sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — Nämnden är också skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel eller varit föremål för Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen (1998:622) och om användningen av tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet eller behandlingen av personuppgifter har skett i enlighet med lag eller annan författning. En begäran om kontroll kan framställas av enskild, oavsett dennes medborgarskap eller hemvist. När har utfört sin kontroll ska nämnden underrätta den enskilde personen om detta. Däremot kan nämnden på grund av gällande sekretessregler normalt inte lämna upplysningar om huruvida en enskild person har eller inte har utsatts för hemliga tvångsmedel av någon brottsbekämpande myndighet eller för personuppgiftsbehandling av Säkerhetspolisen. Det beror på att det inte ska vara möjligt för enskilda att ta reda på om polisen eller annan brottsbekämpande myndighet utreder om de är inblandade i brottslig verksamhet. Om nämnden efter sin utredning kan konstatera att ingen tvångsmedelsanvändning eller personuppgiftsbehandling har förekommit eller att sådan användning eller behandling visserligen förekommit men skett lagenligt, får den enskilde normalt besked av nämnden att den inte funnit någon olaglig tvångsmedelsanvändning eller olaglig förekomst i register. Skulle emellertid vid sin kontroll finna att någon brottsbekämpande myndighet i strid med gällande författningar har använt hemliga tvångsmedel eller att Säkerhetspolisen i strid med gällande författningar har behandlat personuppgifter ska den person som har begärt kontrollen underrättas även om detta. Nämnden är då också skyldig att efter omständigheterna anmäla den författningsstridiga verksamhet den funnit till Justitiekanslern, , Datainspektionen eller någon annan behörig myndighet för åtgärd. har lämnat sin årsberättelse till regeringen. I det följande återges några avsnitt ur årsberättelsen som belyser hur gått till väga vid sin tillsyn och kontroll (avsnitt 4.2), vilka iakttagelser nämnden har gjort beträffande användningen av hemliga tvångsmedel samt vilka sammanfattande slutsatser den dragit (avsnitt 4.3). 4.2Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens metodik vid tillsynsverksamheten Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn sker dels på nämndens eget initiativ, dels på begäran från enskilda. Såväl , och Säkerhetspolisen som den öppna polisen och tullkriminalverksamheten har varit föremål för nämndens tillsyn. I årsberättelsen anförs att nämndens resurser självfallet inte medger att alla aktiviteter som faller inom tillsynsområdet kan bli föremål för tillsyn i sak. Såväl slumpmässiga urval som riktade urval har därför gjorts. Vid riktade urval har bl.a. bedömningar av var det finns en påtaglig risk för felaktigheter varit styrande. I vissa fall har en medial eller en annan uppmärksamhet kring särskilda fall påverkat urvalet. Beträffande metodiken för tillsynen på eget initiativ anförs att denna efterhand har diskuterats inom nämnden och utvecklats. Nämnden har gått från att granska urval – i form av stickprov eller efter andra kriterier – av de brottsbekämpande myndigheternas åtgärder och ärenden e.d. till en tematisk metod för tillsynsverksamheten. Denna metod beskrivs på följande sätt. Med en sådan tematisk metod tar tillsynen sin utgångspunkt i teman, dvs. frågeställningar, som utreds och granskas. Inledningsvis analyseras gällande författningar m.m. liksom relevanta delar av den aktuella myndighetsorganisationen. Redan i denna inledande del av ett tematiskt tillsynsärende kan iakttagelser göras, t.ex. med avseende på om det finns tillfredsställande författningsmässiga och organisatoriska rutiner för ett visst förfarande e.d. Därefter görs ett urval av de aktuella brottsbekämpande myndigheternas ärenden e.d., inte med utgångspunkt att utöva tillsyn över ärendena som sådana utan över det tematiska tillsynsärendets frågeställningar. Granskningen av ett ärende ger dock regelmässigt viss sidoinformation som ensam eller i förening med information från andra ärenden eller från annat håll, kan utgöra grund för nya tematiska tillsynsärenden. bedömer att användningen av en tematisk tillsynsmetodik ger en påtagligt stärkt kvalitet i tillsynen. Metoden bör alltså användas i ökad omfattning. 