sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — En motsvarande reglering fanns också regeringsform och såväl (SOU 1963:17 s. 400) som Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 172 f.) föreslog att denna ordning i huvudsak skulle behållas. Detta skulle dock inte hindra att reglerade budgeten eller delar av den provisoriskt. I propositionen (prop. 1973:90 s. 339 f.) anfördes emellertid att det med en sådan ordning kunde uppstå vissa olägenheter t.ex. vid hanteringen av sådana anslag för utbyggnaden av en verksamhet, eller för en större investering, som räknats upp med olika belopp . I stället föreslogs att det vid sidan om de delar av budgeten som hunnit slutbehandla borde åligga att i den omfattning som behövs besluta om anslag för tiden fram till dess att budgetregleringen kan slutföras. Med formuleringen i den omfattning som behövs ville man erinra dels om att redan beslutade anslagsanvisningar skulle gälla utan något särskilt förordnande, dels om att den provisoriska regleringen i fråga om såväl tid som omfattning skulle begränsas till vad som kunde anses nödvändigt för statsverksamhetens behöriga gång. Om ett inte pågick fick det ankomma på finansutskottet att på vägnar provisoriskt besluta om de anslag som behövs för att statsverksamheten skulle kunna löpa utan störningar. ändrades bestämmelsen så att i stället kunde uppdra åt finansutskottet att fatta beslut om anslag på vägnar (bet. 1993/94:KU18 och 1994/95:KU2). Bestämmelsen i 9 kap. 4 § om att i den omfattning som behövs ska bestämma om anslag för tiden fram till dess en ny budget beslutats har aldrig tillämpats eftersom alltid har kunnat besluta om en budget före budgetperiodens början. Som anförts tidigare framgår det inte av dagens bestämmelser vad som gäller i de fall inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för en viss verksamhet. För att undanröja den osäkerhet som detta kan innebära och för att skapa goda förutsättningar för att statens verksamhet ska kunna fortgå relativt opåverkad bör enligt vår mening en ordning införas som innebär att det alltid finns en gällande budget. Vi föreslår därför att om inte fattat beslut om budgeten, inte ens provisoriskt, så ska det innevarande årets budget – eller rättare sagt en budget motsvarande denna – gälla som provisorisk budget fram till dess att beslut om budgeten fattas. Genom denna lösning kommer det alltid att finnas en gällande statsbudget. En sådan ordning utgör inget hinder mot att , om förutsättningar för detta faktiskt skulle föreligga, fattar vissa budgetbeslut för . skulle t.ex. kunna tänkas besluta om en beräkning av statens inkomster samt om de samlade utgifterna och om anslag inom något eller några utgiftsområden . ska dessutom även i fortsättningen ha möjlighet att i den omfattning som behövs besluta om anslag för tiden fram till dess att en budget har beslutats. Även möjligheten att uppdra åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut bör finnas kvar. Det är således endast om inte ens provisoriskt beslutat om anslag för ett visst ändamål som den senaste budgeten temporärt ska gälla. Vårt förslag: Det klargörs i bestämmelsen i 9 kap. 7 § regerings- formen att det är möjligt att besluta om riktlinjer för hela statsverksamheten. Enligt 9 kap. 7 § regeringsformen får i samband med budgetregleringen, eller annars, besluta om riktlinjer för viss statsverksamhet än vad anslagen till verksamheten avser. Genom införandet av denna bestämmelse grundlagsfästes den praxis som utvecklats och som innebar att fick tillfälle att på ett tidigare stadium än annars diskutera och ta ställning till inriktningen av reformer på än det kommande budgetåret. Även om riktlinjebesluten inte var rättsligt bindande förutsågs att de skulle få stor faktisk betydelse för framtida handlingsfrihet, särskilt om de kombinerades med beslut om anslag eller bemyndiganden (prop. 1973:90 s. 345). Med riktlinjer för viss verksamhet avsågs bl.a. grunder för själva verksamheten, inte minst angivande av målen och de huvudsakliga medlen. Det kunde också vara fråga om huvuddragen i den organisation som krävdes (SOU 1972:15 s. 174). Möjligheten för att fatta riktlinjebeslut har fått stor praktisk betydelse och tekniken med princip- eller organisations- beslut har blivit allt vanligare inom många sektorer (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 418). Som exempel på mer omfattande riktlinjebeslut kan nämnas de riktlinjer avseende den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som beslutar om i samband med behandlingen av budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen (se t.ex. bet. 2007/08:FiU1 s. 43 f. och 2007/08:FiU20). Bestämmelsen om riktlinjebeslut i 9 kap. 7 § regeringsformen åberopades till stöd för införandet av budgetlagens reglering av det s.k. utgiftstaket (40–43 §§ budgetlagen). I samband med behandlingen av förslaget till budgetlag konstaterade konstitu- tionsutskottet att bestämmelsen uppenbarligen inte gav stöd till ett så omfattande ställningstagande som ett beslut om ett statligt utgiftstak men gjorde bedömningen att flertalet av de komponenter som finns i utgiftstaket utgör utgiftsområden som kan betecknas som viss statsverksamhet. Enligt utskottet kunde det därför inte vara principiellt fel att med stöd av den aktuella grundlagsbestämmelsen tillåta fleråriga riktlinjebeslut om utgiftstak (bet. 1996/97:KU3 s. 41 f.). Möjligheten för att besluta om riktlinjer är av stor praktisk betydelse och kommer till användning inom praktiskt taget varje utgiftsområde. Det torde inte råda någon tvekan om att enligt den nuvarande lydelsen av 9 kap. 7 § regerings- formen kan fatta beslut om riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, som ju gäller all statlig verksamhet och inte enbart viss verksamhet. Som framgått har däremot uttryckt tveksamhet inför att betrakta utgiftstaket som en riktlinje för viss statsverksamhet med hänsyn till beslutets räckvidd. Mot denna bakgrund menar vi att det bör klargöras att möjligheten för att besluta om riktlinjer även omfattar riktlinjer av det generella slag som besluten om utgiftstaken samt besluten om budgetpolitiken och den ekonomiska politiken utgör. Vi föreslår därför att bestämmelsen om riktlinjebeslut ges en lydelse som uttryckligen tillåter beslut som avser hela stats- verksamheten. 34.2.6Användningen av statens medel Vårt förslag: Bestämmelsen i 9 kap. 2 § första stycket regerings- formen om att statens medel inte får användas på annat sätt än vad har bestämt justeras något och placeras i en särskild paragraf som reglerar genomförandet av budgeten. I 9 kap. 8 § regeringsformen tas begreppet statens medel bort då det är tillräckligt att ange att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar. I 9 kap. 2 § första stycket regeringsformen slås fast att statens medel inte får användas på annat sätt än vad har bestämt. Detta är ett annat sätt att utrycka den redan i 1 kap. 4 § regeringsformen fastslagna regeln att bestämmer hur statens medel ska användas. Med statens medel avses enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 332) i första hand penningmedel men också andra likvida tillgångar samt fordringar av kortsiktig natur (finansiella omsättningstillgångar). Statens medel och övriga tillgångar står enligt 9 kap. 8 § regeringsformen till regeringens disposition. Statens övriga tillgångar utgörs av annan statlig egendom, såväl fast som lös, än statsmedel. Tillgångar som ägs av de statliga bolagen eller stiftelserna är offentligrättsligt sett inte statliga och omfattas således inte av bestämmelsen (prop. 1973:90 s. 347). Med begreppet disposition avses både förvaltningsåtgärder – såväl rättsliga som praktiska – och förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning. Tillgångar som är avsedda för eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning är dock uttryckligen undantagna från regeringens disposition. Här bör påpekas att det knappast är korrekt att tala om och dess myndigheter i detta sammanhang eftersom inte i egentlig mening uppträder som nyttjare eller förvaltare av tillgångar. är det i stället riksdagsförvaltningen, som utgör en myndighet under , som ansvarar för förvaltningen av de tillgångar som ledamöter och administration använder sig av. Det är därför enligt vår mening tillräckligt att från regeringens dispositionsrätt undanta de tillgångar för vilka myndigheter svarar. I fråga om förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den fastställer enligt 9 kap. 9 § regeringsformen grunder i den omfattning som behövs. finns dessa grunder angivna i budgetlagen. Bestämmelsen i 9 kap. 8 § regeringsformen om att statens medel och övriga tillgångar står till regeringens disposition kan sägas vara en naturlig följd av att regeringen enligt 1 kap. 6 § styr riket. Med uttrycket statens medel avses som anförts främst penningmedel och kortfristiga fordringar. Det är dock inte dispositionen över sådana tillgångar som är det viktigaste verktyget för regeringen i styrningen av riket. Av avgörande betydelse är i stället de anslag som anvisat för olika ändamål och de befogenheter som de anvisade anslagen rymmer – dvs. att göra åtaganden, godkänna betalningar och att genomföra utbetalningar – samt de inkomster som beslutat att regeringen får ta i anspråk för bestämda ändamål. Liknande befogenheter finns i fråga om de inkomster som låter regeringen använda utan att den anvisar anslag. Det är således befogenheten som följer av anslagsbeslut, och inte dispositionen över vissa medel, som är grunden för genomförandet av statens verksamhet och av den beslutade statsbudgeten. Med bemyndigande kan regeringen för övrigt alltid anskaffa de kassatillgångar som behövs för att finansiera de utgifter som följer av beslut (se 1 § lagen [1988:1387] om statens upplåning och skuldförvaltning). Mot denna bakgrund anser vi att bestämmelsen i 9 kap. 2 § regeringsformen bör justeras så att den inte, som , endast uttryckligen omfattar penningmedel, andra likvida tillgångar och kortsiktiga fordringar. I stället bör det tydligt framgå att anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än vad har bestämt i budgeten. Bestämmelsen omfattar inte bara regeringen utan även myndigheter. Med hänsyn till vad som anförts om statens medel anser vi också att den åtskillnad som görs mellan statens medel och övriga tillgångar i 9 kap. 8 § regeringsformen inte längre behövs. Regeringens ansvar har samma innebörd oavsett vilket slag av tillgång det rör sig om. Det är därför tillräckligt att det i bestämmelsen anges att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar. Vårt förslag: En bestämmelse om att regeringen ska överlämna en årsredovisning för staten till förs in i regeringsformen. Enligt 38 § budgetlagen ska regeringen , dock senast efter budgetåret, se till att en årsredovisning för staten lämnas till . Årsredovisningen ska innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den ska även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Årsredovisningen lämnas som en skrivelse till och ger regelmässigt upphov till motionsrätt. Ärendet bereds av finansutskottet. Skrivelsen behandlas tillsammans med redogörelse för granskningen av årsredovisningen (se t.ex. bet. 2007/08:FiU25). skyldighet att granska årsredovisningen för staten regleras i 3 § första stycket lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Som framgått tidigare beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. ställer huvuddelen av statens medel till regeringens disposition. granskar också rikets styrelse och förvaltning. Bland annat dessa förhållanden utgör en naturlig grund för att regeringen ska ha en allmän redovisningsskyldighet inför (prop. 1995/96:220. s 68 f.). I årsredovisningen för staten lämnar regeringen en redogörelse till för hur statsbudgeten har genomförts. får som framgått genom sin egen myndighet ett underlag för sin bedömning av hur den beslutade statsbudgeten ges därmed goda möjligheter att utöva en effektiv kontroll av regeringen. Årsredovisningen är också ett värdefullt underlag för en analys av statens ekonomi och för den politiska debatten. Vi menar att årsredovisningen för staten är av central betydelse för uppföljning av budgeten. och Riks- revisionens möjlighet att kontrollera regeringens åtgärder på budgetområdet skulle försvåras om en sådan redovisning inte lämnades. Det kan nämnas att i flera andra europeiska länder, t.ex. och , finns en motsvarande reglering på grundlagsnivå. Enligt vår mening är det också lämpligt att på detta sätt befästa att årsredovisningen för staten är ett centralt element i budgetprocessen. En bestämmelse om att regeringen ska lämna en sådan redovisning till bör därför föras in i regerings- formen. Den närmare utformningen av årsredovisningen bör dock som regleras i budgetlagen. 35Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar I regeringsformen finns krav på svenskt medborgarskap för flera olika fall. Att en riksdagsledamot måste vara svensk medborgare följer av 3 kap. 2 och 10 §§ regeringsformen. För statschefens del uppställs i 5 kap. 2 § ett krav på svenskt medborgarskap. Ett statsråd måste vara svensk medborgare . Detta framgår av 6 kap. 9 § regeringsformen. Slutligen finns det i 11 kap. 9 § tredje stycket ett generellt krav på svenskt medborgarskap för vissa befattningar och uppdrag. Endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får endast den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsättes genom val av . I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som angives i lag. Bestämmelsen är oförändrad sedan regeringsformens tillkomst. Med stöd av denna bestämmelse uppställs krav på svenskt medborgarskap för statliga anställningar främst i lagen (1994:260) om offentlig anställning. Enligt 5 § får bara svenska medborgare ha anställning som åklagare eller polis eller ha en militär anställning. Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar 6 § ges regeringen befogenhet att föreskriva, eller för särskilda fall besluta, att vissa kategorier av anställningar ska förbehållas svenska medborgare. Det gäller i fråga om: anställning inom eller utrikesförvaltningen, statlig anställning som kan vara förenad med myndighets- utövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer samt statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. De befogenheter som regeringen har enligt de båda senare punkterna utövas i fråga om arbetstagare hos eller dess myndigheter av eller den myndighet som bestämmer. Vidare uppställs i olika författningar – med stöd av bestäm- melserna i 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen och 6 § lagen om offentlig anställning – krav på svenskt medborgarskap för ett stort antal statliga anställningar. Utvecklingen efter regeringsformens tillkomst Utvecklingen har gått i riktning mot att begränsa de rättsliga skillnaderna mellan de som är svenska medborgare och den övriga befolkningen. I stället för medborgarskapet har bosättningen fått en ökad betydelse för lika rättigheter och skyldigheter. En inte obetydlig roll i denna utveckling torde det svenska medlemskapet i EU ha spelat. I och med medlemskapet har EG- fördragets artikel 12 (tidigare artikel 6) kommit att gälla. Denna utgår från en likabehandlingsprincip, även kallad icke-diskrimine- ringsprincipen, och innebär ett förbud mot varje form av diskri- minering, direkt eller indirekt, inom EG-fördragets tillämpnings- område på grund av nationalitet. Detta grundläggande förbud kompletteras av mer precist utformade diskrimineringsförbud på olika områden. Undantag finns emellertid från förbudet, t.ex. i fråga om vissa anställningar i staten och andra offentliga organ. Enligt artikel 14 i ska åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, SOU 2008:125 Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. I sammanhanget bör också nämnas de icke-diskriminerings- regler som finns i Europeiska konventionen om medborgarskap och som ratificerats av (prop. 1999/2000:147 och bet. 2000/01:SfU8). Reglerna innebär bl.a. att en konventionsstats medborgarskapsregler inte får innebära åtskillnad eller omfatta någon praxis liktydig med diskriminering på grund av kön, religion, ras, hudfärg eller nationell eller etnisk härkomst. Vidare ska varje stat vägledas av principen om icke-diskriminering mellan sina medborgare, oavsett om de är medborgare från födseln eller har förvärvat medborgarskapet . Det finns också en regel om att medborgare i en konventionsstat som även har ett annat medborgarskap ska ha samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i den staten. I har krav på svenskt medborgarskap successivt tagits bort ur lagstiftningen. Utförliga redogörelser för i vilka fall svenskt medborgarskap krävs för statliga anställningar och uppdrag m.m. har tidigare redovisats av i betänkandet Utländska medborgares valbarhet till vissa förtroende- uppdrag (Ds C 1983:4) och i betänkandet Om utlänningars rättsliga ställning (Ds A 1984:6). En sådan redogörelse har också lämnats av Kommittén om medborgar- skapskrav i betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106). I direktiven (dir. 1994:4) till Kommittén om medborgarskapskrav angavs som ledande princip för arbetet att lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning ska gälla för landets invånare. Enligt dessa direktiv ska det bakom varje krav på svenskt medborgarskap, eller andra krav relaterade till medborgarskap, alltid ligga i sammanhanget godtagbara sakliga skäl. Som exempel på sådana skäl nämndes hänsyn till rikets säkerhet eller allmän säkerhet eller förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation. Enligt kommitténs bedömning var det nuvarande regelverket med krav på svenskt medborgarskap för ett stort antal statliga anställningar och uppdrag oöverskådligt och omfattade fler Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar anställningar och uppdrag än vad som var sakligt motiverat. Vidare var den närmare innebörden och räckvidden av föreskrifterna i 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen oklar. Regelverket borde därför enligt kommittén ersättas av ett mindre omfattande och mer tydligt system. Som huvudregel föreslog kommittén att krav på svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för offentliga anställningar och uppdrag bara skulle ställas upp när det är motiverat med hänsyn till rikets säkerhet eller förhållandet till andra stater eller när verksamheten på ett ingripande sätt berör enskildas rätts- förhållanden. I grundlag borde i första hand ställas krav på svenskt medborgarskap för de viktigaste anställningarna eller uppdragen hos de högsta statsorganen samt hos organ med funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Beträffande övriga anställningar eller uppdrag där ett medborgarskapskrav var sakligt motiverat var det enligt kommittén tillräckligt med en reglering i vanlig lag eller enligt i lag angivna grunder. Mot den nu angivna bakgrunden föreslog kommittén att det i grundlag uppställda medborgarskapskravet – utöver det som finns i 3 kap. 10 §, 5 kap. 2 § och 6 kap. 9 § regeringsformen för riksdags- ledamöterna, statschefen och statsråden – skulle begränsas till att avse ordinarie domare och de som utses genom val av . Kommittén var i huvudsak enig. En minoritet menade dock att kravet medborgarskap för statsråd borde slopas. Vidare motsatte sig vissa ledamöter att medborgarskapskravet i tryck- frihetsförordningen togs bort för jurymän. Kommitténs förslag har fått ett i huvudsak positivt mottagande av remissinstanserna. Kritik riktades dock från vissa håll mot förslaget att medborgarskapskravet för justitiekanslern och riks- åklagaren inte längre skulle framgå av grundlagen, likaså mot förslaget att ta bort det grundlagsreglerade medborgarskapskravet för bl.a. myndighetschefer. Även förslaget att ta bort det grundlagsreglerade medborgarskapskravet för de icke ordinarie domarna mötte viss kritik. Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar Vårt förslag: Regeringsformens krav på svenskt medborgarskap för att få vara statsråd tas bort. Vidare tas regeringsformens krav på svenskt medborgarskap beträffande vissa statliga anställningar och andra uppdrag bort för andra än ordinarie domare, justitiekanslern, ombudsmän och riksrevisorerna. I den utsträckning som det finns skäl för sådana krav i övrigt, ska dessa tas in i lag eller i andra föreskrifter enligt grunder som anges i lag. I riksdagsordningen tas in en bestämmelse om att endast den som är svensk medborgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av . Enligt regeringsform skulle statsråden vara svenska medborgare sedan födseln. Vidare skulle de vara kunniga, erfarne, redlige och allmänt aktade. Det fanns också ett förbud för nära släktingar att vara statsråd. I och med den nuvarande regeringsformen begränsades behörighetskraven för statsråd till ett krav på svenskt medborgarskap (6 kap. 9 § första stycket). Kravet motiverades främst med faran för påtryckningar i ett spänt läge (prop.1973:90 s. 283). En majoritet i Kommittén om medborgarskapskrav menade att det var sakligt motiverat att upprätthålla kravet medborgarskap för statsråd. En sådan kvalifikationstid borgade enligt majoritetens bedömning för att statsråden var tillräckligt förtrogna med allmänna och mer långsiktiga frågor som rör det svenska samhällets grundläggande struktur och värderingar som faran för påtryckningar i ett spänt läge torde vara något mindre för den som har varit svensk medborgare innan han eller hon utses till statsråd. Mot det nu sagda ska ställas den utveckling rörande synen på medborgarskap som bl.a. kommer till uttryck i Europeiska konventionen om medborgarskap. Ett lands medborgarskapsregler ska enligt konventionen som huvudregel inte göra åtskillnad mellan landets medborgare. Med hänsyn till detta och då det behörighets- krav som gäller innebär en avvikelse från de principer som bär upp den svenska folkstyrelsen och parlamentarismen är det vår Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar bedömning att den särskilda kvalifikationstiden för statsråd nu bör tas bort. Anställningar och andra uppdrag med anknytning till regeringen Enligt regeringsform gällde som huvudregel svenskt medborgarskap för tillträde till statlig tjänst. I den nuvarande regeringsformen är huvudregeln – med några undantag – den motsatta, nämligen att det i allmänhet inte görs någon åtskillnad mellan svenska medborgare och andra när det gäller behörighet för statliga anställningar. Detta har motiverats av dels intresset av att få så kvalificerade innehavare som möjligt av allmänna tjänster, dels önskemålet om en intensifiering av det mellanfolkliga samarbetet. Skälen till undantagen har bl.a. varit hänsynen till rikets säkerhet och önskemålet att beslut som rör enskildas rättsliga ställning ska fattas av svenska medborgare (prop. 1973:90 s. 406). De viktigare tjänsterna och uppdragen som på nu angivna grunder förbehålls svenska medborgare anges direkt i nuvarande 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen och är följande: ämbete som lyder under regeringen,