sou · GXB347 · 2009-12-14 00:00:00 — SOU 2009:97 Slutbetänkande av 2009 Marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Tryckt av 2009 ISSN 0375-250X Till statsrådet och chefen för beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över behovet av och möjligheterna att införa styrmedel på arbetsmiljöområdet som innebär att arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft tas till vara genom att lyfta fram och förstärka de verksamhetsmässiga och ekonomiska drivkrafterna av en god arbetsmiljö. föreskrevs att ett deluppdrag om en eventuell koppling av marknadsorienterade styrmedel till tillsyn skulle redovisas samt kvarstående frågor . Till särskild utredare förordnades fr.o.m. överdirektören . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. ämnesrådet Bo Barrefelt (huvudsekreterare) och fr.o.m. avdelningsdirektören . samt därefter har varit utredningens assistenter. Till experter i utredningen förordnades fr.o.m. kontorchef , kansliråden och , avdelningschefen och tekniska handläggaren . Till ledamöter i en referensgrupp förordnades fr.o.m. utredaren , LO, sektionschefen , kommuner och landsting, rådgivaren , Företagarna, utredaren , , juris kandidaten , , arbetsmiljöexperten , TCO, och arbetsmiljöexperten , samt fr.o.m. rådgivaren , . entledigades fr.o.m. och ersattes av handläggaren . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnade delbetänkandet En ny modell för arbetsmiljötillsyn (SOU 2009:40). Regeringen beslutade att utredningstiden för att redovisa kvarstående frågor förlängs så att uppdraget i den delen i stället ska redovisas . Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet Marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet (SOU 2009:97). /Bo Barrefelt Sammanfattning .................................................................. 7 Författningsförslag ............................................................. 15 1 Utredningens arbete ................................................... 19 1.1 Utredningens uppdrag............................................................. 19 1.2 Utredningens arbete ................................................................ 20 2 Principiella utgångspunkter för arbetsmiljöarbetet ......... 23 2.1 Arbetsmiljöarbetet – en strategisk del av verksamheten ....... 23 2.2 Arbetsmiljön – ett konkurrensmedel Ett ekonomiskt perspektiv på arbetsmiljön ........................... 26 2.3 Statens och andra aktörers roller på arbetsmiljöområdet...... 28 3 Marknadsorienterade styrmedel ................................... 31 3.1 Allmänt om marknadsorienterade styrmedel......................... 31 3.2 Certifiering............................................................................... 33 3.3 Företagens sociala ansvar ....................................................... 38 3.4 Arbetsgivarvarumärken ........................................................... 45 3.5 Ekonomiska drivkrafter/styrmedel......................................... 47 3.6 Redovisningssystem................................................................. 51 3.7 Upphandling............................................................................. 57 3.8 Andra marknadsorienterade styrmedel .................................. 62 5 Innehåll SOU 2009:97 4 Överväganden och förslag ............................................63 4.1 Marknadsorienterade styrmedel för att förstärka arbetsmiljön som konkurrensmedel........................................63 4.2 Certifiering i den nya tillsynsmodellen...................................68 4.3 Arbetsmiljökrav i upphandlingen............................................71 4.4 Arbetsmiljö i utbildningen.......................................................82 4.5 Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro i årsredovisningen.......................................................................85 5 Konsekvenser av utredningens förslag...........................87 5.1 Samhällsekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag.................................................................87 6 Författningskommentar ...............................................91 6.1 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)...............................................................................91 6.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling...............................................................92 6.3 Förslaget till förordning om ändring i arbetsmiljöförordningen (1977:1166).....................................93 Särskilt yttrande.................................................................95 Särskilt yttrande.................................................................97 Referenser.......................................................................101 Bilagor .................................................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv .......................................................103 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv............................................................109 6 Sammanfattning Inledning och principiella utgångspunkter Detta är slutbetänkande. Utredningen lämnade ett delbetänkande En ny modell för arbetsmiljötillsyn (SOU 2009:40), . I detta slutbetänkande redovisas kvarstående frågor. Det innebär det bredare uppdraget när det gäller att se över behovet av och möjligheterna att införa styrmedel som innebär att arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft tas till vara genom att lyfta fram och förstärka de verksamhetsmässiga och ekonomiska drivkrafterna av en god arbetsmiljö. Detta är således den centrala uppgiften för marknadsorienterade styrmedel. Sambandet mellan arbetsmiljön och verksamheten i övrigt och dess resultat ska förtydligas. Incitamenten för att arbeta med arbetsmiljön och förbättra den ska därmed ökas. Därigenom kan arbetsmiljöfrågorna lyftas upp och bli viktigare för alla och en var och en bra arbetsmiljö kan om de rätta marknadsförutsättningarna föreligger bli ett konkurrensmedel. Utgångspunkten för marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet är att utnyttja drivkrafterna som finns på en marknad så att arbetsmiljön kan bli ett konkurrensmedel. Detta ska i sin tur innebära ett incitament för ett förstärkt och vidgat arbetsmiljöarbete, där arbetsmiljön blir viktigare även från verksamhetssynpunkt . I detta slutbetänkande tas upp frågor som också anknyter till delbetänkandet. Det handlar om certifieringens roll på arbetsmiljöområdet bl.a. i förhållande till tillsynen. Sammanfattning SOU 2009:97 Marknadsorienterade styrmedel Vi har i kapitel 3 redovisat vissa allmänna synpunkter på vad marknadsorienterade styrmedel är och hur de kan bidra till att arbetsmiljön blir ett konkurrensmedel. Som vi ser det ska marknadsorienterade styrmedel vara ett kompletterande styrmedel för att förstärka de drivkrafter som redan finns för en bättre arbetsmiljö. Det innebär att de också ska verka för att förstärka verksamhetsperspektivet, dvs. att arbetsmiljöfrågorna är strategiska frågor av betydelse för verksamhetens organisation och innehåll. Detta innebär inte att säkerhets- och hälsomotivet ska förminskas. Det finns enligt vår mening ingen motsättning mellan det vi kan kalla hälsoperspektivet och verksamhetsperspektivet. Det finns i stället ett starkt samband dem emellan vilket innebär att de är ömsesidigt beroende av varandra. I kapitlet beskriver vi olika marknadsorienterade styrmedel. Våra källor är litteratur- och forskningssammanställningar, webbplatser, konferenser och studiebesök Vår ambition har varit att hitta och beskriva så många relevanta styrmedel som möjligt av den här karaktären, som underlag och inspiration för våra överväganden och förslag. Avsikten är också att redovisningen även därutöver kan ge information och inspiration. Inom den begränsade ram som en sådan här utredning har till sitt förfogande kan en sådan redovisning av naturliga skäl dock inte bli fullständig eller uttömmande. Vi redovisar särskilt certifiering, CSR eller Socialt ansvarstagande, arbetsgivarvarumärken, ekonomiska drivkrafter/styrmedel, såsom vissa försäkringssystem, redovisningssystem samt upphandling. Vi framhåller också att jämförelser och ranking av verksamheter samt tävlingsmoment kan användas för att lyfta fram arbetsmiljön som konkurrensmedel. Utredningens överväganden och förslag Vi konstaterar att de flesta av de marknadsorienterade styrmedlen är relativt nya företeelser och för flera ses en ökad användning. För bl.a. CSR/Socialt ansvarstagande och Arbetsgivarvarumärken syns ett ökande intresse. Vi gör bedömningen att effekterna av det pågående arbetet med standarden för socialt ansvarstagande ISO 26000 kan bli att intresset ökar ytterligare. SOU 2009:97 Sammanfattning Åtgärder kan emellertid behövas för att ytterligare stimulera eller understödja användandet av sådana styrmedel som bygger på att verksamheterna vill konkurrera med ett väl fungerande arbetsmiljöarbete och en god arbetsmiljö. Vi konstaterar att de av oss redovisade styrmedlen på ett eller annat sätt innehåller det som är en förutsättning för ett väl fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete, dvs. systematik, ett väl definierat förfarande, dokumentation samt ett samband med ledningsfrågorna och ekonomin i verksamheten. Vi gör därför bedömningen att användning och ökad spridning av dessa styrmedel genomgående är positivt för utvecklingen av arbetsmiljön samt för strävan att lyfta arbetsmiljöfrågorna i det allmänna medvetandet och som viktiga verksamhetsfrågor. Vi gör mot den här bakgrunden bedömningen att vissa åtgärder från samhällets/statens sida för att stödja, stimulera och förstärka användningen av dessa styrmedel är motiverade. Staten är redan involverad i certifieringen genom ackrediteringsförfarandet, av certifieringsorgan, trots att certifiering på de flesta områden bl.a. arbetsmiljöområdet, är en frivillig verksamhet. Vi har inte funnit några konstitutionella hinder mot att föreslå att marknadsorienterade styrmedel skulle kopplas till den offentliga arbetsmiljötillsynen. Vi återkommer i våra förslag i de följande avsnitten till hur vi anser att det allmänna kan stödja, stimulera och förstärka användningen av marknadsorienterade styrmedel. Arbetsmiljöcertifiering Vi föreslår att ett ytterligare inslag förs in i den av oss i delbetänkandet föreslagna nya tillsynsmodellen. Arbetsgivare som har blivit arbetsmiljöcertifierade av ett ackrediterat certifieringsorgan i enlighet med kraven i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete i AFS 2001:1 eller kraven i standarden OHSAS 18001 föreslås bli undantagna från den föreslagna nya tillsynsmetoden och får en tilläggsmärkning på webbplats. En bestämmelse om detta föreslås föras in 15 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166). Vi angav i våra överväganden om en ny tillsynsmodell i avsnitt 3.1 i delbetänkandet att vår avsikt var att i utredningens fortsatta arbete närmare diskutera certifieringens roll på arbetsmiljöområdet 9 Sammanfattning SOU 2009:97 som ett marknadsorienterat styrmedel och därvid även dess eventuella roll i tillsynssystemet. I den danska modellen för tillsyn som har varit utgångspunkten för vårt förslag om den nya svenska tillsynsmodellen får en arbetsmiljöcertifiering motsvarande den svenska den konsekvensen att den verksamhet som omfattas av certifieringen blir undantaget från den genomgång (s.k. screening) som samtliga verksamheter annars måste genomgå. Dessa verksamheter får dessutom en särskild smileysymbol på det danska Arbejdstilsynets webbplats, nämligen en grön med krona. Vi kan konstatera att arbetsmiljöcertifiering har en relativt blygsam omfattning i med 300 företag och 590 arbetsställen certifierade, där det emellertid sker en viss ökning. I är ca 2 200 arbetsställen certifierade. Certifieringens inriktning mot ledningssystem och systematik understryker verksamhetsperspektivet, dvs. sambandet mellan arbetsmiljön och verksamhetens planering och drift i övrigt. är det viktigt att upprätthålla höga krav på tillförlitlighet i certifieringssystemet. Certifieringens och certifikatets trovärdighet är beroende av certifieringsorganets trovärdighet och kompetens, vilket ackrediteringen syftar till att säkerställa. Det är då också angeläget att ackrediteringen uppfyller höga krav på integritet och kompetens samt att certifieringar följs upp och certifieringsorgan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt med erforderliga åtgärder om villkoren för certifieringen inte följs. För den verksamhet som gjort ett sådant åtagande som en certifiering innebär och satsar de relativt omfattande resurser som krävs finns det, under de ovan angivna förutsättningarna, anledning att göra ett undantag i tillsynen för genomgången av samtliga arbetsställen på samma sätt som i . Vi föreslår också att en särskild tilläggsmärkning för dessa fall införs i det av oss föreslagna märkningssystemet, där märkningen anger att verksamheten i fråga är arbetsmiljöcertifierad för att ytterligare stärka certifieringens marknadsvärde. Vi finner att det bl.a. från rättssäkerhets- och tydlighetssynpunkt är viktigt att den, som avser att göra det relativt omfattande åtagande som en certifiering innebär, genom en tydlig reglering vet vilka konsekvenserna blir när det gäller den offentliga tillsynen. Vi föreslår därför att det förs in en bestämmelse i arbetsmiljöförordningen om tillsynsmetoden genomgången genom besök av samtliga arbetsställen i den nya tillsynsmodellen samt om att 10 SOU 2009:97 Sammanfattning undantag gäller för en verksamhet som har erhållit en sådan arbetsmiljöcertifiering under ackreditering. Det handlar endast om att närmare reglera hur den nya tillsynen administrativt och faktiskt ska utövas. Det handlar inte om något undantag från tillsynen i sig. Certifierade verksamheter kan alltid utsättas för tillsynsåtgärder om det behövs för att tillse att arbetsmiljölagen och föreskrifter till den efterlevs, vilket kan bli aktuellt t.ex. vid anmälan av missförhållande, skyddsombudsstopp eller annat liknande skäl. Arbetsmiljökrav i upphandlingen Vi föreslår att den som lämnar anbud på en tjänst i en offentlig upphandling ska uteslutas från upphandlingen om denne inte har fullgjort vad som föreskrivs i arbetsmiljölagen och i föreskrifter med stöd av den om skyldighet att undersöka riskerna i verksamheten. Skyldigheten avser att utarbeta en skriftlig riskbedömning. En bestämmelse om detta föreslås föras in i arbetsmiljölagen. En hänvisning till den bestämmelsen föreslås i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). Bakgrunden till förslaget är bl.a. följande. Det är ett viktigt samhällsintresse att arbetsmiljökraven, som ytterst syftar till att skydda liv och hälsa, upprätthålls i upphandlingar. Det får inte bli så att arbetsmiljökraven eftersätts i konkurrensen och anbudsprövningen. Inriktningen som vi har redovisat för våra förslag är i stället att göra arbetsmiljö till ett konkurrensmedel. Det bör mot den här bakgrunden inte vara ett val hos den som upphandlar om arbetsmiljön ska beaktas eller inte. Vår slutsats är därmed att de arbetsmiljökriterier som vi föreslår ska gälla samtliga arbetsgivare som vill delta i offentliga upphandlingar. De krav som vi vill ska ställas och kontrolleras är sådana grundläggande krav som gäller alla arbetsgivare och de är inte tänkta som utvärderings- eller tilldelningskriterier. Kraven kan också utformas på ett relativt enkelt och lättillämpat sätt. Våra förslag utgår från att kriterierna utformas på ett så konkret, tydligt och avgränsat sätt som möjligt så att de ska vara enkla att tillämpa och kontrollera för såväl den upphandlande myndigheten eller enheten som anbudsgivarna. Det som krävs och avses kontrolleras är endast de angivna grundkriterierna som indikerar om arbetsmiljökrav i väsentliga hänseenden som har betydelse i upphandlingen efterlevs. Sammanfattning SOU 2009:97 Förslaget anknyter till bestämmelserna i 10 kap. 2 § 4. lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () som innebär att en leverantör får uteslutas från att delta i en upphandling om leverantören har gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen. Denna lag genomför bestämmelser i och rådets direktiv /18/EG om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, det s.k. klassiska direktivet. En kompletterande bestämmelse i enlighet med artikel 45.2 andra stycket i det direktivet föreslås därför. Vi har funnit att i enlighet med praxis och principerna om tvingande hänsyn kan kravet på nationell nivå göras obligatoriskt. Vi har övervägt att även lägga fram ett förslag om uteslutning av anbudsgivare som har fått ett lagakraftvunnet tvångsmedelsbeslut, men funnit att regelsystemen vad gäller sanktioner och tvångsmedel ser olika ut i de olika EES-länderna. Det kan därför vara svårt att jämföra besluten från olika länder och rättssystem. Vi har därför valt att enbart lämna ett förslag som är inriktat på ett grundläggande krav om riskbedömning som alltid ska göras även av utländska arbetsgivare som ska utföra arbete i . Förutom att kravet i sig är grundläggande och centralt indikerar efterlevnaden av det också att det finns en medvetenhet om arbetsmiljölagstiftningens krav och betydelsen av att följa dem. Kravet följer dessutom av EU:s ramdirektiv på arbetsmiljöområdet (rådets direktiv /391/EEG av om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetslivet) och ska därmed vara genomförd i nationell lagstiftning i samtliga EES-länder. Skyldigheten att fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten anges i 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen. Närmare föreskrifter om denna skyldighet finns i 8 § föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) Arbetsmiljö i utbildningen Vi föreslår att ett arbete påbörjas för att föra in arbetsmiljökunskap i högskoleutbildningen. Som ett första steg föreslås att det förs in sådana kunskapskrav som obligatorium på civilingenjörs- och civilekonomutbildningarna. SOU 2009:97 Sammanfattning Bakgrunden är att arbetsmiljökunskap behöver föras in i och integreras med funktions- och verksamhetsinriktad utbildning. Kunskaper och medvetenhet om arbetsmiljö behöver föras in i utbildningen på olika nivåer. En fråga är hur arbetsmiljöutbildning ska kunna föras in som ett led i yrkesutbildningarna. Viktiga utbildningar i det avseendet är utbildningarna av civilingenjörer och civilekonomer. Redan , som deltog i reformarbetet inom arbetsmiljöområdet , föreslog att det i civilingenjörsutbildningen skulle införas en obligatorisk grundutbildning i arbetsmiljö på 10 poäng. Kommissionen valde ut ingenjörer och tekniker som yrkesgrupp, eftersom de i särskilt hög grad genom sitt kunnande och sin yrkesroll påverkar andras arbetsmiljö. Civilingenjörer blir ofta chefer och arbetsledare och de är med och konstruerar arbetsmiljön i egenskap av konstruktörer, produktionstekniker och designers m.m.. Några andra viktiga yrkesgrupper är ekonomer och lärare. Högskolorna bestämmer kurser och kursinnehåll. Enligt uppgift deltar av de studerande på civilingenjörsutbildningen i frivilliga kurser i arbetsmiljö. Det kan konstateras att antog en konvention (nr 187) och en rekommendation (nr 197) om ett ramverk för att främja arbetarskydd och arbetsmiljö. I artikel 4 i konventionen anges i fråga om ett Nationellt system för arbetsmiljöfrågor att i det nationella systemet ska ingå bl.a. tillhandahållande av utbildning. Enligt vår mening bör tillräcklig arbetsmiljöutbildning vara obligatorisk i civilingenjörsutbildningen och även i civilekonomutbildningen. Det är nödvändiga kunskaper för den som ska vara chef och den som ska ha en funktion som konstruktör av väsentliga delar av arbetsmiljön. nr 187 innebär också som framgår ovan ett åtagande att när det är relevant och lämpligt att föra in sådana kompetenskrav i yrkesutbildningen. Enligt vår uppfattning kan inte kravet på Värderingsförmåga och förhållningssätt i examensordningen för civilingenjörsexamen anses vara uppfyllda om inte kunskaper i arbetsmiljö på ett konstaterbart sätt har erhållits genom direkta utbildningsmoment. Arbetsmiljökunskapen bör emellertid kunna erhållas i en utbildning som är bredare och där arbetsmiljö har integrerats med andra frågor på ett bredare plan. Sammanfattning SOU 2009:97 14 För civilekonomexamen bör kraven i examensordningen kompletteras så att de överensstämmer i den här aktuella delen med kraven i civilingenjörsexamen. Som vi ser det är vårt förslag i den här delen ett viktigt inslag i den övergripande tanken att göra arbetsmiljön till en strategisk verksamhetsfråga och till ett konkurrensmedel. Som vi har framhållit tidigare är kunskaper, medvetenhet och attityder hos ledningen och andra strategiska befattningshavare i en verksamhet viktiga för att arbetsmiljön på detta sätt ska få en mer strategisk betydelse som ett konkurrensmedel. Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro i årsredovisningen Vi bedömer att kravet på obligatorisk redovisning av sjukfrånvaron i årsredovisningarna i enlighet med årsredovisningslagen (1995:1554) m.fl. lagar bör behållas. Bakgrunden till förslaget är ett förslag från utredningen om enklare redovisning i delbetänkandet Enklare redovisning (SOU 2008:67) om att ta bort det angivna kravet. Vi ifrågasätter utredningens uppfattning om att sjukfrånvaron inte säger särskilt mycket om företagsledningens förmåga att driva verksamheten. Även om ohälsa hos en enskild individ har sin grund i helt andra omständigheter än arbetet så har höga totala sjuktal inom en verksamhet ofta samband med förhållanden i arbetet. Vi är övertygade om att uppgifter om sjukfrånvaron kan, i enlighet med de överväganden som låg bakom redovisningskravet, vara av betydelse, bl.a. som en indikator för arbetsmiljöförhållandena, för presumtiva kunder, leverantörer eller arbetssökande, dvs. ha betydelse som ett styrmedel på marknaden. Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160) Härigenom föreskrivs i fråga om arbetsmiljölagen (1977:1160) att det ska införas en ny 3 kap. 14 §1 av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 14 § Den som lämnar anbud på en tjänst i en offentlig upphandling på vilken lagen (2007:1091) om offentlig upphandling är tillämplig ska uteslutas från upphandlingen om denne inte har fullgjort vad i denna lag och med stöd av den föreskrivs om skyldighet att undersöka riskerna i verksamheten. Denna lag träder i kraft . 1 3 kap. 14 § upphävd genom 2008:934. Författningsförslag SOU 2009:97 2. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:1091) om offentlig upphandling att det ska införas en ny 10 kap. 2 a § av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 kap. 2 a § En bestämmelse om uteslutning av leverantörer i vissa fall finns i 3 kap. 14 § arbetsmiljölagen (1977:1160). Denna lag träder i kraft . SOU 2009:97 Författningsförslag 3. Förslag till förordning om ändring i arbetsmiljöförordningen (1977:1166) Härigenom förskrivs i fråga om arbetsmiljöförordningen (1977:1166) att 15 § ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 15 § ska genom åtgärder som avses i 7 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) verka för en tillfredsställande arbetsmiljö. Tillsynen ska inriktas på att bevaka att arbetsgivarna planerar och bedriver sin verksamhet så att arbetsmiljökraven tillgodoses. Vid tillsynen ska en helhetsbedömning eftersträvas. ska genom åtgärder som avses i 7 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) verka för en tillfredsställande arbetsmiljö.