sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — Av konventionen kan inte utläsas någon rangordning mellan integ- ritetsskydds- och yttrandefrihetsintressena. Innebörden av artiklarna i konventionen framgår närmare i den praxis som i har utformat. Av denna praxis framgår också att integritetsskyddsintresset och yttrandefri- hetsintresset ska vägas mot varandra. Skyddande av annans goda namn och rykte eller rättigheter nämns också i artikel 10.2 som ett av de intressen för vilka inskränkning av yttrandefriheten är tillåten. har framhållit att yttrandefriheten utgör en av de väsentliga grundvalarna för ett demokratiskt samhälle och att den omfattar inte bara information och idéer som mottas positivt utan också sådant som kränker, chockerar eller stör staten eller någon del av befolkningen.4 Enligt kan skyddet i artikel 10.2 för annans rättigheter förmodas vara tillämpligt också på rätten till 4 Målet Handyside mot Förenade , , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 306. Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet personlig integritet och s.k. privacy. Ingripanden mot alltför när- gången pressbevakning av privata och intima förhållanden kan därför enligt antas vara möjliga med stöd av artikel 10.2 under förutsättning att åtgärderna är proportionerliga.5 Artikel 10 tolkas så att rätten att motta information endast gäller sådan information som innehavaren är beredd att lämna ut. Artikeln grundar alltså inte en rätt att ta del av sekretessbelagda uppgifter.6 Eftersom det här är fråga om huruvida ett frivilligt grundlags- skydd för databaser kan komma i konflikt med bestämmelser med syfte att skydda den personliga integriteten behandlas i det följande företrädesvis fall som belyser gränsdragningen mellan yttrandefrihets- intresset och integritetsskyddsintresset. Därvid är det främst fall som gäller spridande av information om privata angelägenheter och inte så mycket fall av förtal som är av intresse. Anledningen till detta är att straffbestämmelserna om förtal och förolämpning är tillämpliga även på grundlagsskyddad kommunikation, medan PuL i princip inte gäller för sådan kommunikation (se närmare i av- snitt 2.3.5). Enligt Danelius7 kan intresset av en fri debatt i samhällsfrågor och intresset av fri informationsspridning i frågor av betydelse för allmänheten eller för grupper av människor vara så stort att en enskild person måste tåla att uttalanden görs som kan uppfattas som nedsättande för honom eller som ger information om hans privata angelägenheter. I NJA 2001 s. 409 (., se närmare i avsnitt 2.3.3.2) pekade HD på att konflikt kan uppkomma mellan rätten till yttrandefrihet och rätten till skydd för privatlivet vid publicering av personuppgifter på Internet. HD hänvisade till pro- portionalitetsprincipen som vägledande för vilket av intressena som skulle ha företräde och påpekade att avvägningen inte kan fast- ställas för alla länder och alla tidpunkter utan måste bedömas mot bakgrund av rådande förhållanden i varje land. HD angav också att varje stat anses åtnjuta en viss frihet att bedöma om ett ingrepp i en rättighet är nödvändigt eller inte och därmed även hur intresse- avvägningen bör göras i enskilda fall. I målet Plon () mot (dom ) var det fråga om utgivning av en bok med uppgifter om president hälsa. fann att läkarsekretessen inte kunde utgöra skäl för att förbjuda vidare spridning när det hade gått mera än 5Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 328. 6Danelius, a.a. s. 277. 7Danelius, a.a. s. 317. Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet efter presidentens död, ett stort antal exemplar hade sålts och boken hade gjorts tillgänglig på Internet samt kommenterats utförligt i pressen. Slutsatsen blev att ett förbud mot fortsatt spridning inte tjänade ett angeläget samhälleligt ändamål och att det stred mot artikel 10. (dom ) gällde frågan om publicering av vissa foton av prinsessan av () innebar en kränkning av hennes rätt till respekt för privatlivet enligt artikel 8. Prinsessan förde talan vid tyska domstolar för att hindra fortsatt publicering av foton som hon ansåg angick hennes privat- liv. Den tyska författningsdomstolen ansåg att publicering av foton av prinsessan tillsammans med hennes barn hade kränkt hennes rätt till skydd för privatlivet men avslog hennes ansökan avseende andra foton. De foton som därefter var föremål för pröv- ning visade prinsessan till häst, ensam på shoppingtur, tillsammans med en bekant på en restaurang, ensam på cykel, med sin livvakt på en marknad, på skidsemester, tillsammans med prins , lämnande sitt hem i , spelande tennis med prinsen, ställande ifrån sig sin cykel tillsammans med prinsen samt snubblande över något på Beach