sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — Förslaget utsattes också för omfattande kritik (se avsnitt 6.1.1.) och regeringen fann (prop. 2005/06:125; bet. 2005/06:SkU33; rskr. 2005/06:352) att den föreslagna utformningen inte skulle fungera tillfredsställande i praktiken, varför skatten begränsades till att enbart omfatta hushållsavfall. Mycket av den kritik som framfördes mot utredningsförslaget från bygger bland annat på argumentet att en skatt på förbränning skulle få blygsamma effekter på materialåtervinningen, och en sådan skatt ansågs vara mer av en fiskal skatt utan styreffekt än en miljöskatt. Till kritiken hörde också att en sådan skatt premierar högeffektiv kraftvärme och missgynnar små kraftvärmeverk samt värmeverk; den ger upphov till ökade transporter; skattekonstruktionen baseras på osäkra mätmetoder; den skapar definitionsmässiga problem. Den skatt som sedan blev resultatet fick, genom begränsningen till hushållsavfall, betydligt mindre omfattning än den generella skatt som föreslog. I remissvaren på förespråkade många instanser andra styrmedel eller en annan utformning av skatten. En sådan alternativ utformning utgör en generell viktbaserad skatt på allt avfall som går till förbränning, av kallad avfallsskattemodellen, som skulle innebära en utvidgning av lagen (1999:673) om skatt på avfall, LSA, till att omfatta avfall som förbränns. En sådan skatt skulle, i jämförelse med nuvarande skatt, möjligen ge något starkare incitament till ökad återvinning och biologisk behandling och något mindre förbränning av avfall men till sannolikt mycket höga skuggpriser på återvunnet material. Därför skulle en sådan utvidgad skatt karakteriseras av i stort sett samma svagheter som den existerande skatten. Principiella överväganden och förslag skulle dessutom leda till välmotiverade krav på skattenedsättning från företag som ur ett konkurrensperspektiv skulle missgynnas. Detta skulle bl.a. leda till statsstödsproblematiska konsekvenser vilket var ett av skälen till att regeringen i stället valde energiskattemodellen (prop. sid 37). Det finns heller inget underlag i form av samhällsekonomiska analyser som indikerar behov av ökad styrning och därmed lämpligheten av en sådan skatt. Ur effektivitetssynpunkt framstår därför en skatt på avfallsförbränning som ett (politiskt attraktivt) styrmedel på jakt efter ett väldefinierat mål. Om målet är ökad materialåtervinning är andra styrmedel än en förbränningsskatt mera effektiva. Av inte minst integritetsskäl kan vi emellertid utesluta det sannolikt mest kraftfulla styrmedlet, nämligen en direkt beskattning av hushållen med avseende på innehållet i de enskilda hushållens avfall. Vi har tidigare betonat hur styrande kommunernas avfallspolicy är för materialåtervinningen, speciellt avstånden till återvinningsstationer och återvinningscentraler samt öppettider och kostnader för att lämna avfall vid återvinningscentraler. Enligt 14–16 § kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekvenserna i olika avseenden av utredningsförslaget beräknas och redovisas. Av utredningens direktiv framgår att utredaren ska analysera avfallsförbränningsskattens kostnadseffektivitet och måluppfyllelse. I de fall utredningens förslag innebär statsfinansiella konsekvenser ska utredaren föreslå en finansiering av eventuellt inkomstbortfall. Redovisningen ska även omfatta en separat bedömning av förslagets konsekvenser för näringslivet, och förslaget ska utformas så att företagens administrativa kostnader ska hållas så låga som möjligt. 9.2Statsfinansiella konsekvenser och förslag på finansiering 9.2.1Allmänt om statsfinansiella konsekvenser och finansiering Enligt 14 § kommittéförordningen gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. 9.2.2Beräknad minskning av statens skatteintäkt om skatten avskaffas och förslag till finansiering Det förslag som utredningen lämnar innebär en minskning av statens skatteintäkter med omkring 226 miljoner kronor.1 För att ett slopande av avfallsförbränningsskatten ska blir intäktsneutral för staten föreslås en höjning av koldioxidskatten med motsvarande belopp. Behovet av finansiering uppgår till . En höjning av den generella koldioxidskattesatsen med per kg, beräknad som periodiserad nettoeffekt, ger i skatteintäkter, vilket täcker finansieringsbehovet. I beräkningen har övriga regler inom energiskattesystemet, för exempelvis nedsättning av koldioxidskattenivån för industrin, antagits vara oförändrade. Eftersom bensin- och dieselanvändning står för den övervägande delen av fossil energianvändning i , och användarna betalar den generella koldioxidskattenivån (/kg ), kommer merparten () av finansieringen härifrån. En höjning av koldioxidskatten motsvarar ungefär en höjning med per liter för bensin och med per liter för diesel, exklusive moms. En eventuell höjning av CO2-skatten måste samordnas med andra beslut om skatteförändringar och överväganden om olika styrmedels kostnadseffektivitet för att uppnå de klimatpolitiska målen. 9.3Avfalls-, miljö- och energipolitiska konsekvenser Ett avskaffande av avfallsförbränningsskatten påverkar relativpriset mellan olika behandlingsalternativ för hushållsavfallet. Den tillgängliga statistiken indikerar att avfallsförbränningsskattens införande inte har haft några signifikanta effekter på materialåtervinningen, varför utredningen bedömer att ett avskaffande av skatten inte heller kommer att ha några nämnvärda effekter på densamma. Således torde konsekvenserna för bl.a. plaståtervinningsindustrin vara obetydliga. 1 Statens bruttointäkt av skatten var ca . Enligt uppgår återbetalningar hänförliga till förbränning av hushållsavfall (värmeåterbetalning) till strax . Nettointäkten uppgår därmed till ca . Det bör också betonas att de politiska målen i fråga om materialåtervinning redan är uppfyllda, varför det ur denna synvinkel saknas motiv att ytterligare stimulera materialåtervinningen. Om ett beslut övervägs att öka materialåtervinningen bör först marginalkostnaden för detta analyseras, för att på så sätt kunna ställas mot den miljöförlust eller miljövinst som uppstår genom en ökad materialåtervinning. Eftersom det inte går att avgöra huruvida skatten varit positiv eller negativ ur miljö- och klimatsynpunkt låter det sig heller inte avgöras om ett avskaffande av avfallsförbränningsskatten är positiv eller negativ ur miljösynpunkt. Även om den miljöpolitiska effekten är obetydlig kvantitativt, bidrar i varje fall, till skillnad från de osäkra effekterna av förbränningsskatten, den höjda koldioxidskatten marginellt till ett ur miljöpolitisk synvinkel positivt tecken. Ett avskaffande av avfallsförbränningsskatten eliminerar en stor del av de företagsekonomiska incitamenten att skatteoptimera med avseende på var olika typer av avfall ska förbrännas. Som en konsekvens härav kommer avfallstransporterna att minska, eftersom det företagsekonomiska incitamentet att styra hushållsavfall till kraftvärme- och verksamhetsavfall till värmeproduktion tas bort. I stället torde avfallet, oavsett typ, gå till den anläggning som ligger närmast, med kapacitet och lämplighet att ta hand om avfallet. Skatten som den nu är utformad kan ekonomiskt motivera transporter upp till 250–. I den mån ett avskaffande av avfallsförbränningsskatten påverkar nivån på kommunernas renhållningsavgifter kan den illegala avfallshanteringen komma att minska något, eftersom relativpriset på olämplig förbränning och illegal dumpning ökar. Den primära incitamentseffekten av ett avskaffande av skatten är att det blir lönsamt med transportkostnadsminimering, enbart med beaktande av de rent tekniska egenskaperna hos olika förbränningsanläggningar. Hushållsavfall och verksamhetsavfall kan förbrännas där det är mest lämpligt tekniskt sett och med hänsyn till Inom ramen för existerande förbränningskapacitet kommer med hög sannolikhet en omfördelning av avfallet att ske, så att en ökad andel verksamhetsavfall kommer att förbrännas i kraftvärmeverk, medan en ökad andel hushållsavfall kommer att förbrännas i värmeverk. Den härigenom ökade energieffektiviteten som sannolikt uppstår kan förväntas leda till en mindre ökning i kraftvärmeproduktionen. Skattens effekter på incitamenten till investeringar i ny kraftvärmekapacitet är svårbedömda. Utan skatt beror sådana investeringar primärt på den förväntade elprisutvecklingen och tillgången på avfallsbränsle till konkurrenskraftiga priser. Även utan förbränningsskatt är det så pass lönsamt att bygga så att i stort sett alla nya anläggningar har turbin och flera äldre värmeanläggningar bygger om till kraftvärme. Enligt utredningens bedömning saknas därför motiv för ytterligare styrning mot kraftvärme när skatten avskaffas, men om så skulle visa sig vara fallet finns i elcertifikatsystemet ett existerande, om än jämförelsevis svagare, styrmedel som kan utnyttjas för styrning av avfallsflödet. Det bör dock noteras att om avfallsförbränningsskatten tas bort som den förnybara delen av avfallet inkluderas i elcertifikatsystemet medför detta en förändring i kostnadsbilden för avfallsförbränning i jämförelse med andra avfallsbehandlingsmetoder. Om det skulle bli aktuellt att överväga att inkludera den förnybara delen av hushållsavfallet i elcertifikatsystemet bör konsekvenserna för investeringsbeslut i alternativ behandlingskapacitet inom avfallssektorn analyseras. Kommunerna har ansvar för hanteringen av hushållsavfall. För övriga avfallsslag är det avfallsinnehavaren som har ansvaret för hanteringen. Kommunernas avfallshantering finansieras genom renhållningsavgifter som tas ut av fastighetsägarna. I samband med att avfallsförbränningsskatten infördes skedde en betydande ökning i kommunernas renhållningsavgifter. I genomsnitt motsvarar ökningen i renhållningsavgifterna nästan exakt den bruttokostnad som avfallsförbränningsskatten skulle inneburit för förbränningsanläggningarna utan skattenedsättningar (se avsnitt 6.4). I stället för att finansiera de höjda mottagningsavgifterna med en ökad skattefinansiering eller genom en effektivi- sering av avfallsverksamheten, har kommunerna valt att höja renhållningsavgiften. Detta kan motiveras med att kommunernas renhållningsverksamhet ska vara självfinansierad. Ett slopande av avfallsförbränningsskatten behöver dock inte nödvändigtvis innebära att de kommunala renhållningsavgifterna med automatik faller tillbaka till de nivåer de hade innan avfallsförbränningsskatten infördes. Empiriskt brukar priser, vid kostnadsvariationer, vara mera stela nedåt än uppåt. Vår kunskap om kommunalt beteende är begränsad. Därför är det svårt att bedöma i vilken utsträckning som ett avskaffande av skatten övervältras bakåt på hushållen. Det förefaller dock sannolikt att vissa kommuner kommer att utnyttja det budgetutrymme som skapas genom avskaffandet av skatten till ökad aktivitet och framför allt finansiera olika åtgärder i syfte att öka hushållens källsortering. Därför kan ett avskaffande av skatten ge upphov till väl så starka effekter på återvinningssidan som tänkbara alternativ till skatten. I välvilliga ordalag kan vi betrakta en sådan utveckling som en, via renhållningsavgifterna finansierad, satsning på forskning, utveckling och demonstration inom det politiskt högt prioriterade området förnybar energi. Trots det ovan sagda kan det förväntas att ett slopande av avfallsförbränningsskatten innebär att hushållens avfallskostnader minskar något som en direkt konsekvens av lägre kommunala renhållningsavgifter eller indirekt genom lägre hyreshöjningar. Sammantaget innebär detta att hushållens disponibla inkomst stiger något. En del av inkomstökningen kommer att hushållen att spara, men den övervägande delen kommer att gå till konsumtion. Som följd härav kommer den totala mängden avfall att öka något. Emellertid kan denna ökning av avfallsmängden i det stora hela betraktas som negligerbar. Då avfallsförbränningsskatten enbart drabbar hushållsavfall finns det inga direkta generella effekter på näringslivet vid ett slopande av skatten. Däremot kan det uppstå sektorspecifika direkta eller indirekta effekter genom exempelvis förändrade relativpriser. Dessa torde dock vara av marginell betydelse. Enligt uppgifter från är 35 skattskyldiga enligt 4 kap. 14 § LSE registrerade enligt 3 kap. 1 § 7 h skattebetalningslagen (1997:483) och därmed finns det minst 35 förbränningsanläggningar som utnyttjar hushållsavfall som bränsle. Kommunalt del- eller helägda bolag delar marknaden med statligt- och privatägda bolag. Ett avskaffande av avfallsförbränningsskatten skulle påverka relativpriserna mellan olika bränslen. Hushållsavfall skulle bli relativt billigare jämfört med annat avfall, biobränsle och fossila bränslen. På grund av förbränningstekniska aspekter är det dock svårt för anläggningar som inte byggts för förbränning av avfall att substituera till förbränning av avfall. Vidare begränsas bränslevalet av olika regelverk. Dessutom bedöms den nuvarande kapaciteten i avfallsförbränning till fullo utnyttjas, varför ingen större expansion av förbränning förväntas ske. På kan en ökad avfallsmängd medföra en utbyggnad av förbränningskapaciteten. Det finns ca 12 plaståtervinnare i , varav många är mycket specialiserade i termer av vilken typ av plast eller typ av plastprodukter de återvinner. Ett avskaffande av avfallsförbränningsskatten skulle påverka relativpriset mellan olika behandlingsalternativ för hushållsavfallet. Vi har tidigare sett att avfallsförbränningsskatten införande inte har haft några betydande effekter på materialåtervinningen, varför vi bedömer att ett avskaffande av skatten inte heller kommer att ha några nämnvärda effekter på densamma. Således kommer konsekvenserna för plaståtervinningsindustrin att vara begränsade. En slopande av avfallsförbränningsskatten kommer med stor sannolikhet att reducera de administrativa kostnaderna för berörda företag, myndigheter och andra organisationer. Uppskattningsvis minskar kostnaden med 10–(se närmare om beräkningen i avsnitt 7.6.6). 9.6.5Konsekvenser för små företag Utredningens förslag har inga direkta konsekvenser för små företag utöver de som eljest redogörs för. 10.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi I paragrafens första stycke tas hänvisningarna till hushållsavfall i 2 kap. 4 a § bort eftersom skatten på detta bränsle slopas. Upphävande av 4 a § I paragrafen definieras det skattepliktiga bränslet samt anges skattesatserna för energi- och koldioxidskatt. Eftersom skatten på detta bränsle slopas upphävs paragrafen. Se kommentaren till 1 kap. 2 §. Upphävande av 14 § Paragrafen reglerar skattskyldigheten avseende skatt på hushållsavfall. Eftersom skatten slopas upphävs paragrafen. Upphävande av 4 a § Paragrafen reglerar skattskyldighetens inträde avseende förbränning av hushållsavfall. Eftersom skatten på detta bränsle slopas upphävs paragrafen. 10.2Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) I punkt 7 h tas hänvisningen till skattskyldighet avseende förbränning av hushållsavfall bort eftersom skatten slopas. Jag delar utredarens uppfattning att den nuvarande förbränningsskatten inte är kostnadseffektiv. Jag anser dock att skatten med nuvarande utformning har viss styreffekt men inte tillräcklig. Min uppfattning är att skatten bör ersättas av andra kostnadseffektiva skatter eller styrmedel inom avfalls- och återvinningsområdet. Utredaren har haft till uppgift att förutsättningslöst analysera skatten. Jag anser att utredaren inte har gjort en förutsättningslös analys. Utredaren har inte haft den bredd i analys och bedömning som krävs. Marknadsekonomiska och miljömässiga analyser saknas. Utredaren har inte undersökt om den nuvarande skatten har haft incitament på kommunernas vilja att öka materialåtervinningen på återvinningscentraler eller om kommunerna genom skatten har haft incitament att öka och förbättra informationen om återvinning till medborgarna. Utredaren har inte undersökt effekterna av Förpacknings- och Tidningsinsamlingens (FTI) beslut att sortera ut mjukplast från . Enligt FTI är skatten en av anledningarna till beslutet att återvinna mjukplast från hushåll. Beslutets effekter avfärdas av utredaren med argumentet att mjukplasten är ett mycket starkt substitut till olja och kol och att de rena fraktioneras vidare öde beror på relativpriserna mellan kol, olja och mjukplast. Utredaren har inte tagit hänsyn till att relativpriserna på utsorterad plast inom producentansvaret inte kan jämföras med hur relativpriser på plast fungerar på en fri marknad. Utredaren har inte, vilket direktivet kräver, utrett och analyserat om en avfallsförbränningsskatt kan utformas på ett mer effektivt sätt. Utredaren har haft till uppgift att utreda om det finns andra styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de nämnda målen och om sådana styrmedel bör användas i stället för eller i kombination med en reformerad avfallsförbränningsskatt. Utredaren har inte gjort någon analys av andra styrmedel utan i stället konstaterat att det inte finns behov av ytterligare styrmedel för ökad återvinning. Utredaren har i sina bedömningar och antaganden inte vägt in materialåtervinningens klimatnytta. Återvunnen plast ger minskade utsläpp på omkring 1,5–koldioxid per ton återvunnen plast. För vidare information se den publicerade utredningen från för insamling av hushållsavfall i materialströmmar (meny/Aktuellt/Yttranden/System-for-insamling-av-hushallsavfall-i- materialstrommar/) Sammantaget innebär detta att det finns ett antal viktiga frågor i direktivet som utredaren inte analyserat. Jag delar utredningens slutsats att nuvarande skatt troligen haft mycket marginell inverkan på materialåtervinningen av plast, koldioxidutsläppen samt kraftvärmeproduktionen samt att den i sin nuvarande utformning inte är ett kostnadseffektivt styrmedel. Utredningen bedömer att något nytt styrmedel inte bör införas utan en förutsättningslös och grundlig analys av såväl mål som medelseffektivitet. Om en sådan analys skulle visa att behov av styrning föreligger anser jag, till skillnad från utredningen, att man inte ska utesluta att det är möjligt att reformera avfallsförbränningsskatten så att den styr på effektivt sätt. Ingen grundlig analys har exempelvis gjorts av effekterna av en utvidgning av skatten till att omfatta både hushålls- och verksamhetsavfall oavsett fossilt innehåll. Jag tycker att det är av största vikt att underlag tas fram – bl.a. i form av samhällsekonomiska analyser – som kan fungera som grund för vilka mål för bl.a. materialåtervinning vi ska sträva mot. När ett sådant underlag finns framme bör behovet av styrning utredas grundligt – och olika styrmedel, inklusive en skatt på förbränning, övervägas. Kostnadseffektiva ekonomiska styrmedel för En särskild utredare tillkallas med uppgift att förutsättningslöst analysera den s.k. avfallsförbränningsskatten. Frågor som bör utredas är om avfallsförbränningsskatten ger en effektiv styrning mot de avfalls- och klimatpolitiska målen eller om skatten i detta avseende kan utformas på ett mer effektivt sätt. Det bör också utredas om skatten är ett samhällsekonomiskt lämpligt energi- och miljöpolitiskt styrmedel och om skatten kan utformas så att den på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de avfalls-, energi- och klimatpolitiska målen. Vidare bör utredas om det finns andra styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de nämnda målen och om sådana styrmedel bör användas i stället för eller i kombination med en reformerad avfallsförbränningsskatt. Om analysen visar att en avfallsförbränningsskatt inte på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till de nämnda målen, står det utredaren fritt att föreslå att skatten ska avskaffas. Vägledande för utredningsarbetet i stort ska vara att miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel ska utformas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och med hänsyn till medborgarnas förutsättningar. Utredaren ska beakta tidigare relevanta utredningsinsatser, den pågående revideringen av ramdirektivet om avfall1, gemenskapsrättens regler om statsstöd, särskilt Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön2, samt om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande 1Europaparlamentets och rådets direktiv /12/EG av om avfall (EUT L 114, 27.4.2006, s. 9). Se även KOM (2005) 667 slutlig och KOM (2007) 863 slutlig. 2EGT C 37, s. 3–15 (Celex 32001Y0203[02]). politikområden (KOM [2007] 140 slutlig) och eventuella relevanta ändringar i energiskattedirektivet3 m.m. Utredaren ska lämna de förslag till författningsreglering som övervägandena ger upphov till. För det fall en sänkt eller avskaffad avfallsförbränningsskatt föreslås ska utredaren även lämna förslag till finansiering av det inkomstbortfall som orsakas härigenom. Utredningsarbetet ska vara avslutat . Avfallsförbränningsskattens ursprung och mål beskattas fossilt kol i visst hushållsavfall som förbränns inom ramen för energibeskattningen (prop. 2005/06:125, bet. 2005/06:SkU33, rskr. 2005/06:352). Denna, i vardagligt språkbruk, avfallsförbränningsskatt bygger på det förslag den s.k. BRAS- utredningen (Fi 2003:96) lämnade i delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23). Den gällande skatten har dock av olika skäl en mer begränsad omfattning än utredningens förslag, bl.a. omfattas inte industriavfall (se vidare prop. 2005/06:125 s. 40 f.). Dess syften är emellertid desamma som utredningens förslag. Avfallsförbränningsskatten ska generellt sett gynna den avfallshantering som är miljömässigt och samhällsekonomiskt fördelaktig (a. prop. s. 35). På samma sida sägs att avfallsförbränning med energiutvinning är en metod för att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för materialåtervinning eller biologisk behandling. I korthet avser avfallsförbränningsskatten att styra mot de avfalls-, klimat- och energipolitiska målen. Materialåtervinningen av framför allt plast ska öka, koldioxidutsläppen minska och kraftvärmeproduktionen öka. Dessutom åsyftas konkurrensneutralitet mellan avfallsbränslet och andra fossila bränslen som beskattas enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi. 3 Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). Närmare om avfallsförbränningsskattens konstruktion Det skattepliktiga avfallet utgörs av fossilt kol i hushållsavfall som omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten enligt 15 kap. 8 § . Även fossilt kol i därmed jämförligt hushållsavfall som förts in i från andra länder är skattepliktigt. Mängden fossilt kol bestäms schablonmässigt och anses utgöra av hushållsavfallets vikt. Både energiskatt och koldioxidskatt tas ut på de fossila avfallsfraktionerna. Koldioxidskatten uppgår till per ton fossilt kol, och energiskatten till per ton fossilt kol. Den som förbrukar sådant kol är skattskyldig och skyldigheten inträder när kolet förbrukas för uppvärmning, om förbrukningen sker i yrkesmässig verksamhet. Reglerna om skattelättnader i lagen om skatt på energi är i relevanta delar tillämpliga även för fossilt kol i visst hushållsavfall. Avfallsförbränningsskatten är inte problemfri. Redan i samband med att den infördes förespråkade många remissinstanser andra styrmedel eller en annan utformning av skatten. En fundamental fråga är om skatten styr mot de mål som motiverade dess införande på ett kostnadseffektivt sätt. När det gäller styrningen mot ökad materialåtervinning av framför allt plast och konkurrensneutralitet mellan de fossila bränslena är schabloniseringen av avfallets fossila kolinnehåll en svaghet. Särskilt styrningen mot plaståtervinning kan ifrågasättas. Genom att mängden fossilt kol anses utgöra av avfallets vikt består styreffekten i första hand i att minska mängden (vikten) avfall till förbränning.