sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — I denna finansierings- modell sker privat upplåning via infrastrukturbolagen och projekt- bolagets finansiering minskar i motsvarande mån. Modellen baseras på att den privata medfinansieringen maximeras med hänsyn till hur stor andel av investeringarna som kan bäras av banavgifter från tågoperatörerna. Under förutsättning att det inte finns några restriktioner vad gäller statens förmåga att finansiera höghastighetsbanorna, avgörs valet mellan dessa alternativ av vilka risker staten kan flytta över till infrastrukturbolagen och om de ökade finansieringskostnaderna som detta medför kan motiveras med den uppnådda risköverfö- ringen. Nuvärdet av finansieringskostnaderna för finansieringslös- ningen med delvis privat kapital beräknas bli högre än vid en helt statlig finansiering. En bedömning av hur stort inslaget av privat medfinansiering bör vara går att göra när mer detaljerade analyser av investerings- och finansieringskostnaderna samt projektriskerna har tagits fram. I figur 8.7 nedan sammanfattas en tänkbar finansieringsstruktur för projektet som helhet. Investeringskostnaden baseras på de beräkningar som redovisats i avsnitt 6.5. Där beskrivs även avgränsningen av projektet. Den totala investeringskostnaden för höghastighetsbanorna har beräknats till penningvärde. Medfinansieringen och den privata finansieringen utgör i förslaget av den totala investeringen. De reste- rande finansieras av staten. Förslag till modell för genomförande och finansiering Skiss över möjliga andelar för finansieringen – staten, privata aktörer, regioner, kommuner och EU EU: 4 mdkr Regioner: 19 mdkr Privat finansiering: 43 mdkr Staten: 59 mdkr Medfinansiering av privata parter De banavgifter som tågoperatörerna betalar bedöms ge infrastruk- turbolagen möjlighet att ta lån motsvarande i löpande penningvärde inklusive räntor. Vidare förväntas bolaget kunna förränta i eget kapital och i aktieägarlån. En projektfinansiering av ett så stort enskilt projekt har prövats och erfarenheter från visar att möjligheterna för privat finansiering historiskt uppgått till motsva- rande . I det nuvarande finansiella läget antas möjligheten att finansiera delar av investeringen med privata medel att uppgå till 12–. Givet storleken på finansieringsbehovet krävs ett stort antal banker och andra aktörer, till exempel pensionsstiftelser och livbolag. Utöver de nordiska bankerna kommer det att krävas att ett flertal internationella banker deltar i finansieringen. Flertalet av de banker som är aktiva när det gäller finansiering av större infrastrukturprojekt är inte aktiva på den nordiska markna- den, vilket försvårar möjligheten att få finansiering. Förslag till modell för genomförande och finansiering dessa banker inte är exponerade mot den nordiska marknaden kan dock påverka deras vilja att medverka i positiv riktning. Följande förutsättningar har identifierats som centrala för att skapa möjligheter för att nå den beräknade privata lånefinansie- ringen: Europeiska investeringsbanken (EIB) och Nordiska invester- ingsbanken (NIB) ställer upp med en grundfinansiering med lång löptid. Ett stort antal privata affärsbanker och livförsäkringsbolag ställer upp med resterande finansieringsbehov. Löptiden för dessa lån, möjligen med undantag för livbolagens lån, löper än EIB:s och NIB:s lån. Finansieringen kan ske genom att –lån beviljas för hela projektet, det vill säga att både Götalandsbanan och Europabanan finansieras tillsammans –finansieringen delas upp i mindre delprojekt. För privat finansiering krävs att staten från början garanterar att samtliga etapper genomförs samt att riskerna fördelas på ett lämp- ligt sätt mellan staten och den privata parten. Refinansieringen av lån för mindre delprojekt bör normalt sett vara enklare än den ursprungliga finansieringen genom att byggris- kerna är aktuella. En refinansiering till lägre ränta är därför att förvänta i normalfallet. En statlig refinansieringsgaranti kan dock behövas för att säkerställa att refinansiering kan ske vid onormala förhållanden på kreditmarknaderna. Den privata finansieringen innebär å ena sidan högre finansie- ringskostnader, å andra sidan att delar av bygg- och driftriskerna flyttas över från staten till de privata aktörerna. Ett alternativ är att staten helt svarar för infrastrukturbolagens behov av lån. Detta alternativ ger lägre lånekostnader, men kan medföra att staten får bära större risker. En slutlig bedömning av vilket alternativ som är bäst för staten bör kunna göras närmare projektstarten, då för- och nackdelar bättre kan bedömas. Förslag till modell för genomförande och finansiering Medfinansiering från regioner och kommuner Medfinansiering av stationer baseras på den princip som tillämpats tidigare, det vill säga att staten har huvudansvaret för banorna och att kommuner, regioner och fastighetsägare svarar för stationsan- läggningen. Förslaget till medfinansiering av banorna baseras på en samhälls- ekonomisk bedömning av vilka nyttor som skapas i de aktuella regionerna baserat på bland annat de restidsvinster som uppkom- mer till följd av etableringen av höghastighetstrafik. Vid byggandet av i bidrar regionerna utanför av infrastrukturkost- naden exklusive stationer. Jag har i mina beräkningar av den regio- nala medfinansieringen av höghastighetsbanornas infrastruktur uppskattat bidraget från kommuner och regioner till exklusive kostnader för stationer. Jag har tidigare, i avsnitt 2.7.2, redogjort för TEN-T-systemet. Den nuvarande budgeten uppgår till och sträcker sig till 2013. Därefter ska inte bara budgeten omprövas utan hela syste- met. Det innebär att det inte är möjligt att uttala sig vare sig om den tillgängliga budgeten efter 2013 eller om vilka projekt som kan bli föremål för stöd. Projekt som gäller etablering av höghastighetsbanor i har, fram tills , fått omfattande stöd från EU. Detta har särskilt gällt projekt som legat centralt i och där flera länder varit inblandade. Mot bakgrund av att det här projektet inte ligger cent- ralt i och endast är nationellt, det vill säga inte bedrivs till- sammans med något annat EU-land, har jag valt en lägre stödnivå i beräkningarna. Jag har valt att beräkna EU-stödets storlek till eller . Det bör dock understrykas att beräk- ningen är osäker och att stödet helt kan falla bort i ett nytt system. Förslag till modell för genomförande och finansiering Den del som inte täcks av EU-bidrag, medfinansiering från regio- ner och kommuner samt privat medfinansiering beräknas uppgå till . För att attrahera kapital och byggkonsortier för de olika del- projekten bör staten i ett tidigt skede fatta beslut om att hela pro- jektet ska genomföras, samt garantera sin del av finansieringen för samtliga delprojekt. Det statliga bidraget sker då genom att projektbolaget får ersättning från via de anslag som verket får från staten. Den statliga upplåningen sker i normalfallet via Riksgälden. Ett alternativ till sådan upplåning är att projektbolaget utger ett obli- gationsprogram med statlig garanti. En central fråga i genomförandemodellen är vilka risker som finns i projektet och hur dessa via avtal kan fördelas mellan berörda parter. Hur riskerna fördelas mellan staten och de privata parterna kommer att påverka respektive parts kostnader och därmed också ersättningsbehovet. En optimal riskfördelning, där den part som är bäst lämpad att hantera en viss risk också bär den aktuella risken, minimerar den totala riskkompensationen. Efterhand som projektet utvecklas ökar också möjligheterna att bedöma vilka risker som kan överföras till den privata sidan och vilka som bör hanteras av staten. Tågoperatörerna står för samtliga risker relaterade till den egna verksamheten. Det innebär att operatörernas finansiella utfall fullt ut påverkas av variationer i intäktsvolymen, det vill säga variation i pris och passagerarvolymer samt variationer i kapitalkostnader och operativa kostnader. lönsamhet och avkastning på eget kapital kan därför