sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — 7TP PT Överenskommelse om utveckling av introduktionsinsatser för nyanlända invandrare i . arbetsgruppen ingår och länsstyrelserna i och . Arbetsgruppen har i uppdrag att medverka till att de lokala överenskommelserna utvecklas på ett sådant sätt att nyanlända lättare kan etablera sig på arbetsmarknaden. Lokala överenskommelser (LÖK) har ett starkt arbetsmarknads- fokus och innehåller vanligen, förutom ingressen som ansluter till samförståndsandan i CÖK, en rad tjänste- och servicebeskrivningar från parterna bland vilka Arbetsförmedlingen och kommunen alltid ingår. I flera överenskommelser finns sjukvårdshuvudmannen representerad genom en region- eller landstingsrepresentant. Överenskommelsestrategin kan utvidgas med arbetsmarknadens parter. Näringslivet har sällan medverkat i arbetet med att ta fram de lokala överenskommelserna, vilket är en allvarlig begränsning. Näringslivets roll i den lokala introduktionen är viktig och behöver därför definieras. Detta kan eventuellt ske i samband med att de nya lokala arbetsmarknadsrådena konstitueras. De nya arbetsmark- nadsråden i Arbetsförmedlingens områdesorganisation behöver engageras i introduktionen och verka för att arbetsplatserna i kommunen öppnas för yrkesbedömningar, praktik m.m. I många fall är LÖK väl specificerad och beskriver i detalj hur samarbetet ska utformas som ingång till arbetsmarknadspolitiken för varje deltagare. LÖK har ofta rubriker som konkretiserar begreppen individualisering, delaktighet och eget ansvar, myndig- heternas åtaganden samt gemensamma mål. På uppdrag gjordes en utvärdering om implementering av de lokala överenskommelserna. Av utvärde- ringen framgår att alla parter mer eller mindre är positiva till sam- arbetet inom LÖK. Det har blivit lättare att synliggöra nyanlända och LÖK har haft en spridningseffekt för ökat samarbete. Generellt anser dock parterna att formaliserade avtal inte nödvändigtvis är att föredra som en grund för utvecklat samarbete. Sammantaget är den allmänna uppfattningen att överenskommelserna kan utvecklas och förtydligas i kommunerna. Framför allt bör ansvar och process för det gemensamma klargöras. Arbetslinjen ska definieras och tydliga mål formuleras. Överenskommelsen bör ges en roll som gemensamt styrdokument och resurser bör avsättas för dess genomförande. De regionala överenskommelserna (RÖK) har delvis en annan inriktning än den centrala och de lokala eftersom de i första hand ska vara initierande och stödjande. Överenskommelserna har i flera län blivit instrument för utökat interkommunalt samarbete om introduktionen. I RÖK lyfts frågor fram som hanteras effektivare på annan nivå än den kommunala nivån. Exempel på dessa är: Hälso- och sjukvårdsfrågor för flyktingar Kunskaps- och utbildningsbank i frågor om rekrytering och mångfald och antidiskriminering Främjande av entreprenörskap och företagande bland invandrade och ekonomiskt stöd till innovativa projekt Samverkan med regionens universitet och högskolor Metod- och processtöd inom introduktionsinsatser och samverkan Stöd vid uppbyggnad av lokal överenskommelse eller vid revidering av befintlig Utveckling av Meritportfölj och valideringssystem. samlades samtliga länsstyrelser och vid en förfrågan om hur många länsstyrelser som har RÖK som ett levande arbets- material, visade det sig att ungefär hälften av länsstyrelserna använder den. Allmänt anses det att RÖK framledes inte kommer att utfor- mas på det samlande sätt som skett inledningsvis utan att den kommer att tjäna som avstamp för andra överenskommelser, mer anpassade till de olika regionala indelningar som finns i landet. Nästa steg i det arbetet kan vara att ta fram stöddokument och arbetsverktyg för kommunernas praktiska arbete. Det är min övertygelse att det i det nya systemet blir tydligare vilka uppgifter respektive myndighet har. Det går att granska målupp- fyllelsen och styra utvecklingen inom myndigheten. emellertid inte med att konstatera detta. Det finns en fortsatt stark sektorisering. skapas nya arbetsmetoder, nya samverkansformer och därmed nya lösningar. I syfte att snabbt fånga upp problem och sprida kunskap om framgångar är det önskvärt att det skapas möjligheter att med forskningsmedel följa verksamheten. Angelägna forskningsuppdrag kan vara att följa och utveckla samverkans- formerna mellan myndigheter. Detta har relevans inte bara för nyanlända, men dessa blir särskilt sårbara vid brister. En studie av samverkansmodeller inom flyktingmottagandet som följer verk- samheten från början skulle ge en bättre bild av hur introduktions- arbetet fungerar. 2.3Den nyanländes ansvar och roll Förslag: Nyanlända ska ha rätt till ett introduktionsprogram. Nyanlända som deltar i ett introduktionsprogram ska ha rätt till introduktionsersättning. Den nyanlände ska, tillsammans med en lots, utarbeta och upprätta en individuell utvecklingsplan som ska underställas och godkännas av / Arbetsförmedlingen. För att introduktionsersättning ska utgå måste den nyanlände följa den upprättade utvecklingsplanen. Fastställd utvecklingsplan ska revideras vid behov. Dagens introduktion av nyanlända bygger på att , på underlag från länsstyrelserna, träffar överenskommelser med kommuner om mottagande av skyddsbehövande och andra utlän- ningar enligt vad som anges i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande (ersättningsförordningen). De kommuner som träffar en sådan överenskommelse har rätt till en årlig grundersättning enligt vad som anges i förordningen. Kom- muner som genomför ett program för utlänningens introduktion i samhället i enlighet med en skriftlig introduktionsplan har också rätt till schablonersättning enligt förordningen. Ett introduktions- program för personer som fyllt ska enligt förordningen inne- hålla svenskundervisning för invandrare (sfi) enligt skollagen (1985:1100), praktik i den utsträckning som är möjlig, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt samhällsliv samt information om vardagslivet i en kommun och andra liknande förhållanden. Nyanländas introduktion har byggts upp på många olika sätt i kommunerna. I flertalet kommuner lade man till en början huvud- ansvaret på socialförvaltningen. En konsekvens av en sådan ordning är att omhändertagandeperspektivet fått en dominerande ställning. Introduktionstiden är den tid individen behöver för att anpassa sig till en ny situation och samhällsmiljö. Genom rätten för den nyanlände att kunna få introduktionsersättning har försörjningen därför varit ordnad , om än på en ganska låg ersättningsnivå. I vissa kommuner har man valt att lägga intro- duktionsersättningen något högre än försörjningsstödet, i andra ligger den på samma nivå som försörjningsstödet. Flera kommuner har regler om nedsatt introduktionsersättning om den nyanlände inte fullföljer sin utvecklingsplan. I praktiken tycks det stora fler- talet emellertid inte tillämpa dessa regler. Flera kommuner har för mig påtalat en hög arbetsbelastning bland annat pga. ständiga diskussioner om neddragna femtiolappar. Omhändertagande och försörjning utan prestationskrav har skapat passivitet och en vana att gå till socialsekreteraren när det uppstår extrakostnader. Många kommuner har uppmärksammat detta problem och har därför flyttat introduktionsverksamheten till en egen förvaltning eller sorterat den under näringslivsnämnden eller liknande. Därmed har arbetslinjen hamnat i fokus på ett tydligare sätt, vilket med största sannolikhet har medfört ett effektivare arbete med att stimulera nyanlända till ökad aktivitet. Dock kan konstateras att detta inte har varit tillräckligt för att få flertalet nyanlända i egen försörjning. Incitament för den enskilde Min strävan är att lägga huvudansvaret för den nyanländes framtid hos den nyanlände själv. Det måste göras tydligt att det är den nyanlände själv som ska planera och ta ansvar för sin framtid. Det måste också göras tydligt att det är den nyanlände själv som måste ta konsekvenserna av att inte vara aktiv. I andra länder är detta en självklarhet och bör så vara även i . För att markera den nyanländes ansvar har jag valt att frångå begreppet introduktions- plan och i stället benämna den individuella planen, som ska utarbetas för och i samråd med den nyanlände, för utvecklingsplan. Att individen kan ta del av aktiviteter med hög kvalitet i ett tidigt skede efter bosättning i en kommun ökar sannolikheten för att han eller hon snabbare kommer i arbete och kan försörja sig själv och därmed slipper långvarigt beroende av ekonomiskt bistånd. Arbete och försörjning är bra för de nyanländas hälsa och välstånd och är dessutom positivt för deras barns utveckling och möjligheter. Vi måste därför bygga in incitament i introduktionssystemet för den nyanlände så att han eller hon inser fördelarna med att använda sin tid effektivt, att lära sig och förstå det svenska samhället och språket och att arbeta eller utbilda sig. Ingredienserna i mitt incitamentsprogram är följande: Det ska vara lönsamt att arbeta aktivt med sitt introduktions- program. Introduktionsersättningen ska minska om den nyan- lände inte deltar. Den individuella introduktionsersättningen ska vara oberoende av hushållets samlade inkomster. I familjer med en mer traditionell syn på familjelivet är det ett tungt vägande skäl för både mannen och kvinnan att vara aktiva under intro- duktionen. Det ska bli en tydlig ekonomisk förlust om t.ex. kvinnan i en familj väljer att inte vara aktiv under introduktionen. Om den nyanlände av någon anledning inte kan delta är det hans eller hennes ansvar att diskutera detta med lotsen och Migra- tionsverket/Arbetsförmedlingen. Staten ska bekosta individens försörjning och betala ut ersättning till den enskilde . Den enskilde ska alltid vara skyldig att bidra till sin egen försörjning genom att delta i introduktionen som ger rätt till introduktionsersättning. Nivån på introduktionsersättningen bör därför ligga över nivån för försörjningsstöd så att nyanlända normalt inte ska behöva vända sig till för sin försörjning. uppfattar många nyanlända att de har automatisk rätt till försörjning . Så bör ingen uppfatta det introduktionssystem som jag föreslår. Utvecklingsplanen är individuell och kan alltså vara olika lång för olika personer. Rätten till introduktionsersättning är också kopplad till aktivt deltagande i introduktionen. Trycket blir därmed hårdare på den nyanlände att delta aktivt i introduktionen och följa den upp- rättade utvecklingsplanen, även om planen kan omförhandlas. Det nya introduktionssystemet medför sannolikt att deltagande i en seriös introduktionsverksamhet leder till arbete. Den nyan- lände får ett större eget ansvar och det ska straffa sig att inte anmäla förändringar som påverkar försörjningssituationen och introduktionsersättningen. Förlängning av introduktionstiden kräver goda skäl och den enskilde har därför inte råd att vara passiv. Den nyanlände får välja en lots som är stöd och pådrivare. Genom införandet av ett system med lotsar ges individen ökad egen makt genom att han eller hon själv väljer lots och inte blir tilldelad en handläggare som . betonas det personliga ansvaret genom att den enskilde själv, med hjälp av lotsen, måste fatta beslut om och ta ansvar för sin framtid. Lotsen ska fylla den nyanländes brist på nätverk, initiera samverkan mellan olika aktörer och snabbt kunna ge råd och uppmuntran. Lotsen kan ha specialkunskaper som underlättar vägen till arbete t.ex. genom att ha en bakgrund i verksamheter som sammanfaller med den nyanländes yrkesbakgrund. Lotsen kan också vara speciali- serad på att arbeta med kvinnor från andra kulturer som behöver särskilt stöd. Lotsen uppdrag och ansvar redovisas i avsnitt 2.4.4. För att introduktionsarbetet ska bli så effektivt som möjligt bör det påbörjas av . För personer som är inskrivna i mottagningssystem innebär detta en fördjupning av verkets nuvarande ansvar för att kartlägga den asylsökandes bakgrund och att kalla den som får ett uppehålls- tillstånd till ett samtal. Det gäller såväl för dem som bor på anlägg- ning som dem som bor i s.k. eget boende. Ansvaret bör utökas till att även omfatta s.k. kvotflyktingar och anhöriga till flyktingar, som bosätts direkt i en kommun. Även dessa nyanlända bör alltså kallas till samtal hos . Detta samtal ska bl.a. också handla om att informera den nyanlände om lotsar, om villkoren för att få introduktions-, bostads-, och barnersättning och om var han eller hon lämpligen bör välja att bosätta sig för att skapa bästa möjliga förutsättningar för en snabb arbetsmarknads- etablering. Detta samtal utgör en start på den planering som sedan ska fortsätta tillsammans med lotsen och som ska utmynna i upp- rättandet av en individuell utvecklingsplan. är ansvarig myndighet ska förmedlingen kalla till ett sådant första introduktionssamtal. Utvecklingsplan, introduktionsprogram och introduktionstid Om inte särskilda skäl finns ska ansvarig myndighet, inom från det att beslut om beviljat uppehållstillstånd delgivits en utlän- ning som omfattas av den föreslagna introduktionslagen, ge i upp- drag åt en lots att upprätta en individuell utvecklingsplan. Vidare ska, om inte särskilda skäl finns, ett introduktionsprogram påbörjas inom en månad från det att beslutet om uppehållstillstånd delgivits utlänningen. I praktiken innebär detta att när den nyanlände får sitt uppehålls- tillstånd har han eller hon på sig att välja lämplig lots ur /Arbetsförmedlingens lotsbank. Redan inom från det att beslut om uppehållstillstånd delgivits utlänningen ska /Arbetsförmedlingen ha gett i uppdrag att upprätta en individuell utvecklingsplan till den lots som den nyanlände väljer. Eftersom den nyanlände ska ha fått information om lotsar och om villkoren för att få statlig ersättning har den nyanlände sannolikt redan övervägt vilken lots han eller hon vill ha. Tanken är att den nyanlände ska ha tänkt igenom sin situation och planerat för sin eventuella framtid i . För en utlänning som omfattas av den föreslagna introduktionslagen och som får uppehållstillstånd ska lotsbanken således inte framstå som en nyhet. Det är också /Arbetsförmedlingens skyldighet att ge information och stöd samt att underlätta och uppmuntra den nyanlände att överväga val av lots (se vidare avsnitt 2.4.10). I vissa fall kan det emellertid finnas omständigheter som gör att det i praktiken är omöjligt för /Arbetsförmedlingen att ge uppdraget till en lots inom . Det kan t.ex. vara så att den nyanlände själv inte vill ha någon lots men senare ändrar sig eller att befintliga lotsar på grund av hög arbetsbelastning inte kan ta uppdraget inom den föreskrivna tiden. Om sådana särskilda skäl finns, dvs. skäl som ligger utanför myndighetens kontroll, så kan uppdraget i undantagsfall lämnas till en lots senare än efter det att beslut om uppehållstillstånd delgivits utlänningen. När den nyanlände fått en lots ska han eller hon därefter, till- sammans med lotsen, utarbeta och upprätta en individuell utvecklings- plan. Planen ska underställas och godkännas av / Arbetsförmedlingen , dock senast inom en månad från det att beslutet om uppehållstillstånd delgivits utlän- ningen (3 kap. 4 §). Eftersom ett introduktionsprogram enligt huvudregeln ska påbörjas inom en månad måste även arbetet med utvecklingsplanen göras snabbt och effektivt. Utvecklingsplanen ska tydligt utgå från den nyanländes tidigare erfarenheter, kompetens och ambitioner och vilket mål han eller hon har för den framtida etableringen på den svenska arbetsmarknaden. Eftersom individernas förutsättningar för olika aktiviteter skiftar behöver de som ska till- handahålla aktiviteterna ges möjlighet att påverka vilka individer som ska delta samt skaffa sig kunskap om varje individs specifika förutsättningar. Arbetsförmedlingen, utbildningsanordnare och andra lokala aktörer bör därför ha intresse av att delta i ett sådant samråd och sådan bedömning. De aktiviteter som ska genomföras, vem som ska svara för genomförandet, planerade antalet timmar och slutdatum för aktiviteterna ska fastställas i utvecklingsplanen. Det är natur- ligtvis en stor kontrolluppgift för /Arbetsförmed- lingen att kunna bedöma rimligheten i utformningen av varje enskild individs utvecklingsplan. Myndigheten kommer i stället sannolikt att bedöma rimligheten i planen utifrån olika former av schabloner om den nyanländes utbildning, yrkeserfarenhet, språkkunskaper etc. Lotsen och den nyanlände kommer därför vid utformningen av utvecklingsplanen att vara tvungna att motivera avvikelser från framarbetade normer. Introduktionsprogrammet ska minst innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi) enligt skollagen (1985:1100), samhällskunskap och förberedande insatser för inträde i arbetslivet. Programmet ska bedrivas på heltid (3 kap. 2 §). Det innebär att den individuella utvecklingsplanen kan innehålla en mängd olika akti- viteter såsom validering och bedömning av utbildning och yrkes- erfarenhet, aspirantutbildning, yrkespraktik, provtjänstgöring, deltagande i arbetsmarknadsprogram, arbetsmarknadsutbildning, starta eget-aktiviteter samt arbete. utbildning, gymnasie-, högskole-, och universitetsförberedande studier, rehabilitering m.m. kan också ingå. Dessa aktiviteter till- sammans ska motsvara ett heltidsarbete. Även frågan om var den nyanlände lämpligen ska bo för att få bästa möjliga förutsättningar för en snabb arbetsmarknadsetablering tas upp i utvecklingsplanen. För nyanlända med barn bör dessutom en skyldighet att söka och ta emot erbjuden plats inom barnomsorg eller skola ingå som en del av planen. Detta för att nyanlända med barn, särskilt kvinnor, i större utsträckning ska delta i introduktionen. Ansvaret för den faktiska verksamheten begränsas inte till någon eller några myndig- heter. Arbetsförmedlingen, , utbildare och utbildnings- instanser, frivilligorganisationer och arbetsgivare är exempel på aktörer som kan ta på sig ansvar för att genomföra verksamhet enligt utvecklingsplanen. Lotsens roll är att underlätta för den nyanlände och fungera som en kontakt eller länk mellan den nyan- lände och de olika aktörerna som genomför introduktionsverksam- heten enligt planen. Av medicinska skäl kommer arbete och egen försörjning visa sig vara ett orealistiskt mål för en del personer. En del nyanlända kommer sannolikt att vara i behov av rehabilitering i någon form, dvs. medicinsk, arbetslivsinriktad och/eller social rehabilitering. Den bedömningen måste vara professionell och ske under Försäk- ringskassans samordningsansvar (se avsnitt 2.10). Med stöd av läkarintyg och i samverkan med kommun, , m.fl. ska dessa personers utvecklingsplaner utmynna i åtgärder utan krav på att de ska stå till arbetsmarknadens förfogande. Det ska dock vara fråga om åtgärder som syftar till att också dessa personer får bästa möjliga förutsättningar att kunna komma i arbete. Det är därför viktigt att även dessa personer omfattas av den föreslagna introduktionslagen med rätt till introduktionsersättning för deltagande i sfi, samhällskunskap och förberedande insatser för arbetslivet, såsom t.ex. medicinsk rehabilitering. En del nyanlända kan komma att behöva mer tid på sig än en månad för att kunna påbörja ett introduktionsprogram. Bland kvotflyktingar och deras anhöriga kan det finnas ett sådant behov. Enligt den föreslagna introduktionslagen kan därför undantag från huvudregeln att ett introduktionsprogram ska påbörjas inom en månad göras om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan exempelvis föreligga för personer som är i behov av medicinsk rehabilitering och vård innan de kan börja att planera för sitt fortsätta liv. Särskilda skäl kan också vara sjukdom, föräldraledighet eller annat sådant skäl. Det faktum att ett intro- duktionsprogram inte kan påbörjas inom en månad innebär dock inte något hinder för att en utvecklingsplan upprättas och god- känns. Något undantag från enmånadsregeln om att planen ska upprättas och godkännas av /Arbetsförmedlingen finns därför inte. Det är emellertid viktigt att sådana omständigheter beaktas och utgör en del av planen så att introduktionsersättning kan utgå. Introduktionstiden är individuell och fastställs genom den upp- rättade och av /Arbetsförmedlingen godkända utvecklingsplanen. Tidsplanen för introduktionsprogrammets genom- förande ska fastställas med beaktande av utlänningens behov och fastställas till (jfr 3 kap. 2 §). Det innebär att intro- duktionstidens längd beror på den bedömning som görs av den nyanländes bakgrund och möjligheter att komma i arbete. De olika verksamheter som personen deltar i måste kunna pågå parallellt med varandra. Kartläggning och bedömning av tidigare utbildning och yrkeserfarenheter bör således kunna förenas med inledande arbets- livskontakter och utbildning i svenska språket. Parallellt med detta fylls personens meritportfölj på med dokumentation av tidigare erfarenheter och kunskaper, genomgångna kurser, bedömningar av yrkeskunskaper m.m. Syftet med att avtala korta introduktionstider i utvecklings- planen är emellertid att stimulera den nyanlände att etablera sig snabbt. Om detta misslyckas får utvecklingsplanen således omför- handlas successivt. Därmed är den nyanlände tvingad att vara aktiv för att få introduktionsersättning. Ändring av fastställd utvecklingsplan Situationen för den nyanlände kan förändras under introduktions- tidens gång. En nyanländ kan t.ex. bli förhindrad att delta i intro- duktionen på grund av sjukdom, föräldraledighet eller vård av barn. Fastställd utvecklingsplan enligt den föreslagna introduktionslagen ska därför revideras vid behov. Om det medför väsentliga ändringar i godkänd utvecklingsplan måste planen på nytt underställas och godkännas av /Arbetsförmedlingen. Med väsentliga ändringar avses bl.a. förändringar i introduktionstidens längd som innebär att tidsplanen måste förlängas i mer än tre Ett annat exempel är om den nyanlände får ett arbete som ska ingå i utvecklingsplanen eller andra sådana större förändringar i den tidigare upprättade och godkända utvecklingsplanen som medför att nya aktiviteter eller moment införs som inte tidigare funnits med i utvecklingsplanen. Eftersom introduktionstiden är individuell kan fastställd tids- plan för introduktionsprogrammets genomförande variera, men i normalfallet ska introduktionen pågå och som längst . För att personer som tvingas till längre uppehåll i introduk- tionen ska stimuleras att fortsätta delta i introduktionen ska intro- duktionstiden under vissa förutsättningar kunna förlängas. Förlängd introduktionstid utifrån den ursprungligen fastställda tidsplanen måste dock kunna motiveras. Har kortare tidsplan fastställts och behov av förlängning sedan finns krävs därför särskilda skäl för att kunna förlänga introduktionstiden upp till . Särskilda skäl kan exempelvis vara att bedömningen av den nyanländes behov av insatser inte varit tillräckliga för att denne ska komma i arbete eller att den nyanlände är eller har varit sjuk eller föräldraledig. Kortare avbrott bör dock knappast påverka introduktionen och bör därför inte heller medföra att introduktionstiden förlängs. En nyanländ kan tänkas få ett arbete som påverkar den nyanländes möjlighet att delta på heltid i introduktionen utifrån den ursprung- ligen fastställda utvecklingsplanen. Eftersom målet med introduk- tionen är att den nyanlände ska etablera sig på arbetsmarknaden ska planen revideras så att arbetet utgör en del av den nyanländes introduktion. Det innebär att sfi och samhällskunskap ska fortgå i enlighet med vad som fastställts i planen och att introduktionen inte är fullföljd förrän också dessa delar i introduktionsprogrammet avslutats. Den nyanländes introduktionsersättning påverkas dock av arbetet såtillvida att ersättning inte utgår för den tid som den nyanlände arbetar inom ramen för introduktionsarbetet, eftersom den nyanlände då uppbär lön. Extra arbete utanför introduktions- arbetstiden påverkar emellertid vare sig utvecklingsplanen eller introduktionsersättningens storlek.