sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Om de fortsatta övervägandena leder till slutsatsen att ett ökat självstyre för universitet och högskolor bör komma till uttryck i regeringsformen kan en särskild normgivningsbestämmelse införas i den av oss föreslagna 8 kap. 2 § och utformas ungefär enligt följande. 2 § Föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser 1.enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, 2.förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i Andra frågor om grundlagsskydd övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, 3.grunderna för kommunernas organisation och verksamhets- former och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden, 4.trossamfund och grunderna för som tros- samfund, 5.rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i en grundlagsfråga, 6.val till , eller 7.grunderna för högskolornas organisation och verksamhetsformer samt högskolornas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Även av andra bestämmelser i denna regeringsform och av annan grundlag följer att föreskrifter av visst innehåll ska meddelas genom lag. Beroende på i vilken utsträckning det ska vara möjligt för att delegera rätten att meddela föreskrifter kan ändringar behöva göras också i de följande bestämmelserna i 8 kap. Kulturen har ett egenvärde. Den ger människan glädje, insikt, många uttrycksmöjligheter och ett rikare liv. Kulturen i vidaste mening ger människor en viktig del av deras identitet och ger dem möjlighet till personlig utveckling. Bedömningen att kulturen har ett egenvärde har varit en utgångspunkt vid fastställandet av de kulturpolitiska målen (se bet. 1996/97:KrU1 s. 38 f.). Till detta kommer att kulturen, som anförts tidigare, är av stor betydelse för opinionsbildningen. Enligt vår mening är det bl.a. mot denna bakgrund viktigt att det finns ett regelverk som ger ett tillfredsställande skydd för kulturens frihet. I likhet med vad vi konstaterat närT det gäller den akademiska friheten finns också en klar markering i regeringsformen att yttrandefrihet i kulturella frågor hör till kärnområdet för yttrande- friheten. Exempelvis ska vid rättighetsbegränsningar särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet i kulturella angelägenheter. Tillsammans med det skydd för kulturens frihet som finns i och inte minst i tryckfrihetsT - förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innebär regerings- Andra frågor om grundlagsskydd formens bestämmelser att det finns ett långtgående skydd för kulturens frihet. Det kan dock ändå finnas skäl att överväga om det, på motsvarande sätt som i fråga om forskningens frihet, finns skäl att införa en regel i regeringsformen som anger att kulturens frihet ska vara skyddad enligt bestämmelser som anges i lag. Till skillnad från forskningsområdet, där bestämmelser av detta slag finns i högskolelagen, saknas bestämmelser på lagnivå som mer direkt tar sikte på att värna kulturens frihet. En bedömning av det eventuella behovet av lagstiftning innefattar avvägningar som inte bör göras inom ramen för en grundlagsutredning. Något förslag om en grundlagsbestämmelse läggs mot denna bakgrund inte nu fram. Uppfattningen att den enskilde bör ha ett rättsligt skydd för sitt privatliv har kommit till uttryck i flera internationella fördrag. I artikel 8 i anges t.ex. att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. I svensk rätt skyddas den enskildes privatliv i vissa särskilda hänseenden genom bestämmelser i 2 kap. regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter. Där anges t.ex. att varje medborgare är skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och brevkontroll, även om lagstadgade inskränkningar i skyddet får göras under vissa förutsättningar (6 och 12 §§). Varje medborgare är dessutom skyddad mot åsiktsregistrering (3 § första stycket) samt ska i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling (3 § andra stycket). Något allmänt rättsligt verkande skydd för den enskildes personliga integritet ges emellertid inte i den svenska grundlagen. I 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen finns ett målsätt- ningsstadgande som anger att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen har inte någon bindande verkan för det allmännas utövning av den offentliga makten men Andra frågor om grundlagsskydd den bekräftar inställningen att myndigheterna bör beakta den enskildes intresse av integritet så långt det låter sig göras med hänsyn till andra i många fall lagstadgade skyldigheter som de har (prop. 1975/76:209 s. 131). När det gäller grundlagsskyddet för fri- och rättigheter finns en stark betoning på vikten av yttrande- och informationsfrihet och i regeringsformen intar den fria åsiktsbildningen en särskilt privilegierad ställning. De nämna bestämmelserna om skydd mot kroppsvisitation, husrannsakan, brevkontroll och åsiktsregistrering har t.ex. inte primärt motiverats av hänsyn till värdet av att skydda den personliga integriteten utan främst utifrån syftet att skydda den fria åsiktsbildningen (se betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter, SOU 1975:75 s. 134 f.). Att den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor kommer i svensk rätt till konkret uttryck i vanlig lag. Det sker både genom materiella bestämmelser om skydd för den personliga integriteten och genom bestämmelser om kompensation vid överträdelser av de materiella bestämmelserna. Åtskilliga av de i angivna brotten mot person syftar helt eller delvis till att värna den enskildes integritet, frid och ära. Samma syfte bär upp skadestånds- lagens bestämmelser om ideellt skadestånd. De inskränkningar i offentlighetsprincipen som sekretesslagens bestämmelser utgör bestäms också till väsentlig del av integritetsskyddshänsyn. överlämnade sitt slutbetänkande Skyddet för den personliga integriteten – Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Enligt var det en brist att det på grundlagsnivå saknades bestämmelser om skydd för den personliga integriteten som på ett mer påtagligt sätt balanserar övriga i regeringsformen angivna grundläggande fri- och rättigheter. Det var enligt kommittén inte tillräckligt att integritetsskyddet betraktas som ett viktigt medel i den fria åsiktsbildningens tjänst utan lagstiftaren borde tydligare erkänna den självständiga betydelsen av rätten till personlig integritet. En svag förankring av skyddet för den personliga integriteten i grundlagen kan innebära att integritetsskydds- aspekterna inte ges tillräcklig vikt när ny lagstiftning arbetas fram. Den genomgång av lagstiftning som rör den personliga integriteten som kommittén gjorde i sitt delbetänkande Skyddet för den personliga integriteten – Kartläggning och analys (SOU 2007:22) visade enligt kommittén på de negativa konsekvenser detta kan få. Andra frågor om grundlagsskydd Kommittén ansåg att den jämförelsevis låga värderingen av skyddet för den personliga integriteten i regeringsformen står i kontrast till den uppfattning som kommer till uttryck i EuropaT - konventionen, där rätten till respekt för privat- och familjelivet har en med andra grundläggande fri- och rättigheter jämbördig ställning.T När det gäller frågan hur ett stärkt grundlagsskydd för den personliga integriteten ska utformas fann kommittén det nödvändigt att utgå från den uppbyggnad som fri- och rättighets- skyddet har i regeringsformen . Det innebär att ett utökat skydd inte bör utformas som en positiv förpliktelse för det allmänna, t.ex. i form av ett stadgande som ålägger det allmänna att visa respekt för varje medborgares rätt till personlig integritet. Skyddet måste i stället utformas som ett förbud för lagstiftaren, dvs. , att vidta integritetsbegränsande åtgärder, såvida inte begränsningarna sker i form av lagstiftning som är underkastad det i regeringsformen särskilt föreskrivna förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning. De förfaranden från det allmännas sida som ett utvidgat grundlagsskydd bör ta sikte på var, enligt kommitténs mening, sådan övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållandenT som sker i hemlighet eller utan samtycke. Det ska röra sig om merT kvalificerade former av övervakning och sådan kartläggning som sker i form av registrering och hantering av personuppgifter inom ramen för omfattande informations- samlingar hos myndigheter. Kommittén föreslog därför att skyddet ska omfatta sådant intrång som i betydande mån innebär över- vakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Exempel på åtgärder som enligt kommittén skulle omfattas av ett sådant skydd är de straffprocessuella tvångsmedlen hemlig kameraövervakning och hemlig teleövervakning. Några omedelbara konsekvenser för denna typ av tvångsmedel torde ett grundlags- skydd inte få eftersom de i stor omfattning är reglerade i lag. Däremot får ett grundlagsskydd till konsekvens att varje integritetsbegränsande ändring i den aktuella tvångsmedels- lagstiftningen ska underkastas proportionalitetsbedömningen och det kvalificerade förfarande som i övrigt anges i 2 kap. 12 § regeringsformen. Enligt förekommer sådan hantering av personuppgifter som i betydande mån innebär kartläggning av den enskildes privatliv inte bara inom den Andra frågor om grundlagsskydd brottsbekämpande verksamheten utan också i samband med t.ex. hanteringT av uppgifter om den enskildes hälsa i patientjournaler och hälsodataregister eller inom ramen för forskning i det allmännas regi. I den mån sådan hantering sker utan samtycke från den enskilde borde grundlagsskydd ges mot alla dessa slag av kartläggningar. AT llaT led i en hantering av personuppgifter borde dock inte omfattas av ett utvidgat grundlagsskydd utan endast de från integritetsskyddssynpunkt viktigaste momenten. DetT rörde sig enligt kommittén främst om hur uppgifter om enskilda får samlas in, vad ändamålet med behandlingen är samt i vilken utsträckning uppgifter på grund av uppgiftsskyldighet ska lämnas ut till andra för samkörning med uppgifter i andra myndighetsregister eller av andra skäl. UtlämnandeT av uppgifter som inte har sin grund i en uppgiftsskyldighet, utan som lämnas ut efter en sekretessprövning, var däremot inte avsett att omfattas av något grundlagsskydd. Det grundlagsskydd som kommittén föreslog berör därmed inte rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. tryckfrihets- förordningen. föreslog mot denna bakgrund att ett andra stycke läggs till i 2 kap. 6 § regeringsformen enligt följande. 6 § Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefon- samtal eller annat förtroligt meddelande. Även i annat fall än som avses i första stycket är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot intrång, om det sker i hemlighet eller utan samtycke och i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Kommittén föreslog även ett tillägg i 2 kap. 22 § regeringsformen som innebär att bestämmelsen om att en utlänning här i riket är likställd med en svensk medborgare, om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag, ska gälla även i fråga om det föreslagna 6 § andra stycket. Utöver vad som har berörts ansåg kommittén att det inte fanns skäl att ytterligare begränsa makt att stifta lag som inskränker integritetsskyddet. Det skyddsbehov som i övrigt kunde finnas fick anses vara tillgodosett genom Europa- Andra frågor om grundlagsskydd konventionen och det i regeringsformen inskrivna förbudet mot lagstiftning och annan normgivning i strid med åtaganden enligt konventionen samt genom reglerna om normgivning i 8 kap. regeringsformen. I och med att ett grundlagsskydd införs som omfattar över- vakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden och som dessutom är teknikoberoende behövdes enligt kommittén inte längre den särskilda bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen om krav på lagstöd vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling. Ett utökat grundlagsskydd begränsar det allmännas – inte enskildas – möjligheter att vidta åtgärder i form av smygfilmning, hemlig inspelning av telefonsamtal, trådlös avlyssning m.m. Bland annat mot denna bakgrund föreslog även att det i skulle införas en bestämmelse om olovlig fotografering, som i princip gjorde det förbjudet att utan lov fotografera eller filma personer som befinner sig på platser dit allmänheten inte har insyn. Dessutom föreslogs att regeringen bör lämna information till om utvecklingen på integritetsskyddsområdet samt att Datainspektionens roll bör breddas och utvecklas och en nämnd eller ett råd med uppgift att vaka över integritetsskyddet på hela samhällsområdet bör inrättas om utvecklingen ger anledning till det. Vår bedömning: Det är angeläget att grundlagsskyddet för den personliga integriteten förstärks. Ett skydd för den personliga integriteten i linje med förslag bör införas i regeringsformen. Den närmare utformningen av skyddet bör dock avvakta beredningen av kommitténs förslag. En anpassning till vårt samlade förslag bör dock under alla förhållanden ske. har gjort en omfattande kartläggning och analys av sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten. Även om lagstiftningen på det stora hela är präglad av en ambition att tillgodose skyddet för den personliga integriteten finns det enligt kommittén brister i såväl lagstiftningen som i sättet Andra frågor om grundlagsskydd att utarbeta densamma (SOU 2007:22 s. 445 f.). Kommittén har därför, som redovisats, bl.a. föreslagit vissa ändringar i 2 kap. regeringsformen i syfte att stärka skyddet för den personliga integriteten. Vi anser i likhet med att det är viktigt att det finns ett tillfredsställande grundlagsskydd för den personliga integriteten. Den kartläggning och analys av den nuvarande lagstiftningen som kommittén gjort visar att det finns vissa brister i detta skydd. DetT är därför enligt vår mening angeläget att grundlagsskyddet för den personliga integriteten förstärks. harT lagt fram ett förslag till ändring av regeringsformen i syfte att stärka detta skydd. ViT menar att en ändring i linje med den som kommittén föreslagit bör göras i regeringsformen. Den närmare utformningen bör dock avvakta beredningen av kommitténs förslag.T Vi kan i sammanhanget notera att kommitténs förslag till ändringar i regeringsformen tagits emot väl av remissinstanserna även om flera av dem har riktat kritik mot den närmare utformningen av bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. förslag, medT de ändringar som kan komma att göras under den fortsatta beredningen,T bör underT alla förhållanden anpassasT till vårt samlade förslag enligt följande. 6 § Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andra fall än som avses i 4 och 5 §§. Var och en är dessutom skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Även i annat fall än som avses i första stycket är var och en skyddad mot intrång, om det sker i hemlighet eller utan samtycke och i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Då skyddet ska kunna begränsas genom lag läggs en ny punkt 3 till i 20 § enligt följande. 20 § Följande fri- och rättigheter får, i den utsträckning som medges i 21–24 §§, begränsas genom lag: 3. skyddet mot intrång som sker i hemlighet eller utan samtycke och i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (6 § andra stycket). Andra frågor om grundlagsskydd Detta innebär att de följande punkterna i 20 § i vårt förslag behöver numreras om samt att det i punkt 2 ska anges att den avser 6 § första stycket. Det av kommittén föreslagna tillägget i 2 kap. 22 § regerings- formen, som reglerar vad som gäller för andra än svenska medborgare här i riket, förs in som en ny punkt 4 i 25 § enligt vad som framgår nedan, varvid punkt 5–10 i stället blir punkt 6–11. Dessutom bör det i punkt 3 anges att den avser 6 § första stycket. 25 § För andra än svenska medborgare här i riket får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om följande fri- och rättigheter: 4. skyddet mot intrång som sker i hemlighet eller utan samtycke och i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (6 § andra stycket). De ändringar som diskuterats ovan innebär att 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen i vårt förslag upphävs. Där anges att var och en i den utsträckning som anges i lag ska skyddas mot att hans eller hennes personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling. 29.5Rättighetsreglernas koppling till medborgarskap Även om svenska medborgare och andra personer här i landet ges i stort sett samma rättighetsskydd så återspeglas detta inte i de olika bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen. Det skydd som regeringsformen ger tillkommer i första hand svenska medborgare. Det följer av 1–3, 5–9, 15, 16 och 18 §§. Även om flera andra bestämmelser är utformade på ett sådant sätt att de skyddar även andra än svenska medborgare så är det först genom bestämmelserna i 2 kap. 22 § som detta kommer till uttryck i regeringsformen. Inom utredningen har mot denna bakgrund frågan uppkommit om inte det rättighetsskydd som regeringsformen ger andra än svenska medborgare borde komma till uttryck på ett tydligare sätt. I samband med revision av regeringsformens fri- och rättighetskapitel (prop. 1975/76:209 och KU 1975/76:56) Andra frågor om grundlagsskydd diskuterades i vilken utsträckning en utlänning skulle likställas med en svensk medborgare även i fråga om de rättigheter som är utformade så att de i första hand tillkommer svenska medborgare. På flera områden genomfördes full likställighet (se 22 § första stycket), på andra områden likställdes en utlänning med en svensk medborgare med förbehåll för vad som följer av särskilda föreskrifter i lag (se 22 § andra stycket). I praktiken har denna reglering inneburit att andra personer som befinner sig här men som inte är svenska medborgare till omfattningen ges samma rättighetsskydd som svenska medborgare utom när det gäller skyddet mot åsiktsregistrering (3 § första stycket), mot landsförvisning eller hinder för att resa in i landet (7 § första stycket) och – naturligt nog – för medborgarskapet (7 § andra stycket) samt för friheten att förflytta sig inom riket och att lämna detta (8 § andra meningen). Enligt 22 § första stycket gäller således samma rättighetsskydd i fråga om 1.skydd mot tvång att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra trossamfund eller annan sammanslutning (2 § andra meningen), 2.skydd för personlig integritet vid automatisk databehandling (3 § andra stycket), 3.skydd mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttrande (4 och 5 §§), 4.rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (9 § första och tredje styckena), 5.skydd mot retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv rättsverkan av brott samt mot retroaktiv skatt eller avgift (10 §), 6.skydd mot inrättande av domstol i vissa fall (11 § första stycket), 7.skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 §), 8.rätt till fackliga stridsåtgärder (17 §), 9.skydd mot expropriation eller annat sådant förfogande samt mot inskränkningar i användningen av mark eller byggnader (18 §), och 10.rätt till utbildning (21 §). Andra frågor om grundlagsskydd Merparten av de rättigheter som här räknas upp är också absoluta i den meningen att de inte kan begränsas på annat sätt än genom ändring i grundlag. Det framgår motsatsvis av 12 § första stycket. Det gäller dock inte för skyddet mot integritetskränkande ADB- registrering, rätten till fackliga stridsåtgärder, skyddet för ägande- rätten och rätten till utbildning (punkterna 2, 8–10) som alla får en stor del, ibland en helt avgörande del, av sitt innehåll genom vanlig lag och i något fall – det gäller rätten till fackliga stridsåtgärder – också genom avtal. Enligt 22 § andra stycket gäller samma rättighetsskydd för svenska medborgare och utlänningar – om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag – också i fråga om 1.yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrations- frihet, föreningsfrihet och religionsfrihet (1 §), 2.skydd mot tvång att ge till känna åskådning (2 § första meningen), 3.skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse (6 §), 4.skydd mot frihetsberövande (8 § första meningen), 5.rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena), 6.offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket), 7.skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje meningen), 8.författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (19 §), 9.rätt att driva näring eller utöva yrke (20 §). Även bland dessa finns flera rättigheter som är absoluta i den mening som nämnts. Men här gäller alltså detta skydd bara i förhållande till svenska medborgare. För andra är dessa rättigheter relativa och får begränsas genom vanlig lag. Det gäller religions- friheten, skyddet mot att ge till känna åskådning, rätten till domstolsprövning och skyddet mot ingrepp på grund av åskådning (dvs. punkterna 1 [del av], 2, 5 och 6). Övriga rättigheter i uppställningen – dvs. samtliga opinions- friheter med undantag för religionsfriheten, skyddet mot vissa kroppsliga ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse, skyddet mot Andra frågor om grundlagsskydd frihetsberövande samt offentlighet vid domstolsförhandling – är dock relativa även för svenska medborgare och får precis som för andra begränsas genom vanlig lag (punkterna 1 [del av], 3, 4 och 6). Det följer av 2 kap. 12 § första stycket. Vårt förslag: Bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen formuleras om så att det framgår att utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddetT ärT att det gäller för både svenska medborgare och andra här i riket. Inga sakliga ändringar föreslås när det gäller omfattningen av det skydd som tillkommer andra än svenska medborgare och förutsättningarna för att begränsa detta. Utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. är att detta gäller för svenska medborgare. tillerkänns även andra personer här i riket ett betydande skydd. Till sin omfattning är detta skydd – med några få undantag – närmast identiskt med det som tillkommer svenska medborgare (se nuvarande 22 §). Den stora skillnaden är som framgått att styrkan hos skyddet i flera avseenden är svagare än för svenska medborgare. Skillnaderna avser främst att fler rättigheter kan begränsas när det gäller andra än svenska medborgare. Vid inskränkningar av fri- och rättigheter för dessa personer tillämpas inte heller merparten av de bestämmelser i 2 kap. som uppställer särskilda krav för att en begränsning ska kunna godtas (se främst nuvarande 12 § andra stycket första och andra meningen samt 13 och 14 §§).