sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — Med de gemensamt författade vetenskapliga publikationerna som utgångspunkt samarbetar SVA med totalt 19 olika forsknings- organ i . Mest frekvent är samarbetet med lant- bruksuniversitet och med vilka av de vetenskapliga artiklarna är samproducerade. SVA har även internationellt forskningssamarbete. SVA deltar i flera nätverk, varav Club 5 där SVA ingår tillsammans med fyra andra veterinärinstitut, framhålls särskilt. SVA deltar också i inter- nationella forskningsprojekt. medverkade SVA i ett tiotal projekt som finansieras via EU. Av de vetenskapliga publikation- erna är publicerade tillsammans med forskare verk- samma vid organisationer i andra länder, vilket är i nivå med genom- snittet för svensk forskning. De länder som SVA publikations- mässigt samarbetar mest frekvent med är (8 pro- cent), (), () och (5 pro- cent). Utifrån den bibliometriska studie som utredningen låtit göra kan konstateras att de fyra studerade myndigheternas bidrag till den totala forskningen i inom respektive discipliner och ämnesområden, med några få undantag, är begränsat. De undantag som finns är i första hand områdena veterinärvetenskap och para- sitologi inom vilka SVA står för av den totala natio- nella vetenskapliga produktionen samt området fiskeri inom vilket står för en motsvarande andel. Inom övriga områden är myndigheternas andel begränsad till någon eller några procenten- heter. Utredningen har genom en skrivelse till relevanta universitet och högskolor kartlagt den svenska forskning som bedrivs inom myndigheternas ansvarsområden. Utredningens analys visar på ett Forskning med hög leverans antal områden inom vilka forskningen är begränsad. Det gäller bland annat livsmedelsforskning utifrån ett konsumentsäkerhets- perspektiv samt djurhälsa när det gäller fisk, särskilt vilt levande fisk och överföring av sjukdomar mellan odlad och vilt levande fisk.5 Forsknings- och utvecklingsverksamheten är organiserad i en sär- skild avdelning. Forskningsavdelningen och utveckling består av en stab och fyra enheter och har cirka 130 medarbetare, varav en tredjedel har doktorsexamen. Avdelningen anser sin viktigaste upp- gift vara att ta fram och bedöma kunskapsunderlag om mikrobio- logiska och kemiska hälsorisker förknippade med livsmedel och dricksvatten. Viss forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs också vid Nutritionsavdelningen. Den är inriktad mot undersök- ningar och sammanställningar av konsumtionsdata om livsmedel och näringsämnen samt kunskap i frågor om kost och hälsa. Livs- medelsverket har totalt 64 medarbetare med doktorsexamen varav 2 professor och 19 docenter. 10årsarbetskrafter för forskning och utveckling6. Till stöd i vetenskapliga frågor får myndigheten enligt instruk- tionen utse externa experter som rådgivare, så kallade vetenskapliga råd. Därtill finns expertgrupper för kost- och hälsofrågor och för pediatrisk nutrition samt en nationell amningskommitté med upp- gift att ge vetenskapligt stöd som underlag för utformning av närings- och kostrekommendationer och vid utarbetande av vägled- ningar. Forsknings- och utvecklingsverksamhetens grundbemanning finansieras via anslag. Flera av de tillämpade forskningsprojekten finansieras dock genom externa medel. uppgick de totala kostnaderna för forskning och utveckling till totalt 5 mkr.7 Under nämnda år erhölls forskningsbidrag om bland annat från forskningsrådet Formas, från och från EU. 5Goine, H. (2008) Kartläggning av forsknings- och utvecklingsverksamheten vid Fiskeri- verket, , och . 6Statistiska centralbyrån (2008) Forskning och utveckling inom offentlig sektor 2007. Forskning med hög leverans Vid SVA är forskning och utveckling en av fyra huvudprocesser medan den operativa verksamheten är integrerad i linjeorganisa- tionen. Inom myndigheten finns 79 personer med doktorsexamen, vilket motsvarar en femtedel av myndighetens anställda. Av dem med doktorsexamen är 11 professorer och 30 docenter. avsattes vid myndigheten totalt 44 årsarbetskrafter för forskning och utveck- ling.8 Utgifterna för forsknings- och utvecklingsverksamheten upp- gick totalt till varav finansierades genom anslag och genom externa forskningsbidrag. När forsk- ningsfrågor uppkommer inom verksamheten är enligt uppgift strategin att utifrån pilotstudier och litteraturgenomgångar ansöka om externa forskningsanslag. Trenden är att bidragen har ökat i omfattning. Variationerna mellan olika år är dock betydande. Av bidragen härrör ungefär hälften från svenska statliga myndigheter och hälften från företag och organisationer nationellt och interna- tionellt. Betydande bidragsgivare var bland annat forsk- ningsrådet Formas (4,), (2,), Stiftelsen (2,), Stiftelsen ning (1,), EU (3,) och The Welcome Trust (1,). SVA ger i sin vision uttryck för målsättningen att de externa forsk- ningsanslagen ska fördubblas . bedriver ingen egen forskningsverksamhet, med reservation för viss analysverksamhet. Likväl har cirka 50 medar- betare doktorsexamen, varav merparten ska vara verksamma inom djur- och växtområdet. Enligt statistiken avsätter inte heller några resurser i form av årsarbetskrafter för forskning och utveckling.9 Myndigheten finansierar däremot forsknings- och utvecklings- verksamhet som utförs av olika forskningsorgan. uppgick de totala utgifterna för forskning och utveckling till totalt 19 mkr.10 Till detta kommer betydande medel för forskning och 8Statistiska centralbyrån (2008) Forskning och utveckling inom offentlig sektor 2007. Forskning med hög leverans utveckling som myndigheten slussar vidare till andra organisationer. En genomgång av regleringsbrev ger vid handen att totalt förfogar över medel motsvarande för forskning och utveckling i vid bemärkelse. De medel för forskning och utveckling som avser livsmedels- kedjan är i första hand de som avsätts för djurskyddsbefrämjande åtgärder, alternativa metoder till djurförsök samt för att jordbruket lättare ska kunna uppfylla miljökvalitetsmålen. avsattes för respektive ändamål, det vill säga totalt . Det finns ingen särskild avdelning eller enhet i organisationen med ansvar för att hantera forsknings- och utvecklingsfrågorna utan han- teringen är en integrerad del av verksamheten inom linjeorganisa- tionen. Avdelning för djurskydd och hälsa fördelar forskningsmedel till projekt inom områdena djurskyddsbefrämjande åtgärder och alterna- tiva metoder till djurförsök. När det gäller alternativa metoder till djurförsök samarbetar med forskningsrådet Formas. Utlysningen av forskningsmedlen och beredningen av ansök- ningarna sker gemensamt. Ansökningarna granskas av Jordbruks- verkets Försöksdjursråd varefter respektive Formas fattar beslut om vilka projekt som ska finansieras.11 När det gäller djurskyddsbefrämjande åtgärder bereds ansökningar endera internt av forskningskompetenta handläggare eller av ledamöter i Djur- skyddsrådet varefter självständigt fattar tilldel- ningsbeslut.12 Växtavdelningen fördelar medel för försöks- och utvecklings- projekt inom ekologisk produktion inklusive djurhälsa. Efter en intern beredning av ansökningarna sker samråd med en referens- grupp.13 fattar sedan beslut om tilldelning av medel. 11Försöksrådet ska bestå av representanter från bl.a. , , , , , , Etniska nämnderna, , Djurskyddet , Djurens rätt, , och . 12Djurskyddsrådet ska bland annat bestå av representanter för , Djurens rätt, Djurskydden , , länsstyrelserna, och . 13I referensgruppen ingår representanter för , Ekologiska lantbrukarna, , , Länsstyrelserna och Gröna Näringens diskuterar prioriteringar av ansökningar. Forskning med hög leverans 8.4Forskningens produktivitet och kvalitet För att mäta forskningens produktivitet och kvalitet används bibliometriska mått.14 Enligt den bibliometriska studie som utred- ningen låtit göra publicerade forskarna vid och totalt 102 respektive 321 artiklar (hela publikationer) i inter- nationella vetenskapliga tidskrifter . Det vägda antalet publikationer uppgår till 51,9 respektive 126,9.15 Tabell 8.1 Resurser och produktivitet forskning och utveckling Disputerade, antal 2008 Årsarbetskrafter, mkr 2007 Utgifter, mkr 2007 Publikationer, antal hela 2003-2006 () Publikationer per disputerad och år Publikationer per årsarbetskraft och år Publikationer per mkr och år Publikationer, antal vägda 2003-2006 () Publikationer per disputerad och år Publikationer per årsarbetskraft och år Publikationer per mkr och år Källa: och . har 64 medarbetare med doktorsexamen varav 2 professorer och 19 docenter. Produktiviteten uppgår till 0,4 hela publikationer per disputerad och år respektive 2,6 per årsarbetskraft och år. Per årsarbetskraft är produktiviteten högre än vid de övriga myndigheterna som omfattas av utredningsuppdraget och väl i nivå med vad som normalt betraktas som rimliga kvantitativa mål för produktivitet i forskning vid universitet och andra forsknings- organ. SVA har 79 medarbetare med doktorsexamen varav 11 pro- fessorer och 30 docenter. Produktiviteten uppgår till en hel pub- likation per disputerad respektive årsarbetskraft och år. Det är i underkant av vad som normalt betraktas som rimliga kvantitativa 14Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myn- digheter med anknytning till livsmedelskedjan. 15Vetenskapsrådet (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myn- digheter med anknytning till livsmedelskedjan. Forskning med hög leverans mål för produktivitet i forskning vid universitet och andra forsk- ningsorgan. Vetenskaplig kvalitet kan bedömas utifrån vilken utsträckning vetenskapliga publikationer citeras av andra forskare.16 Nedan redo- visas citeringsgraden för och samt för och EU.17 Citeringsgraden för är dubbelt så hög och för SVA än genomsnittet i och EU. har också en mycket hög andel publikationer med en mycket hög citeringsgrad. Detta indikerar att myndigheternas forskning är av högre kvalitet än genomsnittet i och EU. (Det globala genomsnittet är 1.) I detta sammanhang bör det noteras att det råder olika pub- liceringstraditioner inom olika vetenskapliga discipliner, vilket gör att det ibland kan vara missvisande att jämföra den vetenskapliga pro- duktionen inom en disciplin eller vid ett forskningsorgan med ett genomsnitt för forskningen generellt. För att minimera denna risk jämförs myndigheternas största ämnesområden med och EU.18 16Citeringsgrad korrelerar med kvalitet bedömd med kollegial granskning (peer review). (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myndig- heter med anknytning till livsmedelskedjan. 17EU15 avser de stater som var medlemmar i unionen innan anslutningen av tio nya länder . EU27 avser de stater som är medlemmar. 18Endast de områden inom vilka myndigheterna –2006 har publicerat minst 10 vägda publikationer presenteras. Detta är den undre gräns som bedöms vara rimlig för att en jämförelse ska vara trovärdig. SOU 2009:8 Forskning med hög leverans Forskningens kvalitet, specifika ämnesområden Av tabellen framgår att inom området Food Sciences and Technology har en citeringsgrad som är högre än genomsnittet inom EU. Andelen mycket frekvent citerade artiklar är mycket hög. Inom området Veterinary Sciences, vilket står för inte av den totala vetenskapliga produktionen vid myndigheten, har SVA en klart högre citeringsgrad än genom- snittet i EU och . Inom Parasitology är citeringsgraden något högre och inom Microbiology något lägre än nämnda genomsnitt. Däremot är andelen publikationer med mycket hög citeringsgrad inom dess områden i flertalet fall lägre än i och EU. 8.5.1Forskning med hög relevans Utredningens förslag: bör bedriva tillämpad forskning och undersökningsverksamhet till stöd för myndighetsuppgifterna. Det inbegriper huvuddelen av den forsknings- och utvecklingsverksamhet som bedrivs vid och samt de medel för forskning om djurskyddsbefrämjande åtgärder och alternativa metoder till djurförsök som fördelar. Utifrån principen att grundforskning lämpligen bedrivs vid universitet bör Livs- medelssäkerhetsmyndigheten ges i uppdrag att tydliggöra gräns- snittet gentemot . Forskning med hög leverans Skälen för utredningens förslag: Forsknings- och utvecklings- verksamheten regleras i myndigheternas instruktioner. Av dessa framgår att SVA ska bedriva forskning och att ska bedriva undersökningsverksamhet. ska inte bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet i egen regi, men ska förmedla medel för forskning och utveckling. Utredningen anser att forsk- nings- och utvecklingsverksamheterna är otydligt reglerade och att myndigheternas uppgifter inom detta område bör tydlig- göras inom den nya myndighetsstrukturen. och bedriver en förhållandevis omfat- tande forsknings- och utvecklingsverksamhet. har 64 medarbetare med doktorsexamen och avsätter totalt 10 års- arbetskrafter för forskning. SVA har 79 medarbetare med doktors- examen och avsätter 44 årsarbetskrafter för forskning. Jordbruks- verket bedriver ingen egen forskning men förmedlar medel för forsk- ning om djurskyddsbefrämjande åtgärder samt alternativa metoder till djurförsök. Likväl har cirka 50 medarbetare med doktorsexamen, varav flertalet återfinns inom djur- och växt- området och verksamheter som anknyter till livsmedelskedjan. Enligt direktiven ska utredningen pröva i vilken utsträckning myndigheterna bör bedriva forskningsverksamhet. Vid denna pröv- ning bör forskningens relevans och kvalitet beaktas. Utredningens utgångspunkt är att forskning i första hand bör bedrivas vid uni- versitet och högskolor samt att forskning bör bedrivas vid förvalt- ningsmyndigheter endast om särskilda skäl föreligger. Detta är också i linje med förslaget i betänkande (SOU 2008:118) Styra och ställa – förslag till en effektivare stats- förvaltning om att regeringen bör pröva om argumenten för att olika förvaltningsmyndigheter utanför universitets- och högskole- sektorn ska bedriva forskning är aktuella eller om sådan verksamhet bör överföras till universitet och högskolor. Skäl som talar för att förvaltningsmyndigheter ska bedriva forsk- ning är att regeringen vill vara säker på att relevant forskning bedrivs, till exempel för att för att säkerställa myndigheters tillgång på nöd- vändiga beslutsunderlag eller för att uppfylla internationella åtaganden som som stat har ingått. Skäl som talar emot forskning vid för- valtningsmyndigheter är att kvalitet och effektivitet riskerar vara lägre när forskningsverksamheten inte omfattas av forskningssam- hällets former för kritisk granskning och kvalitetssäkring. Vid en prövning av forskningsverksamhet handlar sålunda om att balan- sera kravet på relevans mot kravet på kvalitet och effektivitet. Forskning med hög leverans och har som skäl för att bedriva forsk- ning framfört bland annat att den är nödvändig för att utföra övriga myndighetsuppgifter, att den är en förutsättning för att delta i EU- arbetet och annat internationellt arbete samt att det inom vissa områden saknas alternativa producenter av forskning inom uni- versitets- och högskolesektorn. Därtill kan läggas att möjlighet att bedriva forskning av allt att döma är en viktig förutsättning för att expertmyndigheter av detta slag ska kunna rekrytera och behålla personal med rätt kompetens. Den kartläggning som utredningen låtit göra av myndigheternas forskningsverksamhet visar att och i huvud- sak bedriver undersökningsverksamhet och tillämpad forskning. Vidare förefaller huvuddelen av forsknings- och utvecklingsverk- samheten vara relevant i den mening att den utgör ett stöd för myndigheternas övriga uppgifter, till exempel i form av kunskaps- underlag för beslut eller utveckling av nya analysmetoder för använd- ning inom den offentliga kontrollen. Det finns dock vissa inslag av grundforskning som per definition är mindre relevant för utförandet av myndigheternas övriga uppgifter. Inslagen av grundforskning framträder tydligast inom den forskning som SVA bedriver om bland annat djursjukdomar. Den bibliometriska undersökning som undersökningen låtit göra av myndigheternas forskning visar att kvaliteten på forsk- ningen vid och är mycket hög eller hög. Myndigheternas vetenskapliga publikationer citeras inom flertalet ämnesområden i påtagligt högre grad än genomsnittet i och EU. Produktiviteten mätt i termer av publikation per årsarbetskraft är väl i nivå med vad som vanligen betraktas som ett rimligt kvantita- tivt mål för produktivitet inom det etablerade forskarsamhället. Analysen visar sålunda på att den forskning som bedrivs vid Livs- medelsverket och SVA uppfyller såväl kraven på relevans som kvalitet och produktivitet. Relevans, kvalitet och produktivitet utgör sålunda inte skäl som motiverar en överföring av forskningen från myndig- heter till universitet och högskolor. Utredningen anser mot denna bakgrund, i kombination med att forskningen är en viktig förut- sättning för övriga myndighetsuppgifter, att huvuddelen av den forsk- ning som bedrivs vid och bör överföras till den nya . Därigenom skapas också en större kritisk massa och en sammanhållen kompetens genom hela livsmedelskedjan. Forskning med hög leverans Mot bakgrund av att är tänkt att ha övergripande ansvar för frågor om djurskydd och försöks- djur anser utredningen att det ansvar har för att fördela medel för forskning om djurskyddsbefrämjande åtgärder samt alternativa metoder till djurförsök bör överföras till den nya myndigheten. Förutom att beakta forskningens relevans och kvalitet ska utred- ningen enligt direktiven vid prövningen av myndigheternas forsk- ningsverksamhet analysera i vilken utsträckning den överlappar med verksamhet som bedrivs vid universitet och högskolor och andra myn- digheter. Utredningens analys visar att forskningen vid Livsmedels- verket och SVA bedrivs i nära samverkan med universitet, högskolor och andra forskningsorgan nationellt och internationellt. Livs- medelsverket har ett omfattande samarbete bland annat med Upp- sala universitet och med vilka 52 res- pektive av de vetenskapliga artiklarna är sampublicerade. SVA har ett mycket omfattande samarbete med lantbruks- universitet med vilket av de vetenskapliga artiklarna är samproducerade. Utredningen anser mot bakgrund av det nära samarbetet, i kombination med inslagen av grundforskning, att gräns- snittet mellan och lant- bruksuniversitet bör tydliggöras utifrån principen att grundforskning bör bedrivas vid universitet. Forsknings- och utvecklingsverksamhetens inriktning vid den nya mot tillämpad forskning och undersökningsverksamhet med hög relevans för myn- dighetsuppgifterna bör regleras i myndighetens instruktion. 8.5.2Förstärkt forskning om fiskhälsa Utredningens förslag: Forskningen om fiskhälsa, särskilt om vilt levande fisk och överföring av sjukdomar mellan odlad och vilt levande fisk, bör förstärkas genom inrättande av en särskild professur i ämnet vid . Skälen för utredningens förslag: Utredningen har kartlagt den forskning som bedrivs vid svenska universitet och högskolor inom myndigheternas ansvarsområden. Kartläggningen visar på ett antal områden inom vilka forskningen är begränsad. Forskning med hög leverans ningen vill särskilt uppmärksamma behovet av svensk forskning om fiskhälsa generellt och om överföring av sjukdomar mellan odlad och vilt levande fisk specifikt. Forskningen förstärks lämpligen genom inrättande av en särskild professur med denna inriktning vid ett svenskt universitet. Utredningen anser att denna forskning passar väl in med befintlig forskning om odlad fisk, djursjukdomar, animalisk livsmedelsproduktion, etc. vid lantbruksuni- versitet. Detta bör kunna finansieras genom en omdisponering av de anslag för forskning som och förfogar över. 9Effektivare krisberedskap och smittskydd Samhällets krishanteringssystem bygger på tre grundläggande prin- ciper.1 Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en viss verksamhet under normala, fredstida förhållanden också har mot- svarande ansvar för verksamheten under en krissituation. Likhets- principen innebär att en verksamhets lokalisering och organisation så långt möjligt ska vara densamma såväl under normala förhållan- den som under en krissituation. Närhetsprincipen innebär att en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga.2 Systemet bygger på ett sektorsansvar och ett geografiskt områ- desansvar. Sektorsansvaret innebär att en myndighet har samma ansvar vid en kris som normalt i enlighet med instruktion och regleringsbrev. Det geografiska områdesansvaret är den grund- läggande principen för tvärsektoriell samordning. Områdesansva- rigt organ ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder inför, under och efter en kris. Ansvaret på lokal nivå vilar på kommunen, på regional nivå på och på central nivå på regeringen. De centrala myndigheternas ansvar för krisberedskap regleras i förordning (2006:942) om krisbered- skap och höjd beredskap. De centrala myndigheternas ansvar, organisation för krisbered- skap och samverkan står i fokus för föreliggande utredning, men även deras samverkan med regionala och lokala myndigheter och organisationer. 1Se proposition 2001/02:158 samt proposition 2007/08:92, s. 7. 2Kris avser en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner. Krishantering avser förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationen. Effektivare krisberedskap och smittskydd 9.1De centrala myndigheternas ansvar Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap anger att varje myndighet som berörs av en krissituation har ett ansvar att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att hantera denna. En myndighet har samma ansvar vid en kris som normalt anges i instruktion och regleringsbrev. Enligt 9 och 10 §§ krisbe- redskapsförordningen ska myndigheterna dels göra en risk- och sårbarhetsanalys som ska lämnas till regeringen, dels ansvara för att personalen vid myndigheten får den utbildning som behövs för att kunna lösa sina uppgifter i en krissituation. Därutöver har ett antal myndigheter ett mer långtgående ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Dessa myndigheter ingår i så kallade samverkansområ- den. , och är samtliga myn- digheter med särskilt ansvar och ingår följaktligen i samverkansom- råden. Samtliga tre myndigheter ingår i samverkansområdet Farliga ämnen.3 ingår därtill i samverkansområdet Tek- nisk infrastruktur.4 , och har också jourbe- redskap i form av tjänsteman i beredskap (TIB). ska i nära samarbete med medlemsstaterna utarbeta en allmän plan för krishantering inom livsmedels- och foderområdet. Planen ska innehålla uppgifter om de situationer som medför direkta eller indirekta risker för människors hälsa samt praktiska förfaranden för att hantera dessa krissituationer. Om en situation innebär en allvarlig risk ska kommissionen inrätta en kris- enhet bestående av krissamordnare och andra företrädare för kommissionen, Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA) och direkt berörda medlemsstater. 3I Samverkansområdet Farliga ämnen ingår, förutom , och , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , och . 4I Samverkansområdet Teknisk infrastruktur ingår, förutom , , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . Effektivare krisberedskap och smittskydd krissamordnare är en del av planen. Regeringen har utsett en natio- nell krissamordnare från och en biträdande från Jordbruksverket.5 Den fleråriga nationella kontrollplanen ska innehålla informa- tion om beredskapsplaner för krissituationer i samband med djur- och livsmedelsburna sjukdomar, incidenter med förorening av foder och livsmedel och andra risker för människors hälsa.