sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — En annan avsikt var att utredningen skulle bidra till genomförandet av de nya rättsakterna i varupaketet och anpassningen till dessa. Utredningen har vid sin genomgång av svenska bestämmelser som på ett horisontellt plan berör varu- och tjänsteområdet funnit att det samlade regelverket ger ett splittrat och oenhetligt intryck. Man kan se att författningarna tillkommit under skilda perioder, både före och efter medlemskapet i EU. I äldre författningar har gjorts många ändringar, och det fortlöpande infogandet av före- skrifter för att genomföra nya EG-rättsakter har bidragit till splitt- ringen. Detta gäller särskilt i fråga om de författningar som rör den fria rörligheten för varor. Utredningen har därför funnit att det finns ett behov att föra samman skilda bestämmelser i färre för- fattningar på området. Det är lämpligt att detta sker just , efter- som det av flera skäl finns risk för att den bristande överskådlig- heten annars förvärras. Varupaketet innebär en genomgripande förändring av EU:s regel- verk när det gäller den fria rörligheten för varor. Det innebär också att principiellt viktiga och omfattande förändringar måste ske i det svenska horisontella regelverket som anknyter till den fria rörlig- heten för varor på EU:s inre marknad. Vi står alltså inför ett i högsta grad lämpligt tillfälle att modernisera det svenska regel- verket särskilt på varuområdet och bygga upp en struktur som bättre än tidigare kan koppla ihop den gemenskapsrättsliga syste- matiken och begreppsapparaten med den svenska. Eftersom också genomförandet av tjänstedirektivet pågår, erbjuder sig ett tillfälle att bättre än knyta samman svenska regler på varu- och tjänsteområdena. Utredningens förslag knyter därför an till arbetet med tjänstedirektivets genomförande. Vid sin kartläggning av bestämmelserna på varuområdet har utredningen funnit att detta område systematiskt kan uppdelas enligt följande: Bestämmelser om utformningen av nya regler som påverkar handeln med varor Bestämmelser om ackreditering och bedömning av överensstäm- melse (teknisk kontroll) Bestämmelser om tillämpningen av regler som påverkar handeln med varor Bestämmelser om skyldigheten att undanröja faktiska hinder som påverkar handeln med varor. Denna systematik bör beaktas, om man vill få en tydligare och enklare struktur för reglerna på varuområdet. Utredningen anser inte att det går att samla alla delar av regelverket i samma författning, men att det däremot är möjligt att med de anpassningar varupaketet kräver föra samman bestämmel- serna i två huvudsakliga delar. Utredningen föreslår att det införs en ny förordning om varor på den inre marknaden och en ny lag om ackreditering och teknisk kontroll med en tillhörande förord- ning. Om övergripande bestämmelser rörande varuområdet på detta sätt förs samman och tydliggörs kan myndigheter och företag få den helhetsbild som saknas. Härigenom kan också skapas en tydlig koppling till tjänsteområdet, där förslag lagts fram till en ny lag om tjänster på den inre marknaden. I förslaget till ny förordning om varor på den inre marknaden ingår övergripande bestämmelser om marknadskontroll. Därutöver bör vissa andra förändringar av organisatorisk art genomföras. Utredningen anser bl.a. att tillsyn beträffande tjänster bör sam- ordnas av och att samarbetet mellan marknads- kontroll- och tillsynsmyndigheter å ena sidan och tullmyndigheter å den andra bör regleras och underlättas. Utredningen anser vidare att förordningen (1994:2029) om tekniska regler, som är av central betydelse för både gemenskapens och regeringens kontroll av myndigheternas normgivning, bör moderniseras och anpassas till den nya regelstrukturen enligt utred- ningens förslag. Dess tillämpningsområde bör också vidgas och anpassas till ytterligare anmälningsprocedurer, bl.a. på tjänste- området. Utredningen lägger därför fram förslag till en ny förord- ning om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden. Nytt sätt att genomföra EG-förordningar Vid tiden för den första genomgripande anpassningen av svensk rätt till gemenskapsrätten var det nästan undantagslöst direktiv som användes som styrmedel på inremarknadsområdet. Ett direktiv lämnar ett, låt vara varierande, utrymme för nationellt anpassade lösningar, och för att det ska få rättslig effekt krävs i princip att det genomförs genom nationella föreskrifter. Det kan konstateras att direktverkande förordningar har tagits i bruk på den fria rörlighetens område på ett sätt som knappast hade kunnat förutses. Dessutom framträder vad gäller nya rättsakter, både direktiv och förordningar, en tydlig tendens att genom uttryckliga och detalje- rade regler uttrycka sådant som i grunden endast följer av EG- fördragets bestämmelser och tolkningar av dessa. Detta kännetecknar bl.a. tjänstedirektivet. Varupaketet kan sägas ge uttryck för samma utvecklingstendens, framför allt vad gäller förordningen om ömsesidigt erkännande. De rättsakter som ingår i paketet ska inte i egentlig mening införlivas, eftersom detta inte innehåller direktiv. Utredningen anser dock att svensk rätt om- sorgsfullt bör anpassas för att fungera i samklang med de direkt- verkande EG-förordningar som ingår i paketet och hänsyn tas även till det beslut som ingår. Annars kan syftet med den reform som varupaketets genomförande på europeisk nivå förfelas. Detta kräver en annan regleringsteknik än som använts när man har kompletterat EG-förordningar i . En effektivare organisation för inremarknadsfrågor Utredningen kan också se förändringar i den europeiska förvalt- ningsorganisationen. Det finns numera, vid sidan av Europeiska kommissionens förvaltning, ett betydande antal nya gemenskaps- rättsliga byråer och organ, vilka i daglig verksamhet samverkar med de nationella förvaltningar. På skilda marknadsområden har det också vuxit fram ett allt mer svåröverskådligt system av europeiska nätverk och samverkansorgan, där nationella tjänstemän i stigande omfattning samverkar med varandra och med företrädare för gemenskapen, särskilt kommissionen. Det kan utan vidare konsta- teras att direkta kontakter med kommissionen och andra gemen- skapsorgan har blivit ett förhållandevis normalt inslag i central nationell förvaltning. Också företrädare för enskilda företag, sammanslutningar av företag och andra från staten formellt fristående organisationer medverkar på ett mångskiftande och ofta svåröverskådligt sätt i den europeiska integrationen, särskilt på den inre marknadens område. Att så är fallet är ofta ett centralt inslag i gemenskapens politik, något som tydligt framträder i fråga om harmonisering enligt nya metoden. Inte minst på standardiseringsområdet framträder pro- blem att överblicka sådan medverkan och att urskilja och effektivt tillgodose nationella samordningsintressen. I fråga om den svenska modellen, saknar utredningen anledning till annan bedömning än den som brukar komma till uttryck; nämligen att denna på det hela taget visat sig fungera väl i den europeiska miljön. En förhållandevis fristående och självständig myndighetsorganisation ger rimligen goda förutsättningar för smi- dig anpassning till gemenskapsrättens anspråk. Av samma skäl är väl anpassat för det komplexa förhandlingsmaskineri som EU-samarbetet utgör. Det går emellertid inte att blunda för att det i detta system finns en inbyggd risk för att en utveckling som den skisserade kan leda till bristande överblick och till sämre förutsättningar för den politiska styrning som är nödvändig. I förlängningen kan det uppstå risker i fråga om ett effektivt tillgodoseende av väsentliga nationella intressen. En viktig skillnad i förhållande till andra länder är att det svenska , som svarar för den centrala samord- ningen och är länk till den politiska ledningen är förhållandevis resurssvagt jämfört med de operativa organen, myndigheterna. Genom den rådande departementsorganisationen, lyder myndig- heterna under skilda departement. Enskilda myndigheters ställ- ningstaganden och beslut i EG-rättsliga frågor kan behöva samordnas på politisk nivå. Mot denna bakgrund anser utredningen inte att det räcker att förenkla och modernisera den svenska regelstruktur som på ett horisontellt plan rör den fria förligheten för varor och tjänster. För att skapa bättre förutsättningar för fri rörlighet krävs därutöver överväganden av organisatorisk art. Utredningen lämnar flera för- slag som bygger på att ett starkare inslag av övergripande styrning och kontroll är önskvärt i frågor om den fria rörligheten för varor och tjänster på den inre marknaden. Detta har inverkat på utform- ningen av ovan nämnda förslag om en ny förordning om varor på den inre marknaden och om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden. uppgift att uppmärksamma regeringen på fall där en sådan över- gripande styrning och kontroll behövs. Att medlemsstaterna bör ha särskilda inremarknadsmyndigheter är något som betonas av Europeiska kommissionen. I har en nyckelroll när det gäller att sprida kunskap om inremarknadsreglerna, inte minst när det gäller tjänstedirektivet och varupaketet. Det är av stor betydelse för inremarknads- reglernas genomslag i att den ansvariga myndigheten blir mer synlig och känd i samhället. Ett nära samarbete mellan UD och är också av stor vikt. bör som inremarknadsmyndighet utgöra en kanal för regeringens styrning i inremarknadsfrågor. Regeringen måste uppmärksammas på fall där det behövs en över- gripande politisk bedömning, t.ex. när något särskilt reglerings- intresse står emot det allmänna