sou · GXB372 · 2009-09-01 00:00:00 — Vid samma tillfälle ändrades även 9 kap. 16 § SekrL rörande sexualbrottsmål m.m. (nuvarande 35 kap. 12 § OSL) så att den blev tillämplig även i mål om barnpornografibrott där det fanns något barn eller någon ung person som kunde identifieras. På så sätt skapades ett integritetsskydd genom sekretess för uppgifter om enskild i denna typ av brottmål som inte tidigare hade funnits. Någon särlösning vad gäller skaderekvisit eller något undantag från offentlighetsdopet gjordes inte i förhållande till det nya sekretesskyddet för uppgift om enskilds personliga förhållanden. I praktiken när det gäller barnpornografibrott tillämpas således undantaget från offentlighetsdopet normalt bara beträffande barnpornografiska filmer eller bilder som visar oidentifierabara barn och ungdomar. Gäller sekretess i en barnpornografisk skildring också enligt 35 kap. 12 § OSL, torde alltså denna normalt läggas fram inom stängda dörrar. Det andra undantaget från offentlighetsdopet tillkom i samband med att reglerna om en modernare rättegång genomfördes. Dessa innebär bl.a. att berättelser som vittnen och andra lämnar i bevissyfte ska dokumenteras med videoteknik. I 7 kap. 48 § SekrL infördes en regel om att sekretess ska gälla för bilduppgiften i en ljud- och bildupptagning som görs vid ett domstolsförhör, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den hörde lider men. Som ett skäl för sekretess framhöll regeringen att offentlighet skulle kunna leda till särskilt allvarligt intrång i en förhörspersons privata sfär om bildupptagningen används för utsändning i TV eller spridning på Internet. Regeringen övervägde en konstruktion av sekretessbestämmelsen så att sekretess skulle gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den sprids på ett sätt som innebär men för den hörde. Enligt regeringen kan emellertid även vetskapen om att vem som helst kan komma att i domstolens lokaler kunna ta del av bildupptagningen i efterhand av en del uppfattas som ett avsevärt intrång i den personliga integriteten. Därför räckte det inte med en sekretessbestämmelse som enbart tog sikte på spridningsrisken. Vidare ansåg regeringen att en uppspelning av Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll ljud- och bildupptagningen vid en offentlig förhandling inte borde medföra att sekretessen skulle upphöra att gälla för bilduppgiften eftersom de skäl som motiverat sekretessen kvarstår även efter en uppspelning. De här beskrivna reglerna har utan ändring i sak överförts till OSL, se 18 kap. 15 § samt 43 kap. 4 och 5 §§ första stycket OSL. En särskild fråga är hur bevisningen läggs fram vid domstolsförhandling. Man bör observera att en uppgift, i det här sammanhanget oftast en stillbild, kan läggas fram i den mening som avses i 43 kap. 5 § första stycket OSL vid en offentlig förhandling utan att faktiskt förevisas för eventuellt närvarande åhörare och detta trots att presentationsanordningar numera finns tillgängliga i flertalet förhandlingssalar vid allmänna domstolar. I praktiken går det nämligen ofta till på det viset att den aktuella bilden finns tillgänglig i pappersform i det pappersbaserade förundersökningsprotokoll som åklagaren, försvararen och rättens ordförande har tillgång till under förhandlingen. Bilden bläddras fram när den åberopas av någon part varefter rättens exemplar skickas mellan nämndemännen som den åberopande parten talar om vilka detaljer i bilderna som bör uppmärksammas, alternativt att åklagare och försvarare går fram till domarpodiet och där pekar på och kommenterar detaljer i bilden på rättens exemplar av förundersökningsprotokollet. Det kan också förekomma att t.ex. åklagaren vid domarpodiet visar bättre kopior än de som kanske finns i protokollet; papperskopior som åklagaren haft med sig till huvudförhandlingen. Det är alltså inte givet att åhörare i praktiken ges möjlighet att faktiskt se på bilder som i OSL:s mening läggs fram vid offentlig förhandling. Det kan vidare nämnas att i formell mening kan det räcka att bilden läggs fram genom att åberopas utan att förevisas för rätten och det finns numera särskilda bestämmelser om att bevisning kan läggas fram vid huvudförhandling genom hänvisning till handlingar i målet, t.ex. till en bild som finns intagen i det förundersökningsprotokoll som getts in till rätten, se 46 kap. 6 § RB. I förarbetena till bestämmelsen påpekades att uppmjukningen av muntlighetsprincipen inte i någon egentlig mening inskränker allmänhetens möjligheter att ta del av det material som domstolen grundar sitt avgörande på. Genom rätten att ta del av handlingarna i domstolens akt säkerställs allmänhetens insyn i rättskipningen, framhöll regeringen. Icke desto mindre kan möjligheten till hänvisning till handlingarna komma att ställa högre krav på aktivitet från allmänhetens sida. Av det skälet kan det, menade regeringen, i framför allt uppmärksammade mål Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll med stort allmänintresse finnas anledning att med stöd av 16 § tredje stycket avgiftsförordningen (1992:191) tillhandahålla avgiftsfria kopior av vissa av de handlingar parterna hänför sig till under förhandlingen (prop. 2004/05:131 s. 148). Hänvisning till handlingar torde dock inte vara så vanligt förekommande i brottmål. 3.4.1Rätten av få en kopia av en allmän handling Som anges i våra direktiv har den tekniska utvecklingen inneburit att det blivit mycket enkelt att med enkla åtgärder sprida offentligt material via t.ex. Internet så att materialet blir tillgängligt för Internetanvändare över hela världen. Enligt direktiven kan det hävdas att offentlighetsprincipen inte bör kunna användas för att ge spridning av bilder med starkt känsligt innehåll i vilken omfattning som helst även om bilderna i och för sig är offentliga. Det finns därför anledning att något redogöra för vissa bestämmelser av särskild stor betydelse för de här nämnda spridningsmöjligheterna. Offentlighetsprincipen innebär bl.a. en rätt för allmänheten att hos myndigheter ta del av allmänna handlingar som inte innehåller sekretessbelagda uppgifter. Om en handling är allmän och det saknas hinder mot utlämnande på grund av sekretess, har den enskilde rätt att få ta del av handlingen, oavsett vilket syfte han eller hon har med sin begäran (2 kap. Med handling avses framställningar i skrift eller bild, s.k. konventionella handlingar, som kan uppfattas visuellt utan tekniskt hjälpmedel. Ett fotografi är således en handling. Med handling avses också upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, t.ex. en film på en filmrulle. En speciell sorts upptagning är vad som i TF benämns upptagning för automatiserad behandling (se angående begreppet upptagningar betänkande Säkerhetskopiors rättsliga status, SOU 2009:5, s. 28). Digitalt lagrade filmer eller fotografier utgör exempel på upptagningar för automatiserad behandling. Den som vill ta del av en allmän handling har rätt att göra detta på två olika sätt. Sökanden kan avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten genast eller så snart det är möjligt tillhandahåller den på stället så att sökanden kan läsa handlingen, avlyssna den eller på annat sätt uppfatta den (2 kap. 12 § TF). Sökanden har då också rätt att Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll skriva av handlingen, avbilda den eller ta den i anspråk för ljudöverföring. Sökanden kan alltså t.ex. med en digitalkamera fotografera av handlingen. Sökanden kan också ta del av en handling genom att mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § TF). Från rätten att få en avskrift eller kopia finns dock i 2 kap. 13 § TF ett par undantag. Det ena, som är av intresse här, utgörs av det s.k. utskriftsundantaget. Det undantaget innebär att myndigheten inte är skyldig att, i större utsträckning än vad som följer av lag, lämna ut upptagningar för automatiserad behandling i annan form än i pappersutskrift. En sökande har alltså inte rätt att mot avgift få ut en kopia i elektronisk form, t.ex. genom e-post eller i en fil som lagrats på en cd-romskiva eller ett usb-minne. Syftet med utskriftsundantaget är att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång (prop. 1973:33 s. 85 f.). Bedömer en myndighet att det inte finns några integritetsrisker med ett elektroniskt utlämnande, står det myndigheten fritt att lämna ut en upptagning i elektronisk form. finns ingen lag som ålägger förundersökningsmyndigheter eller domstolar att lämna ut upptagningar i elektronisk form. I stället är det närmast 10 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. som är aktuell i sammanhanget. Där föreskrivs bl.a. att domstolar och andra myndigheter får lämna ut handlingar elektroniskt, om det är lämpligt. Mot bakgrund av utskriftsundantagets syfte torde det vara integritetsaspekter som i första hand ska beaktas i den lämplighetsbedömning som enligt förordningen ska göras vid valet av utlämningsform; inte vad som i det enskilda fallet framstår som mest praktiskt för myndigheten. Det kan här nämnas att det i många s.k. registerförfattningar rörande myndigheters behandling av personuppgifter är ganska vanligt med bestämmelser som av hänsyn till integritetsriskerna förbjuder eller annars begränsar myndigheters möjligheter att lämna ut personuppgifter elektroniskt. finns inga sådana begränsningar föreskrivna som skulle kunna träffa förundersökningsprotokoll eller andra handlingar hos domstol eller förundersökningsmyndighet med bilder av det slag som är aktuella i detta betänkande. Det kan emellertid nämnas att det både för domstolars, polisens, Åklagarmyndig- Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll hetens och del finns aktuella lagförslag om sådana begränsningar. Samtliga dessa förslag medför betydligt begränsade möjligheter för dessa myndigheter att lämna ut digitalt lagrade handlingar som är offentliga allmänna handlingar i annan form än i pappersutskrift, se SOU 2001:100 (), Ds 2007:43 (rörande polisens behandling av personuppgifter) samt SOU 2008:87 (). Enligt aktuella verksamhetsplan är lagrådsremiss och proposition rörande polisens personuppgiftsbehandling planerad . Lagrådsremiss rörande förslag är planerad , medan en departementspromemoria baserad på förslag planeras . Om förslagen till begränsningar genomförs såvitt gäller elektroniskt utlämnande av digitalt lagrade förundersökningsprotokoll, får det givetvis betydelse för sådana bilder på allvarliga skador eller på kroppar efter dödade personer som är aktuella i detta avsnitt. Vi har i vårt delbetänkande Partsinsyn och ny teknik i domstol, m.m., SOU 2008:93 s. 38, diskuterat innebörden av utskriftsundantaget när det gäller digitala ljud- och bildupptagningar. I betänkandet konstaterade vi att regleringen i TF inte är helt tydlig när det gäller denna form av upptagningar. En utskrift på papper av en digital rörlig bildupptagning skulle endast bestå av obegripliga tecken. Med tanke bl.a. på att pappersutskrifter av en rörlig bildupptagning rimligen inte kan göras på ett sätt som ger en sökande möjlighet att begripa och tillgodogöra sig den efterfrågade och digitalt lagrade informationen, kom vi till slutsatsen att, om ingen sekretess gäller i ett enskilt fall, det mesta talar för att de rörliga bildupptagningarna liksom ljudupptagningarna måste lämnas ut i elektronisk form som en elektronisk kopia när de begärs ut med stöd av . Vi gör samma tolkning när det gäller rörliga bildupptagningar som förevisar döda eller allvarligt skadade personer. Rättsläget är emellertid inte klarlagt i rättspraxis och andra tolkningar om utskriftsundantagets innebörd än vår förekommer. Som regel handlar det emellertid – beträffande sådant förundersökningsmaterial som diskuteras i detta avsnitt – oftast om stillbilder som, även om de finns elektroniskt lagrade hos förundersökningsmyndighet eller domstolen, kan skrivas ut på papper utan att den väsentliga informationen går förlorad. Det kan nämnas att en kommitté – – överväger om det i OSL eller i annan lag ska införas en skyldighet för myndigheter, generellt eller i mer begränsad utsträckning, att Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form (dir. 2008:26). Uppdraget i denna del har sin bakgrund i att Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) i det lagstiftningsärende som föregick ändring i 2 kap. 13 § TF hade föreslagit en ändring av TF enligt en omvänd princip, nämligen att det skulle införas en skyldighet för en myndighet att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar, dvs. upptagningar, i elektronisk form, såvida det inte för myndigheten i lag eller förordning finns en bestämmelse som förbjuder det (SOU 2001:3). OSEK förutsatte därvid att det i registerförfattningar skulle införas undantag från skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form i den mån det behövs för att undvika eventuella integritetsproblem med ett avskaffande av utskriftsundantaget. Vid remissbehandlingen av betänkandet var flera instanser tveksamma till förslaget i fråga, bl.a. med hänsyn till att konsekvenserna med avseende på eventuella integritetsproblem inte var tillräckligt väl utredda (prop. 2001/02:70 s. 28 f.). Regeringen instämde i denna tvekan. Detta gällde enligt regeringen trots den teknik för skanning som på ett helt annat sätt än tidigare medger att information överförs från papper till elektroniskt medium. Denna teknik har emellertid sina givna praktiska begränsningar och kan inte tas till intäkt för att utskriftsundantaget har spelat ut sin roll för integritetsskyddet, menade regeringen. Med hänsyn bl.a. härtill fann regeringen att OSEK:s förslag inte borde genomföras. I stället föreslog regeringen den nuvarande möjligheten att i lag införa en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Med tanke på IT-utvecklingen inom förvaltningen fann regeringen nämligen anledning att överväga att i vanlig lag, t.ex. i 15 kap. SekrL, införa en sådan skyldighet, generell eller med avseende på vissa kategorier av allmänna handlingar. Regeringen avsåg dock att återkomma till frågan. Så har alltså skett genom direktiven till . I uppdrag ingår att göra en undersökning av hur en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan antas påverka riskerna för otillbörliga ingrepp i enskildas personliga integritet. I det avseendet ska kommittén bedöma om befintliga regler säkerställer en godtagbar skyddsnivå i fråga om sådana ingrepp. Om slutsatsen blir att lagstiftning krävs för att minska riskerna för integritetsintrång, ska kommittén lämna konkreta författningsförslag. att en generell skyldighet inte bör införas, ska kommittén överväga Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll om det i stället bör införas en eller flera bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form på de områden eller i den utsträckning som detta bedöms lämpligt. I uppdraget ingår vidare att ta fram ett – så långt möjligt – heltäckande underlag i fråga om vilka ekonomiska och andra konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle innebära. Det gäller bl.a. frågan om ett utlämnande av en allmän handling bör omgärdas av säkerhetsåtgärder, t.ex. i form av tekniska begränsningar i fråga om möjligheterna att bearbeta innehållet i den utlämnade handlingen. Kommittén ska avsluta sitt arbete . Resultaten av kommitténs arbete kan givetvis få stor betydelse även i fråga om domstolarnas och förundersökningsmyndighets hantering av elektroniskt lagrade förundersökningar och sådana rörliga bildupptagningar eller stillbilder på döda eller allvarligt skadade personer som vi här diskuterar. Som framgått ovan när det gäller brott om barnpornografi och olaga våldsskildring finns i 18 kap. 15 § OSL (tidigare 5 kap. 6 § SekrL) en sekretessbestämmelse vars syfte och innebörd i praktiken är att begränsa rätten enligt 2 kap. 13 § TF att få en kopia av en allmän handling. Konstruktionen med ett undantag i sekretessregleringen från denna grundlagsenliga rätt till kopior blev föremål för särskilda överväganden i en senare översyn av bestämmelsen i 5 kap. 6 § SekrL. Vid denna översyn konstaterades att TF mycket väl tillåter att inskränkningar i handlingsoffentligheten som enbart gäller sättet att få del av en allmän handling görs i vanlig lag i stället för i grundlag, något som tidigare hade satts i fråga i samband med införandet av 5 kap. 6 § SekrL. Enligt regeringen innebar konstruktionen minsta möjliga inskränkning i offentlighetsprincipen (prop. 1997/98:43 s. 143 f.). Några ytterligare undantag som motsvarar den nämnda sekretessbestämmelsen har inte införts . Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll Vår bedömning: Det finns möjligheter att bl.a. genom handlingssekretess och, i rimlig utsträckning, även genom förhandlingssekretess skydda sådana mycket integritetskänsliga bilder som förekommer i brottmål och som föreställer personer med synliga allvarliga skador eller döda kroppar efter avlidna personer. Sekretessregleringen är förvisso komplex och inte så enhetlig som man skulle kunna önska, men den utgör trots detta en i huvudsak tillfredsställande avvägning mellan å ena sidan enskildas intresse av skydd för sin integritet och, å andra sidan, det starka intresse av insyn i rättskipningen i brottmål som offentlighetsprincipen bl.a. syftar till att garantera. Enligt vår mening finns därför inte behov av författningsändringar som begränsar allmänhetens rätt att ta del av sådana bilder. Inte heller i övrigt anser vi att det finns tillräcklig anledning till författningsändringar av betydelse för bilderna. Vi lämnar därför inte något författningsförslag. Vi presenterar dock ett alternativförslag rörande vissa bilder på kroppar efter avlidna personer. 3.5.1Är sekretesskyddet för svagt? Bilder på kroppar efter dödade personer eller personer med synliga fysiska skador förekommer som redovisats ovan ofta i förundersökningsprotokoll, särskilt när det är fråga om brott mot liv och hälsa. De har betydelse både för bedrivandet av förundersökningen och som bevisning i brottmålsrättegången. Bilder på avlidna personer visar ofta i detalj de skador som den avlidne har tillfogats av någon annan och som föranlett hans eller hennes död, medan bilder på skadade personer kan visa olika slags skador, alltifrån ganska vardagliga och harmlösa till mycket allvarliga. Vad som är gemensamt för bilder av det här slaget är att de visar skador som normalt uppkommit med anledning av något brottsligt angrepp mot en person; ett angrepp på den kroppsliga integriteten. Just den omständigheten att det rör sig om skador på brottsoffer kan göra bilderna särskilt känsliga för berörda personer och deras anhöriga. Det torde inte vara någon tvekan om att bilder som i detalj åskådliggör vidden av en fysisk kränkning efter ett brottsligt angrepp oftast uppfattas som väldigt känsliga, typiskt sett klart mer känsliga än många andra sorters dokumenterade uppgifter som finns i förundersökningen, Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll såsom rättsläkarens skriftliga utlåtande i det rättsintyg som bilderna är en bilaga till för att ta ett näraliggande exempel. De flesta personer eller anhöriga till avlidna brottsoffer som förekommer på bilder av det här slaget förväntar sig troligen att bilderna inte ska offentliggöras, och i vart fall inte att de ska kunna bli tillgängliga för vem som helst att sprida över världen. Bilderna hör till vad som kan betecknas en persons privata sfär. Sprids bilderna utanför denna sfär, uppfattas det nog som en allvarlig integritetskränkning, i vart fall om bilderna inte är av harmlöst slag. Vad gäller dödade brottsoffer framstår det enligt vår mening som uppenbart att fotografier av kroppar efter avlidna närstående är ytterst känsliga uppgifter för efterlevande anhöriga. Bilder från brottsutredningar på skadade brottsoffer eller döda kroppar förefaller , såvitt vi kan bedöma, inte få någon mer okontrollerad spridning i medierna eller på annat sätt. Det har alltså inte framkommit att den mycket uppmärksammade spridningen på Internet av förundersökningsprotokollet i Arbogamålet , se avsnitt 3.2, är en del av ett utbrett fenomen vad gäller bilder på dödade eller allvarligt skadade brottsoffer1. Det torde främst bero på den sekretess som ofta gäller hos förundersökningsmyndigheterna och domstolarna, för en närmare redogörelse av sekretessregleringen se ovan avsnitt 3.3. Men det kan också nämnas att av betydelse i sammanhanget är pressens självsanerande verksamhet. De pressetiska reglerna som finns intagna i Spelregler för press, TV, radio innehåller bl.a. en regel om att offer för brott och olyckor ska visas största möjliga hänsyn och att publiceringen av namn och bild ska prövas noga med hänsyn tagen till offren och deras anhöriga. Som framhålls i våra direktiv finns dock numera helt nya möjligheter för var och en att sprida material till en i det närmaste oöverblickbar krets av Internetanvändare (dir. 2009:29, bilaga 3 till 1 Med tanke på de sekretessbestämmelser som gällde då förundersökningsprotokollet i Arbogamålet begärdes utlämnat, kan man fråga sig om det var rätt hanterat av förundersökningsmyndigheten och tingsrätten att lämna ut förundersökningsprotokollet med däri ingående bilder som härrörde från . Tillämpliga sekretessbestämmelser var då 9 kap. 17 och 18 § samt 12 kap. 1 och 2 §§ SekrL. Motsvarande bestämmelser finns, som redovisats ovan, i OSL. Mycket talar för att sekretess gällde för bilderna och att de alltså inte borde ha lämnats ut. Man kan också fråga sig – när domstolen och förundersökningsmyndigheterna bedömde att uppgifterna var offentliga – vilka överväganden som gjordes när det gällde valet av sättet för utlämnande, att lämna ut i elektronisk form på cd-romskiva i stället för att göra kopior av förundersökningsprotokollet genom utskrifter på papper. Som framgått tidigare gäller fortfarande det s.k. utskriftsundantaget vars syfte är att skydda enskildas personliga integritet. Vi vill emellertid framhålla att vi inte har tagit del av handlingarna i Arbogamålet och att vi därför inte kan ha någon bestämd uppfattning om handläggningen av utlämnandefrågan hos förundersökningsmyndigheten eller domstolen. Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll Sådan spridning kan alltså ske helt vid sidan av den massmediala informationsspridningen och är inte bunden vid några etiska överenskommelser eller liknande. Vårt uppdrag är emellertid att överväga om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga fysiska skador, som ingår i ett förundersökningsprotokoll och som blir offentliga i samband med att åtal väcks eller då de läggs fram vid en offentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd av OSL. Frågor om sättet för utlämnande av kopior, TF:s utskriftsundantag och reglering av personuppgiftsbehandling faller alltså vid sidan av vårt uppdrag. Vi har emellertid ovan redogjort något för dessa andra regelverk, se avsnitt 3.4, som vi anser har relevans för frågor om integritetsskyddet som helhet när det gäller uppgifter av det slag som diskuteras här. Som framgått i avsnitt 3.4 gäller att då en bild i en allmän och offentlig handling ska lämnas ut till allmänheten, har domstolen eller en förundersökningsmyndighet att göra en bedömning av om det verkligen är lämpligt från integritetssynpunkt att bilden lämnas ut i elektronisk form i stället för på papper. Utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF gäller fortfarande med det bakomliggande syftet att skydda enskildas personliga integritet. Den centrala frågan för oss är i vad mån det finns anledning till ändring i sekretessregleringen och hur en sådan ändring i så fall bör utformas.