sou · GXB386 · 2009-10-19 00:00:00 — Detta bör vägas in när olika typer av identi- tetsintygsgivare ska anslutas till en gemensam identitetsfederation för tjänstelegitimering. Till samordningsfunktionens uppgifter bör också höra att utveckla modeller för kostnadsfördelning som kan stimulera e- tjänster som stöds av e-legitimationer och identitetsfederationer. En del i detta arbete bör vara att förenkla för mindre myndigheter att ta sådana lösningar i bruk. Synpunkter som är värda att ta under övervägande har framförts av bl.a. Kommuner och Lands- ting (SKL), som går ut på att det inte ska vara någon transaktionskostnad förenad med kontroll av spärrlistor vid legiti- mering. Här bör mera förutsägbara lösningar kunna införas genom att ge samordningsfunktionen en sådan roll att kostnader för bl.a. oförutsedda volymer kan bäras och fördelas på ett balanserat och prognostiserbart sätt. Lösningarna bör kunna utvecklas efter hand – i takt med att samordningsfunktionen etableras och tar fram alltmer förfinade lösningar. I arbetet med att ta fram vårt förslag har förutom kontakterna med SKL, ett stort antal andra kontakter tagits med berörda intressenter. Det har varit betydelsefullt för delegationen att få acceptans för grunddragen i förslaget. Bland annat har delegationen mött representanter för de som huvudsakligen ansvarar för försörjningen av dagens e-legitimationer, nämligen de svenska affärsbankerna. Även om inte alla deltagit i detta samråd, är det delegationens bedömning att förslaget om framtida lösningar för e- legitimationer har fått ett i huvudsak positivt bemötande. Vad härefter beträffar samordningsfunktionens anskaffning av erforderliga tjänster från privaträttsliga subjekt kan den föreslagna lösningen byggd på tjänstekoncession ge utrymme för den affärsmodell som redan eftersträvats av myndigheter som börjat an- vända e-legitimationer. Denna modell har gått ut på att trovärdiga aktörer som redan har identifierat ett antal enskilda så att denna identifiering kan återanvändas i elektronisk miljö ska få ersättning för de tjänster de tillhandahåller. Affärsmodellen bygger vidare på att de funktioner som ut- vecklas ska användas också utanför myndighetsområdet så att tillhandahållarnas kostnader kan fördelas genom att en infrastruk- tur växer fram som blir gemensam för myndigheter och näringsliv. Möjligheterna för tillhandahållarna att även utanför myndighets- området nyttja de lösningar som tas fram utgör härvid en viktig del. Det blir därmed de som utfärdar e-legitimationer och tillhanda- håller tjänster för att kunna lita på sådana som får stå den ekonomiska risken. Blir en utfärdares e-legitimationer inte använda ska i princip ingen ersättning utgå. Motsvarande modell bör tilläm- pas för identitetsintygsgivare. Den spridning av personnummer och andra personuppgifter som nuvarande hantering av personliga e-legitimationer fört med sig ska minimeras. Samordningsfunktionen ska styra identitetsintygsgivarnas hantering så att t.ex. personnummer lämnas endast till de myndigheter och andra aktörer som ges rätt att få del av uppgiften. En säkerhetsgranskning ska göras av de tekniska och organisatoriska förslagen utifrån en tydligt och detaljerad genomförandeplan. Skälen för delegationens förslag: De lösningar som utvecklas ska utformas med särskilt beaktande av skyddet för registrerades personliga integritet. En central tanke bakom förslagen om en samordningsfunktion, en federationslösning och en e-tjänstelegi- timation är att 1.minimera den spridning av personnummer som de personliga e- legitimationerna har fört med sig, och 2.begränsa användningen av andra personuppgifter vid identifi- ering, elektronisk underskrift och kontroll av juridisk behörig- het m.m. så att endast sådana uppgifter behandlas som är adekvata och relevanta i förhållande till berörda ändamål. Genom en övergång till e-tjänstelegitimationer utmönstras person- numren och identitetsintygen kan anpassas utifrån berörd e-tjänst så att endast uppgifter som krävs finns med; jfr 22 § person- uppgiftslagen (1998:204) där det föreskrivs att uppgifter om personnummer eller samordningsnummer får behandlas utan samtycke bara när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Samordningsfunktionen kan härvid styra identi- tetsintygsgivarnas hantering så att t.ex. personnummer lämnas endast till de myndigheter och andra aktörer som ges rätt att få del av uppgiften. Det skulle, utifrån den infrastruktur som föreslås, dessutom vara möjligt att införa en slags personliga e-legitimationer utan personnummer, knutna till någon annan identifierare – t.ex. ett löpnummer – som hanteras av samordningsfunktionen. Vilka sådana lösningar som bör införas hör till de uppgifter som samord- ningsfunktionen behöver genomlysa redan inledningsvis. Dessa frågor behöver dessutom övervägas redan när en reglering tas fram av bl.a. samordningsfunktionens verksamhet och informations- utbytet. Här behöver bl.a. registeransvaret klargöras i respektive led. Det behöver också övervägas om en s.k. registerförfattning krävs för området, jfr den kritik mot sådana författningar som delegationen berört. Frågor om säkerhet kommer härvid i fokus – dvs. vikten av att säkert identifiera bl.a. individer och att kontrollera deras roller och behörigheter. Mot detta får ställas det grundläggande syftet med reglerna om persondataskydd, nämligen att undgå att uppgifter knyts till individ. Även i personuppgiftslagen tas emellertid behovet av säkerhet upp; se 30 §. Dessa avvägningar mellan motstå- ende intressen behöver dock göras utifrån de konkreta lösningar som ges i en kommande förordning och genom myndighets- föreskrifter, efter delegation av normgivningskompetens på området. Som exempel på behovet av att utgå från den konkreta lösningen kan nämnas om en enda e-legitimation ska användas för alla behov och om hela legitimationens innehåll ska lämnas ut från samordningsfunktionen till den förlitande myndigheten eller om en e-legitimation med begränsat innehåll ska användas för vissa eller samtliga fall. En annan skillnad är om lösningen särskiljer identitet respektive roll eller behörighet. Härvid krävs en säkerhetsgranskning av de tekniska och orga- nisatoriska förslagen utifrån en tydligt och detaljerad genomföran- deplan. En sådan granskning finns också med i Myndighetens för samhällsskydd och beredskap (MSB) nationella handlingsplan för informationssäkerhet. Genom denna analys klarläggs om lösningen uppfyller rimliga krav på säkerhet som den blir en utgångspunkt för arbetet med en författningsreglering av området. Strategin för elektronisk legitimering och elektroniska underskrifter m.m. ska främja utbyte av information och elektroniska tjänster över nationsgränser. Erfarenheter från pilotprojekt som PEPPOL och STORK ska tas tillvara. Skälen för delegationens förslag: En viktig del i strategin för elektronisk legitimering och elektroniska underskrifter är att befrämja utbyte av information och elektroniska tjänster över nationsgränser. Strategin bör vidare stödja införandet av det s.k. tjänstedirektivet, enligt vilket medlemsstaterna senast vid utgången av 200933 ska se till att alla förfaranden och formaliteter för att få tillträde till och utöva en tjänsteverksamhet ska kunna fullgöras enkelt, på distans och på elektronisk väg. För detta krävs bland annat att det är möjligt att identifiera tjänsteleverantörer över nationsgränserna och att det är möjligt att verifiera de uppgifter som skickas. EU kommissionens Handlingsplan för bättre e-signaturer och e-legitimationer för att förenkla tillhandahållandet av gränsöver- skridande offentliga tjänster på den inre marknaden34 pekar på en rad viktiga åtgärder som skall befrämja användningen av e-legi- timering och elektroniska underskrifter mellan medlemsstater. 33Artikel 8 i och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. Sista dag för att genomföra direktivet är . 34KOM(2008) 798 från , 2008. ett led i denna handlingsplan ska erfarenheter och resultat från ett antal pilotprojekt tas tillvara. De viktigaste av dem är PEPPOL35 och STORK36. Projektet ska i huvudsak bidra till lösningar för användning och hantering av elektroniska underskrifter medan STORK förväntas bidra med avgörande lösningar för elektronisk legitimering. deltar genom i och bidrar aktivt i ett pilotprojekt som syftar till att ta fram en lösning för adressändringar mellan medlemsstater. Det är en uttalad avsikt att STORK och PEPPOL ska komplet- tera varandra. Trots detta saknas emellertid viktiga komponenter för att resultaten från dessa projekt skall kunna föras samman till en gemensam infrastruktur för e-legitimering och elektroniska underskrifter. Bland annat saknas en uttalad strategi för hur en infrastruktur för e-legitimering skall kunna användas för att på ett lämpligt sätt identifiera den som undertecknat en elektronisk handling. Det Europeiska standardiseringsorganet ETSI avser att uppdatera de standards som har utvecklats för e-legitimationer och elektroniska underskrifter, i syfte att tillgodose de krav som kan utläsas ur Europeiska kommissionens tjänstedirektiv. Det ska bl.a. utvecklas standards för att underlätta tolkningen av e- legitimationer som används för att verifiera elektroniska underskrifter inom en öppen internationell infrastruktur. Denna lösning avses kunna användas för att koppla e-legitimationer för verifiering av elektroniska underskrifter till en modell för beskrivning av medborgares identiteter som är under utveckling inom ramen för . För att uppnå internationell interoperabillitet för e-legitimering behöver vissa grundläggande funktioner tillföras, bl.a. sådana anpassningar av olika länders e- tjänster att de kan hantera de identitetsbegrepp som används inom andra medlemsstater och en teknisk infrastruktur som gör det möjligt att översätta och utväxla dessa identitetsattribut mellan ländernas infrastrukturer för e-legitimering. Den tekniska infrastrukturen som utvecklas inom ramen för STORK kopplar samman medlemsstaternas olika lösningar för e- legitimering så att en medborgare kan använda infrastrukturen för e-legitimering i sitt hemland för att legitimera sig mot en tjänst i ett annat land. Denna tekniska infrastruktur bygger på teknik för 35Pan European Public Procurement Online, . 36Secure idenTity acrOss boRders linKed, . identitetsfederationer enligt standarden SAML 2.0. En svensk infrastruktur för e-legitimering, som är baserad på identitets- federationer, skulle alltså ligga i linje med såväl Europeiska kommissionens handlingsplan för gränsöverskridande tjänster som de aktiviteter som syftar till att genomföra den. En sådan lösning skulle också underlätta en framtida anpassning till en internationell infrastruktur. Det är viktigt att en internationell anpassning inte bara omfattar e-legitimering utan även elektroniska underskrifter. Här är det viktigt att följa utvecklingen av standards såväl internationellt som inom . 7.12En plan för genomförandet Som ett första steg etableras en samordningsfunktion och en identitetsfederation, med funktioner för federationssamordnare och identitetsintygsgivare (), så att identitetsintyg kan utfärdas för användare som legitimerar sig med personlig e- legitimation i myndigheters e-tjänster. I ett andra steg ska skapas en anvisningstjänst (s.k. discovery service) som förenklar e-tjänsternas uppgift att hänvisa respektive användare till den för användaren mest lämpade IdP- tjänsten och möjliggöra en effektiv utbyggnad av en federa- tionslösning. Som ett tredje steg anpassas regelverk och affärsmodell för nya identitetsintygsgivare som. Vidare uppdateras bl.a. de tekniska specifikationerna och standardprofilerna uppdateras så att fler identitetsintygsgivare och e-legitimationer kan anslutas. I ett fjärde steg tillgodoses behoven av e-tjänste- legitimationer som federationslösningen anpassas för sådana. Skälen för delegationens förslag: En närmare angivelse behövs av vad som krävs för att de föreslagna lösningarna ska bli verklighet. Den kortfattade genomförandeplan som redovisats rörande elektronisk identifiering och elektroniska underskrifter m.m. behöver kompletteras med närmare angivelser av vad som krävs för att de föreslagna lösningarna ska bli verklighet. Som ett första steg vid ett genomförande behöver samordningsfunktionen etableras samt en identitetsfederation och en första identitetsintygsgivare () skapas, så att identitetsintyg kan utfärdas för användare som legitimerar sig med någon av de personliga e-legitimationer som kan användas i myndigheters e-tjänster. Därmed kan e-tjänster successivt ansluta sig till identitetsfederationen så att motsvarande grad av identifiering uppnås som genom dagens användning av e- legitimationer. I takt med att e-tjänster anpassas till identitets- federationen öppnas möjligheter att bygga ut identitetsfedera- tionen med ytterligare funktionalitet. Den första identitetsintygsgivaren bör tillhandahållas som en gemensam publik tjänst för att säkerställa att en identitetsfedera- tion etableras. Den ska kunna användas av berörda myndigheter och kontrollera alla typer av personliga e-legitimationer som en federationssamordnaren godkänner för offentlig sektor. Detta första steg omfattar bl.a. att 1.skapa en teknisk specifikation för IdP-tjänsten, 2.etablera ett regelverk för IdP-tjänsten (författningsreglering samt avtal med marknadens aktörer, förenliga med gällande rätt och den affärsmodell som väljs), 3.etablera en identitetsintygsgivare som utfärdar identitetsintyg för individer som legitimerar sig med sina personliga e-legitima- tioner, 4.upphandla de programvaror och det stöd som behövs för att bygga upp och driva federationstjänsten, och 5.ansluta e-tjänster till identitetsfederationen. I ett andra steg skapas en anvisningstjänst (s.k. discovery service) som förenklar e-tjänsternas uppgift att hänvisa respektive använda- re till den för användaren mest lämpade IdP-tjänsten. Denna uppgift, som är enkel i steg 1, men blir alltmer komplex i takt med att antalet IdP-tjänster och godkända e-legitimationer ökar på marknaden. Anvisningstjänsten behövs för att möjliggöra en effektiv utbyggnad av en federationslösning. Detta andra steg omfattar att 1.skapa en teknisk specifikation för anvisningstjänsten, 2.etablera regelverk för anvisningstjänsten (författningsreglering samt avtal med marknadens aktörer, förenliga med gällande rätt och den affärsmodell som väljs), 3.etablera en anvisningstjänst, 4.upphandla de programvaror och det stöd som behövs för att bygga upp och driva anvisningstjänsten, och 5.ansluta e-tjänster till anvisningstjänsten. I ett tredje steg ansluts fler identitetsintygsgivare och e-legitima- tioner i takt med att identitetsfederationen öppnas för dem. Nya aktörer och personliga e-legitimationer, som godkänts för federa- tionen, ska kunna anslutas så snart steg ett och två har slutförts. Sådana anpassningar bör också kunna ske stegvis i takt med fram- växten av ny i steg 1 och 2. Detta tredje steg omfattar att 1.anpassa regelverken och affärsmodellen för nya identitets- intygsgivare, och 2.uppdatera tekniska specifikationer och standardprofiler. Som ett fjärde steg i genomförandet anpassas federationen så att den ger stöd för legitimering i tjänsten med stöd av e-tjänste- legitimationer. Detta innefattar att öppna den nya infrastrukturen för identitetsfederation så att e-tjänstelegitimationer och organisa- tioners egna IdP-tjänster kan användas. Därigenom ska mark- nadens behov av e-tjänstelegitimationer kunna tillgodoses. Det fjärde steget omfattar att 1.etablera regelverk för att a.intyga relationer till organisationer och uppgifter om juridisk behörighet, b.hämta uppgifter från externa registerhållare och från berörda organisationer, c.lämna ut uppgifter till förlitande parter, 2.uppdatera tekniska specifikationer och standardprofiler, 3.anpassa affärsmodellen till den lösning som växer fram, 4.ansluta större företag och myndigheters egna IdP-tjänster som utfärdar intyg för egen personal, 6.etablera en IdP för e-tjänstelegitimering av personer knutna till organisationer utan egen IdP, och anpassa och ansluta e-tjänster till federationen för e-tjänstelegitimering. Det är inte enkelt att på detta stadium ytterligare precisera erforderliga åtgärder vid ett införande. Svaren är delvis beroende av ställningstaganden till en e-förvaltningsstrategi utanför området för e-legitimationer och frågorna är av komplex natur, såväl tekniskt som juridiskt. Figur 8.1 Genomförande av strategin e-förvaltning Beslut om pilot med SKL Utvärdering av pilot för gem v-stöd samt beslut Vägledning –om nya avropas***Frikoppling av värd- myndighet för gem. Vägledningar för e- erfarenhet och tjänster e-leg*** är framtagen** På uppdrag av regeringen är ansvarig e-leg*** * bastjänster = bastjänster för informationsförsörjning Delegationens föreslagna strategi ska genomföras . Av figuren ovan framgår på en övergripande nivå hur strategin ska genomföras. Genomförandeplanen innehåller tre distinkta steg. skapas förutsättningar för att myndigheterna effektivt ska kunna bygga en behovsdriven e- förvaltning. Nästa steg blir att bygga upp en flexibel och återanvändbar infrastruktur. Därigenom kan nya tjänster inom e- förvaltningen stegvis byggas ut och arbetet leda till synliga resultat. I den senare delen av femårsperioden vidareutvecklas tjänster utifrån den nya etablerade infrastrukturen och en behovsdriven e- förvaltning börjar ta form. En detaljerad genomförandeplan finns i bilaga 7. I avsnittet behandlas konsekvenserna av delegationens förslag i den mån dessa konsekvenser inte tydligt framgår av betänkandet i övrigt. Redovisningen sker i enlighet med 14–15 a §§ kommitté- förordningen (1998:1474). Sålunda har också 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning beaktats. Generellt sett medför delegationens förslag inte några kostnads- ökningar, bortsett från ett genomförande i sin helhet av de förslag som avser gemensamma administrativa verksamhetsstöd och e- legitimationer. Delegationens bedömning är alltså att strategin för myndigheternas arbete med e-förvaltning i stort sett kan realiseras inom befintliga ekonomiska ramar. Delegationen förslår dock att regeringen ska reservera en del av forsknings- och utvecklingsmedel för utveckling av strategiska e-förvaltnings- projekt där nyttan tillfaller tredje part. Förslagen leder i första hand till etablering av processer för bättre styrning och samordning av utvecklingen av e-tjänster, bättre informationsöverföring mellan myndigheter och koncentra- tion av administrativa verksamhetsstöd. Delegationens förslag leder också till förbättrad och enklare service för medborgare och näringsliv. Fler e-tjänster kan utvecklas med ett innehåll som är samordnat med flera myndigheter. Den ökade samordningen av informationsutbyte mellan myndigheter kommer dock ställa högre krav på myndigheternas informationssystem utifrån säkerhets- och integritetsaspekter. 8.2.1Flexibel e-förvaltning utifrån användarnas behov Delegationens förslag i avsnitt 3 medför inte några kostnads- ökningar. Att vissa myndigheter blir utvecklingsansvariga och får till uppgift att tillhandahålla bastjänster för informations- försörjning och samordning av bastjänster förutsätter emellertid att berörda myndigheter gör omprioriteringar av sina resurser eftersom arbetet ska utföras inom befintliga ekonomiska ramar. En process för samverkan och överenskommelser med relevanta aktörer för att åstadkomma en behovsdriven och flexibel e- förvaltning syftar till att underlätta gemensam identifiering, samordning och utveckling av e-tjänster. Samordningsmöjligheten bidrar till att den totala kostnaden minskar. Kostnaden för att utveckla e-tjänster beror på vilka tjänster som ska utvecklas och vilka lösningar myndigheterna väljer. Tjänste- utveckling ska alltid föregås av behovs- och nyttoanalyser i kombi- nation med sunda ekonomiska kalkyler. Alla e-tjänster bör, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, betala sig. En förutsättning vid utveckling av e-tjänster är därför att myndigheterna upprättar en nyttokalkyl med ekonomiska konsekvenser och en plan för nytto- realisering. Enligt delegationens förslag ska sådana nyttoanalyser alltid göras. Delegationens förslag medför att myndigheterna får stöd i att använda metoder för att identifiera verkliga behov och starta projekt för utveckling av e-tjänster i samverkan med andra myndig- heter. Hela förvaltningen kan därmed dra nytta av enskilda myndigheters erfarenheter och eventuella hinder kan identifieras på ett tidigt stadium. 8.2.2Styrning och finansiering av en behovsdriven e-förvaltning Delegationens förslag i avsnitt 4 medför i sig inga kostnads- ökningar. Genom förslagen får myndigheterna stöd för bättre och effektivare utveckling av e-tjänster, utvecklingstiderna kan förkortas och utgifterna minska. Verksamhetsplanering av e- förvaltningen ger bättre förutsättningar för att e-tjänster prioriteras och kan utvecklas för att tillfredställa användarnas verkliga behov. Med bättre kanalstrategier kommer tjänster att tillgängliggöras där användarna verkligen finns och en modernisering av förvaltningen kommer till stånd. Delegationens förslag leder till att ansvarsfördelningen mellan aktörerna i e-förvaltningsarbetet blir tydligare. Utvecklingsansvariga myndigheter fångar upp efterfrågan på e-tjänster inom sina målgrupps- och intresseområden och möjliggör därmed utveckling av målgruppsanpassade e-tjänster över myndighetsgränserna. På lång sikt bedömer delegationen att förslagen leder till att den totala kostnaden för förvaltningen minskar eftersom hinder för effektiv utveckling undanröjs. Den modell för kostnads- och nyttoberäkning som delega- tionen kommer att ta fram ska möjliggöra utvärdering av nyttan för medborgare, företag och den utvecklande myndigheten samt den effektivisering som inblandade myndigheter kan uppnå. För gemensamt producerade tjänster bestäms finansieringen genom överenskommelser. Om den kalkylerade nyttan av en tjänst inte är tillräckligt hög för de enskilda myndigheterna, men tjänsten har en stor samhällsnytta redovisar delegationen detta till regeringen. Kostnaderna för att utveckla bastjänster för informationsförsörj- ning kommer att variera beroende på myndigheternas existerande lösningar och teknik. Myndigheter med likartade behov och likartad kravbild bör finna möjligheter till gemensamma initiativ. Om den kalkylerade nyttan av en bastjänst för informations- försörjning inte är tillräckligt hög för de enskilda myndigheterna kommer delegationen likaså redovisa det till regeringen. Delega- tionen föreslår dock att vissa strategiska e-förvaltningsprojekt ska finansieras genom del av medel för forskning och utveck- ling. En ökad ambitionsnivå för e-förvaltningsutvecklingen ställer höga krav på regeringen att hantera de frågor som delegationen halvårsvis kommer att redovisa. 8.2.3Teknisk förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur Delegationens förslag i avsnitt 5 leder till avsevärda fördelar för myndigheter, men även för medborgare och näringsliv. Delegationens förslag utgår från att myndigheterna ska komma överens när behov uppstår och på så sätt lägga grunden till en ny infrastruktur för en lärande organisation. Genom att hantera olikheter i semantik och datastrukturer i enlighet med förslagen kommer det över tiden att växa fram en allt mer komplett semantisk beskrivning. I och med att lösningarna dokumenteras på ett likartat sätt kommer de att kunna återanvändas. Ju fler lösningar som tas fram desto snabbare kan kommande lösningar utvecklas. Därmed ökar takten i utvecklingen av behovsdrivna e-tjänster. Investering i modern teknik är ett allmängiltigt ställnings- tagande för varje myndighet som behöver erbjuda tjänster som är anpassade till en modern förvaltning och medborgares olikartade krav. Delegationens förslag i denna del kan därför underlätta för myndigheterna att fatta sådana beslut.