sou · GXB324 · 2009-03-02 00:00:00 — Regeringen kan när som helst flytta medel mellan poster och i kombination med att hela det sammanslagna anslagets kredit kan användas på en delpost har flexibiliteten ökat. Att anvisa ett särskilt projektanslag leder därför, allt annat lika, till mindre flexibilitet. Fördelen är dock att stora projekt följs upp tydligare. Om ett objekt i stället skall lånefinansieras ges det en låneram eller en s.k. övrig kredit enligt 23 § budgetlagen. Låneramen för ett enskilt år fastställs (liksom anslagen) i taget i den årliga budgetprocessen. Om det behövs mer pengar ett enskilt år behöver regeringen på tilläggsbudget föreslå en ny och större låneram av . En sådan större låneram liksom ett större projektanslag behöver finansieras. Denna finansiering riskerar att påverka åtgärder som finansieras via ordinarie anslag. Projektfinansiering löser med andra ord inte problemet med att stora projekt riskerar att Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... tränga ut eller åtminstone försena andra objekt. Det betyder inte att projektfinansiering inte är intressant utifrån andra perspektiv – inte minst vad gäller uppföljning och utvärdering. Det finns en utbredd uppfattning bland många aktörer att den fysiska planeringsprocessen är för långsam och måste effektiviseras. De danska anläggningslagarna framhålls ofta som föredöme. Konsultbolaget har i en rapport (WSP 2007) granskat den fysiska planeringsprocessen. Man konstaterar att det danska systemet knappast är tillämpbart i som har en annorlunda beslutstraditionen. En övergripande slutsats är att nuvarande lagar klarar av uppgiften de är tänkta att utföra, men att de fungerar mindre bra vid stora, komplicerade och utdragna projekt i storstadsmiljö. Särskilt kraven på återkommande MKB enligt och rätten att överklaga kritiseras för att orsaka stora fördröjningar. Regeringen bereder f.n. direktiv som syftar till att utreda frågan. I utredningen lämnades också förslag till effektivisering i den praktiska tillämpningen. Dessa förslag har den egenskapen att de kan genomföras utan krav på lagändring. I sammanhanget pekas på behovet av en tydlig projektplanering som är kommunicerad bland alla aktörer som har en roll i processen, där det framgår när beslut ska fattas och av vem, vilka underlag som behövs för att kunna fatta beslut, m.m. En annan åtgärd är att använda sig av s.k. strukturerade dialoger med allmänhet och intressenter för att få en snabbare planerings- och beslutsprocess. I stället för att var och en ska avvakta den andres skriftliga synpunkter i ärendet sker allt så långt möjligt parallellt. Tid vinns och kompromisser mellan olika intressen kan snabbare etableras. I projekt omfattande ett stort antal smärre åtgärder har man i praktisk handling visat att ett annat arbetssätt än det som traditionellt tillämpats i kan reducera tidsåtgången avsevärt. Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... Förslag till åtgärder att genomföra: De statliga beställarna bör i mycket större utsträckning än utnyttja möjligheterna till fleråriga beställningar och påbörja och avsluta upphandlingarna i så god tid att utrymme ges för en effektiv produktionsplanering vid upphandling av teknikkonsulttjänster och anläggningsentreprenader som rör drift, underhåll och byggande De statliga beställarna bör säkerställa i sin finansiella och verksamhetsmässiga planering att anslagskrediten kan effektivt nyttjas för att hantera effektiva produktionsprocesser Regeringen bör tydligt ange att anslagssparande avseende anslagen för väghållning och banhållning ska få behållas i sin helhet. De statliga beställarna bör i den fysiska planeringen använda sig av s.k. strukturerade dialoger med allmänhet och intressenter för att få en snabbare planerings- och beslutsprocess 7.3De statliga beställarnas agerande – analys och förslag till åtgärder De statliga beställarna har haft en långtgående delegering av befogenheter när det gäller att utforma innehållet i förfrågningsunderlagen särskilt avseende underhålls- och byggandeentreprenader. En stark fokusering har riktats mot det enskilda objektet och myten om att det är unikt har odlats av branschens alla aktörer. Därigenom har det vare sig funnits anledning eller förutsättningar att följa upp hur agerandet påverkat utvecklingen och tillståndet i anläggningsbranschen. Det finns anledning tro att de förhållningssätt som präglat upphandlingar och förfrågningsunderlag i betydande utsträckning negativt påverkat möjligheterna till en god produktivitetsutveckling och produktutveckling i branschen. Ett systematiskt angreppssätt har saknats, vilket är en grundläggande förutsättning för att få kunskap om på vilket sätt ens agerande ger för resultat. Avsaknaden av data för att mäta produktiviteten är belysande för förhållningssättet. Det finns alternativ till det traditionella agerandet. Med de nya organisationer som och har etablerat med nationella divisioner har de organisatoriska förutsättningarna för ett mer Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... systematiskt agerande väsentligt förbättrats i upphandlingarna av drift, underhåll och byggande jämte teknikkonsulttjänster. Genom att systematiskt söka skapa förutsättningar för upprepning, skalekonomier, specialisering och incitament till innovationer i produktionen och produkterna finns mycket att hämta när det gäller effektivisering och utveckling. I en doktorsavhandling (Integrated , KTH 2008) som lades fram har upphandling av brounderhållet i län studerats. sköttes brounderhållet i av egen personal (bropatrull) under ledning av en broingenjör. De utförde inspektioner, kontrollerade egenskaper och gjorde åtgärder när så ansågs behövligt. När det var fråga om stora åtgärder kunde entreprenör anlitas. I samband med konkurrensutsättningen av produktionsverksamheten upphandlades brounderhållet som en del av Grundpaket Drift. bröts brounderhållet ut ur upphandlingen av Grundpaket Drift i län och i stället gjordes en separat upphandling av underhållet av länets ca 400 broar. Kontraktstiden bestämdes till med en option . En del av kontraktet var funktionsbaserat. Upphandlingen innehåller det som borde kunna prägla beställningsverksamheten i stort. Den innehåller en uppföljning med analys och värdering (den behöver inte alltid resultera i doktorsavhandlingar), specialisering (brounderhåll), skalfördelar (400 broar och ) och den ger utrymme för entreprenören att utveckla nya och effektivare metoder för brounderhåll (incitament till förnyelse). har visat sig framgångsrikt enligt de slutsatser som dras i avhandlingen. Flera rekommendationer som rör överväganden om konkurrens, kontraktstider, inslaget av åtgärder versus funktions- och/eller egenskapskrav, etc. lämnas inför fortsatta projekt av motsvarande karaktär. De produktivitetsbefrämjande inslag som återfinns i det nämnda pilotprojektet bör kunna överföras till också andra delar av anläggningsmarknaden. I tidigare avsnitt gjordes en indelning av anläggningsmarknaden i drift, beläggningsunderhåll, övrigt underhåll, mindre byggandeentreprenader och större byggandeentreprenader. Det finns anledning att inom respektive marknadssegment identifiera olika tjänster och produkter inom vilka det finns utrymme för specialisering. Inom den renodlade driftverksamheten visar de gjorda uppföljningarna både i och att kostnaderna kunnat reduceras påtagligt och i fall – en uthållig produktivitetsökning . Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... När det gäller underhållet av anläggningarna bör det finnas ett stort utrymme för ökad specialisering, ett ianspråktagande av outnyttjade stordriftsfördelar, utveckling av funktionskrav för att ge incitament till nya produktionsmetoder och produkter. Inom verksamhetsområde kan det förutom brounderhållet röra beläggningsunderhållet, grusvägsunderhållet, underhållet av tunnlar, förstärkning av vägar, etc. Inom verksamhetsområde kan det också förutom brounderhållet avse underhållet av växlar, sliprar, räler, kontaktledningar, elsystem, signalsystem, m.m. Det finns också anledning tro att mindre och medelstora nybyggnadsprojekt kan kategoriseras så att det erbjuder möjligheter till specialisering och skalfördelar genom serieköp och fleråriga kontrakt. Även när det gäller stora projekt kan entreprenaderna ges en sådan omfattning och inriktning som tar sikte på möjligheterna till förbättrad produktivitet. Genom specialisering och stordrift kombinerat med att entreprenörerna själva i större utsträckning kan bestämma när åtgärderna ska genomföras kan resurserna utnyttjas effektivare, arbetslagen hållas samman och kompetensen höjas. I kombination med åtgärder för att öka konkurrensen kan vinster hämtas hem för alla parter. Konkurrensen kan förbättras genom att transaktionskostnaderna sänks. Vid höga transaktionskostnader skapas höga trösklar för marknadstillträde. För att få in mindre och medelstora företag krävs att upphandlingsunderlagen förenklas och att antalet krav begränsas till enbart sådana som är av vikt för att entreprenaden ska kunna genomföras på ett korrekt sätt med hänsyn till gällande lagstiftning och att den levererade slutprodukten ger avsett resultat och fungerar tillfredställande för dem som ska nyttja den. Det finns anledning att i ökad utsträckning standardisera förfrågningsunderlagen för att underlätta anbudsgivningen för de mindre företagen. För att få internationell konkurrens finns anledning – i likhet med vad som skett inför upphandlingarna av stora entreprenader i anslutning till bl.a. och – att och fortsätter med att underlätta för och bjuda in utländska företag att delta i anbudstävlingarna. Trafikverken bör här driva frågorna om en ökad internationell harmonisering av förfrågningsunderlagen. Sammantaget bör beställarna på den statliga sidan sträva efter att teckna mer långsiktiga kontrakt, som tar sikte på möjligheterna till Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... specialisering inom olika marknadssegment och nyttjande av skalfördelar och där entreprenörerna ges incitament till utveckling och tillämpning av effektivare metoder och produkter. För att dessa incitament ska fungera krävs att och intensifierar sina ansträngningar att utveckla och etablera funktions- och egenskapskrav och metoder för att mäta och verifiera dessa för att kunna användas i uppdragsbeskrivningar i stället för traditionell beskrivning av åtgärder och mängder. Förslag till åtgärder att genomföras av de statliga beställarna: Standardisera och förenkla upphandlingsunderlagen för att minska transaktionskostnaderna i syfte att stimulera flera mindre och medelstora företag att lämna anbud Fortsätt arbetet med att underlätta för och bjuda in utländska aktörer att delta i upphandlingar av drift-, underhålls- och byggentreprenader Utnyttja möjligheterna genom flerårsbeställningar och serieköp att stimulera specialisering, upprepning och stordrift Utveckla och etablera funktions- och egenskapskrav och metoder för att mäta och verifiera dessa Ge möjligheter till nya produktionsmetoder och produkter genom ökat inslag av total- och funktionsentreprenader 7.4Nya drivkrafter – analys och förslag till åtgärder Det finns en stor potential att effektivisera anläggningsbyggandet. För det krävs ändrade förutsättningar, nya och starkare drivkrafter samt bättre hjälpmedel för aktörerna. Inom ramen för projektet i anläggningsbranschen () har tagits fram ett program som tar sikte på förändrade förutsättningar och starkare drivkrafter för anläggningsbyggandet. I likhet med vad som gäller för många andra branscher och som gäller för Grundpaket drift handlar det om att stärka drivkrafterna. Den viktigaste drivkraften i marknadsekonomin är den att vinna konsumenternas och användarnas gunst. Trafikanternas och samhällets värderingar och inflytande måste därför stärkas även i genomförandet av anläggningsarbetena. Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... leda fram till lösningar som innebär att medborgare och näringsliv sätts i centrum. Trafikanterna och trafikföretagen vill ha så lite störningar som möjligt och få tillgång till den nya anläggningen eller den upprustade anläggningen så fort som möjligt, de kringboende i form av hushåll och företag vill bli störda så lite som möjligt och entreprenörerna vill utnyttja sina resurser så effektivt som möjligt och använda dem när det är som mest gynnsamt. Skattebetalarna vill ha god hushållning med resurserna och se kostnadseffektiva lösningar utifrån de krav som ställs. Det finns en konkurrens om bästa tid och rum för att genomföra entreprenaden. Det är olika som måste vägas samman. Genom att tidigarelägga tidpunkten för trafiköppnandet kan infrastrukturprojektens samhällsekonomiska nytta realiseras snabbare. Genom att förkorta byggtiden kan störningarna tidsmässigt begränsas. Förkortning av byggtiden kan emellertid innebära störningar under större delar av dygnet och veckan. Byggtiden kan också begränsas om entreprenören inte störs av trafik under genomförandet. Olägenheten för trafikanterna vid stora omledningar av trafiken ökar. Andra närboende drabbas. Kunskapen om styrkan i viljorna är svår att fånga. Den fulla kunskapen om dessa går inte att få. Det bildas aldrig någon marknad. Det betyder att man får söka en annan lösning. Det finns en väl utvecklad teori för värdering av de olika externa komponenterna. Både och har utvecklat samhällsekonomiska kalkylmodeller där både teorin och värderingarna finns redovisade. Deras utvecklade metoder för att värdera kostnaderna för restid, trafiksäkerhet, komfort, fordonskostnader, luftföroreningar, buller, barriäreffekter, vattenskydd, m.m. bör kunna användas för att ge information till dem som ska avgöra vad som är den bästa sammanvägningen av de olika som uppträder vid genomförande av ett anläggningsprojekt. Med kunskap om dessa kostnader och med kunskap om hur olika tekniska lösningar, produktionsmetoder och logistiska upplägg påverkar olika komponenter kan en samlad bedömning ske för att avgöra vad som i det enskilda fallet är den bästa för ett genomförande av en anläggning. Olika tekniska lösningar, upplägg och metoder får olika påverkan på de samlade kostnaderna för samhället. Genom att låta upphandlingarna av olika projekt ta sikte på vad som är den lägsta kostnaden för samhället får entreprenörerna och konsulterna drivkrafter att utveckla nya tekniska lösningar, nya upplägg och nya Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... produktionsmetoder jämfört med dem som finns . Konkurrensen kommer att omfatta fler inslag och komponenter att ta hänsyn till än de rena byggkostnaderna. Det innebär inte med automatik de allra kortaste byggtiderna och entreprenadtiderna. Byggtiderna och entreprenadtiderna kan påverkas ytterligare om vissa typer av restriktioner som finns kan elimineras eller i vart fall reduceras utan att viktiga samhällsintressen går förlorade. Restriktioner och hinder för att skapa optimala beteenden finns också i de traditioner, normer och värderingar som är förhärskande inom en bransch eller område. Förändrade förhållningssätt och synsätt kan påverka frågor som rör effektivt resursutnyttjande och förkorta byggtider. Det sätt på vilken arbetstiden används (exempelvis den relativt rikliga förekomsten av fyradagarsvecka med längre dagspass) och tillämpas kan ses som uttryck för en praxis som inte återfinns inom andra branscher, där kraven från kunderna och konkurrenterna är betydligt starkare. Det finns en tydlig ansvarsfördelning mellan utförare och beställare på en marknad. Utföraren har ett odelat ansvar för de resurser som behövs för att fullgöra sin produktion och sin försäljning. Detta resursansvar omfattar alla de aspekter som gör sig gällande för ett effektiv och långsiktigt god hantering av resursanskaffning/- rekrytering, vidareutveckling/-utbildning, lönesättning/-utveckling, resursavveckling, m.m. för att få så goda produktionsförutsättningar som möjligt. De priser som resurser anskaffas till och de löner som sätts har utföraren ett odelat ansvar för. På motsvarande sätt har utföraren ett odelat ansvar för de priser han sätter på sina produkter och tjänster. I vissa situationer kan priser på insatsvaror/-tjänster snabbt stiga mycket kraftigt och möjligheterna att anpassa sig eller att finna substitut är mycket begränsade. Mot den typen av ekonomiska risker finns möjligheter att försäkra sig och därmed minska verkningarna. Ett normalt inslag i anläggningsbranschen är att de priser som lämnas räknas upp med index när entreprenaden eller konsultinsatsen pågår , vanligtvis mer än 18 månader. För insatsvaror där ingen av parterna kan påverka prisutvecklingen kan det vara aktuellt att hitta former för en effektiv riskfördelning. För priser/löner där endera parten har direkta eller indirekta möjligheter till påverkan finns inte anledning att försäkra sig mot förändringen med hjälp av indexklausuler i kontrakten. Indexklausulerna, som innefattar såväl prisförändringar för sådant man själv råder över direkt eller indirekt som prisföränd- Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... ringar som ingendera parten råder över, bör därför anpassas till en mer effektiv hantering baserad på den grundläggande ansvarsfördelningen. I FIA:s rekommenderade program för effektivare anläggningsbyggande vinner de entreprenörer och teknikkonsulter som till lägsta sammantagna kostnad för byggherre, trafikanter och samhälle kan färdigställa anläggningarna så fort som möjligt och som stör så lite som möjligt under produktionsprocessen. Genom ett sådant förfarande förkortas produktionstiden inte bara i trafikerad miljö utan även när man bygger i jungfrulig terräng. Det får konsekvenser för resursutnyttjandet av maskiner och annan utrustning och ställer krav på en effektivare logistik i produktionen. När det gäller vägsektorn kan vinsterna till följd av nya drivkrafter direkt synas för trafikanten och närboende. Störningarna blir mer koncentrerade och anläggningarna kan tas i anspråk tidigare än eljest. Produktionsprocesserna påverkas och utveckling av nya produktionsmetoder kan förväntas till följd av att tiden för arbetet genomförande tillmäts ett samhällsekonomiskt värde. När det gäller järnvägssektorn ser frågeställningen lite annorlunda ut. Större arbeten i trafikerad miljö planeras långt i förväg med hänsyn till den kapacitet på spåret som måste reserveras för arbetena. Tidtabellerna påverkas och järnvägsföretagen måste anpassa sin transportproduktion till följd av arbetena i trafikerat spår. Även här finns behov av att skapa drivkrafter för att minska störningstiden och få anläggningarna att tas i drift . Det finns självfallet en risk att en tidigareläggning av öppnandet för trafik inte kan nyttjas av järnvägsföretagen. Någon vinst av tidigareläggningen eller den kortade störningstiden kan då inte realiseras direkt i det enskilda fallet. En erfarenhet har dock vunnits som kan tjäna som grund vid fortsatta upphandlingar av liknande arbeten. I de allra flesta fall finns dock möjlighet att realisera vinster under förutsättning att upphandlingarna och kontrakteringen äger rum i sådan god tid att hinner informera berörda järnvägsföretag, så att dessa kan ta hem vinsterna av en kortare byggtid. Det finns anledning att genom tidiga diskussioner med järnvägsföretagen skapa sådana mekanismer i faktiska kapacitetsfördelningen att vinster kan realiseras. Det är självfallet väsentligt att värderingar av minskade störningar och tidigare idrifttagning av anläggningarna sker med hänsyn till och beaktande av variationer i kapacitetsutnyttjande. Ju större efterfrågan är på kapacitet desto högre värdering av den Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... kapacitet som tas i anspråk på anläggningarna. Med denna utgångspunkt kommer värdet att variera med hänsyn till att kapacitetsutnyttjandet varierar , och . På en lågtrafikerad anläggning spelar det inte så stor roll. På en högtrafikerad väg eller bana är det väsentligt att trafiken störs så lite som möjligt både när arbetena pågår och hur länge de pågår. För att skapa ett effektivt omvandlingstryck och stärka konsumenternas ställning ytterligare innehåller programmet också ett slopande av automatiskt verkande indexklausuler i kontrakten som inneburit att kostnadsökningar, som entreprenörer och teknikkonsulter själva råder över, har kunnat skickas vidare till dem som skall betala sluträkningen. För att entreprenörer och teknikkonsulter ska kunna effektivisera sin verksamhet och svara upp mot de nya krav och drivkrafter som etableras krävs ändrade förutsättningar som knyter an till dem som kännetecknar driftverksamheten. Entreprenörer och teknikkonsulter behöver få för sin produktionsplanering. Därmed ges också utrymmen för att med hjälp av en god arbetsmiljö säkerställa bra produktionsbetingelser. Upphandlande enheter måste ge betydligt mer tid än vad som är fallet för planering av produktion, transporter och leveranser. Upphandlingar och kontraktsteckning bör – såsom underströks i föregående avsnitt – ske så att denna planering kan genomföras som är mindre lämpade för fysisk produktion. En annan viktig förutsättning är att entreprenörer och teknikkonsulter ges vidare ramar att hitta nya tekniska lösningar och konstruktioner och kan tillämpa nya effektivare produktionsmetoder med beaktande av den vikt som en god arbetsmiljö ställer. Totalentreprenaden är en form som rätt tillämpad i fråga om tekniska beskrivningar i form av funktions- och egenskapskrav ger sådana möjligheter. Stärkta incitament för ett livscykeltänkande i totalentreprenaden kan skapas genom långsiktigt åtagande för underhållet av den färdiga anläggningen. Andelen totalentreprenader i landet bör därför öka. Andelen är låg . Genom från upphandling till upphandling igenkännande förfrågningsunderlag, serieköp och ökad standardisering kan ytterligare egenskaper som kännetecknar driftverksamheten tillföras anläggningsbyggandet. Ett industriellt tänkande premieras. Genom att hålla kontroll på processerna kan man med tiden få ett allt effektivare resursutnyttjande utan att stressen på arbetsplatsen ökar – snarare tvärtom då allt bör kunna vara välplanerat från början. Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... vanliga inslaget av att problemen och tekniken ska lösas på plats kan ersättas med att redan utarbetade lösningar, genom s.k. aktiv design, väljs på plats. Byggherren ska se till att de geotekniska förhållandena är väl kända för dem som ska räkna på jobben. Anbudsgivningen underlättas vilket stärker konkurrensen på marknaden. Ett för beställaren viktigt instrument för att öka incitamenten till att utveckla beställarfunktionen är att systematiskt mäta effekterna av olika kontraktsformer och upphandlingsunderlag för att få kunskap om deras påverkan på produktivitet och innovationer, dvs. Det är härvid väsentligt att upphandlingarna styrs upp ordentligt och följs upp på ett enhetligt sätt så att jämförelser kan ske över tiden och mellan olika kontraktsformer, m.m. Kraven på den typen av uppföljning bör ställas lika högt som på årsredovisningen för en kvalificerad krets av bokföringsskyldiga, dvs. att redovisningen är ändamålsenlig, fullständig, korrekt och jämförbar. Förslag till åtgärder att genomföras av de statliga beställarna: Upphandlande enhet ska positivt värdera minskade externa störningar under produktion och tidigare idrifttagning av anläggningen vid upphandlingar Finansiella och andra risker bör fördelas till part som bäst kan hantera riskerna Kontinuerligt och systematiskt mäta och rapportera effekterna på produktivitet och produktkvalitet av olika typer av entreprenad-, ersättnings- och samverkansformer, m.m. för olika marknadssegment Det finns en uppenbar brist på kunskap om anläggningsbranschens produktivitet, utveckling och innovationsgrad. Det saknas systematiskt inhämtade uppgifter om entreprenad- och ersättningsformernas inverkan på pris- och produktivitetsutveckling.