sou · GXB386 · 2009-10-19 00:00:00 — Förväntad bespar- ingspotential uppskattas till ca 850 (500-1 200) Mkr baserat på etablerat grundscenario. Detta motsvarar effektivitets- förbättring för de arbetsuppgifter som enligt rekommendation överförs till gemensamma verksamhetsstöd. Besparingen är i samma storleksordning som vad tidigare utredningar inom området1 har indikerat. Utöver angiven besparingspotential och möjlighet att skifta resurser från administration till kärnverksamhet förväntas etableringen av gemensamma verksamhetsstöd medföra kvalitativa förbättringar inom de administrativa stödprocessorerna. Exempel på förväntade positiva effekter är bl.a. 1 ESV 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration. 1)minskad risk för individberoende, 2)ökad kvalitet och tillförlitlighet i tjänsteleverans, samt 3)kontinuerlig verksamhetsutveckling genom koncentration av kompetenser och ökat kunskapsutbyte. Att beakta är att etablering av gemensamma verksamhetsstöd är en omfattande förändring som kommer att ta tid och kräva fokus från nuvarande verksamheter samt skapa personalpolitiska konsekven- ser. Införandet av gemensamma verksamhetsstöd ställer även högre krav på organisation och administration, t.ex. inom områdena informationssäkerhet och styrning av tjänsteutbytet. Genom ett sekventiellt och iterativt införande med tydlig initiering av Regeringen anses införandet av gemensamma verksamhetsstöd kunna påbörjas och initialt utgå från breddning av existerande verksamhetsstöd. Den globala trenden att koncentrera administrativa stödtjänster till gemensamma verksamhetsstöd är aktuell även inom statsförvaltning. rapporter2 har konstaterat att det finns betydande effektiviseringspotential och kvalitativa fördelar med koncentration av Ekonomi- och HR-administration. Den strategi som utgörs av detta dokument har tagit fram förslag på hur myndigheter kan uppnå dessa fördelar genom att definiera ett lösningskoncept och konkret genomförandeplan samt validera och detaljera konsekvensanalysen. Lösningen omfattar administra- tiva stödtjänster inom Ekonomi och HR samt tillhörande IT- system men föreslagen modell är skalbar för att även kunna innefatta andra funktionella områden om detta är önskvärt. Införandet av gemensamma verksamhetsstöd möjliggör 1)frigörande av medel och resurser till kärnverksamheten 2)ökad kvalitet i stödverksamheten samt 3)öppning för flexibel hantering av framtida pensionsavgångar. 2 ESV 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration. Med flexibel hantering av pensionsavgångar avses underlättad kompetensförsörjning i ett framtidsperspektiv med relativt stora pensionsavgångar i de berörda personalkategorierna. Förväntad besparingspotential uppskattas till ca 850 (500–1 200) Mkr baserat på etablerat grundscenario. Detta motsvarar effektivitetsförbättring för de arbetsuppgifter som rekom- menderas tas över av gemensamma verksamhetsstöd. Nuvarande uppskattning är att införandekostnaderna uppgår till fram . –2011 förväntas dock investe- ringarna bli något lägre. Ungefär en tredjedel av investeringarna härrör från omstruktureringskostnader. Positivt årligt kassaflöde förväntas . Att beakta är att etablering av gemensamma verksamhetsstöd är en omfattande förändring som ställer högre krav på organisation och administration. Krav på informationssäkerhet och effektivitet är förutsättningar för välfungerande gemensamma verksamhets- stöd. Genom ett sekventiellt och iterativt införande med tydlig initiering anses införandet av gemensamma verksamhetsstöd kunna påbörjas och primärt utgå från breddning av existerande verksamhetsstöd. Rekommendationen att primärt bygga på existerande strukturer stärks även av den analys som genomförts av införandet av gemensamma verksamhetsstöd inom IT i . I valde man att nyetablera verksamhets- stöd, vilket enligt en aktuell analys var huvudsaklig anledning till att prognostiserad besparing inte uppnåddes. Varför gemensamma verksamhetsstöd? Målet att uppnå effektivare stödtjänster med högre kvalitet kan principiellt ske på flera sätt. Förenklat kan önskade effekter nås via standardisering och effektivisering av den egna verksamheten och/eller outsourcing. Standardisering innebär att en verksamhet arbetar enligt enhetliga processer, organisation och system. Med effektivisering avses en förbättring av processer, organisation och system. En verksamhet kan således ha ett standardiserat men ej effektivt arbetssätt. På samma sätt kan en verksamhet vara effektiv men ej standardiserad. I båda fallen finns möjligheter till förbättring. Ytterligare kostnadseffektivisering kan realiseras genom outsourcing där en extern part utnyttjar stordrift för att kunna erbjuda kostnadseffektiva tjänster (genom effektivisering och standardisering av sin verksamhet). En målbildsbeskrivning inom statsförvaltning är att gå mot en helhetssyn på verksamheten (koncerntänk). I en koncernmodell kan naturligtvis respektive enhet, i detta fall myndigheter, enskilt effektivisera, standardisera och/eller outsourca delar sin verksamhet. För att uppnå den högsta graden av effektivitet och kvalitet för stödtjänsterna i stats- förvaltning är dock tanken att även möjliggöra ökad grad av effektivisering, standardisering och/eller outsourcing mellan myndigheter. En samverkan mellan myndigheter möjliggör en högre grad av effektivitet och kvalitet än optimering på enbart myndighetsnivå. Koordinering innebär stordriftfördelar som t.ex. en stärkt upphandlingsposition mot externa leverantörer samt möjliggör ett mer effektivt resursutnyttjande och en högre grad av standardisering. Att öka graden av samverkan mellan myndigheter har påtalats i flera tidigare studier. Inom ramen för bl.a. förstudien om Ramavtal och effektivare administration3 lyfts en högre grad av samverkan över myndighetsgränserna fram som ett medel för att effektivisera den administrativa hanteringen inom stats- förvaltning. 3 FRAM – förstudien; ESV dnr 53-724/2007. Metod för framtagande av strategi för gemensamma verksamhetsstöd Den övergripande metoden för genomförandet av detta strategi- arbete består av fem grundstenar: strategisk målbild, nulägesanalys och benchmarking, effektanalys, framtida verksamhetsstöd och genomförandeplan (se bild ovan). Metoden fokuserar initialt på datainsamling och därefter lösningsdesign enligt följande: En strategisk målbild definieras med vägledning från E-delega- tionens generaldirektörer för att förstå viktiga prioriteringar för en möjlig framtida lösning med gemensamma verksamhetsstöd. Parallellt med insamling av strategisk vägledning genomförs en nulägesanalys av ett urval av myndigheter. Syftet med nuläges- analysen är att förstå hur verksamheterna fungerar samt identifiera framtida värdepotential. Som komplement till denna datainsamling har existerande datakällor, t.ex. BESTA (arbets- givarstatistik), använts för validering av data. Utifrån insamlad och analyserad information etableras tillsammans med E-delegationens arbetsgrupp en lösningsmodell som beskriver målbilden för hur gemensamma verksamhetsstöd i praktiken föreslås fungera på såväl kort som lång sikt. Utifrån framtagen målbild utvecklas sedan en genomförandeplan som beskriver utvecklingen från dagens situation till framtida lösningsmodell. Genomförandeplanen beskrivs på en mer detaljerad nivå . fattar även delmål med tillhörande indikatorer för att säkerställa uppföljningsbarhet vid ett införande. Avslutningsvis utvecklas en kvantitativ och kvalitativ konsekvensanalys som beskriver konsekvenserna av att införa föreslagen modell enligt genomförandeplanen. Efter detta inledande kapitel presenteras en analys av den nuvar- ande situationen kring administration av stödtjänster inom statsförvaltning. Därefter följer en presentation av föreslagen lösningsmodell samt en genomförandeplan. Slutligen, presenteras en analys av konsekvenser samt risker och riskhantering. I detta kapitel presenteras en analys av den nuvarande situationen inom Ekonomi- och HR-administration. Nulägesanalysen omfattar observationer som ligger till grund för framtagandet av en strategi för koncentration av administrativa stödtjänster. Särskild hänsyn har tagits till erfarenheter från redan etablerade verksamhetsstöd inom statsförvaltningen. Trender inom statlig förvaltning Det finns en tydlig trend inom offentlig sektor att koncentrera administrativa stödprocesser till gemensamma verksamhetsstöd för att förbättra kostnadseffektivitet och servicenivåer. Inom har verksamhetsstöd för myndighetsgemensamma administrativa tjänster har skapats i bl.a. , och . I beräknas koncentrationen av administrativa tjänster resultera i att det totala antalet årsarbetskrafter inom administration reduceras från 7 500 till 5 000. Erfarenheter från etablering av gemensamma verksamhetsstöd i visar en liknande effektiviserings- potential. För funktionsområdena Ekonomiadministration och löneadministration har införandet varit framgångsrikt, dock har införandet av gemensamma verksamhetsstöd inom IT varit mer problematiskt. Huvudsaklig anledning till att prognostiserad besparing inte uppnåddes inom IT var enligt en aktuell analys ett skifte i lösningsmodell, från att initialt planerat att bygga på existerande strukturer till att istället nyetablera. Den främsta anledningen till att gå mot gemensamma administrativa tjänster är trycket på myndigheter att kontinuerligt utvecklas för att möta nya krav och förväntningar. Global forskning4 visar att myndigheter som lyckas att uppnå dessa mål ofta uppvisar följande egenskaper: Ökad fokus på kärnverksamheten. Tydligt definierad målbild som kontinuerligt följs upp i syfte att skapa högre medborgarvärde. Tydlig fokus på kostnadseffektivitet, dvs. hur existerande till- gångar utnyttjas på bästa möjliga sätt. Transparens, flexibilitet och innovation i verksamheten under- lättar arbetet med kontinuerliga förbättringar. Delaktighet i större system i syfte att hitta nya möjligheter till samarbeten mellan myndigheter, organisationer och intressenter. Metod för framtagandet av nulägesanalysen Nulägesanalysen har genomförts utifrån ett kvalitativt och ett kvantitativt perspektiv. Den kvalitativa analysen har genomförts i två steg, inledningsvis genom enkäter och därefter genom djup- intervjuer. Kvalitativ data har samlats in och därefter har en analys genomförts för att identifiera huvudsakliga observationer utifrån ett process-, organisations- och systemperspektiv. Den kvantitativa datainsamlingen har genomförts på motsvar- ande sätt. Som komplement har enkäter skickats ut till ytterligare myndigheter representerade i E-delegationen. Kvantitativa data användes sedan som grund för en översiktlig benchmarking- undersökning, där myndigheterna jämfördes dels inbördes och dels med externa högpresterande organisationer. Kvantitativa data har tillsammans med arbetsgivarstatistik legat till grund för den kvantitativa analysen. Under datainsamlingsfasen samlades totalt 47 enkäter in från 12 myndigheter. Dessutom genomfördes 24 intervjuer. 4 Driving High Performance in Government: Maximizing the Value of , Accenture (2005). För hantering av Ekonomi- och HR-administration finns ett par verksamhetsstöd etablerade inom statsförvaltning. Inom ramen för E-delegationen, återfinns verksamhetsstöd hos , , Arbetsförmedlingen, Försäkrings- kassan och Kammarkollegiet. Bland övriga myndigheter finns en blandning av centraliserade och decentraliserade funktioner för Ekonomi- och HR-administration. Tjänsteutbytet av stödtjänster mellan myndigheter är generellt begränsat. Det finns dock ett par exempel på samarbeten mellan myndigheter. Kammarkollegiet levererar t.ex. stödtjänster inom Ekonomi- och HR-administration till ett flertal mindre myndigheter5 oberoende av departementstillhörighet. Det verksamhetsstöd som finns etablerat inom levererar likartade tjänster till och Lantmäteriet. har etablerat ett verksamhetsstöd som levererar ekonomitjänster till bland annat 21 polismyndigheter. Vidare har ett verksamhetsstöd som i närtid ska börja leverera administrativa stödtjänster till den nyetablerade . Huvudsakliga upplevda möjligheter och utmaningar En majoritet av myndigheterna i referensgruppen ser klara fördelar med gemensamma verksamhetsstöd. Förklaringen till att modellen ej införts i högre omfattning anses vara bristen på incitament för, och styrning av, samverkan mellan myndigheter. Majoriteten av myndigheter ser en koncentration av administrativa stödtjänster som naturlig och i vissa fall som nödvändig. Framförallt då detta möjliggör frigörande av resurser till kärnverksamheten. De flesta anser även att processer inom framförallt Ekonomi- och löneadministration bör koncentreras eftersom det finns uppenbara stordriftsfördelar och kvalitetsvinster att uppnå inom dessa områden. Myndigheter med redan etablerade verksamhetsstöd anses vara lämpliga som utgångspunkt för framtida gemensamma verk- samhetsstöd. Den samlade synen är att etablera dessa kring de 5 I denna analys har små myndigheter definierats som myndigheter med mindre än 100 årsarbetsverk (medelstora myndigheter 100–10 000 samt stora myndigheter över 10 000). myndigheter som har utvecklade verksamhetsstöd med en relativt hög processeffektivitet och dessutom en uttalad vilja att erbjuda tjänster till andra myndigheter. Storlek, typ av kärnverksamhet och säkerhet uppfattas vara de viktigaste komponenterna att ta hänsyn till i bildandet av verksamhetsstöd. Ett antal utmaningar bör beaktas vid bildandet av verksamhets- stöd: 1)myndighetsspecifika krav, drivna av t.ex. olika löneavtal och finansieringsform, 2)vikten av styrning i syfte att förebygga dubbelarbete, 3)delning av redan etablerade verksamhetsstöd med en bredare funktionsomfattning, 4)ökad grad av komplexitet kring informationssäkerhet, samt 5)specifika IT-lösningar. De huvudsakliga utmaningar som myndigheterna identifierat rör införandet av en kundmyndighet med olika versioner av IT-stöd samt att bristande kommunikation kan medföra missnöje bland medarbetarna inom myndigheten. Vidare är en utmaning att föra in avsedda årsarbetskrafter i ett gemensamt verksamhetsstöd utan att riskera dubbelarbete. har exempelvis reducerat antalet årsarbetskrafter inom verksamhetsstödet med 7 personer fler än utsatt mål men har 25 årsarbetskrafter fler än förväntat kvar inom kundmyndigheterna. Upplevd effektiviseringspotential och kvalitativa fördelar med användandet av verksamhetsstöd Flera av myndigheterna arbetar med att förbättra kvaliteten och effektiviteten inom Ekonomi- och HR-administration genom att harmonisera processer och utveckla verksamhetsstödsliknande strukturer. Trots myndighetsspecifika åtgärder för att öka effektiviteten indikeras ytterligare potential till effektivitetsvinster. Inom respektive process finns effektivitetspotentialer på 20–. En liknande besparingspotential visas även i Ekonomistyrnings- verkets rapport 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration. har genom etableringen av sitt verksamhetsstöd inom Ekonomi- och HR-administration uppnått en kostnads- Det bör dock noteras att en del av denna besparing härrör från införandet av e-fakturor. har genom koncentration av Ekonomi- och löneadministration minskat antalet årsarbetskrafter från 137 till 65. Lantmäteriet uppnådde årlig kostnadsbesparing när tog över Lantmäteriets lönefunktion (per löne- specifikation). För och Lantmäteriet har förändringen även inneburit kvalitativa förbättringar i form av t.ex. ökad tydlighet för rutiner och processer. För medarbetarna inom Lant- mäteriet har det inte inneburit någon direkt förändring, förutom att det är ett nytt telefonnummer för frågor kring lön. Kammarkollegiet har, till skillnad från , administra- tiva stödtjänster som en del av sin kärnverksamhet. Kammar- kollegiet gör en genomsnittlig årlig besparing på åt respektive myndighet som beställer ett fullserviceavtal6. Utöver besparingen reduceras även risken för kundmyndigheterna genom samarbetet med Kammarkollegiet