sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — I meddelandet rörande EU:s nya havspolitik föreslås exempelvis att i ökad utsträckning bör utveckla en gemensam förvaltning mellan närliggande länder. som och ställer sig dock inte positiva till att denna typ av gemensamma insatser företas på en basal förvaltningsnivå. Man hänvisar då främst till de juridiska komplikationer som kan uppstå vid myndighetssamarbete mellan länder, i och med att ett lands lagstiftning inte kan ges företräde framför ett annat. Vilka mervärden eller kostnadsbesparingar detta eventuellt skulle kunna medföra blir en sekundär fråga så länge arrangemangen stöter på dessa juridiska komplikationer, menar man. Det finns inga juridiska regelverk som medger samarbeten mellan länder i någon bindande form, förutom i de enstaka fall gränsöverskridande kommunalförbund kunnat bildas för att lösa en förvaltningsuppgift. European Grouping of Territorial Coopera- tion, EGTC, är därtill ett nytt legalt instrument inom EU som medger lokala och regionala organ m.fl. från EU:s medlemsstater att skapa samarbetsgrupperingar i form av juridiska personer.TPF2FPT Möj- ligheten har införts för att underlätta för bedrivandet av gränsöver- skridande samarbeten. EGTC skapar sin egen struktur, äger till- gångar och anställer personal. EGTC syftar dock främst till genomförande av projekt för territoriellt samarbete inom EU, vilket innebär att insatserna i huvudsak är av temporär och experi- mentell karaktär. Samarbete kring förvaltningsfrågor mellan har främst förekommit inom ramen för EU:s Interregprojekt. 2TP PT Reglering 1082/2006/EC, och Rådet . Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Dessa projekt syftar i många fall till att testa modeller för samver- kan och gemensam förvaltning mellan länderna inom ett specifikt problemområde. Ofta är initiativen av innovativ och tvärsektoriell karaktär. finns således många exempel på hur förvaltningsfrå- gan har angripits på gemensamhetsbasis av såväl myndigheter som kommuner, regioner och organisationer i . Kun- skap kring vilka möjligheter och begränsningar som finns vad gäller gemensamma förvaltningssamarbeten är dock ännu begränsad. 3.2.2Förberedelser inför det direktivet i övriga Inom samtliga EU-länder i anser man sig ha den organisation som krävs för att genomföra det direkti- vet. Det som krävs i ett första led är att en eller flera myndigheter pekas ut eller nomineras som ansvariga för genomförandet. Samt- liga berörda länder kommer att göra detta . I samtliga länder anges också att integration mellan land och hav är mycket viktig för det framtida havsmiljöarbetet. Hur detta kommer att avspegla sig i organisationsstrukturen i och med de förändringar som kommer att införas är dock inte avgjort ännu, och således inte heller kopplingen mellan ramdirektivet för vatten och det direktivet. Implementeringen av det direktivet väntas ta olika i länderna. I vissa länder räknar man inte med att kunna inrätta de nationella planer som ska införas inom de från direktivets antagande. I flera av länderna uttrycker man därtill pessimism rörande direktivets målsättning om att uppnå en god havsmiljöstatus , särskilt för . Man menar på flera håll att åtgärdsprogrammen på sin höjd kan vara fastställda i sin helhet . I ska dess- utom ett par av målsättningarna ha uppnåtts , vilket man i flera länder uttrycker än större skepsis inför. Det är främst de utsläppstak för fosfor och kväve som definierats inom aktionsplanen som flera länder uttrycker skepsis inför. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet 3.3En svensk myndighet med ansvar för genomförandet av EU:s direktiv Jag föreslår att utses som ansvarig myndighet för genomförandet av EU:s direktiv samt den övergripande havsförvaltningen i . ska formellt samråda med andra berörda myndigheter i frågor som rör genomförandet av det direktivet. ska också ansvara för att förse den av utredningen föreslagna havsplaneringsmyndigheten () med samlat nationellt planeringsunderlag om det landskapet (se kapitel 4). EU:s direktiv förutsätter enligt artikel 7 att länderna utser en eller flera nationella myndigheter som ytterst ansvariga för genomförandet av direktivet. Myndigheten kommer att få omfattande befogenheter. Denna ska bl.a. utarbeta och kontinuer- ligt följa upp genomförandet av den nationella strategi som man förbundit sig till genom det direktivet. Myndighetens uppgift består inledningsvis i att ihop med övriga och Nordsjöländer (som gränsar till och ) fastställa faktorer som kännetecknar god miljöstatus i de områdena med tillhörande kriterier, samt metodstandar- der som möjliggör jämförelser mellan regioner. Miljömål och program för löpande övervakning ska vidare utarbetas så att regelbunden utvärdering kan företas. Medlemsstaterna ska därefter fastställa och genomföra åtgärdsprogram för hög miljöstatus base- rade på försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder. ska kunna bedöma samstämmigheten i åtgärderna mellan länderna, varför regelbunden och utförlig rap- portering är av vikt. Myndigheten ska vara den samordnande parten för genomförandet av det direktivet i . Detta innebär främst att följa upp genomförandet av de system och funktioner som inrättats i enlig- Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet het med direktivet. Genomförandet av direktivet kräver god sam- ordning vad gäller lagar och regler. Den svenska strukturen för havsmiljöförvaltning är dock splittrad på ett flertal myndigheter. Samordning sker främst genom SAMHAV, en samordningsgrupp bestående av myndighetschefer ansvariga för havsmiljöfrågor. SAMHAV har dock inte har några formella befogenheter. Myndigheten ska specifikt ansvara för: Uppföljning kring det direktivets genomförande gene- rellt och rapportering till EU härvid. Uppföljning av det svenska miljömålet Hav i balans samt Levande kust och skärgård, samt den svenska havsmiljöpolitiken i allmänhet. Beställning av dataunderlag och viss rapportering till EU och HELCOM. Myndigheten ska samordna insamling av data från alla tänkbara intressenter som har verksamhet inom detta fält, varigenom ett viktig fokus blir på landbaserade föroreningar. Samordning av miljöövervakningen. Att samordna sektorer och lyfta fram den ekologiska aspekten rörande strategiska havsresursfrågor inför tillämpandet av EU:s framtida havspolitik. Att medverka i internationella projekt som rör dessa frågor. Fiskresursen ska i mesta möjliga mån innefattas i det samlade havsmiljöarbetet. Myndigheten ska ytterst ansvara för naturre- sursen fisk genom sitt helhetsansvar för biologisk mångfald i havsområdena. Myndigheten ska också samverka med vattenmyndigheterna kring frågor som rör integrationen mellan land och hav. är den centrala myndigheten för genomförandet av den svenska miljöpolitiken. Det finns dock fler aktörer som har viktiga funktioner inom havsmiljöförvaltningen och som därför skulle kunna utnämnas till ansvarig myndighet för det direktivets genomförande. Alternativt skulle ansvaret kunna delas Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet mellan två eller flera ansvariga myndigheter. Nedan följer en kart- läggning samt diskussion kring vilken eller vilka myndigheter som kan anses mest lämpade för uppdraget med utgångspunkt tagen i myndigheternas nuvarande ansvarsområden. uppdrag är att på ett övergripande plan tillse att miljöpolitiska beslut genomförs. Verket har enligt instruk- tionen ansvar för att vägleda andra centrala, regionala och lokala myndigheter i miljö- och tillsynsfrågor, att driva mål och ären- den i domstolar och att följa hur utvecklas. Verket har också i uppgift att föreslå ändringar i lagstiftning och andra miljöpolitiska styrmedel, att övervaka och rapportera om miljö- tillståndet, att initiera forskning samt iaktta skötsel av skyddade områden med mera. Verket ska vara pådrivande och samlande i miljöarbetet genom att vägleda, samordna, följa upp och utvär- dera miljö- och tillsynsarbetet i förhållande till myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet och andra centrala, regionala och lokala myndigheter. ska också, enligt det förslag som utredningen ger, ansvara för frågor kring integrering av hav och land i samverkan med vat- tenmyndigheterna (se kapitel 5). Inom finns , vars verksam- het syftar till samordning för möjliggörande av miljökvalitets- målens uppfyllande. har i uppdrag att rapportera till regeringen hur arbetet med miljömålen fortskrider och att vid behov identifiera ytterligare åtgärder. Rådet ansvarar för att övergripande samordna samt fördela medel till miljöövervakning och miljömålsuppföljning. Inom finns vidare Rådet för havsmiljöfrå- gor som är ett rådgivande organ i havsmiljöarbetet. Naturvårds- verket är också sammankallande och ordförande för . föreslår i kapitel 5 att dessa båda organ ombildas till ett havsmiljöråd. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet är den statliga myndighet som ansvarar för nytt- jande och bevarande av fiskresurser. Man utarbetar lag- stiftning och långsiktiga förvaltningsplaner för fiske och vatten- bruk och bedriver forskning om fisk, fiskevård och fiske samt utvecklar metoder och redskap. medverkar i EU- arbetet genom förhandlingar kring fiskefrågor. Man har även det övergripande ansvaret för svensk fiskerikontroll. Verket ska bidra till en ekologiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion. Fiskefrågor är dåligt integrerade med övriga frå- gor i . EU:s fiskeripolitik ger gemenskapen exklusiv bestämmanderätt på området, varför åtgärder är svåra att vidta utanför dessa ramar. har inrättat ett sammanslaget direktorat för fiske och maritima frågor för att uppnå en bättre ämnesmässig integration, DG Affairs. I t.ex. har man inrättat and Fisheries Directorate inom administrationen, i syfte att tillse att policies integreras gällande hela det ämnesom- rådet. () är central förvaltningsmyndighet för meteorologiska, hydrologiska och oceanografiska frågor. ska förvalta och utveckla information om väder, vatten och klimat och därigenom bistå relevanta aktörer med beslutsunderlag. Institutet ska vara en resurs i det svenska miljöarbetet och tillhandahålla planerings- och beslutsunderlag för väder- och vattenberoende verksamhe- ter. har i uppgift att bedriva anslagsfinansierad verksamhet, uppdrag från andra myndigheter och affärsverksamhet på kom- mersiella villkor. Allmänna prognoser och varningar, branschin- riktade tjänster, simuleringar och analyser, statistik, klimatstu- dier och forskningsuppdrag är några exempel. bedriver också regelbunden övervakning av havsmiljön i utsjöområden, samt är nationell datavärd för oceanografiska och biologiska miljöövervakningsdata. I finns fem vattendistrikt med en länsstyrelse som vat- tenmyndighet i varje distrikt. ansvarar för vattenförvaltningen inom distriktet. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet det övergripande ansvaret för att tillse att EU:s ramdirektiv för vatten genomförs i . fokuserar på avrinningsområden och omfattar all förekomst av ytvatten och grundvatten. Vid genomförandet av det direktivet kommer samverkan mellan den ansvariga myndigheten för havsmiljön och landets vattenmyndigheter att vara av vikt eftersom åtgärder för landbaserade föroreningar kommer att vara centrala för att nå direktivets kvalitetsmål . Det har dock inte varit aktuellt att föreslå vattenmyndigheterna som ansvariga för genomförandet av EU:s direktiv. Länsstyrelserna, som ansvarar för miljöövervakning regionalt, bör fortsatt inneha detta ansvar vid genomförandet av det direktivet. Ett nära samarbete mellan länsstyrelserna och havsmyndigheten förutsätts därför. Flera andra myndigheter förutom de som nämns här kommer att ha viktiga roller i genomförandet av det direktivet. 3.3.4En specifik myndighet som ansvarig Det har funnits tre möjliga upplägg i valet av en myndighet med ansvar för genomförandet av det direktivet. Valet har stått mellan att antingen utse en specifik myndighet som ansvarig, alternativt myndigheter i samverkan som ansvariga eller att inrätta en helt ny havsmyndighet. Utredningen har bedömt att en specifik myndighet bör utses då det är av största vikt att peka ut en sådan för att kunna bedriva ett kraftfullt, tydligt och transparent arbete. Utredningen har också bedömt det som viktigt att havs- myndigheten kan samordna sitt arbete med vattenmyndigheterna. I fråga om samarbete med andra länder är det också viktigt att en myndighet står som ansvarig för genomförandet, så att det är tyd- ligt vart man vänder sig för att jämföra resultat, utveckla gemen- samma åtgärder och för att inhämta information. Valet av myndighet har främst stått mellan , och , vilka samtliga har viktiga funktioner i havsmiljöförvaltningen. ansvarar för merparten av de övervaknings- och beställarfunktioner som i sin utvecklade form kommer att vara viktiga i genomförandet av EU:s direktiv. har inte inte ett miljöpolitiskt huvud- uppdrag och har därför inte kunnat komma i fråga för att självstän- Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet digt ansvara för myndighetsfunktionen. Inom har man inte tidigare någon direkt erfarenhet av att hysa funktioner för havsmiljöförvaltning vid sidan av förvaltning av fiskeresurserna. Utredningen har övervägt huruvida uppgifter skulle kunna flyttas från till en ny myndighet, alternativt att tilldela Fis- keriverket nya uppgifter och då utse denna till havsmyndighet. uppgift skulle då också bestå i att ansvara för det operativa arbetet inom den gemensamma fiskeripolitiken inne- fattande beställningsansvar för data rörande arter och bestånd. Utredningen har dock funnit detta alternativ mindre bra. Att omorganisera är en mycket omfattande uppgift som inte bedömts som möjlig att genomföra inom ramen för detta upp- drag. Slutsatsen blir därmed att bör utses som huvudansvarig för genomförandet av EU:s direktiv då upp- draget ligger i linje med ordinarie verksamhet. bedöms ha den struktur, organisation och posi- tion som krävs för att kunna axla ansvaret som havsmyndighet. Samverkan med övriga relevanta myndigheter kring genomförandet bör fastläggas i instruktion. Ett stort antal myn- digheter och andra aktörer kommer att vara involverade i genomfö- randet på olika sätt. 3.4Samarbete genom mellanstatliga organ och konventioner för att genomföra det direktivet Jag föreslår att långsiktigt arbetar för att stärka HELCOM:s position som mellanstatlig aktör för havsmiljöar- betet i . bör föreslå att den politiska process som förs inom HELCOM stärks genom årliga möten på hög nivå mellan län- dernas miljöministrar. bör ambitionen vara att ländernas regeringschefer möts för att understryka havsmiljö- frågans prioritet. Jag föreslår också att verkar för att en kommitté inrättas inom HELCOM vars uppgift ska vara att ta emot rap- porteringar kring medlemsstaters underlåtenhet att fullgöra de Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet åtaganden man överenskommit genom Helsingforskonventio- nen och . Kommittén ska också arbeta för att synliggöra resultat och brister i ländernas havsmiljöar- bete. En plan för agerande inom HELCOM och OSPAR bör infogas i den allmänna handlingsplanen för det svenska havsmiljöarbetet i det mellanstatliga sammanhanget vilken före- slås i detta kapitel. 3.4.1Betydelsen av mellanstatligt miljösamarbete Merparten av Östersjösamarbetet rörande havsmiljön är mel- lanstatligt. Undantaget är fisket, där beslut främst fattas på gemen- skapsbasis. Beslut rörande jordbruk fattas på gemenskapsbasis likaså, men sektorn är dock inte integrerad med havsmiljöfrå- gan i någon större utsträckning. Inom naturvårdsområdet finns vissa områden där beslutanderätten är begränsad för medlemssta- terna, exempelvis genom art- och habitatdirektivet. Huvudsyftet med de mellanstatliga överenskommelserna är att reglera samarbe- tet mellan stater inom ett visst område. Även om alla konventions- parter är rättsligt förpliktade att fullgöra sina åtaganden saknas det oftast en effektiv mekanism som säkerställer efterlevnad av för- pliktelser. Dessutom är förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt, vilket normalt regleras i varje lands grundlag, avgörande för om en viss konventionsbestämmelse kan åberopas inför nationella domstolar. Vad gäller konventioner för den miljön är dessa dock vanligtvis utformade så att det i princip är omöjligt att direkt tillämpa dessa i det nationella rättssystemet. Det krävs därför alltid nationella anpassningsåtgärder och viss omskrivning av konvent- ionstexten i nationell lagstiftning. De flesta kända källorna till miljöproblem i den miljön har reglerats genom internationella avtal och överenskommelser. Syftet med dessa är vanligtvis inte att tvinga parterna att agera på ett visst sätt utan att samordna nationella insatser och främja sam- arbete inom ett visst område. Det ligger i sådana avtal och överens- kommelsers natur att innehållet är resultatet av många kompromis- ser. har de antagits genom ett enhälligt beslut och återspeg- lar därför normalt den minsta gemensamma nämnaren i parternas politiska vilja. Förutom den inbyggda svagheten som är en följd av de oftast lågt ställda målen och sättet på vilket dessa konventioner Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet förhandlas och antas, påverkas effektiviteten också av vilka befo- genheter deras förvaltningsorgan innehar. Helsingforskonventionen, som förvaltas av HELCOM, och , som förvaltas av OSPAR, är de mellan- statliga regionala överenskommelser för havsområden i vilka ingår. 3.4.2HELCOM som mellanstatlig aktör () är en mellanstatlig organi- sation för genomförande av Helsingforskonventionen (upprättad 1974 och omarbetad 1992) innefattande nio länder i Östersjöområ- det samt . Ordförandeskapet i HELCOM roterar mellan länderna på tvåårsbasis. är ordförande 2010- 2012. Ländernas miljöministrar möts inom HELCOM på icke regelbunden basis. Ländernas stats- och regeringschefer möts inte inom ramen för HELCOM. Arbetet sker huvudsakligen i fem tematiska grupper. Dessa är HELCOM MONAS som övervakar och utvärderar tillståndet i den miljön och effekter av vidtagna åtgärder; HELCOM LAND som arbetar med frågor kring landbaserade föroreningskällor; HELCOM HABITAT som arbetar med skydd av natur och biologisk mångfald, HELCOM vars ansvarsområde är föroreningar från fartyg; samt HELCOM RESPONSE vars arbetsområde rör åtgärder för att förebygga och lindra effekterna av föroreningsolyckor. Arbetet består främst i att utarbeta rekommendationer för miljöarbetet i genom den samlade information om miljötillståndet som inhämtats under . HELCOM arbetar med ekologiska mål utifrån en gemensam vision samt agerar övervakande för att tillse att målsättningarna inom ramen för Helsingforskonventionen uppfylls. HELCOM fungerar som styrande organ för konventionen, vilken innefattar överenskommelser kring reducering av utsläpp samt restaurering av havets ekologiska balans. HELCOM fungerar också som en infor- mationspunkt gentemot myndigheter och andra aktörer gällande situationen för den miljön, effektiviteten av olika åtgärder samt gemensamma initiativ vilka kan utgöra grund för beslutsfat- tande i internationella fora. Utformningen av riktlinjer och handl- ingsplaner bedrivs i arbetsgrupper bestående av forskare samt representanter från ländernas miljöministerier och antas vid möten Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet på ministernivå, vilka hålls när detta anses påkallat. HELCOM:s arbete finansieras primärt av medlemmarna. Inga bindande överenskommelser upprättas mellan medlems- länderna inom ramen för HELCOM. I stället utarbetar man tillägg till Helsingforskonventionen genom allmänna rekommendationer för miljösamarbetet. Detta brukar av kritiker betecknas som en av Helsingforskonventionens stora svagheter. Diskussionen kring bindande respektive icke bindande åtaganden har tidigare berörts i detta betänkande, särskilt i kapitel 1. Det bör dock i sammanhanget nämnas att OSPAR, som beskrivs nedan, har ett tydligare och något mer långtgående uppdrag under än vad HELCOM har gällande Helsingforskonventionen. Inom OSPAR föreskrivs uttryckligen att kommissionen ska bedöma huruvida parterna följer konventionen och de beslut och rekommendationer som antagits i enlighet med denna. Detta ska dock ske på grundval av rapporter från parterna själva. När så anses lämpligt får OSPAR också besluta om och kräva åtgärder för att konventionen och beslut som fattats i enlighet med denna ska följas i sin helhet (artikel 23). Det handlar dock inte om någon oberoende granskning eftersom OSPAR är sammansatt av parternas representanter. Det faktum att EU är part i de flesta konventioner som är rele- vanta för skyddet av den miljön i och gör emellertid att dessa konventioners innehåll blir konkret och bindande inom konventionsparternas inhemska rättsordningar. Det blir genom kopplingen till EG-direktiven lättare för varje EU- medlemsstat att kontrollera hur andra konventionsparter fullgör sina åligganden. Handlingsprogrammet The Baltic Sea Joint Comprehensive Envi- ronmental Action Programme (JCP) utarbetades inom ramen för HELCOM , med syftet att återställa ekolo- giska balans. Man identifierade 132 hot spots vilka hade negativ inverkan på miljö. har en stor del av av dessa hot spots eliminerats, varav dock bara ett fåtal i . Inom Northern Dimensions miljöpartnerskap arbetar man bl.a. med att minska inverkan på havsmiljön från dessa hot spots. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Länderna inom HELCOM enades om en gemensam handlingsplan för miljöarbetet, HELCOM:s aktions- plan. Denna är tänkt att i stora delar utgöra grunden för imple- menteringen av EU:s direktiv i det regionala samman- hanget. Aktionsplanen syftar till att befästa gemensamma principer för mätning, övervakning och analys av den miljöns till- stånd. I aktionsplanen anges en vision för miljö, ett antal tydliga ekologiska målsättningar samt ett flertal operationali- serade målsättningar. Aktionsplanen bygger på principer om normpåverkan (dvs. att länderna utövar påtryckning gentemot var- andra) i stället för bindande beslut. I aktionsplanen påtalas också ett behov av storskalig fysisk planering i utsjöområdet. De flesta internationella konventioner inom miljöområdet tilläm- par någon form av rapporteringssystem enligt vilket medlemssta- terna mer eller mindre regelbundet rapporterar vilka åtgärder som vidtagits för att genomföra de förpliktelser konventionen uppstäl- ler samt eventuella problem som staterna haft i detta arbete. Hel- singforskonventionens parter ska regelbundet rapportera till HELCOM om rättsliga, reglerande eller andra åtgärder som vidta- gits för genomförande av bestämmelserna i konventionen, dess bilagor samt de rekommendationer som antagits (artikel 16). Rap- porteringen ska även omfatta effektiviteten av de åtgärder som vidtagits och problem som uppmärksammats i samband med genomförandet av bestämmelser och rekommendationer. Närmare bestämmelser om hur och när rapportering ska ske ingår inte i konventionen. I praktiken styrs inte rapporteringen av ett enhetligt regelverk. I ställets fattas beslut om rapportering specifikt för de olika tematiska grupperna utifrån de behov parterna identifierar. Mot bakgrund av Helsingforskonventionen och i viss mån också centrala roll för regleringen av och angränsande havsområden finns det anledning att se närmare på mekanismerna för utveckling och precisering av parternas åtaganden. Båda konventionerna innehar en kommission samman- satt av representanter för medlemsstaterna. Några av HELCOM:s uppgifter är att övervaka tillämpningen av konventionen, att föreslå åtgärder som ansluter till dess syfte och till sådana ändringar av konventionen och dess bilagor som anses nödvändiga. Mellanstatligt havsmiljösamarbete och en svensk havsmyndighet Helsingforskonventionen saknar en formell mekanism för över- vakning av parternas efterlevnad av konventionen.