sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — De nya koncessions- nämnderna får meddela dispens från ett förbud som meddelats av regeringen enligt 11 kap. 14 § . Möjligheten att förordna markavvattningssakkunnig finns kvar och regler om detta införs i 19 kap. . Kostnaden för den markav- vattningssakkunniges utlåtande och övriga förfarandekostnader fördelas efter vad som är skäligt också vid en omprövning av markavvattning. Ärenden om markavvattning handläggs vid samma myndighet och enligt samma regler som andra tillståndsärenden. Ett övergripande syfte med utredningens uppdrag är att effektivisera miljöprövningen, dvs. att göra prövningen snabbare och enklare utan att åsidosätta rättssäkerhet och hälso- och miljöskyddskraven. En utgångspunkt härvidlag är att bestämmel- serna och kraven ska vara enkla, tydliga, samordnade och ändamålsenliga. Utredningen har fått i uppdrag att föreslå hur en ändrad instansordning för A-verksamheter och vattenverksamheter ska utformas. På sätt som redogjorts för i avsnitt 3.2.1 föreslår utredningen bland annat att de nya koncessionsnämnderna ska pröva alla ärenden om vattenverksamhet som prövas av miljödomstolarna och att alla ersättningsfrågor ska behandlas åtskilda från tillståndsprövningen. prövas markavvattningsfrågor antingen av länsstyrelse eller av miljödomstol. När trädde i kraft fick markavvatt- ningsbestämmelserna en särställning i balken och i LSV. har i en promemoria till utredningen anfört att markavvattningsbegreppet tolkas olika av olika intressegrupper och har utförligt beskrivit problematiken härvidlag. Eftersom markav- vattning specialbehandlas på flera sätt i och LSV är det viktigt att gränsdragningen mellan markavvattning och övriga former av vattenverksamhet inte är oklar. Ett sätt att komma till rätta med vissa gränsdragningsproblem skulle vara att låta samtliga markavvattningsärenden handläggas av en och samma instans. På sätt anfört skulle också denna lösning kunna bidra till en snabbare och enklare hantering av tillståndsfrågorna. Genom att också låta tillståndsmyndigheten vara den myndighet som prövar dispensfrågor skulle ytterligare samord- ningsvinster kunna uppnås. Frågan blir då var dispens- och tillståndsprövningen av mark- avvattningsfrågor ska äga rum. Av förarbetsuttalandena till (prop. 1997/98:45 del 1 s. 476) framgår att vägande skäl för att välja miljödomstolarna var att dessa ansågs bäst lämpade att bedöma vilka hänsyn som skulle tas till enskilda intressen samt att typiska bedömningar som borde göras av domstol är hur förhållandet mellan flera deltagare ska regleras, vilka ersättningar som ska utgå till skadelidande samt om sökanden ska medges rätt att utföra åtgärder på annans mark. Ett tungt vägande skäl för dagens lösning, dvs. att länsstyrelserna prövar de enkla ärendena, var att det var fråga om massärenden. är markavvattning i stort sett förbjuden i och också på många ställen i övriga landet, vilket naturligtvis medför att antalet ärenden om markavvattning är begränsat. Av utredningens undersökning framgår också att det totala antalet ärenden om markavvattning, dvs. både de som prövas av i första instans och de som prövas av miljödomstol i första instans, inte har den omfattning att särreglering behövs för att hindra att markavvattningarna blir en oproportionellt stor del av prövningsmyndigheternas totala arbetsbörda. Av undersökningen framgår också att antalet ärenden rörande markavvattning som handläggs vid miljödomstolarna är försvinnande litet. Sammanfattningsvis bör ärendena om markavvattning hand- läggas vid samma prövningsmyndigheter och enligt samma regler som övriga tillståndsärenden. Detta medför att vissa av dagens gränsdragningsproblem kan minimeras och man slipper också hålla särregleringen aktuell vid framtida lagändringar. Civilrättsliga frågor om markavvattning ska således på sätt som gäller för övriga vattenverksamheter även i fortsättningen prövas av miljödomstol. I propositionen till miljöbalk (prop. 1997/98:45 del 1 s. 476 f.) uttalade regeringen att ett särdrag med markavvattningar är att de ibland kan utföras så att deras positiva effekter även kommer omgivningen till del. Sökanden till företaget har emellertid inte alltid något intresse av att andra fastigheter gynnas. Det åligger därför förrättningsmannen att utforma en markavvattning som passar samtliga inblandade. Förrättningsmannen tar aktiv del i företagets utformning och föreslår de ändringar som han anser vara behövliga. Trots att markavvattning kommer att bli mer sällsynt finns det ändå ett fortsatt behov av denna experthjälp. För att tillgodose detta behov bör ett system liknande det med förrättningsmän därför finnas. I system ska dock endast en tillståndsprövning ske och förrättningsmännen kommer därför inte att meddela tillstånd. De nya sortens förrättningsmän kommer att ha uppgifter som gör att de närmast kan liknas vid sakkunniga. Det är därför lämpligt att i stället för benämningen förrättningsmän använda benämningen mark- avvattningssakkunnig. Markavvattningar kan enligt vad utredningen erfarit vara mycket komplicerade. Förarbetsuttalandena har alltjämt betydelse. Upp- gifter till utredningen visar att all kompetens på området finns inom kretsen markavvattningssakkunniga och hos enskilda miljö- råd. Regler om markavvattningssakkunniga bör finnas kvar, men flyttas från LSV till 19 kap. . Enligt äldre bestämmelser fördelades förrättningsmannens kostnader på dem som var berörda av en förrättning efter vad som var skäligt. Detta gällde både vid ursprunglig markavvattnings- förrättning och vid omprövningsförrättning. Enligt kan kostnaden fördelas efter vad som är skäligt endast vid prövning av ny markavvattning och således inte vid en omprövning. Enligt 7 kap. 17 § andra stycket LSV kan en delägare i en samfällighet under vissa omständigheter ansöka om omprövning. En dylik ansökan handläggs som ett ansökningsmål (jfr 7 kap. 1 § 4. Enligt 25 kap. 4 § ska i mål, som gäller omprövning på grund av ändrade förhållanden i samfälligheter enligt 7 kap. 17 § LSV, varje part svara för sina kostnader. Att sökanden ska betala domstolens kostnader framgår av 25 kap. 8 § . Detta innebär att sökanden ska betala exempelvis den markavvattningssakkunniges kostnader. I 10 § samma kapitel finns en bestämmelse som bland annat innebär att om tillstånd meddelas till en markavvattning ska sökandens kostnader fördelas mellan deltagarna i markavvattningen efter vad som är skäligt. Denna sistnämnda bestämmelse gäller emellertid endast nya ansökningar om markavvattning enligt 7 kap. 19 § LSV och således inte omprövningar enligt 17 § samma kapitel. Dagens lagstiftning innebär följaktligen att den som söker omprövning helt får svara för domstolens kostnader i målet, vilket är ett hinder för en enskild fastighetsägare eller ett mindre dikningsföretag, som upplever behov av omprövning. En vanlig situation, enligt vad anfört i sin skrivelse till utredningen, är att en fastighetsägare med eller utan fri vilja avstyckar en fastighetsdel som svarar för all eller en betydande del av den båtnad, som har genererat andelstal i samfälligheten. Detta ligger dock kvar på stamfastigheten så länge andelstalsfrågan inte är omprövad. Ägaren till den avstyckade delen har förstås inte något intresse att initiera en omprövning. Med nu gällande bestämmelser har stamfastighetens ägare hamnat i ett svårare läge jämfört med tidigare när det gäller kostnaden för omprövning. En annan vanlig situation, enligt , är att en exploatör, t.ex. eller , genom hårdgörning av avrinnings- ytor har medverkat till ökade flöden och risk för översvämningar i ett dikningsföretag. Återigen har exploatören inte något intresse att kompensera för sådana skador. Det ligger då på dikningsföretaget eller berörda delägare i företaget att söka omprövning med nu nämnda kostnadskonsekvenser alternativt stämning. Med hänsyn till de angivna omständigheterna anser utredningen att dagens kostnadsbestämmelser bör ändras såtillvida att samma bestämmelser ska gälla både vid prövning av en ny markavvattning och vid en omprövning av ett dylikt företag. I 19 kap. finns vissa bestämmelser om förvaltnings- myndigheternas och kommunernas prövning av ärenden enligt . I den mån särskilda bestämmelser om prövningen inte har meddelats i eller med stöd av bemyndigande i balken, gäller förvaltningslagen (1986:223). Ärenden enligt som inleds i en kommun eller en förvaltnings- myndighet överprövas av miljödomstolarna och därefter av Miljö- överdomstolen. I de överklagade målen och vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet gäller bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Vid miljö- domstolarnas handläggning av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden. Vid prövning av övriga mål tillämpas i huvudsak vad som i är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol samt de särskilda bestämmelserna i 22 kap. om handläggningen av ansökningsmål. När prövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter ska prövas av förvaltningsmyndigheter bör utredas om de handläggningsregler som gäller för prövningen av sådana verksamheter i miljö- domstolarna bör tillämpas också av förvaltnings- myndigheterna. Före när trädde i kraft prövades ansök- ningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöskydds- lagen (1969:387) av . farandereglerna för återfanns i 13 och 14 §§ miljöskyddslagen och innebar i korthet följande. Tillståndsansökan skulle vara skriftlig och innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövdes för att bedöma den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet och omfattning. Ansökan skulle vidare innehålla en miljökonsekvens- beskrivning som skulle möjliggöra en samlad bedömning av den planerade anläggningens, verksamhetens eller åtgärdens inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Det skulle finnas ett förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighets- mått som skulle behövas för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från verksamheten och förslag till hur kontroll av verksamheten borde ske. Ansökan skulle också innehålla en redogörelse för det samråd som ägt rum med de statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som haft ett intresse i saken. Om inte ansökningen uppfyllde de ovan angivna kriterierna eller om den inte gavs in i tillräckligt antal exemplar skulle förelägga sökanden att avhjälpa bristen . Föreläggandet kunde ske vid vite. Om sökanden inte efterkom ett föreläggande fick nämnden besluta att bristen skulle avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen var så väsentlig att ansökningen inte kunde ligga till grund för prövningen av ärendet, avvisa ansökningen. Om inte erforderligt samråd ägt rum fick vid vite förelägga sökanden att vidta nödvändiga åtgärder. skulle sörja för en fullständig utredning av ärenden som kom under nämndens prövning. De som kunde beröras av den miljöfarliga verksamheten skulle genom kungörelse i tidning eller på annat lämpligt sätt beredas tillfälle att yttra sig. Vidare skulle det ske ett samråd med de statliga och kommunala myndigheter som hade väsentliga intressen att bevaka i frågan. Om det inte var uppenbart onödigt skulle nämnden hålla sammanträde med dem som saken angick och besiktning på platsen. Den som gjort ansökan eller framställt erinran skulle underrättas om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och han skulle också beredas tillfälle att yttra sig över inkomna synpunkter. Nämnden hade möjlighet att uppdra åt en eller flera ledamöter att hålla sammanträde eller besiktning och kunde också ge en sakkunnig uppdrag att verkställa en särskild utredning. Kostnaden för kungörelse och för utredning av sakkunnig skulle betalas av den som utövade eller ämnade utöva den miljöfarliga verksamheten. Nämnden skulle på yrkande fastställa ersättningen för utredningen. Av 17 § miljöskyddslagen framgick att regeringen fick före- skriva att frågor om tillstånd beträffande vissa slag av ärenden skulle prövas av . I fråga om dessa ärenden gällde i tillämpliga delar bestämmelserna i miljöskyddslagen om ärenden som skulle prövas av med den skillnaden att skulle hålla sammanträde med dem som saken angick och besiktning på platsen endast om det behövdes för utredningen i ärendet Administrativa föreskrifter för koncessionsnämnden fanns i förordningen (1969:389) med instruktion för för miljöskydd. 7.1.2Handläggningsreglerna för miljödomstolarna i ansökningsmål I detta avsnitt finns en redogörelse för de särskilda reglerna om handläggning av ansökningsmål som gäller för miljödomstolarna och i stor utsträckning också för miljöprövningsdelegationerna. I 22 kap. finns detaljerade regler om hur en ansökan om tillstånd ska handläggas i miljödomstol. Domstolen ska se till att utredningen i ett mål får den inriktning och omfattning som krävs. Miljödomstolen har full utredningsskyldighet i tillstånds- frågan och ska ställa de frågor och begära in de kompletteringar som behövs för att kunna bedöma tillåtligheten av verksamheten. förfaranderegler kompletteras av bestämmelser om tvistemål i allmän domstol. Genom regleringen i 22 kap. får tillståndsprövningen ett starkt inslag av administrativ prövning. Det förklaras främst av att prövnings- myndigheten har ett ansvar för att bevara skyddet för miljön. Ansökan och inledningen av förfarandet En ansökan i ett ansökningsmål ska vara skriftlig och innehålla ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållan- dena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen liksom energianvändning. I en ansökan ska vidare finnas uppgifter om utsläppskällor, art och mängd av förutsebara utsläpp samt förslag till de åtgärder som kan behövas för att förebygga uppkomsten av avfall. Om det krävs en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. ska denna ingå i ansökan och uppgift ska också finnas om det samråd som skett enligt 6 kap. 4 och 6 §§ . För att kunna bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. beaktas ska det finnas ett förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs. Det ska vidare finnas ett förslag till övervakning och kontroll av verksamheten samt, i fråga om tillstånd att anlägga, driva eller ändra en verksamhet, en säkerhetsrapport i de fall det finns skyldighet att upprätta en sådan enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Ansökan ska slutligen innehålla en icke-teknisk sammanfattning av ovan angivna uppgifter. Om en ansökan gäller vattenverksamhet ska den dessutom innehålla uppgift om de fastigheter och fastighetsägare m.fl. som berörs. Det ska också finnas uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder, om beloppen inte på grund av verk- samhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter. Om vattenverksamheten avser ett vattenkraftverk, ska ansökan inne- hålla uppgift om det område som bör utgöra strömfallsfastighet. Ansökan om vattenverksamhet ska dessutom innehålla ritningar, beskrivning av strömfalls läge och beskaffenhet, uppgift om erbjudna ersättningsbelopp samt övriga upplysningar som behövs för att bedöma ersättningsfrågan. När en vattenverksamhet gäller överflyttning av rätten till andelskraft ska till ansökan fogas dels ett gravationsbevis rörande den fastighet varifrån rätten till andelskraft ska flyttas över, dels överenskommelser som har träffats med borgenärer med panträtt i fastigheten och andra rättsägare. Har ansökningshandlingarna inte getts in i tillräckligt antal exemplar eller finner miljödomstolen att ansökan är ofullständig ska domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristen . Följer sökanden inte ett föreläggande, får domstolen besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan. I fråga om miljöfarlig verksamhet är den som erhållit tillstånd, dispens eller godkännande vid prövning av frågor som avser återkallelse eller omprövning av tillstånd (24 kap. 3, 5 och 8 §§ ) skyldig att tillhandahålla den utredning om verksam- heten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Miljö- domstolen får förelägga verksamhetsutövaren att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite. Om en ansökan tas upp till prövning, ska miljödomstolen utfärda kungörelse. Kungörelsen ska bl.a. innehålla en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vattenverksamhet uppgift om de fastigheter som kan beröras. Det åligger miljödomstolen att förordna en eller flera personer att förvara ett exemplar av handlingarna i målet. Kungörelsen ska innehålla namn och adress till den så kallade aktförvararen. Kungörelsen ska införas i ortstidning. I mål om vattenverksamhet ska en utskrift av kungörelsen sändas till varje sakägare som har angetts i ansökningen eller som på annat sätt är känd för domstolen. Ett exemplar av ansökningshandlingarna och av kungörelsen ska sändas till , Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Handlingarna behöver dock inte sändas över om det kan antas att det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse inte berörs av verksamheten. Kungörelsen ska även sändas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan. När det behövs för att ta till vara miljöintressen och andra allmänna intressen ska , Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och föra talan i målet. På motsvarande sätt får en kommun föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kom- munen. När handlingarna i målet sänds till ska verket yttra sig om vattenanläggningens eller verksamhetens inverkan på det allmänna fiskeintresset samt föreslå de bestämmelser som behövs till skydd för fisket. Om verket anser att ett yttrande kräver undersökning på platsen ska verket anmäla detta till miljö- domstolen som ska förordna om sakkunnigutredning. Om en sakägare har uppgetts eller på annat sätt blivit känd för miljödomstolen först efter det att kungörelsen utfärdats och inte har fört talan i målet, ska han ges tillfälle att yttra sig. Handläggningen av målet får dock inte uppehållas. Om det råder tvist om en fastighet som påverkas av den i målet avsedda verksamheten, har den av de tvistande som innehar fastigheten med äganderättsanspråk rätt att företräda fastigheten i målet tills den lagligen vinns från innehavaren. En ny ägare får inte rubba överenskommelser som den förre ägaren har ingått eller andra åtgärder som har vidtagits i målet och som är bindande för den förre ägaren. Om den förre ägaren har erhållit meddelanden och kallelser i målet, behövs inte några nya meddelanden eller kallelser till den nye ägaren. Förberedelsen och miljödomstolens officialprövningsplikt Som nämnts ovan ska eventuella synpunkter på ansökan lämnas skriftligen och lämnas in till miljödomstolen i det antal exemplar som domstolen finner behövligt. De ska vidare lämnas inom den tid som domstolen har bestämt och ett exemplar ska också sändas till sökanden. Den fortsatta förberedelsen av målet kan vara skriftlig eller muntlig. Miljödomstolen ska under förberedelsen se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs. Det är domstolen som bestämmer vad en muntlig för- beredelse ska avse och vilka parter som ska kallas till förberedelsen. Kallelsen ska delges parterna eller kungöras i ortstidning. Vid den muntliga förberedelsen får tredskodom inte meddelas. Parterna får åberopa skrifter som de har gett in och en redogörelse bör lämnas för skrifternas innehåll. Om det för bedömningen i målet behövs någon särskild utredning eller värdering, kan miljödomstolen förordna en eller flera sakkunniga att efter förberedande undersökning avge utlåtande i målet. Sådan undersökning ska verkställas möjligt. Om det behövs med hänsyn till målets beskaffenhet eller ändamålet med undersökningen, ska domstolen på ett lämpligt sätt underrätta parterna om tiden för undersökningen. Miljödomstolen får vidare om det är lämpligt uppdra åt en eller flera ledamöter av domstolen att göra en undersökning på platsen. Parterna ska på lämpligt sätt underrättas om tiden för en sådan undersökning. Vid undersökningen ska protokoll föras. Miljödomstolen får utan huvudförhandling på begäran av sökanden besluta att åtgärder får vidtas för att förebygga eller minska skador eller olägenheter, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Som villkor gäller att den sökande hos ställer säkerhet för den ersättning sökanden kan bli skyldig att betala på grund av åtgärderna. Beslutet gäller , men det kan ändras när förhållandena föranleder det. Huvudförhandling och syn m.m. Framgår det av ett sakkunnigutlåtande eller på annat sätt att den sökta verksamheten berör fastigheter som inte har angivits i kungörelsen ska miljödomstolen ge ägare och innehavare av särskilda rättigheter till sådana fastigheter tillfälle att yttra sig. Miljödomstolen får om det är lämpligare i stället kalla sakägarna till huvudförhandlingen i målet. Kallelserna ska senast före huvudförhandlingen delges sakägarna i den ordning som gäller för delgivning av stämning i tvistemål. Miljödomstolen ska när målet är klart för huvudförhandling bestämma tid och plats för förhandlingen. En huvudförhandling behöver inte hållas om det är uppenbart onödigt, men ska hållas om parterna begär det. Om domstolen funnit att verksamheten är tillåtlig och om verksamhetens snara genomförande är angeläget, får domstolen utan huvudförhandling i särskild dom meddela tillstånd till arbeten som behöver utföras. På motsvarande sätt får domstolen utan huvudförhandling avgöra målet på annat sätt än genom dom, meddela dom i anledning av talan som medgivits eller eftergivits och stadfästa en förlikning. Parterna ska och i den ordning som har bestämts för kallelserna till dem få besked om tid och plats för huvud- Om det finns anledning ska det i kallelsen lämnas uppgift om de frågor som ska behandlas vid huvudförhandlingen. Om någon part bör infinna sig personligen vid huvudförhandlingen ska miljödomstolen förelägga vite och delge förläggandet. Miljödomstolen får hålla en huvudförhandling även om en part uteblir, men domstolen får inte meddela tredskodom. Om fråga är om ett enkelt ansökningsmål kan domstolen underlåta skriftväxling och muntlig förberedelse och i stället i kungörelsen kalla till huvudförhandling i målet vid vilken samtliga frågor i målet behandlas. Huvudförhandlingen får hållas tidigast efter det att kungörandet skedde. Syn ska hållas i målet om det inte är obehövligt. Detta sker i normalfallet i samband med huvudförhandlingen. Yrkanden om ersättning till följd av vattenverksamhet eller genom att anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis tas ur bruk ska framställas skriftligen eller muntligen senast vid huvudförhandlingen. Detsamma gäller synpunkter i anledning av sakkunnigutlåtande om verksamheten. Miljödomstolen får avvisa senare framställda yrkanden och synpunkter, om de inte har föranletts av iakttagelser vid syn eller av andra omständigheter som har förekommit under huvudförhandlingen. Vid huvudförhandlingens början bör ordföranden eller någon annan ledamot kort redogöra för ansökan och de yrkanden som har framställts i målet. För utredning av frågor av teknisk art får parterna åberopa ingivna skrifter och det ska också lämnas en redogörelse för skrifternas innehåll. Vid en uppskjuten huvud- förhandling ska målet återupptas i samma skick som det hade vid den tidigare handläggningens slut. Har de ledamöter som vid det senare sammanträdet tjänstgör i domstolen inte deltagit i den tidigare handläggningen, ska dock målet tas upp till ny huvudförhandling.