sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — I finns ersättningsreglerna vid ingrepp i annans egendom på grund av vattenverksamhet i 31 kap. Reglerna grundas på expropriationsrättsliga principer. Enligt 31 kap. 2 § ska expropriationsregler tillämpas också vid bestämmande av ersättning enligt balken om denna inte innehåller avvikande bestämmelser. Den rätt att ta i anspråk, skada eller göra intrång på fast egendom som kan medges enligt reglerna om vattenverk- samhet, och tidigare enligt vattenlagarna, har också ansetts kunna betraktas som en form av expropriation. De specifika bestämmelserna om ersättning vid ingrepp i annans egendom på grund av vattenverksamhet finns i 31 kap. 16–19 §§ . I 31 kap. 16 § första stycket finns den grundläggan- de ersättningsregeln, som anger att den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom, eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom, ska betala ersättning. Bestämmelsen gäller om en skada följer av en tillståndsgiven verksamhet eller till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 § . Om den skadegörande handlingen har vidtagits utan tillstånd, t.ex. en olaga dämning, bestäms ersätt- ningen inte enligt den aktuella bestämmelsen utan enligt andra skadeståndsrättsliga regler, såsom 32 kap. eller skadeståndslagen (1972:207). Enligt 31 kap. 16 § andra stycket ska ersättning endast betalas för den skada som återstår efter skadeförebyggande åtgärder. Hänsyn till de skadelidande tas i första hand genom jämkningar i själva företaget och i andra hand genom skadeföre- byggande åtgärder. Att en verksamhetsutövare kan åläggas att utföra sådana åtgärder framgår av 2 kap. 3 § . Endast restskadan skulle sedan ersättas i pengar. För särskilt kvalificerade skadefall finns bestämmelser om inlösen i 31 kap. 17 § . Enligt paragrafens första stycke ska fastigheter eller fastighetsdelar, som drabbas av synnerliga Prövningen av vissa civilrättsliga frågor olägenheter, lösas in av sökanden om ägaren begär det. En bestämmelse i paragrafens andra stycke gör det möjligt även för den ersättningsskyldige verksamhetsutövaren att få inlösa en fastighet eller fastighetsdel. Förutsättningen är att inlösenersätt- ningen endast medför en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och att fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla egendomen i det skadade skicket. 31 kap. 18 § innehåller en regel om att skade- ersättning ska bestämmas även för fastigheter som tillhör verksam- hetsutövaren. Meningen är att skydda dem som har panträtt i fastigheterna. I 31 kap. 19 § regleras ersättningsskyldigheten för skador vid utrivning, när en vattenanläggning tas bort utan att ersättas av en ny. Som framgår i det föregående bygger ersättnings- system på att skador på grund av vattenverksamhet regleras i tillståndsmålet. När ersättningsfrågorna har avgjorts i det målet, eventuellt efter uppskov enligt 22 kap. 27 § för svårutredda skador, är sakägarnas anspråk till följd av verksamheten i princip slutligt reglerade. Sökandens motparter får finna sig i verksamhetens negativa effekter så länge som den bedrivs enligt tillståndet. Detta är innebörden i vad som brukar kallas den allmänna tvångsrätten. Regeln om att en slutlig skadereglering ska ske i tillståndsmålet har dock undantag för skador som visar sig inom efter tillståndsdomen. Om en vattenverksamhet eller en vatten- anläggning medför skador som inte förutsågs av miljödomstolen när tillståndet meddelades, får den skadelidande enligt 24 kap. 13 § framställa anspråk på ersättning. Typiska exempel är erosionsskador och andra skador som uppkommer först , kanske genom att verksamheten utvidgats inom ramen för det givna tillståndet. I 24 kap. 13 § första stycket finns huvudregeln om rätt till talan på grund av oförutsedda skador. En förutsättning för att talan ska få föras är att domen i tillståndsmålet har inneburit en fel- bedömning av de faktiska skadeverkningarna av den prövade vattenverksamheten. Felbedömningen kan ha bestått i att dom- Prövningen av vissa civilrättsliga frågor stolen har förbisett eller missbedömt risken för att vissa skador skulle uppkomma. Felbedömningen kan också ha gällt omfatt- ningen av skadorna. Däremot gäller inte bestämmelsen det fallet att domstolen visserligen bedömde skadans omfattning rätt men tog miste när den taxerade skadans värde. Utöver sådana skador som verkligen var oförutsedda har be- stämmelserna i praxis tillämpats även för skador som kunde förutses men inte har värderats i tillståndsmålet. I stället för att ersättningsfrågan då togs upp till prövning av domstolen hänvisades parterna till att föra talan om skadan enligt reglerna om oförutsedd skada. Initiativet till att återuppta processen i ersättningsfrågan flyttades alltså från domstolen till parterna. Fördelen med det systemet var naturligtvis att om parterna själva kunde göra upp ersättningsfrågan behövdes ingen fortsatt process vid domstolen. Det är i första hand fråga om ersättning i pengar åt skade- lidandena. Det har dock ansetts att dessa alternativt skulle kunna begära förpliktande för tillståndshavaren att utföra vissa skade- förebyggande åtgärder. Om det t.ex. visar sig att ett erosionsskydd har fått otillräcklig omfattning borde tillståndshavaren kunna åläggas att bygga ut det. I fråga om mera betydande skador för enskilda sakägare eller för något allmänt intresse (t.ex. fisket) finns en uttrycklig regel i 24 kap. 13 § andra stycket om möjlighet att föreskriva ändringar av verksamheten. Verksamhetsutövaren ska då på egen bekostnad utföra sådana ändringar av verksamheten eller anläggningen som utan att medföra skador för tredje man eller väsentliga olägenheter för tillståndshavaren, är ägnade att förebygga eller minska framtida skador. Det kan t.ex. vara fråga om ändrade bestämmelser om inne- hållande och tappning av vattnet. För allmänna intressen förs talan av , Kammarkollegiet, länsstyrelse eller kommun. Som framgår av det närmast föregående kan bestämmelserna om oförutsedd skada föra med sig att tillståndet och villkoren för detta justeras och att tillståndshavaren i efterhand åläggs ytterligare förpliktelser. De förpliktelser om åtgärder m.m. som tillstånds- havaren kan åläggas får för framtiden samma funktion som villkoren för tillståndet. Bestämmelserna om oförutsedd skada kan alltså i vissa fall medföra en villkorsreglering i efterhand. Anspråk på grund av oförutsedda skador måste enligt 24 kap. 13 § tredje stycket framställas till miljödomstolen eller den , högst , som kan ha Prövningen av vissa civilrättsliga frågor bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den arbetstid som domstolen bestämmer i tillståndsdomen. I paragrafens fjärde stycke finns en specialbestämmelse om anspråk till följd av skador då bestämmelser om innehållande och tappning av vatten för osedvanliga förhållanden har utnyttjats och domstolen i tillståndet skjutit upp frågan om sådana ersättningar. Paragrafens femte stycke innebär att de allmänna preskriptions- reglerna inte ska tillämpas på anspråk på grund av oförutsedda skador. Den allmänna preskriptionstiden kommer alltså att kunna förkortas eller förlängas för de anspråk som paragrafen behandlar beroende på hur villkoren för den enskilda verksamheten utformas. Bestämmelserna om oförutsedd skada är i huvudsak oförändrade sedan 1918 års vattenlag. Mål om oförutsedda skador är relativt ovanliga. Under under- sökningsperioden varierade antalet mellan 2 och 9 mål med ett medeltal om 5,6. Målen kan handläggas som ansökningsmål eller som stämningsmål beroende på om det finns några sakägare utöver tillståndshavaren och den skadelidande. När tiden för att anmäla oförutsedd skada har löpt ut är också enskilda sakägares möjligheter att påverka tillståndets innehåll eller att få ersättning för skador uttömda. Härefter får verksamhetens omgivning tåla skadeverkningarna (den allmänna tvångsrätten). Möjligheterna till återkallelse eller omprövning av tillståndet är endast öppna för dem som företräder allmänna intressen. För vissa större verksamheter gäller dock att sakägarna har en fortsatt möjlighet att få ersättning för skador som visar sig sedan det är för sent att anmäla oförutsedda skador. Detta kan ske inom systemet med bygdeavgifter. En sådan avgift betalas enligt 6 kap. 1 § LSV för vattenkraftverk, vattenreglering som avser års- eller flerårsregle- ring, vattenöverledning för annat ändamål än kraftändamål samt ytvattentäkt. Avgiften betalas till fonder som förvaltas av länsstyrelserna. Storleken bestäms i samband med tillståndsbeslutet enligt bestämmelserna i 6 kap. 2 och 3 §§ LSV. Motsvarande avgifter som har beslutats enligt någon av vattenlagarna behandlas som bygdeavgifter enligt , se andra punkten i över- Prövningen av vissa civilrättsliga frågor gångsbestämmelserna till förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter. Bygdeavgiftsmedlen används mestadels till att ge bidrag åt olika projekt som allmänt gynnar en bygd. De kan också användas för att förebygga eller minska eller gottgöra sådana skador av företaget som inte blivit ersatta tidigare. De skadelidande kan vid miljö- domstolarna söka bidrag ur fonderna. Bifall till ansökningarna förutsätter dels att skadan verkligen är en följd av den verksamhet för vilken avgifterna ska betalas, dels att ersättning inte redan har betalats för skadan. Vid avgörandet ska hänsyn också tas till vad som i varje särskilt fall kan anses skäligt, 5 § andra stycket. förordningen om bygde- och fiskeavgifter. Vid handläggningen av bidragsärendena håller domstolen regelmässigt sammanträde och syn på platsen. Ärendena handläggs enligt lagen om domstolsärenden. Resultatet av utredningens enkät till miljödomstolarna visar att bidragsärendena utgör en betydande andel av den totala mängden mål och ärenden om skadeersättning på vattenrättslig grund. varierade ärendeantalet mellan 23 och 35 med ett medeltal om 28,6. över perioden var detta av det totala antalet. Bidragsärendena är i första hand en angelägenhet för miljödomstolarna i (). De allra flesta ärendena gäller ersättning för skada på enstaka fastigheter. 4.1.7Civilrättsliga frågor i övrigt vid miljödomstolarna Miljödomstolarnas befattning med civilrättsliga anspråk regleras i 31 och 32 kap. och i 7 kap. LSV. I 31 kap. finns, utöver bestämmelser om vatten- rättsliga ersättningsfrågor som behandlas i ansökningsmålen, regler om ersättningsanspråk till följd av vissa ingripanden av det allmänna. I dessa senare fall grundas ersättningsanspråken på före- skrifter eller beslut som gäller t.ex. nationalparker, naturreservat och vattenskyddsområden. Dessa ersättningsfrågor liknar de vattenrättsliga på så sätt att det gäller expropriativa, lagenliga, ingrepp i annans egendom och att expropriationslagens regler tillämpas vid prövningen av ersättningens storlek. En annan kategori civilrättsliga mål regleras i 32 kap. Det är här fråga om anspråk på grund av miljöskador och liknande grannelags- Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Tvisterna gäller vanligen ekonomisk ersätt- ning för uppkomna skador. Det gäller främst skador som har orsakats med uppsåt eller genom vårdslöshet. Annan skada ersätts bara i den utsträckning den störning som har orsakat skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. En tvist kan också avse förbud mot en viss verksamhet eller skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta skyddsåtgärder eller andra för- siktighetsmått. Ersättning för framtida skador ersätts på expropriationsrättsliga grunder. En ytterligare målkategori, som mycket liknar miljöskademålen, är de vattenrättsliga anspråk som handläggs enligt 7 kap. 2 § LSV. Även här kan det vara fråga såväl om rena ersättningsanspråk som om andra skyldigheter, t.ex. att riva ut en olagligt tillkommen vattenanläggning. De vattenrättsliga ersättningsfrågorna handläggs tillsammans med tillståndsfrågan i ansökningsmålet. Det är i första hand sökanden som ska utreda skadorna och lämna förslag till ersättning. Huvud- regeln är att detta ska ha skett före ansökan så att ersättnings- erbjudandena lämnas i ansökan om tillstånd. En bestämmelse om detta finns i 22 kap. 1 § andra stycket 2. . Sedan ansökan om tillstånd har kungjorts har de skadelidande möjlighet att kommentera sökandens ersättningserbjudanden och att komma med egna ersättningsyrkanden. Det är relativt vanligt att sakägarna anlitar egna tekniska biträden som gör skade- utredningar till grund för anspråken. Sakägarna kan komma med egna yrkanden under hela handläggningen till och med huvud- förhandlingen (22 kap. 19 § MB). Prövningen av ersättningsfrågorna bygger, liksom ersättnings- rätten i allmänhet, på dispositionsprincipen. Domstolen kan inte döma ut lägre ersättningsbelopp än vad sökanden har erbjudit och inte högre än vad sakägaren har yrkat. Det finns dock ett undantag i 22 kap. 22 § för det – vanliga – förhållandet att det finns ersättningsanspråk från flera olika sakägare att pröva i målet. Om domstolen då för någon av sakägarna dömer ut högre ersätt- ning än vad sökanden har erbjudit, alltså efter en sakprövning av Prövningen av vissa civilrättsliga frågor anspråket, får domstolen för att åstadkomma en likformig reglering höja övriga sakägares ersättning utöver vad de har yrkat. Den utredning som parterna lägger fram när ersättningsfrågor handläggs i ansökningsmål skiljer sig inte från motsvarande utredningar i andra ersättningsmål enligt 31 kap. eller skadeståndsmål enligt 32 kap. i balken. Parterna anlitar sakkunniga värderare som gör egna utredningar och sammanställer dem i skriftliga utlåtanden. I de (fåtaliga) fall där verksamheten orsakar klassiska dämningsskador förutsätts sökanden ha gjort en särskild markskadekarta. Förberedelsen i ansökningsmål är – även när ersättningsfrågor förekommer – normalt skriftlig. Muntliga förberedelser är ovanliga. Målen anses ofta klara för huvudförhandling efter det att sökanden har yttrat sig över inkomna synpunkter. Många mål handläggs också helt utan någon egentlig förberedelse. När den ansökta verksamheten bedöms ha begränsade eller åtminstone överblickbara verkningar utnyttjar domstolarna möjligheten i 22 kap. 17 § att kalla till huvudförhandling direkt i kungörelsen. När muntlig förberedelse anses motiverad är det i allmänhet inte så mycket för att få en allmän förberedande genomgång av processmaterialet som för att reda ut någon viss oklarhet. Särskilt kan det krävas sammanträde för att domstolen ska få underlag för utredningsbeslut, t.ex. kompletteringsförelägganden till sökanden eller förordnande av en extern sakkunnig. Den oklara frågan kan naturligtvis lika gärna vara teknisk som juridisk och förberedelse- sammanträden kombineras ofta med undersökning enligt 22 kap. 13 § , ingenjörsundersökning, som utförs av ett miljöråd. Sådana undersökningar kan bestå av besiktningar på berörda platser, men också av kontrollmätningar och liknande åtgärder. Den slutliga handläggningen av ersättningsfrågorna sker normalt vid samma huvudförhandling som för tillståndsfrågan och de avgörs i tillståndsdomen (22 kap. 25 § första stycket 4. I svårbedömda fall kan domstolen dock enligt 22 kap. 27 § första stycket skjuta upp frågan om ersättning under en prövotid. Handläggningen av ersättningsfrågor vid huvudförhandlingen grundas naturligen på parternas skriftliga värderingsutlåtanden. Parternas tekniska biträden och de som har utfört skade- utredningarna – ofta samma personer – är regelmässigt med under Prövningen av vissa civilrättsliga frågor hela förhandlingen och handläggningen vid själva sammanträdet utvecklas ofta till ett meningsutbyte mellan dessa tekniker. Enligt 40 kap. 19 § andra stycket ska sakkunniga som parterna har anlitat behandlas som vittnen vid huvudförhandlingen, men i praktiken hålls sällan separata bevisförhör med dem om deras iakttagelser och slutsatser. Även i övrigt är det ovanligt med vittnesförhör liksom med partsförhör under sanningsförsäkran. Huvudregeln är att domstolen håller syn på berörda fastigheter under huvudförhandlingen. Även kontrollmätningar och andra undersökningar kan göras i det sammanhanget, men detta är sällsynt. I mindre mål om tillstånd t.ex. till vägbroar och småbåtshamnar finns sällan någon särskild skadeutredning av sökanden. Sakägarna saknar ofta ombud och tekniska biträden. Eftersom målen också handläggs utan särskild förberedelse kommer ersättningsanspråken att väckas vid huvudförhandlingen. Domstolen får då hjälpa sakägarna att formulera om sina synpunkter till bestämda ersätt- ningsanspråk. Sökanden förväntas lämna synpunkter på anspråken genast. Utredningen består då egentligen av parternas egna redogörelser och domstolens iakttagelser vid synen. När detta framstår som alltför otillräckligt kan ersättningsfrågan skjutas upp så att parterna får möjlighet att komplettera utredningen. Utredningskostnaden kan vara betydande även för ersättnings- anspråk om små belopp. Vissa skador kan heller inte beräknas på något meningsfullt sätt utan får bedömas efter skälighet. Sådana skälighetsuppskattningar, eller åtminstone uppskattningar på begränsat underlag, får anses vara vanliga i ansökningsmålen. Som nämnts i det föregående följer prövningen av ersättnings- frågorna dispositionsprincipen. En annan följd av att ersättnings- anspråken är dispositiva är att en bindande reglering av ersätt- ningen inte behöver ske i domstolen utan lika gärna kan regleras i avtal mellan sökanden och sakägaren. Sådana förhandlingslösningar är vanliga, särskilt i mål där sakägarna har anlitat juridiska ombud. För sökanden kan avtalet ge fördelar genom snabbare handläggning av tillståndsmålet och lägre rättegångskostnader. Sakägarna kan ha möjlighet att förhandla sig till en bättre ersättning än vad de skulle ha fått vid domstolen vid prövning strikt enligt bestämmelser. Liksom i andra mål där dispositionsprincipen gäller ska domstolen verka för att förlikningsmöjligheterna tas till vara. Den kan sondera parternas förhandlingsvilja och fungera som medlare Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Så sker under hela handläggningen, även under pågående huvudförhandling, oftast så att ordföranden eller miljörådet talar enskilt med parterna i förhandlingspauser. En sak som underlättar uppgörelser är att sakägarna anlitar egna ombud. Enligt vattenlagarna prövades markavvattningsfrågor inte som andra tillståndsfrågor utan i särskilda förrättningar. Förrättnings- formen hade också använts för prövningen enligt dikningslag. Förrättningarna leddes av en särskilt förordnad förrättnings- man. Förfarandet byggde på officialprincipen. Förrättningsmannen skulle sörja för att ärendet blev i alla avseenden ordentligt utrett samt utreda förutsättningarna för att företaget kunde komma till stånd. Om utredningen visade att företaget inte var tillåtligt skulle förrättningen inställas. I annat fall skulle förrättningsmannen utarbeta en allmän plan över företaget och göra de utredningar som krävdes för att genomföra det. Förrättningsmannen skulle samråda med sökanden, övriga sakägare och berörda myndigheter. Samman- träde skulle hållas med sakägarna. I tillståndsbesluten skulle regleras bl.a. företagets ändamål, läge, omfattning och tekniska utformning, vilka fastigheter som skulle delta i företaget och varje deltagares andelstal, särskilda tvångsrätter som medgavs för företaget samt skyldigheten att betala ersättning eller utföra skadeförebyggande åtgärder. Förrättningsverksamheten enligt vattenlagarna hade stor betydelse för jordbruket och det fanns en särskild yrkeskår, statens lantbruksingenjörer, för att sköta den. I avskaffades förrättningsförfarandet. Markav- vattningsfrågorna prövas antingen av eller också av miljödomstolen och då i ett vanligt ansökningsmål (jfr avsnitt 6). Genom systemet med markavvattningssakkunniga finns dock en rest av det gamla systemet kvar. Det utredningsarbete som den sakkunnige ska utföra och det yttrande som han ska lämna till domstolen liknar i mycket förrättningsmannens utredning och beslut. Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Förrättningsförfaranden inom närliggande rättsområden Som nämnts i det föregående förekommer inte längre förrättnings- formen i prövningssystem. Enligt direktiven ska utredningen överväga om frågorna om markåtkomst och ersättning kan handläggas inom ramen för ett förrättnings- förfarande. I det följande presenterar utredningen exempel från närliggande rättsområden där förrättningsförfaranden kommer till användning vid prövningen av tillstånds-, markåtkomst- och ersättningsfrågor. Enligt PBL sker tillståndsprövningen genom detaljplan och bygglov, dvs. enligt ett administrativt förfarande. Detaljplanen, som kan sägas utgöra en allmän lokaliserings – och tillåtlighets- prövning, ger inte rätt att uppföra en byggnad eller rätt till markåtkomst. För byggande krävs bygglov. Markåtkomst får kommunen eller annan huvudman genom att väcka talan i domstol, varvid också ersättningsfrågan kan prövas. Om förvärvaren inte väljer domstolsvägen kan markåtkomsten lösas genom avtal eller via fastighetsregleringsförrättning som genomförs av lantmäteri- myndighet. Genom fastighetsreglering är det möjligt att tvångsförvärva mark och få tillträda mark i de flesta situationer och även lösa uppkommande ersättningsfrågor. I domstol förekommer knappast några fall där talan om markåtkomst och ersättning väckts enligt PBL. I stället används fastighetsreglering. För att möjliggöra fastighetsreglering vid genomförande av detaljplan skedde vissa ändringar 1993. Det kan utgå ersättning för ekonomiska skador som uppkommer på grund av vissa beslut enligt PBL (14 kap. 3–8 §§ PBL). För ersättning ska talan väckas vid fastighetsdomstol. Sådana skador kan inte regleras av förrättningsmyndighet som första instans. Förrättningen betalas av sökanden. Utredningar till grund för beslut tas fram av förrättningsmyndigheten. Någon rätt för markägare att få ersättning för ombud och egna utrednings- kostnader föreligger inte. I lagen om byggande av järnväg är förfarandet beträffande frågor om tillstånd, markåtkomst och ersättning uppbyggt på ungefär samma sätt som i PBL. Tillståndsprövningen sker genom att järnvägsplan upprättas. Lagen anvisar domstol som första instans för frågor om markåtkomst och ersättning. Motsvarande möjlighet som i PBL att använda fastighetsreglering för markåtkomst och Prövningen av vissa civilrättsliga frågor Även här tillämpas regelmässigt fastighets- reglering för dessa frågor. Järnvägsutbyggnaden kännetecknas vidare av tämligen omfattande skadebegränsande åtgärder vilket i stor utsträckning sker genom olika förrättningsåtgärder. Vid anläggande av högspänningsledningar sker tillståndspröv- ningen i form av en koncessionsprövning hos administrativ myndighet. Markåtkomst (ledningsrätt) och ersättning prövas vid förrättning enligt ledningsrättslagen av lantmäterimyndighet som första instans. Domstolsalternativet till förrättning är expropriation som i praktiken numera aldrig utnyttjas. Enligt väglagen uppkommer vägrätt när mark eller annat ut- rymme tagits i anspråk enligt en arbetsplan som upprättas av . Vägrätten ger rätt till tillträde. Ersättningsfrågor prövas av fastighetsdomstol i första instans efter stämning av fastighets- ägare eller . Av 66 § väglagen framgår att talan vid domstol av lagstiftaren setts som en utväg i sista hand när en frivillig uppgörelse inte går att åstadkomma. Här finns inte något förrättningsalternativ för markåtkomst och ersättning. Enligt minerallagen (1991:45) sker prövning av tillstånd, markåtkomst och ersättning i första instans genom förrättning som utförs av en specialmyndighet, Bergmästaren. Förrättningsförfarandet har ansetts vara ett effektivt och relativt billigt men ändå tillfredsställande rättssäkert alternativ till dom- stolsprövning. Förfarandet bygger på officialprincipen. Myndig- heten ska självmant bevaka de allmänna intressen som berörs av förrättningen och även vissa enskilda intressen.