sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Delar av sekretariatet och kommittén har tillsammans med ett antal sakkunniga bildat en granskningsgrupp som analyserat CSN:s verksamhet i enlighet med kommitténs direktiv. Som underlag för gruppens analys, och med utgångspunkt i ett frågeunderlag som granskningsgruppen tog fram , har CSN genomfört en självvärdering. Denna presenterades för granskningsgruppen . Gruppen besökte CSN:s huvudkontor i , samt de lokala kontoren i och . Vid besöken genomfördes gruppintervjuer med anställda. har kontinuerligt informerats om granskningsgruppens arbete. Granskningsgruppens rapport har fungerat som underlag för kommitténs överväganden och beslut. CSN har ett brett uppdrag. Myndighetens ansvar för studiestöds- verksamheten hör hemma inom det utbildningspolitiska området, och ansvaret för lån till hemutrustning inom det integrationspol- tiska. Studiestödsverksamheten omfattar fem verksamhetsgrenar: administration av studiehjälp; administration av studiemedel; admi- nistration av bidrag till kostnader vid viss gymnasieutbildning (Rg-bidrag); återbetalningsverksamhet; expertfunktion. Eftersom Studiesociala kommitténs uppdrag i huvudsak avser studiemedelssystemet har granskningen av CSN koncentrerats till administrationen av studiemedel och återbetalningsverksamheten.1 Övriga delar av CSN:s verksamhet har analyserats mer översiktligt. Ett annat motiv bakom den prioritering som gjorts är att administrationen av studiemedlen och återbetalningarna är de i särklass mest omfattande verksamheterna i CSN:s uppdrag. Detta framgår av tabellen nedan. Kommittén bedömer därmed att den största effektiviseringspotentialen finns inom studiemedels- området. Tabell 5.1 Intäkter, kostnader, resultat per verksamhetsgren, 2007 Rg-bidraget,2 TUFF-ersättningen,3 administrationen av lån för hemutrustning och expertfunktionen utgör förhållandevis små verksamheter. Kommitténs bedömning är att de effektiviseringar och besparingar som skulle kunna åstadkommas inom dessa områden är begränsade. Administrationen av studiehjälp till gymnasieelever är en större arbetsuppgift, både i ekonomiskt avseende och volymmässigt. I detta arbete ingår administrationen av studiebidrag, inackord- eringstillägg, extra tillägg samt bidrag för dagliga resor för gym- nasiestudier i . Studiebidrag, inackorderingstillägg och extra tillägg ges även till elever som läser utomlands. studerade 475 760 personer med studiebidrag, som av alla studiebidragsbeslut skapades maskinellt under 1Studiemedel lämnas till högskolestuderande i och utomlands, samt till vuxenstude- rande. 2Rg-bidraget lämnas enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan, för vissa kostnader vid studier vid riksgymnasierna för döva och hörselskadade i samt vid riksgymnasierna för svårt rörelsehindrade ungdomar i , , och . Bidraget lämnas som stöd för att täcka extra kostnader för mat, boende och hemresor. 3Så kallad TUFF-ersättning lämnas enligt förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar. TUFF-ersättning består dels av ersättning för förlust av arbetsinkomst eller motsvarande, dels av ersättning för resekostnader. Styckkostnaden för ett studiebidragsärende var 2007 , dvs. betydligt lägre än för studiemedel i (), studiemedel för studier utomlands (), merkostnadslån () och avskrivningsärenden (776 kro- nor). Kommittén bedömer att administrationen av studiehjälp är tillräckligt effektiv. En granskning i syfte att öka effek- tiviteten ytterligare är inte befogad. 5.2.3Olika djup i analysen Kommittén har haft i uppgift att pröva tre vägar att effektivisera studiestödsadministrationen. Vi har valt att koncentrera huvud- delen av arbetet till det första alternativ som anges i direktiven, dvs. till granskningen av den befintliga organisationen, CSN. Den här delen av uppdraget har utförts som en expertutvärdering, som inbegripit en analys av förutsättningarna för, själva genomförandet av och resultaten av den administrativa hantering som CSN står för. När det gäller de båda övriga alternativen, dvs. att nya aktörer engageras i studiestödsadministrationen som komplement till CSN eller att en helt ny studiestödsadministrativ organisation skapas, har kommittén genomfört en riktningsanalys. Vi har skaffat oss underlag för att kunna ta ställning till om förändringar i den här riktningen överhuvudtaget är möjliga att genomföra givet de rättsliga förutsättningarna och det nuvarande studiestödssystemet, samt undersökt principiella fördelar, nackdelar och möjligheter. De frågor som ställs är, om hela eller delar av studiestödsadministra- tionen kan och bör överföras i annan regi eller till annan aktör. Syftet med de här delarna av arbetet har varit att identifiera ett antal möjliga och realistiska alternativ till CSN. Vi har inte tagit ställning till hur dessa alternativ skulle realiseras, dvs. genomfört en organisationsanalys. Därför har vi inte heller analyserat de ekono- miska konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Kundperspektivet har varit centralt i granskningsgruppens analys. Data har samlats in som beskriver kundernas erfarenheter och åsikter om CSN:s arbete. I det skriftliga underlag som CSN utarbetade för gruppens räkning redovisas resultat från kundunder- sökningar som CSN genomfört under senare år.4 Gruppens arbete har även presenterats och diskuterats i den referensgrupp som knutits till . I denna ingår bland annat studerandeorganisationer, dvs. företrädare för CSN:s centrala kundgrupper. , , har även bjudits in till särskilda överläggningar med gruppen. Underlag har begärts in från , , dvs. från den myndighet som prövar överklaganden av CSN:s beslut om beviljning och återkrav.5 Granskningsgruppens frågeställningar har i relevanta delar presen- terats och diskuterats med företrädare för bankväsende, hög- skoleväsende, kommuner och : chefer för studentcentra vid högskolorna i , , och , samt universiteten i och Kommuner och Landstings, SKL:s, referensgrupp för vuxenutbildning, samt studie- och yrkesvägledare verk- samma i , och Diskussioner i enskilda frågor har även förts med tjänstemän vid Närings- och Finansdepartementen, Utredningen om lokal service i samverkan (Fi 2007:06), (Fi 2006:08) samt Folkpensionsanstalten, FPA, i . 4Inom CSN är kundbegreppet vedertaget. CSN:s kundgrupper är: Högskolestuderande med studiemedel, gymnasieelever som bedriver gymnasieutbildning i och utanför , studerande vid vuxenutbildning och folkhögskola, studerande vid kvali- ficerad utbildning och viss annan eftergymnasial utbildning, vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan, CSN:s samtliga låntagare, samt flyktingar. 5CSN:s beslut i ärenden om återbetalning av studielån överklagas till länsrätt. 5.3Effektivisering av , CSN Kommitténs förslag: Centrala förvalt- ningsanslag minskas med . höjs expeditionsavgiften för debitering av årsbelopp från nuvarande till , vilket motsvarar en årlig intäkts- ökning på . Sammantaget innebär detta en minskning av myndighetens medel med . Kommitténs bedömning: CSN:s administration av studie- medlen har effektiviserats betydligt , bl.a. be- dömer vi dagens handläggningstider som i huvudsak tillfreds- ställande. Vårt intryck är att den effektivisering som ägt rum till stora delar beror på att handläggning och kundservice automatiserats och digitaliserats . konstaterar vi att det saknas indikatorer för att analysera och bedöma effekten av IT-satsningar inom myndighetssfären. Kommittén bedömer att studiestödsadministrationen är starkt knuten till studiestödssystemet. Det innebär att myndig- hetens administrativa arbete och organisationslösningar – och även effektiviseringsutrymmet – i hög grad påverkas av studie- stödssystemets utformning. De förslag på förändringar av studiemedelssystemet som presenteras i andra delar av betän- kandet medför, enligt vår bedömning, att förutsättningar skapas för ytterligare effektivisering. Kommittén har identifierat tre områden där CSN:s service och effektivitet fortfarande behöver