sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Handläggningen vid miljödomstolarna och fastighetsdom- stolarna är efter det inledande skedet skriftlig i långt högre grad än vid tingsrätterna i allmänhet. I de mål där talan enligt rättegångs- balkens regler väcks genom stämning företer målen i fastighets- domstolarna och miljödomstolarna stora likheter med tvistemål som handläggs i tingsrätterna. Sådana mål gäller för det mesta ersättningsfrågor och ofta är det expropriationsrättsliga värderingar som ska göras. Det som skiljer dessa mål från vanliga mål i tingsrätterna är det deltagande av teknisk expertis som ansetts nödvändigt. Utredningen har i det första delbetänkandet (SOU 2007:111) i enlighet med statsmakternas ställningstaganden föreslagit att mål enligt PBL fortsättningsvis ska överklagas från länsstyrelserna till miljödomstolarna i stället för till länsrätterna eller regeringen, när det gäller planärenden. PBL-målen är på många sätt lika de mål som redan överklagas till miljödomstolarna och till fastighetsdomstolarna. Gemensamt för , PBL och fastighetsbildningslagen är att samtliga lagar i huvudsak reglerar markanvändningen, om än ur delvis olika perspektiv. Inte bara parterna i målen utan också ett större eller mindre antal sakägare är regelmässigt berörda. I , PBL och fastighetsbildningslagen samt i ett antal angränsande lagar finns åtskilliga regler med syftet att samordna tillämpningen av lagarna. Som exempel kan nämnas att ett tillstånd eller en dispens enligt i princip inte får ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt PBL (2 kap. 6 § tredje stycket MB). En motsvarande regel om hänsynstagande till detaljplaner och områdesbestämmelser finns i 3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen. Enligt samma paragraf gäller också att naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för bebyggande eller användning ska beaktas vid fastighetsbildningen, så att syftet med bestämmelserna inte motverkas. Kommunerna har alltså i fråga om markanvänd- ningen ett försteg genom att med tillämpning av PBL kunna av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna använda institutet rättsverkande planer. kan enligt begränsa möjligheterna till ny fastighetsbildning. Reglerna i 3 kap. 1 § fastighetsbildningslagen aktualiseras särskilt ofta inom sådana områden som enligt 7 kap. är strandskyddade. måste vid den kommunala planeringen även annan markanvändningslagstiftning tillämpas. För begränsade områden av en kommun, som inte omfattas av en detaljplan, får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med en översiktsplan ska uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt 3 eller 4 kap. tillgodoses. Vid tillämpningen av PBL ska enligt 2 kap. 1 § andra stycket vid planläggning och i ärenden om bygglov bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas. Enligt 5 kap. 3 § andra stycket ska miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning. En plan får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds. Vid upprättande av översiktsplan ska föreskrifterna i 6 kap. 11–18 och 22 §§ tillämpas om planens genomförande kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § . Även reglerna i om områden av riksintresse och om miljökvalitetsnormer aktualiseras alltså i samband med att en översiktsplan upprättas. Det finns åtskilliga andra regler i markanvändningslagstiftningen som syftar till ett inbördes hänsynstagande när lagarna tillämpas. När anspråk på ersättning framställs i målen vid dessa domstolar ska ofta värdering ske enligt expropriationslagens regler, se 5 kap. 10 a § fastighetsbildningslagen, 31 kap. 2 § och 14 kap. 9 § PBL. Även i åtskilliga andra fastighetsmål, dock inte av alla slag, tillämpas värderingsreglerna i 4 kap. expropriationslagen. Värde- ringsreglerna i den lagen är, med undantag för vissa fastighetsbild- ningsmål, tillämpliga i de ersättningsmål som handläggs av fastighets- och miljödomstolarna i första instans. Givetvis är det därför av värde att det i dessa domstolar