sou · GXB34 · 2009-02-02 00:00:00 — Sekretess vid anställning av myndighetschefer Betänkande av Utredningen om sekretess i ärenden om anställning som myndighetschef 2009_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2009_SOU register S-format.indd 1 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utreda om det finns behov av regler om sekretess för uppgifter om identitet i ärenden om anställning som myndighetschef. Utredaren ska också kartlägga i vilken omfattning som viljan att anmäla intresse för en anställning som myndighetschef påverkas av uppgifterna om att den enskilde har anmält intresse för anställningen blir offentliga i ärendet. Om det visar sig att färre anmäler intresse av det skälet, ska utredaren bedöma om den nuvarande sekretesslagstiftningen bör ändras. Som ett led i bedömningen ska utredaren ta ställning till om det är möjligt att vidta andra åtgärder som, utan att innefatta en ändring i sekretessregleringen, kan främja viljan att anmäla intresse för sådana anställningar. Om utredaren finner att sekretesslagen bör ändras eller att andra åtgärder bör vidtas, ska utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder. förordnade statsrådet kammarrättspresidenten att från vara särskild utredare. Som experter har från medverkat departementsrådet , chefsjuristen , ämnesrådet och hovrättsassessorn . Sekreterare åt utredningen har varit kammarrättsfiskalen . Utredningen har antagit namnet Utredningen om sekretess i ärenden om anställning som myndighetschef (2008:05). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Sekretess vid anställning av myndighetschefer (2009:4). Offentlighet och sekretess ...................................................... 2.1.1 Allmänna handlingar .................................................... 2.1.2 Offentlighet och sekretess i Reformering av utnämningsmakten........................................ Svenska och utländska förhållanden............................. Kartläggning av viljan att inkomma med Viljan att inkomma med intresseanmälan............................... 4.3Finns det någon skillnad i inställningen mellan män och 4.4På vilket sätt utgör offentligheten men för den enskilde?.....43 Slutsatser av undersökningen .................................................. Återgång till tidigare gällande ordning ................................... Införande av sekretessbestämmelse ........................................ 6.1.1 Vilka anställningar ska omfattas av sekretess? 6.1.2 Vilka uppgifter ska omfattas av sekretess?.................. Rakt eller omvänt skaderekvisit?............................................. Sekretessens begränsning i tiden ............................................. Rätten till partsinsyn m.m. .......................................... Rätt till partsinsyn i regeringsärendet? Rätt till insyn enligt diskrimineringslagstiftningen................ De fackliga organisationernas rätt till information................ Granskning och överprövning av regeringens Vikten av en offentlig och tydlig kravprofil........................... Överprövning av regeringens anställningsbeslut ................... Tillsyn och granskning av regeringens anställningar ............. Konsekvenser för jämställdheten............................................ Förslag till ändring i sekretesslagen........................................ Förslag till ändring i lagen om offentlig anställning .............. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2008:81................................................ Bilaga 2 Frågeformulär – myndighetschef ................................. Bilaga 3 Förteckning över de chefspositioner som har ingått i det slumpvisa urvalet vid telefonintervjuundersökningen......... Bilaga 4 Telefonintervjuer –.............................. Regeringens utnämningsmakt härrör ytterst från regeringsformen, där det stadgas att det är regeringen som styr riket (1 kap. 6 § regeringsformen, RF). Regeringens befogenheter specificeras bl.a. i 11 kap. 9 § RF av vilken framgår att det är regeringen som tillsätter tjänst vid bl.a. förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen. finns det ca 206 myndigheter som lyder under regeringen. Gemensamt för dessa, med några här inte intressanta undantag, är att det är regeringen som anställer myndighetschefen1. I normalfallet anställs en myndighetschef för en period vilket statistiskt sett leder till att rekryteringsbehovet ligger på en nivå om ca 35 rekryteringar . Eftersom vissa anställs och vissa lämnar anställningen uppgår det reella rekryteringsbehovet till i genomsnitt ca 50 . Mellan år kan det dock variera relativt kraftigt. Det är av naturliga skäl mycket viktigt att dessa rekryteringar genomförs på ett professionellt sätt och att rätt person anställs. För att finna dessa personer och öppna upp anställningsförfarandet annonserar regeringen tillbaka ut merparten av de lediga anställningarna som myndighetschef. Fram har regeringen annonserat efter totalt 49 myndighetschefer eller utredare med uppdrag att inrätta en ny myndighet2. 40 av dessa rekryteringsprocesser har slutförts och i 28 rekryteringar har någon av dem som lämnat in en intresseanmälan erhållit anställningen i fråga. Övriga anställningar har tillsatts av annan person. Totalt har ca 1 000 intresseanmälningar inkommit, vilket motsvarar ca 20 intresseanmälningar per annons. 1Såvitt avser anställning av rektorer för de 35 statliga universiteten och högskolorna är det regeringen som anställer rektorn, men detta sker efter förslag av styrelsen för lärosätet i fråga. 28 av de 49 annonseringarna avser rekrytering av särskild utredare med uppdrag att inrätta en ny myndighet. Den som anställs med detta uppdrag får titeln generaldirektör med placering i . Av annonserna framgår att det är regeringens avsikt att senare anställa utredaren som myndighetens första chef. Många av dem som skulle kunna komma i fråga för en anställning som myndighetschef är emellertid ovilliga att inkomma med en intresseanmälan eftersom ansökan blir offentlig. Kvinnor uppger sig i allmänhet vara mer benägna än män att ansöka även om ansökan blir offentlig. Detta avspeglar sig dock inte i de faktiska ansökningar som inkommit till , där andelen män i stället utgör av det totala antalet sökande. Det är också en tydlig skillnad i jämförelsen mellan anställda i privat respektive offentlig sektor, där anställda i offentlig sektor är mer positivt inställda att ansöka trots offentligheten. Utredningen har haft i uppdrag att finna alternativa lösningar till detta problem i syfte att förmå fler att anmäla intresse för dessa anställningar. De alternativ som står till buds, med undantag för ändring av sekretesslagen, är emellertid inte av sådan art att de skulle avhjälpa det föreliggande problemet. En återgång till tidigare gällande ordning, att inte annonsera lediga anställningar offentligt, bedöms inte heller som realistisk eller önskvärd. Utredningen föreslår därför att ett nytt fjärde stycke införs i 7 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) med innebörden att sekretess gäller uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Regeringen ska enligt förslaget bemyndigas att förordna om vilka anställningar som inte ska omfattas av sekretess. Vidare föreslås att sekretessen ska gälla samt att meddelarfrihet inte ska råda vid denna typ av sekretess. Förslaget innebär en inskränkning av offentlighetsprincipen. Den enskildes integritet och intresse av att förbli anonym tillsammans med det allmännas intresse att få de mest lämpade personerna att anmäla sitt intresse till de utlysta anställningarna får dock i dessa fall anses väga tyngre än offentlighetsprincipen. Som ett led i att kunna se till att rätt person anställs är det viktigt att konkreta och detaljerade kravprofiler upprättas för samtliga lediga anställningar, oavsett om dessa sedan utlyses offentligt eller inte. Det är mot kravprofilen, som blir offentlig i samband med att ärendet avslutas, som sökande och andra tänkbara kandidater ska jämföras. Kravprofilen uppfyller därutöver även funktionen av kontrollverktyg. granskning av regeringens hantering av anställningsärendena underlättas avsevärt genom att en kravprofil upprättas. Med hjälp av kravprofilen blir det möjligt för utskottet att inte bara kontrollera att den som erhållit anställningen uppfyller ställda krav utan även, när ansökningsförfarande genomförs, att det är den mest kvalificerade personen för anställningen och att anställningen grundar sig på förtjänst och skicklighet. befogenhet sträcker sig till att, när utskottet finner det aktuellt, kritisera regeringen. Utskottet kan alltså inte ändra eller upphäva regeringens beslut i ett anställningsärende. Utredningen föreslår ingen ändring i denna befogenhet. Däremot föreslår utredningen, mot bakgrund av utvecklingen inom europarätten, att ett förbud mot att överklaga regeringens beslut i anställningsärenden införs i lagen om offentlig anställning. Detta eftersom det är olämpligt att regeringens beslut i dessa ärenden ska kunna bli föremål för domstolsprövning. Om det vid ett offentligt ansökningsförfarande inte finns någon bland de sökande som uppfyller den upprättade kravprofilen står det regeringen fritt att tillsätta anställningen med någon som inte formellt har inkommit med en ansökan inom den utsatta ansökningstiden. 