sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — Regeringen anförde bl.a. att det förslag som regeringen presenterade innehöll tillräckliga rättssäkerhetsgarantier för den enskilde, såsom att offentligt ombud ska förordnas i dessa ärenden och att tillstånd till åtgärden endast kan ges av domstol. Regeringen pekade också på att det fanns regler som tillförsäkrade den enskilde rätt till insyn i förundersökningen sedan han delgivits misstanke. Förstärkt granskning av tvångsmedelsanvändningen Regeringen framhöll i lagrådsremissen att ju större risken är för allvarliga integritetsintrång, desto större krav bör ställas på den granskningsapparat som omgärdar tvångsmedlet. Regeringen anförde därefter följande (s. 74 f.). Den domstolsprövning som regelmässigt görs inför varje användande av hemliga tvångsmedel utgör därvid den viktigaste kontrollmekanismen. Förutsättningarna för att domstolsprövningen innefattar en tillfredsställande kontroll har förbättrats ytterligare genom den ordning med offentliga ombud som infördes . I enlighet med önskemål redovisar regeringen i en skrivelse till hur reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning har tillämpats. JO och Justitiekanslern har till uppgift att övervaka att domstolar och andra myndigheter samt tjänstemän vid myndigheterna följer lagar och andra författningar samt att de även i övrigt uppfyller sina skyldigheter. Såvitt gäller den helt fristående kontrollen av reglerna om hemliga tvångsmedel är därför den extraordinära tillsyn som utförs av JO och Justitiekanslern av särskild vikt. Både JO och Justitiekanslern kan agera efter klagomål eller på eget initiativ. De har haft synpunkter på myndigheternas tillämpning av tvångsmedelsbestämmelserna, och i några fall har åtal väckts. Hemlig rumsavlyssning innebär ett allvarligt integritetsintrång för dem som utsätts för åtgärden. Regeringen menade därför att det fanns ett legitimt intresse av en ytterligare granskning av användandet av hemliga tvångsmedel. Regeringen hänvisade härvid till pågående lagstiftningsarbete inom detta område och uttalade att regeringen avsåg att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel. 3.2.7Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Hemlig rumsavlyssning Lagrådet hänvisade i sitt yttrande över lagrådsremissen Hemlig rumsavlyssning till sitt yttrande i vilket Lagrådet hade framfört en rad invändningar mot ett då framlagt förslag till en lag om hemlig avlyssning (se avsnitt 3.2.3). I det yttrandet menade bl.a. att behovet och effektiviteten av buggning inte hade klarlagts och kritiserade i olika hänseenden tvångsmedlets tillämpningsområde och tekniska utformning. En invändning avsåg också att problemet med s.k. överskottsinformation inte hade lösts i det då framlagda förslaget. Lagrådet konstaterade att vissa av Lagrådets synpunkter hade beaktats den nya remissen. Lagrådet uttalade att det utgjorde en klar förbättring i jämförelse med det tidigare lagförslaget att det nu fanns ett förslag till reglering rörande behandlingen av överskottsinformation. I andra hänseenden fann emellertid Lagrådet att även det nya förslaget uppvisade brister. Lagrådet ansåg bl.a. att integritetsaspekterna inte hade blivit tillräckligt belysta. Lagrådet betonade att dessa är av avgörande betydelse för bedömningen av om det föreslagna nya tvångsmedlet ska kunna accepteras. Lagrådet noterade att det i remissen redogjorts för att det fanns ett behov av buggning inom såväl Säkerhetspolisens ansvarsområde som i fråga om organiserad och systemhotande brottslighet som den öppna polisen har att bekämpa. Lagrådet uttalade emellertid att någon närmare analys av dessa förhållanden och om effektiviteten av buggning som motmedel inte lagts fram. Lagrådet anmärkte vidare på att frågor om rättsmedel, t.ex. i form av skadeståndskrav mot staten, inte hade behandlas i remissen. Lagrådet anförde därvid att så länge den som utsatts för buggning är omedveten om åtgärden, har han knappast praktisk möjlighet att framställa krav, och om krav på ersättning för materiell eller ideell skada skulle framställas, är det osäkert under vilka förhållanden en sådan talan skulle kunna bifallas. Det enda egentliga rättsmedel som finns synes bestå i möjligheten för det offentliga ombudet att överklaga ett beslut om buggning. Den viktiga frågan om detta – i förening med den allmänna parlamentariska kontrollen och övervakningen genom JK och JO – är tillräckligt för att uppfylla kraven i artikel 13 i berörs över huvud taget inte i remissen anförde Lagrådet. Detta framstod enligt Lagrådets mening som en brist när det gäller en lagstiftning som innefattar långtgående inskränkningar i rätten till respekt för privatlivet och hemmet. Beträffande tillämpningsområdet pekade Lagrådet på att förslaget i remissen innebar att buggning skulle kunna komma i fråga vid samtliga brott för vilka det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , alltså även t.ex. mord, dråp eller grovt rån som inte är ett led i terroristisk eller organiserad brottslighet utan är ett verk av en enskild gärningsman. Dessutom innebär förslaget, fortsatte Lagrådet, att buggning ska kunna användas vid en rad andra brott för vilka lindrigare straff än fängelse ingår i straffskalan (den s.k. straffvärdeventilen). Till dessa brott hör våldtäkt, grovt sexuellt utnyttjande och vissa andra sexualbrott, vilka endast sällan torde vara led i organiserad brottslighet. Andra brott som ingår i uppräkningen, t.ex. grov utpressning och grovt övergrepp i rättssak, kan också begås av en enskild gärningsman och behöver således inte ingå i organiserad brottslighet. Om avsikten är att ge polisen ett nytt vapen för att bekämpa terrorism, organiserad brottslighet och systemhotande brottslighet, borde detta enligt Lagrådets mening ha lett till en snävare begränsning av tillämpningsområdet. Om det däremot är fråga om att allmänt utvidga polisens möjligheter att bekämpa grova brott, uttalade Lagrådet att man inte ansåg att förslaget var tillräckligt väl underbyggt och att det inte hade anförts några vägande skäl i remissen för att en sådan förändring borde genomföras trots de allvarliga konsekvenser den får för skyddet av den personliga integriteten. Lagrådet noterade att den som utsatts för buggning enligt det förslag som hade presenterats i remissen inte hade någon rätt att i efterhand bli underrättad om att en sådan metod kommit till användning. Detta var något som enligt Lagrådet kunde skapa problem i relation till artiklarna 8 och 13 i . Lagrådet konstaterade vidare att en underrättelseskyldighet, låt vara med vissa inskränkningar, fanns enligt såväl dansk lag som finsk lag. Lagrådet fann vidare att en sådan underrättelseskyldighet, som skulle öppna vägen för användning av rättsmedel, skulle vara av stor betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Beträffande domstolens sammansättning och systemet med offentliga ombud hänvisade Lagrådet till sitt yttrande i vilket Lagrådet hade väckt frågan om inte ärenden om buggning med tanke på det integritetsintrång som metoden innebär borde prövas av fler domare än en. I det yttrandet framhöll också Lagrådet att det var en svaghet med systemet med offentliga ombud som rättssäkerhetsgaranti att det är regeringen som ska utse dessa ombud. Lagrådet ansåg det ofrånkomligt att det var en nackdel i ett konventionsperspektiv att det är regeringen – som kan ses som företrädare för statens intressen gentemot de enskilda misstänkta – som utser de offentliga ombuden. Som en annan svaghet med systemet med offentliga ombud pekade Lagrådet på att de kan ha svårt att företräda de enskildas rätt, bl.a. därför att de får antas regelmässigt sakna tillgång till annan information i fallet än den som åklagare presterar. Lagrådet ifrågasatte om inte de offentliga ombuden utgjorde en form av offentliga funktionärer snarare än enskilda parter och frågade sig om ordningen med ett offentligt ombud i tvångsmedelsärenden egentligen hade större betydelse än t.ex. en prövning med flera domare i rätten. Lagrådet konstaterade härefter att liknande anmärkningar kvarstod i fråga om de bestämmelser som hade föreslagits i den nya remissen. Lagrådet noterade att det förslag som presenterades i remissen möjliggjorde att i brådskande fall meddela beslut om hemlig rumsavlyssning utan att ett offentligt ombud har varit närvarande vid sammanträdet eller på annat sätt fått tillfälle att yttra sig. Lagrådet ifrågasatte om ett sådant undantag borde gälla vid buggning. Sammanfattningsvis fann Lagrådet att behovet av en lag om buggning med ett så vidsträckt tillämpningsområde som hade föreslagits i remissen inte kunde anses framgå av de upplysningar om behovet som hade lämnats i remissen och att det dessutom kunde ifrågasättas om det föreslagna systemet uppfyllde rimliga krav på rättssäkerhet och om det överensstämde med , bl.a. genom avsaknaden av en underrättelseskyldighet som gör det möjligt att i efterhand angripa lagligheten av vidtagna åtgärder och i förekommande fall begära skadestånd. Lagrådet avstyrkte därför att lagstiftning infördes med den utformning som hade föreslagits i remissen. 3.2.8Regeringens proposition 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning Regeringen lade fram ett förslag om att hemlig rumsavlyssning skulle införas som ett nytt hemligt tvångsmedel (prop. 2005/06:178). Hemlig rumsavlyssning skulle enligt förslaget få användas vid förundersökning avseende brott som har ett minimistraff om fängelse . Som exempel på sådana brott kan nämnas terroristbrott, mord, dråp, människorov som inte är mindre grovt brott, grovt rån, grov mordbrand och allmänfarlig ödeläggelse som utgör grovt brott. Hemlig rumsavlyssning skulle även få användas vid förundersökning angående vissa andra allvarliga brott, såsom grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling, om det kunde antas att brottets straffvärde översteg fängelse. Hemlig rumsavlyssning skulle endast få avse en plats där det fanns särskild anledning att anta att den misstänkte kom att uppehålla sig. Särskilda krav uppställdes för tillstånd att avlyssna andra bostäder än den misstänktes egen bostad. Förslaget innefattade ett absolut förbud mot att avlyssna vissa platser. Som exempel på sådana platser kan nämnas advokatkontor, läkarmottagningar, samt biktstol och annan plats som används för enskild själavård. I propositionen förslogs även förbud mot att avlyssna samtal där advokat, läkare eller annan vars vittnesplikt är begränsad yttrade sig om sådant som personen i fråga inte skulle få höras om som vittne. Förslaget innebar således att bl.a. samtal mellan försvarare och den misstänkte, bikt och enskild själavård och samtal, där enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen någon som talar inte får avslöja sin källa, inte skulle få avlyssnas. Förslaget innehöll flera rättssäkerhetsgarantier. Bland annat skulle det för användning av hemlig rumsavlyssning krävas att allmän domstol lämnade tillstånd till åtgärden. Vidare skulle offentliga ombud delta i sådana tillståndsärenden. Tiden för tillstånd skulle inte få överstiga en månad åt gången. Tillstånd till hemlig rumsavlyssning skulle få lämnas endast om det var av synnerlig vikt för utredningen samt om skälen för åtgärden uppvägde det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebar. Enligt förslaget i propositionen skulle det också införas en reglering för användningen av överskottsinformation som fås vid användning av hemlig rumsavlyssning. Möjligheten till hemlig rumsavlyssning skulle enligt förslaget införas genom en särskild, tidsbegränsad lag. Det lagförslag som regeringen lade fram i propositionen överensstämde i huvudsak med det förslag som presenterats i lagrådsremissen. I några hänseenden gjordes dock vissa justeringar vilka var föranledda av Lagrådets synpunkter. I andra avseenden fann dock regeringen skäl att göra andra bedömningar än Lagrådet. I det följande lämnas en redogörelse för vad som anfördes i propositionen i fråga om detta. Behovet och