sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — Inom livsmedelsområdet har uppgifter delegerats till enskilda kont- rollorgan när det gäller certifiering av ekologisk produktion enligt rådets förordning (EEG) nr 2092/91 av om eko- logisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel9. Lagstiftningsområdet är upp- delat mellan och och myndig- heterna delar på ansvaret för att utse enskilda kontrollorgan och kont- rollera att de enskilda kontrollorganen sköter sina uppgifter. För att få märka och marknadsföra produkter som ekologiska krävs enligt att produktionen kontrolleras av ett god- känt kontrollorgan. finns i fyra godkända enskilda kontrollorgan för certifiering av ekologisk produktion: , SMAK, HS Certifiering och Valiguard. De behöriga myndigheterna överväger enligt uppgift om fler upp- gifter inom fler kontrollområden ska delegeras till enskilda kontroll- organ, bland annat kontrollen av skyddade geografiska beteckningar. 9 Förordning 2092/91 har fr.o.m. ersatts av EG-förordningarna nr 834/2007 och nr 889/2008. utför certifiering och kontroll enligt regl- erna för KRAV-certifierad ekologisk produktion och enligt för ekologisk produktion. är ett dotterbolag till ekonomisk förening och har tagit över all certifiering från KRAV. Företaget erbjuder certifiering inom hela livsmedelskedjan, från lantbruk, biodling och fiske till förädling, butik och storhus- håll. Svensk Matpotatiskontroll (SMAK) har funnits och god- kändes 2006 som kontrollant av ekologisk produktion. Företaget har huvudsakligen två verksamhetsområden: provningskontroll som omfattar kvalitetskontroll och kvalitetssystem för potatis samt certifiering som omfattar all slags lantbruks- och trädgårdspro- duktion, samt livsmedelsberedning och import. Certifieringsverk- samheten för ekologisk produktion täcker in de flesta slags lantbruks- och trädgårdsproduktion, samt förädling och import av ekologiska livsmedel. Kalmar-Kronoberg-Blekinge certifierar eko- logisk produktion enligt och . är skandinaviskt regionkontor för det internationella bolaget /EFSIS och certifierar ekologisk produktion enligt och enligt . Valiguard kontrol- lerar dock endast beredda produkter och import. Av regeringen utsedda kontrollmyndigheter på foderområdet är Jord- bruksverket och länsstyrelserna. Certifiering av ekologiskt foder erbjuds av de företag som godkänts av för certifi- ering av ekologisk produktion (se avsnittet om livsmedel). I övrigt finns det inga enskilda kontrollorgan på området. Inom djurhälsoområdet har tre enskilda kontrollorgan utsetts enligt lagen (2006:807) om kontroll av husdjur m.m. För att uppnå lagens syfte att främja animalieproduktion och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet främjas, förebygga sjukdomar hos djur samt att främja en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser får enligt 3 § 2 förordning (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. ge organisationer på jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar rätt att anordna kontroll. ska dock godkänna plan och riktlinjer för verksamheten. Vidare ställer krav på att kontrollen ska bedrivas konkurrens- neutralt och att ska hållas öppen för alla och att förvaltningslagen ska tillämpas. som ägs av ekonomisk förening, och Livsmedel är på Jord- bruksverkets uppdrag huvudman för frivilliga kontrollprogram i enlig- het med lagen om kontroll av husdjur.10 Bolaget har även ansvar för tre övervakningsprogram.11 I huvudmannaskapet ingår att genom utredningar, utvecklingsverksamhet, rådgivning och information främja djurhälsan i besättningar anslutna till bolagets hälsoprogram. Vidare hör till uppgifterna att informera om hur spridning av infek- tionssjukdomar till lantbrukets djur kan förebyggas. Bland annat erbjuds djurägare utbildning för att få utföra läkemedelsbehandling på delegation av veterinär. Därtill bidrar Svenska Djurhälsovården till kontrollen av anmälningspliktiga och epizootiska sjukdomar genom den nationella obduktionsverksamheten. 10Det gäller kontrollprogrammen för maedi visna hos får, paratuberkulos hos nötkreatur och får, tuberkulos hos hägnad hjort, salmonella hos gris samt hälsokontroll av grisar, kött- producerande nötkreatur och får. 11Det gäller övervakning av frihet från AD (Aujeszkys sjukdom) och PRRS (Porcine Repro- ductive and Respiratory Syndrome) hos gris, resistensläget hos sjukdomsframkallande bakterier och övervakning av djurhälsan genom obduktionsverksamhet. ägs till lika delar av () och (), vilka representerar mer- parten av fiskodlingsföretagen i . Intressenter i LFI är dels och dels vattenkraftsindustrin. fungerar som ett rådgivande organ till Fiskhälsan och SVA anlitas för analys av prover från både fisk och kräftor. Fiskhälsan har ansvar för det frivilliga fiskhälsoprogrammet vars huvuduppgift är att genom förebyggande arbete förhindra uppkomst och motverka spridning av allvarliga smittsamma fisksjukdomar till fiskodlingar och vild fisk. Större delen av landets fiskodlingar och kräftodlingsföretag är anslutna till det frivilliga fiskhälsoprogram- met.12 På uppdrag av utför Fiskhälsan även samtliga besiktningar och provtagningar inom det obligatoriska programmet för fiskhälsoövervakning i enlighet med före- skrifter om obligatorisk hälsoövervakning av odlad fisk. Program- met finansieras till av näringen genom Fiskhälsan och till av Jordbruksverket.13 finns inte något motsvarande fiskhälsoprogram för vild fisk. Svensk Mjölk är en ekonomisk förening vars medlemmar utgörs av de sju största mejeriföretagen i , sju husdjursföreningar, två avelsföretag samt nio ras- och intresseföreningar. Svensk Mjölk är huvudman för den frivilliga kontrollen av BVD och salmonella hos nötkreatur och övervakning av leukos och IBR och rapporterar till vilka som inte är med i eller har uteslutits från de 12I det frivilliga fiskhälsoprogrammet ingår bl.a. avelsprogram på besättningsnivå för en god fiskhälsa, medverkan i bekämpningsprogram för virusinfektioner och renibakterios, vaccina- tionsprogram för att förebygga sjukdomarna furunkulos och vibrios, djuromsorgsprogram för att förbättra djurskyddet och fiskens välfärd under uppfödningen samt utbildningar, förebyggande arbete och rådgivning till anslutna fiskodlingsföretag kring säker och restriktiv användning av läkemedel, antibiotika och kemikalier och besättningsutredningar för vissa produktionssjukdomar. 13I fiskhälsoövervakningsprogrammet ingår övervakning av virusinfektionerna IHN-V (infektiös hematopoetisk nekros), VHS-V (viral hemmorhagisk septikemi), IPN-V (infek- tiös pankreasnekros), SVC-V (karpens vårviremi) och den bakteriella infektionen BKD (renibekterios) som var del av det frivilliga kontroll- och bekämpningsprogrammet. frivilliga programmen för leukos och BVD14 Svensk Mjölks fri- villiga salmonellaprogram har pågått . Totalt är cirka 2 400 besättningar anslutna till det förebyggande programmet som ger möj- lighet till högre ersättning från staten vid behov av sanering pga. salmonellautbrott. Inom djurskyddsområdet har inte delegerat offentlig kontroll till något enskilt kontrollorgan. I Jordbruks- verkets rapport (2008:24) Djurskydd i förändring behandlas bland annat frågan om hur kontrollprogram för djuromsorg kan utveck- las.15 Program finns för slaktkyckling och värphöns, men kontrollen inom dessa program är inte en del av den offentliga kontrollen. konstaterar att i enlighet med förord- ning (EG) nr 882/2004 kan offentlig kontroll av djurskyddslag- stiftning delegeras till ackrediterade organ. Detta skulle kunna ske inom ramen för kontrollprogram förutsatt att kontroll av program- mets efterlevnad genomförs av ett ackrediterat kontrollorgan anlitat av branschen. Växtskyddskontroll inom det fytosanitära området utförs av Jord- bruksverket och i mindre utsträckning av länsstyrelserna till den del det är angivet i föreskrifter. Växtskyddslagen medger att vissa kontroller delegeras till enskilt kontrollorgan. Denna möjlighet har inte utnyttjas med undantag för den kont- rollen av träimport som har delegerats till . Utsäde för lantbruks- och köksväxter måste certifieras för att få släppas ut på marknaden. Certifieringskravet grundas på EG-direk- tiv och regleras i genom utsädeslagen (2000:1232), utsädes- förordningen (2000:1330) samt i föreskrifter. Direktiven förutsätter officiell kontroll, men vissa kontrollupp- gifter kan delegeras till auktoriserade utsädesföretag eller fristående kontrollföretag. Certifiering omfattar kontroll av att miniminivåer 14För den offentliga kontrollen avseende övervakning av leukos och BVD ansvarar läns- styrelserna. 15Djuromsorgsprogram som innebär att särskild lagstiftning ska kunna följas för den som uppfyller vissa kriterier vad gäller skötsel eller miljö för djuren. avseende sortrenhet, sortäkthet och frövare- och knölkvalitet upp- fylls. Kontrollen sker genom besiktning av utsädesodlingar, officiell provtagning, analys av frövare- och knölkvalitet, samt kontrollodling för att säkerställa sortkvalitet. Kontroll av förädlarmaterial och stamutsäde av fröburna växt- slag, kontrollodling av fröburna växtslag, samt certifiering av pota- tis får endast utföras av . , som ägs av sällskapet i , utför offentlig kontroll enligt utsädeslag- stiftningen. Företaget bedriver frökontroll- och analysverksamhet för växtodlingsprodukter, vatten, jord och avfallsprodukter. Av den totala certifieringen av fröburna växtslag svarar för och Frökontrollen för . Det har återkommande framförts kritik mot hur den offentliga kontrollen inom livsmedelskedjan fungerar vid olika granskningar och revisioner som genomförts av EU och nationella organ. I egenskap av väktare av EG-fördragen ansvarar kommissionen för att EU:s lagstiftning verkställs. Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) spelar en viktig roll i detta sammanhang. FVO ska säkerställa att EU-bestämmelserna om livsmedelssäkerhet och livsmedelskvalitet, veterinärlagstiftning och växtskyddsregler följs inom Europeiska unionen och i tredje land som exporterar till Europeiska unionen. FVO reviderar de nationella kontrollsystemen och utvärderar hur EU-lagstiftningen följs i Europeiska unionen och i tredje land med avseende på export till EU. FVO:s huvud- uppgift är att utföra inspektioner i medlemsstaterna och i tredje land som exporterar till Europeiska unionen. Resultaten redovisas i inspektionsrapporter. I inspektionsrapporterna ges även rekom- mendationer till de nationella behöriga myndigheterna för att kor- rigera de brister som upptäckts vid inspektionerna. FVO har för EU:s räkning genomfört ett antal inspektioner i inom livs- medelskedjan och riktat kritik mot hur kontrollen fungerar. På nationell nivå är en del av kont- rollmakt. uppdrag är att granska den statliga verk- samheten och därigenom medverka till god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten. Inom området jord, skogsbruk och fiske har genomfört granskningar av djurskyddskontrollen, tvärvillkorskontrollen av jordbruksstöden samt fiskeripolitikens förvaltning inklusive fiskerikontrollen.16 Av granskningsrapporterna framgår att det finns väsentliga brister i kontrollen. Den kommunala kontrollen inom livsmedelskedjan ligger utan- för föreliggande utrednings uppdrag. Det kan dock konstateras att kritik framförts mot bland annat resurs- och kompetensbrist. Ett viktigt mått för att få en uppfattning av hur effektiv den offentliga kontrollen är att mäta hur stor del av de planerade kont- rollerna som genomförts . Myndigheterna har fått uppskatta hur väl målen om offentlig kontroll har uppnåtts. En sammanställning av måluppfyllelsen för myndigheterna framgår av tabellen nedan. Måluppföljelse av kontroll % FVO genomförde en inspektion av den offentliga kontrollen av livsmedelssäkerheten för animaliska produkter, främst kött och mjölk.17 I inspektionsrapporten påpekades flera brister. Det konstaterade att sanktionsmöjlig- heter förstärkts gentemot mot kommunerna, men att de nya sank- 16Riksrevisionen (2003) Hur effektiv är djurskyddstillsynen?, rapport 2003:1, (2008) Tvär- villkorskontroller i EU:s jordbruksstöd samt (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23. 