sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Den angavs oftast bero på tidsbrist eller ökad arbets- börda. Sannolikt hängde den i vissa fall också samman med de för- ändrade eller ökade kompetenskrav som enligt vissa myndigheter utgjort svårigheter när de genomfört sparåtgärderna. Mer än två tredjedelar av enkätmyndigheterna hade som sparåtgärd angivit ökad uppföljning av myndighetens verksamhet. 18 För att ge en så bred bild som möjligt av förändringar till följd av besparingstryck ingick i studien 42 myndigheter som varje budgetår /96–1998 fick minskade förvaltningsanslag. RRV kallar dessa myndigheter sparmyndigheter. Vad hände med sakverksamheten m.m. på ? I studien ingick inte att analysera inverkan av besparingstrycket på myndig- heternas sakverksamhet. Men flera myndigheter uppgav att den påverkats trots deras avsikt att freda den. Många myndigheter hade även påtalat dessa problem i sina särskilda rapporter till regeringen. Vidare hade en del myndigheter haft svårt att hinna med verk- samhetsuppföljningar och kompetensutveckling – områden som i stor utsträckning påverkar kvaliteten i myndigheternas verksamhet. Stress och/eller ökad arbetsbörda bedömdes också av många myndig- heter som ett problem föranlett av besparingstrycket. Frågan om vem som prioriterar mellan olika verksamheter i en pressad arbets- situation aktualiseras. Enligt RRV kan de iakttagna problemen medföra risker för minskad eller försämrad sakverksamhet på , och de bör därför uppmärksammas. Hur kan besparingskrav följas upp? Ytterligare en fråga som ställdes mot bakgrund av studien var på vilket sätt besparingskrav kan och bör följas upp. Forskare och utredare har i andra sammanhang redovisat svårigheter med att på makronivå följa upp besparingskrav. RRV:s studie visade på stora svårigheter att göra uppföljningar även på myndighetsnivå. De fall- myndigheter RRV studerade hade t.ex. inte kunnat ange kostnads- konsekvenserna av de olika sparåtgärder som vidtagits, främst på grund av att det är svårt att urskilja vilka konsekvenser som beror på vilka sparåtgärder – respektive på andra faktorer. De uppföljnings- system som fanns medgav inte heller en sådan uppföljning. Myndigheters finansiering i ett besparingsskede RRV granskade även hur myndigheters förvaltningsanslag, totala intäkter och finansieringsbild förändrades under 11-procentaren budgetåren 1995/96–98.19 Vid granskningen användes de totala intäkterna som ett approximativt mått på myndigheternas resurs- 19 (1999a). Besparing har i ett strikt finansiellt perspektiv defini- erats som minskade tilldelade förvaltningsanslag. Det kan ifrågasättas om målet om en generell besparing på uppnåddes RRV konstaterade att endast hälften av de 102 myndigheter som studerades hade tilldelats lägre förvaltningsanslag. Den genom- snittliga minskningen av förvaltningsanslagen var för dessa myndig- heter . Den andra hälften av myndigheterna hade till- delats oförändrade eller ökade förvaltningsanslag, motsvarande en genomsnittlig ökning på . RRV:s undersökning visade på stora skillnader mellan myndig- heter beträffande hur förvaltningsanslagen utvecklades under spar- perioden. För samtliga granskade myndigheter minskade de till- delade förvaltningsanslagen med , vilket motsvarade . Det var dock ett fåtal stora myndigheter som beloppsmässigt stod för en stor del av minskningen. För den genomsnittliga myndigheten i undersökningens population ökade förvaltningsanslaget . Det kan därmed ifrågasättas dels om målet med en generell besparing uppnåddes, dels om den statliga konsumtionen i dessa delar minskade. Granskningen visade även att det var vanligare att större myndigheter tilldelades lägre förvaltningsanslag. Mindre myndig- heter hade i stället tilldelats ett högre förvaltnings- anslag. Hälften av de myndigheter som tilldelades lägre förvaltningsanslag kunde upprätthålla eller öka de totala intäkterna RRV fann att hälften av de myndigheter som tilldelats lägre förvalt- ningsanslag hade kunnat upprätthålla eller öka sina totala verksam- hetsintäkter. Av samtliga granskade myndigheter hade endast en fjärdedel minskat de totala intäkterna. Enligt RRV kunde myndig- heternas totala verksamhetsintäkter i detta sammanhang också ses som ett ungefärligt mått på deras totala resursförbrukning. Förklaringen till att de myndigheter som tilldelats lägre för- valtningsanslag trots allt hade kunnat upprätthålla eller öka de totala intäkterna var framför allt att de använde ett ackumulerat anslags- sparande men även att de kunde öka sina sammantagna intäkter av avgifter, bidrag och s.k. sakanslag. RRV:s slutsats utifrån detta var att myndigheterna haft olika finansiella förutsättningar att möta besparingskraven. Myndigheter som kunde använda ett ackumulerat anslagssparande eller som har en verksamhet som ger förutsättningar att generera intäkter vid sidan av förvaltningsanslaget har haft bättre förutsättningar att – trots en minskad anslagstilldelning – upprätthålla samma omfatt- ning på verksamheten totalt sett. Det fanns emellertid, å andra sidan, också många myndigheter som förutom en minskad anslagstilldelning även fick minskade intäkter av avgifter, bidrag och s.k. sakanslag. Dessa myndigheter kan sägas ha varit föremål för dubbla neddragningar. Myndigheter som såg sina totala intäkter minska torde också ha starkare incitament att se över sina utgifter, rutiner m.m. Genom detta hade de sannolikt också i många fall varit tvungna att genom- föra besparingsåtgärder. Detta kan jämföras med sparmyndigheter som har oförändrade eller ökade totala intäkter. Enligt RRV:s bedöm- ning hade dessa myndigheter inte samma behov av besparings- åtgärder. Ett mer eller mindre uttalat mål med generella besparingar är att de ska bidra till en effektivisering av verksamheten. RRV:s bedöm- ning var att det generella besparingskravet i sig inte utgjorde ett tillräckligt incitament för samtliga myndigheter att genomföra ratio- naliseringar och effektiviseringar. Utvecklingen av myndigheternas totala verksamhetsintäkter hade sannolikt haft större betydelse än enbart en minskad tilldelning av förvaltningsanslagen i dessa samman- hang. RRV om frågor att uppmärksamma vid generella besparingar Nedan redovisas några av de aspekter och erfarenheter som RRV ansåg vara relevanta vid generella besparingar. Ett problem med generella besparingar är att de inte tar hänsyn till hur myndigheter bedriver verksamheten eller i vilken utsträck- ning besparingsåtgärder tidigare genomförts. En risk med generella besparingar är att ansvaret för viktiga prioriteringar skjuts från statsmakterna till myndigheterna. Statsmakternas angivna prioriteringar kan på myndighetsnivå uppfattas som otillräckliga som vägledning för myndigheternas egna prioriteringar. En osäkerhet om framtida finansiering kan innebär dyra kort- siktiga lösningar. Det är stora skillnader mellan myndigheter beträffande deras finansiella situation och de förutsättningar de har att möta krav på besparingar. Dessa förutsättningar är bl.a. kopplade till myndig- heternas möjligheter att generera intäkter vid sidan av förvaltnings- anslaget. Skillnader i detta avseende är till stor del knutna till karaktären på myndigheternas verksamhet och torde därför inte påverkas nämnvärt av generella besparingar. Frysningen 2005 – begränsningar av myndigheternas anslagssparande och anslagskredit I budgetpropositionen för meddelade regeringen att det fanns risk för ett överskridande av utgiftstaket . Regeringen aviserade därför ett antal åtgärder för att begränsa de statliga myndigheternas utgifter som finansieras över ramanslag. I dagligt tal har några av åtgärderna för att rädda utgiftstaket kommit att kallas frysningen. Frysningen av anslagssparande och anslagskrediter skulle bidra till att minska statens takbegränsade utgifter med för att klara utgiftstaket.20 Risken för att utgiftstaket skulle överskridas var inte någon unik företeelse inför . Regeringen hade även vidtagit ett antal åtgärder för att förhindra ett överskridande. Dock var det första gången regeringen aviserade en generell frysning av anslagssparande och anslagskredit. Det handlade alltså om åtgärder som innebar att myndigheterna, , som huvudregel inte skulle få utnyttja krediter och ingående anslagssparande. Anslagsmedel som stod till regeringens disposition skulle, som huvudregel, inte heller få användas. Detta gällde på totalnivå, vilket innebar att behållningar skulle kunna få utnyttjas i vissa fall så länge den totala nettoförbrukningen inte (översteg noll) var positiv. 2005/06:1 (Observera att utgiftstaket också klarades – med god marginal). bedömning av aviseringen om frysningen konstaterade att det inte fanns anledning att göra någon annan bedömning av beräkningen av förändringen av anslags- behållningar för än regeringen lämnat i sin budgetpro- position. pekade dock på de konsekvenser kortsiktiga åtgärder såsom frysningen av ingående anslagssparande och anslagskrediter kan få och anförde att: Den ansvarsfullhet som spar- och kreditmöjligheterna är tänkta att skapa riskerar att undergrävas av återkommande begränsningar i möjlig- heterna att använda sparade medel och det blir åter rationellt för myndig- heterna att göra av med pengarna . De kortsiktiga åtgärd- erna för att klara utgiftstaket riskerar därför att få negativa konse- kvenser för långsiktigheten och effektiviteten i myndigheternas sätt att använda sina anslagsmedel.21 På eget initiativ genomförde en utvärd- ering av frysningens effekter på myndigheterna.22 Ekonomistyrnings- verket kunde konstatera att många myndigheter, för att förbereda sig för den aviserade begränsningen, vidtog olika åtgärder . Till exempel angav ett antal myndigheter att de tidigarelade framtida utgifter i form av inköp och en del myndig- heter tidigarelade lönerevisionen. Svaret på frågan om myndigheternas verksamhet påverkades av besluten om restriktioner var både ja och nej. Vissa myndigheters verksamhet hade inte alls påverkats. var det dock tydligt att för andra myndigheter drabbades verksamheten i stor utsträckning. Ytterligare en effekt av beslutet om att frysa anslagssparande och anslagskredit var myndigheternas reaktion på tillämpningen av ramanslagsmodellen. De flesta myndigheterna som deltog i undersökning var positivt inställda till modellen med ramanslag och de incitament som är kopplade till modellen. Däremot var många av myndigheterna – relaterat till syftet med ramanslagsmodellen – kritiska till hur tillämpningen har utvecklats. 2004/05:FiU1, 4.5 Anslagsbehållningar. 22Ekonomistyrningsverket (2006a). Kombinationen av möjligheten till anslagssparande och anslags- kredit är en viktig förutsättning för ett effektivt utnyttjande av anslagsmedlen. Myndigheterna ansåg att det är svårt eller omöjligt att klara sig utan krediten. Ett antal myndigheter anser till och med att frysningen av krediten påverkade myndigheternas verksamhet mer än frysningen av anslagssparandet. samlade slutsats var att myndigheternas påtagligt försämrade för- troende för tillämpningen av ramanslagsmodellen är den mest betydande effekten. påpekade i sin analys att för att myndig- heterna ska kunna bedriva sin verksamhet effektivt är det viktigt att de vet vilka medel de har att röra sig med sett . Det viktiga är att kunna lita på givet handlingsutrymme. Förutsäg- barhet är något positivt när det gäller regeringens styrning av myndig- heterna. Med stor sannolikhet får återkommande kortsiktiga res- triktioner och förändringar i tillämpningen av ramanslagsmodellen, åtminstone i den del som avser myndigheternas förvaltnings- kostnader, tydliga effekter på hur myndigheterna använder sina anslag. Myndigheternas planeringsförutsättningar försämras kraftigt sam- tidigt som incitamentet till god hushållning med statens resurser urholkas. Myndigheternas agerande anpassas till den tillämpade styr- ningen. Det agerande och de effekter som regeringens beslut om frysningen har lett till och som olika myndighetsföreträdare har givit uttryck för, är ett tydligt tecken på detta. Det finns en uppenbar risk att den kan motverka det förnuftiga beteende samt den långsiktighet och effektivitet i användningen av statens medel som ramanslagsmodellen skulle åstadkomma. 4Vad pågår just nu? Sammanfattning av initiativ som inletts –2008 För att utveckla förvaltningen i önskad riktning har regeringen tagit en rad initiativ. Här nedan nämns några. Projekt för utveckling av horisontell styrning och styrning av tvärsektoriella områden Projektet, som pågår inom , innebär ett utvecklings- arbete i syfte att hitta nya styrformer som utgår från ett helhets- tänkande där flera myndigheter kan verka tillsammans för att upp- nå gemensamma mål. Regeringen aviserade även att den har för avsikt att stärka kostnads- kontrollen över statens lokalförsörjning. Bland annat ska statens kostnader för lokaler följas upp bättre. Vidare har Ekonomistyrnings- verket fått ansvar för att lämna visst stöd till de statliga myndig- heterna i lokalförsörjningsfrågor. Regeringen anser att det är viktigt att få till stånd en administrativ effektivisering inom statsförvaltningen. Administrativ samverkan för små och medelstora myndigheter är här ett viktigt utvecklings- område. Regeringen följer det arbete som har inlett med att utveckla nyckeltal för tjänster inom det ekonomi- och personaladministrativa området. Ökad effektivitet och tillgänglighet genom e-förvaltning I budgetpropositionen för säger regeringen vidare att den i sitt arbete med att öka förvaltningens samlade produktivitet har inriktat sig på förvaltningens interna arbetsprocesser. Verva har fått regeringens uppdrag att samordna arbetet med automatisering av ärendehantering vilket förväntas leda till besparingar när myndig- heterna automatiserat sina ärendeprocesser med stora effektivitets- vinster som följd. För att skapa förutsättningar för en fortsatt utveck- ling av e-förvaltning och en effektiv informationshantering ingår även i uppdraget att förenkla tillgången till viss information ur stat- liga register och databaser samt att följa upp arbetet med att utveckla e-förvaltningen. Regeringen förstärker sin prioritering av e-förvaltnings- frågorna genom att skapa en operativ e-delegation inriktad på att genomföra regeringens handlingsplan för e-förvaltning. I budget- propositionen för skriver regeringen att den behöver ett förstärkt stabsstöd som ger underlag för myndighetsövergripande beslut och operativt stöd. E-delegationen ska stödja både regeringens som myndigheternas utvecklingsarbete och öka samspelet mellan regeringen, myndigheterna, kommunerna, landstingen och närings- livet. Utgångspunkten är att utvecklingen av elektronisk förvaltning ska göra det enklare för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvalt- ningens service. I e-delegationens uppgifter ska bl.a. ingå att följa upp och samordna myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt så att målet om enkelhet för medborgare och företagare uppnås, att fortlöpande föreslå hur nya frågor om ansvars- och uppgiftsfördelning bör hanteras, att prioritera projekt inom e-förvaltning, att samordna IT-standardiseringen inom staten, samt att säkerställa att kalkylerade besparingar realiseras. Normeringsarbetet inom e-förvaltning knyts till förverkligandet av regeringens e-handlingsplan och blir ett ansvar direkt för regeringen. Normering är ett starkt instrument för att realisera effektivisering av företagens verksamhet. Elektroniska tjänster är också ett viktigt instrument för regelförenkling. Tjänst- erna kan bidra till effektivisering hos såväl offentliga myndigheter som hos företagen. Utgångspunkten för staten blir därför att upp- muntra företag att använda elektronisk kommunikation och elek- troniska tjänster för att öka tillgängligheten till viktig samhälls- service och stärkt tillväxt och utveckling i hela landet. Regeringen har även beslutat att elektronisk fakturahantering ska införas