sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Det innebär att vi har inriktat vårt arbete på att finna lösningar inom studiemedelssystemet och för studerande med studiemedel. Vi har även behandlat vissa frågor som rör stude- rande utan studiemedel, t.ex. studenthälsovården. Enligt direktiven har kommittén haft möjlighet att delredovisa vissa frågor. Efterhand som vi satt oss in i uppdragets alla delar har vi funnit att de på olika sätt hänger ihop. Exempelvis bygger förslagen som rör studiemedelssystemet på våra överväganden om ökad genomströmning. Även åtgärder inom studenthälsovården påverkar genomströmningen. Efter en samlad bedömning av upp- draget har vi funnit det mest lämpligt att presentera kommitténs redovisning i ett sammanhållet betänkande. Författningsändringar som har genomförts efter har inte kunnat beaktas. Detsamma gäller förslag som har lagts fram efter . Kommitténs uppdrag och arbete Kommittén har analyserat de studerandes ekonomiska och sociala situation. Vi har prioriterat förslag till förbättringar inom studie- medelssystemet som syftar till att det ska bli ett enklare och mer generellt system. Vidare har vi med utgångspunkt i analyser av studerandes ekonomiska situation bedömt vilka beloppsnivåer som är rimliga för studiemedlen. Studiemedelsnivån har även bedömts i förhållande till andra gruppers inkomster och i förhållande till andra former av ersättningar. Vi har utifrån den studerandes, arbetslivets och samhällets behov, även bedömt vid vilken inkomstgräns som studiebidraget bör minska, dvs. Kommittén har särskilt övervägt om studiemedelssystemet kan utformas så att det på ett mer systematiskt sätt än kan användas för att öka genomströmningen i högskolan. I samband med detta har vi även studerat andra faktorer inom högskolan, t.ex. studerandestöd och studenthälsovård, som påverkar genomström- ningen. En utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att grunderna i studiemedelssystemet ska ligga fast, vilket också framgår av regeringens direktiv. Vi har därför inte övervägt att införa helt nya former av studiestöd eller att frångå systemets grundläggande utformning med studiemedel som består av en bidragsdel kom- pletterad med ett annuitetslån. På den eftergymnasiala nivån har vi för högskoleutbildningar begränsat oss till studier på grundläggande och avancerad nivå, dvs. inte utbildning på forskarnivå. Till sådan utbildning får, i stort sett, bara antas sökande som anställs som doktorand eller som beviljas utbildningsbidrag för doktorander. Forskarstudier ska inte finan- sieras med studiemedel och hamnar därför utanför kommitténs uppdrag. Inom vuxenutbildningen har de som läser svenska för invand- rare (sfi) inte rätt till studiemedel. finansierar sfi-studerande sina studier främst med introduktionsersättning eller försörjnings- stöd från kommunen. Studerande i särvux har inte heller rätt till studiemedel. Studiefinansieringen för dessa grupper ligger därför inte i vårt uppdrag. Kommittén har inte heller sett att det ligger i uppdraget att utvidga de utbildningsformer som berättigar till studiemedel. Vi har ansett att frågan om vilka utbildningar som ska berättiga till studiemedel är en utbildningspolitisk fråga. Kommitténs uppdrag och arbete Kommittén har inte sett att andra studiestöd än studiemedel har legat inom kommitténs uppdrag. Det innebär att studiehjälp, dvs. studiebidrag, inackorderingstillägg och extra tillägg, som ligger utanför studiemedelssystemet och vänder sig till ungdomar mellan , inte behandlas. Inte heller omfattas bidrag för för- äldrautbildning i teckenspråk (s.k. TUFF-ersättning), bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan (s.k. Rg-bidrag) eller korttidsstöd av kommitténs uppdrag, utom i de avseenden som ligger inom studiestödsadministrationen. Eftersom kommittén inte har sett som sin uppgift att föreslå förändringar i dessa stude- randes studiefinansiering har vi inte heller analyserat situationen för de studerandegrupper som omfattas av de olika