sou · GXB320 · 2009-03-02 00:00:00 — Mer järnväg för pengarna Betänkande av Utredningen om marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera behovet av åtgärder för att förbättra förutsättningarna för ökad konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar. Utredaren ska lämna förslag på lämpliga sådana. Utredaren ska i det arbetet bland annat analysera upphandlingsverksamhet för att stimulera intresset för den aktuella marknaden. Till särskild utredare förordnades . har varit utredningens sekreterare. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv för utredningen. I tilläggsdirektiven framgår att utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Vi överlämnar härmed betänkandet Mer järnväg för pengarna (SOU 2009:20). Förslag på åtgärder som bör vidtas för att stimulera Marknaden för drift, underhåll och investeringar på Drift och underhåll .................................................................. Samarbetet inom ramen för Förnyelse i Marknaden är svensk, nordisk och europeisk ........................ 4.6Sammanfattande bedömning av och kommentar om Beskrivning av upphandlingsverksamhet............ Slutsatser och åtgärdsförslag ................................................... nationella och internationella kontakter för att stimulera marknadens aktörer ................................. 6.1Beskrivning av arbete för att stimulera Slutsatser och åtgärdsförslag ................................................... Finns några kvarvarande marknadshinder? Branschens bristande lönsamhet ............................................. Råder konkurrensneutrala förutsättningar? Tillgång till maskiner................................................................ Slutsatser och åtgärdsförslag ................................................... Redogörelse för arbetet: kontakter, genomförda Förslagens förväntade positiva och negativa effekter Bedömning av förutsättningarna för bolagisering av Regeringen bedömer i propositionen Ändrad verksamhetsform för delar av och (prop. 2008/09:23) att verksamheten vid bör överföras till ett av staten helägt aktiebolag och att bolagiseringen bör genomföras så snart det finns en fungerande konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar. Regeringen beslutade mot den bakgrunden att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera behovet av åtgärder för att förbättra förutsättningarna för ökad konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järnvägsområdet. Utredningens arbete har till stor del gått ut på att kontakta berörda aktörer för att föra en konstruktiv dialog och identifiera möjliga åtgärder. Mot bakgrund av den korta utredningstiden och andra pågående arbeten har vi så långt möjligt nyttjat redan framtaget underlagsmaterial. I betänkandet gör vi först en problemanalys, i kapitel 2 sammanfattas förslagen till åtgärder och i kapitel 3 sammanfattar vi uppdraget. I kapitel 4–7 förs resonemang som leder fram till förslagen och i kapitel 8 redogör vi för genomfört arbete. I de avslutande kapitlen görs bedömningar av förslagens förväntade effekter och förutsättningarna för bolagisering av . De förslag på åtgärder som förs fram berör följande fyra områden: Marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg Förslagen berör i första hand styrningen och effektivisering av och samt behov av förstärkt affärsmannaskap. Upphandlingsprocessen, upphandlingsformer och kompetensutvecklingen bör fortsätta utvecklas inom upphandlingsverksamhet. Vidare bör en kraftsamling göras för ökad standardisering inom järnvägsområdet. Dessutom betonas vikten av uppföljning. nationella och internationella kontakter för att stimulera marknadens aktörer En leverantörsmarknadsstrategi bör beslutas och kommuniceras. bör utveckla kraven i upphandlingarna så att de stödjer möjligheterna för nya leverantörer att etablera sig på marknaden. Våra förslag berör lönsamheten och de ekonomiska förutsättningarna för aktörerna på marknaden. Vidare berörs materialförsörjning, utbildning och vissa andra verksamheter som bör avskiljas från före en bolagisering. Bedömning av förslagens konsekvenser Vår bedömning av förslagens konsekvenser är att sammantaget bidrar de till tydligare roller och ansvar och möjliggör en effektivare verksamhet. Konsekvent och uthållig uppföljning av utvecklingen på marknaden är av stort värde för att över tiden fortsätta effektiviseringsarbetet. En tydligare rollfördelning på marknaden möjliggör utveckling av ett effektivt samspel där innovativa krafter frigörs och nya arbetsformer utformas. Vi har också fått intrycket att det finns en tydlig förväntan från marknaden om att bolagiseringen av ska genomföras . förberedelsearbete enligt vår uppfattning väl rustat för att bolagiseras. Kostnaderna för en bolagisering bör kunna begränsas mot bakgrund av att har få kunder. En bolagisering skulle möjliggöra effektiviseringsvinster i samspelet mellan aktörerna på marknaden och attrahera nya leverantörer att etablera sig. Förutsättningarna för en sund marknad skulle förbättras väsentligt. Betänkandet kommer att översättas till engelska för att möjliggöra dialog runt de frågor som berörs här även i internationella sammanhang. Regeringen bedömer i propositionen Ändrad verksamhetsform för delar av och (prop. 2008/09:23) att verksamheten vid enhet bör överföras till ett av staten helägt aktiebolag och att bolagiseringen bör genomföras så snart det finns en fungerande konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar inom järnvägsområdet. Regeringen menar att ett större antal aktörer och jämnare konkurrensförhållanden behövs för att marknaden ska fungera tillfredsställande. Med nuvarande marknadssituation finns uppenbara risker för ökade kostnader vid den statliga upphandlingen av främst drift och underhåll inom järnvägsområdet. I propositionen framgår att regeringens bedömning är att en bolagisering är möjlig att genomföra . Syftet med denna utredning är att analysera behovet av och föreslå åtgärder för att förbättra förutsättningarna för ökad konkurrens på marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnvägen. Resultatet på marknaden är funktionen av marknadens struktur och marknadens agerande, dvs. utbud och efterfrågan. Detta uppdrag omfattar såväl beställarnas agerande som situationen på marknaden. Marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg kan beskrivas i olika dimensioner, t.ex. de olika delarna av anläggningen såsom markarbeten, spår, signal, el, tele olika faser i en anläggnings livscykel såsom byggnation, underhåll, drift en geografisk dimension; nationell, nordisk och internationell är den klart ledande och dominerande beställaren på marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg i . Det innebär att det vilar ett stort ansvar på i agerandet som beställare för att möjliggöra och utveckla en effektiv verksamhet. Som nämnts ovan finns en oro för att det vid en bolagisering ska uppstå ökade kostnader vid den statliga upphandlingen av i första hand drift och underhåll inom järnvägsområdet. Vi menar att kostnaden för drift och underhåll av järnvägen bör ses i ett helhetsperspektiv och beror på flera olika faktorer såsom effektiviteten hos marknadens aktörer, beställarens agerande, dynamiken i samspelet mellan de olika aktörerna, graden av standardisering samt innovationsgraden. En bolagisering medför också vissa kostnader vid själva omställningen från en resultatenhet inom myndigheten till ett aktiebolag. Sådana kostnader bör naturligtvis beaktas vid eventuellt beslut om bolagisering. Då bolaget endast har ett fåtal kunder och en väl definierad marknad torde dock kostnader för profilering bli relativt begränsade. En annan stor kostnadspost är IT-kostnader vilka torde vara neutrala för staten då de bygger på ett internt kund – leverantörsförhållande inom . kan mycket väl ha IT-verksamhet som leverantör då de verkar på en extern marknad. I de dialoger som genomförts inom ramen för utredningen har framgått att verksamhetsformen resultatenhet under bolagsliknande former och processen med konkurrensutsättning har uppfattats som förberedelser och steg på vägen mot att helt avskilja verksamheten från . Dessa åtgärder har fått positiva effekter dels internt inom , dels i bedrivandet av verksamhet i form av ett värdeskapande genom ökad effektivisering och marknadsorientering. Dessutom har åtgärderna haft stor betydelse för marknaden och flera aktörer finns nu på den svenska marknaden för såväl investeringar som drift och underhåll. Dessa aktörer har vunnit betydande marknadsandelar från . Utredningen har fått tydliga reaktioner från aktörerna om att det är viktigt att gå vidare i processen nu och det vore olyckligt om det dröjer innan processen fortsätter med genomförandet av bolagisering av nuvarande . Om marknadens aktörer upplever att det finns tveksamhet runt fullföljandet av bolagiseringen finns i stället risk för att man lämnar marknaden. Organisationsformen ska stödja det man vill att verksamheten ska åstadkomma och vår bedömning är att nuvarande organisationsform inte fullt ut stödjer den fortsatta utvecklingen. Risken för en eventuellt tunn och omogen marknad kan bara avhjälpas genom att konkurrensutsättningen fortsätter och att processen med bolagiseringen fullföljs. Aktörerna vågar inte satsa fullt ut på en marknad som uppfattas vara endast delvis på riktigt. Mot