sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — När befattningar inom internationella organisationer aktualiseras är det oklart vilken enhet inom som bär ansvaret för rekrytering. Hanteringen får därför ofta lösas mer improviserat. En sådan ordning är olämplig, dels med tanke på att rekryteringen till vissa tjänster riskerar att hamna mellan stolarna, dels för att ett framgångsrikt rekryteringsförfarandet förutsätter väletablerade kanaler för information och lobbyverksamhet. Mot bakgrund härav är det angeläget att ansvarsfördelningen mellan främst Statsrådsberedningen, och de övriga fackdepartementens sakenheter ses över och klargörs. För att rekryteringsfrågorna ska 168 SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer hanteras på ett så enhetligt sätt som möjligt är det också lämpligt att manualer för handläggningen utarbetas. har de personella resurserna till bl.a. , som arbetar med rekrytering till FN och , minskats. En sådan utveckling är inte förenlig med höjda internationella ambitionsnivå. För att den svenska målsättningen ska avspegla sig i praktiken krävs i stället att rekryteringsfrågorna prioriteras internt, dvs. att tillräckliga personalresurser avdelas för dessa frågor. 6.3.5 Praktiska frågor Överväganden och förslag: Framgångsrik internationell rekrytering förutsätter ofta omfattande aktivitet, framsynthet och lobbyverksamhet. Kandidaterna måste också uppmuntras att tillåta sig att ta plats. Intervjuträning samt ämnes- och landskunskap bör erbjudas av exempelvis respektive UD. En förutsättning för att lämpliga kandidater ska intressera sig för internationella uppdrag är att sådan erfarenhet tillmäts meritvärde. Många länder arbetar mycket aktivt och långsiktigt för att öka det egna landets närvaro inom internationella organisationer. och , men även , är exempel på länder som har utvecklat framgångsrika strategier för att tidigt identifiera de kandidater som är bäst lämpade för internationella uppdrag och sedan satsar på och för fram dessa. Till stor del handlar det om att lämpliga kandidater kan följa en mer planmässig karriärväg. För att även öka antalet svenskar på särskilt högre befattningar i internationella organisationer krävs en betydande aktivitet och framsynthet från främst och de utländska representationernas sida. En svensk kandidat kan i många fall behöva föras fram långt innan tjänsten formellt ledigförklarats eller utlysts. Det är därför lämpligt att, såsom gör inom bl.a. , löpande kartlägga vilka chefspositioner som förväntas ledigförklaras och redan på förhand avgöra vilka av dessa som bör prioriteras politiskt. Att i efterhand kritisera att en tjänst tillsatts av ett annats lands kandidat är ingen framkomlig väg. Trots tillsättningsförfarandenas ofta bristande transparens är det dock lämpligt att i sådana situationer ställa sig frågan hur detta land gått tillväga med sin kandidatur och vad borde ha gjort annorlunda. Svenskar i internationella organisationer SOU 2009:76 Framgångsrik rekrytering i internationella sammanhang kan i vissa avseenden förutsätta lobbyverksamhet i en utsträckning, som inte skulle anses lämplig vid nationella svenska tillsättningar. Särskilt inom svensk förvaltning anses traditionellt sett en god sökande kunna hävda sig enbart genom goda skriftliga vitsord. Utnyttjande av kontakter och nätverk kan under sådana omständigheter uppfattas som otillåtna genvägar. Även om detta synsätt håller på att luckras upp är det viktigt att , inte minst genom sina utrikesbeskickningar , medvetet utnyttjar de lobbyverktyg som andra länder använder sig av. Det kan handla om att sprida informationsmaterial om en kandidat till en panel som ska fråga ut denne i samband med en tjänstetillsättning, men också om att utnyttja nätverk och låta kandidatens namn synas och nämnas i så många sammanhang som möjligt. Lobbyverksamheten ska företrädelsevis ske på hög, främst politisk, nivå och skräddarsys utifrån varje enskild kandidat. Det är därvid viktigt att det verkligen är rätt personer som förs fram och att man från svensk sida har ställt sig frågan varför just en viss person befinns vara lämplig. Ett framgångsrikt internationellt rekryteringsförfarande förutsätter – liksom arbete i en internationell miljö – att man som person måste framhålla sig själv och sina kvalifikationer på ett sätt som också kan te sig främmande i ett mer svenskt sammanhang. En sådan blyghet eller allmän återhållsamhet kan innebära att en sökande, som förväntas framhäva sina kvaliteter, konkurreras ut av en annars lika eller mindre kvalificerad sökande som tillåter sig själva att ta plats. Uttagnings- och intervjuförfaranden kan underlättas av möjlighet till intervjuträning i exempelvis regi. För att personen i fråga ska ha möjlighet att hävda sig inom relevant område, men också för att han eller hon ska känna sig så bekväm som möjligt i en intervju eller testsituation är det viktigt att få råd av personer som genomgått uttagningen tidigare och att ha bästa möjliga ämnes- och landkunskap. Personen måste också vara väl insatt i vad som förväntas av honom eller henne. Kandidater till högre befattningar bör därvid ges möjlighet att av UD få information om uppdragets innebörd, eventuell relevant kunskap om landet och förhållningssätt till detta. Även språkutbildning är viktig i sammanhanget, inte bara för att kunna utföra ett gott arbete utan även för individens självförtroende. En förutsättning för att lämpliga kandidater ska intressera sig för internationella uppdrag är att sådan erfarenhet tillmäts meritvärde i 170 SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer 171 betydligt större utsträckning än . En annan förutsättning är att anhörigfrågor, särskilt den s.k. medföljandeproblematiken, uppmärksammas . Betydelsen härav diskuteras närmare i avsnitt 7.3.15 och 7.3.21. 7 Organisatoriska frågor 7.1 Inledning Organisatoriska frågor rörande svenska myndigheters deltagande i internationella krishanteringsinsatser och internationellt utvecklingssamarbete har varit föremål för ett omfattande utredningsarbete. Nedan följer en översiktlig redogörelse för detta samt en utförligare beskrivning av två i sammanhanget särskilt intressanta utredningar, nämligen departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) och betänkanden En svensk veteranpolitik, del 1 och 2 (SOU 2007:77 och 2008:91) (avsnitt 7.2). Även om det finns stora skillnader mellan de internationella civila och militära verksamheterna gör sig flera gemensamma frågeställningar gällande. Därefter följer en kartläggning av behovet att förändra rättsväsendets organisation och struktur för att rekrytera och ansvara för experter till internationella uppdrag. Framställningen tar i huvudsak sikte på rättsväsendets större aktörer, dvs. domstols-, åklagar och polisväsendena samt Kriminalvården. I den utsträckning andra aktörer, såsom och , kommer att delta i internationella uppdrag, kan de dock komma i fråga för samverkan. När det gäller vissa frågor, bl.a. om nominering och ersättare, väljer utredningen att särskilt uppmärksamma domare och åklagare. Anledningen härtill är dels den speciella funktion som dessa yrkesgrupper har jämte domarnas konstitutionella särställning, dels att utredningen finner att motsvarande frågor redan hanteras på ett tillfredsställande sätt för polisers och kriminalvårdares del. Särskilt Polisens deltagande i internationella uppdrag är väl beprövat. Utredningens utgångspunkt är därför att organisationen kring detta i huvudsak fungerar väl och därför inte behöver genomgå några större förändringar (se dock avsnitt 7.3.10). Organisatoriska frågor SOU 2009:76 Övervägandena görs vidare mot bakgrund av direktivens betonande av (FBA) samordnande roll inom freds- och säkerhetsfrämjande, konfliktbyggande, krishanteringsinsatser och andra liknande uppdrag. FBA har också till uppgift att rekrytera sådan personal inom rättsområdet som inte ska sändas ut inom ramen för den ordinarie arbetsgivarens verksamhet. Utredningen vill emellertid framhålla att även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är och bör vara en viktig och tung aktör i sammanhanget. Myndighetens internationellt mycket uppskattade arbete banar också vägen för andra svenska aktörer (se t.ex. avsnitt 6.3.1). Det bör vidare påpekas att utredningens överväganden görs mot bakgrund av de övergripande inriktnings- och styrdokument som finns på området och inom vars ramar utrikes- och säkerhetspolitik utformas (se kapitel 2 och avsnitt 3.1). Utredningens överväganden och förslag i denna del inleds med övergripande frågor (avsnitt 7.3.1–7.3.4). Därefter följer frågor rörande stödfunktioner och samverkan på olika nivåer (avsnitt 7.3.5–7.3.9), frågor rörande anställningsmyndighet, rekrytering, kvalitetssäkring och meritvärdering (avsnitt 7.3.10–7.3.21) samt en redogörelse för de områden, inom vilka rättsväsendets olika delar bör samverka på ett allmänt plan (avsnitt 7.3.22–7.3.26). 7.2 utredningar m.m. 7.2.1 Civil krishantering Med undantag av polisers erfarenheter från krishantering inom ramen för Försvarsmaktens verksamhet, är rättsväsendets deltagande i civila krishanteringsinsatser en relativt sen företeelse. Behovet av sådant deltagande har vuxit fram i takt med att säkerhetsbegreppet inom bl.a. FN och EU har vidgats och att det civila inslaget i de freds och säkerhetsfrämjande insatserna har ökat (se avsnitt 2.1). I betänkandet Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans (SOU 1999:29) gjordes bedömningen att det var angeläget att skapa institutionella förutsättningar för en tvärsektoriell kompetensutveckling i . Utredningen föreslog inrättandet av ett med uppgift att genomföra utbildning samt stimulera utvecklingsarbete, samordning och samarbete inom detta område. Efter remissbehandling fastslog Försvarsdepartementet, 174 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor som ansvarigt i , att förslaget inte vunnit allmän acceptans och att etablerandet av ett institut inte var realistiskt. I betänkandet Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i (SOU 2000:74) föreslogs att alla berörda myndigheters rekryteringsverksamhet , civil som militär, borde samlokaliseras och om möjligt samlas under ett tak för att bilda ett gemensamt svenskt fredscentrum. En sådan myndighet skulle också administrera gemensam utbildning inför internationella insatser, särskilt den integrerade och gränsöverskridande utbildningen och övningsverksamheten. Vid remissbehandlingen ställde sig många remissinstanser tveksamma till att en ny myndighet skulle ta över rekryteringsansvaret, något som allmänt ansågs böra ligga kvar på respektive ansvarig myndighet. Däremot fanns en större förståelse och acceptans för utbildningssamordning. I betänkandet Samverkanscenter i för katastrof- och fredsinsatser (SOU 2001:104) föreslogs inrättandet av vad som senare kom att bli FBA. En beskrivning av akademins verksamhet finns i avsnitt 3.2.2. Central för det svenska deltagandet i internationell civil krishantering är regeringens skrivelse skr. 2007/08:51 (Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet) (se avsnitt 3.1). 7.2.2 Utvecklingssamarbete Utvecklingssamarbete inom rättsväsendet startade på allvar först omkring . Bakgrunden var kommunismens kollaps och behovet av att ge stöd till de forna folkdemokratierna i , särskilt de nya baltiska staterna. Till en början bestod insatserna främst i att förse samarbetsländerna med modernare utrustning. Endast ett fåtal människor var engagerade och arbetet framstod ofta som avgränsade projekt utan direkt anknytning till myndigheternas ordinarie verksamhet. Verksamheten var dessutom splittrad i ett antal insatser utan inbördes koppling och med olika finansieringslösningar. För att bedöma om verksamheten var ändamålsenligt utformad tillsattes en särskild utredare. Anledningen var att arbetet hade fått en sådan omfattning att det tydligt påverkade myndigheternas planering och resursanvändning. I rapporten inom rättsväsendet (Ds 1996:45) föreslog utredaren att en rättsväsendets biståndskommitté skulle inrättas samt att på ett tydligare 175 Organisatoriska frågor SOU 2009:76 sätt skulle delta i verksamheten och ge myndigheterna bättre vägledning i arbetet. Utredarens förslag ledde till att regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en kommitté med uppdrag att samråda i frågor om utvecklingssamarbete inom rättsområdet. Denna skulle bl.a. fungera som forum för samråd och informationsutbyte i fråga om rättsbistånd samt kartlägga svenskt rättsbistånd och lämna förslag till förändringar. Kommittén, som antog namnet på rättsområdet (KUR) lämnade delbetänkandet Utvecklingssamarbete på rättsområdet – (SOU 1998:86). Betänkandet innehöll bl.a. förslaget att en informell styrgrupp bestående av generaldirektörer eller motsvarande för rättsväsendets myndigheter och Sida skulle inrättas för utvecklingssamarbetet inom rättsväsendet för perioden –2000. lämnade KUR slutbetänkandet Utvecklingssamarbete på rättsområdet (SOU 1999:32). I detta fastslogs att arbetsformerna för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet behövde ses över. I enlighet med KUR:s förslag presenterade Sida en policyrapport om rättsbistånd, Legal Sector. Rapporten innehåller bl.a. en sammanställning av erfarenheter och riktlinjer för framtida rättsbistånd. 7.2.3 Särskilt om departementspromemorian Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) I promemorian diskuterades hur domstols- och åklagarväsendenas myndigheter skulle kunna ta ett ökat ansvar för internationella uppdrag . Övervägandena och förslagen var i huvudsak inriktade på förhållandena inom domstols- och åklagarväsendena och på internationella uppdrag för domare, åklagare och andra anställda inom domstols och åklagarväsendena. I vissa delar ansågs dock övervägandena ha allmän giltighet och borde därmed kunna tjäna till ledning för andra myndigheters internationella verksamhet. Promemorian behandlade behoven av tydlig och långsiktig styrning från riksdag och regering, full finansiering för myndigheterna samt finansieringslösningar som möjliggör myndigheternas planering på lång sikt. Det konstaterades att de svenska domstols- och åklagarväsendena har en dimensionering anpassad för nuvarande verksamhetsuppgifter inom rättskipning och lagföring. Vidare framhölls att om domstols- och åklagarväsendenas myndigheter skulle kunna 176 SOU 2009:76 Organisatoriska frågor ta sig an de internationella uppgifterna utan att den nationella kärnverksamheten blev lidande, krävdes en dimensionering som även är anpassad för internationella insatser, dvs. Enligt promemorian borde () och Riksåklagaren () fungera som centrala stödfunktioner för de internationella uppgifterna. betonades att rättsväsendet tillsammans med företrädare för advokatkåren och andra inhemska aktörer borde skapa former för samarbete. En annan fråga som fokuserades på i utredningen var rekryteringen till internationella uppdrag och hur det kunde skapas förutsättningar för att rekrytera kvalificerade personer. Det konstaterades därvid att de internationella uppgifterna kan kräva viss senioritet även om också mindre erfarna personer borde få tillfälle att arbeta tillsammans med äldre i internationella uppdrag. I promemorian framhölls att god rekrytering till internationella uppdrag förutsätter att det finns system för att fånga upp, vidareutbilda och löpande informera intresserade personer. Vidare betonades vikten av att det skapas bra villkor, dvs. ersättning, anställningsförhållanden, stöd m.m., för dem som deltar i internationella insatser samt att de internationella erfarenheterna måste beaktas vid meritvärdering i karriärhänseende. Ändamålsenliga resursbanker med kandidater för dessa uppdrag borde byggas upp inom domstols och åklagarväsendena. I promemorian föreslogs en ordning för hur ett rekryteringsförfarande till internationella uppdrag borde se ut på myndighetsnivå. Denna ordning omfattade välordnade resursbanker, möjlighet till ett kvalificerat beredningsförfarande i en tjänsteförslagsnämnd – domstolsväsendets eller åklagarväsendets – efter ett öppet ansökningsförfarande samt beslut av vad gäller ordinarie domare i vissa fall, av DV vad gäller övrig personal inom domstolsväsendet samt av RÅ för åklagarväsendets del. Anställda inom domstols- och åklagarväsendena som medverkar i en insats inom internationell civil krishantering borde enligt promemorian tjänstgöring pågår utomlands vara lediga från sina ordinarie anställningar och vara anställda av DV och RÅ. I sammanhanget erinrades om behovet av försiktighet i fråga om uppdrag som kan påverka förtroendet för de anställda inom domstols och åklagarväsendena. Eftersom krishantering kan ställa särskilda krav på bl.a. snabbhet och beredskap, diskuterades särskilt frågor om rekrytering och ersättare vid dessa uppdrag. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 7.2.4 Särskilt om betänkanden En svensk veteranpolitik, del 1 och 2 (SOU 2007:77 och 2008:91) hade i uppdrag att utforma förslag till hur en samlad och trovärdig svensk veteranpolitik, dvs. hur ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser, borde vara utformad. Den framtida veteranpolitiken bör enligt utredningen grundas på en helhetssyn innefattande rekrytering av personalen, utbildning och förberedelser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen, omhändertagande samt stöd och eventuell rehabilitering efter insatsen. Också stödet till de anhöriga, särskilt barnen, är en viktig del i denna helhetssyn. En annan utgångspunkt var att bedöma hur samhället som helhet kan medverka i genomförandet av den framtida veteranpolitiken. Enligt bör den myndighet eller organisation som från ett samlat samhällsperspektiv är mest lämpad också ansvara för åtgärden. Utredningen identifierar vissa särskilda behov. Före insats är behovet av information stort både för soldaten och dennes anhöriga, inte minst bland dem som åker ut . Under insatsen har soldaten ett behov av att kunna ha kontakt med anhöriga. Efter insats är uppföljningen av soldaten av stor betydelse. Kedjan av information, kontakt och uppföljning bör vara avgörande vid bedömningen av vilka åtgärder i omhändertagandet som ska prioriteras före, under och efter insatsen. I utredningen konstateras att de internationella militära insatserna har genomgått stora förändringar under . Den snabba utvecklingen ställer stora krav på en flexibel organisation i hemlandet. Utredningen lyfter fram ett antal områden inom veteranpolitiken inom vilka särskilda satsningar anses behövas. Bland dem kan nämnas en förbättrad rekrytering, en policy innebärande att samtliga anställda i Försvarsmakten ska ha en skyldighet att delta i den fredsfrämjande verksamheten, en policy angående den enskildes insatsfrekvens, ett förstärkt uppföljningsansvar och stöd till tidigare tjänstgörande, utökat stöd till anhöriga, ett ökat erkännande och meritvärde, stöd till veteranorganisationerna samt införande av en veteranadministrativ enhet inom Försvarsmaktens högkvarter. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor 7.3 Överväganden och förslag 7.3.1 En nationell helhetssyn Överväganden och förslag: En förutsättning för att ett stort antal svenska aktörer ska kunna vara delaktiga i internationella uppdrag på rättsområdet är att det finns en välgrundad helhetssyn på verksamheten. Detta kräver en nära samordning mellan berörda departement – främst och UD – och övriga aktörer samt en tydlig styrning av den internationella verksamheten inom domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter . I den mån nuvarande ordning med gemensam beredning inte visar sig fullgod, bör övervägas att inom Statsrådsberedningen inrätta en funktion med uppgift att säkerställa att styrningen inom blir enhetlig och konsekvent. Grundläggande strukturer Som framgått ovan tar ett stort antal svenska aktörer del i den internationella verksamheten på rättsområdet eller verkar i nära anslutning till denna. Utredningen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på den grundläggande svenska myndighetsstrukturen. Denna kan tyckas självklar men bör likväl belysas för att villkoren för det internationella arbetet ska framgå och styrkor och svagheter tydliggöras. I , och hanteras deltagandet i civila krishanteringsinsatser till stor del av ett departement (ministerium) (se avsnitt 5.2–5.4). Vilket detta är varierar dock. I handhas frågorna således främst av , i av och i av . Också när det gäller administrationen av deltagande på det praktiska planet har dessa länder valt olika lösningar. I sköts sådana uppgifter av ett privat konsultföretag, i hanteras uppgifterna inom och i – som i likhet med övriga nordiska länder saknar en motsvarighet till det svenska – sköts dessa av en statlig myndighet under . Även om polisväsendena i och spelar en relativt självständig roll i sammanhanget är emellertid gemensamt för dessa tre länder, att verksamheten på såväl politisk som operativ nivå är centrerad till få huvudaktörer. Organisatoriska frågor SOU 2009:76 Denna enhetlighet ska jämföras med det stora antal aktörer som verkar inom området internationell civil krishantering i . De främsta aktörerna är domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter, FBA och MSB. Medan rättsväsendet hör till , är FBA en myndighet under UD och MSB en myndighet under Försvarsdepartementet. Liksom i övriga länder har den civila krishanteringen dessutom många beröringspunkter med de internationella militära krishanteringsinsatser som Försvarsmakten deltar i. När det gäller utvecklingssamarbete tillkommer – liksom i de övriga nordiska länderna – ytterligare aktörer. Bland dessa kan nämnas advokatkåren, icke-statliga organisationer samt universitet och andra akademiska institutioner. Utvecklingssamarbetet förutsätter i det alldeles övervägande antalet fall ett nära samarbete med UD och Sida, som är en myndighet under UD. I fråga om övriga internationella uppdrag på rättsområdet – däribland nominering till internationella tribunaler och domstolar samt nationella domstolar med internationella domare – sker arbetet i huvudsak inom . Det har dock förekommit att Sida helt på egen hand har agerat i samband med sådant arbete.1 Överväganden och förslag I är i allmänhet ett stort antal departement, myndigheter och andra aktörer delaktiga i administrationen och genomförandet av den internationella verksamheten. Många aktörer inom samma arbetsområde förutsätter en nära samverkan mellan berörda departement , främst och UD, för att strategi rörande verksamheten tydligt ska framgå och myndigheterna som ligger under olika departement ska få entydiga signaler. En enhetlig utveckling förutsätter också en tydlig styrning från regeringens sida genom styrdokument såsom instruktioner och regleringsbrev. saknas en tydlig samordnande funktion för att säkerställa att beredningen i alla frågor blir enhetlig och konsekvent. I den mån ordningen med gemensamberedning inte visar sig fullgod 1 Det gäller exempelvis tillsättning av svensk domare i den internationellt sammansatta och av OHR inrättade domstolen i , där Sida, som framgått, utan några kontakter med beredde och beslutade avseende en kvalificerad befattning, något som får betraktas som olyckligt. Med en beredning inom (närmast och UD) hade ett bredare beslutsunderlag säkert kunnat nås, även om slutresultatet måhända blivit detsamma. SOU 2009:76 Organisatoriska frågor bör därför övervägas att inrätta en sådan central styr- och samverkansfunktion inom Statsrådsberedningen. Det stora antalet aktörer innebär också att ett förhållandevis stort antal arbetsgivare (anställningsmyndigheter) sänder ut personal på internationella uppdrag. Som anförs i avsnitt 8.5 och 9.5 medför detta ett ökat behov av lagstiftning rörande anställningsvillkor och straffrättslig jurisdiktion för att utsänd personal i allt väsentligt ska omfattas av enhetliga och överskådliga regler.