sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — Detta leder i sin tur till [att] myndigheternas möjligheter att förebygga eller förhindra allvarliga brott i praktiken minskar väsentligt. Det framhålls vidare i promemorian att den brottslighet som bör komma i fråga för tvångsmedelsanvändning i preventivt syfte är av sådan karaktär att det främst inte är en lagföring som är av intresse utan det viktiga är i stället att kunna förhindra att brottet fullbordas. Det kan nämligen röra sig om mycket allvarliga brott som i värsta fall kan leda till stort mänskligt lidande och till omfattande materiella skador. Detta är något som bör beaktas när effektiviteten av en reglering som möjliggör användning av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte ska övervägas. I detta sammanhang uttalas i promemorian att även om resultatet skulle bli en måttlig ökning av antalet förhindrade brott kan det således vara av synnerligen stort värde för samhället och dess invånare (s. 174). Sammanfattningsvis görs den bedömningen att tvångsmedel för att förebygga eller förhindra brott kan antas bli effektiva verktyg för att bekämpa den allvarliga brottslighet som här avses. I promemorian uttalas att även om det i och för sig lätt kan sägas att det är viktigt att ge brottsbekämpande myndigheter möjligheter att med hjälp av tvångsmedel effektivt kunna förebygga och förhindra den mest allvarliga kriminalitet samhället känner, är det nödvändigt att noga överväga hur man lämpligen avgränsar en sådan tvångsmedelsanvändning (s. 166). Det anförs vidare att de brottsbekämpande myndigheterna inte bör ges sådana befogenheter att medborgarnas tilltro till myndigheterna och rättssystemet påverkas negativt. Skadan som ett minskat förtroende för de brottsbekämpande myndigheterna kan medföra kan väga tyngre än nyttan av att brottsligheten kan förhindras. Det framhålls också i promemorian att integritetsfrågorna alltid bör ges en särskild tyngd när användning av tvångsmedel ska analyseras. Varvid det understryks att ett skäl till det är att användning av sådana tvångsmedel i högre grad än annars riskerar att drabba även tredje man. Det uttalas i promemorian att integritetsintrånget i sig för den enskilde i regel inte torde vara att anse som större av enbart det skälet att syftet med tvångsmedelsanvändningen är brottsförebyggande, dvs. ett annat än det som ligger bakom straffprocessuell tvångsmedelsanvändning. Det betonas dock att utgångspunkten givetvis bör vara att det ska krävas mycket starka skäl och betydande vinster för det allmänna för att tvångsmedelsanvändning i brottsförebyggande syfte över huvud taget närmare ska kunna övervägas med hänsyn till det intrång en sådan åtgärd innebär för enskilda. Avvägningen mellan å ena sidan behovet och effektiviteten av hemliga tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet och å andra sidan intresset av att värna den personliga integriteten Det konstateras i promemorian att från rättssäkerhetssynpunkt inger det betänkligheter att göra avsteg från principer som uppställts i syfte att skydda enskilda mot angrepp på deras personliga integritet (s. 180). Bedömningen görs emellertid att medborgarnas berättigade krav på skydd mot terrorism och annan samhällsomstörtande verksamhet väger tyngre än de presumtiva gärningsmännens intresse av skydd mot övervakning och kontroll. Det uttalas därvid att de behovs- och effektivitetsskäl på det brottsförebyggande området som kan åberopas till stöd för förslaget väger så tungt att intresset av att värna om den personliga integriteten får stå tillbaka i dessa fall. Det anförs dock att även om integritetsintressena inte har sådan tyngd att de på ett avgörande sätt talar emot ett sådant förslag bör de få ett genomslag på så sätt att i regelverket säkerställs att tvångs- medel för att förebygga eller förhindra brott får tillgripas endast i sådana fall där ett integritetsintrång bör kunna anses fullt rimligt. Det betonas också att de föreslagna åtgärderna bör förses med särskilda rättssäkerhetsgarantier, varvid i promemorian framhålls domstolsprövningen, systemet med offentliga ombud och frånvaro av interimistiska beslut samt att ett särskilt organ ska ha en övergripande översyn och följa hur lagen tillämpas. Avslutande anmärkningar angående ärendets fortsatta beredning Promemorian remissbehandlades och låg sedan till grund till regeringens proposition 2005/06:177 Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Som tidigare nämnts i kapitlet om hemlig rumsavlyssning (se avsnitt 3.2.11) beslutade att regeringens lagförslag skulle hänvisas till justitieutskottet för att där vila från . Sedan lagförslaget vilat lade justitieutskottet fram ett nytt betänkande med förslag i ärendet. Beträffande justitieutskottets betänkande i denna del se avsnitt 3.5.3. Vidare redogjorde , som också nämnts tidigare, för det vid tillfället vilande lagförslaget i sitt delbetänkande Skyddet för den personliga integriteten – kartläggning och analys (SOU 2007:22) som kommittén överlämnade . En kort sammanfattning av vad kommittén anförde rörande underlaget för lagförslaget om användande av tvångsmedel i preventivt syfte lämnas i avsnitt 3.5.2. Den tidsbegränsade lag som sedermera trädde i kraft skiljer sig i vissa avseenden från de lagförslag som lades fram i såväl promemorian som propositionen. I avsnitt 3.6 redogörs för lagens närmare utformning och i detta sammanhang kommenteras även några av dessa skillnader, vilka kan vara av intresse för utvärderingen av lagen. 3.5.2Skyddet för den personliga integriteten – kartläggning och analys (SOU 2007:22) framhöll inledningsvis att det vilande förslaget om en ny lag som tillåter att hemliga tvångsmedel används i förebyggande syfte fick anses mycket ingripande från integritets- synpunkt och att det hade en stor principiell betydelse. Kommittén påpekade också att innebörden av den nya lagen är att avsteg görs från det krav som ansetts vara det kanske mest grundläggande vid all hemlig tvångsmedelsanvändning, nämligen att tvångsmedel enbart får användas under förundersökning av ett brott. Kommittén konstaterade också att användning av tvångsmedel de facto hitintills alltid har inneburit att just en förundersökning har inletts. Med den nya lagen blir alltså tvångsmedelsanvändning tillåten innan ett brott överhuvudtaget har begåtts och ska därmed avse personer som kan komma att begå brott. påpekade kommittén att varken eller regeringsformen uppställer något förbud mot att tvångsmedel används i förebyggande syfte. Kommittén underströk dock vikten av att för att sådan användning ska kunna godtas måste det föreligga ett så starkt behov att det är proportionerligt i förhållande till inskränkningarna i integritetsskyddet, och tillämpningsområdet får inte heller bli större än vad som är nödvändigt för att tillgodose behovet. Kommittén anförde därefter följande (SOU 2007:22, del 1 s. 181 f.). I proposition 2005/06:177 lämnas en viss redovisning av Säkerhetspolisens respektive den öppna polisens behov av att använda de aktuella tvångsmedlen i förebyggande syfte. En mer utförlig redovisning av detta behov lämnas i departementspromemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) som tjänat som underlag för propositionen. Behovet av att använda tvångsmedel för att förebygga den typ av brottslighet som omfattas av lagen kan sålunda anses godtagbart redovisat. Någon egentlig analys av vilka konsekvenser för integritetsskyddet som denna typ av tvångsmedelsanvändning kan komma att medföra redovisades däremot inte. Därmed har det inte heller varit möjligt att göra den proportionalitetsbedömning som är en förutsättning enligt såväl regeringsformen som vid införandet av rättighetsinskränkande lagstiftning. I sin redovisning av förslagens betydelse för integritetsskyddet och hur detta skulle vägas mot behovet och effektiviteten av den föreslagna användningen av tvångsmedel nöjde sig regeringen med att konstatera att medborgarnas berättigade krav på trygghet och skydd mot terrorism och annan samhällsfarlig brottslighet vägde tyngre än de presumtiva gärningsmännens intresse av skydd mot övervakning och kontroll. Regeringen påpekade vidare att användningen av hemliga tvångsmedel i och för sig kan inkräkta på tredje mans integritetsintressen. De behovs- och effektivitetsskäl på det brottsförebyggande området som talar för förslaget vägde emellertid så tungt att tredje mans integritetsintressen i viss mån fick stå tillbaka i dessa fall. Någon närmare analys av konsekvenserna för den enskildes integritet lämnades dock inte. För att efterkomma Lagrådets synpunkter på att frågan huruvida rätten enligt artikel 13 i till ett effektivt rättsmedel var tillgodosedd inte alls hade berörts i lagrådsremissen, aviserade regeringen att den avsåg att tillsätta en utredning med uppgift att skyndsamt lämna förslag på lagstiftning om underrättelseskyldighet vid användning av tvångsmedel. Denna utredning har i betänkandet Ytterligare rättssäkerhet vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (SOU 2006:98) föreslagit att det skall införas en särskild skyldighet att underrätta enskilda personer som har berörts av användning av hemliga tvångsmedel. Om utredningens förslag genomförs kommer detta otvivelaktigt att innebära en förstärkning av integritetsskyddet på tvångsmedelsområdet. Oavsett detta synes underlaget för lagförslaget behöva kompletteras för att det skall bli möjligt att göra en sådan proportionalitetsbedömning som enligt såväl regeringsformen som utgör en förutsättning för rättighetsbegränsande lagstiftning. 3.5.3Justitieutskottets betänkande Vilande förslag om hemlig rumsavlyssning m.m. (2007/08:JuU3) Enligt det förslag som lades fram i promemorian ska tillstånd till användning av tvångsmedel i preventivt syfte ska ges restriktivt. I betänkandet underströk ytterligare vikten av att misstanken inte får bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar, utan den ska vara grundad på faktiska omständigheter inom ramen för ett enskilt fall eller händelseförlopp. Enligt utskottets mening avspeglades emellertid inte denna precisering i den föreslagna bestämmelsens lydelse. Lagförslaget i sig i den här delen riskerade därför enligt utskottets mening att ge utrymme för en alltför extensiv tillämpning. Utskottet föreslog därför att lagförslaget utformades så att tvångsmedel enligt lagen får användas då det finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar en i lagen särskilt angiven gärning (mer om detta i avsnitt 3.6.2). Utskottet uttalade vidare att det på goda grunder kunde förväntas att den föreslagna lagen kommer att vara effektiv i den brottsbekämpande verksamheten. Detta talade enligt utskottet för att det lagstiftning borde införas permanent. framhöll utskottet att mot en permanent lagstiftning talade det faktum att det rör sig om en ny möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna att använda hemliga tvångsmedel, vilken dessutom innebär vissa risker för otillbörliga integritetsintrång. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att den föreslagna lagen på samma sätt som lagen om hemlig rumsavlyssning borde tidsbegränsas till . Utskottet förklarade vidare att det välkomnade regeringens avsikt att återkomma med ett förslag vad avser användning av preventiva tvångsmedel som innebär att det skydd som ges i 11 § förslaget till lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott även omfattar viss personal inom sjukvården (jfr 36 kap. 5 § andra stycket ), präster inom trossamfund eller den som i ett sådant samfund har motsvarande ställning (jfr 36 kap. 5 § femte stycket ) samt journalister (jfr 36 kap. 5 § sjätte stycket ). Utskottet berörde även arbete och det motionsvis framförda kravet på att invänta slutbetänkande. Utskottet anförde därvid följande (2007/08:JuU3 s. 20). Den parlamentariskt sammansatta (Ju 2004:05) har i uppdrag att se över skyddet för den personliga integriteten. Kommittén har i betänkandet Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2007:22) kartlagt och analyserat sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten. Kommittén ska även överväga om regeringsformens bestämmelser om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering samt överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Enligt tilläggsdirektiv ska kommittén slutredovisa sitt arbete (dir. 2006:109). Utskottet har tidigare uttalat att det inte ingår i kommitténs uppdrag att uttala sig om pågående lagstiftningsärenden och att det inte heller är kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom lagstiftningen, utan bara att lämna förslag på eventuella generella bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Utskottet anser vidare att det är angeläget att de nya brottsbekämpande verktygen införs utan dröjsmål. Utskottet vill i detta sammanhang också lyfta fram vad regeringen skriver i propositionen om ytterligare rättssäkerhetsgarantier, att det kan finnas anledning att, när slutbetänkandet har lämnats, återkomma till frågor om skyddet för den personliga integriteten vid användandet av hemliga tvångsmedel (prop. 2006/07: 133 s. 22). Sammanfattningsvis menade justitieutskottet att det vilande förslaget i förening med utskottets förslag till ytterligare begränsning var ändamålsenligt och lämpligt. Utskottet uttalade vidare att man ansåg att rättssäkerhetsgarantierna i det vilande förslaget på ett viktigt sätt kompletterats av de förslag som regeringen hade presente- rat i propositionen om ytterligare rättssäkerhetsgarantier. Avslutningsvis uttalade utskottet att förslagen sammantagna enligt deras uppfattning innebar att den kritik från rättssäkerhetssynpunkt som framfördes vid förra behandlingen nu inte längre var aktuell. 3.6Närmare om utformningen av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvariga brott 3.6.1Tvångsmedel som omfattas av lagen Av 1 § följer att hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning får användas inom lagens tillämpningsområde. Enligt 4 § får vidare tillstånd meddelas för att undersöka, öppna och granska brev, telegram, paket eller andra försändelser som finns hos ett befordringsföretag under vissa förutsättningar. I promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) föreslogs att även husrannsakan skulle få användas i hemlighet i brottsförebyggande syfte. Regeringen framhöll dock att en sådan åtgärd innebar ett långtgående intrång i den personliga integriteten. Regeringen uttalade vidare att måste finnas ett mycket starkt behov en sådana tvångsåtgärder för att en reglering som möjliggjorde sådan åtgärder skulle kunna genomföras. Enligt regeringens bedömning fanns det inte tillräckligt belägg för att det finns ett sådant påtagligt behov (prop. 2005/06:177 s. 51 f.). Husrannsakan omfattas således inte av lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Det är inte heller möjligt att använda hemlig rumsavlyssning med stöd av denna lag. 3.6.2Förutsättningar för att hemliga tvångsmedel ska få användas för att förhindra brott I lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott föreskrivs i 1 § att tillstånd till hemliga tvångsmedel får meddelas om det med hänsyn till omständigheterna finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa brott. I bestämmelsen finns en uttömmande uppräkning av dessa brott. För att bestämmelsen ska kunna tillämpas fordras alltså inte misstanke om något konkret brott. Det är tillräckligt att det finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa närmare angivna brott. Vad som närmare avses med brottslig verksamhet utvecklas inte närmare i förarbetena.1 Bestämmelsen i 1 § har formulerats på så sätt att det ska finnas särskild anledning att anta att en person kommer att utöva sådan brottslig verksamhet som regleras i bestämmelsen. Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) föreslogs en annan lydelse av bestämmelsen. Enligt det förslaget formulerades bestämmelsen på så sätt att tillstånd till hemliga tvångsmedel fick meddelas om det med hänsyn till omständigheterna kunde antas att någon person, organisation eller grupp som personen tillhör eller verkar för kunde komma utöva brottslighet av visst angivet slag. Enligt regeringens bedömning ledde promemorians förslag i denna del alltför långt. Det är inte rimligt, menade regeringen, att t.ex. alla medlemmar i en organisation kan utsättas för den föreslagna tvångsmedelsanvändningen endast på grund av sitt medlemskap. Regeringen underströk härvid att integritetsintresset talade för att den personkrets som kan bli föremål för tvångsmedelsanvändningen borde avgränsas. Regeringen ansåg därför det förslag som lagts fram i promemorian som innebar att misstankar mot en grupp eller organisation skulle vara tillräckligt för att möjliggöra tvångsmedelsanvändning i vissa fall därför inte borde genomföras. I detta sammanhang uttalade regeringen att kopplingen till exempelvis en terroristorganisation däremot naturligtvis kan vara en sådan omständighet som bör beaktas vid bedömningen av om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer utöva brottslig verksamhet (prop. 2005/06:177 s. 57). Uttrycket en person innefattar inte något krav på att det ska vara fråga om en till namnet känd viss person. 1 menar att det från rättssäkerhetssynpunkt är en betydande svaghet att tillämparen lämnas utan ledning när det gäller den grundläggande förutsättningen för att tillämpa lagen (, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, 2 uppl. 2009, s. 705). information om att en person, vars namn är okänt, kan komma att genomföra ett terroristbrott, förhindrar således bristen på information om personens namn inte i sig att tillstånd till tvångsmedel lämnas (prop. 2005/06:177 s. 83). Misstankegraden – särskild anledning att anta Det ska vidare som framgått med hänsyn till omständigheterna finnas särskild anledning att anta att en person kan komma att utöva viss brottslig verksamhet. Denna formulering innebär en skärpning av de förslag som lades fram i såväl promemorian som propositionen. I promemorian användes beviskravet kan antas. Regeringen uttalade i propositionen att man gjorde bedömning att en högre misstankegrad än den som föreslogs i promemorian i praktiken torde få till följd att tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen endast mycket sällan skulle komma i fråga (prop. 2005/06:177 s. 55). Regeringen menade därför att det med hänsyn till ändamålet med den nya regleringen var en olämplig ordning. Mot denna bakgrund ansåg regeringen därför att den i promemorian föreslagna misstankegraden i stort borde ligga till grund för en ny reglering. Det fanns dock, enligt regeringen, goda skäl att uttrycka den nödvändiga misstankegraden på samma sätt som i 23 kap. 1 § som reglerar när förundersökning ska inledas, dvs. att det ska finnas anledning att anta. Regeringen uttalade vidare i författningskommentaren att detta rekvisit skulle tillämpas restriktivt (prop. 2005/06:177 s. 83). Därvid anförde regeringen att antagandet inte fick bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar, utan det skulle vara grundat på faktiska omständigheter inom ramen för ett enskilt fall eller händelseförlopp, t.ex. uttalanden, hotelser eller andra faktiska handlanden, som talar för att en viss person kan komma att utöva den brottsliga verksamheten. Misstankar som enbart har sin grund i att personen tillhör eller sympatiserar med en viss brottsbenägen organisation eller grupp är inte tillräckliga. Tillhörighet till en sådan organisation eller grupp kan dock i förening med andra omständigheter som är hänförliga till personen medföra att det i paragrafen angivna beviskravet kan anses vara uppfyllt. Så kan t.ex. vara fallet om det finns underrättelseinformation som pekar på att ett visst terroristnätverk planerar ett terroristdåd och en person som är aktiv i nätverket reser till för att sammanstråla med en annan person som ingår i nätverket. I ett sådant fall torde beviskravet kunna anses vara uppfyllt beträffande båda personerna anförde regeringen. När det gällde misstankegraden anförde Lagrådet vid behandlingen av lagrådsremissen att formuleringen i relation till intentioner och hypotetiska händelser kan ge utrymme för en extensiv tillämpning. Lagrådet ifrågasatte därför om inte en tydligare och mera förpliktande formulering borde väljas. anslöt sig till denna uppfattning. Utskottet menade vidare att de omständigheter som anförts i författningskommentaren för att precisera tillämpningsområdet inte avspeglade sig i den föreslagna bestämmelsens lydelse (2007/08:JuU3 s. 19). På initiativ skärpte därför kravet till att det ska finnas särskild anledning att anta. Kravet på att åtgärden ska vara av synnerlig vikt och proportionalitetsprincipen Av 5 § följer att tillstånd till tvångsmedelsanvändning får meddelas endast om det är av synnerlig vikt för att förhindra brottslig verksamhet som innefattar någon sådan gärning som avses i 1 §. Vidare måste skälen för åtgärden uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som avses i 1 § eller för något annat motstående intresse. I författningskommentaren i propositionen (prop. 2005/06:177 s. 87) påpekas att rekvisitet synnerlig vikt även uppställs som förutsättning för användning av hemliga tvångsmedel enligt regleringar i andra sammanhang varvid det hänvisas till propositionen Vissa tvångsmedelsfrågor (prop. 1988/89:124 s. 44 f.) där innebörden av rekvisitet har berörts. I denna del hänvisas till vad som anförts i avsnitt 3.3.2. I författningskommentaren (prop. 2005/06:177 s. 88) anförs vidare att bortsett från att syftet med lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott inte är att utreda brott utan i stället att just förhindra brott ska rekvisitet synnerlig vikt tolkas på samma sätt som vid exempelvis hemlig tvångsmedelsanvändning enligt . Situationen ska således göra tvångsmedelsanvändning enligt lagen nödvändig. Nödvändiga uppgifter ska inte kunna inhämtas med andra medel och det ska finnas skäl att räkna med att tvångsmedelsanvändningen ensam eller i förening med andra åtgärder verkligen kan få effekt. Beträffande proportionalitetsprincipen uttalas att domstolen på samma sätt som gäller för andra tvångsmedel alltid måste beakta principen när den prövar en tillståndsbegäran om att kunna använda hemliga tvångsmedel i brottsförebyggande syfte. Det anförs vidare att proportionalitetsprincipen får betydelse också för hur ett tillstånd ska utformas och vilka villkor som ska förenas med det. Den gäller vidare under hela verkställighetsförfarandet och ska alltså, även sedan tillstånd getts, beaktas självmant av polis och åklagare. Man kan alltså tänka sig en situation när integritetsintrånget under verkställigheten blir så stort att tvångsmedelsanvändningen, eller del därav, kan anses tillåten, trots att åtgärden enligt 1 § fortfarande skulle kunna ha betydelse för att förhindra brott. 3.6.3Brottslig verksamhet som omfattas av lagen Lagen är som tidigare nämnts endast tillämplig på sådan brottslig verksamhet som innefattar de brott som uttömmande räknas upp i sex punkter i 1 §. Det är därvid fråga om särskilt allvarliga brott, såsom vissa högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet, allmänfarliga brott och terroristbrott samt brott som kan betecknas som systemhotande. I det följande lämnas en kort redogörelse för den brottsliga verksamhet som omfattas av lagen. De högmålsbrott i 18 kap. som omfattas av lagen är uppror (1 §), väpnat hot mot laglig ordning (3 §) och brott mot medborgerlig frihet (5 §).