sou · GXB330 · 2009-03-31 00:00:00 — den berör väsentligen enbart förhållandet mellan den som driver rennäringsverksamheten och den som äger eller arrenderar skogsmarken. En sådan föreskrift hör alltså till lagområdet enligt 2 §. Det kan alltså inte överlåtas till regeringen eller någon myndighet att meddela den. Att hänsyn till rennäringen också kan ha ett inslag av allmänintresse kan inte ändra detta förhållande; exemplifieringen av vad föreskrifterna avsetts innehålla – hyggens storlek och utläggning, skogsbilvägars sträckning m.m. – illustrerar att det är fråga om ingrepp i en privatekonomisk sfär till förmån för en annan.16 Lagrådets direkta invändning gällde alltså att ett bemyndigande inte var förenligt med bestämmelserna om normgivning i regeringsformen. Man förslog att bestämmelsen skulle utgå på grund av svårigheterna att precisera kraven i lagen. När det gällde bestämmelserna om tillståndsprövningen föreslog lagrådet att bestämmelser om när avverkning inte skulle få utföras på grund av negativ inverkan för renskötseln skulle komplettera förslaget om möjligheten att meddela villkor. Motsvarande bestämmelse hade diskuterats som komplement till bestämmelsen i 30 § RNL, som anger att ägare och brukare av mark inom renskötselns året-runt-marker inte får vidta åtgärder som medför avsevärd olägenhet för renskötseln. Vid tiden fanns det oklarheter om bestämmelsen var tillämplig på pågående markanvändning som skogsbruk. Det har numera klargjorts att så är fallet. Lagrådet ansåg ändå att det skulle innebära en stor fördel med reglering i skogsvårdslagen och en prövning i ett tillståndsärende i stället för att berörd sameby skulle vara hänvisad till att föra talan i allmän domstol och det i värsta fall efter det att en avverkning skett. Man uttryckte från lagrådets sida tveksamhet inför att låta pröva civilrättsliga förhållanden men ansåg att det kunde accepteras.17 Som kommentar till vad lagrådet anfört framförde regeringen att den inte helt delade lagrådets uppfattning när det gällde hänsynsreglerna. Departementschefen anförde: Det är självfallet riktigt att tillämpningen av sådana föreskrifter är av betydelse för rennäringsidkarna i den berörda samebyn. 1990/91:3, sidan 179 f. 190/91:4, sidan 140. tid enligt min mening också till syfte att bevara de grundläggande förutsättningarna för en fortsatt rennäring inom renskötselområdet. Det är följaktligen fråga om ett skydd av samma slag som det skydd rennäringen tillförsäkrats genom bl. a. naturresurslagen. I den lagen skyddas som ett riksintresse områden som har avgörande betydelse för möjligheten att varaktigt bedriva renskötsel i en viss sameby.18 Departementschefen ansåg vidare att det var möjligt att ange vilka hänsyn som skulle tas till rennäring direkt i lagen. Slutsatsen av resonemanget blev att den anpassning av skogsbruket som skulle tas var vad som uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen. I samband med övervägandena gällande tillståndsprövning framfördes följande: Lagrådet har, med hänvisning till vad som anförts i anledning av förslaget om hänsynsföreskrifter till förmån för rennäringen, i fråga om de föreslagna tillståndsvillkoren uttalat att det enligt lagrådets mening här inte kan röra sig om att enbart tillgodose ett allmänintresse av rennäringen utan om en gränsdragning mot det enskilda rennäringsintresset. Regeln att tillståndsvillkoren inte får innebära avsevärt försvårande av pågående markanvändning hör enligt lagrådet inte hemma i ett sådant sammanhang. Lagrådet, som uttalar att en inskränkning när det gäller föreskrifternas innehåll är behövlig, föreslår i stället en regel som innebär att villkoren inte får avse annat än vad som uppenbart påkallas med hänsyn till renskötselrätten.Jag har i det föregående redovisat mina synpunkter på den uppfattning som ligger till grund för lagrådets förslag. Jag har emellertid inte något att erinra mot att den aktuella bestämmelsen utformas i enlighet med vad lagrådet förordat.19 Det förefaller som att både lagrådet och departementschefen varit medvetna om rennäringens karaktär av både allmänt och enskilt intresse men, som vi utvecklar vidare i avsnitt 6.5, har man inte riktigt lyckats följa upp innebörden av detta i skogsvårdslagens bestämmelser. 