bakgrund av järnvägens historiska utveckling och anläggningens långa tekniska livslängd råder en förhållandevis låg grad av modern standardisering och processtänkande. Det finns också en tendens att varje projekt betraktas som unikt där egna lösningar tas fram vilket motverkar standardiseringssträvanden. Det medför också brister i erfarenhetsåterföring och kunskapsutbyte. För att öka effektiviteten och stimulera innovationsgraden behövs incitament och ökad takt i standardiseringsarbetet och processorientering. Detta handlar mycket om beställarens förmåga och agerande. Det har även funnits en oro för att det skulle finnas risker när det gäller trafiksäkerhet, tillgänglighet, punktlighet och regularitet i en fullt avreglerad marknad. Det finns dock ingen statistik som stödjer en sådan oro. De exempel på avreglering som finns inom järnvägslogistiken inom såväl operatörs- och infrastruktursverksamheter pekar snarare åt ökad säkerhet och kvalitet.1 1 Se Success and Lessons of Rail Liberalisation in the UK, , . 2Förslag på åtgärder som bör vidtas för att stimulera marknadens aktörer Nedan listas alla förslag som lyfts fram i betänkandet. Bakgrund och resonemang återfinns i kapitel 4–7. Förslag som berör marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg Styrningen av bör hålla minst börsstandard och initialt fokuseras på ekonomisk kontroll och uppföljning med ett effektivt ledningssystem. Arbetet med effektivisering inom bör accelerera och ett strategiskt arbete för ökad lönsamhet bör bedrivas. Leverantörerna och särskilt bör aktivt medverka till mer incitament i upphandlingarna. En satsning bör göras på att utveckla befintlig och rekrytera ny kompetens med inriktning på ökat affärsmannaskap inom . bör bedriva ett aktivt arbete för att vara en attraktiv arbetsgivare. bör bli medlem i Föreningen . Förslag på åtgärder som bör vidtas för att stimulera marknadens aktörer Förslag som berör upphandlingsverksamhet bör konsekvent tillämpa och följa upp den gemensamma upphandlingsprocessen för att på det sättet underlätta för aktörerna på marknaden. aktiviteter i samband med upphandlingar bör vara lika i hela landet och processlagda. Unika tekniska lösningar i olika delar av landet och i olika projekt bör så långt det är möjligt undvikas. En satsning på fortsatt kompetensutveckling inom upphandlingsområdet bör genomföras samt säkerställande av att den mest effektiva organisationen tillämpas. En kraftsamling bör göras för att förenkla tekniska regelverk med inriktningen att så långt det är möjligt anpassa till standarder inom angränsande branscher och länder. Fortsätt utvecklingen av utformningen och omfattningen av upphandlingarna, entreprenadformer, ersättningsformer och samverkansformer. Värdera även tillgängligheten till spåren vid upphandlingar och i avtalen mellan och leverantörerna. Minska andelen utförandeentreprenader där det är möjligt. Satsa på att följa upp upphandlingarna på en övergripande nivå och på ett konsekvent sätt över tiden, exempelvis när det gäller kostnadsutveckling, storlek på entreprenader och kontraktstidens längd. Uppföljningsinformationen bör användas aktivt i dialogen med marknadens aktörer. För ökad effektivitet i avtal med fast pris bör incitament för kostnadssänkningar byggas in i avtal. Förslag på åtgärder som bör vidtas för att stimulera marknadens aktörer Förslag som berör nationella och internationella kontakter för att stimulera marknadens aktörer bör besluta om och kommunicera en leverantörsmarknadsstrategi som är konkretiserad, genomförbar och uppföljningsbar. I leverantörsmarknadsstrategin bör framgå hur man ska arbeta med samtliga aktörer för att uppnå önskade mål. I strategin bör också framgå på vilket sätt ska stimulera intresset hos nya aktörer. bör också utveckla de krav som ställs i samband med upphandlingarna så att de stödjer möjligheterna för nya leverantörer att medverka. Deltaga mer aktivt och drivande på den Europeiska arenan, t.ex. genom deltagande på järnvägskonferenser. bör upphandlingsunderlag i sin helhet tas fram på engelska. Förslag som berör eventuella kvarvarande marknadshinder Marknaden bör få tydliga besked om den fortsatta bolagiseringsprocessen med definitiv genomförandeplan. Avkastningskraven på bör ses över och motsvara kraven på övriga aktörer, och garantera en uthållig finansiell nivå. Det finns vissa skillnader i ekonomiska förutsättningar mellan och övriga aktörer, t.ex. kraven på bankgaranti och behov av förskott. Sådana skillnader bör tas bort. Upphandlingskompetensen inom bör stärkas ytterligare. bör ta fram en strategi för standardiseringsarbetet med tydliga mål och tidsplaner och öka takten i arbetet. Dialogen om utbildning bör utvecklas mellan beställare, entreprenör och utbildningsarrangör. Förslag på åtgärder som bör vidtas för att stimulera marknadens aktörer Ett fåtal tunga specialmaskiner bör i ett inledningsskede hållas tillgängliga för marknaden vid nyvunna entreprenader. bör fullfölja genomgången av verksamheter, resurser och funktioner som bör flyttas från inför bolagiseringen. Regeringen fattade beslut om att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera behovet av åtgärder för att förbättra förutsättningarna för ökad konkurrens på marknaden för drift och underhåll samt investeringar på järnvägsområdet. I uppdraget framgick att utredaren ska lämna förslag på lämpliga åtgärder och bland annat ska analysera nuvarande upphandlingsverksamhet, bland annat upphandlingsformer och uppdragsutformning för att stimulera intresset för marknaden för drift och underhåll samt investeringar inom järnvägsområdet, analysera nuvarande nationella och internationella kontakter för att stimulera intresset för den aktuella marknaden, analysera kvarvarande marknadshinder och behovet av åtgärder utifrån konkurrensneutralitetsperspektiv, utifrån genomförda analyser lämna förslag på åtgärder som bör vidtas för att stimulera intresset för den aktuella marknaden hos fler aktörer och därigenom få en bättre fungerande konkurrens på denna marknad, bedöma förslagens förväntade effekter på marknaden. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv för utredningen. I tilläggsdirektiven framgår att utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Kommittédirektiv återfinns i bilaga 1 och tilläggsdirektiv återfinns i bilaga 2. I direktivet till (N 2008:06) framgår bland annat att ett särskilt fokus ska sättas på beställarfunktionerna hos myndigheterna inom transportsektorn i syfte att skapa bättre fungerande marknader inom bygg- och anläggningssektorn och en ökad effektivitet i infrastrukturhållningen. lämnar delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) för denna del i utredningen. Betänkandet i den nu redovisade utredningen om drift, underhåll och investeringar på järnväg och delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) rekommenderas att ses i en helhet och kan med fördel läsas i ett sammanhang. 4Marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg Huvuddelen av den järnvägsspecifika produktionen, s.k. BEST- arbeten (arbete med ballast, kontaktledningar, spår och växlar, signalsystem, ställverk och vissa teleanläggningar samt säkerhetsarbete) av statens järnvägsnät utfördes historiskt sett i egen regi sedan myndigheten bildades . bedrevs järnvägsspecifik produktion inom det vertikalt integrerade . började dock konkurrensutsättning i större skala av den järnvägsspecifika produktionen efter beslut av . Den icke järnvägsspecifika produktionen (mark-, bro- och tunnelarbete) har ej bedrivits i egenregi inom . Marknaden för drift och underhåll omfattar besiktningar av anläggningar med akuta underhållsåtgärder inklusive avhjälpande underhåll och visst förebyggande underhåll. Marknaden berör i första hand den järnvägsspecifika BEST-sektorn (B=bana, E=el, S=signal, T=tele). Denna delmarknad har efter beslut stegvis konkurrensutsatts. är av tågspårsmilen1 upphandlade i konkurrens. kostnader för BEST-arbeten inom drift och underhåll uppgick till . De delar av statens järnvägsnät som ännu inte är upphandlade i konkurrens är banorna vid , och samt . Enligt den plan för 1 Med tågspårsmil avses de spår där man kan köra tåg signalreglerat. Växlingsspår och uppställningsspår ingår ej. Marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg konkurrensutsättning som följer ska hela nätet vara upphandlat i konkurrens . Fyra entreprenadföretag har vunnit kontrakt vid upphandlingarna som genomförts i konkurrens t.o.m. : Tabell 4.1 Marknadsandelar vid upphandling i konkurrens Ytterligare fyra till fem företag har visat intresse för att gå in på denna marknad men har ännu inte vunnit något kontrakt. Antalet anbud per upphandling har varierat mellan ett och sex med ett medeltal på ganska exakt tre. Antalet anbud har dock minskat , se figur 4.1. Antalet upphandlingar inom BEST-området avseende drift och underhåll är cirka 50 . Figur 4.1 Antal anbud per upphandling för drift och underhåll Marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg Den icke järnvägsspecifika delen av järnvägsanläggningarna såsom mark-, bro- och tunnelarbete har ej bedrivits i egenregi i . Denna marknad domineras av fyra rikstäckande företag: , , och (tidigare ). Därutöver finns några utländska alternativ samt mindre och medelstora företag som mestadels är nischade företag med relativt smalt sortiment, ofta på regionala eller lokala marknader. är inte aktivt inom detta segment. Även BEST-arbeten inom investeringsverksamheten bedrevs fram till konkurrensutsättningen huvudsakligen inom . upphandlas alla investeringsarbeten även inom BEST-området i konkurrens. kostnader för BEST-arbeten inom investering uppgick till . har en marknadsandel på av dessa arbeten. Fördelningen mellan BEST-entreprenörerna inom investeringsverksamheten 2008: Tabell 4.2 Fördelning BEST-entreprenörer inom investeringar Leverantörsmarknaden inom BEST-området har växt och förädlats och det har varit lättare att locka utländska aktörer till den svenska marknaden för att genomföra investerings- och reinvesteringsarbeten än för drift- och underhållsverksamhet. Sju aktörer har varit aktiva på marknaden . Antalet anbud per upphandling är dock på en alltför låg nivå, se figur 4.2. Antalet upphandlingar inom BEST-området avseende investeringar är cirka 80 . Marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg Figur 4.2 Antal anbud per upphandling för investeringar BEST-arbeten 4.4Samarbetet inom ramen för Förnyelse i anläggningsbranschen tog generaldirektörerna vid och initiativ till projektet i anläggningsbranschen (). Ett viktigt underlag till initiativet var beskrivningen av problemen inom anläggningsbranschen i betänkande Skärpning gubbar! (SOU 2002:15). Bristerna inom anläggningsbranschen var bland annat bristande konkurrens, anklagelser om kartellbildningar, bristande lönsamhet i branschen, kostnadsutveckling samt dålig image i branschen. Målen med FIA:s arbete är främst att höja effektiviteten, skapa bättre samspel och samarbetsformer och skapa bättre incitament för investeringar i forskning och utveckling. Vidare är inriktningen att förmedla kunskap och erfarenheter och skapa en positiv image. FIA-samarbetet är inriktat på anläggningsbranschen vilket för järnvägen innebär att det i första hand berör delar av investeringsverksamheten. De järnvägsspecifika BEST-arbetena omfattas inte av FIA-samarbetet. En del av de resultat som åstadkoms inom när det gäller metoder och verktyg kan dock användas även för BEST-området. –08 har ett antal projekt och utredningar bedrivits och levererats. De konkreta resultaten är en hel del användbara program och verktyg med syftet att skapa förtroende Marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg mellan aktörerna i branschen och ge incitament till förnyelse och ökad produktivitet. 4.5Marknaden är svensk, nordisk och europeisk För icke-järnvägsspecifik produktion finns en i huvudsak fungerande marknad med leverantörer på såväl lokal, regional som nationell och europeisk nivå. På BEST-sidan är som nämnts ovan av tradition väl etablerade på den svenska marknaden. De konkurrenter som agerar på den svenska marknaden är stora aktörer även på marknader utanför . har över 35 000 anställda världen över och omsatte . Koncernen har cirka 5 500 anställda och omsatte . ingår i som har cirka 12 500 anställda och omsatte . har drygt 3 100 anställda och omsatte . Samtliga uppgifter gäller 2007. Det finns också mer nischade aktörer på delar av BEST- området, t.ex. när det gäller främst bana, E-ON när det gäller kraftförsörjning och som agerar inom el, signal och tele. En tänkbar utveckling är att stora anläggningsentreprenörer som NCC och kan tänkas etablera sig inom BEST-området om bolagiseras och marknaden därmed blir mer förutsägbar. Även i övriga nordiska länder pågår arbete med att skapa förutsättningar för en fungerande leverantörsmarknad inom BEST. initierade 2002 satsningen Gemensam Nordisk Anläggningsmarknad, GNA. Syftet med projektet har varit att integrera den nordiska anläggningsmarknaden inom väg- och järnvägssektorerna och bidra till bättre samarbetsklimat mellan beställare och utförare. Målet var att skapa förutsättningar för en väl fungerande anläggningsmarknad för att möta kundkraven på transportsystemet. Man ville också utveckla som en gemensam marknad såväl för befintliga aktörer på marknaden som för internationella aktörer. Genom ökad konkurrens och bättre samarbete ville man också bidra till ökad produktivitet i branschen. Marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg Ett givande samarbete har utvecklats inom ramen för GNA, framför allt när det gäller ömsesidig information och erfarenhetsutbyte. Att arbeta med harmonisering av regler är mera tidskrävande processer. Inom GNA har konkreta resultat uppnåtts bland annat när det gäller gemensam web-portal för , gemensamma beskrivningar av entreprenadformer samt gemensamma krav för hälsa, miljö och säkerhet. Vidare har vissa framsteg gjort när det gäller gemensamma kompetenskrav och här bedöms finnas en god potential för utvecklat samarbete.