sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Motsvarande förtydliganden som här föreslås för uppgifter som rör ramdirektivet för vatten kan behövas även vad avser det nya direktivet när det införlivas i svensk lagstiftning. 5.1.4Vattenanvändarnas ansvar för övervakning enligt ramdirektivet för vatten Jag föreslår att vattenanvändarnas ansvar för operativ och undersökande övervakning av vattenmiljön i enlighet med ram- direktivet för vatten förtydligas i svensk lagstiftning. Eftersom denna övervakning föranleds av att vattnet kvantitativt eller kvalitativt är påverkat är det rimligt att vattenanvändarna står för genomförande och kostnader. Det överensstämmer med principen att förorenaren betalar och med kraven på kostnads- täckning enligt ramdirektivet för vatten. Jag föreslår vidare att vattenmyndigheterna ges rättsliga befogenheter att förelägga enskilda vattenanvändare att delta i eller bekosta övervakningsprogram. Bestämmelser införs i 5 kap. och i förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Vattenavgifter är sannolikt en förutsättning för att även mindre verksamheter, t.ex. enskilda avlopp, och diffusa källor ska kunna inkluderas. För att uppnå full kostnadstäckning bör regeringen därför utreda hur vattenavgifter kan användas som ett komplement till föreslagna regelförändringar. 21TP PT Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Betänkande av styrutredningen. Kunskap till stöd för förvaltningen Införandet av ramdirektivet för vatten har inneburit flera föränd- ringar av formerna för svenskt miljöarbete. Detta gäller även miljö- övervakningen, som enligt ramdirektivet för vatten ska delas in i tre nya kategorier: kontrollerande, operativ och undersökande över- vakning. Den kontrollerande övervakningen (som är en något miss- visande beteckning och mindre lyckad översättning av engelskans surveillance) ligger närmast den nationella och i vissa fall regio- nala miljöövervakningen och syftar till att ge en allmän bild av miljötillståndet. Den operativa och undersökande övervakningen har stora lik- heter med de recipientkontrollprogram för vatten som beslutas av tillsynsmyndigheter och som förekommit i (kontroll i dessa program ska dock inte sammanblandas med kontrollerande övervakning, se anmärkning ovan). Målen för recipientkontroll i vatten, såsom de uttrycktes i Allmänna råd 1986,TPF22FPT är att åskådliggöra större ämnestransporter och belastningar från enstaka föroreningskällor inom ett vattenområde, relatera tillstånd och utvecklingstendenser med avseende på till- förda föroreningar och andra störningar i vattenmiljön till för- väntad bakgrund och/eller bedömningsgrunder för miljökvali- tet, belysa effekter i recipienten (dvs. i den omgivande miljön) av föroreningsutsläpp och andra ingrepp i naturen, samt ge underlag för utvärdering, planering och utförande av miljö- skyddande åtgärder. Dessa mål ska jämföras med den operativa övervakningen i ram- direktivet för vatten, vars mål är att fastställa statusen för de vattenförekomster som bedöms ligga i riskzonen för att inte uppnå miljökvalitetsnormerna, och bedöma de förändringar av statusen för dessa vattenförekomster som åtgärdsprogrammen resulterar i. 22TP PT Recipientkontroll vatten. Allmänna råd 86:3, (1986). Upphävd 2002-09- 12 genom NFS 2003:4. Kunskap till stöd för förvaltningen De ska även jämföras med den undersökande övervakningen, vars mål är att fastställa orsakerna till att en eller flera vattenförekomster inte uppnår miljökvalitetsnormerna, och fastställa omfattningen och konsekvenserna av oavsiktliga föroreningsincidenter. Den undersökande övervakningen ska dessutom ligga till grund för inrättande av åtgärdsprogram och för särskilda åtgärder. Det finns sålunda stora likheter mellan den befintliga recipient- kontrollen och den operativa och undersökande övervakning som införts med ramdirektivet för vatten, även om begreppen föränd- rats. Det handlar om att fastställa hur påverkat ett visst vatten- område är, antingen i förhållande till ett bakgrundsvärde enligt recipientkontrollen eller i förhållande till en fastställd miljökvali- tetsnorm enligt ramdirektivet för vatten. Det handlar i båda fallen om att bedöma omfattningen av utsläppen och öka kunskapen om sambanden mellan utsläpp och effekter i miljön. Den undersökande övervakningen ska liksom recipientkontrollen utgöra underlag för vidtagande av åtgärder. De rättsliga möjligheterna att ställa krav på miljöövervakning i dagens svenska lagstiftning är emellertid begränsade jämfört med vad som förväntas ingå i operativ och undersökande övervakning. Den bestämmelse som är grunden för dagens recipientkontroll återfinns i 26 kap. 22 § : Den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet är skyl- dig att () utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. undersökningskrav kan avse många olika uppgifter, men bestämmelsen kan enligt ordalydelsen och tydliga uttalanden i förarbetena enbart användas i sådana fall som har betydelse för till- synen av den enskilda verksamheten. Genom att bestämmelsen ytterst handlar om tillsyn och återfinns i 26 kap. är det endast tillsynsmyndigheter som kan använda sig av bestämmel- sen. Vattenmyndigheterna är inga tillsynsmyndigheter. Deras befo- genheter framgår av 5 kap. och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vatten- Kunskap till stöd för förvaltningen Här ingår varken tillsynsuppgifter eller bemyndigande att förelägga enskilda. En annan begränsning gäller möjligheten att förelägga flera verksamhetsutövare att delta i gemensamma program för samord- nad recipientkontroll.TPF23FPT För att uppfylla målen för recipientkon- trollen såsom de beskrivits ovan förutsätts i de flesta fall samord- nade undersökningar innefattande alla de verksamheter som påver- kar ett vattenområde. Mycket av recipientkontrollen sker i sam- ordnade program som oftast är fastställda av tillsynsmyndigheter. Dessa beslut grundas på bestämmelse om undersök- ningsplikt (återgiven ovan, 26 kap. 22 § ) eller dess motsvarighet i den tidigare miljöskyddslagen. Några fall som gällt krav på verksamhetsutövare att ingå i ett samordnat recipientkon- trollprogram hamnade i den dåvarande . I flera fall godtog nämnden sådana förelägganden, även om praxis inte var entydig mot en enskild adressat att delta i sam- ordnad recipientkontroll.TPF24FPT Det bör tilläggas att det för den enskilde verksamhetsutövaren oftast är fördelaktigt att delta i ett gemensamt program. Det ger i allmänhet lägre kostnader och ansvaret för genomförandet av pro- grammet vilar ofta på någon annan. Ytterligare ett viktigt skäl till att verksamhetsutövarna i allmänhet accepterat de samordnade programmen och att relativt få fall överklagats är förmodligen fort- sättningen av 26 kap. 22 § miljöbalken:TPF25FPT Om det är lämpligare kan tillsynsmyndigheten i stället föreskriva att en sådan undersökning ska utföras av någon annan och utse någon att göra undersökningen. Den som är skyldig att utföra undersökning är skyldig att ersätta kostnaderna för en undersökning som någon annan utsetts att göra med det belopp som tillsynsmyndigheten fastställer. Detta tillvägagångssätt har också använts i flera fall när de samord- nade recipientkontrollprogrammen har etablerats. Tillsynsmyndig- heten har t.ex. låtit ett vattenvårdsförbund utföra undersökning- arna och har sedan i ett efterföljande beslut fördelat kostnaderna mellan verksamhetsutövarna. Denna modell har också stöd i praxis.TPF26FPT 23TP PT Bestämmelser om miljökvalitet. betänkande angående införandet av EG:s ramdirektiv för vatten i . SOU 2002:107, s. 211–215. 24TP för miljöskydd, beslut nr B 18/93, dnr 211-407-92. 25TP PT Om kostnadsansvaret för miljöövervakning på vattenförvaltningsområdet. J. , 2008 (underlagsrapport till utredningen). 26TP för miljöskydd, beslut nr B 18/93, dnr 211-407-92 (samt kom- mentar i J. Darpös underlagsrapport till utredning). Kunskap till stöd för förvaltningen Enligt artikel 9 i ramdirektivet för vatten ska medlemsstaterna beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster, inberäk- nat miljö- och resurskostnader, i enlighet framförallt med principen att förorenaren betalar. Med vattentjänster avses i direktivet (arti- kel 2.38) alla tjänster som tillhandahåller hushåll, myndigheter eller någon slags ekonomisk verksamhet a)uttag, uppdämning, lagring, rening och distribution av ytvatten eller grundvatten, b)insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut till ytvatten. Vattentjänster har i direktivet en mer restriktiv definition än vat- tenanvändning. Det senare begreppet avser vattentjänster samt all annan verksamhet enligt artikel 5 och bilaga II till direktivet som har en väsentlig effekt på vattenstatusen. Av nämnd artikel och bilaga kan man sluta sig till att en mängd verksamheter ingår i vat- tenanvändning som innebär både punktutsläpp och diffus påver- kan, t.ex. tätorter, industrier och jordbruk samt även fiskeriverk- samhet och skogsbruk. Den vidare definitionen för vattenanvänd- ning gäller dock inte uttryckligen för artikel 9 i ramdirektivet, dvs. den bestämmelse som innehåller krav på kostnadstäckning för vat- tentjänster. Tolkningen av dessa bägge begrepp är dock inte själv- klar. har gett uttryck för att begreppen bör ges en vid tolkning. anmärkte senast på implementering av ramdirektivet för vatten, särskilt i fråga om vattentjänster, vattenanvändning och kostnadstäckning. Havs- miljöutredningen delar i allt väsentligt denna bedömning. Reger- ingen skriver dock i sitt svar till kommissionen att har en prispolitik för vatten som är förenlig med artikel 9.TPF27FPT Regeringen menar dels att vattentjänster bör tolkas som enbart vattenförsörj- ning och avlopp, dels att hänsynsregler och regler om verksamhetsutövarens ansvar för att förhindra miljöskada gäller generellt och uppfyller syftet med ramdirektivet för vatten. Trots detta anser regeringen att det finns anledning att undersöka om en utvidgad användning av ekonomiska styrmedel, t.ex. avgifter och skatter på utsläpp eller annan påverkan på vattenmiljön, behövs som ett komplement till de åtgärder som följer av direktivet. 27TP PT Svar på formell underrättelse angående genomförande av direktiv /60/EG om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Miljö- departementet, M2007/4848/R. Kunskap till stöd för förvaltningen har därför fått i uppdrag att ta fram förslag på modeller för avgiftssystem som kan bidra till att på ett kostnads- effektivt sätt minska övergödningen i och . Uppdraget ska redovisas till regeringen . Avsikten med ramdirektivets bestämmelser om kostnadstäck- ning är dels att ge vattenanvändarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna och dels att verksam- heterna ska bidra till kostnadstäckningen för vattentjänster. För att incitamentssyftet ska uppfyllas måste varje verksamhets bidrag till kostnadstäckningen stå i något slags relation till den påverkan på miljön som vattenanvändningen medför. Dagens system för egenkontroll och krav på undersökningar enlig 26 kap. 22 § följer kraven på kostnadstäckning och principen att förorenaren ska betala. Det är de som använder vattnet, dvs. verksamhetsutövarna, som står för kostnaderna för kontrollprogrammen. Det är dock en brist i dagens system att inte alla de vattenanvändare som belastar miljön ingår i systemet. Det är i stort sett bara tillståndspliktiga verksamheter, och därmed oftast punktkällor, som enligt och dess föregångare har krav på sig att utföra recipientkontroll. Allt eftersom reningen har för- bättrats har den relativa betydelsen av punktkällorna minskat. framstår utsläpp från andra typer av källor som minst lika viktiga att åtgärda, t.ex. enskilda avlopp, läckage från jord- och skogs- bruksmark och luftburna föroreningar. Även sjöfartens och fritids- båtars påverkan finns anledning att beakta. Detta synsätt överens- stämmer med artikel 10 i ramdirektivet för vatten som anger att det ska finnas ett kombinerat tillvägagångssätt för punktkällor och diffusa källor. Ett alternativ till att ställa krav på vattenanvändare om att delta i eller bekosta övervakning är att införa ett system med vattenavgif- ter som omfattar så många kategorier av vattenanvändare som möj- ligt. Avgifter kan användas för att finansiera både övervakning och miljöförbättrande åtgärder. Utredningen vattenadministration utredde bl.a. frågan om vattenavgifter.TPF28FPT Utredningens bedömning var att det behövs ett fungerande avgiftssystem för att skapa nödvändiga resurser för arbetet med att nå målen för vattenmiljön. Avgiften borde inriktas på att bekosta vattenvårdande aktiviteter, dvs. kontrollprogram och övervakning och konkreta åtgärder som krävs för att nå miljömålen 28TP PT Klart som vatten. Betänkande av Utredningen svensk vattenadministration. Kunskap till stöd för förvaltningen och förbättra miljön. Utredningens förslag utgjordes av en prin- cipmodell för ett avgiftssystem innefattande följande delar: 1.Alla vattenanvändare tar ekonomiskt ansvar för sin miljöpåver- kan. 2.Användningen av avgiften inriktas på vattenvårdande aktiviteter (inklusive kontrollprogram och övervakning). 3.Befintliga avgifter inordnas i modellen. 4.Prioriterade farliga ämnen bör ingå i första hand. 5.Avgiftskollektivet bör avgränsas tydligt. 6.Genomförande i etapper (utredningen föreslog att man borde börja med avgifter på övergödande ämnen). Utredningen konstaterade att det finns flera problem förknippade med uttag av vattenavgifter. Det finns bl.a. svårigheter att mäta utsläpp och att ta fram data rörande diffusa utsläpp. Med många olika typer av källor och miljöpåverkan kan dessutom ett avgifts- system bli administrativt tungrott. Om man jämför de undersökningar och den övervakning som bedrivs med vad som krävs enligt ramdirektivet för vatten, innebär införandet av ramdirektivet avgjort en ambitionshöjning. Det är dock inte ett helt främmande system som införts. I stor utsträckning mäts redan de parametrar som ramdirektivet föreskri- ver. Ramdirektivet för vatten påstås ha ett större fokus på biolo- giska förhållanden än vad som gällt tidigare. Det har dock , långt före införandet av ramdirektivet för vatten, varit en svensk ambition att inkludera flera biologiska parametrar både i miljööver- vaknings- och recipientkontrollprogrammen. Detta framgår bl.a. av de Allmänna råd för recipientkontroll i vatten som Naturvårdsver- ket gav ut 1986.TPF29FPT En svårighet i sammanhanget är att gamla och nya begrepp och arbetssätt kolliderar. Vid införandet av ramdirektivet för vatten har inte tillräcklig kraft lagts på att definiera viktiga begrepp för över- 29TP PT Recipientkontroll vatten. Allmänna råd 86:3, (1986). Upphävd 2002-09- 12 genom NFS 2003:4. Kunskap till stöd för förvaltningen vakningen i den svenska lagstiftningen. Tillräcklig kraft har heller inte lagts på att i föreskrifter eller allmänna råd utreda sambandet mellan begrepp som redan finns i svensk lag (och praktisk tillämp- ning) och de som infördes med ramdirektivet för vatten. Trots att de olika typerna av övervakning (kontrollerande, operativ och undersökande) är centrala i genomförandet av vattenförvaltningen är definitionen av begreppen inte återgiven i svensk rätt. I vatten- förvaltningsförordningen görs en hänvisning till artikel 8 i ram- direktivet för vatten. I denna artikel finns dock inte heller någon definition av begreppen utan enbart ytterligare hänvisning till bilaga V i direktivet. Det är anmärkningsvärt att lyckats utfärda föreskrifter om de tre typerna av övervakning utan att definiera vad de innebär.TPF30FPT En definition av begreppen operativ och undersökande övervakning bör föras in i 1 kap. 3 § vattenför- valtningsförordningen. Operativ och undersökande övervakning har stora likheter och det finns därför anledning att tillämpa samma resonemang och så långt möjligt utforma ett gemensamt regelverk för företeelserna. Båda formerna av övervakning är tillämpbara när vattenstatusen inte är godtagbar eller ligger i riskzonen för detta och när det där- med sannolikt finns verksamheter som har negativ påverkan på vattenkvaliteten. Eftersom ett av syftena med den undersökande övervakningen är att fastställa orsakerna till varför vattenkvaliteten inte är godtagbar, kan det dock inledningsvis vara svårt att fördela ansvar och kostnader mellan vattenanvändare. I ett sådant läge måste myndigheterna ta ansvar och kanske även kostnaderna för övervakningen. I andra fall, t.ex. efter en olycka (oavsiktlig förore- ningsincident) som kan knytas till en viss verksamhet, är det fullt möjligt och kan även anses rimligt att lägga ansvaret på verksam- hetsutövaren. Den övervakning som föranleds av ramdirektivet för vatten handlar inte om tillsyn i den bemärkelse som begreppet har i 26 kap. . Nya regler om verksamhetsutövarnas ansvar för övervakning bör istället sammanföras med bestämmelserna om vattenförvaltning under 5 kap. . Detta innebär att vat- tenmyndigheterna kommer att fatta beslut som får rättsverkningar mot enskilda vattenanvändare. Förelägganden bör kunna riktas till en eller flera vattenanvändare om att ingå i ett samordnat övervak- ningsprogram. Vattenmyndigheterna bör även kunna föreskriva att 30TP PT föreskrifter om övervakning av ytvatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Kunskap till stöd för förvaltningen övervakning ska genomföras på deltagarnas bekostnad. Deltagarnas kostnadsandel ska fastställas genom ett särskilt beslut av myndig- heten. Detta bör även ske i de fall övervakningen företas genom ett samordnat program. Ett alternativ till att ge vattenmyndigheterna makt att förelägga vattenanvändare att utföra övervakning hade varit att ge tillsyns- myndigheterna den rollen. Det är dock enbart vattenmyndig- heterna som kan förväntas ha nödvändig överblick och helhetssyn för att utifrån enskilda beslut bygga upp ett samlat övervaknings- program. Beslut om operativ miljöövervakning ska tas när vattenmiljön bedöms ligga i riskzonen för att miljökvalitetsnormerna inte kom- mer att uppfyllas alternativt när det släpps ut prioriterade kemiska ämnen enligt bilaga X till ramdirektivet för vatten. Sådana beslut tas lämpligen i samband med att åtgärdsprogram upprättas för vat- tendistriktet. Det blir alltså fråga om en stor mängd beslut om ope- rativa undersökningar som ska fattas för varje åtgärdsprogram. Besluten kommer normalt att gälla fortlöpande övervakning och omprövas allteftersom ny kunskap erhålls. Vid sådana ompröv- ningar måste ett nytt beslut fattas och delges vattenanvändarna. Beslut om undersökande övervakning blir snarare av engångs- karaktär. Sådan övervakning ska inledas då orsaken till ett över- skridande av en miljökvalitetsnorm är okänd. Den ska också inledas som förstudium till operativ övervakning i syfte att fastställa orsa- kerna till att miljökvalitetsnormerna inte uppnås, eller för att fast- ställa omfattningen och konsekvenserna av oavsiktliga förore- ningshändelser. Det förekommer problem såvitt någon verksamhets- utövare vägrar att betala i de fall tillsynsmyndigheten föreskriver att undersökningarna ska utföras av någon annan som myndigheten utsett. måste vända sig till domstol för att hävda sin rätt. Det innebär en stor osäkerhet och ekonomisk risk för myndigheten. Frågan har uppmärksammats i några utredningar inom miljöområdet. drog slutsatsen att eftersom den ansvarige för kraven kan överklaga beslutet när det fattas, saknas anledning att myndigheten ska tvingas gå till domstol igen vid betalningsovillighet.TPF31FPT Utredningen föreslog därför en uttrycklig bestämmelse i 26 kap. om att ett lagakraftvunnet beslut om kostnadstäckning får verkställas 31TP PT GMO-skador i naturen och försäkringar. Slutbetänkande av Miljöansvars- utredningen. Kunskap till stöd för förvaltningen enligt utsökningsbalken (1981:774). En sådan skrivning gör att myndigheten kan vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att få fordringen utmätt från adressaten, utan att först ta vägen än en gång över domstol. En motsvarande bestämmelse bör skrivas in i 5 kap. så att vattenmyndigheternas beslut om kost- nadstäckning omfattas. En fråga som återstår att besvara är om det är rimligt att även mindre verksamheter av olika slag och hushåll med enskilda avlopp inkluderas i samordnade övervakningsprogram. Det skulle kunna göras genom att dessa blir betalningsskyldiga, men det kan bli administrativ tungrott om varje enskild verksamhet ska specificeras i vattenmyndigheternas beslut om övervakningsprogram. Alterna- tivet är ett avgiftssystem som fördelar kostnaderna mellan samtliga vattenanvändare. Avgifterna kan sedan användas för att finansiera övervakningsprogram som beställs av vattenmyndigheterna. Det bör även finnas förutsättningar att kombinera de två alternativen, dvs. att större vattenanvändare hanteras enligt det förslag som här presenteras, medan mindre användare och diffusa källor får bidra genom att erlägga avgifter. Regeringen bör se närmare på denna fråga, inte minst mot bakgrund av kritik av hur infört ramdirektivets regler om kostnadstäckning. Adres- satkretsen för förelägganden om att utföra eller betala undersök- ningar bör begränsas om ett system med vattenavgifter införs. Undersökningar inom ramen för egenkontrollen och sådana som beslutats av tillsynsmyndigheter enligt 26 kap. 22 § miljöbal- ken är ett viktigt komplement till den operativa och undersökande övervakningen. I själva verket bör dessa undersökningar i stor utsträckning kunna anpassas till vad som krävs i vattenförvalt- ningen genom att verksamhetsutövarna modifierar kontrollpro- grammen och underställer tillsynsmyndigheterna (länsstyrelser och kommuner) dessa för godkännande. Vattenmyndigheterna har en viktig roll som samordnare, samt får med föreslagna förändringar i lagstiftningen även möjlighet att förelägga om undersökningar. Kunskap till stöd för förvaltningen Nationell samordning av övervakningen En väl fungerande övervakning bidrar till en effektivare förvaltning av havet som bör ge en bättre miljö. Tydliga föreskrifter om miljöövervakning och ökad samordning av verksamheten leder till större effektivitet i arbetet som i sin tur bör ge en samhällsekono- misk vinst. Ökade insatser för att styra miljöövervakningen och för ökat stöd till ett nytt havsmiljöråd medför ökade kostnader i form av framförallt tjänster vid . Utredningens bedöm- ning är att det behövs två ytterligare tjänster, vilket ger en kostnad på . Detta föreslås finansieras genom i första hand ett ökat förvaltningsanslag till Naturvårdsver- ket, alternativt genom omprioriteringar mellan verkets ansvarsom- råden. I förslaget ingår att ska ges rätt att utfärda föreskrifter om övervakning av miljön, i första hand havsmiljön. Dessa föreskrifter blir ett komplement till de föreskrifter som får utfärda om övervakning av vatt- nets tillstånd enligt vattenförvaltningsförordningen. Detta innebär att den utvidgade föreskriftsrätten framförallt gäller den övervak- ning som sker eller bör ske i territorialhavet in till 1 nautisk mil utanför baslinjen samt i svensk ekonomisk zon. Föreskriftsrätten gäller övervakningsprogrammens innehåll och genomförande och kan inte gälla andra än dem som genom uppdrag eller myndighets- beslut ansvarar för ett övervakningsprogram. I detta område finns knappast privata aktörer som har föreläggande om att delta i över- vakning eller kontrollprogram, och därmed inte heller några privata aktörer som kan beröras av föreskrifter om miljöövervakning (undantaget skulle vara sjöfarts- och eventuellt fiskerinäringen om dessa genom särskilda beslut inkluderades i övervaknings- eller kontrollprogram). Förslaget om att utvidga föreskriftsrätt kommer därmed framförallt att beröra andra myn- digheter samt de som på uppdrag av myndigheter arbetar med att utföra övervakningen.