sou · GXB341 · 2009-05-04 00:00:00 — Men att skydda alla insättare från varje form av likviditetsproblem torde i praktiken dessvärre vara en orealistisk ambition, om man inte inför en ordning där hela det krisdrabbade företagets inlåningsrörelse genom statens förmedling omgående överförs till ett annat företag. Sådana befogenheter finns och har praktiserats i t.ex. . Det ligger emellertid inte inom ramen för utredningens uppdrag att utarbeta förslag till en sådan ordning. I stället kan det därför vara av 23SOU 2005:16 s. 313 f. utredning förde inga utförliga resonemang kring varför just en månad skulle anses som en lämplig frist, mer än att det i sammanhanget hänvisades till att hade inlett ett beredskapsprojekt som skulle förbättra myndighetens möjligheter att snabbt betala ut ersättning. Utredningen förefaller således ha tagit sin utgångspunkt i att betalningen helst skulle vara tillgänglig i stort sett (SOU 2005:16 s. 313 f.) men att en månad vore en mer realistisk förhoppning med hänsyn till beredskapsprojekt. Med Custodiafallet som facit kan det dock konstateras i efterhand att frågan involverade större praktiska problem än vad utredning kunde förutse, eftersom det trots att extra resurser togs i bruk dröjde var färdig med utbetalningsprocessen. Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen intresse att försöka precisera vilken miniminivå av skydd garantin måste hålla, för att systemet ska fylla ett mer begränsat syfte. En tänkbar målsättning skulle kunna vara att skydda insättarna – såväl konsumenter som näringsidkare – från likviditetsproblem som kan leda till allvarligare konsekvenser för deras ekonomi. Som sådana konsekvenser bör räknas exempelvis att en privatperson eller ett företag blir föremål för inkassokrav (med eventuellt följande betalningsanmärkningar och svårigheter att få krediter ), utmätning eller hot om uppsägning av hyresavtal för bostad eller lokal. En del av de medel som omfattas av garantin finns på transak- tionskonton, lönekonton och konton som används för att betala räkningar. Det är över huvud taget inte vanligt – och definitivt inte eftersträvansvärt – att privatpersoner har så mycket kontanter hemma att de genom dem kan klara en längre tids utgifter. I stället använder sig många i stor utsträckning av betalkort och kreditkort vid inköp, medan andra fortlöpande försörjer sig med kontanter för dagliga inköp genom uttag från bankkonton, vanligen genom uttag i utbetalningsautomater. Bankkorten är direkt kopplade till det till- godohavande som finns på ett konto i en bank. Inköp via kredit- kort faktureras vanligen . Därutöver är många av en privat- persons större utgifter knutna till månadsbetalningar, såsom hyra, räntebetalningar och amorteringar, el och telefon. Detsamma gäller för företag, som har många månatligen återkommande utgifter. Många av de större utgifterna i en privatpersons ekonomi infal- ler regelbundet på månadsbasis, såsom hyra, bolån, månads- sparande, studielån, betalningar resp. avbetalningar på kreditköp etc. Även för företag är många utgifter av sådan återkommande månatlig karaktär, även om förfallodatum för fakturor kan vara utspridda över tiden på ett oregelbundet sätt. Beroende på när under kalendermånaden det visar sig att en insättare inte kan få ut sina medel från sitt bankkonto, kan insättaren följaktligen ha upp till en månad på sig innan sådana månatliga betalningar måste erläggas. Det kan dock i värsta fall röra sig . I fråga om många oförutsedda händelser som bilreparationer, tandläkarbesök etc. förekommer det att konsumenten har ett visst utrymme att dröja med betalningen, eftersom är det kan tänkas att denne kan få en faktura att betala med förfallodag om exempelvis . Detsamma gäller i regel även fakturor som en närings- idkare har att betala. Å andra sidan förekommer det också att det Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen för varor och tjänster krävs kontant betalning eller tillgång till i förväg avtalad kredit, t.ex. genom kreditkort. I många fall leder dock ett dröjsmål på upp till en månad enbart till att förseningsavgifter påförs, för att därefter kunna leda till allvarligare konsekvenser. Det kan med hänsyn till boendets betydelse vara ett lämpligt mål ur konsumentskyddsperspektiv att garantisystemet förmår förhindra att en insättare mister rätten till sin bostad till följd av att han eller hon inte kommer åt sina insatta medel. Detsamma kan sägas i fråga om en näringsidkares behov av affärslokal. För bostads- hyresgäster innebär tidsfristerna för förverkande och återvinning att det i praktiken knappast kommer att ske några avhysningar enbart på grund av att hyresgästen inte har tillgång till sina medel, även om det skulle kunna vara teoretiskt möjligt i de fall där en återkallelse eller en konkurs inträffar precis inför hyrans förfallo- dag. Något förenklat innebär hyreslagens regler att hyresrätten är förverkad efter en veckas dröjsmål, men att en bostadshyresgäst har på sig att vidta rättelse medan en lokalhyres- gäst har på sig. Om systemet inrättas på ett sådant sätt att det bara motsvarar de minimikrav som direktivet ställer upp , är det med största sanno- likhet oundvikligt att vissa insättare kan att drabbas av problem. För det första är risken påtaglig att ett institut som hamnat i problem i praktiken mister sin betalningsförmåga redan innan tidpunkten då garantin inträder. Då kan väntan på medlen följaktli- gen bli längre än en månad för vissa insättare, även i de fall själva systemet för garantiutbetalning fungerar som avsett. För det andra kommer det oundvikligen att finnas vissa insättare som till följd av särskilda omständigheter – t.ex. att han eller hon saknar möjlighet att skaffa sig krediter – har behov av sina medel med mycket kort varsel, dvs. Av den anledningen bör systemets mål- sättning inte begränsa sig till att ange den genom direktivet angivna fristen som en yttersta gräns, utan primärt vara att ge insättarna tillgång till sina medel . Slutsatsen är att det i många – dock inte samtliga fall – är efter omkring en månad som en insättare riskerar att drabbas av konse- kvenser av allvarligare slag till följd av likviditetsproblem. Mot den bakgrunden bör garantisystemet kunna ge insättarna tillgång till sina medel inom som allra mest den i direktivet bestämda längsta tiden, räknat från den tidpunkt då garantin träder in. Allmänt sett finns det inte tillräckligt starka skäl att inrätta systemet så att det Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen skulle vara berett att betala ut ersättningar till insättarna , eftersom snabbare hantering av utbetalningarna kommer att kräva påtagligt större resurser. Som framgått ovan finns det utomlands system som söker mildra de besvärande effekterna för enskilda insättare. Så finns till exempel i dels möjligheten för insättningsgarantisystemet att göra delutbetalningar, dels möjligheten att göra särskilda behovsprövade förskottsbetalningar till enskilda. Visserligen finns det säkerligen insättare som skulle välkomna – och ha behov av – sådana särskilda arrangemang. Ett system med delutbetalningar skulle emellertid kräva två utbetalningsomgångar generellt. Ett system med förskottsbetalningar till särskilt behövande skulle innebära en prövning av individuella insättares behov. Det skulle förutsätta större resurser än ett system där utbetalning sker . Det är utredningens bedömning att ett system där utbetal- ningar garanteras ske så snabbt som inom inte innebär så allvarliga likviditetsproblem för insättarna att det därför eller sett mot resursfrågan är motiverat att införa ett regel- mässigt förskotts- eller delbetalningssystem. Om det enligt garanti- myndigheten i ett visst fall är lämpligt att betala ut ersättningen på detta vis finns det inget som hindrar myndigheten att göra det. 9.6.2Vilka metoder kan garantimyndigheten använda för att göra utbetalningar? Utredningens bedömning: Det finns inte tillräckligt tungt vägande skäl att bryta banksekretessen för att garantimyndig- heten ska kunna utröna ersättningsberättigades kontonummer i andra banker, inte heller att ge myndigheten tillgång till de kontouppgifter som finns hos respektive . Utredningens förslag: ges möjlighet att öppna konton i ett annat räkning. De nya bestämmelserna i insättningsgarantidirektivet om kortare frister för utbetalning av ersättning till insättarna kommer att skär- pa kraven på att garantimyndigheten har effektiva utbetalningsruti- Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen De visserligen begränsade erfarenheter som finns i av ersättningsfall visar, i synnerhet i ärendet Custodia, att det inte är trivialt att snabbt betala ut ersättningen. Utredningen lägger fram ett antal förslag som syftar till att minska risken för att utbetalningsproceduren drar ut . Det gäller framför allt förslagen om informationsskyldighet och krav på it-system. När väl ett ersättningsfall inträffat måste arbetet med att göra utbetalningarna starta omgående. Om uppgiften att göra utbetal- ningarna inom den fastställda tiden ska kunna fordras att garantimyndigheten förberett sig noga genom att inrätta rutiner och upprätthålla lämplig beredskap. Det ankommer på myndighe- ten att finna de lämpligaste formerna för detta. En väsentlig faktor för hur snabbt ersättningen kan komma insättarna till del är vilka utbetalningsmetoder som kan användas. De olika metoderna har var och en såväl fördelar som nackdelar. Det bör stå garantimyndigheten fritt att använda de betalningsmedel som enligt myndighetens egen bedömning är effektivast, säkrast och billigast och som bäst svarar mot insättarnas behov. Det bör också kunna tänkas att myndigheten använder olika metoder i samma ärende, allt efter vad som passar bäst i det enskilda fallet. kan tänkas komma att använda traditionella utbetalningsavier, kort med elektronisk lagring av betalningsinformation (s.k. smart card med datachip) eller inbetal- ning till bankkonto. En svårighet med den sistnämnda metoden är att det kan vara svårt för garantimyndigheten att klarlägga till vilket bankkonto en utbetalning ska göras. En metod, som tar och som antagligen inte leder till att myndigheten får tillräcklig information om alla ersättningsberättigade, är att garanti- myndigheten kontaktar dessa per brev för att få besked om till vilket konto betalningen ska göras. Det kan i en del fall, men antagligen långt ifrån alla, förekomma att institutet i fråga har uppgift om ett konto i annan bank som kontoinnehavaren har lämnat besked om i förväg. Det innebär att medan sannolikt garantimyndigheten i många eller rent av de flesta fall inom tidsfristen fått besked om vart betalningen ska göras det lika sannolikt återstår ett antal fall där tillräcklig information saknas. Man skulle kunna tänka sig att garantimyndigheten genom lag skulle kunna ges rätt att inhämta kontouppgifter från annat håll. Det skulle kunna röra sig om förfrågningar till andra institut om Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen kontouppgifter eller att myndigheter som har tillgång till uppgifter om åtskilliga personers bankkonto, som eller Försäk- ringskassan, skulle överlämna dessa till garantimyndigheten. Det finns emellertid invändningar. För det första finns alltid en integri- tetsaspekt. Enskildas kontouppgifter kommer att användas för andra ändamål än dessa haft anledning att räkna med. Vidare finns risker med att betala ut potentiellt stora belopp till ett konto som kontoinnehavaren inte utgått från skulle användas för insättning av mer betydande penningmedel. Ett exempel på att detta skulle kunna vara olämpligt är om mottagarkontot disponeras även av annan och den ersättningsberättigade inte anser att det är lämpligt att denne får tillgång till större belopp. Utredningen avvisar därför denna möjlighet att komplettera de uppgifter som garantimyndig- heten har om konton som kan användas för utbetalning av ersätt- ningsbelopp. En rimlig metod för betalning av ersättning torde vara inbetal- ning till konton som särskilt öppnats för ändamålet. Garantimyn- digheten bör därför, på liknande sätt som är möjligt för tillgodoha- vanden hos försäkringsrörelser och pensionssparinstitut25 som avvecklas, ges möjlighet att öppna konton hos ett annat institut dit insättares medel kan flyttas i syfte att göra dem tillgängliga för insättaren. Vid öppnandet av konton kan garantimyndigheten använda sig av de uppgifter som det drabbade institutet samlat in i sitt arbete att skaffa kundkännedom enligt kraven i penningtvätts- lagen, och som finns tillgängliga genom institutets it-system. Den mottagande banken har som huvudregel rätt att förlita sig till dessa uppgifter. Reglerna i penningtvättslagen innebär dock att den mottagande banken inte måste förlita sig på dessa uppgifter. får bedöma i vilka fall det kan anses lämpligt att använda nyöppnade konton i andra institut som utbetalnings- metod.26 Rent praktiskt får garantimyndigheten upphandla från en eller flera banker den betalningstjänst det innebär att öppna konton och ta emot myndighetens ersättningsutbetalning. Metoden har en påtaglig fördel: det nyöppnade kontot kan ha samma innehavare som kontot i det institut som ersättningsfallet avser. Det betyder att garantimyndigheten till exempel inte behöver försöka utröna 25Jämför 6 kap. 4 § lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande och 14 kap. 26 § försäkringsrörelselagen (1982:713). 26Se regleringen om kraven på kundkännedom m.m. i 2 kap. lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen vilka andelar som tillkommer flera personer som har ett gemensamt konto. Det underlättar administrationen av utbetalningarna. insättningsgarantiutredning diskuterade frågan om lämpliga utbetalningsmetoder ingående.27 Utredningen utarbetade en alternativ modell som också baseras på att särskilda konton öppnas i en bank. skulle låta öppna ett ränte- bärande konto som disponera av den ersättningsberättigade men som har staten som motpart till den administrerande banken. Insät- taren skulle ha möjlighet att utan restriktioner och när som helst ta ut medel från eller sätta in medel på kontot. Efter tidpunkten för konkursens avslutande skulle kontot övergå från att vara ett tillfäl- ligt konto med staten som motpart till att bli ett permanent konto med banken som motpart. Utredningen utgick från att administra- tionsbanken skulle väljas genom ett upphandlingsförfarande och diskuterade närmare vilka villkor som borde vara uppfyllda för avtalsförhållandet mellan garantimyndigheten och staten. En fråga som sannolikt behöver lösas avtalsvis inom ramen för upphand- lingsförfarandet är risken för att en insättare som fått ut ersättning genom inbetalning på ett konto i en annan bank drabbas av en kvittningsinvändning från den mottagande banken, vilket skulle vara en oförutsedd konsekvens. Utredningen, som noterar att detta utbetalningsförfarande passar lika bra oavsett vilken grunden är för att insättningsgarantin kommer till användning, anser i likhet med utredning att en sådan utbetalningsmodell är väl tänkbar. Det bör ankomma på garantimyndigheten att överväga om vilka utbetalningsmetoder som är de lämpligaste från fall till fall. Efter det att utbetalningarna genomförts inleds den tredje fasen av administrationen av ett ersättningsärende. I denna fas träder staten genom garantimyndigheten in i insättarens rätt mot institutet. gått i konkurs kan det innebära att staten därigenom får del av utdelningen. Om institutet är under avveckling får staten i stället vända sig till likvidationsboet för att få ut fordran. Eftersom staten inträder i insättarens rätt har staten rätt att få ut ersättning för insättarens fordran upp till insättningsgarantins ersättnings- 27 SOU 2005:16 s. 315 f. Administration av ersättningsfallen och utbetalningsprocessen Vanliga konkursrättsliga regler och regler kring likvidation får tillämpas. Om felaktigheter skett i utbetalningarna från garantimyndighe- ten till insättarna, får arbetet med att korrigera detta nu påbörjas. Den som genom oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att ersättning betalats ut obehörigt eller med för högt belopp är skyldig att återbetala vad som har betalats ut för mycket, jämte ränta. Samma återbetalningsskyldighet gäller också för den som tagit emot ersättning obehörigt eller med för högt belopp och som skäligen borde ha insett detta. Beslut om återbetalningsskyldighet fattas av garantimyndig- heten och gäller som exekutionstitel enligt utsökningsbalken. Om det finns särskilda skäl kan garantimyndigheten efterge återbetalnings- skyldigheten helt eller delvis.28 Möjligheten till eftergift får bedö- mas i varje enskilt fall och kan alltså endast komma i fråga då sär- skilda skäl föreligger. angav i sin rapport om verksamhe- ten att man ansåg att en skärpning av återbetalningsskyldigheten borde övervägas, på så sätt att en mottagare av en felaktig betalning alltid skulle vara skyldig att återbetala det felaktiga beloppet.29 Att ändra återbetalningsreglerna på så sätt skulle dock innebära en sär- reglering sett mot vanliga civilrättsliga regler och skulle enligt utredningens bedömning innebära en omotiverat sträng hållning, särskilt i konsumentrelationer. Med de krav på it-systemens tillförlitlighet och innehåll som utredningen föreslår kommer garantimyndigheten i de flesta fall att ha ett mycket säkrare under- lag att arbeta utifrån i ett ersättningsfall. Det kan vid en första anblick befaras att risken för felaktiga utbetalningar kan komma att öka vid den kortare tidsfrist som det ändrade insättningsgarantidirektivet ställer upp. Utredningen gör dock bedömningen att så inte behöver bli fallet. Det förberedande arbete som myndigheten kommer att ges möjlighet att göra innan ersättningsrättens inträde tillsammans med de krav som kommer att ställas på institutens databaser gör att det inte finns skäl att ändra den nuvarande regleringen. 28Återbetalningsskyldigheten regleras i 18 § insättningsgarantilagen. 29Redovisning av hantering av ersättningsfall, rapport daterad den 10Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning Syftet bakom det svenska insättningsgarantisystemet är som fram- gått ett gott konsumentskydd och finansiell stabilitet. Det över- gripande målet med garantimyndighetens verksamhet innan och under ett ersättningsfall kan sägas vara att skapa trygghet bland insättarna, eftersom trygghet bland insättarna leder till positiva effekter både ur konsument- och stabilitetsperspektiv. För insättarnas del är det naturligtvis viktigt att kunna få tillförlitlig information om vilka insättningar som omfattas av garantin. Detta gäller till att börja med redan innan en insättning görs, så att det blir möjligt att göra välinformerade val mellan olika sparformer. Vidare finns naturligtvis motsvarande informationsbehov för de insättare som redan har tillgångar placerade hos ett institut. finanskris har tydligt visat hur osäkerhet kring insättnings- garantins omfattning i tider av finansiell oro kan förvärra riskerna för en systemhotande kris, genom att många insättare väljer att ta ut sina medel när uppgifter börjar cirkulera om att kreditinstitut hotas av finansiella problem. Av skäl hänförliga till både konsumentskyddsintresset och den finansiella stabiliteten måste det därför ses som en central uppgift för myndigheten att kunna lämna tillförlitliga upplysningar om insättningsgaranti och investerarskydd. Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning pelvis kunna gälla hur de båda skyddssystemen fungerar och vad som omfattas av insättningsgarantin och investerarskyddet.1 Eftersom av kontovillkor är stor, ligger det i sakens natur att vissa gränsdragningsproblem uppkommer i relation till lagtex- ten. Det är mycket vanligt att insättare vänder sig till instituten eller till garantimyndigheten (dvs. Riksgälden) med frågor om gara- ntins omfattning. saknar garantimyndigheten befo- genheter att lämna auktoritativa besked till insättare huruvida deras insättningar omfattas av garantin. Av ett flertal skäl som kommer att utvecklas nedan är detta otillfredsställande. Utredningen har i uppdrag att analysera behovet av en utvidg- ning av myndighetens informationsansvar och dess möjligheter att lämna bindande förhandsbesked om huruvida en insättning omfat- tas av garantin eller inte. Det ska understrykas att förutsättningarna för utredningens arbete har förändrats under arbetets gång. Det beror på att garantin omfattar inte bara obun- det utan även bundet sparande.2 Därigenom har den gränsdragning fallit bort som förmodligen orsakat allra mest osäkerhet för insät- tarna, instituten och garantimyndigheten. Behovet av att lösa den nämnda informationsproblematiken har därför blivit mindre akut jämfört med när utredningen påbörjade sitt arbete. Lagändringen innebär dock inte att alla gränsdragningsproblem eliminerats. Dessutom måste det beaktas att den finansiella marknaden är mycket snabbt föränderlig och att det ständigt introduceras nya sparformer och andra finansiella produkter på marknaden. I likhet med garantimyndigheten anser utredningen att det därför fortfarande finns starka skäl att söka en lösning på frågan om garantimyndighetens möjligheter att lämna information om garantins omfattning. 1En sådan upplysningsskyldighet kan även i viss mån anses framgå av 4 § förvaltningslagen (1986:223), som lyder: Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor till enskilda skall besvaras . I det följande diskuteras enbart eventuella ändringar av insättningsgarantilagen. Investerar- skyddet diskuteras i stället separat nedan i kapitel 12. Insättarnas möjligheter att erhålla information om garantins omfattning 10.2Gällande rätt – kammarrättens beslut i Custodiafallet I Custodiafallet uppstod oklarheter kring huruvida vissa insätt- ningar skulle anses omfattade av insättningsgarantin. Oklarheten rörde de insättningar som hade gjorts efter tidpunkten när Finans- inspektionen fattade beslutet att återkalla verksamhetstillståndet, men innan beslutet vunnit laga kraft. I samband med detta ärende publicerade följande uttalande på sin hemsida: Beslutet att återkalla Custodias tillstånd påverkar inte den statliga insättningsgarantin för insättningar gjorda senast fre- , då beslutet meddelades. På hemsidan framgick även att insättningar gjorda efter inte omfattades av den statliga insättningsgarantin. Custodia vände sig emot uppfatt- ning att insättningsgarantin inte skulle omfatta insättningar gjorda efter . Custodia menade att nämndens uttalande var att se som ett förvaltningsrättsligt beslut och att beslutet i så fall måste kunna överklagas. hävdade å sin sida att uttalandet endast angav hur nämnden kunde komma att tolka 23 § insättningsgarantilagen om ett skadefall skulle inträffa. Länsrätten i gick på linje och menade att uttalandet enbart var att uppfatta som infor- mation från myndighetens sida och att informationen endast skulle betraktas som en tolkning från nämndens sida. Det var därmed inte ett överklagbart förvaltningsbeslut.3 Custodia överklagade till kammarrätten. Kammarrätten i fann till skillnad från länsrätten att uttalandet genom sitt innehåll och sin språkliga utformning gav intryck av att hade tagit ställning i frågan på ett för myndigheten bindande sätt. Detta, i förening med Insättnings- garantinämndens ställning och uppdrag, medförde enligt domstolen att uttalandet fick anses ägnat att påverka enskildas handlande. Domstolen ansåg att uppgifterna fick antas uppfattas av allmän- heten på ett sätt som medför faktiska negativa effekter för bolagets verksamhet. Som en följd därav slog domstolen fast att uppgifterna måste anses utgöra ett beslut som kan överklagas.