sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — För myndigheternas del innebär detta att de är skyldiga att följa inte bara regeringens normmässiga direktiv utan även dess befall- ningar i konkreta ärenden.133 De begränsningar som finns för regeringens rätt att ge direktiv anges i RF 11:7. Tillsammans med stadgandena i RF 7:3 om att regeringens beslut fattas kollektivt, är det dessa begränsningar som avses när man i talar om förbudet mot ministerstyre. Det är emellertid här fråga om ett avgränsat område som är undantaget regeringens direktivrätt, nämligen när en förvaltningsmyndighet i särskilt fall ska besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. För- valtningsmyndigheternas frihet från utomstående påverkan avser alltså endast handläggning av ärenden, dvs. den beslutande verksamheten. I detta sammanhang ska flera förutsättningar vara uppfyllda. Det ska vara fråga om handläggning av ärenden där förvaltnings- myndigheten ska fatta ett beslut som rör ett särskilt fall. Därutöver avgränsas bestämmelsen till att avse dels de fall då det rör sig om myndighetsutövning mot enskild eller kommun, dels de andra fall då myndigheten tillämpar lagbestämmelser och den grundläggande således beslutats av . Utanför stadgandets till- lämpningsområde faller däremot sådant rent faktiskt handlande som utgör en central uppgift för många förvaltningsmyndigheter.134 Utöver ovanstående grundlagsbestämmelser finns även andra som i olika avseenden kan påverka förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. Ett exempel är RF 1:9 om att inom den offentliga förvaltningen beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Vidare säger 8:14 att är oförhindrad att lagstifta inom regeringens område. Det föreligger därmed inte några formella hinder att stifta lag på de områden som anser vara väsentliga. I detta sammanhang bör också hänvisas till den grundläggande bestämmelsen i RF 1:1 om att all makt utövas under lagarna. Legalitetsprincipen innebär att även förvaltningens maktutövning måste ha stöd i lag. Härutöver bör regeringsformens 9 kap uppmärksammas, bl.a. RF 9:2 som anger att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt och RF 9:3 som anger budgetperiodens längd. Slutligen bör RF 12:1 om att 133Petrén, G. & Ragnemalm, H. (1980), s. 276. 134A.a., s. 283 f. granskar statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning beaktas. Det finns även vissa andra lagbestämmelser som har betydelse för förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna. Exempelvis sägs 1 § budgetlagen (1996:1059) att i statens verksam- het ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. I 2 § sägs att regeringen ska för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Dessa bestämmelser har således inverkan på regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna. En annan lag med betydelse i sammanhanget är förvaltningslagen (1986:223), även om denna lag som ovan nämnts främst reglerar förhållanden mellan myndigheterna och medborgarna. En bestämm- else av vikt för regeringens styrning av myndigheterna är dock 6 § som anger att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Två andra bestämmelser som bör nämnas är 18 § om omröstning och 19 § om avvikande mening vilka även gäller för verksstyrelser, nämnder och liknande organ med flera ledamöter. Bestämmelser som reglerar förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna finns vidare i förordningsform. Den ur allmän synvinkel viktigaste är myndighetsförordningen (2007:515). Förordningen är en arvtagare till tidigare regleringar som verksför- ordningen och allmänna verksstadgan. I myndighetsförordningen meddelas bestämmelser som rör förhållandet mellan regeringen och myndigheterna i bl.a. följande avseenden. I 2 § regleras frågor om myndighetens ledning i form av enrådighets-, styrelse- eller nämnd- myndighet. I 3–5 §§ regleras frågor som rör myndighetsledningens ansvar, hur myndigheterna ska organiseras och hur arbetet ska bedrivas. I 6–8 §§ anges generella uppgifter för myndigheterna som att verka för samarbete med andra myndigheter, medverka i EU- arbetet samt hur arbetsgivarpolitiken ska bedrivas. Särskilda bestämmelser om myndigheternas ledningsformer anges i 9–18 §§. I 19–21 §§ regleras ärendenas handläggning. Anställningar m.m., exempelvis vem som utser ledamöter i styrelser och myndig- hetschefer, regleras 22–26 §§. Myndighetens rätt att företräda staten i domstol framgår av 27 §. Åtgärder med anledning av revisionsberättelse, ärendeförteckning m.m. regleras i 28–30 §§. Även instruktionen för 1996:1515 är av viss gene- rell betydelse för förhållandet mellan regeringen och förvaltnings- myndigheterna. I denna regleras bl.a. uppgifter, organisation och ledning (1–5 §§). Vidare regleras beredningen av regeringsärenden och vem som får begära in upplysningar m.m. i regeringsärenden (14–15 §§). I bilagan till instruktionen anges under vilket departement som en förvaltningsmyndighet sorterar ärende- mässigt. Som framgår på annan plats i detta betänkande (avsnitt 2.3 och bilaga 5) regleras vissa frågor som rör handläggning av EU-ärenden i cirkulär. Cirkulären är inte författningar och endast bindande för självt. Trots detta innehåller de rikt- linjer som rör förvaltningsmyndigheterna och deras tjänstemän. Vad bör regleras? behandlar under respektive avsnitt i detta betänkande olika områden som kommittén anser närmare bör för- fattningsregleras. Dessa bör enligt kommittén med fördel regleras samlat i en ny lag och förordning om statlig förvaltning och följer nedan. Regeringens befogenhet och skyldighet att styra myndigheterna anser att det i en inledande bestämmelse i en lag om statlig förvaltning bör klargöras att regeringen både har befogenhet och skyldighet att styra och följa upp myndigheternas verksamhet i den utsträckning som de olika sakområdena motiverar, jfr. Detta ska enligt kommittén ses som en närmare specificering av RF 11:6 och 11:7 samt budgetlagens bestämmelser om att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Iakttagande av god förvaltning inom staten I en lag om statlig förvaltning bör det enligt finnas inledande bestämmelser av portalkaraktär som anger vad medborgarna har rätt att förvänta sig av den statliga förvaltningen, jfr avsnitt 2.10.2. I det sammanhang finns det enligt även anledning att erinra om vissa gemensamma förut- sättningar för all statlig verksamhet som iakttagande av opartiskhet och saklighet samt en gemensam värdegrund för den statliga för- valtningen, se avsnitt 2.8. Grundläggande beredningskrav vid utnämningar behandlar frågor som rör utnämning av myndighetschefer, se avsnitt 2.2.2. Utan att föregripa pågående arbete i och vad som blir resultatet av pågående utred- ningars arbete i utnämningsfrågor, anser kommittén att grund- läggande regler för utnämningsförfaranden bör regleras i lag. Myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet anser att myndighetsformen bör vara huvud- regel för statlig verksamhet, om inte särskilda skäl på vissa områden kan anses motivera andra verksamhetsformer. föreslår i avsnitt 2.2.3 att om en annan form än myndighet övervägs för statliga åtaganden, bör regeringen och i tillämpliga fall i samband med överlåtelser ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet ska tillämpas. Motsvarande förfarande bör även gälla för myndigheterna under regeringen. En procedur av detta slag är enligt kommittén av den betydelse att den bör regleras i lag. Under vilka förutsättningar regeringen får inrätta en myndighet Regeringen kan fritt bestämma om att inrätta eller lägga ned en myndighet, såvida inte myndighetens uppgifter är bestämda i lag eller beslutats av på annat sätt. föreslår i avsnitt 2.2.4 att när statliga myndigheter inrättas bör dessa som huvudregel ges ett tidsbegränsat mandat. Efter en i förväg bestämd tid bör uppnådda resultat i myndigheten prövas. Om behovet av myndighetens verksamhet därefter bedöms stå kvar och om resultaten bedöms vara tillräckliga, kan beslut fattas om att inrätta myndigheten som ordinarie. Förfarandet bör vara tvingande och bör därför regleras i lag. Möjligheterna att tillämpa olika budgetperioder föreslår i avsnitt 2.2.4 att får möjlighet att anvisa anslag för längre tidsperioder än och att regeringen i konsekvens med detta tilldelar myndigheten dispositions- rätt för anslaget . Genom detta bör myndig- heterna få bättre incitament att hushålla med tilldelade medel på ett effektivt och ansvarsfullt sätt. Vidare skapas bättre tidsmässiga förutsättningar att bedöma resultatet av myndigheternas verksam- het. Härutöver kan rutinarbetet med budgeten och budgetunder- laget i och myndigheterna påtagligt minska. Utrymmet att arbeta med strategiska frågor i kan därmed öka. För att genomföra detta förslag behöver regerings- formens bestämmelser om budgetperiodens längd ändras (RF 9:3). Bestämmelser om vilka ledningsformer en förvaltningsmyndighet kan ha finns i myndighetsförordningen. anser i enlighet med vad som sägs i avsnitt 2.2.5 dock att frågor om myndigheternas ledning är av den vikt att grundläggande bestämm- elser bör meddelas i lag. Myndigheternas ansvar för att förse regeringen med beslutsunderlag behandlar i avsnitt 2.2.5 vissa krav som bör ställas på myndigheterna i förhållande till regeringen. Formuleringen av mål för myndigheternas verksamhet kan enligt detta inte ses som en process begränsad till den politiska nivån. Överväganden kring mål, medel och avvägningar där emellan behöver göras kon- tinuerligt inom förvaltningen. Beredskap måste finnas att revidera mål och medel utifrån en kritisk betraktelse av vunna erfarenheter inom myndighetens verksamhetsområde och utifrån en aktiv om- världsanalys. Det bör mot denna bakgrund författningsregleras att myndigheterna ansvarar för att förse regeringen med det underlag som behövs för att ta ställning till den omfattning och inriktning som verksamheten bör ha, samt att föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som är påkallade eller i övrigt lämpliga. I avsnitt 2.3 gör bedömningen att regleringen av EU-arbetet inte svarar emot rimliga krav på öppenhet och insyn. föreslår mot denna bakgrund att det i lag bör regleras i vilken ordning som regeringen kan delegera uppgiften att företräda . Härutöver bör grundläggande bestämmelser om EU-arbetet regleras i lag. Tillämpningsregler för EU-arbetet bör, i stället för som i interna cirkulär, föreskrivas i instruktionen för i ett särskilt EU-avsnitt. Bestämmelser som rör myndigheternas deltagande i EU-arbetet bör fastställs i förordningsform. Bestämmelserna föreslås gälla att delta i EU-arbetet, att företräda regeringen, ta instruktion, lämna underlag m.m. Skyldigheterna bör riktas till myndigheten. Vissa grundläggande bestämmelser som gäller myndigheterna bör föras in i lag. har undersökt omfattningen och inriktningen av myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter, se avsnitt 2.4. Med detta avser kommittén de fall där en förvaltningsmyndighet agerar säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt mark- nad. Kommittén föreslår att det i lag införs en huvudregel om att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrens- utsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad, samt enligt vilka kriterier regeringen i vissa fall kan bevilja undantag från en sådan regel. 2.10.2Fortsatt arbete med lagstiftning om statlig förvaltning Kommitténs förslag: En utredning bör få i uppdrag att utforma de bestämmelser som bör ingå i en lag och förordning om statlig förvaltning. har i sitt arbete kommit fram till att vissa sakområden som rör förvaltningen och regeringen styrning av densamma bör regleras i lag, och, i förekommande fall, i förordning. Det har dock legat utanför kommitténs möjligheter att även ta fram förslag till närmare lydelse för de bestämmelser som ska ingå i en sådan samlad lagstiftning. I vissa fall, t.ex. i fråga om regleringen av EU-arbetet, finns det dessutom skäl att närmare överväga vad som bör regleras i lag och vad som bör regleras i förordning. föreslår mot denna bakgrund att den när- mare utformningen av de bestämmelser som bör ingå i en lag och förordning om statlig förvaltning utreds i särskild ordning, men med utgångspunkt i vad kommittén i detta betänkande sagt om regler- ingens innehåll i sak. Utöver de områden som kommittén haft möjlighet att behandla i detta betänkande, finns sannolikt även andra frågor som både till innehåll och i rättsligt avseende lämpar sig för att övervägas i detta sammanhang. Det gäller bl.a. behovet av att i svensk lagstiftning reglera vad som bör vara god förvaltning, dvs. vad medborgarna har rätt att förvänta sig av den offentliga förvaltningen. Vägledning för vad som bör utgöra kriterier för god förvaltning har tagits fram av och av Europeiska unionen. I korthet handlar begreppet god förvaltning om principerna för förvaltningens organisation, styrning, myndighetsutövning mot enskild, praktiskt förvaltnings- arbete eller förvaltningens förmåga att genomföra politiska beslut, följa föreskrifter och utvärdera sin egen verksamhet.135 Som framgått omfattar förslag i flera avseenden sådana områden som rör principerna för god förvaltning. I andra fall finns en utförlig reglering. Således regleras förhållandet mellan förvaltningsmyndigheterna och medborgarna samlat i förvaltningslagen, vilken genomgår en rättslig översyn (Dir 2008:26). Inte desto mindre kan det finnas skäl att överväga om det inom ramen för arbetet med en ny lag enligt kom- mitténs förslag kan finnas ytterligare områden som bör författnings- regleras. Allt i syfte att ska uppfylla högt ställda krav på god förvaltning. Andra områden som skulle kunna övervägas för reglering i detta sammanhang är erinran om saklighet och opartiskhet vid utförande av olika slags verksamhet inom myndigheterna, bl.a. i enlighet med vad kommittén anförde i sitt delbetänkande om myndigheternas opinionsbildande verksamhet. I anslutning till detta kan även bestämmelser som anger grundläggande krav på statstjänstemän – (2006), s. etiska principer – övervägas i enlighet med vad kommittén tidigare behandlat i detta betänkande. 3Vissa konsekvenser av kommitténs förslag I detta kapitel redovisas vissa konsekvenser som Förvaltnings- kommitténs förslag kan förväntas få för statsförvaltningen och statsbudgeten. Kommittén gör även en övergripande kvalitativ sam- hällsekonomisk analys av förslagen, som också belyser följderna för medborgarna, kommunerna och företagen. Avslutningsvis tas sär- skilda aspekter av förslagen upp, nämligen sysselsättning och service över landet, småföretagens villkor samt jämställdhet och integration. Här tas följderna upp för statsförvaltningen och statsbudgeten av förslagen om besparingar och effektiviseringar, om att styra och utveckla myndigheterna samt om förändringar inom EU-arbetet. Vidare tar vi upp konkurrensförslagens följder för myndigheterna. När det gäller förändringar av myndighetsstrukturen pekas på vidare utredningsbehov, bland annat av att samla och samordna tillsynen. 3.1.1Att styra och utveckla myndigheterna En möjlighet för och regeringen att besluta om längre budgetperioder (avsnitt 2.2.4 och 2.9) förväntas leda till minskade administrativa kostnader hos myndigheterna. Incitamenten att hus- hålla väl med tilldelade medel kommer att stärkas. Det kommer vidare att frigöra resurser i som kan användas för en mer strategisk styrning. Enligt kommittén kommer det också att främja syftet med budgetlagen samt att myndigheterna ska utnyttja sina anslagsmedel på ett ansvarsfullt, långsiktigt och effektivt sätt. Konsekvensanalys av kommitténs förslag Slopat tak för anslagssparanden (avsnitt 2.9) kommer också att leda till bättre incitament för myndigheterna. Det kommer att löna sig bättre att spara och effektivisera. Som det är nu finns tvärtom incitament till kortsiktiga beslut, i och med att sparande över tre- procentsgränsen försvinner . Kommitténs förslag kom- mer att göra långsiktiga beslut och effektiviseringar mer fördel- aktiga för myndigheterna. I avsnitt 2.2.4 föreslås också att nya statliga myndigheter som inrättas bör ges ett tidsbegränsat uppdrag. Därefter bör resultaten prövas och behovet av myndighetens verksamhet bedömas. Först efter en sådan prövotid bör en ny myndighet bli permanent. bedömer att det kommer att leda till att det stat- liga åtagandet övervägs och omprövas mer systematiskt. Kommittén bedömer också att en sådan ordning går att förena med arbets- rätten. I avsnitt 2.2.6 föreslås att regeringen i varje departement inrättar en opolitisk chefstjänsteman som ska stödja myndighetsstyrningen. bedömning är att detta kommer att förbättra styrningen av myndigheterna. finns mellan en och tio opolitiska chefstjänstemän per departement. Sju departement har en eller två opolitiska chefstjänstemän, antingen en kombinerad expeditions- och rättschef eller en expeditionschef och en rättschef. De fem största departementen har tre eller flera opolitiska chefs- tjänstemän. Om varje departement skulle inrätta en ny befattning för de av kommittén förslagna chefstjänstemannen, skulle detta totalt för medföra kostnader på . Det bör dock övervägas om resurserna inom departe- menten kan omfördelas så att en sådan tjänst kan inrättas utan tillskott av nya medel. I synnerhet bör detta övervägas för de större departementen. Förslagen i avsnitt 2.2.7 att fördjupa granskningen av politikens utfall kommer också att kunna förstärka styrningen av myndig- heterna, liksom förslagen om oberoende utvärdering i avsnitt 2.6.3. kommer det att ställa krav på förmåga att ta hand om granskningens resultat. Enligt kommitténs bedöm- ning får det konsekvenser för departementens organisation, arbets- sätt och bemanning – således också en resursfråga. Likaså kommer det att behövas ytterligare resurser för de organ som ska granska och utvärdera verksamheten. Konsekvensanalys av kommitténs förslag Förslagen om EU-arbetet i avsnitt 2.3 innebär att statsmakterna behöver skjuta till resurser för: tidiga initiativ, förutseende och förebyggande arbete, att förstärka införlivandet av EG-rätten, gemensam verksamhetsplanering av EU-arbetet, kompetensutveckling och personalplanering (gemensamt för och myndigheterna). Mycket kan säkerligen göras inom ramen för nuvarande resurser genom omprioriteringar och ändrade arbetssätt. skulle det med all sannolikhet vara motiverat att tillföra resurser för att ska kunna vara mer aktivt i EU-arbetet och ta tidiga initiativ. uppskattar att det kan röra sig om några årsarbeten per departement eller EU-politikområde. Införlivandet bör däremot kunna effektiviseras, genom att förändra arbetssätten bör. Styrningen och den gemensamma verksamhetsplaneringen kan behöva förstärkas resursmässigt, men det bör röra sig om förhåll- andevis små behov. Kommitténs förslag om en förstärkt styrning av myndigheterna bör till stor del täcka detta (främst avsnitt 2.2.6). De övriga förslag som kommittén för fram, med bättre incita- mentsstruktur bland annat genom längre budgetperiod och slopat tak för anslagssparanden, tillsammans med det nya styrsystem som sjösattes i och med budgetpropositionen för , bör kunna ge utrymme för mer kvalificerad och strategisk styrning. Därmed bör en ambitionshöjning kunna rymmas inom de befintliga resurserna. När det gäller kompetensutveckling och personalplanering inne- bär förslaget en betydligt höjd ambitionsnivå jämfört med . Kommittén bedömer att och myndigheterna bör sätta av en större andel av sin budget till ändamålen, vilket säker- ligen kommer att löna sig . Sannolikt behövs även ett tillskott av medel, men behovens omfattning bör utredas ytterligare. Konsekvensanalys av kommitténs förslag 3.1.3Konkurrensförslagens följder för myndigheterna förslag i avsnitt 2.4 att myndigheterna inte ska sälja varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader om inte regeringen medger ett undantag i varje enskilt fall, innebär att sådana verksamheter bör upphöra. Det betyder att det statliga åtagandet avgränsas och förtydligas samt att gränserna för vad som bör vara myndighetsuppgifter och vad som bör vara förbehållet näringslivet blir tydligare. För de myndigheter som bedriver konkurrensutsatt säljverk- samhet innebär det att den totala verksamhet som myndigheterna bedriver – i olika hög grad – minskar i omfattning och inriktning. Det betyder att statsförvaltningens totala kostnader och intäkter minskar. Förslagen innebär dock inte att staten förlorar några intäkter som skulle kunna användas till andra verksamheter, eftersom avgiftsintäkterna från de konkurrensutsatta säljverksam- heterna ska motsvara kostnaderna för samma verksamheter. Dock kan det finnas kvar vissa indirekta kost- nader som fördelas på avgifterna för den konkurrens- utsatta säljverksamheten. och regeringen bereder ett antal för- slag och beslut som kommer att påverka omfattningen och inrikt- ningen av vissa myndigheters försäljning av konkurrensutsatta varor och tjänster. I vissa fall har besluten redan fattats. Flera av föränd- ringarna ligger i linje med grundtankarna i förslag, och kommer att innebära att följderna av kommitténs förslag i praktiken blir mindre. Flera av de redan liggande förslagen berör myndigheter vars konkurrensutsatta säljverksamhet utgör en relativt stor andel av myndighetens totala verksamhetsintäkter och som har varit föremål för utredningar . Det gäller särskilt den beslutade bolagiseringen av och produktionsenheter. Även verksamheter vid , , , (distriktsveterinärerna), och håller på att omprövas. Statens väg- och trans- portforskningsinstitut ska enligt ett utredningsförslag bolagiseras. Dessa myndigheter står för en betydande andel av myndigheternas konkurrensutsatta säljverksamheter. Viss konkurrensutsatt säljverksamhet har redan avvecklats genom att på regeringens förslag beslutade att sälja Kartförlaget i , Kartcentrum och Kartbutiken i som alla ingick i Konsekvensanalys av kommitténs förslag Försäljningen genomfördes och övergick kartförlagsrörelsen i privat ägo. Enligt myndigheternas egna bedömningar omfattade den kon- kurrensutsatta säljverksamheten . har bedömt att det är en försiktig lägsta bedömning av omfattningen av den konkurrensutsatta säljverksam- heten. I de 25 miljarderna ingår även en mindre del anslagsfinansierade verksamhet som myndigheterna själva har definierat som konkurrens- utsatt. Om vi räknar bort intäkterna från den redovisade anslags- finansierade konkurrensutsatta verksamheten samt intäkterna för den konkurrensutsatta säljverksamheten som har avvecklats eller där sådana förslag bereds återstår . Om den huvudregel som kommittén föreslår genomförs utan undantag så minskar alltså förvaltningsmyndigheternas årliga intäkter och kostnader för konkurrensutsatt säljverksamhet med minst den summan. Vilka bedriver konkurrensutsatt säljverksamhet? Av de 214 myndigheter som besvarade Statskontorets enkät om omfattningen av den konkurrensutsatta verksamheten redo- visade 109 myndigheter att de sålde varor och tjänster på kon- kurrensutsatta marknader. I de flesta fallen svarade den konkurrensutsatta verksamheten för en liten del av de totala intäkterna. För 55 myndigheter utgör den verksamhet som berörs av förslaget eller mindre av de totala kostnaderna och intäkterna, vilket innebär att 160 av de till- frågade myndigheterna har ingen eller ytterst liten konkurrens- utsatt säljverksamhet. För ytterligare 19 myndigheter ligger mot- svarande siffra mellan . För av de till- frågade 214 myndigheterna utgör således den konkurrensutsatta säljverksamheten högst av den totala verksamheten. En grupp med 13 myndigheter redovisar att de får över 10 men av intäkterna från sådan verksamhet. Några myndigheter utmärker sig med en större andel. Det rör sig främst om vissa forskningsmyndigheter, affärsverk och myndig- heter med produktion.