sou · GXB360 · 2009-06-15 00:00:00 — Besökstillstånden gäller enligt praxis i och undantagsvis . Tillståndet medför inte att återreseförbudet upphör att gälla. Det suspenderas endast vid besökstillfället (se Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 8 uppl., s. 337). Någon uttrycklig bestämmelse om att ett meddelat återreseförbud kan överklagas finns inte men ett överklagande av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan enligt praxis begränsas till att avse endast det meddelade återreseförbudet (reg. U294/88 och U4279/90). Av 12 kap. 22 § första stycket UtlL framgår att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. Enligt andra stycket i samma paragraf upphör ett beslut om utvisning som har meddelats av allmän domstol alltid att gälla när tiden för återreseförbudet går ut. Om permanent uppehållstillstånd meddelas, upphör enligt tredje stycket samma lagrum ett beslut om avvisning eller utvisning att gälla. Begreppet beslut om avvisning och utvisning i tredje stycket torde innefatta även ett beslut om återreseförbud om ett sådant har meddelats. Om ett permanent uppehållstillstånd meddelas upphör således även återreseförbudet att gälla. Enligt 20 kap. 2 § första stycket UtlL kan en utlänning dömas till fängelse i högst om han eller hon uppsåtligen uppehåller sig i fastän han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning på grund av brott inte har haft rätt att återvända hit. En utlänning som återvänt och söker uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt omfattas enligt andra stycket i nämnda paragraf dock inte av bestämmelsen. I ringa fall ska enligt tredje stycket i samma paragraf åtal för brott inte heller väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt. bestämmelserna omfattar inte överträdelse av ett återreseförbud som har meddelats av en annan myndighet än en allmän domstol. Enligt utlänningslag ansågs ett beslut om avvisning eller utvisning verkställt om utlänningen lämnat landet och beslutet vunnit laga kraft. Återvände utlänningen till sedan verkställighet skett kunde någon ny verkställighet inte ske eftersom avvisningsbeslutet ansågs vara verkställt och konsumerat. Fanns det ett återreseförbud kunde dock beslutet verkställas på nytt. Enligt UtlL gäller som vi redogjort för ovan ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. Enligt den nuvarande ordningen har således ett återreseförbud inte samma betydelse som tidigare eftersom ett beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt oavsett om det finns ett återreseförbud eller inte. Att återvända till i strid med ett återreseförbud som inte meddelats av en allmän domstol är inte heller straffsanktionerat. torde den största betydelsen av ett återreseförbud vara att den som fått ett sådant hamnar på en spärrlista i SIS och därmed är förhindrad att resa in i övriga medlemsstater. 10.3Återreseförbud för utlänningar som utvisats på grund av brott Utredningens bedömning: Reglerna i 8 kap. 13–14 §§ UtlL kan behållas oförändrade. Enligt svensk rätt gäller särskilda regler både för att meddela och upphäva återreseförbud för utlänningar som utvisats på grund av brott (se 8 kap. 13–14 §§ UtlL). Enligt artikel 2.2 b i direktivet kan dock en utlänning som utvisats på grund av brott undantas från direktivets tillämpningsområde. Direktivet hindrar således inte att ett återreseförbud för en utlänning som utvisats på grund av brott meddelas utan tidsbegränsning och att regeringen som enda instans kan pröva om ett beslut om återreseförbud ska upphävas. Något skäl att förändra de regler som gäller för utlänningar som utvisas på grund av brott i detta avseende finns inte enligt utredningen Reglerna i 8 kap. 13–14 §§ UtlL är tillåtna enligt direktivet och kan behållas. Tilläggas kan att har föreslagit att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ska ges behörighet att återbryta allmän domstols förordnande om utvisning på grund av brott, om utlänningen i fråga söker uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt (SOU 2006:61 s. 217–221). anser dock inte att det finns någon anledning att på grund av bestämmelserna i återvändandedirektivet föreslå ändringar i 8 kap. 14 § UtlL. 10.4Alternativ till olika lösningar När det gäller återreseförbud som meddelas av , en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ställer direktivet krav på att beslut om avvisning eller utvisning i större utsträckning än ska innehålla ett återreseförbud. Direktivets regler innebär även att en polismyndighets avvisningsbeslut i vissa fall ska innehålla ett återreseförbud. Enligt direktivet finns det två principiellt avgörande frågor för om ett återreseförbud ska meddelas eller inte. Det är frågan om en tidsfrist för frivillig avresa har meddelats eller inte och när ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa har meddelats, om en utlänning frivilligt lämnat landet i enlighet med beslutet eller inte. De skäl som enligt nuvarande praxis ska beaktas vid prövningen av om ett återreseförbud ska meddelas kan således inte längre vara avgörande. Bestämmelserna får anses syfta till att motivera en utlänning att återvända frivilligt. För att uppfylla direktivets krav om att ett återreseförbud ska meddelas i vissa fall måste nuvarande regler ändras. Likaså måste det införas regler om hur länge ett återreseförbud får gälla, eftersom uttryckliga regler om det saknas i svensk rätt. Ett problem är att artikel 11.1 b förutsätter att en utlänning, som beviljats en tidsfrist för frivillig avresa, men som inte följt beslutet om frivillig avresa, ska få ett återreseförbud. Ett återreseförbud ska således kunna meddelas inte endast i ett beslut om avvisning eller utvisning utan även i efterhand. Någon sådan ordning finns inte enligt svensk rätt. Dessa beslut ska även kunna överklagas på samma sätt som övriga beslut om återreseförbud. Ett annat problem är att inte alla beslut om återreseförbud kan upphävas enligt nuvarande regler och att de besluten inte kan överklagas. Artikel 11.1–3 innehåller vidare en rad fakultativa regler som bör övervägas. Enligt vår mening kan två huvudalternativ diskuteras närmare. Ett första alternativ är att alla beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla ett återreseförbud. Enligt detta alternativ skulle således alla avvisnings- och utvisningsbeslut som meddelas av , en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen innehålla ett återreseförbud, oavsett om någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats eller inte. Även en polismyndighets avvisningsbeslut skulle innehålla ett återreseförbud. En viss individualiserad prövning skulle dock ske och myndigheterna skulle kunna avstå från att meddela ett återreseförbud av humanitära skäl. Enligt detta alternativ skulle ett beslut om återreseförbud dock kunna upphävas i de fall en utlänning kunde visa att han eller hon lämnat landet i full överensstämmelse med beslutet om avvisning eller utvisning. Ett andra alternativ är att en utlänning får ett återreseförbud endast om någon tidsfrist för frivillig återresa inte har meddelats eller om en utlänning inte följer ett beslut om att återvända. I de fall det är fråga om att inte bevilja en tidsfrist för frivillig avresa skulle ett beslut om återreseförbud kunna meddelas av , en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen och i vissa fall av en polismyndighet. I de fall en utlänning inte lämnat landet inom den föreskrivna tiden skulle och i förekommande fall en polismyndighet meddela ett återreseförbud. Även enligt detta alternativ kan man överväga att införa regler om att ett beslut om återreseförbud ska kunna upphävas. Utredningens förslag och bedömning: En polismyndighets beslut om avvisning och beslut om avvisning eller utvisning ska förenas med ett återreseförbud om beslutet om avvisning eller utvisning inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa. Ett sådant beslut ska dock inte meddelas om det finns humanitära skäl däremot. Om en tidsfrist för frivillig avresa har beviljats ska meddela ett återreseförbud om en utlänning inte lämnat landet när tidsfristen gått ut. Inte heller ett sådant beslut ska dock meddelas om det finns humanitära skäl däremot. Beslutet ska meddelas om en utlänning inte själv visar att han eller hon lämnat landet i enlighet med beslutet inom föreskriven tid och det inte heller i övrigt framkommit att han eller hon har gjort det. beslut ska kunna överklagas till en migrationsdomstol i första instans och till Migrationsöverdomstolen i andra instans. Ett återreseförbud ska även meddelas av en polismyndighet eller av om någon av dessa myndigheter upphäver ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa. Humanitära skäl mot ett återreseförbud ska dock beaktas även i dessa fall och beslutet om återreseförbud ska kunna överklagas på samma sätt som andra sådana beslut. En utlänning ska i ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa upplysas om att han eller hon kan få ett återreseförbud om han eller hon inte lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när tidsfristen för frivillig avresa gått ut. Om denna upplysning tagits in i beslutet om avvisning eller utvisning, börjar tiden för överklagande av ett senare meddelat återreseförbud att löpa den dag avvisnings- eller utvisningsbeslutet meddelas. Bestämmelserna i 8 kap. 21 § andra stycket UtlL om att en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får