sou · GXB341 · 2009-05-04 00:00:00 — Vidare kan den enskilde ha svårt att skaffa eller tillgodogöra sig tillräcklig information om själva produkten för att göra ett väl underbyggt val. Det är svårt för många konsumenter att skaffa sig en god och tillförlitlig bild av affärsmotparten för att exempelvis bedöma bankens stabilitet. Möjligheten att få information om ett konto omfattas av insättnings- garantin eller inte är sådan information som konsumenten behöver för att kunna göra ett tryggt val. 2.3.2Banktjänsters betydelse för konsumenternas privatekonomi De tjänster som instituten erbjuder har stor betydelse för konsumenters privatekonomi. Banktjänster är ofta så komplicerade att tillhandahållandet av dessa kan kräva särskilda konsument- skyddsinsatser. För det första är enskilda hushåll och företag beroende i sin ekonomiska vardag av att kunna ta emot och göra betalningar. Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen betalningstjänster som bankerna tillhandahåller är därför närmast att betrakta som nödvändighetstjänster för hushållen. Vad gäller just insättningsgarantins betydelse för enskildas privatekonomi kan konstateras att många konsumenter är beroende i sin vardag av att de medel som placerats på konto verkligen finns tillgängliga på det sätt som är överenskommet med banken. Behovet av att medlen är säkra och tillgängliga är oftast själva anledningen till att insättaren inte i stället valt en annan sparform i syfte att få bättre avkastning. För det andra kan kontotillgodohavanden omfatta mycket stora värden för den enskilde konsumenten. till individnivå utgör det ett viktigt konsumentskyddsintresse att skydda insättare från stora privatekonomiska förluster. Även ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det betydelsefullt att undvika att ett större antal insättare drabbas av stora förluster, särskilt som blotta oron för sådana förluster riskerar att få sådana systemhotande effekter som beskrivits ovan. För det tredje innebär en insättning hos ett institut att enskilda faktiskt lånar ut medel till finansiella företag och därmed tar på sig en kreditrisk. Det torde vara ovanligt att individer på detta sätt tar på sig en så stor kreditrisk till andra företag än finansiella företag. 2.4Avsikterna bakom den nuvarande svenska regleringen Som framgått är en insättningsgaranti ett av flera kompletterande sätt att främja den finansiella stabiliteten och konsumentskyddet på den finansiella marknaden. finns dessutom för svensk del ett ytterligare garantisystem i form av investerarskyddet, som under vissa förutsättningar skyddar en konsuments tillgångar i samband med en investeringstjänst (se vidare nedan). Med investeringstjänster menas exempelvis köp, försäljning och depo- nering av värdepapper. Utformningen av ett garantisystem påverkas som nämnts ovan av i vilket syfte systemet skapas. Till utgångspunkt för utredningens överväganden i kommande kapitel, redogörs nedan för avsikterna bakom de svenska garantisystemen.1 1 En översikt av de svenska garantisystemen och deras uppbyggnad finns i Reformerat system för insättningsgarantin (SOU 2005:16). Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen Att det statliga bankstödet avvecklades utgjorde en anledning att införa ett insättningsgarantisystem. Dessutom medförde det svenska medlemskapet i EU en skyldighet att införa ett sådant system. Det följde av EG-direktivet 94/19/EG om system för garanti av insättningar (insättningsgaranti- direktivet). Syftet med direktivet var att skapa en gemensam lägsta nivå för säkerheten för insättarnas medel. Genomförandet av den gemensamma bankmarknaden med etableringsfrihet för kreditinstitut inom EES-området ansågs göra en sådan garanti lika viktig som gemensamma nivåer för tillsynsregler. Insättningsgarantidirektivet är av minimikaraktär, vilket innebär att det är tillåtet att på medlemsstatsnivå tillhandahålla mer omfattande garantisystem än vad som föreskrivs i direktivet. Vidare är direktivens krav begränsade till ersättningssystemens huvud- komponenter, såsom exempelvis systemens omfattning och ersättningsnivå, värdlandets behandling av filialer till kreditinstitut från andra medlemsstater och tredje land samt formerna för framställande av krav på och utbetalning av ersättning. Direktivet lämnar öppet för de enskilda länderna att bestämma om garantin ska administreras av staten eller om uppgiften ska överlåtas till ett privat rättssubjekt. Sammantaget innebär detta att medlemsstaterna har stor frihet att ta hänsyn till nationella förhållanden vid utformandet av sina ersättningssystem. 2.4.1Gällande ordning och tidigare lagstiftningsarbete Insättningsgarantin infördes i genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti (insättningsgarantilagen). Sedan insättningsgarantisystemet infördes har två ersättningsfall inträffat, Allmänna Kapital och Custodia, båda . Systemet har varit föremål för en översyn i form av den utredning, insättningsgarantiutredning, som tillsattes och vars arbete resulterade i betänkandet Reformerat system för insättningsgarantin.2 Finansieringen av insättnings- garantin kan sägas ha utgjort huvudfrågan för den utredningen, men även vissa frågor rörande systemets funktioner behandlades. En del av de frågor som behandlades i betänkandet togs upp i det 2 SOU 2005:16. SOU 2009:41 Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen lagstiftningsärende som ledde års ändringar av insättningsgarantin.3 I syfte att skapa ett liknande konsumentskydd för investeringar i aktier, obligationer och andra finansiella instrument (samt medel som investerare anförtrott värdepappersinstitut) antogs 1997 EG- direktivet 97/9/EG om system för ersättning till investerare. Bestämmelserna i direktivet överensstämmer i stor utsträckning med bestämmelserna i insättningsgarantidirektivet. Ett nationellt investerarskydd infördes i genom lagen (1999:158) om investerarskydd (investerarskydds- lagen). Sedan lagen infördes har ett ersättningsfall inträffat, CTA . 2.4.2Det svenska insättningsgarantisystemet – ett konsumentskydd av likviditetsskyddskaraktär blir ett allmänt förmögenhetsskydd Det insättningsgarantisystem som infördes i var i första hand avsett att bidra till konsumentskyddet. I förarbetena till insättningsgarantilagen hänvisades bland annat till att EG- direktivet relativt entydigt motiverades med behovet av ett grundläggande konsumentskydd.4 Det ansågs därför naturligt att det svenska systemet primärt byggdes upp som ett konsument- skydd med utgångspunkt i direktivets minimi-bestämmelser. Avsikten med införandet av ett svenskt insättningsgaranti- system var inte att skapa ett mer heltäckande system för hantering av banker i kris. En anledning var de snäva tidsramar som gällde för att genomföra EG-direktivets bestämmelser.5 I propositionen hänvisades i sammanhanget till att ytterligare regler om åtgärder för banker som hamnar i solvensproblem skulle komma att utredas vidare av Banklagskommittén.6 I insättningsgarantilagens förarbeten anfördes att garantins syfte skulle vara att erbjuda allmänheten en säker form för placering av likvida medel. Att ett insättningsgarantisystem kan minska riskerna 1995/96:60 s. 1. 1995/96:60 s. 27 f. 6Banklagskommittén lade fram sitt betänkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66). Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen för en uttagsanstormning betecknades som en positiv bieffekt av att det primära syftet, dvs. Ett konsumentskyddande garantisystem kan ha två olika inriktningar – likviditetsskydd eller förmögenhetsskydd – eller bilda en kombination av inriktningarna. Ett likviditetsskydd syftar till att garantera insättarnas tillgång till sina medel i tillräcklig utsträckning för att de ska klara av sina löpande utgifter. För ett förmögenhetsskydd är skyddsändamålet i stället själva värdet av spararnas tillgångar. Om den som konstruerar systemet sätter endera av likviditets- eller förmögenhetsskyddet före det andra har det stor betydelse för hur systemet utformas. Exempelvis ställer ett förmögenhetsskydd krav på att systemet omfattar många typer av insättningar. Vidare bör det sakna eller ha en mycket hög beloppsbegränsning, så att så stor del av tillgångarna som möjligt ersätts. Ett likviditetsskydd ställer i stället andra krav. Garantins främsta uppgift kan då i stället sägas vara att minimera den tidsperiod under vilken insättarna saknar tillgång till de medel de behöver för att hantera förutsedda och oförutsedda utgifter i sin privatekonomi. För ett likviditetsskydd är nyckelordet således snabbhet. Dels behöver garantin träda in på ett tidigt stadium när problem uppdagas i ett institut, dels måste utbetalningsprocessen kunna administreras på ett skyndsamt och effektivt sätt. På motsatt sätt är det ur ett renodlat förmögenhetsskyddsperspektiv i stället av underordnad betydelse huruvida ersättningen betalas ut omgående eller efter en tids väntan. Det ena syftet behöver inte utesluta det andra. Båda kan tillgodoses av en insättningsgaranti som täcker alla typer av insättningar, saknar nominellt tak och ger insättarna omedelbar tillgång till sina medel i händelse av ett instituts betalnings- svårigheter. Det gällande svenska systemets inriktning på likviditetsskydd bekräftades av insättningsgarantiutredning, som slog fast som en principiell utgångspunkt att skyddet borde inriktas på att skydda enskildas och icke-finansiella företags transaktionsmedel.8 Dessa förutsättningar ändrades genom de lagändringar som genomfördes i oktober 2008.9 Regeringen och ansåg det nödvändigt att förstärka allmänhetens förtroende för att 1995/96:60 s. 29. 8Se fr.a. SOU 2005:16 s. 129 f. 9Ändringar i 2 och 4 §§ insättningsgarantilagen, SFS 2008:811, prop. 2008/09:49. Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen insättningsgarantisystemet verkligen skulle ge det skydd som efterfrågades. I propositionen anfördes att den dittillsvarande regleringen inte tagit tillräckligt stor hänsyn till insättnings- garantins systembevarande roll. Bland annat på grund av behovet av att stärka tilltron till systemet vidgades insättningsgarantins omfattning till alla tillgodohavanden som avser inlåning på konto. I kombination med att ersättningsnivån höjdes från till vidgades insättningsgarantins roll som ett likviditetsskydd, med begränsat sparskydd och med system-stabiliserande motiv bara som andrahandssyften, till att utgöra också ett förmögenhetsskydd med uttalad ambition att bidra till den finansiella stabiliteten. Sedan insättarskyddet under den turbulenta väsentligt utvidgats i såväl som övriga EU-länder kan det konstateras att insättningsgarantins roll för systemskyddet har hamnat i avsevärt starkare fokus. Man kan också konstatera att i en översyn av de existerande reglerna för insättningsgarantin uppmärksammade en rad områden för förbättringar.10 Det pågår också ett arbete på EU-nivå för att se över kraven på insättningsgaranti i medlemsländerna för att få till stånd ett effektivare skydd som också kan bidra till att stärka insättarnas förtroende, inte minst av finansiell oro. Behovet av ytterligare harmonisering av de nationella insättnings- garantisystemen har tagits upp i den s.k. de Larosière-rapporten.11 Det arbetet kommer att påskyndas än mer. 2.4.3Investerarskyddets syfte – att realisera den inre marknaden Av investerarskyddsdirektivet framgår att fullbordandet av den inre marknaden på värdepappersområdet sågs som det grundläggande syftet bakom investerarskyddets införande på EU-nivå. Den grundläggande tanken med att reglera investerarskyddet på EU-nivå var – ännu mer än i fråga om insättningsgarantin – att investerare i större utsträckning ska våga köpa investeringstjänster inte bara av inhemska företag utan också av företag från andra länder inom EU. Att erbjuda ett harmoniserat minimiskydd av det 10KOM(2006)729. 11High-Level Group on Financial Supervision in the EU, chaired by , Report, 25 February 2009. Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen aktuella slaget för konsumenterna anfördes som en nödvändig förutsättning för att uppnå de önskade effekterna på den inre marknaden.12 Utifrån detta förefaller investerarskyddets konsumentskyddande effekter ha betraktats som ett medel snarare än ett mål i sig. Detta är en skillnad jämfört med insättningsgarantin och dess syften. Det nämns inte heller några egentliga systemstabiliserande avsikter i direktivet. Av propositionen till investerarskyddslagen framgår inte i sak annat kring avsikterna med lagen, utöver vad som redan följer av direktivet. 97/9/EG punkt 25 i ingressen. 1998/99:30. 3De svenska garantisystemens nuvarande utformning I detta kapitel ges en kortfattad allmän bakgrund för de följande kapitlens analys och överväganden kring insättningsgarantisystemet. Mer detaljerade beskrivningar ges i samband med att vissa av systemets olika beståndsdelar behandlas och analyseras på ett mer ingående sätt. 3.2Allmänt om alternativa utformningar av insättningsgarantisystem Insättningsgarantisystem världen över uppvisar vissa variationer sinsemellan. Den gemensamma grundidén är dock att insättningar gjorda på banker och ofta även andra typer av institut är skyddade om institutet i fråga hamnar i finansiella svårigheter så att insättarna inte kan få ut sina pengar på normalt sätt. Ett insättningsgarantisystem finansieras i regel genom avgifter från de institut som täcks av garantin. Finansieringen kan antingen ske ex ante eller ex post. Det förstnämnda innebär att avgifterna på regelbunden basis tas ut i förväg, antingen i syfte att bygga upp ett slags beredskapsfond eller för att fungera som en slags försäkrings- premie. Det senare innebär att avgifterna tas ut först i efterhand när ett ersättningsfall är ett faktum. Ett insättningsgarantisystem kan vara konstruerat så att det i princip enbart fyller funktionen att i händelse av ett fallissemang överföra medel från de anslutna instituten till insättarna. En annan variant är att låta insättningsgarantin ingå som en komponent i ett De svenska garantisystemens nuvarande utformning mer omfattande system för hur staten kan hantera och förhoppningsvis avvärja finanskriser. Det kan handla om ofta vidsträckta befogenheter att försöka rädda ett institut från fallissemang genom exempelvis rekonstruktion, förstatligande eller genom att sälja delar av eller hela institutet till en annan aktör på marknaden. Ett sådant brett mandat kan möjliggöra lösningar som är effektivare ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, eftersom det kan förhindra eller åtminstone mildra problemen med den värde- förstöring som ett fallissemang i regel innebär. förut- sätter ett brett mandat långtgående befogenheter för staten att göra ingrepp i kreditinstitutens verksamheter och vidta åtgärder som inverkar på ägarnas rättigheter, vilket kan vara känsligt ur näringsfrihets-, egendomsskydds- och rättssäkerhetsperspektiv. Ett renodlat system för att ersätta insättarna aktualiserar oftast ett betydligt mindre mått av sådan problematik. täcker ett insättningsgarantisystem inte alla insättningar fullt ut. En insättningsgaranti brukar i regel ha ett tak i form av en högsta summa som kan betalas ut per insättare och institut. Den svenska garantin täcker insättningar per insättare och institut, vilket uppfyller det minimi- krav om som följer av insättnings- garantidirektivet.1 ska ersättnings- taket vara lägst . Därefter ska ersättningsnivån harmoni- seras genom att samtliga medlemsstater ska ha infört en högsta ersättningsnivå om 100 000 euro.2 I vissa länder tillämpas en självrisk. Det innebär att bara en del av det täckta beloppet betalas ut, exempelvis . Händelserna i samband med det brittiska Northern Rock-fallet visade dock att insättningsgarantin då lätt mister sina lugnande effekter på insättarna. När problemen kring Northern upp- dagades uppstod snabbt en uttagsanstormning eftersom många insättare ville undvika att gå miste om de sista av sina insatta medel. Genom de genomförda ändringarna i insättningsgarantidirektivet tas möjligheten för ett medlemsland att föreskriva en självrisk bort.3 De insatta medlen garanteras i många länder av staten, medan vissa länder har ett system som administreras av en från staten 94/19/EG. 2Ändringar i dir. 94/19/EG, gjorda genom dir. 2009/14/EG. 2009/14/EG. De svenska garantisystemens nuvarande utformning I de senare fallen rör det sig ofta om att intresseorganisationer för en viss kategori av banker eller andra institut tillhandahåller en insättningsgaranti. I vissa länder existerar flera insättningsgarantisystem sida vid sida. Statliga och privata insättningsgarantier kan således existera parallellt och komplettera varandra. I vissa länder, till exempel EU-länderna, är det obligatoriskt att omfattas av insättningsgaranti för att ett institut ska få bedriva inlåningsverksamhet. I andra länder är det i stället frivilligt. Instituten får då var för sig ta ställning till om de anser att kostnaden för att delta i finansieringen av systemet uppvägs av den konkurrensfördel i kampen om insättarna som det innebär att insättningarna omfattas av garantin. Det finns även kombinationer, som i . Det tyska systemet har en obligatorisk del som är anpassad efter insättningsgarantidirektivets minimikrav. Utöver detta finns en frivillig del som kan ge täckning för exceptionellt höga belopp om . Ett system för investerarskydd utgör en motsvarighet till insättningsgaranti, men med den skillnaden att systemet skyddar en konsuments tillgångar i samband med en investeringstjänst i stället för pengar som förvaras på konto. Med investeringstjänster kan exempelvis menas köp, försäljning och förvaring av värdepapper. När en konsument anlitar ett värdepappersbolag eller ett fondbolag är institutet skyldigt att, med vissa undantag, hålla kundens tillgångar skilda från institutets egna. Det innebär att en kund normalt sett ska få ut sina tillgångar vid en konkurs. Investerarskyddet aktualiseras för det fall att institutet trots allt inte kan lämna ut egendomen, exempelvis om det efter konkursen inte går att reda ut vad som är konsumentens respektive institutets tillgångar, eller om kundens värdepapper helt enkelt är försvunna. Investerarskyddet innehåller inget skydd mot att värdepapper förlorar i marknadsvärde. De svenska garantisystemens nuvarande utformning 3.4De svenska garantisystemens utformning 3.4.1Vem skyddas av de svenska garantisystemen? Den svenska insättningsgarantin omfattar alla – både fysiska och juridiska personer – som har insättningar hos ett institut som omfattas av garantin med undantag för institut som själva tar emot insättningar som omfattas av garantin. Som institut räknas enligt insättningsgarantilagen banker, kreditmarknadsföretag samt värdepappersbolag som erhållit särskilt tillstånd från att bedriva inlåningsverksamhet. Investerarskyddet omfattar alla investerare utom de värdepappersinstitut som själva tillhör skyddet. Som investerare räknas den för vars räkning ett värdepappersinstitut anlitats för att utföra en investeringstjänst. Fondandelsägare har dock inte rätt till ersättning för tillgångar som ingår i en investeringsfond. 3.4.2Vilken omfattning har de svenska skydden? täcker den svenska insättningsgarantin per kund och institut. Investerarskyddet berördes inte av de ändringar som gjordes, utan täcker alltjämt per kund och institut. Hela beloppet betalas ut, vilket innebär att någon självrisk inte räknas av. En insättare har dessutom rätt till upplupen ränta räknat fram till konkursbeslutet. Ersättningen betalas ut brutto, dvs. utan avdrag för eventuella skulder som insättaren kan ha till institutet. Ersättningen enligt investerarskyddet utgörs av investeringens marknadsvärde vid utgången av den dag då konkursbeslutet meddelades. Om rätt till ränta finns enligt lag eller avtal ska även detta ersättas, dock enbart räknat till och med dagen för konkurs- beslutet. Om en insättare eller investerare redan fått utdelning i institutets konkurs ska detta räknas av vid beräkningen av ersättningen. Detsamma gäller om ersättning betalats ut från institutets ansvarsförsäkring eller om skadestånd utgått med stöd av 7 kap. 2 § lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument. De svenska garantisystemens nuvarande utformning 3.4.3Vad utlöser garantierna? Ersättningsrätt från insättningsgarantin och investerarskyddet inträder när ett institut som omfattas av garantin försätts i konkurs. För investerarskyddet krävs dessutom att investeraren inte kan få ut sina finansiella instrument eller medel från institutet till följd av att det inte går att reda ut vad som är investerarens respektive institutets tillgångar. Normalt ska det vara möjligt att klarlägga den saken, eftersom institutet enligt lag är skyldigt att hålla isär sina tillgångar från investerares likvida medel och värdepapper. 3.4.4Hur betalas ersättningen ut? Ersättningen betalas ut av garantimyndigheten. Fram /2008 var garantimyndighet för både insättningsgarantin och investerarskyddet. ligger dessa uppgifter på Riksgälden. I fråga om insättningsgarantin behöver en insättare inte ansöka om ersättning. är skyldig att självmant underrätta berörda insättare och betala ut ersättning. För att ersättning ska betalas ut med stöd av investerarskyddet krävs däremot att investeraren framställer ett krav från den dag då institutet försattes i konkurs. Ersättning från insättningsgarantin ska betalas ut av garanti- myndigheten från garantins inträde. Myndigheten kan i särskilda fall beviljas förlängning av utbetalnings- fristen efter ansökan hos allmän förvaltningsdomstol. Ersättning från investerarskyddet ska betalas ut möjligt och senast efter det att ersättningen slutligt har bestämts. Om en insättare eller investerare har erhållit utbetalning felaktigt eller med för stora belopp kan garantimyndigheten i vissa fall återkräva hela eller delar av beloppet. Detta förutsätter att utbetalningen grundats på felaktiga uppgifter som lämnats av insättaren eller investeraren eller att någon tagit emot ersättning obehörigt eller med för högt belopp och denne skäligen borde ha insett detta. De svenska garantisystemens nuvarande utformning 3.4.5Hur hanteras ett ersättningsfall? Enligt gällande ordning utlöses garantin av konkurs. Därför förut- sätter hanteringen av ett ersättningsfall ett nära samarbete mellan garantimyndigheten och konkursförvaltaren, som ju är den som förvaltar bolagets tillgångar efter konkursbeslutet. Konkurs- förvaltaren ska bistå myndigheten vid ett ersättningsfall, framför allt genom att lämna uppgifter om de insättare och investerare som har rätt till ersättning. När ersättning har betalats ut enligt någon av garantierna träder staten in i insättarens eller investerarens rätt mot institutet. Statens fordran bevakas av garantimyndigheten. 3.5Gällande regelsystem och förändringar i insättningsgarantidirektivet Insättningsgarantin och investerarskyddet regleras som nämnts ovan genom insättningsgarantilagen (1995:1571) och lagen om investerarskydd (1999:158). Båda lagarna bygger på EG-direktiv, 94/19/EG respektive 97/9/EG. /2009 har ändringar arbetats fram i insättningsgarantidirektivet. Ändringarna beslutades genom direktiv /14/EG. Dessa ändringar måste införas i svensk rätt och utgör grunden för en del av utredningens arbete genom direktiv till utredningen . Ändringsdirektivet innehåller i huvudsak följande ändringar. Inledningsvis anges i ändringsdirektivet att det i den pågående turbulensen på de finansiella marknaderna är nödvändigt att förbättra täckningen av skyddet för insättarnas medel. Genom att höja täckningen från till avser man att bevara insättarnas förtroende för instituten och höja den finansiella stabiliteten. Täckningsnivån är senare avsedd att höjas ytterligare, till . Denna höjning kan dock utebli. Kommissionen har fått i uppdrag att genomföra en konsekvensanalys. Om den visar att en sådan ytterligare höjning inte är lämplig och ekonomiskt genomförbar kan kommissionen föreslå rådet och att ändra beslutet att höja nivån.