sou · GXB380 · 2009-10-05 00:00:00 — Medarbetarundersökningar syftar oftast till att beskriva den nuvarande situationen och sammanfattas ofta i ett index för hur nöjda medarbetarna är. Utredningen konstaterar att effektivitet och nöjda medarbetare är två delvis överlappande, men inte synonyma, begrepp. Utredningens djupintervju- och enkätundersökning har genomförts av undersökningsföretaget . Synovate har tidigare genomfört en större riksundersökning i en webbpanel bestående av yrkesverksamma i olika kategorier, i syfte 1 Kriminalvården genomförde en medarbetarundersökning för hela myndigheten . SOU 2009:80 Uppdrag och genomförande att hitta ett genomsnittligt betyg kring arbetsmiljö. Dessutom har Synovate genomfört flera hundra medarbetarundersökningar. I dessa har det visat sig att en väl fungerande organisation får en andel positiva svar som överstiger och en andel negativa som inte är högre än . Synovates riksundersökning gav ett betydligt lägre resultat än så. Ett resultat som är lägre än riksundersökningen är, enligt Synovate, en tydlig signal på att verksamheten behöver utvecklas. Utredningens enkätundersökning är framställd för att vara särskilt avpassad för Kriminalvården. sammanfaller dock utredningens frågor med sådana som har ställts i Synovates riksundersökning. I det fall då resultatet av svaren från Kriminal-vården på något sätt avviker från riksundersökningen har detta kommenterats i betänkandet. Konsultrapport om IT-verksamhet Utredningen har genomfört en särskild studie av den nuvarande IT-verksamheten i Kriminalvården (bilaga 4). Syftet med studien har varit att besvara frågorna: Vad gör man inom IT på Kriminalvården? Hur ser ledning och styrning av IT-verksamheten ut? Vilka styrdokument finns framtagna och hur är de implementerade ? Hur arbetar myndigheten med analyser och beslutsunderlag? Används IT effektivt ? Kan man på ett kostnadseffektivt sätt utnyttja IT bättre? Hur ser spårbarheten ut från de övergripande verksamhetsmålen ner till specifika aktiviteter inom IT? Finns det hinder för effektivt resursutnyttjande inom IT-området? Studien har skett genom samtal med Kriminalvårdens generaldirektör och intervjuer med representanter för Kriminal-vårdens IT-verksamhet och andra verksamhetsansvariga. Vidare har relevanta dokument, t.ex. handlingsplaner och rapporter, granskats. Uppdrag och genomförande SOU 2009:80 32 Utvecklingen av IT-verksamheten i Kriminalvården har följts upp. Studien har genomförts av en extern konsult vid . Konsulten har genomfört flera liknande granskningar av IT-verksamhet i andra myndigheter. Sakgranskning Kriminalvården har beretts tillfälle att sakgranska och kommentera de fakta som utredningen har redovisat i de beskrivande avsnitten i betänkandet. De berörda personalorganisationerna, Kriminalforsorgen i och Kriminalomsorgen i har sakgranskat avsnitt där utredningen har relaterat till förhållanden som berör respektive organisation eller land. 2 Kriminalvården och effektivitet 2.1 Inledning Kriminalvården har vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra effektiviteten. beslutades om en handlingsplan med besparingsåtgärder. Detta effektiviseringsarbete har utvärderats av utredningen i det första delbetänkandet, Uppföljning av Kriminalvårdens effektiviseringsarbete (SOU 2008:71). Sedan effektivitetsarbetet inleddes beslutade att en enmyndighetsreform inom kriminalvården skulle genomföras. De tidigare 35 enskilda kriminalvårdsmyndigheterna och omorganiserades från till en myndighet. Syftet med enmyndighetsreformen var bl.a. att förbättra effektiviteten i organisationen. Utredningens uppdrag är att finna ytterligare effektiviseringsmöjligheter inom verksamhet. 2.2 Effektivitetsbegrepp Inom den organisationsteoretiska forskningen har det påpekats att effektivitet är ett begrepp som är svårt att definiera och mäta.1 Effektivitet beskrivs inte sällan kunna vara av tre slag, dvs. organisatorisk effektivitet, inre effektivitet och yttre effektivitet. Organisatorisk effektivitet avser vanligen verksamhetens uppfyllelse av formella och mätbara mål. Den inre effektiviteten visar om saker görs på rätt sätt och den yttre effektiviteten om man gör rätt saker.2 För att kunna uppnå total effektivitet krävs att verksamheten finner en balans mellan den inre och den yttre effektiviteten.3 Effektivitetsbegreppet är således knutet till uppfyllelsen 1 Se t.ex. Karlöf eller och . 2 och , 2001. Kriminalvården och effektivitet SOU 2009:80 av organisationens mål och måluppfyllelsen i förhållande till resursanvändningen. Begreppen produktivitet och effektivitet blandas ofta ihop eller används felaktigt som synonymer.4 En ökad produktivitet betyder att verksamheten ökar sitt resultat med befintliga resurser, alternativt producerar likvärdigt resultat men med minskade resurser. För att vara effektiv måste organisationen vara produktiv, men däremot behöver inte hög produktivitet nödvändigtvis leda till hög effektivitet.5 Effektivitetsmätning sker för att hitta en bra fördelning mellan ett flertal mått så som kostnad, kvalitet och tid över ett flertal områden som exempelvis organisation, processer och människor.6 Effektivitetsbegreppet ges inte sällan en ekonomisk betydelse vid studier av företag och organisationer. När uppdraget är offentligt, dvs. när organisationen inte har en vinstmaximerande uppgift, blir det dock svårare att definiera vad effektiviteten bör omfatta. En offentlig organisation har en rad andra uppdrag knutna till samhällsnyttan än enbart att bedriva verksamheten på det mest ekonomiskt gynnsamma sättet. En myndighet i statsförvaltningen är i förhållande till regeringen självständig i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller kommuner eller när det gäller tillämpningen av lag. I övrigt lyder myndigheten under regeringen enligt 11 kap. 6 § regeringsformen. Det sista innebär att statsförvaltningen har att förverkliga regeringens politik.7 Utredningen har tagit Kriminalvårdens uppdrag som utgångspunkt för effektivitetsresonemangen. Effektivitet inom likställs med uppfyllelse av de mål som regering och riksdag har uppställt för verksamheten. Utredningen har därför inte sökt identifiera enskilda besparingsåtgärder eller insatser för att öka produktiviteten inom . Utredningen fokuserar istället på hur effektiviteten kan öka genom att utveckla Kriminalvårdens ledning och styrning mot de uppsatta målen för verksamheten. Styrningskedjan går ända från riksdag och regering via myndighetschefen ned till personalen i den operativa verksamheten och till samverkande intressenter. Utredningens utgångspunkt är att studera hur denna styrning ser ut. En ökad effektivitet inom 4 . 6 Amaratunga och Baldry. 7 SOU 2007:75, s. 39 f. 34 SOU 2009:80 Kriminalvården och effektivitet Kriminalvården leder till en högre samhällsnytta, vilket i sin tur kan leda till högre produktivitet eller minskade kostnader. Utredningen studerade Kriminalvårdens produktivitet i det första delbetänkandet och konstaterade att en mycket stor del av den långsiktiga produktivitetsförbättring som har ägt rum i kriminalvården är hänförlig till att det nu är högre beläggningsgrad på anstalter och i häkten än tidigare.8 De övergripande mål som regering och riksdag har beslutat för rättsväsendet är att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Det grundläggande uppdraget för Kriminalvården är att verkställa utdömda påföljder och påverka de intagna att inte återfalla i att begå brott. Inom ramen för uppdraget ska påföljderna verkställas på ett säkert, humant och effektivt sätt.9 2.3 Kriminalvårdens effektiviseringspotential Underlag har utredningen vid ett stort antal tillfällen begärt olika underlag från Kriminalvården. Det har i vissa delar varit svårt för myndigheten att redovisa relevanta uppgifter om verksamheten, t.ex. om utvecklingen av antalet platser, antalet arbetsskador och antalet incidenter. Jämförande statistik saknas i hög grad, vilket till viss del kan förklaras av att Kriminalvården bestod av ett stort antal självständiga myndigheter. I utredningens djupintervjuer har det framkommit att det enbart finns en begränsad erfarenhet i organisationen av att arbeta systematiskt med uppföljning och statistik. Forskning Forskningen i om kriminalvård är mycket begränsad och bedrivs huvudsakligen genom Kriminalvården själva. I huvudsak är denna forskning koncentrerad till effekter av olika behandlingsprogram , vilka endast en del av de intagna genomgår. Forskningen har ökat och har i väsentliga delar ännu inte redovisats. Forskning om kriminalvårdens effekter i sin helhet är 8 SOU 2008:71, s. 36 ff. 9 2 § första stycket förordningen (2007:1172) om instruktion för Kriminalvården. Kriminalvården och effektivitet SOU 2009:80 mycket begränsad och hämtas i första hand från . Någon svensk managementforskning om ledning av kriminalvårdsverksamhet har utredningen inte kunnat finna. Kriminalvårdens uppgift är att verkställa utdömda påföljder och verka för att klienterna inte återfaller i brottslighet. påbörjades en nordisk återfallsstudie. Studien förväntas lämna ett första resultat . Det har dock varit svårt att finna en relevant definition av begreppet återfall i brott. I den svenska offentliga statistiken om återfallsfrekvens räknas tiden för återfall från den första lagföringen fram till nästa eventuella lagföring.10 Under den tiden har dock den dömde genom fängelsestraffet varit helt eller delvis förhindrad att begå nya brott. Den som inte begår något nytt brott inom högst från den första domen anses således inte ha återfallit i brottslig verksamhet, även om han eller hon har varit frihetsberövad. Kriminalvårdens vision Bättre ut är välkänd i organisationen, men vid utredningens djuintervjuer har det visat sig att personalen på olika nivåer, från regionchefer till kriminalvårdare, endast har en vag kunskap om hur visionen ska omsättas praktiskt. Av utredningens jämförande studie av , och kan man konstatera att de tre länderna har valt att utforma kriminalvården olika,11 även om målet att minska återfall i brott är gemensamt. Personalens inställning Utredningens enkätundersökning visar att också personalen anser att det finns förbättringsområden inom det kriminalvårdande arbetet. av de kriminalvårdsinspektörer och kriminalvårdare som har svarat på enkäten anser att Kriminalvården lever upp till målet att minska återfallen i brott. Av de tillfrågade ger Kriminalvården positiva omdömen när det gäller att erbjuda meningsfull sysselsättning för de intagna, medan är negativa. Ungefär hälften anser att studieverksamheten för de intagna fungerar bra, medan en tredjedel ger Kriminalvården betygen mycket dåligt eller ganska dåligt. Hälften anser att programverksamheten är bra, men en tredjedel anser att denna verksamhet inte är bra. 10 har i myndighetens regleringsbrev för fått i uppdrag av regeringen att genomföra en kartläggning av innehållet i frivårdspåföljderna 11 Se avsnitt 8.8. SOU 2009:80 Kriminalvården och effektivitet 37 Slutsats Utredningens slutsats är att det kunskapsmässiga underlaget inom kriminalvårdsområdet är för svagt. Det gäller både forskning och beprövad, dokumenterad erfarenhet. Mot den bakgrunden kan små utvecklingsinsatser ge en väsentlig förbättring av resultatet, under förutsättning att rätt insatser görs. Enligt utredningens uppfattning är potentialen att uppnå högre effektivitet stor. För att uppnå denna potential krävs mer forskning om kriminalvård. Vid sidan av detta har utredningen intentionen att peka ut andra betydelsefulla förbättringsområden. 3 Kriminalvårdens utveckling 3.1 Inledning I detta kapitel ges en kort och översiktlig beskrivning av kriminalvårdens utveckling fram till , med betoning på utvecklingen av dess organisation. Ett särskilt fokus har lagts på reformen som genomfördes då Kriminalvården blev en myndighet. Förändringarna som skedde i organisationen i samband med enmyndighetsreformen utgör ett avstamp för utredningens fortsatta överväganden. 3.2 Från Fångvårdsstyrelsen till Kriminalvården Fångvårdsstyrelsen, en föregångare till dagens kriminalvårdsmyndighet, startade sin verksamhet . Det var första gången all fångvård samlades under samma huvudman. kom en ny kriminalvårdslag som avskaffade alla kroppsstraff med undantag för dödsstraffet. De påföljdsformer som behölls var frihetsstraff och böter. Frihetsstraffen var straffarbete och fängelse.1 3.2.1 Cellfängelser Genom riksdagsbeslut åren 1840–1841 byggdes nya fängelser i i enlighet med cellfängelseprincipen – det rörde sig om ett 25-tal fängelser över hela landet som togs i bruk fr.o.m. mitten av och framåt.2 Cellstraffet skulle skydda den intagne från skadlig påverkan av andra intagna och möjliggöra en individuell behandling. Staten lade ned stora summor på reformen med cell1 Se bl.a. Kriminalvården, Kriminalvården i , s. 37. 2 Det finns ett fåtal fängelser kvar som är i bruk. Kriminalvårdens utveckling SOU 2009:80 fängelser , i dagens penningvärde rör det sig om mellan 30 och 35 mdkr.3 3.2.2 Cellstraffet avskaffas Cellstraffet avskaffades när lag om verkställighet av frihetsstraff ersatte strafflag. De intagna skulle nu vistas i gemensamhet på öppna eller slutna anstalter och endast i undantag vistas i ensamcell. Upphörandet av cellfilosofins tillämpning hade föregåtts av flera decenniers reformering av fångvården, bl.a. genom lagreformer – ett exempel är möjligheten till villkorlig frigivning som infördes – och utvecklingen av frivården. Den socialdemokratiske justitieministern lade fram ett program där den övergripande tanken var att fängelsestraffet skulle bestå av vård och en anpassning till ett liv utanför anstalten.4 satt ett relativt stort antal människor i fängelse. var t.ex. 13 000 personer intagna i fängelse.5 Utvecklingen lade grunden för kriminalvårdspolitiken såsom den ser ut , där straffet består i själva frihetsberövandet och där det kriminalvårdande arbetet ska tillhandahålla de verktyg som möjliggör för den intagne att efter verkställt straff leva ett liv fritt från kriminalitet. 3.2.3 Större anstalter Diskussionen på 1950- och -60-talen kom framför allt att handla om hur allt fler skulle beredas plats på fängelserna och hur anstaltsstrukturen skulle anpassas härtill. hade inte hunnit anpassas till den nya lagstiftningen vilken t.ex. fordrade tillgång till verkstäder m.m. Ett flertal nya öppna anstalter inrättades och lokaler för bl.a. fritidssysselsättningar byggdes. I besparingsutredningen föreslogs en satsning på flera stora anstalter med ca 450 intagna. Syftet med större anstalter var att de dels skulle bli billigare, dels underlätta säkerheten genom att bevakningen förenklades. En differentiering i mindre grupper skulle dock kunna ske av de intagna. 3 m.fl., 2006, s 153. 4 Se bl.a. m.fl., 2006, s 153ff och Statskontoret, Rapport 2003:20, s. 49. 5 , 1977, s. 61 f. och Kriminalvården, Kriminalvården i , s. 38. SOU 2009:80 Kriminalvårdens utveckling Följden blev att beslutade att två stora anstalter om 435 platser skulle uppföras. Det var dock bara den ena, Kumla, som blev så stor som det var tänkt från början. Den andra anstalten, , fick endast ca hälften av de tilltänkta platserna. Bakgrunden härtill var den debatt som då fördes och som i korthet gick ut på att en anstalt med Kumlas storlek och slutenhet skulle verka nedbrytande för de intagna.6 ersatte lagen om behandling i anstalt verkställighetslag. Den nya lagen innehöll bl.a. bestämmelser kring sysselsättning och behandling. Anpassning i samhället skulle främjas och skadliga verkningar av inlåsningen skulle förebyggas. Frivård blev en självständig påföljd året efter, vilket fick till följd att frivårdsorganisationen byggdes ut.7 Administrationen utvecklades . Bl.a. förbättrades statistiken för verksamheten. Makt och befogenheter centraliserades till den nyinrättade Kriminalvårdsstyrelsen.8 3.2.4 kriminalvårdsreform Den kriminalvårdsreform som ägde rum föregicks av samhälleliga diskussioner initierade av olika påtryckargrupper där fängelsestraffet ifrågasattes och inlåsningens skadeverkningar lyftes fram. Kriminalvården reformerades genom att lag om behandling 1974 ersattes av lagen om kriminalvård i anstalt (KvaL). Reformen vilade på tanken om att minsta möjliga ingripande skulle ske när straffet bestäms. Utgångspunkten var att fängelsevistelse normalt sett är skadligt och att frivården därför är den naturliga formen för kriminalvård. Normaliseringsprincipen och närhetsprincipen skulle råda. Organisatoriskt ville man integrera frivård, häkte och möjliggöra samverkan och ett effektivt samarbete. Anstaltssystemet gjordes om och det dåvarande centralstyret decentraliserades.9 Som en följd av reform byggdes frivården ut och fick nya arbetsgifter. Frivårdens personal ökade så 6 Statskontoret, Rapport 2003:20, s. 49 f. Se även , 1977, s. 248 f., här diskuteras utvecklingen av fångantalet, fortsatta prognoser och den pågående kriminalpolitiska debatten. 7 , 1977, s. 50 och m.fl., s. 154 ff. 8 , 1977, s. 250 f. och Statskontoret, Rapport 2003:20, s. 50. 9 m.fl., 2006, s. 156 f. och Statskontoret, Rapport 2003:20, s. 50. Se även prop. Kriminalvårdens utveckling SOU 2009:80 att varje tjänsteman fick färre klienter. Frivården övertog också ansvaret för personundersökningarna från domstolarna och fick ansvar för handläggningen av frigivningen från lokalanstalterna. En konsekvens av kriminalvårdsreformen var också att anstaltsstrukturen förändrades. Stora anstalter ansågs inte ändamålsenliga. Istället uppfördes mindre anstalter med ett 40-tal platser vardera som skulle ligga nära det omgivande samhället. De reformer som genomfördes av kriminalvården har medfört höga kostnader för staten. Enligt Statskontoret ökade kostnaden per anstaltsdygn med , i fasta priser, . Produktiviteten minskade också kraftigt . Orsaken till detta var bl.a. en förändrad lagstiftning som var inriktad på mer individuellt utformad vård, vilket i sin tur fordrade betydligt mer personal. Personalstyrkan ökade från 2 700 till 6 000 anställda mellan och . skapades också en ny vårdarroll som innebar att vårdaren omvandlades från väktare till socialarbetare.10 Utbildningskraven för vårdarna ökade också efterhand. Även om det i samhället rådde ett klimat av acceptans för att kriminalvård måste få kosta och en politisk samsyn kring kriminalvårdsfrågorna, så ansågs fängelser dyra och en större utbyggnad skulle helst undvikas. infördes halvtidsfrigivningen, för att delvis avskaffas . infördes nya bestämmelser om villkorlig frigivning vilket innebar att möjligheten till halvtidsfrigivning försvann helt. gäller att den som har dömts till fängelse i regel friges villkorligt när två tredjedelar av ett tidsbestämt fängelsestraff, dock minst en månad, har avtjänats. tillkom flera alternativ till fängelsestraff och verkställighet i anstalt, bl.a. genom kontraktsvård och intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV).11 beslutade att Kriminalvårdstyrelsen skulle ges möjlighet att delegera beslut till kriminalvårdsregionerna eller anstalterna i syfte att effektivisera beslutsfattandet.12 Kriminalvården omorganiserades vilket medförde att ca 140 lokala myndigheter ersattes med 37 kriminalvårdsmyndigheter i syfte att göra det möjligt att bedriva både frivårds- häktes-, anstaltsverksamhet inom samma myndighet. Detta skulle leda till en ökad 10 m.fl., 2006, s. 158. 11 S.k. fotboja. 1989/90:154. SOU 2009:80 Kriminalvårdens utveckling effektivitet och resursanvändning.13 Indelning i regionmyndigheter och lokala kriminalvårdsmyndigheter beslutades av regeringen. Beslut om antalet häkten och anstalter och var de skulle vara placerade togs dock av . I och med att det individuella vårdbehovet stod i fokus så fick t.ex. närhetsprincipen, dvs. att en intagen ska placeras på en anstalt nära hemorten, mindre betydelse. Den intagne skulle i första hand placeras på den öppna eller slutna anstalt som kunde erbjuda rätt behandling. En modernisering av verkställighetslagstiftningen håller på att ske med utgångspunkt i de förslag som lämnade i betänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54).14 De regler som trädde i kraft har bl.a. inneburit att utslussningsmöjligheterna har utökats genom halvvägshus och utökad frigång. Det senare innebär att den intagne under kontrollerade former avtjänar den sista delen av fängelsestraffet i sin bostad. infördes möjligheten att skjuta upp den villkorliga frigivningen om den intagne inte följer de regler som gäller för verkställigheten. Detta ersatte tidigare bestämmelser om senareläggning. Utredningen bedömde i sitt andra delbetänkande att det finns en outnyttjad möjlighet att påverka belastningen på Kriminalvårdens häkten och anstalter. Kriminalvården kan t.ex. bereda fler fängelsedömda möjlighet att verkställa fängelsestraffet genom IÖV, förbättra förutsättningarna för utslussningen från anstalter och överföra fler fängelsedömda till sina respektive hemländer. Anstalterna kan också beläggas jämnare. Beläggningssituationen vid häktena kan också effektiviseras genom att tidigare överföra de fängelsedömda till en anstalt.15 3.3 Kriminalvården effektiviseras Hösten förändrades kriminalvårdens organisation återigen. Kriminalvårdens organisation bestod efter den förändringen av , de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och Transporttjänsten. blev den centrala förvaltningsmyndigheten och därmed chefsmyndighet för de 35 lokala kriminalvårdsmyndigheterna. bestod av ett 13 prop. 1996/97:1 14 Se prop. 2005/06:123. 15 SOU 2009:13, s. 60 ff. 43 Kriminalvårdens utveckling SOU 2009:80 huvudkontor samt fem regionkontor, de senare ansvarade för tillsyn av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna. Viktiga händelser har också på olika sätt påverkat förutsättningarna för Kriminalvårdens verksamhet, inte minst de uppmärksammade rymningarna från bl.a. anstalterna och . 3.3.1 utredningar och effektiviseringsarbete () granskade om det förelåg hinder för ett effektivare resursutnyttjande inom kriminalvården.16 I sin rapport till regeringen anförde RRV bl.a. att frågan om en samlad myndighet för kriminalvården borde prövas. RRV föreslog även att styrningen av verksamheten borde ses över av och att de administrativa nivåerna borde minska. Rapporten konstaterade även att kriminalvården inte hade ett fullgott system för planering, budget och uppföljning av verksamheten samt att inte gjorde egna prioriteringar i sina planeringsdirektiv. Regeringen gav i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som hade vidtagits eller planerades med anledning av RRV:s rapport.17 redovisade uppdraget i december år 1999.18 Som har nämnts ovan ändrades organisationen på så sätt att regionmyndigheterna avvecklades som självständiga myndigheter och blev regionala enheter. Däremot genomfördes inte RRV:s förslag om att göra kriminalvården till en enda myndighet. Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att följa upp RRV:s rapport. Statskontoret skulle också bl.a. lämna förslag till effektiviseringar av verksamheten, däremot skulle Statskontoret t.ex. inte granska styrsystemet19 eller den regionala organisationen. Resultatet presenterades i en rapport i augusti år 2003.20 Statskontoret kom, precis som RRV, fram till att kriminalvården borde bli en sammanhållen myndighet. Statskontoret menade att kriminalvården redan fungerade som en sammanhållen myndighet och att detta borde avspeglas i den faktiska organisa16 , RRV 1999:27. 17 Regeringen , bes. 18 KVS beteckning A19-1999-0044153 (dnr. Ju1999/6090/). 19 Styrsystemen skulle inte granskas eftersom enligt uppdraget arbetade med en reformering av den centrala styrningen och uppföljningsprocesserna samt resultat- och annan ekonomistyrning. 20 Statskontoret, Rapport 2003:20. SOU 2009:80 Kriminalvårdens utveckling tionen. Andra slutsatser angav att det fanns behov av stramare budgetarbete, tydligare mål och uppgifter samt en effektivare administration. Kriminalvården hade genomfört ett flertal effektiviseringsåtgärder inklusive organisationsförändringar fram , främst utifrån .