sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — Det är vidare så att det redan har inletts ett arbete inom som syftar till att förbättra det underlag som redovisningen om tillämpningen av hemliga tvångsmedel bygger på (se regeringens skrivelse 2008/09:79 s. 19). När det gäller den årliga skivelsen till föreslår jag att denna kompletteras med uppgifter om i hur många fall som användningen av respektive tvångsmedel har lett till väckande av åtal och i hur många fall detta lett till fällande dom, i båda fallen beträffande sådana brott för vilka tvångsmedlet har fått användas. Enligt min bedömningen torde denna komplettering vara praktisk genomförbar först till skrivelsen för . Jag anser vidare att man bör överväga om inte den parlamentariska efterhandskontrollen av hur de hemliga tvångsmedlen tillämpas bör kompletteras med en kontroll inom ramen för Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn. Skälen för detta är flera. Till en början kan den parlamentariska kontroll som utövats av knappast bedömas ha varit särskilt ändamålsenlig och effektiv. Detta beror bl.a. på beskaffenheten i det underlag som lämnas från regeringen till i den årliga skrivelsen. Vidare är Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel överhuvudtaget inte föremål för kontroll. har till uppgift att utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och detta uppdrag gäller såväl den öppna som den hemliga delen av polisens verksamhet. Nämnden kan vidare genom sin sammansättning samt genom sin fortlöpande och direkta insyn i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet bygga upp en betydande expertkompetens, som är av stort värde vid en utvärdering av de hemliga tvångsmedlens effekter. Slutligen bör nämnas att är ett från polisen oberoende organ med stark parlamentarisk anknytning. Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning 5.2.4Den hemliga rumsavlyssningens avsedda effekt I mitt uppdrag ingår att analysera om tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning har fått avsedd effekt. Som framgått tidigare (se avsnitt 5.2.2 och 5.2.3) kan man ha olika synsätt på hur de hemliga tvångsmedlens effektivitet bör mätas. Regeringens uppfattning i frågan framgår av dess årliga skrivelse till . Som tidigare nämnts har regeringen intagit ståndpunkten att de hemliga tvångsmedlen varit effektiva om de lett till användning av ytterligare tvångsmedel. Tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning infördes för att ge de brottsbekämpande myndigheterna bättre möjligheter att utreda mycket allvarliga brott, i de fall där utredningen inte kunnat föras framåt med mindre ingripande metoder. I lagstiftningsärendet anförde regeringen bl.a. följande om vilken effekt som den förväntade sig av det nya tvångsmedlet (prop. 2005/2006:178 s. 41). Det är enligt vår mening självklart att förutsättningarna för att få framgång med en hemlig rumsavlyssning kan skifta från fall till fall och att misstänkta kommer att söka efter något sätt att skydda sig mot tvångsmedlet. Man måste därför räkna med att tvångsmedlet i enskilda fall inte kommer att ge effekt. Men samma argument kan anföras mot hemlig teleavlyssning. Det tvångsmedlet, som har betydelse för förundersökningen i av fallen, anses vara ett värdefullt hjälpmedel i kampen mot den grova, organiserade, brottsligheten (skr. 2005/06:53).5 Det är knappast troligt att man – om hemlig rumsavlyssning införs – kommer att kunna visa upp någon väsentligt högre uppklaringsprocent beträffande brott i allmänhet, eftersom hemlig rumsavlyssning skulle komma att användas i ett mycket begränsat antal fall. Det hindrar emellertid inte att rumsavlyssningen i de fall den skulle komma att användas kan ge den avgörande bevisningen för ett mycket allvarligt brott som därmed kan upp. Bedömningen av den hemliga rumsavlyssningens effektivitet måste i denna del sättas i relation till arten av den brottslighet som skall utredas. Hemlig rumsavlyssning bör, enligt vår mening, ha betydelse för bekämpningen av grov organiserad kriminalitet. Även en begränsad ökning av antalet uppklarade brott på detta område anser vi vara av mycket stort värde (min kursivering) för samhället och dess invånare. 5 Detta uttalande bygger på uppgifter om användningen av hemliga tvångsmedel . Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning Närmare än så har den förväntade eller avsedda effekten av det nya tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning inte beskrivits under lagstiftningsarbetet. Direktiven för mitt uppdrag ger inte någon ytterligare ledning när det gäller denna fråga. Eftersom den hemliga rumsavlyssningens avsedda effekt inte närmare har preciserats eller kvantifierats är det inte möjligt att avgöra om denna effekt har uppnåtts. Om man inte vet vad den förväntade effekten är, saknar man grund för att alls bedöma om ett tvångsmedel är effektivt (, SOU 2007:22, del 1 s. 186). Även bortsett från detta är antalet avslutade hemliga rumsavlyssningar så få att det inte är möjligt att göra någon bedömning av tvångsmedlets effektivitet. Vid de samrådsmöten jag haft har de brottsbekämpande myndigheterna gett uttryck för samma uppfattning och understrukit att varit ett första läroår med den nya tekniken och de nya arbetsformer som denna fört med sig. Om man trots detta ställer det första årets 17 förundersökningar i vilka hemlig rumsavlyssning har använts av den öppna polisen och tullen mot nedan angivna effektivitetsmått, framträder följande resultat.6 Antal fall i vilka Lett till fällande dom Lett till att åtal har väckts Lett till att ytterligare tvångsmedel har använts Lett till att utredningen på annat sätt har förts framåt I de två fall som lett till att åtal har väckts, åberopades uppspelning av upptagningar från den hemliga rumsavlyssningen som bevisning. I båda fallen avsåg brottsmisstanken grovt narkotikabrott såväl vid tillståndsgivningen som när det sedermera väcktes åtal. I det ena ärendet där uppgifter från den hemliga rumsavlyssningen åberopades som bevisning skedde avlyssningen i en källarlokal där polisen misstänkte att det pågick omfattande försäljning av narkotika. Den hemliga rumsavlyssningen som pågick hade föregåtts av omfattande spaning samt såväl hemlig teleavlyssning som hemlig kameraövervakning. Den hemliga rumsavlyssningen avbröts när tillslag gjordes i ärendet. 6 Det bör i detta sammanhang uppmärksammas att vid tiden för redovisningen hade sju förundersökningar ännu inte avslutats och av de två fall som lett till åtal hade rättegången i de ena fallet ännu inte avslutats. Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning ter från den hemliga rumsavlyssningen åberopades sedan som bevisning i målet. Enligt åklagaren i målet hade denna bevisning dock en mycket begränsad betydelse för utgången i målet där två personer (huvudmännen) dömdes för grovt narkotikabrott till respektive fängelse.7 Den avgörande bevisningen utgjordes i stället av annan bevisning såsom hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning och annan teknisk bevisning samt uppgifter om den narkotika som togs i beslag. Denna bevisning var, enligt åklagaren, ett resultat av traditionellt spanings- och utredningsarbete och inte en följd av den hemliga rumsavlyssningen. I det andra ärendet där uppgifter från den hemliga rumsavlyssningen åberopades som bevisning skedde avlyssningen i en bostad. Enligt åklagaren i det målet, som när detta skrivs ännu inte är avgjort, var uppgifterna som framkom genom rumsavlyssningen direkt avgörande för att åtal skulle kunna väckas i en del av en mycket omfattande brottsutredning.8 De två fall som lett till åtal visar således att verkligheten är mer komplex än att den låter sig beskrivas med ett absolut mått i form av siffror. Man kan hävda att effekten rätteligen borde redovisas på sätt att endast ett fall har lett till att åtal har väckts och att det inte finns något fall som lett till en fällande dom, eftersom de upptagningar som gjorts vid den hemliga rumsavlyssningen i det först nämnda ärendet inte på något mera avgörande sätt kom att föra utredningen framåt och dessutom endast hade mycket begränsad betydelse för utgången i målet. 5.3Uppfyller lagen de brottsbekämpande myndigheternas behov? Min bedömning: De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att de har behov av att använda buggning beträffande flera brott än vad som är möjligt . Jag anser emellertid att det inte finns tillräckliga skäl för att utvidga lagens tillämpningsområde. 7Hovrättens över och dom i mål B 2503-08. 8Linköpings tingsrätts mål B 2796-08. Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning 5.3.1Vid vilka brott ska hemlig rumsavlyssning få användas? De brottsbekämpande myndigheternas synpunkter De brottsbekämpande myndigheterna är ense om att möjligheten att använda hemlig rumsavlyssning bör reserveras för brott som är av särskilt allvarlig karaktär och att åtgärden enligt huvudregeln bör begränsas till brott för vilka inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . I vissa avseenden har det dock framförts synpunkter på att lagstiftningen är bristfällig eller alltför restriktiv. I det följande lämnas en sammanfattning av de synpunkter som myndigheterna redovisat. När det gäller frågan vid vilka brott som hemlig rumsavlyssning ska få användas har vidhållit den uppfattning som myndigheten redovisat i sitt remissyttrande över promemorian Hemlig rumsavlyssning. I yttrandet föreslog att hemlig rumsavlyssning skulle få användas vid misstanke om grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling oberoende av brottets straffvärde. Som skäl för denna ståndpunkt angavs att utredningar om narkotikabrott står för merparten av den hemliga teleavlyssning, hemliga teleövervakning och hemliga kameraövervakning som förekommer samt att narkotikabrott inte sällan utgör plattform för annan organiserad brottslighet. förespråkade vidare i yttrandet att straffvärdeventilen inte skulle vara begränsad till vissa särskilt angivna brott utan att bestämmelsen skulle ges generell utformning. Enligt var det svårförståeligt att vissa grova brott inte skulle omfattas av lagstiftningen oavsett hur högt straffvärdet var. I yttrandet påpekades att varken grov misshandel, oavsett hur allvarligt brottet är, eller grov stöld, t.ex. liknande dem som ägde rum på och på inte omfattas av lagen. Vidare fann det särskilt olyckligt att grovt företagsspioneri undantogs från tillämpningsområdet och framhöll att grovt företagsspioneri är ett tydligt exempel på brottslighet som äventyrar stora samhällsvärden och till sin natur också är systemhotande. Beträffande behovet av att kunna använda hemlig rumsavlyssning vid utredning av grovt företagsspioneri anfördes vidare följande. Brottsligheten, som är mycket svår att utreda, är i regel organiserad och dessutom påfallande målinriktad och resursstark. Målet för denna typ av brottslighet är de särskilda spetsteknologier som fått en avgörande betydelse för utvecklingen inom ett antal samhällsviktiga områden som t.ex. IT, telekommunikation, bioteknik och materiallära. Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning vissa av dessa områden är världsledande. Det är ett rimligt antagande att den ökning av företagsspioneri som kunnat iakttas kommer att fortsätta i takt med ökade krav och därmed större kostnader för den tekniska utvecklingen. Förlust av företagshemligheter kan få konsekvenser för hela samhället i form av försämrad ekonomisk tillväxt. Företagsspioneri är ett mycket svårutrett brott som oftast sker i slutna rum. Dessutom kan det i början av en förundersökning vara svårt eller t.o.m. omöjligt att bedöma om det rör sig om grovt spioneri eller grovt företagsspioneri. På grund av den tekniska utvecklingen och det säkerhetspolitiska läget är det nämligen företagshemligheter som efterfrågas, både av främmande makt och av konkurrerande företag. Att kunna använda hemlig rumsavlyssning vid misstanke om grovt företagsspioneri kan därför förväntas vara mycket effektivt för brottsbekämpningen. ansåg också att det var otillfredsställande att tillämpningsområdet inte under några omständigheter medgav användning av hemlig rumsavlyssning vid utredning av brott som grovt dopningsbrott och grovt vapenbrott. När det sedan gäller de osjälvständiga brottsformerna, dvs. försök, förberedelse eller stämpling, menade att kravet på att straffvärdet i det enskilda fallet ska överstiga fängelse medför oacceptabla konsekvenser. Myndigheten framhöll att för förberedelse och stämpling får enligt 23 kap. 2 § tredje stycket högre straff än fängelse bestämmas endast om fängelse eller däröver kan följa på det fullbordade brottet. Enligt torde detta innebära att det endast i undantagsfall skulle bli möjligt att använda sig av hemlig rumsavlyssning vid förberedelse eller stämpling till brott. har förklarat att man ansluter sig till de synpunkter som redovisat. Säkerhetspolisen har betonat att tyngdpunkten i deras verksamhet – – ligger på det förebyggande arbetet. Endast en mindre del – – av Säkerhetspolisens sammanlagda resurser används för den brottsutredande verksamheten och det är enbart inom denna verksamhet som det är tillåtet att använda hemlig rumsavlyssning. I lagen om hemlig rumsavlyssning stadgas att åtgärden endast får användas vid förundersökning om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller om det är fråga om vissa särskilt angivna brott och om det med hänsyn till omständigheterna i övrigt kan antas att straffvärdet för sådant brott överstiger . De i lagen särskilt angivna brotten är normalt sett inte Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning aktuella inom verksamhetsområde. Detta innebär att huvuddelen av de brott som faller inom ansvarsområde inte omfattas av lagen om hemlig rumsavlyssning. Brott som spioneri och olovlig underrättelseverksamhet som utgör en betydande del av Säkerhetspolisens brottsutredande verksamhet omfattas t.ex. inte av lagen. Terroristbrott och grovt spioneri omfattas däremot. Säkerhetspolisen har dock framhållit att det kan vara svårt att få fram ett tillräckligt underlag för att påstå att spioneriet är att bedöma som grovt. För att kunna göra en sådan bedömning behöver man få tillgång till uppgifter som lämnas vid slutna möten. Men som lagen är utformad är det inte tillåtet att använda hemlig rumsavlyssning för detta syfte. Säkerhetspolisen anser därför att hemlig rumsavlyssning borde få användas redan vid misstanke om spioneri av normalgraden. De argument som , och Säkerhetspolisen har fört fram när det gäller behovet av att utvidga tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning ter sig logiska och tänkvärda ur ett rent brottsbekämpande perspektiv. Det begränsade underlag som finns kan måhända också i viss mån tala för att lagstiftningen har fått en alltför restriktiv utformning när det gäller vid vilka brott som hemlig rumsavlyssning ska få användas. Å andra sidan är det viktigt att understryka att hemlig rumsavlyssning är en synnerligen integritetskränkande åtgärd och att det därför finns tungt vägande skäl för att lagstiftningen utformats på ett sätt som leder till en mycket restriktiv användning av åtgärden. En avvägning måste kontinuerligt göras mellan å ena sidan den nytta som de brottsbekämpande myndigheterna kan ha av hemlig rumsavlyssning och å andra sidan det intrång som användningen av tvångsmedlet kan medföra för enskilda. Vad som framförts under utredningsarbetet leder inte till att jag gör någon annan principiell bedömning när det gäller tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning än den som regeringen gjorde under lagstiftningsarbetet (se prop. 2005/06:178 s. 49–59). När det gäller det behov som Säkerhetspolisen pekat på av att kunna använda hemlig rumsavlyssning för att utreda spioneri kan möjligen sägas att integritetsaspekterna inte är lika uttalade eftersom det ofta rör sig om inresta personer. Det kan också anföras att Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning det i andra sammanhang gjorts undantag för Säkerhetspolisens möjligheter av att kunna använda hemliga tvångsmedel i större utsträckning än vad som normalt gäller för tvångsmedlet (se lagen [2008:854] om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott). Under lagstiftningsarbetet övervägdes om inte hemlig rumsavlyssning också borde få användas för sådana brott som omfattades av tvångsmedelslag (numera lagen [2008:854] om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott). Med hänvisning till att hemlig rumsavlyssning är ett från integritetssynpunkt särskilt ingripande tvångsmedel menade regeringen dock att det finns starka skäl att vara synnerligen restriktiv vid utformningen av tvångsmedlets tillämpningsområde. De strängare krav som uppställdes för hemlig rumsavlyssning borde slå igenom även inom det område som reglerades lag. Buggning borde därför enligt regeringen inte införas som ett tvångsmedel enligt lag (se. 2005/06:178 s. 93 f.). Även om jag har förståelse för Säkerhetspolisen särskilda behov av att få använda hemlig rumsavlyssning vid utredning av spioneri anser jag mot bakgrund av det anförda att det inte finns förutsättningar att utvidga tillämpningsområdet till att även omfatta spioneri av normalgraden. Jag anser alltså sammanfattningsvis att det inte finns skäl att föreslå några ändringar beträffande vid vilka brott som hemlig rumsavlyssning ska få användas. När det gäller buggning av fordon har polisen framhållit att det i vissa situationer finns ett påtagligt behov av att kunna flytta fordonet för att utrustningen ska kunna installeras. Det är nämligen i många fall inte möjligt att genomföra en installation där fordonet står uppställt eftersom detta skulle väcka för stor uppmärksamhet. Det har också visat sig att det i samband med verkställighet av tvångsmedlet i vissa situationer finns behov av att tillfälligt kunna sätta larmanordningar ur spel. Säkerhetspolisen har i en skrivelse till regeringen hemställt om ändring i 14 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation så att myndigheten, för test- och försöksverksamhet, undantas från förbudet att inneha vissa elektroniska anläggningar, inkluderande s.k. störnings- Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning Säkerhetspolisen har också anfört att sådan störningsutrustning skulle kunna användas för att störa ut vissa larmsystem. En tillfällig förflyttning av ett fordon i syfte att installera avlyssningsutrustning utgör ett avsevärt mindre ingrepp i den enskildes integritet än själva avlyssningen. Det är därför rimligt att den myndighet som ska verkställa ett beslut om hemlig rumsavlyssning får möjlighet att flytta det fordon i vilket avlyssningsutrustningen ska installeras. Även säkerhetsskäl kan ibland motivera att fordonet flyttas. Åtgärden kan närmast betraktas som ett tillfälligt beslag. Jag anser även att den verkställande myndigheten bör få använda sig av störningsutrustning om detta är en nödvändig förutsättning för att kunna verkställa ett beslut om hemlig rumsavlyssning. Dessa frågor bör lämpligen övervägas på ett mera övergripande sätt inom ramen för det uppdrag som lämnats till . Frågor rörande interimistiska beslut samt jour för domare och offentliga ombud? Sedan domstol fattat beslut om att tillåta hemlig rumsavlyssning kan det ta innan avlyssningsutrustningen kan installeras. Det finns emellertid även exempel på där det skulle kunna vara möjligt att snabbt verkställa ett beslut om hemlig rumsavlyssning, t.ex. i det fall polisen fått kännedom om att ett möte ska hållas på ett visst hotellrum. Sådan information kan komma fram genom att de aktuella personerna redan är föremål för hemlig teleavlyssning. Möten kan bestämmas med mycket kort varsel varför domstolens beslut inte alltid kan inväntas om utrustningen ska hinna installeras. Även om domstolarna och de offentliga ombuden hade jour skulle detta inte vara tillräckligt med hänsyn till den tid det ändå tar för att få till stånd ett sammanträde. Flera företrädare för de brottsbekämpande myndigheterna har därför uttryckt önskemål om en ändring av regleringen så att åklagaren i vissa situationer ges möjlighet att fatta interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning. har framhållit att den beskrivna situationen är typisk för kontrollerade leveranser av narkotika, där leverantör och mottagare inte sällan stämmer träff på t.ex. en restaurang för att diskutera hur kuriren ska lämna över narkotikan till mottagaren. har också påpekat att om åklagaren hade möjlighet att fatta interimistiska beslut skulle det vara möjligt att genomföra avlyssning i fordon som används vid kontrollerade leveranser av narkotika i Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning större utsträckning än vad som är möjligt. Det förutsätter dock att tullens egen personal får behörighet att installera utrustningen t.ex. i samband med att ett fordon tas ut för tullkontroll. Samtliga brottsbekämpande myndigheter samt de domare och offentliga ombud som utredningen varit i kontakt med har efterlyst att det utformas bestämmelser som närmare reglerar domarnas och de offentliga ombudens jourtjänstgöring. Regeringen uttalade i propositionen att man inte ifrågasatte att det i vissa fall skulle vara värdefullt med en möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut i ärenden om hemlig rumsavlyssning, men ansåg att det inte var motiverat att införa en sådan möjlighet för åklagaren eftersom det var fråga om ett nytt hemligt tvångsmedel som typiskt sett är mycket ingripande. Regeringen menade vidare att om det är det fara i dröjsmål, torde i vart fall i de flesta fall en jourdomstol kunna ta upp frågan till prövning. Det bör noteras att åklagare inte har rätt att fatta interimistiska beslut när det gäller användning av hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Redan detta förhållande talar enligt min mening mot att en sådan möjlighet införs beträffande buggning, som generellt sett innebär ett större intrång i den enskildes integritet än de båda förstnämnda tvångsmedlen. När det sedan gäller frågan om jourtjänstgöring för domare och offentliga ombud är jag tveksam till nyttan av en sådan ordning av flera skäl. För det första är det på det underlag jag har svårt att bedöma i hur många fall en sådan jour skulle komma att utnyttjas. För det andra är det osäkert om man genom en jourverksamhet verkligen skulle kunna tillgodose polisens krav på ett snabbt beslutsförfarande, eftersom det rör sig om mycket korta tidsrymder innan de personer som man vill avlyssna ska träffas på en bestämd plats. Jag anser därför att det inte bör införas någon jourtjänstgöring som tar sikte på handläggning av hemliga tvångsmedel. Vilka konsekvenser har förbudet mot att avlyssna medieredaktioner fått? Som redan framgått (se avsnitt 3.2.2 och 3.2.11) förslog regeringen inte något absolut förbud mot att bugga massmedieredaktioner. Anledningen till detta var att man befarade att bl.a. grupperingar inom vit-makt miljön skulle utnyttja ett sådant förbud och hålla möten i lokaler som användes för att t.ex. trycka flygblad och liknande. Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning uttalade dock att intresset av att värna meddelarskyddet har en sådan särart och tyngd att det inte under några förhållanden bör vara möjligt att använda hemlig rumsavlyssning på medieredaktioner (bet. 2007/08 JuU3 s. 15). Utskottet anförde vidare att man utgick från att denna begränsning skulle komma att bli föremål för särskild uppmärksamhet i samband med att lagen om hemlig rumsavlyssning utvärderas. I de kontakter som utredningen haft med de brottsbekämpande myndigheterna har det inte framkommit att förbudet mot att avlyssna medieredaktioner i praktiken utgjort en begränsning som på ett mera påtagligt sätt försvårat polisens utredningsarbete. Man har inte heller sett några tendenser att de kriminella anpassat sin verksamhet efter förbudet. 5.4Är kontrollmekanismerna och övriga rättssäkerhetsgarantier tillräckliga? Min bedömning: De kontrollmekanismer och övriga rättssäkerhetsgarantier som lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning kringgärdas av utgör sammantagna ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga integritetsintrång.