sou · GXB380 · 2009-10-05 00:00:00 — I finns bl.a. en enhetsstruktursstrategi, en strategi avseende det kriminalvårdande arbetet, en strategi för arbetsdriften, en strategi avseende unga kriminella, en IT-strategi, en säkerhetsstrategi, en narkotikastrategi och en kommunikationsstrategi. Kriminalvården anger att den verksamhet som myndigheten bedriver är så komplex att den för utomstående är svår att förstå. Utredningen kan delvis hålla med om detta. Utredningen konstaterar att det är komplicerat att bedriva en verksamhet som har som utgångspunkt att individuella hänsyn ska tas för var och en av de klienter som organisationen möter, men det är inte alls unikt för Kriminalvården. Speciella förutsättningar gäller dock för Kriminalvården beroende på de rättsliga förutsättningarna, det tvång som utövas mot klienterna och klienterna som sådana. Utredningen konstaterar att i Kriminalvården, där det råder så speciella omständigheter och där myndigheten har möjlighet att vidta mycket integritetsingripande åtgärder mot klienterna, är det särskilt viktigt att 83 Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80 ramarna för verksamheten är givna. Det gör det också särskilt angeläget att de strategiska förutsättningarna för verksamheten är genomarbetade och kända, såväl internt i organisationen som externt. De vardagliga problemen hamnar i fokus Kriminalvården ställs inför ett otal problem av operativ art, eftersom verksamheten är så stor och omfattar över 9 600 anställda, 2 000 intagna i häkte, 5 000 intagna i anstalt och ca 14 300 frivårdsklienter. Det kriminalvårdande uppdraget är som sådant krävande, eftersom det bl.a. omfattar intagna med missbruks och/eller psykiska problem och intagna som har andra värderingar och syn på auktoriteter än som råder i samhället i stort. Det är viktigt att chefer inom har förmåga att möta de behov av stöd som personalen har i både det klientnära arbetet och kring andra frågor om verksamheten. Det bästa sättet att ge sådant stöd är en sammansatt blandning av operativt, taktiskt och strategiskt ledarskap. I frånvaro av långsiktiga strategier förefaller Kriminalvården fastna i operativa frågor. av medarbetarna anser att Kriminalvårdens ledning agerar i enlighet med myndighetens vision. SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning Figur 5.7 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer påståendet? Agerar i enlighet med Kriminalvårdens vision (n=1288) Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3) Instämmer Instämmer inte Bas: Besvarat 1-5 Utredningen konstaterar att det finns en tendens från Kriminalvårdens högsta ledning att ägna förhållandevis stor uppmärksamhet åt operativa beslut på detaljnivå ute i organisationen. Även om detta ibland kan vara motiverat leder det till osäkerhet i organisationen. Det är utredningens uppfattning att generaldirektören och Kriminalvårdens ledning i övrigt i huvudsak bör ägna sig åt långsiktiga och strategiska frågor. Den långtgående delegation som finns på pappret bör tillämpas konsekvent också i praktiken. Det leder till ökad tydlighet och ett större ansvarstagande ute i organisationen. Behovet av strategier Utredningen anser att det finns ett behov av långsiktiga rättesnören inom ramen för myndighetens strategier. Det är svårt att bedriva ett långsiktigt arbete när den allra högsta nivån i myndigheten i hög grad arbetar med olika frågor på detaljnivå. Enmyndighetsreformen torde i det sammanhanget kunna spela en väsentlig roll för att förbättra och lyfta fram det strategiska arbetet. Inom beskrivs det som att enmyndighetsreformen har haft en begränsad påverkan på det klientnära arbetet och i synnerhet har koncentrerats på strukturfrågor. Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80 har nämnts har enmyndighetsreformen dock gett Kriminalvården organisatoriska förutsättningar att bedriva ett gemensamt och systematiskt strategiskt arbete. Enligt utredningens intervju- och enkätundersökning har tydligheten i organisationen generellt sett blivit större sedan enmyndighetsreformen. De flesta anser att reformen var positiv, men att den också har lett till att skapa hinder som inte fanns. Inom flera områden bedrivs det fortfarande ett omställningsarbete, t.ex. genom nationell samordning och utveckling. Enmyndighetsreformen har även påverkat det klientnära arbetet på flera sätt. Inom t.ex. det rättsliga området har enmyndighetsreformen medfört en översyn av myndighetens föreskrifter, vilken kommer att förnyas när den nya kriminalvårdslagstiftningen träder i kraft. Just nu underlättas myndighetens framåtskridande arbete av att myndigheten fortfarande håller på att formera sig efter enmyndighetsreformen. Flera av cheferna på huvudkontoret och i regionerna är nya och intresserade av att driva sina verksamhetsområden framåt. Den nya organisationen tilltalar en inneboende förändringsvilja hos medarbetarna. På litet kommer sådana effekter av enmyndighetsreformsarbetet att mattas av. I det skedet är det ännu viktigare än nu att det finns en strategisk inriktning för verksamheten. Prognos och underskott Kriminalvården har i budgetunderlaget för lämnat dels en prognos för behovet av ytterligare anstalts- och häktesplatser, dels en ekonomisk prognos fram . Prognosen för antalet platser pekar mot en brist på 1 818 platser i häkten och anstalter fram . Det prognostiserade ackumulerade driftsunderskottet till och med är drygt 5 . Någon plan för att åstadkomma en budget i balans eller för att på kort sikt34 uppnå tillräckligt många platser har inte redovisats. Det framgår inte heller att Kriminalvården skulle arbeta med effektivisering eller besparing på något annat sätt.35 Problemet placeras således i regeringens knä. 34 Enligt tar det 6–att bygga en ny anstalt. Se SOU 2009:13. 35 Kriminalvården, Budgetunderlag 2010. SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning I frånvaro av någon analys framstår de behov Kriminalvården redovisar för verksamheten som en oprioriterad önskelista, bl.a. vill myndigheten bygga två ofinansierade storanstalter, göra sig av med ett antal anstalter som anses för gamla36 och göra grundutbildningen dubbelt så lång.37 Utredningens uppfattning är att det finns en stor potential för Kriminalvården att utveckla förmågan att lämna fördjupade analyser till regeringen med avseende på den egna verksamheten och inte minst ta fram förslag och beskrivningar av de konsekvenser som kan bli följden av olika vägval. En sådan förmåga förutsätter dock att Kriminalvården i större utsträckning utgår från fastlagda strategiska utgångspunkter för sin verksamhet. Långsiktighet och helhetssyn är viktiga perspektiv. Att även regeringen behöver förstärka sin styrning av Kriminalvården återkommer utredningen till i kapitel 9. För att långsiktigt driva verksamheten effektivt, dvs. att inte ständigt tvingas vidta korrigerande åtgärder, krävs ett strategiskt ramverk som organisationen kan förhålla sig till. Det gäller i synnerhet Kriminalvården, för vilken de övergripande målen ger utrymme för olika tolkningar av hur verksamheten ska bedrivas. Strategier är nödvändiga inom både kärnverksamheten och för de verksamhetsstödjande funktionerna, t.ex. rättsvården, IT-verksamheten och för personalarbetet. Strategierna bör dels klargöra hur de olika delarna i verksamheten ska fungera tillsammans för att uppnå de övergripande målen, dels ange vilka delar som vid olika tillfällen ska prioriteras. 5.10.4 Verksamhetsplanering Bedömning: Verksamhetsplaneringsprocessen medger ett rimligt inflytande från olika grupper i myndigheten. Egenkontrollen bör utvecklas och i ännu större utsträckning knytas till verksamhetsmålen och arbetet för att uppfylla dem. Ebbemodellen understödjer inte att tydliga mål sätts och följs upp på detaljerad nivå. Att någon egentlig utveckling inte sker av Ebbemodellen förstärker detta problem. Konkreta och nedbrutna mål samt uppföljning av dessa är i första hand en ledningsfråga, men kräver gemensamma utgångspunkter. 36 Se SOU 2008:71. 37 Se Kriminalvården, Budgetunderlag 2010. Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80 Topp- och detaljstyrningen är så framträdande att den försämrar förutsättningarna för effektivt lokalt arbete, hämmar möjligheterna för chefer att effektivt leda sina medarbetare och innebär att personalen inte upplever att ledningen har något förtroende för deras kompetens. av medarbetarna anser att ledningen planerar förändringar med god framförhållning. Förslag: Kriminalvården bör förbättra myndighetens ledningssystem. Verksamhetsplanen Kriminalvårdens planeringsprocess sker på ett för myndigheterna relativt traditionellt sätt. Planeringsprocessen ger ett visst utrymme för delaktighet genom samråd under arbetet med verksamhetsplanen. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att det under planeringen ges så stort utrymme som möjligt för med- och påverkan från alla nivåer inom organisationen. förbättras av bidrag med olika perspektiv, som förståelsen för planerna fördjupas. Med en större förståelse och ett högre engagemang för planerna ges förutsättningar för en högre måluppfyllelse. Myndigheten har i anslutning till de två stora reformer som har genomförts , dvs. säkerhetsuppgraderingen och enmyndighetsreformen, tillämpat viss s.k. överstyrning. Det innebär att ledningen fokuserar och styr mer inom sakområdet än vad det avsedda målet egentligen ger anledning till. Syftet med överstyrningen är att få en hel, stor organisation att ledas in på vägen mot målet. Svårigheten med överstyrning är att beräkna när det är lämpligt att plana ut och vända fokus mot ett nytt område, men ändå uppnå målet. efter den stora säkerhetsuppgraderingen hade påbörjats, uttalade regeringen att en lång tids fokus på säkerhet ställde krav på en vidare fokusering även på övrigt verksamhetsinnehåll.38 Vid enmyndighetsreformen minskade i flera fall delegationen. Fler beslut skulle fattas av högre chefer, vilket skulle förstärka rättsenligheten och samordningen.39 38 prop. 2006/07:1, s. 62. Samma krav har upprepats i budgetpropositionerna . 39 Se mer om detta nedan i avsnitt 5.10.7. SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning har styrningen för att uppnå en högre likformighet i enlighet med enmyndighetsreformen och för att uppnå målen med säkerhetsuppgraderingen mindre utrymme i Kriminalvårdens verksamhetsplan. Den svaga kopplingen mellan vision, övergripande mål och verksamhetsplan har tidigare kommenterats i avsnitten 5.10.2 och 5.10.3. Uppföljning av verksamhetens mål De funktioner som har inrättats i Kriminalvården för egenkontroll och uppföljning, dvs. främst verksamhetscontrollerfunktionen och internrevisionen, förefaller ha förutsättningar att bidra till en effektiv styrning och kontroll av verksamheten. Internrevisionen har ombildats och det finns anledning att tro att ambitionsnivån kan höjas ytterligare. Huvuddelen av ägnades till uppföljning av gamla revisioner, som inte slutligt hade behandlats. har detta arbete avslutats och fokus kan vändas mot att genomföra nya granskningar av verksamheten. Utredningen konstaterar att controllerfunktionen har utvecklats den enmyndighetsreformen genomfördes och formerna för controllerfunktionen beslutades. Det sker nu bl.a. systematisk uppföljning av tidigare iakttagelser. Det är dock av väsentlig betydelse att egenkontrollen används på ett sätt för att klarlägga vad som krävs för att resultaten ska förbättras. Egenkontrollen kan då även användas för att bedöma vilka resultatnivåer som är rimliga i förhållande till de tillgängliga resurserna. Utredningen bedömer att det finns förutsättningar för Kriminalvården att ännu tydligare knyta egenkontrollen till myndighetens mål och resultatstyrning. Nedbrutna mål och uppföljning saknas Så som verksamhetsplaneringen nu är utformad får den mycket kritik i utredningens intervju- och enkätundersökning. Endast ca hälften av medarbetarna anser att målen för de individuella prestationerna respektive målen för arbetsgruppen är tydliga. anser två av tio av de tillfrågade att målen inte är tydliga. Bland kriminalvårdsinspektörerna är andelen positiva något högre. Effektiv styrning och uppföljning SOU av kriminalvårdsinspektörerna anser att de har tydliga individuella mål. När det gäller uppföljningen av målen är resultatet ännu lägre. Endast en av fyra anser att de individuella målen respektive målen för arbetsgruppen följs upp. Cirka fyra av tio anser inte det. Resultaten i utredningens enkätundersökning är betydligt lägre än i jämförbara studier i andra organisationer.40 Figur 5.8 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer påståendena? Hur vi når målen för arbetsgruppen/arbetslaget följs upp regelbundet. (n=1485) Målen för min arbetsgrupp/mitt arbetslag är tydliga. (n=1482) Mina individuella mål följs upp regelbundet. (n=1477) Mina individuella mål i arbetet är tydliga (n=1483) And el negativa (1-2) Andel po sitiva (4-5) Neutrala (3) Bas: Besvarat 1-5 Instämmer Instämmer inte Mina individuella mål i arbetet är tydliga (n=1483) Mina individuella mål följs upp regelbundet (n=1477) Målen för min arbetsgrupp/ mitt arbetslag är tydliga (n=1482) Hur vi når målen för arbetsgruppen/arbetslaget följs upp regelbundet (n=1485) 40 Jfr. Synovates riksundersökning som beskrivs i avsnitt 1.4. SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning Figur 5.9 Utredningens enkätundersökning: Mina individuella mål i arbetet är tydliga. Instämmer Instämmer inte Bas: Besvarat 1-5 Kriminalvårdare (n=1312) Kriminalvårdsinspektörer (n=530) Anstalt (n=953) Nord (n=149) Mitt (n=326) (n=346) Syd (n=223) Väst (n=258) Öst (n=181) Total (n=1483) Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3) (n=171) Eftersom målbilden är svag och uppföljning uteblir är det svårt för personalen att prioritera mellan sina arbetsuppgifter. Det förstärks även av att arbetsuppgifterna är otydligt definierade. Endast en tredjedel av medarbetarna anser att de kan prioritera mellan arbetsuppgifterna. Utredningen konstaterar att det självfallet är svårt för den enskilde att förlägga sin arbetstid på ett för Kriminalvården effektivt sätt om inte arbetsuppgifterna är definierade, om det inte finns mål för arbetet och det inte är möjligt att prioritera mellan olika arbetsuppgifter. Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80 Figur 5.10 Utredningens enkätundersökning: Hur väl stämmer påståendena? Det är klart och tydligt för mig vilket ansvar Jag har möjlighet att prioritera Vi har en bra fördelning av arbetsuppgifterna Jag har tydligt definierande Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3) Bas: Besvarat 1-5 Instämmer Instämmer inte Jag har tydligt definierade arbetsuppgifter (n=1490) Vi har en bra fördelning av arbetsuppgifterna i min arbetsgrupp/mitt arbetslag (n=1485) Jag har möjlighet att prioritera mellan mina arbetsuppgifter (n=1488) Det är klart och tydligt för mig vilket ansvar jag har (n=1487) Såsom Ebbemodellen har presenterats för utredningen kan slutsatsen dras att den inte är avpassad för att kunna sätta och följa upp nedbrutna mål på arbetsgrupps- och individuell nivå. Ebbemodellen tillkom på Mariestadsanstalten som ett sätt att på anstaltsnivån kunna hålla reda på uppdrag och uppföljningar. Den ursprungliga tanken var således att modellen skulle användas för styrning med relativt hög detaljrikedom. har modellen skalats upp till en nationell nivå, men själva modellen förstärker den form av detaljerad styrning som Kriminalvårdens ledning kritiseras för i utredningens intervju- och enkätundersökning. Eftersom det inte sker någon utveckling av modellen kan denna, såvitt utredningen kan finna, inte användas för den typ av målstyrning och uppföljning som utredningen förordar och som efterfrågas inom organisationen. Kriminalvården bör därför förbättra myndighetens ledningssystem, dvs. de metoder Kriminalvården använder för att uppnå de övergripande målen. Det handlar dels om, vilket har påpekats tidigare, att konkretisera verksamhets och aktivitetsmålen, dels om att systematiskt förbättra verksamhetsprocesserna. Det handlar om allt från riskanalyser, mätningar kopplade till relevanta mått och nyckeltal, insamling av förbättringsidéer till ledningens beslut om mål och handlingsplaner. Ledningssystemet ska på alla nivåer i organisationen besvara frågorna; 92 SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning vem ska göra vad, hur och när? Ledningssystemet ska möjliggöra för alla att ta ansvar för att uppnå verksamhetens mål genom ett adekvat uppföljningssystem. Kritik mot detaljstyrning Den allra främsta kritiken i utredningens intervju- och enkätundersökning riktas mot den topp- och detaljstyrning i enskilda frågor som Kriminalvårdens ledning genomdriver. Ledningen uppfattas styra i detalj hur uppdrag ska genomföras. Möjligheterna för regionerna och verksamhetsområdena att omprioritera eller att göra förändringar i själva genomförandet av åtgärderna är mycket kringskurna. Flera regionchefer uppger i intervjuerna att de inte har någon möjlighet att påverka beslut eller uppdrag ens i myndighetens ledningsgrupp, utan enbart deltar för att vidarebefordra kunskap om besluten till verksamheten. Ett utslag av detaljstyrningen är att ett stort antal uppdrag ges i konkurrens med åliggandena i verksamhetsplanen, men att någon prioritering inte sker. Uppdragen kommer också med för kort framförhållning. Kriminalvårdschefer har beskrivit att de mailbombas från huvudkontoret. Många åtgärder ska genomföras , till förfång för den långsiktiga utvecklingen av verksamhet och medarbetare. I enkätundersökningen bedömer av medarbetarna att Kriminalvårdens ledning planerar förändringar i verksamheten med god framförhållning. Av medarbetarna anser att Kriminalvårdens ledning visar förtroende för medarbetarnas kompetens. Resultatet är exceptionellt lågt i jämförelse med motsvarande undersökningar i andra organisationer.41 41 Jfr. Synovates riksundersökning som beskrivs i avsnitt 1.4. Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80 Figur 5.11 Utredningens enkätundersökning: Kriminalvårdens högsta ledning planerar förändringar i verksamheten med god framförhållning. Instämmer Instämmer inte Bas: Besvarat 1-5 Kriminalvårdare (n=1131) Kriminalvårdsinspektörer (n=465) Anstalt (n=845) Nord (n=128) Mitt (n=292) (n=294) Syd (n=190) Väst (n=235) Öst (n=161) Total (n=1300) Andel negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3) (n=166) Figur 5.12 Utrednings enkätundersökning: Kriminalvårdens högsta ledning visar förtroende för medarbetarnas kompetens. Instämmer Instämmer inte Bas: Besvarat 1-5 Kriminalvårdare (n=1 149) Kriminalvårdsinspektörer (n=465) Anstalt (n=849) Nord (n=122) Mitt (n=292) (n=313) Syd (n=191) Väst (n=233) Öst (n=163) Total (n=1 314) An del negativa (1-2) Andel positiva (4-5) Neutrala (3) (n=166) Utredningen konstaterar att det finns ett utbrett missnöje med det sätt som verksamheten planeras och leds. Om det saknas ett strate94 SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning giskt ramverk är det nödvändigt att även kortsiktiga mål prioritetsordnas och resurssätts av ledningen. När så inte sker kan det få till konsekvens att godtyckliga prioriteringar sker ute i verksamheten, vilket kan hämma effektiviteten. Inom är den risken dock liten då detaljstyrningen är så omfattande. Det är helt enkelt inte möjligt att anpassa genomförandet av ett uppdrag till det lokala behovet. En detaljstyrning från ledningen riskerar istället att få effekten att chefer i alla led kvävs i uppdrag, förankringsprocessen upphör och medarbetarna känner en låg delaktighet i verksamheten. Från ett effektivitetsperspektiv innebär den nuvarande detaljstyrningen bl.a. att resurser används för att uppfylla beslut oavsett om det finns något lokalt behov eller inte. Om det hade funnits större handlingsutrymme hade resurserna istället kunna koncentreras till att förbättra de områden där det finns konstaterade lokala brister. Detaljstyrningen kan också få till följd att medarbetarna blir passiva och oengagerade, vilket antingen kan leda till att de inte gör sitt bästa på arbetet eller att de slutar sin anställning och måste ersättas. Utredningen kan inte dra någon annan slutsats än att det är nödvändigt att Kriminalvården ser över och förändrar sin styrningsprocess . I den nuvarande styrningen finns det brister med avseende på förmågan att besluta om prioriteringar. pekar utredningens enkätundersökning på att medarbetarna upplever att myndighetens ledning genom den nuvarande styrningsformen visar misstroende för deras duglighet. Kriminalvården måste därför gå över till en mål- och resultatstyrningsmodell som tillåter större självständighet. I annat fall kommer verksamheten inte att kunna bedrivas effektivt, som kostnaderna med anledning av personalomsättning, dvs. för nyrekrytering och utbildning kommer att vara höga. 5.10.5 Egenkontroll och tillsyn Bedömning: En effektiv tillsynsverksamhet och egenkontroll är en förutsättning för att rättsäkerheten och en hög effektivitet ska kunna upprätthållas. Tillsynen och egenkontrollen av kriminalvårdsverksamheten bör förstärkas. Det finns ett behov av en externt och oberoende tillsynsorgan 95 Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80 som utför en systematisk och löpande granskning av Kriminalvården . Förslag: Kriminalvården bör förbättra myndighetens egenkontroll t.ex. genom att tydligare definiera olika funktioners ansvar och mandat. Arbetet bör systematiseras med utgångspunkt från myndighetsgemensamma riktlinjer och kvalitetsmått. Regeringen bör inrätta en särskild tillsynsmyndighet för Kriminalvårdens verksamhet. En viktig utgångspunkt för regeringen vid bildandet av Kriminalvården var att det i den nya organisationen skulle finnas möjligheter att förstärka tillsynen och därigenom bidra till organisationens förmåga att utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Regeringen angav att bestämmelser om hur tillsynsverksamheten ska vara utformad borde föras in i den nya myndighetens instruktion eller i annan förordning.42 I Kriminalvårdens instruktion saknas sådana bestämmelser, men enligt 4 § fjärde punkten myndighetsförordningen (2007:515) ska en myndighets ledning säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet;43 1. uppnår en effektiv verksamhet, 2. efterlever lagar, förordningar och andra regler samt 3. lämnar en tillförlitlig redovisning och rättvisande rapportering av verksamheten. Myndighetens ledning ansvarar enligt myndighetsförordningen (2007:515) inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. En riskanalys ska enligt förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll göras i syfte att identifiera omständigheter som utgör risk för att dessa krav inte fullgörs. Enligt förordningen ska myndigheten också inrätta intern revision och lämna en försäkran för att kontrollen är betryggande. 2004/05:176, s. 52. 43 Ds 2006:15, s. 54 ff. 96 SOU 2009:80 Effektiv styrning och uppföljning En väsentlig del av Kriminalvårdens egenkontroll sker för att säkerställa att de intagnas författningsenliga rättigheter efterlevs. FN:s och tortyrkommittéer utför inspektioner men dessa är mer inriktade på specifika frågor knutna framför allt till de mänskliga fri- och rättigheterna. Häktena och fängelserna är slutna miljöer och de intagna har endast en begränsad och ofta övervakad kontakt med omvärlden vilket gör att de får svårare att ta tillvara sina rättigheter. Inskränkningen av de intagnas friheter och den slutna miljön gör att det måste finnas garantier för att de intagnas rättssäkerhet och rättstrygghet kan upprätthållas i häktena och i anstalterna så att förtroendet för Kriminalvården kan upprätthållas. Det är därvid av fundamental betydelse att det inte bara finns tydliga regler och rutiner för hur verksamheten ska bedrivas utan också klara regler och ett utpekat ansvar för kontrollen av denna.