sou · GXB332 · 2009-04-17 00:00:00 — Lagens ändamålsbestämmelser föreslås vara fakultativa i den bemärkelsen att de reglerar vad vårdgivare får göra. Syftet med ändamålsbestämningen är alltså att ange en yttersta ram för när personuppgifter får samlas in och fortsättningsvis behandlas med stöd av patientdatalagen och personuppgiftslagen. Inom denna ram måste vårdgivaren i allmänhet bestämma mer konkreta och preciserade ändamål för olika delar av sin personuppgiftsbehandling. Hur stora krav på ändamålsbestämningen som kan ställas går inte att ange generellt. – Nedan följer en närmare beskrivning av de ändamål för vilka personuppgifter skall få behandlas enligt våra förslag. I praktiken flyter ändamålen ibland in i varandra; gränsdragningarna är inte skarpa. En och samma behandling av personuppgifter kan vidare ske för mer än ett ändamål. Särskilt gäller detta i sådana stora elektroniska informationssystem som integrerar en mängd olika funktioner. – [1.] Patientjournalföring och annan dokumentation som behövs i och för vården av patienter eller som behövs för administration som rör patienter och som syftar till att bereda vård i enskilda fall eller som annars föranleds av vård i enskilda fall – Vårddokumentation. – Den individ- inriktade patientverksamheten kräver en omfattande hantering av personuppgifter för att fungera ändamålsenligt så att en hög patientsäkerhet, god kvalitet och effektivitet i verksamheten kan upprätthållas. Det är därför en självklarhet att patientdatalagens ändamålsbestämning skall täcka in detta behov. Att i detalj beskriva vilka olika typer av personuppgiftsbehandlingar och funktioner som behövs i patientverksamheten är emellertid inte möjligt. – Såsom framförts redan i vårdregisterlagens förarbeten, är det ofta svårt att i praktiken göra en åtskillnad mellan dokumentation för ändamålet patientadministration och dokumentation för ändamålet patient- journalföring (prop. 1997/98:108 s. 64 f.). Inte heller går det, som sagts, att dra en knivskarp gräns mellan journalföring på grund av en författningsenlig skyldighet och andra anteckningar om hälsotillstånd och vårdåtgärder m.m. Vi menar att detta inte heller är nödvändigt vid ändamålsbestämningen utan att det är mera lämpligt med en formulering för det individinriktade arbetet som kan täcka in samtliga de primära ändamål som finns angivna i 3 § vårdregisterlagen. För enkelhetens skull kallar vi personuppgiftsbehandling för detta ändamål för vårddokumentation. – [2. ]Utförande av annan dokumentation som följer av lag, förordning eller annan författning Hälso- och sjukvård är en mångfacetterad sektor som involverar en stor mängd olika slags aktörer, inrättningar och aktiviteter. Detta avspeglas i att det finns en flora av lagar och förordningar samt en mängd föreskrifter och allmänna råd från myndigheter som handlingsdirigerar hälso- och Rättslig reglering av behandling av personuppgifter sjukvården på specifika områden. I en del fall ställs särskilda krav på att viss dokumentation i olika slags verksamheter skall ske. I andra fall medför de handlingsdirigerande kraven behov av särskild dokumenta- tion. Mycket av det sagda innefattar behandling av personuppgifter om enskilda patienter som omfattas av det tidigare nämnda ändamålet vårddokumentation eller av t.ex. ändamålet intern tillsyn eller uppföljning. – Men det kan också uppstå tveksamheter angående om och i så fall vilket ändamål som är tillämpligt. En heltäckande redovisning av de olika slags specialförfattningar som här avses är inte möjlig att ge. Det sagda får i stället åskådliggöras genom några exempel. – [3.] Systematisk och fortlöpande utveckling och säkring av hälso- och sjukvårdens kvalitet – Kvalitetssäkring. – Kvalitetsäkring utgör en form av verksamhetsuppföljning som är specialinriktad på kvalitetsfrågor. Verksamhetsuppföljning i stort omfattas av nästa ändamål. – [K]valitetssäkring bör anges i lagen som ett särskilt