sou · GXB362 · 2009-06-26 00:00:00 — Enligt utredningsdirektiven ska utredaren redovisa sin samlade bedömning av förslagets förenlighet med EG-rätten. Det ligger i sakens natur att förslagets lämplighet delvis måste bedömas utifrån förslagets förenlighet med EG-rätten. Den EG-förordning och det EG-direktiv som finns på området för F-gaser är av administrativ art och tar inte sikte på beskattningsfrågor. De berörs därför ganska kortfattat under utredningens analys nedan. Vad som däremot är av högst central betydelse vid införande av en nationell skatt är EG-fördragets regler om statligt stöd, vilket fått till följd att det varit nödvändigt för utredningen att i den delen ha en djupgående analys. Analysen nedan tar sikte på förslaget till den del det avser skatt på F-gaser. När det gäller den premie som föreslås kan utredningen inte finna några komplikationer i EG-rättsligt hänseende. Grunden för arbetet på EU-nivå med att minska utsläppen av F- gaser utgörs av regleringar avseende förbud och begränsningar av F-gaser för vissa användningsområden. Såsom ovan nämnts är det dels direktivet om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon, dels förordningen om vissa fluorerade växthusgaser som är styrande. EG-förordningen har dubbel rättslig grund, dels artikel 175. 1 i fördraget (EG), med hänsyn till det huvudsakliga syftet med förordningen, att skydda miljön, och dels artikel 95 EG på grund av önskemålet att vissa åtgärder lämpligen bör harmoniseras, dvs. Principiella överväganden och sammanfattande förslag samma krav ska gälla i alla medlemsstaterna. De åtgärder som alltså harmoniseras är användning av F-gaser, utsläppande på marknaden och märkning av produkter och utrustning som innehåller F-gaser. Detta medför bland annat att medlemsstaterna normalt inte kan införa nationella regler, dvs. administrativa styrmedel, utöver vad som anges i förordningen. Såvitt utredningen kan bedöma innehåller dock förordningen eller direktivet inte några hinder mot införandet av en nationell skatt av det slag som utredningen nu föreslår. 3.8.2Reglerna om statligt stöd Nationell skattesuveränitet och EG-rätten Skattesuveräniteten, dvs. att varje medlemsstat själv har att besluta om vilka nationella skatter som ska tas ut är en skatterättslig grundprincip som i huvudsak respekteras inom EG-rätten. Principen kommer till uttryck i EG-fördragets artikel 93, där det sägs att indirekta skatter ska harmoniseras i den utsträckning som krävs under förutsättning att det råder enhällighet därom och att harmoniseringen är nödvändig för att säkerställa upprättandet och funktionen av den inre marknaden. Alla medlemsstater har således vetorätt mot förslag på skatteområdet. Exempel på områden där skatteharmonisering skett är bland annat mervärdesskatt, alkohol- och tobaksskatt och energiskatt. Genom EG-fördragets artiklar 90–92 och i domstolens praxis begränsas dock denna frihet. Begränsningarna syftar till att stärka den inre marknadens funktion genom att hindra medlemsstaterna att ställa upp förtäckta handelshinder, något som även konkurrensrättens regler om statligt stöd (artikel 87–89) syftar till. I artikel 90 ställs hinder upp för diskriminerande beskattning. En medlemsstat får inte belägga varor från en annan medlemsstat en högre skatt än den som gäller för inhemska varor eller belägga varor från en annan medlemsstat med nationella skatter eller avgifter som syftar till att skydda inhemskt producerade varor. Inte heller får en medlemsstat gynna export av varor genom att återbetala en skatt eller avgift där återbetalningen överstiger det belopp som pålagts varan (artikel 91). Principiella överväganden och sammanfattande förslag I artikel 92 regleras diskrimineringsförbudet avseende andra skatter än de indirekta och innebär i princip ett förbud mot återbetalning av annan skatt än indirekt skatt vid export till andra medlemsstater. På förslag av kommissionen