sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — föreslog i sitt betänkande Reformerad hyressättning en skyddsregel som innebar att endast befintliga hyresgäster skyddades (SOU 2004:91 s. 98 ff), och det förslaget bereds ännu inom (prop. 2005/06:80 s. 17). Dessa omständigheter talar mot att nu lägga fram något för- slag om en begränsning av en skyddsregels omfattning till befint- liga hyresgäster. Även rättviseskäl har anförts mot att olika hyresgäster som bor i likvärdiga lägenheter, kanske i samma hus, skulle kunna få olika höga hyror beroende på när de har flyttat in i sina lägenheter. Ett system som resulterar i olika höga hyror för nya och be- fintliga hyresgäster kan även antas medföra svårigheter vid hyres- prövningarna. Vidare kan ett system, där en person som bor i en lägenhet får reducerad hyra till följd av en skyddsregel men där personen måste betala full bruksvärdeshyra, om hon eller han flyttar till en annan hyreslägenhet, medföra inlåsningseffekter: Den som bott länge i en trerumslägenhet i ett attraktivt läge och omfattas av en skyddsregel flyttar ogärna som ny hyresgäst till en likvärdig tvårumslägenhet i samma läge, om det innebär att han eller hon får högre eller i stort sett oförändrad hyra. Detta gäller även om han eller hon inte längre behöver en så stor lägenhet som en trerumslägenhet, t.ex. eftersom barnen flyttat hemifrån eller maken avlidit. Den inlåsningseffekt som blir fallet av sådana val innebär att samhällets resurser inte an- vänds på ett optimalt sätt. Det kan även uppkomma en risk för fusk. Mot den nu beskrivna bakgrunden konstaterar vi att det finns skäl som talar för en begränsning av en skyddsregel så att den inte gäller i en nyinflyttningssituation utan endast för befintliga hyres- gäster men att det även finns skäl som talar mot en sådan begräns- ning. Med hänsyn härtill och då frågan om en begränsning av en skyddsregel till befintliga hyresgäster bereds i , föreslår vi ingen sådan begränsning. Utan att ta ställning föreslår vi i stället att skyddsregeln ska gälla även i situationen när en ny hyresgäst flyttar in i en lägenhet. I lagtexten klargörs detta genom ett stadgande om att den nuvarande hyran inte får bestämmas till ett påtagligt högre belopp än den tidigare gällande hyran. Jäm- förelsen ska således i en nyinflyttningssituation göras med den hyra som den tidigare hyresgästen betalade. Det nu sagda förändrar inte det förhållandet att en ny hyresgästs hyra under hyresförhållandets sex första månader inte kan prövas av hyresnämnden. Den prövningssituation som kan uppkomma är att den nya hyresgästen kan få den hyra han eller hon då betalar prövad enligt skyddsregeln i förhållande till den tidigare hyresgästens hyra. Det finns likväl anledning att överväga om regelns tillämpnings- område på annat sätt bör avgränsas. I avsnitt 18.4.5 återkommer vi till frågan om sådan avgränsning. Skulle lagstiftaren välja att låta skyddsregeln bli tillämplig endast för befintliga hyresgäster och inte i en nyinflyttningssituation, måste frågorna om vilken hyra som ska gälla i bytessituationer och vid andrahandsuthyrning lösas. För bytesfallen skulle en reglering innebära antingen att den som bytt till sig en hyresrätt och därmed vid inflyttningstidpunkten inte i realiteten är en befintlig hyresgäst skyddas även när det gäller den hyra som bestäms vid inflyttningen eller att bytesmöjligheterna i praktiken upphör på vissa orter. För andrahandsuthyrningen skulle ett val behöva träffas mellan att skydda befintliga förstahandshyresgäster och därmed även nya andrahandshyresgäster, att avstå från ett skydd vid andrahands- uthyrning till nackdel för befintliga andrahandshyresgäster eller att ge en andrahandshyresgäst samma hyra som förstahandshyresgästen; det senare systemet skulle emellertid vara svåröverblickbart och medföra risk för fusk. 18.4.4.4 Avgränsning av skyddsregelns tillämpningsområde Vårt förslag: Skyddsregeln blir som huvudregel inte tillämplig, om bruksvärdet för lägenheten har höjts på grund av ombygg- nad eller andra standardhöjande åtgärder. Den blir inte heller tillämplig om t.ex. hyran för en lägenhet har bestämts påtagligt lågt på en särskild grund, såsom släktskap. gäller att hyran för en lägenhet, som genomgår en ombyggnad eller andra standardhöjande åtgärder, kan höjas avsevärt efter om- byggnaden eller åtgärderna. Enligt 55 a § hyreslagen gäller detta dock endast om hyresgästen godkänt eller hyresnämnden lämnat tillstånd till åtgärden i de fall detta krävs (förutsatt, som huvudregel, att det är hyresgästen som bor i lägenheten och det inte har gått ombyggnaden skedde eller åtgärden vidtogs). Vi har med utgångspunkt i våra direktiv inte anledning att ändra den hittillsvarande regleringen i detta avseende. En skyddsregel bör därför inte gälla, om bruksvärdet för lägenheten har höjts på grund av ombyggnad eller andra standardhöjande åtgärder, förutsatt att dessa får beaktas enligt 55 a §. Det kan vidare tänkas speciella fall, där en skyddsregel inte bör få hindra en hyreshöjning. Det gäller t.ex. det fallet att en hyra för en lägenhet har bestämts påtagligt lågt på en särskild grund, såsom hyresgästens släktskap med fastighetsägaren, och en ny hyresgäst flyttar in i lägenheten. Detta undantag från skyddsregeln kan uttryckas på så sätt att skyddsregeln – förutom i ombyggnads- fallet – inte ska tillämpas om det finns särskilda skäl för att underlåta dess tillämpning. Undantagsmöjligheten i fråga bör an- vändas restriktivt och endast i speciella situationer. 18.5Ett bibehållet kollektivt förhandlingssystem: en normerande roll för förhandlingsöverenskommelser Våra förslag: Vid hyresprövning ska främst beaktas hyran för lägenheter som omfattas av en förhandlingsöverenskommelse. En normerande roll införs alltså för förhandlingsöverenskom- melser. En kollektivt avtalad hyra är emellertid inte normerande, om den inte ligger inom ramen för en rimlig tolkning av bruks- värdet och ett eventuellt hänsynstagande till ett påtagligt efter- frågeöverskott eller efterfrågeunderskott. Systemet för kollektiva hyresförhandlingar är av stort värde för en väl fungerande hyresbostadsmarknad. Det innebär besparingar av transaktionskostnader för både hyresvärdar och hyresgäster. För en hyresgäst som inte själv önskar förhandla om hyran kan det vidare innebära en trygghet att hyran förhandlas kollektivt. Det finns därför ett intresse av att även i det framtida hyressätt- ningssystemet värna om det kollektiva förhandlingssystemets roll. Intresset av att hålla nere transaktionskostnaderna bör bidra till ett bibehållande av det kollektiva förhandlingssystemet även utan några ytterligare lagregler. Det är emellertid ofrånkomligt att en situation där hyressätt- ningsreglerna ändras under en övergångstid kan leda till en viss osäkerhet i frågan hur hyresnämnden skulle bedöma en viss hyras skälighet och därmed till en tröghet i det kollektiva förhandlings- systemet. Detta gäller särskilt i en situation där villkoren för de kommunala bostadsaktiebolagen, som ju är en central aktör på marknaden, förändras , vilket blir fallet särskilt om de kommunala bostadsaktiebolagen ska bedrivas affärs- mässigt enligt artikel 87.1. Mot den bakgrunden bör det övervägas att vidta särskilda åtgär- der som ökar fördelarna med att komma överens i de kollektiva hyresförhandlingarna. En tänkbar åtgärd är en regel om att de hyror som bestämts i en förhandlingsöverenskommelse blir normerande vid en hyresprövning. En sådan regel skulle kunna bidra till att upprätthålla det kollektiva förhandlingssystemet även . En regel om att hyror som bestämts i en förhandlingsöverens- kommelse är normerande skulle också lämna ett utrymme för hyres- nämnden att vid en prövning beakta det system som de kollektivt förhandlande parterna använt vid bestämmandet av hyrorna. Ett exempel på ett sådant system, som utredningen tagit del av, är systemet för s.k. kvalitetshyra i . Där har parterna på ett mycket ambitiöst sätt utvecklat ett system för poängbedömning av enskilda fastigheter och i förlängningen lägenheter i hela Göteborgs- området. Systemet är ett – mycket detaljerat – uttryck för bruks- värdessystemet och innebär en poängsättning med utgångspunkt i s.k. områdesfaktorer och fastighetsfaktorer, som viktas mot var- andra. System av detta slag bidrar till stabilitet i hyresförhand- lingarna, transparens i hyressättningen och därmed – vilket visat sig i – få tvister vid hyresnämnden. En förutsättning för att parterna ska vilja utveckla och vidmakthålla sådana system är att systemen också får genomslag vid hyresprövningarna på orten. En normerande roll för genom förhandlingsöverenskom- melser bestämda hyror – vilken roll också måste anses innebära en normerande roll för system av detta slag – bör i hög grad kunna bidra till ett sådant genomslag. Det finns därför anledning att överväga hur en normerande roll för sådana hyror som bestämts i en förhandlingsöverenskommelse kan utformas. Därvid behöver belysas under vilka förutsättningar en förhandlingsöverenskommelse kan vara normerande samt hur en situation med flera olika förhandlingsöverenskommelser kan han- teras. Det behöver även bedömas hur en hyresnormerande roll för förhandlingsöverenskommelser förhåller sig till EG-rättens kon- kurrensregler. Avslutningsvis gör vi en samlad värdering av fördelarna och nack- delarna med en normerande roll för förhandlingsöverenskommelser. 18.5.2Innebörden i en normerande roll för förhandlingsöverenskommelser De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll är stark, även om den inte har fullt ut samma betydelse vid en allmän skälig- hetsbedömning som vid en jämförelseprövning. Även en normer- ande roll för förhandlingsöverenskommelser bör enligt vår mening bli stark. talar intresset av att bruksvärdesfaktorerna fullt ut beaktas i förhandlingsöverenskommelserna för att den normerande rollen för kollektivt avtalade hyror inte görs obetingad. En lämplig avvägning mellan intresset av en stark normerande roll för förhand- lingsöverenskommelser och intresset av att bruksvärdesfaktorerna fullt ut beaktas vid slutandet av dessa överenskommelser kan enligt vår bedömning nås genom att en kollektivt avtalad hyra inte anses som normerande, om den genom förhandlingsöverenskommelsen bestämda hyran inte ligger inom ramen för en rimlig tolkning av bruksvärdet, inklusive ett hänsynstagande till ett eventuellt påtag- ligt efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott. Förhållandet att den normerande rollen på angivet sätt är begränsad kan i lagtexten uttryckas genom ett stadgande om att kollektivt avtalade hyror är normerande om inte särskilda skäl talar för annat. En regel av berört slag ger en stor frihet för parterna i det kollektiva förhandlingssystemet att inom vida ramar komma överens om hyror, som parterna – om förhandlingsöverenskom- melsen ska kunna bli normerande – måste beakta att ramarna, om än vida, dock finns. Den närmare innebörden av att den kollektivt avtalade hyran ska ligga inom ramen för en rimlig tolkning av bruksvärdet – inklusive ett hänsynstagande till ett eventuellt påtagligt efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott – måste överlämnas till rättstillämpningen. Med en normerande roll för hyror som bestämts i en förhand- lingsöverenskommelse kommer vid hyresprövningen särskild vikt att fästas vid sådana jämförelselägenheter som fått sin hyra bestämd genom en förhandlingsöverenskommelse. Vidare har hyresnämn- den, som nämnts ovan, möjlighet att beakta det kollektivt avtalade system (såsom t.ex. kvalitetshyressystemet i ) som legat till grund för den kollektivt avtalade hyran. Det bör dock inte vara möjligt att beakta andra förhandlingsöverenskommelser än sådana som gäller för lägenheter vilka är godtagbara som jämförelsematerial. Den nu redovisade avgränsningen av den normerande rollen för förhandlingsöverenskommelser kan i ett system med självkostnads- styrda kommunala bostadsaktiebolag komma att innebära att de förhandlingsöverenskommelser som slutits för de kommunala bostadsaktiebolagens lägenheter på vissa orter eller i vissa geogra- fiska lägen inte ges en normerande verkan. Ett självkostnadsstyrt kommunalt bostadsaktiebolag ska nämligen endast ta ut sådana hyror att företagets självkostnader (inklusive eventuell fondering) täcks, även om högre hyror hade kunnat tas ut med hänsyn till ett efterfrågeöverskott. Motsvarande situation kan komma att inträffa för bostadsstiftelser. I de situationer där kollektivt avtalade hyror för kommunala bostadsaktiebolags lägenheter inte kan bli normer- ande kan det komma att bli hyror som avtalats kollektivt för privata bostadsföretags lägenheter som utgör den enda eller huvudsakliga prövningsnormen. Om parterna har åberopat flera lägenheter, som kan godtas som jämförelsematerial och som omfattas av olika förhandlingsöverens- kommelser med delvis olika innehåll, är frågan på vilket sätt dessa förhandlingsöverenskommelser kan bli normerande. En konflikt mellan olika förhandlingsöverenskommelser kan uppkomma i flera olika situationer. I den första situationen misslyckas parterna i de kollektiva för- handlingarna med att sluta en förhandlingsöverenskommelse. Fastig- hetsägaren ansöker då hos hyresnämnden om höjda hyror. Flera förhandlingsöverenskommelser har slutits på orten; såväl det kommunala bostadsaktiebolaget som ett antal privata fastighetsägare har avtalat med en hyresgästorganisation om hyror- na. I den situationen bör valet mellan förhandlingsöverenskommel- serna – i linje med vad som gäller i bruksvärdessystemet i övrigt – träffas genom att den högsta stabila avtalade hyresnivån läggs till grund för hyresnämndens avgörande. En annan situation är att det finns en förhandlingsöverens- kommelse för lägenheten men hyresgästen är missnöjd med den och klagar på sin hyra till hyresnämnden enligt 22 § hyresförhand- lingslagen. I den situationen talar intresset av en stark ställning för det kollektiva förhandlingssystemet för att den förhandlings- överenskommelse som finns för lägenheten – och inte någon annan förhandlingsöverenskommelse – ska få normerande verkan, om det inte står klart att den genom förhandlingsöverenskommelsen be- stämda hyran ligger utanför en rimlig tolkning av bruksvärdes- faktorerna och ett eventuellt beaktande av ett påtagligt efterfråge- överskott eller efterfrågeunderskott. I en tredje situation finns en förhandlingsöverenskommelse för alla andra lägenheter i huset, men en hyresgäst har valt att ställa sig utanför den och själv förhandla hyran med fastighetsägaren. Hyres- gästen går inte med på hyreshöjning, och fastighetsägaren vänder sig till få till stånd höjd hyra. Även i denna situation talar intresset av en stark ställning för det kollektiva förhandlingssystemet för att det vid hyresprövningen tas större hänsyn till den förhandlingsöverenskommelse som gäller för övriga lägenheter i huset än till andra förhandlingsöverenskommelser. 18.5.4Förhållandet till EG-rättens konkurrensregler En nationell reglering kan vara oförenlig med fördragets kon- kurrensregler om den strider mot förbuden enligt artiklarna och 10 i förening med artikel 81 eller 82 eller mot förbudet enligt artikel 86.1 i förening med artikel 82. Som framgår i kapitel 17 (avsnitt 17.3.2) talar övervägande skäl för att varken eller en annan hyresgästorgani- sation kan anses som ett företag i den mening som avses i artikel 81 när de ingår förhandlingsöverenskommelser om hyror. Sådana över- enskommelser omfattas därför inte av förbudet mot konkurrens- begränsande avtal i artikel 81. En normerande roll för hyror som bestäms i förhandlingsöverenskommelse kan därför inte strida mot artiklarna och 10 i förening med artikel 81. Artikel 86.1 i förening med artikel 82 innebär ett förbud mot regleringar som medför att vissa företag föranleds att missbruka en dominerande ställning. De företag som detta förbud gäller är offentliga företag och företag som medlemsstaterna beviljar sär- skilda eller exklusiva rättigheter. I det system som vi föreslår är hyror som bestämts i förhandlingsöverenskommelse med såväl kommunala som privata bostadsföretag normerande. Denna norm- erande roll kan således inte träffas av förbudet enligt artikel 86.1 i förening med artikel 82. har i sitt rättsutlåtande förklarat att möjligheten att tillämpa artiklarna och 10 i förening med artikel 82 har nämnts av i endast ett fall och att de två förstnämnda artiklarna i det fallet tillämpades i föreningen med både artikel 81 och artikel 82. Enligt hans uppfattning finns det därför inte någon klar grund för att tillämpa artiklarna och 10 i förening med artikel 82. Även om en reglering skulle kunna strida mot ett förbud enligt de senare bestämmelserna, vilket i sitt rättsutlåtande anser är möjligt, skulle en normerande roll för förhandlingsöverenskommelser inte träffas av det förbudet. Som vi redan har påpekat är i det system som vi föreslår hyror som bestämts i förhandlingsöverenskommelse med såväl kommunala som privata bostadsföretag normerande. Vidare är vårt förslag utformat så att den förhandlingsöverenskommelse som innehåller den högsta hyresnivån beaktas mest. Det föreslagna systemet medför följakt- ligen inte någon dominerande ställning för något företag. Systemet strider därför inte heller mot artiklarna och 10 i förening med artikel 82. Sammanfattningsvis står en normerande roll för hyror som be- stämts i en förhandlingsöverenskommelse inte i strid med EG- rättens konkurrensregler. 18.5.5Sammanfattande bedömning av en ny norm En normerande roll för förhandlingsöverenskommelser enligt redo- görelsen ovan skulle få en mer begränsad verkan än vad de kom- munala bostadsföretagens hyresnormerande roll har genom att en förhandlingsöverenskommelse för att bli normerande måste hålla sig inom en rimlig tolkning av bruksvärdesfaktorerna och ett eventuellt beaktande av ett påtagligt efterfrågeöverskott eller efter- frågeunderskott. skulle parterna i ett system med en normerande roll för förhandlingsöverenskommelser även i fram- tiden komma att ha en stor frihet i förhandlingarna så länge de håller sig inom lagstiftningens – tämligen vida – ramar. En normerande roll för förhandlingsöverenskommelser kan, som vi anfört ovan, ha positiv betydelse för det kollektiva förhand- lingssystemets fortbestånd. Vi kan inte se några påtagliga nackdelar med en sådan roll. En normerande roll för genom förhandlings- överenskommelser bestämda hyror bör därför införas. 18.6Hyressättningen i självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag Vårt förslag: För självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktie- bolag ska hyresnämnden beakta att den hyra som bestäms för ett kommunalt bostadsaktiebolags prövningslägenhet förhåller sig på ett bruksvärdesmässigt korrekt sätt till de jämförelse- lägenheter som tillhör det kommunala bostadsaktiebolaget. Motsvarande gäller även vid prövningar av hyror för bostäder som ägs av andra juridiska personer som inte kan antas agera fullt ut affärsmässigt, t.ex. bostadsstiftelser som drivs enligt en självkostnadsprincip eller aktiebolag med särskild vinstutdel- ningsbegränsning. I en affärsmässig modell kommer prövningen av de kommunala bostadsaktiebolagens hyror att gå till på följande sätt. Parterna kommer att åberopa jämförelselägenheter. Många av jämförelse- lägenheternas hyror kommer sannolikt att ha bestämts i en förhand- lingsöverenskommelse. Hyran för prövningslägenheten kommer att bestämmas med utgångspunkt i den högsta kollektivt avtalade hyresnivån för liknande bostadslägenheter. Detta innebär inget problem, eftersom både de kommunala bostadsaktiebolagen och de privata bostadsföretagen framställer affärsmässiga hyreskrav. I en självkostnadsmodell uppkommer emellertid särskilda pro- blem vid prövningen av de kommunala bostadsaktiebolagens hyror. Det hänger samman med att ett självkostnadsstyrt kommunalt bostadsaktiebolag inte strävar efter hyror som på lång sikt maxi- merar vinsten utan efter hyror som täcker kostnaderna. På vissa orter kommer därmed det självkostnadsstyrda kommunala bostads- aktiebolaget att begära lägre hyreshöjningar än vad hyressättnings- systemet medger och därmed också lägre än vad som vid en pröv- ning kan bestämmas för ett privat bostadsföretags lägenheter. De tänkbara effekterna på hyressättningen av detta förhållande kan belysas genom följande exempel. På orten X bör med hänsyn till hyresgästernas värderingar hyrorna för en tvårumslägenhet i centrum vara en halv gång högre än hyrorna för en liknande tvårumslägenhet i en förort. Ett privat bostadsföretag har möjlighet att vid en rättslig prövning få godkänt månatliga hyror på för lägenheten i förorten och för lägenheten i centrum. Det kommunala bostadsaktiebolaget ska emellertid med hänsyn till självkostnadsprincipen bara ta ut hyror som, om motsvarande fördelning tillämpas, uppgår till i förorten och i centrum. Om det kommunala bostads- aktiebolaget emellertid – i strid med intentionerna i bruksvärdes- systemet – får in en tillräcklig samlad hyresintäkt genom att ta ut en hyra på i både förorten och centrum och en i förorten boende hyresgäst klagar på hyran till hyresnämnden, kommer det kommunala bostadsaktiebolaget sannolikt att åberopa det privata bostadsföretagets hyra för liknande förortslägenheter, alltså . Fråga är hur hyresnämnden i ett sådant läge bör besluta. En möjlighet är att hyresnämnden i det angivna exemplet nöjer sig med att konstatera att prövningslägenhetens hyra är lika hög som hyran för jämförelselägenheterna och därmed bör godtas, eftersom hyran för jämförelselägenheterna är satta med beaktande av bruksvärdesfaktorerna (inklusive det geografiska läget). Ju större utrymmet är mellan det samlade hyresuttaget i det kommunala bostadsaktiebolaget och det samlade hyresuttaget i ett lika stort privat bostadsföretag, desto större möjligheter kommer i så fall det kommunala bostadsaktiebolaget att ha att disponera över hur det samlade hyresuttaget fördelas mellan olika områden och olika lägenheter utan att denna fördelning i praktiken kan kontrolleras rättsligt. Ett självkostnadsstyrt kommunalt bostadsföretag kommer visserligen att vara underkastat kontroll och sanktioner avseende självkostnadsprincipen enligt våra förslag i kapitel 11. Kontrollen och sanktionerna tar emellertid sikte på självkostnadsprincipens tillämpning på ett företagsplan, inte på fördelningen av hyresuttaget. En annan möjlighet är att hyresnämnden i det angivna fallet inte nöjer sig med att bedöma om jämförelselägenheternas hyror är satta med beaktande av bruksvärdesfaktorerna utan också gör en själv- ständig bedömning av om prövningslägenhetens hyra är satt med beaktande av sådana faktorer. En bedömning av det slaget skulle innebära att en jämförelse gjordes även med hyrorna för det kom- munala bostadsaktiebolagets lägenheter i andra geografiska lägen, förutsatt att dessa lägenheter åberopades som jämförelsematerial. I det angivna exemplet skulle en sådan bedömning leda till att den av det kommunala bostadsaktiebolaget (beroende på prövningssitua- tion) satta eller begärda hyran inte godtogs av hyresnämnden utan att hyran bestämdes så att en bruksvärdesmässigt korrekt relation erhålls mellan hyrorna för det kommunala bostadsaktiebolagets bostäder i olika geografiska lägen. Den andra av de båda redovisade möjligheterna ger ett resultat som från allmänna synpunkter framstår som rimligast och mest förenligt med bruksvärdessystemets grundtankar. inne- bär en sådan ordning ett slags bekräftelse av att hyresmarknaden i en självkostnadsmodell på vissa orter kan komma att bli uppdelad i en och en privat del. Denna effekt av en självkostnads- modell är emellertid i sig oberoende av om det vid hyresprövningen säkerställs att bruksvärdessystemets grundtankar slår igenom även i självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag.