sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — dels att det i förordningen skall införas en ny föreskrift, 3 a §, av följande lydelse. Förordning om samtjänst vid lagen (2004:543) om lagen (2004:543) om samtjänst. för får innefatta myndighets- för får innefatta myndighets- utövning endast i den utsträck- utövning endast i den utsträck- ning som anges i 3 §. ning som anges i 3 och 3 a §§. En arbets- eller uppdrags- tagare som omfattas av ett sär- skilt avtal enligt 5 § lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor får i respek- tive statlig myndighets namn En uppdragstagare som om- fattas av ett särskilt avtal enligt 5 § lagen (2004:543) om sam- tjänst får i respektive statlig myndighets namn 2Rubriken: Orden vid medborgarkontor tas bort. 1§; Orden vid medborgarkontor tas bort. 2§; Orden och 3 a § läggs till. 3§; Orden arbets- eller och orden vid medborgarkontor tas bort. En ny paragraf (3 a §) förs in mellan nuvarande 3 och 4 §§. ärenden om bostadstillägg enligt ärenden om bostadstillägg enligt lagen (2001:761) om bostadstill- lagen (2001:761) om bostadstill- lägg till pensionärer m.fl., lägg till pensionärer m.fl., form av respenning enligt 8 § form av respenning enligt 8 § (1999:594) om stöd enligt lagen (2001:853) om stöd enligt lagen (2001:853) om ärenden om utfärdande av iden- ärenden om utfärdande av iden- för folkbokförda i . för folkbokförda i . Utan hinder av bestämmel- sen i 3 § avtala om att även andra förvalt- angivna får omfattas av sam- tjänsten under förutsättning att de är av enkel beskaffenhet. Denna förordning träder i kraft den 1 Fakta i utredningen 1.1Huvudpunkter i uppdraget och utredningsarbetet Regeringen har angett utredningens uppdrag i direktiv och två tilläggsdirektiv.1 Målet för utredningen ska enligt regeringens direktiv vara att förbättra tillgängligheten till offentlig service i hela landet och att göra det möjligt att fortsatt effektivi- sera den offentliga tjänsteproduktionen. Regeringen har under- strukit att utredningsarbetet ska stödja olika former för samverkan, dels de statliga myndigheternas arbete med att inrätta lokala ser- vicekontor, dels andra samverkansformer, t.ex. försöksverksam- heten med nystartscentrum2 och överenskommelser mellan statliga myndigheter och kommuner om samverkan för att bryta utanför- skapet. Uppdraget har alltså gällt såväl statlig som service. Direktiven angav vidare att utvecklingen av IKT3 för att göra service tillgänglig ska drivas på. Till uppdraget har hört att utreda frågan hur kommuner och myndigheter gör servicen åtkomlig genom att kombinera service med teknikstöd och personlig betjä- ning. Det har däremot inte legat inom uppdraget att utreda vilka möjligheter och hinder för samverkan som beror på sektors- politiska regler och villkor för att producera offentliga tjänster. gav regeringen tilläggsdirektiv för att utredaren skulle tidigarelägga förslag till ändringar i lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. fick utredningen tilläggsdirektiv om att aktivt involvera den ideella sektorn som aktörer i arbetet med att finna samverkanslösningar för lokal service. 1Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1–3. 2Benämningen ändrades senare till Nystartskontor. 3Informations- och kommunikationsteknik. Med hjälp av länsstyrelserna valde vi tidigt ut ett tjugotal kommu- ner ute i landet för samarbete. Avsikten var att få praktiska erfa- renheter av servicebehov och förutsättningar att skapa tillgänglig- het till service i ett medborgarperspektiv. Vi har under hela utred- ningstiden haft närkontakt med dessa kommuner genom besök, seminarier och enkäter.4 Vi har också haft mer tillfälliga kontakter med ett flertal andra kommuner där vi har funnit exempel på intressanta service- och samverkanslösningar.5 Vi har kontinuerligt samarbetat med sju statliga myndigheter som har täta medborgarkontakter. Representanter för bl.a. dessa myndigheter har utgjort en referensgrupp som vi har sammanträf- fat med fyra–. Vi har också