sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Det finns även kontor med enbart lokalsamverkan. På dessa är personal på plats fyra till . Av cirka 300 lokalkontor utgörs cirka 160 av samverkanskontor där , Arbetsförmedlingen och För- säkringskassan arbetar tillsammans. Varje myndighet har huvud- ansvar för en viss del av dessa 160 kontor. Någon liknande systematik i CSN:s lokala samverkan har kommittén inte funnit. Ärendestyrning och ärendehantering principiellt lika I andra avseenden är likheterna mellan de båda myndigheterna stora. Båda arbetar processorienterat och både CSN och För- säkringskassan har utvecklat vägledningar och andra hjälpmedel för att underlätta beslutsfattande i ärendena. CSN:s ärendehantering och handläggning liknar i mångt och mycket det sätt som Försäk- ringskassan arbetar på. CSN har ett väl utbyggt ärendehanterings- system med handläggningsprocesserna integrerade i systemen. Även maskinell handläggning förekommer inom båda myndigheterna. Skanning av inkomna handlingar, ärendehanteringssystem, utbetal- ningssystem, självbetjäningstjänster, handläggarstöd, kund/kanal- och IT-strategier m.m. liknar varandra inom myndigheterna. utredare hanterar stora volymer av ärenden med stora säsongsvariationer inom vissa förmåner. Detta liknar den vardag som även anställda vid möter, även om antalet ärenden som handhas inom CSN är jämförelsevis få. CSN:s handläggning av studiestöd i form av studiemedel och studiehjälp sker genom ansökningsförfarande, eventuell komplette- ring och kommunicering, bedömning, kontroll, beslut och even- tuell utbetalning.55 Detta är en ärendehantering som liknar Försäk- ringskassans. Även inom hanteras beviljning, avslag, kommunicering, återbetalning, begäran om omprövning, m.m. arbete med återkrav inom exempelvis underhållsstöd och bostadsbidrag kan till viss del liknas vid CSN:s hantering av återkrav. CSN ansvarar för det s.k. Rg-bidraget som lämnas till vissa kostnader vid gymnasieutbildning på riksgym- nasium. Liknande bidrag som administrerar är vårdbidrag, bilstöd och handikappersättning. CSN har i regleringsbrevet ett årligt återkommande uppdrag att följa och utreda de studerandes studiesociala situation. Uppdraget hanteras inom enheten för utvärdering och statistik. Försäkrings- kassan har på liknande sätt en avdelning för försäkringsutveckling som ansvarar för uppföljningar av utvecklingen inom socialförsäk- ringens olika delar. På samma sätt som för högskolan krävs en ändring i studie- stödslagen för att föra över studiestödsadministrationen till För- säkringskassan. De andra stöden (förutom studiestödet) som CSN hanterar regleras i olika förordningar. Förordningsändringar krävs om även dessa stöd ska hanteras av annan myndighet.56 55Studiebidrag till gymnasielever för studier i betalas ut utan ansökan. 56Övriga stöd regleras i följande förordningar: – 19 § förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning till vissa för- äldrar ( TUFF-ersättning) 5.5.3Besparingar, synergier och ökad tillgänglighet Eftersom och arbetssätt och uppdrag i så många avseende är parallella skulle det inte vara omöjligt att föra över samtliga CSN:s arbetsuppgifter till . De möjliga fördelarna med en sådan lösning är dessutom flera. Båda myndigheterna är i grunden processorganisationer och har utvecklat liknande stöd för sina handläggares arbete. Det torde därmed vara relativt enkelt att göra effektivitetsvinster genom att slå samman myndigheterna. Två olika, men ändå liknande, hand- läggningssystem kunde ersättas med ett enda. Oavsett vilket av handläggningssystemen, ÄHS (Ärendehant- eringssystem) eller CSN:s STIS (studiestödets informations- system), som skulle väljas borde utvecklings- och förvaltnings- vinster kunna göras. Om studiestödsadministrationen skulle skötas ute på samver- kanskontoren skulle den sammanlagda personalresursen kunna minska . Eftersom det totalt skulle finnas mer personal att tillgå skulle det även bli det enklare att anpassa personalresursen och styra handläggningen för att parera säsongsvariationer inom handläggningen. Båda myndigheterna arbetar aktivt med maskinell handläggning. Den sammanslagna personalresursen skulle innebära att fler utredare kunde handlägga de mer komplicerade ärendena. Samordningsvinsterna kunde bli betydande om det skulle finnas en enda utbetalnings- och återbetalningsmyndighet i stället för nuva- rande två. Uppgifter som skickas mellan CSN och Försäk- ringskassan skulle finnas samlade och tillgängliga inom en och samma organisation.57 Möjligheter skulle skapas att arbeta –förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan (Rg-bidrag) –1 § förordningen (1999:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra ut- länningar (hemutrustningslån). 57 En förutsättning är dock att bestämmelser om behandling av personuppgifter och sekre- tesslagstiftningen inte ställer upp några hinder mot detta. Om det skulle bli aktuellt med att bredare än för att motverka felaktiga utbetalningar ur välfärdssystemen, och för en mer samordnad återkravshantering. Regler inom de olika trygghetssystemen kunde enklare harmo- niseras med studiestödssystemet, och vice versa, och det skulle vara lättare än att samordna informationen om studiemedlen och trygghetssystemen. Den försäkrade kunde vända sig till en enda myndighet för att skaffa sig en helhetsbild över villkoren i de sociala trygghetssystemen och studiestödssystemet, och över hur villkoren inom dessa båda system relaterar till varandra. Kommittén har tidigare visat på behovet av att på ett mer hel- täckande sätt än sprida information om studiemedelssystemet till framför allt skolhuvudmännen. skulle kunna erbjuda en plattform för en sådan lokal samverkan. Den lokala tillgängligheten skulle kunna öka i och med att de samverkans- kontor där , Arbetsförmedlingen och Skatte- verket samverkar , även skulle kunna erbjuda information och service rörande studiestödssystemet. Information om studiestöds- systemet skulle kunna erbjudas på 160 platser runt om i landet, i stället för i anslutning till de nuvarande 13 CSN-kontoren. 5.5.4Ett mindre effektivt alternativ Kommittén har undersökt om det är möjligt att föra över hela studiestödsadministrationen till en annan aktör, , samt analyserat principiella fördelar, nackdelar och möjligheter med en sådan lösning. Vi har funnit att CSN:s nuvarande uppdrag skulle kunna överföras till . En sådan förändring skulle kunna innebära att studiestödsadministrationen effektivi- seras i flera avseenden. Kommittén kan konstatera att studiestödsadministrationen i CSN:s regi har utvecklats i positiv riktning . Effektiviteten har ökat inom många delar av verksamheten och vi bedömer att våra förslag på regelför- ändringar och andra åtgärder underlättar ytterligare effektivise- ringar. föra över studiestödsadministrationen till behöver dessa frågor övervägas ytterligare för att få en mer exakt uppfattning av samordningsvinsterna. Vår samlade bedömning är därför att en överföring av studie- stödsadministrationen till skulle innebära för- sämrad service till studiestödstagarna jämfört med . Effektivi- teten skulle inte kunna garanteras. Åtminstone initialt skulle förändringen sannolikt även innebära ökade kostnader för staten. En omställning av verksamheten med nya uppdrag och regelsystem kan bli både kostnadskrävande och tidskrävande. Detta visas bl.a. i förvaltningskommitténs slutbetän- kande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). Här konstateras att antalet myndigheter har minskat . Minskningen har åt- minstone nästan helt berott på att myndigheter slagits samman eller på att verksamheten vid en myndighet förts över till en annan. Enligt förvaltningskommittén är ofta syftet med förändrad myndighetsstruktur att öka effektiviteten och rättssäker- heten. Få organisationsförändringar av det här slaget har dock följts upp eller utvärderats och därmed är det svårt att se om de önsk- värda effekterna verkligen uppnåtts, eller om förändringarna har fått några negativa effekter. I betänkandet konstaterar förvaltnings- kommittén att har det samman- lagda antalet årsarbetskrafter och kostnaderna för verksamheterna minskat i betydligt långsammare takt än antalet myndigheter. Kommittén konstaterar dessutom att om även ska ansvara för studiestödsadministrationen innebär detta en utbildningspolitisk och förvaltningspolitisk omställning. En för- djupad utredning i den riktningen bör föregås av ytterligare politisk beredning. 6.1Uppdrag att överväga gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen Enligt direktiven ska kommittén överväga hur gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen ska se ut. Kommittén ska lämna förslag till förtydliganden av gräns- dragningen för att systemen ska kunna samverka på ett optimalt sätt. Direktiven innebär att kommittén kan föreslå förändringar kring gränsdragningsfrågor mellan studiemedel och andra förmåns- system och att kommittén kan lämna förslag till förändringar av studiemedelssystemet. Kommittén har inte sett att det har legat i uppdraget att föreslå förändringar av andra trygghetssystem. Skälet till detta är bl.a. att flera av dessa frågor ligger eller har legat i andra utredningar, t.ex. inom och den i budgetpropositionen aviserade socialförsäkrings- utredningen, vilka följer särskilda beslutsprocesser. Kommittén har däremot sett sig fri att uppmärksamma problem som studerande kan möta inom andra trygghetssystem och att göra bedömningar av vad som kunde vara rimliga lösningar på dessa problem. Kommit- tén avstår dock från att beröra generella regler och t.ex. belopps- nivåer inom andra system, såvida dessa inte specifikt rör studerande. Kommitténs uppdrag att kartlägga kommunernas tillämpning av socialtjänstlagen och praxis för försörjningsstöd till studerande sammanfattas i detta kapitel, men redovisas i sin helhet i bilaga 7. Studiemedelssystemets samspel med andra trygghets- och välfärds- system har behandlats i flera betänkanden och flera utredningar har haft närliggande utredningsuppdrag. Här kan nämnas som redovisade betänkandet Sjukpenninggrund- ande inkomst – skydd och anpassning (SOU 2003:50), Studiesociala utredningen, som redovisade betänkandet Studerande och trygghets- systemen (SOU 2003:130) och som lämnade betänkandet Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86). Parallellt med Studiesociala kommitténs arbete har Utredningen om en översyn av aktivitetsersättningen genomförts. Denna utred- ning redovisade sitt uppdrag , i betänkandet Brist på brådska – en översyn av aktivitetsersättningen (SOU 2008:102). Inom har även en arbetsgrupp haft i uppdrag att se över bestämmelserna för sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Arbetsgruppens uppdrag har varit att föreslå en modell för att beräkna sjukpenninggrundande inkomst utifrån historiska inkomster.1 Kommittén har haft löpande kontakter med dessa båda utredningar. I budgetpropositionen har regeringen vidare aviserat att en parlamentarisk utredning tillsätts. Denna ska formulera principer för ett sammanhållet, balanserat och hållbart socialförsäkringssystem. Utgångspunkten ska vara att socialförsäk- ringssystemet ska ge en god ekonomisk trygghet och vara utformat så att det understödjer arbetslinjen. I vår analys av studiemedlens samspel med andra ersättnings- system konstaterar vi att de regler som finns ofta är relativt ändamålsenliga, men att många studerande inte känner till vad som gäller eller vad som händer i en viss situation, t.ex. vid sjukdom. I flera fall har kommittén kommit till slutsatsen att informationen om trygghetssystemen för studerande måste förbättras. Informa- tionsfrågan behandlas i kapitel 7 Förbättrad information till stude- rande. Trots att reglerna för studiemedel behandlas i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem har vi valt att här i kapitel 6 behandla regler för studiemedel vid sjukdom och vid tillfällig vård av barn eller närstående. Dessa bestämmelser har en nära koppling till de frågor som i övrigt behandlas i detta kapitel. 1 Regeringen (2008b). bedömningar ska även ses i ljuset av förslagen till förbättringar av studiemedelssystemet. Med hänsyn till Studiesociala kommitténs omfattande uppdrag och begränsade tidsramar har kommittén varit tvungen att begränsa sin analys till de större gränsytorna mellan studiemedelssystemet och andra trygghetssystem samt till de problem som kommittén har uppfattat som mest besvärande. 6.3Studiemedlen och de andra trygghetssystemen Kommitténs bedömning: Den grundläggande principen för gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och andra trygghetssystem bör vara att studiemedelssystemet ska täcka den studerandes levnadsomkostnader . Lev- nadsomkostnader under t.ex. ferietid, vid sjukdom eller för- äldraledighet, dvs. under tid då inga studier bedrivs, bör täckas genom inkomst av arbete eller andra bidrag eller försäkringar inom de sociala trygghetssystemen. Speciella behov som studerande kan ha av t.ex. särskilda hjälpmedel, bör täckas av andra ersättningar än studiemedel. Huvudprincipen bör vara att behovsprövade bidrag som icke studerande kan få, bör vara öppna för studerande med studie- medel på samma sätt som . En anpassning av studiemedels- systemet till andra ändamål än studier, bör göras endast om det inte finns andra förmånssystem som kan tillgodose de särskilda behoven och om det finns starka utbildningspolitiska skäl för detta. Vad som ska rymmas inom studiemedelssystemet och vad som ska rymmas inom ramen för andra försäkrings- eller bidragssystem, och gränsen däremellan, har diskuterats i flera utredningar. Vissa har förespråkat att grundstrukturen i de befintliga systemen i huvudsak bör ligga fast, dvs. att respektive förmånssystem ska vara till för dem som befinner sig i motsvarande situation, t.ex. för alla som är sjuka. Sådana var exempelvis förutsättningarna för den studiesociala utredningen och den analys som gjordes i betänkandet Studerande och trygghetssystemen (SOU 2003:130). Andra har förespråkat att studerande i huvudsak borde uteslutas från de mer generella systemen och att tryggheten för studerande borde hanteras inom studiemedelssystemet. Exempelvis förordades en standardsjukförsäkring för studerande i betänkandet Sjuk- penninggrundande inkomst. Skydd och anpassning (SOU 2003:50). Orsaken till att det är svårt att hitta en gemensam lösning på utformningen av trygghetssystemen är framför allt att det finns samhälleliga mål som i bland strider mot varandra. Det leder till att företrädare för skilda områden ofta har olika syn på hur systemen bör utformas. Inom politiken i stort är arbetslinjen en vägledande princip. Den principen leder till att försäkrings- och bidrags- systemen främst ska uppmuntra till arbete. Målen har varit att bryta utanförskapet och öka sysselsättningen. För sjukförsäkrings- området är det ett mål att hålla frånvaron från arbete på en stabil och låg nivå. Den ekonomiska familjepolitiken har som mål att förbättra förutsättningarna för en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. Studiestödet har bl.a. som mål att rekrytera till studier och att verka utjämnande mellan individer och grupper i samhället.2 För socialförsäkringsområdet generellt har det ofta betonats att socialförsäkringarna måste vara just försäkringslösningar, dvs. att det måste finnas en tydlig koppling mellan inbetalda och själva försäkringen.3 Målen för de olika politikområdena är, som framgår ovan, delvis motstridiga. Det kanske tydligaste exemplet är att det kan vara svårt att förena ett sysselsättningsmål med en vilja att rekrytera till studier och att uppmuntra livslångt lärande. Målkonflikterna har i vissa fall lett till att ett system som ursprungligen varit avsett för ett visst syfte efter hand har för- ändrats för att även anpassas till andra mål än det ursprungliga. Så är fallet för t.ex. sjukförsäkringen och reglerna om sjukpenning- grundande inkomst (SGI) och s.k. SGI-skyddad tid. SGI-reglerna var ursprungligen avsedda att försäkra arbetande för inkomstbort- fall i samband med sjukdom, men har successivt ändrats för att tillgodose andra politiska mål. Det har inneburit att reglerna är relativt långt ifrån sitt ursprung. innehåller systemet även särskilda skyddsbestämmelser för bl.a. studerande i syfte att under- lätta studier och livslångt lärande. I andra fall har målkonflikterna lett till att speciallösningar har skapats inom andra system än det huvudsakliga. Exempelvis finns både ett sjukförsäkringsskydd och 2008/09:1. 