sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — Utredaren redovisade också ett antal problem som kan uppkomma med en skatt på avfall som förbränns. En relativt hög skattenivå kan medföra att avfall som miljömässigt bäst lämpar sig för förbränning styrs över till andra mindre lämpliga behandlingsformer. Det kan innebära att deponering av berörda avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare. En relativt hög skattenivå kan också påverka valen av värmeåtervinnings- och reningssystem mot tekniker med lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkan. Utredaren underströk att ett antal frågor behöver utredas vidare. Exempelvis, avgränsningen av skattens generella omfattning och hur behovet av undantag för bl.a. farligt avfall och annat avfall, där förbränning är den lämpligaste behandlingsmetoden, ska lösas. Ytterligare utredning bedömdes också vara nödvändig med hänsyn till skattens förenlighet med , särskilt i ljuset av skattens omfattning, eventuella undantag, avdragsmöjligheter och differentieringar. Även samordningen med skatten på avfall som deponeras måste beaktas för att undvika styrning i fel riktning, liksom samordningen med industrins förbränning av eget avfall. 3.4.4Resurs i retur (SOU 2001:102) Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas. Utredaren redovisade sitt uppdrag i betänkandet Resurs i retur (SOU 2001:102). Uppdraget bestod av flera delar: Styrdokument och tidigare utredningsresultat 1.Utvärdera gällande producentansvar för förpackningar, bilar, däck och returpapper, systemen för returdryckesförpackningar, de frivilliga åtagandena för kontorspapper och byggsektorn, samt vid behov ge förslag till förbättringar. 2.Överväga om det lagstadgade producentansvaret ska utvidgas till ytterligare varugrupper. 3.Utreda och lämna förslag till ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande. Utredaren fann sammanfattningsvis att återvinningsmålen för det lagstadgade producentansvaret, returdryckesförpackningarna och de frivilliga åtagandena i de flesta fall har nåtts på ett tillfredställande sätt. Några områden där målen inte har nåtts är vissa förpackningsslag och byggsektorns frivilliga åtagande. Vidare bedömde utredaren att de miljöpolitiska huvudsyftena med producentansvaret har nåtts (det vill säga, att minska mängden avfall till deponi och hushållning med material och energi). Däremot påpekas att i vissa fall är de miljömässiga skillnaderna mellan materialåtervinning och energiutvinning små, till exempel för pappersförpackningar. Utredningen visar att då gällande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbara. Dock måste eventuella framtida ändringar av målnivåerna bedömas utifrån nya samhällsekonomiska analyser. Däremot kan systemens effektivitet förbättras på grund av problem kring oklarheter i de olika aktörernas roller, vilket påverkar samarbetet negativt. I sin helhet bedöms dock att det då gällande producentansvaret var både miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverat. Det bör därför fortsätta att gälla i stort sett i sin nuvarande utformning med eventuella komplement av ekonomiska styrmedel. Ett av de grundläggande ekonomiska motiven till att införa marknadsbaserade styrmedel är att dessa för samhället i stort kan vara ett kostnadseffektivt sätt att korrigera marknaden när den inte fungerar tillfredsställande. Ett marknadsmisslyckande föreligger när samhällskostnaden för en given ekonomisk aktivitet delvis eller inte alls avspeglas på relevanta marknader. Det kan då vara motiverat med offentliga åtgärder för att försöka korrigera dessa brister. Marknadsbaserade styrmedel har den fördelen, jämfört med lagstiftning och administrativa tillvägagångssätt, att de utnyttjar marknadssignaler för att korrigera marknadsmisslyckanden. Att använda marknadssignaler har i många fall en stor fördel jämfört med att endast använda sig av regleringar av enskilda aktörer. Fördelen består i de flesta fall av det avsevärt lägre informationsbehovet för den reglerande myndigheten. När väl det marknadsbaserade styrmedlet är infört, är det upp till berörda aktörer att anpassa sig till prissignaler så länge det är lönsamt för dem. Marknadsbaserade styrmedel kan utformas (i) så de påverkar varu- och/eller faktorpriser direkt, exempelvis genom skatter eller subventioner; (ii) så att de bygger på fastställda absoluta kvantiteter, exempelvis handeln med utsläppsrätter eller; (iii) på fastställda kvantiteter per producerad/konsumerad enhet. Oavsett utformning bygger dock marknadsbaserade styrmedel på konstaterandet att alla påverkade aktörer är olika och att de därmed har olika förutsättningar att ändra sitt beteende. Detta skapar en önskvärd flexibilitet som bidrar till att sänka den totala åtgärdskostnaden som uppstår. I ekonomiskt hänseende fungerar olika marknadsbaserade styrmedel därmed på ett likartat sätt. De skiljer sig dock åt på viktiga punkter (vilket beskrivs mer utförligt i nästa avsnitt): Kvantitativa system (som exempelvis överlåtbara rättigheter) är säkrare när det gäller att uppnå specifika politiska mål jämfört med rent prisbaserade styrmedel. Prisbaserade styrmedel ger däremot säkerhet vad gäller kostnader eller pris för att uppnå det politiska målet, och de brukar vara lättare att administrera. Formen på de marknadsbaserade styrmedlen skiljer sig också åt när det gäller genereringen av inkomster till staten. Kvantitativa system, som överlåtbara utsläppsrätter, kan generera inkomster om utsläppsrätterna auktioneras ut. Det finns därmed likheter mellan detta system och beskattning (även om de rättsliga aspekterna och tillämpningen skiljer sig åt). Avgifter utgör däremot vanligtvis en betalning för en klart definierad tjänst eller kostnad. Därmed finns det ingen flexibilitet för användning av sådana inkomster i den offentliga budgeten. Det kan också vara viktigt att påpeka att marknadsbaserade styrmedel inte är någon allmän lösning på alla marknadsmisslyckanden. För att fungera på ett bra sätt förutsätts bl.a. tydliga rättsliga ramar och andra fungerande institutionella ramverk. Om rätt styrmedel väljs och utformas på ett ändamålsenligt sätt kan marknadsbaserade styrmedel ha följande fördelar jämfört med lagstiftning (om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden, KOM[2007] 140 slutlig): De förbättrar prissignalerna genom att ett värde sätts på de externa kostnaderna och vinsterna av en ekonomisk verksamhet, så att de ekonomiska aktörerna tar hänsyn till dessa och ändrar sitt beteende för att reducera de negativa – och öka de positiva – miljöeffekterna och andra effekter. De gör det möjligt för industrin att uppnå mål på ett mer flexibelt sätt, vilket sänker de totala samhällsekonomiska kostnaderna för olika kravuppfyllanden. De ger ekonomiska aktörer ett incitament till långsiktiga satsningar på innovativ teknik för att ytterligare minska de negativa miljöeffekterna (s.k. dynamisk effektivitet). I detta avsnitt riktas uppmärksamheten på egenskaperna hos styrmedel som kan införas för att nå uppsatta mål och på deras kostnadseffektivitet och förmåga att styra producenters och konsumenters beteende i önskad riktning. På en fungerande marknad styr utbud och efterfrågan vilka varor och tjänster som ska produceras och konsumeras samt hur dessa ska produceras. Marknadskrafterna säkerställer att den samhällsekonomiska marginalkostnaden för att producera varan eller tjänsten motsvarar den samhällsekonomiska marginalnyttan som konsumenterna upplever av att konsumera varan. Därmed är samhällsnyttan maximerad i den betydelsen att det inte går att förbättra situationen för någon individ utan att försämra för någon annan. Det finns dock en rad situationer och företeelser som kan innebära att en marknad inte lyckas lösa sin grundläggande uppgift. Dessa marknadsmisslyckanden kan uppstå på grund av exempelvis externaliteter, utnyttjandet av marknadsmakt eller asymmetrisk information bland marknadsaktörerna. Förekomsten av marknadsmisslyckanden kan därmed motivera införandet av olika styrmedel för att på så sätt styra beteendet hos marknadsaktörerna mot en ökad samhällsnytta. Strävan efter ökad samhällsnytta måste dock vägas mot risken för att ett korrigerande styrmedel i stället leder till ett regleringsmisslyckande och ännu lägre samhällsekonomisk effektivitet. Det finns dessutom i många fall en övertro på att regleringar leder till ökad samhällsekonomisk effektivitet (t.ex. en föreställning att om alla företag eller hushåll minskar sina avfallsmängder lika mycket så skulle detta vara samhällsekonomiskt effektivt). En sådan föreställning bortser helt ifrån att företag och hushåll högst sannolikt har olika möjligheter att ändra sitt beteende). Avfalls-, klimat- och energipolitiska styrmedel kan motiveras utifrån flera typer av marknadsmisslyckanden. Exempelvis, utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, motiveras styrmedel riktade mot förbränning av fossila bränslen av att koldioxidutsläppen utgör ett marknadsmisslyckande. Koldioxidutsläppen är en s.k. (negativ) externalitet, det vill säga de orsakar externa kostnader som en negativ bieffekt av förbränningen av fossila bränslen. Dessa kostnader återspeglas inte i förorenarens produktionsbeslut och är därmed ingen privatekonomisk kostnad men väl en samhällsekonomisk kostnad. Detta innebär att den privatekonomiska kostnaden för förbränning av fossila bränslen är lägre än den samhällsekonomiska kostnaden. Om inte denna kostnadsskillnad synliggörs (exempelvis, internaliseras med hjälp av en koldioxidskatt) för de anläggningar som förbränner avfall, kan en större mängd avfall förbrännas och ge upphov till större utsläpp av koldioxid än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Problemet försvåras ytterligare av att de externa effekterna saknar marknadsprissättning (i fallet med utsläpp av koldioxid finns det en skatt och ett handelssystem med utsläppsrätter som prissätter denna externalitet). Det krävs andra metoder för att bestämma storleken på dessa kostnader. Vidare är svårigheterna med att utforma en samhällsekonomiskt optimal politik inte bara relaterade till bristen på information om skadeeffekter och kostnader utan även till att kollektiva beslut om politiska ambitioner inte alltid kan – och inte heller bör – tas utifrån en strikt ekonomisk avvägning mellan nytta och kostnader. 4.2.3Vad betraktas som en kostnad? Av intresse i detta sammanhang är de samhällsekonomiska kostnader som är kopplade till uppfyllandet av uppsatta politiska mål. Enligt ekonomisk teori är den samhällsekonomiska kostnaden lika med den privatekonomiska kostnaden plus eventuella externa kostnader och är oftast på något sätt relaterad till en real resursåtgång (av till exempel arbetskraft, energi, realkapital, material eller miljöpåverkan av något slag). Kostnaden för en specifik åtgärd utgörs därmed av värdet av de resurser som går åt för att genomföra åtgärden. Detta värde är i sin tur definierat som den samhällsekonomiska nytta som resurserna hade åstadkommit i sin bästa alternativa användning. Att bestämma dessa kostnader är dock ingen enkel uppgift av två skäl (emellertid, på en fungerande marknad sammanfaller däremot detta värde med resursernas marknadspris): 1.Det första skälet är att kostnaderna ska inkludera även värdet av de externa effekter som uppstår, och dessa är som påpekats svåra att bestämma. 2.Det andra skälet är att ekonomiska kostnader ofta i hög grad är kontextberoende (t.ex. uppfattning av moralisk skyldighet) och i begränsad omfattning givna av en viss teknologi. Detta demonstrerar att det är mycket svårt att innan ett styrmedel införts (utifrån ingenjörsmässiga beräkningar) beräkna alla de åtgärdskostnader som följer av införandet av ett visst styrmedel, och inte minst förutse hur kostnaderna kommer att fördela sig mellan olika aktörer. På samma sätt blir det också svårt att efter ett styrmedel införts utvärdera kostnadseffektiviteten av ett styrmedel med hjälp av teknologispecifika data. Dessa svårigheter är nära relaterade till den vanliga ekonomiska kritiken som riktas mot planekonomiska system; den informationsmängd (om ekonomins aktörer och deras beteende) som krävs för att med centraliserade beslut åstadkomma en effektiv resursallokering är så oerhört omfattande att uppgiften blir omöjlig, och om den trots allt genomförs riskerar den att ställa till med mer problem än vad den lyckas lösa. Detta stärker slutsatsen att i de fall då kostnadseffektivitet är ett centralt kriterium i valet mellan olika styrmedel är ekonomiska styrmedel överlag att föredra. Det som inte minst är kännetecknande för ekonomiska styrmedel är att de endast via prissignaler ger incitament till att vidta åtgärder som bidrar till uppfyllandet av ett givet mål, men de lämnar åt den enskilde aktören att själv bedöma vilken åtgärd (eller mix av åtgärder) som är billigast. 4.2.4Kostnadseffektivitet och kvantitativa mål I många fall kan det, som nämnts ovan, vara svårt att utforma en optimal politik enbart på basis av bedömningar om skadeeffekter och dess kostnader. Det innebär att många kvantitativa politiska mål (t.ex. mål om att av hushållsavfallet ska materialåtervinnas, inklusive biologisk behandling) också bestäms utifrån denna osäkerhet. Detta är ofta fallet med många av de avfalls-, klimat- och energipolitiska målen. Den ekonomiska analysens roll blir då att bl.a. bedöma hur dessa mål kan uppfyllas till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Om ett infört styrmedel säkerställer att ett kvantitativt mål nås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad, kan det i detta sammanhang betraktas som kostnadseffektivt, givet det kvantitativa I stället handlar mycket av kostnadseffektiviteten om hur ansvaret för det kvantitativa målet ska fördelas mellan olika aktörer. Ett nödvändigt villkor för kostnadseffektivitet är att marginalkostnaden för genomförda åtgärder är lika för alla påverkade aktörer. Det är också viktigt att påpeka att kostnadseffektivitet inte är desamma som billigt. Ett styrmedel som medverkar till att uppfylla ett ambitiöst politiskt mål kan innebära dyra åtgärder men trots allt vara det styrmedel som uppnår målet till den lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Vi kan exemplifiera det ekonomiska villkoret för att kostnadseffektivt uppnå ett kvantitativt mål genom att tillämpa det på insamlingen av förpackningar – ett högst relevant exempel från avfallsområdet. Exemplet bygger på s.k. spatial (rumslig) kostnadseffektivitet, men principen är generell. Figur 2 illustrerar marginalkostnadskurvor (MC) för insamlingen i två områden (område A och B). Marginalkostnaden definieras här som kostnaden för att samla in ytterligare en enhet förpackningar (exempelvis ett ton). Som figuren visar stiger marginalkostnaden vid högre insamlingsnivåer. Notera att i figuren läses område A:s insamlade kvantitet från vänster till höger och område från höger till vänster. För båda områdena gäller att första tonnet förpackningar kan samlas in med förhållandevis billiga åtgärder, medan ytterligare insamling endast kan åstadkommas med hjälp av kostnadsökande åtgärder. Längden på den horisontella axeln visar den totala insamlingskvantiteten som stipuleras av det politiska målet (QT). Det ekonomiska villkoret för kostnadseffektivitet säger i detta fall att marginalkostnaden måste vara lika för de olika områdena. Om så inte är fallet går det att minska de totala samhällsekonomiska kostnaderna om ytterligare omfördelningar av insamlingsnivåerna mellan områdena sker. Enbart i punkt K är villkoret uppfyllt där område A står för en relativt större andel av insamlingen jämfört med område B. Den totala kostnaden för att uppnå insamlingsmålet motsvaras av ytan under respektive marginalkostnadskurva upp till punkt K. Endast i punkt K finns det inte längre någon möjlighet att sänka de totala kostnaderna genom att omfördela insamlingsbördan mellan områdena. Figur 2: Schematisk presentation av kostnadseffektivitetskriteriet Figur 2 illustrerar villkoret som måste gälla för att ett kvantitativt politiskt mål ska uppfyllas kostnadseffektivt. Frågan om vilken typ av styrmedel som generellt främjar kostnadseffektivitet kvarstår dock. Figur 3 bygger vidare på den information som presenterades i Figur 2 genom att inkludera de faktiska insamlingsnivåerna då olika styrmedel implementeras i syfte att nå det politiskt uppsatta insamlingsmålet. Vi kan börja med att anta att en deponiskatt (t0) införs och som är för varje ton förpackningar som deponeras.1 Vi antar också att insamlingen i båda områdena strävar efter att minimera insamlingskostnaderna. Vid införandet av deponiskatten jämförs kostnaderna för att öka insamlingen med de kostnader som skatten innebär. I Figur 3 framgår det att det är kostnadseffektivt för 1 I praktiken finns det redan en deponiskatt, men den avser deponering av avfall mer generellt. En specifik deponiskatt på förpackningar väljs enbart i syfte att mer tydligt illustrera kostnadseffektiviteten av olika styrmedel och återspeglar inte några resultat av utredningen. område A att samla in QA0 ton förpackningar. För högre insamlingsnivåer är det billigare att betala skatten jämfört med att öka insamlingen ytterligare. På motsvarande sätt är det kostnadseffektivt för område B att samla in QB0 ton förpackningar. Vidare framgår det i figuren att en skatt på motsvarande t0 kronor per ton medför att det kvantitativa målet inte kommer att uppfyllas eftersom QA0 + QB0 är mindre än insamlingsmålet (QT). Skatten är för lågt satt. På motsvarande sätt kommer en skatt motsvarande t1 att resultera i en för hög insamling jämfört med vad som är önskvärt. Både t0 och t1 innebär kostnadseffektiva insamlingsnivåer eftersom marginalkostnaden är lika stora men måluppfyllelsen brister. Det kvantitativa målet nås genom att sätta skatten lika med t*. I denna punkt är marginalkostnaden lika för bägge kommunerna så att kostnadseffektivitet råder och insamlingsmålet nås. Eftersom det är svårt för den reglerande myndigheten att exakt känna till marginalkostnadskurvornas utseende blir det också svårt att direkt sätta skatten på rätt nivå. är det viktigt att påpeka att oavsett insamlingsnivå främjar skatten kostnadseffektivitet men kan innebära en varierande måluppfyllelse. Figur 3: Kostnadseffektivitet och måluppfyllelse av en skatt Om insamlingen regleras så att varje område måste samla in en given mängd förpackningar förändras utfallet jämfört med införandet av en skatt. I detta fall blir måluppfyllelsen ofta hög eftersom summan av insamlingsnivåerna i de olika områdena kan bestämmas genom beslut utifrån, men kostnadseffektiviteten är mer tvetydig. Det finns som regel få skäl att tro att detta leder till en bördefördelning som motsvarar en kostnadseffektiv fördelning (dvs. där marginalkostnaderna är lika höga för de olika områdena). I Figur 4 antas det att områdena åläggs att samla in en lika stor mängd förpackningar, och att summan av insamlingarna är lika med det totala insamlingsmålet (QT). Detta utfall motsvaras av den vertikalt streckade linjen i figuren (QR). Fördelningen är inte kostnadseffektiv, eftersom det är möjligt att uppnå exakt samma insamlingsmål till en lägre kostnad genom att omfördela åtagandena från område B till A. Den extra kostnaden som uppstår för denna typ av styrmedel (jämfört med den kostnadseffektiva lösningen) motsvaras av ytan mellan de två marginalkostnadskurvorna i det intervall som avgränsas av Q* och QR. Ju större kostnadsskillnad mellan områdena desto högre blir också den potentiella extra kostnaden för en direkt reglering och desto viktigare blir det (ur kostnadseffektivitetssynpunkt) att använda en skatt. Figur 4: Kostnadseffektivitet och måluppfyllelse av en kvantitativ reglering Ett konkret exempel från avfallsområdet gäller målsättningen om återvinning av wellpapp i . Enligt (2004)2 varierar den ekonomiskt optimala återvinningen mellan och för olika kommuner inom ramen för återvinning för landet som helhet. Viktiga parametrar i den optimeringen (ickelinjär optimeringsmodell) är avståndet till pappersbruk samt befolkningstätheten. Kostnaden för en likformig återvinning i alla kommuner är högre än vid en optimal rumslig fördelning av återvinningen. Annorlunda uttryckt, så bör ambitionen på insamlingsnivåer vara högre i tätbefolkade områden som ligger relativt nära pappersbruk än i andra områden. Exemplet ovan visar sammanfattningsvis att ekonomiska styrmedel som sätter ett pris på ett icke-önskat beteende främjar en kostnadseffektiv lösning mer än kvantitativa styrmedel som stipulerar att en viss given mängd ska uppnås oberoende av vilka förutsättningar som finns. I fallet ekonomiska styrmedel väljer aktören själv att öka/minska sitt åtagande upp till den punkt där marginalkostnaden för detta är lika med prislappen för det icke-önskade beteendet. Vidare, i de fall då skattesatserna differentieras – på ett sätt som inte kan motiveras utifrån miljöeffekt – blir utfallet inte kostnadseffektivt eftersom marginalkostnaderna då skiljer sig åt mellan aktörer. 4.2.6Kostnadseffektivitet med olika tidsperspektiv Beroende på tidsperspektivet finns det olika aspekter av kostnadseffektivitet. Vanligtvis görs det en distinktion mellan kort- och långsiktig kostnadseffektivitet. Denna distinktion är viktig eftersom vissa åtgärder som på kort sikt kan vara relativt dyra likväl främjar kostnadseffektivitet på lång sikt (se exempelvis , 20023; , 20044). Alternativt kan det finnas åtgärder som 2Berglund, C. (2004). Spatial cost efficiency in waste paper handling: the case of corrugated board in . Resources, conservation and recycling, 42(4):367–387. 3Jacobsson, S. (2002). Att omvandla energisystemet – reflektioner kring Handel med certifikat. Ett nytt sätt att främja el från förnybara energikällor SOU 2001:77. Ekonomisk Debatt, 30(3):265–270. medför låga kortsiktiga kostnader, men om de genomförs kan det innebära att långsiktiga kostnadseffektiva åtgärder fördröjs. Kortsiktig kostnadseffektivitet (ett statiskt perspektiv) kan definieras som uppfyllandet av ett politiskt mål till lägsta möjliga kostnad . Långsiktig kostnadseffektivitet (ett dynamiskt perspektiv) innebär att hänsyn måste tas även till när i tiden olika åtgärder bör ske för att minimera framtida kostnader. I en utvärdering av kostnadseffektiviteten av olika styrmedel är det därmed viktigt att identifiera om det finns risk för eventuella tidsmässiga snedvridningar. Denna typ av snedvridning kan uppstå på grund av olika skäl; två av dessa kommer att diskuteras nedan: 2.Förekomsten av osäkerhet om framtida styrmedel och mål. Inlärningseffekter bygger på att investeringar i en åtgärd reducerar framtida investeringskostnader i samma åtgärd på grund av att aktörerna lär sig av sina erfarenheter. Detta gäller inte bara företag utan även i stor utsträckning hushåll. Till exempel kan det för ett hushåll vara relativt tidskrävande att initialt lära sig vilka delar av hushållsavfallet som kan återvinnas och vilken behållare de olika avfallsfraktionerna ska läggas i. bygger dock hushållet upp en erfarenhet och kan därmed reducera tidsåtgången för sortering och inlämning av återvinningsbart avfall. Kostnaden för en åtgärd är med andra ord inte given (såsom ofta antas i ett statiskt perspektiv) utan påverkas av den faktiska investeringsnivån (i form av tid eller pengar), tidsperspektivet och således också av styrmedel. En viktig policylärdom av detta är att det ofta inte går att vänta på att vissa åtgärder ska bli billigare för på så sätt påskynda nya investeringar, utan det är först när investeringar sker som kostnadsreduktionerna följer. (2004)5 visar exempelvis att vid förekomsten av inlärningseffekter för olika klimatåtgärder håller inte längre den enkla regeln för kostnadseffektivitet (att margi- 4Johansson, B. (2004). Klimatpolitiska styrmedels funktion och möjliga effekter. 56, Miljö- och energisystem, . 5Rosendahl, K.E. (2004).