sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Zoner inom havsområden bör också med fördel inrättas över Planering av de svenska havsområdena nationsgränser eftersom planeringsunderlag inte kan inordnas i enlighet med geografiska gränser. Det krävs därför att samarbete kring zonering initieras mellan länder i Östersjö- och Nordsjö- området. (Diskussionen fortsätter i avsnitt 4.6). För att man ska kunna tala om en fullskalig zonering krävs, enligt definition, följande: Zonindelningen ska syfta till ett system för både nyttjande och bevarande. Zonindelningen ska ha sin grund i ekosystemansatsen. Zonindelningen ska i grundläggande avseenden stadfästas i lag. Någon form av tillsyn av zonindelningen krävs. Zonindelningen bör kunna anpassas efter säsong eller andra faktorer som påverkar nyttjandet av eller karaktären hos zonerna. Zonindelningen ska beredas i en parlamentarisk process innefattande långtgående samråd med intressenter och allmän- heten. Zonindelningen bör koordineras med de länder vars ekon- omiska zoner gränsar mot den svenska. Denna definition kan tillämpas mer eller mindre strikt. Havsmiljö- utredningen förespråkar en relativt strikt tillämpning för att systemet ska bli kraftfullt och användbart i juridiska termer. Tillvägagångssättet för att införa systemet beskrivs närmare i avsnitt 4.7. 4.6Havsplanering i grannländer och regionalt samarbete Jag föreslår att verkar för ett ökat samarbete med omkringliggande länder i fråga om havsplanering. En strategi för långsiktigt ökat samråd mellan länderna bör inrättas på svenskt initiativ. Jag föreslår också att arbetar för att havsplanering innefattande zonering inlemmas i HELCOM:s arbete. I flera av länderna runt uppvisas en vilja att zonindela Planering av de svenska havsområdena Olika länder har dock ofta olika tolkningar av konceptets innebörd. Länderna måste därför inledningsvis enas kring hur långtgående man tänker sig en zonering och i vilken utsträck- ning det är lämpligt att samarbeta i processen. Den svenska utgångspunkten i diskussionen bör vara ambitionen om att införa zonering med bindande komponenter som syftar till reglering av nyttjande och bevarande, och som tar sin utgångs- punkt i ekosystemansatsen. 4.6.1Regionalt samarbete kring havsplanering Diskussioner förs i flera länder om att införa havs- planering i . Inom EU, VASAB och HELCOM har frågan kring införandet av havsplanering börjat foku- seras. Länderna befinner sig ännu på ett inledningsstadium kring hur frågan bör hanteras som ett område för samarbete. VASAB 2010 (Vision and Strategies around the Baltic Sea 2010) är ett mellanstatligt forum som främjar ett fysiskt planerings- perspektiv i . VASAB utarbetar praktiska riktlinjer och rekommendationer för arbete kring ökad samsyn mellan länderna. Arbetet syftar till att visa på nyttan och behovet av att använda principer för fysisk planering i havsområden, i kustzoner och vid öar. Man har till exempel antagit policyn Common Recommendations for Spatial Planning of the in the Baltic Sea Region och agerar även rådgivare åt i frågor om fysisk planering i . Representanter från ländernas miljö- och näringsdepartement träffas regelbundet inom ramen för organisationens arbetsgrupper. och deltar med representanter från regionerna vid . Minister- konferenser hålls också för att diskutera rekommendationer samt allmänna utvecklingsfrågor, dock inte regelbundet. Samtliga länder i samt och ingår i samarbetet. VASAB har ingen egen projektfinansiering utan bidrar i stället med expertis vid projektutveckling inom ramen för Interreg- programmen. Man har ett mindre sekretariat som arbetar med att ta fram riktlinjer och rekommendationer. VASAB är främst ett diskussionsforum för erfarenhetsutbyte och rådgivande organ för länderna i fråga om projektsamarbete kring havsplanering i . Projektsamarbete kring havsplanering påbörjades inom VASAB med syftet att skissera generella riktlinjer Planering av de svenska havsområdena och principer för . Underlag från de olika länderna tas fram (). I omnämns havsplanering som ett område för framtida gemensamma insatser. HELCOM:s havs- planeringsarbete befinner sig på ett inledande stadium. Flera av länderna runt har inlett arbete med havsplanering inom sina ekonomiska zoner och territorialhav, men något reellt sam- arbete har inte företagits inom planeringsområdet. I föreslagna havspolitik omnämns havs- planering och integrerad kustzonsförvaltning som en utvecklings- möjlighet.10 intention med havspolitiken är att samla medlemsländerna kring gemensamma principer och riktlinjer för nyttjande av unionens havsområden. rekommenderar att medlemsstaterna inrättar nationella planer för den maritima policyn . Kommissionen kommer att utreda ytterligare behov och möjligheter rörande havsplanering, inkluderande zonering av havsområdena. Flera Östersjö- och Nordsjöländer har samarbetat kring koncept för kustzonsförvaltning inom ett antal Interregprojekt. Dessa projekt har syftat till att utveckla förvaltningsstrategier för kustzoner och till erfarenhetsutbyte mellan länder. Initiativ till mer heltäckande havsplanering är dock en tämligen ny företeelse i samtliga länder och samarbete inom området har därför inte företagits förrän . Detta har då främst skett inom (de nu avslutade) Interregprojekten . Balance planeringsmodell redogjordes för i avsnitt 4.5. Projektet syftade främst till att utveckla metoder för olycksberedskap till havs inom och mellan länder, men även att ge exempel på hur en heltäckande kartering av ett havsområde kan se ut och genomföras. 4.6.2Havsplanering i några angränsande länder havsområden gränsar till nio länder: , , , , , , , och . Länderna har olika traditioner i planeringshänseende, vilket ofta kan förklaras utifrån hur den politiska makten traditionellt fördelas och hur förvaltningen är uppbyggd. I de forna östländerna är 10 An Integrated Policy for Union. Communication from the Commission to Parliament, the Council, economic and social committee and . COM(2007) 574 final)} Planering av de svenska havsområdena planeringssystemen av nyare datum och har i framför allt de baltiska länderna inte nått någon större genomslagskraft . I läggs således olika stor vikt vid samhällsplanering som princip för organisering av territoriet. Vissa länder har börjat lägga grund för planering av sina havsområden, medan andra inte uppvisar något politiskt intresse för detta . är en federal republik som utgörs av 16 regioner samt ett stort antal kommuner. Varje region har eget styre och egen lagstiftning. Det förekommer inga instrument för övergripande fysisk planering på nationell nivå i landet. Staten tar däremot fram grundläggande riktlinjer nationellt som övriga nivåer måste förhålla sig till i sin planering. Lagstiftande planeringsinstrument är deleg- erande till regionerna, vilka ansvarar för övergripande planering och även definierar målsättningar för kommunerna. Vad gäller havsplanering är den statliga nivån ansvarig för den ekonomiska zonen genom myndigheten für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH). Regionerna Schleswig- och vid är ansvariga för kustzonsområden och territorialhav. BSH:s främsta arbetsområde är maritima näringar och nautistisk hydrografi. BSH arbetar med all typ av sjöfart samt med bl.a. tillstånd för vindkraft, rörledningar och kablar, övervakning av miljön och åtal vid förseelser. BSH är en samarbetspart i flera internationella organ- isationer inom vilka man särskilt arbetar med navigationssäkerhet och marint skydd. I utgör den ekonomiska zonen ett tämligen litet område. Ansvaret för zonen innefattar främst utgivande av licenser samt olika typer av projektarbeten, främst rörande vindkraft, rörledningar och kabeldragningar. Olika min- isterier kopplas in i processerna beroende på ärendets art. Processen att initiera planering i den ekonomiska zonen har i varit tämligen långdragen. BSH, som länge ansvarat för nautistisk hydrografi, fick sitt uppdrag vidgat till att omfatta havsplanering . BSH genomförde en inventering genom att skicka ut förfrågningsunderlag rörande behov i havs- områden till alla verksamma aktörer inom zonen. skickades förfrågningsunderlag ut även till frivilligorganisationer. Processen att samla in synpunkter och sammanställa dessa tog . Planering av de svenska havsområdena Flera ministerier överlägger kring frågan om hur man bör balansera olika intressen i havsområdet. Hearings för allmänheten och för representanter från angränsande länder till kommer också att hållas. Smärre lagändringar kommer att företas fram . I slutändan ska det tillkomma en specifik lagstiftning för planering i den ekonomiska zonen. Bedömning av miljöpåverkan, vilket krävs från EU:s sida, har redan företagits. av den tyska ekonomiska zonen utgörs av Natura 2000-områden. Myndigheterna har dock inte kunnat förhindra sjöfart i dessa zoner. Företag som planerar för exempel- vis kabeldragningar genom Natura 2000-områden beviljas däremot inte statligt stöd, vilket varit ändamålsenligt för att styra dragningarna till andra områden. Man bedömer från BSH:s sida att konflikter ökar snabbt i de tyska havsområdena. Det finns också en äldre konflikt kring fisket och nya konflikter förekommer kring bl.a. rördragningar. Särskilda zoner för vattensport kommer att införas. I har man velat stänga vissa områden helt för fisket, men detta har inte varit möjligt att åstadkomma. Förvaltningsplaner för havsområdet har ännu inte inrättats. I görs bedömningen att det som sker i den ekonomiska zonen inte är av något större intresse för allmänheten, och att det därför inte finns någon direkt demokratidimension att ta i beaktande i sammanhanget. Man ser inget behov av en långtgående zonering i den ekonomiska zonen. Det finns inget politiskt tryck för att åstadkomma zonering i dess mer reglerade form. Ett karteringsunderlag för zonen har emellertid tagits fram i samarbete mellan miljöministeriet och BSH. BSH menar också att det är fråga om vilka data som finns tillgängliga och att tänkbar påverkan från olika former av användande ofta är relativt okänt, varför mer forskning krävs. Processen att sätta upp begränsningar och söka åstadkomma lösningar inom zonen har letts av den federala nivån. Även allmänheten har varit involverad. Gällande etablering av vindkraft har det förekommit ett stort deltagande från allmänhetens sida. Många boende vid kusten har protesterat mot byggnationer, men kommunpolitikerna har inte följt de lokala opinionerna. Demonstrationer mot byggnationer har också företagits från turismnäringens sida. I federala statsplaneringsprogram ingår utvecklings- planer för områden ut till gränsen mellan territorialhav och ekonomisk zon. Framtagandet av planerna sker i samarbete mellan myndigheter, kommuner och frivilligorganisationer. Planering av de svenska havsområdena bedriver här en utvidgad form av översiktsplanering. , den andra federala staten vid , har inte kommit lika långt i sin havsplanering. Diskussioner om att införa planering av territorialhavet i , den ena av de två tyska Länderna med Östersjökust, inleddes . Man upplevde att det fanns mycket få utrymmen till havs dit vindkraften kunde lokaliseras. Arbetet med att skapa ett system för bedömning av aktiviteter i territorialhavet har påbörjats. Den federala reger- ingen ändrade planlagen vilket möjliggjorde ett förverkligande av den nya planeringsmodellen. Man har arbetat med att skapa sektorsövergripande planer. Den typ av zonering man arbetar med ska i slutändan bli relativt långtgående. Zoneringen kommer att skilja sig åt under vinter- och . Zoneringsplaner ska spridas till alla intressenter och till allmän- heten. Det är dock tveksamt om planen kommer att baseras på principer om strikta förbud. Det troliga är att den kommer att ha frivillighet som grund. En första konsultationsrunda rörande planen avslutades . Den obligatoriska bedöm- ningen av miljöpåverkan har lämnats till och godkännande från regeringen har getts i en andra omgång. innefattar 16 regioner och ett stort antal län samt kommuner, vilka självständigt ansvarar för den fysiska planeringen. Havsområdena inräknas i översiktsplanerna på samma sätt som landområdena. Den nationella nivån tillser att dessa överens- stämmer med de nationella principerna. Länen, nivån under region- erna, har visst självstyre men genomför specifika uppgifter på uppdrag av staten. Staten ansvarar för att dra upp riktlinjer för planeringen men något särskilt koncept nyttjas inte. Det finns ingen hierarki mellan förekommande planer. Existerande regler- ingar förutsätter inte heller intressenters och allmänhetens deltag- ande i planeringsprocessen. planeringssystem genomgår just nu en förändring i legalt hänseende. Planeringen ska bli mer praktisk och mindre teoretisk genom de föreslagna ändringarna. Förändringen av det polska planeringssystemet sker genom en parlamentarisk process. Ett första utkast släpps . Denna innefattar inte en plan Planering av de svenska havsområdena utan endast en vision och en policy. Det har inte funnits något särskilt planeringssystem för havsområdena och kommer inte heller att inrättas i och med denna reform. Arbetet med att tydligare definiera ansvar och nyttjandet av havsområdena inom den eko- nomiska zonen påbörjades . Det finns dock konstitutionella hinder för att inrätta planeringssystem för både territorialhavet och den ekonomiska zonen. Inom ett testområde i västra har försök till zonering genomförts. Studien är tänkt att lägga grund för bestämmelser om permanenta och tidsbegränsade förbud. Ett sådant beslut kan träda ikraft om land- och vattenplaneringsmyndigheter enas i frågan. Från nationellt håll bedöms nyttjandet av de polska havs- områdena som tämligen lågt. bedömer man att fisket kommer att minska medan turismen och vindkrafts- byggnationen kommer att öka. Natura 2000-konceptet är ännu inte utvecklat i de polska havsområdena. Vad gäller zonering som en del av havsplaneringen menar man från polskt håll att mer forskning behövs innan beslut om eventuellt införande kan fattas. utgörs av regioner och kommuner vilka ansvarar för den fysiska planeringen inom sina territorier. En statlig myndighet ansvarar ytterst för landets fysiska planering. Oblast, Oblast och Oblast ligger vid Öster- sjökusten och samarbetar i viss mån med omkringliggande länder rörande exempelvis karteringsunderlag för havsplanering. Utöver detta bedriver inte någon planering av sina havs- områden i . lokala administrativa system innefattar 10 regioner samt kommuner. Lagstiftningen berör inte ansvar för havsområden, däremot kustzoner som kommunerna uttryckligen ansvarar för. Detta innebär dock inget specifikt havsplaneringsansvar. Det finns inga principer för fysisk planering i territorialhavet och den eko- nomiska zonen och inga särskilda insatser för havsplanering genomförs eller planeras i . Planering av de svenska havsområdena Staten ansvarar ytterst för territorialhavet och den ekonomiska zonen. I bedömer man att behovet av planeringsinsatser för havsområdena troligen kommer att öka i fråga om natur- skyddsåtgärder. Man avser att i ökad utsträckning utpeka områden för bevarande och skydd. Det finns också flera områden där intressekonflikter kan komma att uppstå . En tämligen omfattande kartering av havsområdena har företagits. Vad gäller vindkraft har man planerat för framtida områden. Andra områden som kan kräva planering bedöms vara kabeldragningar mellan och samt förekomsten av kemiska vapen på havsbotten. utgörs av 26 distrikt samt ett större antal kommuner. Allmänna nationella principer för den fysiska planeringen defini- eras i lagstiftningen. Planeringsansvaret är delat mellan de samhäl- leliga nivåerna med principer om självbestämmande för de lägre nivåerna. Nationella principer för den fysiska planeringen utarbetas i . Intentionen är bl.a. att den nationella strategin bättre ska koordineras med distriktsnivån. Ny lagstiftning kommer att införas. I den nya lagstiftningen kommer havet att behandlas om ett territorium. Inga särskilda insatser för havsplanering genomförs