sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — bör vara en angelägen uppgift för rättspraxis och den statliga till- synsvägledningen i förhållande till de kommunala tillsyns- verksamheterna att verka för att jävsbestämmelserna efterlevs. Utredningen anser inte att det finns skäl för att det bör gälla andra principer för överklaganden av kommunala beslut i tillsyns- ärenden än för överklaganden av statliga myndigheters tillsynsbeslut. Det är därför utredningens mening att kommunala tillsynsbeslut i första instans generellt sett bör överklagas till allmän förvaltnings- domstol. De statliga tillsynsvägledande myndigheterna bör löpande följa hur enskilda kommuner bedriver sin tillsyn och hur de uppfyller lagstiftningens krav på verksamheten. Vid eventuella missförhållanden hos de kommunala tillsynsmyndigheterna bör kraven på åtgärder i första hand framföras genom påpekanden och liknande förfaranden. Om en kommun inte följer påpekandena bör den statliga myndig- het regeringen bestämmer kunna ingripa mot kommunen genom föreläggande med krav på åtgärder. Den yttersta sanktionen mot en kommun vilken grovt eller har åsidosatt sitt tillsynsansvar bör vara att kommunens uppdrag att utöva tillsyn enligt en viss sektorslag flyttas över till en statlig myndighet. Utredningen ger följande bakgrundbeskrivning. De svenska tillsyns- myndigheternas arbete har påverkats av tillträde till EES- avtalet och medlemskapet i EU. Allt fler av de lagar eller andra författningar som svenska myndigheter har att utöva tillsyn över efterlevnaden av grundar sig på EG-direktiv. Det blir också allt vanligare att svenska myndigheter ska utöva tillsyn över bestäm- melser som enbart finns i EG-förordningar. Inom vissa områden ställer dessutom EG-rätten krav på hur tillsynen ska bedrivas av de nationella myndigheterna. Det mest grundläggande är principerna om fri rörlighet av varor, tjänster, personer respektive kapital. Kring dessa finns både områden där detaljerade EG-regler tillämpas och områden där gemensamma regler saknas. På exempelvis livs- medels-, foder- och veterinärområdena finns direkt tillämpliga EG- regler om tillsynen. På dessa områden är utrymmet för nationella regler om tillsyn begränsat. På andra områden finns EG-direktiv som ålägger medlemsstaterna att utföra tillsyn, men överlämnar den närmare utformningen av tillsynen till länderna. Den ökande förekomsten av EG-regler om tillsynens bedrivande minskar successivt utrymmet för nationella regler. Inom områden där detaljerade EG-regler saknas kan medlemsstaterna tillämpa nationella regler, under förutsättning att dessa står i överens- stämmelse med de grundläggande principerna i EG-fördraget. Även inom områden där gemensamma detaljerade EG-regler saknas, finns dock horisontella regler och principer som påverkar ländernas tillsyn och som omfattar ett stort antal sektorer. Som exempel kan nämnas principen om ömsesidigt erkännande som ställer krav på hur myndigheternas tillsynsarbete utförs. Nationella tillsynsmyndigheter samarbetar i allt högre utsträck- ning med sina motsvarigheter i andra länder, i vad som skulle kunna beskrivas som europeiska tillsynsnätverk. Samarbetet mellan de nationella myndigheterna kan vara mer eller mindre långtgående. Nationella tillsynsmyndigheter kan ges skyldighet att utföra uppgifter på begäran av myndigheter i andra EU-länder. I många rättsakter finns avsikten att underlätta kontakter mellan tillsyns- myndigheter i olika länder, ofta genom att någon form av samlad nationell kontaktpunkt eller förbindelsekontor ska inrättas. Via dessa kontaktpunkter ska andra medlemsstater och kommissionen snabbt och enkelt kunna utbyta information. Inom ett brett område som varuområdet ställer de horisontella reglerna, vilka bygger på bl.a. principen om ömsesidigt erkännande, stora krav på de nationella tillsynsstrukturerna i form av väl fungerande kommunikationer mellan de berörda nationella myndigheterna. I kan det inom vissa tillsynsområden innebära att det krävs system för snabbt informationsutbyte mellan ett flertal centrala myndigheter samt alla länsstyrelser och kommuner. Medlemsstaterna kan som regel välja organisationsform för den nationella tillsynen, under förutsättning att den utförda tillsynen uppfyller de krav som ställs. Trots detta ställs på vissa områden krav på samarbete och samordning mellan de nationella tillsyns- myndigheterna som kan återverka på lämpligheten av en viss organisation. Det allt mer långtgående samarbetet mellan EU- ländernas tillsynsmyndigheter kan i bli särskilt kännbart på de områden där kommunerna utför tillsynen. Svenska tillsyns- myndigheter kan behöva agera snabbt som svar på begäran från andra medlemsstater, vilket i vissa fall kan vara svårt för kom- munerna. Kraven kan också höjas på att kommunerna i sin tillsyn ska kunna tillämpa gällande EG-rätt och hantera tillsyn på andra språk än svenska. Europeiska kommissionen ska övervaka tillämpningen av för- dragen och de övriga rättskällorna i medlemsstaterna. Förutom det rent rättsliga införlivandet av direktiv innebär detta att kom- missionen även har möjlighet att följa upp medlemsstaternas tillsyn, genom rapportering och genom inspektioner. Kommissionens roll som övervakare har inom många områden tagits över av EU- myndigheter. Många svenska tillsynsmyndigheter blir på olika sätt involverade i EU-myndigheternas verksamheter. Deltagandet kan vara av frivillig karaktär när svenska myndigheter tar på sig arbetsuppgifter för gemenskapens räkning, men i en del fall handlar det också om direkta skyldigheter. I egenskap av behörigt svenskt organ ska t.ex. ha ett nära samarbete med den Europeiska myndig- heten för säkra livsmedel (EFSA). Fallstudier som Statskontoret har genomfört visar att EU-myndigheter på ett genomgripande sätt har påverkat de studerade svenska myndigheternas verksamhet och interna arbetssätt. Utredningen beskriver därefter i betänkandet situationen inom ett antal utvalda ämnesområden. En huvudprincip enligt den nya metoden är att tillverkare och importörer själva ska konstatera att produkter uppfyller ställda krav, och endast i specifika fall ska oberoende kontrollorgan involveras. Detta har enligt utredningen ändrat förutsättningarna för den nationella tillsynen, då myndigheternas tillsyn av pro- dukterna sker först när de redan befinner sig på marknaden. Myndigheternas tillsynsarbete har således flyttats från fasen före marknadstillträde till när produkten satts på marknaden, s.k. marknadskontroll. Medlemsstaterna har en skyldighet att utse eller inrätta myndigheter som ska ansvara för marknadskontrollen. Hur myndigheterna organiseras är däremot såsom har angivits ovan medlemsstaternas eget ansvar. Det nya allmänna produktsäkerhetsdirektivet skärper i fråga om tillsyn bestämmelserna i det tidigare direktivet på området. Direktivet ställer omfattande krav på en systematisk och effektiv marknads- kontroll i medlemsstaterna. Tillsynsmyndigheterna ska tillse att bara säkra produkter säljs och de ska även ha befogenhet att ingripa mot farliga produkter. Tillsynsmyndigheterna ska kunna agera snabbare och ha ett nära samarbete med näringsidkare samt med nationella myndigheter och med myndigheter i andra EU-länder. Avsikten med direktivet är att fylla ut den gemenskapsrättsliga lagstiftningen om produktsäkerhet. Det har en kompletterande funktion och kan tillämpas på produkter när säkerhetsaspekter inte regleras i andra EG-rättsakter. Det nya direktivet är emellertid också tillämpligt på områden som regleras nationellt, alltså icke harmoni- serade områden. Tjänstedirektivet är tänkt att skapa en rättslig ram för hela den europeiska tjänstemarknaden genom ett horisontellt direktiv, dvs. det berör många sektorer och kan därför komma påverka ett stort antal tillsynsområden. Svenska tillsynsmyndigheter kommer att behöva samarbeta mer med sina motsvarigheter i andra EU-länder. Kompetens inom EG- rätt och språkkunskaper kan också visa sig bli viktigare för svenska myndigheter. En ökad rörlighet för tillfällig tjänsteutövning inom den inre marknaden innebär även höjda krav på att svenska tillsynsmyndig- heter kan använda fler av unionens språk. Både muntligen vid kontrollbesök och skriftligen i förelägganden kommer myndig- heternas anställda åtminstone att behöva använda engelska. En reglering av den europeiska tjänstemarknaden kommer, oavsett närmare utformning, att ställa högre krav på att medlemsstaternas myndigheter verkligen kan tillämpa gällande EG-rätt. Det kommunala ansvaret för viss tillsyn har blivit mer problematiskt genom medlemskapet i EU. Inget tycks dock enligt utredningen peka på att på grund av formella krav i EG-rätten eller från EU:s institutioner behöver överföra all tillsyn till staten. Viss anpassning från svensk sida kan däremot enligt utredningens bedömning krävas på grund av krav från EU eftersom det är svenska staten som ställs till svars för tillämpning av EG- rätten och staten därför bör ha tillräckliga möjligheter att styra kommunernas tillsynsverksamhet. Vissa EG-rättsliga krav på tillsyn kan vara svåra för kommunerna att klara av, åtminstone utan ytter- ligare stöd eller resurser. På vissa områden kan det dessutom enligt utredningens upp- fattning krävas en mer formell anpassning. Detta gäller de områden där EG-rätten ställer krav på att kontroll ska utföras av en central behörig myndighet eller av de myndigheter som behörigheten har delegerats till. Detta har i vissa fall tolkats så att tillsyn och kontroll inte skulle kunna utföras av kommunerna. Utredningen menar att under förutsättning att det är en tillsynsansvarig myndighet som delegerar uppgiften till kommunerna föreligger inget hinder, efter- som det i direktiv med detta krav inte anges vilken förvaltningsnivå myndigheterna som mottar delegationen ska finnas på. Men för det fall den lagliga grunden för kommuners tillsyn är direkt ålagd i sektorslagen, dvs. någon central myndighet har inte delegerat behörigheten att utöva operativ tillsyn till kommunen, har disku- terats möjligheten av att inte har formellt helt införlivat ett sådant direktiv. Inom i stort sett all tillsyn som utförs av kommunerna enligt uppdrag direkt i lag ingår de i någon form av hierarki där också ett eller flera statliga organ ingår. Det finns alltså inom varje område för tillsyn en statlig myndighet som har utpekats eller som skulle kunna utpekas som nationellt ansvarig myndighet med möjlighet att med olika medel se till att kommunernas tillsyn är enhetlig och effektiv. De centrala tillsynsmyndigheternas möjligheter att styra kommunerna skiljer sig dock mellan olika områden. I vissa fall har myndigheten föreskriftsrätt gentemot kommunerna, men i de flesta fall inte. Bristande möjligheter att styra kommunerna gör att det är svårt för staten att garantera att viss tillsyn utförs på det sätt som som EU-medlem har åtagit sig. Enligt Statskontoret blir det vanligare med närmare samarbete mellan myndigheter i EU-länderna. Allt mer långtgående krav ställs på ömsesidigt bistånd medlemsstaterna emellan och att det i varje land ska inrättas nationella kontaktpunkter för tillsynsmyndig- heter. Det gäller även för vissa områden där den operativa tillsynen i utförs av kommunerna. Funktionen som kontaktpunkt även på dessa områden kommer troligen att fyllas av en central myndighet, som sedan håller kontakt med kommunerna. Det blir då viktigt med en effektiv kommunikation mellan kontaktpunkten och kommunerna, och att kommunerna har möjligheter att utföra tillsynsinsatser som behöver ske . Det kan på vissa om- råden krävas att den centrala myndigheten ges utökade möjligheter att styra kommunerna så att den samlade svenska tillsyns- organisationen blir tillförlitlig och effektiv. Statskontoret påpekar i sin promemoria att det har föreslagits ökade möjligheter till sanktioner mot kommuner med bristande tillsyn. En kommun ska vid vite kunna föreläggas att uppfylla sina tillsynsskyldigheter enligt livsmedelslagen eller djurskyddslagen. Om det inte är tillräckligt ska tillsynen över viss verksamhet kunna flyttas från kommuner som grovt eller har åsido- satt sina skyldigheter till respektive berörd läns- styrelse. Det har även föreslagits att det i lag ska göras möjligt för de centrala myndigheterna att ålägga kommunerna att lämna den information som övriga tillsynsmyndigheter kan behöva. Det har vid ett flertal tillfällen konstaterats att kommunernas rapportering har varit bristfällig, vilket gör det svårt för att uppfylla kommissionens krav på rapportering. Detta gäller särskilt när kommissionen begär rapportering med kort tidsfrist. Tjänstedirektivet kommer enligt Statskontoret att innebära höjda krav på att kommunala inspektörer ska kunna tillämpa EG- rätt, kommunicera både skriftligt och muntligt även med tjänste- utövare som inte kan svenska språket och hålla kontakter med tillsynsmyndigheter i andra EU-länder via en nationell kontakt- punkt. 5 Provning och teknisk kontroll (SOU 2006:113) En särskild utredare tillsattes genom beslut för att utreda det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll för varor och tjänster m.m. Det angavs i direktiven (2005:138) att utredaren skulle: utvärdera det befintliga öppna systemet, avseende både genom- förande och funktion, utreda vilka konsekvenser öppna system ger för möjligheten till ömsesidigt erkännande på det icke-harmoniserade området, utreda om kontroll av ackrediterade organ skulle kunna användas i myndigheters tillsyn och vilka förändringar i systemet som i så fall krävs, utreda om åtgärder i form av vite mot juridisk eller fysisk person som olovligen utger sig för att vara ackrediterad bör införas, undersöka om beslut rörande utnämnande av anmälda organ bör kunna överklagas, lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga för genomförande av de förslag som lämnas, och utreda behovet av ökat samråd mellan myndigheter och ackrediterade eller anmälda organ och föreslå former för samråd. 5.2Allmänna slutsatser i betänkandet Utredningen anger i sina slutsatser att det i praktiken saknas, eller endast förekommer begränsade problem i förhållande till det öppna systemet. I utredningen påpekas att lagen föreskriver att SWEDAC har ensamrätt för ackreditering på det obligatoriska området, där provning och kontroll föreskrivs av myndigheter. Däremot framgår det inte av lagen huruvida SWEDAC har samma ensamrätt med avseende på det frivilliga området. Utredningen menar att detta dock borde vara fallet, eftersom SWEDAC redan har en sådan ensamrätt med avseende på det obligatoriska området. Ett för- tydligande av SWEDAC:s ensamrätt på bägge områdena skulle enligt utredningen öka tydligheten och trovärdigheten för ackredi- tering samt även för det öppna systemet i allmänhet. Därefter påpekas det i utredningen att föreskrivande myndig- heters krav på provning och teknisk kontroll i vissa fall är otillräckligt samordnad. Detta gäller i synnerhet återkommande kontroller. Kontrollaktiviteterna är ofta av likartad karaktär och avser samma typer av tillsynsobjekt. De kompetenskrav som ställs på de kon- trollerade organen kan dock variera. Det förekommer variationer i kraven på baskompetens, som i princip borde vara densamma för olika områden, som kan se olika ut för likvärdiga kontrollaktiviteter. Tydligare och enhetligare regler torde enligt utredningen underlätta kontrollföretagens möjligheter att agera på marknaden, vilket torde leda till en ökad konkurrens. Utredningen föreslår därför en harmonisering av kraven på baskompetens samt av besiktnings- intervall för specifika tillsynsobjekt. Utredningen anser även att det bör tas fram övergripande generella principer för vilken metod för kompetensprövning som bör tillämpas i olika situationer, för att förbättra det öppna systemets funktion och öka dess transparens. Vidare framhåller utredningen vikten av att beakta att vissa organisationer frivilligt låter certifiera sina ledningssystem vid