sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — ska därvid beakta om prövningen kan resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt regler. Vattenrättsliga tillstånd kan vara gamla. Det kommer därmed att uppkomma frågor om det är lämpligt att meddela ändringstillstånd när grundtillståndet är gammalt. Utredningens mening är att tillståndets ålder, eller vilken vattenlagstiftning som rådde när tillståndet meddelades, inte ska vara avgörande för frågan om ändringstillstånd kan meddelas eller inte. Den avgörande frågan är istället om prövningen kan resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt regler. Ändringen medför vidare att bestämmelserna i 24 kap. 5 § andra och tredje styckena blir tillämpliga även för ändrings- tillstånd för vattenverksamheter. På så sätt kan även andra villkor ändras om de har ett samband med ändringen som föranlett ändringstillståndet. Detta bör ytterligare öka möjligheterna att utforma villkoren så att regler uppfylls. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.5. Genom ändringen kan en utövare av vattenverksamhet, vars verksamhet ska omprövas, åläggas att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för pröv- ningen. Förslaget innebär att vattenverksamhet i detta avseende jämställs med miljöfarlig verksamhet för vilken denna regel gäller . Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.6. Ändringen innebär att användandet av prövotid uttryckligen blir tillåtet i omprövningsmål. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2. Ändringen innebär att föreskrifter för vattenverksamheter meddelade med stöd av den nya 11 kap. 9 c § bryter igenom redan meddelade tillstånds rättskraft. Genombrottet sker med samma verkan som de regler som nämns i paragrafen har. 7 a och 7 b §§ Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.4. Förslaget innebär att två nya paragrafer, 7 a och 7 b, förs in i 24 kap. . Paragraferna medför att Kammarkollegiet och de övriga myndigheter och kommuner som nämns i 24 kap. 7 § ges möjlighet att kräva in uppgifter och få under- sökningar utförda av verksamhetsutövaren. Befogenheterna för nämnda myndigheter motsvarar de befogenheter en tillsyns- myndighet har enligt 26 kap. 21 och 22 §§ . Syftet med ändringen är att ge nämnda myndigheter dessa befogenheter för att användas i arbetet med omprövningar och framförallt i det förberedande arbetet inför ställningstagandet om en omprövning ska inledes eller inte. Nämnda myndigheter ges inte ställning som tillsynsmyndigheter utan ges endast de uppräknade befogenheterna så långt det behövs för arbetet med frågor enligt 24 kap. 3–6 §§ . Räckvidden av befogenheterna bör alltså vara densamma som den som gäller för tillsynsmyndigheternas användning som begränsas av vad som behövs för tillsynen. Motsvarande begränsning för nu aktuella myndigheters befogenhet blir således att uppgiften eller undersökningen ska behövas för att förbereda eller driva ärendet om omprövning eller återkallelse enligt 24 kap. . På motsvarande sätt får verksamhets- utövarna även de i paragraferna uppräknade skyldigheterna att tillhandahålla uppgifter och utföra undersökningar. Ändringen innebär även att det även i dessa fall finns möjlighet att, om det är lämpligare, utse någon annan än verksamhetsutövaren att utföra undersökningen och att verksamhetsutövaren är skyldig att stå för dessa kostnader. I övrigt hänvisas till vad som anförs om bestämmelsernas tillämpning i prop. 1997/98:45 del 2 s. 281 ff. Förslaget har behandlats i avsnitt 10.2.4. Ändringen innebär att säkerhetshöjande åtgärder ska kunna vidtas efter en omprövningsansökan enligt denna paragraf. Paragrafens användningsområde är begränsat till åtgärder vars syfte är att vara säkerhetshöjande. Den ska inte användas i situationer där huvudsyftet är att göra andra ändringar och säkerhetsaspekten endast är en mindre del. Den ska inte heller användas där huvud- syftet är produktionsökningar. I avsnitt 10.2.1 exemplifieras vad som kan vara säkerhetshöjande åtgärder för vattenverksamheter. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.1. Ändringen innebär att regeringen bemyndigas att föreskriva om skyldighet även för vattenverksamheter att lämna miljörapport. 10 och 12 §§ Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.2. Ändringarna innebär att kravet på samhällsekonomisk tillåtlig- het, som genom upphävandet av 11 kap. 6 § har avskaffats som generellt krav för all vattenverksamhet, behålls som ett krav för meddelande av särskilda tvångsrätter. Tolkningen av stadgandet i dessa situationer är oförändrad jämfört med dagens regelverk. Om en vattenverksamhet inte är samhällsekonomiskt tillåtlig så går det inte heller att meddela särskilda tvångsrätter enligt paragraferna. 16.2Förslaget till lag om ändring elberedskapslagen (1997:288) Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.2. Ändringen innebär att första stycket i paragrafen upphävs. Ändringen är en följd av att 11 kap. 6 § upphävs. 16.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser för vattenverksamhet 1 § ( upphävd) Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.1. Ändringen innebär att paragrafen upphävs. Syftet är att rådighet inte längre ska vara en processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet. Rådighetsfrågan ska inte längre bedömas inom tillståndsprocessen. Att de som bedriver vattenverksamhet även fortsättningsvis naturligtvis måste ha rådighet följer istället av allmänna civilrättsliga regler. Reglerna kommer därmed att jämställas med vad som gäller för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet, där rådighetsfrågan inte utgör en del av tillstånds- processen utan sköts helt och hållet mellan markägare och verksamhetsutövare. 4 och 5 §§ Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.1. Ändringarna är en följd av upphävandet av 2 kap. 1 § LSV. 16.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.1. Ändringen innebär att inbetalda fiskeavgifter ska få användas mer flexibelt än vad som kan vara reglerat i respektive dom. En användning som skiljer sig från vad som anges i domen ska normalt bara ske när det är svårt eller olämpligt att följa det som står i domen och det är svårt att uppnå det som var syftet med domen. En mer flexibel användning kan också vara aktuell när för fisket mer ändamålsenliga åtgärder kan vidtas än om domen följts. Den bortre gränsen för flexibiliteten sätts av att åtgärderna ska vidtas i samma huvudavrinningsområde som det vattendrag domen rör. 16.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter m. m. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.1. Paragrafen är ny och anger vilka vattenverksamheter som ska omfattas av kravet att lämna miljörapport. Skyldigheten att lämna miljörapport ska träda 2011 då som avser ska lämnas. Fullständig miljörapport ska således lämnas för . Skyldighet att lämna miljörapport föreligger för vattenkraftverk, vattenregleringar och de verksamheter som anges i 17 kap. 4 a § första stycket 14–16 . Paragrafen anger vidare vad en miljörapport ska innehålla. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.1. Paragrafen är ny och innebär ett bemyndigande till Naturvårds- verket att meddela föreskrifter om ytterligare innehåll i miljö- rapporten samt hur dessa ska redovisas. Bemyndigandet samman- faller med det bemyndigande redan har för miljöfarlig verksamhet. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.2. Paragrafen är ny och innebär att den som tar över en vattenverksamhet som någon annan fått tillstånd för eller anmält är skyldig att upplysa tillsynsmyndigheten om detta. Det ställs inga särskilda formkrav på hur upplysningen ska ske men det torde underlätta för alla inblandade om upplysningen sker skriftligt. Paragrafen har utarbetats med motsvarande skyldighet för miljö- farlig verksamhet i 32 § FMH som förebild. Förslaget har behandlats i avsnitt 10.2.3. Ändringen innebär att säkerhetshöjande åtgärder vid vatten- verksamheter får vidtas efter anmälan till tillsynsmyndigheten (dvs. den som har operativ tillsyn enligt 11 kap. vilket vanligen är ). ska handlägga ärendet enligt förordningen om vattenverksamheter och därvid enligt 23 § bedöma om ärendet är lämpligt att hantera som anmälningsärende. ska i enlighet med 23 § bedöma om åtgärden ska förbjudas, verksamhetsutövaren ska före- läggas att vidta försiktighetsmått, föreläggas att söka tillstånd eller meddelas att anmälan inte föranleder någon åtgärd. Anmälningar bör kunna användas för väl avgränsade säkerhetshöjande åtgärder som inte kräver omfattande ändringar av grundläggande delar i anläggningarna. Förslaget har behandlats i avsnitt 10.2.3. Ändringen innebär att när anmälningar görs om säkerhets- höjande åtgärder ska tillsynsmyndigheten sända en kopia på anmälan till som är central myndighet för dammsäkerhetsfrågor. ges därmed möjlighet att granska den föreslagna ändringen ur dammsäkerhetssynpunkt och kan yttra sig till tillsynsmyndigheten. Samordnad tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet Som framgår i betänkandetexten finns åtskilliga likheter mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. En samordning av regelverken vore därför av flera skäl önskvärd. Skillnaderna mellan verksamheterna är emellertid, som också redovisas i betänkande- texten, inte alls oväsentliga. Samordningen bör därför främst gälla förfarandereglerna. För de materiella reglerna finns inte samma behov. Det får rimligen förutsättas att prövningsmyndigheterna besitter erforderlig förmåga att hålla isär prövningen av flera verksamheter, även om de prövas i samma mål/ärende. Att en särregel varit gällande utgör naturligtvis inte i sig någon presumtion för att regeln bör tas bort, snarare tvärt om. Att regeln gällt borde väl tyda på att den har en viktig funktion och bör behållas. Ett borttagande måste i en sådan situation övervägas noga och motiveras sakligt. Direktivens författare tycks anse att i de fall de vattenrättsliga reglerna avviker från reglerna för miljöfarlig verksamhet så bör de vattenrättsliga reglerna vika. Jag delar inte den grundsynen. Den storskaliga utbyggnaden av vattenkraften i riket är avslutad, åtminstone såvitt nu kan bedömas. Den planerade stora utbyggnaden av vindkraften ställer emellertid krav på en alternativ elproduktion som är lättillgänglig och snabbreglerad. Här är vattenkraften det naturliga valet. Den pågående klimatförändringen kommer enligt allmänt vedertagna beräkningar att medföra ökad tillrinning och avsevärt högre flödestoppar i stora delar av riket. Dessa faktorer kommer rimligen att medföra behov av effekt- utbyggnader i befintliga vattenkraftverk, ökad magasinering i nuvarande kraftverksmagasin, tillskapandet av nya sådana och nya tappningsbestämmelser för många vattendrag. Det finns därför anledning att skynda långsamt med en nedmontering av de vattenrättsliga reglerna. Tillståndspliktiga vattenverksamheter innebär typiskt sett en förändring av de naturliga vattenförhållandena på sådant sätt att motstående intressen, allmänna som enskilda, drabbas av skada eller intrång i någon form. För att en sökande skall tillåtas att inleda en process och därvid ta i anspråk samhällets resurser (domstolar, länsstyrelser, andra myndigheter) samt tvinga grannar och andra sakägare till aktiviteter för att tillvarata sina intressen måste, enligt min mening, krav ställas på att ett genomförande också kan komma till stånd om tillstånd lämnas, dvs. ett aktualitetskrav av motsvarande slag som finns i annan lagstiftning inom fastighets- rätten i vid mening. Det finns inget skäl att avstå från kravet på saklegitimation i denna typ av mål/ärenden, som ju typiskt sett alltid innehåller en civilrättslig sida. Jag anser således att rådighetskravet som processförutsättning skall bibehållas. Vattenrättslig tillståndsprövning kan i stort sägas gå ut på att hindra olämpliga verksamheter, olämpliga lokaliseringar och olämpliga verksamhetsutövare. Den ekonomiska tillåtlighets- prövningen ger ett förstärkt skydd mot olämpliga verksamheter. En verksamhet som inte ens på projektstadiet kan visas medföra större nytta än kostnader samt skador och olägenheter kan knappast anses svara mot ett angeläget allmänt intresse. Vatten- rättsliga tillstånd, med det klart expropriativa inslag som är typiskt för sådana tillstånd, bör därför inte få lämnas om verksamheten inte fyller kraven i 11 kap. 6 § . Att göra skillnad mellan generell och särskild tvångsrätt leder enligt min mening fel. Den generella tvångsrätten är helt enkelt rätten att på en viss plats, där verksamhetsutövaren har vatten- rättslig rådighet, vidta åtgärder som påverkar vattenförhållandena även utanför denna plats. Ett stort grundvattenuttag på en plats där verksamhetsutövaren har vattenrättslig rådighet kan således sänka grundvattennivåerna även hos grannarna och orsaka skada för dem i form av sinade brunnar etc. En ökad dämning vid en dammbyggnad kan medföra att fastigheter uppströms, som ägs av andra än verksamhetsutövaren, drabbas av överdämning eller försämrad torrläggning med minskade skördar etc. En generell tvångsrätt i form av ändrade vattenföringar kan också medföra fiskeskador såväl uppströms som nedströms. Den särskilda tvångsrätten innebär en rätt att vid vissa särskilt angivna verksamheter mer handgripligen ta i anspråk annans fastighet eller anläggning – i ett grundvattentäktsmål exempelvis att dra fram en vattenledning över annans fastighet. Såväl den generella som den särskilda tvångsrätten är expropriativ till sin natur. Det möter inga svårigheter att ta fram exempel där den generella tvångsrätten kan vara mer ingripande för en sakägare än den särskilda. För grannen till en grundvattentäkt är det sannolikt skadligare och kostsammare om fastighetens brunn sinar och måste fördjupas än om tvångsrätt meddelas att dra fram en vattenledning över ett hörn av fastigheten. Jag anser således att kravet på samhällsekonomisk nytta vad gäller vattenverksamheter bör vara kvar och att skäl saknas att göra någon uppdelning utgående från om det yrkas särskild tvångsrätt eller ej. Samordning av regelverken för vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet Jag anser att utgångspunkten att reglerna för vattenverksamheter skall samordnas med reglerna för miljöfarlig verksamhet är felaktig. Direktivet utgår från likheterna mellan industriell verksamhet och kommersiell storskalig kraftproduktion. Vattenverksamheter omfattar dock många typer av verksamheter med förutsättningar som avviker starkt från vad som gäller vid miljöfarlig verksamhet, särskilt gäller detta markavvattningsverksamheter. Om lagstiftaren anser att reglerna för kraftproduktion bör samordnas med reglerna för miljöfarlig verksamhet bör andra typer av vattenverksamheter undantas och regleras särskilt. En viktig skillnad mellan miljöfarliga verksamheter och vatten- verksamheter är att många vattenverksamheter medför skyldighet att upprätthålla verksamheten till förmån för andra intressenter. En industri kan välja att avveckla verksamheten när den inte är lönsam medan verksamhetsutövare inom t.ex. ett markavvattningsföretag har en fortlöpande skyldighet att upprätthålla funktionen och underhålla anläggningarna utan hänsyn till om de själva vill bedriva verksamheten vidare eller vilka ekonomiska konsekvenser detta medför. Vissa vattenverksamheter avser inte ett kommersiellt utnyttjande av vattnet utan att skydda mot vatten och öka ett områdes lämplighet för något ändamål. Samhället har under en 100- års period genomfört ett storskaligt omskapande av landskapet för att öka områdens lämplighet för livsmedels- och skogsproduktion, infrastruktur, bebyggelse och andra ändamål. varit att detta omskapande har varit bestående och samhället har anpassat sig till detta som det har kommit att fylla nya funktioner som t.ex. rör klimateffekter och översvämningsskydd. Helt andra förutsättningar gäller för dessa vattenverksamheter än för industriell/kommersiell verksamhet. T.ex. består verksamheten inom en markavvattning normalt endast av att underhålla den infrastruktur i form av diken m.m. som anlagts för mark- avvattningen. Ofta kan det vara en begränsad grupp markägare som ansvarar för denna uppgift till förmån för en betydligt större krets intressenter. Enligt min uppfattning är det fortfarande högst befogat att ta hänsyn till detta särfall då man överväger förändringar av systemet. Ett ingripande mot det omskapande av landskapet som en markavvattning har inneburit måste ske med garantier för att alla berörda intressen prövas och beaktas och att kostnaderna för detta läggs ut på ett rimligt sätt. Detta talar med styrka mot att regelverket för vattenverksamheter anpassas efter regelverket för miljöfarlig verksamhet. Sammanfattningsvis motsätter jag mig en samordning mellan regelverken för vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet. Överförande av kostnader till verksamhetsutövare En annan utgångspunkt för utredningen är att föra över kostnader för omprövningar, underlag och utredningar från det allmänna till verksamhetsutövare. Vattenverksamheter omfattar dock många verksamheter som inte har en sådan ekonomisk bärkraft att det är rimligt att föra över kostnader för omprövning, utredningar etc. till verksamhetsutövare eller underhållsskyldiga. Detta kan dels gälla markägare som har underhållsansvar för äldre dammar där det inte bedrivs någon kommersiell verksamhet men det kan också vara frågan om markavvattningsföretag där verksamhetsutövarna utgörs av ursprungliga delägare som av historiska skäl bär kostnaderna för underhåll men där verksamheten har kommit att tjäna en betydligt större krets enskilda och allmänna intressenter. I sådana fall är det uppenbart orimligt att föra över kostnader från det allmänna till enskilda verksamhetsutövare. Det finns även i övrigt olika verksamhetsutövare som bedriver en för samhället nyttig verksamhet med begränsade ekonomiska marginaler där det inte framstår som en lämplig avvägning att föra över kostnader till dessa från samhället. Förutsättningarna för småskalig kraftproduktion Frågan om förnybar energi är en viktig framtidsfråga och den småskaliga produktionen är viktig då det här bör finnas en potential för ökad produktion utan omfattande miljömässiga konsekvenser. Enligt min uppfattning har utredningen tagit för lätt på frågan att främja kraftproduktionen när det gäller de små kraftverken. Förslagen innebär inte några förbättrade förutsättningar för dessa utan medför snarare ökade kostnader och svårigheter för sådan produktion. Kostnaderna kan slå hårt mot mindre kraft- producenter som driver verksamheten med små marginaler. Detta innebär en uppenbar risk för att utveckling och investeringar i småskalig kraftproduktion inte kommer till stånd redan på grund av administrativa hinder. Jag är tveksam om detta utgör en lämplig avvägning mellan produktions-, klimat- och andra miljöintressen. Det framstår därför inte som lämpligt att föra över omfattande kostnader till dessa verksamhetsutövare. Kraven att ta fram miljörapport, underlag för omprövningar etc. bör därför begränsas ytterligare så att de inte träffar de minsta kraftproducenterna. Konsekvenser av ändrade skyldigheter för markavvattningsföretag Om nya villkor, inskränkande föreskrifter eller omfattande upplysningsskyldigheter läggs på verksamhetsutövarna i t.ex. ett markavvattningsföretag uppkommer frågan till vilken gräns underhållsskyldigheten fortsättningsvis skall gälla. Verksamhetsutövarna har inte möjlighet att – som t.ex. en industri med alltför höga miljökostnader – avveckla verksamheten utan de är skyldiga att fortsätta vattenverksamheten och underhålla anläggningarna oavsett vad detta medför för ekonomiska konsekvenser. Utökade krav mot sådana verksamhetsutövare måste förenas med möjligheter att ompröva underhållsansvaret. I vissa fall kan det därvid vara befogat att helt befria dagens verksamhets- utövare från ansvar och överföra detta på det allmänna. Krav för vattenverksamheter att ta fram underlag för omprövningar (7.2.5) En skyldighet att ta fram underlag för omprövningar kan innebära mycket omfattande kostnader och träffar enligt förslaget alla verksamhetsutövare, även sådana som inte bedriver någon kommersiell verksamhet och markavvattningsföretag som endast sköter ett underhåll. Enligt min uppfattning kan dessa typer av verksamhetsutövare inte jämställas med mer kommersiella aktörer och verksamhetsutövare av miljöfarlig verksamhet. Skyldigheten att ta fram underlag för omprövning bör därför begränsas så att endast de verksamhetsutövare träffas av kravet som det är rimligt att lägga kostnaderna på. Detta kan ske antingen genom samma avgränsning som när det gäller förslagen till krav på miljörapport och rapportering av fiskvandringsvägar eller genom att kravet förses med en säkerhetsventil enligt vilken skyldigheten inte gäller där det mot bakgrund av t.ex. verksamhetens art, verksamhetsutövarens ekonomiska intresse och omfattningen av utredningen inte framstår som rimligt att lägga ansvaret på verksamhetsutövaren. Anmälningsplikt vid rensning (7.2.7) Klimatförändringar och krav på ökad produktion av bl.a. bioenergi innebär att det finns ett starkt behov av att bibehålla och utöka markavvattningskapaciteten i . Ett regeringsuppdrag ligger hos och om tillämpningen av regelverket för dikesrensning i skog. Enligt min uppfattning behöver markavattningsfrågorna diskuteras i ett sammanhang där även det framtida behovet av markavvattning och andra aspekter som omfattas av regeringens uppdrag till m.fl. beaktas. Jag anser därför att förslaget om anmälningsplikt vid rensning bör utgå. Frågan om underhåll av markavvattningsföretag bör beredas noggrannare där även ovan nämnda aspekter bör beaktas. Generella föreskrifter i stället för omprövningar (9) Som utredningen anger innebär möjligheten att meddela generella föreskrifter som bryter rättskraften hos tillståndsgivna verksamheter en mycket långtgående åtgärd som bör användas med försiktighet. Enligt min uppfattning är meddelande av sådana föreskrifter överhuvudtaget inte en lämplig metod för att reglera vatten- verksamheter. Förslaget öppnar en möjlighet att ställa långtgående krav på verksamhetsutövare och underhållsskyldiga utan att dessa kan få kraven prövade i det enskilda fallet. Många vattenverksam- heter är – som utredningen påpekar – mycket komplexa och ingår i ett sammanhang där de både påverkar och påverkas av förhållanden och verksamheter uppströms och nedströms. En rad intressen kan således beröras och tillstånden utgör normalt resultatet av en avvägning mellan dessa olika intressen. En förändring av förutsättningarna för sådana verksamheter måste vara föremål för en prövning som tar hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet och som väger in de olika intressen som berörs. Detta kan aldrig ske inom ramen för en föreskrift. Markavvattningsverksamheter utgör just sådana komplexa vattenverksamheter som inte lämpar sig för en generell reglering. Den ursprungliga Markavvattningsåtgärden innebar att ett större område omskapades för att öka områdets lämplighet för olika ändamål. Samhället har därefter anpassat sig efter de nya förhållandena och markavvattningen utgör ofta en grundläggande förutsättning för hur tätbebyggelse, industrier, vägar, järnvägar, bostäder och fritidsområden samt jordbruks- och skogsproduktion har kommit att lokaliserats. tjänar verksamheten ofta övergripande allmänna intressen som t.ex. klimat och översvämningsskydd. Verksamheten tjänar på så sätt betydligt fler intressen än vad som ursprungligen var fallet och markavvattningsföretaget har en skyldighet att underhålla anläggningarna och upprätthålla de omskapade förhållandena. Det finns således mycket starka intressen – både allmänna och enskilda – av att förhållandena bevaras. Om man av miljöskäl anser att förutsättningarna för en markavvattning behöver justeras bör detta ske genom en omprövning där alla dessa intressen får komma till tals och kan beaktas och där omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten avsevärt försvåras.