sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — I Lantmäteriets rapport av Inspire-direktivet i natio- nell lagstiftning – behovet av författningsändringar m.m.TPF6FPT förslås att lagen och förordningen om skydd av landskapsinformation ska utredas med anledning av införandet av Inspire-direktivet. I rap- porten pekas bl.a. på behovet av att utreda hur tillämpningen av de olika kraven i författningarna som reglerar tillgängligheten till data utifrån ett säkerhetsperspektiv ska säkerställas när information görs tillgänglig via nättjänster. Samordningsgruppen för havsmiljöfrågor (SAMHAV) har i en skrivelse till regeringen pekat på samhällets behov av detaljerad djupinformation i havs- och kustområden.TPF7FPT De förslog att frågan om ökad tillgänglighet till djupdata skulle utredas och framförde som argument för ökad tillgänglighet bland annat samhällets behov av denna information och att ny teknik delvis spelat ut betydelsen av sekretessen. Detta föranledde regeringen att i Försvarsmaktens reglerings- brevet lägga in ett mål och ett återrapporteringskrav om djupinformation. Försvarsmakten ska fortsätta och intensifiera arbetet med att se över kriterierna för bedömningen av vatten- djupinformationens militära värde. I arbetet ska myndigheten väga in frågor om förändrade hot och andra samhällsområdens behov av djupinformation. Försvarsmakten ska redovisa vidtagna åtgärder 5TP PT Hemställan om ändring av förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation. Dnr 505-2005/2314. 6TP PT Införande av Insprie-direktivet i nationell lagstiftning – behov av författningsändringar. 519-2007/1331. 7TP PT Skrivelse från SAMHAV till regeringen. Se över sekretess kring vattendjup, Uppdrag 20 i Havsaktionsplanen. Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data och resultatet av åtgärderna. En lägesrapport ska lämnas i delårs- rapporten. Försvarsmakten ska redovisa en tidsplan för översyn av alla relevanta vattenområden. 6.2.3Sekretess av data i några andra länder I SAMHAV:s skrivelse till regeringen (som nämns ovan) redogörs för sekretessförhållanden i några andra europeiska länder. I har hanteringen av sjögeografisk information ändrats. Försvarsmakten i har bl.a. gett Norsk institutt for vattenforskning () och geologiske undersøgelse (NGU) tillgång till högupplösta djupdata för deras kartläggnings- verksamhet. I har Farvandsvæsenet bl.a. gett interregprojekt till- gång till djupdata. Myndigheter kommer framöver få ökad tillgång till data. Det kommer dock finnas restriktioner relaterade till kommersiella intressen och för frivilligorganisationer. I är tillgängligheten till högupplöst information om djup och bottenbeskaffenhet begränsad på ett liknande sätt som i . Det pågår dock en diskussion om enklare tillgång till denna typ av data mot bakgrund av den finska nationella inventer- ingen av marin biodiversitet (VELMU-programmet). I och är sekretess av djupdata inget problem för myndigheter. I båda länderna har myndigheter tillgång till de djupdata som verksamheterna kräver. Sammantaget kan det konstateras att djupdata är lätt tillgängligt i flera andra länder. I de länder där tillgängligheten är begränsad på grund av sekretess pågår dock en diskussion om att få till stånd en förändring i syfte att förbättra tillgängligheten till djupinformation. Sekretess av detaljerad information rörande djup och bottenbe- skaffenhet uppfattas som ett stort problem av myndigheter och forskare som arbetar med havsmiljöfrågorTPF FPTP 8TP PT Inventering av havsmiljörelaterad data samt behovs- och bristanalys hos 12 nationella myndigheter. Morf, A. Bilaga till uppdrag 11/2006 Ett kunskaps- och planeringsunderlag för havet. Dnr 108-382-06 Mm. 9TP PT Sjökartläggning i samtid och framtid. rapportserie A 2006-1. Dnr 0302-06- 01584. Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data information ligger till grund för mycket av den kunskapsuppbygg- nad, modellering och planering av havsmiljön som en hållbar för- valtning av haven kräver. Som exempel kan nämnas underlag för att identifiera skyddsvärda biotoper, reservat och etablering av vindkraftverk. I och med ett ökat och mer komplext nyttjande av haven ökar också kraven på marin fysisk planering där både nytt- jande- och bevarandeaspekterna tillvaratas. En förutsättning för detta är god tillgänglighet till detaljerad information om botten- topografi och bottenbeskaffenhet, vilket inte är fallet . Behovet av denna information kommer dessutom att öka vid genomförandet av EU:s direktiv. Mot bakgrund av dagens allvarliga miljöproblem i haven anser utredningen att havsmiljö- arbetet avsevärt skulle underlättas om viktig information i större utsträckning vore fritt tillgänglig. Myndigheter och andra aktörer kan få tillgång till infor- mation som är skyddad med stöd av lagen om skydd av land- skapsinformation. Vid ansökan om sjömätning, lagring och sprid- ning av data krävs tillstånd från tre myndigheter, vilket administra- tivt försvårar för t.ex. företag som för sin verksamhet själva måste sjömäta. Försvarsmakten har dock fått i uppdrag att i samråd med Lantmäteriet och redovisa förslag på vilken myndig- het som bör ha ett samlat ansvar för hela tillståndsprocessen, vilket bör leda till ett förenklat ansökningsförfarande. I princip alla som ansöker om tillstånd för sjömätning och för att upprätta databaser erhåller detta. De avslag som ges för spridning av data beror främst på att det är ett omfattande material som önskas spridas. Det kan därför konstateras att problemet med sekretessbelagd information om djup och bottenbeskaffenhet inte är att de som söker tillstånd inte får det. Problemet ligger primärt i själva sekretessen och har flera dimensioner. Utredningen har erfarit att aktörer avstår från att söka tillstånd eftersom arbetet med sekretessbelagd information kräver system och arbetsrutiner som uppfyller särskilda föreskrifter för sekre- tessbelagd information. Detta medför extra kostnader för t.ex. kommuner och vissa statliga myndigheter. Det är dessutom tids- krävande och ibland komplicerat att följa föreskrifterna. Vidare finns det ofta begränsningar att presentera resultat som bygger på sekretessbelagda data för en bredare publik, vilket försvårar en öppen debatt om havsmiljöns nyttjande och skydd, samt förmed- ling av kunskap om haven. Till exempel har valt att inte använda sekretessbelagda djupdata för modellberäkningar och i Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data andra tillämpningar pga. de hårda och kostnadskrävande krav som ställs på hantering av dessa. använder istället djupinforma- tion som är allmänt tillgänglig och som i princip bygger på sjö- kortsinformation. Det innebär, enligt , att upplösningen i djupinformationen är sämre än nödvändigt, vilket kan inverka negativt på kvaliteten på modellberäkningarna. Utredningen har dessutom erfarit att myndigheter avstår från att söka spridningstill- stånd eftersom de gör bedömningen att de inte kommer att få detta. För att en effektiv och hållbar förvaltning av haven ska vara möjlig måste sekretesslagstiftningen, i första hand lagen om skydd för landskapsinformation ändras så att havsmiljörelaterade data blir allmänt tillgängliga, såvida inte särskilda skäl för skydd föreligger. Sedan lagstiftningen skrevs har det militära hotet förändrats och det finns även andra typer av hot mot samhället, såsom ett förändrat klimat och olika miljöproblem.TPF10FPT Det är även viktigt utifrån sjöfartens behov att öka tillgången till detaljerad djupinfor- mation. har med anledning av detta skrivit till För- svarsmakten och för att inhämta syn- punkter om att ge spridningstillstånd för all djupinformation i far- lederna till de av föreslagna strategiska ham- narna.TPF11FPT TPF12FPT Den tekniska utvecklingen har även förändrat förutsätt- ningarna för lagstiftningens efterlevnad i haven. Många båtar är utrustade med GPS, ekolod och digitala sjökort, vilket gör det relativt enkelt att utföra djupmätningar. Med den snabba utveck- lingen av modern teknik följer även svårigheter att upptäcka och förhindra otillåten sjömätning. finansierar tillsam- mans med Rymdstyrelsen ett projekt i vilket möjligheterna att djupmäta med hjälp av satellit studeras. Preliminära resultat visar att det går att kartlägga djupprofilen ner med satellit. Sammantaget anser utredningen att det inte finns skäl att behålla en generell sekretess för information rörande djup- och bottenbeskaffenhet. SAMHAV har i en skrivelse till regeringenTPF13FPT pekat på problemet med sekretessbelagda djupdata och föreslagit att frågan ska utredas. 10TP PT Säkerhet i samverkan. 11TP PT Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet. 12TP PT Spridningstillstånd för djupdata i farleder till föreslagna strategiska hamnar. 13TP PT Skrivelse från SAMHAV till regeringen. Se över sekretess kring vattendjup, Uppdrag 20 i Havsaktionsplanen. Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data Det pågår inom Försvarsmakten en uppdatering av kriterierna för bedömning av djupinformationens militära värde. Försvarsmakten har, med anledning av SAMHAV:s skrivelse, i regleringsbrevet fått inskrivet som ett mål att fortsätta och intensifiera arbetet med att se över kriterierna för bedömningen av vattendjupsinfor- mationens militära värde. Det finns ingen tidsram angiven för upp- draget, vilket är olyckligt eftersom denna översyn borde ha mycket hög prioritet. Försvarsmakten ska dock lämna in en tidsplan för arbetet. I arbetet ska Försvarsmakten väga in frå- gor om förändrade hot och andra samhällsområdens behov av djupinformation. Det finns dock inget krav på samråd med andra myndigheter och aktörer, vilket vore önskvärt eftersom ett sådant krav på samråd skulle stärka förutsättningarna för en nyanserad avvägning mellan olika samhällsbehov. Regeringen bör lägga fast en ambitiös och konkret tidsplan för det fortsatta arbetet och ge Försvarsmakten ett tydligt uppdrag att slutföra arbetet. Utredningens bedömning är att regeringens uppdrag till För- svarsmakten om dels samordnad tillståndsprövning för sjömätning och dels översyn av vattendjupinformationens militära värde är väsentliga men inte tillräckliga åtgärder för att undanröja de beskrivna problemen. Även om en översyn skulle leda till att stora geografiska områden och mycket data inte bedöms ha ett stort militärt värde kvarstår kravet i lagstiftningen på att tillstånd krävs för sjömätning, upprättande av databaser och spridning. Grund- principerna i lagstiftningen om skydd av landskapsinformation behöver omprövas, särskilt det generella förbudet att sjömäta, lagra data och sprida denna information. Lagstiftningen bör inskränkas till att gälla de geografiska områden där informationen verkligen har ett högt militärt värde. I 6 § lagen om skydd av landskapsinformation, som rör sprid- ning av information, finns ett omvänt skaderekvisit som utgår från att sekretess är huvudregel. Det innebär att sekretessen viker enbart när det i viss grad är sannolikt att det är ofarligt att lämna ut en viss uppgift. Ett sätt att öka tillgängligheten till data är att för- ändra 6 § lagen om skydd av landskapsinformation till rak skade- rekvisit. Det skulle innebära att sekretess föreligger enbart om den i paragrafen föreskrivna skaderisken finns. Lagen om skydd av landskapsinformation skulle därmed mer likna lagstiftningen i 2 kap. 2 § sekretesslagen som har rak skaderekvisit. Ett annat alter- nativ är att lagstiftningen utformas så att det i lagen anges inom vilka geografiska områden skyddet ska gälla (lämpligen grundat på Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data Försvarsmaktens översyn) alternativt att regeringen, och i förläng- ningen Försvarsmakten, bemyndigas att ange geografiska skydds- områden. Utgångspunkten måste även här vara att enbart skydda information som om den röjdes skulle skada landets försvar eller på annat sätt vålla fara för rikets säkerhet (i enlighet med 2 kap. 2 § sekretesslagen). Grundprincipen bör alltså vara att data så långt möjligt ska vara fritt tillgängliga. Utredningen har haft som ambition att