sou · GXB361 · 2009-07-02 00:00:00 — Detta innebär ett skydd för barnet och övriga berörda och att domstolen får ett bättre underlag för sin bedöm- ning. Bestämmelser i syfte att säkerställa detta finns Europarådskonvention om adoption. Enligt konventionen ska det säkerställas att de som ska samtycka har gett sitt samtycke frivilligt, i föreskriven rättslig form och att samtycket uttryckts eller bestyrkts i skrift (artikel 5.1 och 5.2). En lämplig ordning är att den som gör utredningen på uppdrag av domstolen får i uppgift att ta upp frågan om ett eventuellt Barnets rätt att komma till tals och påverka samtycke med barnet i de fall där det krävs. Detta bör normalt ske vid ett samtal med utredaren. Utredaren bör vidta åtgärder för att förvissa sig om att ett samtycke ges frivilligt. Över samtycket bör det upprättas en handling som undertecknas av den som ger sitt samtycke eller bestyrks av den som tar emot samtycket. Social- styrelsen bör få i uppgift att ge vägledning även om detta (se angående detta även framställningen i avsnitt 9.5). Förslag: Domstolen ska se till att ärenden om adoption blir tillräckligt utredda. Skälen för förslaget: Ärenden om adoption är indispositiva. Detta innebär bl.a. att domstolen har en utredningsskyldighet i sådana ärenden. Domstolens utredningsskyldighet markeras i 4 kap. 10 § för- äldrabalken. Enligt bestämmelsen ska domstolen inhämta upplys- ningar om barnet och sökanden samt huruvida ersättning eller bidrag till barnets underhåll har lämnats eller utlovats. Har barnet inte fyllt , ska yttrande inhämtas från socialnämnden. ska, om det inte är olämpligt, försöka klarlägga barnets inställning och redovisa den för domstolen. När den som adoptionen avser är utomnordisk medborgare och eller äldre, ska domstolen vidare inhämta ett yttrande från Migrationsverket.1 För det fall domstolen har behov av information eller upplysningar om internationella förhållanden i adoptionssammanhang kan Myndigheten för internationella adoptionsfrågor () bistå.2 Trots att det saknas särskilda bestämmelser om detta har domstolen också ansetts ha möjlighet att inhämta upplysningar från andra myndigheter (se prop. 1980/81:112 s. 15). Utredningen har i avsnitt 6.3 föreslagit att det i 4 kap. ska införas en inledande bestämmelse om barnets bästa. Bestämmelsen innebär att det ska göras en helhets- bedömning varvid vissa omständigheter ska beaktas särskilt. 1Se 2 § tredje stycket lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption (lag). 2Se 3 § första stycket förordningen (2007:1020) med instruktion för Myndigheten för internationella adoptionsfrågor. att förtydliga domstolens ansvar för att ärendet blir tillräckligt utrett bör 4 kap. 10 § få en mer generell utformning i enlighet med motsvarande bestämmelse i 6 kap. 19 § första stycket (avseende vårdnad m.m.). Därigenom tydliggörs att domstolens utredningsansvar omfattar samtliga omständigheter som är relevanta för domstolens ställningstagande, t.ex. barnets föräldrars och andra berörda personers inställning. 11.2Adoptionsutredningen ska genomföras på uppdrag av socialnämnden Förslag: ska inte längre yttra sig till domstolen utan ska i stället utse någon att genomföra adoptions- utredningen. Uppdraget att utse en utredare ska kunna delegeras till en tjänsteman i kommunen. Skälen för förslaget: Om barnet inte har fyllt ska domstolen inhämta ett yttrande dels från socialnämnden i den kommun där sökanden är folkbokförd, dels från socialnämnden i den kommun där den som har vårdnaden om barnet är folkbokförd. Social- nämndens yttrande föregås av en utredning som görs av social- förvaltningens tjänstemän. När utredningen är klar föredras den i socialnämnden. Tjänstemannens bedömning är att betrakta som ett förslag till beslut. Sedan socialnämnden har tagit ställning till utredningen lämnas den tillsammans med socialnämndens yttrande till tingsrätten. fattar därvid ett beslut, dock inte ett sådant som kan överklagas. utfördes även vårdnadsutredningar på detta sätt. ändrades dock detta så att socialnämnden frikopplades från vårdnadsutredningarna. Domstolen skulle – i stället för att begära ett yttrande från socialnämnden – ge nämnden i uppdrag att utse någon att utföra vårdnadsutredningen. Lagändringen gjordes för att effektivisera och påskynda utredningsförfarandet i tvister om vårdnad och umgänge och därigenom förbättra skyddet för barnets intressen i konflikten. Det sågs också som en renodling av funktionsuppdelningen mellan sociala instanser och domstolar.3 3 Se prop. 1990/91:8 s. 44 f. Utredningen anser att det finns anledning att införa en motsvarande ordning även i ärenden om adoption. Liksom i frågor om vårdnad om barn, barns boende och umgänge med barn är det i ärenden om adoption domstolen som ska fatta det slutliga beslutet. Kommunens yttrande till domstolen har betydelse bara som ett beslutsunderlag. För domstolen är det viktigt att utredaren har vidtagit tillräckliga åtgärder för att få fram ett fullgott besluts- underlag, att utredningen redovisas för domstolen och att den också innehåller en sakkunnig bedömning av de omständigheter som är relevanta för domstolens ställningstagande. Lika lite som i mål enligt 6 kap. finns det däremot ett behov för domstolen av ett ställningstagande i ärendet från en politiskt tillsatt nämnd. Liksom för vårdnadsmålen bör en delegation av socialnämndens uppgifter också kunna effektivisera och påskynda ärende- hanteringen i domstolen. Utredningens undersökningar tyder på att det i vissa fall kan ta att få in ett yttrande till domstolen. I vilken mån detta beror på att social- nämnden ska fatta beslut är oklart, men i ett antal enkätsvar noteras i samband med tidsangivelsen för adoptionsutredningen att ärendet ska föredras i socialnämnden. Även om det oftast inte finns någon direkt konflikt i ett adoptionsärende ligger det i barnets intresse att ärendet avgörs skyndsamt.4 Långdragna ärenden kan skapa en osäkerhet såväl för barnet som för sökanden. Vid internationell adoption kan det också vara oklart om barnet har någon juridisk företrädare i innan adoptionsbeslutet meddelats (se vidare avsnitt 17). Vårdnads- och adoptionsutredningar har likheter med varandra. Om hanteringen av dessa familjerättsliga mål och ärenden kan skötas på ett likartat sätt innebär det också att likartade rutiner kan utarbetas. Det är till fördel både för och domstolens handläggning och arbete. Sammantaget anser utredningen således att adoptionsutredning- arna bör kunna lämnas till domstolen utan att socialnämnden först tar ställning i ärendet. Detta skulle kunna åstadkommas genom att kommunen ges möjlighet att delegera socialnämndens besluts- fattande. Det finns åtskilliga exempel på andra uppgifter som socialnämnden ska fullgöra enligt som får dele- 4 Jfr departementspromemorian Utövandet av barns rättigheter i familjerättsprocesser (Ds 2002:13) där det föreslås en bestämmelse i 4 kap. 10 § om att ärenden om adoption ska handläggas skyndsamt. geras.5 Som har framgått ovan är genomförande av utredningar om vårdnad, boende och umgänge emellertid inte en uppgift som socialnämnden ska utföra. I stället ska domstolen enligt 6 kap. 19 § tredje stycket uppdra åt socialnämnden (eller något annat organ) att utse någon att verkställa en sådan utredning. Det är denna uppgift som socialnämnden kan delegera. Att lagstiftaren på detta sätt valt att utesluta socialnämnden från beslutsfattandet i vårdnadsutredningar innebär alltså att socialnämnden inte, som är fallet i fråga om de övriga bestämmelserna, kan välja att delegera uppgiften. Utredningen anser att det finns skäl att för adoptions- utredningarnas del välja samma konstruktion. På detta sätt lyfts adoptionsutredningarna från socialnämnden och en enhetlig hand- läggning av utredningarna uppnås mellan kommunerna. Förslaget innebär att socialnämnden, precis som när det gäller vårdnadsutred- ningar, kommer