sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Länsstyrelserna besitter god saklig kompetens på EG-rättsliga områden. Det kan emellertid finnas utrymme för att hos dem bygga upp en mer övergripande kompetens särskilt på inremarknadsområdet. Sådant utrymme kan finnas bl.a. på tillsyns- området och på områden som omfattas av reglerna i tjänste- direktivet och varupaketet. Frågor av särskilt intresse är vilket utrymme det kan finnas för insatser från länsstyrelsernas sida i syfte att lämna kommunerna bistånd i den EG-rättsliga tillämpning som ankommer på dessa och vid tillsyn på inremarknadsområdet. I den mån gemen- skapsrättslig expertkompetens behövs för sådana uppgifter på den kommunala nivån kan det vara effektivt och resursekonomiskt att denna tillgodoses genom förstärkningar på regional nivå hos läns- styrelserna i stället för att behovet ska tillgodoses på den kommu- nala. Förslag i linje härmed har framförts av , som ansett att länsstyrelserna bör få i uppdrag att ge råd till och utöva tillsyn över kommunerna i frågor som gäller den inre mark- naden samt statsstöd och konkurrens. Enligt kommittén borde länsstyrelserna i dessa frågor fungera som en regional tillsynsarm Rättsliga och organisatoriska förutsättningar för och Konkurrensverket.15 Utredningen åter- kommer till denna fråga under avsnitt 9.10. Från gemenskapsrättslig utgångspunkt omfattas medlemsstaternas lokala och regionala offentliga organ fullt ut på samma sätt som de centrala, både av de allmänna fördragsförpliktelserna och av övriga för dem tillämpliga regler. Kommunernas och landstingens till- lämpning av reglerna, inte minst på den inre marknadens område som bl.a. omfattar upphandling, är därför viktig. Från utredningens utgångspunkter är kommunerna av särskild betydelse med hänsyn till tillsynsuppgifter som de anförtrotts, bl.a. i fråga om marknads- kontroll. Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i och utgör en viktig del av det svenska demokratiska systemet. Det framgår redan av 1 kap. 1 § regeringsformen i fråga om stats- skickets grunder att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom självstyrelse. I 7 § första stycket samma kapitel slås fast att det i riket finns primärkommuner och landstings- kommuner, i vilka beslutanderätten utövas av valda församlingar. I andra stycket samma paragraf sägs att dessa får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. I fråga om den kommunala självstyrelsen anger regeringsformen endast grundläggande strukturer för relationen mellan stat och kommuner. Enligt 8 kap. 5 § RF ska i lag bestämmas grunderna för ändringar i landets indelning i kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Likaså ska i lag meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Dessa ämnen omfattas sålunda av det primära lagområdet. Det hindrar dock inte att enligt 7 § i samma kapitel bemyndigar regeringen att förordningsvis meddela föreskrifter i vissa ämnen som rör kommunerna. Med stöd av 11 kap. 6 § RF kan också förvaltningsuppgifter anförtros åt kommuner. Den kommunala självstyrelsens konkreta innehåll bestäms alltså av . Det har inte ansetts möjligt att en gång för alla i grundlagen precisera gränserna för den kommunala självstyrelsen, 15 SOU 2008:118, s. 155. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar utan arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste kunna ändras i takt med samhällsordningen.16 De övergripande principerna för kommunernas befogenheter och organisation preciseras i stället i kommunallagen (KL). Enligt 2 kap. 1 § KL innebär den kommunala allmänna kompetensen att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägen- heter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska hand- has enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. En stor del av kommuners verksamhet regleras genom special- lagar, där det föreskrivs vilka befogenheter, skyldigheter och vilket ansvar som kommuner har. Det är här fråga om obligatoriska upp- gifter som kommunen måste utföra (2 kap. 4 § KL). Det finns därutöver ett antal särlagar som ger möjlighet, men inte en skyldighet för kommun eller landsting att hantera vissa frågor. Ett flertal statliga myndigheter har bemyndigande att meddela bindande föreskrifter, som reglerar verksamhet som kommuner och landsting ansvarar för. För att det ska råda goda förutsättningar för de svenska kom- munernas utövande av sitt utrymme för självstyre och med hänsyn till de väsentliga uppgifter de annars anförtrotts är det väsentligt att de på ett synligt vis fullt ut omfattas av det samlade regelverket för den inre marknaden och att deras roll i genomförandet och tillämpningen av gemenskapsrätten är tydlig. Eftersom kommunerna fullt ut omfattas av bestämmelserna om fri rörlighet för varor och tjänster på den inre marknaden, finns det skäl att vara uppmärksam på när kommunala förvaltningsmyndig- heter kan beröras av gemenskpsrättsliga procedurer för anmäl- ningsskyldighet m.m. Det är lätt att konstatera att flertalet horisont- ellt inriktade svenska författningar inom utredningens område riktar sig till statliga myndigheter under regeringen, varför kommunerna står utanför systemen. Det bör vara en fråga att ägna uppmärksamhet i vad mån några motsvarande styrmekanismer kan behövas med hänsyn till kommunala befogenheter och skilda åligganden, särskilt vad gäller meddelandet av föreskrifter och andra lokalt verkande regleringar. I den mån det finns luckor i det regleringsbestånd som riktar sig till de statliga myndigheterna, kan detta naturligtvis också innebära 16 Se Prop. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar att regleringen av verksamhet brister i motsvarande hänseenden. Det författningsbestånd som inte gäller kommunala myndigheter omfattar bl.a. myndighetsförordningen (2007:515), förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlem- skap i Europeiska unionen (Skyldighetsförordningen), Förord- ningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (Konsekvensanalys- förordningen) samt förordningen (2005:894) om teknisk kontroll. Dessa förordningar tas upp i nästa kapitel. Här ovan har det konstitutionella utrymmet för myndigheternas normgivning behandlats. Som framgått krävs det regeringsbemyn- digande för att en myndighet ska äga föreskriftsrätt. Myndigheternas normering av verksamhet kan inrymma olika kategorier av föreskrifter. Det finns sådana före- skrifter som beskriver hur viss verksamhet ska bedrivas som kommunerna genom speciallagstiftning är ålagda ansvar för. Hit hör bl.a. hälso- och sjukvård, skola samt tillsyn på vissa områden, t.ex. livsmedelshantering. Att kommunerna blir skyldiga att beakta regleringen följer då av åläggandet. En annan kategori är föreskrif- ter som uttalat riktar sig till kommuner inom ramen för deras allmänna kompetens eller genom speciallagar reglerade kompetens. Sedan finns det också en kategori föreskrifter som uttalat riktar sig till kommuner men i någon särskild egenskap såsom t.ex. arbets- givare, uppgiftslämnare eller dylikt. Det finns t.ex. föreskrifter om arbetsmiljö som uttryckligen riktar sig till kommuner. Andra indelningar är möjliga, men kategorierna ovan återspeglar sådana till 2 kap. 4 § kommunallagen hänförliga obligatoriska upp- gifter som kommunen måste utföra. Dessa bör enligt vad som är vedertaget skiljas från frivilliga, enbart kommunallagsreglerade uppgifter som kommunen inom ramen för sin allmänna kompetens enligt 2 kap. 1 § KL får påta sig. Utanför dessa kategorier faller föreskrifter som indirekt påverkar den kommunala verksamheten men som inte riktar sig till kommunerna. Föreskrifter om arbetsmiljö som riktar sig till arbetsgivare i allmänhet kan naturligtvis påverka kommuner i denna egenskap av just arbetsgivare, och föreskrifter angående livsmedels- Rättsliga och organisatoriska förutsättningar hantering påverka tillsyn som de är skyldiga att utföra, fastän föreskrifterna har verksamhetsutövarna som adressater. Därutöver gäller naturligtvis att i den mån kommuner inom ramen för sin allmänna kompetens frivilligt åtar sig någon viss verksamhet, t.ex. att driva flygplats, de också blir underkastade sådana föreskrifter som reglerar förhållanden på en flygplats i allmänhet. Den speciallagstiftning och övriga lagstiftning med anknytande myndighetsföreskrifter som är av betydelse i den kommunala verk- samheten torde ha ett ej ringa gemenskapsrättsligt inslag. Vid en kartläggning som Statskontoret på uppdrag av företagit, väsentligen inom ramen för ovan angiven kategorisering, beträffande myndighetsföreskrifter som var gällan- de befanns det finnas omkring 4 300 gällande före- skrifter som meddelats av svenska myndigheter, varav 542 från 20 olika myndigheter riktade sig till kommuner och landsting. De 542 föreskrifterna hade meddelats med stöd av bemyndiganden i sammanlagt 103 förordningar, men fler än hälften av föreskrifterna (291 stycken) har meddelats utifrån vägmärkesförordningen och gymnasieförordningen. Bland myndigheterna dominerade Skol- verket, och av antalet föreskrifter. av föreskrifterna uppgavs emellertid bygga på EG-rätt. Vid bedömningen av denna siffra bör emellertid beaktas att kategoriseringen ovan endast avser föreskrifter som har kommunerna som adressater. 6.7EU-medlemskapet i grundlagen, m.m. Hur medlemskapet i EU regleras i överordnad författning kan vara en faktor av betydelse för fördragsreglernas, särskilt inre marknads- reglerna, genomslag. Underlaget för de grundlagbestämmelser17 som behövdes för inträde i EU togs fram genom den utredning som Grund- lagsutredningen inför EU redovisade i betänkandet (SOU 1993:14) EG och våra grundlagar. tillsattes en ny utredning för en samlad översyn av regeringsformen, däribland bestämmelserna avseende medlemskapet. Utredningen lade fram sitt betänkande (SOU 2008:125) En reformerad grundlag i decem- ber 2008. 1993/94:114 och senare prop. 2001/02:72. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar har varit medlem av EU . EU har föränd- rats betydligt och inom landet har erfarenheter samlats om vad medlemskapet innebär för den svenska samhälls- ordningen och statsskicket. Mot denna bakgrund finns det anledning att här erinra om och kommentera den senaste grundlagsutredningens reformförslag i vad dessa berör regleringen av medlemskap i . påpekar att EU-medlemskapet avspeglas i fyra bestämmelser i regeringsformen. I 8 kap. 4 § andra stycket anges att föreskrifter om val till meddelas i lag.18 Genom 10 kap. 2 § fjärde stycket är det möjligt för regeringen att inhämta godkännande av en ännu inte slutförhandlad överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU.19 I 10 kap. 6 § första stycket regeringsformen finns en informa- tions- och samrådsbestämmelse som ger möjlighet att utöva inflytande över EU-politiken. Enligt bestämmelsen ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för EU-samarbetet. Informations- och samrådsskyldigheten grund- lagsfästes 2002 efter att tidigare ha reglerats i riksdagsordningen.20 Den närmare regleringen av EU-frågornas behandling i återfinns i 10 kap. riksdagsordningen och innebär bl.a. att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i ministerrådet. Regeringen ska vidare rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. EU-frågor som ligger tidigare i processen och inte ska bli föremål för beslut på ett förestående rådsmöte behandlas i respek- tive fackutskott. Den nuvarande ordningen infördes den 1 januari 2007.21 En viktig tanke med reformen var att stärka utskottens roll i arbete med EU-frågorna. Den för anslutningen grundläggande bestämmelsen är den som finns i 10 kap. 5 § första stycket RF.22 Därigenom bemyndigas riks- 18Bestämmelsen infördes i samband med medlemskapet, prop. 1993/94:114 och bet. 1993/94:KU21. De aktuella föreskrifterna finns i vallagen (2005:837). 19Bestämmelsen tillkom 2002, prop. 2001/02:72 och bet. 2001/02:KU18. Den avser de mellanstatliga överenskommelser som träffas inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt det polisisiära och straffrättsliga samarbetet och innebär att kan godkänna ett ännu inte slutförhandlat utkast till t.ex. rambeslut. 2001/02:72 och bet. 2001/02:KU18. 2005/06:RS3 och bet. 2005/06:KU21. 22Denna infördes inför anslutningen, prop. 1993/94:114 och bet. 1993/94:KU21, och ändrades 2002, prop. 2001/02:72 och bet. 2001/02:KU18. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar dagen att inom ramen för samarbetet i EU överlåta beslutanderätt som annars tillkommer svenska organ. I bestämmelsen uppställs vissa villkor för överlåtelsen och anges vilka beslutformer som ska tillämpa. Den lyder som följer. Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan över- låta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samar- betsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärde- delar av de röstande förenar sig. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter godkännande av överenskommelse en- ligt 2 §. påpekar att bestämmelsen hämtar sitt när- mare innehåll från ett antal förarbetsuttalanden med anledning av EU-anslutningen och olika överlåtelsefrågor som har aktualiserats därefter.23 Ur grundlagsbestämmelserna kan alltså i ljuset av anslutning till unionen utläsas att fri- och rättighetsskyddet inom unionen motsvarar det som ges i regeringsformen och Europa- konventionen samt att anslutningen inte inkräktar på beslutande- rätt som rör principerna för det svenska statsskicket. I övrigt inne- håller inte grundlagen något som ger uttryck för principerna i Unionens fördrag. Medlemskapet kan endast indirekt utläsas. har föreslagit att det förhållandet att är medlem i EU bör anges i 1 kap. Regeringsformen om statsskickets grunder, men inte funnit anledning att låta medlemskapets konsek- venser framgå av var och en av de särskilda bestämmelser i regerings- formen som på något sätt röner inverkan. har föreslagit följande bestämmelse: 10 § är medlem i Europeiska unionen. deltar även inom ramen för och samt i andra samman- hang i internationellt samarbete. motivering för förslaget bygger på tanken vid införandet av regeringsformen att denna borde spegla de 23 Se främst SOU 1993:14, prop. 1993/94:114, bet. 1993/94:KU21,SOU 2001:19, prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18, regeringens lagrådsremiss Fördraget om upprättande av en och Lagrådets yttrande däröver samt prop. 2007/08:168; jfr SOU 2008:153, s. 492. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar faktiska politiska förhållandena i landet. Från denna utrednings perspektiv utgör dess förslag ett välkommet förtydligande.24 Om man bortser från regeringsformen, finns den mest över- gripande och omspännande författningsregleringen av EU- medlemskapet i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen (EU-lagen eller anslutnings- lagen). Denna är utformad för att tillgodose krav utifrån svensk dualistisk syn på förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt och tillgodoser behovet av nationell lagstiftning för införlivande av det svenska anslutningsfördraget och ge internrättslig giltighet åt den primär- och sekundärrätt m.m. som regleras i detta. Lagen är av helt formell karaktär och innebär att EG-rätten gäller här i landet med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som räknas upp i lagen. Lagen preciserar inte innebörden härav eller säger något om var ansvaret för genom- förandet ligger. I propositionen om medlemskap i påpekades att även andra förhållanden föranledda av medlemskapet kunde behöva regleras på ett övergripande sätt.25 har ansett26 att det i lag bör framgå vem som tar ställning och vem som företräder i beslut om EG- lagstiftning. Kommittén föreslår att en grundläggande lagreglering om beslut i EU-ärenden bör införas antingen i en särskild lag om den statliga förvaltningen, eller i anslutningslagen med ändring av dess rubrik till lag om medlemskap i unionen. Kommittén utvecklar inte sitt resonemang och lämnar inte heller några lagförslag. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 9.6. 24Vad som kanske kan ställas under diskussion är att medlemskapet genom förslaget kan framstå som sidoställt med annat internationellt samarbete av helt artskild karaktär. En sådan synpunkt skulle ligga i linje med en del överväganden bakom den valda utformningen av 10 kap 5 § första stycket RF. 1993:114, s.22. Utredningen för i annat sammanhang en mer allmänt inriktad diskussion om lämpligheten av samtidig reglering av gemenskaps- rättsliga och andra internationella förpliktelser (se avsnitt 9.1). 1994/95:19, s. 500. 26SOU 2008:118, s. 89. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar utgör en särskild myndighet, vars uppgift enligt 1 § förordningen (1996:1515) med instruktion för (omtryckt 2008:66, senast ändrad 2008:1388)27 är att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Instruktionen innehåller en rad bestämmelser (34–66 §§) av personaladministrativ natur, som här förbigås. I ingår förutom departementen Statsråds- beredningen och förvaltningsavdelning.28 Under kansliet lyder utrikesrepresentationen, dvs. den del av utrikes- förvaltningen som inte utgörs av utrikesdepartementet.29 Chef för och för statsrådsberedningen är statsministern. Enligt regeringsformen är det statsministern som utser departementscheferna. En del ärende som rör och gäller främst övergripande frågor av särskild vikt ska dock avgöras av regeringen. (17 §) Fördelningen av regeringsärenden på departement framgår av bilaga till instruktionen, i vilken också anges vilka myndigheter och andra organ som hör till ett departement. Uppgifter härom åter- finns i ett särskilt avsnitt nedan. Ärenden om förordningar hand- läggs i det departement dit motsvarande förvaltningsärenden hör. Andra förvaltnings- och lagstiftningsärenden handläggs där det är lämpligast med hänsyn till ärendets natur. Faller ett ärende inom flera departement, handläggs ärendet i det där det huvudsakligen hör. (12–13 §§) 27Instruktionen trädde i kraft , varigenom upphävdes departements- förordningen (1982:1177), förordningen (1996:728) med instruktion för Utrikes- departementet, förordningen (1988:1147) med instruktion för förvalt- ningskontor, förordningen (1992:157)om arkiv hos samt revisions- förordningen (1985:606) för . I 1 § föreskrivs också att myndighets- förordningen (2007:515) inte ska tillämpas på . 28Under förvaltningschefen i Statsrådsberedningen som chef (8 §). 29För utrikesrepresentationen finns särskilda föreskrifter i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. kan överlämna åt en utlands- myndighet att avgöra ärenden eller grupper av ärenden som enligt föreskrifter i en annan förordning ska prövas av . Rättsliga och organisatoriska förutsättningar För beredningen av regeringsärenden i departementen svarar departe- mentschefen eller det statsråd som annars är ansvarigt för före- dragningen vid regeringssammanträdet. Regeringsärenden som faller inom flera departements verksam- hetsområden eller annars berör mer än ett statsråd ska beredas i samråd mellan berörda statsråd, s.k. gemensam beredning. I regeringsärenden får begära in förklaringar, upplysningar och yttranden. 6.9.3Ärenden som avgörs av avgörs åtskilliga ärendekategorier, varav många som särskilt rör EU-frågor. Sålunda ska enligt 20 § instruktionen kansliet bl.a. utse ombud och andra representanter vid förhandlingar med och möten inom internationella organisationer och likaså represen- tanter i det löpande arbetet inom rådet samt föreslå och utse repre- sentanterna i kommittéer under kommissionen. Det ankommer vidare på att besvara formella underrättelser från kommissionen och i övrigt upplysa kommissio- nen om hur har uppfyllt de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att bestämma vem som ska delta i arbetet inom Ständiga representanternas kommitté, att besvara motiverade yttranden från kommissionen och anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av EU-medlemskapet samt att besluta om svenska svar och kommen- tarer inom dessa förfaranden. Beslutanderätten i ärenden som avgörs av är fördelad mellan myndighetschefen/statsministern, departements- cheferna och . chef/statsministern avgör ärenden som inte är regeringsärenden och som inte enligt det följande ska avgöras av en departementschef.30 I arbetsordning för eller särskilda beslut kan ärenden som inte behöver avgöras på denna nivå delegeras till ett statsråd eller tjänstemän i (30 §). 30 Eller av . Rättsliga och organisatoriska förutsättningar beslutar ytterligare föreskrifter för organisa- tionen och verksamhetsformerna, vilka kan tas in i arbetsordning för eller för departement (32 §). 6.9.4Ansvar och arbetsfördelning i departement Departementschefens beslutanderätt omfattar bl.a. departementets indelning i sakområden samt arbetsfördelningen och formerna för verksamheten i departementet. Delegation kan ske till annat stats- råd eller tjänsteman enligt arbetsordning för departementet eller särskilda beslut (31 §). Departementschefen kan bestämma om avvikelser från vad som annars gäller om arbetsfördelningen i departementet (33 §). Chefstjänstemän biträder respektive statsråd med bl.a. planering och andra arbetsuppgifter i departementet. De ska även biträda vid samordningen i departementet, inom kansliet och i förhållande till andra samhällsorgan. (27 §) Uppgifterna anges närmare nedan. I departementen finns huvudmän för olika sakområden (10 §). Där ansvarar de för arbetet, särskilt för planering och samordning, ärendenas behöriga gång samt för beredning och föredragning inför statsråd. Huvudmannen ska med uppmärksamhet följa förhållan- dena inom sitt sakområde samt hålla departementsledningen under- rättad om arbetets gång och anmäla frågor av principiell betydelse eller annars större vikt (28 §). I fråga om indelningen av departe- mentet i sakområden har departementschefen beslutanderätten (31 §). 6.9.5Horisontella funktioner på EU- och inremarknadsområdet ankommer övergripande ansvar och sam- ordningsansvar för frågor som berör den inre marknaden på och inre mark- nad, UD/. Enheten ansvarar också övergripande för de olika problem företag och enskilda möter på den inre marknaden t.ex. i form av handelshinder. Alla sådana frågor ska sålunda beredas med enheten. Ansvaret täcker genomförandet av den inre marknaden, inklu- sive allmänna frågor om informationsprocedurer, bl.a. förfarandena Rättsliga och organisatoriska förutsättningar enligt direktiv /34/EG, samt teknisk provning, kontroll och standardisering. Enheten har ansvar också för tjänstedirektivet, för den nya metoden och för ömsesidigt erkännande på det icke har- moniserade området. Den handlägger även frågor om utrikeshandel och investeringsfrämjande. Enheten UD/har även ansvaret för de till utrikesdeparte- mentet hörande myndigheterna och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), vilka är horisontellt verkande myndigheter på inremarknadsområdet. Den ansvarar också för Invest in (), (), Svensk exportkredit AB, och den har myndighetsansvaret för Export- rådet.31 Ansvarigt statsråd är handelsministern. 6.9.6Departementens ansvar för inremarknadsfrågor Utredningen har gått igenom samtliga departements ansvars- områden för att skapa sig en överblick över hur inremarknadsfrågor fördelas inom . Översikten återges i bilaga 4. Den visar att frågor om den fria rörligheten på den inre marknaden upp- kommer eller kan uppkomma i samtliga departements verksamhet.