förbättras: stödet till komvux- studerande, hanteringen av studiemedel för utlandsstudier och arbetet för att förhindra felaktiga utbetalningar. För att skapa förutsättningar för fortsatta effektiviseringar och besparingar anser vi att CSN:s ledningsform bör förändras. Kommittén bedömer att CSN bör göras om till en styrelse- myndighet. Vi menar även att myndighetens finansiella villkor och uppdrag bör anpassas, samt att kontorens lokalisering och dimensionering behöver ses över. Nuvarande CSN bildades genom att då- varande CSN slogs samman med de 6 studiemedelsnämnder och 24 vuxenutbildningsnämnder som då fanns. Studiemedelsnämnder- na var placerade på universitetsorterna och vuxenutbildnings- nämnderna fanns i varje län. De 30 kontoren minskades successivt till 24 och en regionindelning infördes. tillkom ett kundcenter i . behövde CSN spara pengar och då lades 11 av de 24 kontoren ner. Även andra omorganisationer genomfördes. Bland annat avskaffades regionindelningen och kontoren inord- nades i stället i studiestödsavdelningen. Det innebär att kontors- organisationen nästan är synonym med CSN:s studiestöds- avdelning. Utöver kontorsorganisationen innefattar avdelningen ett antal centrala enheter som i huvudsak är placerade i . finns CSN-kontor i , , /, , , , , , , , och . Ett kundcenter har inrättats i . Huvud- kontoret är placerat i . På några orter finns s.k. kund- mötesplatser. bestäms hur många och vilken typ av ärenden som varje kontor ska handlägga. Via ett elektroniskt ärendefördelningssystem fördelas därefter alla ärenden i enlighet med kontorens uppdrag. Denna utportionering av ärenden sker . Ett liknande system för fördelning av e-post introducerades . Inkommande e-brev fördelas dock i realtid, i den ordning som CSN tar emot dem. De stora ärendegrupperna hanteras på samtliga kontor, t.ex. studiemedel för studier i , återbetalningar avseende låntagare i , extern information och utbildning, telefonservice och e- posthantering. Receptioner för kundbesök finns ännu så länge också nästan överallt. Mindre ärendegrupper handhas bara på vissa kontor.6 hade CSN nästan 1 000 anställda. Dessa fördelas mellan fem avdelningar: CSN:s administration kostade 2007 , vilket var en minskning med 20 miljoner jämfört med året innan. För finansieringen tilldelades myndigheten 6* Studiemedel för studier utomlands sköts av kontoren i , , och . Linköpingskontoret har dessutom ensamt ansvar för studiehjälp för gymnasiestudier i utlandet. * Studiehjälp för gymnasiestudier i hanteras i , /, och . * Återbetalningsärenden för utlandsbosatta hanteras i , , och . Umeåkontoret har även hand om kravverksamheten för utlandsbosatta. * Skuldsanering hanteras av studiestödsavdelningens kravenhet. * Kravverksamheten sköts av kravenheten och kontoret i . 7Studiestödsavdelningen omfattar 13 kontor och fyra enheter: enheten för utländska med- borgare (), enheten för handläggarstöd, inbetalningsenheten och kravenheten. Här fanns 2007 totalt 716 anställda, motsvarande 621 årsarbetskrafter. Det innebär att avdel- ningen volymmässigt är CSN:s i särklass största. 8Utvecklingsavdelningen ansvarar för studiestödsprocessens effektivitet. Det innebär att man arbetar med stöd till de handläggare som arbetar med studiestödsärendena, men inte med själva ärendehanteringen. Avdelningen hade 22 anställda 2007. ökades personalresursen till 35 årsarbetskrafter. 9Avdelningen för verksamhetsstöd ansvarar för ett antal stödprocesser till kärnprocesserna. Ansvaret för IT-struktur och IT-drift är dominerande verksamheter. 209anställda , motsvarande 192 årsarbetskrafter. 10Vid personalavdelningen finns 14 anställda. Dessa ansvarar för organisationsstyrning, kompetens- och personalförsörjning samt för löne- och personaladministration. 11Ekonomiavdelningens 15 anställda ansvarar för verksamhetsstyrning och uppföljning, ekonomifrågor inklusive CSN:s ekonomiska styrning och redovisning, finansieringsfrågor, samt ekonomisk uppföljning och ekonomiska analyser. intäkter från avgifter och andra ersättningar på drygt 400 mil- joner kronor intäkter av bidrag på finansiella intäkter på . Av CSN:s samlade kostnader utgjordes av personal- kostnader, dvs. Det innebär att personalkostnaden ökade med lite mer än jämfört med året innan, i första hand på grund av löneökningar. CSN:s totala kostnader minskade dock eftersom kostnaderna för osäkra administrativa fordringar och konsultberoendet minskade och nya avtal tecknades för maskintjänster, licenser och betal- ningstjänster. CSN har gått från budgetunderskott till budgetöver- skott. Detta år genomfördes omfattande personalminskningar och flera kontor avvecklades. Ekonomin beräknas vara god . Därefter uppstår återigen ett underskott, då avgiftsintäkterna minskar och även tillgängliga internbudgetmedel blir mindre. Fram uppskattas 60 tjänster försvinna jämfört med , de allra flesta inom studiestödsavdelningen, framför allt inom kontorsorganisationen. Neddragningarna är framtvingade av den beräknade intäktsminskningen . Därutöver görs, enligt CSN, omprioriteringar av personalresurser till följd av nya behov. I det utåtriktade arbetet mot olika kundgrupper arbetar CSN processorienterat. Processorienteringen är ett sätt att tydliggöra arbetsgången i kundservice och handläggning. I processerna beskrivs vilka arbetsmoment som ska göras när, i vilken ordningsföljd och på vilket sätt. Inom CSN har utförliga processbeskrivningar utarbetats för de tre s.k. kärnprocesserna: studiestödsprocessen, processen för hem- utrustningslån och processen för officiell statistik, samt för ett antal delprocesser inom ramen för kärnprocesserna. Elektronisk dokumenthantering och e-förvaltning Ett system med s.k. elektronisk dokumenthantering, , intro- ducerades inom hela CSN. innebär att all inkommande post, alla dokument, skannas centralt och lagras digitalt. I och med den digitala lagringen görs samtliga dokument tillgängliga för alla handläggare. som infördes, introducerades även ett nytt handläggningssystem, STIS, som gjorde det möjligt att hantera betydligt fler ärenden än tidigare maskinellt. Systemet innebär bland annat att varje inskannat dokument automatiskt knyts till rätt studiestödstagare. förekommer knappast några enkla, handlägg- ningsärenden på kontoren. De enkla uppgifterna sköts maskinellt, förutom de ärenden som innehåller felaktiga uppgifter eller saknar vissa uppgifter. De ärenden som behandlas manuellt är därför i allmänhet mer komplexa . hanterades av alla studiemedelsansök- ningar helt maskinellt från ankomstregistrering till första beslut. Detta innebar en ökning . Allt arbete som sker vid årsskiften inför fastställande av årsbesked och betalningsplaner för återbetalningar och återkrav utförs maskinellt. Av inbetalningarna hanteras helt maskinellt. har CSN satsat på att utveckla flera s.k. e-tjänster. har t.ex. samtliga studerande tillgång till tjänsten Mina Sidor på myndighetens hemsida. Med hjälp av en personlig kod kan var och en logga in för att se status på sin ansökan, utbetalningar, skuld, beställa blanketter och lämna studie- försäkran. lämnades av alla studieförsäk- ringar in på detta sätt. En talsvarsfunktion har inrättats, som även denna bygger på inloggning med personlig kod. För studier i är det möjligt att ansöka om studiemedel digitalt (e-ansökan). Även ändringar i ansökan kan göras digitalt, av studiemedelstagaren själv. av alla ansökningar om studiemedel, tilläggsbidrag, tilläggslån och merkostnadslån som lämnades var e-ansök- 12 I arbetet med att administrera studiestödet och hemutrustningslånen har CSN ett IT- system som i dagligt tal kallas för STIS (studiestödets informationssystem). STIS-systemet har tekniska kopplingar till andra myndigheters eller organisationers IT-system för att kontrollera, lämna över eller inhämta uppgifter. är ett sätt att hantera dokument inom ramen för STIS. ningar, och av alla uppgifter om ändrade förhållanden som lämnades av kunderna, sköttes digitalt.13 Antalet e-brev till myndigheten har ökat kraftigt , och var uppe i drygt 270 000. skickas via ett webbformulär på myndighetens hemsida. kostade CSN:s verksamhet med IKT-anknytning , fördelade på verksamhetsutveckling: /65 årsarbetskrafter underhåll: /23 årsarbetskrafter systemdrift (inklusive kostnader för exter- na driftsavtal och interna resurser). Kommittén konstaterar att CSN:s service och handläggning har effektiviserats betydligt . I många avseenden bedö- mer vi nuvarande handläggningstider och kostnadseffektivitet som tillfredsställande. CSN, genomsnittlig handläggningstid, dagar Studiemedel, studier i Studiemedel, studier utomlands Handläggningen av studiemedelsärenden gick 2008 betydligt fortare . Vissa handläggningstider har mer än halverats . 13Uppgifter om ändrade förhållanden kan även skickas från utbildningsanordnare och . Sådana ändringar skickas via fil. 14Med total handläggningstid menas den tid det tar från det att ett ärende registreras till ärendet beslutas eller avslutas. Tid för komplettering och tid hos annan myndighet ingår i handläggningstiden. 15CSN-aktiv tid avser den tid då CSN hanterar ett ärende. Här ingår inte den tid då CSN:s handläggare väntar på uppgifter från studerande eller andra uppgiftslämnare. Även telefonservicen har stärkts. var den genom- snittliga väntetiden i kö , och av alla samtal besvarades . I en kundundersökning som CSN genomförde –var av de telefon- kunder som begärt personlig service nöjda. fick CSN:s telefonkunder vänta betydligt längre. var kö- tiden och av samtalen besvarades . har antalet telefonsamtal minskat med drygt 400 000, från 1 997 200 till 1 562 200 . besvarades de drygt 270 000 e-breven i allmänhet . Betydelsen av automatisering och elektroniska tjänster Kommittén konstaterar att det saknas indikatorer, mål och prio- riteringar för en djupare analys av effektiviteten i statliga myndig- heters e-förvaltning. Denna slutsats presenterades av Verket för förvaltningsutveckling, Verva.16 Därmed är det inte heller möjligt att, inom ramen för kommitténs uppdrag, värdera CSN:s IT-kostnader eller IT-val ur ett förvaltningsekonomiskt eller systemtekniskt perspektiv. Kommitténs slutsats är att regeringen behöver utarbeta en handlingsplan för myndigheternas e-förvaltningsutveckling som underlag för denna typ av analyser.17 Vårt generella intryck är dock att CSN:s satsningar inom IT- området har varit offensiva och skapat förutsättningar för effekti- visering av handläggning och kundservice . Arbetet förefaller också ha varit framgångsrikt, i bemärkelsen att de system och hjälpmedel som tagits i bruk har varit robusta. I de intervjuer som granskningsgruppen genomfört har anställda poängterat att systemstödet fungerar och att driftsstörningarna är förhållandevis få. Även många av kunderna verkar i huvudsak nöjda. CSN har genomfört flera undersökningar av hur studiemedelstagarna upp- fattar de nya digitala tjänsterna. I undersökningar av låntagarnas 16Verva (2008). 17I presenterade regeringen en nationell handlingsplan för den svenska e-för- valtningen. Planen syftar till att förbättra samordningen av det strategiska e-förvalt- ningsarbetet inom . Fyra insatsområden pekas ut: regelverk för myndig- hetsövergripande samverkan och informationshantering; tekniska förutsättningar och IT- standardisering; gemensamma verksamhetsstöd, kompetensförsörjning och samlad uppfölj- ning; förvaltningens kontakter med medborgare och företagare. Regeringen (2008a). erfarenheter av tjänsten Mina Sidor på CSN:s hemsida, som genomfördes , uppger av användar- na att tjänsten fungerar mycket bra eller bra. av dessa användare antingen studerar eller tänker börja studera vid högskola. genomfördes även en undersökning av studiemedelstagarnas syn på möjligheten att ansöka om studie- medel elektroniskt. Resultaten visar att de flesta som använder tjänsten är högskolestuderande, vana datoranvändare och har egen dator. Många av dem som avstår från elektronisk ansökan är jämförelsevis unga och saknar e-legitimation. Andra tycker inte att de fått tillräcklig information om tjänsten för att kunna nyttja den. Ytterligare ett skäl att avstå från e-lösningen är att pappersansökan uppfattas som enklare att hantera. överklagades ungefär 6 600 av CSN:s beslut om studie- stöd. Av dessa ändrade CSN , dvs. cirka 2 500 beslut, eftersom de varit bristfälligt utredda, för att regeltillämp- ningen varit felaktig eller för att kunden inte lämnat fullständig information.18 Kommitténs intryck är att har CSN:s insatser för att öka kvaliteten i arbetet intensifierats. Framför allt med start har flera åtgärder genomförts som syftar till att stärka kvaliteten i handläggning och kundservice, bl.a. för att minska antalet handläggarfel. Detta framgår av granskningsgruppens rapport. finns t.ex. kvalitetsmål för myndighetens olika verksamheter fastställda, samt för kontorens och enheternas arbete. Kvalitetsmål har även formulerats för de stickprovsunder- sökningar som görs av delar av studie- stödsprocessen eller av vissa ärendetyper. För det mesta behandlar dessa undersökningar områden som identifierats som särskilt problematiska. Kontrollerna har skett . var det vanligare med engångsgranskningar. Dessutom har en specialistfunktion inrättats inom samtliga verksamhetsgrenar, på samtliga kontor. Specialisterna ansvarar för kvalitetsgranskningar, viss metodutveckling och information om 18 De ärenden som CSN inte ändrar självt skickas vidare till , , för bedömning. ändrade ÖKS av dessa överklagade studiemedelsärenden till den klagandes favör. förändringar i rutiner och arbetssätt. Studiestödsavdelningens enhet för handläggarstöd samlar in och bearbetar handläggarnas förslag på förbättringar i arbetssätt och rutiner, och CSN:s jurister bidrar med råd i rättsliga frågor. Interna seminarier och utbild- ningsinsatser genomförs för att sprida information om nya arbets- metoder och riktlinjer. Det är kommitténs intryck att systemet för kvalitetsgranskning och kvalitetsutveckling är ambitiöst och i linje med myndighetens uppdrag. Framför allt arbetet med att stärka kvaliteten i hand- läggningen av ärenden av utredningskaraktär förefaller ske allt mer systematiskt. Regelverkets betydelse för effektiviteten I CSN:s strategiska plan 2008–2012 anges den s.k. regelstrategin som en av fyra verksstrategier. Strategin innebär att CSN kommer att arbeta för att studiestödssystemets regler ska följa samhällsutvecklingen, framför allt inom utbild- ningsväsendet och när det gäller frågor om låntagande och skuldhantering. Målet är att reglerna ska vara tydliga och lätt- begripliga – ökad schablonisering förespråkas – och de ska utfor- mas så att felaktiga utbetalningar förhindras. Regelverket ska även fungera väl i ett system med e-förvaltning och tillämpas korrekt och enhetligt. Även i myndighetens verksamhetsplan 2008 och i regleringsbrevet anges att regelverket och regeltillämp- ningen ska förbättras. Under granskningsgruppens platsbesök vid CSN:s huvudkontor i , samt vid kontoren i och , återkom såväl ledning som övriga anställda till det regelverk som styr studie- medlen och därmed anger förutsättningarna för CSN:s arbete. Den detaljreglering som studiestödslagen, studiestödsförordningen och myndighetens regleringsbrev innebär, anses begränsa CSN:s hand- lingsutrymme och göra administrationen till en komplicerad och omfattande verksamhet. Lag- och förordningstexter förutsätter en mängd individuella bedömningar och prövningar. Individuella kon- takter ska tas, en mängd beslut fattas och omprövas, och fort- löpande kontroller behöver genomföras under arbetets gång. Kommittén bedömer att studiestödsadministrationen och studiestödssystemet är tätt sammanvävda. Hur det administrativa arbetet organiseras och vilken organisationslösning som väljs, samt även effektiviseringsutrymmet, har att göra med hur studiestöds- systemet är utformat. Vi menar också att om regelverket ska tillämpas i sin nuvarande utformning är det svårt att undvika att delar av administrationen blir arbetsintensiv och omständlig.