sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Begreppet resultstyrning används för två disparata men samman- länkade led i styrningsprocessen: dels för formuleringen av de s.k. politikmål som fastställs av , dels för formuleringen av de prestationsmål som uppställs i regleringsbreven. De senare inne- håller regelmässigt referenser till politikmålen, men sambandet mellan de båda nivåerna utreds sällan och är i de flesta fall heller inte uppenbar. Det är visserligen obestridligt att de uppdrag som ges åt myndigheterna ryms inom de vanligen mycket omfångsrika ambitioner som skisseras i politikmålen, men frågan huruvida de åt myndigheterna anvisade uppgifterna är de bästa vägarna att nå dessa mål diskuteras sällan. Även frågor kring målkonflikter och nödvändiga avvägningar mellan olika strävanden förbigås ofta. Om inriktningen av de offentliga åtgärderna är de bästa tänkbara och huruvida offentliga resurser har använts på bästa möjliga kan således svårligen bedömas på just detta underlag. Detta är emellertid ingen likgiltig fråga. När dimensioneringen av statlig verksamhet ska prövas är det av största vikt att få ett grepp om i vilken utsträckning som insatserna bidrar till att efter- strävade samhällstillstånd realiseras. Viss kunskap kommer i form av rapporter från myndigheter, forskare och från särskilda utrednings- och utvärderingsinstitut, men de förmår knappast täcka det analytiska underskott som föreligger om själva utfallet i samhället av den offentliga verksamheten. Kausalitetsfältet mellan politik- målen och de administrativa målen förblir inte sällan oklart. Resultatstyrning – som lägger stor vikt vid de enskilda myndig- heternas prestationer – skärper en del av de problem som är förknippade med förvaltningens sektorisering. Om verksamheten inriktas på maximering av sådana effekter som gottskrives just den egna myndigheten blir det svårt att nå mål som kräver samverkan mellan flera olika instanser. Problemet har uppmärksammats bl.a. av Statskontoret och av (SOU 2007:10), som också lagt flera strukturella förslag om utbyggt horisontellt sam- arbete på regional nivå. Resultatstyrningen är en integrerad del av den årliga budget- processen, med den underförstådda premissen att insatser under en given 365-dagarperiod leder till resultat under just . I många – om än inte alla – fall kan påtagliga och tillförlitliga resultat av statlig verksamhet först påvisas . Det gäller både för verksamheter där staten svarar för drift av verk- samheter och där staten har övergripande och övervakande uppgifter. I detta avseende riskerar en årlig redovisning av uppnådda resultat i kedjan myndigheten – regeringen – att förmedla en bild som blir fragmenterad och saknar ett sammanlagt ställningstagande till effekterna av den statliga verksamheten. En annan möjlighet att påverka förvaltningen ger regeringens befogenhet att utnämna chefer på olika poster inom förvaltningen samt tillsätta innehavare av många andra statliga uppdrag; den senare uppgiften till stor del delegerad till de enskilda statsråden. Genom en sådan utnämningsstyrning kan regeringen skapa vissa förutsättningar för att nå samstämmighet mellan de båda exekutiva nivåerna. I vilken utsträckning utnyttjas denna styrmetod för skapa genom- slag för regeringens program? Man bör skilja mellan utnämningar till mera tillfälliga uppdrag (utredningar, styrelseuppdrag och lik- nande) och sådana som avser chefstjänster inom förvaltningen. Inom den förra kategorin är skiftena relativt täta och kan lättare anpassas till regeringens politiska ambitioner. De väsentligaste urvals- kriterierna är dock expertis och erfarenheter. Många ledamöter och experter i styrelser och utredningar nomineras utifrån. Hur det förhåller sig med generaldirektörerna som intrument för regeringens politik är mera omtvistat. Kritik har vid olika till- fällen riktats mot vad man uppfattar som utnämningsmaktens poli- tisering. Det finns dock få exempel på att höga befattningshavare inom