sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Vi bedömer att bankerna knappast är intresserade av att engagera sig i en låneverksamhet som med största sannolikhet skulle leda till kritik och ifrågasättande och möjligen även till försämrat anseende. Bankerna skulle knappast heller vara intresse- rade av att erbjuda lån med dålig lönsamhet. En ekonomisk kompensation skulle därför behöva utgå från staten för att banker- na skulle kunna erbjuda studielån med – med bankmått mätt – jämförelsevis låga räntesatser.50 50 Ett sätt att erbjuda bankerna en sådan kompensation skulle kunna vara att låta dem låna upp medel till studielån hos Riksgälden, dvs. med samma räntevillkor som staten/CSN har . Riksgälden ger garantier och lån till både statliga och privata företag, framför allt för investeringar i infrastruktur. Kommittén har inte utrett närmare om banker som erbjuder studielån skulle kunna erbjudas garantier eller lån via Riksgälden. Konkurrens mellan stat och bank Ett av de bankalternativ som utretts av granskningsgruppen innebär att banker och CSN konkurrerar som långivare. Kom- mittén bedömer att det skulle vara i princip omöjligt att åstadkomma konkurrensneutrala villkor mellan staten och de privata bankerna inom ramen för studiemedelsadministrationen. De formella förutsättningarna är möjliga att skapa, dvs. att villkoren för den offentliga verksamheten utformas så att dessa efterliknar de villkor som gäller för de privata marknadsaktörerna samt att en organisatorisk åtskillnad görs mellan den statliga myn- dighetens ekonomiska verksamhet och dess övriga funktioner.51 Även om alla formella och rättsliga villkor är konkurrensneutrala blir det emellertid svårt att komma ifrån det faktum att statlig verksamhet gärna uppfattas som mer stabil och förtroende- ingivande bland allmänheten. Vid ett möte med gransknings- gruppen hävdade tjänstemän vid också att offentliga och privata aktörer helst inte ska konkurrera med varandra. Det är oftast bättre om antingen staten står för verk- samheten eller om verksamheten fullt ut hanteras av privata aktörer. 5.4.3Ökad sårbarhet och behov av samordning CSN ansvarar för flera olika verksamheter inom ramen för studiestödsadministrationen. Myndigheten ska hantera studiehjälp för gymnasieelever inklusive det s.k. Rg-bidraget och TUFF- ersättningen, studiemedel för vuxenstuderande och högskolestude- rande, samt återbetalningsverksamhet och återkravverksamhet för samtliga låntagare. Myndigheten har även en expertfunktion inom det studieekonomiska området, samt hanterar beslut om hem- utrustningslån inom det integrationspolitiska området. Kommitténs slutsats är att varken banker, kommuner eller högskolor skulle kunna ta över CSN:s högt specialiserade uppdrag i sin helhet. Det innebär att oavsett vilken aktör som skulle ta över en del av CSN:s verksamhet så skulle vissa arbetsuppgifter ändå kvarstå inom CSN. Fler aktörer än skulle därmed bli inblan- dade i administrationen. För att säkra likvärdigheten i beslut och 51 För utlåningsverksamhet innebär detta mer konkret att krav på avkastning ska ställas även på den offentliga aktören eller myndigheten och att upplåningen av medel ska ske på mark- nadsmässiga villkor. bedömningar, och för att upprätthålla effektiviteten, skulle nya samordningsbehov uppstå jämfört med . Även uppföljning och utveckling av studiestödssystemet och det studieadministrativa systemet skulle behöva samordnas. Vi bedömer även att informa- tionen till studerande skulle försvåras. Delat ansvar riskerar dessutom att ytterligare försvåra arbetet inom de tre förbättringsområden som kommittén har identifierat: stödet till komvuxstuderande, utlandsstudiestödet och hanteringen av felaktiga utbetalningar. Inom dessa områden har vi kommit fram till att arbetet behöver koncentreras och specialiseras. Om ansvaret för studiemedelsprocessen dessutom decentralise- ras, dvs. förs över till enskilda bankkontor, kommuner, universitet eller högskolor, ökar risken att det administrativa arbetet fragmen- tiseras och att samordningsbehoven förstärks ytterligare. Det administrativa ansvaret skulle spridas från dagens 13 CSN-kontor till 49 universitet och högskolor med statlig eller enskild huvud- man, 290 kommuner eller till de 1 950 bankkontor som finns i Sverige.52 En långt driven decentralisering skulle innebära att den samlade kunskap om regler och förordningar inom studiemedelsområdet, samt den samlade erfarenhet som finns inom CSN, måste åter- skapas på en mängd arbetsplatser. Detta skulle sammantaget innebära omfattande behov av nyanställningar och kompetens- utveckling. riskerar sårbarheten i det studieadministrativa systemet att öka. Behoven av samordning skulle i första hand uppstå, menar vi, i samband med de olika arbetsuppgifter som ingår i den s.k. studie- medelsprocessen och återbetalningsprocessen.53 Andra delar före- faller mer perifera i CSN:s nuvarande uppdrag och därmed också lättare att överlåta till andra. Om ansvaret för exempelvis hem- utrustningslån, Rg-bidrag, TUFF-ersättning och möjligen även studiehjälpen till gymnasiestuderande, fördes över till andra, skulle detta enligt vår mening knappast innebära några samordnings- problem. Med delat ansvar för studiestödsadministrationen skulle sam- ordningsbehoven öka generellt. Beroende på vilken aktör som tog 52Även vissa banker i utlandet skulle inkluderas. 53Den verksamhet som inom CSN kallas studiemedelsprocessen innebär utbetalning av studiemedel till högskolestuderande i och utomlands, samt till vuxenstuderande. Återbetalningsprocessen innefattar arbetet med att verka för att lån återbetalas och återkrav betalas. över vilka delar av arbetet skulle även specifika behov av samord- ning skapas. Bankerna skulle endast ansvara för lån till högskolestuderande som sköter sina låneåtaganden väl Det svenska studiestödssystemet omfattar ekonomiskt stöd till gymnasieelever, högskolestuderande och vuxenstuderande. En utgångspunkt i de bankalternativ som granskningsgruppen analyserat, är att bankerna i första hand skulle ansvara för studielån till högskolestuderande. Kommittén har erfarit att detta är i enlighet med bankernas egna prioriteringar. Med en sådan lösning delades ansvaret för de statliga studielånen mellan olika aktörer. CSN eller annan offentlig huvudman skulle få ansvar för studielån till vuxenstuderande, och bankerna för lån till högskolestuderande. I studiemedlen till vuxenstuderande och högskolestuderande ingår en lånedel och en bidragsdel, och kommitténs bedömning är att bankerna inte är intresserade av att hantera studiebidragen. Bidragsutbetalning utgör ingen naturlig del av reguljär bankverk- samhet. Detta innebär att CSN, eller annan statlig myndighet, skulle behöva hantera administrationen av studiebidragen. På så sätt skulle två separata bedömningar behöva äga rum per studiemedelstagare, innan studiemedlen i sin helhet kunde delas ut. Vi konstaterar även att detta är en lösning som innebär att den enskilde studiemedelstagaren skulle få två motparter att kommu- nicera med i studiemedelsfrågor: en bank som ansvarar för studielånet och en myndighet som står för beslut om studiebidrag. Även det bankalternativ som innebär att studielån hanteras av CSN och tilläggslån av banker, och som enligt kommittén behöver utredas vidare, medför att studiemedelstagaren skulle få två mot- parter. Om en statsborgenslösning i enlighet med den finska modellen skulle införas, behöver en statlig aktör, CSN eller annan myndighet, sköta administration och myndighetsutövning, dvs. de kontroller och olika prövningar som ingår i utfärdandet av statsborgen. Genom regressfordran skulle staten även ha kvar ansvaret för de låntagare som får problem med sina återbetalningar. Högskolorna skulle bara ansvara för utbetalning av studiemedel till de egna studenterna Kommittén bedömer att även om högskolorna tog över delar av studiemedelsadministrationen skulle arbetet behöva samordnas natio- nellt. Studenter över hela landet ska garanteras likvärdiga beslut och likvärdig behandling. En myndighet eller annan aktör behöver fin- nas, som systematiskt och kontinuerligt granskar kvaliteten i studiemedelsadministrationen ur ett nationellt perspektiv. En första förutsättning i det här sammanhanget vore att lag, förordning och praxis slår fast att studiemedel ska erbjudas studenter under likvärdiga villkor, alltså att stödet ska vara läro- sätesneutralt. Studiemedelshanteringen får inte göras till ett regionalpolitiskt eller lärosätesinternt instrument för att rekrytera fler studenter. Även om det uttalade syftet är likvärdighet skulle risken öka för att de bedömningar som görs i tilldelningsprocesserna skulle variera, i och med att ansvaret för uttolkning av studiestödslagen och studiestödsförordningen spreds mellan handläggare på landets universitet och högskolor. Arbetet skulle kompliceras av att jämförelsevis många studenter byter lärosäte under studiernas gång. En myndighet eller annan aktör behövde också finnas som hanterar återkraven och inbetalningarna av studielånen. Detta är inte uppgifter som bör skötas av högskolan. I de högskolescenarion som granskningsgruppen skisserat, ansvarar högskolorna endast för prövning och utbetalning av studiemedel. När utbildningen är avslutad och studiemedlen ska betalas tillbaka har den före detta studenten inte längre någon relation till sitt lärosäte som motiverar att återbetalningarna hanteras där. Inte heller återkravsverksam- heten bör höra hemma inom högskolan. På samma sätt som när det gäller bankalternativen ovan, skulle ansvaret för olika studerandegrupper delas upp om högskolorna skötte studiemedlen till högskolestudenterna. Arbetet med studie- medel till vuxenstuderande, till andra studerande på eftergymnasial nivå än vuxenstuderande, och studiehjälp till gymnasieelever skulle behöva hanteras av CSN eller någon annan aktör. Det är heller inte självklart att enskilda högskolor skulle hantera studiemedel för utlandsstudier. Kommunerna skulle bara ansvara för utbetalning av studiemedel till vissa vuxenstuderande De kommunala skolhuvudmännen ansvarar inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen (komvux) för behörighetsgivande utbildningar på grundläggande och gymnasial nivå för vuxna, och för s.k. påbyggnadsutbildningar. När kommittén har prövat möjlig- heten att låta kommunerna överta visst ansvar för vuxenstuderan- des studiemedel är det komvuxutbildningen som avses. Även den här avgränsningen innebär att ansvaret för olika studiegrupper delas, inte bara genom att CSN eller annan aktör behöver sköta högskolestuderandes och gymnasieelevers studiestöd, utan också eftersom ett antal vuxenutbildningar inte inkluderas i kommu- nernas ansvar. Alla utbildningar för vuxna har dessutom inte kom- munal huvudman. Andra utbildningar inom vuxenutbildnings- området, som också är studiestödsberättigande, är KY-utbildningar (kvalificerad yrkesutbildning), vissa utbildningar inom folkbild- ningen samt vissa s.k. kompletterande utbildningar För att skapa likvärdighet i bedömningen av komvuxelevernas studiemedel skulle arbetet behöva synkroniseras de 290 kom- munerna emellan. Ett särskilt problem i det här sammanhanget, som lyfts fram av de kommunala företrädare som gransknings- gruppen talat med, handlar om de kommunanställdas särskilda roll. Det kan vara svårt för en handläggare, med tät och kanske mer nära kontakt med de studerande än en handläggare inom CSN, att göra konsekventa och sakliga bedömningar i studiemedelsärenden. Kommittén har endast utrett möjligheten att låta kommunerna ansvara för ansökningar och utbetalningar av studiemedlen, inte inbetalningarna. På samma sätt som för högskolorna och högskole- studerande, upphör kontakten mellan kommunen och den kom- vuxstuderande när utbildningen avslutas. För administrationen av återkrav och återbetalningar skulle därför en kompletterande administrativ lösning behöva skapas. 5.4.4Regelkunskap och specialiserad hantering förutsätts Kommittén bedömer att för att en överföring av studiemedels- administrationen ska kunna bli kostnadseffektiv förutsätts ett annat studiestödssystem än det nuvarande, dvs. och studiestödsförordningen behöver förändras. I de samtal om övertagande som kommitténs granskningsgrupp fört med före- trädare för bankväsendet, högskolan och kommuner har studiemedelssystemets omfattande och detaljerade regler förts fram som ett avgörande hinder. Allmänt, menar dessa företrädare, skulle reglerna för studiemedel behöva schabloniseras och standar- diseras för att systemet ska bli hanterbart för andra än CSN. Fler generella regler behöver ersätta de många individuella bedömningar som äger rum. Framför allt om banker eller andra privata aktö- rer skulle ta över blir det även nödvändigt att förenkla de trygg- hetsregler som gäller inom återbetalningssystemet. Därmed skulle de ekonomiska villkoren för de studerande förändras. Kommittén bedömer att den nuvarande detaljnivån i studiemedelssystemet, samt den administrativa organisation och de specifika administrativa system som förutsätts för hanteringen av systemet, gör det svårt att föra över delar av admi- nistrationen till andra aktörer än CSN, i alla fall om den nuvarande effektiviteten ska kunna bibehållas. För att ärendehantering och kundservice ska fungera, förutsätts regelkunskap och en specialise- rad administrativ organisation. Dessa förutsättningar finns inom CSN. Att skapa likvärdiga villkor om administrationen skulle skötas av banker, kommuner eller högskolor skulle enligt kom- mitténs bedömning bli både kostsamt och tidskrävande. Bankerna är inte intresserade av ökad administration Att lämna över hela det administrativa arbete som innefattas i studiemedelshanteringen till privata banker är, enligt kommitténs bedömning, knappast genomförbart. Till att börja med innebär stora delar av arbetet myndighetsutövning. Problematiken kring denna har belysts tidigare. Dessutom har kommittén erfarit att bankerna själva inte är intresserade av att ta över den omfattande förvaltningsapparat som studiemedelssystemet medför, eftersom merarbetet, kompetensutvecklingsbehoven, uppföljnings- behoven och likvärdighetsproblemen antas bli betydande. Vår slutsats är dessutom att även om ett system med statsborgen infördes skulle huvuddelen av studiemedelsadministra- tionen fortfarande behöva utföras av CSN eller av annan statlig myndighet. Högskolorna skulle behöva nyanställa och utveckla studieadministrativa system Kraven på specialiserad hantering gäller även om högskolorna skulle ta över delar av studiemedelsadministrationen. Studiemedels- systemet kan inte administreras av vem som helst. Om hög- skolorna tog över arbetet skulle betydande resurser behöva satsas på kompetensutveckling. Även om varje lärosäte bara skulle ansvara för de egna studenterna så handlar det om tusentals eller tiotusentals ärenden . Varje enskilt studiemedelsärende innefattar dessutom i sig ett stort antal uppgifter som ska samlas in och analyseras, och därigenom många arbetsmoment. Kommittén bedömer därför att studiemedelsadministrationen skulle innebära ett så betydande merarbete att lärosätena skulle behöva nyanställa. Enbart kompe- tensutveckling skulle inte vara tillräckligt. Också för dessa ny- anställningar skulle staten behöva skjuta till resurser. Dessutom är studiemedelsadministrationen kraftigt säsongsberoende. Den admi- nistrativa resursen behöver därför dimensioneras så att den täcker in både hög- och lågsäsong i arbetet. Hur många nyanställningar som skulle behövas skulle variera mellan lärosätena, bl.a. beroende på hur den befintliga administrativa resursen ser ut. Inom CSN har ett särskilt IT-system och ett elektroniskt dokumenthanteringssystem utvecklats som gör det möjligt att hantera den stora mängden ärenden på ett effektivt sätt. Ett omfattande arbete med att digitalisera ärendeprocesserna pågår. Rutiner och arbetssätt har anpassats efter studiemedelssystemet. Kommittén bedömer att motsvarande elektroniska och digitala stöd, och anpassade arbetsrutiner, behöver finnas på lärosätena för att administrationen ska fungera effektivt. För att hanteringen skulle fungera lika över landet behöver teknik och rutiner dess- utom synkroniseras högskolorna emellan, eller så behöver gemen- samma lösningar skapas. Kommittén instämmer i granskningsgruppens bedömning att sannolikt skulle inte en överföring av studiemedelsadministra- tionen till högskolorna innebära ekonomiska besparingar för staten. De minskade utgifter som skulle bli resultatet av att CSN:s anställda blev färre, och av att antalet felaktiga utbetalningar möjligen kunde minska, skulle motsvaras av de resurser som skulle behöva tillföras lärosätena för nyanställningar, kompetensutveck- ling och utveckling av administrativa system. Med kommunalt ansvar blev administrationen mer sårbar På samma sätt som när det gäller högskolorna, skulle även kom- munerna behöva satsa stora resurser på nyanställningar och kom- petensutveckling för att kunna hantera studiemedlen. Kommitténs slutsats är dock att även med nyanställningar och utbildningssatsningar är det svårt att undvika att systemet blir sårbart. Många av landets kommuner är små, med begränsade ekonomiska resurser och få anställda. Att utgå från att det i samt- liga dessa skulle vara möjligt att bygga upp och upprätthålla till- räckligt kunnande om studiemedelssystemet är knappast realistiskt. Ett alternativ skulle då kunna vara att samla ansvaret till ett mindre antal kommuner. Nackdelen med den lösningen är att närheten till de studerande går förlorad, dvs. att det starkaste argumentet för att kommunerna ska ansvara för de komvuxstuderandes studiemedel faller. Även om antalet studerande inom vuxenutbildning som har någon typ av studiemedel är färre än inom den högre utbildningen – ca 120 000 studerande på grundskolenivå och gym- nasial nivå jämfört med högskolans drygt 300 000 studenter – skulle hanteringen omfatta hundratals eller tusentals ären- den per kommun. Kommunerna skulle därför behöva utveckla ett tekniskt stöd motsvarande CSN:s nuvarande, för att arbetet skulle kunna skötas effektivt. För att hanteringen skulle vara likvärdig i hela landet behöver antingen en nationell, teknisk infrastruktur utvecklas, eller så behöver kommunernas olika tekniska system synkroniseras. 5.4.5Banklösning bör utredas vidare Kommittén har i en samlad bedömning vägt de uppgifter om CSN:s nuvarande arbete som granskningsgruppen presenterat, mot de verksamhetsmässiga vinster, rättsliga förutsättningar, ökade samordningsbehov samt risker för kompetensförlust och för- sämrad effektivitet som vi bedömer att alternativa lösningar skulle innebära. Vår slutsats är att saknas förutsättningar att överlåta delar av studiemedelsadministrationen till någon annan än CSN. finns svagheter i CSN:s arbete. Många av dessa kan rättas till och kommittén har presenterat ett antal förslag på hur hanteringen av studiemedel för utlandsstudier kan förbättras, felaktiga utbetalningar kan minskas, stöd och rådgivning till de komvuxstuderande kan stärkas och den studieekonomiska infor- mationen till studerande förbättras. Vissa av problemen kan dock sannolikt andra aktörer hantera bättre än CSN. I kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem föreslår kommittén att tilläggslån ska kunna lämnas till samtliga studiemedelstagare eller motsvarande antal månader på deltid. Jämfört med nuvarande regler innebär förslaget att betydligt fler studerande än kommer att kunna ansöka om tilläggslån. Förslaget syftar till att öka flexibiliteten i studiemedelssystemet genom att skapa större möjligheter för de studerande att påverka sin ekonomi. För att undvika alltför hög skuldsättning begränsas tilläggslånet till ett bestämt belopp och det kan bara ges för en avgränsad tidsperiod. Kommittén bedömer att ett sätt att ytterligare öka studie- medelssystemets flexibilitet kan vara att överlåta ansvaret för tilläggslånen till bankerna, och lätta på belopps- och tidsbegränsningarna. En statsborgen skulle fortfarande behövas, som garanterar samtliga studerande rätt till tilläggslån och grund- läggande lånevillkor. Vissa övriga lånevillkor skulle bestämmas i förhandlingar mellan den studerande och dennes bank. Den här lösningen skulle kunna innebära att servicen till studiemedelstagarna stärks eftersom de studerande ges tillgång till det privatekonomiska stöd som bankerna kan erbjuda. Banker- nas incitament att utveckla studentanpassade tjänster och erbjudan- den skulle sannolikt öka.54 Med särskilda, mer marknadsmässiga villkor för tilläggslånen markeras skillnaden mot det ordinarie 54 De flesta bankerna erbjuder tjänster och förmåner riktade till studenter. I Nordeas Studentpaket ingår t.ex. studentlån för att finansiera köp av exempelvis dator, årskort på SJ och facklitteratur. SEB:s studenterbjudande omfattar privat- konto, Internetkontoret med betalservice, , , rådgivning och personlig service. I studenterbjudande ingår , Internettjänst och telesvar. erbjuder ett särskilt studentkonto, tillgång till Internetbanken samt eller Electronkort. Studenter kan även ansöka om lån på , till en ränta som är en procent lägre än den ordinarie räntan till bankens privatkunder. studenterbjudande innehåller följande kostnadsfria tjänster: och MasterCard, e-kort och Verified by Visa för säker handel på Internet, Internetbanken med internetbetalning, telefonbanken med personlig service, värdepapperstjänst Bas, e-legiti- mation (BankID), ladda kontantkort mobil. Denna markering, menar kommittén, gör att studenter inte slentrianmässigt ökar sin skuldsättning. Kommittén bedömer att möjligheten att införa ett system som innebär att studielån administreras av CSN och tilläggslån av banker bör utredas vidare. Bland annat bör det prövas hur ett sådant alternativ kan vara kostnadseffektivt och göras attraktivt för både låntagare och banker. Kommitténs bedömning: Kommittén har haft i uppgift att pröva möjligheten att överlåta hela studiestödsadministrationen i ny regi. Den alternativa aktör som vi undersökt är Försäkrings- kassan. Vår samlade bedömning är att en överföring av studiestöds- administrationen till skulle innebära försäm- rad service till studiestödstagarna jämfört med , och åtminstone initialt ökade kostnader för staten. Kommittén för- ordar därför att CSN:s behåller ansvaret för studiestödsadmi- nistrationen. är i de flesta avseenden betydligt större än CSN, med cirka 10 000 anställda jämfört med CSN:s 1 000, och med cirka 90 miljoner beslut mot CSN:s nästan 10 miljoner. I organisatoriskt avseende är förutsättningarna olika. Kommitténs intryck är dock att i fråga om ärendehantering och arbetsprocesser är det mer som förenar de båda myndigheterna än som skiljer dem åt. Organisationsstruktur och lokal förankring är olika Efter en genomförd omorganisation består Försäkrings- kassans decentraliserade organisation av 20 nationella försäkrings- center, 60 lokala försäkringscenter och cirka 300 lokalkontor. Inom CSN finns 13 kontor, ett kundcenter och ett huvudkontor i . CSN har en avdelningsövergripande processorganisation som är implementerad på kontoren runt om i landet. Placeringen eller antalet kontor har inget större egenvärde ur ett produktions- perspektiv inom CSN, eftersom alla kontor i huvudsak arbetar med ärenden utan geografisk anknytning till något särskilt kontor. skiljer sig därmed mot Försäkrings- kassans lokalkontor, då de senare i allmänhet arbetar mer mot ärendekoncentration, dvs. att vissa ärendetyper koncentreras till vissa kontor och många ärenden har lokal anknytning. Inom pågår ett omfattande arbete med att bygga upp lokal samverkan med andra myndigheter och kom- muner. Arbetsförmedlingen och har beslutat om service- och lokalsamverkan runt om i landet i s.k. samverkans- kontor. Det innebär att Arbetsförmedlingen utför vissa informa- tions- och servicetjänster åt och upplåter delar av sina lokaler för informationsmaterial, självbetjäningsterminal samt rum för bokade kundbesök. På vissa kontor upplåter Arbetsförmedlingen även utrymme för Försäk- ringskassans personal att under en till ta emot spontanbesök.