komma att avvika från nivåerna ovan i den mån faktiska intäkter och kostnader avviker från dem. Sådana avvikelser tillfaller eller belastar tågoperatörerna. Banavgifterna är begränsade till en fast avgift per personkilo- meter, vilket innebär att volymrisken avseende banavgifter Förslag till modell för genomförande och finansiering (intäkter till projektbolaget) inte ligger på tågoperatörerna. Pro- jektbolaget tar risken att banavgiften inte blir tillräcklig för att täcka kostnaderna för den tillgänglighetsbaserade ersättningen till infrastrukturbolagen. De prognoser som gjorts för trafikvolymerna på höghastighets- banorna innebär en stor tillväxt. Den prognostiserade utvecklingen stöds av svenska och internationella erfarenheter av volymtillväxt vid förbättrad tågtrafik. Biljettpriserna per personkilometer motsvarar nuvarande priser i . Internationellt ligger priserna på en högre nivå. Kostnaden för investeringar i rullande material är baserad på aktuella priser från tillverkarna. Enligt min uppfattning kan dessa bli lägre till följd av teknikutvecklingen. Potential kan därför finnas att minska investeringsbehovet, vilket skulle öka tågoperatörernas lönsamhet och därmed öka deras möjligheter att betala banavgifter. Risker relaterade till anskaffnings- och underhållskostnader för rullande material kan reduceras eller elimineras genom avtal med leverantörer av rullande material. Jag konstaterar också att fordo- nens utformning sker inom ramen för de europeiska bestämmel- serna om driftskompatibilitet. Detta borde enligt min uppfattning reducera restvärdesrisken. Ett tänkbart upplägg kan också vara att tågoperatörerna betalar en årlig avgift till leverantören av rullande material som förbinder sig att ansvara för tillgängligheten till tåg, inklusive nödvändigt underhåll. Infrastrukturbolagen bör bära risker som är förenade med byggna- tion och drift, bland annat i form av fördyrings- och förseningsris- ker samt tillgänglighetsrisker. Osäkerheten i de beräknade invester- ingskostnaderna bedöms av uppgå till ± eller . Osäkerheten kommer att minska när ett förbättrat projekteringsunderlag tas fram. De risker som är förenade med byggnation och drift är betydande. Det är därför viktig att dessa risker hanteras mellan staten och de privata parterna på ett sätt som krävs för att infrastrukturbolagen ska kunna få finansiärer. Förslag till modell för genomförande och finansiering Intäkterna från banorna behöver vara garanterade av det statliga projektbolaget så att riskerna i infrastrukturbolagen minskar. Detta möjliggör en högre belåningsgrad i infrastrukturbolagen. Bolaget kommer även att bära en betydande risk när det gäller finansieringskostnaderna och den refinansiering som kommer att behöva ske . Viss risk finns också när det gäller underhållskostnaderna efter- som drifterfarenheter av höghastighetsbanor saknas i . För- hållandena i skiljer sig något från flertalet andra länder i när det gäller banunderhåll främst på grund av de vinterför- hållanden som råder under en betydande del av året. Med tanke på projektets totala byggkostnad skulle de samlade kostnaderna för riskerna bli mycket stor. Mot bakgrund av den betydande byggrisken samt de osäkerheter som finns vid uppfö- randet av nya höghastighetsbanor, är min nuvarande bedömning att den privata parten inte kan åläggas samtliga risker förknippade med uppförandet. En sådan lösning skulle bli dyr för staten, då den privata parten skulle kräva betydande riskkompensation. Staten bör därför bära följande risker: Risken att banavgifterna avviker från kalkylen. Den statliga aktör som bör bära denna risk är projektbolaget. Antagandena om hur stora trafikvolymerna på höghastighetsbanorna blir och i vilken takt volymerna ökar är i detta läge osäkra. För att finan- sieringsvillkoren för en privat finansiering ska bli rimliga bör staten ta på sig risken för att trafikutvecklingen blir annorlunda än vad som rimligen kan antas vid investeringsbeslutet. Finansieringsrisker för statens del av finansieringen. Ökar investeringskostnaderna till så ökar den årliga finansieringskostnaden till . Om investeringskostnaden sjunker till blir den årliga finansieringskostnaden . Förslag till modell för genomförande och finansiering Banans restvärde vilket både är en möjlighet och en risk. Projektbolaget antas lämna ersättning till infrastrukturbolagen motsvarande banornas planenliga restvärde vid avtalsperiodens slut. Restvärdet beräknas uppgå till (penningvärde). Utvecklas banorna enligt plan bör värdet på banorna vida överstiga detta planenliga restvärde. Då banorna både kan utvecklas sämre och bättre jämfört med pla- nen finns både möjligheter och risker för projektbolaget. Tillstånds- och miljörisker. Staten kan bäst påverka dessa risker och få privata aktörer vågar ta på sig dem. I det nuvarande tidiga utredningsläget är det osäkert hur man bedömer storleken på bidragen när det gäller finansieringen av höghastighetsbanorna från tågoperatörer, regioner och EU samt finansieringsbehovet totalt sett. Jag har antagit att infrastrukturbolagen bär en betydande del av byggriskerna och alla driftrisker. Detta skulle enligt de antaganden som jag redovisat innebära att nuvärdet av finansieringskostnaderna ökar med jämfört med en helt statlig finansiering. Denna merkostnad kan bli både högre och lägre bero- ende på finansieringsförutsättningarna vid upphandlingen av infra- strukturbolagen. Merkostnaden bör jämföras med kostnaden för de risker som staten överför till bolagen. Av nedanstående tabell framgår hur riskfördelningen skulle kunna bli mellan den offentliga sektorn (huvudsakligen staten), infra- strukturbolagen och tågoperatörerna. En betydande positiv effekt för staten är att staten disponerar över marknadsvärdet av banorna vid kalkylperiodens slut. Detta värde torde vara väsentligt högre än det bokförda värde som beak- tats i kalkylen. SOU 2009:74 Förslag till modell för genomförande och finansiering Omfattningen av de risker som bärs av offentlig sektor, Risk avseende anskaffning, drift och underhåll av rullande genom avtal med leverantörer Trafikrisken (volym och pris) Risk avseende att färdigställa banan och till rätt kostnad Risk avseende finansiering och Risk avseende finansiering och Risker relaterade till markinlösen Mina bedömningar och förslag: Projektbolaget bör vara infrastrukturförvaltare när det gäller tilldelning av kapacitet och avgiftssättning. bör på uppdrag av projektbolaget sköta kapacitets- tilldelningen på höghastighetsbanorna inom ramen för det ordinarie tågplanearbetet. Trafikoperatörer bör få rätt till kapacitet för åtminstone eller längre mot bakgrund av de mycket omfattande inve- steringarna i rullande material. Projektbolaget kommer i det förslag till organisation som beskri- vits ovan bli den som är infrastrukturförvaltare för höghastighets- banorna vad gäller kapacitetstilldelning och avgiftssättning. Bolaget bör ge i uppdrag att inom ramen för det ordinarie tågplanearbetet fördela kapaciteten på höghastighetsba- norna. Mot bakgrund av det tänkta trafikupplägg som beskrivits i avsnitt 6.5.2 är det av stor vikt att trafiken på höghastighetsbanorna Förslag till modell för genomförande och finansiering blir en del av det totala järnvägssystemet. På en avreglerad marknad kommer det att vara upp till operatörerna att planera trafikuppläg- get för den egna trafiken men genom tågplanearbetet kommer en samordning att ske mellan olika operatörer. I avsnitt 2.5 har jag redogjort för de förslag om att öppna marknaden för persontrafik på järnväg som beslutat om . Här redogörs också för regeringens överväganden kring formerna för kapacitetstilldelning och hur denna process bör utvecklas. I svensk lag är processen för att tilldela kapacitet i huvud- sak reglerad i 6 kap. järnvägslagen (2004:519) och i 6 kap. järn- vägsförordningen (2004:526). Bestämmelserna i järnvägslagstift- ningen genomför bland annat direktiv /14/EG vars syfte är att harmonisera bland annat tilldelningen av kapacitet inom EU. Vidare ska det enligt direktivet säkerställas att tilldelningen sker på ett förutsägbart och icke-diskriminerande sätt. Av 6 kap. 19 § järnvägslagen framgår att ett tågläge ska tilldelas för en tågplaneperiod i taget. Infrastrukturförvaltaren ska upprätta en tågplan en gång per kalenderår. Som nämnts ovan, avsnitt 7.2, är mitt förslag att den enskilde operatören ska stå för att införskaffa fordon. För att det vara möj- ligt för operatörerna att hantera den risk som denna investering innebär är det enligt min mening uppenbart att rätten att trafikera banorna måste sträcka sig längre än en tågplaneperiod. Jag har övervägt möjligheten att införa så kallade grandfather rights, som används inom flyget, på höghastighetsbanorna. Det skulle innebära att ett järnvägsföretag som har blivit tilldelat ett visst tågläge i en tågplan behåller det i nästkommande plan förut- satt att tågläget har utnyttjats och att operatören i övrigt uppfyllt sina förpliktelser. Jag har dock kommit till slutsatsen att detta inte vore förenligt med gällande lagstiftning. Detta är även den uppfatt- ning som förekommer inom flertalet av EU:s länder. I 6 kap. 21 § järnvägslagen finns en regel om ramavtal. Av denna framgår att ett avtal mellan ett järnvägsföretag och en infrastruk- turförvaltare om att utnyttja infrastruktur och som sträcker sig över mer än en tågplaneperiod inte kan gälla ett specifikt tågläge. Ett sådant avtal får heller inte utesluta andra sökandes rätt att utnyttja infrastrukturen. Förslag till modell för genomförande och finansiering Min sammantagna bedömning är att givet att man inte tilldelar operatören ett specifikt tågläge eller på annat sätt utformar ramav- talet så att det hindrar andra operatörer från att använda den aktuella infrastrukturen bör det vara möjligt för infrastrukturför- valtaren att teckna ramavtal för med operatörerna. 9Förslag kring planering, projektering och byggnation Mina bedömningar och förslag: Ett särskilt projektbolag samordnar planering, finansiering, upphandling, byggande, avtalshantering och trafikstart. Ett samlat beslut, inklusive beslut om finansiering, bör tas om byggande av höghastighetsbanor på sträckorna –och –. Byggande av en ny höghastighetsbana påverkar både person- och godstrafiken men på olika sätt. Effekten för person- trafiken uppstår när en etapp är klar medan effekten för godstrafiken och den fulla avlastningseffekten kommer först när systemet är klart. Utbyggnaden av höghastighetsbanor –och –bör med anledning av ovanstående och enligt internationella erfarenheter genomföras som ett sam- ordnat projekt med en huvudman – projektbolaget – för att optimera planering, byggande och trafikstart. Utbyggnaderna bör delas upp i ett antal block om 100–nya dubbelspår för höghastighetstrafik enligt ned- anstående preliminära uppdelning: Förslag kring planering, projektering och byggnation Uppdelningen medger successiv trafikstart –2025. Planeringsprocessen samordnas och genomförs av projekt- bolaget där samtliga inblandade aktörer, även kommunerna, från början bör delta i planeringsprocessen. Varje block har sin egen projektledning. En övergripande projektledningsorganisation samordnar arbetet. En gemen- sam teknikgrupp ska finnas för alla block. Upphandling bör ske i form av funktionsentreprenader in- klusive ansvar för underhåll och reinvesteringar under . Planeringsprocesserna för byggande av järnväg omfattar tre olika områden: den fysiska planeringen enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, kommunernas planering i form av till exempel detaljplaner samt ekonomisk planering för att säkerställa finansie- ringen. Erfarenheterna av tidigare projekt som gäller järnvägs- infrastruktur visar att dessa processer inte alltid går i takt. Framför allt är det viktigt att finansieringsfrågan avgörs innan övriga proces- ser tillåts gå för långt. I det följande fokuseras dock i första hand på den fysiska planeringsprocessen. Förslag kring planering, projektering och byggnation Den fysiska planeringsprocessen för järnvägar som anläggs i ny sträckning regleras av lagen om byggande av järnväg samt miljö- balken. Ett syfte med planeringsprocessen är att förankra plane- ringen av järnvägar i den regionala och kommunala planeringen samt ge möjligheter till insyn och påverkan för dem som berörs i olika skeden. Planeringsprocessen syftar även till att väga olika allmänna och enskilda intressen samt att åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plangenomförande. Planeringen av järnvägen ska ske genom ett antal lagreglerade planeringsskeden: förstudie, järnvägsutredning, eventuell tillåtlig- hetsprövning och järnvägsplan. Av figur 9.1 nedan framgår plane- ringsprocessens olika delar. Figur 9.1 Den fysiska planeringsprocessen Förstudien syftar till att klarlägga förutsättningarna för den fort- satta planeringen. I förstudiearbetet identifieras och prövas tänk- bara alternativ för att få fram lösningar som anses vara genom- förbara. Förstudien ska innehålla en översiktlig beskrivning av de Förslag kring planering, projektering och byggnation olika förslagens förmodade miljöpåverkan. Vid utarbetandet av förstudien ska också den som avser att bygga en järnväg enligt samråda med berörda länsstyrelser, kommuner och ideella föreningar (som enligt sina stadgar ska ta till vara natur- skydds- eller miljöskyddsintressen) samt med den allmänhet som kan antas bli särskilt berörd. Efter samråd ska , inom vars område järnvägsprojektet i huvudsak ska utföras, pröva pro- jektets miljöpåverkan. När förstudiearbetet leder till flera alterna- tiva sträckningar ska en järnvägsutredning genomföras. I arbetet med järnvägsutredningen prövas, analyseras och utvärde- ras de alternativ som bedömts genomförbara i förstudien. Alterna- tiven och deras konsekvenser ska redovisas i syfte att utgöra underlag för val av alternativ. Även i arbetet med järnvägsutred- ningen ska samråd enligt ske med bland annat länssty- relse, tillsynsmyndighet (Transportstyrelsen) och enskilda som är särskilt berörda. ska innehålla en miljö- konsekvensbeskrivning (MKB) som ska godkännas av berörd läns- styrelse. Godkänd MKB ställs ut för granskning, vanligtvis till- sammans med hela den genomförda järnvägsutredningen. Större järnvägsprojekt ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. , innan en järnvägsplan kan tas fram. Pröv- ningen utgår från den lösning som väljs i järnvägsutredningen. Tillåtlighetsprövningen bör ske i ett tidigt skede av planerings- processen då lokaliseringen av järnvägen inte blivit för låst och innan alltför stora resurser lagts ner på projektering. Tillåtlighets- ärenden handläggs inom och bereds gemen- samt med berörda departement. I järnvägsplanen redovisas detaljlokaliseringen av spåren, vilka skyddsåtgärder som ska utföras och vilken mark och vilka fastig- heter som berörs. Järnvägsplanen ska innehålla en MKB som god- Förslag kring planering, projektering och byggnation Under arbetet med planen ska samråd ske med berörda fastighetsägare, kommuner och länsstyrelse med flera. Järnvägsplanen ska ställas ut för granskning och fastställas av Ban- verket efter samråd med . Järnvägsplanen kan över- klagas hos regeringen och när planen är fastställd följer en över- klagandetid . Med stöd av fastställd järnvägsplan kan den som ska bygga järnvägen lösa in den mark som behövs genom förfarande antingen i domstol eller genom lantmäteriförrättning, se även avsnitt 9.1.3. Den slutliga tekniska utformningen får endast avvika obetydligt från järnvägsplanen. Om det sker större avvikel- ser eller förändringar i projektet kan det bli nödvändigt att ändra järnvägsplanen eller att upprätta en ny. Ofta måste en nybyggnad av järnväg hanteras och prövas även enligt (PBL). Planeringen måste ta hänsyn till kommunala översiktsplaner för användning av mark- och vatten- områden. får inte byggas i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid planeringen blir det därför ofta aktuellt att påbörja en ny planläggning eller ändring av befintliga planer.