sou · GXB345 · 2009-05-04 00:00:00 — Utredningens förslag: Regeringen bör i samband med budget- processen eller på liknande sätt tydliggöra statens prioriteringar i fråga om områden av riksintresse. Det bör tydligt framgå av hushållningsförordningen att huvudansvaret för att lämna uppgifter om vilka områden som är av riksintresse vilar på de statliga sektorsmyndigheterna. Länsstyrelserna och kommun- erna ska ges tillfälle att yttra sig. bör ha en samordnande och rådgivande roll. I 2 § hushållningsförordningen finns en uppräkning av ett antal centrala förvaltningsmyndigheter och verksamhetsområden som respektive myndighet ansvarar för. Dessa myndigheter har enligt 1 § samma förordning var och en inom sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden och ska i samverkan med länsstyrelserna följa utvecklingen av frågor om sådan hushållning. Myndigheterna ska lägga tyngdpunkten i denna verksamhet på frågor som har stor betydelse i ett nationellt perspektiv eller som enligt internationella åtaganden ska följa utvecklingen av. Myndigheterna ska också enligt 2 § hushållningsförordningen, efter samråd med samt de länsstyrelser och andra myndigheter som anges nedan och som är berörda, lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . I samman- ställningen nedan framgår vilka centrala förvaltningsmyndigheter som ansvarar för att lämna uppgifterna och vilken typ av verksamhetsområde respektive myndighet ansvarar för. Områden av riksintresse för rennäringen (3 kap. 5 §) Områden av riksintresse för yrkesfisket (3 kap. 5 §) Områden av riksintresse för naturvården och friluftslivet (3 kap. 6 §) Områden av riksintresse för kulturmiljövården (3 kap. 6 §) Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse (3 kap. 7 §) Områden av riksintresse för vissa anläggningar (3 kap. 8 §) –energiproduktion och energidistribution –slutlig förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall –vattenförsörjning, avfallshantering geologiska undersökning (SGU) (tidigare Verket för näringslivs- utveckling, ) () (tidigare ) , , , Transportstyrelsen (tidigare Luftfartsstyrelsen), () i fråga om kommunikationer inom respektive verksamhetsområden Områden av riksintresse för totalförsvarets anläggningar (3 kap. 9 §) Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (tidigare Krisberedskaps- myndigheten), i fråga om anläggningar inom respektive myndighets ansvarsområde Enligt 3 § hushållningsförordningen ska ta de initiativ som behövs för att bestämmelserna i 3 och 4 kap. blir beaktade i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och i planerings- och beslutsprocesser. Initiativet ska tas i processerna. När bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö- balken ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende, ska särskilt verka för att riksintressena tas till vara i den prövningen. Av PBL framgår att ska verka för att riksintressen tas till vara i kommunala planer enligt den lagen. arbete ska grundas på underlag från de andra myndigheterna som anges i 2 §. Om det inte finns något sådant underlag från myndigheterna, ska arbetet grundas på det underlag som bedömer lämpligt. I 3 § hushållningsförord- ningen finns också en uppräkning av de lagar enligt vilka 3 och 4 kap. ska tillämpas i mål och ärenden. Det finns ingen koppling mellan myndighetsansvaret för att lämna uppgifter enligt 2 § och ansvaret för prövning enligt de lagar som anges i 3 §. Den myndighet, som ska tillämpa bestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. i ett ärende, ska enligt 5 § ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vatten- resurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen. har intervjuat representanter43 för de centrala myndigheter som anges i 2 § hushållningsförordningen. En enkät har vidare besvarats av samtliga länsstyrelser. Syftet med intervjuerna och enkäten har bl.a. varit att kartlägga hur myndig- heterna går till väga när man föreslår områden av riksintresse inom respektive myndighets ansvarsområde och hur myndigheterna och länsstyrelserna uppfattar att det nuvarande systemet fungerar. Sammanfattningsvis har följande uppgifter och synpunkter inhämtats. Inledningsvis kan nämnas att i stort sett alla myndigheter har mer eller mindre omfattande information på sina hemsidor44 om vilka områden som myndigheten har beslutat att lämna uppgifter om som riksintressanta. På hemsidan finns ofta en allmän information om riksintresse och om hur långt respektive myndighet har kommit i arbetet med att föreslå områden, när den senaste översynen eller preciseringen av områdena ägde rum samt vilka rapporter som ligger till grund för förslagen. Även om det endast 43Det är enstaka personer vid respektive myndighet som intervjuats och det är därför inte myndighetens officiella ställningstagande. 44www.fiskeriverket.se, (saknar hemsida), , , , , , , , , . ur ett fåtal myndighetsinstruktioner direkt kan utläsas att myndig- heten har en uppgift att fylla enligt 3 kap. , framgår det av respektive myndighets instruktion att alla myndigheter har den kompetens som krävs för att inom sitt verksamhetsområde ansvara för uppsikten över hushållningen med mark- och vattenområden samt för att föreslå områden av riksintresse. Några myndigheter, såsom PTS (tidigare ) och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (tidigare Krisbered- skapsmyndigheten och delar av Försvarsmakten), har övertagit uppgiften att föreslå områden av riksintresse från den tidigare myndigheten vilket lett till att arbetet med riksintressen inte prioriterats och t.o.m. att uppgiften ansetts obsolet. Även andra myndigheter, såsom , [] och , har övertagit uppgiften att föreslå områden av riksintresse från en tidigare myndighet. Skillnaden är dock att dessa myndigheter är väl förtrogna med sina uppdrag. De har, som , föreslagit nya områden av riksintresse för vindbruk eller, som [], åtminstone påbörjat ett arbete med att föreslå områden av riksintresse som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion eller, som , fortsatt arbetet med att föreslå områden av riksintresse. Övriga myndigheter, dvs. , , , , , , , Sjöfarts- verket, Transportstyrelsen (tidigare Luftfartsstyrelsen), och Försvarsmakten, har åtminstone en gång sedan NRL infördes föreslagit områden av riksintresse. Vissa myndigheter har även gjort en eller flera översyner samt påbörjat arbetet med precise- ringar av riksintressena. Andra myndigheter, som Riksantikvarie- ämbetet och (såvitt avser friluftslivet) har inte gjort någon översyn sedan områdena föreslogs. har från övertagit ansvaret för att föreslå områden av riksintresse för rennäringen. lämnade uppgifter om riksintressanta områden i huvudsak på förslag från länsstyrelserna i och . På grund av problem med att ange renskötsel- områdets utsträckning i län45 och riskerna för störningar av de pågående förhandlingarna om upplåtelse av renbete i 45 och i väntade bl.a. på Gränsdragnings- kommissionens betänkande, SOU 2006:14. Av en till verket inkommen skrivelse, under- tecknad av landshövdingen, framgick att hade problem med att föreslå områden av riksintressen för rennäring i länet. omfattade uppgifterna inte . har ännu inte tagit ställning i fråga om eller gjort någon översyn av de uppgifter som lämnats av men avser att fortsätta arbetet med att ange områden av riksintresse för rennäringen på samma sätt som har gjort. tillsatte en samrådsgrupp, Renmarksgruppen, med deltagare från , länsstyrelserna i , Väster- bottens och samt , , , SLU och Bergsstaten. Länsstyrelserna i , (som även bevakade ) och (som även bevakade ) tog tillsammans med berörda samebyar fram den information46 på vilken riksintresseredovisningen har grundats angav områden av riksintresse för yrkesfisket första gången . Svenskt fiske har därefter genomgått stora strukturella förändringar som tillgången på kunskap om fiskets bedrivande ökat. En översyn påbörjades med avsikten att utifrån enhetliga kriterier peka ut områden som bättre svarade mot rådande förhållanden. lämnades uppgifter om de sjöar, åar, hamnar och kustvatten som är mest väsentliga för landets yrkesfiske. gjorde då en förfrågan hos länsstyrelsernas fiskeexperter om vilka behov av ändringar och kompletteringar man ansåg fanns och utarbetade därefter ett förslag till utgångspunkter och kriterier som tillställdes länsstyrelserna och berörda myndigheter samt intresseorganisa- tioner. På grundval av de synpunkter som framfördes gjordes en ny bedömning och ett nytt förslag där områdenas motiv och avgräns- ning utvecklades. Det nya förslaget remitterades på samma sätt. Därefter angavs områdena av riksintresse för yrkesfisket. Däremot kunde skyddsvärda områden inte pekas ut som riksintresse för vattenbruket eftersom vattenbruk inte nämns i 3 kap. 5 § andra stycket . lämnade de första uppgifterna om områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv . Därefter har urvalet av områden för naturvården tillsammans med länsstyrel- serna setts över , 1986–1989 och 1996–1999. Någon översyn av områden för friluftslivet har inte gjorts sedan de första uppgifterna lämnades . Uppgifter om anläggningar för 46 Informationen byggde på de riktlinjer som angavs i PM . De länsstyrelser som ingick i Renmarksgruppen hade lagt in sin information på ett geografiskt informationssystem (). avfallshantering har ännu inte lämnats. Det pågår ett arbete med att föreslå området med Bolmentunneln som en anläggning av riks- intresse för vattenförsörjningen. Naturvårdsverket47 bestämde inledningsvis kriterier för områdena av riksintresse. Därefter har länsstyrelserna48 tillfrågats vilka områden i länen som de bedömer har sådana värden som svarar mot kriterier. Länsstyrelserna har i sin tur processat förslagen med kommunerna. Mot bakgrund av de urvalskriterierna och länsstyrelsernas förslag har sedan beslutat om uppgifter om vilka områden som verket bedömt vara av riksintresse för naturvården respektive friluftslivet. Efter Naturvårdsvekets genomgång har förslagen remitterats till och andra berörda myndigheter samt sådana intresseorganisationer som och . urval av områden av riksintresse har sitt ursprung i den fysiska riksplaneringen men det nuvarande urvalet gjordes till största delen 1987. översyn av värdetexterna beslut om uppgifter om områden av riksintresse för kulturmiljövården i innebar en revidering och fördjupning och gjordes i samarbete med läns- antikvarien och . Arbete pågår med att lägga in motiv- och värdebeskrivningar för olika områden av riksintresse i Kultur- miljövårdens bebyggelseregister. beslutade –97 om reviderade motiv- och värdebeskrivningar för de befintliga riksintresseområdena. Avsikten var att tydliggöra värdena och förbättra möjligheterna att hävda dem i konkurrens med motstående intressen. I praktiken krävs dessutom regionalt utarbetade fördjupade värdebeskrivningar som underlag för beslut om planering och exploatering. För att kartlägga hur de som arbetar med kulturmiljöfrågor på länsstyrelserna uppfattar reglerna om områden av riksintresse för kulturmiljövården, sände Riks- antikvarieämbetet ut en enkät /. geologiska undersökning (SGU) har pekat ut 125 riksintressanta fyndigheter av ämnen eller material. När det gäller ett sådant exploateringsintresse som område av värdefulla ämnen eller material är det själva fyndigheten som har ansetts vara begränsande för vilka områden som kan föreslås. 47Naturvårdsverket har gett ut en handbok med allmänna råd för tillämpningen av riks- intresse för naturvård och friluftslivet (2005:5). 48Riksintresseområdena för naturvård och friluftsliv är dokumenterade på registerblad hos länsstyrelserna. Vid den senaste översynen av naturvården kom sålunda förslagen från länsstyrelserna på grundval av ett förbättrat kunskapsunderlag. att prospektering m.m. har skett och att fyndigheten kan identifieras innan området kan föreslås som riksintresse. Denna metod leder ofta till att det är exploatören som kommer in med underlaget till SGU och begär att området ska föreslås som riks- intresse. Av dessa har 55 detaljavgränsats och utmärkts på karta, medan övriga har lägesbestämts med en centrumkoordinat. SGU arbetar löpande med att detaljavgränsa dessa sistnämnda fyndig- heter samt nyupptäckta fyndigheter. Detaljavgränsning innebär att fyndighetens sträckning preciseras genom att riksintresset ritas in på en karta med tillhörande koordinater. Avgränsningen görs utifrån ett långsiktigt perspektiv, 50–. Information om t.ex. produktion och materialegenskaper inhämtas från fyndighetens ägare eller den som bedriver verksamhet på fyndigheten. Därefter besiktigas fyndigheten av SGU:s personal och en preliminär avgränsning tas fram. Efter kartritning och koordinatsättning remitteras förslaget till avgränsning av fyndigheten till berörd länsstyrelse och . Handlingar sänds även till kommunen för kännedom. Beroende på remissintstansernas synpunkter kan ytterligare justering av förslaget aktualiseras. Därefter fattar SGU beslut i ärendet. [] hade påbörjat en process med att ange områden av riksintresse för industriell produktion. Det finns dock äldre utpekade riksintressen för sådan produktion i t.ex. () angav mark- och vattenområden som riksintresse för vindbruk. Efter en översyn redovisades fler och större områden. Det är nu 423 områden i 20 län som tillsammans utgör av yta. Översynen motiverades främst av myndighetens nya vind- kartering49 som gjordes –2007. STEM inledde arbetet med områden av riksintresse för vindkraftverk med en kartläggning av behovet. Därefter togs fem kriterier fram. Samtliga länsstyrelser tillskrevs för att få förslag på lämpliga områden för vindkraft. Dessa områden hade förankrats i kommunen. Där- efter processades inkomna förslag. förslag skickades tillbaka till länsstyrelserna för synpunkter. Ytterligare remissinstanser var , , Riksantikvarie- ämbetet, Försvarsmakten och Luftfartsstyrelsen. I remissrundan hade länsstyrelserna även fått svar från kommunerna. Energi- myndigheten såg över synpunkterna och beaktade dessa i det 49 Vindkartering är en beräkning av vindhastigheten och kartläggning av vindförhållandena på specifika platser. fortsatta arbetet med att redovisa de slutliga förslagen. Därefter avslutade STEM ärendet. Det finns även områden för energiproduktion, som områdena för kärnkraftsanläggningarna i Forsmark och . Några områden av riksintresse för eldistribution i form av kraftledningar eller naturgasledningar är inte aktuella . Områden av riksintresse för anläggningar för vattenkraft har ännu inte angetts50. tidigare uppgifter om områden av riksintresse för järnvägens behov sammanställdes 1999–2002. tidigare uppgifter om områden av riksintresse lämnades . Dessa uppgifter utvidgades till att även mera konsekvent omfatta sjöfartssektorns viktigaste hamnar och farleder, i ett i förhållande till övriga transportslag sammanhållet transportsystem. Precisering av statens samlade anspråk på områden av riksintresse för kommunikationer och i förekommande fall industriell produk- tion, inom och i anslutning till hamnarna, är färdig för , , , , och Ystad.51 tidigare ställningstagande till vägnätets behov av områden för riksintresse gjordes . uppgifter om vilka hamnar som är av riksintresse, föranledde att föreslå länkar till de utpekade hamnarna samt att se över vägnätets områden. Ett nytt beslut om uppgifter om områden av riksintresse för vägar fattades . Luftfartsstyrelsen (numera Transportstyrelsen52) angav år 199653 28 flygplatser av riksintresse för luftfarten. De nämnda sektorsmyndigheterna på trafikområdet (även kallade trafikverken) har numera med ledning av generella riktlinjer från tagit fram egna funktionsanknutna kriterier för respektive sektor när det gäller områden av riksintresse för kommunikation enligt 3 kap. 8 § . Därefter har trafik- verken gjort en översyn av tidigare uppgifter med åtföljande preciseringar av de enskilda anspråken. tog – 2006 fram ett förslag till uppdatering av järnvägens riksintresse avseende såväl befintliga som planerade banor och anläggningar för tågbildning avseende godstrafik. Förslaget remitterades till samtliga länsstyrelser, och övriga trafikverk, m.fl. Inkomna synpunkter analyserades. Därefter fattade beslut om uppgifter. I remissvaren framfördes även synpunkter på att 50Jfr publikation, Vattenkraften och energisystemet ER 2008:24. 51Rapporterna finns tillgängliga på respektive länsstyrelses hemsida. 52Sedan år 2005 var Luftfartsstyrelsen ansvarig för utpekandet av luftfartens riksintresse. Detta ansvar övertogs av Transportstyrelsen . anslutningsbanor från industriell verksamhet bör uppges som riksintressanta.54 Denna fråga överlämnades till []. ställde vid översynen av områden av riksintresse för vägar upp fem kriterier av internationell, nationell och särskild regional karaktär och rangordnade vägarna i en bilaga till beslutet. påbörjade en precisering av hamnarna. Enligt verket åligger det länsstyrelserna att samordna preciseringsarbetet och att redovisa arbetet i länsstyrelsernas rapportserie. har Luftfartsstyrelsen tagit bort en flygplats och lagt till tre samt fastställt principer för uppgifter om områden av riksintresse och influensområden för flygplatser. Riksintresseprecisering har skett för . Luftfartsstyrelsens process för framtagande av flygplatsanknutet underlagsmaterial för riks- intresseuppgifter inleds med att Luftfartsstyrelsen och berörd länsstyrelse (som kan vara flera) diskuterar formerna för arbetet. Därefter informerar Luftfartsstyrelsen flygplatsen om vilka krav som ställs på underlagsmaterialet. Flygplatsen tar fram förslag till underlagsmaterial och lämnar det till Luftfartsstyrelsen som kvalitetsgranskar förslaget.55 Luftfartsstyrelsen skickar ut det granskade och redigerade underlagsmaterialet på remiss efter avstämning med . Mottagare av remissen är främst berörda länsstyrelser, kommuner, samt övriga trafikverk. Därefter sammanställs synpunkterna från remissen. Luftfarts- styrelsen värderar lämnade remissynpunkter och ger förslag till kompletteringar av underlagsmaterialet. Vid behov begärs komplettering av uppgifter från flygplatsen. Luftfartsstyrelsen fattar slutligen beslut om den civila luftfartens riksintresseanspråk och överlämnar materialet till länsstyrelserna för användning. Luftfartsstyrelsen för under hela processen en dialog med flyg- platsen och . Riksintresseområdet utgörs av nuvarande och framtida flygplatsområden. Det är flygplatsens funktion som ska skyddas mot påtaglig skada. () har inte angett några områden av riksintresse för elektronisk kommunikation och är tveksam till att över huvud taget arbeta fram uppgifter av detta slag. () angav år 200456 två områden i och kommuner som myndigheten 54Närmare information om kriterier för utpekandet av respektive bandel och anläggning för tågbildning samt beskrivningar av funktion, planerade åtgärder och trafikering finns redo- visade på på Internet under karttjänst Gisila. 55Luftfartsstyrelsen gör en egen bedömning. 56Dåvarande (). bedömde vara av riksintresse för slutförvar av använt kärnbränsle och kärnavfall. SSM57 inledde arbetet med att peka ut områden av riksintresse med ett samråd med som hjälpte till att dra upp riktlinjer för det fortsatta arbetet. Därefter samrådde myndig- heten med Svensk kärnbränslehantering AB (SKB), dåvarande ()58, och kommuner samt länsstyrelserna i och län. Myndigheten upprättade en promemoria med förslag på avgräns- ning som remitterades till de aktörer med vilka myndigheten samrått och till övriga myndigheter som har ansvar enligt miljö- balken för att peka ut riksintressen för andra allmänna intressen. Sedan inkomna synpunkter beaktats fastställdes promemorian av myndigheten. Försvarsmakten angav år 198959 övnings- och skjutfält som riks- intressanta för totalförsvaret. lämnades uppgifter om flottiljflygplatser och vissa målplatser. Utöver dessa s.k. öppna områden finns ett antal områden som är sekretessbelagda och som endast är kända för Försvarsmakten. En översyn av områdena är på gång. Vidare pågår en digitalisering för att få ett enhetligare under- lag i fråga om skjutfält, flygplatsområden, FRA-anläggningar och ammunitionsförråd. (numera Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap) har inte tagit fram uppgifter om några områden av riksintresse för totalförsvaret överhuvudtaget och anser att frågan är obsolet. Samtliga myndigheter redovisar områden av riksintresse i beslutsform60 och av besluten och därtill fogade bilagor framgår i större eller mindre omfattning en beskrivning av det värde som avsikten är att skydda. De föreslagna områdena av riksintresse har tagits fram genom en process som grundar sig på någon form av dialog61 (skriftlig eller muntlig) med länsstyrelserna och andra berörda myndigheter. Samtliga myndigheter har även ansett att det är som i första hand ska ha en dialog med kommunen. Detta har dock frångåtts av SSM då en direkt dialog med och kommuner varit nödvändig med hänsyn till verksamhetsområdets karaktär (lagring av kärnavfall). Vissa myndigheter anser att underlaget skulle kunna göras bättre 57Dåvarande (). 58SKI ingår numera i SSM. 59Dåvarande och överbefälhavaren. 60Beslutet går inte att överklaga. 61Den s.k. FRP-ormen, som byggde på en växelvis dialogprocess mellan stat och kommun nämndes ofta som förebild vid intervjuerna. medan andra anser att det är fullt tillräckligt. Det är svårt att göra bra och i alla fall tillämpbara värdebeskrivningar eftersom det inte alltid går att förutse vilken verksamhet som kommer att bedrivas i området av riksintresset. Samtliga myndigheter anser att länsstyrel- serna har en väsentlig roll men att de saknar resurser och att samverkansformerna varierar mellan länsstyrelserna. viktigaste roll är att ta till vara det statliga intresse i kommunernas planeringsprocess och att göra de avvägningar som behövs mellan konkurrerande riksintressen. Det har också framförts kritik mot att vissa länsstyrelser inte förmår att hävda riksintressena i kommunen och att det inte sker någon återkoppling till de centrala myndigheterna. Någon regelbunden översyn inom ett i förväg angivet tidsintervall görs inte utan en översyn görs när det finns ett behov och då görs även en översyn av riksintressets aktualitet. Endast gör en i förväg planerad översyn i samband med åtgärdsplaneringen var fjärde år. De flesta myndigheterna anser dock att man bör göra en kontinuerlig översyn och att ambitionerna finns men att det inte finns resurser för att genom- föra översynen. SGU gör dock en kontinuerlig översyn. Från länsstyrelsernas synpunkt ser samverkan med de centrala myndigheterna olika ut beroende på vilken sektorsmyndighet det gäller. De flesta sektorsmyndigheter föreslår områden som riks- intressen och remitterar förslagen till eller ger uppdrag till med olika kriterier för att ska föreslå områden av riksintresse. Någon systematisk samverkan kring hushållningsfrågor förekommer således inte. Samverkan skedde främst när riksintressebegreppet var nytt. De begränsade kontakterna mellan myndigheterna och har därefter främst skett genom brevkontakter. Vissa myndigheter har bara gjort en geografisk avgränsning av vad de anser vara av riksintresse utan att ange innebörden av dessa uppgifter, medan andra myndigheter har tagit fram tydliga beskrivningar av vad som motiverat uppgiften och av vilka åtgärder som påtagligt kan skada riksintresset eller påtagligt försvåra utnyttjandet av området. Materialet behöver enligt flera länsstyrelser bli fylligare för att man i den efterföljande planläggningen och tillståndsprövningen ska kunna bedöma vad som kan komma att innebära påtaglig skada på det värde som riksintresset står för eller för den riksintresse- funktion som ska upprätthållas.