sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — HELCOM har förvisso till uppgift att bland annat fortlöpande övervaka tillämp- ningen av konventionen (artikel 20). Konventionen ges dock inga konkreta befogenheter att agera mot brister i genomförandet utöver att föreslå olika typer av åtgärder. konstaterades på basis av en genomgång av med- lemsstaternas rapportering att få av HELCOM:s rekom- mendationer hade genomförts fullt ut.TPF3FPT Situationen ansågs dock vara en förbättring jämfört med . Det påpekades också att medan rapporteringen ofta ger ett relativt gott underlag för att utvärdera formell implementering i form av legala och administrativa åtgärder, kan det vara svårt att fastställa om myndigheter och andra berörda parter faktiskt vidtar de konkreta åtgärder som krävs för att rekommendationerna ska ha effekt. Vidare är vissa rekommendationer så vagt utformade att det är svårt att bedöma i vilken mån de har genomförts. Innehållet i de nationella rapporterna varierar också mycket vilket gör det svårt att jämföra olika medlemsstaters genomförandegrad. Angående rapporteringsordningen inom arbetsgruppen HELCOM LAND konstaterades att rapporteringsformatet avkrävde staterna onödig information vilket medfört att de inte är motiverade att rapportera i enlighet med den beslutade ordningen. Förenkling och harmonisering av rapporteringen lyftes fram som mycket angelägna åtgärder. kommer rapporteringen till HELCOM att samordnas med ländernas rapportering till EU- kommissionen i större utsträckning. som grund för genomförande av det direktivet och pilotområdet , som antogs av medlemsländerna , är tänkt att utgöra en viktig grund för genomfö- randet av EU:s direktiv i . Aktionsplanen utgörs av överenskommelser och rekommendationer som länderna enats om. I legalt hänseende är dessa av icke bindande karaktär, på 3TP PT HELCOM, Compliance with Requirements of the Convention and HELCOM Recom- mendations, HELCOM 24/2003, 25 2003, s. 1–2. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet så sätt att det inte finns några mekanismer för repressalier vid avsteg från överenskommelserna. Aktionsplanen måste ändå ses som ett tydligt åtagande från samtliga parter i och med att man t.ex. enats om konkreta utsläppstak för fosfor och kväve. Aktionsplanen utgår från ekosystemansatsen och syftar till att befästa gemensamma måttstockar för utsläpp och föroreningar samt principer för mätning, övervakning och analys av den miljöns tillstånd. Detta innefattar bl.a. att utarbeta indikatorer och mål för miljöövervakning samt för utvärdering av genomförandet. Ett tydligt uppföljningssystem som grundar sig på indikatorerna ska inrättas. Vidare ska ett ministermöte hållas för att utvärdera de nationella programmens effektivitet. Beroende på utvärderingens resultat kommer aktionsplanen och indikatorerna att modifieras för ökad måluppfyllelse. En särskild genomförande- grupp har tillsatts för att tillse aktionsplanens måluppfyllelse. Aktionsplanens mål är att uppnå god ekologisk status . Nationella åtgärdsplaner ska ha utarbetats . Samt- liga åtgärder ska vara genomförda till 2016, men många tidigare. Åtgärder som ska genomföras bestäms bl.a. utifrån det utsläppstak för fosfor och kväve och den bördefördelning mellan länderna som man enats om. Åtgärder om ökad fosforrening, begränsat använ- dande av farliga ämnen, inrättande av principer för fysisk planering av havsområden, tillskapandet av fler skyddade områden samt mål för kommersiella arter (vilket måste förhandlas inom ramen för CFP) är andra områden som länderna enats kring inom ramen för aktionsplanen. Som arena för politisk förhandling kring specifika åtgärder har HELCOM haft svårt att nå längre än till resolutionsstadiet. Detta beror på en rad faktorer (som bl.a. belystes i kapitel 1.5), men ett tydligt faktum består i att ofta ställer sig negativa till åta- ganden som rör ökad miljöhänsyn. ställer sig också tvek- samma till att ingå samarbeten som har en tydlig EU-dimension. Förhandlingar mellan inleds ofta med att man från sida påpekar att landet inte binds av de åtaganden som görs inom EU. HELCOM kan därför svårligen fungera som en arena för direkt implementering av EU:s direktiv och Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet rekommendationer, utan måste åstadkomma överenskommelser som i någon mån står vid sidan av dessa. Samtliga länder i området är eniga om att den relation till Ryss- land som HELCOM bidrar till att upprätthålla är särskilt central rörande samarbete kring havsmiljöfrågor i . 3.4.3OSPAR som mellanstatlig aktör En regional överenskommelse som i många avseenden liknar Helsingforskonventionen är konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten, . Alla de stater som är kuststater vid , samt ytterligare några stater, är parter till . Även EU är part. Konventionen är, i likhet med Helsingforskonventionen, tillämplig på parternas inre vatten såväl som på territorialhavet och andra delar av havet som faller under parternas jurisdiktion och som finns inom konventionens geografiska gränser. Det föreligger en viss geografisk överlappning mellan de båda konventionerna. Båda är tillämpliga på delar av och Bälten. är även tillämplig på svenskt vatten i . Båda kon- ventionerna har ett brett anslag och innehåller regler om många typer av potentiellt miljöskadliga verksamheter. Viktigt att notera är dock att ingen av konventionerna reglerar fisket som sådant. OSPAR har liknande kompetenser och åligganden som HELCOM. En väsentlig skillnad är dock att OSPAR utöver rekommendationer också kan anta beslut vilka blir formellt bindande för parterna. Såväl beslut som rekommendationer bör antas enhälligt. Om enhällighet inte kan uppnås kan emellertid kommissionen besluta om sådana instrument med tre fjärdedels majoritet. Ett beslut blir bindande tvåhundra dagar efter att det fattats för de parter som röstat för beslutet. En sådan part kan dock skriftligen anmäla till konventionens exekutiv- sekreterare att man inte kan godta beslutet och blir då inte bunden av detta. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet I EU:s direktiv förekommer flera hänvisningar till samar- bete med befintliga regionala organisationer. De arenor som HELCOM och OSPAR utgör har en viktig roll i att främja sam- verkan och dialog mellan medlemsländerna, vilket också medför en form av kontroll kring vad dessa åstadkommer. HELCOM kan bidra till att förbättra de nationella genomförandeprocesserna. Utifrån ett ekosystemperspektiv är det tydligt att ett så relativt litet hav som inte kan behandlas som en samling nationella områden, utan i de flesta väsentliga avseenden utgör en enhet. Om HELCOM och OSPAR i sina roller som mellanstatliga organisationer ska kunna fungera stödjande och pådrivande för medlemsstaterna vid genomförandet av EU:s direktiv krävs dock vissa förändringar av organisationerna. OSPAR genomgår en organisatorisk översyn. HELCOM kan inte ses som en helt optimal organisation för en modern miljökonven- tion. Dess struktur och mandat återspeglar medlemsstaternas för- hållningssätt till miljöproblem och miljööverenskommelser . När konventionen uppdaterades 1992 ändrades inte och befogenheter. Med tanke på att Helsingforskonventionen är den enda miljörättsliga överenskom- melse som samtliga är part i, bör varje förstärkning av det rättsliga skyddet av äga rum inom ramen för denna konvention. En effektiv gemensam förvaltning av miljö kräver därför att HELCOM får en ny och starkare roll. En förstärkning behövs vad gäller kommissionens organisation, men framför allt dess mandat och befogenheter. Dessa båda aspekter kompletterar varandra och måste behandlas parallellt. Vad gäller organisatorisk struktur bör ett starkt politiskt organ inrättas inom HELCOM på årlig basis för medlemsstaternas miljöministrar. Miljöministrarna möts inte regelbundet inom HELCOM. Målsättningen bör vara att ländernas regeringschefer möts på årlig basis för att ytterligare öka frågornas politiska tyngd och ge legitimitet för kraftfulla åtgärder. Syftet med detta är också att ge samarbetet större bredd i och med att havsmiljöfrågorna berörs av flera sektorsområden, och att därigenom skapa förutsättningar för bättre sektorsintegration. Även om det vore bra ifall organet hade mandat att fatta rättsligt bindande majoritetsbeslut, tycks det orealistiskt att alla medlemsstater, särskilt , skulle acceptera en sådan Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Man kan tänka sig att ett beslutförfarande såsom det som tillämpas av OSPAR skulle vara ett mer rimligt alternativ att föreslå för en övergångsperiod jämfört med det nuvarande förfarandet. hållning bör vara att initiera förslag till organisatoriska förändringar, men bottna i en realism som medger att förändring måste få ta tid då många länder är inblandade. En viktig beståndsdel i moderna miljökonventioner är att deras förvaltande organ innefattar en särskild kommitté för tillsyn av efterlevnad. En sådan kommitté tar emot anmälningar angående medlemsstaters underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter. Kom- mittéernas behörighet varierar från att publicera rapporter där underlåtenheten konstateras till att vidta verkställighetsåtgärder. För att de beslut som fattas av HELCOM ska genomföras kor- rekt krävs en särskild enhet – en kommitté för kontroll av efterlev- naden – med representanter från alla medlemsstater och med kom- petens att ta emot klagomål inte bara från medlemsstater och deras myndigheter utan även från allmänheten i hela . Även en kommittérapport som konstaterar att en medlemsstat brustit i fullgörandet av sina åtaganden skulle kunna vara nog för att få Östersjöstaterna att i ökad grad genomföra det man förbun- dit sig till genom konventionen. bör verka för att inled- ningsvis få till stånd en sådan organisatorisk utveckling av HELCOM. är det viktigt att också verkar för mer centrala förändringar av Helsingforskonventionen. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet 3.5Östersjön som pilotområde för havsmiljöarbetet Jag föreslår att tar ett antal initiativ för att genom för- djupat samarbete med angränsande länder förbättra havsmiljö- arbetet inom . Initiativen syftar till ökat ländersamar- bete för genomförande av EU:s direktiv och för att komplettera åtgärderna inom . Detta ska göras inom ramen för ett pilotområde, vilket i EU:s direktiv anges som en möjlighet för att förbättra genomförandet i särskilt utsatta havsområden. Det är särskilt viktigt att erhålla stöd i detta arbete. bör verka för att pilotområdet fokuseras på att integrera havsmiljöfrågorna i jordbruks- och fiskesektorn i betydligt större utsträckning än vad som görs . Inom pilotområdet bör länderna därför samarbeta för att uppnå gemensamma ståndpunkter rörande EU:s jordbruks- och fiskeripolitik, i syfte att förändra dessa i riktning mot ökad regionalisering och miljöhänsyn. Pilotområdet bör också inriktas mot insatser där modeller för tillsyn av efterlevnad rörande överenskommelser testas i projektform. bör också initiera ett samarbete med övriga för att utreda vilka områden och/eller sektorer som lämpar sig för konkreta förvaltningsåtgärder mellan länderna. Jag föreslår vidare att verkar för att en mellanstatlig fond inrättas i syfte att bidra med finansiering till projekt och åtgärder för att förbättra miljö. Fonden ska bidra till bättre samordning av havsmiljöinsatser som företas i projekt- form samt av de havsmiljörelaterade investeringar som görs med stöd från investeringsbanker. Fonden bör även kunna ge stöd för att utveckla projektidéer till miljöinvesteringsprojekt som uppfyller kraven för lån från banker och bidrag från privata stiftelser. HELCOM bör förvalta denna fond genom att tillsätta en särskild kommitté för dess förvaltning. bör bl.a. verka för att medel från EU:s strukturfondsprogram för Mål 3 Territoriellt samarbete (Interreg) för och delar av strukturfonderna för EU:s jordbruks- och fiskepolitik kanali- seras till fonden. Jag föreslår också att verkar för att ansvaret för genomförandet av pilotområdet samordnas inom HELCOM. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet 3.5.1Innebörden av ett pilotområde Som tidigare nämnts ges inom EU:s direktiv möjligheten att skapa pilotområden för snabbare inrättande av åtgärdsprogram för områden i behov av akuta insatser, samt för att vidta strik- tare skyddsåtgärder. Att genom inrättandet påskynda genomföran- det av det direktivet i olika avseenden ställer man sig dock skeptisk till i flera , i och med att tidsplanen för genomförandet kortades ner i förhandlingsprocessen. Dock bör tidsrymden avseende flera av de införandeprocesser som listas i det direktivet kunna kortas ner utan att mål- sättningen om uppnående av gott havsmiljötillstånd för den skull omformuleras rent formellt. har aktivt verkat för att ska utses till ett pilot- område. Det land som också tydligt ställer sig positiv till pilotom- rådestanken är . I övriga länder uttrycker man ingen bestämd uppfattning om förslaget, förutom i och där man ställer sig något tveksamma. Från sida menar man att inte bör involveras i arbetet eftersom det medför krav som länderna kanske inte kan leva upp till. Man menar från dansk sida att pilotprojekt i stället får en mer flexibel inriktning om det i stället bedrivs genom HELCOM. Från polskt håll menar man att ett pilotområde med syfte att påskynda genomförandet verkar orealistiskt. Från båda länderna avser man dock inte att sätta sig emot inrättandet av ett pilotområde såvitt merparten av länderna runt ställer sig positiva till förslaget. Integrering mellan sektorer och länder ska vara det centrala för pilotområdet. Pilotområdet bör fokuseras på hur havsmiljöfrågorna bättre kan integreras i fiske- och jordbrukssektorerna, eftersom dessa områden endast behandlas mycket översiktligt i . I relation till EU:s direktiv handlar pilotområ- det om att behandla fler segment i direktivet än vad som är fallet med aktionsplanen, med syftet att uppnå god ekologisk status i havsområdena . Ett mål bör vara att jordbruks- och fis- kefrågorna i större utsträckning regionaliseras inom EU och att får större möjligheter att utforma regelverk och åtgärder efter de förhållanden och förutsättningar som råder i . Ett pilotområde bör således vara mer än ett åtgärdsprogram. Eftersom inga av insatserna i aktionsplanen är bindande för länderna i legalt hänseende kan ett mervärde också Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet finnas i att fokusera pilotområdets upplägg kring de åtgärder som genomförs och bedöma dess resultat i förhållande till de uppsatta målen. Samarbete mellan länderna kan därtill bidra till metodut- veckling kring tillsyn för att säkra att resultat erhålls. I övrigt bör fokus vara på planering och zonering av havsområdena, vilka utgör relativt nya områden för samarbete. 3.5.2Finansiering av åtgärder inom pilotområdet. Det finns mer ekonomiska medel än för havsmiljöarbete i . Dessa medel är dock knutna till ett flertal organisationer och aktörer med egna policies och målsättningar. Ofta finansieras verksamheterna via statsbudgeten. En viktig fråga för genomförandet av ett pilotområde samt är hur arbetet lämpligen kan finansieras sett till nuvarande situation. En stor del måste finansieras via och andra länders statsbudget, medan insatser av mer experimentell karaktär kan finansieras via EU. Befintliga resurser för det mellanstatliga havsmiljöarbetet ser främst ut på följande sätt: Allmän nationell finansiering av mellanstatligt havsmiljösamarbete Mellanstatligt havsmiljösamarbete finansieras till viss del via statsbudgeten, främst genom olika projekt inom Naturvårds- verket. Att göra en uppskattning av vilken summa det rör sig om är mycket svårt. Den specifika posten inom miljöbudgeten för internationellt och regionalt miljösamarbete uppgår till . Mycket lite av summan bedöms gå till havsmiljöinsatser. Verksamheten inom finansieras via UD. Samarbetet på miljöområdet inom är tänkt att komplettera arbetet inom EU, HELCOM och OSPAR. De nordiska miljöministrarna möts för att skissera riktlinjerna för det nordiska miljösamarbetet. Man arbetar enligt fyraåriga arbetsprogram, bl.a. Nordiska Miljöhandlingsprogrammet, vilket kopplas till arbetet i EU och till övriga internationella processer. Handlingsplanen syftar till att befästa gemensamma principer för mätning, övervakning och Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet analys av bland annat den miljöns tillstånd. Man har vidare utvecklat en särskild arktisk strategi, Nordisk strategi för klimat och miljögifter i . Finansieringsprogrammet NEFCO är knutet till och har främst fokus mot . Genom programmet förmedlas riskkapital till projekt som bland annat fokuserar på havsmiljön. Invester- ingsfonden inom NEFCO förfogar och ägs av de nordiska länderna. har kraftigt ökat sin närvaro i genom inrättandet av regionala sekretariat vilka har projektfinansiering knutna till sin verksamhet. Medlen, , fördelas genom utlysningar. Omkring en fjärdedel går till miljöprojekt. Northern Dimension är ett partnerskap som rör Östersjöområ- dets och den arktiska regionens (inklusive och ) relationer med regioner i nordvästra . Northern Dimension är främst en diskussionsarena för EU-medlemslän- der inom och nordvästra . Policyn påtalar ett flertal problem och lösningar som är specifika för norra . Bland annat definieras områdesspecifika miljö- mässiga utmaningar. Projekt som syftar till måluppfyllelse av policyn har främst finansierats via Interregprogrammet eller grannskapsinstrumentet . Det är enbart inom ramen för miljöpartnerskapet som Northern Dimension förfogar över egna medel. Finansiering ges via () och medlemsländerna. Pro- jekten är särskilt inriktade mot hantering av radioaktivt avfall, men även mot utsläppsproblem. Miljöpartnerskapet inom Northern Dimension finansieras till viss del via den svenska statsbudgeten. –2008 har bidragit med till den mellanstatliga fonden. Sam- manlagt har fördelats ur fonden , där de främsta bidragsgivarna jämte har varit EU, , , och . Dessa medel har delfinansierat 12 projekt. Merparten av dessa projekt rör havsmiljön i någon mån. har parallellfinansierat vissa av projekten inom Northern Dimensions miljöpartnerskap bilateralt genom Sida till en kost- Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet nad av , främst för byggnation av ryska reningsverk. Sidas Östersjöenheten har ett anslag från UD om för Östersjösamarbete inom bl.a. miljöområdet. av dessa utdelas till främst lokala samarbetsprojekt för havsmiljöåtgärder inom . EU:s sammanhållningspolitik/Mål 3 Territoriellt samarbete (tidigare Interreg) Sammanhållningpolitiken, EU:s politik för regional utveckling, har som målsättning att bidra till ekonomisk och social sam- manhållning inom EU. Syftet är främst att minska regionala skillnader. Strukturfonderna, medlet för att uppnå detta, utgör drygt tre fjärdedelar av EU:s budget. Strukturfonderna finansie- rar fleråriga program inom området ekonomisk och social sam- manhållning. Den Europeiska Regionala Utvecklingsfonden (ERUF), en av fyra regionala fonder och den minsta, syftar till att minska den regionala obalansen inom EU. ERUF finansierar insatser inom infrastruktur, sysselsättning, lokal- och regional utveckling etc. Mål 3 Territoriellt samarbete utgör ett initiativ inom området. Det finns också en sammanhållningsfond som framförallt är ämnad för de nya EU-medlemsländerna. Finansi- eringen viks åt miljöprojekt och transeuropeiska nätverk inom infrastruktur på transportområdet. –2013 finns ett 30-tal program för som sammanlagt omsätter . I program som rör är det fråga om dels gränsregionala program där de flesta svenska län är berät- tigade att delta, dels om transnationella program för större sammanhängande områden som omfattar hela . Det rör sig också om interregionala program för nätverk och erfaren- hetsutbyte inom hela EU. som gemensam resurs har i budget och är det största av Östersjöprogrammen. Inom programmet fördelas till havsmiljöåtgärder . –2013 har nationella strategier för regional sammanhållning fått komplettera EU:s strategier. I har detta resulterat i att regeringen tagit fram En natio- nell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning som utgör en tydlig länk till EU:s prioriteringar för sammanhållningspolitiken. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet I det direktivet anges att i något avseende kan stödja utvecklandet av pilotområden, samt att EU:s finansieringsinstrument bör nyttjas för genomförandet. finns det inga uppgifter om vilket belopp det kan komma att röra sig om. Nordiska Investeringsbanken, NIB NIB ger kredit till privata och offentliga projekt som syftar till att främja det ekonomiska samarbetet mellan medlemsländerna. NIB kan också delta i nya investeringar i medlemsländerna. Områden inom vilka banken beviljar krediter är bl.a. infrastruktur, satsningar inom energi, vattenförsörjning, avfalls- hantering och miljösektorn, både vad gäller den privata och den offentliga sektorn. NIB instiftade ett nytt låneinstrument innefattande för att finansiera projekt för genomförande av . Banken ägs gemensamt av , , , , , , och . Arbetet med pilotområdet innebär att ökar ambitionsnivån och enas kring utarbetande av ett antal specifika åtgärder som ska relatera till genomförandet av EU:s direk- tiv. Utredningen har övervägt ifall åtgärderna främst bör inriktas mot genomförande av , men funnit att ansatsen för ett pilotområde bör vara bredare. Aktionsplanen utgör en viktig men otillräcklig grund för havsmiljöarbetet. Exempelvis innefattas få åtgärder för biologisk mångfald samt alltför få åtgär- der för jordbruk och fiske. De insatsområden som bör ingå i pilot- områdesarbetet behandlas inom flera andra kapitel i detta betän- kande. Nedan listas de specifika åtgärder som bedöms vara mest angelägna att utveckla samarbete kring inom . Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Söka uppnå regional enighet om att gemensamt verka för en ökad regionalisering av EU:s fiskeripolitik och för en väsentligt ökad miljöhänsyn i den praktiska tillämpningen av politiken (se avsnitt 3.6). Söka uppnå en samsyn rörande jordbruk och övergödning samt om allmänna principfrågor (se avsnitt 3.6). Att utifrån denna samsyn verka för att EU:s jordbrukspolitik förändras i riktning mot ökad havsmiljöhänsyn och reg- ionalisering (se avsnitt 3.6). Verka för att få till stånd zonering av havsområdena på gemen- samhetsbasis och som ett led i detta arbete verka för att skyd- dade områden av nationsgränsöverskridande karaktär inrättas (se kapitel 4). Inrätta en kommitté för att bedöma efterlevnaden av Helsingforskonventionen och (se avsnitt 3.4). Utveckla samarbetet kring standardisering av data. Utarbeta gemensamma metoder för att skatta kostnader för åtgärder samt kostnader för att avstå från handling (cost of no action). Utveckla gemensamt stöd för tillsyn. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Utveckling av modeller som beslutsunderlag för den lokala nivån. Gemensamt skapa en digital databas över havsbotten. Samarbete mellan länderna kring att ta fram djupdata så att denna standar- diseras och samlas i gemensamma portaler. Arbeta med de hot spots som identifierats av HELCOM. Inrätta en gemensam fond för finansiering av åtgärder inom pilotområdet vilket ska medföra att kostnadseffektivitet bedöms på mellanregional basis i stället för nationsbasis (se nedan). Vad gäller finansiering av insatserna är nuvarande situation med ett stort antal finansiärer av havsmiljösamarbetet inte optimal. I anges också att finansiärer bör agera så att deras prioriteringar kompletterar varandra, alternativt att dessa koordinerar sitt arbete så långt det är möjligt. De investeringsban- ker som finansierar projekt i bör samordna sin verksamhet för att bidra till genomförandet av . Inom ramen för ett pilotområde bör därför modeller för samordning av finansiering utvecklas och testas.