sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Utgångspunkter för arbetet var de riktlinjer för statsförvaltningens utveckling som hade angetts i prop. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, och i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i digheterna löpande håller regeringen informerad om förhållanden som har betydelse för regeringens och myndigheternas samarbete i EU-frågor. Utredningen hänvisar till betänkandets behandling av frågorna om medlemskap i och påpekar att EU-samar- betet har inordnat den svenska statsförvaltningen i ett delvis nytt system av institutioner, regelverk och procedurer som förändrat villkoren för verksamheten. Den svenska statsförvaltningen påver- kas också av deltagande och agerande inom övriga inter- nationella organisationer och verksamheter. På samma sätt som gäller för delaktigheten i arbetet inom EU anges det i paragrafen att myndigheten på regeringens begäran ska medverka i annat internationellt samarbete. Som exempel på sådant annat internationellt samarbete anges agerande inom , FN och WTO. 7.1.2Konsekvensutredningar; konsekvensutredningsförordningen m.m. trädde förordningen (2007:1244, senast ändrad 2009:162) om konsekvensutredning vid regelgivning i kraft. Förord- ningen, som ersatt den tidigare förordningen (1998:1820) om sär- skild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor4 och 27–28 §§ verksförordningen (1995:1322) gäller för förvalt- ningsmyndigheter under regeringen. Författningen hör under . Krav på konsekvensutredningar ställs också i kommittéförordningen (1998: 1474) och vad beträffar i riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i (). I fråga om kravet på konsekvensutredningar enligt förordning gäller allmänt att innan en myndighet beslutar före- skrifter eller allmänna råd, den ska i behövlig utsträckning utreda deras kostnadsmässiga och andra konsekvenser samt dokumentera utredningen. Den ska också bereda myndighe- ter och andra som på något betydande sätt berörs tillfälle att yttra sig. Enligt de krav förordningen ställer på konsekvensutredningens innehåll, ska den bl.a. enligt 6 § femte punkten innehålla en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska 4 Även benämnd SimpLexförordningen. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i unionen.5 Denna föreskrift är av väsentlig, för att inte säga central, betydelse med hänsyn till den inremarknadsrättsliga kontrollen av nationella åtgärder på harmoniserade resp. icke-harmoniserade om- råden, och det finns här gränsdragningsfrågor av ibland svår- bedömd art, jfr. avsnitt om s.k. goldplating och om införlivande av s.k. minimidirektiv (avsnitt 4.5). Konsekvensutredningsförordningen innehåller särskilda bestäm- melser som syftar till att klarlägga effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt (7 §). Har regleringen sådana effekter ska konsekvens- utredningen innehålla en beskrivning av 1. antalet företag som berörs, vilka branscher de är verksamma deras storlek av företagen, 2. vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för deras administrativa kostnader, 3. vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som de kan behöva vidta till följd av regleringen, 4–5. i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka företagens förhållanden i fråga om konkurrens eller i andra avseenden samt 6. om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid utformningen. gäller att och Ekonomi- styrningsverket ska svara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av förordningen, varvid har ett samordningsansvar. och förordningen om myndigheters inhämtande av yttrande från Regeringen har beslutat att t.o.m. utgången av inrätta ett Regelråd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda (dir. 2008:57 och 142). ska granska utformningen av föreslagna regler som kan få sådana 5 Den i anslutning till myndighetsförordningen ovan nämnda Utredningen om en översyn av verksförordningen lade i betänkandet SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighets- förordning ,fram ett förslag också till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning. Kraven på konsekvensanalys var här på visst sätt begränsade i fråga om föreskrifter som beslutats av en myndighet för att uppfylla internationella förpliktelser och inte går utöver vad som följer av förpliktelserna, nämligen vad gällde regeringens medgivande att besluta föreskrifterna, om dessa ledde till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berördes. Innehållet i den paragraf som innehöll begränsningen (4 §) angavs av utredningen vara hämtat från den då gällande verksförordningen. Förslaget berörde inte de internationella förpliktelserna på annat sätt. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i effekter för företagen som omnämnts ovan. Rådet ska ta ställning till om föreskrivna konsekvensutredningar genomförts och om utformningen av reglerna uppnår syftet på ett enkelt sätt under rimliga administrativa belastningar för företagen. ska även bedöma konsekvensutredningarnas kvalitet, följa utvecklingen på området och lämna information och råd som kan främja en kostnadsmedveten och effektiv regelgivning. En del av bakgrunden är EU:s prioritering av regelförenkling som ett led i förverkligandet av Lissabonstrategin att stimulera ekonomi. Regeringen har också kunnat konstatera att kraven på genomförande av konsekvensutredningar och på innehållet i dessa inte alltid följs. Genom förordningen (2008:530) om myndigheters inhämtande av yttrande från har förvaltningsmyndigheter under regeringen ålagts att ge tillfälle att yttra sig över före- skriftsförslag och konsekvensutredningar. Angående konsekvensutredningar kan information erhållas genom . Där tillhandahålls också ett webb- verktyg för att göra en konsekvensutredning. I fråga om bedöm- ningen av tilltänkta reglers överensstämmelse med med- lemskap i EU finns på hemsidan ett särskilt avsnitt, där den enskilda myndighetens ansvar för att EG-rätten följs understryks. Enligt där meddelade anvisningar bör av en konsekvensutredning framgå om åtgärden är förenlig med primärrätten, underliggande sekundärrätt och praxis från , huruvida införlivande av direktiv sker långt i förväg samt huruvida förslaget innebär att myndigheten med stöd av minimidirektiv inför regler som är strängare än minimireglerna. Vidare ges hänvisning till Kommers- kollegiums inremarknadsguide och finns en länk till denna. Från guiden återges en checklista i huvudsak motsvarande ett s.k. EG- rättstest (jfr avsnitt 9.6) Vidare erinras om anmälningsskyldigheten för tekniska regler. 7.1.3Förordningen om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen (Skyldighetsförordningen) Förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen (senast ändrad 2000:963) tillkom i sin ursprungliga utformning för att reglera föreskrivande myndigheters uppgifter i samband med genomförande Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i i svensk rätt, närmast med avseende på införlivandet av de för avtalet anpassade rättsakterna i bilagorna till detta6 och senare tillkommande rättsakter. I samband med inträde i Europeiska unionen an- passades förordningen till medlemskapet7. Den undergick därvid endast smärre förändringar. Införlivandet av sekundärrätt ankommer i stor utsträckning på myndigheter enligt bemyndiganden i svensk nationell rätt. Förordningen kan sägas reglera två slag av skyldigheter som följer av direktiv. Det gäller för det första meddelandet av föreskrifter inom ramen för gällande bemyndiganden om direktivets materiella innehåll, t.ex. om förutsättningarna för att producera en viss vara eller tillahandahålla viss tjänst, skyldigheter som vanligtvis också innebär att de nyttigheter som producerats enligt direktivets bestämmelser ska godtas i samtliga medlemsländer. För det andra gäller det att utföra vissa uppgifter, huvudsakligen i förhållande till kommissionen och övriga medlemsstater, bl.a. att lämna kommissionen information, t.ex. om hur direktivet införli- vats, eller att konsultera eller samråda med den om särskilt angivna förhållanden m.m. Rättsakterna kan också ge rättigheter, t.ex. att erhålla information från kommissionen eller andra medlemsstater. Det kan finnas skyldighet att offentliggöra vissa uppgifter, t.ex. hänvisningar till nationella standarder. Av rätten att meddela föreskrifter följer inte med automatik att myndigheten har att fullgöra sådana uppgifter enligt rättsakterna i förhållande till kommissionen m.fl. Förordningen innebär att myndigheterna i de fall rättsakterna faller under deras normgiv- nings- eller tillsynsområde ska fullgöra uppgifter av detta slag, vilka ankommer på såsom medlemsstat. Förordningen gäller för statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen. Den omfattar alltså inte domstolar eller myndigheter under . Inte heller gäller den för kommunala myndighe- ter, oavsett om dessa har tillsynsansvar eller ej. Dess bestämmelser är subsidiära i förhållande till avvikande bestämmelser i lag eller annan förordning. Författningen hör under Statsrådsberedningen. 6Se Regeringens förordningsmotiv 1993:4. 7Se Regeringens förordningsmotiv 1994:2. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i Förordningen ger myndigheterna i uppgift att inom sina verksam- hetsområden utöva befogenheter och uppfylla skyldigheter som följer av anslutning. Utgångspunkten för regleringen är att en myndighet har att inom sitt verksamhetsområde svara för införlivandet av rättsakter, särskilt direktiv, som beslutats av Europeiska gemenskaperna (1 §). Men den reglerar som sådan inte vilken myndighet som har införlivandeansvaret för en viss rättsakt. Direktiv torde undantagslöst innehålla bestämmelser om skyl- digheter att underrätta kommissionen angående det nationella genomförandet av direktivets bestämmelser. Denna uppgift har inte ansetts böra ankomma på myndigheterna, utan på regeringen. Underrättelse om införlivande av direktiv är föremål för reglering i 2 § under den särskilda rubriken om införlivande av EG-rättsakter, och 3 § om myndigheternas åtgärder inleds med ett uttryckligt förbehåll för bl.a. det fallet att annat framgår av bl.a. 2 §. Myndigheten ska enligt 2 § underrätta regeringen om meddelade genomförandeföreskrifter och likaså när myndigheten har bedömt redan gällande föreskrifter motsvara rättsakternas krav. Föreskrif- terna ska bifogas underrättelsen.8 Uppgifter till kommissionen m.m. Med nämnda undantag regleras uppgiftslämnande till kommissionen i förordningens 3 §. Där föreskrivs att myndigheter som inom sina verksamhetsområden införlivar direktiv ska 1. lämna uppgifter till kommissionen och 2. till andra medlemsstater, 3. offentliggöra vissa uppgifter om sakförhållanden, förfaranden eller liknande samt 4. i övrigt utöva de befogenheter och uppfylla de 8 2 § första och andra styckena har följande lydelse. Myndigheter som inom sina verksamhetsområden införlivar rättsakter som beslutats av Europeiska gemenskaperna ska underrätta regeringen om de föreskrifter som de har meddelat för att uppfylla skyldigheter enligt sådana rättsakter. Underrättelse ska lämnas till regeringen också i de fall då redan meddelade föreskrifter motsvarar gjorda åtaganden enligt sådana rättsakter. 3 § inleds med följande: 3 § Om inte annat föreskrivits i lag eller förordning eller framgår av 2 § eller 4–6 §§, ska myndigheter som inom sina verksamhetsområden införlivar direktiv, i den utsträckning som följer av direktiven, 1. lämna uppgifter till ... Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i skyldigheter som gäller för som medlemsstat i den omfatt- ning de innebär samråd, rapporteringsskyldighet, anmälnings- skyldighet, lämnande eller mottagande av uppgifter eller liknande förfaranden. I konkret hänseende följer av EG-rättsakterna (direk- tiven) vilka särskilda befogenheter eller skyldigheter det är frågan om. Förordningens 4 § – vars innehåll ursprungligen varit del av 3 § – gäller fall då en myndighet med stöd av någon särskild genomfö- randeförfattning beslutar om begränsningar eller återkallelse av produkter från marknaden eller vidtar åtgärder med detta syfte – alltså s.k. marknadsingripanden. Paragrafen omfattar även motsva- rande åtgärder i fråga om verksamheter. Myndigheten ska då lämna uppgifter härom i den omfattning och till de mottagare som avses i 3 § och tillställa regeringen kopia av underrättelsen. Förhållandet centrala–lokala myndigheter Behörighet att utöva tillsyn med befogenhet att vidta åtgärder (marknadsingripanden), såsom att förbjuda någon produkt kan tillkomma regionala eller lokala myndigheter. Det har inte ansetts lämpligt att dessa myndigheter lämnar information om detta i sådana hänseenden som regleras i de föregående paragraferna. För- ordningen utgår från att dessa myndigheter lyder under en central tillsynsmyndighet. Som exempel nämns motiv förhållandet mellan de regionala yrkesinspektionsdistrikten och Arbetarskydds- styrelsen. I förordningens 5 § – vars innehåll tidigare utgjort del av 3 § – föreskrivs sålunda att en myndighet som lyder under en annan myndighet ska fullgöra skyldigheterna enligt de tidigare paragraferna i förhållande till den överordnande myndigheten, som i sin tur ska fullgöra det som följer av dessa bestämmelser. Rättsakter som griper över flera sektorer En rättsakt kan beröra flera myndigheters verksamhetsområden, och föreskriftsrätten tillkomma olika myndigheter. Med hänsyn härtill har såsom bilaga till förordningen utformats en förteckning som anger vilka myndigheter som ska vara samordnande myndig- heter i sådana fall. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i Samordning genom centrala myndigheter I förordningens 6 § föreskrivs att de skyldigheter för myndigheter som anges i de föregående paragraferna ska fullgöras i förhållande till sådan samordnande myndighet som i sin tur ska fullgöra det som följer av dessa bestämmelser. Skriftväxling genom ständiga representationen I syfte att koordinera skiftväxling med före- skrivs slutligen i 7 § att underrättelser, anmälningar och annan in- formation som ställs till kommissionen ska lämnas till ständiga representation i och kopia lämnas till regeringen. Från bestämmelsen är uttryckligen undantagna sådana underrättelser till regeringen om rättsakters införlivande som avses i förordningens 2 § samt, enligt andra stycket, vid tillämpningen av konkurrensreglerna i EG-fördraget. Enligt andra stycket gäller bestämmelsen om korrespondens via ständiga representationen oavsett om uppgiftsskyldigheten följer av denna förordning eller annan författning. Slutligen föreskrivs att svenska språket bör an- vändas. 7.2Bestämmelser avseende utformningen av nya regler som påverkar handeln med varor 7.2.1Anmälningsförfarandet i artikel 95 EG Av utredningens tidigare redovisning av unionens inre marknad framgår att det enligt fördragets artikel 95 EG, som gäller harmoni- sering genom majoritetsbeslut för upprättande av den inre markna- den, har införts ett visst, begränsat utrymme för medlemsstaterna att med avvikelse från harmoniseringen upprätthålla nationella särregler som tillgodoser särskilda kategorier av skyddsintressen.9 Artikel 95.4 gäller bibehållande av nationella särregler som annars skulle ha ersatts av nya föreskrifter, enligt den regelharmo- nisering gemenskapen beslutat om. Anmälan om detta ska i så fall ske till kommissionen med angivande av skäl, och dessa skäl ska vara grundade antingen på regleringshänsyn som anges i fördragets 9 Se betänkandets avsnitt 4.5.2. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i artikel 30 eller avser skydd för miljö eller arbetsmiljö. Detta kallas ibland för miljögarantin. Artikel 95.5 gäller införandet av nya nationella särregler efter att gemenskapen har beslutat om regelharmonisering. Särreglerna ska här anmälas till kommissionen redan på planeringsstadiet och med angivande av skäl, som bara får grundas på nya, dvs. efter harmoni- seringen tillkomna vetenskapliga belägg rörande skydd för antingen miljö- eller arbetsmiljö10. Artikel 95.5 kräver vidare att medlems- staten kan påvisa att särregleringen löser ett för den staten specifikt11 problem som har uppkommit efter det att gemenskapen beslutade om harmoniseringen. I båda dessa fall krävs enligt fördragets artikel 95.6 att kommis- sionen efter anmälan godkänner de nationella särreglerna. För sådant godkännande ska kommissionen ha förvis- sat sig om att de nationella föreskrifterna inte utgör medel för godtycklig diskriminering, dvs. att de är sakligt välgrundade, att de inte innebär förtäckta hinder för den fria rörligheten samt att de inte kommer att utgöra ett hinder för den fria rörlighetens funk- tion. För denna prövning har kommissionen på sig; om den inte fattar något beslut inom fristen anses de nationella föreskrifterna godkända. Är frågan komplex, får kommissionen förlänga tiden med ytterligare . Härutöver ska noteras att det även finns en skyldighet i EG- fördraget för medlemsstaterna att underrätta Europeiska kommis- sionen om de meddelar nationella regler som går utöver minimi- harmonisering på konsument- och miljöområdet (artikel 153.5 och 176 EG). Särskilda horisontella bestämmelser med rutiner för den typ av anmälningar som regleras i EG-fördragets artikel 95, 153.5 och 176 har inte införts i . Inte heller inom torde 10Det är viktigt att det rör sig om just nya rön, det går inte att anföra redan kända omständigheter, se bl.a. dom av i förenade målen C- 439/05 P och C-454/05 P, Land Oberösterreich mot kommissionen, och kommissionens beslut att inte godkänna ett förslag till nya nationella regler på GMO- området från (EUT nr L 16, , s. 17). 11Här avses ett problem som är mycket speciellt just för medlemsstaten i fråga eller del av den. Ett problem som även förekommer i andra medlemsstater är inte specifikt, se t.ex. Förstainstansrättens dom av i mål T-182/06, mot kommissionen. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i särskilda rutiner ha fastställts på området. Det finns därför skäl att överväga behovet av förordningsföreskrifter för dessa fall. Förfarandet enligt artikel 95 EG är av särskilt intresse. Utred- ningen vill därför anföra några synpunkter på detta förfarande redan i detta sammanhang. Den svenska regleringsmodellen medför att författningsansvaret beträffande eventuella svenska särregler i många, kanske flertalet, fall torde ligga hos någon sektorsmyndig- het under regeringen. I fallet Kortas rörande förbud mot visst färg- ämne i livsmedel, vilket utredningen tagit upp i det föregående,12 fanns visserligen den grundläggande föreskriften om användningen av livsmedelstillsatser jämte blankettstraffbud i den dåvarande livsmedelslagen (1971:511), men den konkreta bestämmelse som målet specifikt gällde återfanns i en författning som meddelats av . Vid övervägandet av behovet av förordningsreglering finns skäl att skilja mellan anmälningar om bibehållande av nationella sär- regler när gemenskapen beslutar om harmonisering och anmäl- ningar av efter harmoniseringen tillkomna nationella särregler. Vad gäller anmälningar enligt artikel 95.4 om bibehållande av nationella särregler vid antagande av harmoniseringsdirektiv, måste enligt utredningens uppfattning förutsättas att hithörande frågor med viss automatik filtreras fram under de förhandlingar som utmynnar i rättsaktens antagande och därmed förs till regeringens kännedom så att regeringen kan vidta erforderliga åtgärder. Det är naturligtvis viktigt att behovet av anmälan uppmärksammas , men detta får närmast bedömas som en fråga som rör regeringens styrning av förhandlingsverksamheten samt åter- rapportering och om den interna samordningen inom . Vad däremot gäller frågan om nya nationella särregler som införs efter att gemenskapen har beslutat om regelharmonisering, dvs. frågor som regleras utifrån artikel 95.5, kan man inte på samma sätt förutsätta att behovet av anmälan alltid uppmärksammas så att en sådan kommer till stånd. En sådan frågan kan uppkomma i skilda sammanhang. Den kan tänkas ej sällan ha samband med införlivandet av direktivbestämmelser. Då finns det, som utredningen tidigare varit inne på13 emellanåt ett ofta svårbedömt gränsområde med visst utrymme för skönsmässiga bedömningar. Visserligen ska myndigheter som inom sina verksamhetsområden införlivar gemenskapsrättsakter 12Mål C-319/97, Kortas, 1999, s. I-3143. 13Se härom särskilt under rubriken i avsnittet 4.5.3. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i enligt 2 § förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen underrätta regeringen om de införlivandeföreskrifter som de bedömt erforderliga, varefter det är regeringen som svarar för själva underrättelsen om införlivandet till kommissionen. Sådana fall kommer alltså att passera . Det är emellertid enligt utredningens mening i här avsedda fall av vikt att uppmärksamhet också särskilt riktas på frågan om hur införlivandeföreskriften förhåller sig till direktivet. Det måste nämligen antas att den föreskrivande myndigheten i allmänhet förfogar över den bättre sakkunskapen på det särskilda regleringsområdet. En svensk särregel kan emellertid också aktualiseras helt fristå- ende från införlivandet av en gemenskapsrättsakt. I sådana fall saknas en särskild mekanism för att rikta regeringens uppmärk- samhet på frågan om föreskriftens förenlighet med den harmonise- rande rättsakten och på huruvida den bör anmälas enligt artikel 95. Många hithörande fall torde internrättsligt falla inom tillämp- ningsområdet för föreskrifterna i förordningen om tekniska regler (TBT-förordningen) som berörs längre fram. Detta kan dock inte gälla beträffande alla situationer, eftersom sistnämnda förordning endast omfattar s.k. tekniska regler på varuområdet och en motsva- rande kategori av föreskrifter beträffande en del av tjänsteområdet. Sådana nationella särregleringar som avses i fördragets artikel 95 behöver inte vara – eller uppfattas som – tekniska regler i den mening som avses i TBT-förordningen. Som framgått, ställs också särskilda krav på ett regleringsunderlag i de fall som omfattas av artikel 95, och formen för underrättelse till kommis- sionen är inte samma som enligt det s.k. 98/34-direktivet, vilket den nuvarande förordningen om tekniska regler är uppbyggd kring. Även i den mån föreskrifter som är särregler enligt artikel 95 blir föremål för anmälan till , måste det i praktiken bli en uppgift för kollegiet att urskilja dessa fall och föra dem till regeringens särskilda kännedom. Oavsett huruvida frågan om en svensk särregel sammanhänger med eller uppkommer fristående från införlivandet av sekundärrättsakter är bestämmelsen i 6 § femte punkten konsekvensutredningsförord- ningen, enligt vilken en sådan utredning ska innehålla en bedömning av om den tilltänkta regleringen överensstämmer med eller går Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i utöver de skyldigheter som följer av EU-medlemskapet, i detta sammanhang av särskild betydelse.14 I sina överväganden och förslag återkommer utredningen till här behandlade frågor i anslutning till behandlingen av förordningen om tekniska regler och ett förslag till ny sådan förordning (avsnitt 9.5). 7.2.2Anmälningsförfarandet enligt artikel 15.2 i tjänstedirektivet Nya krav av den typ som redogörs för i artikel 15.2 i tjänstedirekti- vet och som medlemsstaterna inför i lag eller annan författning måste anmälas till kommissionen. Medlemsstaten ska då redogöra för skälen till dem (artikel 15.7) och motivera varför de kan anses uppfylla kraven på allmänintresse, likabehandling och proportionalitet.