sou · GWB396 · 2009-01-01 00:00:00 — PTS rapport – möjligheter till ytterligare rikstäckande analoga ljudradiosändningarTPF9FPT behandlar dels frågan om det går att öka sändningseffekten för de befintliga lokala kommersiella radiosändningarna, dels om det är möjligt att skapa ett rikstäckande FM-nät för kommersiella radiosändningar. Möjligheterna att ändra frekvensplaneringen på FM-bandet för lokala kommersiella radiosändningar har inte berörts i rapporten. PTS har inte heller utrett frågan tidigare eller i annat sammanhang. Både SBS Radio och MTG Radio ansökte hos Radio- och om utökade sändningsområden för sammanlagt ett trettiotal tillstånd. Radio- och har till följd av dessa ansökningar frågat PTS om det finns tekniska förutsättningar att utöka sändningsområdena. Av den information som utredningen erhållit framgår att det kan finnas möjligheter att utöka vissa av tillståndshavarnas sändningsområden i inlandet. Närmare uppgifter om vilka regioner som avses har inte varit möjligt att få. Det står dock klart att det varken i storstads- områdena, längs eller i finns utökade sändningsmöjligheter eftersom frekvensanvändningen är mer intensiv i de områdena. Frågan om möjligheten att etablera ytterligare lokala sändningstillstånd för analog kommersiell radio ligger nära frågan om en utökning av befintliga sändningsområden. Om det är möjligt att utöka de sändningsområden som finns , bör det enligt utredningens mening alternativt vara möjligt att etablera vissa nya 9TP PT Rapport nummer PTS-ER-2008:6. Detta förefaller dock bara vara möjligt i vissa sändningsområden i inlandet. Hur de kommersiella förutsätt- ningarna för sådana nya sändningar ser ut har inte utredningen haft möjlighet att bedöma. Förslag: Tillstånd att sända analog kommersiell radio ska fördelas genom ett slutet anbudsförfarande. Den som bedöms ha finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva sändningsverksamhet under hela tillståndsperioden och som i sin ansökan om det lediga tillståndet har angett den högsta sändningsavgiften ska beviljas tillståndet. Sändningsavgiften ska anges som ett engångsbelopp för hela tillståndsperioden. Det ska inte ställas några krav på sändning av eget eller lokalt material. Som konstaterats i avsnitt 8.1 har varken auktionsmetoden eller metoden med urval enligt särskilda kriterier fungerat särskilt bra när det gäller att uppnå mångfald och lokal förankring i den kommersiella radion. Båda regelverken har resulterat i en kraftig nätverksbildning med ett fåtal stora aktörer. Trots att avgiften för ett s.k. nytt tillstånd endast uppgår till har även flertalet av dessa tillståndshavare anslutit sig till nätverk. Orsaken kan antas vara att kostnaderna för att producera eget och lokalt material är så pass höga att det krävs samordningsvinster för att ha råd att producera sådana sändningar. I direktiven sägs att den kommersiella radiobranschen behöver förutsättningar som gör att den kan utvecklas av egen kraft. Utredningen ska därför bedöma om det finns anledning att anpassa koncessionsavgiftens nivå för att bättre spegla den kommersiella radions marknadssituation. När det gäller innehållet i sändningarna anges att en utgångspunkt bör vara att branschen i så hög grad som möjligt själv kan bedöma i vilken mån radioutbudet bör vara unikt för en radiostation, lokalt förankrat eller redaktionellt bearbetat. Uppdraget enligt direktiven är inte, med tanke på den kommersiella radions historiska förhållanden, helt enkel. koncessionsavgiften kan uppgiften inte tolkas på annat sätt än att avgiften behöver sänkas. I vart fall gäller detta för de tillstånds- havare som har äldre tillstånd, vars avgifter baserar sig på buden vid de auktioner då tillstånden ropades in. Av utredning framgår, som tidigare nämnts, att om ingen avgift alls utgår skulle de flesta aktörer uppvisa ett nollresultat eller en vinst. Med grund i de metoder för urval och koncessionsavgift som har redovisats i avsnitt 8.4.1 och 8.4.2, har utredningen skissat ett antal urvalsalternativ för analog kommersiell radio. Eftersom utred- ningen anser att det inte är försvarbart att bygga ut ett nytt analogt nät för rikstäckande kommersiell radio, är avsikten att något av de nedanstående alternativen ska tillämpas vid fördelning av de tillstånd som benämns lokalradiotillstånd. Radio- och TV- verket förutsätts, oavsett vilken metod som används, utlysa ett ledigt tillstånd och vara den myndighet som har hand om tillståndsgivningen. Alternativ 1: Lottdragning Ett alternativ är att låta avgöra vem som ska få ett sändnings- tillstånd. För att inte riskera att en tillståndshavare blir tvungen att lägga ned sin verksamhet på grund av att denne saknar ekonomiska och/eller tekniska förutsättningar att bedriva sändningar, bör det ställas vissa grundläggande behörighetskrav. Dessa krav bör inne- fatta tekniska och finansiella förutsättningar att bedriva sändningar under hela tillståndsperioden. Kraven kan bl.a. uppfyllas genom att den sökande visar upp budgetar för samtliga verksamhetsår. Fördelen med lottdragning är att alla sökande har lika stor möjlighet att få ett tillstånd. En betydande nackdel är dock att det inte finns några incitament för de enskilda tillståndshavarna att utveckla och/eller göra investeringar i verksamheten om möjlig- heten att få fortsätta sända är helt slumpartad. Alternativ 2: Offentlig auktion Den auktionsmetod som användes i lokalradiolagen ledde till höga bud och därmed till höga koncessionsavgifter. var branschen helt ny och oprövad och buden lades med utgångs- punkt i att varje tillstånd skulle kunna förlängas med minst en åttaårsperiod. Ett nytt, tidigare oprövat, alternativ är att auktionera ut tillstånden för bestämda tidsperioder på t.ex. fyra eller utan rätt till förlängning. Vid periodens utgång ska således tillståndshavaren vara tvungen att lämna tillbaka tillståndet och ansöka om det på nytt i konkurrens med övriga sökande. Med erfarenheterna auktioner i relativt färskt minne kan aktörerna förmodas veta vilken övre gräns de inte bör passera för att verksamheterna ska kunna bära sig ekonomiskt. Buden kan alltså förväntas bli ekonomiskt bärkraftiga. Nackdelen är att små aktörer sällan har möjlighet att få ett sändningstillstånd när de auktioneras ut. Nuvarande bild av två stora nätverk, som kontrollerar hela marknaden, kan därför förväntas bestå. Alternativ 3: Slutet anbudsförfarande En variant av auktionsmetoden är att ge tillståndet till den som i ett slutet anbudsförfarande, där ingen känner till vilka anbud övriga sökande lämnar, avger det högsta budet för att få inneha tillståndet . Genom att varje sökande lämnar in ett beloppsmässigt preciserat anbud, kommer denne att noga behöva överväga vilket belopp som är ekonomiskt gångbart för att driva stationen i fråga. För att en anbudshandling ska prövas bör det ställas vissa grundläggande krav på sökanden, nämligen att denne ska ha tekniska och finansiella förutsättningar att bedriva sändningar. Sedan dessa krav uppfyllts ska de anbud som de sökande lämnat vara avgörande för vem som erhåller tillståndet. Genom att anbuden lämnas förseglade minskar risken för att de drivs upp på ett omotiverat sätt. Förfarandet har därigenom stora likheter med offentlig upphandling. Nackdelen med metoden är att den, liksom offentligt hållna auktioner, sannolikt kommer att utesluta mindre aktörer som saknar ett starkt finansiellt stöd, i vart fall när det gäller sändnings- tillstånd i större städer. Alternativ 4: Urval enligt särskilda kriterier I samtliga de länder som utredningen har studerat fördelas tillstånd för lokala kommersiella radiosändningar enligt särskilda kriterier. Det ställs därvid grundläggande krav på att en sökande ska ha tekniska och finansiella förutsättningar för att bedriva sändningar enligt sin ansökan. Den sökande ska därutöver ange vilken inriktning eller profil denne ska ha på sändningarna. I bl.a. ställs också krav på att sända en viss mängd lokalt material. En möjlig urvalsmetod