sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — De lokala partnerskapen kan i sitt arbete ha tagit fram underlag om serviceetableringar som bör användas i arbetet med regionala serviceprogram. De lokala partnerskapen bör finnas bland dem som deltar i arbetet med RSP. Erfarenheterna visar att medborgarkontor gör stor nytta i stads- delar med utbrett utanförskap. Det kan därför vara lämpligt att ser- vicecentrum och servicepunkter bl.a. etableras i sådana stadsdelar. En servicestrategi för landsbygden Förslag: Att servicen tunnas ut på landsbygden bör vara ett starkt skäl för kommunerna att ta fram en servicestrategi och delta i planeringen av serviceutbudet i länet. De bör uppmärk- samma möjligheten att påverka utvecklingen av kommersiell och offentlig service, bl.a. på landsbygden, genom att engagera sig i arbetet med regionala serviceprogram, RSP. Regeringen presenterade sin landsbygdsstrategi . I strategin lyfter regeringen fram det som skapar förutsättningar för att bo och driva företag på landsbygden, bl.a. infrastruktur och ser- vice. Regeringen angav att landsbygdsperspektivet ska integreras i alla politikområden. I programmen inom EU för utveckling av landsbygden och jordbruket finns möjligheter att både precisera och finansiera åtgärder för att utveckla service och tjänster på landsbygden. 14Kommunerna är , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . 15Regeringsbeslut , IJ2008/1215/IU. Styrning – utvecklade förslag I delbetänkandet fick servicen för medborgarna på landsbygden särskild uppmärksamhet. Vi föreslog att kommu- nerna skulle stå för merparten av servicen i kontor så att dessa kan behållas. Därmed skulle också de boendes möjligheter till möte med statliga myndigheters tjänstemän kunna tryggas. Vi föreslog också att kommunerna ska inrätta fasta servicepunkter, t.ex. i lant- handelsbutiker eller samlingslokaler. Uppsökande mobila service- punkter, t.ex. lantbrevbärare som är utrustade med dator, kan betyda mycket för människor som har svårt att förflytta sig. Lös- ningar för mobila servicepunkter borde, enligt vårt förslag, utredas närmare. Vi betonade också möjligheterna att dra nytta av de resurser som finns hos ideella organisationer och privata företag som bedriver relevant verksamhet och som kan upphandlas för att utföra servicen. Förslagen kvarstår, men ska nu ses i ljuset av följande. Vi före- slår inte några lagreglerade skyldigheter för kommunerna att delta i utvecklingen av tillgänglighet till offentlig service. I utredningen efter delbetänkandet har vi kommit till slutsatsen att kommunerna själva ska avgöra i vilken utsträckning och på vilket sätt de ska utforma den kommunala servicestrukturen. Vi bedömer att kom- munerna ändå kan ha en inflytelserik roll i relationen till de statliga myndigheterna, förutsatt att de har en egen strategi för service- utvecklingen och aktivt engagerar sig i att söka praktiska lösningar för servicesamverkan. Enligt våra förslag ska bl.a. och Arbetsförmedlingen som företrädare för staten, åläggas att samråda med kommunerna om serviceutvecklingen. Om kommunerna sva- rar upp emot detta, kan det få särskilt stor betydelse på landsbyg- den, där lösningarna för att erbjuda medborgarna tillgänglig service ofta behöver vara okonventionella och kreativa. Arbetet med serviceprogrammen RSP har i grunden en stark inriktning på problemet att upprätthålla kommersiell service på landsbygden. Det borde vara lätt att där se möjligheterna till lös- ningar med kommersiell och offentlig service i samverkan.16 Kommunerna har en möjlighet att få inflytande på utvecklingen av den statliga servicen på lokalt plan genom att engagera sig i arbetet med RSP. Vi rekommenderar dem att utnyttja den möjlig- heten. 16 Se bilaga 5, Tolv exempel på samverkan, exempel 10, Servicepunkt i Sillerud. 9En central organisation för genomförandet De problem som följer av brister i den offentliga servicen, är mång- fasetterade och utspridda på många medborgare som dessutom ofta saknar företrädare som kan föra deras talan. Konsekvenserna är framför allt samhällsekonomiska och svåra att uppskatta. Vi har pekat på att åtgärder inom sådana tvärsektoriella områden riskerar att få stå tillbaka för mer konkreta sektorspolitiska åtgärder. Men medborgarna uppfattar givetvis att det finns problem i myndig- heterna, när de måste vänta , resa långt, gång på gång upprepa sitt ärende till olika tjänstemän och i sämsta fall förbli ohjälpta. Vi har försökt fånga och beskriva verkligheten genom de kom- mun- och organisationskontakter som vi har haft under utred- ningstiden. Skillnaderna i verklighetsbilder mellan dem som defini- erar problemen på nationellt plan och dem som lever med pro- blemen, är i många fall alltför stora. Även om samhällets kostnader för utanförskapet är svåra att beräkna exakt, så är de definitivt mycket stora. Varje insats som t.ex. bidrar till att en person kommer i arbete, har dubbla fördelar. Dels behöver personen inte längre samhällets stöd för sin försörjning, dels får samhället skatte- intäkter av personens arbete. Service i samverkan kan underlätta för människor att snabbt få hjälp att klara av sina mer eller mindre komplicerade ärenden. Ambitionerna att intensifiera samverkan i offentlig service om- fattar främst Arbetsförmedlingen, och . Det är bra, men räcker inte. Framför allt är det en stor brist att samverkan så sällan inbegriper kommunerna. Det finns sannolikt både bristande förståelse för behovet och påtagliga kulturskillnader att övervinna mellan dessa båda parter. En central organisation för genomförandet Det får inte vara så att förslag om service i samverkan skjuts undan av mer lätthanterliga frågor. Om våra förslag ska kunna genomföras, fordras att det finns en central part i som håller samman serviceutvecklingen med utgångspunkt från medborgarnas behov. Vi anser också att statliga aktörer måste ta de initiativ till samverkan med kommuner som är möjliga. 9.2En interimistisk interdepartemental grupp Förslag: Regeringen inrättar en interimistisk interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att processa frågor om lokal service i samverkan. Gruppen ska bl.a. fungera som samordnare och pådrivare i frågor om den lokala serviceutvecklingen. Den före- slås också förbereda försök i kommuner med samverkansprojekt för att motverka utanförskap. Gruppens arbete ska starta ome- delbart sedan utredningen har avslutats. Flera av de kommuner som vi har haft ett nära samarbete med kan sägas vara piloter för olika projekt med service i samverkan. Enligt direktiven har vi haft en roll som stöd- jare av utveckling av lokal service i samverkan. Vi anser det viktigt att dessa kommuner och samverkansprojekt också i fortsättningen har en central statlig kontaktpunkt för frågor som har stor bety- delse för serviceutvecklingen. Deras satsningar på samverkan riskerar att avstanna om det saknas en samtalspartner och adressat för de erfarenheter av serviceutvecklingen som de kan dokumen- tera. Vår uppfattning är att regeringen möjligt bör tillsätta en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att vara samordnare och pådrivare av frågorna om lokal service i samverkan. Arbets- gruppen bör bestå av tjänstemän från de departement som myndig- heter med omfattande medborgarkontakter sorterar under. Finans- departementet och bör delta, också som ansvariga för förvaltningspolitiken och den regionala tillväxtpoliti- ken. Gruppen bör sammankallas av . En fråga för gruppen att överväga är om programområdet för kommersiell och offentlig service bör påverka arbetsfördelningen inom . En central organisation för genomförandet Gruppen behöver omgående diskutera de statliga samverkans- kontorens framtid, dels för att bedöma kontorens möjligheter att leva vidare om och statlig service samordnas där, dels för att bedöma om servicen kan breddas eller fördjupas. Som vi uppfattar det, överväger de statliga myndigheterna att nedprioritera servicen vid samverkanskontor, kanske till och med avveckla den begränsade närvaron på många orter. Från kommunernas sida fram- håller man att staten behöver vara närvarande i högre grad, inte i lägre, särskilt i en situation då lågkonjunkturen och finanskrisen trappar upp arbetslösheten och risken för fler människor i utanför- skap ökar. En annan uppgift för den interimistiska gruppen föreslås vara att förbereda en försöksverksamhet i 15–20 kommuner med samver- kan mellan kommunala förvaltningar, Arbetsförmedlingen och . Syftet ska vara att pröva olika möjligheter att samarbeta operativt och i arbetslag (som vi kallar resursgrupper) för att motverka att människor hamnar eller blir kvar i utanförskap. Den interimistiska gruppen behövs också för att förbereda och påskynda bildandet av en särskild samverkansorganisation. Det kan dröja upp till innan en sådan organisation med extern repre- sentation kan vara etablerad i . Etableringen kan fördröjas, dels av att våra förslag kan komma att remissbehandlas , dels av att en regering ska formeras för nästa mandatperiod valrörelse och riksdagsval. Förslag: Regeringen inrättar en särskild samverkansorganisation i form av en samverkansdelegation för programområdet kom- mersiell och offentlig service. Delegationens uppdrag ska vara temporärt och upphöra vid utgången av 2014, då också E-dele- gationens uppdrag upphör. Regeringen avgör därefter hur ett samlat tvärsektoriellt arbete med service- och tjänstefrågor fort- sättningsvis ska vara organiserat. Vi föreslår att en samverkansdelegation tillsätts . Då upphör den interdepartementala arbetsgruppen. En utgångspunkt för dele- gationens uppgifter är att regeringen fastställer ett programområde för både kommersiell och offentlig service. En central organisation för genomförandet fungera som en paraplyorganisation för att samordna ställnings- taganden och beslut som bereds inom och som avser tillgänglighet till service. Det kan vara fråga om att ta ställ- ning till samverkansförsök mellan stat och kommun inom olika områden. Det kan också vara fråga om att i grupper sammanföra olika myndigheter med ansvar för verksamheter som har ett tydligt samband, när de ses i medborgarens perspektiv. Delegationen bör hålla samman och koordinera delområden, åtminstone så att dub- belarbete undviks och aktiviteter inom opti- meras. Exempel på områden som direkt kan sägas berörda är bered- ningen av urbanpolitikens integrationsfrågor och beredningen av frågor om regler och organisering för att motverka utanförskapet. Mer preciserat föreslår vi att delegationen ska ha följande upp- gifter. Samordna frågor som har strategisk betydelse för tillgänglighet till kommersiell och offentlig service i samverkan. Forma de rättsliga förutsättningarna för servicesamverkan och göra regleringsbrev och andra styrverktyg mer effektiva. En viktig uppgift är att se till att olika uppdrag till regionala och centrala myndigheter överensstämmer sinsemellan och att de främjar medborgarorienterad service i samverkan. Samordna finansieringen av gemensamma samverkansprojekt. Följa upp och kontrollera myndigheternas och kommunernas arbeten för service i samverkan. Följa upp de samlade resultaten. Belysa förvaltningsekonomiska och samhällsekonomiska effek- ter av servicesamordning. Belysa effekterna i ett medborgarper- spektiv. Initiera och stödja relevanta utvecklingsprojekt. Stödja medborgarorienterade samverkansinitiativ, däribland en ökad samverkan mellan stat, kommun, ideell och privat sektor. Koordinera arbetet med servicesamverkan, bl.a. bedöma länspla- ner utifrån behoven av lokal service i samverkan och skapa en strategi för hur samverkan bäst kan stimuleras, utvecklas och genomföras. Anmäla behov av regelförändringar till E-delegationens politiska ledningsgrupp (statssekreterargrupp). Initiera erfarenhetsutbyte avseende service i samverkan. En central organisation för genomförandet Bidra till kunskapsuppbyggnad inom området tvärsektoriell medborgarorienterad service. Fördela medel till länsstyrelserna för lokal serviceutveckling utifrån den behovsbild som planeringsprocessen visar. Fördela medel till Arbetsförmedlingen för uppdraget som central sam- ordnande myndighet samt till delegationens egen operativa verksamhet. Samverka med E-delegationen. Vi föreslår att samverkansdelegationen ska bildas enligt samma mönster som E-delegationen, dvs. ha kommittéstatus och ges direktiv av regeringen. Den bör utgöras av representanter för berörda departement och statliga myndigheter samt för kommuner, ideella organisationer och privata serviceföretag. Regeringen ska utse ordförande och ledamöter i delegationen. Vi bedömer att också ordförandena i de regionala partnerskap och Leader-grupper som arbetar med program för regional utveckling, landsbygds- utveckling och finansiering via struktur- och jordbruksfonderna inom EU, i många sammanhang skulle kunna bidra konstruktivt till delegationens verksamhet. Dessa skulle därför kunna utgöra en samråds- eller referensgrupp till delegationen. Det operativa arbetet i delegationen ska i huvudsak utföras av tjänstemän hos de del- tagande parterna. Delegationen bör ha ett eget sekretariat. Den statssekreterargrupp i som har till upp- gift att stödja utvecklingen av e-förvaltningen bör också behandla de frågor i samverkansdelegationen som har politisk och strategisk betydelse. 9.5Likheter och integration med E-delegationen Den samverkansdelegation som vi föreslår liknar mycket den E-delegation som regeringen har formerat inom området e-förvalt- ning. E-delegationen arbetar med tvärsektoriella frågor om offent- lig service, så som samverkansdelegationen avses göra, men är främst inriktad på e-förvaltningens tekniska systemfrågor. I den strategi för e-förvaltning som delegationen har formulerat och En central organisation för genomförandet överlämnat till regeringen, är myndighetsperspektivet starkt beto- nat, dvs. myndigheternas nytta av e-legitimation, IT-standardise- ring m.m. Medborgarperspektivet är däremot inte framträdande. Den samverkansdelegation som vi föreslår, ska ägna sig åt ett brett spektrum av frågor om servicesamverkan på lokal nivå, med utgångspunkt från medborgarnas behov. Möjligheter till personligt och individuellt möte och bemötande, förändringar av den lokala servicestrukturen m.m. finns bland samverkansdelegationens pri- mära frågor. E-delegationen tillsattes av regeringen och arbetet är således redan igång på e-förvaltningens område. Det innebär att E-delegationen och den samverkansdelegation som vi föreslår är tidsmässigt i otakt. Vi har föreslagit att en tjänstemannagrupp inte- rimistiskt ska hantera vissa angelägna frågor. En samverkansdele- gation bör dock bildas möjligt för att börja arbeta med sådana delar av serviceutvecklingen som E-delegationen inte avser att behandla. Det är viktigt att detta arbete kan komma i fas med E-delegationens arbete. Vi anser att samverkansdelegationen bör ha samma sluttidpunkt som E-delegationen, nämligen vid utgången av 2014. Vid den tid- punkten bör regeringen överväga samlade former för det fortsatta tvärsektoriella arbetet. 10Ekonomiska konsekvenser och finansiering Det är alltid problematiskt att göra ekonomiska jämförelser vid systemförändringar där det nya systemets kvaliteter skiljer sig avse- värt från det gamla. Kostnaderna för direkta fysiska investeringar kan tämligen enkelt uppskattas i ekonomiska kalkyler. Det är be- tydligt svårare att kostnadsföra de investeringar som sker parallellt i att utveckla, utvärdera och anpassa helt nya delar i systemet. Sär- skilt svårt är att värdera nyttan för olika användare av systemet samt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna på lång sikt. De statliga myndigheternas omställning från skilda till gemen- samma servicekontor är en systemreform som ändrar servicens kvalitet. Myndigheterna investerar bl.a. i teknik för distansservice i nya former och i utbildningar för den nya personalkategorin ser- vicehandläggare. De besparingar som myndigheterna uppnår direkt genom att stänga kontor, reducera personalstyrkor m.m. kan i all- mänhet uppskattas som summan av undanröjda driftskostnader. Dessa besparingar ska relateras till kostnader och besparingar i en kontorsstruktur med förändrad verksamhet. Kalkylproblemen skulle ha varit desamma för oss om förslaget till servicestruktur hade varit helt nytt och inte till någon del inne- hållit den befintliga strukturen. Eftersom förslaget är att den struk- tur som myndigheterna sjösätter ska användas och kompletteras, blir problemet att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna mar- ginellt för vår del. Vi kan inte göra kalkylerna bättre eller säkrare än myndigheterna själva. De bedömningar som myndigheterna gör av kostnadsposter i kontor av en viss storlek, är rimligtvis korrekta också för servicecentrumen. Kalkyler över besparingar i personal- Ekonomiska konsekvenser och finansiering kostnader lokalt som myndigheterna kan göra genom att t.ex. införa distanstekniker, bör vara relevanta i vårt strukturförslag också. Men den uppskattning av besparingen som vi har sett, måste appliceras på de förutsättningar som gäller i förslaget. Kostnaderna kan påverkas om distansservicen utvidgas och omfattar fler myn- digheter och lokala kontor än de som Arbetsförmedlingen planerar för. Detta är beräkningar som var och en av de myndigheter som avser att utnyttja distansservice, måste göra själva. För vår del återstår att hänvisa till myndigheternas egna beräk- ningar. Det viktigaste för oss blir därutöver att bedöma om utred- ningsförslagen dels föranleder engångskostnader för införande, dels riskerar att övervältra kostnader från staten till kommunerna. Samhällets och medborgarnas kostnader Då stora system i samhället reformeras uppstår ofta frågor kring samhällsekonomiska kostnader och intäkter. I diskussionen om insatser för individer i utanförskap har vi redan berört problemet med att uppskatta dessa. Samma problem finns naturligtvis när det blir fråga om att göra en kalkyl över tillgänglighet. Vi har sett exempel på modeller som har konstruerats för att försöka beräkna de kostnader som är förknippade med enskildas tidsinsats för att utnyttja olika slag av samhällsservice.1 Däremot har vi inte sett några konkreta resultat av sådana beräkningar. Mot medborgarnas kostnader ska ställas serviceleverantörens besparing i förhållande till alternativet att leverera servicen närmare användaren. Studier har visat att människor prioriterar närhet till livsmedelsbutik högst, därefter närhet till institutioner för pen- ninghantering, sjukvård och trygghet. Däremot prioriteras t.ex. inrättningar för spel och institutioner för vuxenutbildning betyd- ligt lägre. Kostnaderna för den enskilde beror bl.a. på geografiskt avstånd till servicestället, tillgång till bil och kollektivtrafik, perso- nens rörlighet, serviceställets öppettider och fysiska tillgänglighet (t.ex. hiss). Den enskildes ålder, etnicitet, kön, familjesituation m.m. har också betydelse. Det är uppenbart att avstånden är en särskilt tung faktor när fysiska föremål hanteras. Saker kan inte förflyttas elektroniskt. Ser- vice i vår mening kan åtminstone i alla enklare fall levereras med 1 T.ex. Alternativkostnadsmodell för strategiska servicepunkter – en förstudie, , 2006. Ekonomiska konsekvenser och finansiering teknikstöd, via telefonen eller datorn och i många fall i den egna bostaden. Den enskilde behöver förflytta sig för att få service i den struktur vi föreslår, när han eller hon av något skäl inte kan utnyttja den teknikstödda servicen. Vi tror att den enskilde i många fall dessutom har behov av stöd och personlig bekräftelse i ett ärende eller en livssituation, som kanske är unik för individen, även om ärendet är rutin för myndigheten. Projektet utvärderades i en analys där ambitionen var att värdera nyttoeffekter för både medborgarna, myndigheterna och samhället i stort. Där bedömdes avkastningen för myndigheterna respektive de mjuka värdena för medborgarna och samhället förhålla sig som 1 till 2,6 respektive 5,8, dvs. nyttan av en investering på skulle vara (2,6+5,8).3 Om man okritiskt accepterar denna slutsats är den pågående serviceutvecklingen lätt att förstå. Svagheten i analy- sen är att den inte inkluderade kostnaderna för medborgaren och samhället när terminalen inte löser medborgarens problem. De besparingar som myndigheterna uppnår genom att lägga ner kontor, reducera personalstyrkor m.m. kan göras synliga i faktiska tal. Summan av de kostnader som skjuts över på medborgarna, bl.a. för ökat resande, är däremot inte synliga. Att sätta ett krontal på det psykologiska värdet av bättre tillgänglighet till service och ett mer engagerat personligt bemötande är inte ens möjligt. Kostnader och besparingar i servicelösningarna Myndigheterna i de lokala bedö- mer att de kan erbjuda bättre service och tillgänglighet till en lägre kostnad. Besparingarna görs framför allt i kostnaderna för lokaler, administration och personal. Myndigheterna har dock inte lämnat detaljerade kostnadskalkyler till utredningen. Under hand har vi fått exempel på summerade, ungefärliga kost- nader och besparingar i servicekontoren. I ett lokalt servicekontor med två servicehandläggare uppskattas etableringskostnaden till och driftskostnaden till . För ett kontor med fyra handläggare är etablerings- och drifts- kostnaderna ca respektive ca 2Projektet beskrevs i avsnitt 2.2 Samverkansambitioner . 3Med mjuka värden avsågs t.ex. att medborgarens tid för myndighetskontakter förkortas, att arbetssökande snabbare får nytt arbete och att samhället gör vinster i form av ökad demo- krati och ökat Internetanvändande. Ekonomiska konsekvenser och finansiering Med 15 handläggare uppskattas etablerings- och drifts- kostnaderna till respektive 10,6 miljoner kro- nor. I beloppen ingår inga kostnader för ledningsfunktioner eller centrala stödfunktioner.4 Etableringskostnaden per handläggare är i dessa fall alltså lägre i kontor med många anställda än i kontor med få. Däremot är driftskostnaden högre per anställd i ett stort kontor än i ett mindre. En av förklaringarna skulle kunna vara att de tre– fyra allra största kontoren finns i storstädernas cityområden som har högre lokalhyror än andra kontorslägen. Investeringarna i teknisk utrustning för distansservice beräknas för 40 kontor uppgå till , eller per kontor. Fyra tjänstemän, placerade i den centrala myndigheten, anses kunna betjäna besökare i tio lokalkontor med distansservice. Besparingen beräknas då uppgå till ca . Befolk- ningsunderlaget bör vara 10 000–15 000 invånare per kontor för att distansservicen ska fungera optimalt. Med större befolkningsunder- lag kan det bl.a. uppstå köproblem.5 Om vi fullföljer beräkningen skulle alltså totalt 100 000–150 000 medborgare kunna få tillgång till personligt möte på distans via tio lokala kontor genom en inve- stering på och en besparing på . 10.2Vad ska finansieras? Kostnadsslagen för den servicestruktur som vi föreslår, är i sam- manfattning följande, fördelade på områden. Kostnader för den initiala utvecklingen och etableringen av ser- vicecentrum och servicepunkter Kostnader för drift av servicecentrum och servicepunkter Kostnader för den centrala samordningsorganisationen Kostnader för den övergripande styrningen, utvecklingen och planeringen av lokal servicesamverkan Vi saknar för vår del möjligheter att i detalj analysera olika kost- nadsposter. Vi bedömer dock att myndigheter och kommuner inte 4PM från Operativa gruppen för servicesamverkan (Arbetsförmedlingen, , och ) till utredningen, . 5Värderingar av distanstekniken pågår . Beräkningsexemplet har lämnats muntligen till utredningen. Ekonomiska konsekvenser och finansiering kommer att belastas med stora tillkommande kostnader för etable- ring och drift av servicecentrum och servicepunkter. I de flesta fall handlar det om omfördelning av kostnader inom ramen för ordina- rie förvaltningsanslag, t.ex. personalkostnader och kostnader som myndigheterna och kommunerna ändå har för data- och telefonnät. Den grundläggande principen anser vi ska vara att varje myndighet och kommun ska täcka sina egna kostnader i den lokala service- samverkan.