sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Mot denna bakgrund anser utredningen att huvudregeln om ömsesidigt erkännande bör komma till klart och tydligt uttryck i förordningen. Det bör sålunda framgå att en myndighet som har att tillämpa svenska föreskrifter med krav på varor inte ska hindra eller begränsa tillträdet till den svenska marknaden för varor som uppfyller krav som föreskrivs i bestämmelser i annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Det bör likaså framgå att tillträde till den svenska marknaden endast får hindras eller begränsas med stöd av tvingande hänsyn som anges i artikel 30 i fördraget om Europeiska gemenskapen eller med stöd av andra tvingande hänsyn som erkänns inom Europeiska unionen och under förutsättning att hindret eller begränsningen står i propor- tion till det syfte som eftersträvas. Principen om ömsesidigt erkännande återges inte i någon speci- fik artikel i förordning (EG) nr 764/2008, utan enbart i ingressen till förordningen. Det framstår emellertid som angeläget att principen återges i den svenska förordningen om varor på den inre marknaden. För det första ska principen om ömsesidigt erkännande iakttas vid utformningen av en föreskrift enligt vad som anförts tidigare. Mot denna bakgrund ter det sig naturligt att även ange att principen ska iakttas vid tillämpningen av nationella föreskrifter, vilket är principens huvudsakliga innebörd. För det andra har det som sagts framkommit i flera utredningar m.m. att principen om ömsesidigt erkännande inte tillämpas korrekt i . Genom att principen kommer till uttryck i detta sammanhang minskar också behovet av särskilda ömsesidighetsklausuler inom ett stort antal berörda sektorsområden, såsom även framhållits av utredningen om provning och teknisk kontroll (SOU 2006:113). För det tredje blir den svenska regleringen naturligtvis mer begriplig om den grundläggande regel, till vilken flera andra regler knyter an, kom- mer till uttryck. De förfaranden som föreskrivs i artiklarna 6 och 7 i förordning (EG) nr 764/2008 och som den svenska förordningen bör erinra om utgår från principen om ömsesidigt erkännande och blir svårare att förstå, om inte den grundläggande regeln återges. Artikel 6 innehåller de mest centrala bestämmelserna i förord- ning (EG) nr 764/2008. Där föreskrivs att en behörig myndighet som avser att fatta ett beslut som innebär att en varas tillträde till den svenska marknaden hindras eller begränsas ska underrätta den som berörs av beslutet om de regler som beslutet kan komma att grundas på och om de tekniska eller vetenskapliga beläggen för att detta är motiverat av något av de allmänintressen som förtecknas i artikel 30 EG eller av ett annat tvingande hänsyn av allmänintresse. Myndigheten ska också visa att beslutet är ändamålsenligt för att det eftersträvade målet ska uppnås och att det inte går utöver vad som är nödvändigt för att nå det målet. Den som berörs av beslutet ska ges tillfälle att lämna synpunkter enligt närmare bestämmelser i samma artikel. Avslutningsvis föreskrivs att produkten ska anses lagligen saluförd i landet, om myndigheten underlåter att följa nämnda förfarande. Utredningen anser att den svenska författningen bör innehålla en uttrycklig hänvisning till artikel 6 i förordning (EG) nr 764/2008. Det är för det första viktigt att berörda myndigheter har klart för sig vilket förfarande som gäller och vilka följderna blir om det inte följs. För det andra är en rad informationsskyldigheter kopplade till det förfarande i artikel 6 i EG-förordningen som måste regleras i den svenska förordningen. Föreskrifterna om dessa informations- förfaranden blir svårbegripliga om det inte också anges vad artikel 6 innebär. I artikel 7 i förordning (EG) nr 764/2008 anges de exceptionella fall då en behörig myndighet får fatta beslut om att tillfälligt hindra eller begränsa en varas tillträde till den svenska marknaden. Det är viktigt att den svenska författningen erinrar härom. Även till denna artikel finns kopplade informationsskyldigheter vilka framstår på ett tydligare sätt genom en erinran om innehållet i artikel 7. 9.3.7Underrättelser enligt förordning (EG) nr 764/2008 Medlemsstaternas myndigheter ska underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtas enligt artiklarna 6 och 7 i förordning (EG) nr 764/2008. Den svenska förordningen bör reglera hur denna underrättelseskyldighet ska fullgöras. I den svenska förordningen (2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkän- nande av tekniska regler för produkter har det införts föreskrifter som kompletterar förordning (EG) nr 764/2008. Underrättelse- skyldigheten enligt EG-förordningen har här reglerats med hänsyn till den sektoriella uppdelning som kännetecknar den svenska för- valtningen. Statliga förvaltningsmyndigheter har inom sina sektorer särskilt ansvar när det gäller beslut om ingripande mot varor i EG- förordningens mening. Inom sina respektive områden har de statliga myndigheterna också kontakt med ansvariga myndigheter på regional och lokal nivå. Förvaltningsmyndigheterna ska infor- mera om de beslut som fattas i enlighet med artikel 6 i EG-förordningen, men i fråga om de lokala och regionala myndigheterna har det inte bedömts lämpligt att de lokala och regionala myndigheterna informerar direkt, utan i stället föreskrivits att de ska vända sig till ansvarig sektors- myndighet som i sin tur ska vidarebefordra informationen till . Orsaken till detta torde vara att det kan vara svårt, åtminstone i början, för myndigheter på lokal och regional nivå att identifiera vilken procedur som är tillämplig vid ett myn- dighetsbeslut om ett ingripande mot en vara. ska i sin tur underrätta Europeiska kommis- sionen om beslut som fattats i enlighet med artikel 6 i förordning (EG) nr 764/2008. När flera sektorsmyndigheter blir inblandade förutsätts alltså att det går att urskilja en samordnande myndighet. I förordningen definieras samordnande myndigheter som statliga myndigheter som, i enlighet med gällande författningar, har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning eller samordning inom ett visst sakområde. I fall där flera statliga myndigheter är inblandade ankommer det på den samordnande myndigheten att underrätta om de beslut som fattats. Det är också till den samordnande myn- digheten som en myndighet på lokal eller regional nivå i förekom- mande fall ska vända sig. När det gäller tillfälliga förbud enligt artikel 7 i förordning (EG) nr 764/2008 ska dock kommissionen informeras direkt av den myndighet som beslutar om förbudet. och, i tillämpliga fall, samordnande myndighet ska då under- rättas. Utredningen ser ingen anledning att frångå den ordning som har etablerats genom förordningen (2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkän- nande av tekniska regler för produkter. I den föreslagna förord- ningen om varor på den inre marknaden följer därför under- rättelseskyldigheten med anledning av förordning (EG) nr 764/2008 samma ordning. 9.3.8Ömsesidigt erkännande av intyg och provningsrapporter m.m. Som diskuterats ovan anser utredningen att systemet med ackre- ditering, bedömning av överensstämmelse och annan teknisk kontroll ska regleras i särskilda författningar. Emellertid innehåller förordning (EG) nr 764/2008 bestämmelser om ömsesidigt erkän- nande av intyg och provningsrapporter m.m. som hänför sig till detta system. Behöriga myndigheter ska erkänna intyg och prov- ningsrapporter som utfärdats av organ för bedömning av överens- stämmelse som är ackrediterade för bedömning av överensstäm- melse av ett ackrediteringsorgan i annat land inom Europeiska unionen. Det är lämpligt att erinra om dessa bestämmelser i förordningen och hänvisa till de föreskrifter om ackredi- tering, bedömning av överensstämmelse och annan teknisk kontroll som finns i lagen och förordningen om teknisk kontroll, men som enligt utredningens förslag ska föras till en ny lag och förordning om ackreditering och teknisk kontroll. En motsvarande bestämmelse om ömsesidigt erkännande av ackrediteringsintyg m.m. finns i artikel 11.2 i förordning (EG) nr 765/2008. Till denna bestämmelse återkommer utredningen i sitt förslag till förordning om ackreditering och teknisk kontroll (avsnitt 9.4). I artikel 5 i förordning (EG) nr 764/2008 anges vidare att en behörig myndighet inte får ifrågasätta kompetensen hos ett organ för bedömning av överensstämmelse när den erhållit intyg eller provningsrapporter från ett sådant organ. Detta följer av principen om ömsesidigt erkännande, som förutsätter ett ömsesidigt för- troende mellan medlemsstaterna även i sådana frågor. Det sagda hindrar dock inte att den behöriga myndigheten, om den likväl skulle finna skäl att ifrågasätta kompetensen hos ett sådant organ, anmäler detta förhållande till SWEDAC, som via sitt interna- nätverk har möjlighet att kontrollera om det föreligger något missförhållande och i så fall föra upp frågan på lämplig nivå. Utredningen anser att förordningen bör innehålla en bestämmelse med sådant innehåll. 9.3.9Allmänna bestämmelser om marknadskontroll Såsom tidigare berörts får marknadskontrollen ses som en väsentlig del av EU:s samlade regelverk kring principen om fri rörlighet för varor. Marknadskontrollen utgör ett led i en kedja av förfaranden som tillsammans ska säkra att den nya metoden fungerar som det är tänkt och bidra till att upprätthålla ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna på den inre marknaden. Enligt utred- ningens mening är det mot denna bakgrund lämpligt att även de övergripande bestämmelserna om marknadskontroll i förordning (EG) nr 765/2008 kommer till uttryck i den svenska förordningen om varor på den inre marknaden. Den svenska förordningen bör förutom hänvisningar till förord- ning (EG) nr 765/2008 innehålla bestämmelser som förtydligar svenska myndigheters skyldigheter enligt den EG-förordningen och enligt EG-rätten i allmänhet. Marknadskontroll och marknadskontrollmyndigheter bör defi- nieras genom hänvisning till förordning (EG) nr 765/2008. Detta innebär en skillnad i förhållande till nuvarande reglering i förord- ningen (2005:893) om marknadskontroll av varor, som innehåller en särskild definition för svenska förhållanden av begreppet mark- nadskontroll och en snävare avgränsning i fråga om marknads- kontrollmyndigheter än vad förordning (EG) nr 765/2008 inne- håller. Det bör vidare införas en uppräkning av de bestämmelser i förordning (EG) nr 765/2008 som innebär förpliktelser för myn- digheterna avseende deras marknadskontrollåtaganden och utövan- det av marknadskontroll. Det är nödvändigt att utarbeta en sådan katalog av förpliktelser för myndigheterna, även om det endast rör sig om hänvisningar till förordning (EG) nr 765/2008, för att i möjligaste mån tillförsäkra att berörda myndigheter är medvetna om sina skyldigheter enligt EG-förordningen. Likaså är det av betydelse för företag och andra enskilda att kunna kontrollera vilka skyldigheter som åvilar myndigheterna och vilka regler som i övrigt gäller. I författningen bör också införas en särskild bestämmelse som hänvisar till skyldigheten att samarbeta med . En mot- svarande bestämmelse finns i Tullförordningen. Det är lämpligt att denna regel och de skyldigheter som följer av den återspeglas även i det regelverk som gäller för marknadskontroll- myndigheter. Det blir på detta sätt tydligare för myndigheterna att de har denna skyldighet, och förutsättningarna för ett samarbete i enlighet med förordning (EG) nr 765/2008 förbättras (se närmare om detta under avsnitt 9.11 nedan). Bestämmelserna om marknadskontroll i förordning (EG) nr 765/2008 avser enbart det harmoniserade området. Det är emellertid viktigt att reglera marknadskontrollen även för det icke harmoniserade området, för att i möjlig mån uppnå önskvärd likformighet. Den nuvarande svenska regleringen berör både det harmoniserade och icke harmoniserade området. Det vore olyckligt om horisontella regler för marknadskontroll skulle