sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Tanken att miljödomstolarna ska fokusera på tvistlösning och inte bör pröva tillståndsärenden i första instans kan, sett ur ett processteoretiskt perspektiv, vara riktig. Trots detta ifrågasätter jag starkt förslaget i denna del utifrån två aspekter, nämligen den samlade tidsåtgången för ett ärende och kvaliteten på prövningen i första instans. Handläggningen av A-mål i miljödomstol tar erfarenhetsmässigt mellan 7–12 månader för en snabb till normal handläggning. Ser man till handläggningstiderna i nuvarande miljöprövningsdelega- tionerna varierar de avsevärt. Den kortaste genomsnittstiden var och den längsta genomsnittstiden var utifrån siffror för . Även om extremvärdena tas bort och det görs en viktning mellan A- och B-ärenden (baserad på omfattning och svårighetsgrad) samt hänsyn tas till att de nya koncessionsnämnderna föreslås bli färre samt få högre kompetens och större självständighet, framgår det mycket tydligt att utredningens förslag att flytta handläggningen av A-målen riskerar att leda till betydligt längre handläggningstider (minst 12 månaders förlängning). På kort sikt, innan de nya prövnings- organen hunnit organisera verksamheten och bygga upp kompe- tens, kommer situationen att vara ännu värre. Härvid finns det anledning att känna särskilt stor oro för att samtliga mål omedel- bart ska flyttas över till de nya prövningsorganen. Risken är här uppenbar att handläggningstiderna kommer att bli mycket långa under ett stort antal år, vilket utredningen över huvud taget inte synes reflektera över. I utredningen nämns den förlängda prövningskedjan och de effekter den kan få på tidsåtgången endast mycket kortfattat i konsekvensavsnittet och någon egentlig analys saknas. Det finns också en allvarlig oro för att prövningen i de nya Koncessionsnämnderna inte kommer att ske med den höga kompe- tens som utredningen anger och att beroendet av länsstyrelsernas handläggare kommer att bli stort. är det i realiteten handläggare som avgör ärendena i miljöprövnings- delegationerna (MPD) genom att bereda ärendena och skriva förslag till beslut. Påverkan blir mycket tydlig om man jämför MPD:ernas följsamhet mot länsstyrelsehandläggarnas förslag med miljödomstolarnas självständiga bedömning i A-målen i förhållande till och yttranden. Det finns således en stor risk att vi går mot ett system där part och beslutande är en och samma i samtliga miljömål, inklusive vattenmålen. Obalansen förstärks dessutom av att Naturvårds- verket både är part och överordnad myndighet i förhållande till och dess tillsynspersonal. har inte agerat i B-ärenden i någon omfattning, men i A-mål har man ofta agerat för att se var gränserna för tillämpningen av går. Detta är i och för sig ingen orimlig hållning även om det förlänger handläggningstiderna. Det kan dock bli betydande problem om prövningen av A-målen kommer att flyttas ner till länsstyrelsenivån och handläggningen kommer att skötas av länsstyrelsepersonal. Det kommer då att bli svårt för dessa att göra en självständig bedömning i förhållande till den tillsynsvägledande myndigheten. Jag är således djupt oroad över vilka de samlade effekterna skulle bli av utredningens förslag att förlänga instanskedjan genom flyttningen av A-målen och vattenmålen till administrativ myndig- het utan att bygga in tillräckliga garantier för en i alla avseenden självständig och kompetent prövning. Ska prövningen flyttas måste det ske till en helt självständig och oberoende myndighet med egen beredningspersonal. och övriga myndigheter ska ha en renodlad partsroll utan kopplingar till beslutsfattandet. Problemet kvarstår dock med den förlängda instanskedjan. Därmed är jag framme vid det avslutande problemet som gäller prejudikatbildningen. Det skulle vara otillfredsställande om huvud- regeln blev att miljömålen stannar i . Som har påpekats av flera aktörer har denna domstol inte förutsättningar att fylla rollen som prejudikatinstans, inte ens med förstärkt sammansättning som