sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Överklaganden handläggs enligt förvaltningsprocesslagen (586/1996). Den finska vattenlagen av omfattar 22 kap. Den innehåller bl.a. bestämmelser om byggande i vattendrag, tillgodo- görande av vattenkraft, farleder och andra områden för samfärdsel i vatten, virkesflottning, dikning, vattenståndsreglering, vatten- reglering, avledande av vatten för användning såsom vätska och tagande av grundvatten, ledande av avloppsvatten, ersättningar, straffstadganden, handläggning av ansökningsärenden i miljö- tillståndsverket, ändringssökande, syneförrättning och slutsyn, dikningsförrättning samt den kommunala miljövårdsmyndigheten. Ett förslag till en förenklad vattenlagstiftning förväntas bli överlämnad till . meddelar tillstånd enligt vattenlagen till byggande i vatten, byggande av kraftverk och andra åtgärder samt beviljar undantag från förbud enligt lagen. Förorening av vatten regleras i huvudsak i miljöskyddslagen. Om ett företag omfattar åtgärder som kräver tillstånd såväl enligt vattenlagen som miljöskyddslagen, behandlas tillstånds- ärendena gemensamt enligt särskilda föreskrifter. Vid prövning av förutsättningar för byggande ska en detaljplan beaktas liksom bestämmelser i markanvändnings- och bygglagen om en landskapsplans och generalplans rättsverkningar. Vid pröv- ning av tillstånd ska även ses till att tillståndet inte i betydande grad försvårar framtida planläggning. Ersättningsreglerna i vattenlagen gäller skada, men eller annan förlust av förmån till följd av åtgärd, som vidtagits med stöd av lagen eller tillstånd, som meddelats på grund av lagen. inte uppsåtligen eller av oaktsamhet förorsakat skadan ska i dessa fall endast ersätta sådan skada som har drabbat någon annans egendom. Om en miljöskada orsakas av en funktions- störning i en tillåten verksamhet, tillämpas lagen om ersättning för miljöskador. Ärendet handläggs då av tingsrätten, om det inte enligt miljöskyddslagen ska behandlas av miljötillståndsverket. I fråga om ersättningar för skador till följd av åtgärder som strider mot lagen eller stadganden eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen tillämpas skadeståndslagen (412/74). Är det fråga om en miljöskada som avses i lagen om ersättning för miljöskador (737/94), tillämpas dock den lagen. När tillstånd till en viss åtgärd beviljas med stöd av vattenlagen, ska också bestämmas om och till vilket belopp ersättning ska betalas för skada, men eller annan förlust av förmån. I samband med ett tillståndsärende kan miljötillståndsverket också behandla ett yrkande om ersättning för skada som redan uppkommit, om inte detta medför betydande dröjsmål. Om miljötillståndsverket inte behandlar yrkandet i anslutning till tillståndsärendet, be- handlas det som ett särskilt ärende. Ersättning för skada som inte förutsågs när tillståndet beviljades kan utan hinder av ett tidigare avgörande yrkas genom ansökan hos miljötillståndsverket, eller om det är fråga om tillstånd som beviljats av den kommunala miljövårdsmyndigheten, hos ifrågavarande myndighet. I samband därmed kan också ett yrkande om ersättning för skada som med avvikelse från tillståndet vållats genom samma åtgärd prövas. Ersättning med anledning av en åtgärd som grundar sig på vattenlagen och för vilken tillstånd inte krävs, eller för viss annan skada ska yrkas genom ansökan hos miljötillståndsverket, om det inte är fråga om ett ärende som ska behandlas av tingsrätten. Ersättning för skada för åtgärd som strider mot lagen eller för miljöskada ska yrkas i anslutning till tillståndsärendet eller, om detta inte är möjligt, särskilt hos den myndighet som är behörig i tillståndsärendet. ska föra ett vattenbeslutsregister, i vilket ska antecknas uppgifter om beslut som miljötillståndsverket, förvaltningsdomstol och högsta förvaltningsdomstolen har fattat med stöd av vattenlagen. Ärenden enligt vattenlagen är vattenhushållningsärenden. Som vattenhushållningsärende behandlas också ett ersättningsärende i vilket skadeståndslagen eller lagen om ersättning för miljöskador ska tillämpas. Vattenhushållningsärenden behandlas av ett miljötillståndsverk eller av en miljövårdsmyndighet eller av förrättnings- män vid en dikningsförrättning, om inte något annat föreskrivs i fråga om ett visst ärende. Tvistemål och brottmål enligt vattenlagen samt ärenden som är relaterade till användande av farleder och samfärdsel på farleder behandlas av tingsrätten. Detsamma gäller ärenden som enligt vattenlagen ska väckas genom talan. Tingsrätten behandlar såsom tvistemål ärenden som gäller avhjälpande eller ersättande av skada som har vållats genom en otillåten åtgärd. Om en allmän domstol handlägger ett tvistemål eller brottmål som inte kan avgöras utan särskilda insikter i vattenhushållnings- ärenden, ska domstolen inhämta utlåtande av det miljötillstånds- verk inom vars verksamhetsområde vattenförhållandena påverkas. Handläggning av ansökningsärenden i miljötillståndsverket Förfarandet hos miljötillståndsverket enligt den finländska vatten- lagen påminner mycket om handläggningen i vid miljö- prövningsdelegationerna i ärenden enligt . Några skillnader kan dock observeras. De invånare inom företagets verkningskrets, vilkas boende, arbete eller andra förhållanden kan påverkas av företaget, och sammanslutningar som representerar dem har rätt att inom den tid som utsatts till miljötillståndsverket framföra sin åsikt med anledning av en ansökan om miljötillstånd. eller på dess förordnande verkets ord- förande eller en ledamot eller tjänsteman kan förrätta besiktning på platsen, över vilken ska föras protokoll som ska fogas till hand- lingarna. I samband med besiktningen eller annars kan vid behov sakägarna höras muntligen eller muntlig utredning inhämtas. När det av särskilda skäl är behövligt, kan miljötillståndsverket höra vittnen under ed eller part under sanningsförsäkran (hörande av vittne). Parter som berörs av vittnesförhören ska ges tillfälle att vara närvarande när vittnet eller parten hörs och har rätt att ställa frågor samt uttala sin åsikt om vittnets eller partens berättelse. Angående ersättning till ett vittne gäller i tillämpliga delar förvaltningsprocesslagen. Om det är uppenbart att det finns förutsättningar för tillstånd till ett företag, kan miljötillståndsverket avgöra ett ansöknings- ärende till den del det inte gäller penningersättningar för skador, men eller andra förluster av förmåner som orsakats av företaget, om en detaljerad utredning av ersättningsfrågan oskäligt skulle fördröja avgörandet av tillståndsärendet. Ersättning för inlösen av egendom eller för nyttjanderätt ska dock fastställas i samband med att tillståndet beviljas. kan också bestämma att frågan om ersättning av en skada som orsakas av en viss åtgärd ska avgöras senare, om det behövs av utredningsskäl. Annan sökande än staten eller en kommun ska åläggas att innan sökanden vidtar åtgärder som avses i tillståndet, eller om sökanden redan vidtagit sådana, inom som miljötillståndsverket bestämmer ställa bankgaranti eller någon annan godtagbar säkerhet för de förluster av förmåner som verksamheten förorsakar. Säkerhetsbeloppet ska vid behov justeras. I ansökningsärenden som behandlas av miljötillståndsverket står parterna själva för sina kostnader. Fördröjer en part genom en invändning som han vet saknar fog eller på annat sätt uppsåtligen utan anledning handläggningen av ett ansökningsärende så att en annan part åsamkas kostnader, ska han ersätta dessa kostnader. En part har även rätt att få ersättning för sina kostnader, om han har blivit tvungen att vidta särskilda åtgärder för att bevisa att han vållas skada, men eller annan förlust av förmån, eller om det annars finns särskilda skäl att ersätta kostnaderna. Om miljötillståndsverket på ansökan av den som lidit skada förpliktar den som vållat skadan att betala ersättning eller vidta någon annan åtgärd, kan miljötillståndsverket förplikta honom att betala ersättning till den skadelidande även för dennes kostnader i ärendet. Ett beslut som miljötillståndsverket eller en miljö- vårdsmyndighet har meddelat med stöd av vattenlagen överklagas hos förvaltningsdomstol, om inte något annat följer av vatten- lagen. förvaltningsdomstols beslut får överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen. förvaltningsdomstol kan på sökandens begäran i ett beslut som meddelas i huvudsaken förordna om att verksamheten, trots att besvär anförs, helt eller delvis får inledas enligt förvaltnings- domstolens beslut, om sökanden ställer godtagbar säkerhet för ersättning av de skador, olägenheter och kostnader som upp- hävande av förvaltningsdomstolens beslut eller ändring av till- ståndsvillkoren kan medföra. kan besluta att förordnandet ska upphöra att gälla. 2.4 Markanvändnings- och bygglagen Den finska motsvarigheten till PBL, markanvändnings- och bygg- lagen, tillkom (132/1999). Syftet med lagen är att reglera områdesanvändningen och byggandet för att på det sättet skapa förutsättningar för en bra livsmiljö och främja en ekologiskt, ekonomiskt, socialt och kultu- rellt hållbar utveckling. Målet är också att tillförsäkra alla en möjlighet att delta i beredningen av ärenden och att säkerställa att planeringen är högklassig och sker i växelverkan, att det finns tillgång till mångsidig sakkunskap och att det ges öppen information om de ärenden som behandlas. Lagen innehåller regler om bygglov och om olika planer som liksom i bestäms på nivå. Den regionala miljöcentralen ska främja och styra regleringen av kommunens områdesplanering och byggnadsväsende. Betydande skillnader finns när det gäller plan- och byggregle- ringen i förhållande till den svenska lagstiftningen. Med hänsyn till att förevarande betänkande inte behandlar reglerna i PBL i sak beskrivs inte de materiella reglerna i den finska lagen. Markanvändnings- och bygglagen innehåller också regler, som inte har någon motsvarighet i PBL. Det är krav på byggnader och byggnadsenergiprestanda i enlighet med angivna EG-direktiv. Vidare finns i lagen regler om nationalstadsparker, särskilda be- stämmelser om strandområden, om miljöåtgärder samt om riksomfattande mål för områdesanvändningen. De kommunala besluten överklagas till förvaltningsdomstolarna och därifrån till högsta förvaltningsdomstolen. Överklagande kan göras genom förvaltningsbesvär av enskilda beslut av tillstånds- karaktär, t.ex. bygglov. Även kommunalbesvär förekommer, främst i planärenden. Prövningen av förvaltningsbesvären är reformatorisk medan kommunalbesvären prövas kassatoriskt, som i . I betydligt större omfattning än vad som gäller för mål enligt miljö- skyddslagen och vattenlagen krävs prövningstillstånd för att högsta förvaltningsdomstolen ska ta upp ett mål till prövning. De väsentliga skillnaderna vid en jämförelse med den svenska instansordningen är dels att kommunernas beslut överklagas direkt till förvaltningsdomstolarna och därifrån till högsta förvaltnings- domstolen. Ett bygglov prövas alltså bara i tre instanser, mot fem i . Vidare överklagas redan planärenden till domstolar och inte som i till regeringen. Den finländska fastighetsbildningslagen är (554/1995) och tillämpas vid bl.a. bildande av fastigheter och andra register- enheter samt vid ändring av fastighetsindelningen på annat sätt. Sådana åtgärder vidtas vid en fastighetsförrättning. Förrättningar ombesörjs av lantmäteriverkets lantmäteribyråer. Särskilda be- stämmelser finns dock för detaljplaneområden. En sakägare får genom besvär hos jorddomstolen, se avsnitt 3.7, söka ändring i ett avgörande som träffats vid en förrättning, om det inte genom lag är förbjudet att söka ändring. Ändring i jorddomstolens dom eller beslut får sökas hos högsta domstolen genom besvär, om högsta domstolen med stöd av 30 kap. 3 § beviljar prövningstillstånd. Lagen innehåller särskilda regler om rättegången i jord- domstolen. När förberedelsen har avslutats ska huvudförhandling hållas. Huvudförhandling behöver inte hållas om saken kan avgöras på grundval av det skriftliga rättegångsmaterialet, om saken är av sådan art att avgörandet inte kräver muntlig förhandling och de sakägare vilkas rätt ändringsansökan gäller samtycker till att saken avgörs utan att huvudförhandling hålls. I lagen finns också särskilda regler om kallelser till huvudförhandling och om förloppet av en huvudförhandling. I en dom får beaktas endast det rättegångs- material som har lagts fram eller refererats vid huvudförhandlingen eller en syneförrättning. 3.1 Den statliga miljöförvaltningen5 ska främja hållbar utveckling, hållbart nyttjande av naturtillgångarna och miljövård, arbeta för att naturens mångfald och funktionsförmåga samt miljöns skönhets- och kulturvärden ska bevaras, utveckla människans livsmiljö och samhällsstrukturen samt sörja för nyttjandet och vården av vattentillgångarna. Den statliga , som omfattar de regionala miljöcentralerna och miljöcentral, är underställd miljö- ministeriet. Förvaltningen sköter också uppgifter i samband med nyttjandet och vården av vattentillgångarna inom jord- och skogs- bruksministeriets verksamhetsområde. Gränserna för de regionala miljöcentralernas verksamhetsområden samt deras verksamhets- ställen bestäms av statsrådet efter hörande av kommunerna i regionen. Det finns 13 regionala miljöcentraler. De är miljö- central i , Sydvästra miljöcentral i Åbo, Tavastlands miljöcentral i , Birkalands miljöcentral i , Sydöstra miljöcentral i Kouvola, miljöcentral i , miljöcentral i , Norra miljöcentral i Joensuu, Mellersta miljöcentral i , Västra miljöcentral i , Norra miljöcentral i , Kajanalands miljöcentral i Kajana och miljöcentral i . Miljöcentralerna motsvaras i närmast av länsstyrelsernas miljöavdelningar. Centralerna sköter inom sina verksamhetsområden uppgifter om miljövård, markanvändning, naturvård, vård av kulturmiljön, styrning av byggandet samt nyttjande och vård av vattentill- gångarna. De har till uppgift att särskilt främja miljövården och bevaka allmänna intressen i vatten- och miljöärenden. 5 Lag om (55/1995). Den regionala miljöcentralen är också en av tillståndsmyndig- heterna inom miljösektorn. Kommunerna och miljötillstånds- verken är andra tillståndsmyndigheter. Vid den regionala miljöcen- tralen handläggs miljötillstånd enligt miljöskyddslagen, dispenser enligt markanvändnings- och bygglagen samt dipensärenden enligt naturvårdslagen (1096/1996). Utöver den egentliga handläggningen av tillstånden är en viktig del av den regionala miljöcentralens verk- samhet att ge utlåtanden till andra myndigheter i tillståndsfrågor. Till exempel i tillståndärenden som bygger på vattenlagen och som är relaterade till vattenvård, vattenbyggande eller fiskodling ger en miljöcentral utlåtanden till ett miljötillståndsverk. En regional miljöcentral leds av en direktör som avgör de viktigaste ärendena. Närmare bestämmelser om hur förvaltningen och funktionerna vid de regionala miljöcentralerna och miljöcentral ska ordnas, om avgörande av ärenden samt om tjänstemännens behörighetsvillkor och om besättandet av tjänster utfärdas genom förordning av statsrådet. I arbetsordningen före- skrivs dessutom närmare om hur förvaltningen och funktionerna ska ordnas och om avgörande av ärenden. Lönemässigt ligger direktörerna hos miljöcentralerna på en nivå som betydligt överstiger slutlönen för en domare i förvaltningsdomstolarna. Då bör dock noteras att det är fråga om att vara chef för en ganska stor myndighet. Kommunen ska inom sitt område övervaka och främja miljövården så att det genom skydd, vård och utveckling av naturen och annan miljö blir möjligt att trygga en hälsosam, trivsam och stimulerande samt naturekonomiskt hållbar livsmiljö för kommunens invånare. Den allmänna planeringen av miljövården och åtgärder i syfte att beakta miljövården i kommunens verksamhet leds av kommun- styrelsen. Myndighetsansvaret vilar på de kommunala miljövårds- myndigheterna. I deras uppgifter ingår att sköta de uppgifter som föreskrivs i lagar och förordningar, att bidra till planeringen och utvecklandet av miljövården, att ge akt på miljösituationen samt ombesörja utredningar och forskning på miljöområdet. Myndig- heten ska vidare bl.a. avge utlåtanden och göra framställningar till andra myndigheter samt hos dem ta initiativ i frågor som ansluter 6 Lag om kommunernas miljöförvaltning (64/1986). sig till miljövården. Som framgår av redogörelsen för miljöskydds- lagen är de kommunala miljövårdsmyndigheterna också tillstånds- myndigheter enligt den lagen. Miljötillståndsverken är regionala statliga tillståndsmyndigheter. Verken hör till miljöministeriets förvaltningsområde. Miljö- ministeriet utvecklar miljötillståndsverkens verksamhet i samarbete med justitieministeriet. Samarbetet regleras närmare genom förord- ning. Beslutsfattandet hos verken är oavhängigt och opartiskt. Verken har en mångsidig sakkunskap inom teknik, naturahushållning, vattenhushållning och miljöskydd. Till skillnad från miljö- centralerna har miljötillståndsverken inte dubbla roller. Den nuvarande uppdelningen av uppgifter mellan verken och centraler- na är därför under diskussion. Liksom i pågår ett reformprojekt om den regionala förvaltningen. Miljötillståndsverken är tre till antalet. De är Västra miljötillståndsverk i , Östra miljötillstånds- verk i och Norra miljötillståndsverk i . Miljötillståndsverken behandlar ärenden som faller inom ramen för deras behörighet enligt 3.lagen om fiske (286/1982), havsskyddslagen (1415/1994), lagen om godkännande av vissa bestämmelser i överenskommelsen med om en avtappningsstadga för Saimen och Vuoksen samt om tillämpning av överenskommelsen (1331/1991) och dammsäkerhetslagen (413/1984) eller Vid varje miljötillståndsverk finns en direktör, som är chef för myndigheten samt miljöråd och föredragande. Ordförande vid miljötillståndsverkets sammanträde är direktören eller ett miljöråd. Vid miljötillståndsverken finns också miljöråd och föredragande 7 Lag om miljötillståndsverken 87/2000. som utnämns till tjänsten eller sköter den som bisyssla. Ett miljöråd eller en föredragande kan med eget samtycke förordnas att sköta motsvarande uppgift vid ett annat miljötillståndsverk. Lönen för direktören är fullt jämförbar med förvaltningsdomstolsdomarnas slutlöner, ca . Direktören och det miljöråd som är ordförande vid miljötillstånds- verkets sammanträde ska ha avlagt juris kandidatexamen och vara förtrogen med uppgifter inom miljötillståndsverkets behörighets- område. Direktören ska dessutom ha i praktiken visad ledar- förmåga och ledarerfarenhet. Övriga miljöråd ska ha avlagt högre högskoleexamen och vara förtrogna med uppgifter inom miljö- tillståndsverkets behörighetsområde. Föredragandena ska ha avlagt juris kandidatexamen eller annan lämplig högre högskoleexamen. För ett miljöråd eller en föredragande som utnämns till ett tjänsteförhållande eller att sköta tjänsten som bisyssla gäller samma behörighetsvillkor som för den som utnämns till en tjänst. Direktören och det miljöråd som är ordförande vid miljö- tillståndsverkets sammanträde utnämns av statsrådet vid föredrag- ning från justitieministeriet. ska höra miljö- ministeriet innan ärendet föredras. Miljöråden utnämns av statsrådet vid föredragning från miljöministeriet. Ett miljöråd som utnämns till ett tjänsteförhållande eller för att sköta tjänsten som bisyssla utnämns av miljötillståndsverket. Före- dragandena utnämns av miljötillståndsverket. Avgörande av ärenden vid sammanträde Ärenden som hör till miljötillståndsverkets behörighet avgörs på föredragning vid miljötillståndsverkets sammanträde. Även miljö- råd kan vara föredragande. Ett miljötillståndsverk är beslutfört när tre ledamöter är närvarande vid sammanträdet. Majoriteten av ledamöterna vid sammanträdet ska sköta uppdraget som huvudsyssla. sättning ska vara sådan att den sakkunskap som ärendenas art förutsätter är representerad i fråga om teknik, naturhushållning, vattenhushållning och miljöskydd. Ordföranden kan fatta beslut i ärenden i vilka prövningen av de framställda yrkandena inte hör till miljötillståndsverkets behörighet eller yrkandena helt har åter- tagits. Ordföranden kan dessutom besluta att i ett ärende ska höras vittnen, förrättas inspektion eller syn eller vidtas annan mot- svarande åtgärd i anslutning till beredningen av ärendet. Direktören eller sammanträdets ordförande kan bestämma att ett ärende ska handläggas med förstärkt sammansättning, om ärendet till följd av sin art eller av någon annan motiverad orsak förutsätter att sammansättningen kompletteras. Beslutet att ett ärende ska handläggas med förstärkt sammansättning kan fattas innan handläggningen påbörjas eller under handläggningen. I ett beslut om handläggning av ett ärende med förstärkt samman- sättning ska bestämmas vilka som ska delta i handläggningen. När det miljöråd som är ordförande vid miljötillståndsverkets sammanträde eller ett annat miljöråd är tillfälligt förhindrat att sköta sina tjänsteåligganden eller har semester, kan miljötillstånds- verkets direktör till ställföreträdande ledamot i miljötillstånds- verkets sammansättning förordna en föredragande som har för uppdraget förutsatt behörighet. De allmänna regionala förvaltningsdomstolarna är , , , , , , och förvaltningsdomstolar. förvaltningsdomstol har dessutom permanent sammanträdesplats i och förvaltningsdomstol i och Joensuu. Om förvaltningsdomstol bestäms särskilt. Förvaltningsdomstolarna handlägger och avgör de förvaltnings- rättsliga besvär, förvaltningstvistemål och andra ärenden som enligt förvaltningsprocesslagen (586/1996) eller annan lag hör till deras behörighet. Förvaltningsdomstolen är domför med tre ledamöter, om inte något annat bestäms särskilt i lag. Om en fråga som ska avgöras i ett ärende på grund av sin natur kräver det, kan förvaltnings- 8 Lag om förvaltningsdomstolarna (430/1999). domstolen avgöra ärendet även i en sammansättning med fyra ledamöter. Förvaltningsdomstolen är domför också i en samman- sättning med två ledamöter, om inte en fråga som ska avgöras i ärendet på grund av sin natur kräver en sammansättning med tre ledamöter och domstolen ska avgöra ett fullföljdsärende som gäller bl.a. tillståndsärenden enligt 18 kap. eller beviljande av undantag enligt 23 kap. i markanvändnings- och bygglagen. Förvaltningsprocesslagen reglerar rättsskipningen i förvaltnings- domstolarna. Liksom i gäller officialprincipen och att över- klagandena prövas i sak. Parterna kan i allmänhet föra sin sak utan ombud. För att säkerställa en enhetlig rättstillämpning kan överdomaren bestämma att ett ärende ska avgöras i plenum. Överdomaren eller ordföranden för en sektion kan för att säkerställa en enhetlig rättstillämpning eller av någon annan grundad anledning också bestämma att ett ärende ska avgöras med en förstärkt samman- sättning. I förvaltningsdomstolens plenum deltar överdomaren som ordförande samt de ordinarie förvaltningsrättsdomarna och de förvaltningsrättsdomare som utnämnts eller . Plenum är domfört när minst hälften av de ledamöter som är i tjänst som överdomare eller förvaltningsrättsdomare är närvarande. Förvaltningsdomstolen är vid förstärkt sammanträde domför med minst fem ledamöter. När en sakkunnigledamot enligt lag ska delta i behandlingen av en viss sorts ärende, deltar denne på motsvarande sätt också när saken behandlas vid plenum respektive förstärkt sammanträde. Över beslut av en förvaltningsdomstol kan besvär anföras hos högsta förvaltningsdomstolen. Alla överklaganden enligt miljöskyddslagen och vattenlagen görs hos förvaltningsdomstol. Denna domstol bildades genom att vattenöverdomstolen och länsrätten i län slogs samman. När domstolen fick ansvar för tillämp- ningen av vattenlagen fanns alltså redan den vattenrättsliga kompe- tens som behövdes. Domkretsen för förvaltningsdomstol är tvådelad. Enligt vattenlagen och miljöskyddslagen är förvaltningsdomstolens dom- krets hela landet (med undantag för landskapet ) då det är fråga om besvär mot beslut som miljötillståndsverken, de regionala miljöcentralerna och de kommunala miljövårdsmyndigheterna meddelat med stöd av dessa lagar.