sou · GWB358d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Modellen bygger på att de administrativa kostnaderna värderas utifrån den tid ett normaleffektivt företag avsätter för att uppfylla informationskraven. Det är alltså inte fråga om någon statistisk metod. Kartläggningen har skett med hjälp av intervjuer av olika företag och målet har inte varit att få fram ett exakt belopp som visar företagens kostnader. Mätningarna ska i stället ses som ett 3KOM/2005/535, slutlig. 4KOM/2006/689, 690 och 691, slutliga. 5KOM/2007/23, slutlig. 6Den bildades två nya myndigheter, och Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. har Verket för näringslivsutveckling (), () och avvecklats. verktyg för att identifiera var i regelverket de största kostnaderna ligger. genomförde dåvarande fyra separata mätningar av administrativa kostnader för skatteområdet.7 I syfte att skapa en heltäckande bild av hur kostnaderna fördelas inom skatteområdet har en kompletterande mätning genomförts . Mätningarna redovisas i 2008:15 Näringslivets administrativa bördor – kompletterande skattemätning. Dessa mätningar uppdateras årligen.8 Företagens totala administrativa kostnader uppgick till , vilket utgör den s.k. nollbasen. gjordes den första uppdateringen för tiden till . Uppdateringen visade att kostnaderna hade ökat med . står för av den totala ökningen, varav är hänförlig till skatteområdet. Förslaget om att införa omvänd byggmoms och personalliggare står för merparten av ökningen på skatteområdet. Utvecklingen på skatteområdet framgår av tabellen nedan. Företagens administrativa kostnader på 6 553 106 000 Uppdaterad mätning för åtgärder under 1 556 226 000 Summa kostnader efter 2007 8 109 329 000 Källa: administrativa kostnader för skatteområdet. I bilaga 4 finns en redogörelse för de enligt största administrativa kostnaderna efter uppdatering 2009. 7R 2007:17 Metodutveckling och pilotmätning av mervärdesskattelagen med standardkostnadsmodellen, R 2007:19 Inkomstskattelagen och angränsande lagstiftning, R 2007:21 Skattebetalningslagen och angränsande lagstiftning samt R 2007:20 Fyra punktskatter. 8Uppgifterna finns i databasen , . 3.3Större möjligheter att deklarera med ombud Utredningen föreslår följande utvidgningar av möjligheterna att deklarera med ombud: En deklarationsskyldig ska få utse flera deklarationsombud. Ett deklarationsombud ska i fortsättningen inte bara få lämna vissa skattedeklarationer, utan kunna lämna alla sorters skattedeklarationer och även deklarera inkomst. En huvudman för en mervärdesskattegrupp och andra uppgiftsskyldiga företrädare som överhuvudtaget inte får utse deklarationsombud ska i fortsättningen omfattas av regleringen. Ett dödsbo ska kunna utse en av dödsbodelägaren som ombud med uppdrag att deklarera. 3.3.2Nuvarande bestämmelser om deklaration genom ombud kan en skattedeklaration i vissa fall lämnas genom deklarationsombud enligt bestämmelserna i lagen (2005:1117) om deklarationsombud. Bestämmelserna har tillkommit för att förenkla uppgiftslämnandet inom skatte- och avgiftsområdet samt att minska de kostnader som är förenade med uppgiftslämnandet. Nuvarande lagstiftning bygger på en promemoria från (Deklarationsombud m.m., ) och en promemoria från (Deklarationsombud m.m., ). I promemoriorna föreslogs att alla uppgifter som ska lämnas till ska få lämnas genom deklarationsombud. Regeringen föreslog dock den mer begränsade lagstiftning som tillämpas. Krav på egenhändigt undertecknande utesluter ombud Den som för talan i ett ärende får enligt 9 § förvaltningslagen (1986:223, FL) anlita ombud. Om myndigheten begär det ska den som har ombud dock medverka personligen. Rätten att anlita ombud är med andra ord inte oinskränkt. Kravet i 4 kap. 3 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter (LSK) på att en självdeklaration ska vara egenhändigt underskriven av den som är skyldig att lämna deklarationen eller behörig ställföreträdare utgör en begränsning i rätten att använda ombud. Motsvarande gäller en skattedeklaration. Enligt 10 kap. 25 § andra stycket skattebetalningslagen (1997:483, SBL) ska en skattedeklaration vara egenhändigt underskriven av den som är skyldig att lämna deklarationen eller den som är behörig företrädare enligt 23 kap. 3–5 §§ SBL. Kravet på egenhändigt undertecknande utesluter deklaration genom ombud. I 10 kap. 25 § tredje stycket SBL sägs därför numera att en sådan skattedeklaration som avses i lagen om deklarationsombud även får skrivas under av ett deklarationsombud. Nämnas bör att det inte finns några begränsningar i rätten att använda ombud vid begäran om omprövning och överklagande. Ett överklagande eller en begäran om omprövning kan undertecknas av den skattskyldige eller hans ombud (4 kap. 10 § TL och 21 kap. 6 § SBL). Vilka skattedeklarationer omfattas? Deklarationsombud kan endast användas om skattedeklarationen lämnas i form av ett elektroniskt dokument (1 § första stycket lagen om deklarationsombud). Alla typer av skattedeklarationer omfattas inte heller av systemet. Deklarationsombud kan inte lämna deklaration efter föreläggande (10 kap. 10 § SBL) eller skattedeklaration som på grund av särskilda skäl lämnas på annat sätt eller än vad som är normalt (10 kap. 12 § SBL). Punktskattedeklarationerna omfattas inte heller (10 kap. 9 a, 32 a och 32 b §§ SBL). Den deklarationsskyldige utser ombudet och registrerar Ett deklarationsombud ska utses av den skattskyldige och vara registrerat av . Registrering sker efter ansökan. Endast fysiska personer kan vara deklarationsombud. Minskade administrativa kostnader SOU 2009:58 vara underårig, i konkurs eller ha förvaltare (4 § lagen om deklarationsombud). Endast en person som kan antas vara lämplig för uppdraget ska registreras. Vid lämplighetsbedömningen ska särskilt beaktas om ombudet 1.kan antas ha de kunskaper och erfarenheter som ett deklarationsombud behöver med hänsyn till redovisnings- och skattefrågornas art, 2.har dömts för brott i näringsverksamhet eller annan ekonomisk brottslighet, 3.tidigare har visat sig oskicklig eller annars olämplig att ha hand om redovisning av skatter eller avgifter till det allmänna, eller 4.saknar fast adress eller annars lever under sådana omständigheter att ombudet kan antas vara svår att nå eller ha svårt att fullgöra sitt uppdrag (5 § lagen om deklarationsombud). För registrering som deklarationsombud krävs att ombudet har fullmakt som innefattar en rätt att skriva under och lämna in skattedeklaration. Föreligger inte en sådan rätt alls eller har den begränsats till att bara avse någon av de poster, t.ex. mervädesskatt, som ska ingå i den deklarationsskyldiges skattedeklaration, ska registrering inte ske. En begränsning av deklarationsombudets behörighet till att gälla är däremot inget hinder mot registrering (prop. 2005/06:31, s. 32). ska avregistrera ett deklarationsombud 1.på begäran av ombudet eller den deklarationsskyldige, 2.om den deklarationsskyldige utsett ett nytt ombud för uppdraget eller om uppdraget annars upphört att gälla, eller 3.om det har visat sig att ombudet inte är lämplig för uppdraget (6 § lagen om deklarationsombud). Om avregistrering sker för att ombudet är lämplig är det angeläget att beslutet kan få omedelbar verkan. och domstolarna har därför fått rätt att förordna att ett beslut om avregistrering ska gälla . Skattedeklaration som har skrivits under och lämnats av ett deklarationsombud ska anses underskriven och lämnad av den deklarationsskyldige. Den deklarationsskyldiges ansvar att lämna fullständiga och korrekta uppgifter förändras inte på grund av den omständigheten att skattedeklarationen skrivits under och lämnats genom ett deklarationsombud (3 § lagen om deklarationsombud). Det är således den deklarationsskyldige som drabbas av skattetillägg eller förseningsavgift om deklarationsombudet inte sköter sitt uppdrag. Befrielsegrunderna kan tillämpas också på ombudet. Föreläggande att medverka personligen får förelägga den som har skrivit under och lämnat skattedeklaration genom ett deklarationsombud att personligen eller genom behörig ställföreträdare bekräfta eller komplettera deklarationen (7 § lagen om deklarationsombud). Ett sådant föreläggande får förenas med vite, om det finns anledning att anta att det annars inte följs. Ett vitesförbud finns för att undvika konflikter med passivitetsrätten (8 § lagen om deklarationsombud). I förarbetena till lagen om deklarationsombud aviserades en översyn av lagen när den varit i kraft (prop. 2005/06:31, s. 30). har gjort en utvärdering (: Utvärdering av bestämmelserna om deklarationsombud, , dnr 131 191499-08/111). Möjligheten att utse ett deklarationsombud har enligt medfört rationaliseringar för de företag som valt att göra det. har vid mätningar av företagens administrativa börda konstaterat att de två enskilda regler som åsamkar företagarkollektivet störst kostnader är skyldigheten att firmatecknare ska skriva under skattedeklarationen (10 kap. 25 § SBL) och att deklarationen ska lämnas (10 kap. 21 § SBL). Dessa båda krav kostar företagen totalt per år.9 Vid utgången av hade drygt 64 000 företag anmält deklarationsombud till . Dessa företags administrativa börda, kopplad till inlämnandet av skattedeklarationen, har minskat. bedömer att antalet skattedeklarationer som lämnas via Internet har ökat till följd av bestämmelserna om deklarationsombud. lämnar i genomsnitt drygt 450 000 företag skattedeklaration. av dessa, dvs. omkring 90 000 företag, utnyttjar Internetrutinen. som lämnar skattedeklarationen via Internet ökar stadigt. Ökningstakten har varit . Den ökade användningen av Internetrutinen är enligt enbart positiv, då den elektroniska deklarationsrutinen förhindrar att felaktigt summerade och felaktigt uträknade deklarationer lämnas. Hanteringen av sådana deklarationer kostar stora pengar både för företagen och för . Enligt utvärderingen säkerställs genom den elektroniska deklarationsrutinen att skattedeklarationen lämnas av en behörig person, antingen firmatecknare eller deklarationsombud. Så är inte fallet när det gäller deklarationer som lämnas på papper. Detta beror på att de tekniska indatarutinerna för pappersredovisningar inte särskilt kan fånga upp just de redovisningar som skrivits under av någon annan än firmatecknaren. Sådana redovisningar kan endast hittas i samband med att de kontrolleras i något annat avseende. I utvärderingen sägs vidare att elektroniskt lämnade skattedeklarationer för också innebär minskade kostnader för hantering av pappersdeklarationer (skanning och arkivering). har bestämmelserna om deklarationsombud medfört tillkommande kostnader för , hänförliga till det anmälningsförfarande som gäller när företag ska anmäla deklarationsombud. Vid utvärderingen har inte framkommit annat än att bestämmelserna om deklarationsombud får anses fungera som avsett. Varken eller de myndigheter som tillfrågats i 9 Nuteks rapport 2007:21. Kostnaden som kan hänföras till 10 kap. 21 § SBL har minskat efter , eftersom mervärdesskatt numera i vissa fall kan redovisas i skattedeklaration . torde dock kostnaden vara avsevärd. hade ca 150 000 företag återgått till att redovisa mervärdesskatten . utvärderingen10 har kunnat se att bestämmelserna om deklarationsombud missbrukats. påpekar dock att regelverket har funnits under en i dessa sammanhang tämligen begränsad tid. anser att det är för tidigt att slutligt utvärdera regelverket. Det finns enligt inte skäl att ändra på lagstiftningen för att motverka missbruk. som bestämmelserna varit i kraft har dock framkommit att det finns behov av att utvidga möjligheterna att använda ombud. Företagen som har att lämna skattedeklaration, liksom bokförings- och redovisningsbyråer som medverkar i upprättandet av deklarationerna, efterlyser enligt utvärderingen en lagstiftning som gör det möjligt att utse mer än ett deklarationsombud. Begränsningen till ett deklarationsombud är ett problem när ombudet har semester och annan ledighet. För större företag är det vanligt att skattedeklarationens momsrespektive arbetsgivardel upprättas av olika personer vid olika organisatoriska enheter. En möjlighet att utse flera deklarationsombud skulle rationalisera för dessa företag, som då skulle kunna lämna skattedeklarationens båda delar separat, via olika ombud. konstaterar att ingen av de myndigheter som verket har inhämtat synpunkter från har några invändningar mot att bestämmelserna om deklarationsombud utvidgas så att det blir möjligt för ett företag att utse mer än ett deklarationsombud. anför att en sådan förändring av reglerna i och för sig är förenad med en viss risk för att möjligheterna att missbruka systemet ökar. Men med tanke på erfarenheterna samt att en sådan ändring skulle innebära att regelverket med deklarationsombud därmed kommer att mer likna det traditionella deklarationsförfarandet där flera företrädare för företaget kan underteckna deklarationerna kan inte se att det finns några konkreta effekter. Detta under förutsättning att bestämmelserna om lämplighetsprövning i 5 § lagen om deklarationsombud behålls. bedömer att en utvidgning av deklarationsombudsbestämmelserna inte skulle få några negativa effekter, under förutsättning att bestämmelserna i 5 § lagen om deklarationsombud behålls. framhåller vikten av att bestämmelserna utformas så att det i olika situationer går att klarlägga vem som 10 har inhämtat synpunkter från , , och . uppträtt som deklarationsombud. Detta för att kunna pröva frågan om ett eventuellt straffansvar. Utöver detta kommenterar verket inte ytterligare frågan om en utvidgning av bestämmelserna. anför att risken ökar med en utökad krets av deklarationsombud. Myndigheten bedömer dock att denna risk i allt väsentligt är försumbar ur ett straffrättsligt perspektiv. kan, mot bakgrund av kraven i 5 § lagen om deklarationsombud samt att varje deklarationsombud ska vara namngiven, inte se att risken för missbruk ökar om det blir möjligt att ha mer än ett deklarationsombud. En utvidgning av bestämmelserna om deklarationsombud, som ytterligare skulle förstärka incitamenten att lämna skattedeklarationen elektroniskt, bör enligt också ses i ett större sammanhang. Fler företag kommer att ta steget in i e-förvaltningen och börja dra nytta av de fördelar ett elektroniskt uppgiftslämnande – såväl till som till andra myndigheter – medför. En utvidgning av bestämmelserna, så att det blir möjligt att ha mer än ett deklarationsombud, skulle enligt medföra att fler företag anlitar deklarationsombud och lämnar skattedeklaration elektroniskt. Detta ligger helt i linje med statsmakternas ambition att minska företagens kostnader på detta område. vill i utvärderingen fästa uppmärksamhet vid att redovisnings- och bokföringsbyråer efterfrågar en möjlighet att som ombud lämna skattedeklaration genom att använda en elektronisk legitimation som identifierar byrån som lämnar deklarationen. Detta torde vara en förutsättning för att deklarationsombudsinstitutet ska utnyttjas i större utsträckning. Förutsättningarna för att införa sådana bestämmelser bör enligt mening därför utredas närmare. konstaterar att bestämmelser om deklarationsombud saknas beträffande inkomstdeklarationen. Resultatet av den nu gjorda utvärderingen talar enligt verkets mening för att bestämmelser om deklarationsombud bör införas även avseende företags och företagares inkomstdeklarationer. 3.3.4Fler än ett deklarationsombud Utredningens förslag: En deklarationsskyldig ska få utse fler än ett deklarationsombud. Skälen för utredningens förslag: har i sin utvärdering funnit att begränsningen till ett deklarationsombud för varje deklarationsskyldig är en omständighet som motverkar användandet av deklarationsombud. Såväl företagen som ska lämna skattedeklaration som bokförings- och redovisningsbyråer efterlyser en möjlighet att utse mer än ett deklarationsombud. Det behövs när ombudet har semester eller annan ledighet. För större företag är det vanligt att skattedeklarationens momsrespektive arbetsgivardel upprättas av olika personer vid olika organisatoriska enheter. En möjlighet att utse flera deklarationsombud skulle underlätta för dessa företag, som då skulle kunna lämna skattedeklarationens båda delar separat, via olika ombud. En ökad användning av möjligheten att lämna skattedeklaration genom ombud är positiv eftersom det medför minskade administrativa kostnader. Det är enligt utredningens bedömning angeläget att regleringen utformas på ett sätt som gör att förfarandet fungerar på bästa sätt för en så stor del som möjligt av de deklarationsskyldiga. Begränsningen till ett deklarationsombud är ett hinder mot att använda systemet med deklarationsombud på ett optimalt sätt. De säkerhetsmekanismer som redan finns i systemet – registrering, lämplighetsprövning och kontroll av identiteten vid det elektroniska uppgiftslämnandet – innebär att riskerna för missbruk inte kan anses öka på något beaktansvärt sätt om begränsningen till ett ombud för varje deklarationsskyldig slopas. och de rättsvårdande myndigheter som verket hämtat in synpunkter från har inte heller några invändningar mot att tillåta flera deklarationsombud. Mot den bakgrunden anser vi att en deklarationsskyldig bör få utse fler än ett deklarationsombud. Enligt vår bedömning finns det inte behov av att införa en gräns för antalet ombud. Begränsningen till ett ombud framgår indirekt genom att det i 6 § 2 lagen om deklarationsombud sägs att ska avregistrera ett deklarationsombud om den deklarationsskyldige Minskade administrativa kostnader SOU 2009:58 har utsett ett nytt ombud. Vi föreslår i 6 kap. 8 § ingen motsvarighet till den bestämmelsen. Avslutningsvis ska något sägas om redovisnings- och bokföringsbyråernas önskemål om att det ska vara möjligt att som deklarationsombud lämna skattedeklaration genom att använda en elektronisk legitimation som identifierar byrån som lämnar deklarationen. Det finns ännu inte några certifikat för e-legitima- tion som identifierar ett företag. Av tekniska skäl är det således inte möjligt att tillmötesgå detta önskemål. 3.3.5Ett generellt system för deklarationsombud Utredningens förslag: Bestämmelserna om deklarationsombud ska utvidgas till att omfatta alla sorters skattedeklarationer och deklarationsskyldigheten för inkomst. Bakgrunden till utredningens förslag: Tillämpningsområdet för lagen om deklarationsombud är begränsat till att avse vissa deklarationer som lämnas elektroniskt. Skattedeklaration enligt 10 kap. 9, 11, 13 a och 32 §§ SBL omfattas av systemet (1 § lagen om deklarationsombud). Deklarationsombud kan inte lämna skattedeklaration efter föreläggande (10 kap. 10 § SBL) eller skattedeklaration som på grund av särskilda skäl lämnas på annat sätt eller än vad som är normalt (10 kap. 12 § SBL). Punktskattedeklarationerna omfattas inte heller (10 kap. 9 a, 32 a och 32 b §§ SBL). Självdeklaration kan inte lämnas av deklarationsombud. I propositionen som låg till grund för lagen om deklarationsombud konstaterade regeringen att ett system med deklarationsombud kan medföra negativa konsekvenser för brottsbekämpningen. Ett generellt införande av möjligheten att deklarera genom ombud var därför enligt regeringen inte aktuellt. Ombudsförfarandet borde begränsas till områden där nyttan kan antas vara störst som kontrollaspekten ska kunna tillgodoses. Skattedeklarationerna valdes ut med hänsyn till de stora kostnader som enligt Nuteks mätningar var förenade med kravet på undertecknande av dessa deklarationer (prop. 2005/06:31, s. 29). Tillämpningsområdet begränsades också till fall då skattedeklaration lämnas som elektroniskt dokument för att kompensera för de risker som ett ombudsförfarande kan föra med sig. Begränsningen innebär att de kontrollrutiner som byggts upp för e-tjänster tas till vara (prop. 2005/06:31, s. 30). De kontrollrutiner som regeringen hänvisade till är kravet på att den deklarationsskyldige anmält sig för att lämna skattedeklaration i elektronisk form och att detta har registrerats vid . Om den deklarationsskyldige är en juridisk person ska firmatecknaren ha anmälts och registrerats. Skattedeklarationen ska skrivas under med e-legitimation. I fråga om punkskattedeklarationerna konstaterade regeringen att de omfattar många olika skatter och berör förhållandevis få deklarationsskyldiga. Ett nytt tekniskt system, KULING, var fortfarande under uppbyggnad och omfattade endast ett fåtal av punktskatterna. Regeringen ansåg mot den bakgrunden att skyldigheten att lämna punktskattedeklaration inte skulle få fullgöras genom deklarationsombud (prop. 2005/06:31, s. 30). Enligt regeringen framstod det inte heller som lämpligt att låta deklarationsombud lämna skattedeklaration som ska lämnas efter föreläggande enligt 10 kap. 10 § SBL eftersom fråga är om få fall och enstaka deklarationer (prop. 2005/06:31, s. 29). Riskerna för brottsbekämpningen kommenterade regeringen enligt följande (prop. 2005/06:31, s. 36 och 37). Det kan inte råda några tveksamheter om att en huvudman som uppsåtligen underlåter att lämna uppgifter till kan fällas till ansvar för passivt brott enligt 2 § skattebrottslagen (1971:69) även om han eller hon har ett deklarationsombud. Den föreslagna regleringen torde enligt regeringen inte heller påverka den deklarationsskyldiges ansvar för aktivt skattebrott. Regeringen påpekade dock att det aktiva skattebrottet för sin tillämpning förutsätter att den deklarationsskyldige lämnar oriktig uppgift till myndighet. Detta innebär att den deklarationsskyldige inte kan hållas straffrättsligt ansvarig för felaktigheter som, helt utan hans eller hennes förskyllan, lämnats i en deklaration av ombudet, förutsatt att fullständiga och korrekta uppgifter lämnats till denne. När flera personer är inblandade i ett händelseförlopp, kan det enligt regeringen vara svårt att i efterhand utreda avsikten bakom vars och ens agerande. Likartade frågor aktualiseras t.ex. när flera av de representanter, huvudmän och ombud som undantagits från tillämpningsområdet för lagen om deklarationsombud lämnat Minskade administrativa kostnader SOU 2009:58 felaktiga uppgifter eller underlåtit att lämna uppgifter. Detsamma gäller när en skattskyldig i samband med en begäran om omprövning eller vid ett överklagande representeras av ett ombud och denne lämnar felaktiga uppgifter. Regeringen hänvisade till att förslaget innehåller en rad krav och inskränkningar som syftar till att minska risken för fusk och felaktigt utnyttjande av deklarationsombud. Härmed avsåg regeringen framför allt kraven för registrering av deklarationsombud, att uppgiftslämnandet kan kopplas till de kontroller som finns inbyggda i systemet för elektroniskt uppgiftslämnande och att ombudsförfarandet gjorts tillämpligt endast på visst, men inte allt uppgiftslämnande. Regeringen ansåg att risken för brottsbekämpningen ska tas på allvar, men inte överbetonas. Skälen för utredningens förslag: Kravet på egenhändig underskrift av deklarationer innebär betydande administrativa kostnader för företagen. I förarbetena till lagen om deklarationsombud angavs med hänvisning till Nuteks mätningar att företagens kostnader för att fullgöra kravet på undertecknande av deklara- inkomstdeklarationerna (prop. 2005/06:31, s. 27). I senaste uppdateringar av mätningarna är deklarationer har alltså minskat.11 Kravet på att punktskattedeklaration avseende skatt på alkohol, avfall, energi och reklam ska vara underskriven av firmatecknare kostar enligt en mätning som har gjort ca (R 2007:20). Mätningar av detta slag är givetvis ingen exakt vetenskap. Det går därför inte att utifrån dessa räkna fram vilken minskning av de administrativa kostnader som en viss åtgärd kommer att resultera i. Däremot kan konstateras att kravet på egenhändig underskrift i förhållande till andra föreskrifter orsakar mycket stora administrativa kostnader. Genom att utvidga systemet med deklarationsombud bör alltså en avsevärd minskning av företagens administrativa kostnader kunna uppnås. 11 Orsakerna till att kostnaden för undertecknande av skattedeklaration har minskat är sannolikt flera.