sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Vårt förslag: En bestämmelse om att varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde förs in i regeringsformen. har ett övergripande ansvar för verkningarna av de beslut som fattas och det finns därför anledning för att följa upp hur tidigare beslut har genomförts, vad som presterats inom olika verksamhetsområden och vilka effekterna blivit. Även om denna granskning primärt tar sikte på verkningarna av tidigare riksdagsbeslut innefattar den även en kontroll av regeringen och andra myndigheter. Arbetet med uppföljning och utvärdering ger på detta sätt bättre förutsättningar att granska rikets styrelse och förvaltning som det bidrar till att ge utskotten ett fylligare underlag för beredningen av ärenden. Det finns anledning att se positivt på den ökade användning av uppföljning och utvärdering inom som skett . Enligt vår mening finns det dock utrymme för att utveckla denna verksamhet ytterligare. För att stimulera en sådan utveckling samt för att tydliggöra ansvar för att följa upp och utvärdera tidigare riksdagsbeslut anser vi att en bestämmelse om utskottens skyldighet i detta avseende bör föras in i regeringsformen. Det är dock även i fortsättningen utskotten själva som prioriterar vilka beslut som ska följas upp. Ytterligare bestämmelser om uppföljning och utvärdering meddelas i riksdagsordningen. huvudfunktioner är enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen lagstiftning, budgetreglering samt kontroll av regeringen och andra myndigheter. lagstiftningsmakt regleras främst i 8 kap. men de flesta kapitel i regeringsformen innehåller regler om att vissa beslut ska fattas genom lag, dvs. Med budgetreglering avses fastställande av anslag och beräkning av statsinkomsternas storlek. beslut om användning av statens medel sker inte som i många andra länder i form av lag utan i en särskild beslutsform, anslagsbeslut. kan således fatta för medborgare och myndigheter bindande beslut i form av lag eller anslag. Det finns dock inget som hindrar att fattar s.k. principbeslut eller beslut i form av riktlinjer, uttalanden och liknande. En sådan mera obestämd beslutsform kunde enligt Grundlagberedningen ofta vara ändamålsenlig då den bl.a. gjorde det möjligt för att pröva större frågor på ett tidigt stadium. Även om dessa beslut inte var rättsligt bindande kunde de alltefter omständigheterna medföra en politisk bundenhet (SOU 1972:15 s. 101). En vanlig form av riksdagsuttalanden är s.k. tillkännagivanden till regeringen. Dessa grundar sig ofta på ett motionsyrkande från ett eller flera oppositionspartier och avser vanligen en begäran om utredning och förslag i ett lagstiftningsärende. Någon författningsreglering när det gäller tillkännagivanden från till regeringen och deras innebörd finns inte. Utrymmet för tillkännagivanden begränsas dock av skilda bestämmelser i regeringsformen. Den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket) och får inte bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall (11 kap. 2 §). Vidare får inte bestämma hur en förvaltnings- myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun, eller som rör tillämpningen av en lag (11 kap. 7 §). Ytterligare en begränsning som hindrar tillkännagivanden till andra förvaltnings- myndigheter än egna ligger i bestämmelserna att regeringen styr riket (1 kap. 6 §) och att förvaltnings- myndigheterna lyder under regeringen (11 kap. 6 §). Detta innebär bl.a. att utanför riksdagsområdet ska ett tillkännagivande ställas till regeringen och får inte röra rättstillämpningen i ett enskilt fall. Enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram bör utgångs- punkten vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen emellertid inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål, bör den underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas (se bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.). Regeringen lämnar en redogörelse till (skrivelse 75) bl.a. för vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av tillkännagivanden. Redogörelsen upptar samtliga riksdagsskrivelser från det senaste kalenderåret som är ställda till regeringen men även äldre riksdagsskrivelser som inte har rapporterats som slutbehandlade finns med. Om en redovisning inte kan ges i en skrivelse eller en proposition till , bör den enligt mening lämnas till i någon annan form som gör den tillgänglig för samtliga ledamöter (bet. 2007/08:KU21 s. 11 med hänvisning till bet. 2002/03:KU30). granskning av skrivelse 75 kan utmynna i ett kritiskt uttalande exempelvis