sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — föreslog att ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter skulle införas i regeringsformen (SOU 1963:16 och 17). I en inledande paragraf, med rubriken , upptogs åsiktsfrihet, yttrandefrihet, religions- frihet, församlingsfrihet och föreningsfrihet. I andra bestämmelser behandlades bl.a. olika aspekter av den personliga friheten, egendomsskyddet, vissa rättssäkerhetsfrågor och olika sociala rättigheter. Förslaget innebar att skyddets styrka varierade. Den enda absoluta rättigheten var förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Här kan bl.a. nämnas att opinionsfriheten kunde inskränkas genom lag, dock, enligt ett uttalande i betänkandet, inte i sådan utsträckning att den aktuella friheten inte längre kunde anses råda. Andra fri- och rättigheter kunde inskränkas genom lag eller med stöd av lag utan något sådant skydd för ett visst kärnområde. I andra fall – t.ex. när det gällde egendomsskyddet samt vissa sociala rättigheter – hänvisades till innehållet i lag. Förslaget utsattes för omfattande kritik av remissinstanserna och genomfördes inte. Kritiken gick främst ut på att grundlagsskyddet blev för svagt och oprecist. I förslaget från Grundlagberedningen (SOU 1972:15) hade omfattningen av fri- och rättighetsskyddet vidgats ytterligare i jämförelse med förslaget från . Regleringen samlades inte i ett särskilt kapitel om fri- och rättigheter. En del av bestämmelserna togs i stället upp i det kapitel Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter som reglerade normgivningsmakten. Andra bestämmelser placerades i kapitlet om rättskipning och förvaltning. Förslaget innehöll inte några bestämmelser om sociala rättigheter. Vissa fri- och rättigheter fick enligt förslaget inte begränsas (förbuden mot tillfälliga domstolar, retroaktiv strafflagstiftning, landsförvisning och berövande av svenskt medborgarskap samt rätten till domstols- prövning av frihetsberövanden m.m.). Skyddet var i övrigt utformat så att inskränkningar fick ske i lag beslutad i vanlig ordning. Grundlagberedningens förslag kom att utgöra grunden för fri- och rättighetsregleringen i regeringsformen. Här samlades dock vissa bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter i ett särskilt kapitel (2 kap.). Kapitlet inleddes med en bestämmelse om yttrande- och tryckfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet, religionsfrihet och rörelsefrihet (1 §). Därefter följde bestämmelser om negativ föreningsfrihet, religionsfrihet och yttrandefrihet samt om skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp, husrannsakan, intrång i brev-, post- och teleförbindelser och mot hemlig avlyssning (2–3 §§). Kapitlet innehöll även en bestämmelse om rätten att vidta fackliga stridsåtgärder. Vissa andra fri- och rättighetsbestämmelser placerades i kapitlet om normgivningsmakten (förbud mot dödsstraff, landsförvisning m.m., retroaktiv strafflagstiftning, berövande av svenskt medborgarskap, och expropriation utan ersättning). Vidare föreskrevs i kapitlet om rättskipning och förvaltning ett förbud mot tillfälliga domstolar samt en rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden. Skyddet avseende dödsstraff, landsförvisning m.m., retroaktiv strafflagstiftning, berövande av svenskt medborgarskap, expropriation utan ersättning, tillfälliga domstolar och domstols- prövning av frihetsberövanden gjordes absolut och kunde således inte inskränkas. Den närmare utformningen av de politiska rättigheterna i 2 kap. 1–3 §§ kunde bestämmas genom vanlig lag. Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder gällde om inte annat följde av lag eller avtal. Regleringen av grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen ansågs redan från början vara en tillfällig lösning. hade uttalat att en särskild utredning borde tillsättas med uppgift att på nytt överväga frågan om skyddet för enskildas fri- och rättigheter i grundlag. Mot denna bakgrund tillsattes fri- och rättighetsutredning. Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) ledde till 1976 års Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter reform av fri- och rättighetsskyddet. Reformen innebar bl.a. att skyddet utvidgades och förstärktes samt att fri- och rättighets- frågorna samlades i 2 kap. regeringsformen. Ett antal nya fri- och rättigheter infördes. Här kan bl.a. nämnas en viss utvidgning av de s.k. negativa opinionsfriheterna samt införandet av ett skydd mot tortyr och kroppsstraff. Vissa sociala rättigheter infördes vidare i det nya programstadgandet i 1 kap. 2 §. I och med reform blev ytterligare ett antal fri- och rättigheter absoluta. Övriga fri- och rättigheter – bl.a. yttrande- friheten, informationsfriheten och mötesfriheten – kunde begränsas genom lag. Viktiga materiella inskränkningar infördes dock i möjligheterna till rättighetsbegränsande lagstiftning (se redogörelsen nedan för nuvarande 2 kap. 12 § andra stycket och 13–16 §§). Det bedömdes dock även att utredningsarbetet på området behövde fortsätta. gavs i uppdrag att se över förfarandet i vid rättighets- begränsande lagstiftning. I uppdraget ingick vidare att överväga frågor om lagprövningsrätten och Lagrådets granskning. Utredningen föreslog i betänkandet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34) att ett särskilt förfarande skulle införas vid begränsningar av vissa fri- och rättigheter. Förslaget kom att genomföras 1980 och detta s.k. kvalificerade förfarande framgår av 2 kap. 12 § tredje – femte styckena regeringsformen. föreslog vidare att domstolars och andra offentliga organs lagprövningsrätt skulle komma till uttryck i regeringsformen. Även denna del av förslaget genomfördes, se 11 kap. 14 § regeringsformen. I syfte att utreda bl.a. grundlagsskyddet för äganderätten samt vissa andra fri- och rättighetsfrågor tillsattes 1991 Fri- och rättig- hetskommittén. Förslagen i betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) ledde till en utvidgning av regleringen av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen samt till att nya bestämmelser infördes om närings- och yrkesfrihet (20 §) respektive rätt till utbildning (21 §). Vidare ledde förslaget till införandet i 23 § av ett förbud mot normgivning som strider mot samt att konventionen inkorporerades som svensk lag. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter 2 kap. regeringsformen – en översiktlig genomgång Regleringen i 2 kap. regeringsformen kan sägas omfatta fyra grupper av fri- och rättigheter. Styrkan hos dessa är varierande, vilket framgår nedan. Den första gruppen avser de politiska friheterna. I denna grupp ingår till att börja med de s.k. positiva opinionsfriheterna (1 §). Dessa är yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten. Regleringen innebär att vissa aspekter av yttrandefriheten och informationsfriheten undantas från regeringsformens tillämpnings- område för att i stället regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I 2 och 3 §§ behandlas de s.k. negativa opinionsfriheterna. Bestämmelsen i 2 § innebär bl.a. att myndigheter inte får tvinga enskilda att ge sin uppfattning till känna, att delta i en demonstration eller att tillhöra en viss förening eller ett trossamfund. Skyddet har inriktats på frågor som rör den enskildes åskådning i politiska, religiösa, kulturella eller andra sådana hänseenden. I 3 § första stycket uppställs ett skydd mot att det i allmänna register görs anteckningar om medborgare som enbart grundas på hans eller hennes politiska åskådning. I en andra grupp finns bestämmelser som skyddar den enskildes personliga frihet och säkerhet. Dessa s.k. kroppsliga fri- och rättigheter innebär förbud mot dödsstraff (4 §), kroppsstraff, tortyr och medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (5 §). Vidare uppställs ett skydd mot kroppsvisitation och andra påtvingade kroppsliga ingrepp, husrannsakan, undersökning av brev och mot andra intrång i förtroliga post- eller teleförbindelser samt mot hemlig avlyssning i olika avseenden (6 §). Till den här gruppen hör dessutom ett förbud mot att medborgare landsförvisas, hindras att resa in i riket och berövas sitt medborgarskap annat än i vissa fall som är angivna i regerings- formen (7 §). Varje medborgare är skyddad mot frihetsberövanden samt har frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta (8 §). I den tredje gruppen av fri- och rättigheter uppställs vissa grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Det gäller rätten till prövning av domstol eller domstolsliknande nämnd vid frihets- berövanden (9 §). Vidare finns ett förbud mot retroaktiv strafflag och retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift (10 §). Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter domstolar är förbjudna och förhandling vid domstol ska vara offentlig (11 §). Den fjärde gruppen innehåller bestämmelser av skilda slag. I 15–16 §§ uppställs förbud mot diskriminerande normgivning med hänsyn till bl.a. etniskt ursprung och kön. Rätten till fackliga stridsåtgärder behandlas i 17 §. Frågor som rör egendomsskyddet och allemansrätten regleras i 18 §. Att upphovsrätten ska vara skyddad anges i 19 §. Näringsfrihet, yrkesfrihet och samers rätt till renskötsel behandlas i 20 §. Rätten till kostnadsfri utbildning m.m. ges grundlagsstöd genom 21 §. När det gäller styrkan hos skyddet skiljer regeringsformen mellan två slag av fri- och rättigheter. Vissa av de rättigheter som behandlas i 2 kap. regeringsformen är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas på annat sätt än genom att regeringsformen ändras. Andra rättigheter kan begränsas genom vanlig lag (i något fall även genom annan författning, se 12 § första stycket). Till de absoluta fri- och rättigheterna hör religionsfriheten och de negativa opinionsfriheterna. Dit räknas även förbuden mot dödsstraff, kroppsstraff, tortyr, medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden samt förbuden mot att medborgare landsförvisas, hindras att resa in i riket eller berövas sitt medborgarskap (annat än i de fall som anges i regerings- formen). Detsamma gäller förbuden mot retroaktiv strafflag, retro- aktiva skatter och statliga avgifter samt mot tillfälliga domstolar. Vidare är rätten till domstolsprövning (eller prövning i en domstolsliknande nämnd) vid frihetsberövande absolut. De fri- och rättigheter som kan begränsas brukar delas in i två nivåer. Den första nivån avser fri- och rättigheter som kan begränsas genom lag och då genom det kvalificerade förfarande som anges i 2 kap. 12 § regeringsformen. Hit hör yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, rörelsefriheten, skyddet mot frihetsberövanden, skyddet för den kroppsliga och personliga integriteten samt kravet på offentlighet vid domstolsförhandling. Bestämmelsen i 12 § innebär i huvudsak följande. I materiellt hänseende uppställs vissa krav som måste uppfyllas för att en begränsning av en fri- och rättighet ska kunna godtas. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter med begränsningen ska enligt andra stycket vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle och inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Begränsningen får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare får den inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. I 13–14 §§ (begränsningar av de positiva opinionsfriheterna) och 15–16 §§ (förbud mot viss diskriminerande lagstiftning) uppställs vissa ytterligare krav vid rättighets- begränsningar. Det kvalificerade förfarandet framgår av 12 § tredje stycket. Förfarandet innebär att ett lagförslag om rättighetsbegränsningar ska vila , om lägst tio riksdagsledamöter yrkar det. Det kan dock antas om fem sjättedelar av de röstande riksdagsledamöterna är för det. I fjärde stycket uppställs vissa undantag från det kvalificerade förfarandet. Av femte stycket framgår att det är som prövar om förfarandet är tillämpligt på ett visst lagförslag. Den andra nivån avser fri- och rättigheter som kan begränsas genom lag utan tillämpning av 12 §. Dessa bestämmelser saknar ofta beskrivningar av det närmare innehållet i de aktuella rättigheterna. Innebörden bestäms i stället i stor utsträckning på lagnivå. En viktig funktion hos grundlagsbestämmelserna är här att reglera normgivningskompetensen. Effekten av dessa bestämmelser blir att regler som medför inskränkningar eller som fastställer det närmare innehållet i en rättighet måste beslutas genom lag. Som exempel i denna grupp framstår regleringen av skyddet mot integritetskränkande registrering (3 § andra stycket), rätten till fackliga stridsåtgärder (17 §), allemansrätten (18 § tredje stycket), upphovsrätten (19 §) och samernas rätt till renskötsel (20 § andra stycket). En liknande, om än inte lika långtgående, metod har använts för att reglera närings- och yrkesfriheten (20 § första stycket) samt rätten till utbildning (21 §). När det gäller egendomsskyddet har detta en relativt detaljerad reglering på grundlagsnivå (18 §). De närmare grunderna för hur bl.a. expropriationsersättning ska beräknas beslutas dock i lag. Bestämmelserna om fri- och rättigheter gäller enligt 2 kap. 22 § till stor del även för andra än svenska medborgare som vistas i . Genom 23 § uppställs ett förbud mot normgivning i strid med åtaganden enligt , se vidare nedan. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter Mot bakgrund av händelserna under inleddes efter krigets slut inom ramen för FN ett arbete med att förstärka skyddet för de mänskliga rättigheterna. Arbetet resulterade bl.a. i att 1948 antog en allmän deklaration om de mänskliga rättigheterna. pågick även arbetet i för att stärka medborgarnas rättighetsskydd. bildade tio stater (däribland , och ) . En av huvuduppgifterna för var att vidmakthålla och vidareutveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Med utgångspunkt i ett förslag från en särskild expertkommitté utarbetades inom den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Konventionen var avsedd att bygga på FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna. Till skillnad från FN:s deklaration skulle innehålla regler som innebar konkreta förpliktelser för staterna. Den effekten skulle uppnås genom att det anförtroddes åt gemensamma internationella organ att kontrollera att staterna uppfyllde sina åtaganden. Konventionen trädde i kraft . innebär att de anslutna staterna åtar sig att garantera vissa fri- och rättigheter (artikel 1). Vilka rättigheter som avses framgår av en omfattande och relativt detaljerad katalog över fri- och rättigheter (artikel 2–18). Konventionen har vidare kompletterats med olika tilläggsprotokoll varav vissa innehåller materiella bestämmelser, t.ex. förbud mot dödsstraff enligt trettonde tilläggsprotokollet och skydd för äganderätt enligt första tilläggsprotokollet. För översiktliga genomgångar av Europa- konventionens materiella skyddsregler kan hänvisas bl.a. till SOU 1993:40 Del B s. 8 f. och prop. 1993/94:117 s. 29 f. Ett centralt inslag i är att det finns ett internationellt system för kontroll av att staterna uppfyller sina förpliktelser enligt konventionen. Huvudelementen i detta system är att det sker en rättslig kontroll genom och att enskilda människor kan föra talan inför domstolen (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 19 f.). Enskilda kan således klaga till på att en medlemsstat inte har Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter respekterat de fri- och rättigheter som anges i konventionen. Ett sådant klagomål förutsätter att den enskilde först har uttömt alla nationella rättsmedel. Domstolen har även möjlighet att avvisa klagomål på andra grunder, t.ex. om ett klagomål bedöms vara uppenbart ogrundat (artikel 35 i konventionen). Om tar upp klagomålet till behandling i sak, kan prövningen utmynna i att det konstateras att den berörda medlemsstaten har brutit mot konventionens bestämmelser. I vissa fall har domstolen möjlighet att ålägga staten att utge skadestånd till klaganden (artikel 41). Det är möjligt för parterna i mål vid domstolen att träffa en förlikning. Medlemsstaterna har förbundit sig att rätta sig efter domstolens domar. har antalet ansökningar om prövning av brott mot ständigt ökat. Utvecklingen har påskyndats ytterligare efter 1990, då ett antal nya stater tillträdde konventionen. Åtgärder har genomförts i syfte att få ner de s.k. målbalanserna och förkorta handläggningstiderna. En reform innebar att klagoförfarandet förenklades genom att de två organ som tidigare ansvarade för övervakningen av konventionens efterlevnad – den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna (Kommissionen) och – slogs samman till en ny domstol (fortfarande benämnd Europa- domstolen). Det har dessutom initierats olika åtgärder för att möjliggöra en snabbare handläggning av mål som ska avvisas enligt artikel 35 (se fjortonde tilläggsprotokollet , som dock ännu inte har trätt i kraft). Trots dessa åtgärder har antalet mål som väntar på avgörande vid ökat kraftigt. Enligt uppgift uppgår målbalansen till runt 100 000 mål. Mot denna bakgrund fortsätter arbetet med att lätta på domstolens arbetsbörda. I det här sammanhanget brukar betonas vikten av att medlemsstaterna genomför åtgärder så att konventionsbrott kan förebyggas, prövas och kompenseras redan på nationell nivå, således innan frågan når (se bl.a. fjortonde tilläggsprotokollet och expertgruppsrapporten of the Group of Wise Persons to , CM [2006]203 Ministers Deputies CM documents). Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter införlivande i svensk rätt Utvecklingen fram till inkorporeringen av Det dröjde dock till 1966 innan förklarade att landet underkastade sig kompetens. för anslutning antogs att gällande svensk rätt stod i överensstämmelse med konventionen. ansåg sig således redan uppfylla konventionens krav och någon ny lagstiftning infördes därför inte med anledning av tillträdet. ledde dock den praxis som utvecklades av – som bl.a. innebar att fälldes av domstolen för brott mot konventionen – i vissa fall till en anpassning av den svenska lagstiftningen (t.ex. ändringar av de svenska häktnings- reglerna och införandet av den s.k. rättsprövningslagen, se nedan). Det brukar sägas att pågick ett slags fortgående transformation av konventionen till svensk rätt. Ett antal svenska domstolsavgöranden bekräftade att Europa- konventionen inte var direkt tillämplig i svensk rätt. I praktiken innebar detta att domstolarna formellt inte tillämpade som svensk lag. En part i en rättegång kunde därför t.ex. inte ha framgång med ett direkt åberopande av utan måste hänföra sig till en svensk rättsregel. Konventionen kunde däremot vara av stor betydelse för frågan hur denna svenska rättsregel skulle tolkas. Frågan om status i svensk rätt var aktuell när regeringsformens kapitel om fri- och rättigheter utformades i olika omgångar . En bärande tanke var att bestämmelserna i kapitlet fullt ut skulle svara mot åtaganden enligt konventionen. I direktiven till fri- och rättighetsutredning förordades således att de internationella fri- och rättighetskonventioner som hade anslutit sig till skulle slå igenom i svensk grundlag, antingen genom att det i grundlagen föreskrevs att konventionerna skulle tillämpas nationellt eller genom att delar av konventionerna arbetades in i grundlagen. Enligt utredningens bedömning var emellertid konventionstexterna inte bara svåröverskådliga och svårtillgängliga. Den juridiska terminologin hade också allvarliga brister. Vidare var texterna utformade med hjälp av en teknik som i hög grad skiljde sig från den svenska lagstiftningstekniken. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter Dessutom förelåg betydande tolkningsproblem. Enligt utredningen var konventionstexterna inte lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. När det sedan gällde själva metoden att inkorporera konven- tionstexterna med svensk grundlag genom en föreskrift att de ska tillämpas nationellt tillkom enligt utredningen dels de svårigheter som hade samband med framtida ändringar av de på detta sätt grundlagsfästa konventionerna, dels de problem som följde av att konventionstexterna saknade autentisk svensk text. Av nu angivna skäl valde fri- och rättighetsutredning att utforma rättighetsregleringen i grundlag utan direkt anknytning till rättighetskonventionernas texter. Det innebar dock inte att konventionstexterna saknade betydelse för utredningens ställnings- taganden. De internationella konventionerna var grundläggande dokument på fri- och rättighetsområdet och utgjorde, enligt utredningen, en viktig inspirationskälla i arbetet. Utredningens strävan var att genom grundlagsregleringen ge rättigheterna ett skydd som inte låg under konventionernas nivå. Enligt utredningen var det skydd i regeringsformen som föreslogs beträffande opinionsfriheterna på flera punkter betydligt starkare än det som följde av rättighetskonventionerna och i övriga fall åtminstone likvärdigt med konventionsskyddet (SOU 1975:75 s. 98 f.). 1975/76:209 följde i huvudsak utrednings- förslaget och antogs av med endast mindre ändringar. inkorporeras i svensk rätt Frågan om status i svensk rätt aktualiserades på nytt sedan fällts i . I direktiven till Fri- och rättighetskommittén ställdes frågan om det generellt sett var möjligt och lämpligt att införliva med svensk rätt. Enligt Fri- och rättighetskommittén (SOU 1993:40) utgjorde en sådan åtgärd en markering av konventionens betydelse i vårt land och klargjorde dess status i den inhemska rätten. Därigenom skapades ett uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen. En inkorporering medförde också att den enskilde medborgaren fick ett starkare skydd för de fri- och rättigheter som reglerades i konventionen då denna blev direkt tillämplig vid svenska domstolar eller myndigheter. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter En inkorporering av innebar, enligt kommittén, med största sannolikhet att fler mål rörande fri- och rättigheter i konventionen skulle komma att slutbehandlas i svenska domstolar och vid svenska myndigheter när dessa fick en möjlighet att direkt tillämpa konventionens regler. För såväl de enskilda medborgarna som staten torde det vara en fördel att få frågor om de mänskliga fri- och rättigheterna lösta på ett nationellt plan, framför allt med tanke på att den långvariga behandlingen i konventionsorganen kunde undvikas. Till detta kom, enligt kommittén, att i de fall då frågan om en kränkning av konven- tionen likväl skulle komma under behandling av konventions- organen det troligtvis hade betydelse att de konventionsmässiga aspekterna redan hade behandlats av de nationella myndigheterna. Kommittén framhöll som ett annat viktigt argument för en inkorporering att fri- och rättigheterna i erkändes som grundläggande rättsprinciper i EG-rätten. I frågan om valet av metod ansåg Fri- och rättighetskommittén att konventionens textmassa var så omfattande att det inte var lämpligt att omarbeta den till svensk lagtext. För rättstillämpningen var det också viktigt att denna grundade sig på samma text i de konventionsbundna staterna. Inkorporeringen av konventionen i dess helhet borde därför ske genom en särskild lag. Kommittén övervägde vidare frågan om vilken status Europa- konventionen skulle ha i svensk rätt vid en inkorporering. I det sammanhanget framhölls att regler om de mänskliga fri- och rättigheterna var av sådan vikt att de hade sin plats i en grundlag. I hade vi dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen, där det också stadgades under vilka förutsättningar fri- och rättigheterna fick begränsas. Denna reglering var till stor del utformad med Europa- konventionen som inspirationskälla. En inkorporering av konventionen med status av grundlag skulle leda till en dubbel- reglering på grundlagsnivå av vissa rättigheter och hur dessa fick inskränkas.