sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — En av huvudprinciperna för den inre marknaden, principen om ömsesidigt erkännande av varor, följer direkt av EG- fördraget och genom tolkning. En vara som lagligen tillverkats eller finns på marknaden i ett land i unionen ska även få säljas i andra länder utan att behöva anpassas. Detta gäller även om varan framställs eller godkänns enligt tekniska krav eller kvalitetskrav som skiljer sig från dem som ställs på det mottagande landets egna varor. Vissa undantag från principen kan göras om det motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset som folkhälso-, konsument- eller miljöskydd. Enligt rättspraxis åligger det medlemsstaterna att genomföra denna princip i nationell rätt, vilket i ofta sker genom s.k. klausuler om ömsesidigt erkännande. Bestämmelser om statliga myndigheters skyldighet att använda sådana klausuler när de utarbetar tekniska regler eller deras skyl- dighet att följa samrådsprocesser som syftar till att underlätta han- deln med andra länder finns i förordningen (1994:2029) om tek- niska regler och förordningen (2005:894) om teknisk kontroll. Generella bestämmelser som rör statliga förvaltningsmyndig- heters skyldigheter som följer av medlemskap i , i vilka även bestämmelser rörande den inre marknaden omfattas, finns i ett antal olika författningar. Bland annat finns sådana bestämmelser i förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen och myndighetsförord- ningen (2007:515). Vissa av dessa bestämmelser gäller samråd, rap- porteringsskyldighet, anmälningsskyldighet, lämnande eller motta- gande av uppgifter eller liknande förfaranden. Bestämmelserna till- lämpas bl. a. när myndigheterna underrättar kommissionen om genomförande av direktiv eller då de lämnar invändningar mot standarder. När ett område har harmoniserats i alla aspekter är det inte tillåtet att uppställa särskilda nationella krav på varor och tjänster. Emellertid händer det att medlemsstaterna ändå fastställer krav i nationell rätt som går längre än vad som föreskrivs i ett direktiv, s.k. goldplating. Detta kan medföra gränsdragningssvå- righeter mellan det harmoniserade och det icke-harmoniserade området, vilket i sin tur kan påverka valet av underrättelseform till kommissionen. Utformningen av nationella bestämmelser som rör den fria rör- ligheten för varor och tjänster kan därutöver påverkas av bestäm- melser som på ett horisontellt plan kräver att särskilda analyser först måste genomföras. I förordningen (2007:1244) om konse- kvensutredning vid regelgivning anges t.ex. att en konsekvensut- redning ska innehålla en bedömning av om regleringen överens- stämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till EU. Förordningen ersätter förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor och 27–28 §§ verksförordningen (1995:1322). I och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska stan- darder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informa- tionssamhällets tjänster (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 1998L0034), ändrat genom och rådets direktiv /34/EG, föreskrivs ett informationsförfarande då nationella bestämmelser tas fram rörande utformningen av varor och av Direktivet tillämpas på det icke- harmoniserade området och har genomförts i svensk rätt genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler och genom Kom- merskollegiums föreskrifter (KFS 1998:1) om tekniska regler. Förfarandet innebär att andra medlemsstater och kommissionen har möjlighet att lämna synpunkter på författningsförslags över- ensstämmelse med EG-rätten. och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36, Celex 32006L0123) (tjänstedirektivet) föreskriver ett förfarande som har berörings- punkt med direktiv /34/EG. I det pågående arbetet med att genomföra tjänstedirektivet kommer gällande nationella bestäm- melser som fastställer begränsande krav att kartläggas och rappor- teras till kommissionen. Medlemsstater ska även fortlöpande till kommissionen anmäla förslag till nya författningar i vilka uppställs vissa begränsande krav för tjänsteverksamhet. Horisontella bestämmelser om tillämpning och efterlevnad inom varu- och tjänsteområdet Den inre marknadens framgång beror i hög grad av korrekt till- lämpning och efterlevnad av regelverket för de fyra friheterna, något som ofta ankommer på medlemsstaternas myndigheter att kontrollera. Detta gäller ofta även myndigheter på lokal och regio- nal nivå. Myndigheterna kan säkerställa att regelverket efterlevs genom att t.ex. vidta åtgärder för att stoppa varor och tjänster på marknaden. Det finns både bestämmelser