sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — Reger- ingen ansåg att, även om det fanns fördelar med att de kommunala inspektörerna hade lokalkännedom, så skulle det vägas mot önskan att skapa en effektiv kontrollorganisation där varje kontrollmyndighet har ett tillräckligt stort antal kontrollobjekt för att kunna upprätthålla en god kompetens på livsmedels- och foderområdena. Med hänsyn till att kontrollen i primärproduktionen är mycket begränsad ansåg regeringen att det inte skulle vara ändamålsenligt med en orga- nisation där den samlade kunskapen om kontrollområdet kopplas till ett begränsat antal kontrollobjekt. Fördelarna med att samla kontrollansvaret på ett mer begränsat antal kontrollmyndigheter övervägde och bedömdes leda till bättre styrning, samordning och uppföljning av kontrollen och därmed ökad förutsägbarhet och större rättssäkerhet för den enskilde. har utfört kontroll av det så kallade. hygien- paketet inom primärproduktionen . Av om foderkontroll 2007 (rapport 2008:6)30 framgår att det genomförts 943 så kallade fullständiga tvärvillkors- kontroller, varav foder var relevant på 884 av gårdarna. Kontrollfre- kvensen var strax , vilket innebär att det nationella målet om kontrollfrekvens uppfyllts. och har tillsammans utar- betat en riskklassificeringsmodell för kontroll av primärproduktion av foder och livsmedel. Modellen syftar till att underlätta urvalet kontrollobjekt bland de cirka 80 000 primärproducenterna. 29Regeringens proposition 2007/08:63. Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi. 30Jordbruksverket(2008): foderkontroll 2007. 6.6.1Ett sammanhållet nationellt kontrollansvar Utredningens förslag: Det centrala ansvaret för att leda och sam- ordna kontrollen inom livsmedelskedjan inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djurhälsa och djurskydd samt fytosanitärt växtskydd bör samlas vid den tänkta Livsmedels- säkerhetsmyndigheten. Myndigheten bör även ansvara för den fleråriga nationella kontrollplan för livsmedelskedjan som med- lemsstater ska utforma enligt förordning (EG) nr 882/2004. Skälen för utredningens förslag: EU:s nya livsmedelslagstiftning ställer nya krav på en samordnad kontroll genom hela livsmedels- kedjan. En grundläggande princip i livsmedelslagstiftningen är ett helhetsperspektiv som sträcker sig från primärproduktion via bear- betning och distribution till konsumtion. Det är dock upp till den enskilda medlemsstaten att utforma det nationella kontrollsystemet och utse behöriga myndigheter. Inom EU har livsmedelslagstiftningen samlats inom DG Sanco och dess Kontor för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) som ansvarar för att inspektera de nationella kontrollsystemen inom hela livsmedelskedjan. På nationell nivå har myndighetsstrukturre- former därefter genomförts i ett betydande antal länder som en respons på den nya gemensamma livsmedelslagstiftningen. Gemen- samt för dessa reformer är att ansvaret för att leda och samordna kontrollen i livsmedelskedjan samlas på central nivå. I vissa länder samlas även ansvaret för den operativa kontrollen. är ett exempel på ett nationellt system där ansvaret för att leda och sam- ordna samt att operativt utföra kontrollen har samlats i en myndig- het. är ett exempel på ett nationellt system där ansvaret för att leda och samordna kontrollen samlats i en myndighet medan ett antal olika myndigheter ansvarar för att operativt utföra kontrollen. Det svenska kontrollsystemet inom livsmedelskedjan bygger på en komplicerad vertikal och horisontell ansvarsfördelning. Offent- lig kontroll utförs på central, regional och lokal nivå. På den cent- rala nivån är ansvaret i huvudsak delat mellan som ansvarar för kontrollen av livsmedel och som ansvarar för kontrollen av foder och animaliska biprodukter, djur- hälsa, djurskydd och fytosanitärt växtskydd. De centrala myndig- heterna leder och samordnar kontrollen samt ansvarar inom vissa områden även för operativ kontroll. På regional nivå samordnar länsstyrelserna den kommunala livsmedelskontrollen samt utför operativ kontroll av primärproduktionen av livsmedel och foder, djurskydd och vissa djursjukdomar samt viss kontroll av animaliska biprodukter. Länsstyrelsernas ansvar har ökat. På lokal nivå utför kommunerna operativ kontroll, främst av livsmedel, men även viss kontroll av animaliska biprodukter. Måluppfyllelsen för kontrollen varierar mellan olika områden. Enligt myndigheternas egen bedömning är måluppfyllelsen tillfredstäl- lande inom områdena livsmedel och fytosanitärt växtskydd medan den är otillfredsställande inom områdena foder och animaliska bipro- dukter samt djurskydd. När det gäller den kommunala kontrollen av livsmedel brister måluppfyllelsen i den mening att den faktiska kontrollen understiger det bedömda behovet av kontroll. Eftersom avgifterna beräknas utifrån det bedömda behovet innebär det att avgiftsuttaget överstiger vad som är motiverat av den kontroll som utförs. Kontrollen inom livsmedelskedjan har vid nationella gransk- ningar och inspektioner inom EU återkommande kritiserats. I flera fall kan de brister som uppmärksammats härledas till den rådande ansvarsfördelningen. Exempelvis har det konstaterats att de centrala myndigheternas ledning och samordning av regionala och lokala kontrollmyndigheter har varit otillräcklig och att de inte haft tillräcklig kännedom om den operativa kontrollen, att informa- tionen mellan olika kontrollmyndigheter har varit bristfällig samt att kontrollen har brustit i enhetlighet. Det är givetvis inte så att samt- liga brister per automatik kan hänföras till brister i kontrollsystemet. Otillräckliga resurser och svag ledning är andra potentiella orsaker. Resursbrist är i princip en förklaring som saknar relevans inom de områden där kontrollen är avgiftsfinansierad, dock kan det vara ett problem att hitta kompetent personal. Det faktum att brister i flera fall varit kända indikerar att uppgiften att leda och samordna kontrollen inte har varit tillräckligt prioriterad inom de ansvariga centrala myndigheterna. De resurser som avsätts för att leda och samordna kontrollen framstår i flera fall som allt för begränsade. Det horisontellt uppdelade ansvaret på central nivå förorsakar i vissa situationer vad som kan karaktäriseras som ett dubbelkom- mando mellan och . Detta uppstår till exempel i kontrollen av animaliska biprodukter och djurskydd för vilken ska leda och samordna och operativt ska utföra kontroll vid vissa större livsmedels- anläggningar. I utförandet av kontrollen skapar detta ansvarsför- hållande oklarhet kring vilken myndighet som faktiskt leder den operativa kontrollen och följaktligen till vilken myndighet kont- rollpersonalen ska vända sig för vägledning. Utredningen anser att ansvarsproblemen och bristerna talar för ett mer sammanhållet nationellt kontrollsystem inom livsmedels- kedjan. Ansvarsfördelningen inom kontrollsystemet bör förenklas och förtydligas. Genom att på central nivå samla ansvaret för att leda och samordna kontrollen i en myndighet skapas ett hori- sontellt mer sammanhållet nationellt kontrollsystem med enklare och tydligare ansvar. Grunden läggs för en mer enhetlig kontroll i hela landet och en tydligare prioritering av resurser till de delar av livsmedelskedjan inom vilka behovet av kontroll för stunden är störst. Vidare underlättar ett nationellt sammanhållet ansvar inter- aktionen med EU-systemet, till exempel vid de inspektioner av nationella kontrollsystem som FVO genomför. Utredningen anser att uppgiften att leda och samordna kontrollen bör ges högre prio- ritet på central nivå. Ett samlat ansvar skapar även en större kritisk massa för vissa nyckelfunktioner, till exempel inom juridik. Därtill skapas en tydligare kontaktyta gentemot företag och allmänhet och förbättrade möjligheter att reducera den administrativa bördan, till exempel genom att bättre samordna olika kontroller och uppgifts- lämnande. och ansvar för att leda och samordna kontrollen regleras främst i livsmedelsförordningen (2006:807), förordning (2006:814) om foder och animaliska bipro- dukter, epizootiförordningen (1999:659), zoonosförordningen (1999:600), lag (2006:807) om kontroll av husdjur, djurskyddsför- ordningen (1988:539) och förordning (2006:817) om växtskydd m.m. Dessa författningar bör ändras i enlighet med att ansvaret för att leda och samordna kontrollen överförs till Livsmedelssäkerhetsmyndig- heten. I ansvaret att leda och samordna kontrollen bör ingå att till- handahålla vägledningar om regelverkets tillämpning, bedriva revi- sion och normerande kontroll, information och rådgivning, viss kom- petensutveckling för personal vid de olika kontrollmyndigheterna och uppföljning samt, där så är aktuellt, hålla nationella register över kontrollobjekt. När det gäller revision är det angeläget att denna inom den nya myndigheten är organiserad på ett sätt som säkerställer dess obero- Detta måste hanteras omsorgsfullt eftersom revisionen ska omfatta såväl som andra myn- digheters kontroll inom livsmedelskedjan. Den nya lagstiftningen ställer även krav på att medlemsstaterna ska utforma en flerårig nationell kontrollplan för livsmedelskedjan. bör som en del av uppdraget att leda och samordna kontrollen även ansvara för att upprätta den fleråriga nationella kontrollplanen enligt förordning (EG) nr 882/2004. Detta uppdrag regleras i myndighetens instruktion. 6.6.2Fördjupad samverkan mellan central och regional nivå Utredningens förslag: bör ges i uppdrag att vidareutveckla samverkansformerna mellan den cent- rala och regionala nivån i kontrollsystemet. Skälen för utredningens förslag: På regional nivå har utvecklingen gått i riktning mot en horisontellt sammanhållen kontroll genom att ansvar överförts från kommunerna till länsstyrelserna. För kontroll- systemets funktion är det sålunda av avgörande betydelse att sam- verkan mellan den centrala och regionala nivån fungerar. Frågan om ansvaret för kontroll och tillsyn behandlades av . Enligt kommittén borde kontroll och tillsyn som princip vara ett statligt ansvar och huvudsakligen utövas genom läns- styrelserna. Utredningen delar denna bedömning. Utredningens långsiktiga målbild är ett heltäckande och enhet- ligt nationellt kontrollsystem med sammanhållet ansvar på central nivå genom en livsmedelssäkerhetsmyndighet och på regional nivå genom länsstyrelser. Detta anknyter till den för svensk statsförvalt- ning grundläggande principen om sektorsmyndigheter på central nivå i kombination med en samordnad länsförvaltning. Den cent- rala myndighetens primära uppgift är att leda och samordna kont- rollen. Den operativa kontrollen utförs i första hand av läns- styrelser. För gränskontrollen och livsmedelskontrollen av vissa större anläggningar finns dock särskilda skäl för att den ska utföras av en central myndighet. För det nationella kontrollsystemets funktion är det avgörande att samverkan mellan den centrala och regionala nivån fungerar. Den nya myndigheten bör ges i särskilt uppdrag att utveckla sam- arbetsformerna med . 6.6.3Operativ kontroll på central nivå Utredningens förslag: Förutom att leda och samordna kont- rollen bör ansvara för att utföra operativ (offentlig) kontroll när så framgår av författningar inom myndighetens verksamhetsområde. De möjligheter till delegation av kontrollen som framgår av författningsbestämmelserna bör även fortsättningsvis så långt möjligt utnyttjas. Skälen för utredningens förslag: Utredningen anser att operativ kontroll i första hand bör utföras av länsstyrelser, men att det inom vissa kontrollområden föreligger särskilda skäl som motiverar att en central myndighet ansvarar för den operativa kontrollen. För gränskontrollen samt livsmedels- och foderkontrollen av vissa, företrädesvis större, anläggningar finns särskilda skäl som talar för att den operativa kontrollen ska utföras av en central myndighet. Den svenska gränskontrollen bedrivs i parallella system. Livs- medelsverket ansvarar för importkontroll av livsmedel av animaliskt ursprung samt vissa livsmedel av vegetabiliskt ursprung. Jordbruks- verket ansvarar för importkontroll av levande djur, animaliska pro- dukter som inte är livsmedel, foder och animaliska biprodukter, djur- produkter samt av växter och animaliska livsmedel för personligt bruk. Både och har fem stationer vardera för gränskontroll – i flertalet fall på samma platser. Förutom att kontrollen ställer särskilda krav på kompetens försvårar ordningen med parallella system ett rationellt bedrivande av verksamheten. Det sammanhållna nationella kontrollansvar som följer av utred- ningens förslag skapar förutsättningar för ett heltäckande, effektivt nationellt system för gränskontroll. Frågan om gränskontroll regleras i flera olika författningar främst i förordningen (2006:812) om offentlig kontroll av livs- medel som importeras från ett tredje land, förordning (2006:814) om foder och animaliska biprodukter, förordning (1994:1830) om införsel av levande djur och förordning (2006:817) om växtskydd m.m. Utredningen föreslår att dessa hänvisningar ska ändras så att den tänkta pekas ut som ansvarig kontrollmyndighet och myndighet ansvarig för att utfärda föreskrifter för införsel och utförsel. Kontrollen av livsmedel och foder vid vissa, företrädesvis större anläggningar utförs av respektive Jordbruks- verket. Kontrollen ställer särskilda kompetenskrav som är svåra för mindre kontrollmyndigheter (kommuner) att upprätthålla, vilket motiverar att kontrollen utförs av en central myndighet. Ansvaret för livsmedelsanläggningar regleras i livsmedelsförord- ningen (2006:813). Där framgår att ansvaret för godkännande och registrering, och därmed även kontroll, av vissa särskilt utpekade anläggningar, ska skötas av . Godkännande, registr- ering och kontroll av primärproducenter ska skötas av länsstyrels- erna och för övriga livsmedelsanläggningar ansvarar landets kom- muner. Utredningen föreslår inte någon ändring av denna ordning förutom att den tänkta ersätter som central myndighet. Enligt livsmedelsförord- ningen får överta anläggningar under kontroll om kommunen ansöker om detta. Likaledes får Livs- medelsverket besluta att överlämna kontrollobjekt till kontroll. De möjligheter till överflyttning som stadgas i författningen ska även fortsättningsvis gälla för i förhållande till kommunerna. Enligt förordning (2006:814) om foder och animaliska bipro- dukter har kontrollansvar för tillverkning, import och hantering av foder hos kommersiella fodertillverkare. Jord- bruksverket får överlämna kontrolluppgifter till länsstyrelserna och SVA. övertog länsstyrelserna kontrollen av pri- märproduktionen av foder från kommunerna. Utredningen föreslår att kontrollansvaret för kommersiella foderföretag initialt ska ligga hos den tänkta . Med utgångspunkt i att operativ kontroll lämpligen utförs av länsstyrelserna bör de möjligheter till delegation till länsstyrelserna som följer av för- ordningen om foder och animaliska biprodukter utnyttjas. har enligt förordningen om foder och animaliska biprodukter även det centrala kontrollansvaret för hantering av ani- maliska biprodukter. har ansvaret för kontroll av insamling, uppsamling, omlastning och transport av andra animal- iska biprodukter än matavfall. Kommunerna har ansvar för kontroll av nedgrävning av animaliska biprodukter, utlämnande och trans- port av matavfall, kompostering av matavfall när sådan komposter- ing genomförs på annat sätt än genom kompostering i av Jord- bruksverket godkända komposteringsanläggningar, förvaring av animaliska biprodukter i primärproduktionen, förbränningsan- läggningar som förbränner animaliska biprodukter i primärproduk- tionen och användningen av organiska gödningsmedel. Livs- medelsverket och kommunerna har ansvar för den offentliga kont- rollen av animaliska biprodukter vid de anläggningar där de utför livsmedelskontroll. Kontrollen av animaliska biprodukter är uppdelad på flera olika aktörer, vilket onödigt komplicerar kontrollen och har även fått kritik från FVO för att det brister i samordning mellan de olika inblandade aktörerna. Utredningen anser att den tänkta Livsmedels- säkerhetsmyndigheten ska ha det centrala ansvaret för animaliska biprodukter och även ansvara för kontroll vid de anläggningar där myndigheten bedriver operativ livsmedelskontroll. Utredningen ser brister i den uppdelning som finns mellan aktörer på central, regio- nal och lokal nivå inom kontrollområdet och konstaterar att det skulle finnas vinster med att ha färre inblandade aktörer. Vidare anser utredningen att det ska prövas om kommunernas kontroll- ansvar bör överföras till länsstyrelserna. Utredningen föreslår dock att övertar de uppdrag som åvilar och enligt gällande för- fattningar. Enligt epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658) har ansvar för den operativa kontrollen men Jordbruks- verket utför även viss operativ kontroll genom distriktsveterinär- organisationen och andra veterinärer som utför officiella kontroll- uppdrag. Utredningen föreslår att ansvaret för distriktsveterinärorga- nisationen ska ligga på den myndighet som förvaltar jordbrukspoli- tiken. Det innebär att de begränsade operativa kontrolluppgifter som åligger den centrala myndigheten enligt epizooti- och zoonoslag- stiftningen kommer utföras av den föreslagna Myndigheten för jord- bruk och landsbygdsutveckling. Kontrollen samordnas dock av den tänkta Livsmedelssäker- hetsmyndigheten inom ramen för myndighetens ansvar för att leda och samordna kontrollen av djurskydds- och djurhälsofrågorna. Kontroll över andra smittsamma djursjukdomar än epizootier och zoonoser, bland annat obligatoriska hälsokontroller av husdjur, kontroll av animalieproduktionen, kontroll av djurs lämplighet i avel i näringsverksamhet samt kontroll av grisar med avseende på salmonella enligt EG:s kontrollprogram för utförs av ansvarar för kontroll av och riktlinjer för detta arbete. Utredningen anser att möjligheterna att delegera uppgifter till enskilda kontrollorgan även fortsättnings- vis bör utnyttjas där så är möjligt. Ansvaret för samordning av kontrollen kommer genom utredningens förslag att ligga på Livs- medelssäkerhetsmyndigheten varför följdändringar måste göras i lag (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. Kontroll av hanteringen av veterinärmedicinska läkemedel åligger officiella veterinärer enligt förord- ning (2006:815) om provtagning på djur, m.m.. De officiella veteri- närerna utför även offentliga kontroller och provtagningar vars resultat rapporteras till berörd länsstyrelse (länsveterinär). Kont- rollen över veterinärmedicinska läkemedel föreslås även framledes göras av de officiella veterinärerna som enligt utredningens förslag kommer arbeta för den tänkta . De möjligheter att delegera offentlig kontroll till som ges i förordningen om provtagning av djur bör utnyttjas. Det operativa kontrollansvaret för djurskyddet ligger på läns- styrelsen men officiella veterinärer och assistenter utför djurskyddskontroll på slakterier och rapporterar eventuella avvikelser till länsstyrelserna enligt djurskyddsförordningen (1988:534). Enligt utredningens förslag kommer djurskyddskontroll vid slakterier att vara en uppgift för personal. Djurskyddsförordningen måste därmed följdändras så att hänvisningen till ändras till Livsmedelssäkerhets- myndigheten. Enligt förordning (2006:817) om växtskydd m.m. ansvarar Jord- bruksverket för den offentliga kontrollen av växtskadegörare vid handel med växter och växtprodukter. Kontrollen innefattar import- och exportkontroll samt kontroller i produktions- och handelsleden. Enligt växtskyddslagen (1972:318) kan kontrolluppgifter delegeras till enskilt kontrollorgan, vilket också delvis skett. I enlighet med utredningens förslag att ansvaret för fytosanitärt växtskydd ska överföras till kommer den opera- tiva kontrollen av växtskadegörare ansvarsmässigt hamna där. Möj- ligheterna till att delegera kontrolluppgifter till enskilda kontroll- organ bör så långt möjligt utnyttjas. Det är obligatoriskt med certifiering för att få släppa ut utsäde på marknaden. Certifieringskravet grundas på EG-direktiv och reg- leras nationellt i utsädeslagen (1976:298, omtryck 2000:1232) och utsädesförordningen (2000:1330). kontroll men ger utrymme för att auktorisera utsädesföretag eller fri- stående kontrollföretag att utföra vissa moment inom kontroll- systemet under offentlig kontroll. De uppgifter som enligt utsädesförfattningarna åligger kommer enligt utred- ningens förslag att överföras till , vilket kräver en ändring av utsädesförordningen vad avser behörig myndighet. Utredningen anser även inom detta område att möjlig- heterna till delegation bör användas. 6.6.4Ökad användning av enskilda kontrollorgan, m.m. Utredningens förslag: bör ges i uppdrag att främja vidareutveckling av egenkontroll och ökat utnyttjande av enskilda kontrollorgan inom ramen för gällande regelverk inom de olika kontrollområdena, Skälen för utredningens förslag: Inom kontrollområdena finns bestämmelser om egenkontroll som ställer krav på att producenten ska ha kontroll över den egna produktionen. Systemen för egen- kontrollen har utvecklats olika långt inom olika områden. Det finns områden där egenkontroll ännu inte har införts. Det finns också områden där krav på egenkontroll har funnits , men där egenkontrollen kan fördjupas. Ökad egenkontroll ligger i linje med den grundläggande principen i livsmedelslagstiftningen att producenten har det primära ansvaret för livsmedels- och foder- säkerheten. Inom regelverken finns även bestämmelser som gör det möjligt att överlåta vissa moment i den offentliga kontrollen till enskilda kontrollorgan. finns ett fåtal enskilda kontrollorgan inom olika delar av livsmedelskedjan. Regelverket ger mer långtgående möj- ligheter till användning av enskilda kontrollorgan än vad som är fallet. Det finns medlemsstater i EU som i väsentligt högre grad utnyttjat möjligheten att använda enskilda kontrollorgan inom livs- medelskedjan, till exempel och . I är enskilda kontrollorgan vanligt förekommande inom vissa sektorer. De ackrediteras normalt av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac). Enskilda kontrollorgan skulle kunna vara en lös- ning på det problem som flera små kommuner har att upprätt- hålla kompetens inom livsmedelskontrollen. enskilda kontrollorgan skapas även förutsättningar för en mer kostnadseffektiv kontroll genom konkurrensutsättning. bör ges i särskilt uppdrag att vidta åtgärder för att stimulera egenkontroll och ökad användningen av enskilda kontrollorgan samt till regeringen rapportera resultatet av åtgärderna. Utredningens förslag: Regeringen bör låta se över ansvaret för den livsmedelskontroll som kommunerna ansvarar för i syfte att säkerställa en högre kvalitet. Skälen för utredningens förslag: Utredningens direktiv ger inte mandat att föreslå förändringar av det kommunala ansvaret för livs- medelskontrollen. De brister som återkommande konstaterats, i kom- bination med utvecklingen i riktning mot ett sammanhållet statligt ansvar för kontrollen på central och regional nivå, visar dock på ett behov av att utreda den kommunala livsmedelskontrollen. Livs- medelskontrollen är den enda kontroll av nämnvärd omfatt- ning som kommunerna utför inom livsmedelskedjan. 6.6.6Ny högskoleutbildning för att trygga myndigheternas långsiktiga kompetensförsörjning Utredningens förslag: Regeringen bör ta initiativ till att det inrättas en särskild högskoleutbildning med inriktning mot kont- roll inom livsmedelskedjan i syfte att trygga kontrollmyndig- heternas långsiktiga kompetensförsörjning. Skälen för utredningens förslag: Kontrollmyndigheterna har i flera fall problem att rekrytera personal med rätt kompetens. Detta är särskilt tydligt inom den kommunala livsmedelskontrollen där det saknas cirka 150 årsarbetskrafter. Orsaken till denna brist är inte att det saknas finansiering, då den kommunala livs- medelskontrollen finansieras genom avgifter. Enligt representanter för kommunsektorn är den primära orsaken att det råder brist på arbets- kraft med den kompetens som krävs för att utföra arbetsupp-