sou · GXB325 · 2009-03-09 00:00:00 — 7.En allt större andel av kommunernas och landstingens verk- samhet bedrivs av enskilda utförare. 8.Utjämningssystemens behov av uppgifter för årlig uppdatering samt löpande uppföljning och analys. SKL presenterar utifrån ovan nämnda perspektiv en idéskiss som ska kunna utgöra underlag för utredningens förslag. SKL har i arbetet haft diskussioner med SCB men har på grund av den korta tiden inte haft möjlighet att förankra detta arbete hos medlem- marna. Dagens räkenskapssammandrag utgörs förenklat av resultaträk- ning, balansräkning, finansieringsanalys samt en kostnads- och utgiftssammanställning. Kostnads- och utgiftssammanställningen är uppdelad i ett antal olika sammanställningar, driftsredovisning, investeringsredovisning samt externa och interna utgifter som delas i två dimensioner, kontoslagsindelning och verksamhetsindelning. Sektorns behov ur ett jämförelseperspektiv bygger på en hög detaljnivå på verksamhetsindelning medan kontoslagsindelning krävs på en lägre detaljnivå; bruttokostnader, nettokostnad samt SKL:s och SCB:s gemensamma kostnadsbegrepp VKV-kostnad som syftar till att spegla kommunernas och landstingens brutto- kostnader för sina egna invånare. Ser vi till vilka de främsta svårigheterna är för uppgiftslämnarna framträder ett mönster. till arbetsbörda och tidsåtgång medför en redovisning på kontoslagsindelning generellt inga problem alls för uppgiftsläm- narna. Det är främst verksamhetsindelningen som ställer till problem då den innebär att kostnader för ett flertal kommun och landstingsövergripande och förvaltningsövergripande stödfunk- tioner ska fördelas samt fördelningssvårigheter betingade av hur verksamheternas är organiserade. Några exempel är när en Hem- tjänstgrupp utför insatser enligt SoL till både äldre och funktions- hindrade eller när Skolbarnomsorgen är integrerad i skolan. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att den statistik sektorn behöver är svårt att ta fram medan de uppgifter som är lätta att ta fram är relativt ointressanta på detaljnivå. Vad visar vår kartläggning I bilaga 1 och 21 redovisas resultatet av kartläggningen för kom- muner respektive landsting som genomförts internt på SKL. Kartläggningen visar att: 1.Ur flertalet perspektiv framgår att verksamhetsindelningen är den viktigaste indelningen och att den behöver förfinas ytterligare. 2.Fördelning på verksamhet under huvudblock, med utnyckling av vissa kostnader utifrån någon form av schablon baserad på urval, är inte framkomlig för jämförelseperspektivet och en fort- satt utveckling av jämförelser på ett lokalt perspektiv. 3.Enligt beaktade perspektiv är indelning på kontoslag av mindre betydelse. Den uppdelning som krävs är bruttokostnad, netto- kostnad samt VKV-kostnad, vilket medför att ett fåtal ytter- ligare kontoslag behöver kvarstå. Dessa bör tas fram på alla verksamhetsnivåer. För att tillgodose nuvarande utformning av LSS-utjämningen behövs flera kontoslag. 4.Punkt 3 medför att fliken Specificering av driftredovisning i kommunernas RS kan tas bort. 5.Socialstyrelsens och flikar innehåller kostnads- begrepp som skiljer sig från övriga RS. Om ett urval av verk- samhetsindelningen i flikarna lyfts till driftsredovisning kan flikarna tas bort vilket medför att kostnadsuppgifterna blir kon- sistenta. 6.SKL ser inget stort behov av motpartsredovisning, exempelvis kostnad för köp eller försäljning av verksamhet från/till företag, stiftelse eller förening, för något av behoven. 7.Ett flertal möjliga justeringar på detaljerad nivå har fram- kommit, främst avseende kommunernas räkenskapssamman- drag. En sammanställning biläggs denna rapport. 8.Generellt krävs en anpassning av volym-, personal- och resultat- statistik mot samma verksamhetsuppdelning som kostnaderna. 1 De bilagor som texten refererar till finns inte med här av utrymmesskäl. Textens sak- innehåll framgår likväl, och för den fortsatta hanteringen hänvisas till rapportens författare för att ta del av bilagorna ifråga. Utöver det krävs att en samordnad och snabb återkoppling av den samlade statistiken sker till kommunerna och landstingen. 