sou · GXB377 · 2009-09-24 00:00:00 — De aktuella EG-förordningarna är bindande och direkt tillämpliga och ska inte införlivas i svensk rätt. Kompletteringar kan emellertid behövas på nationell nivå för att säkerställa en ändamålsenlig tillämpning av förordningarna. Det kan också finnas skäl att undanröja eventuella motstridigheter i regelverket som uppstår vid förordningarnas ikraftträdande. Förordningsförslagen innehåller så- ledes bestämmelser som innebär att nationella författningar måste ses över. Detta gäller framförallt bestämmelsen om att en sökande som nekas visering ska ha rätt att överklaga beslutet. Någon möj- lighet att överklaga finns inte i svensk rätt i detta hänseende. Processuella frågor behöver analyseras, särskilt avseende instansordning. Utgångspunkten ska vara att en överklagandemöj- lighet införs. Förordningsförslagen innehåller även bestämmelser som berör skydd för personuppgifter och lagring av dessa, sekretess, handlägg- ning av viseringsansökningar samt upptagande av biometriska upp- gifter. Det svenska regelverket behöver anpassas för att överens- stämma med de bestämmelser som fastställs i förordningarna. I förordningsförslagen preciseras vidare olika former för sam- arbete i samband med mottagandet och handläggningen av viserings- ansökningar. I finns inga motsvarande bestämmelser. Det kan finnas skäl att överväga användningen av dessa möjliga samarbetsformer . Organisatoriska förändringar som ska vara kostnadseffektiva samt dessas påverkan på myndigheterna ska redovisas. Eventuella ökade kostnader ska finansieras inom berörda utgiftsområden. Ut- redaren ska även bedöma de totala utgifterna för viseringsverk- samheten vid utlandsmyndigheterna och . Utredaren ska vidare redovisa regleringen om överklagande av viseringsbeslut i några med jämförbara EU-medlemsstater. Utredaren ska lämna en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser, som förordningarna och föreslagna författningsbestämmelser medför. Utredaren ska göra beräkningar av de budgetära konsekvenserna för domstolarna, , utlandsmyndigheterna och Polisen. Om förordningarna medför ökade kostnader, ska förslag till finan- siering inom berörda utgiftsområden redovisas. Utredaren ska samråda med utredningen om försörjningskrav vid anhöriginvandring (Ju 2008:12) och utredningen om utvärdering av instans och processordningen i utlännings- och medborgarskaps- ärenden (Ju 2007:119). Frågor som rör de ännu inte antagna förordningarna om viserings- kodex och de gemensamma konsulära anvisningarna ska redovisas i ett delbetänkande . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om regelförändringar till följd av en EU- gemensam viseringskodex m.m. (dir. Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande gav ansvarigt statsråd en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till de författningsändringar som behöver göras när Europaparla- mentets och rådets förordning om införande av en gemenskaps- kodex om viseringar (viseringskodexen) och förordning om änd- ring av de gemensamma konsulära anvisningarna (CCI) antas (dir. 2008:104). Utredaren ska också lämna förslag till de författ- ningsändringar som behöver göras med anledning av förordningen om ändring i förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare (115, 29.4.2008, s. 1-7). Utredningen ska enligt direktiven lämna ett delbetänkande och ett slutbetänk- ande . Utredaren har begärt förlängd tid. Ut- redaren ska istället redovisa delbetänkandet senast den 15 sept- ember 2009 och slutbetänkandet . 1 (6) Allmänna riktlinjer för handläggning av viseringsärenden Visering är ett tillstånd för besök . Är avsikten att bosätta sig i behövs uppehållstillstånd och sådant ska normalt sökas och vara ordnat före inresan i . Redan i samband med behandlingen av propositionen Invandrings- och flyktingpolitiken (prop 1983/84:144) uttalades att det är olyckligt om viseringspraxis blir alltför restriktiv, särskilt när det gäller visering för besök hos släktingar. Det ansågs angeläget att viseringspolitiken ska vara så generös som möjligt, eftersom en strikt viseringspolitik särskilt hårt drabbar invandrare här i landet som inte själva har möjlighet att resa hem för släktbesök. Det måste vara en grundläggande rättighet för invandrare bosatta här att få ta emot besök av släktingar från andra länder. I propositionen sades också att visering bör ges om det inte framstår som uppenbart att avsikten med besöket är ett annat när det är fråga om mycket nära anhöriga och omständigheterna framstår som särskilt ömmande. I mindre behjärtansvärda fall kan visering beviljas om det inte framstår som sannolikt att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. Det sades också att har ett ansvar för att den förda invandringspolitiken inte leder till splittring av familjer genom att anhöriga förlorar varje möjlighet att träffas. Särskilt gäller det sådana fall när den som finns i inte kan återvända till hemlandet. I den migrationspolitiska propositionen (prop 1996/97:25) uttrycks att det måste ses som en grundläggande rättighet för invandrare i att få ta emot besök av släktingar från andra länder. Det är av särskild vikt att viseringskravet inte i onödan försvårar släktbesök. Av propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop 2004/05:170) uttalas att de svenska viseringsbestämmelserna bör vara utformade så att de i största möjliga utsträckning främjar den fria rörligheten över gränserna. Mot önskemålet om fri rörlighet måste man emellertid ställa nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandringen. Utgångspunkten måste dock alltid vara att viseringsansökningar ska prövas snabbt och i en positiv anda. Utlänningar får inte onödigtvis hindras att besöka . Verksamhetsområde besök- och bosättning, expertgruppen Adress , 601 70 Telefon – 235 235 Telefax – 485 17 17 2 (6) Bestämmelser om fri rörlighet för personer ingår i EG-fördraget och omfattar bland annat gränskontroll, asyl och invandring. syftar till fri rörlighet för personer mellan de länder som ingår i avtalet och en utfärdad visering ger fritt tillträde till alla medlemsstater. Personkontroll mellan staterna förekommer inte, men den är å andra sidan förstärkt vid gräns mot tredje land. En Schengenvisering utfärdas som en enhetlig visering. Samarbetet innebär också att medlemsstaterna ska ta hänsyn till samtliga medlemsstaters intressen och inte tillfoga någon medlemsstat skada i samband med att en ansökan om visering bedöms. I de gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar, som samtliga Schengenstater har att beakta, anges att den gemensamma viseringspolitiken spelar en viktig roll för att bekämpa olaglig invandring, organiserad brottslighet och terrorism. Under vissa förutsättningar och om inte villkoren i 3 kap.1 och 2 §§ utlänningslagen är uppfyllda, kan en territoriellt begränsad visering utfärdas som enbart gäller för vistelse i . Vid bedömningen av om en sådan visering ska beviljas ska en avvägning göras mellan hur angeläget syftet med besöket är och risken för att den som beviljas viseringen inte kommer att lämna efter viseringstidens utgång. En territoriellt begränsad visering ska endast i undantagsfall beviljas. Av den nya utlänningslagen som gäller framgår det vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att en enhetlig visering enligt ska beviljas och när en så kallad nationell visering kan utfärdas. I 3 kap 2 § utlänningslagen sägs att en enhetlig visering inte får beviljas om det vid en samlad bedömning framstår som sannolikt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna eller Schengenområdet efter viseringstidens utgång. Rekvisitet framstår som sannolikt får bedömas både utifrån den sökandes personliga situation och det uppgivna syftet med besöket. Om det anses sannolikt att en utlänning tänker stanna kvar inom Schengenområdet, men det är nödvändigt att utfärda en visering av exempelvis humanitära skäl kan en territoriellt begränsad visering utfärdas. En förutsättning för detta är dock att övriga inresevillkor för tredjelandsmedborgare som anges i EUs gränskodex är uppfyllda. har som övergripande mål att upprätthålla den reglerade invandringen. Ett lika viktigt mål är att ge den enskilde utlänningen möjlighet att få uppehållstillstånd eller visering i enlighet med lagstiftningen. 3 (6) Statens intresse av att reglera invandringen måste hävdas som den enskildes rätt tas tillvara. Viseringstvånget är en del av den generella utlänningskontrollen. Utlänningsärenden ska dock administreras så att ett växande internationellt utbyte underlättas. I egenskap av central förvaltningsmyndighet för migrationsområdet har en praxisbildande roll i viseringsfrågor. Riksdag och regering anger endast ramarna. Styrningen av praxis sker på tre sätt: generellt genom verkets allmänna riktlinjer speciellt genom den praxisinformation som upprättas för enskilda stater genom att verket beslutar i ärenden som utlandsmyndigheterna har lämnat över. Praxis fastställs av generaldirektör. Denna praxis bygger på de kunskaper som verket har om förhållandena i skilda delar av världen. Den politiska, sociala eller ekonomiska situationen i ett visst land beaktas. Erfarenheter från enskilda ärenden påverkar också praxis. När förhållandena ändras och nya erfarenheter görs, inverkar det givetvis på praxis. När personalen på utlandsmyndigheterna och på utför sina arbetstuppgifter ska de se till att den sökande tas emot på ett värdigt sätt och visa full respekt för individen. Diskriminering av någon på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion, övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning får inte ske. Vid prövningen av viseringsärenden får den enskilde tjänstemannens goda omdöme vara vägledande vid beslutsfattandet. Tjänstemannen har också ansvar för att bedöma när ett ärende ska skickas vidare för beslut. En viseringsansökan ska inte bifallas om det kommer fram uppgifter som tyder på att syftet med ansökan är bosättning. Beslutande myndigheter (och utlandsmyndigheterna) ska således göra en bedömning av om det finns en risk för att den sökande, på grund av personliga eller andra förhållanden, inte har för avsikt att lämna eller Schengenområdet. För sökande som kommer från länder där avhoppen erfarenhetsmässigt är många och där återtagande kan utgöra ett problem, får en mer restriktiv bedömning göras än för andra. Det understryks dock att varje ansökan ska prövas individuellt och den enskildes skäl ska beaktas. Bedömningen av om en ansökan om visering bör beviljas eller inte, baseras på många omständigheter, bland annat följande: om den sökande inte har dokument som ger rätt till återresa utomlands om den sökande tillhör någon minoritetsgrupp som är utsatt eller förföljd i hemlandet om den sökande tillfälligt bor eller vistas i tredje land de politiska förhållandena i hemlandet hemlandsmyndigheternas vilja att ta tillbaka sina egna medborgare 4 (6) den sökandes anknytning till i jämförelse med anknytningen till hemlandet möjligheten att resa till hemlandet för släktbesök eller att träffas i ett annat land. Dessa omständigheter vägs sedan mot hur angeläget besöket bedöms vara. Den sökandes avsikt att lämna och Schengenområdet är av särskild betydelse. Viseringspolitikens dubbla natur ligger i att dess mål är att bekämpa illegal migration och kriminalitet (till exempel människohandel, svartarbete och organiserad brottslighet) som den ska främja lagligt gränsöverskridande. Det är viktigt att se båda sidorna, men det finns en tendens att betona den förra framför den . Den överväldigande majoriteten av resenärerna tillhör den senare gruppen. Med en visering avses ett tillstånd att resa in i och vistas i under en viss , högst , så kallad enhetlig visering. Detta framgår av 2 kap. 3 § och 3 kap. 2 § utlänningslagen samt artikel 11 . Kravet på svenska myndigheter att upprätthålla den reglerade invandringen innebär bland annat att pröva viseringsansökningar utifrån den individuella avhoppsrisken. Visering ges exempelvis för affärsbesök eller därmed jämställd angelägenhet deltagande i konferenser, seminarier eller liknande arrangemang semester eller annat turistiskt ändamål annat särskilt angivet syfte av till exempel personlig eller ekonomisk natur Prövningen av viseringsansökan omfattar Syftet, sannolikheten för att syftet med besöket i själva verket är att komma hit för att stanna Pass, att giltigt sådant finns som tillåter inresa i Schengenstaterna Medelsinnehav, att pengar finns för vistelsen och hemresan, inklusive medicinsk reseförsäkring SIS, inte finns på spärrlista Icke önskvärd, att utlänningen inte äventyrar den allmän ordningen, statens säkerhet, folkhälsa eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. Grundläggande kriterier för prövning av ansökan I de gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat sägs följande. 5 (6) Vid behandlingen av viseringsansökningar ska i huvudsak följande punkter beaktas: säkerheten för de avtalsslutande parterna, bekämpningen av den olagliga invandringen samt andra aspekter på internationella förbindelser. Beroende på vilket land det gäller kan den ena eller andra punkten anses viktigare, men uppmärksamhet måste alltid ägnas åt samtliga punkter. Med avseende på säkerheten måste det prövas om nödvändiga kontrollåtgärder har vidtagits: kontroll av de uppgifter som finns i Schengens informationssystem (SIS) när det gäller personer som finns upptagna på spärrlistorna samt samråd med de centrala myndigheterna för länder där samråd krävs. Vid prövning av viseringsansökningen ska det fastställas om sökanden har för avsikt att invandra och bosätta sig på medlemsstaternas territorium med hjälp av en visering för turist-, affärs-, studie-, arbets- eller familjebesöksändamål. Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt "riskgrupper", arbetslösa, personer som inte förfogar över en regelbunden inkomst osv. Av samma skäl är intervjun med sökanden av grundläggande betydelse för att utröna syftet med resan. Man kan även begära ytterligare dokumentation läggs fram till stöd för ansökan, om möjligt efter överenskommelse inom ramen för det lokala konsulära samarbetet. Den diplomatiska och konsulära beskickningen måste också utnyttja det lokala konsulära samarbetet för att bättre kunna upptäcka falska eller förfalskade dokument som läggs fram som stöd för vissa viseringsansökningar. Om tvivel kvarstår om dokumentens och de framlagda bevisens äkthet, även vad gäller sanningshalten i innehållet i dessa och även trovärdigheten i de uppgifter som lämnats under intervjun, ska de beslutande myndigheterna avstå från att utfärda visering. En bedömning av den sökandes avsikt att återvända görs utifrån vunna erfarenheter. En värdering av olika omständigheter såsom förankring i hemlandet och tidigare besök i görs mot möjligheterna att återvända (frivilligt eller tvångsmässigt). Innehav av dokument som inte ger rätt till återresa , minoritetsgrupper som är utsatta eller förföljda, tillfällig bosättning i tredje land (oftast gästarbetare), politiska förhållanden i hemlandet, skyddsbehov, hemlandsmyndighetens vilja att ta tillbaka sina egna medborgare, anknytning hit i förhållande till hemlandet, på vilket sätt anhöriga som finns i har kommit hit, är ytterligare faktorer som påverkar utgången. Dessa omständigheter vägs sedan mot hur angeläget besöket bedöms vara. Om det vid en samlad bedömning framstår som sannolikt att den sökande kommer att stanna kvar i Schengenområdet, är inte förutsättningarna för att bevilja en enhetlig visering uppfyllda (3 kap. 2 § utlänningslagen). Möjlighet att frångå kravet på enhetlig visering Situationer uppstår emellertid när den sökande inte kan göra sannolikt att återresa kommer att ske, men där omständigheterna i det enskilda ärendet är sådana att visering ändå bör utfärdas. Det kan exempelvis vara när det finns mycket ömmande och/eller starka humanitära skäl som exempelvis svår sjukdom, dödsfall inom familjen eller liknande skäl. Det kan också vara fråga om besök för kulturellt utbyte, deltagande i seminarier och idrottsutbyte och annat internationellt utbyte samt affärsbesök som är av särskild vikt för . 6 (6) Även om erfarenheten har visat att sökande från ett visst land vanligen saknar återvändandeavsikt, kan undantagsvis en medborgare från ett sådant land beviljas en visering med territoriell begränsning om skälen för besöket är tillräckligt starka. En avvägning ska göras mellan hur angeläget syftet med besöket är och risken för att den person som beviljas visering inte kommer att lämna landet när viseringstiden gått ut. Ju högre sannolikheten är för att den sökande kommer att stanna kvar, desto starkare humanitära skäl krävs för bifall. Exempel på avvägning när en ansökan om visering bör beviljas kan vara när det är fråga om besök av en svårt sjuk släkting, medan en ansökan från en sökande med identisk bakgrund avslås där syftet med besöket är mindre angeläget. För att vägra visering för en sökande med mycket starka humanitära skäl bör det framstå som uppenbart att sökanden inte tänker lämna . För anhöriga till utlänningar som fått stanna i som flyktingar bör kraven ställas något lägre eftersom flyktingen inte kan besöka hemlandet. Om situationen framstår som mycket ömmande (svår sjukdom, dödsfall eller liknande omständigheter) kan visering beviljas även om den som finns i är här som asylsökande. Visering får också beviljas för personer som kommer från länder där hemlandsmyndigheten inte tar tillbaka sina egna medborgare om verket eller utlandsmyndigheten bedömer det som sannolikt att sökanden kommer att lämna och Schengenområdet. Där det är möjligt att träffas i annat land än får större betydelse tillmätas rörande medborgare som kommer från länder där det är känt att avhoppen har varit eller är många. Detta gäller även när mycket starka humanitära skäl anförs. L 218/60 Europeiska unionens officiella tidning OCH RÅDETS FÖRORDNING (EG) nr 767/2008 om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 62.2 b ii och artikel 66, med beaktande av kommissionens förslag, i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget (1), och av följande skäl: (1)Rådets slutsatser av , och slutsatserna från i Laeken , i , i och i har legat till grund för ett initiativ av central betydelse för Europeiska unionens politik för att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, nämligen inrättandet av informationssystemet för viser- ingar (VIS). (2)Genom rådets beslut /512/EG av om inrättande av Informationssystemet för viseringar (VIS) (2) skapades VIS som ett system för utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna. (3)Det är nu nödvändigt att fastställa ändamål, funktioner och ansvarsfördelning för VIS och att fastställa villkor och förfaranden för utbytet av uppgifter mellan medlemssta- terna för att underlätta prövningen av viseringsansökningar och beslut som fattas i anslutning till dessa, med hänsyn till de riktlinjer för utvecklingen av VIS som rådet antog och att ge kommissionen mandat att inrätta VIS. (4)bör kommissionen ha ansvaret för den operativa förvaltningen av det centrala VIS, de nationella gränssnitten och vissa aspekter av infrastrukturen för kommunikation mellan det centrala VIS och de nationella gränssnitten. På lång sikt och efter en konsekvensbedömning, som innehåller en grundlig analys av alternativ som beaktar ekonomiska, operativa och organisatoriska perspektiv samt (1) yttrande av (EUT C 125 E, 22.5.2008, s. 118) och rådets beslut av . (2) EUT L 213, , s. 5. lagstiftningsförslag från kommissionen, bör det inrättas en permanent förvaltningsmyndighet med ansvar för dessa uppgifter. Övergångsperioden bör inte överstiga från den dag då denna förordning träder i kraft. (5)VIS bör ha som syfte att förbättra genomförandet av den gemensamma viseringspolitiken, det konsulära samarbetet och samrådet mellan centrala viseringsmyndigheter genom att underlätta utbytet av uppgifter mellan medlemsstaterna om viseringsansökningar och om beslut som fattas om sådana ansökningar, i syfte att underlätta förfarandena för viseringsansökan och förebygga visashopping, att under- lätta kampen mot bedrägerier och att underlätta kontrol- lerna vid gränsövergångar vid de yttre gränserna och inom medlemsstaternas territorium. VIS bör även vara till hjälp vid identifiering av personer som inte eller inte längre uppfyller villkoren för inresa till, vistelse eller bosättning på medlemsstaternas territorium samt underlätta tillämp- ningen av rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat (3) och bidra till att förebygga hot mot den inre säkerheten i någon av medlemsstaterna. (6)Denna förordning bygger på regelverket för den gemen- samma viseringspolitiken. Vilka uppgifter som ska behand- las i VIS bör fastställas på grundval av de uppgifter som tillhandahålls i det gemensamma formulär för viserings- ansökningar som infördes genom rådets beslut /354/ EG av om anpassning av del III och upprättande av bilaga 16 till de gemensamma konsulära anvisningarna (4), och uppgifterna på det viseringsmärke som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1683/95 av om en enhetlig utformning av visumhand- lingar (5). (7)VIS bör vara anslutet till medlemsstaternas nationella system för att göra det möjligt för de behöriga myndighe- terna i medlemsstaterna att behandla uppgifter om vise- ringsansökningar och om utfärdade, vägrade, ogiltig- förklarade, återkallade eller förlängda viseringar. (3) EUT L 50, 25.2.2003, s. 1. (4) EGT L 123, , s. 50. (5) EGT L 164, , s. 1. Förordningen senast ändrad genom förordning (EG) nr 1791/2006 (EUT L 363, 20.12.2006, s. 1). Europeiska unionens officiella tidning L 218/61 (8)Villkor och förfaranden för att föra in, ändra, radera och inhämta uppgifter i VIS bör vara utformade med hänsyn till de förfaranden som föreskrivs i de gemensamma konsulära anvisningarna angående viseringar till diplomatiska beskickningar och karriärkonsulat (1) (de gemensamma konsulära anvisningarna). (9)De tekniska funktionerna i nätverket för hänvändelse till de centrala viseringsmyndigheterna som föreskrivs i arti- kel 17.2 i konventionen om tillämpning av av mellan regeringarna i Beneluxstaterna, och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (2) () bör integreras i VIS. (10)För att säkerställa en tillförlitlig kontroll och identifiering av viseringssökande är det nödvändigt att behandla biomet- riska uppgifter i VIS. (11)Det är nödvändigt att fastställa vilka myndigheter i medlemsstaterna som är behöriga och vilkas vederbörligen bemyndigade anställda i enlighet med denna förordning får, i den omfattning som krävs för att de ska kunna utföra sina arbetsuppgifter, föra in, ändra, radera eller inhämta upp- gifter för de specifika ändamål som är tillåtna inom ramen för VIS. (12)All behandling av uppgifter i VIS bör stå i proportion till de syften som eftersträvas och vara nödvändig för att de behöriga myndigheterna ska kunna utföra sina arbetsupp- gifter. De behöriga myndigheterna bör, när de använder VIS, säkerställa att den mänskliga värdigheten och integri- teten hos de personer vilkas uppgifter inhämtas respekteras, och bör inte utsätta någon för diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.