sou · GWB360 · 2009-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en allmän översyn av folkbokföringslagen (1991:481). Regeringen beslutade om direktiv för utredningen (dir. 2007:123). beslutade regeringen om tilläggs- direktiv för utredningen (dir. 2008:56). Med stöd av ovan nämnda bemyndigande förordnades enhetschefen som särskild utredare. Som experter förordnades , förbundsjurist vid Kommuner och Landsting, , ämnesråd vid , , avdelningsdirektör vid , , rättslig expert och folkbokföringsjurist vid , , stabsjurist vid , , arkivarie vid , , ämnes- sakkunnig vid , , senior advisor vid Lantmäteriet, , departements- sekreterare vid , , rättssakkunnig vid , , kansliråd vid Utrikes- departementet, och , departementssekreterare vid . Som sekreterare anställdes verksjuristen och universitetsjuristen . och , , FA/kommittéservice, , har lämnat administrativt stöd till utredningen. Utredningen, som har tagit namnet , överlämnar delbetänkandet Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60). Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Allmänt om personnummer ......................................... Personnumrets tillkomst och utveckling ............................... Folkbokföringslagen (1991:481) ................................. Utvandrade och avlidna................................................ 2.1.5 Närmare om personnumrets konstruktion ........ Användningen av personnummer i samhället ........................ Problemen med att personnumren inte räcker till........... Personnumren räcker inte till.................................................. Återanvändning av personnummer ......................................... Ett nytt personnummer................................................ Det är nödvändigt att ändra personnumret ............................ Alternativa sätt att ändra personnumret................................. 4.3.1 Ett informationslöst personnummer med samma antal tecken som ................................................... 4.3.2 Ett informationslöst personnummer med ett helt 4.3.3 Ett personnummer med ytterligare siffror.................. 4.3.4 Ett personnummer som kan innehålla bokstäver........ 4.3.5 Ett personnummer där uppgiften om kön tas 4.3.6 Ett personnummer med en fiktiv dagsiffra ................. 4.3.7 Ett personnummer där dagsiffran ersätts med ett 4.3.8 Kostnader för de olika alternativen.............................. Ett nytt personnummer ........................................................... 4.4.1 Personnumret ska ha en kontrollsiffra ........................ 4.4.2 Ett informationslöst personnummer bör inte 4.4.3 Ett alternativ med information kvar i personnumret bör väljas ............................................... Behandling av personuppgifter .................................... Personbeteckningar för icke folkbokförda Allmänt om samordningsnummer ................................. Samordningsnummer för icke folkbokförda........................ Systemet med samordningsnummer ......................... 5.2.2 Skälen att införa samordningsnummer ..................... 5.2.3 Myndigheter som får begära 5.2.4 Samordningsnummer i andra verksamheter.............. 5.2.6 Uppgifter som registreras i SPAR ............................. Problemen med samordningsnummer......................... Beskrivning av problemen ..................................................... Hälso- och sjukvård............................................................... 6.2.1 Rätten till hälso- och sjukvård ................................... Rätten till banktjänster............................................... Rätten till id-handlingar ............................................. Rätten till kommunikationstjänster .......................... Orsaker till problemen .......................................................... 6.7.1 Samordningsnumren är inte kända ............................ 6.7.2 Det finns tekniska problem att hantera 6.7.3 Identitetskontrollen är inte tillräckligt bra ............... 6.7.4 Kreditprövningen kan vara svårare ............................ 6.7.5 Det finns inte alltid en rätt till tjänsterna.................. Lösningar på problemen............................................. Samordningsnumren ska finnas kvar........................... Fler personer ska kunna få ett samordningsnummer ..... 8.1Fler myndigheter vill kunna begära 8.2Alla statliga myndigheter ska få begära Andra än statliga myndigheter ska inte få begära Personer som omfattas av lagen om immunitet och 9.1Vissa personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier ska kunna få ett personnummer ................... 9.2Andra personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier kan få ett samordningsnummer.................... Begäran om personnummer eller samordningsnummer...... Övriga överväganden och förslag................................. 10.1.1 Fastställande av personernas identitet ....................... 10.1.2 Den begärande myndigheten ska fastställa Anmälan om ändrad adress.................................................... Behandling av personuppgifter.............................................. Ett nytt personnummer......................................................... 11.1.2 Övriga konsekvenser .................................................. Personbeteckningar för icke folkbokförda .......................... 11.2.2 Övriga konsekvenser .................................................. Genomförande av våra förslag .................................... Ett nytt personnummer......................................................... Personbeteckningar för icke folkbokförda .......................... Folkbokföringslagen (1991:481)........................................... Lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret ..... Folkbokföringsförordningen (1991:749)............................. Förordningen (1998:1234) om det statliga Förordningen (1994:1543) om personregister över främmande staters beskickningspersonal m.m. ................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. Bilaga 3 Uppdraget till och .............................. Bilaga 4 Rapporten från och ............................ Bilaga 5 Personbeteckningar i andra länder................................... Vi har i uppdrag att göra en allmän översyn av folkbokföringslagen (1991:481). Enligt direktiven ingår i översynen att särskilt utreda följande frågor. Hur personnumrets nuvarande uppbyggnad kan ändras så att behovet av ett större antal nummer tillgodoses. Hur systemet med samordningsnummer fungerar i praktiken. Om vi kommer fram till att det ska finnas kvar ska vi lämna förslag till hur det kan förbättras. Vi ska också se över den krets myndigheter som har rätt att begära ett samordnings- nummer för en person och för vilka ändamål det får ske. Vidare ska vi se över situationen för personer som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (lagen om immunitet och privilegier) som vistas i . Om vi kommer fram till att ett annat identifieringssystem ska användas ska vi lämna förslag till de författningsändringar som behövs. Om folkbokföringen även i fortsättningen ska knytas till de kyrkliga församlingarna eller om någon annan lösning ska väljas. Om det är lämpligt att införa en författningsreglering av så kallad sekretessmarkering av uppgifter i folkbokföringsdata- basen. Om reglerna för folkbokföring av barn med dubbel bosättning är ändamålsenliga och i överensstämmelse med barnets bästa. Vi ska redovisa vilka ekonomiska konsekvenser som eventuella förslag kan medföra och lämna förslag på hur dessa kostnader kan finansieras. Enligt tilläggsdirektiv har vi i uppdrag att utreda om det finns behov av särskilda bestämmelser vid folkbokföring av unions- medborgare och deras familjemedlemmar, mot bakgrund av bestämmelserna i det så kallade rörlighetsdirektivet, samt vissa närliggande frågor. I detta delbetänkande presenterar vi vår utredning av de två första frågorna ovan. Resultatet av den allmänna översynen och övriga frågor redovisar vi i vårt slutbetänkande, som vi ska lämna . Personnummer fastställs enbart för dem som ska folkbokföras. Personnumret består av födelsetiden, som anges med sex siffror, ett tresiffrigt födelsenummer och en kontrollsiffra. Födelsenumret är udda för män och jämnt för kvinnor. Om det inte är obehövligt ska födelsetiden lagras med åtta siffror, varav fyra för året, för att även sekel ska framgå. För varje födelsetid finns 999 födelsenummer. Normalt används 300–400 av dem för personer som föds i landet och ska folkbok- föras. Övriga nummer används framför allt för personer som efter att ha invandrat till ska folkbokföras. Personnumret har stor betydelse i samhället och används inom alla samhällsområden. Det tillgodoser myndigheters och andras behov av ett entydigt, lättillgängligt och lätthanterligt hjälpmedel för att identifiera en person. Den nuvarande uppbyggnaden av personnumret innebär att det för varje födelsetid finns ett begränsat antal personnummer. Detta har medfört att det för vissa datum har utnyttjats ett så stort antal födelsenummer att numren har tagit slut eller håller på att ta slut. Anledningen till att personnummer för vissa födelsetider utnyttjas mer är att personer som invandrar i vissa fall uppger födelsetider som är