sou · GXB382 · 2009-09-30 00:00:00 — Den samhällsomfattande posttjänsten får inte försämras utan ska upprätthållas på minst dagens nivå vad gäller omfattning och kvalitet, inklusive kravet på övernattbefordran. Prissättningen ska dessutom fortsatt vara icke diskriminerande. Detta är en viktig utgångspunkt för inte minst småföretagare i gles- och landsbygds- områden. (numera ) betonar vikten av att omfattningen av och kvaliteten på de samhällsomfattande post- tjänsterna ligger fast. Kommuner och Landsting påpekar att på flera platser i landet med svag demografisk utveckling saknas förutsättningar att etablera postservice på kommersiell grund. Förbundet vill därför, angående finansiering, understryka att det åligger staten att tillgodose att även dessa platser har tillgång till en samhällsomfattande post- tjänst, av hög kvalitet och till rimliga priser. () är av uppfattning att post- verksamheten på det stora hela fungerar bra i . Posten gör årliga miljardvinster vilket är en garanti för att verksamheten kan upprätthållas och till och med utveckla sin service över tiden. LRF vill däremot lyfta fram samdistribuerad post- och tidningsutdelning. LRF får återkommande signaler att tidningsutdelningen dras in på olika platser på landsbygden. En samdistribuering skulle leda till en totalt sett bättre utdelning av post och tidning, dessutom skulle miljövinster uppstå eftersom dubbelkörningar undviks. Företagarna anser att det är en statlig angelägenhet att se till att dagens omfattning och områdestäckning av brev och mindre paket- försändelser säkras även . får inte subventioner och regleringar leda till att konkurrensen omöjliggörs i branschen eftersom konkurrens är positiv såtillvida att den leder till prispress och bättre kvalitet på tjänsterna. anser att det inte finns någon anledning att ändra i den existerande definitionen av den samhällsomfattande posttjänsten. Vår bedömning: Den samhällsomfattande posttjänsten ska ha samma omfattning och försäkra medborgarna och andra användare en tjänst av samma kvalitet som . Skälen för vår bedömning Den samhällsomfattande tjänsten är ett uttryck för det statliga åtagandet på postområdet. Syftet är att tillförsäkra alla i hela landet tillgång till vissa grundläggande tjänster av samhällsintresse. Omfatt- ningen och kvaliteten på den samhällsomfattande posttjänsten bestäms ytterst av postdirektivet. När det gäller vilka tjänster som ska finnas består medlemsstaternas handlingsfrihet, enligt post- direktivet, i att bestämma viktgränsen för inrikes och utgående gränsöverskridande paketbefordran. Postdirektivet överlämnar där- utöver till medlemsstaterna att bestämma kvalitetsnormer för den De kvalitetskrav som kan ställas begränsas dock i praktiken av att direktivet i bilaga II ställer upp kvalitetskrav avseende gränsöverskridande postbefordran. Den svenska regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten följer postdirektivet. Det högre kvalitetskrav som enligt postförordningen ställs på inrikes- postbefordran är en anpassning till de krav som direktivet ställer på den gränsöverskridande postbefordran för att säkerställa att kraven för denna befordran kan uppnås. Posten har föreslagit att i den samhällsomfattande posttjänsten ska ingå tjänsterna enstaka övernattbefordrade brev och enstaka adresserade försändelser samt postpaket upp till och med . Därutöver ska det finnas möjlighet att försäkra försändelser och få kvitto från mottagaren på att en försändelse mottagits. Postens förslag innebär t.ex. att ekonomibrev, dvs. icke prioriterad post, och försorterade sändningar inte skulle omfattas. Detta medför att även sändningar av adresserade tidningar, kataloger och böcker inte skulle omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten. Omfattningen av de samhällsomfattande tjänsterna och de kvalitetskrav som ställs är inte en fråga om vilka tjänster som marknaden de facto erbjuder utan är i första hand en fråga om vilka tjänster som EU genom postdirektivet ålägger medlemsstaterna att garantera användarna. Postdirektivet ger numera medlemsstaterna möjlighet att inte vidta några åtgärder så länge marknaden tillgodoser behovet av samhällsomfattande posttjänster. Det framstår dock som mindre lämpligt att definiera det statliga åtagandet på post- området utifrån vad marknaden förmår att erbjuda utan det bör i stället ske utifrån användarnas behov så som det är angett i artikel 3 i postdirektivet. Under samrådet (se föregående avsnitt) har frågan om förändringar i den samhällsomfattande tjänsten berörts översiktligt. Majoriteten av de som vi samrått med har ställt sig avvisande till förändringar och påtalat vikten av att behålla omfattningen och kvaliteten på de samhällsomfattande tjänsterna oförändrade. I avsnitt 6.2 drar vi slutsatsen att det inte är någon nettokostnad för Posten att bära åtagandet att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Vi kan därför, i likhet med Post- och kassaservice- utredningen och de överväganden som redovisades av regeringen med anledning av implementeringen av postdirektiv, samt mot bakgrund av det samråd som utförts inte finna några skäl att nu ändra det statliga åtagandet på postområdet. med berörda myndigheter och organisationer som vi utfört har vi uppfattat att det är en gemensam ståndpunkt. Naturligtvis kan frågan om den samhällsomfattande tjänstens omfattning och kvalitet återigen aktualiseras om kraven på den samhällsomfattande tjänsten innebär att det uppkommer opro- portionerliga höga kostnader för att tillhandahålla tjänsten. Handling- sutrymmet är dock starkt begränsat av postdirektivet. Vad som i en sådan situation i första hand kan övervägas är kvalitetskraven beträffande befordringstider. Åtgärder som innebär längre befordring- stider kan underlätta för samdistribution eller billigare transport- medel vilket i sin tur kan sänka kostnaderna. Vad som talar emot en förlängning av befordringstiderna är naturligtvis att servicen till medborgarna blir sämre. Det ska således alltjämt finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Det ska vidare finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. av brevförsändelser som inlämnats för övernattbefordran ska vara utdelade påföljande arbetsdag och . Med anledning av påpekande från bland annat Posten föreslår vi dock att vissa förtydliganden görs. Vi återkommer till dessa i författningskommentaren. 6.2Statens åtgärder för att garantera den samhällsomfattande tjänsten 6.2.1Finns det ett behov av att finansiera den samhällsomfattande tjänsten? Vår bedömning: Det saknas behov av att särskilt finansiera den samhällsomfattande posttjänsten. Posten erhåller inte någon särskild ersättning för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. I samband med att postdirektiv genomfördes i framförde Posten att merkost- naderna för att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten alltjämt kommer att vara betydande men att bolaget anser sig kunna klara den servicenivå som föreslås utan ersättning, under förutsättning att Posten får samma konkurrensvillkor som andra dominerande aktörer (prop. 1997/98:127 s. 45). Som i andra länder med växande konkurrens har kostnaden för den förmodade bördan att svara för den samhällsomfattande tjänsten diskuterats i . Post- och kassaserviceutredningen redogör i betänkandet Postmarknad i förändring (SOU 2005:5 s. 148 ff.) för flera av de försök som gjorts att beräkna kostnaden för den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt de studier som Post- och kassaserviceutredningen redogjorde för kan kostnaden ligga i intervallet till procent av postoperatörens omsättning, vilket innebär att kostnaderna för del skulle kunna uppgå till (beräknad enligt omsättning). Post- och kassaserviceutredningen pekar på att stora svårigheter föreligger när det gäller dels att härleda de merkostnader i postverksamheten som följer med den samhälls- omfattande tjänsten, dels att räkna fram de intäkter som uppstår till följd av att tjänsten också erbjuds som en del av en kommersiell affärsverksamhet. Fördelarna med att vara den enda postoperatör som kan erbjuda postservice till alla i hela landet måste alltid beaktas vid varje försök att uppskatta den extra kostnaden. finns det nya beräkningsmodeller, framtagna inom ramen för CERP-samarbetet, för bedömning av kostnaden för den samhällsomfattande posttjänsten. CERP är en samarbetsorgan- isation mellan de europeiska postregulatörerna, och arbetar för gemensam europeisk policy inom postområdet. 2007/08:143 s. 7 om samgående mellan /S anges att det inte framkommit att Posten anser att åtagandet att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten är betungande och man har inte heller framfört några krav på särskild finansiering. Bland företrädare för Posten lyfts det vanligen fram som en konkurrensfördel att företaget når i princip samtliga adressater i . Posten har således även ett kommersiellt intresse av att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. I artikel 7.3 anges att om en medlemsstat konstaterar att skyldig- heten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i enlighet med direktivet innebär en nettokostnad, som beräknats med beaktande av bilaga I till direktivet, och utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren eller tillhandahållarna, får staten införa ett system för att kompensera berörda företag med offentliga medel eller fördela nettokostnaden mellan tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster eller användarna. I bilaga 1 till postdirektiv Riktlinjer för beräkning av eventuell nettokostnad för samhällsomfattande tjänster ges i del B vissa anvisningar för beräkning av nettokostnaden. Inledningsvis slås fast att de nationella tillsynsmyndigheterna ska överväga alla möjligheter att erbjuda tillhandahållare av post- tjänster (utsedda eller icke) tillräckliga incitament för att tillhanda- hålla samhällsomfattande tjänster på ett kostnadseffektivt sätt. Därefter anges att nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är alla kostnader som har samband med och som är nödvändiga för tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten. Nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ska beräknas som skillnaden mellan nettokostnaden för en utsedd tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster med skyldighet att tillhandahålla sam- hällsomfattande tjänster och för samma tillhandahållare av post- tjänster som inte har denna skyldighet. Beräkningen ska ta hänsyn till alla övriga relevanta aspekter, inklusive eventuella immateriella förmåner och marknadsfördelar som tillkommer en tillhandahållare av posttjänster som utsetts till att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, rätten till rimlig vinst och incitament till kostnadseffektivitet. Ansträngningar ska göras för en korrekt bedömning av de kostnader som en utsedd tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster skulle ha valt att undvika om skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster inte hade förelegat. Vid netto- kostnadsräkningen bör fördelarna, inklusive immateriella värden, bedömas för den operatör som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster. Beräkningen ska bygga på kostnader som kan hänföras till de delar av de angivna tjänsterna som endast kan tillhandahållas med förlust eller på ekonomiska villkor som faller utanför normala kommersiella villkor. Beräkning ska vidare bygga på kostnaden för de grupper av användare, som - med beaktande av kostnaden för att tillhandahålla den angivna tjänsten, den intäkt som uppkommer samt eventuella enhetliga priser som åläggs av medlemsstaten - endast kan betjänas med förlust eller på ekonomiska villkor som faller utanför normala kommersiella villkor. Dessa användare är de som inte skulle erhålla tjänsten från en kommersiell operatör som inte var skyldig att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Nettokostnaden för vissa delar av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ska beräknas för sig för att undvika att direkta eller indirekta förmåner och kostnader tas upp mer än en gång. Den totala nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster för en utsedd tillhandahållare av samhälls- omfattande tjänster ska beräknas som summan av nettokostnaderna för varje särskild del som ingår i skyldigheten att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna med beaktande av eventuella immateri- ella förmåner. Ansvaret för kontrollen av nettokostnaderna faller på den nationella tillsynsmyndigheten. Tillhandahållarna av samhälls- omfattande tjänster ska samarbeta med den nationella tillsyns- myndigheten så att denna kan kontrollera nettokostnaderna. Vi har upprättat en promemoria Vetenskapliga och empiriska rön om samhällsomfattande posttjänster där vetenskapens syn på sam- hällsomfattande posttjänster, utvecklingen av olika metoder för att beräkna kostnaderna, internationella erfarenheter och kostnader för samhällsomfattande posttjänster i diskuteras. Promemorian bifogas detta betänkande som bilaga. Vår slutsats är att gjorda studier visar att kostnaderna för samhällsomfattande posttjänster är relativt små och definitivt inte av den storleksordningen att de är ett generellt argument mot konkurrensutsättning. Det finns dock en viktig invändning. De länder som har avreglerat och de länder där studier gjorts är länder där förutsättningarna för en fungerande postmarknad med samhälls- omfattande posttjänster är som bäst. Den liberaliseringsprocess som inletts har till stor del skett just i dessa länder, exempelvis , , och . Det kan finnas strukturella förutsättningar som talar för att det som är möjligt att framgångsrikt tillämpa i dessa länder inte är erfarenheter som kan överföras till alla andra länder. Det är komplexa samband mellan förutsättningarna för att bedriva postverksamhet och kostnaderna för denna. Samhällsomfattande posttjänster kommer att kunna fortsätta att tillhandhållas på många håll, men i länder med låg nationalinkomst och postvolymer, ineffektiva gamla postföretag och låg befolkningstäthet kan det bli problem. Det är å andra sidan i sådana länder som konkurrensutsättning kan ge störst effekt och det kan då vara värt att subventionera samhällsomfattande posttjänster. Det bör inte vara några problem att få en fungerande samhällsomfattande posttjänst i länder av just typ enligt flera studier. Det finns inga säkra uppgifter om kostnaderna för den samhälls- omfattande posttjänsten i . En förklaring är att det inte befunnits nödvändigt eftersom Posten inte framställt några krav på kompensation. när Posten inte särredovisade brevverk- samheten var det omöjligt att dra några slutsatser om lönsamhet etc. utifrån den offentliga redovisningen. Som redovisats i avsnitt 2.2 har dock meddelandeverksamheten god lönsamhet även vid uppfyllande av de samhällsomfattande tjänsterna. Det saknas ett tillförlitligt underlag för att kunna uttala sig om den finansiella belastningen för Posten för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Vår slutsats i promemorian är att så länge Posten fortsätter att tillhandahålla dessa tjänster med god lönsamhet finns heller ingen anledning att ge sig in i det vanskliga projektet att uppskatta kostnaderna. Den av utredningen framtagna promemorian har varit föremål för samråd, se avsnitt 1 Uppdraget och dess genomförande, varvid följande synpunkter lämnats i frågan om det finns ett behov av att finansiera den samhällsomfattande tjänsten. anser att det inte har visats att det skulle vara en förlust att upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten. Posten anser att för att kunna bedöma om marknaden kan till- handahålla de samhällsomfattande posttjänsterna, eller om ett eller flera företag måste utses att tillhandahålla sådana tjänster, måste det vara utrett vilka tjänster som avses och vilka krav på tillhanda- hållandet av den samhällsomfattande posttjänsten som ställs, både till innehåll och till omfattning. Vad gäller finansieringsfrågan krävs att de samhällsomfattande posttjänsterna kan avgränsas eftersom rätten till finansiering endast avser sådana tjänster. Enligt artikel 14 i postdirektivet krävs att tillhandahållaren av samhällsomfattande posttjänster ska ha skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. Detta kommer inte vara möjligt om det inte klart framgår vilka tjänster som innefattas i den samhällsomfattande posttjänsten. (numera ) anser inte att det finns behov av finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten. Nuvarande ordning där Posten genom tillståndsvillkor åläggs att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst bör behållas. i instämmer i slutsatsen att det inte finns något behov av särskild finansiering och uppskattning av kostnaderna för den samhällsomfattande posttjänsten så länge Posten fortsätter att tillhandhålla dessa tjänster till dagens omfattning och kvalitet. (numera ) anför att även om det i Posten går att driva en olönsam distribution i delar av landet, talar utvecklingen för att det är möjligt. Post- mängden minskar och styckkostnaderna för en samhällsomfattande posttjänst ökar. Finansieringsbehov lär därför uppstå. Hur behovet ser ut har svårt att bedöma, men det bör endast vara en tidsfråga till dess att sådana behov uppstår. anser att kostnaderna för den samhällsomfattande post- tjänsten är inte av den betydelse att det finns skäl att bygga upp en omfattande finansieringsmodell som bekostar dessa tjänster. Erfaren- heterna från visar att dessa tjänster kan erbjudas på kommersiella grunder på en avreglerad marknad utan ett finansierings- system. Studier i ett fåtal andra länder visar också detta. anser att det inte finns någon anledning att förändra formen för hur den samhällsomfattande tjänsten utförs och finansieras. Man kan inte utesluta att det kan uppstå en situation när Posten anser att den ekonomiska belastningen blir för stor. Statskontoret anser att det material som presenterats inte är tillräckligt för att kunna ta ställning till behovet av finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten. Det saknas underlag som visar på de kostnader och intäkter som den samhällsomfattande posttjänsten ger upphov till. De resonemang och beräkningar som presenteras i den bifogade promemorian visar att kostnaderna är mycket svåra att verifiera och de tidigare försök till beräkningar som gjorts i är behäftade med stor osäkerhet. Statskontoret anser att det inte är möjligt att ta ställning till behovet av finansiering om det inte finns ett underlag att tillgå där kostnaderna och intäkterna som den samhällsomfattande posttjänsten ger upphov till tydliggörs. Tidningsutgivarna delar uppfattningen att det inte finns ett tillräckligt underlag för att ha en uppfattning om netto- kostnaderna för Posten för bedrivande av samhällsomfattande tjänster. Skälen för vår bedömning Vi har enligt våra direktiv att bedöma om det finns ett faktiskt behov av att finansiera den samhällsomfattande tjänsten. Utgångs- punkten för vår bedömning i denna del är hur den samhälls- omfattande posttjänsten definieras i 1 § postlagen och de närmare krav som ges i 8 § postförordningen samt i postdirektivet. Vi har ovan bedömt att den samhällsomfattande posttjänstens omfattning och kvalitet med vissa förtydliganden bör vara densamma som . Post- och kassaserviceutredningen sammanfattade kortfattat vissa av de studier som gjorts nationellt och internationellt beträffande kostnaden att tillhandahålla den samhälls- omfattande posttjänsten. Utredningen uppskattade med ledning av dessa beräkningar att kostnaderna för den samhällsomfattande posttjänsten motsvarar mellan av postoperatörens omsättning vilket innebär att kostnaderna för den samhälls- omfattande posttjänsten 2003 skulle uppgått till mellan 115 till . De studier och beräkningar som Post- och kassaserviceutred- ningen redogjorde för och som ligger till grund för deras uppskattning är, som vi angett i promemorian, inte helt invändningsfria. Det kan vidare ifrågasättas om de uppfyller de grundläggande krav som anges i bilagan till postdirektiv som bland annat anger att beräkningen ska ta hänsyn till eventuella immateriella förmåner och marknadsfördelar som tillkommer en tillhandahållare av samhälls- omfattande tjänster. har exempelvis i en studie konstaterat att det inte bara är kostnader förknippade med tjänsten utan att det också finns fördelar. Om man beaktar dessa fördelar, drar slutsatsen att det inte är någon extra kostnad alls för Posten att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna. Studierna och uppskattningarna ligger långt tillbaka i tiden och ger sinsemellan olika resultat. Vi kan därför inte lägga dessa till grund för vårt ställningstagande angående kostnaden för att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten . postdirektiv kräver inte av medlemsstaterna att dessa utför beräkningar av nettokostnaden för att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten. Det är först om system för att kompensera eller fördela nettokostnaden enligt artikel 7.3 övervägs som medlemsstaterna måste genomföra en sådan beräkning. Vi har inom ramen för vårt uppdrag övervägt möjligheten att göra en egen beräkning av nettokostnaden för den samhälls- omfattande tjänsten. Mot bakgrund av de nämnda metodologiska problemen och den i princip samstämmiga uppfattningen som kommit fram under samrådet att det inte innebär någon nettokostnad för Posten att tillhandahålla den samhälls- omfattande posttjänsten har vi emellertid stannat för att inte genomföra en sådan beräkning. Posten upprätthåller, sannolikt av kommersiella skäl, en kvalitets- nivå i det landsomfattande nätet som vida överstiger de mål som bolaget ålagts i egenskap av tillhandahållare av den samhälls- omfattande tjänsten. har i tillståndsvill- koren ställt krav i enlighet med 8 § postförordningen på Posten att av försändelserna ska delas ut nästkommande arbetsdag och . Posten delade ut av försändelser, exklusive sändningar, som lämnats in för övernattbefordran nästkommande arbetsdag. hade nästan samtliga försändelser nått adressaterna. Vid dessa förhållanden och mot bakgrund av att Posten inte har framfört något krav på finansiering bedömer vi att det för när- varande inte finns behov av särskild finansiering av den samhälls- omfattande posttjänsten. Vid eventuella framtida förändringar av främst marknadsförhållandena bör det dock finnas möjlighet till finansiering. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 6.2.3. Vår bedömning: Det ska i första hand överlåtas till marknaden att tillgodose behovet av samhällsomfattande tjänster. Vårt förslag: får för att garantera tillgång till den samhällsomfattande posttjänsten förena tillstånd att bedriva postverksamhet med villkor om skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. I artikel 4 postdirektiv fastställs att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster bör innebära att tillhandahållare utses i förväg. Av skäl 23 i ingressen till postdirektiv framgår att den ökade konkurrensen och valfriheten innebär att medlems- staterna bör tillerkännas ytterligare flexibilitet att fastställa det effektivaste och lämpligaste sättet att tillhandahålla de samhällsom- fattande tjänsterna. bör principerna om objektivitet, öppenhet, icke-diskriminering, proportionalitet och minsta möjliga snedvridning av marknaden följas för att säkerställa det fria utbudet av posttjänster på den inre marknaden. Medlemsstaterna får möjlighet att låta marknaden tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten. Artikel 4 postdirektiv har därför fått en annan utformning. Medlemsstaterna får nu möjlighet att välja den effektivaste och lämpligaste mekanismen för att garantera tillgången på samhälls- omfattande tjänster. Tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna eller delar av dem kan exempelvis helt överlåtas på marknadskrafterna för särskilda tjänster eller regioner.