sou · GXB366 · 2009-07-22 00:00:00 — Om i något fall den myndighet som inhämtat informationen genom telekommunikationsövervakning finner att användandet av informationen som bevisning i rättegång skulle kunna avslöja hemlig information rörande t.ex. myndighetens arbetsformer eller förmåga, kan myndighetens chef besluta att informationen inte får användas som bevis i rättegång. Ett sådant beslut (en s.k. spärrförklaring) kan dock överklagas till förvaltningsdomstol såväl av åklagaren som av den som är försvarare för den misstänkte. Teleoperatörerna är skyldiga till att medverka också till den telekommunikationsövervakning som bedrivs med stöd av G 10-lagen. Kostnaderna för detta får teleoperatörerna själva stå för. 6.3Slutsatser kring de svenska förhållandena En slutsats av redovisningen är att det är svårt att utan vidare jämföra svenska myndigheter och den svenska lagstiftningen med motsvarigheter utomlands. Svårigheten gör sig gällande såväl vad gäller myndigheternas uppdrag och ansvarsområden som de befogenheter som följer av lag. Jag har i avsnitt 1.2.3 redogjort för hur förhållandena i på ett antal viktiga punkter skiljer sig från förhållandena i de flesta jämförbara länder. Jag har i det avsnittet också redogjort för hur dessa skillnader inverkar på de förslag som jag redovisar i detta betänkande. 7 Överväganden och förslag 7.1Polisens behov av signalspaning Bedömning: Det finns ett behov inom polisen att använda signalspaning som en inhämtningsmetod bland flera andra. Behovet skiljer sig emellertid åt mellan Säkerhetspolisen och den övriga polisen. Frågan om polisen har behov av signalspaning eller inte är naturligtvis ytterst en fråga om vilken ambitionsnivå som ska gälla i polisens verksamhet. Ju större krav på resultat i den brottsförebyggande och brottsutredande verksamheten, desto större är polisens behov av resurser och effektiva verktyg. Signalspaning har använts inom polisen –talet. Tekniken har förändrats liksom inriktningen av spaningen. Så har exempelvis spaningen på polisens uppdrag mot den s.k. agentradiotrafiken upphört (se avsnitt 3.2), medan annan typ av signalspaning har utvecklats. I och dess närhet spelar teknikutvecklingen en avgörande betydelse för polisens behov av signalspaning. Den signalspaning som bedrivits har uteslutande rört sig om spaning i etern. I takt med att en allt större del av trafiken sker i tråd har signalspaning i etern efter hand minskat i betydelse. Frågan om spaning i tråd är ny och nyttan av en sådan spaning därmed givetvis svårbedömd. En redogörelse för polisens behov av signalspaning blir därför tudelad. Såvitt gäller den spaning i etern som bedrivits handlar det i första hand om en bedömning av vilken förmåga som går förlorad om polisen fortsättningsvis inte ska kunna använda sig av den typen av spaning. När det gäller signalspaning i tråd rör det sig om en eventuell ny befogenhet och bedömningen måste göras kring en förväntad nytta med den typen av spaning. skulle en återgång till den tidigare ordningen, dvs. att återskapa en möjlighet för polisen att signalspana i etern, i praktiken innebära en försämrad förmåga för polisen i takt med att den eterburna trafiken minskar till förmån för trådbunden trafik. På samma sätt kan en befogenhet för polisen att signalspana i tråd – en befogenhet som polisen inte haft – inte enbart ses som en ökning av polisens förmåga jämfört med tidigare. En sådan ny befogenhet skulle till en del enbart svara mot den tidigare förmåga polisen hade genom signalspaning i etern. Det kan tilläggas att inte i något av de länder jag studerat inom ramen för utredningsuppdraget står ländernas säkerhetstjänster och polisorganisationer helt utan möjlighet att erhålla information som inhämtats genom signalspaning. 7.1.2En inhämtningsmetod bland flera Som framgått ovan (avsnitt 5) fyller signalspaningen inom polisen sin viktigaste funktion som en inhämtningsmetod bland flera inom den säkerhetsunderrättelseverksamhet som bedrivs vid . Vid sidan av andra inhämtningsmetoder, t.ex. mänskliga källor och traditionell spaning, ger signalspaningen möjlighet att bedöma hot och upptäcka eventuell brottslig verksamhet. Signalspaningen har som en isolerad spaningsmetod sällan en avgörande betydelse i enskilda ärenden för vare sig Säkerhetspolisen eller den övriga polisen. Den information som kan framkomma genom signalspaning kan emellertid följas upp och kompletteras med annan typ av spaning eller med åtgärder inom ramen för en förundersökning. Därtill kan tips och uppslag som inkommer till polisen, t.ex. från källor eller samverkande myndigheter utomlands, följas upp genom signalspaning. Med den sammanlagda informationen kan misstankar om att det pågår brottslig verksamhet därefter antingen stärkas eller avfärdas. För det fall misstankarna stärks kan ofta en förundersökning inledas och, om förutsättningarna för det är uppfyllda, straffprocessuella tvångsmedel användas. På samma sätt kan misstankar om eventuell säkerhetshotande verksamhet avfärdas. Betydelsen av signalspaning som ett komplement till andra spaningsinsatser är i detta avseende stor. Den information som kan SOU 2009:66 Överväganden och förslag inhämtas genom signalspaning kan inte inhämtas med samma kvalitet på annat sätt. 7.1.3Behovet av kunskap om utrikes förhållanden Säkerhetspolisens verksamhet avser till stor del utrikes förhållanden. De brott som myndigheten har att förebygga och uppdaga har ofta sin grund utomlands, t.ex. en hos främmande makt eller en organisation med säte utomlands. För att kunna kartlägga den typen av brottslighet krävs kunskaper om utrikes förhållanden. Varken Säkerhetspolisen eller den övriga polisen har några befogenheter att bedriva polisverksamhet utanför landets gränser. Kunskapen om utrikes förhållanden måste därmed tillgodoses på annat sätt. Ett sätt är att samverka med myndigheter i andra länder, vilket också förekommer. Ett sådant utbyte har självfallet sina begränsningar dels i fråga om det urval av information som en svensk myndighet kan få tillgång till, dels i fråga om tillförlitligheten i informationen. Användningen av signalspaning, såvitt gäller den fjärrspaning som har bedrivit på uppdrag av polisen, har syftat till att täcka delar av polisens behov av kunskap om utrikes förhållanden. Signalspaningen är ett sätt att på egen begäran – och med svenska myndigheters underrättelsebehov för ögonen – få tillgång till förstahandsinformation om utländska förhållanden av betydelse för polisens uppdrag. Det råder ingen tvekan om att Säkerhetspolisen och övriga polisen är beroende av kunskap om utrikes förhållanden för att fullgöra sitt uppdrag. Signalspaning framstår som ett viktigt instrument för att tillgodose det behovet. Tillgången till förstahandsinformation och möjligheten att inrikta inhämtningen efter egna behov är viktiga faktorer som talat för att polisen ska ha fortsatt tillgång till signalspaning. 7.1.4Betydelsen av signalspaning inom underrättelseverksamheten Signalspaning har inom både Säkerhetspolisen och den övriga polisen framför allt använts som en inhämtningsmetod inom ramen för säkerhetsunderrättelseverksamheten och kriminalunderrättelseverksamheten. Säkerhetspolisens verksamhet är till sin största del brottsförebyggande. Den brottslighet myndigheten har i uppdrag att motverka och bekämpa sker i det dolda. En väsentlig del av uppdraget är därför att genom underrättelseverksamhet undersöka om någon, t.ex. en främmande makt eller internationell organisation, har avsikten och förmågan att begå brott i syfte att skada eller svenska intressen. Om så skulle visa sig vara fallet ska hotet identifieras och motåtgärder sättas in. Signalspaning har visat vara en värdefull inhämtningsmetod i underrättelsearbetet. Genom signalspaning har exempelvis utländska organisationers utbredning och kommunikationsmönster kunnat kartläggas och analyseras. För det fall information från exempelvis signalspaning ger vid handen att organisationen i fråga har intressen riktade mot kan underrättelseinhämtningen breddas och fördjupas. 