sou · GWB3102 · 2009-01-01 00:00:00 — – en översyn av aktivitetsersättningen Betänkande av Utredningen om en översyn av aktivitetsersättningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , , FA/kommittéservice Vid regeringssammanträdet beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av aktivitetsersättningen (Dir. 2007:183). Utredarens huvuduppgift var att förbättra ersättningens regelverk samt att anpassa befintliga regler till de regelförändringar inom sjukpenning och sjukersättning som trädde i kraft . I uppdraget ingick också att föreslå förebyggande åtgärder i syfte att minska antalet beviljade aktivitetsersättningar samt att överväga om det kan finnas skäl att finansiera unga funktionshindrades förlängda skolgång på annat sätt än genom aktivitetsersättning. Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade statsrådet överdirektören att vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades från ämnesrådet vid Eeva Seppälä och departementssekreteraren vid . Samma datum förordnades utredaren , , utredaren , Handisam, kvalificerade handläggaren , Arbetsförmedlingen, utredaren , CSN, sakkunnig , samt sakkunnig , som experter att biträda utredningen. Juristen vid förordnades att från bistå utredningen som sakkunnig. och analytikern varit utredningens sekreterare. har även juristen tjänstgjort som utrednings- sekreterare. Utredningen om en översyn av aktivitetsersättning överlämnar härmed sitt betänkande SOU 2008:102 Brist på brådska – en översyn av aktivitetsersättningen. Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbetsformer............................... Så har vi arbetat ........................................................................ Unga med aktivitetsersättning ..................................... Nya diagnosgrupper med aktivitetsersättning ....................... Ohälsoskuld för personer med aktivitetsersättning .............. Vad kan förklara utvecklingen?............................................... Hälsotillståndet bland unga ......................................... Skola och särskola......................................................... Sjukpenning innan aktivitetsersättning ....................... Aktiviteter inom aktivitetsersättningen ................................. Behovet av reform.................................................................... Ersättning till personer med de mest omfattande Skälen för förslagen.................................................................. 3.1.1 Vilka som har rätt till ersättning .................................. 3.1.2 Krav på utredning innan beslut fattas .......................... 3.1.3 Aktiviteter under tid med ersättning ........................... Bakgrund till utredningens förslag.......................................... 3.2.1 Om vem som har rätt till ersättning ............................ 3.2.2 Arbetsförmåga och funktionsnedsättning – två 3.2.3 Antalet unga med omfattande En framtid i fattigdom – behovet av en radikal reform... Ersättningen är knapp ............................................................ En ännu fattigare ålderdom ................................................... 4.3Ersättningen bör knytas till det handikappolitiska Skälen för förslagen................................................................ 5.2.1 Utvecklingen av förlängd skolgång............................ Nuvarande reglering av studiestödet..................................... 5.3.1 Rätt till studiestöd under sjukdom ............................ 5.3.2 Studietakt, studieprestation och otillåten En ekonomisk situation som skiljer sig från andra .............. Arbetsmarknadspolitiskt stöd till unga ........................ Skäl för förslagen ................................................................... Målgruppen unga med funktionsnedsättning ...................... Insatser till unga med funktionsnedsättning........................ 6.3.1 Förstärkning och utveckling av insatser.................... Offentliga arbetsgivare som föredöme ................................. Ett utökat uppdrag för Arbetsförmedlingen........................ Övergång från skola till arbete.............................................. Hälso- och sjukvårdens insatser............................................ Bakgrund till utredningens förslag ....................................... 6.8.1 Arbetsförmedlingen – uppdrag och tjänster............. 6.8.2 Särskilda stöd till personer med 6.8.3 Ersättning vid arbetslöshet ........................................ 6.8.4 Erfarenhet av arbetslöshet hos unga med Övergångsbestämmelser för dem som har Skälen för förslagen ............................................................... 7.1.1 Regeländringar som trädde i kraft ........... 7.1.2 Utredningen föreslår nytt regelverk från Kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivning......... Förändringar av det offentliga åtagandet.............................. Administrativa förändringar för statliga myndigheter ........ 8.3.5 Avveckling av bestånd med aktivitetsersättning ....... 8.3.6 Ekonomiska konsekvenser för individen .................. 8.4.1 Jämställdhet mellan kvinnor och män ....................... 8.4.2 Möjligheter att nå de integrationspolitiska målen .... 8.4.3 Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt.............................................................. 8.4.4 Konsekvenser för små företag samt för sysselsättning och offentlig service i olika delar av 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:378) om 9.3Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)............................................................................. Attention Deficit Hyperactivity Disorder Lag (1962:381) om allmän försäkring , unga och vuxna med Kommunalt bostadsbidrag för personer med Lag (1993:387) om stöd och service till vissa Pilotinsatser för långtidssjukskrivna till arbete Bidrag som lämnas enligt förordning (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i Riksgymnasium för svårt rörelsehindrade ungdomar Särskild stödperson för introduktion och Socialtjänstlagen (2001:453) Aktivitetsersättningen infördes och kom till- sammans med sjukersättningen att ersätta sjukbidraget och förtids- pensionen. Sjukersättningen vänder sig till personer som fyllt medan aktivitetsersättningen vänder sig till yngre personer, . Antalet som beviljas aktivitetsersättning har stigit kraftigt den infördes. har cirka 22 000 personer aktivitets- ersättning. Ytterst få lämnar ersättningen. Tanken med att införa en särskild ersättning för yngre personer var att dessa, med ersättning, skulle få ta del av olika typer av aktiviteter som kunde ha en gynnsam effekt på deras prestationsförmåga. Därmed skulle också arbetsförmågan kunna utvecklas och en del ungdomar skulle lämna ersättningen för att börja arbeta. Det finns inget som tyder på att detta har fungerat i praktiken. Från denna utgångspunkt lämnar utredningen förslag på hur arbetslinjen ska bli tydligare i de insatser som det offentliga lämnar till ungdomar med funktionsnedsättning. Utredningen föreslår att aktivitetsersättningen avskaffas. Istället införs en ny ersättning, sjukersättning till unga (SU). Kriterierna för rätt till denna ersättning tar sin utgångspunkt i de nuvarande kriterierna för rätt till sjukersättning. En viktig skillnad är dock att SU endast ska kunna beviljas som hel ersättning Det innebär att endast den som för all överskådlig framtid helt saknar arbets- förmåga och som inte kan erhålla en sådan via insatser, kan beviljas SU. Ungdomar som har en partiellt nedsatt arbetsförmåga ska få hjälp via Arbetsförmedlingen att utveckla och/eller bibehålla sin arbetsförmåga. SU ska avse samma åldersgrupp som dagens aktivitetsersättning och lämnas med samma ersättningsnivåer. En helt ny ersättning behövs för personer med medfödda, eller tidigt förvärvade, funktionsnedsättningar Utredningen betraktar införandet av SU som en tillfällig lösning. Egentligen behövs en betydligt mer omfattande reform av försörj- ningssituationen för de personer som har så omfattande medfödda, eller tidigt förvärvade, funktionsnedsättningar att de aldrig någonsin kan arbeta. får dessa personer sin försörjning genom sjuk- försäkringens garantinivåer, vilka är låga för att skapa incitament för arbete. Emellertid är sådana incitament irrelevanta för denna grupp och skapar istället livslång fattigdom. Utredningen anser därför att gruppen behöver få sin försörjning på annat sätt än genom sjukförsäkringen och med en ersättningsnivå som ger möjlighet till goda levnadsvillkor. En sådan ersättning bör inte kopplas till de mål regeringen formulerat för sjukförsäkringen utan bör ta fasta på de mål som finns för handikappolitiken. En mer omfattande reform kräver dock större förberedelsearbete än vad som varit möjligt inom ramen för denna översyn av aktivitetsersättningen. En utredning bör därför tillsättas i syfte att förbereda en sådan reform. Aktivitetsersättning vid förlängd skolgång inordnas i studiestöds- systemet kan ungdomar som med anledning av en funktionsnedsätt- ning har förlängd skolgång beviljas aktivitetsersättning för att avsluta sina studier. Aktivitetsersättning fungerar med andra som ett studiestöd i dessa fall. Utredningen anser att detta är en olycklig särlösning. Oavsett om en person har en funktionsnedsättning eller inte bör det ordinarie studiestödssystemet tillgodose behovet av studiestöd. Utredningen föreslår därför att CSN tar över ansvaret för studiestödet till ungdomar som med anledning av en funktions- nedsättning har förlängd skolgång. Ungdomar med funktions- nedsättning kommer liksom andra att uppbära studiehjälp fram till och med första kalenderhalvåret det år de fyller . Ungdomar som med anledning av en funktionsnedsättning inte har avslutat sina grundläggande studier får en garanterad rätt till det högre bidraget inom studiemedlet. Utökat uppdrag till Arbetsförmedlingen Utredningens huvudförslag innebär att arbetslinjen ska vara utgångspunkten för samhällets insatser till personer med funktions- nedsättning. Ett sådant arbete kan inte framgångsrikt bedrivas inom . Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen får ett tydligare ansvar för unga personer med funktionsnedsättning som behöver hjälp att komma ut på arbetsmarknaden. Merparten av dem som uppbär aktivitetsersättning kommer således att få insatser via Arbetsförmedlingen istället för ersättning från sjuk- försäkringen. Utredningen föreslår ett antal förändringar i syfte att stärka Arbetsförmedlingens uppdrag gentemot dessa ungdomar. Förslagen innebär bland annat att tidsbegränsningarna för för- beredande insatser och arbetspraktik tas bort och att utvecklings- anställningar ska kunna kombineras med insatsen Särskild stödperson för introduktion och uppföljning (). Utvecklingsanställningar ska också kunna pågå , om de kombineras med arbets- marknadspolitiska program, för att utveckla den enskildes arbets- förmåga. Fler ska också få tillgång till subventionerade anställningar. För att täcka de kostnader som denna satsning innebär föreslås en omfördelning från anslag för aktivitets- ersättning till Arbetsförmedlingens verksamhet. Utredningen bedömer att förslagen kan börja gälla . För personer som avslutar sin aktivitetsersättning föreslår utredningen att en period om ytterligare med aktivitetsersättning ska kunna beviljas som en övergångslösning. Detta ska dock inte gälla de personer som har haft ersättningen för förlängd skolgång eller som med anledning av de övergångsbestämmelser som infördes haft ytterligare en period med aktivitetsersättning enligt äldre regler. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring1 dels att 7 kap. 5–7 §§ ska upphöra att gälla, dels att 3 kap. 3, 5, 7 och 13 §§, 7 kap. 1, 2, 3 b och 4 §§, 8 kap. 1, 3–4 och 8–10 §§, 9 kap. 1, 9, 11–12 och 14 §§, 16 kap. 1–2, 4–10, 14–18 och 20–21 §§, 20 kap. 3 § samt rubrikerna till 7, 8, 9 och 16 kap. ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 7 kap. 1 b §, av följande lydelse. En försäkrad, som uppbär hel sjukersättning eller hel aktivi- tetsersättning enligt denna lag eller hel särskild efterlevande- pension enligt lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn eller En försäkrad, som uppbär hel sjukersättning eller sjukersätt- ning till unga enligt denna lag eller hel särskild efterlevande- pension enligt lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn eller 1Lagen omtryckt 1982:120. 5 § 2004:781. 6 § 2001:489. 7 § 2001:489. 2Senaste lydelse 2002:192. pension under månaden närmast pension under månaden närmast före den då han eller hon har före den då han eller hon har börjat uppbära hel ålderspension, börjat uppbära hel ålderspension, har inte rätt till sjukpenning. har inte rätt till sjukpenning. För tid efter ingången av den För tid efter ingången av den månad då den försäkrade har månad då den försäkrade har fyllt får sjukpenning utges fyllt får sjukpenning utges Lydelse enligt prop. sluta om en försäkrads tillhörig- sluta om en försäkrads tillhörig- säkrad som inte är bosatt i säkrad som inte är bosatt i gäller detta så snart an- gäller detta så snart an- mälan om hans inkomstförhål- mälan om hans inkomstförhål- landen gjorts hos Försäkrings- landen gjorts hos Försäkrings- Av beslutet ska framgå i Av beslutet ska framgå i vad mån den sjukpenning- vad mån den sjukpenning- hänföra till anställning eller till hänföra till anställning eller till a) när fått a) när fått kännedom om att den försäkra- kännedom om att den försäkra- för rätten till sjukpenning eller för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek, för sjukpenningens storlek, lag eller särskild efterlevande- denna lag eller särskild efter- pension enligt lagen (2000:462) (2000:461) om efterlevandepen- lagen (2000:461) om efterlevan- barn har beviljats den försäkrade till barn har beviljats den försäk- eller sådan ersättning eller pen- rade eller sådan ersättning eller sion som redan utges har änd- pension som redan utges har rats med hänsyn till ändring i ändrats med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevande- eller, vid särskild efterlevande- pension, förmåga eller möjlighet pension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom att bereda sig inkomst genom d) när tjänstepension har be- d) när tjänstepension har be- viljats den försäkrade, viljats den försäkrade, e) när ett beslut om vilande- e) när ett beslut om vilande- förklaring av sjukersättning eller förklaring av sjukersättning en- aktivitetsersättning enligt 16 kap. 16 § har upphört, samt f) när livränta har beviljats f) när livränta har beviljats försäkring eller redan utgående försäkring eller redan utgående livränta har ändrats. livränta har ändrats. Ändring som avses i första stycket ska gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenning- grundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning tidigast i den ersättningsperiod som inträffar i anslutning till att Försäk- ringskassan fått kännedom om inkomständringen. Under tid som anges under 1–6 får, om inte första stycket b, d eller f är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessför- innan om då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade 1.bedriver studier enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, 2.erhåller periodiskt ekonomiskt stöd, utgivet enligt särskilda avtal mellan arbetsmarknadens parter, enligt de grunder som fast- ställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, 3.deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivi- tetsstöd eller utvecklingsersättning eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, 4.är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidi- gast före barnets födelse eller den beräknade tid- punkten härför, 5.helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt . Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård, 6.fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt. För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 2 eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning ska , vid sjukdom , beräkna sjukpenningen på en sjukpenning- grundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få . Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, ska årsarbetstiden beräk- nas på grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäk- rade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete . För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som får liv- ränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller mot- svarande ersättning enligt en annan författning ska Försäkrings- kassan, vid sjukdom då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fast- ställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få . För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 ska dock under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den för- säkrade inte uppbär studiesocial förmån för studier som avses i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den sjukpenning- grundande inkomst som följer av första-tredje styckena, om sjuk- penningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjuk- penninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket. Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än . Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket a ska ej omfatta ändring av den försäkrades inkomstförhållanden på grund av sådant förvärvsarbete som avses i 16 a kap. 2 §. Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket ska göras senast när den försäkrade gör anspråk på ersättning som betalas ut per dag. Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Vid bedömningen av om sjukdom föreligger ska bortses från arbetsmarknadsmässiga, eko- nomiska, sociala och liknande förhållanden. Med sjukdom jämställs ett tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som orsakats av sjukdom för vilken sjukpenning utgetts och som fortfarande kvarstår efter det att sjukdomen upphört. Saknar den försäkrade arbetsförmåga utges hel sjukpenning. Om arbetsförmågan inte saknas helt men är nedsatt med minst tre fjärdedelar utges tre fjärdedels sjukpenning. Är arbetsförmågan nedsatt i mindre grad men med minst hälften utges halv sjuk- penning. I annat fall utges en fjärdedels sjukpenning. Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt ska det beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att utföra sitt vanliga eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde. Om den försäkrade på grund av sjukdomen behöver avstå från förvärvsarbete under minst en fjärdedel av sin normala arbetstid en viss dag, ska hans eller hennes arbetsförmåga anses nedsatt i minst motsvarande mån . Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga ska det även beaktas om den försäk- rade kan försörja sig efter en omplacering till annat arbete hos arbetsgivaren. Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga ska det dessutom, om det inte finns särskilda skäl mot det, beaktas om den försäkrade har sådan för- måga så att han eller hon kan försörja sig själv genom förvärvs- arbete på den reguljära arbetsmarknaden i övrigt, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga ska det alltid beaktas om den för- säkrade har sådan förmåga som anges i femte stycket. I de fall den försäkrade är i behov av någon åtgärd som avses i 7 b § eller 22 kap., ska bedömningen enligt tredje-sjätte styckena göras med beaktande av den försäkrades arbetsförmåga efter en sådan åtgärd. När det beräknas hur den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga enligt tredje-sjätte styckena ska dagar i sjukperioder läggas samman, om den försäkrade 1.har förvärvsarbetat mellan sjukperioderna, eller 2.inte har förvärvsarbetat alls mellan sjukperioderna. Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning enligt fjärde- sjätte styckena ska göras i förhållande till högst ett heltidsarbete. Vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning för tid under vilken han eller hon annars skulle ha uppburit föräldra- penning, ska arbetsförmågan anses nedsatt endast i den utsträck- ning som den försäkrades förmåga att vårda barnet är nedsatt på grund av sjukdomen. ersättning enligt denna lag eller pension enligt lagen (2000:462) enligt lagen (2000:462) om infö- rande av lagen (2000:461) om levandestöd till barn eller liv- till barn eller livränta enligt ränta enligt lagen (1976:380) om lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring, ska vid pröv- prövning av den försäkrades rätt ning av den försäkrades rätt till av hans eller hennes arbets- hans eller hennes arbetsförmåga ske med bortseende från den från den nedsättning av förmå- gan eller möjligheten att bereda sig inkomst genom arbete som ligger till grund för den sjuk- ligger till grund för den sjuk- ersättning, pension eller livränta pension eller livränta som utges. För en försäkrad som förvärvsarbetar med stöd av 16 a kap. 2 § ska nedsättningen av arbetsförmågan, om det inte går att avgöra och till vilket förvärvsarbete nedsättningen är hänförlig, i första hand anses hänförlig till sådant förvärvsarbete som avses i 16 a kap. 2 §. För en försäkrad som förvärvsarbetar med stöd av bestämmel- serna i 16 a kap. 2 § ska bedömningen enligt elfte stycket alltid göras som om sjukersättning och livränta utges med oavkortade belopp. Bestämmelserna i 3 och 5 §§ i 7 §§ i fråga om sjukersättning fråga om sjukersättning och sjuk- ersättning till unga och 7 § i fråga även där den försäkrade skulle ha fått sådan ersättning i form där den försäkrade skulle ha fått sådan ersättning i form av eller hon hade haft rätt till sådan hon hade haft rätt till sådan serna om försäkringstid i 9 kap. om försäkringstid i 9 kap. Har en försäkrad, utan att bestämmelserna i 3 kap. 3 § är till- lämpliga, efter ingången av den månad då han eller hon fyllde , erhållit sjukpenning , får besluta att sjukpenning inte längre skall utges. 7 kap. Allmänna bestäm- melser om sjukersättning och aktivitetsersättning 7 kap. Allmänna bestäm- melser om sjukersättning och sjukersättning till unga En försäkrad vars arbets- En försäkrad vars arbets- förmåga är nedsatt med minst förmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjuk- en fjärdedel på grund av sjuk- dom eller annan nedsättning av dom eller annan nedsättning av var försäkrad vid försäkrings- var försäkrad vid försäkrings-