sou · GWB3102 · 2009-01-01 00:00:00 — Många i den äldre gruppen med aktivitetsersättning har haft för- värvsarbete i större eller mindre omfattning innan de beviljats ersättningen. I den yngre gruppen har många inte deltagit i arbets- livet alls eller i mycket begränsad utsträckning. De senare går ofta direkt efter avslutade studier på gymnasienivå, ibland via , in i aktivitetsersättningen. Utredningens bedömning är att betydligt fler än måste testa sin förmåga på arbetsmarknaden, med eller utan stöd från samhället, innan en långvarig ersättning från sjukförsäkringen överhuvudtaget ska bli aktuell. Tuff konkurrens på arbetsmarkna- den ska inte vara ett skäl till ersättning från sjukförsäkringen. I kapitel 6 visas att endast en låg andel av dem som nybeviljas aktivitetsersättning exempelvis har haft ett subventionerat arbete tidigare. Utredningens bedömning är att det finns en icke obetydlig grupp med aktivitetsersättning som skulle kunna delta på arbets- marknaden med lämpligt arbetsmarknadspolitiskt stöd. Sjukfrånvaron steg kraftigt och . Antalet sjukskrivna blev fler som sjukskrivningstiderna ökade kraftigt. Sjukskrivningarna ökade mest bland kvinnor med diagnoser som depression och stressyn- drom. De långa sjukskrivningarna ledde till ett kraftigt inflöde till sjuk- och aktivitetsersättningssystemet. nybeviljades 73 000 personer, vilket motsvarar cirka 200 personer . Historiskt sett har aldrig så många personer beviljats förtids- pension . Utvecklingen synliggjorde stora brister i sjukförsäkringen och dess administration. Tabell 2.8 Andel med sjukpenning vid beviljandet av aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. 19–24 år 25–29 år kom nästan hälften av dem som beviljades aktivitetsersättning från en sjukskrivningsperiod. Sedan sjukskriv- ningarna generellt börjat sjunka har denna andel blivit lägre. De grupper som övergår från långvarig sjukskrivning till aktivitets- ersättning är framför allt kvinnor, personer i åldrarna 25–och personer med diagnoser som förstämningssyndrom (depressioner) och neurotiska syndrom (stress- och ångestsyndrom). Det är ofta långa sjukskrivningsperioder som föregår beslut om aktivitets- ersättning. Ju längre personen är sjukskriven desto större är sanno- likheten att personen beviljas aktivitetsersättning. Försäkrings- kassan (2006c) har visat att av dem i åldersgruppen 25–som var sjukskrivna 6–12 månader övergick till aktivitetsersätt- ning. Av dem som var sjukskrivna 1–var andelen . En dåligt fungerande sjukskrivningsprocess har varit en inkörsport till aktivitetsersättning. är skyldig att erbjuda den som har aktivitets- ersättning möjlighet att delta i aktiviteter. Det innebär att om en person önskar påbörja en aktivitet ska utifrån behov, önskemål och förutsättningar, planera för lämpliga aktivite- ter tillsammans med den det berör. ska sam- ordna de insatser som behövs och se till att åtgärder vidtas för att underlätta för den försäkrade att delta i aktiviteterna (Försäkrings- kassan 2008b). Aktiviteterna har till syfte att öka förutsättningarna för att för- bättra arbetsförmågan. Det föreligger således en skillnad mot arbetslivsinriktad rehabilitering, vars syfte är att den som drabbats av sjukdom ska få tillbaka sin arbetsförmåga och sina förutsätt- ningar att försörja sig själv genom förvärvsarbete (Försäkrings- kassan 2008b). Tabell 2.9 Deltagande i aktiviteter. Aktiviteter förekommer i begränsad omfattning. av dem med aktivitetsersättning har deltagit i aktiviteter som planerats och samordnats av . De vanligaste aktiviteterna är kurser, idrottsverksamhet, pryo, praktik och daglig verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Del- tagande i aktiviteter visar på stora regionala variationer (Försäkrings- kassan 2007c). Två förklaringar som anges till detta är dels att utbudet av aktiviteter varierar mellan kommunerna, dels att det förekommer stora variationer inom sätt att utforma, organisera och prioritera denna verksamhet. Även utredningens intervjuer och aktstudier tyder på att aktivi- teter förekommer endast i en begränsad omfattning. Av akterna kan man utläsa att den vanligaste formen av aktivitet är daglig verk- samhet i regi. Ofta har den enskilde redan en plats inom daglig verksamhet när beslut om aktivitetsersättning fattas, varför inte närmare utreder behovet av någon ytter- ligare aktivitet. Utredningens intervjuer tyder på att aktiviteterna är en proble- matisk del av aktivitetsersättningen. Ett flertal av de intervjuade berättar att det har varit upp till dem själva att hitta lämpliga akti- En del uppger att de uttryckligen fått beskedet av att myndigheten gärna betalade för aktiviteter men att det var upp till den enskilde att hitta dem och presentera dem för . De flesta upplevde att det var svårt att på egen hand inventera vilka aktiviteter som kunde tänkas vara lämpliga. För många var just initiativlöshet en del av sjukdomsbilden. Att då lämnade över ansvaret att finna aktiviteter på den enskilde fick således ett rätt väntat resultat: Passivitet. Andra menade att de hade svårt att avgöra vad som var lämpliga aktiviteter. De hade svårigheter att värdera om en viss aktivitet var bra eller dålig utifrån den egna funktionsnedsättningen. Vad bör jag göra och hur mycket/ofta? En av de intervjuade uttrycker det så här: Det är väldigt svårt att veta själv vad man vill och inte vill i den situa- tionen. Det är väldigt lätt att man tar sig vatten över huvudet. En återkommande kommentar var att ungdomarna såg ett behov av att få bättre vägledning och stöttning när det gällde såväl att hitta som att värdera potentiella aktiviteter. Ungdomarna påtalade också att de hade svårt att avgöra vad de fick göra inom ramen för aktiviteter. De tyckte det var svårt att avgöra om skulle godkänna en viss aktivitet eller inte. För en del hade detta inneburit att de avstått från att söka vissa aktiviteter eftersom de inte visste om skulle godkänna dem. har ansvar för att samordna den enskildes aktiviteter och för att det upprättas en plan för dessa aktiviteter. I planen ska valet av aktiviteter och motiveringar till valen anges, likaså ska en bedömning av hur aktiviteterna kan antas gynna den fysiska eller psykiska prestationsförmågan uppges, samt tidpunkter för uppföljning av aktiviteterna. Få av de intervjuade hade över huvud taget någon plan. I de fall planer fanns upprättade var upple- velsen oftast att dessa var intetsägande. En av de intervjuade beskriver planerna så här: De där jävla planerna. Man får ett litet fint papper – skriv vad du ska göra, vad som ska vara målet, varför det ska vara bra och så vidare. Jag tänker vad fan, ska inte du göra något då? Der är väl egentligen det värsta med planerna. [] Uppenbarligen är tanken att man ska skriva ner det där själv och inte någon annan som faktiskt vet vad som efter- Det är helt absurt, allt sådant, det om något slår hål på planer, kan jag berätta! Såväl själva sökandet efter lämpliga aktiviteter som planering och samordning har på många håll lagts på den enskilde. Försäkrings- kassans roll vad gäller aktiviteter synes då ha inskränkts till att finansiera dem. Utredningens erfarenhet är att det finns mycket lite försvar för den nuvarande ordningen vad gäller aktiviteter. Det har helt enkelt inte fungerat. Det ökande antalet personer med aktivitetsersättning tyder i sig på att förmånen inte fungerar på ett bra sätt. Det är inte rimligt med en sådan ökning med tanke på att andelen grava funktionsnedsätt- ningar i den unga befolkningen är tämligen . En konsekvens av antalsutvecklingen är att gruppen med ersättning har blivit allt mer heterogen och mångfacetterad. Alltfler funk- tionsnedsättningar och sjukdomar, av olika svårighetsgrad och omfattning, har kommit att ligga till grund för ersättning. Det visar sig tydligast i diagnossammansättningen hos dem som beviljas ersättning. Sammanfattningsvis ser vi följande förklaringar till antalsutvecklingen för aktivitetsersättningen: För mycket fokus har legat på