haft kontinuerligt informationsutbyte med en grupp tjänstemän i de mest berörda departementen i . Vidare har vi kallat grupper av specialister till diskussioner på avgränsade områden, t.ex. författ- ningsfrågor, IT-frågor och frågor om den ideella sektorns roll i ser- viceutvecklingen. I vårt underlag ingår också ett stort antal remissinstansers synpunkter på förslagen i de två delbetänkanden som vi lämnade till regeringen . Vi har alltså arbetat med direkta och breda kontakter med många av dem som berörs av ser- vicefrågorna. Därför anser vi oss ha en gedigen verklighetsförank- ring av de förslag som ingår i slutbetänkandet. Nedan förklarar vi vissa av de benämningar och begrepp som används i betänkandet. Remissbehandlingen av delbetänkandena och våra kontakter ute i landet har visat att det är nödvändigt att förtydliga begrepp. 4De kommuner som har deltagit kontinuerligt är , , , , , , , , , , , , , , och . , , och har också tillhört gruppen av kommuner i samarbetet. , , , , , och samt , och . Med begreppet medborgare avses enskilda personer som finns i , oavsett deras medborgarskap. I begreppet inkluderas också de medborgare som är företagare eller medlemmar i t.ex. föreningar och ideella organisationer. I löpande text talar vi ibland om invå- nare eller enskilda personer. Här avses både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. I kommuner talar man oftare om förvaltningar än om myndigheter. I begreppen ingår både primärkommunernas och landstingens för- valtningar. Begreppet service kan förstås på flera sätt. Ordet används ofta synonymt med tjänster, men av praktiska skäl håller vi isär begrep- pen. Med tjänster menar vi kärnverksamheten, alltså själva produk- tionen av t.ex. vård, undervisning eller förmedling av arbete. Service avser här de arbetsuppgifter som utförs för att människor ska kunna komma i åtnjutande av tjänsterna. Service är i den bemärkel- sen en nyckel till dessa. Likvärdig tillgång till service Geografin och befolkningen varierar starkt mellan de svenska kom- munerna. Arrangemangen för att göra offentlig service tillgänglig kan inte vara likadana från minsta till största ort. Däremot ska det vara möjligt för alla medborgare, oberoende av bostads- eller verk- samhetsort och individuella förutsättningar, att få tillgång till för- valtningens service. Vår tolkning av uppdraget är att vi ska föreslå lösningar för god och likvärdig tillgång till service.6 6 Vi använder också tillgänglighet i betänkandet. Tillgång och tillgänglighet har olika betydelse. I de enskilda fallen bör det framgå av sammanhanget vad som menas. Med servicekanaler avses kontaktvägar mellan myndigheter och enskilda medborgare. De viktigaste är dels de teknikstödda kana- lerna, framför allt telefon, e-post och webben, dels kanalen person- ligt möte öga mot öga. Information kan också förmedlas med hjälp av t.ex. broschyrer, radio och TV, men då är den riktad till en allmänhet och inte individuellt anpassad. Frontlinjen och den bakre linjen Service i frontlinjen omfattar enkel information, vägledning, all- männa råd och hjälp till den enskilde. Då medborgarens ärende kräver bedömning eller beslut av myndigheten utförs service och tjänster i bakre linjen, vilket förutsätter mer eller mindre långt- gående expertis. Direktiven till utredningen uppehåller sig framför allt vid service i frontlinjen. För många av våra förslag spelar därför tillgänglighetsfrågor som bl.a. avstånd till kontor, öppettider och väntetider i telefon en roll. Men vi har uppfattat att medborgarna anser att god tillgänglighet är en självklarhet som inte ens skulle behöva ifrågasättas. Medborgarnas starkaste intresse är att få sina ärenden uträttade. Det har därför också varit intressant att se hur mycket av ett ärende som kan av i frontlinjen och hur med- borgarens ärende förs vidare när det krävs ytterligare handläggning och beslut. Om den enskilde har ett komplext problem kan flera myndig- heter och andra institutioner behöva engageras med olika expert- insatser. Den viktiga frågan är hur personen får kontakt med någon typ av arbetslag som samarbetar för att den enskilde ska få sina problem lösta snabbt och i ett sammanhang. Samarbete och samverkan, samlokalisering Samarbete och samverkan som här används synonymt, kan uppnås genom nätverk, partnerskap eller överenskommelser om samarbete i andra former. Samlokalisering avser situationen då olika verksam- heter bedrivs i samma lokal. Med samtjänst eller tjänstesamverkan avses att statliga myndigheter, en kommun eller ett landsting ingår avtal om att för varandras räk- ning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägger förvaltningsärenden med vissa begränsningar.7 1.3Service och tillhörande tjänster Gränsen mellan service och tjänster enligt utredningens begrepps- förklaringar är flytande. Dels är utförandet av de förvaltningsupp- gifter som vi kallar service, i sig en del av förvaltningens tjänster. Dels övergår servicen stegvis till att omfatta bedömningar och handläggning som kräver mer utpräglad specialistkompetens. Ser- vice och dessa tillhörande tjänster kan indelas efter karaktären av den insats från myndigheten som medborgarens ärende kräver.8 Självbetjäning: Medborgaren kan sköta sina ärenden själv, oftast per telefon eller på myndighetens hemsida på webben, om den är anpassad till det. Typiska uppgifter för självservice är att ta fram och fylla i blanketter och att söka upp och ta del av information om myndigheters tjänsteutbud. Eventuellt kan medborgaren få hjälp till självhjälp av någon assisterande person, som visar hur själv- betjäningen fungerar. Allmän vägledning: En tjänsteman informerar, vägleder eller för- klarar innehållet i ett ärende. Medborgarna kan vilja ha någon form av personlig kontakt, per telefon eller i ett kontor. Orsaken kan t.ex. vara att den skrivna informationen är ofullständig eller svår- tolkad eller att en blankett är otydligt formulerad. Bedömning av tjänstebehov avser det moment där det avgörs hur omfattande och vad slags insatser medborgaren behöver. Det är ett både viktigt och kritiskt moment, eftersom en felbedömning kan innebära ökade kostnader för den enskilde och myndigheten. Med fördjupad vägledning avses mer tidskrävande konsultationer som kan kräva myndighetsspecifik kompetens. Ett exempel är ny- start av företag som kan förutsätta att vägledningen innehåller delar 7Lag (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. 8Enligt och , , Viktiga funktioner i offentliga tjänsteprocesser i PM till utredningen, . från flera myndigheter. Vägledningen bör bl.a. visa i vilken ordning olika tillstånd lämpligen bör sökas.9 Standardiserad handläggning: Myndighetsuppgifter utförs enligt objektiva kriterier. Exempel på sådan handläggning är att utfärda pass, besluta om skattejämkning, vårdnadsbidrag eller parkerings- tillstånd för handikappade. Besluten i sådana fall fordrar normalt sett inte några professionella överväganden utan följer givna före- skrifter. Kvalificerad handläggning: Rätt till sjukpenning eller behov av insatser för rehabilitering är exempel på frågor som kräver analys och överväganden och individuella beslut. Bedömningen sker med utgångspunkt från den enskildes situation, ofta efter direkt samråd med denne. Handläggning av detta slag hör till myndigheters bakre linje, enligt vår karaktäristik. 1.4.1Kommunerna – landstingen – staten Den svenska förvaltningsmodellen med lokal, regional och natio- nell beslutsnivå, spelar stor roll då ansvarsfördelning och organise- ring av verksamheter i samhället analyseras och diskuteras. Efter- som ansvar och beslutsfattande är decentraliserat, kan beslut fattas nära medborgarna och verksamheter anpassas till de lokala förut- sättningarna. Kommunerna och landstingen har obligatoriskt ansvar för vissa samhällsfunktioner och de kan själva fatta beslut om att också utföra olika frivilliga uppgifter. Det finns 290 kom- muner i landet med mycket stora skillnader i yta och befolknings- tal. har över 800 000 invånare och den minsta kommu- nen, , har cirka 2 500 invånare. Det finns 18 landsting samt de två regionerna i och . På sköter kommunen uppgifter. Regionala självstyrelseorgan finns i regionerna och . Kommunala samverkansorgan finns i 14 län.10 Samverkansorganen är kommunalförbund som har bildats av länets samtliga kommuner. kan också ingå. 9Nystart av företag kan kräva beslut och tillstånd av olika slag, som förutsätter kontakt med kommunala eller statliga myndigheter, men också med företag, t.ex. en bank. 10Uppsala, , , , , , , , , , , , och . onala organen har tagit över det regionala utvecklingsuppdraget från staten. I län där organen saknas ligger detta hos . Av landets drygt 400 statliga myndigheter har ett femtiotal regi- onala eller lokala kontor.11 Regionindelningen är ofta verksamhets- anknuten och därmed unik för den enskilda myndigheten. Trenden är att regionala och lokala myndigheter avskaffas och att central- styrda s.k. enmyndigheter bildas, eventuellt med lokala och regio- nala enheter.12 1.4.2Statliga myndigheter med täta medborgarkontakter Ett fåtal statliga myndigheter ansvarar för verksamheter som har att göra med människors välfärd, försörjning och trygghet och där tillgänglighet till service och tjänster är en väsentlig del. De statliga myndigheter som är speciellt intressanta i utred- ningen är de som har mycket omfattande kontakter med medbor- garna. De flesta människor behöver kontakt med myndigheterna bara vid ett fåtal tillfällen i livet, medan andra behöver många kon- takter, kanske över . Urvalet kan diskuteras, eftersom krite- rierna inte är självklara. De sju myndigheter som valts ut att ingå i utredningen är Arbetsförmedlingen, , , , , och . bildas en ny pen- sionsmyndighet genom att () och pensionsadministrationen i slås samman, vilket påverkar kontakterna med medborgarna. Andra myndig- heter, t.ex. och Myndigheten för högskole- service, kunde också ha ingått i gruppen. Men de utvalda är de myndigheter som bedömts ha flest medborgarkontakter och är mest efterfrågade av medborgarna för personliga möten med tjänstemän. Det finns statliga myndigheter, t.ex. Lantmäteriet och , som visserligen har lokalkontor spridda över landet men vars verksamheter inte omfattar lika typiska välfärds- och för- sörjningsfrågor. Speciellt intressant i utredningen är att Arbetsförmedlingen, och ledningar kom överens om att leverera service i samtjänst i lokala service- 11SCB:s register över statliga myndigheter. Länsstyrelserna räknas som en myndighet. 12SOU 2008:119, Underlagsrapporter till förvaltningskommitté, , Att organisera det statliga åtagandet, s. 81. kontor och lokala samverkanskontor. Dessa myndigheters kon- torsstruktur som etableras –2011, spelar stor roll för utredningens förslag. Den beskrivs närmare i kapitel 2 och berörs därför inte i de följande korta beskrivningarna av myndig- heterna. Arbetsförmedlingen (Af) upphörde AMS och länsarbetsnämnderna och Arbetsförmedlingen bildade en myndighet med lokala förmed- lingskontor direkt under den nationella ledningen. Af:s kunder förväntas i första hand använda webben. Platsban- ken på webben besöks av mer än 200 000 arbetssökande . Telefonservice ges via call center på sex orter i landet. Kundtjänsten är tillgänglig alla veckodagar. Af är den enda statliga myndighet som har kontor med egen personal i landets samtliga 290 kommuner. På stora orter med full- skalig service är kontoren öppna alla vardagar. Kontoren på små orter är bemannade bara vissa veckodagar och kunden hänvisas därutöver till självbetjäning på Af:s datoriserade kundarbetsplatser. Af har startat försök med distansservice där det är möjligt att koppla upp videokonferens (telebild) till en tjänsteman för en indi- viduell ärendehantering. Distanstekniken innebär bl.a. att den enskilde kan skrivas in som arbetssökande utan att behöva inställa sig på ett bemannat kontor. Försöket har bedrivits på tio orter i landet, men kommer före utgången av 2009 att ha utvidgats till cirka 30 orter. CSN har 13 kontor över landet och en telefonkundtjänst i , förutom sitt huvudkontor. Myndigheten har lagt ner tio kontor vid omorganiseringar och som led i besparingar. Alla kontor handlägger ansökningar om studiemedel, som är den abso- lut största ärendetypen. Kontoren är delvis specialiserade på olika ärendetyper, men receptioner för besökare finns fortfarande på flertalet platser. Mindre ärendeslag är koncentrerade till färre kon- tor. CSN utvecklar service på webben för studenternas kontakter med myndigheten. Via Mina sidor på CSN:s hemsida kan man sköta rutinärenden, t.ex. ansöka om studiemedel, få uppgift om sin studieskuld och återbetalningsbeloppens storlek. Man når Mina sidor genom individuell inloggning. Man kan också nå myndig- heten med ett nationellt telefonnummer till en kundtjänst som tar emot ca 1,6 miljoner telefonsamtal . Kundtjänsten besvarar också e-post som kommer via formulär på myndighetens hemsida. Myndigheten deltar tillsammans med bl.a. och För- säkringskassan i den tekniska lösningen med kundarbetsplatser för personligt möte på distans. Tjänsten anses visserligen vara bra, men eftersom de övriga myndigheterna utvecklar andra koncept för kundmöte, avser CSN att upphöra med service via kundarbetsplats för sin del. I stället arbetar man med att ta fram egna tekniska lös- ningar för att kunna fortsätta erbjuda kunderna personligt möte via bild. En statlig kommitté som utredde studiestöd- systemet, hade också i uppdrag att bedöma om administrationen av studiestödet borde överföras till . Kommittén bedömde att detta inte skulle vara någon fördel. I remissvaret från vår utredning föreslog vi att CSN borde ges i uppdrag att utreda möjligheterna att ansluta till den distansservicelösning som överväger att etablera tillsammans med andra myn- digheter i lokala kontor.13 bildades genom en sammanslagning av och 21 länsvisa Försäkringskassor. Myndig- heten har en ny organisation med nationell ledning. har två typer av handläggande kontor, lokala försäkringscenter (LFC) och nationella försäkringscenter (NFC). Spontana och bokade personliga möten med kunder äger rum i lokala servicekontor och samverkanskontor. Antalet sådana besök har uppskattats till ca 2,8 miljoner. LFC ansvarar för handläggningen inom sjukförsäkring och funktionshinder och finns etablerade på ett sextiotal orter, bl.a. i de största kommunerna. Om kundens ärende kräver ett personligt 13 , SOU 2009:28, Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. möte, kan ett besök bokas, antingen på LFC-orten eller genom att en tjänsteman reser ut och möter kunden på annan plats. NFC, som finns på ca 20 platser i landet, handlägger ärenden med stora volymer som inte kräver personligt möte. Kontoren tar inte emot besök och kunden kan inte själv kontakta någon tjänste- man där. kundcenter finns på fem orter och tar emot telefonsamtal och e-post till myndigheten . Om kunden behöver kontakt med en handläggare ska han eller hon bli uppringd . Prognosen är 9,5 miljoner samtal till kundcenter. har också en servicetele- fon för självbetjäning dygnet runt där kunden med hjälp av telefo- nens knappsats kan beställa broschyrer, blanketter och intyg samt göra anmälningar. beräknas 3,2 miljoner samtal till ser- vicetelefonen. Service för ett stort antal självbetjäningsärenden har utvecklats på webben. Antalet besök på webben beräknas till 17 miljoner . är en självständig, nationell myndighet från att tidigare ha varit knuten till Skatte- verket. De regionala myndigheterna har upphört och nära 30 kon- tor har avvecklats. har numera 44 kontor i landet och är samlokaliserad med i nio av kontoren. Organisationen utgår från fyra verksamhetsprocesser samt två stödprocesser för förebyggande kommunikation och kundcenter samt en lednings- och styrningsprocess. Syftet med verksamhets- koncentrationen är att bli effektivare och att kunderna ska uppleva myndigheten som en enda, oavsett vilken process eller vilket kon- tor de kontaktar. Nästan samtliga har bemannade receptioner. En kundtjänst i call center på fem orter infördes för service via telefon och e-post. hade myndig- heten ca 850 000 inkommande telefonsamtal. Kundtjänsten ska vara huvudingången för myndighetens service till enskilda och företag. startade samtjänst med och i ett lokalt servicekontor i och före utgången av 2009 kommer myndigheten att delta i ytterligare två servicekontor i kommunen. ansvarar för prövning av uppehållstillstånd för asyl, besök eller bosättning och medborgarskap samt mottagnings- enheter för asylsökande. Verket finns på ett fyrtiotal orter i landet, varav de flesta har mottagningsenheter för asylsökande som väntar på beslut eller på att beslut ska verkställas. På fyra orter finns ansökningsenheter för asylsökande, på tretton orter prövas ansök- ningar om uppehållstillstånd för bland annat arbetstillstånd, an- höriginvandring, studerande och besök m.m. Ansökningar om svenskt medborgarskap prövas på verkets kontor i . På på webben finns information om ansökningar och blanketter för nedladdning eller för elektronisk ansökan för vissa ärenden. Den som behöver mer information kan uppsöka ett kontor, skriva via hemsidan eller ringa till Migrations- verket. Verket har en telefonkundtjänst i som tar emot ca 170 000 telefonsamtal. Polisen är den enda av de studerade myndigheterna som är organi- serad med länsmyndigheter. Vid sidan om uppdraget att bekämpa brott och skapa trygghet, omfattar verksamheten förvaltningsären- den i kontakt med allmänheten, bl.a. ansökningar om pass, vapen- licens och andra tillstånd. Polisen har tagit fram en strategi med mål för tillgänglighet, utförande och bemötande i servicen. Polisen är närvarande i kommunerna i polisstationer och polis- kontor. Enligt Polisens egen redovisning till utredningen , saknades dock fast fysisk närvaro på flera håll, t.ex. i åtta av 49 kommuner. Polisstationer är egna bemannade kontor, i många fall med begränsade öppettider. Polis- kontor beskrivs som lokaler med begränsad verksamhet som kan vara samlokaliserade med verksamhet. Polisen har kontaktcenter (PKC) – call center som är förlagda till sju polismyndigheter. tog PKC emot 2,2 miljoner samtal. I nödsituationer kan allmänheten använda larmnumret 112 för kontakt med polis. Hemsidan på webben ska utvecklas för att fler ärenden ska kunna skötas elektroniskt. då och de regionala skatte- myndigheterna upphörde, är en nationell myndighet. Verket har ett hundratal skattekontor över landet men antalet avses minska till följd av rationaliseringar. deltar i lokala servicekontor med samtjänst. Avsikten är att medborgarnas spon- tana besök ska äga rum där i stället för på de egna kontoren. har haft ca 1,4 miljoner besök. fick verket ansvar för att utfärda , som kräver personligt besök. Volymen är ca 150 000 kort . Tjänsten ska efter hand helt utföras i servicekontor med samtjänst. är starkt inriktat på att utveckla service via e-tjäns- ter till medborgarna. hade verket 23,5 miljoner besö- kare på webben. Det går dock inte att urskilja hur många som var unika användare. Skatteupplysningen, som nås med ett nationellt telefonnummer, besvarade 4,9 miljoner samtal. Verkets automa- tiska servicetelefon tog emot över 1,1 miljoner beställningar . 1,2 miljoner människor godkände deklarationen elektroniskt. Kommunen med sin förvaltningsorganisation är lokal och alltid närvarande för sina invånare. Ansvaret omfattar både välfärds- tjänster och samhällsplanering. Inom den offentliga förvaltningen är det de kommunala tjänsterna som tydligast påverkar människors dagliga liv. Kommunen svarar för tillståndsgivning på många olika områden, både avseende företagandet och privatlivet. En nyföreta- gare kan behöva en rad olika kommunala tillstånd innan verksam- heten kan starta. Kommunen har det yttersta ansvaret för invånar- nas försörjning. När andra försörjningsmöjligheter saknas är den enskilde hänvisad till den kommunala för att klara sitt uppehälle. Medborgarna är i allmänhet mer beroende av kom- munal service och tjänster än av statliga.14