sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — Aktiv väntan - asylsökande i Aktiv väntan – asylsökande i SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att se över mottagandet av asylsökande. förordnade statsrådet generaldirektören till särskild utredare. Som sakkunniga har medverkat utredaren , verk- samhetschefen och departementsrådet . Som experter har medverkat utredaren , utredaren , kanslirådet Per de , rättssakkunniga , experten , utredaren , departementssekreteraren , kanslirådet , departementssekreteraren , departements- sekreteraren och departementssekreteraren . Huvudsekreterare åt utredningen har varit kanslirådet . Sekreterare har varit rådmannen . har varit utredningens assistent. Utredningen har tagit namnet . Härmed överlämnar utredningen betänkandet Aktiv väntan – asylsökande i (SOU 2009:19). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Migrationspolitik i förändring....................................... Utvecklingen på asylområdet – en statistisk historik............ 2.1.1 Antalet asylsökande och gruppens 2.1.2 Handläggningstider, antal inskrivna i mottagandesystemet samt beslutsutfall ...................... Hur mottagandet av asylsökande har organiserats ................ 2.2.2 blir huvudman.......................... 2.2.4 Förändrad syn som asylsökande.................... 2.2.5 Tillgången till undervisning i det offentliga 2.2.6 Eget boende förändrar situationen.............................. 2.2.8 Lag om hälso- och sjukvård ......................................... 2.3Aktuella utvecklingstendenser i asyl- och Ny instans- och processordning .................................. 2.3.2 Nytt regelverk för arbetskraftsinvandring .................. Behovet av förändringar i mottagandet av asylsökande.... Problem och brister i dagens asylmottagning ........................ 3.1.6 Mottagandesystemet i ett återvändandeperspektiv..... 3.1.7 Statens ersättning till kommunerna............................. 3.2Allmänna utgångspunkter för arbetet med förslag till 3.2.2 Meningsfull sysselsättning rustar individen såväl för integration som för återvändande .......................... 3.2.3 Samma principiella krav på egenförsörjning på asylsökande som på andra............................................. 3.2.4 Processen för asylsökandes boende måste bli tydligare och mer strukturerad .................................... 3.2.5 Insatser inom ramen för mottagandet bör i möjligaste mån organiseras nära individen; normalisering och professionalisering ......................... 3.2.6 Frivilligorganisationerna bör kunna spela en mer aktiv roll i asylmottagandet .......................................... 4.1.1 Möjligheter till reguljärt arbete för asylsökande......... 4.2Det nya regelverket för arbetskraftsinvandring – en utgångspunkt för utredningens förslag................................... Överväganden och förslag..................................................... 4.3.1 Generellt undantag från kravet på arbetstillstånd..... 4.3.2 Generell information om möjligheterna till arbete samt upprättande av en individuell handlingsplan.... 4.3.3 Kartläggning och dokumentation av tidigare 4.3.4 Undervisning i svenska, praktik och annan Kort om uppdrag .................................... Asylsökandes boende – hur många bor var och hur? Närmare om anläggningsboende ............................... 5.3.3 Varför välja eget boende?........................................... 5.3.4 För- och nackdelar med eget boende ........................ Vissa principiella frågor och motstående intressen.............. Överväganden och förslag..................................................... 5.5.1 Särskilt ankomstboende under asylprocessens 5.5.2 Erbjudande om ordnat boende efter tiden i 5.5.3 Strategi för asylsökandes boende............................... 5.5.4 Fler platser i ordnat boende på pendlingsavstånd 5.5.5 Eventuella åtgärder med koppling till trångboddhet i anläggningsboendena........................ 5.5.6 Behov av förändrad ordning i samband med beslut om uppehållstillstånd ...................................... Ekonomiskt bistånd till den enskilde .......................... Ansökan och utbetalning............................................ Nedsättning av dagersättning..................................... Upphörande av bistånd............................................... Närmare om problemen med gällande ordning.................... Överväganden och förslag ..................................................... 6.3.1 Ett nytt ersättningssystem införs .............................. 7.1.1 Gränsdragningen mellan LMA och .... 7.1.2 Ansvaret för ensamkommande barn.......................... 7.1.3 Gränsdragningen mellan LMA och hälso- och Kartläggning av insatser.............................................. Överväganden och förslag ..................................................... Allmänt om återvändande...................................................... Överväganden och förslag ..................................................... 8.2.1 Begränsningar i rätten till sysselsättning ................... 8.2.2 Begränsningar i rätten till ekonomiskt bistånd ......... 9.1.2 Mottagandevillkoren under tid då ny ansökan 9.1.3 Återvändarna – utresta personer som söker asyl Utlänningar som har uppehållsrätt............................ Överväganden och förslag..................................................... Statlig ersättning till kommuner och landsting ............ 10.1.1 Förordningen om statlig ersättning för 10.1.2 Förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande ..................................... Den norska modellen............................................................. Överväganden och förslag..................................................... 10.3.1 Behovet av ett nytt ersättningssystem ...................... 10.3.2 Förordningen om statlig ersättning för 10.3.3 Förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande ..................................... 10.3.4 Asylsökandes vårdavgifter ......................................... Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av Vad gör ?.................................................... 12.2.1 Behovet av ändamålsenlig kompetens inom mottagandet av asylsökande....................................... 12.2.2 Hur tillgodose behoven hos vissa särskilda grupper av asylsökande?............................................. 12.2.3 Värdet av extern oberoende uppföljning och Särskilt om frivilligorganisationernas roll ..................... Erfarenheter inom av samverkan med Samverkan mellan staten och frivilligorganisationerna – aktuella initiativ ................................................................... Organisationer och verksamheter inom frivilligsektorn – några exempel ...................................................................... 13.3.1 Svenska Röda Korset .................................................. 13.3.2 Kristna Råd m.fl............................................ (AEASS) ........................................................ Överväganden och förslag ..................................................... 13.4.1 Uppdrag till att främja och stödja frivilligorganisationernas medverkan i 13.4.2 Medverkan i arbetet med att lämna information....... 13.4.3 Lokalt stöd till asylsökande under vistelsen i 13.4.4 De ideella organisationernas roll i sysselsättningen av asylsökande................................. 13.4.5 Fortsatt dialog med frivilligsektorn om mottagandet av asylsökande....................................... Kostnadsberäkningar, andra konsekvensanalyser m.m. . Kostnadsberäkningar och förslag till finansiering................ 14.1.1 Samhällsekonomiska konsekvenser – särskilt fokus på utrymmet för och effekterna av bättre 14.2.1 Förslagens betydelse för den kommunala 14.2.2 Förslagens betydelse för brottsligheten och det 14.2.3 Förslagens betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet....................... 14.2.4 Förslagens betydelse för små företags 14.2.5 Förslagens betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män......................................................... 14.2.6 Förslagens betydelse för möjligheterna att nå de 14.2.7 Förslagens betydelse i ett regelgivningsperspektiv... Konsekvenser ur ett barnperspektiv ..................................... Förslagens förhållande till ........................... Förslagens förhållande till förslagen i SOU 2008:58........... Förslaget till lag om asylsökandes och vissa andra utlänningars vistelse i ................................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2007:172............................................. Bilaga 2 Sammanställning av kostnadskonsekvenser ................... Bilaga 3 Utvecklingen inom mottagandet av asylsökande från 1985 , rapport från Bilaga 4 Asylsökandes eget boende, EBO – en kartläggning, Bilaga 5 Rapport rörande erfarenheter av projektverksamhet inom ramen för Equal, Svenska ............................ Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag har varit att se över mottagandet av asyl- sökande och vid behov föreslå författningsändringar. De olika områden som i första hand omfattas av uppdraget är sysselsättning, boende, ekonomiskt bistånd till individen, social omsorg, statens ersättning till kommunerna samt återvändande vid eventuellt avslag på asylansökan. Utgångspunkten för översynen har enligt direk- tiven varit asylprocessen som helhet. Det anges att mottagandet av asylsökande ska vara utformat på ett sätt som bidrar till en rätts- säker, effektiv och human asylprocess. Det anges bl.a. också att mottagandet ska vara utformat på ett sätt som främjar de asyl- sökandes möjligheter till sysselsättning och egen försörjning. Utredningen har i sitt arbete aktivt involverat sakkunniga och experter. Utredningen har vidare besökt kommuner, mottagnings- enheter inom samt länsstyrelser och samman- träffat med bl.a. politiska företrädare för samt ideella organi- sationer. Utredningen har också genomfört tre hearingar vid vilka har behandlats sysselsättningsfrågor samt frivilligorganisationernas respektive kommunernas medverkan i mottagandet av asylsökande. Problembild och utgångspunkter för förslag till förändringar Gällande system för mottagandet av asylsökande behöver utvecklas för att möta nya krav och hantera problem som successivt vuxit fram . Mottagandet av asylsökande en del i asylprocessen För mottagandesystemet, liksom för de individer som finns i det, är rättssäkerheten och effektiviteten i asylprocessen av helt central betydelse. Korta handläggningstider i asylärendena bidrar till ett mer humant mottagande genom att den tid som individen tvingas leva i osäkerhet förkortas och innebär också besparingar för det allmänna. Att nå resultat i detta hänseende framstår därför som den kanske viktigaste uppgiften också i ett mottagandeperspektiv. Den asylsökande befinner sig i i väntan på besked om han eller hon ska få stanna i landet eller inte. Detta förhållande skapar särskilda förutsättningar för insatser från samhällets sida inom ramen för mottagandet. Mottagandet måste organiseras så att det förbereder både för framgångsrik integration och ett smidigt återvändande. Såväl mänskliga som samhällsekonomiska hänsyn talar emellertid för att ska ha en hög ambition i sitt asyl- mottagande. Insatser inom ramen för mottagandet av asylsökande bör i möjligaste mån organiseras nära individen Mottagandet av asylsökande har gått mot normalisering. Detta är en naturlig utveckling. Asylsökandes behov ser i princip inte annorlunda ut än behoven hos dem som är bosatta i landet och tillgodoses normalt bäst inom de reguljära strukturer som finns för service och stöd åt invånarna. På den kommunala nivån finns erfarenhet, professionell kompetens och administrativa rutiner som spänner över hela det sociala området. Det är för utredningen tydligt att samhällets insatser för att erbjuda asylsökande det stöd de behöver i sin vardag måste utvecklas. Kommuner och andra lokala aktörer måste få fler uppgifter som också uppdrag utvecklas och görs tydligare. Från passivitet till aktivitet Mycket få asylsökande har ett arbete på den reguljära arbetsmark- naden eller praktiserar på en arbetsplats. Förhållandevis få deltar i undervisning i svenska. Den asylsökandes vardag präglas ofta av en passivitet som har stora negativa effekter för såväl individ som Detta gäller både på kort sikt och på om uppehållstillstånd beviljas. Det finns således skäl att underlätta för asylsökande att arbeta eller praktisera. Sysselsättningsfrämjande insatser som görs för asylsökande bör ha en tydligare koppling till vad som sker inom ramen för introduktionen efter ett eventuellt uppehållstillstånd. Det ekonomiska biståndet till individen bör fungera som incitament för aktivitet i sig och för ett val av boende som främjar sysselsättning, arbete och egenförsörjning. Processen för asylsökandes boende måste bli tydligare och mer struk- turerad av de asylsökande i bor i fem av landets kommuner. Nästan alla av dessa asylsökande bor i s.k. eget boende. Koncentrationen av asylsökande till ett fåtal kommuner innebär problem i olika avseenden för såväl vistelsekommunen som de asylsökande. Hur asylsökandes boende organiseras har väsentlig betydelse för både asylprocessen och strävan att höja aktivitets- nivån. Staten måste därför ta ett ansvar för att skapa mer av struk- tur och styrning när det gäller asylsökandes boende. Bland annat måste de olika instrument som finns för att påverka asylsökandes val av boende utvecklas. För att få effekt krävs enligt utredningens bedömning kraftiga ekonomiska incitament. Mottagandet av asylsökande ett statligt ansvar Staten har det övergripande ansvaret för mottagandet av asyl- sökande. Kommuner och landsting ska därför ha ersättning för de insatser man gör, och framöver kommer att göra, inom mottagan- det. Dagens system för statlig ersättning till kommunerna är komplicerat och svårt att tillämpa. Det behöver därför förenklas. Det bör i större utsträckning baseras på enhetliga principer, scha- bloner, samt automatiska utbetalningar. Undantag från kravet på arbetstillstånd Asylsökande ska i princip undantas från kravet på arbetstillstånd redan i samband med att asylansökan lämnas. Det innebär att befintliga möjligheter för asylsökande att undantas från kravet på arbetstillstånd utökas. ska dock gälla att möjligheten till undantag inte ska omfatta vissa grupper, som t.ex. asylsökande som saknar identitetshandlingar, om inte vederbörande medverkar till att klarlägga sin identitet. Kartläggning och dokumentation av utbildning och yrkeserfarenheter samt upprättande av handlingsplan insatser för att kartlägga och dokumentera indi- videns utbildning och yrkeserfarenheter ska förbättras. Varje vuxen asylsökandes utbildning och yrkeserfarenheter bör kartläggas och dokumenteras. Informationen ska vara giltig och användbar också efter ett eventuellt uppehållstillstånd. Arbetsförmedlingen ska därför medverka i relevanta avseenden. För varje vuxen asylsökande bör också en individuell handlingsplan upprättas. Det bör göras gemensamt av och individen. Av handlingsplanen bör bl.a. framgå vad individen ska göra för att uppnå egen försörj- ning. Kommunalt operativt ansvar för undervisning i svenska, praktik och annan sysselsättning Kommunerna ska ges ett operativt ansvar för att anordna under- visning i svenska och, i den utsträckning det är möjligt, praktik eller annan sysselsättning för asylsökande. För detta ska staten ersätta kommunerna ekonomiskt. Undervisningen i svenska bör syfta till att ge de asylsökande ett funktionellt språk, i relation till vardagsliv, arbete, praktik eller studier. bör ges i upp- drag att bl.a. närmare utreda förhållandet mellan undervisning i svenska för asylsökande respektive svenska för invandrare. När det gäller praktik och annan sysselsättning bör kommunerna samverka med lokalt näringsliv, frivilligsektorn, inte minst invandrarorgani- sationer, samt den lokala arbetsförmedlingen. För att underlätta för mindre kommuner och kommuner i vilka många asylsökande bor ska länsstyrelserna ges uppdraget att stödja kom- munerna och bidra till samordning på regional nivå. Etablerande av särskilda ankomstboenden Ett särskilt ankomstboende för asylsökande ska införas efter inlämnad ansökan. ska göra koncentrerade insatser när det gäller asylut- redningen, information, kartläggning av utbildning och yrkeser- farenheter samt den asylsökandes val av s.k. ordnat boende (jfr nedan). Ankomstboendena bör utgöras av lägenheter i reguljära bostadsbestånd. Etablerande av ankomstboenden bedöms, tillsam- mans med utredningens övriga förslag, bidra till en fastare struktur och större tydlighet i processen för asylsökandes boende. Etable- rande av ankomstboenden bedöms också stödja pågående arbete inom för att effektivisera asylutredningarna och förkorta myndighetens handläggningstider. Genom att koncentrera insatser, resurser och kompetens till asylprocessens initiala fas, bör utredningen i ärenden av mer normal svårighetsgrad kunna slut- föras i ankomstboende. Barnfamiljer i ankomstboende ska prioriteras när det gäller erbjudande om s.k. ordnat boende (jfr nedan). Det är viktigt att det enskilda barnets förutsättningar och behov klarläggs i ankomstboende. Individualiserat erbjudande om ordnat boende Varje asylsökande ska ges ett individualiserat erbjudande om ett av ordnat boende efter tiden i ankomstboende. Erbjudande ska ges också till den asylsökande som initialt väljer eget boende istället för ankomstboende. Ordnat boende ska erbju- das på en ort där den enskilde har goda möjligheter till meningsfull sysselsättning och kontakt med det svenska samhället. Strategi för asylsökandes boende ska uppdras att utveckla en strategi för asyl- sökandes boende. Strategin bör inriktas mot hur anläggnings- boendenas lokalisering, struktur och kvalitet kan användas för att bidra till att få asylsökande att välja boende som främjar möjlig- heterna till arbete och annan meningsfull sysselsättning och mot- verkar stor koncentration av asylsökande till ett fåtal kommuner. Fler platser i ordnat boende på pendlingsavstånd från storstäderna bör ges resurser för att i ökad omfattning kunna erbjuda ordnat boende på pendlingsavstånd från storstäderna. Härigenom kan, som alternativ till eget boende, ordnat boende av godtagbar standard erbjudas åt i första hand barnfamiljer som har stark anknytning till aktuella orter. Syftet är att komma till rätta med de mer påtagliga psykosociala problem som trångboddhet kan innebära inte minst för barn. Ekonomiskt bistånd till individen Asylsökande som saknar egna medel för sin försörjning ska kunna få grundersättning. Grundersättningen för ensamstående ska uppgå till per dag, vilket är en höjning i förhållande till nuvaran- de dagersättning. Den som avböjer ett erbjudande om ankomst- boende och bor i eget boende ska inte ha rätt till grundersättning. Den som avböjer ett erbjudande om ordnat boende och bor i eget boende ska ha rätt till halv grundersättning. Utredningen bedömer det vara av central betydelse att så många asylsökande som möjligt väljer att bo i ankomstboende. Det handlar både om asylprocessens effektivitet och om möjligheterna att få till stånd en bra ordning för asylsökandes boende som gagnar såväl individ som samhälle. Utredningen bedömer vidare att det krävs relativt starka ekonomiska incitament för att få till stånd önskvärd styrning mot ordnat boende. En ny aktivitetsbonus införs Asylsökande som utöver att läsa svenska deltar i kommunalt anordnad sysselsättning ska kunna få aktivitetsbonus. Det måste löna sig för individen att vara aktiv och ta egna initiativ för att – – uppnå egenförsörjning. För att aktivitets- bonusen ska få önskad effekt ska den uppgå till per dag. Storleken på aktivitetsbonusen ska vara densamma för ensam- stående och sammanboende. Meningsfull sysselsättning bedöms vara av stor betydelse för individens fysiska och psykiska välbefin- nande, och därmed för asylprocessen i dess helhet. Den kan dess- utom vara ett steg mot en anställning. Aktivitetsbonusen ska därför inte vara behovsprövad utan utgå till alla som deltar i kommunalt anordnad sysselsättning. Aktivitetsbonusen kommer därmed att utgör ett ekonomiskt incitament för både kvinnor och män att delta i kommunalt anordnad sysselsättning. Kommunernas ansvar för sociala insatser för asylsökande ska för- tydligas i syfte att säkerställa en likvärdig social service för asyl- sökande i olika delar av landet. Det handlar om insatser enligt tre lagar på område: socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Det finns oklarheter beträffande olika huvudmäns ansvar och skyldigheter. Dessa oklarheter har fått till följd att stödet till asylsökande med särskilda behov varierar. Enligt utredningens uppfattning är det naturligt att det i första hand är vistelsekommunen i ordnat boende som står för de insatser som behöver göras. bör endast mer akuta sociala insatser göras. När en kommun överväger vilka insatser som är lämpliga beträffande en asylsökande måste givetvis hänsyn tas till den osäkerhet som råder kring längden på individens vistelse i . Statlig ersättning till kommuner och landsting Ett nytt system för statlig ersättning till kommuner och landsting ska införas. Utredningen föreslår en principmodell. Denna innebär ett förenklat system som i stor utsträckning bygger på schabloner och andra mer generella ersättningsformer. Ersättning utgår på följande områden; svenskundervisning, praktik och annan syssel- sättning, utbildning för barn och ungdomar, sociala insatser och extra ersättning. ska ges ett uttryckligt uppdrag att på olika sätt främja och stödja frivilligorganisationernas medverkan i mottagan- det av asylsökande. Bland annat bör söka avtala med frivilligorganisationer om att dessa ska medverka i eller överta driften av ordnade boenden. Frivilligorganisationer, inte minst invandrarorganisationer eller sammanslutningar av tidigare asyl- sökande, bör vidare av användas mer systematiskt när det gäller att lämna information till asylsökande om möjlig- heterna till arbete och boende. Mottagandet bör vara utformat på ett sätt som underlättar och främjar ett återvändande. En viktig del i detta är tydliga signaler inom mottagandesystemet efter ett avslag. Asylsökande ska efter lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut inte erbjudas svenskundervisning eller annan sysselsättning. Därutöver ska grundersättningen kunna sättas ned om en utlänning med ett avlägsnandebeslut utan giltigt skäl stannar kvar i . Det finns problem när det gäller personer som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd och som sedan är föremål för förnyad prövning. Utredningen lämnar förslag till tydligare reglering i detta avseende. Konsekvenser, finansiering och ikraftträdande Förslagens ekonomiska konsekvens och finansiering Utredningens förslag uppskattas, trots ambitionshöjningar i flera avseenden, innebära en nettobesparing på . Förslagen föreslås huvudsakligen finansieras genom de förkort- ningar av handläggningstiderna i asylärenden hos som etablerande av ankomstboenden förväntas bidra till. En för- kortning av handläggningstiderna på upp skulle innebära en kostnadsminskning på .