sou · GXB324 · 2009-03-02 00:00:00 — Därmed finns heller ingen systematisk utvecklad kunskap om vad som driver branschen och vilka faktorer som ligger bakom dagens struktur och agerande. De förslag till åtgärder som lagts fram i det föregående har hämtat sina bevekelsegrunder från analogier med andra Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... branscher och analyser av anläggningsbranschen från de fåtaliga vetenskapliga undersökningar som genomförts. Det finns mot den bakgrunden starka motiv för att mer systematiskt utveckla kunskap om branschens funktionssätt utifrån beställarens skilda ageranden. Ansvaret för att sådan kunskap utvecklas bör åvila de upphandlande enheterna – och . , och i viss utsträckning agerar på anläggningsmarknaden och framstår var och en, men framför allt tillsammans som mycket stora beställare. Deras agerande har stor betydelse för anläggningsmarknadens funktionssätt. och har inlett ett närmare samarbete i upphandlingsfrågor och mellan och finns ett etablerat samarbete bl.a. när det gäller upphandlingar av insatsvaror för underhållsbeläggningar. Ett sådant samarbete bör ta sikte dels på ett gemensamt kunskapsuppbyggande dels på samordnat agerande som beställare på marknaden inte minst i genomförandet av de åtgärder som här föreslås. Formerna inom vilka ett sådant arbete ska bedriva kan vara flera. I uppdrag ingår att överväga frågor som rör organisering av verksamheter. Hur beställarfunktionerna ska organiseras beror av flera aspekter. Det är dock väsentligt att i en beställning av konsult- och entreprenadtjänster krävs en betydande kunskap om de generella och specifika egenskaper som kännetecknar vägar, järnvägar, farleder och flygplatser och den trafik och de transporter som bedrivs på anläggningarna. Sambanden är starka mellan kunskaper om infrastrukturen och dess användning å ena sidan och förmågan att anskaffa ny infrastruktur eller upphandla underhåll och drift av befintlig anläggning. Professioner som behärskar teknisk, verksamhetsmässig, juridisk, ekonomisk och marknadskunskap ska fungera väl tillsammans för att anskaffningarna långsiktigt ska bli effektiva. Frågor rörande organisation behandlas också som följd av att nya former och arbetssätt ska föreslås med avseende på den långsiktiga planeringen. I samband därmed ska övervägas hur verksamheterna ska organiseras. I frågor som rör organisering gör sig också andra aspekter såsom effektivisering inom administrationen, m.m. i hög grad gällande. Utveckling av de statliga beställarfunktionerna ... Förslag till åtgärder att genomföras av de statliga beställarna: Systematiskt utveckla kunskap om branschens funktionssätt utifrån beställarens ageranden Samarbete mellan och för ett gemensamt kunskapsuppbyggande samt för samordnat agerande som beställare på marknaden i genomförandet av de åtgärder som här föreslås Samarbete mellan verken i konkreta upphandlingsfrågor i övrigt Intensifiera arbetet med att utveckla egenskapskrav (funktioner) och metoder för att kontrollera dessa för tillämpning i totalentreprenader Intensifiera arbetet med att utveckla egenskap/åtgärd – effektsamband 8Sammanfattande förslag till åtgärder för att utveckla beställarfunktionen hos de statliga trafikverken jämte förväntade effekter och konsekvenser Utredningens uppfattning är att trafikverken bör intensifiera det arbete som de inlett och införa de förslag till åtgärder som har presenterats i de föregående avsnitten och som i allt väsentligt sammanfaller med verkets egna strävanden. I vissa fall kommer det att ta innan åtgärderna kan tillämpas fullt ut. Det gäller exempelvis uppgiften att utveckla och etablera funktions- och egenskapskrav samt att finna metoder att verifiera dessa på ett rimligt och adekvat sätt. I sådana fall bör tydliga mål sättas upp när arbetet ska vara slutfört. Krav bör ställas på återrapportering om arbetets fortskridande. De åtgärder som föreslås ska ses som en helhet. Åtgärderna tar sikte på dels att skapa förutsättningar för en ökad produktivitet och innovation genom möjligheter till upprepning, specialisering och stordrift dels att föra in nya drivkrafter (korta störningstider vid produktion och tidigare idrifttagning av anläggningar premieras) så att de förutsättningar som skapas utnyttjas på rätt sätt. Åtgärdsförslagen betingar varandra. Nya förutsättningar och nya drivkrafter ska ses i ett sammanhang och föras in , då skapas med de åtgärder som föreslås för att öka konkurrensen största möjliga chanser att produktiviteten och innovationerna kan öka. Sammanfattande förslag till åtgärder ... Utredningen föreslår att regeringen ger trafikverken i uppdrag att fastställa riktlinjer för upphandling och beställarverksamheten enligt de principer som presenteras i detta betänkande. Arbetet skall bedrivas skyndsamt. Trafikverken ska med början med 1/7 2009 och därefter återrapportera till regeringen om hur förändringsarbetet fortskrider. Trafikverken ska också utarbeta indikatorer som gör det möjligt att följa upp och utvärdera förändringsarbetet. Med ett systematiskt arbete och noggrann uppföljning och på vetenskaplig grund genomförda analyser av effekterna av olika ageranden bör resultat kunna säkerställas som ger grund för det fortsatta agerandet. Det hittillsvarande anekdotiska sättet att arbeta ersätts med ett sytematiskt arbetssätt. Konsekvenserna är att ökad kunskap anskaffas som kan ligga till grund för modifieringar i handlandet. Genom nya drivkrafter och nya förutsättningar för att kunna nyttja dessa synes det rimligt att tro att arbetsprocesserna i anläggningsproduktionen kommer att påverkas. Kortare bygg- och underhållstider behöver inte medföra ökad stress på arbetsplatserna utan förkortningarna erhålls genom ökad planering och förbättrad logistik. Rimligen bör arbetsmiljön och arbetsförutsättningarna kunna bli bättre vid arbeten som är planlagda än vid arbeten där lösningar skapas tillfälligtvis på plats. För trafikanter, trafikföretag och för närboende kommer störningarna av produktion i trafikerad miljö att bli mindre till följd av kortare byggtider och andra arbetsmetoder/processer som är mindre störande på trafik, miljön och säkerheten. Trafikanter och trafikföretag kan också räkna med att anläggningar kan öppnas för trafik tidigare jämfört med det traditionella sättet att underhålla och bygga nya anläggningar. Översyn av myndigheter och verksamheter En särskild utredare tillkallas med uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportsektorn, huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, (), Statens järnvägars (ASJ) och ansvarsområden. I uppdraget ingår bl.a. att föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner hos myndigheterna inom transportsektorn i syfte att uppnå en bättre fungerande anläggningsmarknad och högre effektivitet. Utredaren ska utifrån sin analys föreslå lösningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att bäst uppnå och regeringens mål för transportpolitiken. Utredarens analys och förslag till åtgärder ska redovisas . Regeringen har för avsikt att ge ytterligare direktiv om genomförandet av utredarens förslag samt om ytterligare analyser och förslag. Målet för svensk statsförvaltning är att den ska vara rättssäker, effektiv och medborgarorienterad. Detta ska uppnås genom att styrningen utvecklas, främst den ekonomiska styrningen, samt ledningen och organiseringen av statlig förvaltning. Här ingår också att säkerställa att alla myndigheter systematiskt och kontinuerligt utvecklar sin verksamhet. Följande uppgifter står i fokus i det översyns- och förändringsarbete som regeringen bedriver: att klargöra statens roll och uppgifter och att sätta medborgare och företag i centrum. En ökad samverkan mellan myndigheterna samt förbättrad styrning genom tydligare rollfördelning och bättre dialog mellan regeringen och myndigheterna eftersträvas. Med dessa utgångspunkter tillsatte regeringen (Fi 2006:08) som fått uppdraget att se över den centrala statsförvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Utvecklingen av transportsystemet är en viktig del i samhällsutvecklingen. Ökad pendling över större regioner, en åldrande befolkning, utvecklad användning av IT och ökad global handel med gods samt klimatutmaningen är exempel på viktiga samhällstrender som ställer nya krav på transportsystemet. En fungerande infrastruktur, en väl fungerande marknad på transportområdet och ett tillfredsställande utbud av kollektivtrafik är en förutsättning för jobb, företagande och tillväxt. Utvecklingen av transportområdet ska ske i dialog med näringsliv, regioner, kommuner och myndigheter där människors och företags behov ska stå i fokus. Statens ansvar inom transportområdet är stort och omfattar bl.a. regelgivning och tillsyn av transporter och transportmedel, förvaltning och utveckling av det statliga väg- och järnvägsnäten samt de statliga flygplatserna och farlederna, tecknande av avtal om interregional kollektiv persontrafik, statistikproduktion och viss sektorsforskning. Statens anslag för verksamheterna inom transportområdet uppgår till ca . Till detta kommer de avgiftsfinansierade verksamheterna. Merparten av anslagen hanteras av och i deras väg- och banhållning. Verksamheten inom transportområdet ska bidra till att det av fastställda transportpolitiska målet och dess delmål uppnås. Regeringen har påbörjat en process med att ta fram utvecklade och förankrade transportpolitiska utgångspunkter för en ny och framåtriktad transportpolitik. Som en del i detta fick den 19 uppdrag av regeringen att föreslå reviderade transportpolitiska mål. Uppdraget ska redovisas . Regeringen har för avsikt att föreslå reviderade mål . Regeringen avser också att i samband med budgetpropositionen överlämna en infrastrukturproposition, ramtidens resor och transporter till . I propositionen kommer inriktningen och ekonomiska ramar för den kommande planperioden att läggas fast. Regeringen har tidigare tillsatt flera utredningar som berör myndigheterna på transportområdet. Syftet har varit att pröva det offentliga åtagandet och att skapa en ändamålsenlig och effektiv organisation för statens uppgifter inom transportområdet. Det pågår nu arbete med att bereda eller genomföra de förslag som lagts fram. En särskild utredare har analyserat förutsättningarna för en ombildning av () och vissa funktioner hos till aktiebolagsform (SOU 2007:49). Utredaren såg inte att uppgifter lämpar sig för bolagisering och föreslog därför att verksamheten även i fortsättningen bedrivs i myndighetsform. Utredaren föreslog att VTI ombildas till ett helägt statligt bolag under förutsättning att bolaget kan tillförsäkras en basresurs som motsvarar dagens anslag. Om detta inte är möjligt förordar utredaren att VTI kvarstår som myndighet med oförändrat uppdrag och förutsättningar. Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att undersöka hur man kan inrätta en trafikslagsövergripande organisation för inspektionsverksamhet som rör kontroll av att krav i fråga om säkerhet och skydd inom transportområdet är uppfyllda (dir. 2005:108). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en trafikinspektionsorganisation (dir. 2007:105). Regeringen har därefter beslutat om tilläggsdirektiv till (dir. 2008:45). Den särskilda utredaren ska, utöver det ursprungliga uppdraget, genomföra de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet Därvid avvecklas Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen och myndigheternas verksamheter förs till Transportstyrelsen. uppgifter och ansvar förs över till Transportstyrelsen. Från förs också ansvaret för sjöfartsregistret samt hanteringen av kustfartstillstånd. Vägtrafikinspektionen, trafikregistret som utför författningsreglerad register-, administrations- och informationsverksamhet och förarenheten som ansvarar för förarprov och tillsyn över trafikskolor m.m. förs från till Transportstyrelsen. En utredning om den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid med uppgift att genomföra en översyn av roll och verksamheter har genomförts (dir. 2006:116). Utredaren skulle också föreslå lämplig organisationsform för lotsningsverksamheten (dir. 2007:69). Utredaren har lämnat förslag om framtida organisationsform, uppdelning och finansiering av de verksamheter som bedrivs inom (SOU 2008:53). Ett av utredarens förslag, som är föremål för remissbehandling, innebär att verksamhet fortsättningsvis bör bedrivas i myndighetsform och inte som som affärsverk. I en departementspromemoria (Ds 2007:49) föreslås ändringar i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg. Förslaget innebär att uppgifter överförs till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringens avsikt är att föra över uppgifterna till Transportstyrelsen fr.o.m. . beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över det svenska flygplatssystemet (dir. 2006:60). Regeringen har därefter beslutat om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2006:104 och dir. 2007:1). Utredaren föreslog att verksamhet ska ombildas till två aktiebolag, ett bolag för drift och förvaltning av flygplatser och ett bolag för flygtrafiktjänsten (SOU 2007:70). beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för att ombilda vissa verksamheter vid och till aktiebolagsform (dir. 2007:64). Utredaren föreslog att verksamheterna vid , , och Projektering bör bolagiseras (SOU 2007:78). Regeringen har för avsikt att i samband med budgetpropositionen lämna propositioner till som behandlar organisationsformen för delar av , och . och har genomfört stora organisatoriska förändringar i syfte att dels bättre möta marknadens och kundernas krav, dels få till stånd bättre intern styrning av sina verksamheter. och fick i regleringsbreven dessutom i uppdrag att tillsammans förbereda en sammanslagning av verkens administrativa enheter och IT-enheter. Myndigheterna förbereder att etablera ett gemensamt servicecentrum för IT, telefonväxel, personal, fakturering och redovisning. Behovet av en utredning och är myndigheter med sektorsansvar. Båda myndigheterna bedriver en omfattande verksamhet där de främsta uppgifterna är planering, beställning och förvaltning av infrastrukturen. Därutöver ansvarar verken för en mängd andra uppgifter. Någon genomlysning av dessa myndigheters hela verksamheter har inte gjorts i de utredningar som nämns ovan. Det finns bl.a. ett behov av att utreda vilka nya krav som kan komma att ställas på och verksamheter i förhållande till utvecklingen på transportområdet, de förändringar som sker när Transportstyrelsen bildas, när verksamheter bolagiseras och med anledning av den pågående infrastrukturplaneringen. I arbetet med bl.a. den infrastrukturproposition som regeringen har för avsikt att överlämna till har det framkommit att det finns ett behov att utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt i infrastrukturplaneringen. har arbetet ofta bedrivits inom respektive trafiksektor, vilket kan leda till suboptimering av infrastrukturinvesteringar eller till att transportkedjor inte hänger ihop. En sammanhållen infrastrukturplanering skulle bl.a. kunna främja lösningar som bidrar till en minskad negativ miljö- och klimatpåverkan samt ökad energieffektivitet. De problem som regeringen har identifierat handlar om att dagens planeringssystem brister i flexibilitet både på lång och medellång sikt vilket gör att det är svårt att möta förändrade förutsättningar. Även andra aktörer, såsom kommuner, länsstyrelser och näringslivsföreträdare, påtalar att sektorsvis planering är ett problem. Anläggningsmarknaden präglas av bristfällig produktivitet och konkurrens. Beställarnas agerande är av stor betydelse för marknadens funktion. och är i egenskap av infrastrukturförvaltare dominerande beställare och upphandlare av bl.a. underhålls- och investeringsentreprenader på anläggningsmarknaden. Det finns därmed ett behov av att analysera hur dessa stora beställare i upphandlingsförfaranden kan bidra till en förbättring av anläggningsmarknadens funktion och skapa förutsättningar för innovation. Även i den övriga verksamheten bör det finnas möjligheter till ökad samordning, som de stora skillnaderna som finns mellan de specifika kärnverksamheterna inom respektive transportsektor tas i beaktande. Sektoransvaret är ett exempel där det torde finnas utrymme för precisering och där ett mer trafikslagsövergripande perspektiv vore önskvärt. För att säkerställa en mer flexibel och trafikslagsövergripande planeringsmodell bör även en genomlysning göras av vilka delar av de nuvarande verksamheterna inom luft- och sjöfartssektorerna som bör inkluderas i ett sådant perspektiv liksom statens tecknande av trafikavtal och kommunikationsanalysens roll i helheten. Som tidigare nämnts är ett fungerande transportsystem en förutsättning för jobb, företagande och tillväxt och har därmed starka kopplingar till andra sektorer som också är föremål för förvaltningspolitiska översyner, t.ex. näringspolitiken och den regionala tillväxtpolitiken. En avgörande del i den regionala tillväxtpolitiken bygger på ett ytterligare stärkt lokalt och regionalt ansvar för och inflytande över statliga tillväxtresurser. Regeringen avser att i ett sammanhållet, långsiktigt perspektiv, fortsätta effektivisera och samordna resurser som är strategiska för konkurrenskraft på regional och nationell nivå. Därför bör det även inom transportsektorn analyseras vilka verksamheter som i huvudsak bör samlas på regional nivå, respektive vilka verksamheter som i huvudsak bör samlas på central nivå. Sammanfattningsvis bör analysen av det trafikslagsövergripande synsättet i planeringen fördjupas liksom hur regionernas ansvarstagande för och inflytande i infrastrukturplaneringen kan stärkas och förenklas. Det kundorienterade synsättet i verksamheterna bör utvecklas ytterligare. Statens insatser ska riktas mot att hela resan eller transporten blir effektiv ur såväl kundsom klimat- och hållbarhetsperspektiv. Den nuvarande uppbyggnaden av statens verksamheter på transportområdet har utformats på grundval av successiva ställningstaganden och beslut. Ändamålsenligheten i detta system bör omprövas. Översynen av verksamheter och myndigheter inom transportområdet bör därför fortsätta. En särskild utredare tillkallas med uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportområdet, huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, . ASJ:s och ansvarsområden. Utifrån sin analys ska utredaren föreslå lösningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att bäst uppnå och regeringens mål för transportpolitiken. Översynen syftar till att finna de lösningar som bäst stödjer ett effektivt utförande av statens uppgifter inom transportområdet och som leder till att medborgare och näringsliv sätts i centrum, att det trafikslagsövergripande synsättet stärks i planeringsprocessen, att det finns en god regional förankring och ett ökat ansvarstagande i planeringsprocessen samt att övriga verksamheter inom transportsektorn bedrivs på ett effektivt sätt. Ett särskilt fokus ska sättas på beställarfunktionerna hos myndigheterna inom transportsektorn i syfte att skapa bättre fungerande marknader inom bygg- och anläggningssektorn och en ökad effektivitet i infrastrukturhållningen. Förslagen till lösningar ska inriktas på strukturer, arbetsprocesser och organisering av de statliga myndigheterna och deras verksamheter inom transportområdet. analysera och klargöra vilka uppgifter som bör vara ett statligt åtagande och i vilken form dessa bör bedrivas, föreslå hur uppgifter som inte längre bör vara ett statligt åtagande ska organiseras och finansieras, se över och föreslå nya former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen av transportinfrastrukturen på lång och medellång sikt, analysera vilka möjligheter till effektiviseringar och synergier som kan finnas genom en omorientering av myndigheternas uppdrag, verksamhet och organisering, vid behov föreslå ändrad organisering av hela eller delar av verksamheterna, föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner inom transportsektorn, kartlägga och analysera vilka verksamheter som bör organiseras centralt och vilka som ur ett tillväxt- och kundperspektiv kräver regional närvaro. Uppdraget gäller i första hand ovan nämnda myndigheter. Om andra verksamheter inom andra myndigheter i någon omfattning visar sig vara av intresse i sammanhanget får även dessa beröras av översynen. Detta kan exempelvis bli aktuellt när beredningen och genomförandet av de tidigare nämnda pågående myndighetsöversynerna är klara. Regeringens inriktning är att kunna göra vissa ställningstaganden i samband med budgetpropositionen . Uppdragets genomförande och tidsplan Utredarens analys och förslag till åtgärder ska redovisas . Om utredaren finner det lämpligt kan delar av uppdraget redovisas i delrapporter. Regeringen har för avsikt att ge ytterligare direktiv om genomförandet av utredarens förslag samt om ytterligare analyser och förslag. Utredaren ska bedriva arbetet i fortlöpande dialog med berörda myndigheter och utredningar. Utredaren ska löpande stämma av med och informera (). Vidare ska utredaren samråda med andra myndigheter och organisationer i den utsträckning som är nödvändig. Myndigheterna ska lämna utredaren det underlag som utredaren begär. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra sina synpunkter. Utredaren ska lämna en konsekvensbedömning av föreslagna åtgärder som ska omfatta ekonomiska, miljö- och klimatmässiga, organisatoriska och personalmässiga konsekvenser av de förslag som läggs fram. I underlag som tas fram på individnivå ska all statistik presenteras och analyseras utifrån kön. Utredaren ska vidare redovisa de förslag till författningsändringar som utredarens förslag föranleder. I de fall de föreslagna åtgärderna innebär ekonomiska åtaganden för staten ska finansieringsförslag lämnas. 1.En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen. 2.Nya nät för förnybar el. 3.Ransonering och prisreglering i krig och fred. 4.Sekretess vid anställning av myndighetschefer. 5.Säkerhetskopiors rättsliga status. 6.Återkrav inom välfärdssystemen. – Förslag till lagstiftning. 7.Den svenska administrationen av jordbruksstöd. 8.Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. 9.Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. 11.En nationell cancerstrategi för framtiden. 12.Skatt i retur. 13.Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning. 14.Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. – museisamverkan ger resultat. Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. 18.Två rapporter till . 19.Aktiv väntan – asylsökande i . 20.Mer järnväg för pengarna. 21.Redovisning av medfinansiering. 22.En ny alkohollag. 24.De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen. Säkerhetskopiors rättsliga status. Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning. Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. Två rapporter till . [18] Aktiv väntan – asylsökande i . Ransonering och prisreglering i krig och fred. En nationell cancerstrategi för framtiden. [11] En ny alkohollag. Sekretess vid anställning av myndighetschefer. Återkrav inom välfärdssystemen. – Förslag till lagstiftning. Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. Skatt i retur. Redovisning av medfinansiering. Den svenska administrationen av jordbruksstöd. Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion. Nya nät för förnybar el. [2] Mer järnväg för pengarna. De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. – museisamverkan ger resultat.