stöden. Trygghetssystemens samspel med studiemedelssystemet Sambandet mellan studiemedelssystemet och de sociala trygghets- systemen har analyserats och bedömts. I huvudsak har kommittén ansett att även studerande ska omfattas av de generella trygghets- systemen på samma sätt som befolkningen i övrigt. Det innebär att kommittén så långt som möjligt har undvikit att utforma särskilda studerandelösningar. Undantag från denna princip är t.ex. det särskilda tilläggsbidraget för studerande med barn, som finns inom studiemedelssystemet. Kommittén har på grund av tidsskäl prioriterat de frågor som berör de flesta studiemedelstagarna. Främst har sambanden med ersättning vid sjukdom och föräldraskap samt bostadsbidrag granskats. Kommunernas praxis att ge försörjningsstöd har be- handlats med utgångspunkt i den kartläggning kommittén låtit göra. Kommittén har vidare konstaterat att gränsdragningen mot arbetslöshetsförsäkringen enligt regeringens direktiv anses vara klarlagd och därför inte behöver utredas. Kommittén föreslår huvudsakligen förändringar i lagstiftningen inom ramen för studiemedelssystemet, t.ex. beträffande studie- medel under sjukdom. De bedömningar kommittén gör om andra ersättningsformer åtföljs inte av några författningsförslag. Skälet till detta är bl.a. att flera av dessa frågor ligger eller har legat i andra utredningar, t.ex. inom och den i budgetpropositionen avsierade socialförsäkrings- utredningen, vilka följer särskilda beslutsprocesser. Kommitténs uppdrag och arbete Ett förslag utanför studiemedelssystemet är hur studiebidraget ska beaktas vid beräkningen av bostadsbidrag. Denna fråga behand- las bl.a. av det skälet att den tydligt berör just studerande. I övriga fall har kommittén valt att uppmärksamma vissa problem som de studerande möter och hur dessa skulle kunna lösas. Kommittén har analyserat olika mått på genomströmning i hög- skoleutbildningen. Incitament för att öka genomströmningen, bl.a. peng-per-poäng och examensbonus, har diskuterats och bedömts. Det har bl.a. skett med utgångspunkt i de danska, finska och norska studiestödssystemen och erfarenheter av dessa. Kommittén har dragit slutsatsen att faktorer utanför studiemedelssystemet, t.ex. undervisningens organisation och ett stärkt studerandestöd på högskolorna, har större betydelse för genomströmningen än vad förändringar i studiemedelssystemet har. Därför har vi utvecklat bedömningar och förslag som medför ett tydligare ansvar för universitet och högskolor att arbeta aktivt inom det studiesociala området. Frågor av mer uttalat utbildningspolitisk karaktär, t.ex. ett för- ändrat terminssystem, behandlas inte av kommittén. Vi har bedömt att sådana frågor förvisso kan påverka genomströmningen, men de ligger alltför långt från kommitténs huvuduppdrag. I kommitténs direktiv har inte ingått att analysera genomströmningen inom vuxenutbildningen. Utgångspunkten för kommitténs analys har varit att se student- hälsovården som en del av lärosätenas kärnverksamhet. Högskole- verkets utvärderingar, möten med personal vid studenthälsovården och samtal med studentrepresentanter etc. har legat till grund för våra bedömningar. Uppdraget avser endast studerande på univer- sitet och högskolor, dvs. inte studerande inom vuxenutbildningen. Vuxenstuderande är på samma sätt som andra medborgare hän- visade till den vanliga sjukvården. Kommunerna är enligt skollagen (1985:1100) skyldiga att erbjuda skolhälsovård för elever i för- skoleklass, grundskola, gymnasieskola, särskola, specialskolan och Kommitténs uppdrag och arbete sameskolan, men inte för elever i den kommunala vuxenutbild- ningen. Det är därmed en fråga för varje enskild kommun att avgöra vilken typ av hälsostöd komvuxstuderande ska erbjudas. Kommittén ska föreslå vilka verktyg som kan användas i arbetet med att minska studenternas alkoholkonsumtion. Kommittén har valt att begränsa sitt uppdrag till ansvars- och organisationsfrågor eftersom alkoholfrågan därmed kan knytas till kommitténs övriga uppdrag som rör studenters studiesociala situation. Metodfrågor, dvs. hur arbetet för att minska alkoholkonsumtionen kan eller bör bedrivas, har inte behandlats. Genom kommer det att finnas en aktör på nationell nivå som stödjer högskolornas förebyggande arbete. Kommittén har särskilt beaktat behovet av strukturer för ett fortsatt alkoholförebyggande arbete efter 2010. ska enligt direktiven förutsättningslöst pröva och föreslå hur statens utgifter för studiestödsadministra- tionen kan minskas genom att hela eller delar av verksamheten hanteras och organiseras på ett mer ändamålsenligt och kostnads- effektivt sätt. En utvärdering av , , har genomförts. Denna har inkluderat en analys av förut- sättningarna för, själva genomförandet av och resultaten av den administrativa hanteringen. CSN:s studiestödsadministrativa uppdrag omfattar även verk- samhet som ligger utanför studiemedelssystemet, t.ex. administra- tion av studiehjälp och bidrag till kostnader vid viss gymnasie- utbildning (Rg-bidrag). Eftersom kommitténs uppdrag i huvudsak avser studiemedelssystemet, har granskningen av CSN koncentre- rats till administrationen av studiemedel och återbetalning av studielån. Kommittén har undersökt möjligheterna att föra över delar av studiestödsadministrationen till banker, kommuner och högskolor, samt prövat förutsättningarna för att överlåta CSN:s hela uppdrag till . Dessa delar av arbetet har genomförts som riktningsanalyser, dvs. en form av förhandsgranskning för att bedöma om alternativa val är möjliga. Kommitténs uppdrag och arbete Kommittén har gjort en omfattande ekonomisk analys som under- lag till redovisade förslag och bedömningar i studiemedelssystemet. Inom varje område har kostnadsanalysen gjorts utifrån ett nollalternativ, dvs. de kostnader som skulle uppstått om inga ändringar i dagens studiemedelsystem skulle ske. De ekonomiska fördelningseffekterna av förslagen har belysts och konsekvenserna för olika grupper av studerande har lyfts fram. Särskilt har konsekvenserna för jämställdheten varit föremål för kommitténs intresse. En kommitté kan inte föreslå kostnadsökningar om det saknas finansiering. För våra förslag om utgiftsökningar i studiemedlen finns därför förslag till finansiering, som innebär utgiftsminsk- ningar i statsbudgeten. Vi har dock konstaterat att studiemedels- anslaget (UO 15, anslaget 1:2 Studiemedel m.m.) inte helt har ut- nyttjats. Det finns ett årligt anslagssparande på . Sparandet ligger i huvudsak i anlagsposten för det högre bidraget, som är avsett för studerande som saknar slutbetyg från grundskola eller treårig gymnasieutbildning. Problemet med att använda anslagssparandet som finansierings- källa är att det skulle innebära att statens utgifter ökar. Om det vore så att anslagssparandet kunde ha utnyttjats som finansierings- källa skulle kommittén ha kunnat utforma fler skarpa förslag. I stället har vi stannat vid att ange motiven för angelägna åtgärder och bedömt hur en lösning skulle kunna ske om regeringen kan finna en finansieringsmöjlighet. Det gäller t.ex. en större höjning av studiemedlen och bidrag till utbildningsavgifter i utländska univer- sitet som redovisas i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem. Studiesociala kommitténs uppdrag innehåller ett stort antal fråge- områden som ska behandlas och övervägas . Dessa förutsättningar har i hög grad påverkat kom- mitténs arbetssätt och val av metoder, t.ex. har det inte varit möjligt att lägga ut längre och omfattande uppdrag på forskare eller myndigheter. Ett undantag är uppdraget till SCB vid kartläggningen av kommunernas tillämpning av socialtjänstlagen (2001:453) och praxis i beslut om försörjningsstöd till studerande. Kommitténs uppdrag och arbete uppdrag har vi så långt som möjligt valt att utnyttja tidigare utred- ningar, forskarrapporter och material från myndigheter och andra organisationer som har relevans för uppdraget. Dessa källor redo- visas i betänkandets referenslista. Kommittén har tillsatt en särskild granskningsgrupp för gransk- ningen av den nuvarande myndigheten för studiestödsadministra- tion, CSN. Syftet med granskningen har varit att skaffa underlag för att bedöma den nuvarande studiestödsadministrationens effek- tivitet, men även för att kunna pröva och föreslå förändringar . I granskningsgruppen har ingått sak- och ämnesexperter från högskolan, vuxenutbildning, , bankväsendet samt en utvärderingsexpert från Ekonomistyrnings- verket/. Samråd med myndigheter, organisationer och utredningar Kommittén har haft elva protokollförda sammanträden. Utöver dessa har kommittén haft ett omfattande samarbete med CSN, som bistått utredningen på olika sätt. Detta gäller t.ex. statistikunderlag om studiemedelstagare och ett omfångsrikt självvärderingsunderlag för granskningsgruppen. Till kommittén har en särskild referensgrupp knutits. I den har ingått företrädare för studerandeorganisationer, För- enade Studentkårer (SFS) och Vuxenstuderandes intresseorgani- sation (), Tria1, studentråd, , Kommuner och Landsting, Arbetsförmedlingen, CSN, För- säkringskassan, , och . Vidare har företrädare för , och samt Svenskt näringsliv och ingått. Referensgruppen i sin helhet har mötts vid fem tillfällen, men kommittén har även haft kontakter med enskilda organisationer inom gruppen. Kommittén har också haft överläggningar med andra pågående offentliga utredningar, t.ex. Utredningen om en översyn av aktivi- tetsersättning (S 2007:15), (U 2007:11) och (Fi 2007:15), samt arbetsgrupper inom , t.ex. . 1 TRIA är ett fackligt samarbete för studenter mellan ST, och Unionen. Kommitténs uppdrag och arbete Under kommitténs sammanträden har extern medverkan förekommit. Det gäller t.ex. företrädare för studerandeorga- nisationer och . En komplett förteckning av de myndigheter och organisationer som kommittén har haft kontakter med finns i bilaga 2. Kommittén har arrangerat ett seminarium och ett antal studiebesök i syfte att få specifika frågor belysta. Seminariet hölls med företrädare för studiestödsadministrationer i , och . har kommittén haft möten med företrädare för Styrelsen for i . Vidare har kommittén mött studenter och personal vid och . Förutsättningarna för vuxen- utbildningen och vuxenstuderande har kommittén fått belysta vid ett möte med företrädare för studerande och utbildningsförvalt- ning i . I betänkandet används åtskilliga statistikuppgifter. Kommittén gör även många beräkningar och bedömningar baserade på olika former av data. Av olika skäl har det inte varit möjligt att redovisa samtliga uppgifter , t.ex. . Detta beror på att viss statistik insamlas läsårsvis och att annan statistik insamlas per kalenderår. Tidpunkten för slutförandet av kommitténs uppdrag, , har också medfört att vi i många fall inte har haft möjlighet att uppdatera det statistiska underlaget med uppgifter. I de flesta fall har vi varit tvungna att basera beräkningarna på uppgifter eller 2007. Detta gäller t.ex. för vissa beräkningar av inkomst- och kostnadsläget för studerande. I andra fall, t.ex. för studiemedelsbeloppen, har det varit möjligt att använda uppgifter. Kommitténs uppdrag och arbete Betänkandets struktur och läsanvisningar Kommitténs betänkande är uppbyggt på följande sätt: I kapitel 1 Generella utgångspunkter presenteras förutsättningar- na för kommitténs arbete. Kapitlet innehåller en översikt över samhällets och individens behov av utbildning, en beskrivning av högskolesektorn och de högskolestuderande respektive vuxen- utbildningssektorn och de vuxenstuderande. Nuvarande studie- medelssystem beskrivs i ett historiskt och internationellt per- spektiv. Kapitel 2 Ökad genomströmning inom högskolan behandlar för- slag och bedömningar som avser ökad genomströmning i hög- skolan. I detta kapitel diskuteras studiemedlens roll för genom- strömningen. Kommittén analyserar även högskolornas ansvar för genomströmningen, bl.a. insatserna för studerandestöd och andra studiesociala insatser. I kapitel 3 Studenthälsofrågor redovisar kommittén sina be- dömningar rörande studenthälsovården och studenters alkohol- konsumtion. Avsnittet knyter an till kommitténs bedömningar i kapitel 2. I kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem redovisar kommittén sina förslag till ett enklare och mer generellt studiemedelssystem. Detta kapitel är till omfång det största och behandlar studiemedlen, förhållandet mellan bidrag och lån, längden på den studietid som berättigar till studiemedel, återbetalning, etc. Förslag och bedömningar till hur studiestödsadministrationen kan effektiviseras redovisas i kapitel 5 Effektivare studiestöds- administration. Förslagen grundar sig dels på resultatet av den granskning av CSN som en granskningsgrupp inom kommittén genomfört, dels på de förslag till förändringar i studiemedelssyste- met som föreslås i andra delar av betänkandet. I kapitel 6 Studiemedlen och trygghetssystemen presenteras kommitténs överväganden och förslag rörande sambandet mellan studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen. Här behandlas bl.a. ersättning vid sjukdom eller föräldraskap och bostadsbidrag. I kapitel 7 Förbättrad information till studerande föreslår kom- mittén hur information om studiesociala frågor kan samlas och förbättras. Avsnittet utgår bl.a. från de förslag och bedömningar som gjorts i tidigare kapitel. Kommitténs uppdrag och arbete Kostnadskonsekvenser av kommitténs förslag och bedömningar samt andra konsekvensanalyser redovisas i kapitel 8 Kostnads- och konsekvensanalys. I kapitel 9 Författningskommentar förklaras kommitténs förslag till författningsändringar i studiestödslagen (1999:1395) och studiestödsförordningen (2000:655) m.m. I detta kapitel redovisar kommittén sina utgångspunkter för de överväganden som görs i kommande kapitel. Kommittén tar inled- ningsvis upp behovet av utbildning – både ur individens och samhällets synvinkel. Därefter beskrivs inom högskole- respektive vuxenutbildningsområdet utbildningssystemen, de studerande och deras ekonomiska villkor. Slutligen ges en beskrivning av nuvaran- de studiemedelssystem i ett historiskt och internationellt perspek- tiv och hur det nyttjas. Kommittén har valt att ge en förhållandevis utförlig redovisning av den sfär som ligger inom kommitténs upp- drag. Den som redan har denna överblick kan läsa avsnittet extensivt och ägna mer uppmärksamhet åt övriga kapitel. 1.2Behov och effekter av utbildning 1.2.1Den enskildes drivkrafter för studier Den enskildes drivkrafter för studier innehåller många kompo- nenter. Det handlar om en önskan att vilja förverkliga drömmar och livsprojekt och om att skaffa en utbildning som leder till en plats på arbetsmarknaden och till framtida inkomster. Det handlar också om att få fördjupa sig inom ett eller flera intresseområden. Ett incitament för utbildning är att den är personlighetsutveck- lande – även om den inte är användbar på arbetsmarknaden. Stude- rande på högskolenivå anger eget intresse som huvudskäl till att de studerar. Det näst vanligaste skälet är att de vill förbättra sin position på arbetsmarknaden. Andra faktorer påverkar individen mer indirekt. Sådana är exempelvis hur kamraterna väljer utbild- ning, föräldrarnas utbildningsbakgrund och kulturella kapital samt utbildningars status i olika sociala miljöer.1 Det finns studier som har visat flera positiva effekter med utbildning, t.ex. bättre hälsa, rikare fritid, mer inflytande och ett större deltagande i samhällslivet i stort. Dessa effekter kanske inte ska ses som individuella drivkrafter i egentlig mening. En för studier är naturligtvis det ekonomiska utbytet för den enskilde, dvs. att utbildningen kan ge arbetsuppgifter med en högre lön. Inom nationalekonomin talar man om humankapital- teorin, dvs. att utbildning ger individer ökade kunskaper och förmågor, som gör dem mer produktiva och leder till både högre löner och för samhället en högre ekonomisk tillväxt.2 Den eko- nomiska drivkraften är också lättast att analysera och jämföra samt mellan yrken eller olika bakgrundsfaktorer. I ett internationellt perspektiv satsar mycket pengar på utbildning. De samlade