sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Vårt förslag avseende samlad redovisning av ledningar med lokalnätsfunktion innebär att en ansökan om samlad redovisning av nätkoncession för område tillsammans med nätkoncession för linje enbart aktualiseras i situationer, som kännetecknas av att de i lag- stiftningen angivna kriterierna för samlad redovisning inte är upp- fyllda, men då det likväl finns särskilda skäl som talar för samlad redovisning. Särskilda skäl för samlad lokalnätsredovisning bör bl.a. kunna vara att särredovisning medför ökade kostnader för företaget som inte uppvägs av någon fördel för kund, att en särskild regionnäts- tariff för enstaka eller ett fåtal regionledningar kan bli orimligt hög eller att det finns andra särskilda omständigheter och skäl som inte har beaktats i utformningen av redovisningsbestämmelserna men som ändå vid en noggrann prövning talar för samlad redovisning i dessa fall. Utredningens förslag avseende samlad redovisning av ledningar med regionnätsfunktion innebär att en ledning inom ett område med nätkoncession för område, efter ansökan från koncessions- havaren och beslut av nätmyndigheten, ska kunna ingå i redovis- ningen av regionnätsverksamheten. Syftet med förslaget är att möjliggöra att ledningar som utgör en funktionell enhet för regionnätsverksamhet, men som omfattas av nätkoncession för område, ska kunna redovisas sammantaget så att redovisningen kommer att utgöra underlag för en enhetlig nättariff på regionnäts- nivå. kan besluta om sådan redovisning om den nya redovisningsenheten utgör en organisatoriskt och tekniskt sam- manhållen enhet som baseras på de berörda anläggningarnas funk- tion som regionnät i elnätet, snarare än vilken koncession som har meddelats för de aktuella ledningarna. Ledningarna ska i dessa fall ha regionnätsfunktion vilket innebär att ledningarna har som funk- tion att överföra el från stamnätet till lokalnätet och större industrikunder. Spänningsnivån begränsas därför till ledningar med en spänningsnivå understigande . Vid beslutet bör nätmyndigheten beakta risken för att en del av de beräknade kostnaderna för att bedriva nätverksamhet i området överförs på kunder i andra koncessionsområden via regionnäts- tarifferna. En konsekvens av en samlad redovisning enligt förslagen ovan innebär att förutsättningarna för utformningen av anslutna inmat- ningskunders nättariffer kan ändras. Detta beror på att elnäts- företaget, i enlighet med ellagens regler, får utforma avstånds- beroende nättariffer för inmatningspunkter som är anslutna till en ledning med nätkoncession för linje. Detta är dock inte möjligt om inmatningspunkten är ansluten till ledning som omfattas av nät- koncession för område. Vår bedömning är att de effekter på elnätsföretagens utform- ning av nättarifferna för inmatningskunder som förslagen medför är rimliga i förhållande till ellagens grundläggande principer. Bestämmelsen att nättariffen för en inmatningspunkt till en ledning som omfattas av linjekoncession ska kunna variera med hänsyn till var anslutningspunkten är belägen är tydligt uttryckt i lagen och motiverad i förarbetena. De inmatningspunkter som kan komma att beröras av förändrade förutsättningar för nättariffernas utform- ning är dessutom relativt begränsade till antal och omfattning. Utredningen bedömer att konsekvenserna över huvud taget upp- kommer i mycket få fall. Någon ändring av reglerna om nättariffernas utformning krävs därför inte i denna del. 4.6.5Tidpunkt för tillämpning av enhetlig nättariff Förslag: Om samlad redovisning sker ska en enhetlig nättariff som huvudregel tillämpas direkt. ska, på eget initiativ eller efter nätkoncessionshavarens ansökan, kunna besluta att en enhetlig nättariff tillämpas från en annan tidpunkt, dock senast från beslutet om samlad redovisning. I nätmyndighetens beslut, eller ändring av sådant beslut, om samlad redovisning av flera områden med nätkoncession för område ska anges när den samlade redovisningen ska påbörjas eller upphöra. En enhetlig nättariff tillämpas, enligt 3 kap. 3 § fjärde stycket ellagen, från den tidpunkt som nätmyndigheten bestämmer, i de områden som omfattas av den samlade redovisningen, dock senast från beslutet. Vid samlad redovisning, enligt 11 § redovisningsförordningen, av nätkoncession för område tillsammans med nätkoncession för linje ska en enhetlig nättariff för området tillämpas direkt. Skillnaden mellan tidpunkten för tillämpningen av den enhetliga nättariffen kan delvis förklaras med att i de fall flera nätkoncessioner för områden redovisas samlat påverkas i princip samtliga anslutna kunder i de berörda områdena. Förändringen av nättarifferna för dessa kunder kan också vara påtaglig. Samlad redovisning av flera nätkoncessioner för område sker dessutom i de flesta fall efter beslut av nätmyndigheten utan föregående ansökan av nät- koncessionshavaren. Vid samlad redovisning enligt 11 § redovisningsförordningen innebär den enhetliga nättariffen i allmänhet inte lika stora föränd- ringar för de anslutna kunderna i området. Det gäller ju normalt att en tillkommande ledning redovisas samlat med områdets nät. Den eventuella omfördelningen av kostnaderna sker inom området med lokalnätsfunktion, inklusive ledningen med nätkoncession för linje. Vi har inte funnit anledning att göra en annan bedömning vad gäller förslagen om samlad redovisning efter nätmyndighetens beslut som redovisats ovan. Mot denna bakgrund anser utredningen att vid samlad redovis- ning enligt förslaget om en utökning av den nuvarande 11 § redovisningsförordningen, liksom vid redovisning efter besluts- förfarande vid nätmyndigheten enligt vårt förslag, ska den enhetliga nättariffen som huvudregel börja tillämpas direkt. Utredningen anser emellertid att en möjlighet till undantag från denna huvudregel kan vara motiverad i de fall samlad redovisning sker efter beslut av nätmyndigheten. Dessa undantag aktualiseras framför allt i de fall den samlade redovisningen riskerar att få sådana konsekvenser, t.ex. i form av förändringar av nättarifferna, att konsekvenserna kan behöva hanteras . En direkt övergång till tillämpning av en enhetlig nättariff medför för- och nackdelar för både anslutna kunder och nätkoncessions- havaren. Därför bör nätkoncessionshavaren i ansökan till nätmyn- digheten kunna ansöka om att tidpunkten för en enhetlig tillämp- ning av nättariffen ska senareläggas. Likaså ska nätmyndigheten kunna besluta att senarelägga tidpunkten för tillämpningen av den enhetliga nättariffen även om inte nätkoncessionshavaren har begärt det i sin ansökan. Tidpunkten för tillämpningen av den enhetliga nättariffen bör åtminstone inte läggas senare än från nätmyndighetens beslut. Bestämmelsen om tidpunkten för den enhetliga nättariffens till- lämpning liksom undantaget bör införas i ellagen. 4.6.6Övriga förslag om ändring av redovisningsbestämmelserna Förslag: Ellagen kompletteras med bestämmelser som innebär att i det fall en nätkoncession för område och enstaka nätkon- cessioner för linje redovisas samlat ska dessa nätkoncessionervid skälighetsbedömningen anses utgöra ett område. Om nätkoncessioner för linje och enstaka ledningar inom området som omfattas av nätkoncession för område redovisas samlat ska ledningarna vid skälighetsbedömningen anses utgöra en enhet och behandlas som regionledningar. Utredningen anser att redovisningens påverkan på skälighets- bedömningen av nättarifferna bör framgå av ellagen. Vårt förslag om att flytta bestämmelsen i 11 § redovisningsförordningen till ellagen är en del i detta syfte. Vid samlad redovisning av flera nätkoncessioner för område ska dessa vid skälighetsbedömningen anses utgöra ett område. Detta framgår av ellagens nuvarande lydelse. Utredningen anser att en motsvarande bestämmelse bör införas i ellagen, avseende samlad redovisning av nätkoncession för område och linje, med innebör- den att om samlad redovisning sker av nätkoncession för område tillsammans med enstaka nätkoncessioner för linje ska de berörda nätkoncessionerna anses utgöra ett område. Om nätkoncessioner för linje och enstaka ledningar inom området som omfattas av nätkoncession för område redovisas samlat ska ledningarna vid skälighetsbedömningen anses utgöra en enhet och behandlas som regionledningar. Med detta avses att de enstaka ledningarna i området som redovisas tillsammans med regionledningarna ska vara en del av regionnätsverksamheten, dvs. ha en regionnätsfunktion. Av utredningens förslag i avsnitt 4.6.4 framgår att ledningarna ska utgöra en organisatorisk och teknisk sammanhållen enhet baserad på de aktuella ledningarnas region- nätsfunktion. Redovisningen ska också komma att utgöra underlag för en enhetlig nättariff på regionnätsnivå. Förslaget ska således gälla dels för sådan redovisning som ska ske enligt den nuvarande 11 § redovisningsförordningen, dels för sådan redovisning som utredningen föreslår genom den utökade omfattningen bestämmelsen, dels vid samlad redovisning efter nätmyndighetens beslut. Samlad redovisning enligt utredningens förslag ovan i avsnitten 4.6.3 och 4.6.4, kan innebära att underlaget för den fastställda intäktsramen, enligt 5 kap. i författningsförslaget till prop. 2008/09:141, ändras. Utredningen konstaterar att regler om omprövning av intäktsramen framgår av författningsförslagets 5 kap. 10 och 11 §§ ellagen. 5 Omprövning av nätkoncession ska analysera om tillstånden för nätkoncession kan förenas med en omprövningsmöjlighet i stället för att vara tidsbegränsade och, om så bedöms vara lämpligt, lämna förslag till förändringar av lagstiftning och regelverk i övrigt. I våra direktiv hänvisas till den utredning som senast utredde frågan, . Denna föreslog inte några förändringar då man ansåg att införandet av nätkoncessioner beviljade tills vidare skulle leda till att nätkoncessionshavarens ställning i förhållande till allmänna intressen kraftigt skulle förstärkas. I direktiven framhålls att efter ställ- ningstagande och den nya ellagens tillkomst har en rad åtgärder vidtagits som innebär en förbättrad insyn i hur nätföretagen bedriver sin verksamhet. Genom införandet av lagen (2004:875) om särskild förvaltning av elektriska anläggningar finns bättre möjlig- heter för nätmyndigheten att ingripa mot en nätkoncessionshavare som missköter sitt uppdrag. Vidare har en särskild reglering till- kommit om informationskrav avseende leveranssäkerheten. Här lämnas en kortfattad historisk genomgång av tidigare utredningar och bestämmelser avseende omprövning av koncessioner med tyngd- punkt på förslag. Tidsbegränsade koncessioner avseende ledningar för el har historiskt sett varit reglerat från det att lagstiftning för elektriska anläggningar infördes i . I lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellag) föreskrevs att tillstånd avseende elektriska ledningar medgavs som högst . Frågan om koncessionstidens längd och att eventuellt införa nätkoncessioner som gäller tills vidare har utretts ett antal gånger efter ellagens införande, men något förslag om att införa nät- koncessioner som gäller tills vidare har aldrig föreslagits. skedde dock en ändring ellag som innebar att om sär- skilda skäl förelåg kunde koncessionstiden beslutas till högst i stället för till normalt . tillsatte regeringen som bland annat på nytt skulle utreda frågan om nätkoncessioner skulle medges tills vidare med en omprövningsmöjlighet. föreslog i delbetänkandet Elkonkur- rens med nätmonopol (SOU 1993:68) att möjligheten att bevilja en koncession på över fyrtio och högst skulle tas bort. Vidare föreslog utredningen att begreppen områdeskoncession och linje- koncession skulle ändras till begreppen nätkoncession för område respektive nätkoncession för linje. Regeringens förslag i proposi- tion Handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162) överens- stämde i dessa delar med utredningens. Förslagen antogs av riks- dagen och fr.o.m. upphörde sextioårsregeln att gälla. I slutbetänkande (SOU 1995:108, Ny ellag) återkom utredningen i frågan om koncessionstidens längd och ett eventuellt system med koncessioner som gäller tills vidare. Avseende nätkoncessioner för område utgick utredningen från att en tidsgräns måste finnas för dessa koncessioner (SOU 1995:108 s. 99). Det fanns enligt utredningen ett behov av tätare omprövning av nätkoncessioner för område och var därför en väl avvägd koncessionstid. Vad gällde nätkoncessioner för linje diskuterade Ellagstiftnings- utredningen, som ett alternativ till gällande lagstiftning, en modell med koncession gällande tills vidare, men med en möjlighet till omprövning om väsentligt ändrade förhållanden påkallar det. Om en förnyad nätkoncession då skulle ges efter omprövning, endast under förutsättningen att ledningen flyttas helt eller delvis, skulle den som har nytta av flyttningen stå för kostnaderna (SOU 1995:108 s. 99 f.). Bland de nackdelar som modellen ansågs inrymma framhölls att det skulle bli svårt att beakta samhällsutvecklingen i ett längre tids- perspektiv, om tidsgränsen slopades. Ett slopande av tidsgränsen skulle vidare kunna få konsekvenser som är svåra att överblicka mot bakgrund av övervägandena om den framtida energipolitikens utformning och energisystemets omställning (SOU 1995:108 s. 100 f.). Utredningens slutsats var därför att ett system med tidsbegrän- sade koncessioner måste anses som nödvändigt för att den övriga samhällsutvecklingen ska kunna beaktas i tillräcklig utsträckning. En lång koncessionstid innebar en lämplig avvägning mot nät- ägarens intressen. Utredningen föreslog därför att koncessions- tidens längd även fortsättningsvis skulle vara men med en möjlighet till om nätkoncessionshavaren begär det eller om särskilda skäl föreligger (SOU 1995:108 s. 101 f.). förslog att ett något förenklat för- farande skulle tillämpas vid prövning av en förlängning av nät- koncession för linje. Om förlängningen avsåg en linje med i huvud- sak oförändrad sträckning skulle naturresurslagen inte tillämpas vid handläggningen och därmed skulle nätkoncessionshavaren inte behöva ta fram en ny miljökonsekvensbeskrivning. Vidare föreslogs att ett mindre antal intressenter skulle ges tillfälle att yttra sig över en ansökan om förlängning av nätkoncession för linje med i huvudsak oförändrad sträckning. I den följande propositionen Ny ellag (prop. 1996/97:136) före- slog dock regeringen att naturresurslagens bestämmelser alltid ska tillämpas vid prövning av en förlängning av giltighetstiden för en nätkoncession för linje, oavsett om en ändrad sträckning övervägs eller inte. Vidare föreslogs i propositionen bland annat att Ellagstiftnings- utredningens övriga ovan nämnda föreslagna ändringar avseende nätkoncessioner skulle införas, vilket även skedde. Den nya ellagen (1997:857) trädde i kraft . 5.3Nuvarande lagstiftning avseende nätkoncessioner m.m. Enligt gällande lag ska vid det första ansökningstillfället en nätkon- cession för linje meddelas och en nätkoncession för område (2 kap. 13 § ellagen). Nätkoncessionens giltighet får därefter, efter ansökan av nätkoncessionshavaren, för- längas med i taget respektive i taget (2 kap. 14 §). Om särskilda skäl föreligger eller om sökande begär det kan nätmyndigheten besluta om . Ansökan om förlängning av giltighetstiden ska göras senast före koncessionstidens utgång. Nätkoncessionen gäller till dess att ansökningen har prövats slutligt enligt 2 kap. 14 § tredje stycket ellagen. I ett ärende som avser förlängning av giltighetstiden för en nätkoncession ska samma regler tillämpas som vid en ansökan om en ny nätkoncession, undantaget 2 kap. 11 § ellagen enligt vilken en nätkoncessions giltighet får göras beroende av att nätkoncessions- havaren ställer ekonomisk säkerhet (se 2 kap. 14 andra stycket). Som huvudregel kan nätmyndigheten inte ompröva och åter- kalla en nätkoncession efter det att koncessionen beviljas enligt ellagen. Förutom de allmänna förvaltningsrättsliga principerna om när ett gynnande beslut kan återkallas (se nedan) finns det dock viss specialreglering enligt vilken myndigheten kan återkalla en beviljad nätkoncession. kan återkalla en nätkoncession dels om en ledning eller ledningsnät inte längre behövs för en säker elförsörj- ning, dels om staten, med stöd av 1 kap. 5 § lagen om särskild förvaltning av elektriska anläggningar (2004:875), löser in den eller de ledningar som avses med nätkoncessionen (2 kap. 18 § ellagen). Vidare är innehavaren av en elektrisk ledning i vissa fall skyldig att flytta ledningar vid ändring av en trafikled (2 kap. 22–25 §§ ellagen). Dessa regler innebär att när det gäller en ledning som innehas med nätkoncession för linje måste den tidigare nätkonces- sionen delvis, eller i undantagsfall helt, återkallas. Nätkoncessions- havaren får ansöka om ändring av nätkoncession för den sträckan som berörs av flytten, eller i undantagsfall ansöka om ny nätkon- cession. Om en kortare geografisk flyttning kan ske inom ramen för ledningssträckningen i det ursprungliga beslutet om nätkoncession krävs dock inte en ansökan om ändring av nätkoncessionen. Slutligen får en nätkoncession för linje inte strida mot en detalj- plan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras (2 kap. 8 § ellagen). Enligt 3 kap. 9 c § ellagen ska den som bedriver nätverksamhet med stöd av nätkoncession för linje med en spänning som under- stiger eller nätkoncession för område upprätta dels en risk- och sårbarhetsanalys avseende leveranssäkerheten i elnätet, dels en åtgärdsplan som visar hur leveranssäkerheten i det egna elnätet ska förbättras. Syftet med att upprätta en risk- och sårbarhetsanalys är att nät- företaget med stöd av analysen på ett effektivt sätt ska identifiera de brister som finns i leveranssäkerheten. Nätföretaget ska därefter utarbeta en åtgärdsplan som redovisar vilka åtgärder som behövs för att förbättra leveranskvaliteten. I elförordningen (1994:1250) regleras bl.a. vad en ansökan om nätkoncession för linje eller område ska innehålla (5–7 §§ elförord- ningen). Vidare regleras där vilka intressenter som nätmyndigheten ska inhämta yttrande från (8 §). har i det enskilda fallet möjlighet att meddela undantag från bestämmelserna i 5–7 §§, dvs. en ansökan om nätkoncession behöver inte innehålla alla de uppgifter som uppräknas i bestämmelserna, samt även en möjlighet att infodra ytterligare uppgifter som behövs för att ärendet ska kunna avgöras. trädde lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar i kraft. Lagens syfte är att om en nätkoncessionshavare i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagen, enligt föreskrifter som meddelats med stöd av ellagen, eller enligt villkor i nätkoncessionen ska nätkoncessions- havarens anläggning ställas under särskild förvaltning eller tvångs- inlösas. Det finns enligt lagen två typer av särskild förvaltning, förvaltningsföreläggande och tvångsförvaltning. I det första fallet föreläggs nätkoncessionshavaren att genom ett förvaltningsavtal överlämna förvaltningen, helt eller delvis, till en särskild förvaltare. Vid den andra typen av särskild förvaltning beslutar länsrätten att ställa anläggningen under förvaltning av en särskild förvaltare. Om en tillfredsställande förvaltning av en anläggning sannolikt inte kan åstadkommas genom tvångsförvaltning eller om en tillfredsställande förvaltning inte kommer att bestå efter utgången av tiden för en tvångsförvaltning får staten, efter ansökan av nät- myndigheten, lösa in anläggningen från ägaren. ska då återkalla nätkoncessionen. 5.4Gynnande beslut vinner negativ rättskraft Inom förvaltningsrätten tillämpas en princip om att ett gynnande beslut vinner negativ rättskraft. Med negativ rättskraft menas att den fråga som avgjorts genom beslutet inte får tas upp till ny prövning. Ett exempel på beslut som vinner negativ rättskraft är ett beslut om att bevilja nätkoncession. Det finns dock tre väsentliga undantag som har utarbetas genom praxis inom förvaltningsprocessrätten. De är följande: a.Ett gynnade beslut vinner inte negativ rättskraft om det finns ett återkallelseförbehåll. Ett återkallelseförebehåll kan finnas i själva beslutet eller i den författning enligt vilken beslutet meddelas. b.Ett gynnade beslut kan återkallas om det är påtvingat av tvingande säkerhetsskäl. c.Ett gynnade beslut vinner inte negativ rättskraft om den sökande genom att ha lämnat felaktiga uppgifter har vilselett den beslutade myndigheten så att ett oriktigt gynnande beslut meddelats. I rättsfallet RÅ 2000 ref. 16 har Regeringsrätten även öppnat en möjlighet för ytterligare ett undantag från att gynnande beslut vinner negativ rättskraft. Enligt Regeringsrätten kan det finnas en möjlighet att återkalla ett gynnande beslut angående fortlöpande socialt bistånd om förutsättningarna för beslutet i någon form skulle förändras radikalt. 5.5Tillståndsprövning m.m. enligt annan lagstiftning I detta avsnitt redovisas reglering enligt annan lagstiftning som rör prövning av verksamhet som kräver tillstånd av en myndighet. Enligt ledningsrättslagen (1973:1144) kan den som för ledning eller annan anordning vill utnyttja utrymme inom fastighet, få rätt därtill med ledningsrätt (1 §). Lagen gäller bl.a. för elektriska ledningar för vilken koncession fodras (2 § 2). Det är lantmäterimyndigheten (Lantmäteriet) som meddelar ledningsbeslut. Sakägare som får upplåta mark för en ledning har rätt till ersättning för upplåtelsen. Beslut om ledningsrätt gäller tills vidare. Om det, sedan en ledningsrättsfråga har avgjorts slutligt, inträder ändrade förhållanden som väsentligt inverkar på frågan eller om det har framkommit ett klart behov av omprövning, kan frågan prövas vid en ny förrättning hos Lantmäteriet. Därvid kan ledningsrätt ändras, upphävas och, om det sker med anledning av upphävandet, upplåtas. Ledningsrättshavaren är berättigad till er- sättning för skada som åsamkats på grund av ett sådant beslut. Kostnaderna för detta fördelas mellan övriga sakägare med hänsyn främst till den nytta varje sakägare har av åtgärden. I , regleras bl.a. frågor om tillstånds- och anmälnings- plikt för miljöfarlig verksamhet (9 kap, miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). I 9 kap. 6 § ges regeringen rätt, för viss uppräknad verksamhet, att föreskriva att det ska vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts bedriva sådan verk- samhet. Av 5 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, och i bilagan till förordningen, framgår vilka verk- samheter eller åtgärder det är förbjudet att bedriva eller göra utan tillstånd. Av 9 kap. 8 § första stycket framgår att ansökan om tillstånd för miljöfarligt verksamhet prövas av miljödomstol. Enligt andra stycket samma lagrum får regeringen föreskriva att ansökan om tillstånd för visst slag av verksamheter ska prövas av läns- styrelsen. I 6–7 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd, och i bilagan till förordningen, framgår vilka tillståndsfrågor som prövas av . Enligt 16 kap. 2 § första stycket får tillstånd, god- kännande eller dispens enligt , eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, lämnas för begränsad tid. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegränsning. Enligt 24 kap. 2 § förfaller tillstånd om tillstånds- havaren inte iakttar de bestämmelser som har meddelats i till- ståndsdom eller tillståndsbeslut i fråga om tid inom vilket arbetena ska vara utförda eller den tid inom vilken igångsättning ska ha skett. Om det finns särskilda skäl kan dock tiden förlängas. Enligt 24 kap. 3 § kan en tillståndsmyndighet under vissa uppräknade förutsättningar återkalla ett tillstånd om miljöfarlig verksamhet och förbjuda fortsatt verksamhet. kan även ompröva de villkor som med- delades i samband med tillståndet (24 kap. 5 § ). Myndigheten kan ändra, upphäva eller meddela nya villkor för till- ståndet. Skälen för att ompröva villkoren är delvis de samma som för att återkalla ett tillstånd.