sou · GXB332 · 2009-04-17 00:00:00 — 11.2.1Definition av begreppet socialtjänst (4 § SoLPUL) Vårt förslag: Den definition av begreppet socialtjänst som förekommer inom lagstiftningen om behandling av person- uppgifter inom ska alltjämt vara gällande. Vi har i 3 kap. utförligt redogjort för olika allmänna definitioner av socialtjänst, olika lagstiftningars definition av begreppet samt i en återblick avseende arbetet med tillkomsten av begreppet social- tjänst vid personuppgiftsbehandling närmare redogjort för för- arbetena till lagen. Vid vår genomgång har inte någon enhetlig definition av begreppet påträffats. Även i förarbetena till nu gällande lag (SOU 1999:109 s. 138) konstaterades att det inte var en enkel uppgift att försöka avgränsa vad som i detta sammanhang bör avses med socialtjänst (jfr 3.6.2 kap.) Situationen kompliceras ytterligare genom att socialnämnderna i kommunerna – som är de som främst hanterar – i sin tur kan se olika ut från kommun till kommun, beroende på kommunens storlek, folkmängd, organisation, politiska struktur etc. Vi har under arbetets gång haft som en utgångspunkt att utgå från socialtjänstdefinitionen i 7 kap 4 § sekretesslagen (1980:100). Denna lag stod i sin tur, enligt lagförarbetena, som förebild för utarbetandet av den aktuella bestämmelsen i SoLPUL. Vad utredningen har erfarit, efter genomgång av Offentlighets- och sekretesskommitténs huvudbetänkande till ny sekretesslag (SOU 2003:99) och därefter utarbetade lagrådsremiss (se 3.2.3 kap.), är Författningsreglering av behandling av uppgifter dock att kommitténs förslag till definition av socialtjänst som begrepp, inte medför klargörande på området. Även om en definition på sätt som föreslås inte är helt tillfredställande kan, i avsaknad av andra bättre alternativ, den tidigare definitionen – med någon smärre justering – kvarstå oförändrad. I linje härmed föreslår vi den definition som framgår av 4 § nya SoLPUL. Av paragrafens första punkt följer att med socialtjänst avses verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453). Sådan verksamhet är mångfacetterad och kan bestå av såväl handläggning av ärenden som faktiskt handlande. Verksamheten kan t.ex. utgöras av att socialnämnden svarar för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd. Det finns många olika insatser som riktar sig till olika klientgrupper. Vidare omfattas av punkten verksamhet enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser för vård av unga. Av andra punkten följer att med socialtjänst avses verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd. har uppgifter inom det familjerättsliga området. I finns bl.a. bestämmelser om socialnämndens medverkan vid fastställande av faderskap och adoption samt om medverkan i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. ska enligt olika författningar till myndigheter och domstolar inkomma med yttranden när så begärs eller motta underrättelser eller vidta åtgärder t.ex. enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, namnlagen (1982:670) och körkorts- förordningen (1998:980). I författningar finns bestämmelser som innebär uppgiftsskyldighet för socialnämnden, t.ex. i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål m.m., lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, utlänningslagen (1989:529), lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap och lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Av tredje punkten följer att verksamhet som bedrivs av (SiS) är socialtjänst i lagens mening. SiS ansvarar för sådana hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (särskilda ungdomshem) samt 22 och 23 §§ lagen (1988:879) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM-hem). Enligt förordningen (2007:1132) med instruktion Författningsreglering av behandling av uppgifter för ska myndigheten (2 §) svara för 1. planering, ledning och drift av samt tillsyn över de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen, 2. anvisning av platser till hemmen, 3. ekonomisk styrning, resultatuppföljning och kontroll, 4. metodutveckling, forskning och utvecklingsarbete. Vidare får myndigheten mot avgift utföra uppdrag åt kommuner och landsting i samband med avgiftning av missbrukare, utslussning, eftervård eller andra insatser som anknyter till verksamheten vid sådana särskilda ungdomshem och LVM-hem. All sådan verksamhet som bedrivs av är att anse som socialtjänst vid tillämpningen av denna lag. I fjärde punkten framgår att verksamhet vid en invandrarbyrå hänförs till socialtjänst. En invandrarbyrå är en frivillig serviceinrättning med uppgift att dels hjälpa invandrare till rätta i samhället, dels informera olika kommunala förvaltningar och kommuninvånare om invandrarnas bakgrund, språk och kultur. I de kommuner som inte har en särskild invandrarbyrå, handläggs även frågor som rör invandrare inom ramen för . Enligt femte punkten avses med socialtjänst verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Det bör dock noteras att administration av insatsen personlig assistans inte är socialtjänst, eftersom den verksamheten regleras av lagen (1993:389) om assistansersättning. I sjätte punkten avses med socialtjänst också handläggning av ärenden om bistånd som lämnas av socialnämnd åt asylsökande och andra utlänningar. I lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) finns bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till vissa utlänningar. Det är som har huvudansvaret för mottagandet av utlänningarna och verket svarar för att bistånd lämnas enligt bestämmelserna i . Den som omfattas av lagen har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för förmåner av motsvarande karaktär. I vissa fall ska kommunen lämna bistånd enligt LMA. En kommun ska lämna bistånd till vissa utlänningar som vistas i kommunen och om biståndet behövs till dess att tar över ansvaret för att bistånd lämnas. Beträffande vissa av utlänningarna – de som har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas – ska dock bistånd beslutas och betalas ut av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. Vidare får kommunen anordna boenden för Författningsreglering av behandling av uppgifter vissa ensamkommande barn. En socialnämnds verksamhet enligt denna lag är att anse som socialtjänst i lagens mening. Migrations- verkets verksamhet enligt lagen är däremot inte att anse som socialtjänst. Av sjunde punkten följer att med socialtjänst avses handlägg- ning av ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Enligt lagen (1992:1068) om introduk- tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar får en kommun – i stället för socialbidrag – bevilja introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar som har tagits emot i kommunen inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet. Enligt åttonde punkten avses med socialtjänst handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade. I lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. och i trafikförordningen (1998:1276) finns bestämmelser bl.a. om att rörelsehindrade av kommunen får befrias från skyldighet att erlägga parkeringsavgift och att kommunen när det gäller rörelsehindrade får besluta om undantag från bestämmelser som avser stannande och parkering. Ansökningar om parkeringstillstånd för rörelsehindrade prövas av en nämnd. Enligt nionde punkten avses med socialtjänst verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. I lagen finns bestämmelser om att en utredningsmyndighet ska genomföra en utredning när ett brott har begåtts mot ett barn och barnet har avlidit i anledning av brottet eller det annars finns särskilda skäl att utreda ett barns dödsfall och det finns särskild anledning att anta att dödsfallet har samband med förhållanden som har inneburit att barnet varit i behov av skydd. En utredning får även genomföras när ett barn har avlidit utomlands, om barnet var svensk medborgare eller hade hemvist i . Syftet med utredningsverksamheten ska vara att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa. En utredning ska klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att det avlidna barnet har varit i behov av skydd och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda barnet. Utredningsverksamheten ska bedrivas av den myndighet som regeringen bestämmer. I förordningen (2007:748) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott, m.m. anges att utredningar bedrivs av . Författningsreglering av behandling av uppgifter Lagen är tillämplig oavsett vilket subjekt som behandlar person- uppgifter, dock under förutsättning att åtgärden är att anse som socialtjänst. Detta innebär att lagen ska tillämpas när kommunen själv utför uppgifter eller om uppgifterna utförs av någon annan, t.ex. av en annan kommun eller av ett privat subjekt såsom bolag och föreningar. Vidare ska tillämpa lagen. 11.2.2Förhållandet till personuppgiftslagen (5–6 §§ SoLPUL) Vårt förslag: Lagen (2009:000) om behandling av person- uppgifter inom samt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, ska gälla i stället för personuppgiftslagen. Detta innebär att bestämmelser i personuppgiftslagen ska tillämpas på behandling av personuppgifter inom verksamhet endast när det anges särskilt. De bestämmelser i personuppgiftslagen som ska vara allmänt tillämpliga är de om definitioner, förhållandet till offentlighets- principen, grundläggande krav på behandling, information till den registrerade, rättelse, säkerheten vid behandling, överföring av personuppgifter till tredje land, personuppgiftsombudets uppgifter, upplysningar till allmänheten om vissa behandlingar, tillsynsmyndighetens befogenheter, skadestånd samt överklagande. I sammanhanget ska betonas att vad avser frågan om behandling av personnummer ska inte personuppgiftslagens bestämmelser vara tillämpliga. I lagen om behandling av personuppgifter inom ska därför inte göras någon hänvisning till 22 § personuppgiftslagen. Härigenom skapas möjlighet för socialnämnderna att, för de ändamål som finns angivna i lagen, använda sig av personnummerbaserad statistik. En viktig fråga är i vilken omfattning personuppgiftslagens bestämmelser ska vara direkt tillämpliga på behandling av person- uppgifter inom . Personuppgiftslagen är generellt tillämplig på all behandling av personuppgifter och gäller därför för Författningsreglering av behandling av uppgifter personuppgiftsbehandling om det inte finns avvikande bestämmelser i lag eller förordning. Som nämnts ovan behövs bestämmelser för socialnämndens behandling av person- uppgifter som avviker från personuppgiftslagen. Det innebär att i den lag som vi nu föreslår finns det vissa uttryckliga bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen. uppstår frågan hur man ska hantera de bestämmelser som inte ska avvika från personuppgiftslagens regler. I tidigare lagstiftningsärenden har olika varianter förekommit. En modell är att i en särskild författning över huvud taget inte nämna personuppgiftslagen eller klart ange att den särskilda författningen gäller utöver personuppgiftslagen. I bägge fallen gäller de från personuppgiftslagen avvikande bestämmelserna i den särskilda författningen före personuppgiftslagen. När reglering i den särskilda författningen saknas kommer däremot person- uppgiftslagens bestämmelser att vara tillämpliga. Nackdelen med att på så sätt låta den särskilda författningen gälla utöver personuppgiftslagen är att det kan vara svårt för den som ska tillämpa reglerna att få en överblick över vilka bestämmelser i personuppgiftslagen som är tillämpliga och i vilken omfattning bestämmelserna i den särskilda författningen avviker från person- uppgiftslagens regler. Modellen används bl.a. i polisdatalagen och har mött kritik inom polisväsendet på grund av att den anses svår att tillämpa. Med hänsyn till denna kritik föreslog Polisdata- utredningen i sitt betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92) en annan modell. Denna andra modell innebär att de bestämmelser i person- uppgiftslagen som ska vara tillämpliga skrivs ut i klartext i den särskilda författningen, som härigenom gäller i stället för personuppgiftslagen. Fördelen med en sådan lösning är att tillämparen snabbt får klart för sig vilka bestämmelser som gäller utan att ens behöva gå till personuppgiftslagen. En nackdel med att direkt skriva ut bestämmelser som finns i personuppgiftslagen är att det därigenom införs en onödig dubbelreglering, eftersom personuppgiftslagens regler ändå gäller om inget annat anges. Dessutom innebär även mindre ändringar i personuppgiftslagen att motsvarande justeringar måste göras i den särskilda lagen. Den särskilda lagen kan även komma att bli onödigt omfattande. En tredje modell för utformning av lagstiftningen är att de bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen regleras Författningsreglering av behandling av uppgifter särskilt i specialförfattningen och att det uttryckligen hänvisas till de lagrum i personuppgiftslagen som ska vara tillämpliga. Här- igenom gäller särlagstiftningen i stället för personuppgiftslagen. Sistnämnda metod har tidigare fått kritik av Lagrådet som ansåg att lagstiftningstekniken var riskfylld med hänsyn till såväl svårigheterna att överblicka om dataskyddsdirektivet blir till fullo genomfört i registerlagstiftningen som till möjligheten att vid kommande lagändringar hänvisningarna till personuppgiftslagen blir felaktiga eller missvisande.2 Denna metod tillämpas emellertid , bl.a. i den lagstiftning om behandling av personuppgifter som gäller inom fiskala verksamhet och inom Skatteverket.3 Vidare är det denna lagstiftningsteknik som tillämpas i den förhållandevis nya lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Metoden har i detta lagstiftnings- arbete inte erhållit någon kritik från Lagrådet.4 Det är även den metod som används både i förslaget till ny lag om behandling av uppgifter i verksamhet5 och förslaget till ny polisdatalag6 samt i förslaget till ny lag om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet.7 Det finns enligt vår uppfattning ett stort värde i att inte lämna lagtillämparen utan vägledning när det gäller vilka bestämmelser i personuppgiftslagen som är tillämpliga. Vår bedömning är att de ovan nämnda fördelarna med en metod som innebär att det ges uttryckliga hänvisningar till de bestämmelser i personuppgiftslagen som är tillämpliga mycket klart överväger nackdelarna. Vi föreslår därför att lagen om behandling av personuppgifter inom ska gälla i stället för personuppgiftslagen. Denna modell utgör numera också en allmänt vedertagen lagstiftningsteknik för moderna registerlagar.8 Nedan redovisar vi de bestämmelser i personuppgiftslagen som vi föreslår ska vara tillämpliga vid behandling av personuppgifter inom . 2000/01:33 s. 345 f. 2004/05:164 s. 46 ff. och 178 ff. 5Se SOU 2006:18 s. 193 ff. 6Se Ds 2007:43 s. 106 ff. 8Jfr SOU 2005:61 s. 150. Författningsreglering av behandling av uppgifter Definitioner (3 §) I 3 § personuppgiftslagen definieras vissa begrepp som är centrala när behandling av personuppgifter ska regleras. Vi har inte funnit anledning att definiera begrepp som förekommer i den av oss föreslagna lagen på något annat sätt än i 3 § personuppgiftslagen. För att undvika missförstånd är det tvärtom viktigt att de begrepp som används i de två lagarna har samma innebörd. Det bör dock anmärkas att personuppgiftsansvaret regleras särskilt i den lag som vi föreslår. Förhållandet till offentlighetsprincipen (8 §) I 8 § första stycket personuppgiftslagen finns en erinran om att personuppgiftslagen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet att lämna ut personuppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF), som reglerar allmänna handlingars offentlighet. I paragrafens andra stycke anges att bestämmelserna inte hindrar att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. Enligt vår bedömning bör i klargörande syfte en hänvisning till bestämmelsen i 8 § personuppgiftslagen tas in i lagen, så att det inte råder någon tvekan om att tillämpningen av lagen inte får strida mot 2 kap. TF. Grundläggande krav på behandling av personuppgifter (9 §) En av de viktigaste bestämmelserna i fråga om behandling av personuppgifter finns i 9 §. Där uppställs vissa grundläggande krav på den personuppgiftsansvarige. I första stycket a) och b) anges att den personuppgiftsansvarige ska se till att personuppgifter endast behandlas om det är lagligt och att personuppgifter alltid ska behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Enligt e)– h) ska den ansvarige se till att de personuppgifter som behandlas är adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behand- lingen, att inte fler personuppgifter behandlas än som är nödvändigt, att de personuppgifter som behandlas är riktiga och om nödvändigt aktuella samt att alla rimliga åtgärder vidtas för att rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Författningsreglering av behandling av uppgifter Det är naturligt att dessa krav tillämpas även vid behandling av personuppgifter inom . Den nya lagen bör således hänvisa till 9 § första stycket a), b) och e)–h). I 9 § första stycket c) anges att personuppgifter får samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna ändamål och i punkten d) att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Punkten d) ger uttryck för den s.k. finalitetsprincipen. Enligt paragrafens andra stycke gäller att behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål generellt inte ska anses som oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. Vi anser att det inte bör tas in några hänvisningar till dessa bestämmelser i den nya lagen. I stället bör den nya lagen uttömmande ange för vilka ändamål uppgifter får behandlas inom . En sådan ordning stärker integritetsskyddet och innebär andra slag av begränsningar av möjligheterna till personuppgiftsbehandling än de som anges i 9 § första stycket c) och d). I 9 § första stycket i) och tredje stycket finns vidare bestämmelser om hur länge uppgifter får bevaras. Enligt vår mening har inte förekommit skäl att i den nya lagen särskilt reglera frågan om gallring. Behandling av personnummer (22 §) – bl.a. frågan om hanteringen av personnummerbaserad statistik9 I 22 § personuppgiftslagen föreskrivs att uppgifter om person- nummer eller samordningsnummer får behandlas bara när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Personnummer bör således inte användas av ren slentrian. Bestämmelsen innebär att den personuppgiftsansvarige måste göra en intresseavvägning. Tyngden av de skäl som talar för att behandlingen av personnummer är påkallad måste således vägas mot behovet av skydd för den personliga integriteten. Ett av direktivets huvudområden är att utredningen ska förbättra möjligheten att framställa statistik och verksamhets- uppföljning. På sätt som utredningen redogjort för i detalj i 9 Se 6.2.5 och 6.8 kap. Författningsreglering av behandling av uppgifter 6.8 kap. har ett antal rapporter från Socialstyrelsen10 på ett grundligt sätt utrett för- och nackdelar med ett utökat individ- baserat system avseende statistiken, däribland risken för integritetskränkning. Utredningens arbete i denna del har i huvudsak baserats på rapporter och underlag. Vi har inte under utredningsarbetet kommit fram till någon annan slutsats än vad har gjort tidigare i nämnda rapporter. I enlighet med direktiven anser vi i stället att det kan ifrågasättas om nuvarande, i flertalet delar, mängdbaserade statistik kan leda till att säkerställa de krav på informationens innehåll, kvalitet och flexibilitet, som är nödvändiga att ställa. Vi är därmed av den åsikten att det i lagen om behandling av personuppgifter inom inte ska göras någon hänvisning till 22 § person- uppgiftslagen. Härigenom skapas möjlighet för socialnämnderna att, för de ändamål som finns angivna i lagen, använda sig av personnummerbaserad statistik. Information till den registrerade (23 och 25–27 §§) Personuppgiftslagens bestämmelser om information som ska lämnas självmant till den registrerade när uppgifter har samlats in från personen själv och om information som ska lämnas efter ansökan av den registrerade ska enligt vår uppfattning tillämpas vid behandling av personuppgifter inom . Rättelse (28 §) I 28 § personuppgiftslagen anges att den personuppgiftsansvarige är skyldig att på begäran av den registrerade rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som inte behandlats i enlighet med personuppgiftslagens bestämmelser. Vi föreslår att bestämmelserna i 28 § personuppgiftslagen ska tillämpas på behandling av personuppgifter inom . Övergång till individbaserad statistik över vård och omsorg/stöd och service – en analys av vissa integritets- och sekretessfrågor, , Individbaserad statistik om kommunernas äldre- och handikappomsorg och Förslag till en samlad statistik för missbruks- och beroendevården . Författningsreglering av behandling av uppgifter Säkerheten vid behandling (30–32 §§) I 30–32 §§ personuppgiftslagen finns bestämmelser om hur den personuppgiftsansvarige ska organisera arbetet med behandling av personuppgifter för att garantera säkerheten. Det rör sig om instruktioner till personalen samt tekniska och organisatoriska åtgärder. Dessa bestämmelser ska vara tillämpliga inom social- tjänstens verksamhet, vilket innebär att det måste finnas bestämda rutiner för hanteringen av personuppgifter. Det kan t.ex. behövas såväl tekniska lösningar för datorsystemen som olika behörighets- nivåer för personalkategorier, för att garantera att regleringen i den föreslagna lagen kan efterlevas. Överföring av personuppgifter till tredje land (33–35 §§) Personuppgifter som är under behandling får enligt 33 § personuppgiftslagen inte föras över till tredje land om inte det mottagande landet har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifter. Från förbudet finns vissa undantag i 34 §, bl.a. för överföring till länder som har anslutit sig till konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. Regeringen har också möjlighet enligt 35 § att föreskriva ytterligare undantag från förbudet, bl.a. om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Vi anser att förbudet mot överföring till tredje land som inte har acceptabla skyddsnivåer och de undantag från förbudet som föreskrivs, bör vara tillämpliga även på behandling enligt den av oss föreslagna lagstiftningen. Personuppgiftsombudets uppgifter m.m. (36 § andra stycket och 38– 41 §§) Automatiserade behandlingar av personuppgifter ska enligt 36 § första stycket anmälas till tillsynsmyndigheten (Datainspektionen). Anmälan behöver dock enligt 3 § personuppgiftsförordningen (1998:1191) inte göras för behandlingar som regleras genom särskilda föreskrifter i lag eller förordning. Det finns enligt vår mening inte någon anledning att ställa krav på anmälnings- skyldighet för behandlingar som utförs med stöd av den av oss föreslagna lagen. Författningsreglering av behandling av uppgifter Den personuppgiftsansvarige har enligt 36 § andra stycket möjlighet att utse ett personuppgiftsombud. Om ett sådant ombud utses ska bestämmelserna i 38–40 §§ tillämpas.