sou · GWB335 · 2009-01-01 00:00:00 — 35.Implementation of in Union: comparative analysis of the public policies in and Thesis dissertation. Pompeu Fabra university, . Eftersom var ett av de första länderna i världen som genomförde en övergång till digitala marksändningar har möjligheterna att hämta in erfarenhet från liknande projekt i omvärlden varit begränsade. har löpan- de hållit sig à jour med den internationella ut- vecklingen och även genomfört flera studieresor, bl.a. till , och . Att den analoga tv-teknikens dagar är räknade är uppenbart. Om inget oförutsett sker kommer förmodligen de sista analoga marksändarna i industrivärlden att ha släckts inom en tioårspe- riod. Visserligen är det färre än fem länder som () har genomfört ett full- ständigt teknikbyte, men över hela världen pågår planering och förberedelser (se karta). Detta har resulterat i att det internationella intresset för den svenska digital-tv-övergången har ökat , framför allt när det gäller planering av övergången, insatser riktade till konsumentgrupper med särskilda behov samt produktutveckling. betraktas som ett föregångsland –framför allt när det gäller det områdesvisa övergången. Kommissionen har därför tagit emot studiebesök från bl.a. , , och . Det internationella intresset har även tagit sig akademiska uttryck där kommissionens arbete varit föremål för fallstudier av forskare, exempelvis den forskning som , Ph.D., bedriver vid Pompeu Fabra i Barcelona.35 gjorde en studieresa till . Här hade övergången från analog till digital marksänd tv genomförts – först i världen. Vi fick dels träffa den ansvarige för digital-tv-övergången i Berlin- Brandenburg, dels företrädare för delstatens senatsförvaltning, utbildning och forskning. Det vi lärde oss under denna Tysklandsresa hade stort inflytande på vårt eget planeringsarbete – inte minst när det gällde samarbetet med de svenska kommunerna där vi kom att använda berlinarnas principöverenskommelse som förebild. Tyskarnas , Memorandum of Understanding, var ett styrdokument och hjälp- medel för att underlätta samarbetet och genom- 131 föra övergången så smidigt som möjligt. senare besökte kommissionen () där övergångsdatumet hade satts till i hela landet för såväl marknät som kabel. Vi mötte representan- ter för det finska kommunikationsministeriet, det finska samt operatören Digita. När den svenska digital-tv-övergången började genomföras i praktiken ökade också intresset för den svenska över- gångsmodellen. Allt fler av de internationella kontakterna kom att handla om erfarenhetsöver- föring från till omvärlden. utökades därför vårt internationella kontaktnät till att även omfatta , , , Storbri- tannien, och . Vi deltog också med ett föredrag under ett nordiskt mediemyn- dighetsmöte. genomförde kommissionskansliet ytterligare två studieresor, en till (mars) och en till (maj). I hade övergångsdatum bestämts till 2006 (vilket senare sköts ). Här mötte vi mediemyndigheten , konsortiet DGTVi och tv-bolaget . För del var övergången be- stämd till perioden – 2012 (efter att en 132 gång tidigare fått skjutas ). Här besökte vi satellitoperatören BSkyB, medie- myndigheten , departementen DTI36 och DCMS, kommissionens motsvarighet Digital UK, branschorganisationen samt public servicebolaget . I fall ledde besöket också till löpande kontakter, framförallt med Digital UK som kontinuerligt efterfrågade information om kommissionens kommunikationsinsatser, samt DTI där vi deltog i ett seminarium om produktutveckling. Kommissionen utvecklade också ytterligare kontakter med de övriga nordiska grannländerna, bl.a. Branschen Forbruger Elektronik i . Ett särskilt stort antal kontakter förekom också med olika aktörer från , bl.a. NTV (televisjon) som det svenska arbetet pågått har , och beslutat om övergång och kommissionen har i perioder fått rollen som rådgivare. Det är även tydligt att tagit intryck och anammat delar av den svenska modellen. Enkät om genomförandet av digital-tv-över- gången i tio länder Inför denna slutrapport genomförde vi en enkät- undersökning med syfte att kartlägga hur digital- tv-övergången fortskrider i andra länder. Sam- manlagt har företrädare för tio länder svarat: , , , , Storbritan- nien, , , , och . (Se bilaga 11.) I samtliga tillfrågade länder har beslutet att gå över från analog till digital marksänd tv i marknä- tet fattats antingen av riksdag eller regering. Inte i något fall har det rört sig om en fullständigt marknadsdriven process. Således tycks ett definitivt slutdatum som beslutas av staten vara en viktig utgångspunkt för övergångsarbetet i samtliga länder. Intressant att notera är att detta även gäller som från början gjorde sin över- gångsprocess beroende av marknadsdriven penetration för digital-tv men sedan övergick till att planera utifrån ett specifikt övergångsdatum. Flera olika faktorer påverkar hur respektive land valt att utforma sin övergångsplan, bl.a. antalet hushåll som är beroende av marknätet styrkan hos olika intressegrupper hur marknätet är utformat och vem som kontrollerar det om digitala sändningar redan förekommer i marknätet politiska beslut om bidrag till särskilda grupper. Övergångsplanen har oftast upprättats med någon form av inflytande från statsmakternas sida, medan marknadsaktörernas delaktighet har varierat. I de länder där övergångsarbetet flutit smidigast har marknadsaktörerna varit inblan- dade i planering och informationsaktiviteter redan på ett tidigt stadium. I några fall har detta kompletterats med specifika uppdrag som inkorporerats i respektive aktörs sändningstill- stånd. Till exempel har BBC ett stort ansvar för information och hjälpinsatser under övergångsar- betet i . Det är intressant att notera att det i samtliga fall rått så gott som total politisk enighet om behovet av att gå över från analoga till digitala sändningar i marknätet. Därför har politiska hänsyn inte påverkat planeringen av övergången i särskilt hög grad. Valet av teknisk standard för digital-tv-sändning- arna har viss betydelse för genomförandet av Exempelvis valde 133 tidigt att övergången skulle ske direkt till det modernare videoformatet MPEG-4 istället för – som i bl.a. – till MPEG-2. I praktiken innebär det att digital-tv-övergången i leder till att marksändningarna rymmer fler kanaler och att tittarna kan få tillgång till HDTV (högupplösnings-tv). En viktig förutsättning för beslut om att satsa direkt på MPEG-4 var att det inte förekom några digitala sändningar innan övergången startade. Allt fler länder planerar nu för en successiv övergång till MPEG- 4 – direkt eller via MPEG-2. Detta gäller bl.a. , och , något som visar på hur snabbt utvecklingen sker när den väl har startat. I flera fall har olika kommersiella intressenter haft De flesta länder har i likhet med beslutat del i informationsansvaret, men det är bara sig för en etappvis övergång från analoga till , och som har ett Detta innebär gradvis ned- renodlat statligt informationsarbete. släckning där en eller flera kanaler släcks först, länder har en särskild organisation att som några analoga kanaler fortsätter koordinera informationsinsatserna och för att se att sändas för att till att den information som når konsumenterna är konsumenterna ska få tid att anpassa sig. Dessa grupper har någon form av anknytning till staten, t.ex. genom budget eller att I och har dock övergång- medlemmarna utsetts av regeringen. en skett vid ett och samma datum i hela landet är där informationsinsatserna uteslutande och även i planeras övergången på samma handhas av NAB ( casters) som är en befintlig sammanslutning av alla programbolag inom såväl Det är också värt att notera att de flesta län- radio som tv. derna i undersökningen redan påbörjat sin om ett bidrag på per hushåll för inköp övergång till digitala sändningar i marknätet; de Inte heller i fall har någon sista beräknas vara klara , i enlighet 134 ny organisation ansvaret för att med Europeiska kommissionens rekommenda- informationen är tillräcklig och korrekt har tillde- tion (se avsnitt Harmoniserade åtgärder inom lats existerande mediemyndighet. Det verkar råda enighet om att fler kanaler dock en kommersiell aktör, RiksTV, skapats för är det som kan få konsumenterna att agera. att likt Boxer i det svenska marknätet agera operatör.37 I fall har i och för sig det ambitiösa plan att genomföra övergång- övergripande ansvaret förblivit hos ministeriet en för både marknät och kabelnät men flera kommersiella aktörer har haft aktiva har inte följts av andra länder. roller i informationsarbetet och dess utformning. fokuseras övergångsarbetet i de flesta Även i arbetar man efter en modell där länder nästan uteslutande på marknätet, även en kommersiell aktör efter upphandlingsprocess om det t.ex. i finns ambitioner att driva kommer att ansvara dels för innehåll som opera- och bevaka digitaliseringsfrågorna i ett vidare tör, dels för utbyggnad och drift av ett digitalt Förutsättningarna för ett vidare perspektiv skiljer sig mellan och många andra länder eftersom det på många håll finns 37.RiksTV ägs av , och . 38.Upphandlingsprocessen i pågår fortfarande och nyheter i ärendet kan följas via . krav på sändningstillstånd även för satellit- och kabelsändningar, vilket inte är fallet i . De flesta länder har alltså redan börjat sända digitalt och kommer liksom att bygga ut nätet i takt med digital-tv-övergången. Undanta- gen gäller för de länder där frekvensutrymmet sätter begränsningar. Exempelvis kommer att starta digitala sändningar och släcka de analoga områdesvis innan digitala sändning- ar inleds i nästa. Nationella digitala sändningar kommer alltså inte att etableras förrän över- gången är avslutad. Även har problem med frekvens- utrymmet. Man har löst detta med en nedsläck- ning i omgångar där en släckt analog kanal kan ge plats för ett ökat digitalt utbud. Ett antal veck- or senare släcks resterande analoga kanaler för att ge plats för det fulla digitala utbudet. De flesta länder har börjat med ett pilotområde i vilket man försöker dra erfarenheter från det tekniska genomförandet och bedöma behovet av information. Bland dem som redan påbörjat digital-tv-övergången har det kunnat konstateras att tidig information inte alltid leder till tidigt agerande från konsumenternas sida. Istället är det, precis som i , vanligt att konsumen- terna agerar sent. Det tvång ett nära förestående och tydligt slutdatum medför spelar stor roll och alltför tidig information tröttar ut mottagaren. Detta har bl.a. konstaterats i i den rapport från pilotområdet Copeland där digital- tv-övergången genomfördes . Samtliga länder signalerar ett stort informations- behov. Man betonar också vikten av neutral, saklig och tillräcklig information. En stor andel av konsumenterna uppger sig känna ett behov av tala med någon personligen. Från såväl som och rapporteras att många av de samtal som kommit till telefontjäns- ten varit tidskrävande. De som har ringt in har behövt mycket hjälp med tekniska detaljer kring övergången, t.ex. ominstallation. Flera av länderna har liksom anammat en lokal informationsstrategi där lokala möten med allmänheten är viktiga. lokalt team med att mer praktiskt informera och hjälpa allmänheten inför och under övergången. Information om kvalitetsmärkning och test av digitalboxar har också visat sig framgångsrik. När det gäller resurstilldelningen finns i princip tre olika tillvägagångssätt: 1.I ett mindre antal länder avsätts inga statliga medel för informationsaktiviteter eller mark- nätets utbyggnad. I dessa länder är övergångs- processen i hög grad kommersiellt styrd. 2.I ett begränsat antal länder, framförallt i , har man valt en medelväg där en begränsad mängd statliga medel avsatts för arbete med digital-tv-övergången, komplette- rat med insatser från andra aktörer. hör till denna grupp. 