Club. uttalade (moment 50 i domen) att begreppet privatliv i artikel 8 omfattar även sådant som rör den personliga identiteten, t.ex. en persons namn eller bild, och ansåg att det inte var någon tvekan om att publiceringen av de aktuella fotona i olika tyska tidningar föll inom begreppet (moment 53). Domstolen uttalade vidare (moment 57) att artikel 8 inte enbart innebär att staterna ska avhålla sig från godtyckliga myndighetsingripanden i individernas privatliv utan också att det kan krävas att staterna vidtar aktiva åtgärder för att skydda privatlivet och familjelivet och detta även gentemot andra individer. Detta gäller enligt domstolen också i fråga om skydd mot att en persons bild missbrukas av andra. Domstolen slog fast att det måste göras en avvägning mellan skyddet för privatlivet enligt artikel 8 och skyddet för yttrande- friheten enligt artikel 10 och uttalade att yttrandefriheten visserligen omfattar publicering av foton men att skyddet för andras rättig- heter och rykte då är av särskild vikt (moment 58–59). Domstolen angav att det aktuella fallet inte gällde spridning av idéer utan av bilder som innehåller mycket personliga eller till och med intima upplysningar och att foton i tabloidpressen ofta tas under förhåll- Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet anden som ger objektet en stark känsla av intrång i privatlivet eller till och med förföljelse. Domstolen angav vidare att den vid avvägningar mellan skyddet för privatlivet och skyddet för yttrande- friheten alltid har betonat det bidrag foton eller artiklar i pressen ger till en debatt av allmänt intresse (moment 60). Domstolen ansåg (moment 63) att det måste göras en tydlig åtskillnad mellan, å ena sidan, att rapportera fakta som kan utgöra ett bidrag till en debatt om politikers utövande av sina funktioner och, å andra sidan, att rapportera detaljer ur privatlivet beträffande en person som, i likhet med det aktuella fallet, inte har några officiella funktioner. Dom- stolen angav också att man inte helt kan bortse från det samman- hang i vilket fotografierna togs. Många kända personer får utstå trakasserier i sitt dagliga liv och fotona togs utan prinsessans med- givande eller kännedom (moment 68). I sina slutsatser i moment 76–81 angav domstolen att den avgör- ande faktorn vid avvägningen mellan skyddet för privatlivet och skyddet för yttrandefriheten är i vad mån de publicerade fotona och artiklarna utgör ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse. Domstolen ansåg att så inte var fallet i det aktuella målet eftersom av inte hade någon officiell funktion och fotona och artiklarna uteslutande redovisade detaljer ur hennes privatliv. Domstolen ansåg att allmänheten inte har något legitimt intresse av att känna till var av vistas och hur hon uppför sig i privatlivet även om hon vistas på allmänna platser och är välkänd. Även om det finns ett sådant intresse måste det enligt domstolen vika för hennes rätt till skydd för privatlivet. Mot bakgrund av detta ansåg domstolen att de tyska domstolarna inte hade gjort en rimlig avvägning mellan de motstående intressena. Prinsessan rätt till skydd för privatlivet enligt artikel 8 hade därför kränkts. Domen var enhällig såvitt avsåg denna slutsats, men två av de sju domarna var skiljaktiga beträffande motiveringen och bedömde inte alla fotografier på samma sätt som majoriteten. Sedan bett Tryck- och yttrandefrihets- beredningen att redovisa sin bedömning av domen anförde bered- ningen i ett yttrande av att den tolkade domen så att anser att publicering av foton eller artiklar som angår en persons privatliv och som inte kan anses utgöra ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse utgör en kränkning av rätten till skydd för privatlivet enligt artikel 8, i vart fall när fotona eller artiklarna har tillkommit utan objektets medgivande eller känne- Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet dom, t.ex. genom s.k. paparazziverksamhet. Detta torde enligt beredningens mening innebära att domstolen också anser att det bör finnas möjlighet att i efterhand döma ut straffansvar eller skade- ståndsskyldighet för sådan publicering och kanske även att hindra sådan publicering. Det finns en rad andra mål som gäller publicering av namn och foton av personer. I målet Gourgenidze mot (dom ) ansåg att det hade skett en kränkning av artikel 8 när en person, som inte var offentlig eller känd, utpekades med namn och foto i en tidningsartikel och de nationella domstolarna inte gjorde någon vägning mellan hans intresse av skydd för privatlivet och yttrandefrihetens intresse. Å andra sidan ansåg domstolen i målet . KG mot (dom ) att ett förbud mot att pub- licera foton av en politiker utgjorde en