sou · GXB345 · 2009-05-04 00:00:00 — I enlighet med regeringens proposition 1992/93:60 infördes med ikraftträdande i 5 kap. 18 § PBL krav på miljökonsekvens- beskrivningar som skulle upprättas enligt 5 kap. i NRL och som i stort motsvarade förslaget i promemorian. Reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar har sedermera ändrats framförallt med hänsyn till det s.k. MKB-direktivet (rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom rådets direktiv /11/EG samt och rådets direktiv /35/EG) och det s.k. SEA-direktivet (Europa- parlamentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan). Enligt MKB-direktivet ska medlemsstaterna se till att tillstånds- plikt gäller för projekt som på grund av bl.a. sin art, storlek eller lokalisering kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Sådana projekt ska även gå igenom ett förfarande med bedömning av miljökonsekvenserna. De typer av projekt som direktivet gäller är dels sådana som i tillståndsprövas enligt – miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter – dels sådana som huvudsakligen prövas enligt annan lagstiftning, till exempel järnvägar, vägar och uppförande av lokaler eller anläggningar för service eller turism. För vissa projekt som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är det enligt direktivet obligatoriskt att göra en miljökonsekvensbedömning. I fråga om andra projekt får medlemsstaterna bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning behöver göras. I bilaga I till direktivet finns en lista över de projekt som ska antas medföra betydande miljöpåverkan och för vilka miljökonsekvensbedömning och tillståndsprövning är obligatorisk. I bilaga II finns en lista över de projekt där medlemsstaten själv får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning bör göras och tillstånd ska krävas. Vid prövningen av om en miljökonsekvensbedömning ska göras för projekt som anges i bilaga II ska de urvalskriterier som anges i direktivets bilaga III tillämpas. Vid handläggning av tillståndsansökan ska de myndigheter som på grund av sitt miljö- ansvar kan bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. allmänheten informeras om ansökan och om var ytterligare information finns tillgänglig. Resultaten av samråden med myndig- heter och allmänhet ska, liksom miljökonsekvensbeskrivningen, beaktas vid tillståndsgivningen. När beslut har fattats i tillstånds- frågan ska allmänheten informeras om detta samt ges tillgång till innehållet i beslutet. Syftet med SEA-direktivet är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling, genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs. Enligt direktivet ska miljöbedömningar utföras för alla planer och program som kan antas medföra betydande miljö- påverkan och som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, tele- kommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvänd- ning. Miljöbedömningar krävs i huvudsak för planer och program som anger förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till MKB-direktivet. Medlemsstaterna ska avgöra om andra planer och program än de som nämnts kan antas medföra betydande miljöpåverkan med tillämpning av kriterier i direktivets bilaga II. Miljöbedömningen ska utföras under utarbetandet av en plan eller ett program och innan de antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande. Om en miljöbedömning krävs ska en miljörapport utarbetas där den betydande miljö- påverkan, som planens eller programmets genomförande kan antas medföra, redovisas och rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd identifieras, beskrivs och utvärderas. De uppgifter som ska lämnas för ändamålet anges i bilaga I till direktivet. Den miljörapport som utarbetas ska innehålla den information som rimligtvis kan krävas med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad. Samråd ska äga rum med vissa myndigheter när beslut fattas om omfattningen av och detaljeringsgraden för de uppgifter som måste ingå i . Utkastet till plan eller program och den miljörapport som utarbetats ska göras tillgänglig så att myndig- heter och allmänheten på ett tidigt stadium och inom rimlig tid ges möjlighet att yttra sig om utkastet till plan eller program och den bifogade innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande. Den miljörapport som utarbetats och yttranden som lämnas in ska beaktas under utarbetandet och innan planen eller programmet antas eller över- lämnas till lagstiftningsförfarande. När en plan eller ett program antas ska medlemsstaterna se till att de utsedda myndigheterna och allmänheten informeras. Enligt Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, som trädde ikraft , ska en föreslagen verksamhet, som kan antas förorsaka en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan och som närmare definieras i en bilaga till konventionen, föregås av en underrättelse till varje fördragspart och inte senare än när allmänheten i det egna landet informeras om den. Syftet med underrättelsen är att säkerställa tillräckliga och effektiva överläggningar. De projekt som omfattas av bilagan avser t.ex. motor- och järnvägar, flygplatser, hamnar, oljeraffinaderier och avverkning av stora skogsområden. I konventionen anges att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas, med angivande av vissa uppgifter förtecknade i en bilaga, och överlämnas till den utsatta fördragsparten för vidare distribution till myndigheter och allmänheten i de områden som kan antas bli påverkade. Upphovs- parten ska efter färdigställande av miljökonsekvensbeskrivningen utan onödig fördröjning inleda samråd med den utsatta parten angående bl.a. den föreslagna verksamhetens eventuella gräns- överskridande påverkan och åtgärder för att reducera eller eliminera denna påverkan. I fråga om bedömningar av konsekvenserna för miljön vid antagande av planer och program i gränsöverskridande sammanhang antogs ett protokoll till Esbokonven- tionen. Protokollet reglerar bl.a. vilka planer och program som berörs av protokollet med utgångspunkt i att de kan antas medföra en betydande påverkan på miljön samt vilka uppgifter en miljörapport ska innehålla och hur samråd ska genomföras. De flesta av protokollets bestämmelser har en motsvarighet i SEA- direktivet. MKB- och SEA-direktiven har i svensk rätt genomförts genom bestämmelser i framförallt 6 kap. miljöbalken3 och förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar4 samt 5 kap. 18 § 3 SFS 1998:808, prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278. Ändringar i 6 kap. införda genom, SFS 2001:437, prop. 2000/01:111, bet. 2000/01:MJU18, rskr. 2000/01:248, SFS 2004:606, prop. 2003/04:116, bet. 2003/04:MJU21, rskr. 2003/04:235, och SFS 2005:571, prop. 2004/05:129, bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312. 4 Förordningsmotiv, Fm 2005:02. I svensk lagstiftning motsvarar termen miljökonsekvens- beskrivning direktivets miljökonsekvensbedömning. Vidare mot- svaras MKB-direktivets term projekt av uttrycket verksamheter och åtgärder. Följande författningar hänvisar i fråga om miljö- konsekvensbeskrivningar helt eller delvis till 6 kap. : luftfartslagen (1957:297), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), lagen (1977:439) om energiplane- ring, lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, strålskyddslagen (1988:220), mineral- lagen (1991:45), lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) samt förordningen (1998:929) om gatu- renhållning och skyltning. Av bilaga 4 framgår i vilken omfattning det i de olika författningarna finns hänvisningar till bestämmelserna i 6 kap. . Dessutom finns, vissa hänvisningar till reglerna i 6 kap. i förordningar som har utfärdats med stöd av bemyndigande i 6 kap. 1 § andra stycket . Vid införandet av bestämmelserna i 6 kap. anförde regeringen att syftet med att upprätta en miljökonsekvensbeskriv- ning skulle vara att ge ett bättre underlag för ett beslut. För att uppnå detta syfte måste frågor om påverkan på miljön komma in på ett tidigt stadium och ingå i beslutsunderlaget under hela processen fram till ett tillståndsbeslut. Konsekvenserna för miljön skulle enligt regeringens mening från början inverka på de avvägningar och förhandlingar som föregick ett beslut. Dessutom skulle den allmänhet som berördes av den planerade verksamheten på ett lika tidigt stadium ges möjlighet att medverka och att påverka arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar (prop. 1997/98:45 del I s. 272 f.). 5 1995:1197, prop. 1994/95:230, bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30, 1998:839, prop. 1997/98:90, bet. 1997/98:JoU25, rskr. 1997/98:279, 2004:603, prop. 2003/04:116, bet. 2003/04:MJU21, rskr. 2003/04:235. 2005:149, prop. 2004/05:59, bet. 2004/05:BoU6, rskr. 2004/05:169. 2005:578, prop. 2004/05:129, bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312. Miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt 6 kap. 1 § ingå i en ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter enligt 9, 11 eller 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av bestämmelser i dessa kapitel. En sådan beskrivning ska finnas även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. samt i en ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a §. Regeringen får föreskriva att det ska upprättas en miljökonsekvensbeskrivning även i dispensärenden eller andra ärenden enligt eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken där det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen får även föreskriva om undantag från skyldigheten att upprätta en miljö- konsekvensbeskrivning för sådana verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Om det behövs för att miljöpåverkan ska kunna bedömas, får enligt 2 § regeringen föreskriva att det ska finnas en miljö- konsekvensbeskrivning även i ärenden enligt annan lag, av vilken det framgår att hänsyn till människors hälsa eller miljön ska beaktas vid lagens tillämpning samt i särskilda ärenden av annat slag inom område än som avses i 1 §. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd är enligt 3 § att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön. I 3 § finns också en särskild bestämmelse som anger att syftet med en miljökonsekvensbeskrivning som berör en verksamhet som avses i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor också är att identifiera och bedöma faktorer i verksamhetens omgivning som kan påverka säkerheten hos denna. Den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken ska enligt 4 § samråda med , tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Om en verksamhet eller åtgärd till följd av föreskrifter som meddelats med stöd av 4 a § eller till följd av beslut enligt 5 § andra stycket ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska samråd ske även med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet ska genomföras och i behövlig omfattning innan en ansökan om tillstånd görs och den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 1 § upprättas. Samrådet ska avse verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan samt miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning. Före samrådet ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden lämna uppgifter om den planerade verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Uppgifterna ska lämnas till läns- styrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som särskilt berörs. ska under samrådet verka för att miljö- konsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen. Regeringen får meddela föreskrifter om att vissa slags verksamheter och åtgärder ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om finner att en verksamhet eller åtgärd inte omfattas av sådana föreskrifter ska under samrådet pröva om verksamheten eller åtgärden ändå ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. ska besluta i frågan sedan den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gett tillsyns- myndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda möjlighet att yttra sig. Beslutet om betydande miljöpåverkan får inte överklagas särskilt. Om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, ska den ansvariga myndighet som regeringen bestämmer informera det landets ansvariga myndighet om den planerade verksamheten eller åtgärden och ge den berörda staten och den allmänhet som berörs där möjlighet att delta i ett samrådsförfarande om ansökan och miljökonsekvensbedömningen. Sådan information ska också lämnas om en annan stat som kan antas bli utsatt för en betydande miljöpåverkan begär det. Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning Miljökonsekvensbeskrivningen ska, i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 § med miljökonsekvensbeskrivningar. Om verksamheten eller åtgärden ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska miljökonsekvensbeskrivningen alltid innehålla en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning, en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar ska undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det ska undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds, de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsak- liga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra, en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i tidigare punkter. När en miljökonsekvensbeskrivning ska redovisa alternativa utformningar får , inom ramen för samrådsförfar- andet, ställa krav på att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte ska redovisas. För verksamheter eller åtgärder som kan antas påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 ska en miljökonsekvensbeskrivning alltid innehålla de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§. Om miljökonsekvensbeskrivningen har upprättats enbart för en prövning enligt 7 kap. 28 b och 29 §§, behöver beskrivningen endast innehålla de uppgifter som behövs för den prövningen. När en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats i ett mål eller ärende om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, ska detta kungöras tillsammans med kungörelsen om ansökan enligt regler i 19 och 22 kap. Om en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats i något annat mål eller ärende som rör en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska detta kungöras. Har en ansökan gjorts ska kungörelsen ske tillsammans med kungörelsen av ansökan. Därefter ska ansökan och miljö- konsekvensbeskrivningen hållas tillgängliga för allmänheten, som ska beredas tillfälle att yttra sig över dessa innan målet eller ärendet prövas. När dom eller beslut har meddelats i målet eller ärendet ska detta kungöras. ska också kungöras hur allmänheten kan få tillgång till information om innehållet. Vidare ska den ansvariga myndigheten i den stat med vilken samråd hållits enligt 6 § informeras. När en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats enbart för en prövning enligt 7 kap. 28 b och 29 §§, eller när ett beslut avser enbart en sådan prövning, ska reglerna om kungörande tillämpas i den utsträckning som behövs för prövningen eller, om det är lämpligt, för att allmänheten ska få tillgång till information om innehållet. Den myndighet som ska pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd ska genom ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om miljö- konsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. Ett sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt utan endast i samband med att avgörandet i målet eller ärendet överklagas. Vid prövningen av ansökan ska myndigheten beakta innehållet i miljökonsekvens- beskrivningen och resultatet av samråd och yttranden. En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd samt förfarandet när miljökonsekvensbeskrivningen tas fram ska bekostas av den som gjort en ansökan eller i annat fall är skyldig att upprätta miljökonsekvensbeskrivningen. Miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program När en myndighet eller kommun upprättar eller ändrar en plan eller ett program, som krävs i lag eller annan författning, ska enligt 6 kap. 11 § myndigheten eller kommunen göra en miljöbedömning av planen, programmet eller ändringen, om dess genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planen eller programmet så att en hållbar utveckling främjas. Regeringen får meddela föreskrifter om vilka slags planer och program som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt om undantag från kravet på miljöbedömning. Regeringen får också meddela föreskrifter om samråd i samband med bedömningen av om en plan, ett program eller en ändring kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning Inom ramen för en miljöbedömning enligt 11 § ska myndigheten eller kommunen enligt 6 kap. 12 § upprätta en miljö- konsekvensbeskrivning där den betydande miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande kan antas medföra identifieras, beskrivs och bedöms. Rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd ska också identifieras, beskrivas och bedömas. Miljökonsekvens- beskrivningen ska innehålla en sammanfattning av planens eller programmets innehåll, dess huvudsakliga syfte och förhållande till andra relevanta planer och program, en beskrivning av miljöförhållandena och miljöns sannolika utveckling om planen, programmet eller ändringen inte genom- förs, en beskrivning av miljöförhållandena i de områden som kan antas komma att påverkas betydligt, en beskrivning av relevanta befintliga miljöproblem som har samband med ett sådant naturområde som avses i 7 kap. miljö- balken eller ett annat område av särskild betydelse för miljön, en beskrivning av hur relevanta miljökvalitetsmål och andra miljöhänsyn beaktas i planen eller programmet, en beskrivning av den betydande miljöpåverkan som kan antas uppkomma med avseende på biologisk mångfald, befolkning, människors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimat- faktorer, materiella tillgångar, landskap, bebyggelse, forn- och kulturlämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljöaspekter, en beskrivning av de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra eller motverka betydande negativ miljöpåverkan, en sammanfattande redogörelse för hur bedömningen gjorts, vilka skäl som ligger bakom gjorda val av olika alternativ och eventuella problem i samband med att uppgifterna samman- ställdes, en redogörelse för de åtgärder som planeras för uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genom- förandet av planen eller programmet medför, och en icke-teknisk sammanfattning av uppgifterna enligt ovan. En miljökonsekvensbeskrivning enligt 12 § ska enligt 13 § innehålla de uppgifter som är rimliga med hänsyn till bedömningsmetoder och aktuell kunskap, planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, allmänhetens intresse och att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i tillståndsprövningen av verksamheter eller åtgärder. Innan en myndighet eller kommun bestämmer omfattningen av och detaljeringsgraden för miljökonsekvensbeskrivningen, ska myndigheten eller kommunen samråda med den eller de kommuner och länsstyrelser som berörs av planen eller programmet. För planer och program på nationell nivå ska samråd i stället ske med och andra berörda centrala förvaltnings- myndigheter. Den myndighet eller kommun som upprättat en miljökonsekvens- beskrivning ska göra den och förslaget till plan eller program tillgängliga för berörda kommuner och myndigheter samt allmän- heten. Dessa ska ges skälig tid att yttra sig. Om en miljö- konsekvensbeskrivning avser en plan eller ett program vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, ska den myndighet som regeringen bestämmer sända beskrivningen och förslaget till plan eller program till den berörda staten. Sådan information ska också lämnas om en annan stat som kan antas bli utsatt för en betydande miljöpåverkan begär det. Om den berörda staten begär det, ska samråd ske avseende den gränsöverskridande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra och de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra eller motverka betydande negativ miljöpåverkan. Om en miljöbedömning krävs enligt 11 §, ska den miljö- konsekvensbeskrivning som avses i 12 § samt synpunkter från samråd beaktas innan planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering. När planen eller programmet har antagits ska den beslutande myndigheten eller kommunen i en särskild sammanställning redovisa hur miljöaspekterna har integrerats i planen eller programmet, hur miljökonsekvensbeskrivningen och synpunkter från samråd har beaktats, skälen till att planen eller programmet har antagits i stället för de alternativ som varit föremål för överväganden och de åtgärder som avses att vidtas för uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet medför. Samman- ställningen och planen eller programmet ska göras tillgängliga för dem med vilka samråd skett enligt 14 och 15 §§. Dessa ska även informeras om att planen eller programmet har antagits. Rege- ringen får meddela föreskrifter om hur samråd och information ska ske. När en plan eller ett program har antagits ska den beslutande myndigheten eller kommunen skaffa sig kunskap om den betyd- ande miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande faktiskt medför. Detta ska göras för att myndigheten eller kommunen tidigt ska få kännedom om sådan betydande miljö- påverkan som inte identifierats så att lämpliga åtgärder för avhjälpande kan vidtas.