sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — framhållit att regeln om återkrav av underhållsstöd framstår som onödigt sträng när de nuvarande återkravsreglerna sammanförs i ett kapitel i balken. Lagrådet har anmärkt att bestämmelsen om återkrav av bostadsbidrag har en liknande konstruktion men att här mildras strängheten genom generösa eftergiftsregler. Det finns enligt Lagrådet knappast några bärande skäl till att den som uppbär underhållsstöd ska vara underkastad en längre gående åter- betalningsskyldighet än den som vilar på andra mottagare av ersättningar enligt balken. Lagrådet har ansett att en sådan oberättigad skillnad bör kunna rättas till även om det inte ligger inom ramen för det lagstiftningsärendet att göra sakliga ändringar. För egen del kan jag ansluta mig till vad Lagrådet sagt. Om det nu i en lag sammanförs återkravsregler från olika författningar kan tiden vara lämplig att lätta på återbetalningsskyldigheten beträffande underhållsstöd. Den omotiverade skillnaden mellan underhållsstödet och andra förmåner kommer annars att framstå i än klarare dager. Vill man ha en enhetlig reglering får det kanske också accepteras att det i något avseende görs en ändring till den enskildes fördel när lagen eljest kanske är till dennes nackdel. Jag har tidigare förordat att den återkravsregel beträffande bostadsbidrag som tar sikte på systemet med avstämning av bidragsmottagarens förväntade inkomst mot den taxerade in- komsten ska hållas utan för en återkravslag. Till lagen bör däremot föras den andra återkravsregel som finns beträffande bostadsbidrag. Den bestämmelsen ger en strikt återbetalningsskyldighet för mottagaren av bostadsbidrag när bidrag annars utgått obehörigen eller med för högt belopp. Några särskilda skäl till att denna strikta återbetalningsskyldighet införts har inte stått att finna. Liksom när det gäller underhållsstödet kan det tyckas orimligt att den enskilde i princip ska vara återbetalningsskyldig när en oriktig utbetalning orsakats av den utbetalande myndigheten och han eller hon har tagit emot betalningen i god tro. Jag kommer i ett senare avsnitt att förorda att reglerna om eftergift beträffande återkrav av de olika förmånsslagen stramas åt och det kan då vara motiverat att återkrav av bostadsbidrag får följa samma regler som återkrav av andra förmåner. För en sådan lösning talar också att en strävan mot enhetliga regler vid återkrav medför att speciella regler för olika förmånsslag så långt som möjligt bör undvikas. Särskilt om vissa förmåner som beslutas av CSN Jag har tidigare (avsnitt 5.3) förordat att den återkravsregel i studiestödslagen (1999:1395) (5 kap. 1 § andra stycket) som i allt väsentligt överensstämmer med huvudregeln i AFL bör överföras till en återkravslag. De skillnader som finns mellan bestämmelserna är närmast språkliga och någon egentlig materiell skillnad synes inte föreligga. Det gäller t.ex. skillnaden mellan att ersättningen ska ha lämnats felaktigt, enligt studiestödslagen och att ersättningen ska ha utgått obehörigen, enligt AFL. I likhet med bl.a. åter- kravsregeln i AFL kan enligt studiestödslagen återkrav ske när någon orsakat en oriktig utbetalning på annat sätt än genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att åsidosätta en anmälnings- skyldighet. Av samma skäl som angetts beträffande regeln i AFL synes denna grund för återkrav kunna slopas. Som jag har föreslagit ska en återkravslag även omfatta den reglering som finns i studiestödslagen och som avser återkrav av studiemedel efter avstämning av den studerandes förväntade inkomst mot den taxerade inkomsten (5 kap. 1 § första stycket). Även återkravsregeln vid studieavbrott, som tar sikte på såväl studiemedel som studiehjälp (5 kap. 2 §), bör ingå i lagen. I detta sammanhang vill jag särskilt ta upp en fråga som rör tillämpningen av den senare bestämmelsen. har i bl.a. ett beslut tolkat bestämmelsen så att återkrav bara kan ske när den studerande orsakat att utbetalning skett trots avbrottet eller varit i ond tro (dnr 2007-1579.250.36). Detta får alltså anses vara gällande rätt i frågan. Utan att vilja kritisera nämndens avgörande vill jag ifrågasätta huruvida begränsningen av möjligheten till återkrav efter studieavbrott är rimlig. Som jag tidigare anfört bör huvudprincipen vara att återbetalningsskyldighet inte ska gälla när den som tagit emot en förmån och dennes ställföreträdare varit i god tro. En strikt återbetalningsskyldighet vid studieavbrott strider mot denna princip. Det måste emellertid höra till undantagsfallen att en studerande eller dennes ställföreträdare inte inser eller borde inse att studiestöd som utgår efter ett studieavbrott är oriktiga. Enligt min mening medför därför en strikt återbetalningsskyldighet inte någon mer betydande förändring för den enskilde. kan återkravsverksamheten för CSN förenklas. Jag anser således att det bör införas en strikt återbetalningsskyldighet vid studieavbrott. I den mån det kan finnas särskilda omständigheter som talar för att en återbetalningsskyldighet framstår som oskälig bör de kunna beaktas inom ramen för en eftergiftsregel. Jag återkommer till den frågan i författningskommentaren till återkravslagens bestämmelse om eftergift. Den strikta återbetalningsskyldigheten vid studieavbrott bör gälla inte bara när studierna avbrutits helt utan också då en studerande ändrat studieinriktning eller omfattningen av studierna, t.ex. genom att gå ned från studier på heltid till studier på deltid. En annan fråga som väckts av CSN under utredningsarbetets gång gäller återkravsreglerna beträffande studiemedel. När en studerande anmäler att hans inkomstförhållanden ändrats under den s.k. beviljningsperioden så att rätten till studiemedlen påverkas kan CSN tillämpa den särskilda återkravsbestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket studiestödslagen men får då avvakta med ett återkrav till dess den tidigare uppgivna inkomsten stämts av mot den taxerade, vilket kan dröja upp till . Under den tiden löper ränta på beloppet och avgifter ska tas ut. Enligt Överklagande- nämndens praxis kan emellertid i ett sådant fall återkrav också ske med stöd av 5 kap. 1 § andra stycket studiestödslagen. Den bestämmelsen innebär att studiehjälp eller studiemedel kan krävas tillbaka när bl.a. någon på annat sätt än genom oriktiga uppgifter m.m. fått ett oriktigt studiestöd och varit i ond tro. Jag har tidigare förordat att regeln i 5 kap. 1 § första stycket ska flyttas över till en återkravslag och att det i den lagen också ska tas in en regel som i sak motsvarar 5 kap. 1 § andra stycket studiestödslagen. Därmed påverkas inte CSN:s nuvarande möjligheter till återkrav. Jag anser emellertid att det inte är helt tillfredsställande att CSN ska vara beroende av den studerandes onda tro för att kunna återkräva studiestöd när den studerande anmäler ändrade inkomstförhållanden. Inte heller är det tillfredsställande att ett eventuellt återkrav ska behöva anstå till dess den studerandes inkomster fastställts vid taxeringen. Det finns visserligen enligt 6 kap. 2 § studiestödslagen en möjlighet för en studerande att genast återbetala belopp som han inte önskar utnyttja. Denna bestämmelse tillkom emellertid i syfte att regelsystemet skulle ge ökad flexibilitet och service till de personer som i anslutning till en utbetalning insett att de inte vill utnyttja beviljat studiestöd. Den är inte avsedd att möjliggöra för en studerande att efter utbetalningen kunna skicka tillbaka studiestöd och på så sätt undvika ränta och avgifter på utbetalde belopp. Bestämmelsen tillämpas vidare enligt CSN endast när den studerande anmäler att han eller hon vill betala tillbaka studiestöd inom en månad från utbetalningstillfället. Det sagda leder mig till uppfattningen att CSN bör få en möjlighet att återkräva studiemedel med ränta och avgifter även när det senare än efter utbetalningstillfället framkommit att tidigare lämnade in- komstuppgifter är aktuella. Bortsett från undantaget vid god tro bör det, som jag tidigare anfört, inte göras några undantag från återbetalningsskyldigheten. Återbetalningsansvaret bör vara ovillkorligt när den enskilde eller dennes ställföreträdare orsakat felaktigheten. När en felaktig upp- gift lämnats eller en anmälningsskyldighet försummats och det föranlett en oriktig utbetalning bör den enskildes eller ställ- företrädarens eventuella brist på kunskap om vad som ålegat honom inte kunna leda till att återbetalningsskyldighet bortfaller. Det är en allmän princip att en enskilds bristande kännedom om vad som krävs enligt olika regler inte fritar honom från ansvar för hans handlande eller underlåtenhet att handla. En annan sak är att hans okunnighet kan beaktas vid bedömningen av om skäl till eftergift föreligger. Jag återkommer senare till vad som bör krävas för eftergift, se avsnitt 5.9. Någon mer betydande materiell skillnad i förhållande till nuvarande bestämmelser torde den av mig föreslagna regeln inte innebära. ställs det i flertalet författningar på välfärdsområdet krav på att det ska föreligga ett orsakssamband mellan den enskildes agerande eller underlåtenhet att agera och en oriktig utbetalning för att återbetalningsskyldighet ska uppkomma. Så blir det också med den av mig förordade lösningen, även om det inte uttryckligen anges av vilken anledning utbetalningen blivit oriktig. Den rikhaltiga praxis som finns rörande de nuvarande förutsättningarna för återbetalningsskyldighet bör kunna tjäna till vägledning även vid tillämpningen av en ny återkravslag, dock inte såvitt avser grunderna för eftergift. Detsamma gäller den praxis som utvecklats när det gäller kravet på god tro. Några särskilda uttalanden i dessa frågor från min sida torde därför inte vara nödvändiga. Det är möjligt att mitt förslag kan leda till en viss utvidgning av återbetalningsskyldigheten när orsaken till att en förmån betalats ut oriktigt är hänförlig till en ställföreträdare. Detsamma blir följden av mitt förslag att både den som tog emot en förmån och dennes ställföreträdare måste ha varit i god tro för att betalningsansvar inte ska inträda. Också den strikta återbetalningsskyldigheten för studiestöd efter studieavbrott innebär ett ökat betalningsansvar. 5.6Vem ska vara återbetalningsskyldig? Mitt förslag: Den som tagit emot en oriktigt utbetald förmån ska vara återbetalningsskyldig. Om flera är återbetalnings- skyldiga ska de vara solidariskt betalningsansvariga. Återkravsreglerna i de olika förmånsförfattningarna skiljer sig åt i fråga om vem som återkrav kan riktas mot. , som t.ex. fallet är med återkravsbestämmelsen i AFL, anges att återbetalning ska ske om någon lämnat oriktiga uppgifter eller försummat en anmälningsskyldighet eller på annat sätt orsakat att en förmån utgått obehörigen eller med för högt belopp. Återbetalning ska vidare ske när någon annars obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och skäligen bort inse detta. Vem som avses med uttrycket uppburit ersättning är dock inte helt klart. Denne kan vara antingen den som rent faktiskt lyft ersättningen eller också den som tillgodogjort sig ersättningen (se Återbetalning av social ersättning s. 82 ff. och JO:s beslut , dnr. En oklarhet är vidare huruvida denne någon som orsakat en riktig utbetalning kan åläggas återbetalningsskyldighet när det inte är denne som uppburit ersätt- ningen. Enligt uppgift från (se Försäkrings- kassans vägledning 2005:3, version 4, s. 18) är det dock den ersättningsberättigade som är kassans motpart i återkravsärenden. Vissa återkravsregler har en mer tydlig utformning. När det gäller ersättning till smittbärare riktar sig återbetalningsskyldig- heten uttryckligen mot den som uppburit ersättningen. Vid ersättning för vård av närstående är återkravsbestämmelsen uppbyggd på samma sätt som regeln i AFL bortsett från att det anges att det är mottagaren av ersättningen som ska ha lämnat felaktiga uppgifter m.m. Vid inkomstgrundad ålderspension m.fl. pensionsförmåner vilar återbetalningsskyldigheten på den som uppburit pensionsförmånen. Detsamma gäller vid efterlevande- pension och efterlevandestöd till barn med den skillnaden att den efterlevande kan krävas på återbetalning också i det fallet att den avlidne orsakat oriktiga utbetalningar. För assistansersättning gäller att återbetalning kan krävas av mottagaren av ersättningen. Studiestödslagens återbetalningsbestämmelser ansluter nära till AFL. Mer komplex är bilden när det gäller förmåner som innefattar stöd till hushåll eller familjepolitiska stöd. Stöd till hushåll är främst bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd enligt socialtjänst- lagen. Beträffande bostadsbidraget anges endast att återbetalning ska ske när bidraget utgått obehörigen eller med för högt belopp. När det i paragrafen talas om att hänsyn ska tas till sökandens och dennes medsökandes ekonomi vid beslut om återbetalnings- skyldighet tyder det dock närmast på att betalningsskyldigheten riktar sig mot dem båda. Så synes också ha uppfattat rättsläget (se vägledning 2004:10, version 3, avsnitt 10.4). Återkravsregeln i socialtjänstlagen är utformad efter mönster av motsvarande regel i AFL bortsett från att kommunen inte är skyldig att återkräva. Den är därmed på samma sätt som reglerna i AFL otydlig i fråga om vem som återkrav kan riktas mot. På det familjepolitiska området är stöden som regel avsedda för barn men oftast är det inte barnet som uppbär ersättningen. Det allmänna barnbidraget utgår för barn men uppbärs av den förälder eller annan vårdnadshavare som i lagen pekas ut som mottagare av bidraget. Återkravsbestämmelsen beträffande barnbidraget ansluter nära till återkravsbestämmelsen i AFL och ger egentligen inte svar på frågan om vem som är återbetalningsskyldig. I rättspraxis har dock återbetalningsskyldigheten för allmänt barnbidrag ansetts vila på vårdnadshavaren (se av social ersättning s. 83). Återkravbestämmelsen beträffande barnbidraget ska också tillämpas vid förlängt barnbidrag. Det bidraget utgår under vissa förutsättningar till elever i bl.a. när de fyllt . Så länge barnet är omyndigt är det dock vårdnadshavaren som uppbär bidraget. Man kan fråga sig om det i sådana fall är barnet eller den som lyfte bidraget som ska vara återbetalnings- skyldig. Frågan har praktisk betydelse bl.a. vid tillämpning av bestämmelserna om avräkning. Ska ett oriktigt bidrag kunna avräknas mot en annan ersättning som utgår till barnet eller mot en förmån som vårdnadshavaren har rätt till? Ett annat stöd som avser barn är studiehjälpen. Återkravs- reglerna beträffande studiestöd i allmänhet ansluter nära till AFL men har kompletterats med en regel om förmyndares betalnings- skyldighet vid återkrav av studiehjälp som utgått till en omyndig studerande. Den sistnämnda regeln hade sin motsvarighet studiestödslag och när den infördes (prop. 1979/80:100, bil. 12 p. F4) motiverades den med att det ofta var svårt att få en omyndig att återbetala studiehjälp. Det påpekades också att studiehjälpen är ett familjepolitiskt stöd. Bestämmelsen ska vidare ses i relation till att studiehjälpen för en omyndig betalas ut till förmyndaren. Har den studerande förvaltare ska enligt studiestödsförordningen (2000:655) studiehjälpen betalas ut till denne, men någon betalningsskyldighet för förvaltaren vid återkrav gäller inte. Underhållsstöd är en annan familjepolitisk förmån. När det utgår till underåriga betalas det som huvudregel ut till den förälder som barnet bor hos. Återbetalningsskyldigheten gäller för den som stödet betalats ut till. Förlängt underhållsstöd, som under vissa förutsättningar kan utgå till studerande som fyllt , betalas dock ut till den studerande. Ett annat exempel på förmåner som avser barn är de ersättningar som CSN betalar ut enligt förordningen om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan. Om eleven är underårig är det vårdnadshavaren som ansöker om förmånen och som den också i princip betalas ut till. Bortsett från de nu nämnda familjepolitiska stöden kan en ersättning eller ett bidrag också i många andra fall utgå till en omyndig person eller till någon som har förvaltare eller god man enligt och där det ingår i deras uppdrag att uppbära ersättningen. Det kan exempelvis vara sjukpenning eller handikapp- ersättning som en underårig har rätt till. Några regler i respektive förmånsförfattning som anger att ersättningarna ska betalas ut till förmyndaren finns i allmänhet inte. Det saknas också regler om betalningsskyldighet för förmyndare. Om det inte är särskilt föreskrivet anses återkrav i allmänhet inte kunna riktas mot en förmyndare. Vid tillämpningen av återkravsregeln i AFL har sålunda förmyndaren inte ansetts svara för återbetalningsskyldig- heten trots att den någon som anges i paragrafen mycket väl kan vara en förmyndare som orsakat en oriktig utbetalning och Inte heller vid efterlevandepension och efterlevandestöd till barn synes det finnas en möjlighet att rikta återkrav mot en förmyndare. I vägledning för återkravsverksamheten (vägledning 2005:3, version 4, s. 18) anges också att återkravsbeslut som huvudregel ska ställas till den som beviljats en ersättning och att det gäller även när denne är omyndig och företräds av en vårdnadshavare eller annan förmyndare som ersättningen betalats ut till. Inte heller finns det några regler om förvaltares och god mans återbetalningsskyldighet när uppdraget ger dem rätt att uppbära huvudmännens ersättningar och andra förmåner. Ett undantag synes dock vara lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag. Enligt den lagen, som i fråga om återbetalning hänvisar till bestämmelsen i AFL, gäller att en förmyndare är skyldig att anmäla ändrade förhållanden som påverkar rätten till förmånen. Detsamma gäller förvaltare och god man om anmälningsskyldig- heten ingår i deras uppdrag. Detta skulle kunna tolkas så att en förmyndare, förvaltare eller god man kan bli återbetalningsskyldig när anmälningsskyldigheten åsidosatts och handikappersättningen därför har utgått felaktigt eller med för högt belopp. Denna slutsats överensstämmer dock inte med allmänna inställning att återkrav ska riktas mot den ersättningsberättigade också i de fall denne är omyndig. Beträffande vårdbidraget är situationen enklare eftersom det utgår till en förälder. Det finns också ett antal fall där en förmån kan betalas ut till någon annan än den som förmånen avser eller dennes ställföre- trädare enligt lag. Assistansersättning exempelvis kan på begäran av den ersättningsberättigade betalas ut till en annan fysisk person, till en juridisk person eller till en kommun. Också bostadsbidrag och barnbidrag kan betalas ut till annan än förmånstagaren. Även när det gäller vissa förmåner som beslutas av CSN finns det bestämmelser som medger att förmånerna kan betalas ut till en annan än den som förmånen avser för att användas för dennes räkning. Trots att ersättningen eller bidraget i sådana fall rent faktiskt tagits emot av någon annan än den som förmånen gäller anses det att det är förmånstagaren som kan krävas på vad som oriktigt betalats ut (se Lavin a.a. s. 90 och 91). Som framgår av de anförda exemplen ger de nuvarande återkravs- reglerna inte alltid klart besked om vem som är återbetalnings- skyldig. Detta får anses som en brist och en generell lag om återkrav bör enligt min mening innehålla en uttrycklig bestämmelse om vem som ska vara skyldig att betala tillbaka vad som oriktigt betalats ut. Det måste nämligen anses vara ett rättssäkerhetskrav att lagen på denna punkt är tydlig. Också för den enskilde och för de myndigheter som ska tillämpa reglerna måste det vara en fördel om lagen klart anger vem som är skyldig att betala tillbaka en förmån eller delar av den. Till en regel om återbetalningsskyldighet kan sedan kopplas en bestämmelse om att återkrav ska ske. Frågan är då hur en regel om återbetalningsskyldighet ska vara utformad för att fånga upp de fall då enskilda bör åläggas ett betalningsansvar utan att man därmed också vidgar betalnings- ansvaret för mycket i förhållande till gällande ordning. Flera av de ovan redovisade bestämmelserna pekar ut mottagaren av en ersättning som återbetalningsskyldig och det bör vara huvudlinjen också i en generell återkravslag. Ofta torde den som tagit emot en förmån också vara den som är berättigad till förmånen. Att tala om den förmånsberättigade när det varit fråga om en förmån som inte borde ha betalats ut ter sig emellertid mindre lämpligt. Inte heller kan den som ansökt om och fått en förmån anges som återbetalningsskyldig. I många fall är det visserligen så att denne är samme person som förmånen betalats ut till, men som jag redan berört är detta inte alltid fallet. Eftersom de olika förmånsförfattningarna skiljer sig åt i fråga om vem som har rätt att uppbära en förmån är det svårt att i en generell återkravslag som ska gälla ett antal olika förmåner precisera vem som ska vara återbetalningsskyldig. Förhållandena kan växla från en förmån till en annan och det är ofta syftet med eller reglerna för respektive förmånsslag som styr vem som har rätt att uppbära en förmån. Jag anser därför att man inte kan komma längre än att föreskriva att den som tagit emot en oriktigt utbetald förmån ska vara återbetalningsskyldig. En förutsättning blir dock, som jag tidigare föreslagit, att personen i fråga eller dennes ställföreträdare antingen orsakat den oriktiga utbetalningen eller också insett eller borde ha insett att den var felaktig eller avsett ett för högt belopp. I de allra flesta fall torde det inte behöva råda något tvivel om vem som är betalningsskyldig. Det är normalt den som en förmån är avsedd för och som fått pengarna i sin hand. Det är ett faktum som är lätt att konstatera både för den enskilde och den utbetalande myndigheten. Om det uppkommer tvekan om vem som ska anses ha tagit emot en förmån får dock ledning sökas i reglerna om den aktuella förmånen. I vissa fall är det uttryckligen angivet att förmånen ska betalas ut till förmyndaren/vårdnadshavaren. Så är ju som nämnts tidigare fallet med studiehjälpen till omyndiga. Den som uppbär studie- hjälpen är alltså förmyndaren och inte den omyndige. Förmynda- ren får då svara för eventuell återbetalningsskyldighet. Någon särskild regel om förmyndares ansvar efter mönster av studie- stödslagen är därför inte nödvändig. På samma sätt förhåller det sig med de andra familjepolitiska förmånerna som avser omyndiga. I uttrycket den som har tagit emot en oriktigt utbetald förmån ligger att denne inte kan vara någon som för förmåns- tagarens räkning – t.ex. i egenskap av ombud – lyft en ersättning. Avsikten är ju att förmånen ska komma den enskilde till godo även om den rent faktiskt kvitteras ut av någon annan. Inte heller en förmyndare eller annan ställföreträdare som för huvudmannens räkning har tagit emot en ersättning kan anses ha tagit emot förmånen i återkravslagens mening såvida det inte är särskilt angivet att förmånen ska betalas ut till ställföreträdaren. Som tidigare berörts finns det ett antal situationer när en förmån kan betalas ut till någon annan än den som förmånen är avsedd för eller dennes ställföreträdare. Det kan exempelvis vara en kommun som får ta emot bostadsbidrag för en bostad som kommunen tillhandahåller förmånstagaren. Även assistans- ersättning kan betalas ut till en kommun som kompensation för den hjälp kommunen ger den assistansberättigade. Vidare kan studiehjälp i vissa fall betalas till en socialnämnd eller någon annan för att användas för den omyndiges utbildning och uppehälle. I de nu berörda fallen och liknande situationer kan den som ersättning betalas ut till inte anses ha tagit emot den. Avsikten är ju även här att förmånen ska komma den förmånsberättigade till godo. Särskilt om betalningsskyldighet för förmyndare m.fl. Det ovan anförda har gett mig anledning att överväga om förmyndare, förvaltare och god man rent generellt bör kunna åläggas återbetalningsskyldighet när de orsakat en oriktig utbetal- ning eller varit i ond tro. När en ersättningsberättigad är omyndig är det förmyndaren som företräder den underårige i kontakterna med myndigheterna.