sou · GXB37 · 2009-02-02 00:00:00 — Bland annat uppstod ett behov att utveckla nya IT-system. Därutöver lades stora insatser på information och nya administrativa rutiner. nya landsbygdsprogram –2013 är fördelat på följande inriktningar: förbättra konkurrenskraften i jord- och skogsbrukssektorn, förbättra miljön och landskapet och förbättra diversifieringen och livskraften på landsbygden. Ett uttalat mål för det nya programmet är att det regionala och lokala inflytandet över genomförandet ska öka. Länsstyrelserna är den statliga basen för samverkan med andra regionala aktörer. Länsstyrelserna har också en viktig roll i den regionala utvecklingspolitiken och andra åtgärdsprogram, t.ex. strukturfondsprogrammen. Kraven på uppföljning och erfarenhetsåterföring är högt ställda. Målet är fler aktörer på den moderna landsbygden än jordbrukare. är den myndighet som förvaltar fonden och behöriga administrativa myndigheter i genomförandet är länsstyrelserna, Skogs- Ett omfattande administrativt förberedelsearbete har bedrivits av berörda myndigheter. Utgångspunkten för genomförandet är lokalt och regionalt inflytande, partnerskap, förenkling för kunderna samt effektivisering och förenkling i administrationen. Förvaltnings- och administrationsstrukturerna är en del av det beslutade programmet och avser hela programperioden. De svenska myndigheternas kostnader för hantering av från EU utbetalade stöd inom jordbruket har varierat . Till viss del har detta förorsakats av förändringar av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (GJP). har svårigheter funnits att uppskatta resursbehoven. Det föreligger stora skillnader i styckkostnader för kontrollverksamheten mellan länen. Som exempel kan nämnas att den genomsnittliga kostnaden per arealkontroll 2006 för SAM-stöden varierar mellan och . Det råder osäkerhet om de stordriftsfördelar som skulle kunna utnyttjas vid handläggning och kontroll i kombination med den samordnade länsförvaltningen fullt ut har kunnat realiseras. Fältkontrollerna av jordbruksstöden och landsbygdsstöden genomförs av länsstyrelserna. Omfattningen av kontrollerna styrs av krav som ställs av EU. Enligt instruktion ansvarar myndigheten för samordning av länsstyrelsernas handläggning av EU-stöden. I det ansvaret ingår att meddela föreskrifter om fältkontrollverksamheten och att fastställa kontrollfrekvenser. I enlighet med kan konstaterade avvikelser innebära krav på ökade kontrollfrekvenser. fastställde de högsta kontrollfrekvenserna sedan blev EU-medlem för gårdsstödet, stöden inom miljö- och landsbygdsprogrammet och systemet för identifiering och registrering av nötkreatur samt handjursbidraget. Den kraftiga höjningen var ett resultat av de revisioner som Europeiska kommissionen genomfört i . Även 2007 höjdes kontrollfrekvenserna. När kontrollfrekvensen höjs under löpande budgetår ställs krav på ökade resurser. Om kontrollfrekvenserna inte nås uppstår ökade kostnader på statsbudgeten till följd av beslut av EU om finansiella korrigeringar. I förlängningen kan det även innebära att risken för senare utbetalning av stöd ökar. De direkta kostnaderna för länsstyrelsernas fältkontroller av arealbaserade och djurbaserade stöd uppgick till De totala kostnaderna inklusive indirekta kostnader var . När enligt beslutar om ändrade högre kontrollfrekvenser skapar detta problem i länsstyrelsernas planering och utförande av framför allt kontrollverksamheten. För att kunna skapa möjlighet till planering av en effektivare och enklare verksamhet krävs flexibilitet, förutsägbarhet och likformig stödhantering inom ramen för rådande regelverk i hela landet. Behovet av en översyn Det har varit nödvändigt att anpassa tillämpningen av det svenska regelverket och organisationen av jordbruksstödet till GJP. Den decentraliserade förvaltningsstruktur som har valt för administrationen av jordbruksstödet innebär att har det övergripande ansvaret och rollen som utbetalande myndighet, medan länsstyrelserna svarar för beredning och beslut i ärenden som rör från EU utbetalade stöd med anknytning till jordbruksproduktion och strukturutveckling samt miljöersättningar och olika åtgärder med syfte att främja landsbygdens utveckling. I länsstyrelsernas åtaganden ingår även den fysiska kontroll av berörda företag som är en del av EU:s stödsystem. Även om ökat samarbete inom och mellan länsstyrelser har lett till viss effektivisering när det gäller koncentrerad handläggning, metodutveckling, IT-projekt, framtagande av gemensamma stöddokument, gemensam utbildning av personal, samverkan inom utbildningsprogrammet för lantbrukare m.m. har ännu inga stora kvantifierade ekonomiska samordningsvinster kunnat redovisas enligt kostnader och åtgärder vid hanteringen av EG-stöd (Rapport 2007:2). En möjlig effektiviseringspotential finns i form av ökad andel elektroniska ansökningar. svarade dessa för av de samlade stödansökningarna. Vid den kommande översynen av GJP 2008/09, den s.k. hälsokontrollen, kan ytterligare frikoppling av direktstöd bli beslutade som den undre gränsen för vilka brukare som är berättigade till stöd kan komma att höjas. Internationella omständigheter, som t.ex. ingångna handelsavtal och pågående WTO-förhandlingar, skapar tryck på förändringar av EG-stöden. Sammantaget förutses fortsatta förändringar av EU-stöden. Detta tillsammans med tidigare behov av förändringar medför att organisationen och administrationen av jordbruksstödet bör ses över. Mot bakgrund av ovanstående ska utredaren utvärdera indelningen i samverkansregioner och skapandet av samverkansrådet och om detta har bidragit till att intentionerna i utredningens (Fi 2001:02) förslag har kunnat fullföljas och om önskat resultat har uppnåtts, undersöka och redovisa alternativa organisationsmodeller för jordbruksadministrationen anpassade till svensk central förvaltningsstruktur, göra jämförelser med närliggande EU-medlems- staters administrativa tillämpning av EU:s jordbruksstöd och bedöma de synergieffekter som kan finnas vad avser utbetalning av stöd och kontroll på ett sätt som överensstämmer med den svenska förvaltningsmodellen, föreslå en framtida svensk organisation av jordbruksadministrationen som ska ge förutsättningar för likformig, rättssäker och kostnadseffektiv tillämpning av gällande regelverk i landets samtliga delar med beaktande av regionala förutsättningar och regionala utvecklingsprogram, klarlägga konsekvenserna av en sådan organisation i den mån förslaget kan påverka förutsättningarna för uppfyllandet av målen i berörda regionala program och strategier, bedöma möjligheten för en minskad administrativ börda för företagen och myndigheterna, där så är relevant, i de förslag som presenteras, klarlägga möjligheterna för företagare att endast ha en ingång till myndighetsvärlden, beakta den av godkända genomförandemodellen för landsbygdsprogrammet så att ett effektivt och väl förankrat programgenomförande med hög måluppfyllelse säkerställs och utvecklas, kartlägga länsstyrelsernas och administrativa kostnader, analysera orsaken till skillnaderna i styckkostnaderna för kontrollverksamheten mellan länen, undersöka och föreslå lämplig modell för finansiering av kontrollverksamheten, analysera hur administrationen kan effektiviseras mot bakgrund av ändringar i regelverket för jordbruksstöden, föreslå förbättringar för att kunna uppnå en mer enhetlig hantering över landet inom ramen för dagens kontrollsystem, utreda alternativet att fältkontrollverksamheten utförs av privata aktörer eller andra alternativ, uppmärksamma eventuella konflikter mellan behovet av kontroll ur ett jordbruksrespektive folkhälsopolitiskt perspektiv, lämna de författningsförslag som behövs. Utredaren ska i sitt arbete beakta de förslag som har lagts fram av i betänkandena (SOU 2005:36 och 2006:101) och av i betänkandet (SOU 2007:24). Utredaren ska samråda med den samtalspartner vid diskussioner som förs mellan kommuner, landsting och andra berörda parter om förändrad regional indelning som har tillsatts av regeringen (regeringsbeslut ). Utredaren ska beakta och samråda med andra pågående utredningar som berör de myndigheter som administrerar jordbruksstöden, i detta bör även ingå förslaget om att överföra djurskyddskontrollerna till statlig regi. Utredaren ska beakta de förslag om koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärnverksamhet som lämnades (Koncentration av länsstyrelseverksamhet, Ds 2007:28) samt samråda med kommittén som har uppdraget att analysera och lämna förslag på översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Utredaren ska även samråda med för regelgranskning om redovisning av förslagens konsekvenser för små företag. Utredarens uppdrag ska bedrivas utåtriktat och i kontakt med länsstyrelserna, regioner, regionala samverkansorgan och andra myndigheter, Kommuner och Landsting, näringslivet samt övriga intressenter. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att yttra sig. Förslagens verksamhetsmässiga, ekonomiska och personella konsekvenser ska redovisas. Uppdraget ska genomföras i två etapper. I den första etappen ska de förslag som kan genomföras snabbt och som inte kräver lagstiftning presenteras i ett delbetänkande. I den andra etappen ska de åtgärder som kräver lagstiftning presenteras. För åtgärder som kräver lagstiftning ska utredaren precisera vilka förordningar och lagar som föreslås ändras och lämna de författningsförslag som behövs. Utredaren ska lämna förslag till genomförandeordning och genomförandetakt för eventuella föreslagna förändringar av den svenska jordbruksadministrationen. Uppdragets delbetänkande ska redovisas . Uppdragets slutbetänkande ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen av administ- Dir. ration, organisering och kontroll av jordbruks- 2008:65 stöden (Jo 2007:02) Förändrad redovisning av uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande gav chefen för en utredare i uppdrag att analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd, dvs. information, handläggning, utbetalning, kontroll samt utveckling och drift av IT-system gällande stöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. Uppdragets slutbetänkande ska redovisas . Utredaren behöver inte lämna något delbetänkande. Tilläggsdirektiv till Utredningen av administ- Dir. ration, organisering och kontroll av jordbruks- 2008:122 stöden (Jo 2007:02) Förlängd tid för redovisning av uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande gav chefen för en utredare i uppdrag att analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd, dvs. information, handläggning, utbetalning, kontroll samt utveckling och drift av IT-system gällande stöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik (dir. 2007:138 och 2008:65). Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas . Utredaren ska i stället slutredovisa uppdraget . Tilläggsdirektiv till Utredningen av administ- Dir. ration, organisering och kontroll av jordbruks- 2008:150 stöden (Jo 2007:02) Förlängd tid för redovisning av uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande gav chefen för en utredare i uppdrag att analysera den svenska administrationen av jordbruksstöd, dvs. information, handläggning, utbetalning, kontroll samt utveckling och drift av IT-system gällande stöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. Uppdragets slutbetänkande skulle redovisas . Regeringen har därefter fattat beslut om att förlänga utredningstiden till . Utredaren ska slutredovisa uppdraget . jordbruksadministrationen (Jo 2007:02) Vissa frågor rörande jordbruksadministrationen Utredningen om jordbruksadministrationen skall enligt direktiven redovisa ett slutbetänkande . Med denna skrivelse lämnas en beskrivning av bakgrunden till den situation jordbruksadministrationen befinner sig i och pekas på ett antal åtgärder som redan nu framstår som uppenbart angelägna och som bör vidtas eller förberedas . 2 Omvärld och bakgrund I slutbetänkandet kommer närmare att redovisas tendenserna i omvärlden, till exempel utvecklingen på marknaderna för jordbrukets produkter, den strukturella utvecklingen inom berörda näringar samt utvecklingen av relevanta politikområden. I detta skede vill jag bara peka på den pågående förskjutningen inom EU:s jordbrukspolitik från traditionella stödordningar för jordbruket till nationellt prioriterade landsbygdsprogram och i synnerhet satsningar på företagandet och levnadsvillkoren på landsbygden. Nämnas kan också det ökade inslaget av riktade miljöersättningar i det svenska landsbygdsprogrammet. Utvecklingen innebär en successiv förskjutning mot mer differentierade och komplexa stödsystem. fortsätter i utvecklingen mot allt större enheter inom jordbruksproduktionen även om man också kunnat skönja en ökning av antalet små företag i stödsystemen i samband med gårdsstödsreformen. Även den administrativa omgivningen eller ramen för jordbruksstödshanteringen är på vissa sätt ett rörligt mål i och med beslutade förändringar och pågående översyner av länsstyrelsernas och med flera myndigheters roller. Hit hör även den pågående diskussionen om den framtida regionala samhällsorganisationen. De slutsatser jag kommer att presentera i slutbetänkandet kommer naturligtvis att påverkas av utvecklingen på dessa områden. inger erfarenheterna i vissa avseenden oro för den fortsatta utvecklingen och kräver att åtgärder vidtas snabbt. Jag syftar här för det första på de återkommande problemen med finansiering av länsstyrelsernas hantering av jordbruksstöden som till största delen tycks hänga samman med kraftigt stigande kontrollkostnader. För det andra syftar jag på EU-organens allt allvarligare invändningar mot den svenska stödhanteringen, som tagit sig uttryck i revisionsanmärkningar och hot om stora s.k. finansiella korrigeringar (sanktioner). I följande avsnitt görs ett försök att översiktligt teckna bakgrunden till denna utveckling. 3Problemen med kontrollkostnaderna samt revisionssynpunkterna Myndigheternas sammanlagda kostnader för hanteringen av jordbruksstöden har ökat , och särskilt . Framför allt steg kostnaderna på länsstyrelserna i samband med införandet av det nya landsbygdsprogrammet . Myndigheternas kostnader för de EU-relaterade jordbruksstöden uppgick till vilket motsvarar av det totalt utbetalade beloppet. I siffran ingår både hanteringen av jordbrukarstöd i form av gårdsstöd mm och de mer resurskrävande ersättningarna inom landsbygdsprogrammet. Kostnaderna för den del av hanteringen som avser kontrollverksamheten har ökat kraftigt framför allt . Detta är en direkt följd av ändringar i jordbrukspolitiken och en ökad kontrollvolym till följd av stigande kontrollfrekvenser och ökat antal stödansökningar i samband med att gårdsstödet infördes. Antalet stödansökningar (SAM-blanketter) uppgick till 67 2004 och till 82 2007. ökade antalet kontroller (arealkontroller av SAM-blankettens stöd) från 3 843 till 6 961, dvs. Kontrollernas komplexitet har också ökat till följd av tvärvillkoren i samband med införandet av gårdsstödet, vilket lett till en ökning av antalet villkor och kontrollpunkter. I gårdsstödet ingår numera också betesmarkerna för vilka felfrekvenserna tenderar att vara högre, särskilt vad gäller arealer men också uppfyllandet av stöd- och skötselvillkoren. Som en följd härav har antalet konstaterade fel ökat vilket lett till att antalet kontroller måste öka. har också fått allt skarpare påpekanden från EU:s revisorer om behovet av ökning av kontrollfrekvenserna. års kontrollsäsong hade SJV aviserat ytterligare höjningar av kontrollfrekvenserna i flera fall. Efter det att EU- kommissionen vidtagit en förändring av regelverket (styrdokument) kunde höjningarna dock i många fall begränsas. De direkta kostnaderna för länsstyrelsernas hantering av jordbrukarstöden uppgick enligt 2008:4 till (tkr): Anm. I SAM-handläggning ingår för arbetet med åtagandeplaner (ca ). I Övriga kostnader ingår djurkontroller, arbete med blockdatabasen, informationsverksamhet, medverkan i externa arbetsgrupper m.m. Länsstyrelsernas direkta kostnader 2004 - 2007 Tkr 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 Som framgår av tabellen och diagrammet ovan svarar kontrollverksamheten för en betydande och mellan åren varierande del av länsstyrelsernas totala administrationskostnader för jordbruksstöden. Variationerna mellan länen är också stora. En mer utförlig redovisning av kostnaderna och deras fördelning på län finns i nämnda rapport från . Utredningen har låtit en arbetsgrupp tränga djupare i materialet för att analysera kostnadsdrivande faktorer och orsaker till skillnader i kostnader mellan länen. Detta arbete kommer att redovisas i slutbetänkandet. I detta läge kan dock konstateras att analyserna bekräftar att förekomsten av vissa (s.k. blockbundna) miljöersättningar starkt påverkar tidsåtgången för fältkontrollerna och därmed kostnadsbilden. Skillnader i styckkostnader mellan länen för hantering av stöden hänger dock även samman med andra faktorer än de rent strukturella Landsbygdsprogrammets innehåll av miljöersättningar är något som följer av målen för jordbrukspolitiken, såväl EU:s som , och utnyttjandet styrs av hur jordbruket ser ut i vårt land. De svenska programmen på detta område fick redan vid sin första utformning kritik för att vara alltför ambitiösa och komplicerade vilket förutsågs leda till en betungande administration. Det är närmast en självklarhet att ju fler bidrag och ju fler villkor som är kopplade till dessa bidrag, desto större administration krävs med åtföljande kontrollkostnader. En radikal förändring av denna bild kan endast nås om EU förenklar eller avskaffar dessa bidrag och/eller om det enskilda medlemslandet där så är möjligt (t.ex. för landsbygdsprogrammet) väljer enklare stödsystem med lägre ambitionsnivå. Om detta av något skäl ej är möjligt så måste samhället också acceptera fortsatt höga administrativa kostnader och omfattande regelsystem. För att få ned kontrollkostnaderna och minska variationerna mellan åren i det korta perspektivet ligger det emellertid närmast till hands att söka påverka antalet konstaterade fel i kontrollerna för att därigenom kunna minska och stabilisera kontrollfrekvenserna. Mera härom nedan under avsnittet om kontrollfrekvenser. Det finns även åtskilliga andra faktorer som påverkar de totala kontrollkostnaderna. En analys av hela kontrollprocessen skulle kunna ge uppslag till förändringar som förenklar och/eller förbilligar verksamheten. Inom myndigheterna (främst länsstyrelserna) har arbetats fram en lista över åtgärder som skulle kunna förenkla kontrollverksamheten. Utredningen har tagit del av listan och kunnat konstatera att några av förslagen är sådana som direkt och utan särskilda instruktioner kan tas om hand och verkställas av respektive myndighet, medan andra kräver särskild utredning eller instruktion/bemyndigande. Länsstyrelsernas hantering av jordbruksstöden finansieras huvudsakligen över förvaltningsanslaget. Det anslag som tilldelas respektive länsstyrelse räknas fram med hjälp av en fördelningsnyckel där bland annat antalet SAM-utbetalningar vägs in som en faktor. För att delvis täcka kostnaderna för administrationen av landsbygdsprogrammets stöd (där bland annat miljöersättningarna ingår) har erhållits medel från den s.k. TA-åtgärden (technical assistance) inom landsbygdsprogrammet. Åtgärden är en del i det sjuåriga landsbygdsprogrammet och används även för att finansiera utvärderingar, mm. Den årliga tilldelningen beslutas av regeringen och de genomsnittliga årsbeloppen har varit större än vad som motsvarar en sjundedel av hela sjuårsperiodens budget. Detta innebär att de genomsnittliga årsbeloppen för återstoden av perioden måste bli mindre. svarar för fördelningen mellan länen av den del som ska användas för Fördelningen har baserats på ett gemensamt förslag från länsstyrelserna. Länsstyrelserna har tillsammans eller enskilt genom skrivelser och uppvaktningar påtalat behovet av ytterligare medel för att klara hanteringen, särskilt vad gäller kontroller och åtagandeplaner. I några fall har dessa skrivelser formulerats i närmast ultimativa termer. Exempelvis meddelade en länsstyrelse att man inte kommer att genomföra hela sitt beting av kontroller respektive åtagandeplaner med mindre än att ytterligare medel tillförs eller att kontrollfrekvensen sänks. En annan länsstyrelse har i sin kontrollplan klargjort att kontrollbetinget inte kommer att uppfyllas inom den stipulerade tiden. Ett intryck av dessa framställningar är, förutom att de illustrerar styrningsproblematiken i stödhanteringen, att den finansiella situationen är tämligen olika mellan länen. Även om det kan finnas många orsaker till att den finansiella situationen skiljer sig mellan länsstyrelserna, är det sannolikt att en bidragande faktor är strukturen på jordbruket i länet, förekomsten av blockbundna miljöersättningar och kontrollfrekvenserna för dessa. Det borde kunna övervägas att förfina den ovan nämnda fördelningsnyckeln för länsstyrelsernas basfinansiering (förvaltningsanslaget) så att den tar större hänsyn till flera omständigheter som objektivt sett är kostnadsdrivande, såsom kontrollbetingen. För att underlätta en anpassning till över tiden varierande kontrollfrekvenser kan även en höjd anslagskredit vara en möjlighet som skulle underlätta myndigheternas verksamhetsplanering. Detta löser emellertid inte det grundläggande problemet vad gäller finansieringen av verksamheten. 3.3Revisionssynpunkter och finansiella korrigeringar EU-organens kritik mot den svenska stödhanteringen har huvudsakligen gällt kontrollfrekvenserna, betesmarksdefinitionen, blockdatabasen samt tvärvillkorskontrollerna. Kommissionen har uttryckt farhågor avseende den stora andelen fel i de svenska jordbrukarnas ansökningar. De revisioner som genomförts har lett till beslut om finansiella korrigeringar om ca och förslag om sådana om ca resp. knappt . Förslaget () motiveras av otillräckliga kontrollfrekvenser (för am/dikobidraget, handjursbidraget, slaktbidraget och extensifie- ringsbidraget) – bl.a. orsakat av brister i det centrala djurregistret – samt felaktigt godkända foderarealer (betesmark) i djurbidragssystemet. Förslaget () motiveras av utbetalning av tackbidrag till företag med färre än 10 stödrätter samt otillräckliga kontroller av att djuren tillhör den jordbrukare som söker stödet. Kommissionen har vidare riktat allvarlig kritik mot tillämpningen av de arealbaserade stöden, efter revisioner som gjorts 2004 och 2007. Man har konstaterat brister bl.a. i blockdatabasens uppbyggnad och tillämpning samt i tillämpningen av betesmarksbegreppet. Även om nu vidtagit korrigerande åtgärder riskerar Kommissionens iakttagelser att leda till ytterligare sanktioner för de gångna årens brister som skulle kunna uppgå till högst betydande belopp. Kommissionen har också vid revision av tillämpningen av tvärvillkoren konstaterat brister bland annat kopplade till kommunernas arbete. Även här har vidtagit åtgärder men det utesluter inte att sanktioner kan komma att utdelas för tiden innan åtgärderna trätt i kraft. Kommissionens allt allvarligare invändningar mot tillämpning står i viss kontrast mot den i ofta förekommande uppfattningen att den svenska stödhanteringen har en (enligt många alltför) hög ambitionsnivå, god kvalitet och därför innebär liten risk för sanktioner. Även om särskilt betesmarksdefinitionen i stor utsträckning är en bedömningsfråga, är det min uppfattning att den bild som ges av Kommissionen i många stycken är riktig och att brister föreligger. har hamnat i en situation där vi lider av planerings- och finansieringsproblem till följd av varierande och stigande kontrollkostnader och oklarheter i styrnings- och ledningsfunktionerna som vi lever under starkt sanktionshot bland annat till följd av otillräckliga kontroller. För åtgärder som finansieras av ställs specifika krav på hanteringen samt hur arbetet organiseras. Detta tar sig uttryck i de regler som styr stödsystemen samt i den s.k. IAKS- förordningen (Integrerade administrations- och kontrollsystemet) liksom de s.k. ackrediteringsreglerna.