9.Det är viktigt att sekretessregler och uppgiftsinlämning överensstämmer så att sektorn får tillgång till erforderliga upp- gifter. För både kommuner och landsting ser vi två starka trender som båda ställer krav på en allt mer tjänstebaserad redovisning avseende såväl resurser och volymer som resultat och kvalitet. Med tjänster menas här både individuella tjänster eller insatser som kan kopplas till brukare/kunder/patienter och kollektiva tjänster som kollektiva nyttigheter som kan kopplas till medborgare. Den första trenden som framträder är att jämförelser har blivit ett allt viktigare verktyg vid uppföljning, utvärdering och utveckling av sektorns olika verksamheter. Detta har inneburit att fokus har flyttats från ekonomistyrning till verksamhetsstyrning och därmed från kostnadsorienterad till värdeorienterad styrning. Denna fokusförskjutning ställer krav på att kostnader och volymer kan ställas i relation till de värden, resultat som skapas. Kvalitet och resultat mäts i hög grad mot de tjänster som produceras. En andra trend är att fokus flyttats från producentperspektiv till medborgarperspektiv, brukar/kundnöjdhet och val. Från att professionen och organisationen har bedömt medborgarens och brukaren/kundens bästa går utvecklingen mot att ge medborgaren och brukaren/kunden valfrihet och bästa kvalitet till ett givet pris. Detta ställer allt större krav på att kunna definiera tjänster och kvalitetsnivåer samt att prissätta dessa. Inom sektorn, både avseende kommunerna och landstingen, läggs mer resurser på att utveckla alternativa nyckeltal som syftar till att uppnå en mer tjänstebaserad redovisning. Exempel på denna utveckling är , Kostnad Per Brukare, Kostnad Per Patient med flera. Inom uppgiftsinsamlingen RS ramar har också en sådan utveckling skett i form av att och utvecklat egna insamlingar inom respektive sak- område, pedagogiska och vård- och omsorgsflikarna. Ett problem med dessa insamlingar är att de bara fångar fragment av sektorns verksamhet utan att inkludera vissa övergripande kostnader. Räkenskapssammandragets styrka är att det fångar helheten men på bekostnad av att de lokala användarnas inte känner igen sig. RS måste därför utvecklas från att vara mycket bra på att fånga helhet och att redovisa kostnader på verksamhetshuvudblock till att även underlätta en fördelning av alla kostnader på en mycket mer detaljerad tjänstenivå. En sådan utformning av RS skulle kunna utgå från dagens, eller en anpassad, huvudblocksindelning, som tillgodoser NR:s behov samt möjligheten till uppsnabbad inlämning av uppgifter. En undernivå till huvudblocksindelningen bör skapas som utgår från att alla kostnader fördelas på tjänster, kollektiva avseende t.ex. politisk verksamhet, kultur, gator och vägar osv. och individuella tjänster avseende t.ex. hemtjänst, särskilt boende, bygglov och gymnasieutbildning. För huvudgruppsnivån kan generella stan- dardiserade fördelningsnycklar tas fram i kombination med ökat metodstöd och riktlinjer för redovisning av kommunövergripande och vissa förvaltningsövergripande kostnader. Resterande gemen- samma förvaltningsövergripande kostnader samt vissa organisa- tionsbetingade kostnadsfördelningar kommer även fortsättningsvis kräva viss lokal handpåläggning samt metodstöd och riktlinjer. Parallellt med en sådan utformning krävs en anpassning av volym-, personal- och resultatstatistik mot en tjänsteuppdelning. En utveckling i denna riktning stöds av ett flertal eller lägger inga hinder för de perspektiv som beaktats. 1.SKL anser det vara mycket viktigt att redovisningsstrukturen inte får en styrande roll för organisationsstrukturen. 2.För att jämförelser ska fungera som ett redskap för att följa upp, utvärdera och utveckla verksamheten krävs att RS inte bara fångar alla kostnader utan att alla kostnader även innefattas i en mer detaljerad verksamhetsindelning eller tjänsteindelning. 