finns tekniska ledamöter med särskild erfarenhet av värderingsfrågor. Angivna berörings- punkter mellan markanvändningslagarna motiverar att en samord- ning av miljö- och fastighetsdomstolarna utreds. Den pågående omorganisationen av tingsrätterna finns också med i samman- hanget. De förvaltningsmyndigheter som meddelar de beslut som överklagas till miljö- och fastighetsdomstolarna är, när det gäller fastighetsbildningsmål lantmäterimyndigheterna och när det gäller mål enligt PBL och länsstyrelserna. I PBL-målen tillämpar länsstyrelserna förvaltningslagen. av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska vid en fastighetsbildningsförrätt- ning utöver förvaltningslagen tillämpa de särskilda reglerna om förrättningsförfarandet som finns i 4 kap. fastighetsbildningslagen. har tingsrättsorganisationen varit föremål för om- fattande förändringar. minskades antalet tingsrätter från 96 till 53. När samtliga beslutade förändringar är genomförda kommer antalet tingsrätter att vara 52. I skrivelsen En långsiktigt hållbar tingsrättsorganisation (Skr. 2007/08:117) har regeringen anmält att flera sammanläggningar kommer att ske med följd att ytterligare fyra tingsrätter kommer att läggas ner. Vid en av dessa tingsrätter, den i , finns fastighetsdomstol. I detta sammanhang kan nämnas att Domstols- verket i rapporten (2008:2), föreslagit en omorganisation av förvaltningsdomstolarna i första instans, från 23 länsrätter till tio förvaltningsrätter. Föregångare till fastighetsdomstolarna var ägodelningsrätterna. Dessa domstolar tillkom i samband med att laga skifte ersatte storskifte och enskifte som ägodelningsprincip i början av 1800- talet. hade ärenden rörande tvisters avgöran- de och delningens fastställande hört till de allmänna domstolarna med undantag för de byar, där det bara fanns kronohemman. I fråga om sådana byar skulle ett skifte konfirmeras/fastställas av . Den som var missnöjd med beslut fick överklaga till . I de landskap där enskiftet kom att genomföras till skulle ändringarna i fastighetsindelningen fastställas av länsstyrel- sen. Missnöjd part kunde klaga hos genom att anföra besvär. För avdömande av tvister rörande det laga skiftet inrättades en specialdomstol, den s.k. ägodelningsrätten, som bestod av ordinarie häradshövding jämte tre i lanthushållning kunniga, inom häradet boende bofasta män som bisittare. Laga skiftet kunde genomföras i hela landet utom i , där jordförhållandena visade av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna sig vara synnerligen komplicerade.1 Sedermera reglerades fastig- hetsbildningen av lagen om delning av jord å landet och lagen om fastighetsbildning i stad. Ägodelningsrätten bestod av ägodelnings- domare som ordförande och tre ägodelningsnämndemän. Ägo- delningsrätterna handlade även mål enligt den s.k. ensittarlagen, lagarna om allmänna och enskilda vägar och lagen om vissa gemensamhetsanläggningar. I varje domsaga, det vill säga häradsrätts domsområde, och i varje stad med rådhusrätt skulle det finnas en sådan ägodelnings- rätt. , året innan tingsrättsreformen genomfördes, fanns det 136 allmänna underrätter, 108 häradsrätter och 28 rådhusrätter. Vid landets ägodelningsrätter handlades 637 mål, varav 100 blev avskrivna. Den tyngsta kritiken mot ägodelningsrätterna gick ut på att handläggningen tog . fastighetsbildnings- kommitté (SOU 1963:68) ansåg att problemen berodde på att rättens ordförande inte kunde odelat ägna sig åt ägodelningsmålen utan hade sin huvudsakliga verksamhet förlagd till härads- eller rådhusrätten och de allmänna rättegångsmålen med huvudförhand- lingar på bestämda tider. Till detta kom enligt kommittén att flertalet ägodelningsdomare torde ha begränsad erfarenhet av ägodelningsmål och de särskilda problem som mötte vid handläggningen av dem. Det förslag som kommittén lade fram innebar att hovrätterna skulle tjänstgöra som instans i fastighetsbildningsmålen över förrättningsmännen, antingen i ordinarie sammansättning eller också med ett begränsat antal lagfarna ledamöter samt specialister och företrädare för ortsintressena. skulle behållas som slutinstans. Enligt kommitténs mening var det värdefullt för att säkerställa en enhetlig rättstillämpning och trygga rättssäkerheten, att fastighetsbildningsmålen i sista hand kunde prövas av den allmänna rättsskipningens högsta instans. För att åstadkomma snabbare avgöranden i pekade kommittén dock på behovet av tilläggsbestämmelser i arbets- ordningen för nedre justitierevisionen. Enligt kommitténs förslag skulle prövningstillstånd inte behövas vid överklagande till . När hovrätten prövade fastighetsbildningsmål skulle den enligt kommitténs förslag kallas jorddomstol. För rättegången i expropriationsmål inrättades särskilda specialdomstolar, expropriationsdomstolar, en för varje domsaga 1 , Svensk rättshistoria III, Fastighetsrättens historia, 1964, Juridiska föreningens förlag, s. 238 f. av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna eller stad med rådhusrätt. Expropriationsdomstolen bestod av ordförande och fyra ledamöter. Ordförande var ägodelnings- domaren i orten. Av ledamöterna skulle två vara särskilt utsedda expropriationstekniker och två nämndemän i orten. I mål av mindre betydelse var expropriationsdomstolen domför med, förutom ordförande och nämndemän, endast en expropriations- tekniker. Till tjänstgöring i expropriationsdomstol fick ord- föranden kalla den eller de expropriationstekniker som ordföran- den med hänsyn till erforderlig sakkunskap och övriga förhållanden fann lämpligast. Expropriationsmål skulle upptas av expropriations- domstolen i den ort där fastigheten var belägen. Beträffande fullföljdsrätten i expropriationsmål tillämpades de vanliga reglerna i . Talan kunde alltså fullföljas till hovrätt och därifrån till . Expropriationsdomstolarna handla- de också vissa andra mål rörande fast egendom, exempelvis mål enligt lag om återköpsrätt till fast egendom, byggnadslag, naturvårdslag samt vissa frågor om tomträtt. 1969:44 s. 100 handlades 329 mål vid expro- priationsdomstolarna, varav 263 efter huvudförhandling. Under arbetet med en ny expropria- tionslagstiftning framkom att det dåvarande domstolsförfarandet vid expropriation hade väsentliga brister och att en förbättring inte var möjlig utan att förändra domstolsorganisationen. En ny organisation måste utformas så, att den möjliggjorde ett snabbare förfarande och dessutom gav förutsättningar för ökad säkerhet och allsidighet i bedömningen av värderingsfrågorna. Något som särskilt framhölls var att ordföranden inte hade kunnat ägna sig helt åt expropriationsmålen utan hade haft sin huvudsakliga verksamhet till den allmänna underrätten. Genom att expropria- tionsmålen fördes över till fastighetsdomstol skulle handläggningen kunna koncentreras till ett mindre antal organisationsenheter. De lagfarna domarna skulle få möjlighet att mer kontinuerligt ägna sig åt expropriationsrättsliga frågor. Den tekniska sakkunskapen skulle bli fastare knuten till domstolen (prop. 1972:109 s. 148). Föredragande departementschefen (prop. 1969:44 s. 207 ff.), som ansåg det kontradiktoriska förfarandet vid domstol överlägset förrättningsprövningen vid mera invecklade civilrättsliga tvister, fann det inte riktigt att jämställa förrättningsförfarandet med en domstolsprocess. Olägenheterna med tre domstolsinstanser skulle kunna begränsas om den lägsta domstolsinstansen gavs en sammansättning som gjorde den väl skickad att avgöra målen. av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna sammanförande av målen till större enheter syntes ofrånkomligt. I propositionen föreslogs därför lösningen att föra samman såväl fastighetsbildningsmålen som expropriationsmålen inom samma län till en större domstol. Denna bedömning gjordes trots att fastighetsbildningsmålen men inte expropriationsmålen före domstolsförfarandet handlagts vid en förrättning. Därvid framhöll departementschefen att värderingsfrågorna framöver bedömdes få en större plats i fastighetsbildningsmålen. Enligt departements- chefen borde rättegångsförfarandet i fastighetsbildningsmålen utformas så, att möjligheten av en samordning med expro- priationsmålen hölls öppen. Det framhölls som en fördel att även länsvisa domstolar skulle få en viss lokal anknytning. I domstolens sammansättning borde två juristdomare ingå eftersom mål- sättningen var att skapa en högt kvalificerad domstol. Härigenom skulle man få större möjligheter att fördela arbetet med att förbereda målen och utforma domstolens utslag. I domstolen skulle vidare ingå en ledamot med speciell sakkunskap med stadigvarande anställning vid fastighetsdomstol. Expropriations- domstolarna och vattendomstolarna nämndes som förebilder. Enligt departementschefen talade starka skäl för att lekmanna- representanter också i fortsättningen fick möjlighet att medverka vid prövningen av jordmål. Lekmännen ansågs värdefulla vid prövning av markvärderingsfrågor och på grund av sin lokal- kännedom. Vidare motiverade det starka allmänintresset i mål enligt fastighetsbildningslagstiftningen medverkan av nämndemän. I propositionen diskuterades också att lägga ansvaret för prövning av koncessionsärenden enligt immissionslagstiftningen på fastighetsdomstolarna. Departementschefen fann att flera skäl talade för en administrativ tillståndsprövning av dessa frågor. Med en sådan lösning ansågs det dock naturligt att lägga immissionslag- stiftningens ersättningsfrågor på samma domstol som skulle komma att pröva fastighetsbildningsmål och expropriationsmål. Även vissa med dessa målkategorier besläktade tvistefrågor skulle kunna komma att läggas under fastighetsdomstolens kompetens. När fastighetsdomstolarna kom till ställdes kravet på nämnde- männen att dessa skulle vara allmänt betrodda och väl förtrogna med sin orts förhållanden. Av detta följde enligt departements- chefen att nämndemän som kom från ett typiskt landsbygds- område borde ha god kännedom om jordbruk och skogsbruk och andra näringar som bedrevs i området. I fråga om domstolens sammansättning borde enligt departementschefen som huvudregel av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna gälla att man uppställde krav på samtliga yrkesdomares medverkan. Undantag skulle bara gälla förberedande åtgärder. Bland annat behöver inte båda juristdomarna delta vid särskild undersökning på platsen. Huvudförhandling inför fastighetsdomstol ska i regel hållas vid syn på stället. Om syn inte behövs, ska huvudför- handlingen hållas på plats som bestäms med hänsyn främst till att minsta möjliga kostnader uppstår. Detta innebär att man vid bestämmande av platsen för förhandlingen i första hand ska ta hänsyn till de kostnader som denna kommer att föra med sig. Härvid ska man beakta inte endast sakägarnas kostnader utan också det allmännas utgifter för domstolens resa m.m. Kostnadsfrågan ska emellertid inte vara helt utslagsgivande utan också andra faktorer bör kunna tillmätas betydelse. För sina sammanträden har fastighetsdomstolen rätt att disponera allmänna lokaler. När det gäller huvudförhandlingen gäller i princip reglerna i 43 kap. . Vissa särskilda regler finns dock i 11 § lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål. Lagen om domstolar i fastighetsmål innehöll inga särskilda regler om hovrätternas sammansättning. Efter förslag i prop. 1974:144 infördes en bestämmelse om att hovrätt enligt huvudregeln ska bestå av tre lagfarna ledamöter och en teknisk ledamot. De skäl som låg bakom förstärkningen av den första instansen i fastighetsmål ansågs göra sig gällande också i fråga om hovrätts prövning av underrätternas avgöranden i sådana mål. föreslog i sitt betänkande Expertmed- verkan och specialisering (SOU 1987:13) att fastighetsdomstolarna skulle avskaffas och att fastighetsmålen skulle handläggas vid samtliga tingsrätter. Utredningen framförde som skäl för sitt förslag önskemål om ett mer enhetligt domstolsväsende samt att gränsdragningen mellan mål som skulle tas upp av fastighets- domstol och mål som skulle tas upp av tingsrätt som allmän domstol vållat problem. Remissutfallet gjorde dock att förslaget inte ledde till lagstiftning fullt ut. Inom utarbetades dock en departementspromemoria (Ds 1989:40) med förslag om att vissa måltyper som handlades av fastighetsdom- stolarna skulle flyttas över till de vanliga tingsrätterna. Förutom hyresmålen och bostadsrättsmålen som flyttades över från fastighetsdomstolarna till de vanliga tingsrätterna föreslogs i promemorian att även arrendetvister som avses i 8 kap. 32 § första stycket jordabalken skulle överföras från fastighetsdomstolarna till de vanliga tingsrätterna att där handläggas enligt de vanliga av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna sammansättningsreglerna för dispositiva tvistemål. Det rörde sig enligt promemorian huvudsakligen om anspråk på obetalda avgifter och frågor om förverkande av arrenderätt. Efter remissbehandling behandlades promemorieförslaget i prop. 1989/90:71. Utredningen har till uppgift att överväga en samorganisation av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. En konsekvens av att fastighetsmålen förs över till miljödomstolarna blir i många fall avsevärt längre avstånd till domstolarna för parter och ombud. Hyresmålen och bostadsrättsmålen, som i allmänhet avgörs efter förhandling i domstolens lokaler och har karaktär av rena fordringsmål, kan då givetvis inte komma i fråga för överflyttning från tingsrätterna till miljödomstolarna. Därför finns det inte anledning att här redogöra för bakgrunden till nuvarande ordning i fråga om dessa måltyper. Vid remissbehandlingen av departements- promemorian Ds 1989:40 var de flesta remissinstanserna positiva till att flytta arrendemålen från fastighetsdomstolarna till tings- rätterna. Föredragande departementschefen anförde att tolkningen av begreppet arrendetvist hade vållat processuella problem. Det gällde bl.a. de bristande möjligheterna att handlägga sådana tvister gemensamt med vanliga dispositiva tvistemål. Om en tingsrätt tagit upp en tvist som rätteligen borde ha tagits upp av en fastighetsdomstol, måste den högre rätt, som får målet till prövning, undanröja den lägre rättens dom och antingen avvisa käromålet eller, på yrkande av part, hänvisa målet till behörig domstol. Detta är en följd av att reglerna om rättens behörighet på detta område är obligatoriska (10 kap. 17 § första stycket RB). Kompetensfördelningen mellan fastighetsdomstol och allmän domstol begränsar också möjligheterna att förena skilda mål mellan samma eller olika parter och att framställa motkrav genom genstämning eller kvittningsyrkande. Remissbehandlingen visade emellertid på grupper av mål som med fördel skulle kunna föras över från fastighetsdomstolarna till arrendenämnderna. Enligt departementschefen talade mycket för att man efter en över- flyttning från fastighetsdomstolarna till arrendenämnderna av vissa arrendemål skulle kunna låta de kvarvarande arrendemålen handläggas av tingsrätt i vanlig sammansättning på samma sätt som hyresmålen och bostadsrättsmålen. Fastighetsdomstolarnas befatt- ning med arrendemålen skulle därmed upphöra. Efter ett resone- mang om överklaganden av arrendenämndernas beslut kom dock departementschefen till slutsatsen att frågan om instansordningen i arrendemål borde undersökas ytterligare. av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna I och med att hyres- och bostadsrättsmålen fördes över till tingsrätterna förlorade fastighetsdomstolarna den största målkate- gorin. Av de 8 271 mål som kom in till fastighets- domstolarna var 5 256 hyrestvister. En annan, kvantitativt betydligt mindre målgrupp försvann från fastighetsdomstolarna i och med ikraftträdande. Det var ersättningsmålen enligt naturvårdslagen och miljöskadelagen. Detta skedde utan någon särskild kommentar i förarbetena till . Enligt 1 § andra stycket lagen om domstolar i fastighetsmål ska fastighetsdomstol uppta mål eller ärende enligt vad som föreskrivs i lag eller annan författning. Sådana mål benämns i lagen fastighets- mål. Uttrycket fastighetsmål har alltså i detta sammanhang en snävt legal betydelse. Lagstiftningen som rör fastigheter överhuvudtaget är dock mer omfattande. Den grundläggande fastighetsrättsliga lagen är jordabalken (1970:994). Balken innehåller bestämmelser om rättsförhållanden rörande fast egendom samt om inskrivnings- väsendet. Det är i allt väsentligt privaträttsliga regler. Reglerna gäller bl.a. fastighet och dess gränser, förvärv av och nyttjanderätt till fast egendom samt verkan av inskrivning i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Rent civilrättsliga fastighetstvister handläggs mestadels i tingsrätterna. Det kan gälla frågor i samband med förvärv av fastigheter, fordringar i hyresförhållanden m.m. Utsök- ningsbalken (1981:774) innehåller särskilda bestämmelser om försäljning av utmätt fast egendom. Bestämmelser som också gäller fastigheter finns bl.a. i (1987:230) och ärvda- balken (1958:637) samt i lagen (1904:48 s.1) om samäganderätt och i lagen (1989:31) om förvaltning av vissa samägda jordbruks- fastigheter. Även dessa lagar rör civilrättsliga frågor om ägande och nyttjande av fastigheterna. Regler om markanvändning finns i PBL, och de lagar som innehåller regler om att vissa tvister ska handläggas som fastighetsmål. När det gäller fastighetsdomstolarnas kompetens- område har man som huvudsakliga riktlinjer haft att dit ska hänföras dels sådana mål som tidigare ankom på ägodelnings- rätterna och expropriationsdomstolarna, dels vissa mål som före fastighetsdomstolarnas tillkomst handlades av de allmänna under- av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna rätterna men som i sak står fastighetsbildnings- och expropria- tionsmålen nära, dels slutligen mål om arrende och vissa därmed närbesläktade mål. Utredningen återkommer till de processuella regler som gäller för fastighetsdomstolarnas dömande. Man skulle också kunna uttrycka det så att det i fråga om fastigheter finns fem lagstiftningsgrupper. 1.Den grundläggande regleringen om att jord är indelad i fastig- heter och vad fastigheterna består av samt hur olika rättigheter till fastigheter förvärvas finns främst i jordabalken. Med undantag för arrendetvister och vissa tvister om tomträtt samt mål enligt viss speciallagstiftning handläggs målen av de vanliga tingsrätterna. 2.Hur nya fastigheter bildas och hur indelningen av fastigheterna ändras regleras allmänt i fastighetsbildningslagen med tillhöran- de lagstiftning. Tvister i dessa frågor gäller ofta privaträttsliga angelägenheter men har offentligrättsliga inslag. Målen handläggs i fastighetsdomstolar. 3.Regler, med utgångspunkt i fastighetsindelningen, om markan- vändningen i fråga om planering och bebyggelsestruktur finns främst i PBL. I dessa frågor har i princip kommunerna beslutanderätten. De tvister som förekommer står ofta mellan enskilda personer men är av offentligrättslig karaktär. Även fastighetsdomstolarna har uppgifter enligt PBL. Vissa frågor, som inte har betydelse för denna utredning, avgörs i förvaltningsdomstolarna. 4.Det finns ett antal lagar som medger rätt till tvångsingripanden mot fastighetsägare till förmån för olika exploateringsintressen. Mest omfattande är expropriationslagen som ger möjlighet till förfogande över mark för särskilt angivna allmänna ändamål. Lagens fjärde och femte kapitel innehåller ersättnings- och rättegångsregler som gäller för flertalet fastighetsmål. Även är, i fråga om vattenverksamhet, i viss utsträckning att betrakta som lagstiftning till förmån för exploaterings- intressen. De tvister som förekommer enligt denna lagstiftning rör ofta ersättningsfrågor, där förlikningsmöjligheterna, enligt lagstiftningen, är obegränsade så länge som inteckningshavares och andra sakägares intressen är tillgodosedda. Målen handläggs, med undantag för frågor som inte har betydelse i detta sammanhang, i fastighetsdomstolarna. av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna 5.Miljöbalken är en lagstiftning som inte enbart reglerar fastig- hetsrättsliga frågor. Balken innehåller verksamhetsinriktade skyddsregler som omfattar markanvändningen utan begränsning till fastighetsindelningen.