utredningen föreslår. är den nuvarande ordningen djupt otillfredsställande i det att vissa mycket viktiga frågeställningar, exempelvis kring 10 kap , aldrig kan komma under HD:s prövning och om man ska se någon fördel med utredningens förslag så är det att möjligheten till prövning i HD – om än begränsad – skulle omfatta hela det miljöjuridiska fältet. Svagheten är dock att det skulle bli som avgör om en fråga ska lyftas till HD eller inte. har praxis varit svajig och i vissa fall, t.ex. i fråga om transporter, har man visat en direkt ovilja att följa avgöranden från HD. Det finns därmed en risk att prejudikatbildningen kan strypas på ett olyckligt sätt. Det bästa vore därför om vanliga regler fick gälla för överklagande av domar, innebärande att överklagandespärren till HD togs bort. Miljö- området är föremål för en omfattande och komplicerad lagreglering och det finns inga likheter mellan miljömålen och andra mål där man ansett att möjligheten till överklagande till högsta instans inte behövs. Det är inte fråga om enkla mål och de är inte heller av masskaraktär. Enda skälet för en spärr skulle vara att korta instanskedjan för att öka effektiviteten. Det är dock inget bra argument eftersom överklagande till högsta instans inte är något problem i sig. Av de mål som överklagats till högsta instans i tillståndsärenden är det nästan uteslutande verksamhetsutövaren som begärt prövningen. Verksamhetsutövare som är angelägna att ta ett tillstånd i anspråk yrkar också regelmässigt på verkställighets- förordnande och behöver därmed inte invänta att domen vinner laga kraft. Däremot är det väsentligt för förutsägbarheten att vi har en bra prejudikatbildning även på miljö- och PBL-området. Ska det trots allt införas en möjlighet för att själv avgöra vilka mål som ska släppas upp till måste beslut att inte bevilja prejudikatprövning vara överklagbart. I annat fall kommer kvaliteten, trovärdigheten och tilltron till systemet att allvarligt skadas. Särskilt yttrande av experten Jag ansluter mig till vad experten framför i sitt särskilda yttrande och väljer att koncentrera mig på frågor som rör förutsättningarna för en framtida effektiv, rättssäker och förutsebar prövning av vattenverksamheter. Dessa aspekter är särskilt viktiga med hänsyn till att vattenkraften har betydelsefulla roller genom att vara både förnybar och särskilt lämpad som reglerresurs i ett framtida kraftsystem med stort inslag av vindkraftproduktion. En väsentlig ökning av vattenkraftens produktionsförmåga och reglerförmåga förutsätter att nya verksamheter kan få tillstånd samt att befintliga tillstånd (vattendomar) efter prövning kan upp- graderas med nya villkor. Jag anser att den samlade effekten av utredningens förslag, att flytta ned prövningen av vattenverksamheter från miljödomstol till en prövningsmyndighet på länsstyrelsenivå, innebär en väsentlig försämring i förhållande till nuvarande ordning när det gäller rättssäkerhet, kompetens, effektivitet och kostnader samt prejudikatbildning. Miljörätten är ett av de mest dynamiska områdena inom såväl svensk rätt som EG-rätten. Stora krav på rättssäkerhet och effektivitet måste därför ställas på de eventuella prövningsmyndigheter och domstolar som ska svara för den praktiska tillämpningen av rättsområdet och prejudikatbildningen. Jag anser att det är ett oeftergivligt krav att prövningsmyndigheten, såväl formellt som reellt, blir självständig. Modellen med särskilda avtal mellan prövningsmyndigheten och länsstyrelser är därför inte acceptabel. Jag ser en uppenbar risk för att den beredande personal som prövningsmyndigheten hyr in från länsstyrelser kommer att sammanblanda sina olika arbetsuppgifter och roller. De aktuella resurserna som hyrs in torde vara handläggare vars normala arbetsuppgifter är att svara för tillsyn/övervakning av vatten- eller miljöfarlig verksamhet. Vidare anser jag det olämpligt att prövningsmyndigheten lokaliseras i . Om prövningen av vattenverksamheter ska flyttas från miljödomstol är det alltså viktigt att det sker till en helt självständig och oberoende myndighet med egen beredningspersonal. Den föreslagna nedflyttningen av prövningen av vattenverksam- heter till länsstyrelsenivå innebär att en funktionell och effektiv instanskedja förlängs med en underinstans. Detta ska alltså ställas mot nuvarande ordning som innebär förstainstansprövning i miljödomstol med krav på prövningstillstånd i såväl Miljööver- domstol som . Den nya ordningen med obligatoriskt prövningstillstånd i infördes så sent som 2008-11-01 och får ses som en effektivisering. Jag anser därför att utredningens förslag går i fel riktning. Det bakomliggande motivet för att flytta tillståndsprövning i första instans från miljödomstol är att domstolar principiellt ska ägna sig åt tvistlösning. Den principen bör dock inte få leda till ökad tidsåtgång och försämrad kvalitet på prövningen i första instans, vilket ofrånkomligen skulle bli konsekvensen av utred- ningens förslag. Jag delar utredningens uppfattning att prövningsmyndigheterna måste kunna svara mot högt uppställda krav i fråga om organisation och kompetens, vilket bl. a. innebär att den kompetens som finns hos miljödomstolarna ska finnas hos de nya prövnings- myndigheterna. Jag ifrågasätter dock starkt om det finns tillräckligt kunniga och erfarna personer att tillgå. Omfattande erfarenhet från länsstyrelsernas och miljöprövningsdelegationernas arbete talar med styrka för motsatsen. Jag kan därför varken i ett kort eller medellångt perspektiv finna att prövningsmyndigheterna har förutsättningar att bemannas med kompetenta och erfarna medarbetare om miljödomstolarna ska finnas kvar med uppgift att överpröva tillståndsärenden och handlägga ersättningsfrågor. Vid uppförande av nya eller vid utbyggnad av befintliga vatten- kraftverk kommer, liksom , utformandet av skadeförebyggan- de åtgärder, t.ex. omlöp för akvatiska organismer, att vara intimt förknippat med hur kraftverket utförs. Inte sällan sker en ömsesidig anpassning av åtgärder och anläggning och villkoren för denna. Dessa åtgärder berör såväl enskilda som allmänna intressen. Det är först när det står klart att det trots ovan angivna åtgärder kvarstår skada som skadeersättning utges. För vattenkraftstationer är uppdelningen mellan en process för tillstånd och tvångsrätter å ena sidan och en process för skade- ersättning å andra sidan långt ifrån självklar och oproblematisk. Jag delar inte utredningen ståndpunkt att införandet av en helt ny prövningsorganisation, med tillräckliga resurser för att helt självständigt handlägga såväl de stora miljöfarliga verksamheterna – A- verksamheterna och vattenverksamheter, med bibehållandet av miljödomstolarna, innebär en kostnadsbesparing. Det sannolika är tvärtom att detta kommer att innebära en kostnadsökning eftersom miljödomstolarna bibehålls för överprövning och handläggning av ersättningsfrågor. Ett sätt att lösa prejudikatbildningen vid införande av nya fristående och helt oberoende prövningsmyndigheter skulle kunna vara att inte lägga överprövning av dessa myndigheters beslut hos miljödomstolarna, utan låta all överprövning ske i Miljööver- domstolen. Om man inte löser problemet på detta sätt förordar jag att vanliga regler för överklagande av domar även ska gälla i en ny prövningsordning, dvs. att den föreslagna överklagandespärren till inte ska införas. Detta mot bakgrund av att miljörätten är ett relativt nytt och i snabb förändring varande rättsområde, bl.a. beroende på EG rättens utveckling. Dessutom har ett stort antal frågor i miljö- balken uttryckligen, i förarbetena, överlämnats att lösas av rättspraxis. Om det införs en möjlighet för att själv avgöra vilka mål som ska släppas upp till måste ett beslut att inte bevilja prejudikatprövning vara överklagbart. Detta är väsentligt för trovärdighet och tilltro till systemet samt för förutsebarhet. Särskilt yttrande av experten Inledningsvis vill jag poängtera att jag sympatiserar med den allmänna inriktningen i utredningens arbete. Att styra över- prövningen av beslut enligt (PBL) till miljödomstolarna ökar samordningen och effektiviserar besluts- gången på miljöområdet. Likaså är det positivt att miljöprövningen skjuts nedåt i instansordningen. Att tillståndsbeslut på miljö- området tas av förvaltningsmyndigheter ansluter till den allmänna ordningen bland EU:s medlemsstater. Inrättandet av fem regionala och självständiga koncessionsnämnder kan utgöra ett stort steg framåt i effektivitetshänseende. Genom tillskapandet av dessa kvalificerade organ kan också ytterligare koncentration av miljö- prövningen ske, exempelvis genom att uppdelningen av prövningen av Natura 2000-tillstånd avskaffas. I några delar menar jag emellertid att resonemangen är alltför präglade av ett snävt domstolsperspektiv. Inställningen står i tydlig konflikt med den viktigaste målsättningen för utredningen enligt direktiven, nämligen att öka effektivitet i miljöprövningen. För att uppnå detta är det nödvändigt att förstå att det är fråga om ett mycket vidsträckt lagstiftningsområde med stort inslag av tekniska, naturvetenskapliga och biologiska frågor i en utpräglad fler- partsprocess som är starkt präglad av officialprövningsprincipen. Den svenska miljöprövningen kan sägas vara enkel eftersom alla beslut avgörs i en enda domstolslinje. Det är en fördel då pröv- ningsordningen därmed bidrar till enhetlig rättspraxis. är den svenska miljöprövningen internationellt sett långsam vilket delvis beror på att processen börjar i en myndighetslinje och slutar i upprepade överprövningar i allmän domstol. Domstolarna bedömer dessutom i princip hela saken om igen i alla dess delar. Antalet instanser är i många fall fyra. I vissa fall tillkommer dessutom regeringens tillåtlighetsprövningar enligt 17 kap. MB och den efterföljande rättsprövningen i Regeringsrätten. Denna ordning kan jämföras med den som är vanligast bland EU:s andra medlems- stater, där miljöbesluten i sin helhet tas inom administrationen och domstolarnas roll är enbart rättsprövande. I många fall är antalet instanser inte fler än två eller – domstolarna inbegripet – högst tre. Höga krav på miljöprövningen i de första leden Reformarbetet bör inriktas på att åstadkomma en snabbare besluts- gång genom färre instanser. En utgångspunkt att ta fasta på är att de flesta miljöbeslut som kommer till domstol har redan överprövats av . I andra fall har prövningen i stället gjorts antingen av en central förvaltningsmyndighet eller av de nyinrättade koncessionsnämnderna. Det vidare reformarbetet bör därför utgå från att det redan skett en bedömning av hög kvalitet och att överprövningen i domstol kan koncentreras på de rättsliga frågorna. Det är därför förvånande att utredningen undviker frågan om de nya koncessionsnämndernas ställning enligt den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (EKMR). Utan ett sådant ställningstagande riskerar prövningen av tillstånds- ärenden bli långsammare än . Exempelvis medför utredningens förslag att sammanträden måste hållas två gånger. Först i den regionala koncessionsnämnden av utredningsskäl, då ju vattenmålen och andra större tillståndsmål ofta är av sådant slag att sammanträde inte kan undvaras. Därefter i miljödomstol på grund av den obligatoriska skrivningen i 2 kap. 5 § lagen om miljödom- stolar som innebär att huvudförhandling ska hållas så snart en part begär det. Eftersom tillståndsmålen är flerpartsmål, ska regeln tillämpas så snart som en sakägare begär förhandling i miljödomstolen. För att undvika denna omgång bör förslagen utgå från att kravet på muntlig förhandling enligt art. 6 EKMR kan uppfyllas genom de sammanträden som hålls i de regionala kon- cessionsnämnderna. Med den sammansättning och ställning som de får enligt förslaget, råder det nämligen knappast någon tvekan om att de möter konventionskravet på independent and impartial tribunal.1 Utredningen föreslår en särskild lag om miljödomstolar som bl.a. ska innehålla handläggningsregler för alla slags mål. I direktiven förordas i stället lagen om domstolsärenden (ÄrendeL). Skälen för detta anges vara närmast praktiska. Enligt min mening bör i stället den självklara utgångspunkten vara att den processlag ska väljas som ger de materiella reglerna maximalt genomslag. Det typiska för miljömålen är att de är flerpartsprocesser som bygger på official- prövning, dessutom med starka EG-rättsliga inslag. ÄrendeL förekommer inom miljörätten med undantag för enstaka målkategorier, vilka nästan undantagslös är enpartsmål. Den största ärendekategorin under miljölagstiftningen är målen om bygde- medel, som är ytterst särpräglade.2 En tillämpning av ÄrendeL i miljödomstolarna kan dessutom medföra att man bygger in otydligheter i praxisbildningen. Förvaltningsprocesslagen (FPL) tillämpas ju i andra flerpartsmål och rättspraxis under den lagen kommer att utvecklas vidare i förvaltningsdomstolarna, i sista hand i Regeringsrätten. För miljödomstolarna blir det oklart hur 1Som jag har förstått det, drogs denna slutsats redan av (M 1993:03). Utredningen lade emellertid inte något betänkande i den delen. När det gäller rättspraxis, se and Fell v. UK, ECHR , Sramek v. , ECHR , Langborger v. , ECHR , v. , ECHR , v. , ECHR , Le Compte et al v , ECHR . 2Utpräglade enpartsmål, dessutom emellanåt massärenden. Rättstillämpningen har tydliga inslag av ex . Vidare kan endast den sökande klaga och överprövningen kan bara gå i generösare riktning för honom eller henne. Regeringsrättens praxis under FPL förhåller sig till Högsta domstolens praxis under ÄrendeL, som ju oftast kommer att avse andra mål än miljömål, typiskt sett enpartsmål. Denna fara ska inte underskattas. uppstod flera situationer med oklarheter om vad som gällde under och betydande förseningar med detta. Sådana exempel rörde sakägarbegreppet, möjligheten att överklaga inhibitionsbeslut särskilt, om täkttillstånd kunde tas i anspråk innan de vunnit laga kraft m.m. Något liknande kan sägas om man i stället väljer en särskild processlag för miljödomstolarna, särskilt som föreslås bli subsidiärt tillämplig. Den rättspraxis som byggts upp av ska då bedömas på nytt och oreglerade situationer mätas mot regler. Det är uppenbart att det kommer att uppstå oklarheter i systemet. Tendensen att miljömålen förvandlades till tvistemålsprocesser som var tydlig riskerar att återigen förstärkas. Jag menar att det under utredningens gång blivit tydligt att det råder en samstämmig uppfattning bland experterna om att FPL har fungerat bra i miljödomstolarna de som har gällt. Det kan knappast vara ett självändamål att ändra på en fungerande ordning. Som redovisas i avsnitt 9.1.6 visar också remissutfallet över det senaste betänkandet att det finns mycket starka argument mot att överge FPL. Jag menar därför att FPL bör fortsatt tillämpas i de mål som överklagas från förvaltnings- myndighet till miljödomstol. Rättspraxis i miljöprocessuella frågor kommer då i första hand bildas av med tillämpning av den lagen och . I andra hand kommer man att snegla på den praxis som bildas av Regeringsrätten i flerpartsmål på jämförbara rättsområden inom förvaltningsrätten. Utredningens bild av hur rättspraxis skapas på miljöområdet är inte helt tydlig. Så påstås t.ex. att någon egentlig prejudikatbildning inte sker genom Regeringsrättens avgöranden i rättsprövningsmål. Jag menar att påståendet är felaktigt, då det knappast går att beröra ett ämne inom miljöområdet utan att ta hänsyn till Regeringsrättens praxis i rättsprövningsmål. Inom ramen för dessa mål har dom- stolen bedömt centrala frågeställningar som miljö- konsekvensbeskrivningar, miljökvalitetsnormer, Natura 2000, hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. MB m.m. Det kan jämföras med Högsta domstolens närvaro på rättsområdet, som varit sporadisk och ofta avsett relativt perifera eller allmänt processuella frågor. Eftersom tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. MB kommer att finnas kvar hos regeringen kan vi förvänta oss att viktig praxis även fortsättningsvis kommer att utbildas av Regeringsrätten i rätts- prövningsmål. Enligt min mening måste prejudikatbildning på miljöområdet diskuteras mot denna bakgrund. Utgångspunkt bör vara att Miljö- överdomstolens roll förstärks och regleras. Förslaget om utökad sits i domstolen är därför utmärkt. Det är också angeläget att vidta åtgärder för att säkerställa miljörättskompetensen och förbättra kontinuiteten i . Man får heller inte glömma att är tredje eller t.o.m. fjärde instans i de mål som överklagas dit. Två av dessa instanser är domstolar som är specialiserade på miljöfrågor och dömer med medverkan av tekniska ledamöter. Mot den bakgrunden bör det vara uteslutet att föreslå ytterligare en instans. I detta sammanhang vill jag påpeka att det vore helt unikt bland EU:s medlemsstater att en miljöfråga som bedömts i förvaltningsrättslig ordning skulle sakprövas av allmän domstol. tar emot och bedömer i någon mening cirka 500 miljömål . En stor del av dessa mål sakprövas, bl.a. beroende på att förhållandevis många prövnings- tillstånd meddelas i den dominerande målgrupper, dvs. överklagade beslut från förvaltningsmyndighet. Det viktigaste argumentet för att praxisbildningen ska fortsatt ske i den domstolen är att det är där som erfarenheten och sakkunskapen är samlad. Det ska jämföras med som endast sakprövar en bråkdel av alla mål på ett område som är oerhört vidsträckt och med en ytterst komplex lagstiftning, dessutom utan hjälp av egna tekniker eller naturvetare. Jag menar att om ytterligare prövning ska ske i måste den möjligheten reserveras för speciella frågor eller situationer. Utredningens förslag till överlämnande motverkar en sådan ordning. Det är inte klart när möjlighet till en sådan prövning ska utnyttjas och om det är en skyldighet för Miljöverdomstolen att lämna ett mål till så snart som grund för prejudikatdispens föreligger. Systemet bygger upp en otydlighet av värdet av den praxis som utvecklas av Miljöverdomstolen under de Resonemangen utgår också från att det i stora och komplicerade miljömål klart går att särskilja de olika dispensgrunderna, något som är tveksamt. Vidare kompliceras frågan om vem som ska ansvara för den yttersta tolkningen av EG-rätten i miljömål ytterligare, t.ex. med avseende på vilken instans som ska begära förhandsavgöranden av . Kommissionen har ju redan reagerat över att det så sällan begärs sådana från svenska domstolar. Den långa instanskedjan är en viktig orsak till att begäran om förhandsavgörande på miljöområdet är en sällsynthet.3 Genom utredningens förslag om överlämnande upp- står också svåröverblickbara frågor kring betydelsen av partiell rättskraft i stora tillståndsmål, vilket utredningen alls inte har berört. Jag menar att förslaget är olyckligt och skapar större oklarheter i miljöprövningen än fördelar. Sammanfattningsvis menar jag att det är dags att anpassa den svenska miljöprocessen till verkligheten och erkänna att prejudikat bildas i . Det normala bör vara att de mål som börjar i förvaltningsmyndighet slutar i . Med en sådan ordning blir det också tydligt att det är den domstolen som har att förvalta EG-rätten i dessa mål och som har skyldighet enligt artikel 234 EG att begära förhandsbesked av . Högsta domstolens roll blir att bilda prejudikat i de mål som börjar i miljödomstol, vilka främst kommer att gälla ersättningsfrågor och andra civilrättsliga mål. Det är en rimlig uppdelning. Om man vill diskutera en möjlighet att lyfta de förvaltnings- rättsliga målen till högre instans bör det vara som en fakultativ möjlighet för att förordna att dessa avgörande får överprövas (genom ventil eller rättsprövning). Men en sådan reform bör 3 HD har begärt förhandsavgörande av EGD två gånger (2007 och 2008), MÖD en gång (2008). När Regeringsrätten i det andra rättsprövningsmålet om Botnia-banan förklarade att man skulle överväga möjligheten att begära förhands- avgörande, hade rättsprocesserna kring projektet pågått i nära överlämnade järnvägsplanen till regeringen för tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. MB. Slutpunkten i målet sattes .