kränkning av artikel 10. Här kan också nämnas att bestämmelser om automatiserad behandling av personuppgifter finns även i konven- tion om skydd för enskilda vid automatisk databehand- ling av personuppgifter (dataskyddskonventionen). Konventionen kan ses som en precisering av skyddet för bl.a. privatlivet enligt artikel 8 i såvitt avser användning av automatisk databehandling. Dataskyddskonventionens roll i och i övriga EU har i princip övertagits av EG:s dataskyddsdirektiv (se nedan) inom dess tillämpningsområde i och med att direktivet har inför- livats i medlemsländernas nationella rätt.8 Enligt EG-rätten står över nationell lag och grundlag. Detta innebär i princip att om en EG-rättslig regel strider mot en regel i TF och YGL har den EG-rättsliga regeln företräde. Frågan om förenligheten mellan EG-rättsliga regler och TF och YGL har också uppkommit i flera fall. har då verkat för undantag från EG-rätten för TF:s och och har vid imple- mentering hävdat de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. agerande står i överensstämmelse med inställ- ning vid anslutningen till unionen om att unionens beslutsbefogen- 2005/06:173 s. 7. Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet heter på områden där grundläggande principer i vårt konstitutio- nella system berörs är utomordentligt begränsade och att vi inte har överlåtit någon beslutanderätt på dessa områden.9 KU framhöll särskilt offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot cen- sur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga principer i TF och YGL. Denna inställning vidhölls av riks- dagen i samband med ändringen av 10 kap. 5 § RF om möjligheten att överlåta beslutanderätt inom ramen för samarbetet inom EU och av regeringen 2004 angående det nya konstitutionella fördraget för EU. Hållningen kan sammanfattas så att vi inte bör ge avkall på vårt grundlagsskydd annat än när det är alldeles nödvändigt. De EG-rättsliga regler som främst är av intresse i detta samman- hang är dataskyddsdirektivet, se nedan. Det måste också noteras att utgör en del av EG-rätten. Enligt artikel 6 i ska EU nämligen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna så som de garanteras i och så som de följer av medlems- staternas gemensamma konstitutionella traditioner. Vid regeringskonferensen i antog EU en egen sär- skild stadga om skydd för de grundläggande rättigheterna som delvis bygger på . Stadgan är inte juridiskt bindande men högtidligt proklamerad av , rådet, kommissionen och medlemsstaterna. I kapitel II om friheter finns bl.a. bestämmelser om skydd av personuppgifter (artikel 8) och om yttrandefrihet och informationsfrihet (artikel 11). Rättighets- stadgan riktar sig till EU:s institutioner och till medlemsstaterna till den del dessas domstolar och andra organ tillämpar EG-rätt eller annan unionsrätt. Flertalet av artiklarna i stadgan grundar sig antingen på och dess tilläggsprotokoll eller på EG-fördraget. Skyddsnivån enligt ska alltid iakttas enligt stadgan. EU:s stadga om skydd för de grundläggande rättigheterna ingick som en del i det förslag till nytt konstitutio- nellt fördrag som EU-ländernas stats- och regeringschefer enades om . Enligt det fördrag som är aktuellt, Lissabon- fördraget, blir stadgan juridiskt bindande men utgör inte en del av fördragstexten. I stället görs en hänvisning. Det kan inte uteslutas att rättighetsstadgan kommer att påverka EG-rätten även om Lissabonfördraget inte träder i kraft. 1993/94:KU21 s. 25 f. Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet allt väsentligt är densamma enligt stadgan och har frågan om stadgans framtida status antagligen inte någon större betydelse i detta sammanhang. och rådets direktiv /46/EG av den 24 okt- ober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på be- handling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter har genomförts i svensk lagstiftning genom personupp- giftslagen (1998:204, PuL). Direktivet innehåller en rad materiella bestämmelser som reglerar all hantering av personuppgifter. I direktivet finns bl.a. generella regler om vilka krav som ställs vid behandling av personuppgifter, när sådan behandling är tillåten, information till den registrerade, rättelse av personuppgifter, säker- heten vid behandling och överföring av personuppgifter till tredje land, dvs. till en stat utanför EU och EES. PuL följer i stora delar direktivets text och struktur, varför det i fråga om direktivets när- mare innehåll kan hänvisas till redogörelsen för den lagen i av- snitt 2.3.5. Av direktivets ingress framgår att syftet med direktivet är att det fria flödet av personuppgifter inom gemenskapen ska underlättas till gagn för den inre marknaden med fri rörlighet för