sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen skulle innehålla en uppräkning av de typer av lagar som borde föranleda lagrådsgranskning. Utredningen lade stor vikt vid en bestämmelse som avgränsade de viktiga lagförslag som granskningen skulle avse. Detta markerades i lagtexten med att granskningen omfattade fall då lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Av betydelse för att uppnå ändamålet med bestämmelsen var också att det skrevs in två allmänt hållna undantagsregler som tog sikte på frågans beskaffenhet i det Det gällde situationer då Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. I syfte att ge tillräcklig stadga åt den valda metoden föreslog utredningen en särskild bestämmelse om s.k. motiverings- plikt. Regeringen skulle alltid vara skyldig att, när förslaget lades fram för , redovisa skälen till att ett lagförslag som tillhörde någon av de uppräknade typerna inte hade hänvisats till Lagrådet. Den främsta betydelsen med uppräkningen i grundlags- bestämmelsen av vissa typer av lagförslag var, enligt , just att ge en ram för regeringens skyldighet att redovisa skälen i de fall då förslag läggs fram för utan föregående remiss till Lagrådet. Den uppräkning som togs in i bestämmelsen utgick som nämnts i stora drag från förslag. Regeringens förslag (prop. 1978/79:195) överensstämde med förslag och godtogs av . Genom ändringar 2002 i 8 kap. 18 § regeringsformen och lagen om Lagrådet anges uttryckligen att även förutvarande justitieråd och regeringsråd kan ingå i Lagrådet (prop. 2001/02:72). Det kan här nämnas att i samband med införandet av lag om Lagrådet diskuterades frågan om möjligheten för Lagrådets ledamöter att få hjälp av en revisionssekreterare och en regeringsrättssekreterare med bl.a. rättsutredningar (se lagrådsutredning i Lagrådets arbetsvillkor, SOU 2001:88). I ett remissvar ifrågasatte dock behovet av sådan hjälp eftersom de remisser som lämnades till Lagrådet skulle vara ordentligt beredda och alla nödvändiga utredningar i princip skulle ha gjorts innan förslagen kom till Lagrådet. Om det undantagsvis skulle uppstå behov av att komplettera underlaget så skulle i första hand föredraganden stå för detta. menade dock att det inte fanns något som hindrade att frågan om sekreterarhjälp prövades i praktiken utan att saken lagreglerades. Regeringen delade denna bedömning (prop. 2002/03:45). Enligt en undersökning som utfördes av lagrådsutredning remitterades –2000 i snitt 91 ärenden till Lagrådet för yttrande (SOU 2001:88 s. 31). lämnade Lagrådet yttranden i 122 ärenden och i 88 ärenden. Det kan avseende 2008 noteras att 113 yttranden lämnats fram . Det saknas aktuella uppgifter om hur stor andel av propositionerna inom det i 8 kap. 18 § regeringsformen utpekade granskningsområdet som remitteras till Lagrådet. Tidigare undersökningar visar att det –1990 var omkring hälften. –1993 omfattade granskningen i snitt 83 ärenden medan propositionerna inom granskningsområdet var omkring 145. 24.1.3Lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen Innebörden av 11 kap. 14 § regeringsformen I 11 kap. 14 § regeringsformen regleras domstolars, förvaltnings- myndigheters och andra offentliga organs prövning av lagars och andra föreskrifters förenlighet med överordnade författningar. Bestämmelsen har följande lydelse. 14 § Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. När det gäller prövningen i efterhand innebär den svenska rättegångsordningen att endast s.k. konkret normprövning kan förekomma. Ett utmärkande drag för den typen av prövning är att frågan om en föreskrifts förenlighet med en överordnad norm uppkommer först i samband med att ett specifikt tillämpningsfall ska avgöras. har uttryckt att ett åsidosättande enligt 11 kap. 14 § förutsätter att frågan har uppkommit prejudiciellt (NJA 2005 s. 764). Det är inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig därför att den är grundlagsstridig (abstrakt normprövning). Den svenska ordningen uppvisar här en principiellt viktig skillnad i förhållande till ett antal andra länders normkontrollsystem. I dessa länder har en minoritet i parlamentet möjlighet att ansöka om att en lags grundlagsenlighet prövas i domstol. En sådan ordning tillämpas t.ex. i och samt genom författnings- rådets prövning i , se vidare SOU 2007:85 s. 117 f. Att lagprövningen enligt 11 kap. 14 § regeringsformen är konkret innebär att den – i den mån den exempelvis utövas av domstol – sker i vanlig domstol och inom ramen för det vanliga domstolsförfarandet. Frågan om t.ex. en lags förenlighet med grundlagen uppkommer i samband med att ett specifikt fall ska avgöras. Prövningen sker i efterhand, dvs. efter det att har antagits och trätt i kraft. Det är endast parterna i målet som formellt omfattas av prövningsbeslutet. Ett beslut av en domstol att underlåta att tillämpa en viss lagbestämmelse av det skälet att den strider mot grundlagen innebär således inte att lagbestämmelsen upphävs eller på annat sätt begränsas. En annan sak är att ett sådant beslut av någon av de högsta domstolarna i praktiken kan innebära att lagbestämmelsen helt eller delvis förlorar sin rättsliga betydelse som ett resultat av avgörandets prejudikatvärde. Bakgrunden till 11 kap. 14 § regeringsformen Bestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen infördes . hade lagprövningsrättens existens och huvudsakliga innebörd vid ett antal tillfällen bekräftats genom uttalanden från bl.a. olika statliga utredningar och de högsta dömande instanserna. Bestämmelsen i 11 kap. 14 § ansågs därför i stort sett kodifiera ett rättsläge som redan gällde. Lagprövning är ett relativt sent fenomen i den svenska statsrätten. De första stegen i domstolspraxis mot en lagprövning togs efter det demokratiska genombrottet i , dvs. efter , när ensam i praktiken alltmer tog över som lagstiftare. Här brukar särskilt omnämnas två avgöranden från , NJA 1928 s. 88 och 1934 s. 515, om statstjänstemäns flyttningsskyldighet. Målen kom att handla om huruvida innehållet i vissa administrativa författningar stod i strid med § 36 regeringsform. I flera domar från 1940- och 50- talen prövade grundlagsenligheten av olika författningar, se t.ex. NJA 1948 s. 188, 1949 s. 468, 1951 s. 39 och 1954 s. 532. Gemensamt för dessa avgöranden var att granskningen inte rörde samfälld lagstiftning, dvs. lagar där både riksdag och regering hade medverkat. uttalade sig inte heller om den närmare innebörden av lagprövningsrätten. Det kan dock nämnas att det förekom uttalanden från underrätterna om att ett åsido- sättande av föreskrifter på grund av bristande grundlagsenlighet förutsatte att det var fråga om uppenbara fall. Detta bekräftades dock inte uttryckligen av . (Se emellertid NJA 1961 s. 253 där det enligt inte kunde anses uppenbart att stöd saknades i valutalagen för tillämpning av ett förbud i valutaförordningen; målet handlade i den aktuella delen om tolkningen av vissa delegeringsbestämmelser i lag.) Diskussionen antyder att det fortfarande fanns delade meningar om förekomsten av en lagprövningsrätt. Här kan särskilt nämnas den s.k. tingstenska utredningen (SOU 1941:20) samt ett meningsutbyte mellan och i . Frågan om förekomsten av en lagprövningsrätt behandlades av . Under arbetet träffades en bred politisk kompromiss om bl.a. lagprövningsinstitutet. I slutbetänkandet konstaterade utredningen att lagprövningsrätt i första hand fick anses avse domstolarnas rätt att pröva om ett stadgande i lag eller annan författning stod i överensstämmelse med grundlag. Antagandet om att en sådan rätt var för handen kunde knappast grundas på något bestämt stadgande regeringsform utan på ett allmänt principiellt resonemang, innefattande att författning av högre rättslig valör gäller framför författning av lägre valör (SOU 1963:17 s. 