sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — De avgifter som ska betalas vid studie- stöd ska betalas även beträffande bidrag för teckenspråks- utbildning. Enligt 14 § andra stycket förordningen om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan ska vid ränta på åter- krävda belopp betalas från den dag när bidraget uppburits efter en räntesats som överstiger statens utlåningsränta. Någon motsvarighet till sedvanlig dröjs- målsränta finns inte. Förordningen om bidrag för utlandsstuderande för dagliga resor innehåller inte några återkravsbestämmelser och följaktligen inte heller några bestämmelser om ränta på återkrävt belopp. Förordningen om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar innehåller inte några regler om ränta på återkrävt belopp utöver de regler som gäller för den ränta som ska betalas i sedvanlig ordning för ett lån. 2.7.4Förmåner som beslutas av Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och förordningen om mottagande av asylsökande m.fl. saknar återkravsbestämmelser och följaktligen även bestämmelser om ränta på återkrävt belopp. Detsamma gäller förordningen om återetableringsstöd för vissa utlänningar, förordningen om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land och förordningen om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor. 2.7.5Förmåner som beslutas av kommunerna Socialtjänstlagen, lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade, lagen om bostadsanpassningsbidrag m.m. och lagen om kommunalt vårdnadsbidrag innehåller inte några bestämmelser om ränta på återkrävt belopp. Lagen om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar samt lagen om resekostnadsersättning vid sjukresor innehåller inte några återkravsbestämmelser och följaktligen inte heller bestämmelser om ränta på återkrävt belopp. Det finns inga bestämmelser om preskription av statens fordringar vid återkrav m.m. i författningarna på välfärdsområdet. Allmänt gäller att en fordran preskriberas efter tillkomsten om inte preskriptionen avbryts . Detta följer av 2 § preskrip- tionslagen (1981:130). har med utgångspunkt från denna bestämmelse utvecklat en praxis enligt vilken preskrip- tionstiden räknas från tidpunkten för beslutet om återkrav, efter- som det är först då som ersättningen kan konstateras vara felaktigt utbetald (vägledningar 2005:3, version 4, s. 56 och 2005:2, version 5, s. 64). Det kan dock påpekas att när det t.ex. gäller utomobligatoriska skadeståndsanspråk anses fordran tillkom- men när den skadegörande handlingen företas (prop. 1979/80:119 s. 89). Om man utgår från uppfattning har preskriptionsbestämmelsen inte någon betydelse för hur långt tillbaka i tiden som ett återkrav får riktas. Bestämmelsen reglerar inte den situationen. I den mån det följer av författning att talan om återkrav är begränsad i tiden gäller förstås en sådan inskränkning. I övrigt gäller den praxis som respektive myndighet utvecklat. Enligt riktlinjer ska myndigheten återkräva felaktigt utbetald ersättning maximalt (vägledning 2005:3, version 3, s. 56). Om preskriptionstiden för återkrav istället skulle börja löpa när den handling som ledde till den felaktiga utbetalningen företogs skulle däremot preskriptionsbestämmelserna ha betydelse för hur långt tillbaka som ett återkrav får riktas. Begränsningen av möjligheten till återkrav skulle i så fall följa av den sedvanliga tioåriga preskriptionstiden. I socialtjänstlagen finns dock en bestämmelse som anger för hur långt tillbaka i tiden ett återkrav kan göras gällande. I bestämmel- sen anges att en socialnämnd (eller motsvarande kommunala organ) som vill föra talan om ersättning som en enskild inte återbetalar frivilligt ska väcka talan hos länsrätten från det kommunens kostnader uppkom. 2.9Överklagande och rätten till domstolsprövning I vissa av de författningar som redovisas i detta avsnitt finns förbud mot att överklaga. Det bör dock uppmärksammas att beslut som rör civila rättigheter och skyldigheter ändå kan prövas i domstol med stöd av artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). I 3 § andra stycket förvaltningslagen har tagits in en erinran om detta. Enligt den paragrafen är huvud- principen att bestämmelser i andra författningar som avviker från förvaltningslagen ska gälla. Dock ska förvaltningslagens bestäm- melser om överklagande tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt . Av praxis följer att artikel 6.1 kan anses i stort sett generellt tillämplig på sociala förmåner under förutsättning att det i den nationella lagstiftningen finns en rätt till den aktuella förmånen och det inte rör sig om endast skönsmässigt beviljande av ett visst bidrag. Även om en författning inte ger en enskild rätt att överklaga ett beslut rörande en förmån eller till och med uttryckligen förbjuder ett överklagande finns det alltså möjlighet att ändå få beslutet prövat i domstol och ska bestämmelsen i 22 a § förvaltnings- lagen tillämpas, dvs. beslutet ska överklagas till allmän förvaltnings- domstol. I vissa fall kan en enskild också föra talan mot en myndighet vid allmän domstol. En enskild anses t.ex. ha möjlighet att föra s.k. negativ fastställelsetalan mot en myndighet som fattat ett beslut om återkrav av en förmån och därigenom få åter- betalningsskyldigheten prövad. I rättspraxis har ett överklagande- förbud beträffande en förvaltningsmyndighets beslut inte ansetts strida mot därför att den enskilde har denna möjlighet att få sin sak prövad (se NJA 2001 s. 22 och RÅ 2005 ref. 29). Det bör dock framhållas möjligheten för allmän domstol att ta upp en fråga om återbetalningsskyldighet förutsätter att åter- betalningsskyldigheten inte redan prövats av en allmän förvalt- ningsdomstol eller att saken är föremål för en sådan prövning. En myndighets beslut om återbetalning av en förmån kan inte läggas till grund för exekutiva åtgärder mot den ersättningsskyldige. Det är nämligen endast när det uttryckligen har angetts att ett myndighetsbeslut är verkställbart som det kan använda som exekutionsurkund. Sådana bestämmelser finns inte beträffande återkrav inom välfärdssystemen. Myndigheten kan inte heller vända sig till allmän förvaltningsdomstol med ett yrkande om återbetalningsskyldighet. Om myndigheten vill ha betalt för sin fordran är myndigheten därför hänvisad till att ansöka om betalningsföreläggande eller att föra talan om återbetalnings- skyldighet vid allmän domstol (se bl.a. NJA 1984 s. 684 och 1996 s. 202). Inom ramen för en sådan process kan inte bara frågan om återbetalningsskyldigheten prövas utan också frågan om det finns förutsättningar för eftergift. Bestämmelserna om överklagande enligt AFL finns i 20 kap. 10–13 §§. Av 20 kap. 11 § AFL följer att beslut av i ärenden om försäkring enligt AFL får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut får dock inte överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats enligt 20 kap. 10 §. Om en enskild överklagar ett beslut innan det omprövats ska över- klagandet anses som en begäran om omprövning. Ett beslut av kan vidare överklagas av det allmänna ombudet enligt lagen (2004:778) om allmänt ombud hos . Det allmänna ombudet får föra talan även till förmån för enskild part. Om ett beslut överklagas av det allmänna ombudet ska omprövning inte ske. Prövningstillstånd krävs vid överklagande av länsrätts beslut till kammarrätten. Om nämndemän deltagit i länsrätten ska nämnde- män även ingå vid prövningen av överklagandet i kammarrätten. Vid prövningen i förvaltningsdomstol av beslut som överklagats av enskild är den enskildes motpart. Försäkrings- kassan får överklaga länsrättens beslut även till förmån för den enskilde. Bestämmelsen i 33 § fjärde stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller inte avvisningsbeslut som har meddelats av . Överklagande av beslut ska vara inkommet från den dag då klaganden fick del av beslutet eller, om överklagandet anförts av det allmänna ombudet eller , från den dag då beslutet meddelades. 2.9.3Övriga förmåner som beslutas av Reglerna för överklagande av beslut enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension finns i 13 kap. 17–23 §§. och beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol av den som beslutet avser, eller om denne har avlidit, av annan som är berörd av beslutet samt av det allmänna ombudet. En enskild får dock endast överklaga sådana beslut som har tillkommit genom omprövning. Även beslut som innebär att en begäran om omprövning har avvisats får överklagas av den enskilde. En enskilds överklagande av annat beslut ska anses som en begäran om omprövning. Bestämmelsen i 33 § fjärde stycket förvaltnings- processlagen gäller inte avvisningsbeslut enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension. På samma sätt som gäller enligt AFL får vidare det allmänna ombudet överklaga beslut enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension men överklaganderätten är begränsad till beslut av och gäller alltså inte PPM:s beslut. Ett överklagande från en enskild ska ha kommit in till den myndighet som gjort omprövningen från den dag då klaganden fick del av beslutet om omprövning eller avvisning. För överklagande av det allmänna ombudet gäller vissa särskilda regler om överklagandetid. En enskild, , PPM eller allmänna ombudet får överklaga beslut av länsrätt. Det allmänna ombudet får dock bara överklaga om han varit part i länsrätten och får inte överklaga beslut som kan överklagas av ombudet. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. På grund av hänvisningar i de olika författningarna gäller överklagandereglerna i 13 kap. 17–23 §§ lagen om inkomstgrundad ålderspension även vid överklagande av beslut enligt lagen om garantipension, lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn samt lagen om särskilt pensionstillägg till ålderspension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn, med undantag för reglerna i 13 kap. 19 § första stycket och 22 § lagen om inkomstgrundad ålderspension som bara gäller för beslut enligt 2–4 kap. samma lag. På grund av hänvisningar i de olika författningarna gäller över- klagandereglerna i 20 kap. 10–13 §§ AFL även vid överklagande av beslut om ersättning för arbetsskada, ersättning enligt lagen om personskadeskydd, krigsskadeersättning till sjömän, bidrag vid adoption av utländska barn, handikappersättning och vårdbidrag, bilstöd till personer med funktionshinder, sjuklönegaranti, familjebidrag och dagpenning till totalförsvarspliktiga, ersättning för närståendevård, ersättning till smittbärare, assistansersättning, bostadsbidrag, underhållsstöd, bostadstillägg till pensionärer m.fl., äldreförsörjningsstöd, barnbidrag och förlängt barnbidrag samt aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Enligt lagen om jämställdhetsbonus ska reglerna i AFL om överklagande även gälla för beslut om jämställdhetsbonus. 2.9.4Förmåner som beslutas av Centrala studiestöds- nämnden Enligt 6 kap. 10 § studiestödslagen får CSN:s beslut i ärende om återbetalning av studielån överklagas hos länsrätt. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Det följer av 6 kap. 10 § studiestödslagen och 6 kap. 14 § studiestödsförordningen (2000:655) att överklaganden av andra beslut om studiestöd än återbetalning av studielån ska prövas av . Nämndens beslut med anledning av ett överklagande dit får inte överklagas. I motiven till studiestödslagen anfördes att de ärenden som ska överprövas genomgående kommer att kräva en förhållandevis skyndsam behandling och att det därför är mest ändamålsenligt att ärendena handläggs av en särskild nämnd. Därigenom blir det också möjligt att ge överklagandenämnden en sammansättning som är särskilt anpassad efter den typ av ärenden som prövningen ska avse. En särskild nämnd ansågs därför mer lämplig än de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1999/00:10 s. 133). Beträffande återkrav anfördes att även sådana ärenden bör överklagas till nämnden, eftersom det i ärenden om återkrav tillämpas samma regler som vid tilldelning av studiestöd. CSN:s beslut enligt förordningen om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar, förordningen om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan, förordningen om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar samt förordningen om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor får inte överklagas. 2.9.5Förmåner som beslutas av Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. saknar återkravs- bestämmelser, men generellt gäller att eller en kommuns beslut enligt den lagen får överklagas hos allmän Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. beslut enligt förordningen om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor, förordningen om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land och förordningen om återetableringsstöd för vissa utlänningar får inte överklagas. 2.9.6Förmåner som beslutas av kommunerna En kommuns beslut i fråga om bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen samt beslut om vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beträffande beslut om bistånd enligt 4 kap. 2 § gäller att talan mot sådant beslut endast får föras enligt reglerna om laglighetsprövning av kommunala beslut. Någon möjlighet att överklaga beslut om återkrav av ekonomiskt stöd finns inte enligt socialtjänstlagen. Istället gäller enligt 9 kap. 3 § att en kommun som vill återkräva bistånd ska väcka talan hos länsrätten. En kommuns beslut att inte betala ut introduktionsersättning för flyktingar m.fl. får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om ersättningens storlek får inte överklagas. Eftersom lagen om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar saknar regler om återkrav, saknas följaktligen även överklagande- bestämmelser som omfattar sådana beslut. En kommuns beslut enligt lagen om bostadsanpassningsbidrag m.m. och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Enligt lagen om kommunalt vårdnadsbidrag får beslut i ärenden om vårdnadsbidrag överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Lagen om resekostnadsersättning vid sjukresor saknar bestämmel- ser om överklagande. 2.9.7Vissa förmåner till totalförsvarspliktiga Beslut om förmåner till totalförsvarspliktiga som enligt av 11 kap. 12 § förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga ska fattas av den myndighet, den kommun eller den landstings- kommun där den totalförsvarspliktige tjänstgör får överklagas hos . Eftersom förordningen saknar regler om återkrav, saknas följaktligen även överklagandebestämmelser som omfattar sådana beslut. Det pågår arbete inom med att ta fram ett förslag till en socialförsäkringsbalk. Den nya balken kommer att innebära att stora delar av regleringen inom socialförsäkringsområdet samordnas i en gemensam författning. Den myndighet som i första hand berörs är , men även andra myndigheter berörs som t.ex. den pensionsmyndighet som handlägger pensions- förmåner. Se för övrigt avsnitt 3.2 angående pågående ändrings- arbete på pensionsförmånsområdet. Situation för balken är den att regeringen väntas lägga fram en proposition till . Nedan följer en redovisning av hur arbetet med balken fortskridit. Regeringen tillsatte en utredning för att göra en teknisk översyn av AFL och andra författningar på social- försäkringsområdet. Ändamålet med utredningen var att utforma förslag till lagstiftning som ger en bättre överskådlighet och en bättre säkerhet mot bristande enhetlighet i fråga om regler och begrepp som är gemensamma för socialförsäkringen. De nuvarande lagarna skulle på ett bättre sätt samordnas, och om möjligt föras samman, så att regelverket blir lättare att överblicka och tillämpa (dir. 2001:70). Utredningen antog namnet Utredningen om sam- ordning av socialförsäkringslagarna (SamSol). SamSol överlämnade betänkandet SOU 2005:114 Socialförsäkrings- balk. Betänkandet innehåller bl.a. förslag till en socialförsäkrings- balk samt förslag till en lag om införande av socialförsäkrings- balken, som förutom ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Utredningsarbeten m.m. SOU 2009:6 innehåller bestämmelser om upphävande av ett trettiotal nu gällande socialförsäkringslagar. överlämnade regeringen en lagrådsremiss till Lagrådet. Regeringens förslag överensstämmer i princip med SamSol:s förslag. Den huvudsakliga skillnaden är att man i lagrådsremissen även har arbetat in senare tillkomna ändringar som beslutats av samt vissa senare framlagda förslag till lagändringar. Regeringens förslag innebär i stora drag följande. I lagråds- remissen föreslås en ny sammanhållen och heltäckande social- försäkringslag, som ersätter ungefär 30 gällande socialförsäkrings- lagar. Lagen benämns socialförsäkringsbalk. Tillämpningsområdet omfattar i princip samtliga de socialförsäkringsförmåner som administreras av , och . Balken är indelad i åtta avdelningar (avd. A–H) med löpande kapitelindelning. Avdelning A behandlar övergripande bestämmel- ser om personkretsen, socialförsäkringsskyddet och vissa definit- ioner. Avdelningarna B–G behandlar bestämmelser om de olika social- försäkringsförmånerna, i princip ordnade efter behovssituationer under medborgarnas livscykel. Avdelning H slutligen behandlar vissa gemensamma bestämmelser om förmåner, handläggning, omprövning, överklagande och organisation. Dessutom föreslås att den ersättning för sjukvård m.m., som enligt nuvarande lagstiftning regleras i 2 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring inte ska omfattas av balken. Istället föreslås att dessa ersättningar ska regleras i en särskild lag, lagen om statlig ersättning för hälso- och sjukvårdskostnader m.m. I lagråds- remissen föreslås också en lag om införande av socialförsäkrings- balken, som förutom ikraftträdande- och övergångsbestämmelser innehåller bestämmelser om upphävande av ett trettiotal gällande socialförsäkringslagar. Socialförsäkringsbalkens återkravsregler återfinns i avdelning H, 112 kap. Huvudregeln finns i 112 kap. 2 § och motsvarar i princip vad som gäller enligt bl.a. 20 kap. 4 § AFL. Avsikten är att förslaget ska motsvara vad som redan gäller i materiellt hänseende. Visser- ligen har uttrycket på annat sätt har förorsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp tagits bort, men det är regeringens uppfattning att uttrycket är onödigt och att den förändringen inte ändrar rättsläget (lagrådsremissen s. 497 f.). Bestämmelsen är avsedd att ersätta motsvarande bestämmelser i , lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag, lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård, lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare, lagen (1993:389) om assistans- ersättning, lagen (1998:674) om inkomstgrundande ålderspension, lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn samt lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl. Särskilda regler föreslås för bostadsbidrag och underhållsstöd som motsvarar de regler som finns om återkrav av dessa förmåner. Bestämmelsen om bostadsbidrag anses nödvändig med hänsyn till bostadsbidragets konstruktion, dvs. att bostadsbidraget är en förmån som lämnas som ett preliminärt bidrag och som senare bestäms slutligt (lagrådsremissen s. 498). De särskilda regler om eftergift som gäller för bostadsbidrag föreslås vara kvar även i socialförsäkringsbalken. Dessa återfinns i förslagets 112 kap. 12–14 §§. I 112 kap. 15–21 §§ samlas räntebestämmelser i samband med återkrav. Samtliga förmåner i socialförsäkringsbalken som kan betalas ut till de försäkrade i likvida medel omfattas av bestämmel- serna. För premiepension och bostadsbidrag finns dock vissa särbestämmelser. Bestämmelserna innebär att försäkrade som har visats vara skyldiga att återbetala en socialförsäkringsförmån och som har kommit överens med om en avbetalningsplan eller har fått anstånd med betalningen av beloppet ska debiteras ränta. Bestämmelserna innebär också att försäkrade som är återbetalningsskyldiga för en socialförsäkringsförmån och som inte återbetalat beloppet i rätt tid ska debiteras dröjsmålsränta. Räntan motsvarar statens utlåningsränta med ett tillägg av och dröjsmålsräntan motsvarar den av fastställda referensräntan med ett tillägg av . I 112 kap. 22 § finns bestämmelser om kvittning. I lagråds- remissen anförs att det inte finns några bärande skäl för att behålla de nuvarande kvittningsbestämmelserna som anses onödigt kom- plicerade (lagrådsremissen s. 499 f.). Regeringen föreslår istället att en generell bestämmelse införs som möjliggör kvittning i samtliga de fall när den ersättningsberättigade är återbetalningsskyldig för en ersättning som utgetts på grund av socialförsäkringsbalken eller någon annan författning. Lagrådet yttrade sig över förslaget . Lagrådet konstaterar inledningsvis att det inte kan råda någon tvekan om att nuvarande lagstiftning på de av förslaget berörda socialförsäkrings- och bidragsområdena – vilka regelsystem har vuxit fram under åtskilliga decennier och sedan byggts ut, kompletterats och ändrats vid otaliga tillfällen – behöver ses över grundligt, systematiseras och samordnas samt moderniseras i sin utformning. Lagrådet framför viss kritik som dock i huvudsak är av formell art. Beträffande återkravsbestämmelserna har Lagrådet inga invänd- ningar. När det gäller den särskilda regeln om återkrav av underhållsstöd anför Lagrådet följande. Paragrafen innehåller liksom sin motsvarighet i 20 § första stycket första meningen lagen om underhållsstöd en långtgående återbetalningsskyldighet för enskild. Förutsättningen för uppkomsten av sådan skyldighet är endast att underhållsstödet har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Någon hänsyn till hur den felaktiga utbetalningen har uppstått eller om den enskilde har bort inse att han har uppburit för mycket i ersättning behöver inte tas. Det saknar med andra ord betydelse om har gjort fel vid handläggningen av ärendet eller om någon annan än adressaten har lämnat felaktiga uppgifter. Om denna typ av återbetalningsregel, se bl.a. i Förvaltningsrättslig tidskrift 1987 s. 306–308. Även regeln om återbetalning av bostadsbidrag i förslagets 9 § har en liknande konstruktion men här mildras strängheten genom generösa eftergiftsregler i förslagets 12–14 §§. I fråga om återbetalning av underhållsstöd har i förarbetena till 20 § underhållsstödslagen tvärtom framhållits att möjligheten till eftergift skall tillämpas återhållsamt (prop. 1995/96:208 s. 91). När de nuvarande återbetalningsreglerna förs samman i ett kapitel framstår regeln om återbetalning av underhållsstöd som onödigt sträng. Det finns knappast några skäl till att den som uppbär underhållsstöd skall vara underkastad en längre gående återbetalningsskyldighet än den som åvilar mottagare av andra ersättningar enligt den föreslagna balken. Även om det inte ligger inom ramen för detta lagstiftningsärende att göra sakliga ändringar bör en sådan oberättigad skillnad kunna rättas till. Inom pågår arbete med en proposition med förslag till socialförsäkringsbalk. Enligt uppgift bedrivs arbetet med inriktning på att propositionen ska kunna avlämnas till . 3.2Inrättande av en ny pensionsmyndighet Regeringen har beslutat att den pensionsadministration som finns på och ska samlas i en gemensam myndighet. Tanken är att en särskild myndighet för pensionerna ska ha bättre möjligheter att förbättra styrning och uppföljning av kostnader samt effektivisera administrationen. Målsättningen är att den nya myndigheten ska starta sin verksamhet . En särskild utredare har fått i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av pensionsmyndigheten, enligt direktiv som beslutades (dir. 2008:52). Utredningen har delats upp i två etapper, en analysfas och en genomförandefas.