sou · GXB39 · 2009-02-09 00:00:00 — Som ett förtydligande kan här nämnas, att alla ordningsvakter med förordnande enligt 2 a § ordningsvaktslagen, enligt vad utredningen inhämtat, anses godkända att i en säkerhetskontroll genomföra kroppsvisitation utan metalldetektor eller liknande anordning. Bakgrunden till detta är att förordnandet förutsätter en särskild utbildning vari bl.a. detta känsliga arbetsmoment övas. Det ska nämnas att en kroppsvisitation endast får genomföras av en person som är av samma kön som den som visiteras. Detta innebär att personal av båda könen måste finnas tillgänglig vid säkerhetskontrollen. Vid såväl säkerhetskontroll i som i domstol gäller att den som till en säkerhetskontroll medför något farligt föremål som inte kan tas i beslag enligt bestämmelserna i , ska Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden uppmanas lämna det ifrån sig för förvaring och att en vägran att följa en sådan uppmaning kan leda till att vederbörande avlägsnas (7 §). Samma ordning bör gälla också för de säkerhetskontroller som är ifråga. Det ska därför påpekas att det i anslutning till en säkerhetskontroll behöver finnas förvaringsmöjligheter som står under uppsikt av kontrollpersonalen. Utredningen har övervägt om den som vägrar låta undersöka medförd egendom, exempelvis en väska ska erbjudas en möjlighet att i stället lämna egendomen till förvaring. Vid säkerhetskontroll i domstol gäller att den som inte tillåter undersökning av väska eller annat föremål ska ges tillfälle att lämna föremålet till förvaring om det kan anses lämpligt. Lämnas föremålet till förvaring får tillträde inte vägras (6 §). Ett till förvaring lämnat föremål får endast undersökas om det finns särskilda skäl (5 §). Som nämnts ovan (5.2) gavs tidigare åt besökare en liknande möjlighet att undgå visitering genom att lämna ifrån sig ytterkläder, väskor och andra tillhörigheter för förvaring. Möjligheten togs emellertid bort eftersom den uppfattades som otidsenligt och inte ansågs bidra till säkerheten. Här kan dock tilläggas att de som kommer till för att från åhörarläktaren följa kammarens sammanträden på sin väg till säkerhetskontrollen passerar utrymmen med låsbara förvaringsskåp där de på eget initiativ kan lämna ifrån sig tillhörigheter. Även om den lösning som valts för domstolarna innebär att förvaring bara tillåts när kontrollanten bedömer att det kan anses lämpligt, anser utredningen likväl att denna ordning till övervägande del har sådana nackdelar att en motsvarande möjlighet inte bör föreslås här. Utöver de säkerhetsaspekter som kan läggas på att ej undersökta föremål tas emot för förvaring bör också tas i beaktande att säkerhetskontrollerna kan komma att utsättas för provokationer där stora mängder föremål lämnas till förvaring som de personer som bemannar kontrollerna i huvudsak kommer utgöras av ordningsvakter. Sammantaget finner alltså utredningen inte att den enskildes intresse av integritet sträcker sig så långt att en möjlighet att undanta medförd egendom från undersökningen motiverar de olägenheter som därmed skulle följa för säkerhetskontrollen som helhet. Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden 6.3.5Var ska kontrollen få ske? Ett beslut om säkerhetskontroll innebär i princip att de som vill ha tillträde till sammanträdet som åhörare har att underkasta sig kontrollen. Det är dock inte alltid som åhörarna vistas i själva sammanträdeslokalen. Exempelvis förekommer arrangemang där åhörarskaran åtminstone delvis hänvisas till andra utrymmen där de får följa sammanträdet, antingen bakom glasrutor eller via storbildsskärmar och högtalare. När sådana utrymmen ligger i så nära anslutning till sammanträdeslokalen att ordföranden också får anses ha ett ansvar för ordningen i dessa utrymmen kan det vara naturligt att också dessa åhörare ska genomgå säkerhetskontroll. kan byggnaden vara så beskaffad att säkerhetskontrollen med fördel bör placeras i utrymmen en bit ifrån sammanträdeslokalen, exempelvis i en foajé eller i byggnadens entré. Säkerhetskontrollen kan därför, på grund av förhållandena i den aktuella byggnaden, behöva omfatta andra utrymmen än sammanträdeslokalen och dess entré. Eftersom säkerhetskontroller således kan komma ifråga också på visst avstånd från sammanträdeslokalen bör ett beslut om sådan kontroll innehålla en uppgift om vilka lokaler som omfattas av beslutet. En sådan ordning kan bidra till att fästa uppmärksamhet på frågan huruvida sammanträdeslokalen alls är lämplig för mötet och om några förändringar kan vara påkallade. Uppgifterna om beslutets räckvidd är också viktiga för den enskilde eftersom en vägran att underkasta sig säkerhetskontroll kan föranleda ett tillfälligt tillträdesförbud för vederbörande och en rättsföljd i form av avlägsnande. Det ska avslutningsvis framhållas att en säkerhetskontroll inte får innebära en inskränkning av den rätt att ta del av allmänna handlingar som följer av tryckfrihetsförordningen. I praktiken innebär detta att när en säkerhetskontroll beslutas i en byggnad dit allmänheten också har att vända sig för att ta del av allmänna handlingar, så måste kommunen eller ifråga sörja för att kontrollen inte arrangeras på ett sätt som besvärar den som kommit för att ta del av allmänna handlingar. Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden 6.3.6Om beslut och överklagande Enligt utredningens uppfattning bör ett beslut om säkerhetskontroll fattas hos den aktuella kommunen eller och inte av polisen. Skälet härför är framför allt att det inte kommit fram något som gör att man bör ha en annan ordning än den som gäller för säkerhetskontroller i och i domstolarna. Denna uppfattning delas för övrigt av de polismyndigheter och kommuner som utredningen hållit överläggningar med. Utredningen har övervägt var i kommuner och landsting ett beslut om säkerhetskontroll ska fattas och då, främst mot bakgrund av att fråga är om ett ingrepp i den personliga integriteten, funnit att det lämpligast är att det ska fattas av den politiska ledningen och inte på tjänstemannanivå. På den politiska nivån återstår då lösningar där beslutet fattas av fullmäktiges ordförande eller möjligen av dess presidium. När säkerhetskontroller kommer ifråga vid öppna nämndssammanträden skulle en lösning kunna vara att ordförande i nämnden beslutar. Det är troligt att de flesta beslut om säkerhetskontroller kommer avse fullmäktiges sammanträden för vilka dess ordförande har att sköta ordningen. Enligt utredningens mening är det därför naturligt att beslutet om säkerhetskontroll i fullmäktige bör fattas av dess ordförande. Detta ansluter också till vad som gäller i där ju beslutet fattas av talmannen. Enligt samma resonemang skulle det också vara rimligt att för nämndernas vidkommande lägga beslutsfattandet på dess respektive ordförande. Nackdelen med en sådan ordning är dock att det inom kommunen eller då uppträder alltför många beslutsfattare, vilket i sin förlängning riskerar leda till en olikartad tillämpning av lagen. Ur polisiär synvinkel finns det också ett intresse att hålla tillbaka det totala antalet beslutsfattare för att främja ett god samverkan inför och efter beslut om säkerhetskontroll. Här bör betänkas att det inom en polismyndighets ansvarsområde kan finnas ett hundratal kommunala och landstingskommunala nämnder. Enligt utredningens uppfattning är den rimligaste lösningen att beslut om säkerhetskontroll koncentreras till fullmäktiges ordförande eller ersättare. Om dennes beslut inte kan avvaktas bör i stället beslutet kunna tas av den som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet. Detsamma bör naturligen gälla beslut om undantag från säkerhetskontroll. Här bör dock beslutsfattaren i den angivna kretsen ges möjlighet att utse annan att besluta om Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden Skulle exempelvis fullmäktiges ordförande ha fattat beslut om säkerhetskontroll vid en viss nämnds sammanträde och uppkommer sedermera vid denna kontroll fråga om en viss person ska undantas från kontrollen bör nämndens ordförande, eller den han eller hon utser, få besluta om undantag. Här är det naturligtvis särskilt viktigt att beslutsfattaren finns i närheten av kontrollen och på plats kan fatta beslutet. Med hänsyn tagen till proportionalitetsprincipen i grundlagen är det lämpligt att kommunen eller innan den fattar beslut om säkerhetskontroll samråder med polisen. Detta för att undvika att kommuner och landsting slentrianmässigt beslutar om en säkerhetskontroll utan att det föreligger ett faktiskt hot. En obligatorisk samrådsfunktion är också betydelsefull för att säkerställa att polisen har kännedom om de hotbilder som föreligger och de motåtgärder som är ifråga. Härtill kommer naturligtvis att polismyndigheten har det yttersta ansvaret för att leda kontrollen. Utredningen ska enligt sina direktiv också lämna förslag till bestämmelser om överklagande. Beslut om säkerhetskontroll på och domstolarnas område kan inte överklagas. Fråga är om det finns någon anledning att göra en annan bedömning avseende den nu ifrågavarande ordningen. Utredningen har tidigare bedömt att ett beslut om säkerhetskontroll bör fattas av fullmäktiges ordförande. Som angetts har ordföranden vid ett sammanträde ansvaret för ordningen. Beslut som fattas av ordföranden i det avseendet kan inte överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen (jfr. 10 kap. 2 § kommunallagen). Även om nu ifrågavarande beslut i och för sig inte alltid kommer att fattas av mötesordföranden företer ett beslut om säkerhetskontroll ändå så stora likheter med ett ordningsbeslut att det inte bör få överklagas. Motsatt lösning skulle för övrigt innebära rätt att yrka verkställighetsförbud och rätt att överklaga vidare m.m. Rätt till överklagande genom s.k. förvaltningsbesvär är enligt utredningens mening av motsvarande skäl utesluten. 6.3.7Om ändring i lagen om ordningsvakter Utredningen har i avsnitt 6.3.4 gjort skillnad mellan sådan kroppsvisitation som utförs med hjälp av metalldetektorer eller liknande anordningar och kroppsvisitation, som innebär en fysiskt beröring. Utredningen har här föreslagit att den Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden visitationen, förutom av poliser, endast ska få utföras av ordningsvakter som särskilt godkänts för uppgiften. Anledningen till denna uppdelning är att en visitation bedöms innebära ett större ingrepp i den personliga integriteten hos den som kontrolleras än en visitation som sker med hjälp av teknisk apparatur. Förslaget följer därmed den ordning som gäller för säkerhetskontroller i domstol och innebär att ordningsvaktslagen bör kompletteras med en specialbestämmelser enligt vilken ordningsvakter får förordnas att tjänstgöra vid säkerhetskontroller i kommuner och landsting. Att vissa ordningsvakter kan förordnas enligt den skissade specialbestämmelsen kan antas få flera fördelar. Dels kommer dessa ordningsvakter inriktas särskilt mot tjänstgöring i kommunala och landstingskommunala säkerhetskontroller och därvid övas för denna känsliga uppgift. Dels kommer ett förordnande enligt specialbestämmelsen inte att vara begränsat till viss plats på motsvarande sätt som gäller för ett förordnande enligt 3 § jämförd med 5 § andra stycket ordningsvaktslagen. Ordningsvakter med förordnande enligt specialbestämmelsen kommer därför avsevärt enklare kunna disponeras för tjänstgöring i säkerhetskontroller vid sådana sammanträden som utlokaliserats till en tillfällig sammanträdeslokal, dvs. till en plats som kanske annars inte omfattats av ett tidigare utfärdat förordnande enligt 3 § ordningsvaktslagen. Det är troligt att många bevakningsföretag kommer låta kvalificera sina ordningsvakter för ett förordnande enligt specialbestämmelsen i syfte att de ska kunna ta uppdrag i säkerhetskontroller. Om så blir fallet torde de positiva effekterna förstärkas i så mening att kommuner och landsting – för de undantagsfall då säkerhetskontroller anses behövas – hos bevakningsföretagen kan hyra ordningsvakter hemmastadda såväl med den tekniska apparaturen som med de visitationerna. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska en kostnadsberäkning göras för de förslag utredningen föreslår. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, ska vidare konsekvenserna i dessa avseenden anges i betänkandet. Förslaget om att möjliggöra säkerhetskontroller vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting syftar till att reducera risken för allvarligare våldsbrottslighet vid sådana. Förslaget är således till sin natur brottsförebyggande. Som sagts tidigare är emellertid den föreslagna möjligheten till säkerhetskontroll snarare motiverad av att den brottslighet åtgärden avser ge skydd emot i sig själv vore intolerabel, än att ifrågavarande brottslighet skulle utgöra något problem. Förslaget kan därför inte sägas få någon omedelbar konsekvens för den brottslighet vi sett, men för sådan som vi kan ha anledning att räkna med framöver. Sannolikt blir den största kostnaden i samband med säkerhetskontroller den som avser personal. Här gäller att polisen står för sina kostnader vad gäller den personal man tillhandahåller för samråd och för ledning av kontrollerna. Övriga kostnader i form av ordningsvakter och teknisk apparatur bekostas av respektive kommun eller landsting, oavsett om dessa funktioner hyrs in från bevakningsbolag eller ordnas på annat sätt. Att risken för den brottslighet som säkerhetskontroller ska ge skydd emot är låg gör det svårt att bedöma hur ofta säkerhetskontroller kan antas komma att anordnas i landets kommuner och landsting. Därmed är det också svårt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. finns dock knappast anledning att anta att säkerhetskontroller kommer anordnas annat än i enstaka fall hos ett mindre antal kommuner och landsting. Från polismyndigheterna i och har utredningen inhämtat att en ordning av det slag utredningen föreslagit torde få en obetydlig påverkan vad gäller deras ekonomiska och personella åtaganden. Även för landets kommuner och landsting, som i normalfallet har att bekosta den operativa driften av de säkerhetskontroller de beslutar, torde kostnaderna bli marginella. Till saken hör också de extra ordningsvaktstjänster som kan behöva tas i anspråk för en säkerhetskontroll i huvudsak torde ersätta de väktartjänster som hyrs in från bevakningsföretag. Även detta förhållande torde medverka till att merkostnaderna för kontrollerna blir försumbara. 8.1Förslaget till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting Förslaget till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting är i utformat efter mönster av de lagar som gäller säkerhetskontroller i och i domstolarna. Förslaget har liksom dessa lagar tio paragrafer varav ett par av dem helt eller delvis har med varandra överstämmande lydelser. Paragrafen anger att säkerhetskontroll under vissa förutsättningar får äga rum vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. De sammanträden som kan komma ifråga är de offentliga sammanträden som hålls i kommuner och landstings fullmäktige, styrelse och nämnder och vars procedurer regleras av kommunallagen. För säkerhetskontroll krävs att det finns anledning att befara att det vid sammanträdet kan komma att förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Det räcker således inte att endast mera allmänna ordningstörningar såsom ljudliga protester eller demonstrationer med exempelvis banderoller och flygblad kan förutses. Mot sådana ordningsstörningar bör i stället ingripas med ordningsvakter. I stället tar formuleringen sikte på sådana brott som finns angivna i 3, 4 och 13 kapitlet såsom bl.a. mord, dråp, allvarligare misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse samt allvarligare hot, t.ex. vapenhot om sådana brott. Det vill säga gärningar av vilka flera för övrigt skulle kunna komma i fråga som terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. När det gäller risken för brott mot någons liv, hälsa eller frihet är det tillräckligt att en enda person allvarligt kan komma till skada och det saknar härvid betydelse om vederbörande har någon särskild funktion under sammanträdet eller är åhörare. Hur stor risken för brott måste vara kan inte anges generellt. Det måste dock finnas indikation på en säkerhetsrisk. Även om det således fordras en viss konkretisering av säkerhetsrisken är avsikten inte att kravet ska ställas alltför högt. Risken behöver inte vara hänförlig till någon viss person eller fråga vid sammanträdet. Även något diffusa och allmänt riktade hot eller befarade risksituationer bör kunna föranleda säkerhetskontroll. Avgörande är dock att det är fråga om en risk för sådana kvalificerade brottsliga gärningar där skjutvapen, tillhyggen, knivar, sprängämnen, brandbomber och andra farliga ämnen etc. är troliga brottsverktyg. Paragrafen innehåller bestämmelser som avser beslut om säkerhetskontroll. Av paragrafens första stycke framgår att det är fullmäktiges ordförande som beslutar om säkerhetskontroll och detta såväl vad gäller fullmäktiges egna sammanträden som i förekommande fall offentliga sammanträden i styrelsen och övriga nämnder. Eftersom fullmäktiges ordförande av olika skäl kan vara förhindrad att fatta ett beslut om säkerhetskontroll kan sådant beslut tas av dennes ersättare. Skulle styrelsen eller en annan nämnd behöva anordna säkerhetskontroll och kan ett beslut av fullmäktiges ordförande eller ersättare inte avvaktas får i stället den som är eller ska vara ordförande vid det aktuella sammanträdet fatta beslutet. Andra stycket anger att varje beslut om säkerhetskontroll ska föregås av ett samråd med polismyndigheten. Samrådet ska ske med polismyndigheten i det distrikt där kontrollen ska äga rum. Vid samrådet ska förutsättningarna för kontrollen diskuteras såväl vad gäller hotbilden ifråga som de mera praktiska detaljerna runt kontrollen. Frågorna behandlas i avsnitt 6.3.6. Tredje stycket slår fast att beslut om säkerhetskontroll ska avse visst sammanträde och att utöver själva sammanträdeslokalen också andra angränsande lokaler kan tas i anspråk. Att lokalerna ifråga ska vara nödvändiga för besökare till sammanträdet innebär att endast de lokaler som för sammanträdet har upplåtits åt allmänheten får beröras av en säkerhetskontroll. I praktiken torde endast själva sammanträdeslokalen, allmänhetens passager till denna och – där så förekommer – separata åhörarrum beröras av ett beslut om säkerhetskontroll. Till förtydligande av att endast lokaler som direkt eller indirekt är förbundna med sammanträdeslokalen får beröras av säkerhetskontrollen har angivits att lokalerna ska vara angränsande. En säkerhetskontroll får inte arrangeras på ett sådant sätt att de som besöker exempelvis ett kommunhus i annat syfte än att ta del av sammanträdet besväras av kontrollen. Frågan behandlas i avsnitt 6.3.5. Beslutet bör avfattas skriftligt och skickas i kopia till den polismyndighet med vilken samråd skett. Beslutet ska ange vilket sammanträde och vilka lokaler som berörs. Också allmänheten bör underrättas om beslutet, vilket kan ske genom att beslutet anslås på lämplig plats i kommunens eller . Paragrafen anger vilka som omfattas av kontrollen och vem som beslutar om undantag från kontrollen. I första stycket sägs att kontrollen avser besökare, varmed i första hand avses åhörare. Begreppet besökare har dock valts till undvikande av tänkbara meningsskiljaktigheter om i vilket syfte någon avser bevista ett sammanträde. Vidare anges att ledamöter och ersättare vid sammanträdet liksom annan som på grund av lag eller särskilt uppdrag närvarar vid sammanträdet är undantagna från kontrollen. Att ledamöter och ersättare vid sammanträdet undantagits innebär att förtroendevalda som bevistar ett annat beslutsorgan än sitt eget i princip har att underkasta sig den säkerhetskontroll som där gäller, såvida besöket inte föranletts av någon lagreglerad skyldighet. Så kan exempelvis vara fallet när en nämndordförande, en revisor eller en anställd inom kommunen eller i fråga kallats att lämna upplysningar vid ett fullmäktigesammanträde (jfr. 5 kap. 22 § kommunallagen). Frågan behandlas i avsnitt 6.3.3. Andra stycket anger att personer får undantas från en säkerhetskontroll och att beslut om detta får tas av samma krets beslutsfattare som får besluta om kontrollen. får också utse annan att fatta sådant beslut. Frågan behandlas i avsnitt 6.3.6. I såväl lagen om säkerhetskontroll i som lagen om säkerhetskontroll i domstol anges att undantag från beslutad säkerhetskontroll får göras om det föreligger särskilda skäl. Utredningen har dock ansett att det beträffande en lag som redan i utgångspunkten ska ha en restriktiv tillämpning är mindre lämpligt att föreskriva restriktivitet när det gäller undantag från lagen. Det kan vara lämpligt att det inom en kommun eller ett landsting upprättas listor över individer som generellt undantas från de säkerhetskontroller som kan komma ifråga. På sådana listor skulle exempelvis förtroendevalda kunna föras upp liksom vissa journalister. Det torde också vara lämpligt att en eller flera tjänstemän utses att på plats vid en säkerhetskontroll ta ställning till frågor om undantag för att i denna syssla avlasta mötesordföranden. Det får förutsättas att, där så är möjligt, en särskild inpassering kommer ordnas åt ledamöter, ersättare och andra som på förhand undantagits från kontrollen så att allmänhetens passage genom säkerhetskontrollen kan ske smidigt och att antalet frågor om undantag vid denna kan begränsas till ett minimum. Syftet med säkerhetskontrollen är att förhindra att vapen och andra föremål som kan komma till användning vid våldshandlingar och andra övergrepp medförs till sammanträdet. Med andra föremål avses här bl.a. knivar, tillhyggen, gatstenar och liknande, liksom sprängämnen, tändmedel och andra farliga ämnen. För att eftersöka sådana föremål får kroppsvisitation äga rum. Till skillnad från lagarna om säkerhetskontroll i och domstolarna har det här ansetts onödigt tyngande att uttryckligen ange att också medförda väskor och andra föremål får undersökas. Detta eftersom legaldefinitionen av kroppsvisitation i 28 kap. 12 § tredje stycket redan slår fast att en kroppsvisitation, utöver kläder och annat som någon bär på sig, också omfattar väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Skillnaden innebär alltså ingen avvikelse i sak jämfört med de båda andra lagarna. Att herrelösa föremål - dvs. föremål som inte kan kopplas samman med någon viss person och därför inte heller kan göras till föremål för kroppsvisitation – får undersökas, anges emellertid uttryckligen i enlighet med vad som också gäller för de båda andra lagarna. Första stycket slår fast att kroppsvisitation i första hand ska genomföras med hjälp av metalldetektor eller annan liknande anordning och att kontroll på annat sätt, dvs. kontroll, endast får ske om det finns särskilda skäl för det. Med metalldetektor avses såväl s.k. larm- eller säkerhetsbågar som handhållna metalldetektorer. För undersökning av väskor, paket och andra föremål kan röntgenutrustning användas. Med särskilda skäl för kroppsvisitation avses främst situationer där den tekniska utrustningen ger indikation på ett föremål av en beskaffenhet som motiverar en närmare undersökning. Det kan emellertid också vara fråga om att den tekniska utrustningen på grund av fel eller andra praktiska omständigheter inte kan användas vid ett visst kontrolltillfälle. Andra stycket innehåller bestämmelse om vem som ska genomföra en säkerhetskontroll. Den föreslagna ordningen överstämmer med den som gäller för allmän säkerhetskontroll i domstol. Genomförandet av en säkerhetskontroll är således i första hand en fråga för polismyndigheten.