sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — vill här peka på betydelsen av att myndigheterna har chefsutvecklings- program och chefspolicy dels för att utveckla och behålla goda chefer och ledare, dels för att attrahera, rekrytera, men även utveckla chefer. Chefsutvecklingsprogram är dessutom viktiga för att myndigheterna ska kunna ha en bred rekryteringsbas för sin chefsförsörjning, både internt i myndigheten och externt. Det är även viktigt för myndighetens rekrytering av arbetskraft i ett mer generellt perspektiv, inte minst eftersom en av de faktorer som är viktiga för unga studerandes framtida val av arbetsgivare är just möjligheten till karriär och utveckling. Positivt att arbeta i statsförvaltningen. . . bedömning är att det är mycket som pekar på att det är generellt positivt att arbeta i statsförvaltningen. Det tycker i alla fall de redan anställda.105 De upplever – samman- taget och i större utsträckning – sitt arbete mer positivt än syssel- satta i allmänhet. Det gäller särskilt den fysiska arbetsmiljön, men en större andel än i övrigt på arbetsmarknaden tycker också att de har ett omväxlande, obundet och meningsfullt arbete som de i det stora hela är nöjda med. Sex av tio anställda i statsförvaltningen säger att arbetet ger dem möjlighet att lära nytt och utvecklas i arbetet . Det är signifikant fler än bland samtliga sysselsatta. Bara i ett avseende anser anställda i statsförvaltningen att deras arbetssituation är mer negativ jämfört med andra sysselsatta – en större andel anser att de har för svåra arbetsuppgifter. anser de att de har större möjligheter att få hjälp och stöd från arbetskamrater och chefer än samtliga anställda på arbetsmarknaden. Anställda i statsförvaltningen är också mer nöjda med sina arbetstider än anställda på arbetsmarknaden i sin helhet. 104Arbetsgivarverket (2008b). 105Se (2008a). också i större utsträckning bestämma över när och hur olika arbets- uppgifter ska utföras. De är med och beslutar om hur det egna arbetet ska läggas upp och har bättre möjligheter att bestämma över sina arbetstider och sin arbetstakt. . . men de unga föredrar andra sektorer på arbetsmarknaden Möjligheterna att klara kompetensförsörjningen beror på hur attraktiv arbetsgivaren är för dels de redan anställda, dels de potentiella arbetstagarna. Enligt undersökning som riktade sig till studerande i åldersgruppen kom det fram en rad faktorer som är viktiga för ungdomar när de väljer arbetsplats. Den viktigaste faktorn är stimulerande arbetsuppgifter. Därefter kom i fallande ordning trevliga arbetskamrater, hög lön, att kunna bidra till samhällsutvecklingen, att kunna balansera föräldraskap och arbete samt jämställdhet och mångfald. I valet av arbetsmarknadssektor är förstahandsvalet för de flesta att arbeta i den privata sektorn. skulle välja den statliga sektorn i första hand. Däremot var den statliga sektorn det mest populära andrahandsvalet. Som tredjehandsval var kommuner och landsting vanligast. har gjort en liknande undersökning.106 Av den framgick att på fem av sju områden, som rankas som viktigast för studenterna vid val av arbetsgivare, får staten värden som är sämre än privata företag. De privata arbetsgivarna anses erbjuda mer intressanta arbets- uppgifter, personlig utveckling, hög lön, möjlighet till karriär och flexibel arbetstid. ST konstaterar att privata företag har ett betydligt bättre utfall när studenterna beskriver sina associationer av dröm- arbetsgivaren. Privata arbetsgivare anses inte bara erbjuda, utan ses även som en garant för hög lön, bra förmåner, möjlighet till karriär och utmaningar i arbetet. Staten däremot uppfattas som en trygg arbetsgivare som ger goda möjligheter till balans mellan arbete och privatliv. Det är, enligt ST, inga dåliga värden som studenterna associerar statsförvaltningen med, men det räcker uppenbarligen inte. Enligt ST måste staten bli bättre på att motsvara förvänt- ningarna på de områden som studenterna rankar högst nämligen löne- och karriärfrågor. 106 ST (2007). Vad behöver staten erbjuda för att attrahera yngre medarbetare? I sin strategi för den statliga arbetsgivarpolitiken åren 2007–2010 konstaterar att de yngre medarbetare som träder in på arbetsmarknaden i högre grad är individualister och mer benägna att röra sig på arbetsmarknaden än tidigare generationer. Därmed kommer arbetsgivarna inte bara behöva erbjuda sina med- arbetare intressanta arbetsuppgifter och utvecklingsmöjligheter, utan även mer flexibla och individuella anställningsvillkor för att passa olika åldrar och personliga förutsättningar. Vid en analys av vad de unga studenterna värdesätter mest hos sina framtida arbetsgivare och vad undersökning av vad anställda i statsförvaltningen och övriga anställda säger om sin arbetsmiljö, är bedömning att myndig- heterna i statsförvaltningen i vissa avseenden redan verkar ha de kvaliteter som de unga studenterna frågar efter. Dock finns det andra kvaliteter som behöver utvecklas. vill särskilt framhålla betydelsen av det goda ledarskapet och det goda medarbetarskapet för möjligheterna att rekrytera den personal som behövs i verksamheterna. bedömer att mycket handlar om att de statliga myndigheterna behöver nå ut till de unga studenterna för att presentera sin verksamhet och anställningsvillkoren. Möjligheten att nå ut till de unga potentiella arbetstagarna handlar till stor del om vilka informationskanaler myndigheterna använder i sin rek- rytering och information i övrigt om sin verksamhet. Myndigheterna behöver generellt bli bättre på att presentera sig som arbetsgivare. Hur vill då studenterna få information från potentiella arbets- givare om syftet är att öka intresset för att arbeta hos dem? Enligt resultaten av undersökning är praktik, arbets- marknadsdagar och personlig kontakt bra sätt att nå de studerande. Att bara annonsera på Internet, i tidningar m.m. ökar intresset hos mindre än en fjärdedel av till tillfrågade studenterna. anser att det finns anledning att ta hänsyn till detta. Personlig kontakt med en arbetsplats och personlig kontakt med representanter för en arbetsplats är, enligt undersökningen, ett bra sätt att skapa en god rekryteringsgrund bland studenterna. Som en del i myndigheternas rekryteringsarbete föreslår att statliga myndigheter i större utsträckning ska ta kontakt med studenter på universitet och högskolor för att profilera sig och skapa intresse för sin verksamhet samt erbjuda föreslår även att statliga förvaltningsmyndigheter som har behov av att rekrytera personal kan överväga att, enskilt eller i samarbete med varandra, erbjuda nyutexaminerade studenter att arbeta som aspiranter vid myndigheten eller myndigheterna. Det kan vara allt- ifrån att skapa möjligheter för de nyutexaminerade att på en över- gripande nivå lära känna verksamheterna i sin helhet och dess villkor mer ingående än vid ett vanligt introduktionsprogram, till mer verksamhetsinriktad utbildning. Det stora flertalet myndigheter ansåg sig i undersökning 2004 ha blivit bättre på att hantera EU-frågor all- mänt, genom att ha stärkt kompetensen och kompletterat med fun- gerande praxis och effektiva rutiner.107 Flertalet av de tillfrågade myndigheterna ansåg att de fortfarande hade begränsad eller till och med bristande kompetens inom , även om många hade gjort förbättringar. De flesta myndigheterna saknade en plan för kompetensutveckling i EU-frågor. utbildningsinsatser gjordes över lag inför både EU-inträdet och EU-ord- förandeskapet , men därefter tycktes ambitionsnivån ha sänkts. Genomgående verkade grunden vara att lära sig genom egna erfarenheter. Ett antal myndigheter hade dock ha insett att kompetensen i organisationen var otillräcklig. Några myndigheter har startat eller planerade utbildningsprogram, i första hand för nyanställda. En indikator som togs fram var statistik från Forum över deltagande i gemensamma kurser. Myndigheter med hög grad av europaintegration och med stor volym på föreskrifts- arbete med EU-rättsliga aspekter var väl representerade i statistiken. menar att kompetensutvecklingen i staten på EU-området behöver samordnas och förstärkas.108 Vi har sett ett behov av erfarenhets- och kunskapsutbyte för att få till stånd tidigare initiativ och ett bättre genomförande av EU-rätts- akter. Att det i EU-arbetet uppstår enklaver i staten (2006) 107Kommerskollegium (2005). 108Förvaltningskommittén noterar att regeringen avser att stärka den strategiska kompetens- försörjningen genom att ett råd för stöd i dessa frågor inrättas . Rådet ska utgöra ett stabsstöd åt regeringen och får bl.a. ansvar för att tillhandahålla sådana EU- utbildningar som Verva har tillhandahållit. Det handlar alltså om en annan typ av utbildningar än som avses här. måste motarbetas systematiskt. Insikterna om hur EU-medlem- skapet påverkar förvaltningen behöver också fortfarande förbättras på många håll. Myndigheterna kan emellertid inte förväntas att klara detta var för sig på ett sätt som är optimalt för helheten – det är inte heller deras uppdrag. Regeringen bör därför här ta ett betydligt större ansvar, särskilt som grunden för ett framgångsrikt EU-arbete är ett gott och nära samarbete emellan departementen och förvaltnings- myndigheterna. Vi har redan konstaterat att statsråden och departe- menten ofta är beroende av sina myndigheter när de utarbetar stånd- punkter och företräder i olika beslutsorgan inom unionen. Regeringen måste alltså kunna dra på myndigheternas resurser – såväl myndigheten allmänt som enskilda tjänstemän – i EU-arbetet, vilket som sagt är ett avsteg från den tudelade statsförvaltningens vanliga arbetsformer. Vilka krav som ställs bör därför klargöras. Det krävs en långsiktig kompetensutveckling och rekryterings- politik för att den nödvändiga kompetensen ska finnas till hands för EU-arbetet. Regeringen måste ställa krav och planera arbetet långsiktigt, för att minska personberoendet i EU-arbetet. Erfarna tjänstemän är oundgängliga för ett effektivt EU-arbete, men en sådan kader tar att bygga upp och en medveten personal- politik för att behålla. EU-kompetens måste värdesättas, i synner- het erfarenhet från svenska representationen i och EU- institutionerna. Möjligheterna till karriär måste vara synliga och attraktiva. tas inte EU-kompetensen till vara i stats- förvaltningen i tillräcklig utsträckning. Exempelvis fann Statskontoret i en undersökning att inte utnyttjar den resurs som nationella experter i kommissionen utgör. 109 Att bilden är densamma bekräftas av en uppföljning som för den statliga sektorn gjorde . Säkerligen krävs därför såväl tydlig styrning i instruktioner och regleringsbrev, som en fortlöpande dialog och ett strategiskt sam- arbete. Det ligger nära till hands att anta att en organiserad sam- verkan om kompetensutveckling och rekrytering, liksom kompetens- utbyte, mellan departementen och deras myndigheter skulle borga för högre effektivitet och bättre resultat. I synnerhet borde ett förstärkt och organiserat personalutbyte dem emellan ge bättre kontinuitet, förstärkt institutionellt minne och därmed minskat personberoende. Personalplaneringen i EU-arbetet i departement 109Statskontoret (2001). 110Utvecklingsrådet (2006). och myndigheter kan inte vara oberoende av varandra. Det ömse- sidiga beroendet är uppenbart, liksom de möjliga vinsterna av sam- ordning och samarbete. Regeringen bör fastställa riktlinjer för kompetensutveckling inom EU-området och ställa krav på att myndigheterna tar fram egna strategier utifrån dem. Regeringen bör mer systematiskt sam- verka med myndigheterna om EU-kompetensutveckling, med gemen- samma insatser som genomförs löpande, inte i enstaka och tillfälliga satsningar. Personalplaneringen i och myndigheterna bör ta hänsyn till de krav som EU-arbetet ställer inom de olika sektorerna som helhet. Regeringen bör klargöra att myndigheterna behöver täcka en del av kompetensbehov och i vilken form och utsträckning som det förväntas. Kraven bör framgå av styrdokumenten och tillämpningen diskuteras löpande, inte minst i myndighetsdialogen. Kompetensförsörjningen måste ses som en helhet för att få bästa resultat. Karriärplaneringen måste ordnas så att de premieras som skaffar sig erfarenhet från så många delar av som möjligt: departement, myndigheter, Brysselrepresentationen samt EU:s institutioner och myndigheter. En möjlighet är att införa ett organiserat och fortlöpande system för personalutbyte i förvaltningen såväl inom som utom riket. Kommitténs bedömning: Den svenska statsförvaltningen har redan ett offentlig etos eller en värdegrund för de anställda i statsförvaltningen, i form av grundlagarna, , förvalt- ningslagen, lagen om offentlig anställning, sekretesslagen, lagen om statsbudgeten och den föreslagna språklagen. Det finns därför inte behov av att utarbeta något nytt. Däremot finns det behov av att sammanställa den redan existerande värdegrunden i ett dokument. Statstjänstemän arbetar ytterst på medborgarnas uppdrag. De statligt anställda ska ha kunskap om och förståelse för grund- läggande värden i statsförvaltningen samt rollen som stats- tjänsteman. Ett gemensamt värdegrundsdokument underlättar arbetet med att bevara och stärka ett offentligt etos. Det stärker en gemensam medborgarorienterad grundsyn inom statsförvalt- ningen, och är till hjälp för de olika myndigheterna i deras arbete med att utveckla egna värdegrundsdokument som är anpassade till den verksamhet som myndigheten bedriver. Enligt är det viktigaste att frågor om etik och innehåll i statstjänstemannarollen lyfts fram och diskuteras fortlöpande inom varje myndighet. Det avgörande är arbetet med att föra ut värdegrunden i organisationen och hålla den levande. Kommitténs föreslag: I en lag om statlig förvaltning erinras om vissa gemensamma förutsättningar för all statlig verksamhet som iakttagande av opartiskhet och saklighet samt att en gemensam värdegrund är utgångspunkt för arbetet i den statliga förvalt- ningen. Regeringen utformar den gemensamma värdegrunden för alla anställda i statsförvaltningen. Regeringen ger cheferna för de statliga förvaltningsmyndig- heterna i uppdrag att se till att myndighetens anställda är väl förtrogna med den gemensamma värdegrunden. Den gemen- samma värdegrunden bör dessutom ingå i varje nyanställd stats- tjänstemans introduktionsutbildning. Regeringen ger cheferna för de statliga förvaltningsmyndig- heterna i uppdrag att vid behov och som ett komplement även utforma en myndighetsanpassad värdegrund. I budgetpropositionerna för respektive anför regeringen att de statligt anställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen samt rollen som statstjänsteman. Regeringen anför att: De anställda i statsförvaltningen arbetar ytterst på uppdrag av medborgarna. Det är av största vikt att arbetet sker med utgångspunkt i grundläggande värden som medborgarorientering, rättsäkerhet och effektivitet. I arbetet med att förbättra styrningen samt effektivisera och utveckla den statliga verksamheten ska dessa värden värnas. Myndig- heternas bemötande av allmänheten ska i alla lägen kännetecknas av värdighet och respekt. Kunskapen om bestämmelser om yttrande- frihet, meddelarfrihet, offentlighet och sekretess ska vara hög.111 Enligt regeringens bedömning finns det anledning att stärka de statsanställdas kunskap om och förståelse för grundläggande värden i 2007/08:1, utgiftsområde 2. Regeringen aviserade därför att den kommer att ta initiativ för att tydliggöra statstjänstemännens roll och ansvar. Enligt regeringen är detta är viktigt inte minst med tanke på den genera- tionsväxling som pågår. I ett tal med rubriken och förtroende är a och o för förvaltningen vid regeringens förvaltningspolitiska seminarium sade kommun- och finansmarknadsminister att regeringen vill //att de statsanställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen och rollen som statstjänsteman. Det ska vara kristall- klart för alla 240 000 statsanställda vad som kännetecknar statstjänstemanna- rollen. Som statstjänsteman arbetar man ytterst på uppdrag av medborgarna. Det ska inte råda något tvivel om tjänstemännens oväld. Likabehandling ska gälla i praktiken. Återigen: Tillit och förtroende är viktiga värden i stats- förvaltningen. De etiska frågorna är viktiga, inte minst i mötet med allmänheten och mot bakgrund av det pågående generationsskiftet inom statsförvaltningen. Det är ni chefer som är centrala förmedlare av våra grundläggande värderingar och det är ni som legitimerar och kan skapa arenor så att diskussionen om de etiska frågorna hålls levande vid myndigheterna. Ni ansvarar för att nyanställda får den introduktion som behövs, att tjänstemännens integritet och själv- ständighet säkerställs samt att det råder en sund arbetsmiljö med ett öppet arbetsklimat som uppmuntrar till civilkurage och mod att ifrågasätta. I budgetpropositionen för aviserade regeringen även att ett tvåårigt projekt om offentligt etos i statförvaltningen kommer att börja förberedas . Projektet är avsett att pågå . för utveckling i staten ska svara för att genomföra projektet. Det viktigaste en anställd i statsförvaltningen har att rätta sig efter står i grundlagarna. Men det är, förutom grundlagen, inte bara lagen om offentlig anställning som innehåller viktiga regleringar för anställda i statliga myndigheter. Andra gemensamma föreskrifter finns i , förvaltningslagen, sekretesslagen, och lagen om statsbudgeten. Dessutom bereder regeringen en ny lag – en språklag – som, om den inrättas, kommer att skärpa kraven på att språket i offentlig verksamhet ska vara vårdat, enkelt och begripligt. Regeringsformen ger uttryck för särskilt viktiga principer för den samhälleliga verksamhetens inriktning och hur den offentliga 2008/09:1, utgiftsområde 2. makten ska utövas. Den tjänar som ledande riktmärke inte minst för den offentliga förvaltningen.113 I portalparagrafen i regeringsformens inledande kapitel slås prin- cipen om all maktutövnings lagbundenhet fast. Principen gäller domstolar, förvaltningmyndigheter, och regeringen. Samma syfte har den sista paragrafen i samma kapitel. Den bestämmer att domstolarna, förvaltningsmyndigheterna och andra som utför uppgifter inom den offentliga förvaltningen – i sin verksamhet – ska ta hänsyn till allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.114 Föreskrifterna i regeringsformen visar också att förvaltnings- myndigheternas verksamhet är tänkt att regleras genom normer i lagar, förordningar eller andra föreskrifter. Det framgår även att genom lagar får ge förvaltningsmyndigheterna makt och befogenhet att fatta bindande beslut för enskilda personer och att tillämpa maktbefogenheter mot dem. I regeringsformens första kapitel behandlas demokratibegreppet även i ett vidare perspektiv, i den paragraf som även kallas program- och målsättningsstadgandet. Den ger uttryck för särskilt viktiga principer för den samhälleliga verksamhetens inriktning. Den är avsedd att tjäna som ett ledande riktmärke inte minst för den offentliga förvaltningen. Medmänsklighet ska prägla förhållandet till den enskilda medborgaren.115 Som ett slags nödventil ger regeringsformen myndigheterna en lagprövningsrätt, som innebär att de inte ska tillämpa regler som strider mot grundlagarna. Lagstiftaren har alltså förutsett att sådana situationer skulle kunna uppstå. Om en myndighet finner att en föreskrift står i strid med bestämmelserna i en grundlag eller i en annan överordnad författning eller att den inte har kommit till på rätt sätt, får föreskriften inte tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, gäller det här endast om felet är uppenbart.116 Enskilda tjänstemän har t.ex. både rätten och skyldigheten att anmäla att de tycker att ett beslut i ett ärende som de är inblandade i är fel. Regeringsformen förutsätter även att vissa frågor som rör an- ställda i statsförvaltningen regleras offentligrättsligt. Grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hän- 113Wennergren (2008). 1141 kap. 9 § RF. 115Wennergren (2008). 11611 kap. 14 § RF. seenden än som berörs i regeringsformen ska finnas i lagar.117 Det gäller för alla anställda i statsförvaltningen oberoende av vilka arbets- uppgifter de utför. Grundlagens krav ska vara en utgångspunkt för regleringen och genom att använda lagstiftningen som styrmedel kan och regeringen markera de särskilda krav på statlig anställning som behövs för att genomföra en bra statlig verksamhet. Syftet med en särskild reglering för anställda i statsförvaltningen är att tillgodose de allmänintressen som gör sig gällande i statlig verksamhet. Sådana föreskrifter finns främst i lagen om offentlig anställning och regler om tjänsteansvar. Varje anställningsavtal innehåller förutom arbetsskyldighet även en lojalitetsplikt mot arbetsgivaren. Den grundläggande regeln är att en arbetstagare inte får skada arbetsgivaren. De anställda i staten arbetar på medborgarnas uppdrag De statliga myndigheterna och deras anställda arbetar ytterst på med- borgarnas uppdrag. arbetar under lagarna och delvis med andra mål och på andra villkor än den privata sektorn. Myndigheter har en rad maktbefogenheter, men också begräns- ningar i sina befogenheter, som ett företag eller leverantör inte har. Förvaltningspolitiska kommissionen ansåg att det är viktigt att säker- ställa att alla anställda i statsförvaltningen väl känner till de värden som är specifika för statsförvaltningen.118 De gemensamma nämnarna för statens tjänstemän måste lyftas fram och framhållas. Kommiss- ionen avstod dock från att lägga fram något förslag till etisk kod eller andra specifikt värderelaterade åtgärder. Kommissionen hän- visade till utbildning och till myndigheternas egna åtgärder. 11711 kap. 10 § RF. I den senaste förvaltningspolitiska propositionen, där den Förvalt- ningspolitiska kommissionens förslag behandlades instämde reger- ingen i kommissionens uppfattning och upprepade att: är // en i det svenska demokratiska samhället. Arbetstagarna inom förvaltningen – statstjänstemännen – har självfallet därför en nyckelroll i samhället // detta ställer höga krav på den som erhåller en anställning inom statsförvaltningen. Men det ger också en speciell dimension åt arbetet, eftersom det ytterst baseras på ett uppdrag från medborgarna och därtill finansieras med skattemedel. En anställning inom statsförvaltningen innebär således mer än det rent privaträttsliga anställningsförhållandet mellan arbetsg- ivaren och arbetstagaren // Regeringen vill särskilt betona vikten av att insikten om denna roll hålls levande inom förvaltningen.119 Regeringen aviserade ett förvaltningspolitiskt handlings- program. Några konkreta åtgärder eller författningsförslag lades emellertid inte fram, utan i stället överlämnade regeringen frågan till respektive myndighetschef med orden: Myndighetscheferna bör ta ett särskilt ansvar för att de anställda ges utbildning i grundläggande statlig förvaltningskunskap och görs med- vetna om statstjänstemannarollens betydelse // regeringen (anser) inte att införande av en generell etisk kod är ett ändamålsenligt sätt att höja medvetandet om statstjänstemännens roll och ansvar. En bättre väg att stärka medvetandet är att frågor om etik och innehåll i stats- tjänstemannarollen lyfts fram och fortlöpande diskuteras inom varje myndighet. Regeringen ser detta som mycket angeläget. I en del fall kan det även vara önskvärt att det tas fram etiska riktlinjer för verksam- heten. Det ankommer dock på respektive myndighet att bedöma om det inom dess speciella verksamhetsområde finns behov av sådana riktlinjer.120 instämde i regeringens bedömning.121 1997/98:136, avsnitt 6.3. 1997/98:136, avsnitt 6.3. 1997/98:KU31, Statlig förvaltningspolitik. Värdefrågorna spelade en framträdande roll i det förvaltningspolitiska handlingsprogram som lades fram år 2000.122 I handlingsprogrammets avsnitt om grundläggande värden och förutsättningar konstateras inledningsvis att: