sou · GXB378 · 2009-09-29 00:00:00 — Även denna möjlighet ska således vara oberoende av om det är hela domstolens yttre front eller någon separat sal som är aktuell för säkerhetskontroll. 8Konsekvenser av utredningens förslag Av direktiven framgår att eventuella ekonomiska konsekvenser av utredningsförslagen ska redovisas. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras (jfr 14, 15 a och 16 §§ kommittéförordningen [1998:1474]). Vid redovisningen av förslagens konsekvenser har utredningen beaktat vad som föreskrivs om konsekvensutredningar i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (se 15 a § kommittéförordningen). Utredningen har i föregående avsnitt konstaterat att det finns ett behov av att utöka domstolarnas möjligheter att bemöta säkerhetshot genom säkerhetskontroller. Några alternativa lösningar för att komma till rätta med hotbilder, dvs. sådana som inte involverar säkerhetskontroller, har med hänsyn till uppdragets utformning inte varit aktuella. Effekterna av att någon reglering inte kommer till stånd blir att domstolarna även är hänvisade till andra metoder än säkerhetskontroller för att hantera hotbilder som inte är konkreta, t.ex. genom domstolspersonal som i väntrum och förhandlingssalar eller via övervakningskameror håller uppsikt över vad som händer inne i domstolens lokaler. Någon möjlighet att vid en abstrakt hotbild närmare kontrollera huruvida vapen eller andra farliga föremål tas in i domstolen kommer emellertid då i praktiken inte att stå till buds. Den föreslagna lagstiftningen ger i praktiken möjligheter att genomföra säkerhetskontroller på kontinuerlig basis, dvs. närmast som fasta säkerhetskontroller. Detta innebär i förhållande till gällande rätt att säkerhetskontroller kan genomföras i väsentligt större utsträckning än vad som är möjligt , då i stället en tydligare riskindikation måste föreligga för att säkerhetskontroll ska komma till stånd och upprätthållas. Det handlar här typiskt sett om sådana Konsekvenser av utredningens förslag kontroller som genomförs med larmbåge och anställda (eller inhyrda) ordningsvakter vid domstolens entré. Förslagen berör i egentlig mening samtliga domstolar med tillhörande personal, men indirekt även besökare till domstolarna, däribland andra yrkeskategorier med anknytning till rättsväsendet. Här kan särskilt polismyndigheten nämnas, då säkerhetskontroller också förutsätts ske under ledning – eller genomföras – av polis. Likväl förutsätter utredningen inte att samtliga landets domstolar ska genomföra kontinuerliga säkerhetskontroller om tröskeln för beslut om säkerhetskontroll sänks. Lagförslagen syftar i stället till att tillhandahålla domstolarna ett mer flexibelt verktyg för att tackla risker för viss kvalificerad brottslighet. Att någon form av hotbild, åtminstone i abstrakt mening, måste ligga till grund för ett beslut framgår nämligen av redogörelsen i avsnitt 7.9. Dessutom kan resultatet av en genomförd proportionalitetsprövning bli att säkerhetsrisken bör hanteras på annat sätt än genom genomförande av just säkerhetskontroller. (Om regelverkets relation till grundlagsskyddade fri- och rättigheter, se avsnitt 7.8.) Ändringarna i regelverket kommer med all sannolikhet att innebära en kostnadsökning för det allmänna, totalt sett. Någon mer exakt skattning av vilka kostnader detta kan föra med sig är inte möjlig att göra. Den allmänna säkerhetssituationen för en domstols vidkommande kan naturligtvis variera högst väsentligt från tid till annan. Det är därför uppenbart att såväl frekvens som varaktighet är osäkra variabler när beräkningar görs av i vilken utsträckning den föreslagna lagstiftningen kan komma att utnyttjas. Utredningen ser sig ändå föranledd att ge vissa besked i frågan, så gott detta nu går. Inledningsvis måste emellertid följande påpekas. Att förslagen bygger på att fasta säkerhetskontroller ska möjliggöras ska inte förleda någon att tro att det utan närmare prövningar av förutsättningarna är fritt fram att genomföra säkerhetskontroller kontinuerligt. Som framgår av tidigare avsnitt förutsätter förslagen att det i varje enskilt fall faktiskt görs en risk- och behovsbedömning, om än i vissa fall utifrån en mer vidsträckt prognos (som i sin tur kan behöva revideras i något senare skede, om hotbilden ändras). Här kan hänvisas till de vägledande kriterier som nämns i avsnitt 7.9 som utredningen har tagit fram för bedömningar av om en abstrakt hotbild föreligger, något som alltså enligt förslagen i praktiken skulle kunna vara tillräckligt för att en förebyggande säkerhetskontroll ska få beslutas. Vidare ska beslutet i regel Konsekvenser av utredningens förslag föregås av samråd med polismyndigheten. Därtill kommer att beslut kan behöva omprövas och i förlängningen upphävas vid förändringar när det gäller hotbilden. Det är – som tidigare berörts – mot denna bakgrund utredningens bedömning att det med all säkerhet inte blir en majoritet av domstolarna som i någon större utsträckning ser anledning att tillgripa möjligheten att genomföra säkerhetskontroller när endast en abstrakt säkerhetsrisk föreligger. I stället blir det på de flesta håll (liksom ) huvudsakligen just de konkreta riskindikationerna som kommer att utgöra skälet till att en säkerhetskontroll genomförs, varvid beslutet tidsmässigt naturligen knyts till genomförandet av någon viss förhandling. En faktor av intresse vid analysen är att endast av domstolarna (och hyresnämnderna) i enkäten 2008 såg ett behov att utöka möjligheterna att besluta om säkerhetskontroll i domstol (se avsnitt 5.4). Detta motsvarar knappt 20 domstolar. I kommentarerna till enkätsvaren var det ett tiotal domstolar som uttryckte närmare önskemål om att kunna arrangera permanenta kontroller i förebyggande syfte eller liknande. Denna uppgift kan inte ensam läggas till grund för bedömningar av vilka behov som finns. visar den ändå i någon mån att önskemålet om fasta säkerhetskontroller är relativt begränsat såtillvida att det förefaller vara lokalt betingat. Samtliga domstolar som i enkäten uttryckt önskemål om ändrade regler kommer troligen inte att kunna anföra tillräckligt starka skäl för att genomföra säkerhetskontroller mer permanent. Utredningen uppskattar att det vid varje given tidpunkt lär finnas ca 10–15 domstolar (inklusive förvaltningsdomstolarna), däribland de större domstolarna i storstadsområdena, som kommer att åberopa sig på det nya regelverket – och i praktiken en föreliggande abstrakt hotbild – för att kunna genomföra säkerhetskontroller på kontinuerlig basis. (Detta täcker då i praktiken också in stora delar av behovet av säkerhetskontroller när en konkret hotbild föreligger, vilket närmare kommenteras nedan när finansiering och eventuella kostnadsbesparingar berörs.) En fast säkerhetskontroll kräver i vart fall tre ordningsvakter. Personal måste rimligen finnas tillgänglig oavsett om den fasta säkerhetskontrollen för stunden genomförs eller inte. Således får arbetsinsatsen för den fasta kontrollen anses gå utöver vad som läggs på säkerhetsinsatser vid domstolarna. Man kan alltså inte räkna med att ordningsvakter som – kanske som en del av sina Konsekvenser av utredningens förslag arbetsuppgifter – av säkerhetsskäl är närvarande i väntrum etc. eller bevakar övervakningskameror i realtid blir överflödiga om en fast säkerhetskontroll genomförs, något som annars skulle kunna utgöra ett skäl att avdela dem för säkerhetsarrangemang vid domstolsentrén. Man kan knappast utgå från att berörda domstolar är så väl försedda med egen vaktpersonal att de ens med stöttning från polismyndigheten kan avdela folk för en fast kontroll. I avsnitt 5.4.2 har nämnts att antalet anställda med ordningsvaktsförordnanden vid slutet av uppgick till knappt 80. Detta ska dock inte tolkas som att domstolarna använder sig av lika många årsarbetskrafter just för renodlade ordningsvaktsuppgifter; tvärtom torde åtskilliga av de förordnade personerna utföra sedvanliga expeditionsvaktssysslor under en väsentlig del av arbetstiden. Det framstår därför som rimligt att ta med i beräkningen att utredningsförslaget kräver nyanställningar vid domstolarna, särskilt i ett längre perspektiv och om alternativet är att relativt dyr inhyrd personal från vaktbolag används. (Det senare alternativet, dvs. inhyrda ordningsvakter, är väl möjligen ett bättre val för en domstol som momentant och för en totalt sett ser anledning att genomföra säkerhetskontroller utifrån en abstrakt hotbild; någon beräkning av kostnaden för sådana tillfälliga arrangemang har utredningen på grund av osäkerheten om omfattningen sett sig förhindrad att göra.) Enligt DV är årskostnaden för en ordningsvakt inklusive sociala avgifter. Kostnaderna för tre nya årsarbetskrafter (i form av ordningsvakter) på, som tidigare nämnts, 15 domstolar skulle då uppgå till . (Utredningen noterar att det inte kan uteslutas att det även i fortsättningen kommer att ske en viss rekrytering av ordningsvakter från domstolarnas egen kader av vaktmästare, något som kan påverka nyanställningsbehovet.) DV har under utredningsarbetet gjort beräkningar som bygger på ett större behov av fasta säkerhetskontroller än utredningen har räknat med. Utifrån förutsättningarna att alla landets underrätter (inklusive de 12 förvaltningsrätter som träder i stället för de 23 länsrätterna, se prop. 2008/09:165) förses med igenomsnitt just tre egna ordningsvakter skulle rekryteringsbehovet uppgå till 102 nya ordningsvakter till en kostnad av (därtill skulle det enligt verket också tillkomma en kostnad för fler ordningsvakter till överrätternas fasta kontroller till en kostnad av ytterligare ). – Som ovan antytts anser utred- Konsekvenser av utredningens förslag ningen att det av DV kalkylerade behovet dock inte helt svarar mot den föreslagna lagstiftningens intentioner och att resurserna i form av nyanställningar snarare bör sättas in på de platser där det kontinuerliga behovet framstår som tydligast. Utöver vad som sagts kan det tillkomma kostnader för ytterligare larmbågar på domstolar som mer kontinuerligt kommer att se anledning att genomföra säkerhetskontroller (dvs. vid en abstrakt hotbild). De flesta domstolar som berörs härav får antas tillhöra den kategori som har en (eller flera) larmbågar i egen ägo. Likväl anser utredningen att det framstår som rimligt att vid konsekvensbeskrivningen utgå från att i vart fall 15 nya larmbågar kan behövas för de nya ändamålen. Engångskostnaden för en larmbåge och en handscanner är enligt DV . 15 sådana uppsättningar kan beräknas till . – Utredningen har i beräkningen inte tagit med kostnaderna för eventuell röntgenutrustning, som enligt DV uppskattningsvis skulle kunna uppgå till 200 000–per domstol. De förenklingar som skulle uppstå vid undersökning av föremål med sådan apparatur skulle teoretiskt kunna påverka behovet av nyanställningar. Ytterligare kostnader kan tillkomma som inte kan preciseras utan mycket ingående undersökningar av landets domstolars förutsättningar att genomföra fasta säkerhetskontroller, företrädesvis vid domstolsentréerna. Kostnaderna kan följaktligen avse ombyggnationer av domstolarna, eftersom sådana delar av domstolens lokaler som kan tänkas vara berörda av en (abstrakt) hotbild kan vara svåra att avgränsa genom upprättandet av en säkerhetskontroll. En ombyggnad av en domstolsentré som skulle möjliggöra för ordningsvakter att arbeta effektivt med inpasseringskontroller har av DV tidigare uppskattats till per entré (Budgetunderlag 2003–2005 s. 22), vilket också har bekräftats vid utredningens kontakter med DV. Verket har påpekat att det nödvändiga i att insatserna görs med omsorg så att domstolarnas entréer inte förfulas. Vid kontakter mellan utredningen och DV har verket framhållit att kostnader för säkerhetshöjande åtgärder i lokaler endast finns budgeterat i de projekt som pågår och att kostnader för framtida projekt, inklusive de som kan knytas till säkerhetshöjande åtgärder, inte finns med i verkets ekonomiska kalkyler. Verket har i diskussionerna med utredningen gjort bedömningen att en ombyggnad av nu aktuellt slag skulle behöva göras i ca 45 domstolsbyggnader, vilket skulle motsvara investeringskostnader i storleksordningen . Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen vill dock påpeka att större eller mindre ombyggnader och omdispositioner inom domstolsväsendets lokaler sker . Säkerhetsfrågorna har därvid redan nu en hög prioritet. Befintliga lokaler uppgraderas kontinuerligt för att motsvara ökade säkerhetskrav. DV:s uppgift i lokalförändringsprocessen är bland annat att aktivt medverka till att förhandlingslokalerna ges en utformning som innebär god säkerhet för såväl personal som besökare i domstolen (se 2009–2011, där det också bl.a. betonas att säkerhetsåtgärder ska anpassas till en framtida hotbild samt att det som byggs ska klara morgondagens säkerhetskrav). Eventuella kostnadsökningar som beror på önskemål om ombyggnationer för att kunna genomföra säkerhetskontroller bör enligt utredningen i första hand ske på sådana domstolar där det faktiskt framstår som rimligt att möjligheten kommer att utnyttjas mer än sporadiskt. Det torde huvudsakligen röra sig om de större domstolarna i storstadsregionerna. Medel torde alltså behöva skjutas till för detta ändamål. Närmare uppgifter om hur många domstolar det kan röra sig om inom den krets som tidigare nämnts är svår, för att inte säga omöjlig, att ta fram för utredningen. Vissa av de berörda domstolarna har säkerligen förutsättningar att utan större ombyggnationer genomföra fasta säkerhetskontroller redan nu utan att större kostnader läggs – i praktiken handlar det ju nämligen om en kontroll som svarar mot vad som genomförs under beteckningen allmän säkerhetskontroll. I andra fall kan nödvändiga byggnadsåtgärder tänkas ersätta redan projekterade säkerhetsarrangemang. Ett annat utgiftsområde är förvaringsskåp m.m., som på många håll kan tänkas vara dimensionerade för ett mer sporadiskt användande av säkerhetskontroller. Domstolarna har, som tidigare nämnts, en central betydelse för landets demokrati. Det är naturligt att domstolarnas huvudsakliga finansiering sker med hjälp av skattemedel. Tanken bakom att utrusta domstolarna med bättre verktyg för att sörja för säkerheten är delvis att domstolarnas egen personal ska kunna garanteras en säker arbetsplats. Säkerhetskontrollerna avses emellertid även komma besökare av olika slag till godo i så måtto att domstolarna blir ett tryggare ställe att vistas på. Ett regelverk av detta slag, som ju är ägnat att förebygga våldsdåd i domstolarna, har förutsättningar att förebygga framtida kostnader i form av skador på människor och allmän egendom. Det får inte heller glömmas bort att förtroendet för rättsväsendet, som ju också avses bli stärkt och Konsekvenser av utredningens förslag skyddat genom förslagen, naturligtvis har ett värde som inte kan mätas i kronor. De kostnadsökningar som kan förutses bör enligt utredningens mening i första hand täckas genom ökade anslag. Reformer av ett sådant slag som är i fråga kan nämligen knappast genomföras helt och hållet inom ramen för nuvarande anslag till domstolarna. är utredningen naturligtvis medveten om sin skyldighet att lämna finansieringsförslag. Det framstår då inte som orimligt att åtminstone en viss del av de ökade kostnaderna finansieras med en höjning av ansökningsavgifterna i tvistemål och i domstolsärenden. I samma syfte kan det finnas anledning att överväga ett införande av avgifter för att åtminstone vissa mål ska få överklagas till hovrätterna och kammarrätterna (jfr betänkandet En öppen domarrekrytering, SOU 2003:102 s. 436 ff., där vissa sedermera avvisade lagförslag föreslogs bli finansierade i enlighet med vad som sagts). Här kan nämnas att domstolsväsendet beräknas leverera in avgifter och medel från återbetalningar av rättshjälpskostnader m.m. till inkomsttitel på statsbudgeten motsvarande , varav utgör just ansökningsavgifter (prop. 2008/09:1 utgiftsområde 4 Rättsväsendet, 1.5 Domstolar). Även omprioriteringar inom domstolsväsendet (Domstolar) kan diskuteras, möjligen i kombination med vad som sagts om avgiftshöjningar. Utredningen vill här särskilt peka på att säkerhet är ett av DV:s särskilt prioriterade utvecklingsområden (dvs. utöver den löpande verksamheten) samt att verket har som strategi att verka för att alla anställda och besökare är och känner sig trygga i domstolarna (se Årsredovisning 2008, Domstolar). Enligt utredningens uppfattning torde det vara möjligt att skapa utrymme för förstärkning i angiven riktning redan inom befintliga ramar. Säkerhet bör således inte endast vara ett prioriterat område; i själva verket är offentliga och säkra förhandlingar den dömande verksamhetens kärna. De praktiska säkerhetslösningarna i domstolarna får således anses vara en sådan viktig uppgift som det – om saken ställs på sin spets – måste anses väl värt att bidra till även genom omfördelningar av medel inom domstolsväsendet. Någon precisering av i vilken utsträckning avgifterna bör höjas eller omdispositioner bör ske för att finansiera i första hand anställning av ytterligare ordningsvakter görs inte här. Utredningsförslagen kan nämligen även tänkas medföra vissa svårmätbara besparingar, vilket också måste beaktas när finansieringen diskuteras. Konsekvenser av utredningens förslag En säkrare domstolsmiljö kan sålunda tänkas få betydelse för möjligheten att genomföra förhandlingar, vilket bemöter ett växande problem med inställda förhandlingar – kanske inte minst i de fall då målsägande och vittnen av rädsla gör sig svårdelgivna inför planerade förhandlingar i domstolen eller helt enkelt uteblir (jfr Huvudförhandlingar i brottmål. Redovisning av ett regeringsuppdrag, DV Rapport 2009:3). Som tidigare nämnts ska säkerhetskontroller även fortsättningsvis ske under ledning av polis, något som kan kräva att polis i större utsträckning behöver vara tillgänglig i den mån en fast kontroll upprättas. Något absolut krav på att polis är fysiskt närvarande ställs dock inte i lagtexten, trots att detta oftast är fallet vid tillämpningen av den nuvarande lagstiftningen. Men eftersom förslagen generellt sett utgår från att ordningsvakter i något större utsträckning ska kunna genomföra säkerhetskontroller än tidigare, kan lagändringarna – åtminstone – tänkas få betydelse för vilka polisiära resurser som behöver avdelas för tjänstgöring inne i domstolsbyggnaderna. Utredningen utgår från att det, i takt med att fler ordningsvakter anställs, t.o.m. kan bli aktuellt med en minskad polisnärvaro i domstolarna, dvs. trots att säkerhetskontrollerna rent tidsmässigt kommer att förekomma i större utsträckning . Resonemanget tar inte enbart sikte på polisens deltagande vid säkerhetskontroller, utan också i samband med att domstolar framställer önskemål om närvaro utan att fatta något särskilt beslut, t.ex. när någon polisman i brist på andra alternativ ombeds sitta med i förhandlingssalen vid en viss förhandling – torde sådana sysslor vid fler tillfällen kunna ombesörjas av anställda ordningsvakter. Domstolar som har personal med ordningsvaktsförordnande har på så sätt särskilt goda möjligheter att åstadkomma en lugn och trygg miljö för domstolens besökare, som domstolarna erhåller en resurs som kan användas för andra ändamål när säkerhetskontroll för stunden inte genomförs. Utredningen vill här flagga för att det torde finnas möjligheter att i viss utsträckning låta ordningsvakter tjänstgöra vid andra närliggande domstolar där behovet av personal för stunden är större, åtminstone i den mån överenskommelser härom kan träffas och några arbetsrättsliga hinder inte föreligger. Enligt vad utredningen har erfarit förekommer sådant formlöst samarbete mellan domstolar i viss mån , t.ex. mellan och Hovrätten över och . Konsekvenser av utredningens förslag En uppenbar besparing när en fast säkerhetskontroll genomförs uppstår dock i förhållande till sådana säkerhetskontroller som genomförs i samband med en konkret hotbild mot domstolens lokaler, alltså främst de allmänna säkerhetskontrollerna enligt gällande kategorisering. Om en fast säkerhetskontroll (till följd av en abstrakt säkerhetsrisk) redan finns på plats när en påtaglig risk för brottslighet uppmärksammas, minskar givetvis behovet av ytterligare säkerhetsarrangemang av samma slag. Av avsnitt 5.4.2 framgår att de allmänna säkerhetskontrollerna innebar avsevärt större kostnader än de särskilda säkerhetskontrollerna (med allmän kontroll i förhållande till med särskild kontroll). De höga kostnaderna för de allmänna säkerhetskontrollerna hänger samman med att allmänna kontroller förutsätter att personal hyrs in för genomförandet. Behovet av att hyra in personal för detta ändamål kan uppenbarligen minska om ytterligare ordningsvakter anställs för att bemanna fasta säkerhetskontroller. (En annan förklaring till skillnaderna kan givetvis också vara en högre, för domstolarna kostnadsfri polisnärvaro i samband med de särskilda kontrollerna. Förhållandet är likväl värt att uppmärksamma.) Utöver ekonomiska konsekvenser har förslagen av naturliga skäl också betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (se 15 § kommittéförordningen), något som dock får anses tillräckligt belyst i de allmänna övervägandena. Slutligen vill utredningen anmärka att den föreslagna regleringen inte påverkar de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Utredningen gör bedömningen att det inte behöver tas särskilda hänsyn när det gäller tidpunkten för ikraftträdande. Behov av speciella informationsinsatser saknas (se 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning). Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol Säkerhetskontroll i domstol får genomföras i syfte att förebygga att det i en domstols lokaler förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Paragrafen, som har behandlats i bl.a. avsnitt 7.9 och 7.10, ger förutsättningarna för att säkerhetskontroll i domstol ska få genomföras. Till skillnad från vad som gäller ska det finnas endast en form av säkerhetskontroll. Denna ska enligt paragrafens nya lydelse vara inriktad på att förhindra brottslighet av kvalificerat slag i en domstols lokaler, vilket även ska anses innefatta brottslighet i samband med en viss domstolsförhandling, företrädesvis i eller utanför en särskild förhandlingssal (se förslaget till 2 § tredje stycket). Den gällande indelningen i allmänna och särskilda säkerhetskontroller utmönstras därmed. Liksom tidigare ska säkerhetskontroller kunna genomföras när det finns konkreta indikationer på säkerhetsrisker, oavsett om dessa är hänförliga till någon viss person eller något visst mål vid domstolen (se prop. 2000/01:32 s. 61). Något krav på en konkret risk för sådan brottslighet som avses ställs dock inte, vilket är en nyhet jämfört med vad som har gällt. I stället sätts ändamålet med säkerhetskontrollen i centrum. Syftet med en säkerhetskontroll måste sålunda vara att förebygga att det i en domstols lokaler förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom (jfr 1 § lagen om säkerhetskontroll i ). Trots att någon konkret risk eller hotbild inte behöver vara för handen är det oundvikligt att någon form av riskbedömning ändå måste göras när säkerhetskontroller övervägs. Men redan abstrakta riskmoment ska kunna läggas till grund för bedömningen av om säkerhetskontroll får anses vara motiverad. Härvid kan t.ex. erfarenheter från tidigare genomförda säkerhetskontroller vägas in, liksom det förhållandet att ett stort antal brottmålsförhandlingar som berör allvarlig våldsutövning eller gängbrottslighet pågår .