sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — I betänkandet betonas den ökade betydelsen av marknadskontroll på grund av det svenska medlemskapet i EU och användningen av den s.k. nya metoden vid utformningen av nya författningar på EU- nivå. Utredningen betonar i betänkandet även de ökade kraven på en effektiv marknadskontroll och utvecklingen mot en allt tydligare reglering av denna inom EU. Det ansågs föreligga ett behov av horisontella regler för att undvika glapp mellan olika vertikala områden och produktkategorier. Genom förordning (EG) nr 765/2008 införs gemensamma bestämmelser som i viss utsträckning redan motsvaras av bestäm- melser i den svenska marknadskontrollförordningen. Det finns emellertid också bestämmelser som som ställer ytterligare krav på genomförande av marknadskontrollåtgärder och på organisation av den nationella marknadskontrollverksamheten. Utredningen lägger fram sina förslag till förändringar i förordningen (2005:893) om marknadskontroll i avsnitt 9.3. Samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter är väsentligt för att den inre marknaden för tjänster ska fungera väl. I artiklarna 28– 36 i tjänstedirektivet53 fastställs bestämmelser om administrativt samarbete mellan medlemsstaterna. Syftet med bestämmelserna är att säkerställa en effektiv tillsyn av tjänsteleverantörer på grundval av korrekt och fullständig information. Motivet för tjänstedirekti- vets utförliga bestämmelser om samarbete mellan myndigheter är att förbättra förtroendet för det rättsliga systemet och tillsynen i andra medlemsstater. Medlemsstaterna ska samarbeta effektivt och bistå varandra i tillsynen av tjänsteleverantörer och deras tjänster. Skyldigheten att ge ömsesidigt bistånd är långtgående och inbegriper åligganden att vidta alla tänkbara åtgärder som behövs för ett effektivt sam- arbete. Medlemsstaterna kan inte vägra att samarbeta med andra 53 och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (EUT, L 376, 27.12.2006, s. 36). Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i medlemsstater, t.ex. med hänvisning till att aktuella risker eller problem inte finns på det egna utan på någon annan medlemsstats territorium. Behov av samarbete mellan myndigheter kan uppstå i flera situationer. Om en tjänsteleverantör exempelvis tillfälligt förflyttar sig till en annan medlemsstat än etableringsmedlemsstaten är det nödvändigt att dessa båda medlemsstater inleder ett samarbete, så att den förra kan genomföra kontroller, inspektioner och utredningar på etableringsmedlemsstatens begäran. Etableringsfriheten grundar sig särskilt på principen om lika- behandling enligt vilken inte endast diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden, utan även all indirekt diskriminering på andra grunder som kan leda till samma resultat. har i sin rättspraxis fastställt att folkhälsan, konsumentskyddet, djurhälsan och skyddet av stadsmiljön utgör tvingande hänsyn till allmänintresset som kan motivera tillämpningen av tillståndsförfa- randen och andra restriktioner. Sådana tillståndsförfaranden eller restriktioner bör dock inte innebära någon diskriminering på grund av nationalitet. Dessutom bör nödvändighets- och proportionali- tetsprinciperna alltid respekteras. Medlemsstaterna måste dock ges möjlighet att, under särskilda omständigheter och i enskilda fall, av hänsyn till tjänsternas säker- het, göra undantag från bestämmelsen om friheten att tillhandahålla tjänster för en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat. Denna möjlighet bör endast utnyttjas om harmonise- ring saknas på gemenskapsnivå. Begränsningar av den fria rörligheten för tjänster som företas i strid med direktivet kan bero dels på åtgärder som vidtas gentemot tjänsteleverantören, dels på en rad olika hinder för tjänstemotta- garnas, särskilt konsumenternas, möjlighet att utnyttja tjänsterna. I syfte att säkerställa en effektiv tillsyn och i synnerhet tillbör- ligt skydd för tjänstemottagarna, är det viktigt att medlemsstaterna snabbt underrättas om tjänsteverksamheter som kan medföra allvarliga skador på människors hälsa, säkerhet eller på miljön. Artiklarna 32 och 29.3 i tjänstedirektivet innehåller därför bestäm- melser om att medlemsstaterna snabbt ska underrätta övriga medlemsstater och kommissionen om sådana risker för allvarliga skador som räknas upp i artiklarna. Bestämmelserna syftar alltså inte direkt till att t.ex. förbjuda en tjänst, utan till förebyg- gande åtgärder genom samarbete. Behöriga myndigheter i andra medlemsstater tillåts med hjälp av informationen att reagera Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i snabbt, göra en nära övervakning av tjänsteleverantören i fråga och i förekommande fall vidta förebyggande åtgärder, särskilt i enlighet med artiklarna 16–18 och 30–31 i tjänstedirektivet. I artikel 32 i tjänstedirektivet fastställs ett särskilt förfarande i de fall en medlemsstat får kännedom om allvarliga specifika händel- ser som har samband med en tjänsteverksamhet och som skulle kunna orsaka allvarlig skada för människors hälsa, säkerhet eller på miljön inom det egna eller andra medlemsstaters territorier. Medlems- staten ska i sådana fall, , underrätta etablerings- medlemsstaten, övriga berörda medlemsstater och kommissionen. I artikel 29.3 i tjänstedirektivet anges att etableringsmedlems- staten ska underrätta alla andra medlemsstater och kommissionen om den får kännedom om att en tjänsteleve- rantör, som är etablerad på dess territorium och tillhandahåller tjänster i andra medlemsstater, har uppträtt på ett sätt som skulle kunna orsaka allvarlig skada på människors hälsa eller säkerhet eller på miljön. Även om det är vanligast att ett behov av varning uppstår i ett land där en tjänst utövas har ett medlemsland också ett ansvar för att varna andra medlemsstater i de fall en i den egna staten etable- rad tjänsteleverantör utövar farlig verksamhet i en annan medlems- stat. Detta ansvar kan sägas vara mer långtgående då direktivet har ålagt etableringsstaten en mer långtgående skyldighet att varna andra medlemsstater för sådan verksamhet. För att snabbt kunna vidta adekvata åtgärder och undanröja de risker som farliga tjänster kan medföra för människors hälsa eller säkerhet eller på miljön föreslås i den nya lagen om tjänster på den inre marknaden bestämmelser som innehåller skyldigheter för behöriga myndigheter i att underrätta behöriga myndighe- ter i andra länder inom EES och kommissionen om sådan farlig tjänsteverksamhet. Denna skyldighet gäller oavsett om tjänsteleve- rantören är etablerad här eller endast tillfälligt bedriver verksamhet här, så snart som behörig myndighet får kännedom om förhållan- dena. Varningsskyldigheten gäller såväl för etableringslandet som för det land som berörs av en tillfällig verksamhet. Varningsmekanismen regleras i 14 § förslaget till lag om tjänster på den inre marknaden.54 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås meddela närmare föreskrifter om samarbetet avseende 2008/09:187. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i Av dessa bestämmelser ska framgå bl.a. inom vilken tidsfrist underrättelsen ska ske och till vilka medlemsländer den ska sändas. Samarbete mellan medlemsstaterna kräver ett väl fungerande elektroniskt informationssystem, så att behöriga myndigheter lätt kan identifiera sina relevanta samarbetspartner i andra medlems- stater och kommunicera på ett effektivt sätt. är ett datasystem som omfattar hela EU, där alla frågor och svar automatiskt översätts till användarens språk. kommer också användas för informationsutbyte enligt tjänste- direktivet. kommer att innehålla en funktion genom vilken underrättelser enligt direktivets bestämmelser ska ske. Kommissio- nen har i samråd med medlemsstaterna antagit riktlinjer för förfa- randet. Enligt dessa ska varningar sändas via s.k. varningskoordi- natorer, som kommer att kunna