sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Möjligheten att föra fram kandidater som inte är nominerade av ett parti bör bibehållas. Både den första och den andra av Grundlagberedningens riktpunkter får sägas ha tillgodosetts genom de spärrar för personrösterna som har införts. I vilken utsträckning beredningens övriga två riktpunkter har tillgodosetts kan diskuteras. Metoden som sådan är utåt sett enkel och någon nämnvärd fördröjning när det gäller fastställandet av valresultatet har inte uppkommit. Från vissa väljare har det dock riktats kritik mot vad som har uppfattats som en oklarhet när det gäller frågan om hur en valsedel utan någon personröst står sig mot en motsvarande valsedel med en personröst. Vad gäller den sista punkten – som berör den s.k. fria nomineringsrätten – kan noteras att tillskrivna namn beaktas vid sammanräkningen bara för de partier som inte har registrerat partibeteckning och anmält kandidater. De politiska partierna har avgörande betydelse för den svenska demokratin. Det är genom partierna som kandidater till de politiska förtroendeuppdragen rekryteras och det är också i stor utsträckning partierna som svarar för opinionsbildningen i politiska frågor. Trots den stora betydelse partierna har är deras verksamhet i det närmaste oreglerad. Anledningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en varsamhet när det gäller en reglering av partiernas politiska verksamhet. Det var först i samband med den partiella författningsreformen 1968–1969 som begreppet parti kom in i en grundlagstext. Bestämmelsen i 16 § 1 mom. riksdagsordningen (riksdagsordning) fick då följande lydelse. Mandaten i fördelas mellan partier. Med parti avses varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning (partibeteckning). I specialmotiveringen till bestämmelsen gjordes följande uttalande. Den enda definition av begreppet parti som förekommer i svensk lagstiftning är den som återfinns i 54 § vallagen. Definitionen i detta lagrum, som handlar om registrering av vissa politiska sammanslutningar, är emellertid för snäv, och den kan inte användas i detta sammanhang. Med parti bör i RO avses varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning (partibeteckning). Liksom nu bör vid röstsammanräkningen utan egentlig prövning som parti godtas varje sammanslutning eller väljargrupp, vars namn förekommer på valsedlarna. Detta gäller även om den angivna väljargruppen inte fått mer än en röst. Vid den totala författningsreformen flyttades sedan bestämmelsen över till 3 kap. 7 § första stycket regeringsformen, som har följande lydelse. Mandaten fördelas mellan partier. Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Bestämmelsen skiljer sig åt på några punkter från den äldre bestämmelsen i riksdagsordningen. I första meningen har orden i utgått. I andra meningen har ordet politisk strukits framför ordet sammanslutning. Vidare har (partibeteckning) strukits i sista meningen. Någon förändring i sak innebär knappast detta. Däremot finns det som påpekat en tvetydighet i bestämmelsens formulering. Att ett parti uppträder i val kan innebära dels att partiet uppträder i kampanjer inför ett val, dels att det har fått röster i valet (betänkandet Folkstyrelsens villkor, SOU 1987:6 s. 122). Något tillspetsat kan man för att citera säga att ett parti i regeringsformens mening konstitueras av sina väljare och inte av sina medlemmar samt att ett parti i denna mening utgörs av de valsedlar med gemensam beteckning som vid röstsammanräkningen läggs till grund för fördelningen av riksdagsmandaten. Om två partiorganisationer samverkar i ett val genom att gå fram under en gemensam beteckning är det därför denna beteckning som utgör ett parti i regeringsformens mening, inte de organisationer som står bakom den. Partibegreppet i regeringsformen har också berörts av Lagrådet med anledning av ett i en motion intaget förslag till lag om formerna för anslutning till politiskt parti (KU 1984/85:30 s. 29). Lagrådet uttalade följande. I lagtexten används uttrycken politiskt parti och underorganisation till sådant för att ange de föreningar och liknande som den föreslagna lagen tar sikte på. Innebörden härav synes var något oklar, bl.a. mot bakgrund av den definition på parti som finns i 3 kap. 7 § regerings- formen. Med parti avses där varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. En lämpligare term i förevarande sammanhang synes vara politisk sammanslutning. Därunder faller både vad man i dagligt tal menar med politiska partier och deras underorganisationer. Sammanfattningsvis kan konstateras att politiska partier är något annat och mer än vad som framgår av regeringsformens partibegrepp. Som parti godtas således enligt regeringsformen varje sammanslutning eller väljargrupp, vars namn förekommer på en valsedel. Det gäller även om den angivna väljargruppen inte har fått mer än en röst. Några krav på storlek eller politiskt program finns således inte. Inte heller behöver den ha stadgar eller ha utsett styrelse, dvs. uppfylla kriterierna för att vara en juridisk person. Regeringsformens partibegrepp är således närmast valtekniskt betingat. Det ger inte på ett realistiskt sätt uttryck för den roll som de politiska partierna spelar i den svenska folkstyrelsen. Som en kontrast kan nämnas att när det i vallagen meddelas bestämmelser om registrering av partibeteckning och anmälan av kandidater avses med parti i stället mellan valen aktiva politiska organisationer. Vår bedömning: Huvuddragen i vårt valsystem bör inte ändras. Det utesluter dock inte att det kan finnas skäl att överväga förändringar av olika delar av systemet. Det valsystem till som infördes genom den partiella författningsreformen 1968–1969 överfördes i allt väsentligt oförändrat till regeringsformen . För att undvika jämviktslägen i minskades dock antalet riksdagsmandat med ett, dvs. till 349 och antalet utjämningsmandat sattes till 39. Det konstitutionella reformarbetet upphörde inte i och med beslutet om en ny regeringsform utan har bedrivits fortlöpande därefter. Som nämnts förlängdes valperioden från tre till . infördes också en bestämmelse i regeringsformen om att röstningen vid riksdagsvalen sker på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Men det är också de enda förändringar av betydelse som kan sägas ha ägt rum. Trots ett relativt omfattande utredningsarbete kan således konstateras att vårt valssystem i stort förblivit oförändrat och att de förändringar som ägt rum legat inom ramen för de riktpunkter som slogs fast redan vid 1968–partiella författningsreform. Det är också vår bedömning att huvuddragen i det nuvarande valsystemet inte bör ändras. Detta utesluter dock inte att det kan finnas skäl att överväga förändringar av olika delar av systemet. Vi behandlar mot denna bakgrund i de kommande kapitlen ett antal frågeställningar rörande valsystemets närmare utformning. Det gäller bl.a. valkrets- indelningen vid val till , personvalsinslaget, graden av proportionalitet, den gemensamma valdagen samt frågor om rösträtt och valbarhet. Även ett antal kommunala valfrågor behandlas, exempelvis frågan om kommunala extra val. 6Valkretsindelningen vid val till De grundläggande reglerna om att riket ska vara indelat i valkretsar samt att 310 av mandat ska vara fasta valkretsmandat, fördelade på valkretsarna i förhållande till antalet röstberättigade i valkretsen, finns i 3 kap. 6 § regeringsformen. Vilka valkretsarna ska vara anges i vallagen (2005:837). I vallagen anges också hur de fasta valkretsmandaten fördelas på valkretsarna. Den nuvarande valkretsindelningen med 29 valkretsar, som i allt väsentligt gällt , bygger på länsindelningen. Varje län bildar en egen valkrets med undantag för , och kommuner, som var och en utgör en egen valkrets. Återstoden av och län är delat i fyra respektive tre valkretsar. Inför varje riksdagsval fördelas de fasta valkretsmandaten mellan valkretsarna. Detta