sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Återkravshanteringen avser felaktigt utbetalat studiestöd. De flesta återkraven beror på att den studerandes inkomst varit högre än beräknat. Andra vanliga skäl är studieavbrott och minskad studieomfattning. 26 CSN (2007a). Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är integrerat i kontorens ordinarie handläggning och utförs inom ramen för befintliga resurser. Skuldsanering och kravverksamhet sköts dock i och . Umeåkontoret har hand om återkrav för utlandsbosatta. Belopp – återkrav och felaktiga utbetalningar Enligt CSN är det svårt att bedöma den totala omfattningen av och kostnaderna för felaktiga utbetalningar. Delegationen mot felaktiga utbetalningar, FUT-delegationen, uppskattade emellertid att av alla studiemedel som CSN betalar ut är felaktiga, dvs. –2007 har CSN krävt tillbaka felaktigt utbetalda studiemedel på 245–. Detta utgör 1,0–1,av de totalt utbetalda beloppen . De flesta återkraven har initierats efter interna kontroller.28 hade CSN en sammanlagd återkravsfordran på . inbetalades återkrav motsvarande , medan av återkrävda medel skrevs av. –2007 har återkravsfordran minskat . Avskrivet belopp har varit ungefär , medan det inbetalda beloppet har ökat med . Externa krav på effektivare hantering har statsmakterna ställt allt starkare krav på CSN att minska de felaktiga utbetalningarna. Från regleringsbrevens mer begränsade krav i början av perioden, på ökat elektroniskt infor- mationsutbyte och kontrollmekanismer för att motverka felaktig- heter och fusk, ges CSN i och med regleringsbreven och 2008 även i uppdrag att samverka med ett antal andra, namngivna myndigheter för att förhindra felaktiga utbetalningar. regleringsbrev anges som mål att felaktiga utbetalningar och brott som riktar sig mot studiestödssystemet inte ska förekomma. CSN ska redovisa och analysera omfattning 27Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007a). 28CSN (2008e). och orsaker till felaktiga utbetalningar samt redogöra för vilka metoder för riskhantering och riskanalys som utvecklats. CSN ska även redogöra för myndighetens kostnader för arbetet mot fel- aktiga utbetalningar och hur man arbetar med information till låntagare och andra myndigheter för att säkra korrekta utbetal- ningar. kvarstår målet att bara den som verkligen är berättigad till studiestöd ska få sådant. Myndigheten ska senast redovisa de åtgärder som har vidtagits och planeras för att motverka felaktiga utbetalningar och brott mot studiestödssystemet. Parallellt med att regeringen skärpt sina krav har den externa kritiken vuxit. FUT-delegationen undersökte –2007 16 myndigheters och organisationers arbete för att minska antalet felaktiga utbetalningar ur välfärdssystemen. En av de myndigheter som granskades var CSN. Delegationen uppskat- tade att i genomsnitt av de utbetalningar som skedde inom ramen för trygghetssystemen 2005 var felaktiga, och att ungefär hälften av dessa var oavsiktliga och borde kunna undvikas genom förändringar i regelverk och myndigheternas arbetssätt, samt genom förbättrad information. För att hantera de avsiktliga felaktigheterna, fusket, rekommenderade delegationen även för- bättrade kontroller och efterkontroller. Delegationen utvecklade också en riskhanteringsmodell.29 Statskontoret utvärderade den statliga återkravshantering- en vid bl.a. CSN. Utvärderingen visade att CSN förbättrat effekti- viteten i sin återkravsverksamhet i vissa avseenden , framför allt hade aktiviteten ökat. Däremot hade de åtgärder som satts in ännu inte visat särskilt stora resultat. Statskontoret menade att CSN behöver utveckla en heltäckande strategi för återkravsverksamheten. Man drog slutsatsen att myn- dighetens handlingsutrymme begränsas av regelverkets konstruk- tion.30 kritiserar i en rapport det sätt på vilket återkravsfordringar och studielånsfordringar för utlandsbosatta Delegationen mot felaktiga utbetalningar, FUT-delegationen, tillsattes 2005 som en del i regeringens arbete att bekämpa fusk i skatte- och välfärdssystem. Delegationen analyserade omfattning och orsaker till de oegentligheter som förekommer och lämnade förslag på hur ärendehantering, utbetalningssystem, myndigheternas kontrollsystem och informationen kan utvecklas för att minska felaktigheterna. Även berörda myndigheters insatser inom området kartlades. 