sou · GWB338d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Begravningsföretag har precis som alla andra företag fasta resurser som inte kan flyttas och rörliga resurser som kan flyttas. Det har fastighetsägande också. Man kan mycket väl tänka sig ett fastig- hetsföretag i som har danska lägenheter och lägen- heter i och låter en fastighetsskötare åka över bron med årskort för att serva lägenheter i . Det är faktiskt ingen större skillnad där plus att vi då har rättsfallen där man har gått från åtgärder på en marknad till marknaden för just fastighetsägande. : Om jag köper en sommarstuga i och åker dit , då känner jag mig inte etablerad i . Blir det ändå ingen samhandel då? : Om du köper en sommarstuga i och åker dit och tillgodogör dig så att säga nyttigheten där, då kon- sumerar du en boendetjänst i , om du hyr sommarstugan vill säga. Det har inte skett någon samhandel. Man kan inte expor- tera sommarstugor eller sommarstugetjänster. : Så inom turistsektorn kan det i princip inte före- komma någon samhandel eftersom man åker till ett annat land? Går på där exempelvis. Det kan ändå vara mycket konkurrens mellan turistsektorn i och i till exempel. : Man kan tänka sig att det finns en mängd olika situationer där det finns gränsöverskridande moment i ett tjänste- och varutillhandahållande. Om man köper en paketresa från t.ex. för att åka till så är det klart att det faller in under det hela. Om du som privatperson åker till ett annat land och köper varor där, så ser inte jag att det är fråga om någon sam- handel. Till skillnad från när du är i ett land och köper något från ett annat land. : Om jag beställer en resa till av ett danskt företag och funderar på att i stället köpa av ett engelskt bolag. Det är väl en samhandel? De konkurrerar väl på en marknad? : Du kan köpa en resa till och överväga om du skall anlita ett danskt företag eller ett engelskt företag. Just den marknad som du pratar om när det gäller att tillhandahålla resor till olika ställen, den är gigantisk, för man kan beställa via telefon, via Internet. Det finns inga geografiska begränsningar egentligen. Där kan alla konkurrera inom väldigt stora områden med bara marginella hinder. Detta är motsatsen till en hyrestjänst som är fixerad vid det ställe där fastigheten finns. : Jag har en anslutningsfråga till det avhandlade samhandelsbegreppet. Jag upplever en viss osäkerhet beträffande vilka faktorer som skall beaktas vid bedömningen av samhandels- kriteriet enligt artiklarna 81 och 82 respektive artikel 87. I vilken utsträckning beaktas regleringarna rörande fri rörlighet för varor och tjänster och kapital – artiklarna 43, 49 och 56 – vid bedöm- ningen av om samhandelskriteriet enligt å ena sidan artiklarna 81 och 82 och å andra sidan artikel 87 är uppfyllda? : Det är en annan aspekt som vi inte har varit inne på här , nämligen etableringsfriheten. Också ur etableringsfrihets- synpunkt kan den här subventioneringen vara problematisk, efter- som den indirekt innebär ett försvårande för utländska aktörer att etablera sig på t.ex. hyresmarknad. Man kommer då in på en marknad som är subventionerad så att den kontrolleras av andra aktörer. Det är en ganska stor fråga att reda ut. Det finns ett moment här av diskriminering av utländska aktörer. Det tycker jag är alldeles klart. Per : Jag tror att det är viktigt att komma ihåg att vi också har ett allmänt förbud mot nationalitetsdiskriminering i artikel 12 som grundar sig på en allmän rättsprincip. I EG-fördraget är det så att allmänna rättsprinciper står på samma nivå som EG-fördragets regler. De står högst upp i hierarkin. Den här typen av allmänna EG-rättsliga principer som nationalitetsdiskrimineringen är uttryck för, det här förbudet, det är oerhört viktigt för hur man skall tolka svåra rättsfrågor på enskilda rekvisit. Om man då har en direkt diskriminering i sin grundkonstruktion då har man ett mycket starkt skäl för att, om vi har olika uppfattning beträffande något rekvisit eller någon svår fråga, anta att kommer att säga: Här har vi en direkt diskriminering. Då väljer vi den tolkning som gör att EG-rätten blir tillämplig. Ser vi då på bruksvärdessystemet så har allmännyttan den hyres- ledande ställning som jag beskriver att de har i de allmänna skälighets- prövningarna. Då är det så att allmännyttan sätter en hyra, och i nästan alla fall, utom de här enskilda undantagsfallen som S:t Eriks- och Wåhlinmålen, så tvingas man följa även underprissatta hyror. Det är en fördel att kunna bestämma vilken nivå det skall vara, för allmännyttan kan ju bestämma om den skall subventionera nypro- duktionen och då blir det det som blir hyresregleringen. Om vi väljer att inte subventionera den, ja då är det det som blir hyresreg- leringen. Den fördelen går till en grupp som består av bara svenska företag, eftersom man måste vara kommunalt ägd och ett kommu- nalt ägt företag är ett svenskt företag. Nackdelen går till en grupp privata fastighetsägare som är blandad. Det kan vara svenska privata fastighetsägare och det kan vara privata fastighetsägare från övriga EU. Har man en reglering som ger en fördel till en exklusivt nationell grupp och en nackdel till en blandad grupp, då säger man i EG-rätten att det är fråga om direkt diskriminering, den allvar- ligaste formen av diskriminering. Sådan diskriminering har vi i ett fall som Du (1990, s. I-889). Den italienska staten hade regler om uppköp som gynnade företag i södra . De reglerna angreps i en tvist av ett företag i . ansåg då (det var fråga om fri rörlighet för varor) att det var fråga om direkt diskrimine- ring därför att den gynnade gruppen var exklusivt italiensk medan den missgynnade gruppen var blandad, och då spelade det ingen roll att tvisten handlade om ett företag från och ett från södra . Den här principdiskussionen kring hur vi ser på att man gynnar en exklusivt svensk grupp och missgynnar en blandad grupp och att det blir en direkt diskriminering, det är en väldigt viktig sak att hålla i minnet när vi sedan tar enskilda rekvisit. : Vad gällde det sista rättsfallet, Du ? Var det fråga om regler om etablering? Per : Nej, det var fråga om fri rörlighet för varor. Det gällde röntgenvätskor. En kommun hade köpt från det norditalienska företaget men var skyldig att köpa de sista enligt den här lagen som skulle gynna det syd- italienska företaget. : Precis, reglerna om fri rörlighet är mycket hårdare än reglerna om rätten till fri etablering. Där är det fråga om ett direkt diskrimineringsförbud. Jag måste säga att jag har svårt att hänga med riktigt i det här. Om man säger att det här är diskri- minering av utländska företag och dessutom diskriminering av in- hemska företag, då är det inte någon diskriminering av utländska företag utan då är det samma regler som gäller för alla. Utländska bostadsföretag som vill etablera sig på den svenska marknaden gör det enligt samma förutsättningar som de svenska. Det är vad jag har utgått från. Jag har skrivit kort om detta i mitt utlåtande. Jag menar att reglerna om rätten till etablering är tillämpliga på bruksvärdes- systemet. Det finns inget samhandelskriterium kopplat till rätten till etablering, det är t.o.m. en skiljelinje mellan artikeln om fri rörlighet för tjänster och rätten till etablering. När det gäller fri rörlighet för tjänster, då befinner man sig i ett land och tillhanda- håller tjänsten i ett annat land, och då det blir ett samhandels- moment. Om man i stället etablerar sig i det land där man tillhan- dahåller tjänsten, då är reglerna om fri rörlighet för tjänster inte tillämpliga utan då blir det reglerna om etableringsfrihet som blir tillämpliga i stället. Jag har svårt att se att bruksvärdessystemet diskriminerar utländska bostadsföretag som vill etablera sig i . En sak till som jag inte har gått in på men, precis som jag sade tidigare, man kanske bör göra här i utredningen, det är att kolla just det som tog upp. Hur det här slår när det gäller kapitalrörelser och hur det kommer in i den här bilden, det har jag inte gått in på alls. Per : Vad jag tog här var ett exempel på ett allmänt sätt att se på diskriminering där man gynnar en grupp som är exklusivt nationell och missgynnar en grupp som är blandad. Det här är då ett allmänt diskrimineringsresonemang som gäller på fler områden än varuområdet. Vi har det klassiska Dekkerfallet (1990, s. I-3941), där gravid kvinna inte fick jobb i därför att arbetsgivaren på grund av en komplicerad försäkringsordning skulle tvingas betala två årslöner under hennes graviditet. I stället anställde han en annan kvinna och då sade kvinnan, , att hon var direkt diskriminerad på grund av sitt kön. Arbetsgivaren ansåg att det inte kunde vara fråga om direkt diskriminering när han valde en kvinna framför en annan kvinna. Precis samma diskriminerings- resonemang tillämpar . Man säger att den grupp som missgynnas här, gravida personer, med nödvändighet är kvinnor. Den grupp som gynnas, icke gravida, kan vara kvinnor och män. Det förhållandet att de sökande till den här tjänsten bara var kvinnor spelade ingen roll. Att missgynna på grund av graviditet i en sådan här situation var direkt diskriminering och så är det på många områden när det gäller blandade grupper. Man har ett pro- blem med ett grundläggande EG-rättsligt sätt att betrakta diskrimi- nering här. : Man kan ju inte bara hoppa mellan en massa olika områden när man skall diskutera diskriminering. Jag skulle vilja hävda att det är fullständigt uteslutet att om man hade en sådan regel som i det här italienska fallet, när det gällde etablering, att det fanns vissa subventioner eller någonting som gjorde det lättare att starta företag i södra och som inte gällde i men att det var likadant för alla italienska företag. Om man kom som en utländsk aktör in i det regelsystemet, vilket gjorde det svårt att starta ett företag i men lätt att starta det i södra, så skulle jag vilja säga att det inte är diskriminering enligt artikel 43. Det är samma regler som gäller för utländska företag som gäller för inhemska. Det är otvetydigt att den diskriminering som du talar om är tillämplig när det är fråga om fri rörlighet för varor och tjänster. I Dekkerfallet är det heller inga problem, det är diskriminering av en arbetstagare. Jag förstår inte vad det har med frågan om etablering att göra, för det är en annan sak. ringsnivån när det gäller rätten till etablering är mycket lägre än när det gäller kraven som följer med fri rörlighet för tjänster och varor. : När jag läste rättsutlåtande kunde jag konstatera att vi nog har kommit till samma slutsatser i stor utsträckning men att vägen dit har skilt sig lite. Den stora skill- naden består nog i hur vi har valt att bryta ned frågeställningarna. Jag har valt att först redogöra för hyreslagstiftningen och sedan för hur statsstödsreglerna ser ut i allmänhet. Sedan har jag valt att se på de här två klagomålsärendena som en exemplifiering på de problem som finns på den svenska bostadsmarknaden och hyresregleringen och utifrån det försökt göra några slags bedömningar om det svenska systemet. har nog i högre utsträckning valt att bedöma enskilda klagomålsärenden mer direkt och sedan har han dragit slutsatser utifrån det. Det som är gemensamt är att vi båda diskuterar vad som krävs för att en åtgärd skall anses vara statligt stöd. Även om det är fråga om endast en artikel, så innehåller den extremt mycket, eftersom artikel 87.1 innehåller fyra alternativt fem kriterier som i sig är väldigt svårbedömbara. När man kommit fram till det måste man också läsa in artikel 87.2 och 87.3 som innehåller olika undantag, för att överhuvudtaget se om det i slut- änden kan accepteras. Utöver undantagen i artikel 87.2 och 87.3 finns artikel 86.2 som är av intresse. Eftersom det här gäller bostads- marknaden, kan man åtminstone diskutera om det är tjänster av allmänt intresse, och där kommer ytterligare problem in i området för att man med Altmark-kriterierna kan komma undan statsstöds- reglerna om dessa kriterier är uppfyllda. I alla dessa delar har vi gjort en likartad bedömning. Däremot tror jag att vi har valt att lägga fokus i olika delar vid olika tillfällen, men vi berör samma saker. Det som jag tror att vi är eniga om är att man har problem. Många av de åtgärder som tas upp i klagomålen är exempel på sådant som är problematiskt utifrån statsstödsreglerna. Det faktum att man inte ens vet vad självkostnadsprincipen innebär är också ett problem i sammanhanget. När jag fick mitt uppdrag fick jag berättat för mig att jag kunde utgå från det som hade skrivit i sin rapport och det har jag gjort. Varken jag eller har tagit ställning till de metoder som man har använt för att fastställa marknadsvärden på fastigheter osv. I de delar som gäller t.ex. avkastningskrav och avskrivningsfrågor blir den ekonomiska värderingen av betydelse. I inlagan från ekonomer i ifrågasätts beräkningsmetoder. De säger båda två att de använder god redo- visningssed i sina beräkningar och den ena kommer fram till att det finns stora stöd medan den andra kommer fram till att det är marginella summor som det handlar om. Detta får också betydelse i sammanhanget, men det har jag inte tagit ställning till, för jag är inte ekonom. Jag kan inte bedöma vem som gjort den mest rimliga ekonomiska bedömningen. Det finns andra stödåtgärder som inte är beroende av den typen av bedömning, t.ex. kommunala garantier och borgensåtaganden. Det finns även en del andra. En skillnad är att jag har gått in mer i detalj och tittat på de olika åtgärderna, för det är så som jag tror att man måste göra. Då är vi tillbaka till frågan om vi talar vi om ett system, en reglering eller ett klagomål. Om man pratar om klagomål måste man titta på varje enskild åtgärd. Som jag nämnde tidigare, skulle man kunna tänka sig ett system som godkänns av kommissionen som icke sned- vridande statsstöd. Om man ponerar att ett framtida system skulle bygga på t.ex. transparensdirektivet, där man får in skrivningar om att vi skall ha ett system som bygger på att vi kan ge både social housing och bostäder i konkurrens med andra, men vi förbinder oss att använda transparensdirektivet, så har man därmed kanske uppfyllt kraven för att kommissionen skall godkänna systemet. Därmed är det sedan inte sagt att det inte kommer ett klagomål, för det beror ju på tillämpningen av transparensdirektivet. Om man tillämpar reglerna på ett sätt som inte är tillfredsställande, kan man ha ett stödproblem i alla fall. Det är inte så stora skillnader faktiskt. Jag uttalar att jag inte tror att ett undantag enligt artikel 86.2 skulle vara möjligt. Jag tror inte att kommissionen i klagomålssituationen skulle acceptera de klago- mål som ligger med artikel 86 som grund. Om det säger att det kanske finns en öppning i artikel 86.2 under förutsättning att det svenska systemet förändras radikalt. Vi använder olika språk men jag tror att vi är överens. : Jag vet att det var några små skillnader som vi hade noterat, nyanser. När de gäller otillräckliga avkastningskrav verkar det som om du svävar lite på målet, i motsats till , om jag har förstått det rätt. Är det statsstöd eller inte? : Det är väl så att jag går in i det mer i detalj än vad han gör. Det han säger är precis det som vi talade om när jag talade om självkostnadsprincipen tidigare. När man talar om avkastnings- krav finns det EG-rättsligt krav på att man skall täcka sina kost- nader och en rimlig vinst. I det här fallet säger inte det så hemskt mycket för vi vet inte vad det är. Vad är en rimlig avkastning? I det specifika klagomålet som rör reducerade kostnader för eget kapital försökte jag se om de här kriterierna i statsstödsreglerna verkligen är uppfyllda. Jag har kommit fram till att de kan bara vara uppfyllda om kommunen såsom ägare av kapitalet borde ha begärt avkastning men har avstått från det. Det är först när man har fastställt hur stort avkastningskravet borde ha varit som man kan bedöma om det finns ett stödmoment. Innan man har bestämt hur stort det borde vara är det också svårt att säga om det finns någon skillnad mellan det faktiska agerandet och det man borde ha gjort. Då är man inne på den private investerarens princip. Hur skulle man ha gjort enligt den private investerarens princip? Det finns svårigheter med det här som har att göra med om man verkligen kan använda den ekonomiske investerarens princip fullt ut, eftersom det handlar om en slags allmännytta. Även om man inte uppfyller kravet på allmännytta i artikel 86.2, är det ändå en allmännyttig tjänst, som vi ser det. Det kan finnas andra kostnader i det som man borde ta hänsyn till och då kanske det inte heller är rimligt att jämföra med den ekonomiske private investeraren. Om det är någon osäkerhet så ligger den i det. Per : Jag tyckte att både och utlåtanden var mycket, mycket bra. Jag känner mig övertygad när de går in på att det här är komplicerat och behöver utredas mer. Jag tror fortfarande att man skall komma ihåg de enkla grundprin- ciper som jag har nämnt, därför att de är ju ändå styrande. Det är naturligtvis så att, om man har en låg avkastning men har tagit ut en del av avkastningen så att det som annars skulle ha varit vinst har använts till social verksamhet, det kan vara så att hyran är korrekt. Det är en sådan komplikation som jag kan uppleva vara det som pratade om och som man naturligtvis måste ta hänsyn till. Båda de här ger ett väldigt gediget och pålitligt intryck. Det är en sak som jag tycker att jag har saknat i båda yttrandena och jag har saknat det överhuvudtaget i statsstödsdebatten. Jag saknar det också i dialogen mellan kommissionen och . upplever att både , kommissionen och tar de allmänna principer som man har för statsstödsbestämmelser och sedan tillämpar dem på just bostadsområdet. och var överens om att man inte gör avancerade ekonomiska bedömningar av marknaden när det gäller statsstöds- regler. Detta har förvånat mig, för om man skulle göra det så skulle möjligheter att försvara statsstöden se betydligt ljusare ut, förutsatt att man ser till att underprissatta lägenheter inte blir hyresledande. Skälet till det är att om man skulle göra en ekono- misk analys så skulle man säga att hyresmarknaden är inte en vanlig marknad. På en vanlig marknad där man köper två bilar som kon- kurrerar med varandra och man ger statsstöd till den ena bilen är det självklart att det får konsumenten att välja bilen med stöd och att den andra drabbas av en stor skada. På en marknad som är en beståndsmarknad, blir skadan väldigt mycket mindre, om man inte har en så olyckligt utformad hyresreglering som den som vi har i . Tänk er ett exempel med tio allmännyttiga lägenheter och tio pri- vata lägenheter och att en lägenhet omsätts i var och en av de här grupperna så att vi det här året har två lediga lägenheter. Vi har fyra kunder. En är beredd att betala , en , en och en . I det här exemplet skulle fastighetsägaren, om det var fri hyressättning, kunna hyra ut för , både den allmännyttige och den private, om de försökte sträva efter maximal vinst. Säg nu att man i den allmännyttiga delen med ett rejält massivt stöd sänker sina hyror till och att man inte bygger några nya fastigheter. Vad som skulle hända då är att personerna stannar kvar, de som kanske annars inte hade råd att bo kvar. Då skulle det kanske bara finnas en ledig lägenhet. Den lediga lägenheten skulle då gå till den som var beredd att betala . Den private fastighetsägaren skulle alltså vinna på detta. Har man inga särskilda komplikationer med en hyresreglering, ger ett statligt stöd, som ges till en aktör på en beståndsmarknad och som inte används för att utöka aktörens marknadsandelar utan bara används för andra åtgärder, mindre konkurrensskadeeffekt än på andra typer av marknader. Det här, att konkurrensskadeeffekten typiskt sett är mycket mindre på hyresmarknaden än på andra typer av marknader, borde man från statens sida tvinga kommissionen att ta ställning till och resonera kring. Är kommissionen inte beredd att göra det så bör man försöka att få ärendet till som då kommer att säga att kommissionen har gjort ett principiellt fel genom att den har behandlat hyresmarknaden som vilken annan marknad som helst och inte har tagit nog hänsyn till att det är en beståndsmarknad. : Först skulle jag vilja säga att jag också tycker att det är hög kvalitet på det och har gjort. Inte minst är jag imponerad av att , som inte kan ha vetat något om vårt speciella system, har kunnat göra en så god analys. Där har utredningen fått ett väldigt bra material. En allmän reflektion är att om vi ser på det svenska systemet är det uppenbart att det utformats utan ens någon slags elementär strävan att få det att fungera i linje med . Per var inne på lite olika möjligheter att se på stöd så att det något sånär faller in i ramarna. Man har inte haft den blickpunkten på det här området, trots att mycket av det här är gjort efter vårt EU-inträde. En annan allmän reflektion är att det finns flera stödformer som ställer sig betydligt mer positiva ur EU:s statsstödsreglers synvinkel. Dels har vi regionalstöd där sådant behövs, investeringsstöd, som är tids- begränsat, eller för all del stöd under konjunktursvackor eller för att kunna hålla beståndet uppe under krisförhållanden. Det är också saker som är möjliga i stor utsträckning. Som jag har upp- fattat det så är däremot ett allmänt driftstöd som inte har någon riktigt fastlagd slutpunkt i tiden något som generellt sett är väldigt problematiskt med hänsyn till statsstödsreglerna. Här är en svaghet med det svenska systemet, om det är tidsbegränsat stöd eller om det inte har någon utarbetad avfasning i tiden, där det också finns anledning till betydande kritik. I den del man kan belägga det hela med sociala hänsyn finns det en tolerans för systemet, men återigen är den nuvarande utformningen en annan. Det är inte fråga om allt eller inget när det gäller det här, utan det är en fråga om stödform- ernas utformning. Problematiken är att de svenska stöden inte har gjorts med EG-rätten i bakhuvudet. : Ur ett EG-perspektiv ställer jag mig frågan om det inte skulle kunna godtas att kommunala bostadsföretag genom ägar- direktiv ges i uppdrag att utföra de bostadstjänster som de faktiskt utför. Skulle det vara ett uppdragande som uppfyller kriteriet i den delen i artikel 86.2? : Till att börja med skall jag säga att jag inte säger att det är tydligt att det inte uppfyller kriteriet, för det vet vi inte. Det jag säger är att det finns inget tydligt uppdrag. Det är oklart om det räcker med den lagstiftning som finns. Genom ett sådant uppdrag som du talar om skulle det förtydligas att det finns ett uppdrag. Var ribban går för vad som räcker är svårt att säga, för det man talar om är att det skall finnas lagstiftat. Det skall finnas någon typ av tydlig reglering av vem som har ansvar för vad. Hur det skall se ut finns det inte jättetydliga regler om. Jag kan inte uttala mig om huruvida man i ett sådant här fall skulle ta ihop alla de olika delarna och tycka att det var uppfyllt. Det finns andra kriterier i artikel 86.2 som också är otydliga, men uppdragsdelen är en del som man måste klara av. : Jag måste bara säga att verkar ha en ganska klar uppfattning om att detta kriterium avseende uppdrag inte är uppfyllt i det svenska fallet. Även han vilar naturligtvis på det material som han har. Han är lite försiktig och man får intrycket att han lägger ribban lite högre än bara något allmänt implicit. : Ett problem är väl om det är statligt stöd och det är ett kommunalt uppdrag. Skulle de kommunala uppdragen räcka för det statliga stödet? Det är något som är konstigt där. : Jaha, så detta uppdrag måste vara en viljeyttring från statsmakten så att säga? : Ja, vi har någon sådan viljeyttring i lagen om allmän- nyttiga bostadsföretag som ju innehåller regeln om tillstånd för försäljning. Den räcker naturligtvis inte i den form den har , men den kan möjligen vara en utgångspunkt.