sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — får åta sig att utföra avgiftsfinansierad utvärdering på uppdrag av såväl statliga som icke-statliga finansiärer. får mot ersättning utföra undersökningar på uppdrag av myndigheter, organisationer och enskilda. får bedriva uppdragsverksamhet. får inom sitt ansvarsområde och om verksamheten i övrigt medger detta utföra uppdrag inom eller utom landet. får utöver de uppgifter som myndigheten har enligt § § tillhandahålla varor samt åta sig att utföra undersökningar, utredningar och andra tjänster inom sitt verksamhetsområde. har inom sitt verksamhetsområde rätt att bedriva uppdragsverksamhet. får inom ramen för 1 § utföra uppdrag under förutsättning att det inte hotar förtroendet för myndighetens självständiga ställning. får åta sig att mot avgift utveckla och förvalta tekniskt stöd åt andra myndigheter samt åt kommuner och landsting. får ta ut avgifter för genomförande av IT-säkerhetsanalyser och annan uppdragsverksamhet. får ta ut avgifter för varor och tjänster från arbetsdriften och terapi- verksamheten. Det finns även exempel på instruktioner och regleringsbrev där regeringen mer ingående räknar upp vissa anknytande tjänster som får bedrivas men ofta lämnas utrymme för myndighetens egen tolkning av bemyndigandet. och högskolor (35 st.) finns en gemensam förordning om uppdragsutbildning.41 Av universiteten och högskolornas gemensamma regleringsbrev för framgår även vilka verksamheter de får bedriva mot avgift, t.ex. uppdragsforskning. har inte – med några undantag – i de studerade myndighetsinstruktionerna eller regleringsbreven funnit några riktlinjer om vilka villkor som ska gälla för konkurrensutsatt 41 Se förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Över huvud taget används inte begreppet konkurrens- utsatt verksamhet i dessa sammanhang. I stället används, som redan nämnts ovan, begreppet uppdragsverksamhet som ett slags samlings- beteckning för all verksamhet som efterfrågas frivilligt. Det kan här noteras att det finns ett antal exempel på myndigheter som har och har haft en särskild verksamhetsgren för uppdragsverksamhet. Risken för korssubventioneringar och underprissättning av myndig- heternas konkurrensutsatta verksamheter är återkommande i den kritik som riktas mot att myndigheternas konkurrensutsatta verk- samheter. Kritiken handlar om att myndigheterna kan subven- tionera de varor och tjänster som säljs på en konkurrensutsatt marknad med anslagsmedel och med andra avgiftsintäkter. 6.2Vad är en avgift? En avgift är i regeringsformens bemärkelse en ersättning som betalas för en direkt motprestation och som helt eller delvis mot- svarar kostnaderna för att tillhandahålla prestationen i fråga. Avgifter ska täcka statens kostnader – helt eller delvis – för motprestationen och får därför inte sättas i relation till det ekonomiska värde för den enskilde som motprestationen från det allmänna har.42 Avgiften är antingen offentligrättslig (andra benämningar är tvingande eller belastande) eller ersättning för frivilligt efterfrågade varor eller tjänster. Enligt Avgiftsutredningen43 finns det inte någon offentligrättslig avgift om vilken det entydigt kan sägas att den tas ut i konkurrens med andra aktörer. De avgifter som tas ut i myndig- heternas uppdragsverksamheter och konkurrensutsatta verksamheter är ersättning för frivilligt efterfrågade varor eller tjänster. Myndigheterna får ta ut avgifter bara om det finns ett bemyndi- gande i en lag, en förordning eller av ett särskilt regeringsbeslut. Utöver de avgifter som en myndighet tar ut med ett till myndig- heten riktat författningsstöd kan den ta ut avgifter med stöd av det generella bemyndigandet som finns i 4 § i avgiftsförordningen.44 Det innebär att en myndighet får – om det är förenligt med 43SOU 2007:96, s. 115. 