sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Det finns ingen anledning att anta att en lag som i sak motsvarar den lag som redan gäller, skulle medföra några särskilda Principer för processregler för samorganiserade tillämpningssvårigheter för miljödomstolarna. Redan nu handlägger flertalet av miljödomstolarna också fastighetsmål och tillämpar de skilda processregler som gäller för de båda måltyperna. Utredningen kan därför inte se att det skulle medföra några särskilda svårigheter med handläggningsregler som i någon mån överensstämmer med förvaltningsprocesslagen, vars tillämpning i huvudsak fungerat väl. Inom tingsrättsorganisationen kommer miljödomstolen att inta en särställning genom att en betydande del av verksamheten kommer att gälla överprövning av tämligen omfattande mål. Inom det fastighetsrättsliga området är det i de överklagade målen inte bara parter utan i de flesta fall också andra sakägare eller berörda som för talan. Detta förhållande föranleder regler som andra domstolar inte behöver i fråga om kommunikation av handlingar, kallelser till förhandlingar, delgivning av beslut m.m. Detta gäller givetvis också miljömålen och PBL-målen. Genom framför allt bestämmelserna i lagen om domstolar i fastighetsmål, 16 kap. fastighetsbildningslagen samt vissa bestäm- melser i 21 och 22 kap. finns det för de mål som miljö- domstolarna ska handlägga i betydande omfattning redan en särskild processlagstiftning. När PBL-målen flyttas över från förvaltningsdomstolarna tillkommer en målkategori av likartad beskaffenhet. Miljödomstolarna ska organisatoriskt tillhöra tingsrätterna. Detta ifrågasätts av några av de remissinstanser som yttrat sig över utredningens två första delbetänkanden. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att förslå att miljödomstolarna ska vara självständiga specialdomstolar eller tillhöra förvaltningsdom- stolarna. För såväl som Arbetsdomstolen finns det särskilda rättegångsregler. Eftersom dessa domstolar är specialdomstolar är förhållandena kanske inte helt jämförbara. Likväl bör rättegångsreglerna för miljödomstolarna sammanföras till en särskild lag. Frågan blir då vilka frågor som bör regleras i lagen. Med hänsyn till att de överklagade målen ska handläggas inom tingsrättsorganisationen är det naturligt att hänvisa till sådana bestämmelser i som kan tillämpas vid hand- läggningen av ifrågavarande mål. En lag om miljödomstolar bör innehålla de regler som ska gälla för handläggningen av de mål som överklagas till miljödomstolen. Vidare bör i så stor utsträckning som möjligt de särskilda hand- läggningsregler som finns i lagen om domstolar i fastighetsmål, Principer för processregler för samorganiserade fastighetsbildningslagen och föras in i den nya lagen. Resultatet bör bli en lag som är anpassad för de nya domstolarnas verksamhet, på samma sätt som lagen om domstolar i fastighetsmål utfärdades för att passa för de då inrättade fastighets- domstolarna. En fördel med detta är att domarna i miljödom- stolarna i alla mål kan tillämpa med undantag för de regler som behövs på grund av de överklagade målens förvaltningsrättsliga karaktär. Denna systematik överensstämmer som sagts med vad som redan gäller enligt lagen om domstolar i fastighetsmål och 16 kap. fastighetsbildningslagen. De särskilda bestämmelserna för handläggningen av mål i lagen om miljödomstolar bör när det är lämpligt utformas med motsvarande regler i förvaltningsprocesslagen som förebild eftersom dessa regler sägs vara i huvudsak välfungerande i miljödomstolarnas verksamhet. I 16 kap. fastighetsbildningslagen finns det förfaranderegler som är mer detaljerade än vissa av de regler som bör tas in i lagen om miljödomstolar från förvaltningsprocesslagen. Givetvis bör det även i fortsättningen finnas regler som tillgodoser de speciella förhållanden som i vissa fall finns i fastighetsbildningsmålen. I övrigt är de mer allmänt hållna regler som förslås ingå i lagen om miljödomstolar lämpliga att tillämpa även i fastighetsbildningsmål. Lagen bör innehålla regler om hur mål inleds och om domstolarnas inbördes behörighet. Regler om förfarandet bör omfatta skriftväxling och annan kommunikation med parter, sakägare och myndigheter. Principiella regler om domstolarnas utredningsskyldighet bör också ingå. Lagen bör också innehålla föreskrifter om hur ett mål avgörs, däribland regler om sammanträden och annat muntligt förfarande. Vidare behövs regler om förfarandet i högre rätt, inklusive regler om prejudikat- bildningen. I , fastighetsbildningslagen, expropriationslagen och flera andra lagar med regler om fastighetsmål finns särskilda regler om rättegångskostnader. Dessa bestämmelser är utformade med hänsyn tagen till vissa särskilda förhållanden som är speciella för de olika måltyperna. Det vore ägnat att komplicera lagstiftningen att föra in dessa bestämmelser i lagen om miljödomstolar. Bestämmelser om rättegångskostnader bör därför även i fortsättningen finnas kvar i de olika speciallagarna. Det finns inte behov av att föra in beteckningar för de olika måltyperna, såsom fastighetsmål etc., i lagen. Principer för processregler för samorganiserade Sammanfattningsvis leder utredningens överväganden till slut- satsen att en särskild reglering bör finnas för processen i de mål som gäller PBL, , fastighetsbildningslagen och an- gränsande lagstiftning. Utredningens förslag: Lagen ska tillämpas av de nuvarande miljödomstolarna i de mål som har handlagts av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna samt i överklagade mål enligt PBL. Inledningsvis bör framgå att lagen gäller alla mål och ärenden i miljödomstolen och samt sådan handläggning i som föreskrivs i lagen. En given utgångspunkt för utredningens överväganden är att miljödomstolen även i fortsättningen ska ingå i tingsrättsorganisationen. Liksom bör det överlåtas åt regeringen att bestämma vid vilka tingsrätter det ska finnas miljödomstol. Utredningen har i det andra delbetänkandet föreslagit att det ska finnas miljödomstol vid tingsrätterna i , , , och samt att miljödomstolarnas domkretsar ska överensstämma med indelningen av landet i vattendistrikt. Det har inte framkommit anledning för utredningen att ändra detta ställningstagande. I fortsättningen kommer miljödomstolarna huvudsakligen att handlägga mål enligt , PBL och fastighetsbildnings- lagen. Detta bör lämpligen framgå av lagtexten. Eftersom ersättningsreglerna i expropriationslagen är av stor betydelse i de mål som inleds genom att talan väcks i domstolarna bör det direkt av lagtexten framgå att även den lagen ska tillämpas av domstolarna. Liksom lagen om domstolar i fastighetsmål bör dock den nya lagen inte innehålla någon uppräkning av de lagar som omfattas av lagens tillämpningsområde. Detta bör i stället framgå genom hänvisningar i de olika lagarna. Av lagtexten bör det också framgå att ett mål kan inledas genom ett överklagande eller genom att talan väcks direkt vid domstolen. Enligt 1 § lagen om domstolar i fastighetsmål gäller bestäm- melserna i den lagen i den mån annat inte följer av annan lag eller författning. Vidare finns i 1 § i nämnda lag ett bemyndigande för Principer för processregler för samorganiserade regeringen att föreskriva vid vilka tingsrätter det ska finnas fastighetsdomstolar. Miljödomstolarna tillämpar f.n. i huvudsak inte någon annan lagstiftning än och LSV. I balken finns inte heller någon föreskrift om att miljödomstolen tillämpar andra lagar än balken, och i överklagade mål förvaltningsprocesslagen. Uttrycket annan författning har funnits i lagen om domstolar i fastighetsmål sedan den lagens tillkomst. Detta skedde när regeringsform fortfarande var grundlag. Uttrycket författning kan enligt nutida språkbruk avse både en lag och en av regeringen med bemyndigande utfärdad förordning. Om domstolarnas rättskipningsuppgifter ska dock enligt 11 kap. 4 § regeringsformen meddelas föreskrifter i lag. Uttrycket författning bör därför inte finnas i detta sammanhang. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att domstolarna ska benämnas miljödomstolar och . Det förhållandet att domstolarnas ansvarsområde blir betydligt mer omfångsrikt genom att målen enligt PBL och fastighetsbildnings- lagen tillkommer, förutsätter enligt direktiven ett nytt namn på miljödomstolarna för att tydliggöra att domstolarna ska få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och PBL-ärenden. En eventuell organisatorisk samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna förstärker enligt direktiven ytterligare behovet av nya namn på domstolarna. Utredarens uttryckliga uppdrag är dock begränsat till att överväga och alltså inte under alla förhållanden föreslå nya namn på miljödomstolarna och . 2006/97:98 s. 9 erinras om att föreslog att domstolarna skulle kallas plan- och miljödomstolar resp. Plan- och . Som framgår av avsnitt 8.1.4 var det på tal att fastighetsmålen skulle handläggas av hovrätterna som vid fullgörandet av denna uppgift skulle kallas jorddomstolar. I utredningens expertgrupp har som alternativ till miljödomstol föreslagits fastighetsdomstol samt mark- och miljödomstol. Ett annat förslag i gruppen är att domstolarna inte ska ha någon särskild beteckning. I en särskild förordning skulle i stället anges Principer för processregler för samorganiserade vilka tingsrätter som har de särskilda uppgifter som anges i de aktuella lagarna. Den nuvarande lagstiftningstekniken att ge domstolarna en särskild benämning anknyter på ett enkelt sätt till att vissa mål ska avgöras av en tingsrätt i en särskild sammansättning. Hänvis- ningarna i anknytande lagar blir otvetydiga. Från allmänhetens synpunkt blir domstolsorganisationen lätt att förstå. Detta gäller särskilt då miljödomstolar eller motsvarande bara kommer att finnas vid ett fåtal tingsrätter. Mot detta kan möjligen invändas att flera beteckningar för särskilda funktioner inom en tingsrätt har utmönstrats. Exempel på detta är att vid tingsrätterna numera, av skilda skäl, inte finns konkursdomare eller inskrivnings- domare och inskrivningsmyndighet. Anknytningen till annan lagstiftning är dock inte av sådan omfattning enligt dessa lagar att jämförelsen är relevant. Övervägande skäl talar för att de ifrågavarande domstolarna även fortsättningsvis har en särskiljande beteckning. Förledet miljö diskuterades redan i inledningen av arbetet med en miljöbalk. Det var då fråga om namnet på lagen. Att inrätta särskilda domstolar var inte aktuellt. I stället planerades att sammanfoga olika lagar, såsom naturvårdslagen (1964:822), miljö- skyddslagen (1969:387), hälsoskyddslagen (1982:1080), lagen (1985:426) om kemiska produkter och lagen (1987:12) om hus- hållning med naturresurser m.m. I propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90) slog regeringen fast att alla lagar som avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö och att säker- ställa ett hänsynsfullt tillvaratagande av naturresurserna skulle samlas i en miljöbalk (a. prop. s. 58). Under de därpå följande förarbetena som ledde fram till dagens miljöbalk och miljö- domstolar synes förledet miljö inte ha varit ifrågasatt.1 Även PBL har sakligt sett ansetts passa in i en samlad miljölagstiftning men har närmast av utrymmesskäl lämnats utanför balken (se bl.a. ; SOU 1996:103 s. 218). Som framgår av utredningens betänkande Prövning av vindkraft (SOU 2008:86 s. 178) innehåller den danska planlagstiftningen såväl miljöskydds- som naturvårds- regler. Detsamma är förhållandet i och . Vid arbetet med den slutliga propositionen med förslag till miljöbalk synes 1 Se tilläggsdirektiv (dir. 1991:54 s. 4) till kommittén om översyn av miljöskyddslag- stiftningen (ME 1989:04), betänkandet Miljöbalk (SOU 1993:27 s. 165) och tilläggsdirektiv om nytt förslag till miljöbalk (dir. 1994:134 s. 3). Principer för processregler för samorganiserade förledet miljö- ha betraktats som en självklarhet, såväl när det gäller namnet på balken som på domstolarna (se prop. 1997/98:45 del 1 s. 154 ff. och 456 ff.) I slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) presenterades några namnförslag: Kommittén föreslog motsvarande namnändring för domstolen i andra instans. Som nämnts förordade kommittén benäm- ningen plan- och miljödomstolar. Kommitténs tanke var att det kunde finnas anledning att byta namn för att få acceptans för reformen med en ny instansordning för mål enligt PBL och för att synliggöra att det är en vidare kompetens och prövning som kan förväntas vid domstolarna. Beteckningen miljö- och samhällsbyggnadsdomstolar motsvarar den beteckning som det nuvarande hade när lade fram sitt slutbetänkande. Då liksom nu hade departementet ansvaret för såväl som PBL. Efter- strävas en namnmässig samordning med det ansvariga departe- mentet ligger det således nära till hands att behålla nuvarande benämning på domstolarna. Till de myndigheter som lyder under hör såväl Lantmäteriet som . De sakfrågor som de nya domstolarna ska hantera ligger på det politiska planet huvudsakligen inom departementets ansvars- område. Miljö- och samhällsbyggnadsdomstol är dessutom en alltför lång och krånglig benämning. Med två eller flera förled till ordet domstol blir det också svårt att konstruera en språkligt sett logisk benämning på överinstansen, t.ex. kan det ifrågasättas om inte överklaganden av avgöranden av en miljö- och markdomstol borde göras till en miljööver- och marköverdomstol. Såväl med tanke på de många hänvisningar i lagtexter som blir aktuella som med hänsyn till behovet av en beteckning som är lätt ihågkomlig och hanterlig i den vardagliga användningen bör eftersträvas att benämningen är så kort och allmänt tillgänglig som möjligt. Av dessa skäl är prefixen mark- och plan- framför miljödomstol inte så tilltalande. Förledet mark- är tämligen intetsägande och tillför inte så mycket av upplysning om att en vidare kompetens Principer för processregler för samorganiserade och prövning kan förväntas vid domstolarna. Ordet mark är vidare en synonym till jord och kan leda till missuppfattningen att domstolarna även handlägger sådana tvister enligt jordabalken som avgörs av de vanliga tingsrätterna. Avsikten bakom förslaget plan- och miljödomstol torde vara att leda tanken till de nya domstolarnas handläggning av PBL-mål. Ett problem med det förslaget är att det inte fångar upp de i särklass vanligaste målen enligt PBL, nämligen de som gäller bygglov. Dessutom finns för substantivet plan ett antal synonymer med såväl konkret som abstrakt betydelse och torde därför inte vara särskilt upplysande för allmänheten. Det namn som eventuellt skulle kunna komma i fråga som ett alternativ till miljödomstolar är fastighetsdomstolar. Förledet fastighet vore dock inte heltäckande. Som framgår av avsnitt 8.1.5 finns det åtskilliga tvister av fastighetsrättslig karaktär som inte kommer att prövas av de nu aktuella domstolarna. Vidare har ordet fastighet en ganska snäv betydelse och tar bara sikte på hur jorden är indelad genom fastighetsbildning. De nya domstolarna kommer att pröva många frågor, där fastighetsbegreppet som sådant inte har någon större betydelse. Det kan t.ex. vara miljöfarlig verksamhet eller kemikaliekontroll. Benämningen Miljödepartement, miljöbalk och miljödomstol är vid det här laget väl inarbetade och täcker på ett adekvat sätt de politiska, lagstiftningsmässiga och judiciella frågor som avses. Av de namn som det är rimligt att överväga ligger därför den nuvarande benämningen miljödomstol och miljööverdomstol närmast till hands att föreslå även för de delvis nya domstolarna. Utredningen har i avsnitt 3.1.1 i samband med redogörelsen för den nuvarande prövningsorganisationen beskrivit miljödomstolar- nas sammansättning. Bestämmelserna om sammansättning finns i 20 kap. 11 § . Förutom lagfarna domare ska det finnas miljöråd. Dessa ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. Enligt förslag i utred- ningens första delbetänkande En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111) ska även miljöråd besitta utbildning och erfarenhet i fråga om sådana sakfrågor som domstolen prövar. är domför med fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna. Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd ska Miljööver- domstolen bestå av tre lagfarna domare. Ett miljöråd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna. Vid alla andra typer av prövning ska bestå av minst fyra ledamöter. Det gäller såväl vid prövning av själva saken som vid ställnings- tagande till yrkande om avvisning, inhibition och avskrivning på grund av återkallelse. Fler än fem ledamöter får inte delta. Bestämmelser om fastighetsdomstolens sammansättning finns i lagen om domstolar i fastighetsmål. Fastighetsdomstolen består av två lagfarna ledamöter, en teknisk ledamot och två nämndemän. Om särskilda skäl föreligger, kan efter ordförandens bestämmande ytterligare en teknisk ledamot ingå i domstolen. I mål eller ärende angående arrende eller tvångsförvaltning av bostadsfastighet består domstolen dock av två lagfarna ledamöter och tre nämndemän. Teknisk ledamot får efter ordförandens bestämmande ingå i dom- stolen i stället för en av nämndemännen, om målets beskaffenhet eller annat särskilt skäl föranleder det. Om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna ledamöter utökas med en. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. En av de lagfarna ledamöterna ska vara ordförande i fastighetsdomstolen. Denne utses bland de lagfarna domarna i tingsrätten. Annan lagfaren ledamot ska vara lagfaren domare i tingsrätten eller i annan tingsrätt. Teknisk ledamot ska ha teknisk utbildning och erfarenhet av fastighetsbildning eller fastighetsvärdering. Nämndemännen bör vara allmänt betrodda och väl förtrogna med sin orts förhållanden. Om det sedan huvud- förhandling har påbörjats inträffar förfall för en av de lagfarna ledamöterna eller för en av nämndemännen eller, om två tekniska ledamöter deltar, för en av dem, är rätten ändå domför. När mål enligt särskilda bestämmelser efter prövning av själva saken avgörs utan huvudförhandling är fastighetsdomstolen dom- för utan nämndemännen. I fastighetsbildningsmål är domstolen i dessa fall domför med en lagfaren ledamot när enighet om utgången i målet föreligger mellan klaganden samt övriga sakägare och företrädare för allmänt intresse som hörts över överklagandet, eller det med hänsyn till målets beskaffenhet är tillräckligt att det avgörs av en lagfaren ledamot och parterna samtycker till det. I övrigt är fastighetsdomstol domför med en lagfaren ledamot vid handläggning som inte sker vid huvudförhandling och vid huvud- förhandling i fall som avses i 1 kap. 3 a § andra och tredje styckena . Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer utser ordföranden samt utnämner eller förordnar teknisk ledamot i fastighetsdomstol. Nämndeman i fastighetsdomstol utses genom val. Regeringen eller myndighet, som regeringen bestämmer, fast- ställer för varje län det antal nämndemän som ska utses. Val av nämndeman i fastighetsdomstol förrättas av . Nämndeman i fastighetsdomstol ska vara folkbokförd i det län eller den del av länet som hör till fastighetsdomstolen. Nämndeman tjänstgör efter kallelse av fastighetsdomstolens ordförande. Till tjänstgöring bör företrädesvis kallas nämndemän från den del av domkretsen till vilken målet närmast har anknytning. En hovrätt är domför med tre lagfarna domare. I mål som över- klagats från tingsrätt ska dock minst fyra lagfarna domare delta när hovrätten avgör målet, om tingsrätten bestått av tre lagfarna domare. Med vissa undantag ska enligt 13 § lagen om domstolar i fastighetsmål en teknisk ledamot ingå i hovrätten i fastighetsmål, såvida inte hovrätten finner att medverkan av sådan ledamot uppenbart inte är behövlig. Om särskilda skäl föreligger kan två tekniska ledamöter ingå i hovrätten. 10.1.1Överväganden och förslag i delbetänkandet SOU 2007:111 Utredningen anförde i det första delbetänkandet bl.a. följande. Det har inte krävts någon särskild erfarenhet av länsrätternas nämndemän när de deltagit i handläggningen av PBL-mål. Nämndemän förekommer överhuvudtaget inte i miljödomstolarna. Enligt utredningens direktiv är det inte heller aktuellt att i detta sammanhang överväga att nämndemän deltar i miljödomstolarna. Det är enligt utredningens mening uppenbart att PBL-mål kan vara av sådan beskaffenhet att de bör kunna avgöras av fullsutten miljödomstol, dvs. förutom med en lagfaren domare också med deltagande av ett miljöråd och två sakkunniga. Miljöråden har en viktig funktion då de enligt gällande lag alltid ska medverka i miljödomstolens beslut. Frågan om miljörådens kompetens berör- des bara kortfattat under förarbetena till . Miljöråden ska ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. Vattenfrågor är då att anse som miljöfrågor. Det sägs också att miljödomstolarna avses få i princip samma sammansätt- ning som (prop. 1997/98:45 del 1 s. 460). Det är därför ganska tydligt att miljörådens kompe- tens i första hand ska användas för att möta de krav som ställs vid prövning av mål och ärenden om miljöfarlig verksamhet som var området för koncessionsnämndens verksamhet. Redan enligt nu- varande ordning omfattar emellertid miljödomstolarnas prövning ett betydligt bredare fält. Det kan gälla skydd av områden, särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter, hälsoskydd, förorenade områden, jordbruk och annan verksamhet, kemiska produkter och biokemiska organismer samt avfall och producent- ansvar. Till detta kommer PBL-målen. Visserligen får en tingsrätt enligt 41 § fjärde stycket förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion för ett särskilt mål eller ärende förordna ett fastighetsråd att tjänstgöra som miljöråd eller ett miljöråd att tjänstgöra som fastighetsråd. Härvid bör emellertid då först beaktas att möjligheten att förordna fastighetsråd att tjänstgöra som miljö- råd begränsas av att varken eller har ett fast placerat fastighetsråd och att de fastighetsråd som är fast placerade vid de andra tingsrätterna som har miljö- domstol tjänstgör vid flera andra domstolar än den där de har sin fasta placering. Enligt (SOU 2005:77 s. 931 f.) kommer det ofta att vara en annan typ av kompetens än den som miljöråden har som efterfrågas i PBL-ärendena, exempelvis sådan kompetens som arkitekter, byggnadsantikvarier och lantmätare har avseende samhällsplanering, byggteknik, strukturfrågor eller genomförandefrågor. För att tydliggöra den breddade kompetens som alltså framstår som önskvärd i fråga om miljöråden bör bestämmelsen om vilken erfarenhet ett miljöråd ska ha ändras så att det klart framgår att erfarenheten kan gälla inte bara miljöfrågor utan även övriga typer av frågor som det ankommer på en miljödomstol att pröva. bör miljöråden vid en miljödomstol tillsammans ha en kompetens som i fråga om sakkunskap täcker alla de frågor som domstolen har att pröva. Motsvarande bör gälla för . I miljödomstolens sammansättning ingår två ledamöter utan anställning vid domstolen men med sakkunskap och erfarenhet från särskilda verksamhetsfält om de frågor som miljödomstolen ska pröva handlar om. Vid tillkomsten av framstod det enligt föredragande departementschefen (prop. 1997/98:45 del 1 s. 460) som naturligt att ha en ledamot med erfarenhet från verksamhetsområde. När nu miljödomstolens prövning också ska omfatta PBL-mål är det på samma sätt naturligt att i sådana mål en sakkunnig med erfarenhet från verksamhetsområde deltar vid prövningen. Regeln om att det alltid ska delta ett miljöråd vid handläggning i miljödomstol härrör från verksamhet. Den som var ordförande i behövde inte vara ordinarie domare. Ändå gällde enligt 11 § miljöskyddslagen att nämnden kunde bestå av ordföranden ensam vid förberedande åtgärd, vid prövning av fråga om avvisning av ansökan, vid avskrivning av ärende samt vid handläggning av överklagande av nämndens beslut.