sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — De danska bestämmelserna omfattar dock en vidare möjlighet till lämplighetsprövning som saknas i de svenska bestämmelserna genom koncessionskravets avgränsning efter mät- och reglerstation. I introducerades naturgasen 1974 och den finska natur- gasmarknaden uppvisar vissa likheter med den svenska. Naturgas- nätet täcker t.ex. endast en begränsad del av landet, det finns endast en tillförselväg för naturgas, kunderna är till antalet få, knappt 36 000 st. och merparten av naturgasen förbrukas inom industrin och energiomvandlingssektorn. Den finska naturgasförbrukningen är dock betydligt större än den svenska. Den uppgick till , vilket är cirka fyra gånger den svenska naturgasförbrukningen. Den sammanlagda längden hos transmissionsnätet uppgår till medan distributionsnätet sammanlagt mäter . Till skillnad från har dock ännu inte öppnat naturgasmarknaden i sin helhet. Detta beror på ett undantag från gasmarknadsdirektivet till följd av att bara har en huvud- saklig gasleverantör och att det finska naturgasnätet inte är anslutet till ett annat EU-land. Undantaget innebär att s.k. sekundär- marknadshandel endast kan bedrivas av slutförbrukare med en årlig förbrukning om , liksom av naturgasföretagen själva. Bortsett från volymgränsen är likheten stor med vad som tillämpades i under den stegvisa marknadsöppningen. Till skillnad från den danska regleringen, skulle det kunna falla sig naturligt om det finns större skillnader mellan den svenska lag- stiftningen och den finska. En genomgång visar dock att intentio- nen tycks vara ungefär densamma, trots det finska undantaget. Jämförelsen med det finska regelverket baseras på information hämtad från Naturgasmarknadslag (508/2000) i en inofficiell över- sättning. Naturgasmarknadslagens första kapitel omfattar allmänna bestämmelser. Bland begreppen kan noteras att ett naturgasnät utgörs av överföringsnät och distributionsnät. Ett överföringsnät för naturgas är ett rörsystem via vilket naturgas transporteras under högt, oreducerat tryck, vilket således motsvaras av det svenska begreppet transmissionsnät. Ett distributionsnät definieras som ett lokalt eller regionalt rör- system via vilket naturgas transporteras under reducerat tryck. Med naturgasöverföring avses transport av naturgas i ett överförings- eller distributionsnät mellan parter i naturgashandel. Naturgasnätsverksamhet definieras som affärsverksamhet där verksamhetsidkaren (sv. nätägaren) mot vederlag överför naturgas i ett överförings- eller distributionsnät för naturgas, samt producerar och tillhandahåller andra, på överförings- eller distributionsnätet, naturgasbaserade tjänster som ålagts nätägaren enligt lag, eller genom bestämmelser som utfärdats med stöd till dem som behöver sådana. Naturgasmarknadslagen tillämpas på naturgasmarknaden, med vilken avses import, export, överföring, distribution, försäljning och lagring av naturgas – inklusive kondenserad naturgas (LNG). När det gäller undantag så tillämpas lagen inte på intern distribu- tion av naturgas i en fastighet eller en fastighetsgrupp som mot- svarar en sådan. Bestämmelserna i 2, 5 och 6 kap. tillämpas inte på försvarsförvaltningens naturgasnät. Naturgasmarknadslagens andra kapitel omfattar allmänna för- pliktelser vid nätverksamhet liksom prissättningsprinciper. Delar av kapitlet har stora likheter med den svenska naturgaslagens 3 kapitel, dvs. det innehåller bestämmelser kring drift, underhåll och utveckling av nätet, liksom anslutning och överföring. Bilaga 6 SOU 2009:48 Dessutom innehåller kapitlet bestämmelser om tariffer och offentliggörande av dessa som återfinns i den svenska naturgaslagens sjätte kapitel. Det tredje och fjärde kapitlet beskriver bl.a. regleringen av systemförpliktelser liksom naturgasförsäljning och naturgas- förbrukarnas ställning. Dessa kapitel innehåller bestämmelser som bl.a. återfinns i den svenska naturgaslagens sjunde och åttonde kapitel – Övergripande