sou · GXB322 · 2009-03-04 00:00:00 — Utredningen föreslår dessutom att tillämpningsområdet utvidgas så att förbudet även omfattar s.k. beställtjänster (t.ex. SVT Play och TV4 Anytime). Även om det kan konstateras att även fortsättningsvis kan behålla en sträng reglering av rätten att marknadsföra alkohol gentemot svenska konsumenter kommer det att uppstå gränsdragningssvårigheter när det gäller att bedöma om en viss reklam eller annan marknadsföringsåtgärd för alkohol som härrör från utlandet kan anses strida mot svenska regler på området. Så är visserligen fallet även men med den införda rätten för privatpersoner att införa alkohol för privat bruk, blir denna frågeställning än mer accentuerad. Eftersom varje form av begränsning av marknadsföringen av alkoholdrycker är i sig hämmande för avsättningen av varan, även om det är just det som är själva syftet, kommer den därmed i konflikt med de friheter som EG-fördraget vilar på, nämligen fri rörlighet för bl.a. varor och tjänster på den inre marknaden. Nationella åtgärder som inskränker utövandet av grundläggande friheter som garanteras av fördraget är enligt EG- domstolen berättigade endast om de motiveras av tvingande hänsyn av allmänintresse, de tillämpas på ett icke diskriminerande sätt, är ägnade att säkerställa förverkligandet av de mål som eftersträvas genom dem och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se mål C-424/97, (2000, s. I-5123). Med tanke på den omfattning Internet numera har och att de flesta hushåll har tillgång till internettjänsten finner utredningen skäl att skärpa reglerna för internetreklam så att de kommer mer i harmoni med vad som gäller för annan reklam. Enligt utredningens bedömning torde ett totalförbud mot all form av marknadsföring av alkohol som sker på Internet och som vänder sig till den svenska marknaden gå för långt ur ett EG- rättsligt perspektiv, särskilt med hänsyn till att det numera är tillåtet för privatpersoner att inhandla och för eget eller familjens personliga bruk föra in alkoholdrycker från ett annat land inom EES-området på annat sätt än genom resandeinförsel. Av sistnämnda skäl bedöms det också vara en alltför stor inskränkning att endast tillåta kommersiell annonsering på Internet för alkoholdrycker som innehåller högst 15 volymprocent alkohol. Det kan dock påpekas att utländsk alkoholreklam som förekommer på förlagetrogna s.k. nätversioner av svenska periodiska skrifter eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig, under vissa förutsättningar kan komma att omfattas av begränsningen i 4 kap. 11 § AL (jfr den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § TF och databasregeln i 1 kap. 9 § YGL). För att åstadkomma att nuvarande regler för marknadsföring av alkohol blir medieneutrala föreslås att nuvarande bestämmelse i 4 kap. 11 a § AL, som reglerar vad framställning i bild får omfatta vid marknadsföring genom kommersiell annons i periodisk skrift, görs allmänt tillämplig på kommersiella annonser. Det ligger i sakens natur att denna utvidgning inte kan avse sådana annonsers högsta tillåtna storlek. Genom ändringen kommer nuvarande reglering av vad som får återges vid framställning i bild att dels omfatta kommersiell annonsering för alla alkoholdrycker som sker på Internet, dels också omfatta reklam för alkoholdrycker med mer än 15 volymprocent alkohol. Däremot kommer att råda olika regler för Internet respektive tidskrifter beträffande tillåtligheten av att överhuvudtaget annonsera om drycker med en alkoholstyrka över 15 volymprocent. Denna skillnad kan dock accepteras med hänsyn till att reklam för alkohol som sker i en dagstidning får anses ha en avsevärt större genomslagskraft än annan reklam. Vidare bör beaktas att reklam på Internet vanligen lämnas först efter en aktiv handling från användaren att söka upp en viss hemsida och att det är först när alkoholreklam påträffas på en hemsida där användaren inte har anledning att förvänta sådan som det kan anses att denna reklam blir uppsökande alternativt påträngande i lagens mening. I den mån det sker alkoholreklam på hemsidor som huvudsakligen nyttjas av barn eller ungdomar bör redan gällande regler i 4 kap. 8 § andra stycket AL kunna läggas till stöd för ingripande. - Den nu föreslagna ordningen torde i viss mån redan återspeglas i gällande praxis om vad framställning i bild får innehålla; en praxis som i sin tur vilar på tidigare gällande riktlinjer på området (se KOVFS 1979:5 och 6). Redan genom det förhållandet att riktlinjerna formellt upphörde att gälla vid utgången av kan det råda viss osäkerhet om vad som härefter gäller i detta hänseende. För att undanröja denna osäkerhet anser utredningen att det finns skäl att direkt i alkohollagen föra in regler som svarar mot de ställningstaganden som kom till uttryck i sagda riktlinjer. Enligt 12 § marknadsföringslagen är marknadsföring av en bestämd produkt vilseledande om inte näringsidkaren vid prisangivelse anger pris och jämförpris på sätt framgår av 7-10 §§ prisinformationslagen (2004:347). Här anges bl.a. att prisinformationen ska vara korrekt och tydlig samt att den ska avse det slutliga priset för en bestämd produkt eller en bestämd enhet av en produkt, uttryckt i kronor, inbegripet mervärdesskatt och andra skatter (7 § jämförd med 2 § samma lag). Prisinformationslagen genomför det s.k. prismärkningsdirektivet (98/6/EG av ) och går inte längre än direktivet. Sammantaget torde dessa regler ställa krav på att det vid marknadsföring av alkoholdryck som vänder sig till svenska konsumenter ska, utöver uppgift om varans pris, anges att svensk punktskatt tillkommer (angående förutsättningar för påförande av svensk punktskatt, se dom i det s.k. Joustra-målet C-5/05). Utredningen kan konstatera att det på åtskilliga webbplatser som har reklam för alkoholdrycker som härrör från utlandet och som vänder sig till den svenska marknaden saknas sådan uppgift. Det kan antas att en sådan korrekt redovisad prisinformation medför att intresset för inköp minskar avsevärt. Utredningen förutsätter att i förekommande fall påtalar denna brist vid kontakt med sina utländska systermyndigheter. Såvitt gäller reklam för alkohol som sker via elektronisk post (e- post, sms och mms) till mobiltelefon, innehåller marknadsföringslagen (1 §) ett förbud mot sådan om inte den fysiska personen har samtyckt till det på förhand (19 §). Undantag görs för befintliga kundförhållanden där kunden i samband med tidigare köp av en produkt lämnat sin e-postadress och därvid inte motsatt sig att denna används för marknadsföringssyfte. Vidare krävs att marknadsföringen avser näringsidkarens egna, likartade produkter samt slutligen att kunden på ett enkelt, tydligt och kostnadsfritt sätt kan avböja att få fortsatt reklam. Dessa bestämmelser genomför ett EG-direktiv på området (2002/58/EG). Enligt utredningens bedömning är regleringen tillräcklig för att säkerställa att oönskad alkoholreklam inte via mobiltelefon når en konsument som inte önskar få den. Vad beträffar marknadsföring av alkohol till konsumenter via direktreklam genom pappersutskick till hushållen, utomhusreklam, reklamfilm, högtalarreklam, stillbildsreklam på biografer och teatrar, videogram eller reklam i liknande former strider dessa former för annonsering mot kravet på särskild måttfullhet, såsom det har definierats i förarbeten, i praxis från och i tidigare gällande riktlinjer. Dessa ställningstaganden bör även fortsättningsvis gälla. Utredningen ser inget behov av att i lagen närmare föra in specifika regler av samma innebörd. En uppräkning riskerar dessutom att snabbt bli föråldrad genom att den inte fångar in nya former för marknadsföring som den snabba teknikutvecklingen ständigt ger upphov till. Utredningen rekommenderar att det uppdras åt att efter samråd med branschen och FHI utfärda allmänna råd för vad som närmare avses med särskild måttfullhet i förhållande till de nu uppräknande marknadsföringskanalerna. Uppdraget bör även innefatta att verket, likaledes i allmänna råd, ger anvisningar för vad reklamtext får innehålla, vilka åtgärder på ett säljställe som är förenliga med måttfullhetskravet samt vilka säljfrämjande åtgärder som direkt strider mot detta krav. Såvitt gäller restriktioner för alkoholreklam genom kommersiella annonser i tidningar och tidskrifter anser utredningen att den nu tillåtna storleken av annonsytan, (cirka 25 × ), sedan allt fler dagstidningar övergått till tabloidformat, är tilltagen i överkant. En sådan storlek täcker nu mer än hel sida i en tabloidtidning och kan uppfattas som påträngande. Storlekskravet fördes in som en ny bestämmelse i alkohollagen (SFS 2004:1045) och överensstämde med dåvarande riktlinjer för största tillåtna storlek på annons vid marknadsföring i periodisk skrift av öl, klass 2 (KOVFS 1979:6). Av förarbetsuttalanden framgår att det i alkohollagen införda storlekstaket var en avvägning mellan olika intressen. Regeringen konstaterade å ena sidan att en större annons generellt sett väcker större uppmärksamhet än en mindre, å andra sidan att det var viktigt att en annonsör gavs en reell möjlighet att få sin annons uppmärksammad och att den tillåtna marknadsföringen inte fick begränsas så att det blev omöjligt att på ett meningsfullt sätt kunna marknadsföra en alkoholdryck Regeringen fann därför att annonser av så kallat tabloidformat borde tillåtas (jfr prop. 2003/04:161, s. 40 och 107). Enligt utredningens mening bör dock redan en annons som upptar en halv sida i en tidning av tabloidformat kunna ge annonsören en sådan möjlighet. Storleken av den högsta tillåtna annonsytan bör enligt utredningens mening anpassas till det format för dags- och kvällstidningar som är det vanligaste genom att den halveras. Den blir då 950 spalt- millimeter (en halv sida i en tidning av s.k. morgontidningsformat motsvarar ). Som redogjorts för har det förbud mot indirekt reklam som tidigare återfanns i 4 kap. 11 b § andra stycket AL upphävts på begäran av Europeiska kommissionen. Bestämmelsen syftade till att minska möjligheten att göra indirekt reklam för drycker med högre alkoholhalt än den annonserade varan. Förbudet ansågs bl.a. strida mot rätten att använda ett varukännetecken. I paragrafens första stycke finns dock kvar regler om förväxlingsförbud. För att undvika att det kan uppfattas som att situationen är oförändrad trots denna förändring bör framhållas att enbart användandet av ett varukännetecken inte ensamt kan anses ge upphov till förväxling och därmed hindra marknadsföring som annars skulle vara tillåten. Utredningen har av uppmärksammats på att den sanktion som föreskrivs i 4 kap. 12 § AL för brott mot reglerna om att annonser ska förses med en varningstext, inte omfattar reglerna för hur dessa texter ska utformas (storlek, teckensnitt m.m.), trots att allt talar för att det varit åsyftat. Utredningen föreslår att lagtexten justeras så att även de i övrigt uppställda villkoren för varningstexten omfattas av sanktionen. I frågan om en eventuell överflyttning av ansvaret för tillsynen av marknadsföringsfrågor från till () gör utredningen följande överväganden. utövar central tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen med undantag för de bestämmelser om marknadsföring som finns i lagen och som åvilar /KO (i detta sammanhang bortses från den lokala tillsyn av marknadsföringen på serveringsställen som även åvilar kommunerna och den särskilda tillsyn som har för efterlevnaden av bestämmelsen om partihandel i 4 kap. 5 § AL). Att det centrala tillsynsansvaret för efterlevnaden av en viss lagstiftning vilar på en och samma myndighet är i och för sig eftersträvansvärt. Tolkningen av regelverket hålls därmed samlad och ger möjlighet till en helhetssyn på de olika bestämmelserna och hur de samspelar med varandra. Det skulle tala för att FHI fick tillsynsansvar även beträffande marknadsföringsfrågorna. Å andra sidan är det en betydande fördel att den tillsynsmyndighet som ska ha ansvaret för att reglerna om marknadsföring