sou · GWB3102 · 2009-01-01 00:00:00 — En person som inte har en avslutad gymnasie- utbildning kan få studiemedel i för att skaffa sig en sådan utbildning. För grundskoleutbildning eller motsvarande kan studiemedel lämnas . Studerande som behöver färdighetsträning i läsning, skrivning och räkning kan få studiemedel under ytterligare högst . En person som redan har en grundskoleutbildning eller motsvarande kan få studiemedel för sådana studier (3 kap., 8 §, studiestödslagen). Studiemedel kan inte lämnas som en person uppbär aktivitetsersättning (3 kap., 25 §, studiestödslagen). Däremot kan en person under vissa förutsättningar uppbära både aktivitetsersättning och studiehjälp. Studiehjälp betalas inte ut till de ungdomar som inte gått klart , som går i särskolan eller specialskolan. För dessa elever lämnas istället förlängt barnbidrag som utbetalas till föräldern upp till att barnet fyller arton. Därefter blir barnet betalningsmottagare. Det förlängda barnbidraget har ingen övre åldersgräns (lag [1986:378] om förlängt barnbidrag; , 2002). Det finns inga begränsningar för samtidig utbetalning av aktivitetsersättning och förlängt barnbidrag. Bidraget administreras av och utbetalas med samma belopp som studiehjälpen, det vill säga med . En viktig skillnad är dock att det förlängda barnbidraget betalas ut medan studiehjälpen endast betalas ut för den tid då den studerande bedriver studier. Normalt betalas studiehjälp därför ut . För de ungdomar som har antagits till något av riksgymnasierna för döva eller hörselskadade, eller till gymnasier som är speciellt anpassade för svårt rörelsehindrade ungdomar (Rh-anpassad utbildning) kan CSN lämna ett så kallat Rg-bidrag enligt förordning (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan. Syftet med Rg-bidraget är att lämna ersättning för skäliga kostnader för: resa till/från skolan från bostadsorten vid läsårets början/slut, högst 18 tur- och returresor mellan utbildningsorten och den ordinarie bostadsorten, dagliga resor mellan bostaden på utbildningsorten och utbild- ningsplatsen, kostnader för kost och logi på utbildningsorten. En studerande som tillhör målgruppen för Rg-bidrag och som uppbär aktivitetsersättning kan dessutom få ett tilläggs- bidrag. Tilläggsbidraget uppgår till och kan lämnas från och med det andra kalenderhalvåret det år som personen fyller . För vissa elever lämnas också ersättning för serviceinsatser i samband med boendet på utbildningsorten. För personer som beviljats aktivitetsersättning, kommunalt inackorderingstillägg eller bostadstillägg avräknas dessa från de kostnader som Rg-bidraget beräknas på. fick 527 elever med en summa om i genomsnitt (CSN 2008a). utbetalades i Rg-bidrag (CSN 2008b). CSN administrerar huvudparten av studiestödssystemet. Vissa mindre bidrag betalas dock ut av andra myndigheter, framför allt Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) som bland annat betalar ut studiestöd i samband med korttidsstudier. utbetalades för detta ändamål. 5.3.1Rätt till studiestöd under sjukdom Bestämmelser om studiehjälp under sjukdom och annan tillåten frånvaro finns i 2 kap. 10 § studiestödslagen (1999:1395), 2 kap., 18–21 §§ studiestödsförordningen (2000:655) samt 6 kap. CSN:s föreskrifter och allmänna råd (2001:6) om studiehjälp. Bestämmel- serna innebär att en person som uppbär studiehjälp har rätt att behålla den som personen på grund av sjukdom inte kan studera. Dock ska personen på begäran kunna styrka sin studieoförmåga. Om den studerande är frånvarande längre än ska han eller hon kunna styrka orsaken till frånvaron. CSN har ansvaret för bedömningarna, men i praktiken är det oftast skolan som gör bedömningen av personens sjukdom. Bestämmelser om studiemedel under sjukdom finns i 3 kap., 24 § studiestödslagen samt i 3 kap., 26–32 §§ studiestödsförordningen. I korthet innebär bestämmelserna att den studerande måste anmäla till om hon eller han blir sjuk. Om Försäkrings- kassan vid sin prövning finner att den studerande på grund av sjuk- dom är helt oförmögen att bedriva sina studier, och därmed god- känner sjukperioden kan CSN utbetala studiemedel även för den tid då den studerande på grund av sjukdom inte bedriver studier. Om en studerande har uppburit studiemedel under en samman- hängande sjukperiod ska undersöka om någon åtgärd kan vidtas för att korta sjukperioden. Den tid som den studerande uppburit studiemedel räknas inte in i det totala antalet veckor som personen har uppburit studiemedel. Inte heller räknas dessa veckor in vid bedömningen av studieresultat. Vid längre tids sjukdom innehåller studiemedlet dessutom en form av sjukförsäkring. Efter en karenstid avskrivs normalt det studielån den studerande uppbär under sin sjukdom. 5.3.2Studietakt, studieprestation och otillåten frånvaro Studietakt under tid med studiehjälp regleras genom bestämmelser i 2 kap., 5 § studiestödslagen, i 2 kap., 4 § studiestödsförordningen samt i 2 kap. CSNFS 2001:6. Huvudregeln är att studiehjälp endast lämnas för heltidsstudier. Emellertid har CSN i sina föreskrifter formulerat ett undantag från kravet på heltidsstudier. Det gäller bland annat när en person på grund av sjukdom eller funktions- nedsättning inte kan bedriva sina studier på heltid men bedriver Förlängd skolgång SOU 2008:102 sina studier i så stor utsträckning som förhållandena medger (2 kap., 3 § CSNFS 2001:6). För studiemedel regleras vad som är att anse som studier på hel- respektive deltid ofta i andra lagar eller förordningar. Till exempel regleras frågan för vuxenutbildning i 1 kap. 6–7§§ förord- ningen (2002:1012) om vuxenutbildning, för kvalificerad yrkesutbildning i 2 kap., 5 § förordningen (2001:1131) om kvalificerad yrkesutbildning. I övrigt och för andra skolformer regleras studietakt under tid med studiemedel genom bestämmelser i 3 kap. 5 § och 11– 13 §§ studiestödslagen, 3 kap 4 och 6 §§ studiestödsförordningen samt i 2 och 3 kap. CSN:s föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:1) om beviljning av studiemedel. Studiemedel kan lämnas för studier som bedrivs på heltid, på samt på av heltid. När det gäller krav på studieprestation är detta reglerat i förhål- lande till studiemedel. Bestämmelser om studieprestation vid studie- medel finns i 3 kap. 6–7 §§ studiestödslagen, 3 kap. 5 § studiestöds- förordningen samt 4 kap. CSNFS 2001:1. Bestämmelserna innebär att någon prövning av tidigare studieresultat inte görs om den studerande inte tidigare varit inskriven på samma eller på en högre nivå. För studerande på grundskole- och gymnasienivå krävs annars att tidigare studier ska ha bedrivits i normal takt. För studerande på eftergymnasial nivå krävs att det med hänsyn till de resultat som har uppnåtts är sannolikt att den studerande kommer att kunna slutföra sin utbildning inom normal tid. Om en studerande inte har uppfyllt kraven på studieresultat kan fortsatt studiemedel ändå utbetalas. CSN har i allmänt råd angivit att en bedömning av om förhållanden av personlig natur kan antas ha inverkat på studieresultaten i grunden ska vara generös (allmänna råd till 4 kap. 10 § CSNFS 2001:1). En sådan hänsyn som särskilt anges är om den studerande har en funktionsnedsättning som påtagligt medför att studierna fördröjs eller om den studerande inte kan tillgodogöra sig undervisningen på ett tillfredsställande sätt trots verklig ansträng- ning. 5.4En ekonomisk situation som skiljer sig från andra För de ungdomar som beviljas aktivitetsersättning för förlängd skolgång är den ekonomiska situationen betydligt bättre än för deras gymnasiekamrater. Medan aktivitetsersättningen innebär en utbetalning om (för en person med garantinivå och skatteavdrag om ) har alltså andra gymnasister en ersättning om (exklusive eventuella tillägg). Den i sammanhanget relativt höga ersättningen har inte enbart varit positiv för ungdomarnas utveckling. Utredningen erfar att vissa skolor upplever att den höga ersättningen, som inte är kopplad till studieprestationer, har inneburit en högre förekomst av skolk bland de ungdomar som beviljats aktivitetsersättning. Där- med har ersättningen motverkat sitt syfte, nämligen att bidra till att ungdomarna skaffar sig en god grundläggande utbildning. Utgångspunkten vid utformningen av studiestödet för ungdo- mar med funktionsnedsättning är att deras ekonomiska villkor ska vara desamma som för andra ungdomar. Det följer också av det handikappolitiska målet mål om jämlika levnadsvillkor. Det innebär att samhället bör ersätta eleverna för de merkostnader som upp- kommer med anledning av funktionsnedsättningen. Ett flertal bidrag kompenserar för detta, bland annat handikappersättning som administreras av . I övrigt borde dock inte förekomsten av en funktionsnedsättning innebära att den ekono- miska situationen ska skilja sig från andra studenter. Därmed finns det inte heller några principiella skäl som talar för att ungdomar med funktionsnedsättning ska ha en ekonomisk situation under sin studietid som i betydande grad skiljer sig från andra ungdomars. Den svenska handikappolitiken styrs av olika nationella och inter- nationella mål- och inriktningsdokument. Ett genomgående tema i samtliga dessa dokument är att personer med funktionsnedsättning ska inkluderas och bli delaktiga i samhället. Denna inkludering ska ske genom att ordinarie verksamheter, produkter och tjänster utformas så att de blir tillgängliga för alla. Därmed ges också förut- sättningar för delaktighet. Att ungdomar med funktionsnedsätt- ning ges lika möjligheter till utbildning som andra ungdomar är därmed en självklar utgångspunkt. Hur studier ska finansieras för personer med funktionsnedsättning är inte i sig behandlat i något av dessa dokument. Dock kan man med ledning av vad som sägs om utbildningssystemets utformning få vägledning om hur det ekonomiska stödet i samband med studier bör utformas. I det följande ges därför en översikt över de dokument som styr den svenska handikappolitiken . Ett av de mer centrala dokumenten är den nationella handlings- planen för handikappolitiken, Från patient till medborgare (. 1999/2000:79). Handlingsplanen, som antogs av , anger följande mål med den svenska handikappolitiken: en samhällsgemenskap med mångfald som grund, att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. Vidare fastslås att det handikappolitiska arbetet särskilt ska inriktas på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhäl- let för människor med funktionshinder, att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder, att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsätt- ningar för självständighet och självbestämmande. Utgångspunkten för dessa målformuleringar är att personer med funktionsnedsättning ska bli inkluderade i samhällets ordinarie verksamheter. Det innebär att särskilda lösningar inte ska skapas för personer med funktionsnedsättning, utan de generella lös- ningarna och verksamheterna ska utformas så att de är tillgängliga för alla, oavsett funktionsnedsättning. Att varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verk- samhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare brukar kallas Ansvars- och finansieringsprincipen. Denna princip är i sig inte ny utan har präglat den svenska handikappolitiken . fastslog den att Tanken att de handikappade så långt som möjligt skall införlivas i samhällslivet leder till att deras utbildning bör skötas av ordinarie utbildnings- organ, deras bostadsförsörjning av bostadsorganen, deras sjukvård inom den vanliga sjukvårdens ram osv. (SOU 1964:43, sid. (Se vidare i Prop. 1999/2000:79). Handlingsplanen bygger på om att tillför- säkra människor med funktionsnedsättning jämlikhet och delaktighet. Standardreglerna, som är 22 till antalet, antogs av FN:s general- församling 1993 och täcker olika områden som berör jämlikhet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning. Regel nummer sex anger hur staterna bör agera i frågor om utbildning för personer med funktionsnedsättning. Här anges bland annat att Myndigheter inom utbildningssektorn har ansvar för att utbildningen av människor med funktionsnedsättning äger rum i en integrerad miljö. Utbildningen bör ingå i den nationella planeringen av utbild- ning, läroplansutveckling och skolorganisation. Standardreglerna är inte juridiskt bindande men är normgivande för staternas arbete med frågor som rör personer med funktions- nedsättning. har också ställt sig bakom Salamancadeklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever med behov av särskilt stöd. Deklarationen antogs i samband med världskonferensen om specialundervisning som hölls i Salamanca , anordnad av bland annat . I deklarationen fastslås att barn som är i behov av särskilt stöd bör få sin utbildning inom ramen för det ordinarie skolväsendet. antog Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och tillhörande fakultativa protokoll om individuell klagorätt. underteck- nade konventionen och antas ratificera konven- tionen (Ds 2008:23, Prop. 2008/09:28). Konventionen har femtio artiklar där artikel 24 berör utbildning. Här framgår bland annat att staterna ska säkerställa att personer med funktionsnedsättning, på samma villkor som andra, får tillgång till en integrerad och kostnadsfri grundutbildning av kvalitet och till undervisning som följer efter grundutbildning på sina hem- orter personer med funktionsnedsättning ges nödvändigt stöd inom det all- männa utbildningssystemet för att underlätta deras ändamålsenliga utbildning. Sammantaget kan man konstatera att inriktningen i dessa dokument anger en och samma riktning, nämligen att de ordinarie systemen ska utformas så att de även innefattar personer med funktionsnedsättning. Denna princip bör också gälla vid studiefinansiering. 6Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga Utredningens förslag: Arbetsförmedlingens uppdrag för unga med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga stärks och förtydligas med hjälp av följande åtgärder: Arbetsförmedlingens förberedande insatser till målgruppen får ett utökat innehåll och tidsbegränsningarna för dessa insatser och för arbetspraktik tas bort. Utvecklingsanställning ska kunna kombineras med och uppföljningsstödet inom ska kunna lämnas . En utvecklingsanställning på deltid ska kunna kombineras med ett arbetsmarknadspolitiskt program som berättigar till aktivitetsstöd på deltid. En sådan kombination undantas från dagens tidsbegränsning för utvecklingsanställning. Verksamheten för målgruppen ska finansieras genom en sär- skild anslagspost. Utredningens bedömning: Regeringen bör se över möjlighe- terna att öka offentliga arbetsgivares ansvar för att underlätta för unga med funktionsnedsättning att etablera sig på arbets- marknaden. Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga För unga med funktionsnedsättning har aktivitetsersättningen inte blivit den språngbräda ut i samhälls- och arbetslivet som avsikten var med reformen 2003. Det finns flera orsaker till att detta inte har lyckats. Dels har regelverket för aktivitetsersättning inte haft något tydligt arbetsmarknadsfokus, dels har arbete med dessa ungdomar bedrivits med låg ambitionsnivå. Få ungdo- mar deltar i aktiviteter och ännu färre är föremål för arbetslivs- inriktade åtgärder. Även om det finns god grund att rikta kritik mot för detta måste man medge att myndighe- ten har ett nästintill omöjligt uppdrag. Den har uppdraget att sam- ordna insatser till unga men har inte något tydligt mandat att utkräva ansvar från olika aktörer. Den nuvarande konstruktionen av aktivitetsersättning ger den enskilde endast rätt till pengar, inte till insatser för att ta sig ut på arbetsmarknaden. Medan den enskilde inte kan kräva att få hjälp till detta inom sjukförsäkringens ram, kan samhället inte heller ställa krav på den enskilde att faktiskt delta i verksamheter som kan leda till arbetsförmåga eller till arbete. Allt detta sammantaget får olyckliga konsekvenser ur såväl ett individuellt, ett handikappoli- tiskt som ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningen gör bedömningen att det inte är lämpligt att bygga vidare på den befintliga aktivitetsersättningen. Sjukförsäkringen är helt enkelt inte lämpad att hantera ungdomars behov av arbets- marknadspolitiska insatser. Sådant arbete sker bäst hos den myn- dighet som har detta till uppgift, nämligen Arbetsförmedlingen. Många av dem som har aktivitetsersättning har emellertid redan haft kontakt med Arbetsförmedlingen. Mer än hälften av dem har deltagit i någon form av arbetsmarknadspolitiskt program innan de beviljats aktivitetsersättning. Att utredningen nu föreslår att Arbetsförmedlingen får ett större ansvar för dessa ungdomar kan te sig förvånande mot denna bakgrund. Vi menar dock att problemet inte är insatserna i sig utan att dessa måste blir mer kraftfulla och att Arbetsförmedlingens arbete måste bli mer uthål- ligt. Det måste få ta tid att hjälpa en ung person med funktions- nedsättning in på arbetsmarknaden. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingens uppdrag förtydligas och förstärks. En tidig tanke hos utredningen var att reglera uppdraget till Arbetsförmedlingen med en rättighetslagstiftning. Den skulle ge unga personer med funktionsnedsättning med behov av arbets- Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga marknadspolitiska insatser rätt härtill. Att neka någon insatser på grund av resursbrist skulle inte vara möjligt. På så sätt skulle både den enskildes tillgång till insatser och myndighetens tillgång till ekonomiska medel kunna säkerställas. Att införa en rättighetslagstiftning inom det arbetsmarknads- politiska fältet skulle emellertid bryta mot dagens sätt att reglera området. Rättighetslagstiftningar är dessutom inte problemfria. Även om det är lockande att slå fast den enskildes rätt till insatser har praktiken visat att det kan vara svårt att klargöra vad den enskilde egentligen har rätt till, så länge det inte handlar om pengar. Att införa en rättighetslag skulle därför kräva en så tydlig specifice- ring av insatsernas innehåll att den flexibilitet som kan behövas för att ge ett väl fungerande stöd riskerar att gå förlorad. Även om en rättighetslagstiftning skulle kunna lösa en del problem riskerar den också att skapa nya. Utredningen har istället valt en lösning som förstärker och förtydligar det uppdrag som Arbetsförmedlingen redan har. Det finns en väl etablerad verksamhet inom Arbetsförmedlingen riktad mot personer med funktionsnedsättning. Utredningen gör bedömningen att denna verksamhet fungerar bra, men att den är alltför begränsad och behöver utökas och förstärkas. Utredningen föreslår därför åtgärder som gör den existerande verksamheten tillgänglig för fler unga människor med särskilda behov. Att enskilda personer har svårt att få del av arbetsmarknads- politiska insatser hänger ofta samman med bristen på resurser. Arbetsförmedlingens verksamhet är anslagsstyrd och för många av de insatser som är värdefulla för ungdomar med funktionsnedsätt- ning tar pengarna slut innan behoven är tillgodosedda. Utred- ningen föreslår därför att insatserna för gruppen unga med funktionsnedsättning inte ska finansieras enligt gängse principer för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Finansieringen bör istället ske genom en särskild anslagspost. Antalet unga med funktionsnedsättning, som behöver Arbetsförmedlingens insatser varierar inte med konjunkturen och dessa insatser behöver därför finansieras på ett mera permanent sätt. Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga 6.2Målgruppen unga med funktionsnedsättning Arbetsförmedlingen har haft ett särskilt uppdrag att stödja unga med funktionsnedsättning så att de kan få och behålla ett arbete. Utredningen erfar att målgruppen för dessa insatser har varit, och är, svår att definiera för Arbetsförmedlingen. Det har inneburit att Arbetsförmedlingen har tolkat uppdraget på olika sätt i olika delar av landet och därmed har unga med särskilda behov fått varierad service. Arbetsförmedlingen arbetar med en strategi för hur myndigheten ska specificera och tydliggöra uppdraget för mål- gruppen unga med funktionsnedsättning. I arbetet ingår även att på ett tydligare sätt definiera gruppen, detta för att säkerställa att unga som har svårt att komma in på arbetsmarknaden verkligen får till- gång till nödvändiga insatser. anser utredningen att målgruppen unga med funktionsnedsättning som har särskilda behov behöver en tydligare definition. Det faktum att en person har en funktions- nedsättning behöver inte betyda att han eller hon också har nedsatt arbetsförmåga. Inte heller innebär förekomsten av nedsatt arbets- förmåga att det alla gånger behövs särskilda insatser. Ofta kan ett professionellt matchningsarbete inom ramen för Arbetsförmed- lingens generella uppdrag vara fullt tillräckligt. Huvudalternativet ska alltid vara att personer med funktionsnedsättning får det stöd de behöver inom ramen för de generella systemen. Med detta som utgångspunkt föreslår utredningen att de särskilda insatser som riktar sig till unga med funktionsnedsättning ska omfatta en mindre krets. Utredningens förslag till definition av denna mål- grupp är följande. Personer i åldrarna 18–som till följd av en sjukdom, skada eller liknande har en funktionsnedsättning som för avsevärd tid innebär nedsatt arbetsförmåga och som medför behov av särskilda insatser för att de ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Det är endast personer som tillhör den ovanstående gruppen som bör ingå i Arbetsförmedlingens särskilda uppdrag att hjälpa unga med funktionsnedsättning in på arbetsmarknaden. Övriga personer med behov av insatser bör istället få det stöd de behöver inom ramen för det befintliga uppdrag för personer med funktions- nedsättning som Arbetsförmedlingen har. Nedan ges en närmare beskrivning av de olika delarna i definitionen. Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga Utredningen anser att tillgång till de förstärkta insatserna (se avsnitt 6.3) ska gälla från och med den tidpunkt då individen fyller . Den övre gränsen är satt till den tidpunkt då personen fyller . Det innebär att den enskilde får möjlig- het att med olika stödinsatser utveckla en arbetsförmåga, att verka för att den bibehålls, samt att etablera sig och stanna kvar på arbetsmarknaden. Sjukdom eller skada ska föreligga Utredningen har valt att utgå från den princip som finns inom sjukförsäkringen, nämligen att de besvär som föranleder en insats eller ersättning måste vara förorsakade av sjukdom, skada eller liknande kroppslig förändring. har en funktionsnedsättning orsakats av ett bakomliggande medicinskt tillstånd, men det finns typer av funktionsnedsättningar där ett sådant samband är oklart eller inte alls finns. Ett exempel på det sistnämnda är det som Arbetsförmedlingen kallar Socialmedicinskt funktionshinder, vilket definieras som en nedsättning av arbetsförmågan som en konsekvens av tidigare missbruk, kriminalitet eller [] andra socialt belastande omständigheter(2007). I vissa fall kan missbruk leda till förändringar i kroppsfunktio- ner i sådan utsträckning av det får sägas utgöra en medicinsk bak- grund till en funktionsnedsättning, och då torde individen tillhöra målgruppen. I övrigt anser utredningen att en funktionsnedsätt- ning som beror på sociala eller liknande omständigheter inte ska ligga till grund för att tillhöra målgruppen. En sådan persons behov av arbetsmarknadspolitiska insatser ska ges inom ramen för Arbetsförmedlingens generella uppdrag. Sjukdomen eller skadan ska ge upphov till någon form av funktions- nedsättning. Arbetsförmedlingen bör därför klarlägga att sjukdomen eller skadan medför sådana förändringar av kroppens funktioner att en nedsättning anses föreligga. Själva förekomsten av en sjukdom eller en skada räcker således inte för att tillhöra målgruppen. Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga