sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Kommittén ger i andra delar av detta betänkande förslag på hur studiemedelssystemet kan förenk- las och göras mer generellt. Dessa förändringar är dock inte så genomgripande att de förändrar systemet i grunden. Administra- tionen kommer även att vara arbetskrävande, indivi- duella prövningar kommer att förutsättas och viss hantering kommer fortfarande att vara nödvändig. som delar av studiemedelsadministrationen effektivise- rats kraftigt framstår andra delar som svårare att hantera och mindre effektiva. Stödet till komvuxstuderande på grundskole- och gymnasial nivå är en sådan verksamhet.19 Svårt att förstå, förklara och göra rätt CSN:s olika kundgrupper har, enligt kommitténs bedömning, vitt skilda behov av information och studieekonomiskt stöd. Gym- nasieeleverna märker CSN knappt av. Hanteringen av studiehjälpen sköts till maskinellt. En genomsnittlig högskolestude- rande kräver inte heller särskilt mycket uppmärksamhet. Student- erna har i allmänhet inte särskilt svårt att överblicka studiemedels- systemet, eller att använda webbsidor och telefoner för att ansöka om medel och i annan kommunikation med CSN. 19 När kommittén fortsättningsvis diskuterar behovet av stärkt stöd till komvuxstuderande avses i första hand studerande inom den kommunala vuxenutbildningen på grundskolenivå och gymnasial nivå som kommunerna är huvudman för. Kommuner har enligt skollagen möjlighet att antingen anordna komvuxutbildning i egen regi eller att uppdra åt andra att genomföra utbildning för vuxna, dvs. att uppdra åt andra att anordna utbildning på grundskolenivå och gymnasial nivå å kommunens vägnar. bedrivs ungefär en femtedel, , av den kommunala vuxenutbildningen på entreprenad. Andelen upphandlad utbildning varierar stort mellan kommunerna. Enligt skollagen (1985:1100) får kommunerna endast delegera den myndighetsutövning som hör till lärares utgifter i entreprenadförhållandet. Det innebär att kommunen fortfarande har ansvaret för rektors- funktionen och myndighetsutövning i form av mottagande, intagning och utfärdande av betyg. Även folkhögskolor anordnar grundläggande och gymnasial vuxenutbildning. För komvuxstuderande är situationen ofta en annan, framför allt för studerande på grundskolenivå. Dessa behöver mer stöd och information än andra grupper och kan ha svårare att förstå den information som ges. Detta framkom i granskningsgruppens inter- vjuer med CSN:s anställda. En majoritet av dem som besöker CSN-kontorens receptioner är komvuxstuderande och de ärenden som avser studiemedel till de här grupperna är ofta både mer tidskrävande och mer svårbedömda än andra. En uppskattning som gjordes under en intervju var att vuxenstuderande utgör 25 pro- cent av kunderna och tar av tiden. Att behovet av stöd och information är större har delvis att göra med elevgruppernas sammansättning, med språkproblem som gör kommunikationen svårare. Inom utbildningar på grundskolenivå är av de studerande födda utomlands. Det är också inom dessa utbildningar som andelen studerande med utländsk bakgrund har ökat mest . Inom utbildningar på gymnasial nivå utgör andelen utlandsfödda . Att studiemedelssystemet ter sig svårbegripligt har inte bara med språket att göra. Det beror också på komvuxutbildningens flexibla uppläggning och på att de studerandes skiftande förutsät- tningar och behov inte är lätta att kombinera med studiemedels- systemets regler. Bestämmelserna blir svåra att tillämpa. Det är inte självklart hur bedömningar ska göras och vilka beslut som är riktiga. undersökte CSN skolornas rapportering inom den kommunala vuxenutbildningen. Undersökningen visade att skolorna sinsemellan gjorde olika bedömningar, framför allt av vad som ska gälla vid rapportering av studieinaktivitet, avbrott av kurs och sjukfrånvaro.20 Dessutom har framför allt studerande på grundskolenivå svårare än andra att klara av sina studier inom givna tidsramar. Även de som enbart läser behörighetsgivande ämnen får ofta svårt att hinna med. Relativt många inom den här gruppen avbryter sina studier , når inte upp till sitt studieåtagande eller ändrar inriktning eller omfattning under studiernas gång. Dessa blir återbetalnings- skyldiga. Låntagare på grundskole- och gymnasienivå är överrepresenterade bland de låntagare som har svårt att betala till- baka sina studielån. Vuxenstuderande på grundskolenivå anger oftare än andra att studiemedlen inte täcker deras levnadsomkost- nader. Den kartläggning av kommunernas praxis beträffande för- 20 CSN (2008e). sörjningsstöd till studerande som kommittén genomfört, visar att dessa studerande också tar emot ekonomiskt bistånd betydligt oftare än studerande på andra utbildningsnivåer. Vid det besök vid en komvuxenhet i som kommittén genomförde, framstod den komvuxstuderandes vardag som förvirrande, med obegripliga regler och svårbegriplig information om de ekonomiska villkoren för studierna. Det förekommer att studiemedelstagare inte är medvetna om att när de ansöker om studielån, är det faktiska lån som de tar som ska betalas tillbaka. Andra känner inte till att det finns en fribeloppsgräns. Kommunens studievägledare ägnar en allt större del av arbetstiden åt att försöka förstå och förklara studieekonomiska frågor. Liknande resultat har kommit fram vid de intervjuer som granskningsgruppen genom- fört. Förslag på regler som förenklar och förbättrar I kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem föreslår kommittén för- ändringar i det nuvarande studiemedelssystemet som enligt vår bedömning bör leda till att villkoren för komvuxstuderande förbättras. Vi föreslår att studiemedel för studier på grundskolenivå ska lämnas , vilket innebär att många studerande på den här nivån får på sig att slutföra sina studier. Förslaget innebär att mer generella tidsgränser införs, eftersom alla får rätt till studiemedel för studier på grundskolenivå och till studier på gymnasial nivå. I det nuvarande studiemedelssystemet finns tre tidsgränser för den grundläggande vuxenutbildningen och två för den gymnasiala, och utbildningsbakgrunden avgör hur mycket studiemedel som var och en har rätt till. Kommitténs förslag betyder att systemet blir mer lättbegripligt och därmed bör även CSN:s handläggning under- lättas. Med en grundläggande rätt för samtliga till studiemedel finns färre tidsgränser att ta ställning till och de studerandes utbildningsbakgrund behöver inte bedömas. blir det enklare att förutse hur mycket studiemedel varje komvuxstude- rande har rätt till, och därmed även enklare att planera studierna på ett realistiskt sätt. Dessutom föreslår kommittén att dagens konstruktion med ett generellt och ett högre bidrag ska avskaffas. I stället förordar vi en bidragsnivå per utbildningsnivå. Även detta innebär att studie- medelssystemet blir enklare att begripa och att förutsättningarna blir tydligare. Varje studerande kommer att veta hur mycket bidrag som kan beviljas och hur stor studieskulden blir. Handläggningen av komvuxstuderandes studiemedel behöver synliggöras De regelförändringar som kommittén föreslår innebär att CSN:s arbete kan effektiviseras. Vi bedömer dock att den interna hanteringen av komvuxstuderandes studiemedel behöver stärkas ytterligare. En förutsättning för ytterligare effektiviseringar är att den här delen av verksamheten synliggörs på ett tydligare sätt än . CSN:s kundverksamhet beskrivs i form av processer. Av pro- cesserna framgår hur arbetet ska genomföras, dvs. vilka arbets- moment som ska göras när, i vilken ordningsföljd och på vilket sätt. De processbeskrivningar som fastlades inom CSN ser dock i princip likadana ut som de gjorde då. Detta har framkommit i granskningsgruppens analys. De senaste årens utvecklingsarbete har inriktats mot att förfina myndighetens arbetssätt inom ramen för de existerande processerna, snarare än om att se över processerna som sådana. Det har handlat om effekti- visering av kundarbetet inom ramen för processerna, snarare än om effektivisering av processerna. Granskningsgruppen har visat att i en i övrigt processtyrd organisation, finns det ingen processbeskrivning som svarar mot hanteringen av studiemedel för komvuxstuderande. Studerande inom grundläggande och gymnasial vuxenutbildning behandlas till- sammans med studerande på eftergymnasial nivå inom ramen för en och samma studiemedelsprocess. Detta innebär, bedömer kom- mittén, en risk att de särskilda villkor som gäller för komvuxstude- rande inte uppmärksammas och att anpassade arbetssätt inte utvecklas. Framför allt i beviljningen av studiemedel framstår arbetet som mer komplicerat än när det rör studerande på efter- gymnasial nivå. Många komvuxstuderande behöver även bättre information än för att ansökningsförfarandet ska fungera smidigt. Också i ekonomiskt avseende behöver den kommunala vuxen- utbildningen göras mer synlig. I CSN:s ekonomiska redovisning görs inte åtskillnad mellan handläggningstider och styckkostnader för studiemedel för studier på grundskolenivå, gymnasial nivå respektive eftergymnasial nivå. Det går alltså inte att se hur mycket hanteringen av studiemedel för vuxenutbildning på grundskole- och gymnasial nivå kostar, eller hur tidskrävande den är, jämfört med andra delar av administrationen. Lokal samverkan och anpassad kontorsorganisation Inom CSN finns planer på att stärka informationen till skolhuvud- män och studiemedelstagare, samt på att utveckla arbetet med studiesocial vägledning. Planerna beskrivs i myndighetens strate- giska plan 2008–2012. Det första av de nio målområden som anges i denna är proaktiv studiesocial vägledning. Också i de intervjuer som granskningsgruppen genomfört, framhålls att information och vägledning till framför allt komvuxstuderande och kommunala skolhuvudmän ska stärkas, att detta är verksamhetsområden som ska prioriteras . Kommitténs bedömning är att en utökad satsning på informa- tions- och kunskapsutbyte med framför allt kommunala skol- huvudmän är väl motiverad. Ett viktigt syfte med denna samverkan bör vara att utveckla CSN:s hantering av studiemedel för komvux- studerande. Utbytet bör innebära att CSN:s handläggare får en djupare kunskap om de villkor som gäller för vuxenstuderande på grundskolenivå och gymnasial nivå, som kan bidra till att stärka myndighetens kundservice och handläggning av studiemedlen. Ett annat syfte är att stödja skolhuvudmännen, framför allt i arbetet med studie- och yrkesvägledningen. Däremot anser vi inte att CSN ska erbjuda studiesocial eller annan vägledning till studerande på grundskolenivå och gymnasial nivå. Den samlade kunskapen om villkoren för komvuxstudier och om de vuxenstuderandes situation finns hos skolhuvudmännen, inte i första hand inom CSN. Den samverkan som kommittén förordar förutsätter att CSN- kontorens uppdrag och lokalisering ses över. Den geografiska lokaliseringen av CSN:s kontor är historiskt betingad, kontors- organisationen har CSN ärvt. De nuvarande kontoren var ursprungligen studiemedelsnämnder och vuxenutbildningsnämnder och kontoren finns kvar på de orter där dessa nämnder en gång placerades. Om man inom CSN fick börja bygga upp en kontors- organisation från början är det inte självklart att de nya kontoren skulle hamna på samma orter. Detta menade både anställda och ledning under granskningsgruppens intervjuer. Den kundservice och handläggning som utförs på vart och ett av kontoren är geografiskt obunden. Detta har framgått både av skriftliga underlag och av de intervjuer som genomförts med ledning och anställda. Kundservice och handläggning som avser studiehjälp, studiemedel och återbetalning utförs på de flesta kontor, utan regional anknyt- ning. Även telefonsamtal och e-brev sprids över landet. I väglednings- och informationsfrågor samarbetar däremot CSN:s handläggare lokalt, med de kommuner eller skolor som finns i närheten av respektive kontor. Kommuner och skolhuvud- män utom kontorens räckvidd erbjuds inte samma service. Kommitténs slutsats är att med nuvarande kontorsorganisation fördelas informationsinsatser och kunskapsutbyte ojämnt och ofullständigt över landet. Den lokala samverkan som vi förordar behöver planeras utifrån nationella behov. Vårt förslag innebär att varje kontor får ett tydligare regionalt ansvar som den information som CSN erbjuder skolhuvudmännen, det kunskapsutbyte som etableras, blir nationellt täckande. Detta får konsekvenser för CSN:s kontors- organisation. Kontorens lokalisering och dimensionering behöver i större utsträckning än bestämmas utifrån en nationell analys av skolhuvudmännens och de studerandes behov. Att den offentliga förvaltningen ska anpassas efter medborgar- nas behov, och inte efter myndigheternas, är en central utgångs- punkt även i den pågående utredningen av lokal service i sam- verkan.21 Samhällsservice bör vara likvärdigt tillgänglig för alla, men inte ha samma innehåll eller erbjudas på samma sätt överallt. Enligt utredningen ska efterfrågan tjäna som ledstjärna för organiseringen av serviceutbudet, och för detta krävs gränsöverskridande samord- ning i produktion och leverans av offentliga tjänster. Stat och kommun behöver samverka, fastslår utredaren i delbetänkandet Lättare att samverka – förslag om förändringar i samtjänstlagen (SOU 2008:34). Brist på samverkan innebär slöseri med ekono- miska resurser och kompetens. 21 Regeringen tillsatte 2007 utredningen av lokal service i samverkan (Dir. 2007:68). Utredningen ska stödja de statliga myndigheterna i deras arbete med lokala servicekontor och andra samverkansinitiativ, samt utreda former för samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner. Målet för utredaren är att förbättra tillgängligheten till offentlig service i hela landet och att möjliggöra en fortsatt effektivisering av den offentliga tjänsteproduktionen. Arbetet ska avslutas . I granskningsgruppens rapport framstår hanteringen av utlands- studiemedel som jämförelsevis krånglig och ineffektiv. Kommittén bedömer därför att även administrationen av studiemedel för utlandsstudier behöver effektiviseras ytterligare. Studiemedel för studier utomlands hanteras vid CSN-kontoren i , , och . Varje kontor ansvarar för ett begränsat antal länder. Kontoren i , , och handlägger återbetalningsärenden för utlandsbosatta återbetalare. administrerar all kravverksamhet för dessa grupper. Kontoret samarbetar med Intrum . Kontoret i har ansvar för studiehjälp för gymnasiestudier i utlandet, samt för de flesta utbytesstudenterna. betalade CSN ut i studiemedel till cirka 27 800 utlandsstuderande:22 Styckkostnaden per ärende som rör studiemedel för utlands- studier har ökat från 2002 till 2008. Ökningen har delvis att göra med olika beräkningsmodeller.23 Den genomsnittliga handläggningstiden har kortats 2002 2008. Alla ärenden som avser studiemedel för utlandsstudier hanteras manuellt. Krångligt och tidsödande arbete Att administrationen av utlandsstudiemedel är komplex har flera orsaker. Ett viktigt skäl är att utländska utbildningsanordnare inte har någon uppgiftsskyldighet i förhållande till CSN. 22Riksrevisionen (2008). 23Under 2002 ändrade CSN sättet att beräkna styckkostnader för tilldelning och åter- betalning av studiestöd. Förändringarna innebär dels att kostnaderna fördelas på ett annat sätt än tidigare mellan myndighetens verksamhetsgrenar, dels att de vikter som utgör en väsentlig del av styckkostnaderna arbetades om med anledning av de förändringar av handläggningstider och IT-system som infördes i och med studiestödsreformen. förändrades dessutom CSN:s principer för intern kostnadsfördelning. uppgifter om studenternas studier och prestationer passerar via den studerande, t.ex. antagningsbesked, studieförsäkran, betygsdoku- ment från skolan och uppgifter om studieresultat. Det här arbets- sättet kritiseras i en rapport från Riksrevisionen.24 Ett av de stora problemen med hanteringen av utbetalningar och återkravsfordran för utlandsboende är, enligt rapporten, att arbetet i stor utsträck- ning bygger på uppgifter från studenterna och låntagarna själva. Enligt brister CSN:s interna styrning och kontroll. Kommitténs intryck bekräftar kritik. Arbetet med utlandsstudiemedel utförs helt manuellt och enligt vår mening sker det inte tillräckligt systematiskt. Strategier, rutiner och hjälpmedel saknas eller är otillräckliga. Kvaliteten i arbetet verkar i stor utsträckning vila på enskilda handläggares förmåga och enga- gemang. Bedömningen av vilka utländska utbildningar som ska ge rätt till studiestöd görs av eller inom CSN. Ungefär 3 000 nya utbildningar prövas . Ett internt register över utbild- ningsanordnare och studiemedelsberättigande utbildningar har upprättats, men är inte komplett eller helt aktuellt. Registret upp- dateras i samband med att ansökningar om studiemedel kommer in. Någon löpande översyn, för att t.ex. sortera bort inaktuella utbild- ningsanordnare och utbildningar, görs inte. CSN fastställer även vilka studietider som gäller vid olika skolor och högskolor, dvs. bedömer utbildningarnas omfattning och terminstider för att kunna ta ställning till hur mycket studiemedel den studerande har rätt till. Det här är ett tidskrävande arbete, vilket har framgått av de intervjuer som granskningsgruppen genom- fört. Ett arbete med att införa fasta studietider, dvs. att stan- dardisera bedömningen av studietiderna i vissa länder, har inletts och inneburit att handläggningstiderna kortats. Även studie- resultatprövningen är komplicerad i och med att olika länder använder olika system för att redovisa studieresultat. CSN:s arbete försvåras också av att studiestödsförfattningarna i några avseenden inte stämmer överens med EG-rätten.25 24Riksrevisionen (2008). (ÖKS) har exempelvis bedömt att studiestöds- förordningen är oförenlig med EG-rätten när det gäller kravet på att utlandsstudier måste pågå för att ge rätt till studiemedel, eftersom motsvarande krav för studier i är . Se mer om detta i kapitel 4. Förslag på regler som förenklar och förbättrar Många av reglerna för studiemedel för utlandsstudier är desamma som vid studier i . Samma bestämmelser om studietider, maximitider, prövning av studieresultat och åldersgränser gäller. Studiestödslagen och studiestödsförordningen innehåller därutöver vissa bestämmelser som bara gäller vid studier utomlands. Utöver de regler som anges i lag och förordning har CSN rätt att genom föreskrifter anpassa studiemedlen till de skilda för- hållanden som gäller i olika länder. CSN:s nuvarande föreskrifter innehåller bl.a. bestämmelser om vad som ska gälla vid distans- studier, krav på grundläggande behörighet för den som ska studera språk på icke-akademisk nivå, schablonstudietider för utbildningar i olika länder och bestämmelser om vissa särskilda utbildningar, t.ex. flygskolor och sjukvårdsutbildningar. De villkor som gäller för utlandsstudiemedel innebär att utlandsstuderande ofta drar på sig stora studieskulder. De låne- belopp som medges är landsspecifika och vissa är betydligt högre än svenska studielån. Utlandsstuderande har dessutom andra möjligheter än studenter i att få lån för kringkostnader i samband med studierna, t.ex. för resor och undervisningsavgifter. Kommittén bedömer att det är rimligt att så långt som möjligt ha samma regler för studier utomlands som för studier i . Vi föreslår därför, i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem, att studie- medel för studier utomlands ska lämnas med samma bidrags- och låneandel, och därmed med samma lånebelopp, som gäller vid studier i . Studerande utomlands föreslås också få tilläggslån enligt samma förutsättningar som gäller för studerande i . Vi bedömer att det nuvarande systemet med landsspecifika lånebelopp bör avskaffas. I takt med att mer enhetliga regler införs bedömer kommittén att administrationen förenklas, som studenternas skuld- sättning kan begränsas. Kommittén uppmanar dessutom regeringen att i studiestöds- förordningen lämna tydligare regler om inriktningen på utlands- studiemedlen, t.ex. avseende vilka utbildningar som ska berättiga till studiemedel, vika studiemedelsbelopp som ska gälla och hur hög skuldsättning som ska anses acceptabel. Med tydligare regler kommer den administrativa hanteringen att underlättas ytterligare. Samlat ansvar och samordnat arbete för ökad systematik och effektivitet Även om enklare, tydligare och mer enhetliga regler kommer att bidra till större effektivitet, är enbart regelförändringar inte tillräckliga. Interna arbetssätt och rutiner behöver också utvecklas. Kommittén bedömer att hanteringen av studiemedel för utlands- studier skulle vinna på att koncentreras. Under de intervjuer som granskningsgruppen genomförde, framhöll även flera av CSN:s handläggare fördelarna med en mer sammanhållen hantering. Med samlat ansvar, riktade resurser och mer samordnat arbete skulle det vara enklare att stärka det tekniska stödet och därmed den maskinella hanteringen, utbildningsregistret kunde hanteras på ett mer systematiskt sätt, enhetliga rutiner och regler utformas och kvalitetsarbetet kunde stärkas. Det är enligt kommitténs mening inte tillfredsställande att all hantering fortfarande sköts manuellt. Systemstödet för utlands- studier behöver utvecklas och det är ett arbete som underlättas med samlad hantering. Det IT-stöd som redan finns tillgängligt inom CSN används inte fullt ut i hanteringen av utlandsstudiemedlen. Möjligheten att söka studiemedel digitalt, s.k. e-ansökan, har införts för studier för , men ännu inte för utlandsstudier. Avsikten är att arbetet ska komma igång . Det interna registret över utländska utbildningsanordnare och utbildningar framstår som ett konstruktivt initiativ för att systematisera hand- läggningen. Registret uppdateras och kvalitetssäkras dock inte systematiskt. Stärkt systemstöd behöver kombineras med anpassade regler och rutiner. Kommittén konstaterar att på samma sätt som när det gäller komvuxstuderandes studiemedel, har ingen arbetsprocess utvecklats som svarar mot hanteringen av utlandsstudiemedlen. All studiemedelshantering styrs i enlighet med en och samma studie- medelsprocess. Detta innebär, bedömer vi, att arbetsrutinerna inte anpassats efter de särskilda villkor som gäller för utlandsstudie- medlen. Vi menar t.ex. att med mer heltäckande regler för beräk- ning av studieresultat, och med i förväg fastställda studietider för fler länder än , skulle arbetet med prövning och utbetalning av medlen underlättas. En satsning på att utarbeta denna typ av schabloner som underlag vid prövning har inletts inom CSN. Även rutinerna för kvalitetssäkring förefaller jämförelsevis svaga inom utlandsområdet. Regelbundna kvalitetskontroller genomförs inte, vilket görs inom andra delar av studie- medelsprocessen. Vissa stickprovskontroller har ägt rum. Ett mer systematiskt kvalitetssäkringsarbete beräknas komma i gång . En koncentration av utlandshanteringen till färre kontor och handläggare bör även innebära att dessa kontor och personer inte behöver ägna sig åt de myndighetsgemensamma ären- dena. Telefon- och e-postservice, och frågor som har att göra med studiemedel för studier i och återbetalning, antas alla handläggare hjälpas åt med. I synnerhet under de perioder då arbetsbelastningen är hög lämnas därmed bara begränsat utrymme för utlandshanteringen. Ett argument som talar emot att samla arbetet med utlands- studiemedel till en enhet är att verksamheten är alltför omfattande. sysselsätter den ungefär 60 handläggare, fördelade på fyra kontor. Detta framstår dock, menar kommittén, som något av ett cirkelresonemang. En viktig orsak till att så många behöver arbeta med de här frågorna är just att arbetet inte är tillräckligt effektivt. Ökad koncentration skulle enligt vår bedömning leda till större effektivitet och då skulle även färre handläggare behövas. Det tredje förbättringsområde som kommittén identifierar är arbetet för att förhindra felaktiga utbetalningar. Definitioner och ansvarsfördelning inom CSN Med felaktiga utbetalningar avses om det som betalats ut inte överensstämmer med den rätt till utbetalningen mottagaren har när samtliga förhållanden som ligger till grund för denna är kända.26