sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — påpekade inledningsvis att när en nationell domstol gör en tolkning av nationell rätt är den, oavsett om det rör sig om bestämmelser som antagits före eller efter ett direktiv, skyldig att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte så att det resultat som avses i direktivet uppnås och därmed agera i överensstämmelse med artikel 249 tredje stycket EG. Detta gäller även om det finns 30 Mål C-371/02, Björnekulla Fruktindustrier mot , 2004, s. I-5791. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning upplysningar av motsatt innebörd i förarbetena till den nationella bestämmelsen. Efter en grundlig tolkning av både den aktuella EG-rättsliga bestämmelsens ordalydelse, med hänsyn tagen till samtliga offici- ella EU-språk och direktivets allmänna systematik och syfte, kom fram till att omsättningskretsen bestod framför allt av konsumenter och slutanvändare. Beroende på vad som känne- tecknar marknaden för den ifrågavarande varan skulle hänsyn emellertid tas även till mellanledens påverkan på inköpsbeslut, och därmed till hur dessa uppfattar varumärket. De svenska förarbetena till varumärkeslagen var alltså missvisande och skulle bortses från. Effektivitetsprincipen innebär att allmänna krav ställs på genomfö- randet av EG-rätten på nationell nivå. Principen syftar därmed till samma resultat som principerna om direkt effekt och företräde, nämligen att EG-rätten ska få full verkan på nationell nivå. Mot bakgrund av effektivitetsprincipen har det ställts krav på innehållet i den process- och förvaltningsrätt som kringgärdar tillämpningen av materiella EG-rättsliga bestämmelser i medlemsstaterna. Det har också ställts krav på medlemsstaterna när det gäller att säkerställa intermistiskt skydd för enskilda individer som försöker göra gäl- lande rättigheter enligt EG-rätten. 5.6.1Begränsningar i medlemsstaternas processuella autonomi Med processuell autonomi avses att en nationell domstol som huvudregel tillämpar nationell process- och förvaltningsrätt när den prövar en talan som grundas på gemenskapsrätten. I den utsträck- ning EG-rätten inte innehåller några processuella eller förvaltnings- rättsliga bestämmelser rörande t.ex. hur en viss EG-rättslig rättig- het ska tillvaratas, ska i varje medlemsstats rättsordning anges vilka domstolar som är behöriga och vilka förfaranden som är tillämpliga för att väcka talan i syfte att tillvarata rättigheten i fråga. Den processuella autonomin är emellertid underkastad två vik- tiga villkor. Medlemsstaternas regler får med avseende på situatio- ner som omfattas av gemenskapsrätten varken vara mindre för- Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning månliga än dem som avser liknande situationer enligt nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller göra utövandet av de rättigheter som följer av gemenskapsrätten i praktiken omöjligt eller orimligt svårt (effektivitetsprincipen). Domstolen har tillämpat dessa villkor strikt och underkänt många nationella processuella regler mot bakgrund av likvärdig- hets- och effektivitetskraven. Likvärdighets- och effektivitetskra- ven har t.ex. tillämpats i en rad mål som har rört bevisregler vid återbetalning av belopp som felaktigt inbetalats till medlemssta- terna.31 Domstolen har bl.a. konstaterat att gemenskapsrätten utgör hinder mot att behöriga myndigheter i en medlemsstat åberopar nationella rättegångsregler om talefrister inför en nationell dom- stol, när talan syftar till att tillvarata de rättigheter som följer av ett direktiv som medlemsstaten inte har genomfört korrekt i sin natio- nella rättsordning.32 Detta konstaterande har emellertid modifierats i senare rättspraxis och det kan nu antas att vanliga preskriptionsti- der kan börja löpa även innan ett direktiv har genomförts korrekt i nationell rätt.33 Domstolen underkände dock i målet Cofidis en fransk preskriptionsfrist i ett konsumentförhållande mot bakgrund av