sou · GXB382 · 2009-09-30 00:00:00 — Förekomsten av en enda, stor marknad som omfattar reklam i olika media har emellertid redan undersökts och förkastats i ett tidigare kommissionsbe slut (5). Det går därför inte att avgöra om direkt konkur rens föreligger om man använder reklamdistributions marknaden som referens. Marknaden för oadresserad di rektmarknadsföring bör därför granskas separat. tanke på den kraftiga koncentrationen på marknaden, och på den fasta rättspraxis som nämns i skäl 11 ovan, och i avsaknad av andra indikatorer som visar på motsatsen, bör slutsatsen dras att oadresserad direkt marknadsföring inte är direkt konkurrensutsatta i . Därför gäller artikel 30.1 i direktiv /17/EG inte avtal avsedda att möjliggöra utövandet av sådan verksamhet i . slut /564/EG avseende , vars befolkningstäthet (17,4 invånare per kvadratkilometer ) är lägre än Sve riges (22,2 invånare per kvadratkilometer ). Inbegripet dess adresserade direktmarknadsföring, som Posten emel lertid i sin ansökan anser vara del av den adresserade fysiska med delandemarknaden, med hänsyn till bland annat den indelning av posttjänster som görs i Försörjningsdirektivet. Se punkt 11 i kommissionens beslut av nr IV/M.3648 – Gruner + /MPS). De medier som undersöktes var reklam i tidskrifter, tv, hang kan även punkt 15 i kommissionens beslut av (mål nr IV/M.3579 – WPP/) beaktas, där det bland annat fastställs att det verkar som om olika medietyper kompletterar var andra, snarare än att de vore utbytbara, eftersom olika media kan vända sig till olika publik på olika sätt. L 19/54 Europeiska unionens officiella tidning Inrikes standardpakettjänst för privatkunder, kund-till-kund och kund-till-företag (14)Posten anser att det finns en enda marknad för standar diserad distribution av paket, paketsändningar och pall i nationella, regionala eller globala transportnätverk, som de kallar Marknaden för terminalbehandlat styckegods. Dessa olika uppgifter har som gemensam nämnare att det cent ralt i nätverken finns sorteringsterminaler för hantering av stora mängder gods. På en sålunda definierad marknad skulle Posten ha en andel av mellan [ %] och [ %]. Detta täcker emellertid väldigt olika marknadsandelar, mellan [ %] uttryckt i värde för inrikes expressleveran ser och [ %] uttryckt i värde för inrikes standardiserad distribution av paket. Detta är inte förenligt med en enda marknad. Inrikes standardiserad distribution av paket måste därför betraktas för sig, eftersom det handlar om andra behov (allmän postservice), och där den tekniska processen för tjänsteutövandet normalt sett skiljer sig kraftigt från de övriga distributionsformerna. Postens marknadsposition för sådana tjänster är relativt stark, med en beräknad marknadsandel som –2007 stabilt har legat mellan [ %] och [ %] uttryckt i värde (1). Även om situationen kan ändras un der , till följd av att två nya konkur renter kommit in på marknaden under (senare delen av) 2007, kan man fastställa att denna tjänstekategori inte är direkt konkurrensutsatt i . Därför gäller arti kel 30.1 i direktiv /17/EG inte avtal avsedda att möjliggöra utövandet av sådan verksamhet i . Outsourcing av Intern Kontorsservice (15)Enligt de uppgifter som Posten tillhandahållit finns det en enda marknad för outsourcing av intern kontorsservice. Som visats i skäl 2 l ovan omfattar denna marknad olika tjänstetyper, allt från en eller flera postrelaterade tjänster, som närtjänster, till städtjänster. Kombinationen av tjäns ter beror på de enskilda kundernas önskemål. Bortsett från alla övriga synpunkter på bristen av utbytbarhet mellan så skilda tjänster som städning och närtjänster, på både utbuds- och efterfrågesidan, kan det inte faststäl las på förhand vilka tjänster som kommer att kombineras om en eller flera kunder begär dem. Därför skulle ett beslut om rättsliga ramar för outsourcing av intern kon torsservice medföra stor rättslig osäkerhet. Under dessa omständigheter kan outsourcing av interna kontorstjäns ter såsom de definieras i Postens anmälan inte bli föremål (1) Enligt en undersökning som tillhandahållits av Posten och som medföljde deras ansökan skiljer Posten inte mellan dessa båda tjäns tetyper. Både kund-till-kund och kund-till-företag tillhandahålls un der samma produktnamn (postpaket). På grund av denna utbytbar het på utbudssidan är det lämpligt att behandla dessa tjänster som en enda C2X-tjänst. Detta är också förenligt med den analys som antogs för i beslut /564/EG. för att beslut enligt artikel 30 i direktiv /17/EG som en enda tjänstekategori. Tjänster som omfattas av artikel 30.1 i direktiv /17/EG Sorterade sändningar ekonomiförsändelser i storstadsområden (16)Som fastställs i skäl 2 b ovan finns det i en separat marknad för sorterade sändningar ekonomiför sändelser i storstadsområden. På denna marknad beräk nas Postens andel 2007 ha uppgått till cirka [ %] ut tryckt i värde. Med tanke på koncentrationen på denna marknad, där den största konkurrenten 2007 hade en andel på uppskattade [ %] uttryckt i värde, bör dessa faktorer anses visa att direkt konkurrens föreligger. Inrikes standardpakettjänst, företag-till-företag (17)När det gäller inrikes standardpakettjänst, företag-till-före tag, hade Posten 2007 en marknadsandel på cirka [ %] uttryckt i värde. Med tanke på att de beräknade samman lagda marknadsandelarna för de två största konkurren terna på inrikesmarknaden uppgår till [ %] och att de sammanlagda marknadsandelarna för de tre största kon kurrenterna ligger mellan [ %] och [ %] uttryckt i värde, kan de tre största konkurrenterna inte sägas ha en obetydande andel av marknaden, och det kan fastställas att verksamheten är direkt konkurrensutsatt. Inrikes standardpakettjänst, företag-till-kund (18)Postens marknadsandel för inrikes tjänster uppgick uppskattningsvis till mellan [ %] och [ %] uttryckt i värde. Den största konkurrentens andel, som 2007 låg mellan [ %] och [ %] uttryckt i värde, uppgår till ungefär hälften av Postens andel, och på den nivån kan det anses att konkurrenten kan utöva ett betydande kon kurrenstryck på Posten. Dessa faktorer bör därför ses som en indikation på direkt konkurrensutsatthet. Inrikes express- och budtjänster för paket (19)På denna marknad hade Posten 2007 en andel mellan [ %] och [ %], medan de två största konkurrenterna tillsammans hade mellan [ %] och [ %]. Dessa fak torer bör därför ses som en indikation på direkt konkur rensutsättning för inrikes express- och budtjänster. Europeiska unionens officiella tidning L 19/55 (20)Postens andel av marknaden för internationella paket tjänster enligt skäl 2 h ovan uppgick till [ %], medan den största konkurrenten låg på en jämförbar nivå, med en andel på [ %]. De båda största konkur renterna tillsammans hade en nästan dubbelt så stor marknadsandel som Posten, dvs. mellan [ %] och [ %]. Dessa faktorer bör därför ses som en indikation på direkt konkurrensutsatthet för internationella pakettjäns ter. Inrikes palltjänster (även kallade lätta frakttjänster) (21)På marknaden för inrikes palltjänster enligt skäl 2 i ovan har Posten en beräknad marknadsandel på [ %]. Enligt de uppgifter som Posten lämnat () domineras mark naden av DHL, Schenker, DSV och Posten, där Posten och DSV tävlar om tredjeplatsen. Dessutom finns såväl lokala som rikstäckande åkerier, som erbjuder transporter av pall. Det finns cirka 14 000 företag i inom transportbranschen och det är omöjligt att säga hur många av dessa som också har en palltjänst i sitt sorti ment. Dessa faktorer bör därför ses som en indikation på direkt konkurrensutsatthet. (22)På marknaden för tredje- och fjärdepartslogistik enligt skäl 2 k ovan har Posten en ganska försumbar marknads andel på [ %], och ett stort antal svenska och inter nationella aktörer [är] verksamma [på den marknaden], såsom DHL, Schenker, DSV och . Därutöver finns företag som har sitt ursprung i rederi- eller spedi tionsbranschen och har ett eget globalt nätverk, såsom och Tradimus, enligt de uppgifter som Posten lämnat. Detta kan därför ses som en