sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Det kan vara fallet om kommissionen eller annat medlems- land avger ett s.k. detaljerat utlåtande varvid frysningsperioden förlängs med ytterligare . Kommissionen har deklarerat att dess detaljerade utlåtanden ska betraktas som första steget i ett överträdelseförfarande. S.k. kommentarer har inte sådan formell karaktär att de inverkar på frysningsperioderna, men det är viktigt att deras innehåll kommer under allvarligt övervägande. Förlängda frysningsperioder gäller också om den anmälda före- skriften för en fråga redan täcks i ett utkast till ett direktiv eller om kommissionen ser sig föranledd att inleda ett harmoniseringsarbete och meddelar då att man har för avsikt att föreslå eller anta ett direktiv. I dessa fall gäller en frysningstid . får inte medlemsstaten anta sitt utkast till teknisk före- skrift. Denna frysningstid kan förlängas ytterligare, , om rådet antar en gemensam ståndpunkt under tolvmånaders- blockeringen. Det direktiv som kommissionen tar fram kan i sin tur leda till beslut om att ge standardiseringsmandat till någon av standardiseringsorganisationerna. I målet ,21 som berörs närmare längre fram, förklarade domstolen att anmälningsskyldigheten i direktivet har direkt effekt, vilket innebär att nationella regler som inte har anmälts till kommissionen inte kan göras gällande mot enskilda. Direktivet och dess genomförande i berörs under avsnitt 7.2.4. 3.2.4Exportrestriktioner – artikel 29 EG Artikel 29 EG avser handelsbegränsande åtgärder vid export till annan medlemsstat. Domstolen har gett förbudet mot exportre- striktioner en snävare tolkning än nyssnämnda förbud mot import- restriktioner. Endast om åtgärden medför negativa verkningar i andra medlemsstater är den otillåten. 21 Dom av i mål C-194/94, , 1996, s. I-2201. Se avsnitt 5.4. 3.3Medlemsstaternas möjlighet att upprätthålla undantag I artikel 30 EG anges de undantag som – trots förbudet i artikel 28 – kan åberopas till stöd för diskriminerande nationella åtgärder, dvs. sådana som behandlar importerade varor annorlunda än mot- svarande inhemska varor. Av artikel 30 framgår att bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 inte ska hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Enligt artikel 30 får sådana förbud eller restriktioner dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemssta- terna. har slagit fast att artikel 30 och dess undantag måste tolkas snävt. Syften som inte direkt framgår av artikeln kan därför inte heller åberopas. Därutöver måste åtgärderna vara pro- portionerliga till sina syften och det får inte finnas alternativa, mindre handelshämmande, åtgärder som skulle kunna uppnå skyddssyftena lika väl. Först när samtliga villkor uppfyllts kan nationella bestäm- melser anses rättfärdigade under artikel 30. Det bör noteras att tidigt slog fast att de tving- ande samhällshänsyn som ett undantag kan stödja sig på måste vara av icke-ekonomisk natur.22 Det är den medlemsstat som stöder sig på ett angivet hänsyn som måste visa att skyddsbehovet förelig- ger.23 I regel krävs vetenskapliga bevis. I fråga om människors hälsa har slagit fast att undantagsbestämmelsen i artikel 30 EG får åberopas när det kan anses föreligga genuina vetenskap- liga tvivel beträffande en viss substans ofarlighet. Mot denna bak- grund godtog domstolen i att det svenska förbudet mot denna kemikalie var både lämpligt och proportioner- ligt, då det rådande forskningsläget inte ansågs medge fastställandet av hur hög exponering som var farlig. De svenska bestämmelserna gick därför inte utöver vad som kunde anses nödvändigt för att skydda arbetstagares hälsa. 22Se mål 7/61, kommissionen mot , 1961, s. 317. 23Se mål 251/78, Denkavit Futtermittel, 1979, s. 3369. 24Mål C-473/98, Tolex Alpha, 2000, s. I-5681. I Cassis de Dijon-målet25 slog som framgått fast att även icke-diskriminerande nationella åtgärder kan omfattas av förbudet mot hinder för den fria rörligheten för varor. Domstolen fastslog att som utgångspunk gäller att medlemsstaterna ömsesidigt ska erkänna varandras produktkrav, dvs. varor som är tillåtna i en medlemsstat ska också få säljas i andra medlemsstater om inte vissa tvingande hänsyn kan göras gällande (den s.k. Cassis-doktrinen). Med s.k. tvingande hänsyn avses hänsyn till olika allmänintressen som accepterat som undantagsgrunder. Undantagen i artikel 30 kan åberopas även i detta sammanhang men därutöver erbjuder doktrinen om tvingande hänsyn ytterligare ett antal andra, mer eller mindre klart definierade, möjliga rättfärdigandehänsyn. Hänsynen till effektiv skattekontroll, god handelssed och konsu- mentskydd nämndes redan i Cassis de Dijon-domen. I senare domar har domstolen utökat sin exemplifiering med skydd för skapande, kulturell verksamhet, sparande på offentliga resurser, förbättrande av arbetsförhållanden, värnande om medias mångfald, biologisk mångfald, skyddande av den ekonomiska balansen i sociala trygg- hets- och socialförsäkringssystem och miljöhänsyn. I likhet med vad som gäller vid åberopande av artikel 30 måste medlemsstater som önskar stödja sig på något tvingande hänsyn kunna styrka sina påståenden och visa att åtgärden står i proportion till sitt syfte. Artikel 31.1 EG rör statliga handelsmonopol för varor. Bestämmel- sen innebär en skyldighet för medlemsstaterna att anpassa sådana monopol i syfte att säkerställa att ingen diskriminering med avse- ende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare. I sitt avgörande i Manghera,26 som rörde det italienska tobaks- monopolet, klargjorde att artikel 37.1 EEG, numera artikel 31.1 EG, inte kräver att statliga handelsmonopol avskaffas utan endast att de anpassas så att de inte diskriminerar utländska varor. Domstolen uttalade att den skyldighet för medlemsstaterna som återfinns i artikeln i fråga syftar till att säkerställa den fria rörligheten för varor inom den gemensamma marknaden. 25Mål 120/78, mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de ), 1979, s 649; svensk specialutgåva, volym 4. 26Mål 59/75, Manghera, 1976, s. 91; svensk specialutgåva, volym 3, s. 9. menade man var omöjligt att uppnå om inte den fria rörligheten för utländska varor, av samma slag som de varor som omfattades av det nationella handelsmonopolet, säkerställdes. ansåg att artikel 37.1 i EEG-fördraget (nu artikel 31.1. EG) skulle tolkas så, att alla statliga handelsmonopol skulle vara anpassade på ett sådant sätt att ensamrätten att importera från andra medlemsstater var avskaffad. Detta innebär att handels- monopol i nya medlemsstater måste vara anpassade på motsvarande sätt när dessa stater inträder i EU. I Franzén-domen27 prövade det svenska mono- polet för detaljhandel med alkoholhaltiga drycker, Systembolaget. ansåg att bestämmelserna om monopolet och dess funktionssätt enbart skulle undersökas mot bakgrund av artikel 31 EG, som är den specialbestämmelse som är tillämplig på statliga handelsmonopols utövande av sin ensamrätt. Den inverkan som andra nationella bestämmelser, vilka inte rör monopolets funk- tionssätt även om de påverkade detta, har på handeln inom gemen- skapen skulle däremot undersökas mot bakgrund av artikel 28 EG. Med avseende på artikel 31 EG uttalade domstolen att mono- polets utformning och funktionssätt måste anpassas på ett sådant sätt att: ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och salufö- ringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare, handeln med varor med ursprung i övriga medlemsstater inte missgynnas vare sig rättsligt eller faktiskt och det inte uppstår någon snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna. Domstolen konstaterade därefter att det inte hade bestritts att det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker avsåg att främja ett mål av allmänintresse i det att det syftade till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar. Domstolen prövade sedan om den svenska ordningen fungerade på ett icke-diskriminerande sätt och fäste framför allt vikt vid föl- jande omständigheter: Det fanns en objektiv produktplan för vilka drycker som skulle tillhandahållas av Systembolaget. 27 Mål C-189/95, , 1997, s. I-5909. Drycker valdes ut efter förbestämda och objektiva kriterier (såväl affärsmässiga som kvalitativa). Leverantörer som inte fick sälja drycker till Systembolaget kunde ansöka om testförsäljning. Leverantörerna hade rätt att få ett motiverat avslagsbeslut. Möjlighet fanns till överprövning hos ett oberoende organ (). Mot denna bakgrund slog fast att Systembolagets kriterier och urvalsmetoder varken var diskriminerande eller av sådant slag att de missgynnade importerade produkter. När det gällde försäljningsorganisationen menade domstolen att även om det är riktigt att den är begränsad och inte erbjuder alla utvalda drycker, innebär den inte att alkoholdrycker som härrör från andra medlemsstater missgynnas i förhållande till dem som tillverkas inom landet. I Hanner-målet prövade det svenska apoteks- monopolet mot bakgrund av samma kriterier.28 Domstolen konstaterade dock i detta fall att den svenska monopolorganisatio- nen för läkemedel inte innehöll bestämmelser om vare sig en pro- duktplan eller ett system för upphandling, inom vilkas ram tillver- kare vars produkter inte tagits med i sortimentet hade rätt att få en redogörelse för skälen till beslut om urval av läkemedel. Den påpekade också att det inte föreskrevs någon möjlighet att överklaga ett sådant beslut till en oberoende kontrollinstans. Dom- stolen menade att tvärtom i princip tycktes ha fria händer när det valde ut sitt sortiment. All diskriminering var därmed inte utesluten. Domstolen fann mot denna bakgrund att organisation och funktionssätt och närmare bestämt dess system för urval av läkemedel kunde missgynna handeln med läkemedel från andra medlemsstater i förhållande till handeln med svenska läkemedel. monopol var således inte utformat på ett sådant sätt att all diskriminering av läkemedel från andra medlems- stater var utesluten och stred därmed mot artikel 31.1 EG. fattade regeringen beslut om att ingå ett nytt verksamhetsavtal med . I det nya verksamhetsavtalet föreskrivs bl.a. att ska upprätta en produktplan och att leverantörer ska få motiverade beslut om lagerhållning på lokala 28 Se mål C-438/02, , 2005 s. . Genom ändring av förordningen med instruktion för (1994:2048) infördes dessutom en möjlighet till överprövning hos den nya Alkohol- och läkemedels- sortimentsnämnden (SFS 2005:601). Den nya EU-anpassade svenska ordningen började gälla . I EG-fördraget finns också bestämmelser om diskriminering grun- dad på bestämmelser avseende indirekta skatter eller s.k. fiskal diskriminering. Dessa bestämmelser har stor betydelse för den fria rörligheten för varor. Artikel 90 EG förbjuder skattemässig diskri- minering av varor som importeras från andra medlemsstater. Arti- kel 90 kompletterar artikel 25 EG om förbudet mot tullar och avgifter med motsvarande verkan som sådana och har till syfte att undanröja all form av protektionism som kan uppstå när skatter påförs utländska varor. En medlemsstat får som utgångspunkt fritt införa produktbe- skattningssystem. Artikel 90 uppställer dock två krav. För det första får inte utländska produkter direkt eller indirekt påföras avgifter som är högre än de avgifter som läggs på liknande in- hemska produkter. För det andra får inte avgifter påföras utländska produkter som medför att inhemska produkter indirekt skyddas. 30 Det första kravet gör att en liknande inhemsk produkt som den utländska måste kunna identifieras. Av andra ledet har ansetts följa att produkterna ska konkurrera på samma marknad. Varor som konkurrerar med varandra får dock beskattas olika om särbehandlingen grundas på objektiva kriterier. En italiensk skatt som gynnade alkohol som framställts på basis av jordbruks- produkter i förhållande till syntetiskt framställd alkohol har accepterats av domstolen. Domstolen framhöll att det rörde sig om ett berättigat industripolitiskt val. 29 har fastslagit att artikel 95 medför rättigheter för enskilda som kan åberopas inför nationell domstol och ska skyddas av den samma, artikeln har s.k. direkt effekt; jfr mål 57/65, Lütticke, 1966, s. 209. 30Se mål 112/84, Humblot, 1985, s. 1367, svensk specialutgåva, volym 8, som avsåg fransk vägskatt grundad på antalet hästkrafter i fordons motorer. 31Mål 140/79, Chemical Farmaceutic mot DAF, 1981, s. 1. Det kan nämnas att artikel 90, enligt praxis, inte tillämpas som artiklarna 25 och 28 EG. Det kan ha stor betydelse om en åtgärd anses falla under artikel 25 (avgift med motsvarande verkan som tull) eller artikel 90. Det är enbart i det förra fallet som en särbehandling behöver påvisas. Ett fall som illustrerar tillämpningen av artikel 90 rör beskattningen av alkohol i . 32 I målet framkom att den normala skatten på ren alkohol var reducerad såvitt avsåg (snaps). Det visade sig att spritproducenterna i endast producerade . Det var således uteslutande importerade varor som påför- des den högre skatten. Den danska regeringen argumenterade för att artikel 90 (dåva- rande artikel 95) inte skulle tillämpas. Den menade att alkoholstyr- kan inte var den enda jämförelsepunkten när det gällde att avgöra vilka produkter aquaviten konkurrerade med. Den framhöll att dracks i samband med särskilda rätter. Den kunde därför inte bedömas som en liknande inhemsk vara som de högre beskattade produkterna och var heller inte utbytbar mot dessa. Konsumentvalet bestod i realiteten av å ena sidan öl och och å andra sidan vin. Artikel 90 var sålunda inte tillämplig. Domstolen menade för sin del att eftersom de flesta spritsorter som figurerade på den danska marknaden beskattades högre än så var det uteslutet att inte några av dessa var att bedöma som likartade, utbytbara eller konkurrerande med aquaviten. Dom- stolen fann därmed att den danska beskattningsordningen hade inslag av diskriminatorisk och protektionistisk art som var ofören- liga med artikel 90. Även den svenska alkoholbeskattningen har prövats av EG- domstolen. Detta skedde relativt i ett mål där kommission väckte talan mot för fördragsbrott. 33 Kommissionen ansåg att hade tillämpat interna skatter som indirekt skyddar öl, som huvudsakligen tillverkas i , till nackdel för vin, som huvudsakligen hade importerats från andra medlemsstater. Kom- missionen menade att detta stred mot artikel 90.2 EG. 32Mål 171/78, kommissionen mot , 1980, s. 461. Se även det s.k. Brittiska ölfallet, mål 170/78, kommissionen mot , 1980, s. 417, svensk special- utgåva, volym 5. 33Mål C-167/05, kommissionen mot (dom av ). domstolen var emellertid skillnaden mellan priset på starköl (med en alkoholhalt på 3,5 volymprocent eller mer) respektive på vin i mellanklassen, som konkurrerar med ölet, så liten att skillnaden i punktskatt som påfördes dessa varor i inte kunde påverka konsumenternas beteende. Med hänsyn till förhållandet mellan de slutliga försäljningspriserna framstod det därmed inte som om till- lämpningen av skattelagstiftningen indirekt kunde skydda det svenska ölet i den mening som avses i artikel 90.2 EG. Domstolen framhöll att det inte räckte att hävda att skatten på vin, som huvud- sakligen importeras från andra medlemsstater, är högre än skatten på öl, som huvudsakligen är en inhemsk vara. 3.6Unionsmedborgarskapet och fri rörlighet för arbetstagare Fri rörlighet för personer omfattar upprättandet av en gemensam arbetsmarknad och fri etableringsrätt för självständiga yrkesutövare och företag. Genom unionsmedborgarskapet har enskilda personer vidare givits en allmän rätt att röra sig fritt inom EU:s gränser. Tillämpningsområdet för personer som omfattas av den fria rörlig- heten har utvidgats väsentligt i och med unionsmedborgarskapet, som infördes genom . Härigenom har rätten till bosättning kommit att avse alla medborgare i medlemsstaterna med de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördraget och i andra rättsakter (jfr artikel 18.1 EG). Det första målet där bestämmelserna om unionsmedborgarska- pet tolkades var målet Martínez Sala. 34 Tvisten i målet rörde ett vårdnadsbidrag som den spanska medborgaren inte beviljades med hänvisning till att hon inte hade något utfärdat uppehållstill- stånd i . Någon motsvarande handling krävdes dock inte för att bevilja bidraget till tyska medborgare. Domstolen ansåg att bidraget i fråga var både en familjeförmån och social förmån i den mening som avses i förordning nr 1408/71 respektive artikel 7.2 i förordning nr 1612/68. Av de uppgifter som domstolen hade till- gång till gick det inte att avgöra huruvida Sala ansågs vara en 34 C-85/96, Martínez Sala, 1998, s. I-2691. arbetstagare eller inte. Det var emellertid ostridigt att Sala hade till- stånd att vara bosatt i och att hon hade bott där . Domstolen konstaterade att en medborgare i Europeiska unionen som är lagligen bosatt i värdmedlemsstaten kan göra artikel 12 EG om likabehandling gällande i alla situationer som i materiellt hänse- ende omfattas av gemenskapsrätten tillämpningsområde. Domsto- len ansåg att det förelåg diskriminering på grund av nationalitet när det av de egna medborgarna – till skillnad från unionsmedborgare – endast krävdes att de skulle ha sin hemvist eller normala uppehålls- ort i sagda medlemsstat. Således stred kravet på uppvisande av ett uppehållstillstånd för att erhålla ett vårdnadsbidrag mot gemen- skapsrätten. Unionsmedborgarskapet kan alltså komplettera bestämmelserna rörande ekonomiskt aktiva och ge stöd för likabehandling där detta tidigare knappast varit möjligt. En viktig utveckling är vidare det s.k. rörlighetsdirektivet. 35 Genom detta har rättsläget förtydligats. Direktivet ersätter och konsoliderar äldre rättsakter och kodifierar existerande rättspraxis. Enligt artikel 39 EG ska fri rörlighet för arbetstagare säkerställas inom EG. Det anges särskilt att den fria rörligheten ska innebära att all diskriminering på grund av nationalitet ska avskaffas vad gäller anställning, ersättning och övriga arbets- och anställnings- villkor. Vad som avses är sålunda framförallt ett förbud mot särbe- handling. Ett lands egna medborgare får t.ex. inte ges företräde till lediga anställningar och arbetstillstånd får inte vara ett villkor för anställning. Arbetstagaren har också rätt till samma sociala och skattemässiga förmåner som tillkommer de inhemska medbor- garna. Diskrimineringsförbudet behöver dock kompletteras för att inte bli illusoriskt. Arbetstagare har bl.a. rätt att ta med sin familj vid förflyttningar över gränserna. Därtill finns bestämmelser som säk- rar att han kan flytta med reglerat socialförsäkringsskydd och för- värvade examina och behörighetsbevis ska i stor utsträckning 35 och rådets direktiv /38/EG av om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, EUT L 158, s. 77. ömsesidigt erkännas i hela området (se avsnitt 2.3.4 ovan). I artikel 39 EG anges att arbetstagaren har en rätt att stanna kvar inom en EU-medlemsstats territorium efter anställningens upphörande. Vissa begränsningar kan emellertid uppställas om de grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Ett viktigt undantag är också att anställning i offentlig tjänst inte omfattas. Den krets som ges rättigheter till följd av arbetstagarens rätt till fri rörlighet inom EG är omfattande. Arbetstagare är varje person som mot ersättning utför någon form av aktivitet och som är med- borgare i en medlemsstat. har slagit fast att också deltidsanställda samt personer som erhåller olika sorters bidrag omfattas av reglerna på området. 36 I målet klargjorde dom- stolen att även en person som tjänar mindre än existensminimum är att betrakta som arbetstagare i gemenskapsrättens mening. Arbetstagarens familj har oberoende av nationalitet en rätt att följa med arbetstagaren och har sålunda en rätt till uppehållstill- stånd liksom ett skydd mot särbehandling enligt EG-fördraget, även då de inte arbetar. De har också rätt att stanna kvar i landet sedan arbetstagaren avslutat sitt förvärvsliv. Med familjemedlem- mar menas. barn och andra avkomlingar som är eller beroende av arbetstagaren och dennes make/maka för sin försörjning. släktingar i närmast föregående led till arbetstagaren och hans eller hennes make/maka, som är beroende av dem för sin för- sörjning. Sambor omfattas inte uttryckligen av medföljanderätten. Det är upp till varje stat inom EU att tillämpa egna regler beträffande sambor och tillåta dessa att liksom makar följa med migrerande medborgare i EU-stater. har dock fastslagit att om en stat tillåter sambor till egna medborgare att bosätta sig i landet och ger dem uppehållstillstånd ska som en konsekvens av icke- diskrimineringprincipen även sambor till medborgare från övriga medlemsstater ha denna rätt. 36Jfr målen 59/85 , REG1986, s. 1283 och 139/85 Kempf, 1986, s. 1741. 37Mål 53/81, , 1982, s. 1035; svensk specialutgåva, volym 6, s. 335. Etableringsfriheten utgör den andra delen av regleringen av den fria rörligheten för personer. I artikel 43 EG föreskrivs att inskränk- ningar av etableringsfriheten ska förbjudas. Det ställs inte något krav på allmän etableringsfrihet i annan medlemsstat. Det som är avgörande är i stället att det ska råda likhet i etableringsförutsätt- ningarna för landets egna medborgare och juridiska personer och för sådana rättssubjekt från andra medlemsstater. Etableringsrätten omfattar både fysiska och juridiska personer. Fysiska personer kan enligt artikel 43 etablera sig fritt. Enligt arti- kel 48 EG jämställs juridiska personer med fysiska. Företagen har bl.a. en oinskränkt rätt att grunda dotterbolag och filialer i andra medlemsstater. Inom gemenskapsrätten skiljer man mellan full etablering och sekundär etablering. Full etablering innebär nyetablering eller full- ständig överflyttning av en fullt fristående rörelse (t.ex. en läkar- praktik från ett land till ett annat). Sekundäretablering innebär att en juridisk person upprättar dotterbolag, filialer, agenturer eller liknande i ett annat land. För rätt till full etablering fordras med- borgarskap i ett EU-land. För rätt till sekundär etablering krävs också medborgarskap i ett EU-land och därtill ett faktiskt och var- aktigt samband med ekonomin i ett medlemsstat.38 Hemvistkravet uppfylls för juridiska personers del när de har ett faktiskt och var- aktigt samband med ekonomin i en medlemsstat. Genom avgöran- det i Centros39 och följande praxis följer att en formell, laglig före- tagsetablering i vilket EU-land som helst utgör tillräcklig anknyt- ning, oavsett t.ex. grundarens faktiska hemvist eller den faktiska basen för verksamhetens senare utövande. Rätten till fri etablering vilar på principen om likabehandling. En enskild individ eller företag har rätt att träda in på en nationell marknad och där konkurrera på samma villkor som inhemska ope- ratörer. Ömsesidigt erkännande av yrkesbevis blir därmed ofta helt avgörande för att etableringsrätten ska fungera i praktiken. Själv- ständiga yrkesutövare har vidare samma rätt som arbetstagarna att få tillträde till andra länders arbetsmarknader och flytta med sina familjer som angetts ovan. För att förverkliga etableringsrätten 38Se , U. och , A., Europarättens grunder, tredje uppl., juridik 2007, s. 257. 39Mål C-212, Centros, 1999, s. I-1459. 40Se , U. och , A., Europarättens grunder, tredje uppl., juridik 2007, s. 257. togs inledningsvis en rad s.k. liberaliseringsdirektiv.