sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — För framtiden finns det en osäkerhet huruvida ett förtydligat kommunalt ansvar i enlighet med utredningens för- slag, kommer att leda till att fler asylsökande i praktiken kommer att komma ifråga för insatser. Utredningen har i sitt arbete kunnat konstatera att gällande system för schablonersättningar för ensamkommande barn funge- rar bra. Dessa bör därför i princip finnas kvar. Utredningen föreslår vidare ytterligare schablonisering av vissa insatser rörande ensam- kommande barn (se nedan). I övrigt bör emellertid ersättning för insatser på det sociala området utges inom ramen för ett mer generellt utformat ersätt- ningssystem. Självfallet bör i ett sådant system hänsyn tas till anta- let asylsökande i respektive kommun. Liksom i fråga om hälso- och sjukvård kan emellertid den faktiska individkostnaden för sociala insatser antas variera kraftigt beroende på framför allt individens ålder – ett barn eller en mycket gammal person är normalt förknip- pade med större kostnader för sociala insatser än andra. Detta bör också beaktas. Den närmare utformningen av ett nytt ersättnings- system får anstå till dess att en mer fullödig bild av kostnaderna (se ovan) föreligger. ska enligt nuvarande regler träffa överenskom- melse med kommuner om mottagande av ensamkommande barn. Till en sådan kommun utgår en årlig ersättning på . Härutöver utgår för varje överenskommen plats och ytterligare för varje utnyttjad plats. Detta system fungerar enligt berörda parter bra. Det finns därför inget behov av att ändra dessa scha- bloner utan de bör finnas kvar också i ett nytt system. Om det finns särskilda skäl får anvisa ett ensamkommande barn till en kommun som verket inte har någon överenskommelse med. Sådana särskilda skäl kan vara att Statlig ersättning till kommuner och landsting barnet har önskemål om att få komma till en viss kommun t.ex. för att bosätta sig hos en släkting eller någon annan närstående person. Detta sker då ofta genom en familjehemsplacering. utgår i ett sådant fall statlig ersättning till kommunen för faktisk kostnad. Utredningen anser att denna ersättning bör schabloni- seras. Vårddygnskostnaden för familjehemsvård uppgick till i mediankommunen.5 Enligt SKL betalar kommuner sinsemellan minst 1 200–vid köp av en plats. De faktiska kostnaderna för placering av ensamkommande barn och ungdomar varierar men är oftast högre än genomsnittskostnaden. Enligt SKL innebär inte en pla- cering hos släktingar att kostnaderna blir lägre än vid annan pla- cering. Förslag: /vårddygn efter ansökan utgår ersättning för utredning enligt socialtjänstlagen till kommuner som anvisats ensamkommande barn. Ersättning betalas efter ansökan med vid placering i familje- hem och med vid placering i hem för vård eller boende eller i boende som avses i 2 § andra stycket LMA. Efter- som de ensamkommande barnen regelmässigt utreds anser utredningen att ersättningen bör bestämmas till ett enhetligt belopp per barn som utgår automatiskt . För ensamkommande barn förordnas god man. Kommunerna får statlig ersättning för kostnaderna för god man. Ersättning utgår för faktisk kostnad efter ansökan. Utredningen anser att denna ersättning bör schabloniseras och utgå automatiskt i form av ett engångsbelopp. Schablonen bör motsvara statens genom- snittskostnad () för en god man för ett ensamkommande barn. Personer som har eller har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd m.fl. Statlig ersättning utgår inte enbart för utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd. Enligt förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. utgår viss ersättning även för följande grupper med uppehållstillstånd: 5 Se Jämförelsetal för 2007, . Statlig ersättning till kommuner och landsting – Utlänningar som av medicinska skäl beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd som gäller än enligt 5 kap. 9 § utlänningslagen och –bevispersoner som ansöker om eller som har beviljats tidsbe- gränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. Ersättningen avser vissa sociala insatser och hälso- och sjukvård. Den betalas efter ansökan. Faktisk kostnad ersätts. Utredningen föreslår i kapitel 9 att staten i ett framtida system ska ersätta kommuner och landsting för ytterligare grupper, bl.a. asylsökande som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och som ansöker om nytt tillstånd. Förslag: Kommunersättningen avseende samtliga grupper ovan avseende bistånd enligt socialtjänstlagen bör schabloniseras. För de utlänningar som har uppehållstillstånd kan ersättning behöva utgå för medan det rör sig om kortare tider för dem som ansöker om nytt tillstånd – här avser ersättningen i första hand själva ansökningstiden. Schablonen bör motsvara de faktiska kost- naderna. Utifrån tillgängligt underlag rörande sociala insatser bedömer utredningen att kommunernas kostnader för personer som beviljats uppehållstillstånd av medicinska skäl, bevispersoner och utlänningar som efter ett uppehållstillstånd ansöker om nytt tillstånd i stort motsvarar kostnaderna för nyan- lända (angående de mottagandevillkor som gäller dessa grupper se kapitel 9). Beträffande utlänningar med verkställbara avlägsnande- beslut bedöms kostnaderna bli betydligt lägre (se även här kapitel 9). Vid en samlad bedömning anser utredningen att schablonen bör bygga på en av de statliga ersättningar kommunerna kan få för nyanlända. Den ersättning som avses är den schabloniserade ersätt- ning som en kommun får för varje nyanländ och som avser att täcka ökade kostnader. Utslaget uppgår ersättningen till och till (för utlänningar i åldern 16–).6 Schablonen bör utgå efter ansökan. Ersättningen för hälso- och sjukvård bör inte schabloniseras. Ersättning bör här utgå för faktisk kostnad efter ansökan. 6 Se förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Statlig ersättning till kommuner och landsting Enligt nuvarande regelsystem kan en kommun som får betydande extraordinära kostnader för en asylsökande ansöka om ersättning hos . Bestämmelsen om statlig ersättning för betydande extraordinära kostnader fanns ursprungligen i förordningen (1990:927) om stat- lig ersättning för flyktingmottagande m.m. Regeringen har i prop. 1989/90:1057 om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna, m.m. uttalat att ersättning för betydande extraordinära kostnader i flyktingmottagandet huvud- sakligen bör lämnas för betydande strukturella merkostnader. Vidare angav regeringen att ersättning bör kunna lämnas till kom- muner som har betydande merkostnader till följd av att man tagit emot flyktingfamiljer med många minderåriga barn eller särskilt resurskrävande flyktinggrupper. I propositionen framhöll reger- ingen att tillämpningen ska vara restriktiv. När det gäller asylsö- kande finns i propositionen ett allmänt uttalande om att eventuella extraordinära kostnader för mottagande av asylsökande också bör kunna ersättas. betalade ut i ersätt- ning för betydande extraordinära kostnader. Ersättningen avsåg enligt uppgift från i samtliga fall kostnader rörande ensamkommande barn. beslut får överklagas till regeringen som endast i ett fåtal fall har beviljat ersättning. I de fall regeringen avslagit yrkandet om ersättning är det av besluten svårt att dra några slutsatser om det varit typen av kostnad eller beloppets stor- lek som avgjort utgången. Flera kommuner har framfört till utredningen att nuvarande ersättningsordning för extra kostnader inte fungerar bra eftersom det framstår som oklart vad som kan ersättas och att väntetiderna på besked kan vara långa. Förslag: Även om det nya ersättningssystemet som skissats ovan på ett bättre sätt än kommer att motsvara kommunernas fak- tiska kostnader behövs det en ventil i systemet som ger möjlighet till ersättning för extraordinära kostnader. För att ersättning ska utgå bör krävas att den aktuella kostnaden är hög. Ersättning bör inte komma i fråga för kostnader under 250 000–. Härutöver bör krävas att det rör sig om kostnader som ligger 7 Se s. 26 f. Statlig ersättning till kommuner och landsting utanför det normala, t.ex. ett barn eller en ungdom som behöver ovanligt omfattande stödinsatser. I förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ersätts i många fall den faktiska kostnaden. Med ett sådant system kan det finnas behov av att kunna överklaga beslut och få ytterligare prövning till stånd. I den nya modellen för statlig ersättning som skissats ovan är de flesta ersättningarna schabloniserade. Detta innebär att det inte alls finns samma behov av att kunna överklaga verkets beslut som i dagens system. Frågan om det bör vara möjligt att överklaga beslut i utredningens modellförslag blir i prakti- ken endast intressant i samband med beslut rörande betydande extraordinära kostnader. Mot bakgrund av att endast ett fåtal ärenden har överklagats till regeringen är det i stor utsträckning som utveck- lat den praxis som finns rörande ersättning för betydande extraor- dinära kostnader. Överklagandemöjligheten verkar alltså inte spela så stor roll i praktiken. Detta talar för att möjligheten att överklaga beslut om ersättning för extraordinära kostnader bör tas bort. På så sätt skulle också kommunerna snabbare få ett slutgiltigt besked i ersättningsfrågan. För att överklagandemöjligheten bör tas bort talar också att beslut om ersättning till kommu- ner och landsting för betydande extraordinära kostnader för flyk- tingmottagande inte får överklagas, se förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Förslag: beslut om ersättning ska inte få överklagas. 10.3.3Förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande Landstingen får enligt förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande en schablonersättning för varje asyl- sökande som vistas i . SKL har följt upp kostnaderna. Först närmade sig den statliga ersätt- Statlig ersättning till kommuner och landsting ningen landstingens kostnader. täckte ersättningen kostnaderna för det året och gav dessutom ett litet överskott. Enligt 6 § förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjuk- vård till asylsökande framgår att hälso- och sjukvård som ges till asylsökande ersätts i form av ett schablonbelopp som lämnas per kvartal och person för utlänningar som bor inom eller kommunen och som är registrerade hos den i kvartalet. Kostnader för tolk, hjälpmedel och transport eller sjukresa i samband med vård som ger rätt till ersättning inkluderas i schablonersättningen. Enligt 7 § förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande får betala ut särskild ersättning om kostnaden för en vårdkontakt uppgår till mer än beräknad enligt riksavtalet för hälso- och sjukvård. Den särskilda ersättningen ska motsvara den kostnad som översti- ger . Särskild ersättning betalas ut efter ansökan till efter avslutad vårdkontakt. Regeringen har i beslut från (UD98/85/MP) uttalat att utgångspunkten är att schablonersätt- ningen enligt 6 § ska täcka all vård som en utlänning normalt sett kan förväntas behöva vid sin vistelse i landet denne omfattas av bestämmelserna i förordningen. För att en särskild ersättning enligt 7 § över huvud taget ska komma i fråga måste det därför enligt regeringen vara fråga om speciella fall. betalade ut totalt för kostnadskrävande vård till drygt 500 personer. SKL har till utredningen framfört att tillämpningen av 7 § inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Bakgrunden är följande. Landstingen får avsätta omfattande både medicinska och admi- nistrativa resurser för att kunna påvisa och dokumentera före- komsten av ett medicinskt samband mellan olika vårdinsatser som ges inom ramen för en vårdkontakt. kräver också att läkarintyg bifogas vilket är tidskrävande att få fram. Lands- tingen vittnar om att även i de fall landstingen tycker sig kunna påvisa ett medicinskt samband mellan insatser gör Migrationsver- ket ofta en annan tolkning och avslår ansökan. Statlig ersättning till kommuner och landsting nuvarande praxis är att landstingen ofta inte får någon ersättning alls för vårdkrävande personer. Förslag: 7 § ändras så att särskild ersättning får utgå om kostna- den för en persons vårdkontakter uppgår till mer än ett visst angi- vet belopp. Förslaget innebär att landstingen får särskild ersättning för vård av en asylsökande i de fall kostnaden för vården överstiger det i bestämmelsen angivna beloppet. Något samband ska inte behöva visas mellan olika insatser. Inte heller bör läkarintyg krävas. Förslaget bör medföra administrativa förenklingar. Den nya kon- struktionen torde medföra en viss kostnadsökning för staten. Det är därför rimligt att beloppet i bestämmelsen höjs. Utifrån underlag från SKL uppskattar utredningen att beloppet bör höjas till . Vissa av ersättningsbeslut enligt förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande får överklagas hos regeringen. Det handlar om beslut enligt följande paragrafer: –6 a §: schablonersättning för hälsoundersökning –7 §: ersättning för vårdkontakt –8 §: ersättning för hälsoundersökningar som görs av smitt- skyddsskäl –8 a §: ersättning för hälso- och sjukvård samt hälsoundersökning rörande förvarstagna –9 §: ersättning till apotek för receptförskrivna läkemedel Andra beslut av verket enligt den aktuella förordningen får inte överklagas. Frågan är om det finns ett behov av att kunna överklaga Migra- tionsverkets beslut. Ersättningarna enligt 6 a, 8, 8 a och 9 §§ kan inte sägas vara av den karaktären att det finns behov av att få en överprövning. Med den förändring som utredningen föreslagit av 7 § finns inte heller behov av överprövning av besluten enligt den bestämmelsen. Förslag: beslut om ersättning ska inte få överklagas. Statlig ersättning till kommuner och landsting I förordningen om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar ges bestämmelser om den avgift som asylsökande själva ska betala (vårdavgift). Dessa bestämmelser innebär bl.a. följande. Asylsökande ska betala vårdavgift med för besök hos läkare inom den offentliga primärvården och för läkarvård som ges efter remiss av sådana läkare. Asylsökande ska inte betala avgift för –förebyggande barna- och mödravård som ges av en vårdgivare inom den offentliga primärvården, –förlossningsvård, och –vård och åtgärder enligt smittskyddslagen (2004:168). För receptförskrivna läkemedel ska asylsökande betala avgift med högst . Asylsökande ska betala avgift med för behandling hos en tandläkare inom folktandvården. Tandvård hos en tandläkare inom folktandvården är kostnadsfri för barn som inte fyllt . får under vissa förutsättningar betala särskilt bidrag för vårdavgifter. Utredningen har i uppdrag att se över regleringen rörande asyl- sökandes vårdavgifter. SKL har till utredningen framfört att man efter samråd med landstingen kommit fram till att man inte vill ha någon förändring till stånd när det gäller asylsökandes vårdavgifter. En förändring skulle vara till nackdel såväl för utlänningarna som för landstingen menar SKL. Nuvarande avgiftsbestämmelser är väl- etablerade och kända i landstingen. Att ändra regleringen skulle ge upphov till administrativa problem. Ett slopande av vårdavgifterna skulle också innebära ökade kostnader, och därmed en ekonomiskt påfrestning, för de asylsökande. Mot bakgrund av vad SKL framfört föreslår utredningen ingen förändring av asylsökandes vårdavgifter. Som en följd av att utredningen föreslår att ansvaret för flera upp- gifter rörande asylsökande ska läggas på kommunerna behöver frågan om informationsöverföring lösas. I detta kapitel lämnas därför förslag på en uppgiftsskyldighet för gente- mot kommunerna. Frågan är nära kopplad till sekretessregleringen rörande asylsökande. Denna fråga berörs därför också. Sist tas frågan om samordningsnummer upp. I 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser till skydd för utlänningar. I första stycket föreskrivs att sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av upp- giften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlän- ningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Bestämmelsen innehåller ett rakt skaderekvisit (presumtion för offentlighet) och tar sikte på varje slag av uppgif- ter som rör utlänningar oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer. Ett exempel på fall där sekretess bör gälla är då röjande av uppgifter om en politisk flykting här i landet skulle leda till repressalier mot flyktingen eller hans nära anhöriga i hemlandet. I 7 kap. 14 § andra stycket första meningen föreskrivs att utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till den enskilde lider men. Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses t.ex. ärenden om uppehållstillstånd. Bestämmelsen avser uppgifter om enskildas personliga förhållan- Den innehåller ett omvänt skaderekvisit (presumtion för sekretess). Uppgifter som kan skyddas med stöd av bestämmelsen är uppgifter om hälsotillstånd, religiös eller politisk uppfattning. I hantering av ärenden om bistånd åt asyl- sökande gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhål- landen, se 7 kap. 4 § sekretesslagen. Även här gäller ett omvänt skaderekvisit. Utredningens förslag: En uppgiftsskyldighet för Migrations- verket gentemot kommunerna införs. finns en uppgiftsskyldighet för Migrations- verket gentemot landstingen. Enligt förordningen (2008:347) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. ska till berört landsting lämna uppgifter om utlänningar som omfattas av lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. och som har etablerat boende inom eller som i annat fall vistas inom . På motsvarande sätt behövs en uppgiftsskyldighet gentemot kommunerna så att de kan utföra sina uppgifter enligt utredningens förslag, t.ex. anordna undervisning i svenska. Vilka uppgifter som avses framgår av 4 och 5 kapitel. Uppgiftsskyldigheten tas lämpli- gen in i den nya förordningen om asylsökande. Med en författ- ningsstadgad uppgiftsskyldighet är sekretessen inte ett hinder för att lämna ut uppgifter till kommunerna (se 14 kap. 1 § sekretess- lagen). Vissa av de uppgifter som ska lämna till kom- munerna får normalt sett anses vara av harmlös natur (namn, ålder och adress). Typiskt sett finns därför inte behov av sekretess för denna typ av uppgifter hos kommunen. Bland asylsökande m.fl. finns självfallet personer som har skyddsbehov på grund av risk för förföljelse och tortyr. För dem gäller att känsliga uppgifter kan skyddas av sekretessbestämmelser som rör (se 7 kap. 4 § sekretesslagen) och utbildningsväsendet (7 kap. 9 § sekretess- lagen). Inom råder presumtion för sekretess för upp- gift om enskilds personliga förhållanden. Inom utbildningsväsendet är skyddet för alla uppgifter inte lika starkt. Just för de uppgifter som är aktuella i detta sammanhang – uppgift om enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds personliga förhål- landen – har dock ett förstärkt sekretesskydd införts för att kunna skydda förföljda personer. Sekretess gäller numera för sådana upp- gifter om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Utredningens bedömning: för- slag rörande samordningsnummer bör genomföras. Ett personnummer kunde ges även till personer som inte var eller hade varit folkbokförda. infördes samordningsnummer och kan personnummer fastställas bara för personer som ska folkbokföras. Ett samordningsnummer kan efter begäran från en myndighet tilldelas personer som inte är eller har varit folkbokförda. Samordningsnumret är i princip kon- struerat som ett personnummer, men siffrorna för dag ska adderas med 60. Samordningsnumren infördes för att vissa myndigheter behövde en personbeteckning även för personer som inte ska folkbokföras, för att undvika personförväxling och för att kunna föra över infor- mation mellan myndigheter. Det är enbart vissa myndigheter som för vissa ändamål har rätt att begära samordningsnummer. Samordningsnummer används framför allt för personer som ska registreras i beskattningsdatabasen och för personer som misstänks för brott eller har begått brott och som ska registreras i rättsväsen- dets informationssystem. har i delbetänkandet Personnummer och samordningsnummer (SOU 2008:60) föreslagit att samord- ningsnumren ska finnas kvar och att alla statliga myndigheter (t.ex. ) ska få möjlighet att begära ett samordnings- nummer för en person. Personbeteckningen kan härefter användas av såväl kommunala myndigheter som privata företag och andra organisationer. Enligt förslaget ska personer som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. kunna tilldelas ett samord- ningsnummer även om identiteten inte är styrkt. förslag innebär att kommunerna i ökad utsträckning kommer att ansvara för uppgifter i förhållande till asylsökande. Det gäller svenskundervisning, annan sysselsätt- ning och sociala insatser. Landstingen har redan ansvaret för hälso- och sjukvård åt asylsökande. När ansvaret för uppgifter rörande asylsökande sprids på flera aktörer är det viktigt att alla dessa kan använda en gemensam per- sonbeteckning för en och samma person. På så sätt blir informa- tionsutbytet mellan aktörerna enklare och risken för en samman- blandning av personer med felaktiga beslut som följd minimeras. Mot denna bakgrund ser stora fördelar med förslag rörande samord- ningsnummer. Förslaget innebär att kan begära samordningsnummer för asylsökande. Detta nummer kan sedan följa personen i samband med informationsutbyte och användas också av kommuner och landsting. På så sätt underlättas hanter- ingen av personuppgifter i det nya mottagandesystem som Asyl- mottagningsutredningen föreslår. Det praktiska genomförandet av utredningens förslag om sysselsättning (kapitel 4), boende (kapi- tel 5), sociala insatser (kapitel 7) och tidsbegränsade uppehållstill- stånd (kapitel 9) skulle underlättas väsentligt om asylsökande hade samordningsnummer. För landstingens del skulle patientsäkerhe- ten öka och det administrativa arbetet i ärenden om ersättning för kostnadskrävande vård avsevärt förenklas. Det är därför angeläget att förslag genomförs. 12Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande Enligt direktiven är en övergripande utgångspunkt för utredning- ens uppdrag att asylmottagandet ska vara utformat så att det bidrar till en rättssäker, effektiv och human asylprocess med korta hand- läggningstider. En förutsättning för att rättssäkerhet och humanitet ska kunna säkerställas i verksamhet är tydlighet och en levande diskussion i frågor som rör värdegrund och förhåll- ningssätt till den enskilde. Detta är inget unikt för Migrations- verket, utan gäller alla verksamheter som innebär myndighets- utövning mot enskild. Frågor av detta slag fokuseras närmare i detta kapitel. Kapitlet inleds med en beskrivning av vilka insatser gör i sammanhanget. Därefter följer utredningens överväganden. arbetar kontinuerligt med att säkerställa att orga- nisationen och dess enskilda tjänstemän verkar i enlighet med de rättsliga och etiska principer som ska gälla för myndighetens verk- samhet. arbetar också med att utveckla servicen i förhållande till den enskilde. Det huvudsakliga redskapet för detta är en intern utbildning som kallas Migrationsprogrammet. Programmet innehåller ett antal olika delar/moment. Utbildningens innehåll och sammansätt- ning varierar efter den anställdes befattning. Obligatoriskt är dock momentet Förvaltningskunskap 1 med etik och förhållningssätt. Utbildningsmomentet ska ge grundläggande kunskaper om de Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande