sou · GXB330 · 2009-03-31 00:00:00 — viktigt att uppmärksamma att de mest svårbedömda frågeställningarna inte torde vara att värdera den markanvändning som på något sätt ska inskränkas, utan främst frågan om vilken icke ersättningsgrundande hänsyn till rennäringen som bör anses gälla för området innan avtalet tecknas. Ersättningen med anledning av avtalet bör utgå från sådana hänsynstaganden som markägaren ska underkasta sig utöver vad som ändå krävs enligt skogsvårdslagen och rennäringslagen. kan behöva förstärka sin kompetens i fråga om renskötseln även för att göra de värderingar som krävs för att avtalen ska kunna ingås. Risken för att i egenskap av prövningsmyndighet enligt skogsvårdslagen påverkas av möjligheten att ingå renskogsavtal måste också beaktas. Bedömningarna av vad som kan tillåtas enligt skogsvårdslagens bestämmelser får inte påverkas av möjligheten att ingå avtal. Det bör därför inte vara samma personer inom myndigheten som handhar avtalen och ärenden enligt skogsvårdslagen Denna risk kan vara eventuellt vara ett skäl att istället överväga länsstyrelserna som statens företrädare. De grundläggande och närmare principerna för avtalen bör i vart fall tas fram i samråd med både och länsstyrelserna. Även i detta sammanhang måste det uppmärksammas att rennäringen både är ett enskilt och ett allmänt intresse. Enligt vår mening är det i detta sammanhang viktigt att det är klart uttalat att renskötselavtal endast ska kunna avse upprätthållandet och förbättrade förutsättningar för rennäringen som allmänt intresse. Avsikten med detta är att upprätthålla en stringens och logik i avtalskonstruktionen som parallell till naturvårdsavtalen. Vi ser det också som en stor fara med en tillämpning av avtalen som bygger på mer kortsiktiga och tillfälliga överväganden än de som får antas gälla för bevakningen av allmänintresset. Av det sagda följer inte att samebyarnas inflytande över avtalen på något sätt skulle vara begränsad. Som sagts skulle initiativen i de flesta fall komma från samebyn eller samebyn och markägaren gemensamt. De faktiska omständigheter som motiverar ett avtals tillkomst torde också i de flesta fall bäst kunna beskrivas av byn. Den statliga myndighetens uppgift blir i huvudsak att bedöma om de objektiva förutsättningarna för att träffa ett avtal föreligger och att förhandla med markägaren om den ersättning som bör utgå. Samebyn bör också kunna initiera uppsägning av ett avtal om förhållandena ändras så att det inte längre behövs. Vi föreslår att en ändring görs i 7 kap. 3 § jordabalken, som möjliggör avtal om vad markägare ska tåla eller underlåta för att tillgodose behov från rennäringen enligt samma grundmodell som naturvårdsavtalen. Vi föreslår att avtalen ska benämnas renskogsavtal. Enligt vår uppfattning kan renskskogsavtalen inte antas få någon generell eller särskilt omfattande tillämpning. Detta utesluter dock inte att de skulle kunna vara ett användbart komplement till regelsystemet i övrigt i vissa speciella situationer. Som grundläggande förutsättning måste dock gälla att de endast ska komma till användning för att tillgodose vad som fordras för det allmänna intresset rennäringen. Det kan alltså aldrig vara fråga om att tillskapa eller utöka de civila rättigheterna till renskötsel. Avtalen ska heller inte användas för att lösa tvister om omfattningen av renskötselrätten på en viss plats eller i visst avseende. Vi föreslår vidare att får ett regeringsuppdrag att pröva instrumentet renskötselavtal med en sammanlagd budget –2012 på . För att kunna teckna avtal med viss längd och årlig eller annan återkommande betalning är det också nödvändigt med ett ökat bemyndigande för att ikläda staten kostnader för perioden och framåt, förslagsvis på sammanlagt . Efter att erfarenheter vunnits från försöksverksamheten bör ett nytt ställningstagande ske om verksamhetens fortsatta inriktning och omfattning. 