sou · GXB391 · 2009-11-19 00:00:00 — 21EUT L 218, , s. 60. 22Ds 2009:5 Författningsändringar med anledning av VIS-förordningen. Bör de personuppgifter som samlas in i samband med ansökningar om uppehållstillstånd registreras i en nationell databas? Den typ av personuppgifter det är fråga om är biometriska uppgifter i form av fingeravtryck och fotografi. Sådana uppgifter måste på grund av dess persontypiska egenskaper betraktas som särskilt integritetskänsliga. Även om det egentliga integritetsintrånget sker redan vid upptagande av uppgifterna bör krävas starka skäl för registrering av sådana uppgifter i en nationell databas. I sammanhanget bör också vägas in risken för att uppgifterna i databasen missbrukas. har påpekat att risken för missbruk av uppehållstillstånd skulle minska, om de digitala ansiktsbilderna och/eller fingeravtrycken samt de biometriska data som kan tas fram ur dessa lagras i ett nationellt register som får användas för automatisk sökning. Genom att vid varje ny ansökan om uppehållstillstånd kunna göra en rutinmässig sökning mot sådana lagrade uppgifter skulle man förhindra att en person skaffar sig två eller flera uppehållstillstånd i olika identiteter. Genom att endast ha de biometriska uppgifterna lagrade i tillståndsbeviset förhindras visserligen identitetsbedrägerier genom så kallad look-alike, dvs. att person A använder sig av person B:s tillståndsbevis. Även om det är svårt att uppskatta omfattningen av problematiken har det emellertid vid stickprovskontroller visat sig att det inte är ovanligt med identitetsbedrägerier där en person använder sig av flera identiteter; har framhållit att identitetsbedrägerier av den sistnämnda typen i princip bara kan upptäckas och beivras om fingeravtrycken vid ansökan kan kontrolleras mot ett nationellt register. Genom en sådan kontroll kan säkerställas att den sökande inte redan har sökt eller beviljats uppehållstillstånd i en annan identitet. De enhetligt utformade uppehållstillstånden innebär att tillståndsbeviset skiljs från passhandlingen. har framfört att det finns en beaktansvärd risk för att detta förhållande leder till en ökad mängd förkomna handlingar. Även ur ett barnskyddsperspektiv kan sägas att det finns skäl som talar för att personuppgifter som tas upp i samband med ansökningar om uppehållstillstånd registreras. Andelen ensamkommande barn till har ökat och det finns enligt en uppenbar risk att barn som inte kan identifieras far illa. har också pekat på att det skulle förbättra servicenivån till enskilda om de biometriska data som tas upp i samband med ansökningar om uppehållstillstånd skulle kunna lagras i fingeravtrycksregistret. Vid t.ex. ansökan om förlängning av uppehållstillstånd skulle verket kunna använda sig av de lagrade uppgifterna i stället för att sökanden på nytt ska inställa sig personligen för att åter lämna fingeravtryck och fotografi. Genom att tillåta registrering och automatiserad behandling av ansiktsbilden och fingeravtrycken vid ansökan om uppehållstillstånd skulle även handläggningstiden vid ansökan om nytt tillståndsbevis då det tidigare beviset förkommit eller ska förnyas kortas väsentligt. Sammantaget har anfört att verifiering mot lagrad biometri skulle öka rättssäkerheten och servicenivån som det skulle innebära en väsentlig kostnadsbesparing räknat i handläggningstid. Det kan konstateras att registrering av de aktuella uppgifterna skulle minska risken för missbruk av uppehållstillstånd. En möjlighet för att kontrollera sökandens uppgifter mot ett register skulle sannolikt också innebära effektivitetsvinster och höja servicenivån. En registrering av de ifrågavarande uppgifterna innebär att en betydande mängd personuppgifter samlas på ett och samma ställe; risken för missbruk får emellertid bedömas som synnerligen begränsad, eftersom registrets användningsområde skulle vara mycket inskränkt samt att endast en myndighet, , skulle