förvaltningen har bytts ut efter regeringsskiften, vilket i praktiken innebär att generaldirektörerna i normalfallet ärvs från den ena regeringen till den andra. Den dominerande i svensk politisk-administrativ kultur beskrivs vanligen som en långtgående ömsesidig respekt mellan de Generaldirektörerna uppträder lojalt i förhållande till regeringen och statsråden räknar i sin tur med att förvaltnings- arbetet bedrivs med integritet av myndigheterna. Att en viss hänsyn till möjligheterna till omförordnande påverkar myndighets- chefernas förhållningssätt kan självfallet inte uteslutas. Den direkta personliga underordning som föreligger i många länder ingår dock inte i den svenska modellen. Vad gäller de statliga myndigheternas styrelser är tendensen att regeringen minskar det antal ledamöter som den utser. Detta är en konsekvens av myndighetsförordningen (2007:515). Ett antal myndigheter som tidigare hade s.k. styrelser med begränsat ansvar ombildades därmed till enrådighetsmyndig- heter. Ofta har dock sådana myndigheter insynsråd som utsetts av regeringen. Regeringen har härutöver i något fall valt att låta en myndigheten ha kvar den gamla styrelseformen. Några styrelser har ombildats till s.k. styrelser med fullt ansvar, vilket fortsättningsvis ska utgöra normalformen för myndighetsstyrelser. En styrform av stor betydelse är den som består i utformningen av själva rambetingelserna för statlig verksamhet. En samlings- beteckning för dessa kan vara organisationsstyrning och i denna deltar såväl som regeringen. roll består dels i att ange vissa gemensamma regler för förvaltningsarbetet i lag eller grundlag, dels i att inom vissa förvaltningsområden meddela närmare bestämmelser om hur ansvaret ska fördelas och arbetet bedrivas. Övrig reglering är en uppgift för regeringen, som också använder sig av såväl generella instrument (t.ex. myndighetsförordningen) som specifika instruktioner för de olika myndigheterna. Till det som ofta regleras centralt hör myndigheternas loka- lisering och i vissa fall även fördelning av verksamheten på olika driftsställen. Även de interna organisationsformerna och relationerna inom s.k. enmyndigheter eller myndighetskoncerner kan vara före- mål för central reglering. har allt fler tidigare självständiga lokala och regionala organ infogats i sådana enhetliga myndigheter, t.ex. och Försäkringskassan.7 7 I fanns svaga reminiscenser av en folkrörelseinspirerad, halvautonom och nedifrånstyrd uppbyggnad som har upphört till förmån för en mera traditionell statlig myndighetskonstruktion. Merparten av statlig verksamhet bedrivs i myndighetsform, vilket kan beskrivas som en administrativ standardmodul med vissa gemensamma rutiner och rättsliga egenskaper, såsom offentlighets- principen och förvaltningslagens regler för ärendehantering. För statligt finansierad verksamhet finns dock även andra organisations- former, såsom aktiebolag, stiftelser och ideella föreningar.8 Före- komsten av statliga organ som inte är myndigheter har undersökts av , som konstaterar att det fanns 584 organ av detta slag, däribland föreningar, bolag och offentligrättsliga organisationer.9 I arbetsrättsligt och personalpolitiskt hänseende finns ett samarbete som går något utanför myndighetssfären. Arbetsgivar- verket är en medlemsstyrd statlig arbetsgivarorganisation vars medlemmar består av myndigheter, affärsverk och andra arbets- givare med anknytning till det statliga området. Verket utvecklar och samordnar den statliga arbetsgivarpolitiken samt tecknar kollektivavtal för 270 arbetsgivare med omkring 240 000 anställda. En viktig grupp myndigheter utgör de mera tillfälliga inrättningar – kommittéväsendet – som utnyttjas för speciella uppgifter i anslutning till . Administrativt sorterar dessa under men förvaltningsrättsligt utgör de självständiga om än tidsbegränsade myndigheter. Modellen är på många sätt smidig och kostnadseffektiv, eftersom den medger anpassning till en föränderlig efterfrågan och onödiggör en