att ha ett huvudmannaskap för utredningen. ska dock inte pröva innehållet i utredningen eller avge något yttrande till domstolen. Det blir i stället utredaren som själv redovisar utredningsmaterialet till domstolen. På samma sätt som vid vårdnadsutredningar bör uppdraget att utse en utredare kunna delegeras till en tjänsteman i kommunen, lämpligen till någon vid nämnden som leder och fördelar arbetsuppgifter av sådant slag.6 Det är enligt gällande rätt inte tillåtet för en kommun att överlämna utredningsuppdrag till ett bolag eller annat privaträtts- ligt subjekt. Däremot kan kommunen anlita uppdragstagare som är fysiska personer och som knyts till myndigheten på ett sådant sätt att de kan anses delta i kommunens verksamhet. En sådan uppdragstagare förutsätts stå under myndighetens arbetsledning och utföra arbetsuppgifter som normalt ankommer på en anställd.7 5Se 10 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) med hänvisningar till bl.a. 1 kap. 4 och 9 §§ och 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § tredje stycket . 1990/91:8 s. 66 och s. 70 f. angående vårdnadsutredningar. 7Se 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen, JO:s ämbetsberättelse 2001/02 s. 250 och meddelandeblad nr 9/01. Jfr även JO:s ämbetsberättelse 2006/07 s. 289. 11.3Domstolen ska kunna få en samlad utredning från en kommun Förslag: Den gällande bestämmelsen i 4 kap. , om att domstolen ska begära in yttranden både från den kommun där sökanden är folkbokförd och från den kommun där barnets vårdnadshavare är folkbokförd, ändras så att domstolen får möjlighet att rikta sin begäran till en enda kommun. Det införs en sekretessbrytande regel för inhämtande av uppgifter från en annan socialnämnd i samband med att en adoptionsutredning genomförs. Domstolen ska kunna ge riktlinjer för utredningen och ska fastställa en tidpunkt då yttrandet ska ha inkommit till domstolen. Domstolen ska se till att utredningen bedrivs skyndsamt. Domstolen ska kunna få en samlad utredning från en kommun Domstolen ska enligt 4 kap. 10 § begära in ett yttrande dels från socialnämnden i den kommun där sökanden är folkbokförd dels från socialnämnden i den kommun där den som har vårdnaden om barnet är folkbokförd. Att på detta sätt hämta in två yttranden blir alltså aktuellt när sökanden och barnets vårdnadshavare är folkbokförda i olika kommuner i . Av utredningens undersökningar framgår att detta förekommer rela- tivt ofta och att det i dessa fall är vanligt att i de olika kommunerna samråder innan yttrandena lämnas in till domstolen. När det gäller vårdnadsutredningar enligt 6 kap. anges att domstolen ska ge socialnämnden i uppdrag att utse någon att verkställa utredning. Av förarbetsuttalanden framgår att domstolen normalt bör vända sig till socialnämnden i den kommun där barnet är folkbokfört. Om någon av föräldrarna är bosatt i en annan kommun, kan det vara lämpligt att domstolen kontaktar även socialnämnden i den kommunen. En annan möjlighet är att socialnämnden i barnets hemkommun inom ramen för sin utredning tar kontakt med den andra socialnämnden. Det framhålls att domstolen bör lösa samordningsfrågan från fall till fall på det sätt som bäst kan antas tillgodose intresset att utredningsfrågan blir allsidigt belyst och att det bör undvikas att två skilda social- nämnder utan föregående samråd avger yttrande om var sin förälders lämplighet.8 De kontakter utredningen har haft med bland annat företrädare för tyder på att det är ovanligt att två kommuner levererar var sin utredning med förslag till beslut. Som framhållits i avsnitt 6.3 föreslår utredningen att det ska införas en grundläggande bestämmelse i 4 kap. om att principen om barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om adoption. Det ska inte endast gälla för domstolen utan även för den som har fått i uppdrag att genomföra adoptionsutredningen. Utredaren ska göra sin bedömning utifrån en sammanvägning av samtliga relevanta omständigheter. Förutsättningarna för en sådan helhetsbedömning av barnets bästa skulle förbättras avsevärt om uppdraget att genomföra utredningen koncentrerades till en och samma utredare. Utredaren skulle då få ett samlat ansvar för hela utredningen. Även om sökanden och barnets vårdnadshavare bor i olika kommuner skulle samma utredare alltså ansvara för kontakten med såväl sökandena som barnet och barnets föräldrar. Utifrån de utredningsåtgärder som vidtagits skulle utredaren sedan ha att grunda sin bedömning på ett bredare faktaunderlag. Sammantaget anser utredningen att domstolen generellt skulle kunna få ett bättre beslutsunderlag om uppdraget att genomföra utredning i adop- tionsärendet ges till en och samma kommun och att så också bör ske i normalfallet. Den gällande bestämmelsen bör ändras så att detta blir möjligt. När det gäller mål om vårdnad, boende och umgänge anges det inte vilken socialnämnd som domstolen ska vända sig till för en begäran om utredning. Enligt utredningens bedömning finns det inte heller när det gäller ärenden om adoption behov av att särskilt slå fast i lag vilken socialnämnd som domstolen ska rikta sin begäran om utredning till. Eftersom ärenden om adoption kan vara av olika slag får domstolen göra en bedömning i varje enskilt fall. Utgångspunkten bör lämpligen vara att domstolen vänder sig till barnets hemkommun. I det fall sökanden, men inte barnet, vistas i bör uppdraget i stället ges till socialnämnden i sökandens hemkommun. Utredningens bedömning är att den valda lösningen, dvs. att inte längre ange i lag vilken socialnämnd som ska ges 8 Se prop. 1981/82:168 s. 78. ansvaret för adoptionsutredningen, ger domstolen möjlighet att välja den mest adekvata lösningen i det enskilda fallet. Sekretessen mellan olika socialnämnder bör kunna brytas för adoptionsutredningar Om ansvaret för adoptionsutredningen i ett ärende om adoption ska kunna koncentreras till en kommun, är det viktigt att den som verkställer utredningen har möjlighet att inhämta information från andra kommuner som eventuellt kan ha något att tillföra utred- ningen. Om utredningen t.ex. görs på uppdrag av socialnämnden i sökandens hemkommun bör utredaren kunna få information om barnets föräldrar från den kommun där föräldrarna bor. Myndigheter är skyldiga att på begäran lämna varandra uppgifter som de förfogar över om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Om det gäller sekretess för en uppgift hos en myndighet, får uppgiften inte röjas för annan myndighet i andra fall än som anges i offentlighets- och sekretesslagen eller i lag eller förordning som offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till (8 kap. 1 § angiven lag). Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § första stycket). Sekretess gäller inom för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (26 kap. 1 § första stycket). Vissa undantag finns till denna huvudregel, bl.a. gäller att en socialnämnd som har tillgång till upplysningar som kan vara av betydelse för frågans bedömning är skyldig att lämna sådana upplysningar på begäran av en socialnämnd som ska pröva ett avtal mellan föräldrarna om vårdnad, boende och umgänge (6 kap. 17 a § tredje stycket ). gäller samma sak i fråga om vårdnadsutredningar som genomförs på uppdrag av domstolen, och då även när uppgifterna begärs av den som socialnämnden har utsett att verkställa utredningen (19 § femte stycket samma kap.). Det har vid de kontakter som utredningen haft med tjänstemän från inte framkommit att det skulle finnas några praktiska problem i fråga om sekretess i kontakterna mellan social- tjänsten i olika kommuner, under hänvisning till att det finns sam- tycke från berörda parter. För de fall där det trots allt inte finns ett samtycke från t.ex. barnets föräldrar är det dock enligt utredning- ens mening viktigt att uppgifter som kan påverka ett adoptions- beslut kommer fram. Detta blir särskilt viktigt om ansvaret för utredningen koncentreras till en kommun. Av detta skäl är det rimligt att den som har fått socialnämndens uppdrag att göra utredningen i adoptionsfrågan får ta del av all relevant information, på samma sätt som gäller i fråga om vårdnadsutredningar och när en socialnämnd prövar ett avtal om vårdnad, boende och umgänge. Utredningen föreslår därför en sekretessbrytande regel för det fall då en utredning i adoptionsfrågan ska genomföras. Sekretess kommer dock att gälla för uppgifterna hos utredaren (se 2 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen). Domstolen ska kunna ge riktlinjer för utredningen Utredningen anser att det uttryckligen av lagtexten, liksom för vårdnadsutredningar, bör framgå att domstolen kan fastställa riktlinjer för adoptionsutredningen om det skulle finnas behov av det och bestämma inom vilken utredningen ska vara slutförd. Om det behövs bör domstolen kunna förlänga . Det bör också anges i lagtexten att domstolen, på samma sätt som i fråga om vårdnadsutredningar, är skyldig att se till att utredningen bedrivs skyndsamt. Även om det ofta inte finns samma intressekonflikter i ett adoptionsärende som i ett vårdnadsmål, kan processen innebära en osäkerhet inte minst för barnet. I vissa fall kan det också vara oklart vem som är juridisk företrädare för barnet. 11.4Utredaren ska lämna ett förslag till beslut Förslag: Den som genomför en utredning om adoption ska redovisa det som har framkommit för domstolen och lämna ett förslag till beslut. Skälen för förslaget: Med utredningens förslag blir det möjligt för domstolen att begära in en samlad utredning från en kommun trots att sökanden och barnets vårdnadshavare bor i två olika kommuner. Genom detta ökas förutsättningarna för utredaren att få en god överblick över alla omständigheter och att bilda sig en uppfattning i frågan om en adoption är till barnets bästa. För att säkerställa att domstolen får ett fullgott beslutsunderlag bör det framgå av lagtexten att utredaren ska redovisa det som har framkommit vid utredningen. Den enkätundersökning som utredningen gjort tyder på att den som genomför en utredning om adoption i stor utsträckning lämnar förslag till beslut. Utredningen anser att det – på samma sätt som vid vårdnadsutredningar – bör anges uttryckligen i 4 kap. att utredaren ska lämna ett förslag till beslut. Även när det gäller ärenden om adoption är utredarens bedömning och slutsatser av stor betydelse. För att domstolen ska få ett fullgott underlag är det viktigt att utredningen är så klar och tydligt som möjligt. Normalt kräver detta att utredaren lämnar ett förslag till beslut. Vid vårdnadsutredningar ska förslag lämnas om det inte är olämpligt. Undantag gäller därvid för särskilt känsliga fall (jfr regeringens uttalanden om rekommendationer i vårdnadsmål i prop. 2005/06:99 s. 59). Det kan visserligen finnas känsliga adoptionsärenden också, där utredaren tvingas välja sida t.ex. om en biologisk förälder motsätter sig en styvbarnsadoption. Adoptionsärenden skiljer sig dock från vårdnadsmål på så sätt att ett beslut om adoption är oåterkalleligt. Utredningen anser därför att det är särskilt viktigt att utredaren lämnar förslag till beslut i adoptionsärenden. Något undantag bör därför inte göras. Utredarens förslag till beslut bör vara väl motiverat. Det bör tydligt redovisas hur man har resonerat i det enskilda fallet såväl när det gäller viljan och förmågan hos barnets föräldrar att ge barnet omvårdnad, trygghet och en god fostran och den personliga relationen i övrigt mellan barnet och föräldrarna, som när det gäller sökandens förutsättningar att ge barnet ett varaktigt och stabilt föräldra-barnförhållande och barnets egen vilja. Som har framhållits i avsnitt 6.3 anser utredningen att det bör vara uppgift att – utifrån de utgångspunkter som utredningen föreslagit – ge ytterligare vägledning för , dels för vilka åtgärder som bör göras inom ramen för en utredning om adoption, dels för hur utredarens bedömning bör göras. 11.5Särskilt om ärenden med internationell anknytning Förslag: Om det inte finns någon behörig socialnämnd som kan ges i uppdrag att utse någon att genomföra en utredning i adoptionsärendet, ska uppdraget ges till en nämnd i som fullgör sådana uppgifter. Om den som sökanden vill adoptera inte är svensk medborgare och saknar permanent uppehållstillstånd eller permanent uppehållsrätt i , ska domstolen om det behövs inhämta ett yttrande från . Som kommer att framgå i avsnitt 16 kan svensk domstol vara behörig även om barnet och/eller sökanden inte har hemvist i . Det kan då uppstå frågor kring vem som ska se till att det finns en utredning i adoptionsärendet, med andra ord hur domstolen ska få ett fullgott beslutsunderlag. När barnet eller sökanden har hemvist i är behörighets- reglerna i socialtjänstlagen (2001:453) i de flesta fall tillräckliga för att avgöra vilken socialnämnd som ska handlägga en fråga om adoption. Även om barnet eller sökanden endast vistas i (dvs. inte har hunnit få hemvist här i landet), är det den kommun där de vistas som ytterst ansvarar för frågan (2 kap. 2 § socialtjänst- lagen). Om varken barnet eller sökanden har sitt hemvist i – eller ens vistas i – finns emellertid inte någon behörig socialnämnd enligt socialtjänstlagen. Det är i dessa fall oklart om domstolen över huvud taget kan vända sig till få ett yttrande. Även om dessa fall är ovanliga måste de kunna hanteras. Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse om reservbehörighet för socialnämnden. En sådan bestämmelse finns när det gäller frågor som omfattas av II-förordningen (vårdnad och umgänge m.m.).9 Reservforum i de fallen är en nämnd i som fullgör sådana uppgifter. 9 Se 7 § lagen (2008:450) med kompletterande bestämmelser till II-förordningen. finns goda skäl för att välja samma lösning även i fråga om adoptionsärenden. Genom att koncentrera ärendena till skapas förutsättningar för en enhetlig praxis. Förutsättningarna ökar för att domstolarna ska få ett bättre beslutsunderlag än . Med utredningens förslag finns det alltid en behörig socialnämnd som får utse en person att genomföra en adoptions- utredning. För att säkerställa att barnets intressen tas till vara är det viktigt att det vid alla utredningar på uppdrag av domstolen görs en heltäckande bedömning av om den tänkta adoptionen är till barnets bästa. Som anges i avsnitt 6.3 gäller den föreslagna bestämmelsen om barnets bästa inte bara för domstolen utan även för utredaren. Det har kommit till utredningens kännedom att det för kan vara svårt att få fram uppgifter vid utländska förhållanden. Detta rör främst adoptioner där någon i avser att adoptera ett barn utan förmedling av en auktoriserad adoptions- organisation, s.k. enskild adoption. Av utredningens enkätunder- sökning (se bilaga 2) framgår att tjänstemännen vid tycker att det kan vara svårt att få kontakt med de biologiska föräldrarna i ursprungslandet, att klargöra barnets situation i hem- landet och att ta reda på vilka alternativ till adoption som kan finnas i ursprungslandet. Många anser att det är svårt att veta vad som krävs av dem och att regelverket är otydligt. Liknande utredningssvårigheter kan finnas om sökanden har sitt hemvist utomlands. Utredningen föreslår i avsnitt 9.5 att utredarens generella skyldighet att, om det behövs, försöka klarlägga inställningen hos barnets föräldrar inte ska gälla om barnet har hemvist utomlands eller förts till för adoption. I övrigt måste det enligt utredningens bedömning kunna krävas att utredaren vidtar rimliga åtgärder för att försöka utreda barnets och/eller sökandens förhållanden och att klarlägga barnets inställning. Tyngdpunkten i utredningsarbetet bör ligga på socialnämndens utredare, inte på domstolen. Uppgiften för utredaren blir att efter bästa förmåga ta fram ett bedömningsunderlag och utifrån det lämna förslag till beslut till domstolen.