sou · GXB366 · 2009-07-22 00:00:00 — Domstolen ska enligt förslaget ha som enda uppgift att pröva ansökningar om tillstånd till signalspaning och domstolens beslut ska inte gå att överklaga. Domstolens ordförande föreslås anställas som ordinarie domare och till domstolen ska vidare knytas högst två vice ordförande som ska vara lagfarna och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare. Därtill ska domstolen bestå av högst sex andra ledamöter med särskild kunskap om förhållanden av betydelse för domstolens verksamhet. Domstolen föreslås vara domför med ordföranden och två andra ledamöter. Enligt förslaget i propositionen ska all signalspaning omfattas av tillståndsprövningen, alltså även sådan signalspaning som har sin bakgrund i regeringens inriktning. Det är emellertid inte de myndigheter som står bakom inriktningen av signalspaningen som ska ansöka om tillstånd, utan i stället signalspaningsmyndigheten. Regeringen föreslår i propositionen vidare att ett integritetsskyddsombud (en motsvarighet till de offentliga ombud som deltar vid prövningen av tillstånd till vissa straffprocessuella tvångsmedel) ska beakta integritetsskyddsintresset i mål vid domstolen. Domstolens avgöranden föreslås inte kunna överklagas. Bedömning: Samma domstol bör pröva ärenden om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten och i polisens verksamhet. Starka skäl talar mot att det för det ändamålet inrättas en specialdomstol. För det fall det blir aktuellt även för Säkerhetspolisen och den övriga polisen att bedriva signalspaning är det min uppfattning att även sådan signalspaning bör vara beroende av domstols tillstånd. Såväl kompetenssom resursskäl talar för att det bör vara samma domstol som ger tillstånd i de båda fallen. Dess uppdrag skulle därmed bli att pröva ansökningar om tillstånd till signalspaning såväl inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten som inom och den övriga polisens verksamhet. Jag redogör emellertid nedan för en alternativ modell för tillståndsprövningen som, om den skulle bli verklighet, skulle komma att omfatta såväl den signalspaning som utförs för polisens räkning som signalspaningen inom försvarsunderrättelseverksamheten. Förslaget att inrätta en specialdomstol avviker markant från den linje som statsmakterna har intagit och som går ut på att undvika att ha specialdomstolar. Principen har varit att i möjlig mån avskaffa specialdomstolar och att inte inrätta några nya. För en specialdomstol talar att ämnesområdet är mycket speciellt och kan kräva särskild sakkunskap. Även den omständligheten att sakområdet måste omgärdas av stark sekretess kan möjligen tala för en specialdomstol. Å andra sidan handlägger såväl de allmänna domstolarna som de allmänna förvaltningsdomstolarna många frågor av starkt specialiserad karaktär och också många frågor som måste omgärdas med stark sekretess. Det har inte påvisats att detta skulle vara något problem för dessa domstolar. Som exempel på speciella uppgifter som dessa domstolar har och som kräver särskild sakkunskap kan nämnas miljömål, patentmål och utlänningsrätt. Som exempel på områden som kräver stark sekretess kan nämnas spionmål, ärenden om hemliga tvångsmedel och ärenden rörande tillämpning av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Mot en specialdomstol talar flera skäl. Ett är att en specialdomstol som blir så liten att den bara innehåller en anställd domare (och två ersättare på uppdrag) kommer att kunna ifrågasättas på den grunden att regeringen får möjlighet att styra vem som ska handlägga de integritetskänsliga frågorna om tillstånd till signalspaning. Annorlunda blir det om man – som när det gäller t.ex. spionmålen i – låter en stor domstol ta hand om uppgiften. Det blir då domstolen själv som bestämmer vilken eller vilka av dess domare som ska ta hand om handläggningen av signalspaningsmålen. Det kommer också att bli möjligt för domstolen att med vissa mellanrum byta ut någon eller några av de domare som handlägger dessa mål. Vidare finns fördelen att målkategorin kan fördelas på flera domare. Från demokrati- och rättssäkerhetssynpunkt är det en bättre lösning att välja en större, befintlig domstol och inte en specialdomstol. Ett annat skäl att inte välja en specialdomstol är att det kan vara svårt att avgöra vilken arbetsbörda det kommer att bli i uppgiften att pröva ansökningar om tillstånd till signalspaning. Inom ramen för en större befintlig domstol kan den uppgiften samordnas med andra uppgifter och en sådan lösning blir därför mer flexibel. En nackdel med en specialdomstol är också att det finns en risk för att en sådan domstol – som bara har uppgiften att pröva ansökningar om tillstånd till signalspaning – kan komma att bli så nära förbunden med verksamheten att dess självständiga prövning av tillståndsfrågan kan komma att ifrågasättas. som endast få domare kommer att vara verksamma i domstolen. I en större domstol där den ifrågavarande uppgiften bara är en av flera och där domarna kan vara flera och med jämna mellanrum skifta arbetsuppgifter är risken klart mindre att den nu nämnda nackdelen ska uppstå. Avsikten med de förslag som lagts fram i propositionen är att stärka allmänhetens förtroende för att rättssäkerhet och skydd för personlig integritet beaktas när frågor om tillstånd till signalspaning prövas. Det är därför angeläget att prövningen görs av en instans som kan stå oberoende från såväl statsmakterna som de myndigheter som har intresse av signalspaningen. Det vore olyckligt om prövningsinstansen får en utformning som inte kommer att kunna få allmänhetens förtroende. Det finns enligt min mening således tunga skäl för att inte välja lösningen med en specialdomstol. I stället bör uppgiften att pröva ansökningar om tillstånd till signalspaning anförtros åt en redan existerande större domstol. En fördel med detta skulle också vara att det skulle finnas en överklagandemöjlighet. Detta är något som skulle kunna vara av betydelse om och när för mänskliga rättigheter prövar om uppfyller krav. För den händelse lagstiftaren ändå skulle välja lösningen med en specialdomstol, bör den – med hänsyn till vad jag ovan anfört om att samma domstol bör ge tillstånd till signalspaning för polisens räkning – inte benämnas Försvarsunderrättelsedomstolen, utan förslagsvis Säkerhets- och underrättelsedomstolen eller annan neutral benämning. 7.7.3Prövning i allmän förvaltningsdomstol Förslag: Ärenden om tillstånd till signalspaning ska prövas av allmän förvaltningsdomstol. Besluten ska kunna överklagas. Mot den bakgrund som anges ovan bör tillståndsprövningen äga rum inom den befintliga domstolsorganisationen. Närmast till hands ligger att välja en allmän förvaltningsdomstol. Domstolen bör vara tillräckligt stor för att de fördelar som beskrivs ovan kan förverkligas. Domstolen bör vidare vara så belägen geografiskt att ansökande myndigheter med kort varsel kan inställa sig i samband Överväganden och förslag SOU 2009:66 Jag föreslår att uppgiften anförtros Länsrätten i . Domstolens avgöranden bör kunna överklagas till Kammarrätten i . På grund av ärendenas speciella karaktär finns skäl att kringgärda domstolens prövning med särskilda åtgärder. Dessa åtgärder får ankomma på domstolen att genomföra, t.ex. angående förtur, speciallottning och jourtjänstgöring. Vidare finns skäl att kringgärda prövningen med särskilda arrangemang från säkerhetssynpunkt. En möjlighet bör även finnas för domstolen att vid behov knyta till sig experter. Jag har vid kontakter med ledningen för Kammarrätten i försäkrat mig om att frågor av säkerhetskaraktär inte bedöms utgöra något problem vid ett eventuellt genomförande av mitt förslag. Som jag anfört tidigare är det min uppfattning att det bör vara samma domstol som beslutar om tillstånd när det gäller signalspaning för polisens räkning som när det gäller signalspaning i förvarsunderrättelseverksamheten. En förutsättning för mitt förslag att det är Länsrätten i som ska pröva ansökningarna som första instans är därmed att lagstiftaren beslutar om den lösningen även inom ramen för det lagstiftningsarbete som redan är föremål för beredning. Om en sådan lösning skulle väljas får det naturligtvis konsekvenser för domstolsväsendet i form av en ökad belastning och behov kan finnas av särregler kring handläggningen där, t.ex. i fråga om möjligheten att anlita experter. Det faller emellertid utanför mitt uppdrag att beträffande signalspaningen inom försvarsunderrättelseverksamheten göra sådana bedömningar. Att begränsa en sådan konsekvensanalys till att enbart avse sådana ärenden som rör polisens signalspaning framstår inte som meningsfullt, eftersom slutsatserna skulle komma att bygga på en tämligen begränsad del av de signalspaningsärenden som domstolen kommer att ha att hantera. Mitt förslag i denna del måste mot denna bakgrund bli föremål för en fortsatt beredning i där hänsyn kan tas till såväl signalspaningen i försvarsunderrättelseverksamheten som den signalspaning som föreslås i detta betänkande. 7.7.4Medverkan av offentliga ombud Förslag: Offentliga ombud ska medverka vid tillståndsprövningen. Offentliga ombud ska i ärenden om hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning bevaka enskildas integritetsintressen (se 27 kap. 26-30 §§ och 7 § lagen [2007:978] om hemlig rumsavlyssning). De offentliga ombuden utses av regeringen och ska vara eller ha varit advokater eller ha varit ordinarie domare. Uppgiften är inte att företräda den misstänkte som tvångsmedlet är avsett att riktas emot, utan att företräda enskildas rätts- eller integritetsintressen i allmänhet. Ett offentligt ombud har för att fullgöra sitt uppdrag rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet, att yttra sig i ärendet och att överklaga rättens beslut. Det är min uppfattning att offentliga ombud bör medverka också vid prövningen av tillstånd till signalspaning. I konsekvens med att jag föreslår att ärendena ska avgöras av allmän förvaltningsdomstol är det min uppfattning att dessa ombud bör utgöras av de offentliga ombud som beskrivs ovan. Det saknas anledning att finna en särlösning för just ärenden om tillstånd till signalspaning. Ombuden får med den av mig föreslagna domstolslösningen en viktig uppgift i att kunna överklaga tillståndsbesluten. Regeringen har i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201 s. 66 ff) föreslagit att det vid prövningen i den föreslagna specialdomstolen i stället ska medverka s.k. integritetsskyddsombud. Ombudens uppdrag ska vara desamma som de offentliga ombudens, med den viktiga skillnaden att med den domstolslösning som regeringen föreslagit kommer ombuden inte att ha möjlighet att överklaga tillståndsbesluten. Integritetsskyddsombuden föreslås utgöra en särskild kategori av ombud, skild från de offentliga ombuden. För det fall sådana integritetsskyddsombud skulle införas inom ramen för den föreslagna specialdomstolen bör samma lösning gälla för tillståndsärenden enligt den nu föreslagna lagen om signalspaning för polisens räkning. 7.7.5Vem ska ansöka om tillstånd? Förslag: Den myndighet som har behov av signalspaningen ska ansöka om tillstånd. Myndigheten ska biträdas av signalspaningsmyndigheten. Förslagen i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201 s. 47 ff) innebär som tidigare nämnts att det är signalspaningsmyndigheten som ska ansöka om tillstånd hos domstolen. Jag ställer mig tveksam till den lösningen, i vart fall såvitt avser signalspaning som utförs för polisens räkning. När det gäller frågan om vilken myndighet som ska ansöka om tillstånd hos domstolen måste beaktas dels i vems intresse som signalspaningen ska genomföras, dels vilken typ av uppgifter som domstolen behöver som grund för sitt ställningstagande. Signalspaning äger uteslutande rum i den inriktande myndighetens intresse, dvs. såvitt nu är aktuellt Säkerhetspolisens eller . bedriver således inte någon signalspaning utifrån egna behov av underrättelser. De