sou · GXB351 · 2009-06-09 00:00:00 — Detta kan ske genom information och genom att medieutbildning får ett större utrymme i skolorna. Medieutbildning (media literacy eller media information literacy) förespråkas av EU och förekommer i högre grad i andra länder. Barn och unga behöver lära sig bland annat att förstå hur medierna fungerar och påverkar människor för att därigenom stärkas som mediekonsumenter. Det har framhållits att detta är viktigt inte enbart från ett skyddsperspektiv utan även från ett demokratiskt perspektiv. Barn och unga behöver förutom att lära sig att undgå skadlig mediepåverkan fostras i att tänka på att deras eget beteende får konsekvenser för andra, i den virtuella världen likaväl som i den verkliga. Även här har vuxna en betydelsefull roll. En annan inte oväsentligt del i ett arbete för att undvika eventuella skadeeffekter av medieanvändning kan vara att främja de goda alternativen genom att stödja produktion och spridning av barnprogram i TV, barnfilmer, dataspel för barn etc. På samma sätt som bör arbetet med att skapa en säkrare medievardag för barn och unga ske utifrån ett barnperspektiv. En utgångspunkt ska vara att respektera barnens rätt till informationsfrihet och yttrandefrihet. Målet för arbetet bör vara att dagens och morgondagens barn och unga ges möjlighet att dra nytta av allt det positiva som dagens medieutbud erbjuder som de rustas för att undvika de risker som kan vara förenade med medieanvändning. Bland andra har påpekat att mycket talar för att barn som är socialt utsatta löper större risk för att bli utsatta också på nätet (Rådslag om ett säkrare Internet, Barnombuds- Att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan mannen bloggar, ). I konsekvens härmed bör det undersökas om det är nödvändigt med särskilda insatser för att nå dessa barn och unga i syfte att minska deras utsatthet såväl i den virtuella världen som den verkliga. Min slutsats är sammanfattningsvis att det nuvarande systemet i stort sett fungerar på ett ändamålsenligt sätt. och andra aktörer arbetar på det sätt som beskrivits. Det är nödvändigt med ett långsiktigt arbete på olika nivåer och mellan olika aktörer. Det är viktigt att detta arbete fortsätter. Hur omfattande insatserna ska vara är alltid en resursfråga. Jag anser att förutsättningarna för detta arbete kan förbättras genom en förändrad och samordnad myndighetsorganisation på området. Jag återkommer till den frågan i avsnitt 12. 10.1Uppdraget i denna del I mitt uppdrag ingår att bedöma utformningen av en ändamålsenlig myndighetsstruktur. Jag ska, mot bakgrund av de förslag och överväganden som lämnas i betänkandet, analysera myndighetsstrukturen för skydd av barn och unga mot skadligt medieinnehåll och skadlig mediepåverkan. Jag ska vidare analysera behovet av att hålla samman och samordna nuvarande insatser. Jag ska även bedöma behovet av att löpande följa och utvärdera dels medieutvecklingen och dess konsekvenser för barn och unga, dels samhällets insatser inom området. Det är främst två statliga aktörer som arbetar med skydd av barn och unga som berörs av mitt uppdrag, nämligen och . Radio- och och är myndigheter som också, i vart fall delvis, har i uppgift att arbeta med skydd av barn och unga i mediesammanhang. Dessa myndigheter berörs emellertid inte direkt av utredningsuppdraget. I departementsskrivelsen Ds 2009:4, Översyn av vissa mediemyndigheter, har föreslagits att Radio- och , och TV samt ska avvecklas och att dessa myndigheters uppgifter ska tas över av en nybildad myndighet. Skrivelsen bereds i . Jag anser inte att förslagen i skrivelsen påverkar mitt uppdrag. En närmare redogörelse för Statens biografbyrås uppgifter finns i avsnitt 3.5 och 5.2.1 är en enrådighetsmyndighet som leds av en myndighetschef (en direktör). Vid myndigheten finns det filmcensorer och ersättare för dem till det antal som regeringen bestämmer. Direktören är även filmcensor. Andra censorer än direktören och ersättare för dessa anställs, efter förslag från myndigheten, genom beslut av regeringen för en bestämd tid av högst . En anställning som censor eller ersättare kan förlängas en gång med ytterligare högst (10 § förordningen [2007:1182] med instruktion för ). Vid ingången av 2009 fanns det fem censorer (fyra plus en ersättare) vid Biografbyrån. Deras sammanlagda arbetstid utgjorde ca 1,8 årsarbetskrafter. Censorerna prövar granskningsärendena. Under budgetåren 2008 fattade Biografbyrån beslut i totalt 1 114 granskningsärenden. Av dessa var 419 långfilmer, 396 kortfilmer och 299 trailers. Om en censor anser att en framställning helt eller delvis bör förbjudas, ska ytterligare en censor delta i prövningen. Kan censorerna inte enas om beslutet, ska även en tredje censor pröva framställningen. Om en framställning önskas tillåten även för barn , ska frågan om godkännande alltid prövas av två censorer. Minst en av dem ska ha kvalificerad utbildning och erfarenhet i barnpsykologi, sociologi, pedagogik, barnpsykiatri eller något annat ämne som är av värde vid prövningen. Kan censorerna inte enas om beslutet ska även en tredje censor pröva framställningen. När ett ärende prövas av tre censorer, gäller som myndighetens beslut den mening som majoriteten enar sig om eller, vid tre olika meningar, den mening som den i tjänsten äldste censorn har (6 § instruktionen). var det oenighet mellan censorerna i sju fall av 1 141. Utan direktörens medverkan får det i ett granskningsärende inte fattas ett beslut som innebär att myndighetens praxis ändras (8 § instruktionen). För myndighetens tillsynsverksamhet får det finnas en eller flera kontrollörer i varje län (4 § instruktionen). Innan myndigheten utser någon att som kontrollör utöva tillsyn, ska i det län kontrollören huvudsakligen avses vara verksam lämna förslag på lämplig person (11 § instruktionen). Vid ingången av 2008 fanns det 16 kontrollörer. Två av dessa gick i pension från sina ordinarie tjänster och deras förordnanden vid Biografbyrån förlängdes då inte. Kontrollörernas arbete beskrivs i avsnitt 11. Under var tio personer anställda vid , kontrollörerna och ersättarna för censorerna oräknade. Antalet anställda motsvarade 7,72 årsarbetskrafter. Biografbyrån har specialanpassade lokaler med biograf och filmutrustning i . Statens biografbyrås verksamhet bekostas med anslag över statsbudgeten. För uppgick utgiften på anslaget till . Biografbyrån hade utöver anslaget intäkter av avgifter (andra avgifter än granskningsavgifter) med samt finansiella intäkter i form av räntor om . Den totala intäkten för myndigheten var . Statens biografbyrås kostnader uppgick till sammanlagt . Av kostnaderna utgjorde personalkostnader, lokalkostnader, övriga driftkostnader, finansiella kostnader och avskrivningar. Granskningsverksamheten är Biografbyråns ursprungliga verksamhet och bär kostnaderna som myndighetens allmänna förvaltning ger upphov till. Vissa personalkostnader förs dock till tillsynsverksamheten. Granskningsverksamhetens kostnader uppgick till . Kostnaderna för tillsynsverksamheten uppgick till . Biografbyråns kostnader för granskningsverksamheten ska i princip täckas av de avgifter som tas ut för granskningen. Avgiftssystemet beskrivs närmare i avsnitt 13. uppgick intäkterna för granskningsverksamheten till . De redovisas på statsbudgetens inkomstsida. Myndighetens förvaltningsanslag (ramanslag) för uppgår till . har i budgetunderlaget för –2012 anfört att biografbyråns ekonomi är i kraftig obalans ställt mot kostnaderna för verksamheten. Enligt Biografbyrån är anledningen till obalansen att regeringen för perioden –2010 har beslutat att dra in sammanlagt från anslaget och att en ny direktör har utsetts för utan att mot- svarande finansiering har tillförts. Biografbyrån anser att myndigheten bör beviljas ett anslag 2010 på . (Budgetunderlag 2010–2012, ). En närmare redogörelse för uppgifter finns i avsnitt 5.2.2. är som redovisats i avsnitt 5.2.2 en kommitté under . består av en ordförande och sex ledamöter. Rådet har fyra sakkunniga och tre experter knutna till sig. De bestämmer över budgeten och i stora drag vad rådet ska arbeta med . Det dagliga arbetet utförs av rådets kansli. En fortlöpande diskussion förs mellan kanslichefen och kommittéordföranden. Antalet anställda på kansliet, inklusive kanslichefen, uppgår per till sju stycken eller 6,5 årsarbetskrafter. En av de heltidsanställda är administratör. Rådet får viss hjälp med ekonomiska frågor från departementet. Kansliet har sina lokaler i kommittélokaler i . uppgår anslag till . har därutöver fått ett anslag för extrainsatser –2010 med sammanlagt , dvs. uppbär också stöd från EU för projekt som rådet är engagerat i. Stödet från EU uppgår till (kurs 10.00) , dvs. totala budget uppgår därmed till . Av den totala budgeten utgör lönekostnader. Därutöver kommer lokalkostnader, datorer och vissa övriga overheadkostnader som finansieras över kommittéanslag. Det har inte varit möjligt för utredningen att få reda på det beloppets storlek eftersom någon särredovisning för de olika kommittéerna inte finns. 11 Den nuvarande tillsynen 11.1Uppdraget i denna del I mitt uppdrag ingår att analysera Statens biografbyrås nuvarande tillsynsorganisation. Vidare ska jag analysera och pröva den nuvarande tillsynens utformning och ändamålsenlighet samt om så anses nödvändigt föreslå förändringar. Den senare frågan återkommer jag till i avsnitt 12. I samband med att filmgranskningslagen infördes fick som framgått av avsnitt 3.5.5 en särskild tillsynsfunktion. I förarbetena till lagen anfördes bl.a. att en straffskärpning inte ensam är en verksam åtgärd för att komma tillrätta med våldsskildringar utanför lagens råmärken. Förbudet måste därför förenas med åtgärder som gör att risken för upptäckt och lagföring blir högst påtaglig och straffhotet därmed en realitet. Detta skulle, enligt förarbetena, uppnås med en tillsynsmyndighet, som aktivt kunde kontrollera det faktiska utbudet på marknaden (prop. 1989/90:70 s. 47). Vidare framhölls att tillsynsorganisationen skulle kunna göras mer effektiv om Biografbyrån också fick en regional organisation till sitt förfogande. Enligt 10 § första stycket lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram (filmgranskningslagen) innebär uppdraget att Biografbyrån ska utöva tillsyn över efterlevnaden av filmgranskningslagen och av straffbestämmelserna i 16 kap. 10 b § (olaga våldsskildring) och 10 c § (otillåten utlämning av teknisk upptagning) . Biografbyrån ska också verka för att överträdelser mot de angivna bestämmelserna beivras. Det innebär att byrån har en plikt att anmäla vad den bedömer som överträdelser av bestämmelserna till polis- eller åklagarmyndighet (prop. 1989/90:70 s. 69). Myndigheten ska också pröva frågor om medgivande till åtal och lämna yttrande enligt 16 kap. 19 § . Målet för tillsynsverksamheten är enligt Biografbyråns regleringsbrev att alla filmer och videogram som visas offentligt, utom de i filmgranskningslagen undantagna, ska vara granskade av Biografbyrån, samt att beslutade åldersgränser efterlevs. Målet är också att i dialog med berörda branscher förhindra förekomsten av dels olaga våldskildringar när det gäller rörliga bilder, dels otillåten utlämning av teknisk upptagning, samt att skapa en god överblick över videogrammarknaden. Enligt 10 § andra stycket filmgranskningslagen får Biografbyrån uppdra åt därtill lämpade personer att utöva tillsyn för byråns räkning. För tillsynsverksamheten får det finnas en eller flera kontrollörer i varje län (4 § förordningen [2007:1182] med instruktion för ). Innan Biografbyrån utser någon att som kontrollör utöva tillsyn, ska i det län kontrollören huvudsakligen avses vara verksam lämna förslag på lämplig person (11 § instruktionen). Biografbyrån ansvarar för att befattningshavarna får erforderlig utbildning för sina uppdrag samt stöd i sin verksamhet (prop. 1989/90:70 s. 49). fanns det 14 kontrollörer. Landet är indelat i fyra regioner och ett antal kontrollörer har gemensamt ansvar för varje region. De är därmed inte längre knutna till endast ett län vilket var fallet när tillsynsuppdraget var nytt. Kontrollörerna har täta kontakter med Biografbyrån i den löpande verksamheten. ordnas dessutom en tillsynskonferens där kontrollörerna träffar varandra och utbyter erfarenheter. För sin tillsyn har Biografbyrån rätt att få tillträde till lokaler och andra utrymmen där filmer och videogram säljs eller hyrs ut eller visas för konsumenter. Biografbyrån har även rätt att få tillträde till lokaler och andra utrymmen som huvudsakligen används för lagring eller förvaring av filmer och videogram (11 § filmgranskningslagen). Vidare har Biografbyrån rätt att av den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte sprider filmer eller videogram på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen (12 § filmgranskningslagen). Det kan exempelvis röra sig om räkenskaper och andra handlingar som kan belysa hanteringen med videogrammen och videogrammens ursprung (prop. 1989/90:70 s. 47). Om det kan antas att en framställning sprids i strid med 16 kap. 10 b § , får Biografbyrån utan ersättning ta hand om exemplar för kontroll under Om det finns särskilda skäl, får tiden utsträckas, dock längst till (13 § filmgranskningslagen). ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen (14 § filmgranskningslagen). I förarbetena till lagen underströks det att hjälp av polisen bör begäras när det finns anledning för att överväga någon mer ingripande åtgärd eller om tveksamhet om befogenheterna uppkommer (prop. 1989/90:70 s. 69). Som ett hjälpmedel i verksamheten ska Biografbyrån, som också framgår av avsnitt 3.5.5, föra ett register över videogramdistributörer (15 § filmgranskningslagen). Den som yrkesmässigt säljer eller hyr ut videogram ska anmäla sig för registrering hos Biografbyrån (17 § filmgranskningslagen). En anmälan för registrering i Biografbyråns register ska innehålla fysisk persons namn, firma, postadress och telefonnummer, person- eller organisationsnummer samt adress till uthyrnings- och försäljningsställen, kontor, lager och andra lokaler där verksamheten bedrivs. Beträffande juridisk person ska också anges namn och telefonnummer för den som företräder den juridiska personen (8 § förordningen [1990:992] om granskning och kontroll av filmer och videogram). I registret får tillföras endast de uppgifter som lämnas av de registreringsskyldiga. I registret får alltså inte antecknas åtgärder som Biografbyrån har vidtagit gentemot den registreringsskyldige (prop. 1989/90:70 s. 71). Biografbyråns kontrollörer utför bl.a. kontroller vid biografvisningar. Det finns dock över 1 000 biografsalonger i landet och närmare hälften av dessa har minst sex föreställningar , vilket innebär att kontroller endast kan genomföras vid en mycket liten del av de biografvisningar som äger rum . Kontrollerna sker i allmänhet genom enstaka stickprov. Annonsering och tips från biobesökare kan leda till besök på, eller telefonkontakt med, biografer. har Biografbyråns kontrollörer besökt eller haft telefonkontakt med biografer . upptäcktes att en film som inte hade granskats av Biografbyrån hade fått biopremiär. Kontrollörerna besöker även videobutiker. hade de kontakt med videobutiker . Kontroller i butiker ledde 2005 till att Biografbyrån lämnade över iakttagelser gjorda från ett antal butiker till Justitiekanslern (). yttrande från biografbyrån beslutade JK att inleda förundersökning och väcktes åtal. Hovrätten för har fattat slutligt beslut i målen i frågan om ansvarighet enligt 6 kap. YGL (mål nr Ö 3128-08 och Ö 1926-08). Biografbyrån har –2008 sammanlagt avgett 18 yttranden. Av dessa avgavs 12 när tillsynsuppdraget var nytt. Några av de senare yttrandena har avsett flera hundra filmer. Biografbyrån följer genom fackpress och annonser premiärer på svenska biografer och har därigenom kontroll över vilka filmer som har premiär. Biografbyrån har därutöver kontakt med Filmägarnas kontrollbyrå AB för att stämma av antalet premiärer mot antalet utfärdade tillståndskort. Vid tio tillfällen har skillnader mellan antalet utfärdade tillståndskort för en film och antalet premiärbiografer där samma film visats uppdagats. En allt större del av Biografbyråns tillsynsverksamhet berör områden som varit av marginellt slag. Det gäller exempelvis festivaler, utställningar, biblioteksvisningar och liknande, dvs. visningar som inte är traditionella biografföreställningar. Utöver de större, riksbekanta festivalerna anordnas ett växande antal mindre, ofta regionala eller lokala festivaler. Det kan vara lokalt producerade videofilmer, inte sällan gjorda av barn eller ungdomar (se avsnitt 8.3.5), som visas för lokalbefolkningen. Arrangörerna av dessa festivaler är ibland okunniga om filmgranskningslagens bestämmelser. När Biografbyrån får kännedom om exempelvis en festival tar byrån kontakt med arrangören och upplyser om gällande regelverk och informerar arrangören om möjligheten att söka tillstånd eller avgiftsbefrielse. har Biografbyrån haft att hantera flera frågor där arrangörer av filmvisningar av vitt skilda slag vänt sig till byrån för att förhöra sig om reglerna. Biografbyrån för registret över videogramdistributörer. Antalet registrerade videogramdistributörer har varit någorlunda . uppgick antalet registrerade till 7 052. Biografbyrån hade /2009 informationen att 2 250 av de registrerade videogramdistributörerna är aktiva. Under och uppgick den totala kostnaden för tillsynsverksamheten till respektive . Den största delen av kostnaden för tillsynsverksamheten utgörs av fasta arvoden till kontrollörerna, (ca totalt inkl. sociala avgifter) samt en årlig tillsynskonferens (ca samt resekostnader). En del av lönen för två av de fast anställda på samt ett schablonbelopp för post och telefon hos Biografbyrån belastar tillsynsverksamheten. 11.5Statens biografbyrås erfarenheter av tillsynsverksamheten har vid flera sammanträffanden informerat utredningen om sin erfarenhet av tillsynsuppdraget. I årsredovisningen har verksamheten också beskrivits. Företrädare för utredningen deltog också i den årliga konferensen som ägde rum i . Biografbyråns erfarenhet av tillsynsuppdraget kan sammanfattas enligt följande. Biografbyråns bedömning är att det vid reguljära biografföreställningar i landet endast visas filmer granskade och godkända av Biografbyrån. Regler och rutiner kring biografföreställningar är av den natur och omfattning att det är svårt att föreställa sig att det vid föreställningar skulle visas framställningar som inte är granskade och godkända. Vid de enstaka fall då detta sker beror det på rena misstag. Biografägare och filmdistributörer är väl förtrogna med såväl branschens rutiner som det statliga regelverket. Det förekommer dock att det på filmfestivaler och andra evenemang visas framställningar som inte granskats och som inte omfattas av undantag eller särskilda tillstånd. Biografbyråns bedömning är att beslutade åldersgränser i stor utsträckning efterlevs. Det är dock svårt att genom den nuvarande tillsynsverksamheten kontrollera efterlevnaden av åldersgränserna. Annonsering och tips från biobesökare kan leda till besök på, eller telefonkontakt med, biografer. Kontrollörerna har svårt att avgöra besökarnas ålder och kan inte avkräva barn och ungdomar legitimation. Biografbyrån har uppmärksammat att det kan föreligga brister i rutinerna särskilt vid större biografanläggningar med många salonger. Ett besök av en kontrollör för kontroll av att det finns ett tillståndskort får stor effekt för efterlevnaden av lagen hos alla biografer i landet. Pornografiska videogram visas på ett mindre antal klubbar och videobutiker. Det kan i vissa fall ifrågasättas om visningen är av den karaktären att tillståndskort krävs, dvs. om det är fråga om en allmän sammankomst eller offentlig tillställning. I de fall visningarna äger rum i biografliknande lokaler och är annonserade anser Biografbyrån att det finns ett krav på tillståndskort. Vid vissa av dessa visningar har kontroller visat att tillståndskort saknats. granskade Biografbyrån 1 114 framställningar och utfärdade 35 550 tillståndskort. Endast vid tio tillfällen under detta år har skillnader mellan antalet utfärdade tillståndskort för en film och antalet premiärbiografer där samma film visats uppdagats. En beskrivning av tillståndskorten finns i avsnitt 13.2. Videomarknaden har expanderat och dvd-filmer säljs numera i många olika typer av affärer. De särskiljs inte från försäljning av exempelvis cd-skivor med musik. De besök som Biografbyråns kontrollörer avlagt i videobutiker har gett vid handen att framställningar som skulle kunna utgöra olaga våldsskildringar förekommit hos ett ytterst begränsat antal handlare. Flertalet videobutiker har ett standardsortiment från ett fåtal distributionskedjor. Det finns inget som tyder på att utbudet av olaga våldsskildringar har ökat i takt med att försäljningsställena har blivit fler. Det finns ett mindre antal butiker som har specialiserat sig på pornografiska filmer. Det är enbart bland dessa som videogram har påträffats som blivit bedömda som olaga våldsskildring. Biografbyrån har totalt haft tre tillsynsärenden som har rört otillåten utlämning av teknisk upptagning. Biografbyrån anser att det inte går att finna belägg för att tillsynsverksamheten förhindrar förekomsten av olaga våldsskildringar på videomarknaden. Det är, för en kontrollör på tillfälligt besök i en butik, näst intill omöjligt att kontrollera olaglig uthyrning till barn . När olaglig uthyrning upptäcks beror det oftast på att föräldrar har hittat videofilmer hemma. Sedan registret upprättades har marknaden ändrats påtagligt. Många butiker i olika branscher saluför även filmer vid sidan om sitt bassortiment. Dessa försäljningsställen borde egentligen ha anmält sig till registret men har inte gjort det. Det är svårt att se nyttan med registret. Registret används enbart för att planera tillsynsverksamheten. Registret hindrar inte förekomsten av skadliga våldsframställningar. Enligt Biografbyråns mening har videodistributörsregistret i dess nuvarande form spelat ut sin roll. Genom tillsynsuppdraget anser sig Biografbyrån ha fått en god bild av videogrammarknaden och därigenom kunnat konstatera att det inte finns grund för misstankarna att det finns olaga våldsskildringar hos de ordinära videogramdistributörerna. 11.6Justitiekanslerns uppgifter vad gäller filmer och videogram JK är ensam åklagare i mål om yttrandefrihetsbrott (7 kap. 1 § YGL, jmf med 9 kap. 2 § TF). JK får emellertid överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål om ansvar eller konfiskering på grund av bl.a. olaga våldsskildring. JK har också till uppgift att genom granskning i efterhand övervaka om sända program innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen (1996:844), RTVL. Enligt 6 kap. 2 § RTVL ska program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder som sänds i televisionen antingen föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild . Sådana program får inte sändas och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt. för radio och TV finner att en sändning innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § RTVL ska nämnden göra en anmälan till JK (9 kap. 2 § RTVL). har vid fyra tillfällen gjort sådana anmälningar till JK. JK har i samtliga fall delat nämndens bedömning att sänd- ningen stred mot 6 kap. 2 § RTVL. JK:s övervakning initieras i praktiken genom anmälningar från och TV eller annan anmälare. 12Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter Förslag: och avvecklas. En ny myndighet bildas med uppdrag att bl.a. skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan. Om filmer m.m. avsedda för den som är inte längre ska förhandsgranskas innebär det att Statens biografbyrås huvuduppgift kommer att upphöra.