslag på en viseringsansökan. Ett sådant antagande är givetvis mycket vanskligt att göra. Utredningen har valt att göra vissa jämförelser. Det ligger nära till hands att se på den statistik som finns be- träffande begäran om omprövning i viseringsärenden. handlade utlandsmyndigheterna 2 387 sådana yrkanden, vilket mot- svarar av de totala antalet viseringsärenden. 5Migrationsverkets Verksamhets- och utgiftsprognos , s. 26. 61 000 från svenska utlandsmyndigheter och 2 000 från andra nordiska utlandsmyndigheter. Det bör emellertid framhållas att Viseringskodexen förutsätter att samverkan mellan EU- ländernas beskickningar i form av representation ska utvidgas samt att en representerande stat ska överlämna ärenden till den representerade statens centrala myndighet i stället för att anvisa den sökande till en ambassad. Successivt kommer alltså andelen överlämnade ärenden till från andra EU-länder att öka. Utredningen anser emellertid att det inte är möjligt att kvantifiera den ökningen. Ekonomiska och andra konsekvenser prövningen ledde till att 868 ursprungliga beslut ändrades, dvs. Utredningen konstaterar vidare att överklagandefrekvensen i olika typer av andra utlänningsärenden varierar. Enligt tillgänglig statistik från för perioden –avseende ärenden om uppehållstillstånd framgår att överklagandefrekvensen har varit för anknytningsärenden (förstagångsansökan), för förlängning av uppehållstillstånd på grund av anknytning, för ärenden om uppehållstillstånd för studier och för ärenden om uppehållstillstånd för besök. Överklagandefrekvensen i olika typer av förvaltningsmål på andra områden varierar också beroende på måltyp. Utredningen har tagit fram statistik avseende socialförsäkringsmål och skattemål som avser överklagande av myndighetsbeslut till länsrätt. Försäkrings- kassan fattar ca 700 000 beslut avseende olika typer av bidrag och andra förmåner (exklusive beslut enligt tandvårdsstödet). I ca 7 000 fall begär den sökande omprövning, dvs. Antalet överklaganden till länsrätt uppgår till drygt 1 100 , dvs. Vad gäller skattemål beslutade om ändring av 300 000 självdeklarationer. Av dessa beslut över- klagades ca 15 000 till länsrätt, dvs. Ändringsfrekvensen i länsrätten ligger normalt på . Som tidigare redovisats har utredningen tagit fram uppgifter från andra EU-länder som redan nu har ett system för över- klagande av beslut i viseringsärenden. Av dessa uppgifter framgår att överklagandefrekvensen avseende grundbeslut varierar. I och ligger andelen överklagande på 19 respektive 11 pro- cent, medan motsvarande siffra för är . För del bör anmärkas att andelen ärenden som kommer under domstols prövning är väsentligt lägre, . Mot bakgrund av de olika jämförelserna gör utredningen den bedömningen att överklagandefrekvensen till migrationsdomstolen kommer att ligga på i genomsnitt. Andelen överklaganden kommer givetvis att variera från ort till ort och kan för vissa utlandsmyndigheter vara väsentligt högre än . Men, som utredningen tidigare framhållit, är det här fråga om ären- den som kräver mycket snabb handläggning för att det över huvud taget ska vara värt att överklaga. Ansökningarna avser i huvudsak korta vistelser som ligger nära i tiden efter ansökningen. 7 Det bör dock noteras att registreringen av yrkanden om omprövning hanteras olika vid ut- landsmyndigheterna, vilket gör att siffrorna är något osäkra. Ekonomiska och andra konsekvenser klagandeprocess kan också uppfattas som besvärlig av den enskilde, eftersom kontakterna med berörda myndigheter i regel måste skötas av någon annan, t.ex. en referent eller garant i . Å andra sidan kan alltid anföras att bara den omständigheten att det finns en överklagandemöjlighet leder till att många sökanden prövar utan att egentligen ha någon förhoppning om ändring. Överklag- andet är avgiftsfritt och framstår därför som mer attraktivt än att senare söka på nytt. Med ett antagande att överklagandefrekvensen kommer att ligga på , kommer migrationsdomstolen (räknat på helår) behöva handlägga 3 400 viseringsärenden från utlandsmyn- digheterna (17 000 ./. 5) och 240 från (1 200 ./. Utredningen utgår i det följande från att migrationsdomstolen kommer att handlägga ca 3 600 överklaganden . Antalet överklaganden från migrationsdomstolen till Migrations- överdomstolen är mycket svårbedömt. Det är rimligt att anta att migrationsdomstolen avslår merparten av överklagandena från utlandsmyndigheterna och och att domstolen även i viss utsträckning avskriver målen till följd av att tiden för den sökta viseringens giltighet har passerats. Teoretiskt sett skulle så- ledes en större andel av migrationsdomstolens domar kunna över- klagas. Å andra sidan kan konstateras att överklagandefrekvensen i utlänningsärenden i allmänhet från migrationsdomstolarna till Migra- tionsöverdomstolen har varit väsentligt lägre än vad som från början antagits.8 Utredningen bedömer att en sådan trend kan bli än mer markant beträffande viseringsärenden, dels på grund av ett begränsat prejudikatsintresse, dels på grund av viseringsärendenas särskilda krav på snabbhet i handläggningen för att ett överklagande över huvud taget ska vara realistisk. Mot denna bakgrund gör utred- ningen den bedömningen att endast en mindre del av migrations- domstolens domar kommer att överklagas. Utredningen utgår från att högst 500 överklaganden kommer att handläggas av Migrations- överdomstolen (räknat på helår), varav endast ett litet antal prövas i sak. När det gäller kostnaderna för att handlägga överklaganden i viseringsärenden utgår utredningen från vissa nyckeltal som lämnats av och . 8 Verksamhets- och utgiftsprognos och . Ekonomiska och andra konsekvenser klaganden av uppehållstillstånd utan samband med avvisning eller utvisning.9 beräknar att ärendekostnaden för verket vid ett överklagande av ett besök- eller bosättningsärende är ca . Det är rimligt att anta att kostnaden för överklagande av ett beslut i ett viseringsärende skulle ligga på ungefär samma nivå. Utredningen utgår från att kostnaden omfattar dels hanteringen av själva överklagandet innan det överlämnas till migrationsdomstolen, dels kostnaden för processen i migrationsdomstolen och eventuellt i Migrationsöverdomstolen. För utlandsmyndigheternas del borde kostnaden för varje över- klagande i ett viseringsärende ligga på samma nivå som för Migra- tionsverket. Genom Viseringskodexen införs rutiner på utlandsmyn- digheterna som syftar till att förenkla handläggningen och sänka kostnaderna. Sammantaget gör utredningen den bedömningen att kostnaderna för utlandsmyndigheterna och för att hantera över- klagandena kan komma att uppgå till (3 600 ärenden à ), varav merparten (2,) belastar Utrikesrepresentationen. beräknar att styckkostnaden i mål om uppehålls- tillstånd utan samband med avvisning eller utvisning är ca vid migrationsdomstolarna och ca vid Migrationsöverdomstolen. Med utgångspunkt från utredningens bedömning av antalet överklagade ärenden kan således kostnaderna 2011 (räknat på helår) komma att uppgå till , varav för migrationsdomstolen (3 600 x ) och för Migrationsöverdomstolen (500 x ).10 Utredningen bedömer sammanfattningsvis att införandet av en överklagandemöjlighet i viseringsärendena enligt Viseringskodexen medför kostnader på ca årligen11 fördelat med ca 9Beräkningarna är gjorda med anledning av förslagen i SOU 2008:114 Försörjningskrav vid anhöriginvandring. Förslagen har ännu inte genomförts. 10Domstolsverket anser att styckekostnaden bör ökas för överklaganden i migrationsdomstolarna och för överklaganden i Migrationsöverdomstol på grund av särskilda kostnader t.ex. för nämndemän och sakkunniga samt för klagandes resor till förhandling i migrationsdomstolarna (anslaget 1:5 Kostnader vid domstolsprövning i ut- länningsärenden). Utredningen bedömer emellertid att sådana kostnader inte kommer att upp- stå i viseringsärenden eftersom domstolsprocessen uteslutande kommer att vara skriftlig. 11Utredningen bedömer att den årliga kostnaden inte bör förändras nämnvärt men att en ny nivåbestämning får göras när reformen kan utvärderas. Ekonomiska och andra konsekvenser för Utrikesrepresentationen och ca för . För och Polisens del anser utredningen att re- formen endast leder till marginellt ökade kostnader när det gäller de frågor som utredningen har haft att bedöma. 10.5Budgetära konsekvenser och förslag till finansiering Utredningen konstaterar att den budgetmässiga samordningen på migrationsområdet är mycket komplex. Detta beror på att ansvaret för sakfrågor och resurser är fördelat på olika huvudmän. När det gäller viseringsverksamheten är detta särskilt framträdande. ligger det departementala sakansvaret för viserings- frågorna på medan genom utlandsmyndigheterna har ansvaret för handläggningen av merparten av viseringsärendena. ska sam- verka med andra ansvariga myndigheter inom området så att förut- sättningar skapas för ett effektivt genomförande av de verksam- heter som följer av de uppgifter som har. Detta innebär bl.a. att verket ska ge underlag för departementets verksamhetsplanering och behov av medel för migra- tionsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. från utlandsmyn- digheternas synvinkel är huvudman för sak- frågorna och huvudman för migrationsverk- samheten vid utlandsmyndigheterna (7 a § förordningen [1992:247] med instruktion för utrikesrepresentationen). I fråga om fördel- ning av resurser för verksamheten måste också ett samråd ske inom mellan och Utrikesdeparte- mentet.12 När det gäller finansieringen av de ökade kostnader som Viserings- kodexen medför har utredningen analyserat möjligheterna att för Utrikesrepresentationens del ytterligare utnyttja de offentligrättsliga avgifter som hänför sig till viserings- och tillståndsansökningar. Som tidigare nämnts har dispo- nerat viss del av dessa intäkter för att täcka en del av kostnaderna för migrationsverksamheten. Fördelningen av dessa medel görs från 12 Samråd sker t.ex. vad avser allokering av medel till utlandsmyndigheterna i syfte att säker- ställa att utlandsmyndigheter med långa väntetider i utlänningsärenden får medel så att målen för uppsatta handläggningstider ska kunna nås. Ekonomiska och andra konsekvenser år och är således inte allokerade till viss bestämd migrations- verksamhet. Intäkterna från de offentligrättsliga avgifterna uppgick till . var motsvarande intäkter . Intäkterna har successivt ökat år , i första hand beroende på ett ökat antal ansökningar. En markant ökning skedde emellertid 2007 till följd av att avgifterna för viseringar fördubblades efter beslut av och . Som tidigare nämnts disponerar av intäkt- erna. Motsvarande andel 2003 var .