behöva införas i skilda författningar beroende på om de avser harmoniserade områden eller inte. En sådan oenhetlig reglering skulle inte stå i överensstämmelse med utredningens ambition att skapa större tydlighet och överblick över de horisontella reglerna om fri rörlig- het för varor på den inre marknaden, utan i stället försvåra myn- digheters och enskildas förståelse och tillämpning av dessa. Mot denna bakgrund finns det all anledning att reglera även det icke harmoniserade området i förordningen om varor på den inre mark- naden. Inom ramen för förordningen kan vissa övergripande regler om marknadskontrollen och dess organisation i EG-förordningen (EG) nr 765/2008 göras tillämpliga både på harmoniserade och icke-harmoniserade områden, och andra gälla enbart på det förra området. Mot bakgrund av att övergripande bestämmelser om mark- nadskontroll föreslås föras in i den nya förordningen om varor på den inre marknaden är det lämpligt att integrera även övriga bestämmelser i förordningen om marknadskontroll i denna för- ordning, förutsatt att de är av relevans med hänsyn till innehållet i förordning (EG) nr 765/2008. Det handlar främst om bestämmelser rörande ansvaret för . Nu- varande föreskrifter härom kan i huvudsak införas oförändrade i den nya förordningen. De ändringar som utredningen föreslår innebär preciseringar i fråga om uppgifter som utförs av eller tillägg av nya uppgifter till följd av bestämmelserna i förordning (EG) nr 765/2008. Utredningen har inte haft möjlighet att i övrigt analysera det befintliga svenska regelverket rörande marknadskontroll inom enskilda sektorer mot bakgrund av bestämmelserna i förordning (EG) nr 765/2008. Emellertid har utredningen erfarit att det nuvaran- de systemet med sanktionsavgifter till följd av marknadskontroll enligt ,6 inte överensstämmer med grunderna för marknadskontroll i förordning (EG) nr 765/2008. Den nya EG- förordningen förutsätter att ett samarbete kan äga rum mellan marknadskontrollmyndigheter och de ekonomiska aktörerna på marknaden. Skyldigheten för marknadskontrollmyndigheter att ta ut sanktionsavgifter även i fall då en överträdelse har skett utan uppsåt eller oaktsamhet motverkar denna form av marknads- kontroll. Utredningen anser därför att systemet med tillsyn enligt bör ses över i vissa delar. Frågan bör dock utredas i särskild ordning. 9.3.10Åtgärder för undanröjande av faktiska hinder som påverkar handeln med varor Förordning (EG) nr 2679/98 om den inre marknadens sätt att fun- gera i samband med den fria rörligheten för varor mellan med- lemsstaterna har kompletterats genom förordningen (1999:762) om informationsskyldighet vid hinder för den fria rörligheten för varor. I ingressen till EG-förordningen, som har berörts i av- snitten 3.2.2 och 7.6, anges att den avser enskildas åtgärder. Bak- grunden är situationer sådana som den som var under EG-dom- stolens bedömande då som medlemsstat ansågs ha förhållit sig alltför passiv, när franska fruktodlare olovligen hind- rade transporter med bl.a. spanska jordgubbar att komma in i . Det som föreskrivs i förordningen är att se som ett utflöde också av den övergripande lojalitetsförpliktelsen i EG- fördragets artikel 10. En medlemsstat på vars territorium ett hinder för den fria rörligheten uppstår ska sålunda enligt förordningens ingress vidta alla nödvändiga och proportionerliga åtgärder för att återställa den fria rörligheten för varor inom sitt territorium. I artikel 4 i förordningen föreskrivs att, när ett hinder enligt förordningen uppstår och inte annat följer av bestäm- melserna i artikel 2, där grundläggande rättigheter såsom t.ex. strejk omnämns, den berörda medlemsstaten ska vidta alla nöd- vändiga och proportionerliga åtgärder, så att fri rörlighet för varor garanteras på dess territorium i enlighet med fördraget, samt infor- mera kommissionen om de åtgärder som dess myndigheter har vidtagit eller avser att vidta. 6 MB 30 kap. Miljösanktionsavgifter, med förordning (1998:950) om miljösanktionsavgifter. I den nya förordningen om varor på den inre marknaden behövs det en erinran om EU-förordningens innehåll tillsammans med vissa kompletterande bestämmelser, bl.a. angående Kommerskolle- giums uppgifter till följd av förordningen. Utredningen föreslår att de nuvarande bestämmelserna i förordningen (1999:762) om informationsskyldighet vid hinder för den fria rörligheten för varor förs över till den nya förordningen. Utredningen har varit inne på att regeringen måste ha insyn i den verksamhet som bedrivs av myndigheterna när de meddelar föreskrifter, fattar beslut eller vidtar andra åtgärder som kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor. Denna fråga berörs närmare i avsnitt 9.5. Utredningen anser mot denna bakgrund att det i förordningen om varor på den inre marknaden bör finnas en bestämmelse om att ska anmäla till regeringen när de meddelas föreskrifter, fattas beslut eller vidtas andra åtgärder som kan antas hindra eller begränsa den fria rörlig- heten för varor i strid med förpliktelser till följd av med- lemskapet i EU. Det som behövs är att skynd- samt till regeringen anmäler sakförhållandet, dvs. förekomsten av föreskrifter, beslut eller andra åtgärder som kan vara oförenliga med förpliktelser till följd av medlemskapet i EU. Det föreslås inte att i detta sammanhang åläggs att analysera om det förhåller sig så eller visa att det föreligger en överträdelse av EG-rätten. En motsvarande underrättelseskyldighet bör gälla när Kom- merskollegium får kännedom om att föreskrifter avviker från en europeisk standard, t.ex. i samband med att samråd äger rum. Mot bakgrund av skyldigheten för myndigheter att utforma föreskrifter så att de är förenliga med europeisk eller internationell standard om det inte finns särskilda skäl (avsnitt 9.3.5) kunde man tänka sig att underrättelse till regeringen borde ske när avvikelser sker från europeisk eller internationell standard. Utredningen föreslår emeller- tid inte att ska ha en skyldighet att underrätta regeringen i samtliga fall då det framkommer att svenska före- skrifter avviker från en internationell standard. Detta skulle kunna bli en alltför omfattande och oprecis skyldighet. Syftet med under- rättelseskyldigheten är att göra regeringen uppmärksam på fall som leder till begränsningar av den fria rörligheten för varor på den inre marknaden. Om avvikelse från en internationell standard får denna innebörd bör sålunda kollegiet underrätta regeringen men inte i andra fall. Underrättelseskyldigheten bör mot denna bakgrund be- gränsas till fall där föreskrifter avviker från europeiska standarder. Syftet med att det införs en bestämmelse om att regeringen ska underrättas är att öka regeringens insyn i myndigheternas verksam- het när det är fråga om åtgärder som kan beröra som medlem av Europeiska unionen. Den är inte avsedd att inverka på regeringens eller myndigheternas befogenheter. Avslutningsvis bör införas en allmän samråds- och bemyndigande- bestämmelse av samma slag som i förordningen (2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter. I mark- nadskontrolldelen är det emellertid SWEDAC som myndigheterna bör samråda med och SWEDAC som bör ges bemyndigande att meddela närmare föreskrifter. 9.4Ny lag och förordning om ackreditering och teknisk kontroll Utredningens förslag: En ny lag om ackreditering och teknisk kontroll med tillhörande förordning bör ersätta nuvarande lag och förordning om teknisk kontroll. De nya författningarna bör anpassas till på området och säkerställa att detta fungerar i . Bestämmelserna om ackreditering bör få en mer framträdande plats i lagen och dess rubrik med hänsyn till dess förstärkta ställning i . Lagen bör vidare tillföras de bestämmelser om CE-märkning som fortfarande behövs, varigenom den nuvarande lagen därom kan upphävas. Ett nytt sanktionssystem bör införas för företag som utan att ha undergått kompetensprövning utger sig för att vara eller agerar som ackrediterat eller anmält organ eller agerar på sådant sätt trots att det är ackrediterat eller har ställning som anmält organ. Slutligen bör införas utökade möjligheter att klaga på beslut som fattas av SWEDAC och anmälda organ. Utredningens bedömning: Med den nya lagstiftningen moderniseras det svenska regelverket för provning och kontroll och görs till fullo förenligt med på området samt anpassas även för den förväntade framtida utvecklingen. Lagen (1992:1119) om teknisk kontroll med tillhörande förordning (2005:894) innehåller övergripande bestämmelser om det svenska systemet för provning och teknisk kontroll. Till följd av förordning (EG) nr 765/2008 måste dessa författningars funktioner förändras, så att de främst kompletterar EG-förordningen såvitt avser ackreditering och bedömning av överensstämmelse. Som nämnts tidigare (avsnitt 9.2) bör även bestämmelserna om CE- märkning kunna tas in i lagen. I beslut 768/2008/EG finns närmare bestämmelser om ackre- ditering och bedömning av överensstämmelse som ska gälla i hela EU. Beslutet är riktat till gemenskapslagstiftaren och ska inverka på utformningen av sektorslagstiftning på skilda områden. Det finns ändå anledning att beakta innehållet i beslutet när den nu- varande svenska regleringen anpassas till det nya regelverket inom EU. I det följande berörs de förändringar som följer av förordning (EG) nr 765/2008 och beslut 768/2008/EG och behovet av svenska författningsändringar till följd härav. En mer detaljerad beskrivning av ändringarna ges i författningskommentarerna till den nya lagen och förordningen. En mer genomgripande analys av det förväntade innehållet i de nya EG-reglerna och en bedömning av vad detta skulle medföra för det svenska systemet har gjorts av utredningen om provning och teknisk kontroll (SOU 2006:113). Den utredningen föreslog också vissa andra ändringar i lagen om teknisk kontroll som bedömdes nödvändiga. Bl.a. föreslogs att SWEDAC skulle kunna ta ut sank- tionsavgift av den som utan att ha kompetensprövats såsom ackre- diterat eller anmält organ utger sig för att ha blivit det eller agerar på det sättet. ansluter sig i huvudsak till de förslag som har lagts fram av utredningen om provning och teknisk kontroll och beaktar dessa vid sina överväganden om behövliga ändringar i den nuvarande författningsregleringen till följd av förordning (EG) nr 765/2008 och beslut 768/2008/EG. Utredningsarbetet har i denna del bedrivits i nära samverkan med SWEDAC. 9.4.1Förstärkt roll för ackreditering Med ackreditering avses som framgått ett formellt erkännande att ett organ är kompetent att utföra vissa specificerade tjänster, t.ex. provningar. Genom förordning (EG) nr 765/2008 och beslut 768/2008/EG ges ackrediteringen en tydligare och förstärkt roll inom EU. De nya EG-bestämmelserna skapar en mer enhetlig och transparent procedur för medlemsstaternas kompetensprövning av de aktörer som önskar bli anmälda organ, dvs. organ som ska utföra provning, kontroll eller certifiering under ett visst produktdirektiv. I de nya reglerna anges att ackreditering som huvudregel ska ligga till grund för utnämning av anmälda organ. Ackreditering har också allmänt sett fått en starkare ställning och utgör i de nya reglerna ett stöd för kompetensprövning av organ som utför bedömning av överensstämmelse inom såväl det harmoniserade som det icke- harmoniserade området, avseende såväl obligatorisk som frivillig provning och teknisk kontroll. Ackreditering blir därför samman- taget den allmänna metoden för att säkerställa teknisk kompetens, kapacitet och oberoende hos organ för bedömning av överens- stämmelse. Det krävs vidare att varje medlemsstat måste ha ett nationellt ackrediteringsorgan, som ska handha ackreditering avseende såväl obligatorisk som frivillig provning och kontroll. Den nationella ackrediteringen ska vara fri från kommersiell konkurrens och be- drivas som en icke-vinstdrivande aktivitet. Detta gäller oberoende av om ackrediteringen sker på harmoniserade eller icke-harmonise- rade områden.