sou · GWB360 · 2009-01-01 00:00:00 — Frågan är, mot bakgrund av de problem vi redovisar i kapitel 6, om systemet med samordningsnummer bör finnas kvar eller om alla personer som ska få en personbeteckning ska få ett personnummer. Att införa ytterligare en ny personbeteckning i stället för samordningsnummer är enligt vår uppfattning inte en lösning på de problem som finns . Som vi nämnt ovan kommer många av de problem som kopplas till samordningsnumren att lösas när uppgifter om personer med samordningsnummer tas in i SPAR. Den ändring av personnumret som vi föreslår innebär att det numret fortfarande kommer att se ut som dagens personnummer även om dagsiffran ersätts av ett informationslöst nummer. En person med ett sådant personnummer kommer på samma sätt som med dagens personnummer att uppfattas som att han eller hon har en stark anknytning till landet och att de uppgifter som finns registrerade om personen alltid är styrkta och går att kontrollera. De personer som kommer att få ett samordnings- nummer är personer med en svag anknytning till landet. Med hänsyn till detta och till vad vi anfört ovan anser vi att övervägande skäl talar för att behålla samordningsnumren. Det ingår i vårt fortsatta arbete att göra en översyn av folkbokföringslagen vilket innebär att vi bland annat kommer att se över bestämmelserna om när en person ska folkbokföras. Över- synen kommer därigenom att omfatta frågan om fler personer bör folkbokföras. Det saknas skäl att ändra konstruktionen av samordnings- numret på det sätt som vi föreslår när det gäller personnumret, se avsnitt 4.4.3 Det huvudsakliga syftet med samordningsnumret bör även i fortsättningen vara att tillgodose myndigheternas behov av ett enhetligt nummer för att undvika personförväxling och för att utbyta information med andra myndigheter och organisationer om personer som vistas tillfälligt här i landet eller som har rätt till olika förmåner utan att vistas här. Det finns önskemål från flera myndigheter om att samordnings- nummer bör kunna ges till personer för fler ändamål. Vi återkommer till detta i avsnitt 8.1. Vi har också funnit skäl att överväga om personer som vistas mer stadigvarande i landet utan att vara folkbokförda bör få ett personnummer, se kapitel 9. 8Fler personer ska kunna få ett samordningsnummer 8.1Fler myndigheter vill kunna begära samordningsnummer Det finns hos flera myndigheter, exempelvis , önskemål om att även andra grupper än de som kan få ett samordningsnummer ska kunna få ett sådant nummer. Skrivelser från , , Kommuner och Landsting2 samt har lämnats till oss. Därutöver har ytterligare önskemål om tilldelning av samordningsnummer framförts till oss. I detta kapitel redogör vi för dessa önskemål och de skäl som myndigheterna anfört. begärde att myndigheten skulle få möjlighet att begära samordningsnummer för personer som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. i samband med att dessa personer ansöker om uppehållstillstånd. De personer som omfattas av denna lag är utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd enligt 4 kap. 1 eller 2 § utlännings- lagen (2005:716) (asylsökande), utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet 1Västra diarienummer RSK 258-2005 och diarie- nummer Fi2005/2143. 2Sveriges Kommuner och Landstings diarienummer 2005/0631 och diarienummer Fi2005/2237. 3Migrationsverkets diarienummer N-13-2003-4947 och diarie- nummer Fi2003/2738. Fler personer ska kunna få ett samordningsnummer (så kallade massflyktingar) samt utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.4 Myndigheter som kommer i kontakt med dessa personer använder sig av olika system för att identifiera dem. Migrations- verket ger dessa personer ett dossiernummer, medan landstingen ger dem ett reservnummer. Ett informationsutbyte mellan myndig- heterna försvåras i och med att myndigheterna använder olika personbeteckningar. En gemensam personbeteckning skulle bland annat innebära att identifieringen av de asylsökande underlättas och att problemen med sammanblandning av personer minskar att möjligheterna att i samband med att uppehållstillstånd ges ändra i en tidigare lämnad identitet försvåras att samverkan mellan myndigheter blir bättre vilket ger en samhällsnytta. begärde att Arbetsför- medlingen skulle få möjlighet att begära samordningsnummer för medborgare i länder i EU och EES som söker arbete i . skriver att det av EG-rättsliga bestäm- melser följer att medborgare i länder inom EU och EES ska registreras och erbjudas samma service som svenska medborgare. Matchningen mellan lediga platser och arbetssökande samt annan service som myndigheten ger är datorbaserad och bygger på att den enskilde har ett personnummer eller samordningsnummer. Medborgare i länder i EU och EES som söker arbete i får därför sämre service än svenska medborgare. 4Barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av lagen, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. En utlänning som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen omfattas inte heller av denna lag. Detsamma gäller en utlänning för vilken en ansökan om ett sådant tillstånd är under prövning. 5Arbetsmarknadsstyrelsens diarienummer 04-001920 och diarie- nummer Fi2004/3819. Fler personer ska kunna få ett samordningsnummer I yttrande över betänkandet SOU 2005:49 Unionsmedborgares rörlighet inom EU föreslår () att nämnden bör få möjlighet att begära att ger enskilda ett samordningsnummer.6 CSN skriver att det förekommer att nämnden beviljar med- borgare i länder i EU och EES som varken har personnummer eller samordningsnummer studiemedel med stöd av EG-rättsliga bestämmelser. CSN har problem med att hantera sådana ärenden. Det är svårt att betala ut studiemedel till en person utan samordningsnummer. Det går inte heller att registrera ärendena i CSN:s ärendehandläggningssystem utan ärendena måste hanteras manuellt. Även återbetalningen av ett eventuellt studielån blir mycket svårhanterlig. har för oss påtalat att verket har ett behov av att kunna begära ett samordningsnummer för personer som köper en fastighet och därefter söker lagfart för denna och eventuellt ansöker om exempelvis inteckningar. Framför allt behövs samordningsnumret för att uppgifterna ska kunna föras över till som administrerar beskattningen med anledning av fastigheten. 8.2Alla statliga myndigheter ska få begära samordningsnummer Förslag: Alla statliga myndigheter ska få begära ett samord- ningsnummer för en person om det behövs i myndighetens verksamhet för att 1.undvika personförväxling, eller 2.utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer. 6 Se CSN:s diarienummer 2005-15-4030 och diarienummer UD2005/25786/MAP. Fler personer ska kunna få ett samordningsnummer Betydelsen av en gemensam personbeteckning När samordningsnumren infördes bedömde lagstiftaren att person- beteckningen skulle få en relativt begränsad betydelse i samhället och bara användas av de myndigheter som fick rätt att begära ett sådant nummer. Samordningsnumren har dock fått en större betydelse än så i samhället. Det är ett stort antal myndigheter som inte har rätt att begära ett samordningsnummer, men som uttryckligen har rätt att behandla uppgiften om samordningsnummer. I vissa fall är dessa myndigheter även skyldiga att lämna ut uppgiften om samord- ningsnummer till andra myndigheter, trots att myndigheten alltså inte själv kan begära ett samordningsnummer. Bestämmelserna i 22 § personuppgiftslagen (1998:204) inne- håller inte några begränsningar i möjligheterna att använda personnummer eller samordningsnummer som tar sikte på vilken typ av användare som avser att behandla dessa uppgifter. De myndigheter som inte har rätt att begära samord- ningsnummer hanterar personer som varken har ett personnummer eller ett samordningsnummer och i vissa fall måste de ge dessa personer en intern personbeteckning. Vissa myndigheter använder personbeteckningar som konstrueras på samma sätt som ett personnummer, samordningsnummer eller organisationsnummer, men med en sådan sifferkombination att beteckningen inte kan blandas samman med dessa nummer. Det gäller exempelvis för landstingen som använder så kallade reservnummer. Andra myndigheter använder personbeteckningar som är konstruerade på ett annat sätt. Det gäller exempelvis för som ger asylsökande ett dossiernummer. Även de företag och andra privata organisationer som normalt använder personnummer och eventuellt samordningsnummer använder egna personbeteckningar för personer som inte har något personnummer eller samordningsnummer och ibland även för personer som har ett samordningsnummer. Det gäller exempelvis för bankerna. En intern personbeteckning kan fungera lika bra som ett personnummer eller samordningsnummer om några uppgifter om personen inte behöver utbytas med andra myndigheter eller organisationer. För att säkerställa att den information som myndigheter och andra organisationer utbyter med varandra avser Fler personer ska kunna få ett samordningsnummer en och samma person måste emellertid personen ha en enhetlig och för parterna gemensam personbeteckning. har automatiseringen i samhället ökat som utbytet av information mellan myndigheter och andra organisationer har växt i omfattning7. Det innebär att behoven av en gemensam personbeteckning har ökat i samhället. Att använda sig av interna personbeteckningar innebär en risk för att en och samma person får flera personbeteckningar. Det innebär i sin tur att personen kan ha flera identiteter, undandra sig skyldigheter, missa rättigheter eller få fördelar, exempelvis få genomgå samma undersökning inom sjukvården utan att det finns något medicinskt skäl för det. Dessa konsekvenser kan i sin tur undergräva förtroendet hos allmänheten för myndig- heternas verksamhet. Interna personbeteckningar bör enligt vår mening undvikas och i stället bör möjligheten att tilldela samordningsnummer utökas. Statliga myndigheters behov av en gemensam personbeteckning Bestämmelsen i 5 § folkbokföringsförordningen innehåller en uttömmande förteckning över de myndigheter som har rätt att begära ett samordningsnummer. I lagstiftningsarbetet förutsattes att kretsen av myndigheter skulle kunna utvidgas efter en prövning av regeringen.8 Som vi har nämnt ovan har flera myndigheter framfört att det finns ett behov av att ge samordningsnummer till fler personer. har exempelvis begärt att samordningsnummer ska kunna ges till asylsökande med flera. Dessa personer kan förekomma i register hos ett antal olika myndigheter, exempelvis landstingen och Arbetsförmedlingen, som använder sig av olika personbeteckningar. Samma person kan alltså finnas registrerad under olika identiteter. Det finns också ett behov bland de myndigheter som hanterar dessa personer att utbyta information om dem med varandra. Ett sådant informationsutbyte försvåras i och med att myndigheterna använder olika personbeteckningar för en och samma person. 7Se exempelvis prop. 2000/01:129 Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringen och studiestödet. Se också lagrådsremissen Utökat elektroniskt informations- utbyte som regeringen lämnade till lagrådet . 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. s. 80. Fler personer ska kunna få ett samordningsnummer Även , och har visat på ett behov av samordningsnummer inom sina verksamheter. Ett samordningsnummer får begäras av flera myndigheter inom rättsväsendet. Alla myndigheter som arbetar med brottsbekämpan- de verksamhet finns emellertid inte med i uppräkningen i 5 § folkbokföringsförordningen. Det gäller främst , , och . Sannolikt är det i praktiken ganska få statliga myndigheter utöver de vi nämner ovan som regelmässigt har eller kommer att ha ett behov av att begära samordningsnummer. De flesta samord- ningsnumren kommer troligen att begäras inom tre områden: rätts- väsendet, beskattningsverksamhet och Migrations- verkets verksamhet. Andra myndigheter, som Arbetsförmedlingen och CSN, kommer sannolikt att ha ett mer begränsat behov av att begära samordningsnummer, exempelvis för personer som ansöker om förmåner med stöd av EG-rättsliga bestämmelser. Samord- ningsnumret kommer emellertid även för dessa myndigheter att vara av stor betydelse i det enskilda ärendet för att myndigheten ska kunna fatta ett korrekt beslut och ge den service som den enskilde har rätt till. Beroende på hur myndigheternas verksamhet utvecklas och ändras kan det dock snabbt uppstå ett behov av att kunna begära samordningsnummer hos en myndighet där ett sådant behov tidigare inte har funnits eller har funnits endast i begränsad utsträckning. Det krävs då att den lista som finns i 5 § folkbokföringsförordningen ändras, något som kan ta tid och därmed öka risken för felaktiga beslut. En uttömmande uppräkning innebär alltså den nackdelen att systemet inte blir flexibelt och därigenom inte snabbt kan anpassas till de behov som uppstår. Det går inte att förutse inom vilka områden som ett behov av att kunna begära tilldelning av samordningsnummer uppkommer. Trots att det sannolikt inte finns ett generellt behov bland statliga myndigheter att kunna begära samordningsnummer föreslår vi mot denna bakgrund att samtliga statliga myndigheter ska kunna begära samordningsnummer för en person som inte redan har ett personnummer eller samordningsnummer. För att få begära ett samordningsnummer måste emellertid myndigheten ha ett behov av att personen får ett samordnings- nummer. Behovet bör lämpligen kopplas till syftena med samordningsnumret, nämligen att myndigheten behöver numret för att undvika personförväxling eller för att utbyta information Fler personer ska kunna få ett samordningsnummer om personen med andra myndigheter eller organisationer. Givetvis måste myndigheten även ha rätt att behandla uppgiften om samordningsnummer inom den egna verksamheten, antingen med stöd av en särskild databasförfattning eller med stöd av person- uppgiftslagen. Vi föreslår också att prövning i ärenden om samordningsnummer ska bli mer omfattande än , se avsnitt 10.2. Förslaget innebär att en statlig myndighet får begära ett samordningsnummer när myndigheten behöver ett sådant nummer i sin verksamhet. Vi bedömer att myndigheterna kommer att vara positiva till detta förslag och utnyttja denna möjlighet. För vissa myndigheter som inte kan behandla uppgiften om sam- ordningsnummer, exempelvis för att IT-systemen inte kan hantera en dagsiffra som överstiger 31, kommer det att krävas tekniska ändringar i dessa system. Myndigheterna kommer också att behöva ta fram rutiner för sina kontakter med och för att kontrollera den enskildes identitet. Det innebär att det kommer att dröja innan vissa myndigheter börjar begära samordnings- nummer. För personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier föreslår vi särskilda bestämmelser som vi behandlar i nästa kapitel. 8.3Andra än statliga myndigheter ska inte få begära samordningsnummer Bedömning: Kommunerna och landstingen samt företag och andra privata organisationer ska inte få begära samordnings- nummer. Detsamma gäller den enskilde. Kommunerna har med stöd av särskilda bestämmelser rätt att använda sig av samordningsnummer, exempelvis inom social- tjänsten.9 Även landstingen använder sig av samordningsnummer med stöd av personuppgiftslagen. 9 Se exempelvis 7 § lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom och 4 § förordningen (2006:39) om behandling av personuppgifter i den kommunala verksamheten rörande information om icke skolpliktiga ungdomar. Fler personer ska kunna få ett samordningsnummer Vi bedömer att det knappast förekommer att personer utan en svensk personbeteckning har sin första myndighetskontakt med en kommun eller ett landsting. Det kan emellertid inträffa att en person som vistas tillfälligt i landet, exempelvis en turist, behöver omedelbar sjukvård och därmed har kontakt med ett landsting. Det är enligt vår mening inte rimligt att en person med denna svaga anknytning till landet ska behöva ett samordningsnummer. handläggning av ärenden om samordningsnummer tar vidare . En gemensam personbeteckning kan därför inte tillgodose landstingens behov av en personbeteckning i dessa fall. En person som har fått ett samordningsnummer via en statlig myndighet kan dock använda beteckningen även i kontakter med kommunerna och landstingen. Det bör mot denna bakgrund vara tillräckligt att statliga myndigheter kan begära samordningsnummer för att tillgodose även kommunernas och landstingens behov. Företag och andra privata organisationer Även om företag och andra privata organisationer inte är skyldiga att registrera personnummer eller samordningsnummer kan det finnas ett behov av att använda personbeteckningarna i verksam- heten. Ett exempel är banker som är skyldiga att lämna kontrolluppgift till , 8 kap. lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Kontrolluppgiften ska innehålla uppgift om bland annat personnummer eller samord- ningsnummer om sådant nummer finns. Företag och andra privata organisationer, exempelvis banker, har dock särskilda lösningar för personer som inte har ett personnummer eller samordnings- nummer. De statliga högskolorna och universiteten omfattas av vårt förslag ovan i och med att de är statliga myndigheter. Det finns emellertid också privata utbildningsanordnare som ger högskole- utbildning och vårt förslag kan därmed uppfattas som diskrimi- nerande mot dessa om inte även dessa utbildningsanordnare får begära samordningsnummer. Högskolorna har dock, såvitt vi kunnat utröna, inte något generellt behov av att använda samord- ningsnummer i sin verksamhet. Det finns därför inte något skäl att föreslå att även de privata utbildningsanordnarna ska få begära samordningsnummer. Om det uppstår ett behov för Fler personer ska kunna få ett samordningsnummer dessa utbildningsanordnare att använda sig av samordningsnummer bör frågan utredas på nytt. En tänkbar lösning kan då vara att samordningsnummer får tilldelas på begäran av de utbildnings- anordnare som har rätt att utfärda en sådan examen som anges i bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100). Mot bakgrund av att samtliga statliga myndigheter enligt vårt förslag får begära en personbeteckning kommer den övervägande delen av de personer som har kontakt med företag och andra privata organisationer att redan ha en svensk personbeteckning. Det finns därför inte något behov av att företag och andra privata organisationer ska kunna begära ett samordningsnummer. Problembeskrivningen i kapitel 6 visar att enskilda kan behöva någon form av personbeteckning som är gemensam för flera aktörer i det svenska samhället för att enkelt få tillgång till olika tjänster. Vi har i kapitel 7 bedömt att det huvudsakliga syftet med samordningsnumret även i fortsättningen bör vara att tillgodose myndigheternas behov av ett enhetligt nummer för att kunna utbyta information om en person som vistas tillfälligt här i landet eller som har rätt till olika förmåner utan att vistas här. Vi har vidare föreslagit att kretsen av myndigheter som får begära ett samordningsnummer utökas betydligt genom att samtliga statliga myndigheter ska kunna begära ett samordningsnummer. Såvitt vi kan bedöma kommer de enskildas behov av en personbeteckning att kunna tillgodoses genom att myndigheterna begär en sådan. Det finns därför inte några skäl att ge den enskilde rätt att begära ett samordningsnummer åt sig själv. 9Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier 9.1Vissa personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier ska kunna få ett personnummer Förslag: Personer som enligt 5 § folkbokföringslagen inte ska folkbokföras, det vill säga vissa personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier, får tilldelas ett personnummer om han eller hon har rätt att vistas i landet och uppfyller kraven i 3 § första stycket folkbokföringslagen. En person som omfattas av lagen om immunitet och privi- legier och som har ett samordningsnummer får tilldelas ett personnummer om han eller hon uppfyller kraven ovan. Det främsta syftet med att införa samordningsnumren var, som tidigare nämnts, att tillgodose myndigheternas behov av en enhetlig personbeteckning för att kunna utbyta information om personer som inte har någon stark anknytning till landet och vilkas identitet ofta är oklar. Det förutsattes inte när bestämmelserna infördes att även personer som vistas i och därmed har en starkare anknytning till landet skulle få samordningsnummer. får emellertid, efter en ändring i folkbokförings- förordningen, begära samordningsnummer för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier. I praktiken begär samordningsnummer endast för sådana personer som vistas i och därmed har en starkare anknytning hit. Skälet till att de får samordningsnummer och Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier inte personnummer är att även om dessa personer har en stark anknytning till landet ska de inte folkbokföras här. De grundläggande kraven för folkbokföring finns i 3 § första stycket och 4 § första stycket folkbokföringslagen. Bestämmel- serna innebär att en person som kan antas under komma att vistas i landet med uppehållstillstånd, i de fall sådant krävs, som regel anses få en sådan anknytning till landet att han eller hon ska folkbokföras. Enligt 5 § folkbokföringslagen ska vissa personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier inte folkbokföras trots att de uppfyller de grundläggande kraven för folkbokföring i 3 § första stycket och 4 § första stycket folkbokföringslagen. Av bestäm- melsen framgår att de som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning eller som avses i 4 § lagen om immunitet och privilegier, folkbokförs endast om de är svenska medborgare eller om de, utan att vara svenska medborgare, var bosatta här när de kom att tillhöra beskickningen, konsulatet eller den internationella organisationen eller dess betjäning. Detta gäller även dessa personers familjemedlemmar eller tjänare. I lagen om immunitet och privilegier finns bestämmelser som innebär att vissa personer har immunitet och privilegier i i enlighet med bakomliggande internationella överenskommelser och EG-rättsliga bestämmelser. Bestämmelserna i lagen om immunitet och privilegier omfattar för det första personer som vistas i , vanligtvis . Det är personer med anknytning till beskickningar och konsulat i landet som omfattas av särskilda konventioner.1 Det är också personer med anknytning till EU:s institutioner och andra internationella organ som har en permanent närvaro i landet, exempelvis ECDC som har sitt säte i Lagen om immunitet och privilegier omfattar för det andra per- soner med anknytning till EU:s institutioner och andra internatio- nella organ som inte har någon permanent närvaro i landet, exem- pelvis olika FN-organ, för det fall dessa personer besöker . Personer med anknytning till beskickningar, konsulat och inter- nationella organ i beviljas uppehållstillstånd av i de fall sådant tillstånd krävs. 1Se om diplomatiska förbindelser, (SÖ 1967:1) och om konsulära förbindelser, (SÖ 1974:10–12). 2Se och rådets förordning (EG) nr 851/2004 av om inrättande av ett europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar. Personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier För personer med anknytning till beskickningar och konsulat som undantas från folkbokföring enligt 5 § folkbokföringslagen gäller att de i folkrättslig mening inte ska anses stadigvarande bosatta i , trots att de i en mer allmän bemärkelse faktiskt bor här.