sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — På så sätt skulle både tillåtligheten och villkoren för verksamheterna automatiskt komma att fortlöpande prövas, t.ex. med ett intervall på 10–. Ansvaret att föra upp frågorna till prövning skulle ligga på verksamhets- utövaren. Samhället skulle med ett sådant regelverk aldrig hamna i den situationen att man ansåg sig sitta fast med gamla men rättskraftiga tillstånd. Uppdateringen till att motsvara moderna samhällskrav skulle ske . Från det perspektivet vore det en bra ordning. Å andra sidan ska man beakta samhällets intresse av att en sådan stor investering, som t.ex. ett vattenkraftverk är, verkligen kommer till stånd. Det skulle inte vara ändamålsenligt för samhället att ha så hårda regler för vattenverksamheter, eller för miljöfarliga verksam- heter för den delen, att den totala viljan att investera och driva verksamheter i skulle minska. Även verksamhetsutövaren har naturligtvis berättigade krav av att få skydd för sina investeringar och att få fortsätta att driva sin verksamhet och känna att villkoren för verksamheten är stabila. Det är därför enligt utredningens mening tveksamt att som huvudregel tidsbegränsa alla nya tillstånd till vattenverksamhet. Eftersom utredningens direktiv i denna fråga endast omfattar vattenverksamheter skulle ett sådant förslag även leda till att bara vattenverksamheter blev obligatoriskt tidsbegränsade medan miljö- farliga verksamheter även fortsättningsvis skulle ha icke tids- begränsade tillstånd som huvudregel. Det framstår inte som en rimlig ordning. Frågan om omprövning är dock ofta inte lika trängande för miljöfarliga verksamheter eftersom dessa av produktionsmässiga skäl, i vart fall oftare än vattenverksamheter, söker nya tillstånd eller i vart fall ändringstillstånd. I det samman- hanget kan villkoren för verksamheten anpassas och moderniseras. Av ovanstående skäl är det således inte aktuellt att föreslå obligatorisk tidsbegränsning just för alla nya vattenverksamheter. En obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd till vattenverksamheter skulle dessutom inte stämma med utredningens övergripande syfte att göra prövningen snabbare och enklare.1 Frågan om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd bör istället utredas i ett sammanhang för alla tillstånd enligt . I en sådan utredning kan bl.a. de skäl som angivits i detta avsnitt vägas mot varandra på ett enhetligt sätt för alla miljöpåverkande verksamheter. Problemen med att få tillstånd omprövade bör, tills den frågan är utredd, istället lösas med hjälp av de åtgärder som föreslås i avsnitt 7. 6.2.2Obligatorisk skyldighet att föra upp vattenverksamheten till omprövning? Istället för att tidsbegränsa tillstånden som sådana kan man enligt utredningens mening meddela tillstånd som ålägger tillstånds- havaren att ta fram underlag så att det går att utvärdera om det behövs en omprövning. I de fall en omprövning behövs kan tillståndet ålägga verksamhetsutövaren att ta fram det underlag som behövs för att genomföra själva omprövningen. Underlaget ska då spegla alla de behov som kan ha uppkommit under tidens gång, dvs. naturligtvis miljö- och säkerhetsfrågor men också t.ex. krav på ökad energiproduktion och möjligheter till effektivitetshöjningar. Ett sådant underlag skulle kunna tas fram med ett intervall på 10–beroende på vilken verksamhet det gäller. Tiden för skyldigheten kan anges i tillståndsbeslutet. En sådan ordning vänder på ansvaret så att verksamhetsutövaren får föra upp omprövningsfrågan istället för som myndig- heterna. Detta bör göra det lättare för myndigheterna att få de omprövningar som är önskvärda verkligen genomförda. kommer omfattningen av omprövningarna att begränsas av regeln i 24 kap. 5 § sista stycket som anger att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten kan bedrivas. Förslaget är således mindre ingripande än att ha obligatorisk tidsbegränsning av tillstånden som sådana. 1 Dir. 2007:184 s. 3, se bilaga 2. Regeln skulle kunna införas som ett tillägg i 24 kap. 5 § och med en hänvisning i 16 kap. 2 § så att det framgår att nya tillstånd ska omprövas efter 10–. Vidare bör det i så fall anges i 22 kap. 25 § att tillstånds- beslutet ska innehålla uppgifter om när tillståndet senast ska omprövas samt det intervall när ytterligare omprövningar ska göras och att ska vara mellan 10–. Vid särskilda skäl ska man kunna sätta längre eller . Vid synnerliga skäl ska kan man kunna låta bli att ange tid för obligatorisk omprövning. Vidare bör 22 kap. 2 a § ändras så att den skyldighet som finns för en utövare av miljöfarlig verksamhet att ta fram underlag för en omprövning utvidgas så att samma krav kan ställas på en utövare av vattenverksamhet. Se vidare om denna fråga nedan i avsnitt 7. Om det är uppenbart för tillståndsmyndigheten att någon omprövning inte behöver ske av miljöskäl, säkerhetsskäl, krav på mer energiproduktion eller på grund av andra allmänna intressen, ska tillståndsmyndigheten i ett sådant system kunna uttala att omprövningen är uppenbart onödig. Verksamheten får då fortsätta med befintliga villkor tills det är dags för nästa omprövning eller den som tillståndsmyndigheten bestämmer. Tillstånds- myndigheten kan ta ett sådant beslut efter att ha fått in det underlag för omprövningen som verksamhetsutövaren enligt sitt tillståndsbeslut är skyldig att ta fram. Denna ordning medger att onödiga omprövningar kan sorteras bort, vilket kan minska belastningen på tillståndsmyndigheterna och på verksamhets- utövarna. Den ovan föreslagna regeln, precis som en regel om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånden, skulle ha ett mycket långsiktigt syfte, närmast ett hundraårsperspektiv. Regeln kommer ju att träffa verksamheter som ändå får ett nytt tillstånd som med rådande värderingar anses modernt. Nyttan för det allmänna eller för enskilda kommer därmed att visa sig först , dvs. om 50–då även de tillstånd som anses fullödiga kan komma att utsättas för kritik. En kritik som vi kanske inte ens kan förutse vad den kommer att gå ut på. Det finns därför starka skäl att bädda för framtiden så att framtidens samhällsintressen lättare ska kunna ge avtryck på tillstånden och villkoren för vattenverksamheterna än vad som är fallet . Att införa ett system som automatiskt tvingar fram omprövningar kan beskyllas för att öka krånglet för företagen. nackdelen ska då vägas mot frågan som uttalas i direktiven att det behövs omprövningar av äldre vattendomar. Det är då viktigt att systemet utformas så att omprövningarna verkligen kan fånga upp alla intressen som kan vara aktuella för verksamheten. Skyldigheten för utövare av just vattenverksamheter att föra upp verksamheten till omprövning kan alltså ifrågasättas på samma grunder som en obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd till vattenverksamheter, dvs. varför ska inte miljöfarliga verksamheter omfattas? Inte heller kan ett sådant förslag sägas stämma med utredningens över- gripande förenklingssyfte. Frågan bör utredas särskilt på samma sätt som obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd. Till dess bör arbetet med omprövning av gamla tillstånd lösas på de sätt som föreslås i avsnitt 7. 6.2.3Obligatorisk omprövning av befintliga tillstånd genom övergångsregel? När det gäller vattenverksamhet är en stor del av tillstånden gamla. Detta framgår av utredningens direktiv och även av de svar utredningen fått från landets länsstyrelser och miljödomstolar (se avsnitt 3). Den absoluta huvuddelen av vattenkraften är redan utbyggd och omfattas av redan fattade tillståndsbeslut. Ett mindre antal saknar tillstånd och drivs på annan rättsgrund. Detta innebär att ovanstående resonemang om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd eller tidsgränser för omprövning av nya tillstånd inte kommer att ge något avtryck på merparten av dagens befintliga vattenverksamheter. Alla vattenverksamheter är dock möjliga att ompröva om man beaktar de tidsgränser och övriga begränsningar som finns i 24 kap. 5 § och övergångsreglerna till denna (se avsnitt 4.12 och 4.13). Kammarkollegiet har som tidigare redovisats arbetat med omprövningar sedan i vart fall och under den tiden hunnit med ca 200 omprövningar. Ytterligare ca 50 verksamheter har granskats men inte funnits lämpliga för omprövning. Utöver Kammarkollegiets arbete med omprövningar har även läns- styrelserna i någon mån arbetat med omprövningar. Utredningen har inte exakta uppgifter om i vilken omfattning omprövningar drivits genom länsstyrelsernas försorg. Vid de kontakter utred- ningen haft med länsstyrelserna har det framgått att omprövningen endast avsett ett mindre antal vattenverksamheter. Både Kammarkollegiets och länsstyrelsernas omprövnings- verksamhet är alltså blygsam i förhållande till antalet befintliga verksamheter. Om omprövningsarbetet ska fortsätta bedrivas i motsvarande takt, kommer det att ta mycket innan nödvändiga omprövningar gjorts. Mot ovan beskrivna bakgrund kan man överväga om befintliga vattenverksamheter som har tillståndsprövats före ett visst angivet datum ska tvingas till en obligatorisk omprövning. Detta skulle kunna införas som en övergångsregel och föras in i lagen om införande av . På så sätt skulle befintliga vatten- verksamheter som inte prövats enligt tvingas till en omprövning enligt dagens miljöregler. Omprövningarna kommer att begränsas av regeln i 24 kap. 5 § sista stycket som anger att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte länge kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Om man nu överväger att föreslå en sådan övergångsregel bör den dock förses med en ventil så att det är möjligt att avstå från omprövningen om den är uppenbart obehövlig. Argument mot att införa en obligatorisk omprövnings- skyldighet för befintliga verksamheter är att systemet kommer att medföra mycket stora utredningskostnader för verksamhets- utövarna som det också kommer att förbruka mycket stora resurser hos prövningsmyndigheterna och även hos andra myndigheter och kommuner som blir inblandade i prövnings- arbetet. Dessa kostnader kommer att drabba alla befintliga vatten- verksamheter, som är äldre än det datum man bestämmer, utan någon urskiljning av vilka som är i stort behov av omprövning och vilka som har ur alla synpunkter godtagbara tillstånd. Det framstår som ett förhållandevis klumpigt system som dessutom skulle strida mot utredningens övergripande förenklingssyfte. Utredningen avser inte att lägga ett förslag som innebär att alla befintliga vattenverksamheter tvingas till omprövning. 6.2.4Skyldighet för befintliga tillståndspliktiga vattenverksamheter som saknar tillstånd att ansöka om tillstånd före en viss angiven tidpunkt? Ett mindre ingripande alternativ än den ovan redovisade omprövningsskyldigheten av befintliga vattenverksamheter skulle kunna vara att tvinga de som bedriver tillståndspliktig vatten- verksamhet, men saknar tillstånd, att ansöka om tillstånd före ett visst datum. Detta skulle bli en direkt parallell till vad som skedde vid införandet av då de som drev tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter, men saknade tillstånd, tvingades att ansöka om tillstånd för driften av verksamheten. Om det antal vattenverksamheter som saknar tillstånd som anges i tabellen 3.2 i avsnitt 3 är korrekt, skulle en sådan regel träffa över 7 000 verksamheter. Mot bakgrund av det stora antalet länsstyrelser som inte angett några siffror i denna del är det troligt att det verkliga antalet är större. Det som ovan sagts om mycket stor belastning på verksamhetsutövarna, tillståndsmyndigheterna och övriga inblandade myndigheter och kommuner i resonemanget om obligatorisk omprövning av befintliga tillstånd, gäller därmed även för nu aktuellt förslag. En annan svårighet är att det vid en del äldre verksamheter, framför allt markavvattningar såsom diknings- företag, är oklart vem som ska anses som verksamhetsutövare och därmed ska drabbas av tillståndsplikten. Utredningen avser därmed inte att lägga något sådant förslag. Utredningen anser istället att dessa verksamheter bör fångas upp i den inventering som föreslås i avsnitt 7. När tillsyns- myndigheterna fått kännedom om verksamheterna kan det bedömas vilka åtgärder som behöver vidtas vid varje verksamhet. Det kan även nämnas att utredningens förslag om miljörapport för vissa angivna verksamheter träffar verksamheter som är tillstånds- pliktiga. Det saknar alltså betydelse för dessa verksamheters skyldighet att lämna miljörapport om det finns tillstånd eller inte. 7Underlag för omprövning och ansvar för kunskapsuppbyggnad Reglerna för att få in uppgifter från verksamhetsutövarna skiljer sig åt mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Till exempel gäller kravet på miljörapporter enligt 26 kap. 20 § för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter men inte för tillståndspliktiga vattenverksamheter. Vidare kan nämnas specialregleringen i 22 kap. 2 a § som ålägger verksamhetsutövaren av miljöfarlig verksamhet att ta fram det underlag som krävs för en omprövning. Motsvarande krav ställs inte på verksamhetsutövaren av vattenverksamhet. Detta kan medföra att kunskapsuppbyggnaden, i vart fall den som redovisas till tillsynsmyndigheterna, är lägre för vattenverksamheter än för miljöfarliga verksamheter. Reglerna om verksamhetsutövares egenkontroll1 är i och för sig gemensamma för anmälnings- och tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Dessa uppgifter ska dokumenteras och kan om tillsynsmyndigheten begär det ges in till myndigheten. Inhämtandet av uppgifter sker dock inte med automatik på samma sätt som en miljörapport. En utgångspunkt för utredningen är att reglerna om inhämtande av uppgifter och kunskapsuppbyggnad inte bör skilja sig åt mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Om det ska finnas skillnader, ska dessa vara sakligt motiverade och inte endast historiskt betingade. En annan utgångspunkt för utredningen är att det är det mer utvecklade systemet för miljöfarlig verksamhet som ska fungera som modell. Utgångspunkten är alltså att reglerna för 1 Se avsnitt 4.15 och 13.2. vattenverksamhet anpassas till vad som gäller för miljöfarlig verksamhet. –Tillståndspliktiga vattenverksamheter som utgörs av vatten- kraftverk, vattenregleringsföretag och de vattenverksamheter i övrigt som anges i 17 kap. 4 a § 14–16 ska omfattas av kravet på årlig miljörapport. –En verksamhetsutövare som tar över en tillståndsgiven eller anmäld vattenverksamhet ska vara skyldig att upplysa tillsyns- myndigheten om detta. –Länsstyrelserna ska genomföra en inventering av vatten- verksamheter och upprätta en prioriteringslista över möjliga omprövningsobjekt. Inventeringsarbetet ska samordnas nationellt av Kammarkollegiet. En samverkansgrupp för alla inblandade ska ledas av Kammarkollegiet. –Kammarkollegiet och andra myndigheter ska kunna begära in uppgifter från verksamhetsutövaren och få undersökningar utförda på dennes bekostnad om det behövs för en omprövning. –Den som bedriver vattenverksamhet ska vara skyldig att ta fram det underlag som krävs för en omprövning. –Regeln om prövotid i 22 kap. 27 § första stycket ändras så att den uttryckligen kan användas vid omprövningar. –Det ska enligt huvudregeln alltid krävas anmälan till vid rensning av ett vattendrag för att bibehålla vattnets djup eller läge. –Det ska tas fram en särskild arbetsplan och särskild finansiering för arbetet med att åtgärda herrelösa verksamheter. Arbetet ska samordnas med inventeringsarbetet. Skeendena inom vattenrätten är av tradition och även av rent praktiska orsaker långsiktiga. Samhället måste ha ett långsiktigt perspektiv när regeländringar övervägs. Utredningen bör lägga förslag som leder till att ansvaret för att utvecklingen går åt det håll samhället önskar i större utsträckning än ligger på den som Ansvaret ska alltså inte i samma utsträckning ligga på myndigheter att utreda, initiera och driva omprövningar. Det underlag och de uppgifter som behövs för omprövningar bör kunna tas fram av verksamhetsutövarna. Om fler omprövningar sker efter företagens egna utredningar, så kan myndigheterna koncentrera sig på att driva de omprövningar som inte kommer fram av sig själva men ändå är önskvärda och konkretiseras genom t.ex. EG-rättsliga krav, miljömålen och vattenförvaltningsarbetet. 7.2.1Miljörapport för vissa vattenverksamheter Vattenverksamheter med risk för stor miljöpåverkan bör omfattas av kravet på att lämna miljörapport. Systemet bör likna det som finns för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. Miljö- rapporterna kommer att bidra till myndigheternas kunskaps- uppbyggnad och vara en hjälp i prioriteringarna av vilka verk- samheter som ska omprövas. Vilka vattenverksamheter ska omfattas av kravet på miljörapport? Tillståndsplikten för vattenverksamhet är, som redovisats tidigare i betänkandet, uppbyggd på ett annat sätt för vattenverksamhet än för miljöfarlig verksamhet. Det är redan av detta skäl inte lämpligt att införa samma regel som för miljöfarlig verksamhet, dvs. att all tillståndspliktig verksamhet omfattas av kravet på miljörapport. Det saknas t.ex. skäl att ställa krav på den som anlagt en pir att löpande ge in miljörapporter. Ett sådant krav bör begränsas till vattenverksamhet där det kontinuerligt ska ske en verksamhet som påverkar miljön. Det bör alltså regleras särskilt vilka tillstånds- pliktiga vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport. Det är enligt utredningens mening särskilt viktigt att verksam- heter i rinnande vatten omfattas av kravet på miljörapport. Särskilt gäller det verksamheter som påverkar fiskens vandringsvägar både vad gäller uppvandring och utpassage. För att reglerna ska fungera är det även viktigt att dessa riktar sig mot verksamheter som har en verksamhetsutövare som kan ta ansvar för att ges in. Det bör därför övervägas noga vilka vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljö- rapport. Utredningen anser att åtminstone följande vattenverksamheter bör omfattas på kravet på miljörapport. Vattenverksamheter i övrigt som omfattas av 17 kap. 4 a § 14–16 . Utöver ovanstående punkter har utredningen övervägt om dammar som påverkar fiskens vandringsmöjligheter bör omfattas av kravet på miljörapport. Sådana dammar kan emellertid vara övergivna och sakna verksamhetsutövare. Det är inte rimligt att fastighetsägaren ska ta ansvar för för dammar han inte skapat och inte heller dragit nytta av eller över huvud taget ansvarar för. Om en skyldighet att ge in miljörapport för dessa dammar införs måste den således förses med någon slags begränsning så att bara de dammar där det finns en verksamhetsutövare träffas. Utredningen har inte funnit det helt enkelt att konstruera en sådan avgränsning. En möjlig avgränsning vore att låta regeln omfatta dammar där det i modern tid har vidtagits någon slags åtgärd eller bedrivits verksamhet. En tänkbar avgränsning bakåt i tiden vore att knyta an till den tidpunkt då vattenlag ersattes av vatten- lag. Då skulle fiskvandringshindrande dammar där det vidtagits åtgärder omfattas. Utredningen menar dock att det är svårt att förutse hur en sådan regel skulle slå. Om det behövs uppgifter om dessa dammar kan myndigheterna använda de möjligheter som finns i 26 kap. 21–22 §§ och eventuellt även de möjligheter att kräva in uppgifter som utredningen föreslår ska vara möjliga inför omprövningar. Det har till utredningen framförts att kravet på miljörapporter borde omfatta uttag av vatten t.ex. för jordbruksbevattning. I dessa fall finns det naturligtvis en verksamhetsutövare som bedriver bevattningen, så den frågan är inget problem. Den fråga som dock skulle kunna vara ett problem är att miljöpåverkan av vattenuttaget är helt kopplad till vattenföringen i det aktuella vattendraget. Vissa bevattningsuttag görs ur stora vattendrag eller ur och 2 Vattenreglering är definierat i 11 kap. 5 § . har ingen större påverkan. Andra vattenuttag görs ur mycket små vattendrag, vilket kan vara förödande för detta vattendrag särskilt som uttaget oftast sker då vattenföringen redan från början är låg. Denna fråga hänger dessutom ihop med undantagsregeln i 11 kap. 12 § som gör att vissa uttag helt enkelt inte är tillståndspliktiga. Utredningen har inte ansett det enkelt att konstruera en sådan avgränsning och menar att det talar för att inte låta dessa verksamheter omfattas av kravet på miljörapport. Det har aldrig varit tanken att icke tillståndspliktiga verksamheter ska omfattas av kravet på miljörapport. Ett ytterligare skäl är att det är svårt att förutse hur många bevattnings- verksamheter som skulle omfattas av kravet. Verkningarna av ett sådant förslag skulle därmed vara svåra att beräkna. Sammantaget anser utredningen att uttag av vatten för bevattning inte bör omfattas av krav på miljörapport. Vad ska innehålla? Det är som ska bestämma vad en miljörapport ska innehålla. Utredningen gör ändå överväganden i denna fråga. Den rapportering som sker för dammsäkerhet (se avsnitt 13.2.4) bör, jämte den rapportering som sker av miljöfarliga verksamheter, kunna fungera som en utgångspunkt för hur rapporteringen ska ske. för vattenverksamheter bör, precis som de för miljöfarlig verksamhet, användas för att ta in uppgifter om hur tillstånden efterlevs. De uppgifter som ska rapporteras kan även, för ett särskilt angivet år, utökas så att de ytterligare möjliggör för myndigheterna att bedöma behovet av omprövningar. Rapporterna kan även bidra med delar av det underlag som krävs vid omprövningar. En miljörapport för vattenverksamheter kan innehålla följande. Grunduppgifter om verksamhetsutövare, såsom adress och kontaktperson. En sammanställning av vilka vattendomar och andra beslut som finns för respektive anläggning samt övriga rättsgrunder som kan ha betydelse för verksamheten. De verksamheter som inte täcks av en vattendom eller något annat tillståndsbeslut ska preciseras till sin omfattning och sitt utförande. En redovisning av hur verksamheten följt gällande tillstånd och villkor. En redovisning av vilket eller vilka vattensystem anläggningarna påverkar samt ett kartunderlag som visar hela vattensystemet och var anläggningarna är placerade i vattensystemet. En sammanställning av verksamhetsutövarens befintliga doku- mentation av verksamhetens risker från hälso- och miljö- synpunkt, som tagits fram enligt 6 § första stycket förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll, samt övrig information om verksamhetens påverkan på miljön som verksamhetsutövaren tagit fram till följd av 26 kap. 19 § andra stycket . En bedömning av dammsäkerhetsfrågorna vid anläggningarna. Uppgifterna kan så långt möjligt baseras på den redovisning av dammsäkerhetsfrågor som redan görs till länsstyrelserna (jfr avsnitt 13.2.4). Bör vara årlig? Det har till utredningen föreslagits att kravet på miljörapport kanske kan begränsas till vart tredje eller . Utred- ningen menar att för vissa uppgifter skulle det mycket väl kunna vara så. För frågorna om efterlevnaden av tillstånd och villkor och dammsäkerhet bör dock , precis som för miljöfarlig verksamhet, ges in . Utredningen vill dessutom påpeka att kravet på att ska lämnas står direkt i 26 kap. 20 § som reglerar miljöfarlig verksamhet. Om utredningens förslag antas reglerar den även vattenverksamheter. Frågan om miljörapporter ska vara årliga eller ges in med ett annat intervall bör inte regleras separat för vattenverksamheter utan gemensamt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Utredningen föreslår därmed att kravet på miljörapport för vattenverksamheter ska följa 26 kap. 20 § och därmed vara årlig. Hur införs kravet? Reglerna om miljörapport för vattenverksamheter bör införas som en ny mening i 26 kap. 20 § första stycket , i vilken regeringen bemyndigas att föreskriva vilka vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport. Regeringen bör sedan i förordningen om vattenverksamhet införa en ny paragraf i vilken det anges vilka vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport.