sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Alla resultat är dock inte helt jämförbara efter- som mottagare av de något mer förmånliga vuxenstudiestöden ingick i CSN:s undersökningar . Rekryterings- effekten av endast studiemedel har antagligen inte minskat lika mycket. För äldre studerande är rekryteringseffekten större än för yngre. Studiemedlen har starkast rekryteringseffekt bland dem som läser på gymnasienivå. Stora skillnader finns mellan personer som har föräldrar med kort utbildning och personer som har föräldrar med lång utbildning. Ju kortare utbildning föräldrarna har, desto högre är den rekryterande effekten. Bland studerande med för- äldrar med som mest grundskoleutbildning är den över 70 procent.8 Ett förmånligt studiestöd tycks ha högre rekryteringseffekt än mindre förmånliga stöd. Exempelvis uppger studerande med den högre bidragsnivån i större utsträckning att de är rekryterade av studiemedel än dem med den generella bidragsnivån.9 Total- beloppets nivå har troligen större betydelse för rekryteringen än den exakta utformningen av återbetalningsvillkoren för studielånet. Undersökningar visar att studielån inte i särskilt hög utsträckning tycks avhålla individer från att påbörja studier.10 Personer från 5Reuterberg, S-E., , A. (1992). 6CSN (2008j). 7Avrundningar innebär att delsummorna inte alltid blir 100. 8CSN (2008j). 9CSN (2005c). 10Vossensteyn, H. (2005). svagare ekonomiska förhållanden visar dock en lite större motvilja mot att låna.11 Den minskade rekryteringseffekt som de nämnda undersök- ningarna tyder på kan bero på att fler än tidigare upplever att studiemedlen inte täcker levnadsomkostnaderna. Bara en femtedel av de studerande anger att studiemedlen täcker samtliga levnads- omkostnader , vilket kan jämföras med att av studiemedelstagarna ansåg att studiemedlen täckte alla kostnader så sent som 2001.12 De refererade mätningarna har givetvis ett begränsat värde eftersom frågan kan ses som hypotetisk. som det kan konstateras att rekryteringseffekten tycks ha minskat sett till enkätundersökningarna, har söktrycket till utbildning varit relativt högt. råder social snedrekrytering till högre utbildning. Den sociala snedrekryteringen har dock minskat, bland annat i samband med 1990-talets högskoleexpansion.13 Även om det är mycket svårt att isolera olika faktorer från varandra har det konstaterats att den viktigaste faktorn för valet till högre utbildning är föräldrarnas utbildningsbakgrund.14 Relativt entydig forskning visar dock att även studiestödet har betydelse i sammanhanget. Studiestödet har en viss utjämnande effekt och en höjning av studiestödet leder till minskad social snedrekrytering.15 Som nämnts visar studier att studerande från svagare ekonomiska förhållanden inte är lika benägna att ta lån som andra. Annuitetslånet har inte funnits . Det infördes bl.a. med avsikten att minska riskerna för framtida avskrivningar och därmed för att minska statens kostnader. Det är egentligen för tidigt att avgöra om systemet är robust och om lånen kommer att 11Chapman, B. (2005). 12CSN (2008j). 13Eliasson, K. (2006). 15Fredriksson, P. (1997); , M. (1996); SOU 1992:122; SOU 2008:69. betalas tillbaka i sin helhet. Många låntagare har ännu inte blivit återbetalningsskyldiga och de som har hunnit bli återbetal- ningsskyldiga har bara avbetalat sina lån under ett par års tid. För att kunna utvärdera lånet bör utvecklingen följas . Tendensen är att annuitetslånet betalas tillbaka i betydligt högre utsträckning än tidigare lån. Det inbetalade beloppet är i princip lika stort som det debiterade beloppet.16 CSN har bedömt att det finns mycket som talar för att målet med reformen 2001 kommer att uppnås.17 Ett tecken är att andelen återbetalningsskyldiga som söker och får nedsättning sjunker . I jämförelse med tidigare låneformer konstaterar CSN att de beräknade kostnaderna för avskrivning av annuitetslån på , är låga jämfört med den närmast föregående låneformen, där dessa beräknas till . Även för det äldsta studie- lånet, som fanns , beräknas kostnaderna för avskrivna lån till av fordran. Ytterligare en omständighet som tyder på att det nya annuitets- lånet har haft avsedd effekt är att andelen studiemedelstagare som väljer att låna har minskat från . En orsak till den minskade benägenheten att låna är att de studerande mer noggrant överväger om de behöver ta lån. Många som har möjlighet avstår från att låna för att inte skuldsätta sig i onödan.18 Förhållandena på arbetsmarknaden har varit relativt goda. Detta kan ha medfört att det för många varit lättare att klara sig utan att ta lån. Därför finns det skäl att följa utvecklingen av återbetalningen . Kommittén bedömer att studiemedelssystemet sammantaget fun- gerar relativt väl. Det bidrar till att nå utbildningspolitiska mål. Nästan alla som vill studera har ekonomiska möjligheter att göra det. Den konstruktion med annuitetslån som infördes be- döms också fungera på ett tillfredsställande sätt. Kommitténs slutsats är att grundprinciperna för dagens studiemedelssystem kan ligga fast. 16CSN (2008l). 17CSN (2008j). 18CSN (2007d). Även om studiemedelssystemet på en övergripande nivå funge- rar väl finns det utrymme för förbättringar. De problem kommit- tén har identifierat redovisas i fortsättningen av detta kapitel. 4.2.2Syftet med ett statligt studiestöd Kommitténs förslag: Målen med ett statligt studiestöd ska vara följande: göra studier möjliga och vara flexibelt i förhållande till olika individers behov bidra till att personer rekryteras till studier och verka utjämnande mellan grupper i samhället uppmuntra till effektiva studier och ha långsiktigt positiva effekter för samhällsekonomin. Kommittén anser att det bör finnas mål eller syften som klargör studiestödets uppgift. Ett skäl till att det behövs är att staten bör ha en utgångspunkt för utvärdering av i vilken mån studiestödet upp- fyller sitt syfte. Kommitténs uppdrag omfattar i huvudsak studie- medelssystemet, men vår bedömning är att det inte är lämpligt att bryta ut studiemedlen. De mål kommittén föreslår bör därför kunna gälla för studiestödet i sin helhet. Målen ska också ses som utgångspunkt för kommitténs förslag och bedömningar om studiemedelssystemet. Studiestödet är en del av utbildningspolitiken och ska bidra till att uppfylla de utbildningspolitiska målsättningarna. Det innebär att studiestödet ska göra det ekonomiskt möjligt att studera. Studiestödet ska medverka till att olika personers studieambitioner kan förverkligas. Detta gäller studier på samtliga utbildningsnivåer och för studerande i olika åldrar. Återkommande studier senare i livet ska vara möjliga. Studiestödet är en faktor bland många som bidrar till att män- niskor påbörjar studier. Andra faktorer, såsom exempelvis intresse eller arbetsmarknadsutsikter, eller mer bakomliggande skäl som föräldrarnas utbildningsnivå, spelar emellertid ofta en betydligt större roll. Detta innebär enligt kommitténs mening inte att de rekryterande aspekterna av studiestödet bör tonas ned. goda skäl för att ett mål för studiestödet även framöver ska vara att det ska verka rekryterande till studier. Ett sådant skäl är att alla, oavsett bakgrund, ska ges möjligheter att studera och att samhället genom ett förmånligt studiestöd förmår ta tillvara de resurser människor besitter. Detta gäller framförallt i förhållande till dem som är studieovana och som har kort utbildning. Studiestödet kan för dessa personer i större utsträckning än för andra studerande fungera som en väg in i studier, särskilt om studiestödet är en del av en större rekryterande insats, som även omfattar studievägledning m.m. I dagens mål för studiestödet anges att studiestödet ska ha en utjämnande verkan mellan grupper i samhället. Kommittén har tidigare konstaterat att studiestödet bidrar till minskad social sned- rekrytering. Ett ytterligare höjt studiebidrag kan sannolikt leda till en något minskad social snedrekrytering. har studie- stödet också en ekonomiskt omfördelande effekt. Eftersom hög- skolan i större utsträckning rekryterar personer från familjer med högre inkomster och relativt hög utbildningsnivå innebär det att resurser omfördelas från personer med kort utbildning till personer med lång utbildning.19 Detta ligger till viss del i sakens natur eftersom studiestöd ges till dem som går en utbildning. I dagens mål för studiestödet betonas inte att studierna bör bedrivas effektivt. Mot bakgrund av vad som anges i kommitténs direktiv anser vi att detta är en brist. Studiestödet bör liksom andra åtgärder inom det utbildningspolitiska området bidra till kvalitet och effektivitet. Även om studiestödet har en relativt liten betydel- se jämfört med andra åtgärder, är det viktigt att studiestödet med- verkar till – eller åtminstone inte motverkar – en effektiv utbild- ningssituation. Studiestödets främsta uppgift är enligt vår uppfattning att göra studier möjliga. Ett studiestöd måste även vara försvarbart ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Så är normalt fallet eftersom studier inte bara är till nytta för individen utan även för samhället. För att en god samhällsekonomi ska upprätthållas måste det dock finnas begränsningar. Det gäller t.ex. beloppens storlek, hur länge stöd kan lämnas, i hur hög ålder lån kan lämnas samt återbetalning av lånen. finns dessa krav tillgodosedda i målformuleringen genom att studiestödet ska ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden. Kommittén anser att dessa krav ska finnas kvar. 19 Ds 2000:19. Det kan ses som motstridiga mål att studiestödet både ska ge goda möjligheter för individen att förverkliga sina studieambitioner och ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden. En person kan ha behov av studiestöd för att kunna genomföra studier, men kan det vara omöjligt för samhället att tillmötesgå detta. Vår uppfattning är att sådana intressekonflikter är ofrånkomliga, men det bör framgå av lagstiftningen hur dessa ska hanteras. 4.3Problem inom det nuvarande studiemedelssystemet De utbildningspolitiska målen och studiestödets bidrag till att dessa ska kunna nås ska ligga till grund för förändring av det nu- varande studiemedelssystemet. När kommittén anger inriktningen för ett reformerat studiemedelssystem måste även befintliga systemspecifika studiemedelsproblem redovisas. Kommittén redo- visar därför i detta avsnitt en genomgång av problem inom studie- medelssystemet som vi särskilt har uppmärksammat. 4.3.1Studiemedelsbeloppen bedöms vara för låga Kommitténs beräkningar visar att de allra flesta studiemedelstagare bör ha goda möjligheter att täcka normala levnadsomkostnader med studiemedlen, tillsammans med andra ersättningar såsom bostadsbidrag, barnbidrag m.m.20 Även om de flesta kan klara sig på studiemedlen är marginalerna ofta snäva. Många har svårt att få ekonomin att gå ihop. För ensamstående utan barn har inkomst- erna, varav studiemedel är den största, successivt minskat i förhållande till utgifterna. Studiemedelsbeloppen har under halkat efter den prisutveckling som studerande- gruppen har mött. För studerande med barn har situationen däremot förbättrats något. Det beror främst på den möjlighet att ta tilläggslån som till- kom 2001 och på att tilläggsbidraget till studerande med barn infördes . Även höjningar av barnbidraget och underhålls- stödet har bidragit till förbättringen. 20 Kommitténs beräkningar av intäkter och utgifter för olika hushållstyper redovisas i sin helhet i bilaga 4. Samtliga studiemedelstagare fick del av den höjning av studiemedlen med som gjordes 2006, men högre priser på bl.a. livsmedel har minskat effekten av höjningen. Inkomst- situationen i förhållande till normala utgifter visas i diagram 4.1. För en detaljerad beskrivning av de data som ligger till grund för beräkningarna hänvisas till bilaga 4. Kommittén har särskilt noterat att studerande som är och inte har barn, inte kan få bostadsbidrag. Enligt våra beräkningar har dessa studerande, om de inte väljer att ta eller inte kan få tilläggslån, ett månatligt underskott på vid normala levnadsomkostnader.21 Diagram 4.1 Studiemedelstagares inkomster i förhållande till utgifter –2007 Bara en femtedel av alla studiemedelstagare uppger att studie- medlen helt täcker levnadsomkostnaderna . Studiemedlens rekryterande effekt har också, vilket har visats ovan, avtagit . En annan omständighet som speglar den ekonomiska situa- tionen är hur många som anger att de befunnit sig i s.k. ekonomisk 21 Se bilaga 4. I SCB:s årliga undersökning om levnadsförhållanden () kan högskolestudenter i åldrarna 19–jämföras med övriga i samma åldersgrupp. Ungefär en fjärdedel av studenterna uppger att de har haft svårt att klara sina löpande utgifter. Detta är något mer än genomsnittet för åldersgruppen. Andelen studenter som har haft ekonomiska problem ökade dessutom något mellan mätperioderna 1993–1995 och 2003–2005. Diagram 4.2 Ekonomisk kris Har det hänt att du haft svårigheter med att klara de löpande utgifterna för mat, hyra, räkningar m.m.? Mätperiod 2003– 2005 Ytterligare en omständighet som speglar den ekonomiska situa- tionen är kontantmarginalen, dvs. hur många som kan klara en oförutsedd utgift . I en enkätundersökning från CSN svarar av samtliga studiemedelstagare att de inte 22 Indikatorn används i SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden och visar andelen som uppger att de haft svårt att klara löpande utgifter, blivit tvungna att låna av släkt eller vänner, begärt ekonomiskt bistånd eller underlåtit att betala hyran . SOU 2009:28 Ett enklare studiemedelssystem skulle klara en utgift på inom och anger att de inte skulle klara en utgift på inom samma tid.23 SCB:s undersökning av levnadsförhållanden (), som enbart avser högskolestudenter och som omfattar åren 2003–2005, jämför studenternas situation med andra i ålders- gruppen 19–. Denna visar att studenterna i genomsnitt har större möjligheter än andra i åldersgruppen att klara en oförutsedd utgift på och att bara inte klarar en sådan utgift. Detta visar alltså att de flesta studenterna har en relativt trygg ekonomisk situation. Diagram 4.3 Kontantmarginal Om du plötsligt skulle hamna i en oförutsedd situation, där du måste skaffa fram , skulle du kunna klara det? Mätperiod 2003– 2005 Om studiemedlen blir för låga i förhållande till normala levnads- omkostnader finns det risk för att personer som inte kan få eko- nomiskt stöd från familjen måste avstå från studier. I ett sådant läge ger inte längre studiemedlen alla lika möjligheter att studera. 23 CSN (). Då minskar även studiemedlens rekryterande effekter. För låga studiemedelsbelopp skulle också kunna leda till att studier inte kan bedrivas effektivt eftersom de studerande måste arbeta parallellt med studierna. Det finns dock även studier som visar motsatsen.24 Diagram 4.4 visar att studiemedelsnivån (1) ligger mellan gruppen som har löneinkomster respektive är arbetslös eller pen- sionär25. Vad som är rätt nivå kan diskuteras. Om studiemedlen blir alltför låga i förhållande till andra inkomstkällor finns det risk för att studiemedlen inte längre bidrar till att stimulera till studier. I det fall alternativa inkomstkällor är mycket högre än studiemedlen kan det leda till avhopp från utbildningarna innan examen. Om studiemedlen ligger för mycket över pensions- eller grundersätt- ningen i arbetslöshetsförsäkringen kan dessa grupper komma med kompensatoriska krav. Diagram 4.4 Studiemedel som andel av inkomst efter skatt 1995–2007 Studiemedelsnivån har minskat relativt andra inkomstkällor såsom exempelvis löner, pensioner och arbetslöshetsersättning. kan kommittén konstatera att studie- medlen nådde sin lägsta nivå i förhållande till de lägsta ersättningarna för pensionärer och arbetslösa. I förhållande till förvärvsinkomster har dock studiemedlens värde fallit något även 24Statens uddannelsesstøtte (2008b). 25För pensionär avses garantipension och för arbetslös avses arbetslöshetsersättning i form av grundbelopp. , trots höjningen av studiemedlen med 2006. Detta beror bl.a. på genomförda skattelättnader som kommit förvärvsarbetande till del. Utvecklingen av studie- medelsnivån i förhållande till både kostnadsutveckling och inkomsterna för andra jämförbara grupper leder till kommitténs samlade bedömning att studiemedelsnivån är för låg. 4.3.2Särskilda omständigheter råder för studerande i grundläggande vuxenutbildning Studerande på grundskolenivå med studiemedel skiljer sig markant från andra studiemedelstagare. De är äldre, har oftare barn och har i hög utsträckning utländsk bakgrund. Undersökningar visar att vuxenstuderande på grundskolenivå dessutom har en betydligt svårare ekonomisk situation än andra både före, under och efter studierna. Studerande på grundskolenivå anger oftare än andra att studiemedlen inte täcker deras levnadsomkostnader.26 Hela 73 pro- cent av männen och av kvinnorna har dessutom pro- blem med att klara en oförutsedd utgift på . Bland samtliga studerande är det som anger att de inte klarar en sådan utgift.27 är det av de grundskolestuderande som anger att de får ekonomiskt stöd från anhöriga. Så många som av dem som studerar med studiemedel på grundskolenivå hade en årsinkomst innan de börja- de studera på . Motsvarande andel för gymnasiestuderande var . av de grund- skolestuderande har sparade medel att tillgå.28 Grundskolestuderande tar emot ekonomiskt bistånd betydligt oftare än studerande på andra utbildningsnivåer. Den ekonomiska situationen för grundskolestuderande skiljer sig åt i olika kommu- ner beroende på kommunernas praxis för försörjningsstöd. Det innebär att den ekonomiska situationen för dessa studerande inte är likvärdig över landet (kommitténs kartläggning av det ekonomiska biståndet finns i bilaga 7 och kommitténs bedömning finns i kapi- tel 6). 26CSN (2005b); CSN (2008a). 27CSN (2008a). 28CSN (2005b). Grundskolestudier ger inte lika stor ekonomisk avkastning efter studierna som studier på gymnasienivå eller eftergymnasial nivå. Grundskoleutbildning måste främst ses som en grund för fortsatt teoretisk eller yrkesinriktad utbildning, men även som en förutsätt- ning för individen att kunna leva och verka i samhället och på arbetsmarknaden. Inte sällan fungerar grundskolestudierna som en direkt fortsättning på utbildning i svenska för invandrare (sfi). Många vuxenstuderande på grundskolenivå måste trots den låga utbildningsnivån ta lika höga lån som övriga studerande. av dem som läser på grundskolenivå får studiemedel med den högre bidragsnivån och resterande får studiemedel med den generella bidragsnivån. Bara en dryg tredjedel av de studerande tar lån. Enkätunder- sökningar har visat att grundskolestuderande påverkas mer än andra studerande av att lånet måste betalas tillbaka. Detta avhåller dem från att ta lån. En bidragande orsak till detta är sannolikt att de är äldre än andra studerande och att äldre är mer försiktiga med att ta lån än yngre.29 En annan trolig orsak till att grundskolestude- rande inte lånar är att de sannolikt inte känner sig säkra på att få ett arbete efter studierna. En förväntat låg avkastning av en genomförd utbildning kan vara en rationell anledning till att många grund- skolestuderande avstår från att låna. Diagram 4.5 Andel av studiemedelstagarna som tar lån, per utbildningsnivå, procent 2005–2007 29 CSN (2008a). CSN:s undersökningar visar att låntagare med låg utbildningsnivå och låg inkomst är överrepresenterade bland dem som har svårt att betala tillbaka sina studielån. Studerande med högst grundskole- utbildning löper 40 gånger högre risk än andra studerande att hamna hos med obetalda avgifter av studielån. Låg inkomst innebär en betydligt större risk för att få betalningsproblem än hög skuldsättning.30 Dagens studiemedelssystem ger en relativt svag ekonomisk stimulans att påbörja studier för dem som står längst från arbets- marknaden och har kortast utbildning. De tidigare studiestöds- formerna vuxenstudiestöd, särskilt utbildningsbidrag och rekry- teringsbidrag hade genom sina högre bidragsnivåer en starkare rekryterande effekt än dagens studiemedel. Mellan 80 och 90 pro- cent av dem som studerade med dessa mer förmånliga studiestöd angav att de inte eller troligen inte hade påbörjat studierna utan detta stöd. Motsvarande siffra för grundskolestuderande med dagens studiemedel är . Studiemedlen rekryterar grundskolestuderande till studier i något mindre utsträckning än t.ex. studerande på gymnasienivå.31 Ett flertal aktörer, däribland , Vuxenstude- randes intresseorganisation (), CSN samt ett antal kommuner, har för kommittén påpekat att antalet möjliga veckor med studiemedel på grundläggande nivå är för få. Särskilt menar man att tidsgränserna är snäva för studerande födda utomlands som har kort tidigare utbildning. Enligt beror detta både på att dessa behöver mer språkundervisning och på att de behöver läsa in fler ämnen än svenska, engelska och matematik.32 De kom- muner som kommittén har varit i kontakt med menar att tids- gränserna är problematiska även för dem som enbart läser kärn- ämnena, dvs. svenska, svenska som andraspråk, engelska, mate- matik och samhällskunskap. Det är särskilt svårt att bli godkänd i engelska inom given tidsgräns, vilket bekräftas av statistik. Engelska är det ämne som oftast läggs ut på mer än ett läsår. Det är också det ämne som flest studerande avbryter.33 30CSN (2008h). 31CSN (2008a). 33Skolverket (2008b). 4.3.3Studiemedlen är inte alltid anpassade till individens behov Studiemedelssystemet kritiseras ibland för att inte vara tillräckligt flexibelt. Som studerande kan man ofta inte välja att låna lite mer för att exempelvis täcka tillfälligt högre utgifter såsom ett tand- läkarbesök eller ett inköp av särskild studieutrustning. På grund av höga marginaleffekter vid ökade inkomster är det inte heller alltid möjligt att arbeta för att antingen höja sin levnadsstandard eller minska sitt låntagande. Kommittén har i kontakter med bl.a. studerandeföreträdare erfarit att det finns ett behov av att använda studiemedlen på ett mer flexibelt sätt. Ofta är utbildningar upplagda på ett sätt som gör det möjligt att variera arbetsinsatsen. Under vissa perioder krävs mer studiearbete, under andra mindre. är det möjligt att arbeta vid sidan av sina studier och ibland är det inte möjligt. Möjligheterna att arbeta vid sidan av studierna skiljer sig också mycket åt, dels mellan olika utbildningar och utbildningsnivåer, dels mellan personer i olika familjesituationer.34 Studerande med barn har oftare svårt att arbeta vid sidan av studierna än ensam- stående. Kommittén kan konstatera att studiemedelsbeloppen är relativt knappt tilltagna i förhållande till normala levnadsomkostnader. Detta innebär att studerande ofta har svårt att klara av tillfälliga och oförutsedda utgifter.35 Även om studiemedlen höjs är det omöjligt att höja dem så mycket att alla utgifter kan täckas. Däremot skulle studiemedelssystemet kunna utformas mer flexibelt och ge de studerande möjlighet att variera sin användning och själva kunna lösa de situationer som uppkommer. Ett sätt att ge de studerande bättre möjligheter att variera sina inkomster vore att minska marginaleffekterna av arbete och sidoinkomster. Ungefär hälften av studiemedelstagarna arbetar vid sidan av sina studier. Kommitténs beräkningar visar att av studiemedelstagarna får reducerade studiemedelsbelopp med anledning av sina inkomster.36 Ytterligare ligger i sådan närhet till fribeloppsgränsen att de kan antas påverkas 34Exempelvis arbetar studerande på eftergymnasial nivå mer vid sidan av studierna än vuxen- studerande på grundskole- eller gymnasienivå. Mest arbetar män på högskolenivå, minst kvinnor på grundskolenivå. CSN (2008a). Bland högskolestuderande arbetar blivande civil- ingenjörer, läkare, apotekare och tandläkare minst. Mest arbetar studenter som läser sam- hällsvetenskap, humaniora och lärarutbildning. (2007a.) 35CSN (2008a). 36SCB (2006b). Det är alltså relativt få studerande som borde påverkas av inkomstprövningen.