3.SKL föreslår en förändring av nuvarande RS mot redovisning på ett antal definierade individuella och kollektiva med utgångs- punkt från dagens verksamhetsindelning. I flera fall samman- faller dessa. 4.Aggregeringsnivån verksamhet på huvudgrupp kvarstår. 5.SKL föreslår en uppdelning i två nivåer: Nuvarande huvudgrupp med generella standardfördelningar. Mer detaljerad nivå på undergrupp (oavsett verksamhets- redovisning eller tjänsteredovisning). 6.Fördelningsproblematiken kan ej byggas bort helt utan att få effekter på organisationsstrukturen. Problemet måste istället angripas genom ett bättre metodstöd (SKL och SCB) och tyd- ligare riktlinjer/normering för redovisning på verksamhetsindel- ning. 7.Punkt 3–6 öppnar möjligheten till en snabbare mer automatise- rad inlämning på huvudgrupp som möjligheten till utveckling av mer detaljerade jämförelser kvarstår. 8.En snabbare inrapportering kräver även en snabbare åter- rapportering. 9.En förändring av den ekonomiska statistiken måste gå hand i hand med utvecklingen av personal-, volym-, resultat- och kvalitetsredovisning. Slutligen vill SKL understryka vikten av att det fortsatta arbetet med utveckling och förändring av RS sker i nära dialog med kommunerna och landstingen. Pilotstudie om hur Räkenskapssammandraget för kommuner (RS) kan besvaras med stöd av verksamhetsstatistik Efter en presentation där Ensolution visade erfarenheter och resultat från projekt inom området för brukarkalkyler för kom- munal verksamhet framkom ett behov av att göra en utredning inom hur processen för Räkenskapssammandraget kan förbättras. genomfördes arbetet med att testa och utvärdera materialet i tre olika kommuner. Rapporten ger först en introduktion till projektet, och presen- terar en problemanalys av RS och därefter en metod som praktiserats i körningarna med de tre kommunernas underlag. Uppdraget preciserades till följande: Testa att bygga RS i tre kommuner enlig nuvarande RS-upp- byggnad men med utveckling av -En kombinerad kalkyl- och rapportlösning som är en webb- baserad/fleranvändare/databaslösning. Testas med hjälp av IT-verktyget CostPerform -Metod bottom-up – bygga RS med hjälp av verksamhets- statistik underifrån Presentera förslag på förändringar och förbättringar -Struktur och metod -Visionen hur det borde fungera Inom uppdraget har specifikt fokus lagts vid faktorerna: Tidigareläggande av inrapportering av RS (genomföra processen snabbare) Ökad kvalitet i värdena, fr.a. inom vård- och omsorg Inom uppdraget har följande steg genomförts: Skapat en basmodell i CostPerform anpassad till Räkenskaps- sammandraget Skapat RS i CostPerform med kommuns resultat enligt top-down metoden (nuvarande metod) Skapat RS i kommun med bottom-up princip för äldre- och funktionshindrade samt top-down för resterande delar Skapat RS för med bottom-up princip för äldre- och funktionshindrade samt gjort en jämförande analys med top-down princip för den pedagogiska fliken. Analys av blad och struktur i RS Testat att generera ett färdigt Excelblad från modellen enligt nuvarande utseende för Driftsredovisningsfliken Diskuterat tekniklösningar med Ontrax Workshop med och kring analys och behov Under arbetet har Ensolution framför allt haft tillgång till redan bearbetad data och urval av grunddata; inte hela grunduppgifterna från t.ex. redovisningen i de olika kommunerna. Det är inte möjligt att fullständigt återskapa en process i efterhand. Arbetet har därför fokuserats på att validera process och metod och jämföra resultat utan att för delen ha fullständiga resultat. Det hade varit att lättare att göra arbetet från grunden, dvs. direkt bygga en bör process i stället för att automatisera den gamla. Detta är fullt möjligt att testa i praktiken i samband med nästa RS-inlämning . Problematik i dagens räkenskapssammandrag (RS) Det finns flera olika orsaker till problematik med kvalitet och omfattande tidsåtgång i dagens RS. Här en lista på de faktorer som har valts att lyftas fram. Då