sou · GXB345 · 2009-05-04 00:00:00 — Motiveringen är att ytvatten- förekomster dels är av mycket stor betydelse för vatten- försörjningen i storstadsregionerna och dels är av stor betydelse som råvattentäkt för förstärkning av grundvattenförekomster genom konstgjord grundvattenbildning i anslutning till större tätorter där det naturligt bildade grundvattnet inte räcker till för dricksvattenförsörjningen. Mark- och vattenområden kan alltså vara av betydelse för dricksvattenförsörjningen om de innehåller ytvattenförekomst eller grundvattenförekomst med tillräckligt stora uttagbara mängder av god kvalitet, men även om de håller en ytvattenförekomst som genom infiltration i en lämplig geologisk formation ger grundvatten av god kvalitet i tillräckligt uttagbar mängd. Vid en jämförelse med andra samhällsintressen har grundvatten ofta en svag ställning i samhällsplaneringen och glöms ofta bort, eftersom det inte syns på samma sätt som ytvatten. är grundvatten särskilt sårbart eftersom dess omsättning vanligen sker mycket långsamt. I 3 kap. finns möjligheter att peka ut områden som riksintressen för anläggningar för vattenförsörjningen. Denna reglering innebär att områden med vattenverk, ledningar och liknande kan pekas ut som riksintressen. Bestämmelsen omfattar dock inte vattenresurserna och de vattenhållande geologiska formationerna som sådana. Vatten- försörjningen är en nödvändig förutsättning för en hållbar samhällsutveckling i landets alla regioner. Grundvatten är mycket viktigt för stora delar av vårt lands dricksvattenförsörjning och många kommuner är helt beroende av grundvatten för sin vattenförsörjning. Det nuvarande regelverket är inte tillräckligt för att skydda denna resurs långsiktigt. Mot denna bakgrund föreslår SGU en ny paragraf i 3 kap. så att även vatten- förekomster kan utses som riksintresse för dricksvatten- försörjningen och att då förekomsterna utgörs av grundvatten, de geologiska formationer som håller dessa samt deras tillrinnings- områden skyddas mot åtgärder som begränsar möjligheterna att nyttja vattenresurserna för dricksvattenförsörjning. Mark- och vattenområden som är av stor betydelse för dricks- vattenförsörjningen, eller som bedöms kunna få sådan betydelse ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra denna försörjning. Områden som innehåller eller har förutsättningar att genom konstgjord grundvattenbildning innehålla vattenförekomster som är av riksintresse för dricksvattenförsörjningen ska skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. har i en skrivelse till framfört behovet av att ytvattenförekomster, liksom grundvatten- förekomster, som är viktiga för dricksvattenförsörjningen ska kunna anges som områden av riksintresse enligt 3 kap. . vill understryka vikten av att även ytvatten- förekomster som är av nationell betydelse för dricksvattenförsörj- ningen ska kunna anges som riksintresse. Genom lämpliga avgräns- ningar av ytvattenförekomster bör förutsättningar skapas för att i vissa fall kunna ange dessa som riksintresse. Vad som i olika sammanhang framförts om dricksvatten- försörjningen och grundvattenförekomster gäller också till stora delar vad gäller dricksvattenförsörjningen och ytvattenföre- komster. Det finns många ytvattenförekomster i i vilka det sker uttag för produktion av dricksvatten, s.k. vattentäkt. Många av dessa ytvattenförekomster har stor betydelse för den lokala och/eller regionala vattenförsörjningen, och behöver av den anled- ningen skyddas på olika sätt, utan att ha tyngden som riksintresse. I förordningen (2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön definieras en ytvattenförekomst som en avgränsad och betydande förekomst av ytvatten såsom en sjö, en å eller en älv. I det vägledningsmaterial och föreskrifter (bl.a. 5488 och NFS 2006:1) som är framtagna av Naturvårds- verket bl.a. för tillämpningen av nämnda förordning framgår att en ytvattenförekomst också kan vara en del av en sjö eller ett vatten- drag. anser att en del av dessa ytvattenföre- komster är av så stor betydelse att det är en nationell angelägenhet att de bör kunna skyddas som riksintresse för dricksvatten- försörjningen. Detta finns redovisat i 4452 Dricksvattenförsörjning – vägledning för utpekande av områden av riksintresse. De ytvattenförekomster som har digniteten av riksintresse är begränsade till antalet men är i stället av mycket stor betydelse. Betydelsen kan ligga i att varje ytvattenförekomst försörjer många människor med vatten eller att den av andra skäl t.ex. har en mycket stor potential för utvecklingen av dricksvatten- försörjningen. I rapport 4452 nämns som exempel ytvatten- förekomster bl.a. i , , och . anser att ett område av riksintresse för vatten- försörjningen bör avgränsas på ett lämpligt sätt. Även om tillrinningsområdet i varierande grad har betydelse för vattnets kvalitet är inte hela tillrinningsområdet av direkt betydelse för att upprätthålla värdet på riksintresset och behöver av den anledningen inte utgöra ett område av riksintresse. anser att avgränsningen av ett område av riksintresse för dricksvatten- försörjningen lämpligen sker till en eller flera ytvattenförekomster beroende på förutsättningarna. Riksintresset avgränsas därmed till vattenytan. Det innebär att riksintresset avgränsas till ett vattendrag eller del av vattendrag. Ett riksintresse i en sjö innebär att riksintresset avgränsas till sjön eller till del eller delar av sjön. Detta har framförts som exempel i . Exempel på ytvattenförekomster och dess avgränsning kan för t.ex. vara till den eller de vattenförekomster i där de stora intagen till vattenverken är belägna. Ett område av riks- intresse för t.ex. sjön kan avgränsas till sjön och dess yta. För kan avgränsningen av ett område med riksintresse ske främst till vattenförekomster som ligger inom vattenbassänger i de östra delarna, där de stora ytvattenverken är belägna. som ett eventuellt område av riksintresse för vattenförsörjningen skulle på samma sätt kunna avgränsas till delar av sjön. har lämnat följande förslag till lagtext. Mark- och vattenområden som är av stor betydelse för dricksvatten- försörjningen, eller som bedöms kunna få sådan betydelse ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra denna försörjning. Områden som är av riksintresse för dricksvattenförsörjningen ska skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Skälen för utredningens bedömning och förslag Hushållningsbestämmelserna i 3 kap. syftar bl.a. till att skydda vissa områden mot sådana beslut i tillståndsärenden och planeringsprocesser som kan leda till verksamheter eller åtgärder som är ägnade att skada områdenas värde. Landets vattenområden tillhör de naturresurser som omfattas av det mest omfattande rättsliga skyddet från föroreningssynpunkt. Detta gäller såväl nationellt som internationellt och särskilt vid tillståndsgivning enligt . Likväl är de hot som finns när det gäller vattenföroreningar betydande. Således är fortfarande riskerna för vattenföroreningar från fartyg och fritidsbåtar betydande. Tillfälliga utsläpp av olika ursprung är det omöjligt att helt förebygga. Vattenföroreningar till följd av översvämningar är för det mesta inte verksamhetsrelaterade. De allvarligaste hoten särskilt mot ytvattenförekomster går därför inte att bemöta med beslut eller avvägningar enligt 3 kap. . Det går inte heller att med stöd av skyddsbestämmelserna om områden av riksintresse vidta positiva åtgärder för att flytta fram positionerna för ett visst ändamål, såsom att t.ex. genomföra ett program för en förbättrad dricksvattenförsörjning. De ytvattenförekomster som är aktuella överskrider till sin geografiska omfattning sannolikt kommun- gränser på ett annat sätt än de områden som avses i flera andra paragrafer i 3 kap. Detta torde i sin tur medföra krav på ett kommunalt samarbete vid planeringen för att en relevant riksintresseavvägning ska kunna göras. Frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner kan utredas enligt bestämmelserna i 7 kap. PBL om regionplanering. I sådana ärenden ska 3 kap. tillämpas. Det finns dock ingen särskild regel i PBL om hur bestämmelserna om områden av riksintresse ska tillämpas vid regionplanering. Detta innebär att reglerna om områden av riksintresse inte har samma tyngd i ärenden om regionplanering som vid arbetet med översiktsplaner och detaljplaner. Redan det nu anförda innebär att det kan ifråga- sättas om reglerna om områden av riksintresse är ändamålsenliga som styrmedel för skyddet av ytvattenförekomster av betydelse för dricksvattenförsörjningen. Sedan NRL trädde i kraft har det inte tillkommit några nya ändamål för områden av riksintresse. Om en ny paragraf med ett nytt ändamål ska föras in i 3 kap. finns det därför anledning att överväga om några allmänna principer bör ligga till grund för en sådan lagändring. En självklarhet är att ett resonemang som det förda leder fram till att reglerna om områden av riksintresse kan bedömas vara ett lämpligt styrmedel i sammanhanget. Det aktuella ändamålets skyddsbehov är också av avgörande betydelse. För att en sådan hotbild ska kunna målas upp bör ett konkurrerande mark- eller vattenanvändningsintresse kunna anges. En ytterligare förutsättning bör vara att de områden som blir föremål för riksintresseavvägning kan avgränsas på ett lämpligt sätt och inte är så omfattande att begreppet riksintresse blir urholkat. Det bör dock anmärkas att paragraferna i 3 kap. 5–9 §§ innehåller två skyddsnivåer. Det är endast de ändamål som anges i andra stycket av paragraferna som kan ingå i områden av riks- intresse och som kan fungera som absoluta hinder för konkurrer- ande användningsintressen. och förslag innebär alltså att såväl ytvatten- som grundvattenområden skulle kunna anses vara områden av riksintresse för dricksvattenförsörjningen. Utred- ningen vill först instämma i att frågan om dricksvattenförsörj- ningen naturligtvis är av största betydelse. I promemoria ansågs det finnas behov av ytterligare utredning i fråga om ytvattenområden. De skrivelser som kommit in till utredningen från SGU och kan inte anses innehålla sådant underlag som enligt vad som anförts skulle behövas för att föreslå att även ytvattenområden skulle antas som riksintresse- områden för att skydda dricksvattenförsörjningen. Det framgår således inte vilka konkurrerande markanvändningsintressen som finns. Det ligger, som har anförts, i sakens natur att ett större hot mot ytvattnet i dess egenskap av dricksvattentillgång än tillståndsreglerad verksamhet utgörs av tillfälliga utsläpp av olika slag. Det kan alltså ifrågasättas om hushållningsreglerna är tillräckliga som styrmedel med tanke på den hotbild som det ligger närmast till hands att måla upp. Det kan också ifrågasättas om det är lämpligt att på sätt som föreslagits dela in ytvattnet i olika kategorier. Man skulle i stället kunna anse att det i första hand är beredskapsskäl som skulle motivera att dricksvattnet fick en annan status än från hushållningssynpunkt. I så fall skulle skyddsintresset kunna föras in under bestämmelserna i 3 kap. 9 § . Enligt utredningens direktiv är det viktigt att inte för många eller för omfattande områden anges. I sammanhanget måste också övervägas i vilken utsträckning skyddet ska avse även tillrinningsområden. Det ligger utanför vad som är möjligt för utredningen att inhämta behövligt underlag i dessa frågor. Utredningen anser därför att frågan om ytvattenområden ska kunna anges som områden av riksintresse för ytvattenförsörjningen i vart fall inte bör avgöras i detta lagstiftningsärende. Dock är det från hushållningssynpunkt dock naturligt att mark- och vattenområden som innehåller förekomster av ytvatten av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt minska områdenas betydelse för denna försörjning. När det gäller förekomster av grundvatten av betydelse för grundvattenförsörjningen är bilden en annan. Redan Grundvatten- utredningen föreslog ett områdesskydd enligt 3 kap. . Det är enligt SGU fråga om avgränsade områden som i vissa delar av landet är av avgörande betydelse för dricksvattenförsörjningen. Det kan som framgår av den redovisade utredningen vara nöd- vändigt att avvägningar kan göras enligt bestämmelser om områden av riksintresse. Vid exploatering av mark för ny bebyggelse, vägar eller annan markanvändning behöver stor hänsyn tas till risker för påverkan av grundvattnet. Det gäller särskilt alla större anläggningsarbeten och liknande som kan tänkas påverka en grundvattenförekomst antingen genom att vattnets kvalitet försämras eller genom att grundvattnet avleds eller genom att nybildningen påverkas. När det gäller grundvattenförekomster finns det alltså enligt utredningens mening tillräckliga skäl för att föreslå att sådana områden ska kunna omfattas av regleringen. Utredningens lagförslag ansluter till de formuleringar som används för övriga paragrafer som innehåller regler om områden av riks- intresse. Detta innebär att formuleringen enligt inkomna förslag att även områden som bedöms kunna få sådan betydelse inte har tagits med i utredningsförslaget. Att en bedömning ska innefatta ett områdes framtida betydelse framgår av föreskriften i 1 § att hänsyn ska tas till föreliggande behov, varmed avses såväl anspråk på förändringsåtgärder som anspråk på bevarande och skydd av pågående användning av marken och vattnet. Det ligger enligt förarbetena i sakens natur att långsiktiga intressen ska ges stor tyngd.72 I anslutning till uppbyggnaden i övrigt av 3 kap. omfattar utredningens förslag endast naturligt bildade grundvattenförekomster. 1985/86:3 s. 154. Utredningens förslag: Områden som är av riksintresse för utvinning av värdefulla ämnen eller material ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen. Som framgår av avsnitt 2.1 har utredningen inte påträffat något rättsfall eller myndighetsbeslut enligt vilket en avvägning skett enligt 3 kap. 7 § andra stycket . Någon annan tillstånds- eller koncessionspliktig verksamhetsart som skulle utgöra ett hot mot nationellt viktig utvinning av ämnen eller mineraler har alltså inte identifierats. I en skrivelse till utredningen, som också ligger till grund för redogörelsen för myndighetens arbete i avsnitt 2.2 har SGU föreslagit en ändring i 3 kap. 7 § med bl.a. följande motivering. Vid avgränsningen av riksintresseområden har SGU tillämpat en snäv tolkning av begreppet fyndighet med anspråk på företräde. Höga krav har ställts på att fyndigheterna har varit väl dokumente- rade. Avgränsningarna har inte innehållit några buffertzoner. Denna tolkning bygger på förarbetena som enligt SGU:s uppfattning inte medger en annan tolkning, då det talas om fyndigheter av sådana ämnen eller material som är eller som bedöms kunna bli av stor betydelse från försörjningsberedskaps- synpunkt för landet och att endast naturresurser som är av stor betydelse för landet och som är väl dokumenterade bör ges skydd genom andra stycket. har vid ett flertal tillfällen påpekat att det inte är lagligen möjligt att peka ut andra områden än sådana som inrymmer de yppersta värdena av aktuellt slag. Värdena måste vara dokumenterade och områdena bör också avgränsas så att endast just de dokumenterade värdena omfattas. Det bör inte komma ifråga att också låta buffertzoner ingå i de avgränsade områdena eller att ta till extra för säkerhets skull. och metaller kommer att ha en ökad strategisk och politisk roll . Brist på mineraler och metaller kan orsaka oro i världen. arbetar många länder intensivt för att säkra naturresurser för framtida användning. Länder som och är viktiga aktörer. användning av vissa och metaller är större än dess produktion och efterfrågan förväntas att fortsätta öka. Mängden mineralråvara fördelas ojämnt runt om i världen. Stora förekomster finns bl.a. i politiskt instabila länder. Sårbarhet på grund av mineral- och metallbrist är ett reellt problem och ökad konkurrens påverkar marknaden påtagligt och resulterar i stigande priser. Definitionen av en fyndighet bör följa ett geografiskt avgränsat och känt område med mineraliseringar. SGU:s bedömning är att förarbetena inte medger en sådan tolkning av begreppet fyndighet. Detta är ett område där det vore önskvärt med en ändring av lagtext och ett förtydligande av förarbetena. Klargörandet bör bestå i hur ett riksintresse enligt 3 kap. 7 § andra stycket ska definieras och vilka kriterier som ska beaktas vid utpekande av sådana riksintressen. De kriterier som bör vara avgörande för utpekandet och avgränsningen av riksintressena är ämnets eller materialets värde för och samhällsutveckling samt försörjning inom industri- och byggbranschen. Området ska vara väl undersökt och dokumenterat och SGU bör därvid vid utpekandet kunna ta in underlag från , berörd länsstyrelse, Bergsstaten, berörd kommun och berört företag. Vidare kan SGU:s egna material användas i ökad utsträckning. Det är det geologiska underlaget som ska vara avgörande för avgränsningen. Det är viktigt att riks- intresset fungerar som ett heltäckande underlag för planerande myndigheter. Hela det område som behövs för att kunna utvinna påträffade värdefulla ämnen och material bör därför ingå i planeringsunderlaget. Mot denna bakgrund anser SGU att anslutande områden (verksamhetsområden) till själva fyndig- heterna, som måste tas i anspråk för anläggningar (anrikningsverk, upplag och dyl.) som är nödvändiga för utvinning av tillgångarna, dessutom ska omfattas av riksintresseområdet. Endast då kan riksintresset utgöra ett fullständigt underlag i planprocessen. Den föreslagna lagändringen medger att arealmässigt större områden kan komma att förklaras som riksintresse för värdefulla ämnen och material . Bestämmelserna i 3 kap. erhåller härigenom också en likformig utformning som på ett bättre sätt motsvarar gällande samhällsbehov. SGU har föreslagit att 3 kap. 7 § andra stycket ska få följande utformning. Områden som innehåller ämnen eller material som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Skälen för utredningens förslag När det gäller ett sådant exploateringsintresse som område av värdefulla ämnen eller material är det själva fyndigheten som har ansetts vara begränsande för vilka områden som kan föreslås. Detta förutsätter att prospektering m.m. har skett och att fyndigheten kan identifieras innan området kan föreslås som riksintresse. Denna metod leder ofta till att det är exploatören som kommer in med underlaget till SGU och begär att området ska föreslås som riksintresse. Av förarbetena och av paragrafens första stycke framgår att det inte enbart är de värdefulla ämnena och mineralerna utan också möjligheterna att utvinna dessa som ska skyddas. Det kan diskuteras om detta syfte har sin motsvarighet i andra stycket om riksintresse, som ju ska innebära en avgränsning i förhållande till första stycket inte i fråga om utvinningsmöjligheterna utan i fråga om ämnenas och mineralernas betydelse från hushållnings- synpunkt. Möjligen kan det sägas att uttrycket fyndigheter har getts en överdriven betydelse i rättstillämpningen. Av SGU:s skrivelse kan man dessutom få den uppfattningen att myndigheten fäster något för stort avseende vid betydelsen av myndighetens eget ställningstagande. Utredningen har endast delvis återgett SGU:s redogörelse för de svårigheter som nuvarande tolkning av lagtexten har medfört. Utredningen anser att SGU på ett övertygande sätt har pekat på behovet av en lagändring i förtydligande syfte. Dock bör det påpekas att de uppgifter som myndigheten ska lämna enligt hushållningsförordningen enbart är avsedda att utgöra ett underlag vid ställningstagande i bl.a. tillståndsfrågor och därför inte bör betraktas som rättsverkande beslut i egentlig mening. Med hänsyn till vad som anförts om det ökade behovet av ifrågavarande material och ämnen samt de tillämpningssvårigheter som den nuvarande lagtexten har medfört anser utredningen att paragrafens andra stycke bör ändras så att det framgår att åtgärder inte får vidtas inom områden som innehåller ämnen och material av ifrågavarande slag om åtgärderna innebär att utvinningen påtagligt försvåras. Därmed tillgodoses det behov av arealmässigt större områden som SGU har pekat på. 1.undersöka möjligheterna att samordna och förenkla bestämmel- serna om miljökonsekvensbedömningar och miljökonsekvens- beskrivningar i , PBL och andra författningar, 2.föreslå bestämmelser som tydliggör för vilka verksamheter det ska krävas sådana miljökonsekvensbeskrivningar som avses i MKB-direktivet, 3.föreslå bestämmelser som tydliggör vilka krav på miljökonse- kvensbeskrivning som ska ställas på övriga tillståndspliktiga och anmälningspliktiga verksamheter, och 4.undersöka möjligheterna att förenkla den aktuella terminologin genom att förtydliga innebörden av och förhållandet mellan olika använda termer. I aktualiserades beskrivningar av miljöpåverkan genom införandet i miljöskyddslagen (1969:387) av ett krav på att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skulle innehålla en beskrivning av miljöeffekterna av de störningar som verksamheten kunde medföra. infördes också krav på samråd med myndigheter och enskilda som kunde ha ett intresse i saken innan själva ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet gjordes. Enligt praxis som hade utvecklats med stöd av förarbets- uttalanden till NRL1 krävdes enligt den lagens fjärde kapitel att 1985/86:3, bet. BoU 1986/87:3, rskr. 1986/87:34. konsekvenserna för miljön framgick av ansökan när den prövades av regeringen. I propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90 s. 170) anförde regeringen att de allra flesta lagar vid vars tillämpning det kan finnas behov av miljökonsekvensbeskrivningar är eller kommer att bli anknutna till NRL. Grundläggande regler i NRL om miljökonsekvensbeskrivningar skulle på ett lämpligt sätt kunna föra in krav på sådana beskrivningar i det gällande regelsystemet. infördes således bestämmelser om miljökonsekvens- beskrivningar i ett nytt 5 kap. i NRL2. Regeringen ansåg att frågan om en verksamhets miljöpåverkan i många fall kunde besvaras först efter att en miljökonsekvensbeskrivning hade upprättats (prop. 1990/91:90 s. 172). I fråga om innehållet i en miljökonsekvens- beskrivning anförde regeringen att det inte var lämpligt att i lagtexten i detalj ange vad en miljökonsekvensbeskrivning skulle innehålla. I lagtexten borde i stället föreskrivas vad som skulle uppnås med en sådan beskrivning, nämligen att möjliggöra en samlad bedömning av inverkan på miljön och hälsan samt hushållningen med naturresurser. Vad som exakt borde ingå i en miljökonsekvensbeskrivning fick då avgöras från fall till fall beroende på arten och omfattningen av verksamheten i fråga. Helt avgörande enligt regeringens uppfattning var att beskrivningen av miljökonsekvenserna blev en integrerad del i beslutsprocesserna enligt berörda lagar från det att dessa processer påbörjades. Genom förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrev regeringen att miljökonsekvensbeskrivningar krävdes i ärenden enligt vissa där angivna lagar och erinrade om att ytterlig- are bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar fanns i vissa uppräknade lagar. Några motsvarande krav på miljökonsekvensbeskrivning vid planläggning enligt , PBL, infördes inte i samband med propositionen En god livsmiljö, men det ansågs ligga i sakens natur att även konsekvenserna för miljön borde vägas in i de lämplighetsbedömningar som gjordes vid planläggningen (prop. 1990/91:90 s. 166). Med anledning av tillträde till EES- avtalet och den översyn av de svenska reglernas överensstämmelse med EG-rätten som då gjordes, föreslogs i departementsprome- och den svenska miljöskyddslagstiftningen 1990/91:90, bet. 1990/91:BoU18, rskr. 1990/91:342. (Ds 1992:43) att krav på miljökonsekvensbeskrivningar även skulle införas i PBL avseende detaljplaner som kunde antas medföra en betydande miljöpåverkan i vissa angivna fall.