oförmåga och passiv försörjning från sjukförsäkringen i stället för på förmåga, arbetsmarknads- stöd och insatser för att möjliggöra deltagande på arbetsmark- naden. Det finns tendenser till utsortering och marginalisering . En oroväckande hög andel av dem som bevil- jats aktivitetsersättning har inte fullföljt sina gymnasiestudier. Ökningen av antalet elever i särskolan skapar en problematisk inkörsport till aktivitetsersättningen. Ökad och förändrad diagnostisering av syndrom och sjukdomar liksom tillkomsten av nya diagnoser har skapat legitimitet för och har banat väg för rätt till ersättning. Svårigheten att hitta arbete och försörjning har ökat trycket på att bevilja aktivitetsersättning. En dåligt fungerande och passiv sjukskrivningsprocess med långa sjukskrivningstider har varit en inkörsport till aktivitets- ersättning. Nästan ingen lämnar sjukförsäkringen för förvärvsarbete efter att ha beviljats aktivitetsersättning. Dagens regelverk har tillåtit att personer beviljas aktivitetsersätt- ning trots begränsade funktionsnedsättningar. 3Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna Utredningens förslag: Aktivitetsersättningen avskaffas. Ung- domar med omfattande funktionsnedsätt- ningar får istället rätt till Sjukersättning till unga, (SU). Ersätt- ningen avser personer med medfödda eller förvärvade stadig- varande fysiska, psykiska eller intellektuella funktionsnedsätt- ningar som medför så omfattande svårigheter att en arbets- förmåga av någon betydelse inte kan antas komma att utvecklas. Kriterierna för att få rätt till denna ersättning utgår från nuva- rande regler för rätt till sjukersättning. SU ska dock endast kunna beviljas som hel ersättning. Det innebär att endast de som helt saknar eller i det närmaste helt saknar arbetsförmåga kan beviljas ersättning. Sjukersättning till unga kan endast lämnas om det står helt klart att funktionsnedsättningens konsekvenser är så betydande att inga insatser kan antas bidra till att utveckla personens arbetsförmåga. Ersättningsnivån föreslås vara densamma som för nuvarande hel aktivitetsersättning. Ersättningen innebär inga inskränkningar i rätten att delta i olika aktiviteter för att uppnå full delaktighet i samhällslivet. Ersättningen ska dock kunna dras in om den enskilde får en väsentligt förbättrad arbetsförmåga. När det gäller den enskildes skyldighet att anmäla förändringar till har utredningen valt att i huvudsak behålla de regler som gäller för aktivitetsersättning. Till skillnad från dagens aktivitetsersättning ska SU inte vara tidsbegränsad utan ska utges tills vidare. SU ska dock längst utges till och med månaden före den månad personen fyller . Ersättningen kan tidigast lämnas det år personen fyller . Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna bör få i uppdrag att följa och analysera antals- utvecklingen för SU . bör få i uppdrag att utvärdera om de personer som beviljas sjukersättning till unga får tillgång till daglig verk- samhet eller annan meningsfull sysselsättning i tillfredsställande utsträckning. För att ska kunna påbörja hante- ringen av ansökningar föreslår utredningen att de nya reglerna ska träda i kraft men tillämpas för tid . Insatser som underlättar arbetsmarknadsetablering ska utgöra huvudalternativet för det absoluta flertalet ungdomar med funk- tionsnedsättning. Alla ungdomar med en funktionsnedsättning är dock inte i behov av insatser, men för dem med sådana behov är det mycket viktigt, både ur ett individuellt och samhällsekonomiskt perspektiv, att insatser tidigt kommer till stånd. Utredningen före- slår i kapitel 6 sådana åtgärder och hur de ska organiseras. Det kommer emellertid alltid att finnas en liten grupp unga som har så omfattande funktionsnedsättningar att det är ytterst osannolikt att de någonsin kommer att kunna arbeta. För dessa personer riskerar talet om rehabilitering, arbetsförmåga, återgång till arbete och liknande att framstå som närmast kränkande. För dem behövs i stället ett system som täcker behovet av en långvarig försörjning och som är så pass generöst i sin utformning att det inte innebär livslång fattigdom. Ett sådant system bör heller inte innefatta ständiga omprövningar av rätten till ersättning. Utredningen beskriver i kapitel 4 behovet av en sådan reform. Åtgärder behövs dock . Våra intervjuer, aktstudier och statistiska analyser pekar åt ett och samma håll: unga människor får långvarig försörjning från sjukförsäkringen fast de med rätt åtgärder mycket väl skulle kunna arbeta. Aktivitetsersättningen har tryggat den enskildes försörjning men den har inte inneburit en aktiv tid med insatser. Reformer behövs därför för att säkerställa att den som behöver insatser verkligen får dem och att endast den som aldrig någonsin kan förväntas utveckla en arbetsförmåga får sin försörjning tryggad genom sjukförsäkringen. Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna Utredningen bedömer att det inte är meningsfullt att bygga vidare på den befintliga aktivitetsersättningen. Den bör därför avskaffas. Utredningen föreslår istället att en ny ersättning införs, sjukersättning till unga, vilken ska knyta an till den befintliga sjukersättningen, dock med följande tillägg: Endast hel ersättning ska kunna beviljas. Sjukersättningens vilanderegler ska inte gälla för SU. Sjukersättningens regel om att en ny utredning av den försäkrades arbetsförmåga ska göras ska inte gälla. Vid prövning av rätten till sjukersättning ska pröva om åtgärder (rehabilitering etc.) som avses i 3 kap., 7 b § eller 22 kap., lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) bedöms kunna leda till att en arbetsförmåga kan återfås. Med all sannolikhet kommer merparten av dem som ansöker om SU att vara unga och sakna, eller endast ha begränsad, arbetslivs- erfarenhet. För dessa handlar det om att få snarare än att återfå en arbetsförmåga. Vi gör bedömningen att det inte alla gånger är givet att arbetsmarknadspolitiska insatser för dessa ungdomar omfattas av 22 kap., AFL. Utredningen föreslår därför ett tillägg som innebär att , förutom de utredningskrav som ställs vid sjukersättning, även ska utreda om personen kan få en arbetsförmåga genom arbetsmarknadspolitiska insatser hos Arbetsförmedlingen. Vi menar att när det gäller unga personer är det varken möjligt eller lämpligt att tidigt i livet klart slå fast i vilken utsträckning de kom- mer att kunna arbeta, annat än i de fall personen har mycket om- fattande och livslånga funktionsnedsättningar. Många av de ung- domar som ansöker om aktivitetsersättning har ingen eller mycket begränsad erfarenhet av arbetslivet. Därmed kan det svårligen finnas ett tillräckligt underlag för att bedöma personens arbetsförmåga. Detta utgör den stora skillnaden mellan att bedöma arbetsförmågan hos en ung person och en äldre person. I det senare fallet finns det oftast en arbetshistorik att utgå från. När det gäller unga handlar det istället om att försöka prognostisera vilka förmågor som kan komma att utvecklas . En sådan prognos kan knappast göras annat än genom att den enskilde först har beretts möjligheter att testa sin arbetsförmåga. Rimligen är det därför först efter att den enskilde har fått lämpliga insatser i form Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna av rehabilitering, utbildning, arbetsmarknadspolitiska åtgärder, arbetslivserfarenhet och liknande som det är möjligt att fastslå i vilken utsträckning den enskilde kan arbeta. Att utveckla sin arbetsförmåga bör få ta den tid som krävs för personen. Det kan komma att behövas många olika insatser och erfarenheter innan det klart går att fastställa i vilken grad en persons arbetsförmåga är nedsatt. Som en konsekvens av detta anser utredningen att partiella ersättningar från sjukförsäkringen inte ska vara aktuella förrän tidigast då personen fyller . Utredningen föreslår att dessa ungdomar ska befinna sig inom det arbetsmarknadspolitiska fältet istället för sjukförsäkringen. Detta beskrivs närmare i kapitel 6. Utredningen övervägde länge att inte knyta an direkt till sjuk- ersättningen när det gäller kriterier för rätt till sjukersättning för unga. Skälet till detta var att vi kunde konstatera att unga med funktionsnedsättning beskrivs på just det sätt som krävs för att få sjukersättning när de beviljas aktivitetsersättning (se akt- studien, bilaga 2). Oavsett typ av funktionsnedsättning framställs ungdomarna som om de hade en livslångt nedsatt arbetsförmåga och att inga typer av insatser skulle kunna utveckla en sådan förmåga. Även personer med förhållandevis lätta funktionsnedsättningar beskrivs som om de aldrig kommer att kunna arbeta, oavsett vilka insatser som sätts in. Därmed skulle de också ha rätt till sjukersättning enligt de nya reglerna. Den fråga som utredningen ställt sig har därför varit om de nuvarande rekvisiten för sjukersättningen verkligen är till- räckliga när det gäller unga. Men skulle helt nya rekvisit verkligen kunna lösa problemen med bedömningarna? Om det inte är rekvisiten i sig som är problemet utan kvaliteten i bedömningen så kommer nya rekvisit inte att vara till någon större nytta. Som vi redovisat ovan behövs vissa justeringar av rekvisiten för att passa unga, men det stora problemet är bristerna i utredningen av unga personers arbetsförmåga, såväl den aktuella som den framtida. Utredningen har därför valt att koncentrera sig på att tydliggöra vilka som ska omfattas av ersättningen, vilka som inte ska omfattas och vilka utredningskrav rimligen bör uppfylla innan ett beslut om SU fattas. Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna 3.1.1Vilka som har rätt till ersättning utredningar av rätten till försörjning via socialförsäkringen för unga personer med funktionsnedsättning (SOU 1998:106; Ds 2000:40) har inte närmare specificerat de typer av diagnoser eller funktionsnedsättningar som ska ge rätt till ersättning. Det finns flera goda skäl till att inte vilja göra det. Man motverkar att vissa grupper förtidspensioneras endast på grund av förekomsten av en viss sjukdom eller skada. är det högst individuellt vilka konsekvenser en viss sjukdom eller skada får. Diagnos i sig kan därför vara en dålig indikator på arbetsoförmåga. Vidare innebär utvecklingen av såväl diagnostiska metoder som behandlingar att listor över ersättningsberättigande tillstånd snabbt blir föråldrade. En positiv aspekt av att inte närmare definiera vilka tillstånd som ska ge rätt till en viss ersättning är att det motverkar stigmati- sering och fördomar kring sådana grupper. Om vissa tillstånd per automatik anses göra människor arbetsoförmögna lär det blir svårt för enskilda med en sådan diagnos att få pröva sina förmågor. Det är också svårt att göra en knivskarp gräns mellan vilka tillstånd som bör ge rätt till ersättning och vilka som inte bör göra det. Ett problem som särskilt komplicerar den frågan är att ett visst tillstånd kan påverkas markant av förekomsten av en ytterligare funktions- nedsättning. Kombinationen av två till synes lätta funktionsned- sättningar kan sammantaget ge en mycket komplex problematik. Att i lagstiftning klart ange vilka sjukdomar, skador eller funk- tionsnedsättningar som ger rätt till en viss ersättning är av de skäl som angetts ovan inte lämpligt. Däremot anser vi det vara viktigt att ge riktlinjer för hur rekvisiten ska tolkas. Utredningen har därför valt att genom exempel tydliggöra vilka tillstånd hos ungdo- mar som bör ge rätt till sjukersättning till unga, men också, och minst lika viktigt, tydliggöra vilka som inte avses. Rekvisiten för SU innebär att ersättningen endast kan avse personer som har stadigvarande fysiska, psykiska eller intellektuella funktionsnedsättningar som medför så omfattande svårigheter att en arbetsförmåga osannolikt kan komma att utvecklas. Det gäller således mycket omfattande funktionsnedsättningar som till stor del kommer att vara medfödda eller tidigt förvärvade. Vi tänker oss därför att den grupp som kommer att motta SU till största delen består av personer med måttlig eller grav utvecklingsstörning, vissa omfattande former av cerebral pares, vissa traumatiska hjärnskador Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna samt fosterskador eller kromosomavvikelser som medför kompli- cerade funktionsnedsättningar. Det är också tänkbart att vissa sjukdomar med progredierande förlopp kan ge rätt till ersättning, beroende på hur långt framskriden sjukdomen är. Att den grupp som SU kommer att avse har så pass omfattande funktionsnedsättningar innebär att många av de tillstånd som ger rätt till aktivitetsersättning sannolikt inte enskilt kommer att ge rätt till SU. Det innebär att tillstånd som exempelvis Aspergers syndrom, hyperaktivitetsstörningar, inlärningssvårigheter, depres- sioner, ångesttillstånd, fobier och liknande inte i sig kommer att ge rätt till SU. Skälet härtill är enligt utredningens mening att många av dessa tillstånd inte påverkar arbetsförmågan i sådan utsträckning att de bör ge rätt till försörjning från sjukförsäkringen i tidig ålder. Istället är det ett arbetsmarknadspolitiskt stöd som måste till. För andra tillstånd, som i sin akuta fas mycket väl kan innebära en total nedsättning av arbetsförmågan, finns förväntningen att de kan behandlas och begränsas och bara sällan betyda en livslång funk- tionsnedsättning. Personen har därmed inte rätt till SU förrän alla tänkbara medicinska och arbetsmarknadspolitiska insatser har satts in och befunnits vara otillräckliga. 3.1.2Krav på utredning innan beslut fattas Sjukersättningen liksom den tidigare förtidspensionen utgör ersättningar som oftast blir aktuella efter ett relativt långt arbetsliv. Medelåldern för dem som beviljas sjukersättning är . Det innebär att de allra flesta som beviljas ersättning har relativt i förvärvsarbete bakom sig. Det framstår som en rimlig lösning att den som mister sin arbetsförmåga, genom en olycka, en sjuk- dom eller förslitningar, har möjlighet att lämna arbetslivet . Men hur gör man med ungdomar som aldrig har arbetat eller bara haft sporadiska kontakter med arbetslivet? Hur vet man då att personen aldrig någonsin kommer att kunna arbeta? Som vi tidigare nämnt anser vi att det krävs andra former av bedömningar än när det gäller äldre personer. Det som oftast finns hos en medelålders person, nämligen lång arbetslivserfarenhet och en befintlig arbets- givare, saknas hos en ung person utan fast förankring på arbets- marknaden. Då finns inte heller någon kunskap om vad den enskilde kan klara på en arbetsplats, ingen erfarenhet av arbetslivet och ingen arbetsplats som står redo för arbetsträning. Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna rätten till sjukersättning till unga kan därför inte vara detsamma som att bedöma rätten till sjukersättning för en äldre person. De undersökningar som utredningen har genomfört, såväl statistiska som kvalitativa i form av intervjuer och aktstudier, visar att föreställningen om vad en funktionsnedsättning innebär för en ung persons arbetsförmåga måste förändras. Vi har kunnat konsta- tera att ungdomar med funktionsnedsättning beviljas aktivitetsersätt- ning även när funktionsnedsättningens effekt på arbetsförmågan före- faller vara högst begränsad. I flera av dessa fall hade det utan tvivel varit mer lämpligt med aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser från Arbetsförmedlingen än aktivitetsersättning från . Utredningen vill därför understryka behovet av att vid bedömningen av en persons rätt till SU klargör att det inte finns några insatser som kan ges för att den enskilde ska kunna utveckla en arbetsförmåga, ens . Bedömningen av möjligheterna till arbetsförmåga måste därför utgå från ett långsiktligt perspektiv. Även om en person vid bedömningen visar sig sakna arbets- förmåga och inte bedöms kunna delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder just för stunden kan man mycket väl tänka sig att en per- son kan göra det . När det gäller unga måste således synen på arbetsförmåga vara mer dynamisk.