systemansvar och balansansvar respektive Särskilda bestämmelser om överföring av naturgas till konsumenter. Åtskillnad behandlas i Naturgasmarknadslagens femte kapitel, medan Tillstånd och anmälningar är föremål för bestämmelserna i det sjätte kapitlet. I Naturgasmarknadslagens 6 kap. 1 § fastslås att naturgasnätsverksamhet endast får utövas med tillstånd av natur- gasmarknadsmyndigheten (naturgasnätstillstånd). Tillståndet beviljas tills vidare eller av särskilda skäl . Tillstånd kan beviljas en sammanslutning eller en inrättning. kan enligt samma paragraf i enskilda fall, eller tills vidare, befria nätägaren från till- ståndsplikten, om nätägarens naturgasnät är av ringa betydelse med tanke på naturgasöverföringen. Som parentes kan nämnas att på webb- plats , finns uppgifter om företags- namn, adress och telefonnummer till de företag som innehar natur- gasnätstillstånd. Dessa uppgår till sammanlagt 34 st. Bestämmelserna till grund för lämplighetsprövningen återfinns i 6 kap. 2 § och innebär att tillstånd beviljas, om den som ansöker om tillstånd har tekniska, ekonomiska och organisatoriska förut- sättningar att sörja för naturgasverksamheten på det sätt som för- utsätts i lagstiftningen om naturgasmarknaden. Vidare specificeras fyra förutsättningar som ska vara uppfyllda för att tillståndet ska kunna beviljas. Dessa omfattar krav på orga- nisationen, personaltillgång, ekonomiska förutsättningar i syfte att möjliggöra en lönsam naturgasnätsverksamhet samt krav på drift- övervakare. Kapitlet innehåller även bestämmelser kring återkallelse av naturgasnätstillstånd, liksom två paragrafer vilka omfattar gräns- överskridande naturgasledningar. Av 5 § framgår att för byggande av ett överföringsrör som överskrider landets gräns, skall hos handels- och industriministeriet skriftligen ansökas om ett projekttillstånd. En förutsättning för att tillstånd ska beviljas är att byggandet är ändamålsenligt med tanke på utvecklingen på naturgasmarknaden. I tillståndet fastställs inte överföringsrörets sträckning. I 6 § finns vägledning om vad som ska ingå vid en ansökan enligt 5 §. Sammanfattningsvis kan konstateras att de finska bestämmel- serna till skillnad från de danska inte tycks göra någon nämnvärd skillnad i regleringen av överföringsnät respektive distributionsnät. Bägge typerna av nät kräver dock naturgasnätstillstånd. Däremot finns det, liksom i de danska bestämmelserna, uppenbarligen en form av utvidgat koncessionskrav. I är detta utökade kon- cessionskrav kopplat till byggnation av gränsöverskridande natur- gasledningar. Något undantag från koncession enligt den svenska naturgas- lagen för naturgasledningar belägna efter en mät- och reglerstation finns inte heller i de finska bestämmelserna. Däremot kan Natur- gasmarknadsmyndigheten i enskilda fall, och om naturgasnätet är av ringa betydelse med tanke på naturgasöverföringen, befria nät- ägaren från tillståndsplikten vilket således innebär en möjlighet till dispens. Enligt den svenska naturgaslagen får regeringen föreskriva undantag från kravet på koncession. I likhet med de danska bestämmelserna innehåller de finska en vidare möjlighet till lämplighetsprövning som saknas i de svenska bestämmelserna genom koncessionskravets avgränsning efter mät- och reglerstation. 9 Förslaget till utvidgat koncessionskrav Detta kapitel ger en sammanfattning av ursprungliga förslag till utvidgat koncessionskrav tillsammans med de kompletteringar av förslaget som gjordes genom El- och gas- marknadsutredningens slutbetänkande El- och gasmarknaderna – Energimarknader i utveckling (SOU 2004:129). 9.1Tidigare förslag 2003 och 2004 förslog i sin rapport av naturgas- lagen – med en marknadsbeskrivning (ER 3:2003) att en ny kon- cession för naturgasområde bör införas. Koncessionen föreslogs ha en giltighetstid och avse ledningar och ledningsnät som ligger efter mät- och reglerstation, samt vara avgränsad i förhållande till en viss mät- och reglerstation. Nya ledningar som byggs inom konces- sionsområdet föreslogs inte omfattas av ytterligare koncessions- krav. Förslaget innebar vidare att myndigheten bör ges delegation att besluta om koncession för område och att behovet av föreskrifter om undantag från kravet på koncession bör utredas ytterligare. Förslaget skulle i praktiken innebära att den nuvarande konces- sionen för naturgasledning kommer att finnas kvar med nuvarande funktion, men fortsättningsvis benämnas koncession för trans- missionsledning. Gränsen mellan koncession för transmissions- ledning och koncession för område föreslogs utgöras av en bestämd mät- och reglerstation. Anledningen till detta angavs vara att alla distributionsnät har sin anslutning till det övriga naturgas- nätet i just en mät- och reglerstation. Det betonades dock att det av det framtida regelverket bör framgå att även en transmissions- ledning kan vara belägen efter en mät- och reglerstation, utan att bli definierad som en distributionsledning i lagens mening. En områdeskoncession föreslogs gälla ett geografiskt område vars yttre gräns bestäms i koncessionsbeslutet, i relation till en överblickbar utbyggnadsmöjlighet. Den som ansöker om konces- sion för område förslogs därför i ansökan ange en plan för framtida utbyggnad. Med koncessionen skulle följa samma förpliktelser som för den som har koncession för naturgasledning enligt befintligt regelverk. Av Energimyndighetens förslag framgår att alla naturgas- ledningar i princip ska omfattas av koncession. Ägare till naturgas- ledningar och nät vilka av olika skäl inte omfattas av koncessions- plikt, ska därför vara skyldiga att ansöka om koncession. Skälen till att en ledning inte omfattas av krav på koncession kan t.ex. vara att den byggts utan koncession i enlighet med naturgaslagen. I syfte att undvika att ägare av icke koncessionsplikta naturgas- ledningar ofrivilligt skulle komma att bryta mot lagen vid de nya reglernas ikraftträdande, föreslogs att övergångsbestämmelser införs som innebär att ägare av naturgasledningar utan koncession ska ansöka om koncession från ikraftträdandet. noterade att det kan finnas natur- gasledningar som byggts utan koncession enligt naturgaslagen och som relativt kan ha gått igenom tillståndsgivning från andra myndigheter, varför undantag föreslogs kunna beviljas i fråga om vad som ska ingå i koncessionsansökan. Den mer omfattande kon- cessionsplikt som skulle bli resultatet av förslaget, angavs vara ett skäl till att myndigheten bör få befogenhet att lämna bindande för- handsbesked i frågan. I förslaget berördes även att det kan finnas skäl att se över regelverket inför en utveckling där LNG-anläggningar (förgasnings- anläggningar) uppförs i , samt att det genom förslaget till koncession för område saknas anledning att utreda frågan om möjlighet att frivilligt söka koncession enligt naturgaslagen. förslag kom att lyftas in i El- och natur- gasmarknaderna – Energimarknader i utveckling (SOU 2004:129). Utredningen gav stöd åt förslag, med vissa smärre ändringar och kompletteringar. El- och gasmarknadsutredningen ansåg t.ex. att områdes- koncessionen bör gälla i stället för tidigare föreslagna . Vidare betonade utredningen att områdeskoncessionen borde kunna förenas med villkor, exempelvis om att en i koncessions- ansökan angiven utbyggnad av nätet genomförs , lik- som med en skyldighet att på skäliga villkor ansluta naturgas- anläggningar belägna inom området. Gränserna för en områdes- koncession föreslogs dessutom kunna ändras om det exempelvis tillkommer nya kunder strax utanför koncessionsområdet. Utredningen konstaterade att förslaget medför att i princip alla naturgasledningar, med undantag för ledningar som uteslutande ska användas inom hamn- eller industriområde, blir koncessions- pliktiga. Antingen omfattas en naturgasledning således av konces- sion för transmissionsledning eller av koncession för område. Regeringen föreslogs dock även fortsättningsvis ha möjlighet att föreskriva om undantag från koncessionsplikten. Förslaget kring utvidgat koncessionskrav konstaterades innebära ökade kostnader för såväl myndigheten som för naturgasföretagen, vilket skulle kunna föranleda behov av ytterligare resurser. 9.2Av speciellt intresse vid utformning av regelverk Innan utvärderingen görs av själva motiven för att införa ett utvid- gat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden, ägnas detta avsnitt till belysa delar ur tidigare förslag av speciellt intresse. Frågorna bör anses vara av intresse för förslagets praktiska tillämp- ning, oavsett vilka slutsatser som senare kan dras angående försla- gets nytta. 9.2.1Avgränsning mellan koncession för transmissionsledning och koncession för område I samband med förslaget till ett utvidgat koncessionskrav aktualise- rades frågan om en tydlig gräns mellan de två olika typerna av kon- cession som skulle bli ett resultat av förslaget, dvs. koncession för transmissionsledning respektive koncession för område. I förslaget ansågs den befintliga gränsen för koncessionsplikt efter mät- och reglerstation utgöra en naturlig avgränsning, efter som en sådan station normalt utgör gränspunkt mellan en transmissionsledning och ett distributionsnät. Avgränsningen mellan vad som bör definieras som transmission respektive distribution, har emellertid varit ett ämne för åter- kommande diskussioner sedan den första naturgaslagen (2000:599) trädde i kraft . En av anledningarna till dessa diskussioner är att det ursprung- liga motivet för att undanta vissa naturgasledningar från konces- sionsplikt var själva syftet med dessa ledningar. Enligt rörlednings- lagen var naturgasledningar som huvudsakligen tillgodosåg enskilda hushålls behov inte koncessionspliktiga. Undantaget kom även att omfatta naturgasledningar som tillgodosåg t.ex. enskilda företags behov, vilket medförde att naturgasledningar vars huvudsakliga syfte var att tillgodose slutförbrukare med naturgas var undantagna från koncessionsplikt. I samband med utformningen av naturgaslag (2000:599), gjordes bedömningen att naturgasledningar vars huvudsakliga syfte är att tillgodose slutförbrukare med naturgas, i praktiken utgörs av distributionsledningar belägna efter mät- och reglerstation. Sålunda kom naturgasledningar belägna efter mät- och reglerstation att bli undantagna från kravet på koncessionsplikt. Ett problem som emellertid uppstod var att koncessionsplikten i första hand kom att bero på huruvida en naturgasledning var belägen före eller efter en mät- och reglerstation, medan naturgasledningens huvudsakliga syfte kom att bli sekundärt. Problemet är fortfarande aktuellt och bör därför beaktas vid ett eventuellt införande av ytterligare reglering. Vid sidan av avgräns- ningen mellan koncessionspliktiga respektive icke koncessions- pliktiga naturgasledningar, liksom avgränsningen mellan olika typer av koncession, är gränsen mellan transmission och distribution av intresse vid diskussioner kring nuvarande tariffstruktur på Definitionen av transmission kan vara en rättvisefråga ur slutförbrukarnas perspektiv. Det kan finnas anledning att fundera över vad som avses med före respektive efter mät- och reglerstation. I samband med t.ex. anslutning av produktionsanläggningar för biogas, kan tryckhöjning i anslutning till en mät- och reglerstation vara nöd- vändig i syfte att föra ut biogasen på transmissionsnätet. Vad som kan betraktas som före respektive efter mät- och reglerstation är således inte längre entydigt när gasen strömmar från olika håll. Eventuellt nya tillförselvägar för naturgas till det svenska naturgas- systemet kan dessutom komma att komplicera frågan ytterligare. Mät- och reglerstationens status som avgränsning mellan trans- mission och distribution kan således komma att ifrågasättas ytterli- gare . I syfte att finna en tydlig avgränsning mellan två olika typer av koncession, kan det därför finnas anledning att åtminstone beakta andra alternativ. Att koppla typen av koncession till det huvudsakliga syftet med en naturgasledning eller ett naturgasnät skulle kunna vara en fördel, eftersom det skulle innebära en återgång till själva utgångspunkten för det tidigare resonemanget kring vilka naturgasledningar som bör omfattas av koncessionskrav. Om syftet med en transmissionsledning t.ex. antas vara att överföra naturgas till ett nytt geografiskt område, skulle syftet med en distributionsledning eller ett distributionsnät kunna definieras som överföring av naturgas till slutförbrukare inom ett geografiskt område. Eftersom områdeskoncessionen dessutom föreslås att avse ett geografiskt område, skulle denna gräns mellan koncession för transmissionsledning och koncession för område kunna vara gång- bar. Eventuellt skulle man kunna tänka sig att komplettera definitio- nen av distributionsledning och distributionsnät med villkor för maximal längd och/eller villkor för lägsta antal anslutna slut- förbrukare. Troligen skulle villkor av den typen emellertid bidra till nya typer av gränsdragningsproblem som inte står i proportion till tänkbar nytta. Att koppla gränsen mellan två olika typer av koncession till ett visst angivet tryck är troligen inte någon framkomlig väg. Ser man till syftet med en naturgasledning är det, åtminstone teoretiskt, möjligt att bygga en naturgasledning för överföring av naturgas till ett nytt geografiskt område, med samma tryck som före- kommer i vissa distributionsnät eller delar av vissa distributionsnät. Anledningen till detta är att det inom ett och samma distributionsnät kan förekomma flera olika trycknivåer i syfte att tillgodose krav från olika typer av slutförbrukare. Trycket inom distributionsnätet reduceras, eller regleras, genom en eller fler reglerstationer. Att få en ny ordning där delar av ett och samma distributionsnät skulle kunna omfattas av två olika typer av konces- sion bör inte betraktas som fördelaktigt ur ett framtida marknads- perspektiv. Att koppla gränsen till en viss angiven ledningsdimension leder ungefär till samma slutsatser som ifråga om tryck, varför heller inte detta alternativ bör betraktas som fördelaktigt. Slutsatsen i fråga om föreslagen avgränsning mellan koncession för transmissionsledning och koncession för område är, att mot bakgrund av att lämpligheten att använda mät- och reglerstation som avgränsning mellan transmission och distribution diskuteras , och framöver kan komma att aktualiseras ytterli- gare, bör gränsen mellan koncession för transmissionsledning respektive koncession för område lämpligen baseras på något annat än mät- och reglerstation. Troligen skulle en gränsdragning med utgångspunkt i det uttalade syftet med en naturgasledning vara av fördel. Föreslaget till utvidgat koncessionskrav innebär att en koncession för område bör gälla ett geografiskt område. En yttre gräns för området bestäms, relaterad till en överblickbar utbyggnads- möjlighet. Den som ansöker om koncession bör därför i ansökan ange en plan för framtida utbyggnad, vilket då omfattas av det koncessionerade området. Nya naturgasledningar som anläggs inom området omfattas av områdeskoncessionen. Frågan om koncessionsområdets yttre gräns kan få olika inne- börd beroende på om den betraktas utifrån dagens befintliga natur- gasmarknad, eller om den betraktas ur ett perspektiv där det svenska naturgassystemet expanderar till helt nya geografiska områden. Distributionsnäten i det svenska naturgassystemet kan betraktas som en återstående struktur från den ursprungliga och fullständiga monopolmarknaden. Medan handeln med gas genom marknads- öppningen utsattes för konkurrens, bedrivs nätverksamheten fortfarande i form av ett antal naturliga monopol, om än i mer reglerad form . Eftersom det naturliga monopolet har kommit att bestå, bedriver nätägarna sin verksamhet som om monopolet i praktiken hade varit reglerat, dvs. man ser inga reella hot från angränsande eller övriga nätägare. De kommunala energi- bolagen bedriver normalt sin nätverksamhet i den egna kommunen liksom i vissa fall också i angränsande kommuner efter överens- kommelse med dessa. Anslutningen av nya slutförbrukare i befintliga distributionsnät kan betraktas som marginell. Den är att betrakta som mer eller mindre helt kundstyrd och sker företrädesvis i form av förtätning i befintligt nät. Utbyggnad av helt nya distributionsnät anslutna till det befintliga naturgassystemet, bör inte heller betraktas som särskilt trolig – vare sig genom befintliga nätägares försorg eller genom eventuellt nytillkommande. En anledning är att naturgasen har svårt i konkurren- sen om små slutförbrukare med tillgång till fjärrvärme, värme- pumpar och t.ex. pellets. Att översätta dagens befintliga distribu- tionsnät till ett antal olika koncessionsområden, borde med tanke på hur nätverksamheten bedrivs vara relativt okompli- cerat. Med vissa undantag skulle var och en av befintliga nätägares distributionsnät kunna omfattas av lika många områdeskoncessioner. Eftersom vissa nätägare emellertid bedriver distributionsnät- verksamhet inom geografiskt åtskilda områden, skulle dessa möjli- gen få ansöka om koncession för fler områden än ett – möjligen upp till ett tiotal i något enstaka fall. De yttre gränserna för dessa koncessionsområden är emellertid mer eller mindre naturliga genom att verksamheten har bedrivits – och fortfarande bedrivs, i form av lokala monopol. Med en utbyggnad av det svenska naturgassystemet till helt nya geografiska områden skulle det utvidgade koncessionskravet kunna få en annan betydelse, bland annat beroende på vilka villkor som knyts till koncessionen. Ett koncessionsområdes yttre gräns är dock intressant i sig. Gränsen mellan olika koncessionsområden i samband med en utbyggnad av distributionsnät i anslutning till en ny transmis- sionsledning, skulle t.ex. kunna vara av avgörande betydelse för drivkraften att överhuvudtaget bygga ett distributionsnät inom ett visst givet område. En anledning till detta är att det normalt sett krävs en viss blandning av slutförbrukare inom området för att investeringen ska vara intressant ur ekonomisk synpunkt. Slutförbrukarnas struktur är dessutom av väsentlig betydelse för kundkollektivet i sin helhet, eftersom den möjliggör en rimlig fördelning av kostnaderna inom distributionsnätet. Under förutsättning att det går att föreställa sig en utbyggnad av det svenska naturgassystemet där slutförbrukarna längs en ny transmissionsledning delas in i olika koncessionsområden i syfte att anslutas till olika distributionsnät, kan det finna anledning att ta ställning till hur stora de geografiskt bestämda områdena bör vara. För stora koncessionsområden skulle i teorin kunna innebära en risk för att den fortsatta utbyggnaden av naturgassystemet blockeras genom att en eller fler aktörer av olika skäl inte bygger ut distributionsnäten inom sina koncessionsområden tillräckligt snabbt och i tillräcklig omfattning. Denna eventuella risk skulle i viss mån dock kunna undvikas genom tydliga villkor för såväl kon- cessionsansökan i sig, som för själva koncessionen. I de fall olika koncessionsområden skulle angränsa geografiskt till varandra, skulle för små koncessionsområden kunna medföra att ett större antal slutförbrukare, såväl anslutna som icke anslutna, hamnar nära gränsen till ett angränsande koncessionsområde. Det skulle därigenom kunna finnas en drivkraft från enskilda slut- förbrukare att ansluta sig till en annan nätägare än den man for- mellt tillhör. Incitament skulle även kunna finnas från nätägarnas håll. Det är t.ex. fullt möjligt att en ännu inte ansluten kund inom konces- sionsområdet visar sig vara lämpligare att ansluta till ett angränsande distributionsnät. Denna typ av gränsdragningsproblem skulle troligen vara möj- liga att lösa från fall till fall, t.ex. genom en treparts- överenskommelse mellan slutförbrukaren och de berörda nät- ägarna. Sannolikt är också att vissa slutförbrukare efter begäran skulle överlåtas mer frikostigt av nätägaren än andra.