sou · GWB3115 · 2009-01-01 00:00:00 — I vissa sammanhang har begreppet budgetreglering även använts för att markera att beräkningen och fördelningen av statens inkomster utgör en särskild statsfunktion vid sidan av lagstiftning, som utövas genom beslut som inte bär generell giltighet (se t.ex. m.fl.; Grundlagarna; 2006; s. 400 och 410). Begreppet budgetreglering används i dagligt tal inte ens av personer som är verksamma inom det aktuella området. Det förekommer inte i någon annan författning än RF och inte heller i . Att beslut om beräkning av statens inkomster och anvisande av anslag inte sker genom lag bör kunna tydliggöras på annat sätt än genom användandet av uttrycket budgetreglering. Det aktuella begreppet framstår därför som en i princip oanvänd, historisk fackterm, som synes sakna egentligt användningsområde och därför med fördel kan bytas ut mot mer lättförståeliga och självförklarande formuleringar, såsom att besluta om statens budget och besluta om anslag. Enligt vår uppfattning bör därför begreppet budgetreglering utmönstras ur RF. Även när mer moderna formuleringar används bör den grundläggande befogenheten för att besluta om statens budget tydligt framgå. I vårt förslag inleds därför 9 kap. med en bestämmelse som anger att beslutar om statens budget (se vidare avsnitt 8.1). Förslag: Begreppet tilläggsbudget utmönstras ur RF. Enligt 9 kap. 5 § RF kan för löpande budgetår på tilläggs- budget göra en ny beräkning av statsinkomsterna samt ändra och anvisa nya anslag. Begreppet tilläggsbudget, eller tilläggsstat, tillkom 1917. hade medelsbehov, som uppkommit sedan budgeten beslutats, förskotterats av tillgängliga medel för att därefter ersättas i en efterföljande statsbudget. Den under genomförda reformen innebar att de vid beslutet om statsbudgeten icke förutsedda behoven blev prövade av och reglerade under rätt budgetår, i stället för att bli fastställda i en senare statsbudget. De –1939 beslutade tilläggsstaterna var fristående, slutna stater, med på inkomstsidan uppförda medel. De var alltså särskilda budgetar. De tilläggsstater som anvisades tiden därefter och fram till var däremot öppna stater, dvs. de utformades som en förteckning på anslag, anvisade som tilläggsanvisningar till den befintliga statsbudgeten. Tilläggs- staterna balanserades inte med inkomster, bortsett från de enstaka fall då nya skatter beslutades under budgetåret. De tilläggsbudgetar som beslutats sedan budgetreformen har innehållit såväl ökningar och minskningar av anslag som införande av nya anslag. Normalt har regeringens förslag till tilläggsbudget tagits in i den ekonomiska vår- propositionen och i budgetpropositionen. Det har dock före- kommit att förslag om tilläggsbudgetar lagts fram . Som exempel kan nämnas den överlämnade propositionen Folkomröstning om införande av euron (prop. 2002/03:46), som förutom förslag till lag om folkomröstningen även innehöll dels förslag om ändrade ramar för vissa utgiftsområden , dels förslag om ändrade och nya anslag . Det förslag till tilläggsbudget som regeringen lämnade till utgjorde en särskild proposition och ingick således inte ekonomiska vårproposition. En tilläggsbudget kännetecknas numera av att den utöver nya anslag även innehåller såväl ökade som minskade anslag, samt beslut om ändrad användning av anvisade anslag. Det kan föra tanken fel att i detta sammanhang tala om en tilläggsbudget. Det är varken en separat budget eller enbart fråga om nya eller ökade anslag som läggs till. Förslag och beslut om tilläggsbudget är i själva verket endast förslag och beslut om ändring i en redan beslutad budget. Rapport från en referensgrupp skulle därför vara mer ändamålsenligt och rättvisande att använda benämningen ändringsbudget. Enligt vår mening finns det dock inte längre behov av att i författningstexten lägga fast vare sig det otidsenliga och missvisande begreppet tilläggsbudget, eller den mer rättvisande benämningen ändringsbudget. Det är tillräckligt att ange att under budgetåret kan fatta beslut i nu aktuellt avseende. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslås att det i 9 kap. 4 § RF tas in en bestämmelse om att under budgetåret kan besluta om en ny beräkning av statens inkomster och besluta att ändra anslag eller anvisa nya anslag. Någon särskild bestämmelse om att regeringen får lämna förslag till sådana ändringar behövs inte eftersom detta redan följer av regeringens grundläggande befogenhet att lämna de förslag till som regeringen önskar. 8.2.3Begreppen statsmedel och statens medel Förslag: Begreppen statsmedel och statens medel utmönstras ur RF. I stället används uttrycket statens tillgångar när frågan gäller vilka åtgärder som regeringen får vidta beträffande statens egendom, samt begreppen inkomster, respektive anslag och utgifter, när det gäller rätt att besluta över hur skatter, avgifter och andra inkomster får användas. I 1 kap. 4 § samt 9 kap. 2, 3 och 8 §§ RF talas om statsmedel, eller statens medel, och dess övriga tillgångar. Med begreppet statsmedel avsågs enligt departementschefen i första hand penningmedel, men också andra likvida tillgångar och fordringar av kortfristig natur (finansiella omsättningstillgångar). Av detta följer att vissa andra tillgångar, exempelvis fast egendom, inte räknas som statsmedel utan som en övrig tillgång. Begreppet statsmedel förekom regeringsform, enligt vilken rikets ordinarie statsmedel och inkomster stod till kungens disposition. Begreppet användes även i Författnings- utredningens och Grundlagberedningens texter. I detta samman- hang bör framhållas att det i såväl regeringsform som i och Grundlagberedningens förslag i fråga om regeringens dispositionsrätt gjordes åtskillnad på fast egendom och andra tillgångar. Definitionen av statsmedel synes bygga på föreställningen att skatter och statens övriga inkomster behålls likvida eller investeras i värdepapper och direkt tas i anspråk för olika ändamål. Detta är ett felaktigt synsätt. I själva verket saknar staten en kassakista, eller ett bankkonto där tillgångar ackumuleras. I stället regleras nettot mellan statens löpande in- och utbetalningar på marknaden av . Ianspråktagandet av kassamedel sker i enlighet med vad som utvecklats i avsnitt 6.4 indirekt som en följd av att regeringen använder anslagen för avsedda ändamål. Det är ytterst som genom anslagsbeslut och särskild lagstiftning bestämmer om dispositionen över samtliga statens tillgångar. Det är svårt att se något egentligt skäl till varför de olika tillgångarna bör särskiljas. Enligt vår mening saknas det därför anledning att behålla begreppet statsmedel i 9 kap. RF. Vi är mot denna bakgrund även av uppfattningen att formuleringen statens medel i 1 kap. 4 § RF bör bytas ut. Det förslag till ändrad utformning av 9 kap. RF som vi lämnar innebär i stort sett inte någon förändring av och regeringens befogenheter, skyldigheter eller uppgifter i förhållande till den ordning som har tillämpats . Ändå har kapitlet fått ett i stora drag nytt innehåll. Det främsta skälet till varför detta är möjligt är att 9 kap. vid sin tillkomst endast fick en mycket rudimentär utformning. Denna inriktning kom tydligt till uttryck i de tilläggsdirektiv till Grundlagberedningen som 1969 togs in i direktiven till Budget- utredningen. I direktiven angavs sålunda att frågor rörande statsbudgeten borde grundlagfästas endast i den mån de hade direkt samband med regeringens och befogenheter. Dessutom angavs att spörsmålet om en rättslig reglering i annan form av vissa budgetfrågor, dvs. införandet av en budgetlag, borde anstå till dess frågorna prövats i sitt budgetpolitiska sammanhang. Departementschefen uttalade också att ständiga förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomisk-politiska debatten och den tekniska utvecklingen ledde till att det statliga budgetsystemet måste kunna förnyas successivt. Enligt hans uppfattning borde RF inte lägga hinder i vägen för en sådan utveckling, varför frågorna om