sou · GXB380 · 2009-10-05 00:00:00 — SOU 2009:80 Slutbetänkande av Utredningen effektivitet 2009 Kriminalvården – ledning och styrning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Tryckt av 2009 ISSN 0375-250X Till statsrådet och chefen för beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att följa upp och utvärdera effektiviseringsarbetet inom (Dir. 2008:19 och Dir. 2008:113). Till särskild utredare förordnades fr.o.m. numera generaldirektören vid . Nuvarande överåklagaren vid förordnades till ny särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. docenten , samt rättssakkunnige i . Från ovanstående datum förordnades som experter generaldirektören vid Arbetsförmedlingen , regionchefen vid , Region och hovrättspresidenten i . förordnades lagmannen i Länsrätten i som expert. förordnades departementssekreteraren som utredningssekreterare. Chefen för vid i län anställdes som sekreterare fr.o.m. . var sekreterare i utredningen från till . Utredningen har tidigare lämnat betänkandena Uppföljning av Kriminalvårdens effektiviseringsarbete (SOU 2008:71) och Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning (SOU 2009:13). Utredningen som har antagit namnet Utredningen effektivitet, överlämnar härmed sitt slutbetänkande Kriminalvården – ledning och styrning. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. /Sammanfattning ................................................................ 13 1 Uppdrag och genomförande......................................... 23 1.1 Uppdraget................................................................................. 23 1.2 Utredningens tidigare betänkanden........................................ 24 1.3 Vad behandlas i detta slutbetänkande? ................................... 26 1.4 Genomförandet av uppdraget ................................................. 27 2 Kriminalvården och effektivitet .................................... 33 2.1 Inledning................................................................................... 33 2.2 Effektivitetsbegrepp ................................................................ 33 2.3 Kriminalvårdens effektiviseringspotential.............................. 35 3 Kriminalvårdens utveckling ......................................... 39 3.1 Inledning................................................................................... 39 3.2 Från Fångvårdsstyrelsen till Kriminalvården ......................... 39 3.2.1 Cellfängelser ................................................................. 39 3.2.2 Cellstraffet avskaffas .................................................... 40 3.2.3 Större anstalter.............................................................. 40 3.2.4 kriminalvårdsreform ...................................... 41 3.3 Kriminalvården effektiviseras.................................................. 43 3.3.1 utredningar och effektiviseringsarbete ......... 44 3.4 Enmyndighetsreformen........................................................... 45 5 Innehåll SOU 2009:80 3.4.1 promemoria om sammanslagningen ........................................................45 3.4.2 Kriminalvården – en myndighet...................................46 3.5 Sammanfattning........................................................................48 4 Styrning av Kriminalvården..........................................51 4.1 Inledning...................................................................................51 4.2 Kriminalvårdens mål.................................................................51 4.3 Formella styrdokument ...........................................................52 4.4 Ekonomisk styrning.................................................................55 4.5 Övrig styrning ..........................................................................55 4.6 Kriminalvårdens återrapportering ...........................................56 4.7 Utredningens förslag avseende ny styrning av Kriminalvårdens lokalförsörjning............................................57 5 Effektiv styrning och uppföljning ..................................59 5.1 Inledning...................................................................................59 5.2 Kriminalvårdens organisation..................................................59 5.3 Verksamhetsplanering..............................................................61 5.4 Resultatstyrning och finansiell styrning .................................62 5.5 Intern kontroll..........................................................................64 5.6 Ansvar och delegation..............................................................67 5.7 Verksamhetsutveckling............................................................68 5.8 Verksamhetsstöd ......................................................................70 5.9 Regionala skillnader .................................................................71 5.10 Analys och slutsatser................................................................72 5.10.1 Enmyndighetsreformen................................................72 5.10.2 Målet att minska återfall i brott ...................................76 5.10.3 Det strategiska arbetet..................................................82 6 SOU 2009:80 Innehåll 5.10.4 Verksamhetsplanering .................................................. 87 5.10.5 Egenkontroll och tillsyn............................................... 95 5.10.6 Verksamhetsutveckling .............................................. 101 5.10.7 Delegering och ansvar ................................................ 103 5.11 Sammanfattning ..................................................................... 109 6 Kriminalvårdens personal .......................................... 113 6.1 Inledning................................................................................. 