effektivitetskravet.34 har sålunda uttalat att det i princip är nationella processuella regler som är tillämpliga när EG-rätten tillämpas på nationell nivå. Dock gäller att medlemsstaterna inte får införa sär- skilda, mer ofördelaktiga processuella regler, som bara tillämpas på EG-rättsliga krav. De nationella reglerna får inte heller vara sådana att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt för enskilda att tillvarata de rättigheter som följer av gemenskapsrätten.35 5.6.2Skyldigheten att säkerställa interimistiskt skydd Som framgått följer av principen om EG-rättens företräde att en nationell domstol är skyldig att göra vad som erfordras för att åsi- dosätta nationella regler som kan hindra gemenskapsrättens fulla genomslagskraft och effekt. har anfört att detta 31Se mål C-129/00, Europeiska kommissionen mot Italienska republiken, 2003, s. I- 14637. 32Jfr mål C-208/90, Emmott, 1991, s. I-4269, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-393. 33Jfr mål C-188/95, Fantask, 1997, s. I-6783. 34Mål C-473/00, Cofidis, 2002, s. I-10875. 35Se t.ex. mål 158/80, Rewe, 1981, s. 1805, svensk specialutgåva, volym 6, s. 153, punkt 44och mål C-473/00, Cofidis, 2002, s. I-10875, punkt 28 ff. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning innebär att det måste vara möjligt att vidta interimistiska åtgärder för att säkerställa EG-rättens tillämpning.36 5.6.3Rätten till effektiva rättsmedel En viktig processrättslig fråga inom gemenskapsrätten är tillgången till rättsmedel inom ramen för de nationella rättssystemen. Om enskilda inte kan göra gällande sina EG-rättsliga anspråk inför nationella domstolar och myndigheter bortfaller deras rättigheter helt. En aktuell fråga är därför om enskilda individer som åberopar bestämmelser också har en rätt till ett korresponde- rande effektivt rättsmedel inom ramen för nationell rätt. Det finns ingen övergripande gemenskapsordning för att säkerställa tillgång till rättslig prövning. Det ankommer i princip på varje medlemsstat att avpassa sin ordning så att den enskildes rätt inte bortfaller. Enligt gemenskapsrätten krävs dock att när en enskild har en rättig- het som skyddas av gemenskapsrätten ska det också finnas ett korresponderande effektivt rättsmedel enligt nationell rätt. Detta följer av rättspraxis37, av artikel 47 i EU:s stadga om grundläggande rättigheter samt av artiklarna 6 och 13 i Europa- konventionen. Exempel på sådana rättigheter är ekonomiska aktö- rers rätt att få omsätta sina varor och tjänster fritt på EU:s inre marknad och rätten för unionsmedborgare att röra sig fritt och söka arbete i EU:s medlemsstater. När dessa juridiska eller fysiska personer förvägras rätten till fri rörlighet har de rätt att få avslaget prövat inför nationella myndigheter och domstolar. Ett exempel på detta är målet Heylens.38 Detta rörde en belgisk fotbollstränare som inte fick träna ett franskt lag. Han innehade ett belgiskt examensbevis som fotbollstränare, men detta erkändes inte i . Han fick avslag av behörigt ministerium, men gavs ingen motivering och ingen möjlighet att överklaga. framhöll att eftersom fritt tillträde till anställning är en grund- läggande rättighet som enligt fördraget tillkommer varje enskild arbetstagare inom gemenskapen är det viktigt att det finns rättsme- del mot varje beslut av en nationell myndighet som innebär att denna rättighet inte beviljas, så att den enskildes rättigheter kan ges ett effektivt skydd. Detta krav utgör en allmän gemenskapsrättslig 36Se mål C-213/89, Factortame, 1990 s. I-2433, svensk specialutgåva, volym 10, s. 435. 37Se mål 222/84, , 1986, s. 1651, svensk specialutgåva, volym 8, s. 597. 38Mål 222/86, Heylens, 1987, s. 4097, svensk specialutgåva, volym 9, s. 223. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning princip som härrör från de konstitutionella traditioner som är gemensamma för medlemsstaterna och som fastställs i artiklarna 6 och 13 i . Domstolen påpekade vidare att en effektiv domstolskontroll, som måste kunna omfatta lagligheten av skälen till det överklagade beslutet, generellt förutsätter att den domstol som prövar saken ska kunna kräva att den behöriga myn- digheten redovisar sina skäl till beslutet. Om det emellertid, som i det förevarande målet, särskilt handlar om att säkerställa ett effek- tiv skydd av en grundläggande rättighet som tillkommer gemen- skapens arbetstagare genom fördraget, krävs det dessutom att arbetstagarna kan försvara denna rättighet under bästa möjliga vill- kor och att de har möjlighet att, med kännedom om alla omstän- digheter, besluta om det finns någon anledning att överklaga till domstol. Av detta följer att den behöriga nationella myndigheten i ett sådant fall är skyldig att underrätta dem om skälen till avslags- beslutet, antingen i själva beslutet eller i ett senare meddelande på deras begäran. I har frågan om effektiva rättsmedel ställts på sin spets i det s.k. Lassagårdsmålet.39 Bolaget hade ansökt om areal- stöd i enlighet med stödbestämmelserna inom ramen för EG:s jordbrukspolitik. i avvisade bolagets ansökan på grund av att den var för sent inkommen. Bolaget överklagade då avvisningsbeslutet till , som dock avslog besvären och i sitt beslut med stöd av artikel 33 § i förordningen (1994:1715) om EG:s förordningar om jordbruks- produkter angav att detta inte kunde överklagas. Lagligheten av detta fullföljdsbeslut kom efter många turer att diskuteras i Reger- ingsrätten. Bolagets talan avser ett på EG-rättslig grund framställt anspråk om ekonomiskt stöd i samband med jordbruksproduktionen. EG-dom- stolen har – med hänvisning till tidigare praxis – i det s.k. Borelli-målet (C-97/91) uttalat att den som påstår sig ha anspråk av detta slag har rätt att få sin sak prövad av domstol. anförde att kravet på rättslig kontroll av varje beslut av nationell myndighet reflekterar en allmän princip inom gemenskapsrätten som härrör från medlems- staternas gemensamma traditioner och som blivit inskrivna i artiklarna 6 och 13 i (punkt 14 i domen). Denna koppling mellan EG-rätten och andra rättskällor, menade regeringsrätten, anknöt nära till bestämmelserna i . 39 RÅ 1997 ref. 65. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning I artikel (nu artikel 6.2 EU) sägs att unionen ska som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rätt- igheterna, såsom de garanteras i och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma traditioner. Av artikel 6 i framgår bl.a. att envar ska, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oav- hängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Regeringsrätten menade att detta talade starkt för att bolaget hade rätt att få sin ansökan om arealersättning prövad av domstol. Till detta kom att det endast är domstol som med stöd av artikel 177 i fördraget (nu artikel 234 EG) får eller ska begära att EG- domstolen meddelar ett förhandsavgörande. Ett förbud mot dom- stolsprövning skulle motverka en enhetlig tillämpning av EG:s för- ordningar om jordbruksprodukter. Mot denna bakgrund fann Regeringsrätten att bestämmelserna i 33 § jordbruksförordningen om förbud mot överklagande av Jord- bruksverkets beslut inte var förenligt med EG-rättens allmänna rättsprinciper såsom dessa kommit till uttryck i exempelvis Borelli- målet. EG-rätten hade därför företräde, och bestämmelserna om fullföljdsförbud skulle inte tillämpas. En konsekvens av denna princip är att alla besvär i förvalt- ningsmål med EG-rättslig anknytning bör kunna överklagas i dom- stol. Detta torde i princip redan vara fallet på grund av de reformer som ägt rum i form av § 22 a i förvaltnings- lagen (som infördes efter domen i Lassagård) och bestämmelser om domstolsprövning i diverse specialförfattningar. Ett annat viktigt mål att nämna i sammanhanget är Regerings- rättens avgörande av i det s.k. Olivoljemålet.40 hade i en informationsskrivelse förklarat att vissa olivoljor kunde vara hälsovådliga, vilket fått till följd att dessa oljor inte köptes in av detaljhandlarna. En av olivoljeproducenterna som påverkades av detta, det italienska bolaget , klagade på infor- mationsskrivelsen. Länsrätt och kammarrätt menade dock att det inte förelåg någon talerätt eftersom det saknades ett överklagbart beslut. Informationsskrivelsen kunde inte jämställas med ett beslut. Regeringsrätten fäste dock mer vikt vid ett besluts rättsliga och faktiska verkningar än vid dess form och förklarade att bolaget hade rätt att överklaga informationsskrivelsen. 40 Mål 2696-03, Salov. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning Regeringsrätten fram till att beslutet inte hade framkommit i laga ordning eftersom förfarandet för antagande av beslut inte hade följts. I ett internationellt perspektiv är dock enskilda individers rätt till domstolsprövning fortfarande tämligen begränsad i . Det saknas t.ex. en möjlighet enligt svensk rätt att väcka fastställelseta- lan om en bestämmelses grundlagsenlighet eller förenlighet med norm av högre rang,41 vilket torde innebära att denna möjlighet ej heller står öppen för en prövning av om en rättsakt är förenlig med EG-rätten. Kravet på effektiva rättsmedel enligt EG-rätten innebär i princip att svenska domstolar inte kan vägra domstolsprövning enbart på grund av att talerätt eller andra rättsmedel saknas t.ex. enligt eller förvaltningsprocesslagen. En med- lemsstat saknar dock naturligtvis inte helt möjlighet att begränsa talerättsvillkoren inom ramen för sin process- och förvaltningsrätt. Nationella talerättsbegränsningar (t.ex. tidsfrister) stödjer sig i regel på tvingande hänsyn som själv inte kan bortse ifrån. har för övrigt i sin egen rättspraxis starkt begränsat kretsen av taleberättigade i direktstämda mål vid gemen- skapsdomstolarna (genom den restriktiva tolkningen av begreppet personligen berörd), vilket föranlett mycket kritik.42 Domstolen kan mot denna bakgrund knappast underkänna nationella talerätts- begränsningar som grundar sig på legitima samhällshänsyn avse- ende t.ex. god rättsskipning eller processekonomi. Det kan emellertid antas att , för det fall sådana samhällshänsyn åberopas, skulle kräva att de nationella begräns- ningarna motiveras så att syftet med den nationella regeln och vik- ten av att den upprätthålls kan vägas mot intresset av att den ifråga- varande EG-regeln får ett effektivt genomslag. Det kan i vissa fall krävas att en sådan begränsning är erkänd i flertalet av medlems- staterna och därmed ger uttryck för en allmänt erkänd rättsgrund- sats.43 41Jfr NJA 1987 s. 198. 42Se Hettne, J, EG:s talerättskriterier i gungning, Ny juridik nr 3:02, s. 42. 43Jfr t.ex. mål C-312/93, Peterbroeck, 1995, s. I-4599, mål C-430/93, , 1995, s. I-4705 och mål C-473/00, Cofidis, 2002, s. I-10875. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning 5.6.4Rättsmedel på nivå i På nivå kan beslut och andra åtgärder inverka på kon- kurrensen och den fria rörligheten på EU:s inre marknad. Det behöver inte vara rättsligt bindande åtgärder. Det kan t.ex. röra sig om rekommendationer från kommunerna som påverkar utländska aktörer och produkter negativt och därmed försvåra förverkligan- det av den inre marknaden. Möjligheterna till en rättslig prövning av denna typ av åtgärder är ytterst begränsad, eftersom det inte finns något förvaltningsbeslut som är överklagbart i inom svensk rätt vedertagen mening. Det kan också handla om fall där kommuner ingår avtal med enskilda företag utan att vara medvetna om de krav som därvidlag följer av EG-rätten. Möjligheten till laglighetsprövning enligt kom- munallagen är inte tillfyllest med avseende på denna typ av åtgärder. Det ska anmärkas att möjligheten till överklagande är special- reglerad på vissa områden, t.ex. upphandlingsområdet. I dessa fall behöver inte kommunallagens allmänna bestämmelser om överkla- gande tillämpas. Det finns dock fall där EG-rättsliga ärenden kan bli aktuella som inte är särskilt reglerade. I dessa fall gäller det all- männa systemet med laglighetsprövning av kommunala beslut. Laglighetsprövningen enligt kommunallagen44 är mycket be- gränsad. Klagorätten gäller för medlem av en kommun eller ett landsting,45 vilket är ett villkor som ett företag som är registrerat eller har sitt säte i en annan medlemsstat i allmänhet inte uppfyller. Dessutom gäller i fråga om klagotiden att överklagandet ska ha kommit in till länsrätten från den dag då det till- kännagavs på kommunens, eller kommunalförbundets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats.46 Ett företag som är registrerat eller har sitt säte i en annan medlemsstat och som kan ha ett befogat intresse av att överklaga ett beslut har pro- blem med att över huvud taget få kännedom om att ett beslut har fattats, åtminstone inom den gällande fristen för överklagande. De villkor som gäller för överklagande i sådana fall gör det svårt eller omöjligt, för företaget att iaktta vad som gäller för överklagande. Den gällande ordningen förefaller därmed inte gemenskapsrättsligt hållbar. 44Kommunallag (1991:900). Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning Laglighetsprövningen enligt kommunallagen har därför kritise- rats av flera andra utredningar för att vara ett i högsta grad olämp- ligt fall frågor av EG-rättslig karaktär ska prövas.47 En annan aspekt som sammanhänger med frågor om effektiva rättsmedel är möjligheten att kunna avkräva offentliga myndigheter ett beslut då ett sådant förväntas ha gynnsamma effekter för enskilda. Det räcker inte att det finns rättsmedel om överklagbara beslut inte fattas. Inom EG-rätten kallas detta ofta för passivitets- talan, vilket är möjligt att för mot EU:s institutioner. Motsvarande möjlighet finns i det flesta medlemsstaters interna rättssystem, men inte enligt svensk rätt. För att komma till rätta med sådana situationer där myndigheter underlåter att tillämpa EG-rätten (t.ex. principen om ömsesidigt erkännande), har föreslagits att det införs en möjlighet att föra dröjsmålstalan mot förvaltningsmyndigheter.48 I Sieps rapport om svensk livsmedelspolitik49 anges att långsam och överdrivet byråkratisk förvaltning utgör ett hinder mot en väl fungerande inre marknad och att det utgör en brist att svensk förvaltningsprocess saknar regler som kan förmå en förvaltningsmyndighet att fatta beslut i ett ärende, såsom en dröjsmåls- eller passivitetstalan. Det kan anmärkas att sådan långsam handläggning enligt etablerad EG- rättspraxis utgör ett ej tillåtet hinder för den fria rörligheten på den inre marknaden och sålunda är ett fördragsbrott, vilket tillräknas som medlemsstat. Det är lätt att konstatera att de problem som tagits upp i rap- porterna ovan kan leda till allvarliga hinder för den inre markna- dens funktion. Utredningen vill också anmärka att det följer av artikel 5.5 i förordning (EG) nr 765/2008 att medlemsstaterna ska fastställa förfaranden för att behandla överklaganden av ackredite- ringsbeslut, inbegripet rättsmedel, om det är lämpligt, eller som avser frånvaron av beslut. Utredningen föreslår emellertid inte sär- 47Se t.ex. Ds 1990:76, artikel 30 – om EG-rättens s.k. Cassis de Dijon- princip, s. 157 f., Hettne, J. och , M., i nationell tillämpning – Behövs effektivare tillsyn och kontroll i ? forskningsrapport för (2008). 2005/06:55 Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting. 48Se t.ex. statskontorets rapport 2006:16 Förvaltning för fri rörlighet. 49Svensk livsmedelspolitik i EU- styrning och kontroll, Sieps 2008:10. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning skilda rättsmedel avseende frånvaron av beslut på denna punkt, utan hänvisar i detta avseende till den översyn som pågår av för- valtningslagen (dir. 2008:36 En ny förvaltningslag). 5.6.6Skyldigheten att begära förhandsavgörande Av tredje stycket i artikel 234 EG framgår att domstolar som dömer i sista instans är skyldiga att begära förhandsavgörande från när deras avgörande är beroende av en gemenskaps- rättslig fråga. Underinstanser är däremot inte skyldiga att fråga. En nationell domstol får dock aldrig på egen hand förklara en rättsakt från gemenskapen ogiltig. I en sådan situation är även en underrätt skyldig att begära förhandsavgörande från EG-domstolen.50 Vad som är sistainstansdomstol kan emellertid diskuteras, särskilt när det krävs prövningstillstånd för att ett överklagande ska kunna prövas, vilket berörs längre fram. I Cilfit-domen51 klarlade när en sistainstans kan underlåta att begära ett förhandsavgörande och istället avgöra målet själv.52 Domstolen angav en rad förbehåll som medför att utrym- met för nationella sistainstansdomstolar att på egen hand tolka gemenskapsrätten är mycket litet. Den nationella domstolen ska, innan den kommer fram till att den kan underlåta att begära för- handsavgörande, vara övertygad om att de övriga medlemsstaternas domstolar och själv också skulle finna att svaret på frågan är uppenbart. Den nationella domstolen ska vidare värdera möjligheten till olika tolkningar och jämföra de olika språkliga ver- sionerna av den aktuella gemenskapsrättsliga bestämmelsen. Den ska också beakta att rättsliga begrepp inom gemenskapsrätten kan ha en annan betydelse än inom de nationella rättsordningarna och att tolkningsmetoder avviker från de nationella domstolarnas. Om dessa förbehåll är uppfyllda kan en sistainstans- domstol underlåta att begära att meddelar för- handsavgörande enligt den s.k. acte clair-doktrinen. Motsvarande gäller om tidigare besvarat en identisk fråga. I detta fall säger man att saken är acte élairé. 50Se mål 314/85, Foto-Frost, 1987, s. 4199, svensk specialutgåva, volym 9, s. 233. 51Mål 283/81, Cilfit, 1982, s. 3415, svensk specialutgåva, volym 6, s. 513. 52Se närmare Hettne, J och Otken , I (red. ), EU-rättslig metod – Teori och genomslag i svensk rättstillämpning, juridik 2005, s. 184 ff. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning Rätt till förhandsavgöranden? Nationella domstolar har alltid varit betydelsefulla för den europe- iska integrationen, men deras ansvar har växt med EG-rättens all- männa expansion och EU:s successiva utvidgning. Att nationella domstolar självständigt, utan hjälp av , löser EG- rättsliga problem när de ställs inför sådana är helt nödvändigt för att det EG-rättsliga systemet ska kunna fungera. Det är emellertid viktigt att de känner ett ansvar utöver att den nationella tvisten blir löst. EG-rätten har utvecklas genom ett samarbete mellan nationella domstolar och och är beroende av att få information om nationella förhållanden och tolkningsproblem från de nationella domstolarna. Om de tillämp- ningsproblem som uppstår i medlemsstaterna inte kommer till EG- domstolens kännedom, är det risk att den utvecklar EG-rätten på ett sätt som inte tar hänsyn till dessa problem. När utvecklade doktrinen om direkt effekt, gjordes detta i hög grad för att få feed back från nationella domstolar. Den satte ett nytt rättsmedel i händerna på enskilda individer för att EG-rätten skulle kunna utvecklas i samarbete mellan nationella domstolar och EG- domstolen. Denna tanke framgår med all önskvärd tydlighet av följande uttalande från dåvarande ordförande : The mechanism of direct effect thus played a primordial role in the execution of the Treaty. It is because individuals put it into effect before their judges, that Community law implanted itself in such record time. If there existed a Community Order of it ought to be awarded to such individuals []. When a private individual goes to court for recognition of the rights accruing to him under the treaties, it is not only in his own interest ; he becomes as it were a kind of auxiliary servant of the Community. In taking up the common rule and calling upon his judge to apply it to him, he is giving the judge the opportunity to introduce the rule into the domestic legal order. In opening up the courts to individuals, direct effect has been a key factor for legal interpenetration throughout all the Member States.