finns det möjlighet för rådet att medge tillfälliga undantag från denna regel. Det är inte bara EG-fördragets bestämmelser i artikel 90–93 som begränsar medlemsstaternas möjligheter att införa och utforma nationella skatter. Även fördragets regler om statligt stöd (artikel 87–89) begränsar medlemsstaternas möjligheter att utforma skattesystemen. För att ett statligt stöd ska anses föreligga ska fyra kriterier vara uppfyllda. Stödet ska (1) ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, (2) snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att (3) gynna vissa företag eller viss produktion och (4) påverka handeln mellan medlemsstaterna. Uppfylls inte samtliga dessa kriterier är åtgärden inte ett statligt stöd i EG-rättslig mening och åtgärden är därmed tillåtlig ur ett statsstödsperspektiv. Grundprincipen är att statligt stöd är förbjudet, men fördraget tillåter ett antal undantag och ett stöd kan efter prövning av kommissionen bedömas vara förenligt med de undantagsregler som ställts upp. En åtgärd kan således vara tillåtlig antingen genom att den inte uppfyller de fyra kriterierna och därmed inte definitionsmässigt är ett statligt stöd eller ett tillåtet statligt stöd. Normalt sett är det otvetydigt att en skattenedsättning eller ett undantag från en skatt som beviljas av en medlemsstat, ges med statliga medel. Vidare uppfylls normalt även kraven på att konkurrensen kan snedvridas och handeln mellan medlemsstater påverkas; i vart fall då skattenedsättningen är av någon dignitet och i de fall reglerna om så kallat försumbart stöd inte är tillämpliga6. Kvar står således frågan om en åtgärd kan anses gynna vissa företag eller viss produktion eller inte dvs. om åtgärden är selektiv eller generell. 6 Kommissionens förordning (EG/1998/2006) av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse. (EUT L 379, 28.12.2006, s. 5). Principiella överväganden och sammanfattande förslag Gynnande av vissa företag eller viss produktion För att ett statligt stöd ska anses föreligga krävs att vissa företag eller viss produktion gynnas. Detta kriterium är ofta svårbedömt vid tillämpningen av statsstödsreglerna på skatteområdet, eftersom skatter ofta är generellt utformade, men leder till olika resultat för olika skattskyldiga allt beroende på den faktiska situation de befinner sig i. Ett exempel är när en produkt inom en viss kategori av produkter beläggs med en skatt som andra produkter inom kategorin inte omfattas av skatten. Vid bedömningen av en skatteåtgärds förenlighet med EG- rätten måste det således först avgöras om åtgärden är selektiv, dvs. innebär ett gynnande, eller om åtgärden är generell i sin tillämpning. Om åtgärden bedöms vara generell utgör den inte något statligt stöd. Även om åtgärden bedöms vara selektiv kan den trots det falla utanför definitionen av statligt stöd under förutsättning att åtgärden kan motiveras med att den är en del av skattens art och funktion dvs. är en naturlig del av skatten. En åtgärd betraktas som generell om den är öppen för alla företag och all produktion inom en medlemsstat samt grundas på enhetliga och objektiva kriterier. Denna öppenhet får inte begränsas i praktiken t.ex. genom att stödgivaren gör en skönsmässig bedömning av om stöd ska utgå eller inte. I sitt meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag7 nämner kommissionen följande som exempel på generella skatteåtgärder: skattetekniska åtgärder (till exempel fastställande av skattesatser, regler för nedskrivning och avskrivning och regler för balansering av förluster samt bestämmelser som är avsedda att undvika dubbelbeskattning eller skatteflykt). Åtgärder som syftar till att uppnå ett av den allmänna ekonomiska politikens mål genom att lätta den skattebörda som har samband med vissa produktionskostnader (till exempel forskning och utveckling, miljö, utbildning, sysselsättning). 7 Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag (EUT C 384, 10.12.1998, s. 3). Principiella överväganden och sammanfattande förslag Det faktum att vissa företag eller vissa sektorer gynnas mer än andra av en skatteåtgärd leder inte per automatik till att åtgärderna definieras som statligt stöd. Skatteåtgärder som har som syfte att lindra beskattning av arbete för samtliga företag har förhållandevis större effekter för arbetskraftintensiva företag än för kapitalintensiva. Trots det utgör skatteåtgärden inte nödvändigtvis ett statligt stöd. Skatteåtgärder som gynnar investeringar i miljö, forskning och utveckling eller utbildning gynnar på samma sätt de företag som gör sådana investeringar, men åtgärderna utgör inte heller nödvändigtvis statligt stöd. En skatteåtgärd är normalt selektiv om den riktar sig till enskilda företag eller en grupp av företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation. Selektivitet kan även föreligga när en skatteåtgärd riktas till företag inom ett visst geografiskt område. För att bedöma om en skatteåtgärd är selektiv är det nödvändigt att först fastslå vilket allmänt eller normalt skattesystem som är tillämpligt. Därefter måste det avgöras om det genom skatteåtgärden införts ett undantag från tillämpningen av skattesystemet till förmån för vissa företag eller regioner i medlemsstaten. I den praxis som tar upp selektivitetskriteriet ställs ett krav på att en åtgärd måste utgöra en fördel för mottagaren i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation. Är det inte till någon fördel för ett företag är åtgärden inte att se som selektiv och är därmed inte heller definitionsmässigt att betrakta som ett statligt stöd. Detta innebär att en punktskatt på en viss produkt normalt inte anses utgöra stöd till dem som slipper betala den aktuella skatten. Utredningen föreslår att en skatt baserad på GWP-faktorer införs på HFC utan att någon eller något företag medges undantag eller skattenedsättning. I och med att inga undantag medges uppkommer inget gynnande och därmed inte heller någon selektivitet inom skattens tillämpningsområde. Principiella överväganden och sammanfattande förslag anledning att granska om skatten på något annat sätt kan medföra ett gynnande och därmed kunna utgöra en selektiv åtgärd. Den första fråga som uppkommer är om det faktum att vissa F- gaser beskattas medan andra F-gaser, som kan vara mycket potenta växthusgaser, inte beskattas kan anses utgöra ett gynnande av de gaser som inte beskattas. Som nämndes inledningsvis har medlemsstaterna själva att besluta om vilka nationella skatter som ska tas ut så länge skattebasen och skattens konstruktion kan anses som normal och inte innebär några förtäckta stöd. Utredningen gör bedömningen att förslaget att beskatta HFC ligger inom den nationella skattesuveräniteten och att skatten även ligger inom ramen för vad som kan anses som normalt i skattesammanhang. Skatten är en punktskatt som syftar till att minska användningen av HFC och styra mot mindre klimatpåverkande gaser. Utredningen anser således att förslaget utifrån detta perspektiv inte utgör statligt stöd, eftersom åtgärden inte är selektiv. En annan fråga som uppkommer är om de gaser (koldioxid, ammoniak m.fl.) som kan användas som substitut för HFC gynnas genom skatten. Syftet med en skatt på HFC är att införa ett ekonomiskt styrmedel för att minska användningen av HFC och därmed stimulera användningen av alternativa gaser med en obefintlig eller i vart fall begränsad klimatpåverkan. Skatten ligger väl inom ramen för en normal miljörelaterad skatt, varför utredningen inte heller i denna del anser att skatten är selektiv och därmed inte innehåller några element av statligt stöd. Utredningen gör således bedömningen att införandet av en skatt på HFC inte utgör ett statligt stöd. 4 Konsekvenser av förslagen För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). Enligt förordningen ska konsekvenserna i olika avseenden av utredningsförslaget beräknas och redovisas och om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Av utredningens direktiv framgår att utredaren närmare bör undersöka vilka varugrupper och företag som berörs samt konsekvenserna för berörda företag. Även effekterna på marknaderna för de produkter där F-gaser ingår bör belysas. Förslaget ska utformas så att företagens administrativa kostnader kan hållas så låga som möjligt. HFC är en växthusgas. Det gemensamma syftet med förslagen om en skatt på HFC och en destruktionspremie på HFC är att minska utsläppen av HFC och därigenom bidra till uppfyllandet av klimatmål. Då det finns regleringar på EU-nivå kan inte införa mer långtgående regleringar som t.ex. ytterligare användningsförbud eller regleringar om fyllnadsmängder i aggregat med HFC. Utredningens bedömning är att det inte finns något gångbart alternativ till en skatt för att uppnå den önskade styrningen mot minskade utsläpp av HFC. Om förslagen om en skatt på HFC och en destruktionspremie på HFC inte införs kommer utsläppsminskningen av HFC att bli mindre och som en följd därav kommer utsläppen av F- gaser att vara högre än om förslagen införs. Förslagen har utformats så enkelt som möjligt för att hålla företagens och statens administrativa kostnader så låga som möjligt. Dessutom är det utredningens bedömning att den valda utformningen, med en rak skatt (dvs. med samma skatt per kg koldioxidekvivalent oavsett användningsområde) och utan undantag, inte kommer i konflikt med EG-rätten vare sig förordningen, direktivet eller fördragets regler om statligt stöd. Utredningen har föreslagit att förslagen ska träda i kraft . Utredningens förslag om en skatt på HFC innebär ökade intäkter till staten. Storleken av intäkterna påverkas i huvudsak av: (1) att användningen av HFC minskar enligt prognos (även utan skatten) (2) vilken skattenivå som kommer att gälla (3) vilken styreffekt skatten antas ha. I tabell 4.1 nedan har koldioxidskattenivån per kg använts, vilket är gällande skattenivå för industri m.m. utanför EU:s handelssystem för utsläppsrätter. Vidare har den uppdaterade prognos för användningen av HFC som utredningen tagit fram använts där det framgår att användningen av HFC med höga GWP- faktorer minskar även om inte en skatt införs (se tabell 3 i bilaga 2). De statiska nettoeffekterna för offentlig sektor 2010–2020 och den långsiktiga nettoeffekten 2020 beaktar att skatten antas påverka företagens vinster, vilket inte bruttoeffekten gör. Statiska nettoeffekter beaktar dock inte skattens styrande effekt, vilket den långsiktiga nettoeffekten gör. Som framgår i tabellen uppgår de statiska nettointäkterna till året för ikraftträdande (140 miljoner på helårsbasis). Nettointäkterna minskar därefter till följd av minskade utsläpp. Skattens styrande effekt på utsläppen bedöms medföra minskade nettointäkter på 2020, vilket är skillnaden mellan den statiska och den långsiktiga nettoeffekten 2020. är det också rimligt att anta att eventuella effekter av bunkring av HFC, som kan förväntas ske innan skattens ikraftträdande, har ebbat ut. SOU 2009:62 Konsekvenser av förslagen Offentligfinansiella effekter 2010-2020, miljarder kronor Fr.o.m. 1/7 2010 Utöver de statsfinansiella konsekvenserna som visas i tabell 4.1, bör utredningens förslag om premie vid inlämnande av HFC för destruktion beaktas. Utredningen föreslår att utgifterna för premieutbetalningarna finansieras via skatteintäkterna från skatten på HFC. Utgiftsbehovet på lång sikt får antas vara lägre än skatteintäkterna så länge det finns utsläpp av HFC. Inledningsvis kan dock inte uteslutas att premieutbetalningarna kan vara högre än skatteintäkterna, eftersom HFC som inte varit föremål för skatt också berättigar till premieutbetalning. Risken härför ska dock enligt utredningen inte överdrivas, bland annat med hänsyn till de erfarenheter från det norska systemet med motsvarande premie som utredningen tagit del av. Miljökonsekvenserna av utredningens förslag är positiva. I den av utredningen inhämtade rapporten från beräknas utsläppsreduktionen till följd av en skatt på HFC till koldioxidekvivalenter (se tabell 4.2). De förväntade utsläppsreduktionerna kan jämföras med de koldioxidekvivalenter som regeringen i Klimatpropositionen (prop. 2008/09:162, s. 60) beräknar ingå i den reduktion av växthusgaser som uppnås med så kallade utvecklade ekonomiska styrmedel. För jämförelsens skull kan nämnas att skatten på diesel skulle behöva höjas med i storleksordningen per liter (inkl. mervärdesskatt) för att nå motsvarande utsläppsreduktion (prop. 2008/09:162, s. 238). Som tidigare framgått är utsläppsreduktionen lägre än vad som antogs i Klimatberedningens betänkande, Svensk klimatpolitik, vilket i huvudsak beror på en uppdaterad prognos (och i mycket liten utsträckning av att skatten inte föreslås gälla för alla F-gaser). IVL har vid sina intervjuer med branschföreträdare inte kunnat få fram tillförlitliga uppgifter angående hur mycket större den förväntade utsläppsreduktionen blir vid en höjning av skatten (till t.ex. av den generella koldioxidskatten, vilka är de minskade nedsättningar som tas upp i Klimatpropositionen). Det är dock rimligt att förvänta sig att utsläppsreduktionen i sådana fall blir större än de som IVL anger vid av den generella koldioxidskattenivån. Tabell 4.2 Beräknade utsläpp av HFC med och utan skatt (kton koldioxidekvivalenter) Stationär kyl, frys etc. Luftkonditionering i personbilar och mindre Luftkonditionering i tyngre lastbilar och bussar * 40 kiloton om produktion med HFC fortsätter, 8 kton från befintlig XPS i samhället om produktion med HFC upphör. Källa: IVL:s rapport, tabell 7, bilaga 2. Utöver en skatt föreslår utredningen en premie av samma storlek som skatten vid lämnande av HFC för destruktion. Utredningen bedömer att en sådan premie kommer att minska utsläppen av HFC ytterligare. Den begränsade tid som utredningen haft till sitt förfogande har emellertid inte medgett någon djupare analys av omfattningen av denna förmodade utsläppsminskning. Alla som använder HFC eller varor med HFC påverkas av förslaget om en skatt på HFC. Utredningen har identifierat fyra användningsområden av HFC i . Det i särklass största användningsområdet är HFC som köldmedium i kyl-, frys- och luftkonditioneringsanläggningar samt i värmepumpar. beräkningar som gjorts kommer av utsläppen av HFC att komma från detta användningsområde. Det näst största användningsområdet är HFC som drivgas vid tillverkning av isoleringsmaterialet XPS. Enligt beräkningarna kommer av utsläppen av HFC att komma från det användningsområdet. Övriga användningsområden är tekniska aerosoler som beräknas stå för av utsläppen av HFC . De två minsta användningsområdena; brandskydd och medicinska aerosoler står enligt beräkningen tillsammans för av utsläppen av HFC . Några magnesiumgjuterier använder SF6 som skyddsgas. Som utredningen redogjort för i avsnitt 5.3.2 är den användningen genom EG-regler begränsad till och kommissionen arbetar med ett förslag till ytterligare begränsning avseende SF6 som skyddsgas. Alternativen till SF6 som skyddsgas är enligt branschen HFC-134a eller svaveldioxid. För det fall att omställningen sker till HFC-134a kommer även magnesiumgjuterierna att beröras av skatten. Vid en maximalt tillåten användning av HFC-134a innebär det en skattekostnad om . 4.4.1Effekterna på de berörda marknaderna Skatten tas ut när HFC eller varor med HFC tas in i landet och återbetalning av skatt medges då HFC eller varor med HFC förs ut ur landet. Dessutom återbetalas skatten när HFC lämnas för destruktion. Det innebär att bara HFC som släpps ut i beskattas. Om HFC åtgår vid produktionen/lagringen av varorna innebär beskattningen vid import samt återbetalningen vid export inte den utjämning mellan produktion i och i övriga världen som den blir om HFC finns i eller binds i varan. Vid tillverkning av XPS används HFC som drivgas. Den HFC som används åtgår delvis vid produktionen men binds också i produkten och släpps ut successivt under lagringen och under produktens livstid. Eftersom stor del av HFC åtgår vid produktionen, vid beskärningen och under den första lagringen kommer beskattningen vid införsel baserat på produktens innehåll av HFC inte att likställa XPS producerad i med XPS producerad t.ex. i . Den svenska tillverkningen av XPS med HFC kommer därför att förlora i konkurrenskraft till följd av den föreslagna skatten på HFC. Priset på en värmepump bedöms att öka till följd av att köldmediet ökar i pris. I ett längre perspektiv ökar priset på en värmepump som inte är tät mer, eftersom påfyllning av köldmedium blir dyrare genom skatten. Antalet värmepumpar har ökat i stor utsträckning till följd av arbetet med att minska energiförbrukningen i landet. Främst konkurrerar värmepumpar med fjärrvärme och direktverkande el/olja på så sätt att de som ska byta värmesystem gör två val. Det första valet är om de ska byta värmesystem och det andra valet är till vilket värmesystem de ska byta och då står valet ofta mellan värmepump eller fjärrvärme om sådan finns att tillgå. Med en prisökning om på luft/luft-värmepumparna (som kostar mellan 7 000–) och med en prisökning mellan 300– på de dyrare vätska/vatten- och luft/vatten-värmepumparna, finner utredningen att det inte är sannolikt att efterfrågan på värmepumpar kommer att minska. IVL:s analys visar i stället att den föreslagna skatten kommer att öka fokus på värmepumparnas täthet och öka efterfrågan på täta värmepumpar och således minska utsläppen av HFC. Utredningen bedömer inte att förslaget hotar arbetet med att öka energieffektiviteten och användningen av förnybar energi. Genom den premie som föreslås kommer dessutom återbetalning i nivå med skatten att ske för den HFC som tillvaratas från utrangerade värmepumpar. Priset på HFC kommer att öka till följd av en skatt. På kylmarknaden finns alternativ och förutsättningar för teknikutveckling. Det är denna marknad som kommer att påverkas mest av förslagen. Efterfrågan på köldmedium kommer inte att påverkas av förslagen, eftersom behovet är kontinuerligt. Däremot kommer efterfrågan på köldmedium med lägre GWP-faktorer att öka. är också sannolikt att köldmedium i större utsträckning kommer att återanvändas och återvinnas, till följd av skatten, eller lämnas till destruktion, till följd av premien. En sådan utveckling ligger väl i linje med avfallspolitiken. En ökad kostnad vid påfyllning av köldmedium kommer också att öka fokus på kylanläggningarnas täthet varvid de täta anläggningarnas konkurrenskraft kommer att öka. Utredningen gör bedömningen att marknaden för dagligvaruhandeln inte kommer att påverkas av förslagen. Då en dagligvaruaffär beslutar om den ska investera i en ny kylanläggning, vilken teknik och vilket köldmedium den ska ha bedömer utredningen att förslagen kan påverka på så sätt att valet blir att byta ut en äldre anläggning mot en tätare anläggning med ett köldmedium med lägre GWP-faktor, alternativt med ett köldmedium som inte beskattas. Utredningen gör bedömningen att bilmarknaden inte kommer att påverkas överhuvudtaget av förslagen, som innebär att priset på en genomsnittlig personbil på den svenska marknaden ökar med cirka 13–beroende på mängden köldmedium och om köldmediet är HFC-152a eller HFC-134a. Om beskattning sker enligt schablon vid införsel till uppgår skatten till 26 alternativt per bil. Tabell 4.3 Skatt som andel av omsättningen för olika typföretag inom vissa användningsområden Skatt som andel av Skatt som andel av industriskattesats (/kg) generell nivå (/kg) Stationära kyl/frys/AC Med företagens administrativa kostnader avses resurser för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranleds av lagen om skatt på HFC.