7.1.5Betydelsen av signalspaning inom utredningsverksamheten Som framgår av avsnitt 4.1.2 är det inte möjligt för att bistå polisen med signalspaning inom ramen för en förundersökning. Som beskrivits ovan är det heller inte inom brottsutredningsverksamheten som signalspaningen har sin stora betydelse. Det finns emellertid situationer där signalspaningen även inom den brottsutredande verksamheten skulle kunna kan utgöra en värdefull metod, framför allt som ett komplement till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Det kan exempelvis röra sig om situationer där det en känd teleadress saknas. Vidare kan det röra sig om situationer där en hemlig teleavlyssning inte kan verkställas därför att den person som ska avlyssnas befinner sig i ett land där den hemliga teleavlyssningen inte går att verkställa med stöd av det landets myndigheter. Signalspaning i tråd företer naturligtvis stora likheter med hemlig teleavlyssning, såväl i teknisk mening som med avseende på den information som är möjlig att inhämta. I den mån sådan signalspaning ska kunna användas inom ramen för en förundersökning bör emellertid krävas att de förutsättningar är uppfyllda som gäller för de straffprocessuella tvångsmedlen. En viktig utgångspunkt är att signalspaningen inte ska användas som ett sätt att kringgå de bestämmelser som reglerar polisens verksamhet. En förundersökning syftar till att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett konkret brott och om tillräckliga skäl föreligger för ett åtal mot honom eller henne (23 kap. 2 § ). Förundersökningen är kringgärdad av en mängd bestämmelser som syftar till att garantera den misstänkte rättssäkerhet och insyn. De tvångsmedel som står polisen till buds regleras i främst och polislagen (1984:387). Varje tvångsmedel kringgärdas av särskilda bestämmelser i syfte att garantera en rättssäker användning. Det kan knappast ha varit lagstiftarens avsikt att polisen, utan iakttagande av de rättssäkerhetsgarantier som kringgärdar framför allt de straffprocessuella tvångsmedlen, samlar information på ett sätt som är förenat med en avsevärd integritetskränkning av enskilda individer. 7.1.6Uppdelning av signalspaningen för olika syften? Som nämnts ovan (avsnitt 4.1.2) har det numer tydliggjorts att inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten inte kan bistå polisen med signalspaning i en förundersökning. Som konstaterats ovan är behovet av signalspaning inom polisen också som störst inom underrättelseverksamhet. Behovet inom utredningsverksamheten handlar både för Säkerhetspolisens och den övriga polisens del i huvudsak om att komplettera de befintliga hemliga tvångsmedlen, främst hemlig teleavlyssning. Övervakningen av telekommunikationer inom underrättelseverksamheten respektive utredningsverksamheten har olika syften. Medan polisen i sin underrättelseverksamhet kartlägger förhållanden och uppdagar brottslig verksamhet, driver polisen i utredningsverksamheten en brottsutredning i syfte att klarlägga omständligheterna kring ett konkret brott. I flera länder jag har studerat finns beträffande avlyssning av telekommunikationer inom de civila säkerhetstjänsterna tämligen Befogenheterna är ofta långtgående, men kompletteras av kontroll- och insynsmekanismer. De befogenheter som tillkommer de brottsutredande myndigheterna är ofta mer begränsade. De utländska systemen har ofta sin grund i att säkerhetstjänsterna i dessa länder enbart bedriver underrättelseverksamhet, dvs. de saknar polisiära befogenheter. Jag har i avsnitt 6.1 redovisat förhållandena i några andra länder i syfte att belysa de olika myndigheternas ansvarsområden och underrättelseverksamhetens struktur. Det kan möjligen te sig naturligt att skapa en lagstiftning kring signalspaning som enbart tar sikte på inhämtning inom ramen för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet, eller att i vart fall utforma särskilda regler för de båda verksamhetsgrenarna. En sådan lösning skulle också överensstämma med den lösning som statsmakterna valt när det gäller polisens möjlighet att inrikta försvarsunderrättelseverksamheten. I måste emellertid hänsyn tas till att Säkerhetspolisen både utgör landets säkerhetstjänst och utgör en polismyndighet som bedriver egna brottsutredningar inom sitt ansvarsområde. Med den polisiära delen av Säkerhetspolisens uppdrag följer de skyldigheter som ankommer på varje polismyndighet och på de polismän som är anställda vid en sådan myndighet. Som exempel kan nämnas varje polismans skyldighet enligt 9 § polislagen (1984:387) att rapportera brott som kommer till hans eller hennes kännedom och myndighetens skyldighet att inleda förundersökning för det fall det finns anledning att anta att ett brott under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 och 3 §§ ). Säkerhetspolisen har alltså, till skillnad från de flesta säkerhetstjänsterna i andra länder, en skyldighet att agera polisiärt på grund av vad som kommer till myndighetens kännedom. Denna skyldighet är naturligtvis inte beroende av i vilken organisatorisk del av verksamheten som informationen kommer till myndighetens kännedom. Säkerhetspolisens tudelade uppdrag har självfallet praktiska konsekvenser för verksamheten. Såväl organisationer som enskilda individer kan vara föremål för Säkerhetspolisens intresse såväl inom underrättelseverksamheten som inom utredningsverksamheten. En person som är misstänkt för brott i en pågående förundersökning kan ju bedömas värdefull att följa från ett underrättelseperspektiv med syftet att förhindra att den misstänkte medverkar till nya brott. Ett förbud mot signalspaning avseende personer och händelser som förekommer inom ramen för en förundersökning får därmed en direkt återverkning på möjligheten att använda signalspaning mot samma personer eller företeelser i underrättelseverksamheten. Att mot bakgrund av vad som kommer till myndighetens kännedom inom ramen för underrättelseverksamheten inleda en förundersökning, blir därmed från denna utgångspunkt kontraproduktivt. Möjligheten att bedriva underrättelseverksamhet med stöd av signalspaning minskar på grund av den brottsutredningen. är beslutet att inleda en förundersökning en skyldighet som följer av lag. Att strikt dela upp Säkerhetspolisens verksamhet i en underrättelseverksamhet respektive en utredningsverksamhet låter sig därför svårligen göras inom ramen för ett lagstiftningsarbete, även om myndigheten naturligtvis rent praktiskt kan dela upp sin verksamhet i olika verksamhetsgrenar. Av vad jag nu anfört (jfr. vad jag framhållit under avsnitt 1.2.2) följer att Säkerhetspolisen har behov av underrättelser om utländska förhållanden såväl utan samband med att en förundersökning pågår som under en förundersökning. När det gäller Säkerhetspolisens uppgift att bekämpa hot mot svensk nationell säkerhet eller internationell säkerhet måste lagstiftningen därför utformas på ett sådant sätt att ett inledande av förundersökning inte hindrar att signalspaning kan användas i det arbetet. Det vore förödande för förmåga att möta ett allvarligt säkerhetshot, om möjligheten att med hjälp av signalspaning klarlägga t.ex. hotets mål, tidpunkt för genomförande och tilltänkta gärningsmän stoppas bara därför att åklagare och polis på grund av lag är tvingade att inleda förundersökning om brottet. En annan sak är att det material polisen erhåller från ofta måste skyddas från insyn, vilket begränsar möjligheten att använda sådant material inom ramen för en förundersökning. Den frågan återkommer jag till senare (se avsnitt 7.12). 7.1.7Spaning i eter eller tråd? Vad gäller teknikutvecklingen kan generellt sägas att polisens verktyg måste vara anpassade till förhållandena i omvärlden. Som nämnts har kommunikationstekniken utvecklats snabbt . Uppbyggnaden av det globala nätet har ändrat förutsättningarna för enskilda personer att kommunicera med varandra. utgångspunkt är att polisens verktyg måste moderniseras i samma takt, i vart fall om avsikten är att bevara polisens förmåga. Mot den bakgrunden kan slutsatsen dras att om det inom polisen kan anses föreligga ett behov av signalspaning kommer spaningen i tråd att alltmer öka i betydelse, medan betydelsen av spaning i etern i motsvarande utsträckning kan förväntas minska. Att återskapa polisens möjlighet till spaning i etern, dvs. i princip en återgång till de förhållanden som rådde mot bakgrund av att etern ansetts fri att avlyssna, innebär därmed inte att polisen återfår den förmåga man har haft . En sådan lösning innebär därmed i praktiken en minskad förmåga jämfört med tidigare. En bibehållen förmåga för polisens del måste mot denna bakgrund därmed innefatta en befogenhet att signalspana i tråd. Med en sådan lösning kommer emellertid polisens förmåga inte bara att bibehållas utan även öka. En sådan befogenhet måste i så fall kringgärdas med avsevärda rättssäkerhetsgarantier. I de länder jag har studerat närmare sker spaning i såväl eter som i tråd, låt vara att regleringarna skiljer sig åt länderna emellan. I exempelvis gäller samma förutsättningar för spaningen i etern som i tråd, medan det i görs viss skillnad (se avsnitt 6.2). Jag ska enligt mina direktiv utforma mina förslag på ett sådant sätt att förhållandet mellan signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och motsvarande underrättelseinhämtning i polisiär verksamhet tydliggörs. Försvarets radioanstalts biträde till polisen med signalspaning har vilat på två olika grunder. hade bl.a. i uppdrag att bedriva signalspaning på uppdrag av regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare. Polisen gavs såsom övrig uppdragsgivare en sådan möjlighet att få biträde. har polisen i stället haft möjlighet att inrikta Försvarets radioanstalts verksamhet enbart inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten. I samband med lagstiftningsarbetet inför den ovan nämnda förändringen diskuterades gränsdragningen mellan polisens verksamhet och försvarsunderrättelseverksamheten. Ett antal remissinstanser uttryckte bl.a. farhågor om att gränsdragningen mellan polisens verksamhet och den verksamhet som bedrivs inom försvarsunderrättelseverksamheten skulle bli otydlig. Synpunkterna föranledde statsmakterna bl.a. att klart uttala att den verksamhet som bedrivs inom försvarsunderrättelseverksamheten inte är brottsbekämpande (se prop. 2006/07:63 s. 31 ff och 36 ff). Det ligger inte i mitt uppdrag att formulera innehållet i försvarsunderrättelseverksamheten. För att i möjligaste mån åstadkomma en tydlig avgränsning bör polisens signalspaning i stället regleras skild från den signalspaning som bedrivs i försvarsunderrättelseverksamheten. Signalspaning för polisens räkning bör således ske utan koppling till försvarsunderrättelseverksamheten. En sådan lösning följer i praktiken redan av den överenskommelse mellan partierna i regeringen kring signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamheten, av vilken framgår att signalspaning i den verksamheten endast ska få bedrivas av på beställning av regeringen, och Försvarsmakten. Överenskommelsen har numer kommit uttryck i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201). Även om närspaningen, dvs. spaning mot signaler där avsändaren och mottagaren finns i , inte varit omfattande kan den ha avgörande betydelse för polisen när den väl används. De situationer där metoden kommer till nytta berör främst den vanliga polisens verksamhet, t.ex. att avlyssna radiotrafik mellan medlemmarna i en grupp som står i begrepp att utföra ett värdetransportrån. Av mina direktiv framgår att jag ska utreda behovet av underrättelser om utländska förhållanden. Även om det enligt direktiven står mig fritt att ta upp och lämna förslag i närliggande frågor, har jag valt att begränsa mina förslag till att avse fjärrspaning, dvs. signalspaning där antingen avsändaren eller mottagaren av ett meddelande (eller båda) befinner sig utomlands. Närspaning kan utföras på olika sätt och kan användas i olika syften. Gemensamt för olika former av närspaning är emellertid att de utgör teknikbundna