sou · GWB3102 · 2009-01-01 00:00:00 — Man bör se till individens hela funktionstillstånd och inte bara till sådana aspekter som har en koppling till förmågan att arbeta i närtid. En person kan exempelvis ha en omfattande funktionsnedsättning som gör att personen inte omgående kan delta i insatser som har en direkt koppling till arbetsmarknaden, exempelvis arbetspraktik, yrkesinriktade utbild- ningar eller liknande. Emellertid kan det vara möjligt för personen att delta i sådana åtgärder under förutsättning att mer basala förmågor först utvecklas. Om bedömer att en person skulle kunna delta i åtgärder som kan utveckla den enskildes arbetsförmåga, men att personen först behöver andra typer av insatser, ska SU inte beviljas. En sådan utredning är ett mycket kvalificerat arbete. Från sida kommer detta att kräva betydande kunskaper i att analysera funktions- bedömningar, men det kommer också kräva att flera perspektiv på den enskildes funktionstillstånd finns representerade i Försäkrings- kassans beslutsunderlag. Utredningens åsikt är alltså att det kommer att behövas en betydligt fylligare och mer uttömmande utredning av den enskildes funktionstillstånd än vad som finns vid bedömningen av rätten till aktivitetsersättning. Vi tror inte att en bedömning av rätten till SU kan ske endast på basis av Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna ett läkarutlåtande, annat än i mycket uppenbara fall. Istället gör utredningen bedömningen att kommer att behöva komplettera läkarutlåtandet med bedömningar gjorda av andra profes- sioner, exempelvis arbetsterapeut, sjukgymnast, psykolog, special- pedagog eller liknande. Endast när sådana bedömningar sammantaget ger en övertygande beskrivning av att den enskilde inte på något sätt kommer att förbättra sitt funktionstillstånd, så att det kan bli aktuellt med arbete eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder, bör SU beviljas. Utredningen har valt att exemplifiera fyra områden där vi bedömer att kommer att behöva utöka sitt utredningsarbete i betydande omfattning. Sjukvård och andra näraliggande insatser Innan ett beslut om SU fattas bör det vara klarlagt att personen har fått den sjukvårdande behandling som sjukdomen eller skadan kräver för att minimera dess konsekvenser på kroppsfunktionerna. När det gäller denna typ av insatser är det viktigt att Försäkrings- kassan beaktar samtliga relevanta professioner som utför behand- lingsinsatser inom hälso- och sjukvården. De sjukvårdande insatserna som här ska utredas ska ha en direkt koppling till ett förbättrat funktionstillstånd. Det innebär alltså att om en person behöver vissa former av behandling, men som inte kan relateras till förbättringar av funktionsförmågan, ska dessa inte beaktas vid bedömningen. ska klargöra att insatser i form av habilitering eller medicinsk rehabilitering inte i någon betydande omfattning kan innebära att personens funktionsförmåga förbättras och där- med ge möjligheter till att utveckla en arbetsförmåga. Det ska alltså klarläggas att den enskilde har fått de habiliterande eller reha- biliterande insatser som hon eller han behöver. Om personen för bedömningen av rätten till SU får insatser av detta slag bör klarlägga i vilken utsträckning dessa insatser förväntas öka den enskildes funktions- förmåga. Om insatserna endast avser att bibehålla befintliga funk- tioner eller att funktionsförmågan endast i mindre utsträckning kan Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna komma att utvecklas bör SU kunna beviljas om kriterierna i övrigt är uppfyllda. Om det inte går att bedöma i vilken utsträckning individens funktioner kan komma att utvecklas bör SU inte beviljas. I vissa fall kan det dock finnas skäl att bortse från denna osäkerhet. Det kan exempelvis gälla personer där funktionsnedsättningen i sig är så omfattande att det inte finns skäl att tro att även betydande framsteg kommer att leda till ett funktionstillstånd som möjliggör en arbets- förmåga. Liksom vid sjukvårdande insatser är det viktigt att en bedöm- ning av möjligheterna till habilitering/rehabilitering utgår från ett multidisciplinärt perspektiv. Enbart ett läkarutlåtande kan knappast täcka alla nödvändiga aspekter. För många personer med livslånga såväl som temporära nedsätt- ningar av funktionsförmågan är det ofta inte själva nedsättningen som utgör det största hindret för utbildning, arbete och andra samhällsaktiviteter. Istället är det bristen på tillgänglighet och inkluderande samhällsliv som utgör de största hindren. Inte sällan kan såväl utbildnings- som arbetssituationer tillgänglighetsförbättras med relativt enkla medel och med ekonomiskt stöd från samhället. Ur ett sådant generellt perspektiv är det exempelvis viktigt att arbets- marknadspolitiska åtgärder alltid är tillgängliga för personer med olika typer av funktionsnedsättning. På ett individuellt plan är hjälpmedel en viktig faktor. Försäk- ringskassan ska därför klargöra om den enskildes funktionstillstånd kan förbättras genom hjälpmedel i sådan utsträckning att det möjlig- gör deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller liknande. Här är det viktigt att inte begränsar sig till enklare hjälpmedel utan även utreder vilka möjligheter det finns att genom mer avancerade och specialutformade hjälpmedel möjliggöra för den enskilde att arbeta eller att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Här kan särskilt utvecklingen inom IT-hjälpmedel nämnas, där det finns sofistikerade hjälpmedel för såväl fysiska, psykiska som intellektuella funktionsnedsättningar. För dessa bedömningar är det viktigt att konsul- terar dem som har särskilda kunskaper om hjälpmedel, exempelvis arbetsterapeuter. Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna Som redan nämnts ska , när det är tillämpligt, utreda om de insatser som ges inom Arbetsförmedlingens regi kan leda till en arbetsförmåga. Arbetsförmedlingen har ett särskilt upp- drag att underlätta för personer med funktionsnedsättning att etablera sig på arbetsmarknaden och att behålla ett arbete. Myndig- hetens insatser presenteras närmare i kapitel 6. För de personer som ansöker om SU ska klargöra att Arbets- förmedlingens insatser inte kan bidra till att personen i fråga kan utveckla en arbetsförmåga. måste därför vara väl förtrogen med denna verksamhet och vid behov samråda med . 3.1.3Aktiviteter under tid med ersättning En god intention med den nuvarande aktivitetsersättningen är dess betoning på aktivitet. Även om det finns skäl att starkt ifrågasätta hur den har omsatts i praktiken är det en tilltalande tanke att med ersättning får vara aktiv. Vi föreslår därför att även den nya ersättningen ska präglas av en princip om möjlighet till aktivitet, dock utan samordning eller finansiering via . För de personer som kommer att uppbära den nya ersättningen kommer aktiviteterna framför allt att handla om habilitering, meningsfull sysselsättning och andra insatser för att skapa full del- aktighet i samhället. Utredningen menar att det inte finns skäl att närmare reglera vilka typer av aktiviteter som ska vara tillåtna respektive inte tillåtna med ersättning. Även om aktivi- teterna i sig är oreglerade kan självfallet deltagandet i vissa aktivi- teter indikera att arbetsförmågan väsentligt har förbättrats varför ersättningen kan dras in. Under förutsättning att rätt personer beviljas SU torde detta omfatta endast ett fåtal personer. Det är viktigt att personer som mottar denna ersättning verkli- gen får ett aktivt och meningsfullt liv med hög grad av delaktighet i samhällslivet. finns särskilda regleringar som gör att personer som tillhör personkrets 1 och 2 enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har rätt till insatsen daglig verksamhet. För de personer som inte omfattas av denna insats har kommunerna enligt socialtjänstlagen (2001:453) ett ansvar att medverka till att den enskilde får en meningsfull syssel- Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna sättning (5 kap., 7 §). (2008a) har visat att den dag- liga sysselsättning som anordnas med stöd av Socialtjänstlagen (SoL) framför allt har avsett personer med psykiska funktions- nedsättningar. Detta innebär att personer med andra typer av funktionsnedsättningar, exempelvis omfattande fysiska funktions- nedsättningar, inte har fått ta del av insatser i form daglig verksam- het vare sig genom LSS eller SoL. Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) riktar sig till tre grupper av personer (lagens personkrets). 1.Personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. 2.Personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. 3.Personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktions- hinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livs- föringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Det är viktigt att de personer som blir aktuella för den nya ersätt- ning som här föreslås verkligen får en god tillgång till aktiviteter för att nå full delaktighet i samhällslivet. En av de absolut viktigaste insatserna för att åstadkomma detta är att ha en meningsfull syssel- sättning . Utredningen har därför övervägt om kommu- nen borde få ett särskilt uttalat ansvar att ordna daglig verksamhet för just denna grupp. Det finns skäl som talar för en sådan lösning. Å andra sidan har kommunerna ett generellt ansvar när det gäller meningsfull sysselsättning. Som tidigare nämnts har kommunerna ett ansvar enligt Socialtjänstlagen att verka för att meningsfull sysselsättning kommer till stånd. Av 5 kap., 7 § fram- går bland annat att: skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlig- het att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Att införa särskilda regler vad gäller meningsfull sysselsättning för denna specifika grupp skulle, mot bakgrund av innehållet i angiven paragraf, kunna tolkas som ett underkännande av kommunernas arbete. Utredningen menar att den nuvarande lagstiftningen ger kommunerna sådana möjligheter att anordna daglig verksamhet och andra former av sysselsättningar, att särskild reglering inte ska behövas på detta område. Det är dock viktigt att efter ersättningens införande utvärdera att dess mottagare verkligen har fått tillgång till sysselsättning och andra aktiviteter för att bli fullt delaktiga i samhällslivet. Vi föreslår att får ett sådant uppdrag. Även om det är rimligt att anta att de som blir aktuella för denna ersättning har så omfattande funktionsnedsättningar att inkomstbringande verksamhet inte kommer att förekomma, kan det ändå inte uteslutas att enstaka personer med hjälp av avancerade hjälpmedel kan komma att utföra visst arbete, exempelvis skriva en artikel, hålla en föreläsning eller liknande. Sådana tillfälliga uttryck för arbetsförmåga ska inte innebära att ersättningen påverkas, inte heller de eventuella inkomster som sådana insatser kan inbringa. bör dock genom sina efterkontroller (se nedan) uppmärksamma om det finns klara indikationer på att arbetsförmågan väsentligen har förändrats och att rätten till ersättning därmed bör omprövas. För personer som uppbär sjukersättning med en begynnelse- tidpunkt eller senare ska det minst göras en förnyad utredning av arbetsförmågan. Syftet med den förnyade utredningen är att ska kontrollera att arbetsförmågan alltjämt är nedsatt i samma utsträckning som när sjukersättningen beviljades eller om den har förbättrats, samt undersöka om det kan vara aktuellt med någon form av rehabili- tering. (2008b) har i sin vägledning angett följande exempel på vad som kan behöva utredas för att ta ställning till om den enskildes förmåga att arbeta har förbättrats: Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna hälsotillståndet har förändrats jämfört med då ersättningens beviljades den försäkrade har kontakt med läkare arbetstid och inkomst har förändrats vid partiell ersättning den försäkrade har några bisysslor eller uppdrag arbetsinsats görs i eller utanför hemmet till exempel hushålls- och underhållsarbete aktuella bosättnings- och sociala förhållanden hur den försäkrade ser på sina möjligheter till arbete och rehabili- tering (, 2008b, sid. 34). Utredningens förslag är att sjukersättning till unga utges tillsvidare upp till och med månaden innan den försäkrade fyller . Den vänder sig till, och ska inte beviljas till andra , personer med irre- versibla skador och funktionsnedsättningar av mycket omfattande karaktär. Utredningen anser därför inte att krav på förnyad utred- ning är relevant för dem som kommer att uppbära SU. Utredningen föreslår därför att sjukersättningens krav på förnyad utredning inte ska gälla vid sjukersättning till unga. Liksom med andra icke tidsbegränsade ersättningar är det dock viktigt att kan göra efterkontroller. Det kan komma att uppstå situationer där finner ett behov av att kontrollera om den enskildes hälsotillstånd har förändrats på ett sådant sätt att rätt till ersättning inte längre före- ligger. Utredningen anser därför att ska ha möj- lighet att göra efterkontroller om det anses nödvändigt. Regelbun- denheten för dessa efterkontroller kan diskuteras men med tanke på definitionen av ersättningens målgrupp är det inte troligt att de behöver ske ofta. I sammanhanget bör det också påpekas att den enskilde är skyldig att anmäla till om hans eller hennes arbetsförmåga väsentligt har förbättrats (16 kap., 8 §, lagen [1962:381] om allmän försäkring). Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna Om finner att en person inte längre har rätt till SU bör , om den enskilde vill det, hjälpa personen att komma i kontakt med Arbetsförmedlingen. De personer som kan bli aktuella för SU kommer att ha mycket omfattande funktionsnedsättningar. Per definition är det därmed inte troligt att någon arbetsförmåga kan komma att utvecklas. Emellertid är det viktigt att det alltid finns en väg ut ur en långvarig ersättning om en arbetsförmåga skulle uppstå. Utredningen har av detta skäl övervägt att knyta vilanderegler till SU, men har trots allt valt att inte föreslå sådana. Vi anser att det är olämpligt att en ersättning som SU har vilanderegler. Om en persons arbetsförmåga väsentligt har förbättrats ska ersättningen dras in. Huvudtanken bakom utredningens förslag är att det är Arbetsförmedlingen som ska ha det primära ansvaret för ungdomar med funktionsnedsätt- ning. Således är det i dessa fall Arbetsförmedlingen som bör ta över ansvaret för att hjälpa den enskilde. Under förutsättning att korrekt beslut är fattat och att den enskilde därmed tillhör målgruppen för SU, finns det inget som hindrar att personen vistas på en arbetsplats och utför någon mindre syssla. Detta kan exempelvis bli aktuellt inom ramen för daglig verksamhet. Detta påverkar inte rätten till ersättning, endast vid väsentliga förbättringar av arbetsförmågan ska ersättningen dras in. Vi kommer i nästa kapitel att beskriva behovet av att göra en större översyn av ersättningsformen för personer med omfat- tande funktionsnedsättningar. Utredningen menar därför att ersättningsnivåerna inte bör förändras i väntan på en sådan reform. SU föreslås därför följa de ersättningsnivåer som gäller för aktivitetsersättning. Merparten av de personer som kommer att bli aktuella för SU kommer att få denna ersättning i form av garanti- ersättning. Det innebär att de på årsbasis kommer att omfattas av följande ersättningsnivåer. SOU 2008:102 Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna Aktivitetsersättningens nuvarande ersättningsnivå (garantinivå). Brutto (kr) Mellan 21–23 år Mellan 23–25 år Mellan 25–27 år Mellan 27–29 år Mellan 29–30 år SU ska även kunna betalas ut som inkomstbaserad ersättning enligt nuvarande regler för aktivitetsersättningen. 3.2Bakgrund till utredningens förslag 3.2.1Om vem som har rätt till ersättning Regleringen av vem som ska få ta del av en viss insats från samhället brukar kallas för rekvisit, populärt uttryckt som en port eller en grind. Porten är med andra ord en definition av vem som omfattas av lagens insatser eller ersättningar. I nästan alla fall tar sådana defi- nitioner eller portar fasta på egenskaper hos den enskilde. Han eller hon ska ha problem som är av karaktären si eller så för att ha rätt till insatser. Aktivitetsersättningens port ser ut så här: En försäkrad vars arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan och som var försäkrad vid försäkringsfallet har enligt bestämmelserna i detta kapitel rätt till [] aktivitetsersättning. För rätt till aktivitetsersättning krävs att nedsättningen kan antas bestå under (7 kap., 1 §, lag (1962:381) om allmän försäkring). Förutom kravet på att tillhöra socialförsäkringen (försäkrad vid försäkringsfallet) tar porten fasta på framför allt två saker, dels en nedsatt arbetsförmåga som ska vara orsakad av en sjukdom eller något annat som påverkar prestationsförmågan, dels ska nedsätt- ningen vara varaktig. Därutöver regleras hur mycket arbetsförmågan måste vara nedsatt och hur länge den minst ska vara nedsatt för att man ska kunna beviljas ersättning. Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna Denna port har gett upphov till en heterogen grupp av unga med aktivitetsersättning. Här finns personer med mycket om- fattande funktionsnedsättningar där det är ytterst osannolikt att de någonsin kommer att kunna arbeta. Här finns också ungdomar som har en nedsättning av arbetsförmågan och som med hjälp av adekvata insatser kan få en förbättrad arbetsförmåga. Här finns också, erfar utredningen, ungdomar vars arbetsförmåga endast marginellt är nedsatt och som egentligen endast har aktivitetsersättning för att trösklarna till arbetsmarknaden är för höga (se exempelvis aktstudien, bilaga 2). Hur porten till sjuk- och aktivitetsersättning ska se ut har varit föremål för en rad utredningar och diskussioner. senast fördes en sådan diskussion i samband med de förändringar av sjukersätt- ningen som regeringen föreslog i samband med införandet av en rehabiliteringskedja (Prop. 2007/08:136). Vi kommer här att kort redogöra för resonemang som tidigare förts och som till stora delar har utgjort grunden för utredningens förslag till ny port. , som tillsattes 1997, kom att särskilt uppmärksamma formerna för långvarig försörjning från social- försäkringen till unga personer. Utredningen föreslog i sitt betän- kande Unga i ohälsoförsäkringen (SOU 1998:106) att den dåvarande förtidspensionen och sjukbidraget skulle delas upp i två olika ersättningar vad gäller unga personer, den ena föreslogs få namnet habiliteringspenning, den andra långtidssjukpenning. Vad som är särskilt intressant för denna utredning är porten till habiliterings- penning. Utredningens förslag till port var att (SOU 1998:106, sid. 87): Arbetsförmågan bedöms vara till följd av sjukdom eller därmed jämställda tillstånd helt eller i det närmaste helt nedsatt, Nedsättningen av arbetsförmågan kan bedömas bli bestående i åtminstone framåt, samt Den försäkrade har ett stort och varaktigt funktionshinder som förorsakar betydande svårigheter i livsföringen. När utredningen formulerade porten till den tänkta ersättningen habiliteringspenning utgick de från konstruktionen av porten till Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, se faktarutan i avsnitt 3.1.3. Även om klargjorde att det inte skulle finnas någon direkt koppling mellan habiliteringspenningen och LSS-insatser tog utredningen delvis sin utgångspunkt i defini- tionen av LSS personkrets när utredningen skapade porten till habiliteringspenning. Detta gäller det tillkommande kriteriet i form av ett stort och varaktigt funktionshinder som förorsakar bety- dande svårigheter som förslaget till habiliteringspenning utrusta- des med. Att utredningen föreslog ett ytterligare kriterium för rätt till habiliteringspenning, utöver kravet på nedsatt arbetsförmåga, hängde samman med hur unga personer med nedsatt arbetsförmåga skulle fördela sig mellan habiliteringspenning och långtids- sjukpenning, där man i den förra skulle ha stora möjligheter till (och därmed behov av) habilitering och rehabilitering. Utredningen lutade sig mot LSS även när det gällde resone- kring vad som ska betraktas som ett stort och varaktigt funktionshinder. I viss mån gällde det också innebörden av bety- dande svårigheter, men medan LSS tar fasta på betydande svårig- heter relaterade till den dagliga livsföringen, anger Förtids- pensionsutredningens förslag till port endast betydande svårighe- ter. Utredningen menade att medan LSS tog fasta på betydande svårigheter i meningen att klara vardagsrutiner som att äta, klä på sig, gå på toaletten och så vidare, skulle betydande svårigheter i habiliteringspenningens mening ta fasta på personens svårigheter att försörja sig själv på grund av en nedsatt funktionsförmåga. Utredningen behandlade också behovet av ett väl avvägt varaktighetskriterium och menade att det fanns övervägande skäl som talade för att inte kräva mer omfattande varaktighet än . Detta av två skäl. Utredningen menade att ett strängare varaktighetskriterium än skulle innebära en betydande risk för felaktiga bedömningar. Utredningen menade nämligen att när det gäller yngre personer är det oftast mycket svårt att med tillförlitlighet bedöma personens arbetsförmåga på lång sikt. Att bedöma den under en relativt begränsad närtid var därför att föredra. För det andra menade utredningen att varaktighetskriteriet skulle kunna sända signaler till den enskilde att hon eller han inte förväntades erhålla någon arbetsförmåga som varaktighetskriteriet avsåg. En lång sådan skulle således innebära att individen inte förväntades göra något för att uppnå en arbetsförmåga Ersättning till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna , vilket skulle kunna påverka engagemanget för att utveckla sin arbetsförmåga negativt. Som en förberedelse inför en kommande parlamentarisk social- försäkringsutredning tillsatte regeringen en utredning som skulle göra en genomgripande och bred analys av socialförsäkringarna (Dir 2004:129). I en av sina skrifter, Port och portvakt, () berör utredningen särskilt frågan om konstruktionen av portar och olika myndig- heters roll som portvakt. Utredningen menade att en grund- förutsättning för att socialförsäkringarna verkligen ska fungera som försäkringar, och kunna ge tillfredsställande ersättningar när man behöver dem, är att det finns en tydlig port och en portvakt som verkligen värnar porten. Det innebär bland annat att den som inte har rätt till ersättning måste nekas den, men också att den som behöver ersättning får rätt ersättning. Exempelvis ska en person som behöver hjälp att komma ut på arbetsmarknaden få tillgång till arbetsmarknadspolitiska insatser men nekas ersättning från sjuk- försäkringen. Om man inte ser till att målgrupperna är de rätta för de olika ersättningarna riskerar man inte bara att tumma på legitimiteten för de olika systemen, man riskerar också att låsa in människor i livs- långa utanförskap. Utredningen satte upp fyra principer som de ansåg vara viktiga för att personer ska få rätt ersättning: En port i form av regler som är så tydliga som möjligt och som inte strider mot andra regler. Tydliga regler behöver inte betyda detaljerade regler. Försäkrade som kan sina rättigheter och skyldigheter. Det under- lättar om reglerna förstås och accepteras.