sou · GXB381 · 2009-10-01 00:00:00 — Totalt sett bedöms detta förslag alltså inte innebära några påtagliga kostnadskonsekvenser för de enskilda trafikföretagen eller kollektivtrafiken i stort. I den mån förslaget kan leda till en ökad kostnadsbelastning för kollektivtrafikföretagen synes det i första hand vara företag som är verksamma i glesbygdstrafik som Detta betyder att förlagets faktiska betydelse för att stärka passagerares rättigheter också kan antas bli koncentrerad till sådan trafik och att det framför allt är vissa resenärer på glesbygden som kan räkna med bättre kompensation för inträffade förseningar eller mindre störningar i trafiken genom att företagen anpassar sig till de nya reglerna. Eftersom vi tolkat utredningens förslag så att man ska kunna göra undantag för fall där det inte rimligen går att ordna ersättningstrafik (typiskt i de mest glesa delarna av landet) kan man emellertid ifrågasätta om denna ersättningsregel över huvud taget får någon större praktisk betydelse. Vi har tidigare bedömt att trafikstörningar kan vara relativt sett vanligare inom båttrafik än inom annan lokal och regional trafik och att det är mycket mindre vanligt att det går att ersätta båt- trafiken med alternativa färdmedel eller ersättningstrafik.34 Detta förhållande kan leda till att det blir avsevärt mycket vanligare att begära ersättning för skada vid förseningar i samband med båtresor än i samband med andra kollektivtrafikresor. Även i detta fall kan det finnas skäl att uppmärksamma att reglerna medför ökade ersättningsnivåer vid förändrade priser och resmönster. Om tidigare förslag om nya regler för marknadstillträdet genomförs, har såväl utredningen själv och WSP i sin konsekvensanalys bedömt att biljettpriserna kan komma att stiga påtagligt i de fall trafiken övergår till helt kommersiell drift. Ersättningen för skada vid förseningar kommer då med utredningens förslag att utvecklas proportionellt mot biljettpriserna. Ökar biljettpriserna , så ökar också den ersättning som utgår vid mer än 60 minuters försening . Detta skulle kunna ha en påtaglig effekt på trafik- företagens kostnader om det inte vore så att övriga villkor är utformade så att ersättningskriterierna kan antas bli uppfyllda relativt sällan. För att undvika problemet med att ett stort antal resenärer på grund av olika skäl inte har en möjlighet att lägga ut pengar för en taxiresa eller kan åka med egen bil ska transportören, om den 34 Bedömningen gäller även om störningar beroende på väder- och isförhållanden räknas som force majeure. ordinarie trafiken på en viss linje inte bedöms kunna återupptas från den tidpunkt då den enligt tidtabell ska ha avgått, anordna ersättningstrafik. Skillnad mellan UA och JA: Ingen sådan skyldighet föreligger och praxis kan antas variera stort mellan olika transportörer och trafikföretag och också vara i hög grad situationsberoende. I praktiken är bestämmelsen avsedd för områden med gles trafik och det kan antas att tillgången till reservfordon ofta är begränsad i sådana områden.35 Om detta stämmer innebär förslaget att det blir en betydande skillnad mellan UA och JA i sådana områden. Förslaget bedöms kunna ge betydande kostnader för mindre operatörer om det krävs att reservfordon (bussar och motsvarande) införskaffas eller säkras på annat sätt för att fullgöra kraven. Vid tät kollektivtrafik bedöms förslaget inte få några reella konsekvenser, inte heller för trafik i utpräglad glesbygd på grund av att sådan trafik undantas från den nu aktuella skyldigheten. Det kan befaras att resenärsnyttan av förslaget blir ganska liten, eventuellt rentav negativ. Det senare kan tänkas inträffa om rese- närer i viss landsbygdstrafik via biljettpriserna får finansiera den reservkapacitet som kan erfordras för att leva upp till kraven på att sätta in ersättningstrafik vid trafikstörningar. För flertalet resenärer kommer antagligen en sådan pålaga att innebära en uppoffring som överstiger nyttan att få ersättningstrafik vid de ändå relativt sällsynta tillfällen när sådan behövs. Andra överväganden om ersättning och ersättningstrafik På vissa ställen i glesbygden och inom viss skärgårdstrafik kan det ta uppemot för ersättningstrafik att ta sig till målet. I dessa undantagsfall är det inte rimligt att kräva att transportörerna ska kunna sätta in ersättningstrafik. 35 Detta är dock bara en hypotes som vi inte undersökt närmare. begränsas därför till de tillfällen när det är möjligt att anordna sådan trafik. På grund av det obligatoriska kravet på transportören i delbetänkandet En ny kollektivtrafiklag att delta i ett samarbete för att undvika/minska störningar i trafiken bedöms det komma att finnas ett system som täcker upp de allra flesta fall när ersättningstrafik behöver sättas in. Om transportörerna inte deltar i ett sådant samarbete får de inte trafikera den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden. Skillnad mellan UA och JA: Inga formella krav på att sätta in ersättningstrafik finns och det saknas en enhetlig, offentliggjord praxis. Den utsträckning i vilken ersättningstrafik faktiskt ordnas varierar. Utredningens förslag (UA) innebär alltså som tidigare nämnts att resenärernas rättigheter stärks påtagligt jämfört med nu (JA), åtminstone i teorin och när olika undantag inte gäller. Utredningens egen bedömning av i vilken utsträckning ersättningstrafik kan ordnas bygger på tidigare förslag om marknadstillträdet, närmare bestämt operatörernas skyldighet att ingå i ett samarbete för att undvika störningar (JA2). En explicit bedömning av hur det skulle fungera med dagens marknadsorganisation (JA1) saknas däremot. Det är en tolkningsfråga när det kan anses vara möjligt att ordna ersättningstrafik. Vi utgår från att detta kommer att regleras närmare i förslaget till lag. Innan detta är gjort är det svårt att avgränsa omfattningen av den trafik som omfattas av undantaget ovan. Som framgår ovan utgår utredningen i sitt förslag om ersätt- ningstrafik från en trafikorganisation som inte finns utan som utredningen föreslagit i sitt tidigare betänkande. Utredningen ser alltså sin tänkta marknadsorganisation (JA2) som en utgångspunkt medan vi har nuvarande trafikhuvudmannasystem som vårt grund- läggande jämförelsealternativ (JA1). Som utvecklats närmare i kapitel 2 är detta ett generellt problem för konsekvensbedöm- ningen. I just detta fall kan man dock antagligen utgå från att samverkan om ersättningstrafik kan ordnas på något sätt även om utredningens marknadstillträdesmodell inte skulle genomföras, exempelvis genom länstrafikhuvudmännens försorg. Transportörerna är inte skyldiga att anordna ersättningstrafik om information om fullgoda alternativa färdmedel lämnas till rese- närerna. Om det på samma sträcka går att ta sig fram både via exempelvis tunnelbana och buss ska transportören för att inte behöva sätta in ersättningstrafik lämna information om det alter- färdmedlet till resenärerna. Resenären ska få kostnaden för biljett med det alternativa färdmedlet ersatt av transportören. Skillnad mellan UA och JA: Information om alternativa färdmöjligheter vid störningar lämnas normalt i dagens lokala och regionala kollektivtrafik och skillnaden mellan UA och JA bedöms därför inte vara stor när det gäller servicen till resenärerna och trafikföretagens kostnader. De prak- tiska konsekvenserna för resenärerna kan dock skilja sig åt beroende på vilken organisation av kollektivtrafikmarknaden som antas (JA1 respektive JA2). Med dagens marknadsorganisation (JA1) är det oftast ingen sär- skild kostnad för resenären förenad med att bli anvisad ett alter- nativt färdmedel, eftersom trafikhuvudmännen svarar för taxe- systemet och samma färdbevis gäller på olika färdmedel. Utgår man däremot från att det kan finnas många olika fristående operatörer med olika taxesystem (i enlighet med utredningens tidigare förslag om tillträdesregler, här kallat JA2) får systemet antas bli avsevärt mindre praktiskt för resenärerna. Resenärerna kan vid trafikstör- ningar i ett sådant system tvingas att dels göra extra utlägg för biljetter hos en annan operatör, dels lägga ner tid på att kräva ersättning för detta utlägg från den operatör som är ansvarig för trafikstörningen. Vi bedömer att denna typ av ärenden kan bli förhållandevis vanliga och vi tror också att det kan komma att uppfattas som ganska krångligt av resenärerna att få sina rättigheter uppfyllda.36 Denna sistnämnda effekt är dock egentligen ingen konsekvens av förslagen om resenärsrättigheterna som sådana utan mera av tidigare förslag om marknads- tillträdet. Ytterligare en möjlig sådan effekt som kan hänföras till reglerna om marknadstillträde, men som ändå kan yttra sig i ökad störningsfrekvens och ökade störningskostnader för såväl trafik- företag som resenärer, är om de nya tillträdesreglerna – tillfälligt eller permanent – leder till en ökad turbulens på kollektivtrafik- marknaden. Att ersätta nuvarande marknadsorganisation av lokal och regional trafik med en helt ny marknadstillträdesmodell är inte gjort över . Det finns därför anledning att räkna med att det inträffar en kortare eller längre övergångsfas som inrymmer olika former av anpassningar innan marknaden har uppnått ett nytt jämviktsläge. Utvärderingar av den brittiska avregleringen av buss- marknaden, liksom erfarenheter från visar att anpass- ningsförloppet kan vara relativt utdraget och också inrymma betydande inslag av turbulens på marknaden.37 Den brittiska av- regleringen av busstrafiken rapporteras således ha varit förenad med åtskilliga problem när det gäller trafikens tillförlitlighet och stabilitet.38 Om en övergång till en ny marknadsmodell i skulle leda till likartade problem förefaller det vara ofrånkomligt att även trafikstörningarna och störningskostnaderna för trafikföretagen och resenärerna kommer att öka markant jämfört med . Hur omfattande detta problem skulle bli beror dock i hög grad på hur bytet av marknadsmodell organiseras och det finns många faktorer som talar för att övergången skulle kunna genomföras smidigare i än vad som blev fallet i och på . I ett nytt marknadstillträdessystem kan effekterna av bestäm- melserna om ersättningstrafik m.m. också tänkas skilja sig åt mellan stora och små företag. Detta eftersom små företag sannolikt normalt måste köpa resurser eller ge ersättning till andra företag för att kompensera för störningar, medan anskaffningen av extra 36Med nuvarande system med områdestäckande taxor sker säkert många sådana byten av färdmedel eller färdväg utan att de noteras i form av klagomål eller ersättningskrav från resenärerna. 37Didier van de Velde, Maartje , : Towards a successful deregulation (v3a), 25 February 2009. 38En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39), Bilaga 6: Nya tillträdesregler för lokal och regional kollektivtrafik – Analys av konsekvenser för trafik och ekonomi (WSP Analys & Strategi, Rapport 2009:72), s. 184. resurser eller ersättningen kan bli en intern affär för stora företag som förfogar över en omfattande fordonspark och kanske har ett eget väl utvecklat lokalt och regionalt linjenät som ger många resealternativ. Samma ersättningsregler tillämpas inom den särskild kollektiv- trafik. När det gäller den allmänna kollektivtrafiken fastställs skyldigheter för transportörerna. När det gäller anropsstyrd kollektivtrafik som beställs via en beställningscentral ska det däremot vara beställningscentralen som svarar för passagerar- rättigheterna. Vid ersättning kopplat till biljettpriset ska ersätt- ningen istället kopplas till den egenavgift som resenärer betalar. Skillnad mellan UA och JA: Den särskilda kollektivtrafiken omfattas så vitt känt inte av dagens resegarantier. förslag (UA) innebär alltså en väsentlig förbättring av rättigheterna. Vi har inte haft tillgång till förseningsstatistik och andra uppgifter som är nödvändiga för att bedöma störningsfrekvensen och störningskostnaderna inom den särskilda kollektivtrafiken.39 Vi bedömer dock att förseningar kan vara förhållandevis vanliga och att utbetalningar av ersättningar därför kan komma att uppgå till relativt stora belopp om störningsfrekvensen förblir oförändrad. Enligt vår bedömning kan det då i första hand bli fråga om ersättning för skada av försening eftersom ersättningstrafik eller alternativa förbindelser normalt inte kan vara ett alternativ. Mera avgörande både för kostnaderna och incitamenten att uppnå bättre tidhållning borde dock vara de skadestånds- och/eller incitaments- system som antagligen tillämpas mellan uppdragsgivaren och transportören eller beställningscentralen. I förhållande till effekten 39 Däremot har vi indikationer på att sådana uppgifter saknas i stor utsträckning. av dessa system borde effekten av resenärsersättningarna väga ganska lätt. 5.4Särskilda rättigheter för funktionshindrade I detta avsnitt behandlas förslag om särskilda rättigheter för resenärer med funktionsnedsättning. Som utgångspunkter för utredningens förslag i denna del refereras FN:s konvention om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning samt , den nationell hand- lingsplan som beslutat om för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240) samt lagen (2008:567) om diskriminering. Vidare redovisas vad beslutade och planerade EG-förordningar om resenärers rättigheter inne- håller i fråga om funktionshindrades särskilda rättigheter. Transportörer i lokal och regional kollektivtrafik får inte med hänvisning till funktionshinder eller nedsatt rörlighet neka personer ombordstigning. Undantag får endast göras om tran- sporten strider mot gällande säkerhetsbestämmelser eller med hänvisning till fordonets storlek eller utformning. Skillnad mellan UA och JA: Bestämmelser av motsvarande innebörd finns i beslutade och planerade EG-förordningar. Därmed kan utredningens förslag inte bedömas medföra någon skillnad i förhållande de rättigheter som skulle komma att finnas utan nationell lagstiftning. Bedömningen att samma regler skulle gälla för trafikföretagen även utan utredningens förslag innebär också att förslaget inte kan anses ha några konsekvenser för kostnader och konkurrensförhållanden. Assistans vid på- och avstigning Kollektivtrafikföretaget ska assistera resenärer med funktionsned- sättning vid på- och avstigning. Skillnad mellan UA och JA: Bestämmelser av motsvarande innebörd finns i beslutade och planerade EG-förordningar. Utredningens förslag innebär vissa lättnader jämfört med EG-förordningarna med hänvisning till de trafikförhållanden som gäller i lokaltrafiken. Förslaget bedöms inte få några betydande konsekvenser för kost- nader och konkurrensförhållanden inom den lokala och regionala kollektivtrafiken. Den kollektivtrafikansvariga myndigheten i länet ska i samband med utpekandet av fullt tillgängliga bytespunkten även definiera vilket geografiskt område som bytespunkten omfattar. Skillnad mellan UA och JA: Att uppgiften att peka ut och definiera omland för fullt tillgängliga bytespunkter regleras i lag innebär en påtaglig skillnad mot nuvarande förhållanden som i hög grad kännetecknas av oklara, varierande och uppsplittrade ansvarsförhållanden och roller. Att avgöra vilka praktiska konsekvenser detta får är dock svårare eftersom det kommer att bero på vilka avvägningar som görs av den kollektivtrafikansvariga myndigheten i varje län. Konsekvenserna av att ett antal fullt tillgängliga bytespunkter definieras hänger naturligtvis i hög grad samman med vilka krav på tillgänglighet som ska gälla. Här anger utredningen att det bör lösas genom det arbete som pågår med att utforma en ny plan- och bygglag, närmare bestämt i samband med att regeringen fastställer den förordning som ska träda i kraft med den nya . Att konsekvenserna kan bli betydande illustreras av följande räkneexempel: Vilka terminaler som utpekas och hur många de blir har naturligtvis stor påverkan på kostnaderna. Den redovisning som genomförts av , , och Transport- styrelsen kan tas som utgångspunkt för en uppskatt- ning av hur många bytespunkter det kan komma att röra sig om.40 Med ledning av denna redovisning bedömer vi att cirka 150 tåg- stationer, 7 båtterminaler samt 230 målpunkter i tätorter med mer än 5 000 invånare skulle kunna vara relevanta för lokal och regional busstrafik som bytespunkter med full tillgänglighet. De sammanlagda årliga investeringskostnaderna för att göra önskvärda kvalitets- och tillgänglighetshöjande åtgärder på dessa bytespunkter har av Jernhusen och berörda myndigheter beräknats till för perioden 2010-1019.41 Vi bedömer det emellertid som osäkert om dessa åtgärder är till- räckliga för att terminalerna ska kunna klassas som fullt till- gängliga. Utredningen föreslår som nämnts att regeringen i en förordning ska lägga fast de närmare kraven för bl.a. fullt till- gängliga bytespunkter. Mot bakgrund av olika principuttalanden från och regeringens sida rörande bl.a. kollektivtrafikens tillgänglighet är det inte otänkbart att dessa krav skulle kunna bli relativt långtgående. Sätts målsättningen så högt – vilket diskuterats – att fullt tillgängliga bytespunkter ska uppfylla samma krav på tillgänglighet som gäller vid nybyggnation, kan man antagligen räkna med att det krävs mycket kostnadskrävande åtgärder i många äldre terminal- byggnader. Om man som ett räkneexempel antar att detta kräver en insats som i genomsnitt ligger högre än de kostnader för önskvärda åtgärder som , , , m.fl. 40Banverket, , och Transportstyrelsen: Etapp 1 av det prioriterade nätet för personer med funktionsnedsättning, regeringsuppdrag redovisat . 41Baserat på underlag från flera källor, däribland Användbar kollektivtrafik för funktions- hindrade, , . beräknat enligt vad som redovisats ovan, hamnar man på en total årlig investeringskostnad på –2019. En kostnad i denna storleksordning motsvarar av trafikhuvudmännens nuvarande kostnader för att bedriva kollektivtrafik och utgör alltså en resursinsats som kan antas ha betydande inverkan såväl på de enskilda kollektivtrafik- företagens ekonomi som på den lokala och regionala kollektiv- trafikens konkurrenssituation i stort. Eftersom kostnaderna för att göra befintliga terminalbyggnader och bytespunkter fullt tillgängliga kan antas vara mycket situa- tionsberoende och variera starkt får sättet att finansiera ombygg- nadskostnaderna stor betydelse. Vi tolkar Kollektivtrafikutred- ningens förslag så att huvudlinjen är att kostnaderna för olika terminaler och bytespunkter ska täckas fullt ut genom anslut- ningsavgifter eller liknande från de kollektivtrafikföretag som utnyttjar bytespunkterna. Vår bedömning är att detta i vissa fall skulle kunna leda till mycket höga kostnader för enskilda trafik- företag och även ger upphov till prisvariationer i kollektivtrafik- systemet som skulle kunna komma att framstå som godtyckliga och svåra att förstå för allmänheten. Om det är så att det i huvudsak är kollektivtrafikföretagen som ska finansiera sin egen infrastruktur inklusive bytespunkter av olika slag genom t.ex. anslutningsavgifter kan situationsspecifika kost- nader för sådan infrastruktur – t.ex. en mycket dyr ombyggnad av en bytespunkt – även leda till att trafikföretagen försöker undvika sådana kostnader genom sin planering. Exempelvis skulle ett före- tag systematiskt kunna undvika att dra sina linjer så att de ansluter till en fullt tillgänglig bytespunkt med höga investerings- och/eller driftskostnader. Det kan också befaras att mindre företag, som även av andra skäl har svårt att klara konkurrensen på kollektiv- trafikmarknaden, skulle kunna missgynnas särskilt av en tung finansieringsbörda som avser bytespunkter. En finansiering genom trafikföretagen av bytespunkterna och andra kollektivtrafikanläggningar, vars utformning i hög grad styrs av lagar eller andra typer av allmänna planeringsriktlinjer, kommer att medföra att kostnader för vissa åtaganden som beslutats gemensamt (politiskt) övergår från att ha finansierats solidariskt av alla (genom offentliga budgetar) till att bli en angelägenhet enbart för dem som utnyttjar kollektivtrafiksystemet (direkt kollektiv- trafikföretagen men indirekt även kollektivtrafikresenärerna genom att kostnaderna överförs till biljettpriserna). Särskilt när det gäller generella samhällstjänster som handikappanpassning, ledsagning m.m., kan man behöva överväga om en sådan överflyttning av betalningsansvaret är rimlig. Ledsagning ska erbjudas på de fullt tillgängliga bytespunkter som kollektivtrafikansvarig myndighet i länet utpekat. Utredningen föreslår också vissa preciseringar avseende tid, förbeställning m.m. Skillnad mellan UA och JA: Eftersom det har varit en frivillig uppgift för trafikföretag och trafikhuvudmän att genomföra ledsagningen efter egna förutsätt- ningar har olika modeller för ledsagning tillämpats. Vi bedömer att utredningens förslag innebär en påtaglig ambitionshöjning jämfört med nu gällande praxis. Utredningens förslag till villkor för ledsagning är även mer långtgående än de villkor som finns eller föreslås i EG-förordningarna. och har bedömt att i ett utvecklat system skulle andelen resenärer som utnyttjar ledsagning antagligen komma att öka väsentligt inom den lokala och regionala kollektiv- trafiken. Däremot bedömer man att behovet av ledsagning redan är kvantitativt mättat i det långväga resandet. görs om att ett fullt utbyggt system för ledsagning skulle generera resandemängder i lokal och regional trafik som motsvara 1–2 tiondelar av den andel resenärer som utnyttjar ledsagning vid resor med SJ, vilket motsvarar 0,05–0,av det totala resandet. I absoluta tal motsvarar det 60 000–120 000 ledsagningar per år.42 Trafikföretagen har bedömt att kostnaden per ledsagnings- tillfälle ligger på cirka 250–per ledsagning, vilket mot- svarar vad taxibolagen debiterar för sin arbetstid inklusive kost- naderna för beställningscentralen. Denna uppskattning ligger också 42 Framtida ledsagningssystem i , och , . i paritet med de kostnader som redovisas för ledsagnings- verksamhet inom luftfarten. Här ligger kostnaden i intervallet 300– per ledsagning. Totalkostnaden för resenärskollektivet, beräknat på en antagen totalvolym om 120 000 ledsagningar och med en genomsnittskostnad på , blir . Utslaget per biljett i hela resandekollektivet mot- svarar detta . Systemet bedöms bli dyrare att driva jämfört med dagens system för ledsagning och innebära en märkbart ökad kostnad för operatörerna.43 Om totalkostnaderna för de bestämmelser om en väl utbyggd ledsagning i lokal och regional kollektivtrafik som föreslås av skattas till (jfr ovan), så motsvarar det av trafikhuvud- männens totala kostnader för kollektivtrafik. Denna kostnad är inte försumbar, men den ska bedömas mot bakgrund av att det dels redan finns system för ledsagning inom lokal och regional kollek- tivtrafik som ger upphov till kostnader , dels att EG-förord- ningarna innehåller bestämmelser om ledsagning, även om de inte i alla avseenden är lika generösa som de som Kollektivtrafikutred- ningen föreslår. Merkostnaden av för- slag – och därmed den egentliga konsekvensen av förslagen – är alltså avsevärt mycket mindre än de ovan angivna beloppen och kostnadsandelarna. I enlighet härmed bedömer vi också att effekterna av förslagen genomgående är små för kollektivtrafikföretagens kostnader och konkurrenssituation. Det bör dock framhållas att effekt- erna för de enskilda trafikföretagen kan vara starkt beroende hur kostnaderna för ledsagningstjänsterna uttaxeras av företagen och även känsliga för ledsagningsfrekvensen vid enskilda bytespunkter. Exempelvis kan operatörer inom lokal och regional trafik som angör bytespunkter med omfattande interregional trafik få vara med att bära kostnader som egentligen bör hänföras till långväga resor. 43 Framtida ledsagningssystem i , och , . Kollektivtrafikföretagen samt förvaltare av bytespunkter ska utbilda personal, som har kontakt med resenärerna, i frågor om funktionshinder och nedsatt rörlighet. Skillnad mellan UA och JA: Förslaget bedöms inte innebära någon förändring mot nuvarande praxis eller kommande EG-förordningar.