sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — kan också besluta om interna meddelanden, IM, om hur handläggningen på ska ske. Försäkrings- kassan har bland annat beslutat om ett IM angående steg i bedömning av assistansersättning. Utöver dessa styrdokument har tagit fram en processbeskrivning, så kallad ENSA-process, som stöd i handlägg- ningen av assistansersättning. Processens syfte är att effektivisera handläggningen och göra rättstillämpningen mer enhetlig. En enskild som fått ett beslut om assistansersättning som hon/han är missnöjd med kan begära att omprövar beslutet. Omprövningsärenden utifrån att den enskilda är missnöjd med ursprungliga beslut handläggs på fyra orter i . Om den enskilde är missnöjd även med resultatet av omprövningen så kan han/hon överklaga beslutet till domstol. Inom finns ett allmänt ombud. Allmänna ombudet utses av regeringen och har till uppgift att överklaga beslut till domstol, antingen det krävs för att få fram ett prejudikat eller för att få till stånd en mer enhetlig rättstillämpning. Det allmänna ombudet kan överklaga såväl till fördel som till nackdel för den enskilde. kontroll över användningen av assistansersättningen kontrollerar användningen av assistans- ersättningen genom att den assistansberättigade redovisar hur många assistanstimmar den använt, vem som arbetat som personlig assistent och till vilka kostnader ersättning som utgått med förhöjd ersättning använts. lämnar den assistansberättigade in två sammanställningar till . Det är en redovisning av vilka personliga assistenter som arbetat. Den skrivs under av de berörda assistenterna. Dessutom redovisas hur många timmar som använts (räkning). Räkningen skrivs under av den assistans- berättigade. Räkningen används som ett underlag för kommande månadsutbetalning. Det är mot räkningen som gör den månatliga avräkningen och slutavräkningen. Avräkningarna syftar till att kontrollera hur många assistanstimmar den assistansberättigade använt under en månad och som kan vara längst . Den som beviljats förhöjd ersättning ska i samband med slutavräkningen även redovisa vilka kostnader ersättningen använts till. ska även kontrollera att hela assistansersättningen använts antingen till köp av personlig assistans från annan fysisk eller juridisk person eller för att avlöna personliga assistenter. Arbete med kontroll av oegentligheter och misstänkt brott har vidtagit en rad åtgärder för att minska risken för oegentligheter. Bland annat måste alla utbetalningar över- stigande dubbelattesteras och en efterkontroll av om detta är gjort ska göras. Resultatet av efterkontrollen ska rapporteras till huvudkontoret. trädde bidragsbrottslagen i kraft. Den omfattar bl.a. assistansersättningen. utreder i första hand rätten till assistansersättning och om den ska krävas tillbaka. Om återkravsskyldighet anses föreligga kan det finnas skäl för att vid misstänkt brott göra en polisanmälan. polisanmäldes sex fall gällande assist- ansersättning. Inget ärende gällande assistansersättning har lett till påföljd. lämnade Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) en rapport angående omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen.57 FUT-delegationen bedömer att av assistansersättningen har betalts ut på felaktiga grunder. Det innebär att assistansersättningen hamnar på femte plats bland trygghetssystemen och att betalts ut felaktigt från staten . De felaktiga utbetalningarna bedöms vara orsakade av fel bl.a. i tidsredo- visningar och räkningar, otydligt definierade boendeformer, ändrade förhållanden som inte anmäls och tvåårsomprövningar som inte genomförs. trädde nya regler angående kostnader för personlig assistans i kraft. Reglerna innebär att det lagregleras att assistansersättningen endast får andvändas till köp av personlig assistans eller till kostnader för personliga assistenter. För innebär regelförändringen att den ska kontrol- lera att den assistansberättigade har använt ersättningen antingen till köp av personlig assistans från annan fysisk eller juridisk person eller för att avlöna personliga assistenter. 57 FUT-delegationen (2007). Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, Rapport nr 7. fattade 12 406 beslut om assistans- ersättning och 60 470 beslut om utbetalning av assistansersättning till en administrationskostnad på . Både antalet beslut om assistansersättning och antalet utbetalningar av assistansersättning har ökat kraftigt . Även admin- istrationskostnaden har ökat , men procentuellt är ökningen betydligt lägre än antalet beslut och utbetalningar. Administrationskostnaden har ökat medan antalet beslut ökat . Detta beror på att kostnaden per beslut och utbetalning sjunkit. Den ökning av kostnaden per beslut som skett mellan och kan enligt till stor del förklaras av den ökade kontrollen i samband med utbetalningar överstigande . Diagram 6.6 årliga administrationskostnad för assistansersättning. Genomsnittlig kostnad per beslut samt total administrationskostnad. Åren 2000–2007 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Diagram 6.7 Antal beslut och antal utbetalningar av assistansersättning. Åren 2000–2007 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Antal beslut Antal utbetalningar Cirka tvåhundra årsarbetare handlägger på sextio lokala försäkringscenter. Vi har i två tidigare delbetänkanden behandlat frågor om redo- visning, uppföljning och kontroll av assistansersättningen. Förslaget i SOU 2007:73 om att assistansersättningen endast ska få användas för kostnader som hör samman med assistansen har genomförts. Förslaget i SOU 2005:100 om att anordnaren ska vara ansvarig för redovisningen av hur medlen använts och också för återbetalning av den ersättning som inte använts hör samman med det ansvar som kommittén anser att anordnare av assistans bör ha. Det bör därför genomföras. I avsnitt 6.6.1 behandlas anordnarens ansvar närmare. måste ges möjlighet att kräva den redovisning av anordnare av assistans som behövs för att kontroll av att ersättningen använts på avsett sätt ska kunna ske. I övrigt bedömer vi att förslagen i detta och det närmast föregående avsnittet motsvarar de intentioner som vi tidigare uttryckt, även om de inte i alla delar är identiska med de förslag som vi tidigare lämnat om redovisning, uppföljning och kontroll av assistansersättningen. Ökad kontroll av assistansersättningen bidrar i första hand till en ändamålsenlig användning. Effekterna på kostnadsutvecklingen är svårare att bedöma. En ökad kontroll bör, som ett led i ett samlat arbete med olika frågor om personlig assistans, kunna bidra till att stabilisera kostnadsutvecklingen. Vi bedömer inte att det finns underlag för att i övrigt räkna med omedelbara effekter av de nya regler för assistansersättningen som trädde i kraft eller av FUT-delegationens förslag på åtgärder mot felaktiga utbetalningar av assistansersättning. De områden som FUT- delegationen ringat in som de främsta källorna till felaktiga utbetalningar behandlas dock även i detta betänkande. Det gäller särskilt behovsbedömningar vid utredning och beslut om rätt till assistansersättning (avsnitt 6.3) och avgränsningen av boende enligt LSS i förhållande till personlig assistans (avsnitt 7.3). I vårt första delbetänkande (2005:100) föreslog vi att avräk- ningsperioden ska förlängas från . Förslaget motiverades med ökande möjligheter för den assistansberättigade att använda ersättningen efter behov och med minskad admin- istration för . Vi bedömer att förslaget är intressant, men konstaterar att förutsättningarna inte är riktigt desamma. Dels gäller nya regler för hantering av assistansersättning från , dels föreslår vi i avsnitt 6.5 förändringar av det schabloniserade timbeloppets konstruktion som kan påverka såväl statens administration som enskildas och assistansanordnares rapportering av bl.a. använda assistanstimmar. I samband med lagändringen markerade socialutskottet vikten av att effekterna följs upp av regeringen. Vi bedömer att regeringen bör bedöma hur lång avräkningsperioden ska vara när de genomförda lagändringarna har följts upp och när det efter fortsatt beredning är tydligare hur de nu föreslagna ändringarna av schablonbeloppets konstruktion påverkar rappor- tering och administration. 6.6.4Ekonomiska effekter av förslagen I avsnitt 4.7 föreslår vi att den sociala tillsynen inom funktions- hinderområdet generellt bör tillföras ytterligare resurser enligt det förslag som Utredningen om tillsynen inom lämnat i sitt slutbetänkande.58 Dessa resurser bör även kunna användas för tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Utöver det förslaget bedömer vi att den sociala tillsynen bör tillföras särskilda medel för de uppgifter som vi föreslår i detta kapitel. Personlig assistans är en viktig och kvantitativt omfattande insats som i praktiken står utanför länsstyrelsernas tillsyn. En utökad och mer aktiv tillsyn av denna insats får inte gå ut över annan tillsyn inom funktionshinderområdet. Förslaget om krav på tillstånd för enskilda anordnare av assistans innebär, enligt vård bedömning, ett behov av ökade resurser hos tillståndsmyndigheten. En koncentration av tillstånds- givningen till en länsstyrelse bör kräva något färre tjänster än vid en fördelning på alla länsstyrelser. I årsredovisningarna för anger länsstyrelserna att sammanlagt 8,4 årsarbetskrafter arbetar med tillståndsgivning avseende enskild vårdverksamhet enligt både LSS och SoL där det finns drygt 1 900 tillstånd. Det finns ingen statistik över hur många enskilda anordnare av assistans det finns, men uppgifter från visar att det fanns minst 455 anordnare. Vid en uppskattning av behovet av årsarbetskrafter för tillståndsgivning för personlig assistans bör enligt kommitténs mening en jämförelse kunna göras med annan enskild verksamhet enligt LSS och SoL och ett tillskott på tre tjänster bör vara tillfyllest. I övrigt bedömer vi att våra förslag om en utökning social tillsyn av verksamheter med personlig assistans bör åtföljas av ett resurstillskott motsvarande tolv tjänster. Dessa bör fördelas mellan de myndigheter som ska ansvara för tillståndsgivning och tillsyn. När kravet på tillstånd införs bör behovet att vara något större än de tre tjänster som angetts ovan men det behovet bör kunna hanteras med hjälp av det tillskott som föreslås för tillsynen. 58 SOU 2007:82 s. 502. I detta kapitel lämnar vi flera förslag som påverkar Försäkrings- kassans arbete med assistansersättningen. Det gäller behov av personlig assistans (se avsnitt 6.3), utförande och kvalitet (se avsnitt 6.4), ersättning (se avsnitt 6.5) och tillsyn och annan kontroll (se ovan i detta avsnitt). När det gäller behov av personlig assistans bedömer vi att förslagen påverkar omfattningen av administra- tion på två punkter: Det nya regelverket angående behov av personlig assistans innebär att den första omprövning som görs efter regelförändringen i omfattning blir mer omfattande än dagens omprövningar. Detta leder till att admin- istrationskostnader för personlig assistans kommer att öka efter att de nya reglerna träder i kraft. Därefter minskar administrationen eftersom behovet av särskilt omfattande omprövning minskar. Tillfälligt utökad assistans. Kommittén föreslår att insatsen personlig assistans ska förstatligas och det innebär också att behovet av tillfälligt utökad assistans ska bedömas av . Detta är en fråga som utreds och beslutas av kommunerna. Därmed innebär förslaget utökad administration för . Administrationen av besluten om tillfälligt utökad personlig assistans beräknas dock inte bli omfattande eftersom dessa ska kunna fattas i särskild ordning (se avsnitt 6.3) eftersom den enskildes rätt till personlig assistans för stadigvarande behov redan har utretts och beslutats. Ersättning för vikarier på grund av att ordinarie assistent är sjuk föreslås ingå i schablonen. Även i fråga om utförande och kvalitet påverkar förslagen omfattningen av administration på en punkt: Uppdrag åt att aktivt och fortlöpande ge