sou · GWB3106 · 2009-01-01 00:00:00 — Vi har därför tyckt det angeläget att göra ytterligare undersök- ningar som rör allmänhetens förtroende för domstolarna och också hur bemötandet från domstolarnas sida uppfattas. Till en början har vi gett () i uppdrag att genomföra två enkätundersökningar med medborgarna. Den första undersökningen riktade sig till allmänheten och ett slump- mässigt urval om ca 3 000 personer från SCB:s register över total- befolkningen (RTB). Sammantaget har 1 453 personer besvarat denna enkätundersökning. Samma enkätformulär användes också i en annan undersökning riktad till ett specialurval om ca 500 personer med erfarenhet av att uppträda i domstol. Specialurvalet består av sex i princip lika stora 64TP PT Jfr Kuechler (1991). grupper av personer som uppträtt som målsägande, tilltalade, kärande, svarande, enskilda parter i förvaltningsmål eller vittnen i antingen allmän domstol eller förvaltningsdomstol.TPF65FPT Sammantaget har 186 per- soner besvarat denna enkätundersökning. Vår egen enkätundersökning med advokater och åklagare Vi har dessutom själva med hjälp av och Åklagar- myndigheten genomfört en enkätundersökning med advokater och åklagare. Vi har i denna undersökning använt ett enkätformulär som i huvudsak överensstämmer med det som SCB använt i sina undersökningar. Advokaterna och åklagarna har dock haft möjlig- het att särskilt kommentera svaren på respektive fråga. När det gäller bemötandet har frågorna ställts på ett sådant sätt att de professionella aktörerna även fått ange sin syn på hur klienter och målsägande uppfattar detta. Undersökningarna har gått ut till samtliga landets 4 400 advo- kater och 1 500 biträdande jurister och till 250 slumpvis utvalda ordinarie åklagare vid vanliga åklagarkammare. Enkäten har be- svarats av 294 advokater (ett fåtal av dessa biträdande jurister) och 111 åklagare. Vår egen enkätundersökning med domare och nämndemän Slutligen har vi med hjälp av genomfört en parallell enkätundersökning med domare och nämndemän, i första hand för att ta reda på vad de tror att allmänheten, advokater och åklagare eller andra offentliga parter har för uppfattning i de frågor om förtroende och bemötande som tas upp i enkäterna. Frågorna i det enkätformulär som använts i denna undersökning speglar alltså samma frågeområden som berörs i enkäterna till allmänheten, per- soner med domstolserfarenhet, advokater och åklagare. Dessutom har vi ställt några frågor om ordning och säkerhet i domstolen. Undersökningen har gått ut till 363 slumpvis utvalda ordinarie och icke ordinarie domare och 400 slumpvis utvalda nämndemän. Enkäten har besvarats av 229 domare och 224 nämndemän. 65TP PT Vårt underlag består av personer som uppträtt i mål i Kammarrätten i , Hov- rätten för , , , , och Länsrätten i . Vad frågar vi om och varför? Vi har i samtliga undersökningar ställt sammantaget tio frågor som rör olika aspekter av förtroendet för domstolarnas verksamhet. I SCB:s enkätundersökningar ingår också några elementära kunskaps- frågor om domstolarnas roll och uppgift i samhället samt frågor om hur väl insatt allmänheten och de som har erfarenhet av att upp- träda i domstol upplever att de är i domstolarnas roll och funktion i samhället och hur de får den mesta informationen om hur dom- stolarna fungerar. I samtliga enkäter ingår också ett stort antal frågor om domstolarnas bemötande. När det gäller SCB:s under- sökningar har sistnämnda frågor endast besvarats av de som har domstolserfarenhet. Frågorna om bemötande berör hela ärende- gången i domstolen och handlar om allt från kallelsen till domen. I samtliga enkäter har dessutom ingått ett antal bakgrundsfrågor om ålder, kön etc. När det gäller förtroendet har vårt huvudsyfte varit att söka ta reda på mer i detalj vilket förtroende medborgarna och de pro- fessionella aktörerna har för olika aspekter av domstolarnas verk- samhet och vilka samband som finns mellan medborgarnas förtro- ende för domstolarna och deras kunskap om domstolarnas roll och uppgift i samhället. När det gäller bemötandet har vårt huvudsakliga syfte varit att söka ta reda på hur de människor som kommer i kontakt med dom- stolarna och de professionella aktörerna uppfattar olika aspekter av bemötandet från domstolarnas sida, i vad mån enskilda medborgares förtroende påverkas om man har varit i kontakt med en domstol och om det finns vissa aspekter av bemötandet som har större betydelse för förtroendet än andra. 2.3.5Huvudresultaten från våra enkätundersökningar I det följande redovisar vi översiktligt några resultat från våra under- sökningar. En djupare analys av resultaten från SCB:s enkätundersökningar liksom en sammanställning av resultaten från våra egna enkätunder- sökningar med advokater, åklagare, domare och nämndemän med åtföljande kommentarer från advokaterna och åklagarna finns i bilagedel A. I denna bilaga finns också de enkätformulär som använts och utförlig information om hur de olika undersökningarna har genomförts. På , , kommer att finnas fullständiga tabeller med resultaten från samt- liga undersökningar. Våra undersökningar tillsammans med forskningen på området visar att det finns ett antal faktorer som har särskilt stor betydelse för allmänhetens förtroende för domstolarna. Dessa kan förenklat, utan någon inbördes rangordning, och sammanfattande beskrivas på följande sätt. Domstolarnas och domstolspersonalens tillgänglighet för parter och bevispersoner Domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner Transparensen i domstolarnas beslutsprocesser Utformningen av domar och beslut Den bild som medierna förmedlar av domstolarnas verksamhet Allmänhetens kunskap om domstolarnas verksamhet På olika ställen i betänkandet återkommer vi till dessa faktorer och diskuterar närmare betydelsen av dem. I figuren nedan redovisas hur stor andel i procent av allmän- heten, utredningens urval av personer med domstolserfarenhet, advokater och åklagare som har mycket eller ganska stort förtro- ende för olika aspekter av domstolarnas verksamhet. Att domstolarna dömer korrekt Att domare har kompetens att döma korrekt Att nämndemän har kompetens att döma korrekt Att domstolarna avgör målen inom rimlig tid Att enskilda personer som deltar i domstolsförhandlingar blir bemötta med respekt av personalen i domstolarna Att domstolarna är omsorgsfulla och noggranna i sitt arbete Att det som rapporteras i tidningar och radio/TV stämmer överens med det som faktiskt sägs och händer i domstolarna För möjligheten att få en rättvis dom i domstolarna oavsett om man har svensk eller utländsk bakgrund Att domstolarna i övrigt behandlar alla människor lika när de dömer. Att domstolarna inte låter sig påverkas utifrån till exempel av media när de dömer I det följande anges i punktform några ytterligare resultat från våra undersökningar. Sex av tio personer som är bosatta i har mycket eller ganska stort förtroende för att domstolarna dömer korrekt. För- troendet för att domstolarna avgör målen inom rimlig tid och för nämndemännens kompetens att döma korrekt är dock lägre. Än lägre är förtroendet för att det som rapporteras i medierna stämmer överens med vad som faktiskt sägs och händer i dom- stolarna. Drygt sju av tio personer får den mesta informationen om hur domstolarna fungerar genom massmedierna. Ungefär en av tio får den mesta informationen från vänner och bekanta och en lika stor andel genom skolan. Knappt fyra av tio personer anser sig vara mycket eller ganska väl insatta i domstolarnas roll och uppgift i samhället. Ungefär två av tio personer har inte någon uppfattning eller åsikt om domstolarna. Ju större kunskap personen har om domstolarnas roll och upp- gift, desto större förtroende har han eller hon för domstolarna och domarna. Ju bättre resultat man har på kunskapstestet, desto lägre förtroende har man dessutom för att mediernas rapportering är korrekt. Den bild som framträder i SCB:s undersökning med allmän- heten av skillnader i förtroende när det gäller bakgrundsfaktorer är ungefär densamma som i Riks-SOM och NTU. Högutbildade har följaktligen större förtroende för att domstolarna dömer korrekt än lågutbildade, personer bosatta i storstäderna större förtroende än personer som är bosatta på mindre orter eller på landsbygden och kvinnor något större förtroende än män. Per- soner som har svensk bakgrund har större förtroende än per- soner som är födda utomlands eller som har annat hemspråk än svenska. Det finns däremot inga entydiga skillnader i förtroende med hänsyn till ålder i andra avseenden än att personer i åldern 16–har lägst förtroende för domstolarna. Allmänhetens förtroende för den professionella kvaliteten, som vilar på medarbetarnas kunskap och kompetens, är större än förtroendet för den brukarupplevda kvaliteten, som bestäms av medarbetarnas värderingar, attityder och förhållningssätt (jfr avsnitt 3.3.2). Vissa aspekter av verksamheten har större betydelse än andra för benägenheten att hysa stort förtroende för domstolarna som institutioner. Av störst betydelse för det generella domstolsför- troendet är om man har förtroende för att domare har kompe- tens att döma korrekt. Personer med domstolserfarenhet har lägre förtroende för dom- stolarna än allmänheten i övrigt. Det behöver dock inte med nödvändighet betyda att det är kontakten med domstolen som minskar förtroendet utan en förklaring kan vara att dessa per- soner har ett lägre ingångsförtroende. Kontakten med dom- stolen har dock betydelse, bl.a. på det sättet att utgången i målet har stor betydelse för förtroendet. Närmare åtta av tio advokater och ungefär nio av tio åklagare har mycket eller ganska stort förtroende för att domstolarna dömer korrekt. Överlag har både advokater och åklagare ett större för- troende för olika aspekter av verksamheten i domstolarna än vad allmänheten har. Åklagare har i allmänhet större förtroende än advokater. Liksom hos allmänheten sviktar dock hos både advo- kater och åklagare förtroendet för domstolarnas förmåga att avgöra målen inom rimlig tid, nämndemännens kompetens och för att det som rapporteras i medierna stämmer överens med vad som faktiskt sägs och händer i domstolarna. Domare och nämndemän har generellt sett en korrekt uppfatt- ning om vilket förtroende allmänheten och de professionella aktörerna har för olika aspekter av verksamheten. Något över- skattar domare och nämndemän dock såväl parters och bevis- personers som de professionella aktörernas förtroende för den egna kompetensen. När det gäller personer med domstolserfarenhet finns det en särskilt stark koppling mellan ett stort generellt domstolsför- troende och upplevelser av att det helt och hållet stämmer attU U man hade blivit respektfullt bemött av domaren under domstols- förhandlingen, attU U man hade möjlighet att tala till punkt och attU U domaren hade lyssnat på vad man sagt. Exempelvis har av de som uppger att de blivit respektlöst be- mötta av domaren förtroende för domstolarna. Det finns också en stark koppling mellan ett stort generellt domstolsförtroende och upplevelser av att det stämmer helt och hållet attU U domstols- personalen var vänlig och hjälpsam och attU U parten eller bevis- personen förstod domstolens motivering i domen till varför den dömde som den gjorde. Runt fem av tio av de personer som har domstolserfarenhet upp- ger att det stämmer helt och hållet attU U domstolspersonalen var vänlig och hjälpsam, attU U de blev bemötta med respekt av dom- aren under domstolsförhandlingen och attU U domaren lyssnade uppmärksamt på berättelsen. Ungefär fyra personer av tio upp- ger att det stämmer helt och hållet attU U de förstod domstolens motivering i domen till varför den dömde som den gjorde och lika många att de förstod domarens resonemang om detta när domen avkunnades. Nästan samtliga advokater och åklagare uppger att bemötandet i domstolarna håller en god kvalitet i de delar som tas upp i före- gående punkt. Det är dock få advokater och åklagare som