ha direktåtkomst till registret. Vid en sammantagen bedömning finns det alltså enligt utredningen starka skäl som talar för att de aktuella uppgifterna bör få registreras i en nationell databas. har i SOU 2008:3 föreslagit att bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen ska upphävas och att det i 2 kap. 6 § regeringsformen ska införas ett nytt andra stycke vari anges att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot intrång om det sker i hemlighet eller utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. konstaterar att informationssamlingar av särskilt känslig karaktär om enskildas personliga förhållanden som hanteras i hemlighet eller utan samtycke från den enskilde och i betydande mån innebär en kartläggning av enskildas personliga förhållanden bör ha stöd i lag och i övrigt uppfylla kraven i 2 kap. 12 § regeringsformen (SOU 2008:3 s. 273 och 281 f). Det utökade grundlagsskyddet för den personliga integriteten bör enligt gälla även för icke svenska medborgare här i riket (SOU 2008:3 s. 283). förslag behandlas i . Förslaget innebär att registrering av personuppgifter kan komma att kräva stöd i lag. Mot denna bakgrund anser utredningen att ytterligare överväganden krävs för att de personuppgifter som samlas in i samband med ansökningar om uppehållstillstånd ska få registreras i ett nationellt register. Utredningen lämnar därför inget förslag i denna fråga. 4.7Skydd för personuppgifter och sekretess Utredningens bedömning: Införande av biometri i form av fingeravtryck och fotografi i uppehållstillstånd föranleder inga författningsändringar avseende skydd för personuppgifter och sekretess. 4.7.1Behov av författningsändringar eller kompletterande nationell lagstiftning De personuppgifter som ska behandlas i samband med de enhetligt utformade uppehållstillstånden omfattas av och rådets direktiv /95/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och det fria flödet av sådana uppgifter23 (dataskyddsdirektivet). Personuppgiftslagen innehåller grundläggande skyddsbestämmelser som bl.a. innebär att en personuppgiftsansvarig ska se till att personuppgifter behandlas lagligt, att uppgifterna alltid behandlas på ett korrekt sätt, att uppgifter endast samlas in för särskilda, uttryckligen angivna och berättigade ändamål samt att de inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det syfte för vilket de samlades in. Dessa bestämmelser bedöms vara tillräckliga för att svensk rätt ska leva upp till de krav som måste ställas på behandling av den typ av personuppgifter som här är fråga om. Särskilda bestämmelser om sekretess avseende utlänningar finns i 21 kap. 5 § samt 37 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 23 EUT L 281, 23.11.1995, s. 31 (Direktivet ändrat genom förordning (EG) nr 1882/2003, EUT L 284, 31.10.2003, s. 1). Dessa bestämmelser är tillämpliga på de aktuella personuppgifterna. Något skäl att behandla de aktuella uppgifterna på annat sätt än vad som i övrigt gäller personuppgifter på detta område har inte framkommit. Det finns därför inget behov av författningsändringar i denna del. Utredningens bedömning och förslag: Som angetts ovan ska uppehållstillstånd som utfärdas efter utfärdas i det nya formatet. Utredningen förslår att bestämmelserna om genomförande av EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd träder i kraft . , fram till , bör det alltjämt vara möjligt att utfärda uppehållstillstånd i form av ett tillståndsmärke. Enligt artikel 9 i EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd påverkas inte redan utfärdade uppehållstillstånd av genomförandet av förordningen, om inte medlemsstaten beslutar något annat. Enligt utredningens mening finns det starka skäl för att uppehållstillstånd som utfärdats enligt äldre bestämmelser endast ska vara giltiga under en viss begränsad period. Mot bakgrund av det anförda bör i utlänningsförordningen tas in en övergångsbestämmelse som anger att bevis om uppehållstillstånd som utfärdats före är giltiga . I övergångsbestämmelsen bör även anges att personer som innehar uppehållstillstånd har rätt att förnya tillståndsbeviset . Eftersom upptagande av biometri kräver stöd i lag bör i utlänningslagen föreskrivas att en utlänning som förnyar sitt bevis om uppehållstillstånd är skyldig att underkasta sig de föreskrifter om upptagande av fingeravtryck och fotografi som gäller vid ansökan om uppehållstillstånd. Upptagande av biometri behöver också kunna ske om innehavaren tappat bort sitt tillstånd eller tillståndsbeviset av andra skäl behöver förnyas. Enligt artikel 9 i EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd påverkas inte redan utfärdade uppehållstillstånd av genomförandet av förordningen, såvida inte medlemsstaten beslutar något annat. Det lämnas alltså till de enskilda medlemsstaterna att avgöra om redan utfärdade uppehållstillstånd ska fortsätta att vara giltiga utan biometri eller om innehavarna ska föreläggas att skaffa ett uppehållstillstånd enligt de föreskrifter som anges i EG-förordningen. Enligt gällande ordning byts beviset om uppehållstillstånd som infogats i utlänningens pass ut när utlänningen får nytt pass. Frågan vad som ska gälla för uppehållstillstånd som utfärdats i form av ett tillståndsmärke rör framför allt permanenta uppehållstillstånd, övriga uppehållstillstånd är begränsade i tiden. För en lösning med att innehavare av redan utfärdade uppehållstillstånd åläggs att byta ut tillståndsmärket mot ett uppehållstillstånd innehållande biometri talar att det då, efter en kortare övergångsperiod, endast skulle finnas en typ av uppehållstillstånd. Mot en sådan ordning kan dock anföras att det innebär en olägenhet för enskilda och därför bara bör väljas om det finns erforderliga skäl för det. Det är emellertid önskvärt att säkerheten höjs i redan utfärdade uppehållstillstånd. Enligt utredningens bedömning finns det tillräckliga skäl för att uppehållstillstånd som utfärdats enligt äldre bestämmelser endast bör vara fortsatt giltiga under en viss begränsad period efter . I anslutning till den nya bestämmelsen om bevis om uppehållstillstånd i utlänningsförordningen bör tas in en övergångsbestämmelse som anger att innehavare av uppehållstillstånd som utfärdats enligt äldre bestämmelser har möjlighet att senast förnya sitt tillståndsbevis. I övergångsbestämmelserna bör även tas in föreskrifter om giltigheten av bevis om uppehållstillstånd som utfärdats enligt äldre bestämmelser. Den nya bestämmelsen föreslås träda i kraft . från till bör det alltjämt vara möjligt att utfärda uppehållstillstånd i form av ett tillståndsmärke. Vid förnyande av uppehållstillstånd enligt det i EG-förord- ningen föreskrivna formatet krävs upptagande av biometri i form av fingeravtryck och fotografi. Förnyande av tillståndsbeviset kan också behöva ske om innehavaren tappat bort sitt tillståndsbevis eller detta av andra skäl behöver förnyas. Som anförts ovan kräver ett åläggande för enskilda att lämna fingeravtryck och fotografi stöd i lag. Därför bör i utlänningslagen särskilt anges att bestämmelserna om skyldigheten att lämna biometri gäller även vid förnyande av bevis om uppehållstillstånd. 5Ekonomiska och andra konsekvenser Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § kommittéförordningen att om förslagen i ett betänkande har betydelse för t.ex. offentlig service i olika delar av landet eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ska konsekvenser i det avseendet anges i betänkandet. Enligt direktiven ska utredningen lämna en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser som EG-förordningen och föreslagna författningsbestämmelser medför. De totala utgifterna för verksamheten avseende uppehållstillstånd vid utlandsmyndigheterna och ska bedömas. Vidare ska utredningen göra beräkningar av de budgetära konsekvenserna för och utlandsmyndigheterna. Om förordningen och de föreslagna författningsbestämmelserna medför ökade kostnader, ska förslag till finansiering inom berörda utgiftsområden redovisas. Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningens bedömning och förslag: Utredningen bedömer att EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd och de föreslagna författningsändringarna i huvudsak endast medför ekonomiska konsekvenser när det gäller kostnad för utfärdande av uppehållstillstånd i enlighet med det i EG-för- ordningen föreskrivna formatet. Utredningen bedömer att genomförande av EG-förordningen leder till en årlig kostnadsökning om för . På grund av en inledningsvis högre kostnad för framställning av tillståndsbevis innehållande biometri och kostnader för förnyande av tillståndsbevis till personer som innehar permanent uppehållstillstånd utfärdade i form av tillståndsmärken kommer dock genomförandet inledningsvis att innebära en kostnad för om . Med en lägre tillverkningskostnad beräknas den årliga kostnaden för uppgå till fram . Utredningen föreslår att kostnadsökningen för finansieras genom en omfördelning över statsbudgeten. Förslagen i detta betänkande innebär att samtliga uppehållstillstånd som utfärdas efter ska innehålla ett lagringsmedium för biometri i form av fingeravtryck och fotografi samt även i övrigt utfärdas i enlighet med föreskrifterna i EG- förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd. För genomförande av EG-förordningen innebär förslagen ändringar av utlänningsförordningens bestämmelser samt införande av rättslig grund i utlänningslagen för upptagande av biometri i samband med ansökningar om uppehållstillstånd, förlängning av uppehållstillstånd och vid kontroll av uppehållstillstånd. Ekonomiska och andra konsekvenser 5.2.2Nuvarande kostnader för verksamheten Migrationsverksamheten (inklusive handläggningen av uppehållstillstånd) vid de svenska utlandsmyndigheterna och hos anslagsfinansieras via utgiftsområde 1 , 4:1 (och ) och utgiftsområde 8 Migration. Utgiftsområdet 8 omfattar frågor som rör migration till och från vårt land, flyktingpolitiken inklusive mottagande av asylsökande samt utlänningars rätt att vistas i . Inom utgiftsområdet ansvarar för verksamhetsområdena asyl, besök och bosättning samt svenskt medborgarskap. Även myndigheter som ingår i andra utgiftsområden såsom utlandsmyndigheterna och polisen har uppgifter inom migrationsområdet. Som tidigare nämnts är huvudregeln att ansökningar om uppehållstillstånd ska göras före inresan till . I enlighet med detta är det framför allt vid utlandsmyndigheter som ansökningar om uppehållstillstånd tas emot men även tillståndsenheter tar emot ett stort antal ansökningar, främst genom asylprocessen. I de flesta fall är det som är beslutande myndighet varför ansökningarna efter utlandsmyndighetens utredning av de sökande skickas vidare till för beslut. Utöver beredning och beslut i ärenden om uppehållstillstånd ansvarar för administration, inköp och distribution av tillståndsmärken samt den tekniska utrustningen. svarar också för att följa upp utlandsmyndigheternas handläggning och praxis samt ger fortlöpande råd till personal vid utlandsmyndigheterna. Andra kringkostnader för t.ex. utbildning svarar för. Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, däribland uppehållstillståndsärendena, finansieras över och del av förvaltningsanslag 4:1. beräknas av anslaget utnyttjas av Ekonomiska och andra konsekvenser del avses täcka kostnaden för utsänd personal och lokalanställd personal samt del av over-headkostnader, medan del avses täcka kostnaden för migrationsattachéerna. anslag för migrationsverksamheten motsvarar av den totala budgetramen för Utrikesrepresentationen. disponerar även (2009) av de offentligrättsliga avgifterna, som till största delen hänför sig till viserings- och tillståndsansökningar. En avvikelse från principen att alla offentligrättsliga avgifter ska levereras till statskassan har gjorts för utrikesförvaltningen. Beloppet som motsvarar av de totala avgiftsintäkterna avses finansiera viss del av migrationsverksamhet.1 Anslaget 4:1 , budgetramen för , har vidare –2009 tillförts på grund av att allt fler ansöker om uppehållstillstånd och viseringar. Regeringen framhåller i budgetpropositionen att särskilt belastade myndigheter tillfälligt bör förstärkas med fler utsända och lokalanställda för att upprätthålla verksamheten på en tillfredsställande nivå.2 har budgetramen också tillförts för att möta ett ökat antal ansökningar om arbetstillstånd till följd av nya regler för arbetskraftsinvandring. 5.2.3Budgetära konsekvenser och förslag till finansiering Som tidigare redovisats förslår utredningen att bestämmelserna om uppehållstillstånd innehållande lagringsmedium för biometri ska träda i kraft samt att det fram till alltjämt ska vara möjligt att utfärda tillståndsbevis i form av ett tillståndsmärke. Mot bakgrund av det anförda kommer de ekonomiska effekterna av reformen att uppstå och framåt. fram till bör dock beaktas att en del tillstånd kommer att utfärdas i det gamla formatet. fattades ca 113 000 beslut i ärenden om uppehållstillstånd vid och ca 10 000 vid utlandsmyndigheterna. 1Delfinansieringen via de offentligrättsliga avgifterna har pågått , då delfinansieringen utgjorde av de totala avgiftsintäkterna. 2008/09:1 Utgiftsområde 1, s. 37. Ekonomiska och andra konsekvenser utfärdades 142 000 tillståndsmärken. beräknas ca 150 000 tillståndsmärken utfärdas. Av den totala mängden tillståndsmärken är ca 20 000 inte hänförliga till ett bifallsbeslut. Differensen kan förklaras med att många utlänningar behöver flera tillståndsbevis. I många fall utfärdas flera tillståndsmärken till personer som inte har någon passhandling vid det första beslutstillfället. Först utfärdas ett provisoriskt främlingspass, som endast är giltigt för inresa till , med ett tillståndsmärke infogat. Efter inresa till utfärdas ett främlingspass med ytterligare ett tillståndsmärke. I åtskilliga fall utfärdas nya tillståndsmärken eftersom passen tappas bort eller förnyas. Det kan för en och samma person som har permanent uppehållstillstånd gå åt upp emot fyra tillståndsmärken innan personen erhåller svenskt medborgarskap. Kostnaden för upptagande av biometri i form av fingeravtryck och ansiktsbild uppgår till . För de ansökningar som hanteras via ombud för sökanden eller där sökanden av andra skäl inte besöker utlandsmyndigheten personligen kommer bestämmelserna om upptagande av biometri att innebära ökade kostnader. För vissa utlandsmyndigheter kan bestämmelserna om upptagande av biometri antas leda till markant ökat resursbehov, inte minst när det gäller tillgången till lokaler. Det är emellertid inte möjligt att närmare fastställa resursbehovet. tas den bild som finns på tillståndsmärket i de flesta fall upp digitalt vid fotostationer vid tillståndsmyndigheter och utlandsmyndigheterna. Upptagande av ytterligare biometri i form av fingeravtryck föranleder för dessa fall ingen ökad kostnad varför EG-förordningen och de föreslagna författningsändringarna i denna del inte bör medföra några beaktansvärda ökade kostnader för eller utlandsmyndigheterna. Som nämnts utfärdas bevis om uppehållstillstånd i form av ett tillståndsmärke som infogas i utlänningens pass. Kostnaden för utfärdande av uppehållstillstånd innehållande biometri är avsevärt högre än det nuvarande systemet med tillståndsmärken. Ett tillståndsmärke kostar ca medan styckkostnaden för uppehållstillstånd innehållande biometri inledningsvis kan komma att uppgå till ca . Som nämnts ovan utfärdas ca 150 000 tillståndsbevis . Parallellt med uppehållstillstånd innehållande biometri kan, 2011, tillståndsbevis alltjämt utfärdas i form av tillståndsmärke. Ekonomiska och andra konsekvenser kan antalet tillståndsbevis med biometri för beräknas uppgå till ca 100 000. Detta innebär en sammanlagd kostnad om (100 000 x 230). Om en samordning kan ske med tillverkning av pass kan styckkostnaden för uppehållstillstånd istället förväntas uppgå till ca . Beräknat på samma sätt, men utifrån en volym om 150 000 uppehållstillstånd skulle kostnaden för de nya uppehållstillstånden uppgå till (150 000 x 150) . Till den ovan beräknade kostnaden måste läggas utgiften för förnyande av bevis om uppehållstillstånd. Som redovisats i kapitel 4 rör denna fråga framför allt personer med permanent uppehållstillstånd. Ca 250 000 personer innehar permanent uppehållstillstånd. Utredningen har föreslagit att uppehållstillstånd som utfärdats i form av ett tillståndsmärke ska vara fortsatt giltiga från . Det är givetvis svårt att säga hur många personer som kommer att byta ut sitt tillståndsbevis . Vid beräknande måste dock hänsyn tas till att en del av dessa kommer att falla bort bl.a. på grund av att de erhåller svenskt medborgarskap. Möjligheten att byta ut tillståndsbeviset föreslås gälla från till och med . Beräknat på att antalet permanenta uppehållstillstånd som behöver bytas ut minskar successivt kan kostnaden för framställning av uppehållstillstånd i stället beräknas uppgå till ca (+ [40 000 x 230]). Efter det inledande året då tillverkningskostnaden beräknas sjunka avsevärt kan, efter beaktande av det tillskott som förnyande av uppehållstillstånd utgör, årskostnaden beräknas uppgå till ca (22,+ [20 000 x 150]). Som anförts ovan ligger kostnaden för tillverkning, administration och frakt för uppehållstillstånd på . De ökade kostnaderna för är konsekvenser av genomförande av en EG-förordning. Finansieringen av de ökade kostnader som genomförandet innebär bör ske genom en omfördelning över statsbudgeten genom att anslaget för utgiftsområdet 1:1 , inom utgiftsområde 8 Migration, tillförs extra, räknat från 2011.3 3 Som anförts ovan kan kostnaden förväntas bli avsevärt lägre. Ekonomiska och andra konsekvenser Avgifterna för ansökningar om uppehållstillstånd har i stort sett varit de samma . I flertalet fall är ansökan om uppehållstillstånd fri från avgift, bl.a. vid ansökan som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Enligt utredningens mening finns det goda skäl för att de avgiftsbelagda ansökningarna får en avgiftshöjning om . Avgifter som tas upp av i samband med ansökningar om uppehållstillstånd uppgår till ca 50 miljoner. Ungefär hälften av avgiftsintäkterna är hänförliga till ansökningar om arbetstillstånd. En höjning av avgifterna för uppehållstillståndsansökningar skulle innebära ett tillskott till statskassan på ca . För de avgifter som utlandsmyndigheterna tar emot finns ingen särskild redovisning för hur stor del som är hänförlig till uppehållstillståndsansökningar. De ansökningsavgifter som utlandsmyndigheterna tar emot för uppehållstillstånd kan beräknas uppgå till ca beräknat på ca 70 000 ansökningar. En motsvarande höjning av avgiften för ansökningar som tas emot vid utlandsmyndigheterna skulle innebära ett tillskott till statskassan på ca . En avgiftshöjning om skulle sålunda sammanlagt innebära ett extra tillskott till statskassan om ca räknat på årsbasis. håller i samråd med på att se över frågan om kostnadstäckning för de ifrågavarande ärendena och avgiftsnivåer. Mot bakgrund härav lämnar utredningen inget förslag om avgiftshöjning. Som anförts ovan är det utredningens bedömning att genomförande av EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd i första hand kommer att innebära ekonomiska konsekvenser för del. Utredningen vill dock framhålla att förslagen kan innebära ekonomiska konsekvenser för upprätthållande av honorärkonsulat. Om honorärkonsulaten inte kan ta upp biometri kan förslagen få till följd att honorärkonsulat inte kan ta emot ansökningar om uppehållstillstånd och inte heller avgifter för dessa.