17DG (SANCO)/2007 – 7449 MR: Final Report of a Mission carried out in from 10 to with regard to official controls related to the safety of food of animal origin, in particular meat and milk. tionsmöjligheterna ännu inte använts. Vidare konstaterades att det saknades resurser på lokal nivå och att det inte hade genomförts någon utvärdering av resursbehovet i enlighet med instruktioner. Hygienen på de besökta livsmedelsanläggningarna under kontroll var inte acceptabel och spårbarheten var inte heller tillfyllest. De lokala inspektörerna saknade i vissa fall tillräcklig kunskap och erfarenhet. Det förekom ingen prioritering av kontrollen av livsmedelsföretag på lokal nivå. Det saknades förfaranden för intern revision av kommunernas kontroll. hade inte kännedom om personalsituationen och organisationen på lokal nivå. till var att se över personal- situationen och den tekniska kunskapen på lokal nivå för att upp- täcka risksituationer, att utveckla ett revisionssystem som täcker alla områden för vilka de behöriga myndigheterna är ansvariga samt att prioritera återgodkännandeprocessen av livsmedelsföretag enligt den nya livsmedelslagstiftningen så att det säkerställs att de som utför den officiella kontrollen har tillräcklig kunskap och erfaren- het. Den behöriga myndigheten ska se till att den kommunala kontrollen förbättras betydligt och se till att tillgången på personal med rätt erfarenhet är tillräcklig. I uppföljning av livsmedelskontrollen 18 framgår att det råder brist på utbildad inspektörspersonal inom den kommunala kontrollen. Brister i den kommunala kont- rollen har uppmärksammats i årliga rapportering under . Personalsituationen har dock förbättrats något som en följd av att kontrollen numera helt finansieras genom avgifter. Men utifrån kommunernas resursbehovsanalys saknas fortfarande totalt drygt 150 inspektörer. Kommunerna uppger att en anledning till per- sonalbristen är att det är svårt att rekrytera inspektörer. Många kont- rollmyndigheter har fortfarande för stor arbetsbelastning för att kunna utöva fullgod kontroll. I medeltal har varje heltidsarbetande inspektör kontrollansvar för 124 anläggningar (med variation mellan 6 och 328 anläggningar per inspektör). Antalet livsmedelsanläggningar har ökat och uppgår till drygt 65 500 varav ca 500 anlägg- ningar under kontroll och resterande under kom- munal kontroll. Drygt 27 800 anläggningar fick minst ett besök . 18 (2008): Rapportering av livsmedelskontrollen 2007. Kontrollmyndighet- ernas rapportering av livsmedelskontrollen. Rapport 6 – 2008. uppger att målen uppfyllts för kontrollen av de anläggningar som myndigheten har kontrollansvar för. Livs- medelsverkets personal har besiktigat alla djur före och efter slakt, utfört alla kontrolltimmar enligt riskklassificeringsmodellen, kont- rollerat alla sändningar från tredje land som passerat gränskontroll- stationerna samt genomfört alla årliga nationella kontrollprogram. hade satt som mål att de lokala kont- rollmyndigheterna skulle inspektera varje livsmedelsföretag minst en gång . Detta krav har ersatts av mål om kontrolltid uti- från riskklassificeringsmodellen. Enligt om kontrollen 2007 har besöksfrekvensen på de anläggningar som kontrollerats ökat marginellt från 1,4 besök till 1,5. Flest kont- rollbesök fick tillverkare (2,3 kontrollbesök per besökt anlägg- ning). 6.5.2Foder och animaliska biprodukter Den senaste FVO-inspektionen inom området genomfördes och avsåg kontroll av animaliska biprodukter som inte är avsedda för humankonsumtion.19 Vid inspektionen noterades att informa- tionsutbytet var bristfälligt och det saknades samordning myndig- heterna emellan. Vidare noterades att kunskaperna ibland brast hos kontrollpersonalen inom distriktsveterinärorganisationen, Livs- medelsverket och kommunerna. Inte heller hade personalen tillräck- ligt med tid för att genomföra kontrollerna. FVO genomförde en inspektion på foderområdet år 200320 vid vilken det bland annat konstaterades att samarbetet och samord- ningen mellan och behövde förbättras och for- maliseras. En ny inspektion planeras Foderkontrollen behandlades även av utredningen för livsmedelstillsyn mm. I betänkandet Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds- och foderkontroll (SOU 2005:52)21 föreslogs att avgifts- systemet skulle anpassas för att främja god egenkontroll och att god regelefterlevnad skulle premieras med lägre avgifter. 19DG (SANCO)/7271/2004 – MR. Final Report of a Mission carried out in from 7 to 18 2004 in order to evaluate the implementation of health rules on animal by-pro- ducts not intended for human consumption. 20DG (SANCO)/7271/2004 – MR. Final Report of a Mission carried out in from 7 to 18 2004 in order to evaluate the implementation of health rules on animal by-pro- ducts not intended for human consumption. 21Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds- och foderkontroll – för en högre och jämnare kvalitet. Betänkande av kommittén Avgifter för livsmedelstillsyn m.m. SOU 2005:52. avgift skulle tas ut på gårdsnivå, utan dessa kontroller skulle finansi- eras av anslag. Detta förslag genomfördes dock inte. Någon kritik mot hur kontrollerna har genomförts har inte fram- förts. uppnådde inte målen för kontrollen av foder och animaliska biprodukter. av de pla- nerade besöken på foderanläggningar genomfördes. Inte heller genomfördes det planerade antalet provtagningar. När det gäller animaliska biprodukter genomfördes cirka hälften av de planerade kontrollbesöken. har anfört omorganisation som en förklaring till att målen inte uppfyllts. Enligt årsredovisning sker kom- munernas kontroll enligt 12 § förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter framförallt på gårdsnivå.22 Jordbruks- verket anser utifrån den uppföljning myndigheten gjort av den kom- munala kontrollen att för få besök görs för att kunna bedöma om hanteringen av animaliska biprodukter på gårdsnivå sker på ett god- tagbart sätt. Däremot bedömer att kontrollen är godtagbar i de fall den utförs. Den samlade bedömningen är att han- teringen av animaliska biprodukter inte fullt ut sker enligt gällande lagstiftning men att hanteringen från ett smittskyddsperspektiv är godtagbar och att målet därmed i huvudsak är uppfyllt. FVO har vid inspektioner av djurskyddskontrollen riktat kritik mot att den svenska förvaltningen inte kunnat garantera en enhetlig tillämpning av regelverket i hela landet. Vidare har brister identi- fierats i samordningen och rapportering av kontrollen samt upp- följningen och återkopplingen mellan olika myndighetsnivåer. Med anledning av de identifierade problemen beslutade om ett antal förändringar i djurskyddslagen i syfte att förstärka den kommunala kontrollen och tydliggöra och stärka den centrala kont- rollmyndighetens ansvar (proposition 2004/05:72).23 Ändringarna, som trädde ikraft , innebar bland annat att möjlig- heterna för samverkan mellan kommunerna förbättrades. Dess- utom förstärktes de statliga myndigheternas möjligheter att påverka den kommunala djurskyddskontrollen genom att länsstyrelserna fick 22Jordbruksverket(2008): Årsredovisning för . 23Regeringens proposition 2004/05:72. Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn. möjlighet att förelägga kommuner att rätta till brister i den kom- munala kontrollen samt att efter överenskommelse med en kommun överta ansvaret för viss kontrollverksamhet. Regeringen fick befogenhet att besluta om att överföra kontroll till en länsstyrelse om en kommun grovt eller åsidosatt sina kont- rollskyldigheter. Djurskyddskontrollens funktion behandlades även i proposition 2007/08:63.24 Av propositionen framgår att djurskyddskontrollen varit behäftad med brister främst nä det gäller kvaliteten på kom- munernas kontroll. Även om vissa kommuner har en väl fungerande djurskyddskontroll så har kontrollens omfattning och utformning varierat kraftigt mellan olika kommuner. De resurser som har avsatts har i flera fall varit otillräckliga och kontrollavgifterna har varierat betydligt mellan olika kommuner. Andra brister avser kontrollens utförande, personalens kompetens, kommunernas register samt samarbetet mellan kommuner och veterinärer. Kritik har även riktats mot den centrala kontrollmyndigheten (Djurskyddsmyn- digheten), bland annat för brister i stöd till och uppföljning av andra kontrollmyndigheter samt samordningen av kontrollen. För att leva upp till de åtaganden som följer av EU-medlemskapet var slut- satsen att det nationella kontrollsystemet måste förändras och för- bättras.25 Regeringen förslog mot denna bakgrund att ansvaret för kont- rollen av djurskydd skulle överföras från kommunerna till läns- styrelserna . ska även fortsätt- ningsvis ha det centrala samordningsansvaret. Det har inte genomförts någon inspektion från FVO inom området djurhälsa. bedömer att målen för kontrollen av djurskydd och djurhälsa uppfylldes . Enligt kommunernas årliga rap- portering om djurskyddskontrollen till har 87 pro- cent av kommunerna en kontrollplan. Målet är att samtliga kommuner ska ha en kontrollplan. utförde läns- styrelserna 147 kommunrevisioner av länsstyrelserna vilket motsvarar av kommunerna. Målet är att kommunerna ska revideras inom ramen för en treårsperiod.26 24Regeringens proposition 2007/08:63. Djurskyddskontroll m.m. i statlig regi. 26Jordbruksverket(2008): Årsredovisning för . FVO har genomfört inspek- tioner bland annat har importkontrollen av växter och hanteringen av växtpass granskats. Av rapporten från inspektionen framgår att kontrollen av importerade växter från tredje land har brister. Det konstaterades att system för import- kontroll av växtskydd inte helt överensstämmer med EU:s lagstift- ning på området. Vissa produkter som ska kontrolleras genomgår inte kontroll och vissa kontroller genomförs efter att varan tull- klarerats, vilket strider mot regelverket. Bristerna förklaras huvud- sakligen av bristande personella resurser. Men även många andra aspekter av växtskyddskontrollen avviker från EU:s lagstiftning. FVO konstaterade att det endast fanns personal vid kont- rollstation en gång med följden att endast hälften av de inkommande sändningarna kontrollerades. Att växtprodukter från tredje land via okontrollerat släpps ut på den gemensamma marknaden är en allvarlig brist. Det konstaterades dock att inspek- törerna var kompetenta och hade tillgång till adekvat utrustning och att Växtinspektionen vid visat stor villighet att komma till rätta med bristerna. FVO genomförde en uppföljande inspektion med anledning av den allvarliga kritiken vid inspektionen året innan. Det konstaterade då att endast en 25 pro- cent av sändningarna kontrollerades, detta trots att samtliga sänd- ningar ska kontrolleras. FVO har även framfört kritik mot hanteringen av växtpass vid en inspektion i januari 2004.28 I detta sammanhang kan dock noteras att systemet med växtpass har uppvisat brister inom hela EU och att kommissionen har aviserat en utvärdering av växtskydds- regelverket. bedömer att mål för kontrollen av växtskydd 2007 och för utsädeskontrollen uppfylldes. 27DG (SANCO)/2007/7433 – MR final. Report of a Mission carried out in from 10 to in order to evaluate the import controls for plant health. 28DG (SANCO)/7080/2004 – MR final. Final Report of a Mission carried out in from 19 to 23 January 2004 in order to evaluate implementation of the plant passport system 6.5.5Primärproduktion av livsmedel och foder I proposition 2007/08:6329 föreslog regeringen att ansvaret för kontrollen av primärproduktion av livsmedel och foder skulle över- föras från kommunerna till länsstyrelserna . De argument som framhölls för förändringen var bland annat vikten av att kontrollen av livsmedel och foder håller en hög och likvärdig kvalitet i hela landet samt att den är korrekt och effektiv.