spaningsmetoder inom polisen. (Ju 2008:01) har bl.a. i uppdrag att överväga i vad mån den användning av tekniska metoder som förekommer hos de brottsbekämpande myndigheterna bör regleras i lag (Dir. 2007:185). bedriver sitt utredningsarbete parallellt med mitt. Efter samråd med har den överenskommelsen träffats att frågan om polisens närspaning utreds inom ramen för uppdrag. Bedömning: Om signalspaning i etern, som ansetts helt fri att bedriva, fortsättningsvis ska vara tillåten bör metoden begränsas i lag och kringgärdas av skyddsregler för enskilda. Om möjlighet ska finnas att även bedriva signalspaning i tråd måste den metoden bli föremål för avsevärda begränsningar i lag och kringgärdas av ett omfattande skydd för enskildas personliga integritet. Metoden kan annars inte motiveras. Att brottsbekämpande myndigheter i sin verksamhet är beroende av att använda integritetskränkande metoder är en självklarhet. Lika självklart är att användningen av sådana metoder måste begränsas och ställas mot andra intressen, främst skyddet av människors personliga integritet. Avvägningen är inte lätt och kan heller aldrig anses fastslagen en gång för alla. Tyngden i argument som rör polisens effektivitet skiftar med förhållandena i omvärlden. Ju allvarligare hot mot samhället och enskilda individer, desto större torde förståelsen för integritetskänsliga arbetsmetoder vara. En grundläggande utgångspunkt är att de brottsbekämpande myndigheterna aldrig kan fungera effektivt utan medborgarnas förtroende. Förtroendet är resultatet av att den förväntan medborgarna har på myndigheterna står i en rimlig överensstämmelse med det arbete som utförs och det resultat som redovisas. En viktig utgångspunkt är att polisens befogenheter aldrig får vara så omfattande att en vanlig, laglydig medborgare känner en oro för att samhällets institutioner på ett omotiverat sätt övervakar och registrerar enskilda individer. En sådan oro leder till en misstro mot myndigheterna. Polisens befogenheter får å andra sidan inte vara så begränsade att samhället inte kan tillgodose rimliga krav från medborgarnas sida på trygghet. Även den situationen leder till en misstro mot de brottsbekämpande myndigheterna. En ytterligare utgångspunkt är att ju mer integritetskränkande metoder som används, desto större måste precisionen i användningen av metoden vara. Mindre ingripande åtgärder från polisens sida, t.ex. att bilförare då och då får finna sig i att utsättas för en nykterhetskontroll, kan tolereras även om urvalet av de personer som utsätts för åtgärden är rent slumpmässigt och därmed oskyldiga drabbas. Annorlunda förhåller det sig med polisiära metoder som innebär ett avsevärt ingrepp i integriteten. Att utsättas för sådana ingrepp utan att det finns en stark misstanke om ett allvarligt brott eller att det föreligger ett allvarligt säkerhetshot ska naturligtvis inte tolereras. Införandet av nya polisiära befogenheter – liksom motiveringen att behålla redan befintliga metoder – måste således vägas mot allmänhetens oro för obefogade ingrepp i den personliga integriteten, polisens möjligheter att skydda samhällets institutioner och medborgarna mot brott samt risken för att medborgare utsätts för åtgärder som inte står i rimlig proportion till graden av misstanke eller brottets svårighet. Vad gäller signalspaning för polisens behov kan först beaktas att metoden har använts sedan , låt vara att inriktning och teknik har skiftat . Metoden har, utom såvitt gäller närspaningen, syftat till att skapa kunskap om utrikes förhållanden och har därmed inte varit en metod som har använts generellt inom polisen. Metoden har i stället enbart använts inom delar av Säkerhetspolisens verksamhet och i en begränsad utsträckning även inom verksamhet. Det smala användningsområdet och inriktningen på utländska förhållanden har säkerligen bidragit till att signalspaningen, såvitt gäller den spaning i etern som det har rört sig om, inte på något tydligt sätt har ifrågasatts från ett integritetsperspektiv.