sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — har inte något uppdrag att aktivt verka för att de asylsökande ska få arbete på den öppna marknaden. Det är heller inte något som Arbetsförmedlingen i princip har i uppdrag att göra. Det innebär att förmedlingen i regel inte ger något individstöd till asylsökande. Arbetsförmedling- ens information på Internet med bl.a. uppgifter om lediga platser och var i landet det är efterfrågan på arbetskraft är dock tillgänglig för alla som har tillgång till en Internetuppkopplad dator. –2006 gjordes emellertid vissa mer aktiva insatser för asylsökande. förfogade dåvarande över vissa särskilda personalförstärknings- medel, som skulle fördelas efter samråd med och . Medlen skulle användas på orter eller i regi- oner där det till följd av stor tillströmning av nyanlända invandrare och/eller problem på den lokala eller regionala arbetsmarknaden, fanns behov av förstärkta insatser från arbetsförmedlingens sida inom ramen för den kommunala introduktionen. var antalet asylsökande som var undantagna från kravet på arbetstillstånd och som var inskrivna i motta- gandesystem, en faktor som togs hänsyn till när medlen fördelades av dåvarande . Detta fick som konsekvens att arbetsförmedlingarna skrev in personer som hade samordnings- nummer och också erbjöd viss, över landet varierande, service. Det förekommer att arbetsförmedlingar skri- ver in personer med samordningsnummer. Det görs dock i mycket begränsad omfattning. Också det stöd som erbjuds dem som skrivs in är mycket begränsat. Drygt 600 asylsökande med samordnings- nummer var inskrivna på arbetsförmedlingen. Det är en ökning i förhållande till samma tidpunkt 2007. Ökningen har varit särskilt tydlig . Detta bedöms ha samband med det nya regelverket för arbetskraftsinvandring och de möjlig- heter för asylsökande som detta skapar (jfr avsnitt 4.2). Enligt 4 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska i lämplig omfattning ge asylsökande syssel- sättning genom att de får tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull. Av lagens förarbeten2 framgår att, förutom samhällsinformation och språkundervisning i svenska för invandrare, också komplettering av yrkesutbildning eller praktik med arbetsmarknadsanknytning kan ges inom denna s.k. organise- rade sysselsättning. Det understryks att tiden under vilken asyl- ansökan prövas i upp till bör fyllas med arbete, studier och annan organiserad verksamhet. Detta angavs också som en uttrycklig målsättning i regleringsbrev , men togs därefter bort. Insatserna inom ramen för den organiserade sysselsättningen består huvudsakligen av svenskundervisning, informationsinsatser och praktik. Också arbete som informerats om räknas som deltagande i den organiserade sysselsättningen. Normalt är det mottagningshandläggare på de reguljära mottag- ningsenheterna som ansvarar för att administrera och, i förkom- mande fall, upphandla den organiserade sysselsättningen. I Stock- holmsområdet bedrivs emellertid arbetet i annan form. Där har man bildat en särskild enhet som ansvarar för den organiserade sysselsättningen i hela regionen. (1993/94:94) Mottagande av asylsökande m.m. s. 36 f. Deltagande i organiserad sysselsättning uppdelat på form av boende (ABO och EBO) samt kön – Mellan 18–64 år - varav deltar i I tabell 4.2 redovisas deltagandet i den organiserade sysselsätt- ningen från olika utgångspunkter. var det drygt 20 700 personer som hade rätt att delta i den organiserade sysselsättningen3. Av dessa deltog totalt 6 460 asylsökande, motsvarande , i någon form av organi- serad sysselsättning. De som bodde i anläggningsboende deltog i organiserad sysselsättning i högre grad än de som bodde i eget boende (mot ). Av samtliga deltagare stude- rade svenska, hade praktik och arbetade. var sysselsatta i andra former. Det handlar primärt om uppgifter som hänför sig till sköt- seln av anläggningsboenden. Fler män än kvinnor deltog i organise- rad sysselsättning (mot ). Någon statistik över hur många timmer per dag eller vecka som deltagande indivi- der i genomsnitt var organiserat sysselsatta finns inte tillgänglig. Enligt årsredovisning varierade den totala andelen asylsökande som deltog i någon form av organiserad sysselsättning , mellan . Detta är en siffra som har varit relativt stabil . En tendens är att andelen sysselsatta asylsökande sjunker något. Det absoluta antalet asylsökande som är sysselsatta inom 3 Undantagna är bl.a. personer som är registrerade i mottagandesystemet men som har fått lagakraftvunna avslagsbeslut eller beviljats uppehållstillstånd samt personer med kortare vistelsetid än . ramen för den organiserade sysselsättningen har dock ökat betydligt. har antalet asylsökande kraf- tigt ökat. bedömer att i princip alla vuxna asylsökande får ett erbjudande om att delta i organiserad sysselsättning. Huvudförklaringen till det låga deltagandet i den organiserade sysselsättningen torde därför vara att många asylsökande avstår från att delta. I sammanhanget kan dock nämnas de problem med väntetider till svenskundervisningen som finns i stor- stadsområdena. har beslutat om två viktiga förändringar av den organiserade sysselsättningen. beslutades att den organiserade sysselsättningen ska vara frivillig. Det innebär bl.a. att någon nedsättning av dagersättningen inte längre görs för den asylsökande som väljer att inte delta i svensk- undervisning som erbjuds. beslutades om nya rikt- linjer för den organiserade sysselsättningen. I riktlinjerna läggs stor vikt vid en inledande introduktion med allmän samhällsinformation och kartläggning. Inom en månad ska samtliga nyinskrivna vuxna asylsökande erbjudas att delta i ett gruppbaserat introduktionspro- gram. Introduktionsprogrammet ska omfatta och inne- hålla information om bl.a. -vikten av styrkt identitet -allmän information om organiserad sysselsättning -lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) -hälso-, tand- och sjukvård för asylsökande -arbete på svensk arbetsmarknad -möjligheterna till undantag från arbetstillstånd -att vara förälder i -mäns och kvinnors rättigheter och skyldigheter i Asylsökande ska vidare i regel erbjudas en akti- vitet utifrån den individuellt upprättade handlingsplanen. Tyngd- punkten i aktiviteterna ska förskjutas från svenskundervisning mot annan undervisning och mot praktik. Vikten av att bygga på lokala förutsättningar lyfts fram. () publicerade 2002 en granskning av den organiserade verksamheten (Hur mottas de asylsökande? Den organiserade verksamheten för asylsökande inom , 2002). Kritik riktades mot verksamheten på ett flertal punkter. RRV lyfte bl.a. fram att mål och ambitionsnivåer var oklara, att resurserna var otillräckliga och att verksamheten brast i kvalitet, att samverkan med andra myndigheter var dålig samt att insatserna var svåra att utvärdera. Faktorer som RRV menade bidrog till det låga deltagandet i den organiserade verksamheten var den stora variatio- nen inom gruppen asylsökande ifråga om bl.a. nationalitet, ålder, hälsotillstånd och bostadsförhållanden. Också den geografiska spridningen av de asylsökande bedömdes vara en komplicerande faktor. Särskilt om kartläggning och dokumentation av individens utbildning och yrkeserfarenheter Utredningen har haft svårt att från få någon helt klargörande bild av hur arbetet med kartläggning och dokumenta- tion bedrivs. Detta kan delvis bero på det pågående utvecklings- arbetet på området inom verket. Som nämnts ovan fattades i okto- ber beslut om nya riktlinjer för organiserad sysselsättning. Dess- utom pågår samverkan med bl.a. Arbetsförmedlingen av betydelse för utformningen av kartläggningsinsatser (jfr nedan). Genom information som inhämtats under utredningsarbetet drar dock utredningen slutsatsen att de kartläggningsinsatser som görs varierar kraftigt över landet i både omfattning och kvalitet. En del av mottagningsenheter prioriterar uppgiften. Andra enheter lägger ner betydligt mindre tid på den. Vid de kontakter som utredningen hade med den enhet som ansvarar för organiserad sysselsättning i förmedlades exempelvis att kunskaper om de asylsökandes utbild- ningsnivå i stort sett saknas. samlar centralt inte in någon statistik om i vad mån och i vilka avseenden kartläggning av individens utbildning och yrkesbakgrund görs. Arbetsförmedlingen medverkar i princip inte alls i arbetet med kartläggning av de asylsökandes utbildning och yrkeserfarenhet. När det gäller insatser i förhållande till den enskilda individen är detta inte heller något som förmedlingen enligt gällande uppdrag ska göra. Överföringen av utbildnings- och arbetsmarknadsrelaterad indi- vidinformation mellan olika aktörer fungerar bristfälligt . Sekretessreglernas nuvarande utformning gör det svårt för Migra- tionsverket att lämna ut uppgifter om enskilda. som asylansökningarna prövas överförs ingen utbildnings- och arbets- marknadsrelaterad individinformation till andra myndigheter. Efter det att uppehållstillstånd beviljats översänds s.k. bosättningsunder- lag till berörda kommuner, som ansvarar för introduktionen. Kommunerna har kritiserat för bristande kvalitet i dessa underlag, bl.a. menar man att information om utbildnings- eller yrkesbakgrund och vad individerna har gjort i den organiserade verksamheten ofta saknas. över- sänder inte någon information till Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen och har inlett ett samarbete för att utveckla organiserade sysselsättning gällande förbättrad kartläggning. Det har vidare bedrivits ett arbete för att förbättra bosättningsunderlagen. Reger- ingen har också uppdragit åt Arbetsförmedlingen att bedriva en särskild försöksverksamhet med s.k. etableringssam- tal . Försöksverksamheten ska omfatta minst 1 000 nyanlända flyktingar och andra skyddsbehövande, dvs. personer som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen (2005:716). Etableringssamtalen ska utgå från den kartläggning av individens yrkeserfarenhet och utbildnings- bakgrund som genomför som asyl- ansökan prövas. Sammansättningen av deltagare inom försöksverk- samheten ska vara representativ för den nationella fördelningen mellan personer som valt att ordna boende på egen hand (EBO) och personer som vistas på anläggningsboende (ABO) efter att de har beviljats uppehållstillstånd. Uppdraget ska genomföras i samråd med , Kommuner och Landsting samt berörda kommuner och länsstyrelser. har inom ramen för granskningen Statliga insat- ser för nyanlända invandrare (RiR 2006:19) utvärderat Migrations- verkets kartläggningar av individen. konstaterar bl.a. att har utarbetat riktlinjer för hur kartlägg- ningar i individplaner ska ske, men att myndigheten saknar samlad kunskap om den faktiska tillämpningen av dessa riktlinjer. Man konstaterar också att verket saknar kunskap om kartläggningarnas kvalitet och praktiska nytta och i vilken utsträckning informatio- nen i dessa överförs till kommuner vid bosättning. Det uppmärk- sammas också i granskningen att dåvarande i mycket begränsad omfattning involverats i insatser under motta- gandetiden. Särskilt om undervisning i svenska Asylsökande vars grundärenden ännu inte avgjorts av Migrations- verket erbjuds svenskundervisning. I enskilda fall kan förekomma att undervisning också erbjuds den som har överklagat ett beslut från . I s.k. Dublinärenden erbjuds inte någon svenskundervisning. Det gäller även ärenden enligt 8 kap. 6 § utlän- ningslagen (s.k. ogrundade ansökningar). All undervisning i svenska som erbjuder upphandlas av externa leverantörer. Dessa anordnar också svenska för invandrare (sfi) på uppdrag av kommuner. Det är utbildnings- anordnarens uppgift att organisera undervisningen och exempelvis nivågruppera de studerande. Upphandlingsunderlag tas fram av de verksamhetsområden som har behov av en upphandling. Själva upphandlingen genomförs av en central funktion för upphand- lingar. När avtalet är klart hanteras kontakter mellan entreprenören och av den lokala enheten. Uppföljning av avtalen har genomförts av det verksamhetsområde som ansvarar för upphandling och avtalsskrivande. Väntetiderna för de asylsökande innan de kan påbörja undervis- ning i svenska, varierar mycket mellan enheterna. På de flesta anläggningsenheter har man inga eller korta väntetider medan det i är lång kö till undervisningen. I regel kan den asyl- sökande påbörja undervisning i svenska inom efter asyl- ansökan. har dock väntetiderna generellt blivit längre. Bakgrunden är det ökande antalet asylsökande och den prioritering av prövningen av ärenden som gjorts. Undervisningen i svenska avslutas när har fattat ett utvisningsbeslut eller när den asylsökande flyttar till en kommun. Längden på den period under vilken den sökande följer svenskundervisning är således normalt beroende av hur snabbt verket fattar ett beslut i dennes ärende. är mål att undervisningen ska omfatta minst . utnyttjar inte längre de möjligheter som LMA erbjuder att sätta ned dagersättningen för den som inte deltar i undervisningen i svenska. I den meningen är alltså undervisningen numera frivillig. Den sammanlagda kostnaden för den svenskundervisning som upphandlade uppgick till . Kostnaderna för den upphandlade undervis- ningen var totalt för 11,7 miljoner bodygn, det gör en snittkostnad på /bodygn. Någon kost- nad per individ som studerar svenska kan inte uppge, liksom inte heller någon genomsnittlig studietid. Det förekommer vid de flesta mottagningsenheter att man ger information om möjlighet till praktik. Några enheter har särskilda handläggare som arbetar aktivt med anskaffning av praktikplatser. I detta arbete samverkar med de lokala arbetsför- medlingarna. Arbetsförmedlingarnas medverkan begränsar sig dock i regel till att förmedlingen yttrar sig över om planerade praktikpla- ceringar är lämpliga i mer formella hänseenden. Som nämnts ovan bedrivs i arbetet med den organiserade sysselsättningen vid en särskild enhet. Där har man ägnat sig åt att förmedla praktikplatser. arbetade fyra av enhetens totalt 26 handläggare med detta. Cirka 200 asylsökande i hade vid tiden praktik i företag, föreningar eller frivilligorganisationer. Totalt fanns cirka 11 000 asylsökande i området. Det finns inte någon statistik om i vilken utsträckning som asyl- sökande själva ordnar praktikplatser. Enligt bedömning har dock majoriteten av de asylsökande som praktiserar på en arbetsplats inom ramen för den organiserade sysselsättningen ordnat platsen själva. Förekommande praktik formaliseras i det enskilda fallet genom ett praktikavtal mellan arbetsgivaren och . I avta- let regleras bl.a. närvarokrav, praktikens längd och försäkrings- ansvaret. Av avtalet framgår vidare att praktiken inte får utformas så att den utgör hinder i utredningen av asylärendet eller för verk- ställande av eventuellt avvisningsbeslut. Det anges också att den asylsökande måste kunna följa svenskundervisning och ha behövlig kontakt med . Praktikens omfattning, inriktning och innehåll varierar helt utifrån lokala förhållanden och vad som överenskommes om i det enskilda fallet. Av den statistik som redovisats ovan framgår att en majoritet av de asylsökande inte deltar i den organiserade sysselsättningen. Vad gör de då istället? Svaret på den frågan är att många gör alldeles för lite. Den låga aktivitetsnivån bland asylsökande är en orsak till att mottagandet återkommande har kritiserats för att passivisera och bryta ned individen. Utredningen har under arbetets gång fått bilden av den asyl- sökandes vardag som präglad av inaktivitet och isolering bekräftad från flera håll. Vid ett kommunbesök beskrev exempelvis psykolo- ger knutna till ett behandlingscentrum som drevs av Röda Korset, vardagens passiva väntan som ett andra trauma; ett trauma som följer på det trauma som upplevelserna av våld, förföljelse och flykt i sig innebär. Väntan präglas också av oro. Oro över om man ska få stanna eller ej, oro inom familjen – för varandra, och oro för vänner och anhöriga som finns kvar i hemlandet. Den norska forskaren lyfter i sin studie While we are waiting. Uncertainty and empowerment among asylum-sekers in (Institutt for samfunnsforskning Report 2004:10) fram en ytterligare aspekt av den oro asylsökandes lever under. menar att osäkerheten om när ett besked i asylärendet kommer, läggs till oron för beske- dets själva innebörd. Just den oklara tidshorisonten menar utgör en särskild påfrestning på individen. I rapporten hopp och förtvivlan. Erfarenheter och strategier i väntan på asyl (NTG-asyl & integrations skriftserie, nr 4/2007) ger forskaren en samlad bild av asylsökandes vardag utifrån asylsökandes egna berättelser. Majoriteten vittnar om ofrivillig passivitet. Många känner vanmakt över att inte kunna påverka sin situation. Isoleringen – bristen på kontakter både med det omgivande samhället och med andra människor – upplevs också som ett stort problem. De omständigheter under vilka man lever präglar också i förekommande fall familjelivet. Det uppstår lätt slitningar och konflikter. Få asylsökande uppger att de har ett bra familjeliv. Många föräldrar vittnar om känslor av otillräcklighet i förhållande till sina barn. Ohälsa inom familjen kan leda till att någon enskild individ i familjen får bära ett orimligt stort ansvar för familjen som helhet. Det blir i rapport tydligt att individen upplever olika typer av sysselsättning, såsom undervisning i svenska, praktik och arbete, som något mycket positivt. De ger struktur i en annars flytande tillvaro. Det gäller även om t.ex. inne- hållet i undervisningen inte alltid uppfattas som helt relevant. De lärare eller kontaktpersoner som de asylsökande möter inom ramen för den organiserade sysselsättningen synes ofta vara de enda kontakter man har med infödda svenskar. Dessa personer spelar därför ofta en mycket viktig roll som länkar till det omgivande samhället. Passiviteten präglar också i hög grad majoriteten av de asyl- sökande barnens vardag. En stor del av deras tillvaro kretsar kring hemmet. Här ser man på TV, läser och leker med syskon. Få uppger att de träffar jämnåriga kamrater . Få är aktiva med idrott, sång, dans eller andra aktiviteter eller hobbies. Skolan har en central betydelse för att skapa rutiner och erbjuda meningsfull sysselsättning för barnen. Den ger trygghet och själv- känsla och erbjuder ett andrum i de pressande förhållanden som många barn lever under. I skolan ges också möjligheter till viktiga kontakter med andra barn. 4.2Det nya regelverket för arbetskraftsinvandring – en utgångspunkt för utredningens förslag I avsnitt 2.3.2 har redogjorts för det nya regelverket för arbets- kraftsinvandring. Enligt detta kan bl.a. en utlänning vars asylansö- kan avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut i vissa fall beviljas uppehållstillstånd för arbete utan att han eller hon först behöver lämna landet. För att uppehållstillstånd för arbete ska kunna bevil- jas krävs att sökanden har haft en anställning . Anställningen ska vara en tillsvidareanställning eller ha en varaktighet om från ansökningstillfället och uppfylla de allmänna förutsättningarna för arbetstillstånd. bedömer att denna nya möjlighet kommer att ha en påtaglig effekt på asylsökandes vilja att söka och ta ett regul- järt arbete. Utredningen delar denna uppfattning. Det är också, menar utredningen, rimligt att anta att en effekt av de nya reglerna blir att en del av det svartarbete som förekommer kommer att regulariseras. har kunnat notera ett markant intresse från asylsökandes sida för de nya reglerna. Allteftersom har också intresset från arbetsgivares sida ökat. Från , då det nya regelverket trädde i kraft, till inkom 193 ansökningar från personer vars ansök- ningar om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt avslagits. Av dessa har 94 ansökningar avvisats, 9 ansök- ningar avslagits och 11 beviljats. Enligt prognos till regeringen förväntas totalt 33 500 arbets- marknadsärenden avgöras . Den summan inkluderar samtliga arbetsmarknadsärenden (säsongsarbetare, artister etc.). Enligt interna bedömningar som gjort kommer cirka 8 000 f.d. asylsökande att ansöka om arbetstillstånd och cirka 500–1 000 att beviljas tillstånd . Särskilt den senare bedömningen är mycket preliminär. Några direkta effekter av det nya regelverket när det gäller antalet asylsökande som arbetar har dock ännu inte kunnat konstateras. Också till Arbetsförmedlingen har många asylsökande vänt sig i hopp om att få stöd att snabbt finna sysselsättning. Det har, som nämnts ovan, bl.a. fått följden att allt fler asylsökande med samordningsnummer skrivs in vid . Det är viktigt att se de förslag som utredningen lämnar i perspektiv av det nya regelverket för arbetskraftsinvandring. Det gäller inte bara de förslag som redovisas i detta kapitel utan även de förslag som gäller ekonomiskt bistånd till individen samt vissa förslag gällande boendet. 4.3.1Generellt undantag från kravet på arbetstillstånd Utredningens förslag: Asylsökande ska i princip undantas från kravet på arbetstillstånd. bör dock gälla att möjlig- heten till undantag inte ska omfatta asylsökande som saknar identitetshandlingar, om inte vederbörande medverkar till att klarlägga sin identitet. Möjligheten till undantag ska inte heller finnas i s.k. Dublinärenden eller ärenden enligt 8 kap. 6 § utlän- ningslagen (s.k. ogrundade ansökningar). Som tidigare framhållits är det en mycket liten, närmast försumbar, andel av de asylsökande som arbetar på den reguljära arbetsmarknaden. Regeringen har en tydlig vilja att den andelen ska öka. Denna vilja kommer till uttryck i utredningens direktiv med dess tydliga fokus på sysselsättning och egen försörjning. Utred- ningen har för sin del tidigare i betänkandet lyft fram individens ansvar för sin situation och sin försörjning och värdet av att tydlig- göra att de principiella krav som ställs på dem som är bosatta i i dessa avseenden också gäller för asylsökande. I samman- hanget kan också konstateras att det nya regelverket för arbets- kraftsinvandring i praktiken skapar ett kraftigt incitament för asyl- sökande att söka och ta ett arbete. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att asylsökande i generellt bör ges rätt att arbeta, dvs. asylsökande bör i prin- cip undantas från kravet på arbetstillstånd. Den förutsättning som gäller för att en asylsökande ska kunna arbeta, att Migrations- verket bedömer att beslut i ärendet inte kommer att kunna fattas från ansökan, bör således avskaffas. bör dock gälla att möjligheten till undantag inte ska omfatta asyl- sökande som saknar identitetshandlingar, om inte vederbörande medverkar till att klarlägga sin identitet. Möjligheten till undantag ska inte heller finnas i s.k. Dublinärenden eller ärenden enligt 8 kap. 6 § utlänningslagen (s.k. ogrundade ansökningar). En liknande ordning gäller redan i bl.a. . Där är huvud- regeln att asylsökande beviljas tillfälliga arbetstillstånd . Säker statistik saknas om i vilken utsträckning som asylsökande arbetar i . Enligt uppskattningar av tjäns- temän på Utlendingsdirektoratet (UDI) rör det sig dock om uppåt . Det kan i sammanhanget också konstateras att inriktningen på arbetet inom EU med förslaget till nytt mottagandedirektiv är att underlätta asylsökandes tillträde till arbetsmarknaden. förde i sitt slutbetän- kande (SOU 2006:87) ett resonemang om huruvida asylsökande borde ha rätt att arbeta eller inte. Å ena sidan framhöll kommittén de tydliga fördelar som finns med att asylsökande arbetar. Bland annat pekade man på de långsiktiga integrationseffekterna, värdet av egen försörjning, den förbättrade kontakten med det omgivande samhället och de större möjligheterna att lära sig svenska språket. Å andra sidan menade kommittén att det inte kunde uteslutas att möjligheten att arbeta under asylprocessen ökar riskerna för att asylsökande utan asylskäl söker sig till landet. Vid en sammanväg- ning av för- och nackdelar bedömde kommittén att gällande tids- gräns för möjlighet att undantas från kravet på arbetstillstånd var lämplig.