sou · GXB378 · 2009-09-29 00:00:00 — Således söker sig en stor mängd människor (målsägande och vittnen) på frivillig eller ofrivillig basis till domstolarna med ett trygghetsunderskott. Sådana personer kräver naturligtvis trygghetsskapande åtgärder (se prop. 2004/05:131 s. 94 om behovet av åtgärder för att underlätta deltagandet i domstolsprocessen för bl.a. brottsoffer som känner rädsla inför domstolsprocessen). Om det i domstolen – i såväl de allmänna lokalerna som förhandlingssalarna – funnits uniformerad domstolspersonal, hade utfallet i detta hänseende säkerligen varit helt annorlunda. 7.6Om användning av videokonferenser I detta sammanhang ska något också sägas om möjligheten att använda videokonferens för att höja säkerheten vid förhandlingar. Givetvis kan videokonferens vara ett sätt att parera kända säkerhetsrisker. Detsamma gäller för användande av t.ex. avspärrningsanordningar, överfallslarm och övervakningskameror. Även placering av mål i säkerhetssalar bidrar ju till att höja säkerhetsnivån. I detta lagstiftningsärende är det dock närmast fråga om att värja sig för situationer i vilka det inte finns någon konkret hotbild. Någon utvärdering av hur videokonferenser som anordnats av säkerhetsskäl har uppfattats av inblandade aktörer har, såvitt är känt, ännu inte gjorts. Då videokonferenser dessutom av utredningens undersökningar att döma alltjämt synes vara sparsamt förekommande i landets domstolar (inte minst mot bakgrund av att tekniken ännu inte är på plats eller har installerats) kan det i vart fall inte hävdas att ett utökat användande av videokonferenser kan ses som något slagkraftigt alternativ till en förstärkning av säkerhetskontrollagen (däremot möjligen som ett komplement i de fall då rädda personers deltagande inte underlättas i tillräcklig grad ens genom att en säkerhetskontroll genomförs, se prop. 2004/05:131 s. 94). 7.7Fördelar och nackdelar med fasta säkerhetskontroller Stor uppmärksamhet riktades mot den organiserade brottslighetens trakasserier, hot och våld mot vittnen och målsägande. har emellertid även påtryckningar mot personer inom kontroll- och rättskedjan i form av trakasserier, hot och våld hamnat i fokus (Brå Rapport 2005:18 s. 34). I tidigare lagstiftningsärenden har lagstiftaren uttalat sig resolut om att uppkomsten av grupper som öppet ställer sig utanför lagen och som inte gör någon hemlighet av att de negligerar den offentliga rättsordningen inte kan accepteras (prop. 1996/97:135 s. 9). Vad som sagts – liksom bemötandet av mer slumpartade och oförutsägbara angrepp på skyddsvärda intressen – kräver att det allmänna rustar för att ta sig an utmaningarna. Det är enligt utredningens mening uppenbart att en modern hantering av säkerhetsfrågor i domstolarna förutsätter att de åtgärder som vidtas inte bara håller jämna steg med övergripande säkerhetsrisker, utan i stället ligger steget före. Detta kan kräva att domstolarnas säkerhetsverktyg slipas eller görs mer flexibla. Av vad som tidigare anförts framgår att ett sätt att generellt minska säkerhetsrisker är att sänka eller helt ta bort den redan låga tröskel avseende konkretiseringen av vilken risk som måste finnas för att säkerhetskontroll, allmän eller särskild sådan, ska få genomföras; enligt gällande rätt är kraven att det finns anledning att befara att det i en domstols lokaler kan komma att förövas viss brottslighet respektive att det till följd av särskilda omständigheter finns risk för att det i samband med en domstolsförhandling kan komma att förövas sådan brottslighet – se 1 § andra och tredje styckena säkerhetskontrollagen. Vad som i praktiken skulle kunna bli aktuellt i detta sammanhang är en säkerhetskontroll – i första hand såsom en inpasseringskontroll vid domstolens entré – som inte förutsätter en konkret riskindikation och som därför kan pågå utan koppling till någon mer påtaglig hotbild. Även om säkerhetskontrollen likväl av praktiska skäl torde behöva bestämmas till visst tillfälle eller skulle det i praktiken kunna komma i fråga att kontinuerligt genomföra den. En jämförelse med regelverket för säkerhetskontroller i kan göras, även om förutsättningarna, bl.a. med hänsyn till den grundlagsskyddade förhandlingsoffentligheten, inte är helt jämförbara i alla avseenden. – Den föreslagna lagstiftningens relation till de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna diskuteras i ett senare avsnitt (se avsnitt 7.8). Mot ett regelverk som medger att säkerhetskontroller genomförs utan att det föreligger en konkret riskindikation talar en rad tunga omständigheter. Som utredningen har berört har domstolarna uppgraderat sin säkerhetsnivå. Detta har avspeglat sig i sammanläggning av domstolar, ombyggnationer med säkerhetsinriktning, kameraövervakning i väntrum, ordningsvakts- och annan säkerhetsutbildning för personalen, ett allt mer formaliserat informationsutbyte på myndighetsnivå, överenskommen polisnärvaro vid riskförhandlingar, m.m. Man måste därför fråga sig om säkerheten kan höjas till den eftersträvade nivån redan genom användning – eller kanske en vidareutveckling – av de nu nämnda komponenterna. Det förtjänar att påpekas att det så sent som fanns en tendens som innebar att antalet säkerhets- kontroller i domstolarna faktiskt minskade (se DV Rapport 2007:1 s. 14 f., som refererats i avsnitt 4.4). Om den juridiska möjligheten att skärpa kontrollerna övervägs är det också relevant att fundera över vilken påverkan detta får på samhällsklimatet och samhällets öppenhet, bortsett från grundlagsfrågan. Kan ökade säkerhetskontroller på något sätt bli kontraproduktiva genom att de förmedlar en bild av latent hot eller oordning, något som i förlängningen ytterligare kan göda en ängslan inför domstolsbesöken? Man kan här möjligen göra en korsreferens till det i viss mån rörelsebegränsande och tämligen kompromisslösa säkerhetsmedvetandet på flygplatser, där varje bortglömd väska eller uppseendeväckande passagerare utgör något slags diffust hot. Utredningen vill även peka på att det redan av psykologiska skäl torde vara svårt att överge ett system med fasta och eventuellt riskoberoende säkerhetskontroller sedan ett sådant väl har varit i funktion i domstolen . Kritiker mot övervakningssamhället skulle möjligen också vilja framhålla att säkerhetskontroller – i vart fall när de genomförs utan att en säkerhetsrisk har identifierats – kan uppfattas som "provocerande" och därför bidrar till konfrontation och incidenter som annars inte skulle ha inträffat. Innan fördelarna med ett regelverk som tillåter fasta säkerhetskontroller penetreras närmare måste man i realistisk anda dessutom betona att några fullständiga garantier för säkerheten i domstolarna nog aldrig kan erhållas, dvs. inte ens med sedvanligt bemannade, permanenta säkerhetsarrangemang av det slag som diskuteras (jfr prop. 2000/01:32 s. 38 och 40). Utredningen gör bedömningen att ödesdigra incidenter som dem i , 1996 och 2001 riskerar att återigen inträffa förr eller senare, oavsett om detta utredningsarbete leder fram till ökade möjligheter att besluta om säkerhetskontroll eller inte. Den internationellt uppmärksammade dödsskjutningen i en domstol i tyska Landshut och mordet på en målsägande under en rättegång i är aktuella påminnelser om detta. Inte heller har teknikutvecklingen kommit till rätta med det faktum att det finns vissa sprängmedel som inte kan upptäckas med användning av metalldetektor (se prop. 1980/81:114 s. 23). Men för det fall möjligheten till fasta säkerhetskontroller ännu inte införts när en uppmärksammad incident väl inträffar, är sannolikheten stor att allmänhetens förtroende för rättssamhället på sina håll ytterligare försvagas och att en lagstiftning som bättre kan komma till rätta med säkerhetsproblemen kan komma att forceras fram. Man kan argumentera för att det är bättre att ha adekvata säkerhetsverktyg på plats i förväg, i stället för att, såsom efter terrordåden och de senare dåden i och , i all hast tvingas att införa eller förstärka åtgärder som där och då närmast kan uppfattas som drakoniska. En reaktion i förväg kan faktiskt också bidra till att incidenter stävjas, både allvarliga och mindre allvarliga. Inte minst för att ordningsstörningar ska kunna minimeras, något som i likhet med säkerhetskontrollerna har återverkningar på säkerhetsriskerna, finns det som tidigare nämnts ett värde i att domstolen håller sig med egen uniformerad säkerhetsutbildad personal. I övrigt kan följande anföras till stöd för att en utvidgning av möjligheterna att besluta om säkerhetskontroll skulle kunna vara befogad och t.o.m. önskvärd. Fasta säkerhetskontroller är – åtminstone i princip – inte beroende av intrikata riskbedömningar, vilket är en uppenbar fördel ur säkerhetssynvinkel jämfört med vad som gäller enligt säkerhetskontrollagen. Förutsättningar finns för vissa besparingar, både tidsmässiga och ekonomiska, om hotbilden och tänkbara motåtgärder inte regelmässigt behöver övervägas (därmed är inte sagt att t.ex. ordningen och säkerheten i väntrummen eller i rättssalarna på något sätt får negligeras). En annan positiv detalj är att fasta kontroller, i likhet med vad som gäller på flygplatser, torde höja det allmänna riskmedvetandet och uppmärksamheten på olika riskscenarion, liksom det strategiska säkerhetstänkandet hos främst säkerhetspersonal och andra domstolsanställda (men också till viss del hos besökare till domstolen). Detta kan i sin tur få gynnsamma effekter på hanteringen av uppkomna situationer och incidenter (se också 3–5 §§ Arbetarskyddsstyrelsens kungörelse med föreskrifter om åtgärder mot våld och hot i arbetsmiljön [AFS 1993:2]). Trots att utredningen, som tidigare nämnts, inte är av uppfattningen att fasta säkerhetskontroller är någon fullständig garant för att olika våldshandlingar kommer att undvikas, kan man nästan utgå från att det säkerhetstänkande som personal i domstolar med fast säkerhetskontroll tillägnar sig kan vara till nytta även i samband med sådana dåd som inte kan förhindras, inte minst vid skadebegränsande arbete. Det kan här framhållas att arbetsplatser ska placeras, utformas och utrustas så att risk för våld eller hot om våld så långt som det är möjligt förebyggs, vidare att arbetsgivaren ska se till att det finns tekniska hjälpmedel om det behövs (6 och 7 §§ [AFS 1993:2]). Inrättandet av fasta säkerhetskontroller får beträffande domstolarna vara en åtgärd som är väl förenlig med dessa föreskrifter. När det gäller hotbilden kan man utan vidare föreställa sig att fasta kontroller har en viss avkylande effekt på potentiella gärningsmän, som kanske ägnar sin standardutrustning (knivar, skruvmejslar, kanyler, etc.) en extra tanke om de vet med sig att de riskerar att bli föremål för en säkerhetskontroll. Redan genom att möjligheten till säkerhetskontroll utan en konkret riskindikation finns kan effekter erhållas på domstolsbesökarnas utrustning och beteende även i domstolar som kanske väljer att utnyttja ett sådant regelverk enbart för kortare stickprovskontroller (eller i stort sett aldrig). Fasta säkerhetskontroller har också förutsättningar att indirekt ge positiva resultat på de spontana gärningsmännens beteende, dvs. de som inte i förväg planerat brottslig gärning men som plötsligt tappar humöret eller känner sig trängda i domstolens lokaler. Potentiella tillhyggen plockas nämligen då typiskt sett av dem redan i entrén, som det markeras att säkerhetspersonalen har ögonen på dem. Det är värt att påpeka att det fortfarande torde finnas domstolar i landet i vilka det är möjligt att ta sig långt in i domstolslokalerna utan att i egentlig mening bli iakttagen av expeditions- eller vaktpersonal. I Brå Rapport 2008:8 framhålls, som tidigare nämnts (se avsnitt 5.1.6), att domstolsbyggnaden och rättegångssalen är vanliga platser för otillåten påverkan och att sådan brottslighet inte sällan är tillfällesstyrd. Att många brottsoffer och vittnen känner sig osäkra inför att medverka i en huvudförhandling, liksom att denna osäkerhet i sig kan påverka ett brottsoffers förutsättningar att stå fast vid sina uppgifter, har utredningen berört i samma avsnitt. Det är ett särskilt rättssäkerhetsintresse att enskilda parter och vittnen m.fl. ska kunna yttra sig fritt utan fruktan och oro för våld under pågående förhandling (SOU 1998:40 s. 278 f.). Mot denna bakgrund kan det hävdas att även om en fast säkerhetskontroll inte i sig är remediet mot alla påverkansförsök, så utgör den (tillsammans med bemanningen i övrigt genom exempelvis uniformerad personal) en front mot olika otillbörliga eller t.o.m. olagliga beteenden – med ökad säkerhet i domstolslokalerna minskar givetvis risken för sådana angrepp på rättsväsendet. Det ska slutligen påpekas att det har framförts från domstolar att ett regelverk som inte är inriktat på att avvärja konkreta risker inte är lika graverande för parter och andra som kan se sig misstänkliggjorda när en säkerhetskontroll genomförs. Tillämpningen av dagens regelverk kan ibland ge antydningar om att den domstol som har beslutat om säkerhetskontrollen har uppfattat att en viss person exempelvis har ett våldsamt rykte, något som kan rimma illa med hans eller hennes egen inställning i ett visst mål eller ärende. Å andra sidan kan man möjligen varna för att faktiska hotbilder och säkerhetsrisker kan glömmas bort av domstolen och andra myndigheter med vilka samråd sker i dylika frågor om en kontinuerlig säkerhetskontroll genomförs i domstolsentrén. Att domstolsbesökare har passerat en larmbåge i entrén innebär ju inte att eventuella risker i väntrum eller i rättssalarna är obefintliga: det kan tvärtom fortfarande finnas behov av att t.ex. genomföra en säkerhetskontroll även i anslutning till själva domstolsförhandlingen. Utredningens slutsats blir att behovet av och fördelarna med ett regelverk som medger genomförandet av säkerhetskontroller utan någon konkret riskindikation – men inom de ramar som regeringsformen och kan tillåta (se nedan) – väger väsentligt tyngre än de omständigheter som talar mot att ett sådant regelverk införs. Det är uppenbart att fasta säkerhetskontroller inte bör inrättas annat än om en individuell domstol i förebyggande syfte ser anledning till detta – m.a.o. bör domstolarna alltjämt kunna välja att ta till säkerhetskontroller först när det finns en konkret hotbild. I direktiven sägs att det är viktigt att domstolarna förblir öppna för alla och att de grundlagsskyddade principerna om informationsfrihet och förhandlingsoffentlighet upprätthålls. Eventuella förändringar i lagstiftningen måste vara förenliga med regeringsformens och regler om informationsfrihet och offentlighet samt regeringsformens skydd mot kroppsvisitation. Utgångspunkten är alltså att innebörden av principen om domstolsförhandlingars offentlighet ger en rätt för alla att närvara vid domstolsförhandlingar såsom åhörare, varvid det inte ska finnas någon skyldighet att uppge namn, men inte heller att underkasta sig identitetskontroll eller kroppsvisitation (JO 1976/77 s. 27). Allmänheten ska följaktligen i princip ha fritt tillträde till den lokal där en förhandling pågår. är principen inte oinskränkt, då rätten att närvara vid domstolsförhandlingar under vissa omständigheter får begränsas. I samband med att lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll vid domstolsförhandlingar infördes uttalades att lagstiftningen innebar inskränkningar i de grundlagsskyddade rättigheter som föreskrivs i 2 kap. 6 § och 11 § andra stycket RF, dvs. offentlighetsprincipen och skyddet mot kroppsvisitation etc., men att lagstiftningen höll sig inom ramen för de rättighetsbegränsningar som framgår av 2 kap. 12 § RF (prop. 1980/81:114 s. 8 ff., yttrande KU 1981/82:2 y s. 2 och bet. JuU 1981/82:7 s. 7). Någon referens till inskränkningar i informationsfriheten (se 2 kap. 1 § första stycket första punkten) gjordes inte vid tillfället, men principen om domstolsförhandlingars offentlighet brukar anses som en komplettering till den allmänna informationsfriheten. Vad som är aktuellt är huruvida säkerhetskontroll ska få genomföras i domstol utan att det föreligger någon konkret risk, vilket innebär att skyddet för domstolsoffentligheten i och för sig försämras. Frågan är då om detta kan anses proportionerligt utifrån ändamålet och syftet med en sådan förändring av gällande rätt. Det förtjänar att påpekas att det är lagstiftarens ambition att tröskeln som måste överskridas för att beslut om säkerhetskontroll ska vara möjliga inte bör vara särskilt hög (jfr prop. 2000/01:32 s. 40). Om kravet på konkret säkerhetsrisk avskaffas, skulle den enda förutsättningen för ett beslut om säkerhetskontroll enligt lagtexten vara att säkerhetskontrollen äger rum i syfte att förebygga brott i domstolslokalerna (jfr 1 § lagen [1988:144] om säkerhetskontroll i ). Denna förutsättning skulle då vila på en riskbedömning av abstrakt karaktär (se avsnitt 7.9). En sådan ytterligare begränsning av de nu aktuella fri- och rättigheterna är alltså endast tillåten om den tillgodoser ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (se 2 kap. 12 § andra stycket RF – att en begränsning inte heller får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning är inte av betydelse i detta sammanhang). En proportionalitetsprövning måste alltså göras här. Individens rätt att fritt bevista och ta del av domstolsförhandlingar, liksom dennes rätt till personlig integritet, måste då ställas mot det allmännas intresse av att utföra säkerhetskontroller genom olika former av åtgärder (som i vissa fall kan innebära kroppsvisitation m.m.), i syfte att öka säkerheten i domstolens lokaler och att bereda domstolen möjligheter att genomföra den offentliga förhandlingen utan risk för skada för någon. Så sent som uttryckte regeringen i sin av antagna proposition att permanenta kontrollåtgärder skulle innebära alltför kraftiga avsteg från den grundlagsskyddade domstolsoffentligheten; en så drastisk åtgärd ansågs inte vara motiverad. Vidare framhöll regeringen att allmän säkerhetskontroll, bland annat för att vara förenlig med regeringsformen, måste förutsätta att någon form av säkerhetsrisk kan identifieras (prop. 2000/01:32 s. 38 och 40, bet. Ju 2000/01:JuU16, rskr. 2000/01:185). Utredningen känner sig emellertid inte bunden av de uttalanden som gjordes . Då, liksom vid lagens tillkomst (se prop. 1980/81:114 s. 9), var det uppenbarligen främst skyddet vid förhandlingar där det finns en särskild risk för våldsaktioner (s.k. riskförhandlingar) som stod i fokus. Det allt hårdare samhällsklimatet innebär att säkerheten för domstolsväsendets personal, övriga aktörer inom rättsväsendet och den allmänhet som besöker domstolarna kontinuerligt måste prövas (prop. 2008/09:1 s. 20). Utredningen, som har närmat sig säkerhetsaspekterna utifrån en mer heltäckande bild än den som var aktuell vid lagens tillkomst och vid ändringarna , vill framhålla att utvecklingen motiverar att det nu görs en ny, fristående och mer övergripande bedömning av vilka ingrepp som är acceptabla (och kanske nödvändiga). Den första fråga som utredningen måste ta ställning till är således om ändamålet med en lagstiftning som tillåter säkerhetskontroller utan konkreta riskindikationer är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. I den meningen att ändamålet är att förbättra säkerheten i landets domstolar är svaret på frågan givetvis jakande. I ett fritt och demokratiskt samhälle är det av naturliga skäl av grundläggande betydelse att domstolarna kan verka säkert och utan risk för våld eller andra incidenter. Ett väl fungerande domstolsväsende är nämligen en garant för en fungerande demokrati; det är själva grundvalen för ett rättssamhälle. Det är därvid av största vikt att domstolarna inte bara kan fullgöra sin verksamhet, utan också tillhandahålla en god säkerhet för dem som besöker eller arbetar i domstolen. En slutsats som alltså kan dras, är att möjligheten till en riskfri och säker offentlig förhandling i sig är ett eftersträvansvärt grundlagsskyddat ändamål. Därnäst måste utredningen ta ställning till frågan om proportionaliteten och om de begränsningar av fri- och rättigheter som är aktuella går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det givna ändamålet. Frågan är alltså om det för att uppnå en ökad säkerhet i domstolarna är befogat och nödvändigt att inskränka den enskildes rätt att fritt och utan att behöva underkasta sig vad som, för vissa i praktiken och för samtliga i teorin, får anses vara att betrakta som integritetskränkande åtgärder genom att sänka kravet för säkerhetskontroller. Eller annorlunda uttryckt: Går inskränkningarna av förhandlingsoffentligheten och skyddet för den personliga integriteten längre än vad som kan anses nödvändigt för att uppnå syftet med förslagen, nämligen att ytterligare öka säkerheten i landets domstolar för att kunna genomföra offentliga förhandlingar utan risk för att någon kommer till skada? Redan när förhandlingsoffentligheten grundlagsskyddades anfördes att huvudregelns innehåll, mot bakgrund av att domstolsförhandlingar enligt då gällande rätt kunde hållas inom stängda dörrar med hänsyn till motstående intressen av flera skilda slag, skulle kunna begränsas genom lag inom de allmänna ramar som ställs upp för all rättighetsbegränsande normgivning (se prop. 1975/76:209 s. 127). En jämförelse bör därför göras med de begränsningar som kan göras i offentlighetsprincipen. Framför allt reglerna i 5 kap. RB är här av intresse, åtminstone när det gäller allmänhetens rätt att närvara. Exempelvis kan förhandlingar under vissa omständligheter hållas inom stängda dörrar, t.ex. av sekretesskäl eller om förhör ska hållas med en person som är eller som lider av en psykisk störning. (5 kap. 1 § RB). Vidare kan tillträde vägras underåriga (5 kap. 2 §). Även rättens ordförandes möjligheter att hålla ordning i rättssalen kan sägas komma i konflikt med offentlighetsprincipen (5 kap. 9 §, som träffar även part – se därutöver också 36 kap. 18 § och 37 kap. 3 §). Här kan också nämnas att offentlighetsprincipens genomslag vid huvudförhandlingen ifrågasattes så sent som i samband med att det föreslogs – och sedermera infördes – utökade möjligheter att hänvisa till olika handlingar vid huvudförhandlingar (se 43 kap. 7 § fjärde stycket och 43 kap. 8 § tredje stycket RB och prop. 2004/05:13 s. 148). Bland andra Justitiekanslern betonade då vikten av att dom- stolen genom en flexibel handläggning ser till att allmänhetens möjligheter att följa förloppet vid en huvudförhandling och ha insyn i processmaterialet inte begränsas av att parterna tillåts hänvisa till skriftligt material. Enligt regeringens mening innebar förslaget om en uppmjukning av muntlighetskravet dock inte någon egentlig inskränkning i allmänhetens möjligheter att ta del av det material som domstolen grundar sitt avgörande på, eftersom det alltjämt finns möjligheter att ta del av handlingarna i domstolens akt; detta påstods alltså säkerställa allmänhetens insyn i rättskipningen. (flaggades det för i propositionen att det kan förekomma speciella fall i vilka det finns skäl att tillhandahålla avgiftsfria kopior till allmänheten, något som väl får anses vara ett medgivande av att offentlighetsprincipen inte alltid iakttas fullt ut vid alltför omfattande hänvisningar.) Även i detta lagstiftningsärende handlar det om att förhålla sig till motstående intressen av flera olika slag. Inledningsvis ska sägas att avsikten med att införa en möjlighet till fasta säkerhetskontroller inte är att formen för kontrollen ska ändras i förhållande till vad som gäller för allmän säkerhetskontroll. Däremot är tanken att säkerhetskontroller ska kunna hållas oftare än vad som är tillåtet . Ändamålet med säkerhetskontrollen kommer att vara detsamma som enligt gällande rätt, dvs.