sou · GXB323 · 2009-03-03 00:00:00 — vid ytterligare 17 tillfällen sålt cigaretter till en ungdom . Tingsrätten fann vidare utrett att O.M. i vart fall av oaktsamhet gjort sig skyldig till olovlig tobaksförsälj- ning i enlighet med det senare åtalet. I påföljdsfrågan yttrade tingsrätten bl.a. att både O.M. dömts åtskilliga gånger tidigare och att det saknades förut- sättningar att döma till frivårdspåföljd. Tingsrätten anförde vidare att det våld mot tjänsteman som O.M. skulle dömas för samt det narkotikabrott som W.M. gjort sig skyldig till, är av sådan art att de normalt föranleder fängelse. Tingsrätten fann att någon annan påföljd än fängelse inte kunde komma ifråga för någon av dem. Även denna dom överklagades av både O.M. dom i mål nr B 3039-06 och B 1521-07 I hovrätten behandlades de båda överklagade domarna gemensamt. yrkade bl.a. att hovrätten skulle ogilla åtalen för olovlig tobaksförsäljning. Till följd av att W.M. inte infann sig vid huvudförhandlingen i hovrätten förföll dennes överklagande. Såvitt avser honom står tingsrättens domar därför fast. Vad gäller O.M. meddelade hovrätten dom . Hovrät- ten gjorde ingen ändring beträffande åtalen för olovlig tobaksförsälj- ning. Däremot lämnade hovrätten åtalet för övergrepp i rättssak utan bifall och bedömde gärningen våld mot tjänsteman som brott av nor- malgraden. Hovrätten bestämde påföljden, för samtliga brott som O.M. dömdes för, till åtta månaders fängelse. I påföljdsdelen yttrade hovrätten bl.a. att O.M. vid upprepade tillfällen, under pågående prövotid, hade återfallit i brott samt att våld mot tjänsteman utgör ett brott av sådan art som talar för att påföljden bör bestämmas till fängelse. Mot denna bakgrund ansåg hovrätten att någon frivårdspåföljd inte kunde komma ifråga. I samband med att de första åtalen väcktes mot O.M. för olovlig tobaksförsäljning meddelade miljönämnden i kom- mun förbud för butiksinnehavaren (med enskild firma) att vid vite av sälja tobak i kommun . Butiksinnehavaren överklagade beslutet till i län, som upphävde beslutet med hänvisning till att det saknade stöd i tobakslagen (se även avsnitt 8.1.1). Som framgått ovan är lagföringar gällande olovlig tobaksförsäljning förhållandevis ovanliga. Det finns få avgöranden från hovrätterna och såvitt känt inget avgörande från . Någon stadgad praxis kan knappast sägas förekomma. Nedan finns en sammanställning av tingsrättsdomar . De ovan redovisade Örebromålen ingår inte i samman- ställningen. Tingsrätt och mål nr ett paket cigaretter till en 14-åring och vid ett annat tillfälle två paket cigaretter En butiksinnehavare sålde under en fyra- månadersperiod ett icke preciserat antal cigaretter till personer som inte hade fyllt , däribland en 14-åring En närstående till en butiksinnehavare minst 25 tillfällen sammanlagt minst 15 dosor snus och tre paket cigaretter till , B 1508-07 (den Den tilltalade (okänd ställning) sålde icke preciserad mängd tobaksvaror till som inte meddelade pröv- flera personer som inte hade fyllt En butiksinnehavare sålde under tre efterföljande dagar vid sammanlagt tio tillfällen cigaretter till personer som inte Den tilltalade (okänd ställning) sålde vid ett tillfälle ett paket cigaretter till en En närstående till en butiksinnehavare sålde uppsåtligen en icke preciserad mängd tobak till en 17-åring Åtalet ogillat pga. ett paket cigaretter till en 16-åring dömde en butiksinnehavare för olov- lig tobaksförsäljning och olovlig försäljning av alkoholdrycker, grovt brott, till fängelse (mål nr B 2425-07). Butiks- innehavaren dömdes för att vid ett stort antal till- fällen uppsåtligen ha sålt tobaksvaror till flera ungdomar som var 15–och för att ha tillhandahållit ca 1 400 cigaretter som saknat varningstext och innehållsdeklaration på svenska. Vidare dömdes butiksinnehavaren för att vid ett stort antal tillfällen uppsåtligen ha sålt stora mängder alkohol till flera ungdomar i samma ålder. Tingsrätten motiverade påföljdsvalet med att brottet mot alkohollagen hade så högt artvärde att annan påföljd än fängelse inte kan komma i fråga. Fängelsestraffets längd motsvarar straffminimum för brott mot alkohollagen, grovt brott. I tabellen nedan finns en sammanställning av utfärdade och god- kända strafförelägganden i perioden –2008. Den förelagde (okänd ställning) sålde vid åtta till- fällen sammanlagt elva paket cigaretter till per- soner som inte hade fyllt En butiksinnehavare sålde en icke preciserad mängd tobaksvaror till en person som inte hade fyllt Den förelagde (okänd ställning) sålde vid ett till- fälle två paket cigaretter till en person som inte En butiksinnehavare sålde ett paket cigaretter till en 16-åring Den förelagde (okänd ställning) sålde vid ett till- fälle en icke preciserad mängd tobaksvaror till en person som inte hade fyllt En butiksinnehavare sålde ett paket cigaretter till en person som inte hade fyllt Några iakttagelser beträffande domstolarnas påföljdsbestämning I de domar som beskrivs ovan har domstolarna nästan undantags- löst bestämt påföljden för olovlig tobaksförsäljning till dagsböter. I inget fall har straffvärdet bedömts vara så lågt att påföljden bestämts till penningböter. I ett fall har tingsrätten ansett att gär- ningen är ringa och därmed inte ska föranleda straffansvar. Någon motivering till detta ställningstagande ges inte i domen. Det kan dock konstateras att brottet avsåg försäljning av ett paket cigaretter. De domar vari påföljden bestämts till dagsböter är renodlade i den meningen att domen endast omfattar olovlig tobaksförsäljning och inga andra brott. I ingen av domarna har några andra skäl än brottslig- hetens straffvärde uttryckligen givits betydelse vid påföljdsbestäm- ningen. Faktorer som exempelvis återfall i brott eller s.k. billighetsskäl (se avsnitt 3.7) har alltså inte beaktats. Detta innebär att brottslighe- tens straffvärde i princip är detsamma som utdömt antal dagsböter. Vad gäller antalet dagsböter – och därmed det straffvärde rätten åsatt brottsligheten – kan konstateras att det finns en spridning från lägsta nivån i straffskalan, 30, till övre delen av straffskalan, 100. Vid bestämmandet av straffvärdet har sannolikt faktorer som mängden tobaksvaror, antal försäljningstillfällen och tidsperioden stor betydelse. Förutom dessa faktorer har vissa andra omständligheter omnämnts i domarna: Den tilltalades ställning. I de fall den tilltalade varit butiksinne- havare (fyra domar) har detta angivits i gärningsbeskrivningen. Denna omständighet har alltså särskilt lyfts fram av åklagaren. I tre av domarna är domskälen i påföljdsdelen kortfattade och det nämns inte uttryckligen om rätten beaktat att den tilltalade varit butiks- innehavare. Detta utesluter dock inte att detta förhållande kan ha beaktats vid påföljdsbestämningen. I en av domarna anger rätten uttryckligen att den tilltalades ställning som butiksinnehavare är ett av skälen till att påföljden bestäms till ett kraftigt bötesstraff (100 dagsböter). I de fall den tilltalade varit närstående till butiks- innehavaren har detta inte berörts i domskälen. I ingen av domarna har det framgått att den tilltalade varit anställd på försäljningsstäl- let. En omständighet som nämns i tre av domarna är att försäljning skett till ungdomar som är betydligt . I en av domarna är domskälen i påföljdsdelen kortfattade och det nämns inte uttryckligen om rätten beaktat att försäljning skett till en sär- skilt ung person. Som nämnts ovan utesluter detta dock inte att detta kan ha beaktats vid påföljdsbestämningen. I två av domarna anges uttryckligen ungdomarnas särskilt låga ålder som en faktor vid bestämmandet av straffvärdet. Huruvida gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet kan ha betydelse vid straffvärdebestämningen. Endast i tre domar har domstolen uttalat att den olovliga tobaksförsäljningen skett upp- såtligen, men i de domarna anges inte huruvida detta faktum haft någon betydelse vid straffvärdebestämningen. I övriga fall har dom- stolarna inte tagit ställning till om gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Örebromålen och målet i som avgjordes (se ovan) är, vad utredningen känner till, de enda mål gäl- lande olovlig tobaksförsäljning som lett till att fängelse utdömts som påföljd. Domarna i dessa fall har dock avsett även annan brottslighet än olovlig tobaksförsäljning. Vad gäller målet i över- skuggas de olovliga tobaksförsäljningarna helt av brottet mot alkohol- lagen, som uppenbarligen ansetts vara av mycket allvarligare beskaf- fenhet. Eftersom tingsrätten bestämt fängelsestraffets längd i enlighet med straffminimum för grovt brott mot alkohollagen, är det ett rimligt antagande att tingsrätten funnit att straffvärdet av de olovliga tobaksförsäljningarna inte ligger på fängelsenivå. Örebromålen saknar motstycke vad gäller brottlighetens omfattning. I ingen av domarna i Örebromålen nämns vilket straffvärde rätten åsatt brotten mot tobakslagen. Eftersom en mängd andra faktorer än de olovliga tobaks- försäljningarnas straffvärde (t.ex. annan brottslighet och återfall i brott) inverkat på påföljdsbestämningen är det inte heller möjligt att dra några säkra slutsatser om vilket straffvärde som rätten ansett att brottsligheten har. En försiktig slutsats är dock att ansett att straffvärdet, åtminstone såvitt avser brottsligheten i den första domen (B 2650-06), ligger på fängelsenivå för båda tilltalade. Vad gäller O.M. (den enda av de tilltalade vars överklagande prövades av hovrätten) framstår det som om även hovrätten ansett att de olovliga tobaksförsäljningarnas straffvärde ligger på fängelsenivå. Några närmare slutsatser om vilket straffvärde domstolarna åsatt brottsligheten, mätt i antal månaders fängelse, går inte att dra utifrån något av rättsfallen. En omständighet vad gäller valet av påföljd förtjänar att särskilt omnämnas. I det första fallet vid (B 2659-06) anger rätten i domskälen att den olovliga tobaksförsäljning som de tilltalade övertygats om, utgör brottslighet av sådan art att påföljden bör bestämmas till fängelse (angående betydelsen av brottslighetens art vid påföljdsvalet, se avsnitt 3.7). Detta uttalande saknar motsvarighet i dom. Detta innebär sannolikt att inte delat tingsrättens uppfattning i denna fråga. En annan omständighet som förtjänar omnämnas är att i ingen av de domar eller strafförelägganden som utredningen har tagit del av har den tilltalade varit under . Den yngste som lagförts genom dom var vid gärningstillfället och den yngste som lagförts genom strafföreläggande var vid gärningstillfället. 9Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag Utredningen ska enligt sina direktiv göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser. Översynens övergri- pande syfte anges vara att så långt det är möjligt förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet med översynen är enligt direktiven att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av för- budet i tobakslagen vad avser att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte har fyllt . Den fullständiga lydelsen av utredningens direktiv återges i bilaga 1. Utredningen har mot denna bakgrund inledningsvis inriktat sitt arbete på dels frågan om hur och varifrån ungdomar skaffar sig tobak, trots åldersgränsen, dels frågan om hur tillsyn och sanktions- system fungerar i detta avseende. Utifrån detta underlag kan en ana- lys göras av var problemen ligger och därmed också av vilka åtgärder som är behövliga och ändamålsenliga för att förbättra efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för inköp av tobaksvaror. Vad gäller den första frågan – hur ungdomar får tag på tobak – är det känt bl.a. genom CAN:s årliga skolungdoms- undersökningar och olika provköpsundersökningar att det fort- farande är alltför vanligt att unga använder tobak och att de inte heller har några större svårigheter att skaffa sig tobak (se vidare avsnitt 6.2). Utredningen har i den delen sett det som sär- skilt viktigt att försöka analysera vilka försäljningskanaler eller andra sätt att skaffa tobak som ungdomarna använder, detta för att kunna föreslå så adekvata åtgärder som möjligt. Utredningen har därför låtit CAN genomföra en kompletterande enkät till ung- Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag domar i gymnasiets årskurs 1 (ålder 15–), i vilken ställs detal- jerade frågor om var de i förekommande fall köpt sin tobak eller hur de annars fått tag på den (avsnitt 6.2.2 samt bilaga 2). Vad gäller den andra frågan – hur tillsyn och sanktionssystem fungerar – har utredningen dels studerat tillgänglig statistik om såväl administrativa som straffrättsliga sanktioner på området (se kapitel 8), dels låtit genomföra en intervjuundersökning riktad till personer som arbetar med tobakstillsyn i kommuner och landsting (avsnitt 7.2.3 och 7.3.3 samt bilaga 3). Det närmare syftet har varit att kartlägga hur bestämmelserna tillämpas och hur tillsynen prak- tiskt går till samt vilka problem man tycker sig möta i tillsynsverk- samheten. 9.2Varifrån får ungdomar tag på tobak? Som framgår av avsnitt 6.2 bekräftar den av utredningen genom- förda enkätundersökningen till gymnasielever i årskurs 1 resultaten i CAN:s tidigare skolungdomsundersökningar att det är en mycket stor del av ungdomar som röker eller snu- sar (, fler flickor bland rökarna och fler pojkar bland snusarna). Bland de flickor som röker svarade 40 pro- cent att de röker och nästan . Bland pojkar som röker var det som sade sig röka och nästan . Utredningen finner att det är alarmerande siffror, vilka är sär- skilt anmärkningsvärda mot bakgrund av att försäljning av tobaks- varor i näringsverksamhet till personer varit förbjuden . I utredningens undersökning tillfrågades rökande ungdomar om hur de fått tag på cigaretter . På denna fråga svarade av pojkarna och av flickorna att de själva köpt cigaretterna på ett försäljningsställe. En nästan lika stor andel av pojkarna, , hade köpt av en privatperson. Bland flickorna hade en större andel, , köpt av en privatperson än på ett försäljningsställe. Bland både pojkar och flickor uppgav den största andelen att de hade blivit bjudna på cigaretter och då oftast av en kamrat under . Det var främst de som rökte eller nästan som själva hade köpt tobak på ett försäljningsställe. När det gäller vilka typer av försäljningsställen som ungdomarna anlitat för att inköpa tobak var resultaten entydiga: det var vanligen i Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag kiosk eller tobaksaffär. av dem som rökte eller nästan uppgav detta. En mindre del uppgav att de köpt tobak i varuhus/mataffär () eller i när- eller jourbutik (28 pro- cent). Att ha köpt själv över Internet var sällsynt. Utredningen konstaterar att undersökningen bekräftar CAN:s tidigare resultat att skolungdomars inköp oftast skett i kiosk (frågorna ej helt jämförbara). En slutsats som måste dras är att det främst är de små försäljnings- ställena, kiosker och tobaksaffärer, som av olika skäl försummar att respektera åldersgränsen i tobakslagen. Orsakerna till detta kan man spekulera i. Åtgärder för att förbättra efterlevnaden av åldersgränsen måste emellertid utformas särskilt med hänsyn till att de ska nå och ha effekt just för denna typ av försäljningsställen. Den omedelbara tillsynen över handeln med tobaksvaror – och där- med även över upprätthållandet av åldersgränsen – utövas av kom- munerna. Redan det faktum att ungdomar, som ovan framgått, fort- farande i stor utsträckning använder tobak regelbundet och inte har några svårigheter att själva inhandla tobaksvaror bekräftar att till- synen över handeln inte fungerar tillfredsställande. Det kan finnas flera orsaker till detta. Ett skäl kan vara kommunernas olika prioriteringar. Trots att kommunerna har möjlighet att finansiera tobakstillsynen med avgif- ter måste konstateras att tillsynen i en del kommuner har mycket begränsad omfattning. När tobakstillsynen kombineras med folköls- tillsyn, vilket är vanligt, dominerar vidare den senare såväl när det gäller fokusering som när det gäller resurstilldelning. Ett annat skäl kan vara vilken organisatorisk form som valts i res- pektive kommun. I utredningens undersökning (se avsnitt 7.3.3 och bilaga 3) var den vanligaste placeringen den nämnd och förvaltning som svarar för . I andra kommuner hade den samordnats med livsmedelstillsynen eller lagts direkt på kommunstyrelsen. Utred- ningen konstaterar att det på område inte finns samma erfarenhet och tradition av att arbeta med t.ex. förelägganden som det finns inom miljö- och livsmedelsområdena. Man föredrar ofta att arbeta med information och rådgivning framför att använda sank- tioner. Att förelägganden enligt tobakslagen är sällsynt förekom- Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag mande framgår av avsnitt 8.1. Även beslut om omhändertagande av tobaksvaror är sällsynta. Utredningen har vidare erfarit att man i en del kommuner tycker att tobakslagens sanktionsbestämmelser är svårtillämpade. Den omständigheten att försäljning av tobaksvaror till unga är straffbelagt har inte underlättat, eftersom det ofta är svårt att bevisa att sådan försäljning skett. Det fåtal ärenden som polisanmälts har därför sällan lett till åtal eller fällande dom (se avsnitt 8.2). Utredningen lägger i det följande fram ett flertal förslag i syfte att underlätta och effektivisera tobakstillsynen. Det gäller bl.a. att säker- ställa att tobaksförsäljning verkligen kommer till kommunens kän- nedom, att förenkla och skärpa sanktionerna samt att underlätta för kommuner att samarbeta kring tillsynen och därmed säkerställa en bättre kompetens. Utredningen föreslår även att polisen ska bli till- synsmyndighet vid sidan av kommunen i likhet med vad som gäller enligt alkohollagen. 9.4Slutsatser om behovet av åtgärder och åtgärdernas inriktning Utredningen har i det föregående konstaterat att ungdomar i huvudsak får tag på tobak på två sätt, dels genom att bjudas av annan, vanligen en kamrat, dels genom att själv inköpa tobaken i kiosk eller tobaksaffär eller annat liknande mindre försäljnings- ställe. Vad gäller bjudande och köp ungdomar emellan anser utred- ningen inte att några lagstiftningsåtgärder bör övervägas. Det skulle föra för långt att försöka beivra detta. Det bör också framhållas att bjudandet troligen i huvudsak avser mindre mängder tobak, såsom enstaka cigaretter, medan inköp i handeln torde avse åtminstone hela paket. Utredningen anser därför att eventuella åtgärder bör inriktas på att hindra den olovliga försäljning till ungdomar som alltjämt förekommer i detaljhandeln. Därmed minskar även utrym- met för ungdomar att överlåta tobak sins emellan. Utredningen ställer sig även tveksam till lagstiftningsåtgärder som riktar sig mot s.k. langning, dvs. att privatpersoner överlåter tobaksvaror till någon som är . Tobakslagens bestäm- melser har endast omfattat näringsverksamhet. Att införa straffbestämmelser som kan träffa ett stort antal privatpersoner är ett steg som bara kan övervägas om det finns klara indikationer på att det är en motiverad och ändamålsenlig åtgärd. Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag underlag finns inte . En ytterligare komplikation är att sådana bestämmelser i stor utsträckning skulle träffa just ungdomar som bjuder varandra. Det ser utredningen inte som önskvärt. Härtill kommer att de undersökningar utredningen tagit del av inte ger stöd för att langning av tobak är något vanligt åtkomstsätt för ungdomar. Detta kan visserligen hänga samman med att det är så lätt för ungdomar att själva handla sin tobak, trots den lagstadgade åldersgränsen. Om en bättre efterlevnad av åldersgränsen uppnås finns dock en risk att langning av tobaksvaror blir vanligare. Frågan bör därför följas med uppmärksamhet. I sammanhanget bör vidare anmärkas att eftersom försäljning till unga i sin helhet är förbjuden saknas anledning att här gå in på olika försäljningssätt som syftar till att i största allmän- het locka till inköp av tobaksvaror. Marknadsföringsåtgärder av olika slag syftar till att öka de tillåtna inköpen, dvs. att locka vuxna att handla varorna. I vilken utsträckning detta bör vara tillåtet lig- ger klart vid sidan av utredningens nu aktuella uppdrag. Det är inte heller sannolikt att restriktioner i fråga om t.ex. varornas expone- ring skulle nämnvärt påverka ungdomarnas möjligheter till inköp. Utredningens undersökningar ger vid handen att ungdomar som vill köpa tobak medvetet söker sig till sådana mindre försäljnings- ställen där man vet att köparens ålder inte kontrolleras. När det gäller vilka åtgärder som är effektiva för att förbättra kontrollen över främst de mindre försäljningsställena konstaterar utredningen att ett första villkor är att tillsynsmyndigheterna får kännedom om försäljningen. Det finns inte några tillförlitliga uppgifter om i vilken utsträckning tobaksförsäljning faktiskt anmäls. Anmälningsplikten är osanktionerad, och en anmälan leder till att tillsynsavgift måste betalas. Det finns därför en uppenbar risk att en del mindre näringsidkare underlåter att anmäla tobaks- försäljning eller i vart fall skjuter upp anmälan tills man av något skäl ändå blir uppmärksammad av kommunen. Det finns också anledning att anta att en del tobaksförsäljare helt enkelt inte känner till sina skyldigheter i detta avseende. Utredningen anser därför att anmälningsplikten måste skärpas och utökas till att omfatta alla uppgifter som kommunen behöver för planering av sin tillsyn (se avsnitt 10.1). måste informationen till näringsidkare som säljer tobak förbättras och bl.a. finnas tillgänglig på olika språk. Som framhållits i det föregående anser utredningen vidare att vissa regeländringar bör genomföras för att underlätta kommuner- Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag nas tillsyn och bl.a. ge möjlighet till effektivare påtryckningsmöjlig- heter mot försumliga näringsidkare. En utökad och mer effektiv tillsyn är enligt utredningens mening det viktigaste verktyget för att komma till rätta med den olovliga tobaksförsäljningen till ung- domar. Det är viktigt att detta budskap når ut till kommunerna och att dessa ger tobakstillsynen det utrymme och de resurser som krävs för att övervaka att näringsidkarna respekterar lagens bestäm- melser. finns anledning att erinra om att det förekommer en betydande illegal handel med tobaksvaror (se avsnitt 6.1.2). Det finns en risk att ungdomar utnyttjar detta för att komma över bil- liga cigaretter. Sådan handel kan man självfallet inte komma till rätta med genom reguljär tillsyn. Det är i stället en polisiär fråga. Att polisen förs in som tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen och därmed får direkt tillgång till vilka försäljningsställen som är anmälda kan dock underlätta för polisen att upptäcka om en för- säljning kan misstänkas vara otillåten. Det måste vidare framhållas att det stora problem som ungdomars tobaksbruk och inköp av tobaksvaror utgör inte kan lösas enbart genom lagstiftningsåtgärder. Det krävs betydande informations- och opinionsbildande insatser för att ändra attityden till tobak. Utred- ningen återkommer till denna fråga i det följande. 9.5Skärpta krav på näringsidkarna Ansvaret för att inte personer får möjlighet att inköpa tobaksvaror vilar i första hand på de näringsidkare som tillhanda- håller sådana varor till konsumenter. Det är näringsidkaren som ska se till att åldersgränsen i tobakslagen respekteras. Detta är något som näringsidkaren måste beakta vid organisationen av sin verk- samhet. Anställd personal måste ges reella möjligheter att neka minderåriga att köpa tobak. Näringsidkaren har också ett ansvar för att lämna den för tillsynen ansvariga kommunen de uppgifter som behövs och så långt möjligt underlätta en effektiv tillsyn. Tobakslagen innehåller endast ett fåtal bestämmelser som preciserar skyldigheterna för dem som i sin näringsverksamhet till- handahåller tobaksvaror till konsumenter (12–12 b §§).