sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Även den uppställer som en allmän för- pliktelse att parterna ska var för sig eller gemensamt vidta alla erforderliga lagstiftnings-, administrativa eller andra relevanta åtgärder för att förhindra och eliminera förorening i syfte att främja återställandet av och bevarandet av dess ekolo- giska balans. Hur denna övergripande förpliktelse preciseras med avseende på särskilda föroreningar och verksamheter redogörs för i den följande tematiska redovisningen där konventionens regler pre- senteras tillsammans med andra relevanta överenskommelser inom olika regleringsområden. regler är tillämpliga på hela och på alla svenska vatten utom delar av . Väsentligt är att konventionen även är tillämplig på inre vatten, det vill säga vat- 5TP PT SÖ 1996:22. ten på landsidan om de baslinjer från vilka territorialhavet beräknas fram till landgränsen. Samtliga kuststater, det vill säga , , , , , , Ryska fede- rationen, och är parter till konventionen. Dess- utom är EU part och har alltså en egen förpliktelse, vid sidan av medlemsstaternas, att tillse att konventionen genomförs. Av stor betydelse är att åtta av nio kuststater numera är med- lemmar av EU. av vatten lyder under rysk kontroll så som ryskt territorialhav eller rysk ekono- misk zon. Den allra största delen är alltså tillgänglig för reglering på EU-nivån. Reglerna som uppställs inom EU kan emellertid inte vara sådana att trafiken till och från ryska hamnar inskränks utöver vad som följer av allmänt tillämplig internationell rätt eller sådana internationella åtaganden som har gjort. En regional överenskommelse som i många avseenden liknar är konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten ()TPF6FPT. Alla de stater som är kuststater vid , samt några andra, är parter till . Även EU är part. Konventionen är, i likhet med , tillämplig på parternas inre vatten såväl som på territorialhavet och andra delar av havet som faller under parternas jurisdiktion och ligger inom konventionens geografiska gränser. Det föreligger en viss geografisk överlappning mellan de två konventionerna. Båda är nämligen tillämpliga på delar av och Bälten. är även tillämplig på svenskt vatten i . Båda konventionerna har ett brett anslag och innehåller regler om många typer av potentiellt miljö- skadliga verksamheter. Viktigt att notera är dock kan ingen av dem reglerar fisket som sådant. Mot bakgrund av och i viss mån också centrala roll för regleringen av och angränsande havsområden bör viss uppmärksamhet initialt ges åt deras mekanismer för utveckling och precisering av parternas åtaganden. Båda konventionerna skapar en kommission sam- mansatt av representanter för medlemsstaterna. Kommissionen som upprättats genom kallas vanligen HELCOM medan den som upprättats under OSPAR-konventio- nen betecknas OSPARCOM. Bland HELCOM:s uppgifter finns att övervaka tillämpningen av konventionen, föreslå åtgärder som 6TP PT SÖ 1994:25. ansluter till dess syfte och sådana ändringar av konventionen och dess bilagor som anses påkallade. Ett viktigt sätt för kommissionen att utöva sin kompetens är genom antagandet av rekommendatio- ner. Konventionen klargör inte rekommendationernas rättsliga status. Dessa kan emellertid i många fall ses som preciseringar av de förpliktelser som fastställs i konventionen och dess bilagor och i andra fall som en utveckling av målsättningar på basis av de gene- rella åtaganden som fastslås i konventionen. Att de i sig inte är rättsligt bindande torde emellertid framgå redan av det faktum att de betecknas rekommendationer. HELCOM fattar sina beslut med enhällighet. Arbetet inom HELCOM sker huvudsakligen i fem tematiska grupper. Dessa är HELCOM MONAS som över- vakar och utvärderar tillståndet i den miljön och effekterna av vidtagna åtgärder; HELCOM LAND som arbetar med frågor kring landbaserade föroreningskällor; HELCOM HABITAT som arbetar med skydd av natur och biologisk mångfald, HELCOM vars ansvarsområde är föroreningar från fartyg; samt HELCOM RESPONSE vars arbetsområde är åtgärder för att före- bygga och lindra effekterna av föroreningsolyckor. Beslut fattas dock av cheferna för medlemsstaternas delegationer till HELCOM. OSPARCOM har liknande kompetenser och åligganden som HELCOM. En väsentlig skillnad är dock att OSPAR-konventio- nens kommission utöver rekommendationer också kan anta beslut vilka blir formellt bindande för parterna. Såväl beslut som rekom- mendationer ska som utgångspunkt antas enhälligt. Om enhällighet inte kan uppnås kan emellertid kommissionen besluta om sådana instrument med tre fjärdedels majoritet. Ett beslut blir bindande tvåhundra dagar efter det att det fattats för de parter som röstat för beslutet. En sådan part kan dock skriftligen anmäla till konventionens exekutivsekreterare att den inte kan godta beslutet och blir då inte bunden. Frågor om staternas rapportering avseende genomförandet av konventionerna och antagna rekommendationer och beslut samt granskning av genomförandet behandlas nedan i separata avsnitt. Den följande tematiska presentationen inleds med några över- gripande principer och procedurer och fortsätter därefter med reglering av specifika verksamhetstyper och/eller föroreningskällor samt avslutas med frågor om kontroll och efterlevnad. Den föl- jande redogörelsen, vilken visar på att är föremål för en omfattande, om än inte alltid precis eller långtgående miljöskydds- reglering i internationell rätt måste givetvis läsas mot bakgrund av det i många avseenden mycket allvarliga läget för eko- system. För regleringar av ett senare datum kan det inte konstateras att dessa inte har förmågan att fylla sitt syfte. För många av dem som har funnits är dock den oundvik- liga slutsatsen att åtskilliga miljöproblem har förvärrats eller bestått trots dessa åtaganden från staternas sida. Detta torde till stor del hänga samman med att åtagandena inte är tillräckligt tydliga eller långtgående, inte adaptiva, inte tillräckligt samordnade, och/eller inte har genomförts i tillräcklig omfattning av de berörda staterna. Enligt såväl som ska parterna tillämpa försiktighetsprincipen. Innebörden av detta krav skiljer sig dock åt mellan konventionerna. Enligt Östersjökonven- tionens definition innebär försiktighetsprincipen att parterna ska vidta förebyggande åtgärder när det finns anledning att anta att ämnen eller energi som direkt eller indirekt släpps ut i den miljön kan innebära risker för människors hälsa, skada levande till- gångar och ekosystem, skada skönhets- och rekreationsvär- den eller hindra annat legitimt utnyttjande av havet, även när det inte föreligger avgörande bevis på orsakssambandet mellan utsläpp och påstådda effekter. [artikel 3(2)]. I heter det att parterna ska tillämpa för- siktighetsprincipen, i enlighet med vilken förebyggande åtgärder ska vidtagas när det finns skälig grund till oro för att ämnen och energi som direkt eller indirekt tillförs den miljön kan medföra hälsorisker för människan, skador på levande resurser och ekosystem, minskat skönhets- och rekreationsvärde eller störningar av annat legitimt utnyttjande av havet, även om det inte finns någon bindande bevisning för ett orsakssamband mellan till- förseln och effekterna [artikel 2 (2)(a)]. Det kan först konstateras att principen i båda fallen ska tilläm- pas på tillförsel/utsläpp av ämnen eller energi. Det kan argumente- ras för att principen såsom den formuleras i ställer något mer långtgående krav på parterna jämfört med den version som återfinns i . En skillnad är att föreskriver att förebyggande åtgärder ska vidtas när det finns anledning att anta att utsläpp kan leda till vissa risker eller viss skada medan inför ett tydligare subjektivt element då den hänvisar till skälig grund till oro. talar vidare om orsakssambandet mel- lan utsläpp och påstådda effekter medan refererar till orsakssamband mellan tillförseln och effekterna.TPF7FPT anger också att hänsyn bör tas till för- siktighetsprincipen vid bestämmande av vilken kombination av åtgärder som utgör