1990/91:3 sidan 53. 1990/91:3, sidan 59. Inom de områden som ligger inom gränserna för svårföryngrad skog gäller i huvudsak följande (redovisningen avser inte de särskilda regler som gäller för den fjällnära skogen): Tillstånd fordras från för avverkning. Tillståndsansökan ska innehålla en redovisning av hur sökanden avser att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen (16 § andra stycket SvL) och rennäringens intresse (21 § SvL). Tillstånd till avverkning kan vägras om en miljökvalitetsnorm kan komma att överträdas och – om området dessutom ligger inom renskötselns åretruntmarker – även om avverkningen medför att renbete försvinner i sådan grad att det påverkar möjligheterna att hålla tillåtet renantal eller om sedvanlig samling och flyttning av renhjordar blir omöjligt. Förbudet i föreskrifter till 30 § SvL mot avverkning på impediment1 kan i det enskilda tillståndet formuleras som villkor . Tillstånd kan vidare vägras i vissa fall för byggande av skogsbilväg. Villkor om den hänsyn som ska tas till rennäringen ska föreskrivas i tillståndsbeslutet. möjligheter att meddela villkor i tillståndet motsvaras av befogenheter att meddela förelägganden vid anmälan. Någon uttrycklig bestämmelse om att det inte är tillåtet att avverka skog på grund av att den är svår eller omöjlig att föryngra 1 som är olämplig för skogs- eller jordbruk, till exempel berghällar, kärr, fjäll. Inom skogsbruket definieras all mark som har en lägre produktionsförmåga (bonitet) än 1 m3sk / ha och år som impediment (). finns inte och därmed inte heller möjlighet för att av sådant skäl helt avslå en ansökan om tillstånd. Det finns krav på redovisning i ansökan av den hänsyn som ska tas till kulturmiljövårdens och naturvårdens intressen men däremot inga särskilda bestämmelser om vilken grad av hänsyn som ska tas inom områdena. Även för rennäringen finns ett krav på hänsynsredovisning i en tillståndsansökan. Det utrymme som finns för att vägra tillstånd inom renskötselns åretruntmarker ansluter i hög grad till bestämmelsen i 30 § RNL. En ansökan om tillstånd till avverkning kan vägras med hänsyn till renskötselrätten men inte på grund av det allmänna intresset rennäringen skadas. Ett vägrat tillstånd ger därför inte rätt till ersättning för markägaren. 3.1.2Avverkningar inom området för svårföryngrad skog har haft att pröva cirka 1 500–2 000 ansökningar om tillstånd till avverkning inom områdena för svårföryngrad skog i norra . Ungefär ¾ av ärendena kan enligt uppgifter från avgöras utan att kompletterande uppgifter behöver hämtas in. De ansökningar som fullföljs leder i princip alltid till att tillstånd meddelas. De flesta tillstånden innehåller råd om hur kraven i skogsvårdslagen och bestämmelser meddelade med stöd av lagen ska uppfyllas. Av uppgifter framgår också att avverkningar i inte obetydlig utsträckning föregås av informella/odokumenterade kontakter mellan myndighetens handläggare och skogsägare som kan innebära anpassningar och begränsningar innan ärendena blir aktuella. Bestämmelserna har funnits att det är mycket svårt att försöka värdera i vilken utsträckning tillståndsplikten påverkar antal bestånd och arealer som avverkas. Syftet med bestämmelserna är inte att hindra avverkning, utan att ange och reglera förutsättningarna för hur sådan verksamhet ska gå till. Vi bedömer därför att ett upphävande av tillståndsplikten sannolikt inte medför att avverkningsintensiteten ökar i området i någon större utsträckning. Vi bedömer dock att en avveckling av bestämmelserna medför minskad administrativ börda för skogsbruket. Gränserna för svårföryngrad skog har ursprungligen avsetts som biologiska gränser gällande förutsättningarna för föryngring men har genom de bestämmelser som gäller för tillståndsprövningen inom dessa områden numera en större betydelse för prövningen av frågor gällande rennäring och till viss del naturvård. Under arbetet med utredningen har vi inte mött någon aktör som framfört uppfattningen att gränserna numera har avgörande betydelse för just skogsföryngringen i det enskilda fallet. har i sin rapport beskrivit gränsen som ett generellt försiktighetsmått med tanke på svårigheterna för naturlig föryngring på högre höjd i N (och motsvarande motiv för och ), således inte den biologiska gräns ovanför vilken det generellt är svårt att föryngra skog.2 Frågan om var skogen är svårare att föryngra än på andra platser är mer sammansatt än vad gränserna ger sken av. Dessutom har de metoder, tekniker, material och den kunskap som finns inneburit att förutsättningarna för att åstadkomma en godtagbar föryngring är betydligt bättre även i många svåra lägen. De förändringar av klimatet som förutspås kommer att påverka skogsbruket på flera olika sätt. Klimat- och sårbarhetsutredningen bedömer att skogstillväxten kommer att öka med 20–på mindre än . Man förutspår också problem som torrare somrar i söder, viket gör att gran växer sämre, och ökad stormfällning till följd av minskad tjäle i marken och blötare förhållanden . Transporter i terräng och på skogsbilvägar försvåras.3 De förväntade förändringarna i klimatet innebär i förhållande till bestämmelserna om svårföryngrad skog i huvudsak ytterligare skäl för att upphäva dem. Däremot är det viktigt att utvecklingen följs och behandlas i ett långsiktigt perspektiv så att de skogsföryngringar som utförs i så stor grad som möjligt tar hänsyn till kommande förändringar. Klimat- och sårbarhetsutredningen har också föreslagit ett antal uppgifter som bör ankomma på i dessa avseenden, bland annat gällande rapportering, utvärdering och information till skogsägare.4 2Skogsstyrelsens rapport , sidan 20 f. 3SOU 2007:60, sidan 18 och sidan 349 ff. 4SOU 2007:60, sidan 364. På och råder andra speciella förutsättningar. Föryngringen där är begränsad av den torka som oftast råder /. Frösådd är därmed inte en lämplig metod. i har varit tveksam till att bestämmelserna om svårföryngrad skog ska upphävas för Gotland.5 De avverkningstillstånd som meddelas på brukar normalt utformas utan särskilda villkor. Istället meddelar myndigheten normalt detaljerade råd om markberedningsmetod och planteringens omfattning. Vår uppfattning är att de förhållanden som råder på och i och för sig är särpräglade, och därmed ställer särskilda krav på skogsbruket, men att det inte finns tillräckliga skäl att behålla den nuvarande tillståndsplikten för avverkning av svårföryngrad skog. Kulturmiljövården är en särskilt hänsynskrävande faktor på såväl som . De särskilda naturförhållandena har också gett upphov till särskilt värdefulla naturmiljöer och mängden nyckelbiotoper är ställvis mycket stor. De bestämmelser som särskilt gäller för de skogar som ligger inom gränsen för svårföryngrad skog bör dock inte huvudsakligen nyttjas för att hantera de andra skyddssyftena, dvs. natur och kulturmiljövård, som man vill värna. Enligt vår mening bör de bestämmelser som finns i skogsvårdslagen, och som ska tillämpas vid ett normalt anmälningsförfarande, vara tillräckliga. Vår slutsats är att det inte finns något bärande motiv för att behålla gränserna för svårföryngrad skog av skogsbruksskäl. Gränsen för svårföryngrad skog har i sig inte någon betydelse för renskötseln. Däremot ligger den största delen av det område som utgör renskötselns åretruntmarker inom området för svårföryngrad skog. På detta sätt blir de avverkningar som ska planeras inom en stor del av renskötselns året-runt-marker också tillståndspliktiga och vid tillståndsprövningen ska pröva om avverkningen är tillåten i förhållande till renskötselrätten, såsom denna kommer till uttryck i 21 § SvL. har också skyldighet att meddela villkor om hänsyn i tillståndsbesluten. Dessa villkor torde i stor utsträckning bygga på vad som framkommer vid det samråd som ska hållas enligt 20 § SvL. 5 Yttrande , dnr 640-6083-07, . det dock att noteras att, såsom samrådsbestämmelsen utformats, kravet på samråd omfattar rennäringens åretruntmarker oavsett om dessa ligger inom gränsen för svårföryngrad skog eller inte. Den i lagen valda kopplingen till gränsen för svårföryngrad skog i förhållande till rennäringen är i sin grund ologisk. Det finns inte något bärande skäl för att behålla just gränsen för svårföryngrad skog för att renskötselns behov ska tillgodoses. Däremot är det nödvändigt att ersätta de nu gällande bestämmelserna med sådana som tillvaratar rennäringens intressen på motsvarande sätt. Under utredningsarbetet har vi också funnit vissa oklarheter, inkonsekvenser och brister i de nu gällande regelverket, som bör åtgärdas. Vi anser därför att även om det möter vissa svårigheter att finna förfaranden som lever upp till de uttalade skyddssyften som finns, utan att åsidosätta ambitionerna att förenkla för näringarna, så bör bestämmelsen om gränsen för svårföryngrad skog upphävas även i förhållandet till rennäringen. Behovet av en bättre reglering av de krav på hänsyn till rennäringen som ska ställas vid skogsbruk är dock påtagligt. Liksom tidigare utredningar på området anser vi att ett upphävande av bestämmelserna om svårföryngrad skog måste ske som nya bestämmelser införs. Ett upphävande utan att rennäringsfrågorna ges nya regleringar är inte rimligt. De frågor som bör behandlas i ett kommande lagstiftningsarbete för förhållandet skogsbruk - rennäring i skogsvårdslagen är följande. Former och principer för kontakterna mellan skogsbrukaren och samebyn inför avverkningar. Vilka krav som ska gälla och vilken hänsyn som ska tas till. rennäringen som allmänt och enskilt intresse vid skogsbruk Förfarandet hos vid avverkningsanmälan. Vilket inflytande samebyn ska ha på processen. Förutom att möjligheterna till skogsföryngring i sig kan anses innehålla en naturvårdsaspekt finns det inte någon koppling mellan natur- och kulturmiljöfrågor som gäller för just de områden som omfattas av bestämmelserna för svårföryngrad skog. Natur och kulturmiljövårdens intressen gör sig inte starkare gällande på grund Däremot finns det områden inom det svårföryngrade området som av andra skäl kräver större hänsyn till natur- och kulturmiljön, framförallt kan och nämnas i ett sådant sammanhang. Den hänsynsredovisning till natur- och kulturmiljön som ska göras i en ansökan om tillstånd till avverkning ska också göras i en avverkningsanmälan enligt 15 § skogsvårdsförordningen. Utöver bestämmelsen om att tillstånd inte får lämnas till avverkningar som kan leda till att en miljökvalitetsnorm överträds finns det inte några särskilda krav på hänsyn till natur- och kulturmiljön inom områdena för svårföryngrad skog. Trots avsaknaden av bestämmelser till skydd för natur- och kulturmiljön har bestämmelserna om svårföryngrad skog en viss betydelse för att dessa intressen ska kunna tillvaratas genom det tidsmässiga rådrum som tillståndsprövningen innebär. När en avverkningsanmälan kommer in till börjar sexveckorsfristen löpa och efter de kan avverkningen genomföras. Detta betyder t.ex. att möjligheterna för att hinna bedöma om området kan vara aktuellt för skydd enligt 7 kap. blir mycket litet. Om området behöver inventeras finns knappast något utrymme för att det ska kunna hinnas med. Detta förhållande är dock inte annorlunda mot hur avverkningshot mot särskilt skyddsvärda områden kan skapa tidsnöd för naturvårdsmyndigheternas arbete i andra delar av landet. En särskild grupp ärenden utgör de tillstånd som meddelas på i samband med att skogsmarken omförs till endera betesmark eller , vilket har fått en ganska utbredd omfattning efter de senaste årens prisstegringar på spannmål. När det gäller omläggning av skog till betesmark och menar vi att sådana avverkningar omfattas av bestämmelsen i 3 § SvL som stadgar att lagen inte hindrar att produktiv skogsmark tas i anspråk för annat ändamål än virkesproduktion. Enligt gäller dock tillståndsplikten formellt för själva avverkningsmomentet före omläggningen6. Någon prövning enligt SvL av dessa avverkningar bör dock inte behöva ske om reglerna om svårföryngrad skog tas bort. De kulturmiljö- och naturvårdsfrågor som aktualiseras i samband med omföringen av marken bör istället kunna hanteras med stöd av bestämmelserna i 12 kap 6 § MB eller bestämmelserna i . 6 Rutin för arbete vid omläggning av skogsmark till annat ändamål än virkesproduktion m.m. Protokoll Nr 152 . Vid sidan om frågan om regelverkets utformning bedömer vi att det kan finnas anledning att även framgent avsätta tillräckliga personalresurser för aktiv rådgivning med hänsyn till de höga natur- och kulturvärdena. Förutsättningarna för att förstärka fornminnesinventeringen bör också utredas i särskild ordning. Om tillståndskravet tas bort innebär det således en försvagning av möjligheterna att ta tillvara natur- och kulturmiljöintressena inom det område som är nu definierat som svårföryngrat. Å andra sidan finns det inte något skäl att ha en särskild reglering för just detta område. Vi anser inte att det finns några bärande skäl för att behålla bestämmelserna på grund av natur- eller kulturmiljöintressen. Vad som utgör fjällnära skog framgår av förordningen om gränserna för fjällnära skog (SKSFS 1991:3). De fjällnära skogarna ingår i det område som omfattas av bestämmelserna för svårföryngrad skog och därigenom omfattas alla avverkningar av kravet på tillstånd i 16 § SvL. Vid tillståndprövningen gäller dels den generella bestämmelsen för området för svårföryngrad skog om att i samband med tillståndsgivningen kan besluta om villkor för att begränsa eller motverka olägenheter och för att trygga återväxten samt att tillstånd inte får lämnas till en avverkning som innebär att en miljökvalitetsnorm överträds. Inom det fjällnära skogsområdet kan tillstånd till avverkning vägras i vissa fall. Enligt 18 § SvL får tillstånd inte meddelas om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården och kulturmiljövården. Enligt andra stycket i samma lagrum ska dessutom, om tillstånd lämnas, besluta om vilka hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Som exempel nämns hyggens storlek och förläggning samt tillåten avverkningsform. Beslut om att vägra tillstånd eller om den hänsyn som ska tas till natur- och kulturmiljövården berättigar till ersättning för markägaren enligt bestämmelserna i 31 kap. . Ingen särreglering finns för att tillgodose rennäringens intressen vid avverkning inom den fjällnära skogen. När gränsen för fjällnära skog tillkom hade bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden (då Naturresurslagen, numera 3 och 4 kap. ) inte fått fullt genomslag. Riksintresseområden finns inte för skogsbruket. Däremot ska, enligt 3 kap 4 § MB, skogsmark som har betydelse för skogsnäringen så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra ett rationellt skogsbruk. Bestämmelsen innebär inte någon konflikt med rennärings- och naturvårdsintressen. Då det gäller de områden som är av riksintresse för kultur- och naturvården eller rennäringen kan det hävdas att dessa redan enligt bestämmelserna i 3 kap. har företräde. Dock måste man erinra sig att skogsbruk anses vara en pågående markanvändning och att hushållningsbestämmelserna därför inte tillämpas vid prövningar enligt skogsvårdslagen. Vissa särskilda regler för skogsbruket gäller för den fjällnära skogen. Av större betydelse är 9 § andra stycket Svf som anger att utländska trädarter inte får användas i den fjällnära skogen. Endast om det behövs för något vetenskapligt, angeläget ändamål får medge undantag. Vidare får enligt 20 § i förordningen endast om det finns särskilda skäl tillåta större hyggen än inom samma brukningsenhet inom den fjällnära skogen. Det generella förbudet mot att avverka på skogliga impediment större än , som finns i föreskrifter (SKFS 1993:1) är betydelsefull för skogsbruket i den fjällnära skogen. Generellt gäller också enligt skogsvårdsförordningen ett förbud mot hyggesplöjning som markberedningsmetod. 4.1.2Avverkning i det fjällnära skogsområdet I från 20071 finns uppgifter om avverkningar i det fjällnära skogsområdet. lämnades 223 tillstånd, som sammanlagt omfattade . Detta är ytmässigt ungefär hälften mot den siffra som presenterades i samband med att den särskilda regleringen för fjällnära skog infördes . Åren närmast före ändringen berördes i genomsnitt inom det fjällnära skogsområdet av avverkningstillstånd. Ökad hänsyn till naturvård och rennäring hade även inneburit en minskning innan ändringarna kom till.2 avsåg mark i privat ägo. har till oss redovisat siffror över antalet avverkningar –2006, som visar att antalet tillstånd varierat mellan cirka 120 och 220 . Tendensen tycks alltså inte vara att intresset för avverkningar i den fjällnära skogen minskar ytterligare. 1Skogsstyrelsens rapport , sidan 14. 2Prop.1990/91:3, sidan 23 och 29. Det har inte förkommit att vägrat ett avverkningstillstånd inom området för fjällnära skog. Det har för övrigt inte heller skett inom någon del av området för svårföryngrad skog. Av de uppgifter vi fått från är det ändå tydligt att den särskilda reglering som finns i området har en stor betydelse, inte bara för vilka avverkningsmetoder som tillämpas, utan även för hur stor areal som blir föremål för avverkningar. Detta torde dels bero på att bestämmelserna i sig har en viss avhållande effekt men även att Skogstyrelsen i de kontakter som föregår en ansökan lämnar råd och synpunkter som ibland kan vara avstyrande. Vi kan konstatera att inget avverkningsärende heller medfört ett avslag som medfört ersättningsrätt för markägaren. Som instrument för att skydda enskilda värdefulla naturskogsbestånd i den fjällnära skogen har alltså möjligheten till att neka tillstånd inte kommit att få någon egentlig verkan. I realiteten har de verkningsfulla instrumenten för att i verklig mening skydda naturskogarna i det fjällnära området såväl före som efter 1990 varit bildandet av naturreservat och nationalparker. har framförallt frivilliga avsättningar inom och därtill anpassningar i brukandet enligt FSC-certifieringen varit värdefulla komplement. Vi har i avsnitt 3.2 gjort bedömningen att bestämmelserna för svårföryngrad skog bör upphävas. Ett upphävande skulle innebära att kravet på tillstånd för avverkningar även inom området för fjällnära skogar upphävs. Av motiven till den reglering som gäller för det fjällnära området framgår dock att det främsta syftet inte varit frågor gällande föryngring, utan att naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen ska ges större tyngd i detta område. Vi anser därför att det även fortsättningsvis är motiverat med särskilda bestämmelser för det fjällnära skogsområdet. Från markägarhåll framförs att det finns skogsmark inom det fjällnära skogsområdet med goda förutsättningar för föryngring. Kritik har också framförts gällande hur gränsen för det fjällnära skogsområdet har lagts ut, t.ex. kan gälla att ett sammanhängande större skogsområde delas av en väg och att gränsen har dragits vid vägen, trots att förutsättningarna för skogsbruk är lika på båda sidor. Med anledning av de synpunkter som framförts från skogsnäringens håll bör det tydligt framföras att syftet med bestämmelserna om det fjällnära skogsområdet inte i första hand avser föryngringsfrågan, utan att tydliggöra att naturvårdens och rennäringens intressen väger tyngre i förhållande till skogsbruket i dessa områden jämfört med övriga delar av landet. Vår bedömning är att dessa grundförutsättningar kan komma till uttryck på ett tydligare sätt, utan att reglerna ändras i sak. Vi bedömer att flera grundläggande regler om förutsättningarna för skogsbruk i det fjällnära området som formuleras som föreskrifter istället bör utformas som lag, Det gäller bestämmelsen om förbud mot utländska trädarter och största tillåtna hyggesstorlek.