sou · GXB361 · 2009-07-02 00:00:00 — Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte omfatta befogenhet att meddela beslut i frågor som avses i 5 kap. 2 § denna lag eller att fullgöra nämndens uppgifter enligt 5 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag eller 17 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser ska tillämpas i fråga om ansökningar om medgivande enligt 6 kap. 12 § som givits in till socialnämnden före ikraftträdandet. 11 Senaste lydelse 2006:463. 11Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Uppehållstillstånd skall, om Uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av 17–17 b §§, inte annat följer av 17–17 b §§, 1.en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , 2.ett utländskt barn som är ogift och a)har en förälder som är bosatt, eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning, i , eller, b)har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt, eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning, i , 3. ett utländskt barn som är ogift och som adopterats eller som avses bli adopterat av någon som för adoptionsbeslutet var och som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , om barnet inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet - har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk - gäller i enligt lagen - gäller i enligt lagen (1971:796) om (2010:000) om - gäller i enligt lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, och 4. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt, om barnet vid ankomsten till var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas 12 Senaste lydelse 2006:220. ställe, eller om barnet lämnats ensamt efter ankomsten. uppehållstillstånd grundas på ett uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har beslut om adoption som har skall den anknytning som har ska den anknytning som har godtas i ärendet om uppehålls- godtas i ärendet om uppehålls- denna paragraf skall gälla minst denna paragraf ska gälla minst beviljas ett ogift barn enligt beviljas ett ogift barn enligt första stycket 2 b skall gälla för första stycket 2 b ska gälla för Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en allmän översyn av reglerna om adoption i 4 kap. föräldrabalken.1 Utredningen ska ta ställning till om det i syfte att stärka barnperspektivet finns anledning att ändra reglerna om domstolens prövning i ärenden om adoption och om principen om barnets bästa bör komma till tydligare uttryck i lagtexten. Domstolarnas beslutsunderlag i adoptionsärenden ska undersökas, innefattande bl.a. en undersökning av vilka åtgärder socialnämnden vidtar vid en begäran om yttrande och i vilken utsträckning barn får komma till tals. Utredningen ska mot bakgrund av det som framkommer ta ställning till om reglerna behöver ändras eller kompletteras för att förbättra domstolens beslutsunderlag och säkerställa att adoptionen är till barnets bästa. Vidare ska utredningen uppmärksamma frågor om sambors möjlighet att adoptera, samtycken till adoption och åldersgränserna för att få adoptera. I uppdraget ingår vidare att utreda vissa frågor som särskilt gäller internationell adoption. Behovet av åtgärder för att säkerställa barnets bästa i situationer där en adoption inte sker genom en förmedling av en auktoriserad sammanslutning (enskild adoption) ska undersökas. Vidare ska behovet av företrädare för barn som kommer till i syfte att adopteras övervägas. Slutligen ska en allmän översyn göras av lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption. Uppdraget ska vara slutfört . 1 Direktiven, dir. 2007:150, bifogas som bilaga 1 i betänkandet. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har hållit nio sammanträden med experter och sakkunniga. gjorde utredningen en enkätundersökning om hantering av adoptionsärenden. Totalt 69 enkäter skickades ut till kommuner och stadsdelsnämnder. Enkäten bestod av två delar. Den första delen handlade om socialnämndens yttrande till domstol enligt 4 kap. 10 § och innehöll bl.a. frågor om utredaren pratar med barn, föräldrar och andra personer, i vilken utsträckning information inhämtas från andra myndigheter, vilka problem som kan finnas och hur utredningarna brukar ta. Den andra delen behandlade några mer allmänna frågor om lägsta och högsta ålder för att få adoptera. En sammanställning av frågor och svar finns i bilaga 2. Utredningen har haft ett möte med företrädare för , några domare och en advokat och ett möte med företrädare för de auktoriserade adoptionsorganisationerna och de adopterades egna organisationer. Utredningen har också medverkat vid ett högre familjerättsseminarium vid . Därutöver har utredningen haft kontakter med bl.a. företrädare för Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (), Barn- ombudsmannen och företrädare för adoptionsorganisationer. Även docenten vid och professorn vid har bidragit med synpunkter under utredningens arbete. I uppdraget ingår att redovisa gällande rätt och eventuellt pågående lagstiftningsarbete i länder som bedöms vara av intresse och i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade. Av denna anledning har utredningen haft kontakt med företrädare för justitiedepartementen i , , och samt , , och . Utredningen har också haft kontakt med för internationell privaträtt. Vidare har utredningen haft kontakt med professorn vid i samt med tjänstemän vid bl.a. kommuner, domstolar, , () och som har bidragit med material och synpunkter. Även enskilda personer har hört av sig till utredningen med synpunkter på gällande rätt. Utredningens uppdrag och arbete Slutligen har utredningen haft möten och samråd med (dir. 2007:168). Betänkandet inleds med några allmänna kapitel som beskriver utvecklingen av reglerna om adoption (kapitel 2), internationella överenskommelser (kapitel 3), gällande regler om adoption (kapitel 4) och adoptionsprocessen (kapitel 5). Härefter följer övervägandeavsnitten. Kapitel 6–13 behandlar frågor som rör 4 kap. , nämligen ett tydligare barnperspektiv i ärenden om adoption (kapitel 6), sambor och adoption (kapitel 7), åldersgränser för att adoptera (kapitel 8), föräldrars samtycke till adoption (kapitel 9), barnets rätt att komma till tals och påverka (kapitel 10), domstolens beslutsunderlag (kapitel 11), domstolsprocessen (kapitel 12) och andra frågor som rör 4 kap. (kapitel 13). Frågor om enskild adoption behandlas i kapitel 14 och medgivande att ta emot ett barn för adoption i kapitel 15. Internationellt privaträttsliga frågor tas upp i kapitel 16, och behovet av företrädare för barn som kommer till för att adopteras behandlas i kapitel 17. De sista kapitlen i betänkandet behandlar ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 18), konsekvenser av förslagen (kapitel 19) och författningskommentarer (kapitel 20). 2Utvecklingen av reglerna om adoption Syftet med en adoption är att skapa ett rättsligt förhållande mellan adoptanten (den som adopterar) och adoptivbarnet. Redan i romersk rätt fanns adoptionsinstitutet, då med det huvudsakliga syftet att ge barnlösa makar en arvinge och därigenom skydda egendomen åt släkten.1 fick adoptionsinstitutet en renässans och regler om adoption infördes i flera europeiska länder, bl.a. , , , och . fanns det i ingen möjlighet att adoptera barn. I stället förekom det ett sorts fosterföräldraskap, som innebar att fosterföräldrarna hade tillsyn över barnet och rättigheter som en förälder till dess att barnet blev myndigt; i övrigt uppkom inga egentliga familjerättsliga verkningar. fanns det behov av att rättsligt reglera på vilket sätt och med vilken verkan någon skulle få uppta annans barn som sitt eget. Detta resulterade i lagen (1917:378) om adoption, i fortsättningen kallad adoptionslag. Lagen beslutades men trädde i kraft . En adoption enligt den lagen innebar att det uppstod ett rättsförhållande mellan adoptanten och adoptivbarnet som i de flesta avseenden var detsamma som mellan föräldrar och deras biologiska barn. Vissa skillnader fanns dock. En adoption medförde inget familjerättsligt förhållande mellan adoptivbarnet och adop- tantens släkt. Däremot hade adoptivbarnet kvar en familjerättslig relation till sin biologiska familj (s.k. svag adoption). Detta gällde framför allt frågor om underhåll och arv. Barnets biologiska föräldrar var skyldiga att svara för barnets underhåll, i den mån adoptivföräldrarna inte hade möjlighet att försörja barnet. 1 Se , Föräldraskap i rättslig belysning (2000), s. 238 och , Adoption in Cross-Cultural Perspective, Comparative Studies in Society & History (1969), s. 59 ff. Utvecklingen av reglerna om adoption var i sin tur underhållsskyldigt mot både adoptivföräldrarna och de biologiska föräldrarna. Adoptivbarnet hade samma arvsrätt som barn i äktenskap, såvida detta inte medförde inskränkningar i någon bröstarvinges laglott. Adoptivbarnet hade däremot inte arvsrätt efter adoptantens släktingar, utan barnets arvsrätt efter sin biologiska släkt fanns kvar. Det fanns också möjlighet att under vissa förutsättningar häva adoptionen. överfördes adoptionslagens regler i stort sett oföränd- rade till . hade efter införandet fått en stor social betydelse. ägde cirka 50 000 adoptioner rum. De flesta adoptioner som genomfördes hade till syfte att på ett permanent sätt införliva barnet i adoptivfamiljen. En större reform gjordes därför 1959 för att åstadkomma en anpassning av adoptionens rättsverkningar till verkligheten.2 Ändringarna innebar att alla familjerättsliga rättigheter och skyldigheter klipptes av mellan barnet och dess biologiska släkt och att adoptivbarnet i princip stod i samma förhållande till adoptanten och dennes släkt som adoptantens bio- logiska barn (s.k. stark adoption). Det var emellertid fortfarande möjligt att i vissa fall få adoptionen hävd. väcktes åter frågan hur de rättsliga banden mellan adoptanten och adoptivbarnet skulle kunna förstärkas ytterligare. Detta ledde till att möjligheterna att häva en adoption upphörde genom en reform som trädde i kraft den 1 januari 1971.3 genomfördes vissa andra ändringar. Reglerna förtydli- gades så att det klart angavs att tillstånd till adoption fick lämnas bara om det med hänsyn till det personliga förhållandet mellan adoptanten och adoptivbarnet fanns särskild anledning.4 infördes en bestämmelse om att hänsyn ska tas till barnets egen vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Dessutom fick socialnämnden en skyldighet att försöka klarlägga barnets inställ- ning i frågan och redovisa den för domstolen.5 Genom en lagändring infördes en möjlighet för registre- rade partner att prövas som adoptivföräldrar, vilket innebär att två registrerade partner gemensamt kan adoptera ett barn och att en registrerad partner kan adoptera den andra registrerade partnerns barn.6 upphävdes den tidigare möjligheten för adoptant 2Se , Föräldraskap i rättslig belysning (2000), s. 241 och prop. 1958 B 23 s. 1 f. 1970:186, bet. 1LU 81 och 82, rskr. 1980/81:112, bet. 1980/81:LU 17, rskr. 1980/81:255. 1994/95:224, bet. 1995/96:LU2, rskr. 1995/96:35. 2001/02:123, bet. 2001/02:LU27, rskr. 2001/02:304. Utvecklingen av reglerna om adoption och adoptivbarn att ingå äktenskap med varandra eller att registrera sitt partnerskap.7 Några kortfattade bestämmelser om internationella rättsför- hållanden rörande adoption fanns adoptionslag. Dessa bestämmelser överfördes till 6 kap. lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, förmyn- derskap och adoption i samband med att trädde i kraft . Adoption av utländska barn kom i gång och ökade kraftigt , bl.a. beroende på att allt färre svenska barn blev tillgängliga för adoption. Ett behov av att införa en tydligare reglering uppstod. Av denna anledning infördes lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption (lag), som 6 kap. lag upphävdes.8 lag innehåller bestämmelser om behörighet för svensk domstol, lagval och erkännande av utländska beslut i fråga om adoption. Vid sidan av lag finns lagar som ska tillämpas i förhållande till vissa länder och som grundar sig på internationella överens- kommelser som har ingått (se vidare avsnitt 3). infördes lagen (1979:552) om internationell adoptions- hjälp i syfte att kanalisera den adoptionsförmedlingsverksamhet som dittills bedrivits, till organisationer som stod under insyn och kontroll av det allmänna. Dessutom gavs ökade möjligheter till stöd för att begränsa antalet enskilda som på egen hand sökte barn utomlands.9 Lagen ersattes 1997 med lagen (1997:192) om interna- tionell adoptionsförmedling.10 skärptes kraven såväl för att en sammanslutning ska få auktorisation att förmedla internationella adoptioner som i fråga om dokumentationsskyldigheten. Adop- tionsmyndigheten fick också ökade tillsynsverktyg.11 hade uppgiften att förmedla kontakt mellan adoptionssökande och utländska organ. bistod mer aktivt dem som önskade adoptera barn. För att ta ett mer samlat 2003/04:131, bet. 2004/05:SoU3, rskr. 2004/05:10. 1971:113, bet. LU 16, rskr. 1978/79:108, bet. 1978/79SoU41, rskr. 1978/79:346. 1996/97:91, bet. 1996/97:SoU15, rskr. 1996/97:192. 2003/04:131, bet. 2004/05:SoU3, rskr. 2004/05:10. Utvecklingen av reglerna om adoption grepp om adoptionsverksamheten inrättades 1971 en rådgivande nämnd inom som 1974 ombildades till adoptionsfrågor (). och Adoptions- centrum förmedlade ansökningar om adoption av utländska barn . Därefter utfördes verksamheten av auktoriserade sammanslutningar över vilka hade tillsyn. blev 1981 en självständig myndighet, för internationella adop- tionsfrågor. avvecklades som nämndmyndighet och ersattes av Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (). Konventionen om barnets rättigheter antogs av (FN:s) generalförsamling . ratificerade efter ett beslut i utan att reservera sig på någon punkt.1 Genom ratificeringen har iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser. I propositionen till om godkännande av konventionen konstaterades att ett svenskt tillträde till konventionen inte föranledde några ändringar i gällande lagstiftning. beslutade att godkänna den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga i Sverige.2 Målsättningen är att konventionen och dess intentioner ska finnas med i allt beslutsfattande som rör barn. I konventionens inledning erinras bl.a. om att barn har rätt till särskild omvårdnad och hjälp. Det framhålls att barnet, för att kunna uppnå en fullständig och harmonisk utveckling av sin personlighet, bör växa upp i en familjemiljö i en omgivning av lycka, kärlek och förståelse. Vidare erinras om bestämmelserna i deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption.3 1Se SÖ 1990:20, prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28, rskr. 1989/90:350. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171. 3FN:s generalförsamling antog denna deklaration (nr 41/85) . I deklarationen konstateras bl.a. att barn i första hand ska tas om hand av sina egna föräldrar (artikel 3), att barnets bästa ska komma i första hand vid alla placeringar av ett barn i någon annans vård än föräldrarnas (artikel 5) samt att ett familjehemsplacerat eller adopterat barns behov av att få kännedom om sin bakgrund ska beaktas av dem som har ansvar för barnet, om detta inte strider mot barnets bästa (artikel 9). Konventionen innehåller fyra grundläggande principer som ska vara styrande för tolkningen av övriga artiklar, men som också har en egen självständig betydelse. Dessa principer är förbud mot diskriminering av barn (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), barns rätt till liv och utveckling (artikel 6) och barns rätt att uttrycka sina åsikter (artikel 12). Principen om barnets bästa är således en av grundpelarna i konventionen. Vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet. Denna princip har således en mycket vidsträckt betydelse. När det gäller adoptioner går konventionen ännu längre och föreskriver att staterna ska säkerställa att barnets bästa främst beaktas (artikel 21). Av artikel 7.1 följer att barnet, så långt det är möjligt, ska ha rätt att få vetskap om sina föräldrar och bli omvårdat av dem. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar, liksom föräldrarnas ansvar för barnet, betonas också i konventionen (se t.ex. artiklarna 9.3 och 18.1). Staterna ska vidare säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja om ett åtskiljande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn och dess föräldrar kan vara nödvändigt t.ex. vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort (artikel 9.1). Alla länder som har bundit sig till rapporterar regelbundet till för barnets rättigheter. Det är en internationell kommitté som har till uppgift att övervaka att konventionen verkligen respekteras i de länder som har ratificerat den. medlemsstater kom 1967 överens om en konvention om adoption av barn. tillträdde konventionen 1968. Konventionen tillkom i syfte att göra reglerna om adoption mer enhetliga då det fanns stora olikheter i synen på och förfarandet vid adoption. Konventionen reglerar myndig- heternas handläggning av adoptionsärenden men innehåller även materiella adoptionsregler. Som exempel kan nämnas att barn får adopteras endast av makar eller av en person (artikel 6.1). Till följd av att införde regler som möjliggör för två registrerade partner att gemensamt adoptera ett barn, och för en registrerad partner att adoptera den andra registrerade partnerns barn, frånträdde konventionen . Mot bakgrund av att många av bestämmelserna Europarådskonvention om adoption ansågs vara föråldrade och stå i strid med den praxis som utarbetats av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (), påbörjades arbetet med att ta fram en ny konvention om adoption av barn. Europarådskonvention om adoption antogs av . Konventionen har ännu inte trätt i kraft. Målet med konventionen är att harmonisera medlemsstaternas materiella rätt genom att föreskriva minimiregler om adoption. Barnets bästa ska komma i främsta rummet. Nyheter i konventionen jämfört med Europarådskonvention om adoption är bl.a. att faderns samtycke till adoptionen krävs även när barnet är fött utom äktenskapet och att barnets samtycke krävs om barnet har uppnått tillräcklig mognad för att förstå vad saken gäller. Staterna får också tillämpa konventionens bestämmelser i för- hållande till registrerade partner och heterosexuella och homo- sexuella sambor. Utredningen återkommer till det närmare innehållet i konventionen i samband med övervägandena i avsnitt 7–10 och 13. om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner för internationell privaträtt () är en internationell organisation som har 69 medlemmar, däribland Europeiska gemenskapen (EG) och alla Europeiska unionens (EU:s) 27 medlemsstater. antog 1965 en konvention om behörig myndighet, tillämplig lag och erkännande av beslut rörande adoption. Endast ett fåtal länder anslöt sig till konventionen (var inte ett av dessa länder). Konventionen upphörde att gälla . uppmärksammades att antalet inter- nationella adoptioner hade ökat dramatiskt i många länder sedan slutet av och att detta medförde många komplexa frågeställningar. Det ansågs finnas ett behov av rättsligt bindande regler och ett samarbetssystem länderna emellan. Resultatet blev den i antagna konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (Haag- konvention). Konventionen, som gäller som lag i ,4 inne- håller regler som ska säkerställa att barnets bästa beaktas vid inter- nationella adoptioner, bestämmelser om samarbete mellan staterna samt regler om att adoptioner som genomförs i enlighet med konventionen ska erkännas av övriga konventionsstater. Per har 78 stater tillträtt Haagkonvention.5 I konventionen finns bestämmelser om förfarandet vid internationell adoption och om erkännande av adoptionsbeslut. Syftet är att internationella adoptioner ska ske inom ramen för ett samarbetssystem mellan de stater som ansluter sig till konven- tionen, och att ansvaret för adoptioner delas mellan ursprungs- landet och mottagarlandet. Adoption får enligt artikel 4 ske endast sedan myndigheterna i ursprungslandet beslutat att en inter- nationell adoption är till barnets bästa efter det att möjligheten att placera barnet inom ursprungsstaten vederbörligen har beaktats. Ursprungslandets myndigheter ska vidare svara för att erforderliga samtycken finns och att hänsyn har tagits till barnets önskemål och inställning (med hänsyn till barnets ålder och mognad). Mottagar- landets myndigheter å sin sida ansvarar för att de tilltänkta adoptivföräldrarna är lämpliga och att de har fått rådgivning. Dessa myndigheter ska också ha fastställt att barnet har eller kommer att få tillstånd att resa in i och stadigvarande bosätta sig i landet (artikel 5). Varje land ska utse en centralmyndighet för adoptionsfrågor (artikel 6), vilken för svensk del är Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (). ska bl.a. sända rapporter till ursprungsstaten om tilltänkta adoptivfamiljer vid enskilda adoptioner (artikel 15). Vissa av centralmyndighetens uppgifter får delegeras till andra myndigheter eller organisationer. 4Se 1 § lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (Haaglagen). 5Se regeringens tillkännagivande (2008:796) av staters tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner och för internationell privaträtts hemsida . Även inom den Europeiska unionen (EU) har barnens rätt kommit allt mer i fokus. uttalade sitt stöd för kommissionens dokument Mot en EU-strategi för barnets rättigheter. Detta dokument sägs utgöra startpunkten för kommissionens långsiktiga strategi att se till att EU genom sina åtgärder aktivt främjar och skyddar barns rättigheter och stödjer medlemsstaternas ansträngningar på detta område.6 Europa- parlamentet uppmanade vidare medlemsstaterna att agera för att tillförsäkra barns grundläggande rätt till en familj och ansåg att möjligheten ska övervägas att ta fram ett gemenskapsinstrument för adoptioner, som ska utvecklas i enlighet med och andra relevanta internationella standarder.7 I förhållande till de övriga nordiska länderna finns särskilda bestämmelser i förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap. Denna reglering grundar sig på en konvention mellan , , , och innehållande internationellt privaträttsliga bestämmelser om äktenskap, adoption och förmynderskap från 1931.8 De internordiska adoptioner som faller inom förordningens tillämpningsområde påverkas inte av (jfr artikel 39 ). 6KOM(2006) 367 slutlig, s. 7. 7Europaparlamentets resolution : Mot en EU-strategi för barnets rättigheter, P6_TA(2008)0012, paragraferna 109–110. 8Se den nordiska konventionen mellan , , , och den 6februari 1931 innehållande internationellt privaträttsliga bestämmelser om äktenskap, adoption och förmynderskap m.m., SÖ 1931:19 och NJA II 1932 s. 376 ff. 4 Gällande regler om adoption I det följande ges en allmän beskrivning av det adoptionsrättsliga regelverket. En närmare redogörelse av gällande rätt ges i anslutning till övervägandena i avsnitt 6–17. De grundläggande materiella reglerna om adoption finns i 4 kap. . Dessa bestämmelser ska tillämpas i alla adoptions- ärenden vid svensk domstol.