eller planeras i . Det förekommer inga principer för den fysiska planeringen i territorialhavet eller den ekonomiska zonen. Regeringen ansvarar ytterst för den ekonomiska zonen och avgör i vissa fall vid intressekonflikter. Möjliga områden för vindkraftsbyggnation har skiss- erats i . En strategi för kustzonsområden utarbetas . Havsplanering har ingen hög politisk prioritet i , bortsett från i viss mån inom ramen för HELCOM. Havsplanering ses främst som en nationell angelägenhet. Planering av de svenska havsområdena I finns 15 län med tillhörande länsstyrelser, vilka utgör statliga myndigheter. Landet saknar en nivå mellan det nationella och lokala styret. Städer och kommuner ansvarar för den fysiska planeringen. Nationella fysiska planer fungerar som strategier och målsättningar för en balanserad och hållbar fysisk utveckling. Staten ansvarar ytterst för territorialhavet och den ekonomiska zonen. Inga särskilda insatser för havsplanering genomförs eller planeras i , bortsett från inom ramen för projekt som exempelvis Balance. är indelat i 13 regioner tillhörande den statliga administr- ationen. Landet är vidare indelat i 19 regionala råd vilka utgör sammanslutningar av kommuner. Regionala planer definierar ram- verk för de mer detaljerade kommunala planerna. Kommunerna ansvarar i stor utsträckning för planering av sina land- och havs- områden. Staten fastställer övergripande nationella principer för den fysiska planeringen samt fastställer regionernas och kom- munernas planer. Staten har också en viktig roll i den nationella koordineringen och tillsynen. Regeringen ansvarar ytterst för den ekonomiska zonen. Sektorsansvaret inom området är inte samordnat. Kustzonsproblemen har hanterats genom regional planering då man bedömt att detta inte skulle kunna organiseras på nivå. Lagstiftning finns för området då den regionala planeringen blev starkare. Regional planering står över den kom- munala, medan detaljplanen är kommunernas ansvar. En finsk kuststrategi inrättades . består av 19 regioner och ett stort antal kommuner. Landet har en lång tradition av lokalt självstyre. Den lokala och regionala nivån överlappar i viss mån med varandra i fråga om planeringsansvar. Statens ansvar för den fysiska planeringen består i att dra upp riktlinjer, tillse att kommunerna och regionerna inrättar planer samt att fastställa dessa planer, utöva tillsyn m.m. Planering av de svenska havsområdena Kommunerna och regionerna ansvarar för att ta fram lokala och regionala planer vilka även innefattar havsområden. Ett första initiativ till havsplanering har tagits i . Regeringen fastställde en enhetlig förvaltningsplan för den miljön i och havsområdena utanför Lofoten. Planen innebär en form av zonering då flera områden för skydd pekats ut. Exempelvis har förbud mot oljeplattformar införts inom ett flertal områden. Vidare har ett antal förebyggande insatser vidtagits i fråga om sjösäkerhet och oljekatastrofsberedskap. är en decentraliserad stat med ett starkt kommunalt inflytande. Den kommunala nivån har genom den kommunreform som trädde i kraft erhållit ansvaret för planering av landområden och kustzoner. Detta ansvar låg på regioner, vilka nu innehar en mer strategisk funktion utan direkt planeringsansvar. Regeringen kan påverka den decentraliserade planeringen genom nationella målsättningar och allmänna riktlinjer. De kommunala planerna inbegriper havsområden innanför bas- linjen. omfattas däremot inte. Ingen särskild myndighet har ett övergripande ansvarar för havsplanering i den ekonomiska zonen. Sektorerna arbetar separat och gör avstäm- ningar sinsemellan på ett icke formaliserat sätt. Den ekonomiska zonen och territorialhavet innefattas i den statliga kompetensen. Kustdirektoratet administrerar dessa havs- områden åt staten. Detta förhållande finns dock inte nedskrivet i lag utan är en förkonstitutionell princip som bara är. Ansvars- förhållandena är därför svårdefinierbara. Regeringen har inte visat något intresse för att genomföra förändringar