sou · GXB362 · 2009-06-26 00:00:00 — Skatt på fluorerade växthusgaser Betänkande av Utredningen om skatt på fluorerade växthusgaser SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda om en skatt på fluorerade växthusgaser bör införas. Till särskild utredare förordnades rådmannen vid Länsrätten i , . Som experter förordnades från departementssekreteraren och kanslirådet från , rättsliga experten från , miljöansvarige i Plast- & Kemiföretagen från och byrådirektören från . Som sekreterare förordnades från kammarrättsassessorn . har varit utredningens assistent. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Skatt på fluorerade växthusgaser (SOU 2009:62). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag (2010:000) om skatt på fluorkolväten............ Förslag till förordning (2010:000) om skatt på Förslag till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) ................................................................................ Förslag till förordning (2010:000) om premie för fluorkolväten som lämnas för destruktion............................. Hur arbetet har bedrivits......................................................... Framställningar till utredningen ............................................. Beskrivning av problemet – F-gaser i ett miljöpolitiskt Varför är F-gaser ett miljöproblem? åtaganden på miljöområdet – Kyotoprotokollet ..... miljökvalitetsmål – begränsad klimatpåverkan ........ Klimatberedningens förslag om skatt på F-gaser................... 2.5Skatt på F-gaser som ett medel för att minska utsläppen Principiella överväganden och sammanfattande Skatt som medel för att minska utsläppen av F-gaser – några teoretiska utgångspunkter ............................................. Vilka F-gaser bör omfattas av skatten?................................... 3.3.1 Frågan om HFC bör omfattas av skatten ................... 3.3.2 Frågan om PFC bör omfattas av skatten..................... 3.3.3 Frågan om SF6 bör omfattas av skatten ....................... 3.4Hur ska skatten beräknas, och vilken skattenivå ska Närmare om vem som ska vara skattskyldig .......................... 3.6.1 Återbetalning då HFC förs ut ur landet...................... 3.6.2 Återbetalning vid återvinning av HFC........................ Premie för inlämnande av HFC för destruktion.................... 3.7.1 Vem ska kunna få destruktionspremie?....................... 3.7.2 Vem ska betala ut premien?.......................................... 3.7.3 Vilka företag berörs ...................................................... 3.8Samlad bedömning av förslagens förenlighet med EG- Reglerna om statligt stöd Konsekvenser av förslagen........................................... Konsekvenser för näringslivet................................................. 4.4.1 Effekterna på de berörda marknaderna ....................... Företagens administrativa kostnader ........................... Administration och kontroll ........................................ 5.1.1 HFC i stationära kyl-, frys- och 5.1.2 .......HFC i mobila luftkonditioneringsanläggningar 5.1.3 ................HFC i medicinska och tekniska aerosoler 5.1.5 .......HFC vid plasttillverkning och i plastprodukter 5.2.1 Utsläpp av PFC vid tillverkning av 5.3.1 ........................................SF6 som elektrisk isolering 5.3.2 .........................SF6 vid pressgjutning av magnesium Hur regleras användningen av F-gaser ................ 6.1.1 och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av om vissa 6.1.2 och rådets direktiv 2006/40/EG av om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon ................ 6.1.3 En ökad harmonisering på gång................................. Den svenska F-gasförordningen ................................ 6.2.3 Prövning av tillståndspliktig miljöfarlig 6.2.4 F-gaser är farligt avfall ................................................ Hur styr befintliga styrmedel? 6.3.1 Framtida utsläpp av fluorerade växthusgaser ............ Skatt på F-gas i andra länder ..................................... 7.1Kort om beskattningen av F-gaser i och 7.2.3 Skattskyldighet och skattskyldighetens inträde........ Undantag från skatt .................................................... 7.2.5 Effekterna av skatten i ............................... 7.3.3 Skattskyldighet och skattskyldighetens inträde........ Undantag från skatt .................................................... 7.3.5 Effekterna av skatten i .................................... Återbetalning vid destruktion.................................... Förslaget till lag (2010:000) om skatt på fluorkolväten ...... 8.2Förslaget till förordning (2010:000) om skatt på 8.3Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:843) .............................................................................. 8.4Förslaget till förordning (2010:000) om premie för fluorkolväten som lämnas för destruktion........................... Rapport från IVL ....................... Utredaren ska enligt direktiven utreda om en skatt på fluorerade växthusgaser (F-gaser) bör införas i . Utredningen ska ta sin grund i Klimatberedningens förslag, som redovisas i betänkandet Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24), men förutsättningslöst utreda om en skatt är det mest lämpliga styrmedlet för att minska utsläppen av F-gaser. Om utredningen finner att en skatt är det lämpligaste styrmedlet ska utredningen föreslå en lagteknisk utformning som innebär att företagens administrativa kostnader kan hållas så låga som möjligt. omfattas utsläppen av F-gaser inte av något ekonomiskt styrmedel. Utredningen föreslår nu att en skatt på fluorkolväten (HFC) införs. Skatten ska vara generell till sin karaktär utan såväl undantag som nedsatta skattenivåer samt tas ut för HFC som förs in i landet, alternativt tillverkas här. Som utgångspunkt föreslås att skatten sätts på en nivå som motsvarar den reducerade koldioxidskatten för den industri som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (dvs. av den generella nivån, som 2009 är per kg koldioxid). Skattesatserna ska utgå från respektive GWP-faktor (Global ) och tas ut på det faktiska innehållet av HFC. Det innebär att olika HFC-föreningar kommer att ha olika skattesatser. För att upprätthålla en enkel administration av skatten föreslår utredningen dock att innehållet av HFC i vissa varor kan schablonberäknas vid införsel samt i ett fall även vid utförsel. Om skatten införs bedömer utredningen utsläppsminskningen till följd av skatten till koldioxidekvivalenter. Utredningen föreslår vidare att skatten kompletteras med en premie som ska utgå vid inlämnande av HFC för destruktion. Premien ska vara av samma storlek som skatten, men premien ska betalas ut oavsett om skatt tidigare betalats för den HFC som lämnas. Det är utredningens bedömning att denna kompletterande premie kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar utöver de som kan förväntas ske till följd av skatten. Genom Kyotoprotokollet har industriländerna åtagit sig att minska sina utsläpp av växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid, fluorkolväten, perfluorkarboner och svavelhexafluorid. Fluorerade växthusgaser, eller F-gaser, är den gemensamma beteckningen för fluorkolväten (HFC), perfluorkarboner (PFC) och svavelhexafluorid (SF6). F-gaserna är effektiva växthusgaser och har höga GWP-faktorer. Problemet med F-gaserna är inte användningen i sig utan problemet uppstår när dessa gaser släpps ut och då bidrar till en förstärkt växthuseffekt. De totala utsläppen av F-gaser i har ökat från koldioxidekvivalenter till koldioxidekvivalenter . har utsläppen av HFC ökat kraftigt, i huvudsak till följd av att HFC ersatt ozonskiktsnedbrytande ämnen, exempelvis CFC (freoner) och HCFC, som köldmedium och som drivgas i aerosolsprayburkar samt vid tillverkning av extruderad polystyren (XPS). har utsläppen av PFC minskat något, medan utsläppen av SF6 ökat. Enligt de reviderade uppgifter som tagits fram genom utredningen beräknas utsläppen av F-gaser i ha minskat till koldioxidekvivalenter, utan skatt. Detta framför allt till följd av införda EU-regleringar. stod HFC för av utsläppen av F-gaser i och beräknas , om inte en skatt införs, stå för , räknat i koldioxidekvivalenter. Utsläppen av PFC och SF6 har minskat och förväntas att fortsätta minska till följd av vidtagna åtgärder och andra styrmedel. Eftersom det finns andra styrmedel som styr utsläppen av PFC och SF6 och då dessa gaser endast utgör en mindre del av de totala F-gasutsläppen har utredningen funnit att det är mest ändamålsenligt att enbart beskatta HFC. Användningen av HFC har ökat, såväl till följd av omställningen från CFC och HCFC som till följd av det ökande antalet värmepumpar och luftkonditioneringsanläggningar i samhället. HFC används främst som köldmedium i kyl-, frys- och luftkonditioneringsanläggningar samt i värmepumpar. Sådana anläggningar förekommer i ett flertal olika verksamheter, exempelvis inom handeln, fastighetsbranschen, restaurangbranschen, industrin, skolan, sjukvården, kommunala anläggningar, försvaret och sjöfarten. Ett annat användningsområde för HFC i är som drivgas vid XPS-tillverkning. beräknas av utsläppen av HFC härröra från dess användning som köldmedium. Eftersom användningen av HCFC som köldmedium kommer att förbjudas kommer det användningsområdet för HFC att utvidgas. Det finns alternativ till HFC inom området såsom t.ex. kolväten, koldioxid och ammoniak. Det finns också möjligheter att byta från HFC med höga GWP-faktorer till HFC med lägre GWP-faktorer. Det styrmedel som kommer att påverka användningen är direktiv /40/EG om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon, vilket kommer att minska utsläppen från lätta motorfordon. I övrigt har utredningen inte funnit några styrmedel som kan komma att bryta trenden mot ökad användning. Såsom nämnts ovan är det inte användningen i sig utan utsläppen som är miljöskadliga. EG-förordningen nr 842/2006 om vissa fluorerade växthusgaser reglerar läckagekontroll m.m. Förordningen innebär dock inte någon åtstramning för avseende HFC. hade tidigare en reglering avseende fyllnadsmängder i kylanläggningar, men den upphävdes till följd av EG-förordningen. har således inte längre någon styrning avseende fyllnadsmängder, vilket bland annat har medfört att de så kallade indirekta systemen är en självklarhet vid investering i ny kylanläggning. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det finns behov av ett styrmedel för att minska användningen av HFC och därmed minska utsläppen av F-gaser. Utredningen bedömer att en skatt på HFC styr mot fortsatt och ökad användning av indirekta system då HFC används som köldmedium, ökat fokus på täta anläggningar i system med HFC som köldmedium, HFC med lägre GWP-faktor i system med HFC som köldmedium, Slutsatsen att en skatt skulle fungera bra som styrmedel på detta område och således är lämplig stärks av utvärderingarna av de danska och norska skatterna på F-gaser. Det är på HFC som köldmedium som den norska och den danska skatten har fått störst effekt på så sätt att användningen av alternativa köldmedium ökat, som såväl läckagen av HFC som mängden HFC har minskat i anläggningarna. Något annat styrmedel med samma effekt på F-gasutsläppen i förhållande till de administrativa kostnaderna, som går att förena med EG-rätten, har utredningen inte funnit. Utredningens slutsats är att en skatt på HFC är det mest lämpliga styrmedlet för att minska utsläppen av F-gaser, vilket också utgör grund för att föreslå att en skatt på HFC införs. Som komplement till skatten på HFC föreslår utredningen införandet av en premie vid inlämnande av HFC för destruktion. Premien ska vara lika hög som skatten, men premien ska betalas ut oavsett om skatt tidigare betalats för den HFC som lämnas. Utredningen bedömer att en sådan destruktionspremie leder till minskade utsläpp av HFC, dels genom att öka mängden HFC som faktiskt lämnas för destruktion dels genom att om möjligt påskynda utfasningen av äldre anläggningar med höga årliga läckage av HFC. Förslagens förenlighet med EG-rätten Enligt utredningsdirektiven ska utredaren redovisa sin samlade bedömning av förslagets förenlighet med EG-rätten. Grunden för arbetet på EU-nivå med att minska utsläppen av F- gaser utgörs av regleringar avseende förbud och begränsningar av F-gaser för vissa användningsområden. Såsom ovan nämnts är det dels direktivet om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon, dels förordningen om vissa fluorerade växthusgaser som är styrande. Såvitt utredningen kan bedöma innehåller dock nämnda administrativa regleringar inte några hinder mot införandet av en nationell skatt av det slag som utredningen nu föreslår. Utöver nämnda regleringar ska även de statsstödsrättsliga aspekterna beaktas. Reglerna om statsstöd återfinns i EG-fördraget och anger att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion är oförenligt med den gemensamma marknaden i den mån det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Bland annat för att undvika att komma i konflikt med nämnda regler har utredningen vinnlagt sig om att konstruera ett förslag med en generell utformning och utan undantag. För att undvika undantag och/eller nedsatta skattenivåer föreslår utredningen i stället en lägre skattenivå än vad som annars skulle ha varit fallet. Det är utredningens bedömning att skattens utformning, omfattande samtliga HFC-föreningar och samtliga användningsområden uppfyller fördragets krav på att inte gynna vissa företag eller viss produktion och att den föreslagna skatten alltså inte utgör något statligt stöd. Någon för statsmakterna administrativt betungande statsstödsprövning är därför inte påkallad. Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att de förslag som lämnas är väl förenliga med de begränsningar som följer av EG-rätten. Utredningens förslag har positiva konsekvenser för miljön. Den prognos utredningen tagit fram visar att utsläppen till följd av en skatt på HFC kan förväntas minska med koldioxidekvivalenter . De förväntade utsläppsreduktionerna kan jämföras med de koldioxidekvivalenter som regeringen (prop. 2008/09:162, s. 60) beräknar ingå i den reduktion av växthusgaser som uppnås med så kallade utvecklade ekonomiska styrmedel. Därutöver kan den föreslagna destruktionspremien också förväntas minska utsläppen av F-gaser, dels genom att HFC i större uträckning än lämnas för destruktion, dels genom att det genomsnittliga årliga läckaget minskar på grund av att äldre anläggningar skrotas . Utredningens förslag om en skatt på HFC innebär ökade intäkter till staten. Som framgår i tabellen nedan uppgår de statiska nettointäkterna till året för ikraftträdande (140 miljoner på helårsbasis). Nettointäkterna minskar därefter som en följd av minskade utsläpp. Skattens styrande effekt på utsläppen bedöms medföra minskade nettointäkter på 2020, vilket är skillnaden mellan den statiska och den långsiktiga nettoeffekten 2020. är det också rimligt att anta att effekter till följd av bunkring av HFC, som kan förväntas ske innan skattens ikraftträdande, har ebbat ut. Utöver de statsfinansiella konsekvenserna som visas i tabellen nedan bör utredningens förslag om premie vid inlämnande av HFC för destruktion beaktas. Utredningen föreslår att utgifterna för premien finansieras via skatteintäkterna från skatten på HFC. Utgiftsbehovet på lång sikt får antas vara lägre än skatteintäkterna så länge det finns utsläpp av HFC. Inledningsvis kan dock inte uteslutas att premieutbetalningarna kan vara högre än skatteintäkterna, eftersom HFC som inte varit föremål för skatt också ger rätt till premieutbetalning. Risken härför ska dock enligt utredningen inte överdrivas, bland annat med hänsyn till erfarenheterna från det norska systemet med motsvarande premie. Offentligfinansiella effekter 2010–2020, miljarder kronor Fr.o.m. 1/7 2010 En skatt på HFC ökar priset och prisökningen påverkar de branscher som använder HFC. Avsikten är att prisökningen ska leda till minskad användning och i förlängningen till minskade utsläpp genom övergång till tätare anläggningar, alternativa gaser eller alternativ teknologi. En ofrånkomlig konsekvens för den delen av näringslivet som använder HFC är således att den kan drabbas av ökade kostnader till följd av skatten. Detta kan motiveras av en önskan att styra bort från HFC, men också med principen om att förorenaren betalar. Produktionen av XPS med HFC som drivgas kommer att fördyras väsentligen, vilket för producenten leder till försämrad konkurrenskraft såväl på den inhemska marknaden som internationellt. Eftersom köldmedium i luftkonditioneringsanläggningar kommer att beskattas kommer också fordonsindustrin att få något ökade kostnader. De ökade kostnaderna är dock, när de ställs i relation till fordonspriserna, försumbara. Värmepumpar med HFC som köldmedium kommer att bli något dyrare, som högst . Detta kommer enligt utredningen inte att leda till några större förändringar på marknaden för värmepumpar. Även kostnaderna för medicinska och tekniska aerosoler beräknas öka något. Därtill kan det antas att användningen av HFC i brandsläcksutrustning kommer att upphöra på grund av det ändrade kostnadsläget. De företag som importerar HFC eller produkter som innehåller HFC kommer dessutom att få ökade administrativa kostnader. Genom utformningen av sitt förslag har utredningen dock försökt minimera dessa, bland annat genom användandet av schabloner för de vanligaste varorna innehållande HFC, men även genom en i övrigt enkel utformning av lagen. Övriga konsekvenser av förslagen för t.ex. hushållen samt den kommunala självstyrelsen m.m. bedöms vara små eller försumbara och omnämns därför inte särskilt här. Den föreslagna skatten på HFC bör, tillsammans med den föreslagna premien, kunna träda i kraft . According to the terms of reference, the inquiry chair shall undertake an inquiry as to whether a tax on fluorinated greenhouse gases (F-gases) should be introduced in . On the basis of the proposals of , presented in the report Svensk klimatpolitik [Swedish Climate Policy] (SOU 2008:24), the Inquiry shall examine, without presuppositions, whether a tax is the most appropriate instrument to reduce emissions of F-gases. If the Inquiry finds that a tax is the most appropriate instrument, it should propose a legal form that enables the administrative costs to companies to be kept as low as possible. At present, emissions of F-gases are not subject to any economic instrument to reduce use and emissions of F-gases. The Inquiry is now proposing that a tax be introduced on hydrofluorocarbons (HFC). The tax should be of a general nature without exemptions or reduced tax levels and be charged on HFC which is brought into the country or manufactured here. As a starting point, it is proposed that the tax rate be set at a level corresponding to the reduced carbon dioxide levied on industry not covered by the EU emissions trading scheme. In 2009 this level is per kg (21 per cent of the general level, which is per kg of carbon dioxide in 2009). The tax rates shall be based on the respective HFC compounds GWP (Global ) and be charged on the actual content of HFC. Accordingly, different HFC compounds will have different tax rates. To keep administration of the tax simple, the Inquiry proposes, however, that standard assessment may be made of the content of HFC in certain goods on import and, in one case, also on export. If the tax is introduced, the Inquiry estimates a reduction in emissions by 2020 due to the tax of around 0.1 million of carbon dioxide equivalents. The Inquiry further proposes that the tax be complemented by a premium which is to be paid when HFC is delivered for destruction. This premium should be the same size as the tax, although the premium will be paid regardless of whether tax has previously been paid on the HFC delivered. The Inquiry considers that this supplementary premium may contribute to further emission reductions in addition to those that may be expected due to the tax. Background to the proposal Through the Kyoto protocol, the industrial countries have undertaken to reduce their emissions of the greenhouse gases (carbon dioxide, methane, nitrous oxide, hydrofluorocarbons, perfluorocarbons and sulphur hexafluoride). Hydrofluorocarbons (HFC), perfluorocarbons (PFC) and sulphur hexafluoride (SF6) are referred to by the common term fluorinated greenhouse gases or F-gases. The F-gases are effective greenhouse gases with a high GWP. The problem with the F-gases is not their use as such but when these gases leak, thus contributing to reinforcing the greenhouse effect. The total emissions of F-gases in have increased from around 0.5 million of carbon dioxide equivalents in 1990 to around 1.2 million of carbon dioxide equivalents in 2007. During this period, emissions of HFC sharply increased, mainly due to HFC replacing substances that were harmful for the ozone layer, for example, CFC (freons) and HCFC, as refrigerant and as propellent gas in aerosol spray cans and in manufacture of extruded polystyrene (XPS). At the same time, emissions of PFC have decreased slightly, while emissions of SF6 have increased. According to the revised information, produced by the Inquiry, it is estimated that emissions of F-gases in by 2020 will have decreased to around 0.4 million of carbon dioxide equivalents, without a tax. This is mainly due to the applicable EU provisions. In 2007, HFC accounted for 69 per cent of carbon dioxide equivalents from F-gases in and is estimated to account for 90 per cent in 2020, without a tax. Emissions of PFC and SF6 have decreased and are expected to continue to decrease due to measures taken and other instruments. Since there are other instruments that control emissions of PFC and SF6 and since these gases only account for a minor part of the total F-gas emissions, the Inquiry has found it most appropriate only to tax HFC. The use of HFC has increased, both due to the changeover from CFC and HCFC and due to the increasing number of heat pumps and air-conditioning systems in use. HFC is used mainly as a refrigerant in refrigerators, freezers and air-conditioning systems as well as in heat pumps. These facilities exist in a number of different activities such as in trade, the real estate sector, restaurants, industry, schools, the health sector, local government facilities, the armed forces and . Another area of use for HFC in is as a propellent gas for XPS manufacture. In 2020, it is estimated that 82 per cent of the emissions from HFC derive from its use as a refrigerant. Since use of HCFC as a refrigerant will be prohibited, the area of use for HFC will be expanded. There are alternatives to HFC in the area, such as hydrocarbons, carbon dioxide and ammonium. There are also possibilities of changing from HFC with a high GWP to HFC with a lower GWP. The instrument which will affect use is Directive 2006/40/EC relating to emissions from air-conditioning systems in motor vehicles, which will reduce emissions from light motor vehicles. Otherwise, the Inquiry has not found any instruments which can reverse the trend towards increased use. As mentioned above, it is not use as such but emissions which are harmful for the environment.