sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Vid remissbehandlingen av utredningens betänkande förordade vissa remissinstanser att någon form av ersättningsnorm vid expropriation borde införas i regeringsformen. Det föreslogs att orden skälig eller full skulle sättas in före ersättning. Departementschefen delade dock Grundlagberedningens ståndpunkt att det varken var möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grunder ersättningen skulle bestämmas. Liksom fri- och rättighetsutredningen framhöll departementschefen det som självklart att en ersättning som endast är symbolisk inte uppfyller grundlagens krav (prop. 1975/76:209 s. 124). uttalade i samma lagstiftnings- ärende att det låg en betydande garanti för den enskildes rättssäkerhet i att ersättningsnormerna inte får bestämmas på annat sätt än genom lag. Utskottet ansåg det vidare självklart att ordet ersättning hade en materiell innebörd, varför det var uteslutet att ersättning skulle utges med enbart symboliska belopp (KU 1975/76:56 s. 35). uttalade i sitt betänkande Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34) att ersättningskravet i 2 kap. 18 § regeringsformen ansågs ha en materiell innebörd men att det var oklart angivet vilken ersättningsstandard som grundlags- regeln krävde. Utredningen föreslog att bestämmelsen skulle ändras så att ersättning skulle garanteras för förlusten enligt grunder som bestämmes i lag. Enligt utredningen gav detta grundlagsbestämmelsen en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt skulle knyta an till vad som är föreskrivet i vanlig lag. Det föreslagna grundlagsstadgandet skulle ses som en bekräftelse av den ersättningsprincip som dåvarande regler om ersättning vid expropriativa ingrepp lett till. Stadgandet skulle inte hindra sådana föreskrifter som t.ex. 4 kap. 3 § expropriationslagen (se nästa avsnitt). Ersättningen skulle, enligt utredningen, kunna begränsas till det värde som grundas på tillåten användning av den egendom som det gäller. Grundlagsstadgandet innebar, enligt utredningen, ingen bindning av bevisbördans placering. Över huvud taget skulle grundlagsstadgandet inte hindra prisreglering. Därvid skulle det prisreglerade värdet och inte ett eventuellt svartabörsvärde ligga till grund för bestämmandet av ersättningen. För det fall ett expropriativt ingripande medför reella fördelar för just den drabbade och om därför ingen förmögenhetsminskning uppkommer för denne, skulle lagen inte behöva föreskriva att någon kontant ersättning utgår (SOU 1978:34 s. 167 f.). I propositionen anslöt sig departementschefen till vad utredningen hade anfört (prop. 1978/79:195 s. 57). Konstitutions- utskottet delade departementschefens uppfattning (KU 1978/79:39 s. 22 f.) och godtog förslaget utan ändring. Lagtexten fick därefter den av utredningen föreslagna lydelsen. Fri- och rättighetskommittén lade i delbetänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) Del A fram ett förslag till ny lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen. Förslaget innebar ett utvidgat egendomsskydd och var en del av en uppgörelse i författnings- frågor mellan företrädarna för Socialdemokraterna, samlingspartiet, liberalerna och . I betänkandet föreslogs också att skulle inkorporeras i svensk rätt. De av kommittén föreslagna ändringarna innebar att 2 kap. 18 § utvidgades till att, förutom expropriativa ingrepp, även omfatta inskränkningar i rådigheten över mark och byggnader. Kommittén föreslog att det i ett nytt första stycke skulle införas en bestämmelse om att expropriativa ingrepp och rådighetsinskränk- ningar avseende fast egendom endast skulle få ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen. När det gällde rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar avseende fast egendom uttalade kommittén att regleringen borde utformas i enlighet med de huvudprinciper som gällde på området i svensk rätt. Rätt till ersättning skulle därför föreligga endast om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Det framhölls att det förhållandet att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar på detta sätt gavs ett grundlagsskydd inte innebar att rätten till ersättning utvidgades. Kommittén föreslog vidare att det i ett nytt tredje stycke skulle införas en bestämmelse med förbehåll för allemansrätten (SOU 1993:40 Del A s. 88 f.). I den proposition som följde på Fri- och rättighetskommitténs betänkande uttalade regeringen att den delade kommitténs uppfattning att det fanns skäl att utöver ett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egendom även låta rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Med detta avsågs allehanda inskränkningar i form av byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt skogsvårdslagen, strandskydds- förordnande, beslut om naturreservat och andra beslut enligt den då gällande naturvårdslagen m.m. Enligt regeringen var det således endast inskränkningar genom byggnadsreglerande och mark- reglerande bestämmelser som omfattades av grundlagsskyddet (prop. 1993/94:117 s. 13 f. och 48 f.). Vid remissbehandlingen av kommitténs förslag hade flera remissinstanser förordat att bestämmelsen skulle tillförsäkra full ersättning eller ersättning för hela förlusten. En sådan ändring skulle enligt regeringen emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till att s.k. förväntningsvärden enligt 4 kap. 3 § expropria- tionslagen inte omfattas av skyddet. Grundlagsbestämmelsens lydelse fick, enligt regeringen, anses ge uttryck för att den drabbade ska hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp ska betalas ut. Att lägga till ordet skälig, vilket också hade föreslagits, skulle därför inte tjäna något egentligt syfte (prop. 1993/94:117 s. 17). Regeringen tog också upp kritik som hade framfört under remissbehandlingen. hade avstyrkt ett grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet och påpekat att sådana inskränkningar i miljö- skyddslagstiftning och annan skyddslagstiftning i princip inte hade ansetts kunna föranleda rätt till ersättning. Med den föreslagna lydelsen skulle enligt denna princip kunna ifrågasättas. Regeringen bemötte denna invändning genom att konstatera att kvalifikationsgränserna var hämtade från gällande rätt på området och att meningen således inte var att i grundlagen precisera beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till ersättning för rådighetsinskränkningar gavs ett grund- lagsskydd innebar således inte att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till gällande ersättningsregler. Regeringen konstaterade vidare att ersättning inte lämnas för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar. Ersättning lämnas inte heller för ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad strandskyddsdispens, ersätts inte enligt denna princip. Inte heller ska ersättning lämnas för till tid och omfattning mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Avsikten var således, enligt propositionen, inte att grundlagsändringen skulle medföra att, utöver vad som redan gällde, andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader skulle ge rätt till ersättning (prop. 1993/94:117 s. 17 f.). , som tillstyrkte regeringens förslag, underströk att ersättningsrätten inte i sig utvidgades genom att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar gavs ett grundlagsskydd i enlighet med förslaget (bet. 1993/94:KU24 s. 29). följde utskottet och 2 kap. 18 § regeringsformen erhöll genom denna grundlagsändring sin nuvarande lydelse. Den rättsvetenskapliga debatten grundlagsreform Den nya lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen gav upphov till en rättsvetenskaplig debatt i frågan om bestämmelsen hade fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning hade utökats (se t.ex. , En problematisk grundlagsändring, 1994, s. 920 f., Grundlagen och fastighetsrätten, 1996 samt Egendomsskyddet – den senaste utvecklingen, till , 1999). hävdade att ordalydelsen bör ha företräde framför förarbetsuttalandena, vilket enligt honom innebar att ersättning skulle kunna lämnas i strid med annan lagstiftning vid åtskilliga typer av ingrepp i markanvändningen och detta även när ingreppet är starkt motiverat av miljö- eller säkerhetsskäl. Mot denna uppfattning invändes bl.a. att det just vid tolkning av regeringsformens bestämmelser om fri- och rättigheter finns särskild anledning att beakta förarbetena, av vilka det framgår att någon ändring i rättsläget inte var avsedd (Vängby, Till frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen, 1996, s. 892 f.). Grundlagsändringen blev även föremål för diskussion i lagstiftningsärendet om . I integrerades en rad lagar, bl.a. miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, vattenlagen och naturvårdslagen. I balkens 31 kap. finns bestämmelser om ersättning vid vissa typer av ingripanden från det allmänna. Ersättningsbestämmelsernas tillämpningsområde är begränsat till vissa typer av beslut som gäller bl.a. nationalparker, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområden och vattenskyddsområden. Motsvarande ersättningsbestämmelser fanns tidigare i naturvårds- lagen och vattenlagen. Några liknande ersättningsbestämmelser fanns emellertid inte i de andra lagar som integrerades i , t.ex. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, och har inte heller införts i på dessa områden (prop. 1997/98:45 del 2 s. 512 f.). förslag till miljöbalk innehöll inte något förslag om vidgade ersättningsregler med anledning av ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen. Utredningen förde ett resonemang om behovet av att föra in regler om vidgad ersättningsrätt i och bedömde att det inte fanns något sådant behov (– En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling, SOU 1996:103 del 1 s. 622 f.). I det förslag till miljöbalk som regeringen remitterade till Lagrådet återfanns inte något förslag om vidgade ersättningsregler med anledning av grundlagsändringen. Lagrådet konstaterade i sitt yttrande att om pågående markanvändning avsevärt försvåras till följd av ett ingripande från det allmänna, som t.ex. motiveras av att en viss verksamhet är miljöfarlig, skulle ingen ersättning utgå enligt förslaget. Enligt Lagrådet skulle den begränsning av ersättnings- rätten som följde av ersättningsregler stå i strid med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen om grundlags- bestämmelsen tolkades enligt ordalydelsen. Lagrådet framhöll att det inte råder delade meningar om att bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen enligt ordalydelsen innebär att rätt till ersättning inträder oavsett anledningen till att det allmänna inskränkt användningen av mark eller byggnad. Även om inskränkningen föranletts av att mark används på ett miljöfarligt sätt är markägaren enligt ordalydelsen i bestämmelsen berättigad till ersättning. En sådan tolkning av 2 kap. 18 § regeringsformen leder, enligt Lagrådet, till en grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer av tidigare rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl. Lagrådet framhöll dock att detta inte varit lagstiftarens mening. Lagtexten hade således fått en utformning som inte motsvarade lagstiftarens intentioner. När det är fråga om en grundlagsregels betydelse för ny lagstiftning talar, enligt Lagrådet, övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns betydelse. Lagrådet fann att oförenligheten mellan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och motivuttalandena samt det inte helt klara rättsläget i fråga om grundlagstolkning inte var ägnade att främja en enhetlig rättstillämpning. Enligt Lagrådet låg det då närmast till hands att ändra 2 kap. 18 § andra stycket så att det skulle ge ett klart uttryck för lagstiftarens avsikter med bestämmelsen, dvs. att ersättning liksom inte ska kunna komma i fråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskyddsskäl. Lagrådet förordade en sådan lösning av problemet (prop. 1997/98:45 del 2 s. 512 f.). Regeringen gjorde bedömningen att varken legala eller sakliga skäl gav anledning att föra in ytterligare ersättningsbestämmelser i balken (se prop. 1997/98:45 del 1 s. 564). Som skäl för sitt ställningstagande anförde regeringen bl.a. följande. En tolkning enligt ordalydelsen skulle medföra att måste förses med ersättningsregler för situationer där sådan rätt inte står i samklang med de avvägningar som lagstiftaren vidmakthållit. Många medborgare skulle med säkerhet uppfatta det som stötande om ersättning t.ex. skulle utgå till den vars verksamhet stoppas därför att det visat sig att verksamheten allvarligt hotar kringboende människors hälsa. Det är därför svårt att hävda en lagtolkning som leder till sådana resultat. Regeringen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att 2 kap. 18 § andra stycket RF – trots ordalydelsen – måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. underströk i ett yttrande till jordbruks- utskottet (yttr. 1997/98:KU8y s. 8 f.) med anledning av proposi- tionen om miljöbalk att någon ändring av rättsläget inte var avsedd med den nya lydelsen av grundlagsbestämmelsen. Utskottet gjorde bedömningen att bestämmelsen trots den mindre tillfredsställande ordalydelsen måste uppfattas så att rätten till ersättning inte utvidgats. I ett flertal motioner under /98 begärdes en översyn av ordalydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen. Vid behandlingen av motionerna kom ett enigt konstitutionsutskott till slutsatsen att det inte går att bortse från att bestämmelsens ordalydelse varit föremål för en omfattande debatt och att Lagrådet förordat en ändring av bestämmelsen (bet. 1997/98:KU30 s. 7). Utskottet gjorde vidare följande uttalande. Enligt utskottets mening är det självfallet otillfredsställande att bestämmelsens ordalydelse är sådan att tolkningen av den kan bli föremål för en sådan diskussion som förevarit. Även om utskottet anser att bestämmelsen måste kunna uppfattas i enlighet med vad som avsetts vid dess tillkomst finns det därför anledning att se över dess lydelse. Enligt utskottets mening bör regeringen i lämpligt sammanhang och under parlamentarisk medverkan utreda frågan om lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen och före valet återkomma till med förslag i detta avseende. Det anförda gav som sin mening regeringen till känna (rskr. 1997/98:280). Bland annat mot denna bakgrund fick författningsutredning i uppdrag att lämna förslag till en ny lydelse av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. I direktiven (dir. 1999:71) angavs att kommittén skulle föreslå en utformning av stadgandet som skulle ge ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt när det gällde rätten till ersättning enligt bestämmelsens andra stycke. I delbetänkandet Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) behandlade författningsutredning bl.a. denna del av uppdraget. Utredningen avstod dock från att lägga fram något förslag till ändrad lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen eftersom man inte hade lyckats nå en bred uppslutning kring någon av de lösningar som prövats (SOU 2001:19 s. 108 f. och 289 f.). Utöver den fråga som författningsutredning behandlade har olika aspekter av bestämmelsen i 2 kap. 18 § varit aktuella i och i den allmänna debatten , bl.a. frågan om en rätt till full ersättning bör skrivas in i bestämmelsen. 28.1.5Rätten till ersättning vid expropriation m.m. I expropriationslagen finns regler om ianspråktagande av egendom genom expropriation. Enligt 1 kap. 1 § expropriationslagen får fastighet, som tillhör annan än staten, tas i anspråk genom expropriation med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Genom expropriation får enligt samma bestämmelse även särskild rätt till fastighet upphävas eller begränsas, om rättigheten tillkommer annan än staten. Med särskild rätt avses nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt. I 2 kap. expropriationslagen finns bestämmelser om tillåtna expropriationsändamål. Av 3 kap. expropriationslagen framgår att frågor om tillstånd till expropriation i allmänhet avgörs av regeringen. Enligt 5 kap. avgörs frågor om expropriations- ersättning av domstol. I 4 kap. expropriationslagen finns bestämmelser om expropria- tionsersättning. Huvudregeln är enligt 4 kap. 1 § första stycket att ersättning ska betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Exproprieras endast en del av fastigheten ska ersättningen, enligt samma bestämmelse, motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som därigenom sker. Uppkommer i övrigt skada för ägaren genom expropriationen ska även sådan skada ersättas. Ersättningen kan dock i vissa fall avvika från marknadsvärdet eller minskningen av det värdet. Detta framgår av 4 kap. 1 § andra och tredje styckena samt 2–5 §§. I 4 kap. 2 § finns den s.k. influensregeln. Enligt den bestämmelsen ska, om expropriationsföretaget medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, löseskillingen bestämmas på grundval av det marknadsvärde fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte förekommit. Detta gäller dock endast i den mån det är skäligt med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden. I 4 kap. 3 § finns den s.k. presumtionsregeln. Denna innebär, något förenklat, att sådan ökning av fastighetens marknadsvärde som har skett räknas ägaren tillgodo endast i den mån denne kan visa att ökningen beror på annat än förväntningar om ändring i markens eller utrymmets tillåtna användningssätt. Ersättning utgår således inte för värdestegring på obebyggd mark som beror på att marken väntas bli planlagd och bebyggd och inte heller för värdestegring på bebyggd mark som beror på förväntningar om att marken får större byggnadsrätt enligt en ny plan. Presumtionsregeln får dock inte innebära att egnahemsägare får lägre ersättning än som krävs för att förvärva en likvärdig bostadsfastighet. Utredningen om expropriationsersättning har sett över ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen. Utredningen har i betänkandet Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. (SOU 2008:99) föreslagit flera ändringar i dessa bestäm- melser, bl.a. att presumtionsregeln ska tas bort. Något om annan lagstiftning som medger expropriativa ingrepp Expropriativa ingrepp rörande fastigheter kan också ske genom annan lagstiftning än expropriationslagen. Genom hänvisningar i flera sådana lagar är ersättningsreglerna i expropriationslagen i stor utsträckning tillämpliga även på ianspråktagande av egendom som sker enligt sådan lagstiftning. Exempel på lagar som hänvisar till expropriationslagens regler är fastighetsbildningslagen (1970:988) och . För en mer utförlig redogörelse för lagstiftningen på området hänvisas till delbetänkandet Hur tilläm- pas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? (SOU 2007:29) från Utredningen om expropriationsersättning. När det gäller lös egendom kan expropriativa ingrepp ske främst enligt förfogandelagstiftningen och annan lagstiftning avsedd för vissa extraordinära situationer. Exempel på sådan lagstiftning är förfogandelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268). Vidare finns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor bestäm- melser om förfoganden under mera ordinära förhållanden. Enligt 6 kap. 2 § i den lagen kan egendom tvångsvis tas i anspråk vid fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön. Den enskilde har då enligt 7 kap. 6 § rätt till ersättning för skada på eller försämring av egendomen, förlorad avkastning eller nytta av egendomen och kostnad med anledning av att egendomen tillhandahållits. Detta gäller dock inte om räddningsåtgärden avsett att hindra eller begränsa skada på den enskildes egendom eller föranletts av olycka i dennes verksamhet. Här kan också nämnas bestämmelsen om expropriation i 78 § patentlagen (1967:837). Enligt den bestämmelsen kan regeringen, om riket befinner sig i krig eller krigsfara, förordna att rätt till viss uppfinning ska avstås till staten eller till annan som regeringen bestämmer. För rätten till uppfinningen ska skälig ersättning utges. Liknande regler finns i 13–14 §§ lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar. Enligt reglerna i 22 kap. aktiebolagslagen (2005:551) har en ägare till av aktierna i ett aktiebolag rätt att lösa in minoritetsaktierna. Den vars aktier kan lösas in har rätt att begära att majoritetsägaren ska lösa in aktierna. Lösenbeloppet för en aktie ska enligt huvudregeln bestämmas så att det motsvarar det pris för aktien som kan påräknas vid en försäljning under normala förhållanden. I svensk rätt anses som huvudprincip gälla att full ersättning ska utgå vid expropriation (se exempelvis , Ersättning vid offentliga ingrepp 2, 1991, s. 206). Det har dock hävdats att det i lagstiftningen finns flera undantag från denna princip. Ett exempel på sådan lagstiftning är presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen enligt vilken s.k. förväntningsvärden inte ersätts. Vidare har det ifrågasatts om bl.a. förfogande- och ransoneringslagstiftningen samt regleringen rörande expropriativa ingrepp mot patenträtt och vissa naturtillgångar tillgodoser kravet på full ersättning (s. 57 f.). Vårt förslag: Bestämmelsen om egendomsskyddet ändras så att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs. Vidare införs ett tillägg i bestämmelsen som innebär att, i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, gäller vad som följer av lag. Ersättningsrätten vid sådana rådighets- inskränkningar bör utredas i särskild ordning. Vi anger utgångspunkterna för en sådan utredning. Vi har funnit anledning att närmare behandla två frågor som rör egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen och som varit föremål för överväganden i tidigare lagstiftningsärenden. Den första frågan gäller om det finns anledning att i regeringsformen tydligare markera huvudprincipen om full ersättning vid expropriativa ingrepp. Den andra frågan gäller rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar rörande fast egendom som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. 28.2.2Full ersättning vid expropriation Det kan hävdas att en huvudprincip om full ersättning framgår av ordalydelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen. Uttrycket ersättning för förlusten torde i normalt juridiskt språkbruk innebära att full ersättning ska utgå (se Lagrådets yttrande angående förslaget till lag om kärnkraftens avveckling, prop. 1996/97:176 s. 163). Tillägget att ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag gör dock att det framstår som tveksamt om grundlagsbestämmelsen verkligen garanterar full ersättning (se , Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 86). Vidare talar uttalanden i förarbetena till bestämmelsen mot en tolkning som innebär att full ersättning ska utgå under alla förhållanden (se Sterzel, Barsebäcksmålet, Juridisk 1999/00, s. 663). I den rättsvetenskapliga litteraturen har i viss mån olika ståndpunkter intagits när det gäller frågan om vilken ersättnings- nivå som grundlagsregeln tillförsäkrar. Vissa har hävdat att gottgörelsen skall täcka hela förlusten (och , grundlagar, 1980, s. 85). Vidare har uttalats att man kan utgå från att ersättning för hela förlusten är huvudregeln och att ersättningen bara kan begränsas i vissa speciella situationer (, Ersättning vid offentliga ingrepp I, 1986, s. 151). Det bör framhållas att dessa uttalanden gjordes före , då grundlagsskyddet endast omfattade expropria- tion och annat sådant förfogande.