30Statskontoret (2008b). hanteras.31 I rapporten konstateras att CSN:s aktiviteter inom de här områdena har ökat . Fram skedde ingen kravhantering mot utlandsbosatta. CSN skickade ut beslut om återkrav och en påminnelse, och släppte därefter ärendet om pengarna inte betalades in. slöts ett avtal med Intrum om inkassotjänster, adressökning och delgivning. Detta innebär att Intrum numera vidtar inkassoåtgärder mot vissa utlandsboende som fått återkrav och inte betalat efter påminnelser. Även en strategi för utlandskrav har utarbetats. I enlighet med denna ska samtliga fordringar som förfallit till betal- ning i drivas in, dvs. skickas som inkassouppdrag till Intrum . Även fordringar inom EU, , Austra- lien och ska drivas in. I övriga världen kommer indrivning att genomföras i de fall då detta bedöms möjligt. Enligt CSN förutsätter sådan indrivning kostsam juridisk hjälp.32 I takt med att de externa kraven och den externa kritiken ökat har problemet med felaktiga utbetalningar upp- märksammats mer inom CSN. Detta framkommer av gransknings- gruppens undersökning. Ett av de målområden som anges i CSN:s strategiska plan 2008–2012 avser felaktiga utbetalningar och ute- blivna inbetalningar. De felaktiga utbetalningarna ska enligt planen motverkas genom riskinventering, effektiva kontroller och kon- trollrutiner, samt genom samarbete med andra myndigheter. I verksamhetsplanen anges att arbetet för att förhindra fel och fusk ska fortgå. Effektivare återbetalnings- och återkravsverksamhet är också ett prioriterat mål i . Återkravs- administrationen tas även upp i CSN:s strategiska plan. De här delarna av verksamheten ska moderniseras, effektiviseras och göras mer serviceinriktade. Vissa åtgärder har redan vidtagits. De utlandsboende som får återkrav pga. felaktiga utbetalningar, eller som inte betalar tillbaka sina studielån frivilligt, är t.ex. svåra att få tag i. Totalt saknas adresser till cirka 20 000 återbetalare, varav en stor majoritet tros vara bosatt i utlandet. hjälps därför samtliga kontor åt med de s.k. personsöknings- 31Riksrevisionen (2008). 32CSN (2008i). Detta har inneburit att antalet personer som ägnar sig åt att leta adresser till återbetalare är betydligt större än . var ansvaret koncentrerat till några få kontor. Förslag på regler som minskar felaktigheterna Kommittén har tidigare beskrivit studiestödslagen och studie- stödsförordningen som detaljerade och krångliga att hantera. Att regelverket har betydelse för de felaktiga utbetalningarna framgår av Statskontorets och FUT-delegationens rapporter ovan, av CSN:s självvärdering och av de intervjuer som granskningsgruppen genomfört. Komplexiteten i regelverket gör det svårt för studie- stödstagarna att lämna rätt uppgifter till CSN, och för CSN:s handläggare att kontrollera, bedöma och fatta korrekta beslut utifrån de uppgifter som ges. Kommittén bedömer att de förslag på regelförändringar som lämnas i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem sammantagna innebär att studiemedelsadministrationen förenklas och att reglerna blir lättare att förstå, både för CSN:s handläggare och för studie- medelstagarna. Med enklare regler ökar även kontrollmöjlig- heterna. Förslagen bidrar på så sätt till att framför allt antalet oavsiktliga, felaktiga utbetalningar kan minskas. I och med de tyd- ligare samordningsbestämmelser mellan studiestödssystemet och flera sociala trygghetssystem som föreslås i betänkandets kapitel 6 Studiemedlen och trygghetssystemen motverkas felaktiga utbetal- ningar ur både studiemedelssystemet och de sociala trygghets- systemen. av alla felaktiga utbetalningar ur studie- medelssystemet är oavsiktliga. Resterande beror enligt FUT-delegationen på avsiktliga fel från den sökande, dvs. fusk.33 Delegationens slutsatser bekräftas inom CSN. En viktig orsak till att felaktiga utbetalningar äger rum anses vara att nästan alla utbetalningar förskotteras. Studiemedel beviljas i förväg, för den tid och takt som den sökande avser att studera. Det innebär för det mesta att dessa utbetalningar inte är felaktiga när de äger rum, utan blir felaktiga senare, när den studerandes förhållanden förändras. Felen är därmed oavsiktliga och regelverket är en starkt bidragande orsak till att de överhuvudtaget uppstår. 33 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007a). Kommittén föreslår i kapitel 4 att studiemedel för studier i och utlandet ska betalas ut i efterskott. Vi bedömer att en övergång till utbetalning i efterskott är den enskilt mest kraftfulla åtgärd som kan vidtas för att minska antalet felaktiga utbetalningar ur studiemedelssystemet. Behov av systematik och strategiskt arbete Kommitténs intryck är att ett systematiskt arbete för att motverka felaktiga utbetalningar ännu inte riktigt kommit i gång inom CSN. Många insatser befinner sig fortfarande på planeringsstadiet. Initiativ har tagits, framför allt och då särskilt inom studiemedelsområdet. Riskanalyser har genomförts som underlag för förbättrade rutiner inom myndigheten. Utökade kontroller förbereds för att hitta redan begångna felaktigheter. I verksamhetsplanen anges att det förberedande arbete som genomförts gradvis ska övergå till verkliga kontroller . Stärkta informationsinsatser planeras som ett sätt att förebygga att felaktigheter äger rum.34 En viss förstärk- ning av systemstödet har genomförts, t.ex. genom att ett nytt system för betalningsplaner för återkrav tagits i bruk. Intern- revisionen lämnade flera förslag på hur regler och rutiner kan förändras för att minska felaktiga utbetalningar som beror på bedrägerier och fusk.35 I den tidigare refererade rapporten ifrågasätter Statskontoret kostnadseffektiviteten i CSN:s återkravsverksamhet, eftersom resultaten av arbetet inte har förbättrats i samma takt som resurser tillförts. CSN:s kostnad per nytt återkravsärende fördubblades enligt Statskontoret –2007. För att öka effek- tiviteten rekommenderas CSN ett mer strategiskt arbetssätt, grun- dat på en samlad uppföljning och analys av verksamheten. I det sammanhanget bör även de organisatoriska förutsättningarna ses över. Statskontoret drar slutsatsen att det är enklare att styra och följa upp en samlad organisation och att CSN därför bör utvärdera den nuvarande decentraliserade organisationen för återkravsverk- samheten. Även insatser för mer enhetlig handläggning bör följas upp och utvärderas. 34CSN (2008d). 35CSN (2008f). Kommittén instämmer i Statskontorets slutsatser. Även vi har funnit att ett decentraliserat ansvar kan innebära att strategier och rutiner inte alltid utarbetas för de delar av verksamheten där särskild kompetens och särskilda arbetssätt behövs. På samma sätt som beträffande arbetet med utlandsstudiemedel, bedömer vi därför att CSN:s arbete mot felaktiga utbetalningar skulle vinna på att koncentreras ytterligare. Det är positivt att CSN försöker utveckla ordinarie handläggnings-, kvalitets- och IT-system så att dessa innebär att risken för fel och fusk minimeras. Vi bedömer att detta utvecklingsarbete skulle effektiviseras om ansvaret för att utveckla rutiner och arbetssätt som motverkar felaktiga utbetal- ningar, och även ansvaret för vissa kontroller och informations- insatser, skulle samlas. Vi instämmer även i FUT-delegationens bedömning att för- bättrad information till studiemedelstagarna bör kunna leda till att de oavsiktliga felen i utbetalningarna minskar. Framför allt behöver informationen till komvuxstuderande stärkas. Vi har tidigare visat att vuxenstuderande på grundskolenivå oftare än andra avbryter sina studier , inte når upp till sitt studieåtagande och ändrar inriktning och omfattning på sina studier under studiernas gång. De studiemedel som dessa kvitterat ut i förväg överensstämmer därmed inte längre med studieprestationen – utbetalningarna har blivit felaktiga – och de studerande får återkrav. 5.3.6Förändringar i ledningsform, finansieringsmodell och uppdrag För att skapa förutsättningar för fortsatta effektiviseringar och besparingar anser vi att CSN:s ledningsform bör förändras. Vi menar även att myndighetens finansiella villkor och uppdrag bör anpassas. Från enrådighetsmyndighet till styrelsemyndighet trädde den nya myndighetsförordningen (2007:515) i kraft. I denna anges tre olika ledningsformer för för- valtningsmyndigheter under regeringen: enrådighetsmyndigheter, styrelsemyndigheter och nämndmyndigheter. Regeringen kan även besluta om att knyta ett s.k. insynsråd till enrådighetsmyndig- Valet av ledningsform bestäms av verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten. Generellt gäller att om regeringen vill kunna styra myndigheten direkt, och om verksamheten inte är alltför mång- skiftande, så väljs enrådighetsformen. Om verksamheten bedöms som komplex, omfattar stora anslag och transfereringar och rege- ringen vill skapa utrymme för mer fria, strategiska vägval, tillsätts i stället en styrelse som ansvarar inför regeringen för verksamheten. Nämndmyndighetsformen används mer sällan, och då bara i små organisationer med begränsade ansvarsområden och med arbets- uppgifter som oftast är reglerade i lag. En kartläggning som Statskontoret genomfört visar att hade nästan 140 enrådighetsmyndigheter inrättats, och av dessa hade ungefär 90 även insynsråd. Dessutom fanns cirka 70 sty- relsemyndigheter, varav en majoritet var universitet och högskolor, samt ett 15-tal nämndmyndigheter. Ett mindre antal myndigheter hade annan ledningsform eller en blandform av ovanstående.36 Regeringen har bestämt att CSN ska vara en enrådighets- myndighet med ett insynsråd knutet till sig. Detta innebär att generaldirektören är ensamt ansvarig för verksamheten. Genom att utse ett insynsråd har regeringen skapat ett forum för demo- kratisk insyn och medborgerligt inflytande. Lite förenklat, och givet regeringens egna kriterier vid val av ledningsform, indikerar den valda ledningsformen att CSN uppfattas som en myndighet med begränsat finansiellt ansvar och med verksamhet som i hög grad är styrd av lag och är av rutinärende-, främjande- och service- karaktär, samt som bedriver relativt begränsad, oberoende och opartisk myndighetsutövning mot enskilda. Eftersom verksam- heten är bred och integritetskänslig har ett insynsråd tillsatts som ger möjligheter till insyn, råd och stöd – sakkunskap och kompetens – från medborgare, intresseorganisationer och politiker.37 Detta är en ledningsform som enligt kommitténs mening förefaller väl vald om meningen är att CSN:s uppdrag och verk- samhet ska kvarstå oförändrat, eller i princip oförändrat. Granskningsgruppens analys visar emellertid att det finns både behov av och utrymme för väsentliga förändringar av myndighetens uppdrag, det interna arbetssättet och kontorsorganisationen. Grup- pen varnar för att förändringstrycket inom myndigheten 36Statskontoret (2008a). 37Finansdepartementet (2007). Någon principiell problematisering av de interna arbetssätten eller organisationen, av interna principbeslut, vägval och prioriteringar, kunde inte gruppen finna under de intervjuer som genomfördes, eller i det skriftliga underlagen. Interna arbets- sätt förefaller tätt anpassade efter det existerande studiestöds- systemet och framtidsplanerna innebär justeringar av nuvarande arbetssätt. Kommittén bedömer att de förändringar av studiemedels- administrationen som vi föreslår i detta betänkande skulle under- lättas om CSN vore en styrelsemyndighet. skulle inne- bära en förstärkning av myndighetens ledning, i arbetet med att göra strategiska vägval och genomföra mer radikala omställningar av verksamheten. CSN:s administration finansieras i huvudsak av CSN:s förvaltningsanslag och från inbetalda administrativa avgifter