i statsförvaltningen. har fått regeringens uppdrag att leda och samordna införandet som enligt verkets beräkningar innebär besparingar för staten på . Verva har redovisat ett uppdrag att arbeta för en ökad använd- ning av offentlig elektronisk handel.23 Enligt Verva kan en ökad offentlig e-handel leda till betydande administrativa besparingar för myndigheter. Besparingar kan också nås genom att införa en inköps- strategi som i sin tur leder till lägre inköpspriser och bättre ram- avtalstrohet. Avsikten är även att bygga upp inköpsstödet på ett 23 Verket för förvaltningsutveckling (2007). sätt som underlättar för små och medelstora företag att medverka i e-handel. Regeringen konstaterade budgetproposition att en alltför stor del av driftskostnaderna för de statliga myndigheterna går till administrativt stöd och lokaler. Regeringen anser att det är positivt att utvecklingen mot stora sammanhållna myndigheter inom stats- förvaltningen bl.a. har lett till en administrativ effektivisering. I dessa myndigheter finns ett sammanhållet ekonomiansvar för en stor administrativ volym kombinerat med ett krav att utifrån ett samlat verksamhetsansvar effektivisera verksamheten. Dessa förut- sättningar har, enligt regeringen, visat sig vara tillräckliga för att effektivare administrativa lösningar i form av interna servicecenter kunnat införas. När inte dessa förutsättningar finns går dock utveck- lingen långsamt och regeringen avser därför att återkomma i frågan. Genom att tillhandahålla administrativa tjänster, kapitalförvaltning och försäkringar till aktörer inom den statliga sektorn har Kammar- kollegiet bidragit till ett mer effektivt resursutnyttjande för staten som helhet. Enligt regeringen är det för en liten myndighet med 20–30 anställda billigare att anlita Kammarkollegiet för den ekonomiadministrativa servicen än att driva den i egen regi. Översyn av den statliga inköpssamordningen gav regeringen i uppdrag att göra en översyn av den statliga inköpssamordningen och analysera behovet av verksamheten. Om Statskontoret finner att det finns ett fortsatt behov av verksamheten ska översynen bl.a. omfatta hur inköps- samordningen ska organiseras och styras, vilka uppgifter den ska ha och hur den bör bedrivas och effektiviseras. I uppdraget ingår även att utreda behov och konsekvenser av att införa bestämmelser om inköpscentraler. Den senare frågan ska redovisas , en samlad rapportering av hela uppdraget görs . I uppdraget ingår bl.a. att beräkna och redovisa vilka process- och prisbesparingar som gjorden med anledning av de statliga ramavtalen. Statskontoret ska lämna förslag på hur den statliga inköpssamordningen, särskilt de ramavtalsupphandlande myndigheterna bör utveckla sina metoder för att beakta små och medelstora företags medverkan i upphandlingarna. Bland skälen för regeringens beslut att ge Statskontoret upp- draget säger regeringen att den anser att inköpssamverkan kan med- föra besparingar, bättre upphandlingar och regelefterlevnad samt ökad konkurrensutsättning.24 Stöd till myndigheternas upphandling I budgetpropositionen för säger regeringen att det bör inrättas ett praktiskt nationellt upphandlingsstöd som kan under- lätta arbetet för upphandlande myndigheter och enheter att ta fram, åtminstone i vissa delar, enhetliga förfrågningsunderlag och ge väg- ledning om hur upphandlingsprocessen kan genomföras. Tanken är att det även ska underlätta arbetet för leverantörerna när de ska lämna anbud. Enligt regeringen minskar ett sådant stöd också sanno- likheten för att myndigheterna genomför olagliga direktupp- handlingar. Regeringen föreslår att ett praktiskt nationellt upphandlingsstöd inrättas på Kammarkollegiet och att det utformas i samverkan med upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer. Stödet kan komma att samordnas med regeringens satsningar på en vägledning för upphandling av hälso- och sjukvårdstjänster. Kammarkollegiet kommer även att få uppgiften att ansvara för arbetet med att öka användningen av elektronisk upphandling bör intensifieras och som ett led i detta kommer en e-upphandlings- plattform att utvecklas. För att stärka arbetet med att utarbeta upphandlingsstöd för upphandlande myndigheter och en e-upphandlingsplattform ökas Kammarkollegiets anslag med . Ytterligare förslag till åtgärder i syfte att effektivisera den offentliga upphandlingen avser satsningar för att öka informationen om upp- handlingslagstiftningen och förstärka forskningen om offentlig upphandling. Vidare överväger regeringen att förenkla de nationella reglerna för upphandlingar som inte är direktivstyrda. 24 Regeringsbeslut , Uppdrag till Statskontoret att göra en översyn av den statliga inköpssamordningen samt utreda behovet och konsekvenserna av att införa bestämmelser om inköpscentraler. översynen av rättsmedlen vid offentlig upphandling övervägs dess- utom att öka tillsynsmyndighetens, dvs. , befogen- heter genom exempelvis talerätt i upphandlingsmål. Myndigheten får i det sammanhanget nya anslag för att förstärka tillsyns- verksamheten. 5Exempel på förslag till effektiviseringar har stabsmyndigheterna och utredningar lämnat för- slag till effektiviseringar av statliga verksamhet. Här nedan lämnas några exempel. förslag om små myndigheter föreslog i sitt delbetänkande att regeringen ska vidta åtgärder för att minska framför allt de små myndig- heternas administrativa börda genom att anpassa olika administrativa regler till de behov och förutsättningar som gäller för respektive verksamhet. Ledstjärnan ska vara att bara sådana krav som moti- veras av rättssäkerhet och effektivitet eller bidrar till att underlätta regeringens styrning av verksamheterna ska ställas. Utgångspunkten bör, enligt kommittén, vara förslag till förenkling och verksamhetsanpassning av regler. föreslog även att regeringen ska uppdra åt Kammarkollegiet att utveckla de administrativa tjänster som myndigheten erbjuder de små myndigheterna. Utgångspunkten bör vara myndigheternas behov av och efterfrågan på olika tjänster och former av service. Ett uttalat syfte är att minska de små myndig- heternas administrativa kostnader. Kommittén föreslog vidare att regeringen också ut- nyttjar systemet med värdmyndigheter när det är lämplig och prövar möjligheten att inrätta ett eller flera s.k. myndighetshotell. Där kan små myndigheter få tillgång till lokaler samt olika typer av admi- nistrativa tjänster och annan service på ett kostnadseffektivt sätt. förslag har remissbehandlats och remiss- instanserna har generellt sett varit positivt inställda till kommitténs förslag. om dagens administrativa stöd, m.m. Några viktiga saker att observera när regeringen beslutar att genom- föra effektiviseringar är enligt Stabsutredningen25 att: det behövs ett aktivt koncernövergripande initiativ från regeri- ngens sida för att en förändring ska komma till stånd, det kommer att krävas mer av standardiserade lösningar för att uppnå bättre samordnade och därigenom mer kostnadseffektiva lösningar samt regeringen behöver ha ett bra och kompetent stabsstöd för att genomföra sina förvaltningspolitiska ambitioner på detta område. bedömde att det knappast är möjligt att i en allt- för snabb takt förändra de mindre myndigheternas administrativa samordning. En diskussion bör föras utifrån ett samlat perspektiv på statsförvaltningen. Åtgärder som inte innefattar, eller i vart fall på allvar beaktar, de stora myndigheterna blir definitionsmässigt marginella, såväl ur ett effektiviserings- som medborgarperspektiv. om upphandlingsverksamheten i staten pekade på att frågor om upphandling och inköps- samordning är en viktig förvaltningspolitisk fråga där det torde finnas stora möjligheter till en samlat bättre resurshushållning inom staten. Upphandlingsfrågorna bör, enligt , ses över i en samlad analys. Sannolikt kan staten spara betydande belopp genom en bättre organiserad inköpsverksamhet. Förslag till gemensamma lösningar för effektivare administration