44Avgiftsförordningen (1992:191). myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift tillhandahålla tidskrifter och andra publikationer, informa- tions- och kursmaterial, konferenser och kurser, rådgivning och annan liknande service, lokaler, utrustning, offentlig inköps- och resurssamordning, tjänsteexport, m.m. Kravet är att dessa varor och tjänster får tillhandahållas endast om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning.45 Annars bör myndigheten begära att regeringen prövar ett undantag från begränsningarna i 4 § eller lämnar ett särskilt bemyndigande t.ex. i myndighetens instruktion. kan kon- statera att ett antal myndigheter har ett sådant bemyndigande i sina instruktioner. Ett bemyndigande för en myndighet att ta ut avgifter är alltid kopplat till ett ekonomiskt mål. Ett ekonomiskt mål för en avgifts- belagd verksamhet talar om hur stor del av kostnaderna för en viss verksamhet som avgifterna ska täcka. Huvudregeln och det vanligaste ekonomiska målet är full kostnadstäckning.46 Full kostnads- täckning innebär att ska samtliga med verk- samheten förenade kostnader – både de direkta kostnaderna och en rättvisande andel av de indirekta kostnaderna – täckas av avgifts- intäkter. Om det uppstår förluster på grund av att en myndighet tagit ut en avgift som inte ger full kostnadstäckning för en viss vara eller tjänst måste det kompenseras med överuttag på samma produkter eller på andra produkter inom det avgiftsfinansierade produkt- området. Regeringen kan besluta att en viss tjänst ska ha en lägre avgift än full kostnadstäckning. Ett exempel är att endast de direkta kostnaderna ska täckas. För avgifter som tas ut med stöd av 4 § i avgiftsförordningen får myndigheten i normalfallet själv bestämma 45Vid en bedömning av vad som är att betrakta som verksamhet av mindre omfattning bör de under räkenskapsåret sammanlagda § 4-intäkterna i första hand sättas i relation till de totala kostnaderna för myndighetens verksamhet. Om de sammanlagda intäkterna än överstiger ett belopp som motsvarar av de totala kostnaderna bör verksamheten inte anses vara av mindre omfattning. Med totala kostnader avses summan av myndighetens förvaltningskostnader och kostnader för avgiftsbelagd verksamhet om myndigheten disponerar intäkterna i denna verksamhet. 465 § avgiftsförordningen (1992:191). om avgiften ska täcka hela kostnaden.47 Det ekonomiska målet uttrycks som inom ramen för full kostnadstäckning.48 kan besluta om ett krav på avkastning utöver statens kostnader – verksamheten ska alltså gå med vinst – vilket i normal- fallet gäller för affärsverk och statliga bolag.49 kan konstatera att – inom ramen för myndigheternas uppdragsverksamhet – har de flesta varor och tjänster som säljs av statliga myndigheter på en konkurrensutsatt marknad full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Vilka kostnader ska ingå i avgiftsunderlaget? Det har i vissa fall hävdats att så länge en myndighet bara har full kostnadstäckning som ekonomiskt mål och inte något krav på att i kalkylsammanhang göra ett vinstpåslag kan konkurrens på lika villkor mellan privat och offentlig sektor inte uppnås. För att skapa bättre förutsättningar för konkurrens på lika villkor skulle därför ett vinstkrav behöva påföras avgifterna i konkurrensutsatt verk- samhet som bedrivs av statliga myndigheter. Ett ekonomiskt mål om full kostnadstäckning förutsätter att det är möjligt att identifiera alla relevanta kostnader som en viss avgiftsbelagd verksamhet orsakar. För en myndighet som är helt avgiftsfinansierad måste naturligtvis alla myndighetens kostnader räknas med i avgiftsunderlaget och fördelas på ett rättvisande sätt mellan de olika avgiftsbelagda verksamheter som myndigheten bedriver. För en myndighet som är både anslags- och avgifts- finansierad handlar det om att dels identifiera vilka direkta kost- nader som den avgiftsbelagda verksamheten orsakar, dels bestämma hur de indirekta (gemensamma) kostnaderna ska fördelas på respektive verksamhet. 47Detta gäller dock inte avgifter i tjänsteexport. 48Sådana varor och tjänster är tidskrifter och andra publikationer, informations- och kurs- material, konferenser och kurser, rådgivning och annan liknande service, lokaler, utrustning, offentlig inköps- och resurssamordning, automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift, upplysningar per telefon, om den övergår kraven i sekretesslagen och förvaltningslagen. 49När avgiftssättningen syftar till intäkter som klart överstiger statens kostnader bör avgiftssättningen enligt förarbetena anses falla inom kompetensområde även om den avser en avgift som är frivilligt efterfrågad. 1973:90, s. 218, SOU 2007:96 och (2004). Exempel på kostnader som i sin helhet ska föras till den avgifts- belagda verksamheten är kostnader för marknadsföring, anbuds- givning och samråd med . Kapitalkostnader är ofta en gemensam kostnad. Kostnaderna för räntor och avskrivningar som avser anläggningstillgångar som används i avgiftsfinansierad verksamhet ska följaktligen räknas med i avgifts- underlaget. Övriga gemensamma kostnader kan t.ex. vara kostnader för ledning, administration på olika nivåer, utbildning, bibliotek, lokaler och telefon. är det inga problem att, med stöd av relevanta fördelningsnycklar, fördela dessa kostnader mellan en myndighets anslagsfinansierade och avgiftsfinansierade verksamheter – i varje fall inte om myndigheten använder tidsredovisning för att fördela lönekostnaderna på olika slag av verksamheter. Vissa kostnader kräver dock en hel del analys innan man vet om de ska belasta den avgiftsfinansierade verksamheten eller inte. Exempelvis ska en myndighet som bedriver anslagsfinansierad verksamhet som omfattar remisser, arbete med föreskrifter och allmänna råd etc. normalt inte ta med en andel av kostnaderna för dessa aktiviteter vid beräkning av avgifter i myndighetens upp- dragsverksamhet. Men om en myndighet enbart är avgiftsfinansi- erad måste naturligtvis avgifterna beräknas så att även kostnaden för eventuellt arbete med remisser, etc. täcks. I full kostnadstäckning ligger också att myndigheten efter att ha gjort en riskbedömning ska göra ett påslag så att avgiften även täcker förluster som kan uppstå till följd av t.ex. uteblivna betal- ningar eller att kostnaderna underskattats. Myndigheten måste dessutom anta vilken försäljningsvolym som kan förväntas. Efter- som avgiften ska beräknas så att den täcker den långsiktiga själv- kostnaden bör avgiften baseras på en normalårsvolym, dvs. en uppskattad genomsnittsvolym för framåt.50 EG-rätten och full kostnadstäckning På regeringens uppdrag har utrett om det ekonomiska målet full kostnadstäckning kan leda till konkurrens- snedvridningar i förhållande till privata aktörer och om full kostnads- täckning uppfyller eventuella EU-krav på området. uppfattning är att en statlig myndighet med avgiftsfinansierad verksamhet där avgifterna sätts i syfte att 50 (2007). uppnå full kostnadstäckning inte kan anses ägna sig åt underpris- sättning enligt de kriterier som etablerats genom rättspraxis. har även tolkat full kostnads- täckning i förhållande till EG-rättens statsstödsregler i artikel 87.1 i EG-fördraget. Resultatet av tolkningen är att en statlig verk- samhet med full kostnadstäckning som ekonomiskt mål sannolikt inte kan anses åtnjuta statsstöd så länge verksamheten belastas med alla relevanta kostnader.51 Även dåvarande diskuterade frågan om eko- nomiskt mål för myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter. rekommenderade att offentliga aktörer som bedriver konkurrensutsatt verksamhet skulle åläggas ett ekonomiskt mål om minst full kostnadstäckning. rekommenderade dessutom att det ekonomiska målet skulle kompletteras med en omprövningsklausul som innebar att den konkurrensutsatta verksamheten skulle komma att omprövas om målet inte uppfylls.52 Vanligt förekommande kritik mot myndigheternas avgifter är att det uppstår konkurrenssnedvridningar när offentlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader subventioneras t.ex. av anslagsmedel. Regeringen har dock slagit fast att när det ekonomiska målet är full kostnadstäckning får den anslagsfinansierade verksamheten inte subventionera den avgiftsbelagda verksamheten utan regeringens medgivande.53 Utan ett sådant medgivande får inte en myndighet täcka underskott av den avgiftsfinansierade verksamheten med anslagsmedel. Men det är, enligt bedömning – inte bara anslagsfinansierad verksamhet som i praktiken skulle kunna subventionera konkurrensutsatt verksamhet. All verksamhet som ingår i en myndighets avgiftsbelagda verksamhet behöver, som vi redan har konstaterat, inte vara utsatt för konkurrens. Problemet är att utformningen och tillämpningen av det ekonomiska målet full kostnadstäckning och myndigheternas indelning av budgeten för 51Ekonomistyrningsverket (2003). 53Regeringens förordningsmotiv 1992:3, , Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde , uppgiften hämtad ur (2004), bilaga 6, s. avgiftsbelagd verksamhet inte tar hänsyn till detta. Alltså kan intäkter från avgiftsbelagd verksamhet som avgiftsbelagd verksamhet som inte är utsatt för konkurrens och som är utsatt för konkurrens subventionera varandra. I reglerna för avgiftssättning, budgetering och externredovisning i årsredovisningen, m.m. av avgifter finns inte några krav på särredovisning av avgifter från konkurrensutsatt verksamhet. ska myndigheter som tar ut avgifter för varor och tjänster som myndigheten tillhandahåller samråda med Ekonomistyrnings- verket om avgifterna innan de fattar sitt beslut om avgiften.54 I sitt samrådsyttrande kan tillstyrka eller avstyrka myndighetens förslag till avgift. kan också framföra synpunkter och kommentarer till avgiftsförslaget. Myn- digheterna är inte skyldiga att följa beslut. Det årliga avgiftssamrådet kan, och har även, av olika aktörer uppfattats som legitimerande för avgiftssättningen. Det finns till och med exempel på att en myndighet i en offert hävdat att tim- prislistan fastställs av Ekonomistyrningsverket.55 Enligt motiveras56 samrådsinstitutet av behovet av en enhetlig bedömning av avgiftsuttag i relation till ställda mål. Bland annat ska samtliga relevanta kostnader uppmärk- sammas vid beslut om statliga avgifter. I huvudsak omfattar gransk- ningen att avgifterna sätts utifrån det ekonomiska mål som beslutats för verksamheten. Bedömningen omfattar att de kostnader som avgifterna ska täcka är identifierade och beräknade samt att vissa övriga regler och riktlinjer på området beaktats. Det är dock fråga om en översiktlig granskning. De effekter som kan uppnås genom samrådsfunktionen är en mer enhetlig och ändamålsenlig pris- sättning i statsförvaltningen genom att en oberoende part (Ekonomi- styrningsverket) granskar vissa förutsättningar för avgiftssättningen. kan emellertid inte garantera att en avgiftsbelagd verksamhet bedrivs i enlighet med lagar, bestämm- elser och andra restriktioner från statsmakterna eller internationella åtaganden. Att skulle ta över ansvaret för 54Regler om avgiftssamråd återfinns i 7 § avgiftsförordningen (1992:191). 55Riksrevisionen (2004). 56Regeringens förordningsmotiv 1992:3. prissättningen i statsförvaltningen och säkerställa att samtliga avgifter i staten är invändningsfria har aldrig varit syftet med samråds- funktionen. Med hänsyn till att många av de förhållanden som granskas i ett avgiftssamråd inte entydigt kan klassificeras som rätt eller fel utgör synpunkter och kommentarer en bedömning om redovisade förhållande avseende prissättningen är rimliga utifrån rådande praxis och regelverk. 6.6Hur budgeteras och redovisas konkurrensutsatt verksamhet? Det finns inte några generella regler och riktlinjer för hur myndig- heternas konkurrensutsatta verksamheter ska budgeteras och redo- visas. Den verksamheten som innebär att statliga förvaltnings- myndigheter säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad budgeteras och redovisas inom ramen för annan avgiftsfinansierad verksamhet. Utöver de lagar och förordningar som reglerar själva avgifts- uttaget styr regeringen myndigheternas avgiftsfinansierade verk- samhet främst genom regleringsbrevet och bl.a. budgeten för avgiftsbelagd verksamhet. Genom denna budget anger regeringen verksamhetens indelning och beräknar dess omfattning. Det är inte något krav att verksamheten under det aktuella budgetåret ska ha de kostnader och intäkter som budgeterats. Enligt Avgiftsutred- ningen bygger den oftast på beräkningar som myndigheterna själva gjort och utsätts sällan för någon närmare prövning.57 Regeringens beslut om budgeten för avgiftsbelagd verksamhet framgår av regleringsbreven. Utformningen i regleringsbrevet är också styrande för myndigheternas redovisning av avgiftsintäkterna i årsredovisningen och utformningen av budgeten i budgetunder- laget som lämnas till regeringen. Budgeten för avgiftsbelagd verksamhet ska visa en flerårig bild över hur över- och underskott utvecklats i verksamheten. En myn- dighet som får disponera inkomster från avgiftsbelagd verksamhet ska balansera räkenskapsårets resultat i ny räkning.58 Med räken- skapsårets resultat menas det överskott eller underskott som har uppstått i den avgiftsbelagda verksamheten. 58Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). Om ett ackumulerat överskott av avgiftsintäkterna är av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret ska myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur hela överskottet ska disponeras. Om det i stället upp- kommit ett underskott i en avgiftsbelagd verksamhet och detta inte täcks av ett balanserat överskott från tidigare räkenskapsår ska myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur underskottet ska täckas. I redovisningen i årsredovisningen ska myndigheten särredovisa varje avgiftsbelagd verksamhet. Redovisningen ska, som nämnts ovan, följa den indelning och struktur som framgår av budgeten för avgiftsbelagd verksamhet i myndighetens regleringsbrev. Det finns alltså inte några generella krav på att myndigheternas avgifts- intäkter från varor och tjänster som är konkurrensutsatta ska sär- redovisas i årsredovisningen.59 har gått igenom myndigheternas regleringsbrev för och har inte funnit någon budget för avgiftsbelagd verksamhet som har en särskild indelning för avgifts- intäkter från konkurrensutsatt verksamhet. Kommittén har heller inte funnit något återrapporteringskrav i övrigt där myndigheten ska redovisa sådana intäkter separat. Avgiftsintäkterna från kon- kurrensutsatt verksamhet är alltså oidentifierade delmängder i redovisningen. 59 Jämför lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser och de redovisningskrav som ställs i den. Avgifter i staten. Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Uppdragsarkeologi i tiden. Veterinär fältverksamhet i nya former. Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet. Förslag om organisation. Att styra avgiftsbelagd verksamhet. Ekonomiskt mål för konkurrensutsatt verksamhet. Att avgränsa avgifter – kartläggning och probleminventering. Styrning av statliga myndigheters tjänsteexport. Avgifter 2007 – om avgiftsbelagd verksamhet i staten. Tydligare styrning av avgifts- belagd uppdragsverksamhet – utformning av bemyndiganden. Insyn i SCB:s avgifts- belagda verksamhet. Staten som kommersiell aktör. Fritt fram att avtala om offentlig information? Dnr 2005/100-5. Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet. Konkurrensutsatt verksamhet 2 – en analys av omfattningen av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet. Dnr 2008/74-5. Om myndighetsbegrepp, nämndmyndigheter och beslutsorgan Indelningar av förvaltningsmyndigheter .............................. Begreppet central förvaltningsmyndighet ............................ 1.3Går det att göra indelningen mer systematisk och Kan en myndighet heta vad som helst? Verk eller myndighet? Särskilda beslutsorgan inom en myndighet ................. innehåller ett antal frågor som berör olika myndighetsbegrepp. Kommittén ska pröva om inne- börden av olika begrepp kan förtydligas genom författnings- reglering eller på annat sätt, och lämna förslag till principer som bör gälla vid benämningen av olika typer av myndigheter. Dess- utom ska kommittén analysera problem med så kallade nämnd- myndigheter och särskilda beslutsorgan som finns vid vissa myndigheter, samt föreslå principer för när nämndmyndigheter och beslutsorgan bör kunna inrättas. I den här bilagan behandlas de frågorna. Den grundläggande strukturen i vår regeringsform skiljer mellan beslutande församlingar, myndigheter och enskilda. De beslutande församlingarna är samt de primär- och landstingskom- munala fullmäktigeförsamlingarna. Begreppet myndighet används i första hand som term för en bestämt avgränsad offentlig organisation, som finns omnämnd antingen i regeringsformen, i vanlig lag eller i förordning. Myndig- heter är inordnade under , regeringen eller en primär- eller landstingskommun. Myndigheterna består av regeringen, dom- stolarna samt de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna. Begreppet förvaltningsmyndighet syftar på en myndighet som är en del av ett offentligrättsligt subjekt, det vill säga staten, ett landsting eller en kommun. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder enligt regeringsformen under eller regeringen (RF 11:6). Regeringen och domstolarna är således myndigheter men inte förvaltningsmyndigheter. När ordet myndighet används i dagligt tal syftar man dock ofta på statlig förvaltningsmyndighet. Det gör vi också här, om inte annat framgår av sammanhanget. De statliga förvaltningsmyndigheterna kan indelas på olika sätt. En indelning tar sikte på uppdragets geografiska omfattning. Vi talar om centrala, regionala och lokala myndigheter. En annan indel- ning utgår från ledningsstrukturen i den enskilda myndigheten. Vi skiljer här mellan enrådighetsmyndigheter, styrelse- myndigheter och nämndmyndigheter. Ytterligare en indelning utgår från myndigheternas funktioner, till exempel tillsynsuppgifter, service eller att vara regeringens särskilda expertmyndigheter (stabsmyndig- heter). En annan utgångspunkt är myndighetens uppgift att stå för det statliga intresset i olika sektorer, och då används begreppet sektorsmyndigheter. Effekten av de olika indelningarna är att vi har fått en rik flora av myndighetsbegrepp. Centralt ämbetsverk, chefsmyndighet, myndig- hetskoncern, stabsmyndighet, sektorsmyndighet, expertmyndighet, enmyndighet, värdmyndighet, nämndmyndighet, affärsverk samt central, regional och lokal myndighet är alla beteckningar som används mer eller mindre ofta. En del av begreppen har formell betydelse i författningstext, medan andra bara syftar till att beskriva och sys- tematisera myndigheterna i olika sammanhang. I flera fall är det oklart vad begreppen egentligen innebär. I formell mening handlar det om förvaltningsmyndigheter under regeringen. Frågan är dock om de olika begrepp som används och de olika typer av myndigheter som vi kan urskilja har specifika rättsliga följder eller påverkar hur de kan styras. Vi kan konstatera att den rättsliga formella indelningen av den statliga myndighetsorganisa- tionen är knapphändig och inte särskilt aktuell. Enligt regeringsformen (11:6) lyder Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna under regeringen. Men riksåklagaren är inte längre en egen myndighet, utan betecknar chefen för den nationella . Begreppet centralt ämbetsverk används numera sällan och har ingen klart avgränsad definition. Den särskilda myndighetsformen affärsverk omnämns över huvud taget inte i regeringsformen. Regeringsformen (11:6) skiljer mellan de centrala ämbetsverken och annan statlig förvaltningsmyndighet. De senare lyder under regeringen om de inte är myndigheter under enligt reger- ingsformen eller annan lag. Alla förvaltningsmyndigheter under regeringen betecknas alltså inte som centrala förvaltningsmyndig- heter eller centrala myndigheter. Men det finns ingen författnings- text som definierar skillnaden mellan centrala och andra myndigheter. Central kan tänkas avse att vi har att göra med en myndighet som har uppgifter utan geografisk avgränsning till någon del av