sou · GXB35 · 2009-02-03 00:00:00 — Bestämmelserna i nuvarande 15 kap. sekretesslagen om registrering, organisering och utlämnande av allmänna handlingar, m.m., har gjorts teknikneutrala och samlats i lagens andra avdelning. För att betona att offentlighet är huvudregel, och att sekretess är undantag, har bestämmelserna härom placerats före bestämmelserna om sekretess. Offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft . 2.3.1Vilka grunder finns för att sekretessbelägga en allmän handling? I sekretesslagen finns bestämmelser som syftar till att skydda såväl enskilda som allmänna intressen. Allmänna handlingar får inte hemlighållas för att skydda några andra än de i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen angivna intressena. Varje begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar måste således kunna motiveras med hänsyn till någon av följande punkter: 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2.rikets centrala finans-, penning-, eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7.intresset att bevara djur- eller växtarter. Enligt 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen ska begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i bestämmelser i en särskild lag, eller om det i vissa fall är lämpligare, i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Med den särskilda lagen avses sekretesslagen. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Så har alltså skett genom föreskrifter i sekretessförordningen. I tredje stycket sägs vidare att utan hinder av andra stycket får i bestämmelse som där avses eller regeringen tilläggas befogenhet att efter omständigheterna medge att viss handling får lämnas ut. Kapitelindelningen för de egentliga sekretessbestämmelserna (2–10 kap. sekretesslagen) följer de i tryckfrihetsförordningen angivna ändamålen med sekretessen. Den valda lösningen medför att man i det konkreta fallet kan behöva ta hänsyn till flera bestämmelser i sekretesslagen. Varje särskild sekretessbestämmelse som tar sikte på viss verksamhet har utformats så att sekretessen inte ska bli mer långtgående än vad som är absolut nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Sekretessen begränsas därför i de flesta fall av ett s.k. skaderekvisit. Sekretessbestämmelserna i 2 kap. sekretesslagen skyddar rikets säkerhet och förhållande till andra stater och mellan- Bestämmelserna i 3–6 kap. skyddar landets finans-, valuta- och penningpolitik, verksamhet för inspektion m.m., förebyggande och beivrande av brott samt det allmännas ekonomiska intresse. Enskildas skydd för personliga och ekonomiska förhållanden regleras i tre olika kapitel. Enskildas personliga förhållanden inom t.ex. sjukvården skyddas i 7 kap. I 8 kap. ges bestämmelser om skyddet för den enskildes ekonomiska förhållanden och i 9 kap. skyddas enskildas förhållanden av både personlig och ekonomisk natur (t.ex. inom skatteväsendet). Som påpekats ovan föreskriver sekretesslagen dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt för offentliga funktionärer. De flesta bestämmelserna i sekretesslagen omfattar båda formerna av sekretess. Reglerna om sekretesstider och bestämmelserna i 15 kap. om registrering och utlämnande av allmänna handlingar gäller dock enbart uppgifter i allmänna handlingar. Det ska påpekas att handlingssekretessen emellertid gäller oberoende av om uppgiften finns i allmän eller icke allmän handling. Enligt 2 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen finns det möjlighet att förse allmänna handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter med s.k. hemligstämpel, dvs. en anteckning om att det föreligger hinder mot att lämna ut handlingen. Anteckning av detta slag får endast göras på handling som omfattas av en sekretessbestämmelse. I 15 kap. 3 § sekretesslagen föreskrivs att anteckningen ska innehålla beteckningen hemlig samt ange tillämpligt lagrum, dagen för anteckningen och den myndighet som har gjort anteckningen. Hemligstämpeln är dock endast en varningssignal om att det bör göras en noggrann prövning. Stämpeln är således inte rättsligt bindande för myndigheten. Frågan om handlingen ska hållas hemlig ska prövas varje gång handlingen begärs utlämnad. Allmänna handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet ska förses med s.k. kvalificerad hemligstämpel. anger med bindande verkan vilken myndighet som prövar om handlingen får lämnas ut. I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om begränsningar i sekretessen. Regleringen i 1–3 §§ avser generella begränsningar för uppgift som lämnas till och regeringen samt mellan olika myndigheter i och mellan olika verksamhetsgrenar inom en svensk myndighet. I 4–7 §§ finns bestämmelser om rätt för den till vilkens skydd sekretess gäller att disponera över sekretessen, samt om att uppgifter utan hinder av sekretess får lämnas ut till t.ex. part och ombud. Enligt 8 § får regeringen, förutom när det särskilt anges i bestämmelse om sekretess, för särskilt fall förordna om undantag från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl. Myndigheters möjlighet att samverka bygger i mångt och mycket på att de kan utbyta information med varandra. Det har ansetts vara en självklar princip att myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i den utsträckning detta kan ske (se bl.a. prop. 2007/08:160 s. 37). I linje härmed föreskrivs i 15 kap. 5 § sekretesslagen att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgifter som den förfogar över, förutsatt att hinder inte möter på grund av sekretessbestämmelser eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Hemliga uppgifter kan således som utgångspunkt inte lämnas mellan myndigheter. Att så är fallet följer även av stadgandet i 1 kap. 3 § sekretesslagen. Av denna bestämmelse framgår att sekretess i princip gäller mellan olika myndigheter, samt mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Syftet med huvudregeln om sekretess myndigheter emellan är att ge framför allt den enskilde ett skydd mot att uppgift som en myndighet fått för ett speciellt syfte, och för vilken sekretess gäller, utnyttjas av annan myndighet för ett helt annat ändamål. Dock får uppgift röjas om det anges i sekretesslagen eller i annan lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. Sekretessbrytande regler finns i ett flertal författningar, vilka föreskriver att sekretessbelagda uppgifter kan eller ska lämnas till annan myndighet. Bland annat förekommer sådana sekretessbrytande regler till förmån för socialtjänst och polis. Ytterligare exempel på ett undantag från huvudregeln om sekretess mellan myndigheter är den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Bestämmelsen ger en möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet efter en intresseavvägning. Dock får sekretessbelagda uppgifter lämnas ut endast om det är uppenbart att intresset av ett utlämnande till den andra myndigheten har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Frågan om sekretessens räckvidd vållar inga bekymmer om en sekretessbestämmelse utan inskränkningar föreskriver sekretess för en viss typ av uppgift (se t.ex. 7 kap. 1 § sekretesslagen). I en sådan situation kommer sekretessen att gälla hos samtliga myndigheter som hanterar de uppgifter som omfattas av bestämmelsen. Vanligare är dock att sekretessen endast omfattar uppgifter i vissa ärenden, i vissa verksamheter eller hos vissa myndigheter. Sekretessbestämmelser av denna sort kommer därför att gälla endast för sådana myndigheter där de utpekade uppgifterna förekommer (det s.k. primära sekretessområdet). Huvudregeln är att sekretess inte följer en uppgift utanför det primära sekretessområdet. I de fall det finns ett behov av att sekretessen ändå ska följa en uppgift som lämnas utanför det primära sekretessområdet har det skapats speciella föreskrifter om överföring av sekretess från en myndighet till en annan (s.k. sekundär sekretess). Ett exempel på sekundär sekretess är regeln i 13 kap. 4 § första stycket sekretesslagen där det föreskrivs att sekretessbelagda handlingar som en arkivmyndighet tar över ska vara sekretessbelagda även hos arkivmyndigheten. gäller en bestämmelse om överföring av sekretess mellan myndigheter vid s.k. direktåtkomst till uppgifter hos en annan myndighet (13 kap. 3a § sekretesslagen). Sekretessbestämmelsen innebär att om en myndighet har elektronisk tillgång till en annan myndighets upptagning för automatiserad behandling, och om uppgifter i upptagningen omfattas av sekretess hos den andra myndigheten, så överförs sekretessen till den mottagande myndigheten. Bakgrunden till sekretessbestämmelsen är de utökade möjligheterna till informationsutbyte mellan bl.a. , och , ett informationsutbyte som huvudsak- ligen ska ske genom just direktåtkomst till uppgifterna. Mot bakgrund av att en myndighet vid direktåtkomst regelmässigt ges tillgång till fler uppgifter än vad som omfattas av rätten till sådan åtkomst (se vidare avsnitt 2.1.6), finns det enligt regeringen skäl som talar för att införa en bestämmelse som innebär en överföring av sekretessen till den mottagande myndigheten (se prop. 2007/08:160 s. 72 ff.). Regleringen i 13 kap. 6 § första stycket sekretesslagen medför att den nya bestämmelsen om överföring av sekretess inte tillämpas om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten (primär sekretess). Detta gäller oavsett om sekretessen hos den mottagande myndigheten är starkare eller svagare än den hos den utlämnande myndigheten. Det stora flertalet sekretessbestämmelser är förenade med särskilda villkor för att sekretessen ska gälla för de uppgifter och det sammanhang som beskrivs. Ett fåtal bestämmelser saknar dock sådana villkor. En absolut sekretess gäller t.ex. för uppgifter som den enskilde lämnat i förtroende inom familjerådgivning (7 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen) och i skatteärenden för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (9 kap. 1 § sekretesslagen). Det vanligaste är dock att sekretess förutsätter att ett villkor i form av ett skaderekvisit är uppfyllt. Skaderekvisitet innebär att sekretess gäller om någon viss angiven risk för skada uppstår om handlingen lämnas ut. Skaderekvisitet anger på så vis sekretessens styrka. Om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på samma uppgifter är det den strängaste sekretessbestämmelsen som ska fälla utslaget (se prop. 1979/80:2, Del A, s. 70). Ett rakt skaderekvisit i en sekretessbestämmelse innebär att offentlighet är huvudregel och att sekretess endast gäller för uppgiften om det kan antas att viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Rakt skaderekvisit förekommer inom t.ex. socialförsäkringsområdet. Omvänt skaderekvisit å sin sida innebär att sekretess är huvudregel och att utlämnande av allmän handling endast medges om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppkommer. Här föreligger alltså en presumtion för sekretess. rekvisit gäller t.ex. för uppgifter inom hälso- och sjukvården samt . Beträffande sekretessbestämmelser till skydd för det allmänna är det vanligt att ett skaderekvisit är en preciserad beskrivning av en skada som måste följa av ett uppgiftslämnande. Sekretess kan exempelvis gälla om ett utlämnande av uppgiften skulle leda till att syftet med granskningsverksamheten motverkas (4 kap. 1 § sekretesslagen) eller att det allmännas ställning som låntagare försämras (6 kap. 3 § sekretesslagen). Sekretessbestämmelser till skydd för enskildas förhållanden är i stället ofta utformade så att skaderekvisiten bara är angivna som skada (ekonomisk förlust som föranleds av att uppgift om ekonomiskt förhållande röjs) och men (sådan olägenhet av personlig art och sådan ekonomisk förlust som föranleds av att uppgift om personligt förhållande röjs) (/Tansjö, Sekretess m.m. hos allmän domstol, 2007, s. 36). Skaderisken vid en uppgifts röjande minskar ofta . Föreskrifter om längsta giltighetstid för sekretessen är därför en vanligt förekommande begränsning av handlingssekretessens räckvidd. Det finns några enstaka bestämmelser i sekretesslagen där det saknas tidsgränser för handlingssekretessen. Ett exempel på detta är sekretess för vissa uppgifter hos publicus (9 kap. 9 § sekretesslagen). De tidsgränser som stipuleras i sekretesslagen är 2, 5, 10, 20, 40, 50 och . De skilda tidsgränserna ska tillgodose de olika skaderisker som sekretesslagens regler avser att skydda. Den längsta sekretesstiden gäller exempelvis för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Beträffande uppgifter i handlingar som avser landets totalförsvar stadgas i sekretesslagen att dessa uppgifter får hållas hemliga i maximalt . Regeringen kan dock i fråga om försvarshemligheter föreskriva att sekretessen ska gälla än så (2 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen). Med stöd av detta bemyndigande har regeringen i sekretessförordningen angett att sekretessen beträffande uppgifter om bl.a. fasta försvarsanläggningar ska utsträckas till att gälla i högst (1 § sekretessförordningen). Huvudregeln för beräkning av sekretesstidens startpunkt är handlingens tillkomst (1 kap. 10 § sekretesslagen). 2.3.3Offentlighet och sekretess inom Europeiska unionen Traditionellt sett har Europeiska unionen (EU) intagit en restriktiv hållning till offentlighetsprincipen – sekretess har varit huvudregel. Alltsedan tillkomst har det dock funnits tendenser till ökad öppenhet. Institutionerna har mer och mer kommit att lämna ut information spontant och hemliga uppgifter läcker inte så sällan ut utan att detta förorsakar några större reaktioner. Därutöver finns det ett regelverk om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar, den s.k. öppenhetsförordningen (och rådets förordning [EG] nr 1049/2001 av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar). Öppenhetsförordningen har sin grund i ett principstadgande om handlingsoffentlighet hos , rådet och kommissionen som infördes genom Amsterdamfördraget . Öppenhetsförordningen föreskriver en principiell rätt för varje unionsmedborgare att ta del av de handlingar som finns hos , rådet och kommissionen, såvitt inte sekretess gäller. Öppenhetsförordningen