sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Å andra sidan konstaterar vi också att inget skulle gå förlorat om ledningsformen avskaffades. Det skulle få vissa positiva effekter, även om de inte är särskilt påtagliga. Regeringen skulle i alla fall slippa ta ställning till om det kollektiva beslutsfattandet är nödvändigt för verksamheten, efter- som den restriktionen inte finns för styrelsemyndigheter. Om uppgifterna för de domstolsliknande nämndmyndigheterna fördes över till det vanliga domstolsväsendet skulle antalet myndigheter Att ta bort en ledningsform som knappast behövs skulle dessutom vara i linje med regeringens strävan att skapa en tydligare och mer överskådlig statlig förvaltningsstruktur. 4Särskilda beslutsorgan inom en myndighet Begreppet särskilt beslutsorgan avser i det här sammanhanget en enhet inom en myndighet för vilken eller regeringen särskilt har reglerat rätten att självständigt fatta beslut i noga avgränsade frågor. Det är således bara den specifika formen av beslutsorgan som kommittén behandlar här.15 En personalansvarsnämnd vid en myndighet är ett exempel. Nämnden fattar beslut i särskild ordning och i en sammansättning som anges särskilt i författning. Det finns också liknande organ som är rådgivande, men inte fattar några beslut. Ett exempel är Arbetsförmedlingens partsråd, som enligt myndighetens instruktion är ett rådgivande organ på nationell nivå. Uppgifterna för de särskilda organen varierar. De kan bland annat vara att fördela externa anslag, till exempel stöd till forskning, att besluta i rättsliga eller medicinska frågor eller om föreskrifter och allmänna råd. har sådana organ blivit vanligare. kartlade Statskontoret förekomsten av den här typen av organ.16 I rapporten redovisades 66 beslutsorgan som var beslutade av regeringen, för- delade på 43 olika myndigheter. Länsstyrelserna utgjorde nästan hälften av myndigheterna med särskilda organ. Någon senare kart- läggning har inte gjorts, men i de nya myndighetsinstruktioner som gäller finns ett antal exempel på nya besluts- organ. Det finns flera tänkbara skäl till att regeringen inrättar särskilda rådgivande eller beslutande organ inom myndigheterna. En förklaring kan ha att göra med tendensen att skapa större sammanhängande myndigheter med omfattande och breda uppgifter. Ett annat motiv är att eller regeringen har ett behov att styra genom att skapa en särskild intern organisationsstruktur för myndigheter som i andra avseenden själva beslutar om hur den 15Det förekommer också sådana särskilda besluts- eller rådgivande organ som inte regleras i instruktionen för en myndighets, utan som den själv beslutar sig för att inrätta. I de fallen är det myndigheten som bestämmer om organets existens, sammansättning och uppgifter. Myndigheten ansvarar för och redovisar dess verksamhet på samma sätt som för andra delar av organisationen. 16Statskontoret (2004). interna organisationen ska utformas. I högskolelagen (1992:1434) 2:5a § finns ett omtalat exempel. Det är det så kallade särskilda organet för lärarutbildning och anknytande forskning, vilket skiljer sig från den ordinarie fakultetsnämndsorganisationen som högskolorna själva utformar. Ett annat exempel är domstolsliknande nämnder inom en myndighet, som tydligt markerar att deras uppgifter ska hållas åtskilda från myndighetens övriga verksamhet. En förklaring kan också vara att regeringen speciellt vill markera att ett visst område ska ägnas intresse och prioriteras inom en myndighets verksamhet. Ytterligare en kan vara att regeringen vill försäkra sig om ett myndigheten tar till vara möjligheten att knyta till sig personer som företräder organisationer, andra myndigheter, medborgarperspektivet eller särskilda intressen, antingen för att bredda eller fördjupa kompetensen eller för att möjliggöra samråd och förankring. Att fler organ av den här typen inrättas kan dessutom bli en konsekvens av en strävan att hålla nere antalet myndigheter. Ett alternativ till att behålla eller skapa en liten myndighet med väl avgränsade uppgifter kan ju vara att skapa ett särskilt beslutsorgan för vissa ärenden inom en befintlig myndighet. Regeringens styrning av de särskilda organen varierar. Det före- kommer att den inte bara bestämmer organets uppgifter och samman- sättning, utan också utser ledamöterna och ordföranden samt för- ordnar om att det ska ha ett särskilt kansli. utser regeringen dessutom en extern ordförande med särskilt angivna kvalifikationer, medan myndighetschefen fungerar som ordförande i andra fall. Det finns exempel på särskilda organ som inte har en enda ledamot från den egna myndigheten.17 Oavsett motiven till att inrätta särskilda organ inom myndigheter finns det anledning att fundera över konstruktionens baksidor, och om det finns några andra sätt att uppnå syftet. Erfarenheterna av hur modellen med särskilda beslutsorgan vid myndigheter fungerar är blandade.18 I många fall fungerar det smidigt, i andra har konstruktionen skapat konflikter. 17Exempel på hur regeringen styr de särskilda organen vid några olika myndigheter finns i (2008), Se också SOU 2004:53, s. 18Se Statskontoret (2004), s. Ett problem uppstår om det speciella beslutsorganet vill fatta ett beslut som inte ligger i linje med myndighetens ambitioner eller mål. Å ena sidan ska beslutsorganet fatta självständiga beslut, obe- roende av den övriga myndigheten. Men är beslutsorganet en del av myndigheten, varför myndighetens ledning har det yttersta ansvaret också för beslutsorganets verksamhet. Ledningen måste alltså kunna fatta ett beslut som går emot beslutsorganets vilja. Då är konflikten ett faktum. Här är det viktigt att myndighetens in- struktion ger tydliga anvisningar om relationen mellan det särskilda organet och myndighetens ledning. Ett annat problem som förekommer är konflikter kring det sär- skilda organets kansliresurser. Om myndighetens ledning prioriterar sina huvudsakliga uppgifter kan det leda till att det särskilda organet inte tilldelas tillräckliga resurser för att kunna utföra sitt uppdrag på ett bra sätt. Myndigheternas ansvar för de särskilda beslutsorganens resurser bör därför slås fast i myndigheternas instruktioner. Ytterligare ett problem är att förekomsten av särskilda organ gör det svårare för myndigheten att själv överblicka och prioritera i sina verksamheter. Den risken finns framför allt i myndigheter med flera särskilda organ för olika typer av ärenden. En särskild fråga som kan bli aktuell när det finns särskilda beslutsorgan vid en myndighet är om de handlingar som organet upprättar är interna eller allmänna handlingar. Enligt tryckfrihets- förordningen ska handlingar som utväxlas mellan olika delar av samma myndighetsorganisation normalt behandlas som interna, varför reglerna om allmänna handlingar inte blir tillämpliga. Men om det inom en myndighet finns organ som har en viss självständighet uppkommer frågan om vissa handlingar som sänds från organet till myndigheten och tvärtom ska betraktas som allmänna. Det kan vara fråga om självständiga beslut som kan överklagas eller yttran- den till myndigheten i olika ärenden. I de fall då ett organ fått en särskild uppgift i myndighetens instruktion och då dess ledamöter har en särskilt kompetens eller sakkunskap som inte finns hos myndigheten i övrigt är det troligt att organet betraktas som en självständig myndighet i vissa sammanhang, varför dess handlingar i de fallen blir allmänna. Den aspekten måste alltså beaktas vid ärendehandläggning som normalt skulle betraktas som intern inom myndigheten. Ytterligare en fråga rör myndighetsorganisationens överskådlighet. Det är inte lätt att orientera sig bland alla dessa råd och nämnder. Benämningarna används osystematiskt och det är svårt att få över- blick över ansvarsförhållandena. Utredningen om en översyn av verksförordningen föreslog en speciell reglering när regeringen beslutar att inrätta ett särskilt besluts- organ eller ett rådgivande organ vid en myndighet. Enligt förslaget ska regeringens beslut framgå av myndighetens instruktion. För att göra ansvarsförhållandena tydliga föreslog utredningen att en särskilt paragraf skulle skrivas in i den nya myndighetsförordningen. Om regeringen föreskrivit att det inom myndigheten skall finnas ett särskilt organ, beslutande eller rådgivande, är organet ansvarigt för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Det särskilda organet har dock ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet. Myndighetens ledning är inför regeringen ansvarig för att det sär- skilda organet tilldelas medel och resurser i övrig för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sätt som anges i 6 §.19 Enligt förslaget ska instruktionen ange vilka uppgifter organet ska ha och i vilka frågor det ska fatta beslut, liksom sammansättningen av organet och hur ledamöterna ska utses. Men i den nya myndighetsförordningen finns inga generella bestämmelser om särskilda beslutsorgan eller råd. Däremot regleras de särskilda personalansvarsnämnderna. Det anges att en sådan ska finnas om regeringen bestämmer det, vilket innebär att det måste föras in en bestämmelse i instruktionen för den aktuella myndig- heten om att en sådan nämnd ska finnas. Ett sätt att hantera frågan är att låta arbeta fram en övergripande gemensam syn för när beslutsorgan och råd- givande organ ska användas och hur de ska styras, och reglera det på ett tydligt sätt i myndighetsförordningen. Ett annat sätt för regeringen att försäkra sig om en viss hand- läggningsordning eller en särskild sammansättning vid besluts- fattande är att ange i instruktionen att en fråga ska hanteras i särskild sammansättning eller att samråd ska ske med berörda intressenter, men inte själv utse ledamöterna. I vissa fall kan en ny myndighet vara ett alternativ till att inrätta ett särskilt beslutsorgan. Med en egen myndighet blir styrningen tydligare och den särskilda uppgiften prioriteras. Därmed undviker man risken för konflikter mellan olika mål och att ansvaret för olika 19 SOU 2004:23, s. 38 och 156ff. beslut blir oklart.20 I de fall där fördelarna med ett särskilt besluts- organ bedöms små och riskerna för problem stora bör verksam- heten således drivas inom ramen för egna myndigheter. 20 Ett aktuellt exempel är Utredningen om förslag att bilda en ny myndighet som ska ta över uppgifterna från det nuvarande särskilda beslutsorganet . Motiven till förslaget är den typ av problem som har beskrivits här (SOU 2008:62, s. SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning. SOU 2007:107, Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. SOU 2008:62, Myndighet för miljön – en granskning av Natur- vårdsverket. SOU 2008:104, Självständiga lärosäten. Att organisera det statliga åtagandet. I Under- lagsrapporter till förvaltningskommitté (SOU 2008:119). för strålsäkerhet, M 2007:05. Namn på den nya myndigheten. Skrifter utgivna av 30. Myndigheternas ledning och organisation. utveckling –2005. Statliga myndigheter 2007. Diarienummer 2007/99-5 Utredningen om bildandet av en ny myndighet med förvaltningspolitisk inriktning. Förslag till instruktion, ytterligare författningsändringar och namn. Skrivelse till regeringen , dnr 2005:8. Den statliga förvaltningens struktur Antalet myndigheter – den långsiktiga utvecklingen ..... Inte bara myndigheter ........................................................... Aktuellt läge och pågående förändringar ..................... Samhällsskydd och rättskipning............................................ Bostäder och samhällsutveckling .......................................... Hälso- och sjukvård............................................................... Fritid, kultur och religion...................................................... Utbildning och forskning...................................................... Organisationen av den statliga tillsynen ...................... Brister i tillsynen – och åtgärder för att förbättra................ Tillsyn och rollkonflikter ...................................................... Förslag om tillsynens organisation ....................................... Den statliga förvaltningens struktur kan beskrivas på olika sätt. Här ska vi redovisa antalet statliga myndigheter vid olika tid- punkter och myndigheternas storlek. Det ger två grova och över- siktliga bilder av strukturen. En annan utgångspunkt för att beskriva strukturen är de olika myndigheternas verksamheter och funktioner. Genom att kategori- sera myndigheterna i de dimensionerna får vi ett underlag för att diskutera hur strukturen kan förändras för att öka förvaltningens effektivitet och förbättra regeringens möjligheter att styra den. 1Antalet myndigheter – den långsiktiga utvecklingen I vårt delbetänkande redovisade utvecklingen av antalet myndigheter mellan åren 1990 och 2007.1 Här komplet- teras uppgifterna med kommitténs egna beräkningar för samt prognos för år 2009.2 fanns totalt 468 statliga myndigheter under regeringen.3 var antalet 539.4 Antalet myndigheter minskade alltså med 71, och minskningen fortsätter. Enligt Förvaltningskommitténs egna beräkningar minsk- ade antalet med 27 (netto) , till 441 stycken . Enligt vår prognos kommer antalet att minska med ytterligare omkring 35 till , det vill säga till cirka 405 stycken.5 kommer alltså antalet myndigheter att ha minskat med ungefär en fjärdedel . Den minskning som har pågått har således inte avstannat. Utöver de beslutade och pågående föränd- ringarna finns det flera förslag som bereds i som planeras att genomföras eller senare.6 1 SOU 2007:107, s. 2 Kommittén använder Statskontorets definition på en myndighet. Se Statskontoret (2005), s. Ett kriterium är att myndigheterna lyder under regeringen eller , vilket utesluter de så kallade utlandsmyndigheterna under . Ett annat kriterium är att regeringen har utfärdat en specifik förordning med instruktion för myndigheten, eller att den styrs av en särskild lag. Dessutom ska myndighetens uppdrag inte vara tidsbegränsat, varför kommittéer, delegationer, särskilda utredare etc. faller utanför myndighetsbegreppet. 3 Statskontoret (2007a). 4 Statskontoret (2005). 5 Prognosen baseras på de beslut som regeringen hade fattat fram samt utredningsförslag som vid det tillfället bereddes i . 6 Bland annat bereds förslag om ny myndighetsorganisation för forskningsfinansiering respektive på det näringspolitiska området, vilka båda berör flera myndigheter. Dessutom pågår flera utredningar som har i uppdrag att se över och föreslå förändringar av myndighetsstrukturen på olika områden.7 Det är för tidigt att bedöma vad de utredningarna kommer att leda till, men det är inte orimligt att deras förslag innebär att antalet myndigheter minskar med ytterligare flera tiotal. I figur 1 illustreras utvecklingen , även om upp- gifterna för de olika åren inte är helt jämförbara. Figur 1 Totalt antal statliga myndigheter Källor: Statskontoret (2005 och 2007a) samt egna beräkningar. Anmärkning: I uppgifterna ingår inte myndigheter utan egen personal. I figuren är alltså antalet för de åren underskattat, men det saknas uppgifter om hur mycket. Uppgiften för är prognos för situationen , baserad på uppgifter om beslut och planer som var tillgängliga . 7 Exempel på aktuella utredningar som kan påverka myndighetsstrukturen i hög grad är (SOU 2008:104) och den pågående (Ku 2007:06, dir. 2007:99). Figur 1 visar nettoförändringen av nedlagda och nya myndigheter. Av figur 2 framgår hur många som har lagts ned respektive bildats . Figur 2 Antal nya och nedlagda statliga myndigheter mellan , samt mellan Källor: Statskontoret (2005 och 2007a) samt egna beräkningar. Anmärkning: Uppgiften för är prognos för situationen , baserad på uppgifter om beslut och planer som var tillgängliga . I siffrorna ovan ingår alla statliga myndigheter, det vill säga både de som lyder under regeringen och under . fanns det 10 myndigheter under , och vi har antagit att det antalet inte förändras . Förvaltnings- kommitténs översyn ska enligt direktivet bara omfatta de statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Myndig- heterna under och domstolarna har dock tagits med här för att kunna jämföra med de äldre uppgifter som omfattar alla statliga myndigheter.8 8 Domstolarna är de allmänna domstolarna (t.ex. tingsrätter, hovrätter, kammarrätter) och specialdomstolarna (t.ex. hyresnämnder, Arbetsdomstolen, ). Resten av myndigheterna är förvaltningsmyndigheter. Jämfört med hur antalet myndigheter har utvecklats har omfatt- ningen av myndigheternas verksamhet minskat marginellt . De data som finns tillgängliga medger inga noggranna jämförelser, men några grova mått illustrerar skillnaderna. Mätt som årsarbetskrafter minskade volymen på myndigheternas verksamhet med mellan åren 2004 och 2007.9 minskade antalet myndigheter med . Figur 3 visar de statliga myndigheternas konsumtion . Färskare data saknas, varför det inte går att jämföra volymens utveckling med de senaste årens struktur- förändringar. Figur 3 Statliga myndigheters konsumtionsutgifter i fasta priser Källa: , Offentlig ekonomi 2008, tabell 14. Mätt som konsumtionsutgifter minskade således volymen på myndig- heternas verksamhet med respektive till 2005. Antalet myndigheter minskade med drygt 19 respektive knappt 9 Statskontoret (2005 och 2007a). Den långsiktiga tendensen är således att myndigheterna blir färre men större. Frågan är om det över huvud taget finns skäl att förvänta sig ett starkt – eller ens något – samband mellan antalet myndigheter och verksamhetens volym. Å ena sidan kan de minskade kostnaderna för myndigheterna (konsumtionsutgifter i figur 3) vara resultatet av att verksamheten har blivit effektivare när den utförs av färre men större myndigheter. Å andra sidan kan de minskade kost- naderna helt och hållet bero på lägre ambitioner för verksamheten, eller på förändringar i omvärlden som har minskat efterfrågan på myndigheternas produktion eller gjort den billigare. Den frågan går inte att besvara generellt och med utgångspunkt i den här typen av aggregerade data. I stället måste man analysera effektiviteten, pro- duktiviteten och kvaliteten i de enskilda verksamheterna, och sam- tidigt ta hänsyn till hur efterfrågan på myndigheternas tjänster samt andra förutsättningar för verksamheten har utvecklats. I sammanhanget finns det skäl att påpeka att det inte alltid behövs myndigheter för att utföra myndighetsuppgifter. I en färsk kart- läggning konstaterar att det fanns 579 organ med statligt åtagande som inte är myndigheter.10 Framför allt är det fråga om föreningar, bolag och stiftelser, som till- sammans utgör av de privaträttliga organ som ingår i kartläggningen. Övriga grupper är organ med offentlig anknytning, som exempelvis offentliga korporationer. För en femtedel av organen har inte kunnat fastställa den juridiska formen. konstaterar att det krävs ytterligare studier för att ta reda på hur mycket organens verksamhet kostar, men bedömer att det handlar om runt under . (I summan ingår inte de medel som hanteras av mer- parten av a-kassorna eller .) diskuterar för- och nackdelarna med att låta andra än myndigheter svara för det statliga åtagandet. Verket pekar också på ett antal aspekter som bör beaktas när regeringen överväger att låta andra än myndigheter utföra statliga uppgifter. 10 (2008). En grundläggande fråga är vilket behov staten har av styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten, och i vilka former organens uppgifter och verksamhet ska omprövas. Bland annat bör regeringen överväga att formulera generella principer för styrning, kontroll och uppföljning av verksamhet som åläggs ett privaträttsligt organ som är fristående från staten. måste man ta hänsyn till de generella regler som gäller för den verksamhetsform det aktuella organet bedrivs inom. Den officiella statistik som finns tillgänglig räcker för att beräkna myndigheternas genomsnittliga storlek. Däremot duger den inte till några mer detaljerade analyser av storleken. Det är inte ens självklart vilket mått som på bästa sätt ska användas för att beskriva storleken på en myndighet. Metod- och mätproblemen diskuteras utförligt i delbetänkande.11 Å andra sidan var kommitténs övergripande slutsats i del- betänkandet att myndigheternas storlek inte har någon avgörande betydelse för förvaltningens effektivitet eller regeringens styrning. Det saknas starkt stöd för tesen att det skulle finnas påtagliga generella problem som beror på att myndigheter är små. Visserligen är de administrativa kostnaderna i genomsnitt något högre vid små myndigheter än vid stora, och i vissa avseenden är de mer sårbara. Sambanden är dock inte så tydliga, och andra faktorer än storleken kan ha större betydelse för kostnaderna och sårbarheten. Inget talar heller för att det i allmänhet är svårare för regeringen att styra små myndigheter än stora. Enligt är det således inte särskilt intressant att diskutera myndighetsstrukturen med utgångspunkt i myndig- heternas storlek. Här nöjer vi oss därför med att illustrera hur myndigheterna kan fördelas på olika storleksklasser. Se tabell 1. 11 SOU 2007:107, s. Tabell 1 Statliga myndigheter som lyder direkt under regeringen, indelade efter deras storlek mätt i årsarbetskrafter. Uppgifterna om antalet årsarbetskrafter gällde för januari eller , utom för de sex allmänna pensionsfonderna där uppgifterna avser genomsnittligt antal anställda . Storlek (årsarbetskrafter) Källa: Statskontoret (2007a). Anmärkning: I myndigheter som ingår i myndighetskoncerner saknas uppgifter om antalet års- arbetskrafter för de enskilda myndigheterna. Här är de inräknade i respektive myndighetskoncern, som räknas som en myndighet. Det gäller de 20 länsarbetsnämnderna (ingår i Arbetsmarknads- verket), de 21 länspolismyndigheterna, och Säkerhetspolisen (ingår i ), de 7 landsarkiven (ingår i ), 21 regionala lantmäterimyn- digheter (ingår i ) samt de 53 tingsrätterna, de 23 länsrätterna, de 8 arrende- och hyresnämnderna, de 6 hovrätterna, de 4 kammarrätterna, , och (ingår i ). Uppgift om antalet årsarbetskrafter saknas för 13 myndigheter. De är , , , , Regionala etikprövningsnämnderna i , , , , och (6 myndigheter), , och Lagrådet. De flesta av dem är mycket små. 3Aktuellt läge och pågående förändringar I det här avsnittet ska vi beskriva myndighetsstrukturen med utgångspunkt i deras uppgifter och funktioner. Syftet är att skapa en mer detaljerad bild, som kan användas som underlag för slut- satser och förslag om förvaltningens struktur. Myndigheterna kan kategoriseras på en mängd olika sätt, bero- ende på syftet. Statsbudgetens nuvarande huvudindelning efter utgiftsområden las fast i samband med budgetreform . Genom verksamhetsområden och verksamhetsgrenar ner till enskilda anslag bildar de en heltäckande hierarki för de statliga utgifterna. De har senare kompletterats med en parallell indelning i politik- Syftet med dessa har varit att underlätta analysen av kost- nader för och resultat av den förda politiken. Myndigheterna kan också delas in efter ansvarsområden för riks- dagens utskott eller departement. Dessa överens- stämmer inte sinsemellan, och inte heller med utgifts- eller politik- områdena. De föregående indelningarna är specifikt svenska. För att möjlig- göra internationella jämförelser har man inom FN:s ram etablerat en funktionell indelning av de statliga utgifterna, Classification of Functions of Government (Cofog). Den utgör en möjlig hierarkisk indelning av den offentliga sektorn bland alla andra tänkbara. En fördel är att den är internationellt fastställd, och därför kan användas för att åtminstone översiktligt jämföra förhållandena i olika länder. En annan fördel är att kategorierna är stabila. För jämförelser över tiden passar därför Cofogs kategorier bättre än till exempel vår svenska indelning i departement eller utgifts- och politikområden. Här har vi därför valt att använda Cofogs kategorier för att sortera myndigheternas uppgifter och beskriva strukturen. Som i alla indelningar kan det ibland uppstå tveksamhet och finnas olika uppfattningar kring vilken kategori en viss myndighet ska tillhöra.