sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Bekämpningen av för- oreningar inom dessa områden kan inte skiljas från andra miljö- problem som härrör från andra intressen inom samma områden. Integrerad kustförvaltningTPF97FPT är ett svar på problemet. Syftet med en sådan förvaltning är att avhjälpa intressekonflikter och samordna verksamheter för att minska belastningen på kustområden och havsmiljön till den minsta möjliga. Utgångspunkten i en sådan för- valtning är verksamheternas totala belastning på ekosystemet i dess helhet. Förvaltningen kräver en noggrann planering av verksam- heter både på land och till havs. Den förutsätter att insatserna ska vara adaptiva, dvs. deras innehåll, utformning och geografiska till- lämpningsområde ska ändras och anpassas till ändrade situationer. Integrerad kustförvaltning kan genomföras som en strategi, ett politiskt beslut på lokal nivå eller inom en viss del av territorial- vattnet. Det är dock viktigt att den formellt blir ett nationellt rätts- ligt bindande program. Ett sådant program ska ställa sådana krav på förvaltningsplanerna att dessa inte begränsar sig till miljöproblem inom en kommuns havsområde utan tar hänsyn till miljöproblem inom ett större geografiskt område så att insatserna kan samordnas med andra kommuners satsningar. En viktig utveckling är regleringen av integrerad kustförvaltning på regional nivå. En sådan reglering är planerad för 97TP – ICZM. genom ett utkast till ett nytt protokoll till Barcelonakonventionen. Det tilltänkta protokollet om integrerad kustförvaltning i innehåller många nya och progressiva idéer. Deltagarna i en förvaltningsplan består normalt av kommuner och relevanta myn- digheter, ekonomiska aktörer, NGO:s, sociala aktörer och allmän- heten. Enligt utkastet ska en särskild strategi för integrerad för- valtning i antas. Nationella strategier ska samordnas med denna strategi. Utkastet innehåller bestämmelser angående risker som påverkar kustområden, gränsöverskridande samarbete inklusive miljökonsekvensbeskrivningar och institutionella sam- ordningar. Det är nödvändigt att ett liknande rättslig arrangemang ordnas för och . 3 En effektiv mellanstatlig organisation En ekosystemsbaserad lagstiftning är grundad på en helhetssyn på miljöproblemen och på försiktighetsprincipen och på principen om ett rationellt utnyttjande av naturresurser. En sådan lagstiftning ska dessutom innehålla mekanismer som möjliggör snabba ändringar och därmed anpassningar till oförutsedda problem och ny kunskap. Men det kanske viktigaste för tillämpningen är ett maskineri; en organisation som har tillräckligt stor kompetens och befogenhet att kunna bilda sig en helhetsbild av miljöläget och fatta de rätta besluten för att förebygga eller begränsa mänskliga verk- samheters negativa inverkan på ekosystemet. förvaltningsorgan, HELCOM, är ett typiskt gammalmodigt organ för en miljökonvention. Dess struk- tur och mandat återspeglar medlemsstaternas förhållningssätt till miljöproblem och miljööverenskommelser . När konventionen uppdaterades 1992 ändrades inte och befogenheter. HELCOM fungerar således i stort sett som ett avancerat sekretariat. Den har till uppgift att ge rekommendationer till medlemsstaterna, framställa policydoku- ment, sprida information och se till att de miljöstandarder som den har antagit tillämpas av . Alla beslut fattas med enhällighet. Med tanke på att är den enda miljörätts- liga överenskommelse som samtliga är part i, bör varje förstärkning av det rättsliga skyddet av , särskilt inom den ekonomiska zonen, äga rum inom ramen för denna kon- En förstärkning behövs vad gäller kommissionens organi- sation, men framför allt dess mandat och befogenheter. Dessa två aspekter kompletterar varandra och måste behandlas parallellt. Vad gäller utvidgningen av kommissionens befogenheter och mandat är det inte lika kontroversiellt som att ge sådana organ relativt stor makt att både fatta beslut om bin- dande miljöstandarder och agera som tillsynsmyndighet med upp- gift att kontrollera att konventionens bestämmelser tillämpas effektivt och korrekt inom medlemsstaterna. Nästan alla regionala fiskeöverenskommelser som har antagits har för- valtande organ med bred kompetens.TPF98FPT En effektiv gemensam förvaltning av miljö kräver att HELCOM får en ny och starkare roll. Vad gäller den organisato- riska strukturen är det viktigt att ett mäktigt politiskt organ med medlemsstaternas representanter på minst ministernivå inrättas. Ett sådant organ ska träffas regelbundet och med relativt korta inter- . Även om det är idealiskt att organet fattar rättsligt bindande majoritetsbeslut, förefaller det kanske orealistiskt att alla medlemsstater, särskilt , skulle acceptera en sådan ordning. Man kan tänka sig att ett beslutförfarande såsom det som tillämpas av OSPARCOM skulle vara ett bättre alternativ jämfört med det nuvarande förfarandet. Det är också nödvändigt att statscheferna deltar i åtminstone en gång . En viktig beståndsdel i moderna miljökonventioner är att deras förvaltande organ innefattar en särskild kommitté för tillsyn av efterlevnad. En sådan kommitté tar emot anmälningar angående medlemsstaters underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter.TPF99FPT Kommittéernas behörighet varierar från att publicera rapporter där underlåtenheten konstateras till att vidta verkställighetsåtgärder. För att de beslut som fattas av HELCOM ska genomföras korrekt krävs en särskild enhet – en kommitté för kontroll av efterlevnaden – med representanter från alla medlemsstater och med kompetens att ta emot klagomål inte bara från medlemsstater och deras myn- digheter utan från allmänheten i hela . 98TP PT Två exempel är Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and central (2000) and Convention on the Con- servation and Management of in the South East (2001). 99TP PT Två exempel på konventioner med en särskild kommitté för tillsyn av efterlevnad är Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (artikel 10); Kyotoprotokollet om klimatför- ändringar (artikel 18) kommittérapport som konstaterar att en medlemsstat brustit i full- görandet av sina åtaganden skulle kunna vara nog för att få Öster- sjöstaterna att göra mycket mer än vad de gör . En förstärkt HELCOM skulle kunna spela en aktiv och bety- delsefull roll genom att initiera nya gemensamma rättsliga eller politiska åtgärder. Den skulle ansvara bl.a. för en gemensam inte- grerad kustförvaltningsplan för hela . Genom ett nära samarbete med EU:s nyinrättade sjöfartsbyrå och IMO skulle HELCOM samordna medlemsstaternas insatser för en säker och ren sjöfart. Det föreslagna ramdirektivet om en marin strategi förutsätter att EU-länder utser en samordnande central nationell myndighet för tillämpningen av direktivet. Dessa myndigheter kommer att få omfattande befogenheter genom direktivet. Samordningen av deras insatser kan ske bättre genom en förstärkt HELCOM med större ansvar och befogenheter. En eventuell förstärkning av HELCOM förutsätter att bestämmelser ändras. Detta kan göras genom att alla konventionsparter förhandlar om och godkänner en reviderad konventionstext. Ett sådant reviderings- tillfälle kan också användas för att anpassa konventionens övriga bestämmelser till dagens behov. Här bör bl.a. nämnas de påfallande svaga materiella reglerna kring miljökonsekvensbedömningar av verksamheter med befarade gränsöverskridande effekter. En rimlig utgångspunkt vore att alla verksamheter som riskerar att få en påtaglig negativ effekt på någon del av den miljön är en gemensam angelägenhet som alla parter har rätt att informeras om och att påverka beslutsproces- serna kring oavsett om effekterna är gränsöverskri- dande. Ett ekosystemperspektiv måste bygga på insikten att ett så relativt litet hav som inte kan behandlas som en samling nationella områden utan i de flesta väsentliga avseenden utgör en enhet. Ett stärkt HELCOM bör vara det självklara navet i en sådan utveckling. 4 Implikationer för den nationella förvaltningen Vad gäller genomförandet av en ekosystembaserad förvaltning av havsmiljön på nationell nivå finns många faktorer som måste beaktas. Om en ekosystemansats ska kunna bli framgångsrik krävs såväl omfattande naturvetenskaplig kunskap om ekosystem som en kraftfull legal och förvaltningsmässig struktur som kan driva det långsiktiga hållbarhetsintresset. Som konstaterats ovan finns en mångfald av internationella överenskommelser som direkt eller indirekt berör skyddet av ekosystem. I fråga om bland annat skydd av områden och arter har dock de konkreta åtgärderna i stor utsträckning fokuse- rats på områden på land. Det stora antalet överenskommelser och deras skiftande struktur och fokus försvårar ett samordnat och effektivt utnyttjande av de rättsliga möjligheter som står till buds för att driva skyddet av den miljön. Den pågående utveck- lingen inom gemenskapen kommer att betona behovet av ett starkt regionalt samarbete som ett medel för att genomföra gemenskaps- rätten. Dessa faktorer talar för tillskapandet av en ny myndighet med fokus på långsiktigt hållbar förvaltning av den miljön. Myn- dighetens kompetens måste emellertid vara bred. Där måste finnas kunskap och resurser för att, med beaktande av försiktighetsprinci- pen, bedöma effekterna av pågående och föreslagna verksamheter på den miljön. Myndigheten måste också förses med de rättsliga instrument som krävs för att kunna försvara hållbarhets- intresset gentemot mer kortsiktiga och helt eller delvis konkurre- rande intressen. Myndigheten bör delta i den långsiktiga planeringen av utnytt- jandet av mark och naturresurser i och omkring havet; den bör samordna övriga statliga och kommunala aktörers arbete inom områden som har direkt bäring på den miljön; den bör slut- ligen bevaka och aktivt främja tillämpningen av ett långsiktigt och ekosystembaserat förhållningssätt inom alla samhällssektorer som i mer påtaglig omfattning påverkar den miljön. För att uppnå detta är det lämpligt att myndigheten ges följande kompetenser/ funktioner. kan endast regeringen besluta om miljökvalitets- normer. Med tanke på normernas potentiellt ingripande effekter är det en lämplig ordning. Den nya myndigheten bör emellertid ha möjlighet att föreslå miljökvalitetsnormer med avseende på den miljön. Förutsatt att sådana förslag bygger på en grundlig analys av de naturliga såväl som samhälleliga förhållandena och de olika verksamheter som skulle beröras av en miljökvalitetsnorm bör sådana förslag tillmätas stor vikt. Myndigheten bör vidare ha kompetens att överklaga beslut om tillstånd, godkännanden och dispenser som avser verksamheter eller åtgärder vilka kan antas påverka havsmiljön. Detta bör inne- fatta bland annat beslut av länsstyrelser och miljödomstolar. När det gäller mer omfattande verksamheter liksom planer och program av större omfattning bör myndigheten också beredas tillfälle att yttra sig innan något beslut fattas. På så sätt hålls också myndig- heten informerad om sådana ärenden där den kan ha intresse av att agera. Det är viktigt att myndighetens kompetens i detta avseende är vid så att den på basis av sin egen expertis kan bedöma om ett ärende har relevans för skyddet av den miljön. Om myndig- heten, efter att ha informerats om att ett visst ärende är under beredning, avråder från ett visst beslut med hänvisning till dess oförenlighet med långsiktig hållbarhet bör ett sådant beslut enbart kunna fattas av regeringen. Myndighetens rekommendationer bör således skapa en presumtion som enbart kan brytas av regeringen. Myndighetens fokus och kompetens bör inte vara begränsade till miljöskyddsfrågor. Mänskliga aktiviteter i och kring den miljön ger oundvikligen upphov till intressekonflikter och behov av prioriteringar. Dessa är ofta av komplex natur med såväl kortsiktiga som långsiktiga effekter. Som exempel kan nämnas konflikter mel- lan skyddet av häckningsplatser för fåglar eller lekplatser för fisk som konkurrerar med intresset av viktig infrastruktur såsom broar, hamnar eller vindkraftsparker. En tydlig konflikt mellan olika typer av utnyttjande återfinns i frågan om utnyttjandet av de eko- systemen för yrkesfiske respektive för fritidsfiske och annan typ av rekreation. Dessa frågor innefattar såväl ekologiska som samhälls- ekonomiska, regionalpolitiska med flera aspekter. Det är därför av stor vikt att dessa olika perspektiv kan vägas in i myndighetens ståndpunkt om den ska få genomslag. Det som måste karaktärisera myndighetens ställningstaganden är emellertid en absolut hänsyn till ekosystemens långsiktiga hållbarhet baserad på bästa tillgängliga vetenskapliga förståelse. Det intresset bör enbart kunna kompro- missas med genom beslut på högsta politiska nivå. , Å., Champion, A., , S., Lindström-Battle, J. & , S., Do Governments Protect the Treasures of Our Seas? – Measuring Progress on , WWF , 2003. Birnie, P. W. & , A. E., International and the Environ- ment, 2 uppl., , 2002. , O. & Mahmoudi, S., och folkrätten, 3 uppl., Juridik, 2007. , C., Governments of the Sea – Outlook for the Legal Regime, tion, , 2005. , J., A Critical Assessment of the 1992 Baltic Sea Convention, German Yearbook of International , 2000, s. 38–64. , J., Implementing and Enforcing the Baltic Sea Con- vention Through Community , Führ, M., , R., , P. ), Umweltrecht und Umweltwissenschaft – Festschrift für , , 2007, s. 693–704. , J., Nature Conservation in the Baltic Sea Area – Rules and Procedures of International for Protecting Off-shore Areas, Rapport från Världsnaturfonden WWF Nr. 3:97, 1997. Forsius, K. & Peltola, J., Harmonisation of HELCOM Recommen- dations with EU Directives and OSPAR Decisions on Recom- mendations, Final Report, Commission, 2001. HELCOM, Compliance with Requirements of the Convention and HELCOM Recommendations, HELCOM 24/2003, 2003. Hey, E., Regime for the Protection of the North Sea: From Functional Approaches to a , , 2002, s. 325–350. , L., Union and : The and the Policy, , 2007, s. 259–282. De La Fayette, L., : The Conjunction of the of the Sea and International Environmental , , 2001, s. 155–226. Mahmoudi, S., The Baltic and the North Sea, , A. & Shelton, D., (red. ), , andra uppl., , 1997, s. 360–372. Mahmoudi, S., . v. Chief State Prosecutor – Swedish Supreme Court decision on jurisdiction to impose pollution fees on owners or operators of ships operating in the exclusive economic zone, , 2005, s. 472–478. Mahmoudi, S., EU:s miljörätt, 2 uppl., , 2003. Mahmoudi, S., , Franckx, E. ), and State Jurisdiction, Kluwer national, 2001, s.323–336. Mahmoudi, S., Economic , , 1993, s. 524–529. & , C., Den svenska miljörätten, 2 uppl., Iustus förlag, 2008. , Regeringsuppdrag nr 15: Krav som internationella och nationella åtaganden ställer på skydd av arter och miljöer i svensk ekonomisk zon, , Dnr 401-388-06. , Skydd av miljöer med höga naturvärden, Rapport 5739, . Sands, P., Principles of International Environmental , 2 uppl., , 2003. , Rapport rörande effekterna av vissa sjötrafik- mässiga åtgärder på sjösäkerheten och skyddet av den mil- jön i , , Nr 0601-06-17772. WWF, Baltic Sea Scorecard, WWF Baltic , 2007. , C., Finns rättsliga förutsättningar för ett hållbart fiske inom kustzonerna? Förvaltningsrättslig tidskrift, 2004, s. 461– 480. Beskrivning av svensk övervakning av miljön Texten i denna bilaga bygger på en underlagsrapport om miljööver- vakning som IVL tagit fram till utredningenTPF1FPT samt en förfrågan från utredningen till centrala myndigheter med ansvar för övervakning av miljön. Fokus i beskrivningen ligger på övervakning som har betydelse för havsmiljön. Därmed avses inte enbart undersökningar i havet, utan även undersökningar i sötvatten, i luft eller på land som kan ge underlag för beräkningar av belastning och påverkan på havet. Beskrivningen har ett huvudsakligen nationellt perspektiv och redovisar centrala myndigheters ansvar för övervakning och under- sökningar inom sin sfär, dvs. samhällssektor eller expertområde. I detta innefattas även sådana undersökningar som föreläggs verk- samhetsutövare som en del i kontroll och tillsyn enligt gällande lag- stiftning inom sektorn. Länsstyrelserna har en stor och viktig roll både som samordnare på regional nivå och som tillsynsmyndigheter. Kommunerna har en viktig roll på det lokala planet. Inledningsvis presenteras en sammanställning av vilka centrala myndigheter som ansvarar för övervakning av miljön och hur stora kostnaderna är för myndigheterna och inom sektorn (tabell 1). De angivna kostnaderna för kontrollprogram som utförs och finansie- ras av verksamhetsutövare (i enlighet med lagar och förordningar) är sannolikt lägre än de verkliga kostnaderna eftersom uppgifter inte gått att inhämta om samtliga kontrollprogram, särskilt mindre sådana. 1TP PT Kartläggning av svensk miljöövervakning och annan undersökningsverksamhet med bäring på havsmiljön. IVL (2007) rapport . Tabell 1 Sammanställning över centrala myndigheters och tillhörande sektorers kostnader i för övervakning av miljön med relevans för havet. I tabellen redovisas endast kostnader för undersökningar som definitionsmässigt kan räknas som övervakning, dvs. sådana som regelbundet upprepas. Universitet, museer och institut som enbart är utförare av miljöövervakning har inte inkluderats i denna tabell. Kostnaderna gäller i allmänhet . Se beskrivning i texten för mer information om varje myndighets verksamhet och kostnader. aexklusive uppföljning av naturskyddade områden cinkluderar även undersökningar i sötvatten dinkluderar bidrag från EU, ei denna summa ingår delvis medel som överförs från till andra myndigheter Miljöövervakning som ansvarar för har dels ett direkt ansvar för den miljöövervak- ning som finansieras av verket, dels ett indirekt ansvar för alla myndigheters miljö- och tillsynsarbete och för de kontrollprogram och undersökningar som verksamhetsutövare är skyldiga att genomföra enligt 26 kap. . Enligt instruktionenTPF2FPT ska bl.a. 2TP PT Förordning (2007:1052) med instruktion för . ansvara för genomförandet av miljöövervakning samt beskriva och analysera miljötillståndet och miljöutvecklingen, vägleda, samordna, följa upp och utvärdera miljö- och tillsynsar- betet i förhållande till sektorsmyndigheterna och andra centrala, regionala och lokala myndigheter och vid behov föreslå åtgärder för miljömålsarbetets, tillsynsarbetets och det övriga miljöarbe- tets utveckling. Den statliga miljöövervakning som ansvarar för finansieras via ett särskilt anslag (34:2 Miljöövervakning m.m., som disponeras av ). Anslaget finansierar miljööver- vakning; dels ett nationellt miljöövervakningsprogram som är indelat i tio olika programområden (tabell 2), dels regional miljö- övervakning i samarbete med länsstyrelserna. Tabell 2 Programområden inom det nationella miljöövervaknings- programmet. Beloppen är angivna i . Varav relevant för havsmiljön (grov uppskattning) Havsmiljön kommer direkt eller indirekt in i flera programområ- den, främst i kust och hav, men även i t.ex. luft, sötvatten och miljögiftssamordning. ansvarar för planering och drift av den natio- nella miljöövervakningen. Regeringens krav på en effektiv miljö- Bilaga 5 SOU 2008:48 övervakning är att den ska beskriva tillståndet i miljön, bedöma hotbilder, lämna underlag för åtgärder, följa upp beslutade åtgärder och ge underlag för analys av olika utsläppskällors nationella och internationella miljöpåverkan.3,4 vid fattar beslut om fördel- ning av medel till den nationella och regionala miljöövervakningen. Uppdraget att utföra den nationella miljöövervakningen läggs av ut på olika utförare, t.ex. universiteten, , , och lantbruks- universitet (tabell 3). Vissa utförare fungerar även som datavärdar, vilka har till uppgift att lagra, kvalitetssäkra och presentera såväl egna som andras miljöövervakningsdata. Tabell 3 Utförare av den nationella miljöövervakning som Naturvårds- verket finansierar och som har relevans för havsmiljön, inklusive datavärdar. De organisationer som samlar in data gör i många fall också nödvändiga laboratorieanalyser. Insamling av data, datavärd Insamling av data, datavärd Insamling av data, miljöprovbank Insamling av data, datavärd Insamling av data, datavärd Insamling av data, datavärd Programområde kust och hav Programområde kust och hav har reviderats och inleddes i sin nya form 2007. Budgeten har ökat från 2006 till 2007. Ökningen har möjliggjort en 3TP PT En god livsmiljö. Regeringens proposition 1990/91:90, s. 193. 4TP PT Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart . Regeringens proposition 1997/98:145, s. 182. förstärkning i form av utökade mätningar framför allt i kustområ- dena. Övervakningen är framför allt inriktad på tre problemområ- den: övergödning, miljögifter och biologisk mångfald. I det första området, övergödning, ingår fysiska, kemiska och biologiska undersökningar i fria vattenmassan samt undersökningar av vattenvegetation och bottenfauna. I det andra området, miljö- gifter, ingår mätningar av halter av miljögifter i sediment och levande organismer samt studier av vilka effekter miljögifterna har för några utvalda arter. I det tredje området, biologisk mångfald, ingår uppskattningar av beståndsstorlek av kustfisk, havsörn, knubbsäl, vikarsäl och gråsäl. Även flera av de undersökningar som ingår i det första området om övergödning, bl.a. plankton, vatten- vegetation och bottenfauna, är av relevans för biologisk mångfald. En del av programområdet är återkommande mätkampanjer som utförs under en sexårscykel. Innehållet i de återkommande mätkampanjerna varierar mellan åren. upp- repas den sedimentövervakning i alla större havsbassänger som genomfördes . Mätverksamheten för utreds för närva- rande. Dessutom ingår olika utredningsuppdrag såsom utveckling och införande av nya övervakningsstrategier, modellverktyg och nya mätvariabler samt ny teknik. De centrumen är verksamma inom framförallt det här programområdet, och tar tillsammans med fram en nationell årlig rapport om miljötillståndet i havet. Delar inom andra programområden som har särskild relevans för havsmiljön Här beskrivs några särskilt betydelsefulla delar, men det kan även finnas andra delar som har viss relevans. Flodmynningar (sötvatten) Delprogrammet består av mätningar och beräkningar av transpor- ter av näringsämnen och andra substanser ut till och . Kostnaderna för var . Miljöprovbank (miljögifter) Delprogrammet innebär att prov från organismer lagras för fram- tida behov och undersökningar. Miljöprovbanken, som finns vid , förfogar över prover från mer än 260 000 organismer (främst djur, men även växter) och framåt. Den övervägande delen av proverna förvaras nedfrysta. Kostnaden för var , varav uppskatt- ningsvis rör havet vilket ger en kostnad på . Screening (miljögifter) Med screeningundersökningar menas översiktliga inventeringar av potentiella miljögifter. De är ett första led i att identifiera de kemiska ämnen som kan medföra hälso- och miljöproblem. Kost- naden är , varav uppskattningsvis rör havet vilket ger en kostnad på . Hur stor andel som är relevant för olika ekosystem varierar mellan åren. Spridningsberäkningar med Sverigemodellen (luft) Sverigemodellen är en operativ atmosfärkemisk spridningsmodell. Den följer förändringen av koncentrationer i luft samt nedfall av svavel, kväve och baskatjoner över samt delar av och . De beräkningar som görs bygger på mätningar gjorda inom andra delprogram. Kostnaden för var , varav uppskattningsvis rör havet. Observationsfält (jordbruksmark) Grundvatten, dräneringsvatten och ytvatten från 13 försöksfält (åkrar) i olika delar av landet analyseras. Ett syfte är att undersöka jordbrukets inverkan på yt- och grundvattenkvaliteten. Kostnaden för var . Typområden på jordbruksmark (jordbruksmark) Syftet med delprogrammet är att i områden där jordbruket domine- rar mäta och beräkna halter av näringsämnen och rester av bekämpningsmedel i yt- och grundvatten under olika perioder och i olika områden. Kostnaden för var .