3Se t.ex. SOU 2006:86. ett barntillägg inom ramen för studiemedelssystemet, i stället för att sådana behov har hanterats inom ramen för sjukförsäkrings- systemet respektive barnbidraget. Fördelen med att samla alla individer i samma huvudsakliga situation (t.ex. föräldralediga, studerande, sjuka) i samma trygghetssystem är att alla då behandlas lika. Nackdelen är främst att det är svårt eller kanske omöjligt att tillgodose alla samhälleliga målsättningar i ett och samma trygghetssystem, just med anledning av att målsättningarna i bland är motstridiga. Alternativet till att t.ex. hantera alla som är sjuka inom sjuk- försäkringssystemet och alla som studerar inom studiestöds- systemet, är att ha speciallösningar för olika situationer inom olika system. Exempelvis kunde arbetslösa som påbörjar studier få ett eget studiestöd inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen. Ett sådant studiestöd kunde kanske bättre uppmuntra just arbetslösa att påbörja studier för att på så sätt bryta arbetslösheten. På samma sätt har det ofta diskuterats om det ska finnas särskilda lösningar för studerande inom ramen för studiemedelssystemet, t.ex. i form av en särskild sjukförsäkring, särskilda bostadsbidrag eller särskilda föräldraförmåner. Fördelen med särlösningar inom ramen för studiemedels- systemet är framför allt att det samlade regelverket då kan vara enklare att överblicka för de studerande och att alla situationer en studerande kan drabbas av täcks inom ramen för ett system och, sannolikt, inom en myndighets ansvarsområde. Lösningarna kan då också anpassas utifrån de studerandes speciella behov. Nackdelen med att samla alla lösningar för studerande inom studiemedels- systemet är främst att studerande som exempelvis får barn eller blir sjuka behandlas annorlunda än andra personer som får barn eller blir sjuka. Särlösningar för studerande bryter då i stället enhetlig- heten inom övriga politikområden. Ett problem med att ha särlösningar inom olika system är att den ersättning som en person får kommer att bero på till vilken grupp han eller hon räknas. Så blir det eftersom ersättningsnivåer och regler i övrigt kan skilja sig åt beroende på om man exempelvis är yrkesarbetande, arbetslös eller studerande. Om en person t.ex. blir sjuk måste det bestämmas om den ska få del av sjukförsäk- ringen inom studiestödssystemet eller av sjukpenningsystemet. Vilket ersättningssystem någon tillhör blir en definitionsfråga. Detta återspeglas t.ex. i det nuvarande sjukförsäkringsskyddet för studerande som enbart omfattar studerande med studiemedel. Studerande utan studiemedel ses i detta sammanhang inte som studerande utan är helt hänvisade till den ordinarie sjukförsäk- ringen. Med samlade lösningar för alla som blir sjuka inom socialförsäk- ringssystemet och för alla som studerar inom studiestödssystemet blir reglerna och beräkningen av en ersättning i huvudsak lika för alla. Det behöver då inte definieras vilken grupp någon tillhörde innan han eller hon exempelvis blev sjuk. Eftersom många växlar mellan studier och annan sysselsättning är detta en klar fördel. Vilken lösning är att föredra sett ur individens perspektiv? Det finns inget entydigt individperspektiv som säger att den ena lösningen är bättre än den andra. Den lösning som är fördelaktigast beror helt på individens situation och på utformningen av regel- verken. En person som exempelvis arbetar parallellt med sina studier eller har arbetat innan han eller hon började studera kan t.ex. vara gynnad av en sjukförsäkring placerad inom socialförsäk- ringssystemet. En person som inte arbetar eller har arbetat kan i stället vara gynnad av någon form av sjukförsäkring inom studie- medelssystemet. Kommitténs uppfattning är att man måste välja väg för studie- medelssystemets samspel med andra trygghetssystem. Antingen måste man förorda lösningar som innebär att de studerandes alla behov i huvudsak täcks inom ramen för studiemedelssystemet, eller förorda att studiemedelssystemets uppgift begränsas till att täcka levnadsomkostnaderna för den studerande själv och studier bedrivs. Kommittén anser att det inte är lämpligt att ha alternativa trygghetssystem där individerna själva kan välja det som är mest förmånligt. Alternativa system ger otydlig styrning och otydliga incitament för de studerande, samt blir krångligt och oöverskådligt. Det skulle även kunna ge upphov till försök att manipulera systemen för att komma i fråga för mer förmånliga lösningar. Oavsett vilken väg som väljs är det enligt kommitténs bedöm- ning svårt att helt renodla systemen. I det fall andra trygghets- system ska gälla för studerande som blir sjuka eller tar föräldra- ledigt, kan det finnas behov att göra vissa anpassningar av dessa system för att på ett rimligt sätt tillgodose situationen för studerande. Likaså måste eventuella lösningar inom ramen för studiemedelssystemet sannolikt beakta vad som gäller för dem som inte är studerande. Även om det inte går, eller är lämpligt, att ha en renodlad lösning, bör den grundprincip som väljs vara vägledande för utformningen av regelverken. Kommitténs samlade bedömning är att den grundläggande prin- cipen för gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och andra trygghetssystem bör vara att studiemedelssystemet ska täcka den studerandes levnadsomkostnader . Levnadskost- naderna under ferietid, vid sjukdom eller föräldraledighet o.d., alltså under tid då inga studier bedrivs, bör täckas genom inkomst av arbete, andra bidrag eller annan försäkringslösning inom de sociala trygghetssystemen. Även speciella behov som studerande kan ha av t.ex. särskilda hjälpmedel, bör täckas av andra ersätt- ningar än studiemedel. De som inte kan få tag i tillräckligt billiga bostäder, eller har en familjesituation som kräver en större bostad, bör kunna prövas inom ramen för ett särskilt bostadsbidrag. Detta innebär som huvudprincip att andra behovsprövade bidrag som icke studerande kan få – på samma sätt som – bör vara öppna för studerande med studiemedel. Skälet för kommitténs bedömning är främst att alla individer i samma situation ska behandlas lika. Trots detta förordar kommit- tén vissa speciallösningar inom studiemedelssystemet. Kommittén förordar också i några fall vissa utbildningspolitiskt motiverade justeringar inom andra trygghetssystem. 6.4Ekonomisk ersättning vid sjukdom 6.4.1Ersättning vid sjukdom – sjukpenning och studiemedel Det finns olika ersättningar som kan vara aktuella för en stude- rande som blir sjuk. Sjukpenningen syftar till att ge ekonomiskt skydd när en person tvingas avstå från arbete på grund av egen sjukdom. Ersättningen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Den som studerar med studiemedel kan få sjukpenning om han eller hon avbryter studierna men har arbetat och sedan har haft studiemedel . Även studiemedelssystemet innehåller ett sjukförsäkringsskydd. Den studerande har rätt att behålla sina studiemedel och en eventuell lånedel skrivs av fr.o.m. den 31:a sjukdagen. Både sjukpenningreglerna och reglerna för studiemedel under sjukdom tas upp i detta avsnitt. Sjukpenning kan lämnas till den som är sjuk och har en arbets- förmåga som är nedsatt till minst en fjärdedel. Sjukpenning kan lämnas som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ersättning. Grunden för beräkningen av sjukpenning är den sjukpenning- grundande inkomsten (SGI). Den sjukpenninggrundande in- komsten används även vid beräkning av föräldrapenning och en del andra förmåner.