indikation på direkt konkurrensutsättning. (23)För detta besluts syften definieras filatelitjänster som för säljning av frimärken och frimärkesprodukter till främst frimärkessamlare samt gåvo- och souvenirköpare. Enligt de uppgifter som Posten lämnat är Posten det största företag som löpande ger ut nya frimärken i . Andra aktörer som erbjuder nyutgivna frimärken på den svenska filatelimarknaden är lokalt etablerade svenska postoperatörer och utländska, främst nordiska, postoperatörer. Filatelimarknaden är emellertid inte be gränsad till frimärken som tillhandahålls av postoperatö rer, utan omfattar också försäljning av frimärken på auk tion, via frimärkshandlare och på nätet via olika försälj nings- och auktionssajter. andel på den allmänna svenska marknaden för filateli tjänster, via återförsäljare eller auktionshus, uppgår till [ %], medan auktionshusen har en gemensam mark nadsandel på [ %], frimärkshandlarna tillsammans [ %] och Internetförsäljningen sammanlagt [ %]. Övriga postoperatörer i har en marknadsandel på sam manlagt [ %]. De sammanlagda marknadsandelarna för de tre största auktionshusen ([ %]) är något större än Postens andel. Dessa faktorer bör därför ses som en in dikation på direkt konkurrensutsättning för filatelitjäns ter, oberoende av huruvida marknaden ses som en sam manhängande marknad eller delas upp i frimärkshandel och frimärksauktioner. (24)Med tanke på de omständigheter som granskats i skälen 2–23 bör villkoren för direkt konkurrensutsatthet enligt artikel 30.1 i direktiv /17/EG anses vara uppfyllda när det gäller följande tjänster i . a)Sorterade sändningar ekonomiförsändelser i storstads områden. b)Inrikes standardpakettjänst, företag-till-företag. c)Inrikes standardpakettjänst, företag-till-kund. d)Inrikes express- och budtjänster för paket. e)Inrikes palltjänster (även kallade lätta frakttjänster). f)Tredje- och fjärdepartslogistik. g)Filatelitjänster. h)Internationella pakettjänster. (25)Eftersom obegränsat tillträde till marknaden anses före ligga bör direktiv /17/EG inte gälla när avtalsparter utfärdar avtal för tjänster enligt a–h i skäl 24, som utförs i , och inte heller om formgivningstävlingar orga niseras för sådan verksamhet i . L 19/56 Europeiska unionens officiella tidning (26)Detta beslut grundar sig på den rättsliga och faktiska situationen sådan den ter sig i ljuset av de uppgifter som lämnats av Posten och Kon ungariket . Beslutet kan komma att ändras om betydande förändringar i den rättsliga och faktiska situ ationen skulle medföra att villkoren för tillämpning av artikel 30.1 i direktiv /17/EG är upp fyllda. HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. Direktiv /17/EG ska inte omfatta avtal som ingås av av talsparter och som avser genomförandet av följande verksam heter i : a)Sorterade sändningar ekonomiförsändelser i storstadsområ den. b)Inrikes standardpakettjänst, företag-till-företag. c)Inrikes standardpakettjänst, företag-till-kund. d)Inrikes express- och budtjänster för paket. e)Inrikes palltjänster (även kallade lätta frakttjänster). f)Tredje- och fjärdepartslogistik. g)Filatelitjänster. h)Internationella pakettjänster. Detta beslut riktar sig till . Vetenskapliga och empiriska rön om samhällsomfattande posttjänster Vetenskapliga och empiriska rön om samhällsomfattande posttjänster Begreppet samhällsomfattande posttjänster, eller som det kallas internationellt: services, är centralt inom postekonomi. Det har sin huvudorsak i att det av många, inte minst de gamla monopoliserade postföretagen, anförts som en orsak till att postsektorn måste vara ett reglerat monopol. Argumentet går ut på att om man inte kan erhålla tillräckligt stora intäkter från vissa tjänster skulle företagen inte kunna erbjuda andra tjänster som från samhällets sida är önskvärda. Merintäkterna från de lönsamma tjänsterna måste täcka förlusterna på de företagsekonomiskt olön- samma. Sålunda förutsätts en korssubventionering mellan olika tjänster. Denna antas ofta gå från utdelning i tätbefolkade områden till utdelning i glesbygd. Vid konkurrensutsättning skulle nya aktörer etablera sig på de lönsamma delmarknaderna i form av så kallad gräddskumning, och erodera de intäkter som monopolföre- taget behöver för att kunna tillhandahålla de olönsamma tjänsterna. service obligation (USO) måste definieras som tillhanda- hållandet av vissa specificerade tjänster som erbjuds till en viss service- nivå och till ett reglerat pris. Alla tre komponenterna måste ingå i definitionen. a ubiquitous delivery of a specified range of services at a uniform price De tjänster som ingår i USO måste vara tydligt preciserade: exempelvis utdelning av en viss sorts post i ett visst område. Det rör sig sålunda både om en produktmässig och om en geografisk dimension. Ofta är området hela landet, medan produkten kan variera, exempelvis bara omfatta övernattförsändelser eller omfatta även andraklassförsändelser, tidningar, massutskick osv. I några länder ingår också tillgången till postkontor i produktdefinitionen. Servicenivån specificeras oftast som hur ofta posten ska delas ut, exempelvis fem eller , men kan också omfatta hur långt kunderna högst ska ha till att lämna eller hämta sin post. Slutligen måste även priset vara med i definitionen. Det finns nämligen ett pris till vilket postföretaget är berett att tillhandahålla tjänster, men i USO ligger normalt att tjänsterna tillhandahålls till enhetliga priser.1 Utan reglerade krav på service- nivå eller priser är det sannolikt att utdelning skulle fortsätta att ske även i exempelvis glesbygd. Men postföretaget skulle välja att dra ner på servicenivån och inte dela ut mer än kanske och/eller höja priset på utdelning i dessa områden till en nivå som gav lönsamhet. Den konventionella synen som återgavs i första stycket har alltmer ifrågasatts. hävdade led- ningen för dåvarande att man skulle kunna fortsätta att dela ut post till alla och därmed uppfylla de samhällsomfattande posttjänsterna även utan monopollagstiftning. Det var en nödvändig (men inte tillräcklig) förutsättning för att monopolet i skulle avskaffas 1993.2 Erfarenheterna har visat att ännu fungerar postservicen alldeles utmärkt i och USO är uppfyllt trots (eller kanske tack vare) liberaliseringen.3 Posten uppgav till Post- och kassaserviceutredningen 20044 att man framåt skulle fortsätta att på kommersiella grunder tillhandahålla dessa tjänster. Men tanke på de förmodat fallande postvolymerna lämnade utredningen dock en viss öppning för att se över den nuvarande ordningen gällande USO i . Det finns inga direkta studier om den samhällsekonomiska lönsamheten av USO, utan de kraven tas för givna av politiska beslut. Man kan dock mycket väl tänka sig att det finns starka 1Se Crew och Kleindorfer (1998) varifrån citatet är hämtat, även PWC (2006). 2Andersson (2001 kap 5 och 2008). 3Andersson 2004 och 2008. 4SOU 2005:5: Postmarknad i förändring. samhällsekonomiska argument för åtminstone delar av samhälls- omfattande tjänster (Panzar 2008). Forskningen har i stället inriktats på att ta reda på hur de av politikerna uppsatta målen påverkar kon- kurrensförutsättningarna och på vilket sätt de bäst ska tillhanda- hållas. I princip finns tre sätt: man påtvingar ett visst företag skyldigheten utan ersättning; man subventionerar ett visst företag med skattemedel; man tar ut avgifter av alla postkunder som via en kompensationsfond går till merkostnaderna för den som tillhanda- håller USO. I har vi som bekant valt den första modellen och Posten har frivilligt slutit avtal med staten, senare låtit det ingå i licensvillkoren. Man kan då säga att det är just Postens kunder som betalar USO, men det är ju i huvudsak just dessa som också utnyttjar tjänsterna. De andra alternativen medför att andra grupper får stå för kostnaden. I fallet med subvention är det kollektivet av skattebetalare som står för kostnaden. I fallet med kompensations- fond är det samtliga postkunder (inte bara Postens). I finns på flera områden inom transportområdet en princip som innebär att varje sektor ska stå för sina totala kostnader (vilket inom exempelvis sjöfartsområdet innebär att kostnaderna för isbrytning längs främst inte skattesubventioneras utan finansieras genom de allmänna fartygsavgifterna som alla fartyg betalar oavsett om de trafikerar eller inte). Det skulle tala för att alternativet till dagens modell på postområdet är kompensationsfondsmodellen. Vetenskapens syn på USO Även i den postvetenskapliga litteraturen har USO varit ett åter- kommande tema. I detta PM fokuseras nu på kostnaden för att tillhandahålla USO. Dagens state-of-the-art sammanfattas och utvecklas av Panzar (2008) som även tidigare varit en av de som utvecklat forskningen på det området tillsammans med en grupp franska forskare (2001, Cremer et al ). Frågan har även utretts av diverse konsulter och i några länder har postföretagen eller regleringsmyndigheterna försökt besvara frågan (se nedan). Det har också skett en begreppsförskjutning från att tala om kostnaden för att tillhandahålla USO till den finansiella belastning (financial burden) som skyldigheten medför. Hur ska man då mäta kostnaden för att tillhandahålla USO - och därmed svara på hur stor subvention som skulle behövas för att få tjänsten producerad av någon? Trots omfattande metodutvecklings- arbete finns inget enkelt och entydigt svar på frågan. Det finns bland annat många olika alternativa förutsättningar och dessutom är de konkreta mätproblemen stora. Panzar (2008) har satt en utgångspunkt som förefaller vara allmänt accepterad av vetenskapen. Det är att när man söker kostnaden för USO måste man utgå från ett (hypotetiskt) fall där posttjänsterna tillhandahålls på en subventionsfri, oreglerad marknad utan USO. Detta benchmark tjänar som utgångspunkt. De tjänster, priser och servicenivåer som skulle tillhandahållas i denna tänka situation ska sedan jämföras med den situation när man har den USO som önskas. Problemet redan här är att vi i alla länder har en mängd avvikelser från den oreglerade marknaden: det är mer eller mindre monopol, de gamla monopolisterna kan ha höga kostnader på grund av ineffektivitet eftersom konkurrens saknats, det förekommer prisregleringar och andra ingrepp i marknaden. Det är därmed inte självklart hur jämförelsescenariet ska konstrueras. Panzar menar att kostnaden att tillhandahålla USO beror på tre saker: produktionskostnaden för de tjänster som omfattas, priset på dem (som bestämmer efterfrågan) samt kostnaden för subventionen i sig (som kan vara transaktionskostnader för överföringssystemet eller snedvridningar av att ta ut skatter på andra håll i ekonomin). Den förstnämnda kostnaden kan enligt Panzar uppskattas genom att ta skillnaden mellan kostnaden för utdelning av lokal post till alla och enbart till dem som skulle få post i en oreglerad marknad. Kostnaden för nationella nätverk ska alltså inte tas med i USO- kostnaden. Resurskostnaden för den olönsamma utdelningen är dock inte den enda kostnad som ska beaktas för postföretaget. Till det måste läggas förändringen de nettointäkter som postföretaget erhåller med respektive utan USO. Jämfört med en oreglerad situation skulle postföretag dels gå miste om de intäkter som de olönsamma för- sändelserna ger. Dessa ska givetvis dras från kostnaden. Men det är också möjligt att postföretagets intäkter påverkas av att priset är reglerat på andra produkter än de olönsamma. Dessutom kanske efterfrågan på företagets lönsamma tjänster påverkas av om man delar ut överallt eller bara till ett begränsat antal adressater. Panzar ställer sedan upp olika scenarier för hur USO-kostnaderna påverkas: om det är ett oreglerat monopol, om det finns en reserved area, om det finns konkurrens eller inte uppströms eller nedströms med mera. Resultaten av vad som utgör kostnaden blir olika beroende på scenarier, vilket visar att det inte finns någon enkel universell metod att beräkna kostnaden. Han analyserar också möjligheten att införa anbudskonkurrens på olönsam utdelning, dvs. ge skyldigheten att dela ut i olönsamma områden till något eller några företag mot en ersättning. Inte heller det är enkelt, eftersom det beror på vilket pris det nationella postföretaget ska betala till utdelaren i de olönsamma delarna. En del av portot som betalas till det nationella postföretaget ska ju täcka utdelningskostnaden, även om det inte räcker för hela kostnaden för att utföra arbetet i de olönsamma delarna. är det inte rimligt att postföretagets fasta kostnader helt ska täckas enbart av kunderna inom de lönsamma delarna. Subventionen till den som vinner anbudet måste vara så stor att de olönsamma utdelningsområdena är med och delar på de fasta kostnaderna för postsystemet i stort. Slutsatsen av allt detta är att det inte är enkelt att beräkna kostnaden för, och därmed den nödvändiga subventionen till den som ska tillhandahålla företagsekonomiskt olönsamma USO-tjänster. Denna måste uppskattas från fall till fall beroende på de faktiska omständigheterna, både vad gäller hur en tänkt oreglerad marknad skulle se ut, hur framtida konkurrensscenarier kommer att utvecklas och vilka regleringar som finns i landet ifråga. Panzars principer måste tolkas och tillämpas från land till land men utgör en veten- skapligt underbyggd grund för hur detta i det enskilda fallet bör göras. Utvecklingen av olika metoder för att beräkna USO- kostnaderna Olika metoder har tillämpats i försök att empiriskt uppskatta USO- kostnader. En vanlig metod, som främst använts inom teleområdet är net avoided cost, NAC. Metoden går i grunden ut på att först identifiera de olönsamma delarna i nätverket och sedan räkna ut hur stora kostnader som totalt skulle sparas in netto om dessa lades ner. Även om det kan medföra ett omfattande arbete i form av en genomgång av tusentals delar i nätverket, såsom enskilda brevbärar- rundor är det i princip en hanterlig uppgift. är dock betydande. För det första tar den ingen hänsyn till uteblivna intäkter av en eventuell nedläggning av olönsamma delar, inte ens intäkterna som direkt berör dessa, utan är fokuserar helt på kostnads- sidan. Men nedläggning av vissa delar av ett nätverk kan även minska intäkterna från resten av nätverket, vilket inte heller beaktas. För det andra är metoden statisk: vad som är lönsamt eller inte kan förändras över tiden. För det tredje kräver den verkligen tillgång till nedbrutna, detaljerade data om alla olönsamma delar i nätverket ska kunna identifieras. Som ett resultat av kritiken mot NAC-metoden lanserades entry pricing-modellen (EP) av brittiska ekonomer. Modellen gå ut på att konstruera scenarier för konkurrensutsättning och sedan uppskatta hur mycket det gamla monopolföretaget skulle förlora genom konkurrens. På så vis fokuseras inte som i NAC-modellen enbart på inbesparade kostnader utan på totalbilden av intäkternas och kostnadernas förändring. Ett antagande är sålunda att den uteblivna monopolvinsten vid konkurrensutsättning exakt motsvarar den finansiella belastningen av USO vid en situation utan konkurrens. En ytterligare svaghet i modellen är att det är svårt att konstruera realistiska scenarier för vad som verkligen kommer att inträffa vid konkurrensutsättning. Den tredje varianten utvecklades först av Cremer m.fl. (2000) och Panzar (2001) och är den som vidareutvecklats i Panzar (2008). Den kallas probability cost-modellen (PC). Den fokuserar på förändringen i monopolföretagets vinst mellan det scenario som innebär en helt kommersiell lösning och den som väljs i ett USO- alternativ, som beskrivits ovan. Grundbulten är alltså både inbesparade nettokostnader och förändringen i intäkterna, att det rör sig om en jämförelse med ett oreglerat alternativ och att detta ska beräknas över en längre tidsperiod: på lång sikt. Även om PC-metoden som sagt förefaller vara den mest accepterade i princip finns även här ett antal praktiska problem. Det är svårt att veta hur ett oreglerat scenario ser ut och det är osäkert att veta den långsiktiga utvecklingen fram i tiden. En tidig studie gjordes av (1998).