koncentrerade . Många invandrare kommer från länder där födelsetiden inte har samma betydelse som i . Vissa länder registrerar över huvud taget inte födelser eller registrerar födelserna i efterhand. I vart fall tidigare var det vanligt att födelsetiden i vissa länder registrerades med ett fiktivt datum, ofta eller . Därför är det huvudsakligen personnummer för födelsetider och under olika år som är eller håller på att ta slut. Skatte- verket och () har bedömt att kommer ett femtontal födelsetider att vara helt utan lediga nummer. Mot bakgrund av den stora betydelse personnumren har i samhället är det ett stort problem att personnumren för vissa födelsetider har tagit slut eller håller på att ta slut. Det är därför nödvändigt att ändra på personnumrets konstruktion för att öka antalet nummer. Vårt förslag till ett nytt personnummer Personnumret kommer att ha stor betydelse – kanske större än – framöver. Det kan vidare antas att det blir än svårare och dyrare att ändra i personnummersystemet . Det framtida personnummersystemet ska inte behöva ändras – vare sig i större eller mindre utsträckning – med de korta mellanrum som varit fallet. Dagens personnummersystem höll . Det är en alldeles . Ett nytt personnummer bör hålla i vart fall , helst ännu längre. Framtidens personnummersystem måste innehålla så många nummer att det klarar både ökade födelsetal och en omfattande invandring. Hur födelsetalen och invandringen kommer att föränd- ras är svårt att uppskatta. Personnummersystemet måste därför innehålla stora marginaler. Många invandrare kommer även att i sitt hemland registreras som födda eller . Personnumret måste även kunna klara att ytter- ligare personkategorier folkbokförs och får personnummer. Ett nytt personnummer ska vidare vara unikt och det ska vara stabilt på individnivå. Personnumret ska inte kunna blandas sam- man med organisationsnummer och det bör ha en utformning som gör det enkelt att komma ihåg. Personnumret ska ha en kontroll- siffra, som beräknas på samma sätt som . Vi har övervägt flera olika sätt att ändra personnumret. Vid bedömningen av alternativen har kostnaderna och tiden för genomförande haft stor betydelse. Dessa omständigheter har vägts mot vilka övriga konsekvenser en ändring skulle få. Uppgift om födelsetid, det vill säga år, månad och dag, finns registrerad i folkbokföringsdatabasen. Uppgifterna ingår också i personnumret. Det alternativ vi föreslår innebär att person- numret fortfarande ska innehålla uppgift om födelseår och födelse- månad, medan de två siffror i personnumret som anger vilken dag en person är född i stället ska bestå av ett tvåsiffrigt tal mellan 01 och 31 eller, om födelsemånaden har färre dagar än 31, det antal dagar som månaden har. Detta tal ska ingå som en del i födelse- numret, som därmed kommer att bestå av fem siffror i stället för som tre. För att personnumrets konstruktion inte ska påverkas ska bindestrecket behållas på samma ställe som , alltså efter de två första siffrorna i det nya födelsenumret. Då uppgift om födelsetid finns registrerad kan alla som behöver uppgift om vilken dag en person är född få denna från folkbokföringsdatabas eller det statliga person- adressregistret (SPAR) samt vid behov lagra uppgiften i de egna IT-systemen. De personer som redan har ett personnummer ska behålla det. De tekniska ändringar som krävs för att genomföra detta alter- nativ är begränsade och kostnaderna blir i jämförelse med andra lösningar låga. De användare som inte behöver uppgift om vilken dag en person är född får inga kostnader alls. Personbeteckningar till icke folkbokförda Ett personnummer kunde ges även till personer som inte var eller hade varit folkbokförda. infördes samordningsnummer och kan personnummer fastställas bara för personer som ska folkbokföras. Ett samordningsnummer kan efter begäran från en myndighet tilldelas personer som inte är eller har varit folkbokförda. Samordningsnumret är i princip konstruerat som ett personnummer, men siffrorna för dag ska adderas med 60. Samordningsnumren infördes för att vissa myndigheter behövde en personbeteckning även för personer som inte ska folkbokföras, för att undvika personförväxling och för att kunna föra över information mellan myndigheter. Regeringen ansåg inte att det var lämpligt att dessa personer även fortsättningsvis fick ett person- nummer, eftersom det kunde uppfattas som att personerna var bosatta i landet, vilket inte var önskvärt. Det är vissa myndigheter som för vissa ändamål har rätt att begära samordningsnummer. Samordningsnummer används fram- för allt för personer som ska registreras i beskattningsdatabasen och för personer som misstänks för brott eller har begått brott och ska registreras i rättsväsendets informationssystem. En annan grupp är personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier och som vistas i landet. Som huvudregel ska identiteten vara fastställd av den myndighet som begär samordningsnumret för att en person ska tilldelas ett sådant nummer. När det gäller personer som ska registreras i skatteregistret eller inom rättsväsendet kan det dock vara svårt att fastställa identiteten, varför detta inte krävs för att tilldela dem ett samordningsnummer. Det kan vara svårt att lösa praktiska vardagsproblem för personer som har ett samordningsnummer, framför allt för personer som vistas i landet , exempelvis personal vid utländska beskickningar och konsulat samt personal vid det Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (, ECDC), som är en med säte i . Problemen består bland annat i svårigheter att få tillgång till annan än akut sjukvård, få tillgång till banktjänster och ingå hyresavtal. Orsakerna till problemen är att samordningsnumren är för- hållandevis okända i samhället och att det finns tekniska begräns- ningar inom vissa verksamheter som innebär att det inte är möjligt att registrera samordningsnummer i IT-systemen. En annan brist är att identitetskontrollen inte är tillräckligt säker. Vidare finns det vissa tjänster som personer med samordningsnummer inte har rätt till, främst beroende på att de inte är folkbokförda i landet. Samordningsnumren ska finnas kvar och tilldelas för fler ändamål De problem som finns beror till stor del på att samordningsnumren inte är kända i samhället. Uppgifter om personer med samord- ningsnummer ska få ingå i SPAR. När dessa uppgifter finns i SPAR bedömer vi att kunskapen om dessa nummer efter hand kommer att öka i sam- hället. Ändringen kommer att förbättra situationen för personer med samordningsnummer och de problem som finns kommer att försvinna. Den ändring av personnumret som vi föreslår innebär att det fortfarande kommer att se ut som dagens personnummer även om uppgiften om vilken dag en person är född ersätts av ett informa- tionslöst nummer. En person med ett sådant personnummer kommer på samma sätt som med dagens personnummer att uppfattas som att han eller hon har en stark anknytning till landet. De personer som kommer att få ett samordnings- nummer är personer med en svag anknytning till landet. Skälen som anfördes när man införde samordningsnumren, att det fanns ett behov att skilja dessa personer från dem som var folkbokförda, gör sig gällande än . Med hänsyn till detta anser vi att över- vägande skäl talar för att behålla samordningsnumren. För att information ska kunna utbytas och risken för felaktiga beslut minimeras är det av avgörande betydelse att myndigheter och andra har en gemensam personbeteckning för en person. Vi föreslår därför att alla statliga myndigheter ska få möjlighet att begära ett samordningsnummer för en person om det behövs i verksamheten för att undvika personförväxling eller för att utbyta information om personen. Vi anser således att rätten att begära samordningsnummer inte behöver begränsas till särskilda myndigheter eller ändamål. Personbeteckningen kan härefter användas av såväl kommunala myndigheter som privata företag och andra organisationer. Vissa personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier ska kunna få ett personnummer Vissa personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier vistas här i landet, men ska på grund av undantagsbestämmelser i folkbokföringslagen ändå inte folkbok- föras. Dessa personer ska kunna leva och agera i samhället på samma sätt som andra personer som bor stadigvarande här i landet. De problem som finns med samordningsnumren är större för de personer som vistas här i landet än för andra grupper med samordningsnummer, eftersom de oftare har kontakter med myndigheter och företag, exempelvis banker. Problemen som dessa personer har behöver lösas . Deras anknytning till landet är sådan att de skulle ha folkbokförts, om det inte hade funnits en särskild undantagsbestämmelse i folkbokföringslagen. Vi föreslår därför att personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier, trots att de inte folkbokförs, ska få tilldelas ett personnummer, om de uppfyller kravet på bosättning i folkbok- föringslagen och har rätt att stanna i landet. Även de personer som har ett samordningsnummer, men som uppfyller kraven för att få ett personnummer, ska kunna få ett sådant nummer. Förslaget kommer sannolikt att innebära att dessa personer när de har fått personnummer upplever att det blir enklare att leva och verka i samhället. Det finns inte heller någon risk att de inte får del av olika tjänster på grund av tekniska problem att hantera själva personbeteckningen. Vårt förslag kommer också att innebära att internationella anseende förbättras i och med att det kommer att riktas mindre kritik mot . Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier men som inte uppfyller kraven för att få ett personnummer kan i stället, liksom , få ett samordningsnummer. ska ha rätt att begära personnummer eller samordningsnummer för dessa personer. Övriga förslag om samordningsnummer och personnummer Ett av problemen med samordningsnumren är fastställandet av identiteten hos de personer som ska få ett sådant nummer. Det finns inte några regler eller riktlinjer för vilka krav som bör ställas för att identiteten ska anses fastställd. Vi föreslår därför att ska få föreskriva om vilka krav som ska ställas på identifieringen av de personer som ska få ett samordningsnummer. Vi föreslår vidare att ska få begära in de handlingar som legat till grund för den begärande myndighetens identifiering av personen samt att ska få vägra att tilldela en person ett samordningsnummer om personens identitet, när så krävs, inte är styrkt. Vi föreslår också att ytterligare en grupp, personer som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., ska kunna tilldelas ett samordningsnummer även om identiteten inte är styrkt. Den adress som angetts i myndighetens begäran om samord- ningsnummer eller personnummer får ändras efter anmälan från den enskilde. Har uppgift om ändrad adress lämnats till en annan myndighet än ska denna myndighet underrätta om den nya adressen, under förutsättning att sekretess inte hindrar det. Ett beslut om tilldelning av personnummer för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier ska inte få över- klagas. Folkbokföringsdatabasen och SPAR ska få innehålla uppgifter om personer som har tilldelats ett personnummer utan att folkbokföras. Vi bedömer att gällande bestämmelser ger ett tillräckligt skydd vid förföljelse och liknande även för personer som tilldelas ett personnummer eller samordningsnummer. En ändring av personnumret torde innebära kostnader för i stort sett alla sektorer i samhället. Det är därför svårt att uppskatta de totala kostnader som förslaget kan komma att medföra. Vissa alternativa ändringar av personnumret har visat sig innebära mycket stora kostnader. Vi har därför valt ett av de alternativ som är mest kostnadseffektivt. Kostnaderna för att genomföra vårt förslag uppskattar vi till mellan någon miljon och för flertalet av de aktörer som i sin verksamhet behöver uppgift om vilken dag en person är född. Kostnaderna synes variera kraftigt beroende på storleken på myndigheten eller organisationen. För några aktörer, exempelvis , kan kostnaderna bli högre. Kost- naderna består i att ändringar behöver göras i befintliga IT-system för att göra det möjligt att registrera uppgift om födelsetid. Det är alltså fråga om engångskostnader. När ändringen är genomförd torde inte uppkomma några beaktansvärda merkostnader. För de aktörer som inte behöver uppgift om vilken dag en person är född torde det nya numret inte innebära några kostnader alls. Kost- naderna är oundvikliga och får anses vara av den karaktären att de bör kunna tas inom respektive aktörs tillgängliga resurser. Vi bedömer att vårt förslag till ett nytt personnummer får vissa begränsade negativa konsekvenser under en övergångstid, tills nya rutiner har tagits fram. Det gäller för de aktörer som behöver känna till exakt födelsetid i vissa situationer, exempelvis vilken dag en person blir myndig. Alla som behöver uppgift om vilken dag en person är född kan dock få denna uppgift från folkbokföringsdatabas eller SPAR. I många fall är det vidare tillräckligt att känna till vilket år och vilken månad en person är född. För dem som inte behöver uppgift om vilken dag en person är född får förslaget inte några konsekvenser. Den enskilde uppfattar ofta födelsetiden som en helhet, med år, månad och dag, och det nya personnumret kan då upplevas som inkonsekvent och märkligt. Det finns också risk för fel, eftersom den enskilde ibland kan bli ombedd att uppge sitt personnummer och ibland sin födelsetid och det därmed kan vara oklart vilken uppgift som efterfrågas. För offentliga och privata aktörer i deras egenskap av arbets- givare får vårt förslag inte några konsekvenser. Personbeteckningar till icke folkbokförda Kostnaderna för att göra det möjligt för ytterligare myndigheter att begära samordningsnummer bedömer vi vara begränsade. Förslaget att vissa personer ska kunna få ett personnummer utan att folkbokföras beräknas kosta några .