sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Hyresfördelningen i de kommunala bostads- företagen innebär hur som helst att hyresintäkterna från en viss fastighet inte nödvändigtvis motsvarar självkostnaderna för fastig- heten utan kan vara både högre och lägre. Som strax kommer att framgå, ska emellertid väsentliga avsteg från självkostnadshyror på fastighetsnivå medföra att hyrorna i fråga inte får någon normer- ande effekt vid bestämmandet av hyrorna i det privata beståndet. Enligt förarbetsuttalanden krävs det att hyressättningen i de kommunala jämförelselägenheterna är korrekt och representativ för det kommunala lägenhetsbeståndet (prop. 1974:150 s. 471). Visser- ligen godtas det om en kommun bidrar till att täcka kostnader av social natur åt sitt bostadsföretag, men det anses inte godtagbart om en avsevärd del av de allmännyttiga bostadsföretagens hyror direkt eller indirekt betalas med offentliga medel (prop. 1983/84:137 s. 75). Genom rättsfallet RH 1999:90 (det s.k. S:t Eriksmålet eller Oxtorgsmålet) har det, som berördes, klargjorts att det finns en begränsning i de kommunala bostadsföretagens hyresnormer- ande roll. Bakgrunden till målet var att styrelsen för ett kommunalt bostads- företag i ett nybyggt projekt hade sänkt hyran från per kvadratmeter och år till ca per kvadratmeter och år och att hyresgäster hos ett privat bostadsföretag hade yrkat hyressänkning med åberopande av de sänkta hyrorna för det kommunala bostads- företagets lägenheter. Av ett vittnesmål från det kommunala bostadsföretagets tidigare verkställande direktör framgick det att inte ens den ursprungligen bestämda hyran skulle ha gett full kostnadstäckning. Vidare framgick det av vittnesmålet och av ett protokoll från styrelsemöte i det kommunala bostadsföretaget att sänkningen av årshyran till per kvadratmeter inte motiver- ades med en avvikande beräkning av möjligheterna till kostnads- täckning eller i övrigt av fastighetsekonomiska bedömningar utan i stället mera hade skett på grund av bostadspolitiska ambitioner att hålla hyrorna för alla hyresgäster på rimliga nivåer. Av rättsfallet – där det kommunala bostadsföretagets hyror underkändes som jämförelsematerial – framgår det att en hyres- nämnd vid sin hyresprövning ska låta bli att beakta hyrorna för ett kommunalt bostadsföretags lägenheter på en viss fastighet, om hyrorna väsentligt understiger rimliga självkostnader för den fastig- heten. Det finns visserligen, sägs det i rättsfallet, ett visst utrymme för att vältra över produktionskostnaderna för nyproducerade hus på andra delar av ett kommunalt bostadsföretags lägenhetsbestånd. Utrymmet för sådan övervältring är dock begränsat, om lägenheter i huset ska kunna användas som jämförelse- eller bakgrunds- material vid prövning av hyror i andra hus. Ett viktigt skäl för domstolens ställningstagande var att mot- verka diskriminering av privata fastighetsägare genom att hindra subventionerade hyror att ligga till grund för prövning av hyrorna i det privata beståndet. Domstolens ställningstagande i innebar att hyran efter en allmän skälighetsbedömning fastställdes till väsentligt högre belopp än vad som hade varit fallet om hyresnämnden hade beaktat de åberopade hyrorna för det kommunala bostadsföre- tagets lägenheter. , avd. 16, tillämpade i det s.k. Wåhlinmålet (beslut i mål nr ÖH 3464-05) principerna från S:t Eriksmålet. I Wåhlinmålet gjorde den privata fastighetsägaren gällande att det kommunala bostadsföretagets i hyror var underprissatta och att denna underprissättning genom den hyres- normerande rollen smittat även hyrorna i det privata beståndet, som därför enligt fastighetsägaren inte skulle kunna användas som jämförelse- eller bakgrundsmaterial vid hovrättens prövning. Hov- rätten kom emellertid, utan någon mer ingående motivering, fram till att vad som framkommit i målet inte gett tillräckligt eller kon- kret stöd för att [det kommunala bostadsföretagets hyror] varit prissatta på ett sådant sätt att de efter förlikning satta hyrorna i den privatägda fastigheten 11 inte kan tjäna ens som bakgrundsmaterial vid en skälighetsprövning enligt 12 kap. 55 § jordabalken. Genom Wåhlinmålet har således inte slagits fast någon annan princip än den som redan tidigare gällde enligt S:t Eriksmålet. Hyreslagens uttryckssätt att en hyra inte får vara påtagligt högre än hyran för en likvärdig lägenhet innebär att det vid en direkt jämför- elseprövning finns utrymme för ett spann mellan hyran i pröv- ningslägenheten och hyrorna i jämförelselägenheterna. Syftet med påtaglighetskravet är att möjliggöra en viss mark- nadsanpassning av hyrorna. I förarbetena (prop. 1974:150 s. 473) har det anförts att det kan behövas ett utrymme för hyreshöjningar utöver den nivå som kunnat konstateras genom jämförelseprövningen. Detta bör dock inte vara större än vad som är motiverat framför allt av önskemålet att skapa de nödvändiga förutsättningarna för rörlighet på hyresmark- naden. Gränsen för vad som är en påtagligt högre hyra kan variera men går i normalfallet vid (s. 554). En lägenhet som ägs av en privat fastighetsägare kan alltså ha en något högre hyra än vad som bestämts för en motsvarande lägenhet i det kommunala bostadsföretaget på orten, om hyran bestäms efter en direkt jämförelseprövning. Påtaglighetskravet infördes som ersättning för ett tidi- gare väsentlighetsrekvisit, som ansågs ha lett till alltför kraftiga hyreshöjningar – över bruksvärdet (prop. 1974:150 s. 473). Vid en utvärdering gjorde regeringen bedömningen att påtaglighetskravet borde behållas (prop. 1983/84:137 s. 73 f.). Bestäms hyran inte efter en direkt jämförelseprövning utan efter en allmän skälighetsbedömning, tillämpas enligt förarbetena inte påtaglighetskravet. Vid de kontakter utredningen haft med hyres- nämnderna har det emellertid framgått att en viss marginal till förmån för de privata fastighetsägarna tillämpas även vid en allmän skälighetsbedömning. 5.2.9Särskilda överenskommelser om hyran för nyproducerade bostäder En fastighetsägare och en hyresgästorganisation har under vissa förutsättningar möjlighet att komma överens om att hyran för en nyproducerad lägenhet som huvudprincip ska undantas från pröv- ningen enligt bruksvärdesregeln (55 c § hyres- kan hyrans skälighet som huvudregel inte prövas. Dock kan hyran ändras i den mån det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten. En hyra som bestämts på detta sätt kan inte användas som jämförelse- eller bakgrundsmaterial vid en bruksvärdesprövning. Efter de tio åren bestäms hyran enligt bruksvärdesregeln. Det kollektiva förhandlingssystemet, som regleras i hyresförhand- lingslagen, grundar sig på kollektiva, lokala förhandlingar mellan å ena sidan en hyresvärd, å andra sidan en hyresgästorganisation (som oftast är, men som inte måste vara, ). En hyresgästs medlemskap i en hyresgästorganisation har aldrig någon betydelse vid tillämpningen av det kollektiva förhandlingssystemet. 5.3.2Förhandlingsordning, förhandlingsklausul och förhandlingsöverenskommelse En grund för systemets tillämplighet på en lägenhet är att en förhandlingsordning gäller för lägenheten. Så är fallet för det stora flertalet hyreslägenheter i ; ungefär 1,4 miljoner lägenheter omfattas av de årliga förhandlingarna enligt det kollektiva förhand- lingssystemet. Kommer parterna inte överens om en förhandlings- ordning, kan hyresnämnden under vissa förutsättningar fastställa en sådan. Med utgångspunkt i förhandlingsordningen – som reglerar bl.a. förhandlingsrättens närmare omfattning och formerna för hur för- handlingsarbetet ska bedrivas – förhandlar parterna sedan i syfte att nå en förhandlingsöverenskommelse. Parterna är skyldiga att komma till en förhandling och där lägga fram ett motiverat förslag till lös- ning av den fråga som förhandlingen avser. En hyresvärd är skyldig att på eget initiativ förhandla med hyresgästorganisationen om bl.a. höjning av hyran för en lägenhet samt bestämmande av hyran för en ny hyresgäst, om den nya hyran överstiger den tidigare hyresgästens hyra (s.k. primär förhandlings- skyldighet). Bryter hyresvärden mot den primära förhandlingsskyl- digheten, kan ett yrkande om hyreshöjning inte prövas i hyres- nämnden, och avtal med enskilda hyresgäster i strid med den primära förhandlingsskyldigheten är ogiltiga. En hyresvärd har däremot inte primär förhandlingsskyldighet för ett nybyggt hus och inte heller för förstagångshyror efter en större ombyggnad (prop. 1993/94:199 s. 39) utan kan i de fallen själv bestämma en hyra utan föregående förhandling (se även av- snitt 5.2.3). Dock är det vanligt att parterna i förhandlingsordningen avtalar om att utvidga den primära förhandlingsskyldigheten till att avse även hyror för lägenheter som inte hyrts ut tidigare. En förhandlingsordning inskränker inte en hyresgästs rätt att begära prövning av hyran i hyresnämnden och att vid den pröv- ningen få hyran prövad mot bruksvärdet enligt hyreslagens regler (se även avsnitt 5.3.5). I förhandlingsöverenskommelsen måste samma hyra bestämmas för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om lägenheternas beskaffenhet och övriga omständigheter kan anses finnas skillnader mellan dem i fråga om bruksvärdet (den s.k. likhetsregeln eller likabehandlingsprincipen, 21 § hyresförhand- lingslagen). Kan parterna inte nå en förhandlingsöverenskommelse, kan en hyresvärd eller en hyresgäst ansöka om att hyresnämnden ändrar den befintliga hyran. En sådan prövning – som i princip avser varje lägenhet för sig – är påtagligt omständligare för både hyresvärden och hyresgästerna än det kollektiva systemet. Uppkommer ett stort antal tvister, kan hyresnämnden välja ut ett antal pilotfall och sedan avgöra övriga fall utan muntlig förhandling, om det är uppen- bart att sådan inte behövs (9 § nämndlagen). Om en förhandlingsöverenskommelse inte kommer till stånd, finns även en möjlighet att få tvisten prövad av partssammansatta centrala förhandlingsorgan. För de kommunala bostadsföretagens del är detta förhandlingsorgan (). Inom de kommunala bostadsföretagens bestånd har parterna i sina förhandlingsordningar åtagit sig att följa HMK:s avgöranden. Detta system innebär att de kommunala bostadsföretagens hyror i praktiken i stort sett aldrig prövas i hyresnämnd, utom för någon enstaka lägenhet när en sådan prövning påkallas av hyresgästen (se avsnitt 5.3.5) eller när lägenheten står utanför det kollektiva för- handlingssystemet (se avsnitt 5.3.6). 5.3.4Hur hyrorna bestäms i praktiken I praktiken brukar förhandlingarna på en ort gå till på det sättet, att först bestäms hyrorna för det kommunala bostadsföretagets lägenheter i förhandlingar eller, om dessa strandar, i HMK. Vid förhandlingarna om dessa hyror brukar parterna först förhandla om vilka kostnader, underhållsintervall osv. som ska ligga till grund för det samlade hyresuttaget och hur stort detta ska vara. Därefter förhandlar parterna om hur det totala hyresuttaget ska fördelas på de enskilda lägenheterna. I nästa steg bestäms hyrorna i det privata hyresbostadsbeståndet med ledning av de hyror som bestämts för det kommunala bostads- företagets lägenheter. De hyror som bestäms för lägenheterna hos det kommunala bostadsföretaget på en ort i förhandlingar mellan bostadsföretaget och en hyresgästorganisation bildar således i praktiken utgångs- punkten vid hyresförhandlingarna för det privata beståndet på samma ort, eftersom de utgör norm vid hyresnämndens prövning av en tvist om en hyra för en lägenhet. 5.3.5Individuell prövning inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet En hyresgäst som inte är nöjd med en förhandlingsöverenskom- melse kan påkalla hyresnämndens prövning av hyran enligt hyres- lagens regler. Vid en sådan hyresprövning ska som huvudregel bruksvärdesprincipen tillämpas. Om det inte har träffats någon förhandlingsordning för ett hus, förhandlas hyrorna för lägenheterna i huset individuellt av hyres- värd och hyresgäst. Detsamma gäller, om det finns en förhandlings- ordning men hyresvärden och hyresgästen har avtalat att lägen- heten inte ska omfattas av förhandlingsordningen. En hyresgäst har en lagstadgad rätt att slippa omfattas av en förhandlingsordning och alltså en rätt att förhandla hyran enskilt med hyresvärden. Vill en fastighetsägare höja hyrorna för lägenheter som inte omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet och hyresgästerna inte går med på hyreshöjningen, måste fastighetsägaren påkalla prövning hos hyresnämnden. Detta måste hyresvärden göra be- träffande varje lägenhet, eftersom hyreslagen avser individuella avtal, inte ett kollektivt förfarande. Hyresgästen har motsvarande möjlighet att ansöka om hyressänkning för lägenheten. En klausul innebärande automatisk hyreshöjning en gång har i rätts- praxis bedömts som oskälig. Vid en prövning i hyresnämnden får, som redovisas ovan, hyror- na för det kommunala bostadsföretagets lägenheter normerande verkan. En ansökan till hyresnämnden får göras tidigast efter det att meddelandet lämnats till motparten. beslut får sedan inte avse tiden före det månadsskifte som inträffar när- mast för ansökningen eller, om avtalet sagts upp, tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning skett. Rör det sig (som vanligen är fallet) om ett hyresavtal för obestämd tid, får hyresnämndens beslut inte avse tiden innan för- flutit efter det att de förut gällande villkoren började tillämpas. En hyresvärd eller hyresgäst har alltså i praktiken möjlighet att få till stånd en hyresprövning , när hyresavtalet är slutet . Är hyresavtalet ingånget för bestämd tid, får ändringsbeslutet inte avse tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning har skett eller, om ansökan om villkorsändring utan uppsägning gjorts hos hyresnämnden, den tidpunkt till vilken avtalet tidigast hade kunnat sägas upp. Är hyrestiden längre än och sker villkorsändringen på hyresgästens initiativ, får beslutet likväl avse tiden efter det månadsskifte som inträffar närmast för ansökningen, dock tidigast sedan hyresförhållandet varat i följd. 6EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler Som vi har nämnt i kapitel 1 ska vi enligt direktiven belysa för- hållandet mellan nationella regelverk inom bostadspolitiken, sär- skilt inom hyresmarknadens område, och EG-rätten. Om det finns konflikter mellan och nationella mål och lagar eller regler ska vi beskriva dessa samt analysera om olika åtgärder från kommunerna och staten strider mot eller kan anses förenliga med – särskilt statsstöds- och konkurrensreglerna. Vi har för denna uppgift inhämtat rättsutlåtanden från , professor vid i , , , professor vid , samt , jur. dr och kammarrättsråd. och har även avgett kompletterande rättsutlåtanden, efter ett möte med oss i . har sammanställt sitt ursprungliga och sina kompletterande yttranden i ett konsoliderat rättsutlåtande, som biläggs betänkandet som bilaga 5. rättsutlåtande biläggs som bilaga 6, och rättsutlåtande och kompletterande rättsutlåtande bi- läggs som bilaga 7 och 8. Vi har också haft tillgång till yttranden upprättade och av , och respektive , och , i , vilka () har fogat till anmälningar till Europeiska gemen- skapernas kommission (nedan kommissionen) om påstått statligt stöd till de kommunala bostadsföretagen. har gett in promemorior upprättade av professor EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler vid , av juris kandidaterna och vid Europajuridik samt av , professor vid i , . Vidare har gett in en promemoria upprättad av , Per och på Advokat- firman . Slutligen har Per , jur. dr och universitets- lektor vid , gett in ett yttrande. Vi har anordnat en hearing om EG-rätten. Vid denna deltog som särskilt inbjudna experter , professor vid , och Per . har i sina rättsutlåtanden beskrivit de konkurrens- regler och statsstödsregler som enligt hans uppfattning kan ha betydelse för svensk bostadsmarknad och hyreslagstiftning samt bedömt huruvida de kommunala bostadsföretagen och det svenska hyressättningssystemet är förenliga med och statsstödsregler. och har gjort motsvarande beskrivning och bedömning, dock med den begränsningen att endast behandlat statsstöds- reglerna, medan endast behandlat konkur- rensreglerna. Experternas beskrivning av de relevanta EG-rättsliga reglerna överensstämmer väl och de har också i de delar som deras utlåtanden omfattar i många avseenden gjort samma bedömningar, dock med vissa undantag som vi kommer att redogöra för. Nedan beskriver vi de EG-rättsliga bestämmelser som vi anser vara av betydelse för bedömningen av de frågor som utredningen omfattar. När det gäller fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (nedan fördraget), återfinns reglerna om konkurrens och statligt stöd i artiklarna 81–89. Artiklarna 81–86 innehåller regler som är tillämpliga på företag, medan det i artiklarna 87–89 finns bestämmelser om statligt stöd. De förstnämnda bestämmel- serna benämns fortsättningsvis fördragets konkurrensregler medan de senare kallas fördragets statsstödsregler. Vår beskrivning bygger i hög grad på rättsutlåtandena och resul- tatet av hearingen men även på egna litteratur- och rättsfallsstudier. Först redogör vi kort för de anmälningar som gjorts till kommis- sionen beträffande hävdat statligt stöd till de kommunala bostads- företagen. EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler Fastighetsägarna har genom EPF gjort två anmälningar till kommissionen beträffande statligt stöd till kommunala bostads- företag. anmäldes för överträdelse av EG:s stats- stödsregler genom åtgärder som beslutats i samband med att inrättades. I den anmälan gjordes invändningar mot bl.a. möjligheter till förvärv av fastigheter från kommunala bostads- företag, kapitaltillskott till sådana företag och kreditgarantier på villkor som enligt EPF innebar statligt stöd. Denna anmälan åter- kallades . gjorde Fastighetsägarna genom EPF en ny anmälan till kommissionen (även anmäld av Fastighetsägarna till regeringen i regeringsärende M2005/3455/Bo, som över- lämnades till utredningen genom regeringsbeslut i regeringsärende M2005/6523/Bo). I denna anmälan hävdas med hänvisning till en undersökning som Fastighetsägarna låtit utföra att de kommunala bostadsföretagen erhåller omfattande stöd genom att kommunerna i egenskap av ägare till bostadsföretagen lämnar direkta bidrag, ställer borgen utan att begära någon marknads- mässig ersättning för borgensåtagandena och avstår från att ställa marknadsmässiga avkastningskrav på det egna kapitalet. Den sistnämnda anmälningen bereds av kommissionens general- direktorat för konkurrensfrågor och har ännu inte lett till några formella åtgärder från kommissionens sida. Kommissionen har emellertid gett den möjlighet att lämna skrift- liga synpunkter på klagomålet och informella samtal har förts med såväl Fastighetsägarna som tjänstemän vid det svenska . Vi har i viss utsträckning deltagit i eller haft in- blickar i de senare samtalen och har därvid diskuterat vissa fråge- ställningar med kommissionens tjänstemän. Som nämnts ovan återfinns de konkurrensrättsliga reglerna i artik- larna 81–86 i fördraget. I artiklarna 81 och 82 behandlas konkur- rensbegränsande samverkan mellan företag respektive missbruk av dominerande ställning. EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler Artikel 81.1 har följande lydelse: Följande är oförenligt med den gemensamma marknaden och för- bjudet: alla avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan med- lemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden, särskilt sådana som innebär att a)inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs, b)produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras, c)marknader eller inköpskällor delas upp, d)olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel, e)det ställs som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser, som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. Enligt denna bestämmelse är konkurrensbegränsande samverkan mellan företag förbjuden om vissa förutsättningar är uppfyllda. När det gäller otillåtna avtal så kan de vara såväl skriftliga som muntliga. Även underförstådda överenskommelser omfattas av förbudet. Med ett samordnat förfarande avses att två eller flera företag anpassar sin verksamhet inbördes utan att det föreligger ett avtal. För att förbudet mot konkurrensbegränsande samverkan ska vara tillämpligt krävs alltså att det är företag som samverkar på visst sätt. är inte definierat i fördraget. har emellertid i sin rättspraxis gett vägledning för hur begreppet ska tolkas och har därvid gett det en vid betydelse. I sin dom i mål C-41/90, Höfner och (1991, s. I-1979), tog EG- domstolen ställning till om en i offentlig regi bedriven arbetsför- medling, som tillhandahöll arbetsförmedlingstjänster utan ersätt- ning och vars verksamhet finansierades genom bidrag från arbets- givare och arbetstagare, var att anse som ett företag. uttalade i den domen att begreppet företag inom ramen för kon- kurrensrätten omfattar varje enhet som utövar ekonomisk verksam- het, oavsett enhetens rättsliga form och sättet för dess finansiering. I sin dom i mål C-67/96, (1999, s. I-5751), slog fast att det saknar betydelse att verksamheten bedrivs utan vinstsyfte. I denna dom fastställde vidare att avtal som slutits mellan arbetstagar- och arbetsgivar- EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler organisationer inom ramen för kollektiva förhandlingar i social- politiskt syfte inte omfattas av artikel 81.1. har slutligen i sin dom i mål C-309/99, m.fl. (2002, s. I-1577), gjort den avgränsningen att en aktivitet som genom sin art, sitt syfte och de regler den är underkastad inte är av ekonomisk art [] eller som har samband med utövandet av offentlig makt [inte] omfattas av konkurrensbestämmelserna i fördraget. För att konkurrensbegränsande samverkan ska vara förbjuden krävs att den kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. EG- domstolen och Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (nedan förstainstansrätten) har i åtskilliga domar utvecklat vad som krävs för att sådan påverkan ska föreligga. Kommissionen har i ett till- kännagivande med riktlinjer om begreppet påverkan på handeln i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EUT C 101, 27.4.2004, s. 81) redo- visat de principer som har utarbetats av gemenskapsdomstolarna beträffande tolkningen av begreppet påverkan på handeln i artik- larna 81 och 82. Enligt innebär begreppet kan på- verka att det måste vara möjligt att med en tillräcklig grad av sannolikhet på grundval av ett antal objektiva rättsliga eller faktiska omständigheter förutse att avtalet eller förfarandet i fråga kan på- verka, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, handelsmönstret mellan medlemsstater (se exempelvis domen i mål C-475/99, Ambulanz Glöckner, 2001, s. I-8089; mer om denna dom strax nedan). I de nämnda riktlinjerna uttalar kommissionen att begreppet handel inte är begränsat till traditionell handel med varor och tjäns- ter över gränserna samt att det är ett vidare begrepp som täcker all gränsöverskridande ekonomisk verksamhet inklusive etablering. Kommissionen hänvisar i det sammanhanget till en rad domar från , bl.a. domen i målet Ambulanz Glöckner. Frågan i detta mål var om en tysk lagbestämmelse kunde ge upphov till en situation där sjukvårdsorganisationer föranleddes att göra sig skyl- diga till missbruk av en dominerande ställning i strid med artikel 82.