som redovisas mot förvaltningsanslaget. Administrationen kostade 2007 ca . För finansieringen tilldelades myndigheten ett anslag på ca och intäkter från avgifter och andra ersättningar på . Intäkter från bidrag och finansiella intäkter uppgick till totalt . Av avgifterna stod expeditions- och påminnelseavgifterna för en dryg tredjedel vardera och uppläggningsavgifterna för en femtedel. CSN tar ut expeditionsavgifter för debitering av årsbelopp, och påminnelseavgifter betalar den låntagare som inte sköter sina in- betalningar . Uppläggningsavgifter tas ut av de studerande när studielån beviljas. Avgiftsbeläggning i statlig verksamhet har som syfte att öka kostnadsmedvetenheten, belasta de som nyttjar tjänsten och orsakar dess kostnader med avgifter, ersätta annan finansierings- källa eller påverka efterfrågan. En allmän förutsättning för avgifts- finansiering är att det finns ett tydligt samband mellan kostnad och avgift. Flera av dessa förutsättningar uppfylls inte i CSN:s nuvarande finansieringsmodell. har och satt upp ett antal principer, bl.a. att det inte finns tillräckliga skäl att eftersträva en uppdelning av CSN:s olika kostnader och knyta finansieringen till dessa.38 hålls därför inte pengarna för låneadmi- nistration och övrig administration åtskilda. CSN kan heller inte redovisa kostnader för uppläggning av lån, avisering av årsbelopp eller påminnelse. Sambandet mellan avgift och kostnad är därmed otydlig. Regeringen fastställer i stället avgifternas storlek utifrån en rimlighetsprincip, för att de ska uppfattas som rättvisa, enkla och överskådliga. Nuvarande avgifter fastställdes och har varit oförändrade . Systemet innebär att de låntagare som påförs en avgift kommer att betala för stora delar av verksamheten. Avgifter tas inte ut av alla. De personer som t.ex. söker och beviljas anstånd eller nedsätt- ning påförs inte någon avgift och bidrar inte heller till verksam- hetens finansiering, även om deras ärenden är kostnadskrävande. Det har också framförts att en finansieringsmodell som innebär finansiering via påminnelseavgifter kan ha en negativ inverkan på en effektivisering av återbetalningsverksamheten, i riktning mot auto- giro, etc. Myndighetens inkomster ökar om de återbetalnings- skyldiga missköter sig och minskar om de sköter sig. Dessa far- hågor delar dock inte kommittén. Vår bedömning är att arbetet med återbetalningsverksamhet och annan effektivisering bedrivs systematiskt, utan hänsyn tagen till om detta arbete innebär ekono- misk förlust för CSN eller inte. Under intervjuerna med granskningsgruppen betonade både CSN:s ledning och myndighetens ekonomiansvariga medarbetare att det nuvarande finansieringssystemet behöver ersättas med ett system som innebär full anslagsfinansiering. Man menar att det nuvarande systemet erbjuder alltför osäkra ekonomiska villkor. Att avgiftsfinansieringen bör överges framhålls även i myndighetens strategiska plan för perioden –2012. Kommittén anser att avgiftsfinansieringen bör behållas. Studie- lånen, och övriga lån som CSN administrerar, är en service som staten erbjuder och kostnaderna för denna service bör i första hand belasta låntagarna, inte staten. Vi föreslår dessutom att fördel- ningen mellan andelen avgifter och andelen anslag till CSN ändras. Avgiftsandelen bör ökas och CSN:s förvaltningsanslag minskas med . Vi föreslår att expeditionsavgiften för debitering av årsbelopp höjs från nuvarande till , vilket motsvarar en årlig intäktsökning på 140 miljoner 38 CSN (2006). kronor.39 För lån tagna höjs expeditionsavgiften till för debitering av preliminär avgift, och till för debitering av kvarstående avgift. Sammantaget innebär detta att myndighetens intäkter kommer att minska med . Vår bedömning är att myndigheten utan större problem bör kunna spara in dessa medel genom redan planerade personal- minskningar och effektiviseringar inom administrationen. Det minskade anslaget innebär en besparing för staten på , som kommittén redovisar i kapitel 8 Kostnads- och kon- sekvensanalys. De nya avgifterna föreslås gälla . Kommitténs förslag innebär en stabilare basfinansiering av CSN. Den höjning av expeditionsavgiften som vi förespråkar, medför att finansieringen i större utsträckning än kommer att vila på avgifter från den stora gruppen låntagare som har avslutat sina studier. Ett annat motiv bakom förslaget är att en stabil finansiering inte kan bygga på låntagare som inte klarar av sina åtaganden dvs. på påminnelseavgifter och expeditionsavgifter för återkrav av studiestöd. Vidare avstår kommittén från att höja de uppläggningsavgifter som belastar de studerande . , menar vi, bör regeringen överväga att finansiera CSN helt via förvaltningsanslaget. De avgifter som studerande och låntagare betalar kan i så fall gå direkt till statskassan. Detta skulle innebära en ytterligare förstärkning av CSN:s ekonomiska bas, som regeringens möjligheter till styrning av myndigheten skulle öka. Med hel anslagsfinansiering blir det t.ex. enklare att genomdriva en kostnadseffektivisering av myndigheten. Besparingsutrymme och tydligare besparingskrav CSN:s kundservice har förbättrats i flera avseenden under 2000- talet. Handläggningstider, telefontider och övriga väntetider har förkortats väsentligt. Inom kommittén menar vi att det inte självklart går att sätta likhetstecken mellan snabb handläggning och kostnadseffektiv handläggning och service. Vi anser att om servicen förbättras och handläggningstiderna minskar, utan att ärendevolymen ökar, bör 39 Tre regelverk för studielån styr CSN:s arbete med återbetalningar; regler för studiemedel tagna , regler för studielån tagna , samt de nya regler som gäller för annuitetslån tagna fr.o.m. . Höjningen av expedi- tionsavgiften från till avser lån tagna . detta rimligtvis även kunna resultera i att CSN:s kostnader minskar. När ärendena tar mindre tid att handlägga jämfört med tidigare, bör arbetet också kunna utföras till en lägre kostnad för myndigheten. Av de ekonomiska underlag som vi tagit del av ser det inte ut som om detta har skett. Budget och utfall, CSN totalt, 2003–2008 CSN:s totala kostnader har varit i princip oförändrade –2008 och legat under budgeterade medel. Vi konstaterar vidare, med stöd i tabell 5.4 nedan, att hand- läggningstiderna har mer än halverats för studiemedel i , men varit oförändrade beträffande utlandsstudiemedlen. Att det tar mindre tid att handlägga ärenden som avser av studiemedel i beror sannolikt på den ökade maskinella hanteringen. En relativt stor andel av ärendena hanteras helt maskinellt. Antalet ärenden har minskat betydligt. Sammantaget har ärendena därmed blivit mindre arbets- och tidskrävande. Handläggningen av utlandsstudiemedel sker fortfarande manuellt och tar därför ungefär lika 2007 som 2002. Tabellen visar också att ärendevolymen minskat för båda ärendetyperna. Antalet studiemedelsärenden i har minskat med cirka 40 000 och antalet studiemedelsärenden i utlandet med cirka 4 000. Enligt tabellen har styckkostnaderna för studiemedel i varit oförändrade och kostnaderna för utlandsstudiemedel mer än fördubblats . Vi har svårt att bedöma de styckkostnader som CSN uppgivit. förändrades principerna för kostnadsfördelning jämfört med tidigare års beräkning av styckkostnader. Enligt CSN förklaras de högre kostnaderna främst av 40 Utfallet på CSN:s internbudget och resultaträkning är inte lika eftersom internbudgeten inte budgeterar kostnader för t.ex. semesterlöneskuld, avsättningar och avskrivningar av administrativa avgifter per avdelning. Av CSN:s årsredovisning 2008 framgår dock att styckkostnaden för studiemedelsärenden i har fortsatt att öka, från 2007 till 2008. Kostnaden per ärende för studiemedel för utlandsstudier ökade från till 1 448 kronor.41 Tabell 5.4 Handläggningstider, ärendevolym och styckkostnader, studiemedel i och utlandet, 2002 och 2007 Handläggningstid 2002, dagar42 Handläggningstid 2007, dagar Styckkostnad 2002, kr Styckkostnad 2007, kr CSN:s egna uppgifter visar att kostnaden per kund var , dvs.