sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Möjligheten för leverantörer att utnyttja marknadsmakt beror ju inte bara på antalet konkurrenter, utan också på efterfrågans priskänslighet. Varken en minskning av antalet möjliga leverantörer eller en minskning av priskänsligheten synes dock vara ett så allvarligt problem att detta motiverar användningen av prisreglering eller ransonering annat än vid extremt allvarliga kriser. När en konsuments användning av en produkt har en direkt påverkan på andra konsumenters nytta uppstår en så kallad extern effekt. Ett klassiskt exempel är miljöföroreningar. Skadliga utsläpp som en individ orsakar ger ett nyttobortfall för många eller till och med alla andra individer, beroende på hur utsläppen sprids. Den första individen kommer, i normalfallet, inte att i tillräckligt hög grad beakta effekterna för övriga, vilket innebär att individen kommer att konsumera mer än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. För att närma sig en samhällsekonomiskt optimal konsumtion kan endera en korrigerande skatt införas eller så kan användningen av den miljöfarliga produkten begränsas kvantitativt. Omvänt förhållande gäller för produkter med positiva externa effekter; här kan samhället i stället välja att subventionera produkten eller, i vissa fall, tvinga fram en ökad konsumtion. Externa effekter motiverar alltså vissa avsteg från en rent marknadsekonomisk lösning. Om externa effekter tenderar att uppstå eller förstärkas i krissituationer kan detta motivera prisreglering eller ransonering. I det enkla fallet skulle positiva externa effekter i princip kunna motivera prisreglering (högstpriser), medan negativa externa effekter kan motivera ransonering. En komplikation är att högstpriser visserligen leder till ökad efterfrågan, men riskerar att minska utbudet, vilket kan leda till marknadsmakt. En mer komplicerad situation är att ransonering kan användas för att omfördela konsumtionen så att positiva externa effekter förstärks. Med ett undantag, som kommer att diskuteras i följande avsnitt, synes gälla generellt att externa effekter i allmänhet blir starkare (eller svagare) vid svåra kriser. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser Inom vissa specifika sektorer kan det emellertid uppkomma krisrelaterade externa effekter som kan motivera ransonering. Här framträder främst sjukvården och elbranschen som goda exempel. För det första finns starka positiva externa effekter av vaccinationer och annan medicinsk behandling som minskar smittspridning vid en hotande pandemi. Den enkla lösningen är att subventionera vaccinationer, men problemet är sannolikt inte att alltför få kommer att vilja vaccinera sig, utan att alltför få vaccindoser kommer att finnas till hands. För att maximera den positiva externa effekten bör därför vacciner fördelas så att risken för smittspridning i minimeras. Exempelvis kan detta innebära att vårdpersonal och ordningspersonal vaccineras, snarare än de individer som uppvisar högst betalningsvilja. För det andra finns starka negativa externa effekter av elanvändning när elnätet hotas av överbelastning. Den egna konsumtionen ökar risken för systemkollaps, men det mesta av kostnaden för systemkollaps bärs av andra elanvändare. I det här fallet säger en enkel tillämpning av teorin att elanvändning vid en hotande överbelastning skall beskattas eller ransoneras. Om förloppet är snabbt talar mycket för att ransonering är mest ändamålsenligt; vid ett mer utdraget förlopp kan även prismekanismer övervägas. Båda dessa exempel kommer att diskuteras mer ingående i de branschspecifika avsnitten om sjukvård och el nedan i kapitlen 6.2 och 6.3. Kollektiva nyttigheter är egentligen ett specialfall av mycket starka positiva externa effekter, men analyseras ofta i ekonomisk teori som en egen kategori av marknadsmisslyckande. En kollektiv nyttighet, i dess renodlade form, har den speciella egenskapen att alla individers nytta ökar ungefär lika mycket, oberoende av vem som konsumerar nyttigheten. En privat nyttighet som saknar externa effekter, genererar däremot bara nytta för den individ som faktiskt konsumerar nyttigheten i fråga. Två exempel på kollektiva nyttigheter är försvar och okodade tv-utsändningar. Om en individ betalar för försvar eller tv-utsändningar så ökar alla andra individers nytta inom det aktuella området ungefär lika mycket.1 1 Vid analyser av kollektiva nyttigheter brukar två egenskaper lyftas fram: icke-rivalitet i konsumtionen och icke-exkluderbarhet. Med icke-rivalitet menas att individ A:s konsumtion Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser Det grundläggande problemet med kollektiva nyttigheter är att ingen enskild individ har incitament att tillhandahålla nyttigheten i fråga. Var och en har tvärtom incitament att försöka åka snålskjuts, dvs. att avstå från att själv tillhandahålla nyttigheten och hoppas att andra gör det istället. löses problem med samhällsvida kollektiva nyttigheter genom offentlig produktion, medan kollektiva nyttigheter i mindre skala kan hanteras av samfälligheter, gemensamhetsanläggningar och liknande. Att däremot tillgripa ransonering eller prisreglering, är i normalfallet inte särskilt ändamålsenligt. En privat driven samhällsekonomiskt optimal produktion förutsätter priser mycket nära noll och därmed omfattande subventioner. En enklare lösning torde i de allra flesta fall vara att nyttigheten tillhandahålls direkt av det offentliga, som visserligen kan upphandla produktionen av densamma från privata företag. Vid krig eller krigsfara torde efterfrågan på den kollektiva nyttigheten försvar öka. På ungefär motsvarande sätt kan återuppbyggnad av vissa grundläggande samhälleliga funktioner (kommunikationer, el- och telenät, vatten och avlopp, livsmedelsförsörjning m.m.) närmast beskrivas som en kollektiv nyttighet efter ett krig eller efter andra samhällsomstörtande katastrofer, liksom kanske också sjukvård i spåren av en extremt allvarlig pandemi. En kris som är så allvarlig att den kräver en fullständig mobilisering av samhällets resurser – en mycket stark behovskantring från privata till kollektiva nyttigheter – kan motivera användning av prisreglering och ransonering. Motivet till att använda dessa instrument är dock lite mer komplext än att marknadsmisslyckandet i sig blir starkare vid en försörjningskris. Som redan konstaterats är offentlig produktion normalt mer ändamålsenlig än privat tillhandahållande. Om en kollektiv nyttighet, t.ex. försvar (tillsammans med grundläggande livsmedelsförsörjning) blir den helt överskuggande angelägenheten för samhället, förenklas samhällets planeringsproblem. Detta talar för att ransonering, som ju innebär en partiell planekonomi, blir lättare att genomföra. Som utvecklas i kapitel 5.2.2 måste ransonering ofta kombineras med prisreglering. inte minskar individ B:s konsumtionsutrymme. Detta gäller både för försvar och tvutsändningar. Med exkluderbarhet menas att individer som inte betalar för nyttigheten kan förhindras från att konsumera den. Detta gäller i relativt stor utsträckning för tvutsändningar, som exempelvis kan kodas. Däremot är försvar en nyttighet som är ickeexkluderbar. Icke-rivalitet för en nyttighet från vilken konsumenter inte kan exkluderas, eller där samhället väljer att inte exkludera någon, är i princip samma sak som en mycket stark positiv extern effekt. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser det omvända förhållandet gäller; eftersom prisreglering normalt inte är motiverad som enskilt instrument kommer behovet därav i de allra flesta fall att vara beroende av förekomsten av ransonering. Den kollektiva nyttigheten i sig bör i allmänhet tillhandahållas av det offentliga. Detta kräver att (ökade) resurser tillförs den offentliga sektorn, vilket normalt sker genom beskattning och ofta även upplåning. Dessa finansieringskällor kan dock tänkas vara uttömda och då kan en kombination av prisreglering och ransonering vara ytterligare en mekanism för att tillföra den offentliga