sou · GXB37 · 2009-02-02 00:00:00 — samtliga direkt och indirekt sysselsatta med EU-stödshanteringen i de 14 län som upphör med handläggningen.1 Med den genomsnittliga omställningskostnaden på enligt utredning skulle detta resultera i en totalkostnad på , vilket efter prisomräkning med hjälp av PLO-index för (med produktivitetsavdrag) skulle ge 1,13 x 216 = . Siffran får, med tanke på hur den har tagits fram, ses som en mycket grov uppskattning av omställningskostnaden. Beräkningen tar till exempel inte hänsyn till att kostnadsmixen m.m. kanske har ändrats. Siffran bygger också på att all jordbruksstödsadministration flyttas från de gamla orterna. I beräkningen förutsätts att all personal – även de som arbetar med kontrollverksamheten – flyttas. Om det är lönsamt (främst på grund av resekostnader) att behålla kontrollpersonal på flera orter blir omställningskostnaderna lägre. Sammantaget tyder detta på att de sammanlagda omställningskostnaderna troligen kommer att bli lägre än vad sifferuppgifterna indikerar. Kommentar: Beräkningen ovan gäller alltså alternativ B (en total koncentration). För att motsvara alternativ A skall beräkningen omfatta enbart jordbrukarstöden samt kontrollerna av dessa. Då får man enligt samma sätt att räkna en total omställningskostnad på 1Se tabell 4.2 samt bilaga 1.2 och 1.3 i 2008:4. Direkt sysselsatta enligt objektkoderna 601, 6020–6023, 6031 och 604x samt schablonmässigt tillägg för övergripande och gemensamma funktioner på basis av tabell 4.2. Dessa senare funktioner kan tas fram mer exakt med hjälp av grundmaterialet från länsstyrelserna (jfr bilaga 3). 2Denna beräkning grundar sig på enbart objektkod 601 för de 14 länen samt tillägg för den objektkodens andel av den resursförbrukning för övergripande funktioner som avser EU- stöden. Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen Vid en samtidig centralisering av jordbrukarstöden enligt alternativ C berörs ett större antal årsarbetskrafter, förutom de vid de 14 nedläggningslänen, även de som hanterat jordbrukarstöd3 vid de 7 kvarvarande länen. Den senare gruppen uppgick (uppskattning) till ca 100 årsarbetskrafter direkt sysselsatta vilket motsvarar totalt ungefär 140 årsarbetskrafter inklusive indirekt sysselsatta. Med en genomsnittskostnad på 600 tkr per årsarbetskraft skulle det motsvara en ytterligare kostnad på (140 x 0,6 x 1,13 =) , dvs. totalt 244 + = . Detta exempel utgår alltså från en centralisering i geografisk bemärkelse. Om väljer att placera (delar av) verksamheten regionalt kan skillnaden bli mindre gentemot koncentrationsalternativet. Det ska nämnas att åtagandeplanerna står för en inte obetydlig del av arbetsåtgången för . Därmed är siffrorna i exemplen, som grundar sig enbart på anställningsläget , eventuellt något överdrivna jämfört med ett normalläge. En koncentration av verksamheten till ett mindre antal länsstyrelser bedöms inte medföra behov av några genomgripande förändringar i IT-systemen. Dessa kan relativt enkelt anpassas till exempel med hänsyn till vilka länsstyrelser som får beslutsroll. Vid centralisering till av vissa funktioner som utförs av länsstyrelserna bedöms likaledes handläggnings/IT-systemen kunna anpassas utan större svårighet. Sådana anpassningar torde kunna genomföras i det stora hela som en del i de ordinarie årsanpassningarna av systemen och i stort sett inom ramen för de resurser som normalt avsätts. Om koncentrationen avser endast delar av verksamheten kan det dock leda till ökade kostnader om detta skulle innebära att man tvingas ha olika och dubbla rutiner. 3 Koderna 60110 och 60111. Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen 7.5Sammanfattande bedömning av besparingsmöjligheter och omställningskostnader Resonemangen i de två föregående avsnitten bygger på delvis mycket schablonmässiga och statiska beräkningar av besparingar som kan göras och omställningskostnader som är av engångskaraktär till följd av en koncentration eller centralisering av administrationen. Även om siffrorna kan ge intryck av viss exakthet kan de således endast ses som mycket ungefärliga indikationer på potentiella besparingar respektive omställningskostnader. De besparingar som räknats fram beaktar i varierande grad stordriftsfördelar samt skillnader i produktivitet mellan länsstyrelserna. Någon direkt hänsyn till strukturella skillnader i jordbruket mellan länen tas inte. Det faktum att beräkningarna utgår från kostnaden per utbetalning och inte per SAM-blankett innebär dock att viss hänsyn tas till varierande förekomst av miljöersättningar. Den särskilda kostnadsanalysen (bilaga 3) ger också vid handen att de faktiska kostnaderna i länen visar på en mycket stark samvariation med antalet utbetalningsärenden. Vad gäller omställningskostnaderna förutsätter dessa en omedelbar omställning. Redovisningen i föregående avsnitt är naturligtvis också begränsad i den meningen att den inte beaktar eller ger någon information om hur väl, eller med vilken kvalitet, en förändrad organisation skulle kunna utföra stödhanteringen. De ekonomiska aspekterna, det vill säga besparingsmöjligheter respektive omställningskostnader, skulle kunna sammanfattas enligt följande tabell (avrundade siffror): modell, SJV får föret./proj.stöd (personal, lokaler) Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen För att kunna göra en mer fullständig jämförelse av alternativen måste givetvis de ekonomiska aspekterna kompletteras med bedömningar av olika kvalitativa aspekter. Hit hör framför allt effekter på måluppfyllelse, styrning och tillförlitlighet i hanteringen, likabehandling, kundservice m.m. En viktig kvalitativ aspekt på valet av organisationsalternativ rör den administrativa börda som kan uppstå för kunderna, dvs. organisationer, företag och enskilda som kommer i kontakt med stödhanteringen. Med en geografisk koncentration eller centralisering av verksamheten följer naturligen ett större fysiskt avstånd mellan tjänstemän/beslutsfattare och stödsökande. Som framgår av rapporten från kostnadsanalysgruppen finns det skillnader mellan länen vad gäller såväl genomsnittligt avstånd som andel brukare på längre avstånd (se diagram nedan). Medelavståndet varierar mellan (Boråskontoret i V ) och närmare (). Vissa län, framför allt länen i men även län, har relativt stor andel av företagen på längre avstånd än från länsstyrelsekontoret. I dagens läge är det alltså många jordbrukare som har en timmes bilresa eller mer till sitt kontor. Det är självklart att detta antal skulle öka om stödadministrationen skulle koncentreras till exempelvis sju länsstyrelser. Medelavstånd samt procentuell andel jordbruksföretag inom För O-län är uppgifterna fördelade på respektive kontorsort, , och Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen I den nämnda rapporten presenteras avståndssiffrorna i ett sammanhang som gäller kostnaderna för förvaltningen i form av resor och restider för kontrollverksamhet m.m. Vad betyder då avståndet ur ett kundperspektiv? Vilken betydelse har det att genom besök på kunna ta upp frågor kring stödhanteringen, lämna in stödansökningar och kanske få viss hjälp i samband med ansökan? Några mera kvalificerade undersökningar kring dessa frågor tycks inte ha gjorts, även om svaren på olika kundenkäter kan ge någon fingervisning. Via länsstyrelserna har utredningen fått in uppgifter (bedömningar) om antal personliga besök som gjorts på lantbruksenheterna i samband med inlämning av stödansökan och i andra sammanhang. Materialet visar att sammanlagt runt 10 000 företagare bedöms ha besökt kontoren i samband med stödansökan (SAM-blanketten) . Detta motsvarar av antalet sökande. I övrigt bedöms antalet besök i genomsnitt per länsstyrelse vara omkring 2 per dag. Det uppgivna antalet besök varierar en hel del mellan länsstyrelserna, vilket till en del naturligtvis hänger samman med länets storlek men också med jordbrukets struktur. Även andra faktorer tycks spela in som kan ha att göra med arbetssätt på respektive länsstyrelse samt traditioner och kultur i regionen. Det största länet, , redovisar 15 besök per dag totalt vid de tre kontoren, medan några län redovisar betydligt mindre än ett besök per dag. Om besöksfrekvensen har något samband med avståndet till myndigheten går inte att avgöra. För kunderna skulle det naturligtvis med tanke på restid och kostnader innebära en försämring om verksamheten koncentreras till färre orter. Den löpande verksamheten tycks av statistiken att döma med nuvarande antal kontor dock inte generera något större antal personliga besök. Det ligger därför nära till hands att dra slutsatsen att en koncentration inte skulle innebära några större förluster ur ett kundperspektiv om man ser till den löpande stödhanteringen. Däremot tycks ett inte obetydligt antal, av de stödsökande, avlägga besök i samband med att SAM-blanketten inlämnas. I vilken utsträckning dessa besök kan ersättas med telefonkontakt el. dyl. är inte känt. Om man förutsätter att detta inte är möjligt skulle givetvis en koncentration eller centralisering av verksamheten innebära en tydlig försämring för många kunder i form av längre restider. Ett sätt att möta detta problem kan vara att upprätta tillfälliga, lokala eller regionala mottagnings/servicekontor på strategiska platser i anslutning till sista ansökningsdag. Tänkbara förändringar i den övergripande organisationen Ett annat sätt vore att förstärka och förbättra rådgivningen per telefon eller internet, såsom vid en mer utvecklad gemensam kundtjänst (se ovan). Det är för övrigt troligt att en koncentration eller centralisering av verksamheten skulle öppna större möjligheter att på ett samordnat sätt utnyttja specialistkompetens. Det är sannolikt att detta skulle ge fördelar för den stödsökande i form av högre kvalitet och större likformighet i vägledningen. En koncentration av stödhanteringen fordrar anpassningar av de förordningar som styr hanteringen av jordbrukarstöd och företags- /projektstöd. Således måste i förordningarna om EG:s direktstöd för jordbrukare (2004:760) och om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder (2007:481) region och ansvarig länsstyrelse klart definieras. Instruktion och regleringsbrev till länsstyrelserna behöver anpassas. Ändringar i landsbygdsprogrammet aktualiseras också i den mån som dess stödordningar och regionala strategier berörs av en koncentration av hanteringen. Vid en centralisering, liksom vid en enmyndighetsmodell, krävs också anpassningar av de nämnda stödförordningarna, instruktioner och regleringsbrev. Riksdagsbeslut erfordras för att hantera ändringar i anslagsfördelningen mellan och länsstyrelserna. 8Förslag till organisationsmodell, ikraftträdande och finansiering En central del i mitt uppdrag är att föreslå en framtida svensk organisation av jordbruksadministrationen. Jag vill i detta sammanhang understryka att de problem med finansieringen av administrationen som vi upplevt inte i första hand beror på att nuvarande organisation skulle vara ineffektiv. Mitt intryck är att administrationskostnaderna med nuvarande organisation inte ligger på en anmärkningsvärt hög nivå om man till exempel jämför med närliggande EU-länder. Detta utesluter dock inte att effektiviseringar kan och bör genomföras. En rimlig utgångspunkt för mig är att organisationen ska vara verksamhetsstyrd, det vill säga utformad i första hand utifrån de krav som målen med verksamheten kräver. Såsom framgår av de föregående avsnitten och min skrivelse är det därvid av största betydelse att det råder en från regeringen uttryckt klar och tydlig ansvarsfördelning och styrning. Detta har också understrukits i de tidigare utredningarna om jordbruksadministrationen. En annan viktig utgångspunkt är att organisationen kan tillgodose de specifika krav som EU ställer för hantering av EU-stöd. Med dessa krav för ögonen anser jag att det är naturligt att förorda en hantering som helt och hållet organiseras inom en myndighet. Man skulle då också ha alla möjligheter att organisera administrationen på det mest kostnadseffektiva sättet. Strävan efter kostnadseffektivitet kan visserligen i många fall stå i motsatsställning till andra krav och önskemål, såsom närhet till kunden och kännedom hos administrationen om lokala förhållanden. Sådana aspekter kan dock enligt min mening inte tillåtas väga tyngre än kravet på tydlighet i ledning och styrning, med tanke på riskerna för betydande merkostnader i form av sanktioner från EU på grund av felaktiga utbetalningar. Min uppfattning är också att en central hantering inte nödvändigtvis måste innebära försämringar ur ett Förslag till organisationsmodell, ikraftträdande och finansiering Den tekniska utvecklingen medger exempelvis framtagandet av en mycket kvalificerad gemensam kundtjänst. Arbete med en sådan pågår inom myndigheterna. Lokal närvaro kan också på olika sätt organiseras även inom en central myndighet. Den regionala administrativa strukturen i är föremål för överväganden i flera sammanhang. Särskilt länsstyrelsernas roll, verksamhet och arbetsfördelning är och har varit ämne för flera utredningar. Vissa beslut har tagits (körkortshantering, social tillsyn, djurskyddskontroller m.m.) medan det fortfarande återstår att besluta om mera övergripande frågor, till exempel vad gäller och förslag. Även om jag anser att den optimala lösningen vore att placera jordbruksadministrationen inom en och samma myndighet – – vill jag därför förorda att man bygger vidare på nuvarande organisation med och länsstyrelserna som huvudsakliga aktörer, i avvaktan på beslut i de mera övergripande frågorna. Enligt vad jag erfarit kommer Utredningen (Jo 2007:04) om ansvaret inom livsmedelskedjan att i sitt betänkande även lämna förslag rörande arbetsfördelningen mellan den centrala och den regionala myndighetsnivån. Utredningen förväntas föreslå att den regionala verksamheten inom berörda centrala myndigheters område samlas till länsstyrelserna. Utredningen torde därvid förorda en koncentration av ansvaret för delar av den regionala verksamheten inom livsmedelskedjan (inom ramen för nuvarande samordningsregioner) enligt den modell som tillämpas för landets vattenmyndigheter. Detta skulle då innebära att ansvaret inom en region läggs på en jordbruksdelegation vid en utpekad länsstyrelse som biträds i arbetet av personal vid de 21 länsstyrelserna. Utredningen vill på detta sätt säkra en lokal närvaro och ta till vara möjliga samordningsvinster mellan de olika verksamheter som länsstyrelserna ska ansvara för. Jag anser emellertid mot bakgrund av de direktiv som getts utredningen om jordbruksadministrationen att det är särskilt angeläget att så långt möjligt utnyttja den besparingspotential som kan finnas genom koncentration av länsstyrelsernas verksamhet. Hela jordbruksstödshanteringen bör alltså enligt min mening samlas vid de sju länsstyrelser som är ansvariga för samarbetet inom nu rådande samordningsregioner. Detta motsvarar alternativ B i föregående avsnitt och medför att de sju länsstyrelserna övertar hela Förslag till organisationsmodell, ikraftträdande och finansiering budget- och personalansvaret vad gäller jordbruksstödshanteringen från övriga 14 länsstyrelser. I utgångsläget bör man alltså bygga på nuvarande samordningsregioner men detta utesluter inte att indelningen ändras framöver. Tankar om vissa sådana justeringar har framkommit i diskussioner med företrädare för länsstyrelserna. Sådana förändringar skulle också kunna aktualiseras i ljuset av andra eventuella förändringar som rör länsstyrelsernas inbördes ansvarsfördelning. Den koncentration jag förordar kan innebära att nya krav ställs på formerna för samverkan mellan jordbruksstödsverksamheten och andra verksamhetsområden inom respektive länsstyrelse. Det är viktigt att framhålla att mitt förslag innebär att det bör falla på den ansvariga att organisera verksamheten inom regionen på det sätt den finner mest ändamålsenligt och kostnadseffektivt. I den rollen bör också ligga ett ökat krav att åstadkomma besparingar, vilka är väsentliga för att ska kunna skapa utrymme för de ökande kraven på administrationen som konstaterats . Det är betydande risk att dessa krav kommer att öka till följd av utvecklingen av jordbruks- och landsbygdspolitiken. Detta kan bero såväl på beslut inom EU i samband med eller till följd av hälsokontrollen som interna tilllämpningar beslutade på svensk sida. Min utgångspunkt är också att dessa organisatoriska förändringar inte ska utesluta att viss verksamhet efter hand centraliseras till , för att utnyttja den tekniska utveckling som sker och det förenklingsarbete som pågår. Som exempel kan nämnas delar av jordbrukarstödshanteringen enligt organisationsalternativ C ovan. Med en koncentration av verksamheten enligt dessa tankar räknar jag med att det finns en inte obetydlig årlig besparingspotential. Beräkningsexemplen i föregående avsnitt ger en antydan om detta. De engångsvisa kostnaderna för omställningen kan också bli betydande. I vilken utsträckning vinsterna och kostnaderna materialiseras beror dock i hög grad på hur långt man väljer att gå i form av att faktiskt flytta verksamhet inom den enskilda regionen. Med detta koncentrationsalternativ kan man anta att styrning av verksamheten i någon mån kommer att förenklas i och med att antalet inblandade myndigheter blir mindre. Viktigare för styrningsmöjligheter torde dock vara att alternativet innebär en större flexibilitet inom respektive region och större utrymme för omdisponeringar av resurser mellan länen i Förslag till organisationsmodell, ikraftträdande och finansiering Organisationsmodellen löser dock inte i sig problematiken som ligger i att styrning av länsstyrelserna fortfarande måste konkurrera med andra krav som ställs på länen. Det är därför angeläget att statsmakterna tar till vara de möjligheter som finns att skapa flexibilitet i medelstilldelningen genom vidgade anslagskrediter samt att överväga, åtminstone tillfälliga, förstärkningar av resurserna genom ökning av TA-medlen inom landsbygdsprogrammet. Det skulle kunna hävdas att organisatoriska förändringar beträffande jordbruksadministrationen över huvud taget inte bör genomföras förrän bilden klarnat vad gäller länsstyrelsernas framtida roll och funktion i stort. Jag bedömer dock att de av mig förordade förändringarna kan och behöver genomföras inom en mycket snar framtid. Att avvakta ett mera övergripande beslut avseende betänkandena från bland andra , om ett sådant beslut skulle dröja, ökar risken för finansiella korrigeringar från EU:s sida. Med hänsyn till det ovan sagda bör de organisatoriska förändringar jag föreslår genomföras . Detta innebär inte att alla lokaliserings- och personalförändringar behöver ske . Genomförandet kan förutses äga rum av . Finansieringen av omställningen bör därför, förutsatt en förhöjd anslagskredit, kunna lösas inom ramen för myndigheternas ordinarie anslag. Om ytterligare TA-medel kan ställas till förfogande medför detta också en avlastning på förvaltningsanslaget som bör kunna underlätta omställningen. För att genomföra de förändringar som med nödvändighet måste vidtas inför fordras således ändringar i stödförordningarna där ansvarig länsstyrelse och region preciseras samt i landsbygdsprogrammet (jfr avsnitt 7.7). Vidare måste i regleringsbrevet för länsstyrelserna regleras vilka resurser som ställs till ansvarigt läns förfogande. Utredning av administration, organisering och En särskild utredare ska analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd, dvs. information, handläggning, utbetalning, kontroll samt utveckling och drift av IT-system gällande stöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. Utgångspunkten i analysen ska vara att möjliga administrativa förenklingar och effektiviseringsvinster för såväl myndigheter som företagare tillvaratas. Utredaren ska lägga fram förslag på en framtida svensk organisation av jordbruksadministrationen som är kostnadseffektiv, skapar goda förutsättningar för styrning av resurser och som även kan fungera vid en eventuellt förändrad framtida regional samhällsorganisation. Halvtidsöversynen av EU:s jordbrukspolitik och WTO-för- handlingarna kan komma att medföra förändringar av regelverket för jordbruksstöden. Den framtida organisationen av jordbruksadministrationen måste även klara av de förändrade krav som ställs på verksamheten till följd av en ny utformning av jordbruks- och landsbygdsstöden. Analysen ska omfatta hanteringen av såväl jordbruksstöd som landsbygdsstöd. Vidare ska en analys av orsakerna till regionala skillnader i kostnaderna för hanteringen göras. I utredningen ska ingå jämförelser med hur närliggande EU-med- lemsstater har organiserat administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöden. föreslå en finansieringsmodell för jordbruksadministrationen, särskilt kontrollerna, som bl.a. klarar av att hantera kostnader för förändrade kontrollfrekvenser av stöden, undersöka möjligheten att vissa delar av verksamheter, exempelvis kontrollverksamheten, utförs av privata aktörer, redogöra för fördelar och nackdelar med en central hantering av de mest omfattande stöden, s.k. masstöd, analysera hur administrationen kan effektiviseras mot bakgrund av ändringar i regelverket för jordbruksstöden, lämna de författningsförslag som behövs för att genomföra förslagen. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag i ett delbetänkande och i ett slutbetänkande . låg den regionala lantbruksadministrationen samlad i en nationell sektorsmyndighet med regionala kontor, lantbruksnämnder, i varje län. I den samordnade länsförvaltning som infördes blev lantbruksnämnderna en del av länsstyrelserna. Vid varje länsstyrelse tillsattes en länsexpert med jordbruk som ansvarsområde. (dir. 1995:83) tillkallades en särskild utredare med uppgift att göra en uppföljning av den gemensamma jordbrukspolitikens administrativa konsekvenser för länsstyrelserna, och andra berörda myndigheter. Som en följd av utredningen gavs rätt att föreskriva om administrativa riktlinjer för länsstyrelsernas arbete. (dir. 1997:125) tillkallades en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av förvaltningsstrukturen inom jordbruksområdet med utgångspunkt i hanteringen av de jordbruksstöd som berörde såväl som länsstyrelserna. I betänkandet Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket (SOU 1998:147) konstaterades att det råder stora skillnader i länsstyrelsernas administrativa effektivitet vid hanteringen av EU:s jordbruksstöd. En arbetsgrupp inom konstaterade i en särskild rapport till regeringen att ett då pågående projekt inom jordbruksadministrationen, det s.k. , hade förutsättningar som kunde komma att leda till att hanteringen av jordbruksstöden blev mer effektiv och att kvaliteten i arbetet blev bättre. Den senast genomförda utredningen, Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan (Fi 2001:02), tog sin utgångspunkt i konsekvenserna av de strukturförändringar som hade skett inom jordbrukssektorn samt de utökade kommunikationsmöjligheterna mellan företag och myndigheter. Utredaren kom fram till ett alternativ där dels länsstyrelser utsågs till samordningsansvariga för verksamheter inom jordbruksadministrationen, dels ett gemensamt samverkansorgan föreslogs bildas gemensamt av och länsstyrelserna. Som en följd av utredningens förslag infördes regionsamverkan mellan länsstyrelser. Länen delades in i samverkansregioner i syfte att öka samarbetet mellan länsstyrelser. Dessutom bildades ett samverkansråd lett av . Genom beslut i EU 2003 genomfördes en reform av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (GJP). Reformen innebar att de dåvarande direktstöden frikopplades från produktionen. I genomfördes reformen . Omläggningen av GJP förväntas påskynda de strukturella förändringarna inom jordbruket. Inledningsvis innebar den dock att fler företag med mindre åkerareal, företrädesvis hästgårdar med enbart arealer för bete och vallodling, sökte stöd samt att ett antal företag delat upp sin ansökan på flera ansökningar. Reformen 2003 innebar förändringar för och länsstyrelserna.