sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur forskning och miljöövervakning bättre kan användas för att återskapa en god havsmiljö i och i . Som särskild utredare förordnades gene- raldirektören . Regeringen har därefter beslutat om tilläggsdirektiv . Tilläggsdirektiven rör bl.a. inter- nationell förvaltning av och planering av svenska havs- områden. Utredningen har antagit namnet . Som sakkunnig förordnades departe- mentssekreteraren . Som experter förordnades ämnesrådet , kanslirådet , kanslirådet , avdelningsdirektören , ämnesrådet , stabschefen och departementssekreteraren . förordnades vattenvårdsdirektören , byråchefen , docenten och professorn . Som huvudsekreterare förordnades . Som utredningssekreterare förordnades och . överlämnades delbetänkandet Ett svenskt havs- miljöinstitut (SOU 2006:112). Jag överlämnar härmed slutbetänkandet En utvecklad havsmiljö- förvaltning. Mitt uppdrag är därmed slutfört. Genomförande och arbetsmetoder......................................... 1.2.1 Uppdrag till konsulter och forskare ............................ Sammanträden med expertgrupp................................. 1.2.4 Besök i andra länder...................................................... 1.2.5 Andra besök och möten ............................................... 1.2.6 Samråd med andra statliga utredningar ....................... Havsområdena som omger ......................................... Havet som resurs .......................................................... 1.4.2 Särskilda regler för havsområden i närhet .... 1.4.3 Regionala konventioner och organisationer för skydd av havsmiljön...................................................... 1.4.4 EG-lagstiftning som rör havsmiljön............................ Samhällets svårigheter att hantera miljöproblemen ............... 1.5.1 Att politiskt åstadkomma mellanstatliga överenskommelser och regleringar .............................. 1.5.2 Bakomliggande orsaker till havsmiljöproblemen av politisk karaktär........................................................ Perspektiv på förändring .............................................. Femton punkter till en strategi för havsmiljön ................ Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk 3.1.1 Direktivets mål och syfte............................................ 3.1.2 regioner och åtgärdsprogram......................... Gemensam internationell förvaltningsstrategi.......... 3.1.5 Möjligheten att tillskapa pilotområden inom Relation till andra politikområden ........................................ 3.2.1 Subsidiaritetsprincipen och det direktivet .... 3.2.2 Förberedelser inför det direktivet i övriga 3.3En svensk myndighet med ansvar för genomförandet av Möjliga ansvariga myndigheter .................................. 3.3.4 En specifik myndighet som ansvarig ......................... 3.4 Samarbete genom mellanstatliga organ och konventioner för att genomföra det direktivet........ 3.4.1 Betydelsen av mellanstatligt miljösamarbete............. 3.4.2 HELCOM som mellanstatlig aktör........................... 3.4.3 OSPAR som mellanstatlig aktör................................ Analys och slutsatser .................................................. 3.5 som pilotområde för havsmiljöarbetet ................ 3.5.1 Innebörden av ett pilotområde................................... 3.5.2 Finansiering av åtgärder inom pilotområdet. 3.5.3 Analys och slutsatser.................................................. 3.6Svensk handlingsplan för det regionala samarbetet 3.6.1 Områden för gemensam handling ............................. 3.6.2 Havsmiljöhänsyn inom EU:s gemensamma fiskeripolitik (CFP).................................................... 3.6.3 Havsmiljöhänsyn inom EU:s jordbrukspolitik (CAP).......................................................................... 3.6.4 Övriga områden för samarbete .................................. Analys och slutsatser.................................................. Finansiering och konsekvenser ............................................. Planering av de svenska havsområdena....................... Lagstiftning av relevans för havsplanering ........................... 4.1.1 tillämpning i havsområden .................. 4.1.2 Plan- och bygglagens tillämpning i havsområden..... Lag om kontinentalsockeln........................................ Ett planeringssystem för de svenska havsområdena............ Analys och slutsatser.................................................. En statlig myndighet med ansvar för havsplanering............ Myndighetsansvar i havsområdet .............................. 4.3.3 Ansvarig myndighet för havsplaneringen ................. Analys och slutsatser.................................................. 4.4Regionalt ansvar för havsplanering i territorialhav och 4.4.1 Den nuvarande regionala organiseringen för 4.4.2 Nuvarande havsplanering i kommunerna.................. 4.4.3 Översiktsplan som verktyg för regional och Ansvar för planeringsunderlag................................... Zonering som verktyg i havsplaneringen.............................. Exempel på zonering................................................... Analys och slutsatser .................................................. Havsplanering i grannländer och regionalt samarbete......... 4.6.1 Regionalt samarbete kring havsplanering .................. 4.6.2 Havsplanering i några angränsande länder ................ Genomförande av svensk havsplanering............................... Geografiska områden med starka motstående intressen ..... 4.8.1 Riksintressen och andra skyddade områden ............. 4.8.2 Geografiska områden inom vilka risken för intressekonflikter är störst ......................................... Analys och slutsatser .................................................. Finansiering och konsekvenser ............................................. Kunskap till stöd för förvaltningen.............................. Övervakning av miljön........................................................... 5.1.2 Samordning och styrning av övervakning av miljön på nationell nivå............................................... 5.1.3 Övervakning och kartläggning inom ramen för 5.1.4 Vattenanvändarnas ansvar för övervakning enligt ramdirektivet för vatten.............................................. Finansiering och konsekvenser .................................. 5.2Nationellt program för kartläggning av det 5.2.2 Ett nationellt program för kartläggning .................... 5.2.3 Delar i ett nationellt program..................................... Översyn av gränser ..................................................... Finansiering och konsekvenser .................................. 5.3 Strategiska forskningssatsningar ........................................... 5.3.2 Nuvarande finansiering av havsmiljöforskning......... 5.3.3 Havsmiljörelaterad forskning och nya Analys och slutsatser.................................................. Finansiering och konsekvenser.................................. 5.4 Vetenskapligt stöd ................................................................. 5.4.2Organisationer som tar fram kunskapssammanställningar och Analys och slutsats ..................................................... Finansiering och konsekvenser.................................. 5.5Teknisk utveckling av selektiva fiskeredskap och Kommentar till förslaget ............................................ Analys och slutsatser.................................................. Finansiering och konsekvenser.................................. 5.6Utbildning och andra kompetenshöjande åtgärder inom Kommentar till förslagen ........................................... 5.6.3 Kartering av befintliga utbildningar och kurser........ Analys och slutsatser.................................................. Finansiering och konsekvenser.................................. Tillgänglighet till havsmiljörelaterade data .................. 6.1.1 EG-direktiv och en nationell geodatastrategi ........... 6.2Sekretess av information rörande djup och 6.2.2 Utredningar, uppdrag och skrivelser rörande information om djup och bottenbeskaffenhet.......... 6.2.3 Sekretess av data i några andra länder........................ Analys och slutsatser.................................................. 6.3 Avgiftsbelagda data ................................................................ 6.3.1 Kostnader och inkomster för avgiftsbelagd Analys och slutsatser .................................................. Samordning av data ................................................................ 6.4.2 Databaser och dataportaler av relevans för 6.4.6 Datasamordning i några andra länder ........................ Analys och slutsatser .................................................. Finansiering och konsekvenser ............................................. Fartyg för forskning och miljöundersökningar............... 7.2Syftet med undersökningar i kust- och Behovet av fartyg.................................................................... Befintliga forsknings- och undersökningsfartyg.................. 7.4.2 Större fartygsaktörer i .................................... Fartyg i grannländer.................................................... 7.5 Finansiering av fartyg med EU-medel .................................. Analys och slutsatser.............................................................. 7.6.1 Samhällets behov av forsknings- och 7.6.2 Dagens organisation av forsknings- och Ett samlat fartygsansvar.............................................. 7.6.6 Myndighetsuppgift att tillhandahålla forsknings- En framtida fartygspool.............................................. Samutnyttjande av andra länders fartyg .................... Kostnader för verksamheten...................................... Fördelning av fartygstid ............................................. 7.6.11 Beredningsgruppen för forsknings- och 7.6.14 Alternativa lösningar och kostnaderna för dessa...... Finansiering och konsekvenser ............................................. Information och kommunikation......................................... Informationsarbetets möjligheter och begränsningar ......... Jämförelse mellan de tre modellerna ......................... Kommunikation som styrmedel ........................................... 8.6Utmaningar vid kommunikation om miljö- och 8.6.1 Fallgropar inom miljökommunikation...................... 8.7Informations- och kommunikationsinsatser rörande Analys och diskussion ........................................................... 8.9.1 Kommunikation till stöd för beslut........................... Finansiering .............................................och konsekvenser Förändringar på nivå ........................................... Förändringar på statlig nivå ................................................... Finansiering och konsekvenser ................................... Samlade konsekvenser av förslagen....................................... 10.1.1 Den kommunala självstyrelsen................................... 10.1.2 Administrativa konsekvenser för företag .................. 10.1.3 Sysselsättning i olika delar i landet............................. Ekonomiska konsekvenser på nivå och för Förslaget till ändring i (1998:808) .................... Förslaget till ändring i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.............................. Förslaget till ändring i fiskelagen (1993:787) ....................... Förslaget till ändring i fiskeförordningen (1993:1097)........ Förslaget till ändring i förordningen (2007:1045) med Förslaget till ändring i förordningen (2007:853) med Förslaget till ändring i förordningen (2007:1057) med instruktion för det statliga lantmäteriet................................ Förslaget till ändring i förordningen (2007:1052) med Förslaget till ändring i förordningen (2007:1161) med 11.10Förslaget till ändring i förordningen (2007:1318) med instruktion för geologiska undersökning............... 11.11Förslaget till ändring i förordningen (2007:1053) med instruktion för meteorologiska och 11.12Förslaget till ändring i förordningen (2007:825) med Bilaga 1–2 Kommittédirektiv.......................................................... Underlagsrapporter samt kontaktpersoner i andra Det rättsliga skyddet av den miljön i och europeiska regler .................................................... Beskrivning av svensk övervakning av miljön ............. En nordisk utblick – miljöövervakning, kartläggningar och datahantering i , Preliminära förslag till ändringar i miljölagstiftningen som rör övervakning av miljötillståndet i havet .................................................. Databaser med relevans för havsmiljön ....................... Forsknings- och undersökningsfartyg......................... for reconstruction and development European Grouping of Territorial Cooperation Particularly Sensitive Sea Area tillsattes av regeringen för att utreda hur det svenska havsmiljöarbetet kan förbättras nationellt och i samverkan med andra länder. Det ursprungliga direktivet rörde främst kunskapsrelaterade frågor. I regeringens tilläggsdirek- tiv till utredningen utökades uppdraget till att också innefatta frå- gor om förvaltning och planering. Trots en stor mängd insatser och internationella överenskom- melser är miljötillståndet i de hav som omger långt ifrån acceptabelt. kommer larmrapporter om alg- blomning och syrefria bottnar. Fiskbeståndens status är sämre . Med en mycket omfattande sjöfart i är risken för en fartygsolycka med omfattande oljeutsläpp som följd bety- dande. Utredningens bedömning är att det är dags för tredje generatio- nens miljöpolitik. Den tredje generationens miljöpolitik måste innebära en helhetssyn och en fullständig integrering av miljöfrå- gorna i alla politikområden, ett starkare politiskt ledarskap och i betydligt större utsträckning ett internationellt fokus. Med lång kust och stor areal hav ligger det i intresse att tydligt driva frågorna om och miljö. Mellanstatlig förvaltning av havsmiljön EU:s direktiv, som väntas antas , och för ger förutsättningar för mellanstatligt samarbete för att förbättra havsmiljön. Direktivet ger möjlighet att utse havsområden med särskilt svåra miljöförhållan- den till pilotområden, vilket innebär ett tidigareläggande av åtgärdsprogram och möjligheter att vidta striktare skyddsåtgärder. Utredningen föreslår att tar initiativ till ett fördjupat samarbete med angränsande länder för att genomföra EU:s När det gäller bör genomförandet ske inom ramen för ett pilotområde och samordnas av HELCOM. Utgångs- punkten bör vara åtgärderna i för Öster- sjön, men dessa behöver kompletteras i flera avseenden. bör verka för att havsmiljöfrågorna i större utsträckning än integ- reras i EU:s jordbruks-, fiskeri- och regionalpolitik. Sektorsinteg- rationen blir pilotområdets särskilda utmaning. Länderna i Öster- sjöområdet bör samarbeta för att uppnå gemensamma ståndpunk- ter i dessa frågor. bör verka för att en mellanstatlig fond inrättas inom ramen för pilotområdet för att finansiera projekt och åtgärder som ska förbättra miljö. Fonden ska bidra till bättre sam- ordning av havsmiljöinsatser som företas i projektform samt av de havsmiljörelaterade investeringar som görs med stöd från invester- ingsbanker. Fonden bör även kunna ge stöd för att utveckla pro- jektidéer till miljöinvesteringsprojekt som uppfyller kraven för lån från investeringsbanker och bidrag från privata stiftelser. HELCOM bör förvalta denna fond. bör verka för att med- len inom EU:s strukturfondsprogram för Mål 3 Territoriellt sam- arbete (Interreg III) för och delar av struktur- fonderna för EU:s jordbruks- och fiskeripolitik kanaliseras till fon- den. Regeringen bör utarbeta en handlingsplan för hur ska agera inom EU och internationellt i frågor som rör havsmiljön. Planen ska innefatta en tidslinje som anger när det är viktigt att agera inom ramen för olika politikområden och organisationer. Exempelvis bör de möjligheter som ordförandeskap i EU innebär användas för att föra upp havsmiljöfrågan och Östersjöproblematiken på den europeiska dagordningen. bör agera inför utvärderingen av EU:s fiskeripolitik . HELCOM:s position som mellanstatlig aktör för havsmiljö- arbetet i behöver stärkas. bör verka för att årliga möten hålls mellan ländernas miljöministrar, och även mellan ländernas regeringschefer, för att understryka havsmiljöfrå- gans prioritet. Inom HELCOM bör en kommitté för kontroll av efterlevnaden av Helsingforskonventionen och inrättas, som ska ta emot klagomål från medlemsstater, myndigheter och från allmänheten i hela . Utredningen föreslår att utses som ansvarig myndighet för genomförandet av EU:s direktiv och för den övergripande havsmiljöförvaltningen i . Planering av de svenska havsområdena Trots många motstående intressen och allvarliga miljöproblem förekommer det sällan någon planering av havsområden liknande den fysiska planering som sker för landområden. Risken för kon- flikter mellan olika intressen är särskilt stor i storstadsnära kust- och skärgårdsområden, på utsjögrund och i samband med andra länders anspråk på att nyttja ekonomiska zon. Utredningen föreslår att ett nytt planeringssystem för havsområden införs. Planeringen bör baseras på havsplaner lik- nande de översiktsplaner som finns för landområden. Havsplanerna bör dock innehålla bindande komponenter i form av fastställda zoner för nyttjande och skydd. Ekosystemansatsen bör vara väg- ledande i planeringen. Havsplanerna bör omfatta allt öppet hav från kusten ut till den yttre gränsen för ekonomiska zon. Inom svenskt territorium föreslås ansvaret för att ta fram havsplaner ligga på regional nivå. Eftersom ännu saknar ett enhetligt system för en regional samhällsnivå föreslås befintliga regionala organ, dvs. regionala försöksverksamheter och regionala samverkansorgan samt regionplaneförbund, tillsvidare få i ansvar att genomföra den regionala havsplaneringen. Detta förslag innebär i formella termer att primärkommunernas ansvar för planering inskränks. I praktiken väntas konsekvenserna för kommunerna bli marginella i och med att merparten av dem inte bedriver någon planering för öppet hav. Genom aktivt deltagande i den regionala planeringen, vilket före- slås i utredningen, kan kommunernas inflytande över öppet hav öka. Staten bör ha ett övergripande ansvar för planeringen i hela det svenska havsområdet. Den ekonomiska zonen är ett område där som kuststat har vissa rättigheter, men där man också måste ta hänsyn till andra staters rätt att exempelvis färdas med fartyg eller att lägga ut under- vattenskablar. Planeringen i den ekonomiska zonen måste utgå från dessa förhållanden. ekonomiska zon är varken läns- eller kommunindelad. Utredningen gör därför bedömningen att staten bör ta ansvaret för planeringen i den ekonomiska zonen. En sådan lösning ökar också förutsättningarna för samarbete med andra länder rörande planering av verksamheter som påverkar flera länders ekonomiska zoner. Utredningen föreslår att ges ett övergripande ansvar för planeringen av de svenska havsområdena och ett specifikt ansvar för planeringen i den ekonomiska zonen. Ansvaret innefat- tar att överpröva de regionala havsplanerna mot vissa kriterier och att ha överinseende rörande den regionala planeringen. verksamhet kommer att behöva förändras i centrala avseenden i och med det nya uppdraget. Många andra statliga myndigheter kommer också att behöva medverka, inte minst för att tillhanda- hålla planeringsunderlag. Utredningens förslag bör ses som en modell för hur ett plane- ringssystem kan utformas. När principerna för planeringssystemet har fastställts bör regeringen tillsätta en rätts- och genomförande- utredning för att utreda lagstiftningen och ansvarsfrågan i detalj. Lagar som berörs är bl.a. , , lagen om kontinentalsockeln, lagen om ekonomiska zon och kommunallagen. Hur ansvaret mellan den kommunala och regio- nala nivån ska fördelas innanför den s.k. baslinjen bör också utre- das. har uppmärksammats på att det finns flera oklarheter med de administrativa och juridiska gränser som gäller till havs. Baslinjesystemet och de olika jurisdiktionsgränserna till havs behöver ses över i syfte att ge dessa den precision som modern teknik medger. Kunskap till stöd för förvaltningen ansvar för styrning och samordning av övervak- ningen av miljön och andra återkommande undersökningar behö- ver förtydligas och förstärkas. Det bör bl.a. ske genom att Natur- vårdsverket ges utökad rätt att utfärda föreskrifter om övervakning av miljön, framför allt rörande miljötillståndet i havet. För att stärka samordningen av det svenska havsmiljöarbetet föreslår utredningen att ett nytt havsmiljöråd knutet till bildas. Det nya rådet föreslås ersätta nuvarande samordningsgrupp och nuvarande råd för havsmiljöfrågor. I det nya havsmiljörådet bör även samordning av myndigheternas arbete med övervakning och undersökningar ingå. uppgift bör vara att dels samordna frågor där det inte finns en tydlig arbetsfördelning enligt lagstiftningen och regleringsbreven, dels lyfta frågor till regeringen som kräver dess medverkan eller beslut. Med en bred sammansätt- ning av medlemmar och experter i rådet ges förutsättningar för dialog mellan staten, näringslivet och ideella organisationer i frågor som rör havsmiljön. Länsstyrelsernas ansvar för information vid akuta skeenden i havsmiljön bör förtydligas. Informationscentralerna vid länsstyrel- serna i , och , som drivs på uppdrag av , fyller en viktig funk- tion. Länsstyrelserna bör dock ta över ansvaret för verksamheten i sin helhet genom att uppgiften förs in i instruktionen för länssty- relserna. Det ger bättre förutsättningar för utveckling av verksam- heten och samordning mellan länsstyrelserna. För att kunna driva en kraftfull övervakning och kartläggning enligt ramdirektivet för vatten krävs en enhetlig organisation med en tydlig ansvarsfördelning mellan olika nivåer. Dagens organisa- tion med fem vattenmyndigheter som delar av länsstyrelsernas organisation och med avsaknad av formell samordning ger en otyd- lig bild gentemot omvärlden. Det riskerar dessutom att skapa in- effektivitet i genomförandet. Utredningen föreslår därför att en översyn av vattenförvaltningens organisation genomförs och senast när förvaltningsplaner och åtgärdsprogram tagits fram i en första omgång . bör redan nu ges ett specifikt ansvar för samordning av vattenförvaltningen på nationell nivå. I ansvaret bör även ligga att samordna vattenförvalt- ningen med förvaltningen av havet. och före- slås få ett tydligare ansvar för att tillhandahålla underlag till vat- tenmyndigheterna. Övervakning av vattenmiljön är en viktig del i genomförandet av ramdirektivet för vatten. I ska vattenmyndigheterna se till att program för övervakning upprättas, men vem som i praktiken ska genomföra och bekosta programmen framgår inte av lagstift- ningen. Baserat på principen om att förorenaren betalar och med kraven på kostnadstäckning enligt ramdirektivet för vatten bör verksamhetsutövaren ansvara för kontroll och övervakning i de vattenförekomster som påverkas av verksamheten. Utredningen föreslår att bestämmelser om verksamhetsutövarens ansvar för övervakning av vattenmiljön införs i . Vattenmyndig- heterna föreslås få rättsliga befogenheter att förelägga verksam- hetsutövare att delta i eller bekosta övervakningsprogram. För att uppnå full kostnadstäckning bör regeringen utreda hur vatten- avgifter kan användas som ett komplement till föreslagna regelför- ändringar. Vattenavgifter är sannolikt en förutsättning för att även mindre verksamheter som t.ex. enskilda avlopp samt diffusa källor ska kunna inkluderas. Behovet av information om djupförhållanden och botten- beskaffenhet samt förekomst och utbredning av livsmiljöer och arter är stort.