sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — En vara eller tjänst som en statlig förvaltnings- myndighet säljer till en annan statlig förvaltningsmyndighet kan mycket väl vara konkurrensutsatt. Men det kan även vara fråga om en vara eller tjänst som lika gärna kunde vara anslagsfinansierad och som ingår i den delen av uppdragsverksamheten som inte innebär försäljning av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Många statliga myndigheter bedriver i större eller mindre omfatt- ning någon form av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet. En stor del av de avgifter som tas ut inom ramen för uppdragsverksam- heten inklusive beställar- utförarmodellen betalas till andra statliga myndigheter och är interna inom koncernen staten. Man skulle kunna säga att det är fråga om ett slags indirekt anslags- finansiering där motivet har varit att öka myndigheternas kostnads- medvetande och skapa bättre hushållning med statens medel eller att påverka efterfrågan. För att den kritik som riktas mot myndigheternas konkurrens- utsatta säljverksamheter och för att förslag till åtgärder för att komma tillrätta med problemen ska träffa rätt verksamheter måste de olika verksamheterna identifieras, analyseras och skiljas åt. anser därmed att det är viktigt att skilja på de varor och tjänster inom ramen för uppdragsverksamheten som är det interna debiteringssystemet i statsförvaltningen, där varorna och tjänsterna inte är konkurrensutsatta och den del av uppdrags- verksamheten som innebär att de statliga förvaltningsmyndigheterna säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Bemyndigande, styrning och uppföljning av myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter saknas Regeringen ger – med några få undantag – inte enskilda myndig- heter något särskilt bemyndigande att sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Den följer inte heller upp eller begär att enskilda myndigheter – med något enstaka undantag – särskilt ska redovisa sina konkurrensutsatta verksamheter, inriktningen eller intäkterna från dessa. har – med några få undantag – i enskilda myndigheters instruktioner eller regleringsbrev inte funnit några riktlinjer om vilka villkor som ska gälla för konkurrensutsatt verk- samhet. har inte funnit några motiv av gene- rell eller specifik karaktär från statsmakternas sida till varför statliga myndigheter säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt mark- nad. Det finns dock några undantag som gäller enskilda myndig- heter. konstaterar också att ett bemyndigande från regeringen att en enskild myndighet får bedriva avgifts- finansierad uppdragsverksamhet i praktiken även uppfattas som ett bemyndigande för myndigheten att sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Utöver de lagar och förordningar som reglerar själva avgifts- uttaget, styr regeringen myndigheternas avgiftsfinansierade uppdrags- verksamhet främst genom myndighetens instruktion, reglerings- brev och budgeten för avgiftsbelagd verksamhet. Genom budgeten för den avgiftsfinansierade verksamheten anger regeringen verk- samhetens indelning och beräknar dess omfattning. Regeringens beslut om budgeten för avgiftsbelagd verksamhet framgår av reg- leringsbreven. Utformningen av budgeten är också styrande för myndigheternas redovisning i årsredovisningen och utformningen av budgeten i det budgetunderlag som myndigheten lämnar till regeringen . har i myndigheternas regleringsbrev för inte funnit någon budget för avgiftsbelagd verksamhet som har en särskild indelning i avgiftsområden – för intäkter från kon- kurrensutsatt verksamhet. Kommittén har endast för någon enstaka myndighet funnit något återrapporteringskrav i övrigt, där myndig- heten ska redovisa sådana intäkter separat. Avgiftsintäkterna från myndigheternas försäljning av varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader är alltså – i normalfallet – oidentifierade delmängder i redovisningen. Det innebär att regeringen avstår från att begränsa både omfattning och inriktning av myndigheternas kon- kurrensutsatta säljverksamheter. Det finns alltså inte några generella regler och riktlinjer för hur myndigheternas avgiftsfinansierade konkurrensutsatta verksam- heter ska budgeteras och redovisas. Därför särredovisas de inte från den övriga uppdragsverksamheten. Vare sig konkurrenslagen eller några andra författningar har som huvudsyfte att skapa mer konkurrensneutrala villkor mellan statliga myndigheter och privata företag som säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Det finns dock ett undantag och det är regeringens förordning om villkor för vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter som trädde i kraft den 1 april 2008.64 Som tidigare framgått bereder dock regeringen ett förslag till konfliktlösningsregel som enligt förslaget ska föras in i konkurrenslagen. Statsmakternas syn på de statliga myndigheterna som aktörer på öppna marknader finns i stället att läsa i flera propositioner och utskottsbetänkanden. Frågan är av förvaltningspolitisk natur så tillvida att den handlar om det statliga åtagandet och statsmakternas generella utgångspunkter för vilka verksamheter statliga myndig- heter ska eller bör bedriva. Men det handlar även om vilka verksamheter myndigheterna generellt sett inte får bedriva. Det finns inget regelverk anser att det är ett betydande problem att den förvaltningspolitiska princip som statsmakterna antog och som anger att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl, inte har omsatts i gällande regel – lag eller förordning – för de statliga förvaltnings- myndigheterna. Det finns därmed inte något generellt ställnings- tagande i form av tvingande generellt regelverk med en klar inrikt- ning om vad som faktiskt ska gälla för myndigheternas försäljning av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Det innebär att den förvaltningspolitiska principen – som åberopas i ett antal utredningsbetänkanden och propositionstexter m.m. – inte har någon egentlig styrande verkan. Inte minst omfattningen – och i 64 Förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter. många fall inriktningen av myndigheternas försäljning av konkurrens- utsatta varor och tjänster – understryker denna slutsats. konstaterar att omfattningen av myndig- heternas konkurrensutsatta säljverksamheter är stor. Köpare av dessa varor och tjänster är både privata aktörer och statliga myndigheter. Det innebär att avgiftsintäkterna kommer både från andra statliga myndigheter och från köpare utanför statsförvaltningen. Ofta kan även inriktningen av de varor och tjänster som säljs i konkurrens med privata företag ifrågasättas. I många fall är dess- utom varorna och tjänsterna artfrämmande för både den säljande myndighetens egna och även andra statliga myndigheternas kärnverk- samheter, t.ex. hotell- och restaurangverksamhet, städning, telefoni- tjänster, tryckproduktion, konferenser, uthyrning av lokaler och varu- försäljning. Avsaknaden av en regel innebär dessutom att det för t.ex. en företagare som känner sig utsatt för osund och snedvridande konkurrens inte finns någon sådan regel att hänvisa till i sina klagomål och kritik. bedömer därför att det finns ett stort behov av ett regelverk i frågan. Regeln bör klargöra statsmakternas principiella beslut och inriktning för vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter som säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. anser att det är viktigt att framhålla att omfattningen av de totala intäkterna från de konkurrensutsatta sälj- verksamheterna i sig inte behöver stå i direkt proportion till stor- leken på de konkurrensproblem och de effekter som säljverksam- heten skapar eller kan skapa på en marknad. Omfattningen av försälj- ningen och intäkterna behöver inte heller stå i direkt proportion till utvecklingspotentialen för en marknad. Även om de totala intäkterna är små för vissa varor och tjänster, kan myndigheternas verksamhet på lokala marknader eller marknader med många små företag ge betydande effekter på marknadens funktionssätt. vill på detta sätt understryka att behovet av ett regelverk inte minskar till följd av de beslut som och regeringen redan fattat om t.ex. avveckling av vissa säljverk- samheter. Detsamma gäller om statsmakterna dessutom beslutar att genomföra ett antal förslag som regeringen bereder och som handlar om bolagiseringar, avveckling m.m. av olika myndig- heters konkurrensutsatta säljverksamheter, även om omfattningen därmed minskar. Om de förslagen genomförs kommer omfattningen av den konkurrensutsatta verksamheten att minska, förutsatt att det inte uppstår nya konkurrensutsatta varor och tjänster eller att den befintliga konkurrensen från myndigheterna sida expanderar. Men det löser inte de grundläggande problem som uppstår när statliga förvaltningsmyndigheter säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. 2.4.2Statliga myndigheter som säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad Kommitténs förslag: En huvudregel införs som innebär att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad. Detta bör regleras i lag. Regeringen bör i en sådan ordning – med stöd av vissa kriterier – kunna besluta om undantag från huvudregeln. Anslagsfinansierad verksamhet omfattas inte av Förvaltnings- kommitténs förslag. Ett exempel på sådan verksamhet är det stat- liga museernas visnings- och bevarandeverksamhet som till största delen är anslagsfinansierad. Varor och tjänster som är myndighets- utövning och/eller finansieras med offentligrättsliga avgifter (t.ex. för pass, högskoleprovet och körkort) omfattas inte av Förvaltnings- kommitténs förslag. Förslaget omfattar inte heller avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet generellt sett. Den huvudregel som föreslår avser och är avgränsad till att omfatta den situation som innebär att en statlig förvaltningsmyndighet agerar säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. För- slaget innebär därmed att uppdragsverksamheten kommer att minska i omfattning. Förslaget om konfliktlösningsregel i konkurrenslagen bedömer att förslaget till konfliktlösnings- regel som ska införlivas i konkurrenslagen och det egna förslaget till reglering av de statliga myndigheternas försäljning av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad kompletterar varandra. Den föreslagna utformningen av konfliktlösningsregeln förstärker dessutom, enligt bedömning, behovet av dels en huvudregel som tillkännager statsmakternas generella beslut, dels att regeringen med stöd av vissa kriterier bör kunna besluta om undantag från huvudregeln i de fall den bedömer att det är samhälls- ekonomiskt betydelsefullt med ett sådant. Utan en sådan huvud- regel och dessutom ett bemyndigande i det enskilda fallet, får domstolen ett starkare inflytande över vad som ska vara ett offent- ligt åtagande och i praktiken vilka verksamheter de statliga förvalt- ningsmyndigheterna får respektive inte får bedriva. Definition av konkurrensutsatt verksamhet anser att det, för att en sådan huvudregel ska bli så tydlig som möjligt, även behövs en definition eller beskriv- ning av vad som i detta avseende menas med begreppet konkurrens- utsatt verksamhet. En sådan definition inbegriper med nödvändig- het även en bestämning av vad som i detta avseende menas med begreppet marknad. anser att det tidigare definition eller beskrivning av konkurrensutsatt verksamhet lämpligen kan används för detta syfte. Enligt denna defini- tion är det främsta kännetecknet för konkurrensutsatt verksamhet att: en konsument med avsikt att köpa en viss vara eller tjänst (produkt) har ett tydligt val mellan varor eller tjänster (produkter) från flera olika säljare, och att de varor eller tjänster (produkter) som säljarna erbjuder ska vara tillräckligt homogena för att vara utbytbara sinsemellan. Det räcker inte med en produktmässig utbytbarhet, varorna eller tjänsterna (produkterna) måste också tillhöra samma geografiska marknad för att konkurrera med varandra. Det finns flera argument som talar för denna definition. Den har ett konsumentperspektiv vilket harmonierar väl med såväl EU:s som vår nationella konkurrens- och konsumentpolitik. Den fungerar, enligt vad kommittén kan bedöma, väl i förhållande till . Definitionen utgår från samma marknadsbegrepp som används i EG-rätten och i konkurrenslagen, dvs. den relevanta marknaden. Att förhålla sig till den relevanta marknaden är ju i detta sammanhang avgörande för att kunna bedöma konkurrensen. Begreppet den relevanta marknaden är ett vedertaget och cen- tralt begrepp inom konkurrensrätten. När den relevanta marknaden ska avgöras är det konkurrensen på den marknad som är relevant i det enskilda fallet som ska bedömas. Avgränsningen av relevant marknad beskrivs i Europeiska kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i gemenskapens konkurrens- lagstiftning. har med utgångspunkt i detta till- kännagivande redovisat följande uppfattning om hur den relevanta marknaden ska bestämmas; Den relevanta produktmarknaden omfattar de produkter som köparna anser vara utbytbara, dvs. sådana produkter som på grund av pris, funktion och egenskaper i övrigt kan tillfredsställa samma behov hos köparen. Den relevanta geografiska marknaden omfattar det område: där de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna eller tjänsterna, där konkurrensvillkoren är tillräckligt likartade och som kan skiljas från angränsande geografiska områden, framför allt på grund av väsentliga skillnader i konkurrensvillkoren. Av betydelse är bl.a. produkternas beskaffenhet och egenskaper, förekomsten av hinder för marknadsinträde, kundpreferenser, väsent- liga skillnader i företagens marknadsandelar mellan angränsande geografiska områden eller betydande prisskillnader. förslag att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en potentiellt konkurrensutsatt marknad innebär att regeringen i sin bedömning även ska ta hänsyn till om det skulle kunna finnas privata företag som tillhandahåller liknande produkter. Regeln bör utformas med utgångspunkt i den av och regeringen antagna förvaltningspolitiska princip som anger att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl. åter- kommer nedan till vad som skulle kunna vara särskilda skäl. Om det inte finns tillräckligt starka skäl för ett fortsatt statligt åtagande, bör en befintlig försäljning av varor och tjänster på en konkurrens- utsatt marknad upphöra. Detta kan genomföras på olika sätt, t.ex. genom försäljning av verksamheten, bolagisering eller genom att verksamheten helt enkelt avvecklas. Enligt bör ett regeringsbeslut om att bemyndiga en myndighet att sälja vissa angivna varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad – med beaktande av konkurrens- rättens krav – motiveras och fattas ur ett brett samhällsekonomiskt och konkurrenspolitiskt perspektiv. Det allmännas intresse av att skydda samhällsekonomin, dvs. medborgarna och konsumenterna, bör vara utgångspunkten. Ett skäl eller kriterium för ett bemyndigande att sälja en vara eller tjänst på en konkurrensutsatt marknad kan vara att regeringen bedömer att det i enlighet med EG-rättens definitioner är fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.65 Ett annat skäl kan vara att regeringen bedömer att det är en vara eller tjänst som samhället har ett stort behov av och att staten vill säkerställa att den tillhanda- hålls på marknaden. Det vill säga fall där man inte kan utgå från att marknaden själv tillgodoser behovet i tillräcklig omfattning. Myndig- hetens försäljning av en viss vara eller tjänst har då en direkt koppling till ett uttalat samhällsintresse. Det kan också vara fråga om att regeringen bedömer att behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort. Bedömningen och ett eventuellt beslut om ett bemyndigande att sälja en vara eller tjänst på en konkurrensutsatt marknad bör i varje enskilt fall även vila på en konsekvensanalys av beslutets effekter på både den befintliga och den potentiella marknaden på kort, medel- lång och lång sikt. vill framhålla att statsmakterna upprepade gånger har uttalat att en effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fungerande samhällsekonomi och att det grundläggande syftet med konkurrenspolitiken är att åstadkomma väl fungerande marknader. Statens roll är att vårda och förbättra marknaderna samt att ge konsumenterna bättre möjligheter att bidra till och utnyttja fungerande marknader. Marknaderna ska präglas av öppenhet för nya produkter, nya företag och nya idéer. Vid ett beslut om undantag från huvudregeln ska det inte kunna ifråga- sättas om regeringen har agerat i linje med den fastlagda konkurrens- politiken. Vad som är tillräckligt starka skäl för att besluta om ett undan- tag från huvudregeln är en fråga som måste bedömas och beslutas av regeringen i varje enskilt fall. Några kriterier kan vara: 65 Se bilaga 5, avsnitt 2.6., för en närmare beskrivning av hur EG-rätten definierar tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Samproduktionsfördelar: Det skulle kunna finnas en så hög grad av samproduktionsfördelar mellan monopolskyddad och kon- kurrensutsatt verksamhet att det inte är samhällsekonomiskt försvarbart att inte tillåta den statliga myndigheten att bedriva den konkurrensutsatta säljverksamheten. (Ett mer strikt alternativ kan vara att ifrågasätta det specifika statliga åtagandet.) Svårigheter att dimensionera för ett internt behov utan att det uppstår begränsade, tillfälliga och oavsiktliga överskott: Det skulle för en myndighet kunna uppstå svårigheter att dimensionera verksamheten för ett internt behov utan att det uppstår över- skott. Överskottsförsäljning skulle i sådana fall kunna tillåtas i situationer när överskotten är begränsade, tillfälliga och oavsikt- liga, även om det inte i normalfallet är en uppgift för myndig- heten att sälja sådana varor eller tjänster. Odelbarheter: Ett annat sådant skäl skulle kunna vara förekomst av s.k. odelbarheter. Odelbarheter förekommer dock sällan utanför tillverkningsindustrin och särskilt inte i tjänsteproduktion. Särskild och unik kompetens: En myndighet kan ha en särskild och unik kompetens, t.ex. inom ramen för tjänsteexport av förvaltningskunnande, som marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad. Om regeringen gör ett undantag från huvudregeln och beslutar att en myndighet får sälja en viss vara eller tjänst på en konkurrens- utsatt marknad, bör den konkurrensutsatta varan eller tjänsten vara avgränsad till myndighetens kärnverksamhet. Likaså bör säljverk- samheten inte få föra med sig rollkonflikter. En myndighet bör alltså inte bemyndigas sälja en vara eller tjänst inom ett område där den t.ex. bedriver tillsyn, beviljar tillstånd eller har en främjande- uppgift. Försäljningen av en vara eller tjänst på en konkurrensutsatt marknad får inte heller påverka myndighetens genomförande av kärnverksamheten eller resultatet av kärnverksamheten på ett negativt sätt. Det ekonomiska målet för avgifterna för de varor och tjänster som en myndighet bemyndigats sälja på en konkurrensutsatt marknad är i normalfallet full kostnadstäckning.66 När myndigheten bestämmer avgiften ska samtliga relevanta direkta och indirekta kostnader ingå. 66 Avgiftsförordningen (1992:191). Undantag bör bedömas och beslutas av regeringen En bedömning och ett beslut om bemyndigande att sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad kan med denna utgångs- punkt inte vara en uppgift för den aktuella myndigheten. anser att det är regeringen som måste göra en samlad samhällsekonomisk och konkurrenspolitisk bedömning och ta ansvar för effekterna av besluten. Bedömningen och beslutet om ett undantag måste alltså vara en fråga för regeringen. Varje beslut om undantag innebär även att regeringen bedömer om det moti- verar de konkurrensproblem och undanträngningseffekter som det medför. En sådan bedömning och beslut bör därmed inte delegeras till en myndighet. anser inte heller att det med denna utgångspunkt skulle vara möjligt att ta fram ett slags checklistor med i förväg utpekade varor och tjänster som skulle kunna vara tillåtna för en statlig myndighet att sälja på en konkurrens- utsatt marknad. Det går inte att dra några sådana förenklade slut- satser. Vad är inte ett kriterium eller särskilt skäl? Ett generellt motiv till avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet har varit och är att genom avgifter försöka få till stånd ett ökat kostnads- medvetande och bättre hushållning med statens medel eller att påverka efterfrågan. Motiv till uppdragsverksamhet för myndig- heten sägs dessutom ofta vara att ta tillvara och sprida den kompetens och kunskap som myndigheten får i sin kärnverksamhet. Naturligt- vis gäller även det omvända förhållandet att uppdragsverksamheten bidrar positivt till utvecklingen av myndighetens verksamhet. Det handlar även om att effektivisera verksamheterna och att ge verk- samheten lokal förankring. m.m. Sådana argument för uppdrags- verksamheten har därmed ofta med myndigheternas interna kom- petensutveckling, interna effektiviseringar, m.m. att göra. Andra argument är att uppdragsverksamheten bidrar till att myndigheten uppnår sina av statsmakterna beslutade resultat och mål för verk- samheten. anser att incitamenten, för att myndig- heterna bl.a. ska prestera efterfrågade resultat på effektivast möjliga sätt, måste utformas på något annat sätt än att myndigheter säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. interna myndighetsperspektiv eller interna statsförvaltningsperspektiv kan inte uppfylla kraven på särskilda skäl för regeringens möjlig- heter att bevilja undantag från huvudregeln. Till skillnad från vad regeringen anförde i den förvaltnings- politiska propositionen, bedömer inte heller att ett argument som att konkurrensen bedöms vara otillräcklig kan anses vara ett särskilt skäl för att en statlig förvaltningsmyndighet ska bemyndigas sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Den otillräckliga konkurrensen kan i realiteten bero på att en statlig säljverksamhet fungerar som ett inträdeshinder för andra aktörer på marknaden. Statsmakternas konkurrenspolitiska ställningstagande som gjordes efter det förvaltningspolitiska beslutet fattades, lämnar dessutom inte något utrymme för sådana argument. Rutin för omprövning minst föreslår att det ska finnas en rutin kopplad till den föreslagna regeln om myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter. I rutinen bör ingå att regeringen regelbundet och systematiskt omprövar ett beslut om ett undantag för en myndighet att sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt och potentiellt konkurrensutsatt marknad för att bedöma om skälen för undan- taget är giltigt och om därmed säljverksamheten ska finnas kvar eller inte. Omständigheterna för regeringens beslut om ett undantag kan förändras snabbt och det kan ha uppstått ett nytt läge på den berörda marknaden. Därför är det viktigt att ett sådant beslut omprövas minst för att regeringen ska fånga upp sådana förändringar. Om slutsatsen av en omprövning blir att verksamheten inte längre ska bedrivas i myndighetsform bör reger- ingen ta ställning till om verksamheten ska avvecklas helt eller bedrivas i bolagsform. Viktigt att utreda konsekvenserna Det är vidare angeläget att en avveckling av en myndighets kon- kurrensutsatta verksamheter genomförs på ett ansvarsfullt sätt. Det gäller oavsett om verksamheten ska upphöra, överföras till ett statligt bolag eller försäljas. Det är angeläget att ett allsidigt besluts- underlag tas fram inför varje beslut om att upphöra med en specifik myndighets konkurrensutsatta verksamheter. Av underlaget bör framgå de olika konsekvenser som kan uppstå för myndighetens fortsatta verksamhet. Det gäller bl.a. de organisatoriska, finansiella och personella konsekvenserna.