sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Detta tyder på ett slags godtycklighet eller instabilitet i penningvärdet. Om alla aktörer av någon anledning plötsligt skulle förvänta sig ökad inflation skulle inflationen mycket riktigt öka. I praktiken är detta problem sannolikt inte viktigt. chocker i inflationsförväntningarna observeras inte. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser är delvis adaptiva; hushåll och företag synes förvänta sig ungefär samma inflation under det närmaste året som under det närmast föregående året. Inflationsförväntningar är även delvis rationella i så måtto att hushåll och företag bildar sig en uppfattning om vad exempelvis ändrade produktions- och efterfrågeförhållanden kan föranleda för prisändringar . Om allmänheten skulle förlora sitt förtroende för pengar, exempelvis till följd av att intrång görs i bankernas datasystem, varigenom konton kan manipuleras, skulle följden bli att hushåll och företag inte accepterade pengar, sedlar eller kontoöverföringar, i utbyte mot varor och tjänster. Det skulle innebära att värdet på pengar sjunker, dvs. Det är omöjligt att säga hur ekonomin skulle reagera på en sådan situation. På kort sikt är det möjligt att utländsk valuta och andra varor skulle komma att gälla som bytesmedel. Likaså skulle sannolikt många fortsätta att t.ex. arbeta i förtroende, dvs. utan omedelbar betalning i förvissning om en skälig ersättning i ny valuta . Det är osannolikt att en prisreglering skulle förbättra situationen. Prioriteten vore att återställa förtroendet för betalningssystemen. 4.4.3Erfarenheter av prisregleringar mot inflation var inflationsnivån betydligt högre än . Som redogjorts för ovan infördes omfattande prisregleringar i ett försök att dämpa inflationen. Under vissa perioder omfattades mellan av den privata konsumtionen av allmänt prisstopp. gällde också allmän skyldighet att förhandsanmäla prisökningar till SPK. Prisregleringarna skapade först och främst betydande negativa effekter på samhällsekonomin, vilket utvecklas i kapitel 5. Prisregleringarna hade inte heller någon märkbar långsiktig effekt på inflationen. Inflationen var mycket hög trots prisstoppen, vilket i sig skulle kunna ses som ett tecken på att politiken misslyckades. Problemet med ett sådant resonemang är dock att kausualförhållandet brister i adekvans och att orsakssambandet Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser till viss del var det motsatta, nämligen att politiken infördes just eftersom inflationen var hög. Det grundläggande problemet för att avgöra om politiken hade någon effekt är att det inte är möjligt att observera den inflation som skulle ha uppstått i frånvaro av prisstoppen. För att kringgå detta problem genomför (1984) en simuleringsanalys. Detta innefattar först en beräkning av ett statistiskt samband mellan inflationen och olika bestämningsfaktorer, såsom kapacitetsutnyttjandet, lönenivå, penningmängd, internationell inflation mm, utan priskontroll, huvudsakligen . Därefter utnyttjas denna prisekvation för att beräkna den inflation som skulle ha förekommit vid avsaknad av kontroller. Resultatet av undersökningen var att prisstoppen inte hade någon märkbar långsiktig effekt på inflationstakten. Inte heller synes de separat studerade inflationsförväntningarna ha påverkats. En kvardröjande fråga är hur det kan komma sig att prisregleringen å ena sidan lyckades hålla ner vissa företags priser som den allmänna prisnivån inte påverkades. Orsaken kan vara att prisstoppen snarare påverkat prisstrukturen än den allmänna prisnivån. Bland annat finns det vissa belägg för att prisreglerade företag kan ha kommit att höja priserna mer på de varor som inte var prisreglerade. Men frågan får nog anses som i huvudsak outredd. Sammanfattningsvis undergrävde prisregleringen prisernas roll som informationsbärare och minskade vissa företags lönsamhet och investeringsvilja. Regleringen skapade dessutom ett resurskrävande förhandlingssystem mellan berörda företag och myndigheter. Att prisregleringslagen tillämpades permanent , trots att den varit tänkt att endast tillämpas i undantagsfall ger anledning att ifrågasätta huruvida det bör finnas möjlighet att använda prisregleringslagen i stabiliseringspolitiskt syfte. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser Enligt utredningens förmenande måste lämpligheten av att använda prisreglering som understödjande åtgärd till penningpolitiken och inflationsmålet i allmänhet ifrågasättas. Härigenom bör prisregleringslagen generellt inte användas som stabiliseringspolitiskt instrument. I stället bör prisreglering vara aktuell i situationer där ransonering kan aktualiseras, vilket alltså innebär att tillämpningsområdet för prisreglering bör begränsas till extrema situationer. Det förefaller vidare vara tveksamt om prisreglering bör användas i penningpolitiken och i förhållande till inflationsmålet, även i extrema situationer. Detta utesluter dock inte att prisreglering kan vara behövlig av andra skäl, men innebär att slutsatserna angående stabiliseringspolitik måste beaktas vid den framtida regelutformningen. 5Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp En försörjningskris kan uppstå genom att utbudet av en viss förnödenhet plötsligt minskar eller att efterfrågan plötsligt ökar. Antag att blir avskuret från import och att endast svenska producenter kan fortsätta att sälja på den svenska marknaden. Situationen beskrivs teoretiskt i Figur 5 nedan. Vid det pris p0 som råder på marknaden före avspärrningen efterfrågar svenska konsumenter mer än vad svenska producenter säljer. Skillnaden utgörs av importen. Vid detta pris p0 erhåller de svenska producenterna precis teckning för sina produktionskostnader. Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp annat fall hade företagen antingen tjänat övervinster eller gjort förluster, vilket hade korrigerats genom att fler företag hade trätt in på marknaden eller genom att vissa av de etablerade företagen hade lämnat marknaden. Om importen faller bort uppstår det ett efterfrågeöverskott på den svenska marknaden. Priset på en oreglerad marknad stiger till den nivå pm som krävs för att det svenska utbudet ska vara lika med de svenska hushållens efterfrågan. I detta läge köps och säljs kvantiteten Q. De svenska producenterna producerar i det läget mer än tidigare för att delvis kompensera bortfallet av importerade varor. Trots det konsumerar de svenska konsumenterna mindre . En försörjningskris kännetecknas av att det marknadspriset väsentligt överstiger den genomsnittliga produktionskostnaden, om produktionsresurserna värderas till gamla priser. De producenter som har sin produktionsförmåga intakt kommer därför att göra övervinster under försörjningskris. Konsumenterna å andra sidan kommer att konsumera mindre och betala ett högre pris för de varor som de fortsätter att köpa, vilket är en otvetydig försämring i jämförelse med den tidigare situationen. På marknader för nödvändighetsvaror, som alla konsumerar likartade kvantiteter av oberoende av inkomst, blir den negativa effekten särskilt stor för hushåll med låga inkomster. Denna skillnad förstärks av att samma hushåll typiskt sett inte har ett ägande i företagen som kan öka sina vinster. Om en oreglerad marknad leder till oönskade fördelningseffekter eller effektivitetsproblem kan det finnas anledning till ett offentligt ingripande. Enbart det faktum att marknaden inte fungerar tillfredsställande utgör inte en tillräcklig grund för politik. Det måste därutöver finnas tillgång till politiska medel som kan förmodas lösa identifierade problem och som dessutom inte i sig skapar allvarliga följdproblem. Offentliga insatser, t.ex. i form av prisreglering eller ransonering, kan av olika skäl förvärra marknadens problem. Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp En bevekelsegrund för prisregleringar och ransoneringar, från ekonomisk synpunkt, är att hushåll med en hög betalningsvilja inte kan bjuda över hushåll med en lägre betalningsvilja. Mot bakgrund av att hushållens betalningsvilja till viss del beror på deras inkomster och förmögenheter skulle dessa åtgärder kunna tänkas få positiva fördelningspolitiska effekter. På samma sätt kan prisregleringar och ransoneringar användas till att prioritera offentlig konsumtion på bekostnad av privat konsumtion. En närmare analys visar dock att de positiva effekterna kan vara små och att problemen kan bli betydande. Bland de effekter som kan uppkomma kan nämnas minskat utbud, ökad efterfrågan, ökade transaktionskostnader på de reglerade marknaderna, snedvridningar mellan olika sektorer i ekonomin samt betydande kostnader för att administrera regleringen. En prisreglering innebär att en myndighet sätter priset på en viss förnödenhet under det pris som annars skulle råda på marknaden. Ett lägre pris medför att företagen kommer att erbjuda färre varor än vad som annars skulle göras. I det hypotetiska exempel på en avspärrning som beskrivs i Figur 5 ovan är det marknadsklarerande priset pm. Om priset regleras t.ex. till den ursprungliga prisnivån p0, kommer de svenska producenternas produktion att vara lika med den svenska produktionen före avspärrningen. De svenska producenterna skulle i detta fall inte kompensera för bortfallet av import. Det finns flera orsaker till att en prisreglering leder till det bjuds ut mindre varor på marknaden. 1.Inhemska företag kommer att minska sin produktion i jämförelse med vad som skulle produceras i frånvaro av en reglering. Om det reglerade priset sätts på en nivå som är väsentligt lägre än marknadspriset kan det förväntas att företagen får problem med sin lönsamhet och stänger ner hela produktionsanläggningar. 2.Svenska producenter får ett ökat intresse av att exportera sina produkter snarare än att sälja dem på den svenska marknaden. Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp Detta problem kan dock vara begränsat i en avspärrning eftersom även exportmöjligheterna då är sämre. 3.Utländska företag kommer att minska sina leveranser till den svenska marknaden och föredra att sälja sina varor på andra marknader. 4.Företag får minskade incitament att transportera varor inom landet till de platser där bristen är som störst. Härutöver gäller att om företagen förutser att priserna kommer att regleras i händelse av en försörjningskris kommer de att ha ett mindre intresse av att förbereda sig för en försörjningskris, t.ex. genom att hålla lager eller reservkapacitet. Företagens intresse av att utveckla handel med kontrakt med olika prioriteringsnivåer skulle minska. Från ekonomisk synpunkt kan sålunda hävdas att en prisreglering förvärrar en försörjningskris genom att minska utbudet av just de förnödenheter som är mest kritiska under den nivå som skulle råda vid fri prisbildning. Ett lägre pris stimulerar förutom utbudet även efterfrågan. Det kan finnas en risk för att de konsumenter som lyckas få tag på de bristfälliga, men billiga, varorna blir sämre på att hushålla med dem än vad de annars skulle vara. Antag som exempel en hypotetisk prisreglering av hotellrum. En familj med två barn som kommer först till ett hotell kan välja att hyra två rum i stället för att nöja sig med ett. Därigenom kan de som står längst bak i kön bli utan husrum. Hushållens betalningsvilja för olika varor beror delvis på deras inkomster, men även på andra faktorer. Ett hushåll som har svårt att ersätta en viss vara med andra varor har, vid samma inkomst, en högre betalningsvilja för varan. Bensin kan tjäna som exempel. I städerna finns tillgång till kollektivtrafik och det är förhållandevis enkelt att byta från bil till buss. I glesbygden är det svårare. Om priset på bensin tillåts stiga i samband med en försörjningskris kommer hushåll i städerna att avstå ifrån bensin till förmån för hushåll med samma inkomst i glesbyggd. Om priset däremot är reglerat kommer hushållen i städerna inte ha något intresse av att dämpa sin konsumtion. Med tillämpning av ett ekonomiskt reso- Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp nemang förvärras härigenom försörjningskrisen för de hushåll som är i störst behov av förnödenheter. En prisreglering kan även förväntas leda till ökade transaktionskostnader på de marknader som berörs. När priset regleras på en nivå underskridande marknadspriset kommer konsumenterna att vilja köpa mer än vad säljarna erbjuder. Det innebär att fördelningen av de knappa förnödenheterna mellan olika kunder måste ske med andra metoder än genom prisbildning. Exakt vad som kommer att hända är dock svårt att förutsäga. Fördelen med en prisreglering skulle kunna vara att välbärgade hushåll så att säga inte kan bjuda över mindre bemedlade hushåll. Det skulle med andra ord kunna bli möjligt även för hushåll med sämre ekonomi att köpa en del av de förnödenheter som finns att tillgå. Men det är högst osäkert, eftersom det är svårt att förutsäga hur fördelningen kommer att gå till. Om varorna fördelas till dem som råkar komma först till kvarn kan fördelningen bli slumpmässig och utan relation till de politiska målen. En tänkbar ransoneringsmetod vore att hushåll med goda kontakter eller som själva kan erbjuda andra bristvaror får företräde framför andra. Det är tveksamt om en sådan fördelning skulle vara att föredra framför den som uppstår på en oreglerad marknad. En annan tänkbar ransoneringsmetod när efterfrågan är större än utbudet är köbildning. Köbildning innebär att konsumenterna kan sägas betala två priser i olika valutor, nämligen ett pris i kronor och ett pris . Priset i kronor är reglerat. Priset kan däremot stiga till dess efterfrågan är lika med utbudet. Varorna kommer då att säljas till dem som har en tillräcklig betalningsvilja i båda valutorna (Weitzman, 1991). Det finns många varianter av köbildning. I samband med plötslig brist på bensin i har det förekommit att konsumenter kör efter leveransbilar för att komma först till de stationer som får leveranser. Det är inte uppenbart vilka fördelningspolitiska konsekvenser köbildning har. Å ena sidan finns det sannolikt ett negativt samband mellan betalningsvilja och betalningsvilja i pengar. Hushåll med höga inkomster har sannolikt en högre värdering av sin tid. Det skulle i så fall innebära att prisregleringen kan ha en för- Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp delningspolitisk effekt som är önskvärd i sig. Å andra sidan kan hushåll med höga inkomster ha bättre råd att avstå ifrån arbetsinkomster för att kunna köa. I det fallet saknas positiva fördelningseffekter. Det går inte att säga hur högt priset i kötid blir. Det beror på många olika faktorer som t.ex. skillnaden mellan marknadspris och reglerat pris och lönespridningen i samhället. Teoretiska exempel kan skapas där tidskostnaden helt enkelt blir lika med skillnaden mellan marknadspris och reglerat pris. Den huvudsakliga effekten av prisregleringen kan då bli att hushållen arbetar mindre för att i stället köa; en tydlig samhällsekonomisk förlust. Prisreglering och köbildning leder även till hamstring. När personen väl är framme i kön och får tillgång till de billiga varorna finns det anledning att köpa mer än vad vederbörande har ett behov av, dels för att undvika att behöva köa snart igen, dels för att kunna använda överskottet till att byta till sig andra varor. Hamstring bidrar till att öka på varuknappheten och kan därför förväntas leda till att kötiderna förlängs. Att hamstringen ökar varuknappheten varorna läggs på lager behöver inte innebära ett problem. Hamstring innebär nämligen även en ökad tillgång på varor vid det senare tillfälle då lagren minskas. Huruvida nettoeffekten är positiv eller negativ är beroende av den relativa knapphet som råder vid dessa två tillfällen. Om det inte görs systematiska felbedömningar kan det eventuellt förväntas att hamstringen sker under skeden i krisen när tillgången är relativt sätt god och att lagren töms under skeden när tillgången är sämre. I så fall har hamstringen positiva effekter. Det innebär naturligtvis inte att man bör införa en prisreglering i syfte att skapa hamstring. En liknande omfördelning över tiden genom lagerhållning kan förväntas ske även vid marknadsmässig prissättning. En prisreglering kan även leda till att svarta marknader uppstår. Om svarta marknader skulle fungera friktionsfritt skulle de ersätta de vita marknaderna och fungera på samma sätt som en oreglerad marknad. Prisregleringen skulle då helt enkelt inte ha någon effekt. Det finns emellertid flera orsaker till att svarta marknader fungerar sämre än vanliga marknader. För det första kommer de som är aktiva på svarta marknader inte att betala skatt. För det andra kommer de svarta marknaderna att drivas av delvis andra aktörer än de som normalt är verksamma på en marknad. Urvalet kommer inte styras av duglighet utan av andra faktorer. För det tredje kan Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp det förväntas att konkurrensen på svarta marknader blir sämre än på reguljära marknader, eftersom de flesta upplever ett motstånd mot illegal verksamhet. För det fjärde kommer informationen på en svart marknad att vara sämre. Aktiva säljare kan knappast annonsera priser och kvaliteter till potentiella köpare. Sammanfattningsvis leder en prisreglering i ekonomiskt hänseende till ökade transaktionskostnader bl.a. till följd av köbildning, hamstring och de konkurrens- och informationsproblem som uppstår på svarta marknader. Ett möjligt sätt att försöka minska dessa problem är att införa en ransonering för att understödja prisregleringen. Det är svårt att endast reglera en del av ekonomin utan att även ta ansvar för relaterade delar. Reglering medför ofta behov av ytterligare reglering. Ett exempel är det prisstopp som infördes på mineralull –1975; det infördes som en konsekvens av ett tidigare beslutat prisstopp på monteringsfärdiga hus. När husproducenterna inte kunde öka sina priser uppstod ett behov av fasta priser på insatsvaror, t.ex. isoleringsmaterial. I förlängningen leder ett sådant förfarande förmodligen till att de sektorer som är mer beroende av importerade råvaror eller insatsvaror kommer att missgynnas mer än andra. En prisregleringsmyndighet som har till uppgift att hålla tillbaka inflationen, såsom den mäts av konsumentprisindex, kan förmodas börja sina ansträngningar med att förhindra att företag som säljer direkt till slutkonsumenterna höjer sina priser. Därefter måste myndigheten rimligen följa distributionskedjan uppströms och införa prisstopp för underleverantörer och för underleverantörer till underleverantörer. En nationell myndighet kan fortsätta detta förfarande till dess en leverantör i ett annat land nås. Det innebär att företag med en stor andel import blir särskilt utsatta för prisregleringar. De måste ta ökade kostnader utan att kunna öka sina egna priser. Härigenom riskerar ekonomin att snedvridas i flera avseenden. Företagen kan föredra att göra sina inköp ifrån svenska leverantörer även om utländska leverantörer t.ex. har bättre produkter. Vidare torde lönsamheten sjunka i de sektorer av ekonomin där inhemska alternativ till vikiga importerade råvaror eller insatsvaror saknas. Med sänkt lönsamhet kommer dessa sektorer att minska i omfattning. Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp 1970-talets prisstopp visar ytterligare orsaker till snedvridna relativpriser på mellanvarumarknaderna. När ett företag som säljer prisreglerade varor genomför vissa prisökningar undantar de kunder som själva är prisreglerade. Förtagen förväntar sig att varje kund kommer att köpa så mycket varor att värdet av den sista enheten är lika med det pris kunden får betala. Om kunden kan handla till ett lägre pris än kunden så kommer A att handla till dess deras värdering av varan är lägre än B:s värdering av varan. Det utgör en ineffektivitet. A konsumerar enheter som B borde konsumera i stället. Vidare kan ett prisstopp som enbart omfattar vissa av ett företags produkter som andra får prissättas fritt leda till att fria produkter får korssubventionera prisstoppade produkter. Problemet med ett sådant system är att företagets relativpriser inte kommer att avspegla företagets relativa kostnader för att producera olika typer av isoleringsmaterial. Kunderna kommer i den situationen inte att välja den vara som kräver minst resurser att producera, vilket innebär ett slöseri med samhällets resurser. 5.1.5Återverkningar på kostnader och investeringar Prisregleringar kan även leda till ogynnsamma dynamiska effekter. Beroende av hur systemet utformas kan företagen få lägre incitament att hålla nere sina kostnader. Även investeringsbenägenheten minskar till följd av ökad osäkerhet och minskad lönsamhet. Ett exempel på det första problemet är prisstoppen . SPK införde principen att prisökningar skulle behandlas med hänsyn till företagets lönsamhet. Det innebar att ett lönsamt företag hade sämre möjligheter att få öka sina priser än ett mindre lönsamt företag. Risken med en sådan ordning är att företagens intresse av att hålla sina kostnader låga försvagas och produktiviteten minskar. Problemet med minskad kostnadskontroll till följd av prisreglering är dock mer allmänt än så. Det är ett av de mer diskuterade problemen i den ekonomiska litteraturen om prisregleringar. Prisregleringen skapade vidare betydande osäkerheter för företagen. Prisstoppen sades vara kortvariga men SPK kunde inte upplysa företagen om när regeringen skulle komma att upphäva stoppen. SPK:s principer var dåligt kända bland företagen, Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp bl.a. eftersom SPK:s beslut inte motiverades. Det blev svårt för företagen att uppskatta sin egen framtida lönsamhet. I ett sådant läge kan det förväntas att investeringsbenägenheten försämras. Återigen ska den svenska erfarenheten endast uppfattas som ett exempel. Det finns t.ex. internationella studier som visar på ett negativt samband mellan regleringar och investeringar i telesektorn. Även om ett prisstopp med påföljande lägre lönsamhet är tillfälligt leder prisstoppet till minskade intäkter och därmed till ett minskat eget kapital som är nödvändigt för att kunna genomföra nya investeringar. Prisregleringarna i antyder att en reglering av priserna på konsumentprodukter även skulle kunna skapa problem i form av ökad osäkerhet på arbetsmarknaden. införde SPK principen att undantag från prisstopp endast beviljades av sysselsättningsskäl. Företagen anförde att detta kunde komma att innebära varsel om uppsägningar i syfte att påverka prisförhandlingar med SPK. Faktum är att hot om nedläggning, minskad sysselsättning och lägre löner gjorde det möjligt för företag att mobilisera stöd från lokalfacket i sina förhandlingar med SPK. 5.1.7Administrativa problem – kostnader och information Prisreglering betraktas ofta som en form av centralplanering. Studier av 1970-och 1980-talens prisregleringar visar dock att priskontrollerna snarare förvandlades till utdragna förhandlingar om priser mellan företagen och myndigheterna. Sannolikt berodde detta på att myndigheterna var helt beroende av den information som endast företagen själva hade tillgång till. Ett väldokumenterat exempel är SPK:s kontakter med Gullfiber, en leverantör av isoleringsmaterial till bl.a. monteringsfärdiga hus. Kontakterna var mycket frekventa under det 18 månader långa prisstopp som infördes på vissa av företagets produkter under Potentiellt negativa konsekvenser av marknadsingrepp 1974–1975. Det framgår av Gullfibers egna anteckningar att företaget hade ett 70-tal kontakter (telefonsamtal, möten, skrivelser) med myndigheten . Bland annat involverades företagets VD, vice VD och marknadschef i arbetet. Enligt Gullfibers egna uppgifter arbetade de två senare halvtid med prisregleringsfrågor . Prisregleringen förutsatte utbyte av mycket detaljerad information. Gullfiber kom att motivera begäran om prisökningar med information om egna kostnadsökningar. Företaget använde internationella prisjämförelser för att visa rimligheten i de egna önskade prisökningarna.