meddela ett återreseförbud även om ingen lägre instans har meddelat ett sådant förbud bör behållas oförändrade. Frågan är vilket av de två ovanstående alternativen som bör väljas. I sammanhanget är det viktigt att framhålla att oavsett om man väljer det första eller det andra alternativet bör det införas regler som gör det möjligt att efter omprövning upphäva ett lagakraftvunnet beslut om återreseförbud. Väljer man det andra alternativet behöver det införas nya förfaranden både för meddelande och för upphävande av ett återreseförbud. Väljs det första alternativet behöver det endast införas ett nytt förfarande för upphävande av ett återreseförbud. Ur den synvinkeln framstår det första alternativet som mindre ingripande. Förfarandet för upphävande av ett återreseförbud enligt det första alternativet skulle även kunna göras förhållandevis okomplicerat, om det endast avser de fall där en utlänning kan visa att han eller hon lämnat i full överensstämmelse med beslutet om avvisning eller utvisning. En utlänning skulle enkelt kunna visa att han eller hon rest ut ur landet t.ex. genom en stämpel i ett pass eller liknande. I de fall polisen eller personal från är närvarande vid en utresa skulle en utlänning även kunna få ett dokument av dem som kan tjäna som bevis på att en utresa har skett. Som utredningen återkommer till nedan anser vi att det finns behov av att även i andra situationer kunna upphäva ett beslut om återreseförbud, vilket således i detta fall uppväger skälen för ett sådant förfarande. Enligt utredningens mening bör man vara försiktig med att införa generella regler om återreseförbud med hänsyn till att en registrering av ett återreseförbud på spärrlistan i SIS i praktiken medför ett förbud för en utlänning att resa in i samtliga Schengenstater. Denna uppfattning ligger även väl i linje med den praxis som utvecklats efter regeringens vägledande beslut som berörts tidigare. I avsnitt 5.3 har vi föreslagit att det införs regler om att en tidsfrist för frivillig avresa som huvudregel bör beviljas en utlänning som avvisas eller utvisas men att vissa beslut överhuvudtaget inte bör innehålla någon sådan tidsfrist. I andra fall bör en prövning ske och om man vid den prövningen konstaterar att det finns en risk för att utlänningen avviker bör någon tidsfrist för frivillig avresa inte beviljas. I avsnitt 6 har vi även föreslagit att de omständigheter som enligt nuvarande praxis kan beaktas vid bedömningen av om ett återreseförbud ska meddelas i stället bör beaktas vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande. Att en utlänning har uppträtt under olika identiteter och har använt sig av falska dokument till stöd för det kan t.ex. leda till att det finns anledning att bedöma att det finns en risk för avvikande och att någon tidsfrist för frivillig avresa inte ska beviljas. Enligt vårt förslag är det meningen att en polismyndighet, och domstolarna ska göra en grundlig prövning av om en tidsfrist för frivillig avresa ska beviljas eller inte. Om prövningen resulterar i att en tidsfrist beviljas finns således skäl att även ge utlänningen förtroendet att frivilligt återvända utan att ett återreseförbud meddelas . Syftet att motivera människor att återvända frivilligt, genom att ge dem möjlighet att undvika ett återreseförbud om de gör det, går även förlorad om generella regler om återreseförbud införs. En lösning som innebär att meddelar ett beslut om återreseförbud när det står klart att en utlänning inte frivilligt har återvänt bör även kunna fungera väl i praktiken eftersom prövningen bör kunna ske parallellt med verkställighetsärendet. Sammanfattningsvis anser vi att övervägande skäl talar för det andra alternativet och föreslår därför bestämmelser i enlighet med det. Beslut om återreseförbud när en utlänning inte lämnat landet när tidsfristen gått ut Som vi föreslagit ovan ska som huvudregel meddela ett självständigt beslut om återreseförbud om en utlänning beviljats en tidsfrist för frivillig avresa men utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut. Ofta har fortsatt kontakt med en utlänning även efter att han eller hon har fått ett beslut om avvisning eller utvisning och i många fall vet därför om utlänningen befinner sig i eller inte. Om så inte är fallet bör inte ha någon skyldighet att göra några större efterforskningar av var utlänningen befinner sig. I stället bör en utlänning själv vara skyldig att meddela att han eller hon lämnat landet i enlighet med beslutet för att på så sätt undvika att få ett återreseförbud. Beviskravet bör dock vara förhållandevis lågt. Biljetter och stämplar i pass bör t.ex. kunna tjäna som bevis. Rutiner om att personal och gränspolisen ska kunna utfärda utresedokument som en utlänning kan använda sig av bör eventuellt även införas för att underlätta för en utlänning att visa att han eller hon har lämnat landet inom föreskriven tid. Om en utlänning av någon anledning inte meddelar att han eller hon har lämnat landet, och inte heller på något annat sätt har fått vetskap om det, och utlänningen därför meddelas ett återresförbud trots att han faktiskt avrest kan utlänningen i efterhand antingen överklaga beslutet eller, om det vunnit laga kraft, ansöka om att det ska upphävas. Om utlänningen då kan visa att han eller hon har rest ut inom tidsfristen för frivillig avresa ska återreseförbudet enligt vårt förslag kunna upphävas. I avsnitt 5.4 har vi föreslagit att den myndighet som enligt 12 kap. 14 § UtlL är ansvarig för verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska få upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa i vissa fall. Om det sker bör situationen enligt utredningens mening jämställas med att utlänningen inte lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning inom tidsfristen för frivillig avresa. Om humanitära skäl inte talar däremot ska eller en polismyndighet således meddela ett återreseförbud. Frågan om delgivning av ett beslut om återreseförbud För att ett förvaltningsbeslut såsom ett återreseförbud ska bli gällande mot en enskild krävs det normalt att den enskilde har blivit delgiven beslutet. I de fall eller polisen meddelar ett återreseförbud i samband med ett avvisningsbeslut är detta inget problem. Då delges båda besluten . I de fall en utlänning ska meddelas ett återreseförbud på grund av att denne inte lämnat landet i enlighet med beslutet om tidsfrist för frivillig avresa skulle det dock kunna uppstå stora delgivningsproblem. Skulle ett sådant beslut behöva delges separat efter det att det har meddelats skulle det antagligen i praktiken bli mycket få beslut som blev delgivna. En mer praktisk ordning skulle vara om det redan i samband med att en utlänning fick ett avvisnings- eller utvisningsbeslut med en tidsfrist för frivillig avresa gick att delge ett eventuellt framtida återreseförbud. Man kan tänka sig två varianter av en sådan lösning. Den ena varianten är att det i avvisnings- eller utvisningsbeslutet tas in ett villkorat återreseförbud som innebär att om en utlänning inte visat att denne lämnat landet inom tidsfristen börjar återreseförbudet att gälla. Har den myndighet som meddelat det villkorade återreseförbudet inte fått in något bevis på att utlänningen lämnat landet inom tidsfristen förs återreseförbudet in på spärrlistan i SIS. Något separat beslut skulle dock inte fattas. Den andra varianten är att det i avvisnings- eller utvisningsbeslutet föreskrivs att om en utlänning inte visar att denne lämnar landet inom tidsfristen kommer ett återreseförbud att meddelas. Det skulle i beslutet anges att tiden för överklagande av ett framtida beslut om återreseförbud börjar löpa när beslutet meddelas (och inte när det delges). Utredningen anser att den andra varianten är tydligare då den gör att det är lättare att avgöra om det finns ett gällande återreseförbud eller inte. Utredningen vill därför förespråka den varianten. Den skulle dock innebära en nyordning inom förvaltningsrätten genom att man skulle kunna delge ett beslut i Det kan i och för sig göras invändningar mot en sådan ordning. Det som talar för att en sådan lösning kan väljas är följande. Utlänningen vet på förhand exakt vad han ska göra för att inte få ett återreseförbud. Vidare innehåller den bedömning som ska göra när den ska avgöra om ett återreseförbud ska meddelas eller inte, i stort sett inga värderande inslag. Utredningen föreslår nedan även att det ska införas ett särskilt förfarande där den som har ett lagakraftvunnet återreseförbud ska kunna ansöka om att det ska upphävas. Detta innebär att även om en utlänning inte överklagar beslutet om återreseförbud inom rätt tid kan denne ändå ansöka om att det ska upphävas. Mot denna bakgrund anser utredningen att det går att välja en lösning där det går att delge ett framtida beslut om återreseförbud i förväg. En lagbestämmelse som möjliggör denna lösning bör således införas. Bestämmelsen bör dock inte omfatta ett beslut om återreseförbud som meddelas med att ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa upphävs. Det bör även föras in en särskild bestämmelse där det föreskrivs att det i ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska lämnas en upplysning om att utlänningen kan få ett återreseförbud om han eller hon inte lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa gått ut. En polismyndighets möjlighet att meddela ett återreseförbud Som vi redogjort för ovan innebär direktivets regler att även en polismyndighet bör ges behörighet att meddela ett återreseförbud. I avsnitt 5.3 har vi föreslagit att en polismyndighets beslut om avvisning inte bör innehålla något tidsfrist för frivillig avresa om en utlänning hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns. Eftersom någon tidsfrist inte beviljas i de fallen bör polismyndigheten meddela ett återreseförbud om det inte finns humanitära skäl däremot. Om en polismyndighet avvisar en utlänning som påträffas inne i landet bör en prövning ske av om utlänningen bör beviljas en tidsfrist för frivillig avresa. Vid den prövningen bör bland annat beaktas om det finns en risk för avvikande. Omständigheterna i det enskilda fallet bör alltid vara avgörande men i flertalet av dessa fall torde prövningen resultera i att någon tidsfrist för frivillig avresa inte bör beviljas. Om det inte finns något humanitärt skäl däremot bör avvisningsbeslutet i de fallen således enligt utredningens mening innehålla ett återreseförbud. Som vi föreslagit ovan bör en polismyndighet även få behörighet att meddela ett återreseförbud med att myndigheten upphäver ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa. Överklagande av beslut om återreseförbud samt inhibition En uttrycklig bestämmelse bör införas om att och en polismyndighets beslut om återreseförbud ska kunna överklagas. Vid ett överklagande av ett beslut om återreseförbud bör förbudet kunna inhiberas enligt de allmänna reglerna om inhibition i 28 § FPL. Dessa bestämmelser får anses stå i överensstämmelse med direktivet. Någon ytterligare möjligt att kunna inhibera ett återreseförbud, t.ex. i samband med prövningen av om ett återreseförbud ska upphävas, ser utredningen inget behov av. Även bestämmelsen i 8 kap. 20 § UtlL om att en utlänning kan ges särskilt tillstånd att göra ett kort besök i landet är enligt utredningens mening tillåtet enligt direktivet. Den bestämmelsen bör omfatta även utlänningar som har fått ett återreseförbud för att de inte lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa gått ut. 10.5När ska ett beslut om återreseförbud kunna upphävas och av vem? Utredningens förslag: Ett återreseförbud ska kunna upphävas om det finns särskilda skäl till att det inte längre ska gälla. ska ges behörighet att fatta sådana beslut. Behörigheten ska omfatta verkets egna lagakraftvunna beslut om återreseförbud men även lagakraftvunna beslut om återreseförbud som meddelats av en polismyndighet, en migrationsdomstol eller av Migrationsöverdomstolen. Behörigheten ska dessutom omfatta återreseförbud som meddelats en EES- medborgare eller hans eller hennes familjemedlem. Som en följd härav upphävs bestämmelsen i 8 kap. 20 a § UtlL. Ett avslag på en ansökan om upphävande av ett återreseförbud ska kunna överklagas till en migrationsdomstol i första instans och till Migrationsöverdomstolen i andra instans. I 13 kap. 13 § UtlL införs en upplysning om att det finns särskilda bestämmelser om upphävande av lagakraftvunna beslut om återreseförbud. I 12 kap. 16 § första stycket UtlL görs ett förtydligande om att även kan upphäva ett återreseförbud om verket meddelar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I sista stycket i 12 kap. 22 § UtlL görs ett förtydligande så att det framgår av bestämmelsen att ett beslut om återreseförbud upphör att gälla om ett permanent uppehållstillstånd meddelas. Enligt direktivet kan en myndighet avstå från att meddela ett återreseförbud endast av humanitära skäl. En helhetsprövning av alla omständigheter i det enskilda fallet kan således inte ske. På grund av det, och även av de skäl som vi berört ovan, bör enligt utredningens mening ett återreseförbud i vissa fall kunna upphävas. finns regler som gör det möjligt att upphäva vissa beslut om återreseförbud men även sådana beslut meddelade av en polismyndighet, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen bör således kunna upphävas. Den möjlighet direktivet ger att kunna upphäva ett återreseförbud av andra skäl än rent humanitära bör alltså utnyttjas. Fråga är dock vilken myndighet som ska ha rätt att göra detta. Ett alternativ är att ges behörighet att efter ansökan av en utlänning upphäva sina egna beslut om återreseförbud och återreseförbud som meddelats av en polismyndighet, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen. beslut skulle kunna överklagas till en migrationsdomstol i första instans och Migrationsöverdomstolen i andra instans. En annan tänkbar lösningen är att migrationsdomstolarna ges behörighet att efter ansökan av en utlänning upphäva ett återreseförbud som meddelats av en polismyndighet, , en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen.