sou · GXB31 · 2009-01-23 00:00:00 — Det finns också en del praktiska hinder. Ett sådant problem är frågan i vilken utsträckning jourdomstolar skulle kunna tillgodose behovet av snabba beslut utanför kontorstid. Att införa en ordning med dygnet-runt-beredskap för de allmänna domstolarna för att pröva frågor om inhämtande av uppgifter i underrättelseverksamheten framstår inte som ändamålsenligt. Som utredningen återkommer till är det inte heller någon framkomlig väg att i det här sammanhanget lägga den interimistiska beslutanderätten på åklagare. Med hänsyn till såväl principiella skäl som de praktiska hinder som finns gör utredningen bedömningen att det varken är lämpligt eller ändamålsenligt att, inom ramen för nuvarande domstolsorganisation, låta allmänna domstolar få beslutanderätten vid inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. När det sedan gäller frågan om befogenheterna bör ges av en specialdomstol, nämnd eller liknande organ gör utredningen bedömningen att prövningens i många fall brådskande natur i kombination med en spridd geografisk förekomst och ett förhållandevis stort antal ärenden gör att det inte framstår som realistiskt att inrätta ett sådant organ på en plats i landet. Att i stället inrätta flera nämnder eller liknande organ på olika platser för att kunna tillgodose behovet av närhet till lokala brottsbekämpande myndigheter framstår ur verksamhets- och effektivitetsperspektiv inte heller som särskilt lämpligt när det enbart är fråga om det ändamål som övervägs. Utredningen föreslår därför inte heller att det i detta sammanhang ska inrättas någon specialdomstol eller annat särskilt rättsligt organ för att fatta beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamheten. Bör åklagare fatta besluten? Nästa fråga blir då om åklagare bör ha beslutanderätt i fråga om åtgärden att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Åklagare har som huvudsakliga uppgifter att leda förundersökningar, väcka åtal och föra talan i domstol. Som utredningen har betonat har åklagare alltså inte någon egentlig roll i underrättelseverksamheten. Tvärtom finns det som utredningen tidigare anfört starka principiella och verksamhetsanknutna invändningar mot att åklagare ges en sådan roll. Däremot förekommer det ibland samråd mellan polis, tull och åklagare i frågan om det finns tillräckliga skäl att inleda förundersökning eller om det krävs ytterligare underrättelse- eller spaningsåtgärder. Även om åklagare således till viss del och i vissa skeden kan vara delaktiga i underrättelseverksamheten är det som regel begränsat till konkreta ärenden och situationer när en förundersökning är nära förestående. Med hänsyn härtill bör det, som också konstateras i propositionen Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177 s. 67), krävas starka skäl för att utvidga åklagarens roll i underrättelseverksamhet och därigenom frångå den rådande ansvarsfördelningen mellan polis och tull respektive åklagare. När det gäller inhämtande av uppgifter om elektronisk kommunikation gör utredningen bedömningen, särskilt i ljuset av de principiella och verksamhetsanknutna invändningarna mot en sådan ordning, att sådana tungt vägande skäl inte finns och att beslutanderätten därför inte bör ligga hos åklagare. Bör polis och tull själva få fatta beslut om att inhämta uppgifterna? Beslut om inhämtning av uppgifter enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK fattas enligt nuvarande ordning av polisen respektive tullen. Det är inte närmare reglerat på vilken nivå inom myndigheterna besluten ska fattas. Visserligen har JO uttalat att en fråga om inhämtning bör underställas förundersökningsledaren, men när det gäller inhämtning i underrättelseverksamhet saknas den funktionen. Utredningen menar att beslutanderätten ska ligga kvar hos de brottsbekämpande myndigheterna, men föreslår att beslutsordningen inom myndigheterna preciseras och att det införs en kontinuerlig kontroll inom ramen för Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens oberoende tillsynsverksamhet (se avsnitt 6.9). Utredningen anser således att det inte bör göras något avsteg från ordningen att polisen och tullen själva fattar beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Däremot är det nödvändigt att det etableras en fastlagd ordning för vem som inom myndigheterna ska vara behörig att besluta om inhämtning. Med hänsyn till de överväganden som bör göras innan ett beslut om inhämtning fattas, bör beslutanderätten inte tillkomma varje polisman respektive tulltjänsteman. Tvärtom ser utredningen skäl att precisera vem som får fatta besluten och tillskapa en ordning som innebär att beslutet om inhämtning fattas av någon som inte handlägger det aktuella ärendet i övrigt. Utredningen föreslår därför att beslutanderätten ska tillkomma myndigheten som sådan, dvs. Denne ska dock ha möjlighet att delegera beslutanderätten till andra personer på myndighetsledningsnivå. Utredningen återkommer nedan i avsnitt 6.9 till frågan om utformningen av en löpande och mera kontinuerlig tillsynsverksamhet, som, i avsaknad av andra oberoende beslutsorgan och utöver den föreslagna uppstramningen av beslutsfunktionen, framstår som nödvändig från rättssäkerhets- och integritetsskyddssynpunkt. 6.4.4I vilken omfattning ska uppgifterna få användas? Förslag: Om det i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet har inhämtats information av betydelse för att förhindra brott, ska informationen få användas för att förhindra brottet. Om det i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet har inhämtats information som är av betydelse för utredningen av ett brott, ska informationen få användas för att utreda brottet endast om beslut om hemlig teleövervakning har fattats. Utredningen föreslår att de brottsbekämpande myndigheternas användning av de uppgifter som inhämtats enligt den föreslagna lagen ska regleras. Regleringen ska omfatta inte bara vad som skulle kunna benämnas överskottsinformation (jfr 27 kap. 23 a § RB och 12 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott), dvs. information som inte har samband med den brottsliga verksamhet som är kopplad till beslutet att inhämta uppgifterna, utan även uppgifter som har sådan koppling. Användning i syfte att förhindra brott Intresset av att förhindra brott är mycket starkt. Därför finns det inte föreskrivet några begränsningar i de nuvarande regleringarna i fråga om de brottsbekämpande myndigheternas möjlighet att använda inhämtad information i det syftet. Det gäller i teorin även bötesbrott. Det finns enligt utredningens mening inte skäl att ha andra bestämmelser för uppgifter om elektronisk kommunikation som har inhämtats enligt den föreslagna lagen. Det bör dock påpekas att bestämmelserna i t.ex. polisdatalagen och sekretesslagen kan begränsa möjligheterna att använda informationen. Användning i syfte att utreda brott När information har inhämtats i underrättelseverksamheten kan det ifrågasättas om sådan information ska få användas för att utreda brott. Som påpekades i propositionen Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/2006:177 s. 70) kan det i praktiken innebära en ny brottsutredningsmetod. Bl.a. mot den bakgrunden bedömde regeringen att om information som inhämtas enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ger uppgifter om redan begångna brott, så bör den informationen inte få användas i samma utsträckning som om informationen erhålls inom ramen för en förundersökning. Däremot talade enligt regeringen starka skäl för att i vart fall den allra allvarligaste brottsligheten utreds och lagförs, oavsett hur informationen om brottet kommit till de brottsbekämpande myndigheternas kännedom. En annan ordning skulle, menade regeringen, kunna leda till stötande resultat. Det föreskrivs därför i den nämnda lagen att om det har kommit fram uppgifter om brott får uppgifterna användas för att utreda det brottet endast om det är fråga om brott som avses i lagen. Information om andra brott får därför inte på något sätt användas för att utreda sådana brott, dvs. den får varken läggas till grund för ett beslut att inleda en förundersökning om brottet eller användas för att berika materialet i en pågående förundersökning. En lämplig ordning för de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet är att om den information som inhämtas enligt lagen är av betydelse för att utreda ett begånget brott, ska uppgifterna få användas för att utreda brottet endast om det är fråga om brott av så kvalificerat slag att det skulle ge myndigheterna möjlighet att använda hemlig teleövervakning för att inhämta uppgifterna. Utredningen menar dock att det utifrån de allmänna utgångspunkterna (se avsnitt 6.1) finns skäl att gå ytterligare ett steg och kräva att det faktiskt fattas ett beslut om hemlig teleövervakning för att sådana uppgifter ska få användas i en förundersökning. De brottsbekämpande myndigheterna behöver därför med hjälp av underrättelseinformation och eventuellt ytterligare utredningsåtgärder bygga upp de skäl som krävs för att tillstånd till hemlig teleövervakning kan ges enligt . Med den ordningen säkerställs att det sker samma prövning oberoende av om uppgifterna inhämtas i underrättelseverksamheten eller under en Det ska med andra ord inte vara möjligt att gå runt bestämmelser. Praktiskt innebär detta att om det i underrättelseverksamheten inhämtas uppgifter om elektronisk kommunikation, som ensamma eller tillsammans med annan underrättelseinformation visar sig ha betydelse för en förundersökning, krävs det att domstol, åklagare eller undersökningsledare fattar beslut om hemlig teleövervakning enligt för att de uppgifterna ska få användas i den fortsatta utredningen. En särskild fråga, framför allt vid avslagsbeslut, är vilket material som kommer att omfattas av partsinsyn från den misstänktes sida. Det kan nämnas att arbetar med att se över frågan om hur långtgående en misstänkts, en tilltalads respektive en dömd persons rätt till insyn i förundersökningsmaterial och annat utredningsmaterial bör vara (Dir. 2007:120, Ju 2007:13). 6.4.5Behandling av uppteckningar av uppgifter om elektronisk kommunikation Förslag: Uppteckningar av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska granskas möjligt. Uppteckningar ska, i de delar de är av betydelse för att förebygga eller förhindra brott, bevaras så länge det behövs för att förebygga eller förhindra brott. De ska därefter förstöras. De brottsbekämpande myndigheterna ska dock alltid få behandla uppgifter från uppteckningar om förestående brott i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. En upptagning eller uppteckning som görs vid hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning eller hemlig rumsavlyssning eller en upptagning som görs vid hemlig kameraövervakning ska enligt bestämmelserna i 27 kap. 12 och 24 §§ RB samt 13 § lagen om hemlig rumsavlyssning granskas så snart det är möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, förundersökningsledaren, åklagaren eller en sakkunnig. I de delar upptagningen eller uppteckningen är av betydelse från brottsutredningssynpunkt ska de bevaras till dess förundersökningen lagts ned eller avslutats eller målet har avgjorts slutligt. Har upptagningen eller uppteckningen betydelse för att förhindra brott, ska den bevaras så länge det behövs för det syftet för att därefter förstöras. Liknande bestämmelser finns även i 13 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Även i den föreslagna lagen om tillgång till uppgifter om viss elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska det finnas bestämmelser om behandling av uppteckningar av uppgifter. Regleringen bör utformas med förebild i de bestämmelser som gäller vid hemlig teleövervakning. Granskning av uppteckning ska ske möjligt. Det saknas dock anledning att för underrättelseverksamheten föreskriva vem som får genomföra granskningen. Utredningen föreslår också att uppteckningarna, i de delar de är av betydelse för att förebygga eller förhindra brott, ska få bevaras så länge det behövs för att förebygga eller förhindra brott. De ska därefter förstöras. När användningen av överskottsinformation reglerades föreskrevs i bl.a. 27 kap. 24 § tredje stycket RB att bestämmelserna om bevarande respektive förstörande av upptagningar eller uppteckningar från hemlig teleavlyssning inte hindrar att de brottsutredande myndigheterna behandlar uppgifter från upptagningarna eller uppteckningarna i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. gäller bestämmelsen även för hemlig teleövervakning. Det är alltså fråga om undantag från vad som annars föreskrivs om förstörande av upptagningar och uppteckningar i bestämmelsen. Om det har kommit fram uppgifter som får behandlas i register eller på annat sätt enligt de förutsättningar som ställs upp i exempelvis polisdatalagen eller lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, utgör alltså regleringen inte hinder för att nämnda uppgifter behandlas enligt dessa lagar. I fråga om gallring m.m. av uppgifterna gäller då vad som föreskrivs i de särskilda lagarna. En motsvarande ordning ska finnas även för myndigheternas underrättelseverksamhet. Förslag: De brottsbekämpande myndigheterna ska under samma förutsättningar som gäller för hemlig teleövervakning få inhämta lokaliseringsuppgifter. 1.uppgifter om vilka mobila elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst avgränsat geografiskt område, eller 2.uppgifter om i vilket avgränsat geografiskt område en viss mobil elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits. Lokaliseringsuppgifter ska också få inhämtas enligt lagen om tillgång till uppgifter om viss elektronisk kommunikation i de brottbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Genom hemlig teleövervakning har de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att få tillgång till vissa lokaliseringsuppgifter för bl.a. mobiltelefoner. Det rör uppgifter om vilken basstation en telefon eller annan mobil elektronisk kommunikationsutrustning varit uppkopplad mot i samband med en kommunikation (t.ex. ett samtal eller ett SMS-meddelande). Sådana historiska uppgifter har myndigheterna möjlighet att få ut även enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK i den utsträckning det finns en elektronisk kommunikation, eftersom det är frågan om uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden. En basstationstömning innebär att de brottsbekämpande myndigheterna får uppgifter t.ex. om samtliga de mobiltelefoner som vid har varit uppkopplade för kommunikation (t.ex. samtal eller SMS-meddelande) och som då haft kontakt med en viss basstation och då befunnit sig inom ett avgränsat geografiskt område. Sådana uppgifter anses vara uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden och kan därför lämnas ut till myndigheterna om förutsättningarna för det finns enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK. Däremot medger inte de nuvarande bestämmelserna om hemlig teleövervakning att en basstationstömning sker, eftersom övervakningen enbart får avse uppgifter om telemeddelanden till eller från vissa teleadresser med viss koppling till en skäligen misstänkt person. Både med stöd av bestämmelserna om hemlig teleövervakning och regeln i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK kan alltså de brottsbekämpande myndigheterna få del av lokaliseringsuppgifter enbart när sådana uppgifter har genererats i samband med att mobiltelefonen har varit uppkopplad för kommunikation. Lokaliseringsuppgifter som finns hos leverantören och som genereras av utrustningens kontakt med en basstation utan att det varit fråga om en kommunikation, t.ex. en enbart påslagen mobiltelefon, omfattas inte av de uppgifter som ska lämnas ut enligt de aktuella bestämmelserna. Sådana uppgifter omfattas inte heller av leverantörernas tystnadsplikt enligt lagen om elektronisk kommunikation, eftersom det inte är fråga om uppgifter som angår något särskilt elektroniskt meddelande. Det innebär också att det inte finns någon skyldighet för leverantörerna enligt 6 kap. 22 § LEK att lämna ut sådana uppgifter. Som framgår nedan har Justitiekanslern i ett beslut ansett att leverantörerna inte heller får lämna ut uppgifterna, om inte uppgifterna avidentifieras eller att samtycke ges från den berörde. föreslog att hemlig teleövervakning uttryckligen skulle omfatta lokalisering av teleadress, även utan att det t.ex. rings ett samtal. Utredningen anförde att det tveklöst finns ett stort behov av sådana uppgifter i brottsbekämpningen och att det inte möter några hinder från integritetssynpunkt (SOU 1998:46 s. 365 f. och 477 f.). Även BRU föreslog att hemlig teleövervakning uttryckligen ska få användas för att inhämta uppgifter om lokalisering, oavsett om en mobiltelefon eller något annat tekniskt hjälpmedel har använts för kommunikation eller inte. BRU konstaterade att uppgifterna är värdefulla i brottsbekämpningen, att uppgifterna kan ha mycket stor betydelse i effektivitetshänseende, att det tveklöst finns ett mycket stort behov av att få tillgång till sådana uppgifter och att det inte möter några avgörande hinder från integritetssynpunkt med en ordning där sådana uppgifter lämnas ut vid hemlig teleövervakning (SOU 2005:38 s. 202 ff.). Flera remissinstanser uttalade sig särskilt om BRU:s förslag om att lokaliseringsuppgifter som inte har samband med en kommunikation ska lämnas ut vid hemlig teleövervakning. Bland annat JO sade sig inte har någon invändning mot förslaget. Till samma slut kom , , och medan IT-Företagen efterlyste bättre underlag vad gäller brottsbekämpningens behov av sådana uppgifter. Enligt 6 kap. 9 § LEK får lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter och som rör användare som är fysiska personer behandlas av leverantörerna endast sedan de har avidentifierats eller användaren eller abonnenten har gett sitt samtycke till behandlingen. Justitiekanslern har i ett beslut (dnr 6545-06-21) konstaterat att den nuvarande regleringen i 6 kap. 9 § LEK innebär att leverantörerna inte till polisen får lämna ut uppgifter om lokalisering av en mobiltelefon som är påslagen men som inte använts för en kommunikation utan att de berörda fysiska personerna först har avidentifierats eller gett sitt samtycke. kan de brottsbekämpande myndigheterna få åtkomst till uppgifterna genom beslag, eventuellt i kombination med husrannsakan, eller editionsföreläggande. Justitiekanslern har dock i ovannämnda beslut konstaterat att de lokaliseringsuppgifter som polis och åklagare skulle kunna få tillgång till genom t.ex. beslag eller editionsföreläggande inte torde vara tillräckligt för att tillgodose det legitima behov som ofta finns att komma över dessa uppgifter. Det framstår enligt Justitiekanslern som givet, trots integritetsriskerna, att polis och åklagare bör ges en sådan möjlighet. På flera ställen i det här betänkandet (se bl.a. avsnitt 4.2) framgår att basstationstömningar ofta sker med avseende på platsen för grova brott. För de brottsbekämpande myndigheterna är basstationstömning ofta en inledande åtgärd för att så snabbt som möjligt kunna identifiera skäligen misstänkta personer i utredningen. När bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK upphävs är det nödvändigt för effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten att möjligheten att genomföra basstationstömning finns kvar. Det är av samma skäl viktigt att det i brottsbekämpningen ges tillgång till uppgifter avseende t.ex. mobiltelefoner som är påslagna men som inte används för en kommunikation. Genom dessa uppgifter kan myndigheterna t.ex. följa en viss mobiltelefon längs en flyktväg eller lokalisera ett gömställe eller den plats där målsäganden befinner sig. Utredningen föreslår att båda dessa typer av uppgifter ska benämnas lokaliseringsuppgifter, som därmed blir ett vidare begrepp än lokaliseringsuppgifter enligt 6 kap. 9 § LEK. De uppgifter som har nämnts är inte uppgifter om telemeddelanden (jfr 4 kap. 8 § ) och bör därför inte regleras som en del av tvångsmedlet hemlig teleövervakning. Uppgifterna bör dock få inhämtas enligt under samma förutsättningar som gäller för hemlig teleövervakning. Uppgifterna bör också få inhämtas enligt lagen om tillgång till uppgifter om viss elektronisk kommunikation i de brottbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. En sådan reglering ger de rättssäkerhetsgarantier som erfordras. Det ska sägas att förslag om vilka uppgifter som ska lagras av leverantörerna för brottsbekämpande syften enbart omfattar vissa lokaliseringsuppgifter som har samband med en kommunikation (se SOU 2007:76). Förutsättningen för en effektiv ordning vad gäller lokaliseringsuppgifter är att sådana uppgifter åtminstone i viss utsträckning lagras så att de finns tillgängliga för de brottsbekämpande myndigheterna. Det ligger dock inte i utredningens uppdrag att föreslå någon ytterligare lagringsskyldighet. 6.6Inhämtning av uppgifter om abonnemang Förslag: Skyldigheten för leverantörerna att lämna ut uppgifter om abonnemang till brottsbekämpande myndigheter ska i motsats till vad som gäller inte vara begränsad till misstanke om brott av viss svårhetsgrad. Som framgått i avsnitt 4.3 har samtliga brottsbekämpande myndigheter möjlighet att få tillgång till uppgifter om abonnemang genom att söka uppgifterna på vanligt sätt i öppna källor eller genom att kontakta leverantörerna och begära att få tillgång till uppgifterna med stöd av 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK. Leverantörerna är enligt den bestämmelsen skyldiga att på begäran lämna ut abonnemangsuppgifterna till myndigheterna vid misstanke om brott för vilket fängelse är föreskrivet, om brottet bedöms föranleda annan påföljd än böter i det enskilda fallet. Den dubbelreglering som finns för de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation (6 kap. 22 § första stycket 3 LEK och hemlig teleövervakning enligt ) finns inte för tillgång till uppgifter om abonnemang. Hemlig teleövervakning ger inte myndigheterna tillgång till abonnemangsuppgifter, t.ex. uppgift om vem som innehar en teleadress som haft kontakt med en teleadress som den hemliga teleövervakningen avser. I stället måste myndigheterna använda öppna källor alternativt 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK för att få sådana uppgifter, alltså även under en pågående hemlig teleövervakning. Regeringen har lämnat propositionen Civilrättsliga sanktioner på immaterialrättens område – genomförande av direktiv /48/EG till (prop. 2008/09:67). En effekt av förslaget i propositionen är att rättighetshavare ges en civilrättslig möjlighet att få ut information från en Internetleverantör om vem som har ett abonnemang (ett IP-nummer) som har använts vid ett immaterialrättsintrång via Internet. För att informationen ska lämnas ut krävs dels en domstolsprövning, dels att det finns sannolika skäl för intrånget. En Internetleverantör som har lämnat ut information ska underrätta abonnenten om detta. För brottsbekämpningen finns det ett stort behov av uppgifter om abonnemang såväl i förundersökningar som i underrättelseverksamhet. behöver uppgifterna hämtas in mycket snabbt. Framför allt mot bakgrund av att det är fråga om uppgifter som inte avslöjar användningen av elektronisk kommunikation hindrar enligt utredningen inte integritetsskyddsskäl en ordning där brottsbekämpande myndigheter även i fortsättningen själva beslutar om inhämtningen. Det gäller under förutsättning att uppgifterna inskränker sig till vad som kan betecknas som identifieringsuppgifter. Som framgår av avsnitt 3.10.2 har uppgifter om vem som innehar ett visst IP-nummer ansetts vara en abonnemangsuppgift. Utredningen föreslår inte någon förändring av detta.