alla som beviljats personlig assistans information om deras rättigheter och skyldigheter i samband med insatsen. bör enligt förslaget utarbeta en informationsstrategi som innebär att de som har ett beslut om personlig assistansen fortlöpande nås av information från . Vi bedömer att kostnaden för detta bör kunna hållas nere genom att informationen ges i samband med besluten om slutavräkning av assistansersättning. Våra förslag om ändrade former för ersättning innebär ökad administration för . De leder också till att IT-system för assistansersättning behöver utvecklas och anpassas. Förslagen innebär att dels måste veta när assistansen utförts, dels om den som utfört assistansen fått OB-ersättning. Vi bedömer att förslaget förutsätter att assistansersättningen betalas ut direkt till assistansanordnaren. Det är sedan assistansanordnaren eller den egna arbetsgivaren som är ansvarig för redovisningen av assistansen utförts och om den personliga assistenten fått OB-ersättning eller inte. uppgift är att kontrollera de uppgifter som ges in. Förslaget innebär också att måste kunna betala ut schablonen på två nivåer, vilket är omöjligt i dagens IT- stöd. På grund av detta innebär förslaget att IT-stödet måste utvecklas och anpassas. Förslagen om tillsyn och annan kontroll bedöms inte medföra några utökade kontroller eller andra arbetsuppgifter för Försäkr- ingskassan. Därmed leder de inte heller till ökad administration för myndigheten. Som nämnts leder förslaget om en differentiering av det schabloniserade timbeloppet till att IT-system bör utvecklas och anpassas. De föreslagna reglerna innebär överlag att kontroll över vem som utför assistansen kommer att öka. För att detta ska kunna ske smidigt och kost- nadseffektivt behövs i vissa avseenden stöd från ett effektivt IT- system. Kommittén saknar underlag för att bedöma i vilken mån och till vilken kostnad nuvarande IT-stöd kan anpassas till de föreslagna reglerna. I remissvaret till vårt första delbetänkande (SOU 2005:100) uppskattar kostnaden för nödvändiga anpassningar utifrån de förslag som lämnas i betänkandet till . Om IT-stödet istället skulle nyutvecklas uppskattas kostnaden till drygt 21 milj- oner kronor. Förslaget om ett samlat statligt huvudmannaskap för assistansen medför viss minskad administration för eftersom den inte längre behöver skicka räkningar till kommunerna för de första utförd assistans. Sammantaget bedömer vi att kostnader för administrera assistansersättningen ökar till följd av de förslag vi lämnar. Därefter minskar behovet av sådan administration. Utöver detta innebär förslagen att system för utbetalning av assistansersättning måste anpassas till det nya regelverket. kostnad för att administrera assistanser- sättningen har ökat väsentligt . har kostnaden per handlagt ärende ökat med . Det bör finnas ett visst utrymme för kostnads- besparingar i handläggningen. Mot den bakgrunden föreslår vi att administration av assistansersättning undantas från generella krav på effektivisering av myndighetens så att kostnaderna för denna administration motsvarar dagens administrationskostnad. Därefter bör det finnas möjligheter att minska kostnaderna för administration av assistansersättningen. 7Insatser och uppgifter för kommuner och landsting 7.1Övergripande frågor om kvalitet och kostnader En hög grad av likvärdighet när det gäller tillgång och kvali- tet är ett centralt värde när det gäller de insatser och uppgif- ter som vi föreslår att kommuner och landsting ska ansvara för inom LSS-området. Frågor om uppsökande arbete och samhällsplanering är ett av de mest intressanta utvecklings- områdena i anslutning till LSS. Ett systematiskt arbete med dessa frågor ligger också i linje med de mål och inriktningar som fastslås i den nationella handlingsplanen för handikapp- politiken. Den enskildes möjligheter till inflytande, medbestämmande och valfrihet är omistliga delar av stöd och service enligt LSS, oavsett vem som ansvarar för olika insatser och uppgifter. Vi vill understryka att lagens syften och mål inte är lägre satta när det gäller självbestämmande och valfrihet i de kommu- nala insatserna än i personlig assistans. Kommunernas ansvar för verkställigheten av beslutade LSS-insatser innebär bl.a. ett ansvar för att utveckla former för den enskildes inflytande och medbestämmande. Det krävs också aktiva informa- tionsinsatser, god kompetens vid handläggning, beslut och utförande av stöd och service enligt LSS och ofta tillgång till ett kvalificerat personligt stöd åt den enskilde. Kommunernas ökande kostnader för LSS-verksamhet beror främst på att antalet personer som beviljas insatser ökar. har ökningen av antalet personer varit störst bland yngre och äldre personer. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting hur generella och begränsade individuella insatser ska kunna möta behov så att behovet av omfattande särskilt stöd inte blir större än nödvändigt. bör få i uppdrag att, i samarbete med Kommuner och Landsting, bedöma i vilken utsträckning den behovsbedömningsmodell för personlig assistans som ska vara klar kan användas även för andra LSS-insatser och vilka kompletteringar som kan behövas för att detta ska vara möjligt. arbete med kvalitetsindikatorer inom LSS- området bör fortsätta. Kvalitetsindikatorerna bör användas för förbättringsarbete inom verksamheter med stöd och ser- vice enligt LSS och för att ge brukare, anhöriga och övriga medborgare information om dessa verksamheter. och länsstyrelserna bör få i uppdrag att utar- beta bedömningskriterier för tillsynen av kommunernas och landstingens uppgifter och insatser enligt LSS. Genom information till kommunerna bör regeringen tydlig- göra att den föreslagna lagen om valfrihetssystem (LOV) också är avsedd att omfatta kommunala LSS-insatser. Kommunernas särskilda uppgifter enligt LSS ska komplette- ras med en uppgift att upprätta en plan för hur de som omfattas av lagens personkrets ska kunna få sina behov till- godosedda. Som tidigare framgått föreslår vi att kommunerna ska fortsätta att ansvara för huvuddelen av de insatser och uppgifter som anges i LSS. Vi föreslår också att landstingen ska behålla ansvaret för den insats som allmänt betecknas råd och stöd (9 § 1). I detta kapitel behandlas dessa insatser och uppgifter. De har delats in i fyra huvudområden: insatser med beslut om boende Insatser och uppgifter för kommuner och landsting stöd och service i ordinärt boende (vid sidan av personlig assistans) personligt stöd och individuell planering. Beskrivningarna och analyserna är koncentrerade till de insatser och uppgifter där vi föreslår förändringar. Det gäller särskilt boende för vuxna och daglig verksamhet, men även ledsagarservice – som föreslås bli ersatt av en ny insats – samt råd och stöd. I det inledande avsnittet berör vi vissa övergripande frågor inom området. Det handlar om kvalitet och om insatser över kommun- gränser. Avslutningsvis summeras de ekonomisk effekterna av för- slagen i relation till uppdraget att lämna förslag som dämpar och stabiliserar kostnadsutvecklingen även för andra LSS-insatser än personlig assistans. En hög grad av likvärdighet när det gäller tillgång och kvalitet är givetvis ett centralt värde när det gäller de insatser och uppgifter som vi föreslår att kommuner och landsting ska ansvarar för inom LSS-området. I avsnitt 4.6 framhåller vi att det behövs ett breddat och fördjupat arbete för god måluppfyllelse inom området. Det arbetet bör handla om att förbättra förutsättningarna för att LSS tolkas och tillämpas på ett likvärdigt sätt när det gäller tillgången till insatser och utförandet av dessa. I det sammanhanget är kom- petens en nyckelfråga. Det är också viktigt att förutsättningarna att följa upp levnadsförhållanden för människor med funktionsned- sättningar förbättras. Resultatet från en enkätundersökning som utredningen om till- synen inom genomförde ger en översiktlig bild av kommunernas kvalitetsarbete. av kom- munerna uppger att kommunala beslut, riktlinjer eller motsvarande styrning ligger till grund för kvalitetsarbetet inom . Och i av kommunerna används någon form av kvalitetsindikatorer inom . Genomgående finns det stora skillnader mellan kommunerna. Skillnaderna mellan olika verksamhetsområden är däremot små, även om det generellt är något vanligare med kvalitetsarbete och kvalitetsindikatorer inom Insatser och uppgifter för kommuner och landsting äldreomsorg än inom andra områden. Det är också något vanligare med styrning av kvalitetsarbetet inom äldreomsorg. Kvalitets- system tillämpas dock i något högre utsträckning inom både äldreomsorg och handikappomsorg än inom individ- och familjeomsorg.1 I fortsättningen av detta kapitel lämnar vi vissa förslag om hur detta arbete ska fortsätta i anslutning till enskilda insatser och upp- gifter enligt LSS. Men det finns några frågor som bör bli föremål för ett samlat arbete. Här finns det skäl att bygga vidare på de erfa- renheter som finns från liknande insatser inom andra områden. Både inom hälso- och sjukvården och äldreomsorgen har det utvecklats kvalitetsindikatorer som används för att ge medbor- garna möjligheter att se vilken kvalitet som verksamheter i det egna eller den egna kommunen har jämfört med verksamhe- ter i andra delar av landet. Det är angeläget att förutsättningarna för behovsbedömningar inom LSS-området förbättras. Regeringen har, som framgått, givit i uppdrag att i samverkan med och metoder i socialt arbete (IMS) utarbeta en behovsbedömningsmodell för personlig assistans. När den modellen är klar bör få i uppdrag av regeringen att, i samarbete med Kommuner och Landsting, bedöma i vilken utsträckning den kan användas även för andra LSS-insatser och vilka kompletteringar som kan behövas för att detta ska vara möjligt. Detta bör givetvis göras i förhållande till de förutsättningar som gäller för varje enskild LSS-insats och inte enbart efter vad som är aktuellt i fråga om personlig assistans. I det fortsatta arbetet med att utveckla behovsbedömningsmo- deller inom LSS-området bör de kommunala insatser som har störst betydelse för samhället och den enskilde prioriteras. Det gäller boende för vuxna och daglig verksamhet. Men den inledande bedömningen av behovsbedömningsmodellens tillämplighet och behovet av eventuella kompletteringar bör även omfatta övriga insatser som kommunerna och landstingen ansvarar för. arbetar med kvalitetsindikatorer inom funk- tionshinderområdet. Arbetet bör fortsätta, och vid behov förstär- kas genom uppdrag från regeringen. Kvalitetsindikatorer behövs för förbättringsarbete inom de kommunala LSS-verksamheterna och för att ge brukare, anhöriga och övriga medborgare relevant 1 SOU 2007:82. Insatser och uppgifter för kommuner och landsting information om dessa verksamheter. Ett intressant exempel på hur kvalitetsindikatorer kan vändas är Äldreguide, som gör det möjligt för den enskilde att jämföra kvaliteten inom vården och omsorgen om äldre och därmed få underlag för att välja äldre- omsorg. Kvalitetsindikatorer bör efter hand tas fram för alla kom- munala LSS-insatser, men även här kan det vara rimligt att börja med boende för vuxna och daglig verksamhet. Uppdraget bör även omfatta en utveckling av bedömningskrite- rier i samverkan med länsstyrelserna för tillsyn av kommunernas och landstingens insatser och uppgifter enligt LSS. Återigen bör boende för vuxna och daglig verksamhet hanteras med förtur, men det bör efter hand finnas bedömningskriterier för alla insatser och uppgifter som kommunerna och landstingen ansvarar för. Vi vill understryka att dessa och andra åtgärder för god kvalitet och likvärdighet inom LSS-området ställer stora krav på kompetens på alla nivåer där behov utreds, beslut fattas och verksamheter utförs. Det handlar om bl.a. kunskaper om LSS, den nationella handikappolitiken och funktionshinderperspektivet, olika funk- tionsnedsättningar och olika sätt att arbete med individualiserat stöd och service efter varje enskild brukares behov och önskemål.