sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — I detta sammanhang kan anföras att regeringsformen och dess förarbeten tillkom vid då regeringen i betydligt större utsträckning än befattade sig med förvaltningsärenden som rör enskilda. har enligt 12 kap. 1 § regeringsformen rätt att för sin granskning få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. Utöver de handlingar som hör till regeringsärendena har utskottet inte någon särskild rätt att få ut handlingar från . Här blir allmänna regler om en myndighets tillgång till en annan myndighets handlingar vägledande. anförde att utöver protokoll i regeringsärenden även brukar infordra handlingar av olika slag, som tjänar till att göra protokollen fullständiga. Dessa handlingar var i allmänhet enligt Författnings- utredningen av vida större roll för granskningsarbetet än själva protokollen. Trots att dessa handlingar inte nämndes regeringsform slog utredningen fast att de faller under utskottets granskningsrätt. Vidare slogs fast att det saknades anledning att behålla de tidigare begränsningarna av rätt ett erhålla protokollen i försvars- och utrikesärenden. Mot denna bakgrund föreslogs att skulle ges en ovillkorlig rätt att få ta del av samtliga protokoll i regerings- ärenden. Utskottets rätt att också få ut de handlingar som hör till ärendena skulle enligt utredningen grundlagsfästas. Vid sidan av regeringsärendena ansåg utredningen emellertid att det varken var möjligt eller erforderligt att ange något särskilt material som grundval för utskottets granskning av statsrådens ämbets- förvaltning (SOU 1963:17 s. 434 f. och 453). Grundlagberedningen delade upp- fattning att ska ha tillgång till handlingarna i regeringsärenden utan de begränsningar som tidigare hade gällt i vissa typer av ärenden. Ett skäl till detta var att utskottets granskning i huvudsak hade kommit att inriktas på administrativ praxis vid regeringsärendenas handläggning och att det därför borde vara möjligt att göra undersökningar som spänner över olika slags ärenden (SOU 1972:15 s. 204). Grundlagberedningens förslag bifölls efter vissa redaktionella förändringar av (prop. 1973:90, KU 1973:26 och KU 1974:8). gavs således en rätt att i sin granskning få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. Med regeringsärende avses ett ärende som avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Till regeringsärenden räknas även vad som tidigare benämndes kommandomål (7 kap. 3 § regerings- formen). Hit hör däremot inte ärenden där ettT statsråd ellerT en tjänsteman beslutar på grundval av en bestämmelse i en författning eller efter bemyndigande av regeringen. Vid regeringssammanträden ska enligt 7 kap. 6 § föras protokoll. Alla handlingar som har kommit till i samband med handläggningen av ett regeringsärende ska föras samman i en akt. De handlingar det rör sig om är dels alla handlingar i ärendet som diarieförts i departementet, dels eventuella dagboksblad, anteckningar och promemorior som innehåller sakupplysningar av betydelse för ärendet. När ärendet har avgjorts slutligt är akten färdigbildad och ska arkiveras (Gula boken, HandläggningenT av ärenden i RegeringskanslietT, Ds 1998:39, s. 48). Rätten att få ut handlingar enligt 12 kap. 1 § regeringsformen gäller även om besluten och akterna i vissa regeringsärenden är hemliga (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 528). Den grundlagsreglerade rätten omfattar som berörts inte protokollen i regeringskansliärendena. Med regeringskansliärenden avses ärenden som avgörs av chefen för , dvs. statsministern, av en departementschef eller ett annat statsråd eller av en tjänsteman inom departementet och som huvudsakligen rör organisations- och personalfrågor inom departementet och till departementet hörande kommittéer. och (grundlagar, 1980, s. 315) menar dock att dessa protokoll inte kan undanhållas utskottet eftersom utskottets granskning gäller statsrådens tjänsteutövning i allmänhet. m.fl. (Grundlagarna, 2006, s. 528) uttrycker sig något mindre kategoriskt men påpekar att det endast i undantagsfall kan finnas godtagbara skäl att vägra att ställa protokoll och andra handlingar till förfogande. Samma uppfattning har framförts bl.a. av katastrofkommission i betänkandet Tsunamibanden (SOU 2007:44 s. 145). Det kan dock konstateras att när det gäller andra handlingar än de som hör till regeringsärendena har inte någon uttrycklig rätt enligt 12 kap. 1 § regeringsformen att få ut sådana handlingar utöver vad som gäller enligt reglerna om allmänna handlingars offentlighet. En handling är allmän enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler (2 kap. 6–7 §§) anses inkommen eller upprättad där. Av offentlighetsprincipen följer att sådana handlingar är offentliga om de inte omfattas av sekretess. I 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) föreskrivs dels att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till regeringen eller , dels att sekretess inte heller hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Begränsningen av sekretessen kan förklaras med att det får anses principiellt oriktigt att landets två högsta statsorgan ska vara hindrade från att få uppgifter från myndigheterna i landet. Både regeringen och kan behöva uppgifter från vilket område som helst och därför är det knappast möjligt att föreskriva i vilka fall sekretessen skulle vika (m.fl., Kommentar till sekretesslagen, 2007, s. 14:5). Det är dock viktigt att notera att 14 kap. 1 § sekretesslagen inte reglerar om en myndighet är skyldig att lämna uppgift utan bara huruvida myndigheten får göra det (prop. 1979/80:2 del A s. 322). har också vid behov begärt och fått ta del av även andra handlingar från än de som hör till regeringsärenden. Så har skett t.ex. under granskningen i det s.k. tsunamiärendet. För de andra konstitutionella granskningsorganen, dvs. JO och , är bestämmelserna om tillgång till handlingar annorlunda utformade. För JO:s del gäller enligt 12 kap. 6 § regeringsformen att JO har tillgång till myndigheternas protokoll och handlingar samt att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska lämna de upplysningar och yttranden som JO begärt. I fråga om gäller enligt 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. att statliga myndigheter på begäran ska lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen. Andra som granskas enligt samma lag har en motsvarande skyldighet. har i sitt granskningsbetänkande 2004/05:KU20 tagit in en redogörelse av f.d. chefsjustitie- ombudsmannen angående frågan om rätt för att få ta del av handlingar i . I redogörelsen anfördes som en allmän utgångspunkt att det får anses vara en självklarhet att ett konstitutionellt kontrollorgan, med uppdrag att på – och därmed medborgarnas – vägnar granska den offentliga verksamheten, måste ges så goda praktiska förutsättningar som möjligt för att genomföra sitt uppdrag. I detta ligger att kontrollorganet måste ges tillgång till det granskningsmaterial som det bedömer att det behöver. Angående JO anfördes bl.a. att ombudsmännens rätt till myndigheters protokoll och handlingar enligt 12 kap. 6 § regeringsformen gäller också sådana hos myndigheten förvarade handlingar som inte är allmänna. Dessutom är samtliga de personer som står under JO:s tillsyn enligt samma bestämmelse skyldiga att på begäran av en ombudsman sanningsenligt uppge alla sakförhållanden som rör tjänsten och t.ex. ge besked om de tjänsteåtgärder som de har vidtagit i form av beslut eller på annat sätt. När det gäller motsvarande tillgång till handlingar anförde som en slutsats av ett längre resonemang att frågan om utlämnande av handlingar myndigheter emellan föll utanför det område som omfattades av regleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om medborgarnas tillgång till allmänna handlingar. Detta innebar i sin tur enligt att när uttrycket handling används i lagregler om skyldighet för myndigheter att lämna information till andra myndigheter får det anses avse handlingar av alla slag, allmänna såväl som icke allmänna. Det finns således en skillnad mellan de konstitutionella kontrollorganen i fråga om deras tillgång till handlingar hos . Skillnaden innebär att JO och har bättre säkrade möjligheter än att få ut handlingar från , nämligen på så sätt att deras lagfästa rätt inte som utskottets är begränsad till de akthandlingar som hör till regeringsbesluten. Eftersom rätt knyter an till protokoll över beslut och de handlingar som tillhör dessa torde utskottet inte heller på denna grund ha tillgång till handlingar som inte är allmänna. Underlag för granskningen i övrigt När det gäller utredning av ett ärende i övrigt har skriftliga redovisningar och muntliga utfrågningar blivit ett vanligt inslag.T NågonTT specialreglering av detta förfarande finns inte utan de allmänna reglerna för utskotten i riksdagsordningen gäller. Det finns därmed i princip en skyldighet för statliga myndigheter i allmänhet att lämna upplysningar och avge yttranden till utskottet. För regeringen gäller dock denna skyldighet formellt endast frågor som rör EU-arbetet inom utskottets ämnesområde (4 kap. 11 § riksdagsordningen). Det har dock veterligen inte förekommit att ett statsråd inte infunnit sig till en utfrågning iTT konstitutionsutskottetTT som han eller hon kallats till. Konstitutions- utskottet har inte någon möjlighet att kräva att personer som inte företräder en statlig myndighet lämnar upplysningar. Även sådana personer brukar dock regelmässigt följa en uppmaning från utskottet att lämna uppgifter (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 528 f.). DenT som utfrågas kan lämna felaktiga uppgifter utan att utskottet har några sanktionsmöjligheter. Frågan om utskottets möjligheter att avkräva de utfrågade en sanningsförsäkran samt att använda tvångsmedel för att få kallade personer att infinna sig har diskuterats , bl.a. vid ett seminarium 1996 (se 1995/96:URD2). har gjort bedömningen att krav på sanningsförsäkran förutsätter formell närvaroplikt. Utfrågningarna skulle därmed få en helt annan karaktär än att tjäna som ett sätt att inhämta sakupplysningar och utskottet har därför konsekvent avstyrkt sådana yrkanden (senast i bet. 2001/02:KU12 s. 25 f.). Av betydelse för denna fråga är även den s.k. objektivitets- principen som slås fast i 1 kap. 9 § regeringsformen. Den innebär att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen upp- märksammades av katastrofkommission (SOU 2007:44 s. 159). Enligt kommissionen innebär kravet att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta och ge en adekvat bild av sakernas tillstånd. Det är i detta sammanhang viktigt att väsentliga fakta inte utelämnas. Vidare anförde kommissionen att uppgiften att leva upp till saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen är ett centralt krav på tjänstemännen i . På grundval av vad som framkommit i granskningen drog kommissionen slutsatsen att tjänstemannarollen i borde stärkas (betänkandet s. 166). I sammanhanget kan nämnas att för JO gäller enligt 12 kap. 6 § regeringsformen att domstolar och förvaltningsmyndigheter samt tjänstemän hos staten eller hos kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som JO begär. Av denna bestämmelse har ansetts följa en sanningsplikt, som visserligen inte är direkt straffsanktionerad, men som kan föranleda disciplinärt ingripande i form av varning eller löneavdrag (se JO:s beslut dnr 1140-2006). ska enligt 12 kap. 2 § regeringsformen rapportera om sin granskning till när det finns skäl till det, dock minst en gång . har utskottet avgett ett granskningsbetänkande där vissa allmänna, administrativt inriktade granskningsuppgifter angående regerings- arbetet behandlas (s.k. allmän granskning). Betänkandet innehåller vissa återkommande teman som regeringsarbetets organisation, personal, regeringsprotokollen samt praxis- undersökningar över varierande frågeställningar. Ett mer omfattande betänkande avseende de frågor som väckts av riksdagsledamöterna avges (s.k. särskild granskning). avges även särskilda granskningsbetänkanden med anledning av större händelser. Enligt skulle utskottet redovisa vad som uppmärksammats vid granskningen men som inte var av sådan beskaffenhet att ansvar, juridiskt eller politiskt, för statsrådet aktualiserades. Eftersom det inte var fråga om ett ansvars- utkrävande behövdes inte några regler om preskriptionstid. Något beviljande av ansvarsfrihet eller s.k. decharge skulle inte längre förekomma och termen decharge borde därför i fortsättningen inte användas (SOU 1963:17 s. 455). kan enligt 12 kap. 2 § regeringsformen göra en framställning till regeringen med anledning av granskningen. anförde i denna del att innehållet i granskningsbetänkandena inte alltid behövde föranleda någon särskild åtgärd från sida. Utskottet kunde t.ex. inskränka sig till att upplysa om ett visst förhållande utan att lämna några rekommendationer. I andra fall kunde emellertid situationen vara den att utskottet funnit behov av förändring av regler eller praxis på ett visst område. Enligt utredningen borde därför ha rätt att med anledning av gransknings- betänkandena göra en framställning till regeringen. överlämnar enligt nuvarande praxis hela granskningsbetänkandet, inklusive reservationer och särskilda yttranden, till kammaren genom den anmälan som utskottet gör i slutet av betänkandet. De betänkanden som avser den särskilda granskningen brukar föranleda en debatt i kammaren, den s.k. granskningsdebatten. kan som nämnts göra en framställning till regeringen med anledning av granskningen. Detta har emellertid inte förekommit efter 1970. I övrigt fordrar egentligen inte granskningsbetänkandena något annat beslut av än ett beslut om att läggas till handlingarna. har man dock velat klarlägga inställning till de olika uppfattningar som redovisas i betänkandet av utskottsmajoriteten och reservanterna. Omröstningar har då ägt rum (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 531). Dessa har som regel avsett om med gillande av vad utskottet anfört eller med gillande av vad som anförts i reservationen lägger betänkandet till handlingarna. /föranleder granskningsbetänkandet en riksdagsskrivelse till regeringen. Från formell synpunkt har detta inte behövts då som berörts inga framställningar till regeringen gjorts från sida. Hos regeringen leder skrivelsen inte heller till något annat beslut än att den läggs till handlingarna. Vårt förslag: ges en uttrycklig rätt att utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden även få ut de handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Vår bedömning: Det finns inte skäl att i övrigt ändra reglerna om granskning. Enligt förarbetena till reform skulle utskottet granska regeringens och statsrådens arbete från administrativa och rättsliga utgångspunkter. Som framgått har från flera håll riktats kritik mot för att granskningen kommit att i viss utsträckning politiseras. Dessa frågor har också diskuterats inom utredningen. Inledningsvis kan konstateras att är ett politiskt organ, sammansatt av förtroendevalda med ett politiskt uppdrag. Mot denna bakgrund ligger det nära till hands att granskningen i vissa fall kan komma att inrymma politiska överväganden, särskilt som någon skarp gräns mellan vad som är en juridisk respektive en politisk fråga inte alltid kan dras. Det finns enligt vår mening också ett värde i att en i huvudsak administrativ och rättslig granskning anförtros ett politiskt organ då både utgången och själva förfarandet har politisk betydelse. ska granskningen gå ut på att bedöma om det handlingssätt eller den underlåtenhet som regeringen eller enskilda statsråd visat är förenligt med vad tjänsten kräver och vad som rättsligt sett gäller för uppgiften. Den ska således vara administrativt inriktad, dvs. inriktad på en kontroll av det sätt på vilket regeringen och dess ledamöter allmänt sett fullgör sina funktioner i vissa hänseenden eller ta sin utgångspunkt mera i enskilda fall. Granskningen ska i båda fallen kunna återföras till en rättslig grund. Utrymmet för rent politiska överväganden är därför begränsat. och dess ledamöter är själva medvetna om den kritik mot en allt mer politiserad granskning som ibland riktas mot utskottet. Inom utskottet förs kontinuerligt diskussioner om granskningens uppgift och former. Enligt vår uppfattning är det också främst en fråga för självt att i sin verksamhet eftersträva en granskning utan alltför starka partipolitiska bindningar samt att koncentrera sin granskning på principiellt viktiga ärenden. Detta är frågor som knappast låter sig regleras. Det finns därför enligt vår uppfattning inte anledning att ändra reglerna om granskning på denna punkt. Det har, med ett undantag, inte heller i övrigt framkommit något som ger anledning att ändra reglerna om konstitutions- utskottets granskning. Undantaget gäller regleringen av rätt att få ut handlingar. rätt att få ut handlingar Av 12 kap. 1 § regeringsformen följer att för sin granskning har en i grundlag säkerställd rätt att få ut samtliga handlingar som hör till ett regeringsärende utan hinder av sekretess. Som framgått ovan har utskottet i praktiken en motsvarande tillgång även till andra handlingar, t.ex. handlingar i regeringskansliärenden. Någon uttrycklig rätt att få ut sådana handlingar utöver vad som gäller enligt reglerna om allmänna handlingars offentlighet har dock inte utskottet. Enligt vår mening bör särskilda rätt att få ut handlingar omfatta hela det område som är föremål för utskottets granskning enligt bestämmelsen i 12 kap. 1 § regeringsformen. Ett tillägg bör därför göras som innebär att utskottet ges en i grundlag säkerställd rätt att, utöver de handlingar som utskottet enligt bestämmelsen tidigare haft rätt till, även få ut de övriga handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Detta innebär bl.a. att utskottet ges en uttrycklig rätt att få ut handlingar i regeringskansliärenden. I granskning av rikets styrelse och förvaltning ingår även den uppföljning och utvärdering av riksdagsbesluten som varje utskott gör inom sitt ämnesområde. Denna verksamhet var länge oreglerad men infördes en bestämmelse om uppföljning och utvärdering i riksdagsordningen. Enligt 4 kap. 18 § riksdags- ordningen ska i utskottens beredning av ärenden ingå uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Även om frågan inte tidigare var reglerad betonade redan Grundlagberedningen att det var angeläget att man i systematiskt intresserade sig för hur fattade beslut utfallit i verkligheten och lade detta till grund för nya ställningstaganden för framtiden. Grundlagberedningen framhöll att utskottsorganisa- tionen, som grundas på ämnesindelning, lämpar sig väl för en kontinuerlig granskning av resultatet av den statliga reform- verksamheten. Enligt beredningen borde man med bestämdhet värna om att stärka kontrollmakt, vilket en systematisk uppföljning från utskottens sida skulle bidra till (SOU 1972:15 s. 116). anförde att borde ges en mer aktiv roll i granskningen av den statliga verksamheten. Bakgrunden var de ändrade styrformerna i statsförvaltningen, främst införandet av mål- och resultatstyrning, samt kraven på minskad resursförbrukning och ökad effektivitet i den offentliga sektorn. Dessa förde med sig att kontrollen främst skulle inriktas på resultaten. uttalade också i stor enighet att uppföljning och utvärdering är en viktig uppgift för utskotten (förs. 1993/94:TK1 och bet. 1993/94:KU18). Den statliga mål- och resultatstyrningen kodifierades bl.a. genom införandet av lagen (1996:1059) om statsbudgeten, där det bl.a. anges att regeringen för ska redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden (2 §). Resultatstyrningen kännetecknas av att den styrande anger mål och anvisar medel samt kräver resultat men inte föreskriver i detalj hur målen ska uppnås. Med hjälp av uppföljning och utvärdering kan resultaten kontrolleras och eventuella avvikelser från de uppsatta målen bedömas. beslutade att godkänna vissa riktlinjer för arbete med uppföljning och utvärdering (förs. 2000/01:RS1 och bet. 2000/01:KU23). Beslutet innebar dels att uppföljning och utvärdering skrevs in i riksdagsordningen som en uppgift för utskotten, dels att en handlingsplan för det fortsatta arbetet med uppföljning och utvärdering antogs. Det konstaterades att uppföljnings- och utvärderingsarbetet är en naturlig del av kärnuppgifter att utöva kontroll, lagstifta, besluta om skatter och avgifter samt att bestämma om användningen av statsmedel. ska enligt riktlinjerna i ökad utsträckning följa upp och utvärdera fattade beslut för att skapa ett bättre berednings- och beslutsunderlag i den politiska styr- och beslutprocessen. Uppföljning och utvärdering ska utgöra en integrerad del i beredningsarbetet i utskottens normala ärendeberedning. Någon uppföljning och utvärdering av samtliga riksdagsbeslut är det dock inte tal om utan utskotten prioriterar själva vilka beslut som ska följas upp. När det gällde de två begreppen uppföljning och utvärdering anförde riksdagsstyrelsen att det förstnämnda kan definieras som en relativt okomplicerad efterhandskontroll som normalt är fri från värderingsmoment. Uppföljning sker lämpligen återkommande och systematiskt. Definitionen på utvärdering är att den inkluderar en analys samt någon form av bedömning eller värdering i förhållande till resultatet av en viss åtgärd, verksamhet eller norm. En utvärdering är en djupgående och relativt sett arbetskrävande specialstudie (förs. 2000/01:RS1 s. 95). I betänkandet i en ny tid (framst. 2005/06:RS3) gjorde riksdagskommitté en genomgång av hur arbetet med uppföljning och utvärdering utvecklats i förhållande till den tidigare beslutade handlingsplanen. Kommittén konstaterade (s. 125 f.) dels att återföringen av information om uppnådda resultat i förhållande till uppsatta mål stod i fokus inom ekonomistyrningen, dels att ett system av olika dokument byggts upp för att hantera mål- och resultatstyrningen. De viktigaste delarna i styrinformationen är budgetbetänk- anden och därtill hörande riksdagsskrivelser samt regeringens regleringsbrev och regeringsbeslut. Den formella återföringen av uppnådda resultat sker bl.a. i myndigheternas årsredovisningar till regeringen. Resultatinformation förs sedan vidare i tillämpliga delar från regeringen till i budgetpropositionen, resultat- skrivelser och årsredovisningen för staten. Kommittén anförde vidare att inom regelstyrningen har en övergång ägt rum från detaljerade lagar till mer allmänt hållna ramlagar, parallellt med ambitioner att avreglera eller förenkla regelverken för olika verksamheter. I ramlagarna anges mer allmänt hållna mål och riktlinjer medan mer detaljerade regler överlåts till regeringens förordningar och myndigheternas föreskrifter. kunde vidare konstatera att uppföljnings- och utvärderingsfrågor hade fått ökad uppmärksamhet inom samt att antalet genomförda uppföljningar och utvärderingar hade ökat. Det konstaterades att flera utskott arbetade såväl med löpande uppföljning inom ramen för beredningen av bl.a. budgetpropositionen och regeringens resultatskrivelser som med större uppföljnings- och utvärderings- insatser som en del inför utskottets behandling av ett ärende. Kommittén menade att uppföljning och utvärdering inom bör ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Återkopplingen till utskottens beredning av propositions- och motionsärenden behöver dock i många fall göras tydligare och det är viktigt att uppföljning och utvärdering blir en naturlig del i det löpande utskottsarbetet.