har inte hänsyn tagits till det arbete som görs i de nationella räkenskaperna som ytterligare försvårar arbetet. RS är utformad efter en Top-down princip (strukturproblem) RS är utformad efter en Top-down princip. Detta innebär att ett övergripande blad, Driftsredovisningen först fylls i för att sedan via olika procentnycklar eller andra nycklar fördelas vidare till andra flikar och rapporter. Denna konstruktion medför stora svårigheter för kommunerna eftersom kostnaderna inte med enkelhet går att dela in i de dimensioner som efterfrågas. Följden blir att det ofta blir fel från början i driftsredovisningen, fel som ofta följs med ner till övriga delar. RS är både ett kalkyl- och rapporteringsverktyg (struktur och informationsbehov) RS är både ett rapporteringsverktyg och ett kalkylverktyg. Vissa delar är renodlade rapporter; vissa delar medför kalkylering. Det finns ingen tydlig tanke på vad för siffror eller objekt som behövs kalkyleras (ex. dela antalet timmar hemtjänst över och under ) och vilka objekt som bara är en redovisningsrapport (ex. köpt insti- tutionsvård). Därmed saknas det nödvändiga stödet som behövs för att skapa en god kvalitetssäkrad rutin. RS kräver verksamhets- och individstatistik för att bli bra (struktur och informationsbehov) Det är nödvändigt att använda verksamhetsstatistik för att erhålla korrekta nycklar, d.v.s. bygga kalkylen underifrån (ex. dela antalet timmar hemtjänst över och under ). Flera insatser finns t.ex. på andra förvaltningar (ex. IFO, skolan). Det behövs flera olika fördelningar mellan de olika koderna (ex. , personlig assistans utförd av hemtjänst). Ekonomerna ute på förvaltningarna har oftast inte tillräcklig kompetens eller verksamhetskunskap för att göra arbetet. Redovisningen är oftast inte tillräckligt utvecklad (det är inte ekonomisystemet som är orsaken till detta). Gammalmodig teknisk lösning (teknikproblem) RS är ingen databaslösning utan ett påbyggt lapptäcke av infor- mation i Excel. Det är en tidspress i kommunerna för att få klart statistiken som det t.ex. inte är ett fleranvändar- system. Det gör att varje kommun tvingas skapa en kedja av sekventiella aktiviteter med beroende av varandra. Excellösningen innebär också att det inte finns en generell struktur av koder, nivåer på objekt m.m. Flexibelt men svårarbetat. Otydlig uppbyggnad av flikarna (struktur och informationsbehov) De olika bladen har helt olika uppbyggnad utan att ett mervärde tillförs. Ex. inom skolan blandas objekt och kostnadsfaktorer medan så inte är fallet inom vård- och omsorg. Krånglig uppbygg- nad av excelbladen försvårar god inmatning och kvalitetssäkring. Detaljeringsgraden är också olika mellan t.ex. äldre- och funktions- hindrade och individ- och familjeomsorg. Medför olika nivåer av information. Verksamhetsstatistikens roll i RS behöver också för- tydligas. Vilken statistik används (eller borde användas) för alloke- ring respektive för att ta fram nyckeltal? Nedan följer två exempel från RS från kommun: Bild 1 Exempel på Driftsredovisningsfliken i kommun % siffra är svår att beräkna korrekt - Fel från början! I princip alltid feldefinierat görs på IFO eller Bild 2 Exempel på fliken äldre- och funktionshindrade i kommun Fördelning mellan äldre och yngre! Kan man göra det utan individstatistik? Följande slutsatser dras i från de problem som finns Bygg underifrån - ändra tänket till att börja skapa de detalje- rande flikarna såsom äldre- och funktionshindrade och peda- gogisk verksamhet innan driftsredovisningsfliken görs. Så måste kommunerna arbeta utan stöd i excelbladen. Det fungerar inte att enbart arbeta med övergripande nycklar med verksamhetsstatistik. Lokal kalkylering och validering kommer alltid att behövas ute i kommunerna. Det är inte möjligt att helt centralisera processen (dvs. bara skicka in redo- visningsrapporter) -En helt centraliserad förenklad RS process blir förödande för kvaliteten i RS -Variationer i verksamhet och struktur bland kommuner är alltför olika Det behövs inte en homogeniserad baskontoplan i redovis- ningen -Detta bedöms i huvudsak som verkningslöst då problema- tiken är inte kodningen av kontoslagen i RS -Däremot bör det uppmuntras att kommunen anpassar frikoder i ekonomisystemet till RS (ex. 513 inom LSS) Det behövs inte en teknisk lösning kopplat till ekonomi- systemet -Bra för snabbheten men dåligt för kvaliteten. Stor risk finns att det medför att statiska nycklar byggs in i systemet och det blir en ekonomprodukt -För varje ekonomisystem krävs en speciallösning -Blir avsevärt dyrare då rättningarna kommer senare Inför individbaserad verksamhetsstatistik som grund för kal- kyleringen i RS -Skapar de dimensioner som inte finns i redovisningen -Snabbar upp processen slå flera flugor i en smäll -Utvecklar även verksamhetsmåttet i t.ex. öppna jämförelser Inför en central databaslösning i stället för Excel -En ny teknisk struktur bör byggas upp för RS-rapporte- ringen Inom SKL:s projekt per brukare1 finns redan för 60 kommuner som har genomfört en individbaserad lösning för äldre- och funktionshindrade med gemensam metod, IT-lösning och en central databas. Dessa kommuner kan auto- matgenerera RS för äldre- och funktionshindrade. Bygg vidare på detta projekt för att underlätta rapporteringen. Kommande metod- och modell har konstruerats utifrån slutsatser- na att både stödja dessa slutsatser och stödja nuvarande RS rapporteringsprocess. För att kunna skapa en modell som både stödjer en teknisk data- baslösning, nuvarande RS-process och en integrerad kalkylerings- och rapporteringsprocess har följande metod för en integrerad kalkyl- och rapporteringsmodell skapats. Den bygger på att RS skapas i fem olika steg. Nedan beskrivs i detalj denna process. Metoden fokuserar på att förbättra teknik, struktur och informa- tionsbehovet. 1 Se t.ex. rapporten per brukare - syfte och beräkningsprinciper, SKL 2007, för mer detaljerad information. Standardobjekt i CostPerform med givna kalkylregler (ex. kostnad, ska fördelas etc) Import via textfil Import via SQL Konto importeras in i RS- strukturen på kontonivå i rätt grupp Grupper av importer: -Kontonivå kopplat RS-kontogrupp tillägg (koncern) Kombinationen av konto, verksamhet, ansvar (+ ev. övrigt) allokeras till given post i Driftsredovisning m.m. fördelningar från ekonom etc. Automatiserade fördelningsnycklar m.h.a verksamhets- statistik Fördelning sker automatisk till Insats om inga andra tillägg görs 1 till 1 förhållande RS färdigt till ekonomirapport från process 1, 2. All import av grunddata sker på den lägsta kontonivån (4632 i stället för 463). Individuell import av kommunens egna eko- nomikoddelar blir också möjlig (ex. konto + verksamhet + ansvar ger RS-kod). Rapporterna skapar sedan de summeringar av detaljerna som behövs (ex. 463). Därmed undviks dubblerad inmat- ning och fristående värden). Begreppet attribut används för denna rapportering (ett attribut ges till ett givet objekt, exempelvis kontoslag personal (RS-kod) ges till konto 51100). En central användare inom kommunen (RS-ansvarig) kör in samtliga förvalt- ningars utfall in i modellen. Detta spar resurser då ett mindre antal ekonomer då behöver lägga tid på denna del. En stringens införs i vilken information som presenteras vertikalt och horisontellt (objekt kontra kontoslag). En renodling sker av kodstruktur och nivåer i objekten genom att en ny stan- dardinsatslista inför med tydliga termer och begrepp. Denna standardinsatslista måste vara koordinerad med inlämning av individstatistik och termbank och definitioner inom . En tydlig träd- och objektstruktur införs därmed (är ej fallet ). Ekonomiimporten ger därmed en given kod i drifts- redovisningensfilken enligt importen. En distinktion mellan rapporter och kalkylering införs. De renodlade rapporterna stannar på denna nivå (nivå 2) (konto- grupp + rapportdimension, ex. finansieringsanalys). Övriga in- satser där det av erfarenhet är möjligt att ange att kalkylering bör eller kan behöva ske (vår uppskattning är att det är cirka femtio olika fall). 3.4, 5. Processen bygger på att verksamhetstatistiken per insats finns tillgänglig, dvs. att lämnad individstatistik eller övrig verksamhets- statistik finns tillgänglig och importerad till kalkyleringsverktyget. Vilken statistisk som ska användas för kalkyleringen är också definierad. Detta är specifikt viktigt för den pedagogiska verk- samheten. Sammanställning av RS sker enligt tre olika alternativ: 1.Det finns ett tydligt 1 till 1 förhållande mellan kodning från ekonomi och insats. Ingen ändring görs. 2.Lämnad verksamhetstatistik används för att göra fördelning (fördefinierat vilka insatser där detta kan användas). Ex. antal hemtjänsttimmar över och under (två olika RS-koder) används för att fördela kostnader. Objekt som kräver kalkylering (äldrefunktionshindrade, pedagogik, individ- och familjeomsorg (+ kommande HSL) kräver en mer detalje- rad nivå. Notera att sammanställd individstatistik bör användas, inte som med en mätmånad. 3.Efter dessa antal fördefinierade kalkyleringssituationer görs en s.k. allokeringsbegäran till respektive förvaltningsekonom (görs via ett webbinterface eller webenkät). Ex. har vi insprängda korttidsvårdsplatser inom särskilt boende? Om ja, hur många av Den centrala RS-ekonomen godkänner alla tillägg och ändringar i modellen. Efter detta automatgenereras en Excelfil, alternativt god- känns enbart resultatet i databasen så att SCB eller annan part kan använda resultatet direkt från databasen. Den tekniska lösningen används över Internet så att det finns en källa för informationen. Övriga verksamhetsmått skapas på slutet (ex. totalkostnad/antal invånare). Den här beskrivna processen är nyskapande av följande skäl: 1.Allt sker i ett webbgränssnitt mot en central databas (fler- användarsystem) 2.Den kombinerar kalkylering och rapportering 3.Den tillåter ett decentraliserat användande, dvs. att flera olika personer gör lite parallellt 4.Den förenklar RS strukturen 5.Den bygger på en Bottom-up princip Vilka effekter skulle denna process medföra för insamlingen? 1.Arbetet skulle kunna koncentreras till ett fåtal personer inom respektive kommun 2.Arbetet skulle i ökad utsträckning kunna genomföras parallellt 3.Antal dubbelregistreringar skulle minska 4.En ökad spårbarhet till den ekonomiska grundinformationen skulle kunna införas 5.Förändras i RS-modellen skulle göras på ett ställe 6.Insamlingsrutinen med dubbelarbete i nästa led skulle försvinna. Informationen skulle redan finnas i databasen 7.Ökad kvalitet på fördelningar i och med att verksamhets- statistiken används. Införandet av årsvis statistik medför också en tydlig kvalitetsförbättring 8.Möjlighet ges att konsolidera materialet ytterligare i national- räkenskaperna utan dubbelarbete, medför både kvalitets- och tidsvinster. Sammanfattningsvis är bedömningen att rapporteringen skulle kunna tidigareläggas och att kvaliteten i inlämningen skulle för- bättras. Bedömningen är en tidsvinst på cirka en månad i det initiala arbetet på kommunnivå. Den stora tidsvinsten görs i det kom- mande sammanställningsarbetet då publiceringen blir möjlig att tidigarelägga. En annan stor fördel är den ökade kvaliteten med ca. 10 procent-20 procent (denna uppskattning baseras på de skill- nader som erfarenheten visar från äldre- och funktionshindrade). Tre stycken kommuner valdes ut som urval. En fördel var att samtliga var redan var med i Kostnad per brukare projektet efter- som därmed Ensolution hade erfarenhet av kommunerna i fråga. Följande kommuner valdes ut: Större kommun som är tätort för landskapet. Har en väl utvecklad redovisning och använder många olika koddelar i redovisningen. Mellanstor kommun med t.ex. köp av entreprenörer och kundval. Har även en hel del näringsverksamhet. Kommun som även har hälso- och sjukvården inom kommunen samt specifika förutsättningar och struktur i och med ö-läget. I dessa tre kommuner har vi arbetat med att: Skapat RS i CostPerform med kommuns resultat enligt top-down metoden (nuvarande metod)