sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — En knäckfråga för utredningen har varit hur dessa två perspektiv ska kunna förenas på ett balanserat sätt. Anläggningsboende kontra eget boende En nära besläktad målkonflikt för utredningen att hantera är huru- vida anläggningsboende eller eget boende ska eftersträvas. Också denna knäckfråga har sin grund i reglerna för asylsökandes boende i kombination med det fokus på sysselsättning som är önskvärt. Anläggningsboende innebär mer ordning och reda. Det är lättare för att upprätthålla kontakten med de asylsökande; asylutredningen kan genomföras mer effektivt, en större andel asylsökande deltar i undervisning i svenska eller i praktik och påfrestningarna på vistelsekommunen blir mindre. Det senare är en följd bl.a. just av att anläggningsboende i större utsträckning återfinns på små och medelstora orter. Men eget boende har också påtagliga fördelar, som inte bara är hänförliga till individens preferenser. Kostnaderna för själva boen- det är betydligt lägre. Dessutom arbetar betydligt fler asylsökande som bor i eget boende än vad som är fallet i fråga om dem som bor i anläggningsboende. 5.5.1Särskilt ankomstboende under asylprocessens första tid Utredningens förslag: Ett särskilt ankomstboende för asyl- sökande införs. i ankomstboende ska Migrations- verket göra koncentrerade insatser i fråga om bl.a. själva asyl- utredningen, information av olika slag, kartläggning och doku- mentation av individens utbildning, yrkeserfarenheter och övriga förhållanden samt den asylsökandes val av ordnat boende efter tiden i ankomstboende. Utredningen har tidigare pekat på att 1994 gick från ett system präglat av tydlig central styrning av de asylsökandes boende, till ett system med mycket stor frihet för individen att själv välja boende. Utredningen har också beskrivit för- och nack- delar med nu gällande ordning för boendet. Det är utredningens bedömning att såväl asylprocessen som processen för asylsökandes boende måste få en fastare struktur och större tydlighet. Frågan för utredningen har varit hur detta kan uppnås på ett sätt som är såväl effektivt som politiskt och ekono- miskt genomförbart och i linje med grundläggande rättsliga princi- per. Utredningen föreslår att det för asylsökande införs ett särskilt ankomstboende. Utredningen bedömer att detta bör omfatta en period efter inlämnad ansökan. Den asyl- sökande ska redan i samband med att han eller hon lämnar sin ansökan anvisas ett sådant boende. Det ska inte finnas något formellt tvång för individen att acceptera det anvisade ankomst- boendet. Den som väljer att ordna sitt boende på egen hand ska emellertid inte ha rätt till något ekonomiskt bistånd i form av grundersättning (se vidare avsnitt 6.3.2). Den tidsgräns som utredningen föreslår kan det finnas anledning att, före reglering i förordning, ompröva i perspektiv av resultatet av pågående reformarbete inom Migra- tionsverket vad gäller asylutredning och asylprövning. En fördel med förordningsreglering är allmänt sett att sådan skapar större flexibilitet i förhållande till omvärldsförändringar som har påtaglig betydelse för mottagandesystemets funktionssätt (jfr nedan, avsnittet Asylprövningen samt avsnitt 5.5.2). Avsikten med förslaget är att – på ett enklare och effektivare sätt än om den enskilde väljer att ordna sitt boende på egen hand – ska kunna koncentrera olika typer av insatser till en tidig fas i asylprocessen. Utredningen bedömer att detta kommer att kunna ge positiva effekter i en rad avseenden. De åtgärder som kan vidta den asylsökande bor på ett ankomstboende är bl.a. –faktainsamling i asylärendet (i princip enligt modell från de grundutredningar som tidigare genomförde), –information om asylärendets gång och konsekvenserna vid olika utfall, –samhällsinformation/information om möjligheterna till arbete och bostad, –kartläggning och dokumentation av utbildning, yrkeserfarenhe- ter och övriga förhållanden, –utredning av relevanta sociala förhållanden med särskilt fokus på eventuella barn, samt –lämnande av erbjudande om ordnat boenden efter tiden i ankomstboende. Organisering och lokalisering av ankomstboendena Utredningens bedömning: Ankomstboendena bör utgöras av normala lägenheter. Utgångspunkten vid uppbyggnaden av ankomstboenden bör vara befintliga bestånd av boenden kopplade till ansökningsenheterna. Behovet av till- gång till prövningsrelaterad kompetens bör också beaktas. Ankomstboendena bör typiskt sett inte skilja sig från de anlägg- ningsboenden som tillhandahåller. Utred- ningen ser alltså inte framför sig förläggningar av det slag som förekom i mottagandet av asylsökande . Det bör i stället handla om normala lägenheter i reguljära fastig- hetsbestånd. Hänsyn bör dock tas till syftet med ankomstboen- dena. De torde således finnas fördelar med att hålla samman boen- dena inom en begränsad geografisk yta och att lokalisera dem i anslutning till administrativa stödfunktioner och på platser med bra kommunikationer och samhällsservice i övrigt. En utgångspunkt vid uppbyggande av ankomstboendena bör – för att skapa förutsättningar för en smidig övergång från ett system till ett annat – vara befintliga bestånd av anlägg- ningsboenden. finns det kopplat till ansökningsenheter boenden för de asylsökande som inte kan ordna sitt boende på annat sätt. Ofta blir individen kvar i dessa boenden under endast något eller några dygn innan de får flytta vidare till ett boende vid en mottagningsenhet. Befintliga boenden vid ansök- ningsenheterna bör kunna ses som embryon till sådana ankomst- boenden som utredningen föreslår. Det handlar om att bygga ut kapaciteten på dessa boenden och anpassa dem till en ny funktion. Det finns skäl att söka lokalisera ankomstboendena till orter där också har prövningsenheter. Vid pröv- ningsenheterna finns personal med relevant kompetens för de utredningsåtgärder som behöver vidtas. Härigenom kan kompe- tensförluster i samband med nödvändigt omställningsarbete undvi- kas som kostnader för resande kan hållas nere. I linje med strävan att i möjligaste mån söka upprätthålla en normalitet i de asylsökandes vardag och boendemiljö bör ankomst- boendena bygga på självhushållning. Ansvar för den egna mathåll- ningen skapar i vart fall viss struktur och kontroll över den egna situationen. Ankomstboendena bör vidare reserveras för personer som befinner sig i initialfasen av asylprocessen. Det utesluter förstås inte att ankomstboendena i händelse av överkapacitet temporärt kan användas för asylsökande under senare del av asylprocessen. Processen för asylsökandes boende Utredningens bedömning: Etablerande av ankomstboenden bidrar, tillsammans med utredningens övriga förslag, till en fastare struktur och en större tydlighet i processen för asyl- sökandes boende. De asylsökande ges bättre möjligheter till väl övervägda val mellan olika boendealternativ. Flexibilitet i den nya mottagandelagen i kombination med möjligheten till eget boende bör kunna säkerställa ett kontinuerligt utflöde av boende från ankomstboendena. Utredningen menar att införande av ankomstboenden bidrar till en fastare struktur och en större tydlighet i processen för asylsökan- des boende. Från Kommuner och Landstings sida har det under utredningsarbetets gång, i perspektiv av effekterna av möjligheterna till eget boende, efterlysts trögheter i mottagande- processen. Förslaget om ankomstboenden bör också ses mot denna bakgrund. En asylsökande som under sin första tid i bor på ett ankomstboende får möjlighet att på grundval av bättre, mer samlad information, göra ett väl övervägt val mellan olika boendealternativ för den fortsatta tid under vilken asylärendet prövas. Det är viktigt att se förslaget om ankomstboende i perspektiv av utredningens övriga förslag, i första hand det om bättre kartläggning och doku- mentation av den asylsökandes kompetens och det om skyldighet för att ge varje asylsökande ett i möjligaste mån individanpassat förslag till ordnat boende (jfr nedan, avsnitt 5.5.2). Den samlade effekten av förslagen bör kunna bli att fler asyl- sökande bosätter sig där det finns rimliga boendeförhållanden och bättre förutsättningar för meningsfull sysselsättning i väntan på beslut. Även för den som väljer eget boende efter tiden på ett ankomstboende bör kunna ha betydelse. Individen får möjlighet att undersöka olika boendealternativ och kan förhoppningsvis ordna ett boende som i så stor utsträckning som möjligt svarar mot hans eller hennes önskemål. Ett generellt av ordnat ankomstboende för asylsökande efter ankomsten till skapar också bättre plane- ringsförutsättningar för kommunerna. Effekterna för kommunerna av en stor ökning av antalet asylsökande till blir inte lika omedelbara. Ankomstboendena kommer att fylla en buffertfunk- tion och får större möjligheter att med viss framförhållning hålla kommunerna informerade om hur många och vilka asylsökande som kommer att flytta in i kommunen. I sammanhanget bör framhållas att det är mycket svårt att bedöma i vilken mån införande av ankomstboenden kan förväntas påverka asylsökandes val av eget respektive av ordnat boende (jfr avsnitt 14.1). Å ena sidan utgör utredningens förslag att den som väljer eget boende inte ska ha rätt till grundersättning (se vidare avsnitt 6.3.2) ett kraftigt incitament för individen att välja ordnat ankomstboende. Å andra sidan visar erfarenheten att krafterna som verkar för eget boende är starka. Många av de asylsökande har redan hunnit bosätta sig hos släkt, vänner eller bekanta när de söker asyl. Detta bidrar sannolikt till att en relativt stor del av de asylsökande kommer att välja eget boende även vid ett införande av ankomstboenden. I ett följande avsnitt redogörs samlat för erfarenheterna försök med slussboenden. En särskild aspekt bör dock lyftas i detta sammanhang. Det handlar om utmaningen att säkerställa ett utflöde från ankomstboendena. I samband med att inströmningen av asylsökande från krigets ökade dramatiskt var det just bristen på utflöde som fick systemet med slussboen- den att kollapsa. En viktig faktor som talar för att hållbarheten för ett system med ankomstboenden är större, är att möjligheten finns till eget boende, efter tiden i ankomstboende. Denna möjlig- het bör kunna spela en roll som ventil och säkerställa ett konti- nuerligt utflöde av boende från ankomstboendet. Vidare föreslår utredningen att den nya mottagandelagen bör utformas så att en flexibilitet skapas. För det första har möjlighet att med en kraftig ökning av antalet asylsökande och stor belastning på ankomstboendena sänka ambitionsnivån när det gäller de åtgärder av olika slag som normalt vidtas den asylsökande bor i ankomstboende. För det andra kan Migra- tionsverket om särskilda skäl föreligger frångå skyldigheten att erbjuda individen ett ordnat boende efter tiden i ankomstboende (jfr nedan, avsnitt 5.5.2). Sådana särskilda skäl kan t.ex. föreligga om en mycket stor ökning av antalet asylsökande gör att behöver mer tid. Undantagsbestämmelsen ska vidare kunna tillämpas på s.k. Dublinärenden och ärenden enligt 8 kap. 6 § utlänningslagen. I dessa fall bör det inte alls bli aktuellt med något ordnat boende med hänsyn till den korta handläggningstiden. Inte heller behöver erbjudande om ordnat boende lämnas i de fall utlänningen på grund av ålder, funktionshinder eller liknade bedöms ha rätt till boende inom . Utredningens bedömning: Ett huvudsyfte med förslaget om ankomstboenden är att stödja pågående arbete inom Migra- tionsverket för att effektivisera asylutredningarna och förkorta myndighetens handläggningstider. Enkla ärenden bör kunna avgöras den asylsökande bor i ett ankomstboende. I ärenden av mer normal svårighetsgrad bör utredningen kunna slutföras inom samma tidsram. En förutsättning för detta är dock att förändrar sin organisation och sitt arbetssätt inom asylprövningen i enlighet med den inriktning med vilket det interna arbetet inom myndigheten har bedrivits . Utredningen bedömer att handläggnings- tiderna i ärenden om uppehållstillstånd i så fall sammantaget bör kunna förkortas med upp till två månader.4 4 Efter slutsammanträde fattade , , beslut om ett nytt mål för att korta väntetiderna för asylsökande. Målet är att asylsökande vid utgången av 2010 ska få besked En mer eller mindre ständig utmaning för är att effektivisera asylutredningarna och förkorta myndighetens hand- läggningstider. I detta finns stora vinster att göra, båda ekonomiskt och rent mänskligt. Statens kostnader för asylsökandes boende minskar liksom också kostnaderna för ekonomiskt bistånd och olika typer av välfärdstjänster. förbättras de asylsökandes psykosociala situation genom att tiden av väntan och osäkerhet förkortas. Förutsättningarna för antingen framgångsrik framtida integration i det svenska samhället eller ett snabbt återvändande utan allvarliga komplikationer förbättras också därmed. har bedrivit ett intensivt arbete för att ta fram förslag på nya rutiner för den utredande verk- samheten i asylärenden. Myndigheten har i detta arbete bl.a. tagit hjälp av extern konsulter. Huvudinriktningen för arbetet har varit att göra utredningsverksamheten mer framtung. Med detta avses enkelt uttryckt att koncentrera insatser, resurser och kompetens till tiden direkt efter det att individen lämnat in sin asylansökan. Som utredningen tolkar detta innebär det att utredningsverksamhet rör sig i riktning tillbaka mot det system med grundutredningar som tillämpades . Systemet innebar att initialt gjorde den grundläggande asylutredningen, i vilken den asylsökandes berättelse mer extensivt återgavs jämte åberopade asylskäl och relevant landinformation. hänsköts därefter till den asylsökandes juridiska ombud för granskning och eventuella kompletteringar. har den asylsökandes ombud kommit att få ta ett större ansvar för att på ett tidigare stadium i asylutredningen få fram grundläggande information. har sedan kompletterat den infor- mation som den asylsökande och dennes ombud gett in till myndigheten. Utredningen menar att ett system med ankomstboenden allmänt sett skulle främja effektiviteten i arbetet med asylutred- på sina ansökningar. Till grund för beslutet ligger rapporten Med sikte på en snabbare asylprocess – i ett som med öppenhet tar till vara den globala migrationens möjligheter, , . I rapporten beskrivs utförligt olika åtgärder som bör vidtas för att effektivisera handläggningen av asylärenden. Det lyfts vidare fram att en ordning med ankomstboenden enligt vad som diskuteras inom Asylmottagnings- utredningen, rimmar väl med de förslag till koncentration av prövningsverksamheten som lämnas. Det föreslås därför också att bör ställa sig bakom ett förslag från om ankomstboenden. Det skapar förutsättningar för att få bättre initial kontroll i asylprocessen, bl.a. genom att den initiala kontakten med den enskilde underlättas. Det är dock för utred- ningen tydligt att vinsterna i utredningshänseende, av etablerande av ankomstboenden, bör bli betydligt större om utredningsverk- samheten förändras i enligt med vad som skisseras ovan. Enklare ärenden bör i så fall kunna avgöras den asylsökande bor i ankomstboendet. I ärenden av mer normal svårighetsgrad bör utredningen kunna slutföras inom samma tidsram. När den asyl- sökande lämnar ankomstboendet för ett s.k. ordnat boende (jfr nedan) ska det således i princip inte längre kvarstå något behov av kontakt med individen vad gäller själva utredningen av asylärendet. Väntetiden i nästa led blir då endast en fråga om när Migrations- verk eller, vid ett överklagande, domstol kan fatta ett beslut i ären- det. Utredningen bedömer att handläggningstiderna i ärenden om uppehållstillstånd med dessa reformer sammantaget bör kunna förkortas med upp (jfr fotnoten 4 ovan). Som framgått inledningsvis i detta avsnitt kan det finnas anled- ning att pröva den tidsgräns som föreslås för ankomstboendet, i perspektiv av bl.a. resultatet av pågående reformarbete inom vad gäller asylutredning och asylprövning. Information och kartläggningsinsatser m.m. Utredningens bedömning: Förutsättningarna för att lämna god information, inklusive hälsorelaterad information, genomföra relevanta kartläggningsinsatser samt identifiera den asylsökan- des eventuella särskilda behov förbättras genom etablerande av ankomstboenden. Utredningen har redan i avsnitt 4.3.2 behandlat vissa, primärt inne- hållsliga, aspekter av den information som lämnar till asylsökande, liksom de insatser som bör göras för att kartlägga och dokumentera de asylsökandes utbildning och yrkesbakgrund samt identifiera eventuella särskilda behov. Också avsnittet 5.5.2 nedan om individuellt erbjudande om ett ordnat boende har en nära koppling till frågorna om information och kartläggning. I detta sammanhang kan dock sägas följande. i ankomstboendet ska samlad för den asylsökande behövlig information lämnas och kartläggning och dokumentation av den asylsökandes utbildning och yrkeserfarenheter göras. Eventuella särskilda behov hos individen ska också identifieras. Utredningen bedömer att förutsättningarna för att nå så många asylsökande som möjligt med god information förbättras väsentligt genom etablerande av ankomstboenden. Också förutsättningarna att genomföra kartläggningsinsatser och liknande torde förbättras genom etablerande av ankomstboenden. I arbetet med att lämna såväl allmän samhällsinformation som mer specifik information om boende och möjligheterna till sysselsättning och egen försörjning bör frivilligorganisationer nyttjas i större utsträckning (se vidare avsnitt 13.4.2). Vid sidan av kartläggning av utbildning och yrkeserfarenheter är det viktigt att i ankomstboende får en god bild av individens – i förekommande fall familjens – sociala situation och levnadsomständigheter i övrigt. Som utredningen förstått det görs en sådan social utredning separat av mottagningsenheterna. Huruvida detta bör göras i särskild ordning, kopplat till kartläggningsinsatserna i fråga om utbildning och yrkeserfarenhet eller om det kan utgöra en del av faktainsamlingen i asylärendet låter utredningen vara osagt. Det viktiga är att det görs. Enligt lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. bör en hälsoundersökning erbjudas först när den asylsökande etablerat ett boende. Det är dock angeläget att de informations-, kartläggnings- och socialt utredande insatser som görs i ankomstboende har en tydlig hälsodimension. Härigenom kan den asylsökandes eventuella vårdbehov eller behov av särskilda insatser uppmärksammas. Vederbörliga hänsyn kan då också tas vid upprättandet av en handlingsplan och erbjudandet om ordnat boende (jfr avsnitt 5.2.2). En stort problem är att alltför få asylsökande – mindre än hälften – utnyttjar erbjudandet om att genomgå en hälsoundersök- ning. Det är i det perspektivet viktigt att den asylsökande tidigt får information om möjligheten till hälsoundersökning och i före- kommande fall hänvisas till hälso- och sjuk- vården. Utredningen menar att det kan finnas behov av att utveckla och förbättra den hälsorelaterade information som ges till asyl- sökande inom ramen för övrig gruppbaserade information i asyl- processens initialskede. rande tillsammans med och i ett projekt med denna inriktning. Viktiga preliminära slutsatser av verksamheten är att kompetensen hos personal vad gäller att identifiera eventuella vårdbehov eller särskilda insatser för den asylsökande bör förbätt- ras och att det bör övervägas hur informationen om hälso- och sjukvården i större utsträckning kan professionaliseras genom medverkan av personal från berört landsting. Särskilt om barn och barns skolgång Utredningens bedömning: Barnfamiljer ska prioriteras när det gäller erbjudande om ordnat boende. Det är viktigt att det enskilda barnets förutsättningar och behov klarläggs i ankomstboende. Det gäller särskilt i perspektiv av barnets kommande skolstart. Berörd kommun bör möjligt av få relevant information om barnet i fråga. Ett särskilt problem för utredningen att ta ställning till har varit effekterna på barns skolgång av införande av ett av Migrationsver- ket ordnat ankomstboende för asylsökande. Enligt gällande reglering ska asylsökande barn tas emot i det offentliga skolväsen- det så snart det är lämpligt med hänsyn till deras personliga förhål- landen. Det bör dock ske senast efter ankomsten till . Ett generellt av ordnat ankomst boende för asylsökande innebär att tiden innan ett asylsökande barn kan börja skolan i en kommun kan bli något längre än så. I syfte att motverka en sådan effekt föreslår utredningen att barnfamiljer ska prioriteras när det gäller erbjudande om ordnat boende. Att en sådan prioritering ska göras bör anges i lagens förarbeten. Det vore dessutom enligt utredningens uppfattning väl motive- rat att i ankomstboendet både kartlägga/utreda det enskilda barnets allmänna behov och, till barn i skolåldern, lämna informa- tion och allmän psykosocial vägledning inför skolstarten i en kommun. Kommuner vittnar om att asylsökande barn kan dyka upp i skolan med en väldigt oklar bild av vad det innebär att gå i svensk skola. Skolan har för sin del ofta fått mycket begränsad information om vilka barn det är som man ska ta emot. En kart- läggning enligt ovan skulle fokusera på det mest grundläggande; hur barnet mår, vilka upplevelser barnet har bakom sig, vad barnet kan, hur barnet känner inför att börja i svensk skola etc. och kombineras med information om hur det fungerar i en svensk skola. Utredningen bedömer att med sitt nuva- rande uppdrag och den särskilda barnkompetens som finns inom myndigheten bör kunna ansvara för denna uppgift. Utredningen menar alltså inte att för detta ska behöva bygga upp någon ny särskild pedagogisk kompetens i anslutning till ankomstboendena. När det gäller praktisk och pedagogisk infor- mation om skolan är det viktigt att den lämnas till både barnet och föräldrarna, för att därmed göra föräldrarna delaktiga i det som ska bli barnets vardag. En poäng med en process som den ovan beskrivna, förutom att förbättra förutsättningarna för en bra och snabb skolstart för barnet, kan vara att barnen får en egen akti- vitet i ankomstboende och förhoppningsvis också något att se fram emot och fästa tankarna på. Även om det skulle kunna uppstå situationer där barns skolstart fördröjs något genom etablerandet av ankomstboenden, menar utredningen att denna negativa konsekvens uppvägs av de sammantagna positiva effekterna av förslaget. Om handläggnings- tiderna i asylärendena kan förkortas och om asylsökandes boende- villkor kan förbättras är det något som är positivt för alla asyl- sökande. Det som är bra för familjen är också, som en erfaren tjänsteman uttryckte det vid ett av utredningens kommunbesök, bra för barnen. Vad ska gälla för dem som väljer eget boende ? Utredningens förslag: En utlänning ska inte ha rätt till grund- ersättning om han eller hon avböjer ett erbjudande om ankomstboende. Som utredningen fastslår på flera ställen i betänkandet är det viktigt att det nya mottagandesystemet för asylsökande understödjer rättssäkerheten och effektiviteten i asylprocessen. Som framgått är utredningens tanke att det inte ska finnas något formellt tvång för individen att acceptera ett anvisat ankomst- Den som emellertid väljer att ordna sitt boende på egen hand ska dock inte ha rätt till grundersättning enligt den nya mottagandelagen (se vidare avsnitt 6.3.2). I en sådan situation förutsätts individen själv kunna svara för sin försörjning. Klarar inte individen detta har han eller hon alltid möjlighet att ångra sig och flytta till ett ankomstboende. Detta innebär att det aldrig kan bli fråga om att den asylsökande har rätt till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen, då vederbörande alltid har möjlig- het att få sin försörjning tryggad genom att följa villkoren i den nya mottagandelagen. I förhållande till dem som ändå väljer ett eget boende redan från början är det viktigt att säkerställer att asylutred- ningen ändå kan genomföras i nära anslutning till att individen lämnat sin ansökan.