sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Så långt det var möjligt skulle också samma ordning gälla vid val till som vid riksdagsval (prop. 1994/95:154). Nomineringsrätts- och valkretskommittén (Utvärderat personval, SOU 1996:66) utvärderade försöket och erfarenheterna års Europaparlamentsval. Kommittén föreslog därefter ett antal förändringar i valsystemet för att underlätta personvalsinslaget vid valet , bl.a. att rätten att stryka kandidater från en valsedel liksom möjligheten att skriva till kandidatnamn skulle avskaffas i syfte att förenkla sammanräkningsförfarandet och garantera ett snabbt och säkert valresultat. I 3 kap. 1 § första stycket andra meningen regeringsformen föreskrivs att vid val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Själva förfarandet vid personröstningen regleras i vallagen (2005:837). På en valsedel med kandidatnamn ska det finnas ett markerat utrymme intill varje namn där väljarna kan lämna en särskild personröst genom markering. Om partiet har registrerat sin partibeteckning och anmält samtliga kandidater, är ingen annan personmarkering tillåten. Tillskrivna namn betraktas då som obefintliga och strykningar av namn gäller inte. Syftet med personvalsinslaget är dels att väljarna ska ges bättre möjlighet att påverka vilka som ska representera dem, dels att förstärka kontakterna mellan väljare och valda. För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som ska bli valda på de mandat som partiet har vunnit i valkretsen har det införts en spärr för personrösterna. I riksdagsvalet gäller här att personrösterna ska motsvara av partiets röster i valkretsen. Vid övriga val krävs . Utöver denna spärr finns i kommunal- och landstingsvalen också en spärr i form av ett absolut krav på ett visst antal personröster. I kommunvalet är spärren 50 röster och i landstingsvalet 100 röster. Om antalet kandidater som klarat personvalsspärren inte räcker för att tillsätta ett partis samtliga mandat, fastställs ordningsföljden mellan återstående kandidater i den ordning som de står på partiets valsedel. Som skäl för att avskaffa strykningsrätten liksom rätten att skriva till kandidatnamn angavs i förarbetena att dessa möjligheter med den nya preferensröstningen inte längre fyllde några behov. Strykningar av kandidatnamn ansågs vara en negativ viljeyttring medan personvalet i stället gav väljarna möjlighet att på ett positivt sätt ange sina preferenser för en viss kandidat (prop. 1996/97:70 s. 115 och 132). När det gällde spärrnivån för att bli invald på personröster gav den enligt samma förarbeten (s. 115) uttryck för att valsystemet i grunden är ett partival men med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Å ena sidan ansågs partierna väl känna till kandidaternas förutsättningar för att förverkliga partiernas idéer och mål och partierna hade därför även framöver ett befogat intresse av att kunna påverka kandidaturvalet. Och det var då inte rimligt att ett fåtal väljare skulle kunna kullkasta partiernas Å andra sidan uppgavs att all makt utgår från folket, av vilket sades följa att väljarna ska avgöra vilka som ska representera dem. I det sammanhanget uttalades också att de valda nivåerna satts med viss försiktighet för att senare – om det skulle visa sig nödvändigt – kunna justeras ner. Utvecklingen efter personvalets införande Inför personvalsreformen diskuterades hur många väljare som kunde antas utnyttja möjligheten att personrösta. I det betänkande som låg till grund för reformen angavs att det var rimligt att räkna med ett personvalsdeltagande på mellan i riksdagsvalet och på mellan i kommunvalen, något högre för kommunalvalet än landstingsvalet (Ökat personval, SOU 1993:21 s. 53 och 152). Vid riksdagsval var personvalsdeltagandet . Vid riksdagsval minskade personvalsdeltagandet till och vid riksdagsval till , dvs. en nedgång med per valtillfälle. En nedgång har också kunnat noteras när det gäller de kommunala valen. Vid kommunval var personvals- deltagandet . Vid val minskade personvals- deltagandet till och vid val till . Någon uppgift års landstingsval finns inte. Men vid landstingsval var personvalsdeltagandet och vid val . En av de mer uppmärksammade frågorna när personvalet diskuteras är dess genomslag på kandidatnivå. Hur många kandidater blir personvalda, dvs. Vid riksdagsval var av ledamöterna personvalda. Vid riksdagsval var andelen och vid riksdagsval . Andelen personvalda har också gått ned i kommunerna och landstingen. Vid kommunval var av fullmäktigeledamöterna personvalda. Vid val var andelen och vid val . Vid landstingsval var av fullmäktige- ledamöterna personvalda. Vid val var av ledamöterna personvalda och vid val . En annan uppmärksammad fråga i diskussionen om de personer som klarat personvalsspärren är i vad mån det rör sig om kandidater som inte skulle ha blivit valda utan personval. Av de personvalda kandidaterna i riksdagsvalet var tolv placerade på icke valbar plats, i riksdagsvalet tio och i riksdagsvalet sex. Av de kandidater som blev personvalda i kommunvalet var 229 kandidater placerade på icke valbar plats, 161 i valet och 129 i valet . I landstingsvalet var det 77 personvalda kandidater på icke valbar plats i valet och 60 kandidater i valet . För valet finns inga uppgifter. Personvalsdeltagandet i valen till har genom- gående varit högre än i riksdagsvalen och i de kommunala valen. Personvalsgenomslaget har också i de valen legat på en betydligt högre nivå. val till var personvalsdeltagandet . Vid val ökade personvalsdeltagandet till . Vid val uppgick det till . Vid val till var av ledamöterna personvalda. Vid val var andelen och vid val . Av de person- valda kandidaterna i valet var dock ingen placerad på icke valbar plats, i valet två och i valet tre. Debatten om personvalets utformning och genomförda utvärderingar Personvalets utformning har i stort sett sedan införandet varit föremål för en omfattande diskussion och debatt. Debatten har framför allt gällt hur stort personvalsinslaget bör vara. I det sammanhanget har bl.a. anförts att det är för svårt för kandidater att bli personvalda. Förslag har framförts om att spärrnivåerna bör tas bort eller i vart fall sänkas så att genomslaget för personvalet blir tydligare. Även nivån på personvalsdeltagandet har aktualiserats, bl.a. mot bakgrund av att svaret på den frågan, som framgått, var en viktig utgångspunkt när spärrnivåer och förmodat genomslag diskuterades inför personvalsreformen. Andra synpunkter som framförts har varit att det borde finnas en möjlighet att personrösta på flera kandidater på en valsedel och också att på något sätt kunna markera sitt stöd för den rangordning som partiet gjort. I sammanhanget har vidare föreslagits att den tidigare möjligheten att stryka kandidater på en valsedel borde återinföras. Men det har också i debatten gjorts gällande att personvals- inslaget leder till ytlighet och konkurrens inom partierna och i förlängningen till en försvagning av partiväsendet. Flera utvärderingar av personvalet har genomförs. Här kan nämnas det arbete som genomfördes av Rådet för utvärdering av val i betänkandet Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136) samt den utvärdering som lät utföra och som presenterades i rapporten 2002 (2003/04:URD6, se även bet. 2003/04:KU13 bilaga 2). På vårt uppdrag har fil. gjort en uppföljning och utvärdering av personvalet val till , landstingen och kommunerna. I uppdraget har också ingått att göra en uppföljning och utvärdering av personvalet i 1999 och val till . Arbetet har redovisats i rapporten med personval – Erfarenheter och utfall (SOU 2007:68). Vårt förslag: Spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks till . En enhetlig spärrnivå för personvalet kommer därmed att gälla för samliga val. En upplysning om personvalets innebörd ska finnas på valsedeln. Personvalsdeltagandet har som framgått successivt minskat sedan möjligheten att avge en särskild personröst infördes. Även det genomslag som personvalet fått när det gäller vilka kandidater som valts är begränsat. De förväntningar som uttalades i samband med personvals- reformen har således inte infriats (SOU 1993:21 s. 53 f.). Mot denna bakgrund har vi ingående diskuterat olika förändringar rörande personvalet. Det har i dessa diskussioner anförts att spärrnivåerna bör sänkas alternativt att några spärrar över huvud taget inte bör finnas. Även möjligheten för väljarna att förfoga över mer än en personröst har diskuterats. Vidare har framförts att det också borde finnas en möjlighet för väljarna att på valsedeln kunna markera sitt stöd för partiets rangordning. Ytterligare alternativ till förändringar har förts fram. Det har också hävdats att det finns anledning att överväga att helt ta bort personvalsinslaget i valsystemet. Vi har stannat för att föreslå att spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks från . Genom en sådan ändring kommer en enhetlig spärrnivå att gälla för personvalet i samtliga val. Det gör systemet tydligare. Det finns i detta sammanhang anledning att betona vikten av att väljarna ges ingående information om personvalet och dess effekter. Det gäller inte minst i de fall en väljare avstår från att utnyttja sin möjlighet att avge en särskild personröst. Den centrala valmyndigheten har här ett särskilt informationsansvar. Men även partierna och kandidaterna har ett ansvar för att skapa klarhet i frågor kring personvalet. Det finns enligt vår mening dessutom skäl att införa en upplysning om personröstens innebörd på valsedlar med uppgifter om kandidater. Vi föreslår därför ett tillägg till 6 kap. 3 § vallagen. Den närmare utformningen av valsedlarna regleras dock inte i vallagen utan i de verkställighetsföreskrifter som finns i den av regeringen utfärdade valförordningen (2005:874). Det får därför ankomma på regeringen att i denna förordning ange hur den nu avsedda upplysningen närmare ska utformas. 8Proportionaliteten i valsystemet och storlek Principen om proportionalitet och fyraprocentsspärren Valsystemet till är proportionellt. Avsikten med det proportionella valsystemet är att skapa styrkeförhållanden mellan partierna i som återspeglar de av väljarna avgivna rösterna i valet. Systemet med utjämningsmandat syftar till att uppnå den riksproportionalitet som har ansetts önskvärd. Principen om proportionalitet har ett viktigt undantag i fyraprocentsspärren. För att delta i mandatfördelningen krävs att ett parti har fått av de avgivna giltiga rösterna i landet. Som undantag från fyraprocentsspärren gäller att ett parti som fått av rösterna i en valkrets deltar i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i den valkretsen. Fyraprocentsspärren har motiverats med vikten av att valsystemet ger möjlighet att bilda regeringar som kan tolereras av och där finna stöd för sin politik. Det ansågs därför nödvändigt med vissa spärrar som utestängde mycket små partier från representation i . Justitieministern anförde bl.a. följande (prop. 1968:27 s. 198 f.). Problemen vid utformningen av proportionella valsystem sammanhänger till väsentlig del med att man inte kan driva det rättvisetänkande som varje proportionell metod är uttryck för så långt att andra värden i det politiska livet kommer i fara. En rättvis fördelning av mandaten i folkrepresentationen får inte köpas till priset av ett valsystem, som uppmuntrar till partisplittring och därigenom riskerar att förlama handlingskraften hos de demokratiska institutionerna. Demokratins arbetsduglighet är inte mindre viktig än rättvisan i valsystemet. Problemet är hur man skall kunna förse ett Proportionaliteten i valsystemet och storlek proportionellt valsystem med lämpligt utformade spärrar mot små partier. Sedan det nuvarande valsystemet med riksproportionalitet och fyraprocentsspärr infördes har i stort sett alltid styrts av minoritetsregeringar. De majoritetsregeringar som bildats har varit koalitionsregeringar mellan flera partier. Inget av de fem partier som var representerade i när fyraprocentsspärren infördes har drabbats av spärren. Några partier har dock lyckats passera spärren och komma in i . passerade spärren 1988, blev utslaget ur 1991 men återkom 1994. och Ny demokrati kom över spärren 1991. Ny demokrati slogs sedan ut . Undantagsregeln från fyraprocentsspärren har aldrig tillämpats. Ser man till proportionella valsystem i allmänhet är det som framgått framför allt två former av småpartispärrar som används. I regel tillämpas spärrarna på nationell nivå för samtliga mandat. Men det förekommer också spärrar för att ett parti ska få delta i fördelningen av utjämningsmandaten. Som nämnts har de nordiska länderna valt olika lösningar (se avsnitt 5.1.3). När införde ett proportionellt system för andra kammaren valdes dHondts mandatfördelningsmetod även kallad heltalsmetoden. Metodens tendens att gynna stora partier ledde tidigt till att mindre partier samverkade i valen genom att gå fram under en gemensam partibeteckning – en kartell – för att på så sätt bättre kunna hävda sig mot större partier vid mandatfördelningen. För att öka den proportionella rättvisan och komma ifrån kartellbildningar genomfördes en övergång till en jämkad uddatalsmetod där första divisorn sattes till 1,4. Att första divisorn är högre än 1 innebär att det blir svårare för ett litet parti att ta sitt första mandat än när en jämkad uddatalsmetod inte används. Mandaten till andra kammaren fördelades i slutna valkretsar. Övergången till en enkammarriksdag genom den partiella författningsreformen 1968–1969 innebar att ett system med 310 fasta valkretsmandat och 40 (sedermera 39) utjämningsmandat infördes. Detta system infördes regeringsform. Proportionaliteten i valsystemet och storlek De fasta valkretsmandaten fördelas som tidigare berörts på valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Den fördelningsmetod som då tillämpas och som närmare beskrivs i vallagen är valkvotsmetoden. När mandaten efter valet fördelas på partierna används dock den införda uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4. Detta gäller såväl vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten som vid fördelningen av utjämningsmandaten på partier (se 3 kap. 8 § tredje stycket regeringsformen). Den närmare regleringen av hur mandatfördelningen går till görs i vallagen. Jämkningen med 1,4 har på grund av utjämningsförfarandet knappast någon betydelse för fördelningen av mandaten mellan partierna. Vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten kommer ett litet parti emellertid alltjämt att bli underrepresenterat. Resultatet blir att ett litet parti får en relativt sett betydligt större andel av utjämningsmandaten. I vilken valkrets utjämnings- mandaten hamnar och följaktligen vilka kandidater som blir valda enligt dessa mandat är svårt att beräkna. För att inom ett parti få en rättvisare geografisk fördelning av utjämningsmandaten mellan valkretsarna gäller att ett parti som inte har fått ett fast valkretsmandat ska ha ett jämförelsetal som är lika med partiets röstetal, alltså utan någon jämkning med 1,4 (prop. 1987/88:22). Enligt 3 kap. 1 § andra stycket regeringsformen består av en kammare med 349 ledamöter. I jämförelse med vad som beslöts vid 1968–partiella reform är det, som framgått, en minskning med en ledamot. Det främsta motivet till minskningen var att man så långt möjligt ville undvika lika röstetal vid omröstning (SOU 1972:15 s. 124). Det sammanlagda antalet ledamöter i den tidigare tvåkammarriksdagen uppgick, när den upphörde, till 388, varav 155 ledamöter i den indirekt valda första kammaren och 233 ledamöter i den direkt valda andra kammaren. Frågan om ledamotsantalet var redan vid enkammarreformen föremål för delade uppfattningar och har fortsatt att vara det. (SOU 1963:17) föreslog med hänvisning till andra jämförbara länder att antalet ledamöter skulle reduceras Proportionaliteten i valsystemet och storlek Grundlagberedningen (SOU 1967:26) föreslog 350 leda- möter med hänvisning framför allt till glesbygdernas möjligheter till representation men också till att det gav bättre garantier för att alla stora partier blev representerade i varje valkrets. Beredningens minoritet hade föreslagit 300 ledamöter med hänvisning till att arbetsduglighet krävde ett lägre ledamotsantal. Tanken på en sänkning av ledamotsantalet aktualiserades dock på nytt inom Grundlagberedningen (SOU 1970:17) i samband med beredningens diskussioner om införandet av ett ersättarsystem. Beredningens majoritet ansåg dock att det angelägna i en nära och levande kontakt mellan väljare och valda inbjöd till försiktighet inför tanken att minska ledamotsantalet. Beredningen ansåg också att det inte fanns anledning att koppla samman ersättarfrågan med den större frågan om det lämpliga antalet riksdagsledamöter. Den ståndpunkten delades också av regering och riksdag (prop. 1972:66 och KU 1972:30). Frågan om antalet riksdagsledamöter har därefter återkommande väckts i . Argumentationen har gått ut på att 349 ledamöter i förhållande till landets folkmängd är osedvanligt många ledamöter jämfört med andra demokratiska länders representation. Med färre ledamöter skulle politikernas anonymitet kunna minska. Dessutom skulle bli mer arbetsduglig. Vidare måste det, har det hävdats, i diskussionen vägas in att den moderna IT-utvecklingen och tillgången till Internet ger nya möjligheter till kontakt – oberoende av geografiskt avstånd – mellan väljare och valda. Mot detta har bl.a. anförts att en minskning av antalet ledamöter skulle, om den var mer än helt marginell, kunna medföra svårigheter att behålla såväl en rimlig partirepresentation som en representation över huvud taget från olika delar av landet. Ett minskat antal ledamöter skulle göra det ännu svårare för framför allt ledamöterna från de mindre partierna att tillfredsställa önskemål om deltagande i sammankomster och andra aktiviteter i valkretsarna (bet. 2003/04:KU9). Proportionaliteten i valsystemet och storlek Vår bedömning: Någon förändring i frågan om proportio- naliteten i valsystemet vid val till görs inte. Inte heller bör antalet ledamöter i minskas. Det svenska valsystemet är proportionellt och bygger således på det grundläggande synsättet att fördelningen av riksdagsmandat ska återspegla hur väljarna har röstat i valet. Det centrala instrumentet för att åstadkomma proportionalitet på riksplanet är, som framgått, systemet med utjämningsmandat. Det har emellertid inte ansetts möjligt att tillämpa en helt proportionell ordning vid fördelningen av riksdagsmandat. Intresset av att mandaten fördelas rättvist i förhållande till valresultatet måste vägas mot behovet av att de demokratiska institutionerna fungerar väl. Det som avses är främst vikten av att den parlamentariska situationen efter valet blir sådan att det är möjligt att bilda regering och att denna har praktiska möjligheter att genomföra sin politik. En alltför långtgående partisplittring i måste därför undvikas. Mot den här bakgrunden innehåller det svenska valsystemet en spärr mot att små partier kommer in . Vi har behandlat frågeställningen om balansen i dagens system är den rätta mellan önskemålen om proportionalitet å ena sidan och om goda förutsättningar att bilda handlingskraftiga regeringar å andra sidan. Vi har stannat för att inte föreslå några ändringar i dessa avseenden. I det sammanhanget har även frågan om storlek behandlats. En minskning av antalet ledamöter skulle här kunna medföra svårigheter att behålla en rimlig representation från olika delar av landet och därmed minska möjligheterna till kontakt mellan väljare och valda. Frågan om storlek är dock relevant även utifrån andra utgångspunkter och har diskuterats bl.a. i ljuset av antalet riksdagsledamöter i förhållande till andra jämförbara länder. Vi har dock även i denna del stannat för att inte föreslå någon förändring. ska således även i fortsättningen bestå av 349 ledamöter. 9Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd Systemet med en gemensam valdag bygger på den författnings- politiska uppgörelse som ledde –partiella författningsreform. I uppgörelsen ingick också en treårig mandatperiod som en del av den kompromiss som uppnåddes mellan två olika uppfattningar när enkammarriksdagen infördes. Enligt den ena uppfattningen borde man helst göra en fullständig åtskillnad mellan riksdagsval och kommunalval. Enligt den andra uppfattningen motiverade bl.a. det sakliga sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik och valrörelsernas uppläggning att väljarna som de utsåg kommunala förtroendemän borde få möjlighet att påverka sammansättning (det s.k. kommunala sambandet). Slutsatsen blev att i sin helhet skulle väljas genom direkta val vid ett enda tillfälle och att valdagen skulle vara gemensam för riksdagsval och kommunalval. Denna lösning ledde i sin tur till att man stannade för en treårig mandatperiod som en avvägning mellan å ena sidan önskemålet att väljarna med korta tidsintervall får tillfälle att uttala sig om den förda politiken och å andra sidan intresset av att regeringen har arbetsro och möjligheter till en långsiktig planering. förordade i betänkandet Grundlagsfrågor (SOU 1981:15) en övergång till skilda valdagar. Detta motiverades med att regionala och kommunala frågor genom en sådan förändring skulle kunna ägnas större uppmärksamhet i val- rörelserna. De socialdemokratiska ledamöterna av kommittén reserverade sig och ansåg att kritiken mot den gemensamma valdagen var överdriven och missriktad. Om den gemensamma val- dagen skulle ifrågasättas borde det i stället ske med utgångspunkt Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd från det angelägna i att få till stånd ett fungerande upplösnings- institut, dvs. regeringens möjlighet att upplösa . publicerade en arbetsgrupp under justitie- ministerns ledning ett diskussionsunderlag med titeln valdagen och andra grundlagsfrågor. Någon enighet inom arbetsgruppen förelåg dock inte. Frågan överfördes därefter till (Folkstyrelsens villkor, SOU 1987:6). Kommittén föreslog att den gemensamma valdagen skulle behållas men att mandatperioden skulle förlängas till . De borgerliga ledamöterna i kommittén reserverade sig och anförde att ett återinförande av skilda valdagar för kommunala församlingar och var ett viktigt led i strävandena att vidga och fördjupa den kommunala demokratin. De förordade att valen skulle hållas åtskilda med mellanrum. Ledamoten från kommunisterna föreslog att den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden skulle behållas. Efter partiöverläggningar träffades en överenskommelse om att förlänga mandatperioden till . Förlängningen infördes med början års ordinarie val (prop. 1993/94:115). Även motsatte sig Socialdemokraterna en övergång till skilda valdagar. Frågan om skilda valdagar har också behandlats av Demokrati- utredningen. Utredningen, som förordade en övergång till skilda valdagar, menade att det starkaste argumentet för skilda valdagar har att göra med valrörelsernas mobiliserande effekt på väljarna, och inte minst på partiorganisationerna. Med så långa mandat- perioder som riskerade verksamheten att tappa i tempo. Enligt utredningen kunde skilda valdagar vara ett sätt att lösa detta problem. Två av utredningens socialdemokratiska ledamöter förklarade dock i ett särskilt yttrande att de inte kunde ställa sig bakom en övergång till skilda valdagar (En uthållig demokrati!, SOU 2000:1 s. 189). Frågan om skilda valdagar utreddes senast av författningsutredning. Majoriteten av utredningens ledamöter tog ställning för bevarad gemensam valdag. Utredningens ledamöter från , , reserverade sig och anförde att med skilda valdagar skulle inte bara de lokala frågorna ges större tyngd utan graden av delaktighet i den vardagliga politiken skulle också öka liksom engagemanget mellan SOU 2008:125 Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd valen (Den gemensamma valdagen SOU 2002:42).