eftersom personberoendet av de små myndigheterna minskar. Huvudsakliga observationer inom området Bedömningen är att transaktionsorienterade processer inom Ekonomiadministration i hög grad är standardiserade men ofta brister i uppföljningen av t.ex. processernas effektivitet och efter- levnad. Effektiviteten varierar kraftigt mellan myndigheter vilket indikerar att det finns stora möjligheter till effektivitetsvinster genom att utnyttja stordriftsfördelar och förbättra IT-stöd. Vidare varierar den organisatoriska tillhörigheten, vilket innebär att aktiviteter ofta utförs inom olika funktioner och är spridda mellan verksamhetsstöd, centraliserade och decentraliserade organisa- tioner. Processområdet redovisning och rapportering innefattar bl.a. aktiviteter som transaktionsregistrering, kontoavstämning och analys, periodmässig redovisning och rapportering samt underhåll av anläggningsregister och andra grunddata. Processområdet karaktäriseras generellt av en hög grad av standardisering inom myndigheterna (dock med specifika (högre) krav från intäkts- 6 Fullserviceavtal innefattar ekonomitjänster samt löneadministration. finansierade myndigheter), låg grad av uppföljning, samt stora skillnader i organisatorisk tillhörighet. Processområdet leverantörsreskontra innefattar hantering av inkomna leverantörsdokument, registrering, godkännande, schemaläggning och handläggning av betalningar, hantering av leverantörsregister, samt hantering av leverantörsfrågor. Processen är standardiserad men med brister i uppföljningen av effektivitet. Generellt utförs processen hos etablerade verksamhetsstöd eller inom central ekonomifunktion. Antalet årsarbetskrafter som arbetar med processen styrs huvudsakligen av automatiserings- graden. Antal leverantörsfakturor per årsarbetskraft och år* M1 M2 M3 M4 M5 M6 M7** M8 M9 M10 M11 HP*** *1 myndighet är ej medräknad på grund av det saknas heltäckande data för antalet fakturor inom myndigheten **Endast 0,5 årsarbetare ***Extern referenspunkt för högpresterande verksamheter (Accenture research) Diagrammet ovan visar att det finns ett par myndigheter som kan jämföras med högpresterande organisationer inom processen leverantörsreskontra. Det råder dock stora skillnader i effektivitet mellan myndigheterna vilket indikerar att det finns en stor förbättringspotential hos flera myndigheter jämfört med högpresterande organisationer såväl internt som externt7. Inom processområdet leverantörsreskontra pågår och planeras även ett par initiativ som kommer att ha påverkan på processen framtida effektivitet, ett exempel på sådant initiativ är införandet av 7 Numreringen M1–M11 syftar på den relativa placeringen i diagrammet. M1 i ett diagram är således inte samma myndighet som M1 i ett annat diagram. Initiativet innebär att myndigheterna ska kunna hantera sina beställningar elektroniskt vid utgången av 2013, något som i sin tur kommer att minska resursbehovet inom processen leverantörsreskontra. Dessutom kan e-fakturor hanteras mer rationellt i en lösning med gemensamma verksamhetsstöd. Positiva synergier finns således mellan en ökad digitalisering av processer och en koncentrerad hantering. Samma resonemang gäller en utveckling mot elektronisk inköpshantering8. Processområdet kundreskontra innefattar fakturering, hantering och handläggning av inbetalningar, hantering av kundregister, samt hantering av frågor gällande kundfakturor. Generellt sett är processen relativt liten och antalet kundfakturor lågt, dock med undantag för intäktsfinansierade myndigheter där processen utgör en betydande del av ekonomifunktionen. Vissa aktiviteter utförs inom myndigheternas kärnverksamhet, vilket medför en risk för underskattning av antalet årsarbetskrafter och kan därmed påverkar nedanstående nyckeltal i positiv riktning. Antalet årsarbetskrafter inom denna process styrs huvudsakligen av automatiseringsgraden. Antalet kundfakturor per årsarbetskraft och år varierar stort mellan myndigheterna vilket indikerar en stor förbättringspotential. Spridningen i effektivitet är stor och kan hänföras till en kraftigt varierande automatiseringsgrad samt till att ett flertal myndigheter har ett lågt antal kundfakturor. 8 ESV 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration. Antal kundfakturor per årsarbetskraft och år* M1 M2 M3 M4 M5 M6 M7** M8 HP*** *4 myndigheter är ej medräknade på grund av osäkerhet i datapunkter **Endast 0,5 årsarbetare ***Extern referenspunkt för högpresterande verksamheter (Accenture research) av alla myndigheter och organisationer inom statsförvalt- ningen använder Agresso9 som ekonomisystem. Majoriteten använder en standardversion, men flertalet myndigheter har vidare- utvecklat funktionaliteten i Agresso och/eller sidosystem med gränssnitt mot Agresso. Vidareutvecklad funktionalitet och komplexa gränssnitt driver drift- och uppgraderingskostnader. Gällande existerande systemlösningar inom ekonomiområdet finns en viss oro att det genom att bygga vidare och expandera existerade systemlösningar riskeras att låsa in sig i lösningar som eventuellt inte utgör det mest kostnadseffektiva alternativet. Alternativa systemlösningar för framtida gemensamma verksamhetsstöd bör således utvärderas. Huvudsakliga observationer inom området HR-administration HR-administration anses ha ett mer komplext gränssnitt mot kärnverksamheten än Ekonomiadministration. Detta beror framförallt på att flertalet aktiviteter ses som strategiska och utförs lokalt inom myndigheternas kärnverksamhet. 9 ESV-systeminventering: av 216 inventerade myndigheter och organisationer använder 207 Agresso, 7 Raindance och 2 FS. löneadministration som är en standardiserad process som ofta utförs inom verksamhetsstöd eller annan centraliserad enhet. Ett viktigt generellt förbättringsområde inom HR- administration är avsaknaden av effektivt anpassade systemstöd, framförallt inom processen rekrytering och kompetensplanering där systemkartan är särskilt fragmenterad. Antal medarbetare inom myndigheten per årsarbetskraft inom HR* M1 M2 M3 M4 M5 M6 M7 M8 M9 M10 M11 HP ** *1 myndighet är ej medräknad på grund av brist på data beträffande det totala antalet medarbetare inom HR **Extern referenspunkt för högpresterande verksamheter (Accenture research) Diagrammet illustrerar ett vanligt nyckeltal för mätning av effektivitet inom HR-administration: antal medarbetare (totalt inom myndigheten) per årsarbetskraft inom . Ett par myndigheter är jämförbara med högpresterande organisa- tioner. Det råder dock relativt stora skillnader i effektivitet mellan myndigheter. Diagrammet indikerar att det finns effektivitets- vinster att uppnå hos flertalet myndigheter. Processområdet rekrytering och kompetensplanering innefattar administration kring rekrytering, kompetensplanering, arbets- kraftsplanering samt successionsplanering. Nulägesanalysen visar på skillnader i mognadsgrad mellan myndigheter och begränsad tillgång till processanpassade systemstöd. Rekrytering är en särskilt resursintensiv process och karaktäriseras av en stark koppling mellan central HR-funktion och decentraliserad HR-personal. Processområdet löneadministration innefattar hantering av medarbetardata samt administration av löneutbetalningar, förmåner, pensioner samt tid- och utläggsrapportering. Denna process är relativt standardiserad men även inom denna process finns det brister i uppföljningen. Det sker en viss samordning mellan myndigheterna för att utnyttja uppenbara stordriftsfördelar. Löneadministration utförs generellt antingen inom etablerade verksamhetsstöd eller inom centraliserade lönefunktioner. Antal löneutbetalningar per årsarbetskraft inom löneadministration* M1 M2 M3 M4 M5 M6 M7 M8 M9 M10 M11 HP ** *1 myndighet är ej medräknad på grund av att lön är outsourcad **Extern referenspunkt för högpresterande verksamheter (Accenture research) Diagrammet ovan visar att det finns mycket stora skillnader mellan myndigheterna avseende effektivitet i hanteringen av löneadmini- stration.