sou · GXB373 · 2009-10-07 00:00:00 — Den övergripande strukturen för stöd till svensk filmproduktion och formerna för stödgivning är, enligt bedöm- ning, ändamålsenliga och bör i allt väsentligt bestå. Det finns, som redovisas i detta kapitel, dock skäl för en del förändringar, i första hand i fråga om vissa prioriteringar mellan ändamål och när det gäller grundläggande villkor för stöden. Låt förhandsstöden även i fortsättningen utgöra huvuddelen av stöden till svensk filmproduktion Förslag: Förhandsstöden främjar kvaliteten i svensk film och bör därför även fortsättningsvis utgöra huvuddelen av stöden till svensk filmproduktion. Systemet med filmkonsulenter som prövar stödansökningarna har tydliga fördelar och bör därför bestå. Bedömning: Förhandsstöden till svensk filmproduktion är i behov av förstärkning. Det gäller i synnerhet förhandsstöden till barn- och ungdomsfilm och till dokumentärfilm. Förhandsstöden till svensk filmproduktion har funnits . Det nuvarande systemet med filmkonsulenter som bedömer stödansökningarna infördes i , då det ersatte ett tidigare nämndsystem. Förhandsstöden till långfilm, barn- och ungdoms- film, kort- och dokumentärfilm samt utveckling uppgick till totalt ca . finns det två långfilmskonsulenter samt en konsulent för barn- och ungdomsfilm, en konsulent för dokumentärfilm och en för kortfilm. Hos långfilmskonsulenterna kan man söka stöd även till långfilmer för barn och ungdomar och till långa dokumentärer. Konsulenterna för barn- och ungdomsfilm respektive dokumentär- film kan också bedöma ansökningar om stöd till kortfilmer inom En ny svensk filmpolitik Konsulenten för barn- och ungdomsfilm kan också bedöma ansökningar om stöd till dokumentärfilmer för en yngre publik. Samtliga konsulenter delar ansvaret för utvecklings- stöd, som kan ges till bl.a. manusutveckling. Konsulenterna för- ordnas i regel för en treårsperiod, med möjlighet till förlängt för- ordnande under ytterligare högst . Konsulenternas uppgift är att bedöma stödansökningar och föreslå om filmer ska få stöd eller inte samt stödbelopp. Förslagen lämnas sedan till för beslut. Styrelsen kan i sin tur delegera beslut till vd. Det finns, så vitt har kunnat erfara, en tämligen bred uppslutning i branschen kring förhandsstöden som en stöd- form som bygger på en kvalitetsprövning av filmprojekt och kring systemet med konsulenter som gör denna kvalitetsprövning. Producenter kan givetvis ha synpunkter på enskilda stödbeslut och värdera enskilda konsulenters insatser olika, men få ifrågasätter själva modellen. Att förhandsstöden har betydelse för svensk films kvalitet är tydligt. Man kan t.ex. konstatera att de svenska filmer som får inter- nationellt erkännande och genomslag är filmer som har fått förhandsstöd. har även fört statistik över svenska filmkritikers betygssättning av svenska filmer. Stati- stiken visar att filmer som har fått förhandsstöd i genomsnitt får bättre betyg än andra svenska filmer, även om det givetvis finns undantag. Den visar också att dessa oftast mer kritikerrosade filmer publikmässigt finns över hela fältet, från publikt smala filmer till filmer som når en stor publik.2 Som redovisas i kapitel 2 har produktionsstödsystemen i de nordiska länderna mer eller mindre tyngdpunkten i selektiva stöd som bygger på kvalitetsprövning. I och däremot dominerar automatiska stöd som ges utan kvalitets- prövning, även om man också där har kvalitetsinriktade stöd. Denna skillnad kan, som påtalas i kapitel 2, ha att göra med skillna- der i marknadernas respektive storlek. Större marknader med större avsättning för fler olika typer av filmer kan vara bättre på att fram- bringa kvalitet och mångfald än mindre marknader. På en liten marknad med hög ekonomisk risk och små utsikter till förtjänster gynnas sällan nytänkande och konstnärligt risktagande. Om man eftersträvar filmer av hög kvalitet räcker det då inte att enbart, utan 2 Se Svenska Filminstitutets Filmåret i siffror 2008. En ny svensk filmpolitik urskiljning, ge marknaden stöd, eftersom det inte på ett avgörande sätt ökar marknadens storlek eller förändrar hur marknaden fungerar. Om man eftersträvar kvalitet bör man också ha en strategi för kvalitet i stödgivningen. Det är, enligt uppfattning, av avgörande betydelse att stöden till svensk filmproduktion har som främsta uppgift att höja kvaliteten i svensk film. Denna uppgift bör avse såväl filmer med ett bredare publikt tilltal som de mest utmanande och krävande filmerna. Att ha kvalitet som ledstjärna är i längden nödvändigt för att filmpolitiken ska kunna upprätthålla sin legiti- mitet. anser därför att förhandsstöden även i fort- sättningen bör utgöra huvuddelen av stöden till svensk filmproduk- tion. Det är angeläget att utvecklar arbetet med att följa upp och mäta effekten av produktionsstöden med avseende på filmernas kvalitet. Här är även det internationella genomslaget på festivaler samt internationell försäljning av betydelse. Enligt uppfattning bör även det nuvarande konsulentsystemet bestå. En klar fördel med konsulenter jämfört med tidigare nämnder är systemets tydlighet i ansvarsfrågan. Konsulenterna är enskilt ansvariga för sina bedömningar. Det finns synliga personer bakom som tar ansvar för hur olika projekt bedöms, för om de rekommenderas stöd eller får avslag. Som redo- visas i det följande är det viktigt att det för producenter finns ett alternativ till de selektiva förhandsstöden, för att skapa dynamik i stödsystemet som helhet. får som nämnts inte lämna ofinansierade för- slag. i detta kapitel redovisar ett förslag om att genom vissa omprioriteringar inrätta ett nytt produktions- stöd till talangutveckling m.m., vilket utredningen bedömer som strategiskt viktigt för svensk films framtid. Enligt bedömning är dock även de nuvarande förhandsstöden i behov av ökade resurser, för att den framtida filmpolitiken ska kunna upp- rätthålla en filmproduktion av hög kvalitet i viss omfattning. Det är behov som inte kan tillgodoses genom omprioriteringar på film- politikens område. Vid framtida överväganden bör i synnerhet barn- och ungdoms- filmens behov beaktas, då denna genre har relativt begränsade stöd- resurser. Förhandsstödet till barn- och ungdomsfilm var 2008 ca . Barn- och ungdomsfilmen har särskilt svårt att hävda sig på den kommersiella marknaden, som den ofta använder unga skådespelare och därför kräver mer av tid och resur- En ny svensk filmpolitik ser än filmer för vuxna. Att det görs svensk film av hög kvalitet för barn och ungdomar är viktigt, dels med tanke på att filmutbudet för dessa målgrupper i övrigt ofta riskerar att bli relativt ensidigt, dels för att barn och ungdomar även är framtidens vuxenpublik. Enligt uppfattning bör även särskild vikt läggas vid dokumentärfilmens behov. Den svenska dokumentärfilmen har i synnerhet varit mycket framgångsrik, inte minst internationellt. Svenska dokumentärfilmer har ofta såväl konstnärlig integritet och personligt tilltal som hög angelägenhetsgrad i skild- ringen av samtid och historia. Dessa filmer når ofta också en stor publik på tv, som i regel är dokumentärfilmens främsta visnings- fönster. lider svensk dokumentärfilm tydlig brist på resur- ser. Det får bl.a. som konsekvens att man ibland väljer bort vissa frågor eller ämnen som bedöms sakna internationellt intresse, efter- som producenter blir allt mer beroende av internationell finansiering. Ansvarig konsulent fördelade 2008 ca i dokumentärfilmsstöd. Till viss del har dokumentärfilmens begrän- sade stöd kunnat kompletteras av att långfilmskonsulenter har valt att ge långa dokumentärer viss prioritet. Det är dock angeläget, enligt uppfattning, att det stöd som är vikt för dokumentärfilmen får en mer framskjuten position bland förhandsstöden. stöd till kort- och dokumentärfilm utgör ett viktigt komplement till stöd. Det bör därför, enligt uppfattning, bibehållas. Stödet var 2008 ca , varav särskilt avsattes för Stiftelsen . Minska hindren för svenska filmers lansering i andra visningsfönster än biografen Förslag: Förhandsstöd bör i viss utsträckning kunna ges till värdefull långfilm och barn- och ungdomsfilm utan nuvarande krav på normal biografpremiär med normal biografexploatering, detta under förutsättning att det finns en ambitiös plan för filmens spridning i olika visningsfönster. Detsamma bör gälla för utvecklingsstödet till långfilm och barn- och ungdomsfilm. En ny svensk filmpolitik I de få fall där svensk långfilm produceras utan stöd från avgör producenten och andra finansiärer om man vill för- söka få biografdistribution eller om man vill släppa filmen direkt i andra visningsfönster. De flesta producenter eftersträvar biograf- premiär, eftersom det ofta är viktigt även för filmens vidare lansering. Men detta behöver inte alltid vara fallet. Biograflansering är kost- samt och inte nödvändigtvis strategiskt rätt för alla filmer. För all film som får förhandsstöd gäller enligt filmavtalet att producenten ska redovisa en ambitiös plan för filmens spridning i olika visningsfönster. För långfilm som får stöd gäller dessutom filmavtalets krav på normal biografpremiär med normal biograf- exploatering, vilket i praktiken innebär att filmer som får stöd måste ha distribution på biograf innan de visas på t.ex. dvd eller via filmtjänster på Internet. För stöd till kort- och dokumentärfilm gäller inte kravet. krav på biograflansering av långfilm har mött kritik från bl.a. producenter och konstnärliga upphovsmän. Även om biografen är viktig är det inte alltid självklart att tradi- tionell biograflansering är det optimala sättet för alla filmer att nå sin publik, menar man. Med kravet på biograflansering följer ekono- miska och andra villkor som t.o.m. kan innebära att spännande och angelägna filmer som skulle kunna nå en publik på andra vägar inte blir gjorda. Många filmskapare ser dessutom ett problem i att man numer i princip är hänvisad till en biografägare och ofta en distri- butör i samma koncern för filmens lansering i . Det riskerar att leda till anpassning och minskad mångfald i utbudet av svensk film. delar i allt väsentligt kritiken. Det är, i synner- het mot bakgrund av teknikutvecklingen, inte rimligt att stöd som syftar till att främja värdefull svensk film helt och hållet hindrar svenska filmare att pröva nya vägar att nå publiken. För- handsstöd bör därför i viss utsträckning kunna ges till värdefull långfilm och barn- och ungdomsfilm utan nuvarande krav på normal biografpremiär med normal biografexploatering. Detsamma bör då gälla för stödet till utveckling av långfilm och barn- och ungdoms- film. Det generella kravet på en ambitiös plan för filmens spridning i olika visningsfönster bör gälla för allt förhandsstöd även i fort- sättningen. Stöd till filmer som inte biograflanseras på traditionellt sätt bör förenas med samma kvalitetskrav som stöd till biograf- filmer. En ny svensk filmpolitik Den förändring av stödvillkoren som föreslår innebär inte att avsevärt mycket färre svenska filmer kommer att lanseras på biograferna. Biografen har hög prestige i filmbranschen, och är ofta strategiskt viktig för att väcka ett vidare intresse för filmer. Genom den föreslagna förändringen öppnas dock en viss möjlighet att dessutom pröva alternativa vägar och strategier. Typiskt sett kan det röra sig om filmer som har svårt att få biograf- distribution men som anses ha en särskild angelägenhetsgrad eller ett särskilt konstnärligt värde, eller filmer där man aktivt söker nya sätt att nå publiken. Vissa filmer som får stöd kan därmed komma att släppas direkt på t.ex. Internet, andra kan visas på bio- graf och i andra visningsfönster eller få en snabbare lansering i andra fönster efter att de först visats på biograf. Det är också möj- ligt att filmer som når popularitet på Internet senare kan lanseras på biograf. En ökad flexibilitet i distributionen bör kunna bidra till både ökad mångfald i utbudet av svensk film och bättre förutsättningar att nå publiken. Effekterna av de förändrade stöd- villkoren bör följas och utvärderas innan man eventuellt överväger ytterligare steg mot ett mer fönsterneutralt stödsystem för svensk filmproduktion. Eftersom de samlade stödresurserna för svensk film är begrän- sade bör utvecklings- eller produktionsstöd inte kunna ges till drama- serier för tv, enligt uppfattning. Om sådana insatser ska övervägas krävs först en substantiell ökning av de samlade stödresurserna. Förbättra villkoren för producenter som får förhandsstöd Förslag: Förhandsstöden till svensk film bör villkoras med att de ska räknas som en del av producentens insats i filmen när producenten avtalar med samproducenter och andra finansiärer om fördelningen av filmens kommersiella intäkter. Som redovisas närmare i kapitel 2 präglas svensk film av en ekono- miskt svag producentstruktur. Ytterst få svenska filmer gör någon ekonomisk vinst eller spelar ens in kostnaderna – för producenten. I många fall kan andra av filmens finansiärer räkna hem sina insatser fastän producenten gör förlust. Av finansiärerna befinner sig En ny svensk filmpolitik producenten i regel längst bak i intäktskedjan som han eller hon tar den största ekonomiska risken. Producenters svaga ekonomi är ett problem i svensk film. I längden påverkas alla som verkar i den svenska filmbranschen negativt av detta. Konstnärliga upphovsmän, skådespelare, filmteam och teknik- och serviceföretag får sämre villkor. Även för andra finansi- ärer kan det medföra problem om producenten ständigt har en pressad ekonomi och knappa marginaler. ändrade policy, att ge högre stöd till färre filmer, har varit ett sätt att för- bättra situationen för dem som får stöd. Men många menar att problemet kvarstår så länge producenten i grunden befinner sig i en utsatt position i förhållande till andra finansiärer. Från producenthåll har man lyft fram behovet av reglering av producentens villkor i förhållande till andra finansiärer. Man anser att behovet i synnerhet gäller relationerna till () och de regionala produktionscentrumen. Dessa, menar man, tillhör de starkaste och viktigaste finansiärerna av svensk film vid sidan av . bör de inte ha samma vinst- intressen i filmprojekten som t.ex. distributörer, kommersiella tv- företag eller riskkapitalister, eftersom SVT är licensfinansierat och de regionala produktionscentrumen huvudsakligen finansieras med offentliga medel. Föreningen har fram- fört krav på att SVT:s villkor gentemot externa producenter gene- rellt ska regleras, genom en Code of Practice, enligt förebild från brittiska BBC.3 Man anser också att SVT:s och regionala produktions- centrums ägande i filmer som får produktionsstöd ska begränsas. Frågan om public service-företagens villkor gentemot externa producenter behandlas i regeringens public service-proposition (prop. 2008/09:195). Regeringen föreslår inte någon reglering av villkoren, utan betonar vikten av att programföretagen säkerställer att deras organisationer för inköp och beställning av extern produk- tion präglas av tydlighet, klara spelregler, långsiktighet och förut- sägbarhet. Regeringen bedömer vidare att samtal mellan program- företagen och externa producenter om hur samarbetet ska organi- seras och regleras kan bidra till ytterligare tydlighet. bör det, enligt regeringen, vara programföretagen som självständigt beslutar hur samtalen ska utformas. Att särskilt reglera affärsmässiga relationer mellan film- producenter och vissa andra intressenter kan vara problematiskt på 3 Se kapitel 2. En ny svensk filmpolitik Det gäller även om man utgår från syftet att främja nationell filmproduktion. Som redovisas i kapitel 2 åläggs och danska enligt avtal att medfinansiera dansk film till för- månliga villkor för producenter. Erfarenheterna av detta system är inte enbart av godo. Enligt kritiker har det lett till att tv-företagen, som kompensation för de generösa ekonomiska villkor man erbjuder, ställer högre krav på att filmerna ska passa tv-företagens program- utbud och profil. Dansk tv, menar man, har fått ett oproportionerligt stort inflytande över dansk film, som tvingas anpassa sig efter tv-mediets förutsättningar. Det finns dock en möjlighet att förbättra villkoren för produ- center utan att man direkt reglerar marknaden eller särbehandlar vissa övriga intressenter. förhandsstöd tillfaller produ- centen, men räknas enligt praxis inte som en del av produ- centens insats i filmen. Den genomsnittliga andelen förhandsstöd i de svenska långa spelfilmer som fick stöd 2008 var av budgeten. Vid förhandlingen med samproducenter och andra finan- siärer om fördelningen av filmens kommersiella intäkter räknas i regel enbart producentens insats av privata medel som produ- centens andel. I praktiken får han eller hon ofta en mindre del än många andra intressenter av filmens kommersiella intäkter. Enligt uppfattning bör man därför villkora förhands- stöden med att de ska räknas som en del av producentens insats i filmen. Därmed får producenten ett annat utgångsläge när han eller hon i sin tur avtalar med övriga finansiärer om ekonomiska villkor. kan det stärka producenterna och skapa ett bättre produk- tionsklimat. Det bör gynna alla som är verksamma i svensk film: utöver producenterna själva även konstnärliga upphovsmän och filmarbetare och i längden också andra finansiärer, genom att man får en mer ekonomiskt stabil samarbetspartner. Som redovisas i det följande bör villkoret, enligt uppfattning, gälla även för marknadsstödet. Om nuvarande praxis bygger på någon genomtänkt princip kan den vara att stödet ges till filmprojektet generellt, för att det ska kunna komma till stånd – i övrigt gäller samma fördelning av kommersiella intäkter som om filmen hade gjorts utan stöd. Film- utredningen anser att det finns skäl att ifrågasätta denna princip, om man beaktar hur filmfinansieringen fungerar i praktiken. Finansieringen av svensk film bygger på att den ekonomiska risken i produktionen inte delas proportionerligt mellan alla intres- senter. Den har, tillspetsat uttryckt, till stor del lagts ut på En ny svensk filmpolitik Utöver ansvar för att produktionen genomförs har producenten även det ekonomiska ansvaret och tar i regel den största ekonomiska risken i produktionen. Det är just för att produ- centen har denna roll och detta ansvar som han eller hon tilldelas förhandsstödet. Det vore då också rimligt att räkna stödet som en del av producentens insats i projektet. Om filmavtalet ersätts av en helt statlig finansiering av film- stöden ger det ytterligare skäl för den förändring som Film- utredningen föreslår. upphörande innebär bl.a. att tv- företagens position relativt producenterna förstärks ytterligare, när tv-företagen själva disponerar de medel som genom avtalet omfördelas till producenter. Det motiverar ytterligare att stöd- villkoren förändras, i syfte att stärka producenterna. Enligt nuvarande villkor för förhandsstödet till långfilm ska stödet börja återbetalas när filmen uppbär nettointäkter över en viss nivå, dvs. när intäkterna överstiger det belopp som motsvarar producentens investering och de andra investeringar som berättigat till intäkts- andelar, inkluderat ett påslag om av godkänd finansi- ering. Dessa återbetalningsvillkor bör gälla även fortsättningsvis. Omprioritera resurser till förmån för produktionsstöd Förslag: Stödet till åtgärder mot olovlig hantering av film samt stödet till regionala produktionscentrum, vilka finansieras genom filmavtalet, bör av olika skäl avskaffas och resurserna omprioriteras till produktionsstöd. Tillsammans uppgår stöden till ca . Stöd till åtgärder mot olovlig hantering av film Genom det nuvarande filmavtalet finansieras ett stöd till åtgärder mot olovlig hantering av film i alla visningsformer. Stödet infördes filmavtal, då det ersatte ett tidigare stöd till samarbete mellan filmbranschen och tv-företagen. uppgick stödet till ca . Stödet syftar till att bidra till brottsföre- byggande arbete mot olovlig fildelning och liknande verksamhet. Det fördelas till skillnad från andra stöd direkt av branschparterna i filmavtalet, efter samråd med . En ny svensk filmpolitik inte i redovisning, men stödet har använts bl.a. för informationskampanjer mot olovlig fildelning. Illegal fildelning är ett fenomen som drabbar filmbranschen som helhet och som hotar inte minst utvecklingen av nya legala visnings- fönster för film. Arbetet mot illegal fildelning och andra former av upphovsrättsintrång är därför generellt sett viktigt. Det finns dock skäl att ifrågasätta om det ska vara en uppgift för filmpolitiken att ekonomiskt stödja bl.a. den opinionsbildning som branschen själv bedriver. Branschinsatser för att stävja illegal fildelning m.m. görs utan ekonomiskt stöd från filmavtalet av organisa- tioner som och och även av dvd-branschen. Stödet till åtgärder mot olovlig hantering av film har också, till skillnad från andra stöd i filmavtalet, karaktären av medel som branschparterna ger sig själva i ett visst syfte, utan att stödet egentligen utgör en integrerad del av filmpolitiken som helhet. Enligt uppfattning bör insatserna för att främja den legala filmmarknaden och motverka illegal hantering av film ske på andra sätt än genom branschstöd av denna karaktär. Arbetet bör i stället vara en integrerad del av utåtriktade verksamhet och på ett tydligare sätt omfatta alla visningsfönster för film. bör i detta arbete samverka med berörda bran- scher. har fått regeringens uppdrag att följa den digitala utvecklingen inom filmområdet samt utvecklingen kring frågor rörande olovlig hantering av film. Som redovisas i kapitel 7 anser att roll och kompe- tens i dessa frågor bör förstärkas, som ett led i tillskapandet av en modern filmpolitik som syftar till att främja filmmarknaden i alla visningsfönster. Av dessa skäl anser att stödet till åtgärder mot olovlig hantering av film bör avskaffas och resurserna i stället användas för produktionsstöd. Vissa parter i det nuvarande filmavtalet har framfört stånd- punkten att stödet till åtgärder mot olovlig hantering av film fyller en funktion och att det bör hanteras av branschparterna. Om avtals- modellen upphör är det, enligt uppfattning, inte möjligt att motivera ett stöd av denna typ inom ramen för en helt statligt finansierad filmpolitik. En ny svensk filmpolitik Stöd till regionala produktionscentrum Stödet till regionala produktionscentrum fördelas till , Filmpool Nord, och Filmpool Mälar- dalen och uppgick till totalt ca . När stödet instiftades filmavtal var det ett slags natio- nellt erkännande av regionaliseringens betydelse för svensk film- produktion. Stödet fördelades med vardera till och Filmpool Nord, som då hade hunnit bli relativt etablerade, samt , som var på väg att etablera sig inom långfilmsproduktion. När filmavtal träffades och stödet utökades något höll Filmpool på att bildas. Även om man från nationellt håll har erkänt regionernas betydelse har det skett med reservation för att nationella resurser till svensk långfilm inte bör spridas för mycket över landet, då det inte skulle vara rationellt ur produktionsekonomisk synpunkt. Produktion av långfilm kräver stora ekonomiska resurser och en infrastruktur av teknik och kompetens som inte kan finnas överallt. Av detta skäl har andra regioner inte fått del av stödet till regionala produktions- centrum, som har förblivit relativt begränsat. Ett annat skäl torde vara att stödet i ett avseende skiljer sig från de andra produktions- stöd som fördelar. Medan andra stöd ges till produ- center går detta stöd till regionalt ägda eller regionalt finansierade bolag som samproducerar och blir delägare i producenters filmer. Finansieringen är villkorad med krav på att produktion ska ske i den aktuella regionen i viss omfattning. Ur producentens synpunkt är därför stöd från att föredra framför regional finansiering, även om bådadera oftast är nödvändiga för produktionen. Som redovisas närmare i kapitel 2 har regionaliseringen i flera avseenden vitaliserat svensk film, som utvecklingen har haft negativa sidoeffekter för branschen.