sou · GXB360 · 2009-06-15 00:00:00 — I artikel 18.3 betonas att dessa möjligheter inte på något sätt får tolkas som att den tillåter en medlemsstat att åsidosätta sin allmänna skyldighet att vidta alla lämpliga, både allmänna och särskilda, åtgärder för att säkerställa att deras skyldigheter enligt direktivet uppfylls. Frågan är om bör utnyttja de möjligheter artikel 18 ger till att lagstifta om undantag från direktivets bestämmelser. Enligt artikel 15.2 tredje stycket ska när ett beslut om förvar har fattats av en förvaltningsmyndighet en medlemsstat antingen se till att ett beslut fattas om en snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet eller medge tredjelandsmedborgaren rätt att inleda ett förfarande för att få lagligheten av förvarsbeslutet prövad efter att de aktuella förfarandena inleddes. Som ovan behandlats (se avsnitt 14.2) kan enligt svensk rätt ett beslut om förvar som fattats av en förvaltningsmyndighet överklagas till domstol (14 kap. 9 § UtlL). Denna möjlighet att överklaga ett beslut om förvar till domstol får anses motsvara direktivets andra alternativ om en rätt att inleda ett förfarande för att få lagligheten av ett förvarsbeslut prövat. Enligt detta alternativ ska man kunna få lagligheten av förvarsbeslutet prövat . Enligt 16 kap. 4 § UtlL ska mål om förvar handläggas skyndsamt, vilket får anses vara ett strängare krav än . Denna bestämmelse innebär att mål om förvar ska handläggas som s.k. förtursmål i domstolarna. Det föreskrivs dock ingen bestämd tidsfrist inom vilket ett förvarsmål ska avgöras. Artikel 18 ger en medlemsstat en rätt att i nödsituationer tillämpa en längre tidsfrist än direktivets krav på . Redan i uttrycken och skyndsamt får anses ligga ett visst utrymme för att ta hänsyn till de situationer som beskrivs i artikel 18. Med hänsyn härtill och att det i den svenska lagstiftningen inte ställs upp någon bestämd tidsfrist inom vilken ett förvarsmål ska avgöras anser utredningen inte att det finns något behov av att i detta avseende uttryckligen lagstifta om den möjlighet till undantag som artikel 18 möjliggör. Enligt artikel 16.1 ska förvar i regel ske i särskilda förvarsanläggningar. Om en medlemsstat inte kan tillhandahålla sådana särskilda anläggningar, utan måste använda fängelseanläggningar, ska enligt samma bestämmelse tredjelandsmedborgare i förvar hållas avskilda från vanliga interner. Enligt artikel 17.2 ska familjer som hålls i förvar i avvaktan på avlägsnande tillhandahållas separat inkvartering så att de tillförsäkras adekvat skydd för sitt privatliv. I de nödsituationer som beskrivs i artikel 18.1 får en medlemsstat vidta nödåtgärder vad gäller förhållanden vid förvar som avviker från vad som förskrivs i artiklarna 16.1 och 17.2. Om en sådan nödsituation som beskrivs i artikel 18.1 skulle uppstå kan det på goda grunder antas att de i befintliga förvarsanläggningarna inte skulle räcka till för att rymma alla förvarstagna personer och att det inte skulle vara möjligt att tillhandahålla separat inkvartering för familjer. Utredningen anser därför att det är rimligt att utnyttjar den möjlighet direktivet ger att i de nödsituationer som beskrivs i artikel 18.1 föreskriva att undantag görs i de svenska bestämmelser som motsvarar artiklarna 16.1 och 17.2. Artikel 16.1 får anses ha sin motsvarighet i 11 kap. 2 § första stycket UtlL där det anges att en utlänning som hålls i förvar ska vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål. Av 10 kap. 20 § UtlL framgår att under vissa förutsättningar kan besluta att en utlänning som hålls i förvar i stället ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Utredningen föreslår därför att det införs en undantagsbestämmelse där det anges att under de förutsättningar som anges i artikel 18.1 får besluta att en utlänning som hålls i förvar får hållas i förvar i andra lokaler än de som avses i 11 kap. 2 § första stycket UtlL. Det bör även i samma bestämmelse föreskrivas att får besluta att en utlänning som hålls i förvar får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest trots att de förutsättningar som beskrivs i 10 kap. 20 § första stycket UtlL inte finns. Denna undantagsbestämmelse bör placeras som ett sista stycke i 11 kap. 2 § UtlL. Med anledning av bestämmelsen i artikel 17.2 har utredningen i avsnitt 16.2 föreslagit att det i UtlL ska föras in en bestämmelse om att en familj som hålls i förvar har rätt att vara tillsammans och ha ett eget boenderum. I denna del föreslår utredningen att under de förutsättningar som anges i artikel 18.1 får en familj placeras tillsammans med andra personer som hålls i förvar. Utredningens förslag och bedömning: De författningsändringar som utredningen föreslår bör träda i kraft . I övrigt föranleder artiklarna 19–23 inga författningsändringar. Kapitel V har rubriken slutbestämmelser och omfattar artiklarna 19–23. Artikel 19 innehåller regler om en rapportskyldighet för kommissionen. I artikel 20 finns regler om när direktivet ska vara införlivat i medlemsstaternas lagstiftning. Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och förordningar som är nödvändiga för att följa direktivet. När det gäller artikel 13.4 får dock medlemsstaterna fram till och med på sig. Utredningen har i avsnitt 12.3 gjort bedömningen att artikel 13.4 inte föranleder några författningsändringar. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att samtliga de författningsändringar som utredningen föreslår ska träda i kraft . Enligt artikel 21 i återvändandedirektivet ersätter direktivet artiklarna 23 och 24 i . Artikel 23 i har vi berört i avsnitt 4.4. Av artikel 24 i framgår bland annat att de avtalsslutande parterna ska kompensera varandra för ekonomisk obalans som kan uppstå i samband med den utvisningsskyldighet som föreskrivs i artikel 23 i , om utvisningen inte kan verkställas på utlänningens bekostnad. När tillträdde föranledde artikel 24 i inte någon författningsändring eller någon annan åtgärd från sida. Artikeln har inte ersatts av någon bestämmelse i återvändandedirektivet. Att artikel 24 i har upphävts kan därför inte anses leda till något behov av författningsändring. I artiklarna 22 och 23 finns bestämmelser om ikraftträdande och adressater. 18 Konsekvenser av förslagen Utredningens bedömning: Våra förslag får inte några ekonomiska eller sådana andra konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. De föreslagna reglerna om att ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist för frivillig avresa eller ett återreseförbud innebär inte någon egentlig ökad arbetsbelastning för eller för migrationsdomstolarna. Även enligt nuvarande regler ska dessa myndigheter i ett avvisnings- eller utvisningsbeslut i vissa fall bestämma inom vilken en utlänning frivilligt ska lämna landet och beslutet kan även förenas med ett återreseförbud. När det gäller förslaget att även en polismyndighet ska få behörighet att meddela ett återreseförbud innebär det dock att polisen påförs en ny arbetsuppgift. Eftersom återreseförbudet i de fallen oftast meddelas med ett beslut om avvisning utgör förbudet endast ett ytterligare moment i den prövning som ändå ska göras. Någon nämnvärd ökad arbetsbelastning för polisen torde därför inte uppstå. Det kan därför antas att förslagen i denna del inte leder till några beaktansvärda kostnadsökningar. Utredningen har även föreslagit att ska kunna förlänga en tidsfrist för frivillig avresa och även kunna meddela ett beslut om återreseförbud i efterhand, om en utlänning inte lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa gått ut. ska vidare få behörighet att upphäva ett lagakraftvunnet beslut om återreseförbud, om förbudet inte har meddelats av en allmän domstol. Dessa förslag innebär att påförs flera nya arbetsuppgifter. Det är svårt att överblicka hur mycket mer arbete uppgifterna kommer att generera för men en viss ökad arbetsbelastning kommer att uppstå. De aktuella besluten får dock anses vara förhållandevis okomplicerade och den bedömning som ska göras i besluten innehåller i flertalet fall inte några värderande inslag. De ifrågavarande besluten om återreseförbud kommer ofta även att kunna meddelas inom ramen för de verkställighetsärenden som finns redan enligt nuvarande regler. De merkostnader som kommer att uppkomma kan mot den bakgrunden antas vara förhållandevis små och torde därför rymmas inom befintliga budgetramar. Det föreslås utökade möjligheter att överklaga bland annat ett beslut om återreseförbud, vilket kan leda till en viss kostnadsökning hos migrationsdomstolarna, men även dessa merkostnader torde kunna rymmas inom befintliga budgetramar. När det gäller förslaget om ny prövning av vissa förvarsbeslut innebär det att behörigheten att göra en sådan prövning flyttas från en polismyndighet eller till en migrationsdomstol. Någon kostnadsökning torde därmed inte uppstå. Familjer föreslås vidare ha rätt att ha ett eget boenderum när de hålls i förvar. Utredningen bedömer att det förslaget kan genomföras genom att förvarsenheterna organiserar om befintliga utrymmen så att vissa rum reserveras för familjer. Någon kostnadsökning torde inte uppstå, men på vissa förvarsenheter kan förslaget medföra att enheten inte har möjlighet att ta emot lika många förvarstagna som . Övriga förslag kommer enligt utredningens bedömning endast att marginellt påverka de myndigheter och domstolar som handlägger utlänningsärenden. De förslagen kommer därför med största sannolikhet inte att medföra några kostnadsökningar. Inte heller i övrigt bedömer utredningen att utredningens förslag får några sådana konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§ kommitté- förordningen. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Lagens innehåll, vissa definitioner och allmänna bestämmelser 14 § Vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande ska hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet. Särskild hänsyn ska tas till om utlänningen 1.tidigare har hållit sig undan, 2.uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning, 3.har uppträtt under olika identiteter och har använt sig av falska dokument till stöd för det, 4.inte har medverkat till att klarlägga sin identitet och därigenom försvårat prövningen av asylansökan, 5.har åberopat skäl som i alla väsentliga delar har varit felaktiga eller har undanhållit väsentlig information, till exempel genom att ge in falska handlingar, 6.tidigare har överträtt ett meddelat återreseförbud, 7.har dömts för brott som inte är bagatellartade, eller 8.har utvisats på grund av brott. Paragrafen är ny och införs för att uppfylla kraven i artiklarna 3.7, 7.4 och 15.1 i direktivet. Bestämmelsen har tidigare behandlats i framförallt kapitel 6, men även i avsnitten 5.3, 5.4 och 14.1.3. Enbart det förhållandet att en utlänning vistas olagligt i ska inte vara ensamt avgörande för bedömningen av om en risk för avvikande finns, utan omständigheterna i det enskilda fallet ska alltid beaktas. Särskild hänsyn ska tas till de omständigheter som räknas upp i paragrafen. Dessa kan ensamma eller i förening att det får anses finnas en risk för avvikande. Prövningen kan även resultera i att en risk för avvikande inte bedöms finnas trots att någon av omständigheterna föreligger. Uppräkningen är inte uttömmande utan även andra omständigheter kan beaktas. Att det finns en risk för avvikande har betydelse för bedömningen av om en tidsfrist för frivillig avresa ska beviljas, vilket i sin tur har betydelse för om ett återreseförbud ska meddelas. Att det finns en risk för avvikande kan även leda till att ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa ska upphävas eller att en utlänning ska tas i förvar. Samtliga omständigheter som anges i paragrafen kan beaktas när det gäller risk för avvikande som grund för ett förvarsbeslut. När det gäller bedömningen av om en tidsfrist för frivillig avresa ska beviljas har alla omständigheter utom punkten 8 betydelse. Punkten 2 har särskild betydelse för ett beslut om upphävande av ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa. 8 kap. Avvisning och utvisning 1 § En utlänning får avvisas 1.om han eller hon saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i , 2.om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i , 3.om det vid utlänningens ankomst till kommer fram att han eller hon tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för inresa där, 4.om han eller hon vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den rätten, eller 5.om han eller hon har avvisats eller utvisats från en stat som ingår iEuropeiska unionen eller från , eller och förhållandena är sådana som avses i 7 kap. 6 § eller beslutet om avvisning eller utvisning har grundats på att utlänningen inte har följt gällande bestämmelser om en utlännings inresa eller vistelse i den staten. En EES-medborgare får inte avvisas enligt första stycket 1, om han eller hon på annat sätt än genom innehav av pass kan styrka sin identitet. Detsamma ska gälla en EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare. Bestämmelsen har tidigare behandlats i avsnitt 3.2.2. I bestämmelsen har den tidigare punkten 5 i första stycket och det tidigare tredje stycket upphävts. Där fanns hänvisningar till artikel 5 i som har upphört att gälla. 6 kap. 12 § UtlF har upphävts eftersom den hänvisade till den tidigare punkten 5 i första stycket. 2 a § Bestämmelser om nekad inresa för utlänningar finns i och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodexen om Schengengränserna). Ett beslut om nekad inresa kan meddelas om en utlänning inte uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 i kodexen om Schengengränserna. Bestämmelser om nekad inresa finns i artikel 13 i kodexen och i del A i bilaga V till kodexen. Bestämmelsen har tidigare behandlats i avsnitt 3.2.2. 18 a § Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och vara lång. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist meddelas. En tidsfrist för frivillig avresa ska inte meddelas om det finns en risk för avvikande eller om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet. Om en utlänning hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas ska beslutet om avvisning inte innehålla någon tidsfrist för frivillig avresa. Inte heller ska beslut om avvisning med omedelbar verkställighet och en allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott innehålla någon tidsfrist för frivillig avresa. En utlänning ska i ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa upplysas om att han eller hon kan få ett återreseförbud om han eller hon inte lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när tidsfristen för frivillig avresa gått ut. Tidsfristen börjar löpa när beslutet om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft eller när utlänningen förklarat sig nöjd med beslutet (nöjdförklaring). Paragrafen är ny och införs för att uppfylla kraven i artikel 7. Bestämmelsen har tidigare behandlats i avsnitt 5.3. I första stycket föreskrivs att en utlänning som huvudregel ska beviljas en tidsfrist för frivillig avresa och att den fristen normalt ska vara lång. Endast om särskilda skäl finns kan fristen vara längre. Att ett barn går i skolan och snart ska avsluta en termin eller ta examen kan beaktas liksom en familjs övriga förhållanden eller sociala situation. En utlänning som vistats länge i landet kan vid behov beviljas en viss extra tid för att ordna sina förhållanden innan han eller hon lämnar landet. Även andra skäl kan dock beaktas. I andra stycket finns undantagsbestämmelser om när en tidsfrist för frivillig avresa inte ska meddelas. Vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande ska särskild hänsyn tas till vissa omständigheter som anges i 1 kap. 14 §. I tredje stycket anges de avvisnings- och utvisningsbeslut som aldrig ska innehålla någon tidsfrist för frivillig avresa. Första meningen i tredje stycket är endast tillämplig om en utlänning hejdas i nära anslutning till gränsen och då avvisas. Om utlänningen avvisas i ett senare skede, t.ex. efter att en ansökan om uppehållstillstånd avslagits, är bestämmelsen inte tillämplig även om utlänningen från början hejdats i samband med att han eller hon olagligen passerade gränsen. I 1 kap. 3 § UtlF definieras vad som avses med en yttre gräns. Fjärde stycket införs som en följd av kraven i artikel 11.1 b och har tidigare behandlats i avsnitt 10.4. Om en utlänning beviljas en tidsfrist för frivillig avresa ska det enligt fjärde stycket anges i beslutet att han eller hon kan få ett återreseförbud om han eller hon inte lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när tidsfristen för frivillig avresa gått ut. Om en utlänning senare meddelas ett återreseförbud för att han eller hon inte lämnat landet inom föreskriven tid anses han eller hon delgiven beslutet om återreseförbud genom upplysningen. Detta framgår av 14 kap. 7 a § andra stycket. Ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa kan endast överklagas tillsammans med beslutet om avvisning eller utvisning. 18 b § får förlänga en tidsfrist för frivillig avresa som inte löpt ut om det finns särskilda skäl. Paragrafen är ny och införs för att uppfylla kraven i artikel 7.2. Bestämmelsen har tidigare behandlats i avsnitt 5.3. De skäl som kan beaktas för en förlängning enligt 8 kap. 18 a § kan även beaktas vid bedömningen enligt denna paragraf. I detta fall kan det även beaktas att en utlänning väntar på nödvändiga resedokument som tar tid att få fram, om utlänningen visar att han eller hon är aktiv för att få fram dokumenten. Ett avslag på en ansökan om förlängning kan inte överklagas. 