sou · GXB34 · 2009-02-02 00:00:00 — Den hjälp som hyrs in kan vara att hitta lämpliga sökande men kan även vara genomförande av tester m.m. Vilka och hur många som deltar i rekryteringsgruppen beror på vilken typ av befattning det rör sig om och den praxis som det enskilda departementet har. Moderniseringsdepartementet, som representerar staten som arbetsgivare, utarbetar en skrivelse till . Denna ger en översikt över tillsättningar av högre anställningar samt listor över sökande. Skrivelsen behandlas i Kontroll og konstitusjonskomitéen. Det är inte möjligt att överklaga anställningsbeslut. Om en sökande anser att han eller hon har förbigåtts vid tillsättningen av en anställning kan han eller hon vända sig till eller . Ingen av dessa myndigheter kan dock upphäva anställningsbeslutet utan kan endast kritisera beslutet. Även i sker rekryteringen från hela statsförvaltningen och utifrån. Andelen externa tillsättningar varierar från departement till departement. Samtliga lediga anställningar måste enligt lag anslås. Anslag förs in i statens officiella tidning (Statstidende), dagspressen, facktidskrifter, statens webbplats för lediga anställningar och andra lämpliga medier. Det finns minimikrav för alla statliga anställningar, men inga specifika krav vad gäller högre anställningar. Det förekommer att specifika kravprofiler upprättas i samband med rekryteringen, men det görs i praktiken inte så ofta. Om en sådan kravprofil har upprättats kan den offentliggöras som en del av platsannonsen. En sökande och relevant fackförbund kan begära att få ut listan över sökande och den sökande kan offentliggöra den, under förutsättning att ingen annan sökande begärt att så icke ska ske. Det formella anställningsbeslutet fattas av drottningen, med kontrasignering av sakansvarig minister. Det sakansvariga departementet ansvarar för ett första urval av kandidater. En formell rekryteringsgrupp saknas men en rådgivande nämnd kan tillsättas. Svenska och utländska förhållanden Externa konsulter kan förekomma, vanligtvis för att ansvara för olika urvalstester. Mekanismer för granskning av tillsättningsärendena saknas. En sökande som anser sig förfördelad av tillsättningsbeslutet kan överklaga beslutet till sakansvarigt departement eller verk, ombudsman eller domstol. Även i sker rekryteringen till högre anställningar från hela statsförvaltningen samt utifrån. Lediga anställningar, inklusive anmälningstjänster10, offentliggörs. Vid öppna tillsättningar11 kan dagspress och Internet användas. Dessutom måste arbetsförmedlingen underrättas. Det finns generella minimikrav både i grundlagen och i ett principbeslut fattat av statsrådet.12 Offentliga befattningsspecifika kravspecifikationer upprättas och arbetsuppgifterna preciseras. Listan över de sökande offentliggörs, utom vad gäller vissa anställningar inom försvaret och utrikestjänsten. De flesta högre tjänstemän utnämns av statsrådet eller presidenten. Det sakansvariga departementet ansvarar för ett första urval av kandidater. Det finns inga regler angående användningen av externa rekryterare och sådana används också sällan. Externa rekryterare kan användas till att bara säkerställa att det bland sökandena finns personer som uppfyller kravspecifikationen. Det förekommer inte någon formell rekryteringsgrupp. Det saknas en särskild mekanism för granskning av tillsättningsärendena. Dock kontrollerar Justitiekanslern statsrådets verksamhet och kan därmed även kontrollera dessa ärenden. Det finns ingen möjlighet att överklaga ett tillsättningsbeslut. Däremot kan en missnöjd sökande vända sig till Justitiekanslern med sitt klagomål eller gå till domstol med anklagelse om brott mot jämställdhetslagen. 10I denna kategori ingår bl.a. justitiekansler, och statssekreterare. anställningar där extern rekrytering kan komma i fråga. 