statsbudgetens och anslags- systemets utformning inte lämpade sig för en grundlagsreglering. Sammantaget vittnar detta om en reserverad inställning hos den dåvarande finansministern i förhållande till sådana regler som eventuellt kunde påverka regeringens handlingsfrihet på finansmaktens område. Detta förhållningssätt har fört med sig att 9 kap. RF inte ger någon beskrivning av de viktigare element som ingår i samspelet mellan regeringen och i den statliga budgetprocessen. Fördelen med detta har varit att bestämmelserna i inte utgjort något hinder för den utveckling av budgetprocessen som skett . En nackdel är att denna budgetprocess inte åtnjuter något stöd i RF. som regeringen önskade en så begränsad grundlagsreglering som möjligt av frågor rörande statsbudgeten hade den önskemål om vissa specifika ändringar av den tidigare rådande ordningen. Ett sådant önskemål var att det skulle vara möjligt att besluta om anslag för än vad som gällde för budgeten i övrigt. Motivet till detta var att det pågick en utredningsverksamhet som syftade till att utarbeta statliga flerårssystem genom s.k. programbudgetering. Det kan nu konstateras att denna teknik aldrig kom till användning och att försöksverksamheten avvecklades . Detta belyser vanskligheten av att bygga konstitutionella regler på oprövade förfaranden. En bättre utgångspunkt är att i grundlag föra in regler som visat sig fungera väl och som är av sådan dignitet att de förtjänar konstitutionellt stöd. Inställningen var således att så få regler som möjligt skulle finnas på statsbudgetens område. Intressant nog förespråkades denna normlöshet just vid tiden för upphörandet av den finansiella disciplin som det internationella valutasamarbetet inom ramen för Bretton Woods-systemet förutsatte. Därefter följde av normlös budgetpolitik fram till dess att den statliga budgetprocessen reformerades . Den inställning som råder är snarare att väl utformade institutioner och normer kan medverka till en god ekonomisk utveckling och långsiktigt uthålliga statsfinanser. Det är mot denna bakgrund som vi föreslår att regleringen av några få, väl fungerande och beprövade delar av statens budgetprocess ska föras in i RF. De förfaranden och bestämmelser det gäller är t.ex. innehållet i budgetpropositionen, grunderna i rambeslutsmodellen och regeringens skyldighet att lämna en årsredovisning för staten. Flertalet av dessa frågor är reglerade i RO. I och med att bestämmelserna redan finns och tillämpas betyder det att några nya bindningar för regeringen inte uppkommer till följd av vårt förslag. Däremot flyttas ett antal bindningar till en högre normnivå än , delvis genom att bestämmelser som är riktade till regeringen lyfts ut ur arbetsordning. Rapport från en referensgrupp syftar huvudsakligen till att säkerställa att får det underlag som den behöver för att kunna bereda och fatta olika beslut under budgetcykeln. ställning i budgetprocessen stärks därmed något. RF har inte bara en normativ funktion. Den bör också bidra till att öka förståelsen för statsskickets utformning och funktion. Den offentliga sektorns omfattning och betydelse för samhälls- ekonomin gör det angeläget att processen kring statsbudgetens tillkomst och genomförande är väl belyst i RF. Vårt förslag tillgodoser detta syfte, utan att 9 kap. blir för detaljerat eller omfattande. Kapitlets omfattning är i princip oförändrad. Möjligheten för allmänheten att förstå innehållet i kapitlet ökar också genom att några äldre begrepp med numera oklar innebörd ersätts med enklare och modernare ord eller uttryck som inte behöver förklaras särskilt. Den viktigaste av de få materiella ändringar som vi föreslår gäller det förfarande som ska användas om inte har kunnat besluta om en budget innan det nya budgetåret börjar. Vårt förslag säkerställer att det vid budgetårets början alltid finns en gällande statsbudget och framstår därför som en bättre utgångspunkt. Det utgör inte något hinder mot att , om behov skulle finnas, beslutar om ändringar i budgeten. 9.3Innebär förslaget en alltför omfattande bindning? Ett motiv för att inte ha en särskilt omfattande grundlagsreglering på statsbudgetens område kan vara att statsmakterna inte i onödan ska bindas av regler som kan försvåra ett till situationen anpassat och kraftfullt ingripande i samband med ekonomiska störningar. Det finns därför all anledning att fråga sig om den föreslagna utökade grundlagsregleringen medför bindningar som i väsentlig mån inskränker och regeringens möjligheter att föra den budgetpolitik som situationen kan kräva. Först bör betonas att några av de nytillkomna bestämmelserna avser dokument, t.ex. budgetpropositionen, den ekonomiska vårpropositionen och årsredovisningen för staten, som ska lämnas till . Reglerna gäller dokumenten som sådana, men inte det egentliga innehållet i dessa. Bestämmelsen om att budgetförslaget ska vara fullständigt kan naturligtvis sägas ha större konsekvenser för regeringens handlingsfrihet. Den närmare regleringen för när regeringen kan lämna förslag på ändringar i budgetförslaget sker dock i RO. Dessutom finns de beprövade möjligheterna att väcka ärenden i med motioner och utskottsinitiativ när vissa tidsgränser passerats. Det måste vidare framhållas att under budgetårets lopp alltid har möjlighet att ändra den beslutade budgeten. Regleringen av rambeslutsmodellen hålls på en övergripande nivå. Även under extraordinära förhållanden torde denna bestämmelse inte lägga några besvärande hinder i vägen för brådskande budgetbeslut. Sammantaget är vi av uppfattningen att de föreslagna ändringarna endast i begränsad omfattning påverkar och regeringens handlingsfrihet. 9.4Utgör förslaget hinder mot nödvändiga förändringar? Ett annat argument som kan anföras mot en mer detaljerad reglering av budgetprocessen i grundlagen är att dessa regler vid behov måste kunna förnyas och utvecklas utan någon längre tidsutdräkt. När departementschefen i förarbetena till RF uttalade att frågor om statsbudgetens och anslagssystemets utformning inte lämpade sig för grundlagsreglering kan det antas han just avsåg mer detaljerade bestämmelser om olika delar av budgetsystemet. Denna uppfattning framstår även som fullt förståelig. Våra förslag till utökad grundlagsreglering avser emellertid inte enskildheter i statsbudgetens utformning, utan gäller bl.a. att regeringen ska lämna vissa dokument till och att vissa förfaranden ska tillämpas. Regeringen kommer att ha stora möjligheter att förnya och utveckla statsbudgeten inom ramen för den föreslagna grundlagsregleringen. Skulle behov uppstå att ändra bestämmelserna torde det vara fråga om så omfattande reformer att tid även finns för en ändring av RF. Rapport från en referensgrupp Mot denna bakgrund anser vi inte att det finns tillräckliga skäl mot att ge bestämmelserna om statens budget en något utökad reglering. I våra förslag till ändrad utformning av 9 kap. RF ingår att några bestämmelser som finns i RO och budgetlagen flyttas till RF. I den mån förslaget genomförs kan därför dessa båda lagar behöva ses över. Också utformningen av hänvisningsbestämmelsen i 9 kap. 11 § RF kan beröras av en sådan översyn. 1 kap. Statsskickets grunder 4 § är folkets främsta företrädare. stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer om statens utgifter. granskar rikets styrelse och förvaltning. Den föreslagna ändringen i det andra stycket har behandlats i avsnitt 8.2.3. I paragrafen har formuleringen bestämmer om hur statens medel skall användas ersatts med bestämmer om statens utgifter. Genom den föreslagna lydelsen tydliggörs att rätt att besluta om statens utgifter utgör en av dess mest centrala funktioner. bestämmer om statens utgifter huvud- sakligen genom beslut om anslag för statens verksamhet. Beslut om statens inkomster och utgifter 1 § beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget för det följande kalenderåret (budgetåret). Paragrafens innehåll har behandlats i avsnitt 8.1. Av paragrafen, som delvis motsvarar den nuvarande lydelsen av 9 kap. 3 §, framgår att det är som beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget. Bestämmelsen har ett nära samband med regleringen i 1 kap. 4 §. De närmare formerna för beslut om skatter och avgifter, samt möjligheterna att delegera beslutanderätten, framgår av 8 kap. Förfarandet vid budgetbeslut regleras i 3 §. Av bestämmelsen framgår vidare att ska besluta om budgeten för det närmaste kalenderåret, det vill säga budgetåret. Att budgetåret ska motsvara kalenderåret framgår av 3 kap. 2 § RO. Möjligheterna för att i undantagsfall besluta om en annan budgetperiod än budgetåret, och om enskilda anslag för annan tid än budgetperioden, har tagits bort. Dessa förändringar har behandlats i avsnitt 5.2 och 5.3. 2 § Regeringen ska lämna en budgetproposition till före budgetårets början. Budgetpropositionen ska innehålla ett fullständigt budgetförslag, med förslag till beräkning av statens inkomster, till de samlade utgifterna och till anslag för bestämda ändamål. Propositionen ska även innehålla en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen samt förslag till ekonomiska åtaganden och förslag till riktlinje för vilket belopp statens utgifter högst får uppgå till. Paragrafens innehåll har behandlats i avsnitt 7.2, 7.4 och 7.6. Enligt paragrafens första stycke ska regeringen lämna en budgetproposition till före budgetårets början. Av 3.2.1 RO framgår att budgetpropositionen ska lämnas under de år då riksdagsval inte hålls . I annat fall ska budgetpropositionen som huvudregel lämnas senast efter öppnande. Den nya bestämmelsen motsvarar delvis regleringen i den nuvarande lydelsen av 9 kap. 6 § RF, enligt vilken regeringen ska avge förslag till statsbudget. I det aktuella författningsförslaget finns inte någon reglering av budgetåret. Denna förutsätts i stället kvarbli i 3 kap. 2 § RO. I paragrafens andra och tredje stycke anges vad budget- propositionen ska innehålla. Regleringen har i huvudsak hämtats från 3 kap. 2 § andra stycket RO. Den del av bestämmelsen som avser utgiftstaket motsvarar delvis den reglering som finns i 40 § budgetlagen. Av bestämmelsen framgår till att börja med att budget- propositionen ska innehålla ett fullständigt budgetförslag med förslag till beräkning av statens inkomster, till de samlade Rapport från en referensgrupp utgifterna och till anslag för bestämda ändamål. Genom kravet på att budgetförslaget ska vara fullständigt tydliggörs att regeringen i ett sammanhang ska lämna förslag till den verksamhet som den har för avsikt att bedriva . Detta är viktigt för att ska kunna göra en helhetsbedömning av regeringens förslag. Kravet på ett fullständigt budgetförslag ska ses i ljuset av regleringen i 3 kap. 2 § tredje stycket RO, enligt vilken regeringen endast om det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl får lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret efter det att budgetpropositionen lagts fram. Budgetpropositionen ska utöver budgetförslaget innehålla förslag till ekonomiska åtaganden, en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen och förslag till riktlinje för statens utgiftstak. Taket bör vara årsvis angett och företrädesvis avse en treårsperiod. Detta betyder att regeringen bör föreslå ett tak för det tredje, tillkommande året. De nu angivna kraven utgör en miniminivå för vad budget- propositionen ska innehålla. Det står således regeringen fritt att ge propositionen ytterligare innehåll. Det framstår exempelvis som självklart att regeringen i budgetpropositionen motiverar sitt budgetförslag och redovisar sin beräkning av det samlade lånebehovet. I paragrafen används uttrycken statens inkomster och utgifter. Uttrycken har en allmän, och inte någon redovisningsteknisk innebörd. Därmed uppställs inte några hinder mot en successiv förnyelse av budgetsystemet när det gäller hur budgetering och avräkning mot anslag och inkomsttitlar ska ske. Bestämmelser om vilka redovisningsprinciper som ska tillämpas finns i budgetlagen. 3 § beslutar först om en beräkning av statens inkomster och om de samlade utgifterna samt därefter om anslag för bestämda ändamål. kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. Paragrafens innehåll har behandlats i avsnitt 6.1 och 7.3. I paragrafen regleras omfattningen av, och formerna för budgetbeslut. Bestämmelsen är tillämplig såväl vid besluten om budgeten för det följande budgetåret som vid beslut om ändring av den beslutade budgeten. Enligt bestämmelsen ska besluta om en beräkning av statens inkomster, och om de samlade utgifterna, innan den beslutar om de enskilda anslagen. Genom denna reglering grundlagsfästs huvuddragen i den s.k. rambeslutsmodellen. Enligt denna modell, som närmare regleras i 5 kap. 12 § RO, ska fastställa de samlade utgifterna, utgiftsramarna, för olika utgiftsområden innan den beslutar om de enskilda anslagen inom respektive utgiftsområde. Bestämmelsen i det andra stycket motsvarar den nuvarande regleringen i 9 kap. 2 § andra stycket RF. Uttrycket statens medel har dock ersatts med begreppet statens inkomster. Vidare har det tydliggjorts att vid beslut om s.k. specialdestination uttryckligen ska ange vad inkomsterna ska användas till. 4 § Under budgetåret kan besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag. Paragrafens innehåll har behandlats i avsnitt 8.2.2. Genom bestämmelsen ges möjlighet att under pågående budgetår besluta om en ändrad beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade utgifter. Motsvarande möjlighet finns även i den nuvarande lydelsen av 9 kap. 5 § RF, enligt vilken för löpande budgetår på tilläggsbudget kan göra en ny beräkning att statsinkomsterna samt ändra och anvisa nya anslag. I den nya bestämmelsen har tydliggjorts att beslut utgör ändringar av budgeten och inte tillägg i egentlig mening. Som tidigare anförts ska vid beslut om ändring av en tidigare beslutad budget regleringen i 3 § tillämpas. 5 § Om inte har beslutat om en budget före budgetårets början ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gälla till dess en budget beslutats. Paragrafens innehåll har behandlats i avsnitt 6.2. I paragrafen regleras situationen då av någon anledning inte har beslutat om en budget före budgetårets början. Bestämmelsen utgör en ändring av den reglering som finns i 9 kap. 4 § RF. Enligt bestämmelsen ska i denna Rapport från en referensgrupp situation den för det föregående budgetåret beslutade budgeten, med eventuella ändringar, gälla tills vidare. Med uttrycket budget avses inte enbart inkomsttitlar och anslag utan även de bemyndiganden av olika slag som har beslutat om. Bemyndiganden från föregående år överförs med andra ord provisoriskt till det nya budgetåret. Om möjlighet finns kan emellertid besluta om nya bemyndiganden eller besluta att bemyndiganden från föregående år inte ska gälla provisoriskt för det nya budgetåret. Med begreppet ändringar avses såväl de ändringar som har beslutat i den tidigare budgeten som de budgetbeslut som kunnat besluta om för budgetåret. Regleringen utgör således inte något hinder mot att , om förutsättningar för detta faktiskt skulle föreligga, fattar vissa budgetbeslut för . kan dock inte besluta om anslag innan beslut fattats om beräkningen av statens inkomster och om de samlade utgifterna för det nya budgetåret. Den aktuella regleringen innebär med andra ord inte att undantag får göras från den föreslagna bestämmelsen i 9 kap. 3 § första stycket. är dock enligt 9 kap. 5 § oförhindrad att besluta om ändringar i den provisoriska budgeten. Utöver vad som sagts är regeringen skyldig att verkställa utgifter som följer av lag eller avtal, t.ex. rätten till olika välfärdsförmåner, även om det saknas medel till detta enligt den provisoriska budgeten. Av att budgetbesluten endast får avse hela budgetåret följer att de beslut som senare beslutar om ska avse , dvs. även den tid som förflutit fram till dess att den nya budgeten beslutats.