se varningen och vid behov inleda dialog med den myndighet som har initierat den. Därefter vidare- befordrar varningskoordinatorn varningen till andra medlemsstater och kommissionen. Medlemsstaterna ska själva kunna besluta huruvida varningskoordinatorn ska kunna vägra att vidarebefordra en varning. Genom införandet av en varningskoordinator vill man försäkra sig om att en varning uppfyller direktivets krav innan den skickas till ett annat medlemsland och kommissionen. Varningen mottas även av en varningskoordinator i det land till vilket varningen sänds. Varningskoordinatorn ska därefter vidarebefordra varningen till rätt behörig myndighet. 7.5.5Lagen (2002:562) om elektronisk handel Grunden för bestämmelserna i lagen om elektronisk handel finns i och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden.55 I direktivet finns särskilda bestämmelser i främst artiklarna 3.4–5 och 19 om samarbete mellan medlemsstaterna. Ursprungslandsprincipen utgör den viktigaste delen av direktivet (se avsnitt 2.3 ovan). Syftet med principen är att en tjänsteleverantör som är etablerad inom gemenskapen ska kunna erbjuda sina tjänster i hela gemenskapen, utan att behöva ta reda på eller beakta 55 EUT L 178, , s. 1. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i de krav som ställs på verksamheten eller tjänsterna i alla medlemsstaterna. Det ska räcka med att tjänsteleverantören i dessa frågor iakttar lagen i den stat där han är etablerad. Det är varje medlemsstats sak att sörja för övervakningen av de tjänsteleveran- törer som är etablerade på deras territorium. Övervakningsansvaret ankommer på etableringsstaten, även om tjänsteleverantörens verksamhet enbart riktar sig till andra medlemsstater. I lagen (2002:562) om elektroniska handel finns bestämmelserna om samarbetet med andra medlemsstater på området i §§ 3 och 4. Lagens huvudsakliga innebörd är att tjänster som har sitt ursprung i andra EES-stater fritt får tillhandahållas här i landet, utan hinder av svenska regler inom det samordnade regelområdet. Åtgärder som begränsar den fria rörligheten för informations- samhällets tjänster får som huvudregel inte vidtas enbart på den grunden att tjänsten inte uppfyller krav enligt svensk lagstiftning. Detta innebär dock inte något förbud för mottagarlandets myndig- heter att övervaka tjänster med ursprung i en annan EES-stat. Tvärtom är ömsesidigt förtroende och samarbete mellan länderna en förutsättning för att direktivet ska få den effekt som eftersträ- vas. Mottagarlandets myndigheter kan, exempelvis via de kontakt- punkter som direktivet anger, informera och uppmana ursprungs- landet att vidta åtgärder mot en tjänsteleverantör. I vissa fall kan även den mekanism som etablerats genom och rådets direktiv /27/EG av om förbudsföre- lägganden56 utnyttjas. En domstol eller annan myndighet får i undantagsfall med stöd av lag vidta åtgärder för att skydda vissa angivna intressen. Åtgär- den ska ske med stöd av befintliga bestämmelser i annan lagstift- ning. Åtgärden måste vara riktad mot en bestämd tjänst som skadar eller riskerar att skada något av de intressen som anges i andra stycket. När ett ingrepp är tillåtet får bedömas mot bakgrund av EG- domstolens avgöranden om när medlemsstaterna får vidta åtgärder som hindrar den fria rörligheten enligt EG-fördraget. Mot bakhrund av den för direktivet grundläggande ursprungslandsprincipen bör inte begränsande åtgärder kunna tillgripas annat än vid tungt vägande skäl. 56 EGT L 166, , s. 51. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i En särskild procedur måste följas för att vidta åtgärder enligt 3 § andra och tredje stycket. En svensk myndighet kan vidta åtgärder först om etableringsstaten inte inom rimlig tid ingriper alls eller om myndigheten bedömer att de av etableringsstaten vidtagna åt- gärderna är otillräckliga. De kontaktpunkter som ska etableras i varje land torde ofta vara en lämplig kanal för underrättelser till andra stater. I brådskande fall kan en åtgärd vidtas utan att resultatet av en underrättelse avvaktas. I dessa fall ska åtgärden anmälas till Europeiska kommissionen och etableringsstaten. Att kommis- sionen ska underrättas beror på att den har en skyldighet att undersöka om anmälda åtgärder är förenliga med gemenskaps- rätten. Om så inte är fallet kan kommissionen uppmana medlems- staten att inte vidta eller att avbryta åtgärderna. Kommissionen har dock inte några sanktionsmöjligheter. Däremot kan kommissionen enligt gällande regler väcka en talan mot medlemsstaten vid EG- domstolen. 3 § lagen (2002:562) om elektroniska handel ska inte tillämpas i samband med domstolsförfaranden och brottsutredningar. Polis och åklagare kan således genomföra förundersökning och väcka åtal, inom ramen för 3 §, utan att underrätta etableringsstaten eller kommissionen. Detsamma gäller för exempelvis Marknadsdom- stolens beslut. 7.5.6Särskilda tullregler som rör produktsäkerhet I och rådets förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll har nya bestämmelser införts i artikel 27–29 som ersätter bestämmelserna i förordning (EG) nr 339/93 av om kontroll av att produkter som importerats från tredje land är i överensstäm- melse med reglerna för produktsäkerhet.57 Vid införsel vid de yttre gränserna kan produkter som inte är säkra och som inte uppfyller kraven eller produkter som försetts med falsk eller vilseledande CE-märkning upptäckas innan de släpps ut på den inre marknaden. Skyldigheten för de myndigheter som är ansvariga för kontroll av produkter som förs in på gemen- skapsmarknaden att utföra kontroller i lämplig omfattning bidrar därför väsentligt till en inre marknad med säkrare produkter. 57 EGT L 159, , s. 139. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i att kontrollerna ska bli effektivare bör tullmyndigheterna få all nödvändig information från marknadskontrollsmyndighe- terna om farliga produkter som inte uppfyller kraven. I rådets förordning (EEG) nr 339/93 av om kontroll av att produkter som importeras från tredje land är i överensstämmelse med reglerna för produktsäkerhet, som ersätts av tillämpliga bestämmelser i förordning 765/2008, fastställs regler om uppskjutande av en produkts övergång till fri omsättning efter att tullmyndigheterna beslutat om detta, och det föreskrivs vidare åtgärder, bl.a. hur marknadskontrollsmyndigheterna ska involveras. Svenska bestämmelser som är avsedda att komplettera förordning nr 339/93 finns i §§ 66 och 66a i Tullförordning (2000:1306). Den grundläggande rättsakten när det gäller tullmyndigheters medverkan vid marknadskontroll har med avseende på de gällande svenska reglerna varit rådets förordning (EEG) 339/93. Det är med stöd av denna förordning som har kunnat hålla kvar produkter som misstänks vara farliga eller annars inte uppfyller kraven enligt lagstiftningen om produktsäkerhet. Tullmyndigheterna ska under vissa förhållanden uppskjuta övergången till fri omsättning av produkter eller partier av produkter och genast underrätta den nationella myndigheten med ansvar för marknadskontroll. Övergången till fri omsättning skjuts upp om tullmyndigheterna vid kontroll av produkter som har anmälts för övergång konstaterar antingen att produkterna upp- visar egenskaper som ger upphov till misstanke om allvarlig och akut fara för hälsa och säkerhet vid användning, eller att produkten saknar medföljande dokument eller märkning enligt tillämpliga regler om produktsäkerhet. Det är de nationella myndigheterna med ansvar för marknads- kontroll som efter att tullmyndigheten beslutat om kvarhållande av produkterna ska göra en bedömning av om produkterna medför en allvarlig eller akut risk eller annars bryter mot tillämpliga regler om produktsäkerhet. Om myndigheterna som ansvarar för marknadskontroll be- dömer att produkterna inte medför en sådan risk ska produkterna tillåtas övergång till fri omsättning. Detsamma ska gälla om