av alkoholdrycker efterlevs är väl insatt i den allmänna marknadsrätten och dess spelregler samt besitter den kunskap om marknadsföringsregler i allmänhet, teknikutveckling och långvariga processvana som Konsument- Samma skäl talar för att bibehålla den nuvarande domstolsorganisationen. Frågan om behörig tillsynsmyndighet beträffande tobaksreklam har tidigare övervägts av Utredningen om genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll i fråga om marknadsföring av tobaksvaror. I sitt betänkande fann utredningen att den centrala tillsynen av marknadsföringsreglerna i tobakslagen lämpligen borde utövas av (SOU 2004:88, s. 160). Det framstår som rimligt och rationellt att tillsynen av marknadsföringen beträffande tobak och alkohol handhas av samma myndighet. Såvitt utredningen erfarit har nuvarande ordning med som tillsynsmyndighet liksom ordningen med som dömande instans i marknadsföringsärenden också i allt väsentligt fungerat väl. De önskemål om en överflyttning av tillsynsansvaret och de synpunkter som tidigare framförts av delas inte av den nuvarande verksledningen som tvärtom anser att detta bör vara kvar hos verket. Det särskilda kunnande som FHI besitter bör lämpligen tas tillvara genom att , på sätt som utredningen erfar redan förekommer, samråder med institutet. Utredningen har sammanfattningsvis kommit till den slutsatsen att den nu gällande ansvarsfördelningen mellan FHI och bör bibehållas. Därav följer att inte heller någon ändring av forumreglerna för domstol bör ske. Bestämmelser om servering återfinns i 6-8 kap. alkohollagen (1994:1738), förkortat AL. Enligt direktiven ska utredaren se över behovet av ändringar eller förtydliganden när det gäller tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl samt kommunernas handläggning av frågor om serveringstillstånd. Lagen innehåller i detta hänseende åtskilliga bestämmelser som inte har ifrågasatts och som bör behållas. Dessa behandlas inte särskilt i det följande. Servering av s.k. folköl följer i tillämpliga delar samma regler som vid detaljhandel och behandlas inte i detta avsnitt. Vid översynen har utredningen haft underlag i form av synpunkter på en rad olika frågor som lämnats i en enkät riktad till ett representativt urval bestående av cirka nittiotal av landets kommuner. Vidare har riktlinjer för serveringstillstånd inhämtats från ett femtiotal kommuner. Även synpunkter som kommit fram vid samtal som utredningen haft med företrädare för Föreningen länsstyrelsernas alkoholhandläggare, (), handläggare vid tillståndsenheterna i , och samt företrädare för IOGT- NTO har ingått i beredningsunderlaget. Servering av alkohol till allmänheten mot betalning utgör en tjänst. Endast den som har serveringstillstånd är berättigad att tillhandahålla den tjänsten. För att underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster på den inre marknaden antog och rådet det s.k. tjänstedirektivet (och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden [EUT L 376, 27.12.2006, s. 36-38, Celex 32006L0123]). Enligt artikel 9 i tjänstedirektivet får medlemsstaterna endast kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet om vissa angivna villkor är uppfyllda. Villkoren är att tillståndsförfarandet inte diskriminerar tjänsteleverantören i fråga, att behovet av tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset samt att det eftersträvade målet inte kan uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet om en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan. Tillståndsförfarandet ska vidare grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning. Kriterierna ska vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, proportionella i förhållande till detta syfte, tydliga och entydiga, objektiva, offentliggjorda i förväg, öppna för insyn och tillgängliga. Avslag på en ansökan om tillstånd eller återkallelse av ett tillstånd ska kunna överklagas till domstol eller annan instans för överklagande. Tillstånd får inte vara tidsbegränsat utom då en begränsad varaktighet är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset. Formaliteterna för tillståndsgivningen ska vara tydliga, offentliggöras i förväg och vara utformade så att de garanterar de sökande att deras ansökan behandlas objektivt och opartiskt. I artikel 15 räknas upp ett antal krav som per definition anses som diskriminerande och som medlemsstaten särskilt ska undersöka om de finns i rättsordningen; häribland kan nämnas krav på att tjänsteleverantören ska ha en viss juridisk form samt krav på fasta minimi- och/eller maximiavgifter som tjänsteleverantören måste tillämpa. Tjänstedirektivet ska vara genomfört i EU:s medlemsstater och i EES-länderna . För genomförandet av tjänstedirektivet i inrättades ett sekretariat, tjänstedirektivsekretariatet, i och inre marknad. Sekretariatet har haft i uppdrag att bl.a. belysa och analysera direktivets ekonomiska, juridiska och praktiska konsekvenser samt att ta fram förslag till hur genomförandet ska ske på ett korrekt sätt i svensk lagstiftning och förvaltning. Uppdraget har redovisats i departementsrapporten 2008:75, Genomförande av tjänste- direktivet. Beträffande alkohollagen konstaterar sekretariatet att kravet på serveringstillstånd bidrar till att skydda folkhälsan och att de kriterier som ställs upp för tillståndsgivningen är motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och att de även i övrigt uppfyller kraven i artikel 10 i tjänstedirektivet. Utredningen ställer sig helt bakom den slutsats som sekretariatet redovisar, nämligen att de tillståndskrav som omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde är förenliga med direktivets artiklar om etableringsfrihet och att reglerna därmed inte behöver ändras för att genomföra direktivet. Enligt utredningens mening ger inte heller de förslag till ändringar i alkohollagen som utredningen nu föreslår anledning till någon annan bedömning. 11.2Kommunernas riktlinjer och handläggningen av tillstånd Servering av spritdrycker, vin eller starköl får endast ske om tillstånd har meddelats (serveringstillstånd). Serveringstillstånd krävs dock inte för servering som sker utan vinstintresse, i andra lokaler än där det bedrivs yrkesmässig försäljning av alkoholdrycker eller lättdrycker, vid ett enstaka tillfälle för vissa i förväg bestämda personer och utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna. (6 kap. 1 § AL) Serveringstillstånd kan meddelas för servering till allmänheten eller till slutet sällskap och avse servering året runt eller (stadigvarande tillstånd). Tillstånd kan även avse en enstaka tidsperiod eller ett enstaka tillfälle (tillfälligt tillstånd). Det kan omfatta spritdrycker, vin och starköl eller begränsas till att avse en eller två av dessa drycker. (7 kap. 5–6 §§ AL) får förena tillståndet med särskilda villkor. Serveringstillstånd meddelas av den kommun där serveringsstället är beläget. För servering i inrikes trafik på fartyg, luftfartyg eller järnvägståg (trafikservering) gäller dock att tillstånd meddelas av den kommun där det företag som vill bedriva serveringen har sitt säte eller där den person som vill bedriva serveringen har sitt hemvist. I det fall företaget inte har säte inom landet eller personen inte har hemvist inom landet meddelas tillstånd av . (7 kap. 12 § AL) Ansökan om serveringstillstånd ska vara skriftlig och görs hos kommunen. Kommunen får ta ut avgift för såväl prövningen av ansökan som för tillsyn av den som har serveringstillstånd (7 kap. 13 § AL). Avgifterna beräknas med iakttagande av den kommunala självkostnadsprincipen. I vissa fall måste polismyndighetens yttrande inhämtas. (7 kap. 14 § AL) (), som utövar central tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen, har till ledning för denna utgett en handbok, . Utredaren ska analysera och överväga behovet av förändringar i alkohollagens bestämmelser om serveringstillstånd samt kommunens handläggning av serveringstillstånd i syfte att främja ordning och nykterhet samt efterlevnaden av reglerna i kommunfullmäktiges antagna riktlinjer. I direktiven anges vidare bl.a. att utredaren bör överväga om det finns förenklingar att göra när det gäller kommunernas tillståndsgivning, t.ex. beträffande cateringverksamhet. Hotell- och Restaurangföretagare () har i en skrivelse till (dnr S2006/9200/FH) föreslagit att det införs en ny typ av fast tillstånd för cateringföretag. Tillståndet skulle åtföljas av en skyldighet för tillståndshavaren att i förväg till tillståndsmyndigheten göra en anmälan inför varje serveringstillfälle (anmälningsplikt). Skrivelsen har överlämnats till utredningen. I en annan till departementet ställd skrivelse i samma ämne har företrädaren för ett mindre cateringföretag redogjort för vissa praktiska problem som dagens regelverk ger upphov till för cateringbranschen. Bland annat pekas på de svårigheter som tillståndsmyndighetens handläggningstider medför för företagens möjligheter att kunna effektuera beställningar som erhållits före själva serveringstillfället. Vidare anges att avgiftsuttaget i samband med tillstånd blir orimligt högt, särskilt när fråga är om beställningar för mindre sällskap (dnr S2007/5045/FH). Hotell- och Restaurangföretagare har i skrivelse framhållit vikten av regelförenklingar vad gäller komplexitet, likartad tillämpning över landet, ansökningsförfaranden, handläggningstider och avgifter. Även dessa skrivelser har överlämnats till utredningen. var prövningen av serveringstillstånd en uppgift för länsstyrelserna med rätt för kommunerna att inlägga veto. Genom tillkomsten av alkohollagen fördes tillståndsprövningen över till kommunerna (prop. 1994/95:89). Skäl för detta var framför allt att kommunerna ansågs ha den bästa lokalkännedomen och att en överflyttning av tillståndsprövningen låg i linje med de allmänna decentraliseringssträvandena. Som ytterligare skäl anfördes att resurser skulle komma att frigöras för länsstyrelsernas tillsynsverksamhet. Kommunerna hade tidigare varit obligatorisk remissinstans i tillståndsärenden och förändringen medförde därför att ett inte obetydligt merarbete kunde undvikas. En bidragande orsak var också att det kommunala vetot i tillståndsärenden inte bedömdes vara förenligt med det åtagande som gjort genom sin anslutning till för de mänskliga rättigheterna, som bl.a. ger den enskilde en rätt att få sin civila rättigheter och skyldigheter prövade fullt ut inför en inhemsk domstol. Kommunernas övertagande av tillståndsgivningen medförde ingen ändring av den gällande ordningen beträffande remissförfarande till andra myndigheter. Sålunda skulle även fortsättningsvis polismyndighetens yttrande inhämtas. I propositionen betonades vikten av polisens yttrande om ordningsläget i området för en tilltänkt etablering och risken för att närboende störs. Det borde, sägs det, vara möjligt för en kommun att förhindra alkoholservering i särskilt känsliga områden, exempelvis i närheten av ungdomsgårdar, trafikleder, idrottsplatser eller i områden med känd missbruksproblematik. Kommunen borde till ledning för personer som avsåg att söka serveringstillstånd i alkoholpolitiska program ange vilka kriterier man avsåg att tillämpa vid bedömningen av alkoholpolitiska olägenheter (a.a. s. 61 f.). I propositionen betonas att, i de fall tillståndsprövningen innebar att alkoholpolitiska hänsyn ställdes mot företagsekonomiska, de alkoholpolitiska hänsynen borde ha företräde (a.a. s. 62). 11.2.4Kommunernas riktlinjer för serveringstillstånd enligt enkätsvaren De flesta kommuner utfärdar riktlinjer till ledning för den som avser att söka serveringstillstånd. Utredningen har, som nämnts, tagit del av gällande riktlinjer i ett femtiotal kommuner. Det allmänna intrycket är att riktlinjerna, både till sin omfattning och sitt innehåll, varierar avsevärt mellan kommunerna. I flera fall innehåller de i huvudsak endast ett återgivande av valda delar av alkohollagstiftningen, förarbetsuttalanden och rekommendationer från ().