sou · GXB378 · 2009-09-29 00:00:00 — Ökad säkerhet i domstol Betänkande av Utredningen om säkerhet i domstol SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag bl.a. att kartlägga säkerhetsriskerna mot domstolarna och – om utredaren skulle bedöma att det finns ett behov av att utöka möjligheterna att besluta om säkerhetskontroll i domstol – lämna förslag till de lagändringar som krävs. Utredaren skulle även överväga vissa andra frågor med anknytning till lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol. Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. hovrättslagmannen som särskild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. lagmannen , kommissarien , kriminalvårdschefen , rättssakkunnige , chefsåklagaren och ställföreträdande chefsjuristen (). Hovrättsassessorn Per anställdes fr.o.m. som sekreterare i utredningen. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om säkerhet i domstol (Ju 2008:15), får härmed överlämna betänkandet Ökad säkerhet i domstol (SOU 2009:78). Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol .................................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Gällande rätt och bakgrund till lagstiftningen ................ Kortfattad domstolshistorisk bakgrund................................. 2.4Uppdelningen i allmän och särskild säkerhetskontroll – allmänna utgångspunkter...................................................... Särskilt om hotbilden mot landets domstolar i 2.5Vissa särskilda frågeställningar med anknytning till 2.5.1 Om kravet på riskindikationer m.m. ........................... 2.5.2 De tidsmässiga begränsningarna för ett beslut om Informationsutbyte om säkerhetsrisker...................... Lagstiftning med anknytning till säkerhetskontrollagen ... 3.3.1 Offentlighet och ordning vid domstol ........................ Lagen om säkerhetskontroll i ................... 3.5Förslaget till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting.............................. Säkerhetskontroll vid luftfart m.m.......................................... Domstolarnas säkerhetsarbete m.m. ............................. riktlinjer vid hot mot anställda m.m.......... Statistik över antalet genomförda säkerhetskontroller.......... Intern och extern samverkan................................................... DV Rapport 2002:6....................................................... DV Rapport 2007:1....................................................... 4.7.3 Kompletteringen till DV Rapport 2007:1.................... Förändringar i populationen ........................................ Geografiska faktorer av betydelse för Otillåten påverkan riktad mot Otillåten påverkan mot brottsoffer och vittnen......... Otillåten påverkan mot domare och åklagare ............. Övergrepp i rättssak ..................................................... Åtgärder för att förebygga övergrepp i rättssak 5.1.10 Nationella trygghetsundersökningen (NTU) bemötande och säkerhet............................................. rörande frågor om trygghet och säkerhet ................. Åklagarnas säkerhet i domstol .............................................. enkät Säkerhet 2008.............................. Närmare om enkätsvaren ........................................... Utredningens egna frågor .......................................... Om sambandet mellan ordning och säkerhet ...................... 7.4Kartläggning av säkerhetsriskerna – vad har ändrats 7.5Hur ser domstolarna, de domstolsanställda samt övriga aktörer och besökare i domstolarna på säkerhetsfrågan? Om användning av videokonferenser ................................... Fördelar och nackdelar med fasta säkerhetskontroller........ Fasta säkerhetskontroller möjliggörs.................................... Uppdelningen i allmän respektive särskild säkerhetskontroll tas bort...................................................... Om polisens deltagande vid säkerhetskontroller och Domstolschefens möjlighet att besluta om Möjligheten att deponera oöppnade väskor tas bort............ Om undantag från säkerhetskontroller ................................ Konsekvenser av utredningens förslag......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol ............................................ Utredningsuppdraget beslutades vid regeringssammanträde . Av direktiven (dir. 2008:127) framgår att det på grund av det allt hårdare samhällsklimatet kan ifrågasättas om säkerheten i domstolarna är tillräcklig. Frågan var därför om det kunde finnas behov av att utöka möjligheterna att besluta om säkerhetskontroll i domstol enligt lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol (säkerhetskontrollagen). I uppdraget ingick bl.a. att göra en kartläggning av säkerhetsriskerna i och hoten mot domstolarna. För det fall ett behov av att utöka möjligheterna att besluta om säkerhetskontroll i domstol ansågs föreligga, skulle enligt direktiven förslag till lagändringar lämnas. Även vissa andra frågor med anknytning till säkerhetskontrollagen skulle övervägas inom ramen för uppdraget. Mot bakgrund av samhälleliga förändringar, särskilt brottsutvecklingen sedan säkerhetskontrollagen senast ändrades , har utredningen funnit, att det finns ett klart uttalat behov av att utöka möjligheterna att fatta beslut om säkerhetskontroll i domstol. Här kan också nämnas vissa händelser som mer specifikt har drabbat just domstolarna, såsom knivdådet i och sprängningen utanför samt de i tyska Landshut och inträffade morden under pågående förhandlingar . Behov av ökad säkerhet finns även vid andra förhandlingar än i brottmål och berör också förvaltningsdomstolarna. För att säkerhetskontroll – allmän eller särskild – ska kunna beslutas enligt gällande rätt krävs att det föreligger en konkret risk för brottslighet som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Utredningen anser emellertid att det för en säkerhetskontrolls genomförande endast bör krävas att kontrollen syftar till att förebygga sådan brottslighet. Om utredningens förslag genomförs, ska det därigenom kunna vara möjligt att i större utsträckning besluta om säkerhetskontroll vid en närmast abstrakt hotbild som inte ens behöver kunna knytas till förekomsten av någon viss förhandling. Därjämte ska det, liksom , givetvis kunna genomföras säkerhetskontroller när det faktiskt finns en konkret riskindikation, företrädesvis just i anslutning till att en viss huvudförhandling eller annat sammanträde ska hållas. I praktiken innebär förslaget alltså att möjligheten att åstadkomma säkra domstolar vidgas genom att tröskeln för när säkerhetskontroll kan beslutas sänks. Men det blir också möjligt att fatta beslut med längre räckvidd än , då beslutet naturligen knyts till genomförandet av en viss förhandling. I betänkandet används begreppet fasta säkerhetskontroller för denna form av kontroll. Typiskt sett handlar det om inpasseringskontroller med larmbågar som är placerade vid en domstols entré, dvs. i likhet med vad som redan bl.a. finns i . Ett beslut om en fast säkerhetskontroll, dvs. över , till följd av en abstrakt hotbild kan enligt förslaget grunda sig på erfarenheter som gjorts vid tidigare genomförda säkerhetskontroller, t.ex. större beslag av farliga föremål eller andra händelser. Att ett stort antal brottmålsförhandlingar pågår och innefattar allvarlig våldsutövning eller gängbrottslighet kan vara en annan anledning, liksom att det förekommer gäng- eller släktrivalitet som berör domsagan eller motsvarande. Vidare kan en hotbild mot domstolens personal, mot åklagare och andra som brukar företräda sin myndighet i domstolen eller mot advokater utgöra skäl för ett mer kontinuerligt säkerhetsarrangemang av detta slag. Detsamma gäller när det föreligger en hotbild som har sin rot i lokala ordningsstörande grupperingar. Utredningen betonar överlag sambandet mellan ordningsstörning och säkerhetsrisker och understryker allmänt värdet av att, oavsett förekomsten av säkerhetskontroll, domstolarna i större utsträckning använder sig av egen uniformerad ordningspersonal för att, vid behov, säkerställa ordningen i domstolens lokaler och därmed minimera säkerhetsriskerna. När en säkerhetskontroll övervägs, oavsett om det finns en konkret hotbild eller inte, måste proportionalitetshänsyn tas i varje enskilt fall så att ett godtagbart skydd uppnås med minsta möjliga inskränkning av den enskildes grundlagsskyddade rättigheter. Säkerhetskontroller över får inte beslutas slentrianmässigt och måste bli föremål för omprövning under vissa omständigheter. Utredningen föreslår mot bakgrund av den nya modellen för riskbedömningarna att det endast ska förekomma en typ av säkerhetskontroll. Den nuvarande indelningen i allmän och särskild säkerhetskontroll föreslås därför utgå. I de fall då säkerhetskontrollen inte avser hela domstolen måste de berörda lokalerna, alternativt den förhandling som avses, anges i beslutet. Säkerhetskontroller ska, liksom , kunna genomföras på flera ställen inom själva domstolsbyggnaden. Dagens bestämmelser innebär att det i första hand är en polisman som ska genomföra säkerhetskontroll. Ordningsvakter kan emellertid efter beslut av polismyndigheten tillåtas genomföra en allmän säkerhetskontroll, men under ledning av polis. De kan också tillåtas biträda en polisman som genomför särskild säkerhetskontroll. Men eftersom möjligheterna att besluta om säkerhetskontroll nu i utredningens förslag föreslås bli utvidgade, är det inte praktiskt att utgå från att polis ska delta vid genomförandet i lika stor utsträckning framgent. Säkerhetskontroll ska därför enligt förslaget kunna genomföras av ordningsvakt – närmast som ett förstahandsalternativ – men efter närmare anvisningar av polismyndigheten och under ledning av polisman. ska alltså alltjämt polisman kunna genomföra en säkerhetskontroll. Om det finns en konkret hotbild, ska domstolen dock få besluta att säkerhetskontrollen måste genomföras av polisman, som därvid ska ha rätt att utföra kroppsvisitation och undersökning av väskor även på annat sätt än genom användande av metalldetektor eller liknande anordning. Samråd med polismyndigheten inför beslut om säkerhetskontroll ska – till skillnad från vad som är fallet – inte behöva ske när det kan anses vara obehövligt, exempelvis i samband med sådana fasta säkerhetskontroller då polis kanske inte ens förutsätts vara fysiskt närvarande. Ett beslut om att det är polisman som ska genomföra säkerhetskontrollen (m.a.o. inte endast ordningsvakter) ska emellertid alltid föregås av samråd med polismyndigheten. Därutöver ska samråd med åklagare vara obligatoriskt innan säkerhetskontroll beslutas inför viss förhandling i brottmål. Det måste ankomma på domstolschefen eller annan person som fått beslutanderätten delegerad till sig att ta beslut om säkerhetskontroll som inte är inskränkt till viss domstolsförhandling. Anpassningar till den beredningsorganisation som präglar domstolsarbetet medför att utredningen föreslår att domstolschefen eller personen som fått uppgiften delegerad till sig i fortsättningen ska kunna fatta beslut om säkerhetskontroll utan begränsningar, dvs. även rörande säkerhetskontroll i samband med viss förhandling, vilket är en utvidgning jämfört med vad som gäller . Den sistnämnda kategorin av beslut ska även kunna fattas av rätten eller, om förhandlingen ännu inte har inletts, av den som ska vara ordförande vid förhandlingen. Enligt gällande rätt ska en person som inte tillåter undersökning av väska eller annat föremål i samband med säkerhetskontroll, om det anses lämpligt, ges tillfälle att lämna föremålet till förvaring. Under utredningsarbetet har framkommit att möjligheten att vägra förvaring knappast nyttjas. utgör föremål som lämnats till förvaring naturligtvis en potentiell säkerhetsrisk. Därför föreslår utredningen nu att det inte längre ska vara möjligt att lämna okontrollerade föremål till förvaring vid säkerhetskontroll. Den som inte tillåter undersökning ska vägras tillträde. I utredningsuppdraget har ingått att överväga om undantaget för vissa personkategorier att genomgå säkerhetskontroll generellt ska avse advokater och tolkar. Utredningen anser att undantaget alltjämt bör gälla advokater och dem som utövar allmän tjänst eller har offentliga uppdrag. Möjligheten att inskränka kretsen av personer som är generellt undantagna från allmän säkerhetskontroll tillkom mot bakgrund av de praktiska problem som generella undantag kan ge upphov till, särskilt vid större domstolar. För fasta ordningsvakter och i domstolen tjänstgörande poliser är det enklare om de generella undantagen för olika personkategorier är få. Tillämpningsområdet när det gäller möjligheterna att inskränka kretsen av undantagna personer ska därför enligt förslaget sträckas ut till samtliga säkerhetskontroller, oavsett om de avser att kontrollera besökare vid passagen till domstolens lokaler eller exempelvis till någon enskild förhandlingssal. Utredningsförslaget berör samtliga landets domstolar. utgår utredningen från att det endast blir ett begränsat antal domstolar – uppskattningsvis 10–15 domstolar – som vid varje given tidpunkt kan tänkas ha skäl att genomföra fasta säkerhetskontroller, dvs. Förslaget kommer att medföra viss kostnadsökning. Den är dock svår att beloppsmässigt fastställa närmare. Det är framför allt nyanställningar av ordningsvakter och inköp av teknisk utrustning som går att närmare precisera. Därtill kommer kostnader för ombyggnationer, m.m. Eftersom det är ett angeläget samhälleligt intresse att kunna genomföra säkra och öppna domstolsförhandlingar, dvs. en kärnverksamhet i ett rättssamhälle, bör de ökade kostnaderna enligt utredningen i första hand täckas genom ökade anslag. Om resurstillskott inte anses kunna komma i fråga, får anslagen justeras genom avgiftshöjningar eller omfördelningar inom det nuvarande budgetanslaget för Domstolar (domstolarna och förvaltningsmyndigheten ). Utredningens förslag föreslås träda i kraft . The remit of the Commission was decided at the Cabinet meeting on 16 October 2008. It is stated in the terms of reference (ToR 2008:127), that due to an increasingly hardened social climate it can be questioned whether the present security arrangements in the courts are adequate. The question was, therefore, whether there is a need to widen the scope to apply security checks in courts in accordance with the Act on Security Checks at Court Hearings (1981:1064). Part of the remit was to identify security risks and threats in society targeting the courts. In the event that a need to widen the scope to apply security checks at courts was identified, the terms of reference instruct the Commission to propose relevant amendments to the law. The remit also tasked the Commission to consider certain other issues in relation to the Act on Security Checks at Court Hearings. In light of recent changes in society, in particular crime development since the Act on Security Checks at Court Hearings was last amended almost ten years ago, the Commission has found that there exists an undisputed need to widen the scope to apply security checks in the courts. Specific events that have affected the courts in particular can also be mentioned in this context, such as the knifing at District Court in 2001 and the explosions outside District Court in 2003, as well as the murders that took place during court hearings in Landshut and in in 2009. There is also a need for increased security at hearings other than in criminal cases, and this also includes the administrative courts. In order to apply a security check – either general or specific – under current law, a specific risk of a crime being committed must exist, which represents a serious danger to another persons life, health or freedom, or of extensive destruction of property. However, it is the Commissions view, that for a security check to be conducted, all that should be required in the future, is that the check is intended to prevent the commission of such a crime. If the Commissions proposal is adopted, it should be more widely possible to apply security checks even in the event of a more or less abstract threat, which does not necessarily need to be linked to a specific hearing. It should, of course, as is currently the case, also be possible to conduct security checks when a specific risk indication actually exists, primarily in connection with a specific main hearing or other session being held. In practice, therefore, the proposal means that the scope to ensure safety in courts would be widened, as the threshold for when security checks can be conducted would be lowered. But it will also be possible to make more far-reaching decisions than is the case today, when a decision is naturally linked to a specific hearing being held. In the report, the term permanent security check is used for this type of check. This would typically take the form of entrance checks, using archway metal detectors that are placed in the entrance to the court – similar to what is already used in places such as the Riksdag (Swedish Parliament). According to the proposal, a decision to apply a permanent security check – i.e. over a longer period of time – as a result of an abstract threat picture may be based on experiences from previous security checks, e.g. when large numbers of dangerous objects have been confiscated or other incidences have occurred. Another cause could be a large number of criminal hearings being held simultaneously concerning serious violence or gang crime, as well as the occurrence of gang or family rivalry that affects the courts jurisdiction. In addition, indicators of a threat against the staff of the court, against the prosecutor and others who customarily represent a government authority in court, or against barristers should be sufficient reason to conduct a more continuous security arrangement of this kind. The same applies when there is a threat scenario emanating from local socially disruptive groups. The Commission would like to generally highlight the connection between disturbance of public order and security risks, and underlines the general importance of Swedish courts – regardless of their use of security checks – more frequently hiring or employing uniformed security officers in order to, as necessary, maintain order in the courthouse and thus minimise security risks. When considering applying a security check – whether or not there is a specific threat – due consideration must be given in every case to the important principle of proportionality, so that an adequate level of protection is achieved with as encroachment as possible on the individuals constitutionally protected rights. To apply security checks over a longer period of time should not become a routine process and must be subject to regular review. In light of the new model for risk assessment, the Commission proposes that there should only be one type of security check in the future. It is therefore proposed, that the current distinction between general and specific security checks be abandoned. In cases where the security check does not cover the entire court, the or the hearing concerned must be specified in the decision. As is presently the case, it should be possible to conduct security checks in several locations within the courthouse itself at the same time. Current provisions state that security checks must be carried out, if possible, by a officer. However, following a decision by the authority, security officers are allowed to conduct general security checks under the supervision of a officer. They are also allowed to assist a officer in conducting a specific security check. But as the Commission is now proposing that the scope for applying security checks be widened, it will not be practical in the future for officers to participate in security checks to the extent that they do today. Under the proposal, it will therefore be possible for security checks to be carried out by a security officer – preferably as a first resort – but closely following instructions from the authority or under the supervision of a officer. At the same time, officers will still be able to carry out security checks. If there is a specific indication of a threat the court will be able to decide that the security check must be carried out by a officer, who will then have the right to conduct a body search and check bags in ways other than with the use of a metal detector or similar device. Unlike current regulations, there will be no need for consultation with the authority prior to implementing a security check, if this is deemed unnecessary, for example in connection with the type of permanent security checks at which the are perhaps not expected to be physically present. However, a decision to have a officer carry out the security check (in other words, not just a security officer) must always be preceded by consultation with the authority. Moreover, the prosecutor must always be consulted before a decision is taken on security checks prior to a specific criminal hearing. It must be for the Chief Judge of the court, or another person who has been authorized to make the decision, to make decisions on security checks, which are not limited to a specific court hearing. Changes in the organisation for preparing the docket and cases, which are now central to the work of the courts, have led the Commission to propose that the Chief Judge or the person who otherwise has the authority, should, in the future, without restrictions be able to decide to conduct security checks; this also applies to security checks in connection with a specific hearing, which is a widening of current regulations. It should be possible for this last category of decisions to be taken by the court or, if the hearing has not yet begun, by the designated Chairman. Under current law, persons who do not allow their bags or other items to be searched in connection with a security check shall, if it is deemed appropriate, be given the option to leave the item in storage. It has emerged during the course of the Commissions work that the option of refusing to store items is used. However, items that have been left for storage do, of course, constitute a potential security risk. For this reason, the Commission proposes that it should no longer be possible to leave for storage items that have not been checked at the security check point. Persons who do not allow a search to be conducted should be refused entry. Part of the remit was to consider whether the exemption for certain categories of people from having to undergo security check should apply without exception to barristers and interpreters. The Commissions view is that this exemption should still apply to barristers and those who fulfil a public function or have public assignments. The option to limit the group of people who are universally exempt from general security checks arose in light of the practical problems that general exceptions can lead to, especially at larger courts. For permanent security officers and officers serving at the courts, it is easier if there are few general exceptions for various categories of people.