på denna punkt. I pågår kontinuerligt en diskussion om hur konflikter bör lösas beträffande fiskefrågor. Gällande Öresundsförbindelsen tillkom en särskild lag, anläggningslagen, som medförde att Folke- tinget kunde lösa konflikter direkt när de uppstod. Zonerings- frågan har aktualiserats genom Balance. Man menar från danskt håll att en mer långtgående form av zonering, ifall en sådan ska införas, bör företas ihop med grannländerna. Planering av de svenska havsområdena Havsplanering som koncept är inte utvecklat i någon större utsträckning i omkringliggande länder. Nationella principer för fysisk planering finns i samtliga länder, men utvecklas och för- bättras i vissa av länderna. Flera av länderna har en väl utvecklad planering i kustzoner inbegripet vattenområdena innanför baslinjen. har kommit särskilt långt i fråga om kustzonsplanering. I är kommunerna ansvariga för havsplaneringen. Planering i territorialhavet är dock mindre utveck- lad i merparten av länderna, förutom i . Ansvaret för territorialhavet är mer diffust i länder som och . I flera av länderna uppvisas en vilja att i någon mån zonindela havsområdet. Inget av länderna tillämpar någon form av bindande zoneringsplan och för inte heller någon diskuss- ion kring detta. Vad gäller planering i ländernas ekonomiska zoner är det land som kommit längst och som har en särskild myndighet som ansvarig. Den linje som rekommenderar innebär således att jämte kommer att hamna i framkant i fråga om havsplanering i . kommer också att vara först med att införa en havsplanering med bindande inslag och mekanismer för tillsyn genom zonering. bör i mesta möjliga mån dela och utveckla dessa ambitioner och erfarenheter med övriga länder. Gemensamt för samtliga länder är att man börjat föra diskussioner kring planering av sina havsområden på tjänste- mannanivå eller politisk nivå. HELCOM anses av flera länder som en lämplig organisation för att driva frågor om planering och zonering för att bl.a. tillse att arbetet företas utifrån eko- systemansatsen. En förstärkning av kan behövas för att området ska kunna hanteras och utvecklas mellan länderna. Arbetet inom HELCOM bör på så sätt komplettera arbetet inom VASAB, vilka snarare har en samordnande roll och expertfunktion i skapandet av former för planeringssamverkan i . kommer att ha en viktig roll i att fortsatt utarbeta riktlinjer för havsplaneringen enligt förslag i meddelandet om EU:s havspolitik. Planering av de svenska havsområdena 4.7Genomförande av svensk havsplanering Svensk havsplanering bör införas i flera steg: 1.Baserat på utredningens förslag och synpunkter från remiss- instanserna lämnar regeringen ett principförslag till . 2.Efter behandling av frågan tillsätter regeringen en rätts- och genomförandeutredning. Rätts- och genomförandeutredningen ska särskilt fokusera på följande: Förändringar i lagstiftning som en konsekvens av beslut. Gränsdragningen mellan det primärkommunala och regionala planeringsansvaret innanför baslinjen. Procedurer kring överprövning och överklagande av havs- planer. Tillståndsfrågor för myndigheter och företag. Procedurer för samråd med kommuner och allmänhet. En plan för hur zonering ska genomföras. behov av organisationsförändring och förstärk- ning. De regionala organens behov av förändring och förstärkning. Andra frågor som kan bli aktuella 3.Med utgångspunkt i rätts- och genomförandeutredningens detaljerade förslag tar regeringen fram ett fullständigt förslag, inklusive förslag till författningsändringar, som underställs . 4.Regeringen utfärdar nödvändiga föreskrifter och utser en ansvarig statlig myndighet. 5.Statliga myndigheter och regionala organ påbörjar planeringen. Planering av de svenska havsområdena 4.8Geografiska områden med starka motstående intressen Motstående intressen i fråga om bl.a. naturskydd, maritima verksamheter och byggnationer förekommer i många fall i de svenska havsområdena. I allmänhet finns det fler intressen i kustnära områden än i öppet hav som kan hamna i konflikt.