sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Det senare kan exempelvis inträffa i samband med en pandemi. Mekanismen liknar den som kan uppstå när allmänhetens förtroende för en bank sviktar. Även om banken är solvent kan en akut Sektorsspecifika analyser och slutsatser likviditetsbrist uppstå om många insättare vill göra stora uttag, vilket i sig skapar insufficiens. Förväntningar om bristande betalningsförmåga kan på så vis bli självuppfyllande. På motsvarande sätt kan förväntningar om att det kommer att bli brist på läkemedel leda till att många kunder snabbt köper stora mängder, vilket i sig skapar en faktisk brist. För att motverka den här typen av fenomen kan ransonering vara nödvändig, i första hand genom begränsningar av den mängd som får hämtas ut . Möjliga ransoneringsmekanismer skulle kunna vara att begränsa uttag och/eller förskrivning till att avse maximalt en viss tids förbrukning. skulle i princip , ett datasystem som lagrar läkemedelsförskrivning och läkemedelsköp på individnivå, kunna möjliggöra kontroll av att individers uttag begränsas till maximalt en viss tids förbrukning. En kontroll i registret kräver dock kundens medgivande. Enligt nu gällande regler är det bara när förskrivaren specifikt angett på receptet att det ska vara ett expeditionsintervall som apotekspersonalen har rätt att vägra lämna ut en ny omgång läkemedel. Två andra lösningar för att hantera mer allvarliga bristsituationer är utvidgad lagring – i första hand av kommersiella aktörer – och utfärdande av leveransgarantier från kommersiella tillverkare. I finns ett system där industrin ålagts hålla beredskapslager vid sjukhus och apotek. I kristid förfogar det allmänna över lagren, men i fredstid får industrin använda dem enligt principen först in – först ut. Med undantag för en pandemisituation bygger de ovan nämnda metoderna för att hantera bristsituationer på förutsättningen att den underliggande läkemedelstillgången är tillräckligt god för att samtliga patienter ska kunna fortsätta att förbruka läkemedel i normal omfattning. Det förutsätts alltså att bristsituationen är relativt kortvarig och att det, om bara problem med hamstring och liknande kan hanteras, egentligen inte är nödvändigt att minska konsumtionen av läkemedel under den medicinskt optimala nivån. Vad gäller läkemedel som är verksamma vid pandemier bygger dock nuvarande planering på att en stor andel av de behövande inte kommer att kunna tilldelas läkemedel/vaccin. På grund av förloppens snabbhet framstår det som mest ändamålsenligt att förbereda sektorsanpassade mekanismer för ransonering. Det kan ifrågasättas om det med stöd av generella regler om prisreglering och ransonering är ändamålsenligt eller ens möjligt att hantera de särskilda problem som kan uppkomma vid t.ex. pandemier. Sektorsspecifika analyser och slutsatser Mot bakgrund av att det ytterst kan vara livshotande för en stor del av befolkningen synes en på förhand reglerad ordning och organisation för detta ändamål vara påkallad. Långdragna och extrema krissituationer I krigstid eller vid en omfattande pandemi eller liknande kan sannolikt uppstå en sådan brist på läkemedel att normal läkemedelskonsumtion inte kan upprätthållas på lång sikt. I en sådan situation måste en hårdare prioritering göras, så att de mest behövande ges förtur till de begränsade tillgångarna. Rimligtvis bör även en sådan prioritering av ovan nämnda skäl ske på medicinska grunder, snarare än med hjälp av prismekanismen. Emellertid bör incitament skapas som motverkar att de gemensamma tillgångarna överexploateras, exempelvis genom att läkare förskriver läkemedel alltför generöst för patienter i deras närhet, på bekostnad av mer behövande patienter, exempelvis i andra delar av landet. Genom att använda en form av per capita-tilldelning (kapitering) av läkemedelsransoner skulle läkarnas förskrivning kunna begränsas, som prioriteringen skulle kunna ske på medicinska grunder. Exempelvis skulle läkemedelsransoner kunna tilldelas