sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — En sådan lag kan lämpligen benämnas lag om personal i internationella civila krishanteringsinsatser. melser som finns för anställda i Försvarsmakten som tjänstgör i en internationell mil dess personal ska omfattas av. F nställd av Försvarsmakten och som tjänstgör i internationella mili ära insatser kan således komma att omfattas av den föreslagn gen med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internatio ella militära insatser Det sagda innebär att en författningsreglering kan vara tillämplig ven på övrig personal som sänds ut av statliga myndigheter i civil 8.5.5 Övrigt Överväganden och förslag: Även med föreslagen författningsreglering kvarstår ett behov av vissa kollektiv- och försäkringsavtalslösningar på området. Även med en föreslagen författningsreglering kvarstår dock ett behov av kollektiv- och försäkringsavtalslösningar på området. Det gäller såväl behovet av mer detaljerade villkor som frågor som lämnats utanför författningsregleringen, exempelvis avseende statens skadeståndsansvar för skador vållade av utsänd personal. har uppmärksammat utredningen på den osäkerhet som råder i fråga om rätt till brottsskadeersättning när utsänd personal utsätts för brott utomlands, främst nä säkring. Utredningen delar denna uppfattning. Utredningen har vidare uppmärksammats på vikten av enhetliga regler i fråga om beskattning av traktamenten inom EU-missioner. Utredningen utgår från att svenskar, genom exempelvis tillämpning av bestämmelserna, inte särbehandlas negativt i r det gäller rätten till ersättning för kränkning.24 Myndigheten har därvid framhållit behovet av att frågan löses genom arbetsgivarens för 24 Jfr Brottsoffermyndighetens beslut , diarienr 02817/1998, samt , diarienr 10400/2008 och 11344/2008. Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. SOU 2009:76 276 detta hänseende, då en sådan tolkning vore mycket olycklig ur rekryteringssynvinkel. Förslag: Lagens ikraftträdande bör samordnas med motsvarande lagförslag. De föreslagna bestämmelserna bör gälla från lagens ikraftträdande. Dock bör det uppföljnings- och stödsystem som anställningsmyndigheterna tillämpar på dem som varit utsända och dem som är utsända vid tiden för lagens ikraftträdande i huvudsak vara enhetligt. Lagens ikraftträdande bör samordnas med motsvarande lagförslag (se avsnitt 8.4.3). De föreslagna bestämmelserna bör gälla från lagens ikraftträdande. Dock bör det uppföljnings- och stödsystem som anställningsmyndigheterna tillämpar på dem som varit utsända och dem som är utsända vid tiden för lagens ikraftträdande vara enhetligt. De nya bestämmelserna bör därför tillämpas även på tidigare utsänd personal som skadats efter utgången av , dvs. den tidpunkt då Polisens utlandsstyrka inrättades. Utredningen har vid valet av denna tidpunkt hämtat viss ledning av förslag i denna del. Bestämmelserna i 16 § bör dock tillämpas från lagens ikraftträdande. Ersättning för kostnader enligt 17 § andra stycket, som uppstått av annan anledning än den närståendes dödsfall eller sjukdom som medfört sjukhusvård, bör lämnas endast om kostnaderna uppkommit efter lagens ikraftträdande. Övergångsbestämmelsen innebär en viss retroaktivitet, så till vida att även viss redan hemkommen personal kommer att behöva följas upp. 9 Straffrättslig jurisdiktion 9.1 Inledning I samband med att FN eller EU fattar beslut om en mission beslutas också om mandatet för insatsen där uppgifter och befogenheter fastslås. Mellan ansvarig organisation och mottagarlandet ingås vanligen en särskild överenskommelse, i engelsk akronym en s.k. (Status of Mission Agreement). Avtalet undantar regelmässigt brott som begåtts av utsända personer från mottagarlandets straffrättsliga jurisdiktion. Detta bygger på förutsättningen att någon annan stat har straffrättslig jurisdiktion över de brott som de utsända personerna kan begå. Bestämmelser om svensk straffrättslig jurisdiktion finns framför allt i 2 kap. . Svensk domstol har en vidsträckt behörighet att döma över brott som begåtts utomlands. Behörigheten förutsätter dock som huvudregel att gärningen också är straffbar på gärningsorten, s.k. dubbel straffbarhet (2 kap. 2 § andra stycket ). Om brott har begåtts vid tjänstgöring av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten eller tillhör Polisens utlandsstyrka har svensk domstol behörighet utan att kravet på dubbel straffbarhet behöver vara uppfyllt (2 kap. 3 § 3 ). Någon motsvarande bestämmelse för rättsväsendets personal som deltar i internationell civil krishantering finns inte. I dessa fall krävs därför som huvudregel att kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt för att svensk straffrättslig jurisdiktion ska föreligga. Det finns således en risk att brott som begåtts i tjänsten av personal från rättsväsendet som deltar i internationell civil krishantering inte kan lagföras i . FN har påpekat detta och uppmanat och andra bidragande stater att vidta åtgärder. I sammanhanget bör uppmärksammas att problemet är generellt för all civil personal som sänds ut på internationella uppdrag och inte bara avseende personal från rättsväsendets myndigheter. Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 I följande avsnitt beskrivs den folkrättsliga bakgrunden (avsnitt 9.2), nuvarande svenska regler (avsnitt 9.3) och tidigare utredningar på området (avsnitt 9.4). I avsnitt 9.5 redovisas utredningens överväganden och förslag. 9.2 Den folkrättsliga bakgrunden 9.2.1 Allmänt I folkrättsliga sammanhang kan termen jurisdiktion omfatta olika aspekter av myndighetsutövning. Ofta görs en indelning i legislativ jurisdiktion (lagstiftningsmakten), judiciell jurisdiktion (rättskipning genom domstolar samt beslut av administrativa myndigheter) och exekutiv jurisdiktion (verkställighet).1 Medan exekutiv jurisdiktion i princip alltid är territoriellt begränsad, föreligger vid legislativ och judiciell jurisdiktion en viss rätt till extraterritoriell tillämpning. I vissa länder – såsom inom anglosaxisk rättstradition (common law) – sammanfaller i princip den legislativa och judiciella jurisdiktionen. Det innebär att det vid brott inom nationell rätt också föreligger domsrätt och tvärtom. I andra länder – däribland – är däremot det materiella brottsbegreppet i princip vidare än domsrätten eller den judiciella jurisdiktionen. Nedan kommer frågor kring domsrätt och avgränsningen av nationell domstols behörighet att döma över gärningar som utgör brott enligt den nationella lagen att behandlas. Begreppet jurisdiktion kommer därför att användas i denna betydelse. En svensk domstol ska, om den är behörig, alltid tillämpa svensk straffrätt. Innehållet i utländsk rätt måste emellertid beaktas exempelvis vid tillämpning av regler om dubbel straffbarhet. Utländsk rätt kan också vägas in vid prövning av s.k. åtalsförordnande. Jurisdiktionsfrågor har intimt samband med frågor om immunitet, eftersom immunitet för utomlands begångna handlingar ofta grundar sig på ett åtagande för den sändande staten att upprätthålla full jurisdiktion över de utsända. Utformningen av domsrättsreglerna måste också ske med beaktande av de bestämmelser som staterna tillämpar för utlämning. Enligt principen aut dedere, aut judicare ska en stat, inom vars område en person misstänkt för brott i en annan stat befinner sig, vid begäran antingen utlämna den misstänkte eller själv inleda lagföring. Det innebär att omfattande utlämningsregler tillåter begränsade domsrättsregler och vice versa. 1 Se t.ex. Eek, , Hjerner, Folkrätten, 4:e uppl. SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion 9.2.2 Jurisdiktionsprinciper Nationell domsrätt förutsätter i princip att den konkreta gärningen har någon form av anknytning till domstolsstaten. De anknytningsgrunder som folkrättsligt anses ge en nation domsrätt brukar sammanfattas i ett antal principer.2 Den grundläggande territorialitetsprincipen innebär att en stat har jurisdiktion över brott begångna på det egna territoriet. Anknytningen till staten utgörs således av gärningsorten. Principen anses gälla oinskränkt även om den kan begränsas genom främst regler om immunitet. Enligt flaggstatsprincipen har en stat dessutom domsrätt över brott som har begåtts på fartyg eller luftfartyg som är registrerade i den staten. Anknytningen till staten grundar sig alltså på registreringen. Principen härrör ursprungligen från tanken att ett fartyg är ett flytande territorium och ansågs tidigare i viss mån vara ett specialfall av territorialitetsprincipen. Den s.k. aktiva personalitetsprincipen tillerkänner även en stat jurisdiktion över brott begångna av dess egna medborgare, oavsett var de begås. Vanligen omfattas även brott som har begåtts av personer med enbart hemvist i staten. Enligt denna princip har således brottet anknytning till staten genom gärningsmannen. Vissa stater – däribland – utlämnar aldrig eller sällan sina egna medborgare men tillerkänner i gengäld sina domstolar i det närmaste total domsrätt över brott som dess medborgare eller personer med hemvist i staten har begått utomlands. 2 I de flesta internationella konventioner som reglerar jurisdiktionsfrågor finns inledningsvis en bestämmelse om skyldighet att etablera domsrätt i överensstämmelse med folkrättsliga anknytningsprinciper. Normalt föreskrivs en skyldighet för de fördragsslutande staterna att se till att de kan utöva domsrätt över brott som omfattas av överenskommelsen och som begås på det egna territoriet (territorialitetsprincipen). Skyldigheten omfattar vanligen även brott begångna på egna fartyg eller luftfartyg (flaggprincipen). Ofta innehåller konventionerna därutöver även uttryckliga förpliktelser att kunna utöva domsrätt även över brott begångna av statens medborgare utanför dess territorium (den s.k. aktiva personalitetsprincipen). Så är t.ex. fallet enligt och de inom EU ingångna avtalen om ekonomiska brott och annan organiserad brottslighet, bl.a. EU:s bedrägerikonvention. I många överenskommelser, bl.a. den europeiska konventionen om bekämpande av terrorism, finns härutöver en skyldighet att säkerställa domsrätt över brott i de fall den misstänkte befinner sig på statens territorium och staten inte utelämnar denne till någon som har jurisdiktion på annan grund (principen om ställföreträdande straffrättskipning). Enligt Romstadgan åligger det varje stat att döma över de mest allvarliga brotten som angår hela det internationella samfundet (universalitetsprincipen). Universalitetsprincipen återfinns också i bl.a. och folkmordskonventionen. Denna jurisdiktionsrätt torde dock följa redan av allmän folkrätt, dvs. Vid sidan av förpliktelser som ålägger jurisdiktion finns det i konventioner ofta stadganden om tillåten jurisdiktion. Sådan reglering avser ofta en rätt för staten att lagföra brott mot statens egna eller till staten knutna personers intressen (statsskyddsprincipen och den s.k. passiva personalitetsprincipen). Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 När domsrätten utövas med stöd av den s.k. passiva personalitetsprincipen grundar sig denna på att brottet riktar sig mot ett enskilt intresse i den aktuella staten. I dessa fall är det därmed brottsoffret eller angreppsobjektet som utgör anknytningen till staten. Ett land som tillämpar denna princip kan således utöva domsrätt när en person som har anknytning till staten genom exempelvis medborgarskap har utsatts för ett brott utomlands. Statsskyddsprincipen ger vidare en stat jurisdiktion över brott riktade mot staten själv eller annat offentligt intresse i staten. Anknytningspunkten är därmed staten själv. Principen anses numera vara allmänt accepterad, åtminstone beträffande allvarliga brott riktade mot statens egen säkerhet. Dess förenlighet med folkrätten har emellertid ifrågasatts, och det kan anföras skäl för att den ska användas restriktivt. Ett sådant skäl är att det vid tillämpning av denna princip inte kan uppställas något krav på dubbel straffbarhet, då brott riktade mot en viss stats inre säkerhet vanligen inte utgör brott i andra stater. Principen inkräktar därmed på andra staters suveränitet över det egna territoriet. Avsteg från kravet på dubbel straffbarhet kan också drabba den enskilde, som kan komma att dömas för en gärning som inte är kriminaliserad på gärningsorten. Gärningsmannen kan helt sakna anknytning till domstolsstaten och kan vara omedveten om att gärningen där utgör ett brott. Dessutom riskerar gärningsmannen att dömas för samma gärning mer än en gång, eftersom utländska domar vanligen inte hindrar ny lagföring för samma gärning (jfr förbudet mot ne bis in idem nedan) i fall då den kränkta staten utövar domsrätt med stöd av statsskyddsprincipen.3 Vilka brottstyper som kan omfattas av principen är omtvistat. Den brukar tillämpas åtminstone vid brott som hotar landets militära och politiska säkerhet. Vanligen anses även brott såsom penningförfalskning, människosmuggling och allvarligare fall av narkotikasmuggling omfattas av principen. Också brott begångna mot och av statstjänstemän brukar anses motivera jurisdiktion på denna grund.4 Tillämpning av universalitetsprincipen innebär att domsrätten grundar sig på brottets karaktär oberoende av vem som har begått detta och var detta har skett. Principen bygger på tanken att vissa brott (bl.a. folkmord) är sådana att det ligger i hela världssam3 Se , The Protective Principle of International Criminal Jurisdiction, 1994, s. 32 ff. 4 Se Jareborg, Allmän kriminalrätt, s. 247, samt i NTfK 1993, s. 229. SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion fundets intresse att de lagförs. Detta intresse gör att de anses ha anknytning till varje stat.5 Principen om ställföreträdande straffrättskipning innebär att jurisdiktionen inte utövas i domstatens omedelbara intresse. Utövandet sker i stället i ett annat lands intresse såsom ett led i det internationella samarbetet mot brott. Anknytningen till domstaten är därmed inte självständig utan härledd från en traktatförpliktelse eller en begäran från annan stat i vilken brottet är begånget eller en stat som grundar jurisdiktion över brottet på någon anknytningsprincip. 9.2.3 Dubbel straffbarhet Enligt svenska straffrättsliga jurisdiktionsregler är huvudregeln att svensk domstol inte är behörig att döma över brott som har begåtts utanför , om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten, se 2 kap. 2 § andra stycket . Regeln tillkom i anledning av tillträde till Europeiska konventionen om brottmålsdoms internationella rättsverkningar , den s.k. brottmålskonventionen. I denna finns regler som bygger på principen ne bis in idem (inte två gånger i samma sak), dvs. regler som anger i vilken utsträckning en stat ska vara förhindrad att lagföra en person för en gärning som varit föremål för rättslig prövning i en annan konventionsstat. En frikännande dom ska i princip accepteras även om den misstänkte har blivit frikänd därför att gärningen inte var straffbar enligt det dömande landets lag. I konsekvens härmed ansågs det orimligt att en person i en sådan situation skulle kunna åtalas i endast av det skäl att gärningen ännu inte hade prövats materiellt i utlandet. Den ordning som gällde före reformen byggde på tanken att svenska medborgare borde lyda under svensk lag även när de befann sig utomlands. Denna uppfattning motiverades av socialetiska skäl men även av rent praktiska överväganden, eftersom det var besvärligt för domstolen att skaffa sig kunskap om innehållet i främmande rätt.6 Som skäl för att kravet på dubbel straffbarhet ska upprätthållas kan anföras att ett sådant överensstämmer med den folkrättsliga 5 Många stater – däribland – tillämpar vid folkmord och andra allvarliga brott en vittomfattande jurisdiktion. Universalitetsprincipen kommer till uttryck även i svensk rätt, se 2 kap. 3 § 6 . 6 SOU 2002:98, s. 103. Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 non-interventionsprincipen, dvs. att stater inte ska lägga sig i varandras angelägenheter. Principen ter sig också viktig ur den enskildes perspektiv, eftersom den innebär rättssäkerhet och respekt för individens frihet att kunna nyttja de friheter som ges i det land han eller hon befinner sig. Det kan också ifrågasättas om det står i överensstämmelse med den allmänt accepterade straffrättsliga legalitetsprincipen att bestraffa en gärning som är straffri enligt den lag som gäller där gärningen begicks. 