sou · GXB355 · 2009-06-10 00:00:00 — Mitt förslag om en ny smittskyddsmyndighet innebär en renodling och effektivisering inom smittskyddsområdet, då det statliga ansvaret för smittskyddet i landet mer tydligt koncentreras till en aktör på den statliga nivån. Om man ser till folkhälsoområdet ur ett bredare perspektiv kommer ansvaret fortfarande att vara uppdelat mellan flera myndigheter. Ansvaret för epidemiologisk uppföljning och analys kommer även fortsättningsvis att vara delat mellan Social- styrelsen och den nya smittskyddsmyndigheten. Såväl den nya myndigheten som FHI kommer att ha uppföljningsuppgifter inom smittskyddet. FHI:s uppgift att vara för metoder och strategier inom folkhälsoområdet bl.a. när det gäller sexualitet och reproduktiv hälsa ligger nära den nya myndighetens uppgift att bistå med kunskap och stöd i arbetet med att förhindra spridning av sexuellt överförbara sjukdomar. Detta innebär att det kommer att finnas goda möjligheter till effektivitetsvinster genom ett gott samarbete mellan myndighe- terna. Alla tre myndigheterna borde t.ex., genom ett effektivt samarbete, kunna dra gemensam nytta av epidemiologisk, statistisk, hälsoekonomisk och beteendevetenskaplig kompetens. Mitt uppdrag har varit att göra en översyn av myndigheterna inom smittskyddsområdet, främst och . Jag har i det föregående redogjort för mitt förslag att bilda en ny smittskyddsmyndighet och att renodla ansvaret genom att förlägga den stödjande och främjande verksamheten till den nya myndigheten och avgränsa ansvar till tillsyn och normgivning. Jag har funnit stöd för en sådan ordning bl.a. genom de jämförelser utredningen har gjort med hur myndighetsansvaret inom smittskyddsområdet har organiserats i ett par andra länder. En iakttagelse som vi har gjort är att den verksamhet, som vi besökt, i alla tre fallen bedrivs vid myndigheter som har ett bredare folkhälsouppdrag än enbart smittskydd (se avsnitt 4.5.1.) Skälen till detta skiljer sig åt mellan de olika länderna och de olika myndig- heternas organisation och uppgifter är inte heller helt jämförbara, men vårt intryck är att man i alla länderna tycks uppleva en Viktiga steg mot ett effektivare smittskydd – överväganden och förslag bredare bas för verksamheten som en fördel. Det ger tillgång till kompetenser som fler kan ha nytta av och integrerar smittskydds- frågorna i ett sammanhang där de kan prövas och hanteras inom ramen för ett mer samlat folkhälsoperspektiv. Jag är inte beredd att föreslå en liknande struktur i och det är inte heller min uppgift. Jag har inte haft mandat att närmare pröva de skäl som i kan tala för eller emot en sådan ordning. Det är dock uppenbart att ett gott samarbete är nödvändigt mellan den nya smittskyddsmyndigheten och såväl som för att det totala resultatet ska bli så bra som möjligt. Det är både regeringens, genom dess styrning, och myndigheternas eget ansvar att se till så att ett sådant samarbete kommer till stånd. har jag sett det som intressant att lyfta fram hur man i ett par andra länder har inordnat såväl smittskyddet som annat folkhälsoarbete i en gemensam organisation. Min bedömning är att en sådan ordning skulle kunna vara intressant att pröva även i . De förslag jag lägger om inrättandet av den nya smittskyddsmyndigheten kan ses som ett tänkbart första steg mot en sådan utveckling. Min bedömning är att den nya myndighetens uppdrag inte heller skulle försvåra en sådan utveckling . 6.1En ny myndighet för smittskyddsfrågor Förslaget om en ny smittskyddsmyndighet innebär omfattande för- ändringar i fråga om inriktning, arbetsuppgifter och ansvarsområden jämfört med verksamheten vid dagens . Jag gör därför bedömningen att ett genomförande innebär att ny kompetens behöver tillföras . behöver delar av befintlig kompetens reduceras och andra delar bör helt kunna avveck- las. Arbetet med att genomföra förslaget om en ny smittskydds- myndighet och de övriga förslag som presenteras i denna utredning är omfattande, svårt och rymmer stora utmaningar. Det blir därför en viktig fråga vid genomförandet att ta vara på strategisk kompetens och vunna framgångar som nya uppgifter ska beredas plats och tilldelas erforderliga resurser. Flera myndigheter kommer att bli berörda av de föreslagna förändringarna och dessa berör såväl som ansvarsområd- en. Ansvaret förändras både för () och för och samarbetet mellan SMI och () ändrar karaktär. Bland annat föreslås att viss forskningsverksam- het och delar av personalen överförs från SMI till KI. Utredningens förslag får omfattande konsekvenser både för den nuvarande personalen vid flera myndigheter och hur övriga resurser, exempelvis lokaler, ska fördelas. Även finansieringsfrågorna ska lösas och fördelning av såväl förvaltningsanslag som externa medel ska genomföras. Att lämna förslag om genomförandet av ett utredningsförslag ingår vanligen inte i en utredares uppdrag. Direktiven till Smitt- skyddsutredningen rymmer dock också till viss del frågor som en organisationskommitté – vanligen tillsatt i direkt anslutning till en utrednings avslutande – brukar få till uppgift att hantera. inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning fullständigt behandla sådana frågor, lämnar jag i stället i det följande ett förslag till hur det fortsatta arbetet med att fullfölja uppdraget lämpligen kan bedrivas. Syftet med att ange hur genomförandearbetet kan läggas upp, är att det ska förenkla implementeringen av mina för- slag. har en rad struktur- och organisationsförändringar inom statsförvaltningen genomförts. Erfarenheterna från det arbetet kan bidra till ett så smidigt genomförande som möjligt av förslagen. En viktig erfarenhet är att det krävs tid. Hur genomförandet går till kan bli avgörande för både att ge en nybildad myndighet bästa möj- liga förutsättningar till en bra start och möjligheterna att verkligen åstadkomma att de förändringar förslagen syftar till blir förverk- ligade. finns många erfarenheter av att en omorganisation tar mycket resurser från den befintliga verksamheten som kan bli lidande. Ovisshet kan lätt skapa oro hos medarbetare. Mot bakgrund av att det är flera organisationer och många med- arbetare som blir berörda av de föreslagna förändringarna är det viktigt att genomförandet sker skyndsamt och inte drar ut . En utdragen organisationsförändring kan skapa oro bland person- alen och leda till att kompetens hinner försvinna ur verksamheten, vilket kan skapa problem i arbetet. Sammantaget innebär detta att det är en strategisk fråga hur ett genomförande organiseras. Några av de förslag som jag presenterat, bl.a. ändringar i smitt- skyddslagen, kräver riksdagsbeslut. Avgörande för när och i vilken takt delar av förslagen kan genomföras blir beroende av när riks- dagen kan ta ställning dels till förslag om ändrad lagstiftning, dels till förändringar av anslag över statsbudgeten, exempelvis över- förande av resurser från ramanslaget för det nuvarande . Dessa faktorer styr ikraftträdandet och avgör när Smitt- skyddsmyndigheten formellt kan starta sin verksamhet med det upp- drag jag föreslår. Det finns dock ett antal frågor med koppling till genomförandet av förslagen som inte kräver ställningstagande. När det gäller dessa kan regeringen inleda arbetet i anslutning till att remiss- behandlingen av betänkandet slutförts. De förändringar jag föreslår berör tre myndigheter: Socialstyrel- sen, och . De är relativt omfattande och innebär också grannlaga bedömningar av bl.a. pågå- ende forskning. Mot denna bakgrund bör förberedelser för och genomförande av förändringarna enligt min mening ske genom en av regeringen tillsatt särskild organisationskommitté. Pågående projekt på behöver gås igenom i syfte att klarlägga hur innehållet i dessa svarar mot den uppgift som den framtida ska ha utifrån utredningens bedömningar och förslag. Projekten ska klassificeras och prioriteras med utgångspunkt i myndighetens centrala uppgifter, bl.a. den epidemiologiska övervakningen. Detta är en viktig och komplicerad uppgift då projektbemanning och projektredovisning visar att de enskilda projekten innehåller flera aktiviteter, varav alla inte avser forskning, och att bemanningen i stor utsträckning bygger på andelar av enskilda medarbetares arbetstid. Samtliga projekt som inrymmer forskning ska bedömas av en särskild grupp där representanter från både KI och SMI ingår samt – i viss utsträckning – också oberoende forskarkompetens. Upp- giften för denna grupp är att bedöma hur och i vilken mån projekt- ens ämne och inriktning svarar mot uppgifter inom forskningen . som detta förberedelsearbete pågår, bör ett mora- torium för igångsättande av nya forskningsprojekt införas fram till dess att den nya myndigheten utarbetat och fastställt en forsknings- strategi. Syftet med denna projektgenomgång är att få en klar bild av pågående verksamhet och hur den kan värderas i förhållande till den nya myndighetens uppdrag. Den kommer också att visa var det finns behov av att starta ny verksamhet eller komplettera nuvarande. Konkreta uppgifter måste också sammanställas rörande personalfrågor såsom antalet tidsbegränsade anställningar och kommande pensions- avgångar. Sedan denna genomlysning av projekten är avslutad finns också ett underlag för beslut om vilka projekt som är av den karaktä- ren att de ska överflyttas till KI. 6.3Verksamhet som ska överföras till KI Parallellt med analysen av SMI:s nuvarande forskningsverksamhet inleds samtal och överläggning med KI angående vilka forsknings- projekt är berett att ta emot. Även frågan om vilka och hur stora resurser som ska flyttas över kräver närmare utredning. Klart står emellertid redan nu att den organisatoriska samverkan angå- ende de s.k. donationsprofessurerna ska upphöra. Ett mera detaljerat underlag för vilken samverkan mellan som krävs framgent och formerna för en sådan behöver utarbet- as. Vidare ska bedömas om bör överföras till KI och vilka villkor som bör förenas med en sådan förändring. Avgörande för den frågan blir i vilken utsträckning som forsknings- verksamhet och forskningsresurser slutligen ska överföras till KI. Enligt min bedömning kan dessa frågor beredas parallellt med att samtliga projekt gås igenom vid . 6.4Några återstående frågor rörande Mitt förslag innebär att de personer som är anställda på Social- styrelsens enhet för smittskydd och som har sin huvudsakliga upp- gift inom tillsyn och normering inte berörs. Dessa kommer även fortsättningsvis att finnas vid den myndigheten. Övriga anställda på vid enheterna för smittskydd och hiv-prevention bör erbjudas verksamhetsövergång till Smitt- skyddsmyndigheten senast från och med det datum myndigheten startar. Enligt min mening är det naturligt att även de medel som tillförts för motsvarande verksamhet överförs till den nya myndigheten. En överföring av medarbetare till Smitt- skyddsmyndigheten kan inte göras förrän fattat beslut och myndigheten startar sin verksamhet. 6.5Organisation och dimensionering av kommer att utgöras av delar av , Strama-verksamheten och enheterna för smitt- skydd och hiv-prevention på . De delar som förs över till KI är donationsprofessurerna samt sådan forskningsverksamhet som inte faller inom den nya myndighetens ansvarsområde. En rimlig utgångspunkt för den nya organisationen och dess slutliga dimensionering bör enligt min bedömning kunna ta sin utgångspunkt i den del av SMI:s nuvarande personalstyrka som ryms inom ramanslaget. Denna uppgår till cirka 200 årsarbetskrafter. Nyrekryteringsbehovet fastställs efter det att omfattningen av stund- ande pensionsavgångar och nuvarande projektanställningar analyserats närmare. Mot bakgrund av detta omfattande arbete vägt mot personalens behov av att få snabba besked gör jag bedömningen att den tidigaste tänkbara startpunkten för en ny myndighet är då beslut om lagändringar och anslagsförändringar i bästa fall kan vara fattade. Redan i budgetpropositionen bör förslag om organisationsförändringarna eventuellt kunna aviseras och därefter, sedan den erforderliga beredningen slutförts, föreläggas i en särproposition . Förändringar avseende anslag och medel bör kunna föreläggas i tilläggspropositionen i samband med vårpropositionen. Jag har ovan under avsnitt 6.1 förordat att förberedelse och genom- förande av organisationsförändringarna sker genom en särskild organisationskommitté. Om emellertid regeringen i stället väljer att lägga ansvaret på den nuvarande myndigheten så krävs det tydliga direktiv för arbetet som ger ledningen mandat att driva en förändring och utveckling av verksamheten i den riktning jag före- slår. Jag anser att det också kan behövas extern medverkan vid bedömningen av forskningsfrågorna. 7.1Förslaget till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168) Vid tillkomsten av smittskyddslag infördes i paragrafens första stycke en bestämmelse om ett övergripande ansvar under regering och riksdag för samordning av smittskyddet på nationell nivå. Övervägande skäl ansågs tala för att denna uppgift skulle anförtros . Ansvaret skulle också inbegripa att ta initiativ för att upprätthålla ett effektivt smittskydd samt att följa och vidareutveckla smittskyddet. I andra stycket infördes regler om uppgifter som expertmyndighet. Utredningens förslag att inrätta med ett i princip sammanhållet ansvar för smittskyddsfrågor och att i konsekvens med detta avgränsa verksamhet på smittskyddets område till att avse normgivning och tillsyn enligt smittskyddslagstiftningen innebär att bestämmelserna i paragrafen behöver omarbetas. Enligt lagförslaget anges inledningsvis i paragrafen som en central uppgift för att vaka över och analysera det epidemiologiska läget såväl nationellt som internatio- nellt. Vidare framhålls, så som gällande lydelse gör för Socialstyrel- sens del, uppgifterna för myndigheten att följa och vidareutveckla smittskyddet. I denna grundbestämmelse infogas också uppgiften att svara för samordningen på smittskyddsområdet. En utgångs- punkt har därvid varit att förslaget om tydlig uppgiftsfördelning mellan närmast berörda myndigheter leder till att samordnings- problematiken minskar om man jämför med hur situationen var vid smittskyddslagens beredning och tillkomst. väntas framöver ha sin tyngdpunkt i att verka för ökad enhetlighet i de förebyggande insatser som görs och i de smittskyddsåtgärder i övrigt som vidtas i olika landstingsområden. Samordningskravet gör sig särskilt gällande i samband med större eller ovanliga utbrott av smittsamma sjukdomar som berör hela landet eller flera lands- ting. I uppgiften ligger vidare att sträva efter förbättrad samverkan, bl.a. genom utvecklade samrådsförfaranden, med andra berörda myndigheter i syfte att undvika svårigheter som kan uppstå till följd av smittskyddets många och nära anknytningar till verksam- heter för vilka andra huvudmän svarar. – I en ytterligare bestäm- melse ges uttryck för att har att ta initiativ inom sitt område genom att utarbeta och lämna förslag till regeringen eller berörd myndighet samt genom att vidta andra åtgärder som kan krävas för att smittskyddet ska fungera effektivt. Som komplement till denna allmänt formulerade reglering före- slås bestämmelser om uppgifter i en ny instruktion för myndigheten. Däremot synes inte nödvändigt att göra någon ändring i förordningen (2007:1202) med instruktion för på grund av den ändrade lydelsen av förevarande paragraf, detta med hänsyn till den avgränsning till vad som inte är en uppgift för annan statlig myndighet som görs i instruktionens 1 §. Anmärkas kan att det vidgade ansvar för som infördes i samband med gällande smittskyddslag inte ledde till någon instruktionsändring. Ändringen är föranledd av att tar över uppgift att vara mottagare av anmälningar om misstänkta eller konstaterade fall av allmänfarlig eller annan anmälningspliktig sjukdom. 8 och 10 §§ I dessa paragrafer regleras vissa extraordinära smittskyddsåtgärder som enligt gällande lydelse beslutas av , nämligen dels beslut om hälsokontroll i fall av utbrott av en samhällsfarlig sjukdom inom ett visst geografiskt område, dels beslut om avspärr- ning av visst avgränsat område i fall då en samhällsfarlig sjukdom har eller misstänks ha fått spridning inom området men smittkällan eller smittspridningen inte är fullt klarlagd. Någon ändring av beslutsbehörighet föreslås inte på grund av att dessa beslut – även om de klassificeras som förvaltningsbeslut – har sådan innebörd att beslutsfattandet kan anses närliggande Social- styrelsens uppgift att meddela föreskrifter på smittskyddsområdet. Enlig nuvarande lydelse av första meningen, som härrör års smittskyddslag, har tillsynen över landets smitt- skydd. Denna ordning avses gälla även fortsättningsvis. Bestäm- melsen kompletteras med en reglering om vad tillsynen ska inne- bära. Härmed avses att markera att det centrala i tillsynsuppgiften ska vara granskning och kontroll av hur de riktlinjer följs och de krav uppfylls som anges i smittskyddslagstiftningen respektive i beslut som meddelats med stöd av lagstiftningen. Liksom hänvisas till vissa bestämmelser i lagen(1998:531) om yrkesverk- samhet på hälso- och sjukvårdens område, YHSL, vilket ger Social- styrelsen samma möjligheter att utöva befogenheter vid tillsynen som finns vid tillsynen över hälso- och sjukvården. Paragraf- hänvisningarna kan behöva kompletteras i något avseende med hänsyn till vad som föreslagits i prop. 2008/09:160 om att per införa vissa ytterligare regler i 6 kap. YHSL. En fråga som uppkommit är huruvida en motsvarighet ska finnas till den bestämmelse som föreslås i nyssnämnda proposition (en ny 6 kap. 2 b § YHSL) i syfte att precisera vissa övriga upp- gifter med nära samband med själva tillsynen. Det bedöms emeller- tid inte behövligt att särskilt framhålla några sådana uppgifter för smittskyddstillsynens del. Med den formulering som föreslagits av här behandlat lagrum i smittskyddslagen torde framgå att kontroll av att brister och missförhållanden avhjälps ska vara en självklar uppgift inom tillsynen. Information och råd till allmänheten bedöms inte böra framhållas som en fråga med speciell anknytning till tillsynen av smittskyddet (jfr avsnitt 5.4). om råd och vägledning för smittskyddet bör ses som ett utflöde av uppgiften att meddela föreskrifter och till dessa anknutna allmänna råd men bör inte vidgas därutöver. Den kunskap och erfarenhet som vinns genom tillsynens utförande måste naturligtvis förmedlas till som ett viktigt led i myndigheternas förutsatta nära samverkan. 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa Förslaget innebär, utöver vissa redaktionella justeringar, att ordet byts ut mot i ett antal paragrafer. Åtgärden ska ses i belysning av den huvudsakliga fördelning av uppgifter som avses komma till stånd mellan de båda nämnda myndigheterna inom smittskyddet. En motsvarande upp- giftsfördelning är naturlig inom området skydd mot internationella hot mot människors hälsa. I enlighet härmed anses följande upp- gifter som enligt nuvarande lagregler vilar på kunna föras över till : a)uppgiften enligt 5 § att vara nationell kontaktpunkt enligt hälsoreglemente med därav följande åligganden enligt skyddslagstiftningen, b)uppgiften enligt 10 § att ta emot underrättelser och informa- tion om misstänkta hot mot människors hälsa samt att vidare- befordra information om vidtagna eller avsedda åtgärder, c)uppgifterna enligt 11 och 12 §§ att underrätta Världshälso- organisationen om misstänkta internationella hot mot människors hälsa, att efter begäran lämna information om hälsoläget i landet och att lämna information om ett misstänkt internationellt hot mot människors hälsa till berörda myndigheter, kommuner och landsting, d)uppgiften enligt 13 § – som har anknytning till uppgiften att vara nationell kontaktpunkt enligt 5 § (jfr prop. 2005/06:215 s. 84) –att i form av förvaltningsbeslut avge förklaring att visst område inom eller utom landet är drabbat av internationellt hot mot människors hälsa respektive att förklara området fritt från hotet, e)uppgiften enlig 16 § att ta emot underrättelser från eller om befälhavares information om hälsotill- ståndet på fartyg som anlöper svensk hamn respektive på luftfartyg som ankommer till svensk flygplats. För kvarstår efter överföringen uppgifterna att svara för tillsynen över att lagstiftningen efterlevs (jfr 26 §) och normgivning på myndighetsnivå (jfr 2, 6, 7, 17, 21, 24 och 30 §§ samt den till lagen anslutande förordningen 2007:156). I anslutning till lydelsen av 12 § kan nämnas att sekretesslag torde ha ersatts av en ny offentlighets- och sekretesslag (prop. 2008/09:150). 7.3Förslaget till förordning om ändring i smittskyddsförordningen (2004:255) Ändringen är föranledd av att såsom mot- tagare av anmälningar enligt 2 kap. 5 § smittskyddslagen övertar de i förevarande paragraf nämnda uppgifterna från . 7.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:156) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa Ändringen är en följd av att i stället för ska vara mottagare av underrättelser enligt 10 § lagen (2006:1570) om internationella hot mot människors hälsa. Se kommentaren till ändringarna i den lagen. 7.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap Ändringen i bilagan innebär att i stället för tas upp i förteckningen över myndigheter med särskilda uppgifter inom samverkansområdet Farliga ämnen och myndigheter med ansvar enligt 11 och 18 §§ i krisberedskaps- förordningen. 7.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar I enlighet med ställningstagandet i avsnitt 5.3.9 ska Smittskydds- myndigheten från överta uppgiften att pröva frågor om statsbidrag till verksamhet som avses förordning. Detta leder till att beteckningen på den handläggande myndigheten ändras på ett flertal ställen i förordningen. Förändringen ger också upphov till några övergångsregler, som gäller hur det ska förfaras med bidragsärenden hos som inte hunnit avgöras vid ändringsförfattningens ikraftträdande samt vem som ska svara för ekonomisk redovisning m.m. avseende tid före ikraftträdandet. Därutöver görs vissa redaktionella justeringar. 7.7Förslaget till förordning med instruktion för Bestämmelserna, frånsett slutbestämmelsen, ansluter till vad som föreslås om ansvarsfördelningen mellan myndigheter inom smitt- skyddet enligt 1 kap. 7 § smittskyddslagen. Bestämmelsen i sista meningen återspeglar att har en viktig funktion även enligt lagen om skydd mot internationella hot mot människors hälsa. I paragrafen anges i 12 punkter olika uppgifter för Smittskydds- myndigheten som ansetts behöva framhållas särskilt. Punkt 1 knyter an till vad som föreskrivs om epidemiologisk övervakning i den föreslagna regleringen i 1 kap. 7 § smittskydds- lagen. Vidare nämns att kommunicera resultaten av övervakningen och att vid behov vidta eller lämna förslag till åtgärder. Se avsnitt 5.3.1. I punkt 2 om att utarbeta och tillhandahålla regeringen, myndig- heter och andra berörda kunskaps- och beslutsunderlag betonas vikten av att får kvalitativt tillfredsställande under- lag från för sina normgivnings- och till- synsuppdrag inom smittskyddet och skyddet mot internationella hot mot människors hälsa. Motsvarande gäller beträffande Social- styrelsens uppdrag (5 § instruktionen för styrelsen) att samordna beredskapsplaneringen för flera områden, bl.a. smittskyddet. Se avsnitt 5.3.2 och 5.4. I punkt 3 ställs krav på en återkommande rapportering till regeringen om läget och utvecklingen inom smittskyddet. Detta berörs i avsnitt 5.3.8. Punkt 4 erinrar om den viktiga rådgivnings- och stödfunktionen i förhållande till smittskyddsverksamheten inom landstingen. Se avsnitt 5.3.3. Det förutsätts att verksamheten på landstingsnivå följs mycket nära, se avsnitt 5.3.8. I punkt 5 nämns ett övergripande nationellt ansvar för att den laboratorieverksamhet som behövs på smittskyddsområdet upp- rätthålls och utvecklas. Se avsnitt 5.3.4.