sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — För att uppnå miljökvalitetsnormer behöver länsstyrelserna prioritera åtgärdsarbetet till områden med vattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god kemisk status. i anger bl.a. följande. Vandrings- hinder skär av vandringsvägar för till exempel fisk och gör att potentiella lek- och uppväxtområden inte blir tillgängliga. För hindrande dammar ligger ansvaret att återställa eller möjliggöra fiskvandring på verksamhetsutövaren eller ägaren av dammen, vilket också stämmer väl överens med principen om att förorenaren betalar. Åtgärderna för större kraftverksdammar handlar i första hand om att inrätta omlöp eller fisktrappor. För mindre och medelstora dammar, som ofta är kvarlevor sedan flottningstiden, kan åtgärderna även handla om utrivning. Vägtrummor som inte ligger i nivå med bäckbotten eller har så liten diameter att vattenhastigheten blir för hög kan ofta utgöra vandringshinder.11 Programmet anger i avsnitt 6.4 kostnader för fiskvandringsvägar och omlöp. Exempel på åtgärder som beskrivs för är omlöp/fisktrappor/smoltavledare vid 34 kraftverksdammar, varav 23 stycken klassas som potentiellt kraftigt modifierade vatten. Kostnaderna för åtgärder vid dessa 23 kraftverksdammar anges till ca . Det går inte att utläsa om den kostnaden även inkluderar kostnader för bortfall av elproduktion eller vilken faktisk påverkan på elproduktionen åtgärderna kommer att få. i anger bl.a. följande. Mycket av den information som finns i distriktet om fysisk påverkan bygger på modeller. Därför är den huvudsakliga åtgärden verifiering av dessa modellerade värden för att kunna föreslå effektiva och relevanta åtgärder för de vatten där det behövs. Vid några vatten där kunskap finns föreslås fiskvägar som åtgärd vid dammar. Med detta avses antingen fisktrappa eller omlöp. Behovet är sannolikt betydligt större, men då mycket data ännu saknas är det inte möjligt att peka ut var det skulle vara effektivt med sådana åtgärder. För vattendragsträckor där det tidigare genomförts flottleds- rensningar föreslås restaurering som åtgärd. 11 Förslag till åtgärdsprogram, , samrådsmaterial för perioden –s. 32. fellagda vägtrummor som utgör vandringshinder föreslås åtgärden att byta ut dem eller lägga dem rätt.12 Konsekvenser av åtgärderna ovan är både positiva och negativa. På den positiva sidan finns förbättrade bestånd av vandrande fiskarter och stormusslor (exempelvis flodpärlmussla) vilket kan ge biologisk mångfald samt ökade rekreationsvärden som friluftsliv, förbättrat fiske och ökad fisketurism. På den negativa sidan finns risk för smittspridning och spridning av förorenade sediment när vägar öppnas mellan tidigare åtskilda vatten. Omfattande ombygg- nationer eller till och med rivning av dammar kan skada eller förstöra värdefulla kulturmiljöer. för gör bedömningen att det är nödvändigt att ändra lagstiftningen på ett ingripande sätt om det ska finnas möjlighet att uppnå god ekologisk status inom de närmsta 10–20 åren. En för verksamhetsutövaren tvingande om- prövning är nödvändig för att få en översyn av vattenanläggningen och en bedömning av den påverkan den orsakar med nuvarande skyddsvärden. En sådan omprövning innebär också att ansvar och kostnader hänförs till förorenaren betalar-principen. I de flesta vattendrag i distriktet förekommer artificiella vandringshinder i form av bland annat dammar och felaktigt konstruerade vägtrummor, som hindrar fiskarter som öring och ål att vandra fritt i vattendragen. En stor del av vandringshindren utgörs av gamla vattenanläggningar som inte fyller något syfte, men som utgör hinder för att mer ursprungliga förhållanden ska kunna uppnås och för att nå god status. Intressekonflikter kan uppstå i vissa fall då kulturhistoriskt värdefulla bruksmiljöer eller gamla kvarnar utgör vandringshinder. Många vandringshinder skulle dock kunna åtgärdas relativt enkelt utan alltför stor inverkan på andra intressen. I Norra vattendistrikt har 393 vattenförekomster bedömts ha problem med kontinuitets- förändringar. Enligt dammregister finns det 945 dammar i distriktet. För att nå god status i berörda vattenförekomster behövs någon 12Förslag till åtgärdsprogram, vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden 1mars–s. 48. 13Förslag till åtgärdsprogram, Norra vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden 1mars–s. 40 ff. form av åtgärd vid samtliga dammar. Den totala kostnaden för att restaurera alla dammar är . Kostnaden med en ränta på och en avskrivningstid är . Är vattenförekomsten reglerad eller på annat sätt ändrad så att det naturliga flödet kan påverkas, oavsett om det är högt eller lågt, finns miljöproblemet i vattenförekomsten. Detta gäller för 126 vattenförekomster i distriktet. Med det tillgängliga underlagsmaterialet är det inte alltid möjligt att specifikt avgöra vilka åtgärder som leder till att god ekologisk status uppnås 2015. Ytterligare undersökningar krävs därför och arbetet kommer att pågå . Även utredningar om vilka åtgärder som kan vidtas för de vattenförekomster som har blivit klassade som kraftigt modifierade vatten (14 vattenförekomster) eller som konstgjorda vatten (1 vattenförekomst) kommer att göras . Att återställa vattnets väg kan medföra intresse- konflikter. För att kunna göra en bedömning av var och vilka vattenförekomster som berörs och vilket mål som medför störst nytta behövs underlag. För miljöproblemet fysiska förändringar bedöms att 469 behöver tidsfrist till 2021, inga behöver tidsfrist till 2027, inga har fått ett sänkt miljökvalitetskrav och inga vatten- förekomster har ett strängare krav enligt skyddade områden. gör bedömningen att för miljöproblemet fysiska förändringar behövs mer kunskapsunderlag, planerings- underlag och förebyggande åtgärder för att minska problemet. Ansvariga myndigheter är , , , , , , länsstyrelser och kommuner.14 Arbetet med att återställa och minska miljöproblemet fysiska förändringar pågår genom statligt stöd, omprövningar av vatten- domar och inte minst frivilliga initiativ. Då påverkan av fysiska förändringar är stor i distriktet kommer det att krävas att fler åtgärder genomförs och att de genomförs på rätt plats för att vattenförekomsterna ska uppnå god status. 14 Förslag till åtgärdsprogram, Södra vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden –s. 59. i vattendistrikt anger att bristande kontinuitet (dvs. vandringshinder upp- eller nedströms) är den vanligaste typen av fysisk påverkan. Den vanligaste typen av åtgärd för denna typ av påverkan är utrivning eller att man leder vatten bredvid i ett s.k. omlöp. I sin konsekvensbedömning av åtgärder mot fysisk påverkan anges en rad olika åtgärder och en kostnadsberäkning för dessa åtgärder. I bilagorna till programmet finns en kostnadsberäkning av föreslagna åtgärder i 35 utpekade vattendrag. Föreslagna och kostnadsberäknade åtgärder är utrivning av dammar, utredning av åtgärder, vandringshinder och kontinuitet, påverkad morfologi, återställning av flottleder och reglering och minimitappning. Det går dock inte att utläsa vilken påverkan på elproduktionen som väntas bli en följd av åtgärderna. pekar endast ut ett vattendrag som kraftigt modifierat, nämligen Bäveån. I detta vattendrag föreslås åtgärder som innebär utredning av åtgärder men det nämns även t.ex. styrning av vatten till fiskväg. Utredningen gör bedömningen att de av vattenmyndigheterna redovisade förslagen till åtgärdsprogram inte är så detaljerade att det direkt går att göra en avstämning om dessa kolliderar med de av utredningen lagda förslagen. Av de åtgärder som redovisas kan man dock dra slutsatsen att vattenmyndigheternas förslag som handlar om vandringshinder, kontinuitet, reglering och minimitappning riskerar att kollidera med ambitionen att främja produktions- kapaciteten i vattenkraftverken. I vissa delar kan man troligen säga att effekterna av vattenmyndigheternas förslag till åtgärder kommer att vara direkt motsatta intresset av att bevara befintlig produktion av förnybar el genom vattenkraft. Å andra sidan bör alla åtgärder vattenmyndigheterna föreslår underlättas av utred- ningens andra förslag om miljörapport, kunskapsunderlag vid omprövningar och kunskapsunderlag för att bedöma om fiskvandringsvägar är lämpliga att inrätta. 15 Förslag till åtgärdsprogram, vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden Produktionskapacitet för vattenkraftverk och EG-förordningen om ål samt den svenska förvaltningsplanen för ål EG:s ålförordning och förslag till förvaltningsplan för ål är beskrivna i avsnitt 2.1.3. Beskrivningen visar att vatten- kraftsturbiner medverkar till åldödligheten. Förvaltningsplanen anger att det finns förslag till en frivillig uppgörelse mellan Fiskeri- verket och kraftindustrin.16 Målet för det frivilliga åtagandet är att reducera den nuvarande totala turbinförlusten av ål i svenska vattendrag till högst av den potentiella produktionen av blankål ovanför det första kraftverket i vattendragen. För att nå målet finns flera tillgängliga metoder och valet av metod kommer att bero av de lokala betingelserna. I huvudsak har man att välja mellan: inrättande av fiskväg förbi kraftverket, skonsam drift med stor blankålsvandring, fångst och nedtransport förbi kraftverk, eller Av de uppräknade åtgärderna kan inrättande av fiskväg förbi kraft- verket och skonsam drift under vissa perioder komma i konflikt med produktionsintresset. Eftersom förvaltningsplanen bygger på frivilliga uppgörelser bör konflikterna kunna lösas inom ramen för denna på ett sätt som alla parter kan acceptera. När parterna är överens kan en omprövning ske som bör vara enklare att få igenom. Då både kraftindustrin och står bakom uppgörelsen om frivilliga åtgärder för ålen bedömer utredningen att det inte är aktuellt att lägga några särskilda förslag om lagändringar med anledning av förvaltningsplanen för ål. Produktionskapacitet för vattenkraftverk och miljömålen, fisket, rekreation m.m. I avsnitt 2.2 har kortfattat beskrivits de svenska miljömålen. Av miljömålet Levande sjöar och vattendrag framgår att av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ska restaureras. Arbetet med att uppnå miljömålet kan komma i konflikt med 16 Förvaltningsplan för ål s. 53–55, , Jo 2008/3901 bilaga till regeringsbeslut nr 21. produktionskapaciteten i vattenkraftverken i den mån restaureringar ska ske i elproducerande vattendrag. När det gäller fiske, rekreation och turism kan det föreligga samma konflikt som redovisats ovan om fiskvandringsvägar. Även i denna fråga kan man behöva ta ställning till i vilka vattendrag fisket och turismen bör prioriteras och i vilka vattendrag kraftproduk- tionen bör prioriteras. Det av utredningen föreslagna utpekandet av vattendrag som är av riksintresse för elproduktionen kan vara negativa för möjligheterna att uppnå miljömålen genom åtgärder i just de vattendragen. I övriga vattendrag bedöms utredningens förslag inte påverka miljömålsarbetet och övriga motstående intressen. 11.3Regeringsformen 2 kap. 18 § Av 2 kap. 18 § regeringsformen framgår att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Lagrummet fick sin nuvarande ordalydelse . Orda- lydelsens utformning i andra stycket avseende rätt till ersättning motsvarar inte uttalanden i förarbetena i vilka sägs att ingen ändring är avsedd jämfört med vad som gällde tidigare. Paragrafens utformning har lett till en omfattande debatt.17 Debatten får dock i vart fall utifrån de överväganden som gjordes när infördes anses slå fast att någon absolut rätt till ersättning inte har varit avsedd och att ordalydelsen ur den synvinkeln kan vara olycklig. 17 Delar av den debatt som funnits om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen finns refererad i prop. 1997/98:45 del 1 s. 558 ff. har berört frågan i ett mål om ersättning för ledningsrätt. uttalar därvid att varje förlust ska ersättas om än inte fullt ut. Ersättningen ska bestämmas efter grunder som anges i lag. Domstolen säger vidare att om den aktuella lagbestämmelsen inte når upp till den nivå som får anses följa av grundlagsbestämmelsen så ska ingreppet ändå tillåtas. Ersättningen ska då bestämmas till lägst den nivå som anses följa av grundlagsbestämmelsen.18 Elberedskapslagen syftar till att reglera ansvaret för den planering och de åtgärder som behövs för att kunna tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Lagen innehåller bestämmelser om beredskap vid produktion och överföring av el samt vid handel med el. Innan en anläggning som är av väsentlig betydelse för elförsörjningen i eller inom en ort eller ett område uppförs, byggs om eller på annat sätt ändras ska anmälan göras till elberedskapsmyndigheten. Regeringen eller, efter bemyndigande elberedskapsmyndigheten, får föreskriva vilka typer av anläggningar och verksamheter som ska anses vara av väsentlig betydelse för elförsörjningen. är elberedskapsmyndighet och har som sådan gett ut föreskrifter som anger vilka anläggningar som enligt el- beredskapslagens mening är av väsentlig betydelse för elförsörj- ningen. Följande anläggningar omfattas. Vattenkraftverk med sammanlagd generatoreffekt över 5 MVA (megavoltampere, 5 MVA 3,5 MW). Vattenkraftverk med sammanlagd generatoreffekt under 5 MVA om kraftverket ingår i en grupp av kraftverk koncentrerade till ett vattendrag eller till ett visst område och kan utgöra starteffekt för annat kraftverk. Vattenregleringsmagasin med en volym över . 18 NJA 2007 s. 695. – ska ges i uppdrag att föreslå vilka vatten- drag som är av riksintresse (3 kap. 8 § ) för produk- tion av förnybar energi. Framställning av el med vattenkraft är en förnybar energikälla. Som framgår av avsnitt 2.1.1 och avsnitt 2.3 är det ett prioriterat mål för och Europeiska unionen att styra över till förnybar energi. Elproduktionen genom vattenkraft är enligt utredningens mening redan ur försörjningssynpunkt av nationell betydelse. I stort sett hälften av elproduktion kommer från vattenkraften. Som angetts i avsnitt 2.6 är dessutom just vattenkraften av avgörande betydelse för att den av redan beslutade satsningen på vindkraft ska gå att genomföra och ännu viktigare om den i proposition En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163) föreslagna satsningen på vindkraft ska lyckas. Vattenkraften har alltså dubbel betydelse för arbete med förnybar energi och därmed för arbetet med minskad klimatpåverkan. Vidare bör beaktas att den el som framställs av vattenkraft innebär att motsvarande el framställd med fossila bränslen som kol kan undvikas, vilket är ett tredje skäl ur klimatsynpunkt. Utredningen menar att i vart fall den befintliga elproduktionen genom vattenkraft är av sådan miljömässig betydelse att det finns anledning att låta det intresset slå igenom i en skyddslagstiftning som . Av avsnitt 11.1 framgår att det finns en mängd olika bestäm- melser som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Huvuddelen av dessa bestämmelser vilar på säker grund och kan inte ändras bara av den anledningen att de kan påverka produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Den genomgång av andra intressen som gjorts i avsnitt 11.2 visar att det finns gott om både allmänna och enskilda intressen som är väl värda att skydda och bevara och som kommer att påverkas av förslag som gynnar produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Det finns även andra förpliktelser på EU-nivå än förnybar energi som måste beaktas. Flera av avvägningarna avser svårförenliga intressen. Det är svårt att inom ramen för denna utredning lösa dessa konflikter, i synnerhet i de delar avgörandena är politiska. Däremot kan utredningen peka på lagregler som styr utvecklingen åt ett visst håll och bedöma om den styrningen är ett lämpligt verktyg. Avvägningar vid omprövningar av kraftproducerande vatten- verksamheter handlar ofta om hur hårt man vill driva miljö- intressena jämfört med produktionsintressena. Det vatten som rinner genom turbinerna och ger elkraft kan inte rinna i ett omlöp eller en laxtrappa och gynna fiskvandringen. Man kan inte alltid få både och i ett samma vattendrag. måste man välja. Enligt utredningens mening finns det tre huvudsakliga vägar att gå om man vill gynna produktionskapaciteten vid vattenkraftverk. Den första är att man pekar ut vilka vattendrag eller delar av vatten- drag som är av nationellt intresse för elförsörjningen. Utpekandet i sig kan då, beroende på hur det görs, innebära ett särskilt skydd för den befintliga elproduktionen. Den andra vägen innebär att man inför avvägnings- och kravregler som styr omprövningarna på så sätt att elproduktionen gynnas på ett mer allmänt sätt. Den tredje vägen för att främja produktionskapaciteten ligger i linje med vad utredningens direktiv anger, nämligen att begränsningarna i rätt till ersättning i 31 kap. 22 § och 39 § lagen om införande av tas bort eller i vart fall justeras. De tre alternativen kan fungera var för sig eller kombineras med varandra. Alternativen redovisas nedan. Sist i avsnittet följer en sammanfattande avvägning. Vattendrag som redan är starkt påverkade av vattenkraftutbyggnad och som är av nationell betydelse ur kraftförsörjnings- synpunkt kan prioriteras för elproduktion. Syftet ska vara att skydda befintlig elproduktionen i dessa vattendrag. Av tabellen över svensk vattenkraftproduktion i avsnitt 2.4.4 framgår att så mycket som av den svenska elproduktionen från vattenkraft kommer från endast tio älvar med biflöden. Det skulle således vara möjligt att täcka den absoluta huvuddelen av den svenska elproduktionen från vattenkraft med ett utpekande som bara skulle omfatta ett mindre antal vattendrag. Det är dock att förenkla frågan alltför långt att bara säga att de tio största kraftproducerande älvarna är intressanta ur elförsörjningssynpunkt och nöja sig med det. Det kan finnas annan elproduktion från vattenkraft som är lika viktig för att elproduktionen ska fungera tillfredsställande för hela landet. Dessutom behöver, som ovan nämnts, särskild hänsyn tas till behovet av ökad reglerkraft när vindkraften har byggts ut. Denna reglerkraft kan behövas i olika delar av landet. Vidare kan man inte heller bortse från att några av de viktigaste kraftproducerande älvarna även har så stora naturvärden eller andra värden att de delvis kan behöva tas i anspråk för andra ändamål än elproduktion. Vidare finns det EG- rättsliga skyldigheter att ta hänsyn till. Det kan således behövas nyanserade avvägningar när man avgör vilka vattendrag som ska anses vara av nationellt intresse för elproduktionen. Det finns olika vägar att gå för att utse vilka vattendrag som ska anses vara av nationellt intresse för elförsörjningen. Några av dessa alternativ redovisas nedan och utredningen väljer sedan det alternativ utredningen anser vara mest ändamålsenligt. Direkt utpekande av kraftproducerande älvar som riksintresse i 4 kap. Mot bakgrund av att vattenkraften kan anses vara av väsentlig betydelse för klimatfrågan och för att ska kunna komma upp i de förnybar energi som föreskrivs i EG-direktivet om förnybar energi kan man ifrågasätta om inte de viktigaste vatten- dragen som levererar förnybar energi skulle kunna reserveras för detta ändamål direkt i 4 kap. . Utpekandet skulle ge ett starkt skydd för elproduktionen i dessa vattendrag och det skulle bli tydligt vilka vattendrag som avses. Utpekandet skulle ha direkt rättsverkan på det sätt riksintressen enligt 4 kap. har. Utpekandet av älvar och vattendrag som är viktiga för fram- ställningen av förnybar energi skulle bli en direkt parallell till utpekandet av de vattendrag som skyddas mot vattenkraft- utbyggnaden. Utpekandet skulle därmed bli en tydlig signal om att de globala miljöfrågorna och hotande klimatpåverkan bedöms som lika viktiga som miljöfrågorna i och kring de utpekade älvsträckorna i 4 kap. Nackdelen skulle kunna vara att en åtgärd som vattenkraft- utbyggnaden, som i vart fall historiskt har setts som en ren exploateringsåtgärd, skulle pekas ut som skyddsvärd i 4 kap. miljö- balken där övriga skyddssyften är mer traditionella såsom turism och friluftsliv, skydd mot industriella exploateringar, begränsningar av fritidsbebyggelse, skydd mot vattenkraftutbyggnad osv. Med ovan nämnda utformning av skyddet för vattenkraften, dvs. som ett skydd för framställningen av förnybar energi i särskilt utpekade vattendrag, skulle dock skyddssyftet kunna jämställas med andra skyddssyften i 4 kap. och det skulle därmed vara motiverat att skriva in dessa älvsträckor direkt i 4 kap. Utpekandet av vilka vattendrag som ska ingå i 4 kap. miljö- balken och där vara särskilt utpekade för vattenkraftändamål bör i så fall beredas av i samråd med andra berörda myndigheter och organisationer. Att en myndighet ska uppmärksamma regeringen på om urvalet av riksintressen i 4 kap. behöver regleras framgår av 6 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Eftersom förslaget innebär en lagändring i 4 kap. kommer ett eventuellt beslut att tas av , vilket skulle ge utpekandet hög legitimitet. Hantering som riksintresse enligt 3 kap. har, som angivits i avsnitt 4.3, i uppdrag att lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som de anser vara av riksintresse för energiproduktion och energi- distribution (3 kap. 8 § och 2 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m.). Det har inte utsetts riksintressen för vattenkraften efter- som riksintressena har ansetts vara framåtsyftande och huvuddelen av den svenska vattenkraften redan är utbyggd. Utredningen anser dock att det inte föreligger hinder att utse områden som är av riksintresse för vattenkraften både för framtiden och för att bevara och skydda befintlig vattenkraft. Att bevara befintlig elproduktion från vattenkraften får definitivt anses vara ett viktigt samhälls- intresse. Uppdraget kan i övrigt jämställas med det uppdrag fått att ta fram områden av riksintresse för vindkraft. När Energimyndigheten lagt ut anspråken på riksintressen för vattenområden som är särskilt lämpliga för energiproduktion kan dessa anspråk bevakas i omprövningsmål så att åtgärder som motverkar energiproduktionen inte, om inte skälen är väldigt starka, vidtas i dessa vattendrag. Av 3 kap. 8 § andra stycket följer att riksintresseområden ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utnyttjandet av anläggningar för energiproduktion. Vidare kommer riksintresseanspråken att skydda de utpekade områdena mot andra åtgärder som hotar att försvåra utnyttjandet av området för produktion av förnybar energi. Förslaget kräver inga ändringar i 3 kap. eller förord- ningen om hushållning med mark- och vattenområden, eftersom redan har detta mandat. Ett särskilt uppdrag att ta fram sådana områdena inom kan t.ex. läggas i regleringsbrevet till . Ovan har kort redogjorts för elberedskapslagen och vilka anläggningar som enligt den lagstiftningen anses vara av väsentligt intresse för elförsörjningen. Gränsen enligt den lagstiftningen har lagts vid 5 MVA vilket ungefär motsvarar 3,5 MW. Denna avgräns- ning skulle kunna användas för att ange vid vilka anläggningar elproduktionen bör skyddas. Fördelen med kopplingen är att den framstår som logisk då anläggningarna redan tidigare bedömts vara av väsentlig betydelse för elförsörjningen.