9.2.4 Immunitet Begreppet immunitet brukar definieras som oåtkomlighet för maktutövning och innebär ett undantag från den suveränitet som varje stat annars har över sitt eget territorium. En annan definition är exterritorialitet, en term som tydliggör betydelsen att ett rättssubjekt behandlas som om det befann sig utanför den statens territorium där det faktiskt uppehåller sig. Straffrättslig immunitet innebär att domstol inte är behörig att pröva frågor om straffrättsligt ansvar. Regler om immunitet återfinns i allmän folkrätt och i traktaträtten. Medan immunitet för stater, statsöverhuvuden, diplomater och konsuler härrör från det traditionella suveränitetstänkandet7, har immunitet för internationella organisationer utvecklats utifrån det nödvändiga i att dessa kan fungera (på engelska functional necessity) och är en relativt sen företeelse. Syftet med denna form av immunitet är att möjliggöra fritt och självständigt arbete i internationella sammanhang. Immuniteten ska inte sträcka sig längre än vad som är nödvändigt för fullgörandet av organisationens uppgifter. Enligt artikel 105 i ska således FN, medlemsstaternas ombud och organisationens tjänstemän åtnjuta den immunitet som är nödvändig för fullgörandet av respektive uppgifter. I anledning härav slöts en konvention, Konvention rörande privilegier och immuniteter. Liknande överenskommelser har därefter träffats om immunitet för ett antal andra internationella organisationer och deras funktionärer. Immuniteten är alltså i dessa fall helt grundad på traktater. I lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall finns bestämmelser som ger dessa överenskommelser inomstatlig giltighet i . 7 om diplomatiska förbindelser, 1961, SÖ 1967:1. SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion Att kunna verka fritt och självständigt i förhållande till olika stater är av extra stor vikt för de personer som har i uppdrag att utföra judiciella uppgifter. I stadgarna för de internationella domstolarna och tribunalerna återfinns därför vanligen olika former av immunitet för de anställda domarna och åklagarna. Immuniteten gäller i de anslutna staterna i den utsträckning som krävs för att domstolen eller tribunalen ska kunna fullgöra sina uppgifter.8 Avsaknaden av möjlighet för de anslutande staterna att utkräva ansvar kompenseras emellertid ofta av interna regler om entledigande samt disciplinära åtgärder.9 En särskild typ av överenskommelser rörande immunitet för internationella organisationer är s.k. högkvartersöverenskommelser. Dessa är traktater mellan en internationell organisation och den stat vari organisationen har sitt högkvarter eller sin fasta representation. Genom sådana överenskommelser kommer personalens immunitet att likställas med diplomatisk immunitet. Även en stats militära styrkor, som med vederbörligt tillstånd uppehåller sig i en annan stat, anses enligt allmän folkrätt berättigade till viss immunitet. Immunitetens omfattning är dock omtvistad.10 9.2.5 Statusavtal11 När FN eller EU fattar beslut om en internationell insats ingår, som nämnts, organisationen och mottagarstaten vanligen en särskild överenskommelse om mandatet för insatsen, i engelsk akronym en (Status of Forces Agreement) eller (Status of Mission Agreement). Medan en i huvudsak reglerar militära insatser, reglerar en vanligen civila insatser. SOFAs och SOMAs är bilaterala eller multilaterala avtal som definierar de militära styrkornas respektive den civila insatsens och personalens rättsliga status. I ett avtalslöst tillstånd är de inblandade 8 Se t.ex. art. 19 i stadgan för , art. 30 i stadgan för Krigsförbrytartribunalen för f.d. , art. 29 i Rwandatribunalens stadga samt art. 48 i Romstadgan för . Jfr även lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. 9 Se t.ex. art. 18 i stadgan för samt art. 46 och 47 i Romstadgan för . 10 Se t.ex. och , Folkrätt, 6:e uppl. 11 Avsnittet baseras i huvudsak på , Status of Forces and Status of Mission Agreements under the ESDP: The EU´s Evolving Practice, , vol 19, 2008, s. 80 och 82. Straffrättslig jurisdiktion SOU 2009:76 staterna hänvisade att lösa eventuella tvister med stöd av internationell sedvanerätt. Dessa regler är inte entydiga och ger ett betydande utrymme för olika uppfattningar. Statusavtalen gör emellertid att de deltagande parterna redan på förhand vet vad som gäller. I avtalen fördelas skyldigheter och rättigheter mellan de deltagande länderna. Avtalen tar vanligen upp frågor om personalens ankomst och avresa, uniformering och beväpning, informationsutbyte, säkerhet och konfliktlösning samt privilegier, immuniteter och jurisdiktion. Såväl militära som civila krishanteringsinsatser innefattar med nödvändighet farliga och riskabla inslag. En anledning till att personalen är i behov av immunitet och privilegier är att den deltar i verksamhet som ställer särskilda krav och som kan vara förknippad med inte obetydliga risker. Det kan också vara så att aktiviteten kan vara förlagd till ett land som inte har samma rättsordning och syn i frågor om mänskliga rättigheter som den egna staten. Det blir därför en viktig uppgift för den sändande staten att skydda den egna personalen. Regleringen av bl.a. jurisdiktion och immunitet har sin utgångspunkt i detta synsätt. Även om bruket av SOFAs och SOMAs har varit omfattande , har en kombination av tre olika faktorer hindrat utvecklandet av en enhetlig utformning motsvarande exempelvis de regler som finns rörande diplomatiska relationer. För det första har fredliga militära och civila insatser utomlands vitt skilda syften, det kan sålunda vara fråga om övning, rådgivande insatser eller storskaliga fredsbevarande insatser. För det andra kan de operativa omständigheter som personalen ska verka under skilja sig drastiskt från en insats till en annan. Juridiska arrangemang som passar en stabil och säker operativ miljö är knappast lämpliga i postkonfliktsituationer eller i fall när mottagarstaten saknar effektiv styrning. För det tredje tenderar inflytelserika länder att förlita sig på sin dominanta position för att tillförsäkra sin personal mer förmånliga villkor än de är villiga att tillerkänna utländsk personal som befinner sig på deras eget territorium. Även om ingen enhetlig ordning har utvecklats för att reglera militära och civila insatsers status i internationell rätt, kan ett antal regelsystem urskiljas. SOFAs rörande militärt samarbete brukar mellan politiskt jämbördiga parter baseras NATO-avtal.12 Internationella aktörer har också utvecklat särskilda ordningar som reglerar fredsbevarande insatsers immuniteter och privilegier. 12 Agreement between the Parties of the the Status of Their Forces, 19 1951, 199 UNTS 67. SOU 2009:76 Straffrättslig jurisdiktion presenterade FN:s sekretariat en modell-SOFA för organisationens fredsbevarande insatser. är emellertid också tänkt att i tillämpliga delar tjäna som mall för avtal med mottagarstater vid insatser som FN:s militära personal inte deltar i. I avtalet regleras såväl den militära som den civila personalens juridiska status. Insatsen och dess medlemmar är enligt avtalet skyldiga att respektera alla lokala lagar och föreskrifter. Enligt avtalet ska samtliga medlemmar i fredsbevarande insatser, inklusive lokalanställd personal, åtnjuta immunitet i fråga om rättsliga åtgärder beträffande i sin officiella egenskap gjorda muntliga eller skriftliga uttalanden och sina i denna egenskap vidtagna åtgärder. Om mottagarlandets regering misstänker att någon medlem av insatsen skulle ha begått brottslig gärning, ska den informera FN:s representanter härom och i förekommande fall presentera bevis. För det fall den anklagade personen är civil ska FN:s representant genomföra nödvändiga förhör och sedan komma överens med mottagarstatens regering om huruvida lagföring ska ske.