sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — Genom såväl långsiktig som kortsiktig vattenplanering läggs således en grund för att möta de förväntade behoven av att anpassa produktionen till förbrukningen. Den planeringen är utgångspunkten för att kunna ta hand om oväntade variationer i förbrukningen, t.ex. vid stora väderomslag, eller störningar i andra produktionsanläggningar. Väsentliga förändringar i vattenkraftproduktionen i förhållande till liggande planer innebär att avsevärda vattenvolymer måste disponeras på ett annat sätt och rum. Förutsättningarna för detta är dels kraftstationernas tekniska utformning, dels att det finns tillräckliga marginaler till de givna tillståndens gränser för att variera magasinens vattenytor och flödena i älvsträckorna. Vattenkraftens kortsiktiga reglerförmåga är avhängig av hur stora dessa reglermarginaler är . De företag som råder över vattenhushållningen måste löpande göra avvägningar av om frihetsgraderna i magasinsytor och flödesändringar ska disponeras för planlagd produktion eller för att hålla marginaler för att kunna ta hand om oplanerade regleringar. Sådana reglerbehov kan uppstå i företagets egen balans eller genom att den efterfrågas av den systemansvarige med hänsyn till balanssituationen för hela elsystemet. I den marknadsform som tillämpas, den s.k. reglermarknaden, ska producentföretagen löpande buda in sin förmåga att reglera och till vilket pris man är beredd att göra det. Detta pris avspeglar dels energivärdet av den förändrade produktionen, dels särskilda kostnader som är förknippade med att en snabb reglering genomförs. Det kan omfatta faktorer som ökat slitage i kraftstationerna, försämrad energiverkningsgrad, risk för att vatten måste spillas bort i nedströms liggande kraftstationer om dessa inte kan utnyttja ett ökat tillflöde för produktion m.m. Dessutom avspeglar det att reglerförmågan är begränsad av de restriktioner som är lagda i miljödomarna och som tar hänsyn till de lokala miljöfaktorerna som påverkan på biotoper, fiske, friluftsliv m.m. 2.6.4Vindkraftens påverkan på balansregeringen Med den låga utbyggnaden av vindkraft som varit i är inverkan på elsystemets balansreglering marginell. Detsamma gäller för i övrigt med undantag för där vindkraftens andel av elproduktionen är betydande. Om de två danska delsystemen vore isolerade skulle det inte vara möjligt att hantera den interna balansregleringen utan exceptionella åtgärder med omfattande miljökonsekvenser, som avsevärt skulle reducera vindkraftens miljövärde. Lösningen ligger i att de danska del- systemen är förbundna med och samt med och kan därigenom dra nytta av den nordiska vattenkraften och sammanlagringen i det stora kontinentala elsystemet. har emellertid beslutat ett planeringsmål för vind- kraft på /år . Regeringen har vidare föreslagit ett planeringsmål för vindkraften om /år (prop. 2008/09:163). Med den utbyggnad av vindkraften som kan förutses kommer situationen att förändras i mycket stor utsträckning. Om en utbyggnad skulle nå det utsatta planeringsmålet på skulle det motsvara en installerad effekt i vindkraften på ca 12 000 MW. En enkel summering av identifierade vindkraftprojekt inom landet ger den dubbla mängden dvs. 24 000 MW. och i vattenkraft på förutsedda vindkraftvolymerna att vara mycket stora. Vindkraften kommer med dessa utbyggnadsnivåer att innebära en högst väsentlig förändring av elsystemets egenskaper och dess förmåga till balansering mellan produktion och förbrukning. Den internationella utvecklingen går i samma riktning. Utbyggnaden i övriga kommer att ske med motsvarande stora volymer. Omfattande utbyggnader prospekteras i offshore- anläggningar i och i . På kontinenten har en omfattande utbyggnad av vindkraften redan skett i och , men ytterligare stora utbyggnader är planerade inom hela det kontinentala elsystemet. (En översikt av internationellt befintlig vindkraft finns i utredningens betänkande Prövning av vindkraft (SOU 2008:86)). Gemensamt för dessa utbyggnadsplaner är att de mer eller mindre uttalat förutsätter att den nordiska vattenkraften kan användas för att balansera variationerna i vindkraftproduktionen. Det förutsätts ske genom att överföringsförmågan mellan och kontinenten och mellan länderna sinsemellan förstärks genom utbyggnad av transmissionsförbindelser till lands och till havs. Den nordiska vattenkraftens reglerförmåga är avsevärd. Till en stor del är den dock redan utnyttjad för att reglera ut förbruk- ningens normala variationer. Dessa är förhållandevis regelbundna och relativt lätta att prognostisera i den kortsiktiga drift- planeringen. En omfattande utbyggnad av vindkraften kommer att föra in en ny osäkerhetsfaktor i balansregleringsprocessen. Den varierande produktionen till följd av vindens fluktuationer kommer att överlagras på förbrukningens variationer. Det kommer att förorsaka ett ökat nettobehov av att kunna reglera ut variationerna. Det är flera faktorer som avgör hur stora dessa reglerbehov kommer att bli utöver omfattningen av den installerade vindkraft- effekten i sig själv. Med en geografiskt utspridd lokalisering minskar verkan av snabba väderförändringar genom att det exempelvis sällan är samma vindförhållanden i norra som i södra delen av . Verkan av lufttrycksfronter som kan skapa snabba produktionsvariationer i regionala vindkraftområden jämnas ut över större landytor. Utjämningen av vindkraftproduktionen över större geografiska avstånd förutsätter emellertid att elnätens överföringsförmåga är tillräcklig. En viktig förutsättning för det är att tillståndsprocessen för att förstärka nätkapaciteten kan bedrivas i minst samma takt som för vindkraftutbyggnaden. är den mycket långdragen. I annat fall uppstår instängningseffekter, som i sig kan få negativa miljöeffekter genom ökad användning av fossileldad elproduktion. är det svårt att kvantifiera det växande balans- regleringsbehovet vid specifika utbyggnadsnivåer av vindkraften. Erfarenheter från andra länder med hög utbyggnadsgrad pekar dock på att vid en utbyggnad motsvarande planeringsmålet på kan vindkraftproduktionen i samband med väderfronter variera i storleksordningen 2 000–4 000 MW . Det innebär en betydande påfrestning på balansregle- ringen, i synnerhet om den belastas av att förbrukningens dygnsvariationer går i samma riktning. Det finns inga enskilda vattenkraftstationer i som är så stora att de ensamma skulle kunna klara sådana reglerinsatser. innebär att det alltid är ett stort antal vattenmagasin och stationer i ett flertal älvar som måste engageras i sådana regleringar. Erfarenheterna visar också att väderprognoserna kan ge tämligen träffsäkra indikationer på till vilka nivåer som vindkraften ändras i samband med väderfronter. Däremot ser det ut som att det är svårt att förutsäga exakt när förändringarna inträffar. De kan ofta ske eller senare än prognostiserat. Detta är emellertid kritiskt för balansregleringen som måste ske exakt i den stund som vindkraftproduktionen varierar. För vattenkraften innebär det att reglermarginalerna för att kunna disponera om avsevärda vattenvolymer också måste innefatta denna osäkerhet i tiden. Det kan i vissa fall innebära problem med hänsyn till gångtiderna för vattnet mellan kraftstationer som ligger efter varandra i älvarna. För att i viss mån ändå sätta siffror på reglerbehovet kan följande anges. Den svenska elproduktionen behöver utnyttja ca 235 MW som momentan reglerkraft för den frekvensstyrda normaldriften. Om det sker en storskalig utbyggnad av vindkraft kommer behovet av momentan reglerkraft för frekvensstyrd normaldrift att öka med ytterligare 200–750 MW beroende på hur stor vindkraftsutbyggnaden blir. Behovet av reglerkraft bara för att hålla frekvensen på nätet kan alltså bli upp till fyra gånger så stort som . Utöver detta krävs det reglerkraft för att ersätta den vindkraft som faller bort när produktionen upphör när det inte blåser. För att kompensera detta bortfall bedöms det behövas 1 200 –4 600 MW reglerkraft som kan behöva sättas in med åtta timmars varsel beroende på hur stor vindkraftsutbyggnaden är jämfört med vad som är fallet i dag.12 I det kontinentala europeiska elsystemet har avsevärda vindkraft- utbyggnader skett framför allt i och . Detta synkront sammankopplade elsystem är mycket stort, också genom att det numera omfattar de forna samt . Andelen vattenkraft i systemet är dock liten, jämfört med den dominerande fossileldade elproduktionen och kärnkraften. 12 Storskalig utbyggnad av vindkraft – Konsekvenser för stamnätet och behovet av reglerkraft s. 23. Ett stort system kan härbärgera en relativt stor volym vindkraft genom att effektvariationer sammanlagras över större geografiska avstånd och med större förbrukningsvolymer. På kontinenten tar sig detta uttryck i avsevärda överföringsbehov främst från den omfattande vindkraftetableringen i norra och söderut. Några motsvarande förstärkningar av överföringsförmågan i det tyska elnätet har emellertid inte kommit på plats främst beroende på hinder i tillståndsprocesserna. Verkan av detta är omfattande kraftflöden genom de västra och östra grannländernas nät, som dessa inte är anpassade för. Det har skapat stora problem med att koordinera driften av dessa nät och påtagliga driftsäkerhetsrisker dvs. risker för elavbrott. Sist och slutligen måste dock nettobehovet av att reglera ut variationerna i förbrukning och icke styrbar produktion ske på något sätt. Möjligheterna att påverka förbrukningen som en dynamisk reglerresurs är i allmänhet outvecklade i . En utveckling kan dock vara på väg bland annat genom s.k. Smart grids-teknik och anpassningar av marknadsmekanismerna. Med endast marginella reglerresurser i vattenkraften så återstår det att reglera i värmekraften. I förhållande till vindkraftens snabba variationer kan inte kärnkraftens reglerförmåga betraktas som en tillgång. Den är kringgärdad av reaktorsäkerhetsmässiga begräns- ningar och kan på sin höjd delta i långsamma förplanerade dygnscykliska regleringar. Kortsiktig balansreglering i fossil- eller biobränsleeldade anläggningar innebär att dessa måste drivas med tillräckliga reglermarginaler. Det betyder att de inte kan drivas med full uteffekt som de normalt är effektivitetsmässigt optimerade för. Effektivitetsförlusterna innebär att motsvarande energi måste produceras i andra anläggningar. Med tanke på att kraftstationerna utnyttjas i en prioritetsordning med hänsyn till deras effektivitet så blir det normalt så att den ersättande produktionen måste hämtas från anläggningar med sämre prestanda och som därmed är mera miljöbelastande. Kondens- och kraftvärmeanläggningar kräver tid för att förberedas för produktion. För att ha tillräckliga reglerresurser tillgängliga förekommer det ofta att fossileldade kraftstationsblock måste hållas uppvärmda i ett beredskapsläge för att tillräckligt snabbt kunna sättas i drift. Det innebär en väsentlig bränsle- förbrukning som inte ger något värde i form av nyttiggjord elproduktion. Gasturbinanläggningar kan startas snabbt och förbrukar inget bränsle som de står startberedda. Å andra sidan har de en mycket låg verkningsgrad dvs. en stor miljöbelastning ur klimat- synpunkt när de utnyttjas. En sista möjlighet att hantera stora vindkraftvariationer är naturligtvis att begränsa själva vindkraftproduktionen om den överstiger hanterliga nivåer. Detta innebär dock förlust av förnybar produktion med motsvarande negativa miljökonsekvenser och kan jämföras med att spilla bort vattenkraft. Det förutsätter i sin tur både tekniska och legala styrmedel. I medger inte lagstiftningen att så sker genom att vindkraften har givits absolut prioritet gentemot andra produktionsslag. En extrem form av begränsning av vindkraften inträder emellertid vid mycket höga vindstyrkor då automatiken i varje vindkraftaggregat ingriper för att skydda anläggningen mot skador. Verkan i elsystemet av detta blir dock att stora produktions- volymer faller bort. Om det sker inom en kort tidsrymd ställer det motsvarande krav på produktionskapacitet och reglerförmåga på annat håll i systemet. Utbyggnaden av vindkraften planeras att fortskrida i det kontinentala elsystemet med minst dubbelt så mycket som finns installerat . Vid sidan av en möjlig utveckling av flexibla mekanismer på förbrukningssidan så är det svårt att se att några avsevärda reglerresurser kommer att tillskapas som inte innebär negativa miljökonsekvenser i klimatperspektivet. Någon utbyggnad av de kvarvarande vattenkraftpotentialerna i är inte planerad. Det är i det perspektivet troligt att även vindkraftutvecklingen i övriga kommer att skapa en stark efterfrågan på den nordiska vattenkraftens reglerförmåga. Ur en övergripande global synvinkel är detta berättigat genom att det kan bidra till att reducera den negativa miljö- och klimatpåverkan som mindre effektiva reglerresurser är förbundna med. 2.7Klimat- och sårbarhetsutredningen – SOU 2007:60 Klimat och sårbarhetsutredningen har i sitt slutbetänkande inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60) i sina överväganden fört fram bl.a. följande.13 Vi delar bedömning att en omprövning av vattendomar inte är ett generellt medel för att komma tillrätta med hela översvämningsproblematiken. Vi anser dock att det framöver med hänsyn till klimatförändringarna kommer att krävas ändringar i många av de nuvarande vattendomarna. Vi grundar detta på förväntade ökade nederbördsmängder, ökade flöden och inte minst en förändrad tillrinningsdynamik i våra vattendrag enligt globala och regionala klimatmodeller och scenarier. Sedan Miljöbalkskommitténs bedömning 2002 har osäkerheten om klimatförändringarna minskat. Det finns fortfarande osäkerheter om bland annat ändrade nederbördsmönster, men kunskapen är betydligt större . Vi står inför en förändring av 100-årsflöden och dimensionerande flöden. 100-årsflödena ökar framför allt i , västra och i delar av , se avsnitt 3.5.2, 4.2.1 och 4.2.2. Den nuvarande cykeln med snötäcke och intensiv vårflod kommer sannolikt att bli förskjuten och mindre accentuerad . Snöfall kommer till stor del att ersättas med regn i stora delar av landet. Dessa förhållanden kommer att påverka kraftindustrins förutsättningar och ändrar grunderna för en del av de nuvarande dämnings- och sänkningsgränserna. Det kommer därför att finnas ett behov både från industrins och samhällets sida av att revidera dessa. Vi har också i fallet sett att en ändrad regleringsstrategi kan minska 100-årsnivån med utan större ekonomiska förluster i utebliven elproduktion. En sådan ändrad tappningsstrategi skulle i detta fall inte behöva medföra någon ändring av vare sig lägsta sänkningsgräns eller högsta dämningsgräns. Ändringen kan eventuellt ske genom ett frivilligt åtagande från . Vi har också föreslagit att regeringen ska tillsätta en förhandlingsman för finansieringen av åtgärderna i . Vid diskussion med berörda har framkommit att vattendom är gammal, oerhört omfattande och att en omprövning skulle innebära orimliga resursinsatser, se vårt delbetänkande Översvämningshot – Risker och åtgärder för , och (SOU 2006:94). Vattendomen för kan vara unik, men det finns många vattendomar som är komplexa och där kostnaden för omprövning är ett avgörande hinder. Ekonomiska överväganden för omprövning med ersättning till andra parter och begränsningar i vad tillståndshavaren får tåla är andra hinder för omprövningar. 13 SOU 2007:60 s. 560–562. ibland orimliga då förändringar krävs för att minska risker för översvämningar. Det finns naturligtvis rättssäkerhetsaspekter i detta som måste vägas in. Sammantaget anser vi dock att 11 kapitel med regler för vattenverksamhet bör ses över, i första hand mot bakgrund av klimatförändringar och de krav dessa kan komma att ställa på ändrade tillstånd för dammar och markavvattning. Eventuell lagstift- ning för tillstånds- och ägarlösa dammar bör också behandlas. Det bör också övervägas om inte hela 11 kapitlet bör ses över mot bakgrund av att lagstiftningen på många punkter är ålderdomlig. Då infördes gjordes ingen grundligare översyn, utan den gamla vattenlagen överfördes i stort sett oförändrad till som ett sammanhållet kapitel. Inventering av dammar utan tillstånd och ägare Vid kontakt med länsstyrelserna har framkommit att det finns ett stort antal dammar som saknar tillstånd och/eller ägare. Mot bakgrund av de förändrade översvämningsriskerna bör länsstyrelserna som tillsyns- ansvariga myndigheter inventera dessa dammar och bedöma problemets storlek. Frågan bör vidare tas upp vid den översyn av vattenlagstiftningen som vi föreslår. Översyn av lagstiftningen om markavvattning Åtgärder för markavvattning, ändringar av invallningar eller vatten- uttag fordrar ändrade tillstånd eller ibland nya vattendomar. Det kan i många fall vara en komplicerad process att ändra tillstånden och vattendomarna. I ett förändrat klimat med ökad nederbörd och förändrade flöden kommer den ursprungligen avsedda funktionen som tillståndet eller vattendomen en gång avsåg att säkerställa, i många fall inte att kunna upprätthållas. Lagstiftningen inom området behöver därför ses över med utgångspunkt i förväntade klimatförändringar, med syftet att markavvattningsföretag och invallningar ska kunna behålla sin funktion utan en omfattande rättslig process. I översynen av lagstiftningen bör vikten av naturvårdshänsyn och infångning av näringsämnen beaktas, eftersom det kan vara ett alternativ att på vissa lågt liggande marker anlägga våtmark, se vidare avsnitt 4.4.2. En utredning bör genomföras för att analysera behovet av omprövningar av vattendomar med tanke på klimatförändringar. Utredningen bör se över lagstiftningen kring vattenverksamhet i sin helhet och särskilt föreslå förändringar som underlättar omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och markavvattning. Utred- ningen bör även behandla tillstånds- och ägarlösa dammar. bör få i uppdrag att inventera tillstånds- och ägarlösa dammar samt bedöma problemets storlek som ett underlag till den föreslagna översynen av lagstiftningen kring vattenverksamhet. Klimat och sårbarhetsutredningen angav vidare i sina slutsatser, förslag och konsekvensbedömningar (avsnitten 6.1–6.3) bl.a. följande.14 Sammantaget är det uppenbart att de vetenskapliga resultaten visar att kommer att påverkas kraftigt av en klimatförändring. Säkerheten i denna slutsats är tillräcklig för att kunna avgöra att långtgående anpassningsåtgärder kommer att krävas. Högre flöden och ändrat tillrinningsmönster riskerar att minska dammsäkerheten, särskilt vid mindre dammar. Den ökade nederbörden leder till förutsättningar för ökad vattenkraftproduktion, framförallt i landets norra delar, med uppskattningsvis 15-20 procent.15 Länsstyrelserna bör få i uppdrag att inventera tillstånds- och ägarlösa dammar samt bedöma problemets storlek som ett underlag till den föreslagna översynen av lagstiftningen kring vattenverksamhet. En utredning bör genomföras för att analysera behovet av omprövningar av vattendomar med tanke på klimatförändringar. Utredningen bör se över lagstiftningen kring vattenverksamhet i sin helhet och särskilt föreslå förändringar som underlättar omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och markavvattning. Utred- ningen bör även behandla tillstånds- och ägarlösa dammar. En översyn bör göras av dammsäkerhetsområdet om det nuvarande systemet svarar mot de krav på säkerhet som samhället ställer . Översynen bör pröva samhällets behov av att tydligare reglera dammägarnas egenkontroll, tillsynsvägledningens och tillsynens omfattning liksom krav på kompetens och hur tillsynen ska finansieras. Översynen är angelägen utifrån dagens klimat och utifrån förändringar i klimatet. Klimat- och sårbarhetsutredningens betänkande har sänts ut på remiss. I remissvaren noteras bl.a. följande synpunkter på ompröv- ning av vattenverksamheter. Ett flertal myndigheter tillstyrker en ökad omprövning av vattendomar och vattenverksamheter. Kammarkollegiet delar Klimat- och sårbarhetsutredningens uppfattning att den förlust av 14SOU 2007:60 s. 638 ff. 15I Elforsks rapport 07:39 Tänkbara konsekvenser för energisektorn av klimatförändringar. Effekter, sårbarhet och anpassning anges följande. Produktionspotentialen för vattenkrafts- stationer från och norrut förefaller öka med 2–. För de södra vattendragen är uppskattningarna mer osäkra, men produktionspotentialen kan komma att minska. Eftersom av vattenkraften produceras i de norra vattendragen kommer produktions- potentialen för totalt att öka. vatten som verksamhetsutövare ska tåla vid omprövning är en begränsande faktor. Vidare konstaterar att om man ska frångå traditionell tappningstrategi krävs normalt nytt tillstånd då det inte är självklart att ökade intäkter till följd av ökad tillrinning ska komma elproducenterna till godo. Det vore enligt Kammarkollegiet direkt olämpligt att ändra markavvattnings- företag utan rättslig prövning. är positiv till en utredning men påpekar att även tillståndsprocessen bör ses över. menar att det är viktigt att klargöra vilket ansvar avtappnings- och invallningsföretag har när vattenflödena ökar. och anser inte att man påvisat ett behov av att utreda omprövade vattendomar och efterlyser en djupare analys. poängterar att omprövning är dyrt. I fråga om översyn av dammsäkerhet framfördes bl.a. följande. Kammarkollegiet konstaterar att länsstyrelserna ska få i uppdrag att inventera tillstånds- och ägarlösa dammar som underlag till översynen. Uppdraget överlappar det uppdrag som Miljöprocess- utredningen (M 2007:04) fått genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:184). Kammarkollegiet skulle välkomna att rättsläget för dessa dammar ut. och Länsstyrel- sen tillstyrker. Inventering är dyrt enligt och . är positiv till förslaget. under- stryker att ägarfrågan inte alltid går att lösa. Viktigast är att skapa juridisk möjlighet att fatta beslut om nödvändiga åtgärder. konstaterar att man redan i regleringsbrevet 2008 fått i uppdrag att göra en översyn av dammsäkerhetsområdet. menar att man endast kan agera inom de ekonomiska utrymmen som erhållits avseende tillsynsarbetet. 2.8Svenska Kraftnäts utredningsuppdrag om dammsäkerhet har ett särskilt regeringsuppdrag att utreda om nuvarande system för dammsäkerhet svarar mot de krav på säkerhet som samhället ställer . Vidare ska samhällets behov av att tydligare reglera dammägarnas egenkontroll utredas avseende tillsynens och tillsynsvägledningens omfattning, organisation och krav på kompetens samt hur tillsynen bör finansieras. ska redovisa uppdraget . Bakgrunden till Svenska Kraftnäts uppdrag är att granskade de statliga insatserna för dammsäkerhet i rapporten Säkerheten vid vattenkraftdammar (RiR 2007:9). fann vid den granskningen att det fanns brister i de statliga insatserna för dammsäkerhet och rekommenderade därför regeringen att ta initiativ till en översyn. Granskningen innehöll också rekommendationer till och länsstyrelserna. 3Kartläggning av befintlig vattenverksamhet Utredningen ska enligt direktiven översiktligt redovisa hur vanligt det är att vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag helt saknar tillstånd eller ägare, regleras av en eller flera vattendomar från tiden före ikraftträdande eller saknar tydlig reglering av drift- eller underhållsansvar. Utredningen har därför tagit in uppgifter från landets länsstyrelser och miljödomstolar. 3.1Redovisning av enkätresultat från länsstyrelserna Utredningen har från landets länsstyrelser tagit in uppgifter om vattenverksamheter. Länsstyrelserna ombads uppge följande. Det totala antalet kraftverk, (andra) dammar och mark- avvattningsföretag i länet. Antalet av dessa markavvattningsföretag som har tillstånd enligt äldre bestämmelser än . Antalet av dessa anläggningar och företag som helt saknar tillstånd. Antalet av dessa anläggningar och företag som saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvar. Antalet fiskvandringshindrande dammar som saknar fiskvägar. Vidare ombads länsstyrelserna att lämna följande uppgifter angående vattenrättsliga ärenden som påbörjades –2007. Kartläggning av befintlig vattenverksamhet