sou · GXB324 · 2009-03-02 00:00:00 — De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportsektorn, huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, (), Statens järnvägars (ASJ) och ansvarsområde. Till särskild utredare förordnades generaldirektören och dåvarande chefen för . Som sekreterare anställdes avdelningschefen och konsulten . , , anställdes som sekreterare . Som experter förordnades , ställföreträdande generaldirektör , , investeringschef , , kommunikationsdirektör , , vice , , generaldirektör Formas, , utredare , numera överdirektör vid samt numera expeditionschefen och ämnesråden och från . Utredningen har antagit namnet . Utredningen avlämnar härmed sitt delbetänkande De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. Utredningen har till statsrådet överlämnat delbetänkandet Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar. Uppläggning av arbetet............................................................ Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat – teorin relaterad till Marknadsagerande och marknadsbeteende............................ Anläggningsmarknadens struktur – segment och Omfattning och delmarknader................................................ Drift och löpande underhåll.................................................... Underhåll av vägar och flygplatser - beläggningar................. Underhåll – övrigt.................................................................... Entreprenader – investeringar................................................. 4De statliga infrastrukturförvaltarnas faktiska agerande som beställare av teknikkonsulttjänster och Anläggningsbranschens faktiska marknadsresultat ......... Analys – beställarfunktionen och Anläggningsbranschens egna åtgärder .................................... 6.2.1 FIA:s rekommendation om effektivt Utveckling av de statliga beställarfunktionerna – överväganden och förslag............................................. 7.2Förutsättningar för de statliga beställarna – analys och förslag till åtgärder ................................................................... 7.3De statliga beställarnas agerande – analys och förslag till Nya drivkrafter – analys och förslag till åtgärder................... Kompetens och samverkan...................................................... 8Sammanfattande förslag till åtgärder för att utveckla beställarfunktionen hos de statliga trafikverken jämte förväntade effekter och konsekvenser............................ Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................... Vårt uppdrag innebär att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportsektorn, huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, (), Statens järnvägars (ASJ) och ansvarsområde. Utredningen ska redovisa analys och förslag till åtgärder . I huvudbetänkandet kommer vi att närmare redovisa utredningens analys och förslag avseende strukturer, processer och organisering av myndigheterna och deras verksamheter. I detta delbetänkande redovisas utredningens förslag rörande trafikverkens beställarfunktioner och deras påverkan på anläggningsmarknaden. I direktiven till utredningen konstateras bl.a. att anläggningsmarknaden präglas av bristfällig produktivitet och konkurrens. Beställarnas agerande är av stor betydelse för marknadens funktion. och är i egenskap av infrastrukturförvaltare dominerande beställare och upphandlare av bl.a. underhålls- och investeringsentreprenader på anläggningsmarknaden. Det finns därmed ett behov av att analysera hur dessa stora beställare i upphandlingsförfaranden kan bidra till en förbättring av anläggningsmarknadens funktion och skapa förutsättningar för innovation. Effektivitet i resursanvändningen, hög innovationsaktivitet, stabilitet i priser förenat med hög sysselsättning och en inkomstfördelning som betraktas som rimligt rättvis mellan konsumenter och producenter är centrala faktorer i den ekonomiska välfärden. finns en utbredd teoribildning som rör marknadsbeteenden och marknadsageranden som tar sig uttryck i frågor som rör prissättning, produktdifferentiering, innovation, tillväxt och integration under olika marknadsförutsättningar. Utredningens framställning bygger på att det finns ett samband mellan marknadsstruktur, marknadsagerande och marknadsresultat. Det får också anses vara det synsätt utifrån vilket det direktiv som meddelats när det gäller beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt har grundats på. Förslagen till åtgärder ska ta sikte på beställarfunktionen och hur den kan utvecklas för att få en bättre fungerande anläggningsmarknad. Den enkla och vanligtvis tillämpade modellen utgår från att strukturen på en marknad i långa stycken avgör agerandet hos marknadens aktörer och att agerandet i sin tur ger upphov till de resultat som kan åstadkommas på en marknad. Denna modell ger en förenklad bild av struktur, agerande och resultat. Den används emellertid ofta för att vidta ekonomisk-politiska åtgärder. Verkligheten är dock mer mångfacetterad. Inte sällan syftar exempelvis agerandet till att påverka strukturen. Aktörerna på en marknad kan ha fler mål än vinstmaximerande – inte minst från tid till annan kan målen skifta bl.a. beroende på konjunkturer och andra förändringar på marknaden. Anläggningsmarknaden omsätter ca 100 mdkr. Inom anläggningsmarknaden finns delmarknader som har begränsad koppling med varandra. En vanlig indelningsgrund är följande: Drift och löpande underhåll (vägar, järnvägar, flygplatser, farleder) Beläggningar (vägar och flygplatser) Underhåll – periodiskt i övrigt Förbättrings- och mindre/medelstora byggnadsåtgärder, entreprenader Stora och komplexa projekt, entreprenader Det bör dock understrykas att den kompetens som krävs, skiljer sig åt mellan trafikslagen, i vart fall, när det gäller drift och underhåll av befintliga anläggningar. De specifika särdragen hos respektive anläggning och trafikslag slår där kraftigt igenom. Anläggningsbranschen karaktäriseras generellt sett av ett par dominerande beställare – och . och genomför tillsammans upphandlingar till ett värde av ca 30 mdkr . Det utgör av den totala anläggningsmarknaden och verken har därmed stora möjligheter att påverka branschen. Den totala årliga marknaden för tekniska konsulter verksamma i är ca 20 mdkr. Uppdrag inom området vägar och infrastruktur är ca 5 mdkr . De andra stora aktörerna på beställarsidan utgörs av landets kommuner, som tillsammans svarar för substantiella andelar av marknaden. driftentreprenörer domineras av de fyra stora anläggningsföretagen med Svevia (f.d. ) som den största med av uppdragen. NCC, och delar på resten, förutom de som fördelas mellan fem mindre entreprenörer. Driftentreprenörerna anlitar i sin tur i olika grad lokala underentreprenörer i uppdragen. Dessa arbetar åt samtliga och är i vissa områden stora och dominerande på den lokala marknaden. har av järnvägsdrift upphandlats i konkurrens, mätt i antalet spårmil. Fyra entreprenadföretag har vunnit kontrakt: (av marknaden mätt i spårmil), (), () och slutligen VR-Track (). Ytterligare fyra till fem företag har visat intresse för att gå in på denna marknad men har ännu inte vunnit något kontrakt. Den totala investeringsvolymen omfattar ca 50 mdkr varav de fyra stora entreprenörerna svarar för mer än hälften av denna. beställda andel av volymen var ca 8 mdkr när det gäller nyinvesteringar. beställda andel uppgår till 5,5 mdkr. I det beloppet ingår inte s.k. strategiskt järnvägsmaterial (komponenter unika för den svenska järnvägen), som tillhandahåller entreprenörerna vid byggande och underhåll. Svevia (f.d. ), , och har rikstäckande verksamheter och klarar köparens hela produktsortiment. Veidekke, YIT, Billfinger, samt är de fem tydliga utländska alternativen men dessa företag verkar dock inte i samtliga regioner. Veidekke, YIT och Billfinger uppträder i medan det danska företaget återfinns i de södra och västra delarna av landet. På de riktigt stora projekten har flera utländska entreprenörer visat intresse . De mindre och medelstora företagen verkar mestadels på lokala marknader och är nischade företag som är relativt smala i sitt sortiment. Dessa företag arbetar huvudsakligen som huvudentreprenörer i mindre utförandeentreprenader eller som underentreprenörer. Några förekommer också som rena underentreprenörer (grundförstärkning, schakt, bro, beläggning). Relationerna mellan byggherrarna och teknikkonsulterna respektive entreprenörerna sker via direkta beställningar – kundorder. Den styrning som äger rum via dessa är omfattande och rör omfattning och avgränsning av uppdrag samt ansvars- och uppgiftsfördelning i projekten. Vidare upprättas beskrivningar av vad som ska göras i projekten eller vad slutresultatet ska kännetecknas av och hur ersättningen är utformad. Slutligen bestäms i vilken grad och i vilka former som samverkan ska äga rum mellan parterna när väl kontrakt har tecknats. Spelreglerna bestäms i allt väsentligt av byggherrarna. För att få effektivitet både i det enskilda uppdraget på kort sikt och i den samlade verksamheten på lång sikt krävs att spelreglerna är utformade och valda så att de främjar effektivitet. Det kortsiktigt rätta kan ibland stå i strid med det långsiktigt fördelaktiga. Spelregler ska vara stabila och långsiktiga för att få avsedd verkan. Ständiga förändringar i spelregler skapar osäkerhet inför vilken leverantörerna av teknikkonsulttjänster och entreprenader antingen kommer att reagera genom att avstå från att delta i anbudstävlan eller, vid deltagande, ta höjd i sina kalkyler (anbud) för att kompensera osäkerheterna. Utanför de spelregler som byggherrarna på den statliga sidan själva förfogar över finns de som statsmakterna i form av regering och riksdag bestämmer över. Dessa spelregler återfinns i lagar och förordningar och rör i detta fall finansiering av och tillstånds- och tillåtlighetsprocesserna för genomförande av anläggningsentreprenader. När det gäller finansiering handlar frågorna om den problematik som ligger i ettåriga anslag och hur dessa påverkar upphand- lings- och igångsättningstidpunkterna och byggtakterna främst i fråga om stora projekt som löper över flera budgetår. När det gäller tillstånds- och tillåtlighetsprocesserna är det främst överklagningar i flera instanser med stöd av olika lagrum kombinerat med betydande liggetider av ärendena hos olika instanser och ibland i den egna myndigheten som är problemet. Resultatet är stor osäkerhet och ryckighet om i vilken form, till vilket innehåll och när projektet kan genomföras. Val av tidpunkt för upphandling och igångsättning bestäms såvitt avser mindre och medelstora byggnads- och underhållsentreprenader som regel när anslagen har ställts till myndighetens disposition trots att verken har bemyndigande att göra beställningar innan anslagen ställts till deras disposition. Det betyder i allmänhet att entreprenadkontraktet efter upphandling enligt inte kan tecknas förrän har lupet tillända . Utrymmet för produktionsplanering blir mycket begränsat, särskilt som tidpunkten för start och slut fixerats i förutsättningarna för entreprenaden. Inte sällan vill myndigheten behålla flexibilitet långt in varför relativt stor andel upphandlingar genomförs ännu längre in och igångsättningen av entreprenaderna sker inte förrän efter sommarmånaderna. När det gäller stora och komplexa projekt är den årliga finansieringen ett särskilt problem. Varje fördyring innebär antingen att andra projekt skjuts eller att byggtakten får anpassas till budgetrestriktionen för året. På motsvarande sätt kan neddragningar av den samlade statsbudgeten till följd av att det finns risker att utgiftstaket bryts igenom under löpande verksamhetsår få konsekvenser för produktionstakten. De statliga beställarnas hittillsvarande agerande De statliga beställarnas agerande har byggt på en långtgående delegering av befogenheter och uppgifter när det gäller att utforma innehållet i förfrågningsunderlagen särskilt avseende underhålls- och byggandeentreprenader. En stark fokusering har riktats mot det enskilda objektet och myten om att det är unikt har odlats av branschens alla aktörer. Därigenom har det varken funnits anledning eller förutsättningar att följa upp hur agerandet har påverkat utvecklingen och tillståndet i anläggningsbranschen. finns anledning tro att de förhållningssätt som präglat upphandlingar och förfrågningsunderlag i betydande utsträckning negativt påverkat möjligheterna till en god produktivitetsutveckling och produktutveckling i branschen. Utförandeentreprenaden har varit mycket dominerande. Ett systematiskt angreppssätt har vidare saknats, vilket är en grundläggande förutsättning för att få kunskap om på vilket sätt ens agerande ger för resultat. Avsaknaden av data för att mäta produktiviteten är belysande för förhållningssättet. Det finns alternativ till det traditionella agerandet. Med de nya organisationer som och har etablerat med nationella divisioner har de organisatoriska förutsättningarna för ett mer systematiskt agerande väsentligt förbättrats i upphandlingarna av drift, underhåll och byggande jämte teknikkonsulttjänster. Genom att systematiskt söka skapa förutsättningar för upprepning, skalekonomier, specialisering och incitament till innovationer i produktionen och produkterna finns mycket att hämta när det gäller effektivisering och utveckling. De åtgärder som föreslås ska ses som en helhet. Åtgärderna tar sikte på dels att skapa förutsättningar för en ökad produktivitet och innovation genom möjligheter till upprepning, specialisering och stordrift dels att föra in nya drivkrafter (korta störningstider vid produktion och tidigare idrifttagning av anläggningar premieras) så att de förutsättningar som skapas utnyttjas på rätt sätt. Åt- gärdsförslagen betingar varandra. Nya förutsättningar och nya drivkrafter ska ses i ett sammanhang och föras in , då skapas tillsammans med de åtgärder som föreslås för att öka konkurrensen, rejäla förutsättningar för att produktiviteten och innovationerna kan öka. Med ett systematiskt arbete och noggrann uppföljning och på vetenskaplig grund genomförda analyser av effekterna av olika ageranden bör resultat kunna säkerställas som ger grund för det fortsatta agerandet. Det hittillsvarande anekdotiska sättet att arbeta ersätts med ett systematiskt arbetssätt. Konsekvenserna är att ökad kunskap anskaffas som kan ligga till grund för modifieringar i handlandet. Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven (dir. 2008:90), se bilaga 1. Uppdraget innebär att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportsektorn, huvudsakligen inom , , , , Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, (), Statens järnvägars (ASJ) och ansvarsområde. Utredningen ska redovisa analys och förslag till åtgärder . Delar av uppdraget kan enligt direktiven redovisas i delrapporter. I direktiven konstateras bl.a. att anläggningsmarknaden präglas av bristfällig produktivitet och konkurrens. Beställarnas agerande är av stor betydelse för marknadens funktion. och är i egenskap av infrastrukturförvaltare dominerande beställare och upphandlare av bl.a. underhålls- och investeringsentreprenader på anläggningsmarknaden. Det finns därmed ett behov av att analysera hur dessa stora beställare i upphandlingsförfaranden kan bidra till en förbättring av anläggningsmarknadens funktion och skapa förutsättningar för innovation. Utredningen har mot den bakgrunden bl.a. i uppgift att föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner inom transportsektorn, Utredningsarbetet har bedrivits som en enmansutredning och påbörjades . Varje myndighet har pekat ut en kontaktperson på respektive myndighet. Möten har hållits med kontaktpersonerna och andra företrädare för de berörda myndig- En expertgrupp har bistått utredningen med underlag och synpunkter. Under arbetet med delbetänkandet om De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden har vi också diskuterat frågorna med och . Utredningen har haft som ambition att ha en öppen dialog med berörda myndigheter, branschorganisationer och andra intressenter under arbetets gång. I vårt huvudbetänkande som ska redovisas kommer vi att närmare redovisa utredningens analys och förslag avseende strukturer, processer och organisering av myndigheterna och deras verksamheter. Enligt direktiven ska ett särskilt fokus sättas på beställarfunktionerna hos myndigheterna inom transportsektorn i syfte att skapa bättre fungerande marknader inom bygg- och anläggningssektorn och en ökad effektivitet i infrastrukturhållningen. Förslagen ska inriktas på strukturer, arbetsprocesser och organisering av de statliga myndigheterna och deras verksamheter inom transportområdet. Utredaren ska bl.a. föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner inom transportsektorn. Detta betänkande tar sikte på frågan om hur dominerande beställares agerande kan påverka en marknads funktionssätt. Den inleds med en kortfattad beskrivning över teorierna kring marknadsbeteenden under olika marknadsbetingelser. I ett andra avsnitt behandlas den svenska anläggningsmarknadens struktur och omfattning och hur den har utvecklats . Därefter görs en genomgång av hur beställarna – i första hand och – har agerat och vilka erfarenheter som finns. I ett fjärde steg sker en beskrivning av produktivitetsutvecklingen och innovationsgraden i branschen. I betänkandet ringas problembilden in. Vidare prövas olika förklaringar till den utveckling som varit och på vilket sätt den genom medvetna åtgärder ska kunna brytas och länkas in i banor som stämmer överens med de mål som återfinns i direktiven till utredningen. I grunden handlar det om att uppdragsgivaren (, , m.fl.) gentemot aktörerna på marknaden i form av uppdragstagare (teknikkonsultföretag och entreprenadföretag) inte enbart ska få det han beställt i den individuella beställningen utan också att motsvarande beställning nästa gång ska kunna levereras till ett lägre pris och/eller en högre prestanda. 2Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat – teorin relaterad till anläggningsbranschen Effektivitet i resursanvändningen, hög innovationsaktivitet, stabilitet i priser förenat med hög sysselsättning och en inkomstfördelning som betraktas som rimligt rättvist mellan konsumenter och producenter är centrala faktorer i den ekonomiska välfärden. Det finns en utbredd teoribildning som rör marknadsbeteenden och marknadsageranden som tar sig uttryck i frågor som rör prissättning, produktdifferentiering, innovation, tillväxt och integration under olika marknadsförutsättningar. Den fortsatta framställningen bygger på att det finns ett samband mellan marknadsstruktur, marknadsagerande och marknadsresultat. Det får också anses vara det synsätt utifrån vilket de direktiv som meddelats när det gäller beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt har grundats på. Förslagen till åtgärder ska ta sikte på beställarfunktionen och hur den kan utvecklas för att få en bättre fungerande anläggningsmarknad. Den enkla och vanligtvis tillämpade modellen utgår från att strukturen på en marknad i långa stycken avgör agerandet hos marknadens aktörer och att agerandet i sin tur ger upphov till de resultat som kan åstadkommas på en marknad. Denna modell ger en förenklad bild av struktur, agerande och resultat. Den används emellertid ofta för att vidta ekonomisk-politiska åtgärder. Verkligheten är dock mer mångfacetterad. Inte sällan syftar exempelvis Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat ... agerandet till att påverka strukturen. Aktörerna på en marknad kan ha fler mål än vinstmaximerande - inte minst från tid till annan kan målen skifta bl.a. beroende på konjunkturer och andra förändringar på marknaden. Figur 2.1 Modell för att förklara marknadsresultat Efterfrågan, Kapacitets- och Upphandlingsstrategi, Etc. I den fortsatta framställningen redovisas i det första avsnittet några allmänna iakttagelser som kan göras utifrån själva modellen och vilka reservationer som här finns anledning att göra. Genomgången är relativt teoretisk, men kopplingar görs till anläggningsbranschen. Den grundläggande analysen utgår vidare från de relationer som finns mellan aktörerna på marknaden. Den uppgiftsfördelning som föreligger innebär att beställaren och utföraren är beroende av varandra och att relationen är mellan uppdragsgivare och uppdragstagare (principal och agent). Marknadsförutsättningarna skiljer sig åt med avseende på graden av koncentration bland säljare och köpare på en marknad, produktdifferentiering, etablerings- och utträdeshinder, marknadsefterfrågan, företagens kapacitets- och kostnadsförhållanden jämte skilda finansiella villkor. Vad som är den relevanta produktmarknaden och den relevanta geografiska marknaden brukar mätas med graden av substitutionsmöjligheter. På efterfrågesidan handlar det om med vilken lätthet köparna kan tillfredsställa sin efterfrågan genom att byta till några näraliggande produkter vid ändrade prisrelationer. Marknadsstruktur, marknadsageranden och marknadsresultat ... tionseffekter på utbudssidan handlar det om med vilken lätthet (lönsamhet) producenter kan ställa om sin produktionsapparat och producera mer av den vara/tjänst som priset har höjts på. I grunden handlar det om beroendeförhållanden mellan köpare och säljare. Ju högre beroendet är desto högre pris för att bryta en relation. Transaktionskostnaderna stiger med beroendet. Marknadskoncentrationen mäts vanligtvis genom koncentrationskvoten och Herfindahl-Hirschmans index (HHI). Det förstnämnda koncentrationsmåttet beräknas genom att addera de fyra respektive de åtta största företagens marknadsandelar, vilka betecknas som CR4 respektive CR8. Herfindahl-Hirschmans index erhålls genom att summera kvadraten på samtliga företags marknadsandelar. Vid monopol erhålls således indexet 10 000 (100 upphöjt till 2). Om koncentrationsgraden är mycket låg närmar sig värdet på HHI noll. Marknadskoncentrationen påverkas av intern tillväxt (stordriftfördelar), fusioner och slumpmässiga faktorer. Om inte marknaden växer i samma takt som den minimieffektiva anläggningen kommer tendensen vara att antalet företag successivt minskar. Omfattande skalfördelar tenderar också att ge en högre marknadskoncentration i små länder jämfört med stora länder. Fusioner tillkommer med olika motiv. När företag inom samma marknad går samman (horisontell integration) ökar koncentrationen på marknaden. När företag går samman som arbetar inom olika led i en förädlingskedja betecknas själva fenomenet som en vertikal integration. Den leder vart fall inte till en förändring i de mått som beskriver koncentrationen. Den tredje formen av fusion är när företag med olika produkter går samman för att bredda sin verksamhet och agera på andra marknader. Både den horisontella och vertikala integrationen är av betydelse såvitt rör anläggningsbranschen. Till viss del kan också den tredje formen av fusioner vara av intresse. Bakom det, som i modellvärlden lite vanvördigt benämns slumpmässiga faktorer, döljer sig sådana viktiga inslag som innovationskraft, organisationsförmåga, ledarskap, m.m. Dessa faktorer utgörs av dem som man normalt konkurrerar med. Konkurrenskraften i ett företag, allt annat lika, handlar just om tillgången på och förmågan att nyttja dessa faktorer.