anser att bemötandet helt och hållet håller god kvalitet. Domare har när det gäller de flesta av de ovan berörda aspekt- erna av bemötandet en tendens att underkatta vad parter, bevis- personer, advokater och åklagare tycker om kvaliteten på be- mötandet medan nämndemän tvärtom har en tendens till över- skattning. Både domare och nämndemän tror dock att de pro- fessionella aktörerna brukar förstå domsmotiveringarna i betyd- ligt större utsträckning än vad som är fallet. Vi tänker oss att de undersökningsmodeller som vi har tagit fram ska kunna användas av både och domstolarna själva i det framtida arbetet med kvalitetsfrågor. Att det genomförs uppföljande undersökningar är nämligen en förutsättning för att man ska kunna fånga upp hur förtroendet för domstolarna för- ändras och för att kunna se vilka effekter olika förtroende- stärkande insatser har haft. I detta avsnitt redovisar vi vilket förtroende rättsväsendet och domstolarna åtnjuter i vissa andra med jämförbara länder och pekar översiktligt på vad förtroendebristerna består i och vad man gjort för att stärka förtroendet. 2.4.1Förtroendet för rättsväsendet i andra länder – en jämförelse Det påpekas ofta att förtroendet mellan människor liksom männi- skors förtroende för staten och dess institutioner stadigt minskar i västvärldens demokratier.TPF66FPT Som framgår av figuren nedan omfattar denna utveckling till viss del även rättsväsendet. Figuren visar hur medborgarnas förtroende för rättsväsendet har förändrats i ett antal med jämförbara länder.TPF67FPT När det gäller förtroendet i nutid () går det att urskilja tre grupper av länder. Den första består av , och , där en klar majoritet av befolkningen har förtroende för rätts- väsendet. Den andra består av , och västra 66TP PT Se t.ex. (2000), Uslaner (2002), (1999). 67TP PT Resultaten baserar sig i huvudsak på två olika intervjuundersökningar med medborgarna, European Values Study (åren 81–84) och Eurobarometern (). För del baserar sig dock resultaten på Marked- og mediainstituttets (MMI) tiltrobarometer, som specifikt undersöker medborgarnas förtroende för dom- stolarna. European Values Study, , är en del av ett större inter- nationellt akademiskt nätverk, , som har samlat in statistisk data från medborgare (ca 1 000 personer per undersök- ningsomgång) i ett stort antal länder i världen rörande värdefrågor och uppfattningar om olika samhällsinstitutioner (). Eurobarometern grundades och publicerar regelbundet resultat från opinionsundersökningar med ca 1 000 personer per omgång som genomförts i EU:s medlemsstater och kandidatländer. Undersökningarna tar främst upp frågor som är relaterade till EU och medborgarnas uppfattning om EU:s olika institutioner, se . Synovate MMI:s tiltro- barometer har genomförts och undersöker genom telefonintervjuer med ca 1 000 personer vilket förtroende norrmännen har för olika samhällsinstitutioner, däribland domstolarna. I stapeldiagrammet redovisas de som svarat att de har mycket eller ganska stort förtroende för the (nationality) system (European Values Study och Euro- barometern) respektive domstolene (MMI:s tiltrobarometer). där en majoritet litar på rättsväsendet. Den tredje gruppen består av , och där en minoritet av befolk- ningen har förtroende för rättsväsendet. Diagram 2.5 Förtroende 1980–2006 (andel i procent som har stort eller mycket stort förtroende) Källor: European Values Study, Eurobarometer och Synovate Marked- og mediainstituttets (MMI) tiltrobarometer. Ett problem med frågan som ställs i dessa undersökningar är från vårt perspektiv att det inte går att utläsa i vad mån förtroendet varierar för rättsväsendets olika myndighetsslag och då inte heller specifikt vilket förtroende domstolarna åtnjuter. Dock grundar sig redovisningen när det gäller på en undersökning som tar sikte på medborgarnas förtroende för just domstolarna. Ett annat problem hänger samman med att undersökningarna sträcker sig över flera decennier. har både samhällena som sådana liksom de krav och förväntningar som människor har på samhällena och dess institutioner förändrats. Dessa förändringar har medfört att vi lägger en delvis annan innebörd i begreppet förtroende än vad vi gjorde för närmare . Att förtroendet för rättsväsendet överlag var större än vad det är behöver med andra ord inte innebära att rättsväsendet faktiskt fungerade bättre då. snarare bero på att rättssystemet inte förmått möta människors förändrade krav och förväntningar. Följden är att människor upp- lever att rättsväsendet fungerar sämre än vad det gjorde i början av 1980-talet.TPF68FPT 2.4.2Vad beror det försämrade förtroendet på och vad har gjorts för att stärka det? Det faktum att förtroendet för rättsväsendet i de flesta av väst- världens demokratier är mindre än det var har föranlett en debatt som går ut på att rättsväsendets legitimitet är i fara.TPF69FPT För att kunna ta ställning till vad som kan göras för att stärka medborgarnas förtroende för domstolarna har man på vissa håll undersökt varför förtroendet brister och vilka delar av verksamheten som har störst betydelse för hur medborgarna uppfattar domstol- arna. I var man tidigt ute med den här typen av undersök- ningar.TPF70FPT Med hjälp av i första hand en landsomfattande enkät- undersökning med allmänheten, How the Public Views the State Courts – A 1999 National Survey (1999), har man där identifierat fyra områden som är särskilt viktiga för hur människor uppfattar domstolarna. Det första tar sikte på tillgänglighetsfrågor i vid mening eller hinder som människor upplever i kontakterna med domstolarna. Dessa hinder handlar om allt från att människor inte anser sig ha råd att vända sig till domstol till att domstolarna inte upplevs ha hängt med sin tid och är dåligt insatta i hur samhället har föränd- rats . Det sistnämnda synsättet finns särskilt hos den latinamerikanska och afroamerikanska befolkningen. Det andra området handlar om att människor upplever att målen inte avgörs inom rimlig tid och att domstolarna har brist- fälliga rutiner för att följa upp hur handläggningen av målen fort- skrider. 68TP PT Jfr (1992). 69TP PT Se t.ex. (2007), National Action Plan: A Guide for State and (1999). Jfr Lambertz (2004). 70TP PT påbörjades i ett landsomfattande projekt som ytterst syftade till att stärka medborgarnas förtroende för domstolarna. Projektet utmynnade i att man utvecklade ett system, Trial Court Performance Standards (TCPS), för att närmare kunna beskriva, klassi- ficera och mäta kvaliteten i domstolarnas arbete (se vidare avsnitt 3.3.3). Det tredje berör människors upplevelser av att domstolarna inte behandlar alla lika och därmed sammanhängande integritetsfrågor. Även här var det främst latinamerikaner och afroamerikaner som uttryckte sådana farhågor. Det fjärde området handlar om upplevelser av att domsluten är färgade av politiserade ställningstaganden och ett ifrågasättande av domstolarnas oberoende. Störst betydelse av de här nämnda områdena för förtroendet hade i vilken utsträckning de tillfrågade upplevde att domstolarna behand- lar alla människor lika och uppfattade processerna som rättvisa.TPF71FPT Till viss del har domstolarna i utsatts för liknande kritik. Således har det även i framförts kritik som går ut på att handläggningen i domstolarna är för långsam samt att domstolarna saknar förmåga att möta medborgarnas krav på tillgänglighet och öppenhet i beslutsfattandet. Kritiken har bl.a. föranlett en diskussion om hur man ska gå tillväga för att förena domstolarnas oberoende med en skyldighet för domstolarna att redovisa att verksamheten håller godtagbar kvalitet.TPF72FPT I några europeiska länder har enskilda rättsskandaler blottat brister i rättsväsendet som i förlängningen lett till att åtgärder vid- tagits för att förbättra rättsväsendets funktion och stärka medborg- arnas förtroende. Således blev det i , bl.a. i samband med den s.k. Dutrouxaffären , tydligt att det fanns stora brister i samarbetet mellan rättsväsendets myndigheter.TPF73FPT Vid ungefär ledde avslöjandet att en oskyldig man i hade suttit i fängelse till en debatt där som ifrågasatte rätts- väsendets funktion. Debatten har i förlängningen lett till relativt radikala förändringar av den holländska domstolsorganisationen i syfte att höja effektiviteten och kvaliteten i domstolarnas arbete.TPF74FPT 71TP PT Se även (2000). 72TP PT Se t.ex. (2007), National Action Plan: A Guide for State and (1999). Jfr Lambertz (2004). 73TP PT var centralfigur i ett Belgiskt pedofilnätverk som avslöjades . Den mest massiva medborgerliga kritiken rörde Högsta Domstolens beslut att avsätta undersökningsdomaren i målet, . Undersökningsdomaren var mycket uppskattad eftersom hans insatser lett till att kunnat gripas och till att en mängd bevis mot kunnat säkras. Beslutet att avsätta grundades på att han ansågs jävig efter att i efterdyningarna av pedofilnätverkets verksamhet ha deltagit i en middag för insamling av pengar till sökandet av försvunna barn. Högsta Domstolens beslut och polisens misstag under själva utredningen fick mer än 300 000 belgare att delta i en protestmarsch med krav på omfattande reformer inom rätts- väsendet. 74TP PT Vad dessa förändringar gått ut på redovisas i avsnitt 3.3.3. Insatserna för att stärka förtroendet bedrivs i de europeiska länderna enligt två huvudlinjer. Den ena tar sikte på att förbättra informationen från domstolarna till medborgarna om domstolarnas roll och funktion i samhället och villkoren för domstolarnas arbete. När det gäller informationsaspekten har framfört allt domstolarnas relationer till medierna i flera länder uppmärksammats som särskilt betydelsefull när det gäller att stärka medborgarnas förtroende.TPF75FPT Det handlar här i första hand om att göra domstolarna öppnare och mer tillgängliga i förhållande till medierna. Den andra huvudlinjen tar sikte på domstolarnas egentliga arbete, dvs. om att få ned handläggningstiderna och utnyttja resurserna effektivare, att säkerställa oberoendet i beslutsfattandet, att förbättra kvaliteten och begripligheten i domar och beslut samt om att för- bättra tillgängligheten för och bemötandet av parter och andra som kommer i kontakt med domstolarna. Gemensamt för allt arbete som tar sikte på att stärka medborg- arnas förtroende för domstolarna är att det till stor del handlar om att förändra attityder i domstolarna. Det krävs en övergripande plan eller strategi för att insatser på det här området ska bli framgångs- rika. I avsnitt 3 redogör vi för hur man bedrivit kvalitetsarbete i vissa andra länder och i samt för metoder för kvalitetsarbete och kvalitetsuppföljning i domstol. 2.5Närmare om förtroendet för domstolarna – vad som påverkar förtroendet, hur man bygger förtroende och vad som kan hända om förtroendet sviktar I avsnitt 2.5.1–2.5.3 anknyter vi till avsnitt 2.2 och diskuterar några särskilda utmaningar som domstolarna har när det gäller att bibehålla och stärka medborgarnas förtroende för verksamheten. Vi belyser i avsnitt 2.5.4–2.5.6 något om vad som kan hända om medborgarna inte har förtroende för domstolarna och vad som mer specifikt kan hända om förtroendet brister för de allmänna dom- stolarna respektive förvaltningsdomstolarna. I avsnitt 2.5.7 berörs översiktligt betydelsen av att det för för- troendet för domstolarna är viktigt att medborgarna också har för- 75TP PT Se t.ex. Conclusions of the 2nd European Conference of Judges, and the Media, Cracow, 25–; Meeting of the Presidents of the Associations of Judges on and Society, , 13–. troende för vissa andra myndigheter och organisationer som står domstolarna nära. Slutligen uppehåller vi oss något i avsnitt 2.5.8 om betydelsen av domares uppträdande från förtroendesynpunkt och diskuterar be- hovet av etiska regler för domare. 2.5.1Särskilda utmaningar för domstolarna från förtroendesynpunkt I grunden handlar naturligtvis det förtroendeskapande arbetet i domstolarna om att säkerställa att dömandet håller en hög och jämn kvalitet.