sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Det är också viktigt att nya aktörer har möjlighet att etablera sig på marknaden och utmana existerande producenter. För att inte utestänga möjligheten för nya aktörer har utredningen valt att inte direkt koppla tillstånd till en ny reaktor till den tillståndshavare som avvecklar en befintlig reaktor. Tillåtlighet för en ny kärnkraftsreaktor får enligt utredningens förslag endast meddelas om den nya reaktorn avser att ersätta en befintlig kärnkraftsreaktor och den befintliga reaktorn stängs av senast då den nya reaktorn tas i kommersiell drift. Denna ordning innebär att det i normalfallet är en direkt koppling mellan avvecklingen av en befintlig reaktor och möjligheten att bygga en ny reaktor. Utredningen föreslår att det ska vara möjligt att bygga en ny kärnkraftsreaktor på en annan av de nu befintliga platserna än den plats där den reaktor som permanent stängs är belägen. Detta medför att det inte endast är ägarna till den reaktor som stängs som kan bygga en ny reaktor. Ett annat möjligt alternativ är att den som söker tillstånd för en ny reaktor gör ett avtal med tillståndshavaren för den befintliga reaktorn om permanent stängning av dennes reaktor. Om överenskommelse sker med markägaren är det rent principiellt inget som hindrar att det tillkommer en ny tillstånds- havare på någon av de tre befintliga platserna förutsatt att den nye tillståndshavaren uppfyller kärntekniklagens krav. Ekonomiska och andra konsekvenser En reaktor kan vidare komma att stängas av andra skäl än att stängningen är kopplad till uppförandet av en ny reaktor. Det kan ha inträffat ett driftproblem som kräver en så omfattande reinves- tering att tillståndsinnehavaren inte bedömer det lönsamt att genomföra reinvesteringen. Det kan också ha kommit föreläggan- den eller förbud från som tillstånds- innehavaren inte klarar att åtgärda av tekniska eller ekonomiska skäl. Eftersom permanent stängning av en befintlig reaktor är en förutsättning för att tillstånd ska kunna erhållas för att bygga en ny reaktor kan det vara frestande för ägaren/ägarna av den befintliga reaktorn att avvakta med beslutet om permanent stängning till dess att de själva vill bygga en ny reaktor eller har gjort en överens- kommelse med en annan intressent som vill bygga en ny reaktor. Utredningen ser det som angeläget att det inte råder långsiktig ovisshet i frågan om en reaktor kommer att åtgärdas för att möjlig- göra återupptagen drift eller kommer att stängas. Utredningen föreslår därför att om en reaktor inte har varit inkopplad på elnätet ska reaktorn betraktas som permanent avstängd och tillstånd till fortsatt drift får inte meddelas. Häri- genom förhindras att ägaren/ägarna till en avställd reaktor kan lägga beslag på rättigheten att bygga en ny reaktor och därigenom förhindra uppförandet av en ny reaktor om någon annan önskar bygga en sådan. När en befintlig reaktor är permanent stängd är det inte nöd- vändigt att ha en överenskommelse med ägaren/ägarna till den reaktorn för att få tillstånd att bygga en ny reaktor. Kravet att en befintlig reaktor ska stängas är ju redan uppfyllt. Detta innebär att det kan komma in flera ansökningar om tillstånd att bygga en ny reaktor som är kopplade till samma permanenta stängning. Det blir då regeringens sak att göra en samtidig prövning av alla ansök- ningarna. Regeringen kan därvid komma att meddela tillåtlighet för den ansökan som regeringen i det enskilda fallet anser bäst upp- fyller de kriterier för tillåtlighetsprövningen som bör uppfyllas eller välja att avslå samtliga ansökningar. Regeringen tillsatte två förhandlare med uppdrag att undersöka förutsättningarna för och söka sådana lösningar som innebär att riskerna för konkurrensbegränsningar på grund av Ekonomiska och andra konsekvenser samägandet i kärnkraften minimeras. Uppdraget har förlängts till utgången av 2009.6 föreslår i den ovan nämnda rapporten om åtgärder för bättre konkurrens att regeringen bör stärka förhand- larnas mandat för att kunna genomföra tillräckligt långtgående förändringar om förhandlarna inom ramen för sitt nuvarande upp- drag inte lyckas uppnå ett reellt uppbrutet samägande av kärn- kraften i linje med verkets förslag. I den energipolitiska propositionen anförs att förändringar i regelverket som möjliggör byggandet av nya reaktorer på befintliga platser skapar nya förutsättningar för förhandlingsuppdraget och att detta är en viktig aspekt att ta i beaktande i översynen av regelverket (s. 28). Utredningen kan konstatera att ett generationsskifte i det svenska kärnkraftsbeståndet påverkar riskerna för konkurrens- begränsningar till följd av det nuvarande samägandet av kärn- kraften. Det regelverk som utredningen föreslår innebär inte endast att nuvarande kärnkraftskapacitet kan kvarstå utan också att nya kärnkraftsreaktorer kan tillkomma med högre kapacitet än de som avvecklas. Vid ett fortsatt samägande av en ökande kärnkrafts- kapacitet kan riskerna för konkurrensbegränsningar till följd av de tre stora kraftproducenternas samägande av kärnkraften komma att öka. Vid den tillåtlighetsprövning av nya kärnkraftverk som ska genomföras enligt regler kan regeringen beakta kon- sekvenserna för konkurrensen på elmarknaden. Om utredningens förslag leder till ansökningar att få bygga nya kärnkraftsreaktorer enligt de förutsättningar som utredningen föreslår kommer det att få konsekvenser för Strålsäkerhetsmyndig- hetens verksamhet som tillsynsmyndighet. Utredningen har tidi- gare i avsnitt 20.1 påpekat att per- sonella resurser är förhållandevis små för verksamheten relativt antalet tillsynsobjekt inom det kärntekniska området, jämfört med tillsynsmyndigheter på detta område i andra länder. Myndigheten har fått ökade anslag för att genomföra förstärk- ning av resurserna med ett 20-tal tjänster successivt och 6 Se dnr N2009/669/E. Ekonomiska och andra konsekvenser framåt för att förstärka tillsynen av såväl de kärntekniska anläggningarna som användningen av radiologisk diagnostik inom sjukvården.7 I dessa förstärkningar ingår inte resurser för att ta hand om eventuella ansökningar om nya reaktorer. Förstärkningen innefattar inte heller resurser för att hantera frågor om ökade transporter av radioaktiva ämnen och ökade mängder av kärnavfall som, i ett sammanhang då tillstånd att uppföra en kärnkrafts- reaktor beviljats, också skulle bli aktuella. Om resurser inte är tillräckliga för att kunna hålla rimliga handläggningstider vid granskning av dessa ärenden kan normalt sett tiden för granskning bli längre än vad kraftindustrin har beräknat, vilket i sig kan medföra ökade kost- nader för dessa. För det fall att myndigheten skulle tillföras extra resurser kan det leda till ökade kostnader för antingen staten eller tillståndshavarna till kärntekniska anläggningar, beroende på hur en eventuell resursförstärkning skulle finansieras. 2008/09:1 Budgetpropositionen för , utgiftsområde 6 s. 100 ff. 25Frågan om hörande i samband med regeringens tillåtlighetsprövning Utredningens bedömning: Rättsskipnings- eller förvaltnings- uppgifter får inte fullgöras av i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. får heller inte i en vanligt lag bemyndiga sig själv att fullgöra rättsskip- nings- eller förvaltningsuppgift. Detta skulle strida mot det principiella förbudet mot lagstiftning in casu. En ordning mot- svarande den finska modellen med att ska godkänna om ett visst kärnkraftverk får uppföras eller inte, strider mot regeringsformen och är således inte möjlig att genomföra i Som framgår av kapitel 16 ovan krävs det för att få uppföra ett nytt kärnkraftverk i ett principbeslut av statsrådet om att uppförandet är förenligt med samhällets helhetsintresse. Statsrådet ska i sin bedömning väga in kärnkraftverkets fördelar och nackdelar med utgångspunkt i behovet av kärnkraftverket för landets energiförsörjning, hur lämplig kärnkraftverkets tilltänkta förläggningsort är och anläggningens inverkan på miljön, samt hur kärnbränsleförsörjningen och kärnavfallshanteringen är ordnade. Statsrådets principbeslut har alltså stora likheter med den svenska modellen om regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljö- balken. Det gäller även reglerna om ansökan i den finska författ- ningen som ställer krav på att det till en ansökan ska fogas en Frågan om hörande i samband med regeringens tillåtlighetsprövning preliminär säkerhetsanalys och en miljökonsekvensbeskrivning. I ansökan kan sökanden presentera ett eller flera alternativ för platsen för verket samt verkets typ. Att kommunen där kärnkraftverket planeras att uppföras ställer sig bakom projektet är en nödvändig förutsättning för att ett prin- cipbeslut ska kunna beviljas. Kommunerna har alltså en vetorätt enligt den finska kärnenergilagen. Det som i princip skiljer den finska lagstiftningen från vad som gäller i är att statsrådets principbeslut utan dröjsmål ska föreläggas för granskning. kan upphäva beslutet helt och hållet eller besluta att det utan ändringar ska förbli i kraft. Underlaget för ställningstagande är förutom statsrådets överväganden även den preliminära säkerhetsanalysen samt miljökonsekvensbeskrivningen. Om beslutar att bifalla statsrådets principbeslut fastställs även miljökonsekvens- beskrivningen som sedan inte kan överklagas. Motsvarande hantering, nämligen att skulle ges till- fälle att fatta beslut i ett enskilt förvaltningsärende, anses inte möjligt i . Enligt regeringsformen (RF) måste en lag ha en generell utformning. får således inte genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Det kan visserligen undantagsvis vara nödvändigt att genom lag ge föreskrifter, som i praktiken blir tillämpliga endast i fråga om ett enstaka fall, men lagen måste i en sådan situation ändå vara gene- rellt utformad1. Lagen får alltså inte öppet framstå som en lex in casu. Kravet på generell utformning är uppfyllt om en lag avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer2. Av motiven till RF framgår att förbudet mot lagstiftning för enskilda fall har en rent formell innebörd. Om en lag har tillkommit i syfte att reglera ett visst konkret fall och i praktiken kommer att tillämpas endast på detta fall, spelar detta ingen roll, förutsatt att lagen har fått en generell utformning3. Förbudet mot lagstiftning i enskilda fall står i ett visst samband med stadgandet i RF 11:8, att rättsskipnings- eller förvaltnings- 1973:90, s. 2Se SOU 1994:117, s. 152. 3Se , Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3 uppl., 1999, s. 38. Frågan om hörande i samband med regeringens tillåtlighetsprövning uppgift inte får fullgöras av i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Detta stadgande tillåter inte att i en vanlig lag bemyndigar sig själv att fullgöra rätts- skipnings- eller förvaltningsuppgift. Att inte heller kan kringgå stadgandet i RF 11:8 genom att välja lagformen för ett beslut av rättsskipnings- eller förvaltningskaraktär följer av det principiella förbudet mot lagstiftning in casu4. 4 Se , Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3 uppl., 1999, s. 39. En huvuduppgift för utredningen när det gäller atomansvarsfrågan är att dels överväga fördelar och nackdelar med ett obegränsat ansvar vid en allvarlig radiologisk olycka med skador som inte täcks av den finansiellt garanterade ersättningen, dels överväga konsekvenserna av att reaktorägarna i ökad omfattning får ta ansvar för kärnkraftens risker, samt dels lämna förslag till de beloppsnivåer som ska gälla vid en finansiellt garanterad ersättning samt i det sammanhanget över- väga en finansiell lösning som helt ersätter den statliga garanti- modellen eller är ett komplement till denna. Övervägandena ska utgå från att ska kunna tillträda tilläggsprotokoll till Paris- och den supplerande Brysselkon- ventionen (tilläggskonventionen), vilket innebär att anläggnings- innehavarens skyldighet som huvudregel inte får vara lägre än . Utredningen ska översiktligt redovisa vilka