sou · GXB362 · 2009-06-26 00:00:00 — Det indirekta systemet använder sig av både ett kylmedel och en köldbärare som cirkulerar i det indirekta systemet för att kyla frys- eller kylanläggningen. Det indirekta systemet har i jämförelse med det direkta systemet mindre köldmedievolymer för att minimera läckaget. Principiella överväganden och sammanfattande förslag och mängden gas i anläggningarna minskat. Även beträffande övriga områden har utsläppsminskningar kunnat spåras. Utöver utsläppsminskningar på köldmedieområdet visar de uppgifter utredningen tagit fram att utsläppsminskningar till följd av en skatt kan förväntas även inom områdena brandskydd (0,), tekniska aerosoler (0,) och XPS-tillverkning (0,), sammanlagt 0,011-0,koldioxidekvivalenter. Osäkerheten i prognosen beror på i vilken omfattning XPS kommer att fortsätta tillverkas med HFC som drivgas. Sammantaget kan utsläppsminskningar om koldioxidekvivalenter förväntas ske inom de områden som HFC används, om en skatt införs. 3.3.2Frågan om PFC bör omfattas av skatten Utredningens förslag: PFC ska inte omfattas av skatten. Såsom redovisas i avsnitt 5.2 förekommer PFC i endast vid tillverkning av aluminium. En skatt på PFC-utsläppen vid aluminiumtillverkningen skulle innebära ökade kostnader för de så kallade anodeffekterna och därmed ge ytterligare ekonomiskt incitament att minska dessa. Även om detta i och för sig ligger i linje med syftet med en skatt som styrmedel för att minska utsläppen av PFC bedömer utredningen att effekten i detta fall får bedömas vara marginell. När utsläppen av PFC från aluminiumproduktion ingår i det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter (EU ETS) regleras dessa utsläpp på EU-nivå och bör därför i princip inte vara föremål för ytterligare nationella styrmedel. En eventuell skatt på PFC i minskar då inte de totala utsläppen inom handelssystemet, utan påverkar endast var inom systemet som utsläppen sker. Någon skatt på PFC bör därför inte tas ut när dessa utsläpp ingår i EU ETS. Frågan som då återstår är om det är motiverat att införa en skatt på PFC att gälla endast fram till dess att PFC-utsläppen infogas i handeln med utsläppsrätter. Det berörda företaget har gjort en stor investering i ny teknik som medfört en minskning av PFC-utsläppen med och företaget har gjort och gör insatser för att minska anodeffekten, Principiella överväganden och sammanfattande förslag vilket minskar utsläppen av PFC. Anodeffekten som orsakar PFC- utsläppen medför stora kostnader för företaget och företaget är dessutom medvetet om att utsläppen av PFC kommer att kräva att företaget har utsläppsrätter. Detta innebär att det redan finns ett stort intresse för att vidta kostnadseffektiva åtgärder för att minska utsläppen. En skatt skulle sannolikt inte ha någon extra styreffekt utöver den som den kommande utsläppshandeln redan har. Det framstår mot denna bakgrund inte som motiverat att införa en skatt på PFC för tiden fram till dess att PFC-utsläppen infogas i handeln med utsläppsrätter. Dessutom visar de beräkningar utredningen tagit fram att enbart av utsläppen av F-gaser , mätt i koldioxidekvivalenter, med befintliga styrmedel, härrör från PFC, jfr figur 2.3. Sammantaget är det därför utredningens bedömning att PFC inte bör omfattas av en skatt. 3.3.3Frågan om SF6 bör omfattas av skatten Utredningens förslag: SF6 ska inte omfattas av skatten. SF6 används inom två områden i . Vad gäller SF6 som elektrisk isolering regleras användningen i genom miljötillståndsprövningen. Därutöver innehåller EG-förordningen regler om läckagekontroll och certifiering av personal som utför montering, underhåll och demontering av anläggningar. Det finns inte något alternativ till SF6 som elektrisk isolering. En skatt skulle sannolikt övervältras genom högre pris/avgift till nästa led utan någon styrande effekt. En skatt skulle öka kostnaden för utsläppen av SF6 och därmed öka det ekonomiska incitamentet att minska läckagen såväl vid produktionen av brytare som i nätet. Det aktuella företaget, , bedriver ett miljöarbete i sin produktion som har lett till minskade läckage av SF6. Det miljöarbetet i kombination med villkoret att fasa ut SF6 ur produktionen styr företaget att minska läckagen i produktionen och i den verksamhet som bedrivs i högeffektlaboratoriet. Vad avser läckagen i näten så har EG- förordningens krav på certifierad personal och läckagekontroll ökat medvetandet om detta miljöproblem, vilket bland annat visats Principiella överväganden och sammanfattande förslag genom att en rad åtgärder vidtagits för att förebygga läckage samt för att snabbt kunna åtgärda läckage. ABB, som producerar hög- och mellanspänningsbrytare, exporterar av sina produkter och företagets främsta konkurrenter finns i och . Företaget har dessutom ett systerföretag i med samma produktion. En skatt som ökar kostnaden för produktionen i medför sämre förutsättningar för den svenska produktionen och kan medföra minskad produktion i till följd av ökad produktion i , och . En flytt av produktion till länder som inte genom internationella avtal har åtaganden om reduktion av växthusgaser kan medföra högre utsläpp globalt. Företagets högeffektlaboratorium bedriver en fristående testverksamhet och har kunder över hela världen. Den främsta konkurrenten finns i . En skatt på SF6 skulle öka kostnaden för tjänsterna och försämra konkurrensförmågan. Skattens syfte är att minska utsläppen av SF6. Då de positiva effekterna i form av mindre utsläpp av SF6 till följd av en skatt framstår som marginella och med beaktande av de negativa effekterna i form av ökade kostnader för elnätet och för produktionen av hög- och mellanströmsbrytare samt forskningsverksamheten i framstår det som olämpligt att införa en skatt på SF6 i denna sektor. Vad gäller SF6-användningen vid magnesiumgjuterierna regleras den genom EG-förordningen, som anger förbud mot att använda SF6. Den framstår emellertid som en trubbig reglering, eftersom den inte är kopplad till mängden gjutet gods. Det torde vidare vara möjligt att kringgå regleringen genom att dela upp stora gjuterier i flera mindre. I har dock regleringen haft önskad effekt och inneburit en minskning av användningen av SF6 och det finns alternativ till SF6 i denna sektor. En skatt på SF6 skulle ytterligare öka incitamentet att minska användningen av SF6 som skyddsgas. Eftersom det redan föreligger en reglering på EU- nivå och den största konkurrensen för de svenska gjuterierna finns i borde det dock vara möjligt, och fördelaktigare i ett större perspektiv, att åstadkomma motsvarande nationella utsläppsminskning genom att upprätthålla en hög ambitionsnivå under arbetet med den EG-reglering som redan finns på området. EG- förordningen ska ses över och bör enligt utredningens mening verka vid översynen för att den tillåtna mängden SF6 minskas samt kopplas till mängden gjutet gods. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Skulle en åtstramning inte ske och skulle gjuterierna inte på egen hand minska sin användning av SF6 bör en skatt emellertid kunna övervägas. Enligt de beräkningar utredningen tagit fram kommer enbart av de totala utsläppen av F-gaser, mätt i koldioxidekvivalenter, med befintliga styrmedel, från SF6 (jfr figur 2.3. Mot denna bakgrund är det utredningens sammanfattande bedömning att SF6 inte bör omfattas av den föreslagna skatten. 3.4Hur ska skatten beräknas, och vilken skattenivå ska väljas? Utredningens förslag: Skatten ska vara per kg koldioxidekvivalent för HFC. Detta innebär att skattenivån motsvarar den reducerade koldioxidskatten för den industri som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Skatten ska beräknas efter de olika HFC-föreningarnas GWP-faktorer. Enligt utredningens direktiv ska utredningen ta sin grund i Klimatberedningens förslag. Vidare bör nivån på skatten utredas på ett förutsättningslöst sätt. Om utgångspunkten är den nuvarande koldioxidskatten, finns det anledning att överväga om den generella