sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — förvaltningsrättsliga reglerna, verkets interna regler och de grund- läggande principer som styr myndighetens verksamhet. Frågor som rör förhållningssätt och värderingar lyfts också fram i olika interna styrdokument för . I Migrations- verkets förvaltningshandbok uppmärksammas bl.a. vikten av att –sätta den enskilda människan i centrum, –respektera människors förutsättningar, gränser och okränkbar- het, –arbeta med empati, –stödja den sökande att ta till vara sin rätt, samt –ge likvärdig behandling och fatta förutsägbara beslut. I den produktionsplan som finns för mottagningsverksamheten 2008–2010 understryks att mottagningssystemet ska vara humant och värdigt under hela asylprocessen. I sammanhanget markeras bl.a. vikten av respekt och integritet och att den sökande vet var man kan vända sig för att lämna synpunkter, klagomål och förslag till förbättringar. Varje mottagningsenhet inom har regelbundna möten vid vilka diskussioner förs kring etik och förhållningssätt. Detta är enligt verket ett sätt att hålla tankarna om värderingar och förhållningssätt levande inom organisationen. Inom finns två mer oberoende organ av intresse i sammanhanget. Dessa är sökandeombudsmannen och . inrättades 2006 och har som uppgift att ta emot och utreda synpunkter och klagomål från sökande, eller sökandes representanter, avseende anställda vid . ska också medverka i kontinuerliga arbete med frågor som rör bemötande och har en etisk dimension. Inom ramen för sin verksamhet medverkar vid personalmöten, utbildningsdagar m.m. har kontinuerlig kontakt med frivillig- organisationer och andra representanter för de sökande. I sin årsrapport bedömer sökandeombudsmannen att den egna verksamhet har haft effekt.1 En grund för denna bedöm- 1 Rapport från sökandeombudsman 2007, (Dnr 111-2008- 21630). Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande ning är förhållandet att antalet hänvändelser till ombudsmannen inte ökat trots den aktiva utåtriktade verksamhet som bedrivits i relation till bl.a. frivilligorganisationer och andra representanter för de sökande. Av detta drar ombudsmannen slutsatsen att den etiska medvetenheten inom torde ha ökat. Det utses av regeringen. Rådet ska på generaldirek- törens/myndighetens begäran avge yttranden i frågor som rör utformningen av myndighetens verksamhet och som kan kräva etiska överväganden. Rådet ska bestå av högst sju ledamöter. Regeringen utser ordförande och övriga ledamöter i rådet för en bestämd tid.2 sammanträder på kallelse av ordföranden. Rådet kan på eget initiativ ta upp frågor och bjuda in medarbetare från verket till sammanträden för att belysa olika frågor. Det är dock generaldirektören som kan begära att få yttranden från rådet. Regeringen har återkommande, i Migra- tionsverkets regleringsbrev och i särskild ordning, givit myndighe- ten uppdrag med bäring på mänskliga rättigheter och bemötande. Huvudsakligen synes uppdragen ha inriktats på kompetensfrågor och varit kopplade till införandet av den nya instans- och process- ordningen. Frågor som rör barn och jämställdhet/kön har fått sär- skild uppmärksamhet, men även frågor som rör sexuell läggning och transpersoner har uppmärksammats. Av återrapporteringar framgår bl.a. att kompetensfrågorna i mycket stor utsträckning kopplats till den utredande och prövande verk- samheten, att målet om att alla medarbetare ska ha genomgått migrationsprogrammet (jfr ovan) inte alltid har kunnat nås samt att och frivilligorganisationer som bl.a. Barnens rätt i samhället () och tigande (RFSL) involverats i myndighetens utbildningsverksamhet på området. Den asylsökande individen befinner sig i en mycket utsatt position. Hans eller hennes framtid ligger, tillspetsat uttryckt, i Migrations- verkets händer. Också under vistelsen i är individen i många avseenden beroende av . Den asylsökande kan dessutom ha svåra traumatiska upplevelser bakom sig, vilket 2 SFS 2004:294 10 a §. Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande förstås präglar individen. har – såsom ansvarig myndighet för både prövningen av frågan om uppehålls- tillstånd och mottagandet av den asylsökande – en svår dubbel roll. Sammantaget innebär dessa förhållanden att den enskilda tjänste- mannen vid har en mycket komplex och grann- laga uppgift. Det är mot denna bakgrund inte överraskande att det förekom- mer klagomål och kritik mot . Snarare vore mot- satsen mer uppseendeväckande. Men just på grund av svårigheterna och komplexiteten i uppdrag är det oerhört angeläget att myndigheten prioriterar frågor som rör individens rättssäkerhet och förhållningssättet till och bemötandet av den enskilde. Som alla myndigheter som möter människor i utsatta situationer måste göra allt vad myndigheten kan för att förebygga att individer känner sig kränkta och illa behand- lade vid kontakter med verkets personal. Och, om något går fel, också effektivt kunna utreda vad som har skett och ge den enskilde någon form av upprättelse. Detta är för inte bara en fråga om att värna den enskilde asylsökandes rättssäkerhet, integritet och välbefinnande. I förlängningen handlar det om asyl- systemets trovärdighet i relation både till hela gruppen asylsökande och till den breda allmänheten. Det finns också en personalsocial dimension. Den anställde inom har sitt svåra uppdrag från regering och riksdag och måste ges den kunskap och det stöd han eller hon behöver för att klara av det på bästa sätt. utsattes för kritik för ett antal händelser avseende bemötandet av asylsökande. Den massme- diala uppmärksamheten var stor. En rad initiativ har tagits för att förstärka arbetet i relevanta avseenden. Regeringen har i sin styrning tydligare än tidigare uppmärksammat frågor kopplade till kompetens, förhållningssätt och bemötande. har också vidtagit åtgärder på eget initiativ. Förutom att inrätta en sökandeombudsman så har verket genomfört en rad utbildnings- insatser. Utredningen välkomnar dessa initiativ. Det är i ljuset av dem rimligt att anta att det finns en medvetenhet och kunskap inom organisation när det gäller frågor som rör individens rättssäkerhet och förhållningssättet till och bemötandet av den asylsökande. Utredningen vill betona vikten av kontinuitet i arbetet på detta område. Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande utvecklingsarbete har inte något realistiskt slutmål utan måste ständigt drivas vidare. Det måste fortgå oavsett budgetläge och oavsett det intresse som omvärlden, t.ex. i form av massmedia, visar det för stunden. 12.2.1Behovet av ändamålsenlig kompetens inom mottagandet av asylsökande Utredningens bedömning: Det bör säkerställas att insatser för att ge personal ändamålsenliga kunskaper om de asylsökandes rättigheter och höja medvetenheten i frågor som rör förhållningssätt och bemötande, i nödvändig utsträck- ning också når den personal som ansvarar för mottagandet. Som framgått ovan har , på eget initiativ eller på uppdrag av regeringen, vidtagit en rad åtgärder när det gäller frågor kopplade till kompetens, förhållningssätt och bemö- tande. Många insatser gjordes i samband med införandet av den nya instans- och processordningen i utlänningsärenden . Även i övrigt synes i förhållandevis stor utsträckning fokus i insatserna ha legat på de delar av organisationen som ansvarar för asylutredning och prövning. Det är naturligtvis nödvändigt att asylhandläggare och besluts- fattare har ändamålsenlig kunskap för sina respektive uppdrag. Endast så kan rättssäkerheten i asylprocessen säkerställas. Utred- ningen ser emellertid – också på detta område – en risk att mottag- ningsverksamheten inte ges vederbörlig prioritet. De anställda som arbetar med mottagningsverksamhet har omfattande kontakter med individerna. Svåra frågor kopplade till boende, hälsa, familje- situation och den sociala situationen i övrigt kan aktualiseras i dessa kontakter. Också dessa yrkesgrupper måste ges de kunskaper och det stöd de behöver. Det är därför enligt utredningens upp- fattning angeläget att säkerställa att det utvecklingsarbete som bedrivs inom på det aktuella området, i nödvän- dig utsträckning omfattar även den personal som ansvarar för mottagandet av asylsökande. Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande 12.2.2Hur tillgodose behoven hos vissa särskilda grupper av asylsökande? Utredningens bedömning: förmåga att i mottagandet identifiera och tillgodose behov hos grupper av asylsökande med särskilda behov behöver i vissa avseenden utvecklas. Det är angeläget att i den utredning av individen som görs kan identifiera samtliga för mottagandet av den asyl- sökande relevanta omständigheter. Det handlar bl.a. om sociala och hälsorelaterade omständigheter. Verket måste därför ha en bred allmän kompetens. Detta innebär emellertid inte att det är Migra- tionsverkets sak att i alla delar utreda och vidta åtgärder för att säkerställa att individens behov tillgodoses. I många fall handlar det i stället om att samverka med andra myndigheter, så som kommun och landsting, för att utreda och säkra att relevanta åtgärder sätts in (jfr avsnitt 4.3.3). Utredningen bedömer att i vissa avseenden behöver utveckla sin organisation och verksamhet för att i motta- gandet bättre kunna identifiera och tillgodose behov hos grupper av asylsökande med särskilda behov. Det finns bl.a. behov av rutiner för att i större utsträckning koncentrera asylsökande med likartade särskilda behov till en eller ett fåtal orter. För individen kan det psykosocialt vara av stor bety- delse att hamna bland asylsökande med vilka man delar livssituation eller en specifik problematik. Det är även viktigt att det finns en kritisk massa av erfarenhet och kunskap för att individen ska kunna ges ett bra stöd i mottagandet. Det gäller både den egna organisa- tionen och andra berörda instanser, som kommuner och landsting. Men det handlar inte bara om det. Det torde också i högsta grad vara rationellt ekonomiskt och gagna effektiviteten i verksamheten med en större samordning av hur grupper av asylsökande med sär- skilda behov hanteras. Ett exempel på detta är gruppen döva asylsökande. Det är en grupp med mycket specifika särskilda behov som trots detta i stor utsträckning har spridits ut över mottagningsenheterna i landet. De 40 döva asylsökande som var inskrivna i mottagnings- systemet, var placerade på 17 olika orter. Följden har blivit isole- ring för individen och brister i mottagandet. Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande har fattat beslut om att bevilja Västan- viks folkhögskola och projektmedel från flyktingfonden. Det aktuella projektet syftar just till att förbättra mottagandet och – i förekommande fall – introduktionen av döva och hörselskadade asylsökande. Projektet bygger bl.a. på att erbjuda alla döva asylsökande boende antingen vid Västanviks folkhögskola eller, vad gäller barnfamiljer, på någon av de orter där det finns specialskolor för döva och hörselskadade barn. Västanviks folkhögskola har som huvudman och erbjuder normalt utbildning av olika slag för döva. Utredningen vill understryka vikten av att följa upp projektet och att i sinom tid ta till vara goda erfarenheter i den reguljära verksamheten. I sammanhanget är det viktigt att understryka att det kan finnas ekonomiska begränsningar för att i den reguljära verksamheten införliva erfarenheter av projekt av aktuellt slag. Även om så är fallet är det angeläget att verkar för att hitta organisatoriska eller andra lösningar som gör att grupper av asylsökande med särskilda behov kan få ett bra bemötande och stöd och som också underlättar för kommuner och landsting att göra nödvändiga insatser. En möjlighet kan vara att på varje mottagningsenhet eller mot- svarande utse en tjänsteman med särskilt ansvar att stödja, sam- ordna, följa och utveckla enhetens arbete i vissa specifika avseen- den. Det skulle t.ex. kunna handla om frågor som rör jämställd- hetsaspekter i mottagandet samt bemötande av och stöd till barn, äldre, personer med funktionsnedsättningar och homo- och bisex- uella och transpersoner. Att utveckla denna typ av organisatoriska lösningar kan vara ett viktigt komplement till de utbildningssats- ningar som görs inom , men som inte omfattar alla anställda inom mottagandet. 12.2.3Värdet av extern oberoende uppföljning och granskning Utredningens bedömning: Det finns skäl att låta externa aktö- rer bidra i arbetet för att utveckla verksamhet när det gäller förhållningssätt till och bemötande av den asyl- sökande. Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande Det finns alltid en risk att en organisation blir hemmablind och – i reaktion mot en komplicerad verklighet eller kanske kritisk omvärld – sluter sig. I förlängningen kan då utvecklas attityder, språkbruk och beteenden som inte är förenliga med de krav som måste ställas i offentlig verksamhet. Liknande resonemang i fråga om har förts i såväl forskningsstudier och i den granskning som Statskontoret genomförde av 2004.3 I Statskontorets gransk- ning av påpekas bl.a. att organisationen är sluten gentemot omvärlden och att ... transparens inte varit ett utmärkande drag för verksamheten. Statskontoret konstaterar vidare i sin rapport att extern tillsyn och granskning bör medföra större öppenhet och i förlängningen också ge de asylsökande större möjligheter att hävda sina rättigheter. rekommenderas i anslutning till detta att anlita utomstående expertis för att granska olika delar av sin verk- samhet. Utredningen delar uppfattningen att utomstående expertis i olika avseenden kan tillföra verksamhet mycket. Myndigheten har själv utnyttjat extern konsult- hjälp för att se över och utveckla asylprocessen och förkorta hand- läggningstiderna i asylärenden. har också samver- kat med frivilligorganisationer. Exempelvis har Röda Korset utvär- derat hur hanterar könsrelaterad förföljelse både utifrån ett prövnings- och ett mottagandeperspektiv. Röda Korset presenterar också en utvärdering av hur och landstingen beaktar asylsökandes behov ur ett hälsoperspektiv. Utredningen menar att det kan finnas väl så goda skäl att ta extern hjälp och låta en utomstående oberoende aktör lysa igenom verk- samheten när det gäller frågor som rör förhållningssätt till och bemötande av den enskilde asylsökande. Erfarenheter av externa granskningar syftande till att kvalitetssäkra asylmottagandet i olika hänseenden finns inter- nationellt. Exempelvis har det finska i samarbete med kommunen Oravais flyktingmottagning i Öster- botten genomfört ett projekt, LATU, för kvalitetssäkring av asylmottagandet i Finland.4 Projektet har finansierats av den 3Se : I väntan på asyl. Retorik och praktik i svensk flyktingpolitik. Avhandling i etnografi, , 2004 samt Tydligare styrning av , Statskon- torets rapport 2004:20. 4För en kortfattad redovisning av studien, se: ?id=588. Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande Utgångspunkt har varit en gedigen forskningsstudie, som beskriver och analyserar det finska asyl- mottagandet ur en rad olika perspektiv. 12Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande Enligt direktiven är en övergripande utgångspunkt för utredning- ens uppdrag att asylmottagandet ska vara utformat så att det bidrar till en rättssäker, effektiv och human asylprocess med korta hand- läggningstider. En förutsättning för att rättssäkerhet och humanitet ska kunna säkerställas i verksamhet är tydlighet och en levande diskussion i frågor som rör värdegrund och förhåll- ningssätt till den enskilde. Detta är inget unikt för Migrations- verket, utan gäller alla verksamheter som innebär myndighets- utövning mot enskild. Frågor av detta slag fokuseras närmare i detta kapitel. Kapitlet inleds med en beskrivning av vilka insatser gör i sammanhanget. Därefter följer utredningens överväganden. arbetar kontinuerligt med att säkerställa att orga- nisationen och dess enskilda tjänstemän verkar i enlighet med de rättsliga och etiska principer som ska gälla för myndighetens verk- samhet. arbetar också med att utveckla servicen i förhållande till den enskilde. Det huvudsakliga redskapet för detta är en intern utbildning som kallas Migrationsprogrammet. Programmet innehåller ett antal olika delar/moment. Utbildningens innehåll och sammansätt- ning varierar efter den anställdes befattning. Obligatoriskt är dock momentet Förvaltningskunskap 1 med etik och förhållningssätt. Utbildningsmomentet ska ge grundläggande kunskaper om de Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande förvaltningsrättsliga reglerna, verkets interna regler och de grund- läggande principer som styr myndighetens verksamhet. Frågor som rör förhållningssätt och värderingar lyfts också fram i olika interna styrdokument för . I Migrations- verkets förvaltningshandbok uppmärksammas bl.a. vikten av att –sätta den enskilda människan i centrum, –respektera människors förutsättningar, gränser och okränkbar- het, –arbeta med empati, –stödja den sökande att ta till vara sin rätt, samt –ge likvärdig behandling och fatta förutsägbara beslut. I den produktionsplan som finns för mottagningsverksamheten 2008–2010 understryks att mottagningssystemet ska vara humant och värdigt under hela asylprocessen. I sammanhanget markeras bl.a. vikten av respekt och integritet och att den sökande vet var man kan vända sig för att lämna synpunkter, klagomål och förslag till förbättringar. Varje mottagningsenhet inom har regelbundna möten vid vilka diskussioner förs kring etik och förhållningssätt. Detta är enligt verket ett sätt att hålla tankarna om värderingar och förhållningssätt levande inom organisationen. Inom finns två mer oberoende organ av intresse i sammanhanget. Dessa är sökandeombudsmannen och . inrättades 2006 och har som uppgift att ta emot och utreda synpunkter och klagomål från sökande, eller sökandes representanter, avseende anställda vid . ska också medverka i kontinuerliga arbete med frågor som rör bemötande och har en etisk dimension. Inom ramen för sin verksamhet medverkar vid personalmöten, utbildningsdagar m.m. har kontinuerlig kontakt med frivillig- organisationer och andra representanter för de sökande. I sin årsrapport bedömer sökandeombudsmannen att den egna verksamhet har haft effekt.1 En grund för denna bedöm- 1 Rapport från sökandeombudsman 2007, (Dnr 111-2008- 21630). Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande ning är förhållandet att antalet hänvändelser till ombudsmannen inte ökat trots den aktiva utåtriktade verksamhet som bedrivits i relation till bl.a. frivilligorganisationer och andra representanter för de sökande. Av detta drar ombudsmannen slutsatsen att den etiska medvetenheten inom torde ha ökat. Det utses av regeringen. Rådet ska på generaldirek- törens/myndighetens begäran avge yttranden i frågor som rör utformningen av myndighetens verksamhet och som kan kräva etiska överväganden. Rådet ska bestå av högst sju ledamöter. Regeringen utser ordförande och övriga ledamöter i rådet för en bestämd tid.2 sammanträder på kallelse av ordföranden. Rådet kan på eget initiativ ta upp frågor och bjuda in medarbetare från verket till sammanträden för att belysa olika frågor. Det är dock generaldirektören som kan begära att få yttranden från rådet. Regeringen har återkommande, i Migra- tionsverkets regleringsbrev och i särskild ordning, givit myndighe- ten uppdrag med bäring på mänskliga rättigheter och bemötande. Huvudsakligen synes uppdragen ha inriktats på kompetensfrågor och varit kopplade till införandet av den nya instans- och process- ordningen. Frågor som rör barn och jämställdhet/kön har fått sär- skild uppmärksamhet, men även frågor som rör sexuell läggning och transpersoner har uppmärksammats. Av återrapporteringar framgår bl.a. att kompetensfrågorna i mycket stor utsträckning kopplats till den utredande och prövande verk- samheten, att målet om att alla medarbetare ska ha genomgått migrationsprogrammet (jfr ovan) inte alltid har kunnat nås samt att och frivilligorganisationer som bl.a. Barnens rätt i samhället () och tigande (RFSL) involverats i myndighetens utbildningsverksamhet på området. Den asylsökande individen befinner sig i en mycket utsatt position. Hans eller hennes framtid ligger, tillspetsat uttryckt, i Migrations- verkets händer. Också under vistelsen i är individen i många avseenden beroende av . Den asylsökande kan dessutom ha svåra traumatiska upplevelser bakom sig, vilket 2 SFS 2004:294 10 a §. Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande förstås präglar individen. har – såsom ansvarig myndighet för både prövningen av frågan om uppehålls- tillstånd och mottagandet av den asylsökande – en svår dubbel roll. Sammantaget innebär dessa förhållanden att den enskilda tjänste- mannen vid har en mycket komplex och grann- laga uppgift. Det är mot denna bakgrund inte överraskande att det förekom- mer klagomål och kritik mot . Snarare vore mot- satsen mer uppseendeväckande. Men just på grund av svårigheterna och komplexiteten i uppdrag är det oerhört angeläget att myndigheten prioriterar frågor som rör individens rättssäkerhet och förhållningssättet till och bemötandet av den enskilde. Som alla myndigheter som möter människor i utsatta situationer måste göra allt vad myndigheten kan för att förebygga att individer känner sig kränkta och illa behand- lade vid kontakter med verkets personal. Och, om något går fel, också effektivt kunna utreda vad som har skett och ge den enskilde någon form av upprättelse. Detta är för inte bara en fråga om att värna den enskilde asylsökandes rättssäkerhet, integritet och välbefinnande. I förlängningen handlar det om asyl- systemets trovärdighet i relation både till hela gruppen asylsökande och till den breda allmänheten. Det finns också en personalsocial dimension. Den anställde inom har sitt svåra uppdrag från regering och riksdag och måste ges den kunskap och det stöd han eller hon behöver för att klara av det på bästa sätt. utsattes för kritik för ett antal händelser avseende bemötandet av asylsökande. Den massme- diala uppmärksamheten var stor. En rad initiativ har tagits för att förstärka arbetet i relevanta avseenden. Regeringen har i sin styrning tydligare än tidigare uppmärksammat frågor kopplade till kompetens, förhållningssätt och bemötande. har också vidtagit åtgärder på eget initiativ. Förutom att inrätta en sökandeombudsman så har verket genomfört en rad utbildnings- insatser. Utredningen välkomnar dessa initiativ. Det är i ljuset av dem rimligt att anta att det finns en medvetenhet och kunskap inom organisation när det gäller frågor som rör individens rättssäkerhet och förhållningssättet till och bemötandet av den asylsökande. Utredningen vill betona vikten av kontinuitet i arbetet på detta område. Värdegrund och förhållningssätt inom mottagandet av asylsökande utvecklingsarbete har inte något realistiskt slutmål utan måste ständigt drivas vidare. Det måste fortgå oavsett budgetläge och oavsett det intresse som omvärlden, t.ex. i form av massmedia, visar det för stunden. 12.2.1Behovet av ändamålsenlig kompetens inom mottagandet av asylsökande Utredningens bedömning: Det bör säkerställas att insatser för att ge personal ändamålsenliga kunskaper om de asylsökandes rättigheter och höja medvetenheten i frågor som rör förhållningssätt och bemötande, i nödvändig utsträck- ning också når den personal som ansvarar för mottagandet. Som framgått ovan har , på eget initiativ eller på uppdrag av regeringen, vidtagit en rad åtgärder när det gäller frågor kopplade till kompetens, förhållningssätt och bemö- tande. Många insatser gjordes i samband med införandet av den nya instans- och processordningen i utlänningsärenden . Även i övrigt synes i förhållandevis stor utsträckning fokus i insatserna ha legat på de delar av organisationen som ansvarar för asylutredning och prövning. Det är naturligtvis nödvändigt att asylhandläggare och besluts- fattare har ändamålsenlig kunskap för sina respektive uppdrag. Endast så kan rättssäkerheten i asylprocessen säkerställas.