lösa frågan och därför övervägt att föreslå förändringar i lagen och förordningen om skydd av landskapsinformation. Bedömningen är dock att sådana förslag kräver en djupgående konsekvensanalys, vilket inte har varit möjligt inom ramen för denna utredning. Med hänsyn till det stora samhällsbehovet av information rörande djup och bottenbeskaf- fenhet måste frågan få högsta prioritet och snabbutredas. Jag föreslår att havsmiljörelaterade data som är framtagna av myndigheter med statliga medel ska vara fritt tillgängliga för icke kommersiell verksamhet inom myndigheter, regionala organ, kommuner, universitet och högskolor. Instruktionerna för Lantmäteriet, , () samt geologisk under- sökning ska därför ändras i enlighet med detta. Förslaget ska finansieras genom omfördelning av anslag från myndigheter som köper in data till myndigheter som säljer data. Minskade intäkter på grund av att regionala organ och kommuner får tillgång till data avgiftsfritt bör täckas genom ökade anslag till berörda myndigheter. 6.3.1Kostnader och inkomster för avgiftsbelagd information En stor del av de data som myndigheter samlar in är tillgängliga utan kostnad. Flera statliga myndigheter, bl.a. Lantmäteriet, Sjö- fartverket, och ska dock bedriva delar av sin verksam- het på affärsmässiga grunder. Det innebär att dessa myndigheter tar betalt för vissa av sina tjänster eller för att användare ska få tillgång till information. Det innebär i sin tur att andra myndigheter måste Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data betala för att få tillgång till information som helt eller delvis är finansierad med statliga medel. Den kartläggning som utredningen låtit göra visar att den sam- manlagda inkomsten som myndigheter erhåller från försäljning av havsmiljörelaterade data till myndigheter ligger i storleksordningen . Figur 6.1 ger en förenklad bild av hur data säljs och köps mellan myndigheter. kostna- der för datavärdskap samt avgift till Svenska miljöemissionsdata () för att ta fram underlag för internationella rapportering inom områdena utsläpp i luft och vat- ten, samt inom avfallsområdet ingår inte i detta belopp. Sjöfarts- verket fungerar som Försvarsmaktens förvaltningsorganisation av djupdata, vilket Försvarsmakten betalar årli- gen för. Detta belopp ingå heller inte i sammanställningen i tabell 6.2. Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data Figur 6.1 En förenklad bild av hur data säljs och köps mellan myndig- heter. Pilens riktning visar pengaflödet. Tunn pil visar belopp 100 000–och fet pil belopp . Det är i princip fem myndigheter som säljer havsmiljörelaterade data till andra myndigheter; Lantmäteriet, , , och (). De tre första myndighe- terna har inkomster från försäljning av data för mer än (tabell 6.2). SGU och SCB har inkomster som under- stiger . Inkomsterna från privata köpare är minst lika stora som från myndigheter. SCB säljer primärt bearbe- tade data. Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data Tabell 6.2 Myndigheters årliga intäkter och utgifter för handel med havs- miljörelaterade data. Angivna belopp är ungefärliga och ger en uppfattning om storleksordningen på beloppen som överförs mellan myndigheter. Intervall är angivna i de fall som säljares och köpares uppgift skiljer sig. Myndigheter som köper eller säljer data för ett belopp som totalt understiger är ej angivna i tabellen. 1 800–2 800 1 100–2 200 Primärt bearbetade data. Inte enbart havsmiljörelaterad data. cP P Baserat på köparnas uppgifter. Metria anger att den totala försäljningen av Geografiska Sverige- data (GSD) var (i detta belopp ingår även icke havsmiljörelate- rade data). kostnader för navigeringsdata ingår inte i detta belopp. Det är i första hand grundläggande information, t.ex. översikts- kartor, djupkartor och hydrologiska data samt licenser för att kunna sprida information som köps. Den övervägande delen är digitala data, men det finns fortfarande ett visst behov av tryckt information i form av t.ex. sjökort, terrängkartor och geologiska kartor. Lantmäteriet har det övergripande ansvaret för landbaserad geo- grafisk information. Enligt Lantmäteriets regleringsbrev ska avgifterna för att tillhandahålla och upplåta rätten att utnyttja geografisk information och fastighetsinformation samt information från den allmänna kartläggningen bestå av en del som täcker kost- naderna för uttag och expediering samt en del som bidrar till kost- naderna för uppbyggnad, drift och utveckling av informationssy- stemen. Lantmäteriets försäljningen av grundläggande geografisk information sker via cirka 20 återförsäljare. Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data Metria är den största av dessa. I utbudet ingår kartor, GIS- och registerdatabaser (flygfoton, satellitbilder). De totala intäkterna för försäljning av denna information var , varav Lantmäteriet stod för en försäljning för och externa återförsäljare för resterande del.TPF14FPT Den kartläggning som utredningen låtit genomföra visar att myndigheter köper information av relevans för havsmiljöarbetet från Lantmäteriet för , vilket innebär att Lantmäteriet är den myndighet som har de största intäkterna från försäljning av havsmiljörelaterade data. har ansvar för insamling och tillhandahållande av grundläggande sjögeografisk information. I instruk- tion står att verket får ta ut avgifter för sin affärsverksamhet. Sjö- fartsverkets överordnade ekonomiska mål är full kostnadstäckning för verksamheten. Finansieringen av verksamheten sker i huvudsak genom avgifter på handelssjöfarten. säljer sina data delvis genom återförsäljare, vilket är inkluderat i redovisningen här. inkomster för försäljning av data till myndigheter ligger i storleksordningen 1–. Privatperso- ner och företag är största kunder och köper infor- mation för . utreder möjligheten att ta bort avgifter på data för myndig- heter och annan ickekommersiell verksamhet inom t.ex. kommu- ner. De har dock för avsikt att ta ut en uttagsavgift som ska täcka kostnader för att tillhandahålla efterfrågad infor- mation. Sekretessen på djupdata försvårar möjligheten att tillhan- dahålla data via Internet, vilket leder till administrativa kostnader. har ett stort antal databaser, register och modeller med tematisk inriktning på oceanografi, hydrologi, väder och klimat. I instruktion finns angivet att institutet får ta ut ersättning för utförda uppdrag. I regleringsbrevet finns villkorat att verksamhet ska finansieras med avgifter i den utsträckning som kostnaderna inte täcks med anslag för myndighetsuppgifterna. har en ny datapolicy vilken innebär att myndigheter och ickekommersiell forskning har kostnadsfri till- gång till data. tar dock ut en så kallad uttagskostnad som är exklusive moms per uttag. Ett licensavtal måste också tecknas. totala inkomst på uttagsavgifter är . Havsmiljödata är dock helt befriat från 14TP PT Lantmäteriets årsredovisning tjugohundrasex. Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data För perioden –2006 hade inkomster på i stor- leksordningen 2–för försäljning av havs- miljörelaterade data till andra myndigheter. De största köparna av havsmiljörelaterad information bland myndigheter är (i rangordning) Försvarsmakten, , länsstyrelserna och vattenmyndigheterna, samt SCB. Dessa myn- digheters inköp ligger i storleksordningen 1–3,(tabell 6.2). Sju andra myndigheter har kostnader för inköp av data med relevans för havsmiljön som ligger i intervallet 100 000–. , och är störst av dessa kunder. kostnader för data för navigering ingår inte i detta belopp. Kustkommuner köper data från myndigheter för (beloppet baseras på säljarnas uppgifter). Lantmäte- riet är den största säljaren. I beloppet ingår alla inköp av Geogra- fiska Sverigedata (GSD) som kustkommuner gör, vilket innebär att det inte enbart rör sig om havsmiljörelaterade data. En utredning som låtit göra visar att forskare som är verksamma inom miljö- och klimatområdet vid universitet och högskolor köper data för relativt små belopp (storleksord- ningen några ).TPF15FPT Det framgår dock tydligt att behovet av data är mycket större än vad siffrorna visar och att forskare avstår från att köpa data av kostnadsskäl. Havs- miljöutredningen har från universitet och högskolor fått denna bild bekräftad. I stället för att köpa data försöker forskare få tillgång till data genom personliga kontakter eller genom att söka samarbete med dem som innehar data. Många myndigheter upprättar olika former av avtal som reglerar utbytet av information, t.ex. ram- eller licensavtal. Det finns även olika former av överenskommelser mellan myndighet som ger myndigheterna fri tillgång till varandras data, vilket i praktiken ofta innebär att myndigheterna byter information eller tjänster. I den kartläggning som utredningen låtit genomföra uppger många myndigheter att de avstår från att köpa data av kostnadsskäl. Det är svårt att uppskatta storleken på beloppen som myndighe- terna avstår att köpa för. , och anger dock att det rör sig om miljonbelopp. väljer myndigheter att av kostnadsskäl köpa data med sämre kvali- tet (t.ex. sämre upplösning eller noggrannhet i analyserna). 15TP för svensk klimat- och miljöforskning. (2007). Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data Den kartläggning som utredningen låtit göra visar att många myn- digheter ser det som ett stort problem att data är avgiftsbelagda. Samma slutsats dras i rapporten av havsmiljörelaterad data samt behovs- och bristanalys hos 12 nationella myndigheter.TP F16FPT Det går även ur ett samhällsekonomiskt perspektiv att ifrågasätta att data som är framtagna genom statlig finansiering säljs till andra myndigheter. Flera myndigheter tecknar avtal som reglerar kostna- der och i vissa fall finns överenskommelser om fri tillgång till data. Det finns inga generella principer för utformningen av avtalen utan överenskommelserna varierar mellan myndigheterna. Bilden av hur data genom inköp och avtal flödar mellan myndigheter blir därför komplex. En slutsats som dock går att dra är att förutom de fak- tiska kostnaderna som myndigheter betalar för data, måste data- handeln generera administrativa kostnader. Systemet med avgiftsbelagda data innebär t.ex. att vissa myndig- heter och kommuner inte har tillgång till de data som de behöver i sitt arbete. Det innebär att underlag blir av sämre kvalitet än vad som är nödvändigt vilket kan leda till felaktiga beslut. Det sätter även begränsningar för forskare och andra experter och hindrar därigenom framtagandet av ny kunskap. Det finns därför starka skäl för att data som är framtaget av myndigheter med statliga medel ska vara fritt tillgängliga för icke kommersiell verksamhet inom myndigheter, regionala organ, kommuner, universitet och högskolor. Med regionala organ menas de regionala samverkansorgan som finns i många län och den för- söksverksamhet med regioner som finns i vissa län. bör det dock vara möjligt att ta ut avgifter för tjänster som kräver en större arbetsinsats av myndigheten som förvaltar data. När sär- skilda tjänster tillhandahålles till myndigheter, kommuner, regionala organ samt för ickekommersiell forskning och under- visning bör det ske till självkostnadspris. När systemet med försäljning av data mellan myndigheter infördes motiverades det bl.a. med att det skulle göra användaren medveten om kostnaden att ta fram data och därigenom begränsa överutnyttjande av andra myndigheters data, samt gynna utveck- lingen av olika tjänster. finns tekniken att tillgängliggöra data 16TP PT Inventering av havsmiljörelaterad data samt behovs- och bristanalys hos 12 nationella myndigheter. Morf, A. Bilaga till uppdrag 11/2006 Ett kunskaps- och planeringsunderlag för havet. Dnr 108-382-06 Mm. Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data via Internet, vilket möjliggör att data enkelt blir tillgängligt för olika brukare utan extra kostnad för den som förvaltar data. Den data som myndigheter primärt är intresserad av är grundläggande data, vilket även gör att argumentet att avgifter på data driver pro- duktutvecklingen inte är relevant i detta sammanhang.