sou · GWB39 · 2009-01-01 00:00:00 — Ett möjligt nästa steg i ombild- ningen av myndighetsstrukturen på transportområdet är att även ansvaret för strategisk infrastrukturplanering, merparten av nuva- rande sektorsuppgifter, uppföljning av transportpolitiska mål, underlag för transportpolitiska beslut samt ansvaret för andra över- gripande strukturella åtgärder inom transportsektorn samlas i ett verk med liknande intermodal inriktning som Transportinspektio- nens. Enligt vad vi erfarit under beredningen av vårt betänkande över- väger regeringen att utfärda direktiv för en utredning om fortsatt omstrukturering i denna riktning. Om en sådan förändring för- verkligas skapas en mer lämplig organisatorisk hemvist för vissa av de verksamheter som vi övervägt. Så skulle också vara fallet för vissa verksamheter som utförs inom trafikverken, t.ex. bered- ning och utbetalning av bidrag, där en jävsituation kan uppstå i för- hållande till verkens roll som infrastrukturförvaltare. I betänkandet pekar vi ut vissa verksamheter som rent princi- piellt inte passar väl in i Transportinspektionens verksamhet, men som tills vidare ändå föreslås föras till myndigheten. Vi noterar då att placeringen påverkats av att det inte finns någon annan naturlig hemvist för verksamheten om den inte överförs till , vilket skulle vara tänkbart i vissa fall. Dessa för- hållanden bör enligt vår uppfattning åtgärdas, men det ligger dock utanför vårt uppdrag och mandat att föreslå några lösningar. 2.5Nya behov av samverkan mellan myndigheter har verksamheten inom transportsektorn i allt väsentligt varit organiserad trafikslagsvis. Det har inneburit att verksamheten inom respektive trafikslag varit väl sammanhållen, men att samver- kan mellan trafikslagen försvårats. I och med Transportinspektio- nen skärs en del av verksamheten i stället tvärs över trafikslagen. I avsnittet om motiven för att bilda myndigheten (avsnitt 2.1) redo- visas några av de fördelar detta kan innebära. Att separera tillsyn från den som tillsynen riktar sig mot innebär med nöd- vändighet att nya gränsytor skapas. För medborgaren kommer detta exempelvis att synas genom att det på vägområdet kommer att finnas två olika myndigheter att vända sig till i stället för en enda, precis som det är i de tre övriga transportslagen . För att underlätta för medborgare och näringsliv att hitta till rätt myndighet kommer det att vara viktigt med en nära samverkan mellan Transportinspektionen och övriga myndigheter inom sektorn. En sådan samverkan bör exempelvis ha som mål att med- borgarna inte behöver söka efter information om sitt ärende på flera olika webbplatser. Samverkan kommer också att krävas kring den omfattande kundtjänstverksamhet som berör både verksamhet som föreslås flyttas till Transportinspektionen och verksamhet som föreslås stanna kvar i . Uppdelningen av verksamheten kommer även att förutsätta samverkan för att säkra effektivitet i kärnverksamheten. Ett sådant fall är det internationella arbetet, där enligt vårt förslag trafikverken har ett huvudansvar i ett tidigt skede när transportpolitiken formuleras och Transportinspektionen under ett senare skede, när regelverk utformas men där flera myndigheter medverkar i delar av Denna rollfördelning kan bara fungera väl om myndighe- terna samverkar väl. En nära samverkan mellan de berörda myndig- heterna är även viktig för att undvika behov av ökade resurser när verksamheter delas. Uppdelningen av verksamheten på vägområdet mellan och Transportinspektionen får även följder för hur sektorsansvaret kan utövas. Att kompetensen och ansvaret i vissa frågor överförs till Transportinspektionen medför att de styrmedel som direkt förfogar över i utövandet av sektorsansvaret begränsas. Detta kan i sin tur ha viss betydelse för möjligheter att ta ansvar för hur de transportpolitiska målen uppfylls på vägområdet. Enligt vår mening är detta emellertid ingen stor förändring i sak eftersom inte heller förfogar över alla de styrmedel som påverkar utvecklingen inom vägområdet. En samverkan mellan i fråga om redovisningen av utvecklingen på vägområdet kommer dock att vara nödvändig. En samverkan när det gäller administrativa uppgifter kan också vara aktuell – inte minst efter det att Transportinspektionen bildats. En sådan samverkan får dock inte påverka inspektionens integritet i förhållande till granskade objekt. En nära samverkan mellan myndigheterna ligger också i linje med de förvaltningspolitiska målen, som påpekats i avsnitt 2.1. Detta gäller såväl samverkan i kärnverksamheten som vad gäller administrativ verksamhet. Den är dessutom i linje med myndig- hetsförordningen (2007:515) där det i 6 § sägs att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Under det fortsatta utredningsarbetet kommer vi att studera frågan vidare om samverkan mellan berörda myndigheter och möj- ligheterna till samverkan i administrativa och andra rutiner. 3En gemensam trafikinspektionsorganisation – Transportinspektionen I detta kapitel redovisar vi våra förslag om Transportinspektionens ansvar och uppgifter. 3.1Myndigheten och dess uppgifter Förslag: En ny myndighet med ansvar för normgivning, till- ståndsgivning och tillsyn inom transportområdet bildas. Kärnverksamheten ska avse: Systemkrav på infrastruktur, fordon m.m. Krav på organ och individer som ska verka i systemet. Nyttjande av infrastruktur och andra funktioner. Marknads- och konkurrensövervakning. Villkor för resenärer och de som köper godstransport- tjänster. Myndighetens namn ska vara Transportinspektionen och den ska i enlighet med direktiven inleda sin verksamhet . inom sitt ansvarsområde verka för att de transportpolitiska målen uppnås och särskilt verka för ökad säkerhet, förbätt- rat skydd, minskad miljöpåverkan samt en väl fungerande En gemensam trafikinspektionsorganisation - Transportinspektionen marknad för verksamhetsutövare och kunder för de fyra trafikslagen, ansvara för de register som behövs för att utöva kärnverksamheten eller som behövs som ett inslag i denna, svara för omvärldsbevakning inom sitt verksamhetsområde och ska samla in och redovisa statistik som stödjer och följer upp kärnverksamheten, svara för verksamhetsnära forskning och utveckling inom myndighetens verksamhetsområde. Bedömning: , och bör tills vidare ha ansvaret för övergripande samhällsmotiverad transportforsk- ning. Under förutsättning att ett beslut om att bilda myndigheten tas är det enligt vår bedömning möjligt att starta verksamheten , dvs. som anges i utredningens direktiv. I beslutet behöver anges myndighe- tens ansvarsområde, vilka verksamheter som ska ingå i myndighe- ten, var den ska vara lokaliserad samt ett principiellt ställnings- tagande till hur myndighetens verksamhet ska finansieras. Enligt vår uppfattning finns det starka skäl som talar för att genomföra myndighetsbildningen med denna tidplan. En förskjut- ning av tidplanen skapar stor oro i de berörda organisationerna, vilket både drabbar de berörda medarbetarna och verksamheten som sådan. Vår bedömning är att det är praktiskt möjligt att genomföra de åtgärder som krävs för att starta verksamheten och vi ser det som ett mindre problem om vissa justeringar blir nödvän- diga efter det att verksamheten inletts, om vissa övergångslösningar skulle bli nödvändiga eller om delar av organisationsförändringen skulle ske något . En gemensam trafikinspektionsorganisation - Transportinspektionen Transportinspektionens kärnverksamhet utgörs av följande verk- samheter: Tillståndsgivning och tillsyn inom ramen för systemkrav och krav på organ och individer som ska verka i systemet. Reglering av marknadstillträde. Villkor för nyttjande av infrastruktur och andra funktioner. Marknads- och konkurrensövervakning. Villkor för resenärer och de som köper godstransporttjänster. I dagens inspektioner finns en tyngdpunkt mot reglering, till- ståndsgivning och tillsyn inom områdena systemkrav och krav på verksamhetsutövare. Marknads-, konkurrens- och konsumentöver- vakande uppgifter finns däremot endast i begränsad utsträckning. Enligt vår uppfattning finns det starka skäl för att Transport- inspektionens verksamhet förstärks inom dessa områden för att fortsatt av- eller omreglering av transportmarknaden ska bli effek- tiv. Utöver kärnverksamheten bör Transportinspektionen även ansvara för följande verksamheter som stödjer denna: Ansvar för register som används i utövandet av kärnverksamhe- ten eller som behövs som ett inslag i utövandet av denna. Omvärldsbevakning, nationellt och internationellt inom Trans- portinspektionens verksamhetsområde. Insamling av statistik och faktaunderlag som stödjer den opera- tiva kärnverksamheten samt effektivitetsuppföljning och annan uppföljning av kärnverksamheten. Verksamhetsnära forskning och utveckling som innebär ett direkt stöd till utövandet av kärnverksamheten. De myndigheter som kommer att ingå i Transportinspektionen är ålagda att föra vissa register genom författning eller annat regeringsbeslut. Delar av den verksamhet som ryms inom register- En gemensam trafikinspektionsorganisation - Transportinspektionen hållningen har en direkt myndighetsutövande karaktär och är där- för kärnverksamhet. Detta gäller exempelvis för . I båda fallen är det därmed givet att registerhållningen ska sortera under Transportinspektionen. är det viktigt att register och information organiseras så att andra myndigheter med flera kan ta del av sådan information som behövs i deras verksamhet. Tillgången till och användningen av sådan information måste naturligtvis ske i enlighet med andra författningar, exempelvis sekretesslagen (1980:100), personuppgiftslagen (1998:204) och sär- skilda registerlagar. Transportinspektionen har ett naturligt ansvar för omvärlds- bevakning inom sitt verksamhetsområde. En sådan nationell och internationell bevakning är en förutsättning för vidareutveckling av verksamheten, men också för myndighetens stabsroll åt regeringen (se vidare nedan). Ansvaret för officiella statistik bör ligga kvar hos , . Transport- inspektionen bör dock svara för sammanställning av underlaget till de delar av den officiella statistik som berör normgivning, tillsyn och tillstånd inom inspektionens verksamhetsområden. och Transportinspektionen bör avtala om hur statistikförsörjningen ska säkras. Transportinspektionens behov av data och övrig informa- tion som behövs för att utföra och följa upp verksamheten bör normalt beaktas i den speciallagstiftning som styr verksamheten. Trafikverkens behov av data och annan information till den upp- följning som efterfrågas i instruktioner och regleringsbrev bör till- godoses på motsvarande sätt. De behov av data och annan infor- mation som infrastrukturförvaltare har för att kunna bedriva verk- samheten i enlighet med gällande bestämmelser bör tillgodoses genom föreskrifter som utfärdas av Transportinspektionen. Ansvaret för övergripande samhällsmotiverad transportforsk- ning bör tills vidare ligga kvar hos , och . Uppgiften innebär att ta ansvar för hela samhällets kunskapsförsörjning och innefattar således även forsknings- och utvecklingsverksamhet, inriktad på de frågor som kommer att höra till Transportinspektionens verksamhetsområde. Transportinspek- tionens behov av att ha inflytande över verksamheten bör kunna tillgodoses bland annat genom den samverkan som sker inom ramen för Transam-gruppen, medlemskap i programråd etc. Utöver den övergripande samhällsmotiverade forskningen finns behov av verksamhetsnära forskning och utveckling inom både En gemensam trafikinspektionsorganisation - Transportinspektionen Transportinspektionen och övriga myndigheter på transport- området. Den del av dessa resurser som till övervägande delen kan hänföras till Transportinspektionens tilltänkta verksamhet föreslår vi överförs från och till Transportinspektio- nen. En motsvarande bedömning och överföring bör göras i fråga om verksamhetsnära forskning och utveckling som finansieras av . Vissa av Transportinspektionens uppgifter kan närmast beskrivas som stabsuppgifter åt regeringen. Till dessa hör vissa av de interna- uppgifterna som beskrivs nedan och en del av omvärlds- bevakningen. ska följa utvecklingen av den internationella regleringen inom transportområdet och delta som expert eller direkt företräda i utvecklingen av normer inom EU och andra internationellt reglerande organ, ska fullgöra de uppgifter som i egenskap av medlemsstat har ålagts enligt relevanta EG-rättsakter eller andra internationella överenskommelser i den mån dessa uppgifter inte fullgörs på annat sätt enligt lag eller förord- ning samt ansvara för de uppgifter som enligt rättsakterna ligger på en behörig myndighet, får överlägga med transportmyndigheter i andra länder och handlägga internationella ärenden inom sitt ansvarsområde. Ärenden av större ekonomisk betydelse eller av utrikes- eller transportpolitisk betydelse ska underställas regeringen, ska initiera ändringar i det svenska och internationella regel- verket. Bedömning: Inom järnväg, sjöfart och väg – där trafikverken tills vidare har ett sektorsansvar – är det av särskild vikt att En gemensam trafikinspektionsorganisation - Transportinspektionen trafikverken har en aktiv roll i det internationella arbetets initiala utvecklingsskede och att samarbetet mellan trafikverken och Transportinspektionen är väl utvecklat. Regleringen av transporter är till sin natur i hög grad internationell och deltar aktivt i flera internationella organisationer, bland annat för att utveckla den rättsliga ramen för de olika trafikslagen. Till vilket forum insatserna ska koncentreras beror på frågans art. Internationella samarbetsorgan finns på olika nivåer, såväl mer globalt som regionalt i EU eller i Östersjösamarbetet. Även bilaterala samarbeten förekommer. En överföring av normgivning, tillsyn och tillståndsgivning till Transportinspektionen innebär naturligen att den internationella verksamhet som bedrivs inom och för inspektionens kärnuppgifter också ska föras över. På motsvarande sätt ska internationell verk- samhet med anknytning till uppgiften som infrastrukturförvaltare ligga kvar hos respektive trafikverk. , och behåller emellertid tills vidare rollen som sektorsansvarig myndighet. Normgivning och utövande av sådana uppgifter som hänförs till sektorsansvar inne- bär en skillnad i perspektiv inom ett verksamhetsområde, vilket vi konstaterar i bilaga 7. I utvecklingen och effektiviseringen inom verksamhetsområdena behövs såväl mer politikutvecklande insatser som reglering. Detta föranleder i sin tur att samverkan alltid kom- mer att vara nödvändig mellan verk som har mer politiknära stabs- uppgifter och Transportinspektionen. Samverkan måste innefatta att avväga vilken kompetens och vilken eller vilka myndigheter som ska företräda olika delar av transportsektorn i olika faser av nationell och internationell utveckling. Oavsett den fortsatta utvecklingen av den organisato- riska strukturen inom transportsektorn är samverkan mellan trafik- verken och Transportinspektionen ett nödvändigt kontinuerligt inslag i beredningen av underlag till projekt som rör den interna- utvecklingen. Det gäller såväl direkt regelutveckling som andra former av internationell verksamhet. Vi behandlar den internationella verksamheten i bilaga 6 samt återkommer med mer genomarbetade beskrivningar i vårt huvud- betänkande. En gemensam trafikinspektionsorganisation - Transportinspektionen Järnvägsstyrelsen ska tillvarata intressen i det internatio- nella arbetet som rör järnvägssystemet. Även ska verka för att tillvarata intressen i det internationella arbetet. Järnvägsstyrelsens vida och generella ansvar har delvis karaktär av sektorsansvar. Den faktiska uppdelningen av det internationella arbetet mellan myndigheterna har utvecklats så att Järnvägs- styrelsen bistår vid representation i EU-organ och andra mellanstatliga organ, medan i första hand agerar i det internationella samarbetet i egenskap av infrastrukturförvaltare. Som sådan deltar man indirekt i beredningen av den internationella regelutvecklingen genom de branschorgan som företräder olika intressenter i dessa processer. Vår slutsats är att Järnvägsstyrelsens internationella arbete i sin helhet ska föras över till Transportinspektionen, medan nuvarande internationella engagemang som infrastrukturförvaltare inte berörs. Däremot bör det prövas om inte verkets roll som sektorsansvarigt trafikverk borde innebära en ökad roll i tidiga utvecklingsfaser av den transportpolitiska utvecklingen inom EU. bör således enligt vår uppfattning återfå en del av den roll som verket hade innan Järnvägsstyrelsen bildades. Det krävs emellertid att vid medverkan i arbete inom EU noga skiljer mellan sin roll som infrastrukturförvaltare och sektorsansva- rigt trafikverk. All internationell verksamhet som har anknytning till normgivning, tillsyn och tillståndsgivning sköts av Luftfartsstyrelsen. På motsva- rande sätt som för järnvägsområdet är en uppdelning mellan Luft- fartsverket och Luftfartsstyrelsen genomförd. Till skillnad från järnvägsområdet har sektorsansvaret här lagts hos inspektions- myndigheten. Luftfartsstyrelsens internationella verksamhet ska därför i sin helhet föras över till Transportinspektionen. En gemensam trafikinspektionsorganisation - Transportinspektionen Den internationella verksamheten bedrivs till största delen på . och har inför den kommande uppdelningen av verket ansett att nedan- stående ansvarsfördelning bör gälla. Vi delar denna bedömning. Transportinspektionen bör svara för samordningen av arbetet inom IALA (Aids to Navigation and ) MoU (Memorandum of Understanding on ) samt HELCOM (Commission). Inspektionen bör, förutom att ha den koordinerande rollen, tills vidare också var den som i första hand representerar sjöfartssidan i EU-arbetet om frågor som berör sjösäkerhet, sjöfartsskydd och miljö. De kvarvarande uppgifterna för bör avse samord- ning av deltagande i (the ), PIANC (Navigation, ports and waterways) och MAIG (). Det internationella utvecklingsarbetet som rör regler om vägtrafik (fordonskonstruktion eller trafikregler) bedrivs till största delen inom EU och FN:s Ekonomiska Kommission för . Till skillnad mot övriga områden finns inom ingen organi- satorisk uppdelning av den internationella verksamheten att grunda ett förslag på. Däremot kan verkets internationella strategi med fem områden som verksamheten fokuserar på vara till viss ledning. Det område som av benämns EU-arbete och angrän- sande internationell verksamhet har en stark anknytning till norm- givning och faller naturligen in i Transportinspektionens verksam- het. På motsvarande sätt har området Institutionella frågor en stark anknytning till uppgiften som infrastrukturförvaltare. Detta bör gälla även för området Export av väg- och trafiktekniskt kunnande, som i huvudsak grundas på avtal med SweRoad, samt området En gemensam trafikinspektionsorganisation - Transportinspektionen Bistånd, som grundas på överenskommelser med Sida. För FUD- området (forskning, utveckling och demonstration) konstaterar vi att såväl som Transportinspektionen troligtvis har anledning att engagera sig internationellt inom respektive myndig- hets verksamhetsområde. På motsvarande sätt som inom järnvägsområdet kommer Väg- verket som infrastrukturförvaltare att vara fortsatt engagerat i internationella frågor och i vissa fall indirekt delta i regelutveck- lingen inom området. sektorsansvar innebär också att verket har en roll i ett tidigt skede av den internationella utveck- lingen. I förlängningen av en sådan utveckling blir det normativa och styrande inslaget alltmer påtagligt och ansvaret övergår naturligen till Transportinspektionen. Schematiskt kan sägas att därmed har en viktig uppgift inledningsvis, medan Transportinspektionens direkta ansvar för frågan inträder i ett något senare skede. En sådan översiktlig rollfördelning är såväl önskvärd som ofrånkomlig men ska å andra sidan inte uppfattas som en definitiv gräns mellan myndigheternas respektive ansvar. Vad som sägs i avsnitt 2.5 om samverkan mellan myndigheter är en grundläggande förutsättning för att ska kunna agera kraft- fullt i internationella sammanhang och även internt nationellt kunna fullfölja internationella åtaganden. Förslag: Transportinspektionen ska ha de uppgifter som behövs för att säkerställa dess kärnverksamhet men ska inte ha ett sär- skilt utpekat sektorsansvar inom sitt område. Bedömning: Sektorsansvaret tolkas olika inom de olika trafikslagen och är otydligt. Det allmänt formulerade ansvaret bör ersättas med tydligt definierat ansvar och tydliga uppgifter för berörda myndigheter. Vi behandlar sektorsansvaret i bilaga 7. Sektorsansvaret är olika formulerat för de olika verken, och det har också i praktiken fått en olikartad tillämpning inom de fyra En gemensam trafikinspektionsorganisation - Transportinspektionen sektorsverksamhet är mest omfattande och Luftfartsstyrelsens minst. Delvis förklaras skillnaderna av hur de olika myndigheterna valt att tolka uppdraget, men sektorsansva- ret har också formulerats på olika sätt i verksinstruktioner och regleringsbrev. En gemensam nämnare för sektorsansvaret uttrycktes i den senaste transportpolitiska propositionen, Moderna transporter för framtiden (prop. 2005/06:160). Regeringen konstaterar där att , , och Luftfartsstyrelsen har fått ett vidare ansvarsområde genom införandet av sektorsansvar för respektive trafikslag. Sektorsarbetet ska vägledas av de transportpolitiska målen – något som också återspeglas genom hänvisningar till dessa i instruktioner och regleringsbrev. Det övergripande transportpoli- tiska målet för samtliga trafikslag är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Till det övergripande målet hör följande sex delmål: Ett tillgängligt transportsystem. En hög transportkvalitet. En säker trafik. En god miljö. En regional utveckling. Ett jämställt vägtransportsystem. Sektorsarbetet omfattar enligt propositionen för samtliga myndig- heter pådrivande insatser som sammanfattas under följande rubri- ker: Samordning av sektorns parter och med dess omvärld. Information och kunskapsspridning. Forskning, utveckling och demonstration (detta gäller dock inte och Luftfartsstyrelsens sektorsansvar). I propositionen konstateras också att och har ett gemensamt ansvar för kollektivtrafiken. Kopplingen till den pådrivande rollen finns bland annat genom hänvisning till den betydelse som information och opinionsbild- ning har som styrmedel. Det gäller inte minst för att påverka mänskliga beteenden i de trafiksäkerhetssammanhang där det är svårt att hitta andra verksamma styrmedel. En gemensam trafikinspektionsorganisation - Transportinspektionen De faktiska skillnaderna i tillämpning har enligt vår bedömning gjort begreppet sektorsansvar otydligt. Vår bedömning är att det är motiverat att utreda och förtydliga sektorsansvaret i särskild ordning. Det är i ett sådant sammanhang värt att överväga frågor kring opinionsbildande inslag i sektorsverksamheten, liksom frågor om hur sektorns ekonomiska ansvarstagande kan påverkas. Det allmänt formulerade ansvaret bör ersättas av ett tydligt definierat ansvar och tydliga uppgifter för berörda myndigheter. Vår analys av Transportinspektionens uppgifter har lett fram till slutsatsen att vissa av de uppgifter som ryms inom sektors- begreppet stödjer kärnverksamheten inom inspektionen och därför ska föras dit. Det finns dock inte någon anledning att ge Transportinspektionen ett särskilt utpekat sektorsansvar, utöver ansvaret för de uppgifter som stödjer kärnverksamheten. Det är exempelvis tveksamt att förena normgivning och tillsyn med långt- gående planeringsberedning eller beredning och beslut i bidrags- ärenden.