tullmyndigheterna från beslutet om kvarhål- lande inte har underrättats av myndigheterna med ansvar för marknadskontroll om att några åtgärder har vidtagits. Om produkterna däremot anses medföra en allvarlig och akut risk ska myndigheterna med ansvar för marknadskontroll förbjuda Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i att produkterna släpps ut på marknaden och se till att produkterna märks med en upplysning om att de är farliga. Står produkterna på annat sätt i strid med reglerna om produktsäkerhet ska dessa myndigheter vidta lämpliga åtgärder, vilka kan innebära ett förbud mot att släppa ut produkten på marknaden, och se till att produk- terna märks med information om att de inte är i överensstämmelse med föreskrivna krav. En väl fungerande informationsöverföring från till de berörda myndigheterna är av stor betydelse för att åstadkomma en effektiv marknadskontroll. Detta gäller såväl vid tillämpningen av gällande bestämmelser på EU-nivå i samband med införandet av produkter från tredjeland som beträffande marknadskontroll- myndigheternas möjligheter att i ett senare skede spåra produkter som redan har släppts ut på marknaden. En marknadskontroll- myndighet kan t.ex. behöva få importen från ett visst land eller av en viss produktkategori klarlagd. Med utgångspunkt i en sådan kartläggning kan marknadskontrollmyndigheten och t.ex. göra en riskanalys av olika produkter och vid behov besluta om fysisk undersökning av produkter. Marknadskontrollmyndigheterna kan även behöva få information som gör att särskilda produkter eller importörer kan spåras. I vissa fall kan myndigheterna behöva få tillgång till uppgifter om produkters ursprung för att kunna tillämpa regler om ömsesidigt erkännande, såväl beträffande produkter från andra EES-länder som från tredje- land. Utredningen föreslår anpassningar av de nuvarande svenska regleringen under avsnitt 9.11. 7.6Bestämmelser angående skyldigheten att undanröja faktiska hinder som påverkar handeln med varor Principen om fri rörlighet för varor inom en medlemsstat kan komma att överträdas genom att åtgärder av enskilda orsakar allvarliga störningar av den inre marknadens funktion med stora förluster för andra enskilda till följd. Sådana störningar kan t.ex. bestå i leveransavbrott till följd av vilda strejker eller oroligheter. Såsom redovisats tidigare i betänkandet (avsnitt 3.2) utgör det ett brott mot EG-fördragets artikel 28 EG om en medlemsstat förehåller sig passiv och inte vidtar åtgärder då enskilda individer Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i genom sitt agerande skapar handelshinder. Det är ett brott mot lojalitetsförpliktelsen enligt artikel 10 EG, vari föreskrivers att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att deras skyldigheter enligt fördraget fullgörs. Det är de enskilda medlemsstaternas skyldighet att inom sina territorier upprätthålla ordning och skydda säkerheten, och fördraget ger dem skyldighet att i sådana situationer agera för att återställa den fria rörligheten för varor inom sina territorier och undvika att störningen består eller förvärras så att avtal därför inte kan fullgöras. ska den legitima rätten att vidta kollektiva arbetsmarknadsåtgärder vara skyddad. Mot denna bakgrund har rådet antagits förordning (EG) nr 2679/98 av om den inre marknadens sätt att fungera i samband med den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna. Bestämmelserna i denna förordning syftar till att inom EU sprida information om redan uppkomna eller befarade akuta fysiska hinder för varuhandeln vid införsel till, utförsel från eller transport genom en medlemsstat och om de åtgärder den berörda medlemsstaten vidtar eller planerar för att undanröja det akuta hindret. Förordningen är antagen med stöd av den fördrags- utfyllande dåvarande artikel 235.58 Den tillkom mot bakgrund av händelser som redovisats närmare tidigare i betänkandet (avsnitt 3.2). Enligt EG-förordningen är medlemsstaterna skyldiga att vidta alla nödvändiga och proportionerliga åtgärder för att tillse att den fria rörligheten för varor inte hindras fysiskt eller på annat sätt. Medlemsstaterna ska informera kommissionen om existerande eller befarade hinder för den fria rörligheten. Reglerna tillämpas inte i situationer, där normala arbetsrättsliga åtgärder, såsom t.ex legitima strejker, utövas; de grundläggande rättigheter, inklusive strejkrätt eller frihet att strejka, så som de erkänns i medlemsstaterna. Däremot är den tillämplig vid vilda strejker eller andra liknande åtgärder som leder till att leveranser blockeras. Förordningen brukar kallas för Jordgubbsförordningen med hän- syftning på den händelse som utlöste regleringen.59 Svenska bestämmelser som kompletterar EG-förordningen finns i förordningen (1999:762) om informationsskyldighet vid hinder för den 58Jfr även en samfälld resolution av rådet och företrädare för medlemsstaterna om den fria rörligheten för varor, EUT 12.12.1998, L 337/10, om den fria rörligheten för varor med kongruent innehåll. 59Eller, efter den då ansvarige kommissionären, för Montiförordningen. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i fria rörligheten för varor. Den informationsskyldighet för såsom medlemsstaterna som anges i EG-förordningen (artiklarna 3–5) ska fullgöras av som även har att för räkning ta emot information enligt EG-förordningen (artiklarna 4.2 och 5.1). är sålunda svensk kontaktpunkt för tillämpning av förordningen i förhållande till EU. , polismyndigheterna, och Kustbevak- ningen ska utan dröjsmål underrätta om hinder som avses i EG-förordningen (artikel 1) och som de får kännedom om i sin verksamhet, samt om de åtgärder som har vidtagits eller planeras för att undanröja hindret. Regeringsförordningen hör under . Den har inte ändrats sedan tillkomsten. Utredningen tar upp förslag med anledning av förordningen under avsnitt 9.3. 8Tillämpningen av inremarknadsreglerna i Mot bakgrund av utredningens resurser, sammansättning och tids- ramar har det inte varit aktuellt att företa några omfattande studier av hur den inre marknaden fungerar i genom t.ex. enkätundersökningar, intervjuer eller liknande. Utredningen har för detta ändamål istället utgått från de utredningar, skrivelser, rapporter och undersökningar m.m. som har gjorts tidigare i andra sammanhang. Utredningen har också dragit nytta av den omfat- tande erfarenhet och kunskap som utredningens expertgrupp sam- mantaget besitter. Slutligen har utredningen fortlöpande sökt och inhämtat information från myndigheter och organisationer genom informella konsultationer. Det har skrivits mycket om de svårigheter som svenska myn- digheter och företag möter vid tillämpningen av inremarknads- reglerna. Det handlar både om strukturella problem vid genom- förande och tillämpning av reglerna i och brister i den kon- kreta rättstillämpningen. har till uppgift att ta hänsyn till redan gjorda utredningar, rapporter m.m. av bety- delse för uppdraget. I direktiven till utredningen räknas flera sådana studier upp.1 Utredningen har bedömt att det för dess arbete är av stor vikt att så mycket som möjligt av de tankar och förslag som redan har presenterats beaktas. Utredningen har därför inte bara genomfört en kartläggning av horisontella regler och förfarande avseende varor och tjänster2 utan också en kartläggning 1I direktiven anges följande (dir. 2008:24, s. 13-14): Utredaren ska följa och beakta den fortsatta beredningen av (Ju 2006:06) förslag. Utredaren ska hålla sig informerad om det arbete som pågår inom med den s.k. Standardi- seringsskrivelsen. Vidare ska rapporter, skrivelser och betänkanden som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden, särskilt Statskontorets rapport (2006:16), och slutsatserna i betänkandet Öppna system för provning och kontroll- en utvärdering (SOU 2006:113) beaktas. 2Se kap. 6 och 7 i betänkandet. Tillämpningen av inremarknadsreglerna i