effektiviteten av hemlig rumsavlyssning Enligt Lagrådet gav lagrådsremissen knappast underlag för att bedöma om behovet av hemlig rumsavlyssning i fråga om annan brottslighet än terroristbrottslighet hade ökat . Lagrådet menade bl.a. att Säkerhetspolisens verksamhet i stor utsträckning påverkats av och de politiska förändringarna i östra och centrala . Regeringen förklarade att man inte delade Lagrådets bedömning utan ansåg att det material som Säkerhetspolisen hade presenterat gav ett tillräckligt underlag för att bedöma behovet i dessa delar. Regeringen anförde vidare att man mot den bakgrund denna redovisning bedömde att det fanns ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning i brottsutredningar inom verksamhetsområde (s. 34). Regeringen uttalade vidare att man, särskilt mot bakgrund av erfarenheterna av hemlig rumsavlyssning utomlands, ansåg att det framkommit tillräckliga belägg för att hemlig rumsavlyssning är en effektiv arbetsmetod för att utreda brott (s. 42). Lagrådet ansåg att den beskrivning av behovet av hemlig rumsavlyssning som gavs i lagrådsremissen borde ha lett till en snävare begränsning av tillämpningsområdet. Lagrådet framhöll att de skäl för att införa hemlig rumsavlyssning som anfördes i lagrådsremissen är de behov som finns dels inom verksamhet för bekämpning av terrorism, spionage och författningshotande verksamhet, dels inom den öppna polisens verksamhet för bekämpning av organiserad brottslighet och systemhotande brottslighet. Lagrådet påpekade att hemlig rumsavlyssning, enligt förslaget i lagrådsremissen, kunde komma i fråga även vid förundersökning angående brott som inte är ett led i terroristisk eller organiserad brottslighet utan är ett verk av en enskild gärningsman. Regeringen uttalade härvid att det framför allt är ifråga om bekämpning av grov och organiserad brottslighet som behovet av att kunna använda hemlig rumsavlyssning gör sig gällande (s. 51 f.). Enligt regeringens bedömning borde emellertid tvångsmedlet även kunna användas vid förundersökning angående andra särskilt grova brott i de enstaka fall då utredningen inte kan föras framåt på något annat sätt. Regeringen föreslog därför, liksom i lagrådsremissen, att huvudregeln för vid vilka brott tvångsmedlet skulle få användas bör utgå från att minimistraffet ska vara fängelse enligt brottets straffskala. Regeringen anförde vidare att hot och våld från personer i kriminella grupper mot vittnen och målsägande har blivit allt vanligare (s. 53 f.). Regeringen framhöll därvid att det var angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna hade så effektiva verktyg som möjligt för att utreda sådan brottslighet. I lagrådsremissen hade det därför föreslagits att hemlig rumsavlyssning borde få användas även vid utredning av grov utpressning och grovt övergrepp i rättssak, om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga fängelse . Det finns ofta en stark koppling mellan sådana brott och organiserad brottslighet. Som Lagrådet har anmärkt kan sådana brott emellertid också begås av en enskild gärningsman och således inte ingå i organiserad brottslighet. Enligt regeringens mening borde det även i sådana fall finnas en möjlighet för polisen att kunna använda hemlig rumsavlyssning, om det inte går att föra utredningen framåt på något annat sätt. Regeringen ansåg därför att hemlig rumsavlyssning borde få användas även vid utredning av grov utpressning och grovt övergrepp i rättssak, om det enskilda brottets straffvärde kunde antas överstiga fängelse. Den gränsöverskridande handeln med människor för exploatering är ett ökande fenomen konstaterade regeringen. Sådan handel innefattar ofta ett hänsynslöst utnyttjande av kvinnors och barns särskilt sårbara situation. Människor rekryteras, transporteras och säljs för att utnyttjas i prostitution eller på andra sätt, t.ex. i tvångsarbete. Brottsligheten är inte sällan av organiserat slag. Liksom när det gäller annan organiserad brottslighet är möjligheten att använda olika former