sou · GXB372 · 2009-09-01 00:00:00 — Den har företräde framför principen om meddelarfrihet, se 13 kap. 5 § andra stycket OSL. Det innebär att även den som röjer eller använder hemliga uppgifter för publicering i press, radio, TV m.m. kan straffas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § . För att ett förbehåll ska ha den verkan att meddelarfrihet inte föreligger, krävs givetvis att det är förbjudet att lämna uppgifterna ifråga vidare för publicering. Ett förbehåll kan ju vara modifierat på det sättet att det tillåts att uppgifter publiceras på sådant sätt att de inte kan direkt hänföras till någon enskild person (se Sekretesslagen – en kommentar, m.fl. s. 16:17). Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Andra bestämmelser som syftar till att garantera yttrandefriheten och som är av intresse i detta sammanhang är reglerna om anskaffarfrihet. Enligt TF och YGL har envar rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller något medium som omfattas av regleringen i YGL (1 kap. 1 § fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). Denna frihet kan begränsas genom en ansvarsbestämmelse som innebär att anskaffaren utan hinder av TF och YGL kan ställas till svars för de metoder som han eller hon använder, om dessa är olagliga (1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL). Även förbudet i TF och YGL mot censur och andra hindrande åtgärder kan i detta sammanhang vara av intresse (1 kap. 1 § TF och 1 kap. 3 § YGL). Censurförbudet är utformat på samma sätt i de båda grundlagarna (YGL tillåter dock att filmer och liknande upptagningar av rörliga bilder, om det föreskrivs i allmän lag, inte får visas offentligt utan föregående granskning och godkännande). Förbudet innebär att någon förhandsgranskning inte får förekomma. Förbudet hindrar emellertid inte en myndighet att på initiativ exempelvis från den som ska ge ut en skrift och avge synpunkter. Inte heller är det otillåtet för en myndighet att erbjuda sig att utföra sådan granskning, så länge erbjudandet inte har karaktär av påbud. Den som frivilligt låtit en myndighet granska en skrift före publicering och gått med på att myndigheten därvid ska få inflytande över skriftens slutliga innehåll är inte bunden av detta, eftersom myndigheten inte får uppställa villkor av detta slag (JO 1964 s. 387). Censurförbudet kan med andra ord inte sättas ur spel genom ett avtal med myndigheten som part. Avslutningsvis ska här nämnas att YGL inte är tillämplig på sattelitförmedlade program när sändningen inte utgår från . I YGL har ändå införts ett begränsat skydd för utländska sändningar. Detta skydd innebär bl.a. att reglerna i YGL om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande i radio- och TV- program ska tillämpas, se 10 kap. 1 och 2 §§ YGL. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. 4.3Några beslut av JO och JK Nedan redovisas i kronologisk ordning kort några för vår fråga intressanta beslut av ombudsmän () och Justitiekanslern (). JK:s beslut (dnr ) Beslutet gäller ett fall där ett TV-team följt polisens arbete och där varje person i TV-teamet i förväg hade undertecknat en handling om sekretess enligt ett förtryckt formulär. JK konstaterade att det använda formuläret, vilket benämnts som sekretessinformation och inte innefattade något formligt beslut, var allmänt hållet och inte gav någon närmare ledning om sekretessförbehållets innebörd. Formuläret uppfyllde således inte de krav som gäller i fråga om förbehåll enligt 14 kap. 9 § SekrL (nuvarande 10 kap. 14 § OSL) och hade därför ingen rättsverkan mot dem som hade undertecknat det. JK gjorde vidare bl.a. följande allmänna uttalanden. När representanter för massmedierna följer polisens arbete innebär det en fortlöpande förmedling av uppgifter från myndigheten till utomstående. Vid tillståndsgivningen torde myndigheten som regel inte kunna överblicka vilken information som kommer att förmedlas och då inte heller kunna bedöma huruvida det rör sig om sekretessbelagda uppgifter. Så länge som en uppgift inte materialiserats kan det uppenbarligen inte ske någon sekretessprövning och då inte heller någon prövning av förbehållsfrågan. Mot denna bakgrund är det inte möjligt att redan i samband med ett tillstånd till den typ av reportage som det var fråga om besluta om aktuellt förbehåll. Att under löpande inspelning av ett TV-program i varje sådan situation besluta om förbehåll förefaller dock enligt JK:s mening inte vara ett realistiskt och praktiskt genomförbart alternativ. En följd blir då att polisens medverkan vid inspelning av TV- program får begränsas till sådana inslag i polisarbetet där risken för ett röjande av sekretessbelagda uppgifter om bl.a. enskildas personliga förhållanden är utesluten eller i vart fall minimal. Förhållandena kan emellertid vara annorlunda när det handlar om en i förväg planerad aktivitet från polisens sida där det med säkerhet kan bedömas vilken information som kommer att förmedlas. När det gäller att tillåta massmedierna att skildra polisens arbete i fall som det här aktuella måste enligt JK stor försiktighet iakttas vid planering och genomförande. JK uttalade i denna fråga följande. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. När ett TV-team följer polisens arbete bör det vidare poängteras att polisen vid ingripanden av olika slag måste ta stor hänsyn till enskilda och deras berättigade krav på integritet. Detta gäller i synnerhet när tvångsmedel tillämpas gentemot den enskilde. Det kan enligt min mening ifrågasättas om det överhuvudtaget är förenligt med polisens uppgifter att medverka till att ett TV-team ges möjlighet att intervjua eller på liknande sätt komma i direkt kontakt med personer när dessa befinner sig i en för dem utsatt situation. Under alla förhållanden bör det ankomma på polisen att agera på ett sådant sätt att enskilda personer inte känner sig tvingade att medverka i sådana sammanhang (jfr JO 1992/93 s. 138). I beslutet aktualiserades också censurförbudet. I denna fråga uttalade JK följande. Enligt 1 kap. 3 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen får det inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett TV-program först måste granskas av en myndighet eller något allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. Av polismyndighetens yttrande framgår att polisen, efter initiativ från produktionsbolaget, granskat programavsnittet före sändningen. Även om någon erinran inte i och för sig kan riktas mot polisen för dess deltagande i ett sådant på frivillighet grundat granskningsförfarande, finns det skäl ändå framhålla att polisen måste iaktta viss försiktighet och återhållsamhet vid en sådan föregående granskning för att inte komma i konflikt med yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud. JK:s beslut (dnr 6788-06-31) JK har vidare prövat frågan om ett TV-teams medverkan i ett fall där en polisman hade gett ett TV-team tillstånd att filma när polisen kroppsvisiterade och kroppsbesiktigade en person i anslutning till ett gripande. Det hade inte gått att få fram hur TV-teamet hade berett sig tillträde till platsen där kroppsbesiktningen utfördes och om detta hade medgetts av någon av polismännen. JK fann dock att polismannen hade brustit i flera avseenden i samband med utförandet av sina tjänsteuppgifter. Bl.a. hade han inte tydliggjort vad TV- teamet fick filma eller följt filmteamets förehavanden tillräckligt noggrant. Observera att i detta fall hade något förbehåll enligt 14 kap. 9 § SekrL inte meddelats. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. JK:s beslut (dnr 5785-05-21) I detta beslut kritiserade JK en polismyndighets samverkan med ett TV-team. Denna samverkan hade reglerats endast genom en muntlig överenskommelse mellan myndigheten och ett produktionsbolag. Det rörde sig här om ett omhändertagande enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. som polisen gjorde på en akutmottagning. hade informerat representanter för bolaget och den personal som medverkade vid inspelningen bl.a. om att filmteamet inte fick åka med i någon polisbil och att polismännen inte fick medverka till att filmteamet fick komma in på platser som t.ex. akutmottagningar. Enligt sjukhusets utredning hade polispatrullen inte tagit med filmteamet in på akutmottagningen, utan filmteamet hade följt efter poliserna in på sjukhuset och filmat ingripandet genom några glasdörrar. Filmteamet hade sedan följt efter polisbilen till en tillnyktringsenhet där den omhändertagne också filmades. JK konstaterade återigen att samarbetet med TV-teamet innebar en löpande förmedling av uppgifter från myndigheten till utomstående. Detta medförde en klar risk att enskilda polismän inte i varje situation skulle hinna eller förmå att överblicka om sekretesskyddade uppgifter röjdes. Det var därför av betydelse att ett sådant samarbete noga planerades och övervägdes på förhand av polisledningen så att de polismän som deltog i en inspelning var väl medvetna om de åtgärder som behövde vidtas för att inte sekretess skulle röjas i de fall där meddelarfriheten inte gällde. JK ansåg att omständigheterna kring omhändertagandet i det aktuella fallet inte innebar att den omhändertagnes personliga integritet hade beaktats i tillräcklig omfattning. Det kan noteras att inte heller i detta fall hade journalisterna meddelats något förbehåll enligt 14 kap. 9 § SekrL. JO:s beslut (dnr 4150-2007) JO har i detta beslut prövat en anmälan mot om myndighetens medverkan i en TV-serie. Bakgrunden var den att ett filmbolag genom ett filmteam följde och i en dokumentärserie beskrev en liten grupp av tjänstemän inom som arbetade med ordningshållning, säkerhet och räddningsinsatser till sjöss. Bolaget hade vid sin förfrågan till upplyst att bolaget var medvetet om det stora ansvar och de bestämmelser som gäller för skyddande av den personliga integriteten hos de Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. människor som berörs av verksamhet. Enligt bolaget skulle uppgifter om enskilda vara avidentifierade. Bolagets utfästelser hade, enligt yttrande till JO, varit av avgörande betydelse för att bolaget fick tillstånd att fortlöpande intervjua och följa ett antal tjänstemän i deras vardagliga arbete och åtgärder på öppna allmänna platser. För att säkerställa enskildas personliga integritet mer än genom bolagets utfästelser att respektera enskildas integritet och att inhämta deras samtycke, fattade fortlöpande beslut om förbehåll om sekretess för uppgifter om enskilda som myndighetens verksamhet riktades mot. Enligt besluten om förbehåll hade filmteamets deltagare att iaktta samma bestämmelser om sekretess till skydd för enskild som gäller för de anställda inom . Då gjorde ett ingripande med anledning av en hastighetsöverträdelse filmades en enskild person. Beslut hade före ingripandet fattats om att den namngivne fotografen som fanns ombord skulle iaktta samma sekretess enligt då gällande 9 kap. 17 § SekrL för uppgifter om den enskilde som kustbevakningstjänstemännen ska iaktta. I beslutet angavs även att databärare med uppgifter om den enskilde som man fick del av vid närvaron under tjänsteåtgärden skulle förstöras om inte den enskilde samtyckte till annat. Den enskilde gav inte bolaget sitt samtycke till att medverka i TV-serien. Det filmade ingripandet togs inte med i TV-serien. JO uttalade kritik mot sekretessförbehållet. Myndigheten () hade inte i beslutet identifierat vilket ingripande det varit fråga om. Vidare preciserades enligt JO, med ett undantag, inte vilka specifika personer som beslutet riktade sig till. Enligt JO krävs att myndigheten meddelar ett individuellt beslut för var och en som får ta del av sekretessbelagda uppgifter och att beslutet preciserar vilka uppgifter det är knutet till. Dessa brister i beslutet medförde enligt JO att det uppställda förbehållet inte kan anses uppfylla ställda krav. Enligt JO torde det i det aktuella fallet inte ha funnits någon rätt för att enligt 14 kap. 9 § SekrL lämna ut sekretessbelagda uppgifter. JO var också kritisk till att den filmade personen blev informerad om filmbolagets närvaro först på fråga. Enligt JO är ett sådant handlande inte förenligt med informations- och serviceskyldigheten i 4 § förvaltningslagen (1986:223). När det gällde andra anmälningar mot för dess medverkan i TV-serien valde JO att inte utreda de ärendena. JO uttalade dock beträffande dessa ärenden att det där gjorts gällande Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. att ingripanden filmats och sänts i TV utan att den person som varit föremål för ingripandet lämnat sitt samtycke till sin medverkan. JO uttalade vidare tveksamhet till om den anonymisering av inblandade personer som hade gjorts var tillräcklig. Att sudda en persons ansikte kan vara otillräckligt när det för bekanta ändå är lätt att identifiera personen. Likaså kan en båt eller en bil vara lätt att identifiera. En sådan omständighet ger enligt JO anledning till än större försiktighet innan myndigheten lämnar ut sekretessbelagda uppgifter även om ett förbehåll som uppfyller kraven enligt 14 kap. 9 § SekrL uppställts. JO:s beslut (dnr 2905-2007) Ett landsarkiv hade lämnat ut omfattande material till en forskare med förbehåll enligt 14 kap. 9 § SekrL. Fråga var bl.a. om handlingarna kunde lämnas ut med förbehåll trots att däri bl.a. ingick offentligt material och det i förbehållet inte närmare preciserades vad som var offentliga respektive hemliga uppgifter. Enligt JO var detta dock godtagbart, eftersom det framgick klart av förbehållet att det i materialet även fanns uppgifter som var offentliga. Som jämförelse nämnde JO att förbehållsregeln kan användas för andra former av insyn i allmän verksamhet än sådan som sker genom utlämnande av handlingar, bl.a. då utomstående personer i studie- eller forskningssyfte besöker en anläggning eller deltar i en myndighets verksamhet. Ett sådant förfarande har stöd i förarbetena till SekrL, se prop. 1979/80:2 Del A s. 351. Konsekvensen av detta är, menade JO, att den utomstående får del av både offentliga och sekretessbelagda uppgifter samt själv – under straffansvar – får hålla rätt på vad som är vad. Det är i sådana sammanhang inte möjligt att på förhand exakt ange vilka uppgifter som hör till den ena eller den andra kategorin. Såvitt angår farhågorna för att ett förbehåll felaktigt ger mottagaren intrycket att uppställda begränsningar även gäller offentligt material framhöll JO att den som fått handlingar utlämnade till sig med ett förbehåll inte är avskuren från möjligheten att senare få den begränsning av hans begäran som förbehållet innebär prövad. Om den som mottagit handlingar under sådana omständigheter finner uppgifter som han eller hon vill kunna förfoga över på ett friare sätt, kan vederbörande begära att förbehållet i denna del hävs. Avslås detta ska det ske genom ett beslut som kan överklagas i domstol. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Med hänvisning till nämnda beslut av JK och JO konstaterade JO dock att ibland kan osäkerheten om vad den utomstående kan komma att få inblick i vara så stor att ett förbehåll inte är ett tjänligt sätt att skydda de sekretessintressen som föreligger. Sekretessen utgör då hinder mot att insyn erbjuds på detta sätt. Av central betydelse för möjligheten att lämna ut annars sekretessbelagda handlingar med förbehåll, framhöll JO vidare, är vilken eller vilka sekretessregler som är tillämpliga samt för vilket ändamål och till vem utlämnande sker. Ett förbehåll av en viss typ kan således tänkas vara godtagbart i en utlämnandesituation men inte i en annan, beroende på om det i sammanhanget aktuella sekretessintresset på ett tillfredsställande sätt kan tillgodoses genom förbehållet eller inte. () gav med anledning av JK:s ovannämnda beslut in en skrivelse till (Ju2002/1958). RPS har i den bl.a. anfört att polisen har sådana arbetsuppgifter i samhället att den måste vara så öppen för insyn från allmänhetens sida som rimligen är möjligt med hänsyn till behovet av skydd för den personliga integriteten hos de personer som berörs av polisingripanden. Det är också viktigt att polisen kan sprida kunskap om och förståelse för de svårigheter och arbetsförhållanden som möter polispersonal under ett normalt arbetspass i en radiobilspatrull. De medföljande är inte alltid journalister eller politiker. Även forskare eller studerande vid socialhögskolor, präster och teologie studerande har önskemål om att komma i direktkontakt med den verklighet som omfattas av polisens vardagsarbete. Hur välplanerad en insats än må vara går det inte att till fullo gardera sig mot oväntade händelser som kräver omedelbara insatser och där det varken går att tillämpa ordningen med sekretessförbehåll eller att avbryta de utomståendes deltaganden utan alltför stora komplikationer för polisinsatsen. Den nuvarande situationen innebär att viktiga inslag i polisarbetet blir undandragna från allmänhetens insyn. RPS anser därför att sekretessregleringen bör ändras på ett sätt som innebär en rimlig avvägning mellan polisens strävan efter öppenhet och den enskildes behov av integritetsskydd. Enligt RPS bör en sådan avvägning kunna ske genom att man säkerställer Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. att de utomstående åläggs tystnadsplikt i fråga om uppgifter som de får del av och som omfattas av sekretess. En möjlighet, som RPS ser det, är att göra en justering av 1 kap. 6 § SekrL, dvs. nuvarande 2 kap. 1 § OSL. I ett andra stycke i paragrafen skulle kunna föreskrivas att detsamma gäller för en utomstående som enligt särskilt beslut av myndigheten har tillåtelse att följa myndighetens verksamhet. Ett alternativ skulle, enligt RPS, vara att skapa en ny typ av sekretessförbehåll som tar sikte på eventuellt framtida röjande av sekretesskyddade uppgifter, vilka man alltså inte i förväg kan överblicka. Möjligen kan ett sådant förbehåll begränsas till att avse uppgifter om enskildas personliga förhållande. Enligt RPS är dock inget av dessa alternativ problemfritt. Frågor uppkommer t.ex. om man på något sätt bör begränsa den krets av personer som ska tillåtas delta i verksamheten. En annan fråga är hur polispersonal ska förhålla sig, om den som är föremål för ett ingripande motsätter sig att utomstående är närvarande. Vidare finns det anledning att överväga bl.a. konsekvenserna när det gäller de utomståendes rätt till meddelarfrihet; ett problem som dock inte skulle uppstå om man väljer alternativet med sekretessförbehåll men som möjligen bör regleras om man väljer det andra alternativet med en ändring i 1 kap. 6 § SekrL, dvs. numera 2 kap. 1 § OSL. 4.5Våra överväganden och förslag Vår bedömning: Det bör inte nu införas någon generell möjlighet för enskilda att under tystnadsplikt följa operativ eller annan faktisk verksamhet hos en myndighet. Insyn i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet är emellertid särskilt angelägen, bl.a. med tanke på att den i hög grad innefattar sådan myndighetsutövning där samhällets maktbefogenheter gentemot medborgarna kommer till tydligt uttryck. Det bör därför vara möjligt för enskilda, t.ex. politiker, medier eller andra företrädare för allmänheten, att efter särskilt tillstånd följa operativ verksamhet hos brottsbekämpande myndigheter även om sekretessbelagda uppgifter röjs. För att möjliggöra detta krävs författningsreglering. En sådan författningsreglering bör skapa ett integritetsskydd för enskilda men också nödvändigt sekretesskydd för övriga intressen. Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. Vårt förslag: Vi föreslår att det införs en lag som ger brottsbekämpande myndigheter möjlighet att ge enskild – ett medieföretag, en fritidspolitiker, en student m.fl. – tillstånd att följa myndighetens verksamhet. Vid tillståndsgivningen ska myndigheten göra en lämplighetsbedömning. I denna ska särskilt beaktas att enskildas integritet inte kränks. Tillstånd får förenas med olika slags villkor och ska kunna återkallas helt eller tillfälligt. Personer som getts tillstånd eller anställda hos ett företag som fått tillstånd åläggs genom lagen en tystnadsplikt för uppgifter som omfattas av sekretess hos den myndighet vars verksamhet följs. Huvudfrågan som vi ska ta ställning till är om det från integritetssynpunkt är acceptabelt att enskilda, med den givna utgångspunkten att de är bundna av tystnadsplikt, följer en myndighets operativa arbete även under förhållanden som är integritetskänsliga för enskilda och där sekretess gäller. Som sagts i avsnitt 4.1 inriktar sig våra överväganden och förslag på allmänhetens möjligheter att följa de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Med brottsbekämpande myndigheter avser vi , , polismyndigheter, , och . I avsnitt 4.5.1 redovisar vi våra överväganden och förslag i denna del. I avsnitt 4.5.2 diskuterar vi en mer generell reglering. 4.5.1En reglering för de brottsbekämpande myndigheterna Inledningsvis ska något beröras vilka möjligheter som OSL ger att låta utomstående följa en brottsbekämpande myndighets operativa arbete under tystnadsplikt. De bestämmelser som då främst är av intresse är, som vi närmare har redovisat ovan, 2 kap. 1 § och 10 kap. 14 § OSL. I 2 kap. 1 § OSL anges vilka personer som omfattas av sekretessregleringen. Förutom bl.a. anställda i en myndighet blir personer som på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet bundna av sekretessregleringen. Som har sagts ovan har personer som i och för sin utbildning deltar i arbetet på en myndig- SOU 2009:72 Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete m.m. het, t.ex. praktikanter, i regel en sådan anknytning till myndigheten att de omfattas av denna reglering. En person som enbart följer en myndighets verksamhet kan däremot enligt vår mening knappast anses omfattas av sekretessregleringen. Utomstående som bara följer en myndighets verksamhet har således ingen tystnadsplikt direkt på grund av OSL. Som framgår av framför allt JK:s beslut som redovisats i avsnitt 4.3 synes JK mena att det finns ett endast mycket begränsat utrymme för en myndighet att uppställa förbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL som innebär tystnadsplikt för utomstående som följer en myndighets operativa arbete. Då en enskild följer myndighetens verksamhet handlar det enligt JK om en fortlöpande förmedling av uppgifter från myndigheten till den enskilde. Myndigheten kan inte överblicka vilken information som kommer att förmedlas och kan då inte heller bedöma huruvida det rör sig om sekretessbelagda uppgifter. Vid tillståndsgivningen kan, menar JK, följaktligen inte någon sekretessprövning göras och därmed inte heller någon prövning av förbehållsfrågan (se bl.a. JK , dnr ). Denna tolkning av 10 kap. 14 § OSL är enligt vår mening förmodligen korrekt. I sammanhanget kan det dock finnas anledning att hänvisa till ett exempel på förbehåll i Sekretesslagen – en kommentar, m.fl. s. 14:64, exempel C, som tar sikte på enskilds studiebesök vid en myndighet. Exemplet synes förutsätta att förbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL kan ställas upp utan att vara helt preciserade till sitt innehåll. Enligt vår uppfattning torde det i och för sig vara möjligt att med rättsligt bindande verkan ställa upp giltigt förbehåll i förväg under förutsättning att förbehållet riktas till en viss person samt att det är tillräckligt begränsat och preciserat och rum, t.ex. att det avser ett visst förestående ingripande mot någon eller några personer på en viss plats samt i övrigt har det innehåll som krävs i enlighet med 10 kap. 14 § OSL. Å andra sidan säger det sig självt att en lösning med fortlöpande förbehållsutfärdande är mindre lämpligt både ur praktisk och saklig synvinkel under pågående operativ verksamhet, t.ex. hos en polispatrull i yttre tjänst.