inremarknadsintresset av fri rörlig- het. Bedömningar av sådant slag ska ankomma på statsmakterna, särskilt regeringen. Det bör också beaktas att den svenska stånd- punkten i sådana fall slutligen kan komma under judiciella bedömning. Den svenska ståndpunkten måste då bygga på välöverlagd politisk prioritering och rättslig argumen- tation. Tydligare roll och ansvar för regionala och kommunala myndigheter Utredningen har också kommit fram till att kommunala myndig- heter behöver axla ett större ansvar i EU-frågor i allmänhet och inremarknadsfrågor i synnerhet. Från gemenskapsrättslig utgångs- punkt omfattas medlemsstaternas lokala och regionala offentliga organ, på samma sätt som de centrala, fullt ut både av de allmänna fördragsförpliktelserna och av övriga för dem tillämpliga regler. Tillämpningen av inrermarknadsreglerna inom kommuner och landsting är därför viktig. Från utredningens utgångspunkter är kommunerna av särskild betydelse med hänsyn till tillsynsuppgifter som de anförtrotts, bl.a. i fråga om marknadskontroll. Utredningen anser att länsstyrelserna på ett effektivare sätt än bör kunna bistå kommunerna i deras EG-rättsliga tillämpning och också utöva viss tillsyn. Det är betydligt mer resursekonomiskt att bygga upp expertkompetens inom länsstyrelserna än att låta varje kommun, oavsett storlek, själv skaffa tillräcklig expertkompetens. Det bör därför avsättas resurser för att inrätta en eller flera tjänster som inremarknadshandläggare vid varje länsstyrelse. Det krävs också insatser för att förbättra och förenkla informa- tionsinhämtningen kring inremarknadsreglerna i allmänhet. Utred- ningen anser att bör tillhandahålla en webb- portal med information om samtliga de myndigheter som har ett ansvar för någon del av den inre marknaden i . Där bör finnas förklaringar avseende de övergripande aspekterna av den inre marknaden och länkar till webbplatser för de myndigheter som företagen kan behöva komma i kontakt med. Den bör också ha en länk till den webbportal som är under uppbyggnad till följd av tjänstedirektivet och slutligen även länkar till relevanta organisa- tioner m.m. för att användarna ska kunna få en så heltäckande bild som möjligt. Utredningen har också kunnat konstatera att det fortfarande, medlemskap i , på många håll finns bristande medvetenhet och kunskap om EU:s inre marknad. Detta är otillfredsställande, så mycket mera som är ett litet land med begränsad hemmamarknad och starkt internationellt beroende. Problemet accentueras, särskilt när så betydelsefulla förändringar står för dörren som de som följer av tjänstedirektivet och varupaketet. Att lyfta nivån på kunskaperna och medvetandet om betydelsen av den inre marknaden framstår också som i högsta grad angeläget i betraktande av den snabbt växande europeiska förvalt- ningsorganisationen. Mot denna bakgrund bör berörda tjänstemän i offentlig förvaltning ha kunskaper om , institu- tioner och regelverk samt kunskaper i utländska språk och insikter i utländska förhandlingstraditioner. Utredningen föreslår att det läggs fram en strategi för kompe- tensförsörjning och för kompetenshöjande åtgärder beträffande tjänstemän som berörs av den inre marknaden. Vad utredningen här är inne på är inte primärt en fråga om tillförande av ytterligare personella eller ekonomiska resurser, även om det av andra skäl kan behövas, utan snarare om ett annorlunda ianspråktagande och utnyttjande av resurser som redan finns. Tillgången på välutbildad expertis och kvalificerad erfarenhet är begränsad. Det handlar i grunden om en annorlunda och, som utredningen anser, mer realistisk syn på förutsättningarna för medverkan i den europeiska marknadsintegrationen, grundad på vunna erfarenheter. Vad som bl.a. krävs är ett målmedvetet och systematiskt tillvara- tagande av personliga erfarenheter av arbete inom EU. Bättre villkor för företag Det är i det ekonomiska livet som välfärdseffekterna skapas. I denna mening är de enskilda ekonomiska aktörerna – företagen – den inre marknadens primära aktörer. Kan inte företagen ta till vara sina möjligheter på grundval av de rättigheter som reglerna om den inre marknaden ger dem, så uteblir i stor utsträckning den för- väntade gränsöverskridande verksamheten, och den inre marknaden förverkligas inte enligt EG-fördragets intentioner. Det är därför av största vikt att se till att företagen är medvetna om sina möjligheter och rättigheter på den inre marknaden, så att de utifrån dessa kan formulera och uppfylla sina egna mål och därigenom bidra till att samhället i stort får del av de välfärdsvinster som den inre marknaden syftar till. Mot denna bakgrund framstår det oroväckande att det har kunnat konstateras att svenska företag inte känner sig tillräckligt involverade i utvecklingen av den inre marknaden. Utredningen finner därför anledning att lägga fram förslag som har till syfte att förbättra villkoren för företag. Flera av de förslag som berörts i det föregående kan ses också i detta ljus. Tydligare och enklare regelstruktur leder till färre bestämmelser med tyd- ligare funktion och till bättre överskådlighet, vilket underlättar för företag. Företag ska helst bara behöva vända sig till en myndighet och bara gå till en webbsida, och de gynnas av att det finns en myndighet med tydligt ansvar för inremarknadsfrågor. Härutöver förordar utredningen ett överlag utökat och för- bättrat samarbete på inremarknadsområdet mellan myndigheter och näringslivsorganisationer. En tidigare och mer omfattande medverkan av representanter för företagen och deras organisationer skulle kunna bidra till att vidga kunskapsunderlaget för tjänstemän vid framtagandet av nya eller ändrade regler både under arbetet med frågorna på EU-nivå och vid utformningen av nationella svenska föreskrifter. The 1957 foresaw from the very outset a coordination of economy through the of a common market in which obstacles to and restrictions on the exchange of goods and services and the free movement of persons and capital would have been abolished and a system established to prevent distortions of competition. It was no coincidence that this project began in the 1950s. The ongoing process of industrialisation, with its associated standardisation and mass production, had run into trade barriers at national borders. In many industries, increased competition in the world market had led to demands for protective tariffs. Nation states attempted to support their own industrialisation rather than embrace structural transformation and regional specialisation so as to benefit from the common advantages offered by the course of developments. Their failed attempts to keep business on an even keel in too small national markets contributed to deep crises and unemployment, which in turn led to increased protectionism and spawned nationalistic, anti-democratic currents. The two world wars divided and weakened western European states and worsened the economic situation by causing further disintegration of market. The provisions on free movement in the 1957 laid the legal successful integration of market for goods, services, labour and capital. a period of years, the implications of the Treaty were elaborated and made more precise, laying the groundwork for current Community law. One milestone along the way was the ruling of the Court of of Communities in the Cassis de case, which established the principle of mutual recognition and provided guidance for future harmonisation. When progress showed signs of stagnating and new tendencies towards fragmentation of the market emerged, this was met by forceful measures starting in the early 1980s by further development of the Treaty and adoption of an ambitious programme for achieving the internal market, particularly through regulatory harmonisation. It was during this dynamic period that drew closer to cooperation on the internal market, first by participating in the development of Economic Area (EEA) and then by joining Union. The importance of a functioning internal market has not diminished. After times of economic and financial instability, a well-functioning internal market is necessary to help economy to recover. This is particularly important for creating jobs and growth and promoting economic stability. In its 2007 Communication A single market for 21st century Europe1 the Commission observes that the internal market is a pillar of Union. It is through the internal market provisions that the free movement of people, goods, services and capital has been turned into reality, delivering great, tangible benefits for European citizens and businesses. The internal market provisions have created new jobs and stimulated growth. Citizens have been given better opportunities to live, work, study and retire in another . As consumers they have gained access to a wider selection of goods and services at competitive prices, together with better quality and improved safety. The regulations have created a common set of rules for business and opened up a market of more than 500 million consumers. This has made Europe a more open society with many new opportunities, a more competitive business sector and a strong respect for the social rights of the individual, while raising standards in the areas of health, safety and environmental protection. Nonetheless, the internal market still has great untapped potential. The provisions must be regularly adapted to changes in society and new challenges. This applies to globalisation, the environment, the increasing pace of innovation and changing conditions in society. The internal market is especially important to a relatively small, export-dependent country like . Even if our trade with 1 COM (2007) 724 final. countries outside Western Europe, notably the rapidly growing Asian economies, is steadily growing in significance, the internal market still dominates Swedish foreign trade. An internal market with common rules and without discrimination is a domestic market for . Work is now underway at EU level to improve the functioning of the internal market and make better use of the advantages it offers. In February 2007, the Commission presented its vision for the internal market in the 21st century. This vision foresees a market characterised by vitality, innovation and competitiveness, in which the potential of the service sector is used to the full, consumers and businesses alike benefit directly from the improved functioning of the market and Europe is in a stronger position to meet the challenges of globalisation. This is the spirit in which the Services Directive and Goods Package have been adopted. The Goods Package comprises two Regulations and one Decision. Regulation (EC) No 764/2008 aims to make the principle of mutual recognition work in practice and contains procedural provisions on the rules and procedures an authority is to observe if it acts to hinder or restrict the free movement of goods. The provisions follow the line taken in the judgment of the Court of of Communities in the Cassis de case referred to above. To start with, the Member States are to recognise each others rules and specific requirements as equally valid, even in the absence of common Community rules. The second part of the Goods Package concerns the harmonised area in which the EU has common rules. Regulation (EC) No 765/2008 introduces common rules on accreditation, conformity assessment, CE marking and market surveillance. Accreditation is a means of checking that a company offering testing and inspection services, for example, is competent to perform its duties. The new pro- visions strengthen and clarify the role of accreditation in the EU. New common provisions on market surveillance are also being introduced. Market surveillance by the Member States has become increasingly important to ensure confidence in the goods that move freely in the growing internal market. Decision No 768/2008/EC is mainly addressed to the Community legislature and establishes the procedures for harmonisation in future New Approach directives. It also contains more detailed provisions on accreditation and conformity assessment. The Inquirys remit has been to survey and describe the Swedish provisions and administrative processes and procedures that, at horizontal level, have a bearing on the free movement of goods and services in the internal market. It has been instructed to pay particular attention to the various functions, mutual relationship and coherence of these provisions and procedures. over- lapping functions and regulatory inadequacies were to be identified. Next, the Inquiry was to review the regulatory framework and propose simplifications, improvements and additions that are necessary to safeguard the free movement of goods and services. It was also to present proposals on how to increase knowledge – above all, the knowledge possessed by government agencies and authorities – about the way the internal market works and about the regulatory framework. A further intention was that the Inquiry should contribute to the implementation of the new legal instruments in the Goods Package and adaptation to them. In its review of Swedish provisions concerning the area of goods and services at a horizontal level, the Inquiry has found that the body of regulations as a whole makes a divided and inconsistent impression. It is obvious that the legislation dates from different periods, some of it before and some after EU membership. Older legislation has been amended many times, and the continuous insertion of provisions to implement new Community legal instruments has added to the fragmentation. This is particularly true of the legislation concerning the free movement of goods. The Inquiry has therefore found that there is a need to bring together scattered provisions into a smaller number of legislative instruments in the area. It would be appropriate if this were done now as for several reasons there is a risk that the lack of transparency will otherwise be exacerbated. A Swedish Goods Package The Goods Package brings far-reaching changes in the EU regula- tions concerning the free movement of goods. It also necessitates fundamental and extensive changes in horizontal regulations in connected with the free movement of goods in the EU internal market. We therefore have before us a highly favourable