sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — Ett självförvaltningsorgan ska bestå av företrädare för dem som nyttjar en anläggning eller en institution och för dem som är anställda där. Kommuner och lands- ting har möjlighet att inrätta sådana inom alla verksamhetsområden som inte har myndighetsutövning. Det finns också en variant av s.k. villkorad delegation som innebär att en nämnd före- skriver att anställda i en förvaltning får fatta beslut, förutsatt att användarna godkänner förslaget till beslut. Beslutsunderlaget ska ha tagits fram i samspel med användarna.5 En metod för dialog som har börjat användas i många länder benämns medborgarbudget. Det är ett sätt att låta medborgarna vara med och bestämma hur skattemedlen ska användas. ingår att medborgarna får möjlighet att delta i prioriteringen av ändamål, framför allt till investeringar. Medborgarnas åsikt kan då bli ett viktigt underlag för de politiska besluten.6 Metoden bör kunna övervägas som komplement till dialogen mellan kommunerna och organisationerna. Vi föreslår att regeringen ska inbjuda representanter för organi- sationerna och SKL för överläggningar om vilka praktiska former som är lämpliga att använda för organisationernas och deras med- lemmars deltagande i serviceverksamheten. I kapitel 8 nämns arbetet med att ta fram och genomföra läns- visa, långsiktiga program för kommersiell och offentlig service i hela landet. Arbetet leds av , de regionala självstyrelse- organen och kommunala samverkansorganen och förutsätter bl.a. att både privata, ideella och offentliga aktörer engageras via regio- nala partnerskap. Detta är alltså också en väg till delaktighet för organisationerna. 5Kommunallagen 7 kap., 18–22 §§. 6SKL startade ett nätverk där fem svenska kommuner prövar att utveckla metoder för medborgarbudget. Kommunerna är , , , och . Arbetet ska pågå och resultera i goda förebilder för användning av metoder med medborgarbudget. Ideella och privata aktörer Avtal och finansiering av ideella serviceinsatser Förslag: Regeringen initierar en översyn av existerande finansi- ella stöd för ideella organisationers insatser inom serviceområ- det. Syftet ska vara att få underlag för att ta fram stöd som är anpassade till att organisationer utför service åt offentliga upp- dragsgivare. Kommunerna bör teckna långsiktiga avtal med ide- ella organisationer som utför service. Det finns stora och välkända organisationer som kan bedriva resurskrävande verksamhet med egen finansiering. Föreningar på den lokala nivån har däremot ofta en svag ekonomi, vilket begrän- sar deras möjligheter att självständigt finansiera service som behö- ver finnas stabilt och långsiktigt. Det finns olika former av finansiellt stöd till organisationer för de insatser som de gör i samhället. Stöd kan antingen ges direkt till en verksamhet eller som organisationsstöd. De befintliga stöden är dåligt anpassade till att organisationer gör praktiska insatser inom serviceområdet. Organisationerna anser att stöden kan vara tunga att administrera och svåra att basera ett långsiktigt serviceåtagande på. Vi instämmer i organisationernas uppfattning. Vi anser att det bör vara möjligt för offentliga uppdragsgivare att stödja de ideella aktörerna för sådana verksamheter som inte har någon bärande marknad. Vi föreslår att stödformerna ses över. Översynen bör omfatta både drifts- och investeringsstöd.7 Stöden bör vara en ersättning som baseras på beräknade kostnader och en bedömning av den samhällsnytta som verksamheten innebär. Det är rimligt att ta med i bedömningen vad verksamheten skulle kosta om den utförs offentligt. Stöden ska dessutom vara enkla att admi- nistrera för alla berörda parter. Kommunen bör teckna avtal med de organisationer som ska ut- föra service, för att lägga fast vad servicen omfattar, vilken tid som avses, finansiering m.m. Det förutsätter att det finns en definierad och legitim företrädare för organisationerna om fler än en är enga- gerade. 7 Allmännyttiga, ideella föreningar kan få ekonomiska problem då de t.ex. får överta en anläggning från en offentlig ägare. Om en förening får ett ränte- och amorteringsfritt lån för att förvärva en anläggning, vars värde successivt skrivs av, kommer föreningens skulder att överstiga tillgångarna (anläggningen). Ideella och privata aktörer 7.4Rollen för privata företag Privata företag som utförare av service Förslag: Kommuner kan upphandla privata servicepunkter. Ser- viceinnehållet ska kunna variera med skiftande lokala behov. Kommuner kan också upphandla privat servicelotsning som dock inte får innehålla handläggning av myndighetsärenden. Information och vägledning utförs i många sammanhang av privata företag. Banker och konsultfirmor ger t.ex. vägledning och råd till nyföretagare. Det finns också flera, tillkomna exempel på servicefunktioner i privat drift som myndigheter upphandlar, bl.a. de jobbcoacher och introduktionslotsar för olika medborgar- grupper som Arbetsförmedlingen upphandlar. Det finns också företag som informerar om myndigheters verksamheter och ären- dehantering.8 Det är vår uppfattning att serviceverksamhet som kan utföras av företag, inte ska vara förbehållen offentliga aktörer. Vi nämnde inledningsvis vilka typer av serviceuppgifter som kan komma i fråga för bl.a. privata företag att utföra. Genom att konkurrensutsätta sådana funktioner som lämpar sig för det, kan de bli mer effektivt utförda. Det är dock givet att den service som utförs av ett företag inte kan omfatta myndighetsutövning. Exempel på privata servicefunktioner Det finns redan privata företag som driver det som vi kallar ser- vicepunkter. Ett företag som tillhandahåller datorer eller terminaler för den som mot betalning vill hämta information över Internet, kan sägas driva en servicepunkt. Inget hindrar att ett privat företag driver sådana servicepunkter som vi föreslår. I delbetänkandet dis- kuterades servicepunkter som en lösning för att skapa bättre till- gänglighet på landsbygden, men inte minst i storstadsområden kan välutrustade servicepunkter vara ett sätt att leverera service närmare medborgarna, bl.a. för att minska deras res- och kötider.9 Samtalslinjen Myndighetslots som startade telefonförmedlad service . 9Se bilaga 5, Tolv exempel på samverkan, exempel 10 Servicepunkt i Sillerud, där kommun och ICA-handlaren, med stöd från , har startat en servicepunkt. Ideella och privata aktörer Vi anser att det ska vara gratis för medborgaren att använda sig av en servicepunkt. Eftersom kommunen har huvudansvar och upphandlar servicepunkten, måste den drivas enligt de krav som kommunen ställer på serviceinnehåll och kvalitet. Kommunerna själva och statliga myndigheter som använder en privat service- punkt för att förmedla service, får själva ordna för tillsynen av att servicepunkten fungerar väl. Personlig lotsning på serviceområden är en annan funktion som också är fullt möjlig att upphandla från privata utförare. I de lots- ningsfunktioner som Arbetsförmedlingen upphandlar, ska myn- digheten fastställa hur lotsen ska betalas. För introduktionslotsar föreslås en lösning av den typ som regleras i lagen (2008:962) om valfrihetssystem. Därmed sker förfarandet också enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Vi anser att de privata utförarna av servicelotsning bör ha en egen benämning, t.ex. servicelotsar, för att skilja dem från offent- liga servicevägledare, som ska kunna handlägga vissa myndighets- uppgifter. Det finns inga uttalade målgrupper för lotsningen, utan arbetsinnehållet kan anpassas efter behoven hos den lokala befolk- ningen. En servicelots kan vara verksam i anslutning till service- punkter eller fristående från sådana. Förslaget i delbetänkandet om mobila servicepunkter Förslag: En utredning av mobila servicepunkter tillsätts. Den bör inriktas på att bedöma vilka olika utförare som skulle kunna komma i fråga för denna servicefunktion. I delbetänkandet föreslog vi att regeringen skulle lämna uppdrag till eller en särskild utredare om en utredning av möjligheterna för lantbrevbärarna i att fungera som mobila servicepunkter. En fördel skulle vara att utökade uppgifter för lantbrevbärarna skulle kunna bidra till att rädda postservicen i glesbygder. De remissinstanser som kommenterade förslaget, var huvudsak- ligen positiva. Några underströk att mobil service skulle vara sär- skilt viktig på landsbygden. Andra framhöll att funktionen inte borde förbehållas . En synpunkt var att postleveranser inte bör få hindras om Posten får fler uppgifter att utföra. Ideella och privata aktörer annan synpunkt var att en lösning med mobila servicepunkter måste vara konkurrensneutral. AB var man i grunden positiv men framhöll att detta skulle vara en uppgift utanför Postens kärnverksamhet. Man anförde att inför ett eventuellt ut- ökat tjänsteutbud måste frågor om särskilda kompetenskrav, säker- het och finansiering utredas. Vi har noterat att mobila servicefunktioner kan vara viktiga för många människor som har svårt att uppsöka fasta servicepunkter. Fler medborgargrupper än de som bor på landsbygden skulle kunna betjänas mobilt. Eftersom regeringen ännu inte har tagit ställning, så upprepar vi förslaget om en utredning. Vi föreslår nu att också andra utförare och företag än ska omfattas av utred- ningen. Dels finns det fler postföretag som uppsöker hushåll, dels företag för vilka det ingår i affärsidén att arbeta med människor i deras hem. Personal i t.ex. hemtjänstverksamheten skulle kunna kombinera sådan service med sitt omsorgsarbete. En ytterligare variant skulle kunna vara att kommunen engagerar ett företag som uteslutande fungerar som mobil servicepunkt. Vi bedömer att det finns en minst lika stor marknad i storstäder och tätorter som på landsbygden, eftersom antalet personer som skulle vara betjänta av service i eller nära hemmet, är större där. 8 Styrning – utvecklade förslag 8.1En process för utveckling av service i samverkan Enligt vår uppfattning är det otillfredsställande att myndigheterna var för sig kan besluta om formerna för att skapa tillgänglighet till service, utan hänsyn till alla konsekvenser för medborgarna. Stu- dien av serviceutvecklingen i illustrerar tydligt att ingen har tagit på sig ansvar för helheten.1 Den bild av servicen som stu- dien visar, är troligen en överraskning för många som föreställt sig att myndigheternas omfattande förändringsarbete generellt leder till förbättringar, inte motsatsen. Vi konstaterar i varje fall att det resultat som medborgarna på många håll upplever, står i skarp kontrast till regeringens uttalanden om god tillgänglighet till ser- vice. I tidigare kapitel har vi beskrivit problem som vi har iakttagit i den nuvarande organiseringen av offentlig service. Vi har angett motiv och lämnat förslag till form och innehåll i en ny struktur för service i och statlig samverkan. Dessa har kompletterats med vissa förslag avseende den utveckling av e-förvaltningen som pågår. Vi har vidare föreslagit att ideella och privata aktörer ska engageras i verksamheten. Följande anser vi vara grundläggande krav på den process som bör bedrivas för att skapa likvärdig till- gång till offentlig service över hela landet. Medborgarperspektivet ska vara utgångspunkt för att skapa till- gänglighet till service. Horisontell samverkan mellan olika aktörer och verksamheter ska vara det normala. 1 Bilaga 7, , Service utan lokal närvaro, Förändringar av statlig direktservice i , rapport till utredningen . Styrning – utvecklade förslag Effektiva lösningar ska eftersträvas och befintliga resurser till- varatas. Alla servicekanaler ska omfattas av utvecklingsproces- sen. Vi anser att följande moment är nödvändiga för att uppfylla kraven på en god utvecklingsprocess i detta sammanhang. Den befintliga strukturen för offentlig service inventeras i alla län med avseende på tillgängligheten till service. Medborgarnas behov och förväntningar på hur tillgängligheten ska vara ordnad, fångas upp på det lokala planet och bedöms i förhållande till det aktuella läget. Mot bakgrund av beskrivningar av den befintliga offentliga ser- vicen och de krav som medborgarna rimligtvis kan ställa på till- gänglighet och kvalitet i servicen, preciseras mål och riktlinjer för den fortsatta utvecklingen. Styrmedlen väljs och utformas så att de blir effektiva. Föreskrifter utfärdas om samordning och genomförande av olika delar i serviceutvecklingen. Den avgörande frågan är då hur regeringen ska styra den offentliga förvaltningen så att den önskade utvecklingen av servicen kommer till stånd. 8.2Det tidigare förslaget och remissutfallet I delbetänkandet skisserade vi huvuddragen i ett system för en tydligare styrning av offentlig service i samverkan. Förslaget var i sammanfattning följande. Regeringen ska sätta de övergripande, förvaltningspolitiskt grundade målen för myndigheternas verksamhet och tillgänglig- het. Regeringen ska också fastställa generella krav på hur och var statliga myndigheter ska vara närvarande i landet. Styrning – utvecklade förslag Regeringen ska kunna ålägga en myndighet att pröva en sam- verkanslösning med en annan myndighet innan engagemanget i ett kontor eller en servicepunkt avvecklas. Styrningen ska omfatta alla servicekanaler. Samordningen ska omfatta statlig och service i ett sammanhang. ska ansvara för att samordna den statliga och den kommunala serviceplaneringen inom länet. Kommunerna ska redovisa hur förvaltningsservice ska tillhandahållas. Kommunerna ansvarar för att olika medborgarintressen kom- mer till tals i den lokala processen för serviceutveckling. I kommunernas serviceplanering ska ingå att ta fram en strategi som omfattar tillgänglighet till både offentlig och privat service. Ideella organisationer och privata företag kan delta som utförare av tjänster. Kommunen ska därför inhämta organisationernas åsikter och förslag om hur tillgängligheten ska ordnas. En klar majoritet av remissinstanserna var positiva till en styrning med det föreslagna innehållet, även om man i många fall efterlyste förtydliganden. Av de 19 länsstyrelser som kommenterade för- slaget var alla utom en odelat positiva till att en samordningsroll läggs på . Man ansåg dock att måste få ett tydligt mandat och instruktioner, eventuellt genom ett särskilt uppdrag, och att resurser måste tillföras. Genomgående betonade man att kommunerna måste engageras. Man ansåg också att upp- drag till måste vara väl koordinerade med utvecklings- arbeten som de regionala självstyrelseorganen och de kommunala samverkansorganen ansvarar för och som berör övriga samordningsroll. Av de landsting som uttalade sig ansåg två att förslaget i grun- den var bra men borde vidareutvecklas och omfatta de regionala organen. Några kommuner framhöll att det måste vara möjligt att till- lämpa lokala lösningar för att göra service tillgänglig. Styrning – utvecklade förslag rade att det kan bli svårt att samordna kommunala önskemål med regeringens mål och riktlinjer för service. De organisationer som kommenterade förslaget till styrning var genomgående positiva. Arbetsförmedlingen, och som är de statliga myndigheter som berörs mest av våra förslag, var negativa till att serviceutvecklingen inordnas i ett övergripande system för styrning och avstyrkte förslaget. De anförde att deras verksamheter följer en annan regionindelning än den länsvisa, vilket skulle försvåra för att fullgöra sin samordningsroll. De tre myndigheterna ansåg också att regeringen inte ska befatta sig med deras organisationsplaner, eftersom deras gemensamma organisering av lokala servicekontor och samverkanskontor skulle kunna hindras. CSN och Kammarkollegiet ansåg att myndig- heterna själva ska svara för att detaljutforma samordningen. Inga nya uppgifter borde läggas på under den pågående regionbildningen.2 Övriga myndigheter kan sägas ha varit splittrade i sina ställningstaganden. ansåg att rollen behöver förtydligas. var tveksam till förslaget men underströk behovet av styrning och samordning. Alternativa former för styrning Regeringen har alternativa styrmedel – lag (som kräver beslut av ), förordning, bl.a. med instruktioner till myndigheter eller beslut med särskilda uppdrag till myndigheter. Regeringen kan dessutom i olika sammanhang redogöra för sin politik på ett visst område, vilket i så fall kan tjäna som förtydliganden av inten- tionerna och eventuellt ha en viss påverkan. I detta sammanhang har vi övervägt följande alternativ. 1.En ny lag införs som föreskriver vilken servicestruktur som ska finnas samt var ansvaret ska ligga för att samordna och leda genomförandet och vidmakthållandet. Den nya lagen kompletteras med tillägg i förordningar med instruktioner till berörda myndigheter. 2 Det som åsyftas är förslag till ny regionindelning och att flera län har ansökt om att bilda större regioner med regionala självstyrelseorgan, liknande dem som finns i och i . Styrning – utvecklade förslag över ge myndigheterna uppdrag i regleringsbrev eller genom sär- skilda beslut. 2.Ingen ny lag införs. Serviceverksamhetens utveckling styrs i stället genom myndigheternas instruktioner och genom reger- ingens uppdrag i regleringsbrev eller särskilda beslut. Samtjänst- lagen behålls. Förslag: Regeringen styr genom instruktioner till de berörda statliga myndigheterna, eventuellt också genom särskilda upp- drag till dessa. Till stöd för verksamheten i servicecentrum före- slås vissa kompletteringar i lagen respektive förordningen om samtjänst vid medborgarkontor. Regeringen kan styra de statliga myndigheternas verksamhet men har inte befogenhet att styra kommunerna. För att styra kommu- nerna krävs reglering i lag som beslutar. Vårt förslag om att det ska finnas servicecentrum och servicepunkter i alla kommu- ner är relativt genomgripande. Av remissvaren på delbetänkandet går att utläsa att kommunerna generellt är positiva till förslaget. I delbetänkandet ingick dock inte något lagförslag för styrning av kommunernas serviceutveckling. Vi skisserade inte heller någon mer krävande uppgift för kommunerna än att de skulle ansvara för sin egen servicestrategi och för att breda, lokala intressen skulle införlivas i planering och programarbete. Många remissinstanser efterlyste mer utvecklade förslag, framför allt om styrningen och rollerna för de olika parterna. Genom en lag som ålägger både statliga myndigheter och kom- munerna att tillgängliggöra service i samverkan, skulle förvisso flera fördelar vinnas. Det skulle då t.ex. vara enkelt att lägga fast och göra en rättvis fördelning av roller och ansvar mellan kommunerna och staten. Båda parter skulle åläggas samma skyldigheter att delta i att genomföra och vidmakthålla verksamheten i en ny service- struktur. Ingen aktör skulle kunna undandra sig sin del i organise- ringen av servicen. Men att stifta en helt ny lag vore, som vi ser det, en drastisk åtgärd. Vi har visserligen uppfattat att kommunerna lätt skulle acceptera en lag som tvingar statliga myndigheter att delta i lokal Styrning – utvecklade förslag serviceverksamhet och finnas närvarande i servicecentrum och ser- vicepunkter. Men kommunernas remissvar kunde ha varit betydligt mer ifrågasättande om vi hade föreslagit en lag som tvingar kom- munerna att samordna formerna för serviceutbudet, fysiska kontor och servicepunkter med de statliga myndigheterna. Dessutom skulle en sådan lag inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Vi bedömer att detta är något som man bör vara återhållsam med. Det skulle dessutom vara svårt att föreslå införande av en ny lag som skulle innebära att samtjänstlagen upphävs, då samtjänstlagen i sin nuvarande lydelse har varit i kraft endast ett fåtal månader. Det saknas ännu erfarenheter av denna och därmed underlag för att bedöma på vilket sätt reglerna i sam- tjänstlagen i så fall borde följas upp i en ny lag. Vår slutsats är att vi nu bör stanna för det andra styrningsalter- nativet. Det innebär att regeringen i förordningar med instruktio- ner till de berörda statliga myndigheterna ger föreskrifter om deras roller vid genomförandet och i den fortlöpande serviceverksam- heten. Det lagförslag som vi anser att regeringen bör förelägga , inskränker sig till vissa kompletteringar av samtjänst- lagen. Regeringen bör också komplettera samtjänstförordningen i vissa avseenden. Förslagen till föreskrifter för de myndigheter som har centrala roller i utvecklingen av den offentliga servicen, näm- ligen och Arbetsförmedlingen, samt förslagen till ändringar i samtjänstlagen och samtjänstförordningen, finns i in- ledningen till betänkandet. Det styrningsalternativ som vi förordar, kan ses som en kom- promiss som inte är den ideala, men den mest realistiska. Om många kommuner, mot förmodan, skulle avstå från att delta i pla- nering och åtgärder för att etablera service i samverkan, återstår lagreglering som en möjlighet. Regeringen och kan då besluta om en ny lag, enligt det beskrivna alternativ 1 ovan. Skissen till en sådan lag återfinns i bilaga 4. Styrning – utvecklade förslag 8.4Förtydligande av förslaget till styrsystem är redan en nationell styrning som syftar till att samordna den statliga förvaltningens utveckling av e-tjänster, bl.a. för de teknikstödda kanalerna, i väsentliga delar fastlagd.3 Däremot saknas den del av ett styrsystem som omfattar kontorsstrukturen och den service som ska vara tillgänglig där. Vårt förslag till styrning avses leda till ökad tillgänglighet till service genom att servicecentrum och servicepunkter etableras över hela landet som teknikstödd service fortlöpande görs alltmer användarvänlig. Myndigheternas utveckling av olika service- kanaler och konsekvenserna för medborgarna ska ses i ett samman- hang. Styrningen berör såväl den nationella som den lokala och regionala nivån. Den omfattar i huvuddrag följande. och regeringen fastställer övergripande riktlinjer och regler för tillgänglighet till service i samverkan mot bakgrund av målen i förvaltningspolitiken och politiken för regional tillväxt. På regional nivå läggs samordningsansvaret för serviceutveck- lingen på länsstyrelserna som ska samråda med de regionala självstyrelseorganen och de kommunala samverkansorganen. Arbetsförmedlingen åläggs ett ansvar för att samordna tillgäng- lighet till statlig service i servicecentrumen. Arbetet med serviceutvecklingen integreras i det existerande regionala programmet för kommersiell och offentlig service. I län med regionala självstyrelseorgan eller kommunala samver- kansorgan bör dessa ansvara för att kommunerna deltar i arbetet med att ta fram kommunala servicestrategier och -program. I län där ansvarar för den regionala utvecklingen, åläggs styrelsen uppgiften att begära in kommunala servicestra- tegier och -program. Kommunernas programarbete bör genomföras i partnerskap som säkrar inflytande för medborgarna, de ideella organisatio- nerna och näringslivet. 3 Här åsyftas e-handlingsplanen, E-delegationen som regeringen har beslutat om, samt den strategi för e-förvaltning som delegationen har föreslagit . Styrning – utvecklade förslag Styrsystemet införs successivt under ledning av en genomföran- degrupp i . 8.4.2Styrningen införs i två steg Förslag: Ett system för styrning och samordning av den statliga servicen införs. Innan centrala och övergripande beslut kan fat- tas, krävs att underlag tas fram som beskriver servicesituationen i hela landet och den utveckling som pågår inom myndigheterna. Två perspektiv, det nationella myndighetsperspektivet och det lokala medborgarperspektivet, ska hanteras i styrningen och sam- ordningen av den statliga serviceutvecklingen. Det sker i två steg. I det första steget ingår dels att kartlägga och analysera den existe- rande servicebilden och medborgarbehoven, dels att fatta vissa övergripande politiska beslut om hur offentlig service bör tillgäng- liggöras. I nästa steg bör styrningen ha en fast form med återkom- mande programläggning och uppföljningar.