sou · GXB39 · 2009-02-09 00:00:00 — Dock förtjänar nämnas att önskemål också framförts om mer ändamålsenliga lokaler och om att trösklarna för förordnande av ordningsvakter bör sänkas. 4.3Behövs säkerhetshöjande åtgärder? Den för utredningen grundläggande frågan om det vid offentliga sammanträden finns behov av säkerhetshöjande åtgärder bör enligt utredningens mening bedömas med utgångspunkt i de risker och den sårbarhet som typiskt sett gäller för sammanträdena liksom konsekvenserna av ett allvarligare våldsdåd vid ett sådant. Till frågan hör således en handfull korresponderande spörsmål: Det handlar här om vilka hotbilder och risknivåer som bör tas i beaktande och om de säkerhetsfrämjande åtgärder som är möjliga också är ändamålsenliga. För frågan har också betydelse vilka konsekvenser ett våldsdåd kan antas komma att tillmätas och i förlängningen hur angeläget det är att bereda skydd mot ett sådant. Vad först gäller frågan om hotbilder och risknivåer får genom tidigare undersökningar (se avsnitt 2.2) anses klarlagt att det förekommer att förtroendevalda utsätts för våld och hot om våld och att många av dagens hotbilder kan härledas från psykiskt sjuka individer och politisk extremism. I allmänhet synes det avsevärt vanligare att hoten riktas direkt mot personer snarare än till situationer, som i vårt fall, sammanträden för politiskt beslutsfattande. Dock förekommer emellanåt att också sammanträden som sådana utsätts för hot, t.ex. bombhot. Av betydelse för säkerheten vid offentliga sammanträden är emellertid också, enligt teorin om s.k. överförda hotbilder, att en hotbild mot en enskild ledamot beroende på omständigheterna kan smitta de miljöer där vederbörande uppehåller sig. Som påpekats för utredningen kan detta ha särskild aktualitet när det gäller ett offentligt sammanträde där den hotade exponeras för personer ur allmänheten som skyddet av den hotade blir avsevärt svårare att upprätthålla än exempelvis i en bostad, i stängda kontorsutrymmen eller under transporter. Här ska nämnas att och kommuner liksom för utredningen påtalat att de största hoten vid offentliga sammanträden bedöms utgöras av skjutvapen och stickvapen liksom av stenar och dylikt som alla kan bäras innanför kläderna eller i väskor och kassar. Från åhörarplats kan vapnen sedan med lätthet användas mot fullmäktigesalen nedanför. Sammantaget delar utredningen uppfattningen att omständigheterna vid ett offentligt sammanträde kan vara sådana att de förtroendevalda där är jämförelsevis mera sårbara för våldsdåd än vad de i de flesta andra sammanhang behöver vara. Det hör då också till saken att våldsdåd riskerar skada andra än den eller de som är det primära målet för ett angrepp. Vilka möjligheter står då till buds för att hindra våld och andra störningar vid offentliga sammanträden? Polisens möjligheter att inför ett offentligt sammanträde bedöma riskerna för ett våldsdåd och identifiera en trolig gärningsman att ingripa mot är naturligtvis beroende av dess underrättelseinformation. I vissa fall är hotbild och risknivå tillräckligt konkreta för att mötas med riktade bevakningsinsatser av poliser, ibland med biträde av ordningsvakter. När poliser har anlitats har metoderna varierat; ibland har uniformerade poliser markerat sin närvaro utanför sammanträdeslokalen; ibland har civilklädda poliser tagit plats bland åhörarna men därmed också i viss mån begränsat allmänhetens tillträde till sammanträdet. Såvitt utredningen har sig bekant finns ännu inget exempel på när hotbild och risknivå uppnått en sådan styrka och tydlighet att förutsättningar ansetts ha förelegat att med stöd av 23 § andra stycket polislagen låta verkställa en allmän kroppsvisitation av åhörare. Annat har dock inte framkommit än att de riktade bevakningsinsatser med poliser och ordningsvakter som på sina håll förekommit till undvikande av störningar vid offentliga sammanträden haft avsedd effekt. Flera kommuner som utredningen varit i kontakt med har också understrukit att de varit mycket nöjda med polisens engagemang och insatser mot de hot som varit. I andra fall kan det röra sig om mindre tydliga hotbilder där någon särskild tidpunkt eller gärningsman inte låtit sig identifieras. Det kan t.ex. handla om hot om att någon eller några förtroendevalda ska skadas under uppdragets utövande. I fall där hotbilden bedöms mera över tiden men där risken för angrepp vid ett visst sammanträde egentligen inte kan anses alarmerande baseras inte sällan skyddet på insatser av ordningsvakter men också av väktare, trots att de sistnämnda egentligen inte har andra befogenheter än vem som helst (se avsnitt 2.3.8). I dessa mindre akuta säkerhetslägen där polisen inte tagit befälet har det med andra ord förefallit utredningen som om säkerhetsarbetet varierat påtagligt. Det är också för mindre akuta lägen som polismyndigheterna i och ansett säkerhetskontroller kunna vara en lämplig åtgärd. Det går inte att säga vad som är den främsta orsaken till att offentliga sammanträden förskonats från våld trots hot och farhågor härom och trots den jämförelsevis större sårbarhet som kännetecknar sådana sammanträden. En förklaring kan naturligtvis vara att riskerna överskattats; en annan förklaring kan vara att de säkerhetshöjande insatser som genomförts har haft en brottsavhållande effekt. Mot bakgrund av att några allvarligare tillbud inte ägt rum är det naturligtvis tänkbart för utredningen att göra halt här och konstatera att nuvarande möjligheter till säkerhetshöjande insatser synes tillräckliga, att risknivåerna är för låga för att motivera de olägenheter som för gemene man normalt följer med brottsförebyggande åtgärder, kort sagt att det inte finns anledning att gå vidare med förslag till säkerhetshöjande åtgärder. Det har dock som framgått av det tidigare, ändå förekommit en del incidenter. Ingenting har framkommit som tyder på att sådana inte kommer att inträffa också . Enligt utredningens mening talar samhällsutvecklingen för att risken för våld och hot om våld kommer att öka. Mot bakgrund härav kan det ändå finnas anledning att lämna förslag till säkerhetshöjande åtgärder, trots att behovet härför kan synas litet. Här ska också tilläggas att hotbilder och risknivåer är färskvaror som varierar över tiden och hastigt kan växa i styrka. Utöver de hotbilder som är relevanta finns alltså särskild anledning att till diskussion ta upp tänkbara framtida hotbilder även om sådana egentligen inte låter sig bedömas. I sammanhanget kan också påpekas att fråga endast kommer bli att ge kommuner och landsting en möjlighet till kontroller. Det är därför upp till varje kommun och landsting att avgöra om man anser sig ha behov av att använda sig av den möjligheten. När det så gäller hotbilder som kan antas växa sig starkare bör uppmärksamhet fästas vid den grova organiserade brottsligheten som i nu aktuella frågor kan skönjas genom den s.k. systemhotande brottslighet som de olika brottssyndikaten bedriver för att skydda sig själva. Som kort exkurs kan här nämnas att som systemhotande betecknas sådan brottslighet som utsätter statliga och kommunala förvaltningar, rättsväsendet och andra grundläggande funktioner i ett öppet och demokratiskt samhälle för påfrestningar av allvarligt slag och vars primära syfte är att åstadkomma en otillbörlig påverkan på vitala samhällsfunktioner för att t.ex. värja sig mot eller störa samhällets åtgärder för att bekämpa den kriminella huvudverksamheten, exempelvis genom att skrämma till passivitet. Här kan nämnas den situation som uppstått i då ett MC-gäng satte en under press för att undvika att området där gänget huserar förvandlas till bostadsområde. Att den organiserade brottsligheten, såsom vi känner den , hellre hotar enskilda beslutsfattare än större beslutsförsamlingar bör dock inte, enligt utredningens mening, tas till intäkt för att också andra uppstickande grupperingar kommer välja bort fullmäktigesammanträden och liknande som arena för påtryckningar eller hämnd. I sammanhanget bör inte heller bortses ifrån den mera renodlade form av systemhotande brottslighet som dagens internationella terrorism bedriver. Även om risken för terrorattentat i bedömts vara låg är det viktigt att vara medveten om att risken för attacker i form av terroristbrott mot svenska intressen är oförutsägbar och snabbt kan komma att förändras bl.a. på grund av politiska ställningstaganden. Som exempel från senare tid kan här nämnas de olika bilder av profeten som på många platser utlöst häftiga reaktioner och som också i några fall ställt kommuner inför särskilda dilemman då utställningar med verk av upphovsmännen kommit i fråga. Värt att notera i sammanhanget är att också institutioner för lokalt och regionalt beslutsfattande bedöms vara tänkbara som terroristmål enligt . Det torde dock inte vara nödvändigt att här i detalj skissa på alla scenarier där risken för ett våldsdåd kan antas öka. I stället menar utredningen att stor vikt bör läggas vid konsekvenserna av ett allvarligare våldsdåd mot ett offentligt sammanträde för politiskt beslutsfattande. Här bör beaktas vilken betydelse som ett angrepp med exempelvis skjutvapen eller sprängämne kan förväntas få för demokratin, för de förtroendevalda och för efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder. Utredningen håller för troligt att ett angrepp mot förtroendevalda under ett sammanträde, med döda eller skadade som följd, sannolikt av de flesta skulle ses som ett oacceptabelt angrepp på demokratin. En annan konsekvens av mera uppmärksammade våldsdåd är att sådana inte sällan inspirerar andra potentiella gärningsmän, varför man efter ett angrepp kan ha ökad anledning att befara fler. Slutsatserna som utredningen drar är således att det kan uppstå lägen där ett beaktansvärt behov föreligger av ytterligare åtgärder till skydd av de förtroendevaldas säkerhet under det att de deltar i den demokratiska process som ska äga rum vid de offentliga sammanträdena. tillåter sig utredningen att även framhålla intresset av att offentliga sammanträden för politiskt beslutsfattande kan upplevas som säkra och fredade från våld. Enligt utredningens mening finns det nämligen i fråga om säkerhetshöjande åtgärder ett betydelsefullt egenvärde kopplat till den upplevelse av säkerhet som sådana kan ge. Detta säger utredningen dels mot bakgrund av att utredningens direktiv betonar vikten av att de förtroendevalda ska kunna utöva sina uppdrag i en säker miljö, men också mot bakgrund av den stora efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder som framkommit i utredningens enkätundersökning och som enligt utredningens mening bör tolkas som en osäkerhet inför uppgiften att sköta säkerheten vid offentliga sammanträden. Här vill utredningen också tillägga att andra än de förtroendevalda kan ha anledning att känna tillfredsställelse över en ökad trygghet vid offentliga sammanträden. Vad utredningen syftar på är att även personer ur allmänheten har ett beaktansvärt intresse av att under trygga förhållanden bevista offentliga sammanträden för att på så sätt utnyttja sin rätt till informationsfrihet, även när sådana sammanträden riskerar bli föremål för aggressioner och våld. 4.4Bedömning av efterfrågade åtgärder Det finns flera åtgärder som tillsammans eller var för sig kan förbättra säkerheten vid offentliga sammanträden. Vid sidan av de säkerhetskontroller som har en given plats i utredningens överväganden, är allmän kameraövervakning en åtgärd som ofta förekommer i byggnader och andra anläggningar dit allmänheten ges tillträde och där särskilda skyddsbehov också föreligger. Det är också dessa två åtgärder som varit mest efterfrågade i utredningens enkätundersökning och som, var för sig eller i kombinationer, nyttjas för säkerheten på åhörarläktare, i domstolslokaler och inom flygterminaler för att nämna de viktigaste exemplen. Säkerhetskontroller och kameraövervakning verkar naturligtvis på helt olika sätt och har olika för- och nackdelar. Utredningen tar upp båda till allmänna överväganden i avsnitt 4.4.2 resp. 4.4.3. I avsnitt 4.4.4 uppmärksammar utredningen betydelsen av byggnadstekniska åtgärder. Slutligen tar utredningen upp frågan om kraven i 3 § ordningsvaktslagen kan behöva lindras för att fler kommuner och landsting ska kunna tillgå ordningsvakter för ordningshållande uppgifter vid offentliga sammanträden (avsnitt 4.4.5). Den säkerhetskontroll som efterfrågats av kommuner och landsting och som för utredningen kan komma ifråga, innebär efter mönster från och domstolarna, en allmän inpasseringskontroll där kroppsvisitation i första hand sker med hjälp av en metalldetektor, oftast en s.k. larmbåge. Till säkerhetskontrollens uppenbara fördelar hör att man med en sådan kan upptäcka dolda vapen och andra typiskt sett farliga föremål och därmed förhindra att dessa förs in på områden där de av säkerhetsskäl är oönskade. En anmärkning om säkerhets- kontrollens dubbla funktion är här på sin plats. För medan det visserligen äger sin riktighet att kroppsvisitation anses kunna utföras med hjälp av metalldetektorer hör det också till bilden att sådana detektorer kan indikera på föremål där det annars skulle krävas en rätt till kroppsbesiktning för kontroll, t.ex. i håruppsättningar eller proteser. I praktiken innebär därför en säkerhetskontroll att den som passerar genom larmbågen har att visa de föremål som detektorn ger utslag på – eller i sista hand ge en rimlig förklaring till detektorns utslag. Vid sidan av sin funktion som automatiserad kroppsvisitation får därmed en säkerhetskontroll också en funktion som gallringsinstrument för mera fördjupade undersökningar. För om en detektor skulle indikera på ett föremål som inte påträffas vid efterföljande kroppsvisitation och omständigheterna ger anledning till misstankar om att den kontrollerade bär på ett vapen, torde ett mera långtgående ingripande kunna ske med stöd av regler. Till säkerhetskontrollens nackdelar hör att den för enskilda ofta är förknippad med ett visst besvär – och för en del även med obehag. När företrädare för det allmänna ålägger enskilda att genomgå säkerhetskontroller som innebär undersökning av deras kläder och annat som de bär på sig eller med sig, ingriper detta nämligen i det grundlagsfästa skyddet mot kroppsvisitation. Åtgärder som hindrar eller försvårar för den som vill ta del av t.ex. ett offentligt sammanträde innebär också ett ingrepp i den grundlagsfästa informationsfriheten. Som nämnts ovan (2.3.2) får emellertid såväl skyddet mot kroppsvisitation som informationsfriheten i viss utsträckning genom lag begränsas för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 12 § regeringsformen). Sådana begränsningar får dock aldrig gå ut över vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Denna s.k. proportionalitetsprincip innebär att varje begränsning som anses nödvändig, och som i övrigt uppfyller grundlagskraven för att vara tillåten, måste utformas på ett sådant sätt att den innebär ett så litet ingrepp i medborgarnas fri- och rättigheter som möjligt. En sådan begränsning får vidare aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare får begränsningen inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Beträffande informationsfriheten anges särskilt i 2 kap. 13 § regeringsformen att begränsningar av denna frihet kan få ske med hänsyn bl.a. till rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Även i övrigt får begränsningar ske men då endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Kontrollåtgärder riktade mot t.ex. åhörare vid offentliga sammanträden i syfte att förebygga brottsliga angrepp eller på annat sätt störande handlingar kan försvåra