sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — I den redovisade mängden ingår hushållsavfall och därmed jämförligt avfall som inkluderar: Kärl- och säckavfall. Grovavfall inklusive trädgårdsavfall. Jämförligt avfall från bl.a. affärer, kontor, industrier och restauranger. Den del av hushållsavfallet som omfattas av producentansvar, även om det inte faller under kommunalt renhållningsansvar. Av detta gick till materialåtervinning inklusive biologisk behandling, gick till avfallsförbränning med energiutvinning, deponerades och farligt avfall utgör av det behandlade hushållsavfallet. Figur 7 Andelen av olika behandlingsformer, 1975-2007 Källa: och Avfall . ökade den totala mängden genererat hushållsavfall från ca 4,4 till , en ökning . Mellan ökade materialåtervinningen från 1,5 till , motsvarande , och mängden biologiskt behandlat hushållsavfall från 0,45 till , motsvarande . Den deponerade mängden minskade från 0,21 till medan mängden hushållsavfall som gick till förbränning med energiutvinning i stor sett är . Totalt sett innebär det att hela ökningen av den totala mängden hushållsavfall genomgår någon form av avfallsbehandling. Materialåtervinning avser sådan återvinning som medför att andra produktions- eller konstruktionsmaterial ersätts. Exempelvis kan skrot, returpapper och returplast ersätta viss mängd ny råvara i tillverkningen. Vissa avfallsslag som askor och schaktmassor kan vara lämpliga att använda som ballastmaterial vid vägbyggnad och då ersätta grus och bergkross. Den delen av materialåtervinningen som omfattar förpackningar, returpapper, elavfall och det grovavfall som tas tillvara som metallfraktion vid kommunernas återvinningscentraler ökade till och motsvarar av det uppkomna hushållsavfallet. I Tabell 1 redovisas materialåtervinningen av hushållsavfall per avfallsfraktion tillsammans med återvinningsgrad och de uppsatta återvinningsmålen. Materialåtervinning av hushållsavfall per avfallsfraktion, 2003- 2007 med återvinningsgrad och återvinningsmål (tusental ton) ()** *Totalt med energiutvinning . **Varav materialåtervinning. Källa: Avfall Svensk avfallshantering . Mängden hushållsavfall som gick till förbränning med energiutvinning ökade . Totalt går av det behandlade hushållsavfallet till förbränning med energiutvinning. Förutom hushållsavfall eldas också övrigt avfall, främst industriavfall. Tabell 2 presenterar de mängder avfall som gick till förbränning med energiutvinning samt den energiproduktion som detta gav upphov till. Avfall till förbränning (ton) och energiproduktion (MWh), 2003- Källa: Avfall Svensk avfallshantering . Med deponi avses en upplagsplats för avfall. Lagring av avfall än före återvinning eller behandling respektive mindre än före bortskaffning (oftast till deponering) utgör inte deponering enligt Avfallsförordningen (SFS 2001:1063). Deponering sker både på renodlade anläggningar för avfallsbehandling och inom industrier där avfallshanteringen är en biverksamhet. Totalt deponerades ca hushållsavfall . Detta är en minskning jämfört med . av hushållsavfallet deponerades . Sedan deponeringsdirektivet (1999/31/EG) beslutades har antalet deponianläggningar som tar emot avfall minskat från ca 300 till att efter , 2009 bestå av ca 80 anläggningar. Utsortering av material för bearbetning, för transport till återanvändning och återvinning samt för energiutvinning pågår på de flesta avfallsupplag. Biologisk behandling innebär rötning och kompostering av nedbrytbart avfall. Rötning innebär biologisk nedbrytning av organiskt material till biogas under syrefria förhållanden. Kompostering medför biologisk nedbrytning av organiskt material till koldioxid och vatten under syrerika förhållanden. Energin i avfallet som bryts ned avgår i form av värme. behandlades av hushållsavfallet genom biologisk behandling, vilket motsvarar avfall. Det är en ökning jämfört med . Enligt ett delmål under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ska av matavfallet återvinnas genom biologisk behandling, inklusive hemkompostering, . Totalt producerade den biologiska behandlingen 229 GWh biogas samt gödsel varav återfördes till jordbruket. Den resterande delen avvattnades och/eller efterkomposterades. Hushållen är skyldiga att sortera ut sitt farliga avfall från övrigt hushållsavfall. De flesta kommuner har denna skyldighet inskriven i den kommunala renhållningsordningen. Kommunerna har ansvar för farligt avfall som ingår i hushållsavfallet. Ansvaret omfattar insamling, transport och behandling. Ansvaret regleras i , avfallsförordningen och den kommunala renhållningsordningen. , 2009 trädde det nya producentansvaret för batterier i kraft. Batteriproducenterna blev då ansvariga för insamling, behandling, återvinning och bortskaffande av alla batterier oavsett när de satts på marknaden. 2007 samlades ca farligt avfall in från hushållen och utgjorde av hushållsavfallet. Avfall transporteras ibland över nationsgränserna. Många typer av avfall, till exempel metallskrot, är eftertraktade handelsvaror. Orsaken till att avfall handlas mellan länder kan också vara att det inte finns bra behandlingsanläggningar för vissa avfallsslag inom landet eller att kapaciteten inte räcker till. har både ut- och införsel av avfall. mottog svenska behandlingsanläggningar tillståndspliktigt avfall från andra länder. Så gott som hela mängden kom från andra nordeuropeiska länder. Större delen, , förbrändes med energiåtervinning. Det var bygg- och rivningsavfall, hushållsavfall, trä, plast, oljor med mera. För metallåtervinning fördes metallhaltigt avfall in till . Omkring tillståndspliktigt avfall fördes ut från , även det mestadels till andra nordeuropeiska länder. Största delen, skickades till anläggningar för återvinning av metaller ur avfallet. gick till anläggningar för återvinning av andra ämnen eller till förbränning. Förutom dessa mängder fördes också icke-tillståndspliktigt avfall ut, till exempel metallskrot och träavfall. 6.1.1Regeringens överväganden vid införandet av avfallsförbränningsskatten infördes den s.k. avfallsförbränningsskatten (prop. 2005/06:125; bet. 2005/06:SkU33; rskr. 2005/06:352). Som framgår av utredningsdirektivet (dir Fi 2008:01) avser avfallsförbränningsskatten att styra mot de avfalls-, klimat- och energipolitiska målen. Materialåtervinningen av framför allt plast ska öka, koldioxidutsläppen minska och kraftvärmeproduktionen öka. Dessutom åsyftas konkurrensneutralitet mellan avfallsbränslet och andra fossila bränslen som beskattas enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE). Syftet med skatten var att gynna den avfallshantering som är miljömässigt och samhällsekonomiskt fördelaktig. Skatten var en del i den gröna skatteväxlingen, som i sin tur var en del av den dåvarande regeringens strategi för att omvandla till ett ekologiskt hållbart samhälle (prop. Vid skattens införande anförde regeringen bl.a. att avfallsförbränning med energiutvinning är en metod för att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för materialåtervinning eller biologisk behandling. Regeringen erinrade i propositionen om att metoder för omhändertagande av avfall, såsom återanvändning, materialåtervinning och biologisk behandling, dock ofta har svårt att konkurrera ekonomiskt med avfallsförbränning som en utbyggnad av avfallsförbränning, biologisk behandling och materialåtervinning förutsätts för att nå målet att styra bort avfallet från deponering. Regeringen ansåg det angeläget att den del av det brännbara avfallet som utifrån en helhetsbedömning bättre lämpar sig för materialåtervinning inte förs till förbränning. Detta avfall borde i stället materialåtervinnas i enlighet med avfallshierarkin. Mot denna bakgrund anförde regeringen att ett övergripande syfte bakom en skatt på avfall som förbränns var att öka materialåtervinningen genom att denna relativt sett blir ekonomiskt fördelaktigare. Skatten skulle dessutom sträva efter att uppfylla de miljö-, energi- och klimatpolitiska målen och vara förenlig med gemenskapsrätten. Skatten infördes efter ett förslag från om översyn av skatt på avfall (SOU 2005:23, se avsnitt 3.4.2). Skatten kom dock att utformas delvis annorlunda än vad utredningen föreslagit. Detta för att regeringen, som framgår nedan, fann att den föreslagna utformningen inte skulle fungera tillfredsställande i praktiken (prop. 2005/03:125 s. 41–43). Även flera remissinstanser ifrågasatte den av föreslagna utformningen (prop. 2005/03:125 s. 40–41). föreslog att skatten skulle omfatta innehållet av fossilt kol i avfall som förbrukas för uppvärmning (både hushålls- och industriavfall), och att skatten i princip skulle bestämmas utifrån den faktiska andelen avfall av fossilt ursprung. En schablon för det fossila kolinnehållet borde, enligt utredningen, få tillämpas på blandat kommunalt avfall. Schablonen skulle enligt utredningen ges som en rekommendation av . Regeringen anförde bl.a. att ingen av de mätmetoder för fossilt kol som angav var standardiserad eller på annat vis vedertagen. Regeringen ansåg att eftersom den skattskyldige vid lämnandet av en oriktig uppgift kan göra sig skyldig till skattebrott eller bli föremål för skattetillägg, får det inte råda någon oklarhet om hur skatten ska beräknas. Dessutom var begreppet blandat kommunalt avfall enligt regeringens mening oklart och skulle t.ex. kunna innefatta inte bara avfall som en kommun har en lagstadgad skyldighet att ta hand om enligt 15 kap. 8 § , utan även sådant kommunen hanterar på avtalsrättslig grund, dvs. Av den aktuella definitionen framgick inte heller vilken grad av blandning som krävs för att avfall ska komma i fråga för schablonbeskattning. Frågan skulle då uppkomma om i vilka fall den av utredningen föreslagna schablonen skulle få användas. Mot denna bakgrund bedömde regeringen att förslaget i denna del skulle komma att leda till tillämpningssvårigheter och att det fanns risk för att avfallet behandlas på ett sätt som inte står i överensstämmelse med de avfallspolitiska målen. När det gäller kontrollproblemet delade regeringen den uppfattning som framfördes av , att kontrollverksamheten sannolikt inte skulle komma att fungera på ett acceptabelt vis. anförde att skattekontrollen bl.a. kan ske med hjälp av dokumentation hos den som förbränner avfall. har i olika sammanhang framfört att de inte skulle kunna kontrollera förbränningsskatten i den av utredningen föreslagna formen på ett meningsfullt vis bl.a. för att avfallet redan är förbränt vid kontrolltidpunkten och således inte längre tillgängligt för någon fysisk inspektion och den av angivna dokumentationen är inte tillräcklig för att fastställa det uppeldade avfallets fossila kolhalt. Sammantaget ledde regeringens överväganden till att skatten fick en mer begränsad omfattning än vad utredningen föreslagit (se nästa avsnitt), som den utformades enligt förslag med avseende på valet av beskattningsmodell. Skatten utformades enligt den s.k. energiskattemodellen, vilket innebär att de skattepliktiga fossila avfallsfraktionerna är ett skattepliktigt bränsle enligt LSE. I likhet med förslag bestäms mängden fossilt avfall i det aktuella hushållsavfallet enligt schablon. Schablonen är till skillnad från utredningens förslag lagfäst och delvis annorlunda utformad. 6.1.2Den närmare utformningen av skatten Som ovan framgått utgör den s.k. avfallsförbränningsskatten en del av LSE. Avfallsförbränningsskatten är konstruerad så att det skattepliktiga avfallet utgörs av fossilt kol i hushållsavfall om det förbrukas för uppvärmning samt omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten enligt 15 kap. 8 § (prop. 2005/06:125, sid.1). Även fossilt kol i därmed jämförligt hushållsavfall som förs in till är skattepliktigt. Mängden fossilt kol i hushållsavfall bestäms schablonmässigt och anses utgöra av hushållsavfallets vikt. Eftersom skatten utgår från en schablonberäkning omfattas även utsorterat hushållsavfall av förnybart ursprung såsom t.ex. träavfall. Både energiskatt och koldioxidskatt tas ut på de fossila avfallsfraktionerna. Koldioxidskatten uppgick till per ton fossilt kol (per ton CO2), och energiskatten till per ton fossilt kol (per ton CO2). Den som yrkesmässigt förbrukar det aktuella hushållsavfallet, och därmed det fossila kolet, som bränsle för uppvärmning är skattskyldig. Skattskyldigheten inträder när hushålls- avfallet förbrukas som bränsle för uppvärmning, dvs. vid förbränningen, om denna sker i yrkesmässig verksamhet. Genom att beskattningen ingår i LSE gäller lagens bestämmelser om skattebefrielser som avser att skydda konkurrensutsatt industri och premiera elproduktion även avseende beskattningen av hushållsavfall som förbränns. Sistnämnda skattlättnader syftar till att ge incitament till ökad kraftvärmeproduktion Enligt var nettoinkomsten av skatten ca efter det att återbetalningar för värmeleveranser till tillverkningsindustrin etc. skett. Av detta utgör energiskatten ca 2,4 och koldioxidskatten ca . tas skatt ut på avfall som deponeras (den s.k. avfalls- eller deponiskatten, lagen [1999:673] om skatt på avfall). Syftet med skatten är dels att öka de ekonomiska incitamenten att minska mängden avfall som deponeras, dels att verka för att avfallet i stället behandlas och återvinns på ett miljö- och resursmässigt bättre sätt. Från att ha varit per ton avfall har skatten successivt ökat för att uppgå till per ton. Skatten ska betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras . Skatten är konstruerad så att i princip allt material som förs in till en avfallsanläggning beskattas. Förutom vissa utpekade material undantas avfall som avses att inom anläggningen bli föremål för vissa behandlingsformer. Avdrag medges för skatten på avfall som förs ut från anläggningen. Vidare medges avdrag för vissa utpekade användningsområden inom anläggningen samt för vissa typer av avfall. Avfallskatten genererade skatteintäkter motsvarande (Fakta om punkskatter 2008). För att minska avfallsdeponeringen och öka styrningen mot materialåtervinning har ett par deponiförbud införts genom förordning (2001:512) om deponering av avfall. Till dessa hör: Förbud, , att deponera utsorterat brännbart avfall. Förbud, , att deponera organiskt avfall. Förbudet mot deponering är dock inte absolut, utan dispens kan i enskilda fall medges av . får enligt förordningen meddela föreskrifter om när undantag från deponiförbudet kan medges. har meddelat sådana föreskrifter i NFS 2004:4 samt i sina allmänna råd om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall. Enligt dessa är det möjligt för att ge dispens om det inte finns tillräckligt med behandlingskapacitet för att återvinna brännbart och organiskt avfall. Det är kommunerna som söker dispens för deponering av hushållsavfall. För att sådan dispens ska kunna meddelas ska kommunen i sin ansökan redogöra för vilken kapacitet det finns i regionen för att återvinna alternativt lagra avfallet i väntan på återvinning. För att minska avfallshanteringens miljöpåverkan och öka resurseffektiviteten och återvinningen kan kommunerna arbeta med en mängd olika styrmedel, som informativa, administrativa och ekonomiska styrmedel. Den kommunala avfallsplanen specificerar kommunens övergripande mål för avfallshanteringen. Renhållningsavgiften kan fungera som styrmedel för att nå kommunala miljö- och verksamhetsmål men begränsas i detta syfte av självkostnadsprincipen. Renhållningsavgifterna får, enligt 27 kap. 5 § , tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas. Information är ett mycket viktigt styrmedel för att förändra allmänhetens beteende när det gäller hantering av avfall. Varje kommun ska ha en gällande renhållningsordning som antas av kommunfullmäktige. Renhållningsordningen består av avfallsplan och föreskrifter för avfallshanteringen. Avfallsplanen ska innehålla uppgifter om allt avfall i kommunen, det vill säga såväl hushållsavfall som annat avfall. I planen ska det bl.a. framgå mål och åtgärder för insamling och behandling samt för hur avfallets mängd och farlighet kan minskas. I föreskrifterna ska fastighetsägarnas skyldighet att sortera och överlämna hushållsavfall till kommunen framgå samt vilka förutsättningar som gäller för eget omhändertagande och om några eventuella undantag existerar. Kommunens kostnader för hanteringen av hushållsavfall tas ut via en renhållningsavgift. Kommunfullmäktige fastställer kommunens renhållningsavgifter och kan därmed i viss utsträckning styra hantering av avfallet. Renhållningsavgiften ska täcka kommunens hela kostnad för avfallshanteringen. Där ingår administration av verksamheten genom avfallsplanering, kundservice, fakturering och information. Dessutom ska avgiften täcka den service som ges vid återvinningscentralerna i form av mottagning av grovavfall och hushållens farliga avfall. I avgiften brukar denna del benämnas grundavgift. Till detta kommer hämtningsavgifter och behandlingsavgifter. Behandlings- eller mottagningsavgift är den kostnad för avfallshanteringen som tas ut då avfallet förs till en behandlingsanläggning. Tillsammans utgör dessa renhållningsavgiften. I Figur 8 och Figur 9 visas två olika mått på renhållningsavgiftens reala utveckling . Figur 8 Genomsnittlig renhållningsavgift i kronor för enfamiljshus (prisnivå) Källa: Avfall . Figur 9 Beräknad renhållningsavgift i kronor och m2 bostadsyta (prisnivå) Regler finns som ställer krav på separat hantering av verksamheters farliga avfall, och endast företag med tillstånd får transportera och omhänderta farligt avfall. Deklaration ska finnas över avfallets innehåll. Särskilda regler finns om hantering av vissa strömmar av farligt avfall som exempelvis PCB-haltigt avfall, batterier, kvicksilver, elavfall, skrotbilar och spillolja. Kommunerna ansvarar för att hushållsavfall som utgörs av farligt avfall samlas in och omhändertas. Krav har också införts på kontroll av avfall till såväl förbränning som deponering bl.a. för att säkerställa att farligt avfall inte tas emot blandat med annat avfall. för miljöfrågor eller är tillsynsmyndighet över hanteringen av farligt avfall. Producentansvaret innebär att producenterna ansvarar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter. Producentansvaret är ett styrmedel för att uppnå miljömålen. Tanken är att det ska motivera producenterna att ta fram produkter som är mer resurssnåla, lättare att återvinna och inte innehåller miljöfarliga ämnen. Som tidigare diskuterats har ett lagstiftat producentansvaret för sex produktgrupper: Elektriska och elektroniska produkter (inklusive glödlampor och viss belysningsarmatur) Totala återvinningen (material- och energiutnyttjande) för samtliga förpackningsslag för låg på . Återvinningen är högst för glasförpackningar () och plastförpackningar (). Det nationella målet, , 2006, är att vi ska uppnå materialutnyttjande för förpackningar av papper, papp, kartong och wellpapp. Detta är ett mål som producenterna klarar med marginal. Materialutnyttjande för gruppen var under både 2005 och 2006. I Tabell 3 ges en bild av återvinningsresultaten 2006. 1 Producentansvar för småbatterier trädde ikraft . SOU 2009:12 Befintlig styrning Återvinningsresultat , beräknat enligt EU:s förpackningsdirektiv (94/62/EG). den (ton) Källa: (2008). Samla in, återvinn, uppföljning av producentansvaret . trädde i kraft och är en samordnad, breddad och skärpt miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Den smälter samman regler från sexton tidigare miljölagar. Syftet med är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer kan leva i en hälsosam och god miljö. Alla typer av åtgärder som kan få betydelse för de intressen balken avser att skydda berörs. Detta oavsett om de ingår i den enskildes dagliga liv eller i någon form av näringsverksamhet. Det innebär i många fall att bestämmelser som ingick i tidigare miljölagstiftning har fått en vidare tillämpning i och med . Hållbar utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. I balken ges regler till skydd för människors hälsa och miljö, värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare ges regler som ska trygga en god hushållning med mark och vattenresurserna. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror och material samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås. I andra kapitel finns ett antal allmänna hänsynsregler som ger uttryck för bland annat: Principen att det är förorenaren som ska betala. Vidare finns det regler om hushållning, kretslopp och lämplig lokalisering av verksamheter och åtgärder. Lagen ställer krav på den som driver verksamhet eller vidtar åtgärder att skaffa sig kunskaper om ingreppens miljöeffekter. Den som vidtar en åtgärd som riskerar att påverka miljön är skyldig att begränsa olägenheterna så långt som möjligt. Skulle olägenheter ändå uppkomma är den som förorsakat dessa skyldig att avhjälpa dem. Försiktighetsprincipen är en av de grundläggande principerna som anges i Rio-deklarationen om miljö och utveckling.2 Den innebär att brist på vetenskapligt säkerställda bevis inte ska vara skäl till att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra eventuell miljöförstöring. I svensk rätt kommer den bland annat till uttryck i 2 kap. 3 § (1998:808). Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska undvika att använda sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för bl.a. människors hälsa. Detta gäller under förutsättning att produkterna eller organismerna kan ersättas med sådana som kan antas vara mindre farliga. Produktvalsregeln gäller också i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller en bioteknisk organism. Produktvalsregeln gäller inte bara yrkesmässig försäljning och användning. Regeln omfattar också användning av produkter i hushållen och när privatpersoner vidtar andra åtgärder av olika slag. Den avvägning som alltid måste göras får särskild betydelse vid tillämpningen av produktvalsregeln. Den ska ta hänsyn till vad som kan anses rimligt med avseende på vedertaget godtagbart beteende och andra intressen än miljöintressen, såsom personlig integritet och valfrihet. 2 om miljö och utveckling, Rio-deklarationen. 6.7.4Principen att det är förorenaren som ska betala (PPP) Enligt principen om att förorenaren betalar kan negativa externa effekter avhjälpas genom att internalisera kostnaderna för föroreningar, vilket innebär att alla miljökostnader läggs på förorenaren. Syftet är att garantera att de privatekonomiska kostnaderna reflekterar de samhällsekonomiska kostnader som den ekonomiska aktiviteten orsakar. Ett fullständigt genomförande av principen om att förorenaren betalar skulle således leda till att denna typ av marknadsmisslyckande rättas till. Principen om att förorenaren betalar kan genomföras antingen genom att obligatoriska miljönormer införs eller genom marknadsbaserade instrument (se vidare om marknadsbaserade styrmedel i KOM[2007] 140 slutlig). Att fullt ut tillämpa principen om att förorenaren betalar kan vara problematiskt av följande orsaker: För det första är det inte lätt att fastställa den exakta kostnaden för föroreningarna. Det är tekniskt komplicerat att beräkna merkostnaderna för samhället av alla typer av produktion, och det kan ibland vara ineffektivt att ta hänsyn till att olika producenter orsakar olika mycket föroreningar, om de administrativa kostnaderna för detta är mycket höga. Det sistnämnda problemet reduceras dock om marknadsbaserade styrmedel används (se kapitel 4). För det andra kan det leda till en extern chock och skapa störningar i ekonomin om priserna på vissa produkter höjs alltför plötsligt i syfte att internalisera föroreningskostnaderna. 6.8EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS)