sou · GWB3106 · 2009-01-01 00:00:00 — För att vinna medborgarnas förtroende är det emellertid inte tillräckligt att domstolarna i det dagliga arbetet tillämpar de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten. Domstolarna måste också på olika sätt visa för medborgarna att man gör det. De stats- vetenskapliga forskningsresultaten som redovisas i avsnitt 2.2.4 hjälper oss att se två särskilt stora utmaningar som domstolarna har när det gäller att stärka medborgarnas förtroende. Den ena har bäring på verksamheten i domstolarna i stort och att forskningen visar att människor är angelägna om att processen fram till slutresultatet är rättvis och att detta i princip är lika ange- läget som att slutresultatet är till den enskildes fördel.TPF76FPT Utman- ingen här ligger i att domstolarna förmår att till allmänheten för- medla de rättssäkerhetsprinciper som generellt styr verksamheten (se avsnitt 2.5.2 och avsnitt 6 om domstolarnas kontakter med medierna). Den andra utmaningen handlar om att många av de personer som kommer i kontakt med domstolarna kan förväntas bära med sig en misstro eller misstänksamhet mot samhällets institutioner, däribland domstolarna. Utmaningen här ligger i att domstolarna inom ramen för handläggningen av enskilda mål och ärenden förmår kommunicera de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten till parter och bevispersoner (se avsnitt 2.5.3 och avsnitt 4 om bemöt- ande). Hur domstolarna uppfattas av parter och bevispersoner får i förlängningen också betydelse för en bredare allmänhets uppfatt- ning på det sättet att de som har erfarenhet av att uppträda i dom- stol förmedlar sin syn på domstolarna till vänner och bekanta. 76TP PT Se t.ex. (1975), (1998). 2.5.2Vikten av att domstolarna förmedlar de rättssäkerhets- principer som styr verksamheten till allmänheten och medierna Som en förmedlande länk mellan domstolarna och allmänheten finns medierna. Den stora majoriteten kommer nämligen aldrig i kontakt med domstolarna och medborgarna har även i övrigt be- gränsad kunskap om verksamheten i domstolarna. Enligt SCB:s enkätundersökning med allmänheten får av med- borgarna den mesta informationen om hur domstolarna fungerar genom massmedierna. Domstolarnas kanske viktigaste uppgift från förtroendesynpunkt är därför att söka säkerställa att informationen som når medborgarna genom medierna är allsidig och korrekt. I strävan att bygga förtroende är det särskilt viktigt att göra det möjligt för medierna att fånga upp innebörden av de rättssäkerhets- principer som styr verksamheten och vad en rättvis behandling i domstol närmare innebär så att de kan vidarebefordra denna infor- mation till medborgarna (se vidare avsnitt 6 om domstolarnas kon- takter med medierna). Människor uppfattar processen som rättvis om den bygger på likabehandling, om de har blivit behandlade med respekt och värdig- het samt om de haft möjlighet att göra sig hörda och institutionen lyssnat på deras argument. Det allvarligaste problemet från förtro- endesynpunkt är om medborgarna skulle bibringas uppfattningen att det finns inslag i processen av diskriminering, korruption, fusk eller andra tecken på oärlighet från institutionens sida.TPF77FPT Domstols- processen är normalt rättvis i denna mening, men en utmaning för domstolarna är att till allmänheten – vanligen genom medierna – förmedla de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten. I administrationen av generella välfärdsprogram behöver inte institutionerna tolka regler och ta ställning till hur reglerna ska tillämpas i enskilda fall. Medborgarna uppfattar därför närmast per automatik att dessa system bygger på likabehandling och rättvisa.TPF78FPT Verksamheten i domstolarna däremot bygger, liksom administra- tionen av selektiva och behovsprövade välfärdsprogram, just på regeltolkning och att ta ställning till hur reglerna ska tillämpas i enskilda fall. Det leder lätt till en misstänksamhet hos medborgarna 77TP PT Se (1998). 78TP PT Jfr Kumlin and (2005). om att det i beslutsfattandet finns inslag av fördomar, stereotyper och okunnighet.TPF79FPT Även om det torde vara oerhört sällsynt med oegentliga bete- enden i domstolarnas beslutsprocesser hindrar det inte att miss- tankar härom kan få fäste hos medborgarna. T.ex. framgår av SCB:s enkätundersökning med allmänheten att medborgarna har ett jäm- förelsevis lågt förtroende för att domstolarna behandlar alla männi- skor lika när de dömer och att möjligheterna till en rättvis prövning i domstolarna är desamma oavsett om man har svensk eller utländsk bakgrund. Huruvida det faktiskt förekommer diskriminering eller annan form av oegentligt beteende i domstolarna ger inte SCB:s enkät- undersökning med allmänheten något besked om. Däremot vet vi att utvecklingen på medieområdet (se avsnitt 6) har inneburit att domstolarna, liksom andra myndigheter, har blivit föremål för en allt intensivare granskning från journalist- kårens sida. Om domstolarna och domarna uppfattas vara slutna och det är svårt att få insyn i de beslutsprocesser som pågår, kan det i sig bidra till att skapa en uppfattning om att det kan före- komma någon form av oegentligt beteende där som inte tål dagens ljus. I förlängningen riskerar det att skapa en misstro hos medborg- arna gentemot domstolarna. För att undanröja sådana tvivel och vinna medborgarnas förtro- ende måste domstolarna visa för allmänheten att beslutsfattandet bygger på rättvisa och likabehandling utan inslag av godtycke. Det kräver bl.a. att företrädare för domstolarna står upp till försvar för de universella rättssäkerhetsprinciper som genomsyrar verksam- heten. Det kräver också att domarna säkerställer att beslutspro- cesserna är observerbara, eller med andra ord präglas av transparens.TPF80FPT Risken för att misstankar om att det förekommer oegentligt beteende i domstolarna ska få fäste motverkas dessutom av att det finns fungerande mekanismer för ansvar och ansvarsutkrävande.TPF81FPT Som framgår av avsnitt 2.2.3 byggs förtroende i första hand genom kunskap om institutionen och att institutionen uppfattas som välvillig och visar oss omsorg. Enligt SCB:s enkätundersökning med allmänheten anser drygt sex av tio medborgare att de inte alls är insatta eller inte är särskilt väl insatta i domstolarnas roll och uppgift i samhället. 79TP PT Jfr Lipsky (1980). 80TP PT Jfr Ostrom och (2003). 81TP PT Se (2005), (2004). medborgarnas kunskap gäller det för domstolarna att på olika sätt informera medborgarna, både om varför utgången blivit som den blivit i enskilda mål och om domstolarnas roll och funktion i sam- hället. Domstolarna måste helt enkelt hitta kanaler för att på ett be- gripligt sätt förklara för allmänheten vilka överväganden som ligger till grund för olika avgöranden och varför de grundläggande rätts- säkerhetsprinciperna är så viktiga. Den emotionella aspekten av förtroendet handlar främst om att domstolarna på olika sätt måste förmedla till allmänheten att man kan förvänta sig ett respektfullt och värdigt bemötande i domstol. Domstolarna måste därvid också förklara för medborgarna vad en rättvis behandling närmare innebär och att man kan förvänta sig ett sådant bemötande om man kommer i kontakt med en domstol. 2.5.3Vikten av att domare kommunicerar de rättssäkerhets- principer som styr processen till enskilda parter och bevispersoner Den andra utmaningen handlar om de förväntningar som många av de personer som kommer i kontakt med domstolarna har på den kommande prövningen. Det har nämligen visat sig att människor som har upprepade kontakter med myndigheter vars verksamhet bygger på urval och behovsprövning tenderar att ha ett mindre för- troende, både för sina medmänniskor och för myndigheter gene- rellt.TPF82FPT Personer som har en historia av täta kontakter med exempelvis eller kan därför förväntas ha ett mindre förtroende för domstolarna än medborgare i allmänhet. En jämförelse mellan de båda enkätundersökningar som SCB har genomfört visar att personer med domstolserfarenhet generellt har ett något lägre förtroende för domstolarna än allmänheten i övrigt. Det viktigaste skälet till att domstolserfarenhet leder till ett lägre förtroende för domstolen är att svarspersonen är miss- nöjd med utgången i målet. En förklaring kan emellertid också vara att personer som kommer i kontakt med domstolar har ett lägre ingångsförtroende. Exempelvis har personer med domstolserfaren- het – enligt SCB:s enkätundersökningar – något lägre utbildning än allmänheten i övrigt. 