19 § En polismyndighets beslut om avvisning och beslut om avvisning eller utvisning, som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa enligt 18 a §, ska förenas med ett förbud för utlänningen att återvända till utan att ha tillstånd av , eller i ett säkerhetsärende regeringen. Ett sådant beslut ska dock inte meddelas om det finns humanitära skäl däremot. Ett beslut om avvisning eller utvisning som avser en EES- medborgare eller hans eller hennes familjemedlem, får förenas med ett sådant förbud som avses i första stycket endast om beslutet har fattats på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Ett beslut om avvisning eller utvisning som avser en utlänning som beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § får förenas med ett sådant förbud som avses i första stycket endast om beslutet har fattats på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet. Ändringar har införts i första stycket i paragrafen och tredje stycket är nytt. Bestämmelsen i första stycket införs för att uppfylla kraven i artikel 11.1 och 11.3 tredje stycket och har tidigare behandlats i avsnitt 10.4.1. I detta stycke föreskrivs att ett återreseförbud som huvudregel ska meddelas om någon tidsfrist för frivillig avresa inte har beviljats. En viss individualiserad prövning kan dock ske och vid den ska humanitära skäl beaktas. Att en utlänning har barn eller andra nära anhöriga i eller i någon annan Schengenstat som han eller hon inte kan träffa om ett återreseförbud meddelas är således något som kan beaktas. Genom bestämmelsen får även en polismyndighet behörighet att meddela ett återreseförbud. Tredje stycket uppfyller kraven i artikel 11.3 andra stycket och har tidigare behandlats i avsnitt 10.7. I stycket föreskrivs att en utlänning som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § endast kan få ett återreseförbud under vissa förutsättningar även om han eller hon inte har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa. Om en tidsfrist för frivillig avresa däremot har beviljats men utlänningen inte lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när tidsfristen gått ut är stycket inte tillämpligt. Bestämmelsen i 5 kap. 15 § avser bland annat en utlänning som fallit offer för människohandel eller som fått hjälp till olaglig invandring och som ska vittna vid en huvudförhandling. 19 a § Om en utlänning beviljats en tidsfrist för frivillig avresa men inte lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när tidsfristen gått ut ska meddela ett förbud för utlänningen att återvända till . Ett sådant beslut ska dock inte meddelas om det finns humanitära skäl däremot. Paragrafen är ny och införs för att uppfylla kraven i artikel 11.1. får genom bestämmelsen behörighet att i efterhand meddela ett återreseförbud om en utlänning inte lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa gått ut. Att en utlänning ska ha lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning innebär att utlänningen ska ha rest till det land eller till något av de länder som angetts i avvisnings- eller utvisningsbeslutet enligt 8 kap. 18 § eller till ett annat land där utlänningen tas emot. Att utlänningen rest ut ur landet för att direkt återkomma eller rest till ett annat land som sänder tillbaka honom eller henne till innebär inte att utlänningen lämnat landet i enlighet med beslutet. Samma humanitära skäl kan beaktas som enligt 8 kap. 19 § första stycket. 19 b § Förbud enligt 19, 19 a, 21 §§ eller 12 kap. 14 a § ska meddelas , dock högst . Om en utlänning utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet får förbudet dock bestämmas till . Paragrafen är ny och införs för att uppfylla kraven i artikel 11.2. Den har tidigare behandlats i avsnitt 10.6. En övre tidsgräns för hur länge ett återreseförbud får gälla införs. Bestämmelsen är inte tänkt att ändra den praxis som finns om att tiden för ett återreseförbud som huvudregel bestäms till . 20 § En utlänning som med stöd av 13, 19, 19 a, 21 §§ eller 12 kap. 14 a § har förbjudits att återvända till eller utan tidsbegränsning får ges särskilt tillstånd av att göra ett kort besök här, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Om det finns särskilda skäl, får ett sådant tillstånd ges också på ansökan av någon annan än utlänningen. Om en utlänning har förbjudits att återvända till i ett säkerhetsärende ges ett sådant tillstånd som avses i första stycket i stället av regeringen. I första stycket har 19 a § och 12 kap. 14 a § lagts till eftersom ett återreseförbud kan meddelas även enligt de bestämmelserna. Bestämmelsen har tidigare behandlats i avsnitt 10.4.4.