sektorn resurser. I princip kan staten tilldelas stora ransoner till låga priser. Denna argumentationslinje utvecklas i avsnitt 4.3. Med asymmetrisk information avses att olika aktörer på marknaden har tillgång till olika informationsmängder. I vissa situationer kan detta leda till att marknaden fungerar mindre effektivt – eller i extremfallet inte alls. En typisk situation är att säljaren vet mer om produkten än köparen. Om dessutom produkternas kvalitet kan variera avsevärt och om det i något hänseende är billigare att tillhandahålla produkter med låg kvalitet kan säljaren frestas att utbjuda lågkvalitativa produkter under förespegling att produkterna faktiskt håller hög kvalitet. Exempelvis har enskilda konsumenter svårt att skilja lågkvalitativa läkemedelskopior från originalpreparat. På motsvarande sätt kan en konsument ha svårt att avgöra om en bilmekaniker verkligen genomfört den reparation som utlovats – eller om den ens var nödvändig. Om asymmetrisk information av den här typen leder till alltför lågt förtroende mellan köpare och säljare kan marknaden helt sluta fungera. kan marknaden själv lösa förtroendeproblem som orsakas av asymmetrisk information. I många fall har ett gott rykte ett stort värde för säljaren, vilket skapar incitament att faktiskt tillhandahålla produkter med god kvalitet. Andra gånger kan myndigheterna behöva ingripa för att marknaden skall kunna fungera tillfredsställande och för att skydda konsumenter. Detta kan ske exempelvis genom tillsyn, auktorisation eller legitimering av särskilt kompetenta utövare, eller genom bestämmelser om garanti och korrekt produktinformation. I samband med en svår kris finns goda skäl att tro att informationsproblemen kommer att bli större. En större grad av osäkerhet Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser kommer att råda, både om det aktuella tillståndet i ekonomin och om den framtida utvecklingen. Det är dock inte uppenbart att osäkerheten systematiskt kommer att öka mer på den ena sidan av marknaden, t.ex. på säljarsidan, och att problemen med asymmetrisk information därför kommer att bli större. I själva verket torde informationen i ett krisläge, i vart fall i ett mer utdraget krisläge, att vara utspridd och detta är i själva verket ett starkt argument för att låta marknaden styra allokeringen, snarare än att försöka planera allokeringen genom reglerade priser och ransoner. En frågeställning som inom de ekonomiska vetenskaperna rönt mycket uppmärksamhet är varför det finns företag. Företag kan ju ses som planekonomiska öar i ett marknadsekonomiskt hav. Vad är det som gör att planhushållning inom företag är effektiv, medan transaktioner mellan företag regleras på marknaden? Även mycket storskaliga operationer skulle ju rent teoretiskt kunna bedrivas av en stor mängd småföretag i samverkan. Det finns en omfattande litteratur som behandlar denna fråga, nämligen teorin om företag (theory of the firm). Av vikt för förevarande utredning är emellertid de aspekter av denna teoribildning som kan ha relevans för frågan om ransonering eller prisreglering är adekvata instrument för den ekonomiska politiken vid försörjningskriser. Ett grundläggande skäl till att det ofta är effektivt att organisera verksamhet inom företag snarare än genom samverkan mellan företag är att det är svårt att förutse alla eventualiteter som kan uppstå och att i kontrakt reglera vilka skyldigheter och rättigheter dessa eventualiteter bör utlösa. Med nödvändighet kommer kontrakten därför att vara ofullständiga och situationer som inte regleras i kontrakten kan uppstå, vilket kan leda till dyrbara förhandlingar. Det finns också en risk att den ena parten kommer att försöka exploatera den andra parten, vilket i sin tur kan dämpa incitamenten att investera. Sammanfattningsvis kan det anföras att transaktionskostnaderna i denna typ av situationer är högre på en marknad än inom ett företag (dvs. inom en planekonomisk ö). Den typ av försörjningskriser som här analyseras kan beskrivas som ett oväntat och dessutom mycket negativt utfall. I många fall skulle den optimala reaktionen på en sådan kris kunna liknas vid en utbetalning av en försäkring, där själva krisen kan liknas vid ett Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser Om möjliga krisscenarier kunde förutses och om risken för att de inträffar kunde beräknas med rimlig säkerhet så skulle krishantering kunna överlåtas åt marknaden; var och en skulle kunna teckna en krisförsäkring som gav önskat skydd. I allmänhet är dock kriser, såväl vanliga kriser som försörjningskriser, svåra att prognostisera. Det kommer att vara mycket dyrt – eller omöjligt – att utforma försäkringskontrakt med önskvärda egenskaper. Därtill kommer att stora kriser per definition träffar ett stort antal personer , kanske också försäkringsgivaren, vilket kan göra det svårt för det tänkta försäkringsbolaget att verkställa sina kontraktsenliga skyldigheter. Ytterligare ett skäl till att marknaden kommer att misslyckas är att många enskilda kommer att avstå från denna typ av försäkring, av åtminstone två skäl. För det första kan lämplig åtgärd i vissa fall ha karaktären kollektiv nyttighet, och då är det individuellt rationellt att åka snålskjuts (se avsnitt 4.1.3). För det andra kan enskilda utnyttja det som ibland kallas samaritens dilemma; när krisen väl är ett faktum kan samhället inte lämna de individer som valt att inte försäkra sig i sticket (se avsnitt 4.2.1). Sammanfattningsvis kommer transaktionskostnader och koordinerade risker att förhindra att effektiva marknadsinstitutioner utvecklas som kan hantera allvarliga försörjningskriser. Detta talar för att samhället skall ha ett övergripande krisansvar. Däremot är detta i sig knappast ett skäl för vare sig prisreglering eller ransonering, men väl för ett offentligt ansvar för t.ex. beredskapslagring och krisberedskap. Koordinationsproblem brukar anföras som ett skäl för byråkratisk styrning (inom ett företag eller av offentlig sektor) snarare än styrning via prisbildning på en marknad. Byråkratisk styrning är effektivare när det är viktigare att koordinera väl än att välja optimal design, tidpunkt, hastighet eller utförare. Ett exempel är roddare i en båt: Det är viktigare att de ror i takt än att de ror med exakt optimal frekvens. På samma sätt är det viktigare att skruvar och muttrar passar ihop än att dimension, gängning och material är helt optimal. En klassisk avvägning är den mellan å ena sidan anpassning till lokala förhållanden, vilket talar för decentralisering och marknadsmekanismer och, å andra sidan, behovet av snabbhet och koordination. Ett stort antal teoretiska studier analyserar denna avvägning, i syfte att förstå den optimala omfattningen av företag och den mest effektiva interna organisationen för företag. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser vore det optimala skulle företag vara mycket små och, om de trots allt hade mer än en anställd, väldigt decentraliserade. Om centralisering är det optimala skulle företag vara mycket stora och centraliserade. I verkligheten observerar vi företag av varierande storlek och med varierande grader av självständighet för enheter, divisioner och dotterbolag. Bolton och Farrell (1990) presenterar en modell där decentraliserat beslutsfattande leder till lägre produktionskostnader per tidsperiod, men där centraliserat beslutsfattande leder till snabbare beslut, t.ex. snabbare investeringar. Om kostnaden för dröjsmål är stor och om variationen i effektivitet (t.ex. mellan olika producenter) är liten så är centralisering mer effektivt, medan det omvända talar för decentralisering. m.fl. (2008) analyserar en liknande frågeställning, men utifrån något annorlunda antaganden. Exempelvis tar analysen hänsyn till effekten av kommunikation mellan lokala och centrala beslutsfattare, respektive direkt mellan olika lokala beslutsfattare. Återigen finns ett avvägningsproblem mellan anpassning till lokala förutsättningar och koordination, men i m.fl. analys är det inte längre självklart att centralisering är optimal när koordination är mycket viktig. I själva verket kan behovet av koordination tvinga fram en effektiv kommunikation direkt mellan lokala beslutsfattare. För att centralisering ska vara mer effektiv krävs, enkelt uttryckt, dels att de lokala beslutsfattarna har incitament som väsentligt avviker från hela organisationens incitament, dels att koordination har stor betydelse. I artikeln ges också en kortare översikt över nyare litteratur med liknande frågeställningar. På ett mer intuitivt plan har ekonomer som studerat argumenterat för att central planering förbättrade koordineringen, t.ex. genom att påskynda och styra investeringsbeslut, genom att stimulera substitution till mindre knappa råvaror eller produkter, genom att styra resurser från civil till militär produktion och genom att omlokalisera fabriker från sårbara till mer skyddade positioner. Å andra sidan kan hävdas att samhället tvingades stimulera till substitution eftersom prissignalerna inte tilläts gå fram. Motsvarande argumentation har använts inom utvecklingsekonomi och mer allmänt för att argumentera för planekonomi i stället för marknadsekonomi. Marknadsekonomi på en makronivå torde vara överlägsen planekonomi i alla eller nästan alla situationer. Den praktiska erfarenheten har visat att marknadsekonomins flexibilitet och goda incitaments- Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser effekter ger ett bättre utfall än vad som kan uppnås med hjälp av planekonomi. Ett möjligt undantag är dock när koordination är helt central och när planeringsproblemet i ett extremt krisläge blivit mer endimensionellt än vanligt; seger i ett krig eller befolkningens överlevnad. Detta utesluter inte att centralplanering är överlägsen marknad på mikronivå, dvs. inom ett företag eller hantering av en och omfattning begränsad kris eller katastrof. Den typ av partiell planekonomi som användes av västmakterna, framför allt och , under var prisreglering och ransonering i kombination. Det finns fördelningspolitiska skäl för offentliga ingripanden i samband med kriser, främst med hänsyn till oskäliga snedfördelningar av viktiga resurser från allmän synpunkt. En utgångspunkt i detta sammanhang är emellertid att fördelningspolitiken generellt förs bättre med hjälp av inkomstberoende transfereringar än genom prisreglering och ransonering av förnödenheter. Den fördelningspolitik som förs under normala förhållanden är sannolikt utformad för just normala förhållanden. I samband med allvarliga försörjningskriser kan emellertid de befolkningsgrupper som har det sämst ställt komma att drabbas hårdare än de som har det bättre ställt. Mot bakgrund av att nödvändighetsvaror utgör en större andel av utgifterna ju lägre inkomster en familj har, så slår kraftiga prisökningar på nödvändighetsvaror hårdare mot dem som har små inkomster. Prisökningarna kan i värsta fall medföra att vissa familjer inte kan konsumera ett existensminimum av nödvändighetsvaror. I sådana situationer finns det anledning att med politiska medel öka omfördelningen av välstånd mellan olika grupper, även om de fördelningspolitiska preferenserna inte har ändrats. I ekonomiskt hänseende kan behovet av särskilda fördelningspolitiska insatser i samband med försörjningskriser även betraktas som ett försäkringsproblem. Behovet av ökad fördelningspolitik beror på att det inte finns en marknad för att försäkra sig mot Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser minskad realinkomst, exempelvis i samband med krig eller avspärrning. Hade en sådan marknad funnits skulle det kunna förmodas att riskerna för försörjningskriser fördelades annorlunda. Sannolikt skulle då de mer välbeställda i samhället ta på sig en större del av riskerna. Logiken i denna försäkring är dock väsentligt annorlunda än för de flesta andra försäkringar. En brandförsäkring innebär att försäkringstagarna delar på kostnaderna för de hus som råkar brinna ned. Alla hus brinner inte på en gång och de flesta föredrar att genom sin premie betala en mycket liten andel av alla bränder än att betala hela kostnaden om det egna huset skulle brinna ner. Detta beteende följer av att de flesta individer har riskaversion; de föredrar en säker men något lägre inkomst framför en osäker men något högre inkomst. En försörjningskris, å andra sidan, är en aggregerad risk. Alla drabbas om olyckan är framme. Det är inte självklart om eller hur inkomster bör föras mellan olika individer för att fördela om risken för en försörjningskris. Ett fundamentalt resultat i teorin för optimala försäkringar (teorem) visar dock att den andel av den aggregerade risken som en viss individ bör ta är relaterad till hur individens riskaversion förhåller sig till den genomsnittliga riskaversionen i ekonomin (, 1968). Så är dock inte risken för försörjningskriser fördelad i ett utgångsläge. Prisökningar på nödvändighetsvaror, dvs. varor som alla förbrukar ungefär lika mycket av oberoende av inkomst, slår ungefär lika hårt mot alla individer oberoende av skillnader i riskaversion. Med andra ord bör inkomst överföras från individer med låg riskaversion till individer med hög riskaversion. Det kan vidare förmodas att en viktig bestämningsfaktor för individens riskaversion är individens inkomst (förmögenhet); individer med en hög inkomst torde ha en lägre (absolut) riskaversion än individer med en låg inkomst (Pratt, 1964; Arrow, 1971). Om så är fallet finns det skäl att omfördela inkomst från höginkomsttagare till låginkomsttagare i händelse av en försörjningskris. Ekonomisk forskning visar att det finns visst empiriskt stöd till stöd för uppfattningen att riskaversion avtar med inkomst. Det har visserligen gjorts ett stort antal studier med olika metoder och resultaten är inte enhetliga. Ett försök till syntes av en del av denna litteratur leder dock till slutsatsen att absolut riskaversion avtar i förmögenhet/konsumtion (eftersom relativ riskaversion är ). Även en del experimentell evidens pekar i samma riktning. Motiv för statliga ingrepp vid försörjningskriser Ytterligare ett viktigt, om än indirekt, stöd för hypotesen att riskaversionen avtar med inkomst är att den erbjuder en förklaring till så kallat försiktighetssparande (s.k. precautionary savings), dvs. att spara under goda år för att kunna öka sin konsumtion under kommande svåra år. Det finns även ett viktigt argument emot hypotesen. Om riskaversionen avtar med stigande inkomst kommer efterfrågan på försäkringar vara mindre hos individer med hög inkomst än hos individer med låg inkomst (Mossin, 1968). Ekonomisk empirisk evidens tyder dock på motsatsen; att höginkomsttagare tenderar att köpa mer försäkringar. kan höginkomsttagare hålla en större portfölj av riskfyllda tillgångar. Köp av försäkringar kan därför sannolikt inte enbart förklaras med de sedvanliga ekonomiska antagandena om fullständigt rationella individer (närmare bestämt den förväntade nyttoteorin). Utredningen måste acceptera den något splittrade bild som den ekonomiska forskningen förmedlar på denna punkt. Den samlade bedömningen är dock att det finns stöd för att riskaversionen avtar med inkomst men att dessa preferenser inte kommer till uttryck vid köp av försäkringar, till följd av begränsningar i den mänskliga rationaliteten. Exempel på dylika begränsningar kan vara bristande självkontroll eller bristande planeringsförmåga. En till föregående knuten fråga är varför det inte uppstår en marknad för försäkringar som omfördelar risker för försörjningskriser från låginkomsttagare till höginkomsttagare. En första möjlig orsak är just bristande självkontroll och oförmåga till planering. Ett andra skäl benämns samaritens dilemma. En person kan avstå ifrån att köpa en försäkring om denne räknar med att andra av altruistiska skäl ändå kommer att hjälpa dem om olyckan är framme. Ett tredje skäl är att det sannolikt skulle vara mycket svårt att precisera försäkringsvillkoren med tanke på att försörjningskriser är extrema situationer som det inte finns mycket erfarenhet av.