uppgifter som domstolen kommer att behöva som grund för sitt ställningstagande är av två typer. Det rör sig å ena sidan om uppgifter som kan läggas till grund för domstolens behovs- och proportionalitetsbedömningar, dvs. vilket behov den inriktande myndigheten har av signalspaningen och varför det behovet inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt. Bäst lämpad att presentera ett underlag i dessa frågor är den myndighet som har behov av signalspaningen, dvs. såvitt nu är aktuellt Säkerhetspolisen eller . Å andra sidan har domstolen också behov av upplysningar av teknisk karaktär, främst frågor kring vilken eller vilka signalbärare som signalspaningsmyndigheten behöver ha tillgång till och vilka sökbegrepp som det finns behov av att använda. Det är en typ av frågor som endast signalspaningsmyndigheten har kompetensen att besvara. Resonemanget medför att domstolen har behov av uppgifter och upplysningar från såväl den myndighet som har behov av signalspaningen som den myndighet som ska utföra spaningen. Båda myndigheterna måste således medverka i förfarandet. Det är min uppfattning att den grundläggande sakfrågan i ett tillståndsärende, dvs. behovet av att genomföra signalspaningen, bör vara avgörande för vilken myndighet som ska stå bakom en ansökan. Det bör mot den bakgrunden, såvitt gäller den signalspaning som här är aktuell, vara Säkerhetspolisen eller som ska stå bakom ansökan till domstolen. För att säkerställa att domstolen får ett fullgott underlag även vad gäller de tekniska förutsättningarna bör det åligga signalspaningsmyndigheten att biträda den ansökande myndigheten och, i förekommande fall, tillsammans med den myndigheten uppträda inför domstolen. Det är min uppfattning att det förfarande jag nu har föreslagit bör gälla oberoende av vilken lösning som väljs inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten. Det skulle därmed kunna komma att tillämpas två olika ansökningsförfaranden, ett för den signalspaning som bedrivs på uppdrag av polisen och ett annat för den signalspaning som bedrivs i förvarsunderrättelseverksamheten. 7.7.6Beslut i brådskande fall Förslag: Interimistiska tillstånd till signalspaning ska kunna meddelas av signalspaningsmyndighen på begäran av den myndighet som har behov av åtgärden. Enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ska som nämnts tidigare ansökningar om tillstånd prövas av . I brådskande fall får signalspaning genomföras utan att nämnden fattar beslut om tillstånd. Den aktuella inriktningen ska då i stället anmälas till nämnden. Nämnden ska därefter, om den finner att förutsättningar för tillstånd saknas, underrätta signalspaningsmyndigheten som i sin tur ska avbryta verksamheten (5 § tredje stycket). I propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) föreslås, som framgått ovan, att ersätts av Försvarsunderrättelsedomstolen. För brådskande fall föreslås i propositionen att tillstånd till signalspaning i stället får lämnas av den befattningshavare vid signalspaningsmyndigheten som regeringen föreskriver. Åtgärden ska därefter anmälas skriftligen till Försvarsunderrättelsedomstolen, som skyndsamt ska pröva ärendet (prop. s. 61 ff). Det saknas skäl att ifrågasätta att det i fråga om signalspaning finns behov av att kunna fatta beslut skyndsamt. En sådan möjlighet bör därför finnas. Möjligheten bör inte bara gälla då ett nytt tillstånd behövs, utan också om ett befintligt tillstånd snabbt behöver kompletteras med exempelvis ett nytt sökbegrepp eller tillgång till en ny signalbärare. En nackdel med förslaget i propositionen är att det är samma myndighet som har till uppgift att ansöka om tillstånd till signalspaningen, som har att verkställa beslut om signalspaning och som fattar interimistiska beslut. det gäller även om avsikten är att en av regeringen särskilt utsedd tjänsteman vid signalspaningsmyndigheten ska fatta de interimistiska besluten. En sådan ordning framstår enligt min mening inte som den bästa för att trygga rättssäkerheten och den gagnar inte en hög trovärdighet i verksamheten. Med mitt förslag ovan om att den myndighet som har behov av signalspaningen ska vara sökande i domstolen ges förutsättningar för en bättre ordning kring de beslut som kräver skyndsam handläggning. I brådskande fall har då den myndighet som har behov av att få signalspaning utförd – i de nu aktuella fallen Säkerhetspolisen eller – att vända sig till signalspaningsmyndigheten som kan fatta ett beslut om tillstånd till spaningen. Åtgärden ska därefter genast anmälas till domstolen. En anmälan till kontrollmyndigheten bör göras för det fall verkställigheten av ett interimistiskt beslut om signalspaning hunnit avbrytas innan en anmälan till domstolen har kunnat ske. Lagstiftaren har gjort det ställningstagandet att en sådan anmälan till tillsynsorganet ska ske vad gäller interimistiska beslut enligt lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, om verkställigheten av beslutet avbrutits innan beslutet prövats av domstol. Avsikten med skyldigheten att göra en sådan anmälan är att förebygga missbruk och upprätthålla allmänt förtroende för möjligheten att fatta interimistiska beslut. En motsvarande bestämmelse har också i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201 s. 65) föreslagits beträffande signalpaning i försvarsunderrättelseverksamheten. 7.7.7Närmare om tillståndens omfattning m.m. Förslag: En ansökan om tillstånd ska innehålla grunderna för ansökan samt upplysningar om signalbärare, sökbegrepp, den tid som ansökan avser och eventuella omständigheter i övrigt. Tillstånd till signalspaning får ges och får därefter förlängas med högst i taget. Tillståndet ska begränsas till de signalbärare och sökbegrepp som behövs för att uppnå syftet med spaningen. Domstolen får förena tillståndet med de villkor som behövs för att begränsa intrånget i enskildas personliga integritet. I lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, enligt vilken ska fatta beslut om tillstånd, finns endast ett fåtal bestämmelser om innehållet i ansökningar respektive tillstånd. I propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) har föreslagits kompletterande bestämmelser på området, bestämmelser som har sin bakgrund i det i samma proposition redovisade förslaget om inrättande av Försvarsunderrättelsedomstolen. Det saknas skäl att beträffande signalspaning för polisens räkning ha bestämmelser kring innehållet i ansökningar och tillstånd som på något avgörande sätt avviker från de bestämmelser som gäller vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten. Mitt lagförslag avviker emellertid rent lagtekniskt från det förslag som redovisats i propositionen. I propositionen föreslås bestämmelser om under vilka förutsättningar ett tillstånd får lämnas. I fråga om mitt lagförslag är dessa förutsättningar emellertid med självklarhet de som gäller för att polisen ska få bedriva signalspaning och som redan följer av rekvisit i lagen. Någon bestämmelse motsvarande de som finns i den nämnda propositionen föreslås därför inte här. Den ansökande myndigheten, såvitt här är aktuellt antingen Säkerhetspolisen eller , ska i ansökan redogöra för grunderna för ansökan, dvs. en redogörelse för på vilka grunder myndigheten anser att domstolen ska bevilja ansökan. I detta ligger att myndigheten måste redogöra för de omständigheter som domstolen måste bedöma för att kunna bevilja tillstånd, framför allt sådana omständigheter som ligger till grund för domstolens behovs- och proportionalitetsbedömningar. Den ansökande myndigheten ska vidare redovisa de signalbärare som myndigheten finner nödvändiga för att utföra spaningen och de sökbegrepp som myndigheten avser att använda. Beträffande dessa båda punkter är det nödvändigt att den ansökande myndigheten biträds av signalspaningsmyndigheten. Slutligen ska i ansökan anges den tid under vilken spaningen bedöms behöva pågå samt eventuella omständigheter i övrigt. I tillståndet ska anges den tid under vilken signalspaningen ska få bedrivas. Enligt 5 § första stycket lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet gäller att tillstånd för signalspaning får ges och att det därefter kan förlängas med högst i taget. Den tid under vilken signalspaning för polisens räkning ska få bedrivas behöver inte med nödvändighet vara densamma som för signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamheten. Som en jämförelse kan nämnas att tiden för hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning inte får överstiga en månad för beslutet (se 27 kap. 21 § andra stycket ). Samma tidsgräns gäller för hemlig rumsavlyssning. Som har redogjorts för syftar signalspaningen inom polisen i huvudsak till att kartlägga företeelser, organisationer och grupper samt enskilda individer i syfte att uppdaga brottslig verksamhet. Sådan kartläggning sker inom ramen för underrättelseverksamheten och har ofta ett tämligen långsiktigt syfte. Den tid under vilken signalspaning i ett visst syfte kan bedrivas får därmed inte sättas alltför kort. Å andra sidan talar integritetsintresset för att signalspaning för polisens räkning inte ska kunna få pågå utan att domstolen på nytt ges en möjlighet att bedöma behovet. Att tillåta en alltför riskerar att påverka förtroendet för verksamheten negativt. Jag föreslår mot denna bakgrund att signalspaningen inte ska få pågå än för beslutet och att tillståndet därefter kan förlängas med högst i taget. Vid en prövning av frågan hur ett tillstånd ska gälla i det enskilda fallet får naturligtvis den ovan beskrivna proportionalitetsprincipen (avsnitt 7.4.3) stor betydelse. Tiden kan komma att variera från ärende till ärende. Likaså kan tiden mellan olika typer av ärenden variera. Exempelvis kan nog signalspaning i underrättelsesyfte ofta bedömas kräva än signalspaning i en förundersökning med en skäligen misstänkt person. Vad gäller innehållet i tillståndet i övrigt bör detsamma gälla som föreslås i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201 s. 59 ff). Domstolen ska därvid i tillståndet ange de signalbärare avseende signaler i tråd som signalspaningsmyndigheten ska få tillgång till, de sökbegrepp som får användas och de villkor i övrigt som domstolen anser behövs för att begränsa intrånget i enskildas personliga integritet. 7.8Vem ska utföra signalspaningen? Förslag: ska utföra signalspaning kring utrikes förhållanden för polisens räkning. Jag ska enligt mina direktiv överväga olika alternativa lösningar för att verkställa underrättelseinhämtningen. Mot bakgrund av de ställningstaganden kring polisens behov av signalspaning som redovisas ovan innebär uppdraget i denna del att överväga vem som ska utföra den signalspaning som polisen har behov av. Det finns tre alternativa lösningar: 1.signalspaning genom Försvarets radioanstalts försorg, 2.signalspaning genom polisens försorg och 3.amarbete med utländska myndigheter. 7.8.2Signalspaning genom Försvarets radioanstalts försorg För att låta utföra signalspaningen åt polisen talar att redan besitter det kunnande och innehar den tekniska utrustning som behövs för att utföra uppdraget. Myndigheten har utfört signalspaning för polisens räkning . Polisen och har därmed ett väl etablerat samarbete. har genom de ändringar som beslutats inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten redan det kunnande och den teknik som krävs för att biträda polisen enligt de förslag som jag lämnar i detta betänkande. 7.8.3Signalspaning genom polisens försorg Varken Säkerhetspolisen eller den övriga polisen har tillgång till det kunnande eller den teknik som krävs för att själv bedriva signalspaning. Att låta bygga upp en sådan förmåga inom polisen är självfallet möjligt, men skulle kräva avsevärda investeringar. Det kunnande och den teknik som behövs är desamma som redan finns vid . En sådan lösning skulle därmed innebära att polisen parallellt med skulle bygga upp en organisation med samma förmåga som redan har.