sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Regeringen fortsätter på samma sätt som enligt dagens ordning att vara en vanlig regering tills den på eget initiativ avgår eller en majoritet av leda- möter förklarar sig inte stödja den, antingen vid den nu föreslagna omröstningen eller efter ett yrkande om misstroendeförklaring. Den här föreslagna omröstningen ska genomföras både efter ordinarie val och efter extra val. Det bör noteras att statsministern inte kan utlysa extra val för att undvika ett entledigande om en majoritet av ledamöter vid omröstningen förklarat sig inte stödja honom eller henne, på det sätt som i regel är möjligt efter en misstroendeförklaring. Av 3 kap. 4 § andra stycket regeringsformen (som i vårt förslag motsvaras av 3 kap. 11 § andra stycket) följer nämligen att regeringen efter val till inte får förordna om extra val förrän har förflutit från den nyvalda första sammanträde. Förslaget medför en justering av tilläggsbestämmelse 2.7.1 i riksdagsordningen. granskar enligt 1 kap. 4 § regeringsformen rikets styrelse och förvaltning. Att regeringen utövar sin makt under ansvar inför framgår också av reglerna i 12 kap. regeringsformen om kontrollmakt. Kontrollmakten är ingen samman- hängande helhet utan består av ett antal regler med vissa beröringspunkter (Sterzel, Författning i utveckling, 1998, s. 207). I regeringsformen infördes fyra konstitutionella institut som närmast utgjorde en kodifiering av kontrollmakt, såsom den utvecklats : granskning (1–2 §§), interpellationer och frågor (5 §), ombudsmän (6 §) samt revisorer, numera Riks- revisionen (7 §). Till detta fogades ett nytt institut, misstroende- förklaring (4 §), som ett led i att parlamentarismen skrevs in i grundlagen. Frågor om misstroendeförklaring behandlas i kapitel 17. I 12 kap. regeringsformen finns även bestämmelser om åtal m.m. av statsråd respektive justitieråd och regeringsråd (3 resp. 8 §§). Den sistnämnda bestämmelsen behandlas i avsnitt 22.2.2. uttalade bl.a. att har en särskild, alltmer väsentlig kontrollfunktion i förhållande till rikets styrelse och förvaltning. Från synpunkten av en klar funktions- uppdelning var det enligt utredningen av betydelse att kontroll- funktionen utövas enligt bestämda i grundlagen fastlagda former. Statsråden skulle sålunda vara föremål för en politisk kontroll från sida genom möjligheten till misstroendeförklaring och genom rätten för riksdagsledamöter att framställa interpellationer och frågor. De skulle också omfattas av en administrativ och juridisk kontroll genom gransknings- verksamhet. Enligt utredningen var andra myndigheter än regeringen genom ombudsmän föremål för tillsyn från medborgerlig rättssäkerhetssynpunkt och myndigheternas ekonomiska förvaltning skulle granskas av revisorer (1963:17 s. 154 f.). I förarbetena (prop. 1973:90 s. 414) gjordes vidare vissa allmänna uttalanden i en inledande kommentar till 12 kap. regeringsformen. Där angavs att det var naturligt i ett statsskick som står på parlamentarismens grund att har som huvuduppgift att bedriva en kontrollerande verksamhet genom att granska regeringens allmänna politik. ska även övervaka regeringen i dess funktion som högsta förvaltningsmyndighet. Vidare ligger det i intresse att bevaka att myndigheter och offentliga funktionärer lojalt och effektivt förverkligar de direktiv för samhällsverksamheten som har getts i lagar och andra beslut. En insyn på olika förvaltningsområden kan också ge underlag för nya beslut. Vidare anfördes att ett visst moment av kontroll för de nu angivna syften kunde sägas ligga i allmänna ställning i förhållande till regeringen. sakbehandling av regeringens förslag kunde sålunda anses höra till dess kontrollmakt i vid bemärkelse. När man talade om kontrollmakt menade man emellertid vanligtvis särskilda rättsliga institut där kontroll är den dominerande funktionen. Även med denna snävare avgränsning kunde man enligt propositionen ha skilda meningar om vilka kontrollerande funktioner som borde innefattas i kontrollmakten. De olika kontrollmedlen i 12 kap. regeringsformen kan delas upp i åtminstone två typer. På ena sidan finns konstitutions- utskottets granskning, misstroendeförklaring samt interpellationer och frågor, som samtliga är parlamentariska kontrollmedel. På den andra sidan finns ombudsmän () och , som förutsätter politiskt oberoende. Kontrollen av regeringen, även den administrativa och juridiska kontrollen, utförs således av riksdagsledamöter, medan den kontroll som utförs av JO och på ett annat sätt är oberoende från de politiska organen, se vidare bl.a. Sterzel, Perspektiv på kontrollmakten, till , 2008, s. 241 f. Nedan följer en kortfattad redogörelse för de olika kontroll- medlen i 12 kap. regeringsformen. Som anförts tidigare behandlas dock de bestämmelser som rör misstroendeförklaring respektive åtal av justitieråd och regeringsråd på annan plats i betänkandet. Avslutningsvis nämns något om vissaT övriga frågor med koppling till granskning.T ska enligt 12 kap. 1 § regeringsformen granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. En anmälan av en granskningsfråga får göras av alla riksdagsledamöter och av andra riksdagsutskott. Utskottet ska när det finns skäl till det, dock minst en gång , meddela vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. kan med anledning av granskningen göra en framställning till regeringen (2 §). granskning behandlas mer utförligt i nästa avsnitt. Åtal för brott av statsråd Ett statsråd, eller ett före detta statsråd, får enligt 12 kap. 3 § regeringsformen dömas för brott endast om han genom brottet grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal för ett sådant brott beslutas av och prövas av . Några särskilda påföljdsbestämmelser finns inte utöver de som gäller enligt eller andra straffrättsliga bestämmelser. Avsättning förekommer inte längre som en påföljd för brott i tjänsten. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 424) kan man i praktiken räkna med att ett statsråd som har dömts för ett grovt brott i tjänsten avgår frivilligt eller efter ett ingripande av statsministern. Ytterst kan skilja honom eller henne från tjänsten genom en misstroendeförklaring. Motivet till bestämmelsen var enligt Grundlagberedningen att ett statsråd ofta ställs i situationer som inte har full motsvarighet för andra tjänstemäns vidkommande. Ett statsråd kan t.ex. inte i samma omfattning som dessa få ledning för sitt handlande i lagregler och andra rättsgrundsatser. Därför kan det finnas behov av att dra gränsen mellan straffbart och straffritt på ett annat sätt (SOU 1972:15 s. 84 f.). Efter det att JK kritiserat denna inställning i sitt remissvar (prop. 3 s. 270 f.), framhöll justitie- ministern att även om man inte utan starka skäl bör införa bestämmelser som ger en särställning åt en viss personkategori i straffrättsligt hänseende går det inte att bortse från att regerings- ledamöter måste handla under betingelser åt vilka det ordinära straffrättsliga regelsystemet inte skänker tillräckligt beaktande (prop. 1973:90 s. 421 f.). Det kan nämnas att något åtal mot ett statsråd inte har väckts sedan regeringsformen trädde i kraft. Interpellationer och frågor är en del av kontrollmakten men de fyller även en ren upplysningsfunktion. I 12 kap. 5 § regerings- formen anges att en riksdagsledamot får framställa en interpellation eller en fråga till ett statsråd i en angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. Statsrådens hela ämbetsutövning kan bli föremål för frågor. Den närmare regleringen av interpellationer och frågor till statsråd ges i 6 kap. riksdagsordningen. I 6 kap. 1 § riksdagsordningen anges att en interpellation ska ha ett bestämt innehåll och vara försedd med en motivering. Den ska besvaras av ett statsråd från det att den getts in. Om kammaren gör ett uppehåll i sitt arbete under tvåveckors- perioden, förlängs tiden med vad som motsvarar uppehållet. Besvaras inte interpellationen inom den angivna tiden ska statsrådet meddela varför svaret uteblir eller anstår. En interpella- tion faller om den inte har besvarats vid det då den väckts. Interpellationer besvaras alltid muntligen och följs av en debatt där också andra ledamöter än den som ställt interpellationen kan delta. Muntliga frågor framställs vid en frågestund som anordnas i kammaren och besvaras av ett statsråd. Skriftliga frågor besvaras skriftligen. De frågor som getts in ska besvaras i följande vecka. Både muntliga och skriftliga frågor ska ha ett bestämt innehåll. En skriftlig fråga får också vara försedd med en kort inledande förklaring (6 kap. 2–4 §§ riksdagsordningen). Antalet interpellationer och frågor har ökat . Vid /07 framställdes 695 interpellationer och 1 658 skriftliga frågor. Till detta kommer de frågestunder som i regel hålls på torsTdagar i . VarT tredje vecka kommer stats- ministern till kammaren och svarar på frågor. Övriga är fem ministrar på plats. Ledamöterna kan då ställa frågor utan att anmäla dem i förväg. RiksdagensT ombudsmän – JO GrundläggandeT bestämmelser om JO finns i 12 kap. 6 § regerings- formen. JO ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter. Tillsynen gäller inte bara befattningshavarna utan även myndigheterna som sådana. En ombudsman får närvara vid domstolars eller förvaltnings- myndigheters överläggningar och har tillgång till domstolens och myndighetens protokoll och handlingar. Närmare bestämmelser finns i riksdagsordningen. Antalet ombudsmän är fyra och de väljs för en period . Omval kan ske. JO:s tillsyn omfattar inte regeringen eller enskilda statsråd (2 § lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän). Däremot omfattas och dess tjänstemän. Enligt instruktionen ska JO särskilt se till att domstolar och förvaltnings- myndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet samt att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. JO är ett s.k. extraordinärt organ som inte är avsett att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som andra organ i samhället svarar för. JO saknar befogenhet att ändra eller upphäva felaktiga beslut. Det har ansetts viktigt och betydelsefullt för medborgarnas förtroende för rättsordningen att det finns en utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande institution, som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas verksamhet (KU 1975/76:22 s. 48 f.). I JO:s uppgifter ingår också att verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Detta kan ske genom att JO lämnar förslag till (se tilläggsbestämmelsen 3.8.4 riksdagsordningen) och till regeringen. RiksrevisionenT är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Myndigheten inrättades , som revisorer ochT upphörde. De grundläggande bestämmelserna om finns i 12 kap. 7 § regeringsformen. granskning av statens verksamhet bedrivs av tre av valda riksrevisorer som självständigt beslutar vad som ska granskas. Riksrevisorerna beslutar även självständigt och var och en för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Vid myndigheten finns också en styrelse som utses av . Styrelsens uppgift är att följa granskningsverksamheten, lämna de förslag och redogörelser till som riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser ger anledning till samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för myndigheten. uppgifter består av två delar, dels revisionell granskning av vissa årsredovisningar (årlig revision), dels granskning av statlig verksamhet främst med sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men också de statliga insatserna i allmänhet (effektivitetsrevision). Den senare formen av granskning ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. RiksrevisionsutredningenT har i sitt delbetänkande Uppföljning av Riksrevisionsreformen – , ledning och hanteringen av effektivitetsgranskningar (2008/09:URF1) bl.a. föreslagit att och utskotten bör ges huvudansvaret för att ta ställning till effektivitetsgranskningar. Riks- revisionen bör överlämna dessa granskningar direkt till som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande. Regeringen ska senast lämna en redogörelse till för de åtgärder man vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskningsrapport. Vidare ska styrelsen vid avskaffas i sin nuvarande form och ersättas med ett insynsråd kallat parlamentariska råd. Rådets uppgift blir att ge insyn i verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan och Rådet får inga beslutande uppgifter. Det väljs av och består av en representant för varje partigrupp i . har även föreslagit att den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna dock även fortsättningsvis besluta var för sig. RiksrevisionsutredningenT kommer i ett slutbetänkande att ta upp frågor om effektivitetsrevisionens inriktning samt om internationella verksamhet och om den årliga revisionen. Vissa övriga frågor med koppling till granskning Förutom de kontrollmöjligheter som anges i 12 kap. regerings- formen utövar en kontrollfunktion i vidare mening när fullgör sina uppgifter som högsta beslutsorgan och när den granskar regeringen som förslagsställare till . Om avslår ett förslag från regeringen i en lag- eller anslags- fråga, kan detta under vissa omständigheter innebära ett nederlag för regeringen som i fråga om de politiska verkningarna kan jämställas med ett nederlag i en förtroendeomröstning (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 525, se även om s.k. kabinettsfråga i avsnitt 17.1.1). I förarbetena till 12 kap. regeringsformen betonades att det var angeläget att systematiskt intresserade sig för hur fattade beslut utfallit i verkligheten och lade detta till grund för nya ställningstaganden för framtiden. En sådan löpande återkoppling borde ha sin tyngdpunkt i utskotten. Enligt Grundlagberedningen borde man med bestämdhet värna om att stärka kontrollmakt, vilket en systematisk uppföljning från utskottens sida skulle bidra till (SOU 1972:15 s. 116). Det ingår numera också i utskottens beredning av ärenden att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom respektive utskotts ämnesområde (4 kap. 18 § riksdagsordningen). Utskottens uppföljning och utvärdering behandlas mer utförligt i avsnitt 19.3. kan besluta att ge regeringen sin mening i en viss fråga till känna. Ett sådant s.k. tillkännagivande avser ofta en begäran om utredning och förslag till ny eller ändrad lagstiftning. Regeringen är inte skyldig att tillgodose ett tillkännagivande men bör enligt praxis göra det. Om regeringen emellertid inte har för avsikt att tillgodose önskemål bör den underrätta riks- dagen samt ange skälen för detta. kontrollerar vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av tillkänna- givandena. Någon författningsreglering när det gäller till- kännagivanden och deras innebörd finns inte. I avsnitt 19.4 behandlas frågor om tillkännagivanden. Vår bedömning: Det finns inte anledning att göra några principiella förändringar av regeringsformens reglering av kontrollmakten. På några punkter finns det dock skäl att närmare överväga om tillägg eller justeringar bör göras. Det gäller i första hand granskning, utskottens uppföljning och utvärdering samt tillkännagivanden till regeringen. De olika kontrollmedel som har samlats i 12 kap. regeringsformen är av skiftande slag men har med ett undantag det gemensamt att de utgör instrument för eller ett riksdagsorgans kontroll av regeringen eller förvaltningen eller båda delarna. Undantaget är bestämmelsen i 8 § om åtal m.m. rörande justitieråd och regerings- råd. Som framgår av avsnitt 22.2.2 föreslår vi att den bestämmelsen justeras något samt flyttas till det kapitel i regeringsformen som behandlar rättskipningen. Enligt vår mening finns det i övrigt inte anledning att föreslå några förändringar av den grundläggande strukturen när det gäller de olika kontrollmedlen i 12 kap. regeringsformen. Systemet med parlamentariska kontrollmedel och politiskt oberoende kontroll- medel har enligt vår mening i allt väsentligt fungerat väl. När det gäller de olika kontrollmedlen – utöver granskning som behandlas mer utförligt i följande avsnitt – kan vidare anföras följande. Bestämmelsen om åtal mot statsråd har som framgått aldrig tillämpats. De motiv som låg bakom införandet av bestämmelsen gör sig emellertid fortfarande gällande och det finns enligt vår mening inte anledning att föreslå någon förändring. Interpellationer och frågor fyller en viktig funktion genom att skapa möjligheter i för information och debatt. Även för regeringen är dessa viktiga då de ofta är ett sätt för regeringen att informera om sin politik. En aktiv användning av interpellationer och frågor innebär att regeringen är föremål för en löpande kontroll. Något behov av att ändra dagens bestämmelse har enligt vår mening inte framkommit. Inte heller i fråga om JO och har vi i detta sammanhang sett anledning att föreslå några förändringar. När det gäller JO bör här nämnas att vi i avsnitt 20.2.2 föreslår att ombuds- männens rätt att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndig- heters överläggningar ska avskaffas. Till bilden hör också att som nämnts är föremål för översyn av en parlamentarisk utredning som har lämnat ett delbetänkande med förslag till vissa ändringar i regeringsformen (2008/09:URF1). Delbetänkandet har överlämnats till riksdags- styrelsen för fortsatt beredning. SomT framgått tidigare (se avsnitt 4.2) föreslår vi vissa förändringar när det gäller strukturen och språket i 12 kap. regeringsformen. I den utsträckning förslag till ändringar i 12 kap. 7 § regeringsformen ska genomföras bör dessa inarbetas i 13 kap. 7–9 §§ i vårt förslag och få följande lydelse. 7 § är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Bestämmelser om att granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag. 8 § leds av tre riksrevisorer, som väljs av . får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Vid myndigheten finns också parlamentariska råd, som väljs av . Rådets uppgift är att följa gransknings- verksamheten och verka för samråd och insyn i verksamhet. 9 § Ytterligare bestämmelser om meddelas i riksdags- ordningen och i annan lag. Sammanfattningsvis finns det således inte anledning att genomföra några principiella förändringar av regleringen av kontrollmakten i 12 kap. regeringsformen. I det följande avsnittet behandlar vi något utförligare frågor om granskning. Därefter tar vi upp vissa frågor om utskottens uppföljning och utvärdering av riksdagsbeslut samt frågor om s.k. tillkännagivanden. De tidigare reglerna om granskning reformerades på förslag av utskottet självt i samband med behandling av propositionen (prop. 1968:27) om den partiella grundlagsreformen (KU 1968:20 s. 40 f.). Förslaget låg dock nära förslag i ämnet (SOU 1963:17 s. 452 f.). anförde att utskottets granskning av statsrådens ämbetsutövning skulle avse denna verksamhet i dess helhet men att det låg i sakens natur att granskningen i första hand inriktades på regeringsärendenas handläggning. Enligt utredningen borde granskning och redovisning av administrativ praxis utgöra det normala ledet i granskning. Utredningen ansåg det lämpligt att utskottet tog upp någon eller några kategorier av regeringsärenden till en mera ingående, systematisk granskning. framhöll vid införandet av bestämmelsen att grundtanken var att granskningen ska vara administrativ och inte politiskt inriktad. Någon ytterligare beskrivning av granskningens innehåll och inriktning gjordes inte (KU 1968:20 s. 40 f.). Reglerna om granskningsområdet överfördes oförändrade till regeringsformen. Enligt vad som uttalades i propositionen var granskningen numera inriktad på en rättskontroll, närbesläktad med den granskning som utövades genom ombudsmanna- och revisorsinstitutioner (prop. 1973:90 s. 415). Från flera håll har riktats kritik mot för att granskningen alltmer kommit att politiseras. avses främst att utskottet ofta delar sig efter partitillhörighet i en majoritet som inte finner att några fel blivit begångna och en minoritet som anser att fel förekommit och som därför vill kritisera regeringen eller något statsråd (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 531). En annan form av politisering kan sägas bestå i att anmälningar ibland görs främst av partipolitiska skäl (Sterzel, Granskningsmakten, Svensk författningspolitik, och (red. ), 2003, s. 260 f.). I en uppsats har hävdats att en empirisk analys av de 143 anmälningar som kom in till under riksdagsåren 2002/03 /07 visar att det finns flera indikatorer på att granskningen blivit betydligt mer politiserad än vad som var avsikten då bestämmelsen infördes (Wockelberg och , Ansvarsfullt ansvarsutkrävande – om bruk och missbruk av KU, Statsvetare ifrågasätter: Uppsalamiljön vid tiden för professorsskiftet , m.fl. ), 2008, s. 306 f.). Föremålet för granskning är för det första statsrådens tjänsteutövning. Detta begrepp omfattar inte enbart statsrådens verksamhet som medlemmar av regeringen utan även den verksamhet som har samband med de beslut som statsråden fattar efter bemyndigande från regeringen. Utskottet kan således granska t.ex. departementschefernas befattning med personal- och organisationsfrågor i det egna departementet och i de kommittéer som hör till departementet. Även frågor om ministerstyre av förvaltningen har förekommit kan granskas av utskottet. Eftersom dessutom granskar regerings- ärendenas handläggning faller också själva verksamheten inom inom granskningsområdet. Detta innebär att även åtgärder som utförts av tjänstemännen omfattas av granskningen. Tjänstemännen ansvarar visserligen själva för sina åtgärder men det är statsråden som inför ansvarar för regeringsärendenas handläggning från det att ärendet inkommer till till dess att regeringsbeslutet verkställts (och , grundlagar, 1980, s. 315). Det kan tilläggas att tjänstemännen står under såväl JO:s som JK:s tillsyn. Inte bara positivt agerande av ett statsråd utan även underlåtenhet att vidta åtgärder kan granskas av utskottet. granskning ska således enligt de uttalanden som gjorts i förarbetena vara inriktad på rättskontroll och administrativ praxis. Detta synsätt innebär att granskningen i första hand ska syfta till att kontrollera om statsråden i sin tjänsteutövning och vid sin handläggning av regeringsärendena har följt gällande regler och vedertagen praxis. Vid underlåtenhet att handla prövas frågan om skyldighet att handla förelåg enligt regler och praxis. Granskningen är inte inriktad på personligt ansvar utan främst på hur allmänna rätts- principer tillämpas (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 528). De regler som i första hand är aktuella i det sammanhanget är procedur- och kompetensregler i regeringsformen och riksdags- ordningen, t.ex. reglerna om lagrådsremiss, normgivnings- kompetens och propositionsavlämnande. Men det kan också vara fråga om materiella lagbestämmelser som regeringen tillämpar vid beslut i förvaltningsärenden.