sou · GWB364 · 2009-01-01 00:00:00 — Bedömning: Genom att införa en regelförenkling för bl.a. företag och myndigheter kan betalningsviljan hos företagen öka. I propositionen Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmänhetens tjänst 2007–2012 (prop. 2005/06:112) diskuterades vilka konse- kvenser den nya definitionen på TV-mottagare skulle kunna få för bl.a. företag och myndigheter när t.ex. mobila enheter blir att betrakta som TV-mottagare. I 3 § lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst finns en begränsningsregel för bl.a. myndigheter och företag som innebär att dessa betalar en enda TV- avgift för varje påbörjad grupp om tio TV-mottagare. I propositio- nen angavs att det är osäkert hur begränsningsregeln skulle tilläm- pas för t.ex. företag som tillhandahåller sina anställda mobila enhe- ter som kan ta emot TV-program och vilka konsekvenser detta i så fall skulle få för antalet TV-avgifter som olika juridiska personer blir skyldiga att betala. Jag anser att avsikten med att ändra definitionen av TV-motta- gare inte var att öka avgiftsskyldigheten för bl.a. företag och myn- digheter utan att i stället modernisera apparatbegreppet. För att inte avgiftsskyldigheten för företag och myndigheter ska öka har RIKAB i kontakter med utredningen framfört att de mobila mottagningsenheter som är TV-mottagare och som innehas av företag och myndigheter samt sådana som tillhandahålls anställda i dessa företag och myndigheter inte bör ingå i beräknings- underlaget för begränsningsregeln enligt 3 § lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. De mobila enheterna får anses ingå i de public service-avgifter som företag och myndigheter betalar för innehav av traditionella TV-mottagare. Om ett företag eller en myndighet däremot endast innehar mobila mottagnings- enheter eller datorer som är TV-mottagare och ingen traditionell TV-mottagare bör en enda public service avgift betalas för innehavet av samtliga mobila mottagningsenheter. Mot bakgrund av det resonemang jag tidigare fört om apparat- konvergens (se avsnitt 5.1.3) anser jag att det inte är lämpligt att dra en gräns mellan en traditionell TV-mottagare och en TV-mottagare i lagens mening. En sådan gränsdragning skulle innebära att bl.a. företag och myndigheter med traditionella TV-mottagare skulle betala mer än de med moderna TV-mottagare. Det är inte rimligt och jag anser därför att alla TV-mottagare måste hanteras lika. Den nuvarande begränsningsregeln kommer emellertid leda till att avgiftsskyldigheten för bl.a. företag och myndigheter ökar. Det är inte heller rimligt. Jag föreslår därför att nuvarande begränsnings- regel tas bort och ersätts med en bestämmelse i likhet med den som gäller för hushållen. Det innebär att de som omfattas av begränsningsregeln endast ska betala en enda public service-avgift för samtliga TV-mottagare som myndigheten eller företaget innehar. Min bedömning är att denna regelförenkling skulle kunna innebära en ökad betalningsvilja hos företagen. Enligt RIKAB:s kundregister finns det ca 130 000 kunder som till- hör gruppen företag, myndigheter, kommuner och liknande. Dessa kunder betalar sammanlagt 154 000 avgifter. Den föreslagna änd- ringen av lagen skulle sannolikt innebära att 24 000 avgifter faller bort och att intäkterna till public service-företagen sjunker med ca . Enligt finns det närmare 950 000 företag i . Av dessa har ca 700 000 inte någon anställd och förmodli- gen inte heller någon TV-mottagare. Av de återstående 250 000 företagen betalar ca 110 000 TV-avgift. Kvar finns alltså ca 140 000 företag som skulle kunna vara avgiftspliktiga. RIKAB anser att det finns ett stort antal branscher där deras erfarenhet visar att det inte finns några TV-mottagare, såsom jord- bruk, skogsbruk, tillverkningsindustri och byggindustri. När för- hållandena är sådana att även mobiltelefoner och datorer är att betrakta som TV-mottagare förefaller det emellertid sannolikt att även dessa företag är avgiftsskyldiga. Om av dessa företag betalar sin avgift väger det upp det bortfall som regelförenklingen innebär. 5.6.2Särskilda boendeformer och vårdinrättningar Bedömning: RIKAB:s praxis när det gäller avgiftsbefrielse bör inte anges i lag. Bestämmelserna om avgiftsskyldighet anges i 2 a–3 §§ lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Huvudprincipen är att alla som innehar en TV-mottagare ska betala TV-avgift. Den som har hand om TV-mottagaren och därmed kan ha direkt nytta av den anses vara innehavare i lagens mening. I 2 b § andra stycket anges bl.a. att en enda TV-avgift ska betalas för samtliga TV-mottagare som finns inom samma sjukhus, vårdanstalt eller inrättning av liknande slag, om TV-mottagarna är avsedda att användas av dem som får vård. Med vård avses all sådan verksamhet som sker i organiserade former oavsett om huvudmannaskapet är offentligt eller privat. Förutom sjukvård i snäv bemärkelse avses i detta fall även t.ex. åldringsvård, mental- vård, alkoholist- och narkomanvård, socialvård och kriminalvård (prop. 1988/89:18, s. 52). Enligt den praxis som har utvecklat sig har bestämmelsen till- lämpats så att de personer som bor på sjukhus, vårdanstalt eller inrättning av liknande slag inte behövt betala TV-avgift för eget innehav. Vid tillämpningen har dock vissa tolkningsproblem upp- kommit om vad som kan anses som vårdanstalt eller inrättning av liknande slag bl.a. mot bakgrund av genomförandet av den s.k. ädelreformen. I samband med ädelreformen infördes termen särskilt boende som ett samlingsbegrepp för det som tidigare benämndes bl.a. äldreboende, sjukhem, ålderdomshem, , gruppboende. Kommunen kan enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), efter individuell behovsprövning, bevilja rätt till bistånd i form av särskilt boende enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen. I 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen anges att kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. I många kommuner används fortfarande ofta de gamla traditionella benämningarna på boendena. I praktiken förekommer det att många äldre personer även bor i bostäder med särskild service enligt 5 kap. 7 § socialtjänstlagen. kan också finnas personer i boende med särskild service enligt 9 § lagen (1993:387) om stöd och hjälp till vissa funktions- hindrade. Som angetts nämns i förarbetena till lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst vad som anses vara vårdanstalt eller inrättning av liknande slag. Boende i s.k. anses lik- ställt med boende i vanlig bostad. Övergången till samlingsbegreppet särskilt boende har lett till problem vid tolkningen och tillämpningen av lagen eftersom begreppet inte omnämns i förarbetena. I ett antal avgöranden från förvaltningsdomstolarna har det framkommit att man anser att RIKAB ska göra en utredning om boendet i det enskilda fallet är sådant att det föreligger en avgiftsskyldighet.8 För att utreda om boendet är en vårdinrättning eller inrättning av liknande slag kon- taktar RIKAB kommunerna eller vårdinrättningarna för att få upp- gifter om boendets karaktär. I vissa fall har RIKAB även kontakt med den enskilde för att på så sätt få reda på om boendet är att betrakta som vårdboende eller inte. Dessa kontakter har ibland uppfattats som integritetskränkande av den enskilde. RIKAB har vid kontakter med utredningen föreslagit att ett sär- skilt undantag från skyldighet att betala avgift ska införas i lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Förslaget skulle innebära att samtliga personer som bor i särskilt boende med beviljad plats enligt socialtjänstlagen befrias från att betala avgift. Fördelarna med förslaget skulle vara att RIKAB inte behöver kon- takta den enskilde, att det skulle underlätta tillämpningen och att regelverket skulle bli tydligare. I jämförelse med den praxis som RIKAB tillämpar skulle detta innebära att fler personer blir befriade från att betala public service-avgift. Huvudprincipen är att alla som innehar TV-mottagare ska betala public service-avgift. De undantag som finns anges i 5–6 §§ lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst och avser specifika situationer, t.ex. anges i 6 § punkten 4 att avgift inte ska betalas för mottagare som är varaktigt undanställd. Jag kan konstatera att RIKAB har utvecklat en praxis när det gäller 2 b § andra stycket 2 lagen om finansiering av radio och TV i 8 Se exempelvis Kammarrätten i 25/5 2005, mål nr 673-05. Bestämmelsen har tillämpats så att de personer som bor på sjukhus, vårdanstalt eller inrättning av liknande slag inte behövt betala TV-avgift för eget innehav. Det finns en rad boendeformer. Det finns också ett flertal lagrum enligt vilka personer med olika behov kan beviljas boende eller andra typer av stöd. Kommunernas tillämpning av de bestäm- melserna varierar liksom deras kategorisering av boendet. Att for- mulera en bestämmelse om undantag från avgiftsskyldighet som inte är beroende av hur landets kommuner tillämpar lagen förefaller mycket svårt. RIKAB:s praxis innebär en särbehandling av personer i vissa boendeformer, och grundar sig på att begränsningsregeln i 2 b § andra stycket 2 är knuten till lokalen och inte till vårdbehov eller ekonomisk situation. En lagstadgad avgiftsbefrielse enligt RIKAB:s förslag skulle kunna innebära att ekonomiskt svaga grupper i vissa typer av boende är avgiftspliktiga medan ekono- miskt starka grupper i andra typer av boende har möjlighet att få avgiftsbefrielse. Det förefaller inte rättvist. Jag kan konstatera att frågan om avgiftsbefrielse i relation till boendet är komplicerad. Mot bakgrund av att huvudprincipen är att alla som innehar TV-mottagare ska betala avgift föreslår jag att RIKAB:s praxis inte ska anges i lag. Om huvudprincipen ska frångås måste syftet och konsekvenserna först klargöras. 5.6.3Tillgång till statliga register Bedömning: RIKAB bör inte få tillgång till lägenhetsregistret, folkbokföringsdatabas och uppgifter om sam- beskattade. För att underlätta uppbörden har RIKAB föreslagit att man ska få tillgång till det lägenhetsregister som håller på att inrättas. Genom en sådan tillgång skulle RIKAB kunna undvika att ta kontakt med individer som inte är avgiftsskyldiga. Av integritetsskäl kan jag emellertid inte förespråka att RIKAB ska få tillgång till lägenhets- registret. Av samma skäl anser jag att RIKAB inte heller bör få tillgång till folkbokföringsdatabas och uppgifter om sambeskat- tade. I SOU 2005:2 gjordes samma bedömning (se vidare SOU 2005:2 avsnitten 15.5.4 och 15.5.5). Bedömning: Betal-TV-operatörer bör inte åläggas att rappor- tera uppgifter ur sina kundregister till RIKAB. Enligt 8 § andra stycket lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst ska yrkesmässig överlåtelse eller uthyrning i detaljhandeln av TV-mottagare anmälas till RIKAB av överlåtaren respektive uthyraren. Utbudet av betal-TV-abonnemang är mycket stort. Tjänster har funnits hos leverantörer av kabel-TV och satellit-TV, och finns i och med digitaliseringen även i marknätet. Till detta kan läggas de nya leverantörerna av som ofta säljer sina abonnemang kopplade till andra kommunikationstjänster för hushållen. Det finns anledning att anta att den som abonnerar på en betal- TV-tjänst också har möjlighet att tillgodogöra sig denna tjänst genom innehavet av en TV-mottagare. Genom att jämföra den grupp som abonnerar på en betal-TV-tjänst med den som betalar public service-avgift skulle det vara möjligt att hitta personer som innehar TV-mottagare men som inte betalar avgift. Mot denna bakgrund diskuterades i betänkandet SOU 2005:2 (avsnitt 15.6) möjligheten att införa en rapporteringsskyldighet för betal-TV-operatörer i likhet med den skyldighet som gäller för t.ex. yrkesmässig försäljning av TV-mottagare. Utredningen bedömde dock att en rapporteringsskyldighet för operatörer inte skulle införas. Skälet var att rapporteringen skulle vara ett ingrepp i den enskildes integritet som inte stod i proportion till nivån på förseelsen avgiftsskolk. Argumentationen vilade på att vissa betal- TV-abonnemang kan ha en sådan karaktär att en enskild köpare av tjänsten önskar att dess natur ska förbli privat. Public service-företagen och RIKAB har framfört att en utökad rapporteringsskyldighet skulle underlätta RIKAB:s arbete. Jag delar emellertid den bedömning som gjordes i SOU 2005:2 och anser att rapporteringsskyldigheten inte bör utökas till att omfatta t.ex. försäljning av betal-TV-abonnemang. Ytterligare ett argument mot att införa rapporteringsskyldighet för betal-TV-abonnemang är att operatörernas kundregister bedöms ha stort värde för de berörda företagen. Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) och bilagan till sekretess- lagen gäller att RIKAB:s verksamhet med ärenden om TV-avgifter omfattas av principen om handlingsoffentlighet. Detta innebär att de uppgifter som operatörerna lämnar till RIKAB som huvudregel blir allmänna handlingar hos RIKAB. Enligt 9 kap. 8 § femte stycket sekretesslagen, kan visserligen RIKAB sekretessbelägga uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden under vissa förutsättningar, men bestämmelsen torde inte kunna användas för att skydda uppgifter ur operatörernas kundregister. Det kan också ifrågasättas om det skulle vara rimligt att ålägga konkurrenterna till public service-företagen rapporteringsplikt för att underlätta uppbörden av public service-avgiften. 5.7Alternativ som jag avvisar Eftersom alla medborgare har nytta av den verksamhet som public service-företagen bedriver skulle en strikt individuell public ser- vice-avgift kunna vara rimlig. Detta skulle i så fall innebära att avgiften tas ut av varje individ som är folkbokförd i och att begränsningsregeln till en avgift per hushåll skulle tas bort. Avgiftsplikten åvilar individer som innehar TV-mottagare, men ska endast en avgift per hushåll betalas oavsett hur många TV-apparater som finns i hushållet. Beräkningar visar att en ordning med strikt individuell avgift skulle medföra att ca dubbelt så många TV-avgifter skulle inflyta jämfört med . är antalet hushåll som betalar ungefär hälften så stort som det totala antalet individer . Det skulle innebära att en strikt individuell avgift skulle kunna vara hälften så hög som dagens hushållsavgift. Konsekvensen skulle bli att hushåll med två personer skulle få betala ungefär lika mycket som , medan ensamhushållens utgifter skulle minska och vissa hushåll skulle få högre kostnader än , i några fall betydligt högre. Kostnaderna för att sköta en uppbörd för dubbelt så många avgifter som skulle öka. Att laborera med beloppstak för hushållen skulle vara möjligt men medföra ytterligare administration och därmed en högre kost- nad. Det skulle också innebära att underlaget för avgiften minskade, vilket i sin tur skulle medföra att den individuella avgif- ten måste höjas för att samma intäkter skulle inflyta. skulle kunna bli att ett hushåll med två personer får betala mer i ett system med individuell avgift än med hushållsavgift. Sammanfattningsvis innebär en övergång till individuell avgift ökad administration och ökade kostnader för uppbörden. Skälen till detta har också att göra med hur uppbörden ska hanteras (se vidare avsnitt 5.7.3). Vid en individuell avgift skulle antingen kopplingen till innehav av apparat kunna tas bort eller så skulle avgiften kunna kopplas till ett innehav eller en tillgång till en TV-mottagare. Som diskuterades i avsnitt 5.1.2 är kopplingen till en TV-mottagare viktig för att det ska finnas en möjlighet att tillgodogöra sig den tjänst för vilken man betalar public service-avgift. Denna koppling är särskilt viktig om en mervärdesskattebeläggning av avgiften ska vara möjlig. Det är därför mindre lämpligt att ta bort apparatkopplingen vid en indi- viduell avgift. Ett alternativ är att avgiftsplikten bygger på att man har tillgång till en TV-mottagare i hushållet. Varje individ som är folkbokförd i skulle betala en avgift om det fanns en TV- mottagare i hushållet. Från ett och samma hushåll skulle det inflyta lika många avgifter som det fanns individer . Ett annat alternativ är att behålla nuvarande ordning vilket skulle innebära att var och en som ska betala avgift också ska inneha en TV-mottagare. Om en och samma person innehar alla TV-mottagare i ett hushåll skulle bara en avgift betalas. Det skulle kunna innebära att många individer som är folkbokförda i inte skulle behöva betala avgift. Vid en individuell avgift med apparatkoppling förefaller det därför vara rimligast att det är tillgången och inte innehavet som är styrande för avgiftsplikten. Att ta bort avgiften och i stället finansiera public service-verksam- heten över statsbudgeten är inte oproblematiskt. En sådan finansie- ring kräver att det genereras intäkter som motsvarar de som avgiften inbringar . Detta betyder nor- malt sett att någon befintlig skatt måste höjas eller någon ny skatt skapas eller att det sker en omfördelning av tilldelade medel inom kulturbudgeten eller att medel förs från andra politikområden till kulturbudgeten. Om skatter ska höjas för att finansiera knappt 7 miljarder i medelstilldelning krävs att man väljer skatteslag som har en skattebas som kan generera dessa intäkter och som inte träffar på ett samhällsekonomiskt och fördelningspolitiskt ofördelaktigt vis. Att exempelvis höja den statliga inkomstskatten för att finansi- era public service-företagen skulle innebär att endast den som är skyldig att betala statlig inkomstskatt finansierar den gemensamma radion och TV:n. Det är inte rimligt. En finansiering genom anslag på statsbudgeten skulle inte lösa företagens mervärdesskatteproblem. Det är enligt min bedömning inte möjligt att mervärdesbeskatta ett anslag som beslutas av riks- dagen och som betalas från statsbudgeten. Ett sådant anslag kan inte betraktas som en betalning för en vara eller en tjänst vilket är en förutsättning för att en mervärdesskattebeläggning ska kunna ske. Ett centralt uppdrag för SVT och SR är att kritiskt granska myndigheter. Det är lämpligt att detta granskande uppdrag i så liten utsträckning som möjligt påverkas av beslutsprocesser om tilldelning av medel till företagen. En finansiering över statsbudgeten innebär tveklöst en ökad bundenhet till statsmakterna. Uppbörden av public service-avgiften kan ske av i huvudsak två institutioner: RIKAB, eller motsvarande, samt . Om ska sköta uppbörden bör emellertid avgiftsplikten inte vara begränsad till en avgift per hushåll utan vara strikt individuell (se avsnitt 5.7.1). På samma sätt förefaller kopplingen till apparat- innehav olycklig, särskilt om man ska bibehålla den kontroll- verksamhet som finns . Det verkar inte lämpligt att bygga upp en kontrollverksamhet för apparatinnehav i regi. Att släppa apparatkopplingen innebär å andra sidan att avgiften blir mycket lik en skatt, vilket bör undvikas av skäl som redovisats tidi- gare (se avsnitt 5.1.2). Nedan sammanfattas för- och nackdelar med att låta de olika institutionerna sköta uppbörden av en avgift. Fördelen med att låta RIKAB sköta uppbörden är att man har lång erfarenhet av att göra detta. Vid en internationell jämförelse är också verksamheten mycket effektiv. Även om avgiften skulle göras individuell kan man förvänta sig att det system som RIKAB etablerat kan användas på ett effektivt sätt. Den enda nackdelen med att låta RIKAB sköta uppbörden är att en specifik organisa- tion i sig är kostsam. kostar uppbörden ca 160 mil- joner kronor . Huruvida det är dyrare än att låta Skatte- verket göra det beror emellertid på vad de facto ska göra (se nedan). En av de stora fördelarna med att låta ta över uppbör- den är att redan har en uppbördsorganisation. Det innebär att marginalkostnaden för att ta in ytterligare pengar skulle kunna bli liten. Detta gäller framför allt om man väljer att ha en public service-avgift av typen begravningsavgift som är en viss procent på beskattningsbar inkomst. har uppgivit till utredningen att kostnaden för att ta in begravningsavgiften är upp- skattningsvis . Intäkten från en sådan avgift blir konjunkturberoende eftersom den ökar med skatteuttaget. Det är inte rimligt att public service-avgiften ska variera med inkomstens storlek. Den ska vara lika för alla. Om avgiften görs om till ett procentuellt beräknat belopp får den inte heller den karaktär av ersättning för en tjänst som krävs för att mervärdesskatte- beläggning ska vara möjlig. Avgiften blir i stället en skatt. Avgiften debiteras på särskild räkning som skickas ut av RIKAB och den kan erläggas en gång , eller (kvartalsvis). Att kunna dela upp betalningen av avgiften är en service åt avgiftsbetalarna i dagens system. Vid fram- tida direktfinansiering kommer medlen från avgiften att tillfalla public service-företagen direkt. Det kommer därför att vara viktigt för företagen att tillströmningen av medel sker löpande över året. Det är också viktigt att bibehålla möjligheten för avgiftsbetalarna att kunna dela upp betalningen, även om beloppet per individ blir mindre, ca vid en strikt individuell avgift. Om avgiften förs upp på slutskattsedeln och inte betalas in pre- liminärt kommer uppbörden att ske i samband med att slutskattse- deln skickas ut till de avgiftsskyldiga, dvs. Inbetal- ning torde få ske i enlighet med vad som gäller för inbetalning av kvarskatt. Avgiften kommer de facto att inflyta ca efter inkomståret. Public service-företagen får avgiftsmedel en gång vilka betalas i förskott av hushållen. En övergång till ett system där pengarna kommer in långt i efterhand måste hanteras separat, vilket säkert är möjligt men kräver särskild utredning. Det allra enklaste är förmodligen att förskotterar, men vilka räntekostnader en sådan åtgärd skulle medföra är inte utrett (jämför systemet för kommunavräkning). En årlig uppbörd kommer att innebära att vissa blir debiterade sin avgift på slutskatt- sedeln tillsammans med kvarskatten, andra får ta av sin över- skjutande skatt för att betala avgiften och en grupp kommer, precis som ovan, att bli särskilt fakturerade av för just avgif- ten, vilket skulle medföra särskilda kostnader. Om man i stället vill att avgiften ska flyta in successivt till public service-företagen är det möjligt att använda sig av preliminärskatte- systemet. Preliminär skatt ska betalas löpande under inkomståret och den ska så långt möjligt motsvara den slutliga skatten. Prelimi- närskatt ska betalas av såväl löntagare som enskilda näringsidkare. Löntagares preliminärskatt betalas genom skatteavdrag enligt sär- skild tabell (s.k. A-skatt). Det är möjligt att ta in en fast avgift via skatteavdrag enligt skattetabell. Detta förutsätter emellertid att det finns en arbetsgivare eller motsvarande som är skyldig att göra ett sådant skatteavdrag. Skatteavdrag ska göras av den som betalar ut kontant ersättning för arbete till mottagare som har A-skatt (dvs. i regel den som är löntagare eller pensionär). Avgiften kan läggas in i skattetabellerna och man kan få en successiv uppbörd . Enskilda näringsidkare betalar löpande preliminärskatt genom sär- skild debitering (s.k. F-skatt). Även denna debitering skulle kunna bestämmas så att den omfattar public service-avgiften. Ett problem med en sådan uppbörd via preliminärskatteavdrag är att uppbörden av public service-avgiften också blir preliminär. Det finns t.ex. personer som har ojämna inkomster och för vilka det inte görs ett skatteavdrag . Dessa kommer inte att ha betalat hela sin avgift när inkomståret är slut och en reglering måste göras på slutskattsedeln. De som har överskjutande skatt kan betala resterande avgift med dessa medel. De som har kvarskatt blir också debiterade det avgiftsbelopp som saknas. Om avgiften ska betalas av individer folkbokförda i måste man utforma skattetabeller som inte omfattar perso- ner under och personer som inte är folkbokförda i . Detta kräver fler skattetabeller och det gäller för den som är skyl- dig att göra skatteavdrag enligt tabell att välja rätt tabell så att upp- börden av inkomstskatt och avgift blir korrekt.