sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Ett nära samarbete med representationen i är också viktigt. Kontakterna med andra medlemsstater behöver också lyftas fram enligt referens- gruppen. Det kan röra sig om enskilda bilaterala kontakter, pro- fessionella nätverk eller olika formationer av likasinnade medlems- stater. Vikten av kontakter med andra medlemsstater är särskilt påtaglig inom andra pelaren. Här är oftast ordförandelandet och rådssekretariatet mer betydelsefulla kontakter än kommissionen. bild är att departementen i allmänhet är väl medvetna om vikten av att agera . Däremot finns i allmänhet inte någon större systematik, utan initiativ tas utifrån de aktuella frågeställningarna och i mån av resurser. Kommittén vill här särskilt framhålla de riktlinjer som Närings- och Arbets- marknadsdepartementen som har tagit fram, s.k. best practice inom EU-arbetet, som tar upp arbetssätten inom initiativ- och beredningsfasen: Agera tidigt för att få största möjliga inflytande. Förhandlings- utrymmet begränsas av kommissionens förslag och andra länders ståndpunkter. Upprätthåll goda kontakter med kommissionen för att få infor- mation om vad kommissionen arbetar med och få genomslag för svenska ståndpunkter. Sträva efter en tidig politisk förankring av ståndpunkter baserade på en realistisk uppskattning av förhandlingsläget – vart kan vi nå som bäst? Håll i minnet att det är sällsynt att förslag inte leder till beslut. Använd ståndpunktspromemorior som kan upprättas redan innan ett förslag presenteras som grund för agerande utåt. Överväg informella inspel – de kan ge bra resultat! Förankra tidigt svenska ståndpunkter i . Tidigt samråd med myndigheter, näringslivet, arbetsmarknadens parter m.m. stärker svenska positioner och ger möjlighet att de framförs i många olika fora. Arbetssätten varierar beroende på fråga; det förekommer till exempel att kontakter tas med berörda kommissionstjänstemän. Svenska nationella experter i kommissionen kan då ha en nyckelroll. Vissa departement använder sig, inom ett givet politikområde av bered- ningsgrupper, som består av tjänstemän inom , samt av referensgrupper, där deltagare utifrån, t.ex. näringslivet och ickestatliga organisationer, ingår. För att identifiera viktiga frågor för , tillsätts ibland arbetsgrupper med deltagare från berörda departement, myndigheter och övriga intressenter. Representationen i har en viktig roll som örat emot marken och för inspel på ett tidigt stadium i frågor där det redan finns en politisk inriktning. Det är viktigt att få signaler från representationen om vilka informella vägar som står öppna i ett givet läge och skapa möjligheter att bl.a. i ett tidigt skede påverka förslag från kommissionen. Departementen samarbetar självfallet med sina myndigheter i denna fas, men flera bedömer att för lite tid läggs på detta arbete till följd av resursbrist. läggs uppdrag ut på en myndighet om underlag behövs för att ta ett initiativ gentemot exempelvis kommissionen i en viss fråga. Även uppdrag till särskilda utredare förekommer. En del departement tar upp denna fas informellt i anslutning till myndighetsdialogen, men i de flesta fall är det fråga om löpande, informella kontakter. Företrädare för myndigheterna deltar i plane- ringsmöten som vissa departementet håller, vanligen halvårsvis. Även veckovisa telefonmöten tillsammans med myndigheterna och representationen i förekommer. Det varierar hur deltagare i expertgrupper (kommissionens experter) utses; ibland hör kommissionen av sig direkt till de experter som den vill ha med, i andra fall till myndigheten eller till departe- mentet. meddelar kommissionen att har möjlighet att utse en expert, vilket då departementet ombesörjer. Det är oftast företrädare för myndigheter, men även forskare. Deltagaren nomineras i vissa fall genom Regeringskanslibeslut, men i många fall fattas inget formellt beslut. Enligt vissa departements arbets- ordningar är det respektive enhetschef som beslutar om förslag till deltagare i kommissionens expertgrupper. Någon anger att om det är en myndighetstjänsteman som deltar som expert, kan hon eller han även nomineras av myndigheten. 4.3Beslutsfasen på unionsnivå – den formella fasen När ett förslag väl är lagt, vidtar behandlingen i rådet och parla- mentet, beslutsfasen eller den formella fasen. Här är förhållandena mer låsta. Förhandlingarna kommer självfallet att handla om det konkreta förslaget och kretsa kring den inriktning som kommiss- ionen har valt. Den enskilda medlemsstaten har begränsade påverkans- möjligheter, särskilt gäller det småstater som . Sena vilje- yttringar och påtryckningar, kan möjligen ge resultat för de största staterna såsom och . Endast som en i en större likasinnad grupp kan normalt påverka utgången av processen på något mer avgörande sätt. Arbetet i ministerrådet går i princip till så att en arbetsgrupp på tjänstemannanivå först bereder ett förslag, ibland utifrån en rikt- linjediskussion på ministernivå. När den beredningen är färdig, tas frågan upp av medlemsstaternas ständiga företrädare, i form av EU- ambassadörerna eller deras ställföreträdare, i en särskild kommitté kallad Coreper. Det utgör ett permanent arbetsutskott till minister- rådets olika sammansättningar (det finns en sammansättning av rådet för varje övergripande beslutsområde samt ett allmänt råd i form av utrikesministrarna). Coreper behandlar och förhandlar de utestående frågorna om förslaget. Först därefter tas förslaget upp till ministrarna för debatt om de återstående problemen och sedan beslut. Om inga olösta frågor kvarstår, fattas beslut utan debatt. Självfallet kan ett förslag vid behov föras upp till ministernivå för vägledning och sedan återförvisas nedåt i bered- ningskedjan. Inom allt fler politikområden beslutar ministerrådet och Europa- parlamentet på lika villkor om ett förslag, i ett slags tvåkammar- system. Det krävs då att rådet och parlamentet båda godkänner ett lagförslag för att det ska antas och träda i kraft. Parlamentet arbetar liksom de nationella, med utskott som hanterar förslagen och med beslut i plenum. Om fördragsändringarna träder i kraft vid års- skiftet 2008–2009 kommer tvåkammarsystemet att bli huvudregeln för lagstiftning. När sedan ett lagförslag antagits, får kommissionen ofta i upp- drag att anta tillämpningsföreskrifter. Medlemsstaterna har insyn i denna process genom de s.k. genomförandekommittéerna (se även avsnitt 3.4). Under den formella beslutsprocessen pågår självfallet ett informellt arbete, som inbegriper kontakter med rådssekre- tariatet, Europaparlament och med andra medlemsstater. Detta arbete är viktigt för förhandlingen, men ansvarsfördelningen är svår att formalisera, då många kontakter, som t.ex. med Europa- parlamentet, till del är beroende av personliga nätverk och liknande. Ett nära och pragmatiskt samarbete krävs enligt referensgruppen mellan , myndigheterna och representationen, då det ofta handlar om korta tidsfrister. Det finns forskning som tyder på att arbete med den formella fasen är framgångsrikt. En undersökning gjordes vid i av vilka andra som medlemsstaterna helst samarbetar med. rankas bland de främsta av övriga medlemsstater.59 Detta säger i sig inget om resultaten, men visar att har lyckats förhållandevis väl med att bygga nätverk och att samarbeta med andra företrädare i rådets olika arbetsnivåer. Andra forskare har genmält emot detta att de reella resultaten av insats i rådet inte lika entydigt visar på framgång; bland annat röstar nej i större utsträckning än andra.60 För denna fas finns ett formaliserat arbetssätt i , liksom omfattande kontakter med myndigheterna, formella och informella. Rutinerna för arbetet har slagits fast i cirkulären om EU-handläggningen. ser dock EU-samarbetet mycket olika ut mellan politikområdena. Trots att således departementen måste ha delvis olika arbetssätt, har de flesta har inte några egna skriftliga rutiner eller riktlinjer. Cirkulären styr inte heller myndigheterna, men det finns i allmänhet inte dokumenterat hur samarbetet med dem ska gå till. Ett positivt undantag är som har en särskild Handledning för beredning av EU-ärenden. Dess- utom har departementet riktlinjer för EU-arbetet med myndig- heterna som har tagits fram gemensamt med , 59Naurin (2007), DN (2007a). 60DN (2007b). Även Utbildningsdeparte- mentet har utarbetat egna rutiner. Flera departement samråder regelbundet med myndigheterna vid förmöten och veckovisa telefon- eller videomöten. Ett exempel är som har ett etablerat arbetssätt med s.k. tjänstemannaberedningar , där myndigheterna deltar via videouppkoppling. Inledningsvis var beredningarna en intern arbets- grupp, men i och med ordförandeskapet bjöds myndigheterna in. Erfarenheterna av detta var mycket positiva, varför arbetssättet har behållits. Tjänstemannaberedningarna äger rum och där kan alla typer av EU-frågor tas upp, alltifrån instruktioner inför arbetsgrupper till talepunkter och förhandlingsstrategier inför rådsmöten. Särskilda EU-beredningar för statsrådet hålls dessutom en gång . Departementet har däremot inte några gemensamma, skriftliga riktlinjer för samarbetet med myndigheterna. Närings- och Arbetsmarknadsdepartementens riktlinjer i form av best practice har redan framhållits som ett föredöme. För arbetet med EU:s sysselsättningsriktlinjer inom arbetsmarknads- området finns dessutom särskilda rutiner. För den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) har UD en detaljerad intern rutin för ministerrådets grupp för utrikesrådgivare, dess kommitté för utrikes och säkerhetspolitik samt rådet för yttre förbindelser. En särskild har också utarbetats och tjänar som stöd för departementets arbete. har utarbetat egna lathundar för rådsarbets- gruppsmöten och Coreper, som ett komplement till EU-cirku- lären. De finns tillgängliga via intranätet. I allmänhet är uppdelningen mellan departementen och myndig- heterna sådan att departementen representerar i rådets olika arbetsnivåer, medan myndigheterna gör det i kommissionens expert- grupper och kommittéer. Det gäller dock långt ifrån alla områden, likaså varierar deltagandet utifrån vilka frågor som står på dag- ordningen. Ofta finns samma tjänstemän från myndigheten med i rådsarbetet som har deltagit kommittéarbetet. När myndighets- tjänstemän deltar i kommissionens kommittéer och expertgrupper, tas instruktionen fram utifrån ett yttrande från myndigheten. I en del departementet del handlar det mest om en informell dialog med myndigheterna. I rådsarbetet bidrar de i dessa fall med expertkunskaper, men deltar sällan i möten. Å andra sidan händer det inom andra områden att en myndighet av resursskäl företräder i även i lagstiftningsfrågor i rådsarbetsgrupper. Självfallet ska det då finnas en instruktion från departementet. I de fall myndighetstjänstemän företräder i rådets arbets- grupper eller kommissionens verkställighetskommittéer, ska de enligt regeringens instruktion utses av Regeringskansliet.61 I praktiken varierar det på vilken nivå som beslutet fattas och om det är formellt eller informellt. Ofta företräds i stället enligt en etablerad praxis. I vissa departement är beslutet delegerat till enhets- chefen, i några fall fattas Regeringskanslibeslut (s.k. departements- protokoll). intryck att rutinerna, i den mån det finns några, varierar betydligt emellan departementen och även inom dem. Det ofta förekommande informella arbetssättet verkar även i allmänhet gälla när ska företrädas av en tjänsteman från en förvaltningsmyndighet. Formella förordnanden verkar vara mer undantag än regel. 4.4Den nationella fasen – EU-beslutet införlivas och tillämpas Med denna fas avses såväl att införliva besluten i svensk rätt, som själva tillämpningen av reglerna. Införlivandet kan ses som en för- längning av den formella lagstiftningsfasen på EU-nivån, men hänger ändock intimt samman med tillämpningen eftersom besluten fattas på den nationella nivån, vare sig det är av , av regeringen eller av myndigheter på delegation. Vidare kan det ibland finnas ytterligare en oönskad del i kedjan; överträdelsefasen. Ett argu- ment emot att identifiera överträdelser som en särskild fas är att självfallet bör försöka undvika att över huvud taget hamna här. Att sådana situationer uppstår kan man dock inte bortse ifrån. Några ord om begreppen kan vara på sin plats här. Ofta används i EU-jargong uttrycket implementera som en direkt över- sättning från engelskan. Uttrycket bör dock av uppenbara skäl undvikas i myndighetsspråket. Inte minst har det ofta en otydlig syftning, används gärna svepande och främjar definitivt inte begriplig- heten för läsaren. En engelsk ordbok definierar verbet implement med to carry out; put into action.62 En ofta använd – och korrekt – svensk översättning är genomföra, men även förverkliga är helt godtagbart och flera andra möjliga begrepp finns. 61Förordning (1996:1515) med instruktion för . man väljer, täcker begreppet alla åtgärder som vidtas för att förverkliga ett beslut på EU-nivå; de är således inte särskilt precisa. I detta ryms alltså för det första att beslutet ofta måste omsättas i svensk rätt genom en författning av något slag; lag, förordning eller föreskrift. Detta gäller EG-direktiv och brukar kallas att införliva rättsakten. EG-förordningar får dock inte omsättas i nationell rätt, utan tillämpas direkt. De kan dock behöva kompletteras i nationell författning i vissa avseenden. För det andra ska således rättsakterna, både de som införlivats och de som gäller direkt, sedan tillämpas av svenska myndigheter. Här gäller att EG-rättsakterna oavsett form gäller före svensk lag och annan författning. Man bör komma ihåg att alla EU-beslut inte är i form av rättsakter; även policybeslut ska beaktas och på lämpligt sätt genom- föras av svenska myndigheter. kan sådana policybeslut, liksom även en del lagstiftning och rättspraxis, vara horisontella, alltså att de ska tillämpas inom en rad sakområden. Ett betydelse- fullt exempel är självfallet inre marknaden. Lissabonstrategin rör likaså en lång rad områden. EU:s internationella utvecklingspolitik måste också beaktas inom flera politikområden, inte minst handels-, jordbruks- och fiskeripolitiken. När besluten ska införlivas i svensk rätt och tillämpas inom riket är det inte längre fråga om påverkan, annat än i fråga om hur effektivt verkställigheten sköts och hur verkningsfulla de valda lösningarna är. I negativ mening kan man självfallet påverka genom obstruktion, att helt eller delvis underlåta att tillämpa. Det före- kommer enligt undersökningar, både medvetet och omedvetet. I vissa fall har, bland annat enligt och Stats- kontoret, svenska myndigheter underlåtit att tillämpa regler fullt ut eftersom de ansett att tillämpningen skulle ha givit oönskade eller orimliga följder, såsom arbetstidsdirektivet. I andra fall kan upp- fattningen vara att svenska regler duger som de är, medan en grundligare undersökning kanske skulle ha visat på brister eller otillräckliga resultat. Brister i tillämpningen kan således bero på praktiska svårigheter, rentav på självgodhet, eller bristande insikt och kunskap. I normalfallet är dock inriktningen given och resul- tatet beror på hur effektivt berörda myndigheter handlar. Denna fas innebär dock med nödvändighet en omfattande arbetsinsats. 4.4.1Allmänt om att genomföra EG-rättsakter behövs det för att genomföra EG-direktiv nya eller ändrade föreskrifter i medlemsstaterna. En EG-förordning är direkt till- lämplig i medlemsstaterna och får inte omsättas i nationella rätts- regler, men det kan finnas anledning att utfärda kompletterande föreskrifter. I vissa fall anger EG-förordningarna att nationella för- fattningar ska eller kan utfärdas för att fylla ut, göra undantag från eller på annat sätt komplettera. Det vanligaste är dock att myndigheterna själva bedömer att svenska föreskrifter behövs för att en EG-förordning ska kunna tillämpas och få genomslag. Förvaltningsmyndigheterna har dock inte någon egen befogenhet att meddela föreskrifter. De utfärdar föreskrifter enbart på bemyn- digande från regeringen som därmed har det yttersta ansvaret. En del av föreskrifterna är sådana att de för del kan beslutas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av en myndighet under regeringen.63 Myndigheternas författningsarbete påverkas starkt av EU- lagstiftningen inom många sektorer, eftersom EU:s institutioner i stor utsträckning beslutar om rättsregler som ligger inom områden där förvaltningsmyndigheterna har bemyndigande att utfärda före- skrifter. Förvaltningsmyndigheterna ansvarar således för en del av den nationella normgivningen.64 Statskontoret har påpekat att myndigheter som har bemyndiganden inom områden där EU- regler finns eller kommer att finnas, noga måste bevaka hur EG- rätten utvecklas. Bevakningen omfattar inte endast nya rättsakter utan också praxis.65 Utredningen och grundlagarna (SOU 1993:14) framhöll att den nationella fördelningen av normgivningskompetensen inte på- verkas av . Förordningar kan kompletteras och direktiv omsättas enligt den kompetensfördelning som gäller för inhemsk normgivning. Utredningen menade exempelvis att ingenting hindrar att det som gemenskapsrättsligt är verkställighetsföreskrifter kan beslutas av , om föreskriften enligt regeringsformen fordrar lagform (se s. Lagrådet har kritiserat regeringen för att omsätts utan riksdagsbehandling. Kritiken framfördes i samband med ett 63Statskontoret (2000). 64Statskontoret (2000). 65Statskontoret (1996). förslag från regeringen om att genomföra ett nytt direktiv.66 För- slaget till lagändring innehöll inte några nya materiella regler som var avsedda att uppfylla villkoren i direktivet. I stället var avsikten att ansvarig myndighet skulle meddela erforderliga föreskrifter med stöd av ett bemyndigande i lag. Den valda lagstiftningsmetoden medför emellertid enligt Lagrådet att det inte får möjligheten att kontrollera om direktivet materiellt sett genomförs korrekt. Metoden bör enligt Lagrådet användas endast undantagsvis, eftersom både och Lagrådet lämnas utanför norm- givningsprocessen. I det aktuella fallet medgavs dock att det var möjligt att föreskrifterna skulle komma att få ett så tekniskt innehåll att de inte lämpligen borde ingå i lagen. Lagrådet tillägger att det från EG-rättslig synpunkt inte möter något hinder att föreskrifter beslutas av en förvaltningsmyndighet. Kritiken gäller således konsekvenserna av den inhemska normgivningen, såtillvida att inte får någon insyn i de materiella regler som kommer att beslutas och att Lagrådets granskning här omöjliggörs. Lagrådet har vidare kritiserat att rambeslut på EU-nivå godkänns i , innan lagförslag som ska införliva beslutet föreligger.67 Rambeslut är bindande för EU:s medlems- stater, när det gäller vilka mål som skall uppnås, men det överlåts på de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångs- sätt för att nå målen. Beredningen skiljer sig enligt Lagrådet från vad som normalt tillämpas i samband med internationella överenskommelser som kräver lagstiftning. Den gängse principen är att frågor om följdlag- stiftning tas upp som frågan om godkännande av över- enskommelsen. Lagrådet slår fast att ordningen är naturlig eftersom det först genom följdlagstiftningen blir klart vilka de närmare konsekvenserna av ett godkännande blir. Visserligen har Lagrådet förståelse för att det kan finnas anledning att i vissa hänseenden särbehandla EU-rambeslut i förhållande till internationella överens- kommelser. Lagrådet ser emellertid som angeläget att framhålla att kraven på beredning inte generellt bör ställas lägre när det gäller rambeslut och därav föranledd lagstiftning än vid andra former av internationella överenskommelser. 66Utdrag ur protokoll vid sammanträde om genomförande av det nya maskin- direktivet (2006/42/EG) m.m. 67Se Lagrådets yttranden över förslag till bl.a. lag om straff för terrorist- brott, över förslag till bl.a. lag om överlämnande enligt en europeisk arresterings- order samt om antagande av rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet. 4.4.2Kommerskollegiums undersökning visade på stora brister, men inte överallt En stor majoritet av myndigheterna ansåg enligt kollegiet att svensk lagstiftning generellt sett är överlägsen EU-systemets.68 Andra yttrade sig dock kritiskt just över denna attityd att så starkt skilja mellan vi och dem. En del myndigheter avfärdade EU-systemet som tungrott, detaljstyrt och formalistiskt. De myndigheter som är nationella aktörer i ett integrerat europeiskt system anser dock att det inte råder några som helst tvivel om att svensk lag måste anpassas för att följa . För några myndigheter var EU-hanteringen en integrerad del i den dagliga verksamheten. För andra, där arbetet bedrivs i två separata spår, drogs slutsatsen att de ofta valde att prioritera det nationella arbetet framför EU-ärenden. Problem vid införlivandet berodde enligt kollegiet ofta på sen start, i jämförelse med andra EU-länder. I flera fall dröjde innan myndigheterna fick besked om vem som skulle införliva en ny rättsakt. I de fall en svensk lag- eller förordningsändring krävdes, var regeringen sen med förslag till ändringar. Detta hanterades på olika sätt av myndigheterna: Införliva direkt: att vinna tid genom att avstå från att bearbeta, utan i stället införliva utan att tolka och överföra. Ta eget initiativ: att arbeta med tillämpningen som nya rättsakter tas fram i . Avvakta: påbörja inget arbete förrän ett formellt beslut har fattats och en uttrycklig beställning kommit från regeringen. Även medvetna dröjsmål förekommer enligt . Flera myndigheter uppgav att det hade förekommit att departe- mentet uttryckt önskemål om att vissa direktiv inte skulle inför- livas. Vissa myndigheter uppfattade sig även ha mandat att värna svenska särregler; några medgav att det förekommit att man tagit sig nationella friheter. Ett fåtal hade exempel där enskilda hand- läggare medvetet hade försökt kringgå nya EU-bestämmelser. Myndigheterna kritiserade samordningen, såväl emellan dem själva som med . Ansvarsförhållandena dem emellan ansågs otydligt beskrivna; det framgick inte på vilket sätt underlag och initiativ till ny lagstiftning ska tas fram, eller vem som ska göra 68 (2005). Det betonades att många myndigheter har ett fungerande sam- arbete med sina fackdepartement, men att samordningen inte fungerade i större EU-frågor som rörde flera departement eller myndigheter. menade att den svenska lagstiftningsprocessen inte är anpassad till arbetet i EU. Lagstiftningsarbetet bör påbörjas så att ett lagförslag kan vara klart så snart som rådet och parlamentet har fattat beslut. tillsätts ofta en utredning eller inleds lagstiftningsarbetet i departementet först när beslutet har fattats på unionsnivå. Ofta har dock effekterna redan utretts och remissinstanserna getts möjlighet att lämna synpunkter i samband med kommissionens förslag i en grönbok, vitbok eller liknande. Mindre omfattande införlivande innebär dessutom ofta ett rent tekniskt genomförande. 4.4.3Ett exempel: det svenska införlivandet av PSI-direktivet Hur detta direktiv införlivades är ett exempel på när regeringen väljer en minimalistisk ansats, att förändra så litet som möjligt av befintlig svensk reglering. och antog ett direktiv om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, kallat PSI-direktivet (2003/98/EG). Syftet är att säkerställa att marknaden för offentlig information fungerar och att främja utvecklingen av en konkurrenskraftig europeisk informationsindustri byggd på åter- användning av offentlig information. En stor utvecklingspotential bedöms finnas, inte minst i . I direktivet anges minimiregler för att få utnyttja information som finns hos myndigheter. införlivade direktivet i svensk rätt efter närmare , genom förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter. Våra grannländer, även , har däremot valt att lagstifta.