113 6.2 Arbetsgivarpolitiken inom staten ......................................... 113 6.3 Kriminalvårdens personalarbete............................................ 114 6.3.1 Allmänt........................................................................ 114 6.3.2 Ökade personalresurser.............................................. 114 6.3.3 Rekrytering ................................................................. 115 6.3.4 Grundutbildning......................................................... 118 6.3.5 Fortbildning och vidareutbildning ............................ 119 6.3.6 Chefsförsörjning......................................................... 119 6.3.7 Sjukfrånvaro ................................................................ 120 6.3.8 Jämställdhet och mångfald ......................................... 121 6.3.9 Verksamhetsanalyser .................................................. 122 6.4 utredningar .............................................................. 122 6.4.1 Inledning ..................................................................... 122 6.4.2 , ...................................... 123 6.4.3 Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) ................. 124 6.4.4 Vervas utredning om strategisk kompetensförsörjning, .................................. 124 6.4.5 , ....................................... 125 6.4.6 Sammanfattning .......................................................... 127 6.5 Rekrytering och grundutbildning i de nordiska länderna ... 127 6.5.1 Inledning ..................................................................... 127 6.5.2 ...................................................................... 127 6.5.3 ......................................................................... 128 6.5.4 ........................................................................... 128 6.5.5 Sammanfattning .......................................................... 129 6.6 Personalorganisationer inom ...................... 129 6.6.1 Inledning ..................................................................... 129 6.6.2 .......................................................................... 130 7 Innehåll SOU 2009:80 6.6.3 ST .................................................................................130 6.6.4 SACO-S.......................................................................131 6.6.5 Sammanfattning ..........................................................132 6.7 Forskning................................................................................132 6.8 Arbetsbelastning och tidsanvändning ...................................134 6.9 Analys och slutsatser..............................................................138 6.9.1 Inledning......................................................................138 6.9.2 Strategier......................................................................138 6.9.3 Arbetsledning och chefsförsörjning ..........................140 6.9.4 Rekrytering och utbildning ........................................143 6.9.5 Utvecklingsmöjligheter och arbetsmiljö ...................146 6.10 Sammanfattning......................................................................153 7 Kriminalvårdens IT-verksamhet ..................................155 7.1 Inledning.................................................................................155 7.2 Kriminalvården och IT...........................................................156 7.3 Historisk utveckling...............................................................156 7.3.1 Klientnära system........................................................156 7.3.2 Ekonomiadministrativa och personaladministrativa system ...................................157 7.4 Ledning och styrning av Kriminalvårdens ITverksamhet..............................................................................158 7.5 Kompetens inom IT-verksamhet..............159 7.6 Medarbetarnas uppfattning om IT-verksamheten ...............160 7.7 Kostnader för IT-verksamheten............................................164 7.8 Analys och slutsatser..............................................................165 7.8.1 IT och Kriminalvårdens kärnverksamhet ..................165 7.8.2 Strategisk planering.....................................................167 7.8.3 Strategiska vägval ........................................................167 7.8.4 Särskilt om informationssäkerhet ..............................169 7.8.5 Organisation och kompetens .....................................170 7.8.6 Sammanfattande slutsatser .........................................171 7.9 Sammanfattning......................................................................172 8 SOU 2009:80 Innehåll 8 Kriminalvårdens säkerhetsarbete................................ 173 8.1 Inledning................................................................................. 173 8.2 Bakgrund ................................................................................ 173 8.2.1 Allmänt........................................................................ 173 8.2.2 Säkerhetsfrågornas omfattning.................................. 174 8.2.3 Säkerhetsarbete fram ................................ 174 8.2.4 En ny situation ........................................................ 177 8.2.5 Säkert inlåst? (SOU 2005:6) ...................................... 181 8.2.6 Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) ................. 183 8.2.7 En nulägesbild av de intagna i anstalt ........................ 184 8.3 Ledning och styrning............................................................. 187 8.3.1 Regeringens styrning av säkerhetsfrågorna............... 187 8.3.2 Kriminalvårdens styrning av säkerhetsfrågorna........ 189 8.4 Genomförda förändringar ..................................................... 194 8.4.1 Ledning och organisation........................................... 194 8.4.2 Personal, utbildning och attityder ............................. 194 8.4.3 Underrättelsearbete .................................................... 195 8.4.4 Placering av intagna .................................................... 196 8.4.5 Säkerhetsanstalt .......................................................... 196 8.4.6 Tekniska åtgärder........................................................ 198 8.4.7 Narkotika .................................................................... 199 8.4.8 ................................................... 199 8.4.9 Våldsanvändning......................................................... 199 8.4.10 Säkerhet och suicidrisk............................................... 200 8.4.11 Övrigt om säkerhet..................................................... 200 8.4.12 Samverkan ................................................................... 201 8.5 Planerade förändringar .......................................................... 201 8.6 Resultatet av de genomförda förändringarna ....................... 201 8.6.1 Kriminalvårdens uppföljning ..................................... 201 8.6.2 Antal avvikelser........................................................... 202 8.6.3 Narkotikabeslag.......................................................... 203 8.6.4 Antal incidenter .......................................................... 204 8.6.5 Våld och hot mot personalen..................................... 206 8.6.6 Våld mellan de intagna ............................................... 207 8.6.7 Suicid ........................................................................... 208 8.7 Kriminalvårdarnas uppfattning om säkerheten.................... 208 9 Innehåll SOU 2009:80 8.8 Internationell jämförelse........................................................213 8.8.1 Inledning......................................................................213 8.8.2 ......................................................................213 8.8.3 ...........................................................................218 8.8.4 .........................................................................223 8.8.5 Jämförande statistik ....................................................225 8.9 Kostnaden för säkerhetsarbetet.............................................228 8.10 Analys och slutsatser..............................................................229 8.10.1 Utomstående styrning av säkerhetsarbetet ...............229 8.10.2 Intern styrning av säkerhetsarbetet ...........................231 8.10.3 Kriminalvårdens uppföljning av säkerhetsarbetet.....233 8.10.4 Effekterna av säkerhetsuppgraderingen.....................236 8.10.5 Kriminalvårdens säkerhetsarbete i ett internationellt/nordiskt perspektiv............................238 8.10.6 Utveckling av säkerhetsarbetet ..................................241 8.11 Sammanfattning......................................................................247 9 Effektivare extern styrning av Kriminalvården ..............251 9.1 Inledning.................................................................................251 9.2 Regeringens styrning av Kriminalvården ..............................252 9.3 Ordinarie styrning genom regleringsbrev m.m. ...................253 9.4 Uppdrag till Kriminalvården..................................................257 9.5 Organisatoriska förutsättningar ............................................259 9.6 Utredning om frivården.........................................................260 9.7 Sammanfattning......................................................................261 10 Kostnads- och konsekvensanalys ................................263 10.1 Inledning.................................................................................263 10.2 Ekonomiska konsekvenser för staten ...................................263 10.3 Konsekvenser för brottsligheten...........................................266 10.4 Övriga konsekvenser..............................................................266 10 SOU 2009:80 Innehåll 11 Referenser ...................................................................... 267 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. 273 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. 279 Bilaga 3 Effektivitet i Kriminalvården, Undersökningar bland chefer och medarbetare.......................................................... 281 Bilaga 4 Granskning av Kriminalvårdens IT-verksamhet............. 351 Bilaga 5 Kriminalvårdens vision och värdegrund Bättre ut...... 373 Sammanfattning Utredningens viktigaste slutsatser Utredningens viktigaste slutsatser innebär i korthet följande. De övergripande målen för Kriminalvården är inte preciserade i myndighetens dagliga verksamhet. Det krävs långsiktiga strategier och mål för att Kriminalvården ska kunna förbättra verksamhetens effektivitet och organisationens resultat. Strategiska vägval måste föregås av analyser. Det gäller t.ex. kompetensförsörjning, utvecklingen av IT-stöd och indelningen av anstalter i säkerhetsklasser. Tillsynen över kriminalvården bör förstärkas, bl.a. genom att en ny tillsynsmyndighet inrättas. Regeringens styrning av Kriminalvården bör förstärkas. Uppdraget Den huvudsakliga uppgiften för Utredningen effektivitet har varit att följa upp och utvärdera Kriminalvårdens resursutnyttjande. Utredningen har också haft i uppdrag att utvärdera den säkerhetsuppgradering Kriminalvården har genomfört . Utredningen har överlämnat delbetänkandet Uppföljning av Kriminalvårdens effektiviseringsarbete (SOU 2008:71). I delbetänkandet redovisades en uppföljning av Kriminalvårdens effektiviseringsarbete med utgångspunkt i den handlingsplan myndigheten beslutade om . överlämnade utredningen delbetänkandet Effektiviteten i Kriminalvårdens lokal13 Sammanfattning SOU 2009:80 försörjning (SOU 2009:13). I delbetänkandet granskades effektiviteten i Kriminalvårdens arbete med att tillgodose sitt lokalförsörjningsbehov. Förutsättningarna för myndigheten att bygga nya och avveckla gamla platser vid anstalter och i häkten inom ramen för tilldelade anslag redovisades. I detta slutbetänkande identifierar och analyserar utredningen ytterligare möjligheter till effektiviseringsåtgärder inom . Kriminalvårdens genomförda och planerade investeringar på säkerhetsområdet analyseras och utvärderas. Ledningen och styrningen måste bli mer strategisk Kriminalvården har genomgått två stora reformer. Den s.k. enmyndighetsreformen innebar att de 37 lokala kriminalvårdsmyndigheterna slogs ihop till en myndighet. De uppmärksammade rymningarna från anstalter med hög säkerhetsklass föranledde en genomgripande säkerhetsuppgradering. Reformerna har krävt mycket arbete. Kriminalvården har en organisation som skapar goda förutsättningar för en effektiv ledning och styrning i strategiska, taktiska och operativa frågor. Kriminalvårdens uppdrag är att verkställa påföljder och att verka för att minska återfallen i brott. Inom ramen för det uppdraget har Kriminalvården beslutat om en vision; Bättre ut. Kriminalvården har dock i väsentliga avseenden inte formulerat långsiktiga och konkreta mål för verksamheten. Utredningen visar att Kriminalvården bör koppla samman sin vision, de strategiska målen och den operativa verksamheten för att förbättra verksamhetens effektivitet och organisationens resultat. Vid utredningens intervju- och enkätundersökning har framkommit att av kriminalvårdsinspektörerna och kriminalvårdarna anser att Kriminalvården lever upp till målet att minska återfall i brott. saknas det kunskap i den klientnära verksamheten hur de övergripande målen ska operationaliseras. Eftersom Kriminalvården i flera avseenden saknar ett strategiskt ramverk brister ofta samordningen mellan olika utvecklingsinsatser inom myndigheten. Utredningen har t.ex. funnit att styrningen av viktigt utvecklingsarbete inte alltid sker inom myndighetens ordinarie ledningsstruktur. Ett exempel härpå är arbetet med att utveckla säkerheten inom . SOU 2009:80 Sammanfattning därför utse en chef för huvudkontoret och peka ut var ansvaret för utvecklingsverksamheten ska ligga. Kriminalvårdsledningens styrning framstår som inkonsekvent och otydlig för den kriminalvårdspersonal som arbetar i den klientnära verksamheten. av de tillfrågade medarbetarna i utredningens intervju- och enkätundersökning anser att ledningen planerar förändringar med god framförhållning. Bland kriminalvårdsinspektörerna och kriminalvårdarna anser vidare att ledningen visar förtroende för medarbetarnas kompetens. Utredningen bedömer att en huvudorsak till detta är att Kriminalvårdens ledningssystem är otillräckligt. Myndighetens ledning ägnar förhållandevis stor kraft och uppmärksamhet åt operativa beslut på detaljnivå ute i organisationen, vilket går ut över effektiviteten i de långsiktiga och strategiska uppgifterna. Vid enmyndighetsreformen förändrades delegationsordningen så att fler beslut skulle fattas på högre nivåer. Ett skäl härtill var att de lokala cheferna inte längre var myndighetschefer. En annan orsak var att det lokala verksamhetsstödet till stor del samlades på regionnivå. Utredningen har dock funnit att verksamheten kan effektiviseras om verksamhetsfrågor i större utsträckning kan handläggas på den nivå där de uppkommer. En mer långtgående delegation kan frigöra högre chefers tid. Rättssäkerhet och rättstrygghet kan uppnås genom att uppföljningen och egenkontrollen utvecklas. Genom långsiktiga strategier kan Kriminalvården lägga fast hur arbetet ska bedrivas och prioritetsordnas. De övergripande målen bör brytas ned till mål som styr hur det omvårdande arbetet, säkerheten och behandlingsarbetet ska utvecklas på lång sikt. De övergripande målen bör även lägga grunden till hur verksamhetsstödet , t.ex. rättsvården, IT-verksamheten och personalarbetet, bör utvecklas. En förbättrad styrning och ett effektivt uppföljningssystem leder till att osäkerheten avseende uppgifter, rollfördelning och prioriteringar kan minska väsentligt. Sammanfattning SOU 2009:80 Inom personalpolitiken behöver kompetensbehovet kartläggas Kriminalvården har ca 9 600 anställda, varav de flesta är kriminalvårdare vid anstalter eller häkten. Utredningen konstaterar att Kriminalvårdens styrning av personalfrågorna kan utvecklas. Kriminalvården uppger att myndigheten eftersträvar ett allt högre antal kriminalvårdare med eftergymnasial kompetens. I budgetunderlaget för har myndigheten angett att dagens grundutbildning bör förlängas från 20–till . Dessa ställningstaganden har dock inte föregåtts av att kriminalvårdarrollen har analyserats eller definierats. Kriminalvården pekar dessutom på behovet av att specialisera kriminalvårdarrollen. Utredningen konstaterar att det finns områden inom den klientnära verksamheten som kräver specialistkompetens och därför bör bemannas med personer med högre utbildning, t.ex. från akademiska studier. Utredningen anser dock inte att det föreligger ett generellt behov av att specialisera kriminalvårdarna. De vardagliga arbetsuppgifterna, inklusive den dagliga vård och övervakning som ska ges, kräver engagemang, kompetens och yrkesskicklighet, men inte på akademisk eller specialiserad nivå. För att möta det behov av kunskaper och färdigheter som vårdaryrket kräver bör dock dagens grundutbildning fördjupas och förlängas. Kriminalvården saknar en kompetensförsörjningsstrategi. Utredningen anser att Kriminalvården bör analysera det långsiktiga behovet av kompetens och ta fram en sådan strategi. Först därefter är det möjligt att bedöma vilka förändringar som bör ske avseende rekryteringen, specialiseringen och utbildningen.