sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Liksom ransoneringslagen och förfogandelagen träder lagen automatiskt i tillämpning om landet kommer i krig. Regeringen får förordna om tillämpning av befogenhetsbestämmelserna vid krigsfara eller om det av någon annan orsak än krig eller krigsfara finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet på en eller flera viktiga varor eller tjänster. Om det finns risk för allvarlig stegring av hyrorna inom landet för bostadslägenheter och lokaler får föreskrivas om hyresstopp. Prisregleringslagen har således en betydligt vidare igångsättningsmekanism än ransonerings- och förfogandelagarna. Det räcker att det kan konstateras att fara föreligger för en allvarlig prisstegring på något eller några viktiga områden; det behöver sålunda inte röra sig om det allmänna prisläget. Att prisstegringen skall vara allvarlig innebär att den skall vara sådan att den hotar att rubba den samhällsekonomiska balansen. Sådana lägen med varuknapphet eller risk för varuknapphet som utgör en förutsättning för tillämpning av ransoneringslagen under fredstida förhållanden angavs i motiven som ett exempel på ett tydligt fall där prisstegring kan förväntas, men det kan också röra sig om starka internationella prisstegringar, eller kraftiga prisstegringar av inhemska orsaker. Vid krig eller krigsfara får prisregleringarna gälla all verksamhet där varor eller tjänster tillhandahålls mot ersättning. Under fredsförhållanden är tillämpningsområdet mer begränsat; prisregleringarna får gälla alla varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet, vilket inkluderar statens och kommuners rena affärsverksamhet samt övrig fakultativ verksamhet på det kommunala området. Även för hyresstopp gäller i fredstid en begränsning till lägenheter och lokaler som tillhandahålls i näringsverksamhet. Bestämmelserna om högstpris, prisstopp och förhandsanmälningsskyldighet får i fredstid tillämpas även på sådana avgifter i statlig verksamhet som inte är att hänföra till näringsverksamhet, liksom på vissa i 8 § p. 3 särskilt angivna avgifter i obligatorisk verksamhet, vilka anses särskilt viktiga från prisstabiliseringssynpunkt. Begränsningen av lagens tillämpningsområde till frivilligt tillhandahållande av varor och tjänster överfördes inte från allmänna prisregleringslagen. I stället stadgas i 2 § 2 st. ett antal undantag från lagens tillämpning. Prisregleringslagen är för det första inte tillämplig på taxor och avgifter som fastställs av regeringen. För det andra undantas försäljning enligt utsökningsbalken eller konkurslagen och för det tredje förfogande enligt förfogandelagen eller ransoneringslagen. Förnödenhetsbegreppet har i prisregleringslagen bytts ut mot det modernare vara. Någon ändring av innebörden var emellertid inte avsedd. Varor definieras enligt 3 § som lösa saker, gas, elektrisk kraft och vatten. Med försäljning av varor likställs också upplåtelse av nyttjanderätt till en vara, upplåtelse eller överlåtelse av immateriella rättigheter samt upplåtelse av skogsavverknings-, jakt- eller fiskerättigheter. Pengar och andra betalningsmedel räknas inte som varor, och inte heller aktier, obligationer och andra värdepapper. Försäljning av fast egendom, upplåtelse eller överlåtelse av tomträtt, arrendeavgifter eller överlåtelse av bostadsrätt faller också utanför lagens tillämpningsområde. Däremot kan hyra av bostadslägenheter och lokaler göras till föremål för prisreglering i form av hyresstopp. Med tjänst avses enligt 4 § verksamhet som någon – yrkesmässigt eller eljest – utför självständigt för någon annans räkning. Sådan hotell- och pensionatsrörelse för vilken det fordras tillstånd av myndighet inkluderas uttryckligen. Det klargörs också i 5 § att lagen även omfattar bytesfallen. De prisreglerande åtgärder som kunde sättas in med stöd av allmänna prisregleringslagen togs i stort sett oförändrade togs över från den lagstiftning som tillkom under krigs- och krisåren och fördes sedan i sin tur över till 13–22 §§ i den nu gällande prisregleringslagen; högstpriser, prisstopp, förhandsanmälningsskyldighet av prishöjningar och utfästelsepriser. Dessutom togs i 23– 29 §§ bestämmelser in om förbud mot prisocker, försäljningsförbud, tvångskartellering, nyetableringsförbud och auktorisationstvång, anslag med prisuppgifter, varustandardisering samt förbud mot kombinationsavtal. Den nya lagen utvidgades också till att gälla hyresstopp och särskild reglering infördes beträffande prisjusteringsklausuler och marginaler. Vid krigsfara eller vid risk för allvarlig prisstegring av annan anledning måste regeringen i det enskilda fallet ta ställning till i vilken utsträckning befogenhetsbestämmelserna skall träda i tillämpning. Regeringens föreskrift kan avse en eller flera prisregleringsåtgärder. Det ligger i fullmaktslagstiftningens natur att denna endast sätter de yttre gränserna för regeringens befogenheter. Det har därför överlämnats åt regeringen och de tillämpande myndigheterna att närmare utforma prisregleringarna. En grundläggande princip är att de prisreglerande åtgärderna inte bör göras mer ingripande än vad som nödvändigtvis betingas av den aktuella situationen. I lagmotiven angavs att vissa prisreglerande åtgärder – förbud mot prisocker, försäljningsförbud, tvångskartellering, nyetableringsförbud och varustandardisering – normalt anses långtgående för fredsförhållanden och inte bör sättas i tillämpning annat än om det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till den föreliggande situationen. Enligt 13 § kan regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, fastställa visst högsta pris för försäljningen av en viss vara eller utförandet av en viss tjänst. Högstpriset får inte överskridas utan tillstånd. Enligt 14 § kan regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriva att den som säljer viss vara eller utför en viss tjänst inte utan tillstånd får överskrida det pris som tillämpades vid viss i föreskriften angiven dag. Stoppriserna är alltså individuella för varje säljare. Den säljare som inte levererade varan eller utförde tjänsten på prisstoppsdagen får enligt 15 § högst ta ut vad som är att anse som gängse pris. Stoppriset kan sänkas på grund av förhållanden som inträffat efter det att föreskriften meddelades, men också om priset redan på prisstoppsdagen av olika orsaker är för högt. 19 § ger regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, möjlighet att förbjuda den som säljer en viss vara eller utför en viss tjänst att utan tillstånd höja det pris som han tillämpade en viss angiven dag förrän efter att anmälan gjorts om prishöjningen och skälen för den. För att uppnå en likabehandling av alla avtal gäller enligt 33 § att föreskrifter om högstpris, prisstopp och förhandsanmälningsskyldighet har retroaktiv verkan och gäller även tidigare ingångna avtal, om varan eller tjänsten utförs efter att föreskriften börjat gälla. För prisstopp och förhandsanmälningsskyldighet kan den relevanta dagen för utgångspriset bestämmas till förfluten tid. Prisregleringslagen reglerar särskilt hur prisjusteringsklausuler i avtal om tillhandahållande av varor och tjänster skall hanteras i förhållande till föreskrifter om stoppris och förhandsanmälningsskyldighet. Prisjusteringsklausuler innebär att avtalsparterna kommer överens om ett visst grundpris, som i efterhand skall justeras med förändringen av ett närmare specificerat index eller dylikt. Prisjusteringarna kan ske fortlöpande eller vid i förväg bestämda tidpunkter. Sådana klausuler är inte ovanliga i avtal som sträcker sig över , när parterna vill gardera sig mot osäkerhet om kostnadsutvecklingen . Vid prisstopp eller förhandsanmälningsskyldighet skall enligt 16 respektive 21 §§ som utgångspris gälla grundpriset med det tillägg eller avdrag som enligt avtalet gäller för tiden till och med den föreskrivna dagen och som den dagen var allmänt känt. Vad som sägs beträffande pris i föreskrifter om högstpris, prisstopp eller förhandsanmälningsskyldighet kan enligt 32 § avse såväl det totala, utåt synliga priset som marginaler och andra i priset på en vara eller tjänst ingående delar. Högstprisregleringarna som genomfördes med stöd av allmänna prisregleringslagen innebär däremot att i detalj fixerade högstpriser fastställdes för de produkter som berördes av regleringarna. 22 § innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om prisutfästelser till viss myndighet. Den som säljer en vara eller utför en viss tjänst måste själv ha avgett utfästelsen för att bli bunden av den. Prisöverenskommelser kan också träffas av en branschorganisation som ombud för den enskilde medlemmen. Enligt 23 § kan regeringen meddela föreskrifter om förbud mot prisocker, dvs. förbud mot att ta ut en ersättning för viss vara eller tjänst som väsentligt överstiger det gängse priset eller som annars är att anse som oskälig. En sådan föreskrift kan få betydelse på områden som inte är prisreglerade. I 24–27 §§ finns bemyndigande för regeringen att föreskriva diverse villkor för tillhandahållandet av viss vara eller tjänst. Enligt 24 § kan föreskrivas att en viss vara eller tjänst inte får tillhandahållas, om inte högstpris eller stoppris gäller. Denna möjlighet utgör således ett komplement till bestämmelserna om högstpris och prisstopp och syftar till att kunna göra en sådan reglering så effektiv som möjligt genom att hindra ett kringgående av en prisreglering. 25 § innehåller bestämmelser om tvångskartellering; det får föreskrivas att en viss vara eller en viss tjänst endast får köpas eller säljas, respektive utnyttjas eller utföras, av den som är medlem i viss sammanslutning. I 26 § finns bemyndigande för regeringen att föreskriva om nyetableringsförbud eller auktorisationstvång för köp eller försäljning av viss vara eller utnyttjande eller utförande av viss tjänst, vilket enligt 27 § kan kompletteras med föreskrivna villkor. Enligt 28 § får meddelas sådana ordnings- och kontrollföreskrifter som kan behövas för att exempelvis underlätta allmän- hetens medverkan vid kontrollen av att gällande prisregleringar efterlevs. 29 § ger regeringen bemyndigande att vid en prisreglering föreskriva att en viss vara endast får säljas i ett visst utförande, till en viss mängd, i en viss förpackning eller liknande. Sådana föreskrifter kan vara nödvändiga för att i praktiken kunna genomföra exempelvis ett prisstopp utan att effektiviteten i lagstiftningen blir eftersatt. Enligt 30 § krävs det tillstånd för att ställa upp villkor om ytterligare försäljning när en prisreglering gäller. Syftet är i första hand att förhindra en säljare eller den som utför en tjänst att kringgå en prisreglering genom att göra pristillägg på en vara eller tjänst som inte är föremål för prisreglering. I prisregleringslagen har införts befogenhet för regeringen att föreskriva om hyresstopp. Syftet var att ge möjlighet till en så enhetlig och heltäckande tillämpning som möjligt. års allmänna prisstopp hade förvisso kombinerats med ett hyresstopp, men det fordrade en särskild lag (1984:486) om hyresstopp. Enligt prisregleringslagen får hyresstopp föreskrivas vid krig eller krigsfara, samt, enligt 9 §, om det av annan orsak har uppkommit risk för allvarlig stegring av hyrorna för bostadslägenheter och lokaler inom landet. Bestämmelsen skall endast kunna tillgripas om inträdda eller befarade hyresstegringar hotar att rubba den samhällsekonomiska balansen och är inte avsedd att användas som ett instrument för den allmänna bostadspolitiken eller för ingrepp på lokalhyresmarknaden av andra än stabiliseringspolitiska skäl. 2.2.4Begränsningar och differentieringar av prisregleringar Föreskrifter om högstpris, prisstopp och förhandsanmälningsskyldighet får enligt 31 § begränsas till endast en viss del av landet eller begränsas till ett visst eller vissa säljled. Högstpriser får dessutom fastställas olika för skilda