allmänhetens möjligheter att ta del av den politiska process som försiggår vid sammanträdet. Vid hanteringen av dessa frågor måste därför noggrant mot varandra vägas å ena sidan intresset av att allmänheten med enkelhet och utan avkall på personlig anonymitet ska kunna ta del av de offentliga sammanträdena och å andra sidan intresset av att dessa tryggas från våldshandlingar och andra störningar. Kameraövervakning används i allt högre utsträckning för att förebygga brott och ordningsstörningar. Av grundläggande vikt för att kameraövervakning ska verka brottsförebyggande anses vara att de som övervakas ser och upplever att de är övervakade och att det finns en potentiell risk att bli lagförd i händelse av brottslighet. Det är således själva upplevelsen av att vara övervakad som utgör såväl metodens styrka som dess nackdel. I likhet med en säkerhetskontroll räknas nämligen kameraövervakning som ett sorts intrång i den personliga integriteten hos den som övervakas. På grund av integritetsskyddsintresset krävs enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning som huvudregel tillstånd för att få sätta upp en kamera som kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Det är länsstyrelserna som beviljar tillstånd och är tillsynsmyndigheter för sådan kameraövervakning. Enligt 6 § i lagen ska tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. I förarbetena (prop. 1997/98:64 s. 27 f.) anges att grundtanken bakom lagen är att övervakningskameror ska kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakning. Vidare framgår att ju större integritetsriskerna med kameraövervakningen är, desto större krav får ställas på sökandens behov av övervakningen. Behovsprövningen kan dock inte ses isolerad, utan är nära förknippad med frågan om det finns några motstående intressen. Om tillstånd ska meddelas eller inte bör avgöras vid en avvägning mellan övervakningsintresset och integritetsintresset, och några lämplighetsaspekter i övrigt bör inte anläggas. För att tillstånd ska meddelas ska sökanden visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Såvitt utredningen har sig bekant förekommer inte kameraövervakning som säkerhetshöjande åtgärd vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. I vart fall hade ingen länsstyrelse vare sig lämnat tillstånd till, eller i övrigt behandlat, någon ansökan härom vid tiden för den rundfråga som utredningen gjorde . Att lagen om allmän kameraövervakning inte prövats i fråga om utrymmen för fullmäktigesammanträden kan naturligtvis ha flera orsaker. En orsak kan vara att den intresseavvägning som lagen föreskriver bedöms vara alltför restriktiv i förhållande till de övervakningsintressen som kommuner och landsting kan anföra. Utredningen ser dock ingen mening i att lyfta upp denna fråga till närmare överväganden med mindre det står klart att allmän kameraövervakning är ett bättre alternativ som säkerhetshöjande åtgärd än säkerhetskontroller. När det så gäller att närmare bedöma kameraövervakningens fördelar som säkerhetshöjande åtgärd vid ett offentligt sammanträde ställs utredningen inför svårigheter. För trots att den allmänna kameraövervakningen är väl utbredd i samhället är dess brottsförebyggande effekter likväl omdiskuterade. Några studier direkt överförbara på utredningens område finns inte heller såvitt utredningen har sig bekant. Analyser från brottsförebyggande rådet (BRÅ)1 antyder dock att kameraövervakning har störst möjlighet att substantiellt bidra till minskad brottslighet och ökad trygghet på platser där brottsligheten från början är hög (eller kan förväntas bli hög). Att ta till kameraövervakning för att ytterligare öka tryggheten eller minska brottsligheten där situationen redan är förhållandevis god, bedöms av BRÅ sannolikt endast ge begränsade effekter, om ens några. Rådets analyser pekar också på att kameraövervakning sannolikt 1 Kameraövervakning i brottsförebyggande syfte, , Rapport 2003:11. har en större återhållande effekt på planerade brott än på oplanerade, exempelvis våldsbrott under alkoholpåverkan. Analyserna förefaller utredningen rimliga och indikerar att kameraövervakning kan antas ha en viss påverkan på i förväg organiserade ordningsstörningar, såsom missnöjesyttringar från aktionsgrupper och liknande. De ger emellertid också visst stöd åt utredningens antagande om att kameraövervakning kanske inte har eftersträvad effekt på de psykiskt sjuka, vilka utgör en betydande källa till hot och våld mot de förtroendevalda. En angränsande och svårbedömd fråga är vilken effekt kameraövervakning kan tilltros i ett sammanhang där gärningsmannen önskar ge offentlighet åt sitt agerande? Här kan utredningen, i brist på fakta, endast notera att erfarenheterna från senare tiders terrordåd i vår omvärld antyder att gärningsmännen inte alltid avskräcks av risken att komma på bild. Med beaktande av det ovan sagda anser utredningen att den brottsförebyggande effekten av allmän kameraövervakning vid ett offentligt sammanträde ter sig alltför osäker i jämförelse med den som en säkerhetskontroll ger möjlighet till. Vid denna bedömning saknar utredningen också anledning att närmare överväga eller påkalla ändringar i lagen om allmän kameraövervakning. Här kan dock nämnas regeringen har tillsatt en utredning som ska se över lagen om allmän kameraövervakning (dir. 2008:22) och att översynen ska vara klar . Som nämnts i inledningsvis (1.2.2) har utredningen valt att inte utvärdera byggnadstekniska åtgärder som lösningar på de säkerhetsproblem många sammanträdeslokaler lider av. Enligt utredningens mening kan dock just byggnadstekniska lösningar ibland möjliggöra avsevärda förbättringar av säkerheten vid offentliga sammanträden, främst då det gäller att hindra individer ur allmänheten att angripa ledamöterna. Ett bra exempel är kommuns fullmäktigesal, inrymd i en kulturminnesförklarad rådhusbyggnad , där den högt placerade åhörarläktaren utrustats med ett knappt märkbart säkerhetsglas mot fullmäktigesalen. Arrangemanget har i stort sett omöjliggjort angrepp på de förtroendevalda från åhörarläktaren och tillkom på Säkerhetspolisens förslag sedan flera ledamöter känt oro över sin utsatthet under de offentliga sammanträdena. Värt att notera är att åtgärden givetvis är permanent och således ger maximalt skydd oberoende av hotbild och risknivå. Ett annat exempel är den nybyggda fullmäktigesalen i , där utöver ett trettiotal åhörarplatser inne i salen minst lika många iordningställts i ett angränsande rum varifrån sammanträdet kan följas såväl genom tv-skärmar som genom en glasvägg. Med detta sagt lämnar utredningen frågan om byggnadstekniska åtgärder. 4.4.5Ordningsvakter till fler sammanträden Till utredningen har framförts önskemål om att trösklarna för att förordna ordningsvakter för ordningshållande uppgifter vid offentliga sammanträden bör sänkas. Som närmare utvecklats i avsnitt 2.3.7 kan ordningsvakter förordnas för ordningshållande uppgifter vid offentliga sammanträden med stöd av 3 § ordningsvaktslagen. Den aktuella bestämmelsen är emellertid en undantagsregel där det för förordnande ställs krav på att det ska finnas ett särskilt behov och att det ska vara av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. En naturlig följd av undantagsregelns utformning är att färre ordningsvakter finns tillgängliga för ordningshållande uppgifter vid offentliga sammanträden än vid exempelvis sådana offentliga sammankomster som avses enligt 2 kap. 1 § ordningslagen, för vilka ordningsvakterna förordnas enligt huvudregeln i 2 § 1 ordningsvaktslagen. Här kan också nämnas att vissa kommuner till utredningen uppgett att de inte kunnat få ordningsvakter till sina offentliga sammanträden eftersom polismyndigheten som utfärdar ordningsvaktsförordnanden, inte bedömt förutsättningarna enligt undantagsregeln vara uppfyllda.