sou · GXB366 · 2009-07-22 00:00:00 — Signalspaning för polisiära behov av Utredningen om underrättelseinhämtning för vissa polisiära behov SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att, mot bakgrund av förändringar inom försvarsunderrättelseverksamheten, utreda hur Säkerhetspolisens och behov av underrättelser om utländska förhållanden ska kunna tillgodoses på ett rättssäkert och effektivt sätt. Som särskild utredare förordnades f.d. generaldirektören . Utredaren har i enlighet med direktiven biträtts av en referensgrupp bestående av representanter för riksdagspartierna. Som ledamöter i referensgruppen förordnades fr.o.m. (), (), (), (), (), () och (). Sekreterare åt utredningen har varit säkerhetsrådet . Utredningen har antagit namnet Utredningen om underrättelse- inhämtning för vissa polisiära behov (Ju 2008:14). Jag får härmed överlämna betänkandet Signalspaning för polisiära behov (SOU 2009:66). Mitt uppdrag är med detta slutfört. Förslag till lag om signalspaning för polisens behov avseende utrikes förhållanden ................................................. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet................ Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förslag till förordning om signalspaning för polisens behov avseende utrikes förhållanden ...................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:937) med instruktion för ....... 6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1141) med instruktion för Säkerhets- och 1.2.3 Reflektioner kring den svenska modellen m.m Allmänt om signalspaning............................................ Vad är signalspaning? Den rättsliga grunden för signalspaning................................. 2.2.1 Principen att etern är fri .............................................. 2.2.2 Behovet av lagstöd för avlyssning i tråd ..................... 2.3Signalspaning och hemlig teleavlyssning – skillnader Vissa begränsningar i användningen........................................ Polisens signalspaning – från Den s.k. agentradiospaningen.................................................. Metod och syfte ........................................................... Översyn av verksamheten ........................................... 3.2.4 övertar Säkerhets- ..................... 3.3Försvarets radioanstalts stöd till Säkerhetspolisen och i övrigt ............................................. 3.4Nya förutsättningar för Försvarets radioanstalts Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten ........ Vad avses med försvarsunderrättelseverksamhet? 4.1.1 Ett nytt och vidgat mandat.......................................... 4.1.2 Gränsdragning mot den brottsbekämpande Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten .............. 4.2.2 En ny rättslig reglering................................................ 4.2.3 tillkännagivande och den politiska 4.2.4 Åtgärder från regeringens sida.................................... 4.2.5 Promemorian Förstärkt integritetsskydd vid 4.2.6 Propositionen Förstärkt integritetsskydd vid Användningsområden i Säkerhetspolisens verksamhet......... 5.2.1 Säkerhetspolisens uppdrag och verksamhet............... 5.2.2 Exempel på signalspaning i Säkerhetspolisens 5.3.2Exempel på signalspaning i Rikskriminal- 6 En internationell utblick ............................................. 6.1Underrättelseverksamhet i ett inter- Allmänt om underrättelseverksamhet........................ 6.1.2 Myndighetsstrukturen i ett inter- 6.2 Signalspaning i ett internationellt perspektiv......................... Slutsatser kring de svenska förhållandena............................. Överväganden och förslag .......................................... Polisens behov av signalspaning ............................................ 7.1.2 En inhämtningsmetod bland flera............................. 7.1.3 Behovet av kunskap om utrikes förhållanden .......... 7.1.4 Betydelsen av signalspaning inom 7.1.5 Betydelsen av signalspaning inom 7.1.6 Uppdelning av signalspaningen för 7.1.7 Spaning i eter eller tråd? Särskilt om närspaningen........................................... Avvägningen mot integritetsintresset................................... 7.3Allmänna förutsättningar för polisens 7.4 Begränsningar i fråga om signalspaning i etern .................... Det generella tillämpningsområdet........................... 7.4.2 Brott som rör rikets säkerhet m.m. .......................... Krav på proportionalitet ............................................ 7.5Ytterligare begränsningar i fråga om signalspaning i tråd................................................................. Begränsningar i övrigt................................................ 7.6 Automatiserad inhämtning m.m. .......................................... Användning av sökbegrepp ....................................... Tillgång till signalbärare............................................. 7.7.3 Prövning i allmän förvaltningsdomstol.................... 7.7.4 Medverkan av offentliga ombud............................... 7.7.5 Vem ska ansöka om tillstånd?................................... 7.7.6 Beslut i brådskande fall.............................................. 7.7.7 Närmare om tillståndens omfattning m.m............... 7.8 Vem ska utföra signalspaningen?.......................................... Signalspaning genom polisens försorg ..................... Anlitande av utländska myndigheter........................ Ytterligare skäl för den föreslagna lösningen........... Teknik- och kompetensutveckling m.m. ................. Granskning och förstöring av uppgifter, m.m. .................... Generellt om granskning och förstöring.................. Särskilda grunder för förstöring ............................... Hantering av personuppgifter................................... Överlämnande av underrättelser............................... Förhållandena i den brottsbekämpande Underrättelseskyldighet vid signalspaning?............. Insyn och kontroll ................................................................. Tillsynen över polisens signalspaning ...................... Rådigheten över signalbärarna .................................. Särskilt om användning av underrättelsematerial som bevisning i rättegång .............................................................. Överväganden kring behovet av en översyn ............ Hemlighållande av metod och förmåga.................... Ekonomiska konsekvenser av förslagen ....................... 9.1Förslaget till lag om signalspaning för polisens behov avseende utrikes förhållanden................................................ 9.2 Förslaget till ändring i lagen om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet.............. 9.3Förslaget till ändring i lagen om elektronisk Förslag till lag om ändring i lagen (2008:717) om 2008/09:201) ............................................................... Av lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet framgår att under i lagen angivna förutsättningar får bedriva signalspaning i såväl etern som i tråd. Jag lägger nu fram förslag om att ska undantagsvis efter tillstånd av domstol kunna utföra sådan signalspaning även för att tillgodose polisens behov av underrättelser om utländska förhållanden, främst Säkerhetspolisens behov av underrättelser om allvarliga hot mot nationell eller internationell säkerhet, samt att radioanstalten ska få delge polisen information från sådan signalspaning under förutsättning att domstolen gett tillstånd till det. Ett sådant tillstånd ska avse sådan information som är relevant för polisen med beaktande av det ändamål för vilket signalspaningen medgivits av domstolen. Jag vill redan här framhålla att mitt förslag tagit utgångspunkt i att signalspaning, särskilt spaning i tråd, är en metod som enligt min uppfattning kan leda till omfattande intrång i den personliga integriteten. Jag anser därför att det krävs mycket starka skäl för att tillåta sådan spaning. Min utgångspunkt har därför varit att sådan spaning i tråd som huvudregel inte ska få ske. Om allvarliga hot mot nationell eller internationell säkerhet uppstår kan det dock enligt min mening finnas anledning att göra undantag. Också när det rör sig om så allvarlig brottslighet att gällande rätt medger hemlig teleavlyssning men sådan inte går att anordna kan det enligt min mening undantagsvis finnas skäl att i stället använda signalspaning. Jag anser också att det bör göras inskränkningar i den hittillsvarande friheten att bedriva signalspaning i etern. I det följande lämnar jag i sammanfattande form en redovisning av mina överväganden och förslag. Den som vill ha en detaljerad bild av förslagens innebörd bör dock läsa hela betänkandet. Polisen har använt signalspaning sedan , låt vara att syfte och teknik har skiftat . Spaningen har bedrivits såväl i egen regi som med stöd av . Den signalspaning som har bedrivits har avsett enbart spaning i etern. Någon reglering av verksamheten har inte funnits utan signalspaningen har bedrivits med utgångspunkten att etern har ansetts fri att avlyssna. har signalspaningen bedrivits av på polisens uppdrag inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten. Ett lagstiftningsarbete har under bedrivits i syfte att förändra försvarsunderrättelseverksamheten. En central förändring har varit att utvidga den signalspaning som bedriver inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten till att avse inte bara signalspaning i etern utan också i tråd såvitt avser signaler som förs över gräns. En konsekvens av det lagstiftningsarbetet är emellertid att möjligheten för polisen att inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten inrikta signalspaningen vid kommer att upphöra. Mitt utredningsuppdrag har mot denna bakgrund omfattat att kartlägga Säkerhetspolisens och den övriga polisens behov av underrättelser om utrikes förhållanden samt att utreda hur detta behov ska kunna tillgodoses på ett rättssäkert och effektivt sätt. I uppdraget har också ingått att försöka skaffa information om förhållandena i andra länder när det gäller polisens rätt att få information genom signalspaning. Den information jag inhämtat om detta har visat att det endast i få länder finns mera omfattande lagstiftning härom. I flertalet av de länder som jag undersökt saknas lagstiftning helt eller nästan helt. I samtliga länder som jag undersökt närmare får dock polisen del av information från signalspaning. I åtminstone vissa av dessa länder kan polisen också begära att få signalspaning utförd. I de flesta länderna finns bara en signalspaningsorganisation, som utför signalspaning både åt försvarsunderrättelseverksamheten, säkerhetstjänsten och polisen. Jag vill i sammanhanget tillägga att det inte varit helt lätt att få information om förhållandena i andra länder. Sekretess och en viss återhållsamhet i uppgiftslämnandet har varit betydande hinder. I vissa fall har återhållsamheten motiverats med hänvisningar till den debatt som förekommit i kring signalspaningsfrågan. Det bör tilläggas att lagstiftningsarbetet med avseende på signalspaningen inom försvarsunderrättelseverksamheten ännu inte är avslutat. Ett slutligt ställningstagande i utestående frågor inom ramen för det arbetet kan komma att påverka en del av de förslag som presenteras i detta betänkande. De förslag som jag lägger fram i detta betänkande gäller bara signalspaning avseende utrikes förhållanden. Signalspaning avseende inrikes förhållanden omfattas alltså inte. Polisens behov av underrättelser om utrikes förhållanden Inom såväl den vanliga polisen som inom finns ett omfattande behov av att kunna få information om utrikes förhållanden. Dagens brottslighet är ofta gränsöverskridande. Brott som riktas mot eller berör på annat sätt har ofta sitt ursprung i andra länder. deltar också i ett internationellt samarbete mot brott. Hot mot nationell eller internationell säkerhet har också ofta internationell anknytning. För att kunna uppdaga, utreda eller förhindra sådan brottslighet eller sådana hot måste den svenska säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) och den vanliga polisen kunna inhämta underrättelser om utrikes förhållanden. Det kan ske på många olika sätt, t.ex. genom samarbete med andra länders myndigheter och genom egna källor i utlandet. Även signalspaning har använts som en inhämtningsmetod. Signalspaningen ska inte betraktas isolerad, utan måste ses som en metod bland flera andra när det gäller att inhämta information. Genom signalspaning kan polisen t.ex. få sådan information som gör det möjligt att uppdaga brott för att därefter gå vidare med att avstyra den brottsliga verksamheten samt inleda en brottsutredning, eventuellt med användning av tvångsmedel. När det gäller behovet av att använda signalspaning mot utrikes förhållanden föreligger det stora skillnader mellan Säkerhetspolisen och den övriga polisen. Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens arbete är att bedriva s.k. säkerhetsunderrättelsetjänst. I den verksamheten verkar Säkerhetspolisen förebyggande genom att med hjälp av olika metoder undersöka om det t.ex. förekommer säkerhetshotande verksamhet som riktas mot eller svenska intressen. I den mån sådan verksamhet förekommer är det Säkerhetspolisens uppgift att avstyra verksamheten innan någon skada uppstår. Gemensamt för de typer av säkerhetshotande verksamheter som Säkerhets- polisen har att motverka – t.ex. spionage, olovlig underrättelseverksamhet och terrorism – är att ursprungen till hoten ofta finns utomlands. Att få kunskap om utrikes förhållanden är därmed nödvändigt för att effektivt kunna motverka den typen av verksamhet. är Säkerhetspolisen en myndighet som saknar befogenhet att agera utanför landets gränser i syfte att inhämta sådan information. Myndigheten måste således få sådan information på annat sätt. Signalspaning genom Försvarets radioanstalts försorg har i det sammanhanget varit en central metod. Vad gäller den övriga polisen, dvs. och polismyndigheterna, är behovet av signalspaning mot utrikes förhållanden mer begränsat. I samband med bekämpning av grov organiserad brottslighet med internationella förgreningar kan emellertid behoven vara liknande de behov som Säkerhetspolisen har. Bekämpning av sådan brottslighet faller i huvudsak under ansvar. Signalspaningens smala tillämpningsområde och inriktningen på utländska förhållanden har säkerligen bidragit till att metoden, såvitt gäller den hittillsvarande spaningen i etern, inte på något tydligt sätt har ifrågasatts från ett integritetsperspektiv. Ett ytterligare skäl torde ha varit att metoden inte har varit känd för en bredare allmänhet. Vad som aktualiserar en tydligare avvägning mellan nyttan av signalspaning och skyddet av enskildas integritet är dels den tekniska utvecklingen med utbyggnaden av det globala nätet, dels frågan om att tillåta signalspaning i tråd. Det globala nätet består av olika kommunikationsvägar som är sammankopplade och som nyttjas gemensamt av teleoperatörer världen över. Utvecklingen går tydligt i riktning mot alltmer av trådbunden trafik. För signalspaning i etern framstår integritetsintresset som något svagare än för signalspaning i tråd. Att enbart återskapa den möjlighet till signalspaning i etern som polisen använt sig av tidigare framstår emellertid inte som meningsfullt. Betydelsen av signalspaning i etern minskar naturligtvis i takt med att trafiken överflyttas till tråd. Det går inte att komma ifrån att all signalspaning avseende utrikes förhållanden kan innebära att det görs intrång i enskildas inte- Enligt min uppfattning bör därför utgångspunkten vara att polisen inte ska få bedriva sådan signalspaning, varken i etern eller i tråd. I vissa fall kan dock polisens behov av att med hjälp av signalspaning bekämpa viss brottslighet eller vissa säkerhetshot vara så starkt att det vid en avvägning framstår som motiverat att tillåta ett visst intrång i enskildas integritetsskydd. För sådana fall finns det ett behov av att kunna göra undantag från den ovan angivna utgångspunkten. Sådana undantag måste vara noggrant angivna i lag. Vidare måste det införas ett omfattande regelverk till skydd för enskildas personliga integritet. Det måste också kombineras med ett system för insyn och kontroll som motverkar varje form av missbruk. Mitt förslag innebär därför att polisens hittillsvarande möjlighet att fritt bedriva signalspaning i etern avskaffas och att metoden blir föremål för lagreglering. Det är dessutom med hänsyn till bestämmelserna i nödvändigt med en sådan lagreglering, om det ska införas möjligheter att undantagsvis signalspana i tråd. Det bör under inga omständigheter komma i fråga att ge metoden signalspaning en mer generell användning inom polisen. Huvudregeln bör i stället vara att signalspaning inte ska vara tillåten. Varje undantag till en sådan huvudregel bör tydligt framgå av lag och den verksamhet som bedrivs måste vara föremål för insyn och kontroll. Eftersom varje sådant undantag kommer att medföra intrång i den personliga integriteten krävs mycket starka skäl för att tillåta undantag. Inom den vanliga polisens område torde det relativt sällan finnas så allvarliga hot genom brottslig verksamhet att det motiverar att det genom signalspaning görs intrång av detta slag. För den vanliga polisens del måste därför, särskilt när det gäller spaning i tråd, undantagen utformas mycket restriktivt. Annorlunda förhåller det sig vid hot mot nationell eller internationell säkerhet. Här kan hoten ofta vara av så allvarlig karaktär att enskildas intresse av skydd för den personliga integriteten måste få stå tillbaka. Det betyder enligt min mening att utrymmet för att göra undantag från huvudregeln bör vara något större inom säkerhetstjänstens (Säkerhetspolisens) område. Begränsning av signalspaning i etern Signalspaning i etern har kunnat användas av polisen utan några begränsningar. Av skäl som angivits ovan begränsas nu polisens rätt att använda sådan spaning avseende utrikes förhållanden till att avse allvarlig brottslighet. Signalspaning i etern bör därför inte få användas för andra brott än sådana för vilka det är föreskrivet fängelse eller däröver. Som nämnts bör dock säkerhetstjänsten därtill ges möjligheter att använda signalspaning i kampen mot hot mot nationell eller internationell säkerhet. Därför bör Säkerhetspolisen medges rätt att använda signalspaning i etern i syfte att motverka bl.a. olovlig underrättelseverksamhet och andra hot mot rikets säkerhet, utveckling och spridning av massförstörelsevapen, internationell terrorism och annan grov organiserad brottslighet. Gemensamt för dessa områden är att det framstår som särskilt angeläget att Säkerhetspolisen kan skaffa sig kunskap om och följa utvecklingstendenser kring utrikes förhållanden eller där sådan kunskap till och med framstår som avgörande för en framgångsrik verksamhet. Det är vidare områden där ett fullbordat brott allvarligt skulle komma att skada eller svenska intressen. Det är slutligen områden där har ett väl etablerat samarbete med andra länder i syfte att öka kunskapen och att motverka brott. Ytterligare begränsning av signalspaning i tråd Signalspaning i tråd innebär generellt sett ett något större integritetsintrång än signalspaning i etern. Rätten att bedriva spaning i tråd bör därför kräva ännu starkare skäl än rätten att spana i etern. Användningen av signalspaning i tråd bör begränsas till fall där det framstår som särskilt angeläget med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet. Metoden företer, såväl i teknisk mening som med avseende på den kommunikation som är möjlig att inhämta, likheter med hemlig teleavlyssning. En befogenhet att undantagsvis signalspana i tråd bör därför utformas på ett sådant sätt att den strikta regleringen kring hemlig teleavlyssning inte kan kringgås. Utgångspunkten bör mot denna bakgrund vara att signalspaning i tråd inte får användas av polisen under andra förutsättningar än de som gäller för hemlig teleavlyssning. Det innebär att åtgärden får riktas mot en person som är skäligen misstänkt för brott för vilket det är förskrivet ett sådant straff som utgör en förutsättning för att använda hemlig teleavlyssning, dvs. ett föreskrivet minimistraff fängelse eller däröver (eller ett straffvärde i det enskilda fallet överstigande fängelse). Signalspaning i tråd ska i dessa fall få användas endast då en hemlig teleavlyssning inte är möjlig att genomföra. Som exempel kan nämnas att den misstänkte befinner sig utomlands i ett land där det inte är möjligt att verkställa ett beslut om hemlig teleavlyssning med hjälp av det landets myndigheter. En utformning av reglerna på nu angivet sätt kommer att innebära att spaning i tråd för den vanliga polisens räkning kommer att få ske endast i enstaka undantagsfall och endast under de förutsättningar som redan gäller för att genomföra en hemlig teleavlyssning. Därutöver bör Säkerhetspolisen få använda sig av signalspaning i tråd i underrättelsesyfte under i stort samma förutsättningar som föreslås gälla för Säkerhetspolisens signalspaning i etern. Med underrättelsesyfte avses att syftet inte ska vara brottsutredande, dvs. att samla bevis inom ramen för en förundersökning. För att signalspaning i tråd ska få användas mot grov organiserad brottslighet bör dock även krävas att den brottsligheten är av systemhotande karaktär. Den föreslagna lagstiftningen avser utrikes förhållanden. I syfte att avgränsa tillämpningsområdet bör gälla att signalspaningen inte får avse signaler mellan en sändare och en mottagare som båda befinner sig i . Avgränsningen gäller för signalspaning i såväl eter som tråd. Om sådana signaler ändå skulle komma att inhämtas ska den informationen förstöras. Vidare bör gälla en proportionalitetsprincip med innebörden att signalspaning endast får ske om syftet med spaningen väger klart tyngre än det integritetsintrång som spaningen kan medföra och vidare en prövning av att det syftet inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt. En viktig utgångspunkt vid den bedömningen är att hemlig teleavlyssning bör betraktas som en mindre ingripande åtgärd än signalspaning i tråd. Vidare bör en prövning av proportionaliteten medföra att utrymmet att använda signalspaning för den vanliga polisens räkning, dvs. i huvudsak den typ av eterspaning som kunnat användas helt fritt, begränsas till brott av mycket allvarlig art, framför allt den gränsöverskridande organiserade brottsligheten. All signalspaning i tråd ska ske automatiserat och med användning av sökbegrepp. Förutom att en hantering av den oerhört stora mängd trafik som det är fråga om skulle vara betydligt mer resurskrävande, skulle en sådan hantering medföra ökade risker för intrång i den personliga integriteten. Genom kravet på användning av sökbegrepp ökar precisionen i spaningen, vilket får till följd att spaningen inte kommer att ha en bredare inriktning än vad som är absolut nödvändigt för att nå syftet. Automatiserad inhämtning med användning av sökbegrepp kan förekomma också vid signalspaning i etern, men kan i de fallen inte uppställas som ett krav. Signalspaning i tråd får endast avse signaler som förs över gräns i tråd som ägs av en operatör. Tillgången till de kablar och fibrer som behövs för att genomföra spaningen begränsas till att avse enbart sådana s.k. signalbärare (dvs. fibrer) som är nödvändiga för att utföra uppdraget.