sou · GXB35 · 2009-02-03 00:00:00 — Om myndigheten har fattat ett beslut om att gallra en allmän handling i verksamhets- eller driftmiljön bör den handlingen i rättslig mening inte längre anses förvarad hos myndigheten, trots att den fortfarande kan finnas kvar i säkerhetskopiemiljön. Vad händer om säkerhetskopior betraktas som allmänna handlingar? Nästa fråga är vilken betydelse det kan ha i gallringshänseende om säkerhetskopiorna i sig betraktas som allmänna handlingar. Kan även i den situationen det avgörande vara om myndigheten har fattat ett beslut om gallring i verksamhetsmiljön? Tanken skulle då vara att för det fall myndigheten beslutar om att gallra en viss handling i verksamhets- eller driftmiljön beslutets effekter återspeglas även i säkerhetskopiemiljön genom att informationen där i motsvarande mån också anses omfattad av gallringsbeslutet. Den information på säkerhetskopian som motsvarar informationen som gallrats i verksamhets- eller driftsystemet skulle alltså inte längre vara föremål för allmänhetens insyn. Uppgifter som däremot är allmänna i säkerhetskopiemiljön men som saknar motsvarighet i verksamhets- eller driftmiljön därför att de där inte är allmänna handlingar skulle däremot inte omfattas. Det kan exempelvis handla om privata brev, som inte utgör allmänna handlingar i verksamhetsmiljön. Betraktas säkerhetskopior som allmänna handlingar kommer ett sådant brev att utgöra del av en allmän handling i säkerhetskopiemiljön. Myndigheten får därmed ett ansvar för att ombesörja att brevet vid behov gallras. Följden av ett sådant resonemang skulle då bli att även beträffande en säkerhetskopia som i sig är en allmän handling, t.ex. därför att den är att se som ett register, kan delar av materialet på säkerhetskopian eventuellt vara eliminerat från statusen som allmän handling genom att ha gallrats i verksamhets- eller driftmiljön. Om resonemanget ovan vore riktigt så leder det till slutsatsen att just beträffande handlingar som utgörs av uppgifter som i sin tur avser information som myndigheten tidigare lagrat i annan form, skulle efterföljande gallring få betydelse för bedömningen av hur mycket av den nya handlingen som kan bli föremål för insyn. Kommittén anser att invändningar skulle kunna resas mot detta och att motsatt synsätt mycket väl kan anläggas. Att teknisk förvaring av information inte bör få leda till att gallringsbeslut inte ges rättslig effekt innebär inte nödvändigtvis att status av en handling bör kunna inverka på status hos andra handlingar. Det kan exempelvis med visst fog hävdas att i den mån en myndighet skapar en ny handling så innehåller den handlingen just det den innehåller, varken mer eller mindre. Det mest troliga är enligt kommittén att om en säkerhetskopia i sin helhet betraktas som en allmän handling, all den information som finns på säkerhetskopian skulle anses som allmän och alltså komma att lämnas ut enbart på den grunden att informationen ingår i en större upptagning som i sig är att betrakta som allmän. Kommittén föreslår i avsnitt 4.5 att säkerhetskopior genom en ändring i tryckfrihetsförordningen ska undantas från att vara allmänna handlingar. Med det förslaget uppstår inte de komplikationer beträffande gallring som berörts ovan. Närmare om gallring av säkerhetskopior En särskild fråga är vad som ska gälla beträffande gallring av säkerhetskopierad information sedd för sig. För det fall säkerhetskopior betraktas som allmänna handlingar föreligger en skyldighet för myndigheten att vid behov gallra i detta sitt bestånd av allmänna handlingar. Enligt föreskrifter ska myndigheter fortlöpande pröva förutsättningarna för gallring (7 kap. 1 § RA-FS 1997:4). Utifrån vad som har berörts ovan kan det antingen förhålla sig så att ett gallringsbeslut i verksamhets- eller driftmiljön även anses omfatta motsvarande uppgifter i säkerhetskopiemiljön, eller så måste myndigheten fatta separata gallringsbeslut för informationen på säkerhetskopian. Oavsett synsätt kommer det finnas ett behov att kunna gallra i det säkerhetskopierade materialet. Exempelvis kommer personliga brev lagrade på säkerhetskopian av nödvändighet behöva gallras direkt i säkerhetskopiemiljön. Kommitténs bedömning är att handlingar på en säkerhetskopia i princip alltid bör kunna gallras med stöd av föreskrift om att statliga myndigheter får gallra sådant som är av ringa eller tillfällig betydelse för verksamheten (föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse, RA-FS 1997:6). I 7 § anges att myndigheter ska gallra allmänna handlingar av tillfällig eller ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Gallring får dock endast ske under förutsättning att allmänhetens rätt till insyn inte åsidosätts och att handlingarna bedöms sakna värde för rättsskipning, förvaltning och forskning. Enligt allmänna råd i anslutning till nämnda paragraf har myndigheten själv att ta ställning till vilka handlingar som är av tillfällig eller ringa betydelse med hänsyn till de bevarandeändamål som anges. I en bilaga till de allmänna råden har, som stöd för dessa överväganden, anförts exempel på handlingar som genom sitt informationsinnehåll eller sin funktion är av tillfällig eller ringa betydelse. I uppräkningen omnämns bl.a. övertagliga kopior som ett exempel på handlingar som kan gallras med stöd av regeln om tillfällig eller ringa betydelse. För det fall informationen på säkerhetskopian motsvaras av en allmän handling i verksamhets- eller driftmiljön bör den därför kunna gallras. Även information som inte motsvaras av en allmän handling torde kunna gallras på samma sätt. Något åsidosättande av ett befogat insynsintresse föreligger nämligen inte om handlingar som inte är allmänna i verksamhets- eller driftmiljön gallras (se avsnitt 4.3). Sammantaget bör all information på en säkerhetskopia kunna gallras med stöd av befintliga gallringsföreskrifter. 5Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden Enligt direktiven ska kommittén – förutom att överväga hur den rättsliga regleringen för säkerhetskopior generellt sett bör se ut – även pröva om den befintliga sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden bör ändras eller upphävas. Kapitlet inleds med en kort presentation av nuvarande sekretessreglering för uppgifter på tsunamibanden (avsnitt 5.1). Därefter följer en översiktlig genomgång av de föreskrifter om arkivering och gallring av allmänna handlingar som gäller för (avsnitt 5.2). Huvuddelen av kapitlet ägnas åt frågan om vilken rättslig status informationen på tsunamibanden kan tillmätas samt om kommitténs överväganden beträffande säkerhetskopiors rättsliga status ger anledning att ändra eller upphäva sekretessregeln i 5 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) (avsnitt 5.3 och 5.4). Det ska framhållas att kommitténs slutsatser om tsunamibandens rättsliga status, samt behovet av sekretess för uppgifter på banden, baseras på den redovisning som katastrofkommission lämnade av bandinnehållet. Kommittén har således inte gjort någon ny, självständig prövning av innehållet på tsunamibanden. Sekretessen för uppgifter på tsunamibanden regleras i 5 kap. 11 § sekretesslagen. För en närmare redogörelse av innebörden och bakgrunden till bestämmelsen hänvisas till avsnitt 2.5. Sekretess för uppgifter på banden gäller med omvänt skaderekvisit, dvs. en presumtion råder för sekretess. Endast om det står klart att ett utlämnande inte innebär någon skada för verksamhet, kan uppgifter på banden lämnas ut. Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden förutsättning för utlämnande av uppgift från banden är vidare att den uppgift som efterfrågas inte omfattas av någon annan sekretessbestämmelse, t.ex. den s.k. totalförsvarssekretessen i 2 kap. 2 § sekretesslagen eller den s.k. säkerhetssekretessen i 5 kap. 2 § andra stycket 3 sekretesslagen. 5.2Arkivering och gallring inom 5.2.1Arkivering av allmänna handlingar finns närmare föreskrifter om arkivering av allmänna handlingar dels i förordningen (1996:1515) med instruktion för (54–59 §§), dels i föreskrifter (RKF 2005:15) om arkivbildning, arkivvård och utlåning av arkivhandlingar. Av förordningen följer att det ska finnas en kansliarkivarie i . Kansliarkivarien har ett övergripande ansvar för att de mål för arkivbildningen som anges i arkivlagen (1990:782) uppnås och är arkivansvarig för centralarkiv. Kansliarkivarien ska vidare samråda med i arkivfrågor som har principiell betydelse. I departementen är respektive expeditionschef arkivansvarig. Departementen ska samråda med kansliarkivarien i frågor av betydelse för arkivbildningen. Det vanliga är att arkivering inom sker i samband med aktbildning (5 och 6 §§ RKF 2005:15). En akt ska arkiveras senast från det att avgörandet i ärendet har expedierats. Rör det sig om ett avgörande som inte expedieras ska akten arkiveras för avgörandet. Handlingar från regeringens och verksamhet bildar tillsammans arkiv. har beslutat om föreskrifter om gallring av allmänna handlingar genom föreskrifter (RKF 2006:09) om ändring i föreskrifter (1999:03) om gallring av allmänna handlingar. Föreskrifterna gäller gallring av allmänna handlingar hos (1 §). Av föreskrifterna framgår att handlingar av tillfällig eller ringa betydelse ska gallras när de inte behövs för regeringens eller verksamhet (2 §). Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden Här kan det t.ex. röra sig om handlingar som endast kommit in för kännedom och som inte föranleder någon vidare åtgärd. Likaså ska övertaliga kopior gallras enligt samma bestämmelse. Enligt gallringsföreskrifter ska vissa handlingar, vars innehåll förs över till nya handlingar, gallras under de i bestämmelsen angivna förutsättningarna och då de inte längre behövs för regeringens eller verksamhet (3 §). Exempelvis ska handlingar som kommit in till eller expedierats från med elektronisk post eller annars lagras digitalt gallras om innehållet förts över till annat format eller annan databärare. Därtill krävs det att gallringen inte medför mer än ringa informationsförlust. Loggfiler och logglistor som avser exempelvis användningen av telefax, e-post eller informationssökning på Internet i , och som är ett led i driftsäkerhetskontrollen eller säkerhetsskyddet i datasystem, får gallras när de inte längre behövs för verksamheten (4 §). Vidare anmärks det särskilt att kansliarkivarien har beslutat att loggningslistor som avser användningen av e-post ska gallras från det att e-posten loggats. Säkerhetskopior av handlingar som ingår i datasystem ska gallras när de inte längre behövs för verksamheten, dock tidigast (5 §). I 3 kap. 19–20 §§ föreskrifter (RKF 1998:16) om säkerhetsskyddet i finns särskilda bestämmelser om säkerhetskopiering. Enligt dessa ska information i datasystem säkerhetskopieras så att den ursprungliga informationen vid behov kan återskapas med en rimlig arbetsinsats. Vidare får en säkerhetskopia av informationen i ett datasystem endast hanteras av särskilt utsedd personal och på ett sådant sätt att obehörig åtkomst hindras. Vid tiden 2004 säkerhetskopierades informationen i datasystem genom att uppgifter automatiskt kopierades till magnetband i en bandrobot. skedde en fullständig kopiering av all information i e- postsystemet (se Ds 2007:26 s. 13 f.). Detta innebar att samma information i stor utsträckning kopierades från e-postsystemet Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden , då en stor del av informationen i systemet låg kvar oförändrad . Rutinen var att magnetbanden togs ut ur bandroboten först när de behövdes bytas ut på grund av slitage. Efter tidigast skrevs den befintliga informationen på banden över med ny säkerhetskopierad information. gjordes dock en ändring av inställningen i programvaran till bandroboten i syfte att säkerställa att all e-post- information för tiden till och med skyddades mot överskrivning. Informationen kom härigenom att spärras (se Ds 2007:26 s. 14). På grund av senare utrymmesbrist i bandroboten, med påföljande risk för att ny information inte skulle kunna sparas , togs banden fysiskt ut ur roboten . Magnetbanden med dess information kom således först att separeras logiskt genom den programmerade spärren mot överskrivning, för att därefter fysiskt separeras genom borttagning av banden ur bandroboten. Dokumenterade beslut om denna långtidslagring av informationen saknas (se prop. 2007/08:38 s. 9 och 14). Det råder viss osäkerhet om exakt vilken information som finns sparad på tsunamibanden (se prop. 2007/08:38 s. 10 f.). Det skydd mot överskrivning som gjordes i programvaran till bandroboten syftade till att säkerställa att e-postmeddelanden för en viss angiven tidsperiod inte skulle skrivas över. Utöver e-postmeddelanden är det oklart i vilken utsträckning annan information från den aktuella tiden har sparats. Till exempel kan det vara så att inga eller endast vissa av användarnas mappar eller dokument har kopierats. Den kopiering som har ägt rum har dock avsett fullständiga filer. Det är alltså inte så att endast en del av ett Word-dokument finns med på banden. Av förarbetena till 5 kap. 11 § sekretesslagen framgår att följande information finns eller kan finnas på banden: -dels samtliga användares e-post för den aktuella perioden med uppgifter om avsändare, mottagare, tidpunkt för meddelandet, ärendemening och innehåll i meddelandet, -dels samtliga användares filer som lagrats på enskilda eller gemensamma filtjänster i (dessa filer innehåller i huvudsak dokument framställda i Word-, Excel-, Adobe- eller Powerpointformat), Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden -dels systemloggar av olika slag, exempelvis brandväggsloggar och e-postloggar, samt -dels data från olika applikationer inom som t.ex. ekonomisystem, lönesystem och SOU 2007:44 s. 62 f. och Ds 2007:26 s. 17). Kommittén ska enligt direktiven överväga om eventuella förslag till lagändringar beträffande säkerhetskopiors rättsliga status innebär att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter i de säkerhetskopior som har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i bör ändras eller upphävas. Även om frågan om sekretessregelns bestånd principiellt sett är skild från frågan om bandens rättsliga status, är det likväl av betydelse att analysera bandinformationens status. Om man vid en sådan analys konstaterar att informationsmängden inte bör betraktas som en upprättad och därmed allmän handling, bortfaller i vart fall behovet av handlingssekretess. Kommittén återkommer till denna fråga under avsnitt 5.4. Utgör informationen en handling? Bedömning: Den samlade informationsmängden på banden bör uppfattas som en eller flera handlingar i den mening som avses i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Inledningsvis inställer sig frågan om vad som utgör en upptagning i tryckfrihetsförordningens mening. Upptagningsbegreppet är ett immateriellt begrepp. Det tar därför inte sikte på själva informationsbäraren. I förevarande fall är det alltså, som kommittén uppfattar det, inte fråga om att avgöra om själva magnetbanden är en upptagning i tryckfrihetsförordningens mening. Däremot kan, beroende på vilket synsätt som anläggs, den samlade informationsmängden på banden uppfattas som en eller flera upptagningar, dvs. handlingar i enlighet med 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Varje möjlig konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter ska betraktas som en upptagning för sig. Som framhållits ovan i Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden avsnitt 4.2.1 har handlingsbegreppet med tiden kommit att utvidgas. De utökade tekniska möjligheterna att få tillgång till information har påverkat vad som betraktas som en handling. Kommittén har med denna utveckling i åtanke gjort den bedömningen att det är rimligt att anta att även en säkerhetskopia bör kunna utgöra en konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter, alltså en handling. Följaktligen talar enligt kommitténs mening mycket för att den samlade informationsmängden på magnetbanden ska betraktas som en eller flera handlingar i tryckfrihetsförordningens mening. En annan sak är att det kan tänkas finnas ett stort antal mindre, separata handlingar på banden, vilka är kopior av handlingar från myndighetens övriga verksamhetsdelar. Motsvarande originalhandlingar kan givetvis vara både allmänna och icke allmänna. Utgör informationen en förvarad handling? Bedömning: Informationsmängden på magnetbanden bör ses som en eller flera hos förvarade handlingar. En upptagning anses förvarad hos myndigheten om den är tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Kommittén delar den bedömning som görs i förarbetena till nuvarande sekretessreglering, nämligen att det är rimligt att betrakta den säkerhetskopierade informationen som en handling förvarad hos . Som framgår av bl.a. departementspromemorian Sekretess för uppgifter på tsunamibanden (Ds 2007:26) går det att vid behov återskapa informationen på banden med hjälp av en bandrobot och en särskild programvara (a.a. s. 15 f.). Beroende på omfånget på informationen som ska återskapas tar processen olika . Som exempel nämns att återskapande av en användares e-postlåda under en viss dag beräknas ta om användaren har hanterat en normal mängd e-post. I de fall återskapandet avser en färdig elektronisk handling är det i och för sig betydelselöst hur återskapandeprocessen tar. Begränsningen till rutinbetonade åtgärder gäller endast för potentiella handlingar. Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden färdiga elektroniska handlingar som säkerhetskopieras (t.ex. e-postmeddelanden och Word-dokument) kan ha styckats upp och förvaras i delar på separata band – och därför tar att återskapa – är följaktligen utan betydelse för frågan om handlingen är förvarad hos . Färdiga elektroniska handlingar ska anses förvarade hos myndigheten oavsett vilka resurser som krävs för att göra dem tillgängliga. Utgör informationen en upprättad handling? Bedömning: Övervägande skäl talar för att informationen på bandsamlingen inte har omhändertagits av på ett sådant sätt som krävs för att åstadkomma en upprättad handling. Vidare torde det inte på en icke upprättad handling kunna ingå mindre, separata handlingar vilka bedöms som upprättade. Därmed bör magnetbanden till ingen del bestå av upprättade handlingar. Således bör ingen information på banden vara föremål för offentlighetsinsyn. Informationssamlingen på banden utgör alltså enligt kommitténs bedömning en eller flera hos förvarade handlingar, handlingar vilka inte hänför sig till något visst ärende hos myndigheten. Kommittén konstaterar därmed att den eller de handlingar som bandinformationen utgör antingen kan vara upprättade med stöd av undantagsbestämmelsen för register och andra fortlöpande förteckningar eller till följd av att kan anses ha färdigställt handlingen eller handlingarna. Även om det är situationen efter det att banden plockats ut ur den bandrobot där de ursprungligen fanns som är aktuell nu finns det anledning att inledningsvis något beröra situationen då banden fortfarande var en del av det löpande säkerhetskopieringssystemet hos . Informationen på banden registrerades ursprungligen som ett led i ett fortlöpande, tekniskt säkerhetsarbete. Mot bakgrund av vad som har anförts ovan under avsnitt 4.2.3 menar kommittén att det finns skäl som talar för att man i vissa fall bör kunna se löpande säkerhetskopiering som förande av ett register i den mening som avses i 2 kap. 7 § andra stycket 1 tryckfrihetsförordningen. Det är därför inte orimligt att anta att den löpande informationslagringen Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden på magnetbanden – dvs. det totala materialet där de sparade banden ursprungligen ingick – rättsligt sett i vart fall delvis utgjorde ett eller flera register i tryckfrihetsförordningens mening. Handlingen eller handlingarna var i så fall att betrakta som upprättade redan då banden sattes in i bandroboten, färdiga för att påföras information. Om den löpande säkerhetskopieringen betraktas på detta vis blir konsekvensen att allt innehåll på banden som var att betrakta som ett register, var en del av en allmän handling så länge registret fördes. Enligt kommitténs mening finns det således skäl som talar för att information på banden tidigare kan ha utgjort en del av ett eller flera register. Frågan om informationen på banden utgör en upprättad handling efter det att banden plockats ut ur det löpande systemet, bör dock enligt kommitténs mening bedömas för sig. Genom att informationen separerats från det ursprungliga säkerhetskopieringssystemet har, med kommitténs synsätt, en ny handling skapats. Frågan om denna nyskapade handling är upprättad ska avgöras enligt bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och utan hänsyn till att bandinnehållet ursprungligen kan ha varit en del av ett eller flera register. Vid bedömningen av om innehållet på den sparade bandsamlingen är upprättat kan alltså konstateras att informationen i vart fall är del av en fortlöpande förteckning, jämställd med ett register. I stället är frågan om bandinformationen bildar en handling vilken är att se som färdigställd, och därmed upprättad i den mening som avses i 2 kap. 7 § första stycket tryckfrihetsförordningen. Det krävs inget särskilt förfarande från myndighetens sida för att en handling ska uppfattas som färdigställd. Det kan som tidigare påpekats räcka att handlingen har omhändertagits för förvaring, att den godkänts av behörig befattningshavare, eller att den fått en slags slutlig form (se avsnitt 2.1.7). Av redogörelsen katastrofkommissions betänkande Tsunamibanden (SOU 2007:44) framgår att beslutet att långtidsspara den säkerhetskopierade informationen fattades av den dåvarande förvaltningschefen (s. 124). Beslutet togs vid ett möte . Avsikten var att ett sparande skulle ske av viss elektronisk information från perioden för flodvågskatastrofen . Informationen skulle sparas än vad som normalt var fallet. Baserat på de utfrågningar som kommissionen genomförde konstaterade kommissionen att beställningen från förvaltningschefen inte var detaljerad utan Sekretessen för uppgifter på de s.k. tsunamibanden uttrycktes som att så mycket som möjligt eller all e-post från perioden och framåt skulle sparas (a.a. s. 124). Vad som exakt skulle sparas preciserades således inte vid mötet. Beslutet att långtidsspara informationen protokoll- eller diariefördes aldrig. Inte heller dokumenterades beslutet på något annat sätt. Önskan var dock att säkra uppgifterna ifråga så att det skulle finnas möjlighet att i efterhand kontrollera att systemet hade fungerat klanderfritt, samt att skapa möjlighet att kontrollera någon uppgift vid eventuella oklarheter. Den långtidssparade informationen skulle med andra ord kunna användas för att belysa olika förhållanden i samband med flodvågskatastrofen och det efterföljande förloppet (a.a. s. 18, 22 och 124). Efter att beslutet att långtidsspara informationen hade fattats fick IT-personalen besked från en tjänsteman vid förvaltningschefens stab att allt material till skulle sparas. Beskedet kom efter en förfrågan från IT-avdelningen. För att vara på den säkra sidan tog personalen vid IT-avdelningen till en del marginal i början och slutet av tidsperioden och sparade således ytterligare en viss mängd information. Informationen på banden kom därefter rent faktiskt att spärras mot överskrivning av personal vid IT-avdelningen. Inledningsvis satt banden med den spärrade informationen kvar i bandroboten. På grund av utrymmesbrist i bandroboten plockades de spärrade banden emellertid ut ur roboten . Magnetbanden fick dock ligga kvar i en kartong på golvet i den datorhall där bandroboten stod. kom banden att låsas in i ett säkerhetsskåp (a.a. s. 124 ff.). Mot bakgrund av beskrivningen ovan skulle det möjligen kunna hävdas att banden genom de vidtagna åtgärderna bör betraktas som omhändertagna för förvaring av .