sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — Överskottet ska fördelas som bidrag till lokal barn- och ung- domsverksamhet. 10.1.1Hittillsvarande reglering – årliga regeringsbeslut Regeringen fattar beslut om hur ska fördela överskottet från AB . Besluten kan ha varierat något i formuleringarna men innehållet har konsekvent varit att huvuddelen av medlen ska fördelas till de ungdomsorganisationer som är berättigade till statsbidrag för deras lokala verksamheter. 2008/09:126, s. 37. Högst av överskottet fördelas till en bredare grupp organisationer, nämligen till nya organisationer och verksamhets- former som inte passar in i de regler som gäller för statsbidrag och projektstöd från etablerade statliga bidragsgivare. Dessa medel för- delas som projektbidrag och företrädesvis till organisationer som har andra organisationsmodeller än de s.k. traditionella. Fördel- ningen styrs endast av regeringsbeslutet och förordningens regler om kontroll, återbetalning m.m. kan inte automatiskt tillämpas på besluten. Därför innehåller besluten bestämmelser om att får besluta att bidrag som beviljats på grund av felaktiga uppgifter inte ska betalas ut och att bidrag som lämnats på grund av felaktiga uppgifter skall betalas tillbaka till Ungdoms- styrelsen. ska redovisa till regeringen dels hur de medel som gått till ungdomsorganisationernas lokala verksam- het har fördelats ungdomsorganisationerna emellan, dels till vilka organisationer och för vilka ändamål de , som avsatts till projektstöd har fördelats. fördelade för totalt till ungdomsorganisationerna jämfört med totalt för . 10.1.2Skäl för att reglera bidragsgivningen i en förordning har i olika sammanhang ansett att en del av överskottet från AB ska tillfalla lokal barn- och ungdomsverk- samhet och fördelas av enligt riktlinjer som regeringen beslutar om.3 har således godkänt att en del av överskottet från AB ska fördelas till lokal barn- och ungdomsverksamhet. Det gängse sättet för regeringen att reglera bidragsgivning är genom att utfärda en förordning. Det finns inga särskilda skäl för något annat sätt när det gäller den del av överskottet från AB som ska fördela till barn- och ungdomsorganisationernas lokala verksamheter och som projekt- stöd till nya organisationer och verksamhetsformer som inte passar in i de regler som gäller för statsbidrag och projektstöd från etable- rade statliga bidragsgivare. Förordningen (2001:1060) om stats- 3 SFS 1994:1000, Prop. 1995/96:169, bet. 1995/96:FiU14, Prop. 1998/99:115, bet. 1999/2000:KrU4, Prop. 2003/04:1 Utgiftsområde 2, s. 110. bidrag till ungdomsorganisationer bör därför tillföras paragrafer som reglerar fördelningen av överskottet från AB . 10.2Hur överskottet har fördelats och redovisats Enligt uppdraget ska jag lämna förslag på kriterier för fördelningen av överskottet. Jag ska också föreslå modeller som kan säkerställa att överskottet från AB kommer den lokala före- ningsverksamheten till del. Jag kommer inledningsvis att analysera riksdagsbesluten för att förtydliga vilka grupper som enligt riks- dagsbesluten ska dela på överskottet. Därefter går jag igenom hur överskottet har fördelats och redovisats samt för ett resonemang om definitionen av lokal verksamhet innan jag föreslår kriterier för fördelningen. 10.2.1Riksdagsbesluten om bidragets inriktning trädde en ny lotterilag i kraft. Värdeautomater tilläts och överskottet skulle tillfalla det lokala föreningslivets barn- och ungdomsverksamhet.4 beslutade att öronmärkningen av över- skottet från värdeautomatspelen skulle ersättas med ett system för vinstdelning mellan staten och föreningslivet, där det framtida överskottet skulle omvandlas till en andel av AB Svenska Spels totala överskott. I såväl propositionen som betänkandet sägs att medlen ska fördelas via och Ungdomsstyrel- sen till det lokala föreningslivets barn- och ungdomsverksamhet.5 behandlade den ungdomspolitiska propo- sitionen På ungdomars villkor. ställde sig då bakom regeringens förslag att medlen i första hand skulle stärka ungdoms- organisationernas lokala föreningars ordinarie och mer långsiktiga verksamhet. Ett visst utrymme skulle dock också kunna ges till nya organisationer och verksamhetsformer som inte passar in i de regler som gäller för statsbidrag och projektstöd från etablerade statliga bidragsgivare, fonder och stiftelser. föreslogs få i uppdrag att utarbeta förslag till hur dessa medel skulle 1995/96:169, bet.1995/96:FiU14. fördelas till barn- och ungdomsorganisationernas lokala verksam- het med inriktning på såväl kultur som fritid.6 I budgetpropositionen för föreslog regeringen att vinst- delningssystemet skulle genomföras. I bakgrundsbeskrivningen till förslaget nämner regeringen att Möjligheten att anordna spel på värdeautomater infördes i syfte att stärka folkrörelsernas ställning på lotterimarknaden. I enlighet med de villkor som uppställts av regeringen fördelas överskottet till den lokala barn- och ungdomsverksamheten bland såväl idrotts- som barn- och ungdomsföreningarna. Fördelningen görs av Riksidrottsför- bund respektive enligt de närmare riktlinjer som regeringen beslutar.7 Förslaget godtogs av . Observera att den ursprungliga formuleringen angav att medlen skulle fördelas till det lokala föreningslivets barn- och ungdoms- verksamhet. I och med den ungdomspolitiska propositionen På ungdomars villkor skedde en förskjutning till barn- och ungdoms- organisationernas lokala verksamhet, som är det som har gällt för huvuddelen av bidraget. 10.2.2Nuvarande fördelning och redovisning av bidragen Fördelning av överskottet till ungdomsorganisationernas lokala verksamheter Denna del av överskottet har fördelats till samtliga ungdomsorga- nisationer som beviljats statsbidrag, inklusive särskilt bidrag. Det har fördelats som ett procentpåslag på det beviljade statsbidraget med ett tydligt syfte att stärka organisationernas lokala verksam- het. Högst av överskottet har fördelats som projektstöd. Enligt regeringsbesluten ska det avse nya organisationer och verk- samhetsformer som inte passar in i de regler som gäller för stats- bidrag och projektstöd från etablerade statliga bidragsgivare, fonder 1998/99:115, bet 1999/2000:KrU4. 2003/04:1 Utgiftsområde 2, s. 110. Detta är exakt den formulering som regeringen presen- terade i På ungdomars villkor. Alla typer av ideella föreningar har kunnat söka medel dvs. inte enbart barn- och ungdomsorganisationer. Det är inriktningen på projektet som avgör om bidrag ges. Detta förhållningssätt har sin grund i de ursprungliga skrivningarna i riksdagsbeslutet att över- skottet ska komma det lokala föreningslivets barn- och ungdoms- verksamhet till del. För de organisationer som får annat bidrag från staten (ex vis studieförbund, idrott, kultur) har krav ställts på att de inte söker för ordinarie verksamhet. De har beviljats projektmedel om de gör nya insatser för att stärka ungas organisering eller driver kunskaps- projekt om ungas situation och genomför insatser för att bryta utanförskap och därigenom ökar förutsättningarna för ungas möj- ligheter till fritid och organisering. För att beakta kravet att bidraget ska gå till organisationer och verksamheter som inte kan få projektstöd från etablerade statliga bidragsgivare har valt att prioritera projekt med verksamhet i minst i tre kommuner. Detta har i praktiken varit en avgränsning mot stöd ur Allmänna arvsfonden som i stor utsträckning stöder lokala utvecklingsprojekt. har i sina bedömningar utgått från att stöd till lokal organisering eller etablering av föreningar primärt är en angelägen- het. har velat stärka förutsättningar för nya orga- nisationer att växa fram, men har inte sett anledning att enbart prioritera helt nya organisationer. Fokus har legat på organisationer och verksamhetsformer som inte uppfyller de krav som ställs för statsbidrag till ungdomsorganisationerna men som på olika sätt vill utveckla ungas möjligheter till fritid och organisering. Organisationer kan få stöd till ett projekt eller en verksamhet i två eller max . Sammanfattningsvis kan man säga att projektbidraget består av två delar: Projekt som vill utveckla barn och ungas organisering där målet är att möta de krav som ställs för statsbidrag till ung- domsorganisationerna eller finna annan finansiering. b.Förutsättningar för ungas fritid och organisering Här prioriteras ideella organisationers kunskapsprojekt och insatser inom barns och ungas fritid och föreningsliv för att bryta utanförskap. bedömer att det finns ett behov av mer kunskap om ungas möjligheter och förutsätt- ningar inom fritid och föreningsliv, varför projekt som kan ge sådan kunskap prioriteras. Prioriteringen av insatser för att bryta utanförskap motiverar myndigheten med att förenings- livet i första hand når barn och ungdomar som är relativt resurs- starka. För att förbättra förutsättningarna för fler barn och ung- domar anser därför att fler utvecklings- projekt inom området är av största vikt. Redovisning av bidraget till organisationernas lokala verksamhet Organisationerna redovisar användningen av sin del av överskottet från AB i samband med ansökan om nytt bidrag. bidrag redovisas i samband med ansökan om bidrag . Årsredovisningen är granskad och underskriven av en auktoriserad eller godkänd revisor. Användningen av överskottet från AB ska särredovisas, men denna särredovisning behöver inte verifieras av revisorn. Dessutom ska organisationen lämna en särskild rapport över hur medlen använts för att stärka organisa- tionens lokala verksamheter. lät genomföra en undersökning av hur bidraget från AB användes av organisationerna. De flesta organisationer använde bidraget både för centralt initierad verksamhet och som ekonomiskt stöd till lokala och regionala föreningar. Bidraget fördelades till lokalföreningarna som före- ningsbidrag efter någon form av fördelningsnyckel eller som vill- korade bidrag i form av projektbidrag eller verksamhetsbidrag. Riktade stöd för att lokalföreningarnas medlemmar lättare ska kunna delta i utbildningar, läger och annan gemensam verksamhet inom den nationella organisationen var också vanlig. Eftersom genomströmningen av både medlemmar och ledare/funktionärer är stor i ungdomsorganisationerna var satsning på utbildning en van- lig verksamhet. Dessutom satsade organisationerna på mötesplatser och nätverk samt information och profilmaterial. tioner hade valt att anställa personal för att stödja de lokala före- ningarnas utveckling.8 Det är undersökningen genomfördes och det fördelade beloppet från överskottet från AB har ökat kraftigt. En genomläsning av organisationernas redovisning av verksamheten 2007 ger ändå i stort sett samma bild, även om redo- visningarna är av mycket olika omfattning och kvalitet. Det är fler organisationer som 2007 har en genomtänkt strategi för använd- ningen av bidraget. Redovisningen av projektstödet sker efter projektets slut enligt gängse principer för redovisning av projekt. Bidraget ska komma ungdomsorganisationernas lokala verksamhet till del. Det är inte helt tydligt vad det innebär. Bland ungdoms- organisationerna fanns i undersökningen en stor osäkerhet om hur de fick använda bidraget. Det finns fortfarande en viss osäkerhet bland organisationerna. Många fördelar en större eller mindre del av bidraget vidare till lokalavdelningarna. De använder då ofta metoden att när en lokalavdelning skickat in de uppgifter förbundet behöver som underlag för bidragsansökan, betalas det lokala bidraget ut. Flera organisationer har avsatt en del av bidraget för projektbidrag som lokalavdelningarna kan söka. Det enklaste sättet att säkerställa att bidraget kommer lokal verksamhet till del, borde vara att organisationerna ålades att för- dela bidraget vidare genom enkla fördelningsnycklar. Problemet med ett sådant system är att det riskerar att ge ett stort stöd till redan livskraftiga och välmående lokalavdelningar medan nya och problemfyllda lokalavdelningar inte skulle få det stöd de behöver. Hur bidraget på mest effektiva sätt stödjer lokalavdelningarnas ordinarie och mera långsiktiga verksamhet avgörs därför i huvudsak bäst av organisationerna själva. Centralt initierad och driven verksamhet som utbildningar, läger, resebidrag till årsmöten och en centralt anställd förenings- konsult kan också komma den lokala verksamheten till del och spela stor roll för att utveckla både den lokala verksamheten och den samlade nationella organisationen. Alla organisationer har någon form av centralt stöd till sina lokalavdelningar i form av anställd konsult, resebidrag till årsmöte, utbildningar eller läger. Detta motiveras med att allt riksorganisationens styrelser och kanslier gör syftar till att stödja lokal verksamhet, eftersom dessa finns till för att stödja medlemmarna. har vid fördelningen av bidraget utgått från att organisationer sinsemellan är så olika att det är rimligt att anta att organisationerna själva är bäst på att avgöra hur de på bästa sätt ser till att överskottet från AB kommer deras lokala verksamheter till del. ståndpunkt bygger på erfarenheten av organisationernas olika situationer, men beror också på att regelverket varit så otydligt att myndigheten känt osäkerhet om vilket mandat de haft att styra bidraget. Jag har egentligen ingen grund för att påstå något annat än att organisationerna själva bäst bör kunna avgöra hur bidraget ska användas, eller att medlen inte använts på ett godtagbart sätt. Men jag tror mig ha grund för att påstå att detta inte är en modell som tillförsäkrar att bidraget kommer den lokala verksamheten till del. Jag bygger detta delvis på att de redovisningar jag läst håller så olika kvalitet. Samtliga redovisar den formella ekonomiska rapporten över hur medlen använts. Detta är ett minimikrav för nytt bidrag. När det gäller den skriftliga rapporten om hur medlen använts varierar dessa i detaljeringsgrad och kvalitet. Det finns organisa- tioner som på sina årsmöten diskuterar hur överskottet ska användas och som tar särskilda beslut om inriktning och budget, men det finns också organisationer som först i samband med fast- ställande av årsredovisningen beslutar om vilka aktiviteter som ska anses ha finansierats av överskottet från AB . Modellen är otydlig och ger en osäkerhet om vad bidraget får användas till. Dessutom har inte alla organisationer en ord- ning där en viss del fördelas direkt till de regionala och lokala före- ningarna. Enligt min bedömning är detta en svaghet eftersom det inte går att bortse från att beslutanderätten över bidraget handlar om makten i organisationen. 10.3Regler som bör styra fördelning av överskottet från AB Enligt min bedömning bör överskottet fördelas i form av ett bidrag till lokal barn- och ungdomsverksamhet. Bidraget bör i första hand – inom ramen för organisationsbidraget – stärka ungdomsorgani- sationernas lokala föreningars ordinarie och mer långsiktiga verk- samhet. En mindre del av bidraget bör fördelas som ett projekt- bidrag till nya organisationer och till verksamhetsformer som inte passar in i de regler som gäller för statsbidraget och som på olika sätt kan utveckla ungas möjligheter till fritid och organisering. 10.3.1Regler för organisationsbidrag med särskilt ändamål att stärka ungdomsorganisationernas lokala verksamheter Organisationsbidrag med särskilt ändamål att stärka ungdoms- organisationernas lokala verksamheter får lämnas till de organi- sationer som beviljas statsbidrag i form av organisationsbidrag eller särskilt bidrag. Statsbidragets syfte ska gälla för detta bidrag. Bidraget får endast beviljas till en organisation som i sin ansökan redovisar principer och tillvägagångssätt för hur bidraget ska komma de lokala föreningarnas verksamheter till del. av bidraget ska avsättas till verksamhet som organisationens medlemsföreningar initierar och driver. Bidragets storlek ska beräknas med hänsyn till antal med- lemmar och antal medlemsföreningar samt det fasta bidraget. Bidraget till ungdomsorganisationernas lokala verksamhet bör fördelas som ett organisationsbidrag Eftersom utgångspunkten är att överskottet från AB ska komma ungdomsorganisationernas lokala verksamhet till del bör för- och nackdelar med att utforma bidraget som ett verksam- hetsbidrag för de organisationer som är berättigade till organisa- tionsbidrag prövas. Fördelarna med ett verksamhetsbidrag skulle vara att en tydlig målstyrning mot lokal verksamhet skulle kunna säkerställa att bidraget kommer den lokala verksamheten till del. Fördelningsnycklarna skulle kunna bygga på antal medlemmar och antal lokalavdelningar, och ett verksamhetsbidrag skulle kunna kompletteras med krav på tydliga och mätbara mål. Dessa skulle kunna formuleras av organisationerna själva inom ramen för det övergripande syftet med bidraget. Bidragets storlek skulle inte bara vara beroende på antal medlemmar och lokalavdelningar utan också vara beroende av graden av måluppfyllelse från föregående år. Jag har valt att inte föreslå ett sådant verksamhetsbidrag. Mina skäl är de samma som jag redovisade i kapitel 2 mot införande av verksamhetsbidrag. Det blir ett administrativt betungande system för både organisationerna och och det ökar andelen bidrag med villkor. Bidraget bör ges till de organisationer som får organisationsbidrag och särskilt bidrag och därmed ska samtliga allmänna krav och villkor för statsbidraget också gälla för denna del av överskottet från AB . Samma över- gripande mål ska gälla för detta bidrag med ett tillägg att det ska stödja ungdomsorganisationernas lokala verksamhet. Diskussioner om möjliga metoder att fördela bidraget Vid det dialogseminarium som jag genomförde med ungdomsorga- nisationerna diskuterades ett förslag där organi- sationerna presenterar en plan för hur bidraget ska användas för att komma den lokala verksamheten till del. Planen skulle godkännas av . Återrapporteringen om hur bidraget använts skulle göras mot planen. Det visade sig finnas en oro för att modellen skulle innebära ett omfattande extra arbete för organisationerna och att mindre av tid och bidrag skulle kunna användas till verksamhet. I LSU:s rapport från den skuggutredning som de bedrev feb- ruari till , Det handlar om engagemang redovisas ett liknande förslag. Enligt detta förslag skulle en sökande organisation presentera en strategi för hur bidraget ska användas för att komma den lokala verksamheten till del. Det ska handla om principer och tillvägagångssätt, inte detaljerade ekonomiska kalkyler. Strategin ska godkännas av i samband med ansökan. När organisationen redovisar hur bidraget använts ska redovisningen utgå från vad som tagits upp i strategin och organisationen ska kunna påvisa att bidraget kommit den lokala verksamheten till del. Avvikelser från strategin ska kunna förekomma men större och principiella avvikelser ska rapporteras till myndigheten.9 Tydligare villkor genom krav på en i förväg beslutad plan Mot bakgrund av dessa diskussioner föreslår jag en modell som bygger på att organisationerna själva beslutar hur de på bästa sätt ser till att bidraget kommer den lokala verksamheten till del, men som ställer tydligare villkor på att organisationen ska ha en i förväg beslutad plan för hur bidraget ska komma den lokala verksamheten till del. Det ska inte vara tillräckligt att beräkna detta i samband med redovisningen. Det är viktigt att understryka att bidraget inte ska vara ett verk- samhetsbidrag. Jag föreslår att bidraget ska vara en förstärkning inom ramen för organisationsbidraget med krav på att det ska stärka ungdomsorganisationernas lokala verksamhet. Ungdomssty- relsen ska godkänna en beslutad plan i vilken organisationen visar på tillvägagångssätt och principer för hur den lokala verksamheten kan stärkas. Det är inte fråga om en detaljerad granskning av bud- getposter och fördelningsnycklar utan av tillvägagångssätt och principer. Planen ska inte behöva revideras , men den ska vara ett villkor för att ska kunna fatta beslut om bidrag genom överskottet från AB . Organisationen måste söka bidraget och antingen lämna in en ny plan eller för- klara varför man fortsätter att arbeta efter gällande plan. Om orga- nisationen under löpande verksamhetsår antar en ny strategi och vill ändra i planen bör den meddela . Inom ramen för planen ska organisationen ange enligt vilka principer av bidraget ska fördelas till lokalt initie- rad och driven verksamhet. Det kan t.ex. handla om någon form av verksamhetsbidrag men kan också till viss del användas för pro- jektbidrag. Organisationen ska liksom redovisa hur bidraget använts både genom en ekonomisk redovisning och en beskrivande rapport. Detta bör gälla även om organisationen inte söker bidraget för . Den ekonomiska redovisningen ska antingen särredovisas i organisationens årsredovisning eller i en sär- skild rapport som är underskriven av organisationens auktoriserade 9 LSU 2008 a, s. 24. eller godkända revisor.10 Detta kommer att kräva att organisationen har någon form av separat bokföring av bidraget, vilket på ett posi- tivt sätt understryker att bidraget är skilt från statsbidraget. Organisationerna använder i stor utsträckning både stats- bidraget och överskottet från AB till att utveckla den lokala verksamheten. De flesta organisationer har också egna planer för hur detta ska gå till. Det finns däremot inget tydligt sätt som detta presenteras och redovisas på i samband med bidragsansök- ningarna. Enligt min bedömning kan den förslagna modellen utan alltför stora nya administrativa bördor tydliggöra hur överskottet används för att stärka lokalavdelningarnas verksamhet och på så sätt säker- ställa att medlen får avsedd effekt. Fördelningskriterier för organisationsbidragets storlek fördelas bidraget som ett procentpåslag på det beviljade organisationsbidraget. Jag har gjort en översiktlig kalkyl av hur det skulle slå om bidraget bara beräknades på de rörliga delarna, dvs. antal medlemmar och antal medlemsföreningar. Det skulle innebär en mycket stor omfördelning från de små och medelstora organisationerna till de mycket stora. Så stora omför- delningar är svåra att motivera. Bidragets storlek bör därför beräk- nas med hänsyn till antal medlemmar och antal medlemsföreningar samt det fasta bidraget. En mer detaljerad reglering än så behöver förordningen inte innehålla. Om detta sker i exakt samma propor- tion som organisationsbidraget genom ett procentpåslag eller med andra vikter bör inte låsas fast i förordningen. 10 I avsnitt 6.3 har jag föreslagit att en sådan generell bestämmelse införs i förordningen. 10.3.2Regler för fördelning av projektbidraget Bidraget får fördelas till ideella organisationer samt stiftelser som inte är statliga eller kommunala och som utan vinstsyfte bedriver verksamhet som inte strider mot demokratins ideer. Projektbidrag får lämnas till verksamhet som uppfyller syftet med statsbidraget genom stöd till projekt som utvecklar barns och ungas organisering, eller kunskapsprojekt och insatser för att utveckla och stärka förutsättningarna för barns och ungas fritid och föreningsliv. Om inte särskilda skäl föreligger bör en organisation kunna få stöd till ett projekt eller en verksamhet i högst . Projekt och verksamheter som inte passar in i de regler som gäller för projektstöd till ungdomsverksamheter från etablerade statliga bidragsgivare, fonder och stiftelser bör prioriteras. Nätverk av ungdomar bör kunna söka bidrag genom annan ideell organisation. Projektbidraget bör utgöra högst av det samlade bidraget. Behovet av ett projektstöd Genom projektbidraget har många ungdomsprojekt och projekt för barn och ungdomar kunnat utveckla sin verksamhet och fått möj- ligheter att växa. De flesta nya organisationer som får organisa- tionsbidrag har börjat sin verksamhet med hjälp av projektstöd. Det är angeläget att det inom ramen för statsbidraget finns möjlig- het att stödja verksamheter som är angelägna för barns och ung- domars fritid och kultur samt inflytande i samhället, även om de inte har en struktur som ger dem möjlighet att söka organisations- bidrag som .