utbildningskostnaderna uppgår till nästan , inklusive medel från kommuner och lands- ting. Delar av de medel som kommuner och landsting avsätter för utbildning finansieras genom de generella statsbidragen till kom- munerna. Statens anslag täcker av de samlade kostnaderna vilket hänger samman med att huvudmannaskapet för verksamheten delas mellan stat, kommun, landsting och enskilda huvudmän. I utbildningskostnaderna räknas även statens kostnader för studiestöd in. Det finns ett antal anledningar till att staten subventionerar utbildning. Den första är att staten har nytta av att individernas produktivitet ökar, främst genom ökade skatteintäkter. Genom utbildningssubventioner kan staten också minska risken att män- niskor utbildar sig mindre än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. Ett tredje skäl är att en högre utbildningsnivå bland befolkningen även får ett antal indirekta effekter, t.ex. minskad brottslighet, bättre fungerande demokratiskt system och bättre folkhälsa. Enligt ekonomisk teori finns det i varje samhälle och en optimal nivå på utbildningssubventionen. 1Högskoleverket (2007a). 2Becker, G.S. (1964). att subventionen, och då även studiemedlens storlek, kan vara såväl för stor som för liten. Om subventionerna är för stora kan det leda till att alltför många utbildar sig eller till att man väljer för långa eller fel utbildningar, i förhållande till de behov som finns på arbetsmarknaden. Om subventionerna är för små kan det leda till att alltför få utbildar sig eller väljer för korta utbildningar.3 Vad säger då forskningen om dessa frågor, leder verkligen en högre utbildningsnivå till ett bättre samhälle? Den enklaste analysen är att relatera ett lands utbildningsnivå till dess BNP per capita och här finns ett starkt samband. Problemet är att bedöma om det är utbildning som leder till högre BNP, eller om det är högre BNP som leder till mer utbildning.4 Åtskillig forskningslitteratur, som omfattar empiriska studier från många länder, visar att utbildning leder till högre inkomster för dem som genomgår utbildning. Vilken effekt utbildning har på samhällsekonomin är mer diskutabelt. Vissa forskare argumenterar för att utbildningens bidrag till den ekonomiska utvecklingen är överskattad och att de samhällsekonomiska effekterna inte är lika stora som de privatekonomiska. Det finns också de som argumen- terat för motsatsen, nämligen att utbildningens bidrag till den totala produktionen i samhället är klart större än vad som kan uppmätas med de utbildade personernas höjda inkomster. Det finns en växande forskning om utbildningens påverkan på andra samhällsekonomiska variabler, som i sin tur förväntas vara gynnsamma för den ekonomiska utvecklingen. Ett antal studier av effekterna av föräldrars utbildning på deras barns inkomster och utbildning visar samband. Likaså finns det skäl att tro att de starka sambanden mellan individers utbildning, hälsa och livslängd åtmin- stone delvis har att göra med deras utbildningsbakgrund. En amerikansk studie tyder också på att höjd utbildningsnivå sänker brottsligheten, men det är inte säkert att resultaten går att överföra till . Aktuell forskning tyder också på att utbildning leder till ökad politisk medvetenhet och engagemang. 3Se t.ex. Johnstone, B.D. (1986). 4Finansdepartementet (2005). 1.2.4Sker det en överutbildning? Inom forskningen är det vanligt att man med överutbildning avser personer som har en högre utbildning än de behöver i relation till arbetes krav. Underutbildade är på motsvarande sätt de som har en lägre utbildning än vad som egentligen krävs i arbetet. har det dykt upp en debatt om överutbildning. Rubriker som Överutbildning ett stort problem, Högskolan skapar en ny underklass - inte jobb, Massutbildningens pris, Svenskarna håller på att överutbilda sig, Allt färre arbetar med det de har pluggat till har förekommit i pressen. I artiklar har oro uttryckts över att det inte finns jobb till alla som examineras när nästan varannan person påbörjar en högskoleutbildning.