sou · GWB313 · 2009-01-01 00:00:00 — Politiska beslut i positiv riktning för den förnybara elproduktionen kan emellertid resultera i att väsentligt fler investeringar kommer till stånd. Utredningen har endast tagit hän- syn till reellaTPF3FPT planer och det som är på ett lösare planeringsstadium har lämnats därhän. Utredningen vill härmed visa på behovet av att regeringen vid sin behandling av fondförslaget gör en uppdatering av prognosen för investeringsbehovet så att den reflekterar even- tuella fattade politiska beslut. Berättigad att ansöka om fondmedel är den som planerar att till elnätet ansluta en produktionsanläggning som enligt lag (2003:113) om elcertifikat (2 kap) uppfyller förutsättningarna för att tilldelas elcertifikatTPF4FPT. Fonden ska ha fyra ansökningstillfällen och beslut om tilldelning ska ske från sista datum för ansökan (se figur 4.1). Anläggningsinnehavare ska inte ha rätt att överklaga eventuella avslag. Däremot ska det vara möjligt att återkomma med en ny eller reviderad ansökan i samma ärende. Figur 4.1 Tidplan för fondens ansökningsförfarande För att få ersättning ska investeringsbehovet styrkas av elnätsföre- taget och prövas av fondens beslutsorgan. 2TP PT Se författningsförslag Elnätsinvesteringsfond 4 §. 3TP PT Har inkommit med tillståndsansökan (miljöprövning), anläggningar över 25 MW. 4TP PT Observera att detta exempelvis exkluderar havsbaserade anläggningar som placeras utanför svenskt territorialvatten eftersom dessa inte berörs av den svenska elcertifikatslagen. För vad kan man söka? Fonden kan inte delfinansiera elnät inom produktionsanläggningen, utan endast det delar i nätet som blir tillgängligt för övriga nät- användare vilket t.ex. innebär att de ledningar som är koncessions- fria inte kan bli föremål för finansiering från fonden. Högst av de kostnader som överstiger den del som elproducenten själv ska stå för (enligt utredningens förslag är en lämplig utgångspunkt per megawatt i den pla- nerade anläggningen) kan sökas från fonden. Fondens beslutsorgan kan även reducera det ansökta beloppet om den finner att delar av det ansökta beloppet inte kan hänföras till tillkommande förnybar elproduktion. Detsamma gäller om det i efterhand visar sig att det som skulle bli certifierad elproduktion i själva verket inte uppfyller kraven för att tilldelas elcertifikat. Då ska en proportionell del av ersättningen återbetalas till fonden. Fördelning av kostnader mellan producenter Förslag om förtida delning (M2006:03) delbetänkande innehåller ett förslag om delning av kostnader för anslutning i den del dessa är till nytta för andra. Bestämmelsen är tänkt att gälla för såväl uttagskunder som elproducenter. förslag bygger på principen om att kostnaderna ska fördelas på för- hand utifrån tillgänglig information om framtida anslutningar från den första anslutningen. förslag lyder som följer: Vid utformningen av en anslutningsavgift enligt första och andra styckena ska även beaktas om en förstärkning i el- nätet är till nytta för annan än anslutningskunden eller kan förväntas bli till nytta för framtida anslutningskunder från anslut- ningen. En nätavgift för anslutning för en kund som från en tidigare kunds anslutning dragit nytta av dennes anslutning, ska utformas så att den tillkommande kunden betalar samma avgift som den ursprungliga kunden för den del av anslutningen som varit till nytta för denne. När det gäller anslutningar för kunder (såväl inmat- nings- som uttagskunder) som avser att bedriva näringsverksamhet bör begränsningen av begreppet framtida anslutningskunder vara något snävare. Normalt bör dessa anses som framtida anslutnings- kunder endast när dessa har begärt en anslutning eller inkommit med en sådan förfrågan till elnätsföretaget samt påbörjat förfarandet med behövliga tillstånd för sin verksamhet. Utredningen vill härmed ansluta sig till förslag. Förutsättningen för att ansluta till förslaget är dock att del- ning mellan kunder som avser att bedriva näringsverksamhet (för inmatning