uppbyggnad av dyrbara egna administrativa funktioner. För till storleken mindre men permanenta myndigheter kan samma besparingseffekter nås genom en koppling till en lämplig värd- myndighet. Den mindre myndigheten blir då inneboende och stödjer sig på den störres administrativa resurser. En annan lösning som kommit till ökad användning är att anlita Kammarkollegiet för olika stödfunktioner, inte minst lönehantering. Goda erfarenheter rapporteras från båda dessa modeller. Idén om en mer systematisk användning av myndighetshotell har diskuterats av bl.a. Stats- kontoret.10 diskuterade sådana frågor i sitt delbetänkande (SOU 2007:107).Till organisationsstyrning i vid 8 I vilken mån det grundläggande förvaltningsrättsliga regelverket gäller för sådana enheter varierar. I en bilaga till sekretesslagen (1980:110) förtecknas de mer eller mindre statliga inrättningar som är underkastade offentlighetsprincipen. 9 ESV (2008), s. 7. Med organ med statligt åtagande avses i ESV:s undersökning en särskilt utpekad icke-myndighet, som utför ett statligt åtagande eller vars existens är en förutsättning för genomförandet av ett statligt åtagande. 10 Statskontoret (2005). mening hör också utformningen av vad som kan kallas myndig- heternas tillsynsmiljö. Många statliga inrättningar har till uppgift att öva tillsyn över såväl privata som offentliga verksamheter. I den statliga sektorn finns därtill myndigheter med strategiskt viktiga kontrolluppgifter, såsom , , Justitiekanslern, och . En omfattande statlig finansiering ges till organisationer som är mer eller mindre fristående från staten, såsom bildningsförbund och ideella biståndsorganisationer. Den statliga styrningen sker här främst genom anslagsvillkor som kan inkludera regler om t.ex. öppenhet, resultatmätning, redovisning, revision och utvärdering. Avtal används ofta vid offentlig upphandling. En tydlig tendens inom såväl privat som offentlig sektor är att avstå från en alltför differentierad tjänsteproduktion i egen regi. I stället upphandlas sådana prestationer på marknaden. Formerna för den sortens transaktioner är noggrant reglerade på såväl svensk som europeisk nivå, men även innehållet i de avtal som träffas kräver omsorgsfulla överväganden, såväl vid initiala kontrakt som i situa- tioner där en ny upphandling ska ske och en förlängning av gällande avtal prövas. Relationerna mellan styrande och styrda analyseras ofta med hjälp av den s.k. principal-agent-modellen, som bygger på insikten att information och incitament är asymmetriskt fördelade mellan beställare och utförare och att aktörerna inte behöver ha helt samman- fallande intressen. Även i det svenska offentliga systemet som präglas av en långtgående samsyn mellan olika statliga nivåer finns det skäl att beakta detta. Vid avtalsrelationer mellan staten och privata aktörer – där inte samma intressegemenskap automatiskt kan förut- sättas – ställs således höga krav på statens förmåga att precisera innehållet i och följa upp beställda varor och tjänster. Normalt förutsätter denna typ av avtalsrelation även att staten är beredd att lämna den privata aktören ett stort mått av handlingsfrihet för att effektivitetsfördelar ska kunna tas till vara. I dessa fall kan principal- agent-modellens problematik skärpas utöver vad som normalt är fallet vid en relation mellan två statliga och icke-vinstdrivande aktörer. Inom arbetsrätten skiljer man mellan tillsvidareanställning och viss- tidsanställning. Med en motsvarande distinktion kan man inom stats- och förvaltningsrätten urskilja rättsakter med obegränsad respektive begränsad giltighetstid. Till den förra kategorin hör lejonparten av de normer som baseras på RF 8 kap. Grundläggande bestämmelser om utfärdande av nya lagar och förordningar ges i RF 8 kap. 19 §. Enligt huvud- regeln ska publicering ske utan dröjsmål, och därtill krävs det besked om när de nya normerna ska börja gälla. I 13 § kungörelse- lagen (1976:633) stadgas: Av författning skall framgå när den träder i kraft. Något motsvarande krav på angivande av slutdatum finns inte, eftersom det är mera regel än undantag att lagar och författningar har en obegränsad giltighet. De upphör att gälla först när den behöriga normgivaren så beslutar, vanligen i samband med att nya bestämmelser utfärdas. Om övergången mellan det tidigare och det senare regelverket rymmer komplikationer utfärdas övergångs- bestämmelser som ofta innebär fortsatt giltighet för vissa äldre bestämmelser, ibland under särskilda betingelser och med begräns- ning till särskilda rättssubjekt. Till rättsakter med obegränsad giltighet hör bl.a. de ram- bestämmelser för statsförvaltningens verksamhet som ges i lagar och förordningar. För vissa myndigheter finns regler utfärdade av både och regeringen, t.ex. universiteten som styrs av såväl högskolelagen som högskoleförordningen. För flertalet myndighet ges grundläggande regler dock av regeringen, främst i särskilda instruktioner. Begränsad giltighet har däremot många rättsakter knutna till finansmakten. Budgeten antas i taget, och samma intervall gäller de regleringsbrev vari regeringen föreskriver hur beviljade medel får användas. I båda fallen förekommer även längre tidsperspektiv, men då vanligen i form av prognoser beslut. För vissa typer av avgöranden (t.ex. vid investe- ringar) förekommer bindande fleråriga åtaganden. RF 9 kap. 3 § 2 st. öppnar en reservdörr för beslut med längre giltighetstid: kan besluta att särskilt anslag på statsbudgeten ska utgå för annan tid än budgetperioden. Omfattande långsiktiga bindningar uppkommer även på annat vis än genom budgetbesluten, bl.a. genom civilrättsliga och inter- nationella avtal (t.ex. medlemskapet i EU) samt genom olika former I den årliga budgetprocessen finns det därför en betydande s.k. automatik som starkt kringskär rörelse- friheten. Därutöver erinrar regleringsbreven ofta om regler med obegränsad giltighet som myndigheterna har att beakta i sin verk- samhet. Inom gruppen rättsakter med begränsad giltighet finns också en annan viktig kategori som är i kraft under något längre tidsrymder. Det gäller många av de beslut som härleds från utnämningsmakten och som avser val eller tillsättningar. Även om merparten av de statligt anställda är tillsvidareanställda gäller andra regler för chefs- tjänstemän, liksom för förtroendevalda och deras närmaste med- arbetare. Generaldirektörer och motsvarande förordnades tidigare ofta , men nya riktlinjer antogs av på basis av prop. 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen. Den normala förordnandeperioden är , med möjlig till förlängning . Mandatperioden för riksdagsledamöter har skiftat. gällde för första kammaren och för andra kammaren och därefter för ledamöter av den nya enkammaren. 1994 förlängdes valperioden till . Samma intervall har gällt för de kommunala församlingarna . Även politiska tjänstemän är i allmänhet förordnade för perioder som avses sammanfalla med principalernas mandat. För tjänstemän inom andra tidsbegränsade verksamheter, t.ex. utredningsväsendet, tillämpas olika modeller. I många fall väljer man att till sådana till- fälliga sysslor låna in anställda som har en fast anställning i , i någon annan myndighet eller i domstol. Är den kronologiska strukturen för de statliga besluten lämplig? Vissa delar av detta regelsystem har ibland diskuterats. Det gäller inte minst mandatperiodernas längd och förordnandetiden för generaldirektörer. Men även inom budgetpolitiken, lagstiftningen och förvaltningspolitiken har det föreslagits eller prövats andra modeller än de gängse. De ursprungligen brutna budgetåren hade sitt upphov i jord- bruksekonomin, där skörden satte gränserna för möjliga åtaganden. är det mestadels kalenderår som gäller, men den årliga periodiciteten har vidmakthållits i praktiskt taget alla länder. Den har dock ifrågasatts från två olika håll. Å ena sidan har man ofta, särskilt under ekonomisk knapphet och turbulens, funnit vara en alltför lång och oförutsebar period för bindande beslut om statliga utgifter. Å andra sidan har det i många länder experimenterats med olika former av långsiktig eller medelsiktig planering och budgetering.11 I prövades och en variant av treårsbudgetering som avsågs inne- fatta förenklad prövning och fördjupad analys under det tredje. En annan variation på den gängse modellen har varit att införa mer av tidsbegränsningar i beslut om offentliga verksamheter. I stället för att inrätta permanenta myndigheter har man valt mera tillfälliga eller tidsbegränsade strukturer, som ibland gått under namn som program eller projekt. I den organisationsteoretiska litteraturen används parollen tält i stället för tempel: resurserna ska hanteras så att de vid behov kan flyttas till andra användningsområden. I vissa internationella sammanhang talas om legislation, varmed avses lagar med inbyggt sista slutdatum: går solen ner för programmet eller myndigheten såvida inte beslut fattats om fortsatt verksamhet. Att sådana lösningar tillämpats även i är uppenbart, fast mestadels utan lika tydliga motiveringar. Det statliga kommitté- väsendet har utöver traditionella utrednings- och beredningsuppgifter ibland utnyttjats för tillfälliga verksamheter, t.ex. av kampanj- karaktär. Inom många myndigheter fördelas tillgängliga medel till program och projekt. En stor frihetsgrad bibehålles också när stöd utdelas till fristående organisationer. Skulle man inventera alla de former av tids- eller objektsbestämd verksamhet som direkt eller indirekt betalas av staten skulle de antagligen visa sig utgöra en båda kvantitativt och kvalitativt betydelsefull del av den offentlig- finansierade sektorn. Men hur mycket är lagom? Till de fördelar som normalt följer med projektmodellen hör en tydlig resultatinriktning. Vidare under- lättas omprövning och omdirigering av resurserna när verksam- heten har avslutats eller nått en lämplig kontrollstation. Till nack- delarna hör å andra sidan en mindre stabilitet än den som är förknippad med fasta strukturer. Otryggheten skapar projekt- trötthet. Detta försvårar rekrytering och motivation av berörda medarbetare och kan därmed inverka menligt på kontinuiteten. En ofta rekommenderad organisationsform som avses förena flexibilitet med seghet är matrisorganisationen, där anställningen är varaktig men uppgifterna kan variera. 11 Tarschys (2002). Sammanfattningsvis kan den kronologiska huvudmodellen i styrningen av den svenska förvaltningen beskrivas på följande vis: normbeslut med normalt obegränsad giltighet, politiska uppdrag och högre förvaltningstjänster tillsatta på initialt 4–eller kortare, och budgetresurser i allt väsentligt fördelade . 4Påbud eller förhandling? Från vertikala till horisontella metoder i förvaltningspolitiken Av de sex styrformer som behandlats i avsnitt 2 kan alla utom avtal lätt placeras in i den traditionella bilden av staten som ett hierarkiskt system för reglering och resursfördelning, tryggt vilande på de fyra konstitutionella grundpelarna normgivningsmakt, finansmakt, utnäm- ningsmakt och kontrollmakt. Avtalsrelationer kan förvisso också framstå som vertikala, särskilt vid asymmetriska maktförhållanden, men grundidén är här snarare ett horisontellt förhållande mellan två kontraherande parter. När offentlig verksamhet regleras genom avtal är staten en part som sluter en överenskommelse med en annan part. Internationella avtal träffas mellan principiellt jämbördiga suveräna stater, vad som i folk- rätten kallas high contracting parties. I relationer mellan staten och den kommunala sektorn har tvingande lagstiftning i viss mån skjutits tillbaka till förmån för frivilliga uppgörelser, såsom tillväxt- avtal, Dagmarövenskommelser och liknande. I stället för över- och underordning talar man gärna om partnerskap, som då också kan inbegripa aktörer från den privata sektorn och civilsamhället. Inom den statliga sektorn tillkommer komplikationen att myndig- heterna inte är egna juridiska personer. Med varandra kan de av den anledningen träffa överenskommelser, men inte avtal. Tendenserna mot ett ökat bruk av avtal under olika namn avspeglar globala strömningar som vuxit i styrka . I ett första skede lanserades de inom det internationella biståndet och spreds av sådana organisationer som och . Man hade upptäckt att de strukturella anpassningsprogrammen trots de bästa intentioner lätt kunde drunkna i korruption, egen- nytta och inkompetens i mottagarländerna och började därför intressera sig för de vidare kulturella och institutionella betingel- serna för fattigdomsbekämpning och tillväxt. Därmed höjdes blicken över de makro-ekonomiska sifferserierna, och i stället vändes upp- märksamheten mot utvecklingens samhällsmoraliska och privat- moraliska ramvillkor. En särskilt krävande utmaning för de mellan- statliga organisationerna blev att formulera strategier som inte gav medlemsstaterna med deras ofta ineffektiva statsapparater en bevarad ställning som monopolistiska samarbetspartner. Uttrycket governance fyllde ursprungligen funktionen att utpeka insatsområden som låg utanför mottagarstaternas omedelbara kon- troll. Den strategi som formulerades fick namnet good governance och öppnade vägen för insatser i olika delar av samhället, liksom på olika territoriella nivåer. Man kunde betona transparensen som en förutsättning både för en bättre demokratisk process och en hederlig förvaltning, och man kunde också börja uppmärksamma den makt och det inflytande som utövades inom klaner, stammar och andra lokala politiska system. Sedan good governance gjort sitt segertåg i u-landsdiskursen var det bara en tidsfråga innan begreppet skulle slå igenom också i de rika ländernas analyser av sin egen utveckling. En lägesrapport om förvaltningsreformer som publicerade i mitten av 1990- talet kallades Governance in transition. Inom EU dröjde det något längre innan man anpassade sig till det nya begreppet. Kommissionens uppmärksammade programskrift om förnyelse av styrmetoderna inom unionen hette i sitt första utkast Reforming the Commission (2000) men hade, när den lades fram i sin definitiva form, bytt namn till Governance in the EU (2001). Efter denna rapport följde en intensiv debatt om European governance. Diskus- sionen om relationerna mellan de olika nivåerna i EU-systemet kom också att kretsa kring begreppet multi-level governance, eller flernivåstyre. Vad skiljer då governance från government? Enligt Kommissionens översättningstjänst, som utrett uttryckets etymologiska ursprung och utveckling inom olika språkområden, handlar det främst om två särdrag. Å ena sidan vill man markera att styrelse är något vidare och rymligare än staten som institution. Å andra sidan söker man markera att det behövs nya former för hantering av offentliga angelägenheter, grundade på ett breddat deltagande av civilsam- hället i alla dessa skepnader, på nationell men också lokal, regional och internationell nivå. Kontrakts- och partnerskapsidéer har fått en betydande utbredning i EU:s policy på olika områden, inte minst inom regionalpolitiken. Det har också kommit att färga medlemsstaternas egen politik, däri- bland . Genomslaget kan säkert sättas i samband med att andra liknande kontraktstankar kommit i sving också i andra miljöer, inte minst inom den förvaltningspolitiska filosofi som går under namnet new public management: Kontrakt ingår som ett naturligt redskap för den outsourcing som innebär att offentliga organ köper tjänster av varandra eller av marknadsaktörer, t.ex. vid uppdelning av den offentliga verk- samheten i beställar- och utförarfunktioner. Vid privatisering av offentliga tjänster måste kontrakt upprättas för att definiera en rad olika frågor kring redovisning och kvalitets- kontroll. I vissa länder används begreppet kontraktsbudgetering att beteckna en relation mellan den politiska nivån och de verkställande instanserna. Kontraktsstyrning rymmer många komplikationer, vilket bl.a. påvisats i den ekonomiska forskningen om transaktionskostnader.