av straffprocessuella tvångsmedel av väsentlig betydelse för att kunna upptäcka och utreda människohandelsbrott (se propositionerna Straffansvaret för människohandel [prop. 2001/02:124] och Ett utvidgat straffansvar för människohandel [prop. 2003/04:111]). Hemlig rumsavlyssning borde därför enligt regeringens mening få användas vid förundersökning om människohandel. I lagrådsremissen uttalades att det med hänsyn till den starka koppling som finns mellan människohandel och olika slag av allvarligt sexuellt övervåld och utnyttjande är naturligt att möjligheten till hemlig rumsavlyssning står till förfogande även vid förundersökning som rör särskilt allvarliga brott enligt 6 kap. ; våldtäkt (av normalgraden), grovt sexuellt tvång, våldtäkt mot barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, grovt koppleri och grovt barnpornografibrott. Lagrådet invände i yttrandet över lagrådsremissen att de sexualbrott som diskuteras endast sällan torde vara led i organiserad brottslighet. När det gäller några av brotten, såsom grovt koppleri, förklarade regeringen att man inte delade Lagrådets uppfattning. Regeringen anförde att det ofta finns ett tydligt samband mellan sådan brottslighet och organiserad brottslighet, såsom människohandel; de olika brotten utgör endast olika moment i en större brottslig hantering (se bl.a. propositionen En ny sexualbrottslagstiftning [prop. 2004/05:45] s. 113). Regeringen uttalade vidare att en del andra bland de aktuella brotten, t.ex. våldtäkt, är sådana brott som typiskt sett ofta torde förekomma i anslutning till eller som en följd av människohandel och grovt koppleri (se prop. 2001/02:124 s. 16 och prop. 2003/04:111 s. 26 och 29). Förundersökningar avseende det ena slaget av brott, exempelvis människohandel, kan komma att visa på förekomsten av det andra slaget av brott, t.ex. våldtäkt. Det framstår då – vad gäller dessa de allvarligaste brotten i 6 kap. – som rimligt att samma tvångsmedel kan användas, oavsett vilket av brotten som den ursprungliga brottsmisstanken avsåg, och att den information som framkommer vid utredningen av det ena brottet kan användas för att utreda också det andra brottet. Regeringen föreslog därför, liksom i lagrådsremissen, att hemlig rumsavlyssning skulle få användas vid förundersökning angående de sexualbrott som har angetts ovan. Som ovan har berörts bör det dock i samtliga fall krävas att det misstänkta brottet kan antas ha ett straffvärde som överstiger fängelse underströk regeringen. I lagrådsremissen föreslogs att det även när det är fråga om hemlig rumsavlyssning borde finnas en möjlighet att i undantagsfall hålla sammanträde och fatta beslut utan att något offentligt ombud varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig. Lagrådet ifrågasatte detta. Hemlig rumsavlyssning är typiskt sett mer integritetsingripande än befintliga hemliga tvångsmedel. Det är av stor vikt att ett offentligt ombud deltar vid tillståndsprövningen. Regeringen uttalade därför att man hade förståelse för Lagrådets synpunkt (s. 72). Regeringen föreslog därför att det inte skulle finnas någon möjlighet att i brådskande fall fatta beslut utan att ett offentligt ombud har varit närvarande eller på annat sätt fått tillfälle att yttra sig. Regeringen anförde vidare att det i och för sig är lämpligt att ärenden om hemlig rumsavlyssning prövas av ordinarie domare eller av annan tillförordnad domare som har motsvarande mognad och yrkeserfarenhet (s. 70 f.). Vid varje tingsrätt finns en som är administrativ chef för tingsrätten. Lagmannen ansvarar för domstolens verksamhet. Det är naturligt att lagmannen inom ramen för sitt verksamhetsansvar fördelar ärenden om hemlig rumsavlyssning så att ovan nämnda krav tillgodoses. Regeringen menade därför att det inte kunde anses nödvändigt att införa särskilda regler om detta. Lagmannens ansvar för att det sker en lämplig fördelning av ärenden om hemlig rumsavlyssning gäller rimligen även när sådana ärenden måste hanteras utanför ordinarie arbetstid. Regeringen delade därför inte JO:s uppfattning att det krävs en särskild ordning för domstols prövning av ärenden om hemlig rumsavlyssning . Sammanfattningsvis gjorde regeringen därför bedömningen att det inte kunde anses motiverat att reglera domstolens prövning av ärenden om hemlig rumsavlyssning på annat sätt än vad som gäller för övriga hemliga tvångsmedel. Regeringen uttalade i propositionen att man gjorde bedömningen de rättssäkerhetsgarantier som föreslagits skulle kringgärda hemlig rumsavlyssning – även utan en ordning med underrättelse i efterhand – torde uppfylla de krav som artikel 8 i ställer (s. 76). Regeringen gjorde vidare bedömningen att den förslagna ordningen, med bl.a. domstolsprövning och offentliga ombud, jämte den extraordinära tillsyn som utförs av JO och Justitiekanslern samt den parlamentariska efterhandskontroll som utövas av , fick anse tillgodose de krav som ställs i artikel 13 i (s. 77). Trots denna slutsats ansåg regeringen att det fanns goda skäl att införa en underrättelseskyldighet beträffande bl.a. hemlig rumsavlyssning. Regeringen anförde därvid att sådan underrättelseskyldighet för enskilda innebar en möjlighet att själv reagera genom att t.ex. kräva ersättning för skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. För rättsväsendet och samhället i stort bidrar en underrättelseskyldighet till en ytterligare kontroll av att hemlig rumsavlyssning tillämpas restriktivt i enlighet med lagen. Regeringen förklarade därför att man avsåg att tillsätta en utredning med uppgift att ta fram regler om underrättelseskyldighet i samband med användning av bl.a. hemlig rumsavlyssning. En sådan utredningen tillsattes sedermera också och i nästföljande avsnitt (3.2.9) lämnas en sammanfattning av det betänkande som utredningen överlämnade till . Avslutande anmärkningar angående lagstiftningsärendets beredning Det lagförslag (prop. 2005/06:178) om hemlig rumsavlyssning som redogjorts för lade regeringen alltså fram . Regeringen föreslog även ändringar i bl.a. och sekretesslagen. Med anledning av ett uppkommet behov av lagteknisk samordning av förslag i flera olika propositioner till ändringar i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) överlämnade justitieutskottet propositionen i de delar som avsåg ändringarna i sekretesslagen till . tillstyrkte resterande delar av propositionen. Sex reservationer förelåg. Betänkandet anmäldes i kammaren (bet. 2005/06:JuU26). I samband med justitieutskottets behandling konstaterade i yttrande bl.a. att regeringens förslag i vad det avser hemlig rumsavlyssning är sådant som avses i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen och att det där föreskrivna kvalificerade förfarandet således är tillämpligt på förslaget (2005/06:KU5y). Detta förfarande innebär att lagförslag som innefattar förslag om bl.a. vissa tvångsmedel på yrkande av minst tio riksdagsledamöter ska vila om inte minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om att anta förslaget. I en skrivelse till kammaren begärde 42 ledamöter att de i betänkandet framlagda lagförslagen med anledning av propositionen jämlikt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen skulle vila . beslutade att lagförslaget skulle hänvisas till justitieutskottet för att där vila från . Även regeringens proposition 2005/06:177 Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott vilandeförklarades på samma sätt. Sedan lagförslagen vilat lade utskottet i enlighet med 4 kap. 9 § fjärde stycket riksdagsordningen fram ett nytt betänkande i ärendena. Dessutom behandlade utskottet i detta betänkande regeringens proposition 2006/07:133 Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (mer om justitieutskottets betänkande i avsnitt 3.2.11). Det kan i detta sammanhang även noteras att överlämnade sitt delbetänkande Skyddet för den personliga integriteten – kartläggning och analys (SOU 2007:22). Delbetänkandet överlämnades således före det att justitieutskottet lade fram sitt betänkande.