sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Kärnkraft - nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar – nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar Delbetänkande av Utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet Skatterabatt på aktieförvärv och vinstut- delningar. Bättre och snabbare insättningsgaranti. Nytt pensionssystem för den statsunder- stödda scenkonsten. Skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet. Skatt på fluorerade växthusgaser. Moderniserade skatteregler för ideell sektor. Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning. Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården. Staten och imamerna. Religion, integration, autonomi. Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det? Gymnasial lärlingsutbildning – hur blev det? Erfarenheter från första försöksåret. Den svenska administrationen av jordbruks- stöd. Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. Det växande vattenbrukslandet. [26] Skog utan gräns? Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av lagen om fiskevårdsområden. Uthållig älgförvaltning i samverkan. [10] Vattenverksamhet. Områden av riksintresse och Miljö- konsekvensbeskrivningar. Myndighet för hållbart samhällsbyggande – en granskning av . [57] Miljömålen i nya perspektiv. [83] Kärnkraft – nya reaktorer och ökat skade- Nya nät för förnybar el. [2] Mer järnväg för pengarna. De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. Effektiva transporter och samhällsbyggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. En ny kollektivtrafiklag. [39] Koncessioner för el- och gasnät. Ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft. Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik. En ny postlag. Fritid på egna villkor. Främja, Skydda, Övervaka – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. – museisamverkan ger resultat. Grundanalys Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. Avskaffande av filmcensuren för vuxna – men förstärkt skydd för barn och unga mot skadlig mediepåverkan. Vägval för filmen. En ny modell för arbetsmiljötillsyn. [40] Integritetsskydd i arbetslivet. God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Till särskild utredare förordnades rådgivaren . Genom tilläggsdirektiv vidgades uppdraget till att också ta fram förslag till sådan ny lagstiftning för den samhälleliga prövningen av nya anläggningar som, i enlighet med de bedömningar som redovisas i regeringens proposition 2008/09:163, möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärn- kraftsbeståndet samt ta fram förslag som innebär att lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling kan avskaffas och förbudet i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet mot nybygg- nad av nya kärnkraftsreaktorer kan tas bort. Tilläggsdirektivet omfattade också ett uppdrag att överväga behovet och den even- tuella utformningen av en lagreglering av det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle. Genom ytterligare tilläggsdirektiv utökades uppdraget till att dels även analysera om anläggningsinnehavare bör åläggas ett obegränsat ansvar för radiologisk skada eller inte, dels överväga och föreslå vilken omfattning som bör gälla för anläggningsinnehavarens skyldighet att finansiellt garantera ersättning till dem som drabbas av en radiologisk olycka. Frågorna ska belysas utifrån hänsynen till skadelidande, kostnader för stat, kommuner och landsting samt ekonomiska, försäkringsmässiga och andra aspekter. Som sakkunniga har fr.o.m. medverkat kanslirådet , departementssekreteraren , kanslirådet , kanslirådet , departementssekreteraren har medverkat som sakkunnig fr.o.m. . Som experter har fr.o.m. förordnats rådgivaren , inspektören , hovrättsrådet , avdelningschefen samt enhetschefen . förordnades miljöjuristen , teknologie doktorn , miljöjuristen , bolagsjuristen , bolagsjuristen , filosofie doktorn , civilingenjören , sekreteraren för lokala säkerhetsnämnden Hans Jivander, numera bränsle- ingenjören , gruppordföranden , strålskyddsföreståndaren , byrå- direktören , strålskyddsföreståndaren , bolagsjuristen , numera verkställande direktören och enhetschefen . förordnades enhetschefen som expert och stf generaldirektören , avdelningschefen och rådmannen . , , har biträtt utredningen med utredningstext om förslagets konsekvenser för elmarknadens funktion och konkurrensen på elmarknaden samt med synpunkter i övrigt på textmaterialet. Experterna , och har inte medverkat i utredningsarbetet som omfattas av detta delbetänkande. I den del av delbetänkandet som rör skadeståndsansvar i samband med radiologisk olycka har utredningen samrått med , , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt vad gäller ekonomiska konsekvenser Kommuner och Landsting. Som sekreterare i utredningen förordnades verksjuristen . Utredningen har antagit namnet: Utredningen om en sam- ordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Under utredningsarbetet har de sakkunniga och experterna på ett utomordentligt förtjänstfullt sätt bidragit, förutom med sakupplysningar och synpunkter på textmaterialet, även med omfattande textmaterial som kunnat arbetas in i betänkandet. har därför valt att beteckna de överväganden och förslag som förs fram som utredningens förslag även om jag, som särskild utredare, självfallet ensam är ansvarig för det textmaterial samt de överväganden och förslag som redovisas i betänkandet. Utredningen fortsätter arbetet med ett slutbetänkande som enligt tilläggsdirektiven ska redovisas . I det fortsatta arbetet kommer utredningen att överväga förutsättningarna för en samordnad reglering av verksamheter på kärnteknikens och strålskyddets område och lämna förslag till de ändringar i lagar och förordningar som behövs för en sådan reglering. Utredningen kommer därvid att dels studera möjlig- heterna att föra samman bestämmelserna enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen till en enda lag, dels överväga möjligheterna till en bättre samordning med bestämmelserna enligt . I det fortsatta arbetet kommer utredningen också att överväga behovet och den eventuella utformningen av en lagreglering av det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle. Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet KÄRNKRAFT – nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar (SOU 2009:88). UTGÅNGSPUNKTER AVSEENDE GENERATIONSSKIFTEN I DET SVENSKA KÄRNKRAFTSBESTÅNDET Kärnkraftens utbyggnad i ................................. Dagens kärnkraftsreaktorer i ..................................... Ny generation kärnkraftsreaktorer......................................... Aktörer på kärnenergimarknaden........................................... Kärnkraften inom EU.................................................. Kärnkraften i siffror................................................................. 3.2Kärnkraften och EU:s mål för energi- och miljö- 3.2.1 Kärnkraften och EU:s klimatpolitik............................ Kärnkraften och EU:s förnybarhetsdirektiv............... Kärnkraften och EU:s energieffektiviseringsmål ....... 4.21980 års proposition om vissa energifrågor – den sista reaktorn i skulle stängas ..................... 4.31984 års kärntekniklag – en lagreglering av högsta antalet reaktorer ansågs obehövlig .......................................... 4.4Förbudet mot nya kärnkraftsreaktorer och förbudet mot vissa förberedelseåtgärder trädde i kraft 4.5Ställningstaganden om kärnkraften och 1997 – den bortre 2010-gränsen slopas............................................... Lag om kärnkraftens avveckling införs................................... Stängningen av reaktorerna ....................... 4.8Förbudet mot vissa förberedelseåtgärder slopas LAGSTIFTNINGEN PÅ KÄRNTEKNIK- OCH Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse...... De grundläggande lagarna...................................................... Euratomfördraget och andra EU-regler ............................... 5.3Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen)................................................................... Begreppet kärnteknisk anläggning .......................... 5.3.3 Begreppet drift av en kärnteknisk anläggning ........ 5.3.4 Innebörden av begreppet säkerhet .......................... 5.3.7 Tillsyn över efterlevnaden av kärntekniklagen ....... 5.4 Strålskyddslagen (1988:220) ................................................. 5.4.3 Benämning på olika strålkällor ................................ 5.4.4 Begreppet verksamhet med strålning...................... 5.4.5Allmänna skyldigheter för dem som bedriver verksamhet med strålning........................................ Skydd av allmänhet och miljö.................................. 5.4.8Särskilda skyldigheter för tillverkare och Ansvaret för radioaktivt avfall................................. Tillsyn över efterlevnaden av strålskyddslagen – Delegering av tillsynsverksamheten........................ 5.5Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter som rör 5.6.1Miljöbalkens bakgrund, mål och 5.6.4Tillåtlighetsprövning av nya verksamheter enligt 5.6.6Rättsligt bindande principer och allmänna 5.6.8Tillsynen över efterlevnaden av – 5.7 Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling .................. Rätt till ersättning .................................................... 5.8Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen)............................................ 5.9Lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) ...................... ÖVRIGA FRÅGOR AV BETYDELSE FÖR UTREDNINGEN Grundläggande principer för säkerheten och 6.3Skyldigheten att ta om hand restprodukter från Människa–Teknik–Organisation........................................... 6.4.1 Olyckorna i och Tjernobyl var en påminnelse om ledningens och organisa- tionens roll för säkerheten ......................................... 6.4.2 Utgångspunkter för arbete med frågor som rör Människa–Teknik–Organisation................................ Återkommande helhetsbedömning av säkerheten och strålskyddet vid ett kärnkraftverk................................ Stamnätets betydelse för säker drift av kärnkraftverk.... Säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de svenska Säkerhetsredovisningar ().............................................. Säkerhetstekniska driftsförutsättningar (STF) .................... 9.7Underhåll, kontroll och provning samt Strålskyddsverksamheten inom anläggningarna .................. Försörjningstryggheten i den svenska elförsörjningen ... Miljökonsekvenser och säkerhetsfrågor som berör ett Noteväxling mellan , , och Euratomfördraget artikel 37.................................................. 12.1Skyldigheten för tillståndshavare att förhindra spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne Kärnämne och kärnämneskontroll........................................ Inspektioner enligt internationella avtal............................... Utökade internationella inspektioner..................... 12.3.4Lagen (2000:140) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen ............................................ Områdesbegreppet enligt tilläggsprotokollet med ... Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall........ Regleringen i lagen (1984:3) om kärnteknisk 13.1.2 Ansvar för omhändertagande av avfall .................... Befintliga och planerade anläggningar för förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall ......................................... Forskning och utveckling ...................................................... Skyldigheter enligt kärntekniklagen........................ Det aktuella forskningsarbetet ................................ Omhändertagande av kärnavfall vid ett förlängt Några frågor som rör uranmarknaden .......................... Produktionen av uran och det svenska behovet................... Internationellt arbete som påverkar lagstiftningen Regleringen i några andra länder ............................... Tillsyn av säkerhet och strålskydd Använt kärnbränsle, kärnavfall och radioaktivt Särskilt om ansökan om nya kärnkraftverk Tillsyn av säkerhet och strålskydd Använt kärnbränsle och kärnavfall Tillsyn av säkerhet och strålskydd Använt kärnbränsle och kärnavfall Tillsyn av säkerhet och strålskydd Använt kärnbränsle och kärnavfall 16.5.4 ...........................Tillsyn av säkerhet och strålskydd 16.5.6 ..........................Använt kärnbränsle och kärnavfall ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG AVSEENDE GENERATIONSSKIFTEN I DET SVENSKA KÄRNKRAFTSBESTÅNDET Några utgångspunkter i gällande rätt för den Tillstånd enligt kärntekniklagen............................................ Obligatorisk tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljö- Beredningen av ett ärende...................................................... Formerna för den samhälleliga prövningen enligt 17 18.1.1 Regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 18.1.2 Det kommunala vetot .............................................. Tillståndsprövning enligt kärntekniklagen.................... Tillsynen enligt av kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning .................. Återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna och inverkan på försörjningstryggheten ...... Avveckling av kärnkraftsreaktorer och andra reaktorer .. Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling.......... Kärnkraften i ett energipolitiskt sammanhang..................... De svenska reaktorernas livslängd ........................................ Ekonomiska och andra konsekvenser .......................... Konsekvenser för elmarknadens funktion och för konkurrensen på elmarknaden .............................................. 24.1.1 Konsekvenser för prisbildningen på 24.1.2 Konsekvenser för investeringar i andra kraftslag... 24.1.3 Konsekvenser för konkurrensen på Frågan om hörande i samband med Något om kärnförsäkringsmarknaden.................... statliga förpliktelser på atomansvars- Nuvarande regler och Atomansvars- Implementeringen av ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionerna ........................... Aktuella ansvarsnivåer i några länder som ingår i Andra jämförbara ansvarssystem............................. Något om risker för omgivningskonsekvenser Konsekvenser vid svåra reaktorhaverier.................. 26.2 Överväganden och förslag avseende atomansvarighet......... Förutsättningarna för svenskt tillträde till ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen (Brysselkonventionen)......... Frågan om ett obegränsat skadeståndsansvar – fördelar och nackdelar.............................................. Beloppsnivåer för en finansiellt garanterad Några utgångspunkter för en diskussion om olika alternativ för ekonomiska säkerheter för det andra steget......................................................... Frågan om ansvarsgenombrott ................................ Statlig försäkringslösning och statliga kredit- Ingivande av säkerheter............................................ 26.2.11 Sammanvägd bedömning av de huvudsakliga Statens subsidiära ersättningsansvar........................ Begränsning av ersättningsansvaret enligt Utgångspunkter för ett statligt skadereglerings- Villkor som förutsättning för fortsatt drift- tillstånd enligt kärntekniklagen ............................... 26.2.16 Behov av en utökad och enhetlig tillsyn på 26.2.18 Ekonomiska och andra konsekvenser..................... 26.2.19 Sammanfattande redovisning av de föreslagna Förslaget till lag om ändring i (1998:808)........ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt (1998:808) .......... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd....... Förslaget till lag om ändring av lagen (1984:3) om Förslag till förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet................................. förslag till lag (0000:000) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor regler ......... Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir 2008:151)................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv (Dir. 2009:32)..................................... Bilaga 3 Tilläggsdirektiv (Dir. 2009:74)..................................... (SOU 2006:43).............................................................. (SOU 2006:43).............................................................. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Genom tilläggsdirektiv vidgades uppdraget till att också ta fram förslag till ny lagstiftning som möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet samt ta fram förslag som innebär att lagen om kärnkraftens avveckling kan avskaffas och förbudet i lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet (kärntekniklagen) mot uppförande av nya kärnkraftsreaktorer tas bort. En huvuduppgift för utredningen har varit att föreslå sådana ändringar i kärntekniklagen och som gör det möjligt att successivt ersätta befintliga kärnkraftsreaktorer med nya kärn- kraftsreaktorer. En förutsättning för att få uppföra nya reaktorer i ska enligt direktivet vara dels att den nya reaktorn ersätter en av de äldre reaktorerna, dels att den äldre reaktorn permanent stängs av. De nya kärnkraftsreaktorerna får endast uppföras på någon av de platser där dagens reaktorer i drift är lokaliserade. Lagstiftningen ska utformas så att den ger förutsättningar för kontrollerade generationsskiften i den svenska kärnkraften. Enligt direktivet ska ansökningar om tillstånd till nya reaktorer prövas med utgångspunkt i ett helhetsintresse avseende bland annat försörjningstryggheten på energiområdet. Ansökningarna ska också prövas enligt lagstiftningens krav på bästa möjliga teknik varvid förutom strålsäkerhet även genereringen av långlivat radio- aktivt avfall ska tillmätas stor betydelse. Säkerhetskraven ska skärpas successivt. Utredningen har mot den bakgrunden särskilt analyserat och utarbetat förslag gällande formerna för den samhälleliga prövningen av nya kärnkrafts- reaktorer samt formerna för återkommande helhetsbedömningar av säkerheten vid de svenska kärnkraftsreaktorerna. Utredningen har särskilt uppmärksammat lagändringens påverkan på det nuvarande programmet för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. En viktig förutsättning för fortsatt drift av kärnkraften ska vara att säkerhetskraven successivt skärps. Utredningen har vidare utarbetat ett förslag till att lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling ska upphöra att gälla. Genom ytterligare tilläggsdirektiv utökades uppdraget till att även gälla frågor på atomansvarighetens område. Enligt direktiven ska utredningen dels analysera