kan sägas vara influerad av den svenska offentlighetsprincipen. Dock är förordningen en kompromiss mellan främst de skandinaviska ländernas system med offentlighetsprinciper samt de mellan- och sydeuropeiska ländernas system med sekretess som huvudregel. Enligt öppenhetsförordningen åligger det varje institution att visa att en handling omfattas av sekretess för att den ska kunna neka allmänheten att ta del av handlingen. Bestämmelserna om sekretess i förordningen är uttömmande. Några andra sekretessgrunder än de som anges där får således inte åberopas för en vägran att lämna ut en handling. Om en handling bara till viss del skyddas av sekretess ska de övriga delarna lämnas ut (artikel 4.6). Rätt att få tillgång till institutionernas handlingar har unionsmedborgare och fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat (artikel 2). Institutionerna får även bevilja fysiska personer eller juridiska personer som inte är bosatta eller har sitt säte i en medlemsstat tillgång till sådana handlingar (artikel 2.2). Handling definieras i förordningens artikel 3 som allt innehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form, ljud- och bildupptagningar samt audiovisuella upptagningar) som har samband med den policy, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde. Förordningen ska tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution – dvs. handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen – inom samtliga (artikel 2.3). Någon definition av upprättad eller inkommen ges dock inte. Huvudregeln är att handlingar som omfattas av förordningen ska vara tillgängliga för allmänheten. Handlingarna ska i princip göras tillgängliga antingen efter en skriftlig ansökan eller direkt i elektronisk form eller genom ett register (artikel 2.4 och artikel 12). Undantag för när handlingar inte ska vara tillgängliga för allmänheten föreskrivs uttömmande i artikel 4. En handling ska inte lämnas ut av institutionerna om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för vissa uppräknade intressen (artikel 4.1–3). Dessa ändamålsbestämmelser motsvarar i stora delar de sekretessändamål som föreskrivs i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Öppenhetsförordningen saknar dock den begränsning som stadgas i tryckfrihetsförordningen om att begränsningar av handlingsoffentligheten noga ska anges i lag. I stället kan institutionerna direkt tillämpa de angivna sekretessändamålen efter eget omdöme. Allmänhetens tillgång till institutionernas inkomna handlingar kan begränsas genom att en medlemsstat enligt förordningen får begära att en institution inte ska lämna ut en handling som härrör från denna medlemsstat utan att medlemsstaten har lämnat sitt medgivande (artikel 4.5). Bestämmelsen avser alltså sådana handlingar som en medlemsstat översänt till en institution. Räckvidden av artikel 4.5 har prövats av (mål C-64/05 mot Europeiska kommissionen m.fl., dom ). Domstolen konstaterade att bestämmelsen inte kan tolkas så att medlemsstaten ges en allmän och ovillkorlig vetorätt att skönsmässigt motsätta sig utlämnandet av handlingar som härrör från medlemsstaten och som en institution innehar. En medlemsstats invändning måste grunda sig på något av sekretessundantagen i artikel 4.1–3 i förordningen. I artikel 9 behandlas s.k. känsliga handlingar hos institutionerna. Härmed avses handlingar som skyddar EU:s eller en eller flera av medlemsstaternas väsentliga intressen på områden som allmän säkerhet, försvar och militära frågor. Känsliga handlingar förses med beteckningarna top secret, secret eller confidentiel. Endast särskilt förordnad personal får handlägga ärenden om utlämnande av denna kategori av handlingar. Enligt öppenhetsförordningen ska institutionerna föra ett offentligt register över sina handlingar (artikel 11). Det föreskrivs att allmänheten bör ges tillgång till registret i elektronisk form. Efter en ansökan ska sökanden få tillgång till en handling antingen genom att få ta del av handlingen på stället eller genom att erhålla en kopia, inklusive en kopia i elektronisk form om handlingen finns i sådan form, i enlighet med sökandens önskemål (artikel 10.1). Om en handling redan har offentliggjorts av den berörda institutionen och handlingen är lätt tillgänglig för sökanden, får institutionen fullgöra sitt åliggande att ge tillgång till handlingen genom att upplysa sökanden om hur denne kan få tillgång till den begärda handlingen (artikel 10.2). Allmänheten kan i många fall ta del av handlingar direkt via institutionernas elektroniskt upplagda offentliga register över upprättade och mottagna handlingar. Denna möjlighet till direktåtkomst innebär att någon formell begäran om att få ta del av en handling inte behöver göras. En begäran att få ta del av en handling ska vara så preciserad att handlingen kan identifieras. Sökanden behöver dock inte ange några skäl för begäran att ta del av handlingen. Berörd institution ska handlägga en begäran om att ta del av en handling skyndsamt. Om en institution vägrar att lämna ut en handling kan sökanden begära att institutionen omprövar ansökan, dvs. det sker en omprövning på högre nivå inom institutionen. För det fall sökanden även efter en omprövning får avslag på sin begäran kan han eller hon framföra klagomål till den Europeiska Ombudsmannen eller väcka talan i (förstainstansrätten). Förslag om förändrade regler i öppenhetsförordningen presenterade kommissionen ett förslag till förändringar av vissa regler i öppenhetsförordningen. Syftet med de föreslagna ändringarna är, enligt kommissionen, att skapa större öppenhet, att förtydliga vissa bestämmelser och att anpassa förordningen till den utveckling som ägt rum genom rättspraxis. En av de föreslagna förändringarna i öppenhetsförordningen är att det ska tydliggöras att en medlemsstat inte ensidigt ska kunna bestämma om en handling som den medlemsstaten har gett in till en institution får lämnas ut eller inte (jfr dom i mål C-64/05). Förslaget innebär vidare att information i en handling som en institution själv har upprättat bara blir tillgänglig för allmänheten om informationen formellt har skickats iväg eller har registrerats. Därtill föreslås att vissa kategorier av handlingar, t.ex. handlingar i konkurrensärenden, undantas från förordningens tillämpningsområde. Beträffande utlämnande av personuppgifter innebär förslaget att bedömningen av om personuppgifter kan lämnas ut i vissa fall ska göras med tillämpning av EU-institution- ernas regler om skydd för personuppgifter i stället för öppenhetsförordningen. 2.4Registrering, arkivering, gallring m.m. av allmänna handlingar För att allmänheten ska kunna utnyttja sin rätt att ta del av allmänna handlingar är det viktigt att kunna få kännedom om vilka allmänna handlingar som finns hos en myndighet. Handlingarna måste också bevaras så länge de kan tänkas ha ett intresse för allmänheten. Myndigheternas dokumentationsskyldighet är garantin för att allmänna handlingar över huvud taget framställs. De allmänna handlingar som framställts hos myndigheter ska därefter i regel registreras och arkiveras hos myndigheten, allt för att garantera allmänhetens rätt att ta del av handlingarna. Utgångspunkten är att myndigheternas arkiv av allmänna handlingar ska bevaras. Under vissa förutsättningar får dock allmänna handlingar gallras. stadgas i tryckfrihetsförordningen att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar ska meddelas i lag (2 kap. 18 § tryckfrihetsförordningen). Den praktiska betydelsen av stadgandet är att dessa frågor kommer att ingå i det s.k. obligatoriska lagområdet (jfr 8 kap. regeringsformen). En förutsättning för att allmänheten ska kunna utöva sin rätt att ta del av allmänna handlingar är att den information som myndigheter tillägnar sig dokumenteras i en handling. Det saknas dock generella regler om myndigheters dokumentationsskyldighet. OSEK påpekade att skyldigheten att dokumentera följer som en konsekvens av det svenska förvaltningssystemet, där fristående myndigheter handlägger ärenden självständigt och på eget ansvar (SOU 2001:3 s. 237). I ett sådant system är det nödvändigt att skriftligt dokumentera myndighetens handhavanden. Av 15 § förvaltningslagen (1986:223) följer vidare att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling, och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende, ska antecknas av myndigheten om ärendet avser myndighetsutövning mot enskild. Även utanför den rena myndighetsutövningen får det anses höra till god förvaltningsordning att myndigheter antecknar uppgifter eller upplysningar som är av betydelse för avgörandet av ett ärende (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 32). För att offentlighetsprincipen ska fylla sitt syfte måste myndigheter registrera sina allmänna handlingar, eller i vart fall hålla dem ordnade så att det går att fastställa vilka allmänna handlingar som finns. Allmänheten måste kunna få vetskap om att en handling existerar. Det spelar dock ingen roll för handlingens karaktär av allmän om den blivit diarieförd eller på annat sätt registrerad. Reglerna om registrering av allmänna handlingar var en nyhet när de infördes genom sekretesslag. var dock registrering i praktiken vanligt förekommande hos många myndigheter. Utgångspunkten är att allmänna handlingar ska registreras utan dröjsmål när de kommit in till eller upprättats hos myndigheten (15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen).