sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — Med en utbyggnad av höghastighetsbanorna och anslutande kollektivtrafiksystem ökar både kvinnor och mäns tillgänglighet till transportsystemet och med den tillgängligheten till arbetsmarknad, studier och kultur. Det kommer framför allt att gynna de som tidi- gare haft begränsade möjligheter att resa. Som grupp kommer kvinnor att dra större nytta av utbyggnaden och därmed sker en utveckling mot ett mer jämställt transportsystem. Detta leder till bedömningen att utvecklingen mot målpreciseringen om ett jäm- ställt samhälle blir positiv. Figur 10.4 Utvärdering mot målpreciseringen Arbetsformerna, genom- förandet och resultaten av transportpolitiken medverkar till ett jämställt samhälle. Transportsystemet utformas så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning Det pågår ett löpande arbete med att göra transportsystemet till- gängligt för alla. Arbetet med att anpassa järnvägssystemets sta- tionsmiljöer och fordon är omfattande och tidskrävande vilket begränsar vad som är möjligt att genomföra. Med en utbyggnad av höghastighetsbanor kommer planering av resenärs- miljöerna redan från början att göras med utgångspunkt i funk- tionshindrades behov och de bestämmelser som reglerar detta. Det kommer bland annat att få genomslag i stationernas fysiska utformning, informationssystem och andra stödfunktioner. Vidare kommer en utbyggnad av höghastighetsbanor att sam- planeras med annan samhällsutveckling. I Ostlänkenstråket har den kommunala planeringen av nya resecentrum i koppling till järnvä- gen redan kommit långt. Planering av bostäder, handel och kontor i stationsnära områden pågår och en delvis ny stadsbild håller på att växa fram. Även planeringen av de nya stadsmiljöerna och hur dessa kopplas till stationerna kommer att utgå från funktionshindrades behov. Höghastighetsbanorna utgör till stor del ett helt nytt trafiksy- stem och möjligheterna att anpassa detta för personer med funk- tionsnedsättningar är därför stora. Bedömningen är därför att utvecklingen mot målpreciseringen om anpassning av transport- systemet så att det är användbart för personer med funktionshinder är positiv. Figur 10.5 Utvärdering mot målpreciseringen Transportsystemet utformas så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning. Barnens möjligheter att själva på ett säkert sätt använda transportsystemet och vistas i trafikmiljöer ökar Liksom målet för anpassning av trafiksystemet till funktions- hindrades behov kommer en utbyggnad av höghastighetsbanor att möjliggöra långtgående anpassningar till barnens möjligheter att säkert använda transportsystemet. Järnvägssystemet är dock en miljö där barn utan vuxet sällskap av naturliga skäl är en mindre målgrupp. Vad som avses med målpreciseringen och vilka åtgärder som är rimliga att genomföra måste därför förtydligas i kommande utredningsarbete. Förutsättningar för att välja kollektivtrafik, gång och cykel förbättras Framtida samhällsutveckling går mot en förtätad befolknings- struktur. Centralorternas betydelse stärks och exploateringen av stationsnära lägen ökar. Utvecklingen gynnar möjligheten att resa med kollektivtrafiksystemet och möjligheten att knyta ihop dess olika funktioner. Utbyggnaden av höghastighetsbanor kommer att driva på denna utveckling. Med en samplanering av anslutande kollektivtrafik samt cykelbanor och gångstråk skapas attraktiva alternativ till bilen. När det gäller sträckor som –och –där bilen har en stor marknadsandel kommer tåget att innebära ökad valmöjlighet och bidra till ett mer robust transportsystem. Bedömningen är därför att utvecklingen mot målpreciseringen om förbättrade förutsättningar att välja kollektivtrafik, gång och cykel kommer att bli starkt positiv. Figur 10.6 Utvärdering mot målpreciseringen Förutsättningar för att välja kollektivtrafik, gång och cykel förbättras. 10.1.2Hänsynsmålet – säkerhet, miljö och hälsa Den nya målformuleringen kring hänsynsmålet lyder: Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpas- sas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. Målet har delats upp i två delmål, säkerhet samt miljö och hälsa. Här har jag dock valt att redovisa dem under en gemensam rubrik. En utbyggnad av höghastighetsbanorna kommer att följas av satsningar på anslutande regional och lokal kollektivtrafik och kol- lektivtrafiksystemet som helhet kommer därmed att stärkas vilket gynnar resenärens valfrihet. Överflyttning från lastbil, bil och flyg till tåg minskar utsläppen av klimatgaser som det bidrar till en positiv utveckling mot trafiksäkerhetsmålet. Den långväga pendlingen in mot storstäderna sker i ett fåtal tyngre stråk och förutsättningarna för klimatsmarta, effektiva och säkra transportlösningar är därför goda. Till samtliga tre stor- stadsregioner begränsas tågtrafiken av de kapacitetsrestriktio- ner som järnvägen har. En utbyggnad av höghastighetsbanorna kommer att frigöra kapacitet och minska restiderna radikalt. Där- igenom ges dagligpendlarna ett starkt alternativ till bil. På längre avstånd blir det miljövinster genom överflyttning från flyg till tåg. Dessutom skapas förutsättningar för en utvecklad godstrafik på befintliga stambanor och därmed kan lastbilstransporter lyftas över till järnväg. Regeringen vill att de transportpolitiska målen ska styra mot en begränsad miljöpåverkan genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet fossilberoende. bör ha en fordonspark som är oberoende av fossila bränslen. Utbyggnaden av höghastighetsnätet kommer i hög grad att bidra till att detta mål kan uppfyllas. En så pass stor utbyggnad som höghastighetsbanorna kommer dock att påverka kultur- och naturmiljöer längs hela sträckan. Barriär- och intrångseffekter blir sannolikt stora. I det tidiga utred- ningsskede vi befinner oss i är det svårt att göra en sammanvägd bedömning av hur miljökvalitetsmålen kommer att påverkas. Den samlade effektbedömningen är därför att utvecklingen mot målpreciseringen säkerhet, miljö och hälsa blir positiv. Figur 10.7 Utvärdering mot målpreciseringen Säkerhet, miljö och hälsa 10.2.1Påverkan på kapaciteten och trafiken inom järnvägssektorn Med hjälp av den kapacitet som skapas i och med byggande av hög- hastighetsbanor kommer helt nya trafikupplägg både för person- och godstrafiken att bli möjliga. Den högre efterfrågan, som prognostiseras till följd av de kortare restiderna, och den utökade bankapaciteten ger möjlighet att köra tätare turer och differentiera utbudet. Ett byggande av höghastighetsbanor på sträckorna – och –skulle innebära att den snabbaste och långsammaste järnvägstrafiken separeras. I figur 6.2 har tidigare visats hur många godståglägen som kan erbjudas på sträckorna –, –och – med och utan höghastighetsbanor. I avsnitt 6.5.2 beskrivs de trafikökningar som prognostiseras med det skisserade trafikupplägget. 10.2.2Påverkan på övriga trafikslag I de prognoser som ligger till grund för mina bedömningar förutses flygtrafiken minska med som följd av att resenärerna väljer tåg i stället för flyg om restiderna blir till- räckligt korta. Utbudet av flygtrafik förutses minska mycket kraftigt. Vad gäller biltrafiken beräknas den minska med då höghastighetstrafiken etableras. Detta som följd av att tåget blir mer konkurrenskraftigt jämfört med bilen. Även den långväga busstrafiken förutses minska med 0,1 miljar- der personkilometer som en följd av att tåget blir mer konkurrens- kraftigt. Den lokala och regionala kollektivtrafiken förutses totalt sett öka något. Här ingår färre regionala bussresor, i de relationer där tåget blir mer konkurrenskraftigt, och fler anslutningsresor till tåg både lokalt och regionalt. För gång- och cykeltrafiken antas påver- kan av höghastighetstrafiken bli marginell. 10.3.1Påverkan på statens utgifter och på statsbudgeten Utifrån ett antagande att statens andel i projektet skulle uppgå till av totalt 125 miljarder i enlighet med det för- slag som lämnats i avsnitt 8.2.5 skulle projektet få följande ekono- miska konsekvenser för staten. uppgick statsskulden till cirka 1 040 miljarder kro- nor. Ett genomförande av höghastighetsprojektet skulle innebära att den statliga upplåningen ökade med . Baserat på ett lånebelopp om samt under antagande om en låneränta för staten om och en amorte- ringstid för lånet , uppgår den årliga kapitalkostnaden (räknat som en annuitet) till . Detta kan jämföras med totala intäkter som uppgick till , varav utgjordes av anslag. Det skulle betyda att anslagen till skulle behöva höjas med för att täcka kapitalkost- naderna för höghastighetsbanorna. I beräkningen av skatteintäkter har inga indirekta skatteeffekter eller mervärdesskatteeffekter beaktats. Ett exempel på en sådan effekt som inte beaktats är minskad inkomstskatt för befintliga tågoperatörer. Mervärdesskatten på tågoperatörernas intäkter beräknas initialt uppgå till priser. Statens utgifter kommer att vara som störst . Fördelningen av statens utgifter över tiden –2025 framgår av figur 10.8. Figur 10.8 Fördelning av statens utgifter , miljarder kronor 10.3.2Påverkan på kommunernas ekonomi Enligt förslaget till finansiering av en utbyggnad av höghastighets- banor i kapitel 8 uppgår medfinansieringen från berörda kommuner och regioner till totalt . Som nämnts i avsnitt 2.3.2 påverkar möjligheterna till medfinansiering av statlig infra- struktur inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan stat- liga, regionala, kommunala och privata aktörer. Att lämna bidrag till statlig infrastruktur är en frivillig uppgift för kommuner och landsting. Bidrag till finansiering av infrastruktur som ägs av någon annan än kommunen eller ska enligt dagens lagstiftning redo- visas som en kostnad i bidragsgivarens resultaträkning. Det innebär att sådana bidrag ska redovisas i sin helhet redan när den ekono- miska händelsen ägt rum, det vill säga när avtalen undertecknas. I propositionen Redovisning av finansiering till stat- lig infrastruktur (prop. 2008/09:228) som lämnades till föreslår regeringen ändringar i lagen (1997:614) om redovisning som innebär att bidrag till statlig infra- struktur ska redovisas som en tillgång i kommunens eller lands- tingets balansräkning. När beslut fattats av kommunen eller lands- tinget aktiveras bidraget i balansräkningen och det upptagna bidra- get skrivs av under . Ändringarna föreslås träda i kraft och tilläm- pas avseende bidrag till statlig infrastruktur som beslutats efter . Propositionen ska behandlas av i sep- tember 2009. Om förändringen träder i kraft bedöms kommunernas och lanstingens förutsättningar och möjligheter att bidra till finansie- ringen av höghastighetsbanorna att förbättras. En förutsättning för medfinansiering är att berörda kommuner och landsting gör bedömningen att de kostnader som uppstår till följd av engagemanget i banorna ryms inom ramen för det egna balanskravet. Storleken på medfinansieringen från landsting och kommuner kommer att baseras på en avvägning mellan den nytta och den kostnad som höghastighetsprojektet innebär utifrån ett lokalt och regionalt perspektiv. 10.3.3Påverkan på sysselsättning i olika delar av landet En satsning på höghastighetsbanor innebär regionala effekter i form av ett ökat antal arbetsplatser och ökade inkomster till följd av den ökade tillgänglighet som höghastighetsbanan ger. Det är osäkert hur stora dessa effekter blir och i vilken utsträckning de redan ingår i den samhällsekonomiska kalkylen som mäter nyttan för resenären. Till viss del är också de regionala effekterna ett resultat av omlokalisering och ger därmed inget tillskott i kalkylen då de motsvaras av en negativ effekt i andra delar av landet. Trots osäkerheterna har utredningen gjort en skattning av hur stora dessa regionala effekter är, enligt den metod, Samlok- modellen, som används av trafikverken för att uppskatta hur åtgär- der i transportsystemet påverkar befolkning, sysselsättning och inkomster genom förändringar i tillgängligheten. Modellens grundläggande antagande är att företagens lokalisering påverkas av tillgängligheten till arbetskraft och arbetskraftens lokalisering påverkas av tillgängligheten till arbetsplatser. Samlok beräknar med andra ord tillgängligheten till arbetskraft och arbetsplatser, lokaliseringseffekter på befolkning och syssel- sättning samt inkomsteffekter. Modellen utgår från ett antal samband där ökad tillgänglighet är den drivande faktorn: Sysselsättningen, mätt i antal arbetsplatser och arbetstillfällen, påverkas positivt av ökad tillgänglighet till arbetskraft och minskad restid till storstädernas utbud. Befolkningen, mätt i arbetskraftens storlek, påverkas positivt av ökad tillgänglighet till arbetsplatser, förkortad restid till regio- nala centrum samt förkortad restid till storstädernas funktioner och utbud. Inkomstnivån påverkas positivt av ökad tillgänglighet; individer kan byta tidsvinster mot ökad pendlingssträcka till bättre betalda jobb, bättre matchning mellan arbetsgivare och arbetsta- gare kan ge produktivitetshöjande effekter. Bild 10.1 visar hur höghastighetsbanorna beräknas påverka till- gängligheten till arbetsplatser i respektive kommun. Motsvarande bild för förändrad tillgänglighet till arbetskraft visar ett mycket lik- artat mönster. Bild 10.1 Tillgänglighetsförändring till arbetsplatser, procent Höghastighetsbanorna beräknas ge de största tillgänglighetsför- bättringarna för För följande 15 kommuner ökar tillgängligheten med mellan : , , , , , , , , , , , , , och . av den totala tillgänglighetsförbättringen beräknas ske i ovan nämnda tjugotal kommuner. Totalt för dessa kommuner beräknas tillgängligheten till arbetsplatser öka med i snitt . Med andra ord ökar arbetsmarknaden i dessa kommuner med som en följd av höghastighets- banorna. Höghastighetsbanorna kommer även att ge lokaliseringseffekter (omflyttning av arbetsplatser och befolkning) genom att attrakti- viteten för olika områden påverkas i termer av till exempel pend- lings- och boendekostnader. Effekter på befolkningens lokalise- ringsmönster måste rimligen uppfattas som omlokaliseringseffek- ter. Vad gäller sysselsättningseffekter är det däremot möjligt att sysselsättningens nivå kan påverkas av förstorade arbetsmarknader. Till exempel kan personer som varit arbetslösa få möjlighet till anställning. De beräknade lokaliseringseffekterna av höghastighetsbanorna visas i figur 10.10. Den samlade effekten på befolkningen 20–beräknas bli störst i följande regioner: , 4 100 personer län, 3 000 personer , 1 500 personer , 1 300 personer. Totalt för alla berörda regioner beräknas lokaliseringseffekten på befolkningen 20–omfatta 12 000 personer. Figur 10.9 Lokaliseringseffekter av höghastighetsbanan per län, antal personer Den beräknade effekten på sysselsättningen, mätt i antalet arbets- platser och arbetstillfällen, omfattar totalt 10 300 personer. Effek- tens regionala fördelning är i princip densamma som för befolk- ningseffekten. Även inkomsteffekten (höjd inkomst som en följd av förbättrad tillgänglighet) följer samma mönster, se vidare kapitel 6. Sysselsättningen i byggsektorn påverkas även . Enligt förslaget kommer byggstart att ske och den sista etappen avslutas . Utbyggnaden av höghastighetsbanor kom- mer därmed att innebära stor påverkan på sysselsättningen i berörda delar av byggsektorn. Beskrivningen av miljökonsekvenser utgår i första hand från den miljöbedömning som jag har låtit genomföra inom ramen för utredningen, se kapitel 7. I detta skede av planeringen för en utbyggnad av höghastighets- banor är det inte möjligt att peka på exakt vilka konsekvenser banan kommer att få för miljön. Som framgår av avsnitt 7.7 har miljöbedömningen syftat till att beskriva den typiska påverkan och effekter som höghastighetsbanor skulle kunna ha på miljön samt att lämna rekommendationer inför den fortsatta planeringen. Till de positiva effekterna av höghastighetsbanorna hör minskad klimatpåverkan och en minskad energianvändning. Banorna kan komma att påverka den biologiska mångfalden men hur och i vilken omfattning är svårt att bedöma i detta skede av planeringen. Höghastighetsbanorna kommer oundvikligen att göra intrång i landskapet. Banorna är något svårare att anpassa till landskapet på grund av större kurvradie, å andra sidan tål banorna större lutning vilket minskar ingreppen i landskapet. Miljöbedömningen pekar på att det inte är fråga om avgörande skillnader jämfört med utbygg- nad av konventionell järnväg. Genom val av lokalisering och olika anpassningsåtgärder kan riskerna för negativ påverkan reduceras. Sådana åtgärder kan medföra ökade kostnader. Även med hög ambition i utformning och anpassning innebär dock höghastig- hetsbanorna en linjär byggåtgärd som till stor del går tvärs genom landskapets former. Vad gäller hälsa och befolkning bedöms hög- hastighetsbanorna sammantaget ha en positiv inverkan, bland annat genom ökad tillgänglighet och minskade utsläpp från transport- sektorn. Vid en utbyggnad med höghastighetsbanor förväntas resandet med tåg öka kraftigt. Utsläppen från järnvägstrafiken ökar dock i begränsad omfattning eftersom tågen är energieffektiva och eldrif- ten baseras på fossilfria källor. Med höghastighetsalternativet minskar utsläppen av koldioxid från persontransporter totalt med vad som motsvarar 3–(0,45–0,) av dagens koldioxidutsläpp från persontrafiken. Utsläppen av koldi- oxid från godstrafiken minskar med uppskattningsvis 0,3– , jämfört med nollalternativet. Det motsvarar cirka 2–av hela transportsektorns nuvarande utsläpp. Beräkningarna avser de direkta effekterna på transportarbetet och koldioxidutsläppen . På lång sikt kan påverkan bli större, till exempel kan lokaliseringen av bostäder och arbetsplatser påverkas. Till viss del är effekterna också beroende av omvärlds- faktorer som exempelvis den ekonomiska utvecklingen och utveck- lingen av bränslepriser. Klimatbelastningen vid byggandet av höghastighetsbanorna beräknas motsvara utsläpp om koldioxid under banans anläggningstid, se avsnitt 7.7.4. Dessa utsläpp kommer enligt beräkningarna vara kompenserade trafikering av höghastighetsbanan. Energianvändningen i transportsektorn förväntas minska som en följd av höghastighetstågen genom överflyttning från andra tra- fikslag. För persontrafiken beräknas en minskning på (GWh) medan en minskning på cirka 2 440 GWh förväntas för godstrafiken. Detta kan jämföras med järnvägssek- torns nuvarande energianvändning som uppgår till 2,8 terawat- timmar (TWh) . I beräkningarna ingår inte byggnation, drift, underhåll, tillverkning och skrotning. 10.4.2Påverkan på biologisk mångfald Påverkan på den biologiska mångfalden har i miljöbedömningen studerats med utgångspunkt i den biologiska strukturen på land- skapsnivå. Utgångspunkten är att höghastighetsbanorna fragmen- terar landskapet och skapar barriäreffekter. Banans lokalisering är viktig och på vissa ställen kan effekterna förebyggas eller lindras genom olika åtgärder. Hur höghastighetsbanorna kommer att påverka den biologiska mångfalden och vilken betydelse det har går dock inte att avgöra i detta skede. De exempel på känsliga landskap som gäller för kul- turmiljöerna, se nedan, kan i stor utsträckning också vara relevanta när det gäller risker för den biologiska mångfalden. Därutöver finns ett antal områden som är av särskilt biologiskt intresse, se bilaga 5. Karaktärsområdena utmed banans planerade sträckning har olika förmåga att inordna den nya järnvägen i landskapets struktur. Det finns ett antal områden utmed sträckningen som är extra käns- liga och där det kan komma att krävas särskilda åtgärder för att lindra banans negativa inverkan. Eftersom planeringen av en utbyggnad av höghastighetsbanor har kommit olika långt i olika delar av bansträckningen varierar underlaget för miljöbedömningen. På de delar där det finns fast- lagda korridorer är lokaliseringen (på landskapsnivå) redan avgjord. På andra delar kan man med väl avvägd lokalisering helt undvika känsliga landskap. Sammantaget finns enligt min bedömning goda möjligheter att i detta tidiga skede ta hänsyn till banans inverkan på miljön och vidta olika anpassningsåtgärder i samband med utbyggnaden. är det ofrånkomligt att banan innebär ett stort ingrepp i naturen. 10.4.3Påverkan på hälsa och befolkning Förbättrade järnvägskommunikationer innebär nya möjligheter att genom en ökad rörlighet få tillgång till arbetsmarknader längre från bostaden, vilket också stimulerar den ekonomiska utvecklingen i den region man bor. De förbättrade kommunikationerna bedöms sammantaget innebära en positiv påverkan på folkhälsan. En järnväg innebär emellertid i viss mån en barriär för männi- skors rörelsemönster och möjlighet att nyttja näraliggande omgiv- ningar. För att mildra järnvägens barriäreffekter kan planskilda pas- sager i form av broar eller tunnlar över eller under järnvägen byggas. Höghastighetsbanan innebär en ny ljudkälla där den byggs, och den högre hastigheten ger en högre andel högfrekvent ljud. Buller från tågtrafik uppfattas dock ofta som mindre störande än buller från vägtrafik vid samma ljudnivå och sambanden med ohälsa är inte lika dokumenterat som för vägtrafikbuller. Att järn- vägsbuller normalt är mer högfrekvent än vägtrafikbuller innebär också att det inte leds lika långt och dämpas lättare. Generellt bör det finnas möjligheter att i planeringen av banans läge beakta exponeringen av buller i omgivningen. Genom förebyg- gande åtgärder som bullerskydd och anpassning av lokalisering bör bullereffekterna av höghastighetstågen bli relativt små. En utbyggd höghastighetsbana kan leda till ökat tågbul- ler även på befintliga banor genom ökad regional trafik och över- flyttning av godstrafik såvida inte skyddsåtgärder genomförs. Tågtrafik ger under vissa förhållanden upphov till vibrationer som kan förstärka den upplevda störningen från tågbuller. Risken för störande vibrationer på grund av den nya järnvägen bedöms dock vara liten och påverkar inte lokaliseringen eftersom proble- men kan förebyggas med lämpliga byggmetoder. Ur luftkvalitetssynpunkt är tåg ett bra transportmedel. Överfö- ring av transporter från andra trafikslag till tåg ger generellt en positiv effekt för luftkvaliteten och möjligheten att klara gällande miljökvalitetsnormer ökar. Olycksrisken i samband tågtransporter är mycket låg i jämförelse med andra trafikslag. Trots en stadigt ökande tågtrafik minskar antalet olyckor på det svenska järnvägsnätet. På höghastighetsba- norna kommer det inte att finnas några plankorsningar vilket redu- cerar riskerna ytterligare jämfört med dagens standard. Höghastighetsbanorna dimensioneras inte för godståg, vilket innebär att transporter av tungt farligt gods inte planeras ske på banan. Dock kommer en utbyggnad av höghastighetsbanor sanno- likt innebära en ökning av godstrafiken på de befintliga banorna. Vilka konsekvenser en sådan ökning kan komma att innebära ur säkerhetssynpunkt har inte varit möjligt att analysera inom ramen för denna utredning. För höghastighetsbanorna finns ett antal frågeställningar och osäkerheter som till stor del beror på de höga hastigheter som kommer att gälla. Dessa bör utredas vidare inom den kommande planerings- och projekteringsprocessen. Lokaliseringen påverkar ett antal faktorer med betydelse för risk- och säkerhet, exempelvis konflikter med andra trafikslag konflikter i tätort och vid bebyggelse Den minskade vägtrafik som förväntas bli resultatet av höghastig- hetsbanorna påverkar också risk- och säkerhetsfrågorna. Någon bedömning av överflyttningseffekterna har inte gjorts inom ramen för denna utredning. 10.5.1Påverkan på natur- och kulturmiljöer Höghastighetsbanorna kommer att påverka såväl landskapet som bebyggelseutvecklingen på olika sätt. I detta skede av planeringsar- betet har det inte varit möjligt att närmare beskriva vilken påverkan som kan förväntas. Utredningen har i stället identifierat landskap och områden som är extra känsliga för de ingrepp som en ny järn- väg innebär.