sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — Kommittén föreslog emellertid att skulle uppdras att löpande föra statistik över asyl- sökande som är undantagna från kravet på arbetstillstånd och som arbetar och att en förnyad utvärdering av systemet med AT-UND skulle göras , när ett bättre kvantitativt underlag fanns för att belysa frågeställningarna. I fråga om de farhågor som ring redovisar i sitt betänkande, kan utredningen konstatera att det nya regelverket för arbetskraftsinvandring delvis förändrat situa- tionen. Möjligheterna för tredjelandsmedborgare att komma till för att både arbeta och söka arbete har ökat väsentligt. Riskerna för att asylsystemet används som en väg in på den svenska arbetsmarknaden har därmed minskat. 4.3.2Generell information om möjligheterna till arbete samt upprättande av en individuell handlingsplan Utredningens förslag: Varje vuxen asylsökande ska ges god information om arbete, boende och i övrigt. För varje vuxen asylsökande ska en handlingsplan upprättas, om inte särskilda skäl talar däremot. Utredningens bedömning: Handlingsplanen bör upprättas gemensamt av och individen. Av handlings- planen bör framgå vad individen ska göra för att uppnå egen försörjning och skapa förutsättningar för att etablera kontakt med det svenska samhället. Det bör också framgå vad individen ska göra för att förutsättningarna för både framtida integration och ett återvändande till ursprungslandet ska var de bästa, när väl beslut i asylärendet fattas. Den asylsökande bör bekräfta handlingsplanen genom sin underskrift. har för utredningen beskrivit myndighetens arbete för att lämna mer allmän information till asylsökande. Såvitt utredningen kan bedöma har det på central nivå funnits väl utfor- made styrdokument och fastställda rutiner för inriktningen på detta arbete. har utredningen i sitt arbete mött kritik mot hur informationsinsatser fungerar lokalt i prak- tiken. Kritiken har kommit både från kommunala befattnings- havare, frivilligorganisationer och enskilda f.d. asylsökande. Det finns därför enligt utredningens mening anledning för Migrations- verket att strama upp rutinerna för informationen till de asyl- sökande och kvalitetssäkra vad som faktiskt görs lokalt. I detta perspektiv är de ovan nämnda riktlinjerna för den organi- serade sysselsättningen ett steg framåt. Det är välkommet med en mer systematisk approach. Innehållet i den information som ska lämnas kan också utveck- las i olika hänseenden. Det gäller särskilt möjligheterna till syssel- sättning och egen försörjning som bör få en mer framskjutande plats i informationen – t.ex. i den mottagandeinformation som lämnas till alla asylsökande – än vad som varit fallet tidigare. Som utredningen framhållit bör den asylsökande efter det att han eller hon har fått lägga fram sin sak när det gäller behovet av asyl, få frågan vad vederbörande kan göra för att försörja sig själv i väntan på beslut i asylärendet och i förlängningen för det fall uppe- hållstillstånd skulle beviljas. Utredningen menar att utgångspunkten bör vara att god infor- mation om arbete, boende och i övrigt ska ges till samtliga asyl- sökande. Det är således viktigt att insatserna organiseras på ett sådant sätt att viktig information i olika hänseenden kommer alla asylsökande till del oavsett om de får hjälp av att ordna boende eller om de väljer att ordna sitt boende på egen hand. Utredningen menar vidare att en individuell handlingsplan ska upprättas för varje vuxen asylsökande, om det inte finns särskilda skäl som talar däremot. Handlingsplanen bör upprättas gemensamt av och individen. Av handlingsplanen bör framgå vad individen ska göra för att uppnå egen försörjning och skapa förutsättningar för att etablera kontakt med det svenska samhället. Det bör också framgå vad individen ska göra för att förutsättning- arna för både framtida integration och ett återvändande till ursprungslandet ska var de bästa när väl beslut i asylärendet fattas. I handlingsplanen bör det vidare specificeras vilken typ av informa- tion som den asylsökande fått som asyl- sökande. Till grund för handlingsplanen bör ligga den kartläggning och dokumentation som gjorts av individens utbildning och yrkes- erfarenheter (jfr nedan). Vid upprättande av handlingsplanen är ett hälsoperspektiv av central betydelse (jfr avsnitt 5.5.1). Många asylsökande bär på svåra upplevelser. Såväl individen som samhället har mycket att vinna på att eventuella särskilda behov, t.ex. traumaskador, kan identifieras . Detta är en förutsättning för att t.ex. ett anpassat boende och en lämplig sysselsättning ska kunna erbjudas och för att ansva- riga myndigheter ska kunna sätta in behövliga insatser i övrigt. I sammanhanget är det därför också viktigt att samarbetet och infor- mationsutbytet med berörda aktörer såsom landsting och kommu- ner utvecklas. Genom att tidigt identifiera eventuella särskilda behov kan sammantaget både mänskligt lidande minimeras och individens förutsättningar att kunna arbeta och bidra till sin egen försörjning förbättras. Det bör framhållas att ambitionsnivån i fråga om handlingspla- nen måste anpassas till villkoren för asylsökandes vistelse i landet; ofta torde den kunna vara av förhållandevis enkel beskaffenhet. Den asylsökande bör bekräfta handlingsplanen genom sin under- skrift. Handlingsplanen blir därmed också ett kvitto på att indivi- den har fått och uppfattat den information som getts av Migra- tionsverket i olika avseenden. ska till berörd kommun lämna relevanta uppgifter i handlingsplanen avseende de utlänningar som omfattas av den nya mottagandelagen och som efter ankomsttiden vistas i kommunen. 4.3.3Kartläggning och dokumentation av tidigare erfarenheter Utredningens förslag: Varje vuxen asylsökande 18–ska få sin utbildning och sina yrkeserfarenheter kartlagda och doku- menterade, om inte särskilda skäl talar däremot. Utredningens bedömning: Kartläggningen och dokumenta- tionen av individens utbildning och yrkeserfarenheter måste förbättras. Strukturer och enhetliga rutiner bör utvecklas för att få fram kvalitetssäkrad information. Informationen ska vara giltig och användbar också efter det uppehållstillstånd eventuellt beviljas. Arbetsförmedlingen ska medverka i relevanta avseenden. En god uppfattning om individens kunskaper och erfarenheter i relation till förhållandena på arbetsmarknaden och de möjligheter utbildningsväsendet erbjuder, är en förutsättning för att olika insat- ser ska kunna anpassas till individen. Detta gäller både sysselsätt- ningsrelaterade insatser och undervisning i svenska. Det är också en förutsättning för att den information som ges till individen om möjligheterna till arbete och boende ska kunna utformas på ett bra sätt och för att individen ska kunna fatta väl underbyggda beslut om arbete och boende. Det finns brister i insatser när det gäller kartläggning och dokumentation av de asyl- sökandes utbildning och yrkeserfarenheter. Kvaliteten och omfatt- ningen på insatserna varierar över landet. Arbetsförmedlingen är i princip frånvarande i detta sammanhang. Styrsignalerna från regeringens sida i relation till berörda myndigheter har varit otyd- liga eller obefintliga. Utredningen menar att kartläggningen och dokumentationen av individens utbildning och yrkeserfarenheter måste förbättras. Strukturer och enhetliga rutiner bör utvecklas inom Migrations- verket för att få fram kvalitetssäkrad informa- tion. Utgångspunkten är att informationen ska vara giltig och påbyggbar också efter det att uppehållstillstånd eventuellt bevil- jas. Samtliga vuxna asylsökande i åldern 18–, som bedöms behöva det bör omfattas av kartläggningsinsatser. Samverkan med Arbetsförmedlingen måste ske. finns generell kompetens som behövs för att säker- ställa kvalitet i insatser. Inte minst är samverkan och samordning med Arbetsförmedlingen viktig för att säkerställa kopplingen till insatser som görs efter det att ett uppehållstillstånd eventuellt beviljas. Det är inte rimligt att Arbetsförmedlingen, eller för den delen kommunen, då ska behöva s.a.s. börja om från noll. Behovet av samverkan mellan och dåvarande är något som redan Utredningen om flyk- tingmottagande och introduktion kraftfullt argumenterat för4. Och goda ansatser från de båda myndigheternas sida har funnits ända sedan början av 1990-talet5. Men allt för lite har hänt i praktiken. Delvis torde detta vara en följd av otydlighet från regeringens sida om när under asylprocessen kartläggningsinsatser ska göras och i vad mån Arbetsförmedlingen ska involveras. Sedan tillsattes har Migrations- verket och Arbetsförmedlingen påbörjat arbete för att förbättra kartläggningsinsatserna när det gäller asylsökande. Det är viktigt att detta arbete ger faktiska resultat och att fungerande samordnade system och rutiner snabbt kommer på plats. Regeringen har det yttersta ansvaret för att säkerställa detta. Tydliga uppdrag åt respektive myndighet måste därför ges. Av uppdragen måste framgå vad myndigheterna ska göra, när de ska göra det och i vilken omfattning det ska göras. Utredningens förslag om att förbättra den initiala kartlägg- ningen och dokumentationen av asylsökandes utbildning och yrkeserfarenheter har en särskild koppling till utredningens förslag om ankomstboende och individualiserat erbjudande om ordnat boende efter ankomsttiden. Denna koppling beskrivs närmare i avsnitt 5.5.1. respektive 5.5.2. 4.3.4Undervisning i svenska, praktik och annan sysselsättning Operativt ansvar för kommunerna Utredningens förslag: Vistelsekommunen efter ankomsttiden ska anordna undervisning i svenska, praktik eller annan syssel- sättning för asylsökande. För detta ska staten ersätta kommu- nerna ekonomiskt. Eftersom utredningens förslag till nytt 4SOU 2003:73, s. 59. Reviderad överenskommelse /(AMS Dnr V 2.81-7973/93). mottagandesystem inte ska omfatta personer som redan är inskrivna i mottagandesystemet för införandet, kommer ett kommunalt ansvar för anordnande av svenskunder- visning, praktik och annan sysselsättning att införas successivt (jfr avsnitt 14.5). Enligt utredningens direktiv bör kommunernas erfarenheter av att ta emot nyanlända som beviljats uppehållstillstånd och erbjuda dem en ändamålsenlig introduktion i det svenska samhället i större utsträckning än , tas tillvara i mottagandet av asylsökande. Det understryks vidare att en samordning bör ske av insatserna, t.ex. i fråga om svenskundervisning, för asylsökande respektive nyanlända som beviljats uppehållstillstånd. Utredningen kan konstatera att ansvar för undervisning i svenska samt andra typer av organiserad sysselsätt- ning, såsom anskaffning av praktikplatser, i olika avseenden inte fungerar på ett tillfredställande vis. Utredningen kan också konstatera att kommunerna har en stor pedagogisk och administrativ kompetens när det gäller undervisning i svenska för personer som inte har svenska som modersmål. I kommunerna finns också ändamålsenliga administrativa rutiner och system samt lokaler. Detta torde gälla oavsett om den enskilda kommunen erbjuder undervisning i svenska för invandrare i egen regi eller upphandlar denna. Om nämnda kommunala resurser kunde nyttjas också ifråga om undervisningen i svenska för asylsökande, skulle det enligt utredningens uppfattning effektivisera och ge en högre kvalitet i undervisningen. Såväl pedagogiska och administrativa synergier som skalfördelar borde kunna påräknas. På motsvarande vis innebär det kommunala samordningsansvaret för introduk- tionsinsatser för nyanlända invandare att det finns en administrativ infrastruktur för och omfattande erfarenhet av tidiga insatser med arbetsmarknadskoppling för personer med utländsk bakgrund. En ytterligare viktig aspekt är att ett kommunalt operativt ansvar för olika åtgärder för asylsökande torde främja kopplingen mellan dessa och de insatser som görs efter ett eventuellt beviljat uppehållstillstånd. Detta gäller inte minst undervisningen i svenska i de fall individen förväntas bli kvar i kommunen ifråga efter ett eventuellt beslut om uppehållstillstånd. Enligt utredningens mening torde en starkare koppling mellan tid som asylsökande och tid efter uppehållstillstånd, vara till stor fördel i integrationshänse- ende, både för kommunen och för individen. Stöd för denna uppfattning finns att hämta i den praktiska verk- samhet som har bedrivits eller bedrivs i olika kommu- ner. Ett sådant exempel är ett Equalprojekt i inom ramen för utvecklingspartnerskapet ReKOMP. Projektet innebar att Migra- tionsverket och köpte utbildningsplatser i utbildnings- anordnaren, , yrkesinriktade introduktions-program. Här- igenom gavs särskilt motiverade asylsökande möjlighet att delta i kommunens introduktionsprogram. För den som beviljades uppe- hållstillstånd innebar deltagande i introduktionen en tidsvinst. Introduktionen var redan påbörjad eller till och med avklarad den dag beskedet om uppehållstillstånd kom. Steget till arbete och självförsörjning förkortades betydligt och innebar en kostnads- besparing för kommunen. Även de asylsökande som fick avslag på sin asylansökan, hade mycket att vinna på introduktionsprogram- met. Yrkeskunskaper hölls uppdaterade och nya erfarenheter inhämtades, vilka kunde vara av vikt vid återetableringen i ursprungslandet. Projektet innebar också ett ökat samarbete mellan berörda myndigheter: , , utbildnings- anordnarna och Arbetsförmedlingen. Ett tidigare sekvensiellt arbetssätt ersattes med mer integrerade insatser. En annan verksamhet av intresse är Näckrosen/Solrosen i . Näckrosen, som senare blev Solrosen, är en mottagning för asylsökande som drivs av och kommun gemensamt. Verksamheten vid Solrosen var initialt främst psykosocialt inriktad, med särskilt fokus på barn. fick dock Solrosen uppdraget av att anordna organiserad sysselsättning för asylsökande. Normalt var de asylsökande tvungna att ta sig till i för att delta i organiserad sysselsättning. Genom Solrosens uppdrag att anordna sysselsättning underlättades de asylsökandes situation avsevärt. Enligt den utvärdering som har gjorts av verksamheten så har den bidragit till en smidigare övergång från ansvar för asylsökande till kommunens ansvar för de nyanländas introduktion6. Utredningen menar att ett kommunalt ansvar när det gäller undervisning i svenska, anskaffning av praktikplatser och andra 6 Solrosen i – ett utvecklingsprojekt: Metoder, lärdomar och erfarenheter, , kommun, 2008. sysselsättningsrelaterade insatser för asylsökande, överhuvudtaget skulle innebära en naturlig, nära kontakt mellan kommun och den i kommunen boende asylsökande individen. Detta är något som efterlysts vid utredningens sammanträffanden med kommunala företrädare. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår utredningen att kommunerna ges ett operativt ansvar för att anordna undervisning i svenska, praktik eller annan sysselsättning för asylsökande. För detta ska staten ersätta kommunerna ekonomiskt. Förslag till konstruktion av och nivå på denna ersättning lämnas i avsnitt 10.3.2. För kommunerna skulle ett ansvar för asylsökandes sysselsättning vara en ny uppgift. Även om utredningen bedömer att kommunerna har goda förutsättningar för att utföra denna uppgift kan det övergångsvis bli en väl stor utmaning för vissa kommuner som har ett stort antal asylsökande som bor inom kommunens gränser. Personer som redan är inskrivna i mottagandesystemet för införandet av ett kommunalt ansvar för anordnande av svenskundervisning, praktik och annan sysselsättning bör därför inte omfattas av det nya systemet. Det skulle således bli fråga om en successiv överföring av ansvar till kommunerna från (jfr avsnitt 14.5). För att en kommun ska kunna lösa sina nya uppgifter på ett bra sätt är det angeläget att kommunen utnyttjar sina lokala nätverk fullt ut. Kommunen har att i dialog och samverkan med andra kommuner, Arbetsförmedlingen, , lokalt närings- liv, frivilligorganisationer m.fl. optimera och kartlägga den lokala kapaciteten när det gäller praktik eller andra sysselsättningsrelate- rade insatser samt undervisning i svenska. Samordnande roll för länsstyrelserna Utredningens förslag: Länsstyrelserna ges ett regionalt samordnande uppdrag att biträda kommunerna i deras arbete med anskaffning av praktikplatser, andra sysselsättningsrelate- rade insatser samt undervisning i svenska för asylsökande. Olika kommuner har olika förutsättningar att organisera t.ex. undervisning i svenska eller sysselsättningsrelaterade insatser för asylsökande. Detta är något som understrukits av kommunala företrädare, vid utredningens kommunbesök och i andra samman- hang. En kommuns storlek, ekonomiska bärkraft och omfattningen av dess mottagande av asylsökande, är faktorer som är av central betydelse för förmågan att tillhandahålla ett diversifierat utbud av tjänster och insatser. Också fluktuationer i antalet inflyttande asyl- sökande innebär en utmaning för den enskilda kommunen, stor som liten, att hantera. Kommunerna har ett övergripande ansvar för introduktio- nen av nyanlända invandrare. Det innefattar också ansvar att till- handahålla undervisning i svenska för invandrare. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att ett operativt ansvar också för insatser för asylsökande skulle vara något relativt oproblematiskt för en del kommuner. Det står emellertid som framgått ovan klart att det för vissa kommuner kan vara en mer komplicerad uppgift. Det gäller både för kommuner som har ett stort antal asylsökande som bor inom kommunens gränser och för mindre kommuner i vilka få asyl- sökande bosätter sig eller som har en begränsad erfarenhet av att ta emot nyanlända invandrare. Det är bl.a. i detta perspektiv som utredningens förslag om ett successivt införande av ett nytt mottagandesystem ska ses. Det är också därför som samverkan mellan kommuner är en nyckelfaktor. Utredningen menar att det behövs konkreta instrument för att utveckla samverkan mellan kommuner och få till stånd ett mer regionaliserat mottagande av asylsökande där också planeringsför- utsättningarna är bättre. Härigenom kan det skapas goda förutsätt- ningar för kommunerna att lösa sina nya uppgifter. Länsstyrelserna har uppgiften att samordna flyktingmottagandet i respektive län. –verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna i länet att ta emot skyddsbehövande som beviljats uppehållstill- stånd och, –med utgångspunkt från bedömning av behov, överlägga med kommunerna om flyktingmottagandet i länet samt inge beslutsunderlag om detta till . Bakgrunden till att länsstyrelserna gavs detta uppdrag var bl.a. deras samordnande roll i det regionala utvecklingsarbetet. Regeringen bedömde att länsstyrelserna – med utgångspunkt från möjlig- heterna till arbete, utbildning och boende i respektive län – var en lämplig myndighet att överlägga med alla kommuner i länet om mottagande av nyanlända. Den allmänna uppfattningen bland olika aktörer synes vara att utfallet av reformen varit mycket positivt. Genom länsstyrelsernas nya roll har mottagandet av nyanlända blivit mer regionaliserat och samverkan mellan kommuner har ökat. Utredningen har mot denna bakgrund fört en dialog med företrä- dare för länsstyrelserna om förutsättningarna att ge länsstyrelserna en motsvarande roll när det gäller mottagandet av asylsökande. Länsstyrelserna har härvid förklarat sig positiva till att ta på sig en sådan uppgift. Utredningen föreslår att länsstyrelserna ges ett regionalt samordnande uppdrag i fråga om mottagandet av asylsökande. Länsstyrelserna ska biträda kommunerna i deras arbete med anskaffning av praktikplatser, andra sysselsättningsrelaterade insat- ser samt undervisning i svenska för asylsökande. Rent praktiskt handlar det om att länsstyrelserna i sina återkommande överlägg- ningar med kommunerna om kommunplacering av skyddsbehö- vande m.fl. som beviljats uppehållstillstånd också diskuterar och sluter avtal om aktuella åtgärder inom mottagandet av asylsökande. förekommer, bl.a. i , att och kommunerna låter samarbetet om mottagande av nyanlända också omfatta asylsökandes aktiviteter deras ärenden prövas. I bedrivs samarbete i form av ett projekt som innebär att en kommun specialiserar sig på undervisning i svenska och en annan på anskaffning av praktikplatser. Med läns- styrelserna som motor bör sådan samverkan utvecklas. Härigenom bör de svårigheter kunna hanteras som framför allt mindre kommuner kan ha, som det skapas möjligheter att höja kvaliteten i de insatser som görs. En kommun i en region bör exempelvis kunna specialisera sig på undervisning i svenska anpas- sad till en viss kategori asylsökande, t.ex. akademiker, medan en annan kommun erbjuder en annan typ av svenskundervisning eller i samverkan med ett antal företag i en viss bransch kan erbjuda ett antal praktikplatser med särskild inriktning. Välutvecklat regionalt samarbete bör också kunna vara värdefullt när det gäller att hitta ändamålsenliga lösningar i fråga om boende eller sysselsättning för asylsökande individer eller familjer med olika typer av mer specifika behov. Länsstyrelserna bör i dialog med kommunerna, som har det lokala samordningsansvaret, sätta samman regionala kapacitets- paket i fråga om undervisning i svenska och praktik och annan sysselsättning. kan sedan kanalisera dessa paket till som grund för erbjudanden om ordnat boende åt asylsökande (se vidare avsnitt 5.5.2). En ram för länsstyrelsernas och kommunernas insatser i sammanhanget utgör förstås gällande ordning för boende. Avgö- rande är dels lokaliseringen av Migrationsverkets anläggningsboen- den runtom i landet, dels vad som kan prognostiseras i fråga om asylsökandes val av eget boende i olika delar av landet. Det är i regi- oner som har anläggningsboenden och i vilka det bor asylsökande i eget boende, som det finns ett aktuellt behov av planering av mottagandekapaciteten. Systemet behöver emellertid inte vara statiskt. Det bör vara möjligt för en länsstyrelse att uppmärksamma på om det finns lämpligt boende för asylsökande i regionen. På grundval av detta, och med beaktande av vad regionen kan erbjuda i form av undervisning i svenska och sysselsättnings- relaterade insatser, bör successivt kunna förnya sitt samlade bestånd av anläggningsboenden. Konkret skulle det handla om att säga upp hyresavtal avseende dyrare och/eller sämre anläggningsboenden och ingå nya hyresavtal om bättre ordnade boenden i regioner/på orter som visat sig ha ett väl fungerande mottagande i övrigt. Slutligen bör det framhållas att ett dubbelt uppdrag för länssty- relserna – som täcker såväl mottagandet av asylsökande som mottagandet av personer som beviljats uppehållstillstånd – allmänt skulle främja långsiktighet och samordning. Länsstyrelserna skulle t.ex. redan vid planeringen av regionens kapacitet att ta emot asyl- sökande kunna väga in regionens kapacitet att ta emot kommun- placerade flyktingar. Härigenom torde det skapas förutsättningar för att fler asylsökande som bor i en region ska vilja och kunna bli kvar i denna, efter ett beslut om uppehållstillstånd. Särskilt om undervisning i svenska Utredningens förslag: Vistelsekommunen efter ankomsttiden (jfr avsnitt 5.5.1) ska och senast från det att asylansökan lämnats erbjuda asylsökande svenskunder- visning om inte särskilda skäl föreligger. Undervisning ska erbjudas under minst fyra måna- der eller till dess att den asylsökande uppnått erforderliga kunskaper. Utredningens bedömning: Ambitionsnivån för undervis- ningen bör bestämmas utifrån de förutsättningar som gäller för asylsökandes vistelse i landet. Undervisningen i svenska bör i första hand syfta till att ge den asylsökande ett funktionellt vardagsspråk och kan utformas på så sätt att den får en förbere- dande funktion i förhållande till sfi-undervisningen. bör ges i uppdrag att närmare utreda förhållandet mellan under- visning i svenska för asylsökande respektive sfi samt, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till en särskild kursplan för undervisningen i svenska för asylsökande. Kunskap i svenska språket skapar förutsättningar för asylsökande att i väntan på beslut leva ett mer normalt liv.