sou · GXB313 · 2009-02-18 00:00:00 — En större anläggning har större möjlighet att modifiera hela avdel- ningar utan att det innebär att hela anläggningen behöver stängas. I Kriminalvårdens begäran om att bygga två nya storanstalter i och (dnr. Ju2008/4208/) har myn- digheten angett att ett platsantal understigande 300 platser i sam- band med en nyetablering inte är kostnadseffektivt. Med utgångspunkt i Kriminalvårdens tolkning av vad som innefattas av begreppet flexibilitet har myndigheten påbörjat dels planeringen av storanstalterna, dels att utöka flera av de befintliga anläggningarna. De anstalter som byggs får dock färre än 300 platser vilket alltså, med Kriminalvårdens utgångspunkt, innebär att de inte blir kostnadseffektiva. Kriminalvården har också till utredningen uppgivit att de nya anläggningarnas relativt höga säkerhetsnivå är ett led i arbetet att öka flexibiliteten. Om fler anstalter med hög säkerhetsnivå inrättas ökar möjligheten att placera intagna med olika säkerhetsbehov vid fler anstalter. Därigenom uppnås också en möjlighet att flytta de intagna utan hinder. Kriminalvårdens lokalförsörjning kräver ett långsiktigt perspektiv. Det tar för Kriminalvården att få till stånd en ny anlägg- ning. De direkta effekterna av regeringens beslut om rikt- linjer för den långsiktiga lokalförsörjningen är därför ännu bara små. De principer som regeringen lagt fast i sitt beslut har dock gällt och bl.a. uttryckts av regeringen i uppdra- get till Kriminalvården . Regeringens uppdrag innebär att Kriminalvården ska utveckla lokalförsörjningen i följande hänseenden: Kriminalvården ska kontinuerligt bedöma klienttillströmningen. Fler häktes- och anstaltsplatser ska inrättas. Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag Anstaltsstrukturen ska bestå av färre och större enheter. Utbyggnaden bör ske vid redan befintliga enheter där det befinns lämpligt och ekonomiskt motiverat. I de fall det finns förutsättningar för samlokalisering med andra myndigheter i rättsväsendet är detta att föredra framför andra lösningar. Vid om- och nybyggnation ska platserna i största möjliga ut- sträckning medge en flexibel användning i fråga om säkerhet och beläggning. Utredningen har granskat Kriminalvårdens arbete för att möta regeringens uppdrag. Utredningen har konstaterat att Kriminalvården har förbättrat förutsättningarna för prognosarbetet genom det myndighetsövergripande arbete man nu deltar i. En första prognos för polis, åklagare, domstol och kriminalvård har med Brå:s samordning presenterats . Antalet platser i anstalt och häkten har blivit fler , men utvecklingen har stannat upp något . Det pågår ett antal ny- och ombyggnadsprojekt som kommer att leda till ett tillskott av antalet platser. Det nuvarande antalet platser och den planerade utbyggnaden är dock inte tillräckligt för att möta den efterfrågan som Kriminalvården har prognostiserat fram . Tillförlitligheten i Kriminalvårdens prognoser har analyserats i del I i betänkandet. Den genomsnittliga storleken på anstalterna har ökat från 85 till 94 platser . Däremot har antalet anstalter i stort sett varit oförändrat och förväntas t.o.m. öka något . Parallellt med att gamla anläggningar har avveck- lats har nya öppnats. I de planer som Kriminalvården har för lokalförsörjningen ingår att flera stora anstalter ska byggas samt att flera anstalter ska genomgå omfattande reparationer. Därefter kommer ett antal anstalter, i synnerhet de allra äldsta, att tas ur bruk. Kriminalvården planerar att genom- föra flera projekt där befintliga anstalter ska byggas ut. har det skett flera sådana utbyggnader. Kriminalvårdens arbete med att fullgöra regeringens uppdrag De nyöppnande anstalterna har inte samlokaliserats med några andra myndigheter och detta förefaller inte heller vara Kriminal- vårdens inriktning. Nya häkten placeras dock till övervägande del i anslutning till polisiära funktioner. Av 31 häkten har endast fem placerats någon annanstans än i anslutning till polisen och då företrädesvis vid anstalter. Kriminalvården har uppgett att de anser att flexibilitet är en viktig fråga i arbetet med lokalförsörjningen. Myndigheten har gett regeringens uppdrag angående flexibilitet den innebörden att anstalterna ska vara stora och medge inre differentiering. Kriminal- vården har därför påbörjat planeringen av två storanstalter. De anstalter som byggs är dock väsentligt mindre än de 300 platser som Kriminalvården har angett erfordras för att åstad- komma tillräcklig flexibilitet och kostnadseffektivitet. Utredningens analys visar sammanfattningsvis att Kriminal- vården i stort sett arbetar i linje med regeringens uppdrag. Utveck- lingen sker emellertid långsamt vilket bl.a. beror på långa besluts- och byggnadsprocesser. Bedömningen försvåras av att det i vissa fall saknas formella beslut om den långsiktiga utvecklingen. Anstaltsbeståndets skick, dvs. fastigheternas ålder, utformning och allmänna kondition är självfallet av avgörande betydelse för beho- vet av underhåll. Flera av de äldre anstalterna har byggts om och/eller till , men byggnaderna är i grunden desamma. Med underhåll avses normalt att vidmakthålla byggna- dens skick, dvs. dess ursprungliga funktioner. Åldern på anstal- terna, deras ursprungliga byggnadsskick, eventuella ombyggnader samt vilket slitage dessa utsätts för har betydelse för hur om- fattande renoveringarna behöver bli och när dessa ska genomföras. Anstalterna utsätts generellt för ett mycket stort slitage, efter- som omsättningen av intagna är relativt hög och hänsynen till fastigheter och inredning inte alltid är den högsta i anstaltsmiljön. Graden av slitage skiljer sig också mellan anstalterna. Fastigheternas skick har betydelse för hur rationellt Kriminal- vården kan driva sin verksamhet och för möjligheten att bedriva en god kriminalvård. De intagna måste erbjudas en bra vistelsemiljö och de anställda en god arbetsmiljö. Det är utredningens uppfattning att underhållsbehovet är stort. Detta bekräftas också i Kriminalvårdens lokalförsörjningsplan och budgetunderlag. Eftersom Kriminalvården hyr samtliga anstalter är det en avtals- och förhandlingsfråga mellan myndigheten och hyresvärden vilket underhåll hyresvärden eller hyresgästen ska stå för och hur ofta fastigheterna ska underhållas. I huvudsak regleras detta i hyres- avtalen. Därtill kommer att det normalt finns en s.k. gränsdrag- ningslista som är bifogat till hyresavtalen. reglerar, helt eller delvis, vem av hyresvärden eller hyresgästen som ansvarar för olika delar av underhållet. Kriminalvården ansvarar all- tid för den säkerhetsrelaterade utrustningen. Vare sig det är Kriminalvården eller fastighetsägaren som sköter underhållet är det Kriminalvården som i slutändan som via hyran får betala för reno- veringarna. De intagna står för en del av fastighetsunderhållet på anstal- terna. Det finns inskrivet i vissa av hyresavtalen att intagna ska kunna utföra enklare underhållsarbeten vilka sedan kan faktureras fastighetsägaren. Kriminalvården bedömde i sin Handlingsplan för effektivisering att denna verksamhet skulle kunna öka och ge årliga besparingar på 10–. Som utredningen redo- visade i sitt första delbetänkande, Uppföljning av Kriminalvårdens effektiviseringsarbete (SOU 2008:71), blev resultatet dock att fastighetsägarna endast fakturerades något mindre än för denna verksamhet. Visst underhåll kan dessutom ha utförts av de intagna utan att detta hade fakturerats. Det finns också andra vinster än ekonomiska med att låta intagna delta i fastighetsskötseln och renoveringarna. Det ger ett ökat incitament att vara rädd om de lokaler man själv varit med att iordningsställa eller underhålla. Dessutom kan sådant arbete ingå som en del i en yrkesutbildning. För att klara en god kriminalvård beräknar Kriminalvården att beläggningsgraden ska vara . Beläggningsgraden har dock varit eller mer. Kriminalvården har därför tvingats att ta till extraordinära åtgärder, t.ex. dubbelbeläggning i bostadsrummen. Detta har slitit på lokalerna i högre utsträckning än vad som annars skulle ha skett. Den höga beläggningen har också fått till följd att Kriminalvården inte har kunnat evakuera lokaler så att hyresvärden kunnat genom- föra nödvändiga renoveringar orsakade av förslitning och skade- görelse. Kriminalvården har för utredningen framhållit att nya regler som rör bl.a. livsmedelshanteringen gör det nödvändigt med reno- veringar och ombyggnationer. Av Kriminalvårdens budgetunderlag för framgår att detta i flera fall inneburit att både fastig- hetsägare och Kriminalvården fått myndighetsförelägganden med krav på åtgärder. Kriminalvården anför att det föreligger en risk att om nödvändiga ROT-renoveringar1 inte görs kan lokal- och drift- problemen bli akuta, vilket bl.a. kan påverka säkerheten vid anstal- terna. Ett eftersatt underhåll och nedslitna lokaler kan också med- föra att de intagna tvingas vistas i oacceptabla miljöer och att arbetsmiljön för de anställda blir otillfredsställande. Kriminalvården har aviserat att flera stora reparations- och underhållsprojekt krävs . Hyresvärdarna kan inte längre skjuta på underhållet då det, utöver risken för akuta utrym- ningar, äventyrar fastigheternas värde. Kriminalvården beräknar att ca 600 anstalts- och häktesplatser kan behöva stängas för ROT-åt- gärder under längre eller fram t.o.m. . Larm- och säkerhetsutrustningens underhåll är också eftersatt, enligt Kriminalvården beroende på platssituationen och den an- strängda ekonomiska situationen. Kriminalvården har gjort be- dömningen att situationen är allvarlig och kräver omedelbara åt- gärder. I Kriminalvårdens lokalförsörjningsplan som upprättades avseende platsutbyggnaden för åren 2005–2008 tog myndig- heten upp frågan om upprustning av Kriminalvårdens anstalter. Myndigheten har därefter återkommit till frågan, bl.a. i budget- underlaget för . Av lokalförsörjningsplanen och det nämnda budgetunderlaget framgår att Kriminalvården anser att de äldre anstalterna, i huvudsak byggda och som är i bruk, bör ersättas med för verksamheten mer effektiva och ändamålsenliga lokaler då dessa inte kan tillgodose dagens krav på en god kriminalvård. Kriminalvården anförde att anstalterna har ett antal säkerhets-, verksamhets- och arbetsmiljömässiga brister och därför måste genomgå en upprustning om de ska kunna fortsätta att drivas som institutioner inom . Dessutom är, enligt Kriminalvården, kraftiga hyreshöjningar aviserade de när- maste åren, vilket är ett ytterligare skäl till att inte behålla dessa anstalter. Några om- eller tillbyggnader är alltså inte aktuella för de äldsta anstalterna. Anledningen till att anstalterna inte har lagts ned förklarar med en besvärande platssituation och bristande ekonomiska resurser. Enligt vad Kriminalvården har uppgett i sitt budgetunderlag för har tillsynsmyndigheterna i flera fall avstått från krav på kostnadskrävande åtgärder, mot bakgrund av Kriminalvårdens pla- 1 ROT-renoveringar avser normalt renovering, ombyggnad och tillbyggnad. nerade avveckling av vissa av de äldre anstalterna. Skulle Kriminal- vården däremot avstå från att lägga ned dessa torde situationen bli en annan. Kriminalvården har dock inte preciserat vilka åtgärder som i så fall behöver vidtas. Kriminalvården konstaterar endast att om anstalterna ska drivas vidare krävs omfattande renoveringar vil- ket kommer att leda till högre hyreskostnader. Bedömning: Kriminalvården har inte en samlad bild av omfatt- ningen av anstaltsbeståndets renoverings- och underhållsbehov. Kriminalvården har inte för utredningen kunnat redovisa något systematiskt underlag för eller en samlad bild av anstaltsbeståndets standard, standardutveckling eller fastigheternas renoverings- och underhållsbehov. Kriminalvården har inte heller kunnat presentera ett fullständigt underlag med uppgifter om byggnadsår eller när större ombyggnader i nuvarande och nedlagda anstalter skett. Utredningen gör därför bedömningen att Kriminalvården inte har en samlad bild av omfattningen av anstaltsbeståndets renove- rings- och underhållsbehov. Inte heller den största ägaren till de av Kriminalvården hyrda anstalterna, , har för utredningen kunnat ge någon samlad bild av fastigheternas ålder och skick. Special- fastigheter har dock till utredningen redogjort för sina beräkningar över det planerade underhållet för åren 2009–2013 presenterat som en schablonsumma per kvadratmeter . Underhålls- kostnaderna är en del av bolagets affärsplan. Det är oklart vilken standard som därmed kommer att uppnås. Vidare har utredningen sökt få fram uppgifter om det fastig- hetskapital som häkten, anstalter och andra lokaler utgör och hur detta utvecklats. Någon sådan värdering har dock inte varit möjlig att få. Uppgifter om avskrivningar på fastighetskapital och nyinve- steringar har inte heller kunnat erhållas. Det hade varit värdefullt för att kunna bedöma om fastighetskapitalet ökat eller minskat. Utredningen har därför varit hänvisad till att på andra vägar för- söka bilda sig en uppfattning om fastighetsbeståndets allmänna skick för att kunna bedöma det samlade renoveringsbehovet. Bedömning: De av Kriminalvården disponerade anstalterna är av hög genomsnittlig ålder och utsätts för hårt slitage. Det stora reno- verings- och underhållsbehovet kommer att medföra inte obetyd- liga kostnader för Kriminalvården. Som framgått har vare sig Kriminalvården eller den största fastig- hetsägaren, , kunnat presentera en samlad beskrivning av de av Kriminalvården disponerade fastighe- ternas skick. Utredningen har därför genom olika utredningsåtgär- der försökt att bilda sig en uppfattning om fastigheternas skick. Besök har skett vid ett antal häkten och anstalter där iakttagelser gjorts av hur lokalerna ser ut. Utredningen har också fört samtal med anställda inom och i viss mån med intagna där lokalfrågorna tagits upp. Anstalternas genomsnittliga ålder har beräknats och vissa uppgifter har inhämtats från Specialfastigheter avseende den beräknade underhållsnivån för deras fastigheter. Uppgifterna har jämförts med motsvarande beräkningar som har lämnat till utredningen avseende fastigheter som bolaget hyr ut till . 7.5.1Egna iakttagelser och samtal med Kriminalvårdens personal Det är utredningens allmänna intryck efter att ha besökt ett antal häkten och anstalter att renoverings- och underhållsbehovet är stort på sina håll. Utredningen har t.ex. förevisats lokaler som gett ett mycket slitet intryck, fukt- och ventilationsproblem har iaktta- gits och dåliga anstalts- och arbetsmiljöförhållanden har konstate- rats. Vid samtal har Kriminalvårdens personal och i någon mån de intagna tagit upp och gett exempel på lokalernas bristande skick. Utredningen har dragit slutsatsen att Kriminalvårdens mer all- männa beskrivning av det eftersatta renoverings- och underhålls- behovet stämmer. Anstalternas ålder och när ombyggnader har skett är självfallet av betydelse för renoverings- och underhållsbehovet. Utredningen har sammanställt uppgifter om anstalternas bygg- nadsår och när större ombyggnader skett beträffande de anstalter som har varit i bruk . Uppgifterna har sam- manställts för att kunna bedöma hur åldern på anstalterna föränd- rats över tiden. Uppgifterna kommer huvudsakligen från Kriminal- vården. När det gäller ombyggnadsår och nedlagda anstal- ter har utredningen i huvudsak varit hänvisade till andra källor, bl.a. årsredovisning samt andra informations- källor. Underlaget är inte komplett, några mindre anstalter är inte med i beräkningen och uppgifter om ombyggnadsår saknas beträf- fande några anstalter. Utredningen menar ändå att resultatet är så pass tillförlitligt att det är intressant att redovisa. Figur 7.1 Anstalternas genomsnittliga ålder Anstalters genomsnittliga ålder 1990-2007 Byggår vägd med platser Källa: Egna beräkningar baserade på uppgifter från Kriminalvården samt diverse andra informa- Som figur 7.1 visar har anstaltsbeståndets ålder varierat till . var anstalternas genomsnittliga ålder om man väger bygg- alternativt ombyggnadsåren med antal platser. var det bara som anstaltsbeståndets ålder var lika lågt, 36,8 resp. . Att anstal- ternas genomsnittliga ålder då var något lägre beror på att ett större antal anstalter då hade lagts ned. En del av dessa var byggda . Minskning av genomsnittsåldern beror också framför allt på att några äldre anstalter har lagts ned, varav den äldsta uppfördes (, som omvandlades till häkte ).2 Byggnadernas ålder har betydelse för när renoverings- och under- hållsinsatserna måste sättas in för att vidmakthålla deras ursprungliga skick. Utredningen bedömer, med utgångspunkt från det underlag som utredningen har kunnat få fram, att åldern på Kriminalvårdens anstalter är hög även om man beaktar ombyggnationerna. An- stalterna är dessutom utsatta för ett högt slitage. Även detta styr- ker Kriminalvårdens uppfattning att renoverings- och underhålls- behovet är stort. Den beräknade kostnadsnivån för renovering och underhåll av byggnader indikerar fastighetsägarens eller brukarens bedömning av byggnadernas skick. Kriminalvården hyr ca två tredjedelar av sina lokaler av Special- fastigheter via dotterbolaget . Specialfastigheter har till utredningen redovisat den bedömda och översiktliga underhållsnivån i pris per kvadratmeter för hela fastighetsbeståndet för de kommande fem åren.3 Specialfastigheters bedömning ger en indikation över underhålls- och renoverings- behovet avseende majoriteten av de av Kriminalvården disponerade anstalterna. De bedömer att kostnaden för underhåll för åren 2009– 2Utredningen har gjort två beräkningar när det gäller den genomsnittliga anstaltsåldern. En räknar genomsnittsåldern per anstalt utan att ta hänsyn till hur stora anstalterna är. Den andra har viktat anstalternas ålder med antalet platser. Båda beräkningarna har gjorts dels i förhållande till ursprungligt byggnadsår, dels i förhållande till byggnadsår alternativt ombyggnadsår. Om man endast beaktar när anstalterna ursprungligen uppfördes blir den genomsnittliga åldern nära högre än om man beaktar ombyggnadsåret. Viktas åldern med antalet platser blir genomsnittsåldern lägre än om åldern inte viktas. Varje 1800-talsanstalt drar ned den genomsnittliga åldern med . 7anstalter som uppfördes . Av dessa har fyra anstalter, enligt vad utredning har kunnat få fram, inte byggts om. Skulle dessa anstalter läggas ned och ersättas med nya anstalter skulle den genomsnittliga åldern alltså sjunka betydligt. 3Kriminalvårdsfastigheter AB tillhandahåller också lokaler till , . Snittunderhållsnivån inkluderar därför även fastigheter som disponeras av dem. 2013 ligger på i medeltal ca /kvm.4 är beräknas kostnaden till ca /kvm. För att kunna bedöma den uppskattade kostnadsnivån för reno- vering och underhåll av de av Kriminalvården disponerade fastig- heterna har utredningen hämtat in motsvarande uppgifter för de lokaler som hyr av . Sjukhus och andra vårdlokaler utsätts också för ett högt slitage och där bedrivs, i likhet med fängelserna, verksamhet dygnet runt. Den budgeterade underhållskostnaden för är /kvm. Alltså en betydligt lägre kostnad. Företrädare för Locum uppger dess- utom att deras underhållsbudget ligger förhållandevis högt i för- hållande till andra landsting. De uppger att det delvis har att göra med att underhållet varit eftersatt före det att Locum tog över an- svaret för fastigheterna. Även om Specialfastigheter och Locum skulle ha beräknat sina respektive kostnader för renovering och underhåll på något olika sätt står det klart att skillnaden är påfallande. är Special- fastigheters snittnivå nära nog dubbelt så hög som Locums. Den höga genomsnittliga underhållskostnaden för de av Kriminal- vården disponerade fastigheterna tyder enligt utredningen på att renoverings- och underhållsbehovet är stort. Utredningen bedömer att renoverings- och underhållsbehoven kommer att leda till inte obetydliga kostnader för Kriminalvården. Kriminalvården skulle vinna på att anläggningarna var modernare och i bättre skick. Förslag: Regeringen bör uppdra till Kriminalvården att ta fram ett samlat underlag avseende behovet av och kostnaderna för renove- ring, ombyggnad och underhåll avseende de av Kriminalvården disponerade fastigheterna och till regeringen redovisa en plan för när åtgärderna bör vidtas och hur kostnaderna ska fördelas mellan Kriminalvården och hyresvärdarna. De av Kriminalvården disponerade anstalterna är av hög genom- snittlig ålder och utsätts för högt slitage. Kriminalvården har i olika 4 Specialfastigheter hyr till Kriminalvården enligt uppgift ut 434 636 kvm per . Om detta multipliceras med medeltalet /kvm så ger det en årlig underhållskostnad för Specialfastigheter på drygt . Det innebär knappa av den totala årliga hyran för de anstalter som Specialfastigheter hyr ut till Kriminalvården. sammanhang framhållit att renoverings- och underhållsbehovet av fastighetsbeståndet är stort. Av Kriminalvårdens budgetunderlag för framgår dessutom att ca 600 anstalts- och häktesplatser behöver stängas under längre eller t.o.m. för att kunna genomföra nödvändiga ROT-åtgärder. Trots detta har inte Kriminalvården kunnat redovisa en samlad bild av anstalternas skick eller av renoverings- och underhållsbe- hovets omfattning. Emellertid har utredningen genom egna iakttagelser, samtal med Kriminalvårdens personal och med intagna samt genom egna undersökningar av anstalternas ålder och de uppgifter om den be- räknade kostnaden för underhållsåtgärder för huvuddelen av fastig- hetsbeståndet som utredningen har kunnat få fram, kunnat dra slutsatsen att Kriminalvårdens allmänna bedömning av renoverings- och underhållsbehovet är riktig. Det finns således ingen anledning att ifrågasätta Kriminal- vårdens uppfattning att situationen är allvarlig. De intagna och de anställda måste erbjudas en acceptabel och säker vistelse- respektive arbetsmiljö. Dessutom kan ett eftersatt renoverings- och under- hållsbehov leda till en allvarlig värdeminskning av fastighetsbestån- det. Regeringen bör därför uppdra åt Kriminalvården att ta fram ett samlat underlag avseende behovet av och kostnaderna för renove- ring, ombyggnad och underhåll avseende de av Kriminalvården disponerade fastigheterna och till regeringen redovisa en plan för när åtgärderna bör vidtas och hur kostnaderna ska fördelas mellan Kriminalvården och hyresvärdarna. Den samlade bedömningen kan leda till att det i stället för omfattande renoveringar kan vara lönsammare att bygga om delar av anstaltsbeståndet eller att bygga nya anstalter. Om det mot bakgrund av Kriminalvårdens redovisning visar sig nödvändigt kan regeringen överväga att t.ex. sammankalla en bygg- nadskommitté med oberoende experter för att gå igenom Krimi- nalvårdens lokalbestånd. 8Inrätta nya och avveckla gamla anläggningar inom ramen för gällande anslag I regeringens direktiv till utredningen anges att det av granskningen ska framgå vilka förutsättningar Kriminalvården har att bygga nya och avveckla gamla anläggningar inom ramen för tilldelade anslag. Utredningen har tolkat detta uppdrag genom att utgå från fråge- ställningen: Kan Kriminalvården finansiera ett antal nya platser i en ny, modern anstalt genom att lägga ned lika många plat- ser i befintliga, äldre anstalter? 8.2Grunderna för jämförelsen mellan nya och gamla anstalter Om en ny anstalt ger förutsättningar för en mer rationell drift än en äldre anstalt bör de sammanlagda kostnaderna för de nya plat- serna vara lägre än kostnaderna för de platser som läggs ned. Nor- malt torde hyreskostnaden för en ny anläggning bli högre än för en gammal, eftersom standarden i den nya anstalten är högre. Personal- kostnaden är en annan stor utgift. Det sätt på vilket anläggningen utformas har stor betydelse för behovet av personalresurser. Även andra kostnader kan skilja mellan nya och äldre anläggningar, t.ex. kan energiförbrukningen vara högre i en äldre anläggning. Vidare kan underhållsbehovet med tiden ha blivit omfattande i de äldre anlägg- ningarna, vilket orsakar ökade kostnader i form av högre hyra för Kriminalvården.