sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — För att kunna tala om en verksamhetsplan som styrande bör det enligt ESV i planen finnas möjlighet både att identifiera planerade åtgärder eller uppgifter som medvetet syftar till påverkan och att fastställa riktningen på de avsedda insatserna. Myndighetens prioriteringar ska således kunna avläsas i planeringsdokumenten. Fram arbetade med ett centralt styr- dokument som benämndes Verksamhetsstyrningsplan. heter det centrala dokumentet Strategi och verksamhetsplan. En skillnad mellan dokumenten är att det tidigare dokumentet beskrevs som detaljerat och heltäckande. Planeringen var detaljerad på personnivå och planeringsprocessen skedde nerifrån och upp. Den tidigare centrala planen kombinerades med aktivitetsplaner skapade för och av respektive sakenhet. De var utformade efter centrala mallar. skulle aktivitetsplanerna innefatta följande punkter. Aktiviteterna skall vara sorterade enligt den struktur som anges i anvisningarna. I aktiviteten ska tre etappmål framgå, ett inför varje tertialupp- följningstillfälle. Av planen skall framgå vilka resurser som krävs för aktivite- ternas genomförande. Slutdatum ska anges av aktiviteter om de inte är löpande. ESV:s iakttagelse är att det saknades ett uttalat styr- eller priori- teringsperspektiv i planeringsprocessen. Frågan hur, eller efter vilken norm man i ett läge med begränsade resurser skulle prioritera mellan uppgifter och organisatoriska enheter ställdes inte tydligt. har haft en ordning att bestämma resursfördelningen med utgångspunkt i föregående års förbrukning. I ESV:s intervjuer framhålls bland annat att de årliga planerings- dialoger som tidigare hållits mellan divisionschef, enhetschef och generaldirektör inte resulterat i tydliga ställnings- taganden från verksledningens sida. Detta har bl.a. medfört att aktivitetsplanerna på enhetsnivå tenderat att innehålla orealistiska ambitioner i förhållande till de resurser som varit tillgängliga. ESV anger ett tydligt intryck av att verksamhetsplanen i första hand kommit att bekräfta redan existerande prioriteringar och dele- geringar. Planens förändrande roll förefaller att ha varit tillbakasatt. Från och med verksamhetsplaneringen 2008 pågår en fortsatt förändring av planeringsprocessen, och ansatsen är nu mer över- gripande och i viss mån mer fokuserande. Den tidigare inriktningen på verksamhetens innehåll har flyttats till verksamhetens former. Frågorna om vilka uppgifter man i sak ska arbeta med tonas ned, och frågorna handlar nu mer om arbetssätt, metoder och effek- tivitet. Fokus läggs i den förändrade verksamhetsplaneringen på den interna verksamheten. ESV noterar i sina intervjuer att risken med ett inåtvänt perspektiv lyfts fram. styrning av sin kompetensförsörjning har studerats i Swedeval utvärderings rapport. inriktningsmål för kompetensförsörjning perioden –2010 är att säkerställa adekvat kompetens inom kärn- områdena samhällsplanering, stads- och bebyggelseutveckling, bygg- ande och förvaltning och boendefrågor. Resurserna ska anpassas till antal och kompetens efter kärnverksamhetens behov av stöd. Vidare framhålls möjligheten till personlig och yrkesmässig utveckling. I den årliga verksamhetsplaneringen tar verket fram en helhetsbild av rekryteringsbehovet . inte någon dokumenterad strategi för kompetens- försörjningen eller mera långsiktig kompetensplanering. Inte heller strategi- och verksamhetsplanen –2011 innehåller några uttalade strategier eller planer för kompetensförsörjningen. Rekryteringsprocessen för medarbetare initieras på enhetsnivå när behov uppstår av ersättningsrekrytering eller när nya uppdrag aktualiserar ett rekryteringsbehov. Divisionschefen beslutar efter samråd med enhetschefen om att inleda en rekrytering. Rekry- teringsarbetet styrs sedan i huvudsak från enheten av chef och medarbetare och enhetschefen fattar i praktiken beslutet om anställning. Enheten tar fram kravspecifikation, gör urval, genom- för intervjuer med sökande samt svarar för referenstagning. Enhetschefen föreslår kandidat och lämnar förslag till lön. Det är oklart om några gemensamma rekryteringskriterier styr rekry- teringsarbetet. Personalfunktionens uppgift är att stödja ledning och chefer i personal- och organisationsfrågor inklusive rekrytering samt ansvara för policyer och riktlinjer. Den deltar i rekryteringsarbetet främst vid annonseringen och i slutskedet när beslut om anställning ska tas. Vid omorganisationen av stödenheterna fick personal- funktionen minskade resurser. Tyngdpunkten i arbetet ligger på arbetet med löpande personalärenden. Beträffande rekryteringsläget redovisar rapporten att utförda intervjuer överlag ger en bild av goda möjligheter att kunna attrahera och rekrytera kompetent personal till . Enhet- erna uppger att de har god tillgång till kompetens och att uppfattas som en attraktiv arbetsplats. Inom vissa smala nischer med höga krav på särskilda specialister kan det vara svårt att rekry- tera tillräckligt kvalificerade personer. Kompetensområden med några få nyckelpersoner beskrivs också som särskilt sårbara för verksamheten. Planerare är en kategori som uppges vara svår att rekrytera till medan jurister, ingenjörer och IT-kompe- tens är lättare att rekrytera. Verket kan ibland använda sig av visstidsanställningar om man bedömer att efter- frågad kompetens inte finns att tillgå. särskilda insatser för kompetensutveckling av perso- nalen sker främst genom utbildningar i form av kortare kurser. dominerades dessa utbildningar av kurser som syftade till att fördjupa medarbetarnas kunskaper i användningen av olika data- program. Kompetensutvecklande insatser för cheferna bestod bl.a. i utbildning för lönesättande samtal. Kompetensutvecklings- insatserna hade i stort sett samma profil som 2008. Någon systematisk uppföljning av insatser för kompetens- utveckling och kompetensförsörjning förekommer inte. Swedevals intervjuer beskriver en situation där de omedelbara och operativa uppgifterna styr personalfunktionens arbete, medan långsiktiga frågor kring kompetensförsörjning trängs undan. framhålls att det nu allmänt finns ett större fokus på tydlighet, ledarskap och prioritering i organisationen som också ökat intresset för frågor om kompetensförsörjning. Organisationen uppfattas som mer samlad i sin strategi och styrning. Det pågående utvecklings- och uppföljningsarbetet omfattar bl.a. en uppdatering av policies inom personalområdet. Vidare pågår arbete med att sluta ett nytt samarbetsavtal med de fackliga organisationerna och parterna arbetar f.n. gemensamt med en lönekartläggning inom . anlitar konsulter av flera olika skäl. Konsulter med speci- alistkompetens som har behov av i större uppdrag eller tidsbegränsade projekt. Konsulter för snabb och tillfällig resursförstärkning för att klara hög arbets- belastning eller överbrygga kompetensbrist vid personalavgångar. Konsulter inom smala kompetensområden där har svårt att utveckla och upprätthålla hög kompetens på . På IT-området sker samordnad beställning av tjänsterna från externa IT-företag som upphandlas i fleråriga ramavtal. Anled- ningen är att systemen är tekniskt komplexa och uppbyggda av en tekniskt avancerad struktur. Förvaltning och fortsatt utveckling kräver en bred tillgång av kompetens. Ansvaret för upphandling av enskilda konsultinsatser ligger på enhetsnivå. I praktiken är det projektledaren eller kontaktpersonen som styr, godkänner och följer upp avtalen. Intervjuerna visar att upphandlingsarbetet tar mycket tid och resurser på enheterna. Ett par personer styr hela konsultverksamheten inom marknads- kontrollen. Allt fler upphandlingsområden uppfattas som komplicerade och behovet av ökad beställar- och upphandlarkompetens inom myn- digheten som helhet har blivit tydligt. Det finns en upphand- lingsfunktion inom ekonomienheten som stödjer enheterna och upphandlar ramavtal för . upphandlingsordning anger regler och riktlinjer för upphandling med bl.a. riktlinjer för direktupphandling och gällande ansvars- fördelning inom verket för upphandling (se även arbetsordningen). Köp av tjänster från andra statliga myndigheter eller universitet och högskolor sker som direktupphandling eller som särskilda överenskommelser (avtal) efter förhandling med myndigheterna. har inte någon beslutad strategi för konsultanvändning på verksnivå. I praktiken gör ändå verksledningen strategiska över- väganden när det t.ex. gäller outsourcing av IT-stöd och andra verksamheter. Det ligger också strategiska överväganden bakom principen om att inte anställa personal med kompetens inom alltför smala områden. I den interna budgetprocessen avvägs behovet (omfattning, inriktning) av konsultanvändningen inom respektive enhet. Det förekommer också exempel på en mer ad hoc-mässig upphandling av konsulter för särskilda insatser när det kvarstår ett finansiellt utrymme inom ett anslag . Det gäller generellt att uppdrag försedda med särskilda medel är starkt styrande för verksamhetens inriktning och öppnar möjlighet för finansiering av konsultinsatser. Några generella riktlinjer eller standardiserade former för uppföljning och utvärdering finns inte. Vid större konsultuppdrag och konsultinsatser inom teknisk systemförvaltning och program- utveckling genomförs uppföljning och utvärdering såväl internt som genom externa insatser i syfte att kunna förbättra resultat och beställarrollen vid framtida uppdrag. har externa konsult- företag anlitats för att få en objektiv utvärdering. Exempel är genomförda förstudier och genomförandespecifikation av e- tjänster för bidragssystemen och utvecklingen av ett nytt energi- deklarationsregister. ESV har på utredningens uppdrag granskat enligt sin modell Välskött myndighet. Enligt ESV:s bedömning får anses vara en välskött myndighet som svarar väl mot kraven i det ekonomiadministrativa regelverket. Det innebär framförallt att verket på ett föredömligt sätt följer alla de regler som finns då det gäller förvaltningen. har haft ren revisionsberättelse . Till revisionsberättelsen bifogades dels en revisions- promemoria och dels en revisionsrapport till revisionsberättelsen en revisionspromemoria. Synpunkterna i de promemorior som producerats är av traditionell typ, som naturligtvis är viktiga att åtgärda, men som är nästan omöjliga att helt undvika. Det har rört sig om avstämningsrutinerna med statsverket, gamla kund- fordringar, värderingsprinciper för förbättringsutgifter på annan fastighet med mera, med mera. Sammantaget ger revisorernas gran- skning intrycket att har god kontroll över sin förvaltning och ekonomiska hantering. ESV har analyserat EA-värdering. Siffrorna visar att uppfyller de krav som ligger bakom EA-värderingen mycket väl. Vidare har ESV analyserat OH-kostnader 2008 genom att jämföra dem med medel- och medianvärdena för myndigheter i samma storlek. Slutsatsen är sammanfattningsvis att OH-kostnader ligger åt det högre hållet, men verket är inte någon extrem myndighet i detta avseende. Några iakttagelser är dels att totala kostnader har ökat med , dels att historiskt har haft mycket låga kostnader för sin övergripande ledningsfunktion. ESV påpekar att dessa uppgifter inte säger något om effek- tiviteten i verksamhet. Analyserna i de olika avsnitten i denna utredning bidrar till en mer fullständig bild. ESV har på utredningens uppdrag granskat resultat- redovisning. Följande avsnitt bygger på ESV:s rapport. För bedömningen av hur en myndighet bedriver sin verksamhet och hur den hushållar med tilldelade resurser är det centralt att kunna bedöma resultatet, värdet av det utförda uppdraget. I verk- ligheten är det alltid lättare att mäta insatta resurser än att bedöma det uppnådda resultatet. Inom staten brukar termen resultat främst avse de prestationer som myndigheten åstadkommer och de effekter som presta- tionerna leder till. instruktion är kortfattad och ger en övergripande bild över vilka uppgifter och krav som ställs på den verksamhet som verket har till uppgift att bedriva.2 I jämförelse med instruktionen ger regleringsbreven (–2008), som är betydligt mer omfångsrika, en mer detaljerad styrning. är uppgifterna i instruktionen formulerade i prestationstermer, medan uppdrag och återrrapporteringskrav i regleringsbreven inriktas om effekter. De mål som i regleringsbreven anges på verksamhetsgrens- som verksamhetsområdes- och politikområdesnivå är oftast relativt allmänt formulerade. Målstyrningen preciseras dock i praktiken av en stor mängd relativt detaljerade återrapporteringskrav som före- faller att begränsa utrymme att bedriva en verksamhet efter en friare tolkning av både vad målen avser samt hur målen de facto ska uppnås. Dessa iakttagelser är inte unika för styrningen av utan kan även ses hos en rad andra statliga myndigheter. årsredovisningar har utvecklats något mellan år 2006- 2008, vilket bland annat har gynnat läsbarheten och i någon mån bedömningarna av måluppfyllelse. Måluppfyllelsebedömningarna är dock i flera fall oklara och inte helt lätta att förstå. En närmare granskning av årsredovisningen indikerar att bedömningar av sin måluppfyllelse ofta baseras på vad verket gjort (prestation) snarare än vilka samhällseffekter som skapats, i några fall även för mål som uttryckligen inriktar sig på just samhällseffekter. svarar i stort väl upp mot de krav på återrapportering som finns i regleringsbrevet. I årsredovisningen för indi- keras dock några möjliga områden där det kan finnas behov att utveckla verksamheten. Sammantaget förmedlar dock en tämligen trovärdig bild av att verket gjort vad de det kunnat för att bidra till att målen för verksamheten ska uppfyllas. Resultatmått av olika slag används i viss utsträckning, men fram- förallt gällande olika typer av prestationer (t.ex. antalet, ärenden, uppdrag, handläggningstider etc.). Effekter av insatser mäts mycket sällan. Resultatredovisningen görs i allmänhet genom beskrivningar i löpande text. Som svar på mål och återrappor- teringskrav, t.ex. under verksamhetsgrenar som berör uppsikt och analys, redovisar dock relativt omfattande beskrivningar av samhällsutvecklingen på olika områden, vare sig det är en effekt av verksamhet eller ej. 2 Förordning (2007:1065) med instruktion för samt tidigare instruktion, förordning (2004:1258). bedömer att förefaller ha en tillfredställande måluppfyllelse. Oklarheter finns dock för flera av måluppfyllelseanalyser, främst för mål som avser effekterna av prestationer och insatser. Ett stort antal av mål berör eftersträvade samhälls- effekter som endast kan nås med hjälp av insatser från andra aktörer, såsom länsstyrelser och kommuner. För att kunna fokusera Bo- verkets resultat behöver sambanden mellan olika aktörers presta- tioner och uppnådda effekter tydliggöras. Redovisningen för del på då bygga på en bestämning av verkets roll och ansvarsavgränsning. Med utgångspunkt 2008 är det, mot bakgrund av ovanstående, svårt att med säkerhet uttala sig om vilka effekter verksamhet har, Detta i synnerhet då presenterar få relevanta sätt att mäta eller på annat sätt avgränsa verkets effekter. Å andra sidan går det att utläsa en hel del både om prestationer inom verkets olika områden. Här återfinns såväl mer kvalitativa beskrivningar som en stor mängd kvantitativ infor- mation att tillgå. Vår bedömning är att redovisningen som lämnar på det hela taget är trovärdig. Bilden som förmedlas 2008 är att bedriver ett aktivt arbete med syfte att nå målen för verksamheten. I årsredovisningen redovisar även information om hur samhällsutvecklingen ser ut på olika områden, infor- mation som i många fall utgör redogörelser från olika kommuner och länsstyrelser. Det är dock närmast omöjligt att med årsredovisningen som enda underlag uttala sig om vilken roll prestationer spelat för denna utveckling (effekter) på samhällsnivå. Vidare går det inte att utläsa av årsredovisningen om de redovisade prestationerna utförts till rimliga kostnader. Regeringen har inte ställt sådana krav och har inte på eget initiativ utvecklats sådana mått. En fungerande prioritering, styrning och uppföljning är avgörande för att åstadkomma en effektiv verksamhet. Under har verksamhetsstyrningen på inte haft optimala förutsätt- ningar, vare sig internt eller beträffande den externa styrningen. Beskrivningen i avsnitt 3.5.2 ger intryck av en situation där haft en ledning med begränsat inflytande. Den nya ledningen har vidtagit en rad åtgärder som är avsedda att åstadkomma förbättringar när det gäller planering, ledning och uppföljning. Bland annat har de nya divisionscheferna fått en mer aktivt styrande roll, ett nytt stabsstöd för generaldirektören har inrättats för bl.a. planerings- och uppföljningsarbete och en pro- aktiv dialog med eftersträvas. Den nya plan- eringsprocessen ska starta något tidigare än förut och ambitionen är att även medarbetarrepresentanter från varje enhet samt representanter från miljö- och ska medverka. De nya divisionscheferna har genom den nya arbets- ordningen fått ett tydligare ansvar för den interna styrningen vilket bland annat inbegriper budgetansvar för respektive divisioner. Enhetscheferna som tidigare ansvarat för sina enheters budget gentemot generaldirektören svarar nu mot divisionscheferna. ESV bedömer att åtgärdernas inriktning skapar nya möjligheter för en samlad styrning. Verksamheten beträffande sakfrågorna styrs, såväl till innehåll som omfattning, relativt detaljerat från regeringen. Men nuvarande former för regeringens styrning finns relativt begränsade möjligheter till påverkan från sida. Genom att i stället nu fokusera på frågor som effektvitet, kvalitet och omprövning kan ledningen skapa förutsättningar för att utveckla sakverksamheten när den aviserade ändringen av rege- ringens myndighetsstyrning genomförs.. Utredningen finner att kan tillgodose sitt kom- petensbehov relativt väl i så måtto att det föreligger goda rekry- teringsmöjligheter inom flertalet kompetensområden och att myn- digheten oftast kan besätta lediga tjänster med kompetenta sökanden. saknas en samlad analys av nuvarande kompetensläge i förhållande till kompetenskraven och hur kompetensbehovet ser ut . Det saknas också en samlad strategi för kompetensförsörjning och kompetens- utveckling. Utredningen noterar att kompetensförsörjning inte har hanterats som en strategisk fråga på verks- övergripande nivå. Kompetensförsörjningen har snarare styrts av kortsiktiga hänsyn som varit mera inriktade på att tillgodose de enskilda enheternas operativa behov än myndighetens långsiktiga överväganden. Rekryteringsarbetet genomförs i huvudsak av enhet- erna och styrs i hög grad av deras aktuella kompetensbehov inom sina sakområden. En genomgång av utbildningsinsatser visar att insatserna har planerats kortsiktigt på årsbasis och inte som en del i en mer målinriktad kompetens- utveckling eller i ett utbildningsprogram för myndigheten. Det har således inte funnits någon långsiktig strategi för myn- dighetens kompetensförsörjning och kompetensutveckling som är samordnad med utvecklingen av verksamheten. Ett problem är att inte har arbetat systematiskt och målinriktat som verk för att anpassa sin kompetens till nya kompetenskrav. Enligt utred- ningens bedömning står inför betydande förändringar av förhållanden och behov när det gäller myndighetens kompetens. Det finns en obalans i åldersfördelningen inom såväl kärn- kompetensen som stödkompetensen som behöver möta med olika insatser . Regeringens ökade styrning och finansiering av verksamhet genom riktade anslag, tillfälliga uppdrag och projektfinansiering ökar kraven på flexi- bilitet i kompetensförsörjning och förmåga att anpassa kompetensen till nya förutsättningar för verksamheten. nuvarande kompetensprofil kännetecknas av utpräglad expert- kunskap och i mindre utsträckning av generalistkompetens. Det begränsar flexibiliteten och möjligheterna att anpassa sina insatser till förändrade förutsättningar och krav från omgivningen genom intern rörlighet och omprioriteringar. Bristen på generalist- kompetens inom projektledning och processtyrning gör att Bo- verket blir beroende av ett fåtal nyckelpersoner och sårbart för avgångar bland personal med denna kompetens. Det finns också ett ökat behov av förmåga att arbeta med tvärsektoriella angreppssätt och överbrygga ett snävt stuprörstänkande. Regeringens styrning av verksamhet medför att kraven på specialistkompetenser inom olika områden ständigt för- Vidare är verksamheter kunskapsintensiva. Kun- skapen föråldras snabbt och måste utvecklas och tillföras organisationen på nytt. kan inte upprätthålla specialist- kompetens på alla områden med egen fast personal utan behöver öka kunskapsutbytet med omgivningen och på olika sätt knyta extern kompetens till specifika uppgifter och uppdrag. Andra myndigheter, kommuner, universitet och högskolor är viktiga aktörer i detta sammanhang. har inom HR-området ett antal styrdokument som inte varit fullt ut genomförda i organisationen. Det har fått negativa konsekvenser genom att personal- och lönepolitiken inte har hållits samman inom myndigheten och blivit otydlig för perso- nalen. Verket har inte genomfört någon kartläggning och analys som belyser hur lönepolitiken och lönepolicyn tillämpas internt och påverkar lönestruktur och lönespridning inom myndigheten. Sådan analys är viktig bl.a. för att kunna bedöma om det finns obalanser i lönesättningen och hur ändamålsenlig den genomförda lönepolitiken är för myndighetens samlade kompetensförsörjning. Bristen på instrument, metoder och andra stöd för att kunna styra och systematiskt följa upp arbetet har bidragit till att inte överblickar sin nuvarande kompetensförsörjnings- situation och kommande kompetensbehov. Utredningen anser att avsaknaden av en långsiktig strategi för kompetensförsörjning och kompetensutveckling grundad på en genomarbetad analys är ett långsiktigt problem. Det finns ingen färdriktning för vilka kompe- tensområden som behöver utvecklas på och på vilket sätt som ska kunna utveckla eller knyta kompetensen till organisationen och verksamheten. Här finns ett antal strategiska överväganden som behöver göra på verksnivå som under- lag för nödvändiga insatser. Exempel är avvägningen mellan specialistkompetens och generalistkompetens, egen fast personal kontra tillfällig extern kompetens, balansen mellan olika kom- petensområden som juridik, teknik, arkitektur, miljövetenskap. Vidare behöver kompetensutvecklingen planeras och genomföras i ett strategiskt sammanhang som omfattar kompetensförsörjningen i sin helhet kopplad till verksamhetsutvecklingen. Det gäller även chefsutvecklingen inom myndigheten. Kompetensutveckling handlar inte bara om utbildningsinsatser för personalen. Den interna styrningen är viktig för att utveckla organisationens samlade kompetens och undanröja organisatoriska hinder för ett effektivt kompetensutnyttjande. Det handlar bl.a. om att öppna upp myndigheten inåt genom att underlätta projekt- arbete över enhetsgränserna, bredda kompetensen hos medar- betarna, stimulera intern rörlighet och undvika för små arbetsgrupper. En effektiv personalfunktion har en viktig funktion i ett samlat, allsidigt och långsiktigt kompetensförsörjningsarbete. Det behövs en gemensam personalfunktion som har kompetens och kapacitet att stödja verksledningens strategiska arbete och enheternas mer operativa arbete med sin kompetensförsörjning. Det långsiktiga myndighetsperspektivet kan tillföras rekryteringsprocessen av en kompetent personalfunktion som medverkar till att balansera olika kompetenskrav vid rekryteringar och säkerställa ett mera enhetligt förhållningssätt vid rekryteringarna. Arbetet vid personalfunktion är begränsat till att huvudsakligen handlägga löpande personalärenden. Enligt utredningens mening saknar personalfunktionen både den ställning i organisationen och de resurser som behövs för ett kvalificerat arbete med HR-frågor. Utredningen anser att bristen på en gemensam och genomtänkt verksstrategi för kompetensförsörjningen bidrar till att inte förmår utnyttja och utveckla myndighetens samlade kompe- tens på ett effektivt sätt.