sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — Eftersom ansökan om utgivningsbevis kräver betalning av ansökningsavgift och denna bestäms efter en självkostnadsprincip (prop. 2001/02:74 s. 50) torde kostnadsökningen hos verket täckas av ansökningsavgifterna. En eventuell kostnadsökning till följd av utökningen av YGL:s tillämpningsområde torde alltså endast bli marginell. Även ändringarna i fråga om repressalieförbudet och sekretess- lagen kan komma att medföra en ökad arbetsbelastning för JK. JK är ju, som har angetts i avsnitt 7.4.3.2, ensam åklagare i fråga om överträdelser av efterforsknings- och repressalieförbuden (vid sidan av den åtalsrätt som tillkommer JO) och ändringarna innebär en viss utvidgning av det straffbara området. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar trädelser av repressalieförbudet är med gällande regler ganska vanligt förekommande hos JK. Det är svårt att uppskatta hur många ärenden ytterligare som de nya reglerna kan ge upphov till. Att det inte längre ställs krav på att åtgärden har företagits vid myndighets- utövning för att överträdelse av repressalieförbudet ska kunna be- straffas innebär en utvidgning av det straffbara området. Å andra sidan medför kravet på uppsåt och undantaget från straffbarhet för ringa fall att utvidgningen blir begränsad. Straffbestämmelserna för överträdelse av efterforsknings- och repressalieförbuden blir vidare tillämpliga även till skydd för anställda och uppdragstagare hos sådana organ och bolag som avses i 1 kap. 9 a § sekretesslagen. Det är enligt kommitténs mening sannolikt att de ändrade reglerna kommer att medföra en viss ökning av antalet ärenden hos JK rör- ande överträdelser av efterforsknings- eller repressalieförbuden. Det är dock inte troligt att den blir särskilt stor. Kanske kan det röra sig om en eller två förundersökningar . Denna ökning kan inte anses kräva någon förstärkning av anslagen till JK:s verksamhet. Förslaget till utökning av undantaget från censurförbudet inne- bär inte någon kostnadsökning i sig. Om lagregler om förhands- granskning av rörliga bilder i offentlig uppspelning ur en databas införs med stöd av det utökade undantaget kommer Statens bio- grafbyrå att få ta ställning till dessa ärenden. Det torde emellertid i så fall knappast innebära någon ökning av antalet gransknings- ärenden. Det kommer ju nämligen till övervägande del att vara fråga om biografvisningar som tidigare skedde med äldre teknik och då föll in under byråns granskning. förslag i övrigt kan inte antas leda till några kostnadskonsekvenser. Förslagen rörande efterforsknings- och repressalieförbuden ökar möjligheterna att beivra överträdelser av dessa förbud. Straffbestäm- melserna för överträdelse av efterforsknings- och repressalieför- buden blir ju tillämpliga även till skydd för anställda och upp- dragstagare hos sådana organ och bolag som avses i 1 kap. 9 a § sekre- tesslagen och användning av disciplinåtgärder som repressalier mot kommunanställda blir straffbar enligt de nya bestämmelserna. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar förslag kan i övrigt inte anses med- föra några konsekvenser som ska beaktas enligt 15 § kommitté- förordningen. Förslagen kan alltså inte anses medföra några konse- kvenser för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen kan inte heller antas förutsätta någon behandling av personupp- gifter som bör uppmärksammas från integritetsskyddssynpunkt. 10.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad 1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, 2.informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden, 3.mötesfrihet: frihet att anordna och bevista sammankomst för upp- lysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk, 4.demonstrationsfrihet: frihet att anordna och deltaga i demonstra- tion på allmän plats, 5.föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, 6.religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra ut- öva sin religion. Beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljud- radio, television, vissa liknande överföringar och offentliga uppspelningar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptag- ningar gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I tryckfrihetsförordningen finns också bestämmelser om rätt att taga del av allmänna handlingar. Ändringen har samband med införandet av grundlagsskydd för digi- tal bio och annan offentlig uppspelning ur en databas genom tillägg av en ny punkt 3 i 1 kap. 9 § första stycket YGL, se avsnitt 5.4.3. Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen Utan hinder av 2 kap. 1 § 3 och 14 § första stycket får i lag föreskrivas att filmer och videogram inte får förevisas offentligt, om de inte dess- förinnan har godkänts för sådan visning. I lag får också föreskrivas att offentlig uppspelning av rörliga bilder ur en databas inte får ske, om inte bilderna har godkänts för sådan uppspelning. Ändringen behandlas i avsnitt 5.5. Den gör det möjligt att införa regler om förhandsgranskning av digital bio. Ändringarna föranleds av utökningen av YGL:s tillämpningsområde till att omfatta digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas (se 1 kap. 9 § första stycket 3 YGL) och bör träda i kraft som ändringarna i YGL. 10.2Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Myndighet eller annat allmänt organ må ej efterforska författaren till framställning som införts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift, den som utgivit eller avsett att utgiva framställning i sådan skrift eller den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket, i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som ej står i strid med denna förordning. Får efterforskning förekomma, ska där- vid beaktas den i 3 § angivna tystnadsplikten. Inte heller får en myndighet eller ett annat allmänt organ ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk. Det nya andra stycket behandlas i avsnitt 7.4.3.3–7.4.3.5. Stycket innebär att det s.k. repressalieförbudet, som har ansetts följa av exklusivitetsprincipen i 1 kap. 3 § TF, kommer till tydligare ut- tryck i TF. Att det i regeln talas om bruk av tryckfriheten och inte om missbruk som i 1 kap. 3 § TF beror på att det här inte är fråga om att lägga fast TF:s exklusivitet som straff- och processlag – denna framgår redan av den nämnda paragrafen – utan om ett förbud mot ingripanden på grund av ett lagligt bruk av tryckfriheten eller med- verkan till ett sådant bruk. Det som förbjuds är alltså repressalier mot den som har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk. I uttrycket med- verkat till ett sådant bruk inryms – liksom är fallet i 1 kap. 3 § – det som torde vara praktiskt viktigast, nämligen bruk av den s.k. meddelarfriheten (1 kap. 1 § tredje stycket). Den nya bestämmelsen avses inte innebära någon ändring i för- hållande till gällande rätt i fråga om vilka åtgärder som ska anses som förbjudna repressalier. Uttrycket ingripa mot avses omfatta alla sådana negativa åtgärder som enligt gällande rätt anses förbjudna enligt repressalieförbudet. Exempel på sådana negativa åtgärder är disciplinstraff, avsked, fråntagande av arbetsuppgifter och utebliven löneförhöjning om åtgärden vidtas mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk. En ändring motsvarande den nu nämnda har gjorts i 2 kap. 4 § tredje stycket YGL. En ändring har också gjorts i fråga om straffsanktioneringen av överträdelse av repressalieförbudet, se kommentaren till 5 § nedan. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet mot författarens eller, i fall som avses i 1 §, mot utgivarens eller meddelarens vilja på tryckt skrift sätter ut dennes namn, pseudonym eller signatur eller åsidosätter sin tystnadsplikt enligt 3 §, döms till böter eller fängelse i högst . Till samma straff döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet på skriften såsom författare, utgivare eller meddelare sätter ut namnet på eller pseudonym eller signaturen för annan person än den verkliga för- fattaren, utgivaren eller meddelaren. För efterforskning i strid med 4 § första stycket första meningen döms, om efterforskningen har skett uppsåtligen, till böter eller fäng- else i högst . För uppsåtligt brott mot repressalieförbudet i 4 § andra stycket döms till böter eller fängelse i högst . I ringa fall ska dock inte dömas till an- svar. Allmänt åtal för brott som avses i första stycket må väckas endast om målsäganden anmält brottet till åtal. Ändringen i andra stycket är en följd av införandet av ett nytt andra stycke i 3 kap. 4 § TF. Det nya tredje stycket behandlas i avsnitt 7.4.3.3–7.4.3.5. Det innebär en ändring i fråga om straffsanktioneringen av överträd- elser av repressalieförbudet. Överträdelser av repressalieförbudet ska beivras med tillämpning av det nya tredje stycket. Tjänstefelsbestämmelsen i 20 kap. 1 § BrB ska alltså inte längre tillämpas i sådana fall. Den nya bestämmelsen innebär att kravet på att en överträdelse av repressalieförbudet ska ha begåtts vid myndighetsutövning för att kunna bestraffas bortfaller. Detta innebär en betydande utvidg- ning av vilka åtgärder som kan bestraffas. Effekten neutraliseras dock något av att ringa fall inte ska föranleda straffansvar (se vidare nedan). För att ansvar ska kunna ådömas enligt den nya bestämmelsen krävs att överträdelsen av repressalieförbudet är uppsåtlig. Straffskalan i den diskuterade bestämmelsen har bestämts i enlig- het med vad som gäller för överträdelse av efterforskningsförbudet. Både efterforskningsförbudet och repressalieförbudet utgör delar av meddelarskyddet och överträdelser av förbuden framstår som i princip likvärdiga i straffrättsligt hänseende, även om det kan finnas anledning att döma den som fullföljer sin avsikt och utdelar en repressalie hårdare än den som stannar vid att efterforska. Mål enligt den nu diskuterade bestämmelsen handläggs som van- liga brottmål vid allmän underrätt och alltså inte som ett tryck- frihetsmål vid en tryckfrihetsdomstol (jfr avsnitt 7.4.3.3 med hän- visningar). JK är ensam åklagare i mål om ansvar för överträdelse av repressalieförbudet eftersom ett sådant mål får anses vara ett sådant mål som eljest avser brott mot bestämmelse i denna förordning som avses i 9 kap. 2 § tredje stycket TF. Att JK är ensam åklagare i mål om överträdelse av repressalieförbudet innebär emellertid inte att JO:s åtalsrätt är inskränkt. Det sista ledet i 9 kap. 2 § tredje stycket TF utgör en erinran om detta (prop. 1975/76:204 s. 176 f.). Enligt 6 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riks- dagens ombudsmän får JO väcka åtal mot en befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller upp- draget har begått någon annan brottslig gärning än tryckfrihets- brott eller yttrandefrihetsbrott (jfr avsnitt 7.4.3.3 med hänvisningar). Även en polismyndighet och en allmän åklagare bör kunna in- leda förundersökning i fråga om de brott som avses här. När det blir klart att målet rör överträdelse av repressalieförbudet och så- ledes JK enligt vad som har sagts ovan är ensam åklagare, ska JK inträda som förundersökningsledare (jfr a. prop. s. 176). Undantaget för ringa fall i sista meningen i tredje stycket inne- bär att mindre allvarliga åtgärder inte ska bestraffas. Det kan t.ex. röra sig om en kortvarig förflyttning från ett tjänsterum till ett annat eller fråntagande av viss beslutsbehörighet . Permanenta negativa förändringar av det slaget får däremot normalt anses straffbara såsom icke ringa. Detsamma gäller t.ex. en utebliven löneförhöjning eller en indragen förmån av betydelse. Som ringa lär man däremot få anse åtgärder i form av att en chef markerar miss- nöje genom mer eller mindre symboliska åtgärder, såsom ett nytt sätt att tilltala arbetstagaren eller att denne nonchaleras. Det gäller i varje fall om åtgärden är snabbt övergående. Här visar sig svårigheten att avgöra vad som i mindre allvarliga fall bör ses som ingripanden. har man som sagt dragit gränsen vid det som kan betraktas som negativa åtgärder eller åtgärder med en negativ effekt, varvid t.ex. en utskällning inte har ansetts omfattad av förbudet även om den naturligtvis har varit i konflikt med grunderna för meddelarfriheten. Man kan fråga sig om de nyssnämnda symboliska åtgärderna över huvud taget inne- fattar ingripanden, men enligt kommitténs mening bör så anses vara fallet. När den negativa effekten inte är snabbt övergående får det anses handla om ett ingripande. Straffrättsligt saknar dock detta betydelse i de fall då ingripandet är att betrakta som ringa. En annan svårighet gäller bevisningen. Det är omöjligt att slå fast att en negativ åtgärd har vidtagits på grund av att en anställd har använt sin meddelarfrihet. Arbetsgivaren invänder ofta att åtgärden berodde på något annat, t.ex. att den anställde hade gjort ett dåligt arbete. Sådana invändningar är i praktiken mycket svåra att motbevisa, vilket innebär att något straffansvar ofta inte kan utkrävas. För att agerandet ska kunna bestraffas måste det – i enlighet med allmänna principer för straffansvar – vara ställt bortom rimligt tvivel att det handlar om ett ingripande på grund t.ex. av att den anställde har använt sin meddelarfrihet. Man måste skilja mellan beviskravet å den ena sidan och kravet att ingripandet måste vara mer än ringa å den andra. Ett ingripande kan naturligtvis inte bedömas som ringa på den grunden att bevis- ningen för att det rör sig om en repressalie är svag. en arbetsgivare tar ifrån en anställd en arbetsuppgift med den omedel- bara motiveringen att du gick till tidningen, så gör vi inte här, men i efterhand säger att åtgärden berodde på att den anställde inte hade skött uppgiften väl. Då ska det först göras en bevisbedömning (ska det första uttalandet anses innebära att det står klart att det i själva verket rör sig om en repressalie?) och därefter – i förekom- mande fall – en ringabedömning. Inte så sällan förekommer det att det står klart att en åtgärd del- vis är en repressalie, men att den också beror på annat. Detta torde ibland kunna påverka ringabedömningen. Men frågan är komplicerad och får överlämnas till rättstillämpningen. Den slutliga bedömningen måste göras med hänsyn tagen till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Därvid säger redan uttrycket ringa ganska mycket om vilka fall det är som bör få passera ostraffade. En ändring motsvarande den nu kommenterade har gjorts i 2 kap. 5 § tredje stycket YGL. De nya bestämmelserna kräver inga särskilda övergångsbestäm- melser (jfr 5 § BrP). De kan börja tillämpas , dvs. efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av . 10.3Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, television, vissa liknande över- föringar och offentliga uppspelningar samt filmer, videogram, ljudupp- tagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konst- I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag. Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom pro- gram i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektro- magnetiska vågor samt innehållet i vissa offentliga uppspelningar ur en databas. Med tekniska upptagningar avses i denna grundlag upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Med databas avses i denna grundlag en samling av information lagrad för automatiserad behandling. Ändringen i första stycket är en följd av förslaget till grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas genom tillägg av en ny punkt 3 i 1 kap. 9 § första stycket YGL, se kapitel 5. Ändringen i tredje stycket innebär en erinran om att de regler som gäller för databaser som faller in under nu gällande YGL även gäller för sådan offentlig uppspelning ur en databas som faller in under den ovan nämnda föreslagna nya regeln i 1 kap. 9 § första stycket 3 YGL. Ändringen innebär vidare att uttrycket radiopro- gram även i tillämpningslagen kommer att omfatta också offentlig uppspelning ur en databas eftersom det i 1 kap. 2 § andra stycket tillämpningslagen anges bl.a. att uttrycket radioprogram i lagen används på samma sätt som i YGL. I förarbetena till den regeln anges att det sätt på vilket uttrycket radioprogram används i YGL framgår av 1 kap. 1 § tredje stycket, 6 § första och andra styckena samt 9 § samma grundlag.1 Det får inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i denna grundlag, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. 1990/91:179 s. 44. Trots första stycket får det genom lag meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt samt av rörliga bilder i en sådan offentlig uppspelning ur en databas som avses i 9 § första stycket 3. Det får inte utan stöd i denna grundlag förekomma att myndig- heter och andra allmänna organ på grund av innehållet i radioprogram och tekniska upptagningar förbjuder eller hindrar innehav eller använd- ning av sådana tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot radioprogram eller för att kunna uppfatta innehållet i tekniska upptag- ningar. Detsamma gäller förbud mot anläggande av trådnät för sänd- ning av radioprogram. Ändringen behandlas i avsnitt 5.5. Den innebär att lagregler om för- handsgranskning av digital bio tillåts. Undantaget tillåter såväl s.k. vuxencensur som åldersprövning till skydd för barn. Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Som sådana sändningar av radioprogram anses även att allmänheten på sär- skild begäran tillhandahålls direktsända och inspelade program vilkas start- tidpunkt och innehåll inte kan påverkas av mottagaren. I fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från gäller vad som i denna grundlag föreskrivs om radio- program i allmänhet. I lag får föreskrivas om undantag från denna grundlag i fråga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. Sådant undantag får dock inte gälla vad som föreskrivs i 2 och 3 §§. Ändringen behandlas i avsnitt 3.3. Den syftar till att klargöra att det som faller in under regeln är tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som består i direktsänd- ningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som avsändaren bestämmer. Med särskild begäran avses detsamma som i 1 kap. 9 § YGL, dvs. att mottagaren startar över- föringen till sig och att den omständigheten att programmen till- handahålls mot abonnemang, prenumeration eller liknande inte i sig gör att tillhandahållandet ska anses ske på begäran (jfr prop. 1997/98:43 s. 156). Det sista ledet i regeln, och innehåll inte kan påverkas av mottagaren, utesluter omodererade chatsidor från para- grafens tillämpningsområde. Ändringen innebär inte någon ändring i sak i förhållande till vad som har avsetts gälla tidigare. Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas, i andra fall än som avses i 6 § första stycket andra meningen, också när en redaktion för en periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkes- mässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsför- ordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en ny- hetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor 1.på särskild begäran tillhandahåller allmänheten information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verk- samheten, direkt genom överföring eller indirekt genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild, 2.annars, enligt överenskommelser i förväg, tillhandahåller allmän- heten information som överförs direkt ur en sådan databas som anges i 1, eller 3.genom offentlig uppspelning tillhandahåller allmänheten information ur en sådan databas som anges i 1. Vad som sägs i första stycket gäller också annan som har utgiv- ningsbevis för sådan verksamhet. För att utgivningsbevis ska utfärdas krävs att – verksamheten är ordnad på det sätt som anges i första stycket och att överföringarna utgår från , – behörig utgivare utsetts och åtagit sig uppdraget, – verksamheten har ett namn som är sådant att det inte finns risk för att det lätt kan förväxlas med namn på en annan verksamhet enligt denna paragraf. Ett utgivningsbevis gäller för en period av från utfärdandet. Därefter förfaller beviset. Beviset får förnyas, varje gång från utgången av den föregående tioårsperioden, om det finns förutsätt- ningar att utfärda sådant bevis. Utgivningsbevis får återkallas om för- utsättningar att utfärda sådant bevis inte längre finns, om verksam- heten inte påbörjats från den dag då utgivnings- beviset utfärdades eller om den som drev verksamheten anmält att den upphört. Om utgivningsbeviset förfaller eller återkallas, tillämpas därefter föreskrifter i lag eller annan författning. Närmare bestämmelser om utfärdande, förfall, förnyelse och åter- kallelse av utgivningsbevis meddelas i lag. Varje databas ska ha ett namn. Närmare bestämmelser om sådana namn meddelas i lag. Föreskrifter om straff för den som bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av fjärde eller femte stycket meddelas i lag. Tillägget av i andra fall än som avses i 6 § första stycket andra meningen syftar till att klargöra att de webbsändningar som faller in under 1 kap. 6 § första stycket andra meningen inte faller in under förevarande paragraf (se avsnitt 3.3). 1 kap. 9 § omfattar alltså inte webbsändningar som består i direktsändningar eller uppspel- ningar vilkas starttidpunkt inte kan påverkas av mottagaren. inspelningar vilkas starttidpunkt kan påverkas av mottagaren och som tillhandahålls på begäran kan alltså falla in under förevarande paragraf. Borttagandet av ordet tryckt i paragrafens första mening, ledet närmast efter det ovan nämnda tillägget, behandlas i avsnitt 3.2. Ändringen innebär att det klargörs att inte bara redaktioner för tryckta periodiska skrifter utan även redaktioner för periodiska skrifter som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande och som enligt 1 kap. 5 § andra stycket TF ska jämställas med tryckta skrifter omfattas av automatiskt grundlagsskydd för databasverksamhet. Den nya punkten 3 i första stycket ger grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas, t.ex. upp- spelning av musik ur en databas vid s.k. e-disco.