sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — För skogsbruket kan förslaget om anmälningsplikt vid rensningar innebära att skogsbrukets företrädare kommer att behöva ha kontakter både med och då det utförs åtgärder som innebär rensningar av vattendrag i skogsmark. Det arbetssätt som rekommenderat med anmälningar enligt 12 kap. 6 § kommer inte längre att vara möjligt. 15.1.3Konsekvenser för det allmänna Utredningens förslag om riksintresse för vattenkraft befrämjar möjligheten att behålla befintlig produktion av förnybar energi vid vattenkraftverk, vilket måste anses vara ett viktigt allmänt intresse. Utredningens övriga förslag är positiva för arbetet med omprövningar av vattenverksamheter och även vattenkraftverk som inte är av riksintresse för elförsörjningen, vilket kommer att gynna andra allmänna intresset såsom fisket och naturvården. Förslaget om underlag för att bedöma behovet av fiskvandringsvägar bedöms påskynda arbetet med fiskvandringsvägar i utbyggda vattendrag. När föreslaget inventeringsarbete är genomfört och miljö- rapporterna för vattenverksamheter börjat komma in är det troligt att antalet omprövningar stiger. Det ger ökade förutsättningar att driva omprövningsarbete vilket i sin tur kommer att medföra ökat tryck på prövningsmyndigheterna genom att antalet omprövnings- mål stiger. De ökade kraven på verksamhetsutövarna att ge in miljörapporter och annat underlag för omprövningar kommer att öka belastningen på tillsynsmyndigheterna genom att inkommet material måste gås igenom. Vidare kommer arbetsbördan troligen att öka genom att tillsynsmyndigheterna till följd av regleringen i 26 kap. 2 § andra stycket kommer att vara tvungna att driva fler ompröv- ningsmål . Även behovet av vanliga tillsynsåtgärder kommer troligen att öka. 15.1.6Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslagen bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen. Reglerna för allmänhetens initiativrätt eller deltagande i omprövnings- eller tillståndsprocesser ändras inte. Därmed påverkas inte allmänhetens deltagande i dessa processer. Alternativa lösningar för att öka kunskapsuppbyggnaden om vattenverksamheter skulle kunna vara att låta myndigheterna genom ytterligare inventeringar och undersökningar ta fram dessa uppgifter och övrigt underlag för omprövningar. I viss mån kan man säga att vattenmyndigheterna redan gör detta men för den rena återrapporteringen av hur tillstånd följs och lagstiftningen följs i befintliga vattenverksamheter skulle tillsynsmyndigheterna behöva samla in uppgifterna genom sin tillsynsverksamhet. En sådan lösning skulle medföra att resurserna för tillsynsmyndig- heterna skulle behöva ökas än mer än den ökning som utredningens förslag bedöms medföra. 15.1.9Konsekvenser med hänsyn till anslutning till EU Enligt utredningens bedömning står förslagen, vilka innebär ett förenklat förfarande och en utökad initiativrätt för verksamhets- utövarna, i överensstämmelse med EU:s direktiv /77/EG av om stödjande av förnybara energikällor. Förslaget stämmer även med det förnyade direktiv som förväntas antas . Utredningens förslag bedöms inte heller leda till att arbetet med andra frågor som styrs av EG-direktiv eller EG- förordningar ges lägre kravnivåer än vad som följer av dessa. 15.1.10 Ikraftträdandetidpunkt och informationsinsatser Ett krav på miljörapport bör införas i så god tid att det löper ett helt kalenderår från det att kravet införs till dess att faktiskt ska lämnas. På så sätt ges verksamhetsutövaren möjlighet att samla den information som krävs i rapporten. Utredningens förslag om miljörapporter kommer att träffa nya grupper av verksamhetsutövare som inte tidigare lämnat sådana rapporter. Dessa grupper kommer att behöva information om hur en miljörapport tas fram. Motsvarande gäller i ännu högre grad de grupper som träffas av kraven på att ta fram underlag för omprövningar och för fiskvandringsvägar. För att dessa underlag kvalitetsmässigt ska duga att ligga till grund för omprövningar behövs troligen utbildning av de grupper som ska ta fram underlagen. Kravet på miljörapport bedöms omfatta ca 2 500 verksamheter. Därmed kommer behovet av utbildningsinsatser att vara stort och bedöms bli kostnadskrävande utan att utredningen kan ange hur dyrt det kan antas bli. För företag som bedriver vattenverksamhet medför utredningens förslag ökade krav på rapportering och utredning och troligen att de får medverka i fler omprövningar. För företag som driver vattenkraftverk medför utredningens förslag att omprövningarna i de riksintressanta områdena i görligaste mån inte ska leda till minskad elproduktion. Sammantaget bedöms förslagen medföra vissa fördelar för företagen ur produktionssynpunkt men klara nackdelar för dessa pga. utökade administrativa krav. Nedan anges de konsekvenser för företagen som utredningen kan förutse. Det finns, vilket framgår av avsnitt 3, en väldigt stor mängd vattenverksamheter i . Vissa av dessa, som vattenkraftverk, bedrivs ofta i företagsform medan andra, som markavvattningar, bedrivs i andra former. Det finns uppskattningsvis ca 200 företag i som sysslar med elproduktion, elnät och elhandel. Av dessa är vissa stora företag som , E.ON och Fortum. Det finns även mindre företag. Utöver själva företagen berör förslagen teknik- och miljökonsultföretag och advokatbyråer som ofta är de som genomför de administrativa uppgifter som föreslås i betänkandet. 15.2.2Tidsåtgång och administrativa kostnader för företagen Utredningen har försökt kostnadsberäkna företagens ökade kostnader om utredningens förslag genomförs. Beräkningarna avser kostnader för miljörapport, underlag för omprövningar och anmälningsplikt vid rensningar. Företagens administrativa kostnader har i görligaste mån tagits fram med stöd av och databasen . Utöver de av angivna kostnaderna har utredningen försökt beräkna vilka övriga effekter förslagen kan få för företagens kostnader. Dessa beräkningar bygger på uppskatt- ningar som har tagits fram av utredningen. I nedanstående tabell ges en översikt över samtliga kostnader eller besparingar. Dessa beskrivs sedan mer ingående under särskilda rubriker. Sammanställning av företagens administrativa kostnader och besparingar om utredningens förslag genomförs 2 500/år 37,/år 2,/år åtgärder, omprövning för 2 000 (rapporteras endast en gång) Administrativa kostnader eller besparingar för företagen för de förslag där det finns beräkningsunderlag från Beräkningarna bygger på resultat från Nuteks mätningar enligt standardkostnadsmodellen för och avser företagens administrativa kostnader för att följa regelverk i författningar och allmänna råd. I databasen har samlat gjorda mätningar av hur mycket det kostar svenska företag att följa de krav på information och administration som återfinns i svensk lagstiftning. Mätningarna är inte framtagna särskilt för vattenkraft utan gäller schablonvis för nedan nämnda åtgärder. Kostnaderna för miljörapporter enligt Nuteks beräkningar finns naturligtvis bara för miljöfarliga verksamheter eftersom detta krav bara gällt tillståndspliktig sådan verksamhet. Kostnader varierar mycket beroende på hur omfattande miljörapport som 1 Vissa av antalet åtgärder är uppskattat av utredningen, se närmare under respektive rubrik. Stora A-anläggningars2 miljörapporter har bedömts kosta 150 000–för företagen där den högre siffran avser anläggningar med omfattande emissionsrapport. B-verksamheter med omfattande miljörapport har bedömts kosta ca medan B-verksamheter med mindre miljörapport och täkter enligt beräknas kosta strax . Utredningen gör bedömningen att de krav som i avsnitt 7.2.1 föreslås gälla för miljörapporter för vattenverksamheter liknar de krav som gäller för B-verksamheter med mindre omfattande miljörapport och för täkter. För att i viss mån runda av siffran föreslår utredningen att kostnaden för en sådan enklare miljörapport för vattenverksamheter kan sättas till . Det går dock inte att utesluta att miljörapporterna även kan bli dyrare såsom de är för vissa miljöfarliga verksamheter. Utredningen utesluter inte att kostnaden kan bli lika stor som för en omfattande B-verksamhet, dvs. För att i viss mån runda av även den siffran bör den övre kostnaden antas vara ca . Kostnaden för de föreslagna miljörapporterna för vattenverksamheter kan således antas vara från ca till ca . Utredningen har föreslagit att kravet på miljörapporter ska träffa vattenkraftverk, vattenregleringar och verksamheter i övrigt som anges i 17 kap. 4 a § 14-16 . I avsnitt 3.3 anges att antalet vattenkraftverk är drygt 2 000. Utredningen har ingen uppgift om antalet vattenregleringar eller 17 kap.-anläggningar och uppskattar därför dessa till ca 500 st. Totalt kommer alltså ca 2 500 tillståndpliktiga vattenverksamheter att träffas av kravet på miljörapport. Det ska dock beaktas att många av dessa vattenkraft- verk har samma verksamhetsutövare och bedrivs i samma vatten- drag. Det torde därmed vara möjligt för verksamhetsutövaren att hantera flera kraftverk, vattenregleringar etc. i en och samma miljörapport vilket bör leda till vissa samordningsvinster. Oavsett detta kommer dock verksamhetsutövaren att behöva ta fram uppgifter om varje enskilt vattenkraftverk. Utredningen väljer därför att anta att antalet miljörapporter från vattenverksamheter kommer att uppgå till ca 2 500. Som jämförelse kan anges att antalet miljörapporter för miljöfarliga verksamheter enligt har varit ca 6 500. Med användande av Nuteks ovan redovisade kostnadsberäk- ningar och utredningens antagande om hur många verksamheter 2 Syftar på beteckningarna A och B i FMH-bilagan vilka betecknar tillståndsplikt vid miljödomstolen respektive , jämför avsnitt 4.7. som kommer att omfattas av kravet på miljörapport innebär utredningens förslag om miljörapport för vattenverksamheter ökade kostnader för företagen på ca till ca . Utredningen har i avsnitt 7.2.4 och 7.2.5 föreslagit att verksamhets- utövarna av vattenverksamhet ska vara skyldiga att ta fram de underlag som kan krävas inför eller under en omprövning. Detta kommer naturligtvis att orsaka kostnader för verksamhetsutövarna som inte finns . har beräknat kostnaderna för utredningsförelägganden enligt 26 kap. 19 och 22 §§ för miljöfarliga verksamheter. Beräkningarna avser både A-, B- och C-verksamheter och baseras på nästan 23 000 utredningsförelägg- anden. Snittkostnaden för dessa förelägganden anges till ca . Utredningen erinrar om att kostnaderna för det enskilda utredningsuppdraget kan variera från fall till fall. Nuteks beräkning ger dock en uppfattning om hur stor kostnaden kan vara när myndigheterna begär in utredningar från verksamhetsutövarna och kan därmed utgöra underlag för kostnadsberäkningen av nu aktuella förslag. Med beaktande av att omprövningar kan kräva minst lika stort, och ofta större, underlag än vad som krävs vid en tillsynsåtgärd finner utredningen att man inte kan utesluta att kostnaderna i vissa fall blir dubbelt så stora som den av angivna. Kostnaden för omprövningsunderlagen bör således sättas till . Kammarkollegiet har redovisat att kollegiet tillsammans med genomfört ca 200 omprövningar . Dess- utom har ytterliga ca 50 verksamheter bedömts. Totalt har alltså ca 250 verksamheter krävt ett sådant underlag det nu är fråga om. Det motsvarar ca 17–18 verksamheter . Genom utredningens förslag bedöms dock antalet omprövningar att öka. Ett försiktigt antagande skulle kunna vara att antalet omprövningar ökar med . Det skulle innebära ca 50 verksamheter där verksamhetsutövarna kommer att avkrävas underlag inför och vid omprövningar av vattenverksamheter. Med användande av Nuteks kostnadsberäkningar () och utredningens antagande av antalet krav på underlag för omprövningar innebär utredningens förslag kostnader för företagen på ca . Om man i stället gör ett antagande att utredningen blir dubbelt så dyr () blir kostnaden . Obligatorisk anmälan av rensningar enligt 11 kap. 15 § Utredningen har i avsnitt 7.2.7 föreslagit att tillståndsbefriade rensningar enligt 11 kap. 15 § tredje stycket enligt huvudregeln alltid ska anmälas till i stället för som då anmälan endast krävs om fisket kan skadas. En anmälan enligt 11 kap. 15 § tredje stycket kostar enligt Nuteks beräkningar . Deras beräkningar är gjorda på 78 stycken anmälningar. Utredningen anser att kostnadsberäkningen på vad anmälan kostar förefaller rimlig men betvivlar att antalet anmälningar skulle vara så lågt som 78 st. Utredningen har dock inga egna siffror på hur stort antalet anmälningar är . Utredningen har i avsnitt 7.2.7 antagit att antalet anmälningar kommer att öka jämfört med , dock utan att ange hur många fler det beräknas bli. Utredningen antar därför i denna kostnads- beräkning att antalet anmälningar om rensningar kommer att öka med 200 till följd av utredningens förslag. Med användande av Nuteks kostnadsberäkningar och utred- ningens antagande av antalet anmälningar innebär utredningens förslag om obligatorisk anmälningsplikt för rensningar ökade kostnader för företagen på ca . Säkerhetshöjande åtgärder efter anmälan eller efter ansökan om omprövning Utredningen föreslår i avsnitt 10.2.3 att säkerhetshöjande åtgärder vid vattenverksamheter ska kunna vidtas efter en anmälan till tillsynsmyndigheten. Detta innebär en förenkling och minskade kostnader för företagen eftersom dessa åtgärder kräver antingen en hel tillståndsansökan eller i vart fall en ansökan om omprövning. I Nuteks material om företagens administrativa kostnader finns inte ett fullständigt underlag för att beräkna denna besparing. Det finns dock tillräckligt med uppgifter för att det ska vara lönt att redovisa en beräkning. En tillståndsansökan för vattenverksamheter bedöms enligt kosta ca . anmälan av vattenverksamhet bedöms enligt kosta lite . Enligt dessa siffror skulle skillnaden mellan att söka tillstånd hos miljödomstolen och att göra en anmälan hos endast vara . Nuteks beräkningar är dock försedda med en anteckning om att förfarandet vid bedöms medföra minskade kostnader. Utredningen delar denna senare uppfattning och bedömer att kostnaderna för en anmälan hos klart understiger kostnaderna för att driva en tillståndsprocess hos miljödomstolen. En mycket försiktig uppskattning skulle vara att sätta kostnaden för anmälan till hälften av kostnaden för tillståndsprocessen. Besparingen i det fallet skulle således bli ca per anmälan. (Utredningens bedömning är egentligen att kostnaden är ännu lägre än angivet och att därmed besparingen är större men har inget underlag att styrka detta med). En ytterligare aspekt är dock att det i viss mån har varit möjligt att vidta säkerhetshöjande åtgärder utan en ordinär tillståndsansökan men i stället efter en ansökan om omprövning enligt 24 kap. 8 § . Dessa omprövningar kräver ett mindre omfattande underlag än en vanlig tillståndsansökan och får därmed antas vara billigare. Därmed blir besparingen vid en övergång från omprövningsförfarande till anmälan lägre än vad som ovan angivits. Utredningen menar att besparingen att använda sig av anmälan för säkerhetshöjande åtgärder kan sättas till ca om man är väl medveten om att detta är just en uppskattning. Motsvarande resonemang kan göras för förslaget i avsnitt 10.2.4 att införa säkerhetshöjande åtgärder som en särskild omprövnings- grund i 24 kap. 8 § . Den åtgärden ska då jämföras med att verksamhetsutövaren riskerar att avkrävas en fullständig tillståndsansökan i stället för en omprövningsansökan. Utred- ningen menar att besparingen om den risken tas bort, även den kan uppskattas till ca . Även antalet anmälningar om säkerhetshöjande åtgärder eller omprövningar enligt 24 kap. 8 § är osäkert. Detta beror dels på att det är osäkert hur många sådana åtgärder som planeras, dels på att vissa verksamhetsutövare kommer att välja att hantera dessa åtgärder genom en vanlig tillståndsansökan. Utredningen anser ändå att en kvalificerad gissning är att det kommer att anmälas eller omprövas ca 15 säkerhetshöjande åtgärder . Uppskattade effekter för företagen för de förslag där kostnadsunderlag från saknas Utredningen har i avsnitt 5.2.1 föreslagit att rådighetskravet ska avskaffas som processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet. Verksamhetsutövaren kommer naturligtvis även fortsättningsvis att behöva ha rådighet för att bedriva verksam- heten. Däremot behöver rådigheten inte föreligga vid ansöknings- tillfället. Inte heller behöver verksamhetsutövaren styrka rådig- heten inför domstolen. Förslaget innebär att verksamhetsutövaren får på sig att ordna rådighetsfrågan vilket utgör en förenkling för den som söker tillstånd till vattenverksamhet. Detta bör leda till minskad kostnad och tidsåtgång för sökanden. Utredningen har inte haft underlag för att beräkna besparingens storlek. Avskaffat krav på samhällsekonomisk tillåtlighet. Utredningens förslag i avsnitt 5.2.2 att ta bort kravet på bedömning av den samhällsekonomiska tillåtligheten av vattenverksamhet innebär ett närmande av regelverket mellan vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. Detta innebär en förenkling i sig. Förslaget innebär att utredningsbördan vid ansökan om tillstånd till vattenverksamhet i någon mån minskar. I avsnitt 12.2 föreslår utredningen att de verksamhetsutövare som föreslås omfattas av kravet på miljörapport även ska ge in ett underlag för att avgöra vilka åtgärder som krävs för att säkerställa fiskvandringsvägar i dessa vattendrag. Denna utredning är inte årlig utan ska endast ges in ett visst år. Utredningen har inte tillgång till exakta uppgifter om vad en sådan utredning kan kosta men menar att den kan jämställas antingen med en miljörapport eller med ett underlag för en omprövning. Dessa kostnader har, med stöd av Nuteks siffror, i ovanstående avsnitt beräknats till 15 000–. Det är dock enligt utredningens mening rimligare att en utredning om fiskvandringsvägar jämställs med ett underlag för omprövning än en miljörapport. Utredningen anser att det underlag som kommer att krävas för att ta ställning till fisk- vandringsvägar därmed kan uppskattas till 50 000–. Målgruppen för dessa utredningar är nästan densamma som för miljörapporterna. Dessa är som angivits ovan 2 500 till antalet. Eftersom alla dessa verksamheter inte berör fiskvandringsvägar kommer det dock att krävas något färre underlag än antalet miljörapporter. Utredningen uppskattar antalet till 2 000. Dessa ska dock, som påpekats, inte ges in utan endast en gång. Kostnaden för verksamhetsutövarna bedöms därmed bli från till . 15.2.3Vissa övriga ekonomiska effekter för företagen Även övriga delar av utredningens förslag kan ha ekonomiska effekter även om dessa inte gäller administrativa kostnader. Utredningens förslag om att utse vattendrag som anses vara av riksintresse för energiförsörjningen kan få ekonomiska konsekvenser om omprövningarna som minskar elproduktionen blir färre i dessa vattendrag. Av redovisningen i avsnitt 2.4.4 fram- går att av den svenska elproduktionen kommer från endast 10 älvar och deras biflöden. Den svenska elproduktionen från vattenkraft är värd mångmiljardbelopp. I rättsfallet NJA 2008 s. 3 angavs (i domskäl) att råkraftpriset på vattenkraftproduktionen beräknades uppgå till /kWh. Även utan närmare beräkningar är det troligt att ett förslag som medför att områden pekas ut som riksintresse för vattenkraft- produktion kommer att innebära att något mindre elproduktion försvinner från dessa vattendrag än vad som annars skulle vara fallet. Detta kommer att innebära besparingar för dessa företag. 15.2.4Förändringar i företagens verksamhet Utredningens förslag bedöms medföra att företag som bedriver vattenverksamheter i större utsträckning än kommer att vara tvungna att delta i omprövningar. Detta kommer att belasta företagen och tvinga företagen att lägga resurser på omprövningar även utöver det ovan redovisade förändrade administrativa arbetet. Utredningens förslag kan öka lönsamheten för företag som redan är verksamma i vattendrag som pekas ut som riksintresse för energiförsörjningen. Vattenkraftproduktionen i dessa vattendrag kan gynnas på ett sätt som inte uppstår i övriga vattendrag. 15.2.6Särskild hänsyn till små företag I vattenkraftbranschen är både små och stora företag verksamma. När det gäller övrig vattenverksamhet är skillnaden på verk- samhetsutövarsidan ännu större. De i vissa fall betydande utredningskostnader som genom utredningens förslag kan åläggas företagen kommer att vara mer betungande för små företag än för stora. Denna typ av kostnader kan det vara svårare för ett litet företag att bära än ett stort, eftersom det lilla företaget inte lika lätt kan slå ut kostnaden på ett stort antal verksamheter utan kanske bara driver en eller två verksamheter. Det kan vidare vara svårare för små företag att hålla sig med den kompetens som krävs för att ta fram miljörapporter och annat underlag som föreslås i betänkandet. Det kan finnas ett särskilt behov av att ta fram information och vägledningsmaterial. Förslagen bedöms inte leda till några konsekvenser för jämställd- heten, brottsligheten, sysselsättningen, den offentliga servicen i olika delar av landet, de integrationspolitiska målen eller den personliga integriteten. 16.1Förslaget till lag om ändring i (1998:808) Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.2. Ändringen följer av upphävandet av 11 kap. 6 § första stycket . Andra stycket i den paragrafen, som innehåller en hänvisning till elberedskapslagen, läggs in som ett nytt andra stycke i 11 kap. 1 § . 6 § (upphävd) Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.2. Paragrafen har upphävts. Detta innebär att det inte längre ska göras en särskild bedömning av vattenverksamheters samhälls- ekonomiska tillåtlighet. Vattenverksamheter ska bedömas på samma grunder som andra verksamheter som prövas enligt miljö- balken. En bedömning av den samhällsekonomiska tillåtligheten ska dock fortfarande göras när särskilda tvångsrätter prövas, se 28 kap. 10 och 12 §§ . Paragrafens andra stycke, som innehåller en hänvisning till elberedskapslagen, flyttas oförändrat till 11 kap. 1 § . Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2. Paragrafen är ny och innebär ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter som bryter igenom ett tillstånds rättskraft. Bemyndigandet bör användas där det finns ett starkt allmänt intresse av att åtgärda vanligt förekommande problem med vatten- verksamheter. Föreskrifter bör bara införas då det är lämpligare att meddela en generell föreskrift än att genomföra omprövningar i de enskilda fallen. För att det ska vara fallet bör det röra sig om en påtaglig miljöstörning som berör en stor mängd någorlunda likartade verksamheter. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.7. Ändringen innebär att rensningar som enligt 11 kap. 15 första stycket är befriade från tillståndsplikt alltid ska anmälas till . Ändringen medför att fler rensningar än kommer att omfattas av anmälningsplikten. Undantag i anmälningsplikten görs bara för rensningar där det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas av arbetena. Bevisbördan för att undantaget är tillämpligt vilar på den som utför rensningen. Det förhållandet att anmälningsplikten även kan omfatta åtgärder som följer av underhållsskyldigheten för vattenverksamheter ändras inte. Förslaget har behandlats i avsnitt 8.2. Ändringen innebär att lagregleringen av ändringstillstånd ska vara densamma för vattenverksamheter och för miljöfarliga verksamheter. Ändringen görs genom att ordet miljöfarlig tas bort ur paragrafens tredje stycke, vilket innebär att möjligheten till ändringstillstånd i lagtexten kommer att omfatta även vatten- verksamheter. Av avsnitt 8.2 framgår att det förekommer att ändringstillstånd redan används för vattenverksamheter men att det, beroende på lagtextens utformning, finns olika uppfattningar i vilken mån detta är tillåtet. Ändringen undanröjer denna oklarhet. Det är sökanden som genom sin ansökan gör avgränsningen av vad som ska tillståndsprövas. avgör sedan om den valda avgränsningen är lämplig och ansökan därmed kan ligga till grund för prövningen.