sou · GXB360 · 2009-06-15 00:00:00 — Samma sak gäller om de villkor som fastställts i artikel 15.1 inte längre finns. Enligt svensk rätt ska ett beslut om förvar upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet (10 kap. 9 § fjärde stycket UtlL). Bestämmelsen får anses uppfylla kraven i artiklarna 15.2 och 15.4. Någon ändring av svensk rätt krävs således inte. 14.3.1Omprövning av förvarsbeslut enligt återvändandedirektivet Beslut om förvar ska enligt artikel 15.3 i varje enskilt fall omprövas med lämpliga mellanrum. Omprövningen ska ske antingen på begäran av den berörde tredjelandsmedborgaren eller ex officio. För längre perioder av förvar ska prövningar övervakas av en rättslig myndighet. I 10 kap. 9 § UtlL finns bestämmelser om ny prövning av förvar. Ett beslut om identitetsförvar eller förvar på grund av sannolika skäl för avvisning eller utvisning enligt 8 kap. 1, 2 eller 7 § UtlL ska prövas på nytt från den dag då det började verkställas. Om ett beslut om avvisning eller utvisning redan finns ska dock förvarsbeslutet i stället prövas på nytt från den dag då det började verkställas. Därefter ska fortlöpande ny prövning ske inom samma tider om utlänningen hålls kvar i förvar. Det innebär att en ny prövning ska ske eller från det föregående beslutet om förvar. Ett beslut om förvar som inte prövas på nytt inom föreskriven tid upphör enligt 10 kap. 10 § UtlL att gälla. Den nya prövningen ska ske inom tidsfristerna och även om det inte finns anledning att anta att beslutet är oriktigt. Prövningen ska ske ex officio och måste göras för att beslutet ska bevara sin giltighet. Beslut om förvar fattas enligt 10 kap. 12 § UtlL av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet. Om en utlänning som tagits i förvar avvisas eller utvisas, ska den myndighet eller domstol som fattar beslutet pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar. Bestämmelser om när en polismyndighet och ska anses handlägga ett ärende och alltså kan fatta beslut om förvar finns i 10 kap. 13–14 §§ UtlL. är enligt 10 kap. 13 § UtlL handläggande myndighet –från det att en utlänning begär att få resa in i landet och till dess att ett ärende som ska prövas av tas emot av verket eller utlänningen har lämnat landet, och –från det att myndigheten tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att verkställighet har skett, även om ärendet är föremål för prövning enligt 12 kap. 18–20 §§ UtlL, dock inte då beslutet inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition. är enligt 10 kap. 14 § UtlL handläggande myndighet –från det att verket tar emot ett ärende som verket ska pröva och till dess verket fattar beslut eller utlänningen har lämnat landet eller polismyndigheten har tagit emot ärendet, eller, om ärendet överklagas, till dess ärendet tas emot av migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen, och –från det att verket tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att beslutet har verkställts eller ärendet lämnas över till polismyndigheten. I fråga om beslut som gäller är, även om beslutet överklagas, handläggande myndighet till dess domstolen meddelar beslut om inhibition. Migrationsöverdomstolen har därutöver genom sin praxis kompletterat dessa bestämmelser (se t.ex. MIG 2007:22, MIG 2007:44 och MIG 2008:35). Enligt statistik från förekom det 163 fall 2007 där en utlänning hölls i förvar än . Motsvarande siffra var 176. Utredningens förslag: Ny prövning av beslut om verkställighetsförvar ska fattas av en migrationsdomstol om en polismyndighet eller är handläggande myndighet. Prövningen i en migrationsdomstol ska ske på begäran av den myndighet som handlägger ärendet. Den handläggande myndigheten ska begära en ny prövning senast från den dag beslutet om förvar började verkställas eller migrationsdomstolen senast gjorde en ny prövning. Begär inte en handläggande myndighet en ny prövning upphör beslutet om förvar att gälla. Om det finns synnerliga skäl får dock migrationsdomstolen, efter att frågan hänskjutits till domstolen, besluta att ett beslut om förvar ska fortsätta att gälla i avvaktan på en ny prövning. Direktivet föreskriver att omprövningar ska övervakas av en rättslig myndighet om förvarstagandet pågått . Vad som menas med övervakas är inte helt klart men får anses innebära att ett förvarsbeslut ska omprövas i domstol. Vad som menas med definieras inte heller i direktivet. Ny prövning av beslut om förvar sker regelbundet enligt svensk rätt. Prövningen görs både av förvaltningsmyndigheter och av domstolar. Bestämmelser saknas dock om att prövningen ska göras av domstol. Om ett beslut om förvar som fattats av en polismyndighet eller inte överklagas kommer det aldrig under domstols prövning. I detta avseende krävs därför en förändring av svensk rätt. En bestämmelse om att ny prövning i vissa fall ska ske i en migrationsdomstol bör därför införas. Tidsgränsen för när ett förvarstagande senast ska prövas i domstol bör enligt utredningens mening vara . Detta får anses vara en rimlig och i detta sammanhang väl avvägd tidsgräns. Den överensstämmer också med den tidsgräns som anges i 10 kap. 4 § UtlL för när det krävs synnerliga skäl för att hålla någon i förvar som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning. Enligt kommittédirektiven till utredningen ingår bland annat i utredningens uppdrag att undersöka om den nuvarande ordningen i fråga om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut om förvar är den mest effektiva och ändamålsenliga. I detta sammanhang ska utredningen se över vilka uppgifter som bör ligga på myndigheterna inom ramen för deras behörighet. En analys ska även ske av de oklarheter, avseende bland annat vilken myndighet som är ansvarig för förvarsfrågan efter ett överklagande (jfr 10 kap. 13–16 §§ UtlL), som har noterats i samband med tillämpningen av den nya processordningen. I detta delbetänkande ska utredningen lägga fram förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för genomförandet av återvändandedirektivet. Utredningen kan inom ramen för detta begränsade uppdrag inte göra den mer övergripande analys av bestämmelserna om förvar som ska göras inom ramen för huvudbetänkandet. Mot denna bakgrund kommer utredningen i det följande endast att diskutera innehållet i en bestämmelse som rör domstolsprövning av verkställighetsförvar. Frågan om i vilken utsträckning ny prövning av identitetsförvar, utredningsförvar samt förvar på grund av sannolika skäl, när något beslut om avvisning eller utvisning inte har meddelats, ska göras av domstol kommer att behandlas i huvudbetänkandet. Utredningen anser således att en ny prövning av ett verkställighetsförvar som inte har fattats av en domstol ska prövas av domstol senast från det att beslutet om förvar började att verkställas eller från det att domstolen senast gjorde en ny prövning. Eftersom en migrationsdomstol inte har någon kännedom om vilka beslut om förvar en polismyndighet eller har fattat eller när de har fattats, är domstolen beroende av att den handläggande myndigheten anmäler de beslut som behöver prövas av domstol. De handläggande myndigheterna bör därför åläggas en skyldighet att hos migrationsdomstol begära en ny prövning vid äventyr att förvarsbeslutet annars upphör att gälla. För att migrationsdomstolen ska ha en rimlig möjlighet att göra en ny prövning inom tvåmånadersfristen bör det föreskrivas att den handläggande myndigheten ska begära en ny prövning senast från den dag beslutet om förvar började verkställas eller migrationsdomstolen senast gjorde en ny prövning. I annat fall upphör beslutet om förvar att gälla. Därefter har migrationsdomstolen på sig att göra en ny prövning. Denna tid bör i normalfallet räcka för att kunna göra en ny prövning som även inkluderar en muntlig förhandling. Enligt 10 kap. 10 § UtlL upphör ett beslut om förvar som inte prövas på nytt inom föreskriven tid att gälla. När det gäller den nu föreslagna ordningen kan detta framstå som en onödigt hård regel. Detta då domstolen till skillnad från när den handläggande myndigheten själv gör en ny prövning har en mycket mer begränsad tid på sig att göra en ny prövning. I vissa fall kan det t.ex. vara svårt att få till stånd en muntlig förhandling med kort varsel om den förvarstagne har ett offentligt biträde som är strängt upptagen och den förvarstagne inte vill att det offentliga biträdet sätter någon annan i sitt ställe. Vidare kan domstolen ibland ha behov av att inhämta kompletterande utredning. Utredningen anser därför att det är rimligt att domstolen ska ges en möjlighet att kunna besluta att ett beslut om förvar ska kunna fortsätta att gälla i avvaktan på en ny prövning. Detta är dock en möjlighet som bör användas med stor restriktivitet. Någon förändring i reglerna om vilken myndighet som är handläggande myndighet föreslås inte. Polisen och migrationsverket bör kvarstå som handläggande myndighet och kan således häva beslutet om förvar om skäl för det finns även om ärendet överlämnats till en migrationsdomstol för ny prövning. Även reglerna om muntlig förhandling bör behållas oförändrade. När en begäran om ny prövning kommer in till migrationsdomstolen bör domstolen sätta ut målet till muntlig förhandling enligt 10 kap. 11 § UtlL. En utlänning bör alltid ha rätt att kunna få ett förvarsbeslut prövat av två instanser. Så kommer även att bli fallet med den föreslagna lösningen. Enligt 16 kap. 9 § andra stycket UtlL får en migrationsdomstols beslut om förvar i annat fall än efter överklagande i förvarsfrågan överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen. Om ett sådant beslut överklagas till Migrationsöverdomstolen behövs det enligt 9 kap. 11 § andra stycket UtlL inte något prövningstillstånd. 14.4Tidsgränser för hur länge en utlänning får hållas i förvar Utredningens förslag och bedömning: Bestämmelser om tidsgränser för hur länge verkställighetsförvar får pågå införs. Huvudregeln är att ett förvarstagande inte får pågå . ska utnyttja den möjlighet direktivet ger att i vissa fall förlänga förvarstiden utöver . En utlänning ska sålunda kunna hållas i fortsatt förvar när verkställigheten drar ut på grund av att utlänningen inte samarbetar eller för att det tar att införskaffa nödvändiga handlingar. Den förlängda förvarstiden får dock inte överskrida . Utlänningar som utvisats på grund av brott undantas från de föreslagna reglerna. Nuvarande regler i 10 kap. 4 § UtlL innehåller tidsgränser som är kortare än och kan således behållas oförändrade. Av artikel 15.5 framgår att varje medlemsstat ska fastställa en begränsad förvarsperiod, som inte får överskrida . Medlemsstaterna får enligt artikel 15.6 inte förlänga den perioden annat än med en begränsad tid som inte överskrider ytterligare i enlighet med nationell rätt i sådant fall där avlägsnandet, trots alla rimliga ansträngningar, sannolikt kommer att ta på grund av bristande samarbete från den berörde tredjelandsmedborgaren, eller beroende på att införskaffandet av nödvändiga handlingar från tredjeländer drar ut . I svensk rätt finns bestämmelser om hur länge en utlänning får hållas i förvar i 10 kap. 4 § UtlL. Av bestämmelsen framgår att en utlänning inte får hållas i förvar för utredning med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL än . I övrigt får en utlänning som fyllt inte hållas i förvar , om det inte finns synnerliga skäl för . Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, får utlänningen dock hållas i förvar , om det inte finns synnerliga skäl för . Ett barn får inte hållas i förvar än eller, om det finns synnerliga skäl, . En förlängning av förvarstiden ska ske endast i undantagsfall. I tidigare förarbeten har angetts att synnerliga skäl kan vara att utlänningens identitet inte kan fastställas, t.ex. på grund av att utlänningen lämnar felaktiga uppgifter om sig själv, eller att utredning alltjämt pågår om något land är villigt eller skyldigt att ta emot utlänningen (prop. 1975/76:18 s. 132–133) I senare förarbeten sägs att enbart det förhållandet att identiteten beträffande en utlänning är oklar aldrig kan anses innebära synnerliga skäl. Man torde utöver detta få kräva t.ex. att det finns sannolika skäl för avvisning eller att möjligheten att verkställa ett sådant beslut fortfarande utreds (prop. 1988/89:86 s. 177). När det finns en påtaglig risk för att en utlänning ska komma att gå under jorden om han försätts på fri fot får förutsättningarna för att förlänga förvarstiden vanligtvis anses finnas. Av betydelse är också på vilket stadium handläggningen befinner sig och hur länge utlänningen redan suttit i förvar (se Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 8 uppl. s. 372). Av praxis från Migrationsöverdomstolen framgår att i ett fall har en förvarstid som uppgick godtagits (MIG 2008:44). Migrationsdomstolen uttalade att det efter en sådan lång förvarstid krävdes utomordentligt starka skäl för fortsatt förvar. Förvarsbeslutet avsåg en utlänning som utvisats på grund av grov brottslighet. Av utredningen i målet framgick att målmedvetna åtgärder för att verkställa utvisningsbeslutet löpande hade vidtagits och att det enda hindret mot verkställighet var utlänningens vägran att medverka till att resedokument kunde utfärdas. Tidsgränser för hur länge en utlänning över huvud taget får hållas i förvar finns i svensk rätt avseende utlänningar som hålls i förvar för utredning med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL och avseende barn som hålls i förvar. Därutöver finns inte några sådana tidsgränser. För att uppfylla direktivets krav bör således bestämmelser som motsvarar artikel 15.5–6 införas. Den i artikel 15.5 angivna tiden bör därför som huvudregel vara den högsta tillåtna. De tidsgränser som anges i 10 kap. 4 § andra stycket UtlL för när det krävs synnerliga skäl för att kunna hålla någon i förvar är kortare än och kan således behållas. Vidare anser utredningen att bör utnyttja den möjlighet direktvitet ger att i vissa fall förlänga förvarstiden utöver . En utlänning bör således kunna hållas i fortsatt förvar när verkställigheten drar ut på grund av att utlänningen inte samarbetar eller för att det tar att införskaffa nödvändiga handlingar. Den föreslagna regeln innebär en inskränkning i möjligheten att hålla en utlänning i förvar i förhållande till nuvarande regler. Även om grunden för att hålla en utlänning i fortsatt förvar inte längre bör vara att synnerliga skäl för förlängning finns kan samma omständigheter i viss mån beaktas. En utlännings eget agerande kan t.ex. beaktas både enligt de nuvarande och de föreslagna reglerna. Den förlängda förvarstiden får inte överskrida enligt direktivet. Regler som motsvarar även den tidsgränsen bör därför införas. Direktivet förutsätter att förlängning sker med en begränsad tid. Genom reglerna om ny prövning av beslut om förvar uppfyller svensk rätt det kravet. Förlängning medges i praktiken endast till dess en ny prövning ska ske. De föreslagna reglerna kommer att sätta större press på verkställande myndigheter att se till att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs. Bestämmelserna kommer att innebära att en del utlänningar kommer att friges trots att de har ett beslut om avvisning eller utvisning och trots att något beaktansvärt hinder mot verkställighet inte finns. Mot den bakgrunden finns det anledning att överväga om utlänningar som utvisats på grund av brott bör undantas från reglerna om tidsgränser med stöd av artikel 2.2 b. Dessa utlänningar har ofta dömts för allvarlig brottslighet och risken finns att de väljer att inte samarbeta för att på så sätt skjuta upp verkställigheten så länge att de måste friges. En ordning som möjliggör detta skulle kunna framstå som stötande. Vi föreslår därför att nuvarande regler i 10 kap. 4 § andra stycket UtlL alltjämt bör tillämpas om en utlänning utvisats på grund av brott. 15Förhållanden i samband med förvar I artikel 16 behandlas förhållanden i samband med förvar. I artikeln föreskrivs bl.a. att förvar som huvudregel ska ske i särskilda förvarsanläggningar, att tredjelandsmedborgare i förvar ska ha möjlighet att ta kontakt med omvärlden och att olika organisationer och organ ska ha möjlighet att besöka en förvarsanläggning. 15.1Artikel 16.1–4 15.1.1Förhållanden i samband med förvar enligt återvändandedirektivet Förvar ska enligt artikel 16.1 i regel ske i särskilda förvarsanläggningar. Om en medlemsstat inte kan tillhandahålla sådana särskilda anläggningar, utan måste använda fängelseanläggningar, ska tredjelandsmedborgare i förvar hållas avskilda från vanliga interner. Av artikel 16.2 framgår att tredjelandsmedborgare i förvar ska – på begäran – ges möjlighet att vid tillfälle ta kontakt med juridiska ombud, familjemedlemmar och behöriga konsulära myndigheter. Av artikel 16.5 framgår även indirekt att tredjelandsmedborgare i förvar ska ha möjlighet att ta kontakt med relevanta och behöriga nationella, internationella och icke-statliga organisationer och organ. Särskild uppmärksamhet ska enligt artikel 16.3 ägnas åt situationen för utsatta personer. I artikel 3 definieras vad som avses med utsatta personer (se avsnitt 3.3). Vidare ska enligt artikel 16.3 akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar tillhandahållas. Enligt artikel 16.4 ska relevanta och behöriga nationella, internationella och icke-statliga organisationer och organ ha möjlighet att Förhållanden i samband med förvar besöka sådana anläggningar för förvar som avses i artikel 16.1, i den mån de används för att hålla tredjelandsmedborgare i förvar. En medlemsstat får föreskriva att det krävs tillstånd för sådana besök. Enligt huvudregeln i 11 kap. 2 § första stycket UtlL ska en utlänning som hålls i förvar vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål. Det kan vara fråga om särskilda utrymmen som ställts i ordning för att utgöra förvarslokaler men kan även utgöra andra utrymmen som ordnats av , såsom t.ex. hotellrum. har ansvaret för dessa lokaler. Av 10 kap. 20 § UtlL framgår att under vissa förutsättningar kan besluta att en utlänning som hålls i förvar i stället ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Det gäller utlänningar som enligt 8 kap. 8 § UtlL utvisats på grund av brott samt utlänningar som hålls avskilda enligt 11 kap. 7 § UtlL och som av säkerhetsskäl inte kan vistas i förvarslokalerna. Därutöver finns en möjlighet att besluta om sådan placering om synnerliga skäl föreligger. Sistnämnda regel ska tillämpas restriktivt. I förarbetena nämns som exempel på tillämpliga situationer att en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras eller i t.ex. ett häkte och fall där verkställigheten att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående (se prop. 1996/97:147 s. 41). Innan en placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest övervägs bör möjligheterna att lösa problemet inom förvarslokalen alltid prövas först (samma källa, s. 31). Barn som hålls i förvar får enligt 10 kap. 20 § andra stycket UtlL inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Av 11 kap. 1 § UtlL framgår att en utlänning som hålls i förvar ska behandlas humant och att hans eller hennes värdighet ska respekteras. Enligt samma bestämmelse ska verksamhet som rör förvar utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i utlänningens integritet och rättigheter. Bestämmelsen gäller alla som hålls i förvar oberoende av var de vistas. Därutöver gäller olika regler för utlänningar i förvar och för utlänningar som är placerade i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Utlänningar som vistas i ett förvar ska enligt 11 kap. 4 § första stycket UtlL ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ta kontakt med personer utanför lokalen, utom om besöket eller Förhållanden i samband med förvar kontakten skulle försvåra den verksamhet som rör förvaret. Besök får endast övervakas om det enligt 11 kap. 4 § andra stycket UtlL är nödvändigt med hänsyn till säkerheten. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får dock övervakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det. Förvarstagna utlänningar ska enligt förarbetena inte jämföras med brottslingar när det gäller kontakterna med yttervärlden. Av förarbetena framgår att en utlänning förutom att kunna ta emot besök ska kunna ringa, skriva och i princip ha obegränsad kontakt med personer, frivilligorganisationer, samfund och myndigheter. Begränsning i rätten att ta emot besök avser situationer när det av rent praktiska skäl inte går att genomföra besök t.ex. i den omfattning och på de tider som önskas (se prop. 1996/97:147 s. 34 och 43). En utlänning som hålls i förvar ska ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som sökt uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt (11 kap. 5 § första stycket UtlL och 4 § första stycket 3 lagen [2008:344] om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.). Reglerna innebär att ett landsting ska erbjuda förvarstagna barn vård i samma omfattning som barn som är bosatta inom och förvarstagna vuxna vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och preventivmedelsrådgivning. Av 11 kap. 5 § andra stycket UtlL framgår vidare att en utlänning som hålls i förvar och som behöver sjukhusvård ska ges tillfälle till sådan vård. För de utlänningar som är placerade i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller särskilda regler. För dem gäller i stället lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar, vilket framgår av 11 kap. 2 § sista stycket UtlL. Utlänningen ska utöver vad som följer av nämnda lag, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten. Tillämpliga regler om dessa förvarstagna utlänningars möjligheter till kontakter med omvärlden finns bland annat i 11 och 12 §§ i nämnda lag. Av de bestämmelserna framgår att telefonsamtal och besök ska tillåtas i den utsträckning det lämpligen kan ske, men att de får vägras om de kan medföra en fara från säkerhetssynpunkt. Om det behövs ur säkerhetssynpunkt får ett besök övervakas eller ett telefonsamtal avlyssnas. I sista stycket i 11 § nämnda lag görs indirekt en hänvisning till 21 kap. 9 § , av vilken framgår att en försvarare Förhållanden i samband med förvar inte får förvägras att sammanträffa med den som är anhållen eller häktad. Bestämmelsen torde vara analogt tillämplig på ett offentligt biträde. Tillämpliga regler om sjukvård finns i 4 § nämnda lag. Av den följer att hänsyn ska tas till utlänningens hälsotillstånd. En utlänning som bedöms behöva hälso- och sjukvård eller som begär att en läkare ska tillkallas, ska undersökas av en läkare, om inte sådan undersökning uppenbarligen är obehövlig. En läkares anvisningar om vården av en utlänning som är sjuk ska iakttas. Behövs sjukhusvård ska sådan beredas . Utredningens bedömning och förslag: Artikel 16.1 och 16.3–4 föranleder inga författningsändringar. En bestämmelse införs i UtlL om att en utlänning som enligt 10 kap. 20 § UtlL har placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska ges möjlighet att ta kontakt med personer utanför lokalen utom om kontakten i ett särskilt fall skulle försvåra den verksamhet som rör anstalten, häktet eller arresten. uppfyller direktivets krav att förvar som huvudregel ska ske i särskilda förvarsanläggningar. Andra meningen i artikel 16.1 – som föreskriver att om inte särskilda anläggningar kan tillhandahållas, utan fängelseanläggningar måste tillämpas, ska de förvarstagna hållas åtskilda från vanliga interner – bör därmed inte bli tillämplig för svensk del. Regler om att utlänningar ska hållas avskilda från andra intagna om de placerats i t.ex. ett häkte behöver således enligt utredningens mening inte införas. När det gäller kraven i artikel 16.2 om att förvarstagna ska ha möjlighet att på begäran ta vissa kontakter med omvärlden torde de i huvudsak uppfyllas genom svensk rätt.