sou · GXB341 · 2009-05-04 00:00:00 — Ändringarna tog sikte på att stärka insättarnas förtroende för insättningsgarantisystemens förmåga att skydda insättarna, delvis enligt samma tankegångar som redan lett till nationella lagstiftningsinitiativ. EG- kommissionen lade fram ett direktivförslag om höj- ning av lägsta ersättningsnivå från till först och senare . Direktivförslaget syftade också till att på ett dramatiskt sätt förkorta fristerna, så att insättarna skulle kunna få ut ersättning från garantisystemet bara . 4 SFS 2008:811. De erfarenheter som gjorts i , liksom behovet av att genomföra de direktivändringar som slutligen beslutades , föranledde regeringen att genom tilläggsdirektiv utöka utredningens uppdrag.5 1.1.3Arbetet kring offentlig administration av banker i kris En omdiskuterad fråga, såväl nationellt som internationellt, är i vil- ken mån och i så fall med vilka metoder en stat bör ingripa för att avvärja hot mot enskilda instituts överlevnad. I har saknats lagstiftning om sådana ingripanden, utöver reglerna i riksbanksla- gen om särskilt likviditetsstöd6 . Under det tidiga 1990-talets om- fattande bankkris i inrättades ett garanti- och stödsystem som emellertid redan från början avsågs vara tidsbegränsat. Syste- met avvecklades 1996.7 lade fram förslag om inrättandet av en möjlighet för staten att överta förvaltningen av ett nödlidande institut.8 Det tänkta systemet för särskild förvaltning9 av banker i kris innebär i korta drag att ett kreditinstitut ska kunna sättas under statlig kontroll, förutsatt att problemen i institutet är av sådan art att de bedöms hota den finansiella systemstabiliteten. Enligt utredningsdirektiven ska denna utredning beakta gräns- dragningsfrågor när det gäller arbete. Utredningen har därför haft löpande kontakt med departementet i frågan. Gränsdragningen mellan insättningsgarantisystemet och det planerade systemet för särskild förvaltning visade sig tämligen oproblematisk. Utredningens arbete med insättningsgarantisyste- met ska betraktas som ett grundläggande regelverk som gäller alla kreditinstitut som omfattas av insättningsgarantin, medan systemet för särskild förvaltning avsågs vara av undantagskaraktär. Tanken var att i ett fall där kriterierna för särskild förvaltning anses upp- fyllda, ett institut skulle med andra ord kunna lyftas ut ur det gängse regelverket för kreditinstitut – där insättningsgarantisyste- met alltså ingår som en komponent – för att i stället omfattas av 66 kap. 8 § lagen (1988:1385) om Riksbank. 7Lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut upphävdes genom lag 1996:589. 9Särskild förvaltning används av som arbetsnamn för det som av Banklagskommittén benämndes offentlig administration. regelverket för särskild förvaltning. Aktiverandet av det särskilda system som särskild förvaltning är tänkt att innebära skulle per automatik leda till att insättningsgarantisystemet inte längre vore tilllämpligt på institutet i fråga. Behovet av att insättningsgarantin kunde träda in skulle försvinna i och med att ett institut sattes under särskild förvaltning, eftersom den övergripande målsätt- ningen med den särskilda förvaltningen skulle vara att hålla kredit- institutet i drift så att det skulle kunna fullgöra sina åtaganden gentemot bl.a. sina insättare. När insättningsgarantiutredning tillsattes pågick beredningen av förslag i . Avsikten var att en promemoria skulle remitteras med ett förslag till en ordning för särskild förvaltning, i sina huvuddrag byggt på utredningsförslaget. Tidsplanen för det arbetet justerades vid olika tillfällen, vilket bidrog till att insättningsgarantiutrednings uppdrag förlängdes till utgången av år 200810. Utvecklingen föranledde regeringen att lägga fram ett lagförslag om stabilitets- stärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet.11 Genom de av antagna förslagen inrättades en stödmyndighet samt gavs regeringen och stödmyndigheten bemyndigandet att lämna stöd till kreditinstitut. Staten gavs också rätt att under vissa omständigheter lösa in aktierna i ett kreditinsti- tut. En särskild stabilitetsfond infördes. Denna lagstiftning, som i långa stycken påminner om den ordning som fanns , kom åtminstone tills vidare att ersätta det tänkta försla- get om särskild förvaltning. Det är oklart när eller om regeringen avser att återuppta arbetet i lagstiftningsärendet. De ursprungliga direktiven beslutades av regeringen . Genom dessa fick utredningen ett brett uppdrag, som var avsett att lösa en mängd delproblem som i praktiken har observe- rats för skyddet av insättarnas pengar och regleringen av finansiella 11Lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut, prop. 2008/09:61, bet. 2008/09:FiU16, rskr. 2008/09:17. Uppgiften som gavs utredningen var alltså inte att göra en övergripande och förutsättningslös översyn av hur hela regleringen för finansiella institut och skyddet av insättarnas pengar fungerar eller inte fungerar. Genom direktiven fick utredningen ett uppdrag som kan sägas omfatta frågor om förbättringar av de första tre ovan beskrivna punkterna och av insättningsgarantin. Däremot har det inte ingått i utredningens uppdrag att analysera och föreslå regler för att rekon- struera eller avveckla probleminstitut på ett sådant sätt att insättar- nas möjlighet att få tillgång till sina medel inte påverkas (punkten 4 ovan). Uppdraget i ursprungsdirektiven var att se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effektivisera regleringen för och tillsynen av de institut som omfattas av insättningsgaranti- systemet, i syfte att förbättra möjligheterna till finansiell stabilitet och konsumentskydd inom systemet. Uppdraget sammanfattas på följande sätt12: analysera om har det uppdrag och de befogenheter som behövs för att kunna ge information och lämna tillförlitliga förhandsuppgifter till insättare om vilka insättningar som omfattas av garantin och i övrigt kunna administrera garantin på ett ändamålsenligt sätt, analysera om det är dagen för beslut om ett instituts konkurs som är den lämpligaste tidpunkten för när insättningsgarantin skall kunna träda in, analysera om det behöver klarläggas vilka insättningar som omfattas av insättningsgarantin vid återkallelse av ett instituts verksamhetstillstånd, analysera om det finns skäl att ändra eller skärpa tillståndskraven för företag som vill bedriva inlåningsverksamhet som omfattas av insättningsgarantin, analysera om har de befogenheter som krävs för att bedriva en fullgod tillsyn av institut som tar emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin även när ett sådant institut fått sitt tillstånd återkallat, analysera om det finns skäl att införa ytterligare befogenheter för för att möjliggöra ingripanden i förvaltningen av ett kreditinstitut i ett tidigare skede än då institutet försatts i konkurs, 12 Dir. 2007:60 s. 1 f. analysera tillämpningen av bestämmelserna om handläggningen i domstol i mål som rör överklaganden av beslut om återkallelse av tillstånd för ett institut som tar emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin och vid behov föreslå ändringar, analysera i vilken utsträckning de ändringar som föreslås beträf fande insättningsgarantin även bör omfatta investerarskyddet, utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden utredaren kommer fram till att regelverket behöver ändras. Det rör sig alltså inte om en total översyn av de grundläggande strukturerna för skydd av den finansiella stabiliteten och skydd av konsumenterna. Det förefaller dock inte otroligt att erfarenheterna från den senaste finanskrisen och det pågåendet arbetet med att ytterligare harmonisera ramverken för insättningsgaranti inom EU gör att det finns anledning att överväga en mer genom- gripande reformering av det svenska insättningsgarantisystemet än vad som utredningens direktiv gett mandat till. Utredningen tar upp denna fråga i kapitel 5. Uppdraget skulle enligt ursprungsdirektiven vara slutfört . Genom tilläggsdirektiv beslutade förlängde regeringen tiden för utredningens slutförande till den 30 december 2008.13 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen och förlängde tiden för utredningens arbete fram till den 30 april 2009.14 Utöver vad som angetts i de ursprungliga direktiven fick utredningen nu i uppdrag att föreslå de ändringar som behövs för att genomföra ändringarna i insättningsgaranti- direktivet (94/19/EG). Därutöver fick utredningen i uppdrag att utreda om inlåning inom ramen för individuellt pensionssparande (IPS) samt postväxlar bör omfattas av insättningsgarantin. Under utredningsarbetets gång har utredaren hållit 20 sammanträden med utredningens sakkunniga, varav två mer omfattande internatsammanträden. Utredaren och utredningens sekreterare har också efterhand haft åtskilliga bilaterala kontakter för samråd med enskilda sakkun- niga. Utredaren och en av sekreterarna har gjort studieresor i syfte att ta del av internationell expertis och erfarenhet. Vid en första resa besöktes för att träffa företrädare för den gemensamma organisationen för europeiska insättningsgarantiorganisationer, Insurers (EFDI). Utredaren har också deltagit i 2007. Därutöver har företagits en mer omfattande resa till . I besöktes i tur och ordning , den amerikanska tillsyns- myndigheten för federala banker – OCC – samt den amerikanska insättningsgarantiorganisationen . I besöktes FDIC:s kanadensiska motsvarighet, CDIC. Vid samtliga möten har de allra flesta huvudfrågor som ryms inom utredningens uppdrag diskute- rats. Vidare har utredningen varit i kontakt med en rad myndigheter och organisationer. Bland annat har utredningen av naturliga skäl haft löpande kontakter med och (som fram till var insättnings- garantimyndighet) och Riksgälden (som från det datumet övertagit uppgiften som insättningsgarantimyndighet). Dessa myndigheter har också representerats inom utredningen av sakkunniga. Utred- ningen har även träffat företrädare för samt revisorsorganisationen . Utredningen har dessutom anlitat konsultföretaget för att utreda möjligheterna att skapa ett system som redan innan en insättning görs kan ge insättarna ett tillförlitligt besked om en insättning kommer att omfattas av garantin eller inte. Utredningen har tillsammans med riksbank arrangerat ett seminarium om insättningsgaranti och bankavveckling. Semina- riets föredragshållare representerade , och . Utredaren har lämnat ett remissyttrande över utredningen skaffande av revisionsplikten för små företag (SOU 2008:32). Slutligen har utredningen hållit diskussioner med Finansdepar- tementet rörande bland annat departementets arbete att skapa ett system för särskild förvaltning av banker i kris. Betänkandet består av fjorton kapitel. I kapitel 2 diskuteras syftena bakom finansiell reglering och garantisystem. Därefter behandlas i kapitel 3 utformningen av de svenska skyddssystemen för investerare och insättare samt den gemenskapsrättsliga bakgrunden till dessa. I kapitel 4 ges en översiktlig bild av de ersättningsfall som inträffat sedan skyddssystemen infördes och i kapitel 5 diskuteras behovet av ytterligare utredning. tillståndsgivning, tillsyn och ingripandemöjligheter diskuteras i kapitel 6. I kapitel 7 behandlas frågan om ersättningsrättens inträde i insättnings- garantin. Vad som ska gälla efter tillståndsåterkallelse behandlas i kapitel 8 och i kapitel 9 behandlas frågor om garantimyndighetens uppgifter. Det därpå följande kapitlet, kapitel 10, behandlar frågan om insättarnas möjligheter att få information om insättnings- garantin. I kapitel 11 tas särskilda frågor om insättningsgarantins omfattning upp och i kapitel 12 diskuteras i vilken mån de för insättningsgarantin föreslagna ändringarna också bör göras avseende investerarskyddet. Konsekvenser av utredningens förslag analyseras i kapitel 13 och i kapitel 14 kommenteras de författ- ningsförslag utredningen lagt fram. 2Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen Såväl förekomsten av systemrisker som behovet av särskilt konsumentskydd utgör viktiga motiv för att statsmakterna ofta tillhandahåller ett offentligt skyddsnät för banker och andra finansiella företag. Skyddsnätet kan bestå av flera olika element som i varierande grad har en systemstabiliserande och/eller konsumentskyddande funktion. En insättningsgaranti utgör ett sådant element, tillsammans med exempelvis tillståndskrav, rörelseregler, tillsyn, rådgivningsansvar och informationsplikt. Detta kapitel inleds med en allmän redogörelse för vilka typer av problem som kan hota det finansiella systemet respektive konsumenterna för det fall att ett kreditinstitut hamnar i problem. Med detta som bakgrund redovisas därefter hur de svenska systemen för insättningsgaranti och investerarskydd vuxit fram och vilka avvägningar som legat till grund för utformningen av dessa. 2.2Behovet av särskilt skydd för den finansiella stabiliteten Banker och andra intermediärer på kreditmarknaden som tar emot insättningar från allmänheten spelar en central roll i det finansiella systemet genom två viktiga funktioner: kapitalförmedling och förmedling av betalningstjänster. Resultatet blir att kapitalet i ekonomin kan användas effektivare och att varor och tjänster kan utbytas på ett smidigt och ekonomiskt effektivt sätt. Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen Under ogynnsamma förhållanden kan problem i ett institut få konsekvenser som hotar hela det finansiella systemets stabilitet. Det beror bland annat på att institut kan sägas ha en inneboende instabilitet, som bland annat medför att svårigheter för ett enskilt institut kan sprida sig som ringar på vattnet genom det finansiella systemet. Den inneboende instabiliteten beror på att institutens finansiering till stor del består av inlåning – som av insättarna kan tas ut med varsel – eller kortfristig upplåning på interbank- och värdepappersmarknaderna. Dessa medel lånar instituten i sin tur ut med betydligt längre löptider till hushåll och företag för att finansiera projekt av olika slag. Det innebär att det är stor skillnad i likviditet mellan ett instituts tillgångar och skulder. Genom denna likviditetsomvandling – av kortfristiga medel till långfristig finansiering av diverse projekt – fyller instituten en viktig kapitalförmedlingsfunktion som bidrar till en effektiv kapitalanvändning i ekonomin. Så länge det finns förtroende för institutets betalningsförmåga är skillnaden i likviditet mellan ett instituts tillgångar och skulder oproblematisk. Det är tillräckligt att institutet har en buffert av likvida medel för att klara av normala fluktuationer i uttagen och andra åtaganden. Det är på grund av risken för att ett institut inte ska klara av denna obalans mellan tillgångarnas och skuldernas karaktär som finansiell verksamhet, i synnerhet sådan som innefattar att ta emot insättningar från allmänheten, har gjorts till föremål för särskild reglering. Samhället har alltså funnit starka skäl att underbygga förtroendet hos såväl investerare som insättare för att finansiella institut klarar att betala tillbaka vad de lånat, eftersom brist på förtroende leder till besvärliga samhällsekonomiska effekter. 2.2.1Uppkomsten av problem i enskilda institut Om ett instituts förmåga att betala sina skulder av någon anledning blir ifrågasatt kan detta leda till en obalans i likviditet som innebär en risk. Om ett stort antal insättare vill ta ut sina insatta medel eller om finansieringen via värdepappersmarknaderna helt försvinner får institutet sannolikt problem. Eftersom institutets lånefinansiärer (till vilka, förutom vanliga insättare, även andra institut och investerare på penning- och obligationsmarknaden hör) inser detta, kan ett institut som får finansiella problem drabbas av en uttagsanstormning (bank run), dvs. Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen möjligt vill ta ut sina medel och att övriga långivare vill dra tillbaka sin finansiering. För att möta en sådan anstormning av betalnings- krav kan institutet behöva realisera tillgångar i stor omfattning och snabb takt. Men eftersom tillgångarna kan avyttras snabbt bara om de säljs med stor rabatt, kan en utförsäljning hastigt medföra att institutet inte kan fullgöra sina förpliktelser. Med det menas att institutet får solvensproblem eller till och med att tillgångsvärdena blir lägre än skulderna, dvs. att institutet är solitt. Det kan räcka med att helt ogrundade rykten om problem i en uttagsanstormning ska utlösas och i förläng- ningen tvinga institutet att stänga när dess likvida medel tar slut. Förväntningar om problem kan således bli självuppfyllande. En väl fungerande insättningsgaranti minskar incitamenten för spararna att agera på insolvensrykten. Uttagsanstormningar har inträffat i historien, exempelvis i och i och . drabbades det brittiska bolåneinstitutet av en uttagsanstormning, när läckor om att hade beviljat institutet nödkrediter ledde till en plötslig förtroendekris för institutet. I en värld där bankerna blivit alltmer beroende av värdepappers- marknaderna för sin finansiering, är det snarare de lättflyktiga investerarna på dessa marknader än de vanliga insättarna som snabbast kan ge upphov till likviditetsproblem genom att neka ett institut förnyad finansiering. 2.2.2Spridningsrisker – hot mot hela det finansiella systemet Problemet med uttagsanstormning accentueras av de spridnings- risker som finns. Om ett institut får betalningsproblem, till exempel på grund av en uttagsanstormning, kan likviditetsproblemen lätt sprida sig till andra institut. Spridningen kan ske på olika sätt. För det första kan spridningen ske direkt, via de exponeringar som instituten har mot varandra i betalsystemen och i samband med valuta- och värdepappershandel. Svåra kedjeeffekter kan uppstå om ett problemdrabbat instituts kunder får sina betalnings- medel inlåsta. Detta försvårar betalningar till andra hushåll och företag, vilket kan leda till likviditetsproblem som i sin tur kan ge upphov till kreditförluster och betalningsproblem för dessa kunders institut. Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen För det andra är vart och ett av instituten ofta exponerade mot samma slags risker. Det ökar sannolikheten för att exempelvis en makroekonomisk chock ska drabba mer än ett institut. Farhågor om detta gör att institutens finansiärer kan bli överdrivet försiktiga med att förnya sin utlåning. Ett tydligt exempel på detta är givetvis händelseförloppet , där i princip alla institut drabbades av en allmän förtroendekris som gjorde deras finansie- ring avsevärt svårare och dyrare. Spridningen av problem mellan institut kan således uppstå även via blotta antaganden om att andra institut kan vara drabbade av likartade problem som det först drabbade. Följaktligen kan det inte uteslutas att finansiella problem som till en början enbart berör ett mindre institut på ett dominoliknande sätt utvecklas till en förtroendekris som berör även övriga delar av det finansiella systemet. Om banksystemet kollapsar riskerar även betalningssystemet snart att kollapsa, med svåröverblickbara följder för samhällsekonomin. Vid en omfattande global kris, riskerar också förmedlingen av kapital till hushåll och företag att drabbas, med potentiellt betydande återverkningar på den reala ekonomin i form av minskad tillväxt och sysselsättning. Risker som kan ge upphov till spridningseffekter över hela det finansiella systemet brukar benämnas systemrisker. De samhällsekonomiska kostnaderna av en kris som berör hela banksystemet måste antas vara mycket stora. Enskilda aktörer på de finansiella marknaderna har som regel tillräckligt starka motiv att värdera och i lämplig mån skydda sig mot risker som kan drabba den egna verksamheten. Systemrisker omfattar dock inte enbart den egna verksamheten utan inbegriper även kostnader för andra institut såväl som samhället i stort. De privata incitamenten att undvika risker som är förknippade med sådana negativa externa effekter är inte alltid tillräckliga sett ur samhällets perspektiv. Detta förhållande ger starka motiv för staten att vidta åtgärder för att skydda stabiliteten i det finansiella systemet. Tyvärr har det finansiella skyddsnätet, i vilket insättningsgarantin ingår, inte enbart positiva effekter på den finansiella stabiliteten. En mindre önskvärd effekt är att det också kan ge upphov till ett osunt Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen Genom att skyddsnätet på olika sätt gör finansiärer immuna mot vissa av de risker som institutens verksamhet ger upphov till, kan det uppstå incitament till överdrivet risktagande. Skyddsnätet minskar helt enkelt kostnaderna för att tillämpa mer riskfyllda strategier och bidrar till att undergräva den försiktighet som följer av att man själv får stå för följderna av sina misstag. Detta fenomen är välkänt och brukar med ett begrepp på engelska benämnas moral hazard. En insättningsgaranti kan åtminstone i teorin förstärka moral hazard-problematiken genom att den normala avvägningen mellan risk och avkastning åsidosätts. Om insättningarna är skyddade mot förluster har insättarna heller inget motiv att övervaka bankens risktagande. De kan helt enkelt inrikta sig på att söka högsta möjliga förräntning på sina insättningar. Det kan innebära att insättningarna till viss del flyter ut från de mer försiktigt styrda instituten till sådana som är mer villiga att betala högre ränta genom att ta på sig större risker. Moral hazard-problem kan vara kostsamma för samhället på olika sätt. De kan leda till ett mindre stabilt finansiellt system, både direkt genom ett alltför stort risktagande och indirekt genom att förtroendet för det finansiella systemet riskerar att undergrävas om skyddsnätet missbrukas. För att minska moral hazard-problemen spelar därför offentlig tillsyn och reglering av de institut som omfattas av skyddsnätet en viktig roll. Givetvis har även utformningen av garantisystemen stor betydelse för möjligheterna att kunna motverka problemen och minska de kostnader de ger upphov till. Det bör påpekas att de här problemen i någon grad är inbyggda i alla sorters försäkringar: inte ens i de allra mest välutformade insättnings- garantisystemen kan moral hazard-problemen helt elimineras. Det demonstrerades tydligt när Northern drabbades av bekymmer . Den brittiska lagstiftaren hade, för att uppmuntra allmänheten att vara vaksam på den risk deras insättningar löpte i bankernas händer, använt möjligheten att inte ersätta insättningarna fullt ut, dvs. att tillämpa en självrisk. Detta försök att motverka den risk för ökad moral hazard som en insättningsgaranti skulle kunna leda till underminerade emellertid insättningsgarantisystemets stabiliserande effekt, eftersom många insättare, när Northern Rocks ställning ifrågasattes, hellre än att riskera att förlora självrisken köade utanför bankens kontor (och på bankens hemsida) i en klassisk uttagsanstormning. Syften bakom finansiell reglering och de svenska garantisystemen 2.3Behovet av särskilt konsumentskydd på den finansiella marknaden Behovet av konsumentskydd har uppmärksammats på många olika områden i samhället och är ett vanligt förekommande motiv för reglering. Det återspeglas inte minst i den allmänna konsument- rätten. Behovet av ett kompletterande konsumentskydd på det finansiella området brukar motiveras utifrån huvudsakligen två aspekter: dels tjänsternas stora betydelse i hushållens privata ekonomi, dels vikten av korrekt och relevant information. I takt med att konsumenter förväntas göra aktiva val på komplicerade marknader ökar behovet av både allmän och särskild information om finansiella tjänster. Detta gäller inte minst ifråga om banktjänster och finansiella produkter, som blivit alltmer komplexa. En konsument befinner sig i många fall i ett informationsunderläge gentemot den som erbjuder en produkt eller tjänst. Avtal kan vara komplicerade och konsumenten kan ha svårt att sätta sig in i vilka konsekvenser olika val kan få för den egna ekonomin.