vårdcentraler eller sjukhuskliniker i förhållande till befolkningen inom upptagningsområdet. Med en sådan fixerad tilldelning per tidsenhet skulle en överdrivet generös förskrivning, i förhållande till den tilldelade ransonen, snart leda till att patienter med stort behov måste avvisas. Om tilldelningen görs till relativt små grupper av läkare är det antagligt att tendensen att överexploatera en gemensam tillgång kan motverkas. Prisreglering synes inte vara en särskilt angelägen fråga för läkemedelssektorn. Ransonering eller styrd användning i någon form kan däremot vara viktig i vissa situationer, främst i samband med en pandemi eller vid krig eller krigsfara. I andra och mindre allvarliga bristsituationer kan förebyggande lagring och begränsningar av rätten att hämta ut förskrivna läkemedel användas. Det senare innebär en form av ransonering. Vid kortvariga/snabba bristsituationer – såväl allvarliga bristsituationer, såsom pandemier, som Sektorsspecifika analyser och slutsatser mindre allvarliga brister, utlösta exempelvis av hamstring – torde genomförandet av en ransonering förutsätta väl förberedda ransoneringsplaner och rutiner liksom en klar ansvarsfördelning. 6.4.1Allmänt om brist på livsmedel Tillgången till livsmedel och inkomstfördelningen De flesta föreställer sig nog att svältkatastrofer orsakas av en otillräcklig tillgång till mat, i förhållande till befolkningens storlek. Närmare ekonomiska studier visar dock att orsaken ofta är en ojämn fördelning av inkomster och tillgångar i samhället. Under svältkatastrofen i –1944, då upp emot tre miljoner människor kan ha dött, låg risskördarna på samma nivå som 1941, som inte hade varit ett svältår. Orsaken till svälten kan därför snarare än otillräcklig tillgång till mat ha varit en omfördelning av köpkraft från landsbygden till arbetare i städerna sedan lönerna i städerna stigit till följd av ökad efterfrågan i krigsindustrin. Arbetarna spenderade sina ökade inkomster i första hand på ökade risransoner, vilket fick till följd att rispriset steg och landsbygdsbefolkningen hamnade under existensminimum. Ekonomiska studier av svältkatastroferna i , 1972–1973, 1968–1973 samt 1974 ledde till slutsatsen att svälten uppkommit till följd av en ojämn inkomstfördelning och förändringar i inkomstfördelningen och inte till följd av ett minskat utbud av livsmedel. Det betyder naturligtvis inte att utbudet är betydelselöst. Ett historiskt exempel på en utbudschock är den irländska potatissvälten . Stora delar av befolkningen var då mycket fattig och helt beroende av potatis som föda. Den omedelbara orsaken till katastrofen var att stora delar av potatisskörden och 1846 uteblev på grund av sjukdomsangrepp. I detta fall kan det dock vara svårt att skilja på utbudschock och en chock på inkomstfördelningen som förklaring eftersom potatisskörden även var en betydelsefull del av mångas inkomster. Sektorsspecifika analyser och slutsatser Det finns andra förklaringar till svältkatastrofer, varav den mest kontroversiella möjligen är spekulation och hamstring. Det är svårt att finna klara empiriska samband mellan omfattningen av hamstring och bristsituationer och effekterna därav. Hamstring kan vara av godo. Hamstring i början av innebär att en större mängd mat kommer att finnas tillgänglig i ett senare skede. Det ger sannolikt en positiv nettoeffekt om bristen på mat är större i det senare skedet än i början. Bygger hamstringen däremot på felaktig information och är överdrivet stor, kan situationen förvärras av hamstring. En orsak till hamstring kan enligt senare studier vara att priset på varan är satt för lågt. Som illustrativt exempel kan nämnas tillgången till tvål i . Under större delen av 1989 fanns det ingen tvål på hyllorna i sovjetiska affärer, trots att planansvariga betonade att tvålproduktionen ökat i rad och att betydande mängder dessutom importerades från utlandet. Tillgången på tvål per capita var i nivå med de rikare ekonomierna i väst. Sovjetiska ledare karaktäriserade