som gäller på det hori- sontella planet och bestämmelser som reglerar särskilda varu- eller tjänstetyper. Generella bestämmelser som rör statliga myndigheters skyldigheter som följer av medlemskap i finns, som ovan angetts, i ett flertal olika förordningar. Generella bestämmel- ser som rör en viss typ av tillsynsåtgärder för kontroll av ett stort antal varor på marknaden, marknadskontroll, finns i förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor. Begreppet marknads- kontroll används som benämning på de åtgärder en myndighet vidtar för att säkerställa att en vara som gjorts tillgänglig på mark- naden uppfyller gällande krav. När en myndighet gör ett ingripande mot en produkt genom att tillämpa en s.k. skyddsklausul eller då den ifrågasätter en standard genom att lämna en s.k. formell invändning till kommissionen ska detta ofta meddelas enligt proce- durer som i regleras i förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen. Ofta skiljer sig tillvägagångssättet då myndigheter vidtar begrän- sande åtgärder åt, beroende på om området är harmoniserat eller inte. Inom det icke-harmoniserade området föreskrivs ett förfa- rande i och rådets beslut 95/3052/EG för att fastställa ett förfarande för ömsesidig information om nationella åtgärder som avviker från principen om fri rörlighet för varor inom gemenskapen (EGT L 321, 30.12.1995, s. 1, Celex 1995D3052). Beslutet syftar till att etablera administrativa rutiner då statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter ingriper mot produktmodel- ler eller produkttyper på marknaden och har genomförts i förord- ningen (1996:830) om information om nationella åtgärder som avviker från principen om fri rörlighet för varor inom Europeiska gemenskapen. är kontaktpunkt för beslutet. I den nya s.k. varuförordningen (förslag till och rådets förordning om förfaranden för tillämpning av vissa natio- nella tekniska föreskrifter på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut 95/3052/EG, KOM [2007] 36 slutlig) finns bestämmelser som syftar till att reglera förfarandet om en produkt ska anpassas, återkallas eller stoppas, dvs. om avsteg från huvudregeln om ömsesidigt erkän- nande görs. Varuförordningen väntas antas i slutlig form . De nationella bestämmelserna som reglerar varors utform- ning eller kontroll av dem på marknaden inom det icke-harmonise- rade området kan komma att påverkas då varuförordningen träder i kraft. Det finns även ett gränssnitt mellan varuförordningen och kommissionens översyn av den nya metoden (se nedan). Bestämmelser som syftar till att reglera förfarandet för tillämp- ningen av ömsesidigt erkännande vad gäller rätten att tillhandahålla tjänster på områden där tillträdet till yrket är reglerat finns i Euro- paparlamentets och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22, Celex 32005L0036), ändrad genom rådets direktiv /100/EG, det s.k. yrkeskvalifikationsdirektivet. I har direktivet genomförts genom lagar, förordningar och föreskrifter för varje yrke eller yrkesgrupp. Ett 10-tal myndigheter ansvarar för tillämpning av dessa regler. Inom det harmoniserade området används till stor del mark- nadskontroll för att bedriva tillsyn, och de sektorsövergripande bestämmelserna om de myndigheter som utövar marknadskontroll finns i den ovan nämnda förordningen om marknadskontroll av varor. Denna förordning kompletterar de tillsynsbestämmelser som finns i lagstiftning som rör vissa typer av varor och tjänster och som införlivar särskilda produktdirektiv. Därutöver finns ett flertal övergripande bestämmelser rörande informationsprocedurer som utlöses av myndigheters marknadskontrollåtgärder, vilka till stor del har sin grund i gemenskapsrätten. I tjänstedirektivet, som är tillämpligt på ekonomiska aktiviteter inom det stora flertalet tjänstesektorer, finns bestämmelser om t.ex. tillsyn av tjänsteleve- rantörers verksamhet och en varningsprocedur då medlemsstaterna får kännedom om tjänsteverksamhet som allvarligt kan skada män- niskors hälsa och säkerhet eller miljön. Direktivet ska vara genomfört i svensk rätt . I yrkeskvali- fikationsdirektivet finns liknande bestämmelser. En ökad harmonisering har skett på varuområdet av medlems- staternas produktkrav i form av olika produktdirektiv. Sedan 1980- talet har den s.k. nya metoden använts för att harmonisera regler på ett 25-tal produktområden. Metoden innebär att man i direktiv fastställer väsentliga krav som produkter måste uppfylla, medan de tekniska detaljerna återfinns i europeiska standarder som i de flesta fall är frivilliga att följa för tillverkaren. En vara som uppfyller en sådan harmoniserad standard presumeras uppfylla de tvingande kraven. En översyn av den nya metoden har skett . Översynen inbegriper en ny förordning om ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter (KOM [2007] 37 slutlig) och ett beslut om en gemensam ram för salufö- ring av produkter (KOM [2007] 53 slutlig).. Beslutet innehåller vissa beståndsdelar som finns i olika sektorsdirektiv och är tänkt att ligga till grund för en revidering av befintlig sektorslag- stiftning samt utformning av framtida rättsakter. Översynen omfattar en förstärkning av marknadskontrollbestämmelserna och kraven på informationsutbyte mellan de marknadskontrollerande myndigheterna angående vidtagna tillsynsåtgärder. Översynen kommer därmed att påverka de marknadskontrollerande myndig- heternas verksamhet. De båda rättsakterna väntas antas i slutlig form . Förordningen om ackreditering och mark- nadskontroll kommer att aktualisera ett behov av att se över fram- förallt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll, förordningen (2005:894) om teknisk kontroll, lagen (1992:1534) om CE- märk- ning samt förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor. En utredning om öppna system för provning och kontroll har (SOU 2006:113) remissbehandlats. Utredningen har bl.a. föreslagit förändringar i gällande bestämmelser om teknisk kontroll. En korrekt tillämpning av EG-rätten, inklusive en fungerande marknadskontroll och tillsyn av tjänsteverksamheter, ställer krav på ett fungerande administrativt samarbete mellan medlemsstaterna. I gemenskapsrätten finns därför ofta, förutom bestämmelser i de enskilda sektorsdirektiven, bestämmelser som rör administrativ förenkling, samarbete och informationsutbyte mellan medlemssta- ternas myndigheter. är ett exempel på nätverk som skapats i syfte att underlätta samarbete mellan myndigheter i de olika medlemsländerna för att lösa enskildas eller företagares problem som beror på att lagstiftningen kring den inre marknaden inte tillämpas på rätt sätt. Det finns ett SOLVIT-center i varje EU/EES-land. är representant i nät- verket. I syfte att praktiskt underlätta det administrativa samarbetet mellan myndigheter har det skapats ett flertal olika elektroniska informationsverktyg. I tjänstedirektivet finns t.ex. bestämmelser om administrativ förenkling, gemensamma kontaktpunkter och ett elektroniskt system för informationsutbyte mellan medlemslän- dernas myndigheter. I syfte att uppfylla kravet på administrativt samarbete på elektronisk väg i tjänstedirektivet samt för att för- bättra informationsutbyte mellan medlemsstaterna och bidra till att uppnå målsättningar kopplade till bl.a. Lissabonstrategin, regelför- enkling och eGovernment 2010 arbetar kommissionen och med- lemsstaterna med att utveckla ett elektroniskt informations- och kommunikationssystem för myndigheter i EU, (). Systemet kommer även att användas för det administrativa samarbetet i yrkeskvalifikationsdirektivet. I arbetet med översynen av den nya metoden har den informa- tionsprocedur som används då åtgärder vidtas avseende farliga produkter inom konsumentsektorn, den s.k. Rapex-proceduren, utvidgats till att gälla även för andra sektorer. Proceduren berör en så vid sektor att den kan betecknas som horisontell. Rapex-proce- duren härrör från det s.k. produktsäkerhetsdirektivet (Europapar- lamentets och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet, EGT L 11, , s. 4, Celex 32001L0095). Det direktivet har genomförts genom förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror. nationella procedurerna i konsumentlagstiftningen omfattar både varor och tjänster. Avskaffandet av hinder för den fria rörligheten för varor och tjänster är en förutsättning för att EU:s inre marknad ska fungera. Hinder för den fria rörligheten kan finnas i olika skepnader. Det kan t.ex. röra sig om det nationella regelverkets utformning, myn- digheters felaktiga tillämpning av gemenskapsrätten, myndigheters svårigheter att samarbeta med varandra eller att systemet för kon- taktpunkter, som syftar till att hjälpa företag och enskilda, inte fungerar optimalt. De gällande svenska bestämmelserna som på ett horisontellt plan har betydelse för den fria rörligheten för varor och tjänster på den inre marknaden är svåröverskådliga. Det kan , särskilt på lokal nivå, vara svårt för berörda myndigheter att tillämpa olika procedu- rer för t.ex. ingripande mot den fria rörligheten för varor och tjänster på marknaden eller veta vilken informationsprocedur som ska användas i en viss situation. Ett alltmer sektoriserat förhåll- ningssätt i EU riskerar också att ställa förvaltningen och myndig- heter som verkar sektorsövergripande inför nya, svåra uppgifter. Komplexiteten och svåröverskådligheten medför att myndigheter och enskilda har svårt att tillämpa bestämmelserna. Detta kan leda till att det uppstår onödiga kostnader för förvaltningen och han- delshinder för enskilda. I fråga om tillsyn har (Ju 2000:06) i sitt slutbetänkande Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) bl.a. föreslagit grundläggande principer för statlig tillsyn och en allmän tillsynslag. Betänkandet har remissbehandlats och beredning pågår i . Statskontoret har i sin rapport för fri rörlighet (2006:16) pekat på att t.ex. nationella förvaltningar har en generellt bristande medvetenhet och en dålig kunskap om att nationella reg- ler måste överensstämma med EG-fördragets regler om fri rörlig- het för varor. I tre delrapporter (- ja, men hur? – svenska myndigheters uppfattning om EU:s inre marknad, - ja, men hur? – svenska domstolars uppfatt- ning om EU:s inre marknad samt Visst är EU vår hemmamarknad – nästan all export går dit – svenska företags uppfattning om EU:s inre marknad) pekas t.ex. på stora problem med tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande, trots att omfattande infor- mationsaktiviteter har ägt rum. I Statskontorets rapport (2006:16) beskrivs att problem regelbundet uppträder i samband med princi- pen om ömsesidigt erkännande av produkter. Statskontoret visar t.ex. att principen inte uppmärksammas tillräckligt i kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet. I rapporten pekas även på vissa svårigheter för myndigheter att uppfylla EG-rättens krav på god förvaltning och rätt till domstolsprövning. Statskontoret har även dragit slutsatsen att har ett decentraliserat system för hur inre-marknadsfrågor hanteras i förvaltningen. Vissa delar av det horisontella regelverket avseende varor och tjänster hanteras av och , medan andra delar, t.ex. tillsy- nen av varor och tjänster, hanteras av de ordinarie sektorsmyndig- heterna. Förvaltningsstrukturen bidrar därför ytterligare till att förvaltningsmyndigheter har svårt att tillämpa det nu gällande regelverket. föreslår satsningar på utbildning och information om EG-rätten och den inre marknaden för särskilt myndigheter, företag och domstolar. Statskontoret föreslår i sin tur att en generell genomgång görs av svenska rättskällor ur ett inre- marknadsperspektiv. En kommitté har också tillsatts för att göra en översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123) i syfte att bl.a. öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer. Kommittén har redovisat delbetänkandet Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107). kommer att genomföra tjänstedirektivet i svensk rätt. Varuförordningen kommer att börja tillämpas och de EG-rättsakter som ingår i översynen av den nya metoden ska börja tillämpas . För att undvika att dessa rättsakter ska skapa ett ännu mer oöverskådligt regelverk finns ett behov av att bl.a. klargöra de olika funktioner och inbördes samband som svenska bestämmelser och administrativa förfaranden och procedu- rer har. Avsikten med utredningens betänkande är att det ska kunna bidra till genomförandet av och anpassning till dessa nya rättsakter. Utredarens kartläggning av bestämmelserna ska kunna användas som en informationskälla för myndigheter och andra. Utredarens slutsatser ska kunna bidra till att öka medvetenheten hos myndig- heter, företag och domstolar om hur den inre marknaden fungerar och hur regelverket avseende den inre marknaden ser ut. Detta skulle kunna leda till en bättre tillämpning av regelverket hos både statliga och kommunala myndigheter. Förenklingar, förbättringar och kompletteringar av gällande bestämmelser ska bidra till att säkerställa en fungerande inre marknad samt en ökad enhetlighet, samordning och rättssäkerhet. Utredarens slutsatser ska vidare kunna bidra till att förbättra samarbetet mellan myndigheter som verkar sektorsövergripande samt mellan myndigheterna och . Företag och enskilda kan slutligen komma att få nytta av ett förbättrat och förenklat regelverk genom snabbare och bättre service från myndigheterna. Detta leder till en lägre admi- nistrativ kostnad för företagen. En förbättrad tillämpning av gäl- lande horisontella bestämmelser säkerställer uppfyllandet av förpliktelser enligt EG-fördraget. kan på så sätt bättre undvika överträdelseärenden som är kopplade till funktionen av den inre marknaden genom att på ett tidigt stadium uppmärk- samma behoven. Uppdraget består av två delar, dels en kartläggning och beskrivning av gällande regelverk, dels en översyn av regelverket inklusive läm- nande av förslag till författningsändringar och andra nödvändiga åtgärder enligt vad som anges nedan. Utredningen omfattar huvudsakligen svenska bestämmelser och administrativa förfaranden och procedurer som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden. Uppdraget omfattar bestämmelser och procedurer som tillämpas av både statliga och kommunala myndigheter. Några av dessa bestämmelser och procedurer har beskrivits ovan. Avsikten är inte att uppdraget ska omfatta bestämmelser som enbart rör enskilda typer av varor och tjänster. Det kan emellertid, som ovan beskrivits, finnas bestämmelser som rör enskilda typer av varor och tjänster och som är av vikt för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden i stort, t.ex. bestäm- melser om den s.k. Rapex-proceduren på konsumentområdet. Bestämmelser av sådant slag omfattas därför av uppdraget. Kartläggning och beskrivning av gällande regelverk Utredaren ska kartlägga och beskriva de svenska bestämmelser och administrativa förfaranden och procedurer som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de olika funk- tioner som bestämmelserna och procedurerna har, deras inbördes förhållande, sammanhang samt eventuella överlappande funktioner. Utredaren ska även beskriva eventuella brister i regelverket såsom avsaknad av sådana bestämmelser och procedurer på de olika nivå- erna i förvaltningen (statlig, regional och ). Översyn av gällande regelverk Utredaren ska därefter se över det regelverk som omfattas av upp- draget och lämna förslag på de förenklingar, förbättringar och kompletteringar av regelverket som är nödvändiga för att säker- ställa den fria rörligheten för varor och tjänster. Utredaren ska göra en analys av och lämna förslag på de förändringar av regelverket som behövs med anledning av den kommande EG-förordningen om ackreditering och marknadskontroll. Vidare ska utredaren hålla sig underrättad om det arbete som pågår i för att förändra regelverket med anledning av den kommande varuförord- ningen. Utredaren ska bl.a. överväga om det går att föra samman bestämmelser inom varu- respektive tjänsteområdet i ett regelverk, samt föreslå möjliga lösningar för att genomföra detta. Utredaren får också lämna förslag på andra åtgärder som utredaren finner nödvändiga. Utredaren ska i detta sammanhang även överväga och lämna för- slag på hur kunskapen om den inre marknadens funktion och om regelverket kan ökas hos främst berörda myndigheter. Detta kan inkludera t.ex. praktiska åtgärder baserade på elektronisk förvalt- ning. Utredaren ska lägga fram förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga. I uppdraget ingår dock inte att lägga fram förslag till ändringar i förvaltningslagen (1986:223). Utredaren ska presentera en konsekvensutredning av de effekter som förslagen kan medföra. Konsekvenserna ska kostnadsberäknas och om kostnaderna ökar ska förslag på finansiering presenteras. I den mån förslag läggs fram som kan komma att beröra företag ska förslagen utformas så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. När författningsändringar och andra åtgärder föreslås ska utredaren beakta behovet av en effektiv mark- nadskontroll av varor, inklusive konsumentprodukter, en effektiv tillsyn av tjänsteverksamheter samt relevanta aspekter av standardi- sering. Samråd och redovisning av uppdraget m.m. Utredaren ska beakta pågående arbete inom EU som kan beröra sådana bestämmelser som omfattas av uppdraget och särskilt resultatet av förhandlingarna av varuförordningen och rättsakterna som ingår i översynen av den nya metoden. Utredaren ska vidare beakta pågående arbete i med att genomföra gemenskapsrättsakter som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden, särskilt tjänstedirektivet. Vidare ska och myndigheters pågående arbete med regelförenkling beaktas. Utredaren ska följa och beakta den fortsatta beredningen av Till- synsutredningens (Ju 2006:06) förslag. Utredaren ska hålla sig informerad om det arbete som pågår inom med den s.k. Standardiseringsskrivelsen. Vidare ska rapporter, skrivelser och betänkanden som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden, särskilt Statskontorets rapport (2006:16), och slutsatserna i betänkandet Öppna system för provning och kontroll- en utvärdering (SOU 2006:113) beaktas. Utredaren ska samråda med tjänstedirektivsekretariatet och den kommitté som ska se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123) samt med och övriga berörda myndigheter, utredningar och organisationer. I den mån förslag läggs fram som kan komma att påverka företagens administrativa kostnader ska utredaren samråda med . Uppdraget ska redovisas till regeringen . (UD 2008:01) Förlängd tid för uppdraget