sou · GWB364 · 2009-01-01 00:00:00 — Det är resultatet av en programpolitik som ger ett angeläget, provocerande, intresseväckande, underhållande och informativt utbud, fritt från reklamavbrott, extern påverkan och otillbörligt gynnande, distribuerat och tillgängliggjort för alla invå- nare i hela . Public service ska producera ett utbud som kännetecknas av kvalitet, allsidighet och relevans, där det breda kan erbjuda en plattform för det särpräglade. 3.1Granska, ifrågasätta och skapa debatt Det granskande uppdrag som SR och SVT har formuleras i deras sändningstillstånd. Denna del av uppdraget är centralt för public service och motiverar att stora resurser läggs på nyhetsverksamhet och undersökande journalistik. Ur ett medborgar- och demokrati- Vad jag menar med public service perspektiv är det viktigt att det finns de som granskar samhällets olika maktsfärer, det offentliga och det privata, det korporativa och det ideella. En oberoende nyhetsproduktion och nyhetsförmedling är en hörnsten i det demokratiska systemet. Ett väl utfört granskningsuppdrag förmår också ifrågasätta och skapa debatt i stora och små frågor. Det vilar ett stort ansvar på public service att låta olika meningar och perspektiv komma till tals och därigenom stimulera till diskussion och eftertänksamhet. Genom att bedriva en samhälls- och nyhetsbevakning av hög kvalitet stimulerar man också andra aktörer och mångfalden ökar. har public service i tolkat och utfört sitt granskande uppdrag på olika sätt.2 Det publicistiska och redaktio- nella oberoendet bör vara styrande för hur man inom public ser- vice-företagen väljer att organisera och utföra sitt granskande upp- drag. Public service har haft ett folkbildningsuppdrag sedan allra första början.3 fick man också ett utbildningsuppdrag genom de skolradiosändningar som inrättades 1931 och som då samorganiserades med produktionen av radioföredrag.4 Genom sin stora räckvidd har public service en unik möjlighet att på olika sätt bilda sin publik. På så sätt blir också uppdraget att utbilda och folkbilda en del av det demokratiska uppdraget, dvs. att en väl fungerande demokrati kräver välinformerade medborgare. Ingenting talar för att radions och TV:ns möjlighet att bilda, utbilda och folkbilda har minskat bara för att dessa medieformer har fått sällskap av andra medieformer. Detta illustreras inte minst av publikens tittande och lyssnande och hur särskilt UR:s program används i undervisningen på alla stadier. Public service bör även fortsättningsvis ha i uppdrag att folkbilda och utbilda. 2Djerf-Pierre & 2001. Vad jag menar med public service En uppgift för public service är att spegla förhållanden i hela landet. Begreppet spegling är inte oproblematiskt eftersom varje återgiv- ning i radio och TV alltid är ett resultat av en rad val, och inte en reflektion.5 förmedlar begreppet det viktiga i uppdraget, nämligen att visa hur det ser ut i . Det bör dock poängteras att hela landet inte bara är en geogra- fisk bestämning, utan att hela landet betyder hela befolkningen, var den än bor. Public service ska spegla den oerhörda mångfald som finns i och som inte bara är betingad av att befolkningen är spridd över en stor yta. Det innebär exempelvis att program inte bara ska göras för eller om vissa minoriteter, som just minoriteter, utan också med dem som en del av . Här finns möjlighet att spegla religionsutövning och föreningsengagemang, funktionsned- sättning och ideellt arbete som en del av alla de liv som levs i landet. Utbilda, informera och underhålla har sedan allra första början varit BBC:s devis, och ett koncept som många andra public service- system försökt att kopiera. Ingenstans i det offentligt formulerade uppdraget för public service i finns emellertid just begrep- pet underhållning. är det förmodligen en av de funktio- ner som tittare och lyssnare värderar högst. Historiskt var det omkring de underhållande programmen som umgänge utvecklades när man gick hem till varandra och tittade på TV eller lyssnade på radio.6 Det finns kvar även , med nya medieformer och skiftande konsumtion, när den s.k. lägerelds-TV:n, som oftast består av direktsänd underhållning, samlar stora åldersgrupper eller släkt och vänner över generationsgränserna. Men radio och TV skänker inte minst ensamma tittare och lyssnare en stor variation av förströelse på en knapptrycknings avstånd. På samma gång är det omkring underhållningsprogrammen som de stora debatterna förs. Detta speglar förhållandet att vi inte roas av samma saker. Konståkning, radioteater, såpa, dokumentär, eller 5Spegling, produktion, mångfald: En studie av och , , Rapport nr 16 (2004). Vad jag menar med public service fotboll – alla har vi våra favoriter, ingen mer värd än den andra. I underhållningen kan det breda och det särpräglade mötas. Jag anser att underhållning är en viktig ingrediens i en public service för alla. Jag anser också att man bör förstå olika saker med begreppet underhållning; vad som roar skiftar från person till person och från tid till tid. Ett brett utbud av underhållning blir därmed ett sätt att spegla landet. Public service ska vara till för alla. Det innebär inte bara att sänd- ningarna rent tekniskt ska nå alla invånare utan också att de ska kunna tas emot, höras, ses och förstås. Public service har ett sär- skilt ansvar för att se till att människor med olika förutsättningar kan tillgängliggöra sig det rika programutbud som är resultatet av företagens verksamhet. Public service har också ett ansvar vid tillfällen av kris och beredskap. Det gäller inte bara att sändningarna ska nå ut till de berörda utan avbrott utan också att relevant och saklig information ska beredas dem som behöver det. Formen för public service har förändrats . Sedan starten har public service varit föremål för en relativt omfattande politisk reglering. Utvecklingen har emellertid gått mot ökad frihet för public service-företagen att på egen hand avgöra verksamhetens närmare inriktning. regleras verksamheten huvudsakligen i lag, sändnings- tillstånd och anslagsvillkor. Precis som på många andra områden påverkas public service av bestämmelser på EU-nivå, till exempel när det gäller frågan om finansiering. I likhet med vad som gäller i många andra länder finansieras den svenska public service- verksamheten genom TV-avgifter. , och är aktiebolag och ägs av en statlig stiftelse, för , och . En grundläggande förutsättning för public service är att företa- gen kan upprätthålla integritet och redaktionellt oberoende så att programverksamheten kan bedrivas självständigt i förhållande till staten och andra ekonomiska och politiska intressen i samhället. är det riksdag och regering som på medborgarnas vägnar fastställer vad som ska gälla för public service-företagen, dvs. hur uppdraget ska se ut och hur verksamheten ska organiseras och finansieras. Uppdraget ska vara tydligt formulerat som det inte ska påverka programverksamhetens inriktning i detalj. För att säkerställa att public service-företagen följer gällande lagar och villkor har riksdag och regering också ett ansvar att se till att upp- draget granskas och följs upp. Det är viktigt för att bibehålla för- troendet och legitimiteten för public service. Denna del av betänkandet behandlar organisations-, samverkans- och effektiviseringsfrågor enligt uppdraget i direktiven. också förslag på hur public service ska finansieras , uppdragets allmänna utformning och hur uppföljningen av verksam- heten ska gå till. 4Organisations-, samverkans- och effektiviseringsfrågor 4.1Organisationen av public service Bedömning: Public service-verksamheten bör under kommande tillståndsperiod även fortsättningsvis bedrivas inom de tre fri- stående public service-företagen . Public service-verksamheten har organiserats i aktiebo- lagen SVT, SR och UR, som haft var sitt uppdrag. Dagens kon- struktion med tre fristående public service-företag kom till då riks- dagen beslutade att den tidigare koncernstrukturen med ett moderbolag och fyra dotterbolag för public service-verksamheten skulle upphöra. Efter att några av de dåvarande ägarna, pressen, näringslivet och folkrörelserna, förklarat att de inte längre önskade stå kvar som ägare beslutade 1993 att public service- företagen skulle ägas av var sin statlig stiftelse. ägs public service-företagen endast av en enda stiftelse. Tillsammans äger public service-företagen Radiotjänst i () och (). RIKAB samlar in avgiftsmedel och finansieras genom att public service-företagen avstår licensmedel. SRF tillhandahåller vissa gemensamma administrativa funktioner och finansieras på samma vis som RIKAB. har verksamheterna byggts upp och utvecklats utifrån radions och TV:ns olika villkor. Till följd av att radion har organiserats i ett eget företag har den bibehållit den starka position som utgör ett kännetecken för svensk public service. Utmärkande för UR är dess utbildningsuppdrag. UR har till skillnad från SVT och SR inget granskande uppdrag. UR:s samarbete med utbild- ningsinstitutioner och myndigheter präglar UR och gör företaget Organisations-, samverkans- och effektiviseringsfrågor specifikt och tydligt skilt från SVT och SR som har till uppgift att ifrågasätta och kritiskt granska (se kap. 12). I många andra länder med public service är verksamheten orga- niserad i ett enda företag. Ett enda public service-företag som till- handahåller radio och TV riskerar emellertid att skapa en stor orga- nisation med långa beslutsvägar. Tre public service-företag innebär en mer decentraliserad organisation. Det bidrar också till redaktio- nell mångfald i nyhetsförmedling, granskning och samhällsbevak- ning. Två självständiga public service-företag som inbördes har skilda perspektiv och nyhetsredaktioner medverkar till en ökad bevakning och granskning av myndigheter, organisationer, företag och andra makthavare. Mot bakgrund av ovanstående bedömer jag att public service- verksamheten också under kommande tillståndsperiod ska bedrivas inom de tre fristående public service-företagen . Förslag: ska utse ordförande och samtliga valda ledamöter i public service-företagens styrelser. De valda suppleanterna avskaffas och ersätts med ledamöter. utser fem ledamöter och en suppleant i respektive styrelse och regeringen utser ordförande och en suppleant. Förslaget innebär att ordförande och samtliga ledamöter utses av . 4.2.1Nuvarande uppgifter och ansvar Public service-företagen ägs av en statlig stiftelse, för , och . Stiftelseformen valdes efter- som den ansågs bäst kunna tillgodose kravet på självständighet och integritet för public service-företagen.1 syfte är att främja public service-företagens självständighet vilket 1992/93:236, Om den avgiftsfinansierade radio- och TV-verksamheten, bet. 1992/93:KrU28, rskr. 1992/93:377. Organisations-, samverkans- och effektiviseringsfrågor ska göras genom att äga och förvalta aktier i public service-företa- gen samt utöva de befogenheter som är förknippade med detta. består av 13 ledamöter som utses av regeringen efter förslag av partier. är samt- liga riksdagspartier representerade i stiftelsens styrelse. Ledamö- terna bör ha erfarenheter från olika verksamheter i samhället och olika delar av landet. En jämn könsfördelning ska också eftersträ- vas. Mandatperioderna är för ordföranden och för övriga ledamöter. huvuduppgift är att utse fem ledamöter och en suppleant i styrelsen för varje public service-företag. Ordförande och ytterligare en suppleant utses av regeringen.2 Public service- företagen präglas inte av vinstintressen vilket gör att Förvaltnings- stiftelsens intressen inte liknar en normal ägares som strävar efter avkastning på investerat kapital. Enligt aktiebolagslagen har , i egenskap av ägare, rätt att besluta i företagens angelägenheter vilket sker på bolagsstämman. har dock inget uppdrag att utöva inflytande på public service- företagens programverksamhet. Statens uppdrag är ställda till public service-företagen och inte till ägaren. Av detta följer att inte kan hållas ansvarig om något av public service-företagen bryter mot någon del av sändningstillståndet. Där- emot beslutar om ansvarsfrihet för public service-företagens styrelser med utgångspunkt i revisorernas granskning av hur de har skött den ekonomiska förvaltningen. kan, om den finner anledning till det, utöva aktivt ägarinflytande genom att förändra företagens styrelsesamman- sättning och entlediga hela eller delar av styrelsen vilket har skett . har också tagit ett ansvar för att säker- ställa att styrelsearbetet i public service-företagen fungerar till- fredsställande. Tillsammans med public service-företagen har utarbetat ett förslag till anpassning av svensk kod för bolagsstyrning. Svensk kod för bolagsstyrning är ett kom- plement till bland annat aktiebolagslagen och syftar till att förbättra bolagsstyrningen genom en utvecklad självreglering. Varken public service-företagen eller är tvingade att använda koden. Eftersom verksamheten finansieras av allmänheten och koden ger möjlighet till förbättrad insyn har Förvaltnings- 2 Bolagsordningarna för , och . Organisations-, samverkans- och effektiviseringsfrågor stiftelsen bedömt att det funnits skäl att tillämpa delar av koden.3 Jag välkomnar initiativ och anser att detta faller inom stiftelsens ansvarsområde. 4.2.2Förvaltningsstiftelsen ska utse ordförande och samtliga valda ledamöter Jag föreslår att utser ordförande och samtliga valda ledamöter i public service-företagens styrelser eftersom det främjar verksamhetens självständighet och integritet i förhållande till staten. Det understryker också betydelsen av att public service- företagen verkar på armlängds avstånd från staten vilket kan stärka legitimiteten för public service. Styrelsen är företagets högsta beslutande organ och ansvarig för att verksamheten bedrivs i enlig- het med uppdraget. Ordföranden har i praktiken en central roll genom att organisera och leda styrelsens arbete.4 Suppleanterna i nuvarande styrelser har, precis som övriga leda- möter, rätt att närvara, yttra sig vid sammanträden och ta del av handlingar. Formellt har suppleanterna ingen rösträtt, men omröstningar i styrelserna förekommer . Bruket med suppleanter i bolagsstyrelser blir alltmer ovanligt. Mot den bak- grunden föreslår jag att de valda suppleanterna i public service- företagens styrelser avskaffas. Istället utökas antalet ledamöter med två. Genom att utser samtliga ledamöter kan stiftelsen se till helheten och bredden av den kompetens som bör finnas representerad i företagens styrelser. Förslagen påverkar inte styrelsernas övriga sammansättning med VD som ledamot och arbetstagarrepresentanter samt suppleanter för dessa. Styrelserna ska fortsättningsvis bestå av personer som kan förväntas bidra på ett kompetent och professionellt sätt till företagens ledningar. Personerna bör ha företagsekonomisk kom- petens och bred kunskap och förankring i det svenska samhället.5 Förslaget innebär att public service-företagens bolagsordningar måste ändras. 3Årsredovisning och koncernredovisning för för , och , 2004 och 2005. 4Arbetsordningar för SVT:s, SR:s och UR:s styrelser. 1992/93:236, bet. 1992/93:KrU28, rskr. 1992/93:377. Organisations-, samverkans- och effektiviseringsfrågor Bedömning: bör vid sidan av avkast- ningen från stiftelsekapitalet kunna finansieras via koncern- bidrag. finansieras genom avkastning av ett stiftelse- kapital om som tillfördes av staten via rundradiokontot i samband med att stiftelseformen infördes som ägarform. Avsikten var att avkastningen skulle täcka kostnader för verksamhet, redovisning och arvode till sty- relsens ledamöter.6 Huvuddelen av kostnader utgörs av revi- sionskostnader och arvode till styrelsens ledamöter och stiftelsens kanslichef som är anställd på halvtid. Stiftelsen saknar egna lokaler. har avkastningen sjunkit så att den inte täcker löpande kostnader. disponibla kapital har därför minskat. har kostnaderna ökat något. Underskottet har under vissa år täckts av koncernbidrag från public service-företagen som beslutas av . När koncernbidrag har utgått har det täckt av årliga kostnader på . För att stärka stiftelsens ekonomiska förutsättningar har regeringen föreslagit att stiftelsen ska tillföras i kapitaltillskott från rundradiokontot under 2008.7 kostnader kan komma att öka med hänsyn till att stiftelsen kan få behov av egna lokaler som ett tydligare ägaransvar, bland annat när det gäller en effektiv resurs- användning inom företagen, också kan kräva mer resurser (se avsnitt 4.3.4 och 6.3.3). verksamhet bör vid sidan av avkastningen från stiftelsekapitalet kunna finansieras via koncernbidrag. Ett alternativ till detta är att fakturerar public service-företagen ett förvaltningsarvode för koncerngemensamma uppgifter som kommer public service-före- 1992/93:236, bet. 1992/93:KrU28, rskr. 1992/93:377. 2007/08:99, Tilläggsbudget till statsbudgeten 2008. Organisations-, samverkans- och effektiviseringsfrågor tagen till nytta. Ett annat alternativ är att tillföra ytterligare stiftel- sekapital. 4.3Samverkan och effektiv användning av resurserna Enligt anslagsvillkoren ska verksamheten, inom ramen för gällande uppdrag, bedrivas rationellt och syfta till god effektivitet och pro- duktivitet. Public service-företagen samarbetar dels inom ramen för RIKAB och SRF, dels i olika projekt mellan företagen. Samarbete sker framför allt kring administrativa stödfunktioner och i några fall inom programverksamheten. 4.3.1Public service-företagens resultat och planer Bedömning: Mervärdesskattebeläggning av public service- avgiften som föreslås i kapitel 5 möjliggör en effektivare resursanvändning. Public service-företagen bör inom ramen för uppdraget även fortsättningsvis kontinuerligt vidta åtgärder som syftar till ökad effektivitet och produktivitet. Enligt direktiven ska jag väga in de planer och resultat som public service-företagen presenterar för att öka samarbetet, uppnå ett effektivare resursutnyttjande samt förbättra jämförbarheten i public service-redovisningarna. Eftersom utredningstiden inte medgett någon egen undersökning av effektiviteten i företagen har jag begärt in redovisningar från public service-företagen om vilka förändringar som de enskilt och gemensamt har genomfört, och har för avsikt att genomföra, för att effektivisera verksamheten.8 SVT, SR och UR har redovisat att ett antal förändringar inom respektive företag har ökat kostnadseffektiviteten och frigjort mer resurser till programverksamhet och utveckling. Exempelvis har investeringar i ny digital teknik bidragit till effektivare produk- tionsmetoder. SVT har byggt upp en nätverksbaserad organisation 8 Till public service-utredningen från SVT, Genomförda, pågående och planerade effektiviseringar i SVT, 15/2 2008; Till public service-utredningen från SR, Genomförda och planerade effektiviseringar inom , 15/2 2008; Till public service- utredningen från UR, Effektivisering och samverkan. UR:s underlag till public service- utredningen, 15/2 2008. Organisations-, samverkans- och effektiviseringsfrågor för att koppla samman enheter och produktionsorter i landet och därigenom utnyttja kompetens och resurser från alla delar av före- taget. Introduktionen av ny teknik har också bidragit till en kompe- tensomställning som förändrat personalens arbetssätt och yrkes- roller. En medarbetare hanterar funktioner som tidigare sköttes av flera personer, exempelvis inom SR där program- medarbetare numera sköter arbetsuppgifter som tidigare utfördes av ljudtekniker. Ett annat exempel är att automatiska radioutsänd- ningar har minskat behovet av personal med ökad effektivisering som följd. Inom SR har personalen minskat från 1 780 till 1 630 personer –2007. SVT minskade sin fasta personal från cirka 2 800 till 2 550 personer . UR beräknar att antalet tillsvidareanställda ska minska från 264 personer till 254 –2009. Public service-företagen redovisar också minskade administrativa kostnader. SVT reducerade utgifterna för ledning, administration och investeringar motsvarande . Det gjordes bland annat genom att etablera en central inköpsorganisation som har omförhandlat avtal för inköp, telefoni, resor, kontorsmaterial etc. minskade UR kostnaden för administration och ledning . SVT har också reducerat antalet produk- tionsorter med studiokapacitet från tolv till fem eftersom studios inte används i samma utsträckning som förut. På vissa orter har verksamheten även flyttat till mindre lokaler och samlokaliserats med SR och UR (se avsnitt 4.3.4). Även UR har ökat användningen av befintlig studioteknik och investerat i en ny studio med större produktionskapacitet för produktionen av program till . UR:s regionala radioverksamhet har koncentrerats till tre produktionsorter utanför . planerar SVT att genomföra besparingar på . Det ska uppnås bland annat genom att minska antalet anställda med 400 personer och genom att produktions- orterna för allmän-TV koncentreras till , , och . SVT ska också prioritera huvudkanalerna SVT1, SVT2 och Barnkanalen. SR planerar att vid utgången av 2010 ha minskat lokalkostna- derna , , jämfört med . Personalen ska också reduceras med cirka 130 personer till 2012. Organisations-, samverkans- och effektiviseringsfrågor UR ska sända ut sina program via SVT:s program- kontroll och ska minska kostnaderna genom en effektivare använd- ning av studiokapaciteten för produktion. Finansiering genom TV-avgifter ställer stora krav på public service- företagen att använda resurserna effektivt. Legitimitet och förtroende för public service förutsätter att SVT, SR och UR kan visa, inte bara program av hög kvalitet, utan också att resurserna används på ett effektivt och produktivt sätt. Public service-uppdraget innehåller bland annat krav på en decentraliserad organisation, samverkan med kulturinstitutioner, ansvar för språkliga och etniska minoriteter, program för barn och unga och en decentraliserad nyhetsverksamhet. Inom ramen för uppdraget krävs att public service-företagen gör de bedömningar som är nödvändiga för att verksamheten ska bedrivas effektivt och rationellt, för att på bästa sätt uppfylla uppdraget. Vid sidan av uppdraget finns också ett antal omständigheter som måste beaktas vid analyser av effektiviteten i public service-företa- gen. Ett exempel är att public service-företagen på samma sätt som myndigheter, men till skillnad från många andra företag, ska följa lagen om offentlig upphandling vid köp av varor och tjänster över ett visst belopp. En offentlig upphandling innebär en lång och mer formell process som kan överklagas. Jag bedömer att mervärdesskattebeläggning av public service- avgiften ger möjlighet till en effektivare resursanvändning (se kap. 5). Nuvarande modell för finansiering och tillämpning av reglerna på mervärdesskatteområdet innebär exempelvis att det i mervärdesskattehänseende är dyrare för public service-företagen att köpa produktion och tjänster av varandra, externa producenter eller av utomstående tjänsteleverantörer eftersom sådana tjänster innehåller mervärdesskattekostnader som public service-företagen inte kan göra avdrag för. Detta får i sin tur vissa effekter på det sätt public service-företagen bedriver och organiserar sin verksamhet. Mot bakgrund av detta bör public service-företagen inom ramen för uppdraget även fortsättningsvis kontinuerligt vidta åtgärder som syftar till ökad effektivitet och produktivitet. Organisations-, samverkans- och effektiviseringsfrågor En förutsättning för att kunna bedöma effektiviteten i företagens resursanvändning är att företagens redovisningar är tydliga och ger lättförståelig information om verksamheterna. Under nuvarande tillståndsperiod har företagen haft ett gemensamt uppdrag att redovisa hur man ska förbättra jämförbarheten i sina public service- redovisningar.9 Avsikten är att underlätta jämförelser av kostnaden för radio- och TV-produktioner mellan public service-företagen och andra aktörer på radio- och TV-marknaden.