sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — kommer att utvärdera om rapporteringskraven är ändamålsenliga och ge sin syn till känna för regeringen. De ändringar som vi föreslår, samt det förhållandet att det naturligtvis står varje myndighet fritt att utan begränsning använda sin egen personal i ett servicecentrum till att handlägga alla vid myndigheten förekommande ärendetyper, gör att vi bedömer att lagen och förordningen ytterligare jämnar vägen för den önskade serviceutvecklingen. 11.3.4Behovet av författningsreglering i övrigt Det kan enligt vår uppfattning inte uteslutas att det i samband med beredningen eller genomförandet av våra förslag kan uppkomma behov av författningsreglering utöver ändringarna i myndigheter- nas instruktioner, i samtjänstlagen och samtjänstförordningen. Vi har t.ex. föreslagit att arbetet i kommuner och län med att planera och genomföra utvecklingen av servicecentrum och servicepunkter ska integreras i arbetet med regionala serviceprogram, RSP. Det kan då exempelvis vara motiverat att överväga om programområdet kommersiell och offentlig service bör tydliggöras i regler på den regionala tillväxtpolitikens område. Som ett led i finansieringen av lösningar för offentlig service på lokal nivå kan det också vara aktu- ellt att överväga om tillämpningsområdet för förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service även bör omfatta stöd till offentlig service. 11.4Vissa ansvarsfrågor och arbetsrättsliga frågor I ett servicecentrum kommer det att finnas tre olika former av ansvar för de deltagande myndigheterna; driftansvar, arbetsgivar- ansvar och ansvar för en viss förvaltningsuppgift. Det är enligt vår uppfattning viktigt att det i ett enskilt servicecentrum är fullstän- digt klart för personal och berörda myndigheter hur ansvaret för- delar sig mellan myndigheterna. Den frågan bör därför få en tydlig reglering i samverkansavtal mellan dem. När det först gäller driftansvaret föreslår vi att antingen kom- munen eller Arbetsförmedlingen ska vara driftansvarig för ett ser- vicecentrum. I första hand blir det alltså kommunen och som får komma överens i frågan, principiellt och i de Frågan bör kunna lyftas till . Om det behövs bör den principiella frågan kunna lyftas till regeringen. Driftansvaret innebär kortfattat ett ansvar för lokaler och utrust- ning. Övriga deltagande myndigheter ska betala ersättning (hyra) till den driftansvariga myndigheten för sin del i utnyttjandet av lokalerna och utrustningen. Att det i ett servicecentrum kan finnas två eller flera arbetsgivare och att en av dem tillika är driftansvarig, innebär enligt vår uppfattning ingen förändring i fråga om arbets- miljöansvaret; det ligger primärt alltid på arbetsgivaren. När det därefter gäller arbetsgivaransvaret vill vi understryka vår uppfattning att något delat arbetsgivaransvar aldrig bör komma i fråga. Vi har konsulterat såväl som de fackliga organisationerna i frågan. har i sin tur inhämtat de viktigaste myndigheternas synpunkter. Verket har mycket bestämt och med en utförlig redovisning av nackdelarna med ett delat ansvar, avrått från alla former av ett sådant. De fackliga orga- nisationerna har gett uttryck för samma inställning. I ett service- centrum bör alltså varje arbetstagare bara ha en arbetsgivare. För att en arbetstagare ska kunna utföra förvaltningsuppgifter som inne- fattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter även åt en annan deltagande myndighet än den där han eller hon är anställd, krävs enligt samtjänstlagen att det träffas ett anställnings- eller uppdragsavtal mellan arbetstagaren och den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna. I konsekvens med vår syn på dubbla anställningsavtal anser vi att lagen bör ändras på det sättet att möjligheten att träffa anställningsavtal utmönstras. När det slutligen gäller ansvaret för en viss förvaltningsuppgift menar vi att detta ansvar inte ska gå att överföra på någon annan. Det ska alltså ligga kvar på den ursprungligt ansvariga myndigheten även när den myndigheten via uppdragsavtal använder en annan myndighets anställda. Detta ligger f.ö. i uppdragsavtalets natur. Som framhållits i tidigare avsnitt innebär ett uppdragsavtal näm- ligen att myndigheten anses utföra förvaltningsuppgiften i eget namn och med egen personal. Enligt vår uppfattning innebär detta att de skadestånds- och straffrättsliga ansvarsförhållandena inte förändras.9 Ansvaret för den person som fått uppdraget kommer att var detsamma som an- svaret för en arbetstagare. Bland annat kommer han eller hon att jämställas med en arbetstagare i skadeståndslagens mening. 9 För en närmare redogörelse för dessa förhållanden hänvisas till delbetänkandet, SOU 2008:34, Lättare att samverka – förslag om förändringar i samtjänstlagen. kommer det inte att råda någon tvekan om att det är den uppgifts- ansvariga myndigheten och inte den myndighet som är personens arbetsgivare som är ansvarig i fråga om exempelvis skada vid felak- tig myndighetsutövning eller vid felaktig upplysning eller rådgiv- ning. kom , dåvarande Arbets- marknadsverket och in med en skrivelse till regeringen med förslag till ändringar i lagen om samtjänst vid medborgarkon- tor. Myndigheterna föreslog bl.a. att det i lagen skulle göras ett tillägg så att det blir möjligt för myndigheter att utbyta uppgifter som omfattas av sekretess. För att främja en ökad samverkan och med hänsyn till bl.a. nämnda skrivelse beslöt regeringen genom tilläggsdirektiv (Dir. 2007:163) till oss att påskynda översynen av lagen. I sekretessfrå- gan anförde regeringen i direktiven följande: Enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100) får sekretessbelagda upp- gifter hos en myndighet inte röjas för annan myndighet i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekre- tesslagen hänvisar till. Bestämmelsen gäller också i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, när de är att be- trakta som självständiga i förhållande till varandra. Utredningen ska utifrån det övergripande önskemålet att underlätta samverkan mellan myndigheter utreda om möjligheterna för myndig- heter som ingått samtjänstavtal att använda varandras uppgifter vid utförandet av förvaltningsuppgifter bör utökas i förhållande till vad som är tillåtet enligt befintlig reglering. Därvid bör såväl befintliga sek- retessbrytande bestämmelser som den enskildes möjlighet att efterge sekretessen enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen beaktas. Utredningen ska förutom effektivitetsaspekter i sin analys beakta de konsekvenser sek- retessbrytande regler kan få för den enskildes integritet. I delbetänkandet, SOU 2008:34, gjorde vi följande bedömning: Grundansatsen när det gäller hantering av personuppgifter är den- samma som när det gäller reglering av servicekontorens verksamhet i övrigt: den verksamheten bör regleras av de generella regler som gäller för all myndighetens verksamhet. Inom ramen för gällande sekretess- regler finns förutsättningar för att praktiskt hantera den överföring av personuppgifter som kan bli aktuell i ett servicekontor (eftergift av sekretess). Därutöver skulle konsekvenserna av en generell sekretess- brytande regel för servicekontor bli svåröverblickbara och långtgående. Vår bedömning är därför att eventuella ändringar bör införas först sedan utredningen haft tillräcklig tid att analysera konsekvenserna. Vi återkommer till frågan senare i utredningsarbetet. I delbetänkandet nämnde vi också att eventuella förslag i frågan i slutbetänkandet skulle komma att baseras på konkreta erfarenheter från den pågående verksamheten med samverkan i servicekontor. Vi har därefter analyserat frågan utförligt. Vi har bl.a. konsulte- rat vår s.k. rättsliga fokusgrupp bestående av jurister från , , Datainspektionen, Finansdepar- tementet, , , och Kommuner och Landsting. En enkät har genomförts hos , och avseende sekre- tessfrågan i verksamheten i servicekontor och samverkanskontor. Av enkäten framgick att det enda upplevda problemet hänförde sig till risk för överhörning, dvs. att enskildas samtal med en tjänste- man kunde uppfattas av andra enskilda i lokalen. Lösningen på detta problem ansåg man vara att inrätta lokalerna på ett mer ända- målsenligt sätt. I övrigt ansåg man att det system med s.k. sekre- tesseftergift som tillämpas i servicekontoren fungerade väl och t.o.m. uppskattades av kunderna. Systemet beskrivs på följande sätt i de riktlinjer för överlämnande av sekretessbelagda uppgifter mel- lan myndigheterna som tagits fram av : I 14 kap. 4 § första stycket sekretesslagen finns en bestämmelse som innebär att den som ska skyddas av sekretessen kan efterge denna helt eller delvis. För att undvika att sekretessbelagda uppgifter lämnas mel- lan myndigheterna på ett servicekontor utan att det finns stöd i lag eller förordning ska servicehandläggaren, med den nämnda bestämmel- sen som grund, alltid be den enskilde om medgivande – dvs. fråga den enskilde om han efterger sekretessen – att få använda nödvändiga hemliga uppgifter som finns hos en av myndigheterna när han utför en av den enskilde begärd förvaltningsuppgift för en annan av myndig- heterna. Med den här ordningen slipper servicehandläggaren att i kontakterna med de enskilda ha kontroll på i vilka situatio- ner det finns ett författningsstöd för utlämnande och i vilka situatio- ner det inte finns det. Om den enskilde lämnar ett medgivande ska detta dokumenteras i en tjänsteanteckning. Denna ska dateras och skrivas under av service- handläggaren och den enskildes namn och personnummer ska anges. Av tjänsteanteckningen ska framgå att den enskilde har informerats om varför eftergift av sekretessen har begärts. Tjänsteanteckningen får inte innehålla några sekretessbelagda uppgifter och ska förvaras i en särskild pärm. Den för ändamålet framtagna blanketten ska användas. Endast de rutor i blanketten som avser den enskildes namn och per- sonnummer samt servicehandläggarens underskrift och datum för underskrift ska fyllas i. Vår uppfattning är att det beskrivna förfarandet väl uppfyller de krav på respekt för den enskildes integritet som bör ställas på myn- digheterna. Det är enligt vår mening viktigt att grundläggande vär- deringar om enskildas integritet inte tappas bort i arbetet med att effektivisera förvaltningen. Särskilt viktigt är det i en miljö som den i ett servicecentrum, där snabb och enkel service över myndighets- gränserna med minimal byråkrati också ska vara ledord. Enligt sva- ren i enkäten upplever handläggarna vid servicekontoren inte att förfarandet är betungande. Besökarna hade i något fall t.o.m. uttryckt sin uppskattning över att bli tillfrågade. Av dessa skäl anser vi att det inte är aktuellt att föreslå någon sådan lagstiftning som efterfrågas i skrivelsen till regeringen . Vi föreslår i stället att det beskrivna förfarandet med sekretess- eftergift ska göras till norm i servicecentrumen. Reglerna om sek- retesseftergift (numera; hävande av sekretess) finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vi anser att det bör ankomma på de deltagande myndigheterna att utarbeta riktlinjer för tillämpningen av dessa regler i servicecentrumen. Det citerade exemplet från visar att detta redan har skett i servicekontoren. 12 Konsekvenser av förslagen Målet för utredningen är, enligt uppdraget, att förbättra tillgänglig- heten till offentlig service i hela landet. Uppdraget har alltså betydelse för regional tillväxt och utveckling, förutom att det själv- klart har förvaltningspolitisk betydelse. Genomgående i betänkan- det diskuteras hur problemet med myndigheters minskade beman- ning och närvaro i lokala kontor ska kunna lösas. Förslagen i betänkandet är utarbetade för att skapa bättre tillgänglighet till offentlig service i geografiskt avseende och med avseende på enskilda personer och företagare, dvs. medborgare med varierande behov av service. Eftersom förslagen i sin helhet syftar till att lösa problem med tillgänglighet, så anser vi inte att en särskild konse- kvensbeskrivning om offentlig service skulle ha något att tillföra. På motsvarande sätt syftar förslagen genomgående bl.a. till att bidra till bättre förutsättningar för regional utveckling och tillväxt i alla delar av landet. Redan i delbetänkandet diskuterade vi betydel- sen av tillgänglighet till service på landsbygden. Att diskutera för- slagens betydelse i detta avseende här, skulle som vi ser det, enbart upprepa vad som har sagts i det tidigare betänkandet och i försla- gen här. I föregående kapitel redovisade vi lagstiftningsförslag och andra författningsmässiga konsekvenser. Vi har vidare redogjort för upp- skattningar av kostnaderna för att genomföra förslagen om service- struktur, bemanning av kontor m.m. samt hur finansieringen skulle kunna ordnas. Därmed anser vi att också de ekonomiska konse- kvenserna av förslagen redan har behandlats. Här återstår framför allt att lyfta fram några kompletterande kommentarer och att bedöma förslagens konsekvenser på ytter- ligare några viktiga områden. Generellt gäller att ökad tillgänglighet till service leder till minskad miljöpåverkan, vare sig tillgänglig- heten skapas med teknikstöd eller genom förkortade reseavstånd till servicecentrum och servicepunkter. –2003 minskade antalet statligt anställda starkt i kom- muner med mindre än 100 000 invånare. Minskningen var relativt sett störst i små kommuner. Däremot ökade antalet statligt anställda i kommuner över 100 000 invånare.1 Bland annat av besparingsskäl fortsätter de statliga myndigheterna att minska sin närvaro i flertalet kommuner i landet. Studien av utvecklingen i visar exempel på att myndigheterna har fortsatt att minska sin bemannade närvaro. har minskat sin personalstyrka i länet från ca 600 till ca 200 anställda och Arbetsförmedlingen från ca 300 till ca 200 anställda.2 Samtjänst i lokala servicekontor är ett sätt att hantera omställningen. Både antalet anställda och arbetets innehåll påverkas dessutom starkt av att teknikstödda servicekanaler utvecklas och att medborgarna i allt högre grad hänvisas till självbetjäning. Vi ser i grunden positivt på den pågående utvecklingen av ser- vicekanalerna som innebär att servicen rationaliseras och tillgäng- ligheten ökas. Vi anser att myndigheterna ska använda sin service- personal till arbetsuppgifter där tjänstemännens insatser inte kan undvaras. Men vi anser också att de statliga myndigheterna borde ifrågasätta sin egen organisering med stora koncentrerade arbets- enheter på ett fåtal orter. Vi tror att geografiskt starkt koncentre- rade enheter riskerar att prestera mindre goda arbetsresultat, efter- som lokalkännedom och anpassningar till skilda medborgarbehov går förlorade. Med modern teknik är det möjligt att formera tjäns- temannanätverk som medger att tjänstemännen är lokaliserade på ett flertal orter. Myndigheternas bemanning och kvalificerad sys- selsättning skulle därmed kunna bestå på fler orter. Tjänstemännen skulle kunna utbyta erfarenheter, överlägga i konkreta frågor och utveckla sin kompetens i nätverket. Kompetensen skulle bli mer mångsidig, eftersom erfarenheter från olika miljöer skulle tillföras. Vi befarar dock att flera myndigheters industriliknande organise- ring med stora specialiserade enheter redan är oåterkallelig. 1Brant – , Statens nya geografi, rapport i skriftserie. 2Bilaga 7, , Service utan lokal närvaro? I någon mån kan den minskade statliga sysselsättningen kom- penseras genom att kommunala tjänstemän i servicecentrumen tar över uppgifter som annars statliga servicehandläggare skulle ha utfört. Vi föreslår också att aktörer inom den ideella och privata sektorn ska kunna delta med arbetsuppgifter i verksamheten. Ser- viceuppgifterna kan komplettera andra arbetsuppgifter, så att delarna tillsammans kan fylla en heltid och på det sättet bidra till att säkra viss sysselsättning på den lokala nivån. I regeringens politik på integrationsområdet uttalas att lika rättig- heter, skyldigheter och möjligheter ska gälla för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Regeringens ambitioner är bl.a. att åstad- komma ett effektivt mottagande och introduktion, ge bättre stöd för nyanlända barn, uppnå bättre utveckling i utsatta stadsdelar och göra ett effektivare arbete mot diskriminering. Ambitionerna ska förverkligas genom generella insatser mot utanförskap som görs för dem med särskilda behov eller förutsättningar. Dessa ambitio- ner har, som vi ser det, direkt bäring på arbetet med att skapa till- gänglighet till offentlig service. Vi bedömer att utredningsförslagen om servicestruktur harmo- nierar med regeringens integrationspolitik och att de politiska ambitionerna stärker våra förslag om en utvecklad struktur för offentlig service i samverkan. Behovet av samverkan mellan kommunala och statliga service- funktioner är särskilt tydligt när det gäller invandrare. Det är också lätt att se att personer med utländsk bakgrund kan ha större behov av personliga möten med tjänstemän än många andra medborgare, för att få förklaringar om rättigheter och skyldigheter i olika situa- tioner, förtydliganden av ansökningar, beslut m.m. I utrednings- arbetet har denna kategori av invånare ofta fått stå för de tydligaste exemplen på mångfasetterade servicebehov. Vi har också kunnat konstatera att flera kommuner som har stora andelar invandrar- befolkning, redan har hunnit långt i att anpassa servicen i sina med- borgarkontor till de integrationspolitiska målen. 12.4Tillgänglig service för alla I finns drygt en miljon människor som har en funktions- nedsättning. Regeringen har slagit fast att de statliga myndig- heterna har ett speciellt ansvar för genomförandet av handikapp- politiken.3 Handisam som är den statliga myndigheten för handi- kappolitisk samordning, arbetar med att stödja andra statliga myn- digheter i att skapa tillgänglighet för personer med funktionsned- sättning. Myndigheterna ska verka för tillgänglighet med avseende på både verksamhet, information och lokaler. Att göra verksamheten tillgänglig betyder att integrera funk- tionshinderperspektivet i myndighetens planering, beslut och pro- cesser samt att ta sitt ansvar som arbetsgivare. Att göra informatio- nen tillgänglig betyder att göra det möjligt för personer med funk- tionsnedsättning att kommunicera med och ta del av myndighetens information via tryckta medier, telefon, webb, film och möten. Att göra lokalerna tillgängliga betyder att personer med funktionsned- sättning ska kunna besöka en myndighet samt ta del av och delta i verksamheten där. Lokalerna ska också fungera som arbetsplats för personer med funktionsnedsättning.4 Det finns mycket tydliga regler för tillgänglighet och hur till- gänglighet ska skapas. Till exempel föreskrivs i plan- och bygg- lagen5 att enkelt avhjälpta hinder för tillgänglighet ska undanröjas i byggnader som inrymmer allmänna lokaler samt på allmänna plat- ser. Arbetsmiljölagen6 föreskriver att arbetsförhållandena ska an- passas till människors olika fysiska och psykiska förutsättningar. Från gäller också en ny diskrimineringslag7 som an- ger funktionshinder som en av diskrimineringsgrunderna. Vi utgår ifrån att alla statliga myndigheter arbetar enligt gällande regler. När kontorslokaler och service via teknikstödda kanaler för- ändras är det givet att kraven på tillgänglighet i olika bemärkelser ska tillgodoses. Våra förslag om bildande av servicecentrum och servicepunkter kan innebära att tillfällena att planera för ökad till- gänglighet till service för funktionshindrade personer blir fler. Sam- verkan mellan de statliga myndigheterna och kommunerna kan 3Förordning (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförande av handikapp- politiken. 4Ur Handisam, 2009, Riv hindren – Riktlinjer för tillgänglighet. 5Plan- och bygglag (1987:10). 6Arbetsmiljölag (1977:1160). 7Diskrimineringslag (2008:567). innebära att kommunernas arbete med att planera och genomföra tillgänglighetsskapande åtgärder påskyndas. Vi har avstått från att föreslå instiftandet av en ny lag om service i samverkan som skulle tvinga kommunerna att samarbeta med de statliga myndigheterna i servicecentrumen. Det har vi framför allt gjort av hänsyn till den kommunala självstyrelsen, som vi uppfattar att kommunerna är mycket måna om. I en enkät som SKL gjort hos samtliga kommuner, har svarat att de är posi- tiva till en samorganisering av de statliga och kommunala myndig- heter som berörs av utanförskapsproblemen. Av dem som svarade på frågan hur de såg på att en gemensam organisation skulle inskränka den kommunala självstyrelsen, ansåg fler än hälften av kommunerna (102 mot 99) att den ändå är nödvändig.8 Vi uppfattar alltså att reformer som syftar till att minska viktiga samhällskostnader är angelägna för kommunerna. Kommunen är trots allt den som har det yttersta ansvaret för medborgarna och som måste träda in när individen saknar andra möjligheter att för- sörja sig. Vårt intryck är att kommunerna både är angelägna om insatser som gör dem attraktiva för inflyttningar och lokaliseringar och insatser som kan bidra till att förebygga utanförskap. Den kommunala uppslutningen bakom utredningsförslagen då del- betänkandet remissbehandlades, talar för att kommunerna i allmän- het accepterar den föreslagna servicestrukturen. Deras reservation är att kostnader inte får övervältras på dem. Om vi har fel i bedömningen och många kommuner väljer att inte medverka till att samverka i den offentliga servicen, återstår för regeringen att överväga en tvingande lagstiftning. 12.6Jämställdhet mellan kvinnor och män Offentliga verksamheter bör planeras utifrån bl.a. ett jämställdhets- perspektiv för att skapa ett mer rättvist samhälle och bättre resurs- utnyttjande. Målet i jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Den fråga som vi bör ställa, är hur den föreslagna strukturen för tillgänglighet 8 SKL:s enkät till samtliga kommuner besvarades av av dem. till service påverkar kvinnors och mäns förutsättningar att uppnå detta. Vi bedömer att förslagen antingen är neutrala i samman- hanget eller gynnar jämställdheten, även om detta sker indirekt och är långsökt. Följande kommentarer kan göras. Det finns studier som visar att kvinnor har ett annat resmönster än män.9 Kvinnor har sämre tillgång till bil och reser i större utsträckning än män med kollektiva färdmedel. Kvinnor står också för en stor andel av det småskaliga företagandet, särskilt på lands- bygden. Mot den bakgrunden kan vi möjligen dra slutsatsen att kvinnor har ett större behov än män av att service är bättre till- gänglig från bostaden eller arbetsplatsen, via telefonen och datorn, och att avståndet till servicecentrum och servicepunkter är så kort som möjligt. Förutsättningen är att kvinnor har samma möjligheter att använda teknikstödet som männen och att det finns kollektiv- trafik. En annan indirekt konsekvens har att göra med att kvinnor i högre grad än män svarar för inköp av dagligvaror. Vi har föreslagit att servicepunkter ska kunna förläggas till livsmedelsbutiker, för att finnas nära människor men också för att landsbygdsbutiker ska få breddad verksamhet och därmed bättre förutsättningar att leva kvar. Om servicepunkter säkrar butikernas existens och tillgången till dagligvaror, så skapar de enligt detta resonemang, också bättre tillgänglighet till service för kvinnor. 9 T.ex. , Jämställda transporter? Så reser kvinnor och män, 2002. 13.1Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Förslaget innebär att en ny punkt införs i 5 § i länsstyrelseinstruk- tionen. Den paragrafen innehåller enligt sin rubrik sektorsöver- gripande uppgifter. Innehållet i den föreslagna nya punkten utgörs av en uppräkning av de moment i processen med att etablera servicecentrum och ser- vicepunkter i kommunerna som det ankommer på respektive läns- styrelse att leda och samordna. För en utförligare beskrivning av processen och länsstyrelsernas roll hänvisas till avsnitt 8.