om anläggnings- innehavare bör åläggas ett obegränsat ansvar för radiologisk skada eller inte, dels överväga och föreslå vilken omfattning som bör gälla för anläggningsinnehavarens skyldighet att finansiellt garantera ersättning till dem som drabbas av en radiologisk olycka. Frågorna ska belysas utifrån hänsynen till skadelidande, kostnader för stat, kommuner och landsting samt ekonomiska, försäkringsmässiga och andra aspekter. I fråga om atomansvaret har utredningen med utgångspunkt i tilläggsdirektivet kompletterat förslagen i Atomansvarsutred- ningens betänkande Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43). Utredningen fortsätter nu arbetet med ett slutbetänkande som enligt utredningens tilläggsdirektiv ska redovisas . I det fortsatta arbetet kommer utredningen att överväga förutsättningarna för en samordnad reglering av verksamheter på kärnteknikens och strålskyddets område och lämna förslag till de ändringar i lagar och förordningar som behövs. Utredningen kommer därvid att dels studera möjligheterna att föra samman bestämmelserna enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen till en enda lag, dels överväga möjligheterna till en bättre samordning med bestämmelserna enligt . I det fortsatta arbetet kommer utredningen också att överväga behovet och den eventuella utformningen av en lagreglering av det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärn- bränsle. Formerna för den samhälleliga prövningen av nya kärnkraftreaktorer 17 kap. 1 § ger regeringen ett långtgående utrymme när det gäller att styra verksamheten i den riktning som är önskvärd Den tillåtlighetsprövning av nya kärnkraftsreaktorer som enligt gällande regler ska genomföras enligt 17 kap. 1 § ger regeringen ett långtgående utrymme när det gäller att styra verksamheten i den riktning som är önskvärd från närings-, energi-, arbetsmarknads-, klimat- och regionalpolitiska utgångspunkter. Ansökningar om tillstånd till nya reaktorer kan således prövas med utgångspunkt i ett helhetsintresse avseende bland annat försörj- ningstryggheten på energiområdet på det sätt som anges i utred- ningens direktiv och som förutses i regeringens proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi. Det finns därför, med utgångspunkt i utredningens direktiv, ingen anledning för utredningen att föreslå några ändringar av 1 §. 17 kap. kompletteras med en ny bestämmelse, 2 a § Däremot har utredningen funnit att 17 kap. bör kom- pletteras med en ny bestämmelse som överensstämmer med de förutsättningar för att få uppföra nya kärnkraftsreaktorer som anges i utredningens tilläggsdirektiv och regeringens proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi. Utredningen föreslår därför att det i 17 kap. förs in en ny paragraf, 2 a §, som anger att en förutsättning för upp- förandet av en ny kärnkraftsreaktor i ska vara att den nya reaktorn ersätter en av de befintliga elproduce- rande reaktorerna, att denna äldre reaktor är permanent avstängd när den nya reaktorn tas i drift, och att den nya kärnkraftsreaktorn uppföres på en plats där någon av dagens elproducerande reaktorer i drift är lokaliserad. Uppförandet av en ny kärnkraftsreaktor behöver inte nödvändigtvis ske på samma plats där den äldre kärnkraftsreaktorn som ska ersättas är belägen Enligt utredningens förslag behöver uppförandet av en ny kärn- kraftsreaktor inte nödvändigtvis ske på samma plats där den äldre kärnkraftsreaktorn som ska ersättas är belägen. Den nya reaktorn ska kunna lokaliseras till någon av de andra platser där dagens el- producerande kärnkraftsreaktorer är lokaliserade. Med begreppet plats avses i sammanhanget det område för kärnkraftsanläggningen som enligt kommunens detaljplan enligt är avsatt för industri- eller energiändamål etc. En permanent avstängd kärnkraftsreaktor bör rivas samordnat med andra liknande projekt Att permanent stänga av kärnkraftsreaktorn innebär inte att reaktorn måste avvecklas och nedmonteras. Detta kräver särskilt tillstånd enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. På vilket sätt och avveckling och nedmontering ska genomföras fastställs i samband med denna tillståndsprövning. Efter tillstånd till avveckling får inte tillståndshavaren till en kärnkraftsreaktor återuppta driften i syfte att utvinna kärnenergi Utredningen föreslår vidare att en ny regel införs i förordningen (1998:899 om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som innebär att den som har fått tillstånd att nedmontera eller avveckla en kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor inte får återuppta driften av reaktorn i syfte att utvinna kärnenergi. En vetoventil införs när det gäller nya kärnkraftsreaktorer