skulle vara att ha kriterier, liknande de som används i de nordiska grannländerna och i . Detta är även den modell som används i lagstiftningen för tillstånd att sända digital-TV i . Dock finns det en påtaglig skillnad mellan TV- och radiosidan på så sätt att alla TV-sändningar numera sker enbart med digital teknik, vilket gör att det finns flera tillstånd att fördela inom varje sändningsområde. Under sådana förhållanden är det både rimligt, och faktiskt möjligt, att fördela tillstånden så att sändningarna kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar. Om det däremot bara finns två eller tre tillstånd att fördela inom ett sändningsområde – såsom fallet är för dagens kommersiella analoga radio – är det enligt utredningens bedömning för få tillstånd för att kunna åstadkomma en fördelning, där sändningarna tilltalar olika intressen och smak- riktningar. Följande exempel belyser problemet. Antag att det inom ett sändningsområde finns två befintliga tillstånd. Ett av dessa har tilldelats en aktör som huvudsakligen sänder popmusik. Till det andra tillståndet finns det tre sökande varav den första huvudsakligen kommer att sända sport och pop/rock, den andra jazz/blues och den tredje klassisk musik. Vem av dessa kan anses ha ett utbud som, i kombination med den tillståndshavare som sänder popmusik, bäst tilltalar olika intressen och smakriktningar? Är det sport och pop/rock, eller en av de renodlade musikkanalerna med jazz/blues alternativt klassisk musik? Bedömningen kommer ofrånkomligen att präglas av ett relativt stort mått av godtycke. Även om det inte förefaller finnas några hinder mot att sätta upp den typen av kriterier, är det svårt att skapa klara och tydliga regler. Erfarenheterna av de nya tillstånden för kommersiell radio, där få av tillståndshavarna har lyckats uppfylla de åtaganden om sändning av eget/lokalt material som de gjorde i samband med att de fick tillstånden, talar också emot detta alternativ. Alternativ 5: En kombination av auktion och särskilda kriterier Av alternativ 4 framgår att det är svårt att fördela tillstånd på ett sätt som ska ge en bredd – tilltala olika intressen och smak- riktningar – om det i ett sändningsområde bara finns två eller tre tillstånd. I landets två största städer – och – finns det dock fler tillstånd; tio i och fem i . Ett alternativ är att i dessa städer fördela tillstånden så att sänd- ningarna, sett som en helhet, kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar. I resten av landet skulle tillstånden kunna fördelas på annat sätt, t.ex. genom ett slutet anbudsförfarande. Fördelen med en sådan metod är att det kan skapa en bredd i sändningarna i åtminstone storstäderna. Nackdelen är att regelverket då inte kommer att vara detsamma i hela landet. 8.8.3Utredningens överväganden om urvalsmetod En förutsättning – oavsett vilken urvalsmetod som väljs – är att en tillståndshavare ska ha förmåga att bedriva sändningar under hela tillståndsperioden. Detta är ett villkor som ställs upp i såväl de övriga nordiska ländernas lagstiftning vad gäller kommersiell radio som i radio- och TV-lagen när det gäller TV-sändningar. Det bör därför föreskrivas att en tillståndshavare ska ha finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva sändningsverksamhet under hela tillståndsperioden. Det renodlade, öppna auktionsförfarande som användes i lokalradiolagen utgör grunden till de ekonomiska svårigheter och bristande mångfald som den kommersiella radiobranschen präglas av. Utredningen bedömer därför att den metoden inte bör användas på nytt. Vad gäller metoden med lottdragning framstår den som allt för godtycklig och kan inte förespråkas. Metoden med att fördela sändningstillstånd enligt särskilda kriterier – s.k. skönhetstävling – har använts utan att det har lett till en ökad mångfald i etern. Reglerna för innehållet i sändningarna har kringgåtts, och ägarkoncentrationen har faktiskt ökat jämfört med den period under vilken tillstånden auktionerades ut. Utgångspunkten i direktiven att branschen i så hög grad som möjligt själv kan bedöma i vilken mån radioutbudet bör vara unikt för en radiostation, lokalt förankrat eller redaktionellt bearbetat, är dessutom svår att förena med en metod som bygger på att innehållet i sändningarna på något sätt är reglerat. Med tanke på att det i de flesta sändningsområden endast finns två eller tre sändningstillstånd går det inte heller att skapa en bredd i sändningsutbudet på samma sätt som inom TV-området, där antalet tillstånd är så många fler. Sammanfattningsvis anser därför utredningen att fördelningen av tillstånd inte bör ske enligt någon form av särskilda kriterier. Att fördela sändningstillstånd genom ett slutet anbuds- förfarande har inte tidigare prövats. Ett sådant förfarande skulle innebära att Radio- och utlyser när ett tillstånd blir ledigt. Den som är intresserad av att få sändningstillståndet ifråga ska göra en ansökan hos myndigheten. Ansökningen ska innehålla de uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den sökande uppfyller grundläggande krav på finansiella och tekniska förutsättningar för att kunna bedriva sändningar under hela tillståndsperioden. Dessutom ska den sökande ange vilken avgift denne är beredd att betala. För att markera att det är fråga om ett delvis nytt system föreslår utredningen att avgiften ska benämnas sändningsavgift och inte koncessionsavgift. Sändningsavgiften ska anges i form av ett engångsbelopp för hela tillståndsperioden. Ur den tillståndsgivande myndighetens perspektiv är ett engångsbelopp att föredra framför en årlig avgift, eftersom det underlättar administrationen och uppbörden av avgiften. För tillståndshavaren är det i och för sig mer betungande att betala en engångsavgift än att kunna fördela kostnaden . Om avgiften fördelas innebär det dock att staten i praktiken ger en kredit till tillståndshavaren. En tillståndshavare torde lika väl kunna ta en sådan kredit i en bank eller annat låneinstitut, varför något hinder inte kan anses föreligga mot att avgiften ska utgå i form av ett engångsbelopp. Fördelen med ett anbudsförfarande är att en sökande noga måste tänka igenom vilken avgift denne är beredd att betala. Buden kan därmed förväntas bli både ekonomiskt bärkraftiga och marknadsmässiga. Genom att förfarandet sker slutet finns ingen risk för att anbuden höjs på ett omotiverat sätt, vilket skedde vid lokalradiolagens auktioner. Nackdelen med att använda ett slutet anbudsförfarande, där högsta lämnade bud blir avgörande för vem som får ett sändnings- tillstånd, är att mindre aktörer utan ett starkt finansiellt stöd knappast kan komma ifråga för att få ett tillstånd, åtminstone inte i de större städerna. är det emellertid en realitet att kommersiell radio måste vara ekonomiskt bärkraftig för att sändningar ska kunna bedrivas. Frågan bör enligt utredningens mening ställas om det för kommersiellt driven verksamhet, helt utan statliga subventioner, är möjligt att uppnå en sådan mångfald som var syftet när den kommersiella radion infördes. Naturligtvis ska mångfald alltjämt vara en målsättning, men den historiska bilden av kommersiell radio i visar att det målet inte alltid är så väl förenligt med de krav på vinst som ställs i kommersiellt driven verksamhet. Utredningen föreslår således att tillstånd att sända lokal kommersiell radio ska fördelas genom ett slutet anbudsförfarande. Några krav på innehållet i det som sänds, t.ex. att viss andel av sändningarna ska vara eget eller lokalt material, ska inte ställas. Det skulle, åtminstone i teorin, kunna hända att två sökande lämnar exakt samma anbud. I sådant fall får Radio- och dra lott om vem som ska tilldelas tillståndet. Det förfarandet har bl.a. tillämpats av PTS vid fördelning av tillstånd att använda radiosändare.TPF10FPT En situation som bör belysas är det fall att en och samma aktör lämnar högsta bud på mer än ett ledigt sändningstillstånd inom samma sändningsområde. I radio- och TV-lagen föreskrivs att en tillståndshavare får ha mer än ett sändningstillstånd inom samma sändningsområde endast om det föreligger särskilda skäl. Denna bestämmelse föreslås även fortsättningsvis gälla. Antag då att följande situation föreligger. Tre tillstånd ledigförklaras inom ett och samma sändningsområde – tillstånd A, B respektive C. Tillstånd A söks av två aktörer – Radiokompaniet och Musik- bolaget, varav Radiokompaniet lämnar det högsta anbudet. Tillstånd B söks endast av Radiokompaniet. Tillstånd C söks av tre aktörer – Radiokompaniet, Klassiska Klubben och Sportbolaget. För detta tillstånd anger Radio- kompaniet det högsta anbudet, Klassiska Klubben det näst högsta anbudet och Sportbolaget det lägsta anbudet. 10TP PT Se 13 § PTS föreskrifter (PTSFS 2007:10) om tillstånd att använda radiosändare i 1900- 1905 MHz-bandet. Eftersom Radiokompaniet är enda sökande till tillstånd B ska bolaget, förutsatt att det uppfyller kraven på tekniska och finansiella förutsättningar, tilldelas det tillståndet. För att avgöra om Radiokompaniet även ska tilldelas tillstånd A och C, för vilka Radiokompaniet angett den högsta sändningsavgiften av samtliga sökande, måste Radio- och bedöma om särskilda skäl föreligger. Det kan tänkas att Radio- och i verkställighetsföreskrifter t.ex. anger att en sökande ska rangordna de sökta tillstånden om denne söker flera tillstånd inom samma sändningsområde. Därvid kan bl.a. rangordningen eller om det finns ett flertal tillstånd att fördela inom sändningsområdet få betydelse för om särskilda skäl kan anses föreligga. Ett annat förhållande som skulle kunna utgöra särskilda skäl är att det endast finns en behörig sökande och att denne redan har ett tillstånd i sändningsområdet. Den närmare omfattningen av särskilda skäl kommer således att utvecklas i rättspraxis. Förslag: Ett tillstånd att sända analog kommersiell radio får förenas med villkor som avser skyldighet att 1.sända program i en viss del av sändningsområdet eller som når en viss del av befolkningen inom området, 2.sända under en viss minsta tid, 3.använda en viss sändningsteknik och att samarbeta med andra tillståndshavare i tekniska frågor, och 4.använda en viss teknik vid s.k. referensbandning. Innan ett tillståndsbeslut meddelas, ska den sökande ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som myndigheten avser att förena med tillståndet. Ett sändningstillstånd får enligt gällande lagstiftning förenas med villkor av olika slag. Enligt 5 kap. 10 § radio- och TV-lagen får villkor ställas om skyldighet att sända program i en viss del av sändningsområdet eller som når en viss del av befolkningen inom området, sända under en viss minsta tid, använda en viss sändningsteknik och att samarbeta med andra tillståndshavare i tekniska frågor, och använda en viss teknik vid s.k. referensbandning. Av 5 kap. 11 § följer att ett sändningstillstånd även får förenas med villkor som avser skyldighet att inte förändra ägarförhållandena och inflytandet i företaget mer än i begränsad omfattning, sända en viss mängd eget material, och sända en viss mängd program med lokal anknytning. Vidare sägs i 5 kap. 12 § att innan Radio- och meddelar beslut om tillstånd ska den sökande ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som myndigheten avser att förena med tillståndet. Av 3 kap. 2 § YGL framgår att sändningsrätten får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. I propositionen till nu gällande bestämmelser i radio- och TV-lagen uttalades att av rättssäkerhetsskäl bör bestämmelser som berör själva sändningstillståndets innehåll, innebörd och bestånd framgå direkt av lagen.TPF11FPT När det gäller andra krav bör däremot villkoren kunna anges i tillståndet. Vilka villkor som får ställas i tillstånden måste uttryckligen framgå av lagen eftersom det är fråga om en begränsning av yttrandefriheten. Nuvarande möjlighet att förena ett sändningstillstånd med villkor om att inte förändra ägarförhållandena och inflytandet i det företag som erhåller sändningstillstånd mer än i begränsad omfattning beror på att ägarförhållandena är ett urvalskriterium när det finns flera sökande till ett ledigt tillstånd. Eftersom utredningen nu föreslår att det enda urvalskriteriet ska vara hur stor sändningsavgift en sökande är beredd att betala, bör varken villkor om ägarförhållanden eller krav på att sända eget eller lokalt material kunna förenas med ett sändningstillstånd. Övriga villkor framstår dock som väl avvägda. Det bör således kunna ställas krav på att sändningarna sker i en viss del av sändningsområdet och når en minsta andel av befolkningen i området. Att en tillståndshavare ska sända under viss minsta tid grundar sig i att det är av stor betydelse för yttrande- och informationsfriheten att avsatta radio- frekvenser används. Den snabba tekniska utvecklingen gör det angeläget att kunna ställa krav på tillståndshavarna om samverkan i tekniska frågor. Liksom bör den sökande ges möjlighet att ta 11TP PT Se prop. 1999/2000:55 s. 52–53. del av villkoren innan Radio- och meddelar tillstånds- beslut. Något krav på att denne ska godkänna villkoren bör dock inte uppställas (jfr i den senare delen avsnitt 9.6). Förslag: Ett tillstånd att sända analog kommersiell radio ska gälla . Om det finns särskilda skäl ska Radio- och kunna besluta om . Ett tillstånd ska inte kunna förlängas utan ska ledigförklaras efter utgången av tillståndsperioden. En tillståndsperiods längd är en avvägning mellan olika intressen; dels behöver en tillståndshavare skälig tid för att planera sin verksamhet och kunna se resultatet av gjorda investeringar och nedlagt arbete, dels bör det finnas en möjlighet för nya aktörer att etablera sig på marknaden inom överskådlig tid. Det behöver dessutom finnas regler som gör det möjligt att återkalla ett tillstånd om en tillståndshavare missköter sin sändningsrätt. Att bevilja tillstånd i taget, som t.ex. i , leder till att aktörskretsen blir mycket orörlig. Det tar då för någon ny aktör att över huvud taget kunna komma i fråga för ett sändningstillstånd. I grannländer är tillståndsperioden mellan fem och . Detta framstår som en mer rimlig längd med beaktande av att tillståndshavarna ska ges möjlighet att sända men också att nya aktörer ska kunna etablera sig inom överskådlig tid. De gamla tillstånden, dvs. tillstånden enligt lokalradiolagen, beviljades i taget. Tillståndsperioden för de nya tillstånden, dvs. tillstånden enligt radio- och TV-lagen, är . I båda fallen ges rätt till förlängning. Tillstånd att sända digital-TV meddelas i taget eller om det finns särskilda skäl. Någon möjlighet till förlängning finns inte. De investeringar som krävs för att starta och driva en radiostation är inte lika omfattande som när det gäller TV och en tillståndsperiod för kommersiell radio borde därför kunna vara kortare än . Dock har exempelvis förlängt tillståndsperioden från fem till . Skälet till den åtgärden har uppgetts vara att en tillståndshavare ska få bättre förutsättningar att planera sin verksamhet. De hittillsvarande regelverken med en långtgående rätt till förlängning har bidragit till en statiskhet i tillståndshavarkretsen. Dessutom har regleringen lett till problem avseende möjligheterna att få ett tillstånd att upphöra. Med hänsyn till detta föreslår utredningen att ett tillstånd inte ska kunna förlängas. Vad gäller längden på en tillståndsperiod framstår det som rimligt att tillämpa som för digital-TV. Utredningen föreslår därför att en tillståndsperiod som huvudregel ska vara . Om det finns särskilda skäl ska dock Radio- och kunna besluta om . Tillståndshavaren ska vid utgången av perioden vara tvungen att lämna tillbaka tillståndet. Förslag: Den som innehar ett sändningstillstånd som har meddelats enligt lagen (2008:418) med tillfälliga bestämmelser om tillstånd att sända lokalradio har rätt att bedriva sändningar inom det sändningsområde som tillståndet avser till utgången av utan särskild ansökan. Avgiften för en sådan tillstånds- havare ska –2013 vara .