sou · GXB31 · 2009-01-23 00:00:00 — 1.överväga i vilken utsträckning tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna bör ha möjlighet att i samband med s.k. infiltrationsoperationer ta del i planering och annan förberedelse eller utförande av vissa brott, när detta är nödvändigt för att förhindra eller avslöja allvarlig brottslighet, 2.överväga i vilken utsträckning polisens och tullens rapporte- rings-, anmälnings- och ingripandeskyldighet samt åklagarnas åtalsplikt bör gälla i fråga om brott som kommer till myndigheternas kännedom i samband med infiltrationsoperationer, 3.överväga i vilken utsträckning de brottsbekämpande myndigheterna bör kunna använda sig av olika slag av provokativa åtgärder för att förmå en gärningsman att röja sig, 4.överväga förutsättningarna för att i samband med infiltrationsoperationer gå in i annans bostad eller vidta andra åtgärder som i polisens eller tullens vanliga verksamhet hade krävt beslut om tvångsmedel, 5.överväga en ändamålsenlig författningsreglering av sådan användning av tekniska spaningsmetoder som utgör ett intrång i enskildas integritet eller av andra skäl bör lagregleras, Utredningens uppdrag och arbete 6.i ett delbetänkande överväga behovet av mer ändamålsenliga regler om inhämtningen av uppgifter om telemeddelanden, abonnemang eller mobiltelefoner inom polisens och tullens underrättelseverksamhet och under förundersökningar innan det finns någon skäligen misstänkt person, och att 7.utifrån övervägandena lägga fram de förslag till lagändringar som utredningen finner lämpliga. 2.2Vad behandlas i detta betänkande? Enligt huvuddirektiven (Dir. 2007:185) ska utredningen i ett delbetänkande redovisa resultatet av övervägandena i vissa frågor om tekniska metoder för att hämta in uppgifter i polisens och tullens brottsbekämpande verksamhet. I den delen har utredningen i uppdrag att 1.överväga behovet av författningsreglering när det gäller polisens och tullens möjligheter att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation med egna tekniska hjälpmedel i syfte att identifiera viss teknisk utrustning, t.ex. en mobiltelefon, och att 2.överväga behovet av mer ändamålsenliga regler om olika former av inhämtning av uppgifter om telemeddelanden, abonnemang och mobiltelefoner (t.ex. uppgifter om vilka telefonnummer eller telefoner som har haft kontakt med en viss basstation , basstationstömning, eller uppgifter om vilka telefonnummer eller telefoner som har haft kontakt med ett visst telefonnummer eller en viss telefon eller uppgifter om vem som har haft en viss IP-adress vid ett visst tillfälle) dels inom polisens och tullens underrättelseverksamhet, dels under förundersökningar innan det finns någon skäligen misstänkt person. I tilläggsdirektiv (Dir. 2008:91, se bilaga 2) har regeringen bestämt att den del av uppdraget som framgår av punkten 1 ovan, dvs. frågor som rör de brottsbekämpande myndigheternas inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation med egna tekniska hjälpmedel, ska redovisas i utredningens slutbetänkande och att det ska ske . Frågan om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation hänger samman med Utredningens uppdrag och arbete frågan om skyldigheten för leverantörer att lagra uppgifterna för brottsbekämpande ändamål . (Ju 2006:04) har i betänkandet Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning (SOU 2007:76) föreslagit hur EG:s direktiv (2006/24/EG) om lagring av trafikuppgifter ska genomföras i svensk rätt. Förslaget innebär bl.a. att leverantörerna ska vara skyldiga att lagra uppgifterna . Vissa delar av EG- direktivet ska vara genomförda i svensk rätt och övriga delar . Det är också bakgrunden till att regeringen har satt för utredningens arbete med frågorna i detta betänkande. Regeringen har dock i tilläggsdirektiven förlängt den ursprungliga tiden för den redovisningen till . Utredningen har haft sammanträden och mer informella kontakter med experterna. I den kretsen finns företrädare för , , , , , , , , och . Utredningen har också haft särskilda samråd med Säkerhetspolisen och . I ett inledande avsnitt om den rättsliga bakgrunden m.m. redovisas bl.a. bestämmelserna i och lagen om elektronisk kommunikation, som reglerar de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation m.m. (avsnitt 3). Utredningen redogör därefter i avsnitt 4 och 5 för myndigheternas tillgång till uppgifterna och för tidigare utredningsförslag. Utredningens överväganden, bl.a. rörande de effekti- vitets-, rättssäkerhets- och integritetsfrågor som aktualiseras, och förslagen i frågan om en mer rättssäker inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen finns i avsnitt 6. Konsekvenser och genomförandefrågor behandlas i avsnitt 7. 3 Den rättsliga bakgrunden m.m. 3.1Allmänt om de brottsbekämpande myndigheternas uppgifter Till polisens uppgifter hör att förebygga brott och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Åklagare ansvarar för ledningen av alla kvalificerade brottutredningar där det finns en skäligen misstänkt person. Åklagare har också till uppgift att besluta i åtalsfrågor och att föra det allmännas talan i brottmålsprocessen. Förfarandet vid den utredning som föregår ett beslut om åtal, förundersökningen, är reglerat i bl.a. och förundersökningskungörelsen (1947:948). Enligt 23 kap. 1 och 3 §§ RB ska polismyndighet eller åklagare fatta beslut om förundersökning så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Om förundersökning har inletts av polismyndighet och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagare ska också i annat fall överta ledningen när det är nödvändigt av särskilda skäl. Motsvarande ordning finns på bl.a. område enligt 19 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Förundersökningen har flera syften. Ett syfte är att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal ska väckas. Ett annat syfte är att bereda målet så att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. Ett tredje syfte är att ge den misstänkte vetskap om utredningsmaterialet och möjliggöra för honom eller henne att få detta justerat och berikat. Ytterligare ett syfte är att utreda om det finns något enskilt anspråk och vilka omständigheter det i så fall grundas på. Den rättsliga bakgrunden m.m. Polisen, Säkerhetspolisen, , , och bedriver även underrättelseverksamhet. Denna verksamhet är i huvudsak inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Ett övergripande mål med underrättelseverksamheten är att förse de brottsbekämpande myndigheterna med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. T.ex. ska polisens kriminalunderrättelsetjänst vara delaktig i strategisk och operativ verksamhetsplanering och utgöra ett direkt stöd för operativ polisverksamhet, ge underlag till ledningsverksamheten på olika nivåer inom polisen samt medverka när effekterna av genomförda insatser analyseras. I underrättelseverksamheten samlar myndigheterna in, bearbetar eller analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda, förebygga och förhindra brott. Det första ledet i underrättelseprocessen där information förädlas till underrättelser är planeringsfasen. I planeringsfasen tas ställning t.ex. till vilka områden som är prioriterade för underrättelseverksamheten och vilka uppgifter som ska inhämtas. Inhämtningen kan ske från olika källor. Det kan t.ex. ske genom rutinmässig rapportering, spaning eller användning av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel men även genom nationell och internationell samverkan samt information från tipsare och informatörer. En annan källa för inhämtning är information som publicerats i tidningar eller på Internet. När informationen inhämtats sker en bearbetning genom att informationen struktureras, systematiseras och värderas, t.ex. genom jämförelser med tillgängliga uppgifter. Därefter vidtar den avgörande fasen i underrättelseprocessen – analysen. Genom analysen tydliggörs sammanhang och den bearbetade informationen tillförs mervärden. Det kan handla om t.ex. hot- och riskanalys, analys av brottsmönster samt kartläggning av mer eller mindre löst sammansatta kriminella nätverk och grupperingar. Efter inhämtning, bearbetning och analys delges informationen lämpliga mottagare. Det framtagna underrättelsematerialet kan läggas till grund för t.ex. beslut om att inleda förundersökning eller beslut om att vidta särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra Den rättsliga bakgrunden m.m. eller upptäcka brott. Det kan alltså handla om allt från en redovisning till berörda chefer till att gå ut i media för att förebygga ett visst brottsligt tillvägagångssätt. En annan form av förebyggande verksamhet är att de berörda personerna kontaktas och därigenom blir medvetna om den brottsbekämpande myndighetens intresse, vilket leder till att den brottsliga verksamhet som var i görningen aldrig kommer till stånd. Genom att slutligen utvärdera resultatet av vidtagna åtgärder och underrättelsernas betydelse i sammanhanget kan verksamheten tillföras ny kunskap för det fortsatta arbetet. Utredningen redovisar i det följande något om den underrättelseverksamhet som bedrivs vid polisen, Säkerhetspolisen, och och kommer därefter in på de regelverk som finns för verksamheterna. Polisens arbete ska bedrivas enligt vad som kallas polisens underrättelsemodell. Det är en modell för ledning och styrning av planlagd operativ polisverksamhet där beslut om inriktning, prioritering och genomförande av polisiär verksamhet baseras på underrättelser och annan relevant kunskap. Underrättelseverksamhet har därför en central roll i modellen. Kriminalunderrättelsetjänstens övergripande uppdrag är att förse polisen med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet eller strategiska beslut. Enligt polisens underrättelsemodell ska kriminalunderrättelsetjänstens verksamhet bedrivas på lokal, regional och nationell nivå med gemensam inriktning. Den lokala kriminalunderrättelsetjänsten utgör grunden i underrättelseverksamheten. Den arbetar dels med de problem som är viktiga för den egna polismyndigheten, dels medverkar den i underrättelseverksamhet som har regional, nationell och internationell bäring. På regional nivå finns sju samverkansområden. Kriminalunderrättelsetjänstens organisation på den regionala nivån bestäms av hur samverkansavtalen ser ut mellan polismyndigheterna. Den regionala kriminalunderrättelsetjänsten ska vara samverkans- och samordningsfunktion för den lokala kriminalunderrättelsetjänsten. Den ska svara för samverkansområdets gemensamma verksamhet med inriktning mot strategiska frågor samt länsöverskridande och Den rättsliga bakgrunden m.m. Vidare ska regional kriminalunderrättelsetjänst utgöra en länk till i den operativa och strategiska verksamheten samt rörande utbildning och metodutveckling. Vid tre polismyndigheter finns även regionala underrättelsecentrum vari ingår, förutom polismyndigheter, t.ex. , , och . Antalet underrättelsecentrum kommer att utökas med ytterligare fem. Den nationella kriminalunderrättelseverksamheten bedrivs vid och är huvudsakligen inriktad mot grova brott och grov organiserad brottslighet på nationell och internationell nivå. ska inom vissa prioriterade områden bedriva långsiktiga operativa underrättelseprojekt samt strategiska projekt. Eftersom projekten även drivs internationellt krävs nationell samordning. Det är som svarar för samordningen av polisens underrättelseverksamhet och har mandat att besluta om inriktningen för denna verksamhet i hela landet. Vid har , , och placerat sambandsmän. Avsikten är att underrättelseinformation om den grova organiserade brottsligheten ska samordnas på en nationell och myndighetsöverskridande nivå. Underrättelsesektionen vid utgör således ett nationellt underrättelsecentrum. tar emot, grundbearbetar och registrerar en stor mängd inkommande underrättelseuppslag i kriminalunderrättelseregister. Informationen kommer framför allt från polismyndigheter, där registrering i kriminalunderrättelseregister görs, och andra brottsbekämpande myndigheter i , från de i andra länder utstationerade sambandsmännen samt från Europol och . Efter registreringen skickas grundhandlingen med information vidare för ytterligare åtgärder. Arbetet i underrättelseverksamheten bedrivs i underrättelseprocessen där information förädlas till underrättelser. Den insamlade informationen bedöms för registrering i kriminalunderrättelseregistret. Efter beslut kan informationen registreras även i särskilda undersökningsregister. Genom analys länkas uppgifter samman och sammanhang, nätverk och skeenden värderas. Resultatet blir ett underlag för strategiska och operativa beslut i polisverksamheten som sedan delges berörd beslutsfattare. Genom att utvärdera resultatet av vidtagna operativa åtgärder och underrättelsernas Den rättsliga bakgrunden m.m. betydelse för dessa tillförs verksamheten ny kunskap som kan användas . Enligt 2 § förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen ska Säkerhetspolisen leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, bekämpa terrorism samt fullgöra de uppgifter som har att utföra enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Med säkerhetsskydd avses skydd mot bl.a. spioneri liksom mot terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Säkerhetspolisen har enligt förordningen också uppdrag att leda och bedriva det bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser. Uppdraget att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet innebär att Säkerhetspolisen ska motverka olaglig eller oanmäld underrättelseverksamhet som bedrivs i . Likaså ska Säkerhetspolisen förhindra att organisationer, grupper, nätverk eller enskilda individer bedriver säkerhetshotande verksamhet som syftar till att hota eller störa det demokratiska styrelseskicket eller enskildas rätt att utöva sina demokratiska rättigheter. Uppdraget att bekämpa terrorism innebär att Säkerhetspolisen ska minska risken för att terroristbrott begås i och utomlands samt motverka att och svenska förhållanden utnyttjas som bas för stöd till terroristverksamhet. När det gäller skyddet av den centrala statsledningen ska Säkerhetspolisen verka för att den och de personer i övrigt som omfattas av Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet ska kunna utföra sina åtaganden under trygga och säkra former. Säkerhetspolisens uppdrag är således i allt väsentligt brottsförebyggande och uppdraget är i mycket detsamma som för en säkerhetstjänst. Den brottsutredande verksamheten kommer härigenom i andra hand och utgör en mycket begränsad del av uppdraget. Detta avspeglar sig också tydligt i Säkerhetspolisens resursfördelning mellan brottsförebyggande och brottsutredande arbete. För att Säkerhetspolisen ska kunna fullgöra sitt uppdrag måste myndighetens verksamhet inriktas utifrån den hotbild som finns mot de företeelser som Säkerhetspolisen ska skydda. Den rättsliga bakgrunden m.m. fråga om en strategisk hotbild för att inrikta verksamheten långsiktigt, dels hotbilder som är knutna till en viss person, en viss händelse eller vissa företeelser. Hotbilden bestäms utifrån en bedömning av vilken avsikt och förmåga som en aktör har när det gäller att begå aktuella brott. Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet syftar i allt väsentligt till att lägga grunden för hotbildsbedömningarna och därigenom det brottsförebyggande arbetet. Tillförlitliga hotbilder och relevanta skyddsåtgärder förutsätter att underrättelseverksamheten kan följa olika aktörer och fånga upp varningssignaler redan innan en viss person vidtagit konkreta åtgärder för att begå ett brott. Det kan handla om att kartlägga utländsk underrättelseverksamhet i eller grupper som tydligt manifesterat en vilja att hota eller begå andra brott för att störa personer i syfte att få dem att sluta bedriva en viss politik. Det kan naturligtvis förekomma att Säkerhetspolisen får uppgifter som gör att en förundersökning ska inledas. Syftet med underrättelseverksamheten är dock inte att få fram uppgifter till underlag för en sådan bedömning. Säkerhetspolisen tillämpar i princip samma modell som den övriga polisen för att styra underrättelsearbetet. Modellen innebär i korthet att ett väl definierat underrättelsebehov leder till en beställning av uppgifter. Beställningen resulterar i att olika inhämtningsåtgärder vidtas. De inhämtade uppgifterna bearbetas och analyseras varefter resultatet rapporteras till beställaren. Resultatet ligger sedan till grund för beslut om fortsatta åtgärder. Genom att tillämpa modellen blir inhämtningen aldrig slumpartad. Underrättelseverksamheten är tydligt avgränsad och det finns ett väl definierat mål för arbetet. De inhämtningsmetoder som Säkerhetspolisen använder i sin underrättelseverksamhet är inte reglerade i särskild lagstiftning. Liksom beträffande den öppna polisen sätter de allmänna principer för polisingripande som anges i 8 § polislagen den yttre ramen för verksamheten. Säkerhetspolisen har alltså att beakta såväl behovssom proportionalitetsprincipen innan en åtgärd beslutas. Säkerhetspolisens inhämtningsmetoder skiljer sig härigenom inte från de metoder som används inom polisen i övrigt. Det kan exempelvis vara fråga om inhämtning genom fysisk spaning, liksom genom öppna eller egna källor. Även såväl nationell som internationell samverkan med andra myndigheter har stor betydelse för underrättelseverksamheten. Den rättsliga bakgrunden m.m. har möjlighet att bedriva kriminalunderrättelseverksamhet. I förarbetena till lagändringarna i polisdatalagen (1998:622) uttalades att kriminalunderrättelseverksamhet typiskt sett är en renodlad polisverksamhet och därför inte bör ledas av såsom varande åklagarmyndighet (prop. 2002/03:144 s. 17). Verksamheten bör enligt förarbetena i stället ledas av . Av 7 § förordningen (2007:972) med instruktion för följer att de polismän som tjänstgör på tillkallas av samt att leder den verksamhet som polismännen ska delta i vid myndigheten, med undantag för åtgärder i verksamheten som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda inom polisen. Polisverksamheten vid leds av genom Ekobrottskansliet. Kriminalunderrättelseverksamheten vid är inriktad mot att förhindra, upptäcka och avbryta grov och organiserad ekonomisk brottslighet och den brottslighet som har samband med annan organiserad och allvarlig brottslighet. Kriminalunderrättelseverksamheten ska även arbeta brottsförebyggande med en hög grad av samverkan med andra myndigheters kriminalunderrättelseverksamhet. Den huvudsakliga uppgiften består i att aktivt skapa och underhålla kontakter inom och utanför . Detta sker för att hämta in och sammanlänka upplysningar, identifiera och bedöma misstänkta brottslingar och kriminella strukturer. Kriminalunderrättelseverksamheten syftar också till att på ett tidigt stadium identifiera nya brottsliga företeelser och förändringar i brottslighet. Den ska dels utgöra ett direkt stöd för operativ verksamhet, dels ge underlag till beslut om resurskraftsamling och långsiktig inriktning av verksamheten. Underrättelseverksamhet i utgör ett stöd för den brottsbekämpande verksamheten genom att tillföra aktuell och bearbetad information om förväntad eller pågående brottslig verksamhet samt kunskap om och förståelse av brottslig verksamhet. Den rättsliga bakgrunden m.m. Underrättelseverksamhet i bedrivs genom insamling/inhämtning, bearbetning och analys av uppgifter. Syftet är att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Resultatet av underrättelseverksamhet, de slutsatser eller produkter som tas fram, delges beslutsfattare på olika nivåer och ingår som beslutsunderlag dels vid beslut om inriktning och prioriteringar av brottsbekämpande verksamhet (strategisk underrättelse), dels vid beslut om direkt operativa åtgärder (operativ underrättelse). Det finns fyra kärnområden för underrättelseverksamhet. Att utarbeta och löpande uppdatera profiler på objekt i de olika trafikflöden som från smugglingssynpunkt bör kontrolleras. Arbetet bygger bl.a. på återrapporter och iakttagelser från kontrollerande personal, på uppgifter i tillgängliga register och på uppgifter från samverkansmyndigheter. Att utarbeta underlag för beslut om direkt operativ åtgärd mot viss person eller grupp eller för beslut om att påbörja tullkriminalärende eller förundersökning. Detta sker genom inhämtning och bearbetning av uppgifter som kan förknippas med brottslig verksamhet. Att utarbeta underlag för beslut om inriktning och prioritering på något av brottsbekämpande åtgärder. Dessa underlag kan avse visst trafikflöde, viss typ av transportmedel eller visst geografiskt område. Underlagen bygger på inhämtning och bearbetning av uppgifter som kan förknippas med brottslig verksamhet. Att löpande inhämta, kvalitetssäkra och systematisera uppgifter om misstänkt brottslighet. I begreppet förhindra eller upptäcka ligger att underrättelseverksamhet inte avser åtgärd mot ett redan begånget konkret brott utan i stället avser att söka avslöja om viss brottslighet har förekommit, pågår eller kan förutses. Man kan säga att verksamheten ofta börjar med en låg misstankegrad (anledning anta) om viss brottslig verksamhet. Genom riktad inhämtning och bearbetning av ytterligare uppgifter kan man antingen verifiera och komplettera till en högre misstankegrad, identifiera misstänkta och ett mer konkret brott eller avskriva den ursprungliga misstanken. Ju tidigare man kan Den rättsliga bakgrunden m.m. komma fram till en grundad uppfattning i dessa avseenden desto bättre. Här har det visat sig att inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt 6 kap. 22 § första stycket 3 LEK i många fall är ett snabbt och effektivt hjälpmedel. 3.2.6Regelverk för polisens underrättelseverksamhet I motsats till hur det förhåller sig med den brottutredande verksamheten är stora delar av myndigheternas underrättelseverksamhet inte lagreglerad. I stället sätter de allmänna principerna för ingripanden, som behovs- och proportionalitetsprinciperna, en ram för verksamheten. Viss lagreglering som rör underrättelseverksamhet finns dock. Polisdatalagen reglerar behandlingen av personuppgifter. Den gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) och innehåller både allmänna regler om behandling av personuppgifter och regler om vissa särskilda register. Med underrättelseverksamhet avses i polisdatalagen polisverksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. RB. Kriminalunderrättelseverksamhet definieras som annan underrättelseverksamhet än den som bedrivs av Säkerhetspolisen. Personuppgifter får behandlas i kriminalunderrättelseverksamhet endast inom ramen för en särskild undersökning eller i kriminalunderrättelseregister, som är ett av de register som regleras särskilt i polisdatalagen. Register som inte regleras där förs t.ex. med stöd av Datainspektionens tillstånd. En särskild undersökning är en undersökning i kriminalunderrättelseverksamhet som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Den särskilda undersökningen ska ha inletts under ledning av eller en polismyndighet och det ska finnas anledning att anta att allvarlig brottslighet verksamhet har utövats eller kan komma att utövas.