av innebörd att regeringens beredning av det ärende som ett visst tillkännagivande gäller har tagit alltför . Ordningen med tillkännagivanden har varit föremål för ett uppföljnings- och utvärderingsarbete av . Detta arbete redovisas i promemorian tillkännagivanden till regeringen (bet. 2005/06:KU34 bilaga 7). I promemorian görs en genomgång av tillkänna- givanden till regeringen sedan regeringsformen trädde i kraft (dvs. –2005). En märkbar nedgång i antalet tillkännagivanden kan noteras . Antalet har minskat från cirka 1 300 –1979/80 till färre än 400 /01–2004/05. Som tänkbara bidragande orsaker till denna nedgång anges dels att de socialdemokratiska regeringsförslagen under den senare delen av den studerade perioden förbereddes i samråd med samarbetspartierna Vänster- partiet och , dels att den reformerade budgetprocessen inneburit att genom ett enda beslut fattar beslut om utgiftsramar och utgiftstak, vilket enligt utvärderingen förefaller ha minskat oppositionspartiers möjligheter att söka majoriteter för sina förslag. Vidare diskuteras i promemorian om det skett en attitydförändring bland riksdagsledamöterna. Trots det minskade antalet tillkännagivanden konstaterar att tillkännagivandena inte åtgärdas snabbare av regeringen . Tvärtom tycks de genomsnittliga handläggningstiderna ha förlängts. har andelen propositioner som åberopats som åtgärd med anledning av tillkännagivanden tydligt ökat. Detta skulle, enligt konstitutions- utskottet, möjligen kunna tyda på att tillkännagivandena varit av en annan och mer krävande karaktär . I senare års betänkanden har uttalat att regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser har förbättrats och att information om vilka åtgärder som planeras samt bedömningar om när riksdagsskrivelser antas bli slutbehandlade nu förekommer i större utsträckning än tidigare (bet. 2007/08:KU21 s. 12). Vår bedömning: möjlighet att besluta om tillkänna- givanden till regeringen bör inte regleras i regeringsformen. Möjligheten att besluta om tillkännagivanden till regeringen utgör som framgått en viktig funktion för . inte till uttryck i regeringsformen, där begreppet tillkännagivanden inte nämns. Inom utredningen har bl.a. mot denna bakgrund diskuterats om det finns anledning att i någon form reglera användningen av tillkännagivanden. Ett tillkännagivande ska, om det inte riktar sig till myndigheter, ställas till regeringen. Tillkännagivandet får inte röra rättstillämpningen i enskilda fall. Någon konstitutionell skyldighet för regeringen att följa ett tillkännagivande från finns inte. Om regeringen inte följer ett tillkännagivande, har möjlighet att utnyttja sin normgivningmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftade till. har även ytterst möjligheten att avge en misstroendeförklaring mot regeringen. Som framgått innebär den konstitutionella praxis som vuxit fram att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande, men om regeringen inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål, bör den underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas (se bl.a. bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.). En fråga som kan ställas är om denna praxis bör återspeglas i regeringsformen. Det skulle t.ex. kunna ske genom att en bestämmelse infördes som innebar att regeringen inom den tidsgräns som ges i ett tillkännagivande ska underrätta om vilka åtgärder som vidtagits eller som avses att vidtas med anledning av önskemål. kan vi konstatera att dagens ordning i allt väsentligt fungerar väl. Det kan dessutom inte uteslutas att den praxis som finns kan komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Sammanfattningsvis anser vi således att någon bestämmelse som reglerar tillkännagivanden till regeringen inte bör införas i regeringsformen. V. DOMSTOLARNA OCH FÖRVALTNINGEN 20Regleringen av domstolarnas oberoende 20.1.1Bestämmelser i regeringsformen om domstolarna Domstolarna är genom sina rättskipande uppgifter viktiga organ i vårt samhälle. Domstolarnas roll innefattar betydligt mer än att lösa tvister och pröva brottmål. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Av regeringsformen följer vidare att domstolarna utövar normkontroll enligt principen om lagprövning i 11 kap. 14 §. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter exempelvis genom de högsta domstolarnas roll som prejudikat- instanser. medlemskap i och de förpliktelser som följer av bl.a. har ytterligare tydliggjort domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som en garanti för medborgarnas rättigheter. Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvalt- ning finns främst i 1 och 11 kap. Vissa bestämmelser som rör domstolarna och rättskipningen finns också i 2 och 8 kap. I 1 kap. 8 § regeringsformen slås fast att det för rättskipningen finns dom- stolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. I 1 kap. 9 § anges att domstolar, liksom förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen, i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Gränserna för vad domstolarnas uppgifter ska vara bestäms således genom begreppet rättskipning. Vad som avses med detta begrepp är inte alldeles klart och har varit föremål för diskussion. Att det rör sig om domstolarnas uppgifter att avgöra rättstvister, Regleringen av domstolarnas oberoende tillämpa strafflag och i övrigt pröva rättsfrågor torde dock vara klart. Det är så att rättskipningsuppgifter i viss utsträckning också utförs av andra än domstolar. Det gäller i första hand nämnder som har en sådan sammansättning att de enligt praxis är att anse som domstolar i Europa- konventionens mening. Som ett exempel kan nämnas . I propositionen till regeringsformen påpekas dessutom att domstolar inte uteslutande ägnar sig åt rättskipning utan även åt t.ex. vissa administrativa uppgifter som hänger samman med den dömande verksamheten (prop. 1973:90 s. 387). I 11 kap. 1–5 §§ regeringsformen finns bestämmelser till skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. och Regeringsrätten nämns särskilt i regeringsformen medan det om övriga domstolar endast sägs att de får inrättas med stöd av lag. Som ledamot i de två högsta instanserna får endast den tjänstgöra som är eller har varit ordinarie domare i domstolen (1 §). Beträffande övriga domstolar föreskrivs att det vid dessa ska finnas ordinarie domare. Detta ska enligt förarbetena anses innebära att det vid varje domstol måste finnas minst en ordinarie domare (prop. 1973:90 s. 381). Undantag från denna regel får göras i lag för domstolar som har inrättats för handläggningen av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål, exempelvis Arbetsdom- stolen. I avsnitt 21.1.1 finns en förklaring av begreppet ordinarie domare och en beskrivning av olika typer av domarbefattningar. Principen om domstolarnas självständighet i dömandet kommer till uttryck i 11 kap. 2 § där det anges att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Bestämmelsen har ansetts vara ett förtydligande av den tidigare regeln i § 47 regeringsform där det föreskrevs att domstolarna skola efter lag och laga stadgar döma. En särskild rättssäkerhetsgaranti anses ligga i kravet på att domare när de väl utnämnts ska vara skyddade mot att skiljas från tjänsten i andra fall än då det föreligger befogad anledning till det. I 11 kap. 5 § anges under vilka förutsättningar en ordinarie domare får skiljas från tjänsten. I 12 kap. 8 § finns särskilda regler för åtal mot ledamöterna i de två högsta domstolarna för brott i tjänste- utövningen, liksom för skiljande från tjänsten och skyldighet att genomgå läkarundersökning. Regleringen av domstolarnas oberoende Av central betydelse för domstolarnas och domarnas oberoende är även frågorna om förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare samt disciplinpåföljder och andra reaktioner på ordinarie domares tjänsteförseelser. Dessa frågor har utretts tidigare, vilket behandlas mer utförligt nedan. Kravet på ett oberoende domstolsväsende kommer till uttryck i flera internationella dokument som har åtagit sig att följa. är central i sammanhanget. I konventionens artikel 6 anges att var och en har rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol. Med oavhängig menas i Europa- domstolens praxis en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. Kravet på opartiskhet innebär enligt domstolen inte bara att domarna ska vara subjektivt opartiska utan även att det ska föreligga en objektiv opartiskhet, dvs. att det inte för en objektiv iakttagare finns någon rimlig grund att befara en partisk inställning från domstolens sida. Vid sidan av denna konvention finns det även skäl att nämna FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter som båda har stadganden (artikel 10 respektive 14) med ett innehåll som påminner om artikel 6. Andra viktiga dokument är FN:s Grundprinciper om rätts- väsendets oberoende och rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll . Dessa två dokument kan sägas bygga vidare på de ovan nämnda. FN:s grundprinciper stadgar bl.a. att domares självständighet ska garanteras av staten antingen i grundlag eller i lag. Vidare ska domarnas självständighet respekteras av alla andra myndigheter. Staten ska även se till att det finns tillräckliga medel så att domarna på rätt sätt kan utföra sina uppgifter. Principerna innehåller också bl.a. rekommendationer om handläggningen av disciplinära frågor. rekommendation har som utgångspunkt att domarkåren spelar en viktig roll när det gäller genomförandet av mål i fråga om skyddet av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna liksom när det gäller skyddet av ett demokratiskt och politiskt system som kännetecknas av the rule of law. Regleringen av domstolarnas oberoende I detta sammanhang kan dessutom nämnas Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning, utarbetad inom ramen för det multilaterala rättsliga samarbetet inom , och The Charter of the Judges, utarbetad inom den internatio- nella domarunionen. Av de nämnda dokumenten är det endast och som är folkrättsligt bindande. Europa- konventionen är dessutom gällande svensk lag. 20.1.3Tidigare utredningar om domstolarnas oberoende Frågan om domstolarnas konstitutionella ställning har behandlats av ett flertal tidigare utredningar . Här nämns några av dessa. Utredningens uppdrag var i huvudsak inriktat på att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation för att hantera den ökade arbets- belastningen inom domstolsväsendet. Utredningen redovisade i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) inledningsvis några principiella utgångspunkter för sina förslag. Utgångspunkterna grundade sig på synen att domstolarna både i regeringsformen och i olika internationella dokument getts en särställning i förhållande till andra samhälleliga organ som har att göra med domstolarnas betydelse för medborgarna. Ett fungerande samhälle förutsatte enligt utredningen bl.a. ett oberoende och högkvalitativt domstolsväsende. domarutredning ingick i uppdraget att kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och att lägga fram förslag till inriktning på ett fortsatt utredningsarbete avseende en översyn av dessa frågor. I betänkandet Domaren i (SOU 1994:99) ansåg utredningen att domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning borde komma till bättre uttryck både i regeringsformen och i lag. Som exempel på sådana förstärkande och klargörande regleringar diskuterades bl.a. frågor som samman- hänger med utnämningen av ordinarie domare och förfarandet vid prövningen av ordinarie domares avskedande och disciplinansvar. Även Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare i betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) inledde sina ställningstaganden Regleringen av domstolarnas oberoende med några principiella utgångspunkter om domstolarnas och domarnas oberoende som enligt kommittén borde bilda grunden för den fortsatta behandlingen. Utgångspunkterna berörde bl.a. vikten av ett oberoende och opartiskt domstolsväsende. Kommitténs överväganden behandlas mer utförligt i avsnitt 21.1.3. I detta sammanhang kan också en av oss tillsatt expertgrupp nämnas. Expertgruppens uppdrag var att genomföra en förstudie inför utredningens fortsatta ställningstaganden rörande regerings- formens bestämmelser om domstolarna. Expertgruppen skulle, utöver en inventering av vilka bestämmelser som skulle kunna flyttas över till ett eventuellt nytt kapitel i regeringsformen om domstolarna, överväga behovet av kompletterande bestämmelser i syfte att markera domstolarnas särställning, domarnas oberoende och oavsättlighet samt tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. Expertgruppens rapport presenteras i Bestämmelser om domstolarna i regeringsformen (SOU 2007:69). 20.2.1Generellt om regleringen avseende domstolarnas oberoende Vår bedömning: Regeringsformens reglering ger i allt väsentligt det skydd för domstolarnas oberoende som bör ställas upp på grundlagsnivå. Det finns dock anledning att överväga om förändringar behövs när det gäller dels förfarandet för utnämning av domare, dels behandlingen av ärenden om avskedande och disciplinansvar. Även frågan om en uppdelning av reglerna i ett kapitel om rättskipningen och ett kapitel om förvaltningen bör övervägas. Kravet på oberoende och opartiska domstolar har ställts upp till skydd för den enskilde medborgaren. Den som har en rättssak som ska prövas av en domstol ska kunna känna sig säker på att saken blir behandlad i enlighet med gällande lag och utan påverkan av ovidkommande intressen. Ett oberoende domstolsväsende är ett av fundamenten i vårt demokratiska samhälle. Det är av synnerlig vikt att allmänheten känner förtroende för att domstolarna är oberoende och att det inte finns någon risk för exempelvis politisk Regleringen av domstolarnas oberoende En grundlag bör innehålla sådana regler om domstolarna att deras oberoende och opartiskhet garanteras. Regeringsformen innehåller bestämmelser som avser att tillför- säkra såväl domstolarna som de enskilda domarna självständighet i den dömande verksamheten. Den i sammanhanget mest centrala bestämmelsen är 11 kap. 2 § som stadgar att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Vidare finns som framgått bestämmelser bl.a. om förutsättningar för avskedande och förflyttning. Den internationella jämförelse som expertgruppen gjort tyder på att de regler som finns i regeringsformen inte på något avgörande sätt avviker från vad som förekommer i andra jämförbara länder. På en punkt är den svenska regleringen emellertid avvikande. Det gäller det förhållandet att rättsväsendet inte behandlas i ett särskilt kapitel eller avsnitt i grundlagen, vilket regelmässigt tycks vara fallet i andra länder (se SOU 2007:69 s. 17). Vi återkommer i kapitel 23 till frågan om det finns skäl att dela upp det nuvarande 11 kap. i ett kapitel för rättskipningen och ett för förvaltningen. Med hänvisning till det nu anförda och med beaktande av de krav som uppställs i de internationella dokument som åtagit sig att följa är det vår bedömning att de bestämmelser som finns i regeringsformen i allt väsentligt ger det skydd för domstolarnas oberoende som bör uppställas på grundlagsnivå. På några punkter finns det dock anledning att överväga om tillägg eller förtydliganden bör göras. Det gäller i första hand i fråga om förfarandet för utnämning av ordinarie domare samt för behandlingen av frågor om avskedande och disciplinansvar. Vi återkommer i de följande kapitlen till dessa frågor. Vi återkommer som nämnts också till frågan om en uppdelning bör göras av det nuvarande 11 kap. i ett kapitel om rättskipningen och ett om förvaltningen. Regleringen av domstolarnas oberoende 20.2.2Några ytterligare frågor om domstolarnas oberoende Vårt förslag: En bestämmelse införs som innebär att varje domstol själv bestämmer hur dömande uppgifter ska fördelas inom domstolen. Vidare avskaffas rätten för JO och JK att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överlägg- ningar. Slutligen föreslår vi en ändring av behörighetsreglerna i fråga om de högsta domstolarna som innebär att den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna får tjänstgöra som ledamot i eller Regeringsrätten. Det finns anledning att överväga ytterligare några mindre förtydlig- anden med koppling till domstolarnas självständighet. Det gäller till en början frågorna om rätten att besluta om hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare samt rätten för JO och JK att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar. Enligt 1 § förordningen (2007:1073) med instruktion för ska verket, med iakttagande av domstolarnas själv- ständighet, i administrativt hänseende leda och samordna verksam- heten, meddela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. Av andra stycket följer att inte får föreskriva att en viss rotel eller ett visst mål eller ärende ska tilldelas en viss domare eller på annat sätt bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Det principiella förbud som kommer till uttryck i detta stadgande är enligt vår mening av sådan betydelse för domstolarnas självständighet att det bör regleras på grundlagsnivå. Det bör ges en generell utformning. Domstolarnas självständighet har inte hindrat att det ansetts befogat med någon form av kontroll av och tillsyn över domstols- väsendet. Kontrollen utförs sedan 1809 års regeringsform av JO och JK. Tillsynen är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas självständighet i dömandet. Frågan om kontrollens förhållande till domstolarnas självständighet har varit föremål för tidigare överväganden, bl.a. av domarutredning (SOU 1994:99). Utredningen ansåg inte att kontrollen var oförenlig med domstolarnas självständighet i dömandet. Vi ser inte heller någon anledning att ifrågasätta det nuvarande systemet för Regleringen av domstolarnas oberoende kontroll även om en ordning med tillsyn av ett organ under regeringen, såsom är fallet med JK, framstår som särskilt ovanlig i ett internationellt perspektiv. I ett avseende anser vi dock att en förändring av den nuvarande ordningen bör göras. Det gäller JO:s möjlighet enligt 12 kap. 6 § regeringsformen att närvara vid domstolars och förvaltnings- myndigheters överläggningar. Bestämmelsen är på principiella grunder diskutabel och den torde dessutom vara i det närmaste obsolet.