12Statsrådet är å ena sidan det organ som utövar allmän regeringsmakt och som består av statsministern och ministrarna och, å andra sidan, det organ för beslutsfattandet i regerings- och förvaltningsärenden som består av statsrådets allmänna sammanträde och ministerierna. Svenska och utländska förhållanden har en blandning av intern och extern rekrytering, beroende på vilken anställning som avses. T.ex. tillsättandet av anställning som ambassadör eller som s.k. parlamentarisk statssekreterare sker genom intern rekrytering. Andra anställningar, t.ex. avdelningschefer och andra statssekreterare än parlamentariska statssekreterare rekryteras både internt och externt. Lediga anställningar anslås som regel offentligt. Anställning som statssekreterare, avdelningschef, chef för statliga bolag, verk eller stiftelser anslås dock inte. Det finns minimikrav för samtliga statliga anställningar, men det saknas generella specifika krav för högre tjänstemän. Det upprättas dock kvalifikationskrav för varje anställning. Det är inte tillåtet att offentliggöra listan över sökande. Presidenten är formellt ansvarig för att tillsätta högre tjänste- män, men han eller hon har möjlighet att delegera detta ansvar. Personalavdelningen i det sakansvariga departementet ansvarar för ett första urval av kandidater. Rekryteringsföretag används inte. Mekanismer för granskning av tillsättningsärenden saknas helt. En förbigången sökande kan överklaga en tillsättning, men bara innan den som har fått anställningen har tillträtt. I praktiken är det ovanligt att anställningar överklagas. I förekommer i huvudsak tre modeller för rekrytering; rekrytering från hela statsförvaltningen samt utifrån (öppen tillsättning), rekrytering från hela statsförvaltningen (servicewide trawl competition) eller internt (limited trawl, managed moves). Vilken typ av rekrytering som används bestäms av respektive departement eller enhet. Sakansvarigt departement eller verk offentliggör vanligtvis lediga anställningar i pressmeddelanden. För de allra högsta anställningarna är det premiärministern som skickar ut pressmeddelandet. Dagspress, facktidsskrifter samt Internet används också för att offentliggöra ledigförklarandet av anställningen. Det saknas lagstadgade generella krav för anställning inom den statliga förvaltningen. Dock har fastställt ett s.k. kompetensramverk gällande ledarskap och management, vilket Svenska och utländska förhållanden i praktiken alltid används. För de anställningar som offentliggörs upprättas specifika kravprofiler. Listan över sökande till en viss anställning offentliggörs inte. Premiärministern är vanligtvis den som fattar det formella till- sättningsbeslutet, på förslag av chefen för statsförvaltningen. En urvalspanel ansvarar för hela tillsättningsprocessen. Rekryteringsföretag används ofta i rekryteringen av högre tjänstemän, främst för ett första urval och i en biträdande roll. Civil Service Commissioners har rätt att begära att departement och enheter publicerar en sammanfattning av tillsättningsförfarandet samt hur man använt sig av rättigheten att avstå från öppna tillsättningar och urval baserat på merit. En förbigången sökande kan överklaga en tillsättning i första hand till chefen för sakansvarigt departement eller enhet, i andra hand till Civil Service Commissioners. har en blandning av karriärsystem och positionsystem. Den största delen av lediga anställningar () tillsätts genom urval inom (), vilket omfattar högre tjänstemän inom hela statsförvaltningen. Resterande del tillsätts genom att nya personer från statsförvaltningen inkorporeras i SPS () samt genom personer från kommuner, statliga bolag eller den privata sektorn (). Lediga anställningar utannonseras bl.a. i tidningar, regeringens samt enhetens webplats och via elektroniska nyhetsbrev. Det saknas lagstadgade minimikrav för anställning inom statsförvaltningen, men () har fastställt en generell kravprofil för högre tjänstemän. Denna kravprofil används alltid i praktiken. Specifika kravprofiler utarbetas av SPSO och relevant departement för varje ledigförklarad anställning. Listan över sökande offentliggörs inte. Ministern i det sakansvariga