sou · GWB325 · 2009-01-01 00:00:00 — Dessa hinder för en effektivare energi- användning relateras sedan vidare till institutionella barriärer, bristande teknisk information (bristfälliga mätningar av den fak- tiska energianvändningen, dålig kunskap om bra åtgärder), bristan- de medvetenhet samt ekonomiska barriärer (resursbrist, olika budgetar för investeringar respektive för drift och underhåll).TPF12FPT Detta är inte någon marknadsimperfektionTPF13FPT, men ett hinder för effektivare energianvändning som orsakats av företagets priori- teringar. 11TP development (WBCSD), 2007, Energy efficiency in – Business realities and opportunities. 12TP PT ., 2007, Ledningsgruppens roll i energieffektiviseringsprocessen, WSP Environ- mental. 13TP PT En marknadsimperfektion anses föreligga när de förutsättningar som den ekonomiska teorins perfekta konkurrensmodell bygger på inte uppfylls. Det kan var fråga om de tek- niska antaganden som modellen bygger på eller när verkligheten avviker från modellens beteendeantaganden. 3.1.3Hinder för miljöanpassat beteende hos hushållTPF14FPT använder relativt mycket energi per invånare jämfört med resten av de europeiska länderna, och även jämfört med övriga världen. av den totala energianvändningen i landet sker direkt hos hushållen.TPF15FPT av energi- användningen i bostäder går åt till uppvärmning och varmvatten. av landets elanvändning går till bostäder och service. Elanvändningen fördelas på uppvärmning, drift- och verksamhetsel samt hushållsel. På uppdrag av har , , identifierat de hinder som före- ligger för hushåll och som kan förklara varför synbarligen lön- samma åtgärder inte genomförs. Enligt kan hushållen huvudsakligen minska sin energi- användning på följande två sätt. I samband med investeringar, dvs. beslut som sker vid ett enstaka tillfälle, men som får återverkning under investeringens livstid. I dessa fall handlar det om att välja ett så miljöanpassat alternativ som möjligt, t.ex. en miljöbil istället för en bensinbil med hög bränsleförbrukning. pekar på att besluts- situationerna kan se olika ut, och få konsekvenser av varierande betydelse, för mindre och större investeringar. Med mindre investeringar avses t.ex. val av nya eller utbyte av befintliga energidrivna hushållsapparater, som datorer, kylskåp, tvätt- maskiner och diskmaskiner. I dessa fall kan hushållen påverka hur mycket energi som går åt i samband med användningen av dessa apparater. Med större investeringar avses t.ex. att egna- hemsägare genom att tilläggsisolera, byta fönster, genom byte eller komplettering av befintligt värmesystem m.m. kan påverka hur mycket och vilken typ av energi som går åt för att förse hushållet med värme. Till större investeringar torde också kunna räknas val av bil. Hushållen kan välja ett mer miljöanpassat, vardagligt beteende. I detta fall handlar det således om mindre, men ofta återkom- mande beslut, som samlat kan få stor betydelse. Några typiska exempel på sådana beteendeförändringar är att välja miljövänliga 14TP PT : Hinder för miljöanpassat beteende hos hushåll – en kunskapssammanställ- ning. 15TP PT I småhus, fritidshus och flerbostadshus. transportalternativ för sina dagliga resor (t.ex. kollektivtrafik istället för färd med egen bil) och att använda energidrivna hushållsapparater på ett så energisnålt sätt som möjligt. I rapporten diskuterar olika hinder mot ett miljöanpassat agerande hos hushållen beträffande investeringar och beteenden. Dessa hinder kan översiktligt sammanfattas i följande sex punkter. Olika syn på det egna och kollektivets agerande Ett hinder för förändring i riktning mot mer miljöanpassat beteende är att många anser att det är andra som behöver spara, inte jag. Vidare avdramatiserar den enskilde konsumenten inte sällan betydelsen av sina egna aktiviteter från större och, vad som anses vara, viktigare energi- och miljöproblem. Hushållen håller med om att man borde minska konsumtionen i världen, men inte att man för den skull behöver minska sin egen nivå. Ett identifierat hinder för ett mer miljöanpassat beteende på energiområdet består också i att många anser att det är samhällets sak att skapa förutsättningar som gynnar återhållsamhet i bruket av värdefulla resurser. En inte ovanlig uppfattning är att man bör få unna sig lite emellanåt, när man har råd. Många menar också att man kan påverka för lite genom sin egen insats, vilket även det utgör ett hinder. Denna typ av hinder märks inte minst i transportsektorn. Således visar många medborgare ingen tendens att minska sin egen bilanvändning, trots att de föreställer sig att samhället på inte kan avstå från en reducerad bilism som ett inslag i vägen mot ett hållbart samhälle. De tenderar tvärtom att vilja öka sin egen bilanvändning i takt med förbättrad ekonomi. Energieffektivitet är inte alltid det viktigaste beslutskriteriet Studier av hur viktig energieffektiviteten är för hushållen vid köp av nya hushållsapparater har visat att många människor snarare värde- rar andra egenskaper högre, till exempel funktion, hållbarhet, design och framför allt pris. Denna typ av frågor – rörande vilka preferenser människor har, och hur dessa påverkar användningen av teknik och i förlängningen energi – är utomordentligt viktig, men likväl mindre väl utforskad än frågan om vilka olika typer av beteenden som är mer energieffektiva än andra. Det har vidare visat sig att det ofta är rädsla för att skada sitt rykte hos familjemedlemmar, vänner och grannar snarare än andra hinder som står i vägen för genomförandet av energibesparande åtgärder. är detta också en drivkraft som kan resultera i genomförandet av sådana åtgärder. Trots att energianvändning ofta är osynlig, är det tydligt att energibesparande åtgärder som ger intryck av ekonomiskt överflöd hos den som vidtar åtgärderna är lättare att sälja. Vissa studier pekar på att pengar visserligen är viktigt, men att vad pengar kan göra synligt är ännu viktigare. Om energibesparande åtgärder kan tjäna två syften, en rimlig återbetal- ningstid kombinerat med estetiska företräden, är det mer sannolikt att dessa genomförs. Att priset inte behöver vara avgörande för energianvändningen märks också i transportsektorn. De styrmedel som sökt förmå resenärer att byta färdmedel och resvanor utgår ofta från att bilister anpassar sig till högre bensinpriser genom att välja att åka buss eller tåg istället för bil. Det finns flera aspekter kring dessa grund- läggande antaganden (information, pris, bekvämlighet, tidsåtgång, resväg och miljöpåverkans betydelse för valen) som påverkar anpassningsprocessen och som kan diskuteras och fördjupas ytter- ligare. För att skapa framgångsrika styrmedel behövs insikten att bilen är mer än ett redskap att förflytta sig från en plats till en annan. Enligt vissa forskare kan bilen till och med huvudsakligen värderas för helt andra egenskaper. Det är inte enbart ekonomisk kostnad och restid som avgör vilket transportmedel som väljs. Valet av färdmedel har symboliska värden, vilka säger något om resenären som person. Det kan exempelvis markera makt, status, rikedom eller kön. Många betraktar också bilen som det självklara och överlägsna färdmedlet eftersom man i den har möjlighet att upprätthålla en privat social och kulturell sfär. system kan begränsa valmöjligheterna Ett identifierat hinder vid hushållens nyanskaffning, byte eller komplettering av existerande värmesystem är att det gamla syste- met ofta begränsar de alternativ som ska ersätta det tidigare. Exempel på detta är att alla värmesystem inte är kompatibla med varandra. Ett annat hinder består i att många hushåll inte proble- matiserar värmesystemet förrän det är absolut nödvändigt, dvs. att ett byte aktualiseras av att det existerande värmesystemet helt enkelt behöver bytas ut. Hushållens överväganden och resonemang vid val av uppvärmningssystem har visat sig vara komplexa och överväganden görs inom ramen för hushållets egna erfarenheter, kunskaper och preferenser. Vidare har det visat sig att det är sällan som alla alternativ är kända för hushållen. Stora investeringar medför långsiktig bindning som ger oönskad inflexibilitet av svenska småhus är anslutna till lokala fjärrvärmenät. Mellan av invånarna i de potentiellt mest lönsamma områdena väljer dock att tacka nej till ett erbjudande om anslutning. Det är främst två motiv till detta. Det ena är att man vill behålla en känsla av valfrihet och kontroll över husets värmeförsörjning och kostnaderna för densamma. Det andra är att man redan hunnit installera en ny värmepump eller panna. Fjärrvärmeföretagen och de hushåll som tackar nej till fjärr- värmeanslutning har härigenom motstridiga intressen som handlar om bindning, kostnadsutveckling för fjärrvärmen och val av tid- punkt för anslutningen. Medan fjärrvärmeföretagen har ett ekono- miskt intresse av att knyta kunden långsiktigt till sig, strävar hus- hållen istället efter att slippa känna sig låsta och bundna. Dessutom är ett ytterligare problem att företagen vill kunna ansluta så många som möjligt vid samma tillfälle, medan hushållen vill ha möjlig- heten att byta värmesystem då det passar hushållets och värmesystemets livscykler. Man säger en sak och gör en annan Forskning inom psykologins område har visat att sambandet mellan förändrade attityder och energibesparande beteende är mer komplicerat än väntat; en positiv attityd till att spara energi ledde inte nödvändigtvis till ett faktiskt energi- besparande beteende. Således uppger många människor att de bryr sig om miljön, men deras beteenden beträffande t.ex. resor är långt ifrån alltid miljö- Detta kan kopplas till att vanan, snarare än viljan, är grund- läggande för det vardagliga beteendet. Svårt att se beteendets konsekvenser på grund av att viss energianvändning är osynlig Ett annat betydelsefullt hinder, som uppmärksammats , består i att hushållens medlemmar har svårighet att se konsekvenserna av de handlingar som de utför i vardagen, eftersom dessa är mer eller mindre osynliga. Energianvändningen är osynlig för användaren eftersom energin i sig är osynlig. För hushållsmedlemmarna kan det vara svårt att åstadkomma större förändringar i energianvändningen genom att förändra det individuella beteendet. Eftersom många känner att de inte kan påverka utvecklingen genom sitt agerande kommer de heller inte att söka förändring. Många anser, som tidigare nämnts, att det är samhällets sak att skapa förutsättningar som gynnar återhållsamhet i bruket av värdefulla resurser. Det är alltså viktigt för motivationen hos hushållsmedlemmar att vilja förändra sitt beteende och att individer i hushåll känner att de faktiskt har möjlighet att påverka. Energins osynlighet gör att även konsekvenserna av individuella handlingar som påverkar energiåtgången blir osynliggjorda. Energi upplevs alltså som en osynlig vara, vilken vi först och främst märker konsekvenserna av. Om hushållsmedlemmar får möjlighet att mer tydligt se och reflektera över konsekvenserna av de akti- viteter de utför i vardagen kommer sannolikt också känslan av att kunna påverka genom eget agerande i vardagen att öka. Sammantaget pekar i sin sammanställning således på ett antal olika hinder mot ett miljöanpassat agerande hos hushållen beträffande investeringar och beteenden. Huruvida det är lämpligt att eliminera sådana hinder måste baseras på en samhällsekonomisk analys. Resultatet av en sådan analys kommer att presenteras i utredningens slutbetänkande. En frågeställning som inte behandlas i refe- rerade promemoria, men som lyfts fram av inom ramen för utredningsarbetet, gäller fastighets- taxeringens betydelse som barriär mot energieffektiviserande inves- teringar i småhus. Fastighetsskatteuttaget har ökat i takt med värdestegringen på småhus. Det gäller i synnerhet i storstads- områden och i andra områden med en stor efterfrågan på bostäder i förhållande till utbudet. Fastighetsskatten har bestämts som en andel, senast , av fastighetens taxeringsvärde. Taxerings- värdet bestäms av prisbilden på fastigheter och påverkas direkt av de data om fastigheten och dess utrustning som småhusägaren uppger vid allmän fastighetsdeklaration. Exempelvis leder installa- tion av bergvärme eller energieffektiva fönster till ett högre taxeringsvärde, och en högre skatt, än som är fallet om sådan utrustning inte installeras. Det har, enligt Villaägarnas Riksför- bund, motverkat investeringar i sådan utrustning. /2008 reformerades systemet med fastighets- skatt. En fastighetsavgift om maximalt ersätter numera fastighetsskatten. Fastigheterna skall dock alltjämt åsättas ett taxeringsvärde, som påverkas bl.a. på det sätt som beskrivits. Genom förändringarna av fastighetstaxeringen ger energieffektiviserande investeringar en mindre effekt för avgiftsuttaget än i tidigare system. Däremot kan, enligt , inte uteslutas att en återgång till tidigare modell för skatteuttag, och storlek på skatten, kan bli aktuell redan på kort sikt. Därigenom finns en risk för att investeringar av här avsett slag leder till ökade boendekostnader för villa- ägarna. Enligt utgör en sådan risk i sig en faktor, som trots den skattesänkning som kommit de flesta villaägare till del, utgör ett latent hinder mot energieffektiviserande investeringar i småhus. 3.2Skillnad mellan beslutsfattarekonomisk och samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl Utredningen exemplifierar i detta avsnitt hur ett par av de tidigare redovisade barriärerna kan resultera i att den samhällsekonomiska analysen leder till ett annat resultat än den beslutsfattarekonomiska och därmed kan motivera insats av korrigerande åtgärder (jämför matrisen i tabell 3.1). Skillnaden mellan samhällsekonomisk analys och beslutsfattar- ekonomisk analys är central för att förstå företagets eller hushållets beslut. Om det är samhällsekonomiskt lönsamt, men beslutsfattar- ekonomiskt olönsamt, vidtas inte en energieffektiseringsåtgärd såvida inte företagets eller hushållets situation ändras med hjälp av någon korrigerande åtgärd (styrmedel). Utredningen har tidigare beskrivit några fall då den samhälls- ekonomiska lönsamheten kan skilja sig från den beslutsfattare- konomiska lönsamheten. Två fall ska diskuteras här: beslut under risk/osäkerhet beslut vid förekomst av externa effekter 3.2.1Beslutsfattande under risk och osäkerhetTPF16FPT Det råder osäkerhet i flera avseenden vid beslutsfattande. Osäker- heten kan gälla utfallets omfattning och sannolikheten för detta utfall. Traditionellt har ekonomer gjort en distinktion mellan risk och osäkerhet. Om både utfall och sannolikhet kan beskrivas med fullständig visshet kallas detta säkerhet. Om kunskap saknas avseen- de vilket utfall som kommer att erhållas, men sannolikheten för olika utfall kan bedömas i någon mån talar man om risk. Om inte något om sannolikheten för olika utfall kan beskrivas används termen osäkerhet. Om varken utfall eller sannolikhet för utfallet kan beskrivas används termen genuin osäkerhet. Med den gjorda indelningen torde i många fall begreppet poli- tisk risk egentligen avse politisk osäkerhet, eftersom det för den enskilde beslutsfattaren är svårt att sannolikhetsbedöma om t.ex. energipolitiken kommer att ändras. Det ska dock betonas att gränserna mellan risk och osäkerhet i många fall är flytande. 16TP PT : Kostnads/nyttoanalys – värdegrunder, användbarhet, användning. Barriärer och styrmedel SOU 2008:25 som för vissa beslutsfattare är osäkerhet uppfattas av andra som en risk. Risk upplevs och hanteras på varierande sätt av olika företag. Forskare och politiker kan uppleva risken med klimatförändringar som ett starkt skäl att vidta åtgärder. Företag kan mycket väl dela denna oro för framtida klimatförändringar men sakna ekonomiska incitament för att agera, när det rör det enskilda företaget. I realiteten kan det vara förknippat med stor risk eller osäkerhet för företagen att agera för tidigt när det gäller nya områden där många faktorer är okända eller dåligt utforskade. Det finns exempel på företag som har misslyckats med en investering när man alltför tidigt har engagerat sig i ny teknologi när det gäller energieffektivisering eller förnybar energi. I den fortsatta diskussionen avser begreppet risk att det finns en spridning i utfallet och att denna spridning kan sannolikhets- bedömas. Beslutsfattaren kan göra en bedömning att det t.ex. är 25 pro- cent sannolikhet att avkastningen på en teknikutvecklande inves- tering A blir , att den blir och att den blir (de angivna värdena är enbart till för illustration). I den förenklade läroboksmodellen tänker man sig ofta att avgörande för vilket beslut som ska fattas är det för- väntade värdet, dvs. med de givna förutsättningarna (0,25*0 + 0,50*50 000 + 0,25*80 000). Detta gäller för en s.k. risk- neutral beslutsfattare, vilken är utgångspunkten i den förenklade läroboksmodellen. Erfarenhet visar att de flesta människor vid beslut med betydande ekonomiska konsekvenser är riskogillare. Annars skulle det inte gå att förklara varför människor i allmänhet frivilligt försäkrar sina hus, bilar och annan mer värdefull egendom Det betyder att det säkra värde – den s.k. säkerhetsekvivalenten – som är likvärdigt med ovanstående riskfyllda situation är mindre än det förväntade värdet. Beslutsfattaren kan t.ex. tycka att helt säkra är likvärdigt med den riskfyllda situationen ovan. är då säkerhetsekvivalenten till det förväntade värdet i exemplet. För beslutsfattarens del kommer då att jämföras med andra säkra avkastningar. Om nu en annan investering B är helt säker, dvs. man har vetskap om marknad, priser etc. (vilket naturligtvis inte gäller, men vi antar det för enkelhets skull), med en avkastning på så kommer beslutsfattaren att föredra det säkra alternativet framför det som visserligen har ett förväntat värde som är högre men som är förenat med en risk. Beslutsfattaren kommer med andra ord att välja något som ger ett säkert värde på framför något som ger ett förväntat värde på . Beslutsfattarens val är alltså en ekonomisk rationell åtgärd. Samhället, i detta fall materialiserat i staten, kan vara riskneutralt eller i vart fall rimligen mindre riskogillande än beslutsfattaren och därför önska jämföra förväntade värden och föredrar därför A framför B. Hur ska då staten, med samhällsekonomisk lönsamhet som utgångspunkt, utforma sina styrmedel för att få besluts- fattaren att fatta beslut som ökar samhällets välfärd? I ovanstående exempel får inte den samhällsekonomiska kostnaden överstiga (– ), men så länge styr- medelskostnaden är lägre än så lönar det sig för samhället att få till stånd teknikutvecklingen A. Ovanstående beskriver hur företagandets risktagande överförs på samhället.TPF17FPT Teknikutveckling är kapitalintensiv och därmed mycket känslig för icke-optimal riskallokering. Teoretiskt sett ska marknadskrafterna på egen hand klara av att fördela riskerna inom den privata sektorn. Detta kan emellertid gå trögt och kan ta eftersom det ofta kräver förändringar i företagstraditioner och institutionella förändringar. Tidiga insatser från samhället kan påskynda processen så att en optimal resursallokering och därmed förutsättning för teknikutveckling uppstår tidigare. Detta gäller däremot inte vid generella investeringar i ny tillgänglig teknik. 3.2.2Beslutsfattande vid förekomst av externa effekter En samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning fås om mark- nadsprisbildningen som informationssystem och sammanhållande mekanism resulterar i priser som avspeglar den relativa knappheten på varor och tjänster. Marknadsekonomins styrka ligger i dess självreglerande mekanismer som under vissa förutsättningar leder till att värdet av det som produceras är det största möjliga, dvs. en situation där ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre. 17TP PT Observera att det stöd som samhället kan tänkas ge till företaget inte är en samhällseko- nomisk kostnad, om man bortser från själva transaktionskostnaden. /hushållet och staten ingår i samhället och om staten blir fattigare och företaget/hushållet rikare så är samhället lika rikt eller fattigt som . Externa effekter eller sidoeffekter kallas sådana effekter av pro- duktion och konsumtion som inte avspeglas i marknadspriserna. De ger upphov till en skillnad mellan beslutsfattar- och samhälls- ekonomiska kostnader resp. intäkter. Ökad energieffektivisering är en viktig komponent i klimat- arbetet, i strävan att minska oljeberoendet och att skapa försörj- ningstrygghet. De klimatförändringar som uppkommer till följd av utsläpp av växthusgaser är ett typiskt exempel på ett marknads- misslyckande där effekterna på andra än beslutsfattaren inte utan samhälleliga ingripanden beaktas. Eco-driving kan öka trafiksäker- heten för medtrafikanter samt minska miljöförstöringen. Detta är positiva effekter, som inte är prissatta på marknaden. Samhället har uttalat önskemål att bli mindre beroende av olja. Oljeoberoende är en extern effekt som inte är prissatt. Den oreglerade marknaden sänder i dessa fall inte rätt prissignaler till marknadens aktörer. Den beslutsfattarekonomiska kalkylen inne- håller, utan korrigerande åtgärder från samhällets sida, inte dessa externa effekter. I en samhällsekonomisk analys ska dessa effekter värderas, vilket gör att det uppstår en skillnad mellan den samhälls- ekonomiska och den beslutsfattarekonomiska kalkylen. Detta betyder att det finns utrymme för samhälleliga ingripanden i syfte att lämna de rätta prissignalerna till aktörerna och därmed styra samhällets resursfördelning i en effektivitetshöjande riktning. Om det är samhällets önskan att genom ökad energieffektivi- sering göra energibesparingar, som det finns skäl att tro att det finns skillnader mellan den samhällsekonomiska kalkylen och beslutsfattarkalkylen, bör styrmedel utformas så att besluts- fattarkalkylerna leder beslutsfattaren i en riktning som överens- stämmer med vad som är önskvärt ur samhällets synpunkt. Detta har exemplifierats med att peka på olikheterna i hanteringen av risk i den samhällsekonomiska analysen jämfört med beslutfattar- analysen och att de positiva och negativa externa effekterna inte utan marknadsinterventioner ingår i beslutsfattarkalkylen, men ska ingå i den samhällsekonomiska analysen. Direktivet syftar bl.a. till att främja utbudet och efterfrågan på energitjänster. Direktivet definierar energitjänster som den fysiska vinst, nytta eller fördel som erhålls genom en kombination av energi med energieffektiv teknik och/eller åtgärder, som kan inbegripa den drift, det underhåll och den kontroll som krävs för tillhandahållande av tjänsten, som tillhandahålls på grundval av ett avtal och som under normala förhållanden påvisats leda till en kontrollerbar och mätbar eller uppskattningsbar förbättrad energi- effektivitet och/eller primärenergibesparingar. Forum för energitjänster ser energitjänster i ett något vidare per- spektiv och använder begreppet energitjänster som ett samlings- namn för nya och utvecklade samverkansmodeller för genom- förande av i huvudsak besparingsfinansierad energieffektivisering och modernisering av verksamheter.TPF18FPT Modellerna baseras på att ett energitjänsteföretag analyserar verksamhetens tekniska och drift- mässiga status med avseende på åtgärdsbehov och besparings- möjligheter. Resultaten sammanställs därefter till ett effektivise- rings- och moderniseringsprojekt med för köparen garanterad lön- samhet. Energitjänster utpekas i direktivet som ett viktigt verktyg för att nå en effektivare energianvändning. Energitjänster omfattar en inbyggd drivkraft genom att incitamenten att genomföra effekti- viseringsåtgärder förflyttas till en aktör, t.ex. entreprenör, energi- leverantör eller konsult, som har både finansiella möjligheter och kompetensen att realisera energieffektiviseringsåtgärder. Energi- tjänsterna skapar i vid mening ett effektivare resursutnyttjande såväl med avseende på energi, miljö som ekonomi. Direktivet pekar även på vikten av att förflytta marknaden från att enbart fokusera på försäljning av energi i form av kWh till att fokusera mer på den nytta som energin bidrar till att uppnå.