av el) tillämpas så att tidsperioden inom vilken delning är aktuell uppgår till i normalfallet minimum . I det fall detta kriterium inte infrias eller regeringen beslutar sig för att inte gå fram med förslag presenteras här ett alternativ vilket bygger på delning av kostnader i efterhand: Om en nätavgift för anslutning har finansierats av fonden, av ett nät- företag eller elproducent samt det efter detta ansluts en ny produ- cent vilken har nytta av den gjorda nätinvesteringen, ska även den nya producenten vara med och betala. Förslaget innebär att detta gäller till , år sex, är sju, år år nio för att sedan upphöra. Storleken på efterbetalningen ska vara sådan att det blir likvärdigt om producenten kommer först eller om han eller hon avvaktar att andra producenter går före. Den nytillkommande producenten ska enligt utredningens förslag betala den som har finansierat nätutbygg- naden, dvs. nätföretaget eller den som har betalat nätavgiften för anslutning. Det betyder att om fonden har finansierat nätavgiften för den första producenten (förutom egenfinansieringen) så ska även tillkommande elproducenter betala motsvarande avgift till fonden. Om fonden inte är inblandad i anslutningen så ska betalningen ske till den först anslutna producenten eller i förekommande fall nät- företaget. I det fall fonden har betalat del av nätavgiften för anslut- ning skriver fonden och nätföretaget ett avtal vilket leder till en skyldighet för nätföretaget att tillämpa efterhandsbetalning i det aktuella området. Nätbolaget har en skyldighet att anmäla till fonden när efterkommande anslutningskunder ska vara föremål för betal- ning i efterhand. Anmälningsskyldigheten gäller även gentemot den enskilde elproducent som genom nätbolaget har rätt till betalning i efterhand. Förutsättningen är i samtliga fall att den initiala nätför- stärkningen har varit till nytta för efterkommande anslutningskunder. Fonden avvecklas den dag som elnätet inte kräver förbättringar (som producenterna har behov av stöd för) för att öka den förny- bara elproduktionen och/eller den dag elcertifikatssystemet upphör. Eventuellt kvarvarande kapital tillförs statskassan. För att åstadkomma en omfattande utbyggnad av produktionen av förnybar el kommer det att krävas förstärkningar i elnäten. Nuvarande regelverk innebär att elproducenten får räkna med att själv stå för nätkostnader som kan hänföras till anläggningen. För t.ex. en offshoreinstallation kan kostnaden bli mycket högTPF5FPT. För förstärkningar i nätföretagets nät orsakade av ny produktion kan i många fall en trappstegseffekt inträffa där en viss ny produ- cent med det nuvarande regelverket får betala hela kostnaden vilket i praktiken förhindrar denna producent att göra sin investering. Generellt kan det konstateras att det är svårt att planmässigt avgöra vilka delar av elnätet som kan behöva förstärkas. När det gäller vindkraften konstateras i vindkraftutredningens betänkande att det finns behov av förstärkning på ett flertal platser. Kartläggningar av vindpotentialen gjorda av visar att det ofta är platser som är glest befolkade som har goda vindlägenTPF6FPT. Detsamma torde gälla för andra produktionsformer, inte minst vattenkraft. Det innebär att anslutning av elproduktion i sådana områden kräver kost- samma investeringar i det elnät till vilket anslutning sker. Enligt nu rådande rättsläge ska det elnätsföretag som anläggningen ansluts till debitera den anslutande producenten de kundspecifika kostnader som anslutningen medför. Detta inkluderar även kostnader för för- stärkning av ovanliggande nät, såväl region- som stamnät. Skäligheten i anslutningskostnaderna blir ofta föremål för diskussioner vilka försenar utbyggnadsprocessen eller orsakar att den inte alls blir av. Detta är olyckligt eftersom det kan handla om tillkommande pro- duktion som skulle kunna främja elmarknadens utveckling. För nätinvesteringar i stamnätet gäller följande: Om kostnaderna för en förstärkningsåtgärd inte täcks genom framtida tariffintäkter samt om nyttan av förstärkningen huvudsakligen tillfaller nyetable- ringen regleras Svenska Kraftnäts kostnader för förstärkningar och anslutningskostnader genom ett s.k. investeringsbidrag från produ- centen. Om förstärkningen däremot kommer hela stamnätssystemet 5TP PT Enligt uppgift från var kostnaden för anslutning av Lillgrund per megawatt att jämföra med per megawatt vilket är snitt- kostnaden. 6TP PT SOU 1999:75. tillgodo, s.k. systeminvesteringar, står för hela kost- naden. Utredningen anser att då kostnaderna för Svenska Kraftnäts systeminvesteringar kollektiviseras till samtliga nätanvändare via stam- nätstariffen är det viktigt att även andra större nätinvesteringar kan kollektiviseras på motsvarande sätt så att det inte har någon större betydelse vilket som är nätföretaget. Det är också viktigt att de samhällsekonomiska aspekterna kom- mer in på så sätt att lösningar med lägst kostnad kommer först. Detta beaktas genom att fonden prioriterar de ansökningar som för fonden har lägst kostnad räknat per producerad energienhet. Vid en sam- hällsekonomisk bedömning måste hela den kostnad för nätförstärk- ning som skulle ha orsakats av producenten bedömas. Det vill säga kostnaden för den del av nätförstärkningen som enbart kommer producenten tillgodo, oavsett om den ligger på stamnät, regionnät eller lokalnät. Dock bör hänsyn inte tas till de systeminvesteringar som ansökan orsakar på stamnätet vid den samhällsekonomiska be- dömningen eftersom detta riskerar att orsaka diskriminering av geografiska skäl. En av huvudprinciperna för att en investering ska vara berättigad till ersättning via fonden är således att den är sam- hällsekonomiskt motiverad. Det betyder att för att en ledning ska byggas ska det finnas ett tekniskt behov, inte enbart en företags- ekonomisk fördel för en enskild part. Utredningen har fört diskussioner om huruvida det är lämpligt att nätföretaget eller den tillkommande elproducenten ska stå för ansökan om tilldelning från fonden. Endera av dessa lösningar är tänkbar. Utredningen har valt att föreslå elproducenten som ansökan- de part. Argument för detta är bl.a. att den enskilde producenten har störst incitament att få ansökan bifallen och därför är mer ange- lägen om att uppnå en ekonomiskt fördelaktig lösning. Genom att det är elproducenten som formellt erhåller medel från fonden påverkas inte ekonomiska reglering av nätbolagen efter- som det ur nätbolagens synvinkel ser likadant ut som utan fonden; nämligen att anslutningskostnaderna betalas av anslutande anlägg- ningsägare. Nätutbyggnaderna bekostas således av elproducenterna och kan medfinansieras av fonden. Ägandet till- faller fortfarande nätbolagen varvid deras kapitalbas ökar. Det är dessutom så att fonden syftar till att underlätta de samhällsekono- miskt motiverade nätinvesteringar som utan fondens medverkan inte hade blivit genomförda. Resultatet blir således att mer elnät byggs . Det är av stor vikt att undvika investeringar i nätet vilka inte behövs när de väl är byggda. Ett förslag till lösning som har framförts till utredningen är att fondens beslutsorgan ska kräva att en bestämd andel av utbyggnadspotentialen i ett område ska vara uppbokad innan fonden går in och finansierar en nätinvestering. Utredningen anser att detta beaktas i och med att fondens beslutsorgan bedömer ansök- ningarna. Om ansökaren kan göra det troligt att investeringen kom- mer att leda till en större mängd förnybar elproduktion så kommer därmed sannolikheten att ansökan accepteras att öka. Det finns där- med ett incitament från ansökaren att kunna visa att det finns ett konkret behov av utbyggnaden. Ett förslag som har framförts till utredningen är att införa en depositionsavgift på 10–av det totala investeringsbehovet. Utredningen bedömer dock att den föreslagna egenfinansieringen i tillräcklig grad medverkar till en viss återhållsamhet. En utmaning ligger i att fondens arbete kan bedrivas effektivt. Den får därmed inte belastas med för många ansökningar, vilket skulle kunna medföra att nätinvesteringar försenas istället för att underlättas. Detta är det främsta skälet till förslaget om en egen- finansiering. Utredningen anser att egenfinansieringens storlek inte bör skrivas in i lagen utan i en fondinstruktion. Detta för att den ska kunna justeras till en nivå som gör fondens arbete effektivt. Till utredningen har det även föreslagits att ersättningen från fonden ska anges i X kronor per megawatt för att bevara den styrande effekten. Utredningen har istället valt att föreslå en egenfinansie- ring på per megawatt. Denna nivå har satts utifrån den genomsnittliga investeringskostnaden för nyanslutningar av vindkraftTPF7FPT. Motivet för att ersätta endast investeringar över denna nivå är att fonden ska främja investeringar som p.g.a. fördyrande omständigheter riskerar att annars inte bli av trots att det exempelvis handlar om vindkraft i områden med goda vindförhållanden. Utred- ningen gör bedömningen att det är bättre om den initiala självrisken, här vald till per megawatt, i utgångsläget är för hög och eventuellt sedan sänks, än att börja för lågt för att sedan höja. Det är viktigt att den stora majoriteten av alla producenter av ny förnybar elproduktion gör sina investeringar istället för att av- vakta fondens beslut som mycket väl kan vara negativa. Därför är det bra med en tydlig gräns. Fondens beslutsorgan har som uppgift att ständigt tillse att endast samhällsekonomiskt motiverade investe- ringar beviljas medel. I vissa fall kan emellertid kostnadsnackdelen 7TP PT Enligt uppgifter insamlade av utredningen är denna . bestå i att anslutningen skulle orsaka behov av utbyggnad av stam- nätet. Den geografiska belägenheten är dock något som inte ska påverka bedömningen av en enskild ansökan. I Svenska Kraftnäts uppdragTPF8FPT ligger även att utveckla kraftöverföringssystemet så att de krav beaktas som ställs på verksamheten med hänsyn till bl.a. energi- politiken, regionalpolitiken och miljöpolitiken. Särskilt med hänsyn till den inriktning inom den svenska energipolitiken, som syftar till en ökad produktion av förnybar el, är det rimligt att även stamnätet, givetvis inom godtagbara kostnadsramar, utvecklas efter de behov som råder. Om fonden skulle vara tvungen att beakta Svenska Kraft- näts systeminvesteringar och planer, skulle det i praktiken också innebära att indirekt skulle kunna påverka vilka produktionsanläggningar som byggs vilket inte ligger i deras uppgift. Dessutom innebär beslut om investeringar i stamnätet att en mängd olika parametrar måste beaktas inklusive risk för effektbrist, inter- nationell elhandel, effektiv reglermarknad, effektivt utnyttjande av vattenkraftsresurser, marginaler för hantering av plötsliga händelser i systemet etc. Det skulle orsaka en mycket komplicerad process om fonden skulle tvingas beakta Svenska Kraftnäts bedömning av huru- vida en viss installation av ny förnybar kraft skulle orsaka behov av systeminvesteringar. har till utredningen även be- tonat att det inte ligger i deras uppdrag att avgöra var tillkommande elproduktion ska lokaliseras, se utdrag ur Svenska Kraftnäts vind- kraftsutredningTPF9FPT. Det måste dock noteras att utredningen ser det helt i sin ordning att fonden skulle kunna finansiera nätavgifter för anslutning till (dvs. det som kallar investe- ringsbidrag). Antag till exempel att en större vindkraftspark ska anslutas till ett regionnät och detta medför att även måste förstärka sitt nät där regionnätet är anslutet till stamnätet. I det fallet kommer kräva en nätavgift för anslutning (= ett investeringsbidrag) från regionnätet som i sin tur kommer föra denna kostnad vidare till elproducentens nätavgift för anslutning inklusive övriga kostnader för regionnätsägaren. Elproducenten har då möjlighet att ansöka från fonden om delar av sin nätavgift för anslutning, vilken därmed inkluderar en viss ersättning till Svenska 8TP PT Förordning (1991:2013) med instruktion för . 