sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Ett alltmer sektoriserat förhållningssätt i EU riskerar också att ställa förvaltningen och myndigheter som verkar sektorsövergripande inför nya, svåra uppgifter. Uppdraget och dess bedrivande medför att myndigheter och enskilda har svårt att tillämpa bestämmelserna. Detta kan leda till att det uppstår onödiga kostna- der för förvaltningen och handelshinder för enskilda. I direktiven påpekas dessutom att kommer att genomföra tjänstedirektivet i svensk rätt. Därutöver har den s.k. varuförordningen eller förordningen om ömsesidigt erkännande börjat tillämpas och de EG-rättsakter som ingår i översynen av den nya metoden tillämpas från . För att undvika att dessa rättsakter ska leda till ett ännu mer oöver- skådligt regelverk finns ett behov av att bl.a. klargöra de olika funktioner och inbördes samband som svenska bestämmelser och administrativa förfaranden och procedurer har. Avsikten med utredningens betänkande är att det ska kunna bidra till genom- förandet av och anpassningen till dessa nya rättsakter. Mot denna bakgrund ska utredaren bl.a. överväga om det går att föra samman bestämmelser inom varu- respektive tjänsteområdet i ett regelverk, samt föreslå möjliga lösningar för att genomföra detta. Utredaren får också lämna förslag på andra åtgärder som utredaren finner nödvändiga. I direktiven påpekas vidare att utredarens kartläggning av bestämmelserna ska kunna användas som en informationskälla för myndigheter och andra. Utredarens slutsatser ska kunna bidra till att öka medvetenheten hos myndigheter, företag och domstolar om hur den inre marknaden fungerar och hur regelverket avseende den inre marknaden ser ut. Detta sägs kunna leda till en bättre tillämp- ning av regelverket hos både statliga och kommunala myndigheter. Förenklingar, förbättringar och kompletteringar av gällande bestämmelser ska bidra till att säkerställa en fungerande inre mark- nad samt en ökad enhetlighet, samordning och rättssäkerhet. Utredarens slutsatser ska vidare kunna bidra till att förbättra samarbetet mellan myndigheter som verkar sektorsövergripande samt mellan myndigheterna och . Företag och enskilda bör slutligen ha nytta av ett förbättrat och förenklat regelverk genom snabbare och bättre service från myndigheterna. Detta leder till en lägre administrativ kostnad för företagen. En förbättrad tillämpning av gällande horisontella bestämmelser säkerställer uppfyllandet av förpliktelser enligt EG-fördraget. kan på så sätt bättre undvika överträdelseärenden som är kopplade till funktionen av den inre marknaden genom att på ett tidigt stadium uppmärksamma behoven. Uppdraget och dess bedrivande Mot denna bakgrund ska utredaren överväga och lämna förslag på hur kunskapen om den inre marknadens funktion och om regel- verket kan ökas hos främst berörda myndigheter. Detta kan inklu- dera t.ex. praktiska åtgärder baserade på elektronisk förvaltning. Utredaren ska slutligen presentera en konsekvensutredning av de effekter som förslagen kan medföra. Konsekvenserna ska kost- nadsberäknas och om kostnaderna ökar ska förslag på finansiering presenteras. I den mån förslag läggs fram som kan komma att beröra företag ska förslagen utformas så att företagens administra- tiva kostnader hålls så låga som möjligt. När författningsändringar och andra åtgärder föreslås ska utredaren beakta behovet av en effektiv marknadskontroll av varor, inklusive konsumentprodukter, en effektiv tillsyn av tjänsteverksamheter samt relevanta aspekter av standardisering. Det anges avslutningsvis att utredaren ska följa och beakta den fortsatta beredningen av (Ju 2006:06) förslag. Utredaren ska hålla sig informerad om det arbete som pågår inom med den s.k. Standardiseringsskrivelsen. Vidare ska rapporter, skrivelser och betänkanden som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden, särskilt Statskontorets rapport (2006:16), och slut- satserna i betänkandet Öppna system för provning och kontroll- en utvärdering (SOU 2006:113) beaktas. Utredaren ska samråda med tjänstedirektivsekretariatet och den kommitté som ska se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123) samt med och övriga berörda myndigheter, utredningar och organisationer. I den mån förslag läggs fram som kan komma att påverka företagens administrativa kostnader ska utredaren samråda med . Utredarens arbete har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter och den sakkunnige. I betänkandet används därför genom- gående beteckningen utredningen. Det första sammanträdet med expertgruppen hölls , därefter har ytterligare sju sammanträden ägt rum, varav ett internat (3–). Uppdraget är som framgått av direktiven brett och omfattar ett stort antal frågor. Behovet av probleminventering och faktainhämt- Uppdraget och dess bedrivande ning var därmed inledningsvis betydande. Utredningen har också valt att inte tolka direktiven snävt. För att den svenska kartläggningen ska bli begriplig och förstås i sitt rätta sammanhang krävs en genomgång av den bakomliggande EG-rättsliga materian. Det finns därför fyra inledande avsnitt med anknytning till EU:s inre marknad, utöver själva kartläggningen. Som framgått hänvisas i direktiven till en rad tidigare utredningar och rapporter som ska tas hänsyn till. En genomgång visade emellertid att det fanns ytterligare utredningar och förslag av direkt relevans för utredningen. För att ta tillvara detta material bestämde sig utredningen för att göra en kartläggning av tidigare rapporter och utredningar (se bilaga 7). Mot bl.a. denna bakgrund förlängdes utredningens uppdrag så att slutredovisning skulle ske istället för som angavs i de ursprungliga direktiven (se bilaga 2) . Samråd har skett med (avseende framför allt genomförandet av tjänstedirektivet och varupaketet), (Dir. 2006:123), , SWEDAC samt (med anledning av dess utredning Åtgärder för bättre konkurrens). Utredaren besökte tillsammans med utredningens sekreterare och sakkunnige vid Økonomi- og i som har ett över- ordnat ansvar för inremarknadsfrågor i . Utredaren har presenterat utredningens arbete för Marknads- kontrollrådet, Svenskt näringsliv och Näringspunkten samt vid Europaforum i . Utredningen har i övrigt haft kontakt med ett stort antal myndigheter, organisationer och andra organ. En förteckning över dessa kontakter återges i bilaga 3. I kapitel 2, 3 och 4 beskrivs i tur och ordning EU:s inre marknad och dess grundläggande principer, de viktigaste inremarknadsreg- lerna i EG-fördraget och arbetet med att harmonisera produktkrav på den inre marknaden. I kapitel 5 diskuteras vilka skyldigheter medlemsstaterna har att säkra en effektiv tillämpning av EG-rätten i allmänhet och inremarknadsreglerna i synnerhet. I de två följande kapitlen beskrivs svenska förhållanden med anknytning till inre- marknadsreglerna. Kapitel 6 rör rättsliga och organisatoriska förut- sättningar för inremarknadsreglernas tillämpning i och Uppdraget och dess bedrivande kapitel 7 innehåller en kartläggning av horisontella bestämmelser som rör varor och tjänster i . I kapitel 8 beskrivs hur till- lämpningen av inremarknadsreglerna har fungerat i . Detta avsnitt är baserat på tidigare rapporter, utredningar m.m. som finns beskrivna mer utförligt i bilaga 7. I kapitel 9 redovisas utredningens överväganden och förslag. I kapitel 10 redovisas slut- ligen utredningens konsekvensanalys, följt i kapitel 11 av en författ- ningskommentar. 2 EU:s inre marknad En övergripande uppgift med detta utredningsuppdrag är att öka medvetenheten hos myndigheter, företag och domstolar om hur den inre marknaden fungerar och hur regelverket avseende den inre marknaden ser ut. I syfte att bidra till denna ökade medvetenhet samt bilda en utgångspunkt för utredningens resonemang längre fram, ägnas detta kapitel åt den inre marknaden. I det följande behandlas den inre marknadens ekonomiska betydelse, dess framväxt och utveckling, dess grundprinciper samt dess sociala utmaningar och frågan om tjänster av allmänt intresse. Därefter behandlas i särskilda kapitel inremarknadsreglerna i EG-fördraget mer i detalj följt av ett särskilt kapitel om harmonisering på den inre marknaden. 2.1Den inre marknadens ekonomiska betydelse Romfördrag förutsåg från första början skapandet av en enda integrerad inre marknad, fri från restriktioner för den fria rör- ligheten för varor, avskaffandet av hindren för den fria rörligheten för personer, tjänster och kapital samt upprättandet av en ordning som säkerställer att konkurrensen på denna marknad inte sned- vrids. Därutöver förutsågs i fördraget en anpassning av lagstiftning i enlighet med vad som krävs för att marknaden ska fungera väl och anpassning av indirekt beskattning i den gemensamma marknadens intresse. I artikel 3 i dagens EG-fördrag talas om en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, perso- ner, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna. Att detta arbete inleddes var ingen tillfällighet. Den fortgående industrialiseringen med standardisering och mass- produktion hade stött på handelshinder vid nationsgränserna. Den ökade konkurrensen på världsmarknaden hade drivit fram krav på tullskydd inom många industribranscher. stödja sin egen industrialisering i stället för att genom strukturom- vandling och regional specialisering ta till vara de gemensamma fördelar som utvecklingen medförde. Deras misslyckade försök att få balans i affärer på alltför små nationella marknader bidrog till djupa kriser och arbetslöshet som i sin tur medförde ökad protek- tionism och gav upphov till nationalistiska antidemokratiska strömningar. De båda världskrigen splittrade och försvagade de västeuropeiska staterna och förvärrade den ekonomiska situationen genom att ytterligare desintegrera den europeiska marknaden. Betydelsen av en fungerande inre marknad har inte minskat. En väl fungerande inre marknad är nödvändig för att skapa sysselsätt- ning och tillväxt och för att främja ekonomisk stabilitet. Den är särskilt viktig för att underlätta den europeiska ekonomins åter- hämtning, efter tider av ekonomisk och finansiell instabilitet. I kommissionens meddelande En inre marknad för framtidens Europa1 framhålls att den inre marknaden är en av Europeiska unionens grundpelare. Det är genom bestämmelserna om den inre marknaden som den fria rörligheten för personer, varor och tjäns- ter har omsatts i praktiken, och gett upphov till stora, konkreta fördelar för medborgare. Nya arbetstillfällen har skapats och tillväxten har stimulerats. Européerna har fått bättre möjlig- heter att bosätta sig, arbeta, studera och pensionera sig i en annan medlemsstat. Den inre marknaden har också gett konsumenterna ett större urval av varor och tjänster till konkurrenskraftiga priser, och gynnat bättre kvalitet och säkerhet. Den har skapat en uppsättning gemensamma regler för företag, och öppnat en marknad med fler än 500 miljoner konsumenter. har där- igenom blivit ett öppnare samhälle med många nya möjligheter, ett mer konkurrenskraftigt näringsliv och en stark respekt för indivi- dens sociala rättigheter, som standarderna höjts vad gäller såväl hälsa som säkerhet och miljöskydd. Kommissionen framhåller dock att även om stora framsteg har gjorts, har den inre marknaden fortfarande en stor outnyttjad potential. Dessutom behöver dess bestämmelser regelbundet anpassas till förändringar i samhället och nya utmaningar såsom globaliseringen, den ökande innovationstakten och förändringarna i sociala förhållanden och i miljön. För ett förhållandevis litet och exportberoende land som är den inre marknaden särskilt viktig. Detta visades i samband med 1 KOM(2007) 724 slutlig. inträde i EU. I skrivelse 1996/97:83 underströk regeringen vilka fördelar som följer med en inre marknad och de utmaningar som bedömdes uppkomma . I skrivelsen anges att även om handelsutbyte med länderna utanför , inte minst de snabbväxande ekonomierna i , får en allt större betydelse, dominerar den inre marknaden den svenska utrikeshandeln. utgör den en hemmamarknad för , en marknad i huvudsak utan diskriminering och med gemensamma regler. För de små och medelstora företagen är ofta närmarknader som de nordiska och den tyska naturliga som första exportmarknader. På samma sätt är det naturligt för före- tag och andra organisationer som söker leverantörer utanför Sveri- ges gränser att söka dessa i vårt närområde. Den inre marknadens betydelse för främjande av handeln, både vad gäller export och import, är enligt vad som anges i skrivelsen viktig för fortsatt posi- tiv utveckling av konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning i det svenska näringslivet. I skrivelsen pekas på ett ökande intresse för som investeringsland. Även om detta beror på ett flertal faktorer, så pekar mycket på att medlemskapet och det fulla del- tagandet i den inre marknaden är en viktig anledning till detta. Regeringens bedömning i den ovannämnda skrivelsen var att det fulla deltagandet i den inre marknaden som följde av medlemskapet har haft, och kommer att ha, en positiv effekt på utländska investe- ringar i . I skrivelsen anges vidare att det från svensk utgångspunkt sär- skilt ska understrykas betydelsen av att ha en mycket stor hemma- marknad, vilket den inre marknaden ska betraktas som för del, och det därtill knutna ökade intresset för utländska invester- ingar i . är starkt utrikeshandelsberoende och behö- ver en väl fungerande inre marknad som kan fungera som en accele- rator för såväl svensk export som import. Därför ligger det enligt vad som anges i skrivelsen i hög grad i intresse att stödja ansträngningarna att effektivisera och fullborda den inre markna- den. En väl fungerande inre marknad är enligt vad som anges i skri- velsen också i hög grad ett intresse för hela det svenska folket. De möjligheter som den inre marknaden skapar är ett viktigt instru- ment för bland annat arbetet med att skapa nya arbetstillfällen. En väl fungerande inre marknad innebär också att svenska konsumenter får bättre och billigare varor och tjänster, vilket får direkt genomslag i hushållens ekonomi. Rörligheten för personer innebär helt nya möjlig- heter för svenskar som för längre eller vill studera, arbeta eller bo i en annan medlemsstat. uppgick den sammanlagda svenska tjänsteexporten till och den sammanlagda tjänsteimporten till 357,2 miljarder kronor.2 I arbetet med genomförande av tjänstedirektivet i har uppgifter tagits fram avseende omfatt- ningen av handel med tjänster.3 Av den totala svenska utrikeshandeln med tjänster anges en betydande del ske till EU:s inre marknad. av tjänstexporten och av importen sker till och från andra länder på den inre marknaden. Potentialen för ett ökat tjänsteutbyte på den inre marknaden framstår som stor, eftersom tjänstesektorn i beräknas stå för cirka 75–av den samlade produktionen, men endast 20–av den totala handeln mellan EU-länderna utgörs av tjänstehandel.4 I propositionen om genomförande av tjänstedirektivet anges att det är svårt att kvantifiera de totala ekonomiska effekterna av direktivet. Det hänvisas till ett antal internationella studier som visar att tjänstedirektivet kan förväntas leda till att BNP inom EU ökar med cirka 0,3–0,och att den europeiska sysselsätt- ningen ökar med cirka 600 000 nya jobb och att BNP för- väntas öka med cirka 0,2–0,och sysselsättningen öka med cirka 0,1–0,utan att dessa siffror preciseras närmare. Naturligtvis måste sådana siffror behandlas med en viss försiktighet samt sättas i relation till den allmänna konjunkturutvecklingen. Sammantaget visar detta dock att det finns en betydande potential i både europeisk och svensk ekonomi som tjänstedirektivet ska bidra till att frigöra. Vad varuhandeln beträffar framgår att av svensk utrikeshandel med varor ägde rum med andra EU- och EES-länder varvid utförseln uppgick till ett värde av , och införseln till 855,3 miljarder kronor.5 De senaste siffrorna för export och import av varor respektive tjänster kan även jämföras med siffror från tiden före medlemskap i unionen, det vill säga . Av till- gänglig statistik framgår att handel med EU-stater ökade signifikativt med inträdet i EU. Värdet av den totala varuutförsel 3Genomförande av tjänstedirektivet, Prop. 2008/09:187. 4Hjalmarsson, L., Tjänstesektorn i ett effektivare ur 2009: Hur gemensam är den Europeiska gemenskapen?, Santérus förlag 2009. 5Källa: SCB. ökade från 26 907 millioner Euro 1994 till 36 629 millioner Euro 1995. Värdet av varuinförseln ökade från 24 239 mil- lioner Euro till 34 125 millioner Euro.6 Enligt var motsva- rande siffror 75 621 millioner respektive 78 211 millioner Euro7. Även om de sistnämnda siffrorna måste ses mot bakgrund av den allmänna ekonomiska utvecklingen, däribland inflationen, samt EU:s utvidgningar och 2007 framstår ökningen av handel på den inre marknaden som betydande. Det framstår som otvivelaktigt att handelsutbyte med EU- staterna har ökat med den inre marknaden och dess successiva genomförande. Samma trend känns igen för hela EU. Exempelvis växte EU-intern varuhandel i genomsnitt mellan 1999 och 2006.8 har emellertid andelen av medlems- staternas varuhandel som bedrivs inom EU sjunkit något på grund av en ökad liberalisering av världshandeln genom främst WTO- samarbetet, en trend som dock har dämpats i viss mån av EU:s utvidgningar respektive 2007.9 Effekterna av så kallad trade diversion som ofta anses följa av bildandet av tullunioner av samma slag som EU begränsas därmed, och har beräknats uppgå till mellan av EU-ländernas totala handel.10 Det kan i samband med vad som angivits ovan vara av intresse att nämna att enligt undersökningar som har gjorts på uppdrag av Europeiska kommissionen omfattas av den EU- interna varuhandeln av principen om ömsesidigt erkännande. Nationella tekniska regler anges, i avsaknad av harmoniserade regler, leda till handelshinder för produkter som lagligen har saluförts i andra medlemsstater vilket uppskattades reducera varuhandeln på den inre marknaden år 2000.11 Det har beräknats att av medlemsstaternas utförsel och införsel av varor och av dessas utförsel och 6Källa: External and intra-European Union trade – Statistical yearbook, Data 1958-2003, 2004. 7Källa: External and intra-European Union trade – Statistical yearbook, Data 1958-2007, 2008. 8Källa: Panorama of European Union trade, Data 1999-2006, 2007. 9Källa: Panorama of European Union trade, Data 1999-2006, 2007. 10Straathof, , Lejour, Möhlmann, CPB nr 168, The Internal market and the Dutch economy – Implications for trade and economic growth, , s. 14. 11SEC(2007)113. införsel av tjänster utgör en direkt följd av förekomsten av en inre marknad inom EU.12 Det har vidare beräknats att den inre marknaden har som störst effekt på omfattningen av utländska direktinvesteringar – som egentligen är en fråga om fri rörlighet för kapital men som stimule- ras av den inre marknaden i stort – men att den inre marknadens effekt på varuhandeln är i det närmaste lika stor. Effekten på tjänstehandeln är dock avsevärt mindre. De handelsfräm- jande effekterna av den inre marknaden totalt har beräknats resul- tera i en BNP-ökning inom hela EU på fram till och med . Vidare anses endast en del av de potentiella vinsterna med den inre marknaden ha uppnåtts , vilket leder till att den slutliga vinsten med den inre marknaden beräknas kunna komma att uppgå till en BNP-ökning inom EU totalt på när väl den inre marknaden är fullbordad.13 Europeiska kommissionen anger i sin konsekvensanalys avseende tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande att om man skulle kunna tillförsäkra att denna princip fungerar perfekt så skulle detta ensamt leda till en engångsökning av EU:s totala BNP med 1,8 procent.14 Dessa siff- ror måste naturligtvis ses som ungefärliga och sättas i relation till konjunkturmässiga variationer i EU-ekonomierna varför perspekti- vet för dessa resultat måste vara långsiktigt. Vidare kan tjänstedirektivet enligt vad som anges i den ovan nämnda propositionen förväntas generera positiva ekonomiska effekter på både kort och lång sikt. På kort sikt skulle vinster upp- stå genom att tjänsteleverantörer inte behöver lägga resurser på att försöka överkomma onödiga handelshinder (s.k. statiska vinster). På något skulle en ökad marknadsintegration komma att leda till att konkurrensen mellan tjänsteleverantörerna ökar och att mindre effektiva leverantörer slås ut eller köps upp av mer konkur- renskraftiga företagare (s.k. dynamiska vinster). En ökad konkur- rens leder enligt vad som anges i propositionen också erfarenhets- mässigt till fler investeringar och innovationer. Konsumenterna skulle därigenom generellt sett kunna få tillgång till ett billigare och bredare utbud av tjänster. En annan positiv effekt skulle bli att marknadsintegrationen skulle ge upphov till s.k. överspillnings- vinster i form av ett ökat utbyte av idéer och kunskaper. 12Straathof, , Lejour, Möhlmann, CPB nr 168, The Internal market and the Dutch economy – Implications for trade and economic growth, . 13Straathof, , Lejour, Möhlmann, CPB nr 168, The Internal market and the Dutch economy – Implications for trade and economic growth, . 14SEC(2007)113. överspillningsvinster behöver inte vara knutna till tjänstemarkna- den i sig utan kunna uppträda även i andra verksamheter, t.ex. där tjänster används som insatsfaktorer i olika produktionsprocesser. Motsvarande typer av effekter som de som förutspås följa av tjänstedirektivet kan förväntas följa av varupaketet på varuområdet. Sannolikt blir effekterna dock mindre omfattande på varuområdet mot bakgrund av att varupaketet inte utgör en fullt så omfattande reform som tjänstedirektivet utgör på tjänsteområdet. 2.2Den inre marknadens framväxt och utveckling Att skapa en gemensam marknad av medlemsstaternas nationella marknader är naturligtvis inte okomplicerat. Den ursprungliga tanken var att handeln och rörligheten på marknaden skulle skapas genom att nationella regler som diskriminerade utländska varor, tjänster, arbetstagare, företag eller kapital inte fick tillämpas i för- hållande till andra medlemsstater. Fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för varor (artikel 28 och 29 EG), arbetstagare (artikel 39 EG), etablering (artikel 43 EG), tjänster (artikel 49 och 50 EG) och kapital (artikel 56 EG), är alltså uttryck för den allmänna principen om icke-diskriminering. Att upprätta en gemensam marknad genom tillämpning av förbudsbestämmelser kallas för negativ integration. En fördel med denna integrationsteori är att nationella regler inte behöver ersättas med europeiska regler. har mot denna bakgrund uttalat att begreppet gemensam marknad innebär att alla hinder för handel inom gemenskapen ska avskaffas för att slå samman medlemsstaternas nationella marknader till en enda marknad, varigenom förhållanden skapas som så långt som möjligt liknar de som råder på en sann inre marknad.15 Det dröjde emellertid inte länge innan det blev helt uppenbart att enbart negativ integration var otillräcklig för att åstadkomma en fungerande inre marknad. Det var mot denna bakgrund som vitbo- ken om förverkligandet av den inre marknaden togs fram. Vitboks- programmet klargjorde och redovisade behovet av en tämligen omfattande regelgivning på europeisk nivå. Vitboksprogrammet lanserades tillsammans med en ny rättslig grund för tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning eller harmonisering. I fördraget hade behovet av harmonisering förutsetts från början, men i samband med den s.k. enhetsakten ändrades beslutsreglerna för harmoni- 15 Mål 15/81, , 1982, s. 1409, punkt 33. sering på den inre marknaden från enhällighet till kvalificerad majoritet. Detta innebar att förutsättningarna att förverkliga den inre marknaden genom regelgivning på europeisk nivå, s.k. positiv integration, väsentligen förbättrades. Slutdatum för vitboksprogrammet var 1992, men den inre marknaden kan fortfarande inte sägas vara fullbordad. I t.ex. kom- missionens meddelande om strategi för kan det utläsas att det är en prioriterad fråga att undanröja handelshinder.