sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Möjligheten att avge en misstroendeförklaring är en del av kontrollmakten (se avsnitt 19.1). Förarbetena till reglerna om misstroendeförklaring visar att grundlagsstiftarna tänkte sig en bestämd skillnad och gränslinje mot granskning. betonade att omröstningen om misstroendeförklaring inte skulle gälla en särskild politisk sakfråga utan endast frågan om regeringen tolererades av eller inte. En regering behöver således inte ha begått något fel för att drabbas av en misstroendeförklaring. Distinktionen mellan ett tolererande av regeringen i allmänhet och enskilda sakfrågor syftade till att bidra till politisk stabilitet. Ett parti som motsätter sig regeringens avgörande i en betydande sakfråga men i övrigt tolererar regeringen ska inte behöva medverka till regeringens fall. menade vidare att det i andra länder hade förekommit att enskilda sakfrågor sammanflätats med regeringens överlevnad och att detta lett till politisk instabilitet och därmed borde undvikas. Därför valdes en omröstningsregel där frånvarande och nedlagda röster skulle räknas som stöd för den sittande regeringen. Utredningen menade som berörts att detta skulle bidra till politisk stabilitet och att regeln var en garanti mot missbruk av rätten till misstroendeförklaring (SOU 1963:17 s. 146 f.). Regeringsformens bestämmelser om förfarandet vid regerings- bildning tillämpas om regeringen har avgått eller entledigats. Den vanligaste anledningen till att en statsminister – och därmed hela regeringen – självmant avgår är att ett val inneburit en tillbakagång för det parti eller de partier som innehaft regeringsmakten. Om statsministern emellertid inte avgår och inte heller entledigas efter en misstroendeförklaring blir reglerna om regeringsbildning inte aktuella. De gällande bestämmelserna om regeringsbildning har tillämpats elva gånger. Vid sex av dessa har regeringen avgått till följd av valutslag. Det var fallet med regeringsbildningarna , 1979, 1982, 1991, 1994 och 2006. De övriga regeringsbildningarna har föranletts av regeringskriser eller av att regeringspartiet har bytt partiledare. Vid ett av tillfällena, 1986, var regeringsbildningen föranledd av att statsministern avlidit. Vid samtliga tillfällen har godkänt talmannens förslag till statsminister.TP PT Vid två av regeringsbildningarna innebar talmannens förslag och omröstning att den entledigade statsministern på nytt utsågs till statsminister. Detta gällde 1981, då begärt sitt entledigande inför ett hot om misstroende- förklaring, och 1990, då begärt sitt entledigande som ett resultat av ett voteringsnederlag i en kabinettsfråga. Någon regeringsbildning till följd av att beslutat om misstroendeförklaring mot en statsminister har inte förekommit. De yrkanden om misstroendeförklaring som har lett till omröstning har inte fått tillräckligt stöd i . Däremot inträffade det som berörts (1981) att hela regeringen avgick på grund av ett uttalat hot om misstroendeförklaring utan att någon omröstning hann äga rum. En riksdagsmajoritet hade meddelat att den avsåg att rösta för en sådan förklaring. Regeringen konstaterade att ett kvarstannande skulle ha stått i strid med riksdagsmajoritetens önskan och den avgick därför, varefter en regeringsbildningsprocess fick inledas. En utförligare beskrivning av de regeringsbildningar som genomförts enligt nuvarande regler när det gäller perioden – 2002 lämnas i utredningen och regeringsbildning (2003/04:URD3), som utförts på uppdrag. Vidare har i rapporten och regeringsbildning –2006 – Regeltillämpning och författnings- politiska alternativ (SOU 2007:41), som utarbetats på vårt uppdrag, beskrivit de regeringsbildningar som skett . konstaterar i rapporten att det parlamentariska läget vid de regeringsbildningar som genomförts varit tämligen okomplicerat och att det redan när förfarandet påbörjats i stått klart vem som skulle bli statsminister. I rapporten diskuteras även några tänkbara alternativa ordningar för regeringsbildning efter val. Sedan möjligheterna till misstroendeförklaring infördes har fem sådana omröstningar hållits i . Ingen av omröstningarna har inneburit att tillräcklig majoritet för yrkandet uppnåtts. Det första yrkande som ledde till omröstning om misstroende- förklaring framställdes efter den allmänpolitiska debatten . Socialdemokraterna motiverade sitt yrkande med att de på grund av sitt missnöje med den borgerliga regeringens politik hade krävt extra val men detta hade avvisats av regeringen. var yrkandet om misstroendeförklaring riktat mot ett enskilt statsråd, utrikesminister . Yrkandet var föranlett av missnöje med statsrådets hantering av frågan om eventuella ubåtskränkningar av svenskt territorium. Missnöje med statsminister med anledning av hans uttalanden i samband med en resa till orsakade en omröstning 1996. Denna omröstning motiverades alltså inte av någon förändring av eller osäkerhet i den parlamentariska situationen utan syftade till att demonstrera missnöje med hur statsministern hanterat en viss situation. Omröstningarna 1998 och 2002 hade det gemensamt att de syftade till att framtvinga regeringens avgång efter ett val och att åstadkomma en regeringsbildningsprocess. Dessa omröstningar behandlas ytterligare i avsnitt 18.1. Vid två andra tillfällen har som nämnts ett hot om misstroende- förklaring lett till regeringens respektive det aktuella statsrådets avgång. Regeringen konstaterade 1981 att en riksdagsmajoritet hade meddelat att den avsåg att rösta för en misstroendeförklaring och att det då saknades parlamentariska förutsättningar för regeringen att sitta kvar. begärde justitieminister sitt entledigande sedan hon konstaterat att det på grund av missnöje med hanteringen av den s.k. fanns en riksdagsmajoritet för en misstroendeförklaring mot henne. För en närmare genomgång av hur misstroendeförklarings- institutet har använts hänvisas till den nämnda rapporten (SOU 2007:41). konstaterar i rapporten att oppositionspartier har haft två skilda motiv för att väcka ett yrkande om misstroendeförklaring; dels att demonstrera missnöje i en sakfråga, dels att klarlägga regeringsunderlaget exempelvis efter ett val. Det första av dessa motiv har varit föremål för kritik, bl.a. i diskussionerna 2005 om ett eventuellt misstroendeyrkande med anledning av hanteringen av den s.k. flodvågskatastrofen. Kritiken har grundat sig på uppfattningen att misstroendeförklaring är ett instrument för att pröva regeringsunderlaget, inte för att demonstrera en uppfattning i en sakfråga. Att ingen av de genomförda omröstningarna har lett till en misstroendeförklaring bör enligt inte uppfattas som att de varit betydelselösa. De kan enligt ha haft andra effekter, såsom att framtvinga eller i vart fall påskynda uppgörelser inom ramen för regeringsbildningsdiskussioner. Vår bedömning: Det finns inte skäl att ändra omröstnings- reglerna vid regeringsbildning och misstroendeförklaring. En regering ska även fortsättningsvis kunna utses och sitta kvar så länge som den tolereras av en riksdagsmajoritet. Det saknas också anledning att i andra avseenden ändra reglerna om regeringsbildning och misstroendeförklaring. Den svenska parlamentarismen bygger som nämnts på ett s.k. negativt ansvar, dvs. regeringen kan utses och därefter sitta kvar så länge inte majoritet har uttalat att regeringen inte har dess förtroende. I den diskussion som förts både i och utanför om en övergång till positiv parlamentarism, dvs. ett krav på att regeringen i stället måste ha ett uttryckligt stöd av en riksdagsmajoritet, brukar framför allt anföras att detta skulle skapa bättre förutsättningar för starka regeringar. Ett viktigt krav som måste ställas på parlamentarismens reglering i regeringsformen är att den inte får försvåra en regerings- bildning eller en sittande regerings möjligheter att fungera. Reglerna måste möjliggöra snabba regeringsbildningar under olika parlamentariska förutsättningar. Tillämpningen av de gällande bestämmelserna visar enligt vår mening att dagens reglering uppfyller de krav som bör ställas på hur parlamentarismen ska regleras i regeringsformen och att regleringen i allt väsentligt har visat sig fungera väl. En övergång till regler som innebär att regeringen måste ha ett aktivt stöd skulle kunna öka förutsättningarna för starka regeringar. emellertid enligt vår mening främst ställas att sådana regler kan medföra en alltför stor risk för att regeringsbildningsprocessen försvåras. Sammantaget finner vi inte skäl att föreslå en ändring av den ordning som innebär att en statsminister kan utses och sitta kvar så länge han eller hon inte har en riksdagsmajoritet mot sig. Omröstningsreglerna vid omröstning om en föreslagen statsminister och vid ett yrkande om misstroendeförklaring bör alltså inte ändras. En annan fråga är om reglerna om regeringsbildning och misstroendeförklaring bör ändras i något annat avseende. Möjligheterna att framställa ett yrkande om misstroende- förklaring har haft både principiell och praktisk betydelse samt bidragit till att vitalisera den moderna svenska demokratin. I allmänhet torde motsättningar mellan regeringen och riksdags- majoriteten lösas utan att misstroendeförklaring behöver tillgripas, t.ex. genom att regeringen eller ett enskilt statsråd föregriper en sådan förklaring och avgår självmant. Genomgången av bestäm- melsernas tillämpning visar också att det har varit relativt ovanligt med yrkanden om misstroendeförklaring. De omröstningar som har hållits har heller aldrig resulterat i en misstroendeförklaring, eftersom de inte har fått föreskriven majoritet i . Regeringsformens regler om misstroendeförklaring ska dock, som anförts tidigare, ses som en yttersta garanti för parlamen- tarismen och fyller därmed en mycket betydelsefull roll i vårt statsskick. Tillämpningen av bestämmelserna har också visat sig fungera väl. Det finns enligt vår mening därför inte något behov av att ändra bestämmelserna om misstroendeförklaring. Även när det gäller regeringsbildningsprocessen visar genom- gången av hur bestämmelserna tillämpats enligt vår mening att de har fungerat väl. De regeringsbildningar som ägt rum sedan reglerna trädde i kraft har genomförts relativt snabbt. Talmannens beredning av frågan om ny statsminister har följt de föreskrivna och i praxis utvecklade rutinerna och har i samtliga fall godkänt talmannens första förslag på statsminister. Det saknas därför enligt vår mening anledning att ändra på de regler som reglerar hur en regeringsbildning ska gå till när en ny statsminister ska utses. Vi återkommer dock i nästa kapitel till vissa frågor som rör situationen efter ett val i de fall som den i regeringsformen reglerade regeringsbildningsprocessen inte aktualiseras. 18Prövning av regeringsfrågan efter val Regeringsformen innehåller inga bestämmelser med krav på att en regering alltid måste avgå efter ett val. Proceduren att utse en statsminister inleds därför bara om regeringen självmant har avgått eller om den har entledigats som en följd av en misstroende- förklaring eller av att statsministern avlidit. En regering som väljer att inte avgå som ett resultat av ett svagt valresultat kan alltså sitta kvar vid regeringsmakten och avvakta utgången av en eventuell misstroendeförklaring i . Det har hävdats att en avgångsskyldighet skulle ge bättre förutsättningar för sonderingar kring vilka regeringsbildningar som kan väntas få stöd. En regering som anser sig ha förutsättningar att sitta kvar skulle enligt detta synsätt tvingas att på nytt aktivt söka stöd från . Det främsta argumentet mot en sådan ordning har varit att den skulle medföra onödiga regeringsavgångar i lägen där regeringsfrågan efter ett val framstår som klar exempelvis till följd av att regeringspartiet fått egen majoritet. efter regeringsformens införande, efter riksdags- valet , aktualiserades i flera motioner frågan om obligatorisk omprövning av regeringsfrågan efter varje riksdagsval. Frågan har därefter återkommit . Särskilt efter riksdagsvalen 1998 och 2002 uppstod debatt om regeringens skyldighet att avgå efter ett val. , som väckte yrkanden om misstroendeförklaring, framhöll vid det första tillfället att det följer av parlamentarisk praxis att en minoritets- regering bör avgå efter ett val som inneburit ett nederlag. Vid den senare omröstningen hävdades att regeringen på grund av det oklara parlamentariska läget efter valet borde avgå för att Prövning av regeringsfrågan efter val möjliggöra en ny regeringsbildningsprocess. Inget av yrkandena fick dock tillräckligt stöd i . Olika förslag fördes därefter fram i motioner och i debatten om hur regeringsbildningsprocessen skulle kunna utformas för att råda bot på de negativa konsekvenser som den gällande ordningen ansågs ha. Ett sådant förslag var att regeringen alltid ska avgå efter ett val oavsett valresultatet för att ge tillfälle för de talmansledda sonderingarna i regeringsbildningsfrågan. En sådan ordning skulle enligt förespråkarna ge ökade förutsättningar för en mer allsidig prövning av regeringsfrågan. ansåg som svar på motioner med yrkande om avgångsskyldighet efter varje val att en sådan ordning skulle medföra att principen om det s.k. negativa ansvaret i viss mån övergavs. Utskottet menade att en ansvarsfull utövning av regeringsmakten förutsätter att regeringen i en situation där dess parlamentariska underlag försvagats noga överväger sin ställning. En regering som inte anser sig ha möjlighet att finna ett tillräckligt parlamentariskt stöd för sin politik bör enligt utskottet avgå. Vidare erinrade utskottet om att bestämmelserna om misstroende- förklaring utgör den yttersta garantin för att en regering som inte har parlamentets förtroende inte kan sitta kvar. Motionerna avstyrktes (bet. 1999/2000:KU2 s. 17). I den tidigare nämnda rapporten och regeringsbildning (2003/04:URD3), konstateras, efter en genomgång av de riksdags- val som ägt rum sedan regeringsformen trädde i kraft och fram års val, att det vid fyra tillfällen inträffat att regeringar utan egen riksdagsmajoritet har stannat kvar efter ett riksdagsval. Det gäller regeringarna under (1985), (1988) och (1998 och 2002). hade det enligt rapporten inträffat att regeringar utan egen riksdagsmajoritet avgått efter riksdagsval: regeringen under (1979) samt koalitionsregeringarna under (1982) och (1994). Till dessa kan nu läggas regeringen under som avgick efter valet . Prövning av regeringsfrågan efter val Vårt förslag: En omröstning om statsministern har tillräckligt stöd i ska hållas efter varje val. Om mer än hälften av ledamöterna röstar nej på denna fråga, ska statsministern entledigas. Dagens ordning för regeringsbildning inleds som framgått endast om statsministern avlider eller avgår eller om avger en misstroendeförklaring. Om statsministern tolkar valresultatet för det parti eller de partier som sitter i regeringen så att regeringen kan sitta kvar, blir frågan om regeringens stöd i med dagens ordning därför föremål för prövning endast om minst en tiondel av ledamöterna, dvs. minst 35 ledamöter, fram- ställer ett yrkande om misstroendeförklaring. Om riksdagsledamöter som inte stödjer den sittande regeringen av olika skäl avstår eller dröjer med att väcka ett sådant yrkande, kan en diskussion uppstå om den sittande regeringen är den från parlamentarisk synvinkel riktiga. I en situation där regerings- frågan på grund av det parlamentariska läget efter ett val inte framstår som självklar kan det inte uteslutas att den nuvarande ordningen ger den sittande statsministern en viss fördel, inte bara i de faktiska regeringsförhandlingarna utan redan genom den omständigheten att en misstroendeomröstning av olika skäl kan utebli eller fördröjas. Den debatt som förekommit ger under alla förhållanden uttryck för uppfattningen att det finns en omotiverad obalans i styrkeförhållandena efter ett val, föranledd av den fördel som ligger i att statsministern kan sitta kvar på sin post i avvaktan på en eventuellt misstroendeförklaring. Mot denna bakgrund har det inom utredningen diskuterats om en regering alltid ska vara skyldig att avgå efter ett val. Som ett skäl för en sådan ordning har anförts att den sittande regeringen har fått sitt mandat av en tidigare riksdag. Mot detta har det hävdats att en regeringsavgång är en så betydelsefull politisk händelse att den bara bör tas till när omständigheterna verkligen kräver det. Om man inte anser det motiverat att gå så långt som att införa en avgångsskyldighet efter varje val men väl önskar pröva om regeringen har en tillräckligt parlamentarisk bas också i den nya , ligger det nära till hands att överväga en ordning som Prövning av regeringsfrågan efter val innebär att det alltid bör ske en omröstning om statsministern i när regeringen avser att sitta kvar efter ett val. En sådan omröstning skulle motsvara den omröstning som enligt 6 kap. 2 § regeringsformen hålls om talmannens statsministerförslag men skulle inte vara beroende av att ett sådant förslag framställs. En omröstning av detta slag syftar till att klargöra att regeringen har tillräckligt stöd även i den nya . En sådan ordning kan dessutom ses som en yttersta kontroll av att det parlamentariska systemet, med s.k. negativt ansvar, fungerar. En regering kan sitta kvar så länge den inte har en majoritet av ledamöter emot sig men konstaterandet av detta görs inte beroende av att ett yrkande om misstroendeförklaring väcks. Vi föreslår att det införs bestämmelser om en statsminister- omröstning efter val. Det bör emellertid förutsättas att en regering efter ett valresultat som lett till oklarhet om regeringens stöd i väljer att avgå. Vid en statsministeromröstning efter val är det inte, som vid regeringsbildning enligt nuvarande 6 kap. 2 § regeringsformen, talmannens förslag som röstar om. Det rör sig här snarare om en fråga till med syfte att bekräfta regeringens parlamentariska bas. Riksdagsledamöterna skulle då ta ställning till frågan om statsministern har det stöd som förutsätts i 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen. En sådan fråga kan en riksdagsledamot besvara genom att rösta ja eller nej eller genom att avstå från att rösta. Om fler än 175 riksdagsledamöter röstar nej på den ställda frågan, får det samma effekt som om motsvarande majoritet – vid en omröstning om misstroendeförklaring – röstar för ett yrkande om en sådan förklaring, dvs. statsministern ska entledigas. Detta bör regleras särskilt i 6 kap. Om statsministern som ett resultat av omröstningen har entledigats, ska en ny statsminister alltså utses enligt de nuvarande bestämmelserna i 6 kap. Då tar regerings- bildningsprocessen vid. Om inte en majoritet av riksdagsledamöterna röstar nej blir effekten densamma som om en majoritet inte röstar för ett yrkande om misstroendeförklaring, dvs. statsministern kan sitta kvar. Det är den nya som ska genomföra omröstningen. För att inte regeringsformens bestämmelser ska innebära ett hinder för de diskussioner som kan föras mellan partierna efter ett val bör regleringen inte innebära att den tid inom vilken omröstningen ska Prövning av regeringsfrågan efter val äga rum är för kort. är det viktigt att svaret på frågan om vem som efter ett val ska bilda regering inte dröjer för . Vi har stannat för en bestämmelse som innebär att omröstningen ska hållas från det första sammanträdet. Utgångs- punkten bör dock vara att omröstningen ska hållas sedan den nya samlats. Det bör vara talmannen som bestämmer när som omröstningen bör hållas. En omröstning av detta slag skulle inte ändra de omröstnings- regler som gäller , inte heller de grundläggande förutsätt- ningarna för den s.k. negativa parlamentarismen. Den syftar alltså inte till att kräva att regeringen har ett starkare stöd i än den hade före valet eller vad som anses tillräckligt enligt dagens ordning. skulle gälla att en regering kan sitta kvar så länge den tolereras av en riksdagsmajoritet, dvs. så länge inte en majoritet av ledamöter röstar mot den. Den föreslagna ordningen är som vi berört inte heller avsedd att ändra på det ovan nämnda förhållandet att en regering som lidit nederlag i valet och som inte har tillräckligt parlamentariskt stöd för sin politik bör avgå Om statsministern under sådana förhållanden har begärt sitt entledigande, ska regeringsbildnings- processen enligt bestämmelserna i 6 kap. regeringsformen inledas på sedvanligt sätt. Då blir den här föreslagna omröstningen inte aktuell. Inte heller ska omröstningen äga rum om avgett en misstroendeförklaring mot statsministern enligt bestäm- melserna i 12 kap. 4 § regeringsformen (som motsvarar 13 kap. 4 § i vårt förslag). Den här föreslagna ordningen begränsar alltså inte möjligheten att framställa ett yrkande om misstroendeförklaring och påverkar inte heller i övrigt tillämpningen av bestämmelserna om misstroendeförklaring. Det är således inte uteslutet att det inom den tvåveckorsperiod då den nyvalda ska hålla omröstningen kan komma att genomföras en misstroendeomröstning, även om den situationen får bedömas som mindre sannolik. Det finns anledning att utgå från att riksdagsledamöter som överväger att framställa ett yrkande om misstroendeförklaring mot statsministern beaktar det förhållandet att en statsministeromröstning enligt den här föreslagna bestämmelsen ska genomföras. Även om vissa frågor rörande tillämpningen av reglerna om misstroendeförklaring Prövning av regeringsfrågan efter val och om statsministeromröstning således inte kan uteslutas, är dessa inte av det slaget att de motiverar en särskild reglering. Skulle emellertid det parti eller de partier som innehaft regeringsmakten under den föregående mandatperioden i valet ha bibehållit eller stärkt sitt parlamentariska underlag kan en omröstning av det slag som föreslås här möjligen framstå som obehövlig. Fördelen med att även i dessa situationer hålla en omröstning är att det därigenom skulle bekräftas att regeringen även i den nyvalda har tillräckligt parlamentariskt stöd för att sitta kvar. En följd av den praxis som innebär att talmannen i samband med att han eller hon presenterar sitt statsministerförslag också tillkännager den partimässiga sammansättningen av den regering som den föreslagna statsministern avser att bilda är att det skapas en politisk bundenhet vid denna partisammansättning. I enlighet med denna praxis ska en ny regeringsbildningsprocess genomföras om en viktigare förändring inträffar i fråga om regeringens sammansättning eller underlag exempelvis genom att ett parti lämnar en koalitionsregering. Statsministern har dock rätt att genomföra en regeringsombildning – alltså entlediga och utse nya statsråd – utan att underställa denna prövning (se Folkstyrelsens villkor, SOU 1987:6 s. 241 f.). Någon förändring av denna praxis är inte avsedd. Om de parlamentariska förutsättningarna som förelåg vid den senaste omröstningen i har förändrats är det enligt vår mening rimligt att på nytt ges tillfälle att pröva frågan om regeringsbildare. En annan ordning skulle innebära en maktför- skjutning från till statsministern. Som en konsekvens av dessa utgångspunkter måste gälla att den här föreslagna omröstningen ska avse den sittande statsministerns parlamentariska bas under förutsättning att denne avser att fortsätta leda en regering som består av samma parti eller partier som före valet. Avser statsministern att efter valet leda en regering med annan partimässig sammansättning bör han eller hon på samma sätt som enligt dagens praxis avgå och en regeringsbildningsprocess enligt bestämmelserna i 6 kap. regeringsformen inledas. Enligt dagens system blir en regering en s.k. expeditionsministär endast om den avgår eller blir entledigad. En regering som väljer att inte avgå efter ett val är således en vanlig regering och inte en expeditionsministär från valet till det att den nya samlas. En ordning med omröstning efter varje val Prövning av regeringsfrågan efter val innebär inte någon skillnad i detta hänseende.