sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — En utgångspunkt för regeringsprövningen enligt 17 kap. miljö- balken är att den ska ske i ett förhållandevis tidigt skede i processen och att prövningen främst ska gälla tillåtligheten av verksamheten, dvs. om en verksamhet ska få komma till stånd (prop 1997/98:45 s. 442 Del 1). När reglerna om tillåtlighetsprövning infördes i samband med tillkomsten av , var motiven bakom regleringen att ingen annan än regeringen kunde åstadkomma en allsidig prövning med en sammanvägning av bl.a. miljöskyddsmässiga, arbetsmarknads- politiska och regionalpolitiska synpunkter. Den politiska styrningen av vissa beslut ansågs vid införande böra behållas. Den obligatoriska prövningen bedömdes emellertid senare som onödigt omfattande. Prövningen är därför numera fakultativ i flertalet fall. Vid regeringens prövning ska samma miljökrav gälla som vid annan prövning enligt . Det är dock att märka att regeringen enligt 2 kap. 10 § får tillåta en verksamhet som annars inte skulle få bedrivas enligt stoppregeln. Gemensamt för de verksamheter som ska prövas enligt 17 kap. är att de generellt sett har en betydande miljöpåverkan som konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att nå den bästa lösningen. Ofta ställs i dessa projekt enskilda intressen mot allmänna intressen eller olika all- männa intressen mot varandra. Prövningen ska utformas så att en så allsidig sammanvägning som möjligt av olika hänsyn kan åstad- kommas. Regeringen anses ha de bästa förutsättningarna att inom ramen för uppställda normer göra de allmänna och samlade lämplighetsöverväganden som krävs (prop. 1997/98:45 s. 437 Del 1). En tillåtlighetsprövning av regeringen av ett visst projekt inne- bär inte att tillståndsfrågan är slutligt avgjord. När regeringen har tagit ställning i frågan huruvida en verksamhet är tillåtlig, fortsätter hanteringen av tillståndsansökan hos ordinarie tillståndsmyndighet enligt tillämplig lagstiftning. prövning begränsas till de frågor som inte har prövats av regeringen, såsom det närmare innehållet i tillståndet och vilka villkor som ska gälla för det. Det har inte ansetts vara ett hinder att samma myndighet som ska handlägga tillståndsfrågan även ansvarar för beredningen av tillåtlighetsfrågan åt regeringen (a prop s. 443). Det finns ingen uttrycklig bestämmelse enligt vilken den ordi- narie tillståndsmyndigheten måste följa regeringens ståndpunkt i tillåtlighetsfrågan. I förarbetena (a prop s. 436) uttalas emellertid att regeringens beslut bör vara bindande på så sätt att om regeringen prövat tillåtligheten av en verksamhet, domstolar och andra prövningsmyndigheter inte kan pröva den frågan. Även i litteraturen (m.fl., – en kommentar s. 17:4) uttalas att det får anses klart att regeringens beslut är bindande för den ordinarie tillståndsmyndigheten. 5.4Arbetsplan/järnvägsplan, miljökonsekvensbeskrivning och samråd Innan en väg eller järnväg byggs, ska en arbetsplan/järnvägsplan upprättas. Planen ska bl.a. innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Samråd beträffande vägens/järnvägens sträckning och förslaget i övrigt ska ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. I de fall läns- styrelsen under förstudien har beslutat att projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska samråd ske enligt 6 kap. 4 § första–tredje styckena och 6 kap. 6 § , om samråd inte skett i ett tidigare skede i processen. Miljökonsekvens- beskrivningen ska godkännas av berörda länsstyrelser innan den tas in i planen. Anledningen till att en ny miljökonsekvensbeskrivning ska göras är att arbetet nu har kommit mycket längre och att pla- nen ska resultera i att ett visst alternativ väljs. – Ytterligare regler om innehållet i en arbetsplan och samrådet som ska ske finns i 25– 27 §§ vägkungörelsen (1971:954). – Enligt 2 kap. 5 § lagen om byg- gande av järnväg ska samrådet redovisas i en samrådsredogörelse. Järnvägs- respektive arbetsplanen ska ställas ut för granskning. Reglerna om kungörelse och tillgänglighållande enligt 6 kap. 8 § första stycket ska härvid tillämpas. Efter samråd med berörda länsstyrelser ska planen därefter fastställas av /Väg- verket. Om verket och har olika uppfattningar ska verket hänskjuta frågan om fastställande till regeringen. Fastställelsebeslutet ska kungöras och har en giltighetstid . 5.6Erfarenheter från prövningar av väg- och järnvägsbyggen Sedan infördes har ett antal motorvägar, trafikleder och andra vägar tillåtlighetsprövats av regeringen. En allmän upp- fattning hos är att prövningarna efterhand blivit mer omfattande och att regeringen ökat kraven på material och under- lag till ansökningarna. En särskild fråga som behandlas nedan gäller sambandet mellan tillåtlighetsprövning och projektfinansiering av motorväg. Frågan har blivit aktuell i projektet . När det gäller järnvägsbyggen kan man i detta sammanhang nämna , i samt i . Alla dessa projekt har blivit fördröjda till följd av juridiska problem. En kort redogörelse för de juridiska prövningarna av projekten följer nedan. Regeringens tillåtlighetsprövning av vägbyggen har alltså kommit att bli alltmer omfattande och detaljerad. Tillåtlighetsbesluten har försetts med olika detaljerade villkor. Som exempel på sådana vill- kor kan man nämna bl.a. att (i) vid passage över en viss å ska ingreppen minimeras och brokonstruktioner får inte placeras i ån, (ii) vid passage av en viss vattentäkt ska skyddsåtgärder vidtas så att föroreningen eller påverkan på vattentäkten inte uppkommer, (iii) utformning av vissa trafikplatser ska ske på visst sätt, (iv) skade- förebyggande åtgärder för att skydda vattensalamandern och dess livsmiljöer ska vidtas, (v) bullerskyddsåtgärder ska vidtas, (vi) skyddsåtgärder för att förhindra förorening av viss grundvattentäkt ska vidtas, med mera. Ett viktigt skäl till att låta regeringen tillåtlighetspröva anlägg- ningar har i motiven angivits vara att endast regeringen kan åstad- komma en allsidig prövning med en sammanvägning av bl.a. miljö- skyddsmässiga, arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska syn- punkter. De bedömningar som regeringen förväntas göra är av en sådan karaktär att de ytterst är fråga om politiska ställnings- taganden inom ramen för tillämpliga lagregler. Ett annat huvudsyfte med att tillåtlighetspröva en verksamhet är att redan i ett tidigt skede kunna få klarlagt om en trafikanläggning kan tillåtas på en viss plats. Det har ansetts olämpligt att det avgö- rande och formella beslutet om lokalisering kommer i slutskedet av en tidskrävande och kostsam planeringsprocess. Genom att til- låtlighetspröva ett projekt i ett tidigt skede i planeringsprocessen är tanken att man skall undvika att lokaliseringen blir alltför låst och att alltför stora kostnader uppkommer innan det formellt beslutas var vägen ska byggas (jfr prop. 1997/98:45 s. 446 Del 1). Regeringens har inte samma frihet vid tillåtlighets- prövningen som när systemet ursprungligen infördes. Vid pröv- ningen av verksamheter enligt måste regeringen utgå från hänsynsregler samt övriga tillståndsregler. Det finns inte någon särreglering som skiljer regeringens prövning från annan tillståndsprövning av verksamheter som prövas enligt balken. Den miljörättsliga lagstiftningen har också blivit mer omfattande. Det ställs detaljerade krav på prövningsförfarandet och prövningsunderlagets utformning (jfr prop. 2004/05:129 s. 80 ff.). Dessa förändringar förefaller ha medfört att regeringens till- låtlighetsprövning har blivit mer omfattande, tidsödande och detaljerad, och därmed i allt högre grad närmat sig en slutlig till- ståndsprövning. Syftet att i ett tidigt skede kunna få klarlagt om en trafikanläggning kan tillåtas på en viss plats, förefaller i viss mån ha gått förlorat när tillåtlighetsprövningen har blivit mer omfattande. För att få tillåtligheten prövad är det nödvändigt att göra omfattande och detaljerade utredningar som sedermera kan bli onyttiga. Utrymmet för politiska bedömningar torde ha minskat, medan tillåtlighetsprövningen ökat i omfång och blivit alltmer lik till- ståndsprövningen. Det kan i detta sammanhang vara värt att nämna en annan fråga som har blivit aktuell i vägprojektet . Projektet om- fattar en motorvägssträcka från Myre (söder om ) till strax norr om . En vägutredning gjordes . Projektet stod därefter stilla . Ett skäl till detta var att den föreslagna sträckningen gick genom ett område av riksintresse för kulturarvet () och att Riks- antikvarieämbetet motsatte sig dragningen. Huvudskälet till att projektet fördröjdes var emellertid att regeringen inte vill pröva tillåtligheten av projektet förrän det var klart att det var till fullo finansierat. Ur synpunkt är detta inte en lämplig ordning, utan det är önskvärt att kunna få projekt prövade redan på ett tidigt sta- dium. Det är först när ett projekt har tillåtlighetsprövats och drag- ning av vägen har fastställts som det är möjligt att veta kostnaderna och vinsterna med projektet och därmed dess samhällsekonomiska nytta. Det är först när känner till den samhälls- ekonomiska nyttan som det är möjligt att ta ställning till om pro- jektet bör prioriteras. Normalt är det först i detta skede, dvs. när projektet tagits upp i planer, som beslut om finan- siering tas. Att regeringen inte beslutar i tillåtlighetsfrågan kan därmed leda till att inte tar upp projektet i planen efter- som projektets nytta är oklar pga. utebliven tillåtlighetsprövning, och att regeringen inte prövar finansieringsfrågan eftersom pro- jektet inte finns med i planen. Det finns enligt uppfattning ytterligare ett samhälls- ekonomiskt skäl till att en tillåtlighetsprövning bör göras . Vid utformningen av ett projekt tas det fram flera alternativa väg- korridorer. Inte förrän tillåtligheten är avgjord är det helt klart vil- ket alternativ som kommer att bli verklighet, om något. Detta kan leda till bromsad utveckling och skapa osäkerhet i den påverkade regionen. Som exempel kan man tänka sig att en planerad väg kommer att dras antingen norr eller söder om en stad. Innan drag- ningen har beslutats är mark inom korridoren både söder och norr om staden låst och kan inte exploateras, av t.ex. industri som vill etablera sig. Osäkerheten om dragning skapar vidare osäkerhet avseende bl.a. fastighetsvärden, vilket kan verka menligt för många olika intressen. har tillåtlighetsprövats enligt 17 kap. . Banan prövades i tre delar och bedömdes tillåtlig genom beslut , 2002 och 2003. Prövningen av den sista etappen där järnvägen går över har ställt till stora problem. Efter att anlägg- ningen förklarats tillåtlig tillskapades Natura 2000-områden för och slätter. Den tilltänkta dragningen av etapp tre av järnvägen gick rakt igenom dessa områden. Natura 2000-områden åtnjuter ett starkt skydd i . Tillstånd krävs för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön inom områdena (7 kap. 28a § ). Sådant tillstånd får inte lämnas om verksam- heten eller åtgärden (i) kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas eller (ii) medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna (7 kap. 28b § ). Undantag från detta gäller dock under förutsättning att (i) regeringen tillåter att tillstånd lämnas och (ii) det saknas alternativa lösningar, (iii) verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse samt (iv) man vidtar de åtgärder som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden så att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses. (7 kap. 29 § ). Regeringen ska härvid i vissa fall inhämta EG- kommissionens tillstånd (förordning om områdesskydd enligt , 20 §). Eftersom bedömdes kunna medföra sådana effek- ter som anges i 7 kap. 28a § (skada eller störning på områden och arter som skyddas enligt Natura 2000) var det nöd- vändigt att begära regeringens tillåtelse för projektet. Regeringen var i sin tur, i enlighet med 20 § områdesskyddsförordningen, tvungen att inhämtat yttrande. Regeringen meddelade sedermera tillåtlighetsbeslut . Efter att tillåtlighet meddelats av regeringen har frågan om till- ståndet handlagts i ett antal parallella processer i miljödomstolen rörande vattenverksamhet samt hos gällande tillståndsfrågan. Efter att beslut överklagats kumule- rades målen i syfte att uppnå en samlad prövning av inverkan på Natura 2000-områdena. Miljödomstolen meddelade sedermera fyra domar i vilka domstolen förklarade att den ansåg sig bunden av regeringens tillåtlighetsprövning och beslut om tillåt- lighet. Domarna överklagades till . Miljööver- domstolen återförvisade målen till miljödomstolen för fortsatt handläggning (, mål nr M 5040-05). Skälet till detta var att de föreslagna kompensationsåtgärder som skulle vidtas för att kompensera för förlorade miljövärden ansågs både olämpliga och inte tillräckligt utredda. Miljödomstolen kom därefter med en ny dom . Liksom i tidigare domar ansåg domstolen att den var bunden av regeringens tillåtlighetsbeslut. Domen överklagades till som gick på samma linje. Miljööver- domstolens dom kom och har sedermera över- klagats till , som (Mål nr M T5028- 07) beslutade att ej meddela prövningstillstånd. Erfarenheterna från har visat vikten av att tillstånd bör sökas tidigt i processen om ett projekt på ett betydande sätt kan påverka miljön inom något Natura 2000- har också utfärdat riktlinjer enligt vilka frågor om Natura 2000-områden ska prövas innan koncessionsansökan ges in. lämnade in ansökan om miljöfarlig verk- samhet (9 kap. ) och vattenverksamhet (11 kap. miljö- balken) till miljödomstolen. Ansökan var frivillig såvitt gällde miljö- farlig verksamhet, men obligatorisk såvitt gällde vattenverksamheten. Miljödomstolen beslutade att dela upp prövningen i fem etapper och att meddela särskild dom för varje etapp. Etapp 1–4 skulle endast avse bedömning av vattenverksamhet enligt 11 kap. miljö- balken. Etapp 5 skulle komma att avse bedömning av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. för hela projektet. Processen inleddes och miljödomstolen meddelade den första deldomen. Domen överklagades och undanröjdes därefter av Miljööverdom- stolen (MÖD M 487/04), varvid målet återförvisades till miljö- domstolen för fortsatt handläggning. Som skäl för detta anförde bland annat att det måste göras en samman- tagen prövning av vattenverksamheten och den miljöfarliga verk- samheten. Det förelåg nämligen enligt i flera avseenden svårigheter att på ett konsekvent sätt skilja ut prövningen av frågor som avser vattenverksamhet från prövningen av miljöfarlig verksamhet. Det konstaterades att en följd av svårig- heten att på ett bestämt sätt fastställa vad som prövats genom del- domen i sin tur ledde till att det blir oklart vilka frågor som vunnit rättskraft enligt 24 kap. 1 § . Domstolen menade vidare att den situationen kunde uppkomma att miljödomstolen i en dom avgör en fråga som efter det att domen vunnit laga kraft visar sig även ha samband med prövningen av en senare del av målet. Upp- delningen stred vidare enligt Miljöverdomstolen mot grundläggande syften att det ska göras en samordnad prövning av samtliga störningar som härrör från en verksamhet. De huvudsakliga problem som har drabbat är lik- artade de problem som har drabbat . är avsedd att bestå av tre huvudanläggningsdelar, Spårtunnel , Söderströmstunneln och Södermalmstunneln, samt åtta tillfarts- och arbetstunnlar. Formen blir ungefär som ett fiskskelett. har valt, vilket miljödomstolen har godtagit, att i ett flertal ansökningar till miljödomstolen ansöka om tillstånd enligt 11 kap. till olika vattenverksamheter som har anknytning till dessa anläggningsdelar. Skälet till att avgränsa pröv- ningen har varit bl.a. att få hanterbar storlek på ärendena och få tidiga besked och villkor för arbetstunnlar som skulle börja byggas . MÖD M 8597/06 avser hantering av ett sådant överklagat mål. I målet hade valt att avgränsa prövningen till enbart en tillfartstunnel vid bangårdsområdet vid . Vidare hade avgränsat sin ansökan till att endast gälla grundvattenbortledningen från denna tunnel medan de störningar och olägenheter i övrigt som själva tunnel- drivningen kunde ge upphov till varken omfattades av ansökan eller redovisas i den miljökonsekvensbeskrivning som ansökan innehöll. Flera klagande invände i att prövningen hade fått en för snäv avgränsning och att miljökonsekvensbeskrivningen och utredningen i målet i övrigt var bristfällig till följd av den avgränsning som gjort. gick på klagandenas linje och uttalade att all relevant miljöpåverkan ska ingå i tillståndsprövningen, oavsett om delar av den planerade verksamheten inte omfattas av tillståndsplikt. Det spelar således ingen roll för prövningens omfattning om sökanden valt att begränsa sin ansökan till endast den tillståndspliktiga delen. Domen överklagades till HD, som meddelade beslut . HD hade endast vissa formella invändningar mot avvisnings- grunden, men ändrade inget i sak. Av de fall rörande och som redogjorts för här kan man dra slutsatsen att tillståndsmyndigheten måste ha möjlighet att göra en samlad bedömning av verksamhetens på- verkan på miljön. En miljökonsekvensbeskrivning måste täcka all den miljöpåverkan som är av betydelse. 6.Prövning av kraftledningar enligt 17 kap 3 § Regeringen har vissa möjligheter att pröva även verksamheter som inte omfattas av den obligatoriska prövningen enligt 17 kap 1 § . Enligt 17 kap. 3 § kan regeringen i ett visst fall förbe- hålla sig att pröva tillåtligheten av sådana andra verksamheter. Detta gäller (i) verksamheter som kan antas få betydande omfattning eller inskränka på de intressen som ska främja, (ii) verk- samheter utanför s.k. Natura 2000-områden om verksamheten mer än obetydligt kan skada naturvärdet inom området, samt (iii) vattenverksamheter med obetydlig miljöpåverkan i vissa älvsträckor som skyddas enligt 4 kap. 6 § . Förbehåll enligt denna bestämmelse förutsätter inte att verksamheten är tillståndspliktig enligt . Enligt uppgift från har prövningar enligt 17 kap. 3 § avsett begränsade projekt i särskilt känsliga naturmiljöer. Man har ansett att erfaren- het och resurser har saknats för att genomföra en tillåtlighets- prövning av större kraftledningsprojekt. Likaså har man uttryckt tveksamhet till att en prövning skulle ge eftersträvade fördelar med enklare och snabbare hantering av efterföljande koncessionsprövning. 7.Särskilt om samrådskrets och sakägarkrets Ellagen innehåller inga uttryckliga regler som definierar sakägar- kretsen eller samrådskretsen, men hänvisar i 2 kap. 8 a § till att 6 kap. är tillämplig i koncessionsärenden när det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen, planer och planeringsunderlag. regler torde därför vara en lämp- lig utgångspunkt för att bestämma samrådskretsen och sakägar- kretsen i ett koncessionsärende. Samrådskretsen enligt är beroende av om beslutat att verksamheten kan antas medföra betydande miljö- påverkan. Om det inte fattats beslut om betydande miljöpåverkan ska samråd ske med , tillsynsmyndigheten och de en- skilda som kan antas bli särskilt berörda. Med enskilda som kan antas bli särskilt berörda avses framförallt närboende och andra som särskilt kan komma att bli berörda. Begreppet omfattar inte en bredare allmänhet. Om det fattats beslut om betydande miljö- påverkan ska samråd även ske med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Med allmänhet avses här inte någon begränsning till när- boende eller ortsbefolkning utan en vidsträckt tolkning ska göras. Begreppet sakägare är knutet till regler om talerätt, dvs. vem som har rätt att klaga på ett beslut. I 16 kap. finns regler om talerätt mot beslut som har meddelats med stöd av bestämmelser i och som går att överklaga. Sådana domar och beslut får överklagas av den beslutet angår, dvs. den som beslutet riktar sig till och den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägen- het genom det som beslutet avser. Enligt miljöbalkspropositionen är det svårt att tydligt avgränsa vilka som är sakägare. Klart är dock att en person på ett konkret sätt måste vara berörd av ett beslut för att ses som sakägare. Frågan om vem som i varje enskilt fall anses vara sakägare har överlämnats till rättstillämpningen. sakägarbegrepp ska, enligt samma proposition, vara enhetligt och tillämpas generöst. Regeringsrätten har uttalat att sakägare är i princip varje person som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verk- samhet som avses i ett tillståndsbeslut. En enbart teoretisk eller helt obetydlig risk för skada eller olägenhet räcker dock inte. Samrådskrets och sakägarkrets enligt förvaltningslagen Bestämmelsen i 16 § förvaltningslagen anger att en part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighets- utövning mot enskild. Enligt förarbetena är envar att betrakta som part till vilken det slutliga beslutet i ett ärende kan komma att stäl- las eller vilken beslutet eljest kan komma att angå nära. Enligt 22 § förvaltningslagen får överklagbara beslut överklagas av den beslutet angår om beslutet gått denne emot. NJA 2004 s. 590 I och II har medfört att sakägarbegreppet i miljö- balken i viss mån har utvidgats. De aktuella målen avsåg ansökningsmål rörande vattenverksamhet. fann, i båda målen, att olägenheterna för fastighetsägarna var tillräckliga för att risken för skada eller olägenhet inte var enbart teoretisk eller helt obetydlig.1 Domstolen understryker att syftet med miljö- 1 Det första målet avsåg tillstånd att anlägga en ny småbåtshamn. Ett antal närboende överklagade och anförde bl.a. att oacceptabla störningar skulle uppstå under såväl byggtiden balken var att få till stånd en sammanhållen miljölagstiftning. All verksamhet som regleras i balken skall bedömas utifrån de miljö- rättsliga principerna och allmänna hänsynsreglerna. Att kretsen av sakägare har vidgats betyder emellertid inte att alla kan överklaga. En bedömning måste även göras av verksamhetens och störningar- nas art och omfattning, områdets karaktär och användning m.m. Även avståndet till verksamheten har stor betydelse, m.a.o. stör- ningarnas geografiska utbredning. I ett ärende enligt lagen om byggande av järnväg har regerings- rätten (RÅ 2004 ref 108) slagit fast att det först vid fastställandet av en järnvägsplan säkert går att uttala sig om vilka som är sak- legitimerade och därmed har möjlighet att klaga på beslutet. Anledningen till detta är att järnvägens exakta sträckning inte fast- ställs förrän i järnvägsplanen. Först därefter kan man avgöra vilka som är berörda på ett sådant sätt att de är att betrakta som sakägare. Utredningsdirektivet anger att utredningen ska analysera om nu- varande regelverk för tillståndsprövning av en nätkoncession för linje är ändamålsenligt vid strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet. Om så inte är fallet, ska utredaren föreslå lämpliga åtgärder. Mot bakgrund av vad som framkommit i det föregående angående erfarenheter från tidigare projekt är det uppenbart att nuvarande lagstiftning behöver kompletteras. Den ordning som gäller medför stor osäkerhet vad gäller såväl tidsramar som själva tillståndsprocessen i sig. Enligt gällande regler ska tillstånd sökas för varje ledning för sig, vilket inte är ändamålsenligt för projekt av större natur. Regelverket gör att tillståndsprocessen blir svåröverskådlig och komplicerad i större projektet. För att kunna genomföra samhällsnödvändiga strukturförändringar i lednings- nätet på ett samhällsekonomiskt sätt bör därför tillåtlighetsbeslut av mer övergripande slag kunna fattas. som under driften, att fastigheternas värde skulle påverkas negativt, samt att vatten tillhörande en av fastigheterna skulle grumlas. Domstolen ansåg att omständigheterna var tillräckliga för att utgöra sådan skada eller olägenhet som medför att de närboende kunde anses vara sakägare.