sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Detta gäller också Husbankens icke behovsprövade lån för nya bostäder, som de relevanta norska myndigheterna klart anser vara i allmänhetens intresse. I ljuset av de ovanstående omständigheterna och övervägandena och då det i EES-området inte finns någon lagstiftning som ger en en- hetlig definition av gränserna för en social bostadspolitik och allmänna bostadsfinansieringstjänster, har ingen grund för att bestrida att Husbanken anförtrotts tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekono- miskt intresse. har vidare funnit att stödet inte innebär någon överkompen- sation och att det, eftersom Husbanken inte är verksam på något annat område än huslån, inte finns någon risk för korssubventioner. Inte heller är stödet enligt oproportionerligt. anför i det här sammanhanget (i vår översättning) att man inte har någon skyldighet att säkerställa att väljer den minst snedvridan- de metoden för att uppnå sina bostadspolitiska mål; det tillämpliga testet är att metoden inte är oproportionerlig. Ett rimligt förhållande mellan målet och de använda medlen är tillräckligt i detta sammanhang. Ett statligt system för bostadsfinansiering har även på prövats av och EFTA-domstolen5. Det isländska Nationella bostads- institutet (Húsnæðisstofnun ríkisins) gav tidigare i ett komplicerat system ett slags lånegarantier för huslån mot säkerhet i den fasta egendomen. Systemet övertogs av den statliga institutionen (Íbúðalásjóður), och systemet med lånegarantier ersattes av ett system med lån från Bostadslånefonden till köparna av egnahem mot pantbrevssäkerhet. Lånen, som ges på förmånliga villkor, har utgjort mellan av den isländska bo- 5 ESA:s beslut nr 213/04/i ärende nr 47646 och nr 185/06/i ärende nr 60192; dom i mål E-9/04, The Bankers and v EFTA Surveillance Authority. EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater De har kunnat ges av en fastig- hets marknadsvärde. Det finns också ett lånetak i absoluta tal och en begränsning innebärande att en låntagare som huvudregel kan erhålla lån för högst två bostäder. Bostadslånefondens syfte är (i vår översättning) att främja, genom beviljandet av lån och organiserandet av frågor relaterade till boende, att isländare åtnjuter säkerhet och lika rättigheter när det gäller boende och att finansiering tillhandahålls med det specifika målet att öka människors möjligheter att förvärva eller hyra bostäder på han- terbara villkor. Fonden är skyldig att ha en soliditet på och att upprätthålla balans mellan inkomster och utgifter. Den måste alltid ha tillräckligt med likvida medel för att kunna infria sina åtaganden. och har ansett systemet innebära statsstöd genom att de lån Bostadslånefonden tagit upp garanterats av staten. Fråga har varit om systemet inneburit att Bostadslånefonden till- handahållit tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Domstolen fann att Bostadslånefondens ovan angivna syfte kan innefatta tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Till skillnad mot vad fallet var i det norska fallet innebär emellertid det isländska systemet ingen be- gränsning av bostädernas storlek e.d. Inte heller är möjligheten till lån begränsad till en bostad per låntagare, vilket lämnar ett utrymme för att statliga lån går till bostadsbyggen som utgör rena investering- ar. Av dessa skäl fann domstolen att det var tveksamt om systemet var proportionerligt. Efter domstolens ställningstagande prövar nu systemet på nytt. I flera beslut6 har kommissionen godkänt ett stödsystem för socialt missgynnade hushåll på enligt vilket den irländska staten garanterar lån som tas av den statliga myndigheten och sedan lämnas vidare till kommunala myndigheter eller ideella sammanslutningar för att finansiera bostäder och viss infra- struktur (dock inte affärs-, kontors- eller fabrikslokaler) i anslutning till dessa bostäder. Med hänsyn till att lånen i slutändan används för verksamhet på en konkurrensutsatt marknad faller systemet under 6 Bl.a. beslut SG(2001)D/289528 och C(2005)4668 final . EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater Det har emellertid godtagits enligt undantags- regeln om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 86.2 med hänsyn till att systemet riktar sig till missgynnade hushåll, att det finns ett tydligt definierat uppdrag för och att det inte förekommer någon överkompensation. Kommissionen tog ställning mot ett tyskt system för skatte- lättnader för byggnadsföretag i avsett att leda till förnyelse av bostadsbeståndet, medan man godtog sådana åtgärder för bygg- nadsföretag i övriga delar av f.d. (de s.k. neue Länder)7. För neue Länders del godtogs systemet med hänvisning till de speciella problemen i dessa områden av , den begränsade konkurrensstörning som systemet där skulle resultera i och de förväntade positiva effekterna på bostadsmarknaden. När det gällde , ansåg kommissionen att endast delar av staden hade vad man (i vår översättning) kallar underpriviligierade fickor och anförde att det åtgärdsprogram som föreslagits av står inte i proportion till målet, då alla bostadsföretag som äger fastigheter på arbets- marknad kan utnyttja det, medan i själva verket endast vissa distrikt behöver förnyelse. Ett tjeckiskt stödprogram för prefabricerade bostadshus godkändes av kommissionen år 20068. Prefabricerade hyreshus uppfördes i och var ursprungligen avsedda som en tillfällig lösning av bostadsproblem. De är generellt av mycket dålig kvalitet. Genom stödprogrammet kan alla ägare av sådana hus få finansiellt stöd för nödvändiga reparationsarbeten. Målet med stödprogrammet är att förbättra befolkningens hälsa och levnads- förhållanden, att minska energiåtgången samt att förebygga upp- komsten av sociala ghetton genom att stabilisera förekomsten av en blandad befolkning i husen. Stöd utgår i form av räntesubventioner, 7Kommissionens pressmeddelande IP/05/1465 . 8Ärende State Aid N 343/2005 , Support for the revalorisation of Prefabs. EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater garantier och betalning för tekniska konsulter och kan beräknas till . Kommissionen kom fram till att stödprogrammet utgör statsstöd men att det kan anses förenligt med den gemensamma marknaden, eftersom det utgör ett stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner och inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset (artikel 87.3, ett undantag som är tillämpligt för vissa under- utvecklade områden i bl.a. ). Kommissionen beaktade i sitt beslut (p. 46–49) att stödprogrammet är förenligt med EU:s mål- sättningar på grund av att det (i vår översättning) bidrar till uppnåendet av konsumentskydd och ekonomisk och social sammanhållning, som är av EG-fördraget sanktionerade mål i linje med andra EU-initiativ och EU:s politik för sammanhållning syftar åtgärdsprogrammet också till att förhindra skapandet av sociala ghetton genom stabilisering av befolkningsblandningen i dessa områden genom att förbättra livskvaliteten och revitalisera bostadsområden. Ytterligare skäl för godkännandet var att programmet är nödvändigt för uppfyllandet av ändamålet, att det syftar till att gynna privata investeringar och att det inte täcker löpande kostnader utan endast en engångsinvestering. Kommissionen ansåg programmet proportio- nerligt. 8Översikt över uppkommande frågor I det här kapitlet kommer vi att ge en översikt över de frågor som uppkommer inom ramen för analysen av vilka villkor som ska gälla för de allmännyttiga bostadsföretagen . För de kommu- nala bostadsföretagen generellt rör det sig mot bakgrund av våra direktiv om följande frågor: Är den nuvarande ordningen förenlig med EG-rätten? Hur bör framtidens ordning se ut generellt med hänsyn till EG- rätten? Dessa frågor, som utvecklas mer i detalj i avsnitt 8.2 och 8.3, redo- visas också i flödesschemat på nästa sida, som dock endast behandlar de rent EG-rättsliga aspekterna av våra överväganden. Vidare är det fråga om det även fortsättningsvis bör finnas särskil- da regler för privata allmännyttiga bostadsföretag och vad dessa regler i så fall ska innebära. Den frågan berör vi översiktligt i avsnitt 8.4. För sådana bostadsföretag som befinner sig i ekonomisk kris, är frågan, vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda enligt EG- rätten för att staten eller en kommun ska få ge bidrag till bostads- företagen i fråga. Vi berör den frågan översiktligt i avsnitt 8.5. Översikt över uppkommande frågor Är vårt nuvarande system förenligt med huvudregeln i artikel 87.1, att allt stöd är förbjudet? Uppfyller vårt nuvarande system kraven enligt undantags- regeln i artikel 86.2 på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, på anförtroende, på proportionalitet och på att inte påverka handeln för mycket? Behövs en inkomstgräns eller motsvarande avgränsning för att systemet ska uppfylla kraven i artikel 86.2? Uteslutet med en artikel 86.2-modell till följd av utredningsdirektiven. Kan en 86.2-modell som med vissa justering- ar motsvarar den nuvarande ordningen upp- fylla kraven på att innefatta tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, på anförtroende, på pro- portionalitet och på att inte påverka handeln för mycket? En 86.2-modell är omöjlig. I stället anpassning av vårt system till artikel 87.1: affärsmässighet. Frågor om bl.a. affärsmässighetens innebörd samt kontroll och sanktioner. Krävs upphandling av de allmännyttiga tjänst- erna i en artikel 86.2- modell? Definition av det uppdrag som ska upphandlas. Hur beräkna ersättningen? Definition och anförtroende av uppdraget. Ekonomisk innebörd – självkostnadsprincip? Kontroll och sanktioner. Översikt över uppkommande frågor 8.2Den nuvarande ordningens förenlighet med EG- rätten I vårt uppdrag ingår att belysa förhållandet mellan nationella regel- verk inom bostadspolitiken och EG-rätten, särskilt konkurrens- och statsstödsreglerna, och att beskriva eventuella konflikter mellan och den nationella lagstiftningen – inklusive, som det måste tolkas, den praxis enligt vilken kommunala bostadsföretag kommit att bedriva sin verksamhet. Vad vi ska bedöma är om ordningen för de kommunala bostadsföretagen är förenlig med stats- stödsreglerna. Frågan om ordningen för statliga eller kommunala organs agerande är förenlig med dessa regler aktualiseras huvudsak- ligen i två avseenden: för det första beträffande åtgärder som kom- munerna vidtar (eller underlåter att vidta) i egenskap av ägare till bostadsföretag och för det andra beträffande stöd som BKN be- . När det gäller ordningen för kommunernas agerande, är det en fråga som berör de kommunala bostadsföretagen generellt. Vid be- dömningen av om den ordningen är förenlig med statsstödsreg- lerna måste vi i första hand bedöma ordningens förenlighet med artikel 87.1 och dess huvudregel om att inget stöd får utgå. Är ord- ningen förenlig med den regeln, behöver vi överväga om det kan krävas system för kontroll av att de kommunala bostadsföretagen agerar så som det föreskrivs i ordningen och för sanktioner för den händelse de inte gör det. Är ordningen inte förenlig med huvudregeln i artikel 87.1 eller är det tveksamt om så är fallet, har vi anledning att bedöma ordning- ens förenlighet med regeln i artikel 86.2, som innebär bl.a. att stöd under vissa förutsättningar får utgå till tjänster av allmänt ekono- miskt intresse. Är ordningen förenlig med den regeln, behöver vi överväga behovet av kontroll och sanktioner. Vid bedömningen av om ordningen är förenlig med artikel 86.2 begränsar vi oss av skäl som kommer att framgå i kapitel 9 till att bedöma om kravet på an- förtroende av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är uppfyllt. I båda fallen behöver vi, om det nuvarande systemet bedöms för- enligt med EG-rätten, överväga om en fortsatt självkostnadsprincip är lämplig med hänsyn till EG-rätten. Är den det, ingår det i vårt uppdrag att överväga om tillämpningen av självkostnadsprincipen bör kontrolleras och om avvikelser från principen bör sanktions- beläggas. Översikt över uppkommande frågor Frågan om det generella systemets förenlighet med statsstöds- reglerna behandlas i kapitel 9. Där tar vi även särskilt upp frågan om de kommunalt bildade bostadsstiftelserna. Som kommer att framgå finner vi att dessa inte kan betraktas på samma sätt som de kom- munala bostadsaktiebolagen. Frågan om sådant stöd som BKN beviljar avser inte kommunala bostadsföretag generellt utan är en fråga om stöd till kommunala bostadsföretag i kris. Den behandlas därför inte i kapitel 9 utan i kapi- tel 15. 8.3Framtidens ordning – två modeller Om dagens ordning för kommunala bostadsföretag inte kan anses förenlig med statsstödsreglerna, är det vårt uppdrag att föreslå åt- gärder för att anpassa systemet så att det blir förenligt med stats- stödsreglerna. Som kommer att framgå, är övervägandena om hur statsstöds- reglerna påverkar de kommunala bostadsföretagen förenade med inte obetydlig osäkerhet. Det kommer att visa sig att vi i olika avseenden inte kommer att kunna dra helt säkra slutsatser. Vi kommer därför att bli tvungna att i olika avseenden fullfölja olika, parallella linjer i våra resonemang och att utveckla olika modeller för de kommunala bostadsaktiebolagen; som nämns ovan kan kommunalt bildade bo- stadsstiftelser inte betraktas på samma sätt som de kommunala bostadsaktiebolagen. Våra direktiv får anses innebära att vi i första hand ska föreslå ett system som så lite som möjligt skiljer sig från dagens, dock med en tydligare reglering av en självkostnadsprincip. Dagens system syftar inte primärt till vinst, utan hyressättningssystemet utgår från att de kommunala bostadsföretagen tillämpar en långsiktig själv- kostnadsprincip. Vårt uppdrag måste mot den bakgrunden i första hand anses vara att föreslå ett system där vinst inte är det primära syftet utan där i stället en långsiktig självkostnadsprincip kan vara styrande för de kommunala bostadsaktiebolagens verksamhet. Om ett system av det slaget inte kan anses förenligt med förbudet mot statsstöd i artikel 87, får uppdraget anses innebära att i första hand pröva om ett sådant system kan vara möjligt enligt bestämmelsen i artikel 86.2 om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Artikel 86.2 innebär, som framgår av kapitel 6, en möjlighet till vad som EG-rättsligt ses som statsstöd till en verksamhet i vilken Översikt över uppkommande frågor tillhandahålls tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. En central fråga vid tillämpningen av artikel 86.2 är om de kommunala bostads- aktiebolagen kan anses tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse när de tillhandahåller hyresbostäder även till andra än låg- inkomsttagare eller personer som av andra skäl har särskilda behov. Annorlunda uttryckt är frågan om ett undantag enligt artikel 86.2 för vad som EG-rättsligt anses som stöd till de kommunala bostads- aktiebolagen förutsätter att en inkomstgräns eller liknande avgräns- ning görs av dem som får bo hos dessa företag eller av vilka av de boende som får bo till hyror som satts med beaktande av en självkost- nadsprincip. Krävs det enligt statsstödsreglerna en inkomstgräns eller motsvarande avgränsning för att artikel 86.2 ska bli tillämplig, innebär våra direktiv att en modell som grundar sig på artikel 86.2 inte får föreslås, eftersom direktiven förbjuder oss att föreslå ett system som grundar sig på en inkomstgräns eller motsvarande av- gränsning. För att en modell som grundar sig på artikel 86.2 ska vara möjlig krävs även att förutsättningarna i övrigt för att tjänsten ska kunna anses som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är uppfyllda. Vidare krävs att stödet är proportionellt i förhållande till det syfte som ska uppnås – bl.a. att det är nödvändigt för syftet – och att han- deln inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse. Är en modell som grundar sig på artikel 86.2 inte möjlig, återstår det att konstruera en modell för de kommunala bostadsaktiebolagen vilken är förenlig med artikel 87.1. I en sådan modell måste de ekono- miska principer klargöras enligt vilka de kommunala bostadsaktie- bolagen ska bedriva sin verksamhet. Vidare måste det övervägas om det kan krävas system för kontroll av att verksamheten drivs i en- lighet med statsstödsreglerna och för sanktioner för den händelse den inte gör det. Är en modell som grundar sig på artikel 86.2 möjlig utan någon inkomstgräns eller motsvarande och uppfyller en sådan modell kraven på bl.a. proportionalitet, måste det klargöras hur de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (allmännyttiga tjänster) som ska tillhandahållas i en sådan modell ska definieras. Vidare uppkommer frågan om de allmännyttiga tjänsterna måste upphandlas enligt EG-rättens regler om offentlig upphandling (särskilt reglerna om s.k. tjänstekonces- sioner). Behövs upphandling, måste det klargöras hur ersättningen för tillhandahållande av den allmännyttiga tjänsten ska beräknas. Översikt över uppkommande frågor Krävs inte upphandling, måste det i en modell som grundar sig på artikel 86.2 klargöras den ekonomiska innebörden i modellen, närmare bestämt hur en självkostnadsprincip för kommunala bostads- aktiebolag ska definieras. Vidare uppkommer frågor om kontroll och sanktioner i förhållande till EG-rättens krav även i en sådan modell, dvs. kontroll av att ett kommunalt bostadsaktiebolag inte underkastas lägre ekonomiska krav än vad som följer av en självkostnadsprincip och sanktioner för den händelse så blir fallet. Till skillnad mot en modell som grundar sig på artikel 87.1 uppkommer här dessutom även frågan om det bör införas system för kontroll av att det kom- munala bostadsaktiebolaget inte underkastas högre ekonomiska krav än vad som följer av en självkostnadsprincip och sanktioner för den händelse att de ekonomiska kraven är för höga. Av denna översikt följer att det är aktuellt för oss att utarbeta två olika modeller: en som grundar sig på artikel 87.1 och en som grundar sig på artikel 86.2. Den modell som grundar sig på arti- kel 87.1 kallar vi för den affärsmässiga, medan vi benämner den modell som grundar sig på artikel 86.2 den självkostnadsstyrda. Statsstödsreglernas uppbyggnad innebär att det finns möjligheter till statsstöd i vissa situationer, bl.a. den som regleras av artikel 86.2 – vilket är den av de statsstödsmedgivande reglerna som kan aktua- liseras för de kommunala bostadsaktiebolagen generellt – som i andra situationer statsstöd inte är möjligt till följd av arti- kel 87.1. Det går således inte att säga att statsstödsreglerna har någon allmän princip om att statsstöd är möjligt eller inte är möjligt, utan det beror på situationen i det enskilda fallet – som här på hyres- bostadsmarknaden – om en modell som grundar sig på reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 86.2 är möjlig eller inte. Med det nu sagda i minnet kan det likväl ur lagteknisk synpunkt konstateras att artikel 87.1 har karaktären av en huvudregel, medan artikel 86.2 har karaktären av en undantagsregel, som kan bli tillämp- lig om vissa rekvisit är uppfyllda. Vi har därför valt att kalla regeln i artikel 87.1 för statsstödsreglernas huvudregel, medan regeln i arti- kel 86.2 kallas för statsstödsreglernas undantagsregel. Denna termi- nologi innebär emellertid, som framgår ovan, inget ställningstagande i frågan om vilken av de båda reglerna som bör bli utslagsgivande i en viss situation. Däremot leder det förhållandet att den regel som framgår av artikel 87.1 lagtekniskt sett framstår som en huvudregel till att vi först redovisar den affärsmässiga modellen, som grundar sig på artikel 87.1. Detta gör vi i kapitel 10. I kapitel 11 redovisar vi Översikt över uppkommande frågor därefter den självkostnadsstyrda modellen, som grundar sig på artikel 86.2. I kapitel 12 behandlar vi frågan om det finns andra tänkbara modeller, och i kapitel 13 behandlar vi de kommunalt bildade bo- stadsstiftelserna, som i olika avseenden skiljer sig från det stora fler- tal kommunala bostadsföretag som bedrivs i aktiebolagsform. De sammanfattande övervägandena i frågan vilken modell som bör väljas gör vi i kapitel 16. I kapitel 14 bedömer vi om det även fortsättningsvis bör finnas sär- skilda regler för privata allmännyttiga bostadsföretag. Ska privata bostadsföretag även fortsättningsvis kunna godkännas som allmän- nyttiga bostadsföretag, behöver vi även avgöra vilka regler som fort- sättningsvis bör gälla för de företagen jämfört med de regler som gäller för kommunala bostadsföretag. Bedömningarna av privata allmännyttiga bostadsföretag behöver göras mot bakgrund av både den affärsmässiga och den självkostnadsstyrda modellen. I kapitel 15 redovisar vi vilka principer som måste iakttas vid stöd till kommunala och andra bostadsföretag i kris. Vi kommer där- emot inte att utarbeta några konkreta förslag till nytt eller föränd- rat stödsystem, utan ett sådant får, om det är nödvändigt, utarbetas av , som har bättre möjligheter än vi att, med utgångspunkt i preciserade riktlinjer från regeringen, föra kontinuer- liga diskussioner med kommissionen i saken. 9Den nuvarande ordningens förenlighet med statsstödsreglerna Frågeställningarna kring statsstöd aktualiseras huvudsakligen i två avseenden: för det första beträffande åtgärder som kommunerna vidtar i förhållande till bostadsaktiebolag som de äger och till bo- stadsstiftelser som de har ett bestämmande inflytande över och för det andra beträffande stöd som BKN beviljar. I kapitel 15 kommer vi att behandla frågan om stöd till kommuner i kris genom BKN. I detta kapitel behandlar vi frågan om det finns konflikter mellan den nuvarande ordningen med kommunala bostadsföretag som ska drivas utan vinstsyfte och fördragets statsstödsregler. 9.2Är ordningen med kommunala bostadsföretag som ska drivas utan vinstsyfte förenlig med artikel 87.1? Vår bedömning: Mycket talar för att ordningen med kommunala bostadsföretag som ska drivas utan vinstsyfte inte är förenlig med artikel 87.1 när det gäller kommunala bostadsaktiebolag. Det är emellertid inte troligt att artikel 87.1 utgör hinder för att driva befintliga kommunalt bildade bostadsstiftelser utan vinstsyfte. Ekonomiska föreningar bör tas bort från allbolagens tillämp- ningsområde, om det inte finns skäl att låta tillämpningsområdet omfatta dem med hänsyn till de privata allmännyttiga bostads- företagen. Den nuvarande ordningens förenlighet med statsstödsreglerna En central fråga för oss är om ordningen med kommunala bostads- företag som ska drivas utan vinstsyfte kan leda till att dessa företag erhåller stöd från kommunerna genom att de drivs just utan vinstsyfte. Den åtgärd som skulle kunna utgöra stöd är i så fall att företagen drivs med begränsade avkastningskrav. Av redogörelsen i kapitel 6 för framgår att en åtgärd ska anses som statligt stöd, om den innebär en överföring av statliga medel, innebär en ekonomisk fördel, är selektiv samt på- verkar konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Enligt allbolagen kan kommunala bostadsföretag drivas i form av aktiebolag, stiftelse eller ekonomisk förening. Vi ska nu för var och en av dessa associationsformer bedöma om ordningen med kommunala bostads- företag kan leda till stöd som uppfyller de nämnda kriterierna. 9.2.2.1Överföring av statliga medel Som vi har angett i avsnitt 6.4.2.2 avses med statliga medel inte en- dast medel som överförs av staten på central nivå utan även medel från regionala och lokala offentliga organ. Med överföring avses inte enbart direkta överföringar av offentliga medel utan även bl.a. avståenden från krav. Om kommunerna avstår från avkastning på sitt kapital i de kommunala bostadsaktiebolagen är det således fråga om överföring av statliga medel i den mening som gemenskapsdom- stolarna slagit fast i sin rättspraxis beträffande artikel 87.1. 9.2.2.2Villkoret avseende ekonomisk fördel För att en åtgärd ska kunna innebära statligt stöd krävs att den innebär en ekonomisk fördel för mottagaren.