1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen att 7 kap. 11 § samt 16 kap. 1 § ska ha följande lydelse. Sekretess gäller i myndighets personalsociala verksamhet för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog, personalkonsulent eller annan sådan befattningshavare som särskilt har till uppgift att bistå med råd och hjälp i personliga angelägenheter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till honom eller henne lider men. Sekretess gäller i verksamhet som avses i första stycket för annan uppgift om enskilds personliga förhållanden än som där nämns, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Sekretess gäller i myndighets personaladministrativa verksamhet i övrigt för uppgift om enskilds hälsotillstånd och för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende om omplacering eller pensionering av anställd, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte i ärende om anställning eller disciplinansvar och inte heller för beslut i annat ärende som avses i detta stycke. Sekretess gäller i ärende om överdirektör eller med överdi- rektör jämställd anställning för en uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde Sekretessen gäller inte i sådana ärenden som avses i första regeringen föreskriver det. tessen gäller inte heller uppgift i beslut eller för uppgift i övrigt om den som har fått anställningen. Sekretess gäller i annat fall än Sekretess gäller i annat fall än som avses i första–tredje styck- som avses i första–fjärde styck- ena i myndighets personaladmi- ena i myndighets personaladmi- nistrativa verksamhet för upp- nistrativa verksamhet för upp- gift om enskilds personliga för- gift om enskilds personliga för- hållanden, om det kan antas att hållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstå- den enskilde eller någon närstå- ende till den enskilde utsätts för ende till den enskilde utsätts för våld eller annat allvarligt men våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. om uppgiften röjs. sekretess i myndighetens perso- sekretess i myndighetens perso- mer, personnummer och andra mer, personnummer och andra personalen, uppgift i form av personalen, uppgift i form av underlag för tjänstekort samt uppgift om närstående till per- uppgift om närstående till per- sonalen, om det inte står klart sonalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att att uppgiften kan röjas utan att I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen för uppgift som avses i fjärde stycket i högst och för övriga uppgifter i högst . den som uppgiften rör eller den som uppgiften rör eller eller henne lider men. eller henne lider men. rande sekretess gäller, i den rande sekretess gäller, i den skriver det, hos myndighet där skriver det, hos myndighet där att utsättas för våld eller annat att utsättas för våld eller annat Om en myndighets personal- Om en myndighets personal- viss del utförs av en annan myn- viss del utförs av en annan myn- dighet, gäller sekretessen enligt dighet, gäller sekretessen enligt första–fjärde styckena i tillämp- första–femte styckena i tillämp- liga delar även hos den myndig- liga delar även hos den myndig- Sekretess gäller för uppgift i tjänstgöringsomdöme som upprättats inom utrikesförvaltningen. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1–8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av 3. denna lag enligt 7 kap. 11 § första 7 kap. 11 § första, andra eller fjärde stycket samt femte stycket, den del det avser tillämpning av i den del det avser tillämpning första eller andra stycket av första eller andra stycket 2 Förslag till lag om ändring i lagen om offentlig anställning Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om offentlig anställning att en ny 33 a § ska ha följande lydelse. Regeringens beslut i ärende om anställning av myndighets- chef, överdirektör eller med över- direktör jämställd anställning för ingen får inte överklagas. 3 Förslag till ändring i sekretessförordningen Härigenom föreskrivs i fråga om sekretessförordningen att 1 a § ska ha följande lydelse. fjärde stycket gäller inte vid regeringens anställning av myn- anställning för följande förvalt- Sekretess gäller i personal- Sekretess gäller enligt 7 kap. 11 § femte stycket i personalad- följande myndigheter, för upp- ministrativ verksamhet hos föl- gift om enskilds bostadsadress, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som upp- det inte står klart att uppgiften giften rör eller någon närstående kan röjas utan att den som upp- till honom eller henne lider giften rör eller någon närstående till honom eller henne lider Regeringen har tillbaka valt att offentligt utlysa flertalet lediga anställningar som myndighetschef. Syftet med förfarandet är att hitta den mest lämpade personen till respektive anställning och att öppna upp tillsättningsförfarandet både på så sätt att allmänheten och potentiella kandidater ska veta vilka krav som ställs för anställningen och på så sätt att det ska vara tydligt vilka som kandiderar till anställningen. Utfallet har dock varit blandat. Till flera av de utlysta anställningarna har det inte inkommit intresseanmälningar från tillräckligt kvalificerade sökande. En av orsakerna till detta tros vara den offentlighet som är förknippad med en intresseanmälan. Utredningen har därför haft i uppdrag att kartlägga om viljan att inkomma med en intresseanmälan för en anställning som myndighetschef allmänt sett kan tänkas påverkas av att uppgifter om att den enskilde anmält intresse för anställningen blir offentliga i ärendet. Vidare har utredningen haft att, om möjligt, kartlägga om det finns någon skillnad mellan hur kvinnor och män förhåller sig till att deras intresseanmälningar blir offentliga. I kartläggningen har ingått en bedömning av på vilket sätt, och i vilken omfattning, den nuvarande ordningen med offentliga intresseanmälningar typiskt sett skulle kunna tänkas utgöra men för den enskilde sökanden. För det fall utredningen skulle komma fram till att någon form av påverkan förekommer, har utredningen haft att analysera om denna påverkan är av sådan art och omfattning att den bör föranleda en ändring i sekretesslagen och i så fall vilken typ av uppgifter som ska sekretessbeläggas. Som ett led i bedömningen har utredningen även haft att överväga om det är möjligt att vidta andra åtgärder som, utan att det innefattar en ändring i sekretessregleringen, skulle kunna främja viljan att anmäla intresse för anställningar av förevarande slag. Om utredningen efter en avvägning mellan sekretess och insynsintresset skulle finna att en sekretessbestämmelse bör införas har utredningen som en självklar utgångspunkt haft att beakta att en begränsning av offentlighetsprincipen inte ska gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med bestämmelsen. En viktig fråga i detta avseende är hur länge den eventuella sekretessen bör gälla. Om utredningen skulle finna att sekretesslagen bör ändras eller att andra åtgärder bör vidtas för att främja viljan att anmäla intresse för anställning som myndighetschef, ska utredningen lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder. Utredningens direktiv bifogas i sin helhet som bilaga 1. Utredningen har sammanlagt haft sex sammanträden. Utredningens område har till viss del berörts tidigare genom utredningarna Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) och En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102). Utredningen har även inhämtat material från (dir. 2004:96, En reformerad grundlag, SOU 2008:125), främst vad gäller förhållandet i våra grannländer. Därutöver har utredningen följt arbetet i utredningen om integritet i arbetslivet (dir. 2006:55). I syfte att kartlägga viljan att anmäla intresse för anställning som myndighetschef och därtill hörande frågor har utredningen låtit genomföra en telefonundersökning bland 400 av landets högsta chefer, både inom offentlig och privat sektor. Resultatet och utvärderingen av denna undersökning redovisas i avsnitt 4. För att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning gäller att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF). Utländsk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar på samma villkor som svenska medborgare, såvitt inte annat är föreskrivet i lag (14 kap. 5 § andra stycket TF). Skillnaden mellan svenska och utländska medborgare är att en inskränkning av rätten att ta del av allmänna handlingar kan, vad gäller utländska medborgare, inskränkas i lag som inte är grundlag. Någon sådan inskränkning finns dock inte . En handling är allmän när den förvaras hos och har inkommit till eller upprättats av myndigheten (2 kap. 3 § TF). En handling anses inkommen till myndigheten när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § TF). Det är alltså inte nödvändigt att handlingen anlänt till myndighetens lokaler utan det är tillräckligt att en behörig befattningshavare har erhållit handlingen, oavsett var denne befinner sig. Det finns inte heller något krav på att handlingen ska ha registrerats i diarium eller liknande för att anses som inkommen. Vad gäller handlingar som framställs av myndigheten är tidpunkten för när handlingen anses som upprättad och därmed allmän något mer svårbestämd. Utgångspunkten är att handlingen anses som upprättad när den expedierats. Någon definition av begreppet expedierats finns dock inte vare sig i TF eller i dess förarbeten. Med expediering anses normalt att handlingen har skickats av myndigheten till en enskild eller annan myndighet eller att handlingen hålls tillgänglig för avhämtning.1 Det är dock inte alltid som avsändandet av en handling medför att handlingen anses som expedierad och därmed som allmän. Regeringsrätten har i RÅ 1992 ref. 63 funnit att en handling som sänts till domstol för prövning av frågan om handlingen omfattades av sekretess inte var att anse som expedierad av myndigheten som sänt in handlingen. Utgången i målet är logisk eftersom det i annat fall vore möjligt att framtvinga en expediering, och därmed omvandla en handling till en allmän handling, genom att överklaga ett nekat utlämnande. En handling anses inte heller som expedierad om handlingen sänds inom myndigheten, såtillvida att organen inte uppträder som självständiga i förhållande till varandra (2 kap. 8 § TF). Ett flertal handlingar som en myndighet producerar är inte avsedda att expedieras. Denna typ av handlingar anses som upprättade när ärendet de hör till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte tillhör ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Varken slutbehandlats eller justerats orsakar några större svårigheter när det gäller att avgöra om en handling är allmän eller inte. Däremot är uttrycket på annat sätt färdigställts inte lika tydligt. Belysande här är RÅ 1998 ref. 30. Fråga i målet var om rapporter från ordningsvakter till polismyndigheten var att anse som allmänna handlingar. Regeringsrätten inledde med att slå fast att ordningsvakterna fick anses ingå i myndighetsorganisationen och att rapporterna därför inte kunde anses som inkomna till myndigheten (jfr 2 kap. 8 § TF). Rapporterna expedierades inte, de saknade ärendeanknytning och de justerades inte av polismyndigheten. Rapporterna samlades dock och sattes in i pärmar hos polismyndigheten. Regeringsrätten ansåg att rapporterna var att anse som allmänna handlingar senast i samband med att de sattes in i pärmarna eftersom de då fick anses färdigställda. Utöver detta finns särskilda bestämmelser gällande vissa typer av handlingar. Diarium, journal och annat register som förs fortlöpande anses som upprättad när handlingen har färdigställts för anteckning eller införande. och andra beslut som ska avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan handling som hänför sig till ett sådant beslut anses upprättad först när beslutet har avkunnats eller expedierats. Myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckningar anses upprättade när handlingen har 1 Se , A., Offentlighetsprincipen, 7 uppl. : , 2007, s. 80 f. justerats eller på annat sätt färdigställts. Detta gäller dock inte protokoll hos utskott, kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos myndighet i ärende som denna endast bereder till avgörande (2 kap. 7 § andra stycket TF). I 2 kap. 9 § första stycket TF finns ett undantag för minnesanteckningar. Dessa blir inte allmänna handlingar ens efter den tidpunkt som de enligt 2 kap. 7 § anses som upprättade. En förutsättning för att minnesanteckningarna inte ska bli allmänna handlingar är dock att anteckningarna inte tas om hand för arkivering. Anteckningarna får inte heller tillföra ärendet sakuppgifter. I samma lagrums andra stycke finns undantag för utkast eller koncept till beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling. Även i detta fall är en förutsättning för undantag att handlingen inte tagits om hand för arkivering. Undantag från allmänna handlingars offentlighet