sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Ett stort antal indikationer i omvärlden tyder, enligt Ekonomi- styrningsverket, på att det finns en betydande möjligheter till eff- ektivisering i att koncentrera administrativ verksamhet. Det gäller både i näringslivet och i offentlig verksamhet. har initiativ tagits i den riktningen både inom statsförvalt- 25 SOU 2008:22. ningarna i våra grannländer och inom några av våra egna största myndigheter. Bedömningar som har gjorts inom ramen för Ekonomi- styrningsverkets arbete med produktivitet och effektivisering pekar också på att administrationen i staten är ett av de områden som bedöms ha stora möjligheter till effektivisering. Enligt Ekonomi- styrningsverket har en utveckling mot en mer koncentrerad administrativ hantering den största potentialen i jämförelse mellan andra tänkbara effektiviseringsinitiativ inom det administrativa området. När det gäller gemensamma lösningar för effektivare admin- istration bedömer att det finns betydande effektiviseringspotentialer i en mer koncentrerad och myndighets- övergripande hantering av volymtjänster inom det ekonomi- och personaladministrativa området. 26 Dessa besparingspotentialer kan ge både finansiella besparingar och underlätta framtida kompetens- försörjning. De potentialer som förutsätter samverkan över myndig- hetsgränser har endast utnyttjas marginellt på grund av olika hinder eller bristande incitament. Det är nödvändigt att upprätthålla god kvalitet i verksamheten även under förändringsprocessen vilket talar för en stegvis ansats. För att nå framgång med en flerårig myndighetsövergripande utvecklingsprocess krävs ett tydligt och ut- hålligt inriktningsbeslut från regeringen, en resurs utanför som kan stödja och samordna samt en balans mellan för- ändringstryck och frivillighet. har därför föreslagit att Kammar- kollegiet får i uppdrag att på lämpligt sätt och i samråd med utveckla en service som är inriktad på effektiv hantering av volymtransaktioner. De myndigheter som har etablerat interna servicecenter ges i uppdrag att i samråd med Eko- nomistyrningsverket erbjuda service också till andra lämpliga myndig- heter. Ett nytt servicecenter skapas för någon lämplig myndighets- grupp med stöd av . Regeringen överväger att i särskild ordning pröva om det finns betydande effektiviserings- potentialer inom andra delar av det administrativa stödet. 26 (2007a). Löneadministration – bedömd besparingspotential I hela statsförvaltningen – exklusive de stora myndigheterna som redan har inrättat interna servicecenter – arbetar drygt 600 löne- administratörer och drygt 3 000 ekonomiassistenter och redovisnings- ekonomer i myndigheter som i allt väsentligt sköter sin ekonomi- och lönehantering själva.27 Om hälften av redovisningsekonomerna bedöms ha sådana arbetsuppgifter att de bör tas med kan den personalgrupp som huvudsakligen arbetar med volymuppgifter inom ekonomi- och personaladministration utanför olika servicecenter- lösningar bedömas uppgå till drygt 3 000 anställda. Med denna relativt försiktigt beräknade bas motsvarar den erfaren- hetsmässiga besparingsmöjligheten på 25–ett minskat personalbehov på 750–1 050 anställda. Inklusive overhead- och lokal- kostnader motsvarar detta en årlig besparing på 650–om möjligheten kan utnyttjas fullt ut. Skulle besparings- potentialen motsvara den som har uppnåtts inom de stora myndig- heter som har inrättat interna servicecenter, dvs. i storleksordningen , så uppgår det minskade personalbehovet till omkring 1 500 anställda eller en årlig besparing i storleksordningen . Ytterligare effektiviseringsmöjligheter finns också inom IT-stödet och inom det ekonomi- och personaladministrativa området. De stora basvolymerna inom EA- och PA- området – löpande bok- föring, fakturahantering, standardiserade ekonomisammanställningar och lönehantering – ingår i stort sett alltid när administrativa servicecenter skapas. Ett principiellt annat utvidgningsområde är att med ett ända- målsenligt systemstöd ge service avseende bland annat e-inköp, resehantering och rekrytering. Det finns områden där en koncentration av hanteringen kanske skulle innebära ännu större potentialer än inom EA- och PA- området. Ett sådan exempel är IT-drift. När varje myndighet sköter 27 Enligt uppgifter från och . BESTA är ett system för statistiska ändamål som har utvecklats gemensamt av , , och för att gruppera statliga befattningar efter arbetsuppgifternas innehåll och svårig- hetsgrad. Systemet ersätter det tidigare använda systemet TNS som indelningsgrund i den partsgemensamma lönestatistiken. sin IT-drift i egen regi innebär det både höga kostnader och sårbarhet. Enligt anser olika myndighets- företrädare att en mer koncentrerad IT-drift skulle kunna skapas och att det behövs en bedömning av vilka effektiviserings- potentialer detta skulle innebära. Det finns även flera områden som kräver specialistkompetens och där mer av gemensamma lösningar skulle kunna bidra till både lägre kostnader och högre kvalitet. Skälet är att många myndigheter har svårt att rekrytera och behålla specialister med spetskompetens. Kostnaderna kan bli höga, arbetsbelastningen och därmed utnytt- jandet av specialisten kan variera ganska mycket och det kan vara svårt att över tiden upprätthålla ett varierande och utvecklande arbets- innehåll. Mer av resurssamverkan inom områden som kräver specia- listkompetens som behövs inom de flesta myndigheter men som mindre och många medelstora myndigheter inte kan utnyttja fullt ut menade många skulle kunna bidra till att både sänka kostnader och öka kvaliteten. Exempel på sådana områden är upphandlings- stöd, extern och intern information och kommunikation samt juridik. Ökar möjligheterna för bättre kvalitet I ett servicecenter som hanterar större volymer skapas förut- sättningar som ökar möjligheterna att höja kvaliteten. Rutinerna kan standardiseras vilket underlättar utförandet, uppföljningen och kvalitetssäkringen. Kompetens som i den lokala lösningen kan behöva vara bred och generell kan i viss mån ersättas med mer specialiserad med högre kunskapsnivå och erfarenhet inom respek- tive område. I en kvalitetssäkrad hantering behöver färre arbets- moment göras om, vilket bidrar till en hög kostnadseffektivitet. Koncentrerade lösningar är också en fråga om strategisk kompetensförsörjning Möjligheten till en betydande minskning av personalbehovet är inte betydelsefull enbart för att den ger en väsentlig finansiell besparing, som kan utnyttjas föra att exempelvis minska verksamhets- kostnaderna, stärka kärnverksamheten eller öka möjligheterna till analys och utveckling inom det administrativa stödet. har också betydelse ett i både statligt och samhälleligt kompetens- försörjningsperspektiv. Enligt /04 innebär den demografiska utvecklingen att hälften av statens anställda kommer att sluta, , antingen av åldersskäl eller för att arbeta i privat sektor. kommer den offentliga sektorns åtagande inom kärnverksamheten att öka på grund av ett ökat behov av vård och omsorg till följd av en åldrande befolkning. Slutsatsen är att staten behöver åstadkomma mer med mindre resurser, främst färre anställda. Det gäller inte minst personal med den utbildningsnivå som här är aktuell, dvs. gymnasial utbildning eventuellt med viss påbyggnad men utan fullgjord högskoleexamen. Enligt uppgifterna från är löneadministratörerna i staten, exklusive försvaret, och är . av ekonomiassistenterna och redovisningsekonomerna är och är . I ett läge med stora förestående pensionsavgångar i den berörda personalkategorin bör det finnas goda förutsättningar för att även i praktiken ta till vara de rationaliseringsmöjligheter som uppenbart finns i en mer koncentrerad hantering av den ekonomi- och löne- administrationen. Vilka system har myndigheterna valt för EA- och PA-administration? Enligt uppgift från har majoriteten av myndigheterna har nyttjat ramavtal för sina systemanskaffningar för ekonomi- och personaladministration. En bedömning är att: 60 myndigheter använder Agresso som ekonomi- och personal- system Ytterligare 150 myndigheter använder Agresso som ekonomi- system 150 använder Palasso som personalsystem Stora myndigheter har interna servicecenter Ett antal stora myndigheter exempelvis , Försäkrings- kassan, och Försvarsmakten har inrättat interna service- center. Dessa myndigheter siktar mot eller har redan uppnått i storleksordningen en halvering av resursbehovet för de tjänster som har lagts i servicecenter. Genom interna servicecenter vid ett antal stora myndigheter samt Kammarkollegiets administrativa service hanteras redan en betydande del av ekonomi- och löneadministrationen i statsförvaltningen i någon form av koncentrerad lösning. Uppskattningsvis berörs omkring 100 000 av statsförvalt- ningens drygt 240 000 anställda av någon form av någon form av servicecenterlösning för vissa administrativa processer som redan existerar eller är under etablering. Administrativ myndighetssamverkan – länsstyrelserna inför gemensam IT-enhet . . . bildas en gemensam IT-enhet för 21 läns- styrelser. Formellt uppstår enheten , men till dess ska en gemensam IT-chef vara på plats och den geografiskt spridda organisationen vara klar. Länsrådsgruppen har utsett i till värd för enheten och det är där IT-chefen och en kärna av enhetens personal kommer att finnas. All IT- personal ska tillhöra IT-enheten, men i varje länsstyrelse kommer det fortsatt att finnas lokal IT-service. IT-enheten ska ge IT-stöd till alla länsstyrelser, men ha sin hem- vist hos en värdlänsstyrelse, som också är arbetsgivare. Enhetens grunduppdrag är att tillhandahålla samtliga länsstyrelser IT-stöd i form av drift, användarstöd och teknisk förvaltning av gemen- samma, beslutade IT-system. Den ska ha ansvar för specifika utvecklingsuppdrag. Målet är att dessa funktioner ska utföras med minst bibehållen kvalitet och till lägre kostnader än . Länsstyrelserna ska gemensamt styra IT-enhetens verksamhet. På övergripande nivå kommer det att finnas skriftliga överens- kommelser för var och en av länsstyrelserna. IT-verksamheten kommer att styras av en årlig verksamhetsplan, budget och uppfölj- ning, med länsrådsmötet som fastställande instans. grupp kommer bland annat ha beställarrollen, bereda större frågor, lämna beställningar och följa upp IT-verksamheten. Värdlänsstyrelsen ska ansvara för IT-verksamheten och rapportera till styrgruppen; den ska ha behövligt mandat och förfoga över IT-enhetens resurser. IT-enheten rapporterar till värdlänsstyrelsens ledning. . . .och gemensam löne- och ekonomiadministration Länsråden fattade beslut om en utvecklingsplattform för det ekonomiadministrativa området. I regleringsbrevet för ställdes bland annat krav på att en gemensam redovisningsplan i ett gemensamt redovisningssystem skall vara i drift för samtliga länsstyrelser. Uppdraget bygger på att vi de 21 länsstyrelser i princip bedriver samma verksamhet och därför har stora möjligheter och vinster med att samverka. Genom en samverkan kan den ekonomi- administrativa verksamheten effektiviseras. Dessutom är många länsstyrelser små och har svårt att själva bedriva större utvecklings- arbete, men tillsammans har de betydande resurser. Inom EA-upp- draget finns bland annat delprojekt för gemensam redovisnings- plan, elektronisk fakturahantering, samordnad löneadministration och ledningsinformation. EA-uppdraget ska bidra till länsstyrelsernas utveckling och ta till vara samordningsvinster. Samordnade rutiner, rapporter, tekniska lösningar och liknande tas fram, som ska till- godoser behovet av ekonomisk information för en rad intressenter: regeringen, länsledningarna, chefer och medarbetare. Ett av de områden som har valts är alltså samordnad löne- administration. Ett projekt pågår i syfte att skapa och genomföra en nationell modell för länsstyrelsernas löneadministration. Den bygger på egenrapportering och självservice och utgår ifrån den modell som har arbetats fram av länsstyrelserna i sydlänen (Krono- bergs, , , , och ). Länsrådsmötet beslutade om en gemensam löne- administration baserad i vid i som ska vara helt genomförd . –07 fördes löneadministrationen för fem sydlänsstyrelser över dit. Projektet syftar till att skapa en effektiv och billigare lönehantering med god service till länsstyrelserna, grundat på beräkningar i en nationell förstudie: Stordriftsfördelar uppstår när volymerna blir tillräckligt stora. Driftskostnaderna blir lägre när löneadministrationen koncen- treras till ett kontor. Kompetensen är lättare att utveckla och underhålla med en sam- ordnad löneadministration. En koncentration av kompetens kan leda till större utrymme för arbete med kvalitetsfrågor. Sårbarheten minskar då arbetet kan fördelas på flera vid frånvaro. 7Utmaningsrätt – ett exempel på effektivisering i kommuner Syftet med den kommunala utmaningsrätten är att pröva verksam- heter som bedrivs av kommunen, såväl kostnads- som kvalitets- mässigt.28 Enligt beskrivningen av den kommunala utmaningsrätten som metod är den största vinsten att anställda och företag kan bidra till att det uppstår helt nya och bättre sätt att utföra verksamhet på. har 15 kommuner antingen infört, eller håller på att införa utmaningsrätt. Utmaningsrätten har utformats något olika i de kommuner som har infört den, men huvudprincipen är densamma. Den som vill driva en verksamhet åt kommunen på entreprenad har rätt att utmana den kommunala verksamheten. Det kan även finnas möjlighet att rikta ett önskemål till kommunen om att en del av kommunens verksamhet ska säljas. Utmaningen innebär att någon lämnar ett önskemål om att en del av den kommunala verksam- heten ska upphandlas eller säljas. För att utmaningsrätten ska få någon verklig betydelse krävs att kommunen aktivt marknadsför möjligheten, både internt inom kommunorganisationen och externt till utomstående parter. Utmaningsrätten är en del av ett helt paket med möjligheter som finns för att öka mångfalden och förbättra den kommunala verksam- heten. 28 Beskrivningen av den kommunala utmaningsrätten är hämtad från . Vilka verksamheter kan utmanas? Vilka delar av kommunens verksamhet som går att utmana skiljer sig från kommun till kommun, det är alltså upp till respektive kommun att välja vilka delar som omfattas. Samtliga kommuner som infört utmaningsrätt har bestämt att myndighetsutövning, strategiska ledningsfunktioner och vad som enligt lag eller förord- ning måste utföras av kommunen med egen personal inte kan utmanas. Verksamheten som är tänkt att utmanas måste vara definierbar och kunna avgränsas från den övriga verksamheten. En utmaning ska riktas till den nämnd som driver den verksamheten som är tänkt att utmanas. Själva utmaningen behöver inte vara lång, men bör innehålla uppgifter om: vilken verksamhet i kommunen som utmanas, om hela eller delar av verksamheten utmanas, en beskrivning som visar att utmanaren är en trovärdig poten- tiell anbudsgivare på verksamheten, och en uttryckt vilja från utmanaren att själv driva den aktuella verk- samheten. När en utmaning kommer in till kommunen ska den berörda nämnden besluta om utmaningen godkänns eller inte. Hur en nämnd tar ställning till utmaningen bestäms av de lagar, inriktningsmål med mera som styr den verksamhet som utmanas. Om nämnden beslutar att utmaningen får avslag så ska det beslutet motiveras. Godkänns utmaningen kommer ett upphandlingsförfarande att genomföras. I upphandlingen blir den som ställde den ursprungliga utmaningen blir en av parterna. Det finns alltså ingenting som säger att den som tog initiativet till utmaningen även får uppdraget att driva verksamheten. 8Servicecenterlösningar i några andra länder Gemensamt för utvecklingen inom statsförvaltningarna i både , , och är att initiativ till servicecenter- lösningar har tagits från en nivå som antingen har haft ett samlat ekonomi- och verksamhetsansvar för en relativt stor underliggande volym – verksledningar vid stora myndigheter i och ministerieledningar i – eller organ med ett klart mandat att driva utveckling för bättre kvalitet och minskade kostnader inom det administrativa området. Inom statsförvaltningarna i , och har servicecenter skapats för myndighetsgemensam administrativ hantering.29 I finns ett utvecklingsprogram som har inrättats av Stats- kontoret för att förbättra produktiviteten inom ekonomi- och personaladministrationen inom den finländska statsförvaltningen. Programmet har en ambition att öka arbetstillfredsställelsen hos personalen. Bakgrunden till programmet är en splittrad verksamhet där ministerier och myndigheter använder egna system, arbetssätt och resurser på ett sätt som inte är effektivt för statsförvaltningen som helhet. Målsättningen är att skapa enhetlig och effektiv verksamhet genom att använda genom gemensamma metoder, praxis och mallar. En viktig del av helhetslösningen är serviceenheter som tillhanda- håller ekonomi- och personaladministrativa tjänster. Programmet har en överordnad styrgrupp med medlemmar från olika departement. Styrgruppen ansvarar bl.a. för programmets stra- tegiska inriktning, kommunikation till intressenter och godkännande av de i programmet ingående projekten. Programmet är indelat i initiativområden för personaladministration, ekonomiadministration, administration av IT-lösningar samt servicecenterverksamhet. Varje initiativområde består i sin tur av ett antal projekt. Inom initiativområdena ekonomi- och personaladministration är målsättningen att förenkla och samordna processer, arbetssätt och informationsinnehåll. Servicecenterinitiativet är inriktat på att defi- 29 Avsnittet bygger på (2007a) och (2007b). niera en gemensam hantering som kan tillämpas för hela administra- tionen. I räknar man med att av de totalt 7 500 årsarbetare som arbetar med administration genom tillkomsten av servicecenter ska reduceras till cirka 5 000 varav 1 000 ska finnas i servicecenterorga- nisationen. Man arbetar också med att minska antalet servicecenter från fem (5) till ett (1) för att därefter eventuellt överväga en konkurrensutsättning. I har varje departement utarbetat en effektiviserings- strategi för sitt verksamhetsområde. Effektiviseringsstrategierna är utformade kring politikker och insatsområden. Politikker handlar om hur olika aktiviteter kan främja och säkerställa effektivitet och kvalitet i lösningen av uppgiften. Insatsområdena beskriver vilka områden som har speciellt fokus , det kan t.ex. avse en organisatorisk enhet eller en viss uppgift. Effek- tiviseringsstrategierna är ett redskap i departementets koncern- styrning. De ska presenteras på departementens webbsidor för att sprida goda exempel och få till stånd ett erfarenhetsutbyte mellan departementen. Ett antal departement har valt att orga- nisera de administrativa funktionerna i centra som betjänar såväl departement som institutioner inom departementets område. Motiven för att etablera dessa har varit effektivisering, kvalitets- och kom- petensutveckling samt flexibilitet och driftssäkerhet. Genom det kund-leverantörsförhållande som uppstår kommer resonemang om kostnader och kvalitet till stånd på ett annat sätt . Ministerierna har olika sätt att organisera administrativa centrum. Vissa centrum utgör självständiga serviceenheter, andra är under- ordnade ett departement eller en myndighet. Det är också en skill- nad i vilka områden man valt att samarbeta kring. Vanligaste sam- arbetsområde är IT där åtta av 13 ministerier har gemensam IT- funktion och fyra överväger eller är på gång med att etablera gemensam funktion. Övriga områden som är föremål för samarbete är ekonomi, lön/personal och inköp. har administrativa centrum etablerats på frivillig basis men regeringen håller på med en översyn av den framtida strategin med ambitionen att effektivisering ska ske genom obligatorium. I har ytterligare ett centralt initiativ tagits. En studie gjord av konsultföretaget visade på stora skillnader mellan verksamheter som inte hade stöd av servicecenter och sådana som hade det, men också mellan de olika servicecenter som flera min- isterier har byggt upp. Ett ministerieövergripande grepp bedömdes behövas. Efter politiskt initiativ togs inom . Frågan behandlades i regeringens oekonomiutvalg (ekonomiska kommitté) som önskade en grundligare beskrivning av ett sådant business case och ett förslag till genomförandeplan. Oekonomi- styrelsen hade före vårt besök fått i uppdrag att medverka i detta arbete genom bland annat processanalyser och förslag till hur en struktur för en ministerieövergripande service- centerlösning skulle kunna se ut. Avsikten är att ett förslag till lösning, med implementeringsplan och bedömda kostnader och effekter ska vara framme . För medverkan i arbetet avsatte Oekonomistyrelsen i samråd med Finans- departementet två högre chefer samt 15 heltidsarbetskrafter. Där- utöver har man upphandlat som stöd i arbetet. Utvecklingen i tyder på att ministeriegränser kan utgöra likartade hinder för att nå en effektiv stordrift i service- centerlösningarna som myndighetsgränserna i . I tillhandahåller ekonomistyrning via sina serviceenheter tjänster för budgetering, redovisning och lön till ca hälften av myndigheterna. Kunderna betjänas från centrets olika regionkontor och från centralenheten. De olika regionkontoren erbjuder sina tjänster till specifika kundgrupper beroende på departementstillhörighet. Uppdelningen på olika departementsområden görs för att serviceenheterna skall bli specialister på olika sektorer och på det sättet kunna bidra till verksamheternas arbete med att förbättra sina ekonomifunktioner och sin ekonomistyrning. ekonomistyrning är ett expertorgan för verksamhets- och ekonomistyrning underställt . Centret har som uppgift att verka för effektiv resursanvändning i staten genom kompetensutveckling, rådgivning, utveckling av metoder och verktyg samt genom att ge statliga verksamheter till- gång till systemlösningar och ekonomitjänster. Avgifter i staten. Budgetlag – regeringens befogenheter på finans- maktens område. Ett stabsstöd i tiden. Hur stor blev tvåprocentaren? Erfarenheter från en besparingsteknik. Frysningen 2005 – begränsningar av myndigheternas anslagssparande och anslagskredit. Verksamhetsanpassning av vissa regler. Gemensamma lösningar för effektivare administration. Rapport till regeringen. Bedömningar, förslag och bakgrund. Förstudie om ramavtal och administrativ effektivisering. Dnr 53-724/2007. Tydligare styrning av avgiftsbelagd uppdragsverksamhet. Myndigheters finansiering i ett bespar- ingsskede. Myndigheters agerande i ett besparings- skede – den interna organisationen. Verket för förvaltningsutveckling. Ökad användning av offentlig elektronisk handel. 1.Barlastvattenkonventionen – om anslutning. 2.Immunitet för stater och deras egendom. 3.Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. 4.Omreglering av apoteksmarknaden. Kränkande utformning av kommersiella meddelanden. 6.Fastighetsmäklaren och konsumenten. Åtgärdsplan för den kliniska forskningen. 8.Bidrag på lika villkor. En myndighet för all trafik. 11.Frihet för studenter – om hur kår- och nationsobligatoriet kan avskaffas. 12.Finansiella sektorn bär frukt. Analys av finansiella sektorn ur ett svenskt perspektiv. 13.Bättre kontakt via nätet – om anslutning av förnybar elproduktion. + : issues for electricity production based on renewable energy sources in , , , and . 14.Timmar, kapital och teknologi – vad betyder mest? En analys av produktivitetsutvecklingen med hjälp av tillväxtbokföring. 15.LOV att välja – Lag Om Valfrihetssystem. 16.Förtursförklaring i domstol. 17.Frivux – valfrihet i vuxenutbildningen. 18.Evidensbaserad praktik inom social tjänsten– till nytta för brukaren. 19.Att slutförvara långlivat farligt avfall i undermarksdeponi i berg. 20.Patentskydd för biotekniska upp- finningar. Globalisering, strukturomvandling och sysselsättningsdynamik. 22.Ett stabsstöd i tiden. 25.Ett energieffektivare +Bilaga. 26.Värna språken – förslag till språklag. 27.Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola + Bilagedel. För yrkeskunnande i förändring.