sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Det kan konstateras att ockupation till följd av anfallskrig är ett brott mot folkrätten medan ockupation efter ett försvarskrig kan vara folkrättsenlig om den avslutas i rimlig tid. Genève- konvention samt i första tilläggsprotokoll finns regler om en ockupationsmakts befogenheter och hur dessa avgränsas samt om civilbefolkningens rättigheter vid ockupation. Sedan ockupationen har blivit ett faktum övergår enligt folkrätten en stor del av den ockuperade statens skyldigheter på ockupationsmakten. innebär ockupationen att civilbefolkningen och enskilda civila inom området ska tillerkännas ställning som skyddade personer i folkrättens mening. Detta innebär ökade skyldigheter för ockupationsmakten och sätter en gräns för möjligheterna att utnyttja området för ockupationsmaktens egna syften. anges inget om myndigheternas kvar- stannande på ockuperad mark eftersom detta helt och hållet är en nationell angelägenhet. Däremot stadgas i konventionen att en ockupationsmakt inte får ändra eventuellt kvarstannande domare Krig, krigsfara och nödsituationer och andra offentliga funktionärers status eller tillgripa åtgärder mot dessa. Inom folkrätten finns alltså regler som begränsar en ockupationsmakts befogenheter. Dessa regler kan sägas ge ett visst skydd mot att ockupationsmakten otillbörligen utnyttjar svenska offentliga organ för sina syften. Det finns dessutom numera en möjlighet för enskilda att dömas till ansvar för allvarliga folkrätts- brott vid den permanenta (ICC, International Criminal Court). Detta utgör ett ytterligare incitament för företrädare för såväl den ockuperande som den ockuperade staten att följa folkrättens regelverk. Det anförda talar med viss tyngd för att regleringen av ockupationsförhållanden i regeringsformen nu på nytt bör ses över. Den folkrättsliga regleringen hindrar emellertid inte att en riksdag från ockuperat område sätter en regering som är i frihet åt sidan eller att en regering på ockuperad mark enligt 13 kap. 5 § regeringsformen förklarar sig överta uppgifter. Den folkrättsliga regleringen hindrar inte heller att det uppträder två statsrådskonstellationer, den ena på ockuperat område och den andra i frihet, som båda gör anspråk på att vara landets lagliga regering. Om ockupationsreglerna i regeringsformen togs bort skulle det vidare inte finnas något hinder mot att val hölls på ockuperad mark. Enligt vår uppfattning innebär därför den folkrättsliga regleringen på området inte ett avgörande argument för ett avskaffande av regeringsformens ockupationsregler. Enligt vår uppfattning bör dessutom stor vikt fästas vid den bedömning av den militära hotbilden som gjorts av regeringen och . Efter Folkstyrelsekommitténs översyn av ockupations- reglerna har omvälvande förändringar skett i säkerhets- politiska situation bl.a. till följd av , det slut och medlemskap i . Som konstaterats i föregående avsnitt har regeringen och trots detta gjort bedömningen att man inte kan utesluta militära incidenter eller att ett militärt hot mot frihet och självständighet skulle kunna uppstå . Ett sådant militärt hot skulle kunna leda till att svenskt territorium ockuperas. Mot denna bakgrund är det vår bedömning att det inte finns tillräckligt starka skäl för att upphäva regeringsformens regler om ockupation. De nuvarande reglerna bör således finnas kvar. Krig, krigsfara och nödsituationer 31.2.3Utformningen av reglerna i förhållande till dagens säkerhetspolitiska situation Vårt förslag: Tillämpningsområdet för merparten av bestäm- melserna om krig och krigsfara avgränsas så att de endast blir tillämpliga vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territorium eller bestånd är hotat. En uttrycklig hänvisning till internationell rätt och sedvänja i fråga om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att möta väpnat angrepp införs. Vidare görs ett tillägg som anger att en svensk väpnad styrka i övrigt får sättas in eller sändas till ett annat land endast i fredsfrämjande syfte. Det klargörs att regeringen endast får slutföra ett krig i eller krigsdelegationens ställe till rikets försvar. Vår bedömning: Det finns inte behov av ändringar i regerings- formen med anledning av att krig kan inledas genom en aktion som är eller förefaller vara ett terroristangrepp. Avgränsning av reglernas tillämpningsområde Det finns skäl att överväga om reglerna i 13 kap. regeringsformen är anpassade till dagens säkerhetspolitiska situation och bl.a. det faktum att deltar med trupper i fredsbevarande styrkor och andra internationella uppdrag. Det kan till en början konstateras att det finns en risk för att en deltagare i fredsbevarande, fredsfrämjande eller fredsframtvingande verksamhet gör att landet dras in i en väpnad konflikt. Om skulle dras in i en konflikt när en svensk väpnad styrka deltar i ett internationellt uppdrag i ett annat land skulle detta med största sannolikhet inte innebära att och regeringen skulle vara förhindrade att fullgöra sina uppgifter. Det skulle alltså knappast föreligga något behov av att inkalla krigsdelegationen. Det skulle sannolikt inte heller föreligga något behov av att tillämpa de flesta av de övriga reglerna i 13 kap. regeringsformen, såsom reglerna om inskränkningar i möjligheten att hålla val till i 13 kap. Det finns således en risk för att reglerna i 13 kap. regerings- formen kan bli tillämpliga trots att det inte är motiverat. Det bör i det sammanhanget beaktas att bestämmelserna i 13 kap. utgör Krig, krigsfara och nödsituationer undantagsregler för den mycket speciella situation som krig och krigsfara innebär. Regleringen gör det möjligt att i vissa extrema situationer i väsentlig mån rubba den maktfördelning som regeringsformens övriga kapitel föreskriver. Den principiella utgångspunkten bör därför vara att reglernas tillämpningsområde ska avgränsas så att de endast kan användas när det verkligen är nödvändigt. Därigenom kan också risken för missbruk av reglerna begränsas. Enligt vår uppfattning bör merparten av reglerna i 13 kap. regeringsformen endast vara tillämpliga vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territorium eller bestånd är hotat. Den situationen att dragits in i en konflikt när en svensk väpnad styrka deltagit i ett internationellt uppdrag i ett annat land skulle då som huvudregel inte kunna föranleda att reglerna blir tillämpliga. Endast om särskilda förhållanden gör att hot kan anses föreligga mot rikets bestånd eller territoriella integritet skulle en sådan situation kunna medföra att reglerna blir tillämpliga. När det först gäller bestämmelsen om inkallande av krigsdelega- tionen kan konstateras att det finns vissa begränsningar av bestämmelsens tillämpningsområde. För att krigsdelegationen ska träda i ställe krävs, förutom att riket är i krig eller krigsfara, att förhållandena kräver det. Det finns dessutom detaljerade bestämmelser om vilket organ som i olika situationer får meddela förordnande att krigsdelegationen ska träda i ställe. För att regeringen ensam ska kunna förordna att krigsdelegationen ska ersätta krävs att ledamöter av krigsförhållandena hindras att sammanträda. Enligt vår bedömning är dock dessa begränsningar inte tillräckliga. I bestämmelsen bör även uttryckligen anges att det endast är möjligt att inkalla krigsdelegationen vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territorium eller bestånd är hotat. En sådan begränsning bör även införas i bestämmelsen om möjligheten för regeringen att meddela föreskrifter som enligt grundlag ska meddelas i lag (15 kap. 6 § första stycket första meningen i vårt förslag). På motsvarande sätt finns det anledning att ändra bestämmelsen i 7 § i kapitlet så att det vanliga formkravet för rättighetsbegränsningar behålls när man visserligen bedömt att krig eller omedelbar krigsfara föreligger men rikets bestånd eller territorium inte är hotat. Vidare bör en sådan begränsning införas i bestämmelsen i kapitlets 8 § som möjliggör att uppgifter som annars enligt grundlag ankommer på regeringen fullgörs av någon Krig, krigsfara och nödsituationer annan myndighet samt i bestämmelsen om statschefen (se 15 kap. 10 § i vårt förslag). Även i fråga om reglerna om inskränkningar i möjligheten att hålla riksdagsval under krig och krigsfara bör undantag göras för situationer när man visserligen bedömt att krig eller krigsfara föreligger men rikets bestånd eller territorium inte är hotat (se 15 kap. 11 § i vårt förslag). Slutligen bör inte heller de särskilda reglerna om beslutanderätten i kommunerna kunna tillämpas i sådana situationer där det har varit fråga om krig eller krigsfara men där rikets bestånd eller territorium inte är eller varit hotat (se 15 kap. 12 § i vårt förslag). Tillämpningsområdet för 1 § i kapitlet bör däremot inte inskränkas. Enligt den bestämmelsen ska regeringen eller talmannen kalla till sammanträde om riket kommer i krig eller krigsfara. Enligt vår uppfattning utgör alla former av krig och krigsfara så allvarliga situationer att bör kallas till sammanträde. När det gäller bestämmelsen om möjligheten för att besluta om bildande av regering och om regeringens arbetsformer är tillämpningsområdet begränsat till fall där regeringen till följd av krig inte kan fullgöra sina uppgifter (se 15 kap. 4 § i vårt förslag). I detta ligger enligt vår bedömning en tillräcklig begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde. Detsamma gäller bestäm- melsen i 5 § om möjligheten för regeringen att fullgöra eller krigsdelegationens uppgifter. Den bestämmelsen är endast tillämplig när varken eller krigsdelegationen till följd av krig kan fullgöra sina uppgifter. Förslaget om begränsning av tillämpningsområdet för bestäm- melsen om s.k. fullmaktslagar innebär att utrymmet för att ge regeringen delegation med stöd av bestämmelsen minskar (se 15 kap. 6 § i vårt förslag). Detta kan medföra ett behov av följdändringar i den underliggande lagstiftningen. Krig som inleds genom terroristangrepp Ytterligare en fråga som kan ställas mot bakgrund av dagens säkerhetspolitiska läge är om de nu gällande reglerna i 13 kap. regeringsformen täcker den situationen att ett krig inleds genom en aktion som är eller förefaller vara ett terroristangrepp. Man kan t.ex. tänka sig att ett angrepp liknande det mot i ingår som ett led i ett Krig, krigsfara och nödsituationer storskaligt angrepp på ett land. Det finns ingen mekanism som gör att 13 kap. regeringsformen blir automatiskt tillämpligt i en sådan situation. Det finns å andra sidan inte heller något som hindrar att situationen anses utgöra krig eller krigsfara om den bedöms som så allvarlig. Som noteras i avsnitt 31.1.2 anges i förarbetena till lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning (prop. 2005/06:111 s. 11) att det numera torde stå klart att en rätt till självförsvar gäller även vid ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet enligt artikel 51 i . Vid ett storskaligt terroristangrepp torde alltså regeringen kunna sätta in rikets försvarsmakt enligt nuvarande 10 kap. 9 § första stycket första meningen regerings- formen. medgivande krävs då inte. Mot denna bakgrund finns det enligt vår uppfattning inte anledning att föreslå ändringar i regeringsformen med anledning av att krig kan inledas genom en aktion som är eller förefaller vara ett terroristangrepp. Förhållandet till och folkrätten Av förarbetena till regeln i 10 kap. 9 § första stycket första meningen om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket framgår att bestämmelsen anknyter till regler om staternas rätt till självförsvar i händelse av väpnat angrepp (prop. 1973:90 s. 373). Enligt vår mening vore det värdefullt om reglerna om möjligheterna att använda svenska väpnade styrkor kunde knytas närmare och på ett ännu tydligare sätt till och folk- rätten. Detta bör ske genom införande av en uttrycklig hänvisning till internationell rätt och sedvänja i fråga om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att möta väpnat angrepp samt genom att det uttryckligen anges att svenska väpnade styrkor i övrigt får sättas in eller sändas till andra länder endast i fredsfrämjande syfte. Det finns även skäl att göra en ändring i nuvarande 13 kap. 5 § första stycket regeringsformen (som motsvaras av 15 kap. 5 § i vårt förslag) i syfte att ge och andra folkrättsliga aspekter visst genomslag. Enligt denna bestämmelse ska, om varken eller krigsdelegationen på grund av krig kan fullgöra sina uppgifter, regeringen handha dessa i den mån den finner det Krig, krigsfara och nödsituationer behövligt för att skydda riket och slutföra kriget. Enligt vår mening bör det klargöras att regeringens rätt att vidta åtgärder för att slutföra kriget endast kan ske till rikets försvar. Tillägget klargör att det i enlighet med endast är försvarskrig som är tillåtet. 31.2.4Riksdagens återtagande av sina befogenheter från krigsdelegationen Vårt förslag: Det anges uttryckligen att ett beslut om att ska återta sina befogenheter från krigsdelegationen ska fattas så snart förhållandena medger det. Det anses visserligen redan enligt gällande rätt vara uppenbart att beslut om återtagande av sina befogenheter ska fattas så snart kan sammanträda i vanlig ordning (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 559). Vi anser dock att denna fråga är av sådan vikt att det bör framgå uttryckligen av grundlagstexten att ett sådant beslut ska fattas så snart det kan ske. Det bör därför göras ett tillägg som uttryckligen anger att ett beslut om att ska återta sina befogenheter från krigsdelegationen ska fattas så snart förhållandena medger det (se 15 kap. 2 § tredje stycket i vårt förslag). Vår bedömning: Bestämmelsen om krigsförklaring i regerings- formen bör finnas kvar eftersom en krigsförklaring har viktiga nationella rättsverkningar. När det gäller bestämmelsen om krigsförklaring i nuvarande 10 kap. 9 § andra stycket regeringsformen finns skäl att överväga om bestämmelsen ska tas bort eftersom företeelsen torde vara folkrättsligt obsolet. Som framgått i avsnitt 31.1.2 har emellertid en krigsförklaring viktiga nationella rättsverkningar. En sådan förklaring innebär att riket är i krig, vilket i sin tur innebär att en rad beredskapslagar blir tillämpliga. En krigsförklaring medför även att vissa av bestämmelserna i 22 kap. om lands- Krig, krigsfara och nödsituationer förräderi m.m. blir tillämpliga. Med hänsyn till det nu sagda bör bestämmelsen om krigsförklaring finnas kvar. Vårt förslag: En särskild reglering införs som innebär att regeringen i nödsituationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som enligt grundlag ska meddelas av riks- dagen. Av denna anledning ändras kapitlets rubrik från Krig och krigsfara till Krig, krigsfara och nödsituationer. Vår bedömning: Det finns inte skäl att införa regler om att regeringsbeslut får fattas av färre än fem statsråd i en nödsituation. Regeringsformen innehåller inte några särskilda regler om civila nödsituationer av det slag som finns i 13 kap. när det gäller krig och krigsfara. Som den av oss tillsatta expertgruppen konstaterat fyller emellertid bestämmelserna i regeringsformen till stor del behovet av snabbt beslutsfattande och möjligheter till normgivning i en civil kris (se SOU 2008:61 s. 106 f.). Det finns dock anledning att närmare överväga om ytterligare reglering behövs i två avseenden. Den första frågan som bör övervägas är om kravet att fem statsråd måste vara närvarande för att regeringsbeslut ska kunna fattas kan innebära en oacceptabel tidsutdräkt i extrema situationer och om det bör öppnas möjligheter att i sådana situationer fatta beslut med färre statsråd närvarande. Den andra frågan är om regeringen bör ges en utökad normgivningsmakt i nödsituationer, t.ex. efter förebild av den brittiska Civil Contingencies Act 2004 (se SOU 2008:61 s. 63 och 231 f.). Krig, krigsfara och nödsituationer När det gäller frågan om regeringsbeslut ska kunna fattas av färre än fem statsråd kan först konstateras att det finns rutiner i för att minst fem statsråd ska kunna inställa sig till regeringssammanträde . Även om det krävs en extrem situation för att en tidsutdräkt ska ha någon betydelse kan det inte uteslutas att en sådan situation kan uppkomma. Vid det s.k. Bulltoftadramat kunde t.ex. regerings- formens regler om konseljbeslut inte iakttas. Andra liknande utpressningssituationer kan tänkas där regeringsbeslut måste fattas mycket snabbt. Det kan alltså konstateras att situationer där det inte varit möjligt att upprätthålla kravet på minst fem närvarande statsråd för regeringsbeslut har förekommit. Det är också fullt tänkbart att sådana situationer kan uppkomma igen. Reglerna i 7 kap. 3 och 4 §§ regeringsformen om att regerings- ärenden avgörs vid regeringssammanträden och att minst fem statsråd ska delta vid sådana sammanträden förverkligar den grund- läggande konstitutionella principen om regeringens kollektiva beslutsfattande. En regel som gör det möjligt att i krislägen fatta regeringsbeslut med färre än fem närvarande statsråd skulle strida mot denna princip. Det finns mot denna bakgrund anledning att fråga sig om man kan åstadkomma samma resultat med en mindre ingripande regel. En sådan regel skulle kunna innebära att regeringsbeslut i krislägen kan fattas genom telefon- eller videokonferens. Vi vill emellertid inte förorda en sådan lösning. Det kollektiva beslutsfattandet är en viktig princip och det personliga mötet ger de bästa förutsättningarna för ett sådant beslutsfattande. Ju mer pressad en situation är desto större betydelse har det personliga mötet. De säkerhetsmässiga aspekterna på en regel av det nu diskuterade slaget måste också beaktas. Det finns risk för avlyssning. Vidare är det inte möjligt att vid telefon- eller videokonferens avgöra om någon av de deltagande står under otillbörligt inflytande. Man bör inte heller bortse från risken att en möjlighet att i krissituationer göra avsteg från kravet på fysisk närvaro vid regeringssamman- träden skulle urholka respekten för principen om kollektivt beslutsfattande. Enligt vår mening bör det alltså inte införas en regel om att man i nödsituationer kan fatta regeringsbeslut genom telefon- eller videokonferens. Krig, krigsfara och nödsituationer Det som kan diskuteras är i stället om det bör införas en möjlighet att i nödsituationer fatta regeringsbeslut med färre än fem statsråd. Som redan framgått talar den grundläggande principen om kollektivt beslutsfattande mot en sådan regel. Å andra sidan kan noteras att det i ansetts att man inte bör förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten, dvs. grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Detta synsätt talar i viss utsträckning för att man bör införa en regel av det nu diskuterade slaget. Även det förhållandet att det redan finns regler om krig och krigsfara kan tyckas tala i samma riktning, särskilt som det trots allt får anses vara mindre sannolikt att råkar i krig eller krigsfara än att landet drabbas av en civil kris som kräver extremt skyndsamma beslut. När det gäller detta argument måste dock beaktas att grundlagen redan innehåller regler som ger vissa möjligheter till snabbare beslutsfattande i nödsituationer. Risken för missbruk av regler om att regeringsbeslut fattas av färre än fem statsråd i en nödsituation torde också vara större än att reglerna i 13 kap. regeringsformen om krigsdelegationen missbrukas. För att krigsdelegationen ska kunna inkallas krävs för det första att krig eller krigsfara föreligger. Även om det inte finns någon definition av begreppen krig och krigsfara är det ändå fråga om ganska klart avgränsade situationer. För det andra fordras att förhållandena kräver att krigsdelegationen inkallas och för det tredje att ledamöter anser att så ska ske. Det är enbart om krigsförhållandena hindrar nämndens ledamöter från att sammanträda som förordnandet att krigsdelegationen ska träda i ställe kan meddelas av regeringen. Dessutom kan krigsdelegationen och regeringen i samråd eller var för sig besluta att ska återta sina befogenheter. Att det redan finns regler om krig och krigsfara är därför enligt vår mening inte något starkt argument för att införa regler om att regeringsbeslut kan fattas av färre än fem statsråd i en nödsituation. Ett annat förhållande som kan tyckas tala för att man inför regler om att regeringsbeslut fattas av färre än fem statsråd i en krissituation är att grundlagen redan innehåller en regel i 7 kap. 3 § andra meningen regeringsformen om att vissa regeringsärenden avgörs av departementschefen under överinseende av stats- ministern, de s.k. kommandomålen. Det handlar här om regerings- ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten av Krig, krigsfara och nödsituationer författningar eller särskilda regeringsbeslut. Kommandomålen räknas som nämnts upp i lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden. Det är främst kravet på snabbhet som motiverar att kommandomålen kan avgöras i enklare former än andra regeringsärenden. Eftersom den nu diskuterade bestämmelsen enbart gäller för regeringsärenden som rör verkställighet inom Försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut är den inte jämförbar med en regel om att regeringsbeslut generellt får fattas av färre än fem statsråd i en nödsituation och den utgör enligt vår mening inte heller något starkt argument för införandet av en sådan regel. Vid en samlad bedömning av frågan om man bör införa regler om att regeringsbeslut får fattas av färre än fem statsråd i en nödsituation bör enligt vår mening principen om kollektivt beslutsfattande väga tungt. Principen är av grundläggande betydelse och utgör motpolen till ministerstyre. Eftersom man inte kan förutse vilka situationer som kan uppkomma skulle en regel om att regeringsbeslut får fattas av färre än fem statsråd med nödvändighet innehålla en mer allmän definition av ett nödläge. Därigenom skulle regeln också innebära en risk för missbruk. Det måste också tillmätas stor vikt att vi i inte ansett oss behöva regler av det nu diskuterade slaget trots de nödsituationer som har förekommit. Vår slutsats blir att övervägande skäl talar för att det inte bör införas regler om att regeringsbeslut får fattas av färre än fem statsråd i en nödsituation. Om en undantagssituation uppkommer då man rent faktiskt inte kan upprätthålla kravet på fem statsråd för regeringsbeslut får man i stället, liksom , ändå fatta nödvändiga beslut och förlita sig på att nödvändigheten godtas i den efterföljande konstitutionella granskningen av regeringens handlande. Nästa fråga som bör övervägas är om regeringens normgivnings- kompetens bör utvidgas i händelse av en nödsituation. Det har redan konstaterats att regeringsformens reglering av normgivnings- makten till stor del fyller behovet av effektiv normgivning i nödsituationer. I 8 kap. regeringsformen finns relativt omfattande möjligheter till delegation av normgivningsmakt, särskilt inom det Krig, krigsfara och nödsituationer En förutsättning för att delegations- bestämmelserna ska bli användbara i nödsituationer är att det särskilda regleringsbehov som kan finnas för sådana situationer alltid uppmärksammas inom ramen för det reguljära lagstiftnings- arbetet. Det har talats om kravet på god författningsberedskap. Vi vill understryka betydelsen av ett sådant fortlöpande arbete och av att beredskapsaspekter uppmärksammas i alla skeden av lagstiftningsarbetet. Det finns dock anledning att ifrågasätta om en god författningsberedskap är tillräcklig för att möta det behov som kan uppkomma i en nödsituation. För att regeringsformens delegationsregler ska bli användbara i en nödsituation krävs att har kunnat förutse vilka behov som kan uppkomma i en sådan situation. Dessutom krävs att i lag har angett de ämnen inom vilka regeringen ska få meddela föreskrifter.