sou · GWB338d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Det nu sagda utgjorde alltså experternas gemensamma utgångs- punkter. Experternas infallsvinklar skilde sig emellertid åt i vissa avseenden. Återstoden av denna sammanställning innehåller en sam- manfattning för de olika experternas tillägg till utgångspunkterna ovan. Det avkastningsmått som bör användas är avkastning på totalt kapital och inte avkastning på eget kapital. Eftersom avkastningskravet på eget kapital beror på belåningsgraden är detta krav svårare att han- tera än avkastningskravet på totalt kapital. Förutom att avkastningskravet bör innefatta en real riskfri ränta och en riskpremie bör det innefatta en kompensation för sannolik realvärdeförändring samt en likviditetskompensation, som syftar till att kompensera ägaren för att fastigheter inte kan omsättas lika snabbt som t.ex. obligationer. Avskrivningar bör inte vara hyrespåverkande utan endast avkast- ningskravet på kapitalet ska påverka hyran. När det gäller vilka avkastningskrav som bör ställas på de kommu- nala bostadsföretagen, bör utgångspunkten vara dels att de kommu- nala bostadsföretagens hyror är styrande för de privata bostadsföre- tagens hyror, dels att hyrorna bör möjliggöra privat nyproduktion. De kommunala bostadsföretagens hyror bör vara på en sådan nivå att det blir privat nyproduktion av hyresrätter. Detta förutsätter att hyressättningen sker på fastighetsnivå. Man kan alltså inte sätta avkastningskraven och hyrorna på företagsnivå. I så fall kan nypro- duktionen subventioneras. Om hyran sätts för lågt i nyproduktionen inom de kommunala bostadsföretagen blir det ingen nyproduktion på den privata sidan. Även om privata företag har samma möjlighet till utsmetning i sitt bestånd som kommunala företag, så använder de sig inte av någon sådan. Privat nyproduktion förutsätter att av- kastningskravet i de kommunala bostadsföretagens nyproduktion är samma som avkastningskravet hos privata aktörer. För att hitta ett rimligt avkastningskrav i de kommunala bostadsföretagen måste man studera marknaden på den privata sidan och se vad man har för avkastningskrav för den typ av kapital som sätts in i fastigheten. Den enklaste och mest framkomliga vägen för att bedöma av- kastningskravet är att analysera köp på den öppna marknaden. För- väntningar på ombildningar till bostadsrätter bör inte påverka avkast- ningskravet. Om avkastningskraven ligger befinner man sig på marknader med förväntningar på bostadsrättsombildning. Om man tittar på hittar man avkastningskrav på i orter som . Där finns det inga förväntningar på bostadsrättsombildningar. I stagnerande orter med svag hyres- marknad, dålig befolkningsutveckling och stora vakanser kan avkast- ningskraven komma upp i på grund av att investeringarna är förenade med större risker. Avkastningskraven påverkas av fastigheternas läge, investerarmark- naden, dvs. vilken alternativavkastning som är möjlig, balansen på bostadsmarknaden, fastigheternas underhållsskick, kapitalstrukturen och andra riskfaktorer. Direktavkastningskraven för äldre bostadsfastigheter i bästa läge låg på strax i , strax i och i . Dessa marknader karakteriseras av att det är bostadsrättsföreningar som köper fastig- heter. Ute i landet ligger avkastningskraven på fem–och i något fall på , när man ser på fastigheter i bästa läge. I sämre lägen blir avkastningskravet en–högre. Avkastningskrav på kontorsfastigheter i bästa läge i , och låg på mellan . Direktavkastningskraven för kontorsfastigheter ligger ofta en pro- cent högre än på bostadsfastigheter. Bostadsfastigheter ger högre avkastning och lägre risk än kontorsfastigheter. Bostäder uppfattas medföra låg risk. För att risken ska vara låg krävs att fastigheten finns på en tillväxtort med mer än 100 000 invånare, att fastigheten inte ligger i en bruksort, att vakanserna är låga, att fastigheten ligger i ett stabilt område och att fastigheten är väl underhållen. När det gäller frågan vad som är ett rimligt avkastningskrav, så bör kravet sättas på justerat eget kapital. Man kan inte sätta samma avkastningskrav på alla bostadsföretag, utan kravet bör sättas högre när risknivån är högre. Lägsta kravet bör innehålla en riskpremie jämfört med riskfria placeringar. Den avkastning som är relevant för den aktuella frågeställningen är avkastning på eget kapital, inte avkastning på totalt kapital. Ut- gångspunkten är att avkastningskravet består av en riskfri ränta och en riskpremie. Med den så kallade CAPM-metoden kan man räkna fram risk- premien för ett visst bolag. Man utgår då från historiska data från aktiemarknaden. Man kan då se att det finns en allmän riskpremie för aktier. Marknadsriskpremien för aktier ligger på fyra–. Riskpremien för en viss aktie kan man med hjälp av aktiens beta- värde räkna fram utifrån den allmänna riskpremien för aktier. Enligt 2006 ligger betavärden för fastighets- aktier på 0,7–1. Risken i aktier i fastighetsbolag bedöms alltså som lägre än risken i aktier i allmänhet. Avkastningskrav bestäms enligt följande modell: Avkastningskrav = riskfri ränta + betavärde x marknadspremien på aktieindex. Betavärdet, och alltså riskpremien, beror på skuldsättningsgraden. Högre skuldsättningsgrad, vilket innebär mindre andel eget kapital, ger högre risk och högre betavärde, medan lägre skuldsättningsgrad ger lägre risk och lägre betavärde. Risken, och alltså betavärdena, beror alltså på relationen mellan skuld (D) och eget kapital (E) samt på bolagsskatt (T). Betavärdet för en viss aktie kan man få fram med hjälp av följande formel: = [1+(1-T)D/E]beta-u Med denna formel kan man räkna fram beta-u, som är betavärdet för att företag utan skulder, förutsatt att beta vid aktuell belåning är känd (se ovan). Utifrån beta-u kan man räkna fram betavärdet för ett visst företag, om man har uppgifter om företagets skuldsätt- ningsgrad. Om CAPM-metoden tillämpas på kommunala bostadsföretag, kan man utgå från ett betavärde på 0,70. Om den riskfria räntan ligger på och om man utgår från en låg marknadsriskpremie () blir kapitalkostnaden enligt CAPM 4 + 0,70 x 4 = 6,8. Om man utgår från en högre marknadsriskpremie () blir kapitalkostnaden 4 + 0,70 x 6 = 8.2. Utifrån dessa teoretiska resonemang kommer man alltså fram till att marknadsmässiga av- kastningskrav ligger på mellan . Detta stämmer ganska väl överens med de avkastningskrav som och kan konstatera. För att kunna ta ställning till det rimliga i ståndpunkten att de kom- munala bostadsföretagen får ett stöd i form av ett eget kapital som ägaren inte begär avkastning på är det viktigt att skilja mellan olika typer av eget kapital i de kommunala företagen. Enkelt uttryckt kan man skilja mellan fyra olika former av eget kapital. De tre första är sådana som direkt syns i balansräkningen, medan det fjärde bygger på en marknadsvärdering som ibland redovisas i en fotnot till den vanliga balansräkningen. 1.Kapital som direkt har tillförts företaget genom överföringar från kommunen. Detta gjordes när bolaget startades, men det kan också ha gjorts senare för att stärka bolaget. 2.Kapital som har genererats genom överskott i den löpande verk- samheten. Många företag har haft en låg soliditet, och detta är en svaghet när företagen allt mer verkar på en marknad med kon- kurrens. De kommunala bostadsföretagen på expanderande orter har gått med ett visst överskott, som t.ex. inneburit att man kunnat amortera på lån snabbare än vad som motsvarat avskrivnings- takten. På olika sätt har skuldsidan genom dessa åtgärder sjunkit i relation till tillgångssidan, och det redovisade egna kapitalet har växt. 3.Kapital som har genererats genom att företaget sålt fastigheter till ett pris som är högre än det bokförda värdet. Dessa försälj- ningar kan ha varit till privata fastighetsägare som en del i för- ändringar av beståndets sammansättning, men det kan också vara så att fastigheter i attraktiva områden sålts till de boende, som bildat en bostadsrättsförening. Här kan man, om man ska vara noggrann, skilja mellan två fall: a)Försäljning på en marknad där priserna har varit realt kon- stanta. I detta fall har vinsten skapats genom att fastig- heterna skrivits av för snabbt eller underhållsinsatser inte aktiverats i balansräkningen. b)Försäljning på en marknad där priserna har stigit realt. I verk- ligheten kan det naturligtvis vara en kombination av dessa båda fall. 4.Dolt eget kapital i form av en skillnad mellan ett marknads- värde för fastigheterna, dvs. sannolikt pris vid en försäljning på den öppna marknaden, och det bokförda värdet på fastigheten. Även här kan detta dolda övervärde ha uppstått på två olika sätt, eller en kombination av de båda, dvs. antingen genom överav- skrivningar i kombination med att alltför mycket underhåll har kostnadsförts, eller genom att priserna på den externa markna- den stigit realt. Av de olika typer som beskrivits ovan är det korrekt för kommu- nala bostadsföretag att ur ett självkostnadsperspektiv sätta hyrorna så att de ger en avkastning på eget kapital av typen 1 och 3b. I båda dessa fall är det medel som tillförts vid sidan av den löpande för- valtningen. När det gäller de direkt tillförda medlen är detta kanske uppenbart, men det kan ses som en subvention om en ren försälj- ningsvinst får stå kvar i bolaget utan att kommunen begär en löpande ränta på dessa pengar. Nivån på avkastningskravet på detta kapital kan alltid diskuteras, men de flesta bedömare skulle hamna kring fyra– när risken inte är särskilt hög. Ett nominellt räntekrav beräknas då som summan av riskfri realränta, bedömd inflation och ett riskpåslag. För övriga typer av eget kapital som beskrevs ovan är det där- emot inte motiverat ur ett självkostnadsperspektiv att sätta hyrorna så att de ger en löpande förräntning av detta egna kapital, dvs. det kan inte sägas innebära en subvention från ägaren om kommunerna inte tar ut en ersättning på detta kapital. Typ 2 och 3a har det gemen- samt att detta egna kapital genererats genom den löpande verksam- heten och i regel motiverats av att bolaget ska bygga upp reserver av olika slag. Förutsatt att bolaget ska följa en självkostnadsprincip, bör detta ses som omfördelningar mellan olika grupper av hyresgäster. Dagens eller gårdagens hyresgäster betalade lite för höga hyror och genom det kunde företaget bygga upp en reserv som t.ex. kan an- vändas i framtida sämre tider. Hyrorna kan i denna framtida situa- tion hållas på en lägre nivå genom att medel då i princip tillförs den löpande verksamheten från de reserver som byggts upp. Bolaget kan tack vare reserverna då gå med förlust utan att riskera att gå i konkurs. Observera att dessa fall inneburit att bolaget fram till den aktuella tidpunkten satt högre hyror än vad som motsvarar en strikt kort- siktig självkostnadsprincip. Dessa högre hyror har självklart varit till fördel för de privata fastighetsägarna. Att kräva att bolaget ska höja hyrorna ytterligare för att ge kommunen utdelning på det kapital som genererats genom ett överuttag av hyror är inte rimligt ur ett självkostnadsperspektiv. Man får inte glömma bort att självkostnads- principen kan ringas in genom två motpoler: Det ena är ett vinst- maximeringsperspektiv där hyrorna i princip sätts till den högsta nivå som marknaden tillåter, och den andra är en förlustsituation där ägaren kontinuerligt behöver tillför medel till verksamheten. I dessa fall är det inte fråga om att medel tillförts eller att kom- munen låtit medel som inte hör till den löpande verksamheten stå kvar i bolaget. Fallet 4a är i princip samma som fall 3a bara det att det inte fram- går av balansräkningen. Det typiska är ju att nominella räntekrav tillämpas när hyror sätts och om då fastigheterna, med hänsyn tagen till underhåll, har ett realt värde, så innebär ju detta att det byggs upp en dold reserv. Även i detta fall är orsaken inte att något dramatiskt hänt på den externa marknaden utan att hyresgästerna egentligen betalat för höga hyror ur ett självkostnadsperspektiv. Ett typexempel är att företaget satt hyran utifrån ett nominellt räntekrav, tillämpat relativt höga avskrivningar, och haft ett relativt omfattande underhåll som kostnadsförts. Ett sådant system innebär att dagens hyresgäster får betala två gånger. Även här kan man säga att den hyressättning som möjlig- gjort uppbyggnaden av det dolda kapitalet inneburit högre hyror, vilket gynnat de privata fastighetsägarna jämfört med en striktare tolkning av självkostnadsprincipen. I fall 4b är det alltså orealiserade värdestegringsvinster. har marknadsvärdena på hyresfastigheter stigit kraftigt, främst på grund av möjligheten att ombilda lägenheterna till bostads- rätter. Ett övervärde skapas här genom att lägenheten överförs från hyresmarknaden till bostadsrättsmarknaden, och detta över- värde beror främst på att reglerna på hyresmarknaden gör att efter- frågan bara till en liten del slår igenom i hyrorna, medan priserna på bostadsrätter direkt påverkas av efterfrågeökningar. Att hyrorna skulle höjas för att ge kommunen en löpande avkastning på denna oreali- serade värdestegring är uppenbarligen inte i linje med tankarna bakom en självkostnadshyressättning. Det skulle ju innebära att hyrorna i självkostnadsföretaget beter sig på samma sätt som hyrorna i ett vinstmaximerande företag. Så fort efterfrågan stiger och priserna på bostadsrätter stiger och därmed hyreshusens marknadsvärde stiger, så skulle kommunen ha en ökad utdelning vilket skulle framtvinga högre hyror. Hela poängen med en självkostnadsprincip var dock att företaget inte skulle agera som ett vinstmaximerande företag. Skulle man sätta hyrorna i allmännyttan på detta sätt utifrån värdet på bostadsrätter på den öppna marknaden, så skulle det generera mycket höga redovisade vinster för de kommunala bostadsföretagen på expansiva orter. Det är inte säkert att den fråga som behandlas vid hearingen – vilka avkastningskrav som man kan eller bör ställa på kommunala bostads- företag – är rätt ställd. I verkligheten resonerar nämligen de flesta bostadsföretag inte utifrån avkastningskrav på det sätt som har be- skrivits vid hearingen. Det finns ungefär 35 000 privata fastighets- ägare. Det är endast ett fåtal av dessa som lever enligt den norm som har redogjort för. Endast de noterade bolagen och några till lever enligt den . avslutades en kurs på KTH med att studenterna fick ett exempel med en fastighet från ett av de stora byggmästar- företagen. Utifrån uppgifter i databaser kunde konstateras att fastig- heten var värd . Studenterna fick i uppgift att se på vad ägaren borde göra, dvs. sälja, behålla och göra ingenting eller behålla och göra en åtgärdsplan. När de räknade med marknads- mässiga avkastningskrav, kom de fram till att fastigheten var värd 50–. Slutsatsen blev därför att ägaren borde sälja. Detta skulle generellt bli slutsatsen för de flesta fastighetsägare om de gjorde en kalkyl utifrån marknadsmässiga avkastningskrav. Trots detta behåller de sina fastigheter. Om man använder sig av en teoretisk konstruktion hamnar man vid sidan om verkligheten. De kommunala bostadsföretagen har väldigt olika förutsättningar. På mindre orter räknar man på sitt eget lilla sätt medan de kom- munala bostadsföretagen på de större orterna bedrivs ungefär som koncerner på marknaden. Innan man funderar kring vilka avkast- ningskrav som bör ställas på ett kommunalt bostadsföretag, måste man definiera vad ett kommunalt bostadsföretag egentligen är. Den kommunala allmännyttans historia1 1 Vid skrivandet av denna uppsats har jag haft stor nytta av ett antal framställningar och analyser av den svenska bostadspolitikens respektive allmännyttans utveckling. En förteck- ning återfinns sist i uppsatsen. Inledning: utmärkande kännetecken för den svenska allmännyttan Dagens svenska allmännytta2 har fyra särskilt utmärkande känne- tecken. Den drivs utan vinstsyfte, den ägs helt eller huvudsakligen av kommunerna och den är öppen för alla, det vill säga den riktar sig inte enbart till vissa bestämda grupper. Den har också tilldelats rollen att med sina hyror fungera som förstahandsnorm för hyror- na i hela hyressektorn3. Vart och ett av dessa kännetecken på vad som går under beteckningen allmännyttigt bostadsföretag kan i tiden spåras olika långt tillbaka. Att producera bostäder utan egen eller vinstsyfte var något som förekom i , om än i ytterst begränsad omfatt- ning, redan från ungefär mitten av . Det handlade då framförallt om olika typer av filantropiskt inriktat byggande i städerna, initierat av välbeställda och socialt sinnade borgare som insett och ville göra något åt arbetarnas och de fattigas svåra bostads- situation. Det kunde också handla om att arbetare i städerna i vissa fall gick samman för att själva tillsammans bygga sina bostäder. Det vill säga en sorts föregångare till senare tiders kooperativa bostads- föreningar. Båda dessa typer av byggande brukar i nutida historiska tillbakablickar beskrivas som allmännyttiga. , som ägs, eller kontrolleras, av kommunerna började dock inte, utom i enstaka fall, dyka upp förrän . Det var i samband med byggandet av de s.k. barnrikehusen, det vill säga hus enbart avsedda för familjer med många barn. Staten införde då speciella lån, i kombination med hyresbidrag, för beredande av billiga hyresbostäder åt mindre bemedlade, barnrika familjer i städer samt i stadsliknande och andra tätare bebyggda samhällen4. Dessa statliga stöd beviljades endast till vederbörande kommun – eller – under förmedling av denna, sådant allmännyttigt bostadsföretag [] som uppfyllde en rad 2Enligt SABOs hemsida utgör själva begreppet allmännyttiga en direktöversättning från tyskans gemeinnützig. I tysk-svenska ordbok (1994) översätts gemeinnützig med allmännyttig, samhällsnyttig. Går man till den omfattande tyska ordboken (, omarb. 1980/1984) finner man följande förklaring av begreppet gemeinnützig: zum , dem dienend, sozial, där Allgemeinhet står för die Öffentlichkeit, das , die andern. Det vill säga i ungefärlig svensk översättning: till det bästa för, till tjänst åt, till nytta för allmänheten, offentligheten, folket eller de andra. Gemeinnützig ställs som motsats till Eigennutz, det vill säga som motsats till den egna fördelen, nyttan, vinningen, vinsten eller avkastningen. 3Se 12 kap. 55 § jordabalken, SFS 2002:103. För att erkännas som allmännyttigt bostads- företag av den statliga byggnadslånebyrån skulle bland annat följ- ande villkor vara uppfyllda5. Företagets utdelning på eget kapital fick inte överstiga vad den statliga byggnadslånebyrån efter pröv- ning funnit vara skäligt. Ekonomiska fördelar för ledare och an- ställda utöver rimlig ersättning för utfört arbete fick inte före- komma. Till villkoren hörde också att företaget, för att få förvalta en fastighet som fått de aktuella stöden, måste underkasta sig kontroll och av kommunen godkänd revision jämte statlig inspektion. I vissa fall bildade kommunerna helt egna bostadsföretag. Konkret innebar dock de statliga lånebestämmelserna att många barnrikehus kom att byggas och förvaltas av privata aktörer med filantropiska syften eller av bostadskooperativa organisationer. Dock, som nämnts, under förutsättning att dessa drevs med be- gränsad utdelning på eget kapital och stod under kontroll. Det var alltså staten som definierade vad som skulle gälla för att också ett icke-kommunägt, men allmännyttigt, bostadsföretag skulle få ta emot statliga lån och därmed kunna användas som ett bostads- politiskt instrument. Man menade länge från statens sida att helt kommunala bostadsföretag på många håll, särskilt i de många små kommunerna, inte skulle ha tillräckliga resurser för att helt själva kunna klara de bostadspolitiska uppgifter man ville ge dem. Därför behövdes hjälp också från icke-kommunägda, men allmännyttiga kommunalt kontrollerade bostadsföretag. Förutom det , och fortfarande, gällande villkoret att ett allmännyttigt bostadsföretag ska drivas utan enskilt vinstsyfte skärptes kraven på kommunens inflytande. Det var dock först som man kommit dithän att det för ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag i bostadsfinansieringssammanhang skulle krävas att det var helt ägt och styrt av kommunen6. Vid denna tid- punkt hade de stegvist genomförda kommunsammanslagningarna minskat antalet kommuner i landet till 1974. Staten bedömde därför att kommunerna därmed fått allt större förutsättningar att helt själva, i helt egna bostadsföretag, klara den bostadspolitiska uppgift man från statens sida ville att de skulle ta på sig7. För att erkännas som ett allmännyttigt bostadsföretag 5SFS 1935:512, 12 §. 6Se SFS 1942:569, SFS 1946:551, SFS 1948:587, SFS 1957:360, SFS 1962:537, SFS 1967:552, SFS 1974: 946. Bilaga 11 SOU 2008:38 skulle det således vara kommunen som satsade och utsåg samtliga ledamöter i styrelsen. Där- med var man framme då ett, enligt lagtexten, all- männyttigt bostadsföretag skulle vara detsamma som ett helt kom- munägt bostadsföretag8, 9. Går man till det tredje av de nämnda grundläggande känneteck- nen på ett svenskt allmännyttigt bostadsföretag av , det vill säga att bostäderna ska vara till för alla, att de inte ska vara behovs- prövade eller bara riktade till vissa grupper, var detta något som dröjde fram till andra . Det var i samband med att de nya generellt inriktade välfärdsprogrammen byggdes upp efter . Ett fjärde speciellt kännetecken för dagens svenska allmännytta är att dess hyror utgör förstahandsnorm inom hela hyressektorn, det vill säga också den privata. Detta institutionaliserades i lagtext 1974, efter att ha varit ett underförstått syfte redan i samband med på- börjandet av hyresregleringens avskaffande 1968 och bruksvärdes- systemets införande (mer om dessa samband i noten nedan10). Att ett allmännyttigt bostadsföretag skulle vara helägt av kommunen kom att gälla då en möjlighet till s.k. breddat ägande infördes (SFS 1996: 1435); kommunen skulle dock utöva det bestämmande inflytandet. (SFS 2002:102, den s.k. allbolagen) kan emellertid också ett bostadsföretag utan koppling till kommunen definieras som allmännyttigt (mer om detta senare i uppsatsen). 9I SOU 1972:40 Konkurrens i bostadsbyggandet, kap. 7 presenteras en översiktlig genom- gång av hur villkoren för godkännande av allmännyttiga bostadsföretag utvecklades –1972. 10Bruksvärdessystemet som infördes (prop. 1968:91) handlar om hur en eventuell rättslig prövning av en hyrestvist ska gå till. För att bedöma hyrans skälighet ska hyreskravet för lägenheten i fråga jämföras med hyran för bruksvärdesmässigt likvärdiga lägenheter. Bruksvärdessystemet kom till för att, vid hyresregleringens avskaffande, skydda den enskil- des besittningsrätt, särskilt i bristorter. Det hade som syfte att göra det möjligt att övergå till en marknadsmässig utveckling av hyrorna. Jämförelsehyran skulle sökas bland de högsta hyrorna för bruksvärdesmässigt likvärdiga lägenheter på orten, enstaka topphyror undantagna. Den skulle inte sökas bland genom- snittshyrorna då man ansåg att detta skulle konservera hyresstrukturen och motverka en önskvärd rörlighet i hyressättningen (prop. 53–54). Bruksvärdessystemet som sådant hade således inte som syfte att dämpa hyresutvecklingen, dess syfte var att trygga besittningsrätten (ibid., s. 188). Dock hade man förutsatt att allmännyttans självkostnads- bestämda hyror, genom att dessa bostadsföretag i praktiken var de dominerande bygg- herrarna, skulle bli vägledande och därmed fungera styrande och återhållande på den all- männa hyresnivån. Vid den översyn som senare gjordes framkom att det var tveksamt om de i rättstillämp- ningen givits den prisledande funktion som avsetts, och som enligt lagutskottet (LU 1973:13, s. 55–56) ansetts nödvändig som spärr mot en opåkallad höjning av den allmänna hyresnivån. 1974:150, s. 471. Se även SOU 2000:33, s. 33–35. lagfästes därför att hyresprövningar i alla lägen (inte bara i bristorter) i första hand skulle göras genom en jämförelse med (främst skulle beakta) hyrorna i det allmännyttiga hyresbeståndet. De första stegen: statens och kommunernas inträde på bostadsmarknaden