sou · GXB313 · 2009-02-18 00:00:00 — Trots detta har analyserna lagts som grund för långtgående slutsatser om Kriminalvårdens effektivitet. DEA-tekniken har även använts som underlag för jämförelse av kostnadseffektivitet mellan gamla och nya anstalter. Inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag anstalterna har byggts utifrån helt andra kriminalpolitiska princi- per, som gör att de i olika avseenden inte kan användas effektivt utifrån dagens krav på innehållet i Kriminalvårdens verksamhet. Flera av anstalterna är exempelvis lokaliserade så att de numera ligger i stadskärnor och omöjliga att bygga ut. Inte heller här har lokalernas ändamålsenlighet för verksamheten granskats innan utred- ningen dragit sina slutsatser om kostnadseffektivitet och möjligheter till nödvändiga förändringar. Jag anser att DEA-analysen ger en felaktig bild av Kriminalvårdens effektiviseringsmöjligheter och har inneburit att utredningen därmed dragit fel slutsatser. DEA-analysen ger inte uppdragsgivaren ett korrekt svar på den ställda frågan om förutsättningarna för Kriminal- vården att bygga nya och avveckla gamla anläggningar inom ramen för tilldelade anslag. I denna del av betänkandet ska utredningen behandla Kriminalvårdens projektering och upphandling av nya anstalter. Enligt utredningens direktiv ska utredaren beakta Ekonomi- styrningsverkets rapport i Kriminalvårdens lokalförsörj- ning (ESV 2008:04). Rapporten har således legat till grund för kapitlet. Utredningen har inför granskningen i detta avsnitt varit i kon- takt med och intervjuat ett flertal experter inom upphandling, pro- jektering, byggande och investering samt fastighetsförvaltning. De resonemang utredningen för har på olika sätt prövats mot dessa experter, även om utredningen naturligtvis är ensamt ansvarig för de slutliga bedömningarna. I förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. anges att regeringen beslutar vilka myndigheter som ska för- valta fastigheter. ägde Kriminalvården sina egna lokaler. ägdes de av . genomfördes en reform som innebar att de statliga myndigheterna som huvudregel inte skulle äga sina lokaler. När reformen besluta- des konstaterades att vissa fastigheter var av sådan karaktär att det rimligen inte fanns något alternativt ändamålsområde än den verk- samhet som redan bedrevs i lokalerna. Det saknades således andra möjliga hyresgäster än den myndighet som redan hyrde lokalen. Större delen av dessa s.k. ändamålsfastigheter lades i Statens fastig- hetsverk och . Men en mindre del, bl.a. kriminal- vårdsmyndigheternas fastigheter, överfördes till , som då var ett nystartat statligt bolag. Detta bolag tillhandahåller s.k. ändamålsfastigheter bl.a. till rättsväsendet. ägs två tredjedelar av kriminalvårdsanläggningarna i av Specialfastigheters dotter- bolag . Kriminalvårdsanläggningarna ut- gör av Specialfastigheters hela fastighetsbestånd. Ett samarbetsavtal mellan Kriminalvården och Specialfastigheter reglerar bl.a. ansvar och roller vid ny-, till- och ombyggnader av de av Kriminalvården hyrda fastigheterna. Avtalet tillämpas i första hand då det är fråga om till- och ombyggnader eller nybyggande på mark som Specialfastigheter äger. En tredjedel av Kriminalvårdens anläggningar ägs av privata fastig- hetsbolag. Oberoende av vem som äger de anläggningar som Kriminalvården behöver för sin lokalförsörjning står fastighetsägarna för ägandet och driften av lokalerna, dvs. värme, el och vatten samt huvuddelen av underhållet och reparationerna. Kriminalvården driver verksamheten i lokalerna och står för personal och förbrukningsmateriel. Kriminal- vården ansvarar för inventarier och säkerhetsutrustning såsom över- vakningskameror och larm m.m. Uppdelningen av underhållet mellan Kriminalvården och fastighetsägarna regleras normalt i hyresavtalet och i en s.k. gränsdragningslista. Kriminalvården investerar ett par hundra mnkr i sina hyrda fastigheter. 9.3Projektering av nya anläggningar När en ny byggnadsfastighet, oavsett om det är en kriminalvårds- anläggning eller någon annan byggnad, ska byggas föregås upp- förandet av planering och projektering. Vid planeringen identifieras behovet av en ny byggnad och vad den ska inrymma. Planeringen sker mot bakgrund av de ekonomiska resurser som finns hos den som har behov av den nya fastigheten. Projekteringsstadiet är en ganska utdragen process, som påbörjas innan eller när en plats för byggnaden har identifierats och som fortgår till dess att bygg- processen har inletts. Projekteringen är mer konkret än planeringen och ska leda till att tillhandahålla tillräckliga förutsättningar för att byggnadsentreprenören ska kunna veta hur byggnaden ska upp- föras. Projekteringen ska t.ex. leda till att ritningar och andra bygg- handlingar, inklusive säkerhetshandlingar, för byggnaden ställs till byggnadsentreprenörens förfogande. Som har framgått ovan ansvarar Kriminalvården för att det skapas tillräckligt med häktes- och anstaltsplatser inom ramen för det till- delade anslaget. Kriminalvården begär således inte några särskilda investeringsmedel för att anskaffa ett nytt häkte eller en ny anstalt. Redovisning av framtida kostnader för hyra och drift av lokaler lämnas i myndighetens budgetunderlag, som sträcker sig . Tiden för att anskaffa en anstalt eller ett häkte är dock ofta längre än . Hyresavtalen sträcker sig dessutom betydligt längre än så. Kriminalvården redovisar därför då och då sådana lokalbehov som sträcker sig längre fram i tiden, bl.a. i lokalförsörjningsplaner eller genom särskilda noteringar i budgetunderlagen. Några formella regler om hur eller när detta ska ske finns emellertid inte. Andra myndigheter än universitet och högskolor får inte ingå hyres- eller arrendeavtal med en längre löptid än om inte regeringen har lämnat sitt medgivande enligt 9 § andra stycket för- ordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. Kriminalvården har inte medgetts sådant undantag. I den stund lokalanskaffningsprocessen har kommit så långt att ett hyresavtal ska slutas krävs det således att Kriminalvården begär regeringens medgivande om hyresavtalet ska sträcka sig längre än . Ett sådant medgivande krävs oavsett om hyressumman inryms inom ramen för det befintliga anslaget eller inte. Utgångspunkten för Kriminalvårdens planering för lokal- anskaffningen är i första hand Kriminalvårdens prognoser för det kommande platsbehovet och de behov av ombyggnad och renove- ring av befintliga anläggningar som kan konstateras. En över- gripande inriktning för om- och nybyggnation är regeringens beslut om att platserna ska utformas så att de i största möjliga utsträckning medger en flexibel användning i fråga om säkerhet och beläggning. Enligt regeringens uppdrag bör utbyggnad ske vid befintliga enheter om det är lämpligt och eko- nomiskt motiverat. Samlokalisering med andra myndigheter i rätts- väsendet är att föredra framför andra lösningar om det finns sådana förutsättningar. Kriminalvårdens huvudkontor har ansvaret för myndighetens lokalförsörjning och utformar riktlinjer för planerings- och upp- handlingsprocessen. De nu gällande riktlinjerna fastställdes . Vilka enskilda objekt i lokalförsörjningsplanen som ska utre- das vidare beslutas av generaldirektören. När Kriminalvården har beslutat att anskaffa en ny anläggning påbörjas ett omfattande arbete med planering och projektering. Kriminalvården ansvarar under en stor del av förberedelsestadiet för den tekniska utredningen, vilket skiljer sig från det normala förfarandet vid lokalanskaffning. En särskild konsult, en s.k. generalkonsult, anlitas för att leverera samtliga handlingar som behövs för att upphandla bygg- herre/hyresvärd och de handlingar som krävs för upphandling av generalentreprenören för byggandet av anläggningen. Kriminal- vården tar i egen regi, med stöd av generalkonsulten, fram material som i normalfallet tas fram av den fastighetsägare som vill lämna ett anbud på en förfrågan om att hyra ut lokaler. Det normala förfarandet är att den som vill inhämta anbud om en byggentreprenad lämnar en beskrivning av den verksamhet som ska bedrivas i lokalen samt eventuella särskilda krav, t.ex. miljö- specifikationer. Kriminalvårdens egen projektering går långt därutöver (ESV 2007:37, s. 15). Den som vill lämna anbud på byggnationen av en kriminalvårdsanläggning får t.ex. samtliga ritningar, inklusive detal- jerade beskrivningar för varje rum samt anvisningar om material, fäst- anordningar, val av fönster och dimensioner på skruvar. Det gäller både för bostadsrum och andra rum där de intagna ska vistas samt andra lokaler, t.ex. personalutrymmen. I ett normalt lokalanskaffningsförfarande uppgår den egna planeringskostnaden, för framtagande av s.k. programhandlingar, oftast inte till av själva byggkostnaden innan upp- handlingen av byggnadsentreprenaden påbörjas. Enligt den modell som Kriminalvården tillämpar uppgår planerings- och projekte- ringskostnaden till ca 10–av hela byggkostnaden, dvs. kanske ända upp till , innan en fastighetsägare upphandlas. Kriminalvården har uppgett att skälet till den mycket långt gående egna projekteringen är att byggentreprenörer och fastig- hetsägare saknar kunskap om hur kriminalvårdsanläggningar ska utformas. Kriminalvården menar att sådan kunskap endast finns i myndigheten. 9.3.4Ekonomistyrningsverkets granskning av Kriminalvårdens projektering fick () i uppdrag av regeringen att analysera effektiviteten i Kriminalvårdens byggprocess, särskilt med avseende på upphandling och projektering. Uppdraget lämnades som regeringen beslutade att ge ett särskilt uppdrag till Kriminalvården avseende dess lokalförsörjning och att tillsätta denna utredning (Ju 2008:02). Som ett led i ESV:s analys av effektiviteten i upphandlings- processen skulle ESV belysa om förhållandet att Kriminalvården bedriver och finansierar projektering i egen regi kan anses vara ändamålsenligt och kostnadseffektivt. Regeringen konstaterade i uppdraget till ESV att investeringar i projektering normalt är en regeringsfråga, men att Kriminalvården fattar sådana beslut utan någon annans inblandning. Regeringen gav därför ESV i uppdrag att belysa om detta förfarande kräver reglering i författning. Analy- sen skulle också bl.a. innehålla en redogörelse för hur andra myndigheter inom rättsväsendet utför och finansierar sina projek- teringar. En jämförelse med övriga nordiska länder skulle också re- dovisas. Enligt uppdraget skulle ESV lämna en delredovisning och en slutredovisning . I detta avsnitt kommer ESV:s synpunkter avseende projektering att redovisas. i kapitlet återkommer utredningen till ESV:s granskning avseende Kriminalvårdens hantering av den offentliga upphandlingen. ESV konstaterade i sin delrapport 2007:37 att Kriminalvården bedriver projekteringen på ett sätt som avviker från vad som har beskrivits vara den normala utformningen av lokalförsörjnings- processen sedd ur ett hyresgästperspektiv, se avsnitt 9.3.3 ovan. ESV:s slutsats var att Kriminalvårdens agerande på flera sätt påminde om hur en fastighetsförvaltande myndighet agerar. Enligt ESV:s uppfattning borde det vara möjligt även för Krimi- nalvården att, utifrån egen kunskap om verksamheten och dess krav och med stöd av konsulter, kunna utforma generella, objektobero- ende underlag för de krav som verksamheten kommer att ställa på anläggningen. Dessa krav kan då utnyttjas för kommande upp- handlingar av hyresavtal. ESV bedömde att det borde vara lika möjligt för potentiella fastighetsägare/hyresvärdar som för Kriminalvården att anlita utom- stående konsulthjälp för att omsätta Kriminalvårdens verksamhetskrav av olika slag till lokalmässiga förutsättningar. ESV konstaterade vidare att de initiala kostnaderna för anskaff- ningsförfarandet blir betydligt högre för hyresgästen, om denne ansvarar för projekteringen i så hög grad som Kriminalvården gör, än vad som är fallet då anskaffningsprocessen drivs enligt normal- modellen. Merkostnaderna är framför allt de som följer av det arbete som Kriminalvården utför med hjälp av den anlitade kon- sulten. Normalt utförs sådant arbete huvudsakligen i den blivande hyresvärdens regi och kommer då också att ingå som en del i underlaget för hyressättning. Kriminalvården har valt att som en förutsättning i anbudsunderlaget ange att myndighetens konsult- kostnader för framtagande av projekthandlingar ska övertas av den framtidiga hyresvärden och ingå i hyreskostnaderna. ESV konstaterade att det inte gick att dra någon slutsats om vilket förfarande som blir mest kostsamt. Det förfarande som Kriminalvården använder innebär dock enligt ESV att konkurren- sen mellan potentiella fastighetsägare/hyresvärdar sker med ett mera begränsat perspektiv än när processen utformas enligt normalmodellen. Konkurrensmöjligheterna kan beskrivas som att de kommer att gälla effektiviteten i själva byggprocessen. Efter remittering yttrade sig Kriminalvården över ESV:s delrapport. Kriminalvården uppgav att myndigheten inte delade ESV:s uppfattning att projekteringen bör ligga hos en fastighetsägare efter det att ett hyresavtal har tecknats. Myndighe- ten bedömde det som fullständigt omöjligt och att det dessutom skulle innebära högre kostnader att inte driva projekteringen i egen regi. Enligt bedömning blir kostnaderna lägre om myndigheten leder och kontrollerar processen. Kriminalvården uppgav vidare att häkten och anstalter är så kom- plicerade anläggningar att andra inte kan förväntas klara projekt- eringen på ett sätt som blir godtagbart. Att kunna förhindra rymning- ar, insmuggling av vapen och narkotika, våld mellan intagna och själv- mord som lokalerna ska vara ändamålsenliga för arbetsdrift, programverksamhet och fritidsverksamhet ställer komplicerade krav. Dessutom ska lokalerna vara avpassade för effektiv logistik och god arbetsmiljö. 9.3.5Långtgående egen projektering innebär övervägande nackdelar Bedömning: Övervägande nackdelar talar emot en så omfattande egen projektering som Kriminalvården genomför . I synnerhet finns det möjlighet att uppnå ökade konkurrensfördelar genom att andra aktörer med andra perspektiv och erfarenheter släpps in i projekteringsfasen. Det kan medföra verksamhetsfördelar som inte kan förutses. Kriminalvården har valt ett projekteringssätt som skiljer sig från det normala, som beskrivits ovan. Kriminalvårdens uppfattning är att den egna projekteringen för hög kvalitet och verksamhetsanpassning. Genom den mycket långt drivna egna projekteringen blir, menar , ingen fastighetsägare förfördelad. Ingen anbuds- givare får ett kunskapsmässigt försprång jämfört med andra. Projekteringskostnaden blir dessutom inte en faktor som behöver vägas in vid upphandlingen utan priset för själva byggnadsentre- prenaden kan avgöra. Ett komplicerat förfarande där funktionella lösningar med olika kvaliteter ska vägas mot priset kan då undvikas vid antagandet av ett anbud. Ytterligare en aspekt som Kriminalvården framhåller är att den upphandlande enheten genom de långt drivna specifikationerna kan säkerställa att inte onödigt kostsamma lösningar väljs av anbuds- givarna. Vidare förenklas Kriminalvårdens uppföljning av byggnationen. Det är enklare att kontrollera krav på tekniskt utförande än funk- Särskilt viktigt kan detta vara för att se till att de säkerhetsmässiga kraven är uppfyllda. Kriminalvårdens förfarande har också nackdelar. En nackdel är att när alla anbudsgivare offererar samma produkt, dvs. den pro- dukt som Kriminalvården har specificerat, saknas incitament för anbudsgivarna att föreslå kostnadsbesparande lösningar. Vidare finns det ingen anledning för anbudsgivarna att föreslå alternativa lösningar eller förbättringar och effektiviseringar, som kanske kostar något mera initialt men leder till lägre framtida driftskostna- der. Kriminalvården ges inte möjlighet att ta tillvara kreativa lösningar som fastighetsägaren och byggnadsentreprenören kan ha tagit fram vid andra projekt. En annan nackdel är att val av material och produktspecifikatio- ner begränsas kraftigt. Därigenom begränsas antalet leverantörer av byggnadsmaterial, vilket kan leda till att kostnaderna blir högre. Inom byggnadsbranschen sker ständiga innovationer. Även här kan byggnadsentreprenörer med erfarenhet från olika branschområden ha större kunskap än vad Kriminalvården och dess konsulter besitter. Kriminalvårdsanläggningarna ställer speciella krav vad gäller säkerhet. Det finns dock andra exempel på anläggningar med krav på säkerhet som handlas upp på ett mycket mer förutsättningslöst sätt. Utredningen har studerat en ny anläggning för rättspsykiatrisk vård i i . Anläggningen kringgärdas av hårda säkerhetskrav, t.ex. ska man kunna ta emot och vårda intagna från häkten och anstalter. Trots detta har hyresgästen, dvs. , i stor utsträckning överlämnat projekte- ringen till fastighetsägaren/byggherren och byggnadsentreprenö- ren. Efter en inledande arkitekttävling upprättade hyresgästen och fastighetsägaren programhandlingar tillsammans innan hyresavtalet upphandlades. Hyresgästen deltog därefter i större delen av pro- jekteringen och byggprocessen, men den genomfördes under led- ning av fastighetsägaren i samverkan med byggnadsentreprenören. Både representanter för hyresgästen och fastighetsägaren har till utredningen uppgett att samarbetet har fungerat mycket bra, även om fastighetsägaren tidigare inte hade någon större erfarenhet av säkerhetsfrågor. De som utredningen har talat med har sett en sär- skild vinst i den genomförda arkitekttävlingen. Exemplet visar att kunskap om verksamheten och byggtekniskt kunnande kan förenas med innovativa lösningar och samverkan. I den alltmer internationaliserade byggnadsmarknaden finns det både svenska och utländska byggbolag med erfarenheter från att bygga kriminalvårdsanläggningar i andra länder. Det finns således en bred kunskap om byggprojekt som lett till att kriminalvårds- anläggningar uppförts. Enligt utredningens mening tas dessa erfarenheter inte tillvara av Kriminalvården. När Kriminalvårdens egen projektering går så långt att de bygg- nadstekniska specifikationerna redan har bestämts före det att upphandlingen sker påverkar det även konkurrenssituationen. En anbudsgivare med förutsättningar att erbjuda bäst teknisk kunskap får ingen fördel av detta i upphandlingen eftersom projekteringen är så omfattande. En avgörande fråga blir i stället vem av anbuds- givarna som kan erbjuda den bästa finansieringen. En anbudsgivare med låga avkastningskrav, ett stort antal fastigheter med mycket långa kontrakt och som har en anknytning till staten har automa- tiskt en förmånlig position när det gäller att låna pengar. Denne har då goda möjligheter att ge en förmånlig finansiering, vilket ger större möjligheter att ta hem ett anbud. Sammantaget bedömer utredningen att nackdelarna överväger fördelarna när det gäller att genomföra en så långt gången egen projektering som Kriminalvården utför . Det förefaller osannolikt att inte andra aktörer kan bidra i projekteringen på ett sådant sätt att Kriminalvårdens totala kostnad för en ny kriminal- vårdsanläggning blir lägre. Dessutom torde andra aktörer kunna bidra med kunskap och erfarenheter som innebär verksamhets- mässiga vinster för Kriminalvården. Det går inte att exakt förutse vilka dessa vinster kan vara. 9.3.6Mindre omfattande egen projektering behöver inte innebära att Kriminalvården stängs ute från delaktighet Bedömning: Kriminalvården har unika kunskaper om sin egen verksamhet. Dessa kunskaper är ett nödvändigt bidrag vid projek- teringen. Kriminalvården kan vid upphandlingen försäkra sig om att myndigheten ges möjlighet att delta i projekteringen. Som har konstaterats anser utredningen att det finns anledning för Kriminalvården att upphöra med den detaljerade projektering i egen regi som myndigheten nu utför i sina bygg- projekt. Det finns dock inte någon utomstående part som kan ha full insyn i eller förståelse för den verksamhet som Kriminalvården bedriver. För att kunna bygga en så speciell anläggning som en anstalt eller ett häkte krävs fördjupad kunskap om verksamheten och säkerhetsfrågorna. Den kunskap som Kriminalvården har om sin verksamhet måste självfallet därför tas till vara vid projekte- ringen. Att hyresgästen deltar i projekteringen är inte ovanligt, i synnerhet inte när dennes krav är speciella. Kriminalvården har således möjlighet att delta i projekteringen även om fastighetsägaren eller byggnadsentreprenören bär huvud- ansvaret. Kriminalvården kan ställa detta som ett krav vid upp- handlingen. Myndighetens bidrag bör dock koncentreras till de områden där det är nödvändigt för att kunna uppnå ett verksam- hets- och säkerhetsmässigt gott resultat. Kriminalvården genomför långt gången projektering i egen regi. Skälet till detta har angetts vara den unika kompetens som myndigheten anser att den besitter när det gäller kriminalvårds- anläggningar. Utredningens uppfattning är att det finns anledning att ändra det sätt på vilket projekteringen genomförs. I kriminalvårdsanlägg- ningarna bedrivs visserligen en speciell verksamhet och säkerhets- frågorna bereder särskilda utmaningar, men komplexiteten i anlägg- ningarna skiljer sig på många sätt inte från komplexiteten i andra stora och komplicerade byggprojekt. Genom en öppnare konkurrens- situation bör det finnas utrymme att inhämta mer nytänkande kring lokalfrågorna, vilket i sig kan leda till både verksamhets- mässiga och ekonomiska fördelar. Kriminalvården bör dock även i fortsättningen spela en mycket viktig roll i projekteringen. Det är inte något ovanligt att en hyres- gäst deltar i projekteringen på ett aktivt sätt och bidrar med sin kunskap om verksamhetens behov. För Kriminalvården är säker- hetsfrågorna av särskild betydelse. Att låta bygga en ny kriminalvårdsanläggning innebär att Kriminal- vården binder upp sig i långvariga och kostsamma hyresavtal. Ett projekt för att bygga en ny medelstor anstalt omsluter mer än . En statlig myndighet kan bara ingå så omfattande avtal om det föregås av en offentlig upphandling, i syfte att säker- ställa en effektiv konkurrens. Vid ombyggnation av en befintlig anläggning kan andra upphandlingsfrågor uppkomma. 9.4.2Den nya lagen om offentlig upphandling ersattes lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling av en ny lag (2007:1091) om offentlig upphandling, , och en ny lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. De nya reglerna om upphand- ling har genomförts i nära anslutning till och rådets direktiv /17/EG om upphandling av vatten, energi, transporter och posttjänster (det s.k. försörjningsdirektivet) och och rådets direktiv /18/EG om offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (det s.k. klassiska direktivet), se prop. 2006/07:128, s. 138. Upphandlande myndighet och upphandling definierar begreppet upphandlande myndighet som benäm- ning på de myndigheter som har att tillämpa lagen. En upphandlande myndighet är enligt 2 kap. 19 § en statlig eller myndighet. Dessutom ska beslutande församlingar i kommuner och landsting och andra offentligt styrda organ samt sammanslutningar av sådana myndigheter och organ omfattas av definitionen. Ett bolag som ägs av staten eller av en kommun kan vara en upphandlande myndighet i lagens mening. En offentlig upphandling kan ske på tre olika sätt. För det första kan det ske genom ett öppet förfarande, dvs. att alla intresserade leverantörer har möjlighet att lämna ett anbud på det förfrågnings- underlag som den upphandlade myndigheten har lämnat. För det andra kan det ske genom ett selektivt förfarande, dvs. där samtliga intresserade leverantörer har möjlighet att ansöka om att få delta i upphandlingen men där enbart de får delta som den upphandlande myndigheten väljer ut. För det tredje kan den offentliga upphand- lingen ske genom ett s.k. förhandlat förfarande under vissa förut- sättningar. Vid ett förhandlat förfarande får myndigheten välja ut några av de bästa anbuden och förhandla om utformningen av vill- koren och kontraktsvillkoren med dessa.