sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — I M Szebehely (red. ), Välfärd, vård och omsorg. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Se även SOU 2000:3. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Andra studier om människors svårigheter i sina kontakter med stödsystemet gäller inte specifikt mottagare av LSS-insatser utan är mer generella. De handlar om svårigheter att få tag i information, krångliga regler, att man måste kunna argumentera för sina rättig- heter, kunna överklaga och att det är svårt att veta till vilken myndighet man ska vända sig. Att administrera kontakten med olika myndigheter och instanser kräver både tid, energi och kunskap.60 3.4.2Överklaganden och ändringar m.m. Sammanställningar som gjort av domar om LSS- insatser och ändringsfrekvens i länsrätterna stöder resonemang om att LSS till sin uppbyggnad kräver hög aktivitet och kunskapsnivå hos den enskilde. Tabellen nedan visar ändringsfrekvensen i länsrätter för olika mål i länsrätten om sociala insatser. Tabell 3.18 Antal ärenden och ändringar av dessa i länsrätterna inom utvalda måltyper åren 2000–2005 * statistik skiljer inte på olika ärendetyper när det gäller bistånd enligt SoL. Det innebär att kategorin innefattar både beslut om ekonomiskt bistånd och annat bistånd. En studie som gjordes på uppdrag av visar att av överklagaden av beslut om hemtjänst och särskilt boende bifölls av länsrätterna . 60 T.ex. Brodin, J., , I., , S., (1998). En modell för avlösarservice, : ; , och , (1999). Man måste alltid slåss på byråkraternas planhalva. – en studie av livsvillkoren för familjer med barn med funktionshinder. och Ungdomar RBU; McElwee, (2000). Barn med funktionshinder och deras föräldrar, i Brusén, , (red). Ett liv som andra, : ; (2002). Idé och verklighet i handikappolitiken. 2002; (2002). Frihet och beroende. Personer med funktionshinder beskriver stödsystemet. RFV Analyserar 2002:1; (2002). För barnets bästa – en studie av hur föräldrar till barn med funktionshinder upplever det offentliga stödsystemet. RFV Analyserar 2002:13. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och I tabellen ovan redovisas ändringsfrekvensen i länsrätten ifråga om några utvalda förmåner inom socialförsäkringen samt om LSS och SoL. Beslut om assistansersättning ändras oftare än andra beslut inom socialförsäkringen.61 Den genomsnittliga ändringsfrekvensen för samtliga förmåner () ligger också betydligt under den för assistansersättningen. Beslut om vårdbidrag ändras också förhållandevis ofta, dock i något lägre omfattning än de om assistans- ersättning. Däremot ligger vissa förmånerna förhållandevis nära genomsnittet, t.ex. barnbidrag. En tydlig skillnad mellan dessa två grupper av förmåner utgör den omständigheten att hand- läggningen t.ex. av barnbidrag innefattar få moment av bedömningar. Rätten till barnbidrag avgörs genom väl avgränsade kriterier (bostadsland och ålder). Även när det gäller handikappersättningen, som innefattar olika bedömningar, finns i praktiken inslag som förenklar handläggningen, bl.a. genom att nivåerna i viss mån är knutna till diagnoser. Sammantaget synes handläggning med stort inslag av bedömningar ändras oftare. Lägger vi till kommunens beslut enligt LSS och jämför med dess beslut enligt socialtjänstlagen blir tendensen än tydligare med den utgångspunkten att en betydande del av de överklagade besluten gäller ekonomiskt bistånd för vilket det finns väl avgränsade regler (riksnormen). Rätten till livränta avgränsas genom att orsakssamband mellan arbete och skada ska vara vetenskapligt fastställt. Det gör att beslut om just livränta i större utsträckning kan uppfattas som objektivt riktiga. Det finns olika aspekter på ändringsfrekvensen, bl.a. att en hög ändringsfrekvens indikerar särskilda svårigheter i första instans. Det kan ha olika orsaker, t.ex. att verktygen för bedömningarna inte ger tillräcklig vägledning. Det öppnar för att olika bedömningar kan göras i liknande fall. Detta är inte rättssäkert. Ju tydligare regler desto färre ändringar behöver göras i domstol, vilket gör att förutsebarheten ökar. Med ett striktare avgränsat regelsystem kan också följa mindre önskvärda effekter, bl.a. kan det minska möjligheten till flexibilitet. Inom sociallagstiftningen strider detta ofta mot målet med olika insatser, dvs. att de ska vara individuellt anpassade så långt det är möjligt. har träffat några domare från tre länsrätter och en kammarrätt, bl.a. för att få en bild av tillämp- ningen av LSS och . Domarna pekade på att beslut om insatser enligt LSS och ofta handlar mindre om regeltillämpning än 61 Kommittén tar i denna del inte hänsyn till hur omfattande länsrättens ändring är jämfört med det överklagade beslutet eller vilken av parterna i domstolen som vunnit målet. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och om behovsbedömningar och tidsberäkningar av exakt samma slag som LSS- och LASS-handläggare gör, men utan tillgång till bättre underlag än vad dessa har. Någon överblick över skillnader i bedömningar mellan – och inom – länsrätter och kammarrätter finns inte . Domarna ifrågasatte dessutom om en sådan överblick skulle vara meningsfull eftersom det ändå inte går att dra generella slutsatser från individuella mål och bedömningar. För att LSS och ska vara möjliga att tillämpa på ett rättvist sätt i domstolarna bör regelverket, enligt domarnas mening, förtydligas och tillämpningen i övrigt förenklas. Förutsättningarna för myndig- hetsnormering bör också utvecklas. Vid de hearingar som kommittén arrangerat har olika företrädare för brukare, kommuner, länsstyrelser, enskilda utförare m.fl. kommenterat frågor om hur LSS fungerar. Upp- slutningen omkring LSS som rättighetslag har varit stor. En rad viktiga synpunkter på olika delar av lagen och på dess tillämpning har framkommit. Men ingen har ifrågasatt rättighetskonstruktionen eller särregleringen. Flera handikapporganisationer har också gjort uttalanden och sänt skrivelser till med anledning av uppdraget att se över LSS som rättighetslag. Även där har upp- slutningen om LSS varit stark. 3.4.3Rättsvetenskaplig forskning om LSS och Det finns juridisk forskning om lagstiftningsstrategier på det sociala området och om de olika strategiernas effekter. Forskningen berör bl.a. vad som definierar en rättighetslag och en skyldighetslag, t.ex. socialtjänstlagens styrka i förhållande till LSS och olika mål- sättningar med lagarna. har under arbetet tagit del av olika vetenskapliga beskrivningar om detta samt träffat några forskare. , professor vid vid /, konstaterar att det inte finns någon exakt definition av vad som är en rättighetslag eller hur entydiga som rättigheterna ska vara.62 Forskare har försökt formulera några kriterier, som kan användas för att urskilja olika lagars karaktär och styrka ur ett rättighetsperspektiv. I en studie av den rättsliga regleringen av den kommunala socialvården i 62 (1995). Rättighetslag i teori och praxi. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och granskades de s.k. rättigheternas innebörd genom att rättighets- begreppet spjälkades upp i ett antal olika komponenter: 1.Är förmånen reglerad som en individuell rättighet, eller är det frågan om en generell reglering? 2.Är förutsättningarna (kriterierna) för att erhålla förmånen angivna i lag? 3.Är förmånens innehåll angiven i lag? 4.Är förmånen beroende av budgetanslag? 6.Finns i lagen angivet former för statlig tillsyn och kontroll? 7.Finns i lagen angivna sanktionsmöjligheter gentemot myndig- heter för utkrävande av individuella rättigheter? har använt denna indelning i en analys, , av SoL, omsorgslagen och LSS som rättighetslagar. Då hade LSS och trätt ikraft. Sammanställningen visar att LSS och omsorgslagen har en starkare rättighetskaraktär än social- tjänstlagen. Det förklaras främst av att LSS och omsorgslagen tydligare anger förutsättningarna för rättigheterna och förmånens innehåll än SoL. skiljer framför allt mellan å ena sidan de vagt angivna förutsättningarna för att beviljas stöd och det vagt angivna innehållet i insatserna i SoL och å andra sidan de exakt beskrivna förutsättningarna och det exakt angivna innehållet i LSS och omsorgslagen. analys är strikt normativ. Den tar alltså inte hänsyn till hur starka rättigheterna är i praktiken eller om de realiseras i verkligheten. , professor vid rättssociologiska enheten, , menar att det inte är självklart att LSS medför en starkare rättighetsprägel än SoL.63 Till skillnad mot LSS som är insatsstyrd, är SoL behovsstyrd. Det är individens behov, enligt handläggarens bedömning, som avgör rättighetens innehåll. Individen har därför, enligt , själv möjlighet att enligt SoL utforma ett stöd utan att vara begränsad till de tio insatserna i LSS. Vidare menar att både LSS och SoL ger individen inflytande, men inflytandet ser olika ut. Enligt LSS har den 63 , (2005). Normbildning och beslutsfattande, sid 93112 i , Hans (red). Politik, lag och praktik. Implementeringen av LSS-reformen. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och enskilde ett formellt inflytande. Den enskilde får ansöka om en specifik insats och formella avslag är betydligt vanligare. Enligt SoL är den enskildes inflytande däremot mer informellt. Tjänstemannen diskuterar och presenterar förslag för den enskilde och klargör vilka resurser som finns och den enskilde kan vara med och disku- tera utifrån detta. jämför i artikeln Funktionshindrade mellan SoL och LSS individers stöd enligt SoL respektive LSS i praktiken.64 Han följer personer som före reformen hade SoL-insatser och ser hur de fördelar sig mellan SoL och LSS efter reformen. slutsats är att det inte går att påvisa försämringar efter reformen för dem som fortsatte att ha insatser enligt SoL. Både bland SoL-mottagare och bland LSS-mottagare noterades snarare att antalet insatser antingen hade ökat eller var oförändrat. Andelen med ett utökat antal insatser var dock högre bland mottagare av insatser enligt LSS. En viktig skillnad var även att mottagare av SoL i stor utsträckning hade enbart kompensatoriska insatser medan LSS-mottagare oftare hade utvecklande insatser med syfte att leva som andra och delta i samhällslivet. De med insatser enligt LSS hade med andra ord fått en kvalitativ förbättring. intervjuer visar att handläggarna anser lagens intention vara att insatser enligt LSS ska innebära en högre kvalitativ ambition. Studien gjordes väldigt snart efter att reformen genomfördes. , lektor vid , , har diskuterat begreppen skälig levnadsnivå (SoL) och goda levnadsvillkor (LSS).65 Gemensamt är att hjälp- insatserna utgår efter en behovsbedömning. Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor anger den nivå till vilken hjälpinsatserna enligt respektive lag ska nå upp. undersökningar beskriver att skälig levnadsnivå har en någorlunda konkret och hård kärna som innebär att man på förhand kan säga att den som helt saknar medel för sin försörjning har rätt till ett visst belopp för detta (riksnormen). I övrigt finns det ingen typ av bistånd om vilket man på förhand kan säga att sökanden, under vissa förut- sättningarna, har rätt till exakt det biståndet. Bistånd utgår endast om beslutsfattaren efter en skönsmässig prövning finner sökandet 64Åström, (2005). Funktionshindrade mellan SoL och LSS, sid 149186 i , Hans (red). Politik, lag och praktik. Implementeringen av LSS-reformen. (Studien ingår även i underlaget till utvärdering av handikappreformen ). 65Gustav (2000). Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor, Bedömning i förvaltningsdomstolar och socialnämnder, Juridik Huvuddrag i utvecklingen av LSS och ha det behov han påstår sig ha. Begreppet goda levnadsvillkor har ingen hård kärna. Det finns på sin höjd några vägledande riktlinjer för hur beslutsfattaren ska gå tillväga när han bedömer om sökanden har eller inte har goda levnadsvillkor. Bedömningen av goda levnadsvillkor är till alla delar skönsmässig. är kritisk till att man från statsmaktens sida både ifråga om SoL- biståndet och LSS-insatser talar om rättigheter. Frågan är om lagstiftningen verkligen lever upp till de krav man bör ställa på en rättighetslag. har arrangerat ett par möten med , och , där dessa bl.a. beskrivit för- och nackdelar med dagens rättighetsreglering i LSS. De var överens om att LSS fyller en viktig funktion och om att det behövs ytterligare breda handikappolitiska satsningar för att lagen ska fungera väl, bl.a. på utbildning och arbete, preciseringar av lagen, utveckling av under- lag som kan bidra till en bättre och mer likvärdig tillämpning av lagen. Någon underströk att SoL i princip ger större möjligheter till individualisering av stödet än LSS, även om SoL i praktiken inte alltid tillämpas på det sättet. En av forskarna pekade på att skillnaderna mellan LSS och SoL när det gäller avgifter för stöd och service riskerar att leda till en uppdelning mellan stödbehövande personer. Det finns ingen samlad statistik över antalet personer som arbetar i verksamheter med stöd och service enligt LSS. I kommunerna är personalen inom LSS-området dessutom ofta integrerad med funktionshinderomsorg enligt SoL och med äldreomsorgspersonal. har tillsammans med flera andra myndigheter gjort en beräkning av antalet anställda inom funktions- hinderomsorgen, som i detta fall ansågs omfatta både SoL- och LSS-insatser. Resultatet visar att omkring 117 000 personer var anställda inom området, om även långtidssjukskrivna och tjänst- lediga räknades in. Av dessa beräknades nästan 99 000 ha varit kommunalt anställda och drygt 18 000 anställda i privata företag, inklusive kooperativ. Andelen timanställda beräknades vara nästan en fjärdedel inom kommunerna och nästan en åttondel inom privata företag. I övrigt redovisar och de andra myndigheterna uppgifter om personalens ålderssammansättning, utbildning m.m. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och inom hela äldre- och funktionshinderområdet, vilket gör det svårt att särskilt urskilja personalen inom det senare området.66 Allmänt sett har antalet anställda inom äldre- och funktions- hinderområdet ökat . Dessutom har dess sammansättning ändrats till följd av bl.a. Handikappreformen och Ädelreformen. Enligt SKL:s personalstatistik är den enskilt största yrkesgruppen inom kommunernas verksamheter för äldre och funktionshindrade undersköterskor, vårdbiträden m.fl. Därefter kommer gruppen övrig vårdpersonal, inkl. personliga assistenter, som alltså omfattar en yrkesgrupp som var mycket liten innan LSS trädde i kraft.67 har pekat på vissa generella drag när det gäller kompetens- och personalförsörjning inom verksamheter för äldre och funktionshindrade: Andelen timanställda och visstidsanställda har ökat kraftigt, sam- tidigt som sysselsättningsgraden bland månadsanställda ökat. har dock en liten del av omvårdnadspersonalen heltidsanställning. Dagens anställningsformer och sysselsättnings- grader motsvarar inte de förväntningar och krav som framtidens medarbetare har. Personalen består av två grupper – en del har lång anställningstid och hög medelålder; en annan del har hög personalomsättning, är unga och till stor del tim- eller visstidsanställda. Dominansen av kvinnor bland personal och brukare, det oavlönade kvinnoarbetets historia och den bristfälliga yrkes- identiteten för omvårdnadspersonalen är förhållanden som har stor betydelse för hur kompetensförsörjningsläget inom vård och omsorg är. Personalens formella utbildningsnivå är låg. Andelen som har gymnasial utbildning har ökat, men fortfarande har knappt sex av tio bland omvårdnadspersonalen yrkesutbildning. Lägst är andelen som har yrkesutbildning bland de timanställda och högst bland heltidsanställda. Många personliga assistenter saknar yrkesutbildning. Andelen bland personalen som har högskole- utbildning är mycket låg jämfört med t.ex. barnomsorgen. 66 (2003). Kompetensförsörjning inom vård och omsorg om äldre och funktionshindrade. Faktagrund och beräkningar. 67 Kommuner och Landsting (2007). Aktuellt på äldreområdet 2007. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och av tio bland omvårdnadspersonalen anser dock att de har till- räcklig kompetens för sitt arbete. Sjukfrånvaron och arbetsskadorna ligger på en hög nivå. En växande andel av personalen anser att arbetet är psykiskt och fysiskt påfrestande och att man har för mycket att göra. Omor- ganisationer, bristande delaktighet, otillräckliga utvecklings- möjligheter och bristande möjligheter för arbetsledningen att ge tillräckligt stöd bidrar till ohälsan. Arbetets meningsfullhet och självständighet är positiva inslag. Det finns kvalitetsbrister i vården och omsorgen som beror på bristfällig kompetens hos personalen och arbetets organisering.68 genomförde en enkätunder- sökning bland kommunerna, där ett par frågor gällde antalet anställda vid kommunalt drivna boenden för vuxna och dagliga verksamheter enligt LSS (se bilaga 22). Resultaten tyder på att omkring 15 000 personer var anställda vid boendena och knappt 6 000 personer vid de dagliga verksamheterna. Uppgifterna måste dock tolkas försiktigt, med tanke på att svar saknas från många kommuner. Det finns inget motsvarande underlag om anställda vid enskilda verksamheter med LSS-boende eller daglig verksamhet. LSS-handläggare kan inte särskiljas från biståndsbedömare och hemvårdsinspektörer i SKL:s personalstatistik. Hela gruppen uppgick till omkring 2 700. Inte heller kan arbetsledare inom LSS-området särskiljas från chefer inom verksamheter enligt SoL för äldre och funktionshindrade. Hela denna grupp omfattade 10 500 personer. Det går det att se en tydlig skillnad mellan offentliga och enskilda anordnare av personlig assistans när det gäller antalet arbetsledare. Kommunerna hade i genomsnitt tre anställda arbets- ledare för assistenter som är anställda enligt . Det innebär knappt 900 i hela landet, eller i genomsnitt 34 personliga assistenter per arbetsledare. I praktiken kan antalet assistenter per arbetsledare vara högre. Nästan av nio av tio kommuner uppger att 68 (2003). Kompetensförsörjning inom vård och omsorg om äldre och funktionshindrade. Överväganden och bedömningar. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och också alla assistenter som är anställda enligt har en närmaste arbetsledare som är anställd av kommunen. Bland de enskilda assistansanordnarna fanns det, enligt en enkät- undersökning som genomförde bland dessa , i genomsnitt sex anställda arbetsledare som inte själva var brukare. Det motsvarar omkring 2 500 bland samtliga enskilda anordnare om svaret är representativt för hela gruppen, eller i genomsnitt 9 personliga assistenter per anställd arbetsledare (se bilaga 19). Antalet kan vara något högre beroende på osäkerhet om det sammanlagda antalet anställda assistenter. De personliga assistenterna är en ny yrkesgrupp som på blivit en av de större inom det sociala området. Enligt personalstatistik från Kommuner och Landsting hade kommunerna 41 500 personliga assistenter anställda . Av dessa var omkring en fjärdedel anställda enligt det s.k. , som främst är avsett för personliga assistenter som också är anhöriga till den assistansberättigade. Omkring fyra femtedelar av de kommunanställda assistenterna var kvinnor. En beräkning utifrån resultaten från vår enkät bland enskilda assistansanordnare tyder på att dessa hade omkring 30 000 personliga assistenter anställda . (Det genomsnittliga antalet anställda assistenter hos de anordnare som svarade var 63 stycken. Beräkningen utgår ifrån att detta är representativt för hela gruppen anordnare, som enligt vad som redovisas ovan uppgick till minst 450 stycken.) Andelen anhörigassistenter kan uppskattas till en femtedel av dessa, men uppgiften är osäker. Även hos de enskilda anordnarna var omkring fyra femtedelar av assistenterna kvinnor. av de kommunanställda personliga assist- enterna lämnade sin tjänst . Andelen varierar mellan kommunerna, men utan tydliga skillnader mellan t.ex. storstads- områden och övriga landet. En del av de personliga assistenter som slutat kan ha följt med assistansberättigade som bytt anordnare, från kommunen till en enskild assistansanordnare. Bland de enskilda anordnarna var motsvarande andel . I kommunerna hade av de personliga assistenterna en anställningstid på två år Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Motsvarande andel kan uppskattas till hos de enskilda anordnarna. Som framgår av diagrammet nedan så utgör yngre personer en relativt stor andel av de personliga assistenterna i kommunerna, men där finns också stora grupper assistenter i högre åldrar. Diagram 3.21 Kommunalt anställda personliga assistenter efter ålder och kön. Källa: enkätundersökning, se bilaga 20. Bland de enskilda assistansanordnarna spelar de yngre assistenterna en mer framträdande roll. Åldersgruppen 20–är den enskilt största gruppen även här, och antalet anställda assistenter minskar relativt snabbt ju högre upp i åldrarna de kommer. Å andra sedan tycks det finnas fler assistenter som fyllt hos de enskilda anordnarna än hos kommunerna. Sammantaget kan antalet personliga assistenter vid ett visst tillfälle –2007 uppskattas till omkring 70 000, varav omkring en fjärdedel var anhöriga till brukaren. (En beräkning av antalet personliga assistenter som behövs för att utföra alla beviljade assistanstimmar pekar också på att det nu bör finnas omkring 70 000 personliga assistenter.) Med en personal- omsättning på i kommunerna och hos enskilda anordnare kan 85 000–90 000 personer ha arbetat som personliga assistenter under . Huvuddrag i utvecklingen av LSS och reservation bör dock göras för att en del av de personliga assist- enter som slutat i kommunerna har fortsatt i yrket sedan de följt med brukare som bytt anordnare från kommunen till exempelvis ett företag. Utvecklingen beror bl.a. på effekterna av de förändringar som vi föreslår i följande kapitel. Uppgifterna tyder på en viss stabilisering i förhållande till situationen . Då var personalomsättningen i kommunerna och hos de enskilda anordnarna. Antalet assistenter överstiger dock vad en arbetsgrupp inom räknade med för perioden –2010.69 Det beror på att antalet assistans- berättigade och antalet beviljade assistanstimmar har ökat kraftigare än väntat . Könsfördelningen är densamma som , och liksom då inte anmärkningsvärd när det gäller yrken inom det sociala området. Både då och beräknas omkring hälften av assistenterna vara mellan 20 och . Det bör dock understrykas att det handlar om en stabilisering på högre nivå än vad någon föreställde sig inför assistansreformen. Uppskattningsvis är de personliga assistenterna lika många som den personal som behövs för att utföra all hemtjänst i . I kommunerna är skillnaderna i tjänstgöringsgrad betydande mellan personliga assistenter som är anställda på det s.k. PAN- avtalet och övriga assistenter (som är anställda enligt ett annat avtal som kallas ). Drygt halva den senare gruppen hade en tjänst- göringsgrad på 75–, dvs. I den förra gruppen gällde detta bara för en fjärdedel. 69 Ds 2001:72. Rekrytering av personliga assistenter. Rapport från arbetsgruppen för att underlätta rekryteringen av personliga assistenter Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Diagram 3.22 Kommunalt anställda personliga assistenter efter arbetstid . Källa: enkätundersökning, se bilaga 20. Bland de enskilda anordnarna är skillnaderna i tjänstgöringsgrad inte lika tydliga, att döma av svaren i vår enkätundersökning. Här är det mindre vanligt med tjänstgöringsgrader på 75–. Istället har även assistenter som inte är anhöriga till brukarna oftare korta tjänstgöringar på upp till en fjärdedel av en heltid. Personliga assistenter som är anhöriga till brukaren arbetar varken mer heltid eller deltid än andra assistenter. 3.6LSS och i samhället 3.6.1Avgränsningar i LSS och Det finns flera avgränsningar i LSS som styr vilka som har rätt till stöd och service enligt lagen. Avgränsningarna finns bl.a. i personkretsbeskrivningen, i vissa ytterligare behovskrav samt i den lista på insatser som finns i lagen. Dessa avgränsningar är inte alltid självklara, varken i lagen och dess förarbeten eller i tillämpningen. Det är därför viktigt att inte begränsa uppföljningen av LSS till vad lagen betyder för dem som har beslut enligt den.