9TP PT Storskalig utbyggnad av vindkraft – några förutsättningar och konsekvenser, : Det bör nämnas att det är marknadsaktörerna som bestämmer när och var ny elproduktion skall planeras, projekteras och byggas. Svenska Kraftnäts uppdrag är att genomföra anslutningen och hantera eventuella överbelastningar av överföringskapaciteten som kanske följer av an- slutningen. Utredningen ser inget hinder i att fonden skulle kunna delfinansiera denna typ av nätavgift för anslutning förutsatt att just denna anläggning prioriteras framför andra. Ett liknande fall är om en större havsbaserad vindkraftspark (belägen innanför svenska territorialvattengränsen så att elcertifikat kan erhållas), vill ansluta sig till och bildar ett nätbolag för anslutningen mellan vindkraftsparken och en punkt i stamnätet. Om då behöver förstärka sitt nät (dock ej systeminvesteringar) och tar en avgift för detta från det nybildade nätbolaget, så kommer därmed elproducenten att betala en nätavgift för anslutning till det nybildade nätbolaget vilket inkluderar kostnaden för hela det nya nätet inklusive avgiften till . Utredningen ser inget hinder i att fonden skulle kunna delfinansiera även denna typ av nätavgift för anslutning förutsatt att just denna anläggning priori- teras framför andra. Utredningen gör dock bedömningen att en eventuell medverkan från i fondens beslutsorgan skulle riskera att med- föra att det uppstår jävsituationer där inte skulle kunna delta i beslutet, bland annat i de fall som nämns ovan. Det finns dock ingenting som hindrar att beslutsorganet adjungerar vid behov. I övrigt ser utredningen behov av att fonden har viss nyckelkompetens. Ett sådant grundläggande område är att kunna göra bedömningar om framtida förnybar elproduktion, när var och hur denna kommer att ske, eftersom det är en grundläggande kun- skap för att avgöra hur många anläggningar som behöver stöd från fonden. När det gäller värderingen av individuella ansökningar är den kompetens som besitter avseende rimligheten i kostnader för nätanslutningar av avgörande betydelse. Utredningen anser att uppdrag bör ges till Energimyndig- heten och att inventera behovet av kunskapsuppbyggnad samt av ytterligare personalresurser för ett full- gott arbete i fondens beslutsorgan. Nätföretaget har den bästa förutsättningen att överblicka det totala investeringsbehovet och de kostnader som är förknippade med detta samt att planera inför framtida behov av nätkapacitet. Då ansök- ningarna görs direkt av den enskilde elproducenten ställer det stora krav på fondens beslutsorgan att höra elnätsföretagen vid prövning av ärenden. Detta är viktigt för att få en klar uppfattning om pre- sumtiva producenters intresse av utbyggnaden. Nätföretaget har skyl- dighet att medverka till att fondens beslutsorgan får bästa möjliga beslutsunderlag. Enligt förslaget kan elproducenten erhålla högst av kostnaderna (förutom egenfinansieringen) täckta från fonden. Detta innebär att om en producent är beredd att betala en större del av kostnaderna så sjunker därmed behovet av medel från fonden och ansökan har möjlighet att få en högre prioritet. Det är viktigt att ha en tidsgräns för hur fort ansökningarna ska behandlas. Det får inte vara fondens existens i sig som utgör ett hinder för en expansion av den förnybara energin. bedöms som en lämplig tidsbegränsning från sista ansökningsdag tills det att beslutsorganet har fattat sitt beslut. Denna tidsbegräns- ning ställer dock krav på hög kvalitet på ansökningarna. För att ge beslutsorganet bästa möjliga beslutsunderlag är det lämpligt att sam- ordna ansökningarna. Utredningen har funnit att fyra ansöknings- tillfällen tillgodoser såväl producentens krav på tidsutdräkt som beslutsorganets behov av samordning. Ansökan sker medan det kan gå till beslut. Detta ger möjlighet till en månads överlappning så att beslutsorganet vid beslut av första ansökningsomgången redan har fått in den andra ansökningsomgången (se figur 4.1). Det kan t.ex. vara så att många ansöker men att den andra omgången är mer spar- sam. Beslutsorganet kan då med ledning av informationen i andra ansökningsomgången vara mer generös i tilldelningen till den första. Även om man givetvis inte hinner värdera ansökningarna i andra omgången innan den första ska beslutas så vet man var dessa är geo- grafiskt lokaliserade. Det går att avgöra om intresset är stort i ett område där man har ansökningar och det går att göra överslag för hur stort kapitalbehovet är för dessa. Detta gör en samordning möjlig av ansökningar i samma område. Det råder starka önskemål om att undvika tillska- pandet av nya myndigheter. Detta gör att man bör finna en värdmyn- dighet där fondens administration kan placeras. Fonden blir alltså inte en egen myndighet utan ett särskilt beslutsorgan hos värdmyn- digheten, t.ex. eller Energimyndig- heten. Instruktioner för en styrelse för fonden ges i instruktionen för värdmyndigheten och ledamöterna tillsätts av regeringen. Ett särskilt beslutsorgan är ansvarigt gentemot regeringen och inte i förhållande till värdmyndigheten. Förslag har även framförts som innebär att ett Nätråd bildas. Detta skulle ha en beredande funktion för fonden. I kan representanter för , Svensk Vindkraft, SERO, och ingå och sökande skulle ha möjlig- het att föredra sina ansökningar inför . Detta skulle enligt utredningen kunna fylla en funktion. Det är dock viktigt att hålla isär prioriteringar mellan olika ansökningar och beskrivningen av dessa. I fondens ansvar ingår även att säga nej till vissa ansökningar. Det är knappast rimligt att olika sakägare, som nätbolag och pre- sumtiva producenter, deltar i denna process. I beredningen ingår bland annat att göra en bedömning av hur mycket förnybar el som en viss nätinvestering kan förväntas resultera i. Det är en grundläg- gande parameter för om en ansökan ska accepteras eller inte. Det är viktigt att denna bedömning görs av en oberoende instans, dvs. inte av det föreslagna . Utredningen föreslår att fondens besluts- organ själv ansvarar för inhämtande av fakta och hur detta ska gå till i respektive fall. Vissa ansökningar kan kräva en omfattande sam- ordning och beslutsorganet kan då välja att tillkalla en referens- grupp. Det kan emellertid skilja från fall till fall vilka som ska ingå i denna grupp. Det är som nämnts ovan endast kostnader som ingår i nätavgiften för anslutning som kan delfinansieras av fonden. Fonden kan inte delfinansiera elnät inom produktionsanläggningen, utan endast det nät som blir tillgängligt för övriga nätanvändare. Detta innebär t.ex. att en anslutningsledning som är koncessionsfri inte kan bli föremål för finansiering från fonden, ej heller räknas in i den del som egen- finansieras av producenten. Utredningen har valt att föreslå att fonden finansieras genom avgifter från nätföretagen. Avgifterna fördelas mellan nätföretagen efter deras underliggande elkonsumtion hos slutkunden. Nätföre- tagen har framfört till utredningen att det är viktigt att avgiften med denna konstruktion ingår i beskattningsunderlaget för momsberäk- ningen, främst av administrativa skäl. Utredningen gör den bedöm- ningen att den svenska mervärdeskattelagen (1994:200) ger stöd för att avgiften ska momsbeläggasTPF10FPT i och med att kostnaden förs vidare till slutförbrukaren. Nätbolagen har enligt regelverket rätt att föra vidare denna typ av kostnader. Ett förslag till utredningen har varit att ta in fondavgiften via el- certifikatssystemet. Utredningen har emellertid ansett det viktigt att särskilja finansiering av nätutbyggnad från elcertifikatssystemet som har som syfte att främja utbyggnad av förnybar elproduktion. 10TP PT Enligt artikel 78 i mervärdesskattedirektivet 2006/112/EG som den svenska mervärdes- skattelagen, ML, bygger på, och 7 kap 2 § ML gäller att moms tas ut på ett beskattnings- underlag som innefattar priset på varan inklusive skatter, tullar, avgifter och övriga pålagor exklusive moms. Även före EU-inträde gällde principen om att moms tas ut på ett underlag inklusive annan skatt än själva momsen.