sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — Det är vidare utredningens utgångspunkt att den nationella ansvarsfördelningen för genomförandet av gemensam politik och gemensamma regelverk bör utgå från den ansvarsfördelning som råder inom EU och kommissionens organisation av generaldirekto- raten. Det underlättar den nationella tillämpningen av gemen- samma regelverk och det svenska EU-arbetet. Inom EU-kommis- sionen ansvarar Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske (DG ) för det integrerade maritima perspektivet. ombildades generaldirektoratet för att kunna axla detta ansvar. Förvaltningen på EU-nivå är geografiskt indelad och avsikten är att möjliggöra en integrerad förvaltning av den gemensamma fiskeri- politiken och det nya maritima perspektivet och därigenom åstad- komma en hållbar förvaltning av havet och dess resurser - en för- valtning som balanserar nyttjande och bevarande. Utredningen anser att detta bör vara vägledande vid utformningen av den natio- nella myndighetsorganisationen. Utredningen anser sålunda att den nationella myndigheten som ansvarar för fiskeripolitikens förvaltning även bör ha ett över- gripande samordningsansvar för havet och dess resurser. I detta samordningsansvar bör ingå bland annat att bistå regeringen i havs- politiska frågor och uppmärksamma regeringen på frågor inom havsområdet för vilka det nationella myndighetsansvaret är otyd- ligt, att vidareutveckla de nationella samverkansstrukturerna för förvaltningen av havet och dess resurser, att samordna datainsam- Från fiskeri till havsresurser lingen inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken samt samordna nationell och internationell marin miljöövervakning. Det nya övergripande nationella samordningsansvaret för för- valtningen av havet och dess resurser bör regleras som en uppgift i instruktionen för den ombildade myndigheten för havsresurser och fiske. Vidare bör i instruktionerna för andra myndigheter med ansvar inom havsområdet regleras att de ska bistå den samordnande myndigheten. Utredningens förslag innebär att det ansvar som olika myndig- heter har inom havsområdet kommer att vara i princip oför- ändrat. Förändringen består främst i att myndigheternas verksam- heter samordnas bättre under ledning av myndigheten med natio- nellt övergripande samordningsansvar. 12.6.2Nationellt samordningsansvar för vattenbruk Utredningens förslag: Myndigheten för havsresurser och fiske bör i egenskap av ansvarig myndighet för fiskeripolitikens för- valtning ha ett nationellt samordningsansvar för frågor som rör vattenbruket. Skälen för utredningens förslag: Det finns en politisk ambition att utveckla vattenbruket i . Den anses finnas en outnyttjad potential för att bedriva ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vattenbruk i . Vattenbruket regleras genom flera olika lagstiftningar, bland annat miljö- och livsmedelslagstiftningen. De olika lagstiftningarna hanteras av flera olika centrala myndigheter och länsstyrelserna. ska enligt instruktionen verka för ett rikt och varierat fiskbestånd, en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna samt ett ekologiskt hållbart och miljöanpassat vattenbruk. Därtill är förvaltande och utbetalande myndighet för Euro- peiska fiskerifonden, vilken bland annat innehåller åtgärder som syftar till att främja vattenbruk. ansvarar bland annat för fiskhälsofrågor och djurskydd rörande odlad fisk samt transport av odlad och import av levande fisk. Länsstyrelserna prö- var bland annat ansökningar om tillstånd till fiskodling samt ansökningar om stöd inom ramen för Europeiska fiskerifonden. Från fiskeri till havsresurser Det faktum att regelverket för vattenbruket är en fråga för många parter utgör ett hinder för vattenbrukets utveckling. Utredningen anser att samordningen av de frågor som rör vat- tenbruket bör stärkas. Dagens delade ansvar innebär risker i form av att det saknas ett helhetsperspektiv på vattenbrukets utveckling och att de olika ansvariga myndigheterna inte samordnar de olika frågor som rör vattenbruket. Utredningens förslag att inrätta innebär att ansvaret för fiskhälsa och djurskydd överförs från till den nya myndig- heten. Det innebär att ansvaret även framgent kommer att vara splittrat. Utredningen anser att det inte heller vore lämpligt att en och samma myndighet skulle ansvara för djurhälsa och djurskydd samt stöd till vattenbruket. Det skulle stå i konflikt med den grundläggande förvaltningsteoretiska principen om att en myndig- het inte bör ansvara för både tillsyn och främjande. Ett samman- hållet ansvar för vattenbrukets frågor inom en myndighet är sålunda vare sig praktiskt möjligt (utifrån utredningens förslag) eller lämpligt av principiella skäl. I praktiken innebär det att det enda alternativ som återstår är att stärka samordningen av de frågor som rör vattenbruket, dels mellan olika myndigheter och dels mellan myndigheter och näring. Det bör ske genom att en myndighet tilldelas ett nationellt samord- ningsansvar. På EU-nivå är vattenbruket en del av den gemen- samma fiskeripolitiken. Utredningen föreslår i linje med detta att den nationella myndighet som ansvarar för fiskeripolitikens för- valtning även bör ansvara för samordningen av vattenbruksfrå- gorna. I egenskap av nationell myndighet med ansvar för den gemen- samma fiskeripolitiken ska enligt instruktionen bland annat verka för ett hållbart och miljöanpassat vattenbruk. Vidare hanterar i egenskap av utbetalande myndighet för Europeiska fiskerifonden finansiella medel som kan användas för att främja vattenbrukets utveckling. I utredningens förslag till nytt nationellt samordningsansvar för vattenbruk bör ingå bland annat att verka för ett helhetsperspektiv på vattenbruket, till exempel genom att vattenbrukets intressen beaktas vid olika myndigheters utformning av regelverk och andra åtgärder, samt att förmedla kun- skap om vattenbruk. Vid den samordnande myndigheten bör det även inrättas ett särskilt vattenbruksråd för samverkan mellan berörda myndigheter och näringen. Det bör vara upp till myndig- heten själv att besluta om rådets utformning. Från fiskeri till havsresurser Utredningen har vid utformningen av detta förslag samrått med (dir. 2007:170). Det nya nationella samordningsansvaret för vattenbruk bör regleras som en uppgift i instruktionen för den ombildade myndig- heten för havsresurser och fiske. 12.6.3Effektivare administration av EG-stöd till fisket Utredningens förslag: Möjligheterna till att rationalisera admi- nistrationen av stöd till fisket genom att samordna den med administrationen av andra EG-stöd, främst administrationen av jordbruksstöd, bör närmare undersökas av ansvariga myndighe- ter. Skälen för utredningens förslag: är förvaltande och utbetalande myndighet för EG-stöd till fisket. Detta är reglerat genom myndighetens instruktion. Administrationen av stöden regleras genom EG-förordningar inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Ansvaret för de olika specifika stöden är uppdelat mellan myn- digheterna och länsstyrelserna. Ansvarsuppdelningen myndigheterna emellan och informationsflödet, även gentemot stödmottagarna, har kritiserats för att vara otydligt som handläggningstiderna har varit alltför långa. Fördelningen av stöden har kritiserats för att vara ineffektiv och har resulterat i en låg utnyttjandegrad av strukturstöden. Kommissionen har i sin kritik bland annat pekat på alltför hög arbetsbelastning. Kritik har även riktats mot den finansiella kontrollen av stöden. Internrevisionen har funnit att felprocenten i utbetalningen är betydligt högre än vad kommissionen tillåter. har inte heller i tillräcklig omfattning åtgärdat de brister som påpekats av internrevisionen. Myndigheten har inlett genomförandet av ett åtgärdsprogram för att komma tillrätta med de allvarliga brister som har konstaterats i stödadministrationen. Det är utredningens uppfattning att det inte är rationellt att ha en särskild stödadministration för fiskeristöden mot bakgrund av fiskeristödens jämförelsevis begränsade finansiella omfattning. Det har konstaterats att den långa handläggningstiden för fiskeristöden bland annat beror på bristande personella resurser. Från fiskeri till havsresurser med annan verksamhet skulle kunna frigöra de resurser som erfordras. Utredningen bedömer att betydande rationaliserings- vinster kan göras genom att samla hanteringen av olika EG-stöd vid en myndighet alternativt genom att olika myndigheter använder gemensamma system för IT, administration, revision, etc. Det skulle också underlätta för länsstyrelserna om ansvaret för de stöd som länsstyrelserna handlägger samlas vid en central myndighet. Vidare bör en närmare samordning av till exempel jordbruksstöd och fiskeristöd underlätta för länsstyrelserna genom att skapa en jämnare arbetsbelastning över året. Administrationen av jordbruks- stöden har en påtaglig tyngdpunkt . Utifrån ett landsbygdsutvecklingsperspektiv finns det också skäl att söka en ökad samordning av fiske- och jordbruksstöd och andra EG- stöd då det inom flera nationella program finns åtgärder som syftar till landsbygdsutveckling. Utredningen anser att en särskild arbetsgrupp med företrädare för dagens , och länsstyrelser bör ges i uppdrag att inför ombildandet av myndigheterna undersöka och föreslå om och i så fall hur administrationen av fiske- och jord- bruksstöd kan effektiviseras genom att samordnas. Detta regleras lämpligen genom ett särskilt regeringsuppdrag. 12.6.4Effektivare kontroll av fisket Utredningens förslag: Regeringen bör aktivt följa upp hur kva- liteten och effektiviteten utvecklas i den svenska fiskerikon- trollen. Skälen för utredningens förslag: Fiskerikontrollen är en central del i förvaltningen av fiskeripolitiken. Kontrollen har uppvisat allvarliga brister, vilka delvis kvarstår. Utredningen anser att det inte är acceptabelt att bristerna kvarstår och att kraftfulla åtgärder krävs. har ansvaret för kontrollen förändrats och ytterligare resurser tillförts. har övertagit ansvaret för landningskontrollen från . Det har skapat en mer sammanhållen kontrollkedja vilket är en viktig förutsättning för en effektiv fiskerikontroll. Lämpligheten i att överföra ansvaret för landningskontrollen till har dock ifrågasatts både av Från fiskeri till havsresurser Utredningen om fiskerikontrollen i betänkandet (SOU 2005:27) Den svenska fiskerikontrollen - en utvärdering och av Utredningen om befogenheter i betänkandet (SOU 2008:55) Gemenskapens fiskerikon- troll är föremål för ett omfattande förändringsar- bete inom EU. Regeringen har i budgetpropositionen tillfört ytter- ligare medel i syfte att stärka fiskerikontrollen. Utredningen är av den uppfattningen att frågan om eventuella ansvarsförändringar för fiskekontrollen bör övervägas först när den nya regleringen på fiskeområdet kan överblickas. har inlett ett utvecklingsarbete och en handlingsplan har tagits fram för att förbättra kontrollen. Det är således angeläget att förutsättningar skapas för att det påbörjade utvecklingsarbetet kan genomföras med framgång. Mot denna bakgrund bör mer genom- gripande organisatoriska och ansvarsmässiga förändringar av kon- trollorganisationen undvikas. Utredningen anser att regeringen aktivt bör följa upp hur kvali- teten och effektiviteten i den svenska fiskerikontrollen utvecklas som ett led i att stärka verksamheten. Detta sker lämpligen genom ett särskilt uppdrag till Myndigheten för havsresurser och fiske om att avrapportera förbättringsåtgärder och effekterna av dessa. 13Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning Målsättningen för både nationella och EU:s gemensamma fiskeripolitik är att fiskresursen ska förvaltas på ett långsiktigt håll- bart sätt samt att förvaltningen ska vila på vetenskapliga bedöm- ningar av resursens storlek och utveckling. Den gemensamma fiskeri- politiken reglerar och förvaltar fiske och vattenbruk utanför medlems- staternas kustzoner. Den vetenskapliga biologiska rådgivningen utar- betas genom samarbete inom det Internationella havsforsknings- rådet (ICES). Medlemsstaterna ansvarar för att reglera och förvalta huvuddelen av fisket längs kusten och i sötvatten. Den veten- skapliga rådgivningen är en nationell angelägenhet för den enskilda medlemsstaten. Inriktningen på kunskapsuppbyggande verksamhet styrs av myndighetens instruktion och regleringsbrev. Enligt instruk- tionen ska följa, utvärdera och hålla regeringen infor- merad om fiskresursens tillstånd samt bedriva forskning och utveck- lingsverksamhet inom fiskets område. Enligt regleringsbrevet är målet för den kunskapsuppbyggande verksamheten att med utgångs- punkt i ekosystemansatsen öka och sprida kunskap till gagn för ett långsiktigt hållbart yrkesfiske, fritidsfiske, fisketurism och vatten- bruk. Förvaltningen av fiskresursen ska vila på ekosystemansatsen, vilken utgör en central del i Konventionen om biologisk mångfald. Ekosystemansatsen syftar till ett hållbart nyttjande av enskilda natur- resurser som ekosystemens struktur och funktion bevaras. För förvaltningen av fiskresursen innebär det att förvaltningen inte kan begränsas till fiskets inverkan på ett enskilt fiskbestånd, utan Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning att den även måste ta hänsyn till fiskets inverkan på systemet, till exempel inverkan på andra arter och bestånd, fisksamhällens struk- tur och genetiska mångfald samt miljön. forsknings- och utvecklingsverksamhet är pri- märt inriktad mot att förbättra kunskapen om fiskbestånd, fiskeri- teknik och fiskets miljöeffekter. Merparten av verksamheten består av tillämpade undersökningar inom ramen för det kontinuerliga nationella och internationella arbetet med datainsamling om fiskbestånd samt miljöövervakning.1 Därtill bedrivs visst utvecklingsarbete, bland annat utveckling av selek- tiva fiskeriredskap och fiskavel för vattenbruk.2 Forskning i mindre tillämpad och mer akademisk mening utgör en mindre del. Ett aktuellt exempel på det senare är det så kallade skarpsillsprojektet, vilket syftar till att ge grundläggande kunskaper om hur olika fiskbestånd samspelar i ett marint ekosystem. uppger att myndigheten har vetenskaplig kompe- tens främst inom följande områden: marinbiologi, akvatisk ekologi, zooekologi, evolutionsbiologi, beteendeekologi, fiskbiologi, popula- tionsgenetik och ekonomi. Den bibliometriska undersökning som utredningen låtit göra visar att vetenskapliga publikationer finns inom totalt 19 olika ämnesområden varav de tre största står för två tredjedelar () av det totala antalet publikationer: Fisheries (37 pro- cent), Fresh Water Biology () och Ecology (13 pro- cent).3 Tillförlitlig vetenskaplig rådgivning om fiskbeståndens storlek och utveckling är en av förutsättningarna för att uppnå en hållbar för- valtning av fiskresursen. har valt att särskilt inrikta den vetenskapliga rådgivningen mot följande sex vatten- och sak- 1Fiskeriverket (2008) Miljömålen och fisket. 2Exempel på selektiva redskap är den så kallade BACOMA-trålen för torskfiske i , risten för kräftfiske i och sälsäkra fiskeredskap för ostkustfisket. 3Se (2008) Bibliometrisk analys av vetenskapliga publikationer vid fem myndigheter med anknytning till livsmedelskedjan. Ämnesområdena är i fallande ordning: Fisheries (15,2), and Fresh Water Biology (7,1), Ecology (5,4), Oceanography (3,2), Environmental Science (2,1), Zoology, Environmental (1,2), Biology (1,1), Entomology (0,8), Evolutionary Biology (0,5), Limnology (0,4), Biodiversity Conservation (0,4), Behavioural Science (0,4), Genetics and Heredity (0,3), Ornithology (0,3), (0,2), Veterinary Sciences (0,1) samt Acoustics (0,1). Den tidskriftsdatabas som använder () är indelad i totalt 253 ämnesområden. Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning områden: , , , Diadroma arter, Redskapsutveckling samt Fiskevård, utsättning och vattenbruk. Den vetenskapliga rådgivning som ligger till grund för den gemensamma fiskeripolitiken (förvaltningen av de kommersiellt intressanta bestånden i havet) utarbetas inom ramen för Interna- havsforskningsrådet (ICES).4 Den vetenskapliga rådgivningen som ICES tillhandahåller baseras i huvudsak på de data som samlas in enligt rådets förord- ning (EG) nr 1543/2000 om upprättande av en gemenskapsram för insamling och förvaltning av uppgifter av grundläggande betydelse för den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt förordningen ska natio- nella myndigheter upprätta program för att samla in relevanta data av biologisk och ekonomisk natur, beskriva förfaranden samt göra data tillgängliga för vetenskaplig analys. I ansvarar för datainsamlingen enligt förordningen. Insamlingen består dels av fiskeriberoende data insamlade genom prov på landad fisk i hamnar samt provtagning ombord på fartyg (utkast), dels i form av fiskeri- oberoende data insamlade genom trålningsundersökning (prov- fiske) med forskningsfartyg. Flera arter som är viktiga för det yrkesmässiga kust- och insjö- fisket hanteras inte av ICES och för dessa arter saknas det följ- aktligen internationell vetenskaplig rådgivning.5 Istället är det Fiskeri- verket som ansvarar för den vetenskapliga rådgivningen, bland annat baserat på den datainsamling som sker inom ramen för det svenska miljömålsarbetet. 13.1.2Samverkan nationellt och internationellt Forsknings- och utvecklingsverksamheten sker ofta i samverkan med forskningsorgan i och andra länder. har etablerad samverkan med flera svenska universitet, till exempel i form av gemensamma forskningsprojekt samt att myndighetens forskare är verksamma som adjungerade professorer vid och . 4ICES är en mellanstatlig organisation med uppdrag att koordinera marin forskning i norra , och . Beståndsuppskattningarna utförs inom olika arbets- grupper bestående av nationella experter. Dessa uppskattningar ligger sedan till grund för de vetenskapliga råd om biologiskt hållbara uttag ur bestånden som den rådgivande kommittén () för ICES meddelar. 5För svenskt vidkommande gäller det till exempel abborre, gädda, gös, hummer, krabba, sik, siklöja, ål och öring. Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning Vetenskaplig publicering sker ofta i samarbete mellan olika orga- nisationer, ofta från flera olika länder. Detta gäller också i betydande utsträckning forskning. Med de vetenskapliga publika- tionerna –2006 som utgångspunkt samarbetar med totalt 27 olika forskningsorgan i . Mest frekventa svenska samarbetsorganisationer Mest frekvent samarbete har med och med vilka av de vetenskapliga publikationerna är gemensamt författade. Andra betydande samarbetspartners är främst och . Vid universiteten i , och finns för övrigt så kallade forskningscentra. De tre universiteten ingår också tillsammans med som noder i det som genom regeringsbeslut har inrättats och vilket koordineras av uni- versitet. samarbetar också internationellt. Myndighetens experter deltar i ett 50-tal av arbetsgrupperna inom (). Vidare deltar i det arbete som bedrivs i anslutning till Konventionen om skydd av östersjö- områdets miljö (HELCOM) och myndigheten leder arbetet inom delområdet HELCOM Fish. Därutöver deltar i ett antal internationella forskningsprojekt som finansieras av EU genom ramprogrammet för forskning eller av Nordiska Minister- rådet. Av de vetenskapliga publikationerna är författade tillsammans med forskare verksamma vid organisationer i andra länder. Motsvarande andel för vetenskapliga publikationer i generellt är . I jämförelse med de övriga myndigheter Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning som omfattas av utredningens uppdrag har ett mer fre- kvent internationellt samarbete. De länder som sam- arbetar mest med är (), (), () och (). Den kunskapsuppbyggande verksamheten vid bedrivs vid Avdelningen för forskning och utveckling. Vid avdelningen uppgår bemanningen till totalt 176 årsarbetskrafter. De resurser som avsätts för forskning och utveckling i snäv bemärkelse uppgår till totalt knappt 40 årsarbetskrafter. I monetära termer uppgår resurserna till totalt , varav för egen forskning och för utlagd forskning. I jämförelse med andra civila förvaltningsmyndig- heter förfogar över betydande resurser för forskning och utveckling.6 Forsknings- och utvecklingsverksamhetens budget för uppgår till totalt . Finansieringen bygger på en kombina- tion av statliga anslag, medel från EU, avgifter från andra myndig- heter och företag samt medel från vattendomar7 och villkorsmedel8. Olika enheter har olika kombinationer av finansieringskällor. 6Statistiska centralbyrån (2007), Forskning och utveckling inom offentlig sektor 2007. 7Miljödomstolarna kan döma ut fiskeavgift som kompensation för skada på fisket. Av bestämmelserna i 11 kap 8 § följer att den som vill få tillstånd att bedriva någon form av vattenverksamhet som kan komma att skada fisket i princip är skyldig att utan ersättning se till att möjligheterna till fiske finns kvar trots olägenheterna från vattenverk- samheten. Skyldigheten kan fullgöras genom exempelvis utsättning av fisk, byggande av rän- nor eller trappor samt iordningställande av lekplatser för fisk. Enligt 6 kap 5 § lagen (1998:812) om vattenverksamhet får miljödomstolen, eller tillsynsmyndighet, om det är lämpligare meddela villkor om fiskeavgift i stället för villkor eller förelägganden enligt 11 kap 8 § . Det betyder att tillståndshavaren åläggs att betala en särskild avgift för främjandet av fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten. I 6 kap 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet anges att om vattenverksamhet kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i det naturliga vatten- förhållandena, ska den som har tillstånd till verksamhet betala en årlig allmän fiskeavgift för främjande av fisket inom landet. 8Enligt 17 kap 1 § ska regeringen pröva tillåtligheten av ett antal olika slags anläggningar, tidigare däribland större vattenkraftverk. I 17 kap 7 § anges att regeringen, om den meddelar tillstånd, får besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. Vid flera beslut om vattenverksamhet har regeringen föreskrivit medel för att främja fisket. Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning Forsknings- och utvecklingsverksamheten bedrivs i en matrisorga- nisation. Rådgivningsprogrammen utgör horisontella teman i en operativ linjeorganisation med tre laboratorier, två fiskeriförsöks- stationer samt en fartygsenhet med två forskningsfartyg. De opera- tiva enheterna ansvarar för olika delar i de olika programmen. Havsfiskelaboratoriet är beläget i . inleddes verk- samheten då Statens havsfiskelaboratorium invigdes under den Hydrografisk-Biologiska kommissionen. Arbetsuppgifterna omfat- tade redan från början fiskeribiologiska och fiskeritekniska under- sökningar. Laboratoriet införlivades 1948 i den nyinrättade Fiskeri- styrelsen. tillkom en lokal enhet i . Enheten utför främst provtagning och undersökning i . Vid Havsfiske- laboratoriet arbetar totalt 53 personer motsvarande 42 årsarbets- krafter. Laboratoriet samordnar rådgivningsprogrammen och Redskapsutveckling samt medverkar i Östersjöprogrammet. En central del av verksamheten är datainsamling om samt uppskatt- ningar av fisk- och skaldjursbestånden i havet. Detta arbete sker inom ramen för datainsamlingsförordningen (EG) 1543/2000 och ligger till grund för den veteskapliga rådgivningen i ICES. En annan central del av verksamheten är att övervaka fiskets effekter på den omgivande miljön samt miljöns inverkan på fiskresursen. Detta arbete anknyter till de nationella miljökvalitetsmålen. Därutöver bedrivs utveckling av redskap och fiskemetoder för att minska mängden oönskad bifångst. Intäktsbudgeten uppgår till totalt , varav förvaltningsanslag, strukturstöd till fisket, ersätt- ningar från vattendomar, EU-finansiering, ersätt- ningar för interna uppdrag samt medel från andra statliga myndigheter. Kustlaboratoriet är beläget i . Verksamheten har sitt ursprung i de av industrin finansierade kustundersökningarna som SOU 2009:8 Kunskapsstöd för hållbar fiskeförvaltning inleddes och som sedan utökades i samband med kärnkraftens utbyggnad. införlivades kustundersökningarna i . överfördes laboratoriet från Naturvårds- verket till .