sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Däremot är det med all sannolikt billigare att låta kunderna reducera sin elförbrukning än att bygga ut kapaciteten så att effektbrist aldrig uppstår. Om de faktiskt betalade det rörliga elpriset skulle jämviktspriset vara Pr även när utbudet bara är S2. Ju större andel av kunderna som betalar ett rörligt pris, desto mindre sannolikt är det att en effektbrist uppstår. Fler kunder med rörligt pris innebär att det vertikala segmentet av efterfrågekurvan skiftar åt vänster och sannolikheten för att jämvikt inte ska kunna uppstå minskar. Den grafiska analysen visar alltså att en övergång till timmätning kommer att minska risken för effektbrist. I vilken utsträckning detta kommer att eliminera risken för effektbrist beror bl.a. på hur många kunder som kommer att välja ett helt rörligt (timme för timme) elpris och hur många kunder som kommer att vilja avtala om fasta priser. Om de företagsekonomiska och de samhällsekonomiska incitamenten för investeringar sammanfaller så behövs ingen reglering och upphandlingen av effektreserv kan, som utredning föreslår, fasas ut. Detta gäller i princip med eller utan en ökad andel kunder med timmättning, men risken för elavbrott minskar med ökad timmätning. Vidare kan det finnas skäl att fasa ut den offentligt tillhandahållna effektreserven gradvis, så att marknaden får tid att bygga eller på annat sätt tillhandahålla topplastkapacitet. Det är tänkbart att det finns andra typer av marknadsmisslyckanden som leder till att marknaden tillhandahåller alltför litet kapacitet och att risken för elavbrott därför blir alltför stor utan statliga ingrepp. I så fall finns skäl för regleringsingripanden, exempelvis en offentligt upphandlad effektreserv eller regler om kompensatoriska betalningar från elsäljande företag eller från de balansansvariga till köparna av el för uteblivna leveranser i samband Sektorsspecifika analyser och slutsatser Det har dock inom ramen för denna utredning inte varit möjligt att identifiera några sådana marknadsmisslyckanden. Sammanfattningsvis finns relativt ändamålsenliga instrument på plats för att hantera kortvarig effektbrist. I de fall dessa inte räcker till får det anses tveksamt om prisreglering eller ransonering med stöd av generell lagstiftning är en praktiskt genomförbar lösning. Förloppet skulle i de flesta fall vara alltför snabbt för att hinna få till stånd en ändamålsenlig tillämpning av generell ransonerings- eller prisregleringslagstiftning. 6.2.4Mekanismer för att hantera energibrist Energibrist är, som ovan beskrivits, ett mer utdraget förlopp än effektbrist. Möjligheterna att använda marknaden och prismekanismen för att hantera den uppkomna situationen är därför större. När energibrist hotar kommer priset på marknaden att stiga, vilket kommer att hålla tillbaka konsumtionen, vilket i sin tur gör det lönsamt att ta kraftverk med höga marginalkostnader i drift. Marknaden bör i princip fungera så att tillgänglig vattenkraft används så pass försiktigt att vattnet räcker tills vårfloden fyller på magasinen igen, genom att vattenvärdet (alternativkostnaden för vattenkraft) stiger tillräckligt mycket. Ett problem är dock att en stor del av efterfrågan härrör från konsumenter med fast elpris. På kort och medellång sikt kommer dessa konsumenter inte att beröras av det stigande elpriset och de kommer därför att sakna incitament att hålla tillbaka sin konsumtion. Det är möjligt att enbart efterfrågan från konsumenter med fast elpris kommer att kräva en energimängd som överstiger den tillgängliga. Teoretiskt kommer elpriset då att bli oändligt högt. Detta skulle tvinga bort alla konsumenter med rörligt elpris från marknaden, men problemet med energibrist skulle ändå inte vara löst. har ansvaret för den långsiktiga energiförsörjningen, och därmed det primära ansvaret för att hantera energibrist. Som tidigare påpekats finns dock en koppling mellan energi- och effektbrist och i förlängningen kommer energibristen – om den inte åtgärdas – att yttra sig som effektbrist. I en sådan situation kommer att få hantera den akut uppkomna effektbristen, i princip genom roterande bortkoppling. Sektorsspecifika analyser och slutsatser är emellertid ett samhällsekonomiskt dyrbart sätt att hantera energibrist, varför detta utfall i det längsta bör undvikas. När energibrist hotar finns anledning att successivt tillgripa allt mer ingripande metoder. Vid måttliga bristsituationer kommer marknaden att åstadkomma en balans mellan utbud och efterfrågan genom stegrade priser. Vid värre bristsituationer är det första ingrepp som bör tillgripas konsumtionsdämpande åtgärder, såsom informationskampanjer med uppmaningar om att reducera elkonsumtionen, genom exempelvis sänkt inomhustemperatur och minskad användning av elförbrukande utrustning. Nästa steg på skalan är tvingande ingrepp i marknaden. I princip finns två möjligheter: att höja det effektiva priset för konsumenter med fastprisavtal och att införa någon form av ransonering. Ett höjt pris för konsumenter med fastprisavtal kan åstadkommas på tre olika sätt: genom en förhöjd elskatt, en förhöjd (rörlig) elnätsavgift eller ett helt eller partiellt upphävande av fastprisavtalen. Ransonering av el är inte enkel att genomföra i praktiken, eftersom det normalt är konsumenten själv som avgör hur stor förbrukningen skall vara. Det är praktiskt svårt, eller till och med omöjligt, att tillåta en konsument att använda en viss maximal mängd elenergi . I praktiken skulle en kvotransonering sannolikt innebära att tillåten elförbrukning fastställdes till en viss andel av faktisk förbrukning . Förbrukning utöver denna nivå skulle inte kunna förhindras, men däremot kunna beläggas med en straffavgift. Därmed skulle en ransonering i ekonomiskt avseende i själva verket motsvara införandet av ett tvåprissystem. Ett lägre pris (dvs. det avtalade fasta priset) skulle gälla för förbrukning upp till en viss nivå. För förbrukning därutöver skulle ett högre pris gälla, motsvarande summan av straffavgiften och det avtalade elpriset. En möjlig fördel, jämfört med att exempelvis tillfälligt höja elskatten, vore att fördelningseffekterna vid ett givet effektivt marginalpris skulle bli mindre. Den uppenbara nackdelen är att ett ransoneringssystem av den här typen är administrativt svårhanterligt. Förutom att priserna skulle bli beroende av föregående års förbrukning så skulle ett stort antal undantag få beviljas för personer som flyttat, byggt ut, bytt värmesystem o.s.v., liksom för företag som expanderat eller installerat ny elförbrukande utrustning. Motsvarande avdrag skulle göras för personer och företag som genomfört åtgärder som lett till minskad elförbrukning. Sektorsspecifika analyser och slutsatser Som ett sista steg i skalan av åtgärder mot energibrist kan samma metod användas som vid akut effektbris: roterande bortkoppling av elförbrukare. Liksom vid kortvariga effektproblem kan en sådan bortkoppling vara administrativt fastställd eller bestämd genom marknadsmässigt satta priser för leveranssäkerhet. Vid relativt långvariga och allvarliga fredstida bristsituationer, dvs. energibrist som sträcker sig över veckor och månader skulle åtgärder få vidtas med stöd av ransonerings- eller prisregleringslagarna. Den kortsiktiga lösningen med roterande bortkoppling kan förvisso tillämpas fortlöpande. är dock av uppfattningen att detta är en otillfredsställande lösning; vid bristsituationer som varar bör prioriteringen bli en annan än vid bristsituationer som varar . vare sig vill eller kan göra den typ av långsiktiga prioriteringar som krävs vid utdragna bristsituationer. Det bör understrykas att energibrist i första hand måste hanteras av marknaden själv, genom prisstegring, som i allvarliga fall kan åtföljas av uppmaningar från och från politiker om minskad elförbrukning. Först när marknaden inte längre fungerar som den skall kan det finnas behov av statliga åtgärder. I vissa hänseenden kan myndigheternas ansvar för elmarknaden behöva stärkas och framför allt finns behov av förtydliganden kring ansvar och roller när det gäller trygg elförsörjning. Detta gäller såväl lagstiftning som är specifik för elsektorn, som tillämpning av generell krislagstiftning inom området. Ett grundläggande skäl till att använda kvantitativa begränsningar vid effektbrist är den externalitet som elförbrukare utövar på varandra vid bristsituationer. Ett annat skäl är att förloppet kan vara så snabbt att marknaden inte hinner reagera. Ett tredje skäl kan vara att incitamenten att investera i reservkapacitet är otillräckliga. Det förefaller finnas relativt väl utvecklad specifik lagstiftning och beredskap för att hantera plötsligt uppkomna effektproblem, när bortkoppling måste genomföras. Det kan dock vara önskvärt att eftersträva en i förhand fastställd prioriteringsordning, som delvis kan vara marknadsstyrd. Frågan är föremål för utredning. Vidare bör en marknadsstyrd lösning för effektreserv eftersträvas. Sektorsspecifika analyser och slutsatser Motivet för ingrepp i marknaden vid energibrist, dvs. vid en mer utdragen bristsituation, är framför allt att efterfrågeelasticiteten på kort och medellång sikt är låg, i synnerhet för de relativt stora kundgrupper som har fastprisavtal. Det finns därför ett behov av legala möjligheter att fatta beslut som reducerar efterfrågan också från dessa grupper. På medellång sikt – inom en säsong – är sannolikt det mest ändamålsenliga att höja det effektiva priset för fastpriskunder, t.ex. genom en förhöjd elskatt eller genom förhöjda elnätsavgifter. Vid mer långdragna energibristproblem kan ransonering övervägas, främst därför att ransonering kan ge mindre fördelningseffekter än en förhöjd elskatt. Här kan övervägas om generell ransonering är det mest ändamålsenliga verktyget. Energibrist bör från ekonomisk synpunkt hanteras genom att efterfrågesidan kan reagera på stigande elpriser. Det saknas alltså skäl att genom myndighetsingrepp fastställa maximala priser, i varje fall i fredstid. Detta gäller även vid tillämpningen av ransoneringsåtgärder. Reservation skall i detta hänseende emellertid göras för rättviseaspekter gällande prissättningen till elförbrukare på . I krigstid, eller vid samhällsvida katastrofer med motsvarande ödeläggelse till följd, kan det eventuellt vara motiverat att helt eller delvis överge marknadsekonomiska principer för allokering av produktion och konsumtion av elkraft. I krigstid har befogenhet att överta driften av elsystemet. Möjligen bör motsvarande befogenhet finnas i händelse av ödeläggande civila katastrofer. Syftet med att överge marknadsekonomiska principer torde vara att styra elförbrukningen till prioriterade sektorer, exempelvis sjukhus, telenät och andra inrättningar med betydelse för landets försvarsförmåga eller för möjligheterna att upprätthålla en viss minsta konsumtionsnivå för landets hushåll. Enligt föregående kapitel kan tilldelning av ransoner till fastställda priser i vissa extrema situationer tänkas vara att föredra framför marknadsbestämda priser och kvantiteter. I situationer när elsystemet blivit så fragmenterat att lokala monopol uppstår, kan skäl finnas att fastställa högstpriser. Avslutningsvis och för tydlighetens skull är det utredningens bedömning att kvantitativa begränsningar och allokering av el mellan användare med hjälp av andra principer än genom priset behövs i två situationer. Dels vid snabbt uppkommen effektbrist, när fysisk bortkoppling måste ske och när det finns anledning att prioritera exempelvis sjukhus. Dels vid långvariga och extremt allvarliga Sektorsspecifika analyser och slutsatser bristsituationer, exempelvis krig eller efter en extrem civil katastrof, då det kan vara motiverat att delvis överge ett marknadsekonomiskt system. Mer normal civil energibrist bör hanteras genom att stigande priser tvingar ner elförbrukningen. Den omfattande förekomsten av fastprisavtal kan dock nödvändiggöra mekanismer för att låta också kunder med fastprisavtal känna av stigande priser. Till formen kan detta göras genom exempelvis höjd elskatt eller elransonering med höga överförbrukningsavgifter. 6.3.1Beredskap för kriser – allmän utveckling till långt in fanns i för krigssjukvårdsändamål stora lager av sådana nödvändiga läkemedel och sjukvårdsprodukter som det kunde tänkas bli brist på. Det rörde sig bl.a. om smärtstillande medel, narkosmedel, förbrukningsmaterial för operationer och infusionsmedel. Beredskapslagret för hälso- och sjukvården byggdes upp av , mot bakgrund av hotbilden under det . Det fanns även planering för att sätta upp särskilda operations- och vårdannex under höjd beredskap. För att utöka resurserna för omhändertagande på skadeplats och för sjuktransporter organiserades Sjukvårdsenhet 86, som senare omorganiserades till Mobila akutvårdsresurser. Till dessa enheter anskaffades och beredskapslagrades medicinteknisk utrustning och vårdutrustning, liksom konventionsskydd, utrustning till mobila blodtappningsenheter, viss sambandsutrustning och mobila reservelverk. Hotbilden förändrades , vilket ledde till ändrade förutsättningar för beredskapen. har inte längre någon beredskap för ett oväntat invasionskrig; nuvarande försvarsplanering bygger på en förvarningshorisont innan kriget bryter ut. förutsätts således ha på sig att rusta upp, utbilda militär personal och bygga upp lager av sjukvårdsmateriel och läkemedel. har avvecklat operations- och vårdannexorganisationen. –2003 reducerades beredskapslagren genom försäljning, bistånd och destruktion. skall endast av tidigare lagrade volymer återstå. Sektorsspecifika analyser och slutsatser Dagens beredskapslagring är företrädesvis inriktad på allvarliga händelser under fredstid, såsom terrorhandlingar, naturkatastrofer, större utbrott av smitta eller behov av att kunna göra nationella och internationella katastrofinsatser. Detta innebär betydligt mindre lagervolymer och att viss materiel vid behov skall kunna levereras snabbt, men i mindre sändningar. Beredskapslagren innehåller såväl läkemedel och medicinsk utrustning som viss skyddsutrustning. Enligt planering skall det finnas kapacitet att hjälpa ett landsting eller en region som råkar ut för en katastrof med 5 000 svårt skadade – exempelvis efter brand eller olycka – med blod/plasma, läkemedel och förbrukningsmateriel. Dessutom finns reservaggregat för strömförsörjning. har också byggt upp nya lager för ett annat syfte: nämligen för skydd mot (virusburna) pandemier. Landstingen håller egen katastrofmedicinsk beredskap. Även denna har minskat, dock främst till följd av kostnadsbesparingar och en övergång till just-in-time för förnödenheter. Det senare innebär att landstingens egna lager är minimala. Försörjningen sker i stället kontinuerligt med hjälp av kommersiella logistikföretag eller grossister, vilka i sin tur också strävar efter att minimera lagren. Landstingens krisplaner har små (lokala) katastrofer som utgångspunkt, snarare än exempelvis krig eller pandemi. Ambitionsnivån eller synen på hotbilden uppges variera kraftigt mellan landstingen. Vidare har det skett en avveckling av produktionskapacitet för läkemedel och, delvis, annat sjukvårdsmaterial i , i kombination med en tilltagande internationell specialisering. är i mycket stor utsträckning beroende av importerade läkemedel, och även de läkemedel som faktiskt tillverkas i är beroende av importerade råvaror. Detsamma gäller i stor utsträckning för annan förbrukningsmateriel (t.ex. kanyler och förband) och apparatur (bl.a. respiratorer). På det internationella planet är och ansvarigt för att bevaka pandemier. Motsvarande ansvarigt organ inom gemenskapen är Europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC). Vid varje landsting finns en smittskyddsläkare, som utgör en egen myndighet med 5-20 anställda. Sektorsspecifika analyser och slutsatser 6.3.2Förskrivning och försäljning av läkemedel Det finns ingen särskild lagstiftning om läkemedelsransonering. Läkarna har rätt att förskriva läkemedel på medicinska grunder. Oaktat läkaretik, bestämmelser i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och föreskrifter och allmänna råd skulle, potentiellt sett, enskilda läkare kunna missbruka systemet och, exempelvis, skriva ut stora mängder antivirala läkemedel till den egna familjen. Patienter har möjlighet och kan ha incitament att gå till flera läkare och få parallella recept och köpa ut läkemedel från olika apoteksfilialer. Därigenom kan patienten få ut väsentligt mer läkemedel än den maximala mängd läkemedel som får expedieras – motsvarande tre månaders förbrukning. Förutom inför hotande pandemier har detta utnyttjats inför prishöjningar eller när subventionssystemet ändrats till nackdel för patienterna. Vid ett eller ett par tillfällen har ansvariga myndigheter och i samråd beslutat om ransonering av läkemedel, trots att den legala grunden för dessa beslut varit oklar. 6.3.3Eventuellt behov av prisreglering Läkemedel är inte fritt tillgängliga på en marknad, men tillgängligheten styrs inte heller centralt av en eller flera myndigheter. Användningen styrs i huvudsak av läkarnas förskrivning. Priserna är, genom förmånssystemet, reglerade. Visserligen gäller i princip fri prissättning för tillverkare som väljer att kliva av subventionssystemet, men i praktiken har ingen, eller nästan ingen, tillverkare funnit detta lönsamt. Möjligen skulle det kunna vara kortsiktigt lönsamt vid en hotande pandemi, men med tanke på de goodwillförluster företaget skulle göra saknas sannolikt lönsamhet i ett långsiktigt perspektiv. Motsvarande resonemang gäller receptfria läkemedel som kan vara viktiga i en krissituation, såsom febernedsättande medel. Här är prissättningen också i praktiken fri, men långsiktiga överväganden torde begränsa tillverkarnas incitament att kortsiktigt höja priserna vid en akut bristsituation. Härav följer att tillverkare och importörer har ett begränsat utrymme att höja priserna i syfte att exploatera konsumenternas betalningsvilja, även vid allvarliga bristsituationer. I huvudsak kan nationen betraktas som köpare av läkemedel för förbrukning Sektorsspecifika analyser och slutsatser inom landets gränser och har, genom (), i praktiken möjlighet att reglera priserna. Vid en global kris skulle, å ena sidan, visserligen tillverkare som kan avsätta hela sin tillgängliga produktion i andra länder till högre priser än de som fastslagits av TLV kunna hota med att avbryta leveranserna till och därigenom tvinga fram en höjning av den reglerade prisnivån. Å andra sidan är en nationell svensk prisreglering i alla händelser verkningslös i förhållande till sådana åtgärder. 6.3.4Ransonering, lagerhållning m.m. Vid en pandemi uppstår snabbt brist på vissa läkemedel. Genom ransonering skulle hamstring kunna undvikas och bättre prioritering uppnås. Det huvudsakliga motivet är att det finns externaliteter i användningen av vacciner och antivirala läkemedel i samband med pandemier och andra epidemier. En individs risk att smittas är beroende av hur många andra smittade och smittsamma individer som finns i omgivningen, vilket i sin tur är beroende av bl.a. deras användning av vacciner och läkemedel. Därtill kommer rättvise- och fördelningsaspekter. Den ansvariga myndigheten, , arbetar framförallt med scenarier med förlopp liknande spanska sjukan; pandemier med en beräknad mortalitet på 1–och sjukfrånvaro på vid kulmen. Även allvarligare förlopp är tänkbara. Kulmen antas nås efter 9–och epidemin antas ebba ut efter 16–, men kan komma tillbaka i flera – normalt successivt mindre allvarliga – vågor. Sjukfrånvaron kan bli högre än , eftersom sjukfrånvaron kan bli högre än andelen som faktiskt är sjuka. Det finns risk att många väljer att vara hemma för att vårda barn eller gamla, eller på grund av rädsla. Hos finns preliminära och flexibla smittskyddsplaner. Antivirala läkemedel och vacciner kommer i första hand att tillhandahållas dem som har samhällsviktiga funktioner och dem som är särskilt utsatta för den aktuella sjukdomen. har lager av läkemedel och vacciner som räcker till av befolkningen. Dessa fördelas mellan landsting efter behov och kanaliseras via sjukvårdsapoteken. Därefter fördelas de av smittskyddsläkaren till kliniker och vårdcentraler efter behov. Sektorsspecifika analyser och slutsatser inte i vanliga apotek och är därför inte åtkomliga för vanliga läkare som skriver ut recept. Vid krig och liknande kriser kan en mer generell brist på läkemedel uppstå, bl.a. mot bakgrund av det stora importberoendet. Länder med egen tillverkning kan välja att styra produktionen till den egna befolkningen. Prisreglering i allmänhet är inte motiverad Behovet av prisreglering framstår som litet, med tanke på att läkemedel i praktiken redan är prisreglerade. Även om det i princip är möjligt att tillverkare och importörer skulle höja priserna vid en akut bristsituation så torde detta inte vara det största problemet. Vid en svår bristsituation bör sannolikt läkarnas fria förskrivningsrätt begränsas och användningen styras mer centralt. Därtill kommer att utländska tillverkare vid sin prissättning gentemot den svenska importören inte är bundna av en nationell prisreglering. Det framstår därför inte som ändamålsenligt att använda priser för att ransonera efterfrågan. Ransonering vid kriser är motiverad En viktig principiell skillnad mellan läkemedel och stora delar av övrig konsumtion är att när det gäller läkemedel har det offentliga i allmänhet bättre information än konsumenten/patienten om vilken konsumtionsnivå som är optimal. Vidare gäller åtminstone i normala situationer att den samhällsekonomiska marginalkostnaden för läkemedel i allmänhet är väsentligt lägre än priset. Slutligen har sjukvården organiserats så att medborgarna i praktiken har ett försäkringsskydd mot höga vårdkostnader som kan uppstå vid sjukdom eller annat vårdbehov. Det finns med andra ord många skäl till att inte använda priser som huvudsaklig allokeringsmekanism för läkemedel och andra sjukvårdsförnödenheter, utan att överlåta en stor del av valet av sjukvårdskonsumtion till professionella vårdgivare. Sektorsspecifika analyser och slutsatser Lagring är det offentligas ansvar På en fri marknad kan aktörer av kommersiella skäl välja att hålla lager som en spekulation i prishöjningar. Detta gynnar typiskt sett konsumenter, eftersom spekulanternas utbud kommer att dämpa prisuppgången. Om priset inte tillåts stiga finns det inte något företagsekonomiskt incitament att spekulera i prisuppgångar, dvs. att av kommersiella skäl hålla stora lager. I den mån det är samhällsekonomiskt effektivt att hålla beredskaps- eller krislager av läkemedel måste det därför i första hand vara samhällets uppgift att besluta om och finansiera dessa lager. Nuvarande planering bygger i liten utsträckning på direkt ransonering av den ordinarie produktionskedjan, av flera olika skäl. Lagren är så små och den svenska produktionen så begränsad att det som kan ransoneras inte förslår särskilt långt. Apotekens lager av antiviraler är försumbara jämfört med de mängder som skulle behövas vid en pandemi. Ransoneringen skulle – åtminstone initialt, innan inhemsk produktion eventuellt kunde byggas upp – framför allt avse importerade produkter. Pandemier och andra snabba krisförlopp Vid en pandemi eller liknande sjukdomsförlopp gäller i huvudsak att förbrukningen måste baseras på tillgängliga lager, eftersom tillverkning/tillförsel per tidsperiod torde vara liten i förhållande till behoven. På grund av externaliteter mellan användarna, men också av rättviseskäl, bör fördelningen göras på medicinska grunder – för att minimera smittspridning och för att maximera antalet räddade människoliv – snarare än efter betalningsvilja. Den modell som valt, med egna lager som är tänkta att kanaliseras genom smittskyddsläkare, synes vara ändamålsenlig. En annan form av bristsituation kan uppstå om hamstring utlöses av privatekonomiska skäl (exempelvis vid ändringar av förmånssystemet) eller på grund av förväntningar om att brist ska uppstå.