sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — Det var enligt regeringen mot denna bakgrund som frågan om att införa buggning skulle ses. Regeringen noterade att frågan om att införa buggning som en polisiär arbetsmetod tidigare hade prövats och att metoden hade avvisats. Enligt regeringens mening hade dock förutsättningarna förändrats så väsentligt att det fanns skäl för omprövning av detta ställningstagande. Regeringen uttalade vidare att buggning som ett komplement till gällande utredningsmetoder i vissa fall skulle utgöra ett synnerligen effektivt brottsutredningsverktyg och hänvisade till att erfarenheter från andra länder entydigt visade detta (s. 36). Regeringen anslöt sig således till bedömning av behovet att buggning och åtgärdens effektivitet. Regeringens förslag om att tillåta buggning skilde sig dock åt från utredningens i vissa avseenden. I det följande lämnas en redogörelse för dessa skillnader och i korthet de överväganden och skäl som regeringen anförde härvidlag. Som tidigare nämnts avvisade tanken på en straffvärdeventil. Regeringen ansåg dock att utredningen hade övervärderat svårigheterna och nackdelarna med en sådan reglering (s. 83). Det torde inte vara någon avgörande skillnad mellan att på ett tidigt stadium bedöma om ett brott ska rubriceras på ett sådant sätt att en minimistraffregel är uppfylld mot att göra en bedömning av detta brottets straffvärde anförde regeringen. Givetvis måste dock i det senare fallet en marginal till den misstänktes fördel vägas in. Regeringen anmärkte vidare att gällande reglering i viss mån kunde uppfattas som inkonsekvent. Straffskalorna för de olika brotten har inte bestämts med utgångspunkt att tjäna som gräns för tvångsmedelsanvändningen påpekade regeringen. De brott för vilka mer ingripande tvångsmedel kan komma ifråga, utgör ofta den grövre formen av ett brott som även är kriminaliserat i en normalgrad. Hur gränsdragningen skett mellan det grova brottet och normalbrottet och därigenom också minimistraffet för det grova brottet, kan uppfattas som något slumpartat. Brott som straffrättsligt är helt likvärdiga kan således få olika behandling i tvångsmedelshänseende beroende på att straffskalorna för brotten fått olika utseende. Avlyssning ska avse en plats som har samband med den misstänkte föreslog att kopplingen mellan platsen och den misstänkte skulle utformas på så sätt att det kan antas att den misstänkte kommer att uppehålla sig på platsen, och då som beslutet avser (dvs. motsvarande krav som gäller för hemlig kameraövervakning). Regeringen ansåg att nivån på antagandet att den misstänkte skulle besöka platsen som skulle avlyssnas borde sättas högre och lämpligen utformas så att det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig på platsen (s. 52). Att i hemlighet avlyssna någons bostad är givetvis särskilt känsligt från integritetssynpunkt. Regeringen menade dock i likhet med att ett undantag för bostäder allvarligt skulle äventyra möjligheterna för polisen att effektivt utnyttja tvångsmedlet. Regeringen anförde vidare att eftersom det vore lätt för de kriminella att välja andras bostäder, t.ex. den misstänktes förälders bostad, som mötes- och planeringslokaler borde det av samma skäl inte heller uppställas förbud mot att avlyssna andras bostäder. Däremot menade regeringen borde det ställas högre krav på antagandet att den misstänkte befinner sig på platsen när det är fråga om att avlyssna andras bostäder än den misstänktes. Enligt regeringen mening borde kravet formuleras så att det ska finnas synnerlig anledning anta att den misstänkte kommer att befinnas sig i bostaden tillståndet ska gälla (s. 54). Regeringen angav två exempel på när rekvisitet kunde anses uppfyllt. Det ena när det genom yttre spaning framkommit omständigheter som entydigt pekar på att den misstänkte, som annars har ett kringflackande liv och är svår att nå, en viss tidpunkt besöker en bekant. Det andra exemplet som angavs var att när det via andra utredningsmetoder stod klart att den misstänkte hade beställt en tågbiljett i syfte att besöka och bo hos en bekant . Regeringen underströk härvid också att rättens möjlighet att mot bakgrund av proportionalitetsprincipen meddela särskilda föreskrifter om att avlyssning endast fick ske under den tidpunkt som den misstänkte befann sig där. Undantag för vissa platser och samtal hänvisade till att en strikt tillämpning av proportionalitetsprincipen skulle förhindra att vissa platser avlyssnades. Regeringen uttalade att den i och för sig kunde dela utredningens uppfattning att proportionalitetsprincipen gav ett visst skydd mot obefogad avlyssning av sådana platser som t.ex. advokatkontor och läkarmottagningar. Detta var dock enligt regeringens uppfattning inte tillräckligt. Utgångspunkten borde enligt regeringen vara att det i princip inte ska tillåtas att avlyssna sådana platser där det typiskt sett förekommer uppgifter som läm- nas i förtroende eller som omfattas av yrkesverksammas tystnadsplikt (s. 57 f.). Som huvudregel ska rätten således inte behöva pröva om skälen för hemlig rumsavlyssning av t.ex. ett akutrum på sjukhus i det enskilda fallet uppväger det integritetsintrång som åtgärden innebär i sådana utrymmen. Regeringen föreslog därför att det uttryckligen i lagtexten angavs ett förbud mot att bugga sådana platser där det stadigvarande förekommer sådan verksamhet som bedrivs av de yrkeskategorier som omfattas av vittnesförbuden i 36 kap. 5 § andra – sjätte stycket . Regeringen ansåg dock inte att förbudet skulle vara absolut. Enligt regeringen kan det finnas fall där skälen för hemlig rumsavlyssning väger så tungt att dessa uppväger integritetsintrånget. Det kan nämligen inte uteslutas att de grovt kriminella anpassar sin verksamhet efter lagstiftningen. Enligt regeringens bedömning skulle detta kunna minska tvångsmedlets effektivitet påtagligt och till och med kunna uppfattas som stötande om det föreskrivna skyddet för vissa platser utnyttjas för grov brottslig verksamhet. Som exempel nämnde regeringen att en lokal som stadigvarande används av en grupp nazister för att framställa cd-skivor. Avlyssning skulle enligt huvudregeln inte vara tillåten i lokalen, eftersom det är en sådan plats där uppgifter som omfattas av meddelarskyddet regelmässigt förekommer (36 kap. 5 § sjätte stycket). Skulle platsen användas för brottslig verksamhet som skulle kunna föranleda hemlig rumsavlyssning, t.ex. förberedelse till mord, borde förbudet mot hemlig rumsavlyssning inte gälla. Sannolikheten för att det förekommer sådan brottslig verksamhet av sådant slag som får föranleda hemlig rumsavlyssning ska dock vara hög menade regeringen. Enligt regeringen kunde rekvisitet lämpligen utformas på så sätt att endast om det finns synnerlig anledning anta att platsen eller utrymmet används för brott som får läggas tillgrund för hemlig rumsavlyssning skulle åtgärden tillåtas (s. 58). Som redan nämnts föreslog att det skulle vara förbjudet att avlyssna samtal mellan den misstänkte och dennes försvarare. Enligt regeringens bedömning borde inte heller andra samtal som på grund av frågeförbudet eller på grund av grundlagsföreskrifter om meddelarskydd inte får förebringas inför domstol få avlyssnas genom hemlig rumsavlyssning. Därför föreslog regeringen att förbudet mot att avlyssna vissa samtal skulle motsvara hela frågeförbudet i 36 kap. 5 § andra–sjätte stycket (s. 59). Förslaget innebär i praktiken att avlyssningsutrustningen ska stängas av när det uppmärksammas att det är fråga om sådana uppgifter. Vidare ska det som spelats in förstöras. I lagrådsremissen nämns i detta sammanhang att det inte kan uteslutas att en misstänkt tillhör en yrkeskategori som omnämns i 36 kap. 5 §. För det fall en person som omfattas av frågeförbudet är misstänkt för ett så grovt brott att formella förutsättningar finns att använda hemlig rumsavlyssning innebar regeringens förslag inget förbud mot att avlyssna denne. Den misstänktes bostad får avlyssnas under samma förutsättningar som för en annan misstänkt. Vad gäller t.ex. en misstänkts läkares mottagning och väntrum får sådana lokaler avlyssnas endast om det finns synnerliga skäl för att anta att det där förekommer brottslig verksamhet av sådant slag som får läggas till grund för hemlig rumsavlyssning. Skulle en för utredningen ovidkommande person komma in som patient till en läkares bostad eller mottagning ska givetvis avlyssningen avbrytas, eftersom det samtalet inte får avlyssnas (s. 59). Regeringen berörde också att det i och för sig skulle kunna hävdas att de integritetsaspekter som hade framhållits även gjorde sig gällande beträffande en misstänkts sambo eller annan denne närstående och att uppgifter från en sådan närstående inte heller bör få avlyssnas med hänsyn till att de inte har vittnesplikt (36 kap. 3 § ). Regeringen påpekade härvid att till skillnad mot vad som gäller en person som omfattas av frågeförbudet i 36 kap. 5 § är det dock alltid tillåtet för närstående att lämna uppgifterna inför domstol även om de inte får avlägga ed. Regeringen menade därför att något uttryckligt skydd inte borde föreskrivas för denna personkategori (s. 60). föreslog att tiden för tillstånd för hemlig rumsavlyssning inte fick överstiga för beslutet. Regeringen menade att en så snävt tilltagen tidsram skulle innebära tillämpningssvårigheter i praktiken (s. 61). Lagstiftning ska givetvis utformas på ett sådant sätt, anförde regeringen, att den kan efterföljas. Även om man självfallet kan utgå från att det sker en noggrann prövning i varje enskilt ärende, förklarade regeringen att man inte helt ville avfärda risken för att prövningen kunde bli mindre noggrann om åklagaren blev nödgad att i många ärenden om hemlig rumsavlyssning återkomma med ansökan om förläng- Regeringen föreslog därför domstolen skulle ha möjlighet att bestämma tillståndstiden till högst en månad. Regeringen menade också att det fanns samordningsvinster om tillståndstiden var densamma som för övriga hemliga tvångsmedel. Regeringen betonade att avlyssningsutrustningen måste återtas eller på annat sätt göras obrukbar så snart detta kunde ske efter det att tiden för tillståndet gått ut eller sedan det hävts. Återtagandet var också något som man enligt regeringen borde väga in i bedömningen av hemlig rumsavlyssning skulle tillåtas eller inte, eftersom även ett återtagande ofta kommer att kräva ett hemligt intrång. Regeringen ansåg vidare att det var angeläget att det fanns en viss yttre kontroll av att verkställigheten inte fortgick efter det att tillståndet upphört. En föreskrift om att domstolen skulle underrättas om när utrustningen återtagits eller gjorts obrukbar var enligt regeringen ett lämpligt och administrativt okomplicerat sätt att skapa en sådan kontroll. En sådan underrättelse borde enligt regeringen tillställas domstolen av åklagaren och om någon underrättelse inte kom in fick det närmast ankomma på det offentliga ombudet att agera. förslag om offentliga ombud innebar att ombudet skulle företräda den misstänkte i dessa ärenden och att ombudet därför vid ett överklagade gjorde detta på den misstänktes vägnar. Regeringen ansåg också att det var viktigt att det infördes ett system med offentliga ombud i ärenden hos domstol rörande hemlig rumsavlyssning, hemlig teleavlyssning och hemlig kamera övervakning. Regeringen menade däremot att det offentliga ombudets roll skulle vara att bevaka enskildas rätt och integritetsintressen i allmänhet i sådana ärenden (s. 87). En sådan ordning skulle enligt regeringen innebära att det offentliga ombudet hade möjlighet att lyfta fram alla aspekter, t.o.m. sådana som mindre talade till fördel för den misstänkte, men mer tillfördel för tredje mans intressen i ärendet. Ett offentligt ombud skulle därmed inte förordnas för den misstänkte eller någon annan särskild person. Regeringen noterade därvid att hade framhållit att med en sådan ordning med ett offentligt ombud blir det angeläget att betona att överklagande bör ske bara i de fall där tingsrättens beslut med fog kan ifrågasättas och att det inte ligger i ombudets roll att mer eller mindre regelmässigt överklaga besluten. Med regeringens förslag blir det en naturlig konsekvens av ombudets uppdrag, sades det i lagrådsremissen, att ombudet endast för talan mot de beslut han eller hon inte anser vara förenliga med lag eller där rätten enligt ombudets uppfattning gjort en felaktig bedömning i frågan om hänsynen till annat motstående intresse. Det offentliga ombudets roll skulle enligt regeringen vara en slags integritetsombudsman i ärenden om hemliga tvångsmedel (s. 88). Han eller hon skulle i det enskilda ärendet aktivt verka för att rättens beslut blev ett beslut som – inom ramen för lagstiftningen – tillgodosåg enskildas integritet. Ett offentligt ombud skulle enligt regeringen ha full insyn i ärendet i domstolen (s. 88). Ombudet skulle också ha rätt att ta del av ärendet till dess det avslutats, vilket i fråga om hemlig rumsavlyssning skulle innebära att ombudet skulle ha rätt att bevaka att det kommer in en underrättelse från åklagaren om att avlyssningsutrustningen tagits bort. För det fall det offentliga ombudet skulle uppmärksamma missförhållanden menade regeringen att det var en naturlig följd av uppdraget att han eller hon påtalade detta för eller Justitiekanslern. Enligt förslag skulle endast advokater få vara offentligt ombud. Regeringen ansåg dock att det även borde vara möjligt att förordna andra lagfarna personer (s. 89). Den som tidigare hade varit ordinarie domare skulle således uppfylla de krav som ska ställas på ett offentligt ombud. En fördel med att inte endast advokater förordnas till ombud är, anförde regeringen, att risken för jäv inte ska underskattas. Regeringen delade emellertid inte bedömning att det finns hinder mot att till offentligt ombud utse advokater som i sin verksamhet ofta har uppdrag som offentlig försvarare. Det får givetvis ankomma på en advokat som blir tillfrågad att också själv bedöma om risken för jäv innebär att han eller hon inte kan åta sig uppdraget anförde regeringen (s. 89). redovisade inte några överväganden i frågan om en generell föreskrift om överskottsinformation. Regeringen konstaterade att i vad mån eller i vilken utsträckning överskottsinformation får utnyttjas inte var reglerat i lag. Regeringen fann inte skäl att införa några särskilda, generella lagregler som begränsade rätten att utnyttja överskottsinformation i samband med utredning om brott (s. 97 f.). Regeringen hänvisade därvid till ett tidigare lagstiftningsärende (prop. 1988/89:124 s. 29 ff.) där regeringen hade avvisat ett sådant förslag. Skälen för regeringens bedömning i detta lagstiftningsärende var främst att lagstiftning i enlighet med ett förslag om begränsningar av att utnyttja överskottsinformation skulle kunna få negativa följder för möjligheterna att komma tillrätta med allvarlig brottslighet i vissa fall. En reglering skulle också behöva förenas med en begränsning av rätten för åklagaren att åberopa förbjuden information i en efterföljande rättegång och en regel som ålägger domstolen att vid sitt ställningstagande till skuldfrågan bortse från sådan information. En sådan ordning skulle enligt regeringen radikalt bryta mot vår princip om fri bevisprövning. I lagrådsremissen uttalade regeringen att den inte gjorde någon annan bedömning än den som redovisats. Vidare anförde regeringen att en reglering av förutsättningarna att använda överskottsinformation innebär ett avsteg från den fria bevisföringen och den fria bevisprövningens princip och den bör övervägas endast om mycket tungt vägande skäl talar för det. Regeringen menade också att en sådan reglering dessutom riskerade att bli för detaljerad och leda till att brottmålsprocessen mer kom att handla om huruvida vissa formaliteter iakttagits under förundersökningen eller inte. Genom de starka restriktioner som uppställs för tvångsmedelsanvändningen och hanteringen av inhämtat material borde vidare mängden av överskottsinformation kunna minimeras anförde regeringen. Avslutningsvis uttalade regeringen att den avsåg att noga följa den fortsatta utvecklingen i fråga om hanteringen av överskottsinformation och om omständigheterna föranledde det skulle regeringen på nytt överväga behovet av en översyn på detta område. 3.2.3Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. Behovet av buggning och åtgärdens effektivitet Lagrådet anförde i sitt yttrande över lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. att remissen byggde på att behovet av buggningsmöjligheter hade ökat. Lagrådet ansåg emellertid att det underlag som hade presenterats i remissen för denna ståndpunkt inte var särskilt omfattande. Lagrådet menade därför att det var svårt att avgöra om behovet av hemlig rumsavlyssning egentligen hade ökat på grundval av det material som Lagrådet hade tillgång till vid sin granskning. Vid bedömningen av om det föreligger ett behov av ett nytt tvångsmedel spelar frågan om effektiviteten och det praktiska värdet av buggning en stor roll konstaterade . Det är härvid att märka, fortsatte Lagrådet, att buggning enligt remissförslaget endast får användas för utredning av visst brott med en skäligen misstänkt person och inte för ren spaningsverksamhet. Lagrådet noterade dock att det vid den kartläggning som hade gjort av behovet av buggning framgick att det var i situationer där det gällde att förebygga brott som buggningen skulle ha störst värde, t.ex. att avlyssna motorcykelgängs lokaler i syfte att få vetskap om planerade brott, dvs. situationer som inte omfattades av det aktuella förslaget. Lagrådet pekade även på att det i lagrådsremissen anfördes att det i visat sig att buggning var mycket effektivt och att den danska polisen ansåg att möjligheten till hemlig avlyssning var en nödvändighet i kampen mot mc-kriminaliteten. Lagrådet anmärkte dock att det av remissen inte framgick om buggning hade ett vidare tillämpningsområde i än det förslag som Lagrådet hade att ta ställning till, dvs. även omfattar det som enligt svensk rätt utgör spaning. Mot bakgrund av det anförda kan därför värdet av buggning med det föreslagna användningsområdet inte anses klarlagt, uttalade Lagrådet. Lagrådet menade vidare att det material som hade presenterats inte heller tillät några säkra slutsatser om buggning var ett tvångsmedel som var effektivt så till vida att andelen uppklarade grova brott skulle öka i sådan grad att det uppvägde det integritetsintrång som buggning otvivelaktigt medför. Lagrådet efterlyste vidare en mera övergripande diskussion av hur den tekniska utvecklingen, såsom t.ex. möjligheten att spåra mobiltelefonsamtal och DNA-tekniken, i allmänhet påverkar möjligheterna att lagföra brottslingar. Sammanfattningsvis uttalade Lagrådet att man inte ansåg sig ha möjlighet att bedöma behovet av hemlig rumsavlyssning på föreliggande materialet. Lagrådet delade uppfattningen i remissen att domstolsprövning alltid ska ske av frågor om hemlig rumsavlyssning. Lagrådet ville emellertid med tanke på det integritetsintrång som hemlig rumsavlyssning innebär väcka frågan om inte sakens betydelse var sådan att ärenden borde prövas av fler domare än en. I vart fall borde det i lagen föreskrivas att ärendena får prövas endast av ordinarie domare, menade . Beträffande det föreslagna systemet med offentliga ombud ansåg Lagrådet att det var en svaghet med att ha en ordning som innebar att det var regeringen som skulle utse dessa. Det ankommer sedan på domstolarna att förordna ett av dessa ombud i det enskilda ärendet om hemligt tvångsmedel. Lagrådet uttalade att man kunde ha förståelse för uppfattningen att sekretess- och säkerhetsfrågor talade för att en ordning som innebar att regeringen valde ut den kader av advokater och tidigare ordinarie domare som ska vara offentliga ombud. Lagrådet hade inget att invända mot de personkategorier som kom i fråga. Lagrådet menade också att det var bra att och skulle medverka vid utseendet. Det är dock ofrånkomligt, anförde Lagrådet, att det är en nackdel i ett konventionsperspektiv att det är regeringen – som kan ses som företrädare för statens intressen gentemot de enskilda misstänkta – som utser och entledigar de offentliga ombuden. Lagrådet uteslöt inte att misstankar kunde uppkomma att urvalet var styrt så att det blev pålitliga personer som utsågs och att obekväma offentliga ombud riskerade att bli entledigade. Lagrådet pekade på att någon garanti t.ex. inte fanns mot att ett ombud kunde entledigas under ett pågående tvångsmedelsärende. I viss analogi med kravet i artikel 6 på opartisk domstolsprövning kan saken uttryckas så, anförde Lagrådet, att ombudens oberoende inte bara ska respekteras i det enskilda ärendet utan också att systemet är sådant att ombuden objektivt framstår som oavhängiga. menade därför att det vore önskvärt att någon annan instans än regeringen eller någon av dess myndigheter utsåg de offentliga ombuden. Lagrådet ansåg dessutom och roll i sammanhanget borde lagfästas. I så fall behövs knappast det föreslagna bemyndigandet för regeringen att meddela närmare föreskrifter om offentliga ombud, ett bemyndigande vars utnyttjande i andra avseenden kan förefalla diskutabelt med tanke på den självständiga ställning som ombuden avses ha, uttalade Lagrådet. Lagrådet ansåg inte att skälen i remissen mot att lagreglera hanteringen av överskottsinformation var övertygande. Lagrådet ifrågasatte också om avsaknaden av en lagreglering rörande hanteringen av överskottsinformation var förenlig med artikel 8 i . Lagrådet ansåg därför att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet måste övervägas hur rättssäkerhetsgarantierna skulle förstärkas. Särskilt ville Lagrådet framhålla att frågan om användning av överskottsinformation måste lösas. Detta var enligt Lagrådet en förutsättning för att en lagstiftning om buggning skulle kunna godtas. Enligt Lagrådets samlade bedömning av förslagen i remissen borde hemlig rumsavlyssning kunna godtas som nytt straffprocessuellt tvångsmedel med väsentligen det föreslagna tillämpningsområdet, om behovet är reellt och starkt. En förutsättning var dock framhöll Lagrådet att tvångsmedelsanvändningen var förenad med tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Konsekvenser av Lagrådets yttrande De synpunkter som Lagrådet framförde i sitt yttrande ledde till att regeringen avstod från att lägga fram en proposition med förslag om hemlig rumsavlyssning. Regeringen inriktade i stället sitt lagstiftningsarbete på att stärka rättssäkerhetsgarantierna för redan befintliga hemliga tvångsmedel. Detta arbete ledde bl.a. fram till att ett system med offentliga ombud infördes och att de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsinformation regle- rades (en närmare beskrivning ges i avsnitt 3.2.4 och 3.2.5). Inom utarbetades sedermera också promemorian Hemlig rumsavlyssning, som remitterades. Denna promemoria lades sedan till grund för en ny lagrådsremiss i vilken regeringen ånyo föreslog att hemlig rumsavlyssning skulle införas som ett nytt hemligt tvångsmedel (mer om detta i avsnitt 3.2.6). 3.2.4Ett system med offentliga ombud och en straffvärdeventil införs i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning infördes ett system med offentliga ombud som ska bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:14, SFS 2003:1146). Systemet har införts i alla ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Det gäller således även sådana ärenden där lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarlig brott (vilken trädde i kraft och därigenom ersatte tvångsmedelslag) eller lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll är tillämpliga. Systemet innebär att rättens prövning av en ansökan om hemlig teleavlyssning eller hemlig kameraövervakning sker vid ett sammanträde där den som ansöker om tvångsåtgärden samt ett av rätten utsett offentligt ombud närvarar.