sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Begreppet innebär enligt stadgan: att ärendena ska behandlas opartiskt, rättvist och inom rimlig tid, rätten att bli hörd innan en åtgärd vidtas som påverkar en negativt, rätten att få tillgång till handlingar som berör en, att förvaltningen ska motivera sina beslut, rätten till ersättning för skador som EU:s institutioner och myndigheter (och deras tjänstemän) förorsakar, rätten att vända sig till EU-institutionerna på valfritt officiellt språk och att få svar på samma språk. Att principerna nu ska få fördragsstatus innebär endast att tidigare rättspraxis kodifieras. Unionen får inte några nya förvaltnings- rättsliga befogenheter, eftersom (artikel 6) säger att stadgan inte ska utöka unionens befogenheter utöver vad som fastställs i fördragen. Vidare ger grunderna för deltagardemokrati. Institutionerna ska på lämpligt sätt ge medborgarna möjlighet att uttrycka och diskutera sina åsikter inom unionens åtgärdsområden. De ska föra en öppen, tydlig och regelbunden dialog med före- trädare och det civila samhället. Kommissionen ska hålla omfattande samråd med alla berörda, så att unionen handlar enhetligt och öppet (artikel 11 i ). Dessa principer fylls inte ut med mer utförliga regler i EUF-fördraget. Kommissionens reformarbete med öppna samråd visar dock vad det kan innebära. Möjligen kan innebörden komma att definieras närmare av sekundärrätt eller av . Nytt är att unionen får befogenhet att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder inom bland annat admi- nistrativt samarbete (artikel i EUF-fördraget). Även om för- valtningsområdet fortsatt är medlemsstaternas ensamma befogen- het, slås fast att hur de faktiskt genomför unions- rätten är väsentligt för unionen och ska betraktas som en fråga av gemensamt intresse. Unionen får medverka till att medlemsstaterna förbättrar sin förmåga att genomföra unionsrätten. Sådant stöd är frivilligt. I en EU-förordning ska åtgärder fastställas för att nå detta mål, vilka dock inte får innebära att medlemsstaternas regelverk hermoniseras. påminns om att det finns andra specifika bestämmelser i fördragen som föreskriver att medlemsstaterna ska samarbeta administrativt sinsemellan och med unionen (artikel 197 i EUF-fördraget). Sannolikt ger bestämmelserna en rättslig grund för att formalisera det nuvarande informella förvaltningspolitiska sam- arbetet. (EUPAN, se avsnitt 2.5) Bestämmelserna om ersättning för allmännyttiga tjänster som utförs på en marknad, enligt fördragets formulering tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, (artikel 14 i ) ändras något (se vidare avsnitt 2.6 om statsstödsreglerna). Nytt är att unionen (parlamentet och rådet) får lagstifta om principer och villkor för sådana tjänster, dock utan att det påverkar medlemsstaternas befogenheter att tillhandahålla, beställa och finansiera dem. Begreppet god förvaltning införs även på andra ställen i för- dragen, utöver stadgan om de grundläggande rättigheterna. institutioner och andra myndigheter ska utföra sitt arbete så öppet som möjligt, i syfte att främja en god förvaltning och det civila samhällets delaktighet (artikel 15.1 i ). Alla unions- medborgare, liksom varje fysisk och juridisk person som är bosatt respektive har sitt säte inom unionen, ska ha rätt till tillgång till EU-institutionernas och EU-myndigheternas handlingar, oberoende av i vilken form de finns. Unionens institutioner ska vidare säkerställa öppenhet i sitt arbete och i sina arbetsordningar införa särskilda bestämmelser om allmänhetens tillgång till handlingar (artikel 15.3). I de institutionella bestämmelserna (artikel 298 i EUF-fördraget) anges att unionens institutioner och andra myndigheter ska stödja sig på en öppen, effektiv och oberoende europeisk administration. Här avses den gemensamma europeiska förvaltningen inom institu- tionerna och EU-myndigheterna. Parlamentet och rådet ska enligt fördraget fastställa tillämpningsregler för detta. Här kommer det således att ges en rättslig grund för en europeisk förvaltningsrätt, dock endast riktad till unionsnivån. Det bör dessutom nämnas att kravet på att motivera beslut i praktiken kommer att skärpas genom den nya, utökade kontrollen av subsidiaritetsprincipens tillämpning genom de nationella parla- menten. Man kan förvänta sig att domstolen kommer att fortsätta att närmare uttolka vad denna princip betyder. Motiveringsskyldig- heten för rättsakter har också utvidgats i de nya bestämmelserna vad gäller att redovisa beredningsprocessen (artikel 296 i EUF- fördraget). 2.4Kommissionen inriktar sig på kärnverksamheten Europeiska kommissionen har förslagsmonopol inom unionens överstatliga delar (nuvarande EG-samarbetet), vilka kommer att utvidgas genom Lissabonfördraget. Det är således där som arbetet i huvudsak bedrivs innan ett förslag läggs, under initiativ- och bered- ningsfasen. Kommissionen har uttalat inriktat sig på kärnverksamheten, de uppgifter som den enligt fördragen måste utföra själv, främst den förslagsställande. Följden är att annan verk- samhet, olika administrativa och verkställande uppgifter, delegeras till olika förvaltningsorgan på EU-nivå och till medlemsstaternas förvaltningar. Statskontoret har konstaterat att utläggningen till EU-myndigheter i hög grad påverkar svensk förvaltning15, som samarbetar med och ingår i verksamheterna. Uppgifter kan delegeras på flera olika sätt, bland annat till så kallade EU-myndigheter. Kommissionen skiljer på två huvudtyper av EU-myndigheter För det första de traditionella organ som samlande benämns tillsynsmyndigheter (regulatory agencies) och som har en mängd olika roller som definieras i de respektive grundrätts- akterna. För det andra de genomförandeorgan (executive agencies) som har den mer begränsade uppgiften att förvalta vissa gemenskaps- program. Dessa två kategorier skiljer sig åt, såväl i fråga om befogen- heter som i grad av oberoende och styrelseformer. Tillsynsmyndig- heternas kontor är spridda över EU, medan genomförandeorganen är samlade i eller , vilket säger en del om deras respektive förhållande till kommissionen.16 Genomförandeorganen har en mycket tydligare roll i unionens institutionella system och har också en och samma rättsliga grund17. Deras befogenheter ska alltid vara kopplade till förvaltningen av gemenskapsprogram; de inrättas för en begränsad tid och är alltid belägna nära kommissionens huvudkontor. Kommissionens ansvar för genomförandeorganen är också klart definierat: den beslutar om inrättandet av varje organ, utövar en faktisk kontroll över dess verksamhet och tillsätter också ett antal nyckeltjänster. Varje tillsynsmyndighet har en egen grundförordning inom res- pektive sektor, som ofta har antagits av rådet och parlamentet gemen- samt. Det finns 29 sådana myndigheter (plus över- sättningsbyrån) och förslag har lagts fram om att inrätta ytterligare två (läget ). Av de 23 tillsynsmyndigheter som ingår i första pelaren, alltså inrättade med stöd av EG-fördraget, har tolv sin rättsliga grund i artikel 30818, medan övriga har inrättats med stöd av olika sektorsbestämmelser i fördraget. Det finns även tre organ inom polis- och rättsamarbetet och tre organ inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Tillsyns- myndigheterna är decentraliserade i den meningen att de har sina huvudkontor spridda över . De är oberoende och utgör egna 15Statskontoret (2003). 16Detta stycke och följande bygger på Europeiska kommissionen (2008). 17Rådets förordning (EG) nr 58/2003 av om stadgar för de genom- förandeorgan som ansvarar för vissa uppgifter som avser förvaltningen av gemenskaps- program (EUT L 11, . 18Lydelse: Om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, skall rådet genom enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hört vidta de åtgärder som behövs. Flertalet finansieras via EU:s budget, men några har också egna inkomster från avgifter och andra inbetalningar som avser de tjänster de utför. GUSP-myndigheterna står under rådets kontroll och finansieras direkt av medlemsstaterna, liksom även Europol. Tillsynsmyndigheterna (Europol och GUSP-myndigheterna oräknade) har totalt 3 800 anställda och en sammanlagd budget 2008 på , av vilket EU-budgeten står för . De har mycket olika storlek, från mindre än 50 anställda vid växtsortsmyndigheten till över 600 anställda vid den byrå som arbetar med varumärken. Myndigheternas roller varierar också betydligt. Några av dem har befogenhet att fatta beslut med direkt effekt genom att tillämpa EU:s normer. Andra har till uppgift att bistå med tekniska råd som underlag för kommissionens beslut, medan några är mer inriktade på att skapa nätverk mellan medlemsstaternas myndigheter. Det har visat sig fördelaktigt att delegera uppgifter till tillsyns- myndigheter inom de områden där gemenskapen och medlems- staterna har delad befogenhet. Här krävs för att genomföra nya åtgärder på gemenskapsnivå ett nära samarbete mellan medlems- staterna och EU. Genom att man i dessa fall skapar specialiserade organ sammanförs EU:s befogenheter på ett sätt som inte skulle vara möjligt om samma funktioner inrättades inom institutionerna. Europeiska kommissionen bedömer att tillsynsmyndigheterna har bidragit till en effektiv förvaltning av EU:s politik. Många av dem har byggt upp en vetenskaplig och teknisk expertis och har på så sätt hjälpt institutionerna att fatta ändamålsenliga beslut. I andra fall har tillsynsmyndigheternas roll varit att bidra med analys och skapa debatt på såväl EU-nivå som internationell nivå. De anses ha underlättat för kommissionen att koncentrera sig på sina huvud- uppgifter. föreslog kommissionen ett interinstitutionellt avtal om rambestämmelser för EU:s tillsynsmyndigheter19. Målet var att skapa gemensamma villkor för att inrätta tillsynsmyndigheter inom den första pelaren, för deras löpande verksamhet samt för kontrollen av dem. Kommissionen anser att myndigheterna inte utnyttjas till sin fulla potential. Parlamentet ställde sig positivt till förslaget, men rådet kunde inte enas om det. Kommissionen har därför dragit tillbaka sitt förslag och kommer i stället att utvärdera 19 KOM(2005) 59, Utkast till interinstitutionellt avtal om rambestämmelser för , 25.2.2005. myndigheterna, för att sedan återkomma med resultaten till rådet och parlamentet . Olika typer av EU-myndigheter Kommissionen beskriver myndigheternas olika uppdrag i några huvudgrupper. En myndighet kan ha flera olika funktioner, men då utgår man ifrån deras huvudsakliga uppgifter. De organ som inrättats inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhets- politiken tas inte upp här. Beslutsfattande med rättslig verkan för tredje man (t.ex. godkänna, registrera och övervaka): Gemenskapens växtsortsmyndighet, den inre marknaden, Europeiska byrån för luftfartssäkerhet och Europeiska kemikaliemyndig- heten Teknisk eller vetenskaplig rådgivning till kommissionen och medlemsstaterna samt övervakning och inspektion: Europeiska sjösäkerhetsbyrån, Europeiska myndigheten för livsmedels- säkerhet, Europeiska järnvägsbyrån och Europeiska läkemedels- myndigheten Operativa funktioner: Europeiska byrån för återuppbyggnad, Gemenskapens kontrollorgan för fiske, Frontex (samarbete om förvaltningen av unionens yttre gränser, gränskontroll- byrån), Eurojust (rättsligt samarbete), Europol och Europeiska polisakademin Samla in, analysera och sprida kunskap samt bidra till att skapa nätverk: Europeiskt centrum för utveckling av yrkes- utbildning, för förbättring av levnads- och arbetsvillkor, Europeiska miljöbyrån, Europeiska yrkes- utbildningsstiftelsen, Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk, Europeiska arbetsmiljö- byrån, Europeiska byrån för nät- och informationssäkerhet, Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar, Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter och Tjänster till andra institutioner och organ: Översättningscentrum Att den fokuserar på de beredande och förslagsställande upp- gifterna har också inneburit att kommissionen har förändrat hur sakkunskap och samråd används. Principer och riktlinjer har fast- ställts för att inhämta och använda sakkunskap i vid mening (inte bara forskning) under hela beredningen. Uppmärksamheten ska riktas inte bara mot de politiska resultaten, utan också mot besluts- processen. Riktlinjerna tillämpas också på kommissionens expert- grupper. Kommissionen införde gradvis konsekvensanalyser för alla viktiga initiativ till lagstiftning eller unionspolitik, som ska ha perspektivet hållbar utveckling (ekonomiskt, socialt och ekologiskt). inleddes arbetet med en bättre struktur för samråd och dialog, för att på ett tidigt stadium i beredningen föra en syste- matisk dialog med europeiska och nationella sammanslutningar. Kommissionen fastställde ett antal grundläggande krav för samråd med berörda, bland annat att svar ska underlättas, att alla berörda parter ska ges möjlighet att yttra sig och att kommunikations- vägarna ska anpassas till alla målgruppers behov. Resultat av offentliga samråd presenteras som regel på webbsidor som är länkade till en gemensam portal på Internet.20 2.5Förhållandet emellan unionen och medlemsstaternas förvaltningar Unionen har olika möjligheter att påverka medlemsstaternas för- valtningar. Eftersom den saknar kompetens på det förvaltnings- politiska området, finns det dock inte någon egentlig, samlad för- valtningspolitisk sekundärrätt. ställer nästan all lagstiftning någon sorts krav på hur den ska genomföras. Det finns många exempel på sekundärrätt som får förvaltningspolitiska konsekvenser i medlemsländerna, framför allt reglering av den inre marknaden. Det kan handla om effekter på förvaltningens organisation, men också om mer djupgående påverkan av förvaltningspolitiken. Medvetenheten om och uppmärksamheten på detta är emellertid begränsad på nationell nivå.21 Det innebär att medlemsstaterna inte fullt utnyttjar det direkta inflytande som de har över utvecklingen av förvaltningspolitiken inom EU. Det beror självfallet på att det i 20Bakgrunden till dessa förändringar finns i kommissionens meddelande till rådet och parlamentet KOM (2002) 713, KOM (2002) 276 och KOM (2002) 704, se . 21Demmke (2002) s. 9. huvudsak inte är fråga om en uttrycklig politik, utan till stor del underförstådd påverkan genom olika sektorslagstiftning. Inte heller i görs, enligt Statskontoret, någon systematisk bedömning av om sakfrågor har förvaltningspolitisk betydelse. Ansvaret för att bedöma det faller på den enskilde tjänstemannen.22 I vilken mån förvaltningskrav riktas till medlemsstaterna är mycket olika inom de olika politikområdena, beroende på att sektorsreg- leringarna ser så olika ut. Det finns en stor mängd EU-lagstiftning som har förvaltningspolitiska följder. I princip kan sekundärrättsliga regleringar påverka medlemsstaternas förvaltning såväl genom direkta institutionella krav, som genom att påverka förvaltningsreglerna. Vidare kan unionen påverka genom att ge stöd till medlemsstaternas förvaltningar och genom att sätta gemensamma mål, exempelvis om e-förvaltning. Även informellt samarbete på unionsnivå kan påverka utvecklingen inom medlemsstaterna. 2.5.1Unionslagstiftningen påverkar medlemsstaternas förvaltningar EG-lagstiftningen ställer direkta institutionella krav på medlems- staterna inom olika sektorsregleringar. Regelverket inom telekom- munikationssektorn är ett exempel. Regleringen föreskriver att medlemsstaterna ska utse en oberoende myndighet för genom- förandet. Gällande ramdirektiv innehåller en rad föreskrifter för vilka befogenheter och uppgifter som de nationella reglerings- myndigheterna ska ha samt bestämmelser för hur de ska utföra sitt arbete.23 Bland annat finns regler om öppenhet i verksamheten. Liknande bestämmelser finns på flera andra områden, bland annat inom postsektorn, elmarknaden och den civila luftfarten.24 Lagstiftningen inom EU kan också påverka medlemsstaternas förvaltningsregler. Det är fallet med förordningen om tillgång till 22Statskontoret (2004). 23Europaparlamentets och rådets direktiv /21/EG av om ett gemen- samt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), EGT L 108, 24.4.2002, s. 33. 24Europaparlamentets och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utveckling av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, EGT L 15, 21.1.1998, s. 14, och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el, EUT L 176, , s. 37 samt Rådets förordning (EEG) nr 95/93 av om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser, EGT L 14, 22.1.1993, s. 1–6, Svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 188 handlingar hos EU:s institutioner25. som dessa regler uttryckligen inte ska påverka nationella regler, föreskrivs att medlems- staternas myndigheter ska samråda med berörd EU-institution om de överväger att lämna ut en handling som kommer därifrån. Undan- taget är de fall då det är uppenbart om handlingen ska lämnas ut eller inte. Syftet är att myndigheten ska fatta ett beslut som inte äventyrar att syftena med förordningen uppnås. Detta stämmer inte överens med sekretesslagens bestämmelser att varje myndighet självständigt prövar om en handling ska lämnas ut och detta endast enligt bestämmelserna i den lagen. Ett liknande konkret fall är frågan om att lämna ut handlingar som en myndighet i en annan medlemsstat har sekretessbelagt. Ett aktuellt exempel är en ansökan från ett internationellt företag att saluföra en genmodifierad produkt. har framhärdat i att svenska myndigheter gör en själv- ständig sekretessprövning som kan gå emot en myndighets beslut i ett annat medlemsland. Kommissionen har tagit upp frågan med den svenska regeringen.26 Det finns en risk att bestämmelsen kan begränsa den svenska handlingsoffentligheten inom EU-arbetet. Visserligen är det fort- farande den svenska myndigheten som fattar beslut om att lämna ut handlingen, men slutenheten kan öka genom kravet att rådgöra med den berörda myndigheten. Påverkan kan också bli större om får anledning att pröva tillämpningen av förordningen. Ytterligare ett fall, där offentligheten påverkas, är datadirektivet som slår fast att personuppgifter vid databehandling bara får samlas in för särskilt angivna ändamål27. Undantaget är privata eller journalistiska ändamål och när den registrerade samtyckt. Bakgrunden var att den inre marknaden förutsatte att datauppgifter kunde flöda fritt mellan EU:s medlemsländer, vilket skapade ett behov av en gemensam nivå för skydd mot integritetskränkningar. I omsattes direktivet i person- uppgiftslagen (PUL) . I samband med PUL:s tillkomst ändrades också sekretesslagen så att sekretess gäller för personuppgifter om det kan antas att uppgiften om den lämnandes ut skulle behandlas i strid med personuppgiftslagen. 25Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar, EGT L 145, 31.5.2001, s. 43. 26Se bl.a. artiklar i tidningen , t.ex. . 27Europaparlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, EGT L 281, 23.11.1995, s. 31–50. hänvisningen till PUL skildes vanliga medborgare från journalister i fråga om tillgång till myndigheters handlingar som innehåller personuppgifter. För att avgöra om utlämnandet kan medföra att en uppgift behandlas i strid med PUL, måste en myndighet också efterfråga syftet, vilket Tryckfrihetsförordningen förbjuder. Av bland annat den orsaken har personuppgiftslagen varit föremål för översyn. På grundval av betänkandet Översyn av personuppgiftslagen (SOU 2004:6), föreslog regeringen att reglerna inte skulle ta sikte på själva hanteringen av personuppgifter utan på att uppgifterna inte får missbrukas till skada för någons personliga integritet (prop. 2005/05:173). Förslaget antogs av och trädde i kraft . 2.5.2Stöd till förvaltningarna från unionen, gemensamma målsättningar och informellt samarbete innebär också påverkan Unionen stöder uppbyggnaden av nya medlemsstaters förvaltnings- kapacitet, med början före medlemskapet. Även inom ramen för unionens olika politikområden förekommer det att medlems- staterna allmänt kan få stöd för olika insatser inom den egna förvaltningen, exempelvis att bygga upp IT-system och kontroll- organisation. Det har gällt bland annat stöd till att bygga upp fiskeriövervakningen, som även har tagit emot. I och med Lissabonfördraget kommer det att finnas en särskild rättslig grund för unionens stöd till medlemsstaternas tillämpning av . Gemensamma målsättningar, såsom initiativet om e-förvaltning kan påverka medlemsstaternas förvaltningar. Inom EU samarbetar medlemsstaterna om IT-politiken inom ramen för initiativet eEurope som är ett medel för att uppnå målen i Lissabonstrategin. En central del är e-förvaltning, att medborgarna ska ha elektronisk och interaktiv tillgång till den offentliga förvaltningen. En effektiv till- lämpning av det initiativet anses kräva både förändringar av nationella lagstiftningar och medlemsstaternas förvaltningar. Även informellt samarbete kan självfallet ha inflytande på medlemsstaternas förvaltningskulturer. () finns ett informellt nätverk för förvaltningsutbyte mellan EU:s medlems- länder, där också EIPA () 2005/06:KU37, rskr. 2005/06:254. och kommissionen deltar. Det leds av ett samarbete på general- direktörsnivå har flera arbetsgrupper om jämförelsemått (bench- marking) för nationella förvaltningar, om e-förvaltning och om rörlighet för tjänstemän inom förvaltningen. Medlemsstaternas ministrar med ansvar för förvaltningspolitik träffas informellt under vissa länders ordförandeskap. General- direktörerna har tillsatt ett antal arbetsgrupper, bland annat en arbetsgrupp för personalpolitiska frågor. Gruppen för innovative public service har som övergripande uppgift hur den offentliga förvaltningen kan moderniseras, framför allt genom att lyfta fram och sprida goda exempel genom olika initiativ. Den ska driva kvalitets- konferenser för offentlig förvaltning, stimulera och förbättra använ- dandet av CAF – ett självutvärderingssystem för nationella förvaltningar – och driva ett nätverk för jämförelse (benchmarking). ordnade ett expertmöte om den gradvisa administrativa likriktning som är följden om EU-beslut inom olika politikområden. Arbetet dokumenterades i en rapport från Statskontoret.29 2.6Statsstödsreglerna sätter gränser för det statliga åtagandet Reglerna om statligt stöd är en del av EG-rättens konkurrensregler. Ofta talar man om , men det är viktig att komma ihåg att de omfattar allt offentligt stöd till företag. Målet med kon- kurrensreglerna är att skapa goda förutsättningar för konkurrens inom hela den inre marknaden, dvs. inom EES och EU, genom att motverka handelshinder och konkurrensbegränsningar. Genom att EG-rätten sätter gränser för hur medlemsstaterna får ge stöd till företag, begränsas även valmöjligheterna för det statliga åtagandet. I EG-fördraget finns dels allmänna bestämmelser om statligt stöd (artiklarna 87–89), dels andra regler i fördraget som rör stöd. Sådana särskilda regleringar finns om jordbruk och transporter (artiklarna 32 och 70), ersättning för utförande av allmännyttiga tjänster (artikel 86.2), stöd med anledning av en plötslig kris i betalningsbalanserna (artikel 120) och stöd till tillverkning av vapen och ammunition (artiklarna 296–298). Gemenskapsrättens konkurrens- och statsstödsregler gäller endast företag. Företagsbegreppet omfattar alla aktörer som bedriver eko- 29 Statskontoret (2005). nomisk verksamhet, alltså i princip verksamhet som består av att varor eller tjänster erbjuds på en marknad.30 När gemenskapsdom- stolarna har bedömt om en viss verksamhet är av ekonomisk natur har i huvudsak tre omständigheter beaktats: