sou · GXB34 · 2009-02-02 00:00:00 — [I]n order for the respondent State to be able to rely before the Court on the applicants status as a civil servant in excluding the protection embodied in Article 6, two conditions must be fulfilled. Firstly, the State in its national law must have expressly excluded access to a court for the post or category of staff in question. Secondly, the exclusion must be justified on objective grounds in the States interest. Regeringsrätten har till följd av förtydliganden i flera fall funnit att myndighets anställningsbeslut (som tidigare överklagades till regeringen, se avsnitt 3.2) faller under begreppet civil rättighet och att regeringens beslut därmed har kunnat rättsprövas. Det är visserligen något tveksamt var i den inhemska rätten Regeringsrätten funnit stödet för detta ställningstagande, men det kan inte råda någon tvekan om, mot bakgrund av att Regeringsrätten prövat målen i sak, rätten ansett att en sådan rätt föreligger. Avgörandena från och Regeringsrätten tyder på att även anställningar beslutade av regeringen skulle kunna omfattas av begreppet civil rättighet, såtillvida de inte uttryckligen undantagits från rätten till domstolsprövning, och att det därmed skulle föreligga en rätt till en sådan prövning. Eftersom det dessutom inte krävs att anspråket på denna rättighet ska vara välgrundat, utan det är tillräckligt att det föreligger rimliga grunder för ett sådant anspråk, är det enligt min mening en överhängande risk för att Regeringsrätten, eller för den skull , till följd av den föreliggande inhemska och europeiska praxis skulle finna att en rätt till domstolsprövning föreligger i de aktuella fallen. Jag anser det dock olämpligt att regeringens beslut i nu aktuella anställningsärenden är föremål för prövning i domstol eftersom dessa anställningar är så intimt förknippade med regeringens styrning av myndigheterna och därmed av riket i sin helhet. Det är uppenbart att dessa anställningar är förenade med en sådan special 8Se Warnling-Nerep,W., Rätten till domstolsprövning & rättsprövning, 3 uppl., : , 2008, s. 169 och däri gjorda hänvisningar. 9Vilho Eskelinen m.fl. mot , § 62. Granskning och överprövning av regeringens anställningsbeslut bond of trust and loyalty som avsåg i Pellegrinfallet. En möjlighet att överpröva regeringens beslut skulle även riskera att medföra att en central myndighet än nödvändigt saknar ordinarie myndighetschef, vilket naturligtvis inte är önskvärt. För att undvika att denna typ av anställning blir föremål för domstolsprövning bör därför ett förbud att överklaga anställningsbeslut fattade av regeringen införas i lagen om offentlig anställning. Ett sådant förbud är objektivt motiverat genom den nära anknytning anställningen som myndighetschef har till regeringen och styrningen av riket. Att ett förbud mot att överklaga anställningsbeslut fattade av regeringen införs i lagen om offentlig anställning innebär naturligtvis inte att övriga beslut av regeringen kan överklagas. 8.3Tillsyn och granskning av regeringens anställningar Min bedömning: Tillsynen och kontrollen av regeringens anställningar ska ligga kvar oförändrad hos . Den formella skyldigheten att granska regeringens arbete och därmed även utnämningsförfarandet åligger, som framgår av avsnitt 3.2, . Utskottets befogenhet sträcker sig dock inte längre än att det kan kritisera regeringen för hanteringen av ett visst ärende. Utskottet kan således varken upphäva eller ändra regeringens beslut i ett visst anställningsärende. Som jag uttalat ovan anser jag det olämpligt att regeringens beslut i tillsättningsärenden ska kunna överprövas, och därmed ändras, av något annat organ. Det är en gällande princip i att regeringens beslut inte kan överklagas. Jag är därför inte beredd att föreslå en utökning av befogenhet till att avse annat än just granska och, om utskottet finner grund för det, kritisera regeringens tillsättningsbeslut. Jag anser i linje härmed att befogenhet ska kvarstå såsom den är utformad. Utskottets arbete kommer dock att underlättas avsevärt genom det nya förfarandet i anställningsärenden. För det första finns det en detaljerad kravprofil att jämföra kandidaterna mot och för det andra har möjlighet att få tillgång till Granskning och överprövning av regeringens anställningsbeslut handlingarna från alla de som har sökt anställning. Utskottet får alltså goda förutsättningar för att kunna avgöra huruvida rätt person erhållit en viss anställning eller om regeringen förtjänar kritik för sin hantering av ärendet. Jämfört med tidigare, när det varken fanns kravprofil eller ens var möjligt att veta vilka som visat intresse för en viss anställning, är det ett klart framsteg. Min bedömning: Utredningens förslag medför inga märkbara ekonomiska konsekvenser. Den föreslagna sekretessen medför visserligen att kommer att behöva göra en sekretessprövning vid varje begäran om utlämnande av uppgift ur ett anställningsärende, men denna tidsåtgång bedöms försumbar. Någon beaktansvärd kostnad kommer inte att uppstå till följd av detta. Antalet inkomna ansökningar i anställningsärendena kommer, vilket är förhoppningen, att öka om sekretess införs. Varje anställningsärende kommer alltså att ta och kräva något mer arbete än vad som är fallet . Tidsåtgången i, och kostnaden för, ett rekryteringsförfarande baserar sig dock till den absolut övervägande delen till intervjuer och eventuella tester. Det kan med fog förutsättas att oavsett antalet sökande kommer antalet personer som tas ut till intervjuer m.m. även fortsättningsvis att uppgå till ett begränsat antal. Den tid som går åt att gå igenom det förväntade ökade antalet ansökningshandlingar är i detta sammanhang försumbar. Utredningens bedömning är därmed att förslagen inte kommer att medföra några märkbara ekonomiska konsekvenser. Min bedömning: Utredningens förslag medför bättre förutsättningar för uppnå regeringens jämställdhetsmål. Regeringens jämställdhetspolitik syftar dels till att motverka och förändra system som konserverar fördelningen av makt och resurser mellan könen på en samhällelig nivå, dels till att skapa förutsättningar för kvinnor och män att ha samma makt och möjlighet att påverka sin livssituation. Detta innebär rent praktiskt att regeringens strävanden bl.a. är att lika många män som kvinnor ska inneha anställning som myndighetschef. Som tidigare redovisats uppgår dock antalet manliga sökande till anställning som myndighetschef till av det totala antalet sökande.1 Resultatet från den undersökning utredningen låtit genomföra utvisar att fler kvinnor skulle kunna tänka sig att söka en utlyst anställning om ansökan inte är offentlig. Genom att införa en sekretessbestämmelse kommer således fler kvinnor att söka anställning som myndighetschef. Det är dock troligt att det kommer att ske en än större ökning av antalet inkomna ansökningar från män, vilket medför att andelen män bland de totala antalet sökande troligtvis kommer att öka. Att antalsmässigt fler kvinnor söker anställning ger dock bättre förutsättningar för att regeringens mål ska kunna uppnås. 1 Denna snedfördelning avspeglar sig dock inte när det gäller anställda myndighetschefer, där det är stort sett lika många män som kvinnor som erhållit anställning. 10.1Förslag till ändring i sekretesslagen 7 kap. 11 § Förslaget och mina överväganden har behandlats utförligt i avsnitt 6. Sekretessbestämmelsen är tillämplig endast i ärenden om anställning som myndighetschef, överdirektör eller motsvarande där anställningsbeslutet fattas av regeringen. Med med överdirektör jämställd anställning avses de anställningar som motsvarar överdirektörens position men som har en annan titulatur, t.ex. länsråd, länsöverdirektör, överantikvarie, överarkivarie m.fl. Det förekommer att en förvaltningsmyndighet under regeringen i sin tur har flera myndigheter under sig. Som exempel kan nämnas polisen, där det finns en centralmyndighet, , som har flera länspolismyndigheter under sig. För att klargöra att sekretessbestämmelsen endast är tillämplig vid regeringens anställning av myndighetschef m.fl., och därmed inte vid anställning av t.ex. länspolismästare, anges i bestämmelsen att sekretessen gäller vid anställning för förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen. Förslaget innebär att uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en kandidats identitet sekretessbeläggs. Det är alltså inte endast namnet på kandidaten som omfattas av sekretess utan även t.ex. adress och tidigare meriter kan omfattas av sekretess, om de enskilt eller tillsammans med andra uppgifter kan leda till att en enskild sökandes identitet avslöjas. Med uttrycket kandidat avses inte bara de som aktivt inkommit med en intresseanmälan utan även sådana som efter en förfrågan från den eller de som genomför anställningsförfarandet ställer sig till förfogande för anställningen. Sekretessbestämmelsen förses med ett omvänt skaderekvisit, dvs. en presumtion för sekretess föreligger. För att tillåta flexibilitet i systemet bemyndigas regeringen att förordna om de anställningar där sekretess inte ska råda. 16 kap. 1 § Den föreslagna ändringen innebär att meddelarfrihet inte råder gällande den i 7 kap. 11 § fjärde stycket föreslagna sekretessen, se även avsnitt 6.4. 10.2Förslag till ändring i lagen om offentlig anställning Ändringen, som behandlas i avsnitt 8.2, innebär att beslut av regeringen i anställningsärenden inte kan överklagas. Bestämmelsen är ett förtydligande av vad som redan gäller och ska inte tolkas så att andra beslut av regeringen kan överklagas. Ändringen är nödvändig för att krav på rätt till domstolsprövning, efter Regeringsrättens avgöranden, inte ska omfatta regeringens beslut om anställning av myndighetschef. Sekretess i ärenden om anställning som En särskild utredare ska utreda om det finns behov av regler om sekretess för uppgifter om identitet i ärenden om anställning som myndighetschef. Utredaren ska kartlägga i vilken omfattning som viljan att anmäla intresse för en anställning som myndighetschef påverkas av att uppgifterna om att den enskilde har anmält intresse för anställningen blir offentliga i ärendet. Om det visar sig att färre anmäler intresse av det skälet, ska utredaren bedöma om den nuvarande sekretesslagstiftningen bör ändras. Som ett led i bedömningen ska utredaren ta ställning till om det är möjligt att vidta andra åtgärder som, utan att innefatta en ändring i sekretessregleringen, kan främja viljan att anmäla intresse för sådana anställningar. Om utredaren finner att sekretesslagen bör ändras eller att andra åtgärder bör vidtas, ska utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder. Uppdraget ska redovisas . gäller hos våra myndigheter och andra allmänna organ den s.k. offentlighetsprincipen. Ett uttryck för denna princip är de bestämmelser i tryckfrihetsförordningen (TF) som innebär att enskilda som huvudregel har rätt att ta del av allmänna handlingar, dvs. handlingar som enligt vissa bestämmelser i anses förvarade hos en myndighet och som anses ha inkommit till eller ha upprättats vid myndigheten. Offentlighetsprincipen är av stor betydelse för mediernas nyhetsrapportering samt deras möjligheter att kritiskt granska makthavare och rapportera om eventuella oegentligheter inom den offentliga verksamheten. Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar finns i 2 kap. TF. Enligt 2 § får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast när det är nödvändigt med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningen i rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges i en särskild lag eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som åsyftas är sekretesslagen (1980:100). Sekretess innebär att det råder förbud att röja vissa uppgifter vare sig det sker muntligen, genom att en allmän handling lämnas ut, eller på annat sätt (1 kap. 1 § sekretesslagen). Sekretesslagen innehåller således en samordnad reglering av såväl handlingssekretess som tystnadsplikt för de som deltar i de verksamheter som omfattas av sekretesslagens reglering. Enligt de flesta sekretessbestämmelser ska en prövning göras mot vissa förutsättningar, s.k. rekvisit, om en uppgift kan lämnas ut. I de flesta fall är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess enbart gäller om det kan antas att viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Man brukar benämna ett sådant villkor för ett rakt skaderekvisit. För vissa uppgifter gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Eftersom presumtionen i dessa fall är den omvända, dvs. utgångspunkten är att uppgifterna omfattas av sekretess, benämns sådana villkor för omvända skaderekvisit. Slutligen gäller i vissa fall absolut sekretess, vilket innebär att uppgifterna ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Beträffande uppgifter i en myndighets personalsociala eller personaladministrativa verksamhet gäller sekretess med varierande skaderekvisit i olika situationer enligt 7 kap. 11 § sekretesslagen. När sekretesslagen infördes tog dock lagstiftaren ställning för att det inte bör gälla någon sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i bl.a. anställningsärenden (prop. 1979/80:2 Del A s. 203). Intresseanmälningar omfattas således inte av sekretess enligt det ovan nämnda lagrummet. Detta innebär att anmälningarna blir offentliga när de inkommer till den anställande myn- Det finns inte något hinder mot att en myndighet som överväger att initiera ett anställningsärende anlitar ett rekryteringsföretag. Om ett rekryteringsföretag anlitats för att bistå vid anställningsförfarandet blir dock handlingar som tas emot och förvaras för myndighetens räkning allmänna handlingar (jfr RÅ 1996 ref. 25 och 2005/06:JO1 s. 376). Frågan om sekretess i anställningsärenden har tagits upp tidigare, se exempelvis propositionen Några frågor om sekretess (1993/94:165 s. 58 f.). berördes senast i betänkandet En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102 s. 317-328). Utredaren gjorde då bedömningen att det saknas förutsättningar att införa sekretessregler för uppgifter i ansökningar till domaranställningar. Enligt utredaren finns det dock behov av en regel om sekretess för uppgifter som hänför sig till de personlighetstest som utförs i samband med domaranställningar. En sådan regel borde dock enligt utredaren få en mera generell utformning. Förslaget bereds i . Behovet av en utredning Syftet med annonseringsförfarandet vid anställning av myndighetschefer Som regeringen har uttalat i budgetpropositionen ska det inför anställningen av en ny myndighetschef vara mer regel än undantag att befattningen annonseras ut (prop. 2007/08:1, utg.omr. 2, s. 52 f.). Syftet är att stärka förutsättningarna för staten att kunna rekrytera bästa möjliga myndighetschefer. Genom annonseringen får fler personer möjlighet att visa sitt intresse för en viss befattning, vilket ökar rekryteringsunderlaget. kan dock annonseringen behöva kompletteras med andra tillvägagångssätt för att en lämplig chef ska kunna rekryteras. Det kan exempelvis uppstå situationer då det trots annonseringen inte finns någon med erforderliga kvalifikationer bland de sökande. Vidare kan regeringen snabbt behöva rekrytera en myndighetschef av olika skäl, t.ex. till följd av att den tidigare chefen valt att sluta . Regeringen har valt att annonsera efter myndighetschefer och generaldirektörer med placering i i ett 30-tal ärenden. Av de sammanlagt ca 600 intresseanmälningar som inkommit har lämnats in av män och av kvinnor. Som nämnts ovan är ett av skälen för att använda ett annonseringsförfarande att möjliggöra en ökning av rekryteringsunderlaget i allmänhet. Till detta kommer att regeringen har en uttalad ambition att öka andelen kvinnor på ledande befattningar i statsförvaltningen. Förutsättningarna för att lyckas med detta bör kunna förbättras om andelen kvinnor som söker ökar. Sekretessintresset och intresset av insyn Behovet av och styrkan i en sekretess kan enligt förarbetena till sekretesslagen inte bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas göranden och låtanden (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). har denna avvägning resulterat i bedömningen att det inte bör gälla någon sekretess i anställningsärenden. Å andra sidan har vissa befattningar, exempelvis befattningarna som myndighetschefer, tidigare inte heller annonserats ut, varför insynen i anställningsförfarandet avseende dessa befattningar har varit obefintlig. Befattningen som myndighetschef är viktig av många olika skäl. Det är naturligtvis viktigt att myndigheten styrs på ett sådant sätt att verksamheten är effektiv och når sina mål inom befintliga ekonomiska ramar. Det är också viktigt att ledarskapet utövas på ett sådant sätt att frågor som rör myndigheten som arbetsplats behandlas på ett tillfredsställande sätt. Detta innebär att det ställs höga krav på en myndighetschef och att en erforderlig kvalifikation för att kunna komma i fråga för en sådan befattning är tidigare erfarenhet av ledarskap. Detta medför i sin tur att många av dem som skulle kunna komma i fråga för en sådan anställning redan har en chefsanställning. Många av dem som söker en ny anställning vill av olika skäl att det helst inte ska komma till den nuvarande arbetsgivarens och eventuell underställd personals kännedom att de söker en extern anställning. Normalt sker inte heller detta eftersom det faktum att vissa uppgifter är offentliga i en allmän handling inte automatiskt leder till att dessa uppgifter också får en sådan allmän spridning att de når den sökandes arbetsgivare eller personal. När det gäller anställningar av myndighetschefer är dock situationen ofta en annan. Dessa anställningar är så centrala att de i många fall väcker allmänhetens intresse. Den som anmäler intresse för en sådan anställning måste därför räkna med att det blir känt för en större allmänhet, inklusive den egna organisationen, att personen i fråga har anmält sådant intresse. För de personer som inte erhåller den sökta anställningen kan ett sådant händelseförlopp inverka negativt på vederbörandes möjligheter att med trovärdighet fortsätta som ledare i den organisation där de arbetar. Den osäkerhet som kan prägla verksamheten i en organisation vid en situation då chefen kan vara på väg att lämna chefskapet kan också på ett påtagligt negativt sätt påverka resultatet i verksamheten. Samtliga dessa omständigheter kan ha en avhållande effekt på viljan hos personer som redan har en chefsanställning att anmäla intresse för en utlyst befattning som myndighetschef. Som nämnts tidigare kan sekretessintresset inte vara den enda faktor som beaktas när det övervägs att införa en sekretessbestämmelse. En myndighetschefs centrala position medför naturligtvis att det finns ett extra stort insynsintresse beträffande just de befattningarna, vilket också bekräftas av mediernas intresse när sådana befattningar utlyses. Å andra sidan måste i vissa fall sekretessbestämmelser införas när offentligheten för vissa typer av uppgifter visar sig vara kontraproduktiv på så vis att den leder till att vissa sådana uppgifter över huvudtaget inte lämnas till den offentliga sektorn. Som exempel kan nämnas att sekretessen tidigare var svagare hos tingsrätten än hos . Detta ledde till att företag avstod från att överklaga beslut enligt konkurrenslagen (1982:729). I syfte att stärka företagens rättssäkerhet stärktes då sekretessen i mål och ärenden enligt konkurrenslagen hos domstolarna (prop. 1997/98:130 s. 57 f). Som framgått ovan har ca 600 intresseanmälningar kommit in till ett 30-tal utlysta anställningar som myndighetschef och generaldirektör med placering i . Detta är ett begränsat antal intresseanmälningar med hänsyn till att det är fråga om höga befattningar i staten. Många av dem som anmält sitt intresse har inte heller haft sådana kvalifikationer att de kunnat komma i fråga för de aktuella anställningarna. Rekryteringsunderlaget för sådana befattningar behöver således öka. Mot bakgrund av att förfarandet vid tillsättningen av myndighetschefer tidigare helt och hållet varit undandraget från insyn, och då erfarenheterna av utannonsering av befattningar som myndighetschefer visar att rekryteringsunderlaget avseende sådana befattningar behöver öka ytterligare, anser regeringen att det behöver utredas om det finns skäl att införa sekretess för uppgiften om att en person har anmält intresse för en sådan befattning. Utredaren ska kartlägga om viljan att inkomma med en intresseanmälan för en anställning som myndighetschef allmänt sett kan tänkas påverkas av att uppgifter om att den enskilde anmält intresse för anställningen blir offentliga i ärendet. Vidare ska utredaren om möjligt kartlägga om det finns någon skillnad mellan hur kvinnor och män förhåller sig till att deras intresseanmälningar blir offentliga. I kartläggningen ska det ingå en bedömning av på vilket sätt, och i vilken omfattning, den nuvarande ordningen med offentliga intresseanmälningar typiskt sett kan tänkas utgöra men för den enskilde sökanden. Om utredaren kommer fram till att någon form av påverkan förekommer, ska utredaren analysera om denna påverkan är av sådan art och omfattning att den bör föranleda en ändring i sekretesslagen. Frågan om sekretess är inte begränsad till att avse endast uppgifter om den sökandes identitet i intresseanmälan utan avser även uppgifter av detta slag som förekommer i övriga moment i rekryteringsprocessen. Som ett led i bedömningen ska utredaren överväga om det är möjligt att vidta andra åtgärder som, utan att det innefattar en ändring i sekretessregleringen, kan främja viljan att anmäla intresse för anställningar av förevarande slag. Om utredaren efter en avvägning mellan sekretess- och insynsintresset finner att en sekretessbestämmelse bör införas är en självklar utgångspunkt att en begränsning av offentlighetsprincipen inte ska gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med bestämmelsen. En viktig fråga i detta avseende är hur länge den eventuella sekretessen bör gälla. Om utredaren finner att sekretesslagen bör ändras eller att andra åtgärder bör vidtas för att främja viljan att anmäla intresse för anställning som myndighetschef, ska utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder. Utredaren ska beakta förslagens betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män. Utredaren ska följa arbetet i utredningen om integritet i arbetslivet (dir. 2006:55). Uppdraget ska redovisas . Har du sökt en utlyst tjänst som myndighetschef? 3Tveksam, vet ej OM JA PÅ FRÅGA 1 Tycker du att systemet med offentliga intresseanmälningar påverkade den anställning du hade när du sökte tjänsten? Jag ska ge några exempel: a) Har det påverkat trovärdigheten som chef? 3Tveksam, vet ej b) Har det påverkat karriären? 3Tveksam, vet ej c) Har det påverkat verksamhetens resultat? 3Tveksam, vet ej d) Har det påverkat din anställning på något annat sätt? 3Tveksam, vet ej OM NEJ PÅ FRÅGA 1 Har den nuvarande ordningen med offentliga intresseanmälningar fått dig att avstå från att söka någon utlyst tjänst som myndighetschef? 3Tveksam, vet ej OM NEJ PÅ FRÅGA 1 Skulle du kunna tänka dig att söka en sådan tjänst om ansökan inte är offentlig? 3Tveksam, vet ej OM NEJ PÅ FRÅGA 1 Skulle du kunna tänka dig att söka en sådan tjänst om ansökan är offentlig? 3Tveksam, vet ej OM NEJ PÅ FRÅGA 1 Antag att du skulle söka en tjänst som myndighetschef, skulle det nuvarande systemet med offentliga ansökningar påverka din nuvarande anställning? Jag ska ge några exempel: a) Skulle det påverka trovärdigheten som chef? 3Tveksam, vet ej b) Skulle det påverka karriären? 3Tveksam, vet ej c) Skulle det påverka verksamhetens resultat? 3Tveksam, vet ej d) Skulle det påverka din anställning på något annat sätt? 3Tveksam, vet ej