82TP PT Se SOM-institutets medborgarundersökningar, Riks-SOM, . Ett lägre generellt ingångsförtroende kan också ha sin grund i att många av de personer som kommer i kontakt med domstolarna har täta kontakter med olika behovsprövande myndigheter. Vid bedömningen av om den enskilde är berättigad till eller har behov av det som ansökan till en behovsprövande myndighet gäller finns det ett relativt stort inslag av diskretionärt beslutsfattande. Den enskilde har därför ofta motiv och ibland också möjlighet att undanhålla information från beslutsfattaren för att på det sättet visa att man är kvalificerad för det bidrag eller stöd man har ansökt om. I relationen mellan den enskilde och den behovsprövande myn- digheten kan detta lätt eskalera på det sättet att misstro hos den enskilde leder till ökad kontroll från myndighetens sida, vilket leder till än större misstro hos den enskilde, osv.TPF83FPT Denna misstro eller misstänksamhet mot samhällets institutioner inbegriper också möj- ligheten att få en rättvis prövning i domstolen. I förening med bak- grundsfaktorer som hänger samman med social status, klasstillhörig- het och etnicitet ökar ofta misstron.TPF84FPT Att visa för människor som har sådana här erfarenheter av institutionskontakter att de kan lita på domstolarna är en stor ut- maning som ställer särskilt stora krav på personalen i domstolarna att ge ett gott bemötande och tydligt kommunicera de rättssäker- hetsprinciper som styr verksamheten. Det handlar här främst om att bemöta parter och bevispersoner med respekt och värdighet och att säkerställa att de lämnar dom- stolen med en upplevelse av att ha blivit rättvist behandlade. För att åstadkomma detta gäller det att domarna tydligt förklarar dom- stolens uppgift i det enskilda målet och förutsättningarna för dom- stolens prövning. Domarna måste också kunna förklara varför de grundläggande rättssäkerhetsprinciperna är så viktiga och vad de konkret innebär för domstolens prövning i det enskilda fallet. Vid sidan av ett respektfullt bemötande är det särskilt viktigt att säkerställa att parter och bevispersoner lämnar domstolen med en känsla av att ha haft möjlighet att göra sig hörda och att domstolen lyssnat på vad de haft att säga. Enligt den rapport med analys av resultaten från SCB:s enkätundersökningar som vi har tagit fram finns det nämligen ett starkt positivt samband mellan att parten eller bevispersonen upplever sig ha fått ett mycket bra bemötande i 83TP PT Se (2003). 84TP PT Jfr Kumlin and (2005) och medborgarundersökningar, Riks- SOM, . just dessa avseenden och att han eller hon har förtroende för att domstolarna dömer korrekt. En rättvis behandling av parter och bevispersoner innebär också att personalen i domstolarna måste markera ett tydligt avstånd till andra professionella aktörer, såsom advokater och åklagare eller processförare vid olika myndigheter. håller männi- skor nämligen inte isär de professionella aktörernas rollfördelning i processen. Om man redan från början är tveksam till om man kommer att få en rättvis prövning i domstolen, tenderar man i än högre grad att uppfatta att de professionella aktörerna har en och samma uppgift, närmare bestämt att se till att processen får en för den enskilde ogynnsam utgång. På framför allt domare vilar därför ett särskilt ansvar att upp- rätthålla en rågång gentemot övriga professionella aktörer. T.ex. bör det inte komma i fråga att samspråka i pauser eller på andra sätt interagera med de professionella aktörerna på ett sätt som kan bidra till att uppfattningen att prövningen inte sker förutsättningslöst får fäste eller förstärks hos den enskilde. Det kan från denna utgångs- punkt även ifrågasättas om det verkligen är lämpligt att samlokal- isera domstolar med andra myndigheter. Att tydligt markera av- stånd mellan instanserna är också viktigt. Det är därför mindre lämp- ligt att samlokalisera underrätter med överrätter. 2.5.4Vad kan hända om medborgarna inte har förtroende för domstolarna? Ett försämrat förtroende för domstolarna riskerar framför allt att leda till att människors benägenhet att frivilligt medverka i dom- stolsprocesserna minskar. Sådan medverkan kan handla om allt från att svara på olika förelägganden till att hörsamma kallelser till för- handlingar. Visserligen har domstolarna i de flesta fall tillgång till påtryck- ningsmedel som möjliggör för dem att tvinga tredskande männi- skor att medverka. Från effektivitetssynpunkt är det emellertid mycket allvarligt om domstolarna i allt större utsträckning måste ta till tvångsmedel som t.ex. beslut om hämtning och oftare döma ut viten eller annars utfärda olika slags förelägganden för att förmå människor att medverka. En sådan utveckling skulle dessutom leda till längre handläggningstider och därmed till en spiral av successivt minskat förtroende för domstolarna. Det bör dock framhållas att bristande medverkan även kan bero på befogad rädsla i vissa fall, särskilt när det gäller målsägande och vittnen i brottmål. Att öka rädda personers benägenhet att med- verka är inte i första hand en förtroendefråga. I stället handlar det här om att stärka säkerheten i domstolarna. Det är dock tämligen ovanligt att bevispersoner utsätts för olika former av påverkans- försök.TPF85FPT För de personer som tror att det är farligt att höras som målsägande eller vittna är det viktigt med information och olika former av projekt för att förmå människor att våga ställa upp och vittna. Särskilt viktigt torde det vara att till medierna förmedla budskapet att det i de allra flesta situationer faktiskt är ofarligt att höras i domstol. Det finns naturligtvis ytterligare orsaker till varför en part eller bevisperson inte medverkar. T.ex. finns det nog en allmän tendens i samhällsutvecklingen av mer utbredd nonchalans och bristande respekt hos medborgarna för myndigheter generellt som inte direkt har något samband med ens förtroende för de olika myndigheterna. Om förtroendet för domstolarnas förmåga att lösa tvister verk- ligen börjar svikta, är steget inte heller långt till att medborgarna vänder sig till alternativa tvistelösningsorgan. Ett minskat förtro- ende riskerar också att leda till att medborgarna i allt större ut- sträckning låter bli att rätta sig efter fattade beslut. I förlängningen finns en risk att medborgarna även börjar ifrågasätta gemensamt beslutade lagar och regler. Om förtroendet för rättsväsendet börjar svikta generellt, finns det dessutom en risk för att medborgarna verkligen tar saken i egna händer och skapar s.k. medborgargarden eller på andra sätt sluter sig samman i syfte att komma runt domstolarna på områden där domstolarna har konfliktlösningsmonopol. 2.5.5Närmare om förtroendets betydelse för de allmänna domstolarna För de allmänna domstolarnas del finns det en särskilt tydlig risk för att ett minskat förtroende leder till att människor och företag söker efter alternativa sätt att lösa sina tvister. Till viss del kan utvecklingen sägas redan ha gått åt det här hållet. Inte sällan drar sig således kommersiella aktörer från att lösa sina tvister i domstol. 85TP PT Jfr Otillåten påverkan mot brottsoffer och vittnen (2008). Visserligen torde det finnas flera skäl än ett bristande förtroende för domstolarna som ligger bakom denna utveckling. I vår enkätundersökning med advokater framkommer det emeller- tid att det finns en utbredd uppfattning bland advokater att kun- skaperna om förhållandena i det privata näringslivet brister i dom- stolarna och att detta inverkar negativt på dömandet i kommersiella tvister. För att komma till rätta med detta efterfrågar advokaterna en ökad specialisering och att domstolarna i högre grad befolkas med personer som har erfarenhet av det privata näringslivet. Advokaterna uppfattar också att brottmål regelmässigt priori- teras framför tvistemål och att det skapar orimligt långa handlägg- ningstider för vissa tvistemål. Man tycker dessutom att domare får ägna sig för mycket åt administrativt arbete och efterfrågar en större renodling av domarrollen. För att få bukt med långa handlägg- ningstider efterfrågas framför allt en tydligare processledning och en ökad användning av förelägganden. 2.5.6Närmare om förtroendets betydelse för förvaltningsdomstolarna Förvaltningsdomstolarna kan med sitt breda kompetensområde sägas ha en allmänt normbildande funktion i samhället. Om förtro- endet för förvaltningsdomstolarna minskar, finns det alltså en spe- cifik risk för att medborgarnas vilja att göra rätt för sig och ställa upp på välfärdsstatens gemensamma program inom exempelvis socialförsäkrings- eller skatteområdena minskar. Den normbildande funktionen kommer kanske till särskilt tyd- ligt uttryck på skatteområdet. Således finns det ett klarlagt sam- band mellan medborgarnas förtroende för uppbördssystemet i stort och viljan att göra rätt för sig. Förvaltningsdomstolarna har här en nyckelroll. En viktig aspekt av medborgarnas förtroende för förvaltningsdomstolarna handlar alltså om förmågan att avgöra just skattemålen korrekt. Det kan därför finnas anledning att vara be- kymrad över att förvaltningsdomstolarna emellanåt kritiseras, inte minst av kommersiella aktörer, för att kompetensen på skatte- området är bristfällig. I vår enkätundersökning med advokater framkommer också syn- punkten att förvaltningsdomstolarna har en tendens att alltför ofta gå på myndigheternas, tillika underinstansernas, linje i stället för att göra en självständig bedömning. Advokaterna menar dessutom att handläggningstiderna ofta är än längre i förvaltningsdomstolarna än i de allmänna domstolarna. 2.5.7Förtroendet för myndigheter som står nära domstolarna I grunden finns det ett positivt samband mellan medborgarnas samhällsintresse och engagemang i samhällsfrågor och storleken på förtroendet för alla samhällsinstitutioner. Med mer övergripande förändringar i samhällssynen följer också samvarierande förändringar i medborgarnas förtroende för alla samhällsinstitutioner. Exempel- vis brukar förtroendet för samhällets institutioner minska generellt av lågkonjunktur. Särskilt tydlig är tendensen till samvariationer i förtroendet mellan institutioner som står varandra nära. Det är därför viktigt att hålla i minnet att medborgarnas förtro- ende för vissa andra myndigheter och organisationer som står dom- stolarna nära även är av stor betydelse för förtroendet för dom- stolarna. Medborgarnas förtroende för t.ex. polisen, , eller advokatkåren skulle därmed ha en särskilt tydlig tendens att samvariera med förtroendet för domstolarna. Ett skäl till att förtroendet samvarierar på detta sätt är att med- borgarna inte sällan är dåligt insatta i vad de olika myndigheterna och organisationerna gör och vilka ansvarsområden de har. Det kan därför i förekommande fall finnas anledning för domstolarna att på olika sätt reagera även när det inträffar händelser som riskerar att minska förtroendet för dessa närliggande myndigheter, t.ex. genom att förklara vilka uppgifter domstolen har i sammanhanget och tyd- ligt markera avståndet mellan domstolen och den aktuella myndig- heten. 2.5.8Behovet av etiska regler för domare Ofta skiljer sig medborgarnas förtroende för själva institutionen från förtroendet för de yrkesroller som är associerade med institu- tionen. Exempelvis har medborgarna ett större förtroende för lärare och präster än för skolan och kyrkan som institutioner medan förtroendet för journalister tvärtom är mindre än för medierna som institutioner. När det gäller domstolarna framgår av SCB:s enkät- undersökning med allmänheten att medborgarna har större förtro- ende för domare än för domstolarna som institutioner. De företrädare som man associerar med olika institutioner har med andra ord nyckelroller i det förtroendeskapande arbetet. Detta gäller inte minst domare. Den rapport med analys av resultaten från SCB:s enkätundersökningar som vi har tagit fram visar både att det finns en stark koppling mellan förtroendet för domarens kompetens och förtroendet för domstolarna och att de aspekter av bemötandet som är förknippade med domarens agerande har särskilt stor be- tydelse för förtroendet. Med denna nyckelroll i förtroendearbetet följer naturligtvis att domares uppträdande även på andra sätt än hur det tar sig uttryck i bemötandet av parter och bevispersoner har stor betydelse, både när det gäller att bygga upp och bryta ned förtroendet för dom- stolarna som institutioner. Som ett exempel från ett område som inte är alltför avlägset kan nämnas att forskare som fuskar drar ned förtroendet för universiteten. På motsvarande sätt påverkas bilden av domstolarna av domarnas sätt att vara. Om domare uppträder olämpligt eller förekommer i olämpliga sammanhang, riskerar det med andra ord att på ett särskilt tydligt sätt minska medborgarnas förtroende för domstolarna. Etiska frågor diskuteras regelbundet på olika kurser för domare och kommer också att ingå som ett moment i den utbildning för nyutnämnda ordinarie domare som Domstolars akademi för utbildning () kommer att bedriva fr.o.m. årsskiftet 2008/2009 (se avsnitt 3.3.5). För att ytterligare minska risken för olämpligt beteende från enskilda domares sida och i övrigt stärka och fördjupa domarnas etiska medvetenhet kan etiska regler för domare fylla en viktig funktion. Inom de flesta andra professioner i som har att hantera situationer som emellanåt kan innefatta moraliska dilemman eller i övrigt berör etiska frågor har det utarbetats sådana regler.TPF86FPT I detta sammanhang bör vägledande regler om god advokatsed särskilt framhållas. En viktig funktion med sådana här regler är att skapa professionsidentitet och en kollegial samman- hållning. Reglerna kan också vara en stödstruktur för att utveckla 86TP PT Se t.ex. etiska regler, etiska riktlinjer för terapeuter, etiska riktlinjer, SULF:s yrkesetiska riktlinjer för universitetslärare, yrkesetiska riktlinjer för SEKOs medlemmar inom svensk kriminalvård och kod för socialarbetare. en etisk integritet och känslighet inom yrkeskåren. En närliggande aspekt är att de kan ge vägledning i olika valsituationer i yrkeslivet. När det gäller domare har det på det internationella planet, framför allt i regi, bedrivits arbete med att utforma etiska principer. Arbetet har bl.a. utmynnat i att man vid ett möte mellan representanter för de högsta domstol- arna från skilda rättssystem antog The Principles of Judicial Conduct.TPF87FPT De etiska regler som följer av Bangalore-prin- ciperna är allmänt hållna och indelade i de värden som reglerna ska tillvarata, nämligen oavhängighet, opartiskhet, integritet, korrekt uppträdande, likabehandling samt kompetens och arbetsamhet. Till grund för det internationella arbetet har främst legat de etiska regler för domare som funnits i de flesta länder inom common law-systemet. Just Bangalore-principerna har dock anpassats för att kunna fungera även i länder som tillhör civil law- traditionen. När det gäller internationellt arbete bör även nämnas att antog rekommenda- tioner om domares oavhängighet och effektivitet och om domar- rollen.TPF88FPT Vad gäller enskilda länder är det alltså främst inom common law-systemet som det finns skrivna yrkesetiska regler eller prin- ciper för domare. Med undantag för är det följakt- ligen ovanligt med sådana regler i . Dock utarbetade en arbetsgrupp tillsatt av Domstoladministrasjonen i härom- året ett mycket omfattande utkast till etiska regler för domare, Etiske regler for dommere – utkast fra arbeidsgruppe oppnevnt av Domstolsadministrasjonen (2007).TPF89FPT