sou · GXB386 · 2009-10-19 00:00:00 — Stärka det långsiktiga digitala bevarandet. Strategin ska innehålla uppföljningsbara mål och delmål som ska uppnås . Delegationen ska ange de viktigaste utvecklingsprojekten i statsförvaltningen som behöver prioriteras. Strategin ska innefatta följande områden: -hur samverkan mellan myndigheter, kommuner och landsting samt näringsliv och organisationer kan förbättras och hur Delegationens uppdrag och arbete ansvaret mellan dessa ska fördelas, bl.a. ska sektorsvisa sam- verkansansvariga myndigheter föreslås, -hur den offentliga sektorns försörjning av elektroniska legitima- tioner, dvs. hanteringen av identifiering och underskrifter, bör genomföras med utgångspunkt i rapporten elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar (Verva 2008:12), -hur teknisk samverkansförmåga mellan olika system, s.k. inter- operabilitet, kan komma till stånd på förvaltningsgemensam nivå och på sektorsnivå, -hur standardisering och eventuella systemväxlar (växlar för automatisk konvertering mellan standarder och format) bör användas vid utvecklingen av e-förvaltning, -hur den offentliga sektorns utveckling av e-tjänster bör stödja övergången till ny teknik som t.ex. övergången till IPv6, dvs. ett nytt system för tilldelning av Internets IP-adresser, -hur en koncentration av administrativa stödtjänster kan ske inom statsförvaltningen, -hur myndigheterna bör driva, utbyta eller köpa och sälja IT-tjänster inom den statliga sektorn samt i samband med tjänsteexport, -hur samverkan kring e-förvaltningsarbete inom sektorer kan främjas, -hur fler e-tjänster för medborgare och företagare kan utvecklas, framför allt sådana tjänster som integrerar flera myndigheters processer i användarvänliga gränssnitt, och hur myndigheters servicenivå för e-tjänster bör regleras, samt -hur IT-utvecklingen kan skapa möjligheter till förbättrad service för medborgare och näringsliv i gles- och landsbygd, med beakt- ande av lokala förutsättningar samt medborgares olika behov. Delegationen redovisar i detta betänkande sitt uppdrag att ta fram en strategi enligt ovan. Det ska noteras att strategin också innehåller delegationens ställningstaganden i fråga om genom- förande av delegationens uppdrag enligt kommittédirektivet. Dessa ställningstaganden ska förstås som delegationens redovisning av hur den i dessa delar avser att utföra sitt arbete för att fullgöra uppdraget enligt direktivet. Vissa ställningstaganden är avhängiga att regeringen beslutar i enlighet med delegationens förslag. Delegationens uppdrag och arbete Delegationen höll sitt konstituerande sammanträde och har därefter haft ytterligare fyra sammanträden. Delegationen har enligt direktivet tillkallat en arbetsgrupp som består av ansvariga för strategiska e-förvaltningsprojekt inom de myndigheter och den organisation som är representerade i dele- gationen. En förteckning av representanterna i arbetsgruppen finns i bilaga 3. Delegationen har vidare enligt direktivet tillkallat en referensgrupp bestående av företrädare för näringsliv, forskare och brukare för att ta del av deras kunskaper och vidgade perspektiv på delegationens arbete. Delegationen har valt att i referensgruppen också inkludera de myndigheter med vilka delegationen ska eller bör samråda. Representanterna i referensgruppen framgår av bilaga 4. har haft delegationens uppdrag att ta fram underlag för avsnittet som avser e-legitimationer. Delegationen har haft ovärderlig hjälp av experterna och representanterna i arbetsgruppen. De har kontinuerligt lämnat synpunkter och i övrigt aktivt deltagit med att utforma förslaget till strategi och genomförandeplanen. Delegationen har även fått värdefulla synpunkter från de representanter som ingår i referens- gruppen. Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning Den strategi som delegationen föreslår kan i stora delar börja genomföras eftersom delegationen genom uppdraget i kommittédirektivet har fått en central roll för utveckling av e- förvaltningen fram till slutet av 2014. Strategin innehåller därför många ställningstaganden om hur delegationen avser att utföra sitt arbete för att fullgöra uppdraget enligt direktivet. Strategin inne- håller dock även förslag som kräver beslut från regeringen. Det gäller framför allt förslagen om utvecklingsansvariga myndigheter, gemensamma administrativa verksamhetsstöd och e-legitimationer. är en form av verksamhetsutveckling genom vilken myndigheter kontinuerligt förbättrar sin kärnverksamhet med hjälp av informationsteknologi (IT). Att kontinuerligt bli mer produktiv och effektiv är en central och naturlig del av myndig- heternas uppdrag. IT är ett viktigt verktyg för att uppnå det målet. Produktivitet och effektivitet är också centrala ämnen i delega- tionens strategi och leder även till positiva effekter för samhället. Benämningen e-förvaltning används också för att beskriva statsförvaltningens användning av IT för utbyte av information och tjänster med medborgare, företag och andra delar av förvaltningen. Strategin är i huvudsak strukturerad efter regeringens handlings- plan för e-förvaltning (dnr Fi 2008/491). Strategin innehåller dock ett särskilt avsnitt om styrning som också behandlar rättsliga förutsättningar och ett särskilt avsnitt om e- legitimationer. STYRNING OCH FINANSIERING (AVSNITT 4) Ut vecklingsm yn digheter FÖ RUTSÄ TT NINGA R PRO C ES S ER (Avsnitt 5) (Avsnitt 3) (Avsnitt 6) (Avsnitt 7) I avsnitt 3 presenteras hur utvecklingen av e-förvaltning kan påskyndas och bli tydligare driven av yttre behov. Konceptet utvecklingsansvarig myndighet presenteras, dvs. en myndighet som har i uppdrag att driva samverkan och utveckling inom ett utpekat intressent- eller målgruppsområde. I avsnittet behandlas också prioriterade utvecklingsområden och prioriterade utvecklings- initiativ som svar på medborgarnas och företagens efterfrågan. De redovisade initiativen bidrar till att skapa nya drivkrafter och incitament inom utvecklingen av e-förvaltning. I avsnitt 4 beskrivs den styrning och finansiering delegationen föreslår för att säkra en snabb och effektiv utveckling. Bl.a. föreslås att planeringen av e-förvaltning inom myndigheter och sektorer stärks samt att de rättsliga förutsättningarna förbättras. I avsnitt 5 behandlas de tekniska förutsättningar som krävs för att etablera en flexibel och behovsdriven e-förvaltning. I avsnitt 6 behandlas hur samordnade och gemensamt hanterade administrativa stödprocesser kan realiseras för att öka effektivi- teten, kvaliteten och flexibiliteten i myndigheternas verksamhet. I avsnitt 7 behandlas, mer utförligt än i övrigt, en ny lösning för e-legitimationer. En svensk identifieringslösning med e-legitima- tion och e-underskrift är en efterfrågad bastjänst för informations- försörjning. I avsnitt 8 finns en översiktlig genomförandeplan och konse- kvenserna av delegationens föreslagna strategi. Svenska myndigheter har använt IT för att utveckla sin verksamhet . Välfärdsstatens socialförsäkringsprogram förutsatte bl.a. en registerföring av hög klass. Myndigheterna byggde därför tidigt upp olika typer av dataregister som blev centrala i deras kärnverksamhet. skapade regeringen ett rationaliseringstryck på myndigheterna genom att i praktiken minska deras förvaltningsbudgetar med ett visst antal procent. Detta var en konsekvens av debatten kring den stora staten och det höga skattetrycket. Därigenom hamnade bl.a. IT i fokus som ett medel för att öka myndigheternas produktivitet och effektivitet. Den politiska utmaningen uppfattades som att leverera mer för mindre och medborgarens roll i utvecklingen var huvudsakligen som skattebetalare. blev därmed tidigt ett föregångsland för digitalisering av offentlig förvaltning. Vi kan kalla denna utveckling för första generationens e-förvaltning. En andra fas i utvecklingen av myndigheternas verksamhet inleddes när Internet introducerades . Myndig- heterna hade redan då en relativt hög teknikmognad och e-tjänster blev ett sätt att underlätta kontakten utåt, men även effektivisera informationsutbytet mellan myndigheter. Regeringen lade 2000 fast en strategi för att skapa s.k. 24-timmarsmyndigheter i proposi- tionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86). Syftet var att myndigheterna skulle öka tjänsteutbudets effektivitet och tillgänglighet. Medborgaren betraktades nu som en kund och utmaningen låg i att leverera användarcentrerade och interaktiva e- tjänster. Allt eftersom fler e-tjänster presenterades höjdes röster för att myndigheterna borde koppla ihop sina e-tjänster och utforma dessa efter medborgarnas livssituationer, en s.k. medborgarcentrerad eller förvaltningsdriven strategi för e-förvaltning. Idealet var att med- borgarna i princip bara skulle behöva besöka en portal för att kunna uträtta alla sina ärenden. En stark internationell trend pekade mot denna s.k. whole-of-government approach. Strategin dominerades av stora centrala initiativ med gemensamma lösningar för hela förvaltningen. Många länder har t.ex. byggt upp nationella medborgarportaler. I fanns tillbaka som avsågs fungera som medborgarnas ingångsdörr till förvalt- ningens samlade tjänsteutbud. Denna strategi har dock i många fall visat sig vara en relativt svårframkomlig och kostsam väg. Den decentraliserade svenska förvaltningsmodellen har också visat sig mindre lämpad för en sådan centralistisk strategi. I stället växte sektorsvisa samverkans- projekt fram som ett sätt att driva utvecklingen framåt i . Initiativ som Nationell IT-strategi för vård och omsorg, Geodata- rådet, , , TIFOS (en utökning av tillhanda- hållandet av fokbokföringsuppgifter i samhället), , E- och kan ses som exempel på en utveckling som bygger på tätare samverkan mellan myndigheter utan att för den skull kräva alltför stora centrala initiativ1. har också klarat sig bra i internationella jämförelser. Bl.a. var svensk e-förvaltning den bästa i världen enligt FN och tog därmed över förstaplatsen från USA2. I The Economists ranking klättrade från en tredje plats till en andra plats , medan tog första platsen3. Allt oftare har dock myndigheterna fört fram krav på en tydligare styrning, finansiering och koordinering av e-förvaltnings- projekt och ökade möjligheter för samverkan med tredje part. Det finns också indikationer om att det inte är tillräckligt många som använder de e-tjänster som myndigheterna producerar för att det ska vara möjligt att realisera förväntade besparingar. Det finns också en spänning inbyggd i dagens finansieringsmodell för e- förvaltningsprojekt som leder till att nyttan för tredje part inte prioriteras i tillräckligt hör grad av myndigheterna. 1Se t.ex. VERVAR 2008:14: 69 myndigheter redovisar 915 strategiska insatser för utveckling av e-förvaltningen. Analys och sammanställning. 2UN E-government Survey. From E-government to Connected Governance. ST/PAD/SER.E/112, s. 20. 3E-readiness rankings 2009. The usage imperative. A report from Intelligence unit, s. 5. Regeringen aviserade i budgetpropositionen (prop. 2006/07:1) att den avsåg att stärka styrningen och snabba på utvecklingen av e-förvaltning. Beslutet om en koncerngemensam lösning för e-faktura togs (Fi2005/6414 delvis) och innebär att alla myndigheter kan hantera fakturor elektroniskt. tillsatte regeringen en särskild statssekreterargrupp för strategiska frågor inom e-förvaltning. Under denna grupps ledning arbetades fram en handlingsplan för e- förvaltning. Den lade fast vissa principiella utgångspunkter för e- förvaltningsarbetet. , Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22), föreslog att Verket för förvaltningsutveckling (Verva) borde avvecklas och att en delegation för e-förvaltning skulle tillsättas för att i nära samverkan med driva arbetet med e-förvaltning. fattade regeringen så beslut om direktiv till delegationen. Produktivitet och effektivitet är och bör förbli viktiga utgångs- punkter i e-förvaltningen. Delegationen anser dock att handlings- planens målsättning, så enkelt som möjligt för så många som möjligt, bör breddas till att innefatta en målsättning som rör samhällets samlade utvecklingsförmåga och innovationskraft. Detta skulle tydligare beskriva en förvaltning med hög omställningsförmåga och flexibilitet som har en förmåga att kontinuerligt utvecklas efter t.ex. medborgarnas, företagarnas, EU:s och regeringens behov. Genom att fokusera på det omgivande samhällets behov kan mål som att reducera företagens administrativa börda samt förenkla medborgarnas vardag uppnås. bör alltså inte längre betraktas som en intern angelägenhet för myndigheterna. Förvalt- ningen och dess resurser bör i stället betraktas som en gemensam resurs som bör ställas till förfogande för den övergripande samhällsutvecklingen. kan vi dessutom se att många medborgare blivit allt mer kompetenta användare av Internet. Dessa nya Internetborgare kan använda Internet på ett aktivt sätt för att söka och ta till sig avancerad information på ett sätt som kompletterar och även i vissa fall utmanar förvaltningens kunskap. Detta har blivit speciellt synligt inom t.ex. sjuk- och hälsovården. ser vi också en ny utvecklingsfas där organisationer och företag använder offentlig information för att bygga egna tjänster. Genom att skapa tydliga och standardiserade förutsättningar för e-tjänster kan samhällets aktörer bjudas in för att i samverkan med förvaltningen utveckla e-tjänster som skapar ytterligare nytta för hela samhället. Den kreativitet som individer, organisationer och företag besitter kan komplettera förvaltningens utbud av bas- tjänster. Ett mer nischat och personifierat tjänsteutbud som vidare- utnyttjar samt förädlar offentlig information och e-tjänster inom ramen för andra verksamheter kan därmed utvecklas. Svenska myndigheter har inlett ett tiotal sådana samverkansprojekt med tredje part4. Några exempel är Bolags- verkets samarbete med FAR/SRS och XBRL , PPM:s samarbete med , e-avverka som utvecklats tillsammans med skogsnäringen samt samarbete med privata veterinärer kring vaccinationsregister för blåtungevirus och datavaruhus för djursjukdata. I sammanhanget bör även nämnas automatiserade samverkan med tandläkare inom ramen för den nya tandvårdsförsäkringen. Genom att betrakta e-tjänster som gemensamma resurser som kan återanvändas inom ramen för andra aktörers aktiviteter kan förvaltningen bidra med ökad utvecklingskraft åt hela samhället. Det kan gälla återanvändande av offentliga informationstjänster i kommersiella sammanhang som t.ex. kartbaserade tjänster eller en statlig e-legitimation inom ramen för kommersiell verksamhet. Ytterligare exempel är en statlig tillståndstjänst inom ramen för en kommuns portal eller en bidragstjänst inom ramen för en ideell organisations portal. I ett internationellt perspektiv kan denna utveckling beskrivas som att förvaltningen är på väg in i en tredje utvecklingsfas där e- förvaltning är fokuserat på intern nytta i form av produktivitet och effektivitet utan att fokus också omfattar den samlade nytta för samhället som helhet – en whole-of-society- approach. Målet med verksamhetsutvecklingen är att skapa största möjliga total nytta för samhället i samverkan med andra aktörer och inte bara att öka den interna nyttan eller nyttan för användare av e-tjänsterna. 4 Se t.ex. VERVAR 2008:14: 69 myndigheter redovisar 915 strategiska insatser för utveckling av e-förvaltningen. Analys och sammanställning, s. 19. Figur 2.2 Tredje generationens e-förvaltning Flexiblare förvaltning: Maximera nytta för hela samhället som medverkande. Enklare förvaltning: Minskad administrativ börda Medborgare som kund. Effektivare förvaltning: Mer förvaltning pengarna Medborgare=skattebetalare. Att delegationen utgår från en bredare målsättning i sin strategi beror på att dagens utveckling ställer nya krav på förvaltningen. Den ökade Internetkompetensen hos medborgare och företag i kombination med myndigheternas vilja att samverka med tredje- partsaktörer, samt dessa aktörers efterfrågan och kapacitet för att vidareutnyttja offentlig information och offentliga e-tjänster, pekar i riktning mot en utökad samverkan mellan olika typer av aktörer med det gemensamma syftet att utveckla e-tjänster. Den föreslagna strategin bygger på antagandet att en sådan utveckling bör stödjas. Den tredje generationens e-förvaltning bidrar till att utveckla relationen mellan myndigheterna och det omgivande samhället på ett positivt sett. I en sådan utveckling ses medborgare och företagare inte bara som skattebetalare eller kunder utan som kompetenta medborgare – i samma betydelse som medarbetare eller medverkare. En sådan relation kan utvecklas inom ramen för de nya sociala eller interaktiva medier som växt fram de senaste åren5. Genom att medborgare, företagare och organisationer agerar medskapare i eller vidareutnyttjare av myndigheternas information och e-tjänster kan deras och samhällets samlade utvecklingskraft och innovationsförmåga förstärkas. Dessutom minskar risken att medborgaren eller företagaren upplever det offentliga som något verklighetsfrånvänt. Konsekvenserna av den tredje generationens e- förvaltning sträcker sig bortom myndigheternas verksamhets- 5 I bland benämns denna utveckling som Webb 2.0. utveckling och kan komma att förändra hur relationen mellan staten och det omgivande samhället utformas . Strategin lägger grunden för en stegvis och efterfrågedriven utveckling av den svenska e-förvaltningen i en riktning som delegationen bedömer bäst uppfyller en sådan bredare målsättning. Den ska ses som en tredje generationens e-förvaltningsstrategi som utvecklar ambitionen för e-förvaltning och de tidigare målsättning- arna om effektivitet, enkelhet och synsätten på medborgaren som skattebetalare och kund. Strategin lägger därmed grunden för en behovsdriven e-förvaltning. 2.3.1En behovsdriven e-förvaltning som minskar företagens administrativa börda, förenklar vardagen och ökar utvecklingskraft Strategins nyckelord är behovsdriven och flexibel utveckling i samverkan. Utgångspunkten är att utvecklingen av e-tjänster ska utgå från samhällets behov och produceras i samverkan med en rad olika aktörer. Främst bör medborgarnas och företagarnas behov fångas för att säkerställa att rätt e-tjänster utvecklas på rätt sätt så att de också används och skapar de nyttor som antas. E-tjänster kan också krävas som en följd av nya regler eller beslut. Då krävs en hög utvecklings- och omställningsförmåga för att snabbt kunna svara mot dessa nya förutsättningar. Tredjepartsutvecklare (t.ex. kommuner, landsting, företag och organisationer) av tjänster kan dessutom ha behov av att få tillgång till offentliga e-tjänster för vidareutnyttjande. Det är angeläget att behovsfångst och drivkraft finns på såväl förvaltningsgemensam nivå som sektorsnivå och myndighetsnivå. Den grundläggande drivkraften i arbetet måste dock ligga kvar på myndighets- och projektnivå. Strategin bygger på att behovsdriven e-förvaltning kontinuerligt lyfter fram användarnas problem och försöker lösa dem. Detta sker utifrån deras behov och ett lång- siktigt tänkande bortom kortsiktiga överväganden. De viktigaste aktörerna i verksamhetsutvecklingen är därför medarbetarna som måste vara de som involveras tidigt och bör vara de som bäst kan tolka de olika behoven utifrån sin erfarenhet av verksamheten. En behovsdriven utveckling förutsätter därför ett medarbetarcentrerat arbetssätt. Detta nya och mer flexibla sätt att arbeta är viktigt för att kunna attrahera kompetenta medarbetare som vill vara med och utveckla framtidens förvaltning. Nära samverkan med samhällets aktörer är viktigt i många fall och kommer att bli allt viktigare , ibland krävs en utvecklad automatiserad samverkan för att klara av t.ex. elektro- niskt informationsutbyte. Samverkan kan vara mellan a)myndighet och myndighet (även kommunala myndigheter), b)myndighet och medborgare (även organisationer), och c)myndighet och företag. Tredje generationens e-förvaltning bygger på att dessa samverk- ansrelationer ska ske i nära konstellationer i syfte att producera e- tjänster. En statlig informationstjänst eller e-tjänst ska t.ex. med enkelhet kunna användas inom ramen för ett kommunalt e- förvaltningsprojekt, en intresseorganisations hemsida eller som del av ett företags tjänsteutbud. Krishantering är ett exempel där många olika typer av aktörer (t.ex. länsstyrelser, kommunala räddningstjänster, landstingskommunal sjukvård, frivilligorganisa- tioner och kommersiella aktörer) snabbt måste kunna etablera ett djupgående samarbete. Hantering av pandemier är ett aktuellt ämne. Underlättande av nyföretagande, forskning och utveckling är ett annat. Migration är ett område som involverar många olika nivåer inom offentlig förvaltning. Denna typ av utveckling bör stimuleras och mallar för hur samverkan ska regleras bör utvecklas. 2.3.2En styrmodell för koordinerad samverkan För att klara en behovsdriven utveckling i nära samverkan mellan olika typer av aktörer krävs en tydligare koncernstyrning för att balansera behov som involverar flera aktörers processer. Den behovsdrivna e-förvaltningen, vars utvecklingsmodell har visat sig framgångsrik även utanför den offentliga förvaltningen, ligger väl i linje med den svenska förvaltningsmodellen. Genom att välja en behovsdriven e-förvaltning, och därmed till stor del hoppa över den förvaltningsdrivna e-förvaltningen, kan svensk förvaltning ta en genväg som kan öka utvecklingstakten. Den långa svenska traditionen av självständiga myndigheter är till fördel för att etablera en behovsdriven e-förvaltning. Framgångsfaktorerna för denna typ av utveckling är närhet till användarna, många självständiga aktörer, öppenhet, innovation, dynamik, anpassnings- barhet och mindre resurser. Fokus hamnar då på innovativa lös- ningar med hjälp av bl.a. externa parter. Den ställer dock inte lika stora krav på tung central styrning utan kräver i stället tydligare regelverk, ansvarsfördelning och möjlighet att lyfta problem uppåt i förvaltningen. Den nuvarande finansieringsmodellen för utveckling av e- förvaltningstjänster utformades för den första generationens rationaliseringsprojekt. Finansieringsmodellen bygger på principen att myndigheter ska låna till utvecklingsprojekt för att sedan betala tillbaka lånet med uppnådda rationaliseringsvinster. En investe- ringsparadox uppstår om en investering borde göras, men nyttan tillfaller någon annan. Incitamenten för utveckling hämmas och utvecklingen av e-tjänster, som leder till t.ex. reducerad admini- strativ börda för företagen, minskar. En strategi som inriktar sig på en behovsdriven utveckling behöver därför lösa denna investeringsparadox. slår en styrmodell som bygger på koordinering och vid behov kan finansieringsfrågor avgöras på politisk nivå. Denna modell kan dock vara något trögrörlig och därför föreslås även att separata utvecklingsmedel öronmärks för vissa utvecklingsprojekt som syftar till att minska företagens administrativa börda och förenkla deras och medborgarnas vardag. Ny extern finansiering kan ytterligare skynda på utvecklingen av projekt där nyttan tillfaller tredje part: kommuner, landsting, företagare, ideella organisationer och medborgare. 2.3.3Förbättrade rättsliga och tekniska förutsättningar för e- förvaltning För att lyckas med behovsdriven e-förvaltning krävs att myndig- heterna arbetar på ett mer flexibelt sätt när de utvecklar e-tjänster. E-tjänsterna behöver utformas mer som enkla och självständiga moduler som kan användas i flera sammanhang och kunna byggas ihop till mer komplicerade tjänster. En liknelse med legobitar kan användas för att förklara strategin. Legobitar är standardiserade moduler som kan sättas ihop till allt mer avancerade och integrerade moduler6. Legobitarna är även flyttbara eller portabla så att dessa kan delas ut till andra legobyggare. Delegationen föreslår därför en enhetlig indelning av tjänstetyper efter ansvarsgränser. Detta förtydligar både utförar- och finansieringsansvar samt lägger grunden för en enklare samverkansmodell. 6 På engelska kallas denna typ av funktionalitet för mash-ups.