sou · GXB372 · 2009-09-01 00:00:00 — Det förefaller således oklart om en parts rätt till insyn enligt bara omfattar s.k. processmaterial eller, när det gäller annat material än processmaterial, i vilken utsträckning det finns en rätt till insyn som sträcker sig längre än rätten var och en har att med stöd av tryckfrihetsförordningen ta del av allmänna handlingar. Det råder också osäkerhet om huruvida sekretess över huvud taget kan begränsa partens rätt att ta del av uppgifter i ett mål. En rättssäkerhetsgaranti som nära knyter an till partens insynsrätt är den kontradiktoriska principen. Denna princip är ett element i rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i och utgör därför redan en del av svensk rätt. Kommunikationsplikten är en central del av den kontradiktoriska principen. Genom principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration samt partens rätt att närvara vid huvudförhandlingen, tänktes parten vid införande alltid tillförsäkras en rätt till insyn i det material som domstolen kan lägga till grund för ett avgörande. Vad som måste kommuniceras med parterna i en process regleras därför inte generellt i . Det finns däremot vissa bestämmelser i balken om kommunikation i särskilda situationer. Kommunikationsplikten inom förvaltningsprocessen och förvaltningsrätten regleras generellt i bestämmelser i förvaltningsprocesslagen (1971:291) och förvaltningslagen (1986:223). Bestämmelserna syftar till att garantera att ett mål eller ärende inte avgörs till en parts nackdel utan att parten har fått del av det material som avgörandet grundas på. Även i lagen (1996:242) om domstolsärenden, som är tillämplig på handläggningen av domstolsärenden i allmänna domstolar, finns bestämmelser om kommunikationsskyldighet (22 §). Sekretess för uppgift i domslut eller motsvarande del av annat beslut Enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen får en domstols förordnande om sekretess inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller om andra utomordentliga av krig föranledda förhållanden råder. Som utvecklas närmare i de ursprungliga direktiven är det oklart i vilken mån uppgifter i beslut under en förundersökning kan omfattas av sekretess (dir. 2007:120 s. 20 f.). Utredningen har i uppdrag att utreda i vilken mån domstolsbeslut som meddelats under en förundersökning och vid övrig handläggning av brottmål bör vara offentliga samt tydliggöra sekretesslagens reglering i detta avseende. Utredningen är vidare oförhindrad att ta upp närliggande frågor som utredningen finner behöver analyseras och regleras för att utredningen ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars omfattas av uppdraget. Utredningen har mot denna bakgrund förklarat att den avser att också utreda i vilken utsträckning det bör vara möjligt att med stöd av 12 kap. 4 § sekretesslagen i domar i sexualbrottsmål förordna om fortsatt sekretess för identiteten på en målsägande som är part i brottmålet. Sedan utredningsdirektiven beslutades har den s.k. (Ju 2007:12) avgett ett delbetänkande om sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65). Av delbetänkandet framgår att praxis i fråga om sekretess för en parts identitet i ett domslut eller motsvarande del av annat beslut varierar och att det finns olika uppfattningar om en uppgift om vem som avses med en dom eller ett beslut ingår i själva domslutet. anser att domslutet i ett migrationsmål innefattar även uppgiften om vem domslutet avser, åtminstone om det är ett domslut som kan verkställas mot sökanden (s. 59–60). föreslår därför i delbetänkandet en ändring i 12 kap. 4 § sekretesslagen som innebär att det ska vara tillåtet att förordna om sekretess för uppgift om parts identitet, som har tagits in i domslut eller motsvarande del av annat beslut, utan begränsning till situationer då ett intresse av synnerlig vikt kräver det. Möjligheten föreslås dock gälla endast om uppgiften omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen, dvs. om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Bakgrunden till förslaget är enligt delbetänkandet att en möjlighet att förordna om sekretess för en parts identitet i domslutet medför att domstolarna kan redovisa sin bedömning utförligt utan risk för skada för sökanden. En sådan ordning ökar möjligheterna att kontrollera domstolarnas verksamhet utan att den enskildes behov av skydd eftersätts och innebär också att en mer enhetlig praxis kan uppnås. Det finns dock enligt en risk för att den föreslagna lagstiftningen får betydelse även på andra områden än det som berörs av den utredningens uppdrag varför ändringen bör genomföras först i samband med den mer övergripande översyn av bestämmelsen som avser att genomföra (s. 64). Behovet av ytterligare utredning Partens rätt till insyn, m.m. En parts rätt till insyn i domstolsförfarandet är en grundläggande rättssäkerhetsgaranti. Att parten ska få kännedom om alla omständigheter som åberopas som bevis och som kan läggas till grund för ett avgörande i målet är också förutsatt i . Rätten till insyn har emellertid inte kommit till direkt uttryck i balken. Som framgår ovan råder osäkerhet om vilken rätt en part har att under ett måls handläggning ta del av alla uppgifter i akten och vilket rättsligt stöd en sådan insynsrätt har. Det råder också oklarhet om i vilken utsträckning sekretess kan begränsa en parts rätt enligt eller allmänna rättsgrundsatser att ta del av uppgifter i ett mål eller i ett ärende vid allmän domstol. Det är inte tillfredsställande att det råder oklarhet i dessa grundläggande frågor. Det finns därför anledning att överväga om rätten till partsinsyn i uppgifter i ett mål vid allmän domstol bör regleras generellt i och i vilken mån den rätten ska kunna begränsas med stöd av sekretesslagen. En fråga med nära anknytning till partens insynsrätt är i vilken utsträckning domstolen har en skyldighet att kommunicera material i målet eller ärendet med parterna. Kommunikationsplikten är en central del av den kontradiktoriska principen, som syftar till att en part vid handläggningen av mål ska få tillfälle att tillvarata sina intressen. Parten ska få vetskap om allt relevant material och ges möjlighet att argumentera och presentera bevisning om detta. Kommunikationsplikten har, bl.a. till följd av att det skriftliga förfarandet efter vissa ändringar i blivit allt vanligare, fått större betydelse som en garanti för att en part får insyn i relevant material. Det finns därför anledning att i detta sammanhang också överväga om kommunikationsplikten bör regleras generellt i och i vilken mån den ska kunna begränsas med stöd av sekretesslagen. När regleringen kring partsinsynen och kommunikationsplikten övervägs bör utredningen beakta de särskilda förhållanden och regler om sekretess som gäller i fråga om det internationella straffrättsliga samarbetet. Sekretess för uppgift i domslut eller motsvarande del av annat beslut Som nämns har utredningen förklarat att den avser att också utreda i vilken utsträckning det bör vara möjligt att med stöd av 12 kap. 4 § sekretesslagen i domar i sexualbrottmål förordna om fortsatt sekretess för identiteten på en målsägande som är part i brottmålet. Regeringen delar utredningens uppfattning att en sådan översyn bör göras, bl.a. eftersom det är angeläget att det tydliggörs i vilken utsträckning det bör vara möjligt att förordna om sekretess för målsägandens identitet i de aktuella fallen. Behovet av ett delbetänkande Utredningen har begärt förlängd tid för redovisning av sitt nuvarande uppdrag. Vidare innebär det nu aktuella tilläggsuppdraget avseende frågan om partsinsyn i mål vid domstol och en eventuell reglering av kommunikationsplikten att utredningstiden måste förlängas. Utredningen bör dock redovisa två frågor mer skyndsamt i ett delbetänk- Det gäller dels frågan hur rätten till partsinsyn ska tillgodoses beträffande de videoupptagningar av berättelser som lämnas i bevissyfte med anledning av reformen om en modernare rättegång som träder i kraft , dels behovet av förtydliganden av reglerna i sekretesslagen om sekretessförordnande avseende uppgifter i domstolsbeslut i brottmål. Utredningen ska överväga om rätten till partsinsyn och kommunikationsplikten i allmänna domstolar bör regleras generellt i samt i vilken mån det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen respektive kommunikationsplikten med stöd av sekretesslagen. Utredningen ska föreslå de författningsändringar som den finner motiverade. Utredningen ska i ett delbetänkande överväga frågan hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar av förhör som hållits i domstol ska tillgodoses. Utredningen ska i delbetänkandet också lämna förslag till förtydliganden av reglerna i 12 kap. 4 § sekretesslagen om sekretessförordnande avseende uppgifter i domstolsbeslut i brottmål. Utredningen ska beakta förslag till ändring i den paragrafen. Delbetänkandet ska redovisas . Övriga frågor ska redovisas . (Ju 2007:13) uppdrag utvidgas på så sätt att den även ska utreda om det finns behov av ett ökat skydd för bilder i brottsutredningar. Tilläggsuppdraget innebär att utredningen ska överväga om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga fysiska skador, som ingår i ett förundersökningsprotokoll och som blir offentliga i samband med att åtal väcks eller då de läggs fram vid en offentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd av sekretesslagen (1980:100). Om utredningen finner att det finns behov av en sådan begränsning ska den föreslå de författningsändringar som behövs. En utgångspunkt är att medborgarna ska ha möjlighet att utöva kontroll över domstolarnas verksamhet som integriteten hos de utsatta personerna och deras anhöriga värnas före, under och efter huvudförhandlingen i målet. På motsvarande sätt ska utredningen, i samband med att den överväger om rätten till partsinsyn bör regleras generellt i och om det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen med stöd av sekretesslagen, ta ställning till om en parts möjligheter att förfoga över bildmaterialet bör begränsas. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag . Utredningen ska i ett delbetänkande redovisa de delar av uppdraget som består i hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör vara, om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa verksamhet, under tystnadsplikt och om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga fysiska skador, som ingår i ett förundersökningsprotokoll och som blir offentliga i samband med att åtal väcks eller då de läggs fram vid en offentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd av sekretesslagen. Regeringen tillkallade genom beslut en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (dir. 2007:120). Utredningen har antagit namnet . ska överväga hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör vara. Utredningen ska vidare överväga bl.a. hur långtgående en misstänkts, en åtalads respektive en dömd persons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat utredningsmaterial bör vara samt om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa verksamhet, under tystnadsplikt. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2008:103) fick utredningen i uppdrag att överväga om rätten till partsinsyn och kommunikationsplikten i allmän domstol bör regleras generellt i samt om det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen och kommunikationsplikten med stöd av sekretesslagen. Utredningen har i ett delbetänkande redovisat frågan hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar av förhör som hållits i domstol ska tillgodoses. Utredningen har i delbetänkandet också lämnat förslag till förtydliganden av reglerna i sekretesslagen om sekretessförordnande för uppgifter i domstolsbeslut i brottmål samt behandlat frågan om relationen mellan 12 kap. 4 § sekretesslagen och den etablerade praxisen att besluta om sekretess för målsägandes identitet i domar i bl.a. sexualbrottsmål, även när målsäganden är part i målet. Uppdraget ska slutredovisas . Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. En viktig del av offentlighetsprincipen är förhandlingsoffentligheten, dvs. den grundlagsfästa princip som slår fast att en förhandling vid domstol ska vara offentlig (2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och 5 kap. 1 § första stycket , se också art. 6 i ). Principen om förhandlingsoffentlighet innebär bl.a. att var och en ska ha rätt att närvara vid domstolsförhandlingar samt ha möjlighet att ta del av det som sägs och sker där. Förhandlingsoffentligheten är avsedd att vara en garanti för att domstolarna ska efterleva de principer som kännetecknar en rättsstat (jfr prop. 1975/76:209 s. 127). Principen att domstolsförhandlingar ska vara offentliga och att det material som ligger till grund för domstolens bedömning ska vara offentligt anses vara av grundläggande betydelse för rättssäkerheten och allmänhetens tilltro till rättsväsendet (se bl.a. prop. 1992/93:256 s. 6). Att förhandlingsoffentligheten inte gäller undantagslöst framgår av 5 kap. 1 § andra stycket . Om det kan antas att en uppgift som är skyddad hos domstolen enligt någon bestämmelse i sekretesslagen kommer att presenteras eller på annat sätt läggas fram under förhandlingen, får rätten – om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs – förordna om att förhandlingen i den delen ska hållas inom stängda dörrar. Om sekretess gäller för uppgift enligt vissa särskilt angivna bestämmelser i sekretesslagen räcker det med att sekretessbestämmelsen är tillämplig för att förhandlingen ska få hållas inom stängda dörrar. Något krav på att det ska vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs finns inte i de fallen. De bestämmelser som anges är 7 kap. 22 § (personalia i brottmål), 8 kap. 17 § (myndigheters och enskildas affärs- och driftsförhållanden), 9 kap. 15 § (enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i familjerättsliga mål och ärenden), 9 kap. 16 § (enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i mål om ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, dataintrång, brott mot tystnadsplikt eller brott genom vilket infektion av hiv har eller kan ha överförts samt i mål om ersättning för skada med anledning av sådant brott). Vidare får en förhandling hållas inom stängda dörrar om förundersökningssekretess gäller enligt 5 kap. 1 eller 7 § eller 9 kap. 17 § sekretesslagen (5 kap. 1 § andra stycket ). Det som avses här är alltså i första hand domstolsförhandlingar som hålls under en förundersökning i brottmål, t.ex. en häktningsförhandling. Ett förhör med den som är eller lider av psykisk störning får alltid hållas inom stängda dörrar (5 kap. 1 § tredje stycket ). Vidare kan finnas bestämmelser i annan lagstiftning som anger att en förhandling får hållas inom stängda dörrar, se t.ex. 27 § andra stycket lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (5 kap. 1 § fjärde stycket). En sekretessbelagd uppgift som presenteras vid en förhandling inom stängda dörrar behåller sitt sekretesskydd fram till dess att målet eller ärendet har avgjorts, om inte domstolen beslutar något annat. För det fall en sekretessbelagd uppgift tas in i en dom eller ett beslut i det mål eller ärende där uppgiften är sekretesskyddad, upphör sekretessen om inte domstolen förordnar att den ska bestå (12 kap. 3 § andra stycket och 4 § sekretesslagen). Enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen hindrar sekretess att en handling eller annat material i ett mål eller ärende i domstol lämnas till en part bara om det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att den sekretessbelagda uppgiften inte röjs. I sådant fall ska domstolen på annat sätt upplysa parten om vad materialet innehåller. Sekretess hindrar aldrig att en part får ta del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Sekretess får inte heller begränsa en parts rätt att enligt få ta del av alla omständigheter som ligger till grund för domstolens avgörande i målet eller ärendet. Sekretess för bilduppgifter m.m. i en förundersökning Fotografier, videoinspelningar, andra bilder och bildupptagningar ingår ofta i utredningsmaterialet i brottsutredningar. När polis och åklagare utreder våldsbrott fotograferas ofta brottsplatsen. Vid dödsfall och allvarligare vålds- och sexualbrott, som inte har lett till brottsoffrets död, genomför i regel en under- sökning som bl.a. innebär att kroppsskador dokumenteras med fotografier. Bilderna ingår i förundersökningsmaterialet och har i många fall stor betydelse som underlag i polisens och åklagarens utredningsarbete samt som bevisning vid en kommande rättegång. Under förundersökningens gång kan sekretess gälla för det material som samlas in eller upprättas inom ramen för utredningen. Förundersökningssekretessen – som är motiverad av skyddet för både brottsutredningen (5 kap. 1 § sekretesslagen) och den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden (9 kap. 17 § sekretesslagen) – innebär att allmänhetens och mediernas möjligheter att ta del av utredningsmaterialet och de fotografier som ingår i det är begränsade som förundersökningen pågår. Om utredningen leder till att åklagaren väcker åtal upphör som huvudregel sekretessen för det utredningsmaterial som ingår i förundersökningsprotokollet, dvs. de delar av förundersökningen som utgör grunden för åtalet och som överlämnas till domstolen. Det framgår dels av 9 kap. 18 § andra stycket sekretesslagen, dels av det förhållandet att det då kan anses föreligga risk för sådan skada som förutsätts i 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen. Från denna regel finns dock några undantag. Bland annat gäller sekretess i viss omfattning även fortsättningsvis i mål som rör några särskilda brottstyper, bl.a. sexualbrott och barnpornografibrott (9 kap. 16 § och 18 § andra stycket sekretesslagen). Sekretess kvarstår också enligt den sistnämnda bestämmelsen för bl.a. uppgifter i handlingar som har hämtats från en annan myndighet där sekretess gäller för uppgifterna. Exempel på sådana handlingar är utredning som har inhämtats från och för vilken hälso- och sjukvårdssekretessen i 7 kap. 1 c § sekretesslagen gäller. Detta innebär att sekretess gäller hos såväl polis och åklagare som domstol för exempelvis bilder som kommer från undersökning även efter det att åtal har väckts. Fotografier från polisens brottsplatsundersökning blir dock i det skedet i regel offentliga. Om de innehåller känsliga uppgifter om exempelvis en persons hälsa eller sexualliv kan dock sekretess i vissa fall gälla även för sådana fotografier efter att åtal har väckts enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen. Samtidig förhandlingsoffentlighet och handlingssekretess, m.m. Uppgifter ur bilder eller andra handlingar som presenteras eller på annat sätt läggs fram under en offentlig förhandling i domstol förlorar det eventuella sekretesskydd som de kan haft tidigare under rättsprocessen (12 kap. 3 § sekretesslagen). Från denna regel finns dock två undantag. Det ena undantaget gäller mål om bl.a. olaga våldsskildring och barnpornografibrott och innebär att bilder eller sekvenser ur filmer med sådant innehåll kan visas vid en offentlig domstolsförhandling som möjligheterna för allmänhet och medier att få ut kopior av det sekretesskyddade materialet är begränsade. Detta följer av bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen i vilken anges att sekretess gäller i mål om ansvar för olaga våldsskildring, för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott eller för barnpornografibrott för uppgift i beslagtagen, förverkad eller konfiskerad skildring om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan fara för att de sprids vidare i strid med (16 kap. 10 a och b §§ BrB), tryckfrihetsförordningen (7 kap. 4 § p. 13 TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (5 kap. 1 § YGL). Sekretess gäller vidare enligt samma bestämmelse i sekretesslagen i mål om ersättning för skada med anledning av de uppräknade brotten samt i mål om konfiskering eller förverkande av skildring med sådant innehåll. Sekretessen i 5 kap. 6 § gäller med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. det finns en presumtion för att bilduppgifterna är hemliga. Bestämmelsen anses dock göra det möjligt för t.ex. en journalist eller forskare att få tillgång till materialet för att göra ett reportage eller en undersökning kring olaga våldsskildring som samhällsfenomen (se m.fl., Sekretesslagen – En kommentar s. 5:18). Det andra undantaget gäller förhör som har hållits i domstol och spelats in på video. Även efter att en upptagning med ett sådant förhör har visats vid en offentlig förhandling gäller enligt 7 kap. 48 § sekretesslagen sekretess för bilder ur filmen om det inte står klart att bilduppgiften kan röjas utan att den hörde lider men. Även denna bestämmelse gäller alltså med en presumtion för att uppgifterna är hemliga. Ljudupptagningen är dock normalt alltid offentlig. Det framgår av bestämmelserna i 14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen att domstolen i vissa situationer kan lämna ut uppgifter och uppställa förbehåll som begränsar mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Om mottagaren röjer eller utnyttjar en uppgift i strid med ett sådant förbehåll kan han eller hon göra sig skyldig till brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § och dömas till böter eller fängelse i högst . Behovet av ytterligare utredning Fotografier används i brottsutredningar bl.a. för att dokumentera skador på människor som har utsatts för allvarligt våld. Bildmaterialet har ofta avgörande betydelse i arbetet med att klarlägga händelseförlopp och skeenden och används i stor utsträckning som bevisning i rättegångar. Utifrån allmänna utgångspunkter är intresset av att upprätthålla principen om att det utredningsmaterial som ligger till grund för domstolens bedömning också ska vara offentligt – och därmed öppet för insyn och granskning – mycket starkt. är bilder som visar en dödad människa eller en människa med allvarliga synliga fysiska skador utlämnande för den som har drabbats. Inte minst när det är fråga om barn utgör bilderna också ett mycket allvarligt intrång i föräldrarnas och andra närståendes personliga integritet. Historiskt sett har offentlighetsprincipen kunnat iakttas fullt ut även för bilder av det slag som här är aktuella. Ett av skälen för det är det genomslag som de pressetiska reglerna har och som innebär att tidningar och andra medier inte publicerar bilder som kan uppfattas som kränkande eller sårande, även om de har tillgång till dem. De som har möjlighet att sprida bilder i en större krets har alltså i regel tagit ansvar för att upprätthålla balansen mellan de motstående intressen som gör sig gällande.