sou · GXB39 · 2009-02-09 00:00:00 — Åtgärderna ska enligt 2 § utföras av poliser eller, under polismans ledning, av annan särskilt utsedd person som förordnats av polismyndigheten (flygplatskontrollant). Om det vid kroppsvisitation eller annan undersökning påträffas föremål som kan komma till användning vid brott som utgör fara för säkerheten vid luftfart, ska enligt 5 § den hos vilken föremålet påträffades uppmanas att förvara föremålet på sådant sätt att det inte kan användas för brott. Den som inte följer en sådan uppmaning får avvisas eller avlägsnas. Inte heller dessa åtgärder förutsätter någon brottsmisstanke. Om föremålet tas i beslag enligt gäller dock inte bestämmelserna i 5 §. Lagen (2006:1209) om hamnskydd kompletterar och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. Med hamnskydd avses åtgärder som ska vidtas i hamnar i syfte att skydda människor, infrastruktur och utrustning i hamnarna mot allvarliga olagliga handlingar. Lagen gäller alla hamnar i där det finns minst en sådan hamnanläggning som omfattas av artikel 3.1–3.3 i den nu nämnda EG-förordningen. För själva hamnanläggningarna ska dock inte lagen om hamnskydd tillämpas, utan i stället lagen om sjöfartsskydd (se nedan). Inte heller ska lagen om hamnskydd tillämpas på militära anläggningar i en hamn. I likhet med lagen om hamnskydd kompletterar lagen (2004:487) om sjöfartsskydd den ovan nämnda EG-förordningen. Medan lagen om hamnskydd avser skyddet i hamnar, avser lagen om sjöfartsskydd skyddet för fartyg och för själva hamnanlägg- Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. Begreppet hamnanläggning definieras i den nämnda förordningen som en plats där samverkan mellan fartyg och hamn äger rum. Detta inkluderar, i tillämpliga fall, områden såsom ankarplatser, väntekajer och insegling från sjösidan. Denna definition gäller även vid tillämpning av lagen om sjöfartsskydd. Båda lagarna innefattar bestämmelser om bl.a. skyddsnivåer, administrativa åtgärder och tillsyn. Det kan nämnas att bestämmelserna om tvångsmedel i stora delar liknar vad som gäller enligt lagen om luftfartsskydd. Bestämmelserna verkar preventivt och tillämpningen förutsätter inte att det förekommer misstanke om brott. De i sammanhanget aktuella bestämmelserna skiljer sig något mellan lagen om hamnskydd och lagen om sjöfartsskydd, men har stora likheter. Utan att gå in på samtliga detaljer kan bestämmelserna, i båda lagarna sammantagna, beskrivas på följande vis. Av de båda lagarna följer att bl.a. väskor som någon bär med sig, samt övrigt bagage och gods inom en hamn/hamnanläggning eller på ett fartyg får undersökas. Detsamma gäller för väskor, fordon, gods, rum och annat slutet förvaringsställe på ett fartyg eller inom en hamnanläggning. Lagen om hamnskydd möjliggör därtill identitetskontroll av personer som uppehåller sig inom hamnens område, medan lagen om sjöfartsskydd möjliggör kroppsvisitation av personer som uppehåller sig på ett fartyg eller i en hamnanläggning. För att sådana åtgärder ska få vidtas krävs att syftet är att förebygga brott som utgör fara för säkerheten inom hamnen respektive i samband med sjöfarten. Tvångsmedel kan således användas preventivt, utan konkreta brottsmisstankar. Den som vägrar underkasta sig sådana åtgärder får avvisas eller avlägsnas. På liknande sätt som nämnts i fråga om lagen om luftfartsskydd, får en person uppmanas att förvara visst föremål så att det inte kan användas för brott som utgör allvarlig fara för säkerheten inom hamnen respektive i samband med sjöfarten. Den som inte följer en sådan uppmaning kan avvisas eller avlägsnas från hamnen, hamnanläggningen eller fartyget. De undersökningar och kontroller som nämnts får utföras av polis, av tjänsteman vid eller av en annan särskilt utsedd person som förordnats av en polismyndighet. När en sådan särskilt utsedd person utför undersökning av egendom ska det ske under ledning av en polis. Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. De som är behöriga att utföra undersökning av egendom, identitetskontroll och kroppsvisitation är också behöriga att fatta beslut om avvisning eller avlägsnande i samtliga fall som här nämnts. Beslut enligt lagarna, i de nu aktuella delarna, får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Dock gäller sådana beslut , om inte annat beslutas. Avslutningsvis kan nämnas att många flygplatser liksom viktigare hamnar, kraftverk, infrastrukturanläggningar och statliga förvaltningsbyggnader m.m. beslutats vara s.k. skyddsobjekt med stöd av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen). Också byggnader får förklaras som skyddsobjekt efter medgivande av talmannen. Skyddslagen innehåller huvudsakligen bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot bl.a. sabotage, terrorism och spioneri. Lagen ger poliser och annan särskilt utsedd vaktpersonal (skyddsvakter) förhållandevis vittgående befogenheter inom skyddsobjektet och invid detta. Bl.a. gäller att den som vill ha tillträde till ett skyddsobjektet eller som uppehåller sig invid detta, är skyldig att på begäran av den som bevakar objektet uppge namn, födelsetid och hemvist samt underkasta sig kroppsvisitation och finna sig i undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg. På motsvarande sätt får den som bevakar ett skyddsobjekt besluta om kroppsvisitation och undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg, om det behövs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras. Bevakningspersonalen har härvid rätt att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta en person inom eller vid skyddsobjektet, om denne antingen inte efterkommer sina skyldigheter eller skäligen kan antas lämna osanna uppgifter om sin identitet eller i övrigt överträder något förbud som meddelats med stöd av skyddslagen, såsom t.ex. förbud mot fotografering. Det förtjänar att påpekas att skyddslagen tillåter kroppsvisitation utan någon misstanke om brott. Det kan också nämnas att lagarna om luftfartsskydd respektive hamn- och sjöfartsskydd kan komma att tillämpas parallellt med skyddslagens bestämmelser när fråga är om en flygplats eller hamn som är skyddsobjekt. Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m. kan nämnas att skyddslagen varit föremål för en översyn och att i sitt betänkande Skyddet för samhällsviktig verksamhet (SOU 2008:50) föreslagit att som nya möjliga skyddsobjekt också ska kunna inrättas byggnader och andra anläggningar som används eller är avsedda för ledning eller styrning av verksamhet. En sådan förändring är dock inte avsedd att få någon påverkan på allmänhetens rätt att anonymt ta del av offentliga handlingar eller bevista offentliga sammanträden. 6Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden Förslag: Kommuner och landsting ska få anordna säkerhetskontroll i form av en allmän inpasseringskontroll med kroppsvisitation om det vid ett offentligt sammanträde finns anledning att befara att brott kommer förövas som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Beslut om säkerhetskontroll ska avse visst sammanträde och fattas av fullmäktiges ordförande, dennes ersättare eller annan som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet. Beslutet ska föregås av samråd med polismyndighet. Beslutet ska inte kunna överklagas. En säkerhetskontroll ska ledas av polis men kunna utföras av ordningsvakter. Säkerhetskontrollen ska omfatta besökare till sammanträdet och dess syfte är att eftersöka vapen och andra farliga föremål. Kontrollen får omfatta kroppsvisitation och undersökning av väskor, paket m.m. med hjälp av teknisk utrustning som exempelvis larmbåge, handmetalldetektor och röntgenmaskin. kroppsvisitation får endast ske om det finns särskilda skäl för åtgärden och ska i sådant fall utföras av polisman eller av ordningsvakt som polismyndigheten har godkänt för uppgiften. Kostnader för ordningsvakter och teknisk apparatur, som t.ex. metalldetektorer bekostas av den kommun eller det landsting som beslutat om kontrollen. Polisen står för de polisresurser som tas i anspråk för samråd och ledning. Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden Utredningen har sist i sina grundläggande överväganden (avsnitt 4.5) konstaterat att landets kommuner och landsting, tillsammans med och domstolarna, intar en särställning som vår demokratis grundläggande beslutsorgan och att de likt dessa bör beredas en möjlighet till motsvarande skydd i form av säkerhetskontroller när de i närvaro av allmänheten bereder och beslutar i de ärenden som ålagts dem. Avgörande för utredningens ställningstagande har varit att de offentliga sammanträdena typiskt sett är sårbara för våldsdåd som konsekvenserna av sådana angrepp bedöms kunna bli så allvarliga ur ett demokratiperspektiv att en särskild möjlighet till preventiv åtgärd bör införas. I avsnitt 6.2 sammanfattas de allmänna utgångspunkterna för en lagstiftning om säkerhetskontroller i kommuner och landsting. Därefter behandlas lagförslaget varvid utredningen redovisar sina överväganden och ställningstaganden i ett antal delfrågor (avsnitt 6.3). När det gäller att utforma en lagstiftning om säkerhetskontroll i kommuner och landsting kan utredningen inledningsvis konstatera att de lagbestämmelser som kommer ifråga inte lämpligen bör införlivas i någon av de lagar som utredningen tidigare gjort nedslag i. Här kan för övrigt tilläggas att utredningen inte heller har haft i uppgift att överväga någon utvidgning av exempelvis polislagen, kommunallagen eller för den delen någon förändring av de nu gällande lagarna om säkerhetskontroller. Däremot finns det givetvis goda skäl att utforma en lagstiftning om säkerhetskontroller i kommuner och landsting efter mönster av de lagar som gäller för och domstolarna. Dessa lagar är till sin systematik i huvudsak väl genomarbetade och väl kända för dem som har att tillämpa dem. En likartad gestaltning bör därför underlätta för de som svarar för tillämpningen. De principiella likheterna till trots mellan landets kommuner och landsting å den ena sidan och och domstolarna å den andra, råder givetvis avsevärda skillnader vad gäller de praktiska förutsättningarna för ifrågavarande kontroller. Till detta kommer naturligtvis också att landets alla kommuner och landsting uppvisar Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden stora variationer sinsemellan. Att befolkningsunderlaget sträcker sig från drygt två och ett halvt tusen invånare i de minsta kommunerna till närmare två miljoner i det största indikerar de stora skillnader som råder inom den grupp som en ny lag om säkerhetskontroller ska gälla för. Betydande olikheter föreligger också beträffande de lokaler vari ifrågavarande säkerhetskontroller kan aktualiseras. Offentliga sammanträden äger rum i allt från månghundraåriga rådssalar till nybyggda anläggningar, vissa även med separata åhörarutrymmen försedda med storbildsskärmar etc. I åter andra fall äger sammanträdena rum i tillfälliga lokaler som skolor, hembygdsgårdar eller privata konferensanläggningar. En lag om säkerhetskontroller i samband med offentliga sammanträden i kommuner och landsting måste således vara tillämpbar under skiftande förhållanden. Oaktat att landets kommuner och landsting alltså i många avseenden är väldigt olika har utredningen i sina kontakter med dessa å ena sidan och polisen å den andra erfarit ett antal gemensamma utgångspunkter som kan läggas till grund för ett förslag till lag om säkerhetskontroller. Grundläggande för initiativet om säkerhetskontroller är att det betonar vikten av att landets kommuner och landsting ges en möjlighet att garantera säkerheten redan vid en lägre risknivå än den där större bevakningsinsatser från polisen normalt är att vänta. Ett uttalat önskemål finns här om att kommunerna ska kunna hålla öppna möten utan att polis behöver engageras för bevakningen. Också polisen har framhållit betydelsen av att kommuner och landsting ges en möjlighet att förstärka säkerheten vid offentliga sammanträden genom säkerhetskontroller bemannade av ordningsvakter i situationer där en hotbild finns men där denna ändå inte är så alarmerande att större polisinsatser är påkallade. Ingen har påfordrat att säkerhetskontroller ska inrättas att gälla permanent, dvs. oberoende av rådande risknivån. Såväl de i frågan engagerade kommunerna som polisen är således eniga om att säkerhetskontroller måste förutsätta en förhöjd hotbild/risk av någon betydenhet. Enighet råder vidare om att ett beslut om att anordna en säkerhetskontroll ska tas inom den aktuella kommunen eller och att det således inte ska ankomma på polisen att fatta det avgörande beslutet. Däremot ska beslutet föregås av ett samråd med polismyndigheten som också ska ha ansvaret för ledningen av kontrollerna. Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden Avslutningsvis ska tilläggas att en lagstiftning som möjliggör en inskränkning av skyddet mot kroppsvisitation och en begränsning av informationsfriheten måste beakta grundlagens krav på proportionalitet. Lagen bör därför kännetecknas av restriktivitet och bör också i sig uppställa regler som kan ge rimliga förutsättningar att främja en restriktiv tillämpning. Det är när det inom ett avgränsat område finns risk för brott som innebär en allvarlig fara för liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom som en säkerhetskontroll kan verka säkerhetshöjande. Sitt särskilda värde har kontrollen naturligtvis när risken ifråga inte kan hänföras till någon bestämd person utan har en mera allmän räckvidd. En säkerhetskontroll får således inte komma ifråga när det redan finns grund för straffprocessuella tvångsmedel. Kan t.ex. någon eller några kända individer misstänkas ligga bakom en hotbild bör det inte komma ifråga att i förebyggande syfte underkasta besökare i allmänhet säkerhetskontroller. Det torde då vara tillräckligt att rikta en polisiär insats mot de misstänkta. Centralt för en lagstiftning om säkerhetskontroller i kommuner och landsting är vad som ska gälla i fråga om kontrollernas bemanning och dess avgränsning och rum. Frågorna hänger samman med vilka hotbilder och risknivåer som kontrollerna är avsedda för samt hur ledningen av kontrollerna ska se ut. I korthet kan sägas att ju högre risken är för ett våldsbrott desto högre krav på kompetens och allmänna befogenheter bör ställas på dem som utför kontrollerna. Belysande är här skillnaderna mellan den särskilda och den allmänna säkerhetskontrollen i domstol, där den förstnämnda på grund av en jämförelsevis högre risknivå bemannas av polismän medan den andra anses kunna baseras på ordningsvakter. De i föregående avsnitt redovisade utgångspunkterna ger enligt utredningen vid handen att en lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting torde dela flest förutsättningar med dem som gäller för allmän säkerhetskontroll i domstol. Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden 6.3.2När ska kontrollen få ske? Som nämnts ovan har utredningen kommit till slutsatsen att det i kommuner och landsting finns en beaktansvärd risk för våldsdåd vid offentliga sammanträden och att det därför finns behov av en möjlighet till säkerhetskontroller vid sådana. Annat kan dock inte hävdas än att risken för attentat, generellt sett, torde vara relativt låg. En lag som ger möjligheter att genomföra säkerhetskontroller måste därför utformas på ett sådant sätt att beslut om säkerhetskontroller inte fattas på ett slentrianmässigt sätt utan att det föreligger en rimlig riskbedömning i botten. Detta är också nödvändigt för att en sådan möjlighet ska vara förenlig med regeringsformen. Kravet på hotbilds- och riskbedömning innan beslut om säkerhetskontroll fattas varierar på de områden där sådan kontroll är tillåten. Kraven är relativt högt ställda när det gäller polismans möjligheter att genomföra kroppsvisitation med stöd av polislagen liksom då särskild säkerhetskontroll genomförs i domstol. Vid allmän säkerhetskontroll i domstol krävs att det finns anledning att befara att ett brott ska begås, vilket är ett lägre ställt krav än vid särskild säkerhetskontroll. Vid säkerhetskontroll i och i luftfarten finns inga krav på riskbedömning innan säkerhetskontroll genomförs. Mot bakgrund av det som är känt beträffande de hot som riktas mot förtroendevalda, t.ex. från missnöjda medborgare och psykiskt sjuka personer bör det vid riskbedömningen inte ställas alltför höga krav på konkretisering av hoten. Samma resonemang kan göra sig gällande ifråga om ett mera svepande terrorhot. Det framstår alltså inte som rimligt att det ska krävas att det finns ett överhängande hot för att beslut om säkerhetskontroll ska få tas. Det är för övrigt också en slutsats som dragits då möjligheterna att genomföra säkerhetskontroller i och domstolsväsendet utvidgats . Utredningens bedömning i den delen görs även med beaktande av att det redan finns möjligheter för polisman att genomföra kroppsvisitation om det föreligger ett överhängande hot mot ett offentligt sammanträde eller mot en deltagare vid ett sådant sammanträde. Dagens lagstiftning tillfredställer, med andra ord, de skyddsbehov som finns i sådana situationer. Om hotbilden är mindre överhängande och mer diffus till sin karaktär ger rådande lagstiftning emellertid inte samma möjligheter. Härvidlag gör sig samma behov gällande för kommuner och Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden landsting som de som gäller i , inom luftfarten och i samband med allmän säkerhetskontroll i domstol. Det är dock rimligt, framför allt mot bakgrund av vad som framkommit i utredningens enkätundersökning, att kraven på riskbedömning sätts högre vid beslut om säkerhetskontroll i kommuner och landsting jämfört med och luftfarten där inget sådant krav finns. Ett som det förefaller rimligt krav är att det krävs att det finns anledning att befara att ett allvarligt brott ska inträffa i samband med offentligt sammanträde för att beslut om säkerhetskontroll ska kunna tas. Detta kriterium är det samma som det som gäller för allmän säkerhetskontroll i domstol. Det skulle innebära att det måste finnas någon form av indikation på risk men att risknivån inte behöver vara lika hög som då polisman i brottsförebyggande syfte genomför kroppsvisitation med stöd av 23 § andra stycket polislagen eller särskild säkerhetskontroll i domstol. Mot bakgrund av att säkerhetskontroller således endast anses böra komma i fråga för offentliga sammanträden där hotbilden bedöms uppgå till en viss lägsta risknivå är det rimligt att beslut om säkerhetskontroll tidsmässigt avgränsas till ett särskilt sammanträde. En i så mening återhållsam tillämpning torde också passa väl ihop med den restriktivitet regeringsformen betonar. Skulle det i stället vara möjligt att fatta beslut om säkerhetskontroller som gäller riskerar detta medföra att säkerhetskontroller genomförs slentrianmässigt, utan att en aktiv bedömning av säkerhetsriskerna sker. Till saken hör också att såväl fullmäktige och enskilda nämnder i allmänhet sammanträder med inte obetydliga tidsmellanrum, varför säkerhetsläget ofta kan antas skifta mellan två sammanträden i samma organ. Beslut om säkerhetskontroll måste föregås av noggranna överväganden där det i bedömningen också vägs in huruvida säkerhetsriskerna kan minimeras till en acceptabel nivå genom andra, mindre ingripande åtgärder. Det kan här finnas anledning att fundera över huruvida den tilltänkta sammanträdeslokalen alls är lämplig. Är det exempelvis fråga om en tillfällig möteslokal – en skolsal eller matsal belägen i gatuplan med fönster runt om – kan en säkerhetskontroll lätt framstå som illusorisk. I det korta perspektivet kan ökade insatser av bevakningspersonal såsom ordningsvakter vara ett alternativ; i det längre kan anpassningar av sammanträdeslokalerna behöva övervägas. Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden 6.3.3Vem ska kontrollera vem? Initiativet till säkerhetskontroller i kommuner och landsting bottnar i ett önskemål om att kontrollera åhörare för att säkerställa att dessa inte tar med sig vapen och andra farliga föremål. Utredningen har således inte mött något intresse i sig av att kunna kontrollera anställda på samma sätt som är möjligt i och inom luftfarten. Kommuner och landsting är emellertid ofta stora arbetsgivare, ibland med tiotusentals anställda. Att på motsvarande sätt som i domstolarna kategoriskt undanta organisationens egen personal från säkerhetskontroll framstår därför inte som realistiskt. Avgörande bör i stället vara om personen ifråga har någon uppgift vid det aktuella sammanträdet. Endast den som medverkar vid sammanträdet i egenskap av ledamot eller ersättare eller som annars getts ett särskilt uppdrag vid sammanträdet bör undantas kontrollen. Det sagda innebär som utgångspunkt att också andra förtroendevalda än de som deltar vid det aktuella sammanträdet kan behöva underkasta sig säkerhetskontroll om de besöker sammanträdet som åhörare. Lagstiftningen måste dock ge utrymme för en flexibel tillämpning och erbjuda en ordning för att fler personer ska kunna undantas från kontrollerna. Det skulle här kunna handla om journalister med särskild ackreditering och särskilt inbjudna gäster m.m. Gränssättande torde här bli de praktiska aspekterna för den personal som på plats har att stämma av inpasserande åhörare mot i förväg upprättade längder med undantagna individer. (Beträffande frågan vem som ska besluta om undantag från kontrollen hänvisas till avsnitt 6.3.6.) När det gäller kontrollernas bemanning finns det som ovan nämnts en klar enighet om att denna uppgift ska anförtros ordningsvakter men att ledningen ytterst ska ligga på polisen, vars direktiv ordningsvakter är skyldiga att följa (jfr. 6 § ordningsvaktslagen). Utredningen saknar anledning att frångå den föreslagna modellen men konstaterar att upplägget bör följa den ordning som gäller för allmän säkerhetskontroll i domstol. Lösningen, som utredningen ser den, är således att en säkerhetskontroll ska genomföras av polisman men att polismyndigheten får besluta att kontrollen ska genomföras av ordningsvakt under ledning av polisman. Med denna lösning tillfredsställs både kravet på att polismakten har uppsikt över verksamheten som Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden det gör att polisens resurser kan användas mer effektivt. Det ska då tilläggas att det ankommer på polisen att från fall till fall nämnare besluta hur dess ledning ska utövas, om uppgiften förutsätter polisman på plats eller om ledningen kan skötas på något annat sätt. 6.3.4Hur ska kontrollen gå till? Möjligheten att genomföra en säkerhetskontroll i samband med offentliga sammanträden i kommuner och landsting ska utformas så att ingreppen i de grundlagsskyddade fri- och rättigheter blir så små som möjligt. Huvudregeln bör därför vara att den kroppsvisitation som ska äga rum vid kontrollen ska ske med hjälp av metalldetektorer eller liknande anordningar såsom exempelvis röntgenapparatur för väskor. Sådan kontroll är effektiv som den innebär ett relativt litet ingrepp i den personliga integriteten. Det är också den lösning som valts i samband med säkerhetskontroller i och i samband med allmän säkerhetskontroll i domstol. Skulle visitationen inte kunna genomföras eller nöjaktigt slutföras med hjälp av metalldetektor måste dock en kroppsvisitation kunna ske. Endast polismän och ordningsvakter med särskild utbildning härför bör få utföra kroppsvisitation. Ordningen ansluter till den som gäller för säkerhetskontroll i domstol där visitation (utan metalldetektor eller liknande anordning) förutom av polisman endast får utföras av ordningsvakt som av polismyndigheten godkänts för uppgiften.