sou · GXB31 · 2009-01-23 00:00:00 — Det förtjänar dock att påpekas att uppgifter som i det sammanhanget går utöver vad som kan anses som identifieringsuppgifter, t.ex. med vilka andra IP-nummer som innehavaren har kommunicerat, vilka hemsidor som ett visst IP-nummer har besökt och liknande uppgifter måste bedömas vara uppgifter som angår ett särskilt elektronisk meddelande. Enligt utredningens mening innebär ett utfående av dessa uppgifter från leverantören ett ingrepp i telehemligheten och kräver därför beslut om hemlig teleövervakning eller beslut enligt den föreslagna lagen om inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet. BRU föreslog att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna få del av abonnemangsuppgifter utan begränsning till att misstanken ska röra brott av viss svårhetsgrad. Flera remissinstanser instämde i BRU:s förslag och framhöll att det är av stor vikt att myndigheterna får del av uppgifterna även vid mindre allvarliga brott som var för sig inte når upp till fängelsenivå, t.ex. immaterialrättsliga brott. Även utredningen har konstaterat ett sådant behov. Det kan som exempel röra sig om olika former av trakasserier på Internet, som ofta bedöms som ofredande eller förtal på bötesnivå. Men även upphovsrättbrott hör hit. När det gäller det immaterialrättsliga området är det värt att notera att ett genomförande av förslagen i prop. 2008/09:67 med nuvarande reglering skulle innebära att rättighetshavare, om än efter domstolsprövning, i några fall skulle ha mer vittgående befogenheter att få ut IP-nummer från Internetleverantörerna än vad de brottsbekämpande myndigheterna har. I en rättsstat måste dock det huvudsakliga brottsbekämpande arbetet åvila polisen och andra myndigheter, även när det gäller bötesbrottslighet av det slag som upphovsrättsbrott utgör exempel på. Det finns således flera starka skäl till varför möjligheterna till inhämtande av abonnemangsuppgifter bör utvidgas till att avse även brott på bötesnivå. Utredningen föreslår därför att de brottsbekämpande myndigheterna ska ha rätt att få del av uppgifterna vid misstankar om brott, dvs. den nuvarande begränsningen till misstankar om brott av viss svårhetsgrad ska tas bort. Förslag: Har hemlig teleövervakning avseende en viss teleadress beslutats av undersökningsledaren eller åklagaren ska den som innehar teleadressen kunna begära rättens prövning av beslutet. Brottsbekämpande myndighets beslut om inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet ska inte kunna bli föremål för överprövning av domstol. I stället ska Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn i efterhand förstärkas. En tingsrätts slutliga beslut får överklagas (49 kap. 3 § RB). Bestämmelsen i 49 kap. 5 § 6 RB innebär att om en tingsrätt har prövat frågor om åtgärder enligt 25–28 kap. RB, däribland hemlig teleövervakning, får beslutet överklagas särskilt, dvs. utan samband med överklagande av dom eller slutligt beslut (se även 54 kap. 4 § RB). Några nya bestämmelser om detta behövs inte. När syftet med hemlig teleövervakning är att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet m.m. ska beslut om åtgärden enligt utredningens förslag få fattas även av undersökningsledare eller åklagare. Frågan blir om det finns tillräckliga skäl att införa en överklagandemöjlighet rörande sådana beslut. En polismans beslut om tvångsmedel under en förundersökning kan inte överklagas till domstol. Det innebär att det inte finns någon möjlighet att överklaga en polismans beslut om bl.a. medtagande till förhör, hämtning till förhör, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. En åklagares beslut om de nämnda tvångsmedlen kan inte heller överklagas och den som drabbas kan inte få rättens prövning av åtgärden (jfr beslag, reseförbud och anmälningsskyldighet). Mot att införa in rätt att överklaga undersökningsledarens och åklagarens beslut om hemlig teleövervakning talar att en sådan möjlighet närmast torde bli av teoretiskt intresse med hänsyn till att den som är föremål för åtgärden genom att inneha den teleadress som omfattas av tvångsmedlet normalt saknar kännedom om att tvångsmedlet verkställs. Trots det kan det i undantagssituationer förekomma att personen blir medveten om detta. Det är därför enligt utredningens mening inte lämpligt att helt frånta en person möjligheterna att få en prövning av beslutet. Utredningen gör bedömningen att en lämplig ordning är att införa ett system motsvarande vad som gäller för beslag, reseförbud och anmälningsskyldighet. För beslag gäller att den som drabbas av ett beslag som verkställts utan rättens förordnande får, enligt 27 kap. 6 § RB, begära rättens prövning av beslaget. Motsvarande gäller enligt 25 kap. 5 § RB för beslut om reseförbud och anmälningsskyldighet. Att inhämta lokaliseringsuppgifter genom basstationstömning är i och för sig en integritetskänslig åtgärd. Integritetsintrånget för den enskilde är dock klart begränsat så länge uppgiften inte bearbetas vidare i utredningen. Enligt utredningens mening ska rätten att begära domstolens prövning av beslut om hemlig teleövervakning som har fattats av undersökningsledaren eller åklagaren finnas endast när övervakningen har avsett en viss teleadress. Den som innehar teleadressen bör vara den som har rätt att få en sådan prövning. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Finner rätten att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet. Har beslutet upphört att gälla innan rätten har prövat ärendet, ska undersökningsledaren eller åklagaren anmäla åtgärden till . Som framgår i avsnittet om allmänna utgångspunkter (avsnitt 6.1) är det först vid en förundersökning som partsintressena gör sig så pass påtagligt gällande att det finns skäl att möjliggöra en rättslig prövning av beslut om inhämtande av uppgifter. Det finns alltså enligt utredningens mening inte tillräckliga skäl att tillskapa en sådan ordning i underrättelseskedet. Däremot finns det anledning att betona den noggrannhet och de grannlaga bedömningar som krävs från de brottsbekämpande myndigheternas sida när beslut ska fattas och att den tillsyn som ska finnas över myndigheternas verksamhet är robust och effektiv. Den förstärkning av Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn som föreslås i avsnitt 6.9 innebär att kontrollen av beslutens lagenlighet blir kontinuerlig och frekvent. När det gäller hemliga tvångsmedel eller liknande hemliga åtgärder får den som utsatts av naturliga skäl normalt inte reda på beslutet i sådan tid att det blir praktiskt möjligt eller meningsfullt att överklaga beslutet. Mot den bakgrunden finns systemet med offentliga ombud som ska bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden om hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Bestämmelserna omfattar inte ärenden enligt om hemlig teleövervakning. Däremot ska offentliga ombud medverka vid prövningen av om hemlig teleövervakning, liksom övriga tvångsmedel, ska tillåtas enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (6 §). Mot bakgrund av att möjligheten att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation direkt från leverantörerna var under översyn, ansåg regeringen att ett slutligt ställningstagande i frågan om medverkan av offentligt ombud i ärenden om hemlig teleövervakning borde anstå till dess att översynen var slutförd (prop. 2002/03:74 s. 24). medverkar offentliga ombud inte vid beslut om hemlig teleövervakning enligt eller vid utlämnanden av uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation. Regeringen har inte tagit slutlig ställning i frågan om ombudens medverkan. Det finns både för- och nackdelar med att införa en ordning med offentliga ombud i samtliga de fall som enligt utredningens förslag i fortsättningen ska kräva beslut om hemlig teleövervakning. Frågan om medverkan av offentliga ombud måste avgöras i hela dess vidd, dvs. för samtliga fall där hemlig teleövervakning kan bli aktuell enligt . Det får därför anses ligga utanför den här utredningens uppdrag att överväga en sådan ordning. Förslag: Underrättelse ska ske i efterhand till enskild som innehar en teleadress som hemlig teleövervakning har avsett även när syftet med tvångsmedlet har varit att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet m.m. Förundersökningsledaren ska ansvara för att underrättelse sker. En underrättelseskyldighet ska inte finnas när 1.uppgifter om vilka mobila elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst avgränsat geografiskt område har inhämtats, 2.integritetsintrånget för den enskilde annars kan antas vara ringa, eller 3.uppgift om vem som innehar teleadressen inte fastställts. Det ska inte finnas någon underrättelseskyldighet i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Underrättelseskyldighet ska inte heller finnas vid inhämtning av uppgifter om abonnemang. 6.8.1I vilka fall ska underrättelse ske? Den som är eller har varit brottsmisstänkt ska enligt 27 kap. 31 § RB som huvudregel underrättas om hemlig teleövervakning. Om åtgärden har avsett en teleadress som innehas av någon annan än den misstänkte, ska även innehavaren underrättas. Underrättelse ska lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast efter det att förundersökningen avslutades. Underrättelsen ska innehålla uppgifter om vilken teleadress den har avsett och när den verkställdes. Dessutom ska personen underrättas om vilken brottsmisstanke som legat till grund för teleövervakningen. Alternativt ska det finnas uppgift om att personen inte är eller har varit misstänkt för brott. Om det gäller sekretess för en uppgift i en underrättelse ska den skjutas upp till dess att sekretessen inte längre gör sig gällande. Om sekretess hindrat underrättelse , får underrättelsen underlåtas. Underrättelse behöver inte heller lämnas om förundersökningen angår vissa brott inom ansvarsområde, dvs. allmänfarliga brott, brott mot rikets säkerhet och terroristbrott (27 kap. 32 och 33 §§ RB). Bestämmelser om underrättelse till enskild finns även i 15 § lagen om hemlig rumsavlyssning och i 16–18 §§ lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Syftet med att lämna underrättelse om att hemliga tvångsmedel har använts är att den enskilde ska få möjlighet att bedöma vilket integritetsintrång som åtgärden har inneburit och att reagera mot vad han eller hon kan anse ha varit en rättsstridig åtgärd. Underrättelseskyldigheten kan även ha en återhållande verkan på använd- ningen av metoderna och bidra till att prövningen inför ett beslut sker på ett än mer noggrant sätt (prop. 2006/07:133 s. 30). finns alltså en underrättelseskyldighet vid bl.a. hemlig teleövervakning enligt och enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Underrättelseskyldighet finns dock inte när de brottsbekämpande myndigheterna har hämtat in motsvarande uppgifter enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK. Av integritetsskyddsskäl menar utredningen att det ska finnas en underrättelseskyldighet vid hemlig teleövervakning som genomförs även när syftet med åtgärden är att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet m.m. Det är den som innehar en teleadress som åtgärden har avsett som ska underrättas. I praktiken innebär det en stor utvidgning av antalet ärenden där underrättelseskyldighet finns. I vissa fall behöver, enligt utredningens bedömning, underrättelseskyldighet inte finnas, eftersom integritetsintrånget för den enskilde kan bedömas vara så ringa att det inte är motiverat att bygga upp en sådan ordning. Det rör sig för det första om basstationstömningar, alltså inhämtande av lokaliseringsuppgifter om vilka mobila elektroniska kommunikationsutrustningar, framför allt mobiltelefoner, som har funnits inom ett visst avgränsat geografiskt område. Det är inte motiverat att alla som har använt sin mobiltelefon inom ett avgränsat geografiskt område i tidsmässig anslutning till att exempelvis ett grovt rån har begåtts ska behöva underrättas om den åtgärden. En enda sådan basstationstömning kan föranleda att de brottsbekämpande myndigheterna behöver underrätta hundratals personer. För det andra rör det bl.a. den bearbetning som sker i steget efter en basstationstömning, när myndigheterna hämtar in ytterligare uppgifter rörande de t.ex. 100 teleadresser som befann sig på platsen i syfte att sortera ut de teleadresser som kan vara intressanta för den fortsatta utredningen. I praktiken kan den åtgärden närmast ses som en del av basstationstömningen och är så löst kopplad till och föga inriktad mot den enskilde att integritetsintrånget inte kan bedömas vara av så ingripande slag att det kan motivera en underrättelseskyldighet. Underrättelseskyldighet bör inte heller finnas i situationer där det inte fastställs vem som innehar den teleadress som en hemlig teleövervakning har avsett, t.ex. när det är fråga om ett anonymt kontantkort i mobiltelefon. I underrättelseverksamheten saknas det en underrättelseskyldighet när de brottsbekämpande myndigheterna har inhämtat uppgifter enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK. Som framgår av bl.a. de allmänna utgångspunkterna (se avsnitt 6.1) är underrättelseverksamhet inte inriktad mot en viss person och partsintresset är inte så framträdande i ett sådant tidigt utredningsskede. I stället är det först senare när en förundersökning eventuellt har inletts rörande ett konkret brott och där information kan användas mer riktat mot den enskilde som partintressena blir påtagliga. Utredningen menar att integritetsintrånget inte är av det slaget att det behöver tillskapas en ordning med underrättelse i efterhand till den enskilde om inhämtning. Mot bakgrund av underrättelseverksamhetens framåtblickande perspektiv och övergripande natur, där information hämtas in, bearbetas och analyseras för att förhindra och förebygga brottslig verksamhet, är en sådan underrättelseskyldighet också problematisk, eftersom den riskerar att motverka själva huvudsyftet med underrättelseverksamheten. Av samma skäl skulle det också vara nödvändigt att omgärda en underrättelseskyldighet med så många undantag att den närmast skulle framstå som illusorisk. Däremot är det av största vikt att den tillsynsverksamhet som utredningen föreslår att ska bedriva genom att granska inhämtningens lagenlighet och måttet av integritetsintrång, blir effektiv, kontinuerlig och av tillräckligt robust slag (se avsnitt 6.9). När myndigheterna inhämtar uppgifter om abonnemang sker inget intrång i telehemligheten. Underrättelse till enskild är inte motiverad i de fallen. 6.8.2Vem ska fullgöra underrättelseskyldigheten? Enligt 14 b § förundersökningskungörelsen ska underrättelseskyldigheten enligt 27 kap. 31 § RB fullgöras av den åklagare som är eller har varit förundersökningsledare. När en underrättelse har underlåtits enligt 27 kap. 33 § andra stycket RB, dvs. när det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse från det att förundersökningen avslutades, ska den åklagare som har varit förundersökningsledare underrätta om detta. Enligt förordningen (2007:1144) om fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, är det åklagaren som fullgör underrättelseskyldighet. Även i dessa fall ska åklagaren underrätta när en underrättelse inte har kunnat lämnas på grund av sekretess. Utredningens förslag innebär att förundersökningsledare vid polisen och tullen, liksom åklagare, i fortsättningen kommer att kunna besluta om hemlig teleövervakning (se avsnitt 6.3.2). Det kommer i de flesta fall att vara fråga om situationer när det inledningsvis saknas en skäligen misstänkt person i utredningen. Om förundersökningsledarskapet vid beslutet finns hos polis eller tull, kan det givetvis senare övergå till åklagare, t.ex. när en skäligen misstänkt person har identifierats. Likaså kan en åklagare som en gång har varit förundersökningsledare i ett ärende föra över förundersökningsledningen till polis eller tull, om förutsättningar för det finns enligt 23 kap. 3 § RB respektive 19 § lagen om straff för smuggling. Enligt 27 kap. 31 § andra stycket RB ska en underrättelse lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen. Den bedömningen behöver alltså göras kontinuerligt. Den som har förundersökningsledaransvaret i varje läge ska därför också ha ansvaret för att en underrättelse lämnas när förutsättningarna för detta är uppfyllda. En underrättelse ska alltid lämnas senast efter det att förundersökningen avslutades, om inte underrättelsen av sekretesskäl ska skjutas upp eller helt underlåtas. Den åklagare, polisman eller tulltjänsteman som var förundersökningsledare när förundersökningen avslutades ska vara ansvarig för underrättelsen. I avsnitt 7.1 återkommer utredningen med en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Förslag: ska utöva löpande tillsyn även över användningen av de nya befogenheterna att inhämta uppgifter om viss elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. För att uppväga att de brottsbekämpande myndigheterna själva ska få fatta beslut om inhämtning ska nämndens kapacitet förstärkas med ett eller flera granskningsombud som hos myndigheterna kontrollerar hur befogenheterna har beslutats och använts. Granskningsombud ska utses av bestämd tid, högst . Ett granskningsombud ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Ett granskningsombud får inte vara ledamot av nämnden. ska även vara skyldig att på begäran av en enskild person kontrollera om han eller hon har utsatts för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet och om användningen av tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet har skett i enlighet med lag eller annan författning. Genom lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet inrättades som ett tillsynsorgan för en rättssäker brottsbekämpning. I propositionen Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (prop. 2006/07:133 s. 31 f.) angav regeringen att även om en underrättelse lämnas till den enskilde i efterhand vid användning av hemliga tvångsmedel så är möjligheterna för honom eller henne att bedöma om åtgärden har varit rättsenlig eller inte mycket små. Regeringen föreslog därför att bestämmelserna om att den enskilde ska underrättas om tvångsmedelsanvändningen skulle förenas med en möjlighet för den enskilde att begära en kontroll av ett fristående och självständigt organ i frågan om tvångsmedelsanvändningen har varit lagen- Det var också, enligt regeringen, angeläget för allmänhetens förtroende för de brottsbekämpande myndigheterna att enskilda, när de inte har fått någon underrättelse, ska kunna få prövat om de har utsatts för en felaktig användning av hemliga tvångsmedel. ska ha högst tio ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Övriga ledamöter ska av regeringen utses bland personer som föreslås av partigrupperna i . har till uppgift att utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet. Uttrycket sammanhängande verksamhet innebär, t.ex. när det gäller hemlig teleövervakning, att både själva övervakningen och den vidare hanteringen av uppteckningarna omfattas av tillsynen, såsom hur överskottsinformation används eller förstörs och hur underrättelseskyldigheten fullgörs. Även den brottsbekämpande verksamhet som föregår och ligger till grund för ansökan om tvångsmedlet omfattas. utövar sin tillsyn genom inspektioner och andra undersökningar. Nämnden får uttala sig om konstaterade förhållanden och sin uppfattning om behov av förändringar i verksamheten och ska verka för att brister i lag eller annan författning avhjälps. är skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för tvångsmedel eller därmed sammanhängande verksamhet och om detta har skett i enlighet med lag eller annan författning. Nämnden ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. har rätt att utan hinder av gällande sekretess av förvaltningsmyndigheter som omfattas av tillsynen få de uppgifter och det biträde som nämnden begär. Även domstolar samt de förvaltningsmyndigheter som inte omfattas av tillsynen är skyldiga att lämna nämnden de uppgifter som den begär. Som framgår har tillsyn över användningen av hemlig teleövervakning enligt och enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. har dock inte tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas inhämtning av uppgifter med stöd av 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK. Utredningen har tidigare på flera ställen i betänkandet behandlat frågan om att den föreslagna möjligheten för de brottsbekämpande myndigheterna att inhämta uppgifter om viss elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet ger anledning att överväga att införa en extern och oberoende tillsyn på det området. Den uppgiften bör enligt utredningen läggas på det organ som redan inrättats för sådan tillsyn, nämligen . Utredningen föreslår därför att nämnden även ska utöva tillsyn över användningen av de nya befogenheterna i underrättelseverksamheten. För att ska ges möjlighet att bedriva en effektiv tillsyn krävs enligt utredningen att den, utöver sina nuvarande uppgifter, löpande följer den aktuella underrättelseverksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna. Det finns fördelar med att utöka med egen personal för den uppgiften. Utredningen har dock kommit fram till att det är mer lämpligt att nämnden i stället ger denna tillsynsuppgift på uppdragsbasis åt lämpliga personer, t.ex. pensionerade chefsdomare. Nämndens nuvarande organisation bör därför tillföras ett eller flera s.k. granskningsombud, som för nämndens räkning följer hur de nya befogenheterna hos de brottsbekämpande myndigheterna beslutas och används i underrättelseverksamheten. Granskningsombud ska inom ramen för sitt uppdrag ha motsvarande rätt till uppgifter och biträde från de granskade myndigheterna som nämnden har. För det fall granskningsombuden finner förhållanden som är av betydelse för nämndens tillsyn ska ombuden anmäla förhållandena till nämnden. Det är alltså nämnden som även fortsättningsvis ska ta slutlig ställning i ett tillsynsärende och som uttalar sig om bland annat konstaterade förhållanden och behov av förändringar i myndigheternas underrättelseverksamhet. Granskningsombuden ska utses av för en bestämd tid, lämpligen högst . Uppgiften fordrar att granskningsombud fyller högt ställda krav. Utredningen föreslår därför att ett granskningsombud ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Det är självklart att ett granskningsombud inte får vara ledamot av nämnden, men detta bör ändå uttryckligen framgå av författning. Utredningens återkommer i avsnitt 7.1 med en bedömning av vilka resurstillskott som krävs till . Bedömning: Regeringen redovisar i en årlig skrivelse till användningen av hemlig teleövervakning i brottsbekämpningen. Skrivelsen bör också redovisa inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. På motsvarande sätt som bör uppgifter som rör Säkerhetspolisens användning av tvångsmedel inte redovisas. En parlamentarisk kontroll av tillämpningen av reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utövas av bl.a. på grundval av en skrivelse från regeringen. Regeringen får uppgifterna från och , som lämnar en gemensam redovisning för användningen av tvångsmedlen under föregående år. I den senaste skrivelsen, som avser användningen (skr. 2008/09:79), framgår att antalet fall av hemlig teleövervakning uppgick till 1 315 .