sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Den statliga verksamhet som inte är myndighetsutövning går i motivtexten under namnet faktiskt handlande, vilket då inbe- griper allt som faller utanför den angivna definitionen. Om beviljande av bidrag eller vitesföreläggande framstår som uppen- bara fall av myndighetsutövning och lektionsundervisning eller kirurgiska operationer som lika uppenbara fall av faktiskt hand- lande, är det inte alldeles självklart hur en rad andra former av statlig verksamhet ska bedömas. Till bilden hör att faktiskt handlande som departementschefen påminner om i motivtexten ofta styrs av rättsregler. De skulle därmed ha omfattats av den regel som grundlagberedningen föreslog, men avsiktligt inte av RF 11:7 i dess nuvarande lydelse. Rättsregler kan emellertid ha lagform, och då faller berörda aktiviteter åter in i det skyddade området. Det andra kriteriet för att föra något till den skyddade zonen är nämligen tillämpning av lag. Det är ett uttryck som öppnar för flera tolkningar, framför allt i fråga om ramlagar. Hur man ska bedöma en faktisk verksamhet som bedrivs på basis av en mera allmänt hållen lagstiftning, såsom t.ex. högskolelagen eller hälso- och sjukvårdslagen? Kan faktiskt handlande i form av under- visning eller sjukvård uppfattas som tillämpning av lag? Det förefaller inte helt uteslutet, men ter sig mot bakgrund av motiv- texten långsökt. Det bör understrykas att det skyddade området tar sikte på beslutsfattande i enskilda ärenden. Ett sätt att indela den offentliga verksamheten är i funktionerna myndighetsutövning, kontroll och tillsyn, information och råd- givning, tjänste- och varuproduktion, kunskapsproduktion, planering, styrning och samordning samt policyutformning.3 Av dessa funk- tioner är det enbart den första som tydligt faller inom det skyddade området, men också den andra kan göra det i den utsträckning som 3 Premfors m.fl. (2003). verksamheten är reglerad i lag. Det är tänkbart att en sådan verk- samhet skulle kunna spaltas upp i delaktiviteter. Polisens trafik- övervakning anses således vara faktiskt verksamhet, medan före- läggande av böter och viten är myndighetsutövning. Många genom- gångar och tolkningar av begreppet myndighetsutövning återfinns i den rättsvetenskapliga litteraturen. Här kan bl.a. hänvisas till kom- mentaren till förvaltningslagen, där det konstateras att ingående av civilrättsliga avtal inte ingår i begreppet liksom inte heller myndig- heters råd, upplysningar eller andra besked som inte har rättslig verkan.4 Myndigheters interna planerings- och utredningsarbete liksom deltagande i förhandlingar ligger också utanför det skyddade området. Sammanfattningsvis kan konstateras att många delar av den statliga verksamheten faller inom det styrbara området. Om de proceduriella reglerna respekteras (såsom att en rättsligt bindande styrning ska utfärdas genom regeringsbeslut och riktas till myndig- heten) har regeringen omfattande konstitutionella befogenheter att styra statsförvaltningen. 1.5Vad kan regeringen styra? Den författningsrättsliga kapaciteten är emellertid bara en sida av saken. En annan gäller vilka reella förutsättningar regeringen har att styra statsförvaltningen. Den frågan sönderfaller i flera olika, varav en del ska behandlas här och några andra hanteras i det följande avsnittet om styrningens former och metoder. Förvaltningens uppgift är att genomföra den politik som regeringen och beslutat. Hur denna politik formuleras – till innehåll, vad den ska resultera i och på vilket sätt den ska genomföras – varierar. På vissa områden är uppgifter, mål och resultat- krav klara och entydiga. På andra områden är dessa mer tentativa och vaga. En banal men viktig förutsättning för styrning är därför att man vet vad man vill. Detta kan låta truistiskt men är ett reellt problem i alla stora organisationer, och särskilt i sådana som i betydande utsträckning agerar utanför marknaden. I alla sådana miljöer är den ojämna fördelningen av information en viktig orsak till att befogenheter och uppgifter måste delegeras och kontroll- mekanismer måste utformas. De ledande vet ungefär vad de vill, 4 , T. & , B. (2007), s. 23 ff. men inte exakt. För att precisera en viljeinriktning krävs ofta massiva informationsflöden och kapacitet att bearbeta dem på central nivå. För statens del hänger detta samman med att modern offentlig verksamhet är utpräglat kunskapsintensiv och bärs upp av ett stort antal professionella grupper, som var för sig innesluter många olika specialiteter. De omfattande informationsmängder som dessa grupper har ackumulerat kan inte förmedlas till politiska beslutsfattare utan mycket radikala former för abstrahering och förenkling. Därtill är inte alltid underlag och rekommendationer från professionella grupper och specialister entydiga. Tillsammans bidrar dessa tendenser till att bestämma styrningens kognitiva grundvalar. Med ökad informationsbelastning kan besluts- fattarna inte själva tränga in i de många olika förvaltningsområdena utan får lita till framförda råd och önskemål och som, när de ställer svårförenliga resursanspråk, måste vägas mot varandra. I praktiken innebär detta att de politiska signalerna neråt i systemet ofta blir vaga och att den närmare preciseringen och inriktningen av den offentliga verksamheten får bygga på bedömningar på lägre nivåer. En rad tekniker har med tiden utvecklats för att överföra detalj- beslut från och regeringen till olika verkställande organ och med syftet att den övergripande kontrollen inte ska gå förlorad. En begränsad – möjlighet att ta till sig information i förening med styrekonomiska överväganden inskränker alltså regeringens reella styrkapacitet. En annan omständighet som verkar i samma riktning är det motstånd mot styrimpulser som kan föreligga inom olika delar av förvaltningen. Även detta kan vara kopplat till professionella kunskapssystem men också till berörda intressen. Särskilt regeringar som väljs på utpräglade förändringsmandat kan få uppleva en tröghet och bristande lyhördhet inom delar av förvalt- ningen, liksom inom rättsväsendet. Sammanfattningsvis finns det på det praktiska planet många omständigheter som inskränker de möjligheter till den långtgående styrning av statsförvaltningen som konstitutionellt sett är tillåten: Hos styrsubjekten finns alltid begränsad tid och begränsade kun- skaper som nödvändiggör koncentration och delegering. Inom organisationsläran talas om attention span och control span. I stora system finns därför starka styrekonomiska drivkrafter för en strategisk snarare än taktisk inriktning av den styrning som kan utövas. Hos styrobjekten kan såväl professionella normer som professio- nella egenintressen minska mottagligheten för visa typer av styr- impulser. Slutligen påverkas styrkapaciteten i betydande utsträckning av de olika metoder och instrument för styrning som kommer till användning. Det ska tillfogas att frågan om i vilken utsträckning som regeringen på ett meningsfullt sätt kan styra myndigheterna inte kan frigöras från frågan om vilka informations- och analysresurser den själv skaffar sig. 1.6Vad bör regeringen styra? Vad regeringen kan styra är alltså avsevärt mindre än vad regeringen får styra, enligt det konstitutionella regelverket. Men vad bör regeringen styra? Svaret på den normativa frågan måste väga samman två olika doktriner som båda har djup förankring i svensk politisk tradition. Den ena är den folksuveränitetslära som utvecklats gradvis, först genom medeltida och tidigmoderna principer om statsmaktens folkliga ursprung, senare genom successiva utvidgningar av röst- rätten, genom ett växande inflytande för folkrepresentationen mani- festerat bl.a. genom parlamentarismens genombrott och allra sist genom kodifieringen av dessa grundsatser regeringsform. Folksuveränitetsläran kan, i extrema tolkningar, utnyttjas för att rättfärdiga totalitära och diktatoriska statsskick, där regimer som med eller mindre eller större fog härleder sin makt från folket tar kommando över alla samhällsfunktioner. Den rymmer i sig inga spärrar mot majoritetsförtryck. Doktrinen om folksuveränitet måste därför kompletteras med garantier för maktbalans och skydd för medborgerliga rättigheter. Detta är den andra doktrin som bär upp det svenska statsskicket. Från dessa båda utgångspunkter ställs olika krav på samspelet mellan statsmakterna och förvaltningen. Å ena sidan måste riks- dagen och regeringen gentemot folket kunna svara för den verk- samhet som bedrivs med offentliga medel och för de regler som upprätthålls genom förvaltning och domstolar. Detta är syftet med den uppdragskedja som finns etablerad: från väljarna till , från till statsministern, från statsministern till regeringen och från regeringen till de statliga myndigheterna. I motsatt riktning löper en ansvarskedja som innesluter avrapportering av uppnådda resultat. Å andra sidan finns det i systemet inbyggt många mekanismer och spärrar som avser att värna om enskildas rätt och om ett besluts- fattande i rättsenliga former. Den offentliga maktutövningen är kringgärdad både av allmänna principer i regeringsformens första kapitel och av specifika rättsgarantier i regeringsformens andra kapitel, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetslagen. Många områden kan regleras endast i lagform (se särskilt 2 kap. och 8 kap.). Flera kontrollinstanser har till uppgift att vaka över att förvalt- ningsarbetet bedrivs rättsenligt och att det hushållas väl med de gemensamma resurserna (RF 12 kap.). Mer allmänt sett kan de proce- durer för politiskt, administrativt och judiciellt beslutsfattande som föreskrivs i bl.a. regeringsformen, förvaltningslagen, förvaltnings- processlagen och sägas tjäna samma syfte. I många sammanhang har statsmakterna medvetet valt att kon- struera beslutsformerna i den statliga verksamheten så att ett lämpligt mått av autonomi ska kunna uppnås. I andra fall har man gått ett steg längre och anförtrott offentligt finansierade uppgifter åt enskilda inrättningar, såsom stiftelser, aktiebolag eller ideella föreningar. Syftet är här detsamma: att trygga en verksamhet som i väsentliga avseenden kan ska kunna bedrivas oberoende av politiskt inflytande över den detaljerade inriktningen. Några syften med en sådan avsiktlig ostyrbarhet är bl.a. att värna om: Detta är utgångspunkten för de ovan för de ovan refererade grundsatserna om autonomi i rätts- skipning (RF 11:2) och myndighetsutövning gentemot enskild eller kommun (RF 11:7). På områden där staten stöder verksamhet som har anknytning till massmedier, forskning och kultur är besluts- ordningen konstruerad för att gagna åsiktsfrihet, yttrandefrihet samt konstnärlig och akademisk frihet. Lokal och regional förankring. Vissa statliga organ med geografiskt begränsad verksamhet har utformats så att olika lokala och regionala intressen och opinioner ska få ett genomslag. Utrymme för marknadsimpulser. För prestationer med anknytning till den fysiska infrastrukturen liksom för en del annan statlig tjänsteproduktion är det av vikt att utbudet kan anpassas efter Den administrativa kontrollen är här inskränkt till förmån för kundernas efterfrågan. Som dessa exempel visar har man inom ganska stora fält av statlig verksamhet funnit skäl att avsiktligt reducera regeringens reella styrning. Det är värt att notera att dessa områden enbart delvis sammanfaller med de zoner som fredas från påverkan enligt RF 11:2 och RF 11:7. Det finns sammanfattningsvis flera goda skäl för regeringen att inte fullt ut och i alla situationer utnyttja de vidsträckta befogenheter till styrning som RF 1:4 och RF 11:6 innebär. En serie omständig- heter som talar i denna riktning är de begränsningar i styrförmågan som belysts i föregående avsnitt. En omfattande och detaljerad styrning kräver så stora flöden av information och så stor bearbetningsförmåga inom att det inom många områden på rent effektivitetsmässiga grunder bör leda till en diffe- rentierad styrning som prioriterar strategiskt viktiga områden. Beroende på vad som definieras som strategiskt viktiga områden, vilket kan variera efter vad som anses ha politisk relevans, bör därefter det stora flertalet beslut inom förvaltningen på kunskapsteoretiska grunder överlåtas på den professionella expertisen. Andra motiv för att begränsa styrningen är knutna till det egen- värde som administrativ autonomi har inom särskilda verksamhets- områden, såsom rättstillämpning, myndighetsutövning samt omsorg om pluralism, lokalt och regionalt självstyre och utrymme för marknadsimpulser. 2Styrningens former och metoder Maktutövningen i det svenska statsskicket kan, efter vad som närmare utretts av förvaltningsutredningen (SOU 1983:39 s. 19–34), sägas vila på fyra konstitutionella hörnpelare: Utnämningsmakten utövas genom val och förordnanden. Folket väljer riksdag, och kommunfullmäktige, liksom ledamöter av . väljer stats- minister, som i sin tur förordnar statsråd. Statsministern utser också representanter i olika EU-organ liksom vissa tjänster inom utrikesförvaltningen. Personalen vid domstolar och förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av myndigheter som regeringen bestämmer. Denna delegationsrätt har utnyttjats så att regeringen har förbehållit sig utnämningsrätt enbart till de högsta befattningarna. De flesta tjänstemännen inom statsförvaltningen anställs av myndigheterna själva. Föreskriftsmakten utövas genom lagar, förordningar och andra bestämmelser. Lagar stiftas av . I sådana kan regeringen bemyndigas att i viss utsträckning meddela ytterligare föreskrifter. I vissa hänseenden har regeringen även en självständig befogenhet att meddela föreskrifter, som vanligen har formen av förordning. Med stöd i lag eller grundlag kan regeringen ge förvaltnings- myndigheterna befogenhet att utfärda egna föreskrifter. En kate- gori föreskrifter som inte har stöd i regeringsformen men som enligt anslutningslagen (1994:1500), EG-fördraget och äger giltighet i beslutas av vissa organ inom den Europeiska unionen. Finansmakten utövas genom lagar och förordningar samt genom beslut om hur statens medel ska användas. Föreskrifter om skatter och avgifter meddelas av eller av regeringen eller kom- mun eller förvaltningsmyndighet. Grundläggande beslut om hur statens medel skall användas fattas av . Statens medel och övriga tillgångar står sedan till regeringens disposition. Regler om hur medlen får användas utfärdas i regleringsbrev till de statliga myndigheterna. Kontrollmakten utövas genom granskning, tillsyn och rättslig prövning. granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Även övriga utskott har uppgifter att granska den statliga verksamheten inom respektive ansvarsområde. ombudsmän () utövar tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verksam- het. Ett liknande uppdrag å regeringens vägnar har Justitiekanslern. granskar den verksamhet som bedrivs av staten. Statskontoret har till uppgift att på regeringens uppdrag bistå med utvärderingar och uppföljning av statlig och statligt finansierad verksamhet. Kontroll av den statliga förvaltningens ekonomiadmi- nistration utövas även på regeringens uppdrag av Ekonomi- styrningsverket. Inom större myndigheter bedrivs särskild intern- revision. Rättslig prövning av brott i statsrådens tjänsteutövning verkställs av efter beslut av konstitutionsskottet. Brott av justitieråd eller regeringsråd prövas av samma instans efter åtal av justitieombudsmannen eller justitiekanslern. På basis av dessa maktbefogenheter har det i liksom i andra jämförbara länder utvecklats en rad olika styrformer som riks- dagen och regeringen använder sig av för att ge den offentliga verksamheten en åsyftad inriktning och verkningskraft. Även om dessa styrformer kan betecknas och indelas på flera sätt kan det i detta sammanhang vara lämpligt att urskilja sex olika varianter, nämligen procedurstyrning, resursstyrning, resultatstyrning, utnämnings- styrning, organisationsstyrning och avtalsstyrning. Vad som ibland går under benämningen informell styrning passar inte in i detta schema, eftersom detta begrepp främst refererar till det sätt på vilket styrimpulserna förmedlas. Medan det dominerande sättet för regeringens styrning av förvaltningen är skriftliga och formella beslut betecknar informell styrning signaler som ges genom muntlig kommunikation. Med procedurstyrning avses regler om hur förfarandet ska gå till i domstolar och myndigheter. För rättsväsendets del spelar sådana regler en mycket stor, för att inte säga dominerande roll. Det centrala styrinstrumentet är här och vissa därtill relaterade regelverk. Även för myndigheter som i stor utsträckning ägnar sig åt att behandla ärenden är procedurstyrningen av stor betydelse. Centrala styrinstrument inom förvaltningen är förvaltningslagen, förvaltningsprocesslagen, tryckfrihetsförordningen och sekretess- lagen. I sin rapport om styrning på tvären (2006:13), liksom i årsboken 2007, framhåller Statskontoret är att det är viktigt att bygga upp ett organisationssystem och beslutsprocesser som säkerställer att olika tvärsektoriella perspektiv beaktas på flera ställen i förvaltnings- systemet. Ett exempel på en sådan ordning är den fysiska planeringen enligt och det tämligen väl utformade sam- spelet mellan kommunen med planmonopol och statliga myndig- heter som bevakare av sina sektorsintressen och som samordningsarkitekt. Detta är en central form av processtyrning. är också väsentlig för statsmakternas procedur- styrning. Statskontoret pekar också på två andra möjliga organisations- modeller för procedurstyrning, i syfte att hantera sektorssamordning. Den ena är att ge vissa myndigheter ställningen som sektorssam- ordnare för ett vidare område än det egna förvaltningsområdet. Dessa blir inter pares i ett förvaltningssystem. har t.ex. fått denna roll när det gäller trafiksäkerhet. Verket ansvarar alltså inte enbart för att trafiksäkerheten på det statliga vägnätet är god utan har även ett systemansvar som innefattar kommunala vägar, polisens trafiksäkerhetsarbete och länsstyrelsernas arbete i samband med körkort och trafiktillstånd. Formaliserade samverkanssystem är en annan organisations- modell som kan tillämpas inom komplexa samhällsområden där politikens utfall är beroende av många olika aktörers handlande och där olika sektorer och nivåer är inblandade. Många politikområden är av den karaktären att det inte går att peka ut en enda instans eller myndighet som ansvarar för utvecklingen inom hela området. Det gäller t.ex. brottsförebyggande åtgärder, hälsa, miljö, regional utveckling och rehabilitering. Utvecklingen är snarare resultatet av en mängd samverkande faktorer, där offentliga aktörer endast rår över vissa. Frågorna skär genom samhället. De berör alla nivåer, från individen över grannskapet, skolan, kommunen till staten, och många olika sektorer. Ett exempel på formaliserad samverkan är lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser mellan , länsarbetsnämnd, kommun och landsting. Denna samverkan innebär att särskilda s.k. samordnings- förbund ska etableras.5 I den årliga budgeten tilldelas myndigheterna resurser för sin verk- samhet och det ges även prognostiska indikationer av anslagen . För vissa typer av verksamheter och investeringar gäller beslut med flerårig verkan. Att i dessa sammanhang betona de satsningar som görs inom olika områden är vanligt förekommande både när regeringen redogör för sin politik och när oppositions- partierna presenterar sina alternativ. I takt med de offentliga utgifternas ökning och den offentliga sektorns tillväxt har detaljeringsgraden i den statliga resurs- styrningen inskränkts. prövade regering och riksdag myndigheternas medelstilldelning i mycket finfördelade former. För varje enhet beräknades anslagen för lokalkostnader, expenser och personal på basis av en preciserad uppsättning av 5 Statskontoret (2006a). I sina årliga petita ställda till regeringen (men ibland kallade riksdagspetita efter sin yttersta mottagare) äskade myndig- heterna ökade resurser med hänvisning till sin växande arbets- belastning och till noterade obalanser mellan de olika produktions- faktorerna. Den resursstyrning som tillämpas präglas av en lägre detaljeringsgrad och en större frihet för myndigheterna att själva styra sin lönesättning och mix av produktionsfaktorer. Friheten är långtifrån total eftersom vissa variabler ännu styrs av statsmakterna (t.ex. i vissa fall myndigheternas lokalisering) och andra kring- gärdas av rättsregler och avtal, men i jämförelse med det läge som rådde för några decennier sedan har det ändå utvecklingen gått mot ökad autonomi. Resursstyrningen har länge kritiserats såsom irrationell från effek- tivitetssynpunkt. Vad som räknas, har kritikerna påpekat, är trots allt inte vilka belopp som tillförs den offentliga verksamheten utan vilka faktiska prestationer som kommer ut av de satsade resurserna: output snarare än input, med anglosaxisk terminologi. En ytterligare relevant dimension gäller prestationernas inverkan på olika samhälls- förhållanden, effekter, vilket i den internationella litteraturen går under sådana benämningar som outcomes eller impact. Resultatstyrningens syfte är att dra uppmärksamheten i just denna riktning. Metoden formaliserades genom lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen), som fastställde dess ramar i 2 §: Regeringen skall för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Olika aspekter av resultatsstyrningen har utvärderats och över- vägts i ett stort antal undersökningar och rapporter , se bilaga 3. Utifrån vad som diskuterats tidigare i denna bilaga kan utöver detta några tillägg göras enligt nedan. Ökat fokus på resultat På resultatstyrningens plussida brukar det noteras att denna lett till mer av självreflektion inom statsförvaltningen liksom till en ökad fokusering på verksamhetens utfall, vad gäller såväl verkansgrad (effectiveness) som kostnadseffektivitet (efficiency). De fördjupade kontakter som etablerats genom mål- och resultatdialogen värderas allmänt sett positivt. Detsamma gäller de diskussioner som ofta förs under arbetet med regleringsbreven. Dessa är sällan rent ensidiga viljeyttringar från sida utan oftare frukten av ömsesidigt givande resonemang om verksamhetens inriktning. Även vissa vanliga klagomål på styrmodellen rymmer inte sällan erkännanden av värdefulla element i resultatstyrningen. Ofta noterade är t.ex. de ansenliga informationsflöden som tekniken förutsätter liksom den synbarligen sparsamma användningen av dessa uppgifter i . Även uppgiftskrav som inte genererar utnyttjade upplysningar kan emellertid fungera som nyttiga markeringar av politisk-administrativa prioriteringar. Att föga information återförs till eller i övrigt redovisas utåt behöver därför inte vara något tecken på en överdriven byråkratisering. Kvantitativa indikatorer visavi kvalitativa mål Ett problem med det ofta upprepade kravet på effektivitet i stats- förvaltningen är att det lätt leder till en fokusering på mätbara prestationer, inte minst på antalet prestationer. Hur många soldater eller studenter utbildas? Hur många examina avläggs? Hur många ärenden avverkas, och hur stora är balanserna? Hur många interner hanteras inom kriminalvården? Hur många patienter behandlas? Sådana frågor är inte alls oviktiga, men det är lätt hänt att det mätbara och vägbara tränger undan en rad andra spörsmål som också måste ställas om den offentliga förvaltningen. Det stora intresse för kvalitetsmål och kvalitetsarbete som vuxit fram i olika delar av den offentliga förvalt- ningen kan således ses som en reaktion på alltför omfattande användning av kvantitativa måttstockar. Internationellt kan det också noteras en viss renässans för vad som går under namnet impon- derabilia: sådant som vågen och mätstickan inte kan värdera. Assessment pushes us towards what we can count rather than what counts.6 6 Gaberman, B. (2007). Den kausala gråzonen mellan politiska och administrativa mål