varor, per- soner, tjänster och kapital. Detta ska ske genom att det i medlems- länderna skapas en likvärdig och hög skyddsnivå när det gäller en- skildas fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv. Direktivet reglerar bl.a. hantering och spridande av information som lagras med hjälp av ADB eller i sådana register som avses i direktivet. Det är tillämpligt på sådan behandling av personupp- gifter som i faller under TF:s och YGL:s tillämpnings- områden. Det innehåller ett stort antal bestämmelser som strider mot TF och YGL, men det innehåller också möjligheter till undan- tag från dess bestämmelser med hänsyn till yttrandefriheten. Direktivet gäller inte för sådan behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av EG-rätten, t.ex. statens verksamhet på straffrättens område eller som rör allmän säkerhet och försvar. Det gäller inte heller för sådan behandling av personuppgifter som utförs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet Enligt artikel 9 får undantag från direktivet göras för behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande under förutsättning att undantagen är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten. I samband med att direktivet antogs fick i ministerrådets protokoll intaget att anser att begreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycks- medlen än på kommunikationens innehåll eller dess kvalitet. Detta har ansetts ligga väl i linje med hur TF och YGL är uppbyggda (jfr prop. 1997/98:44 s. 51). Undantag enligt artikel 9 för behandling som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande får göras från bestämmelserna i kapitel II, IV och VI, dvs. från bestämmelser om när personuppgifter får behandlas, från bestäm- melser om överföring av personuppgifter till tredje land, och från regler om tillsynsmyndighet och arbetsgrupp. Undantag får dock endast göras om det är nödvändigt för att förena rätten till privat- livet med reglerna om yttrandefriheten. I kommissionens förklaring till artikel 910 anges vissa faktorer som kan beaktas vid den intresseavvägning som ska göras. Som exem- pel anges möjligheten till rättslig prövning eller rätten till replik, förekomsten av uppförandekodex, de gränser som läggs fast i Europa- konventionen samt allmänna rättsprinciper. Termen journalist avses inkludera fotojournalister och skribenter såsom levnadstecknare. Enligt punkten 37 i direktivets ingress bör det fastställas undan- tag från direktivet så långt det är nödvändigt för att förena enskilda personers grundläggande rättigheter med yttrandefriheten, särskilt den rätt att ta emot och lämna upplysningar som slås fast i artikel 10 i . Detta får dock inte leda till att medlems- staterna beslutar undantag från åtgärder som vidtas för att säker- ställa behandlingens säkerhet. ansåg att krav på säkerhetsåtgärder som gäller alla typer av verksamheter inte kan anses hindra TF- eller YGL-skyddad verksamhet om de inte blir alltför hårda.11 Det föreligger då inte någon konflikt med grundlagarna. Om föreskrifterna mera specifikt riktas mot grundlags- skyddad verksamhet är de mera tveksamma från grundlagssyn- punkt. har samma uppfattning. Direktivet har som nämnts genomförts i genom PuL. Lagstiftaren gjorde då bedömningen att det var möjligt att låta TF 10SOU 1993:10 bilaga 3 s. 179. 11SOU 2001:28 s. 267. Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet och YGL gälla oförändrade med stöd av undantagsmöjligheten i artikel 9.12 Artikeln ansågs ge ett visst spelrum för medlemsstaterna och göra det möjligt att vid utformningen av nationella undantag bl.a. beakta konstitutionella traditioner och principer. Det angavs också vara av betydelse att gäller på EG-rättens område. Vidare angavs att det av tillämpning av konventionen framgår att integritetsskyddsintresset och yttrande- frihetsintresset ska vägas mot varandra. Dessutom påpekades att sambandet med konventionen framgår också av att ingresspunkt 37 uttryckligen refererar till konventionen. I förarbetena till införandet av det frivilliga grundlagsskyddet (och den samtidiga utvidgningen av databasregeln till att omfatta nya tekniker och ytterligare massmedieföretag) anfördes13 att ut- vidgningen väsentligen skedde till en krets som sysslar med mass- medial verksamhet och inte innebar några principiella nyheter när det gäller tillämpningsområdet. Det noterades också att HD fick sägas ha gett undantaget angående journalistiska ändamål ett brett tillämpningsområde i NJA 2001 s. 409. Målet gällde en privat- person, som till belysning av bankkrisen publicerade bl.a. person- uppgifter på en webbsida på Internet i form av en elektronisk skampåle. Han åtalades för otillåten överföring av personuppgifter till utlandet. HD, som frikände den tilltalade med tillämpning av 7 § andra stycket PuL, ansåg att verksamheten väl föll inom ramen för ett journalistiskt ändamål att informera, utöva kritik och väcka debatt om samhällsfrågor av betydelse för allmänheten. Annat var inte heller visat i målet än att behandlingen hade skett uteslutande för sådana ändamål. Regeringen ansåg att utvidgningen av grundlagsskyddet med hänsyn till det anförda inte föranledde någon annan bedömning av undantagsmöjligheten i dataskyddsdirektivet än den som hade gjorts i tidigare sammanhang och angav att utvidgningen omfattades av den befintliga möjligheten till undantag och därmed var förenlig med direktivet. Som angetts i avsnitt 2.1 delade KU denna uppfattning men an- såg ändå att det kunde finnas anledning att ytterligare undersöka om det kan uppstå konflikter mellan det frivilliga grundlagsskyddet och de bestämmelser som finns med syfte att skydda den per- sonliga integriteten, särskilt dataskyddsdirektivet. 1997/98:44 s. 50. 2001/02:74 s. 54 f. Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet Genom artikel 13 i dataskyddsdirektivet ges en möjlighet för medlemsstaterna att genom lagstiftning begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges i artiklarna 6.1, 10, 11.1, 12 och 21 i fall då en sådan begränsning är en nödvändig åtgärd med hänsyn till bl.a. skyddet av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. I förarbetena till PuL ansågs det osäkert om dessa fri- och rättigheter innefattar yttrandefriheten eftersom ett särskilt undantag för den finns i artikel 9.14 En delvis annan bedömning av denna artikel har numera gjorts i förarbetena till den ändring av PuL i riktning mot en missbruksmodell som trädde i kraft , se avsnitt 2.3.5. har avgjort en del mål rörande dataskyddsdirek- tivet. Målet C-101/01 (dom ) avsåg ett för- handsavgörande som hade begärts av . Målet gällde en privatperson som var ledare för konfirmander och som hade skapat en hemsida på Internet med bl.a. personuppgifter om arbets- kamrater inom pastoratet. Syftet var att tillhandahålla konfirman- derna information. Domen innebär i korthet följande. Omnämnande av personer med namn eller på annat sätt på en hemsida på Internet utgör en sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg som avses i direktivet. Sådan behandling av personuppgifter omfattas inte av undantagen från direktivet för verksamhet som faller utanför gemenskapsrätten eller för verksam- het av rent privat natur eller som har samband med personens hushåll. Hemsidan omfattades av direktivet. Det förelåg inte någon sådan överföring av personuppgifter till tredje land som enligt direktivet får ske endast under vissa förutsättningar när en person som befinner sig i en medlemsstat lägger ut uppgifter på en hem- sida på Internet som är lagrad på en webbplats hos ett företag eller en person som är etablerad i en medlemsstat, trots att uppgifterna blir tillgängliga över hela världen. Direktivet utgör inte i sig en begränsning som står i strid med den allmänna principen om yttrandefrihet. Det ankommer på de nationella domstolar som tillämpar de bestämmelser genom vilka direktivet har införlivats att garantera en rättvis balans mellan de rättigheter och skyldigheter som är i fråga. Det ankom alltså i detta fall på den svenska domstolen att göra avvägningen mellan å ena sidan den tilltalades yttrandefrihet och frihet att utöva verksamhet som bidrar till det religiösa livet (s. 14 i 1997/98:44 s. 49. Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet domen) och å andra sidan skyddet för privatlivet genom PuL:s regler för de personer som nämndes på hemsidan. Det kan nämnas att i sin dom fann att överträdelsen av PuL var att bedöma som ringa och därmed straffri.15 Den tilltalade frikändes därför. (Jfr NJA 2005 s. I mål C-73/07; Tietosuojavaltuutettu mot och (begäran om förhandsavgörande) förelåg till bedömning frågan om bestämmelsen i dataskyddsdirektivets artikel 9 om undantag från direktivet för behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journa- listiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande är tillämp- lig på en katalogartad publicering av uppgifter om fysiska personers inkomst och förmögenhet samt tillhandahållande av dessa upp- gifter med hjälp av en sms-tjänst. Domstolen angav i sin dom av att de angivna verksamheterna, beträffande uppgifter som härrör från handlingar som enligt den nationella lag- stiftningen är offentliga, ska anses utgöra behandling av person- uppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål om denna verksamhet endast syftar till att sprida information, åsikter eller idéer till allmänheten, vilket det ankommer på den nationella domstolen att bedöma.