ansvarsregler som gäller på några andra områden där olyckor vid anläggningar eller transporter kan orsaka omfattande skador, såsom vid ett genom- brott i en kraftverksdamm, en allvarlig kemikalieolycka och ett omfattande oljeutsläpp samt vilka ansvarsregler som gäller i andra kärnkraftsländer, främst inom EU. Vidare ska utredningen belysa de finansiella konsekvenserna av stora atomolyckor för stat, kommuner och landsting och hur dessa kan påverkas av ökade betalningskapacitet hos anläggningsinne- Konsekvenserna för de skadelidande ska belysas, liksom de ekonomiska konsekvenserna för kärnkraftsindustrin. Det författningsförslag som lade fram i sitt betänkande Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43), näm- ligen lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor, ska vara utgångspunkten för utredningens förslag till kompletterande författningsändringar. har i sitt betänkan- de gjort en grundlig översyn av regleringen i svensk rätt om ansvaret för skador som orsakats av radiologiska olyckor samt kart- lagt finansieringslösningar som säkerställer att det ekonomiska ansvaret så långt som möjligt åvilar innehavare av kärntekniska anläggningar. betänkande fick genomgående ett positivt remissutfall. Utredningen har uppfattat sitt uppdrag så att det är alternativ till de förslag som fram- förde som utredningen bör utveckla. En viktig skillnad, jämfört med de förutsättningar som gällde då utarbetade sina förslag, är att Nordiska Kärnförsäkringspoolen bedömer att ansvarsförsäkring med be- gränsningen kan utfärdas av Poolen om detta skulle efterfrågas av anläggningsinnehavarna i . Enligt Poolens bedömning1 finns utöver även kapacitet för att täcka ränte-, rättegångs- och hanteringskostnader. Kärnförsäkringspoolen har dock aviserat undantag i ansvars- försäkringen i förhållande till tilläggsprotokoll. Undan- tagen gäller bl.a. preskriptionstiden för personskador överstigande och åtgärder för miljöskador som avses enligt tilläggsprotokoll2. Nordiska Kärnförsäkringspoolen påpekar i en skrivelse till utredningen att i det närmaste samtliga atomförsäk- ringspooler i världen gör motsvarande undantag. Enligt uppgift från /omfattas återställning av förorenade miljöområden överhuvudtaget inte av de försäkringar som kärnförsäkringspooler- na erbjuder. En ansvarsförsäkring med undantag innebär att anläggnings- innehavarna måste ställa garantier som täcker undantagen. I annat fall måste svenska staten ikläda sig förpliktelser som motsvarar de undantag som Nordiska Kärnförsäkringspoolen aviserar för att 1Se skrivelse från Nordiska Kärnförsäkringspoolen (dnr 2009/46). 2Enligt uppgift från är det endast leukemier och sköldkörtel- cancer hos barn (förutom direkta strålskador) som uppträder från det att exponering av joniserande strålning har skett. Övriga typer av cancersjukdomar inträffar som regel efter exponeringstillfället. ska kunna tillträda ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionerna. Det kan finnas skäl att nämna att atomansvarsförsäkrings- marknaden är skild från övriga försäkringsmarknader. Ansvars- försäkring kan endast tecknas av kärnförsäkringspooler samt (for the )3. Det sistnämnda bolaget är ett ömsesidigt försäkringsbolag domicilierat i och som ägs av de flesta bolagen i , samt som bedriver nukleär verksamhet. De olika poolerna i länder med kärnkraft återförsäkrar sig hos varandra. Atomansvaret skiljer sig också från traditionellt skadestånds- ansvar på flera sätt. I traditionell skadeståndsrätt är huvudregeln att skadestånd för skada som någon tillfogat en annan förutsätter uppsåt (dolus) eller oaktsamhet (vållande, culpa) hos den som vållat skadan. I princip ska hela skadan ersättas men skadeståndet kan under vissa omständigheter nedsättas. Att teckna ansvarsför- säkring är frivilligt. Atomansvaret är däremot kanaliserad till den som bedriver kärnteknisk verksamhet, (verksamhetsutövaren), ansvaret är strikt (oberoende av vållande) och begränsat till vissa belopp. Det är tvingande för verksamhetsutövaren att teckna ansvarsförsäkring eller ställa motsvarande garantier. Kanaliseringen har en stor betydelse inom kärnkraftsindustrin. Utan kanaliseringen till verksamhetsutövaren skulle leverantörer av utrustning eller service till verksamhetsutövaren riskera skadestånd till tredje man till följd av skada orsakade av fel i en produkt eller ett utfört servicearbete och således behöva teckna ansvarsförsäk- ring. Utöver ansvarsförsäkring har innehavare av reaktorer i drift för att utvinna kärnenergi även en egendomsförsäkring och en avbrottsförsäkring som ryms inom samma begränsade utrymme för försäkring och återförsäkring som gäller inom det kärntekniska området. Egendomsförsäkringen har, enligt de uppgifter som utredningen kunnat inhämta, en limit på cirka 15–vilket alltså är betydligt mer än vad som gäller för ansvarsförsäkringen. När försäkringsutrymmet fylls upp prioriteras anläggningsinne- havarnas ansvarsförsäkringar. Därefter tas det hänsyn till övriga försäkringar såsom egendoms- och avbrottsförsäkringar. Ansvarsförsäkringen bestäms av gällande lagstiftning och den bakomliggande . Egendoms- och avbrottsförsäk- ring täcker i regel inte hela värdet men bestäms på kommersiell basis efter överenskommelse mellan försäkringsgivaren och klienten. Värdet på dessa försäkringar är förvisso högre än ansvars- försäkringen men utrymmet för ansvarsförsäkringen är inte begränsat i förhållande till övriga försäkringar eftersom denna enligt de uppgifter utredningen inhämtat, ges prioritet. 26.1.3Tidigare statliga förpliktelser på atomansvarsområdet Enligt 27 § andra stycket atomansvarighetslagen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer befria anlägg- ningsinnehavaren från försäkringsplikt om denne ställer betryggan- de säkerhet för sina förpliktelser enligt lagen. Bestämmelsen bygger på reglering som medger att anläggningsinne- havarens ansvarighet säkerställs på annat sätt än genom ansvars- försäkring. Mot bakgrund av att staten inte har någon försäkringsplikt hade dåvarande Statens vattenfallsverks kärnkraftreaktorer i inte någon ansvarsförsäkring utan staten svarade för förpliktelserna enligt . Detta gällde då bolagiserades. Genom beslut och svarade staten även för förpliktelserna enligt som enligt atom- ansvarighetslagen gällde för det då statligt helägda som innehade två forskningsreaktorer. Denna befrielse från försäkringsplikt gällde fram till då staten genom beslut4 upphävde de tidigare besluten om befrielse. I samband med de ovan nämnda besluten uppdrog regeringen till att på anmodan av bolaget verkställa reglering av uppkommande atomskada för vilka bolaget skulle vara ansvarigt enligt atomansvarighetslagen. Denna befrielse från för- säkringsplikt gällde fram till då staten genom beslut5 upphävde de tidigare besluten om befrielse. 4Se regeringens beslut (dnr M95/629/5 och M97/4752/5). 5Se regeringens beslut (dnr M95/629/5 och M97/4752/5). 26.1.4Nuvarande regler och förslag 26.1.4.1 Paris- och Brysselkonventionerna Den nuvarande svenska regleringen av ansvaret för skador som uppkommer till följd av radiologiska olyckor i kärntekniska anläggningar och under transport av vissa typer av kärnämnen eller kärnavfall finns i atomansvarighetslagen. Denna lag bygger på internationella åtaganden. De konventioner som binder , och som har arbetats fram inom , är om skadeståndsansvar på atomenergins område och den därtill kompletterande tilläggskonventionen (Brysselkonventionen) (med ändringsprotokoll antagna 1964 och 1982). En motsvarande inter- nationell ansvarsreglering på området är om skadeståndsansvar för atomskada, vilken har tagits fram inom ramen för . Till den konventionen är endast stater som står utanför Paris- och tilläggskonventionen parter. Paris- och Brysselkonventionen utgör ett ersättningssystem i tre steg. Steg 1 är anläggningsinnehavarens ansvar. Anläggningsinne- havaren bär det primära ansvaret för en olycka i enlighet med de nationella regler som fastställts på grundval av bestämmelserna i . Ansvaret är begränsat till ett visst belopp. Steg 2 utgör intervallet mellan anläggningsinnehavarens ansvar och anläggningsstatens ansvar enligt tilläggskonventionen (Brysselkonventionen). Steg 3 utgör intervallet mellan anläggningsstatens ansvar och det ansvar enligt vilket samtliga stater anslutna till Brysselkonven- tionen gemensamt ska betala efter en särskild formel. Innehavaren av den kärntekniska anläggningen bär hela ansvaret för de skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen. Skadeståndsansvaret är strikt, vilket innebär att innehavaren är ansvarig oberoende av vållande. Ansvaret kan endast utkrävas av innehavaren och inte av någon annan. Ansvaret är enligt konventionen begränsat till ett visst belopp (ansvarsbeloppet) som ska betalas ut vid varje olyckstillfälle. Enligt atomansvarighetslagen är de svenska anläggningsinnehavarnas ansvar motsvarande för varje olycks- tillfälle. Ansvaret ska vara täckt av en försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Ansvaret är kanaliserat till anläggningsinnehavaren vilket innebär att ingen annan än denna ska kunna åläggas ersättnings- skyldighet. Anläggningsinnehavarens ersättningsansvar omfattar även skador som har uppkommit i andra stater än konventionsstater, förutsatt att olyckan inträffat i . Regeringen kan dock bestämma att anläggningsinnehavarens ansvar inte ska omfatta skador i en stat som inte är konventionsstat, om inte ersättning i den staten skulle ha betalats för en skada i (reciprocitetsprincipen). Utöver de ersättningsregler som har föranletts av Pariskonven- tionen och tilläggskonventionen (Brysselkonventionen) har ett fjärde steg införts i atomansvarighetslagen. Av 31 a § atomansvarig- hetslagen framgår att i de fall en anläggningsinnehavare i är ansvarig och de ersättningar som utgår enligt de tre ersättnings- stegen inte räcker till för att ersätta uppkommen skada, så betalar den svenska staten ersättning om skadan uppkommit i , , eller samt för skador som har uppkommit ombord på fartyg eller luftfartyg som är registrerade i något av dessa länder. Därutöver ersätts skador som svenska medborgare eller svenska juridiska personer har lidit, oavsett var skadan har inträffat. Även skador i en annan Brysselstat ersätts, dock endast enligt reciprocitetsprincipen. Efter ett omfattande moderniseringsarbete undertecknades ändringsprotokoll till Paris- och Brysselkonventionerna. Ändring- arna träder i kraft när de ratificerats, godtagits eller godkänts av två tredjedelar av de fördragsslutande parterna. Paris- och Brysselkonventionerna utgör även efter ändrings- protokollen ett ersättningssystem i tre steg. Det första steget uttrycker liksom tidigare vilken nivå som gäller för anläggnings- innehavarens ansvar enligt , men ansvarsnivån höjs avsevärt och uttrycks nu som ett lägsta godtagbart belopp, – referensbeloppet – vilket utgör . Detta måste vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti. Denna lösning innebär att det numera finns en uttrycklig möjlighet för konventionsstaterna att införa ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavare. I det andra steget, som enligt tilläggskonventionen (Bryssel- konventionen) utgörs av intervallet mellan 700 miljoner och , är utgångspunkten att staten där den ansvariga anläggningsinnehavarens anläggning är belägen bär ansvaret. Detta ansvar kan minska, eller till och med bortfalla, beroende på hur långt anläggningsinnehavarens eget ansvar i det första steget sträcker sig. Enligt det tredje steget ansvarar konventionsstaterna med stöd av tilläggskonventionen (Brysselkonventionen) tillsammans för ersättningen i intervallet mellan och 1 500 mil- joner euro. De mest påtagliga förändringarna som följer av den reviderade kan sammanfattas enligt följande: ansvarsbeloppet höjs väsentligt och ska vara lägst per anläggningsinnehavare och olycka (referensbeloppet), medger att konventionsstaterna får införa ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren,