sou · GWB39d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Avgiften faktureras utifrån de uppgifter som flygplatserna enligt Luftfarts- styrelsens föreskrifter (LFS 2007:70) är skyldiga att lämna. Den direkta egna avgiften finansierar kostnader för att utfärda tillstånd och utöva tillsyn av tillståndshavare. Tillsynen omfattar företag som på olika sätt är engagerade i luftfart genom att befordra personer eller gods, flygoperativa företag, flygutbildnings- verksamhet, luftfartsskydd, flygverkstäder, flygplatser, certifikat för personal, luftvärdighet för luftfartyg m.m. Avgifterna syftar till kostnadstäckning inom varje produktområde. För att säkerställa detta sker tidredovisning och uppföljning av kostnader per pro- duktområde inom myndigheten. Avgifterna delas in i årsavgifter för gällande tillstånd (verksam- hetskontroller) och avgifter för nya tillstånd (tillträdeskontroller). Till detta kommer särskilda avgifter i samband med kontroll när avvikelser från regelverk uppdagats eller när förnyad prövning måste genomföras efter ett underkännande. Avgifterna för verksamhetskontroll är i många fall fasta och anges med belopp som varierar med typ av tjänst och omfattningen av det objekt som tillståndet gäller, till exempel storlek på luft- fartyg eller antal anställda i verksamheten. Vid tillträdeskontroll beräknas avgiften istället i flertalet fall med hänsyn till faktiskt nedlagt arbete och övriga kostnader förknippade med tjänsten. Avgiften för Eurocontrol betalas av svenska och utländska flyg- operatörer vid trafik inom svensk flyginformationsregion. Euro- control i fakturerar flygoperatörerna och Luftfartsstyrelsen får sina intäkter när operatörerna betalat. Avgiften fördelas till Luftfartsstyrelsen och till . Avgiftens storlek och dröjsmålsräntan beslutas av Eurocontrol. Avgiften beror av den flugna sträckan inom landet och flygplanets vikt. Den gemensamma avgiften för säkerhetskontroll tas ut från flygoperatörerna genom en avgift för avresande passagerare. Avgiftens storlek baseras på flygplatsernas budgeterade kostnader för säkerhetskontroll och prognoser över antal passagerare, samt Luftfartsstyrelsens kostnad för administration av systemet. Luft- fartsstyrelsen betalar ersättning till flygplatserna för deras kostna- der för säkerhetskontrollen. Ett utjämningssystem gör att avgiften är densamma oavsett vilken flygplats man reser från. För närva- rande är avgiften per avresande passagerare. Luftfarts- styrelsen behåller av avgiftsuttaget för administrationen av systemet. erhöll Luftfartsstyrelsen således för uppgiften. Från det att Luftfartsstyrelsen bildades har myndigheten haft i uppdrag av regeringen att se över avgiftsstrukturen. Regerings- uppdragen har avrapporterats successivt och även avgiftssystemet har justerats vartefter. Inom ramen för översynen har avgifterna justerats för att bättre överensstämma med myndighetens faktiska kostnader för olika produktområden. Översynen behandlar även principfrågor som hur långt avgifterna bör schabloniseras, vilka kostnader som bör tas ut via myndighetsavgiften och hur stor del som via direkta avgifter bör tas ut av den som orsakar kostnaden. utgör en del av . är ett affärsdrivande verk som i huvudsak finansierar sin verksam- het med avgifter från fartyg som går i svenska farleder. Målet är att resultatet efter skattemotsvarighet ska uppgå till av justerat eget kapital under en konjunkturcykel och att soliditeten ska uppgå till . beslutar själv om avgifternas storlek, men farledsavgifterna får dock öka med högst nettoprisindex räknat . Härav finansierades genom avgifter för tillsyns- verksamheten, genom avgifter för lotsdispenser och genom övriga intäkter. Vidare finansierades via avgifter från fartyg i de svenska farlederna. Farledsavgifternas storlek beräknas utifrån fartygens brutto- dräktighet, lastat och lossat gods i ton och utsläpp av luftförore- ningar. De luftföroreningar som beaktas är utsläpp av kväveoxider och svavel. Farledsavgifterna är differentierade för olika typer av fartyg och det finns maximibelopp för olika typer av last. dessutom begränsningsregler för avgiftens storlek om fartygen gör många anlöp per kalendermånad. Farledsavgiften tas in genom en deklaration som normalt ska lämnas elektroniskt innan fartyget lämnar svensk hamn. Avgiften ska normalt vara betald innan fartyget lämnar hamnen. Det är också möjligt att ansöka om kredit. Om sådan erhålls kan deklara- tionen lämnas och avgiften betalas efter att fartyget lämnat den svenska hamnen. Om fartyget följer en turlista kan avgiften även betalas . Avgifterna för tillsyn avser tillsyn av fartyg, rederiers säkerhets- organisation, sjöfartsskydd och hamnskydd. Avgifterna är i huvud- sak beräknade på den faktiska tidsåtgången för den enskilda tillsy- nen. Till detta kommer en fast grundavgift (differentierad efter typ av fartyg) för förrättning inom , en särskild avgift för förrättning utanför (differentierad efter var förrättningen sker) samt rese- och traktamentskostnader för förrättningsmannen. Det utgår även avgifter för att utfärda certifikat och andra hand- lingar, samt avgifter för att mäta upp fartyg. Utöver verksamheten vid föreslås enligt bilaga 4 ansvaret för sjöfartsregistret föras över till Transportinspektionen. finansieras till största delen med anslag. Vi föreslår dock att registret helt ska avgiftsfinansieras Hela Vägtrafikinspektionens verksamhet finansieras med anslag via . uppgick anslaget till . bedriver avgiftsbelagd verksamhet inom den så kallade offentligrättsliga verksamheten. Verksamheten består både av registerhållning och tillståndsgivning. Följande huvudområden behandlas i årsredovisningen: De totala avgiftsintäkterna var 2006. Kostnaderna upp- gick till . Verksamheten inom området var således i stort sett helt finansierad av avgifterna. Målet i regleringsbrevet är att den avgiftsbelagda verksamheten över tiden ska uppvisa ett nollre- sultat. Regeringen beslutar om avgifterna. disponerar i huvudsak själv avgiftsintäkterna. Utöver de nu nämnda verksam- heterna tillkommer uppdragsverksamhet och skatteuppbörd. Länsstyrelsernas körkorts- och yrkestrafikverksamhet finansieras dels med avgifter, dels med anslag. Den avgiftsfinansierade verk- samheten omfattar ansöknings- och tillståndsärenden och läns- styrelserna disponerar i allt väsentligt de avgifter som rör kör- kortstillstånd, handledarskap, förlängning av högre behörigheter, utbyte av körkort, dispenser samt taxiförarlegitimation. uppgick de avgiftsintäkter som länsstyrelserna disponerar till 50,7 MKr. Kostnaderna uppgick till 62,8 MKr. beräknas intäkterna till och kostnanderna till . föreslog i sitt betänkande Trafik- inspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd inom transport- området, (SOU 2007:4), att finansieringen av verksamheten inom respektive transportslag skulle förbli oförändrad inom den nya myndigheten. Detta innebar således att inspektionsverksamheten inom flyg och sjöfart skulle finansieras med avgifter och att verk- samheten inom väg och järnväg skulle anslagsfinansieras. Utred- ningen behandlade inte frågan om överflyttning av normering, till- syn och tillståndsgivning från . När det gäller finansieringen av inspektionsverksamheten för järnväg konstaterade att Järnvägs- styrelsen inte såg någon möjlighet att ta ut avgifter. Järnvägsbranschen ansågs generellt sett inte ha ekonomiska förut- sättningar för att bära ökade kostnader. konstaterade att avgifter som tagits ut inom ett transportslag inte kan användas för att finansiera verksamhet inom andra transportslag. För att en pålaga ska betraktas som en avgift och inte som en skatt krävs nämligen en direkt koppling mellan det uttagna beloppet och någon form av motprestation för den berörda verksamheten. Utredningen påpe- kade dock att det finns myndigheter med en blandad finansiering. Man föreslog att verksamheten för de olika trans- portslagen skulle få en långt gående integrering i den nya organisa- tionen (utan att beskriva den tänkta organisationen i detalj). Trots integreringen menade man att det inte bör vara något avgörande problem att hålla reda på kostnader och intäkter för olika trans- portslag med hjälp av ett väl utvecklat ekonomiredovisningssystem. I ett särskilt yttrande menar en av experterna i utredningen dock att den blandade finansieringen är ett stort problem. Enligt yttran- det skulle den blandade finansieringen ställa stora krav på detalj- redovisning av olika kostnadsposter för att det inte skulle kunna anses att avgifter används för felaktigt ändamål. Enligt yttrandet skulle detta kräva en omfattande byråkratisering vid en gemensam tillsynsmyndighet, och kraftigt motverka den samordning och rationalisering som varit en ledstjärna för den tänkta reformen. I yttrandet sägs att det visserligen förekommer att myndigheter finansieras av en blandning av avgifter och skattemedel. Som regel ligger dock enligt yttrandet dessa myndigheters verksamhet inom samma bransch, vilket inte skulle bli fallet i den föreslagna sam- manslagna myndigheten. I yttrandet påpekas också att de avgifts- finansierade delarna är konjunkturkänsliga, vilket de skatte- finansierade inte är. Flera av remissinstanserna ser den blandade finansieringen som ett problem. Av de totalt 67 remissvaren berör 22 frågan och av dessa ser 19 den blandade finansieringen som ett problem. Merparten av de kritiska remissvaren framför sina synpunkter genom att ställa sig bakom det särskilda yttrandet som refererats ovan, utan att argu- mentera vidare i frågan. Den vanligaste invändningen är att det finns en risk för att det skulle kunna uppfattas som att avgifts- intäkter används för ett annat ändamål än det som varit avsikten med avgiften om finansieringen är blandad. Kammarrätten i ställer sig tveksam till om en blandfi- nansiering kan hanteras på ett smidigt och kostnadseffektivt sätt annat än genom att de fyra transportslagen delas upp i fyra åtskilda enheter inom myndigheten. Med en sådan organisatorisk lösning menar dock Kammarrätten att förutsättningarna för flera av de eventuella fördelar som skulle kunna uppnås med en samman- slagning försvinner. Luftfartsstyrelsen saknar en grundlig analys av hur skillnaderna i inspektionsmyndigheternas finansieringssystem ska överbryggas. , , menar att frågan om hur verk- samheten ska finansieras borde utredas ytterligare. Konsekvenserna av olika finansieringslösningar bör beskrivas och analyseras. Exem- pelvis bör man studera en lösning där myndigheterna tilldelas ett anslag och där avgiftsinkomster redovisas mot inkomsttitel. Vägtrafikinspektionen ser inte finansieringen som ett avgörande problem. Man menar att den registerhållningsavgift som betalas till för varje registrerat fordon skulle kunna användas för att finansiera inspektionsverksamheten. 17.5Principer för val av finansieringsform Principerna för hur tillsyn bör finansieras har behandlats av Till- synsutredningen i betänkandet Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, (SOU 2004:100). Avsnittet nedan bygger på denna utredning som i sin tur baserat sina överväganden på rapporten av tillsyn – rapport till , (ESV 2004:16) som utredningen beställt från Ekonomistyrnings- verket, ESV. Principerna avser statlig tillsyn generellt, dvs. inte specifikt tillsyn inom transportsektorn. av den statliga tillsynen finansieras genom avgifter. Två tredjedelar av de statliga centrala myndigheter som bedriver tillsyn tar ut någon form av avgifter. Det krävs ett särskilt beslut av statsmakterna för att en myndig- het ska få besluta om avgifternas storlek eller disponera avgifts- intäkterna. Följande modeller förekommer : 1.Myndigheten får inte besluta om avgifternas storlek och inte heller disponera intäkterna. 2.Myndigheten får inte besluta om avgiften, men disponera intäk- terna. 3.Myndigheten får besluta om avgiften men inte disponera intäk- terna. 4.Myndigheten får besluta om avgiften och disponera intäkterna. Modellerna 1 och 3 är utformade i enlighet med den så kallade bruttoredovisningsprincipen vilken redovisades av regeringen budgetproposition. Principen innebär att ska styra finansieringen genom att inkomster och utgifter redovisas brutto på statsbudgeten. får då möjlighet att ta ställning till vilken omfattning en viss verksamhet ska ha. Enligt bör stor försiktighet iakttas med nya undantag från huvudregeln. I de fall undantag förekommer bör dessa vara välmotiverade. Ett ex- empel på fall där det enligt propositionen kan vara motiverat att göra undantag är när verksamhetsvolymen är svår att förutse och en finansiering över anslag framstår som mindre ändamålsenlig. Både modell 1 och 4 är vanligt förekommande. Även om modell 2 och 3 förekommer är de dock ovanliga. Enligt bedömningar som redovisas i beslutar regeringen om avgiftsnivån för av de tillsynsavgifter som statliga myndigheter tar ut. konstaterar att det finns risker med att låta kostnaden för en inspektion vara direkt kopplad till inspektions- myndighetens faktiska kostnad för inspektionen. En sådan direkt koppling kan ge tillsynsmyndigheten incitament att förlägga inspektionerna till verksamheter med god betalningsförmåga och undvika verksamheter med låg betalningsförmåga, eller verksam- heter som opponerar sig mot debiteringen. Man konstaterar också att kostnaden för tillsynen bör vara för- utsebar för de berörda objekten. Timtaxa för tillsyn framstår med tanke på denna princip som mindre lämplig, liksom avgifter som tas ut enbart av den som blir föremål för tillsyn. föreslår att följande två principer bör gälla när statsmakterna överväger om skatte- eller avgiftsfinansiering ska tillämpas för tillsynen inom ett visst område: Princip 1: Skattefinansiering bör enligt utredningens mening all- tid övervägas då den tillsynspliktiga verksamheten utgör ett skatte- finansierat samhällsåtagande, dvs. är i huvudsak avgiftsfri för med- borgarna, oavsett om verksamheten i sig bedrivs i offentlig eller privat regi. Det skulle gälla t.ex. vård, skola och omsorg. Ett införande av tillsynsavgifter på dessa områden skulle endast innebära en omfördelning av offentliga medel, dvs. någon reell finansiering av tillsynen skulle inte erhållas via avgifterna. Princip 2: Avgiftsfinansiering bör alltid tillämpas när tillsynen avser granskning i övriga fall. Det innebär att avgiftsbeläggning bör förekomma då avgifter kan tas ut av tillsynsobjekt huvudsakligen verksamma utanför den gemensamt finansierade sektorn. Detta innebär också en reell finansiering för den offentliga tillsynen. Den som åläggs att betala avgifter för tillsyn kan kompensera sig genom att beakta avgifterna i de priser som tas ut av kunderna i den till- sedda branschen. föreslår dessutom att avgifts- konstruktioner, och de avgifter som tas ut i de enskilda fallen, bör ha som mål att uppfylla följande krav: statsrättsligt acceptabla och ha stöd i lag. i enlighet med internationella åtaganden. Ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Motsvaras av en tydlig motprestation från tillsynsorganets sida. Stödja syftet med tillsynen och ge incitament till avsedda beteenden hos tillsynsorgan och objektansvariga. konkurrensneutrala och upplevas som rimligt rättvisa av dem som betalar. Inte på andra sätt oavsiktligt vara hämmande för den verksamhet tillsynen avser. enkla, lättbegripliga och förutsebara för de objektansvariga. Innebära låga kostnader för tillsynsorganets administration. Beakta avgiftskonstruktioner för näraliggande områden. har i betänkandet Avgifter (SOU 2007:96) behandlat frågor som gäller gränsdragningen mellan offentlig- rättsliga avgifter och andra avgifter av liknande karaktär som staten tar ut. Uppdraget har bland annat varit att överväga var gränsen ska dras mellan tvingande och frivilliga avgifter. Utredningen har också övervägt frågan om brutto- eller nettoredovisning mot statsbud- geten och i vilken mån myndigheterna ska kunna disponera avgiftsinkomsterna. I utredningen konstateras att vid ett flertal tillfällen betonat att bruttoredovisning gentemot inkomsttitel på statsbud- geten ska vara huvudprincipen för redovisning av avgiftsinkomster. konstaterar man att detta i praktiken inte är fallet. Netto- snarare än bruttoredovisning är den vanligaste principen. En stor del av de belastande avgifterna specialdestineras, dvs. myndig- heterna disponerar intäkterna. Utredningens anser också att mycket talar för att effektiviteten i den statliga verksamheten främjas genom att avgiftsintäkterna specialdestineras. Möjligheten att möta efterfrågan underlättas. Man föreslår därför att bör lägga fast nya riktlinjer för när specialdestinering ska ske. Enligt utredningens uppfattning bör det finnas ett tydligt samband mellan avgift och kostnad. Vidare ska intäkter och kostnader i aktuell verksamhet särredovisas. Specialdestinering bör dock inte alltid väljas. Utredningen anser att denna ordning bland annat passar mindre väl när det gäller avgifter i tillsynsverksamhet. Man föreslår att det normalt bör vara regeringen som beslutar om nivåerna på belastande avgifter eller principer och ramar för hur de får sättas. Om myndigheterna helt själva tillåts sätta avgifterna anses det innebära en risk för mindre effektivitet genom att myn- digheten alltid kan kompensera ökade kostnader med att ta ut högre avgifter. En ökad möjlighet för myndigheterna att disponera inkoms- terna bör åtföljas av en tydligare och mer fullödig redovisning som innebär att kan följa utvecklingen av avgifter och kostna- der för berörda verksamheter. Man efterlyser också ökad tydlighet i avgiftsbemyndiganden så att det klart framgår hur långt regeringens respektive myndighetens beslutanderätt sträcker sig. Av intresse för våra ställningstaganden är utredningens sam- manfattning av och diskussion om rättsläget beträffande gräns- dragningen mellan skatter och avgifter å ena sidan samt belastande och frivilliga avgifter å den andra. Man konstaterar att den grund- läggande skillnaden i första fallet är att skatt är ett tvångsbidrag till det allmänna utan motprestation medan en avgift är en penning- prestation som betalas för någon form av motprestation från det allmänna. Gränsdragningen är dock flytande och det är inte alltid det krävs att motprestation är direkt individualiserad för att det ska vara fråga om en belastande avgift och inte en skatt.1 Även kollek- tiva motprestationer kan ersättas genom avgift. Däremot krävs ett bemyndigande av för en sådan avgift. Man konstaterar också att det i praxis har lagts fast att pålagor som utgör ersättning för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldige är att betrakta som avgifter. Det gäller till exempel individuella tillsyns-, kontroll- och inspektionsavgifter. 17.6.1Allmänna överväganden om finansieringen av tillsyn m.m. Enligt de principer som föreslår bör tillsynen inom såväl luftfarten som sjöfarten vara avgiftsfinansierad eftersom tillsynsobjekten är verksamma utanför den gemensamt finansierade sektorn. Även tillsynen inom järnvägen avser till stor del tillsyns- objekt som är verksamma utanför den gemensamt finansierade sektorn. Dagens förhållande måste betraktas som sned- vridande från konkurrenssynpunkt i förhållande till andra trafik- slag. finansieras tillsynen inom vägsektorn genom anslag. De grundläggande principer som vi hävdar bör också tillämpas inom vägsektorn. Det kan dock mot bakgrund av den splittrade bild som råder för sektorn vara nödvändigt med en något längre övergångs- period än för järnvägen innan en total avgiftsfinansiering enligt de av oss förordade principerna kan genomföras. På trafiksidan kan trafikhuvudmännens verksamhet delvis anses falla inom den gemensamt finansierade sektorn. Finansiering av granskningen av trafikhuvudmännen och av dem bedriven verk- samhet bör dock ske enligt samma principer som för övriga organ som organiserar eller utför trafik. Att samhället väljer att köpa eller 1 A.a ss 52 – 53 med hänvisning till prop. subventionera en tjänst för att den ska bli utförd ändrar inte det faktum att den vänder sig till en speciell kategori – de som normalt frivilligt väljer att utnyttja transporttjänsten. Därvidlag råder ingen skillnad mellan trafikhuvudmännens verksamhet och trafikföretag som bedriver verksamhet med inslag av köpta tjänster eller netto- bidrag för att upprätthålla trafiken. Ett annat förhållningssätt skulle ytterligare snedvrida förhållandet mellan kommersiellt bedriven och samhällsstödd verksamhet som i vissa fall bedrivs i konkurrens på samma linjer. Enligt principer bör avgifterna ha målet om full kostnadstäckning. Detta mål gäller inom sjö- och luftfarten. Enligt utredningen bör avgifterna vara konkurrens- neutrala. Det är svårt att hävda att detta mål är uppnått när tillsynen inom två av trafikslagen är avgiftsfinansierad medan den i de andra två är helt eller delvis anslagsfinansierad. Även principen att beakta avgiftskonstruktioner för näraliggande områden innebär att alla fyra trafikslagen i princip borde ha samma finansierings- modell. Utredningens sammanfattande bedömning är därför att till- synen inom alla fyra trafikslagen så långt som möjligt bör avgifts- finansieras och att kravet på full kostnadsteckning ska gälla för samtliga trafikslag. 17.6.2Finansiering av tillsyn och annan verksamhet där prestationen inte riktas mot tydlig avnämare Som framgått ovan måste avgifterna svara mot en motprestation från den som utövar tillsyn – annars utgör avgiften i realiteten en skatt och ska då beslutas av . behöver det dock, som vi konstaterat i föregående avsnitt, inte alltid krävas en indivi- duellt fastställd motprestation för att pålagan ska få betecknas som avgift. I ESV:s utredning 2004:16 konstateras att ju större avvikel- sen från kostnadssambandet mellan avgift och samhällelig presta- tion är, desto angelägnare är det att anger grunderna för avgiftsuttagen. Detta ligger i linje med förslag om tydligare bemyndiganden från sida i avgiftsfrågor. Luftfartsstyrelsen tar ut en myndighetsavgift som finansie- rar verksamhet där ingen direkt kund kan identifieras och Sjöfarts- verket tar ut en avgift från fartyg i de svenska farlederna. Kopp- lingen till en identifierbar motprestation är förhållandevis svag för Att använda dessa avgifter för verksamhet inom andra transportslag skulle ytterligare försvaga kopplingen och där- med riskera att avgifterna inte uppfattas som rimligt rättvisa av dem som betalar och även att avgiften skulle kunna betraktas som en skatt. Avgifterna bör därför enbart användas för att finansiera verk- samhet inom det trafikslag där de tagits ut. Avsteg från denna prin- cip kan dock aktualiseras i takt med att det intermodala perspek- tivet vidgas och finansieringsansvar i högre grad börjar utkrävas för transportsystem istället för trafikslag. Oavsett om samtliga trafikslag avgiftsfinansieras eller ej är det nödvändigt att följa upp hur nedlagd tid och kostnad fördelar sig på trafikslag och delaktivitet. Eftersom de avgiftsfinansierade myndigheterna har eller håller på att utveckla en detalje- rad redovisning av tid innebär detta dock inte någon större ytterli- gare komplikation. Kostnaderna för de gemensamma funktionerna vid den nya Transportinspektionen föreslås fördelas med schabloner baserade på de totala volymerna trafikslagsspecifik verksamhet inom respektive sektor. 17.6.3Finansiering av olika typer av aktiviteter Med utgångspunkt från våra allmänna överväganden i de två före- gående avsnitten finns det anledning att redovisa vår syn på hur olika ändamål som berör Transportinspektionens ansvarsområden bör finansieras. Vi vill här betona att utgångspunkten bör vara att det är en princip om finansiering av aktiviteten/ändamålet som bör övervägas oaktat om Transportinspektionen själv utför hela kedjan av aktiviteter från normgivning till tillsyn. Den allmänna syn på avgiftsfinansiering som vi gett uttryck för utesluter inte att det kan finnas skäl att närmare överväga om delar av verksamheten borde anslagsfinansieras.