till- synen av dessa organisationer avseende andra aspekter vilka påverkas av ledningssystemen. Utredningen föreslår att detta ska utredas i särskild ordning. Utredningen påpekar även att principen om ömsesidigt erkännande bör framgå uttryckligen i föreskrifter för föreskrivande myndig- heter. Detta skulle leda till ökad tydlighet och transparens. Utredningen föreslår regler om sanktionsavgifter vid olovligt åberopande av ackreditering, där någon felaktigt utger sig för att vara ackrediterad eller anmält organ. Avgiften bör enligt utredningen tillämpas såväl inom det reglerade som inom det frivilliga området. Det redogörs för att rättsläget beträffande överklagande av beslut om utnämnande av anmälda organ är oklart. Det bör därför enligt utredningen införas en bestämmelse om möjlighet att över- klaga beslut om utnämnande av anmälda organ till allmän förvaltnings- domstol. Systemet skulle därmed vinna i förutsebarhet, samt att det sannolikt skulle få SWEDAC att motivera sina beslut mer utförligt. Det skulle även leda till likformiga villkor för anmälda och ackrediterade organ. Även beslut om återkallande av anmälan till EU bör enligt utredningen kunna överklagas. Handläggningen av detta bör åligga SWEDAC. Samma behandling av anmälda organ som av ackredi- terade organ skulle då uppnås. Slutligen påpekar utredningen bl.a. att om öppna system ska användas som ett redskap i offentlig tillsyn är det väsentligt att påpeka att en sådan ordning i normalfallet bör bygga på att de oberoende tredjepartsorganen endast utför själva kontrollerna, medan myndighetsutövningen – t.ex. att fatta beslut om sanktioner som en följd av att brister uppdagats vid en kontroll – bör vara en myndighetsuppgift. 5.3Slutsatser av särskilt intresse för Tre av de frågor som utredningen behandlar i sina slutsatser kan man anse är av särskilt intresse för arbete. Dessa tre redovisas något mer utförligt nedan. Enligt direktiven skulle utredningen analysera vilket stöd öppna system ger för möjligheten till ömsesidigt erkännande på det icke- harmoniserade området. Utredningen uppmärksammade därvid ett problem kopplat till frågan om ömsesidigt erkännande, nämligen att det före- kommer att föreskrivande myndigheter, som i och för sig tillämpar öppna system, i sina föreskrifter inte explicit anger att principen om ömsesidigt erkännande tillämpas. Istället anges det i myndig- heternas föreskrifter i dessa fall vanligen att endast organ som ackrediterats av SWEDAC kan komma ifråga för kontrolluppdrag myndigheten föreskriver om. I dessa fall framgår det således inte av föreskrifterna att uppdragen även – i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande – skulle kunna utföras av kompetenta organ från andra EU/EES-länder. Principen om ömsesidigt erkännande torde visserligen i de fall då öppna system har införts vara generellt tillämplig, oavsett om den har inskrivits i myndigheters föreskrifter eller ej, och det finns heller inte något gemenskapsrättsligt krav på att klausuler om ömsesidigt erkännande ska införas explicit i nationella föreskrifter. Utredningen menar likafullt att explicit formulerade ömsesidighetsklausuler ändå kan underlätta tillämp- ningen av principen om ömsesidigt erkännande. Dels visar myndig- heten därmed att den faktiskt är medveten om att ömsesidigt erkännande gäller. Dels får berörda kunder till kontrollorganen bättre information om att ömsesidigt erkännande gäller, vilket torde öka deras valmöjligheter. Utredningen anger att trots genomförda åtgärder – har vid ett flertal tillfällen, genomfört olika informationsinsatser och förordningen (1994:2029) om tekniska regler har ändrats – behöver ytterligare åtgärder vidtas. Utredningen föreslår därför att regeringen skulle uppdra åt respektive föreskrivande myndighet att i sina föreskrifter införa explicita klausuler om ömsesidigt erkännande, i de fall sådana klausuler saknas. Överklagande av beslut om utnämnande av anmält organ Utredningen menar att rättsläget är något oklart beträffande frågan om beslut rörande utnämnande av anmälda organ kan överklagas eller ej. Genom en ändring i förvaltningslagen, som trädde i kraft , har enligt utredningens bedömning sannolikheten ökat för att beslut om utnämnande av anmält organ är möjliga att överklaga – med tillämpning av artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () eller 22 och 22 a §§ förvaltningslagen. En ändring har gjorts av 3 § i förvaltningslagen, som innebär att lagens överklagandebestämmelser alltid ska vara tillämpliga om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i . Trots dessa förändringar talar enligt utredningen flera skäl för att det i lagen om teknisk kontroll bör införas en regel om att beslut om utnämnande av anmälda organ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det främsta skälet som utredningen anger är att den ovisshet som råder därmed skulle undanröjas och förutsebarheten i systemet öka. Vidare skulle en uttrycklig överklagandemöjlighet utgöra en säkerhetsventil för att komma till rätta med eventuella felaktiga beslut. skulle därmed också på ett tydligt sätt följa krav. En uttrycklig regel om att beslut om utnämnande av anmälda organ kan överklagas skulle enligt utredningen också skapa lik- formiga villkor i detta hänseende för beslut om anmälda och ackrediterade organ. Detta ser utredningen som en fördel. Ofta är de företag som är anmälda organ även ackrediterade, och en anmälan bygger i många fall på en ackreditering varför liknande reglering av bägge situationerna skulle göra läget tydligare. Enligt utredningen skulle det vid införande av en sådan regel även krävas att SWEDAC i lagen om teknisk kontroll direkt ut- pekas som ansvarig för att besluta om utnämnande av anmälda organ, i stället för att detta beslut som enligt den nuvarande regleringen åvilar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Ett regeringsbeslut kan konstitutionellt sett inte överprövas av en domstol inom ramen för den ordinära förvaltningsbesvärsprocessen. SWEDAC har dessutom detta ansvar, genom den precisering som görs i förordningen om teknisk kontroll. ningen föreslår mot denna bakgrund att SWEDAC:s ansvar regleras direkt i lagen, såsom för övrigt redan är fallet när det gäller ackredi- tering. Det finns enligt utredningens mening också skäl att göra vissa förtydliganden beträffande möjligheterna att överklaga beslut om utnämnande av ackrediterat organ. I utredningsarbetet hade nämligen framkommit att det inte helt kunde uteslutas att lagen om teknisk kontroll i dåvarande utformning inte gav en sådan möjlighet. Utredningen föreslår därför att en smärre redaktionell ändring ska göras i 15 § lagen om teknisk kontroll för att tydliggöra att över- klagandemöjligheten även avser avslagsbeslut. Överklagande av återkallande av anmälan till EU Utredningen konstaterar att SWEDAC beslutar om utnämnande av både anmälda och ackrediterade organ. Reglerna skiljer sig emeller- tid åt beträffande beslut om återkallande av anmälan till EU respek- tive av ackreditering, och möjligheterna att överklaga sådana beslut. Beslut om att återkalla anmälningarna för organ som inte längre uppfyller kompetenskraven är förbehållet regeringen. Enligt utred- ningens mening talar dock bl.a. behovet av en skyndsam hand- läggning av återkallandeärendena för att SWEDAC borde anförtros uppgiften att återkalla anmälningar. En medlemsstat ska omedel- bart återkalla en anmälan av ett organ som inte längre uppfyller erforderliga kompetenskrav. Enligt utredningen bör det rimligen vara lättare att uppfylla detta om möjligheten att återkalla en anmälan inte ligger hos regeringen utan hos den som utövar tillsyn, dvs. Det skulle då vara naturligt att införa samma överklagandemöjlighet beträffande dessa beslut som finns beträffande återkallelse av ackreditering. Likformiga villkor skulle då skapas mellan anmälda och ackrediterade organ både vad gäller själva beslutet om återkallelse och möjligheterna att överklaga.