sou · GXB351 · 2009-06-09 00:00:00 — Fjärde stycket innebär ett undantag från straffansvar i vissa fall när en teknisk upptagning med rörliga bilder har försetts med intyg om att en film eller ett videogram med samma innehåll har godkänts av Biografbyrån. Förslaget i avsnitt 8 innebär att förhandsgranskningen och godkännandet av filmer enligt filmgranskningslagen avskaffas. En följd av förslaget är att bestämmelserna i tredje och fjärde styckena i 16 kap. 10 b § förlorar sin funktion. De bör därför upphävas. 16 kap. 10 c § I andra stycket 16 kap. 10 c § anges att bestämmelsen om otillåten utlämning av teknisk upptagning inte ska gälla för filmer eller videogram som har godkänt för visning för någon åldersgrupp av barn . Den gäller inte heller för teknisk upptagning med rörliga bilder med samma innehåll som en film eller ett videogram som har godkänts av Biografbyrån. Dessa bestämmelser bör finnas kvar i sak men måste justeras med hänsyn till att den myndighet som ska göra åldersklassificeringen sannolikt kommer att ha ett annat namn. Därtill behöver bestämmelsen ändras så att den omfattar samma medier som den nya lagen om åldersklassificering, se avsnitt 8.3.4. SOU 2009:51 Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter Undantaget i sista meningen i andra stycket för offentliga förevisningar av filmer eller videogram bör behållas i sak. Bestämmelsen är föranledd av att spridning av en film eller ett videogram till en person genom visning vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning redan är straffbelagd genom 19 § filmgranskningslagen. I detta avseende innebär utredningens förslag inte någon ändring i sak. Bestämmelsen bör därför finnas kvar men vissa ändringar av redaktionell karaktär är nödvändiga. I tredje stycket måste redaktionella ändringar göras dels med anledning av att den myndighet som ska göra åldersklassificeringen kommer att ha ett annat namn, dels på grund av den förändrade omfattningen av vad som ska vara föremål för ålderklassificering. 16 kap. 19 § Enligt 16 kap. 19 § får allmänt åtal för brott enligt 16 kap. 10 c § väckas endast efter medgivande av . I bestämmelsen föreskrivs vidare att Biografbyrån ska yttra sig innan allmänt åtal väcks i fråga om brottet olaga våldsskildring såvitt avser rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar. Enligt det förslag som läggs fram ska någon tillsyn av efterlevnaden av straffbestämmelserna i 16 kap. 10 b och 10 c §§ inte utövas av den nya myndigheten. Det finns mot den bakgrunden inte skäl att upprätthålla ett krav på att den nya myndigheten ska yttra sig eller lämna sitt medgivande innan allmänt åtal väcks för brott mot dessa bestämmelser. Jag föreslår därför att 16 kap. 19 § upphävs. Det finns naturligtvis inte något som hindrar att ändå, om den anser det påkallat, låter klassificeringsmyndigheten yttra sig inför ett allmänt åtal. Förslag: Den nya myndigheten ska vara en enrådighetsmyndighet och ledas av en myndighetschef. Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd. Enligt 2 § myndighetsförordningen (2007:515) kan en myndighet ledas av en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), en styrelse Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter (styrelsemyndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet). Som tidigare beskrivits leds av en myndighetschef (direktör). Direktören är även filmcensor. är en kommitté inom . Kommittén består av en ordförande och sex ledamöter. Med hänsyn till den nya myndighetens arbetsuppgifter framstår det som mest naturligt att myndigheten ska vara en enrådighetsmyndighet och ledas av en myndighetschef. Det bör i fortsättningen inte vara ett krav att myndighetschefen också ska vara filmgranskare. Föreskriften i myndighetsförordningen (2007:515) att myndighetens ledning ska delta i ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse bör därför undantas såvitt avser åldersklassificeringsärenden (4 § 5 myndighetsförordningen). Referensgruppen har betonat att det är viktigt att det finns insyn, öppenhet och en kontakt med samhället i den nya myndigheten. För att tillgodose ett sådant behov anser jag att det bör finnas ett insynsråd. I rådet bör ingå företrädare för olika intressen, dvs. ungefär den kompetens som finns bland ledamöterna i . Rådet bör bestå av högst fem ledamöter. Myndighetschefen bör vara ordförande. Förslag: Den nya myndigheten ska vara lokaliserad i . En organisationskommitté bör få i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten. En integrering av två statliga aktörers verksamhet kan ske på olika sätt. Ett alternativ är att aktörerna avvecklas och att en ny myndighet bildas som tar över hela eller delar av de tidigare aktörernas verksamhet. Ett annat alternativ är att avveckla den ena aktörens verksamhet och låta hela eller delar av verksamheten tas över av den andra aktören. är en kommitté medan är en förvaltningsmyndighet. Det framstår som mest lämpligt att avveckla båda aktörerna och skapa en ny myndighet. har lokaler i . Lokalerna är specialanpassade för behov med bl.a. filmutrustning. har sina lokaler i kommittélokaler i . All erfarenhet visar att när en ny myndighet SOU 2009:51 Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter bildas och nya arbetsformer ska utvecklas, det är väsentligt att samtliga anställda i myndigheten arbetar i samma lokaler. Det är därför önskvärt att den nya myndigheten får tillgång till lokaler som är både specialanpassade för åldersklassificeringsverksamheten och rymmer samtliga anställda. En viktig uppgift för den nya myndigheten är att ha nära kontakter med andra myndigheter, organisationer, föreningar och branschorganisationer. Flertalet av samarbetspartnerna finns i . Det är därför en fördel om den nya myndigheten lokaliseras till . Under förutsättning att mina förslag läggs fram för bör så snart fattat beslut i de principiella frågorna en organisationskommitté tillsättas med uppdrag att förbereda den nya organisationen, bl.a. bör den ges i uppdrag att ta fram förslag till kompletterande organisationsplan, budgetunderlag och regleringsbrev. Jag återkommer till frågan om ikraftträdande i författningskommentaren. 12.8Anställningsavtal och andra civilrättsliga avtal Bedömning: Den verksamhet som förs över till den nya myndigheten från och torde i arbetsrättslig mening bevara sin identitet vid övergången. Reglerna om verksamhetsövergång i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd ska i sådant fall beaktas. Av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) framgår bl.a. att, vid övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången övergår på den nya arbetsgivaren. Detta gäller även statligt anställda arbetstagare. Berörd personal har emellertid rätt att motsätta sig en övergång. Den verksamhet som förs över till den nya myndigheten från och torde bevara sin identitet vid övergången. Reglerna om verksamhetsövergång i 6 b § LAS ska i sådant fall beaktas. I sammanhanget bör påpekas att 7 § tredje stycket LAS anger att vid en sådan verksamhetsövergång som avses i 6 b § övergången i sig inte ska anses utgöra saklig grund för upp- Överväganden avseende den framtida myndighetsorganisationen och dess uppgifter Detta förbud hindrar dock inte att uppsägningar sker av ekonomiska, tekniska eller organisatoriska skäl där förändringar i arbetsstyrkan ingår. Det får ankomma på den organisationskommitté som bör tillsättas att närmare ta ställning till de arbetsrättsliga frågor som uppkommer med anledning av mitt förslag om en ny myndighet. 13.1Uppdraget i denna del I mitt uppdrag ingår att se över digitaliseringens konsekvenser för filmgranskningens avgifter och finansiering. Jag ska med beaktande av Tryck- och yttrandefrihetsberedningens förslag i delbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten?, SOU 2006:96, analysera och beskriva vilka konsekvenser digitaliseringen får för nuvarande avgifter och finansiering. En utgångspunkt är att kostnaderna för granskningsverksamheten också i fortsättningen ska finansieras med avgifter samt att intäkter och kostnader ska vara i balans. Jag ska även analysera möjligheten att avgiften inte regleras i lag. Statens biografbyrås granskningsverksamhet är avgiftsfinansierad. Avgifternas storlek bestäms så att de i princip ska motsvara Biografbyråns kostnader för granskningsverksamheten (prop. 1989/90:70, s. 57). Biografbyrån granskar en films eller ett videograms innehåll som sådant och filmdistributörerna har ansvar för att spridda exemplar och visningskopior överensstämmer med vad Biografbyrån har godkänt för visning (prop. 1989/90:70, s. 53 f.). När en av Biografbyrån granskad och godkänd framställning visas vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning ska ett utfärdat tillståndskort finnas tillgängligt (8 § filmgranskningslagen). Om en film visas på fler biografer måste distributören således beställa motsvarande antal tillståndskort. Av tillståndskortet ska framgå distributörens namn, det registreringsnummer som framställningen har fått hos Biografbyrån, en kortfattad beskrivning av framställningen och av vad som eventuellt har uteslutits, uppgifter om framställningens längd vid granskningen och dess längd sedan något eventuellt uteslutits, samt om framställningen godkänts för visning för barn , under elva år, eller . Tillståndskortet ska innehålla en erinran om att kortet ska finnas tillgängligt då framställningen visas vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning (3 § förordningen [1990:992] om granskning och kontroll av filmer och videogram). Vid varje visningstillfälle kan då en kontroll ske av att framställningen uppfyller Biografbyråns krav (prop. 1989/90:70 s. 54). Avgiftssystemet består av tre komponenter, en grundavgift, en tidsavgift och en avgift för varje erforderligt tillståndskort utöver det första. Det innebär att framställningens spridningsgrad och längd påverkar granskningsavgiftens storlek. Enligt nu gällande reglering uppgår grundavgiften till , tidsavgiften till vid normal visningshastighet, dock , och avgiften för varje tillståndskort utöver det första till . Tidsavgift tas inte ut om en film eller ett videogram till väsentlig del är en dokumentär framställning. Om en film eller ett videogram har en speltid vid normal visningshastighet tas en avgift ut för varje tillståndskort utöver det första med , eller, om speltiden understiger , med . Om en film eller ett videogram endast ska visas vid en filmfestival eller ett annat konstnärligt eller ideellt evenemang där sådana framställningar förekommer som godkänts för personer , får Biografbyrån medge befrielse från avgift för granskningen (9 § filmgranskningslagen). Granskningsavgifterna regleras i lag. När filmgranskningslagen infördes yttrade sig Lagrådet om detta förhållande och anförde att paragrafen om avgifter avhandlade synbarligen administrativa detaljer som med fördel skulle kunna föras över till föreskrifter av lägre dignitet, åtminstone i stor utsträckning. Man torde emellertid få beakta att den i följande paragraf föreskrivna avgiften för tillståndskort lär få uppfattas som en punktskatt och inte som en avgift i konstitutionell mening (prop. 1989/90:70, s. 146). Storleken på avgifterna stäms av i ett samrådsförfarande med . Biografbyråns intäkter av granskning har överstigit granskningsverksamhetens kostnader. Storleken på avgifterna har ändrats ett flertal gånger sedan filmgranskningslagen infördes . I de flesta fall har avgifterna sänkts (SFS 1992:315, 1994:367, 1996:1594, 1998:1712, 2001:1050 och 2006:1443). Eftersom det tar från förslag till dess beslut om en lagändring fattats av medför det en eftersläpning i anpassningen av avgifterna till kostnaderna för granskningsverksamheten. hade Biografbyrån intäkter från granskningsverksamheten med respektive . Kostnaderna för granskningsverksamheten uppgick under till respektive . Biografbyrån uppskattar dock att granskningsavgifter inte kommer att täcka granskningsverksamheten kostnader. Prognostiserade granskningsintäkter 2009 uppgår till medan granskningskostnaderna beräknas uppgå till ca . Biografbyrån kommer, i samråd med , att föreslå en höjning av granskningsavgiften. 13.3Något om utvecklingen av digital bio beslutade (bet. 2004/05:KrU4, rskr. 2004/05:172) att tillkännage att regeringen borde överväga att föreslå åtgärder som kunde stödja och underlätta en teknikneutral utbyggnad av e-bio i landet. Med anledning av tillkännagivandet fick i regleringsbreven i uppdrag att följa utvecklingen av digital bio. har redovisat uppdraget i Digital bio. Det finns internationellt accepterade definitioner för att beskriva vad som avses med digital bio. Jag använder här begreppet digital bio på samma sätt som har använt det i sin rapport, nämligen som en samlingsterm för både e-bio (paraplybegrepp som innefattar all form av offentlig, elektronisk/digital visning av alla slags rörliga bilder i biografer eller biografliknande lokaler) och Digital Cinema (visning av långfilm på biograf med en viss teknisk standard). fanns det sammanlagt 61 digitala biografer i med totalt 68 dukar. Detta ska jämföras med att det fanns totalt 1 011 biografsalonger i 704 biografer registrerade i hela landet. Folkets Hus & Parker var med 41 salonger den största ägaren av digitala biografer. Övriga digitala salonger fanns hos Våra Gårdar (2 st.), Bygdegårdarna (1 st.), (11 st.) och privata ägare (18 st.). Ett problem för de digitala salongerna har varit bristen på digitala kopior av aktuella och publikdragande filmer (rapporten s. 15). Vid digitala visningar av biofilm är det vanligast att filmen distribueras till biografen på en minihårddisk. Filmen, dvs. ljud, bild och text, laddas sedan ned på biografens server. Själva visningen sker genom att filmen spelas upp från servern och visas för publiken via projektor. Ett annat sätt är att filmen spelas upp direkt från en dvd eller annan teknisk upptagning. kommer leveransen av filmer till biograferna troligen att ske genom elektronisk överföring via bredband eller satellit. Den databas som innehåller filmen behöver inte finnas i . En fördel med digital bio är att det är billigare att framställa digitala kopior av en film jämfört med kopior på 35 millimeters film. Distributionskostnaderna är också låga eftersom fraktkostnaden för de hårddiskkopior som används är låg. De lägre kostnaderna medför att det är möjligt att visa aktuell, attraktiv film på biografer i hela landet . Små biografer kan på det sättet dra fördel av den uppmärksamhet som filmerna får i media och till följd av marknadsföringen inför premiären. Det innebär också ökade möjligheter att anpassa filmvisningen för personer med hörsel- eller synskador. Därtill ges ökade möjligheter till mångfald och lokala anpassningar. bedömde att all filmproduktion, filmdistribution och filmvisning sannolikt kommer att vara digital . Att det antogs en gemensam teknisk standard för filmvisning innebar ett avgörande genombrott för utvecklingen av digital bio. har fått i uppdrag att följa den digitala utvecklingen inom filmområdet, oavsett visningsform. Institutet ska även följa utvecklingen kring frågor rörande olovlig hantering av film. En samlad bild av utvecklingen ska redovisas till regeringen . Vidare har en särskild utredare fått i uppdrag att bland flera andra frågor även överväga hur en kostnadseffektiv och långsiktig utveckling av digital bio kan främjas (dir. 2008:88). Uppdraget ska redovisas . 13.4Effekter av den nuvarande avgiftsregleringen Avgiftssystemets konstruktion innebär att film som inte når en bred publik, dvs. film som visas på ett fåtal biografer, får en relativt lägre avgift därför att det då inte krävs så många tillståndskort. De kommersiellt mer framgångsrika filmerna bär därigenom merparten av kostnaderna för granskningsverksamhet. Granskningen av små distributörers filmer subventioneras alltså av de s.k. storfilmerna. Som exempel kan nämnas !. Distributören beställde 176 tillståndskort och betalade en granskningsavgift på sammanlagt Distributören av , beställde fyra tillståndskort och betalade i granskningsavgift. (Det bör dock noteras att H:r Landshövding är en dokumentär och att någon tidsavgift, i detta fall motsvarande ca , inte tas ut för granskningen av dokumentära framställningar). Skillnaden i tidsåtgång för respektive granskning var marginell. Avgiftssystemets nuvarande konstruktion innebär alltså att de små filmdistributörerna, som ofta distribuerar s.k. smal film, subventioneras. Det förekommer att framställningar som inte är avsedda för offentlig visning ändå lämnas till Biografbyrån för granskning (frivillig förhandsgranskning). Biografbyrån gör i sin hantering och bedömning inte någon skillnad mellan framställningarna. Biografbyrån ska inte undersöka om granskningsplikt föreligger eller inte och den som ansöker om granskning behöver inte ange om framställningen avses visas offentligt eller ej (prop. 1989/90:70 s. 66). Sådana framställningar är bl.a. pornografiska videogram. granskade Biografbyrån 119 pornografiska videogram. Såvitt Biografbyrån känner till visas inte dessa framställningar offentligt; ingen av de pornografiska framställningarna har visats på biograf. Skälet till att de ändå granskas är sannolikt att filmdistributören vill undvika risk för åtal (jfr 16 kap. 10 b § fjärde stycket BrB). Det kan också vara så att en statlig klassificering underlättar försäljning till andra länder. De pornografiska filmerna utgör av det totala antalet granskade filmer. Granskningsavgifterna för pornografisk film uppgår dock endast till av de totala intäkterna. De filmer som visas på traditionella biografer för en stor publik subventionerar således granskningen av dels de pornografiska filmerna dels andra filmer som har få efterföljande kopior. behandlade (bet. 2007/08:KrU10) en motion angående frågan om avgift för tillståndskort för digitalt distribuerade filmer. I motionen föreslogs att den som visar filmer som distribuerats digitalt skulle slippa betala för tillståndskort eftersom filmen inte varit föremål för förhandsgranskning. Utskottet hemställde att skulle avslå motionen eftersom frågan hörde nära samman med utvecklingen av de digitala biograferna i och det därför var rimligt att anta att frågan skulle komma att aktualiseras i arbetet med att utforma en ny filmpolitik. Utskottet hänvisade också till det arbete som skulle komma att utföras i en parlamentarisk utredning om tryck- och yttrandefriheten. har i den tidigare nämnda rapporten bio. Rapport framfört att det nuvarande regelverket för filmgranskning är illa anpassat till den digitala biografåldern (a. rapport s. 21). Den avgift som tas ut per tillståndskort utgör ett ekonomiskt hinder för vidare spridning av lågbudgetkort- och dokumentärfilm samt ungas egna filmer. föreslår att reglerna ändras så att filmägaren endast betalar en avgift för tillståndskort för den första digitala kopian. Detta tillståndskort skulle sedan få kopieras av filmägaren utan extra kostnader så att efterföljande kopior av samma filmtitel (t.ex. på en server) kan visas . Branschens företrädare anser att filmdistributörerna inte ska behöva betala för tillståndskort för sina digitala kopior av filmerna. Digitaliseringen innebär en förenkling i hanteringen men kravet på fysiska tillståndskort medför en onödig byråkrati. 14.1Avgiftssystemet får en annan karaktär Mitt förslag innebär att förhandsgranskningen av film för vuxna ska avskaffas men att åldersklassificeringen av filmer som ska visas offentligt för barn ska finnas kvar (avsnitt 8). En ny lag införs som reglerar förutsättningarna för åldersprövningen. Förslaget innebär att filmdistributören själv avgör om en film ska åldersklassificeras. Om en film inte åldersklassificeras får den automatiskt en femtonårsgräns. Förslaget får konsekvenser för det nu gällande avgiftssystemet. De ändrade filmgranskningsuppgifterna, dvs. från censurgranskning till åldersklassificering, kommer med stor sannolikhet att minska antalet ärenden. Det är troligt att filmdistributörer avstår från att låta åldersklassificera filmer som ändå är avsedda för vuxenpublik eller unga . Sannolikt kommer inte heller pornografiska framställningar att lämnas in för åldersklassificering. Biografbyrån har biträtt utredningen med att ta fram beräkningar av vilka effekter utredningens förslag skulle kunna få för det nuvarande avgiftssystemet. lämnades det in 23 långfilmer till Biografbyrån där distributören ansökte om en åldersgräns . Ett antagande är att dessa framställningar inte skulle ha lämnats in till Biografbyrån om utredningens förslag till ändrade regler hade gällt. De 23 framställningarna har inbringat i granskningsavgifter, vilket motsvarar av de totala granskningsavgifterna för . De totala ekonomiska konsekvenserna skulle uppskattningsvis kunna vara att 400 000–faller bort i granskningsavgifter. Om de pornografiska framställningarna inte kommer att lämnas in för åldersklassificering kommer intäkterna att minska med ytterligare ca . Den ekonomiska effekten av mina förslag är således att intäkterna från granskningsavgifterna kan antas komma att minska. Antalet ärenden kommer visserligen att bli färre men det medför inte att kostnaderna för åldersklassificeringen kommer att minska i motsvarande omfattning. Vissa administrativa kostnader försvinner men som jag har redogjort för i avsnitt 12 är det inte önskvärt att antalet filmgranskare blir för få. Det krävs ett visst antal filmgranskare för att uppnå effektivitet och rättssäkerhet vid myndighetens beslut. Om principen om kostnadstäckning ska upprätthållas innebär det att avgifterna måste höjas. En konsekvens av mina förslag blir också att kostnaderna för åldersklassificeringssystemet framförallt kommer att belasta de framställningar som riktar sig till barn . Utredningens referensgrupp har framhållit att det är angeläget att barnfilmerna inte ska behöva finansiera hela åldersklassificeringssystemet. Det går inte heller att bortse från risken att filmdistributörer av ekonomiska skäl väljer att avstå från att låta åldersklassificera vissa filmer även om de kan vara av intresse för barn . Det får till följd att barn inte får tillträde till offentliga visningar av sådana filmer vilket innebär att utbudet kommer att minska för den gruppen. Chefen för danska har påtalat att hon ser en sådan tendens. Referensgruppen har också framfört att avgiftssystemet inte får leda till att det enbart blir de breda kommersiellt mycket lönsamma filmerna som blir barnklassificerade och att färre filmer kommer att kunna ses av yngre. 14.2Ett statligt finansierat system Det av mig föreslagna systemet med åldersklassificering är av en helt annan karaktär än det nu gällande. Det framtida systemet är renodlat inriktat på att skydda barn och unga mot skadlig mediepåverkan. Det framstår då inte som lika naturligt som att filmbranschen ska bära kostnaderna. En utgångspunkt är dock enligt direktiven att kostnaderna för granskningsverksamheten också i fortsättningen ska finansieras med avgifter samt att intäkter och kostnader ska vara i balans. Det går dock inte att bortse ifrån att det finns många fördelar med en ordning där kostnaderna finansieras över statsbudgeten. Det skulle bl.a. innebära att filmdistri- butörerna inte behöver överväga att av kostnadsskäl avstå från att åldersklassificera filmer. Sannolikheten att filmdistributörerna väljer att åldersklassificera merparten av sina filmer ökar och risken att barn inte får tillträde till för dem i och för sig lämpliga offentliga visningar minskar. Staten lämnar ett filmstöd som fördelas av .