8.1Förslaget om ändringar i skogsvårdslagen och skogsvårdsförordningen Den myndighet som berörs mest av våra förslag är . Antalet avverkningstillstånd som prövas har som mest varit cirka 2 400 för hela landet (2006). Av dessa kommer merparten, dvs. alla avverkningar utom dem inom området för fjällnära skog att i stället hanteras som anmälningar. I det fjällnära området har antalet avverkningar varierat mellan cirka 120 och 220 (2001–2002). Typiskt sett är ett anmälningsärende av betydligt enklare karaktär än ett tillståndsförfarande. I många fall behöver inget beslut fattas. Enligt de uppgifter vi fått från meddelas tillstånd till avverkningar utan att kompletterande uppgifter krävts från sökanden i 75–av alla ärenden. Det kan antas att motsvarande eller till och med en större andel av anmälningsärendena efter en första granskning inte kommer att behöva föranleda ytterligare åtgärder från myndighetens sida. I princip ska utföra en granskning av en anmälningsavverkning i förhållande till kraven på hänsyn till rennäringen i 30 § skogsvårdslagen. Det har framgått av myndighetens uppgifter till oss att detta sker i mycket liten omfattning. prövning i tillståndsärenden har också varit föremål för domstolsprövning1 och då befunnits inte ha uppfyllt lagens krav. har aktivt arbetat med att komma till rätta med bristerna. De förslag vi lämnar när det gäller uppgifter att pröva avverkningar mot rennäringsintressena avser inte om och när det ska göras, utan endast i viss 1 Länsrättens i beslut , mål nr 946-07 m.fl. utsträckning hur prövningen ska gå till. Vi bedömer vidare att våra förslag till ändrade förfaranderegler vid information till och eventuellt samråd med samebyarna inför en avverkningsanmälan, kraven på redovisning i anmälan om vilken hänsyn som ska tas till rennäringen och möjligheten att besluta om en särskild prövning med hänsyn till rennäringen och renskötselrätten ger bättre förutsättningar för en rationell, effektiv och tydlig prövning. Avgifter tas inte ut i ärende om tillstånd till avverkning eller avverkningsanmälan. Vårt förslag innebär därmed inte några ändrade intäkter för staten. Med undantag för den särskilda prövningen, som med vårt förslag blir möjligt i förhållande till rennäringen, innebär förslaget inte några nya uppgifter för . Vår bedömning är att den särskilda prövningen inte ska komma till stånd annat än i undantagsfall. Något ytterligare anslag till bör därför inte krävas för denna uppgift. Vi är däremot av uppfattningen att bedömning av de frågor som rör rennäringen – som allmänt intresse och av renskötselrätten – måste bli mer aktiv och tydligare. Vi bedömer att resurser får tillskapas genom omfördelning inom myndigheten inom ramen för myndighetens ramanslag. Vi har föreslagit att det ska finnas krav på samråd med när utarbetar sina föreskrifter då de gäller om hänsyn till allmänna intressen enligt 30 § SvL. Uppgiften för att samråda torde även utan uttrycklig författningsreglering ligga inom ramen för deras nuvarande myndighetsuppgifter. Juridisk kompetens har tillförts och myndigheten bör därmed ha de personella resurser som fordras för att fullgöra uppgiften. När det gäller länsstyrelserna kommer innebörden av att tillståndsplikten upphör utanför det fjällnära skogsområdet innebära att behovet av snabba ställningstaganden gällande eventuella områdesskydd ökar. I vissa fall kommer något sådant ställningstagande överhuvudtaget inte vara möjligt på grund av att området som är föremål för avverkning är oinventerat och inventering inte kan ske på grund av säsong och den korta tid som står till förfogande. Såsom vi tidigare funnit är detta dock frågor som bör övervägas generellt för hela landet. Vårt förslag bygger på att både samebyarna och skogsbrukarna ska kunna göra rationaliseringsvinster genom ett tidigt och förtroendefullt samarbete. I de fall detta uppnås innebär förslaget en enkel och rationell administration för båda näringarna. I de fall det inte fungerar ska det enligt vårt förslag finnas en tydlig myndighetsroll för som på ett effektivt och kunnigt sätt har att avgöra olösta frågor. Det har inte varit möjligt att på alla punkter finna förslag som innebär lättnader i nuvarande regelverk med det bibehållna skydd för framförallt rennäringen som varit vår utgångspunkt. Vi menar dock att den sammantagna effekten av vårt förslag blir ett tydligare, enklare och mer ändamålsenligt förfarande än det nuvarande. Vårt förslag innebär att kravet på tillstånd vid avverkningar inom ett område som omfattar totalt mer än 2 produktiv skogsmark upphör och ersätts med en anmälningsplikt. Antalet avverkningar som inte kommer att kräva tillståndsansökan kan uppskattas till cirka 2000/år. Redan enligt de nu gällande reglerna är skillnaderna mellan vad skogsmarkens ägare måste redogöra för i en tillståndsansökan och i en anmälan i och för sig liten och skillnaden för skogsbrukaren blir främst den tidsmässiga, dvs. att avverkning i normalfallet kan genomföras gått efter det att anmälan lämnades in även om inget beslut från meddelats. De justeringar av förfarandereglerna som vi föreslår kan med visst fog hävdas innebära krav på ytterligare administration för vissa skogsmarker, dvs. den mark som är belägen nedanför den nuvarande gränsen för svårföryngrad skog men inom renskötselområdet. Vi förutsätter dock att de minsta skogsmarkerna i normalfallet kommer undantas från kravet på information till samebyarna och det regelverk som följer av detta. Det innebär i sin tur att de förslag vi lämnar i praktiken medför att endast ett mindre antal kommer att behöva vidta ytterligare åtgärder utöver dem de gör inför en avverkning. De förfaranden som tillämpas frivilligt och inom ramen för FSC-certifieringen är betydligt mer långtgående än de förslag vi lämnar. Mot eventuella invändningar om tillkommande krav måste också vägas att tillståndskravet upphör helt utom för de fjällnära skogarna och att det förslag vi lämnar till informationsplikt till samebyarna i ett första skede dessutom innebär en viss förenklig i detta avseende i förhållande till nuva- Vi anser också att den modell vi föreslår med hänsynsredovisningen som en del i anmälan, möjligheten för att besluta om en särskild prövning i förhållande till rennäringen och anmälningsförfarandet i stället för tillståndsprövningen ger en mer förutsebar, rättsäkrare och effektivare process för skogsföretagarna. Avgifter tas inte ut i ärende om tillstånd till avverkning eller avverkningsanmälan. Vårt förslag innebär därmed inte några ändrade utgifter för skogsföretagen. För rennäringen innebär vårt förslag att de krav som gäller på hänsyn till näringen inom hela renskötselområdet tydliggörs. Möjligheterna till information och att kunna lämna synpunkter på planerade avverkningar ökar. Detta innebär i och för sig i motsvarande utsträckning större krav på aktiviteter från samebyarnas sida. Å andra sidan innebär den bristande information och de kunskapsbrister, som i viss utsträckning finns hos skogsnäringen, sannolikt ett större problem för samebyarna. 8.2Förslag till ändring i fastighetsförvaltningsförordningen Av de produktiv skogsmark som förvaltas av är skyddad som naturreservat och skyddas frivilligt av verket. Vi föreslår att fastighetsförvaltningsförordningen kompletteras med en ny bestämmelse som klargör att skogsbruk inte får bedrivas inom som enligt mening är lämpligt för skogsbruk, vilket innebär ett bortfall för verket på . Vi har i utredningens slutskede utan framgång efterfrågat uppgifter från om vilka nettointäkter verket har från skogsbruket i norr. Det är dock tydligt att det rör sig om blygsamma siffror och från verkets sida framhåller man i stället verksamhetens betydelse ur ett samhällsperspektiv med möjlighet till arbetstillfällen och utkomster för entreprenörer och förädlingsindustrin. Det kan vidare ifrågasättas om det är rimligt att ett beräknat bortfall av förväntade avverkningsmöjligheter bör ligga till grund för ekonomiska ersättningsdiskussioner inom staten med tanke på att de berörda områdena utgör skogar där det inte tidigare bedrivits rationellt skogsbruk. Vår bedömning är att det faktiska ekonomiska bortfall vårt förslag innebär för inte är större än att det ska kunna hanteras inom ramen för verkets övriga verksamhet. 8.3Förslag om ändring i Jordabalken Den myndighet som får till uppgift att hantera avtalen är enligt vårt förslag . Inom finns redan erfarenhet av naturvårdsavtal och därmed också en bra grund för att upprätta och sluta avtal gällande renskogar. För att bedöma när avtalen ska vara aktuella fordras – utöver de skogliga kunskaper som myndigheten redan besitter – också kunskap om rennäringen. I viss utsträckning finns redan denna men vi anser att den behöver förstärkas. Detta gäller dock oavsett om renskogsavtalen införs eller inte. De föreslagna renskogsavtalen medför inte några krav eller lättnader vad gäller administrativ börda eller kostnader för vare sig skogsföretagen eller rennäringen. Eftersom det är fråga om avtal kommer det alltid vara upp till den enskilde skogsägaren att avgöra om det finns en önskan och anledning att diskutera ett avtalsförhållande. Syftet med avtalen är att skogsägaren ska få full ersättning för att denna/denne avstår från att göra något som annars skulle ha lett till en inkomst. De positiva konsekvenserna av avtalen är förstås att de är till nytta för rennäringen. Därtill kan de även medföra samarbetsmässiga och socialt positiva konsekvenser för båda näringarna. Den kostnad som förslaget innebär utgörs av den ersättning som ska utgå om avtal träffas. Vårt förslag är en treårig försöksverksamhet med en budget –2012 på och ett utökat bemyndigande med och Enligt regleringsbrev disponerar myndigheten på anslaget 1:2 Insatser för skogsbruket, anslagspost 2 Kostnader för intrångsersättning och vissa civilrättsliga avtal på naturvårdsområdet . Vi bedömer att det i många fall som det blir aktuellt att ingå renskogsavtal kommer det även att finnas ett visst naturvårdsintresse gällande samma mark. Vi anser därför att det är rimligt att en del av de medel som avsätts för naturvårdsavtal även ska kunna nyttjas för att finansiera renskogsavtalen . protokoll 1990/91:40 1978/79:110, om riktlinjer för skogspolitiken, m.m. Prop. 1990/91:3, om skogsbruket i fjällnära skogar. 1990/91:4, om ändring i rennäringslagen (1971:437), m.m. Prop. 2007/08:108, En skogspolitik i takt . SOU 2001:101, En ny rennäringspolitik. SOU 2006:14, Samernas sedvanemarker. SOU 2007:60, inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. i län i utveckling 2002:11, Övervakning av kustnära sanddyner, Litteraturstudie och förslag till övervakningsprogram. Rapport 5339, , Skyddsvärda statliga skogar och urskogsartade skogar. Huvudrapport över uppdrag om naturvärdesbedömning av viss skog. Rapport 5573, , Skyddsvärda statliga skogar – Samråd om områden på Statens fastighetsverks markinnehav i , och . Rapport 5737, Vägledning för länsstyrelsernas arbete med naturvårdsavtal. af , F. (1932) Skogshushållning. Skrifter utgivna av de skånska hushållningssällskapen med anledning av deras hundraårsjubileum : X:1. Risinger, B. (1984) Sanddyner i . i , Naturvårdsenheten Medd Nr 1984:1. , Fjällnära skogar. , Uppdrag att utreda konsekvenserna av en avveckling av gränsen för svårföryngrad skog, bilaga 3 till detta betänkande. Meddelande 4 2007 Fördjupad Utvärdering av Levande skogar. Svensk FSC-standard för certifiering av skogsbruk, 2009 Remissversion. , 1988, Naturvårdsgränsgräns för storskaligt skogsbruk i fjällnära skog. , C, Management of Multiple-Use Commons Focusing on Land Use for Forestry and Reindeer Husbandry in Northern , 2009. Hovrätten för , RH 1990:18. Länsrättens i beslut , mål nr 946-07 m.fl. Länsrättens i beslut , mål nr 2485-07. Länsrättens i dom , mål nr 754-08 m.fl. beslut , mål nr. Översyn av gränserna för svårföryngrad skog, fjällnära skog och skyddsskog Beslut vid regeringssammanträde . I syfte att undersöka möjligheterna till regelförenkling för skogsbruket ska utredningen se över gränsen för svårföryngrad skog och regelverket kopplat till denna gräns. Utredningen ska även se över gränsen för fjällnära skog och regelverket kopplat till gränsen eftersom gränsen för svårföryngrad skog och gränsen för fjällnära skog har starka kopplingar till varandra. Översynen av dessa gränser ska göras med beaktande av andra regelverk som rör samverkan mellan skogsbruk, rennäring och andra näringar i den berörda regionen för att undvika eventuella negativa effekter i nämnda gränsområden vid ett eventuellt borttagande av gränsen för svårföryngrad skog. Utredningen bör fokusera på de värden som gränserna är tänkta att skydda samt gränsernas betydelse för samverkan mellan olika näringar. Avsikten med översynen är inte att sänka dagens ambitionsnivå avseende dessa värden. Utredaren ska även lämna förslag på hur gränsen för skyddsskog ska kunna avvecklas. Utredaren ska även undersöka under vilka förutsättningar som staten ska kunna teckna s.k. renskötselavtal med markägare i områden som är av synnerlig betydelse för renskötseln. Uppdraget ska redovisas . En skogspolitik i takt med tiden I propositionen En skogspolitik i takt med tiden (prop. 2007/08:108) gör regeringen bedömningen att en översyn bör göras av gränserna för svårföryngrad skog, fjällnära skog och skyddsskog samt de regelverk som är kopplade till dessa gränser. I 15–17 §§ skogsvårdslagen (1979:429) (SVL) anges särskilda krav på skogsbruket i fjällnära och svårföryngrade områden. Regeringen har bemyndigats att meddela föreskrifter om att skog ska avsättas som svårföryngrad skog eller skyddsskog, om skogen är svår att föryngra på grund av dess ogynnsamma läge eller om skogen behövs som skydd mot sand- eller jordflykt eller för att förhindra att fjällgränsen flyttas ned (15 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar också föreskrifter om vilka delar av den svårföryngrade skogen som ska anses utgöra fjällnära skog. Gränserna för dessa områden anges i föreskrifter om svårföryngrad skog och skyddsskog respektive om gränserna för fjällnära skog (SKSFS 1983:1 respektive 1991:3). Gränsdragningen är sådan att hela det fjällnära området också ligger inom gränsen för svårföryngrad skog. Enligt 16 § SVL krävs det tillstånd från för avverkning i svårföryngrad skog eller i skyddsskog. I 17 § SVL anges att ett sådant tillstånd inte får lämnas om avverkningen medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. När det gäller den fjällnära skogen anges det i 18 § SVL att tillstånd till avverkning inte får lämnas om den är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller för kulturmiljövården. I 19 § skogsvårdsförordningen (1993:1096) SVF anges att kan genomföra en särskild inventering för att klarlägga naturvärdena innan tillstånd ges till avverkning i de områden av den fjällnära skogen där naturvärdena inte är fullständigt kända men antas vara höga. I 20–23 §§ SVF anges ytterligare krav på brukandet av fjällnära skog. Det gäller exempelvis hyggesstorlek, hyggesutläggning, villkor om föryngringsmetod och markberedningsbegränsningar m.m. Enligt 21 § SVL ska sökanden i samband med en ansökan om tillstånd till avverkning enligt 16 § SVL, redovisa vad han eller hon avser göra för att tillgodose rennäringens intressen. Motiv till de särskilda bestämmelserna Bestämmelsen om att avverkning inte får ske utan tillstånd är ett uttryck för att en viss försiktighet ska gälla i samband med exploatering av skogen. För svårföryngrad skog handlar det om att trygga återväxten i ogynnsamma lägen eller om att förhindra att fjällgränsen flyttas ned. För skyddsskogar är motivet att motverka eller förhindra sand- eller jordflykt. Delar av den svårföryngrade skogen i norra omfattas av begreppet fjällnära skog. Som namnet antyder är detta områden inom det svårföryngrade området som ligger närmare fjällen. Utöver de grundläggande regler som gäller för all svårföryngrad skog finns här ytterligare regler om hur skogsbruk får bedrivas. Samverkan mellan skogsbruk och rennäring Regler om att skogsbruket ska ta hänsyn till renskötseln och rennäringens intressen finns i 20–21 §§ SVL. Det handlar om att bereda berörd sameby tillfälle till samråd innan avverkning sker i ett område där renskötsel får bedrivas enligt rennäringslagen (1971:437), dvs. Reglerna handlar vidare om att sökanden vid ansökan om avverkning ska ange vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen. Slutligen regleras i vilka fall som tillstånd till avverkning inte får lämnas och om vilken hänsyn som ska tas till rennäringen när lämnar tillstånd till avverkning. –2007 har s.k. renbruksplaner upprättats i några samebyar i samverkan med . Planerna tydliggör vilka områden som är särskilt viktiga för rennäringen. Tillsammans med skogsägarnas skogsbruksplaner kan renbruks-planerna utgöra ett bra verktyg för samverkan mellan rennäring och skogsbruk. har fått ytterligare resurser för att i samråd med arbeta vidare med att upprätta renbruksplaner. Gränsen för svårföryngrad skog Regeringen gav i uppdrag att utreda konsekvenserna av en avveckling av gränsen för svårföryngrad skog (Jo2007/2288). Det var i första hand ett uppdrag inom ramen för regeringens regelförenklingsarbete med målet att företagens administrativa kostnader till följd av statliga regelverk ska minska med . konstaterar i sin redovisning (, dnr 2007/5093) att ett borttagande av gränsen för svårföryngrad skog medför konsekvenser såväl för skogsbruket och rennäringen som för natur- och kulturmiljövården. Gränsens ursprungliga syfte var att förhindra att återväxten efter en ovarsam avverkning blir undermålig. anser att detta syfte i viss mån har spelat ut sin roll eftersom det finns tillgång till bättre plantmaterial, säkrare föryngrings-metoder som lönsamheten har ökat i skogsbruket. En avveckling av gränsen för svårföryngrad skog underlättar enligt sannolikt skogsbrukets administration vid avverkning samtidigt som konsekvenserna för att trygga återväxten är hanterbara. Konsekvenserna för natur- och kulturmiljövårdens intressen bedöms vara små i norra medan en viss risk för försämrad hänsyn befaras för och . Följderna för skogens sociala värden bedöms bli begränsade. anser däremot att konsekvenserna för rennäringen blir påtagliga om inte åtgärder vidtas för att lindra de olägenheter som uppkommer. Sammantaget bedömer att en omreglering eller borttagande av gränsen för svårföryngrad skog kan medföra positiva effekter för skogsbruket genom en ökad produktion i vissa områden inom den nuvarande gränsen och genom en minskad administration. De positiva effekterna ska dock vägas mot de nackdelar som ett borttagande eller en omreglering av gränsen innebär. Gränsen för fjällnära skog Bestämmelserna om gränsen för fjällnära skog och om skogsbruket i de fjällnära skogarna tillkom relativt sent, . Gränsen för fjällnära skog får enligt anses vara en bra och relevant avvägning mellan produktions- och miljöintressen. Behovet av en översyn av regelverket för de fjällnära skogarna är därmed mindre än för svårföryngrad skog. Regeringen anser dock att det i samband med en översyn av gränsen för svårföryngrad skog är lämpligt att även se över gränsen för fjällnära skog. Det finns starka samband mellan gränserna och regelverken. I samband med översynen av skogspolitiken pekade dåvarande på behovet av en översyn av gränsen för skyddsskog. Genom att brukningsformerna har ändrats och igenplantering skett av nedlagd jordbruksmark kan nuvarande gräns avvecklas utan att syftet med gränsen äventyras. Klimat- och sårbarhetsutredningen (M 2005:03) diskuterar i betänkandet (SOU 2007:60) inför klimatförändringarna – hot och möjligheter, de förändringar och anpassningsbehov som ett förändrat klimat innebär för bl.a. de areella näringarna. Utredningen bedömer bl.a. att konsekvenserna för skogsbruket blir betydande och att förutsättningarna för att bedriva rennäring i allvarligt påverkas av klimatförändringarna. Utredningen föreslår ett antal åtgärder för att minska intressekonflikterna mellan olika näringar i fjällen som skogsbruket kan utnyttja en ökad produktionspotential.