delar av landet och för olika slag av handel. Grunden kan vara exempelvis varierande transportkostnader eller lokala kostnadsskillnader. Även föreskrifter om hyresstopp kan begränsas till att avse viss del av landet, eller till att avse endast bostäder eller lokaler. Det är straffbart att bryta mot föreskrifter, utfästelser, villkor eller beslut om prisreglering. En säljare eller köpare kan dömas till straff för brott mot en föreskrift om högstpris eller stoppris redan genom att begära eller erbjuda sig att betala ett högre pris än det medgivna. Straffbestämmelserna träffar även avtal som skall fullgöras först sedan en vid avtalsslutet rådande prisreglering har upphört. Hos den som har brutit mot en prisreglering kan förverkande ske till motsvarade värde av ersättning eller hyra som avtalats eller tagits emot. Elberedskapslagen (1997:288) innehåller bestämmelser om ansvaret för den planering och de övriga åtgärder som behövs för att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap. Höjd beredskap råder, enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, antingen om är i krig eller om regeringen beslutar om höjd beredskap till följd av att är i krigsfara eller att det råder utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Enligt elberedskapslagen har elberedskapsmyndigheten – – att pröva om beredskapsåtgärder behöver vidtas och fattar beslut om sådana. Beredskapsåtgärder kan enligt förordning (1997:294) om elberedskap exempelvis avse åtgärder för att kunna genomföra förbrukningsregleringar eller för att säkerställa tillförseln av el till prioriterade användare. Besluten riktar sig mot den som driver verksamhet inom produktion och överföring av el eller handel med el, alternativt mot den som äger eller nyttjar en anläggning eller fastighet där sådan verksamhet bedrivs. 2.3.2Lag om försörjningsberedskap på naturgasområdet I lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet föreskrivs om de beredskapsåtgärder som förbrukare och säljare av naturgas kan åläggas att vidta för att ersätta bortfall av naturgas under krig och andra allvarliga försörjningskriser. Den som förbrukar en viss mängd naturgas vid en anläggning för energiändamål är skyldig att hålla beredskapslager av lämpligt ersättningsbränsle för naturgas. Den som säljer naturgas till förbrukare för energiändamål skall vidta beredskapsåtgärder som vid avbruten eller försvårad tillförsel av naturgas gör det möjligt att värma upp bostadsområden som annars värms upp med naturgas. De beredskapslager som hålls enligt lagen om försörjningsberedskap på naturgasområdet får endast tas i anspråk i den utsträckning som regeringen medger det vid avbruten eller försvårad tillförsel av naturgas till landet till följd av allvarlig försörjningskris. 2.3.3Lag om beredskapslagring av olja och kol Genom lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol har implementerat reglerna om oljelagring i EUs oljelagringsdirektiv och . Lagen har till syfte att trygga tillgången på olja och kol för energiförsörjningen under krig och andra allvarliga försörjningskriser. Det skall ske genom att säljare och förbrukare håller beredskapslager av petroleumprodukter och kolbränslen. Om tillförseln av lagringsbränsle till landet eller viss del av landet avbryts eller försvåras till följd av allvarlig försörjningskris, får staten fatta beslut om att den lagringsskyldig får ta sitt beredskapslager i anspråk. Befogenheten att besluta om normer, dvs. rättsligt bindande föreskrifter, tillkommer såväl som regeringen. För föreskrifter som beslutas av används beteckningen lag och för föreskrifter som beslutas av regeringen beteckningen förordning. Lagstiftningsmakten ligger sålunda hos . I regeringsformen (RF) har normgivningsmakten fördelats med avsikt att ge uttryck för principen att normgivning inom de för medborgarna viktigaste områdena borde utövas av ensam. Det kan allmänt sägas beträffande reglering i lag eller i förordning att lagstiftningsärenden i betydligt högre grad präglas av offentlighet än förfarandet vid tillkomsten av regeringens förordningar. Förberedelsearbetet i ett lagstiftningsärende är också generellt mer omfattande; lagstiftningsprocessen, inklusive lagrådsgranskningen, är utformad för att ge vissa garantier för att lagförslag är väl genomarbetade. Lagförarbeten är mer tillgängliga än eventuella förarbeten till en regeringsförfattning, vilken underlättar tillämpningen. Å andra sidan bör detaljföreskrifter, som kan vara nödvändiga till följd av komplicerade samhällsförhållanden, inte alltid ha lagform. Vilka ämnen som tillhör det s.k. primära lagområdet anges i 8 kap. 2–6 §§ RF och i ett antal bestämmelser i andra kapitel i regeringsformen; om dessa skall föreskrifter endast, eller i vart fall i första hand, meddelas i lag. Lagområdet omfattar enligt 8 kap. 2 § RF all normgivning som berör enskildas personliga ställning och inbördes ekonomiska och personliga förhållanden, dvs. Dessutom skall enligt 8 kap. 3 § RF alla föreskrifter om förhållandet mellan det enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. I en exemplifierande uppräkning i paragrafens andra stycke nämns bl.a. föreskrifter om skatt till staten och om rekvisition och annat sådant förfogande.2 Även kommunalskatt omfattas förvisso av första styckets ordalydelse, men regeln att grunderna för den kommunala beskattningen bestämmes i lag finns i 5 §. Delegeringsmöjligheterna är inom skattelagstiftningen mycket små. Begreppet enskilda avser fysiska och juridiska personer. Med åliggande avses ensidigt bestämda förpliktelser för den enskilde att företa eller underlåta vissa handlingar. Begreppet ingrepp syftar på förpliktelser att tåla ingrepp i den enskilda rättssfären. 2 Till föreskrifter om skatt hänförs inte bara bestämmelser om vem som är skattskyldig, på vad skatten skall utgå, skattesats och annat som direkt reglerar skattens tyngd och fördelning, utan även de regler som gäller grunderna för taxerings- och uppbördsförfarandet. Se Proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 302. kravet faller föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som är gynnande eller framstår som neutrala. Om det inte anges i regeringsformen att en viss typ av föreskrift skall ha formen av lag kan regeringen meddela föreskrifter i frågan. Detta utgör den s.k. restkompetensen. Dessutom kan bemyndiga regeringen att besluta föreskrifter i vissa ämnen som primärt hör inom lagområdet. Det primära lagområdet har nämligen en obligatorisk del, där ingen delegering av normgivningskompetensen är möjlig, och en fakultativ del, där möjlighet till delegation finns. 8 kap. 7 § RF innehåller en lista över ämnen, som egentligen enligt kapitlets 3 och 5 §§ hör till lagområdet, men avseende vilka kan delegera rätten att meddela föreskrifter till regeringen. Delegeringen skall ske genom bemyndigande i lag. kan också medge att regeringen i sin tur får överlåta normgivningskompetensen till förvaltningsmyndighet eller kommun. som är stiftad i lagform får enligt 8 kap. 17 § RF inte ändras eller upphävas annat än genom lag; den formella lagkraftens princip. Ransoneringslagen, prisregleringslagen och förfogandelagen – fortsättningsvis beredskapslagarna – är visserligen av permanent karaktär, men deras tillämpning förutsätter meddelandet av närmare föreskrifter i varje enskild situation. Föreskrifter om ransonering, prisreglering och förfogande kan utgöra långtgående och ytterst kännbara ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden och kräver således enligt 8 kap. 3 § RF stöd i lag. Det har emellertid ansetts nödvändigt att det finns möjlighet till snabba ingripanden med omgående insättning av åtgärder. Om landet kommer i krig träder beredskapslagarna automatiskt i tillämpning. I andra situationer än krig har någon motsvarande automatik inte ansetts möjlig, utan lagens tillämpning måste då göras beroende av en bedömning av den föreliggande situationen. Den bedömningen har överlämnats till regeringen. Regeringen har därför fått bemyndigande såväl att föreskriva att lagarna helt eller delvis skall tillämpas, som att meddela de ytterligare föreskrifter som bedöms nödvändiga. Beträffande lagarnas tilllämpning i krigssituationer har bemyndigandet stöd i 13 kap. 6 § Enligt denna paragraf kan i krig och vid krigsfara, eller när utomordentliga förhållanden, som är föranledda av krig eller krigsfara vari landet befunnit sig, råder, överlåta till regeringen att meddela föreskrifter inom lagområdet. Bemyndigandet måste ha skett i lag. Regeringens möjlighet att i fredstid föreskriva om lagarnas tilllämpning har sin grund i den ovan nämnda 8 kap 7 § RF. Paragrafens tredje punkt ger möjlighet att till regeringen återföra normgivningen beträffande ämnesområden som sammanfattningsvis kan kallas för föreskrifter om ekonomisk verksamhet. Uppräkningen inkluderar näringsverksamhet och ransonering.3 Föredragande departementschefen anförde i propositionen till regeringsformen att beredskapslagar som allmänna ransoneringslagen och allmänna prisregleringslagen genom denna paragraf förs in under det delegerbara området, i den mån de inte omfattades av föreskrifterna om fullmaktslagar i 13 kap. 6 § RF (Proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.). Uttrycket näringsverksamhet i delegeringsstadgandet omfattar såväl föreskrifter som riktar sig till näringsidkare som föreskrifter som reglerar mellanhavanden mellan näringsidkare och konsumenter. Det är avsaknaden av grundlagsstöd för delegering till regeringen som är anledningen till att tillämpningen av prisregleringslagen i fredstid inte omfattar tillhandahållandet av varor och tjänster utanför näringsverksamhet och inte heller skatter eller andra kommunala avgifter än dem som uttryckligen räknas upp i 8 § p. 3 i prisregleringslagen. kan, enligt 8 kap. 12 § RF, bestämma att föreskrifter som meddelats av regeringen med stöd av sådan delegation som föreskrivs i regeringsformen skall underställas för prövning. De åtgärder som kan vidtas med stöd av befogenhetsbestämmelserna i beredskapslagarna kan innebära allvarliga ingrepp i näringslivet och i enskildas förhållanden. Det ansågs därför vid lagarnas tillkomst att bör medverka i samband med att en lag sätts i tillämpning. Den normala beslutsordningen och kompe- 3 Ransonering lades till som delegeringsgrund 1979, SFS 1979:933. tensfördelningen mellan riksdag och regering bör inte åsidosättas i fredstid annat än i undantagsfall. Kraven på snabbhet och effektivitet för att åtgärderna skall få avsedd verkan ledde emellertid till den ordningen att det ankommer på regeringen att bedöma huruvida lagen skall sättas i tillämpning. medverkan har säkerställts genom att regeringen måste underställa beslutet prövning.4 samtycke till en föreskrift av regeringen att sätta lagarnas befogenhetsbestämmelser i tillämpning skall inhämtas inom en månad den utfärdades. Naturligtvis finns heller ingenting som hindrar att samtycke inhämtas redan i förväg, om detta kan ske utan olägenhet. godkännande innebär en fullmakt för regeringen att besluta om olika typer av åtgärder i enlighet med befogenhetsbestämmelserna, och sådana beslut behöver därför inte underställas . Ett regeringsbeslut att sätta beredskapslagstiftning i tillämpning i fredstid skall avse och högst . Vid utgången av den tid som föreskriften avser upphör de angivna bestämmelserna att vara i tillämpning, om inte regeringen fattat ett nytt beslut om förlängning av tillämpningstiden, vilket måste underställas i samma ordning som det tidigare beslutet. Om befogenhetsbestämmelserna tillämpas i krig eller vid krigsfara skall regeringen meddela föreskrift om tillämpningens upphörande så snart kriget eller krigsfaran upphör. Kvarstår förutsättningar för åtgärder enligt lagarna får föreskrifter om fortsatt tillämpning utfärdas enligt den fredstida ordningen. 2.4.4Pågående översyn av regeringsformen