155 f.). Utredningen enades om att en lagprövningsrätt fick anses föreligga mot bakgrund av utvecklingen i domstolspraxis och anförde bl.a. att en sådan lagprövningsrätt kunde utgöra en värdefull garanti för grundlagens efterlevnad. Enligt utredningen saknades det anledning att anta annat än att det gällde en restriktiv syn på denna rätt. Något förslag om att kodifiera lagprövningen lämnades inte. Vid remissbehandlingen av förslag bekräftade att utredningen på ett korrekt sätt hade återgett vad som fick anses vara gällande rätt på området (SOU 1965:2 s. 60). Till bilden hör att hade prövat grundlagsenligheten av en samfällt stiftad lag, den s.k. butiksstängningslagen (NJA 1964 s. 471). Under den fortsatta utredningen av författningsfrågan utgick Grundlagberedningen från att rättstillämpande myndigheter var behöriga att pröva om en författning hade tillkommit i föreskriven ordning och om dess innehåll stod i överensstämmelse med grundlag eller annan överordnad norm (SOU 1972:15 s. 106 f.). Grundlagberedningen föreslog inte någon ändring av rättsläget. 1973:90 förutsatte även departementschefen att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i rättspraxis skulle bestå även efter antagandet av den nya regeringsformen. Det anfördes att denna befogenhet torde få anses tillkomma samtliga organ som tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning. Lagprövningsrätten som den hade utformats i rättspraxis kunde, enligt departementschefen, sägas innebära att en myndighet hade rätt – och skyldighet – att i sin rättstillämpande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör. Vanlig lag fick vika om den stod i uppenbar strid med en grundlags- bestämmelse. Enligt propositionen var det tydligt att en lagprövningsrätt liksom dittills skulle få ringa eller ingen praktisk betydelse. Att grova formfel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle förekomma vid normgivningen framstod, enligt departementschefen, som i hög grad osannolikt. I uppdraget till fri- och rättighetsutredning ingick att föreslå en förstärkning och utvidgning av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Utöver att föreslå en lång rad förändringar av fri- och rättighetsskyddet uttalade sig utredningen även om lagprövningsrätten (Medborgerliga fri- och rättigheter, SOU 1975:75, s. 107 f.). Utredningens beskrivning av rättsläget överensstämde här i stort med vad som hade anförts i prop. Det konstaterades i betänkandet att utredningens förslag till materiell rättighetsreglering innebar att området för lagprövning utvidgades betydligt i jämförelse med vad som dittills hade gällt i . Fri- och rättighetsutredningen måste därför särskilt pröva vilket kontrollsystem som skulle förenas med de rättighetsregler som utredningen föreslog. Enligt utredningen skulle det materiella grundlagsskyddet inte bli tillräckligt starkt om det inte förbands med något slag av rättsligt verkande garantier som var oberoende av de politiska organen. Vid valet av rättsligt kontrollinstrument fann utredningen att den lagprövningsrätt som hade gestaltats i var den lämpliga. Utredningen föreslog att denna rätt skulle behållas i princip oförändrad. Förslaget till materiell rättighetsreglering innebar emellertid en betydande utvidgning av området för lagprövning. Med hänsyn till lagprövningens roll i skyddssystemet och för att det inte skulle råda någon tvekan om institutets innebörd föreslog utredningen att en uttrycklig bestämmelse om lagprövning skulle införas i regeringsformen. Förslaget innebar bl.a. ett krav på att motstridigheten skulle vara uppenbar för att tillämpning av lagar eller förordningar skulle underlåtas. 1975/76:209 föreslogs ett förstärkt skydd i regeringsformen för de grundläggande fri- och rättigheterna. Förslaget överensstämde i stort med vad fri- och rättighetsutredning hade förespråkat. Något uttryckligt stadgande om lagprövningsrätten intogs dock inte i regeringens förslag. I propositionen förde departementschefen ett längre resonemang om lagprövningsinstitutet. Enligt honom stod det klart att oskrivna rättsregler om lagprövningsrätt förelåg i svensk rätt. Beskrivningen av dessa regler motsvarade i stort vad fri- och rättighets- utredning hade anfört. När det gällde utövandet av lagprövningsrätten framhöll departementschefen att denna utövades i princip ex officio. Detta innebar emellertid inte att prövning av en eventuell motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingick som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagprövning kunde bli aktuell endast om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopades som grund för ett yrkande eller om en myndighet i ett visst fall hade särskild anledning att förmoda att en normkonflikt förelåg. Departementschefen uttryckte stor förståelse för de mer politiska argument som brukade anföras mot lagprövningsrätten. Han ansåg det också självklart att en judiciell överprövning av beslut inte fick bli någon reguljär företeelse. Men fann han att man svårligen kunde undvara en från fristående kontrollapparat, om grundlagens rättighets- skydd skulle ha någon verklig effekt. följde också en viktig preventiv effekt. Sammanfattningsvis ansåg departementschefen att förslaget års fri- och rättighetsutredning att behålla lagprövningsrätten – med det innehåll som den ansågs ha enligt svensk rätt – innebar en lämplig avvägning mellan de olika intressen som stod mot varandra. Å ena sidan kunde man vara säker på att domstolarna inte skulle få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å andra sidan skulle de ha möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättigheternas skydd undantagsvis måste anses befogat. När det gällde frågan om lagprövningsrätten borde skrivas in i regeringsformen menade departementschefen att tiden inte var mogen för ett avgörande. En grundlagsregel kunde inge den oriktiga föreställningen att lagprövningen skulle utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen. Det var också svårt att formulera en grundlagsregel så att den till fullo passade för alla författnings- nivåer. Av betydelse för departementschefens ställningstagande var vidare att han avsåg att låta utreda frågan om särskilda uppskovs- regler vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Det var uppenbart att sådana regler skulle få betydelse för lagprövningsrättens innehåll. Dessa två frågor borde inte behandlas fristående från varandra. Frågorna om ett särskilt förfarande i vid rättighets- begränsande lagstiftning, lagprövningsrätten och Lagrådets ställning utreddes därefter av . Resultatet av utredningens arbete redovisades i betänkandet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34). I frågan om lagprövningsrätten konstaterade att lagprövningens existens och huvudsakliga innebörd upprepade gånger hade klargjorts genom uttalanden såväl av ledamöterna i de två högsta domstolarna som av statsmakterna. Utredningen ansåg att det saknades anledning att göra några sakliga ändringar i lagprövningsrätten. Det betydde att det alltjämt skulle krävas ett uppenbart fel för att en lag eller förordning skulle få åsidosättas. Liksom tidigare utredningar ansåg Rättighetsskydds- utredningen att uppenbarhetskravet innebar att möjligheterna till en reell lagprövning minskade ju mindre precist den ifrågavarande grundlagsbestämmelsen eller den annars överordnade bestämmelsen är utformad. Man kunde, enligt utredningen, här finna exempel i 2 kap. 12 § andra stycket och 13 § första stycket regeringsformen. Det kan noteras att utredningen således ansåg att utrymmet var begränsat för att genom lagprövning bedöma om på ett godtagbart sätt hade tillämpat möjligheterna att inskränka vissa centrala fri- och rättigheter. Det var i första hand inte en fråga för domstolarna att t.ex. pröva om det ändamål som en rättighets- begränsning skulle tillgodose var godtagbart i ett demokratiskt samhälle eller att begränsningen inte gick utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (se 2 kap. 12 § andra stycket). När det gällde frågan om en bestämmelse om lagprövningsrätten borde införas i regeringsformen konstaterade utredningen att det fanns svårigheter att formulera en lagtext som förenade eftersträvad klarhet med önskvärd smidighet i tillämpningen. Det gällde bl.a. möjligheten att i praktiken ta vederbörlig hänsyn till om den prövade föreskriften var en lag, en förordning eller en författningsföreskrift på lägre nivå. Utredningen föreslog dock, utan närmare motivering, att rådande rättsläge borde komma till uttryck i ett grundlagsstadgande. Regeringen ställde sig bakom förslag. 1978/79:195 framhöll departementschefen att förslaget innebar att lagprövningsrätten tillkom samtliga organ som tillämpade rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning, dvs. i vissa fall även enskilda som utförde sådana uppgifter. Under riksdagsbehandlingen ansåg ett enhälligt konstitutions- utskott att det inte kunde komma i fråga att i något hänseende förändra lagprövningsrätten (KU 1978/79:39 s. 13). Konstitutions- utskottet underströk att lagprövningsinstitutet inte var avsett att utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen och att dittillsvarande försiktiga praxis skulle vara vägledande. Om tolkningen av den nya bestämmelsen anförde utskottet bl.a. följande. Enligt utskottets mening måste emellertid uppenbarhetsrekvisitet få en särskild betydelse när det gäller av beslutad lag eller annan föreskrift. är enligt grundlagen den främste lagstiftaren. Endast kan stifta grundlag. Det är därför naturligt att är den instans som är bäst ägnad att pröva om viss föreskrift är grundlagsenlig. Uppenbarhetsrekvisitet medför i detta fall enligt utskottets mening att tillämpning av ett visst grundlagsstadgande måste respekteras så länge det håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga. För att underlåta tillämpning av en av beslutad föreskrift måste det därför fordras att föreskriften materiellt sett är oförenlig med ett grundlagsstadgande eller att det vid föreskriftens beslutande förekommit ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligt stadgande i grundlag eller RO om lagstiftningsproceduren som uppenbarligen måste anses vara av väsentlig betydelse för denna. Bestämmelsen om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen trädde i kraft . Inkorporeringen 1995 av i svensk rätt har inneburit att området för normprövning vidgats. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen föreligger nämligen ett förbud mot att meddela föreskrifter som strider mot åtaganden enligt . En effekt av den bestämmelsen är att domstol eller annat offentligt organ enligt 11 kap. 14 § kan åsidosätta t.ex. lagar eller förordningar som står i uppenbar strid med åtaganden enligt konventionen. Enligt förarbetsuttalanden i samband med inkorporeringen blir dock lagprövning mot 2 kap. 23 § endast aktuell om sedvanliga tolknings- och rättstillämpningsmetoder inte leder till att konven- tionsbestämmelserna ska tillämpas (prop. 1993/94:117 s. 36 f. och bet. 1993/94:KU24 s. 17 f.). Frågor med anknytning till inkorpo- reringen av berörs närmare i kapitel 25. anslutning till EU och den med anslutningen sammanhängande bundenheten av EG-rätten har inneburit att en stor del av de bestämmelser som faller inom detta rättsområde inte omfattas av regleringen i 11 kap. 14 § regeringsformen och därmed inte heller av det s.k. uppenbarhetskravet. Det följer av principen om EG-rättens företräde framför den nationella rätten (se prop. 1993/94:114 s. 27). I sammanhanget kan även noteras att praxis på fri- och rättighetsområdet har medfört att bestämmelser, tillsammans med medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, betraktas som allmänna principer inom EG-rätten. I den mån fri- och rättigheter är tillämpliga inom EG-rätten ska svenska myndigheter ge bestäm- melserna i konventionen företräde framför svenska nationella föreskrifter även om motstridigheten inte är uppenbar. Det s.k. Lissabonfördraget syftar dessutom till att EU som organisation ska ansluta sig till . Fördraget innebär vidare att EU skapar en egen rättsligt bindande stadga på fri- och rättighetsområdet (se artikel 6 i det föreslagna Fördraget om Europeiska unionen och avsnitt 25.1.3). De rättsfallsöversikter som har gjorts av domstolarnas lagprövning före och efter införandet av bestämmelsen i 11 kap. 14 § regerings- formen får sägas visa att den direkta betydelsen av lagprövnings- institutet har varit relativt marginell, i vart fall om man ser till antalet fall där föreskrifter underkänts med stöd av paragrafen (se SOU 2007:85 s. 34 f. och de referenser som lämnas där). Motiv- uttalanden av innebörd att lagprövningen inte bör vara ett normalt inslag i rättssystemet utan endast ett skydd för medborgarna i undantagssituationer återspeglas i praxis. Det torde inte råda någon tvekan om att den återhållsamhet som grundlagstiftaren har avsett, och som framgår av uppenbarhetskravet i bestämmelsen, här har haft inverkan. Det är dock inte uteslutet att också andra faktorer har haft betydelse, t.ex. lagrådsgranskningen och den preventiva verkan som dagens lagprövningsinstitut kan tänkas ha. Det är tydligt att en effekt av europarättens inverkan på det svenska rättssystemet är att lagprövningsfrågorna ökar i betydelse. Det gäller särskilt efter anslutningen till EU och inkorporeringen av . Normprövning i vidsträckt mening har härigenom blivit ett vanligare inslag i domstolarnas verksamhet. På EG-rättens område tyder publicerade rättsfall på att svenska domstolar inte har upplevt några konstitutionella svårigheter med att ge gemenskapsrätten företräde framför nationell rätt. Sådana konfliktfrågor har inte behandlats inom ramen för 11 kap. 14 § regeringsformen. Ett antal avgöranden från de högsta instanserna har rört frågan om svensk rätts förenlighet med . Konventionens inflytande tycks framför allt ha kommit till uttryck genom att svenska inhemska bestämmelser har tolkats och tillämpats fördrags- konformt, dvs. så att de uppfyller krav. I endast ett fåtal fall har domstolarna kommit fram till att en verklig konflikt har förelegat mellan de två normsystemen. Som särskilt intressant på det här området framstår avgörandet i NJA 2005 s. 805 avseende ett åtal mot en frikyrkopastor för hets mot folkgrupp, det s.k. Åtalet ogillades sedan bl.a. konstaterat att en fällande dom sannolikt skulle anses utgöra en kränkning av . Frågan löstes genom att domstolen fann utrymme att tolka bestämmelsen om hets mot folkgrupp på ett sätt som var förenligt med konventionen (se också NJA 2006 s. 467). En annan tendens i domstolspraxis är de avgöranden från som innebär att 11 kap. 14 § inte aktualiseras i fall av s.k. partiell grundlagsstridighet (se främst NJA 2005 s. 33, rättsläget bekräftas i NJA 2006 s. 293 I och II). har här varit, något förenklat, hur domstolen ska förfara när en del av en bestämmelse är grundlagsstridig eller om dess tillämpning till viss del skulle få konsekvenser som är oförenliga med grundlagen. har bedömt sådana fall genom en grundlags- konform tillämpning av den ifrågasatta bestämmelsen utan tillämpning av 11 kap. 14 § och därmed inte heller av uppenbarhets- kravet. Som framgått har den svenska lagprövningen, till skillnad från vad som gäller i många andra länder, inte förlagts till någon central institution. Det vanligaste exemplet på en sådan centralisering av lagprövningsrätten är givetvis författningsdomstol. Sådana domstolar finns bl.a. i , och . Andra lösningar förekommer dock. Exempelvis har en särskild kammare i hand om lagprövningsmålen i .