sou · GXB351 · 2009-06-09 00:00:00 — De ändrade filmgranskningsuppgifterna, dvs. från censurgranskning till åldersklassificering, kommer med stor sannolikhet att få konsekvenser för antalet ärenden hos Biografbyrån. Det är troligt att filmdistributörer inte kommer att låta åldersklassificera filmer som är avsedda för vuxenpublik eller unga . Det är dock svårt att ha en uppfattning om i vilken omfattning ärendemängden kommer att påverkas av förslaget och därmed också att uttala sig om vilken organisation som behövs . Censorerna är alla deltidsanställda. Antalet årsarbetskrafter är som nämnts 1,8. Det krävs ett visst antal censorer för att uppnå effektivitet och rättssäkerhet vid beslutsfattandet. Sammantaget innebär dock förslagen minskade arbetsuppgifter för myndigheten. Det innebär också att Biografbyråns uppgifter helt kommer att vara inriktade mot barn och unga. har vid ett flertal tillfällen uttryckt önskemål om att dess uppdrag ska breddas och att den exempelvis även ska tilldelas en mer konsumentupplysande roll. Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter De uppgifter som har ser jag inte någon anledning att ändra på utan dessa uppgifter bör finnas kvar i sina huvuddrag och förstärkas. Rådet har arbetat i kommitté- form vilket inte är ändamålsenligt. Kommittéformen är inte avsedd att användas för mer eller mindre permanenta förvaltningsuppgifter. Jag anser att de uppgifter som har ska överföras till en permanent förvaltningsmyndighet. och lyder båda under . Organisationerna har olika uppgifter men målet med deras respektive verksamhet kommer att vara detsamma nämligen att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan. och utgör var för sig små organisationer med begränsade resurser. Små organisationer är ofta sårbara. Ordinarie personals sjukfrånvaro och längre ledigheter kan medföra kraftiga störningar i verksamheten och det är inte alltid möjligt för en liten organisation att ha tillgång till den kompetens som man anser vara nödvändig. En stor andel av en liten organisations resurser måste användas till administrativa funktioner som t.ex. ekonomi- och personalfrågor samt lokalkostnader. Dessa resurser bör istället kunna användas till kärnverksamheten och till utvecklingen av denna. Jag föreslår därför att och ska avvecklas och att en ny myndighet bildas med det huvudsakliga uppdraget att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan. 12.2Den nya myndighetens huvudsakliga uppgifter Förslag: Den nya myndigheten övertar de uppgifter som har ingått i uppdrag. Den ska därutöver ha till uppgift att samarbeta med andra myndigheter i sådana frågor som rör skyddet av barn och unga mot skadlig mediepåverkan. I den nya myndighetens uppgifter ska också ingå att åldersklassificera filmer m.m. som ska visas offentligt. Den nya myndighetens övergripande uppgift bör vara att verka för att barn och unga skyddas mot skadlig mediepåverkan. Den bör överta de uppgifter som har ingått i uppdrag som det har beskrivits i tilläggsdirektivet 2003 (dir. 2003:75). Den nya myndigheten bör också samarbeta med andra myndigheter inom ramen för sitt uppdrag. SOU 2009:51 Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter direktiv (dir. 1990:40) var en grundläggande uppgift för rådet att vara ett samarbetsorgan för , , , , , Arkivet för ljud och bild och . Uppgiften att vara ett samarbetsorgan upphörde dock när det nu gällande direktivet kom 2003. Enligt har samarbetet med andra myndigheter återigen kommit att bli en omfattande uppgift för rådet. har ett flertal myndigheter, t.ex. , , , och tagit kontakt med rådet. Myndigheterna vill ta del av rådets kunskaper men också samarbeta i olika frågor. Jag anser därför att det är lämpligt att uppgiften att samarbeta med andra myndigheter uttryckligen ska ingå i den nya myndighetens uppdrag. Det innebär att den nya myndigheten får i uppgift att: vara expert på medieutvecklingen och dess konsekvenser för barn och unga, sprida information och ge vägledning om skadlig mediepåverkan till barn, unga och vuxna, verka för mediebranschernas självreglering, genom samarbete med andra myndigheter, skola, föreningsliv, ideella organisationer, opinionsgrupper m.fl. skydda och stärka barn och unga i medielandskapet, följa den internationella utvecklingen och delta i internationellt samarbete när det gäller att skydda barn och unga från skadlig mediepåverkan och att stärka dem som medvetna mediekonsumenter. Myndigheten bör ha stor frihet att inom ramen för de uppräknade uppgifterna utveckla verksamheten och arbetsformerna. Jag uppfattar att det arbete som har bedrivits av har varit framgångsrikt och avsikten med en ny organisationsform är inte att begränsa eller förändra detta arbete. Utvecklingen inom media och teknik går fort och det måste finnas en flexibilitet i uppdraget så att myndigheten kan finna arbetsformer som i den miljön på bästa sätt skyddar barn och unga mot skadlig mediepåverkan. Med uppgifter som lätt kan anpassas både mot olika medieformer och över tiden finns det goda förutsättningar för myndigheten att bli framgångsrik i sitt uppdrag. Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter Jag anser att den nya myndigheten också ska ha till uppgift att åldersklassificera framställningar som ska visas offentligt för barn i enlighet med det förslag jag lämnat (se avsnitt 8). Som jag har anfört tidigare ser jag en framtida utveckling som innebär att statens roll att åldersklassificera försvinner och att uppgiften handhas av branschorgan inom ramen för ett frivilligt system. En viktig uppgift för den nya myndigheten bör vara att verka för ett sådant system. har framhållit att det finns risker med att sammanföra rådets hittillsvarande uppgifter med Statens biografbyrås uppgifter. Rådets arbete bygger på frivilliga åtgärder och ett gott samarbete mellan myndigheter, föreningar, ideella organisationer och branschorganisationer. En av anledningarna till det goda samarbetet är att rådet inte har några tillsynsuppgifter eller andra uppgifter som medför någon form av tvång för de aktörer rådet samarbetar med. Rådet ser en risk att det goda samarbetet och de frivilliga åtgärderna kan komma att försvåras. Jag kommer dock i det följande att föreslå vissa förändrade uppgifter vad gäller tillsyn m.m.. Min uppfattning är därför att det goda samarbetet ska kunna fortsätta även med en samlad myndighetsorganisation. Förslag: För uppgiften att åldersklassificera filmer m.m. som ska visas offentligt ska det finnas filmgranskare som utses av regeringen. Filmgranskare ska anställas, efter förslag från myndigheten, genom beslut av regeringen för en bestämd tid av högst . En anställning som filmgranskare ska kunna förlängas högst två gånger med ytterligare högst per gång. Beslutsförhetsreglerna i åldersklassificeringsärenden ska inte förändras i förhållande till de regler som gäller för filmgranskningsärenden. En av uppgifterna för den nya myndigheten är att åldersklassificera filmer som ska visas vid en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning till vilken den som är ska ha tillträde. Enligt de nu gällande reglerna prövas filmgranskningsärenden hos av särskilt utsedda filmcensorer. Denna ordning fungerar väl. Jag ser inte några skäl att ändra på detta förhållande och före- SOU 2009:51 Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter slår därför att beslut om åldersklassificering av filmer ska prövas av särskilt utsedda beslutsfattare även i den nya myndighetsorganisationen. Filmcensorer anställs, efter förslag från , genom beslut av regeringen för en bestämd tid av högst . En sådan anställning som censor eller ersättare för censorn kan förlängas en gång med ytterligare högst . Utformningen av denna paragraf i förordningen (2007:1182) med instruktion för tillkom för att möta krav på omedelbara åtgärder efter en offentlig debatt om våld och pornografi. I debatten framfördes bl.a. argumenten att censorerna vid efter ett visst antal år riskerade att bli avtrubbade av att titta på sådant material och att detta kunde leda till brister i omdömet rörande åldersgränser samt att det fanns ett uttalat behov av rotation av censorsuppdragen. har bl.a. i budgetunderlaget för –2012 föreslagit att regleringen av filmcensorers anställning ska ändras så att det blir möjligt att förlänga förordnandena ytterligare en period. Skälen för detta är enligt Biografbyrån att det är ett i sig tidskrävande rekryteringsförfarande vid varje anställning av censorer, att det är ett slöseri med resurser att förvärvad kompetens alltför snabbt går förlorad om censorerna måste lämna uppdraget och att det finns ett behov av kontinuitet inom kärnkompetensen när verksamheten ses över. Jag anser att man bör tillmötesgå Biografbyrån i denna fråga så att den sammanlagda anställningstiden kan bli högst . Det finns många yrkeskategorier, exempelvis poliser och socialsekreterare, som ofta möts av våld och hot utan att de av den anledningen anses bli avtrubbade i sin yrkesverksamhet. Det bör också beaktas att en censorsanställning i de flesta fall inte är en heltidsanställning utan bara ett uppdrag vid sidan av en censors ordinarie anställning. Det kan också antas att antalet ärenden med filmer som innehåller grovt våld och pornografi kommer att minska i antal eftersom uppgiften i fortsättningen endast kommer att bestå i åldersklassificering. Enligt nu gällande ordning (se avsnitt 3.5.4) ska en framställning som önskas tillåten även för barn , prövas för godkännande av två censorer. Minst en av dem ska ha kvalificerad utbildning och erfarenhet i barnpsykologi, sociologi, pedagogik, barnpsykiatri eller något annat ämne som är av värde vid prövningen. Kan censorerna inte enas om beslutet ska även en tredje censor pröva framställningen. När ett ärende prövas av tre censorer, gäller som myndighetens beslut den mening som majoriteten enar sig om eller, vid Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter tre olika meningar, den mening som den i tjänsten äldste censorn har (6 § instruktionen). Jag ser inte att det finns några skäl att ändra på denna ordning utan detsamma bör gälla enligt den nya regleringen. Däremot kan det ifrågasättas om det i fortsättningen är lämpligt att använda titeln censor för de beslutsfattare som med mitt förslag kommer att ha till uppgift att åldersklassificera framställningar. I regeringens remiss till Lagrådet av den nuvarande filmgranskningslagen hade föreslagits att lagen skulle benämnas lag om filmcensur och kontroll av videogram. Lagrådet påpekade att ordet filmcensur var värdeladdat och att det mindre väl återspeglade den svenska synen på den granskningsverksamhet som åsyftades i lagen (prop. 1989/90:70, s. 145). Regeringen följde Lagrådets förslag och ändrade rubriken. Titeln censor associerar till censur och detta begrepp kommer att vara ännu mer missvisande i förhållande till den uppgift som beslutsfattarna avses ha. Jag föreslår därför att titeln ändras från censor till filmgranskare. 12.4Den nya myndigheten ska inte ha något särskilt tillsynsuppdrag Förslag: Den nya myndigheten ska inte ha något uppdrag att utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen om åldersklassificering eller av 16 kap. 10 b och 10 c §§ när det gäller rörliga bilder. Som en följd härav avskaffas Statens biografbyrås särskilda tillsynsorganisation och videogramdistributörsregistret. Någon uttrycklig skyldighet för den nya myndigheten att verka för att överträdelser av lagen om åldersklassificering av vissa framställningar med rörliga bilder och 16 kap. 10 b och 10 c §§ beivras föreskrivs inte i lag. Tillsyn över efterlevnaden av lagen om åldersklassificering Mot bakgrund av Biografbyråns redovisning av tillsynsverksamheten anser jag att den slutsatsen kan dras att filmgranskningslagens regler om att en film eller ett videogram ska vara granskad och godkänd av Biografbyrån innan den får visas offentligt samt filmgranskningslagens regler om åldersgränser efterlevs i mycket SOU 2009:51 Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter Regelverket fyller således sin funktion. I enstaka fall har överträdelser upptäckts men då har det handlat om rena misstag eller ordningsförseelser beroende på okunskap om regelverket. Okunskapen har framför allt funnits hos arrangörer av mindre, ofta regionala eller lokala filmfestivaler. Det kan alltså konstateras att överträdelserna är av ett relativt harmlöst slag. Biografbyrån har uttryckt ett stort förtroende för biografägarnas och filmdistributörernas vilja att följa gällande regelverk. Vad gäller kravet att utfärdade tillståndskort ska finnas tillgängliga när en av Biografbyrån granskad och godkänd framställning visas vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning kan det konstateras att efterlevnaden även av denna regel är god. En naturlig fråga är då om det beror på tillsynsverksamheten att läget är så gott. Utredningens referensgrupp har också framhållit att en av anledningarna till att efterlevnaden av regelverket är så god kan vara just att Biografbyrån utövar tillsyn med hjälp av sina kontrollörer. Detta går inte att uttala sig om med någon större grad av säkerhet. Det finns dock all anledning att tro att den har haft sin betydelse. Det är ändå berättigat att ställa frågan om den bör finnas kvar i sin nuvarande form i en ny organisation med förändrade uppgifter vad gäller filmgranskning. nuvarande uppdrag är bl.a. att följa barns och ungas mediesituation i syfte att minska riskerna för skadlig mediepåverkan, att upplysa och informera om skadlig mediepåverkan, att driva på branschens självreglering, att skydda och stärka barnen i det nya medielandskapet samt följa den internationella utvecklingen. arbete bygger på frivilliga åtgärder och ett gott samarbete med myndigheter, föreningar, ideella organisationer och branschorganisationer. Det finns ett upparbetat förtroende mellan de olika aktörerna. Ett uppdrag som bygger på frivillighet och god vilja är svårt att förena med ett formellt tillsynsuppdrag. Jag tycker mig också kunna dra slutsatsen att en stor del av den nuvarande tillsynsorganisationens arbete faller in under begreppet rådgivning och stöd. Det bör också tas i beaktande att det finns principiella betänkligheter att i samma myndighet förena uppgifter som består av kunskapsinhämtning, informationsspridning, rådgivning och beslutsfattande med tillsynsuppgifter. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att en myndighet har tillsyn över sina egna beslut. Tillsynsverksamheten kan försvåras väsentligt av en organisatorisk samhörighet och mycket talar för en konsekvent princip om att hålla isär tillsyn Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter från tillståndsgivning (se t.ex. Statlig tillsyn, Granskning på medborgarnas uppdrag, SOU 2002:14 s. 77). Jag anser att det inte finns tillräckliga skäl att tro att efterlevnaden av reglerna skulle bli sämre för det fall den nya myndigheten inte ska ha något särskilt uppdrag såvitt gäller efterlevnaden av lagen om åldersklassificering. Den skyldighet som Biografbyrån har att informera filmdistributörer och biografägare om det gällande regelverket kommer naturligtvis att kvarstå även om tillsynsuppdraget försvinner. Jag anser således att det inte finns ett tillräckligt starkt behov av att ha en särskild tillsynsverksamhet för efterlevnaden av den av mig föreslagna åldersklassificeringslagens regler. Möjligheterna för en myndighet att utöva någon reell tillsyn över att åldersgränserna vid biografföreställningar efterlevs är, som redogjorts för i avsnitt 11.5, dessutom mycket små. Min slutsats är att uppdraget att utöva tillsyn över efterlevnaden av filmgranskningslagen ska upphöra. Tillsyn över efterlevnaden av 16 kap. 10 b och 10 c §§ Vid sin tillsyn över efterlevnaden av straffbestämmelserna i 16 kap. 10 b och 10 c §§ har Biografbyrån kontrollerat videohandeln. Vid tillsynen har det konstaterats att antalet framställningar som skulle kunna utgöra olaga våldsskildringar har förekommit hos ett begränsat antal handlare som har specialiserat sig på pornografiska filmer. Videomarknaden har under de år som Biografbyrån haft tillsynsverksamhet expanderat kraftigt men det finns enligt Biografbyrån inte något som tyder på att utbudet av olaga våldsskildringar har ökat i takt med att försäljningsställena har blivit fler. Tillgången till framställningar som skulle kunna anses utgöra olaga våldsskildringar har kraftigt förändrats genom den snabba utvecklingen av olika media, exempelvis Internet. Det råder dock inget tvivel om att det fortfarande förekommer olaga våldsskildringar och otillåten utlämning av teknisk upptagning och att det finns ett behov av att försöka förhindra detta samt se till att överträdelser av straffbestämmelserna beivras. Biografbyråns tillsynsorganisation ska ses i ljuset av den debatt som fördes om det s.k. videovåldet och den oro som fanns för en ohämmad spridning av sådana skildringar. Utan tvivel har tillsynsverksamheten varit till nytta. har dock marknaden förändrats. Det förekommer förvisso extrema våldsskildringar SOU 2009:51 Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter fortfarande men de sprids i andra former än genom uthyrning i butiker. Det går knappast att hävda att tillsynsverksamheten förhindrar förekomsten av olaga våldsskildringar eller otillåten utlämning av tekniska upptagningar i någon mätbar omfattning. Genom att den obligatoriska förhandsgranskningen försvinner kommer sambandet mellan filmgranskningen och brottet olaga våldsskildring att upphöra. Min slutsats är därför att även Biografbyråns uppdrag att utöva tillsyn över efterlevnaden av 16 kap. 10 b och 10 c §§ när det gäller rörliga bilder ska upphöra. Som en följd härav föreslår jag också att videodistributörsregistret avskaffas. Skyldighet att verka för att överträdelser av lagen om åldersklassificering av filmer m.m. och 16 kap. 10 b och 10 c §§ beivras Biografbyrån ska som en del av tillsynsuppdraget enligt nuvarande lagstiftning även verka för att överträdelser av filmgranskningslagen och 16 kap. 10 b och 10 c §§ beivras (10 § filmgranskningslagen). Det innebär att Biografbyrån har en plikt att anmäla vad man bedömer som överträdelser till polis- eller åklagarmyndighet (prop. 1989/90:70 s. 69). Frågan uppkommer då om det trots att det särskilda tillsynsuppdraget försvinner ska vara en skyldighet reglerad i lag för den nya myndigheten att verka för att överträdelser av lagen om åldersklassificering av filmer m.m. och straffbestämmelserna i 16 kap. 10 b och 10 c §§ beivras. Det kan antas att situationer då den nya myndigheten kommer att upptäcka misstänkta överträdelser av de aktuella bestämmelserna inte kommer att uppstå särskilt ofta eftersom de filmer som den nya myndigheten kommer att komma i kontakt med i sin åldersklassificeringsverksamhet är filmer som i huvudsak riktar sig till barn . En lagstadgad skyldighet för myndigheten att anmäla misstänkta brott skulle kunna motverka den nya myndighetens arbete, som ska bygga på frivillighet och samarbete med branschaktörerna. Enligt mitt förslag är en av uppgifterna för den nya myndigheten att samarbeta med andra myndigheter för att skydda och stärka barn och unga i medielandskapet (se avsnitt 12.2). I det arbetet får anses ingå att också samarbeta med polisen för de fall myndigheten upptäcker misstänka överträdelser mot åldersklassificeringslagen eller straffbestämmelserna i . Någon uttrycklig skyldighet i lag Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter för den nya myndigheten att verka för att överträdelser beivras behövs därför inte. Bör någon annan myndighet utöva tillsyn? Frågan är om någon annan myndighet bör utöva tillsyn över straffbestämmelserna. Med hänsyn till att Justitiekanslern () är åklagare i yttrandefrihetsmål och har tillsyn över vissa framställningar som innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder kan det övervägas om JK även skulle ha en särskild roll vad gäller efterlevnaden av i vart fall straffbestämmelsen i 16 kap. 10 b § . Jfr 9 kap. 1 § RTVL. Frågan uppkommer dock hur en sådan tillsyn över efterlevnaden av straffbestämmelsen skulle gå till. JK bedriver normalt inte något fältarbete. Någon anledning till förändringar i detta avseende finns knappast. Det innebär att JK i sin tillsyn skulle få förlita sig till anmälningar från allmänheten och myndigheter som kommer i kontakt med våldsskildringar. Uppgiften att ta emot sådana anmälningar har JK redan i sin roll som åklagare. Ett uttalat tillsynsuppdrag skulle därför knappast innebära någon reell förändring. Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal (2 § 1 och 3 polislagen [1984:387]). Polisen har således redan nu i uppdrag att förebygga, bedriva spaning och utredning i fråga om olaga våldsskildring och otillåten utlämning av teknisk upptagning. Jag är medveten om att polisens resurser ska räcka till mycket och att ett förebyggande arbete mot brott mot de aktuella straffbestämmelserna knappast kan tillhöra polisens mest prioriterade uppgifter. Polisen arbetar dock ute i samhället och i miljöer där bl.a. olaga våldsskildringar sannolikt oftast påträffas. Det borde inte vara helt ovanligt att polisen i samband med andra ingripanden och uppdrag stöter på misstänkta överträdelser av de nu aktuella straffbestämmelserna. Kontrollörerna har påpekat att det ofta är i miljöer där även annan brottslighet förekommer som våldsskildringar som misstänks vara olagliga påträffas. Jag anser därför att polisen har bäst förutsättningar att genom sina ordinarie uppgifter övervaka efterlevnaden av straffbestämmelserna i 16 kap. 10 b och 10 c §§ . Om polisen skulle påträffa misstänkta olagliga vålds- SOU 2009:51 Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter skildringar får frågan om åtal överlämnas till JK på samma sätt som sker . 12.5Konsekvenser för vissa bestämmelser i och Bedömning: Det finns anledning att i annat sammanhang se över bestämmelserna i 3 kap. 14 § och 7 kap. 5 § YGL om utredningens förslag genomförs. I 3 kap. 14 § YGL finns en bestämmelse som lämnar utrymme för den skyldighet som föreskrivs i 17 § filmgranskningslagen för videogramdistributörer att anmäla sig till det register över videogramdistributörer som förs av Biografbyrån (jfr prop. 1990/91:64 s. 122). Eftersom det förslag som läggs fram innebär att videogramdistributörsregistret ska upphöra finns det inte längre något behov av bestämmelsen. Genom 7 kap. 5 § YGL möjliggörs den tillsyn som utövar enligt 10–14 §§ filmgranskninglagen. Enligt mitt förslag ska tillsynen över 16 kap. 10 b och 10 c §§ vara en uppgift enbart för polisen. Den angivna grundlagsbestämmelsen torde därmed bli överflödig. Det i sin tur kräver en följdändring i 7 kap. 6 § YGL. Som tidigare nämnts ingår det inte i mitt uppdrag att föreslå ändringar i grundlag. Det påpekas att sådana förslag endast kan läggas fram av . Jag utgår ifrån att kommittén kommer att uppmärksamma frågan i sitt fortsatta arbete. Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter Förslag: Vissa följdändringar görs i bestämmelserna i 16 kap. 10 b och 10 c §§ . Bestämmelsen i 16 kap. 19 § upphävs. 16 kap. 10 b § Bestämmelsen om olaga våldsskildring har beskrivits närmare i avsnitt 3.8.2. I 16 kap. 10 b § tredje stycket anges att ansvar för olaga våldsskildring inte kan utkrävas när det gäller filmer och videogram som har godkänt för visning. Detsamma gäller tekniska upptagningar med rörliga bilder som har samma innehåll som en film eller ett videogram som har godkänts av Biografbyrån. Därtill undantas offentliga förevisningar av filmer och videogram.