sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — Jag anser att regelverket bör utformas så att bidraget i stort sett kan fördelas som . Projektbidraget ska i första hand vara ett stöd till de organisationer som inte kan få annat statsbidrag. Statsbidragsberättigade ung- domsorganisationer ska under vissa villkor kunna beviljas stöd. De ska kunna få stöd till större projekt som tydligt ligger utanför deras ordinarie verksamhet. Endast ideella organisationer ska kunna söka. Ungdomsstyrel- sen har enligt sin instruktion ett uppdrag att verka för förnyelse och utveckling av ungdomars fritids- och föreningsverksamheter. Uppdraget gäller både inom föreningslivet och den kommunala fritidsverksamheten. Detta projektbidrag ska emellertid endast avse föreningsdriven verksamhet dvs. verksamhet som drivs av ideella organisationer. Även icke vinstdrivande stiftelser som inte är stat- liga eller kommunala ska kunna söka bidraget. Ett nätverk av ungdomar ska kunna söka stöd genom en annan ideell organisation. Det är inte ovanligt att ungdomar sluter sig samman i nätverk för att utveckla ett gemensamt fritidsintresse eller driva särskilda krav. Sammantaget utgör detta en inte obetyd- lig del av ungas organisering. Det är viktigt att det ska finnas en möjlighet att stödja sådan verksamhet. Däremot måste alltid en juridisk person ansvara för det beviljade bidraget, varför ett nätverk ska kunna söka genom en annan ideell organisation. Projektstödet ska redovisas enligt gängse redovisningsprinciper. Den ekonomiska redovisningen av projektet ska vara underskriven av revisor. Bidraget ska ha samma syfte som statsbidraget. Inom ramen för syftet ska projektbidraget användas för att nya och befintliga ungdomsorganisationer ska få möjlighet att utvecklas för att uppnå en långsiktig verksamhet främja förutsättningarna för fritid och organisering bland olika ungdomsgrupper Projektstöd ska kunna ges de organisationer som strävar efter att utvecklas för att nå kraven för organisationsbidrag eller annan lång- siktig finansiering. De kan vara nybildade och ännu vara för små eller vara befintliga organisationer som vill utveckla sin verksamhet. Projektstöd ska också kunna ges till ideella organisationer för att främja ungdomars fritid och organisering. Liksom bör ideella organisationers kunskapsprojekt om barns och ungas fritid och föreningsliv prioriteras liksom insatser för att främja utveck- lingen av verksamheter och organisationsformer som når barn och ungdomar som inte i så stor utsträckning deltar i föreningslivet. Denna del av projektstödet ska inom ramen för syftet med bidraget kunna sökas av alla ideella organisationer – inte bara barn- och ungdomsorganisationer. Det är viktigt att det finns utrymme för ungdomars egna initiativ. För att avgränsa bidragsgivningen från andra statliga bidragsgivare och fonder samt det kommunala ansvaret bör projekt som omfattar föreningsinsatser i minst tre kommuner prioriteras. Om inte särskilda skäl föreligger bör organisationer kunna få stöd till ett projekt eller en verksamhet i högst . Därefter bör orga- nisationen kunna söka bidrag antingen inom det reguljära stats- bidraget till ungdomsorganisationer eller finna annan finansiering för verksamheten. Direktiven anger att jag ska pröva för- och nackdelar med att ung- domsorganisationerna själva, genom en gemensam organisation, ska ta över uppgiften att fördela statsbidraget till ungdomsorga- nisationerna 11.1Andra ideella organisationer fördelar bidrag har uppgiften att fördela statsbidraget till idrottsorganisationer och fördelar bidraget till folkbildningen. Detta sker genom en korporativ förvaltnings- modell som innebär att ansvaret för bidragsfördelningen lagts på intresseorganisationen istället för hos en myndighet. Med bak- grund av att båda dessa organisationer fått den uppgiften kan det vara rimligt att fråga sig varför inte ungdomsorganisationernas samarbetsorgan kan få samma förtroende. Det samarbetsorgan som skulle komma i fråga är då i första hand LSU, för ungdomsorganisationer. 11.1.1För- och nackdelar med en korporativ förvaltningslösning Ett korporativt system innebär att politiken inom ett visst område genomförs i nära samarbete med de organisationer som företräder ett intresse. Systemet används med fördel i frågor där det är viktigt med flexibilitet och där det finns en organisation som, tack vare goda kunskaper i området, kan fatta väl förankrade beslut.1 1 SOU 2008:59 s. 360. Tanken bakom att använda sig av korporatism i statens relation till ideella organisationer är att i verksamhet som bygger på frivil- liga krafter bör besluten på toppen fattas i så nära samröre som möjligt med gräsrotsnivån. Då ligger en gemensam intresseorgani- sation närmare till hands än en myndighet. Korporatism antas leda till flexibilitet eftersom den ideella organisationen kan anpassa politiken mer till verkligheten än vad en myndighet har möjlighet att göra. Organisationen har bättre kunskap om området och den är i de flesta fall inte lika strikt styrd av någon förordning. Just att det ska vara en mindre strikt styrning från regeringen är en av orsakerna till att man i vissa fall väljer den korporativa lösningen.2 En organisation som får uppdraget att företräda sina medlem- mar i ett korporativt samarbete ska kunna representera det kollek- tiv som medlemmarna ingår i så att det blir en stark del av samhäl- let. Medlemmarna bör själva se sig som ett kollektiv. Förutsätt- ningarna för korporativism är således inte bara formella utan byg- ger till stor del på förtroende från berörda organisationer. För att uppnå de fördelar som finns med korporatism krävs att de flesta organisationer, eller helst alla, som verkar inom området är del- aktiga i den organisation som tilldelats förtroendet att genomföra politiken. För att uppnå legitimitet för politiken måste organisatio- nen ha medlemmarnas förtroende och det måste finnas kanaler för dialog och synpunkter.3 Detta är väldigt viktigt eftersom det, när genomförandet av politiken har överförts på den ideella föreningen, inte finns någon annan beslutande nivå att ställa till svars för besluten. Det vanligaste argumentet mot en korporativ lösning är att det skulle gynna särintressen på bekostnad av allmänintresset och att det därför är odemokratiskt. En annan risk kan vara att organisationen som fått ansvar för att genomföra en viss politik i allt för hög grad blir beroende av staten och att den förlorar den viktiga nära dialogen med berörda orga- nisationer. Det skulle leda till att man förlorar legitimiteten och därmed själva grunden till att man fått ta över en myndighets- uppgift. Det kan framför allt inträffa i de fall där organisationen inte har den ställning bland sina medlemsorganisationer som ger den en självklar roll som självständig aktör gentemot staten.4 2Riksrevisionen 2004 s. 18–19 och 28. 3Riksrevisionen 2004 s. 20. 4Riksrevisionen 2004 s. 19–20. 11.1.2Riksidrottsförbundet och fördelar bidrag och har båda ett korpo- rativt samarbete med staten, vilket innebär att de fördelar bidragen till idrottsorganisationer respektive folkhögskolor och studieför- bund. Ett av statens mål med idrottspolitiken är att idrottsrörelsen ska vara fri och självständig och detta är ett starkt skäl till varför den korporativa förvaltningsmodellen valdes för stödet till idrotten. fick rollen som bidragsfördelare eftersom det är en stabil organisation med ett starkt stöd underifrån, vilket för god legitimitet. De flesta av landets idrottsorganisa- tioner ingår i och där finns goda kunskaper om området.5 Ansvaret för att fördela bidrag har i sin tur lett till en ännu starkare ställning för eftersom medlem- skap är en förutsättning för att kunna söka bidrag.6 Idrottsrörelsen har inte full frihet att själva bestämma vad bidra- get ska gå till, även om de fördelar det. Anslaget är specificerat på så sätt att det är uppdelat i flera olika anslagsposter i reglerings- brevet. Att överlåta genomförandet av politiken och sätta upp strikta regler för hur genomförandet ska gå till gör att själv- ständigheten och flexibiliteten i systemet begränsas. ändå fördelar bidraget beror på att regeringen anser att fördelarna som man får, i och med förbundets kunskap om området, väger tyngre. fick sitt uppdrag senare än . Regeringen och utbildningsutskottet bedömde att folk- bildningens eget organ bättre än en myndighet skulle inse och till- varata bredden inom folkbildningen. Därför bildades Folkbild- ningsrådet för att folkbildningen skulle kunna utvecklas på ett bättre och friare sätt. har endast tre medlem- mar, , Rörelsefolkhögskolornas intresse- organisation och Kommuner och Landsting. Dessa i sin tur representerar de studieförbund och folkhögskolor som tar emot bidraget.7 har större frihet att använda bidraget så som de anser lämpligt, dock har de ett krav på sig att lämna års- 5SOU 2008:59 s. 361 ff. 6Riksrevisionen 2004 s. 52. 7Riksrevisionen 2004 s. 19. redovisning och budgetunderlag till regeringen. Kraven som ställs på dem i samband med årsredovisningen är inte knutna till syftet med bidraget, utan endast kvantitativa.8 Istället ska en grundlig utvärdering göras var femte år och däremellan mer begränsade stu- dier.9 11.1.3Norska LNU fördelar organisations- och projektstöd Ett anfört argument för att LSU skulle få fördela bidraget är att den motsvarande norska organisationen, LNU, har ett större infly- tande i bidragsfördelningen och att det fungerar bra. Liksom i kommer bidraget i från två håll. Dels är det stats- bidraget, dels pengar från Norsk tipping. Pengarna från det skatte- finansierade statsbidraget hanteras av Fordelingsutvalget, som är ett förvaltningsorgan under Barne- og likestillingsdepartementet. Utvalget har sju ordinarie medlemmar och tre ersättare som utses av departementet. Tre ordinarie och en ersättare tillsätts efter för- slag från ungdomsorganisationerna. Minst två av dessa ska vara anslutna till LNU och föreslagna av LNU. Handläggningen av ansökningarna sköts av Fordelingsutvalgets sekretariat, vilket är knutet till Barne- ungdoms- og familjedirektoriatet.10 Bidraget som kommer från Norsk tipping, den norska mot- svarigheten till , kallas Frifond. Frifond delas ut av tre olika organisationer inom tre sektorer. Den delen som går till ung- domsorganisationerna fördelas av LNU. Med Frifond menas här i fortsättningen den delen av Frifond som fördelas till ungdoms- organisationerna. Frifond har två delar, ett organisationsbidrag och ett projekt- stöd. Organisationsstödet kan sökas av ungdomsorganisationer som sedan använder det för att stödja sina lokallag. Projektstödet kan sökas av grupper som inte har någon anknytning till någon riksorganisation.11 LNU beslutar själva hur bidraget ska delas upp och på vilka grunder det ska ske.12 LNU:s generalsekreterare har på ett seminarium anordnat av LSU uttryckt att LNU 8Riksrevisionen 2004 s. 19. 2005/06:192 s. 55–56. 12Barne- og likestillingsdepartementet 2006, s. 36 och 69. själva tycker att de har stärkts i sitt påverkansarbete sedan de fick ansvaret för bidragsfördelningen ur Frifond.13 Den norska utredning som 2006 lade fram betänkandet Fritid med mening poängterar att LNU och övriga organisationer som förvaltar Frifond har gjort ett bra jobb med bidragsfördelningen, men de anser att det finns en intressekonflikt som gjort att LNU:s påverkansarbete skulle fungera bättre om bidragsfördelningen togs över av Barne- og likestillingsdepartementet.14 Beslutet blev ändå att LNU skulle fortsätta att fördela pengarna från Frifond eftersom utredningar har visat att de klarar uppdraget bra och organisa- tionerna själva inte önskar någon förändring. En anledning till att det fungerar så bra är just att LNU har stor frihet över på vilka grunder pengarna ska fördelas.15 11.1.4Skillnader mellan intresseorganisationernas roller skiljer sig från LSU (eller annan eventuell intresseorganisation för ungdomsorganisationer) på det sätt att det inom förbundet bara finns en organisation för varje idrott. På det sättet är kollektivet lättare identifierat och det är lättare att besluta vilka nya organisationer som kan beviljas bidrag. Detta underlättar hantering av bidragsfördelningen. Ungdomsorganisationerna har egentligen bara det gemensamt att de organiserar ungdomar, och de kan inte specialisera sig på samma sätt. Därför måste den fördelande organisationen vara beredd, och arbeta aktivt för, att ta in nya organisationer i systemet. finns det bara ett visst anslag att dela på, vilket innebär att ju fler organisationer som kommer in i systemet, desto mindre pengar till var och en. Den motsättningen gör att det kan vara svårt att kombinera uppdraget med att främja och representera organisationerna med uppdraget att fördela bidraget, för en orga- nisation som består av de medlemmar som är beroende av bidraget. Motsvarande motsättning finns hos . Riks- revisionen pekar på att inga nya studieförbund godkänts sedan bildades.16 (2007 godkändes dock det första nya studieförbundet av förberedelser.) Däremot har ett antal nya folkhögskolor blivit statsbidragsberättigade. 13LSU 2008 b. 14Barne- og likestillingsdepartementet 2006, s. 69. 15Barne- og likestillingsdepartementet 2009. 16Riksrevisionen 2004 s. 52. Regeringen menar i folkbildningspropositionen Lära, växa, för- ändra17 att har klarat de dubbla rollerna. Där- emot råder det delade meningar bland folkhögskolorna. Många tycker att inte klarar av att företräda både staten och medlemmarna. De menar vidare att det inte finns några incitament för att vitalisera folkbildningen, så som det var tänkt när rådet startades, eftersom det finns etablerade ekonomiska intressen som tjänar på att inte ta in fler skolor eller förbund i systemet.18 11.2Önskemål om att organisationerna själva ska fördela bidraget Det har från ungdomsorganisationernas håll kommit önskemål om att de själva, lämpligen genom LSU, ska få fördela statsbidraget. har beslutat att organisationens ståndpunkt är att LSU bör få verklig makt över fördelningen av bidraget. Varken eller skuggutredningen har någon fast ståndpunkt i frågan. Bland de organisationer som ingått i skuggutredningen finns en majoritet för att organisationerna ska ges verkligt inflytande, men formerna för detta finns det inget konsensus kring.19 har kommit med förslag på två modeller, varav den ena går ut på att LSU får hela ansvaret och den andra att bidraget fördelas av en statlig delegation där ungdomsorganisa- tionerna har en majoritet.20 Frågan om ökat inflytande kan delvis ses som en följd av den kritik som flera organisationer har riktat mot handläggning. Kritik har bland annat framförts mot att myndig- heten skulle vara inkonsekvent i sina bedömningar av det särskilda bidraget och det finns brister i kommunikationen av praxis.21 Sam- tidigt har fått mycket bra omdöme i de kund- och målgruppsundersökningar som genomfördes och 2007. mätning visar att av ungdomsorganisa- tionerna känner mycket eller ganska stort förtroende för Ung- domsstyrelsen.22 Den siffran kan jämföras med att genomsnittet 2005/06:192. 2005/06:192 s. 52. 19LSU 2008 a, s. 32. 20LSU 2008 a, s. 34–37. 21LSU 2008 a, s. 28–29. för nöjda kunder brukar vara bland statliga myndig- heter.23 Ett av skälen till att LSU skulle kunna ta över bidrags- hanteringen från är att det skulle vara en garant för den frihet och självständighet som ungdomsorganisationerna ska ha från staten. , , Sverige m.fl. lyfter i en skrivelse till utredningen fram självständighetsperspektivet i regeringens senaste ungdoms- politiska proposition, Makt att bestämma – rätt till välfärd.24 Där framgår att offentliga insatser ska stödja ungdomars självständighet och oberoende. Organisationerna menar vidare att ett ökat ansvar skulle stärka ungdomsorganisationernas röst i samhället.25 Ett annat skäl som framhållits till att LSU skulle kunna ta över bidragsfördelningen är att de sitter inne med specifika kunskaper om organisationerna och av den anledningen skulle det kunna medföra stärkt legitimitet för systemet om de fördelar bidragen. Dessa skäl är de samma som anger i reso- nemanget kring ett korporativt samarbete mellan staten och idrottsrörelsens organisationer. LSU:s skuggutredning menar att samma resonemang skulle kunna appliceras på ungdomsorganisa- tionerna.26 11.3Inget enat stöd för en korporativ lösning Meningarna om huruvida en lösning där ungdomsorganisationerna själva fördelar bidraget är bra, är delade. Bland LSU:s medlemmar och bland andra ungdomsorganisationer finns det många som inte tycker att det vore en bra lösning. Om resultatet ändå skulle bli att organisationerna själva ska fördela bidraget anser flera organisa- tioner att uppdraget inte nödvändigtvis ska ligga på LSU. Exempel- vis Sverok menar att uppdraget att fördela bidrag inte är förenligt med LSU:s nuvarande verksamhet.27 Om organisationerna själva ska fördela bidraget är det, enligt flera organisationer som jag varit i kontakt med, viktigt att det sker i en organisation med bred legiti- mitet. Som det är nu känner vissa en rädsla att de som små organi- 2004/05:2. 25Ungdomens , , , Sverige, och . 26LSU 2008 a, s. 32–33. sationer inte skulle ha något inflytande. På det dialogseminarium som utredningen anordnade uttrycktes oro över att det skulle ge ett system som gynnar dem som redan har bidrag och framför allt de som är medlemmar i Medan förespråkarna för att ungdomsorganisationerna själva ska ta över fördelningen av statsbidrag pekar på stärkt legitimitet pga. att den som fördelar bidraget har goda kunskaper om organisa- tionerna menar motståndarna att det kan bli precis tvärtom. T.ex. menar att närheten mellan den som fördelar och de som tar emot bidraget riskerar att leda till minskad legitimitet och att bidragsfördelningen lättare kan ifrågasättas än om en neutral myndighet ansvarar för fördelningen.29 Andra organisationer som uttalats sig om att de anser att fördelningen bör ligga kvar på Ung- domsstyrelsen är Unga Synskadade och . Det har också påpekats att det skulle bli problematiskt för LSU att behålla sin nuvarande roll som intresseorganisation för ung- domsorganisationer om de också skulle fördela bidragen. Bland dem som är osäkra eller inte tycker att en intresseorgani- sation för ungdomsorganisationerna ska ta över fördelningen finns det däremot ett enat stöd för att de på något sätt bör få ett ökat inflytande. equmenia, Svenska Alliansmissionens Ungdom och Ungdom är några av de organisationer som före- slår ett referensgruppssystem bestående av en bredd av organisa- tioner.30 11.4Ungdomsstyrelsen bör även i fortsättningen fördela bidraget ska även fortsättningsvis fördela statsbidraget till ungdomsorganisationerna. Utgångspunkten är att myndighetsutövning, som exempelvis bidrags- fördelning, ska utövas av myndigheter. För att frångå den ska det finnas goda skäl, t.ex. de ovan angivna skälen att man bedömer att 30equmenia, Svenska Alliansmissionens Ungdom och Ungdom 2008. verksamheten kan utvecklas bättre inom ett annat förvaltnings- system. I det här fallet anser jag inte att det finns tillräckliga skäl att införa en korporativ förvaltningsmodell. Min bedömning är därför att även i fortsättningen bör fördela statsbidra- get. Med mitt förslag på förordning skulle reglerna för bidragsför- delningen bli tydligare, vilket är något som ungdomsorganisa- tionerna efterfrågar. En huvudsaklig anledning till att använda sig av korporativa lösningar är snarare att bidragsgivningen inte skulle vara så regelstyrd, utan kunna anpassas efter ett behov som intres- seorganisationen kan identifiera. Så ser det ut både vad gäller och fördelningen av Frifond i . Om bidrags- givningen ändå ska styras av en förordning med strikta regler för- lorar man själva poängen med att en intresseorganisation kan för- dela bidraget på ett mera flexibelt sätt, och då finns ingen anledning att överföra den uppgiften på dem. En anförd fördel med att ungdomsorganisationerna själva skulle fördela bidraget är deras kunskap om de sökande organisationerna. Den kunskapen är mycket viktig, men har också den kunskapen i tillräckligt stor utsträckning. Ungdoms- styrelsens aktiva handläggning har gett dem en god insikt i hur organisationerna fungerar och vilka förutsättningar de har. Där- emot riskerar inte att hamna i en intresse- konflikt på samma sätt som ungdomsorganisationernas eget organ. Av stor vikt för min bedömning att även i fortsättningen bör fördela bidraget är att stödet från medlemmarna för att LSU ska ta över inte är så starkt att en korporativ lösning skulle leda till stärkt legitimitet. Om inte LSU har ett sådant stöd finns det heller ingen anledning att tro att en eventuell ny organi- sation skulle få det. Till skillnad från de organisationer som organiserar och de studieförbund och skolor som Folkbildnings- rådets medlemsorganisationer representerar är inte ungdomsför- bunden att betrakta som ett kollektiv. Det enda de har gemensamt är att de har en majoritet av sina medlemmar i åldrarna 7–och att många är medlemmar i . Många av organisationerna har en starkare koppling till andra kollektiv, exempelvis genom sin moder- organisation. Detta gäller framför allt idéburna organisationer. Att jag inte föreslår att ungdomsorganisationerna ska få samma förtroende som idrotten och folkbildningen beror således inte på en mindre tillit till dem, utan på att de som grupp skiljer sig från de övriga två. 11.5Referensgruppen bör utökas med representanter för organisationerna Ungdomsorganisationerna bör ha större insyn och inflytande över utvecklingen av praxis och riktlinjer inom ramen för bidragsgivningen. Flera av de organisationer som inte ansåg att det var någon bra idé att LSU eller eventuell annan nybildad organisation skulle ta över fördelningen av bidrag har påpekat att organisationerna på något sätt borde ha mer att säga till om. Ett återkommande förslag är en grupp som ska ha någon form av inflytande i samband med myn- dighetens beslutsfattande. blev 2008 en enrådighetsmyndighet vilket innebär att generaldirektören är myndighetschef och ansvarar för verksamheten och de beslut som tas. med att Ungdoms- styrelsen blev en enrådighetsmyndighet inrättade regeringen ett insynsråd som ska utöva tillsyn och ge myndighetschefen råd. Utöver insynsrådet har inrättat fyra referens- grupper varav en är kopplad till arbete med bidraget till ungdomsorganisationer. Denna referensgrupp har inte mandat att besluta, utan fungerar som ett diskussionsforum för handläggarna och generaldirektören. Jag rekommenderar att referensgruppen utökas med represen- tanter för ungdomsorganisationerna. Referensgruppen kan då bli ett forum där representanter för ungdomsorganisationerna bidrar med sina erfarenheter, främst i diskussioner kring policybeslut. Detta skulle ge ungdomsorganisationerna ett större inflytande och leda till ökad kvalitet i bidragsgivningen. Min bedömning är att referensgruppen bör utökas från nuva- rande tre personer till sju personer och att majoriteten bör vara representanter för ungdomsorganisationerna. Gruppen bör vara sammansatt på så sätta att det inte är en typ av organisering och fördelningsnyckel som prioriteras på bekostnad av andra. Jag rekommenderar att får i uppdrag att hitta former för detta. Merparten av mina förslag bör kunna genomföras inom ramen för nuvarande förvaltningsanslag. Vissa förslag innebär möjligheter till kostnadsminskningar och andra kan komma att leda till ökade kostnader. I stort sett bör dessa enligt min bedömning kunna ta ut varandra. Det kan däremot bli en något högre belastning på myndighetens utrymme , då myndigheten måste utarbeta nya föreskrifter och informera om dessa som ett utvecklingsarbete bör genomföras, framför allt när det gäller revisorskontrollen. Huru- vida dessa insatser kan rymmas inom förvaltningsanslaget beror på vilka övriga krav som kommer att ställas på myndigheten. I två fall leder mina förslag till ökade kostnader. Det första gäller den utvärdering av målstyrningen och bidragsgivningens effekter som jag i avsnitt 2.8 föreslår att regeringen med ungefär fem års mellanrum bör genomföra.