sou · GXB320 · 2009-03-02 00:00:00 — och har kommit långt med harmoniseringen av spårgående arbetsmaskiner. GNA som projekt slutredovisades och det fortsatta samarbetet bedrivs nu inom ramen för ordinarie samarbete inom , . 4.6Sammanfattande bedömning av och kommentar om marknaden I delbetänkandet inom om De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) finns en modell för att förklara marknadsresultat: Figur 4.3 Modell för att förklara marknadsresultat Det är viktigt att konstatera att en marknads funktion avgörs av såväl marknadens struktur, förutsättningar och aktörer som av samspelet mellan de olika parterna. Inom den icke-järnvägsspecifika delen av marknaden är vår tolkning att det finns en etablerad och i huvudsak fungerande leverantörsmarknad med fyra stora aktörer på den svenska marknaden kompletterat med en rad mindre aktörer på lokal och Marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg Därutöver finns aktörer på nordisk och europeisk nivå som är aktiva främst när det gäller de allra största investeringsprojekten. När det gäller de järnvägsspecifika BEST-arbetena startade konkurrensutsättningen . BEST-arbeten på för investeringar är fullt ut konkurrensutsatta och marknadsandel är . Även merparten av drift och underhållsupphandlingarna har konkurrensutsatts och har här en andel på . De företag som är etablerade på den svenska marknaden är stora internationella koncerner. Bland EU-ländernas konkurrensmyndigheter anses att en nivå där nya aktörer på en avreglerad marknad har uppnått en marknadsandel på vara tillfredsställande i ett inledningsskede. I de möten och kontakter som bedrivits inom ramen för utredningen konstaterar vi att det finns resurser, intresse samt konstruktiv och positiv inställning bland marknadens aktörer att vara med och utveckla den svenska marknaden för BEST-arbeten. En förutsättning är dock att en bolagisering av genomförs . Den nuvarande formen medför osäkerhet och tveksamhet och det finns en avsevärd skepsis bland de privata företagen på marknaden avseende konkurrensvillkoren. Man är tveksam till om konkurrensen sker på lika villkor och det finns en misstro mot Produktions prissättning. Det uppfattas som om har vissa fördelar som snedvrider konkurrensen. Vi har inte hittat faktiska belägg för att det skulle förekomma underprissättning eller korssubventionering med undantag av kompensationen för högre lönekostnader, cirka 70–. Men det är tillräckligt att det finns en attityd av misstroende för att marknadens utveckling ska hämmas. Föreningen , , startade och har cirka 30 medlemmar. Föreningen fokuserar i första hand på tre viktiga aspekter för marknadens utveckling: att lyfta branschen, konkurrens på lika villkor samt kompetensfrågor. Vi menar att föreningen har en viktig funktion och bör fortsatt vara aktiva för att medverka till och stimulera marknadens utveckling. För att kunna företräda branschen på ett trovärdigt sätt är det viktigt att nyckelaktörerna på marknaden finns med i föreningen. FSJ bör därför verka för att även blir medlem. Marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg Vi menar att en marknaden för BEST-arbeten kan förväntas ha 3–5 större aktörer i med tanke på marknadens struktur och omfattning. Därutöver bör finnas utrymme för aktörer på lokal och regional nivå och/eller nischade företag. Dessa aktörer kan förväntas fungera såväl i direkta relationer med som beställare som underentreprenörer åt någon av de större aktörerna. Det bör vara tillräckligt för att ha och bibehålla en fungerande marknad. Styrningen av bör hålla minst börsstandard och initialt fokuseras på ekonomisk kontroll och uppföljning med ett effektivt ledningssystem. Arbetet med effektivisering inom bör accelerera och ett strategiskt arbete för ökad lönsamhet bör bedrivas. Leverantörerna och särskilt bör aktivt medverka till mer incitament i upphandlingarna. En satsning bör göras på att utveckla befintlig och rekrytera ny kompetens med inriktning på ökat affärsmannaskap inom . bör bedriva ett aktivt arbete för att vara en attraktiv arbetsgivare. bör bli medlem i Föreningen fattade hösten beslut om en stegvis konkurrensutsättning inom BEST-området med start . I samband med detta beslutades också om att etablera en enhetlig modell för förfrågningsunderlag och kontrakt, FU 2000. Modellen har varit mycket viktig för att förändra kraven på utförarna och för att hålla samman och skapa större enhetlighet av upphandlingsverksamheten inom . Underlagen i FU 2000 har utvecklats efterhand och har remitterats även till externa branschorganisationer och intresseföreningar. Enligt har leverantörerna gett positiva reaktioner på modellen. I utvecklingen av FU 2000 arbetar med att minimera avsteg från branschgemensamma överenskommelser (ABK, AB och ABT)1. införde en ny organisation inom den förvaltande delen av verksamheten. Den tidigare starkt regionaliserade verksamheten samlades i en Investeringsdivision med ett samlat ansvar för investeringsverksamheten och en Leveransdivision med ett samlat ansvar för den dagliga leveransen av järnvägskapacitet (punktligheten och tillförlitlighet) med tillhörande underhåll. I generaldirektörens stab samlades nyckelfunktioner för styrningen av och kontakterna med ägaren och omvärlden. Stödfunktionerna samlades i enheterna Expertstöd och Verksamhetsstöd. gjordes vissa justeringar av denna organisation. 1 ABK= Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag. AB= Allmänna bestämmelser för byggnads-, anläggnings- och installationsentreprenader. ABT= Allmänna bestämmelser för totalentreprenader avseende byggnads-, anläggnings- och installationsarbeten. Upphandlingsverksamheten av investeringar bedrivs på Investeringsdivisionen och för drift och underhåll på Leveransdivisionen. beslutade om en upphandlingspolicy som slår fast de grundläggande värderingarna när det gäller affärsmässighet, affärsetik, samordning av upphandlingar, trovärdighet som beställare och samverkan/konkurrens. beslutade om en ny upphandlingsstrategi för drift och underhåll. Syftet med upphandlingsstrategin är att förbättra kostnadseffektiviteten, utveckla leverantörsmarknaden samt att öka kundorienteringen. I strategin beskrivs inriktning när det gäller entreprenadernas storlek, form och teknikinnehåll samt kontraktstidens längd. Inriktningen är att storleken på entreprenaderna ska öka successivt. Det ska också skapas möjligheter att lämna anbud på delar av entreprenaderna. Där det är möjligt vill också tillämpa mer rundformade entreprenadområden (i stället för de vanligt förekommande långsmala som baseras på stråk) för att förbättra förutsättningarna för ett effektivare resursutnyttjande. Enligt är leverantörsmarknaden mycket positiv till större entreprenader och längre kontraktstider. För att kunna följa utvecklingen av dessa faktorer bör konkreta och mätbara mål formuleras och konsekvent följas upp. Anbudstiderna för drift och löpande samt akut underhåll är normalt med en option för förlängning . För riktat underhåll, förbättringsarbeten och investeringar överensstämmer anbudstiderna normalt med lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF. För drift och löpande samt akut underhåll har i första hand handlat upp per stråk och med alla teknikslag (BEST). Storleken på upphandlingarna varierar oftast . För riktat underhåll har man främst utgått ifrån geografiska områden (tidigare banregionerna, nu driftsområden). För investeringar styrs upphandlingsförfarandet i första hand av tröskelvärdena som anges i LUF. har flera lyckade pilotprojekt för industriellt byggande genomförts, t.ex. utbyte av ett stort antal plattformar där seriella upphandlingar2 tillämpades vilket gav ett positivt utfall med avseende på att bredda antalet aktörer. 2 Seriell upphandling innebär en paketering så att en entreprenör eller konsult får möjlighet att vid ett flertal tillfällen upprepa samma eller liknande produktionsprocess. För drift och löpande samt akut underhåll används entreprenadformen ABT 06 med några få avsteg eller tillägg. , utförandeentreprenader, har använts för upphandling inom delmarknaden riktat underhåll. Det finns ett stort antal mängdbeskrivningar enligt AMA3 98 som anger kraven för utförandet i form av tekniska beskrivningar. För investeringar är underlaget ett omfattande tekniskt regelverk för . Utifrån detta regelverk upphandlas de flesta fall utförandeentreprenader med allmänna bestämmelser enligt AB som bas. Inom pågår ett arbete med att uppdatera, renodla och förenkla det tekniska regelverket. Det är ett mycket omfattande arbete och mycket arbete återstår. För att ytterligare driva på denna utveckling bör konkreta och mätbara mål formuleras och konsekvent följas upp. har inte upphandlat entreprenader med funktionsansvar där såväl investeringen som drift och underhåll ingår i kontraktet. Fast pris har valts som ersättningsmodell för drift och löpande samt akut underhåll. Utgångspunkten är att fast pris för avhjälpande underhåll sporrar entreprenörerna att satsa på förebyggande underhåll. De fasta priserna gäller oreglerbara mängder samt reglerbara mängder för vissa riktade underhållsåtgärder. Indexkompensation ges för av kontraktssumman varav avser arbetslöner och avser maskiner med prisutvecklingen enligt entreprenadindex E84 som grund. Även för riktade underhållsåtgärder används till stor del ersättningsformen fast pris. För investeringarna finns oftast bygghandlingar som grund för entreprenaden och den vanligaste ersättningsformen är fast pris utan index. I vissa fall har dock entreprenaderna indexreglerats. För att få ytterligare effektivitet i avtal med fast pris bör det finnas incitament för att sänka kostnaderna inbyggda i avtalen, t.ex. utvecklat partnerskap med open book-princip. En kontinuerlig dialog och avstämning med leverantörsmarknaden har varit viktig för att genomföra konkurrensutsättningen av drift och underhåll inom järnvägen. Dialog sker med de enskilda entreprenadföretagen, men också med Föreningen . Samverkansformen partnerskap har tillämpats i begränsad omfattning. När det gäller byggentreprenader togs inriktningsbeslut inom om att tillämpa utökad samverkan. Den var dock varken eller mark- 3 Allmän material- och arbetsbeskrivning. naden (främst inom BEST-området) mogna för detta steg. I takt med att modellen för utökad samverkan har utvecklats inom (Förnyelse i Anläggningsbranschen) har arbetssättet successivt förädlats i samarbete med olika entreprenörer. I dokument BVR 1104 Upphandling av varor, tjänster och entreprenader beskrivs en gemensam upphandlingsprocess för Leverans- och Investeringsdivisionerna. Syftet med processen är att alla förvaltande enheter ska arbeta på ett enhetligt sätt. Avgörande för fortsatt utveckling blir förmågan att tillämpa beslutade angreppssätt och att mäta såväl förbättring som tillämpning. 5.2Leverantörernas bild av upphandlingsverksamhet Utifrån de kontakter som tagits och de möten som genomförts inom ramen för utredningen har vi några samlade reflektioner om upphandlingsverksamhet: På det stora hela tycks plan för konkurrensutsättning av drift och underhåll vara bra. En tydlig och kommunicerad plan för processen skapar förutsägbarhet och goda förutsättningar för marknadens aktörer att planera sin verksamhet. Aktörerna på marknaden uppfattar att det går bra att föra resonemang med beställaren på ledningsnivå. upphandlare uppfattas som professionella, har rätt attityd och viljan finns att vidareutveckla upphandlingsverksamheten. Tydliga spelregler för den fortsatta konkurrensutsättningen och bolagiseringsprocessen efterlyses från marknadens aktörer. För att stimulera leverantörernas intresse och engagemang är det viktigt att fortsätter utveckla formerna för upphandlingarna, t.ex. vad gäller storleken och utformningen av upphandlingarna, entreprenadformer, ersättningsformer och samverkansformer. För att skapa så lite störningar i järnvägstrafiken som möjligt bör man överväga om incitament för att öka tillgängligheten till spåren kan användas i större utsträckning i samband med upphandlingar och i avtalen mellan och leverantörerna. Det är viktigt att ger tydliga signaler om fortsatt konkurrensutsättning. Säkerställ att vald organisation stödjer det förbättringsarbete som ska bedrivas. En fortsatt utveckling av modell och kompetens för att handla upp tjänster inom drift och underhåll efterfrågas. Det finns en något splittrad bild när det gäller Leverans. Dels uppfattas det som om man arbetar systematiskt med en nationell hantering och relativt lika bedömningar, dels finns uppfattningen att de har en hel del kvar att utveckla i sitt agerande som upphandlare. Upphandlingsunderlagen från Leverans uppfattas ibland som otydliga och det kan medföra att det är svårt att lämna anbud. Erfarenheten av upphandlingar inom detta område är fortfarande relativt begränsad och praxis finns inte alltid utvecklad för situationer som kan uppstå. Bilden av Investering är också något tudelad. Å ena sidan uppfattas de som mycket systematiska och professionella i sitt agerande. Å andra sidan finns det skillnader mellan olika projekt och olika delar av landet. Den höga andelen utförandeentreprenader hämmar innovationsgraden inom järnvägsbranschen. Det finns brister i den samlade uppföljningen av upphandlingarna. Det är generellt svårt att finna relevanta mått och mätmetoder för att följa upp effekter av genomförda åtgärder och fattade beslut. Intrycket av de kontakter och möten som genomförts inom ramen för utredningen är att utvecklingen när det gäller upphandlingsverksamhet driver utvecklingen i en riktning som stimulerar ökad effektivitet och marknadsorientering. har också lett till att en avsevärd del av upphandlingarna numera går till andra leverantörer än . Vi har också all respekt för att det är förändringsprocess som tar tid att gå från att göra interna beställningar inom den egna organisationen till att åstadkomma ett fungerande samspel mellan som upphandlare och en marknad bestående av flera leverantörer. För att ytterligare stimulera denna förändringsprocess lämnar vi följande åtgärdsförslag: bör konsekvent tillämpa och följa upp den gemensamma upphandlingsprocessen för att på det sättet underlätta för aktörerna på marknaden. aktiviteter i samband med upphandlingar bör vara lika i hela landet och processlagda. Unika tekniska lösningar i olika delar av landet och i olika projekt bör så långt det är möjligt undvikas. En satsning på fortsatt kompetensutveckling inom upphandlingsområdet bör genomföras samt säkerställande av att den mest effektiva organisationen tillämpas. En kraftsamling bör göras för att förenkla tekniska regelverk med inriktningen att så långt det är möjligt anpassa till standarder inom angränsande branscher och länder. Fortsätt utvecklingen av utformningen och omfattningen av upphandlingarna, entreprenadformer, ersättningsformer och samverkansformer. Värdera även tillgängligheten till spåren vid upphandlingar och i avtalen mellan och leverantörerna. Minska andelen utförandeentreprenader där det är möjligt. Satsa på att följa upp upphandlingarna på en övergripande nivå och på ett konsekvent sätt över tiden, exempelvis när det gäller kostnadsutveckling, storlek på entreprenader och kontraktstidens längd. Uppföljningsinformationen bör användas aktivt i dialogen med marknadens aktörer. För ökad effektivitet i avtal med fast pris bör incitament för kostnadssänkningar byggas in i avtal. 6Banverkets nationella och internationella kontakter för att stimulera marknadens aktörer 6.1Beskrivning av arbete för att stimulera marknadens aktörer inriktning för att stimulera konkurrens på marknaden och upprätthålla en tillfredsställande konkurrenssituation är att aktivt arbeta för att ge nya leverantörer möjlighet att delta i upphandlingar. En rad åtgärder har vidtagits dels när det gäller interna organisation och styrning, dels när det gäller agerandet i förhållande till marknaden. Några viktiga milstolpar i denna utveckling som dels förändrat agerande och dels gett viktiga signaler till marknaden är: (Allmän material- och arbetsbeskrivning) införs . Etablering av beställar- och utförarorganisationen . FU (förfrågningsunderlag) 2000 införs . Förnyelse i anläggningsbranschen () och Gemensam nordisk anläggningsmarknad (GNA) startar . Ny förvaltarorganisation infördes med samlade nationella enheter för Investering respektive Leverans. Utredning om bolagisering av vissa verksamheter inom och startade . nationella och internationella kontakter för att Proposition och riksdagsbeslut om ändrad verksamhetsform för delar av och (prop. 2008:09:23, bet. 2008/09:TU4, rskr. 2008/09:76). Genomförandet av bolagiseringar av till samt och Projektering till . genomförde fem gemensamma leverantörsdagar över hela landet med i princip samma innehåll. Syftet med leverantörsdagar är att ge alla nuvarande och potentiella leverantörer information om verksamhet, att diskutera aktuella frågor inom upphandlingsområdet samt att informera om kommande upphandlingar. Tanken är att leverantörsdagarna ska öka intresset för att lämna anbud och att på det sättet stimulera marknadens utveckling. Vid leverantörsdagarna finns också tid för informella träffar mellan beställare och leverantörer för erfarenhetsåterföring och återkoppling. har tagit fram underlag för en leverantörsmarknadsstrategi för vidare behandling. Syftet med den är att öka konkurrensen inom både det järnvägsspecifika området och inom det traditionella anläggningsområdet. För båda områdena gäller det såväl projekterande konsulttjänster som entreprenörer. Ur underlaget till strategin framgår bland annat följande: ska arbeta aktivt med samtliga aktörer som finns på marknaden. Leverantörsmarknaden ska utvecklas genom att fler använder alternativa former för uppdrag, entreprenad, ersättning och samverkan. Konkurrensen ska ökas genom att bredda leverantörsmarknaden och genom en aktiv och anpassad paketering som dokumenteras i upphandlingsstrategier för respektive projekt. genomförde en undersökning om faktorer som påverkar leverantörer att inte lämna anbud. Olika orsaker påvisades såsom att man saknade resurser, att upphandlingen inte avsåg det man först trodde, att hade flera upphandlingar ute liksom att man ansåg sig inte kunna uppfylla de krav som ställdes. Denna information utgör också viktiga utgångspunkter i den nya leverantörsmarknadsstrategin. nationella och internationella kontakter för att Vid kontakter som utredningen tagit med såväl enskilda företag som branschorganisationer på den internationella marknaden kan vi konstatera att den positiva utveckling som visat inom järnvägslogistiken, bl.a. genom ett målmedvetet arbete med avreglering av sektorn, skapat stort intresse för ett etablerande på den svenska/nordiska marknaden. Dock efterlyses ett tydligare agerande i samband med bolagisering än . som upphandlare måste också vara mer aktiv i sitt arbete på den internationella marknaden. tar fram förfrågningar på engelska men hela upphandlingsunderlaget finns oftast bara tillgängligt på svenska. Vi konstaterar att genomför en hel del åtgärder för att stimulera marknadens aktörer. konstaterar att leverantörsmarknaden är något tunn och omogen vilket tyder på att ytterligare åtgärder behövs för att skapa en bättre fungerande leverantörsmarknad. För den fortsatta utvecklingen av leverantörsmarknaden föreslår vi: bör besluta om och kommunicera en leverantörsmarknadsstrategi som är konkretiserad, genomförbar och uppföljningsbar. I leverantörsmarknadsstrategin bör framgå hur man ska arbeta med samtliga aktörer för att uppnå önskade mål. I strategin bör också framgå på vilket sätt ska stimulera intresset hos nya aktörer. bör också utveckla de krav som ställs i samband med upphandlingarna så att de stödjer möjligheterna för nya leverantörer att medverka. Deltaga mer aktivt och drivande på den Europeiska arenan, t.ex. genom deltagande på järnvägskonferenser. bör upphandlingsunderlag i sin helhet tas fram på engelska. 7Finns några kvarvarande marknadshinder? Vid de kontakter och möten som genomförts inom utredningen har frågan om eventuella kvarvarande marknadshinder tagits upp. Inget av dessa marknadshinder utgör hinder för bolagiseringen. Undanröjandet av hindren, bl.a. genom här föreslagna aktiviteter, underlättar för andra aktörer att etablera sig och verka på marknaden. De områden som då nämnts är branschens bristande lönsamhet, huruvida verkar under konkurrensneutrala förutsättningar, materialförsörjning, utbildning och tillgång till vissa maskiner. Nedan utvecklas vart och ett av dessa områden vidare. Enligt uppgifter från konkurrenter till är det i stort sett bara som har en positiv nettomarginal av aktörerna på marknaden. Om man räknar bort den kompensation får för högre lönekostnader än jämförbara företag på marknaden ligger förmodligen verksamhet runt ett nollresultat. I regleringsbrev för framgår att ska bedriva en extern egenregiverksamhet med en lönsamhet som är jämförbar med branschen i övrigt. I görs kartläggning av entreprenadmarknaden och aktörer inom järnvägsmarknaden som underlag för att ställa konkreta avkastningskrav på . Kartläggningen baseras huvudsakligen på företagens årsredovisningar som redovisar uppnådda resultat, inte de krav som ställs. Det kan innebära att det finns en skillnad mellan de avkastningskrav som ställs på respektive övriga aktörer. Finns några kvarvarande marknadshinder? bör styra och följa upp sin verksamhet finansiellt på avtalslönsamhet. Det blir osäkert och inte tillräckligt med att styra och följa upp på nivån övergripande avtalslönsamhet. Varje avtal måste följas upp och leverera enligt de avkastningskrav som fastställts. Detta är särskilt viktigt med en verksamhet som hanterar såväl konkurrensutsatta som icke konkurrensutsatta avtal i sin avtalsportfölj. Det kan vara problematiskt att attrahera nya aktörer till en marknad som inte är lönsam. Bristande lönsamhet på marknaden kan också leda till att befintliga aktörer drar sig ur marknaden. Vi menar att det bör finnas avsevärd potential för en totalt sett effektivare verksamhet genom att renodla roller och skapa förbättrade förutsättningar för kreativa och innovativa lösningar i samspelet mellan beställare och utförare. råder osäkerhet hos marknadens aktörer om villkoren . Det finns också föreställningar hos konkurrenterna om att skulle ha konkurrensfördelar genom att de är en del av myndigheten . såväl som övriga aktörer på marknaden måste vårda sin lönsamhet bättre. Det kommer på såväl lång som kort sikt att bli avgörande att branschen har en tillfredsställande hållbar lönsamhet för att kunna driva utvecklingen i en snabbare takt och på ett mer utvecklande sätt. Kraftfullare initiativ är nödvändiga för högre kostnadseffektivitet och för att mer järnväg för pengarna ska bli verklighet. Kompetensutveckling, teknikutveckling, utveckling av samarbetsformer och avtalsstruktur kommer att kräva starka och lönsamma företag. Det kommer i sin tur att innebära uthålligt lägre kostnader för kunden. 7.2Råder konkurrensneutrala förutsättningar? Det har framkommit några mer konkreta frågor där konkurrenterna upplever att man inte verkar på samma villkor som . Genom att finns inom finns uppfattningen att de har tillgång till information som övriga aktörer inte har kan ta del av. Enligt är det i huvudsak den information som finns via intranät (Knuten) som kan vara skillnaden. SOU 2009:20 Finns några kvarvarande marknadshinder? Produktion i informationshänseende på motsvarande sätt som övriga aktörer på marknaden. Vid upphandling ställer krav på bankgaranti motsvarande kontraktsbeloppet för att genomföra entreprenader av entreprenörerna. Sådana krav ställs inte på . Det är vanligt vid större upphandlingar att man avtalar om en betalningsplan som innebär att viss del av kontraktssumman betalas ut vid starten av arbetet. som en del av har inte haft behov av detta.