sou · GXB35 · 2009-02-03 00:00:00 — Skyldigheten att registrera allmänna handlingar är emellertid inte undantagslös. Om det är uppenbart att handlingen är av liten betydelse för myndighetens verksamhet (det kan gälla t.ex. pressklipp, statistiska meddelanden, skrivelser med obegripligt innehåll eller reklam) är registrering inte nödvändig. Inte heller behöver offentliga handlingar – dvs. allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess – registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om handlingen kommit in till eller upprättats hos myndigheten. Handlingarna kan exempelvis vara ordnade i pärmar för olika ärendetyper. Däremot ska handlingar som helt eller delvis omfattas av sekretess alltid registreras, om de inte är av ringa betydelse för verksamheten. Handlingar som hålls samlade utan registrering bör inte blandas med hemliga handlingar (se JO 1995/96 s. 489). Regler kring registrering av allmänna handlingar finns i 15 kap. sekretesslagen, arkivlagen och arkivförordningen (1991:446), samt i allmänna råd om registrering (RA-FS 1997:5). Ett register över allmänna handlingar ska uppfylla vissa minimikrav (15 kap. 2 § sekretesslagen). Målet är att registreringen ska vara så utförlig att den registrerade handlingen kan identifieras. Kraven i samband med registrering är att det antecknas datum för inkommande eller upprättande, diarienummer eller liknande beteckning, i förekommande fall avsändare eller adressat samt en kort uppgift om vad handlingen rör (15 kap. 2 § första stycket sekretesslagen). Gäller registreringen hemliga handlingar kan uppgifterna göras mer summariska. Uppgifterna om från vem handlingen har kommit eller till vem den har skickats och uppgift om vad handlingen gäller kan utlämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna visas för allmänheten (2 § andra stycket). Registreringsskyldigheten beträffande hemliga handlingar är – till skillnad mot vad som beskrivits ovan beträffande offentliga handlingar – i princip undantagslös. Det finns emellertid en möjlighet för regeringen att om särskilda skäl föreligger föreskriva om undantag från registreringsskyldigheten för handlingar av ett visst slag som förekommer hos en myndighet i betydande omfattning. Regeringen har använt sig av denna möjlighet för t.ex. patientjournaler, deklarationer och anmälningar till arbetslöshetskassorna (jfr 5 § sekretessförordningen). Ett register eller annan förteckning som förs fortlöpande är i sig en allmän handling redan när det lagts upp och är färdigt för införning av uppgifter (jfr 2 kap. 7 § andra stycket 1 tryckfrihetsförordningen). Följden härav blir att också själva registret där myndigheten registrerar sina allmänna handlingar är en allmän handling. Utgångspunkten är att registret är en offentlig handling. För att registret ska kunna behålla sin karaktär av offentlig handling finns den ovan beskrivna skyldigheten att utelämna vissa känsliga uppgifter vid registrering av handlingar hos myndigheten (15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen). Regeringen har dock möjlighet att föreskriva att en myndighet får föra s.k. hemliga diarier i de fall registren annars skulle bli helt innehållslösa mot bakgrund av skyldigheten för myndigheten att utelämna vissa hemliga uppgifter (15 kap 2 § tredje stycket sekretesslagen). Regeringen kan i en sådan situation bestämma att möjligheten enligt andra stycket att utelämna uppgifter inte ska tillämpas beträffande vissa register. Föreskrifter utfärdade med stöd av tredje stycket finns i 6 § sekretessförordningen. Exempel på sådana register är Försvarsmaktens diarier över underrättelser inom försvarets underrättelse- och säkerhetstjänst. Beträffande sådana hemliga register tillämpas alltså huvudregeln om vad som ska stå i registret och frågan om det helt eller delvis kan visas för utomstående prövas på vanligt sätt. Myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar föranleder vissa problem i samband med potentiella elektroniska handlingar som myndigheten förvarar. Det är givetvis i praktiken omöjligt för myndigheten att i förväg förutse och registrera alla de datorlagrade sammanställningar av uppgifter i myndighetens informationssystem som uppfyller rekvisiten för allmän handling. Därför blir myndigheterna hänvisade till att hålla sina informationssystem ordnade på ett sätt som är tillfredsställande ur insynssynpunkt. Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör en av grunderna för det offentliga arkivväsendet. För att offentlighetsprincipen ska kunna upprätthållas måste allmänna handlingar finnas kvar i myndighetens vård, inte förstöras eller återlämnas. Arkivbildningen i styrs av den s.k. proveniensprincipen. Principen innebär förenklat att ett arkiv uppfattas som en i sig fristående och orubbad enhet sammanhörande med den verksamhet som skapar arkivet (arkivbildaren). För en tillämpning av proveniensprincipen krävs det att arkivet hålls samman även efter att det överlämnats till en arkivmyndighet för förvaring (se SOU 2002:97 s. 70). Ordet arkiv används här i betydelsen själva beståndet av handlingar. Myndigheternas arkiv är enligt arkivlagen en del av det nationella kulturarvet (3 § andra stycket). Det i arkivlagen angivna syftet med arkivbildningen är att myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (3 § tredje stycket). Allmänna bestämmelser om myndigheternas arkiv ges främst i arkivlagen, arkivförordningen och föreskrifter. Arkivlagen innehåller grundläggande föreskrifter om arkiv hos såväl statliga som kommunala myndigheter. Lagen är dock en ramlag vars bestämmelser fylls ut genom arkivförordningen och föreskrifter. I lagen finns bestämmelser om vad som ingår i en myndighets arkiv. Vidare finns föreskrifter om arkivvård och om gallring av allmänna handlingar. För att tillgodose arkivlagens syften utfärdar verkställighetsföreskrifter. föreskriver dels genom generella föreskrifter och allmänna råd (RA-FS), dels genom myndighetsspecifika föreskrifter (RA-MS) vilka huvudsakligen utgörs av gallringsbeslut för enstaka myndigheter. föreskriftsrätt avser dock endast statliga myndigheter. För kommunala och landstingskommunala myndigheter utfärdar enbart allmänna råd. bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om arkivvård och gallring gäller inte heller för myndigheter, regeringen, eller utrikesrepresentationen (10 § arkivförordningen). För del finns det närmare föreskrifter om arkivering dels i förordningen (1996:1515) med instruktion för (53–59 §§), dels i föreskrifter (RKF 2005:15) om arkivbildning, arkivvård och utlåning av arkivhandlingar (se vidare avsnitt 5.2.1). finns även föreskrifter om gallring av allmänna handlingar (RKF 1999:03, omtyckt 2006:09, se vidare avsnitt 5.2.2). Det finns ett flertal arkivmyndigheter i landet. är arkivmyndighet för de statliga myndigheter som har ett rikstäckande verksamhetsområde. utgör (arkivmyndighet för de myndigheter som lyder under Försvarsdepartementet) en del av . Under finns sju stycken landsarkiv vilka är arkivmyndigheter för främst statliga myndigheter inom sina respektive verksamhetsområden. De statliga arkivmyndigheterna utövar även tillsyn över privaträttsliga organ där det skapas allmänna handlingar. Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen. För landstingens del har motsvarande roll. Emellertid har kommunfullmäktige och möjlighet att utse någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. Kommunala arkivmyndigheter utövar tillsyn över juridiska personer där kommunen har ett bestämmande inflytande, samt över sådana enskilda organ som förvarar allmänna handlingar med stöd av lag. Vilka handlingar bildar arkiv? En myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet samt sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter) som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering (3 § första stycket arkivlagen). Minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter blir alltså allmänna om myndigheten omhändertar dem för arkivering, förutsatt att myndigheten beslutar om det. Det saknas närmare bestämmelser om vad som krävs av en myndighet för att den ska anses ha beslutat om omhändertagande för arkivering. Enligt praxis krävs det någon form av aktiv åtgärd av myndigheten för att en handling ska anses ha tagits om hand för arkivering (se RÅ 1999 ref. 36). Typexemplet på en sådan åtgärd är efter att ett ärende avslutats akten gås igenom innan den överlämnas till arkivet. Endast de handlingar som vid en sådan genomgång sparats i akten torde kunna anses omhändertagna för arkivering. Handlingar som sparats på annat sätt än genom att behållas i akten (t.ex. i datorn hos handläggande befattningshavare) torde inte vara att se som omhändertagna för arkivering. Minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter ska enligt föreskrifter om arkiv hos statliga myndigheter (RA-FS 1997:4) arkiveras om de kan anses ha betydelse för myndighetens verksamhet, allmänhetens insyn, rättskipningen, förvaltningen eller forskningen (3 kap. 2 §). Beträffande en upptagning för automatiserad behandling som är tillgänglig för fler än en myndighet gäller att upptagningen ska bilda arkiv endast hos en av myndigheterna (3 § första stycket andra meningen arkivlagen). Ur ett arkivperspektiv är det nämligen onödigt att en handling arkiveras på mer än ett ställe. I första hand bör arkiveringen ske hos den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen. För det fall flera statliga myndigheter svarar för ungefär lika stora delar av upptagningen kan meddela föreskrifter om vilken myndighet som ska bilda arkiv (4 § första stycket arkivförordningen). När inträder arkiveringsskyldigheten? Skyldigheten att arkivera de till ett visst ärende hörande allmänna handlingarna inträder när ärendet slutbehandlats hos myndigheten (3 § första stycket arkivförordningen). I samband med arkiveringen ska myndigheten alltså pröva om de handlingar som omnämns i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter) ska omhändertas för arkivering. De allmänna handlingar som inte tillhör något ärende ska arkiveras så snart de justerats eller på annat sätt färdigställts (3 § andra stycket arkivförordningen). Beträffande allmänna handlingar som förs fortlöpande (diarier, journaler och register) ska varje anteckning som förs in anses arkiverad i och med att den har gjorts (3 § tredje stycket arkivförordningen). Detta betyder att en upptagning som förs fortlöpande omfattas av arkivlagens bestämmelser . Följaktligen har begreppet arkiv i arkivlagen ett något vidare innehåll än i allmänt språkbruk (se SOU 1996:40 s. 112). Överensstämmelsen mellan när en handling blir allmän handling och arkivhandling är stor men inte fullständig. Tillhör handlingarna ett ärende är de en del av arkivet och därmed arkivhandlingar först då ärendet har slutbehandlats och myndigheten har fastställt vilka handlingar i form av minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter som ska vara arkivhandlingar. En handling som förvaras hos myndigheten blir dock allmän redan då den kommer in till myndigheten eller upprättas hos denna. I förevarande fall är således inte arkivhandling och allmän handling identiska (Gränström m.fl., Arkivlagen – Bakgrund och kommentarer, 2000, s. 91 f.). Vården av en myndighets arkiv (arkivvården) regleras i 4–6 §§ arkivlagen. Förutsatt att en arkivmyndighet inte har tagit över vården ansvarar varje myndighet (arkivbildaren) för vården av sitt arkiv (4 § arkivlagen). har i detta skede endast tillsyn över myndigheternas arkiv. Dock har arkivmyndigheten möjlighet att ta över ansvaret för arkivmaterial. Så kan ske efter överenskommelse med myndigheten eller efter ensidigt beslut av arkivmyndigheten. Den arkivbildande myndigheten måste ta hänsyn till behovet av arkivbeständighet när den väljer material och metod för framställning av handlingar (5 § 2 arkivlagen). Såväl konventionella handlingar som upptagningar ska kunna läsas eller på annat sätt uppfattas . Vidare finns bestämmelser om hur arkivet ska organiseras, om skyldigheten att upprätta en arkivbeskrivning och en systematisk arkivförteckning, om skyldigheten att skydda arkivet och avgränsa det, samt om att verkställa föreskriven gallring (6 § arkivlagen). Möjligheten att avhända sig handlingar ur ett arkiv En statlig myndighet får avhända sig allmänna handlingar under de förutsättningar som anges i 9–12 §§ arkivlagen. Inledningsvis stadgas i 9 § att en arkivbildande myndighet kan överlåta arkivmaterial till en arkivmyndighet under vars tillsyn myndigheten står. tar i en sådan situation över hela ansvaret för det arkiverade materialet. Av 10 § följer att allmänna handlingar får gallras. Vid gallringen ska hänsyn alltid tas till arkivens del av kulturarvet och att återstående arkivmaterial ska vara tillräckligt för att tillgodose bl.a. behovet av att kunna ta del av allmänna handlingar. Ansvaret för arkivet hos en statlig myndighet som har upphört regleras i 11 §. Enligt 12 § kan en statlig myndighet, utöver vad som följer av 9– 11 §§, avhända sig allmänna handlingar endast om sådant återlämnande eller överlämnande sker med stöd av lag eller föreskrift som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, eller med stöd av särskilt beslut av regeringen. Slutligen finns det i 14–16 §§ vissa bestämmelser om kommunala arkiv som huvudsakligen motsvarar reglerna i 11– 12 §§. Upptagningar för automatiserad behandling Skyddsintresset att bevara allmänna handlingar framträder särskilt tydligt för handlingar i elektronisk miljö. I denna miljö är det betydligt lättare att förvanska upprättade eller inkomna handlingar utan att handlingen visar något spår av ändring. De flesta arkivregler är medieneutrala, dvs. de gäller för både pappersbaserade och elektroniska arkiv. Konventionella handlingar liksom upptagningar för automatiserad behandling ska kunna läsas eller på annat sätt uppfattas . Bland annat i föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter (RA-FS 1997:4) finns (medieoberoende) krav som är tillämpliga på upptagningar. Kraven avser utveckling och drift, långtidslagring hos myndigheten och långtidslagring hos arkivmyndigheten. Som påpekats tidigare gäller för upptagningar för automatiserad behandling vilka förs fortlöpande, att varje införd anteckning betraktas som arkiverad i och med att den har gjorts (3 § tredje stycket arkivförordningen). Av 6 § arkivlagen följer att myndigheter ska organisera arkiven på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Syftet är att en god offentlighetsstruktur ska åstadkommas. Sammantaget medför detta att myndigheter vid planeringen av sina informationssystem i elektronisk miljö måste ta hänsyn till att systemet kan betraktas som ett arkiv redan då det sätts i drift. Förslag till lag om hantering av allmänna handlingar I delbetänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) föreslog OSEK att 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen skulle samordnas i en ny lag, lagen om hantering av allmänna handlingar. I lagen skulle samtliga de krav som ställs på en myndighet under processen med att hantera allmänna handlingar framgå. OSEK konstaterade att bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering av allmänna handlingar m.m. och arkivlagens bestämmelser om registreringens betydelse för arkivvården m.m. i huvudsak fyller samma syften. Genom att ta in bestämmelserna i en gemensam lag blir regleringen neutral mellan hanteringen av allmänna handlingar som används i myndighetens verksamhet och de handlingar som inte direkt är aktuella i verksamheten. En samordning skulle enligt OSEK medföra fördelar både för den som önskar ta del av en allmän handling och för den myndighet som har att tillämpa regelverket, eftersom samordningen innebär att överlappningar i regelverket undviks och lagstiftningen görs tydligare. Förslaget om en lag om hantering av allmänna handlingar har inte lett till lagstiftning.3 Huvudregeln är att myndigheters arkiv ska bevaras (jfr 3 § arkivlagen). Arkivlagen fastslår dock att allmänna handlingar under vissa förhållanden får gallras (10 § arkivlagen). Att förvara och vårda stora mängder material är resurskrävande. Gallring sker för att begränsa arkivens omfattning och för att arkiven inte ska tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde, dvs. gallring sker av både ekonomiska skäl och hanteringsskäl. Gallring kan även ske för att skydda den enskildes integritet. Gallring av integritetsskäl hör samman med att det kan vara viktigt för enskilda att för dem känsligt material inte bevaras i onödan. Huvudprincipen är här att uppgifterna ska förstöras , såvida det inte finns särskilda föreskrifter om bevarande av uppgifterna (Gränström m.fl., Arkivlagen – Bakgrund och kommentarer, 2000, s. 138). Föreskrifter om gallring mot bakgrund av integritetsskyddet för den enskilde finns i flera s.k. registerförfattningar. Möjligheten till gallring av allmänna handlingar är inskränkt genom att hänsyn vid gallringen ska tas till att arkiven utgör en del av kulturarvet. Det arkivmaterial som återstår efter gallringen ska kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (10 § andra stycket arkivlagen, jfr 3 § tredje stycket arkivlagen). En av de centrala uppgifterna för är att bedöma vilket material hos myndigheterna som bör bevaras för framtiden. 3 Lagrådsremissen av , Offentlighets- och sekretesslag, s.127–128. Vad omfattas av begreppet gallring? Som gallring räknas enligt föreskrifter förstöring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar (se t.ex. 2 kap. 1 § RA-FS 2003:3). All överföring av uppgifter som medför informationsförluster för användaren betraktas därmed också som gallring. Överföring till annan databärare räknas enligt som gallring om överföringen medför: -förlust av sökmöjligheter, eller -förlust av möjlighet att fastställa informationens autenticitet. OSEK gav i betänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) en liknande beskrivning av gallring i den elektroniska miljön. Kommittén anmärkte följande (s. 73). Det är dock inte nödvändigt att den egentliga informationen som finns på ett ADB-medium verkligen förstörs för att det skall vara frågan om gallring. Tvärtom kan ett visst material gallras genom att den elektroniskt lagrade informationen överförs till en pappersutskrift, varefter den raderas från ADB-mediet. Även om alla uppgifter då fortfarande kan tyckas finnas kvar på pappret, så har ofta olika sökmöjligheter eller möjligheter att göra sammanställningar eller kontroller av handlingars autenticitet – t.ex. elektroniska signaturer – gått förlorade, vilket medför att materialet har gallrats. Innebörden av att ett visst material har gallrats, är alltså att möjligheten att få fram information ur materialet på något sätt har försämrats. Vem avgör vad som får gallras? Statliga myndigheter kan i princip inte på egen hand avgöra vad som ska gallras ur deras arkiv. Allmänna handlingar får endast gallras i enlighet med särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning, eller med stöd av föreskrifter eller beslut (14 § arkivförordningen). utfärdar efter bemyndigande i 12 § arkivförordningen föreskrifter och beslut om gallring. Kommunala myndigheter omfattas inte av föreskrifter om gallring. Beslut om gallring för de kommunala myndigheternas räkning fattas i stället av kommunfullmäktige respektive . Särreglering om gallring i annan lag eller förordning tar över gallringsföreskrifterna i arkivlagen (10 § tredje stycket arkivlagen). Som exempel på specialförfattningar där det förekommer särskilda föreskrifter om gallring av uppgifter eller handlingar kan nämnas 12 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), 16 § lagen (1998:620) om belastningsregister och 13 § lagen (1998:621) om misstankeregister. I samband med att en statlig myndighet arkiverar handlingar i ett visst ärende ska den sortera bort överflödigt material. Myndigheten rensar då antingen ut sådant som inte är allmänna handlingar och som inte ska sparas, eller så gallrar man i och för sig allmänna handlingar som dock är av tillfällig eller ringa betydelse. Statliga myndigheter har nämligen givits möjlighet att själva fatta beslut om gallring beträffande handlingar av just tillfällig eller ringa betydelse. I enlighet med föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse (RA-FS 1997:6) ska myndigheter gallra ut allmänna handlingar av tillfällig eller ringa betydelse för verksamheten. Förutsättningen är dock att allmänhetens insynsrätt inte åsidosätts. Myndigheten ska själv definiera vilka handlingar som anses vara av tillfällig eller ringa betydelse. Den får också avgöra vilka gallringsfrister som ska gälla för handlingarna. Överföring av information från en databärare till en annan kan som nämnts ovan innebära gallring. I de fall överföringen endast innebär försumbara förluster kan de ursprungliga handlingarna gallras i enlighet med föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse. Byte av medium innebär dock vanligtvis sådana förluster att det krävs särskilda gallringsföreskrifter för att gallring av ursprungshandlingarna ska kunna ske. Ytterligare exempel på bestämmelser om gallring/förstöring av handlingar Utöver vad som följer av regleringen i arkivlagen finns det även andra föreskrifter beträffande hur länge handlingar hos myndigheter bör bevaras och när myndigheten i vissa fall ska göra sig av med handlingar. Anledningen till att en myndighet inte ska spara vissa handlingar längre än nödvändigt kan hänga samman t.ex. med faktorer kopplade till integritetsskyddsskäl eller frågor om rikets säkerhet. Nedan redovisas några exempel på sådana regleringar. De gallringsföreskrifter som finns i personuppgiftslagen (1998:204) syftar till att skydda enskildas personliga integritet. Bestämmelserna i personuppgiftslagen har som målsättning att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter (1 §). Personuppgiftslagen gäller för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad. Lagen gäller även för register med personuppgifter som är strukturerade eller ordnade så att de är sökbara på person. Behandling av personuppgifter av rent privat natur omfattas dock inte. Enligt kraven i personuppgiftslagen får personuppgifter bara samlas in för särskilt angivna ändamål. Uppgifterna får inte senare behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in, den s.k. finalitetsprincipen. Personuppgiftslagen innehåller inte några särskilda regler om formen för utlämnande av uppgifter (elektroniskt eller på papper), eller metoden för utlämnande (genom s.k. direktåtkomst eller utlämnande på medium för automatiserad behandling). Personuppgifter får enligt lagen inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen (9 § första stycket i). Dock får personuppgift bevaras om det görs för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Personuppgifterna får emellertid i sådana fall inte bevaras än vad som behövs för dessa ändamål (9 § tredje stycket). Reglerna om bevarande av uppgifter i personuppgiftslagen hindrar inte att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet (8 § andra stycket). Dessa bevarande- och gallringsregler – liksom flertalet av andra hanteringsregler i personuppgiftslagen – behöver dock inte tillämpas vid behandling av personuppgifter i ostrukturerat material, t.ex. löpande text. Sådan behandling är tillåten utan andra restriktioner än att den registrerades personliga integritet inte får kränkas (5 a §).