4.3Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn och kontroll av användningen av hemliga tvångsmedel 4.3.1Tillsyn på eget initiativ inledde 29 tillsynsärenden. Av dessa ärenden har 22 avslutats och sju ärenden var således pågående vid årets utgång. Granskning av och diarier över hemliga tvångsmedel har skett i sex avslutade ärenden. De brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel har granskats i sex ärenden och tre av dessa ärenden har avslutats. Ett ärende gällande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel kan innebära att åtskilliga fall av sådan användning vid flera myndigheter granskas. De behandlade tillsynsärendena har i de flesta fall varit av detta slag. Inom ramen för sin tillsynsverksamhet på eget initiativ har företagit inspektioner vid flera åklagarkammare inom , nämligen i , , och , vid i , vid flera av Säkerhetspolisens enheter såväl i som i och , vid samt vid enheter i . 4.3.2Kontroller på begäran av enskild Sammanlagt 60 personer har begärt att ska kontrollera om de har utsatts för hemliga tvångsmedel eller varit föremål för Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen (1998:622). Varje sådan begäran har lagts upp som ett ärende. har det således kommit in 60 sådana ärenden, varav 38 ärenden kom in i samband med att nämnden i en annons i dagstidningar upplyste om möjligheten för enskilda att begära en kontroll. Vid utgången av året var 45 ärenden pågående. avslutades således 15 ärenden. Av de avslutade ärendena företog nämnden ingen åtgärd i ett fall på den grunden att begäran inte avsåg nämndens tillsynsområde och i tre fall på den grunden att den enskilde inte fullföljt sin begäran. Övriga 11 ärenden avslutades med att den enskilde underrättades om att kontrollen hade utförts. 4.3.3Nämndens iakttagelser och åtgärder Inte i något av de 11 avslutade ärenden där utfört kontroll på begäran av enskild har nämnden funnit att den enskilde i strid med lag eller annan författning har utsatts för hemliga tvångsmedel av brottsbekämpande myndigheter eller personuppgiftsbehandling av Säkerhetspolisen. Vid den tillsynsverksamhet som nämnden har utfört på eget initiativ har den funnit att de brottsbekämpande myndigheterna överlag bedrivit sin verksamhet avseende hemliga tvångsmedel i enlighet med lagar och andra författningar. I några fall har dock nämnden funnit anledning att ifrågasätta åtgärders förenlighet med lag eller annan författning eller gjort andra iakttagelser av intresse. I det följande lämnas en redogörelse för delar av vad nämnden anfört i årsberättelsen beträffande användningen av hemliga tvångsmedel (s. 37–43). Förstörande av upptagningar och uppteckningar har inte skett inom föreskriven tid Upptagningar eller uppteckningar som har gjorts vid användning av hemliga tvångsmedel ska förstöras inom vissa föreskrivna tider. Vid sin tillsyn har hos anträffat fall där upptagning eller uppteckning som gjorts vid användning av hemliga tvångsmedel inte har förstörts inom föreskriven tid. har anmodat Säkerhetspolisen att yttra sig över ovan nämnda förhållande. I yttrandet har Säkerhetspolisen anfört bl.a. följande. Nämndens iakttagelse resulterade i att Säkerhetspolisen överlämnade ärendet till åklagare för prövning av frågan om förundersökning ska inledas. Som en del i arbetet med att successivt förändra och utveckla Säkerhetspolisens interna styrdokument påbörjade en arbetsgrupp en utredning av rutinerna kring Säkerhetspolisens tvångsmedelshantering. för nämndens kontroll var emellertid det arbetet inte avslutat och Säkerhetspolisens arbetsordning angav därför endast vem som delegerats uppgiften att se till att upptagningar från verkställighet av hemliga tvångsmedel förstörs efter åklagarens beslut. Det saknades närmare beskrivningar av de rutiner som skulle användas. Arbetsgruppens arbete resulterade i att en rutinbeskrivning beslutades . Användning av överskottsinformation har inte dokumenterats har vid sin tillsyn funnit att användning av överskottsinformation dokumenteras olika vid olika åklagarkammare inom . Det finns även fall då sådan dokumentation saknas helt. Således försvåras eller omöjliggörs en kontroll i efterhand av i vad mån överskottsinformation har genererats och om den har förts vidare för att användas i andra förundersökningar m.m. och om detta har skett i enlighet med gällande författningar. Någon generell dokumentationsplikt finns inte när det gäller överskottsinformation. Det är först när materialet bevaras bortom den slutliga tidpunkt som gäller för för- störande som det krävs ett uttryckligt och dokumenterat ställningstagande i den saken. Enligt uppgift från är frågan om utveckling av rutiner för hantering av överskottsinformation inom ramen för användning av hemliga tvångsmedel föremål för övervägande inom myndigheten. Det har saknats enhetliga rutiner för skyldigheten att underrätta enskilda om att de har utsatts för hemliga tvångsmedel Vid sin tillsyn har funnit att det bland åklagarkamrarna vid förekommer olika rutiner för hanteringen av bevakningsärenden angående underrättelseskyldighet till enskild. I några fall har helt saknats rutiner. I anledning av iakttagelserna rörande rutiner angående underrättelseskyldigheten har gett möjlighet att inkomma med synpunkter till nämnden. har därvid anfört följande. Med anledning av den nya underrättelseskyldigheten har – tillsammans med polis, tull och – etablerat ett fungerande system för att skapa underlag för den prövning om sekretess som måste göras när en underrättelse till enskild aktualiseras. Den etablerade ordningen har föranlett samordnade föreskrifter vid berörda myndigheter. Vid sidan av de riktlinjer som riksåklagaren har utfärdat finns en detaljerad beskrivning av den interna handläggningsrutinen i myndighetens handbok . Till dessa anvisningar finns centralt framtagna mallar för de beslut som bevakningsfrågorna aktualiserar. Inom ramen för ett fortsatt samråd mellan berörda myndigheter har efterfrågat uppgift om hur det lokala samarbetet har fungerat kring dessa frågor. Återkopplingen har i ett par omgångar föranlett diskussioner med företrädare för åklagarkammare. har, utöver sedvanlig intern information, särskilt uppmärksammat de nya handläggningsrutinerna såväl via myndighetens intranät, som vid möten för kammarchefskollektivet. Med anledning av nämndens iakttagelser avser att åter fästa kamrarnas uppmärksamhet på de rutiner som gäller. Den granskning som bedrivit har med ett undantag inte påvisat några systematiska brister i den granskade verksamheten. Undantaget avser förstöringen av upptagningar och uppteckningar vid användning av hemlig teleavlyssning. Som redovisats tidigare är denna brist nu föremål för förundersökning under ledning av åklagare. Polisen undersöker därutöver vilka åtgärder som behövs för att rätta till bristen. De påpekanden som nämnden i övrigt gjort med anledning av den granskning som nämnden utfört har delgetts berörda myndigheter. Nämnden kommer att följa upp påpekandena i syfte att undersöka vilka åtgärder som myndigheterna har vidtagit med anledning av påpekandena. 5Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning 5.1Användningen av hemlig rumsavlyssning 5.1.1Den öppna polisen och tullen För att kunna belysa hur lagen om hemlig rumsavlyssning har tillämpats och vilka resultat som har uppnåtts har jag begärt in uppgifter från de brottsbekämpande myndigheterna. De uppgifter som har lämnats till utredningen avser år 2008.1 Under detta år har tillstånd till hemlig rumsavlyssning beviljats gentemot 25 personer. Beträffande 17 av dessa har den tillståndståndsgrundande brottsmisstanken avsett grovt narkotikabrott. I resterande 8 fall har tillstånd till buggning getts för misstanke om annan grov brottslighet.2 De övriga uppgifter som har inhämtats redovisas i nedanstående tabell. 1Utredningen begärde av och att få ta del av uppgifter angående den öppna polisens och tullens tillämpning av lagen om hemlig rumsavlyssning från och med lagens ikraftträdande till och med . Ett flertal av de polismyndigheter som redovisat uppgifter till uppfattade dock att begäran endast avsåg . De uppgifter om användningen av hemlig rumsavlyssning som redovisas i betänkandet har därför fått begränsas till nämnda år. Utredningen har vidare tagit del av uppgifter rörande tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning som redovisats till . 2Antalet fall är så få att brottsrubriceringarna inte kan redovisas utan risk för att de enskilda ärendena identifieras. Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning har tillstånd till hemlig rumsavlyssning meddelats gentemot 25 personer. 4 fall har tillstånd meddelats efter begäran om rättslig hjälp från annat land 0 fall har domstolen avslagit ansökan om hemlig rumsavlyssning 3fall har offentligt ombud överklagat domstolens beslut 15fall har tillstånd getts till att avlyssningsutrustningen installerats på en plats som annars skyddas mot intrång 1 fall har domstolen föreskrivit villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan 1fall har åtgärden avsett någon annans stadigvarande bostad än den misstänktes 0fall har tillståndet rört person med s.k. särställning, dvs. person som tillhör vissa särskilda yrkeskategorier t.ex. advokater, läkare, präster eller journalister 7fall har avlyssningen inte kunnat ske i önskad omfattning exempelvis på grund av att avlyssningsutrustningen inte kunnat installeras eller att den inte fungerat Den genomsnittliga tiden för tillstånd till hemlig rumsavlyssning är medan den genomsnittliga faktiska avlyssningstiden uppgår . Den längsta tid som tillstånd till avlyssning har beviljats är och motsvarande faktiska avlyssningstiden är . Utredningen har även hämtat in uppgifter från Säkerhetspolisen om hur den använt sig av hemlig rumsavlyssning. I detta fall är sekretessen dock så stark att det inte är möjligt att lämna någon närmare redovisning av vad som framkommit annat än att Säkerhetspolisen inte beviljats tillstånd till hemlig rumsavlyssning i fler fall än den öppna polisen. 5.1.3Orsaker till den begränsade tillämpningen Av de uppgifter som inhämtats från , och framgår att hemlig rumsavlyssning använts i mycket begränsad omfattning. Att så är fallet har flera orsaker. Till att börja med är lagen om hemlig rumsavlyssning utformad på ett sådant sätt att den endast är tillämplig på brott för vilka det inte är Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning föreskrivet lindringare straff än fängelse eller vissa särskilt uppräknade brott där brottets straffvärde med hänsyn till omständigheterna kan antas överstiga fängelse . Brott av så allvarlig karaktär är förhållandevis få. När det gäller grov organiserad brottslig är det också ofta fråga om komplicerade utredningar och det är inte ovanligt att en förundersökning kan pågå under en mycket , i vissa fall , innan den kan avslutas. Lagen föreskriver vidare att åtgärden endast får användas om det är av synnerlig vikt för utredningen. I förarbetena (prop. 2005/06:178 s. 100) uttalas att begreppet inrymmer ett kvalitetskrav avseende de upplysningar som rumsavlyssningen kan ge. Det anförs vidare i propositionen att då flera alternativa hemliga tvångsmedel står till buds, ska en granskning av utredningsläget verkställas för att man ska kunna bedöma behovet av varje enskilt tvångsmedel. Granskningen måste mynna ut i bedömningen att utredningen i princip inte kan föras framåt med andra medel (inklusive andra hemliga tvångsmedel som i den föreliggande situationen bedöms som mindre ingripande) för att hemlig rumsavlyssning ska kunna tillåtas. Detta är givetvis ägnat att bidra till en restriktiv användning av tvångsmedlet. Den undersökning som gjorts under utredningen visar också att de brottsbekämpande myndigheterna i enlighet med lagstiftarens intentioner tillämpat lagen på så sätt att hemlig rumsavlyssning tillgripits först sedan man uttömt andra åtgärder. Det har även framkommit vid de besök som gjorts hos de brottsbekämpande myndigheterna under utredningen att myndigheterna själva är av uppfattningen att hemlig rumsavlyssning bör användas mycket restriktivt med hänsyn till det betydande integritetsintrång som åtgärden innebär. Det förhållandet att buggning är mycket resurskrävande bidrar naturligtvis också till att användningen varit begränsad. I detta sammanhang bör även framhållas att det efter det att tillstånd till hemlig rumsavlyssning beviljats av domstol kan ta mycket innan avlyssningsutrustningen kan installeras. Det var bland annat mot denna bakgrund som i sitt remissyttrande över lagförslaget förordade att lagen borde vara i kraft i åtminstone innan den utvärderades, för att inte antalet genomförda avlyssningar skulle vara så litet att det inte gick att dra några slutsatser. Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning 5.2Har den hemliga rumsavlyssningen fått avsedd effekt? Min bedömning: Eftersom den hemliga rumsavlyssningens avsedda effekt inte närmare har preciserats eller kvantifierats är det inte möjligt att avgöra om denna effekt har uppnåtts. Även bortsett från detta är antalet avslutade hemliga rumsavlyssningar så få att det inte är möjligt att göra någon bedömning av tvångsmedlets effektivitet. 5.2.1De hemliga tvångsmedlens syfte För att samhället ska kunna bekämpa brott på ett effektivt sätt är det ibland nödvändigt att de brottsbekämpande myndigheterna kan använda sig av hemliga tvångsmedel. I bestämmelserna om de hemliga tvångsmedlen anges inte på ett direkt sätt vad ändamålen med tvångsmedlen är utan endast vad de innebär. Eftersom tvångsmedlen i första hand får användas som hjälpmedel vid utredning om brott inom ramen för en förundersökning ter det sig naturligt att utgå ifrån att ändamålen för de hemliga tvångsmedlen sammanfaller med det övergripande syftet för förundersökningen, dvs. att utreda vem som kan misstänkas för ett konkret brott, om det föreligger tillräckliga skäl för att åtala den misstänkte och för att säkra bevisning inför en eventuell rättegång, se 23 kap. 2 § . 5.2.2De hemliga tvångsmedlens effekt Med ovan redovisade synsätt uppnås det hemliga tvångsmedlets optimala effekt när det leder till att en viss person kan fällas till ansvar för det brott för vilket tvångsmedlet fått användas. Men redan det förhållandet att brottsmisstanken bekräftas och riktas mot en viss person kan ses som en positiv effekt av tvångsmedlet. I det första fallet är det alltså fråga om en maximal effekt och i det andra en tämligen låg effekt, i vart fall om några ytterligare resultat inte uppnås under den fortsatta utredningen. Spännvidden i de hemliga tvångsmedlens effekter kan beskrivas med hjälp av följande effektskala. SOU 2009:70 Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning För att det ska vara möjligt att ta ställning till om användningen av ett hemligt tvångsmedel är effektivt eller inte måste man till en början göra klart för sig vilka effekter som man önskar uppnå, dvs. var på effektskalan man ska lägga sig. Vidare måste man ha en uppfattning om i hur många fall av den totala användningen av tvångsmedlet som de valda effekterna ska realiseras under en viss bestämd tid. 5.2.3Det nuvarande sättet att mäta de hemliga tvångsmedlens effekt har regeringen lämnat en redovisning till över tillämpningen av hemliga tvångsmedel inom den öppna polisen.3 Redovisningen bygger i huvudsak på uppgifter som och gemensamt har lämnat till regeringen. Det är också dessa två tvångsmedelsanvändande myndigheter som har definierat de effektivitetsmått som används. ansågs tvångsmedlet ha varit effektivt om det haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte eller det på annat sätt fört utredningen framåt. ändrade och innebörden av uttrycket att åtgärden haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte i inskränkande riktning. De fall som räknas in i denna kategori är de där tvångsmedlet har lett till användning av ytterligare tvångsmedel. De fall då användningen av det hemliga tvångsmedlet på annat sätt har fört utredningen framåt räknas alltså inte längre in. Enligt min mening är det effektmått som tillämpas i skrivelsen till mycket trubbigt eftersom det inte säger något om tvångsmedlet har varit effektivt i den meningen att flera brott har 3 Någon motsvarande redovisning lämnas inte för Säkerhetspolisens verksamhet. Uppgifter om Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel fanns däremot tidigare i den årsredovisning som Säkerhetspolisen lämnade till regeringen. Denna redovisning, som byggde på ett konkret återrapporteringskrav, upphörde dock . Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning Vad som mäts är ju endast om tvångsmedlet har lett till att ytterligare tvångsmedel har använts. Detta effektmått kan i bästa fall ge en antydan om det hemliga tvångsmedlets effektivitet. Men i andra fall kan detta sätt att mäta effektiviteten vara direkt missvisande, vilket framgår av följande exempel. Hemlig rumsavlyssning föregås regelmässigt av hemlig teleavlyssning. I de fall där den hemliga teleavlyssningen leder till att buggning kommer till användning innebär detta – med dagens synsätt – att den hemliga teleavlyssningen har varit effektiv. Och detta gäller alldeles oavsett om buggningen leder till någon ytterligare åtgärd mot den misstänkte. Att den hemliga teleavlyssningen bedöms som effektiv ter sig motsägelsefullt i det fall det vid avlyssningen inte framkommit något av värde för utredningen. Om det valda exemplet kompletteras med att buggningen leder till att en person grips anses även den hemliga rumsavlyssningen ha varit effektiv, alldeles oavsett vad gripandet sedan leder till. Vilka överväganden som ligger bakom dagens sätt att mäta de hemliga tvångsmedlens effekt i regeringens årliga skrivelse till känner jag inte till. En aspekt är möjligen att det valda effektivitetsmåttet (lett till användning av ytterligare tvångsmedel) är lätt att tillämpa för de brottsbekämpande myndigheterna och att utrymmet för egna subjektiva värderingar på detta sätt reduceras jämfört med att man på ett mera allmänt sätt ska uttala sig om det hemliga tvångsmedlet har haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte. I flera riksdagsmotioner och i den allmänna debatten har det framhållits att den årliga skrivelsen till bör förbättras i olika avseenden. Det har bl.a. föreslagits att det av skrivelsen ska framgå vad som menas med att tvångsmedelsåtgärderna har haft betydelse eller inte haft betydelse för förundersökningen och i hur många fall förundersökning har lett fram till fällande dom. Även har riktat kritik mot dagens sätt att mäta de hemliga tvångsmedlens effektivitet och anfört att den parlamentariska kontrollen över tvångsmedelsanvändningen i praktiken inskränkt sig inskränkt sig till jämförelser mellan andelen resultatrika tvångsmedelsanvändningar från till ett annat.4 Kommittén har vidare riktat ett antal anmärkningar av systemkaraktär mot det sätt på 4 Mot bakgrund av vad som anförts ovan beträffande det valda effektmåttet kan det enligt min mening sättas ifråga om det verkligen är andelen resultatrika tvångsmedelsanvändningar som mäts. Utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning vilket effektiviteten av tvångsmedlen mäts och pekat på att dess brister varit kända (se SOU 2007:22, del 1 s. 471). Mot bakgrund av den kritik som kan riktas mot det nuvarande sättet att mäta de hemliga tvångsmedlens effektivitet anser jag att det är nödvändigt att man utarbetar en modell för utvärdering som grundas på vetenskapliga metoder och som inte enbart bygger på de uppgifter som lämnas av de brottsbekämpande myndigheterna. Hur en sådan modell bör vara utformad kräver mera ingående överväganden än vad som har kunnat göras inom ramen för detta utredningsarbete.