ofta ekonomin som varande i en krissituation, men det var oklart vari krisen bestod och vad som var orsaken. Vissa hänvisade till sammanbrott i transportsystemen, exempelvis järnvägarna. Andra talade om stölder och sabotage. Enighet rådde dock om att lösningen var att öka produktionen och tillsätta utredningar för att ta reda på orsakerna till bristsituationen. Evidensen, om än anekdotisk, tyder dock på att orsaken till bristen var hamstring. Den sovjetiska befolkningen hamstrade tvål och andra förnödenheter i stora mängder. Bostäderna användes därvidlag som förrådsutrymmen. Denna analys av hamstringens psykologi visar att varje enskild konsument måste lägga ned tid och kraft på att lokalisera de knappa förnödenheterna och hamstra dem eftersom det är vad alla andra gör. Resultatet är att bristen förvärras och att folk tvingas till improduktiva aktiviteter. Denna typ av hamstring kan kallas defensiv hamstring. Ett mindre betydelsefullt men slående exempel på dessa mekanismer är bristen på sittplatser på vissa lunchrestauranger. För att försäkra sig om sittplats reserverar gästerna ett bord med sina ytterkläder innan de ställer sig i kön, vilket minskar tillgången till platser och tvingar andra att bete sig på samma sätt. Resultatet blir att bord står tomma som folk letar efter platser. Sektorsspecifika analyser och slutsatser Det finns flera möjliga lösningar på problemet med defensiv hamstring. En är att förbjuda hamstring, en annan är att försöka förmå företag att producera mer varor, såsom det gjordes i det forna . Om priset är lågt måste det ske genom någon form av reglering eller genom subvention. En sista alternativ lösning är att tillåta priset på marknaden att öka och skapa en jämvikt mellan efterfrågan och tillgången på förnödenheter. I situationer där en brist kan befaras kan priserna komma att stiga redan i förväg. Det kan finnas risk för att dessa prisökningar är en överdriven reaktion och att de beror på felaktiga förväntningar snarare än en verkig brist. Ett möjligt exempel var prisökningarna på spannmål . Det så kallade winners curse-fenomenet kan ge vägledning till förståelsen av dylika händelser. Många marknader kännetecknas av osäkerhet, särskilt i tider av kris. De flesta har viss information om utbuds- och efterfrågeförehållanden och hur dessa kan komma att ändras över tiden. Ingen har dock tillgång till den fullständiga bilden. Winners curse innebär att de aktörer som på grund av bristfällig information råkar övervärdera en vara mest, kommer att få köpa varan till ett pris som överstiger varans verkliga värde. Att det finns många aktörer på marknaden löser inte utan förvärrar problemet eftersom sannolikheten ökar för att någon eller några skall ha information som överdriver allvaret i situationen. Straff väntar dock den skyldige med automatik i detta fall. Den som på grund av felaktig information driver upp priserna får senare sälja till ett pris som är lägre än det pris varorna köptes för. Ett ytterligare fenomen som kan bidra till förståelsen av spekulativa bubblor brukar betecknas herding. Herding innebär enkelt uttryckt att aktörer slutar förlita sig på sin egen information. Om man genom ökade priser märker att många andra har information som tyder på att en bristsituation är nära förestående är det bättre att förlita sig på denna allmänt tillgängliga information, eftersom den sammanfattar många olika aktörers information, än på den mindre information man har tillgång till själv. De aktörer som har information om att en bristsituation inte är så sannolik kommer då inte att agera på denna information och därigenom inte heller Sektorsspecifika analyser och slutsatser avslöja den för andra. En prisökning kan på så vis bli självförstärkande. De som medverkar till att driva upp priserna på grund av felaktig information kommer att påverka andras välfärd. Att samma personer själva gör en förlust förändrar inte det faktum att de inte kan förväntas ta hänsyn till den skada som andra får lida. Det kan därför finnas anledning till ett offentligt ingripande. Ett dylikt ingripande bör dock knappast ta formen av en prisreglering eftersom statliga myndigheter inte kan förmodas ha tillgång till bättre information än de aktörer som agerar på marknaden. Ett flertal utredningar och rapporter har under berört frågan om förutsättningarna för livsmedelsförsörjningen i kris; den s.k. omställningsstudien (Livsmedelsförsörjningen vid en avspärrning, rapport från studien av omställningar inom jordbruket, , ), Jordbruks- och livsmedelspolitik (huvudbetänkande av livsmedelskommitté, SOU 1984:86), Rapport från livsmedelskommitténs expertgrupp för sårbarhetsfrågor (Ds Jo 1984:11), En ny livsmedelspolitik (Ds 1989:63) samt studie av marknadsreglerande åtgärder inom livsmedelsberedskapen (skrivelse till regeringen rörande Uppdrag om marknadsreglerande åtgärder inom livsmedelsberedskapen, ). I det följande sätts huvuddragen i dessa förutsättningar in i den ekonomiskanalytiska referensram som redovisats ovan. Med dagens säkerhetspolitiska läge synes det osannolikt att skulle drabbas av en försörjningskris. På är det naturligtvis ändå tänkbart att utbudet av mat skulle kunna komma att minska drastiskt och orsaka en försörjningskris. Effekterna beror på krisens ursprung. Den närmast till hands liggande möjliga orsaken till en drastisk minskning av utbudet på livsmedel är avspärrning till följd av en politisk konflikt eller krig i närområdet. En eventuell försörjningskris skulle i första hand behöva lösas inom ramen för EU-samarbetet. Sektorsspecifika analyser och slutsatser är emellertid svårt att förutsäga hur omvärlden agerar i en framtida försörjningskris. En längre tids avspärrning, som även avbryter utrikeshandel med resten av , skulle skapa allvarliga problem för landet. Det är i första hand beroende av att importera vissa insatsvaror i jordbruket som är problematisk. Frågan om den inhemska produktionskapaciteten behandlas vidare nedan. En avspärrning påverkar det totala utbudet av livsmedel, men däremot inte fördelningen av inkomster inom landet. En annan möjlig orsak till ett en drastisk minskning av utbudet på livsmedel vore om någon form av sjukdom skulle drabba grödor eller djur i . Under förutsättning att inte samma sjukdom skulle drabba andra delar av världen skulle problemet snabbt lösas genom ökad import. Svenska livsmedel skulle visserligen bli dyrare för konsumenterna, men det huvudsakliga problemet skulle vara ett större inkomstbortfall för dem som har sin försörjning i den svenska livsmedelsproduktionen. Det är dock inte ett problem som ska behandlas i denna utredning. En viktig del av krishanteringen består i en övergång till så kallad kriskost. På grundval av uppgifter från är utgångspunkten bl.a. att energitillförseln behöver uppgå till knappt per person och dag, vilket även motsvarar konsumtionen under normala förhållanden. Kriskostens sammansättning bygger på en minskad konsumtion av kött, ost, vegetabiliskt fett, socker och smör och en ökad konsumtion av framförallt potatis, mjöl och mjölk, vilket framförallt ger en minskning av intaget av proteiner och fett och en ökning av intaget av kolhydrater. Det exakta innehållet i såväl kriskost som normal kost har varierat över tiden. För att ett inhemskt jordbruk skall kunna producera kriskosten krävs en omfattande omställning av inriktningen. Fokus måste ligga på att producera kvantitet – kalorier – snarare än kvalitet – exempelvis i form av mångfald – och att ställa om från animalisk till Sektorsspecifika analyser och slutsatser vegetabilisk produktion; omställningen medför i stort att djuren slaktas och markanvändningen övergår från djurfoder till spannmål. Om skulle avspärras torde riket efter en omställning av produktionens inriktning ha tillräcklig tillgång till mark för att producera den totala mängd kalorier som krävs för befolkningens överlevnad. Några siffror kan nämnas för att ge en extremt grov bild av proportionerna. För det första är genomsnittsavkastningen på de jordar som används för potatisodling omkring per hektar och år. Likartade siffror gäller för exempelvis morötter och kål. För det andra finns god tillgång till mark i . I det mycket tättbefolkade bor omkring 300 personer per kvadratkilometer, vilket motsvarar tre personer per hektar. Om femton procent av marken kunde användas för potatisodling, med samma produktivitet som ovan, skulle varje invånare i kunna äta potatis , vilket motsvarar omkring per dag. Med ett kaloriinnehåll i potatis på omkring per kilo skulle varje Stockholmare få tillgång till per dag. I och är befolkningstrycket betydligt lägre; omkring 40 personer per kvadratkilometer. är det näst mest befolkade länet, med omkring 110 personer per kvadratkilometer. Det moderna jordbruket och dagens livsmedelsindustri är emellertid mycket beroende av insatsvaror såsom drivmedel, handelsgödsel och bekämpningsmedel. försökte besvara frågan om det vore fysiskt möjligt att inom landet producera de livsmedel som behövs i samband med en avspärrning. Det ansågs att skulle klara av en kortare avspärrning , bland annat tack vare de beredskapslager av förnödenheter som fanns vid tiden för utredningens tillkomst. Däremot befarade man att försörjningsläget vid en längre avspärrning skulle komma att bli ytterst allvarligt, även om en hård livsmedelsransonering skulle genomföras. Eftersom lagren har reducerats kan det förmodas att försörjningsproblemen skulle kunna komma att bli värre än vad omställningsutredningen befarade. beräknade även vilken tid en omställning skulle ta. Det framkom bl.a. att antalet mjölkkor skulle behöva öka, eftersom avkastningen per ko beräknades minska med . En dylik omställning beräknades ta . Fläsk- och fågelproduktionen förutsattes minska och ta . Förändringen i vegetabilieproduktionen, Sektorsspecifika analyser och slutsatser bland annat en ökad potatisproduktion, beräknades inte kunna genomföras förrän . livsmedelskommitté framhöll att omställningen av jordbruket visserligen minskar behovet av att importera viktiga produktionsmedel. Minskningen kan dock inte drivas så långt att kriskosten inom landet kan produceras enbart med inhemsk produktion av dessa produktionsmedel. Kommittén betonade därför att det var angeläget att få till stånd en ökad produktion av de nödvändiga insatsvarorna och lyfte särskilt fram den viktiga roll som handelsgödselkväve och därmed ammoniak spelar. 6.4.3Behovet av politisk intervention Förutsättningar för vidare analys Utredningens uppdrag i detta sammanhang är att utreda huruvida prisregleringar och ransoneringar kan spela en viktig roll när det gäller omställningen till en kriskost, eller om andra medel bör tillgripas för att uppnå detta syfte. En första möjlig utgångspunkt är att det är fysiskt möjligt att inom landet producera den mängd livsmedel som krävs för kriskosten. En andra möjlig utgångspunkt är att det inte är möjligt att producera den mängd livsmedel som krävs för att hela befolkningen ska kunna överleva. I det följande analyseras prisreglerings- och ransoneringsbehovet med utgångspunkt i det första antagandet. Även om de nödvändiga villkoren inte skulle vara uppfyllda , kan det förutsättas att nödvändiga förändringar kan genomföras innan en försörjningskris drabbar landet. Det är inte troligt att en långvarig och allvarlig bristsituation uppstår utan förvarning. Det andra antagandet kommer att behandlas kortfattat i avsnittets sista stycke. Sektorsspecifika analyser och slutsatser Antag som utgångspunkt att det finns tillräcklig kapacitet inom landet för att försörja hela befolkningen. Frågan är om den nödvändiga omställningen till produktion av kriskost sker med hjälp av marknadskrafterna. Den ekonomiska forskningen visar att det i huvudsak beror på hur inkomster och förmögenheter är fördelade i samhället. Om hela befolkningen har ungefär samma köpkraft kan det förmodas att jordbruket ställer om mot produktion av livsnödvändiga kalorier. Om köpkraften däremot är ojämnt fördelad är det sannolikt att produktion och konsumtion av – i detta sammanhang – lyxmat fortsätter. Att fördelningen av inkomster i är jämn i jämförelse med många andra länder talar för att marknaden skulle kunna klara av en omställning av produktionen. En avspärrning skulle sannolikt inte ha en avgörande effekt på fördelningen av inkomster i samhället. Köpkraften skulle minska till följd av ökade priser på livsmedel, men fördelningen av livsmedel mellan olika befolkningsgrupper skulle sannolikt inte ändras drastiskt. Eftersom de fördelningspolitiska problemen kan förväntas bli tämligen begränsade kan även de nödvändiga insatserna förväntas vara mindre omfattande. Som redogjorts för ovan vore det motiverat att öka de fördelningspolitiska insatserna. Fördelningen av förmögenheter är mer ojämn. Den är dock så ojämn att den knappast kan påverka analysen här. Även om de mest förmögna hushållen skulle fortsätta att efterfråga samma mat som , utgör de ett sådant fåtal att det endast marginellt skulle påverka den totala mängd kalorier som finns tillgänglig i landet. Ett offentligt ingripande krävs om marknaden trots allt inte klarar av en omställning mot en mer kaloriintensiv produktion. Som vi redogjort för ovan finns det starka argument mot att använda sig av prisreglerande åtgärder; prisreglering leder bl.a. till minskat utbud, köbildning och ökad risk för defensiv hamstring. Det finns även starka argument emot ransoneringsåtgärder eftersom ransoneringar förutsätter att man centralt fastställer produktionsmål och priser för alla företag i hela produktionskedjan. Det leder bl.a. till omfattande informations- och kontrollproblem. Till detta kommer att Sektorsspecifika analyser och slutsatser behovet av ransoneringar kan förmodas vara större i försörjningskrisens inledning, innan jordbruksproduktionen har hunnit inriktas mot produktion av den så kallade kriskosten. Ransoneringssystemen tar dessutom tid att få på plats. Det främsta alternativa politiska medlet är att öka användningen av reguljära fördelningspolitiska medel, nämligen skatter och bistånd baserade på inkomster och förmögenhet. Ett annat alternativ är att införa särskilda krisavgifter på t.ex. animaliekonsumtion och särskilda krissubventioner av vegetabilisk produktion. Den grundläggande principen för dylika avgifter och subventioner skulle vara att de baseras på hur effektivt ett visst livsmedel utnyttjar tillgängliga resurser för att producera kalorier och de näringsämnen som bör ingå i en kriskost. Även om detta alternativ förvisso synes mer lämpligt än prisregleringar och ransoneringar så är, som nämnts ovan, obunden omfördelning i allmänhet att föredra. Endast om inkomstbeskattningen bedöms vara ineffektiv till exempel till följd av omfattande skattesmitning är en påverkan av prisnivån på enskilda varor ett lämpligt medel. Staten har också möjlighet att ta en aktiv roll i att garantera tillgången till reservdelar, bekämpningsmedel och handelsgödselmedel i form av lager i tider då faran för en försörjningskris är på en sådan nivå att detta synes motiverat. Otillräcklig tillgång till livsmedel Om det saknas tillräckliga insatsvaror för att det svenska jordbruket skall kunna producera livsmedel i tillräcklig utsträckning för att alla skall överleva blir analysen delvis en annan. I en kris där bristen på livsmedel är så stor att folkets överlevnad är hotad, kan dock förmodas att det saknas möjligheter att styra förnödenheter, vare sig med politiska medel eller med den normala marknadsmekanismen. Risken för stölder, hungerkravaller och plundring vore överhängande. Sektorsspecifika analyser och slutsatser Det huvudsakliga hotet mot livsmedelsförsörjningen synes vara landets beroende av import av insatsvaror till jordbruket. Politiken bör i första hand inriktas mot att stimulera utbudet av sådana insatsvaror. För att garantera att produktionskapaciteten används för att försörja hela befolkningen med livsmedel bör i första hand reguljära fördelningspolitiska instrument användas.