ministeriet eller inrikesministern i samråd med sakansvarig minister fattar det formella beslutet om anställning. SPSO upprättar en s.k. kortlista vid det första urvalet av kandidater. Rekryteringsföretag anlitas när anställningen kräver speciella kvalifikationer eller när man vill öka mångfalden. Någon mekanism för granskning av tillsättningsbeslut finns inte. Det finns möjlighet för den som inte erhållit en anställning att SOU 2009:4 Svenska och utländska förhållanden överklaga hos den avdelning som fattat tillsättningsbeslutet. I praktiken sker detta dock inte. För vissa högre tjänstemän, t.ex. generaldirektörer tillämpas rekrytering från hela statsförvaltningen samt utifrån. Andra typer av högre anställningar tillsätts internt. Lediga anställningar som också är tillgängliga för externa sökande anslås i statens offentliga tidning, dagspressen och på den federala administrationens urvalsstyrelse (Selors) webbplats. Annonsering i andra medier kan förekomma. Det finns generella krav i form av akademisk examen och ett visst antal anställningsår i ledande befattning eller med direkt anknytning till sakfrågorna. Dessutom måste sökanden redan vara anställd i en anställning strax under de högsta befattningarna. Befattningsbeskrivning och kompetensprofil utarbetas för varje vakans. Listan över sökande offentliggörs inte. Det formella tillsättningsbeslutet fattas av kungen, på förslag av sakansvarig minister. Selor ansvarar för ett första urval av kandidater. Något externt rekryteringsföretag anlitas inte. Granskningsmekanismer över tillsättningsförfarandet saknas. En sökande som inte erhållit den ifrågavarande anställningen kan framföra klagomål till Selor, ministern för statsförvaltningen, sakansvarig minister eller till ombudsmannen. Det finns också möjlighet att överklaga beslutet till högsta förvaltningsdomstolen. 4Kartläggning av viljan att inkomma med intresseanmälningar I utredningens uppdrag har ingått att kartlägga viljan att inkomma med intresseanmälningar. Inriktningen har varit om viljan påverkas negativt av att anmälningarna, som är fallet med nuvarande system, är offentliga. Därutöver har utredningen haft att undersöka om det föreligger någon skillnad i inställning mellan män och kvinnor. För detta ändamål har utredningen, genom , låtit genomföra en undersökning bestående av 400 telefonintervjuer1 av höga chefer2, varav hälften från den privata sektorn och hälften från den offentliga sektorn. Hälften av de intervjuade inom respektive grupp har varit kvinnor. Eftersom urvalet inte är representativt för chefskadern totalt sett (inom den privata sektorn innehas av de aktuella chefsposterna av kvinnor och inom den offentliga sektorn är motsvarande siffra ) har resultatet på totalnivån viktats. De intervjuade är chefer i företag eller myndigheter som har minst 500 anställda. Resultatet av undersökningen framgår i sin helhet av bilaga 4. 4.2Viljan att inkomma med intresseanmälan Bland de tillfrågade är det som har sökt en utlyst anställning som myndighetschef. Det är dock en markant skillnad mellan anställda i privat sektor () jämfört med anställda i offentlig sektor (). 1Frågeformuläret återfinns som bilaga 2. 2Urvalet av vilka chefsanställningar som har ingått i undersökningen framgår av bilaga 3. Kartläggning av viljan att inkomma med intresseanmälningar Av dem som inte har sökt någon utlyst myndighetschefsanställning är det som har avstått till följd av att ansökan skulle bli offentlig. Det är här ingen skillnad mellan anställda i privat respektive offentlig sektor. skulle kunna tänka sig att söka en sådan anställning om ansökan inte blir offentlig och skulle kunna tänka sig att söka en anställning även om ansökan blir offentlig. Det är alltså en andel motsvarande av de intervjuade som avskräcks från att söka en anställning på grund av offentligheten. Skillnad mellan privat sektor och offentlig sektor finns framför allt vad gäller benägenheten att söka en anställning om ansökan blir offentlig, av dem som arbetar i offentlig sektor skulle kunna tänka sig att söka en sådan anställning men av dem som arbetar i den privata sektorn. Undersökningen visar också att det inte har någon större betydelse för dem som arbetar inom den offentliga sektorn om intresseanmälan blir offentlig eller inte, kan tänka sig att ansöka om ansökan inte blir offentlig och kan tänka sig detsamma vid det motsatta förhållandet. För den privata sektorn är dock skillnaderna markanta. Som ovan angetts är det som skulle kunna tänka sig att söka en anställning om ansökan blir offentlig men skulle kunna tänka sig att söka om ansökan inte blir offentlig. Det är alltså en skillnad på . Bland privatanställda män är skillnaden ännu något större, . 4.3Finns det någon skillnad i inställningen mellan män och kvinnor? Kvinnor är i allmänhet mer benägna att söka utlysta anställningar som myndighetschef (jämfört för män) och kan i större utsträckning än män tänka sig att söka även om ansökan blir offentlig (jämfört ). Av dem som inte redan har sökt en utlyst anställning som myndighetschef är det dock något färre kvinnor än män som skulle kunna tänka sig att söka en sådan anställning om ansökan inte blir offentlig (jämfört med Skillnaden är dock relativt stor mellan kvinnor i offentlig respektive privat sektor. av kvinnorna i privat sektor skulle kunna tänka sig att söka om ansökan inte är offentlig medan Kartläggning av viljan att inkomma med intresseanmälningar av kvinnorna i offentlig sektor har samma inställning. Vad gäller viljan att ansöka om ansökan blir offentlig svarar av kvinnorna i privat sektor att de skulle kunna tänka sig att ansöka medan av kvinnorna i offentlig sektor har samma inställning. Att notera är att andelen kvinnor inom offentlig sektor som anger att de skulle kunna tänka sig att söka en anställning om ansökan är offentlig () överstiger andelen som anger att de skulle kunna tänka sig att söka om ansökan inte är offentlig (). 4.4På vilket sätt utgör offentligheten men för den enskilde? Bland dem som har sökt anställning som myndighetschef är det som anser att offentligheten vid ansökan påverkat deras trovärdighet som chef i den pågående anställningen. Lika stor andel anser att offentligheten påverkat karriären. anser att verksamhetens resultat påverkats och att anställningen påverkats på annat sätt. Mellan män och kvinnor är skillnaden i uppfattning marginell, utom vad gäller om offentligheten påverkat karriären där av männen anser att så varit fallet men av kvinnorna. Bland dem som inte sökt anställning som myndighetschef är motsvarande siffror betydligt högre. tror att deras trovärdighet som chef skulle påverkas. Lika många tror att karriären skulle påverkas och tror att verksamhetens resultat skulle påverkas. tror att anställningen skulle påverkas på annat sätt. På aggregerad nivå är skillnaden mellan de som kan tänka sig att söka en anställning där anställningsförfarandet är offentligt och de som kan tänka sig att söka när anställningsförfarandet inte är offentligt överraskande liten. När de skilda grupperna särstuderas framträder dock betydande skillnader, framför allt när det gäller privatanställda män där skillnaden uppgår till . Kvinnor är visserligen mer välvilligt inställda än män till att söka en utlyst anställning även om ansökan blir offentlig, men skillnaden varierar endast mellan 8–när jämförelse sker inom Kartläggning av viljan att inkomma med intresseanmälningar privat respektive offentlig sektor. Eftersom andelen kvinnliga chefer är lägre än andelen manliga chefer, framför allt inom den privata sektorn, kan det i ett konkret anställningsförfarande vara så att andelen kvinnliga sökande understiger antalet manliga sökande trots skillnaden i inställning till ett offentligt anställningsförfarande. Det är här intressant att jämföra med det verkliga utfallet vad gäller intresseanmälningar. har ca 1 000 intresseanmälningar inkommit. 282 av dem var från kvinnor. Det är betydligt lägre än de siffror som undersökningen pekar på. En möjlig felkälla är att en del av de anmälningar som lämnas in i samband med att en myndighetschefstjänst utannonseras kommer från personer som inte är kvalificerade för uppgiften och att statistiken vad gäller inlämnade intresseanmälningar därför inte återspeglar de verkliga förhållandet av seriösa kandidater till anställningen. Endast vad gäller två av de utlysta anställningarna har andelen kvinnliga sökande överstigit andelen manliga sökande. Den i avsnitt 4.3 påpekade skillnaden mellan de kvinnor i offentlig sektor som kan tänka sig att söka om ansökningen är offentlig och de som kan tänka sig att söka om ansökningen inte är offentlig är anmärkningsvärd. Skillnaden kan ha sin förklaring i att dessa kvinnor anser att ett slutet förfarande missgynnar dem och att de av den anledningen avstår från att söka. Det ska dock hållas i minnet att antalet intervjuade är begränsat. För samtliga övriga grupper är det dock fler som skulle kunna tänka sig att ansöka om ansökan inte blir offentlig och för privatanställda män och kvinnor är skillnaden påtaglig. Vid tillsättning av en anställning som myndighetschef är det av största vikt att så många kvalificerade personer som möjligt söker. Av redovisningen i avsnitt 2.3 framgår att det i flera fall inte har funnits tillräckligt kvalificerade sökande till den utlysta anställningen och att anställningen antingen fortfarande inte blivit tillsatt eller har tillsatts av någon som inte formellt anmält sitt intresse för den. Ett bortfall av av dem som skulle kunna vara väl kvalificerade för anställningen, som är fallet med privatanställda män, är därför enligt min mening inte acceptabelt. Denna grupp, liksom övriga grupper, måste, genom en sekretessbestämmelse eller på annat sätt, uppmuntras att söka de utlysta anställningarna för att regeringen ska kunna tillsätta de myndighetschefer som krävs. Mitt förslag: Anställning av myndighetschef ska som huvudregel omfattas av en sekretessbestämmelse. Utredningens huvudsakliga uppdrag är att finna och utvärdera alternativa lösningar för att komma till rätta med problemet att tillräckligt kompetenta personer i vissa fall inte söker de utlysta anställningarna som myndighetschef. Man kan här tänka sig ett antal olika förslag till lösningar och jag ska i detta avsnitt redogöra för några av dem och hur jag bedömer dem. Samtliga måste beaktas i ljuset av resultatet av den undersökning som utredningen låtit genomföra. 5.1Återgång till tidigare gällande ordning En möjlighet för att komma till rätta med problemet att för få kvalificerade personer visar intresse för utlysta anställningarna är att återgå till den tidigare gällande ordningen. Vid tidigare regeringars tillsättningar av myndighetschefer har förfarandet varit helt slutet. Anställningarna har inte utlysts och det har inte heller, åtminstone formellt, varit möjligt att inkomma med intresseanmälningar. Det har emellertid förekommit att intresserade har kontaktat respektive departement och anmält sitt intresse för en viss anställning. Processen har helt och hållet, möjligen med undantag för visst bistånd från rekryteringsföretag, skötts inom . Eftersom ansökningshandlingar saknats har det inte heller funnits några handlingar som kunnat offentliggöras. Fördelen med detta alternativ är alltså att de som har varit intresserade av en anställning som myndighetschef informellt har kunnat meddela detta, utan att de för den skull riskerat att offentliggöras. Nackdelarna med förfarandet har varit att det inte varit förutsebart och det har, i avsaknad av kravprofil, inte gått att bedöma huruvida den person som sedermera tillsatts uppfyllt de krav som rätteligen bör ställas på en myndighetschef. Dessa krav kan dessutom variera beroende på vilken myndighet som avses. Någon jämförelse mellan kandidaterna till anställningen har inte heller varit möjligt att göra eftersom övriga intresserade inte har offentliggjorts. Eftersom förfarandet har varit slutet är det svårt att bedöma huruvida detta förfarande medfört fler tillräckligt kvalificerade kandidater än ett offentligt förfarande. Det kan dock konstateras att samtliga lediga anställningar tillsatts utan alltför långt dröjsmål. Jag anser att en återgång till detta förfarande inte är önskvärt. Förfarandet har, med rätta, varit utsatt för skarp kritik, bl.a. till följd av den bristande kontrollmöjligheten. Förfarandet minskar också möjligheten att tillsätta rätt person på rätt plats. Det är knappast möjligt att, om ett ansökningsförfarande saknas, dvs. att befattningen inte har utannonserats, kunna veta vilka som är intresserade av och lämpade för en viss anställning. Detta gäller kanske i mindre grad de som redan arbetar inom den offentliga förvaltningen, men i desto högre grad de som arbetar inom den privata sektorn. De som arbetar inom den offentliga sektorn och som kan vara aktuella kan åtminstone i viss utsträckning förutsättas vara kända av dem som genomför chefsrekryteringen. Detta kan dock inte förutsättas vad gäller den privata sektorn. Därutöver är det troligt att anställda inom den offentliga förvaltningen, och som kan komma i fråga för en anställning som myndighetschef, har de kontakter som krävs för att informellt kunna anmäla sitt intresse. För anställda inom den privata sektorn, som i stor utsträckning kan tänkas sakna dylika kontakter, kan det vara svårt att veta till vem man ska anmäla sitt intresse. Risken med denna typ av förfarande är att en stor grupp av högt kvalificerade personer faller bort och aldrig blir aktuella för anställning. och har valt lösningar som inkluderar viss offentlighet. Anställningarna lyses ut offentligt och det finns också i varierande utsträckning framtagna kravprofiler. I är, som framgått av avsnitt 3, listor på de sökande inte normalt offentliga, men kan begäras ut av en enskild sökande eller av relevant fackför- Den enskilde sökande kan sedan välja att offentliggöra listan, under förutsättning att inte någon av medsökandena motsatt sig detta. Hur ofta det sker att dylika listor offentliggörs är oklart. har valt en något annorlunda lösning och ger den enskilde sökande rätt att vara anonym. Både det danska och norska systemet möjliggör alltså för den enskilde sökanden att bestämma om han eller hon vill att ansökan ska omfattas av sekretess. Såvitt framgår använder sig sökandena i stor utsträckning av denna möjlighet i varje fall i . Det saknas skäl att tro att förhållandena skulle vara annorlunda i . Nackdelen med främst det norska systemet är att det vid ett första påseende ger intryck av att vara i alla delar offentligt. Så är dock inte fallet eftersom flertalet sökande väljer att omfattas av sekretess. Värdet och nyttan av offentliga ansökningar blir starkt begränsat eftersom flertalet sökande inte offentliggörs. Möjligheten för en utomstående att granska tillsättningen och värdera sökandena emellan, eller att bedöma huruvida en eventuell kravprofil uppfylls bättre av någon annan sökande än den som erhåller anställningen blir i stort obefintlig. Det danska systemet synes vara allt eller inget, dvs. antingen offentliggörs samtliga sökande eller ingen alls. Möjligheten att vid ett offentliggörande värdera sökandena sinsemellan lider därmed inte av samma brister som det norska systemet. Dock kan förutsättas att det tillhör ovanligheterna att listorna offentliggörs. Det kan också ifrågasättas om det ska vara upp till den enskilde att bestämma huruvida ansökan ska vara offentlig. Ett förfarande där det åligger den enskilde att ange huruvida han eller hon vill att ansökan ska undantas från offentligheten leder lättare till att fel kan begås vid ett eventuellt utlämnande. Dels kan den enskilde förbise att ange att han eller hon vill undantas från offentligheten, dels måste myndigheten när en begäran om utlämnande inkommer verkligen försäkra sig om att det inte anges i handlingarna att sökanden vill undantas från offentligheten. Är materialet då vidlyftigt ökar risken för utlämnande i strid mot sökandens vilja.