sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — Om den nyanlände förvärvs- arbetar på heltid inom tiden för introduktionsprogrammet lämnas dock inte bostadsersättning (3 kap. 7 §). För att kunna förlänga introduktionstiden krävs synnerliga skäl. Om sådana skäl finns kan fastställd tidsplan utökas till maximalt . Med synnerliga skäl avses omständigheter såsom t.ex. graviditet, föräldraledighet, långvarig sjukdom eller psykisk ohälsa som medför att den nyanlände inte kommer att kunna genomföra sitt introduktionsprogram . För att kompensera dessa personer för den tid de går miste om i introduktionen ska introduktionstiden således kunna förlängas i motsvarande mån till maximalt . Bedömningen av synnerliga skäl ska vara restriktiv och vid sjukdom krävs läkarintyg för att introduktionstiden ska kunna förlängas. Att kunna svara för sin försörjning och tjäna sitt eget levebröd är en grundläggande faktor för hälsa och välbefinnande för de flesta människor. Nyanlända utlänningar utgör inget undantag härvidlag. Tvärtom är de flesta av dem vana vid och ser det som självklart att de måste prestera något, vanligen i form av eget arbete, för att få en förmån eller inkomst. Det stora flertalet utlänningar som kommer till vill sannolikt jobba och inte leva på bidrag. Inte minst för männen i många av de kulturer varifrån de nyanlända kommer betraktas det som en social skam att vara någon till last, såväl för individen som för anhöriga. Många ungdomar med utländsk bak- grund påverkas också negativt av föräldrarnas svaga anknytning till arbetsmarknaden dels genom de negativa effekter detta har på familjen, dels genom att de i avsaknad av goda förebilder riskerar att bli dåligt motiverade till studier och arbete. Det är därför viktigt att ersättningen till nyanlända utformas så att den är ett aktivt stöd för etablering och mer än bara en försörj- ningsform. Inför mina ställningstaganden till utformningen av ersättningen till nyanlända har jag därför särskilt studerat intro- duktionsersättningens nuvarande utformning och socialtjänstlagens regler och praxis för ekonomiskt bistånd. Detta redovisas i det föl- jande. Därefter redovisas mitt förslag till ersättning till nyanlända. Introduktionsersättningen är ett alternativ till det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen (2001:453). Skälen till att införa introduktionsersättningen som en alternativ försörjningskälla var flera. Ett var att försörjningsstödet, som är tänkt som ett yttersta skyddsnät och inte som ett reguljärt försörjningsmedel, skulle ge fel signaler till dem som invandrar. Ett annat skäl var att social- bidragets konstruktion riskerar att minska incitamenten till egna initiativ. Erfarenheterna visar att långvarigt försörjningsstöds- beroende riskerar att leda till passivitet och försvåra inträdet på arbetsmarknaden. Med den nya formen av försörjningsstöd ville regeringen koppla samman ersättningen med ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram. Ett annat syfte var att med introduktions- ersättningens hjälp underlätta organisatoriska förändringar på nivå och skilja flyktingmottagandet från . Med den nya försörjningsformen ville man också åstadkomma en bättre samordning med andra bidragsformer. Det är således inte kompetens som i första hand bör användas för de nyanlända. Regeringen har också understrukit det olämpliga i att nyanlända har socialbidrag som försörjningskälla under introduktions- perioden och har poängterat att det är önskvärt att fler kommuner övergår till introduktionsersättning.TPF8FPT Enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar (lagen om introduktionsersättning) får en kommun bevilja introduktionsersättning till flyktingar och andra nyanlända som har tagits emot i kommunen inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet. beslutar således kom- munerna själva om de ska betala ut introduktionsersättning eller ekonomiskt bistånd och avgör också introduktionsersättningens storlek. Bedömningen av rätten till introduktionsersättning görs därför olika från kommun till kommun. Av de 256 kommuner som tredje kvartalet 2007 hade utbetalningar till flyktingar betalade 174 kommuner ut introduktionsersättning.TPF9FPT Många kommuner utgår från riksnormen för försörjningsstödet (se nedan) och kompletterar sedan med vad de tycker att ersätt- ningen i övrigt ska räcka till. Kommunerna preciserar i varierande grad vilka kostnader de anser att ersättningen ska täcka. En del kommuner har valt en behovsprövad ersättning. Det vanliga är emellertid en schabloniserad ersättning och då oftast med en nivå som bestäms utifrån hushållssammansättningen. Förutom att kommunerna har olika syn på vilka inkomster den nyanlände får ha vid sidan om introduktionsersättningen har kommunerna också olika syn på hur inkomster från de generella bidragssystemen påverkar ersättningens storlek. Ofta gör kommunerna skillnad på skattepliktiga inkomster och på bidrag som inte är skattepliktiga, 8TP PT Prop. 1996/97:16. s. 96. 9TP PT , Ekonomiskt bistånd kvartal 1–4 2007. såsom barnbidrag och bostadsbidrag. Det som inte är skattepliktigt påverkar vanligen inte storleken på introduktionsersättningen. Inom exempelvis är för introduktions- ersättning något högre än försörjningsstödsmodellen. Det finns olika normer beroende på om en person är ensamstående eller har familj och barn. En barnfamilj får högre introduktionsersättning än en ensamstående. Om en person får andra bidrag innebär det att avdrag görs på introduktionsersättningen. En person som exempelvis uppbär studiestöd som överstiger för introduktions- ersättningen får således avslag alternativt indragen ersättning. Om en förälder i en barnfamilj får studiestöd, men studiestödet inte räcker till familjens försörjning kompletteras familjens inkomster med introduktionsersättning upp till för introduktions- ersättningen. Ett villkor för att introduktionsersättning ska beviljas är att den nyanlände förbinder sig att följa den introduktionsplan som har fastställts av kommunen och honom eller henne. Rätten till schablon- ersättning enligt ersättningsförordningen är emellertid inte kopplad till huruvida kommunen väljer att utbetala introduktionsersättning eller inte. Så som tidigare beskrivits är det i stället genomförandet av ett introduktionsprogram med visst angivet innehåll som är av avgörande betydelse. Kritik har dock framförts om att intro- duktionsprogrammen ofta har tagits fram för att kommunen ska få ersättning och att introduktionsprogrammets betydelse för intro- duktionen därmed inte varit det stöd det skulle kunna vara. Många kommuner har inte heller följt lagstiftarens intentioner med intro- duktionsersättningen och utformat den på ett sätt som bidragit till att ge den enskilde incitament att vara aktiv under introduktions- tiden och att ta egna initiativ. Detta har resulterat i att många passi- viserats och hamnat i bidragsberoende i stället för i arbete och egen försörjning. Det finns även en kritik mot att det blir en dubbel administration då staten betalar till kommunen som sedan i sin tur ansvarar för utbetalningen till de nyanlända. Rätten till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen Det ekonomiska biståndet, tidigare kallat socialbidrag, utgör sam- hällets yttersta ekonomiska skyddsnät. Det ska vara ett komplement till socialförsäkringarna och ge hjälp när de generella stödformerna är otillräckliga eller inte kan lämnas. Enligt förarbetena till social- tjänstlagen (2001:453) är socialbidragets syfte inte att fungera som en långsiktig försörjningskälla utan ska endast träda in tillfälligtvis vid kortare perioder av försörjningsproblem.TPF10FPT Det är kommunen som har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver, 2 kap. 2§ socialtjänstlagen. Eventuella oklarheter beträffande ansvarsfördelning mot andra huvudmän får inte föranleda att enskilda går miste om bistånd och stöd som de annars är berättigade till. Av bestämmelsen i 4 kap.1 § socialtjänstlagen framgår att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodo- sedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. får även ge bistånd utöver vad som följer av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen om det finns särskilda skäl för det, 4 kap. 2 § social- tjänstlagen. Syftet med försörjningsstödet är att tillförsäkra den enskilde en rätt till stöd och hjälp när han eller hon inte klarar sin egen försörj- ning. Bestämmelserna gäller generellt för dem som behöver hjälp. Med försörjning avses därvid medel för att klara mat, hyra och andra levnadsomkostnader. Livsföring i övrigt omfattar allt annat som har betydelse när det gäller att bedöma om en människa har en skälig levnadsnivå. Vad som menas med skälig levnadsnivå definieras inte i vare sig lagtext eller i lagens förarbeten. Någon exakt definition av vad som menas med en skälig levnadsnivå finns inte. Rätten till ekonomiskt bistånd måste därför föregås av en behovsbedömning i varje enskilt fall. Försörjningsstöd lämnas enligt 4 kap. 3 § socialtjänstlagen för skäliga kostnader för 1.livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift, 2.boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. Skäliga kostnader enligt första stycket 1 ska i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver beräknas enligt en för hela riket gällande norm (riksnorm) på grundval av officiella prisunder- sökningar av olika hushållstypers baskonsumtion. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, ska socialnämnden dock beräkna 10TP PT Prop. 1996/97:124 s. 80–81. dessa kostnader till en högre nivå. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns särskilda skäl för detta. De kostnadsposter som anges i bestämmelsens första stycke 1 anses vara nödvändiga vardagsutgifter och lämpliga att ingå i den schabloniserade delen i försörjningsstödet (riksnorm). Med lek och fritid avses aktiviteter som det är rimligt att få möjlighet att utöva, t.ex. att läsa böcker och tidningar och att utöva någon idrott eller motsvarande. Med förbrukningsvaror avses varor för skötsel och vård av bostaden samt klädvård. , telefon och TV-avgift är beräknade att kunna täcka kostnader för t.ex. en prenumeration på en daglig tidning, abonnemangs- och samtals- avgifter för telefon och avgifter för TV. Nivån på det försörjnings- stöd som beräknas enligt riksnormen ska grunda sig på de kon- sumtions- och prisstudier som gör. Riksnormen återfinns i 2 kap. socialtjänstförordningen (2001:937). Utöver den schabloniserade delen av försörjningsstödet ska vid behov de kostnader som anges i bestämmelsens första stycke 2 ingå i försörjningsstödet. En prövning av huruvida dessa senare kostnader är skäliga måste dock alltid göras. Vid en sådan skälighetsbedömning bör en jämförelse göras mellan den enskildes kostnader och en låginkomsttagares. Största betydelsen torde denna skälighets- prövning ha när det gäller kostnaden för boende. Utgångspunkten vid bedömningen av vad som är skälig boendestandard ska vara vad en låginkomsttagare på orten normalt har råd att kosta på sig. Rätt till bistånd bör inte föreligga för ett boende som är dyrare än den normala bostadsstandarden för låginkomsttagare med en familj av motsvarande storlek, om det finns möjlighet att skaffa en billigare bostad. I kostnaden för boende ingår kostnader för vatten och uppvärmning när det är fråga om egen fastighet. Om bostadskost- naderna bedöms vara för höga i förhållande till vad som är skäligt för det aktuella hushållet är det rimligt att ställa krav på byte av bostad. Detta krav är främst motiverat vid långvarigt bistånds- behov.TPF11FPT Kostnaden för boende bör enligt allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) även relateras till hyres- nivån hos allmännyttiga bostadsföretag eller andra större bostads- företag på orten. bostadskostnadsnormer, som ska tjäna till vägledning vid beräkning av underhållsbidrag, är inte 11TP PT Juridik, kommentar till 4 kap. 3 § socialtjänstlagen. utformade med sikte på att ge direkt tillämpning vid bedömning av behov av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Regerings- rätten har i praxis erinrat om att dessa riktlinjer för högsta godtag- bara bostadskostnad aldrig kan ersätta den individuella behovs- prövning som socialtjänstlagen förutsätter (se t.ex. RÅ 1996 ref. 99 och RÅ 1994 ref. 76). För att en bostad ska anses uppnå en skälig levnadsnivå ska hänsyn tas till bl.a. bostadens standard och trångboddhet. Enligt allmänna råd bör ett hushåll, för att inte anses trångbott, ha sovrum utöver vardagsrum och kök eller kokvrå. Detta gäller dock inte för ensamstående utan barn. Två barn bör kunna dela sovrum. Med beaktande av stigande ålder och personlig integritet, bör barn emellertid inte behöva dela sovrum. Vuxna som inte är sambor bör inte behöva dela sovrum.TPF12FPT Skyldigheten för den enskilde att försöka bidra till sin försörjning Försörjningsstödets karaktär av ett yttersta skyddsnät för den som inte själv kan tillgodose sina behov innebär bl.a. att den enskilde måste utnyttja alla de möjligheter som normalt står honom eller henne till buds. Rätten till ekonomiskt bistånd är sålunda inte ovillkorlig. Den enskilde måste sakna förmåga att själv tillgodose det föreliggande behovet och måste efter sin egen förmåga försöka bidra till sin försörjning. Enligt 3 kap. 5 § socialtjänstlagen ska insatserna för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne. Ytterst har dock den enskilde ansvaret för sitt eget liv och måste därför ges förutsättningar för att handla och styra sin egen tillvaro. huvudsakliga uppgift är därför också att bidra till att enskilda får sådan hjälp att de kan klara sig utan ekonomiskt bistånd. Ansvaret för den enskilde kan dock t.ex. innebära att en arbetslös som regel är skyldig att söka arbete enligt socialnämndens anvisningar och att godta anvisat arbete om det är lämpligt. I skyl- digheten att söka arbete inbegrips också en skyldighet att delta i verksamheter som anordnas för arbetslösa, kompetenshöjande verksamhet etc. Grundutbildning i svenska räknas exempelvis till de åtgärder som en arbetslös socialbidragstagare kan vara skyldig att delta i, eftersom kunskaper i svenska normalt måste anses vara en förutsättning för att få arbete i . 12TP PT SOSFS 2003:5. Ansvaret för den enskilde innebär också att söka andra former av bidrag som finns, såsom bostadsbidrag, studiebidrag och a-kasse- ersättning. Om den enskilde genom socialförsäkringsförmåner och andra ersättningar således helt eller delvis kan tillgodose sitt behov, bör socialnämnden hänvisa honom eller henne till att ansöka om dessa. Andra sådana förmåner och ersättningar kan vara t.ex. underhållsstöd, sjukpenning, föräldrapenning, äldreförsörjningsstöd samt sjuk- och aktivitetsersättning (ska dock ej tillämpas undan- tagslöst).TPF13FPT Den som har ekonomiska tillgångar måste först använda sig av dem innan försörjningsstöd kan komma i fråga. Det är dock viktigt att betona att det alltid måste göras en individuell bedömning vid prövning av rätt till bistånd. Några exempel ur praxis om rätten till ekonomiskt bistånd I RÅ 1995 ref. 88 hade en man, hans hustru och två barn som var flyktingar erhållit permanent uppehållstillstånd och kommunplacerats i kommun. Där påbörjade mannen och hans hustru under- visning i svenska för invandrare (sfi). Därefter flyttade familjen till där de ansökte om ekonomiskt bistånd. avslog mannens ansökan om bistånd med motivering att flyttning inte borde företagits under pågående introduktion och att behovet kunde tillgodoses genom att familjen återvände till kom- mun. Regeringsrätten uttalade bl.a. följande. Rätt till bistånd förutsätter bl.a. att den enskildes behov inte kan till- godoses på annat sätt, t.ex. genom inkomster av arbete. Den som är arbetslös bör därför i regel vara skyldig att söka arbete och godtaga anvisat arbete om det är lämpligt. Redan i ett tidigare avgörande har Regeringsrätten funnit att denna skyldighet i princip inbegriper också de åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande för arbetslösa, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning (RÅ 1986 ref. 6). Också grundutbildning i svenska språket bör i princip kunna räknas till sådana åtgärder, eftersom det normalt sett måste antagas vara en förut- sättning att få arbete i att den arbetssökande i erforderlig grad behärskar detta språk. När det gäller kravet på deltagande i grund- utbildning för vuxna måste avgörande i det särskilda fallet vara en bedömning av om grundutbildningen kan leda till ett arbete. I målet har inte framkommit annat än att makarna varit i behov av den svenskundervisning som anordnats för dem i för att de 13TP SOSFS 2003:5 s. 18. skulle kunna uppnå sådana färdigheter i språket som normalt behövs för att få arbete här. Deltagande i den tillhandahållna undervisningen kan därmed anses vara ett sådant krav som kunnat uppställas för rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen. Genom att avflytta från utan att försäkra sig om att svenskundervisning av motsvarande kvalitet kunde erhållas på den nya orten och utan att annat giltigt skäl har kunnat åberopas – som t.ex. en möjlighet att kunna erhålla varaktig försörjning ändå – får familjen anses ha undandragit sig de arbetsbefrämjande åtgärder som samhället anvisat. Förhållandet mellan studiestöd och ekonomiskt bistånd I RÅ 1996 ref. 13 konstaterade länsrätten att den som är vuxen- studerande och uppbär studiestöd inte är berättigad till bistånd annat än för akuta situationer. Detta gäller även om studierna sker på heltid och studiestödet understiger gällande socialbidragsnorm. Den enskilde är i stället hänvisad till att ställa sig till arbetsmarknadens förfogande och vara aktivt arbetssökande. Med hänsyn till att den socialbidragssökande studerade och uppbar studiemedel och inte kunde anses befinna sig i en akut nödsituation fann länsrätten att han inte var berättigad till bistånd. Kammarrätten och Regerings- rätten fastställde länsrättens dom. Makar och rätten till ekonomiskt bistånd En makes underhållsskyldighet gentemot den övriga familjen är primär i förhållande till familjemedlemmars rätt till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Detta innebär att en makes under- låtenhet att medverka i t.ex. arbetsförmedlingens åtgärder medför att även övriga familjemedlemmars rätt till ekonomiskt bistånd bortfaller.TPF14FPT Vistelsekommunens skyldighet enligt socialtjänstlagen att tillgodose behovet av bostad Det är inte socialnämndens skyldighet att tillgodose behovet av bostad i allmänhet. Det finns emellertid vissa situationer när nämnden är skyldig att bistå med bostad, t.ex. när någon är helt bostadslös 14TP PT Se Kammarrätten i dom i mål nr 7015-04, och RÅ 1995 ref. 79. och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad på den ordinarie bostadsmarknaden (se Kammarrätten i dom i mål nr 4917-07, RÅ 1990 ref. 119 och RÅ 2004 ref. 130). Ett exempel ur praxis är RÅ 2004 ref. 130. Målet handlade om en familj som begärde bistånd enligt socialtjänstlagen i form av bl.a. bostad i vistelsekommunen och som avböjde erbjudande om bostad m.m. i kommun i annan del av landet. Regeringsrätten uttalade därvid bl.a. följande. Vad särskilt gäller anskaffande av bostad finns inte något stöd i SoL för att rätten till bistånd enligt denna lag är avsedd att omfatta tillhanda- hållande av bostad åt bostadslösa i allmänhet (jfr prop. 1979/80:1 s. 200 och 356 samt prop. 2000/01:80 s. 92). Vad lagstiftaren främst haft för ögonen har uppenbarligen varit ekonomiskt bistånd och bistånd till vård- och behandlingsinsatser samt stöd och service av olika slag. Bostadsförsörjningen regleras i annan ordning (se numera lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar). I rättspraxis har dock rätt till bistånd genom tillhandahållande eller ombesörjande av bostad som uppfyller kraven på skälig levnadsnivå ansetts föreligga när den enskilde är helt bostadslös och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad. I rättsfallet RÅ 1990 ref. 119 konstaterade sålunda Regeringsrätten att den hjälpsökande tillhörde en sådan utsatt grupp som kunde behöva särskild hjälp t.ex. för att anskaffa bostad. SoL innehåller inte heller några bestämmelser som innebär att en socialnämnd skulle vara förhindrad att erbjuda den enskilde lösningar som genomförs inom en annan kommuns geografiska område eller genom åtagande av en annan kommun under förutsättning att det erbjudna biståndet uppfyller kravet på en skälig levnadsnivå (jfr 2 kap. 5 § SoL). Tvärtom förutsätter vissa bestämmelser att insatser enligt SoL ibland genomförs i annan kommun (se 16 kap. 2 §). Ingenting talar för att något annat skulle gälla just beträffande bistånd i form av tillhandahållande av bostad, oavsett att en sådan lösning ofta leder till att en annan kommun blir ansvarig för att tillgodose eventuellt ytterligare behov av bistånd. Oavsett om erbjudandet om bostad i kommun i en annan del av landet allmänt sett uppfyllde kraven på en skälig levnadsnivå ansåg Regeringsrätten familjens ställningstagande i fråga om byte av bostadsort ansetts böra respekteras. Vistelsekommunens vägran att därefter utge bistånd till försörjning m.m. ansågs därför strida mot socialtjänstlagen. Bostadsbidrag lämnas enligt 1 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag av allmänna medel i form av bidrag till kostnader för den bostad där sökanden är bosatt och folkbokförd, särskilt bidrag för hemma- varande barn samt umgängesbidrag till den som på grund av vårdnad eller umgänge har barn boende i sitt hem. Om det finns särskilda skäl, får bidrag dock lämnas till kostnaderna för en bostad där sökanden inte är folkbokförd. Bostadsbidrag betalas ut av . I socialförsäkringslagen (1999:799) finns bestämmelser om vem som har rätt till bostadsbidrag enligt lagen om bostadsbidrag. Rätten till bostadsbidrag grundas på bosättning. En person anses vara bosatt i , om han eller hon har sin egentliga hemvist här i landet. Huvudregeln är att den som kommer till och kan antas komma att vistas här anses vara bosatt här. En utlänning som enligt 4 § andra stycket folkbok- föringslagen (1991:481) inte ska folkbokföras ska dock inte anses vara bosatt här.TPF15FPT En i bosatt person som lämnar landet anses fortfarande vara bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst (2 kap. 1 § socialförsäkringslagen). För att få bidrag krävs således som huvudregel att man bor i en egen bostad där man är folkbokförd. Med egen bostad menas en bostad som man hyr eller äger. Om det finns särskilda skäl kan bidrag erhållas för en bostad där man inte är folkbokförd. En person som hyr rum i någon annans bostad har ej rätt till bidrag. En person som hyr bostad i andra hand kan få bidrag för bostads- kostnaderna endast om han eller hon har ett skriftligt hyresavtal . Det krävs också att hyresvärd, bostads- rättsförening eller hyresnämnd har godkänt uthyrningen. Rätten till bostadsbidrag och bidragets storlek är beroende av den sökandes inkomster och vissa andra faktorer. Barnfamiljer och ungdomar som fyllt 18 men inte kan få bostadsbidrag. Hur stort bidrag man kan få beror bl.a. på hur många personer hushållet består av, hushållets inkomster och bostadskostnad. I lagen förstås med hushåll barnfamiljer, makar utan barn och ensamstående utan 15TP PT I 4 § andra stycket folkbokföringslagen sägs att: En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd, enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716) skall inte folkbokföras, om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet än . Detta gäller dock inte, om utlänningen fått en flyktingförklaring enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen eller ett resedokument enligt 4 kap. 4 § utlänningslagen eller om det i övrigt föreligger synnerliga skäl för folkbokföring.