sou · GXB341 · 2009-05-04 00:00:00 — Det bör dock hållas i åtanke att garantimyndigheten haft möjligheter att förbereda sig åtminstone från den tidpunkt när konstaterade att en insättare inte fått ut sina medel i vederbörlig ordning. I kapitel 9 utvecklas ett antal förslag som syftar till att minimera den tid som garantimyndigheten behöver för att genomföra garantiutbetalningarna när ett ersättningsfall inträffar. Utredningens bedömning är att dessa förslag skulle ge garantimyndigheten tillräckliga förutsättningar för att kunna genomföra utbetalningarna inom tjugodagarsfristen, även i ett fall där beslutet om garantins inträde skulle vinna laga kraft först när endast återstår av fristen. Det ska understrykas att beslut inte får överklagas. Detta gäller redan i 8 kap. 3 § lagen om statligt stöd till kreditinstitut och blir i detta sammanhang en förutsättning för att garantimyndigheten ska kunna ha rimliga möjligheter att genomfö- ra garantiutbetalningarna inom de av insättningsgarantidirektivet stadgade räknat från beslut att garantin ska träda in. Huvuddelen av de regler för Prövnings- nämndens verksamhet som finns i 6 kap. lagen om statligt stöd till kreditinstitut är ändamålsenliga även för prövningen av frågan om insättningsgarantin ska träda in. De bör därför göras tillämpliga Insättningsgarantins inträde och vissa processuella funktioner även i fråga om prövning av ett beslut av om insättningsgarantins inträde. Utredningens förslag: Beslut om eventuell förlängning av garantimyndighetens tidsfrist för att genomföra samtliga garantiutbetalningar ska fattas av prövningsnämnden. Sådan förlängning ska i enlighet med insättningsgarantidirektivet kunna göras med maximalt . Enligt artikel 10.2 i insättningsgarantidirektivets nya lydelse, ska förlängning av utbetalningsfristen kunna medges med maximalt . Regelns svenska motsvarighet i insättningsgarantilagen återfinns i 9 § tredje stycket och föreskriver att sådan förlängning kan beviljas av allmän förvaltningsdomstol på ansökan av garantimyndigheten. Med anledning av att tidsramarna har blivit så mycket snävare i direktivets nya lydelse, finner utredningen det olämpligt att även fortsättningsvis låta sådana ärenden behandlas i förvaltningsdom- stol. För att möjliggöra snabbhet i beslutsgången faller det sig naturligt att i stället anförtro uppgiften att avgöra sådana ansökningar från garantimyndigheten. 7.9Det eventuella behovet av en ännu snabbare ordning för garantins inträde Utredningens bedömning: Det saknas tillräckligt tungt vägande skäl för att införa en ordning som möjliggör att garantin träder in ännu tidigare än vad som följer av ändringar av insättningsgarantidirektivet. Som framgått kan det ursprungliga huvuduppdraget insättningsgarantiutredning sägas ha varit att skapa ett snabbare insättningsgarantisystem, eftersom Custodiafallet hade visat tydligt att den gällande ordningen inte kan garantera insättarna snabb och säker tillgång till sina medel i samband med problem i ett kredit- institut. I de ursprungliga utredningsdirektiven gavs utredningen i Insättningsgarantins inträde och vissa processuella funktioner uppdrag att särskilt analysera om konkursbeslutet verkligen är den lämpligaste tidpunkten för garantins inträde. En därmed nära för- knippad fråga i utredningsdirektiven var dessutom huruvida den processuella ordningen var ändamålsenlig i ljuset av behovet av att ge insättarna snabb tillgång till sina medel. I och med de ändringar av insättningsgarantidirektivet som be- slutades har läget förändrats. Direktivändringarna har redan beskrivits i detta kapitels inledning. I fråga om garantins in- träde innebär ändringarna som framgått att garantin ska kunna träda in med mycket kort varsel räknat från den tidpunkt då det konstaterats att en insättning är att betrakta som indisponibel i direktivets mening. Utredningens förslag för hur direktivets krav ska tillgodoses innebär dessutom att ett institut som hamnat i betalningssvårigheter inte ska kunna rulla garantins inträde framför sig genom att endast tillgodose de allra mest ihärdiga insättarnas utbetalningskrav. Garantin ska med andra ord under vissa omstän- digheter kunna träda in som konsekvens av att ett institut under kanske misslyckats med att betala ut en förfallen betalning. Den procedur som kan leda till att garantin kan träda in kan ta sin början så fort en insättare saknar tillgång till sina medel. Proce- duren avbryts som sagt inte heller per automatik om institutet senare lyckas betala ut medlen. Att välja en annan systematik för garantins inträde skulle mot den bakgrunden knappast kunna nämnvärt förkorta den tidsperiod under vilken insättare riskerar att sakna tillgång till sina medel. Utredningens slutsats av detta är att det saknas skäl att söka alternativa lösningar för hur garantin ska kunna träda in ännu snabbare i syfte att skydda insättare i händelse av betalningsinställelse från ett instituts sida. Utredningen har dock av andra skäl analyserat huruvida en kompletterande grund för garantins inträde borde införas. De problemsituationer som utredningen identifierat i detta avseende är om ett kreditinstitut får sitt verksamhetstillstånd återkallat av andra orsaker än finansiella problem. De svenska erfarenheterna av tillståndsåterkallelser är begränsade, men de samlade erfarenheterna världen över pekar tydligt på att sannolikheten för en uttagsan- stormning är mycket stor i en sådan situation. Mot bakgrund av att en tillståndsåterkallelse med mycket stor sannolikhet innebär att ett institut inte kommer att klara sig , kan det te sig onödigt att som följd av en tillståndsåterkallelse behöva gå igenom en när- mast obligatorisk uttagsanstormning – med alla negativa konse- Insättningsgarantins inträde och vissa processuella funktioner kvenser det medför för insättarna och för det finansiella systemet – för att insättningsgarantin ska kunna träda in. Utredningen har därför analyserat lämpligheten av att låta en tillståndsåterkallelse automatiskt utlösa garantin. Slutsatsen är att fördelarna med en sådan ordning inte överväger nackdelarna. Den grundläggande nackdelen är att det i ett fall där återkallelse sker just på andra grunder än finansiella sådana, är möjligt att bolaget har tillräckliga medel för att kunna betala ut till sina insättare. Att i den situationen blanda in insättningsgarantin för säkerhets skull, redan innan några betalningsproblem uppkommit, kan upplevas som en onödig åtgärd. Det gäller inte minst mot bakgrund av att ett ersättningsfall tar mycket stora statliga resurser i anspråk, framför allt hos garantimyndigheten. Enligt utredningens uppfattning bör den i detta kapitel före- slagna regleringen kunna ge insättarna tillgång till sina medel så snabbt som i princip är praktiskt möjligt, för det fall att ett institut misslyckats med att uppfylla sin skyldighet att på begäran betala ut en insättning till insättaren i fråga. Det bör enligt utredningens mening i allmänhet kunna anses som en tillräckligt hög ambition för ett insättningsgarantisystem. Utredningen anser det därför inte motiverat att försöka skapa en ordning varigenom garantin skulle kunna träda in i förebyggande syfte, särskilt inte med beak- tande av de nackdelar med en sådan reglering som just nämnts. 7.10Särskilt om inhibition och tidpunkten för garantins inträde Utredningens bedömning: Med den systematik för garantins inträde som utredningens förslag innebär, är det inte längre motiverat att närmare analysera och föreslå begränsningar av möjligheten till inhibition i samband med tillståndsåterkallelse. Regeln om inhibition återfinns i 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) och föreskriver att domstolen kan förordna att det överklagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse , tills vidare icke skall gälla och även i övrigt förordna gällande saken. Utredningsdirektiven uppdrar särskilt åt utred- ningen att utreda närmare hur tillämpningen av bestämmelsen om inhibition i 28 § förvaltningsprocesslagen förhåller sig till lagen om Insättningsgarantins inträde och vissa processuella funktioner insättningsgaranti mot bakgrund mot syftena med den senare lagen. Bakgrunden till detta är det faktum att länsrätten i Custodia- målet biföll institutets inhibitionsyrkande, vilket ledde till att institutet kunde fortsätta driva sin verksamhet efter återkallelsebeslut. Konsekvensen blev att institutets finansiella situation hann förvärras ytterligare, vilket inte minst ledde till förluster och andra problem för insättare och andra fordringsägare. Vidare ledde det till att avvecklingen av institutet fördröjdes, vilket i sin tur innebar att konkurstillfället och därmed garantins inträde fördröjdes i motsvarande mån. Det är tydligt att en sådan utveckling av situationen i ett probleminstitut står i dia- metral motsats till syftena med insättningsgarantilagen, dvs. ett gott konsumentskydd och finansiell stabilitet. Med de förslag som utredningen presenterat ovan skulle dock läget förändras i grunden. Utredningens föreslagna systematik för garantins inträde innebär att frågorna om tillståndsåterkallelse respektive garantins inträde kopplas loss från varandra. Frågan om garantins inträde ska styras enbart av huruvida insättarna har till- gång till sina medel eller ej, oberoende av om institutet har ett verksamhetstillstånd eller har fått det återkallat. De båda frågorna ska betraktas som två helt skilda rättsliga procedurer – den ena handlar om huruvida insättare har vederbörlig tillgång till sina medel, medan den andra handlar om en helhetsbedömning av huruvida institutets verksamhet bedrivs på ett tillräckligt sunt sätt för att få fortleva. Som diskuterats ovan i avsnitt 7.7 ska en tillståndsåterkallelse inte genom någon form av rättslig automatik leda till att garantin träder in. (Det är en annan sak att en tillståndsåterkallelse i praktiken med stor sannolikhet leder till betalningssvårigheter, vilket i sin tur kan leda till att garantin träder in.) Eftersom insättningsgarantin följaktligen kommer att kunna träda in oavsett hur en eventuell parallell process kring tillstånds- återkallelse fortlöper, innebär utredningens förslag att frågan om inhibition skulle sakna betydelse för insättarnas möjligheter att snabbt få tillgång till sina medel. Vissa andra intressen kan dock anföras som skäl för att förändra inhibitionsmöjligheterna. Exempelvis skulle beviljad inhibition kunna innebära att de insättare som har fordringar på högre belopp än får vänta på att få ut sina medel genom likvidation eller konkurs. Sannolikt torde det dock vara ytterst sällsynt att en insättare har ett reellt behov av att mycket snabbt få Insättningsgarantins inträde och vissa processuella funktioner ut inte bara , utan även överskjutande belopp. Inte minst med hänsyn till att antalet sådana fall torde vara mycket litet, är utredningens uppfattning att sådana insättares eventuella intresse inte kan motivera ingrepp i det ur rättssäkerhetsperspektiv centrala inhibitionsinstitutet. Med de här föreslagna ändringarna av systematiken för garantins inträde, är utredningens slutsats följaktligen att insättarnas behov av snabb tillgång till sina medel inte längre utgör ett skäl att föränd- ra möjligheterna till inhibition av ett återkallelsebeslut. Däremot eliminerar inte utredningens förslag intresset av att hindra att bola- gets tillgångar utarmas . Det ska dock noteras särskilt att insättarna kan luta sig mot insättningsgarantin, och alltså tryggt kan förlita sig på att få ut . De fordringsägare som kan lida skada av att bolagets tillgångar ut- armas är följande. Insättare som har större tillgodohavanden än . , om garantin har inträtt. Myndigheten har då en motsvarande regressfordran mot institutet. Frågan är således om dessa borgenärers intressen kan anses tillräck- ligt tungt vägande för att motivera inskränkningar av inhibition- sinstitutet. Därvid måste tveklöst konstateras att inhibitonsinstitu- tet spelar en mycket central roll från rättssäkerhetssynpunkt inom förvaltningsprocessrätten. Att avskaffa eller ens begränsa möjlighe- ten till inhibition i samband med beslut som kan få ingripande kon- sekvenser för en enskild, vore mycket svårt att förena med såväl rättssäkerhetsprinciper som svensk rättssä- kerhetstradition. Utredningen anser under sådana omständigheter inte att de nämnda borgenärernas intressen kan anses väga tillräck- ligt tungt för att motivera lagändringar som innebär ingrepp i inhibitionsinstitutet. I stället bör det ankomma på rättstillämp- ningen att i gängse ordning avgöra om det i det enskilda fallet finns tillräckliga skäl för att bevilja inhibition eller inte. Insättningsgaranti är tillsammans med rörelsereglering, tillsyn, särskilt likviditetsstöd samt särskilt stöd kompletterande delar av ett finansiellt skyddsnät. Detta skyddsnät har i vissa delar en förebyggande effekt genom att minska risken för att verkligt allvarliga problem ska uppstå och fortplanta sig i det finansiella systemet. Trots att det finns förebyggande inslag i den här typen av arrangemang händer det naturligtvis att banker och andra finansiella institut kan hamna i allvarliga svårigheter. Dessa svårigheter varken kan eller bör alltid försöka avhjälpas med exempelvis särskilt likviditetsstöd. Kanske har institutet hamnat i så djupa finansiella problem att det är utsiktslöst eller ekonomiskt oförsvarbart att rädda rörelsen med hjälp av tillfälligt likviditets- stöd. Institutet kan också ha misskötts på ett sätt som kan motivera att verksamhetstillståndet återkallas. Eller så bedöms institutet helt enkelt inte vara tillräckligt kritiskt för det finansiella systemets funktion. Det är i sådana fall knappast troligt att det finns anledning att försöka hålla rörelsen vid liv på konstlad väg. I dessa fall bör det snarare bli fråga om att avveckla delar av eller hela institutet på ett så effektivt och välordnat sätt som möjligt. Kontrollen över ett företag vars tillstånd återkallats och som därför ska genomgå sådan avveckling har i praktiken visat sig problematisk på olika sätt som kan skada både allmänna intressen och enskilda insättare. Problematiken inskränker sig inte enbart till avveckling av kreditinstitut som bedriver inlåningsverksamhet, även om det är i de situationerna problemen blir som tydligast. Utredningsdirektiven uppdrar åt utredningen att undersöka om tillsynsbefogenheter efter en återkallelse är ändamålsenliga eller om det finns behov att införa ytterligare bestämmelser för att stävja missbruk. Som exempel nämner direktiven frågan om det bör finnas möjligheter för Finansinspek- tionen att utse förvaltare i ett företag vars tillstånd återkallats. Utredningen har dock funnit att frågan bör behandlas ur ett bredare perspektiv än att enbart avse tillsyns- möjligheter. I stället har utredningen valt att på ett mer förutsätt- ningslöst sätt analysera hur kontrollen kan förbättras över ett företag som fått sitt tillstånd återkallat. Utredningen har därvid funnit att huvudfrågan är hur regelverket kan förändras i fråga om när och hur ett kreditinstitut ska avvecklas. 8.2Den gällande huvudregeln – institutet avvecklar självt sin bank-/finansieringsrörelse Som kommer att utvecklas nedan i avsnitt 8.3 gäller särskilda regler för bankaktiebolag som får sitt tillstånd återkallat, men huvudregeln när ett kreditinstitut får sitt tillstånd återkallat följer av 15 kap. 4 § LBF. Paragrafen stadgar kortfattat att Finansinspek- tionen i det läget får bestämma hur avvecklingen av rörelsen ska ske. Att rörelsen ska avvecklas förefaller ha varit en given utgångspunkt för lagstiftaren. Det saknas dock formella regler för hur själva avvecklingen ska gå till. Varken i 15 kap. 4 § eller i något annat lagrum föreskrivs några konkreta mekanismer eller befogenheter för att verkställa och övervaka avvecklingen. Visserligen bör inspektionens ordinarie tillsynsbefogenheter anses vara tillämpliga, men det sagda innebär att det är företaget och dess företrädare som har rådigheten över verksamheten och dess tillgångar. Det innebär en risk för att avvecklingen inte verkställs så snabbt och säkert som vore önskvärt. I allmänhet kan dessutom antas att incitamenten att verkligen följa anvisningar är relativt små för ett företag som – åtminstone i normalfallet – i praktiken redan fått sin dödsdom i och med att verksamhetstillståndet återkallats. En annan konsekvens av hur regelverket utformas är att det inte i klartext framgår att hela institutet ska avvecklas. Finansinspek- tionen torde ha utrymme att bestämma att enbart den verksamhet för vilken tillståndet återkallats ska avvecklas. Lagstiftaren förefaller med andra ord ha lämnat öppet för att företaget kan fortsätta att existera och övergå till att driva andra typer av verksamhet. Det innebär en större flexibilitet jämfört med likvidation som avvecklingsform, eftersom likvidation innebär att hela företaget upplöses. Som utvecklas i detta avsnitt kan den gällande ordningen medföra att insättares och andra fordringsägares tillgångar äventyras eller att de får vänta på sina medel. Risk finns även för moral hazard-problematik och oegentligheter inom företaget under avvecklingsprocessen. Även det allmänna har intressen av att en avveckling kan genomföras på ett snabbt och säkert sätt, exempelvis eftersom garantimyndighetens återkravsprocess annars riskerar att bli fördröjd. Risken för tidsåtgång beror på att företagets ägare i många fall torde sakna egna incitament att skynda på med avvecklingen. Detta är ett problem eftersom en snabb avveckling leder till att insättarna snabbare får tillbaka sina pengar från institutet eller att institutet snabbare hamnar i en konkurssituation. När insättarna inte får ut sina medel från institutet kan en konkurs – åtminstone i normalfallet – till slut vara välkommen för insättarnas del, eftersom garantin enligt gällande rätt inträder först för konkursbeslutet. Med anledning av detta vore det önskvärt med en avveckling under offentlig kontroll, så att den tidsmässiga effektiviteten i avvecklingen kan säkerställas på ett annat sätt än . Om mekanismerna för garantins inträde däremot förändras på det sätt som utredningen föreslår kommer de frågor som rör avvecklingsprocessen i stor utsträckning att förlora sin betydelse för insättarnas möjligheter att snabbt få tillgång till sina medel. För det första innebär utredningens förslag att garantin kommer att kunna träda in redan vid förhållandevis tidiga tecken på betalningssvårigheter, vilket utgör en tidigare tidpunkt än konkursbeslutet. För det andra försvinner den rättsliga kopplingen mellan frågan om tillståndsåterkallelse och frågan om garantins inträde. Med dagens reglering är garantins inträde i normalfallet en konsekvens av att verksamhetstillståndet återkallas och en avveckling till slut leder till att institutet blir konkursmässigt. Med utredningens förslag kommer garantin att kunna träda in när betalningssvårigheter manifesterat sig, helt oberoende av om institutet har tillstånd att bedriva verksamheten eller om problemen uppkommit i kölvattnet av en återkallelse. Och i och med att garantin träder in kommer åtminstone majoriteten av insättarna att få sina intressen tillgodosedda. I det återstående skedet av garantiärendet beror dessa insättares möjligheter att få snabb tillgång till sina medel på hur effektiva garantimyndighetens utbetalningsrutiner är. Insättarna berörs med andra ord inte av hur en eventuell avvecklingsprocess fortskrider, till skillnad från där avvecklingens hastighet är en avgörande faktor för hur snabbt konkursen inträffar och garantin följaktligen träder in. Med det nya regelverk som utredningen föreslår torde dock det allmänna – främst i form av garantimyndigheten och – fortfarande ha ett generellt intresse av att avvecklingen kan ske snabbt och smidigt under så kontrollerade former som möjligt. Vidare kommer de insättare vars tillgodohavanden överstiger insättningsgarantins lagstadgade högsta skyddsnivå fortfarande ha ett intresse av en snabb avvecklingsprocess för att få tillgång till sina återstående medel. De medlen kan komma att betalas ut antingen som ett led i avvecklingsprocessen eller i en eventuell konkurs – i den mån oprioriterade fordringsägare får någon utdelning i konkursen. Enligt gällande rätt saknas möjligheter för det allmänna att under avvecklingsprocessen avskära företagsledningens rådighet över verksamheten och dess tillgångar. Custodiafallet kan användas som exempel på hur en avveckling i normalfallet torde komma att organiseras under gällande regelverk. gav institutet uppgiften att självt ta fram avvecklingsplanen. Vidare gavs institutet i uppgift att verkställa avvecklingen. huvudsakliga kontroll över avvecklings- processen sköttes genom den av inspektionen förordnade revisorn. Revisorsuppdraget har dock till sin natur begränsningar som gör att en revisors befogenheter knappast kan omfatta allt som behövs för att övervaka en avvecklingsprocess. Än mindre har en förordnad revisor det rättsliga stöd som skulle krävas för att påverka avvecklingsprocessen eller göra ingripanden. Och även om så vore fallet, torde institutets incitament att följa inspektionens anvisningar vara begränsade eftersom institutet i många fall upplever verksamheten som förlorad. Det är med andra ord långt ifrån säkert att exempelvis straffavgifter verkligen skulle vara ett verksamt medel för att få institutet att lyda inspektionens anvisningar. Till detta kommer de resurs- och kunskapsmässiga svårigheterna för revisorn att på egen hand överblicka samtliga delar och detaljer i avvecklingsprocessen. Särskilt med tanke på att verksamheten (eller åtminstone själva inlåningsgrenen) i praktiken har fått sin dödsdom i och med återkallelsebeslutet, finns risken att institutets ledning och anställda frestas att handskas på ett otillbörligt sätt med tillgångarna. Exempelvis kan tänkas att tillgångar undandras för egen . En annan risk är att vissa insättare eller andra fordringsägare prioriteras på ett otillbörligt sätt. Det ska dock noteras att möjligheterna att manipulera databaser innehållande exempelvis insättaruppgifter torde minska med de särskilda krav på it-systemen som utredningen föreslår (se avsnitt 6.3.6). Det kan dock bli en krävande uppgift för att i praktiken övervaka att kraven efterlevs. Vidare kan en avveckling under någon form av offentlig kontroll ge garantimyndigheten förbättrade möjligheter att i samband med återkallelsen få tillgång till institutets insättaruppgifter. Om institutet tillåts behålla rådigheten över sin verksamhet blir garantimyndigheten i stället tvungen att be det i värsta fall motsträviga institutet självt om uppgifterna. tillgång till uppgifterna är dock även en fråga om myndighetens befogenheter i relation till banksekretessen, vilket behandlas nedan i kapitel 9. Det ligger både i insättarnas, övriga fordringsägares samt det allmännas intresse att avvecklingsprocessen fungerar på ett säkert sätt, så att medel inte försvinner obehörigen ur institutet. Ur ett insättningsgarantiperspektiv minskar insättarnas möjligheter att få sina anspråk tillgodosedda om medel försvinner ur institutet. Förvisso kan de flesta insättarna förlita sig på insättningsgarantin, men för åtminstone de insättare som har tillgodohavanden över garantins lagstadgade maximala nivå är det viktigt att institutets tillgångar inte manipuleras. Sådan manipulation minskar ytterligare möjligheterna för insättarna att få utdelning i ett framtida likvidations- eller konkursförfarande. perspektiv finns det följaktligen ett intresse av att avvecklingen sker under någon form av offentlig kontroll. För det allmännas del ska de medel som betalats ut i form av insättningsgaranti återkrävas från institutet (eller dess konkursbo) av garantimyndigheten. Följaktligen ligger det även i det allmännas intresse att inga tillgångar försvunnit eller på annat sätt fördelats på ett otillbörligt sätt. 8.2.3Samordningsproblem och dubbelutbetalningar, m.m.