görs på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela landet. Efter valet fördelas de fasta mandaten i varje valkrets proportionellt mellan partierna efter deras röstetal i valkretsen. Utjämningsmandaten fördelas i princip så att mandat- fördelningen mellan partierna i blir proportionell mot partiernas röstetal i hela landet. Valkretsarnas storlek, bedömd med utgångspunkt i antalet röst- berättigade, varierar betydligt. Den minsta valkretsen – – hade vid riksdagsval två fasta valkretsmandat, den största – – hade 36. Antalet fasta valkretsmandat har på grund av befolkningsförändringar varierat något i en del valkretsar. Valkretsindelningen vid val till Förändringarna av antalet fasta valkretsmandat är särskilt påtaglig i . Se följande tabell. Tabell 6.1 Antalet fasta valkretsmandat per valkrets 1970–2006 läns norra och östra TP PT Inför valet fördes i över till län. 2TP PT Kristinastads län upplöstes inför valet . Området betecknas därefter läns norra och östra. 3TP PT Fyrstadskretsen och ändrades inför valet . 4TP PT bildades inför valet . I samband därmed fördes kommunerna över till . Valkretsindelningen vid val till Så länge valen var slutna valkretsval och förrättades i varje valkrets oberoende av vad som skedde i övriga valkretsar hade valkrets- indelningen verklig betydelse för mandatfördelningen mellan partierna. Stora avvikelser från ett proportionellt resultat kunde uppstå om valkretsarna var ojämna till sin storlek. I små valkretsar hade ett litet parti svårt att över huvud taget få ett mandat och dess röster kunde därför bli utan betydelse. Med tillkomsten av det riksproportionella systemet i samband med den partiella författningsreformen 1968–1969 har dock valkretsindelningen knappast längre någon betydelse för mandatfördelningen mellan partierna. De avvikelser från exakt proportionalitet som kan uppstå i varje valkrets kompenseras genom systemet med utjämnings- mandat. Mandatfördelningen mellan partierna avspeglar därigenom mycket nära partiernas valresultat i hela riket. Dessa förhållanden har också speglat diskussionen kring valkretsindelningen. Det faktum att valkretsindelningen förlorat sin betydelse när det gäller mandatfördelningen innebär dock inte att utformningen av valkretsarna är utan betydelse i det politiska livet. Valen sker fortfarande valkretsvis och alla mandat – det gäller såväl de fasta valkretsmandaten som utjämningsmandaten – besätts med kandidater som har nominerats i valkretsarna. Som en följd av detta är också de politiska partiernas regionala verksamhet nära knuten till valkretsarna. Valkretsarnas befolkningsmässiga och geografiska storlek får därmed betydelse för utformningen av denna verksamhet och för möjligheterna att skapa och vidmakthålla goda kontakter mellan väljarna och riksdagsledamöterna eller dem som kandiderar till . I våra direktiv erinras också om indelningens betydelse för möjligheterna till kontakt mellan väljare och valda. 5TP PT Namnbytet från till genomfördes inför valet . Valkretsindelningen vid val till Den senaste större genomgången av valkretsindelningen gjordes av Nomineringsrätts- och valkretskommittén i betänkandet Vissa valfrågor (SOU 1995:143). I kommitténs direktiv angavs som utgångspunkter för arbetet med valkretsindelningen att val- kretsarna bör vara befolkningsmässigt mindre och mer likformiga och geografiskt sammanhängande och att deras gränser inte bör skära kommun- eller länsgränserna. I direktiven erinrades också om att den tidigare Personvals- och valkretsutredningen hade arbetat med två alternativa förslag. Det ena syftade till att ge valkretsarna en sådan storlek att de skulle tilldelas cirka 10 fasta valkretsmandat, det andra till att få 5 fasta valkretsmandat i varje valkrets. Förslagen skulle ge 34 respektive 54 valkretsar. Utredningens förslag, som avsåg det första alternativet, samlade inte en tillräckligt bred enighet och resulterade inte i någon lagstiftning. I direktiven till Nomineringsrätts- och valkretskommittén framhölls vidare att mycket talade för att de största valkretsarna borde minskas. Kommittén, som inriktade sitt arbete på de fyra befolkningsmässigt största valkretsarna – , , och – fann att utrymmet för att ändra riksdagsvalkretsarna inom ramen för det nuvarande valsystemet var begränsat. Kommitténs kontakter med partiorganisationer i de berörda valkretsarna visade att frågan om ett förslag borde anstå. Kommittén lade därför inte fram något förslag utan redovisade endast under vilka förutsättningar en förändring av de fyra riksdagsvalkretsarna kunde komma till stånd. Frågan om en ändring av riksdagsvalkretsarna utreddes senast av författningsutredning (Den gemensamma valdagen och andra valfrågor, SOU 2002:42). I utredningens direktiv framhölls att erfarenheterna års val visade att andelen kandidater som hade blivit valda på personröster var lägre i de största valkretsarna än i flertalet övriga valkretsar. I det sammanhanget refererades vidare till Rådet för utvärdering av val, som uttalat att personvalssystemets genomslag i de största valkretsarna var påtagligt lågt och att personvalssystemet på grund av detta kunde sägas lida av en demokratisk obalans som det var önskvärt att åtgärda (Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen, SOU 1999:136 s. 118 f.). Valkretsindelningen vid val till , vars uppdrag tog sikte på en delning av de tre största valkretsarna, såg dock inga politiska förutsätt- ningar för en delning. Enligt utredningen skulle vidare en delning medföra en rad svårbemästrade problem för riksproportionaliteten i valsystemet. Något förslag till ändrad valkretsindelning lades därför inte fram. I en uppföljning och utvärdering av personvalet val som genomförts på uppdrag av har också de slutsatser som tidigare gjorts av Rådet för utvärdering av val bekräftats, nämligen att det var svårare för kandidater att bli personvalda i stora valkretsar än i små (rapporten 2002, 2003/04:URD6, se även bet. 2003/04:KU13 bilaga 2). Även i rapporten med personval – Erfarenheter och utfall (SOU 2007:68 s. 131 f.) som tagits fram på vårt uppdrag konstateras att sannolikheten för att ledamöterna ska vara person- valda är klart högre i de små valkretsarna (0,5/) än i de stora (0,05/). Enligt rapporten är det dock inte så att de högre sannolik- heterna i de minsta valkretsarna kan förklaras av flera personvalda. Ser man till antalet personvalda per valkrets är skillnaden mellan olika valkretsar mindre. De högre sannolikheterna för att ledamöterna ska vara personvalda i de mindre valkretsarna har i stället att göra med att det är färre mandat som står på spel. På motsvarande sätt ska den låga sannolikheten för att ledamöterna ska vara personvalda i de största valkretsarna ses mot bakgrund av det stora antalet mandat i dessa. Värt att notera är också att det finns flera små valkretsar i vilka sannolikheten att ledamöterna är personvalda är lägre än i stora valkretsar. Det finns i rapporten inget direkt stöd för att kandidater på s.k. icke valbar plats blir personvalda i större utsträckning i små valkretsar än i stora. Inte heller finns det enligt rapporten något direkt stöd för tesen att det skulle vara lättare för kandidater från de mindre partierna att bli personvalda i de största valkretsarna än vad det är för kandidater från de större partierna. Däremot finns det enligt rapporten indikationer på att det är svårare för andra än partiledare och andra personer med centrala ledande befattningar i partierna att bli personvalda i de större valkretsarna. måste det förhållandet att partiledarna ofta kandiderar i de större valkretsarna medföra att det blir svårare för andra kandidater att bli personvalda i dessa kretsar. Detta eftersom partiledaren får många Valkretsindelningen vid val till personröster av partiets väljare, vilket i sin tur innebär färre röster på övriga kandidater på listan. De konsekvenser som uppkommer vid en ändrad valkrets- indelning för bl.a. mandatfördelningen är väl belysta i tidigare utredningar. Någon ny stor undersökning har vi därför inte genomfört. Utredningens sekretariat har dock med utgångspunkt från valresultatet val med hjälp av genomfört ett antal simuleringar för att belysa effekterna av en delning av de fyra befolkningsmässigt största valkretsarna i två, tre eller fyra kretsar. Det har i praktiken varit fråga om en upprepning av Nomineringsrätts- och valkretskommitténs undersökningar men med något andra siffror som utgångspunkt. Våra resultat bekräftar också i huvudsak vad den kommittén kom fram till. Tabellen nedan visar i vilken utsträckning ett proportionellt valresultat kan erhållas vid olika varianter av valkretsindelningar, ändrat antal valkrets- mandat och divisor. Siffran 100 i tabellen markerar att utfallet i samtliga fall ger ett proportionellt resultat. Siffran 0 markerar det motsatta förhållandet. Tabell 6.2 Varianter av valkretsindelningar, valkretsmandat och divisorer Inte i något fall uppnås således, med valresultat, ett proportionellt valresultat vid en delning av de fyra största valkretsarna (se överst i den vänstra kolumnen). För ett proportionellt valresultat med första divisorn jämkad till 1,4 krävs det i så fall att antalet fasta valkretsmandat minskas till 290 och att utjämningsmandaten ökas till 59. Det ska dock noteras att en delning av valkretsarna kan generera ett proportionellt valresultat utan att antalet fasta valkretsmandat behöver minskas om första divisorn sänks till 1,25 (se mittenkolumnen). Här skiljer sig vårt resultat något från tidigare undersökningar. bygger våra undersökningar enbart valresultat. Det kan således inte uteslutas att ett annat valresultat, ytterligare partier eller andra förändringar ger ett annat utfall. Valkretsindelningen vid val till Förändringar i valkretsindelningen har också aktualiserats i flera motioner (se bet. 2007/08:KU18). En översyn har bl.a. efterfrågats när det gäller valkretsindelningen i län för att åstadkomma en samordning av riksdags- och landstingskretsarna och för att län ska bilda en riksdagsvalkrets. En översyn har också begärts av valkretsindelningen i . Under vårt arbete har också en begäran kommit in från social- demokrater om en förändrad valkretsindelning i . Vår bedömning: Några förändringar av riksdagsvalkretsarna bör inte göras. Systemet med utjämningsmandat i syfte att uppnå rikspropor- tionalitet gör att valkretsindelningen inte har någon betydelse för mandatfördelningen mellan partierna. Valkretsarnas utformning kan däremot ha betydelse när det gäller förutsättningarna för goda kontakter mellan väljare och valda. Valkretsindelningen kan också få betydelse för personvalsinslaget i valsystemet. Möjligheten att skapa goda förutsättningar för de politiska partiernas verksamhet kan också påverkas av valkretsindelningen. Det är från dessa utgångspunkter vi har övervägt valkretsfrågorna. När det gäller frågan om valkretsindelningens betydelse på personvalsinslaget visar erfarenheterna vid valen 1998, 2002 och 2006 att andelen kandidater som har blivit valda på personröster är lägre i de största valkretsarna än i flertalet övriga valkretsar. En förklaring till det låga genomslaget i de största valkretsarna som anförts bl.a. av Rådet för utvärdering av val är att den nuvarande personvalsspärren på motsvarar så många röster i de stora valkretsarna att det i praktiken bara är möjligt för de redan välkända kandidaterna att samla tillräckligt många personröster. Det finns dock inte enligt de studier som genomförts något tydligt stöd för att kandidater på s.k. icke valbar plats blir personvalda i större utsträckning i små valkretsar än i stora. Inte heller finns det något klart stöd för tesen att det skulle vara lättare för kandidater från de mindre partierna att bli personvalda i de Valkretsindelningen vid val till större valkretsarna än vad det är för kandidater från de större partierna. Bilden tycks således vara något mer komplex än vad som har konstaterats vid de tidigare uppföljningarna och utvärderingarna av personvalet som rört 1998 och val. Även de av oss genomförda simuleringarna med utgångspunkt års val talar för att bilden inte är entydig. Endast i ett fall har vi kunnat konstatera att en delning av en valkrets () skulle ha lett till ett större genomslag för personvalet. Mot den redovisade bakgrunden är det vår bedömning att det inte av de skäl som diskuterats finns tillräcklig anledning att genomföra några förändringar av riksdagsvalkretsarna. Även om valkretsindelningen kan sägas ha endast marginella effekter på personvalsgenomslaget i valsystemet innebär det inte att indelningen saknar betydelse från andra aspekter. Mandaten besätts med kandidater som nominerats i valkretsarna och de politiska partiernas verksamhet är knuten till valkretsarna. När det gäller kandidatkännedomen bland svenska väljare visar valundersökningarna att allt färre väljare kan uppge namnet på en riksdagsledamot från den egna valkretsen. kunde av väljarna göra detta. I samband med riksdagsval var motsvarande andel (och , Alliansseger och Allmänna Valen del 4, SCB, 2008). Genomförda studier för riksdagsvalen 1991 och 1994 visar att kandidatkännedomen hos väljarna ökar med mindre valkretsar. I stora valkretsar med fler än 251 000 röstberättigade har uppskattningsvis av väljarna kännedom om ett namn på en riksdagsledamot från den egna kretsen. I valkretsar mellan 151 000 och 250 000 röstberättigade känner något fler än av väljarna till namnet på en riksdagsledamot. I valkretsar med färre än 150 000 röstberättigade känner närmare varannan väljare till namnet (se , Mindre är bättre – Några synpunkter på riksdagsvalkretsarna i SOU 1995:143 s. 309 f.). Det går inte att med ledning av dessa studier ge något bestämt svar vid vilken storlek på valkretsen som t.ex. kandidatkännedomen ökar på ett mer markant sätt. Tidigare undersökningar från den kommunala sidan tyder på att det skulle fordras förhållandevis små valkretsar – mellan 5 000 och 10 000 röstberättigade – för att få en riktigt bra effekt. Andra faktorer spelar en stor roll i sammanhanget för kontakterna mellan väljarna och kandidater och valda, kanske till och med en större roll än valkretsarnas storlek. Valkretsindelningen vid val till nämnas personliga framträdanden i olika sammanhang och tillgång till lokala media. Mot den redovisade bakgrunden är det vår bedömning att det inte heller av de skäl som diskuterats finns tillräcklig anledning att genomföra en allmän reform av valkretsindelningen. En ändring av valkretsarnas utformning i den omfattning som här diskuterats kräver att en allmän uppslutning kan nås kring förslaget. Våra överläggningar och de kontakter vi har haft med partiorganisationerna tyder på att det inte från deras sida finns något önskemål om en allmän valkretsreform. Vi har sammantaget stannat för att inte nu föreslå några förändringar av valkretsindelningen. 7 Personvalsinslaget i valsystemet Det nuvarande valsystemet med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst har i huvudsak utformats efter det förslag (en modifierad dansk modell) som lämnade i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21). Kommittén grundade sitt förslag bl.a. på erfarenheter från . Vid de partiöverläggningar om personvalet som hölls kom företrädarna för riksdagspartierna överens om att en möjlighet till personval skulle införas men att ett försök skulle göras innan definitiv ställning togs till den närmare utformningen av person- valsinslaget. infördes en bestämmelse om personvalet i regeringsformen. I propositionen angavs att personvalsmomentet är av så grundläggande betydelse att det bör komma till uttryck i grundlag och ges det skydd som följer därav (prop. 1993/94:115 s. 9 f.). Ett försök genomfördes i sju kommuner vid valet (prop. 1993/94:129). Reformen innebar att det års allmänna val skulle finnas möjlighet till personröstning.