sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Med tanke på uppdrag och samlade kompetens, när det gäller inremarknadsfrågor i allmänhet och tjänstedirektivet och varupaketet i synnerhet, är kollegiet väl lämpat att axla ett större ansvar för kompetenshöjande insatser i dessa avseenden inom den offentliga förvaltningen. I ett sådant uppdrag bör även SWEDAC involveras, eftersom SWEDAC har ett övergripande ansvar för ackreditering och marknadskontroll, som är viktiga komponenter i varupaketet. I ett sådant arbete framstår det som naturligt att de bägge myndigheterna samarbetar med för staten (). Utredningen kommer att ta upp kompetens- försörjningsfrågor särskilt senare i betänkandet (se avsnitt 9.13). I sammanhanget ska vikten av uppsökande verksamhet framhållas. Svenska myndigheter är i ej ringa utsträckning spridda över hela landet och som tidigare framgått ligger en viktig del av tillämpningen av inremarknadsreglerna på nivå. Med tanke på det stora antal kommuner som finns i landet bör länsstyrelserna involveras som samarbetspartners i verksamheten. Detta ligger i linje med utredningens förslag om länsstyrelsernas ökade ansvar för inremarknadsfrågor (se av- snitt 9.10.3 nedan). Skäl talar för att det anordnas regionala utbildningsinsatser. Inremarknadsguide, som riktar sig till alla myndigheter, kan vara en lämplig utgångspunkt för regionala eller lokala utbildningsinsatser för personal som är särskilt berörd av reglerna. Utbildningsinsatserna kan tänkas bygga på eller ske med utnyttjande av den nya webbportal med information om den inre marknaden och länkar till berörda myndigheter och organ som föreslås få ansvaret för (avsnitt 9.12) och kan med fördel utformas så att deltagarna lär sig att utnyttja portalen i arbetet. Utbildningsinsatserna och den nya webbportalen erbjuder slutligen goda möjligheter att marknadsföra som inremarknadsmyndighet och göra denna verksamhet känd i bredare kretsar, t.ex. genom att en särskild logga utformas för verksamheten. Det är av stor betydelse för inremarknadsreglernas genomslag i att den ansvariga myndigheten blir mer synlig och känd i samhället. 9.10Tydligare roll och ansvar för kommuner och landsting Utredningens förslag: Kommunernas och landstingens roll och ansvar i genomförandet och tillämpningen av EG-rätten bör förtydligas och kompetenshöjande åtgärder vidtas i synnerhet på inremarknadsområdet. Länsstyrelserna bör ges resurser att på ett effektivare sätt än kunna bistå kommunerna i deras EG-rättsliga tillämpning. Det är betydligt mer resursekono- miskt att bygga upp expertkompetens inom länsstyrelserna än att låta varje kommun oavsett storlek själv skaffa tillräcklig kompetens. Det bör därför avsättas resurser för att inrätta en eller flera tjänster som inremarknadshandläggare vid varje länsstyrelse. Utredningen har beskrivit kommunernas roll och ansvar med inriktning på inremarknadsområdet i avsnitt 6.5 ovan. Det konsta- terades där att kommunala myndigheter har en viktig roll i tillämpningen av EU-regler i . Detta gäller i synnerhet tillsynen över efterlevnaden av regelverket. Frågan om tillsyn behandlas särskilt av utredningen i avsnittet om tillsyn och marknadskontroll (avsnitt 9.11). Här behandlas kommuner och landstings roll vid genomförande och tillämpning av EG-rätt i allmänhet. 9.10.1EU-medlemskapets påverkan på nivå Frågan om EU-medlemskapet påverkan på den svenska kommunala nivån har varit föremål för flera utredningar. gjorde EU- konsekvensutredningen om kommuner och landsting en analys av hur kommunernas och landstingens verksamhet kunde komma att påverkas av ett svenskt EU-medlemskap.43 Bedömningen var att kommunernas och landstingens verksamhet i mycket begränsad utsträckning skulle påverkas av EG-rätten. EU-konsekvensutred- ningen ansåg t.ex. att om fri rörlighet för personer och arbetstagare inte generellt sett kunde förväntas få några mer betydande konsekvenser för verksamheterna i kommuner och landsting. Även på hälso- och sjukvårdsområdet kunde ett svenskt EU-medlemskap endast komma att få vissa indirekta konsekvenser för landstingen, främst genom informations- och erfarenhets- utbyte, eftersom medlemsländernas hälso- och sjukvårdslagstift- ning inte var föremål för gemenskapsrättslig harmonisering. Dock påpekades att om offentlig upphandling av varor och tjänster skulle inverka på all offentlig verksamhet, inklusive den kommunala. svenskt EU-medlemskap gav Svenska kommun- förbundet och en helt annan bild av vad EU- samarbetet inneburit för kommunerna och landstingen.44 För- bunden menade att EU-lagstiftningen fått betydande följder för många kommunala verksamheter. Kommunala kärnområden hade påverkats av medlemskapet, trots att dessa områden inte omfatta- des av EU:s befogenheter att anta bindande lagstiftning. Särskilt framhölls reglerna för offentlig upphandling som påverkar 43SOU 1994:2 (Kommunerna, landstingen och ). i EU (och , 2001). förutsättningarna att lägga ut verksamhet på entrepre- nad med hänsyn till kraven på formell upphandling vid över- skridande av tröskelvärdena. Ett annat exempel som angavs var principen om fri rörlighet. Förbunden pekade bl.a. på att de sociala rättigheterna gäller inom hela EU och inte bara i hemlandet, bl.a. i fråga om rätten att få planerad vård i utlandet betald via den nationella sjukförsäkringen. I rapporten påverkan på kommuner och landsting45 visade Statskontoret att utvecklingen av EU:s inre marknad har påverkat kommuner och landsting på ett sätt som inte fullt ut kunde förutses före medlemskapet. EU har fördjupat samarbetet på flera samarbetsområden och nya områden har tillkommit, vilket ytter- ligare har påverkat den kommunala nivån. Påverkan sker också genom att EU börjat använda nya samarbetsformer, såsom den öppna samordningsmetoden. Statskontoret konstaterar att EU- samarbetet därmed har utvecklats till att omfatta stora delar av det kommunala samhällsuppdraget. EU påverkar förutsättningarna för den kommunala nivåns huvuduppgifter i fråga om tillsyn och kontroll, samhällsplanering och basservice, produktion av välfärdstjänster, regional och lokal utveckling samt för deras arbetsgivarroll. Av Statskontorets rapport framgår att områden som kommuner och landsting typiskt berörs av är upphandling och statsstöd. Svenska förvaltningsdomstolar har fått behandla tusentals mål som gällt överklagan av upphandling, och mål med stats- stödsrättsliga komplikationer är en växande målgrupp. Bl.a. har ordningen med kommunala allmännyttiga bostadsföretag ifråga- satts mot bakgrund av . Ett viktigt område är vidare kommunernas livsmedels- och djurskyddstillsyn, som i stor utsträckning består i kontroll av att efterlevs på ett korrekt sätt på lokal nivå. Också EU:s omfattande miljölag- stiftning, där bl.a. vattenfrågor, avfallshantering, luftutsläpp och buller regleras, har stor betydelse för tillsyn och kontroll enligt . EG-rättens regler påverkar även den kommunala samhällsplaneringen genom att de innebär att högre krav ställs på miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar i kommunala planeringsprocesser. I sin egenskap av arbetsgivare berörs kommuner och landsting också av olika EG-rättsliga arbets- miljöregler och arbetsrättsliga regler, t.ex. arbetstidsdirektivet. 45 Rapport 2005:12. Det bör noteras att även grundläggande regler om varor och tjänster kan ha betydelse. Trots att t.ex. hälso- och sjukvård inte är något utpekat samarbetsområde, påverkas vården av EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor och tjänster. EG- domstolen har förklarat att gränsöverskridande sjukvård är en tjänst och att en tjänstemottagare som utgångspunkt har rätt till ersättning för kostnader för öppen hälso- och sjukvård (se av- snitt 3.8.4). Ett exempel på hur fri rörlighet för varor påverkar den svenska kommunala nivån är EU:s centrala och decentraliserade procedurer för att godkänna läkemedel, vilka har bidragit till att fler läkemedel kommer ut på marknaden. Svenska kommuner och landsting påverkas slutligen också av om fri rörlighet för personer. Bl.a. hälso- och sjuk- vårdspersonal har enligt fördraget rätt att praktisera och arbeta i andra EU-länder. För att främja sådan personalrörlighet har EU antagit direktiv om ömsesidigt erkännande av examens-, utbild- nings- och andra behörighetsbevis (se avsnitt 2.3.4). Utredningen anser inte att den kommunala självstyrelsen i sig utgör ett problem i ett medlemskapsperspektiv. Detta överens- stämmer med den analys redovisade inför medlemskapet.46 Men även om denna bedömning är riktig är det helt klart att EU-medlemskapets inverkan på kommuner och landsting kraftigt underskattades i samband med inträdet i EU. En bevis på detta är också att såväl svenska kommuner som andra regionala aktörer påtagligt har ökat sin aktivitet med avseende på EU sedan inträdet 1995 och funnit egna kanaler till inflytande i EU:s lagstiftningsprocess.47 Utredningen anser att det är angeläget att kommunernas roll och ansvar i genomförandet och tillämpningen av EG-rätten för- tydligas. Detta gäller i synnerhet på inremarknadsområdet. Erfaren- heter inom EU visar att det är ett generellt problem att nationella, regionala och lokala myndigheter inte alltid fullgör sitt genom- förandeansvar på ett enhetligt och effektivt sätt.48 Kommissionen har mot denna bakgrund inlett åtskilliga överträdelseförfaranden 46SOU 1993:14 (EG och våra grundlagar). 47Se och , Svenska kommuners och regioners kanaler till Subnationella nivåers försök att påverka EU:s policyprocess (Sieps 2007:7). 48Se Statskontorets rapport 2005:12, EU:s påverkan på kommuner och landsting, s. 102. mot medlemsländer som har försummat sina skyldigheter. Utred- ningen har konstaterat att denna problembild även äger giltighet i . Det framgår av de utredningar, rapporter och andra studier som utredningen har tagit del av och redovisat i kapitel 8 samt bilaga 7 att det i vissa fall har förekommit brister i den EG-rättsliga tillämpningen på regional och lokal nivå. Utredningen har för sin del framhållit att det är viktigt för att det ska råda goda förutsättningar för de svenska kommunernas utövande av sitt utrymme för självstyre, och med hänsyn till de väsentliga uppgifter de annars anförtrotts, att de på ett synligt vis fullt ut omfattas av det samlade regelverket för den inre marknaden och att deras roll i genomförandet och tillämpningen av gemen- skapsrätten är tydlig (avsnitt 6.5). Utredningen har konstaterat att flertalet horisontellt inriktade svenska författningar inom utred- ningens område riktar sig till statliga myndigheter under reg- eringen, varför kommunerna för det mesta står utanför systemen. Utredningen har bl.a. av denna anledning anfört att en reglering i lag skulle vara det enklaste och tydligaste sättet att klargöra att även kommuner omfattas av inremarknadsregelverket, även om den direktverkande EG-rätten naturligtvis redan gäller för den kom- munala verksamheten (avsnitt 9.6). Utredningen har också före- slagit att kommunala myndigheter ska omfattas av den över- gripande förordningen om varor på den inre marknaden (se av- snitt 9.3). Detta gäller för övrigt även förslaget till lag om tjänster på den inre marknaden. Ett tydligare ansvar för kommuner och landsting förutsätter att det skapas goda förutsättningar för ett ökat engagemang. Utred- ningen kommer mot denna bakgrund att lämna förslag om riktade informations- och utbildningsinsatser för tjänstemän på och regional nivå (se avsnitt 9.13). Det bör vidare observeras att samhällets föränderliga karaktär som präglar många områden gör att tjänster av icke-ekonomiskt intresse lätt kan övergå till att bli tjänster av ekonomiskt intresse. Kommunala verksamheter kommer då på ett annat sätt in under och uttolkningar. Det är viktigt att öka medvetenheten om denna dynamiska karaktär hos EG-rätten. Inte minst rättsutvecklingen när det gäller tjänster av allmän ekonomiskt intresse måste följas noga (jfr avsnitt 2.4). Utöver kommuner och landsting finns det anledning att i högre grad än involvera länsstyrelserna i tillämpningen av inremarknadsreglerna. Utredningen har berört denna fråga i Länsstyrelserna besitter god saklig kompe- tens på EG-rättsliga områden. Det kan emellertid finnas utrymme för att hos dem bygga upp en mer övergripande kompetens särskilt på inremarknadsområdet. Sådant utrymme kan finnas bl.a. på tillsynsområdet och på områden som omfattas av reglerna i tjänstedirektivet och varupaketet. I den mån gemenskapsrättslig expertkompetens behövs för sådana uppgifter på den kommunala nivån kan det vara effektivt och resursekonomiskt att detta behov tillgodoses genom förstärkningar på regional nivå hos länsstyrel- serna i stället för på den kommunala nivån. Utredningen föreslår därför att det avsätts resurser för att inrätta en eller flera tjänster som inremarknadshandläggare vid varje länsstyrelse. Förslag i linje härmed har tidigare framförts av , som ansett att länsstyrelserna bör få i uppdrag att ge råd till och utöva tillsyn över kommunerna i frågor som gäller den inre marknaden samt vad gäller statsstöd och konkurrens. Enligt kommittén borde länsstyrelserna i dessa frågor fungera som en regional tillsynsarm för och Konkurrens- verket.49 Utredningen vill slutligen påpeka att brister kan konstateras i företagens rättsskydd på nivå med hänsyn till att det inte finns effektiva rättsmedel i alla situationer (se avsnitt 5.6.4). Särskilt kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning är olämpliga i ett EG-rättsligt perspektiv. Det skulle mot denna bakgrund kunna övervägas att införa möjlighet till överklagande av kommunala beslut i förvaltningslagen. Utredningen lämnar inga förslag i detta avseende utan hänvisar till den översyn som pågår av förvaltningslagen (dir. 2008:2008:36 En ny förvaltningslag). 49 SOU 2008:118, s. 155. 9.11Effektivare och mer samordnad marknadskontroll Utredningens förslag: Följande åtgärder föreslås för att uppnå en effektivare marknadskontroll: Det bör ske en utvärdering av de områden som omfattas av marknadskontroll på den inre marknaden för att avgöra på vilken/vilka nivåer tillsynsverksamheten bör ligga, där en sådan utvärdering inte redan har genomförts. Det bör ske en genomgång av de områden som innefattar en vertikal marknadskontrollorganisation i syfte att organisera och samordna tillsynen. Det kan övervägas att involvera fler myndigheter och organisationer i arbete. Tillsyn avseende tjänster bör samordnas av och ett råd bör inrättas efter samma modell som Mark- nadskontrollrådet. Samarbetet mellan å ena sidan marknadskontroll- och tillsynsmyndigheter och å andra sidan tullmyndigheter bör regleras och underlättas. I avsnitt 9.3 och 9.4 har författningsförslag presenterats med anled- ning av den nya förordningen (EG) nr 765/2008 om ackreditering och marknadskontroll. I förevarande avsnitt behandlas frågor om marknadskontroll mer allmänt, eftersom dessa frågor är centrala för utredningen och förtjänar att diskuteras i ett särskilt samman- hang. Betydelsen av marknadskontroll understryks i utredningens direktiv där det bl.a. anges att utredaren ska beakta behovet av en effektiv marknadskontroll av varor, inklusive konsumentprodukter, och en effektiv tillsyn av tjänsteverksamheter, när författningsänd- ringar eller andra åtgärder föreslås. 9.11.1Marknadskontrollens funktion och betydelse Begreppet marknadskontroll är som framgått ovan ett gemen- skapsrättsligt begrepp som i infördes i samband med anslutningen till EES 1994.50 Skillnaden mellan begreppen tillsyn och marknadskontroll har behandlats tidigare i betänkandet (avsnitt 6.12.1). Det finns ett antal författningar som reglerar tillsyn på inre- marknadsområdet. Såsom påpekas i direktiven för Inremarknads- utredningen finns sektorsövergripande bestämmelser om myndig- heter som utövar marknadskontroll i den ovan nämnda förord- ningen om marknadskontroll av varor, vilken kompletterar de tillsynsbestämmelser som finns i lagstiftning rörande vissa typer av varor och tjänster och införlivar särskilda produktdirektiv. Där- utöver finns ett flertal övergripande bestämmelser rörande informationsprocedurer som utlöses av myndigheters marknads- kontrollåtgärder, vilka till stor del har sin grund i gemen- skapsrätten.51 I förordning (EG) nr 765/2008 anges avseende marknads- kontroll bl.a. att en ram för denna verksamhet ska inrättas. Befint- liga bestämmelser avses stärkas och kompletteras. Förordningen tillämpas dock endast i den mån det inte finns mer specifika regler enligt principen om lex specialis. I den mån produktsäkerhets- direktivet52 är tillämpligt äger dess bestämmelser därför företräde framför förordningens bestämmelser. I förordningen anges de allmänna krav som ska ställas på med- lemsstaternas marknadskontroll.53 Dessa krav avser främst infor- mation till allmänheten, kommunikation och samordning myndigheter emellan, förfaranden, organisation och rättssäkerhets- aspekter. I mer precisa bestämmelser anges hur myndigheterna ska förfara vid marknadskontroll samt hur informationsutbytet och sam- arbetet i övrigt ska genomföras54 samt regleras förfarandet för marknadskontroll vid införande av produkter på den inre mark- naden och samarbetet med tullmyndigheter.55 1993/94:161, s. 4. 51Se avsnitt 7.5, ovan. 52Direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet, EGT L 11, , s. 4. 53Artiklarna 17 och 18. Marknadskontrollen bedrivs i två steg. I steg ett övervakar myndigheterna marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med hjälp av olika informationskällor. I steg två åtgärdas eventuellt upptäckta problem genom frivillig rättelse från berörda företags sida eller genom att myndigheter vidtar tvångsåtgärder. De ovan nämnda kraven på medlemsstaternas organisation avseende marknadskontroll är de som är av störst relevans inom ramen för detta avsnitt av betänkandet. De mer specifika reglerna om förfarandet och olika aspekter av detta omfattas av andra delar av betänkandet.56 I tjänstedirektivet, som är tillämpligt på ekonomiska aktiviteter inom det stora flertalet tjänstesektorer, finns bestämmelser om tillsyn av tjänsteleverantörers verksamhet och en varningsprocedur när medlemsstaterna får kännedom om tjänsteverksamhet som allvarligt kan skada människors hälsa och säkerhet eller miljön. Det finns bestämmelser i artikel 18 i direktivet som avser möjligheter att vidta åtgärder avseende tjänster som inte omfattas av harmo- niserade regler och som bedöms utgöra en fara för tjänstemottaga- ren. Sådana åtgärder får vidtas endast om den samrådsskyldighet som stipuleras i artikel 35 i direktivet har efterlevts. I Pro- positionen 2008/09:187 Genomförande av tjänstedirektivet (s. 133f och 144) föreslås att produktsäkerhetslagens bestämmelser om tjänsters säkerhet ska omfattas av tjänstedirektivets tillämpnings- område och att det i denna lag ska införas en bestämmelse som reglerar en tillsynsmyndighets möjligheter att ingripa mot en tjänst som tillhandahålls av en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat i enlighet med artiklarna 18 och 35 i tjänstedirektivet. Produktsäkerhetslagen görs dessutom uttryckligen tillämplig även på tjänster från som tillhandahålls i andra länder inom EES när en behörig myndighets fullgör sin skyldigheter enligt tjänste- direktivet. Liknande bestämmelser finns i yrkeskvalifikationsdirektivet.57 Det förtjänar härvid att poängteras att det finns ett behov av och ett krav på tillsyn även på det icke harmoniserade området som baseras antingen på produktsäkerhetsdirektivet eller på fördragets regler om fri rörlighet och lojalt samarbete i enlighet med EG- domstolens rättspraxis. Förordning (EG) nr 764/2008 innehåller inga särskilda bestäm- melser avseende marknadskontroll, utan reglerar medlemsstaternas 56Se främst kapitel 9.3 2008:24, s. 6-7. möjligheter att tillämpa nationella tekniska regler på det icke- harmoniserade området i allmänhet.58 Förordningen sätter därmed ramar för medlemsstaternas möjlighet att bedriva tillsyn på det icke harmoniserade området. I det allmänna produktsäkerhetsdirektivet, som har genomförts i svensk rätt genom produktsäkerhetslagen,59 föreskrivs en uttryck- lig skyldighet att utöva marknadskontroll. Med direktivet infördes strängare krav på marknadskontroll än vad som var fallet.60 Direktivets bestämmelser tillämpas på alla aspekter hos alla konsu- mentvaror, utom när motsvarande krav med samma syfte finns i annan EU-lagstiftning beträffande den särskilda risken. Det be- tyder att både områden som omfattas av andra rättsakter och det område som regleras genom rent nationella regler, dvs. det icke harmoniserade området, kan beröras av direktivet. Icke harmoni- serade områden, även då de inte rör produkter avsedda för kon- sumenter, föranleder ibland tillsyn i form av marknadskontroll.61 Direktivet kan även tillämpas med avseende på tjänster. Direktivet innehåller uttryckliga och specifika regler om hur medlemsstaterna ska organisera och utföra marknadskontroll. Utse myndigheter med uppgift att övervaka att produkter på marknaden uppfyller ställda krav. Se till att myndigheterna har tillräckliga befogenheter att kontrollera produkter, att begära in nödvändiga upplysningar från näringsidkare och att göra stickprovkontroller. Se till att myndigheterna kan kräva att produkten förses med varningar och att förhandsvillkor ställs innan en produkt släpps ut på marknaden samt besluta om att särskilda varningar ska utfärdas. Se till att myndigheterna kan förbjuda att en farlig produkt släpps ut på marknaden och vidta åtgärder som krävs för att ett sådant förbud ska efterlevas. Införa lämpliga metoder för kontroll, såsom exempelvis sek- toriella övervakningsprogram. 58Även om de bestämmelser i förordningen som avser frister för dialog med operatörer vid förbud mot tillhandahållande av produkter och bestämmelser om statistik kan anses ha med marknadskontroll att göra. 2004/05:98, s. 7. 61SOU 2004:57, s. 32, och prop. 2004/05:98, s. 14. Direktivet innehåller vidare krav på ett visst informationsutbyte avseende produktsäkerhetsingripanden samt inför RAPEX-syste- met för informationsutbyte då en produkt utgör en allvarlig risk.62 Mot denna bakgrund bör det befintliga svenska systemet med marknadskontroll diskuteras. Med hänsyn till vad som fram- kommit av andra betänkanden, rapporter och studier (se bilaga 7 och kapitel 8) förtjänar särskilt frågor om rollfördelning och samordning mellan myndigheter som bedriver marknadskontroll att tas upp. Vidare bör diskuteras tillsyn som avser varor som inte omfattas av harmoniserade regler samt tillsyn avseende tjänster. Det råder brist på uppgifter om den marknadskontroll som bedrivs i , dvs. såväl hur den bedrivs som omfattningen av den, bl.a. på grund av avsaknad av återrapporteringskrav för myn- digheter som bedriver marknadskontroll. Detta gör det inte bara svårare för och andra utredningar samt för regeringen att bedöma hur den svenska marknadskontrollen fungerar, utan gör det också svårt att uppfylla de krav på rapporte- ring till Europeiska kommissionen som följer av förordning (EG) nr 765/2008. Det framstår därför som nödvändigt att se till att sådana uppgifter samlas in och sammanställs. Tydliga direktiv bör ges till de myndigheter som bedriver marknadskontroll att rappor- tera sektorsspecifika marknadskontrollprogram till regeringen. Det ska i detta sammanhang påpekas att det framstår som att det rent allmänt finns ett behov av en utökad marknadskontroll för att uppfylla de skyldigheter och syften som följer av de nya regler- na på varuområdet. Mot bakgrund av de uppgifter som utredningen har tagit del av framstår det som att den marknadskontroll som bedrivs inte räcker för att uppfylla de krav som ställs i de gällande EG-rättsakterna. Det framstår därför som angeläget att berörda myndigheter ges öronmärkta medel för marknadskontroll och att detta sammankopplas med lämpliga återrapporteringskrav. 62 Se ovan, kapitel 7.5.