bästa miljöpraxis liksom vid bestämmande av om en rad processer, anordningar och arbetsmetoder utgör bästa tillgängliga teknik (bilaga II regel 2 och 3).TPF8FPT Det bör noteras att båda konventionerna innehåller i formell mening tvingande versioner av principen, det vill säga åtgärder ska vidtas i vissa fall trots en viss grad av osäkerhet mellan förmodad orsak och effekt. I praktiken finns dock ett betydande utrymme för parterna att göra skönsmässiga bedömningar av när man har så tyd- liga indikationer på ett samband att försiktighetsprincipen ska till- lämpas och åtgärder vidtas. Här finns, åtminstone för de Östersjö- stater som är medlemmar av EU en möjlighet att använda de preci- seringar av principen och dess tillämpning som utvecklats inom . I svensk rätt återfinns kravet på försiktighet främst i 2 kap 3 §. 2.2Bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis Såväl som ställer krav på användande av bästa möjliga teknik (BAT) och bästa miljö- praxis (BEP). Kraven är dock inte entydiga. Det allmänna kravet på parterna enligt är att främja användningen av bästa miljöpraxis och bästa tillgängliga teknik [artikel 3 (3)]. Vad gäller landbaserade källor har parterna dock förbundit sig att förhindra och eliminera förorening av genom att använda bl.a. bästa miljöpraxis i fråga om alla källor och bästa tillgängliga teknik i fråga om punktkällor. Även vad gäller offshore- verksamhet finns, i en bilaga, ett tydligare krav på att parterna ska förhindra och eliminera förorening genom användning av principerna om bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis. 7TP PT , A Critical Assessment of the 1992 Baltic Sea Convention, German Yearbook of International , 2000, s. 44-5. 8TP PT Angående innebörden av bästa miljöpraxis och bästa tillgängliga teknik se nästa avsnitt. Uttrycket bästa miljöpraxis syftar, i , på tillämpning av de mest ändamålsenliga åtgärdskombinationerna. Konventionen tillhandahåller en graderad lista av åtgärder som bör övervägas. Bland dessa kan nämnas tillhandahållande av informa- tion och utbildning om miljökonsekvenserna av vissa verksam- hetsinriktningar och produkter; obligatorisk märkning med infor- mation om de miljörisker som är förknippade med en produkt; till- gänglighet av system för insamling och omhändertagande samt resurshushållning och energisparande. Vid bestämmandet av vilken kombination av åtgärder som utgör bästa miljöpraxis, bör särskild hänsyn tas till bl.a. försiktighetsprincipen. (bilaga II, regel 2) Uttrycket bästa tillgängliga teknik avser den senaste utveck- lingen vad gäller processer, anordningar eller arbetsmetoder som anger att en särskild åtgärd är praktiskt tillämplig för begränsning av utsläpp. Vid bestämmande av om någonting utgör bästa till- gängliga teknik bör särskild hänsyn tas till bl.a. jämförbara proces- ser, anordningar eller arbetsmetoder; förändringar i fråga om veten- skaplig kunskap och förståelse; samt teknikens genomförbarhet från ekonomisk synpunkt. (bilaga II, regel 3) Definitionerna av såväl bästa möjliga teknik som bästa miljö- praxis har vidareutvecklats i rekommendationer från HELCOM. Se särskilt rekommendation 12/3 om definition av bästa möjliga tek- nik samt rekommendation 13/6 om definition av bästa miljöpraxis. Därutöver finns rekommendationer om tillämpningen av bästa möjliga teknik inom specifika sektorer. uppställer tämligen otydliga krav vad gäller tillämpning av bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis. Parterna ska, vid tillämpningen av konventionen, anta program och vidta åtgärder som fullt ut beaktar de senaste tekniska framstegen och metoderna för att förhindra och eliminera förorening. För att uppnå detta ska de ange riktlinjer för tillämpning, inom ramen för program och åtgärder, av bland annat bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis. De ska också säkerställa tillämpning av bästa till- gängliga teknik och bästa miljöpraxis vid genomförandet av sådana program och åtgärder. [artikel 2 (3)] Begreppet bästa tillgängliga teknik innebär den senaste ut- vecklingen av processer, anordningar eller driftmetoder och anger lämpligaste åtgärd vid praktisk tillämpning för begränsning av utsläpp och avfall. Konventionen innehåller också kriterier för bedömningen av bästa möjliga teknik vilka liknar de som tillämpas enligt . Begreppet bästa miljöpraxis inne- bär tillämpning av den för miljön lämpligaste kombinationen av kontrollåtgärder och strategier. Liksom lis- tar även åtgärder som ska beaktas vid val av åtgärder (tillägg 1). Tillämpning av bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis ska vidare krävas när parterna antar program och åtgärder för genomförandet av bilagorna om förhindrande av och eliminering av föroreningar från landbaserade respektive havsbase- rade källor. Rekommendationer har också antagits under OSPAR- konventionen och dess föregångare angående tillämpningen av bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis inom vissa specifika verksamhetsområden. Både vad gäller bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis är det viktigt att beakta att dessa standarder inte garanterar något spe- cifikt utfall vad gäller utsläppsnivåer eller den faktiska miljökva- liteten. En miljövänlig teknik kan till exempel anses vara otillgäng- lig av ekonomiska skäl. Den totala miljöbelastningen kan också bli ohållbart stor även om samtliga verksamheter som bidrar till belastningen använder bästa möjliga teknik och bästa miljöpraxis till följd av att det rör sig om många enskilda föroreningskällor. Det finns ingen omedelbar återkoppling mellan tillståndet i miljön och de förpliktelser som följer av att bästa möjliga teknik och bästa miljöpraxis ska tillämpas. För att få genomslag i praktiken är dessa krav också beroende av en långtgående operationalisering i de enskilda staterna. Kunskap om tillgängliga alternativa tekniker måste vara tillgänglig och krav ställas vid till exempel tillstånds- givning och tillsyn av existerande verksamheter. Kraven måste också kontinuerligt revideras i ljuset av den tekniska utvecklingen och de ekonomiska förutsättningarna. Om minskningen av utsläpp till följd av användningen av bästa miljöpraxis och bästa tillgängliga teknik inte leder till miljömässigt godtagbara resultat ska parterna, enligt , vidta ytterligare åtgärder [artikel 3 (3)]. Vilka dessa är klargörs dock inte. I svensk rätt krävs, enligt 2 kap 3 §, användande av bästa möjliga teknik vid all yrkesmässig verksamhet. Kravet gäller dock inte om en viss skyddsåtgärd skulle vara orimlig mot bak- grund av bl.a. relationen mellan nytta och kostnader (MB 2 kap 7 §). Den mest konkreta regleringen av bedömning av miljökonsekven- ser av verksamheter med gränsöverskridande effekter återfinns konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gräns- överskridande sammanhang (Esbokonventionen)TPF9FPT. Trots sin titel handlar konventionen till stor del om genomförandet av vad som på svenska betecknas miljökonsekvensbedömning. En sådan be- dömning är enligt konventionen ett nationellt förfarande för att bedöma den sannolika påverkan på miljön från en föreslagen verk- samhet (artikel 1). Konventionen föreskriver att en miljökon- sekvensbedömning ska genomföras innan vissa typer av verksam- heter påbörjas om verksamheten kan antas förorsaka en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan. Bland de listade verksam- hetstyper som kan omfattas av skyldigheten att genomföra en mil- jökonsekvensbedömning kan nämnas rörledningar för olja och gas med stor diameter, utvinning av kolväte till havs, stora lager för olja, petrokemiska- och kemiska produkter, samt avverkning av stora skogsområden. (bilaga 1) Konventionen tillhandahåller även kriterier för att bedöma om en icke-listad verksamhet är sådan att den bör behandlas som om den varit upptagen på listan. Den part under vars jurisdiktion den föreslagna verksamheten förutses äga rum ska sörja för att allmänheten i de områden som kan antas bli utsatta ges möjlighet att delta i lämpliga förfaranden som avser miljökonsekvensbedömningar beträffande verksam- heten. Parten ska också underrätta varje annan part som den anser sannolikt kommer att utsättas för gränsöverskridande påverkan samt inleda samråd med sådana parter. Det slutgiltiga beslutet angående den föreslagna verksamheten ska ta vederbörlig hänsyn till miljökonsekvensbedömningen och resultatet av samrådet. Något mer konkret krav på det slutliga resultatet av processen upp- ställs inte. EU är part till konventionen liksom samtliga Östersjö- stater som är EU-medlemmar. däremot har skrivit under men inte ratificerat konventionen och är alltså inte part till den. Även havsrättskonventionen har ett allmänt stadgande om bedömning av miljöeffekter. Parterna ska, så långt möjligt, bedöma och informera om effekter av planerade verksamheter under deras jurisdiktion om verksamheterna kan orsaka omfattande förorening 9TP PT SÖ 1992:1. eller betydande och skadliga förändringar av den miljön (artikel 206). OSPAR- och Östersjökonventionerna innehåller få materiella bestämmelser om bedömning av miljökonsekvenser. Östersjö- konventionen kräver att parterna underrättar kommissionen och andra parter som kan utsättas för påverkan av en föreslagen verk- samhet vilken kan antas förorsaka betydande skadlig påverkan på miljö. Den så kallade upphovsparten ska inleda samråd med varje annan part som kan antas bli utsatt för den gränsöverskridande påverkan. Emellertid gäller dessa förpliktelser bara i sådana fall där upphovsparten redan är förpliktigad, enligt tillämplig internationell rätt, att upprätta en miljökonsekvens- beskrivningTPF10FPT eller inleda ett samråd. Parter som delar gränsöver- skridande vatten inom tillrinningsområde ska samarbeta för att säkerställa att påverkan på den miljön utreds samt vidta gemensamma åtgärder för att förhindra skadliga effekter (artikel 7). Sammantaget kan sägas att , med avse- ende på miljökonsekvensbeskrivningar huvudsakligen tjänar som en påminnelse om att parterna ska tillämpa de materiella regler som gäller i enlighet med andra avtal – främst då Esbokonventionen – eller enligt allmän internationell rätt utan att själv tillföra bety- dande ytterligare förpliktelser. Konventionen uppställer dock spe- cifika regler vad gäller miljökonsekvensbeskrivningar för offshore- verksamhet definierat som prospektering och utvinning av olja och gas genom en fast eller flytande offshore-anläggning eller -kon- struktion. Oberoende av vilka effekter en sådan verksamhet för- modas få får tillstånd till verksamheten inte ges innan en miljökon- sekvensbeskrivning har genomförts. I samband med detta bör bland annat det berörda områdets betydelse för fåglar och däggdjur samt som fiskeplats eller yngelplats bedömas (bilaga VI). HELCOM har antagit vissa kriterier som ska underlätta bedöm- ningen av en föreslagen verksamhets miljökonsekvenser. Dessa återfinns i rekommendationen om information och konsultation med avseende på konstruktionen av nya installationer som påverkar (rek. 17/3). 10TP PT innehåller ingen definition av termen miljökonsekvensbe- skrivning. I svensk rätt betecknar emellertid miljökonsekvensbeskrivning vanligen den dokumentation som resulterar från genomförandet av en miljökonsekvensbedömning snarare än själva bedömningsprocessen. Framtagandet av dokumentationen kräver emellertid genomförande av processen varför båda dessa torde innefattas i hänvisningen till en miljö- konsekvensbeskrivning. stadgar en skyldighet för berörda parter att överlägga med syfte att förhandla fram ett samarbetsavtal på begäran av en part vars intressen berörs av en förorening som här- rör från någon part (artikel 21). Ingenting sägs om det materiella utfallet av sådana förhandlingar. Krav på genomförande av miljökonsekvensbedömningar avse- ende effekter på biologisk mångfald finns även i konventionen om biologisk mångfald, dock på en mycket generell nivå (artikel 14). För de stater som är EU-medlemmar är vanligen den EU-rätts- liga regleringen av miljökonsekvensbedömningar av mer omedelbar betydelse än Esbokonventionen eller andra folkrättsliga instrument på området. 3 Förorening från fartyg Föroreningar från fartyg är föremål för delvis mycket detaljerad reglering. Den centrala konventionen på området är kon- vention rörande förhindrande av havsföroreningar från fartyg, modifierad genom ett protokoll och vanligen betecknad MARPOL 73/78TPF11FPT. Den globalt tillämpliga MARPOL-konventio- nens centrala roll återspeglas i de regionala konventionerna. Öster- sjökonventionen innehåller en uttrycklig förpliktelse för parterna att tillämpa bilagorna till MARPOL. Därutöver finns endast vissa särregler om avloppsvatten från fartyg i bilaga IV till Östersjö- konventionen. berör inte alls förorening från fartyg annat än genom dumpning. MARPOL betecknar en regelstruktur med konvention i grunden, ändrad genom protokoll. Till konventionen hör sex bilagor där de materiella reglerna kring olika typer av förore- ning återfinns. Konventionen är tillämplig på fartyg av alla slag som används i den miljön och som är berättigade att föra en parts flagga eller som annars lyder under en parts myndighet (artiklarna 2 och 3). Som framgår nedan ska vissa åtgärder emeller- tid även vidtas mot fartyg från stater som inte är parter till kon- ventionen. Militära fartyg och andra fartyg som används enbart i statligt icke-kommersiell tjänst omfattas inte av konventionens regler. Överträdelser av konventionen ska vara förbjudna var de än inträffar och påföljder ska fastställas i parternas nationella lagstift- 11TP PT SÖ 1980:7. När en överträdelse sker inom en parts jurisdiktion ska par- ten antingen föranstalta om ett rättsligt förfarande i enlighet med sin lagstiftning eller tillhandahålla regeringen i den stat under vars myndighet fartyget lyder sådan information som visar att en över- trädelse har skett (artikel 4). Vad en parts jurisdiktion innebär i specifika fall följer av havsrättskonventionens regler om jurisdik- tion samt eventuellt tillämpliga regler i den internationella sedvane- rätten. När ett sådant certifikat som krävs enligt de olika bilagorna har utfärdats i enlighet med gällande regler ska parterna behandla det som likvärdigt med certifikat som de själva utfärdat. När ett fartyg för vilket ett certifikat krävs befinner sig i en hamn eller terminal- anläggning under en parts jurisdiktion får det inspekteras av en behörig förrättningsman. Inspektionen ska i första hand begränsas till att fastställa att ett giltigt certifikat finns. Om det finns klara skäl att anta att fartygets tillstånd eller utrustning i väsentliga avse- enden inte överensstämmer med uppgifterna i certifikatet eller om det inte finns något certifikat ska emellertid fartyget kvarhållas tills dess det kan gå till sjöss utan att utgöra ett oskäligt hot mot den miljön. Parterna ska även tillämpa bestämmelserna i gentemot fartyg från stater som inte är parter i den mån det är nödvändigt för att förhindra att sådana fartyg får en mer gynnsam behandling (artikel 5). Detta är förenligt med havsrättens allmänna jurisdiktionsregler eftersom stater har långtgående möj- ligheter att uppställa villkor för fartyg som frivilligt anlöper deras hamnar. MARPOL och åtminstone de två första bilagorna, vilka är obligatoriska för alla parter, torde även vara en sådan internationell standard, beslutad av en behörig internationell instans som enligt havsrättskonventionen får genomdrivas mot alla fartyg av en hamn- stat (havsrättskonv. artikel 218). Parterna förbinder sig att samarbeta för att upptäcka överträdel- ser av och verkställa bestämmelserna i konventionen. För att göra detta ska de bl.a. tillämpa alla lämpliga och användbara medel för spaning och övervakning. Fartyg på vilka konventionen är tillämp- lig får i varje hamn tillhörande en part inspekteras för att ta reda på om skadliga ämnen släppts ut i strid mot de regler som fastställs i bilagorna. Eventuella bevis för att utsläpp skett ska tillhandahållas regeringen i den stat under vars myndighet fartyget lyder.