koldioxidskattenivån bör användas, eller om en nedsatt skattenivå bör tillämpas. Skatt på HFC har i syfte att minska utsläppen av HFC. Utsläppen av växthusgaser inklusive F-gaser ska minska för att de har en negativ effekt på klimatet. Den negativa effekten på klimatet mäts genom att F-gasernas växthuseffekt relateras till koldioxidens växthuseffekt, vilket ger de så kallade GWP-faktor- erna. har satt ett pris på koldioxidens miljöpåverkan i form av en skatt. Det är då rimligt att låta den skatten vara styrande även för priset på HFC-föreningarnas miljöpåverkan på så sätt att skatten på HFC tar sin grund i koldioxidskatten och räknas upp med de olika HFC-föreningarnas växthuseffekt dvs. I syfte att ge skatten en enkel utformning stannar utredningen vid att föreslå en skatt med endast en skattenivå i höjd med den så kallade industriskattesatsen, dvs. i höjd med den reducerade koldioxidskatten för den industri som inte omfattas av EU:s Principiella överväganden och sammanfattande förslag system för handel med utsläppsrätter. Jämfört med alternativet innebär en sådan utformning lägre administrativa kostnader, såväl för de skattskyldiga som för tillämpande myndigheter, vilket, utöver de uppenbara fördelar detta innebär, också ökar skattens kostnadseffektivitet. För att mildra effekterna av avsaknaden av en nedsatt skattenivå föreslår utredningen alltså att den generella nivån för beskattningen av F-gaser ska motsvara den lägre av de nivåer som används inom energibeskattningen (av den generella skattesatsen om per kg koldioxid ), vilket motsvarar per kg koldioxid. Den föreslagna skattenivån ligger på samma nivå som såväl nuvarande skattesats som nya föreslagna skattenivå, vilket även det med styrka talar för att den skattenivå utredningen nu föreslår är väl avvägd. Som tabell 3.2 visar medför den föreslagna skatten en markant höjning av priset på de vanligast förekommande HFC. Priserna i tabellen är ungefärliga grossistpriser, om en stor tillverkare själv importerar direkt från producent är det fråga om mycket lägre pris och således utgör skatten ett större procentuellt påslag då. Det bör noteras att regeringen klimatproposition (prop. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik) bedömer att den nedsatta koldioxidskatten bör höjas från av den generella koldioxidskattenivån 2015. Ett första steg, till , bör tas . Utredningens bedömning är att en skatt på HFC bör följa dessa ändringar av den nedsatta skattesatsen. Gaspris exklusive och inklusive skatt Pris per kg inkl. 1Genomsnittligt pris baserat på uppgifter om pris från två distributörer/grossister. Priset varierar beroende på hur det säljs (storlek på köldmedieflaska och mängd köldmedium). 2En skatt baserad på per kg koldioxidekvivalenter. 3Notera att pris inklusive skatt visar effekten av att skatten övervältras helt på produktpriset för respektive , vilket inte behöver vara fallet i verkligheten. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Ett ytterligare skäl för att låta bli att föreslå differentierade skattenivåer är de svårigheter som i så fall skulle uppkomma vid beskattning respektive återbetalning vid gränsen. Om statsmakterna i ett senare skede anser det befogat skulle en mer framkomlig väg än en nedsatt skattenivå för att mildra skatteuttaget i stället vara att om möjligt tillämpa frivilliga avtal, vilket i korthet innebär att berörda företag i någon form sluter långa avtal med staten. I sådana avtal åtar sig företagen att vidta åtgärder i syfte att minska utsläpp av växthusgaser. Avtalen innebär krav om åtgärder som går utöver normala företagsekonomiska lönsamhetskrav. I gengäld får företagen lättnader i beskattningen avseende de aktuella utsläppen. Frågan om sådana frivilliga avtal är dock inte något som ingår i utredningens förslag. 3.5Närmare om vem som ska vara skattskyldig Utredningens förslag: I syfte att begränsa antalet skattskyldiga och minimera de administrativa kostnaderna föreslår utredningen att skattskyldigheten fördelas på ett sådant sätt att den huvudsakligen begränsas till att omfatta dem som själva för in HFC till samt dem som i större omfattning förbrukar eller återförsäljer HFC. Enligt utredningsdirektiven ska utredningen överväga om en skatt är det mest lämpliga styrmedlet för att minska utsläppen av fluorerade växthusgaser på ett kostnadseffektiv och administrativt enkelt sätt, som rimliga kontrollmöjligheter ges. Vidare ska ett eventuellt förslag till beskattning utformas så att företagens administrativa kostnader kan hållas så låga som möjligt. Ett tydligt mönster för svenska punktskatter är att skattskyldigheten placeras i handelskedjan för att begränsa antalet skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av punktskatterna. Detta bör också gälla för en skatt på HFC. För att underlätta administrationen för de företag som för in eller tar emot HFC i bör möjlighet finnas att redovisa skatten för en redovisningsperiod i stället för per införseltillfälle. Detta underlättar även beskattningsmyndighetens () hantering, vilket innebär lägre administrationskostnader för såväl de berörda företagen som för beskattningsmyndigheten. Principiella överväganden och sammanfattande förslag system med godkända lagerhållare tillämpas avseende gödselmedel enligt lagen (1984:409, LSG) om skatt på gödselmedel, snus och tuggtobak enligt lagen (1994:1563, LTS) om tobaksskatt samt vissa bränslen enligt lagen (1994:1776, LSE) om skatt på energi. Utredningen föreslår att ett motsvarande system med godkända lagerhållare införs även avseende skatt på HFC. Kännetecknande för lagerhållare är att skattskyldighetens inträde skjuts upp till en senare tidpunkt än tidpunkten för införseln eller tillverkningen oftast till förbrukning vid en tillverkningsprocess eller vid leverans till en köpare. Detta innebär att lagerhållaren kan hålla ett obeskattat lager och att de likvida påfrestningarna för lagerhållaren därmed blir mindre än om lagret skulle vara beskattat. Den som avser att tillverka, föra in eller ta emot HFC till bör kunna godkännas som lagerhållare utan annat särskilt krav på omfattningen än att tillverkningen/införseln ska ske yrkesmässigt. I syfte att skatten inte ska medföra alltför stora likvida påfrestningar för företag som köper in HFC från svenska leverantörer bör även den som i större omfattning avser att yrkesmässigt återförsälja eller yrkesmässigt förbruka HFC kunna godkännas som lagerhållare. Enligt nuvarande bestämmelser i skattebetalningslagen (1997:483, SBL) ska registrera lagerhållare. För de skattskyldiga som inte ska registreras innebär de nuvarande bestämmelserna i angående redovisning av punktskatt, att skatt ska redovisas i en särskild skattedeklaration för varje skattepliktig händelse. Det skulle dock vara ett administrativt betungande system för företag som ofta för in varor som innehåller HFC, att behöva redovisa skatten för varje införseltillfälle . Av praktiska skäl bör därför även den som avser att yrkesmässigt till föra in eller ta emot varor som innehåller HFC kunna godkännas som lagerhållare. I likhet med vad som gäller för lagerhållare enligt LSG, LTS och LSE bör endast den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig som lagerhållare kunna godkännas. Det behövs därför bestämmelser om skattskyldighet för den som inte kan godkännas som lagerhållare eller väljer att inte ansöka om ett godkännande. Utredningen gör bedömningen att det av administrativa skäl endast är den som yrkesmässigt tillverkar eller till för in eller tar emot HFC, eller varor som innehåller HFC, som bör vara skattskyldig. Principiella överväganden och sammanfattande förslag förekommer visserligen inte någon tillverkning av HFC i , men utredningen bedömer ändå att en bestämmelse bör införas om skattskyldighet för den som utan att vara lagerhållare yrkesmässigt tillverkar HFC. Utredningens förslag: HFC som förs ut ur landet ska ge rätt till avdrag eller återbetalning. 3.6.1Återbetalning då HFC förs ut ur landet Utsläpp som sker i ska beskattas i . Motsatsvis innebär det att utsläpp som inte sker i inte ska beskattas här. HFC som köldmedium används bland annat i värmepumpar, personbilar, lastbilar och kyl- och frysanläggningar som tillverkas i . Då dessa varor med HFC förs ut ur bör skatten återbetalas, eller avdrag medges i deklarationen. I praktiken innebär ett sådant system att de företag som tillverkar dessa produkter får lika villkor som konkurrenterna utanför . De företag som berörs är de som för ut HFC eller varor med HFC ur . Vad avser HFC förekommer det att HFC som är använd förs ut ur för återvinning eller återanvändning. Om skatt har betalts för den HFC som förs ut ur ska företaget som för ut den ur återfå skatten, vilket kan ske genom återbetalning eller avdrag i deklarationen mot skatt att betala. Om HFC förts ut ur av annan anledning än återvinning eller återanvändning t.ex. med varor ska skatten även då återbetalas. Vad avser varor med HFC så tillverkas en rad sådana i och de företag som för ut de varorna ur för leverans eller försäljning utanför ska återfå betald skatt, liksom angående HFC så kan det ske på två sätt antingen genom återbetalning eller genom avdrag i deklarationen mot skatt att betala. Principiella överväganden och sammanfattande förslag Utredningen har kännedom om följande branscher som berörs i denna del; värmepumpstillverkare, kyl- och frysskåpstillverkare, kyl- och frysanläggningstillverkare, XPS-tillverkare samt bil- och lastbilstillverkare. För varor som förs ut ur landet måste den som för ut varan kunna visa innehållet av HFC för att få rätt till återbetalning. Med undantag för XPS, eftersom mängden HFC som är kvar i produkten efter produktionen och lagringen varierar kraftigt beroende på vilken produkt som tillverkats, lagringstid m.m. Det skulle vara svårt och resurskrävande att vid varje transport mäta mängden HFC i produkterna och utredningen föreslår därför en schablon avseende innehållet av HFC för XPS per kubikmeter att använda då XPS förs ut ur landet. 3.6.2Återbetalning vid återvinning av HFC Skatten är utformad så att HFC som förs in i landet beskattas alternativt HFC som tillverkas i landet beskattas. Återvinning av HFC innebär att avfall som innehåller HFC behandlas så att HFC tas till vara. Med den utformningen som skattelagen föreslås få finns det inte anledning att ge återbetalning vid återvinning av HFC. sker ingen återvinning av HFC i , vilket innebär att HFC som ska återvinnas förs ut ur landet och då erhålls återbetalning av erlagd skatt. Förs därefter den återvunna HFC in i landet påförs ånyo skatt. Om återvinning av HFC sker i innebär det inte att beskattning sker, eftersom återvinning inte är detsamma som tillverkning. Det föreligger därmed inte någon risk för dubbelbeskattning av återvunnen HFC. 3.7Premie för inlämnande av HFC för destruktion. Utredningens förslag: För HFC som lämnas till för ändamålet godkänd destruktionsanläggning ska en premie betalas ut. Premien ska vara i nivå med gällande skattesats för motsvarande HFC och ska utges oberoende av om skatt tidigare betalats eller inte. Problemet med användning av F-gaser är inte användningen i sig utan när de släpps ut och därmed bidrar till en förstärkt växthus- Principiella överväganden och sammanfattande förslag Utsläpp av HFC kan uppkomma dels genom att produkter och utrustning med HFC läcker under sin livstid, dels genom att uttjänta produkter och utrustning som innehåller HFC inte omhändertas på korrekt sätt och att det ger upphov till utsläpp. Det finns inte uppgifter om hur mycket HFC som lämnas för destruktion . Försäljare av HFC ska kostnadsfritt återta HFC för ett miljöriktigt omhändertagande. För att finansiera återtagandet och behandlingen av den HFC som återtas läggs en återtagandeavgift på priset för HFC vid köpet från försäljaren. Den avgiften är per kg HFC. Såvitt utredningen erfarit lämnas mycket lite HFC tillbaka till försäljarna. Motivet och bakgrunden till att det kan vara relevant att införa en premie för inlämnande av HFC till destruktion är att stimulera ett miljöriktigt omhändertagande av uttjänta material och skrotad utrustning som innehåller HFC. (Läckage under utrustningens livstid påverkas bättre genom en skatt på användande av F-gaser.) Avgränsningen av en eventuell premie till HFC kan motiveras av att utsläpp av dessa gaser bedöms stå för majoriteten () av F-gasutsläppen , mätt i koldioxidekvivalenter, och att läckage från uttjänt utrustning innehållande HFC bedöms vara och kunna bli ett relativt stort problem. Dessutom, eftersom det endast är HFC som bedöms lämpligt att skattebelägga, kan en premie vid destruktion ses som en form av återbetalning av skatt för den gas som inte läckt ut. Premieutbetalningen bör dock ske helt oberoende av skatteinbetalningen. Storleken på en eventuell premie bör enligt utredningens mening lämpligen motsvara gällande skattesats för motsvarande HFC och kommer därför att variera utifrån relevanta GWP- faktorer. 3.7.1Vem ska kunna få destruktionspremie? Den som lämnar HFC för destruktion ska ha rätt att ansöka, och få, destruktionspremie om ansökan uppfyller de krav den administrerande myndigheten ställer på den. Den som lämnar HFC för destruktion ska kunna visa att denne har lämnat HFC till för ändamålet godkänd destruktionsanläggning. Det bör ske genom att destruktionsanläggningen utfärdar ett intyg om att den tagit emot en viss mängd avfall med, enligt ingivaren, för Principiella överväganden och sammanfattande förslag Därutöver måste avfallets innehåll av HFC kunna visas. Det bör ske genom ett analysbevis från ett ackrediterat laboratorium. I den norska förordningen om återbetalning vid destruktion krävs att analysen ska utföras enligt norsk standard eller ekvivalent metod5. Såvitt utredningen erfarit finns ingen norsk standard för analysmetoder för mätning av HFC och inte heller någon europeisk standard eller ISO-standard. Om det finns ett skandinaviskt behov att ta fram en standard inom området så kan man initiera en sådan idé på europanivå. Den tid som utredningen har haft till sitt förfogande har inte medgett att närmare utröna om ett sådant behov finns. 3.7.2Vem ska betala ut premien? Utredningen föreslår att ska vara administrerande myndighet för premien. Detta mot bakgrund av att har ett omfattande ansvar både avseende tillämpningen av F-gasförordningen och avseende avfallshanteringen. Utredningen har svårt att se att någon annan myndighet skulle vara bättre lämpad för uppgiften. De resurser som krävs för administrationen bör, liksom utgifterna för premien, finansieras via skatteintäkterna från skatten på HFC. bör således få resursförstärkning för att administrera premien. Det är enbart två destruktionsanläggningar som har tillstånd att destruera HFC. De påverkas av att en premie införs på så sätt att de måste finna rutiner för att utfärda det så kallade destruktionsintyget. Förslaget innebär också att den ingivna mängden ska stå förvarad efter att ansökan kom in så att kontroll kan göras. Det påverkar destruktionsanläggningarna på så sätt att den förvaringen kommer att efterfrågas av de som lämnar HFC för destruktion. Det kan antas att destruktionsanläggningarna kommer att kunna öka sin omsättning på grund av ökad inlämning för destruktion. I övrigt påverkas inte några företag negativt av förslaget. 5 Kap. 8, § 8–5, första stycket, om gjenvinning og behandling av avfall. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 3.8Samlad bedömning av förslagens förenlighet med EG-rätten Utredningens bedömning: En skatt med den utformning utredningen föreslår bedöms vara alltigenom förenlig med EG- rätten. Motsvarande bedömning görs angående det föreslagna systemet för premie på HFC som lämnas för destruktion. Punktskatteområdet är ett spretigt område som rymmer såväl nationella som internationella regleringar. Vissa områden är harmoniserade medan andra är nationella. Förslaget om en skatt på F-gaser är en nationell skatt.