3.I övriga länder – är det mest tydliga exemplet – har man satsat på ett omfattande övergångsarbete där betydande statliga medel avsätts för informationsinsatser. har ett väl utvecklat samarbete med kommersiella aktörer utarbetats och flera programbolag har föreskrivits informations- skyldighet i sina sändningstillstånd. Subventioner av digitalboxar förekommer i princip i samtliga länder. Detta är fallet även när det gäller de mer kommersiellt styrda övergångs- processerna som i och , där boxarna finansieras helt eller delvis av marknadsaktö- rerna. I finansieras stödinsatserna av BBC via tv-licensmedel och ett särskilt bolag har upprättats för att handlägga subventionerna. Subventionerna vänder sig i princip till samma grupper oavsett land: äldre och funktionshin- drade samt familjer med låg inkomst. Insatserna omfattar information, finansiering av tv-utrustning och installationshjälp. Detta faller inom ramen för vad Europeiska kommissionen bedömt som förenligt med de statsstödsregler som gäller inom EU. Det verkar alltså som om kommer att vara ganska ensamt om att helt lita till de ordinarie eller reguljära skyddssystemen för att möta behoven hos utsatta grupper. Harmoniserande åtgärder inom EU Europeiska kommissionens meddelande om en snabbare övergång till digitala sändningar Europeiska kommissionen uppmärksammade första gången frågan om övergången från analoga till digitala tv-sändningar i ett medde- lande år 2003.39 följde Europeiska kommissio- nen upp meddelande och e-Europe 2005 Actionplan40 med ett nytt meddelande om en snabbare övergång från analoga till digitala sändningar. Enligt detta förväntar sig Europeiska kommissionen att övergången från analoga till digitala sändningar ska vara långt framskriden år 2010.41 Man föreslog också att analoga mark- sändningar helt skulle ha upphört 2012 och framhöll som förutsättningar för en framgångsrik övergång en marknadsstyrd process kombinerad med en målinriktad samordning av såväl sänd- ningsföretag som andra aktörer, t.ex. genom tydliga politiska beslut en effektiv strategi för information till konsument- erna om digitalt programutbud och utrustnings- krav – särskilt betonades vikten av att ge konsumenter tillräcklig och tidig information. 39.Meddelande från Europeiska kommissionen till rådet, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén om övergången från analoga till digitala sändningar (från digital övergång till analog nedsläckning), KOM(2003) 541 slutlig. 40.Meddelande från Europeiska kommissionen till rådet, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén, eEurope 2005: Ett informationssamhälle för alla, KOM(2002) 263 slutlig. 41.Meddelande från Europeiska kommissionen till rådet, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén om en snabbare övergång från analoga till digitala sändningar, KOM(2005) 204 slutlig. 42.Europeiska kommissionens beslut av i ärende N622/2003. prövade Europeiska kommissionen två fall av stödåtgärder i samband med över- gången från analoga till digitala sändningar och dessas förenlighet med statsstödsbestämmel- serna i fördraget. Prövningen avsåg om åtgär- derna uppfyllde kraven på transparens, nödvän- dighet, proportionalitet och teknikneutralitet. Det ena fallet rörde till vilken knutits ett program till stöd för introduk- tionen av digital-tv-sändningar och underlättande av övergången från analoga till digitala tv- sändningar i Österrike.42 Stöd från fonden bevilja- des bl.a. till pilotprojekt, enskildas inköp av digital utrustning, företagens utveckling av digitala tjänster och program samt programbolagens kostnader för parallellsändningar. Stödet avsåg faktiska kostnader och samtliga plattformar. Det andra fallet gällde , där en delstat subventionerat kommersiella programbolag för att dessa skulle använda det digitala marknätet under minst fem år.43 Programmet hade inrättats efter att övergången beslutats och programbolagen hade tidigare beviljats kostnadsfria sändningstillstånd i det digitala marknätet. Ingen motivering till sub- ventionens omfattning hade givits och ingen koppling fanns till faktiska kostnader. I fall ansågs stödåtgärderna tillåtna men i fall ansågs de strida mot stats- stödsbestämmelserna eftersom de kunde verka konkurrenshämmande. Stödet ansågs inte heller uppfylla kraven på teknikneutralitet och nödvän- dighet. Europeiska kommissionen gjorde genom dessa beslut klart att vissa stödåtgärder var tillåtna i samband med övergången till digitala sändningar i . Exempel på sådana åtgärder är finansiellt stöd till konsumenter subventioner för att balansera marknadsstörningar. Ett villkor är dock att medlemsstaten kan visa att stödet är det mest lämpliga instrumentet, att det 137 är begränsat till ett minimum och att det inte stör konkurrensen. 43.Europeiska kommissionens beslut av om det statliga stöd som har beviljat till förmån för införandet av digitala mark- bundna tv-sändningar (DVB-T) i Berlin-Brandenburg, C(2005) 3903 slutlig. har även bevakat vissa frågor och områden som har med tv att göra, men som inte direkt är relaterade till övergångsarbetet: åtgärdsförslag till regeringen. 5.1 Informationsbehov kring vidaresändningsplikten En av kommissionens uppgifter var att följa arbetet med ny lagstiftning om vidaresänd- ningsplikt och överväga vilken information som kunde behövas till följd av detta. 138 ingick i uppdraget om att informera om övergången från analoga till digitala sänd- ningar i marknätet. Vidaresändningsplikten (kallas ibland Must ) är den lagstiftning som reglerar vilket programutbud ett kabelanslutet hushåll har rätt till utan att behöva betala för själva mottagningen. Motivet är att garantera kabelhushållen tillgång till ett visst antal kanaler med varierat programutbud trots att de ofta är hänvisade till en enda operatör. Uppdraget bedömdes som viktigt, eftersom av alla hushåll är kabelanslutna. Reglerna om vidaresändningsplikt, både gamla och nya, är också nära knutna till utvecklingen av de digitala sändningarna i marknätet. Det var därför av flera skäl viktigt att såväl fastighetsägare som enskilda kabelhushåll fick tydlig information om de nya reglerna. lämnade Radio- och TV- lagsutredningen sitt delbetänkande, Must , och var frågan om nya regler för vidaresändningsplikt föremål för beredning hos regeringen. drygt före övergångsdagen på , beslutade om nya regler för vidaresändningsplikten.44 2004/05:105, bet. 2004/05:KU26, rskr. 2004/05:252. Denna nya lagstiftning trädde i kraft och innebar att reglerna anpassades till att alla marksändningar skulle vara digitala efter det att övergången slutförts. Den innebar också att vidaresändningsplikten kom att omfatta fler kanaler än tidigare: var den begränsad till SVT1, SVT2 och TV4 i analoga nät samt därutöver ytterligare en kanal, t.ex. SVT24, i digitala nät. Efter lagändringen omfattar vidaresändnings- plikten högst fyra sända program- tjänster, som sänds av tillståndshavare vars verksamhet finansieras genom tv-avgifter. Dessa programtjänster är () SVT1, SVT2 och SVT24 samt Barnkanalen och Kunskapskanalen som delar programplats och sänds under olika tider. Fram till , då övergången enligt riksdagsbeslutet ska vara helt genomförd, omfattas också högst en programtjänst som sänds av annan tillståndshavare, dvs. Nätoperatören får enligt den nya lagstiftningen själv välja om vidaresändningen ska ske digitalt eller analogt. I kabelnät som använder både analog och digital teknik måste emellertid SVT1, SVT2 och, övergångsvis till , TV4 sändas analogt. Regeln innebär att SVT1, SVT2 och TV4 måste finnas i t.ex. det analoga grundutbud som alla som är anslutna till Com Hem har tillgång till. I övrigt kan operatören välja distributionsteknik för de kanaler som omfattas av vidaresändningsplikten. De nya reglerna började tillämpas i takt med att de analoga marksändningarna upphörde i olika områden. Informationsvakuum ledde till olika tolkningar Kommissionen fick många frågor från allmänheten om vidaresändningsplik- ten. Det var tydligt att det rådde oro och förvir- ring på detta område. Ofta förväxlades vidare- sändningsplikten i kabelnät med möjligheten att ta emot det digitala marknätets okodade fri-tv- kanaler. Vi kunde redan innan informationsarbetet (i samband med övergången i marknätet) sattes gång konstatera att det fanns behov av informa- tion i dessa frågor och flera kontakter togs i syfte 139 att få igång processen. SPA (Svensk Programagentur), SVT, Konsument- verket och Radio- och . Mer konkreta åtgärder vidtogs dock inte i väntan på att propo- sitionen skulle läggas fram. Efter att ny lagstiftning beslutats ökade antalet frågor. Många hade svårt att förstå innebörden och konsekvenserna av den nya lagstiftningen. Eftersom det dröjde innan några ärenden om vidaresändningsplikt inkom till Radio- och , kom verkets praxis på detta område inte att utvecklas –2007. Detta ledde inledningsvis till ett informationsva- kuum där olika aktörer informerade om gällande regler utifrån sitt eget perspektiv, något som bidrog till ytterligare förvirring eftersom det gav utrymme till subjektiv tolkning från fler än en part. Informationsinsatser angående digital-tv- övergången Behovet av information blev allt tydligare och vi fortsatte att i våra kontakter med olika aktörer 140 samt med och Radio- och TV- verket skapa klarhet i tolkning och budskap. Vi hade av budgetmässiga skäl mycket begränsade möjligheter att genomföra egna informationsin- satser på detta område. Att göra detta framstod också som mindre lämpligt med hänsyn till att Radio- och är den myndighet som ansvarar för tillämpningen av den nya lagstift- ningen och eftersom det var viktigt att inte föregripa verkets information i frågan. Kommissionens roll i detta sammanhang blev därför begränsad till generell och övergripande information som mer direkt anknöt till digital-tv- övergången, där vi kunde agera koordinator och faktabas för såväl konsumenter som fastighetsä- gare. Mer konkreta och principiella frågor hänvi- sades vidare till Radio- och . Övergri- pande information för fastighetsägare har dock funnits på vår webbplats . Informationen behandlar fastighetsägares skyldigheter gentemot sina hyresgäster och de olika alternativ som fastighetsägare ställs inför i samband med övergången. Grundläggande information har också tillhandahållits via vår telefontjänst. Efter hand har informationsbehovet kring vidare- sändningsplikten dock avtagit och i takt med att ärenden om vidaresändningsplikt kommit in till Radio- och , har reglernas tolkning och omfattning successivt klargjorts. 5.2 Övergången ur ett beredskapsperspektiv Styrelsen för psykologiskt försvar, SPF, initierade ett projekt vid Totalförsvarets forsk- studera digitaliseringen av tv- mediet ur ett medieberedskapsperspektiv. Målet med undersökningen var att följa digital-tv- övergången och skapa en medvetenhet om sårbarheter och nya möjligheter som kan tänkas uppstå. Projektet följde hela digital-tv-övergång- en fram t.o.m. . fokuserades projektet huvudsakligen på att skapa en översiktsbild av den svenska övergången till marksänd digital-tv ur ett medie- beredskapsperspektiv och att göra direkta observationer i samband med övergångens första etapp. De första resultaten från projektet presenterades vid ett seminarium och i en delrapport . SPF har även startat ett nyhetsbrev inom ramen för projektet, vilket kontinuerligt förmedlat projektets ackumulerade kunskap. Ett uppföljande seminarium hölls och SPF avser att publicera projektets slutrapport . SPF menar generellt att tekniska system är sårbara i samband med större förändringar. Teknikskiften medför förnyade behov av inlärning och kan påverka säkerhet och beredskap nega- tivt . SPF har dock gjort den övergripande bedömningen att digital-tv- övergången har gått planenligt och utan några större komplikationer. Något som SPF har fram- hållit som positivt ur ett beredskapsperspektiv är att SVT1 som en säkerhetsåtgärd har fortsatt 141 sända analogt efter varje lokal ned- släckning. 5.3 Kommissionens tre åtgärdsförslag som krävt ställningstagande av regeringen har kommissionen lagt fram förslag till åtgärder som krävt ställningstagande av regeringen.