sou · GXB325 · 2009-03-09 00:00:00 — I föregående kapitel, Användningen av statistik om kommuner och landsting, introducerade jag begreppet kommunstatistik till stöd för en övergripande genomgång av hur statistik om kommuner och landsting används. Där ges begreppet betydelsen statistik som följer av kommunernas och landstingens beslut och aktiviteter, men kommunstatistikens egenskaper i övrigt angavs inte. Genom att nu tillföra styrningsdimensionen kan kommunstatistik preciseras ytterligare: Kommunstatistik är den statistik som beskriver kommunernas och landstingens verksamhet till stöd för nationell och lokal styrning och uppföljning. Detta innebär att klassisk sektorsstatistik mycket väl kan vara kommunstatistik, men också att sektorsstatistik inte fullt ut kan tillmötesgå styrningens behov av en sektorsövergripande bild av verksamheten och de beslutssituationer som kommunerna och landstingen står inför. Detta gäller både ur statens perspektiv och ur det lokala perspektivet. Behovet av sektorsövergripande infor- mation föranleds av att kommunsektorn är en sektor som går på tvärs mot den statliga sektorsindelningen. Det kommunala besluts- fattandet sker i en ordning som inte följer den statliga indelningen varför kommunala vägval och prioriteringar måste stödjas av både sektorsinformation och av helhetsbilder. Med denna betydelse hos begreppet kommunstatistik lägger jag i betänkandet ett antal förslag som syftar till att samordna och förena ekonomisk statistik och verksamhetsstatistik från de olika sektorerna till en mer effektiv informationsförsörjning till stöd för styrning och uppföljning nationellt och lokalt. I detta kapitel gör jag en genomgång av hur dagens statistik över kommunsektorn växt fram och var den står i förhållande till en fullgången kommunstatistik. 3.2Ökande informationsbehov kräver ny ordning för den statliga statistiken Den reform av den statliga statistiken som genomfördes avslutade en epok i den statliga stati- stikens historia som inneburit att SCB tagit Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet fram i princip all statlig statistik. I takt med välfärdsstatens all- männa utveckling hade allt större sats- ningar gjorts för att tillgodose de olika användarnas behov av statistik. Finansieringen av den snabbt växande statliga statistiken blev därmed en central och svår fråga. SCB måste i varje anslags- framställan väga samhällets och användarnas nytta av olika sta- tistikprodukter mot varandra för att inte spränga budgetramen. ändrades därför beslutsordningen för SCB:s anslagsfinansiering så att statistik inte längre skulle vägas mot annan statistik, utan varje statistikgren skulle istället ställas i rela- tion till andra verksamheter inom det sakområde som statistiken berörde. Fackdepartementen fick ett beredningsansvar för denna avvägning inom sakområdena. Problemen med prioriteringar av den statliga statistiken kvar- stod dock. konstaterade en intern arbetsgrupp inom att det i praktiken var mycket svårt att omprio- ritera mellan olika statistikområden. Såväl kontakterna inom som med SCB upplevdes som krångliga och tids- ödande. Ansvarsfördelningen mellan det dåvarande Civildeparte- mentet, som SCB då sorterade under, och övriga departement var dessutom oklar. genomförde () en förvaltningsrevision av SCB:s verksamhet. I rapporten gör RRV den sammantagna bedömningen att effektivitetsproblemen i den statliga statistikproduktionen bäst löses genom en förändrad arbets- och ansvarfördelning mellan SCB och övriga statliga myndigheter i riktning mot en ökad decentralise- ring av ansvaret för statistikens inriktning och innehåll.3 3.3Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken – statistikreformen 1992 1990 tillkallades en särskild utredare för att se över den statliga statistikens styrning, finansiering och samordning. Enligt kom- mittédirektivet (Dir. 1990:68) skulle översynen leda dels till att användarna får ett större inflytande över statistikens inriktning och innehåll, dels till att styrningen och finansieringen av den statliga statistiken görs mer effektiv. Vidare angavs att den statliga 3 Uppgifterna är hämtade från: . Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet statistiken och annan offentlig statistik bör tillgodose både allmän- hetens och samhällsorganens behov av information och kunskaper. Utredningen framhöll särskilt följande behov som den statliga statistiken bör tillgodose:4 Statistiken ska tjäna som underlag för styrning av verksamheter, varvid användarna främst är regering och , beslutande kommunala organ, statliga och kommunala myndigheter och institutioner, företag m.fl. Statistiken ska beskriva samhället och ge underlag för samhälls- debatten, varvid de främsta användarna är politiker, massmedier, organisationer och allmänheten men även internationella orga- nisationer och organ. Statistiken ska ge underlag för forskning och utveckling i såväl offentlig som privat regi. Statistiken ska kunna utgöra objektiv information som underlag för förhandlingar, branschbedömningar m.m. som annars skulle vara svår att framställa och få allmänt accepterad. Mot bakgrund av förslagen i betänkandet av statistikutred- ning att styrningen av statistikproduktionen delegeras så långt som möjligt till huvudansvarig myndighet antog en principproposition som föreslog att den del av SCB:s statistik som har en huvudanvändare och som är starkt sektors- anknuten ska läggas ut på sektorsmyndigheterna medan SCB har kvar ansvaret för statistik som griper över flera sektorer och saknar entydig huvudanvändare, samt statistik där det finns partsintressen inblandade. SCB ska också svara för metodutveckling, statistisk samordning, samordnad publicering m.m. 3.4Genomförande av statistikreformen 1992-1994 antog i allt väsentligt förslagen från statistikutredningen och en kommitté tillsattes för att genomföra förslagen. Kommittén gavs lämpligt nog benämningen Genomförandekom- mittén. 4 Effektivare statistikstyrning. Den statliga statistikens finansiering och samordning. Betänkande av statistikutredning. Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet Statistikansvariga myndigheter ges ansvar för officiell statistik Efter en genomgång av den statliga statistikproduktionen föreslog att statistisk information avseende 22 ämnesområden skulle ingå i officiella statistik.5 Varje ämnesområde är uppdelat i en eller flera undergrupper, angivna i termer av statistiska beskrivningar av samhällsområden och sam- hällsfenomen. Redovisningen byggde i stort på den befintliga grupperingen av den officiella statistiken. Däremot gjordes ingen närmare precisering av statistiken i termer av ingående variabler, redovisningsnivåer, frekvens etc. utan detta överlämnades till res- pektive ansvarig myndighet att göra. Huvuddelen av undergrupper- na betraktades som sektorsspecifika och för varje uppräknad indelning angavs också föreslagen ansvarig myndighet.6 De flesta sektorsmyndigmyndigheter som föreslogs bli statistik- myndigheter var stora myndigheter med en rad uppgifter inom givna samhällssektorer. Myndigheterna hade ansvar för uppfölj- ning, utvärdering och informationsspridning inom sakområdet och även uppgifter av mer beslutande karaktär som tillståndsgivning och annan myndighetsutövning. och är exempel på sådana myndigheter där ett tillkommande statistik- ansvar ansågs kunna fungera som ett komplement till myndig- hetens uppgifter i övrigt. I sektorsansvarig myndighets beställaransvar för officiell sta- tistik låg enligt att ansvara för att:7 Statistiken tas fram i enlighet med olika användares önskemål under beaktande av föreskrifter i lagar och förordningar, samt internationella överenskommelser. Detta innebär bl.a. att be- stämma statistikens innehåll, form, frekvens och övriga produk- tionskrav. Statistiken löpande utvecklas och anpassas/omprövas i enlighet med samhällsbehoven. 5Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. 6Skolverket hade redan från och med /93 fått ansvaret för skolstatistiken i enlighet med Ds 1991:43. Ett resultatorienterat uppföljningssystem för skolsektorn. 7De myndigheter som tilldelades ansvar för officiell statistik kallades för beställarmyndigheter eftersom de förutsattes beställa statistik från som statistikpro- ducent. kom allt fler av myndigheterna att konkurrensutsätta statistikproduk- tionen och beteckningen beställarmyndighet ändrades till statistikansvarig myndighet (). Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet Statistiken utformas så att uppgiftslämnandet så långt som möjligt begränsas och förenklas. Statistiken granskas och kvalitetskontrolleras före publicering. Statistiken görs allmänt tillgänglig och att användarna kan få upplysningar om statistikens innehåll. SCB föreslogs få tre roller som omfattar förvaltningsuppgifter, eget statistikansvar för viss anslagsfinansierad statistik och uppdrags- verksamhet. Inom ramen för förvaltningsuppgifterna föreslog kommittén att SCB skulle ansvara för bl.a. information och stati- stikservice, nationell statistiksamordning (standarder, nomenkla- turfrågor m.m.), internationellt statistiksamarbete, grundläggande metodutveckling samt centrala statistiska databaser. 3.5Utvärdering av statistikreformen 1998 Enligt förslag från skulle statistik- reformens effekter utvärderas efter och en särskild utredare tillsattes 1998.8 Utredningen ansåg att verksamheten med den statliga statistiken efter statistikreformen i det stora hela fungerat bra, men fortsatta förbättringsmöjligheter förs fram: Samordning av den officiella statistiken – brister Ett kvarvarande problem rörde samordningen och överblicken av det officiella statistiksystemet. Utredningen föreslog därför att regeringen föreskriver att ett råd för officiella statistik inrättas samt att ett kontor inrättas som en förstärkning av det Tillsynskansli med internationellt sekretariat som fanns vid SCB.9 Den stärkta samordning som ansågs behövas innefattade en granskning av hur olika myndigheter skötte olika delar av sitt statistikansvar, stimulans till erfarenhetsutbyte mellan de statistik- ansvariga myndigheterna och information mellan statistiksystemets myndigheter. Vidare pekade utredningen på att en ökad överblick 8Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling. Betänkande från utredningen om utvärdering av statistikreformen SOU 1999:96. 9Detta råd kom att förverkligas i och med inrättandet av Rådet för den officiella statistiken inrättades vid SCB 2002. Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet skulle innebära bättre möjligheter för statsmakterna att initiera omprioriteringar mellan olika statistikområden. Utredningen såg också som den mest påtagliga positiva effekten av reformen att användarinflytandet har ökat på många områden. Detta har också lett till ökad kvalitetskontroll, relevans och användning. För de myndigheter som fick ett statistikansvar har detta ansvar medfört en ökad användning av statistiken i deras uppgifter som uppföljning, utvärdering, analys och informations- spridning. De statistikansvariga myndigheterna och har inrättat användarråd. Likaså har SCB inrättat användarråd för de mer övergripande statistikområden där de har ett statistikansvar. Flexibilitet och förändringar av statistiken – bättre inom men sämre mellan statistikområden Utredningen pekade på att några stora förändringar i den statliga statistikens inriktning och omfattning inte hade skett. Däremot hade inom statistikområdena förekommit förändringar vad gäller inriktning och detaljeringsgrad med avseende på insamlings- metoder och belysta delområden. Möjligheterna att omprioritera och anpassa statistiken till nya behov hade ökat inom sektors- myndigheternas ansvarsområden. Statsmakternas möjligheter att omfördela medel mellan olika myndigheters statistikområden hade minskat vilket innebär att det i första hand endast var möjligt att prioritera mellan de statistik- områden som faller under SCB:s ansvar. Tillgängligheten – bör fortsatt förbättras genom statistiska databaser () Tillgängligheten av den officiella statistiken hade förbättrats vilket delvis ansågs bero på statistikreformen men kanske främst på den tekniska utvecklingen. Utredningen ansåg att det var av stor vikt att all statlig statistik, inklusive bakomliggande register och meta- data, görs tillgänglig på ett entydigt och samlat sätt. Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet statistiska databaser (), som benämns SCB:s statistik- databas, är avsedda att fungera som detta sammanhållande instru- ment, och utredningen ansåg att utvecklingen av SSD måste drivas på i samarbete med de statistikansvariga myndigheterna. Vid sidan av SSD kunde de statistikansvariga myndigheterna göra sin statistik tillgänglig på andra sätt som motiveras av användningen. 3.6Kommunstatistik efter statistikreformen – viss samordning och nyckeltal från kommuner och landsting ökar men samordning saknas utökades kommunsektorns ansvar för välfärds- tjänster, bl.a. genom kommunaliseringen av skolan, vilket med- förde ett ökat behov från riksdag och regering att kunna följa och styra utvecklingen i den kommunala sektorn. Statliga verk och myndigheter samlade kontinuerligt in uppgifter från kommuner och landsting för den nationella uppföljningen. Statskontoret visa- de i en rapport att myndigheterna riktade 166 återkommande insamlingar som till största delen avsåg uppföljning av nationella mål och ekonomisk uppföljning.10 1996 tillkallades därför en sär- skild utredare för att ge förslag som skulle förbättra kvalitet och jämförbarhet i de uppgifter som samlades in från kommuner och landsting så att utvecklingen av kommunsektorn bättre kunde följas. Uppföljningen skulle i första hand avse de områden för vilka kommunerna fått ett direkt lagstiftat ansvar av staten och avse resultaten.11 Utredningen lade förslag till en gemensam struktur för verk- samhetsindelning av både ekonomisk statistik och verksamhets- statistik, samt förslag till nyckeltal för en övergripande uppföljning av den kommunala verksamheten som avsågs tillgodose de olika intressenternas grundläggande informationsbehov. Den struktur som föreslogs avsåg också samordnad uppgiftsinsamling vad gäller definitioner av termer och begrepp och att insamlingarna sam- ordnas tidsmässigt med varandra. De insamlade uppgifterna skulle systematiseras i ett gemensamt kommunalt statistiksystem, en databas. 10Statens uppföljning från kommunerna. 11Statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting (SOU 1996:179). Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet Utredningen framhöll att en tydlig ansvarsfördelning mellan den statliga och kommunala nivån krävs för att den offentliga verksamheten ska fungera väl. Riksdag och regering har det över- gripande ansvaret för samhällsutvecklingen medan kommuner och landsting har ansvaret för hur verksamheten utformas, för lokala prioriteringar och mål inom ramen för lagstiftningen och den kommunala självstyrelsen. Staten styr kommuner och landsting i huvudsak genom att formulera de nationella målen, fastställa nivån på statsbidrag och ange de formella ramar som reglerar den kom- munala verksamheten. Styrningen bör vara resultatinriktad. Över- gången till generella statsbidrag innebär att staten främst kontrolle- rar omfattningen av kommunsektorns verksamhet än dess exakta fördelning mellan verksamheter. En databas börjar ta form startade ett projekt inom med upp- gift att ta fram förslag till en databas med uppgifter som beskriver vad kommunerna gör, hur mycket det kostar och vilka effekter verksamheten ger. Syftet med projektet var främst att förbättra möjligheterna till en samlad uppföljning av kommunernas verksamhet såväl för statens uppföljning av sektorn som kom- munernas egen uppföljning och utvärdering av sin verksamhet. I projektet deltog representanter för , statliga myndigheter, enskilda kommuner och . Projektet föreslog en databas med cirka 200 nyckeltal och mått som beskriver kommunernas obligatoriska verksamheter ur tre perspektiv: volym (prestationer, omfattning), ekonomi (kostnader per person, avgiftsfinansieringsgrad m.m.) och kvalitet (resultat och måluppfyllelse). Projektet underströk att den kommunala databasen inte ersätter utan bidrar till utvecklingen av den sektorsvisa uppföljningen.12 12 Snabbt och riktigt, utvalt och viktigt – förslag till en databas. Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet Rådet för kommunala analyser (RKA) tillsätts och skapar tillkallades en särskild utredare för att hantera den fort- satta utvecklingen av en databas samt vissa frågor som gällde tvärsektoriell uppföljning och utvärdering av verksamhet. Utredningen föreslog att 157 nyckeltal som beskriver kommunens verksamheter i volym-, ekonomi- och kvalitetsmått skulle göras tillgängliga i en databas på Internet. De föreslagna nyckeltalen hämtas från redan existerande uppgiftsinsamlingar för vilka respektive sektorsmyndighet även fortsättningsvis ansvarar, dvs. inga förändringar i statistikansvaret föreslogs. Nyckeltalen var avsedda att användas främst av kommunledningar för uppföljning och styrning. För att inrätta kommundatabasen föreslogs att ett råd bildas i form av en kommitté.13 tillkallade regeringen en kommitté med uppgift att skapa och driva en databas på Internet. Uppdraget omfattade också att främja användandet av databasen och att utveckla nya nyckeltal för kommuner och landsting. Enligt upp- draget skapade och tillhandahöll kommittén en databas tillgänglig för alla utan kostnad på Internet. De cirka 200 nyckeltalen som togs fram bygger på officiell statistik och är utvalda och konstrue- rade ur ett sektorsövergripande ledningsperspektiv. Grundläggande analyser av och jämförelser mellan kommuner och landsting kan göras direkt i Kommundatabasen avseende verksamheternas om- fattning, kvalitet, kostnader och finansiering. Kommittén föreslog att en ideell förening, bildad och finansierad till hälften av vardera staten och kommuner och landsting, övertar och vidare- utvecklar databasen efter att kommittén slutfört sitt uppdrag.14 bildades den ideella föreningen för främjande av kommunala analyser av staten och SKL och föreningen övertog såväl förkortningen RKA som Kommundatabasen från RKA- utredningen. Betänkande av Utredningen för en fortsatt utveckling av en databas m.m. SOU 2001:75. Styrning och uppföljning med nyckeltal i kommuner och landsting. Betän- kande av Rådet för kommunala analyser och jämförelser. Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet Rådet för den officiella statistiken () Enligt förslag i utredningen om utvärdering av statistikreformen inrättades ett Råd för den officiella statistiken () vid SCB 2002. består av sju ledamöter som är chefer för statistik- ansvariga myndigheter med SCB:s generaldirektör som ordförande och SCB bistår med kansliresurs. Rådet är rådgivande och ska behandla principiella frågor om den officiella statistikens tillgänglighet, kvalitet och användbarhet samt frågor om att underlätta uppgiftslämnandet. Rådet ska också publicera en rapport över den officiella statistiken, samman- ställa en årlig publiceringsplan över den samlade officiella sta- tistiken och föra förteckning över statistikansvariga myndigheter, dess statistikområden och produkter. Sex arbetsgrupper i regi har varit verksamma . Arbetsgrupperna har behandlat frågor om utlämnande av data, metod- och kvalitetsfrågor, elektro- nisk publicering, uppgiftslämnande, regional officiell statistik samt beräkning av statistikens kostnader.15 Den regionala arbetsgruppens uppgift är att ta fram en samlad bild av regional officiell statistik och användarbehov. Gruppen ska även se över behovet av nya regionala indelningar och undersöka möjligheter till ökad samordning mellan olika statistikdatabaser. Åtta statistikansvariga myndigheter, däribland , och deltar i arbetsgruppens arbete. Statistiken över kommunsektorn har utvecklats starkt , både den ekonomiska statistiken och den sektorsvisa verksamhetsstatistiken. identifierades behovet av samordning av den statliga statistiken i ett kommunalt perspektiv. Statistikmyndigheterna har allt strävat med samordning av indelningar och definitioner. Fr.o.m. millennie- skiftet har nyckeltal baserade på den statliga statistiken växt fram som ett betydelsefullt komplement till den reguljära statistikredo- visningen, och nyckeltalen är beroende av definitionsmässig och annan samordning. 15 officiella statistik – årlig rapport . Rådet för den officiella statistiken. Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet Jag kan också konstatera att insamling och redovisning av statlig statistik om verksamheten i kommuner och landsting efter den stora statistikreformen i huvudsak sker i ett sektors- perspektiv och att några tydliga ansatser för att närma sig en sammanhållen kommunstatistik inte kan skönjas. 4Brister i samverkan och samordning 4.1Splittrat ansvar för kommunstatistiken Statistiken kopplas till användarna – men sektoriseringen sätter käppar i hjulet Statistikens närmare koppling till användarna har varit vägledande för den statliga statistikens utveckling sedan statistikreformen . Statistik som tydligt hör samman med olika sektorer fördes ansvarsmässigt från SCB till de sektorsmyndigheter som utövar tillsyn över eller på annat sätt är förenade med sektor- erna. Enligt utvärderingen av statistikreformen har statistiken i allt väsentligt utvecklats mot bättre användbarhet till följd av det sektorsanknutna statistikansvaret. Redan i samband med statistikreformen uppmärksammades emellertid att vissa användarintressen spänner över flera sektorer vilket påpekades i remissyttrandena statistik- utredning. I direktivet till utvärderingen av statistikreformen (Dir. 1998:17) sammanfattades detta så här: Utredaren lämnade betänkandet Effektivare statistik- styrning - Den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48). Utredaren föreslog att i princip all statlig statistik skulle finansieras med anslag till sektorsmyndigheter eller genom avgifter. Remissinstansernas synpunkter på utredarens förslag var blandade. De flesta välkomnade ett ökat användarinflytande. Förslaget tillstyrktes i stor utsträckning av de myndigheter där statistiken har en operativ roll i verksamheten. Förslaget avvisades däremot i allmänhet av de remissinstanser som har tydliga sektorövergripande statistik- behov. Brister i samverkan och samordning Statistik som tas fram i direkt anslutning till enskilda sektorer riskerar att inte kunna gå användare med sektorsövergripande intressen fullt ut till mötes. Ansvaret för statistik som inte kunde kopplas till enskilda sektorsmyndigheter skulle därför stanna kvar hos eller utvecklas av SCB. Slutresultatet av statistikreformen blev att ett 25-tal statliga myndigheter gavs statistikansvar, varav samt- liga utom SCB har ett annat mer grundläggande uppdrag som sektorsmyndighet utöver statistikansvaret. Statistikreformen hanterade inte sektoriseringen i sig; fördel- ningen av statistikansvar utgick ifrån de sektorer, myndigheter och strukturer som var givna. Kommunsektorn var inte en sektor av det slag som kunde kopplas till någon viss myndighet, och den blev inte heller i termer av kommunsektor placerad som statistikansvar hos SCB. Följden blev att kommunerna och landstingen endast kvarstod som en redovisningsnivå i statistiken och skär som sådan igenom statistiken oavsett vilken myndighet som kom att ha ansvar för de ämnes- och statistikområden som utmejslades och för- delades genom reformen. Samtida med statistikreformen är slopandet av huvuddelen av de specialdestinerade statsbidragen till kommuner och landsting och den därmed sammanhängande förändringen av den kommunal- ekonomiska utjämningen i förening med ökad tonvikt på de nationella målen för kommunsektorns verksamhet. Denna omlägg- ning av statens styrning av kommunsektorn åtföljdes av ökade krav på att statistiken om sektorn skulle stödja utvärderingen av mål- uppfyllelse.