sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Denna har ersatts av ett system där huvud- regeln är att tillverkare själva ska intyga att produkter uppfyller de krav som ställs upp. Myndigheterna har därmed övergått till att utföra marknadskontroll, dvs. stickprovskontroll av produkter efter att dessa släppts på marknaden, för att säkerställa att de upp- fyller de krav som ställs på produkterna i de tillämpliga författ- ningarna.75 70Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003 om gödselmedel. Kommissionens beslut /399/EG om de nationella bestämmelser som anmälts av enligt artikel 95.4 i EG-fördraget beträffande högsta tillåtna kadmiumhalt i gödselmedel. 71Rådets direktiv /378/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om leksakers säkerhet. 72Rådets direktiv /106/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter. 1993/94:161, s. 4. 2004/05:98, s. 7. 2004/05:98, s. 9. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar Direktiv enligt den nya metoden medför en skyldighet för medlemsstaterna att organisera och bedriva övervakning av mark- naden på ett tillräckligt effektivt sätt och i en tillräcklig omfattning för att upptäcka produkter som inte uppfyller kraven. Marknads- kontrollen är en central del av nya-metoden-direktivens förvaltning. De flesta nya-metoden-direktiv innehåller inte någon specifik bestämmelse om hur marknadskontroll ska bedrivas.76 Kraven är generellt formulerade på så sätt att direktiven medför en skyldighet för medlemsstaterna att organisera och bedriva övervakning av marknaden på ett tillräckligt effektivt sätt och i tillräcklig omfattning för att upptäcka produkter som inte uppfyller ställda krav och ingripa mot sådana produkter, utan att några detaljer för detta preciseras.77 Kommissionen har emellertid utvecklat riktlinjer för tillämpning av direktiv utformade enligt den nya metoden.78 Genom beslut 768/2008/EG formaliseras dessa riktlinjer i ett särskilt beslut. Marknadskontrollen bedrivs i två steg. I steg ett övervakar myndigheterna marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med hjälp av olika informationskällor. I steg två åtgärdas eventuellt upptäckta problem genom frivillig rättelse från berörda företags sida eller genom att myndigheter vidtar tvångsåtgärder. Det finns anledning att här beröra hur begreppet marknadskontroll förhåller sig till begreppet tillsyn. I betänkandet Tillsyn – förslag om tydligare och effektivare tillsyn (SOU 2004:100) föreslogs följande definition av begreppet tillsyn: [Med tillsyn avses en] oberoende och självständig granskning av till- synsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan före- skrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.79 I betänkandet Tillsyn för säkra varor och öppna marknader definie- ras marknadskontroll som myndigheternas kontroll och säker- 76SOU 2004:57, s. 39. 2004/05:98, s. 12. 78KOM(2003)240 slutlig. 79SOU 2004:100 s. 51. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar ställande att produkter som släpps på marknaden eller tas i bruk uppfyller föreskrivna krav samt vidtagande av åtgär- der då så inte är fallet samt anges att [m]arknadskontrollen utförs i regel genom stickprovsvisa undersökningar av produkter på marknaden.80 Vidare anges att i definitionen av marknadskontroll ingår inte kontroll i konstruktions- och tillverkningsskedet och inte heller återkommande kontroll eller besiktning för att kontrol- lera om en produkt i användning fortfarande uppfyller regelverket trots förslitning.8182 Marknadskontrollen omfattar således inte bara själva kontrollåtgärderna utan en mängd åtgärder från myndigheternas sida som är avsedda att garantera att produkterna uppfyller de krav som ställs. Marknadskontrollen skiljer sig enligt det ovan nämnda betän- kandet från annan tillsyn genom att det i princip är via stickprov på marknaden som myndigheterna kan kontrollera att varor upp- fyller ställda krav inom de berörda regelområdena.83 Vidare är viktigt att notera att marknadskontroll alltid äger rum efter det att produkten har satts på marknaden, vilket inte är fallet med tillsyn i allmänhet. I förordning (EG) nr 765/2008 definieras marknadskontroll som den verksamhet som bedrivs och de åtgärder som vidtas av de offentliga myndigheterna för att se till att produkterna överens- stämmer med de krav som fastställs i relevant harmoniserad gemen- skapslagstiftning och inte hotar hälsan, säkerheten eller andra aspekter av skyddet av allmänintresset.84 Därav framgår att förordningens definition närmare specificerar endast vad som menas med marknadskontroll inom det harmoniserade området. Marknadskontroll kan alltså sägas utgöra en särskild form av tillsyn. 6.12.3Den svenska organisationen av marknadskontroll och tillsyn I det följande redovisas exempel på hur den svenska marknads- kontrollen och tillsynen kan vara organiserad på inremarknadsom- rådet. Det finns sektorsövergripande bestämmelser i den ovan 80SOU 2004:57, s. 31. 81SOU 2004:57, s. 32. 82Det finns även en definition i artikel 2.17 i förordning (EG) nr 765/2008. 83SOU 2004:57, s. 33. 84Artikel 2.17 i förordningen. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar nämnda förordningen om marknadskontroll av varor som inrättar . I huvudsak regleras dock marknadskontroll och tillsyn i sektorsspecifika tillsyn- och marknadskontroll- bestämmelser och i lagstiftning som införlivar särskilda produkt- direktiv. Att företa en uttömmande genomgång av lagstiftningen inom samtliga berörda sektorligger inte inom ramen för utred- ningens uppdrag eller resurser. I det följande tas emellertid upp tre harmoniserade ämnesområden samt fyra icke harmoniserade områden för att visa hur svensk marknadskontroll och tillsyn kan vara organiserad. Elsäkerhet – Harmoniserade regler Människor, egendom och husdjur ska vara skyddade från skada orsakad av elektriska produkter. Detta innebär skydd mot bl.a. elchock, brand och elektromagnetiska fält. EU-direktivet för ovan nämnda utrustningar benämns 2006/95/EG Lågspänningsdirektivet (LVD). Genom ellagen (SFS 1997:857), förordningen (SFS 1993:1068) och föreskriften ELSÄK-FS 2000:1 har infört ett regelverk anpassat efter detta direktiv. I 12 kap. 1 § ellagen stadgas att tillsynen över efterlevnaden av denna lag och av föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen utövas, såvitt avser frågor om elsäkerhet och driftsäkerheten hos det nationella elsystemet, av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. I 14 § Förordning (1993:1068) om elektrisk materiel stadgas att är tillsynsmyndighet i fråga om elsäkerheten hos elektrisk materiel enligt 12 kap. 1 § ellagen. Enligt 11 § samma förordning får myndigheten bl.a. utfärda närmare föreskrifter om förutsättningarna för att säkerhetskraven ska anses uppfyllda. Marknadskontrollen på elsäkerhetsområdet är följaktligen centraliserad till . Den operativa tillsynen utförs av verkets fyra olika tillsynskontor som återfinns i olika delar av landet. Maskiner – Harmoniserade regler Maskiner omfattas av regler, AFS 1993:10, Maskiner och vissa andra tekniska anordningar.85 Föreskrifterna utgör det svenska genomförandet av EG:s s.k. maskindirektiv 85 Omtryckt som AFS 1994:48. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar (98/37/EG). I 1 § förordning (2007:913) med instruktion för stadgas att verket är ansvarig förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö och arbetstidsfrågor, med undantag för frågor som rör fartygsarbete. Av 2 § Förordning (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljö- verket framgår bl.a. att ska ha till särskild upp- gift att ha tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljölagstiftningen. Detta inbegriper sålunda marknadskontroll avseende maskiner. I likhet med marknadskontrollen på elsäkerhetsområdet kan det konstateras att marknadskontrollen på arbetsmiljöområdet är koncentrerad till en myndighet som har inrättat regionala kontor. I detta fall till . Myndigheten har vidare ett antal regionala operativa tillsynsenheter som återfinns i olika delar av landet. Det ska noteras att dessa regler kommer att ändras86 som en följd av det nya maskindirektivet87. Ändringarna förefaller dock lämna tillsynsorganisationen utan större modifikationer. Leksaker – Harmoniserade regler Enligt 4 § lag (1992:1327) om leksakers säkerhet ska tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller av ett bemyndigande enligt den utövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Lagen utgör ett genomförande av rådets direktiv /378/EEG. I 2 § förordning (2007:1139) med instruktion för stadgas bl.a. att myndigheten särskilt ska svara för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs. Av 3 § samma förordning framgår att är ansvarig tillsynsmyndighet på leksaksområdet. I likhet ovan redovisade myndigheter som bedriver marknadskontroll på det harmoniserade området är det endast som har ett tillsynsansvar på leksaks- området. 86Se Ds 2007:44, Genomförande av det nya maskindirektivet. 87Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om maskiner och om ändring av direktiv /16/EG, EUT L 157, , s. 24. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar Miljö – Icke harmoniserade regler Enligt 26 kap. 3 § utgör , general- läkaren, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommu- nerna tillsynsmyndigheter för efterlevnad av balken i den ordning som regeringen bestämmer. har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen när det gäller tillämpningen av och EG-förordningar inom tillämpnings- område. Det är emellertid andra myndigheter som har ansvaret för tillsynsvägledningen inom särskilda områden.88 har inrättat ett särskilt tillsyns- och före- skriftsråd, vilket har till uppgift att få myndigheter att samråda och samverka i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbal- ken. Rådet består av företrädare för myndigheter som har centralt ansvar. Därmed avses ansvaret för tillsynsvägledningen enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . I rådet ska dessutom finnas två ledamöter som företräder kommunerna och två som företräder länsstyrelserna. Rådet sammanträder fyra gånger . Dess arbete är inriktat på att diskutera strategiska problem och erfarenheter som uppkommit genom arbete med tillsyn och på att ta fram gemensam metodik med enhetlig begreppsapparat och gemensam information om hur den operativa tillsynen bör bedrivas m.m. Rådet har således endast rådgivande, inte styrande funktioner. Djurskydd – Icke harmoniserade regler Enligt 24 § djurskyddslagen (1988:534) i nu gällande lydelse utövas offentlig kontroll av lagens efterlevnad, föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen samt beslut som har meddelats med stöd av dessa av länsstyrelserna och andra statliga myndigheter i enlighet med vad regeringen bestämmer. Den nu gällande lydelsen trädde i kraft och innebar att kommunerna fråntogs till- synsansvaret. Enligt 24 a § djurskyddslagen som likaså trädde i kraft ska den kontrollmyndighet som regeringen bestämmer samordna övriga kontrollmyndigheters verksamhet och vid behov lämna råd och hjälp i denna verksamhet. Av 63 § djur- skyddsförordningen framgår att fått regeringens 88 Förordning (1998:900) om tillsyn enligt . Rättsliga och organisatoriska förutsättningar uppdrag att samordna verksamheten hos övriga kontrollmyndig- heter och lämna dem stöd, råd och vägledning. Det bör i sammanhanget noteras att förordningen (2007:1042) med instruktion för inte innehåller någon skyldighet att inrätta ett samverkansorgan liknande det som har. Formerna för samordningen är alltså inte reglerade i samma utsträckning. pågår ett gemen- samt projekt mellan och länsstyrelserna kallat (Enhetlig, likvärdig och offentlig kontroll). Arbetet syftar till att skapa en bättre tillsyn på nationell nivå. Även kommuner och landsting (SKL) samt representanter från ett antal kommuner deltar i projektet. Den nya organisationen och de hjälpmedel som tas fram inom projektet ska även underlätta styr- ning, samordning och uppföljning av kontrollerna. Projektet beräknas vara avslutat till . Livsmedel – Icke harmoniserade regler I 11 § livsmedelslagen (2006:804) stadgas att offentlig kontroll och efterlevnaden av livsmedelslagen utövas av livsmedelsverket, läns- styrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer. Det ankommer både på Livs- medelsverket och på länsstyrelserna att samordna övriga kontroll- myndigheters verksamhet samt lämna råd och hjälp i denna verk- samhet, om inte regeringen föreskriver något annat. I 2 § tredje punkten förordningen (2007:1043) med instruktion för Livs- medelsverket anges att verket ska verka för en effektiv och likvär- dig livsmedelskontroll i hela landet. Tillsynsansvaret på livsmedelsområdet är delat mellan Livs- medelsverket och kommunerna. Det kan tilläggas att länsstyrel- serna enligt 28 § i förordningen har ett samordningsansvar inom sina upptagningsområden ska bistå kommunerna med stöd, råd och vägledning. Ifråga om andra kontrollmyndigheter har Livsmedels- verket samordningsansvar enligt 29 § i förordningen. Av redogörelsen ovan framgår att tillsynen på livsmedels- området i vissa delar är decentraliserad. Den operativa tillsynen utförs till betydande del inom kommunerna. Ifråga om samordning mellan kommuner finns det enligt gällande reglering bara en skyl- dighet för länsstyrelserna att inom sina upptagningsområden, sam- Rättsliga och organisatoriska förutsättningar ordna kommunernas verksamhet. Det finns alltså inget krav på en central samordning av tillsyn och marknadskontroll över hela linjen. Alkohol – Icke harmoniserade regler I 8 kap. alkohollagen (1994:1738) finns bl.a. bestämmelser om till- syn. Enligt 8 kap. 1 § utövar central tillsyn över lagens efterlevnad. Vidare utövar länsstyrelserna tillsyn inom länet. Den omedelbara tillsynen över lagens efterlevnad utövas enligt 1 § tredje stycket av kommunerna och polismyndigheterna. har också till uppgift att biträda kommunerna i deras verksamhet. Kommunen utövar också tillsyn ifråga om marknads- föringen på serveringsställen gentemot den som har serveringstill- stånd. har det övergripande tillsyns- ansvaret på alkoholområdet. verkar för att till landets kommuner sprida metoden Ansvarsfull alkoholservering. Metoden utvecklades som en del inom det s.k. STAD-projektet89 vilket bedrevs åren 1995–2004. Många kommuner har börjat tillämpa metoden, och det pågår ett uppföljningsarbete. Metoden sprids genom länsstyrelserna vilket syftar till att metoden ska få en lokal förankring. Genom att metoden används av ett flertal kommuner kan högre kvalitet uppnås i tillsynen uppnås som förutsättningarna för en enhetlig tillämplig ökar markant. 89 förebygger alkohol- och drogproblem (STAD). 7Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i Direktiven innehåller följande. Utredaren ska börja med att kartlägga och beskriva de svenska bestämmelser och administrativa förfaranden och procedurer som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden. Utreda- ren ska särskilt uppmärksamma de olika funktioner som bestämmel- serna och procedurerna har, deras inbördes förhållande, sammanhang samt eventuella överlappande funktioner. Utredaren ska även beskriva eventuella brister i regelverket såsom avsaknad av sådana bestämmelser och procedurer på de olika nivåerna i förvaltningen (statlig, regional och ). Syftet med detta avsnitt är att i enlighet med direktiven kartlägga och beskriva de svenska bestämmelser, administrativa förfaranden och procedurer som på ett horisontellt – dvs. ej sektorsspecifikt – plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden. De olika avsnitten i det följande kommer att innehålla en del hänvisningar till beskrivningen i betänkandets föregående del eller där så krävs komplettering med ytterligare EG-rättslig bakgrund. I gränssnitt mellan gemenskapsrätt och nationell rätt är svårt att finna något alldeles lämpligt sätt att disponera bredare översikter över gällande regelbestånd. Det beror i synnerhet på ofrånkomliga strukturella skillnader mellan gemenskapsrätten och medlems- staternas nationella rättsystem. De strukturella skillnaderna fram- träder inte minst på den fria rörlighetens område. Gemenskaps- rätten, som är transnationell och likformigt gällande inom unionen, bygger såsom tidigare redovisats främst på några i grunden vagt utformade fördragsbestämmelser, vilkas närmare innebörd precise- ras i domstolens praxis. Just på den inre marknadens område uppvi- Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i sar de grundläggande fördragsbestämmelserna genomgående en direkt verkan som innebär att de på olika sätt kan läggas till grund för rättstillämpning oavsett innehållet i den nationella rätten. Liknande verkningar kan direktivbestämmelser som på detta område ofta angår enskilda rättssubjekt få efter utloppet av genomförandetiden. Härtill ska läggas att den sekundärrättsliga regleringen långt ifrån täcker hela den inre marknadens område. Det går redan av detta skäl inte att genomföra utredningsuppdraget med utgångspunkt från enbart det svenska författningsbeståndet. Det är snarare luckorna i detta som har betydelse, något som även återspeglas i utredningsuppdra- gets inriktning. Fördragsbestämmelsernas genomslag ses tydligt i fråga om ett förbud sådant som det i fördragets artikel 28 EG på varuområdet mot åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktio- ner. Verkningarna av denna bestämmelse är så vittgående att det inte är möjligt att med någon nämnvärd precision avgränsa sär- skilda internrättsliga områden som inte skulle kunna påverkas av den. Principiellt förhåller det sig på liknande sätt på områdena för övriga friheter. Vad sedan gäller bestämmelser i förordningar kan inte dessa med hänsyn till sina rättsverkningarna skiljas från svenska före- skrifter. De får inte heller införas i den nationella rätten, utan ska gälla och tillämpas i sin EG-rättsliga form. En annan sak är att det, liksom i fråga om direktiv, krävs att den nationella rätten tillhanda- håller de institutionella och förfarandemässiga mekanismer som behövs för att ge bestämmelserna effekt. Därvid ska också sådana allmänna rättsprinciper som följer av EG-rätten och får sägas prägla inremarknadsområdet tillgodoses. För utredningens ändamål ter det sig av dessa och andra skäl ofrånkomligt att i det följande redovisa det svenska regelsystemet tillsammans med det EG-rättsliga och att därvid inte göra åtskillnad mellan materiella bestämmelser i förordningar och svenska före- skrifter. Det är dessutom enligt utredningens uppfattning nödvändigt att ta i betraktande inte bara den formella författningsstrukturen och författningarnas materiella innehåll. Man måste också se på den strukturella ramen kring författningsansvaret och tillämpningen. Såsom påpekats i direktiven finns det också gränsdragnings- problem som komplicerar somliga frågor kring författnings- strukturen. Så utgår t.ex. viktiga regleringar, både gemenskaps- rättsliga och nationella, från skillnader mellan rättsområden och Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i sektorer där harmonisering skett och där harmonisering inte skett. Det gör också grundläggande EG-rättslig domstolspraxis. Utred- ningen har tidigare berört att s.k. minimiharmonisering innebär att allmänna principer fortsätter att spela en betydelsefull roll även efter sådan harmonisering. De måste respekteras när en medlems- stat utnyttjar sitt utrymme för regelgivning utöver den av harmoni- seringen satta nivån,1 och den horisontella författningsregleringen bör utformas under hänsynstagande härtill. Vid sin kartläggning av bestämmelserna på varuområdet och tjänsteområdet har utredningen funnit att detta område systema- tiskt kan uppdelas enligt följande: Allmänna skyldigheter till följd av medlemskapet i EU Bestämmelser avseende utformningen av nya regler som påver- kar handeln med varor och tjänster Bestämmelser angående ackreditering och bedömning av överens- stämmelse (teknisk provning och kontroll) Bestämmelser angående tillämpningen av regler som påverkar handeln med varor och tjänster Bestämmelser om marknadskontroll och informationsutbyte rörande produkters och tjänsters säkerhet Bestämmelser angående skyldigheten att undanröja faktiska hinder som påverkar handeln med varor. 7.1Allmänna skyldigheter till följd av medlemskapet i EU 7.1.1Myndighetsförordningen (2007:515) Myndighetsförordningen (2007:515) ger övergripande föreskrifter för verksamheten vid förvaltningsmyndigheter under regeringen. I förordningen regleras bl.a. frågor kring myndighetens ledning samt ledningens ansvar och uppgifter, delegering, myndighetens all- männa uppgifter och medverkan i EU-arbetet och annat interna- 1 Jfr mål 382/87, Buet v. Ministère Public, 1989, s. 1235, där domstolen uttalade att en fransk regel som gick längre än bestämmelserna i direktivet 85/577/EEG om hemförsäljning (EGT L 372, 31.12.1985, s. 31) varken var oförenlig med direktivet eller med artikel 30, trots dess handelshindrande effekt. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i tionellt samarbete, myndighetens arbetsgivarpolitik, ärendenas handläggning, myndighetens rätt att föra talan vid domstol, m.m. Författningen hör under . Dess bestäm- melser är subsidiära i förhållande till avvikande bestämmelser i lag eller annan förordning. Förordningen har inte ändrats. I fråga om myndighetsledningens ansvar föreskriver förord- ningen att ledningen inför regeringen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen (3 §).2 Till myndighetens allmänna uppgifter hör att verka för att genom samarbete med andra myndigheter och andra ta till- vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet och att tillhandahålla information om myndigheten och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. I fråga om medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete föreskrivs i 7 § att myndigheten ska ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfo- gande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbe- tet. Myndigheterna ska alltså stödja regeringen i det svenska EU- arbetet. Innehållet i 7 § går med vissa tillägg och förändringar tillbaka på den tidigare verksförordningen och motsvarar 42 § i det reform- förslag som lades fram av Utredningen om en översyn av verks- förordningen i dess betänkande SOU 2004:23 Från verksförord- ning till myndighetsförordning.3 Av utredningens specialmotivering till bestämmelsen framgår vidare följande. Myndigheten är skyldig att ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär. Regeringen ska lämna den tjänsteman som ska representera regeringen en instruk- tion. Tjänstemannen ska i sin tur lämna regeringen en rapport efter det att mötet avslutats. Det är också viktigt att myn- 2 Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att åtskillnaden i 3 § myndighets- förordningen mellan gällande rätt och de förpliktelser som följer av EU-medlemskapet kan te sig en aning besynnerlig. Från utredningens utgångspunkter utgör de avsedda för- pliktelserna gällande rätt, och den valda formuleringen framstår från denna synpunkt som olycklig; ett annat uttryckssätt hade varit att föredra. 3 Utredningen utgjorde ett led i regeringens då aktuella förvaltningspolitiska reformprogram för en förvaltning i demokratins tjänst.