sou · GXB345 · 2009-05-04 00:00:00 — fann i stället att torskbeståndet i var allvarligt hotat och att platsen för vindkraftetablering utgjorde ett viktigt lekområde för torsken. Det ansågs därför klarlagt att platsen för vindkraftsetableringen var särskilt känslig från ekologisk synpunkt (3 kap. 3 § ). Ansökan avslogs sedan med stöd av platsvalsregeln i 2 kap. 6 § . I ett ärende19 om ansökan om nätkoncession enligt ellagen som avsåg ett område av riksintresse för yrkesfisket föreskrevs att utformningen av en sjökabel skulle ske efter samråd med så att negativ inverkan på fiske med vissa redskap så långt tekniskt möjligt och ekonomiskt begränsades. Vidare förutsattes att ytterligare villkor skulle föreskrivas vid den fortsatta prövningen enligt . 17Miljööverdomstolens dom , mål nr M 8988-03. 18Miljööverdomstolens dom , mål nr M294-08. 19Regeringens beslut , N 2007/7258. Även i ett ärende20 om koncession enligt naturgaslagen har ett område av riksintresse för yrkesfisket beaktats. Koncessions- villkoren innehöll till följd av den prövningen ett förbud för sökanden att ansöka om trålförbud för ledningen. Ansökan om ankringsförbud fick inte omfatta förankring av fasta garn. Naturvärden m.m. (6 §) Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet ska skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Ett område kan vara av riksintresse för naturvården21, därför att det särskilt väl belyser viktiga skeden av natur- och kulturlandskapets utveckling eller är ostört och inrymmer en stor mångfald av natur- typer och biotoper. Det kan vara av särskilt stort intresse också därför att det hyser unika och hotade eller sårbara naturtyper, biotoper eller arter. Inom ett område av betydelse från naturvårds- synpunkt kan bevarandevärdet ligga i t.ex. ett rikt fågelliv, en ovanlig flora eller en kombination av egenskaper som gör området värdefullt för förståelsen av naturen. När det gäller områden som är av riksintresse för friluftslivet spelar förutsättningarna för naturupplevelser och frilufts- verksamhet samt tillgängligheten för allmänheten stor roll. Bestäm- melsen skyddar också områden för friluftslivet som har så stora rekreationsvärden på grund av natur- och kulturkvaliteter att de är attraktiva för besökare från stora delar av landet. Bevarandevärdet hos ett område av intresse för friluftslivet kan hänga samman med goda möjligheter till bad, fritt strövande i obebyggda områden, goda förutsättningar för fritidsfiske, båtliv och camping, goda förutsättningar för vintersport o.d. Bestämmelsen är vidare avsedd att skydda sådana kulturmiljöer som dokumenterar olika utvecklingsperioder i vårt lands historia och är av särskilt värde för forskningen och som sevärdheter för en bred allmänhet. Framför allt den bebyggda miljön och landskaps- bilden ska skyddas. Hos områden av betydelse för kulturmiljö- vården ligger bevarandevärdet ofta i äldre värdefull bebyggelse eller 20Regeringens beslut , N 2003/3153. 21Förarbeten till 6 § andra stycket, se prop. 1985/86:3 s. 162 och 1997/98:45 del 2 s. 32. i karaktären hos ett odlingslandskap med dess kombination av brukningsformer inom jord- och skogsbruket, bebyggelsens struktur, fornminnen och andra lämningar av äldre bosättningar. För att 3 kap. 6 § andra stycket ska vara tillämpligt bör krävas att området eller miljön i fråga ska ha få motsvarigheter i landet. Sådana åtgärder som påtagligt skulle skada värden i sådan natur- och kulturmiljö som har betydelse från allmän synpunkt och som inte kan återskapas eller ersättas om den en gång förstörs ska alltså så långt möjligt undvikas. Det kan gälla områden med representativa exempel på landskapstyper eller naturtyper. Områdena bör särskilt väl belysa olika skeden i natur- och kulturlandskapets utveckling. Det kan också gälla områden av stor betydelse som referensområden för utbildningen och den vetenskapliga forskningen. Värderingen hänger samman med hur stort och ostört ett område är samt om natur- och kultur- företeelserna är särskilt attraktiva för en nationell publik, t.ex. genom att området har tilltalande utsiktspunkter och utflyktsmål. Att det finns för landet särskilt goda förutsättningar för bad, fiske, båtsport, kanotfärder, vandring eller vintersport kan också innebära att området är av riksintresse. Områdenas tillgänglighet för en bred allmänhet beror bl.a. av kommunikationer till området, övernatt- ningsmöjligheter samt olika anläggningar och anordningar i övrigt. Ofta är bevarandevärdena gemensamma för naturvården, kultur- miljövården och friluftslivet. Att behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas innebär att bestämmelsen även omfattar s.k. gröna bälten och gröna kilar kring och i bebyggelsekoncentrationer. Det finns ett betydande antal rättsfall som gäller tillämpningen av 3 kap.6 § andra stycket . Flera mål och ärenden har gällt bygglov för eller tillstånd till uppförande av vindkraftverk22. Det har bl.a. också gällt tillstånd till kraftverk23, koncession enligt torvlagen24, nätkoncession enligt ellagen25 och ansökan om konces- sion enligt minerallagen26. Vid bedömningar enligt 3 kap.6 § andra stycket har i några fall den sökta verksamheten eller åtgärden ansetts medföra påtaglig skada på det ifrågavarande 22Se t.ex. Regeringsrättens domar , mål nr 3470-02 samt Miljööver- domstolens domar , mål nr. M 9540-99, , mål nr M 1391-01, och 2007- 12-12, mål nr 2602-07. 23Miljööverdomstolens dom , mål nr M 9120-03. 24Regeringens beslut , ärende nr 2007/3938. 25Regeringens beslut , ärende nr N 2007/3574. 26Regeringens beslut , ärende nr 1997/187 och Bergmästarens beslut den 27mars 2007, ärende nr 22-1219-2006. skyddsobjektet och ansökan har lämnats utan bifall. I andra fall har utgången blivit den motsatta. I allmänhet framgår inte om någon riksintresseavvägning har skett inom ramen för den kommunala översiktsplaneringen. Det är egentligen bara i vindkraftsärenden som kommunens översiktsplaner finns med i diskussionen. I ett sådant ärende gjorde Miljööverdomstolen27 den bedömningen att etableringen inte kunde anses påtagligt skada området av riks- intresse för kulturmiljön. Under målets handläggning i Miljööver- domstolen hade kommunen antagit en ny översiktsplan. I översiktsplanen redovisades det aktuella området som lämpligt för vindkraft. Bolagets ansökan överensstämde med översiktsplanen. ansåg att en välunderbyggd översiktsplan hade stor betydelse för bedömningen av vad som kan anses vara en lämplig plats för en verksamhet som kräver tillstånd. Med hänsyn till att det aktuella området var det enda som kommunen hade pekat ut som lämplig plats för vindkraft fann att den utredning bolaget presenterat fick anses vara tillräcklig för en bedömning av lokaliseringen. fann sammantaget att det allmänna intresset att bygga ut vindkraften för att främja en hållbar utveckling (se 1 kap. 1 § ) talade för bifall till bolagets ansökan vid prövning enligt 3 kap. 6 § miljö- balken. De motstående intressena var inte av sådan styrka att de utgjorde hinder för en vindkraftsetablering på platsen. I ärenden om överklagat förhandsbesked enligt PBL om bygglov har regeringen beaktat att sökta byggnadsåtgärder var avsedda att uppföras inom ett område av riksintresse för natur- och kultur- miljövården enligt 3 kap. 6 § och att sådana områden ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- och kulturmiljön samt att fastigheterna också omfattades av ett kustområde som enligt 4 kap. 2 § var av riksintresse för bl.a. naturvården och friluftslivet. Vid avvägningen mellan de allmänna intressena och sökandens enskilda intresse att få bebygga aktuella fastigheter fann regeringen att sökandens intresse borde stå tillbaka för det allmänna intresset, och att överklagandet därför borde avslås. Regeringsrätten28, som vid rättsprövningen fann att regeringens beslut skulle stå fast, konstaterade att de i målet tillämpliga bestämmelserna i är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. Det var här fråga om en fastighet som var belägen utanför ett 27Miljööverdomstolens dom , mål nr M 2966-04. 28Regeringsrättens dom , mål nr 6633-04. överklagas sådana ärenden till förvaltnings- domstolarna. I ett ärende om överklagande av detaljplan för i kommun, konstaterade regeringen – till skillnad från läns- styrelsen som inte berörde frågan om riksintresse – att en stor del av planområdet, som i öster gränsar till , ingick i område av riksintresse för friluftslivet. Regeringen29 fann mot den bakgrunden inte skäl att frångå kommunens ställnings- tagande att det från allmän synpunkt inte var lämpligt med ytter- ligare bebyggelse på fastigheterna i fråga. Vid en avvägning mellan de allmänna och de enskilda intressena fann regeringen sålunda att planutformningen såvitt gällde dessa fastigheter kunde godtas. I några fall av överklaganden av detaljplaner har regeringen med konstaterande att uttryckligen hade beslutat att inte göra någon kontrollprövning enligt 12 kap. PBL avstått från att avväga planbesluten mot reglerna i 3 kap. 6 § andra stycket miljö- balken30. I ett annat fall31 hade inte fattat beslut i frågan om kontrollprövning. Det aktuella området var av riks- intresse för kulturmiljövården. Regeringen ansåg även i detta fall att det i första hand ankommer på att bedöma om ett planbeslut strider mot bestämmelserna om riksintresse och avslog överklagandet av detaljplanen utan att göra någon riksintresse- avvägning. Värdefulla ämnen och material (7 §) Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. I propositionen med förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3 s. 69 f.) sägs att de verksamheter som bör undvikas i områden med viktiga råvarutillgångar är sådana som kan förhindra eller försvåra ett senare utnyttjande av resurserna, t.ex. samlad bebyggelse i större omfattning eller känsliga verksamheter som kan behöva skydd bl.a. mot sådana sprängningar och vibrationer i marken som hänger samman med gruv- och täktverksamhet. En god hushållning bör enligt propositionen innebära att sådana känsliga verksamheter inte 29Regeringens beslut , M2002/4223/Hs/P. 30Regeringen beslut , M 2004/1497 och M2004/1501. 31Regeringens beslut , ärende nr M 2001/4549. lokaliseras i omedelbar anslutning till råvaruförekomster för vilka en senare brytning har rimlig sannolikhet. Det sägs vidare i propositionen (s. 165) att sådana ämnen och material som finns i stora mängder och är vanligt förekommande i naturen inte behöver något särskilt skydd genom hushållningsbestämmelserna. Syftet är att ge möjlighet till framtida utvinning av sådana ämnen och material som bedöms värdefulla från samhällsekonomiska utgångs- punkter. I paragrafens andra stycke32 finns en bestämmelse till skydd för områden som inrymmer sådana fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse. Därmed avses främst fyndig- heter av sådana ämnen eller material som är eller bedöms kunna bli av stor betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt för landet. När det gäller områden som inrymmer sådana särskilt värdefulla resurser innebär bestämmelsen att kommunerna och de statliga myndigheterna inte får planera för eller lämna tillstånd till andra verksamheter inom berörda områden som kan förhindra eller påtagligt försvåra ett utnyttjande av resurserna. Även andra än statliga myndigheter, t.ex. privata företag, kan tänkas hävda att vissa fyndigheter ska behandlas som områden av riksintresse. Det blir i sådana fall i första hand i den kommunala planeringen eller vid de statliga myndigheternas prövning enligt olika speciallagar som det måste avgöras om sådana anspråk är befogade eller inte. I fall av meningsmotsättningar kan frågan efter överklagande bli föremål för domstols eller regeringens prövning i nästan alla fall. Det är likväl bara naturresurser som är av stor betydelse för landet och som är väl dokumenterade som bör ges skydd genom andra stycket. Utredningen har inte funnit rättsfall där det varit fråga om tillämpning av skyddsbestämmelsen i paragrafens andra stycke. Anläggningar (8 §) Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kom- munikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första stycket ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. 1985/86:3 s. 166 och prop. 1997/98:45 del 2 s. 33. Paragrafens andra stycke33 innehåller bestämmelser till skydd för mark- och vattenområden som är av riksintresse för de anlägg- ningar som räknas upp i paragrafen. Det är här bl.a. fråga om att slå vakt om sådana lägesbundna naturresurser som är mindre vanligt förekommande och som därför gör vissa mark- och vattenområden särskilt lämpade för sådana anläggningar. Det kan gälla fysiska resurser som kan ha särskild betydelse för möjligheterna att lokalisera viss industri, t.ex. djuphamnsförutsättningar. När det gäller kommunikationer kan det t.ex. vara fråga om strategiskt viktiga passager förbi terränghinder av olika slag som kan ha stor betydelse för kommunikationernas funktion. Bestämmelserna ger grund för staten att i samband med den kommunala planeringen se till att handlingsfriheten i fråga om användningen av sådana områden bibehålls. Ett ställningstagande av det slaget från statens sida innebär emellertid inte att staten tagit slutlig ställning till att en viss anläggning får utföras i det berörda området. Frågan härom prövas i annan ordning. Bestämmelserna innebär således att staten ges möjlighet att se till att markreservation görs för ett visst ändamål, men innebär inget slutligt ställningstagande från statens sida. Det följer inte automatiskt att kommunen tvingas godta ett visst företag på den aktuella platsen. Bestämmelserna ska vara tillämpliga bl.a. på mark- och vattenområden för anläggningar som ingår i större sammanhängande system av nationellt eller i vissa fall av regionalt intresse. Detta kan när det gäller transportförsörj- ningen vara fallet beträffande större vägar, järnvägar, kanaler, sjötrafikleder för transporter av gods, flygplatser som ingår i det reguljära flyglinjenätet samt hamnar, som har stor betydelse för godstransporterna till sjöss. Anläggningar för vattenförsörjningen kan utgöras av tunnlar, ledningar m.m., som har stor betydelse för överföringen av exempelvis dricksvatten mellan eller inom olika regioner i landet. Exempel på energidistributionsanläggningar som ingår i större tekniska system kan vara kraftledningar i det riksomfattande stamnätet och ledningar för överföring av olja och gas mellan och inom olika regioner. En ledning för gasdistribu- tionen inom en region kan exempelvis vara av nationell betydelse med hänsyn till energiförsörjningen i landet. När det gäller markbehov för anläggningar för industriell produktion avses främst stora industrianläggningar av det slag som behandlades i 4 kap. NRL, numera 17 kap. . Enligt andra stycket får åtgärder 1985/86:3 s. 168 och prop. 1997/98:45 del 2 s. 34. inte vidtas som skulle hindra eller försvåra utnyttjandet eller tillkomsten av en anläggning. Den nu aktuella bestämmelsen ger lika lite som bestämmelserna i övrigt någon grund för ingripande mot den mark- eller vattenanvändning som redan pågår inom det berörda området. Rättsfall om skydd för anläggningar som avses i andra stycket har gällt tillämpningen av PBL. Ett fall har gällt överklagande av beslut om positivt förhands- besked till nybyggnad på fastigheter var belägna i nära anslutning till , ett område av riksintresse för anläggningar för kommunikationer enligt 3 kap. 8 § , vilket ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Regeringen fann att marken beräknades bli utsatt för bullernivåer som, vad gäller maximalnivå utomhus, överskred vad som bör godtas vid nybyggnad av bostäder. Med hänsyn till beräknade bullernivåer och till bebyggelseförhållandena i området fann regeringen att den utbyggnad ansökan avsåg innebar att föreliggande riksintresse inte skulle tillgodoses.34 Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. De områden som avses med paragrafen kan både vara sådana som ska användas under fredstid, t.ex. övnings- och skjutfält, områden för beredskapslagring o.d., och sådana som avses komma till användning om krigstillstånd råder i landet, exempelvis områden för befästningsanläggningar och krigsflygfält.35 Paragrafens andra stycke är avsett att ge skydd för områden som måste användas för totalförsvarets anläggningar. Sådana områden är av riksintresse för totalförsvaret. I ett fall som rörde förhandsbesked om bygglov fann regeringen att uppförandet av ett nytt bostadshus i enlighet med ansökan i ärendet inte ansågs lämpligt med hänsyn till de bullerstörningar 34Regeringens beslut , M 2002/3948, liknande är Regeringens beslut den 4december 2008, M 2007/2990. 1985/86:3 s. 169. som verksamheten vid skjut- och övningsfältet kunde ge upphov till. Det var fråga om ett område som föreslagits som riksintresse för totalförsvaret. Sökt åtgärd syftade till ett permanentboende vilket skulle kunna komma att medföra krav på begränsningar av den militära verksamheten och påtagligt försvåra utnyttjandet av skjut- och övningsfältet. Regeringsrätten36 ändrade inte regeringens beslut. Oförenliga ändamål (10 §) Om ett område enligt 5–8 §§ är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Behövs området eller del av detta för en anläggning för totalförsvaret ska försvarsintresset ges företräde. Beslut med stöd av första stycket får inte strida mot bestämmelserna i 4 kap. Det kan naturligtvis uppkomma fall då två eller flera olika intressen, som enligt bestämmelserna i 5–8 §§ är av riksintresse, står emot varandra inom ett och samma område. Det kan då röra sig om intressen med olika tidsperspektiv. I ett sådant fall ska enligt första stycket första meningen den användningen ges företräde som på lämpligaste sätt främjar en hushållning med mark- och vattenområden i ett långsiktigt perspektiv. En sådan bedömning ska i enlighet med balkens mål innefatta ekologiska, sociala, kulturella och samhällsekonomiska hänsynstaganden. I första stycket har vidare föreskrivits att totalförsvarets intresse ska ges företräde om ett område eller en del av det behövs för en anläggning för totalförsvaret. Här avses områden som måste få disponeras av totalförsvaret om den fastlagda försvarsgraden för landet ska kunna upprätthållas. Vid bedömningen av vilket riks- intresse som har företräde har internationella åtaganden betydelse. I 4 kap. finns särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet, vilka i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Bestämmelserna innebär för dessa områden att avvägningar om den inriktning av mark- och vattenanvändningen som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt görs redan i de olika paragraferna i 4 kap. I denna paragrafs andra 36 Regeringsrättens dom , mål nr 827-06. stycke har därför föreskrivits att beslut med stöd av första stycket inte får strida mot dessa bestämmelser.37 I ett mål om ansökan om tillstånd till provtäkt av kalksten38 hade uppgifter lämnats om att området var av riksintresse enligt 3 kap. 6 och 7 §§ . framhöll – som domen bör förstås – att en avvägning enligt 3 kap. 10 § endast ska göras om en åtgärd befaras medföra påtaglig skada på ett av ändamålen av riksintresse. Det är enligt domstolen först när inverkan av en åtgärd når upp till denna nivå som en verksamhet eller åtgärd kan sägas vara oförenlig med ett ändamål. Miljööver- domstolen fann inte att omständigheterna var sådana att områdets naturmiljö som helhet äventyrades eller påtagligt skadades. Vid denna bedömning blev det enligt domstolen inte aktuellt att göra en avvägning enligt 3 kap. 10 § . I ett mål om tillstånd till en vindkraftsanläggning39 omfattades det aktuella området såväl av reglerna i nuvarande 3 kap. 6 § andra stycket som av reglerna i 4 kap . Enligt Miljööverdom- stolen låg det med hänsyn till regleringen i nuvarande 4 kap. närmast till hands att först pröva ansökan enligt där angivna bestämmelser. Först om denna prövning gav vid handen att hinder mot verksamheten inte förelåg, skulle en sådan intresse- avvägning som avses i nuvarande 3 kap. göras för att bestämma den lämpligaste markanvändningen. I ett mål om tillstånd att uppföra ett vattenkraftverk40 var den ifrågavarande dammen belägen inom ett område som av Natur- vårdsverket angetts som riksintressant för naturvården enligt 3 kap. 6 § . Enligt var dammen ett område av riksintresse för energiproduktion enligt 3 kap. 8 § . påpekade att myndigheternas uppgifter inte hade någon direkt rättsverkan. Om en prövning enligt 4 kap. 1 § skulle leda till bedömningen att en verksamhet medför påtaglig skada enligt 4 kap. 1 § andra stycket 2 skulle en avvägning enligt 3 kap. 10 § inte bli aktuell i målet. prövade först om den sökta verksamheten medförde påtaglig skada på områdets miljö- och kulturvärden. fann att uttrycket påtaglig skada omfattar sådana åtgärder som kan ha en bestående negativ inverkan på de 1997/98:45 del 2 s. 35. 38Miljööverdomstolens dom , mål nr M 1644-06, liknande mål dom , mål nr M 456-06. 39Miljööverdomstolens dom , mål nr M 8328-99. 40Miljööverdomstolen dom , mål nr M 8867-06. skyddade intressena eller som tillfälligt kan ha en stor påverkan på dessa. fann, med beaktande bl.a. av gällande översiktsplan, att anläggandet av en ny damm skulle medföra påtaglig skada på de ifrågavarande naturvärdena. Företaget var därför inte tillåtligt enligt 4 kap. 1 § . Detta ledde till att inte gjorde någon avvägning enligt 3 kap. 10 § . I de lagar som 1 kap. 2 § NRL hänvisade till gjordes vid miljö- balkens tillkomst ingen annan ändring än att hänvisningen till 2 och 3 kap. NRL ersattes med en hänvisning till 3 och 4 kap. . Liksom tidigare ska hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas vid prövningar enligt andra lagar41. I propositionen Följdlagstiftning till m.m. (prop. 1997/98:90 s. 159) underströks att det fanns en stark koppling mellan hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL och PBL. Det förhållandet att bestämmelserna i arbetats in i ställde inte krav på några omfattande förändringar i PBL eftersom hushållningsreglerna arbetats in i utan några grundläggande förändringar. I PBL finns det i 2 kap. 1 § andra stycket en bestämmelse enligt vilken bestämmelserna i 3 och 4 kap. ska tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Denna hänvisning är utformad på samma sätt som hänvisningarna till 3 och 4 kap. i de andra lagarna. Dessutom finns det regler om tillgodoseende av riksintressen i bl.a. 4 kap. 1 § andra stycket 3, 5 § 3 och 9 § andra stycket 1, i 5 kap. 22 § 3 samt i 12 kap. 1 § 1.