ändamål med tanke på den centrala roll som kvalitetssäkringsarbetet kommit att få inom hälso- och sjukvården. – [4.] Administration, planering, uppföljning, utvärdering och tillsyn av hälso- och sjukvårds- verksamheten – I detta sammanhang bör noteras att vi använder begreppet verksamhetsuppföljning med en tämligen vidsträckt innebörd. Häri ingår det som anges i 4 § 2 vårdregisterlagen om uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring på verksamhetsområdet. Eftersom kvalitetssäkring redan angetts som ett särskilt ändamål, se ovan, har vi valt att i den nu aktuella ändamålsbestämmelsen enbart använda begreppen uppföljning och utvärdering. I förarbetena till vårdregisterlagen anges att med uppföljning avses att fortlöpande och regelbundet mäta och beskriva sina behov, verksamheter och resursåtgången angivet i termer av t.ex. behovstäckning, produktivitet och nyckeltal. Uppföljningen tjänar till att ge en översiktlig bild av verksamhetens utveckling och att tjäna som en signal för avvikelser som bör beaktas. Med utvärdering avses analys och värdering av kvalitet, effektivitet och resultat av en verksamhet i förhållande till de mål som bestäms för denna (prop. 1997/98:108 s. 66). Begreppen har i grunden samma betydelse i patientdatalagen. – [5.] Framställning av statistik rörande hälso- och sjukvård. Inom hälso- och sjukvården framställs statistik om en mängd faktorer. Delvis är det fråga om s.k. verksamhetsstatistik som kan anses inrymmas inom ändamålen administration och verksamhetsuppföljning m.m. därför att det är för dessa ändamål som statistiken skall användas. Särskilt landstingen torde dock framställa statistik som inte utan vidare kan hänföras till något annat ändamål, t.ex. då statistik tas fram för att informera befolkningen om verksamheten. Framställning av statistik bör därför anges som ett särskilt ändamål i patientdatalagen. anförde vidare, angående utlämnande och finalitetsprincipen, att det måste finnas en ändamålsbestämmelse som medger att personuppgifter – som behandlas med stöd av Rättslig reglering av behandling av personuppgifter något eller några i det föregående behandlade ändamålen – också får behandlas för sådant uppgiftsutlämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. Vidare föreslog utredningen i klargörande syfte en uttrycklig hänvisning till finalitetsprincipens giltighet även vid personuppgiftsbehandling enligt patientdatalagen. Utredningen anförde i denna del bl.a. följande (SOU 2006:82 s. 190, kursivering tillagd). Härigenom tydliggörs att patientdatalagens ändamålsreglering inte är helt uttömmande. Som sagts i förra avsnittet går det inte – på det stora tillämpningsområde som patientdatalagen kommer att ha – att helt överblicka alla de ändamål som redan insamlade personuppgifter kan komma att användas för. Genom hänvisningen till finalitetsprincipen - - framgår att personuppgifter som redan finns i verksamheten får behandlas för andra ändamål än de som uttryckligen anges i patientdatalagen, om de nya ändamålen är förenliga med de tidigare ändamålen. Att eventuella nytillkomna ändamål inte får vara oförenliga med de i lagen angivna ändamålen ger enligt vår mening, tillsammans med bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt, ett tillfredställande integritetsskydd. -- Insamlade personuppgifter får också behandlas för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål; det följer av finalitetsprincipen. I den följande propositionen (prop. 2007/08:126 – ) kan utläsas att utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag avseende ändamålen med uppgiftsbehandling. Varken remissinstanser eller Lagrådet har i dessa delar haft någon erinran mot förslaget. Enligt Socialtjänstkommitténs förslag till ändamålsbestämmelse i den av kommittén föreslagna lagen om dokumentation och social- tjänstregister m.m. (SOU 1995:86 s. 144 f) skulle registerändamålen vara begränsade till att avse verksamhet inom . Registren skulle emellertid också få användas för tillsyn, uppföljning, utvärdering och framställning av statistik. När det sedan gäller registerinnehåll föreslogs att ett socialtjänstregister endast skulle få innehålla de uppgifter som behövs för handläggning av ärenden inom verksamhetsområden och för verkställighet av stödinsatser, vård och behandling. Rättslig reglering av behandling av personuppgifter Kommittén ansåg det dock med hänsyn till behovet av flexibilitet och förekomsten av ständiga förändringar inom inte lämpligt att i lag mer ingående reglera vilka uppgifter ett register skulle få innehålla utan menade att regeringen i förordningar borde närmare föreskriva vilka uppgifter som skulle få registreras (betänkandet s. 145 f.). Kommittén uttalade därvid att skyddet för den personliga integriteten enligt kommitténs mening inte krävde att föreskrifterna om innehållet skulle ges en sådan detaljrikedom att varje variabel angavs. Med hänsyn till den mängd uppgifter det skulle bli fråga om och till det mått av flexibilitet systemet i sig skulle kräva var det, menade kommittén, nödvändigt att reglerna om innehållet skulle få ges en mer allmän utformning utan att översikten för den skull behövde gå förlorad. Det väsentliga var, framhöll kommittén, att den enskilde skulle bibringas en klar bild av vilka uppgifter om honom eller henne myndigheterna och andra aktörer skulle ha tillgång till genom registret. Med socialtjänst förstods verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet i annat fall som enligt lag handhas av den kommunala nämnd som utövar ledningen av . Med socialtjänst jämställdes ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, ärenden om introduktions- ersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, ärenden om tillstånd till riksfärdtjänst samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Tanken var att mer specificerade ändamål skulle anges i till lagen anslutande förordningar och att registren således skulle få användas endast i enlighet med föreskrifter som regeringen meddelade. Registren skulle få användas även för förberedande åtgärder för handläggningen samt för tillsyn, uppföljning, utvärdering och framställning av statistik. Vid remissbehandlingen av betänkandet riktades ingen särskild kritik mot det sätt på vilket ändamålsbestämmelsen hade utformats. Datainspektionen framhöll dock att man borde avstå från detaljreglering i förordningar och i stället överlåta en större del av ansvaret på de registeransvariga. Den mesta kritiken föranleddes av att det i den föreslagna lagen inte konkret angavs vilka uppgifter som skulle få förekomma i registren. Enligt kommitténs förslag skulle ett socialtjänstregister få innehålla endast de uppgifter som behövdes för sådan handläggning av ärenden och verkställighet av Rättslig reglering av behandling av personuppgifter beslut inom verksamhetsområden som avsågs i den föreslagna lagen. I betänkande Behandling av personuppgifter inom (SOU 1999:109) diskuterades tre olika modeller angående registerändamålet; att ändamålen med behandlingen anges uttömmande i lagen i form av endast ett ändamål (modell 1), att ändamålen med behandlingen anges uttömmande i lagen i form av flera olika ändamål (modell 2) samt slutligen att det överlåts på de personuppgiftsansvariga att – inom en i lagen angiven ram – bestämma ändamålen med behandlingen (modell 3). Utredningen anförde i dessa delar följande (SOU 1999:109 s. 154 ff.): I lagen anges endast ett ändamål (modell 1) Den första modell som utredningen har diskuterat för hur ändamålen skulle kunna anges uttömmande i lagen, innebär att det i en ändamålsbestämmelse anges endast ett ändamål. En sådan bestämmelse skulle med nödvändighet bli ganska vid till sin utformning, eftersom det inte är möjligt att i en ändamålsbestämmelse, av det slag som Datainspektionen har meddelat i sina tillståndsbeslut, fånga en verksamhet som är så omfattande och mångskiftande som . Detta framgår av den genomgång som utredningen gjort av olika tillståndsbeslut som rör (se avsnitt 3) och av de samtal som utredningen har haft med företrädare för olika myndigheter. Det kan i sammanhanget påpekas att även förslag, som sagts, innebar att regeringen skulle ange särskilda ändamål för de olika register som skulle inrättas. Ändamålsbestämmelsen skulle kunna utformas så att den innebär att personuppgifter får behandlas för att en arbetsuppgift inom skall kunna utföras. Ett sådant ändamål skulle, menar utredningen, vara berättigat i den betydelsen att det inte står i strid med vad EG-direktivet och personuppgiftslagen anger om när behandling av personuppgifter är tillåten, dvs. behandlingen kan hänföras under artikel 7 i EG-direktivet och 10 § personuppgiftslagen. Det är nödvändigt att inom få behandla personuppgifter datoriserat eller manuellt i register. I annat fall skulle den verksamheten, som är av allmänt intresse, inte kunna bedrivas över huvud taget. Det finns vissa fördelar med att ange endast ett ändamål. Under förutsättning att personuppgifterna behövs för att en arbetsuppgift inom skall kunna utföras, får personuppgifterna samlas in och de kan sedan – i den mån sekretess inte lägger hinder i vägen – flöda fritt inom och användas för alla de skilda arbetsuppgifter som förekommer där. Rättslig reglering av behandling av personuppgifter Begreppet socialtjänst definieras i 2 § 1–9 (se avsnitt 6.2.1). Det skulle således inte spela någon roll i vilket sammanhang personuppgifterna samlats in inom . Uppgifter som samlats in för att en arbetsuppgift enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade behöver utföras, skulle exempelvis kunna användas – behandlas – för att handlägga ett ärende om parkeringstillstånd för rörelsehindrade. Så länge personuppgifterna behandlas för det angivna ändamålet är behandlingen ju tillåten. För något annat ändamål skulle de insamlade personuppgifterna däremot över huvud taget inte få användas inom . I vilken utsträckning uppgifterna skulle kunna användas utanför skulle få avgöras efter en tillämpning av personuppgiftslagen och av de sekretessbestämmelser som gäller för uppgifterna. Det torde knappast råda något tvivel om att en ordning som den nu diskuterade skulle vara praktisk i det dagliga arbetet inom . En personuppgift kan nämligen vara användbar i en rad olika sammanhang inom , utan att den nya användningen behöver innebära något negativt för den enskilde. Det kan tvärtom vara till fördel för denne. Det kan t.ex. vara svårt att redan när personuppgifterna samlas in avgöra när uppgifterna senare kan behövas igen. I personakter samlas uppgifter som inte hänför sig till endast ett ärende, utan i en och samma akt finns det uppgifter som rör olika delar av socialtjänstverksamheten. En socialtjänstakt kan liknas närmast vid en dossier, i vilken sammanförs handlingar om en viss persons olika ärenden inom . Hanteringen och lagringen av personuppgifter inom är således – till skillnad från vad som är fallet vid nästan all annan offentlig handläggning – uppbyggd efter person i stället för ärende. Det är också förklaringen till att just akthantering är undantagen från kravet på att diarieföra alla inkomna handlingar; man kan ju ändå enkelt hitta alla handlingar om en person genom att titta i dennes akt (jfr 5 § sekretessförordningen 1980:657). En ändamåls- bestämmelse som är något lite vidare till sin utformning blir också mer flexibel och hindrar eller försvårar inte en förändring av verksamheten. En nackdel med att ha alltför preciserade ändamålsbestämmelser är att det finns en risk för att vissa arbetsuppgifter inte kan utföras, eftersom de inte går att föra in under en ändamålsbestämmelse. Man bör ha i åtanke att denna lagstiftning, till skillnad från datalagen, skall reglera inte bara den automatiserade behandlingen av personuppgifter utan även behandling i register. Personuppgifter får ju behandlas, t.ex. antecknas i en personakt eller användas i ett annat ärende, endast om åtgärden ryms under ändamålsbestämmelsen. Det finns emellertid även nackdelar med ett ändamål som utformas på det angivna sättet. För det första är det, menar utredningen, mycket tveksamt om en sådan ändamålsbestämmelse uppfyller EG-direktivets och personuppgiftslagens krav på att ändamålen skall vara särskilda. Vad som närmare avses med detta framgår visserligen varken av EG- direktivet eller av förarbetena till personuppgiftslagen. framhöll att uttrycket särskilda innebär att en alltför Rättslig reglering av behandling av personuppgifter allmänt hållen ändamålsangivelse inte godtas. Kommittén menade att det i praxis får avgöras hur detaljerad ändamålsangivelsen skall vara för att uppfylla personuppgiftslagens och direktivets krav (SOU 1997:39 s. 350) samt påpekade att regeringen och Datainspektionen kan utfärda mer preciserade regler, t.ex. för olika typsituationer. Några sådana föreskrifter har emellertid ännu inte utfärdats. Kommittén nämnde vidare att det är möjligt att ange flera ändamål när uppgifterna samlas in. 1997/98:44 Personuppgiftslag lämnades ingen ledning för hur uttrycket skall tolkas. Man kan när det gäller tolkningen av begreppet särskilda få viss ledning av EG-direktivets och personuppgiftslagens krav på att personuppgifter som behandlas skall vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen och att inte fler uppgifter får behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen (artikel 6 c i EG-direktivet och 9 § första stycket e och f personuppgiftslagen). Om inte ändamålet har en viss grad av precision, kan man knappast bedöma huruvida personuppgifterna är adekvata och relevanta eller om för många personuppgifter behandlas. En personuppgift torde vara nödvändig för ett visst ändamål, om ändamålet inte kan realiseras om inte personuppgiften får användas. Kan man inte avgöra vilka personuppgifter som behövs för att ändamålet skall kunna uppfyllas, torde ändamålet inte vara särskilt utan allmänt. Ett skäl för denna tolkning är EG-direktivets krav på att personuppgifter skall vara relevanta och inte överflödiga i förhållande till sina ändamål. Det är emellertid – innan praxis utvecklats på området eller särskilda föreskrifter utfärdats – mycket svårt att ha en bestämd uppfattning om vad som avses med uttrycket att ändamålen skall vara särskilda. Vad man däremot kan säga är att det finns en inte obetydlig risk för att ett ändamål som det angivna skulle anses vara alltför allmänt hållet och att det följaktligen inte skulle godtas. En annan fråga är om det från integritetssynpunkt är godtagbart att den stora mängd personuppgifter som finns och kommer att finnas inom utan hinder av lagen kan flöda så fritt inom som skulle bli fallet om ändamålet utformades på det sätt som diskuteras. Enligt vad som sagts i utredningen är detta relativt fria flöde av personuppgifter emellertid en förutsättning för att systemet med socialtjänstakter skall kunna användas. De risker från integritetssynpunkt som är förenade med att det i en socialtjänstakt kan finnas en stor mängd person- uppgifter tas om hand av andra regler än dataskyddslagstiftning. Sekretesslagen hindrar i vissa fall att uppgifter lämnas till andra myndigheter eller att uppgifter lämnas mellan olika verksamhetsgrenar inom . Andra begränsningar kan följa av en eventuell intern instruktion om åtkomst till personuppgifter inom den behandlande organisationen. Vidare finns i viss lagstiftning regler som innebär ett komplement till reglerna om sekretess. T.ex. föreskrivs i 51 § andra stycket socialtjänstlagen att handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att den som är obehörig inte får tillgång till dem. Enligt förarbetena får obehörig anses vara envar Rättslig reglering av behandling av personuppgifter som inte har legitim anledning att ta del av handlingen i sin tjänste- utövning (prop. 1979/80:1 om s. 563). Härtill kommer förvaltningslagens (1986:223)krav på kommunikation (17 §) innan uppgifter läggs till grund för ett avgörande. Enligt utredningens uppfattning innebär de nu redovisade bestämmelserna ett godtagbart integritetsskydd för den enskilde. Den kanske mest allvarliga invändningen som kan riktas mot den nu diskuterade modellen är emellertid att den registrerade skulle ha mycket svårt att bilda sig en uppfattning om i vilka sammanhang uppgifter som samlas in beträffande honom eller henne kan användas. I personuppgiftslagen finns ett antal olika bestämmelser (23–27 §§) om information till den registrerade. -- Den enda information som den registrerade skulle få om man angav ändamålet på det sätt som diskuteras, är att de personuppgifter som samlas in får behandlas för att en arbetsuppgift inom – vilken som helst – skall kunna utföras. Så snart en arbetsuppgift inom – en verksamhet som spänner över ett mycket stort område – behöver utföras skulle uppgifterna således kunna användas. Enligt utredningens uppfattning bör den enskilde när han eller hon lämnar uppgifter till , kanske i ett biståndsärende, ha klart för sig vad dessa uppgifter kan komma att användas till. Ett av syftena med EG-direktivet och personuppgifts- lagen är nämligen att skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatlivet, i samband med behandling av personuppgifter. EG-direktivets och personuppgiftslagens bestämmelser om information till den registrerade syftar just till att ge den enskilde en reell möjlighet att bevaka hur uppgifter som samlats in beträffande honom eller henne används. Med allmänt hållna ändamål som det nu beskrivna blir emellertid detta endast en chimär. Vid en samlad bedömning anser utredningen att det – även om det skulle innebära vissa fördelar – inte är någon framkomlig väg att i lagen ange endast ett ändamål för behandlingen av personuppgifter inom . För det första är det mycket som talar för att en sådan ändamålsbestämmelse inte uppfyller EG-direktivets och person- uppgiftslagens krav på att ändamålen skall var särskilda. För det andra skulle den registrerade knappast ha någon möjlighet att bevaka hur uppgifter som gäller honom eller henne används. En sådan lösning bör följaktligen inte väljas. Det kan noteras att ändamålsbestämmelse visserligen var relativt allmänt hållen, men tanken var att regeringen i förordning beträffande varje särskilt socialtjänstregister skulle ange preciserade ändamål. I lagen anges flera olika ändamål (modell 2) I den andra modell som utredningen har diskuterat skulle anges inte endast ett ändamål, utan flera särskilda ändamål för när personuppgifter får behandlas inom . Denna uppräkning skulle vara uttömmande. Som tidigare nämndes är det inget i EG-direktivet eller personuppgiftslagen som hindrar att det redan vid insamlande av uppgifter anges flera olika ändamål för behandlingen. Den största fördelen med en sådan Rättslig reglering av behandling av personuppgifter modell är att den enskilde, genom att det är angivet flera olika preciserade ändamål, skulle få en bättre och klarare uppfattning om i vilka sammanhang insamlade personuppgifter beträffande honom eller henne kan användas. Utredningen har diskuterat en ändamålsbestämmelse som hade kunnat se ut enligt följande. Ändamålen med behandlingen inom skall vara a) handläggning och dokumentation av ärenden eller vård och behandling, b) förandet av socialtjänstakt, c) fakturering, debitering och ekonomisk redovisning, d) uppgiftsutlämnande som är tillåtet enligt författning, e) uppföljning, utvärdering, kontroll, tillsyn och kvalitetssäkring, samt f) arkivering. Även mot denna modell kan det emellertid riktas invändningar. Enligt utredningens uppfattning skiljer sig en sådan bestämmelse inte på något avgörande sätt från den ändamålsbestämmelse som diskuterades i den tidigare modellen. Man kan i allt väsentligt rikta samma kritik mot denna bestämmelse.