sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — Den exakta fördelningen av gemensamma kostnader för lokaler, IT-lösningar m.m. bör fastställas i avtal mellan de parter som deltar på varje plats. Antalet möten mellan tjänstemän och medborgare kan komma att bli större med servicecentrum och servicepunkter än utan dessa. Myndigheternas och kommunernas kostnader skulle kunna öka, eftersom personligt möte är en dyrare serviceform än teknikstödd service. Men besparingarna som görs genom att använda gemensam personal, att medborgaren gör färre fel och får bättre hjälp att utnyttja den teknikstödda servicen är då inte beaktade. Lösningen med servicesamverkan mellan kommun och stat kommer, enligt vår bedömning, att visa att det finns ytterligare besparingsmöjligheter av det slag som myndigheterna själva har rapporterat om. Enligt vårt förslag ska kommunerna dela kostnaderna i service- centrumen med de statliga myndigheterna i förhållande till omfatt- ningen av parternas deltagande. Någon övervältring av kostnader från staten till kommunerna är det inte fråga om. Kommunen före- slås vara huvudman för servicepunkter och kan själv besluta om antal, lokalisering, utrustning m.m. Under har olika försök med lokal ser- vicesamverkan ofta bedrivits i projektform. När projekttiden och de avsatta medlen tagit slut har projektet vanligtvis upphört. Eta- bleringen av servicecentrum och servicepunkter ska inte vara ett tidsbegränsat projekt utan behöver ha långsiktigt definierade drifts- medel. Ekonomiska konsekvenser och finansiering Ordinarie förvaltningsanslag ska användas Förslag: Huvuddelen av kostnaderna för att etablera och driva servicecentrum och servicepunkter finansieras inom ramen för respektive myndighets förvaltningsanslag och kommuns budget. Kostnaderna fördelas enligt långsiktiga avtal. Etableringen av statliga och kom- munala medborgarkontor sker nu i princip inom ramen för myn- digheters och kommuners normala verksamhetsutveckling, effekti- viseringar och kostnadsbesparingar. Det finns påtagliga förvalt- ningsekonomiska vinster att göra på samverkanslösningar, vilket är en starkt drivande faktor i den statliga serviceomställningen. Inget motsäger att ytterligare besparingar på motsvarande sätt kan göras om samverkan utökas till att omfatta service. I många fall fungerar etableringarna som ett sätt att göra besparingar inom andra delar av organisationerna. Vi anser att om regeringen och ska vara trovärdiga i målet om lika tillgång till offentlig service, så måste särskild finan- siering ordnas för de anpassningar av verksamhet och organisation som behövs för att uppnå målet. Förvaltningsanslagen föreslås även fortsättningsvis utgöra basen i de lokala satsningarna. Men det måste också finnas andra offentliga medel i situationer där en eta- blering i samverkan inte anses förvaltningsekonomiskt lönsam men nödvändig av andra skäl. Omfördelning och disposition av medel Förslag: Finansieringen av projekt och investeringar som inte kan ingå i myndigheternas och kommunernas ordinarie verk- samhet, ska ske med medel för regional utveckling och lands- bygdsutveckling, omfördelning av medel som utgörs av av myndigheters förvaltningsanslag, samt i vissa fall medel som ingår som en del av det kommunalekonomiska ut- jämningssystemet. Medlen till programområdet för kommersiell och offentlig service ökas från ca 30 till ca . Ekonomiska konsekvenser och finansiering Initiala projekt- och investeringskostnader för etableringen av ser- vicecentrum och servicepunkter bör kunna täckas av medel inom ramen för anslagen till regionala tillväxtåtgärder och landsbygds- utveckling. Vi föreslår att också medel som länsstyrelserna dispo- nerar av anslaget till regionala tillväxtåtgärder ska kunna användas.6 Utveckling av service är ett område som kan stödjas med medel för åtgärder för diversifiering och förbättrad livskvalitet på landsbyg- den inom Landsbygdsprogrammets s.k. axel 3. Delområdet omfat- tar för programperioden –2013. Vi före- slår dessa medel som ytterligare en finansieringskälla. Enligt Jord- bruksverket har de avsatta medlen utnyttjats i mycket liten utsträckning. Förvaltningsanslagen för Arbetsförmedlingen, Försäkringskas- san, , , Polisen, Migrations- verket samt CSN som är myndigheter med täta medborgarkon- takter, är sammanlagt . Vi föreslår att 2,5 pro- mille av dessa anslag, alltså ca , avsätts för att finansiera projekt för service i samverkan på lokal nivå, Arbetsförmedlingens organisation för central samordning samt den organisation i som ska svara för den över- gripande samordningen. Medlen avsätts fram till utgången av 2014. bör regeringen ha underlag för att ompröva organisationen för bl.a. E-delegationen, den sam- verkansdelegation och den centrala samordningsfunktionen i Arbetsförmedlingen som vi föreslår. Det urval av myndigheter med medborgarkontakter som vi har gjort i utredningen, behöver inte vara det definitiva underlaget för denna del av finansieringen. Fler kan komma i fråga, t.ex. ytter- ligare någon av de myndigheter som deltar i servicesamverkan med tjänsten Nystartskontor. Vi har föreslagit att arbetet med det regionala serviceprogram- met, RSP, ska utvidgas till att tydligare omfatta både kommersiell och offentlig service.7 Statligt finansiellt stöd kan ges till vissa kost- nader för att säkerställa tillgången till kommersiell service i områ- den där befolkningen är gles. Stödet är ett ändamål inom anslaget Regionala tillväxtåtgärder och är reglerat i förordning (2000:284) om stöd till kommersiell service. Programområdet har –2008 omfattat . Vi anser att det nya programområdet för kommersiell och offentlig service ska 6Länsstyrelserna disponerade totalt . 7Se avsnitt 8.8 Integrering i regionala serviceprogram. Ekonomiska konsekvenser och finansiering förstärkas med ytterligare ca så att det totalt omfattar ca . Det bör kunna ske genom omför- delning av medlen inom anslaget Regionala tillväxtåtgärder. Det kan finnas skäl för regeringen att överväga om förordningen om kommersiellt stöd bör omarbetas eller om det behövs en separat reglering av stöd till offentlig service. Glesbygdskommunernas kostnader för inrättande och drift av servicecentrum och servicepunkter bör också beaktas inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Kostnaderna kan belasta det särskilda strukturbidrag som inrättades 2005. Detta syftar till att kompensera perifera kommuner med svagt befolk- ningsunderlag samt att stödja näringslivs- och sysselsättningsfräm- jande åtgärder. I strukturbidraget ingår även kompensation till kommunerna för större negativa effekter orsakade av de föränd- ringar i utjämningssystemet som genomfördes . Strukturbi- draget som ligger utanför kostnadsutjämningssystemet, omfattade 2008 ca och delades ut till 94 kommuner. Alternativt kan glesbygdskommunernas kostnader för samver- kanslösningar införas i den delkomponent i systemet för kostnads- utjämning som avser kommuner med liten folkmängd, långa avstånd och spridd bebyggelse. Vi anser att kostnader för att inrätta och driva servicecentrum och servicepunkter i glesbygd mycket väl passar in i dessa stöd- former. Det är här fråga om att upprätthålla en rimlig service i områden med mycket svagt befolkningsunderlag. 11 Vissa rättsliga frågor Våra utredningsförslag avses leda till bättre tillgänglighet till service för medborgarna, bl.a. genom att myndigheterna samverkar. Det är viktigt att regler som berör samverkan främjar och underlättar en sådan utveckling. Det är alltså viktigt att bl.a. reglerna i samtjänst- lagen fungerar på ett smidigt och effektivt sätt. Arbetsförmedlingen, och , som hade börjat planera för ett stort antal gemen- samma kontor med service i samtjänst, uppfattade samtjänstlagen som begränsande och administrativt betungande1. det första lokala servicekontoret med samtjänst öppnades , påtalade myndigheterna detta i en skrivelse till reger- ingen. Det stod då också klart att den planerade verksamheten med servicekontor skulle leda till en ökad arbetsbelastning för reger- ingen, eftersom de dåvarande reglerna i lagen innebar att varje nytt eller förändrat samtjänstavtal måste godkännas av regeringen. Vår utredning startade . Skrivelsen från de tre myndigheterna föranledde att regeringen utfär- dade tilläggsdirektiv där vi uppmanades att påskynda arbetet med förslag till förenklingar i samtjänstlagen. Vi lämnade förslag i ett delbetänkande . Utredningsarbetet med samtjänstlagen bedrevs alltså under tidspress. Den ändrade lagen samt förordningen om samtjänst vid med- borgarkontor trädde i kraft . Nästan alla ändrings- förslag genomfördes visserligen, men vissa frågor återstod. De gällde de arbetsrättsliga aspekterna på samtjänstavtalen och han- teringen av personuppgifter samt frågan om en eventuell utvidg- ning av den kommunala ärendekatalogen. 2008/09:123 sida 13. Utredningen av lagen fortsatte alltså, både med de särskilt angivna frågorna och för att uppnå ytterligare förenklingar i fråga om samtjänst. Vi har även behandlat frågan om behovet av författ- ningsreglering över huvud taget, dels som ett medel att styra pro- cessen med att inrätta servicecentrum och servicepunkter, dels som ett stöd för verksamheten där. I avsnitt 2.8 och 2.9 beskrivs samtjänstlagen och de samtjänstavtal som regeringen har godkänt. Vi har konstaterat att lagens tillämp- ningsområde inte anges i lagen och att den inte heller innehåller någon definition av begreppet medborgarkontor. Vi har vidare konstaterat att lagen inte hindrar myndighetssamverkan i former som inte regleras av lagen. Det är alltså oklart för vilka former av myndighetssamverkan lagen är tillämplig och för vilka samver- kansformer generell förvaltningsreglering gäller. Några effekter av detta framgår av avsnitt 3.5 där vi ger exempel på hur samtjänst- lagen fungerar i praktiken. Genom ändringarna i lagen 2009 uppnåddes vissa, framför allt administrativa förenklingar. För att kunna ta ställning till om lagen bör ändras i ytterligare något avseende eller kanske rent av upp- hävas, har vi ansett det nödvändigt att undersöka vilken funktion, dvs. vilken omfattning och betydelse lagen har för samverkan mel- lan myndigheter. Vi har bl.a. frågat oss om lagen, som handlar om medborgarkontor, som brukar vara kommunala kontor, måste användas av två statliga myndigheter som vill samverka. Den frågan gäller alltså lagens omfattning. Vi har också frågat oss i vilka avse- enden lagens stöd är nödvändigt för att samverkan ska kunna ske. Lagens 1 § innehåller en definition av begreppet samtjänst vid medborgarkontor. Paragrafen ändrades 2009. Propositionen2 om ändringen kan sammanfattas i följande tre punkter. Det står klart att lagen enbart omfattar kontor där samtjänst förekommer. Vad som avses med samtjänst framgår av defini- 1996/97:90 s. 9, s. 24 och s. 33. Det är enligt propositionen dock inte fråga om att myndig- heterna använder varandras personal när verksamheten förut- sätter att ett anställnings- eller uppdragsavtal enligt 5 § tecknas med den som ska utföra uppgiften. Myndigheten använder då enligt propositionen sin egen personal. Vidare sägs i propositionen att när ett anställnings- eller upp- dragsavtal har tecknats innebär detta att myndighetsutövningen sker inom den ansvariga myndighetens organisation, att det står myndigheten fritt att fördela uppgifter bland sina egna anställda och att för detta krävs inget författningsstöd. Det nämnda leder till den självklara slutsatsen att verksamhet som inte är att betrakta som samtjänst enligt lagens definition, inte hel- ler omfattas av lagen. Lagen bör emellertid inte uppfattas på det sättet. I propositionen sägs nämligen också om den beskrivna situ- ationen: Ärendekatalogen i 7 § STL innebär alltså en ren begräns- ning för myndigheten. Uttalandet tyder på att avsikten med lagen inte bara är att reglera verksamhet som kan anses vara samtjänst enligt dess definition, utan även att reglera situationen då myndig- heten, efter att ha tecknat ett anställnings- eller uppdragsavtal, anses använda sin egen personal. Utanför lagens tillämpningsområde skulle då i fråga om samver- kan i gemensamma kontor, enbart falla verksamhet där en myndig- het använder sin ursprungliga egna personal, dvs. personal som inte ursprungligen är anställd hos en annan myndighet, för att utföra sina egna uppgifter. Svaret på den inledningsvis ställda frågan om två statliga myn- digheter som vill samverka måste använda sig av lagen får således antas vara ja, det måste de göra om de vill gå längre i sin samverkan än till enbart samlokalisering. Det nämnda gäller även i det fall all samverkan sker med stöd av anställnings- eller uppdragsavtal. Behovet av lagens stöd När det gäller frågan om lagen i något avseende är nödvändig för att samverkan ska kunna ske, bör man undersöka vad som skulle gälla om lagen inte fanns. Vi kan direkt konstatera att lagstöd är nödvändigt för att en kommun ska få delegera beslutanderätt i kommunala ärenden till en statlig myndighet eller till en person som är anställd i en statlig myndighet. Eftersom sådan beslutanderätt förutsätter anställning i kommunen3, skulle den enda möjligheten annars (om samtjänst- lagen inte fanns) vara någon form av anställningsavtal mellan den statligt anställde personen och kommunen. Ett uppdragsavtal skulle inte vara tillräckligt. Eftersom vi anser att dubbla anställ- ningar över huvud taget inte bör förekomma inom samverkans- området, blir vår slutsats att lagstöd i någon form är nödvändigt för överföring av beslutanderätt.4 När det gäller statliga myndigheter kan man konstatera dels att lagens stöd inte behövs för att en myndighet ska få utföra sina egna uppgifter med sin egen personal, dels att det enligt de ovan redo- visade motivuttalandena är fråga om en sådan situation när det har träffats ett uppdragsavtal mellan myndigheten och den person som ska utföra uppgiften. För detta krävs inget författningsstöd, sägs det i propositionen. Som redovisats ovan bör den beskrivna situa- tionen likväl anses omfattas av lagen. Det leder i sin tur till frågan om lagens stöd kanske ändå – trots det nämnda uttalandet om mot- satsen – också ska anses vara nödvändigt, dvs. att det inte ens om man använder anställnings- eller uppdragsavtal ska anses vara tillå- tet för en statlig myndighet att avtala med en annan statlig myn- dighet om samtjänst utan någon form av författningsstöd. 3Se 6 kap. 33 § kommunallagen (1991:900). 4Överföringsmöjligheten är dock begränsad till de fyra ärendeslagen i den s.k. kommunala ärendekatalogen Som framgår av vår redovisning av hur samtjänstlagen har använts (avsnitt 2.10), har vi emellertid inte kunnat notera något fall av samtjänst där det varit aktuellt för en anställd i en statlig myndighet att utföra kommunala uppgifter. Möjligheten har således inte utnyttjats. En avsikt med våra förslag är emellertid att verksamheten i servicecentrumen ska vara ömsesidig och att centrumen till stor del ska vara bemannade med personal som har kompetens inom centrumets hela verksamhetsområde. Sammanfattningsvis noterar vi att samtjänstlagens omfattning och betydelse delvis är oklar och att det beror på motstridiga uttalanden i motiven. Vi anser dock att denna oklarhet inte är av avgörande betydelse för den utveckling av den offentliga förvaltningens ser- vice till medborgarna som vi föreslår. Den tolkning av lagen som vi antar speglar en bakomliggande avsikt, tillämpas nämligen för när- varande av de statliga myndigheterna som sinsemellan träffar avtal om samverkan i servicekontor, utan att detta verkar vara ett hinder för verksamheten. Som framgår nedan har vi funnit att det behövs ytterligare några ändringar, både i samtjänstlagen och i samtjänstförordningen. I samband med dessa ändringar, eller i samband med en senare utvärdering eller översyn av lagen, skulle den ovan beskrivna oklar- heten enligt vår uppfattning mycket väl kunna redas ut på ett enkelt sätt, t.ex. genom uttalanden i en proposition. I samman- hanget borde det också vara möjligt att precisera vilka enkla upp- gifter som får utföras då kommunala och statliga servicetjänstemän är samlokaliserade.5 Behovet av författningsreglering har utretts i tre avseenden, näm- ligen för styrningen av processen med att inrätta servicecentrum och servicepunkter i kommunerna, för verksamheten i servicecent- rumen samt för vissa övriga frågor. I det följande redogör vi för våra överväganden och ställningstaganden i dessa avseenden. När det gäller utformningen och innebörden av förslagen inom författ- ningsområdet, hänvisar vi till Författningsförslag i inledningen av betänkandet och till kapitel 13, Författningskommentarer. 5 Se avsnitt 3.5 Samtjänstlagen i verkligheten, som bl.a. beskriver vilka uppgifter som utförs vid och statlig samlokalisering. 11.3.2Behovet av författningsreglering i styrningen Vi anser att regeringen inte bara ska ge myndigheterna möjlighet att samverka utan även ålägga dem detta genom en stark och tydlig styrning. I kapitel 8 finns argumenten för att vi avstår från att före- slå en lag om lokal förvaltningsservice i samverkan. I stället för- ordar vi styrning genom föreskrifter i de statliga myndigheternas instruktioner eller genom särskilda uppdrag till myndigheterna. Som exempel på hur en lag skulle kunna utformas, har en skiss på en sådan dock tagits med som en bilaga till betänkandet.6 I betänkandet ger vi exempel på formuleringar av föreskrifter i instruktionerna för länsstyrelserna och Arbetsförmedlingen, som föreslås få nyckelroller som samordnare av serviceutvecklingen. Åtminstone när det gäller dessa myndigheter förordar vi instruk- tionsformen före alternativet med uppdrag i särskilda regerings- beslut. Vi anser att instruktioner, tydligare än särskilda beslut, manifesterar att styrsignalen gäller långsiktigt. Med instruktioner kan de statliga myndigheterna styras till att möta de krav på vilja till samverkan, långsiktighet och förhandlingsmandat som kommu- nerna med fog ställer på dem. Vi utesluter inte att regeringen dess- utom ger myndigheterna särskilda uppdrag när detta är en lämplig form. Vi föreslår att ska leda och samordna processen med att etablera servicecentrum och servicepunkter i kommunerna. Kommunerna, de statliga myndigheterna, de regionala självstyrel- seorganen och de kommunala samverkansorganen samt, i före- kommande fall, regeringen, är aktörer i processen. De olika stegen i processen framgår av förslaget till ändring i länsstyrelseinstruktio- nen. En absolut förutsättning för att syftet med den föreslagna bestämmelsen i länsstyrelseinstruktionen ska nås, är att korrespon- derande bestämmelser införs i instruktionerna för övriga berörda myndigheter, eller att dessa myndigheter ges korresponderande uppdrag i särskilda regeringsbeslut. Den dåliga efterlevnaden av bestämmelsen i 9 § länsstyrelseinstruktionen om statliga myndig- heters samrådsskyldighet, bekräftar enligt vår uppfattning att det behövs starka styrsignaler, riktade direkt till var och en av övriga berörda myndigheter. Vi är medvetna om att den föreslagna bestämmelsen kan anses gå något längre i fråga om detaljer eller s.k. hur-regler än övriga jämförbara bestämmelser i länsstyrelseinstruktionen. 6 Se bilaga 4. uppfattning bör detta dock varken hindra att bestämmelsen införs där eller leda till att den görs mindre tydlig. Arbetsförmedlingen ges en central roll som samordnare av de statliga myndigheternas närvaro och deltagande i servicecentrumen. Arbetsförmedlingen kommer också att ha en viktig roll i driften av servicecentrumen och servicepunkterna. Skälen för att Arbetsför- medlingen är bäst lämpad av de statliga myndigheterna att ha denna roll redovisas i avsnitt 4.3. Vi föreslår att bestämmelser som regle- rar Arbetsförmedlingens roll i detta avseende införs i förmedling- ens instruktion. För den närmare utformningen och innebörden av dessa bestämmelser hänvisas till författningsförslaget och författ- ningskommentaren. Också i fråga om uppdraget till Arbetsför- medlingen förutsätts att korresponderande bestämmelser införs i instruktionerna för övriga berörda myndigheter, eller att dessa myndigheter ges korresponderande uppdrag i särskilda regerings- beslut. 11.3.3Behovet av författningsstöd i samtjänstverksamheten Vi anser att samtjänstlagen bör behållas och föreslår vissa ändringar i lagen. Utöver ändringar av närmast formell karaktär, föreslår vi dels att bestämmelsen i 5 § om att det ska träffas ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal ändras så att alternativet anställ- ningsavtal utmönstras, dels att den s.k. kommunala ärendekatalo- gen i 8 § utvidgas med ett antal nya ärendetyper. I samband med de ändringar av lagen som trädde i kraft togs den s.k. statliga ärendekatalogen bort från lagen och fördes i stället in i den nya samtjänstförordningen. Vi föreslår nu att det i samtjänstförordningen ska införas en bestämmelse som gör det möjligt för myndigheterna att avtala om att även andra än de i ärendekatalogen uppräknade ärendetyperna ska omfattas av samtjänsten, under förutsättning att de är av enkel beskaffenhet. Redan i prop. 2008/09:123 aviserades att en sådan bestämmelse skulle komma att införas i den planerade förordningen. Så blev det emellertid inte. I propositionen7 uttalade regeringen att det inte var möjligt att i förväg förutse vilken tjänstesamverkan som kunde komma att aktualiseras och att det därför var viktigt att skapa så goda förutsättningar som möjligt för en generell utveckling på alla förvaltningens ansvarsområden. 2008/09:123 s. 25–27. utförlig och innefattade bl.a. ett bemötande av Datainspektionens farhågor i fråga om hanteringen av personuppgifter. – Vi bedömer, av samma skäl om regeringen anförde, att det behövs en generell bestämmelse. När det gäller utvidgningen av den s.k. kommunala ärendekata- logen vill vi framhålla följande. Regeringen uttalade i prop. 2008/09:123 s. 29 att flera remissinstanser begärt att fler kommunala ärendegrupper ska få hanteras inom en samtjänst. Vidare nämndes att flera kommuner ansett att även katalogen i 8 § samtjänstlagen över kommunala ärenden som innefattar myndig- hetsutövning borde tas bort. Regeringen konstaterade att ärende- katalogen för kommunernas del, till skillnad från vad som gäller för statliga myndigheter, innebär en utvidgning av kommunens möj- ligheter, eftersom kommunalt beslutsfattande endast får delegeras till utskott, ledamot eller ersättare eller anställd hos kommunen. För att beslutanderätten ska kunna delegeras till en uppdragstagare krävs alltså lagstöd, vilket bestämmelsen i 8 § utgör. Regeringen ansåg därför, i likhet med utredningen8, att det fanns skäl att bevara ärendekatalogen i 8 §. Regeringen ville avvakta i frågan om utvidg- ning av katalogen eftersom utredningen hade aviserat att den skulle återkomma angående denna. Vi föreslår nu att uppgiftskatalogen i andra stycket utökas med sju nya förvaltningsuppgifter. Samtliga är av enkel beskaffenhet och bedöms även i övrigt vara lämpliga att handläggas i samtjänst. Det är i samtliga fall fråga om regeltillämpning med litet utrymme för handläggaren att göra självständiga bedömningar. De regler som ska tillämpas bedöms vidare i samtliga fall vara förhållandevis okomplicerade. Vidare torde kommunen i samtliga fall ha fastställt särskilda riktlinjer för handläggningen. Uppgifterna har sållats fram ur svaren på en enkät som Kommuner och Landsting på vår begäran ställt till samtliga kommuner och landsting. Några för- slag om lämpliga uppgifter på landstingens verksamhetsområden har inte framförts. Utöver de föreslagna ändringarna i samtjänstlagen har vi även övervägt att lätta på rapporteringskraven enligt lagens 4 §, men gjort bedömningen att det f.n. saknas underlag för ett ställnings- tagande i frågan. Vi förutsätter i stället att Kammarkollegiet, som enligt samtjänstförordningen har ett uppfölj- ningsansvar för verksamheten, när erfarenhet vunnits självmant 8 Delbetänkandet SOU 2008:34, Lättare att samverka – förslag om förändringar i samtjänst- lagen.