sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Vår bedömning: En ordning för stöd till enbart bostadsföretag i kris måste anmälas till kommissionen. En sådan anmälan måste avse såväl stöd som härrör från BKN som stöd som kommuner- na lämnar av egna medel till kommunala bostadsföretag i kris. Det finns vissa förutsättningar att kunna få ett godkännande för en ordning med omstruktureringsstöd som i stort motsvarar nuvarande ordning. Med utgångspunkt från förhållandena på de lokala bostads- marknaderna i fråga får övervägas huruvida en stödordning lämp- ligen bör ge utrymme för stöd till såväl kommunala som privata bostadsföretag. Det finns principiella skäl att förutsätta en lika- behandling såvida inte objektiva omständigheter skulle kunna motivera något annat. Enligt stödförordningen kan statligt stöd ges för att underlätta en ekonomiskt nödvändig omstrukturering av ett kommunalt bostads- företag eller på annat sätt minska en kommuns bördor av dess åtagan- den för boendet. Stödet lämnas till ägarkommunerna och hanteras av BKN. Stöd till bostadsföretag i kris Stöd får ges dels som bidrag till en kommun, dels som statliga kreditgarantier för lån som en kommun tar upp för att kunna fullgöra åtaganden enligt ett avtal enligt förordningen. Stöd får ges endast om statens och kommunens åtaganden i samband med omstrukturering eller de andra åtgärder som stödet avser har reglerats i avtal mellan parterna. Bidrag får ges endast om BKN vid en samlad bedömning av kommunens ekonomi finner att kommunen inte kan bära kost- naden själv och finner att andra åtgärder inte är tillräckliga. BKN ska bevaka att villkor för stöd följs och ta till vara statens intressen när dessa villkor inte följs. I förordningen ges inte ytterligare rikt- linjer för stödet. I förordningen (2007:836) med instruktion för Statens bostads- kreditnämnd anges att BKN i stödärenden enligt stödförordningen ska överlägga med kommunen om lämpliga åtgärder och villkor för stöd. BKN ska vidare för statens räkning träffa avtal med kommunen om statens medverkan vid omstrukturering eller rekonstruktion av ett kommunalt bostadsföretag. Slutligen ska BKN följa den ekono- miska utvecklingen i de kommunala bostadsföretag som berörs eller kan komma att beröras av omstrukturerings- eller rekonstruktions- åtgärder som genomförs med statlig medverkan samt utvärdera effekterna av de åtgärder som har genomförts. Det ges inte i någon författning ytterligare riktlinjer för vid vilka förhållanden som stöd kan lämnas. BKN har inte upprättat några egna riktlinjer för stödet. BKN följer emellertid SBN:s praxis. Denna praxis framgår av rapporten för kommunala bostads- åtaganden –2005. Om Bostadsdelegationen och Statens bostads- nämnd, som SBN upprättade i samband med att myndigheten lades ner. Enligt denna rapport har en bedömning gjorts enligt följande. SBN har bedömt dels om en omstrukturering av det kommunala bostadsföretaget varit nödvändig och vad den i så fall skulle inne- bära, dels om kommunen inte kunnat bära kostnaden för en sådan omstrukturering själv. SBN har därvid gjort en analys av hur bolaget kommer att utvecklas under oförändrade förhållanden. Syftet med denna analys har varit att klarlägga var problemen funnits och att få underlag för en rekonstruktion som innebär att företaget ges för- utsättningar till en långsiktigt hållbar utveckling. Stöd till bostadsföretag i kris Ofta har problemen främst legat i en hög vakansgrad. En rekon- struktion eller omstrukturering av bostadsföretaget har i sådana fall utgått från åtgärder som minskar obalansen i kommunens bostads- bestånd. Detta har kunnat kräva att huvuddelen av de outhyrda lägenheterna avvecklas som bostäder och lyfts bort ur företaget för att därefter utvecklas för nya ändamål eller rivas. Riktpunkten för rekonstruktionerna har varit att vakansgraden långsiktigt inte med mer än någon eller några enstaka procent bör överstiga vad som krävs för en normal omflyttning inom företaget. I kommuner med långsiktigt negativ befolkningsutveckling har det visat sig vara ända- målsenligt att planera en avveckling för att möta de växande vakanser som annars skulle följa av en fortsatt befolknings- minskning. Om det har varit påkallat har direkta mål ställts upp för effekti- viseringar och rationaliseringar av företagets drift. Företagets kassa- flöden efter rekonstruktionsåtgärderna har beräknats för att klar- lägga vilken kapitalskuld som företaget har kunnat förränta med de ränteantaganden som har kunnat göras och det driftnetto som före- taget enligt beräkningarna förväntats uppvisa. Överskjutande lån har lyfts av företaget och det bokförda värdet på de lägenheter som avvecklats har skrivits ned. Vilket ytterligare kapital som kommunen som ägare har beräknats behöva tillföra företaget har härutöver på- verkats av i vilken omfattning aktiekapitalet har behövt återställas och av vad som har krävts för att säkra att företagets likviditet fort- löpande hållits på en rimlig nivå i förhållande till driftnettot. Beräkningen av kostnaderna för omstruktureringen av företaget har sedan tillsammans med analysen av kommunens ekonomi lagts till grund för de diskussioner som har förts med kommunledningen om hur stora åtaganden för boendet som kommunen bort klara av att finansiera med egna medel. I de avtal som träffats med kommunerna har funnits villkor om bl.a. hur många bostäder som ska avvecklas och bestämmelser om skuldavveckling, nedskrivning och kapitaltillskott. 15.2.3Framtida behov av stöd Bostadsdelegationen och SBN lämnade –2005 stöd med för omstrukturering av kommunala bostads- företag, och kommunerna bidrog själva med . ingicks endast ett avtal om stöd till en kommun för omstrukture- Stöd till bostadsföretag i kris ring av ett kommunalt bostadsföretag, och slöts inga sådana avtal. Av BKN:s budgetunderlag för åren 2008–2010 till regeringen framgår beträffande efterfrågan på stöd på kort eller medellång sikt att BKN gör bedömningen att övertaligheten av bostadslägenheter är så liten att den inte utgör något generellt kommunalekonomiskt problem samt att de mycket få kommuner där den fortfarande har någon ekonomisk tyngd och där avtal om stöd inte redan har träffats själva har tillräcklig styrka att hantera problemen. I budgetunderlaget påpekar BKN att den relativt balanserade situ- ation som råder emellertid lätt kan rubbas, beroende bl.a. på hur den fortsatta ekonomiska utvecklingen påverkar flyttströmmarna i riket. BKN hänvisar till SBN:s tidigare analyser av hur bostadstätheten har förändrats. Dessa visar att den har ökat kraftigt i stora delar av sydöstra och i och in- land. Detta indikerar att nya bostadsöverskott kan komma att byggas upp , om den negativa utvecklingen av flytt- och födelsenetton i dessa delar av landet på nytt tilltar. I underlaget hänvisar BKN till rapporten av svaga bostads- marknader som BKN överlämnade till regeringen . I denna rapport drog BKN slutsatsen att den demografiska utveck- lingen med ökad koncentration av befolkningstillväxten till stora funktionella regioner och en successiv utarmning av de små kan för- utsättas fortsätta. Den prognos som redovisas i rapporten pekar på att antalet kommuner med mycket svaga bostadsmarknader visser- ligen kommer att minska från 2006 till ett åttiotal . Ett stort antal av de bostadsmarknader som var svaga kommer emellertid att vara ännu svagare . Detta tyder enligt BKN på nya bostadsöverskott och ett fortsatt behov av anpassningsåtgärder i de kommunala bostadsföretagen. När det gäller det långsiktiga stödbehovet förutspår BKN i bud- getunderlaget att problemen med avfolkningen av inlandskommu- nerna kommer att fortsätta, något som ges en ingående belysning i rapporten kommuner? Om små kommuners problem och ut- maningar. Av denna rapport framgår bl.a. att det finns 75 kommuner med färre än 10 000 invånare. Enligt rapporten kommer befolkningstillväxten att koncentreras till större regioner. Närmare 200 kommuner riskerar att krympa. Mycket tyder på att den negativa utvecklingen kommer att fortsätta för flertalet små kommuner. En prognos över befolkningsutvecklingen pekar på en fortsatt minskning om närmare 110 000 personer för dagens små Stöd till bostadsföretag i kris Folkmängden i inland kom- mer att minska mest. Även i den redan nämnda rapporten av svaga bostads- marknader konstateras att den demografiska utvecklingen med ökad koncentration av befolkningstillväxten till stora funktionella regioner och en successiv utarmning av de små kan förväntas fortsätta. För de kommuner som utsätts för en fortsatt befolkningsminskning inne- bär övertaligheten inom bostadsföretagen enligt BKN med säkerhet fortsatta behov av ekonomiskt betungande anpassningsåtgärder. I budgetunderlaget uttalar BKN avslutningsvis att, även om osäkerheten är stor, det är BKN:s uppfattning att behov av statligt stöd till rekonstruktion av kommunägda bostadsföretag kvarstår , om än i mindre omfattning . Sam- tidigt krävs enligt BKN sannolikt åtgärder av mera generell karaktär för att varaktigt lösa de berörda kommunernas samlade ekonomiska problem. () är ett statligt bolag som har till syfte att medverka till att bostadsmarknaden kommer i balans på orter med minskande befolkning genom att förvärva, äga, förvalta och utveckla eller avveckla fastigheter som övertas från kommunala bostadsföretag eller kommuner. En förutsättning för att SBO ska kunna ta över fastigheter är att kommunen har avtal med BKN om omstrukturering av det kommunala bostadsföretaget. Sedan SBO bildades har fastigheter med några hundratal bostadslägen- heter i nio kommuner förvärvats och omvandlats till andra använd- ningsområden. 15.2.5Överensstämmer ordningen med stöd till företag i kris med kommissionens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter? För att en åtgärd ska utgöra stöd i den mening som avses i arti- kel 87.1 krävs att den innefattar en överföring av statliga medel, inne- bär en ekonomisk fördel för mottagaren, är selektiv samt påverkar konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Stöd till bostadsföretag i kris lämnas enligt stödordningen uppfyller utan tvivel de tre första kriterierna. När stöd lämnas med mindre belopp till kommunala bostadsföretag i glesbygdskommunerna är det möjligt att stödet inte påverkar konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. I många fall torde emellertid även detta kriterium vara uppfyllt. Det stöd som lämnas enligt stödordningen utgör då stöd i den mening som avses i artikel 87.1. Detta gäller även de åtgärder som SBO vidtar. Enligt artikel 87.3 c i fördraget kan stöd lämnas för att under- lätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Med stöd av denna bestäm- melse kan det vara möjligt för medlemsstater att lämna omstrukture- ringsstöd till företag i kris. För att sådant stöd ska kunna lämnas krävs att stödet eller stödordningen anmäls till och godkänns av kommissionen. Kommissionen har antagit riktlinjer för statligt stöd till undsätt- ning och omstrukturering av företag i kris. I dessa riktlinjer anges under vilka förutsättningar som kommissionen kommer att godkänna undsättnings- och omstruktureringsstöd och ordningar för sådant stöd. Vi har redogjort för dessa riktlinjer i avsnitt 6.4.3.3. Den svenska ordningen med omstruktureringsstöd skulle inte kunna undantas enligt en strikt tillämpning av kommissionens rikt- linjer. För det första kan undantag för stödordningar enligt riktlinjer- na beviljas endast för stöd till små eller medelstora företag. Företag som ägs av en kommun kan inte anses som ett sådant företag, så- vida kommunens budget inte understiger och kom- munerna har färre än 5 000 invånare. När det gäller stöd enligt en stödordning kan, för det andra, företag anses vara i kris endast när antingen hälften av det tecknade kapitalet har förlorats och mer än en fjärdedel av detta kapital förlorats eller när de uppfyller villkoren i nationell lagstiftning för att vara föremål för ett kollektivt insolvensförfarande. I regel har situationen inte hunnit bli så allvarlig när omstruktureringsstöd har beviljats. För det tredje ska krisföretag bidra av kostnaderna för omstruktureringen. För det fjärde innebär kommis- sionens riktlinjer att företag som får omstruktureringsstöd, såsom ett medel att minimera skadlig konkurrenspåverkan, ska vidta så kallade kompenserande åtgärder (t.ex. avyttring av tillgångar eller kapacitetsminskning utöver den som är en direkt följd av och nöd- vändig del av rekonstruktionen). Stöd till bostadsföretag i kris Dessutom kan det ifrågasättas om det kan godtas att en stöd- ordning avser endast kommunala bostadsföretag och inte privata. har i sitt rättsutlåtande anfört att allt stöd som lämnas med stöd av riktlinjerna måste lämnas på ett icke diskriminerande sätt, oberoende av om mottagaren är ett offentligt eller privat före- tag, även om ett sådant krav inte anges uttryckligen i riktlinjerna. Detta följer enligt hans uppfattning av ickediskrimineringsprincipen i fördraget och av allmänna rättsprinciper. Mot bakgrund av våra kontakter med kommissionens generaldirektorat för konkurrens måste det antas att generaldirektoratets inställning är att riktlinjer- na är tänkta för horisontella, sektorsövergripande stödordningar, och att de således bygger på bl.a. att offentliga och privata företag be- handlas på samma sätt. Omstruktureringsstöd som endast gäller kom- munala bostadsföretag torde därmed behöva utgå från något eller några objektiva skäl som kan motivera en sådan särskild ordning. En ordning för stöd till enbart bostadsföretag i kris måste anmälas till kommissionen. En sådan anmälan måste avse såväl stöd som här- rör från BKN som stöd som kommunerna lämnar av egna medel till kommunala bostadsföretag i kris. Detta gäller både stöd som kom- munerna lämnar till följd av avtal med BKN om omstrukturering av kommunala bostadsföretag i fall där BKN bedömt att kommunen inte kunnat bära kostnaden själv och stöd som en kommun lämnar utan avtal med BKN i fall där kommunen kunnat bära kostnaden själv. Vi vill i detta sammanhang erinra om att ett kapitaltillskott från en ägarkommun till ett kommunalt bostadsföretag innefattar stöd, om en jämförbar privat affärsmässig ägare inte skulle ha gjort tillskottet under samma förutsättningar. En anmälan måste även om- fatta SBO:s verksamhet. Som vi förklarat ovan överensstämmer den nuvarande ordningen inte med kommissionens riktlinjer för omstruktureringsstöd. Mot bakgrund av de kontakter som vi har haft med kommissionens generaldirektorat för konkurrens förefaller det emellertid finnas vissa förutsättningar att kunna få ett godkännande för en ordning med omstruktureringsstöd som i stort motsvarar nuvarande ordning. Förtydliganden torde då behöva göras av de villkor som gäller för stödordningen, bl.a. i fråga om under vilka ekonomiska förhållan- den som mottagande företag ska kvalificera för stöd och vilka krav Stöd till bostadsföretag i kris som ska ställas på ägarens egen insats vid en omstrukturering. Stöd- insatserna får inte utgöra driftstöd utan måste begränsas till att möjlig- göra en avveckling av övertaliga lägenheter och en anpassning av företagets belåningsgrad till en sådan nivå att företaget efter rekon- struktionen kan förränta sina lån. Det är också viktigt att stödet utformas så att konkurrenspåverkan blir den minsta möjliga. Med utgångspunkt från förhållandena på de lokala bostadsmarknaderna i fråga får då bland annat övervägas huruvida en stödordning lämp- ligen bör ge utrymme för stöd till såväl kommunala som privata bostadsbolag. Som nämnts ovan finns principiella skäl att förutsätta en likabehandling i detta hänseende såvida inte objektiva omstän- digheter skulle kunna motivera något annat. I sammanhanget finns allmänt sett anledning att också erinra om erfarenheterna från hit- tillsvarande åtgärder såsom framgår av den ovannämnda rapporten från Analys av svaga bostadsmarknader. Mot bakgrund av dels uppgifter om förändringar av vakansgrader för de privata fastighets- ägarna i de kommuner där de kommunala bostadsföretagen beviljats omstruktureringsstöd, dels intervjuer med dessa privata fastighets- ägare om hur de påverkats av rekonstruktionsåtgärderna, drog BKN slutsatsen att rekonstruktionsåtgärderna i huvudsak antingen inte hade påverkat verksamheten hos de privata bostadsföretagen eller att deras konkurrensvillkor hade förbättrats. Såsom nämnts inledningsvis får konkreta förslag till nytt eller för- ändrat stödsystem utarbetas av , som har bättre möjligheter än vi att, med utgångspunkt i preciserade riktlinjer från regeringen, föra kontinuerliga diskussioner med kommissionen i saken. 15.3Statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. Vår bedömning: Den svenska ordningen med statlig kredit- garanti för bostadsbyggande överensstämmer inte med kommis- sionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier. Det kan emel- lertid ifrågasättas att den svenska garantiordningens avvikelser från tillkännagivandet faktiskt innefattar något stödmoment. Det bör dock övervägas om garantiordningen ska anmälas till kommission- en med hänsyn till att det trots allt finns avvikelser från riktlinjerna. Stöd till bostadsföretag i kris Enligt våra direktiv ska vi lägga fram de lagförslag som krävs för att den del av svensk lagstiftning som berör bostadssektorn ska bli för- enlig med EG-rätten. Utöver sådant stöd som vi redan har behandlat eller behandlar i detta kapitel samt de frågor som vi tar ställning till i kapitel 17 är det, som vi redan har nämnt, enligt vår uppfattning kreditgarantier enligt förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. (kreditgarantiförordningen) som kan strida mot EG-rätten. Enligt kreditgarantiförordningen får BKN lämna statlig garanti (kreditgaranti) till kreditinstitut. Kreditgarantierna får avse lån till ny- eller ombyggnad av hyres- eller bostadsrättshus, nybyggnad av egnahem samt lån till förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt. Vid ny- eller ombyggnad får kreditgarantin vid garantitidens början avse högst ett belopp som motsvarar av fastighetens eller tomträttens marknadsvärde. Beloppet får dock inte överstiga per lägenhet. Om det belopp som kan beräknas för fastigheten eller tomträtten med tillämpning av 10 eller 11 § för- ordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention är högre än av marknadsvärdet, får kreditgaranti i stället lämnas med högst detta belopp. Vid nybyggnad av eller ombildning till ko- operativ hyresrätt får kreditgarantin vid garantitidens början avse högst ett belopp som motsvarar av fastighetens eller tomträttens marknadsvärde. Med marknadsvärde avses det pris som skulle uppnås vid en marknadsmässig försäljning där skälig tid ges för förhandlingar. Marknadsvärdet ska bedömas utan hänsyn till spekulativa och tillfälliga förhållanden. BKN får ingå avtal om kreditgaranti som ger kreditinstitutet rätt till ersättning för förluster för kapitalfordran, vid exekutiv försäljning, med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den garanterade kapitalfordran och det belopp som betalas ut till kreditinstitutet med anledning av den exekutiva försälj- ningen, Stöd till bostadsföretag i kris vid annan försäljning, med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den garanterade kapitalfordran och det försäljningspris som BKN godkänt, vid skuldnedskrivning, med ett belopp som motsvarar den skuld- nedskrivning som BKN godkänt. Avtal om kreditgaranti får även ge kreditinstitutet rätt till ersättning för förluster som avser viss ränta och kostnader. För kreditgarantin ska kreditinstitutet betala en avgift som mot- svarar den risk och övriga kostnader som åtagandet innebär för staten. Avgiften bestäms av BKN. Riktlinjen för det avgiftssystem som BKN tillämpar är att kostnaderna för garantiverksamheten, sedda över en längre tidsperiod, ska täckas av verksamhetens intäkter. En- ligt dessa riktlinjer ska garantiavgiften motsvara den förväntade förlust och övriga kostnader som garantiåtagandet innebär för staten. BKN erbjuder två slags garantier: basgarantier, som löper tills vidare men längst under lånets löptid, och tidsbegränsade garantier. Garantier lämnas endast om kreditinstitutet har gjort samma kredit- prövning som det skulle ha gjort utan en statlig garanti. Garantierna avser i garantiavtalen bestämda belopp. 15.3.3Kreditgarantiordningens förenlighet med kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier I kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier anges att kommissionen anser att en statlig garantiordning inte innefattar statligt stöd om följande villkor är uppfyllda. Garantiordningen medger inte att garantier beviljas låntagare som inte har en sund finansiell ställning. Låntagarna skulle i princip kunna få ett lån till marknadsvillkor på finansmarknaderna utan något statligt ingripande. Garantierna är knutna till en bestämd finansiell transaktion, avser ett fastställt högsta belopp, täcker inte av varje utestående lån eller finansiell förpliktelse (med undantag för obli- gationer och liknande instrument) och har begränsad varaktighet. De villkor som fastställs i garantiordningen bygger på en realistisk riskbedömning, så att de som betalas av de stödmotta- Stöd till bostadsföretag i kris gande företagen med all sannolikhet gör garantiordningen själv- finansierande. I garantiordningen anges att de villkor enligt vilka nya garantier kan beviljas och den övergripande finansieringen av garantiord- ningen ska ses över minst en gång . Premierna täcker både de normala risker som är förbundna med beviljandet av garantin och de administrativa kostnaderna för garantiordningen, inklusive en normal räntabilitet på kapitalet i de fall staten tillhandahåller startkapitalet för att ta garantiord- ningen i bruk. Enligt tillkännagivandet innebär en underlåtelse att uppfylla något av villkoren ovan inte att en garantiordning automatiskt anses inne- fatta statligt stöd. Om det finns några som helst tvivel om huruvida en planerad garantiordning utgör statligt stöd, ska den emellertid enligt kommissionen anmälas. Den svenska garantiordningen avviker från föreskrifterna i till- kännagivandet på vissa punkter. För det första kan garantierna täcka av varje utestående lån eller finansiell transaktion. Enligt vår uppfattning innebär emellertid inte denna avvikelse från tillkännagivandet något stödmoment. Så länge som marknadsmässiga betalas för garantierna – även till den del som garantierna avser de delar som överstiger av varje utestående lån eller finansiell transaktion – innebär garantin nämligen inte någon eko- nomisk fördel. För det andra kan man ställa sig frågan om kravet på att garan- tierna ska ha begränsad varaktighet är uppfyllt beträffande BKN:s basgarantier, som löper tills vidare men längst under lånets löptid. Så länge lånet har en bestämd löptid bör villkoret anses vara uppfyllt, men om garantin förlängs automatiskt när ett sådant låns löptid löper ut kan det ifrågasättas att villkoret är uppfyllt. För det tredje anges inte i garantiordningen att de villkor enligt vilka nya garantier kan beviljas och den övergripande finansieringen av garantiordningen ska ses över minst en gång . Enligt vår uppfattning innebär en sådan avvikelse emellertid inte något stöd- moment. Slutligen ska premierna enligt tillkännagivandet täcka både de normala risker som är förbundna med beviljandet av garantin och de administrativa kostnaderna för garantiordningen, inklusive en normal räntabilitet på kapitalet i de fall staten tillhandahåller start- kapitalet för att ta garantiordningen i bruk. I den svenska garanti- Stöd till bostadsföretag i kris ordningen ska för kreditgarantier tas ut en avgift som ska motsvara den risk och övriga kostnader som åtagandet innebär för staten.