sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — genom åtgärder för att göra de individuella behovsbedöm- ningarna tydligare, mer enhetliga och i vissa fall mer åter- hållsamma. Det första arbetssättet har vissa fördelar. Ofta innebär det tydliga lagregleringar, som knyter ansvaret till förtroendevalda på riksnivå. Så länge som avgränsningarna inte omfattar undantag i form av särskilda skäl är tillämpningen på myndighetsnivå relativt enkel och resultatet relativt förutsägbart. Arbetssättet har dock även några nackdelar. Utrymmet för individuella variationer och undantag måste vara begränsat om avgränsningarna ska vara meningsfulla. De kan därför lätt uppfattas som orättvisa, i synnerhet om skillnaderna blir stora mellan de som beviljas stöd och de som inte gör det. Även det andra arbetssättet har vissa fördelar. Det utgår ifrån den enskildes behov, som är kärnan i alla former av sociala tjänster och hälso- och sjukvård. Det tillämpas i kommuner och landsting och inom socialförsäkringarna, t.ex. vid arbetet med sjukförsäkringen. Men även här finns det nackdelar. Arbetssättet förutsätter grundläggande regler, men utvecklas vid tillämpningen av dessa i det dagliga arbetet hos berörda myndigheter. Det politiska ansvaret är alltså mindre tydligt för den enskilde och resultatet inte lika förutsägbart för de politiskt ansvariga. Om det inte finns tydliga regler, riktlinjer m.m. så kan arbetssättet leda till nya skillnader mellan de som beviljas sociala tjänster och rättsäker- heten minska. De båda arbetssätten kan kombineras. De kan också förenas med administrativa åtgärder som gäller t.ex. utbetalning av ersättning och olika former av kvalitetskrav. I förhållande till LSS och är båda arbetssätten relevanta. Lagarna innehåller redan generella avgränsningar som kan preci- seras eller kompletteras. Och den individuella behovsbedömningen är en grundbult i systemet, med avgörande betydelse för den enskildes tillgång till stöd, som kan utvecklas. Som framgått har vi funnit att det första arbetssättet är komplicerat när det gäller personlig assistans. Alternativkostnaderna för personlig assistans är höga, eftersom det handlar om omfattande behov som ska tillgodo- ses.3 Generella avgränsningar måste därför omfatta mycket stora grupper assistansberättigade för att dämpa och stabilisera kostnads- utvecklingen . Det ökar givetvis kravet på att avgränsningarna är väl underbyggda och motiverade. Åtgärder som gäller behovsbedömningar kan ge större effekt utan att lika hårt drabba enskilda grupper, särskilt om det finns stora skillnader i hur bedömningarna görs. Stora skillnader kan dessutom uppfattas som ett problem i sig med tanke på den enskildes rättssäkerhet. De flesta förslag som vi lämnar med betydelse för kostnads- utvecklingen avser därför behovsbedömningar, även om de i några fall är kombinerade med andra avgränsningar. Vi utgår ifrån ansvars- och finansieringsprincipen och uppmärksammar eventuella kostnadsförskjutningar mellan huvudmän som kan leda till att främst kommunerna måste kompenseras för merkostnader till följd av vissa förslag. Även om vi försökt bredda och fördjupa underlaget för konsekvensbeskrivningarna så måste vi konstatera att det finns flera faktorer som gör det svårt att fullt ut beräkna effekterna av olika förslag. Att förändringar i reglerna för den personliga assistansen kan få större konsekvenser än väntat visar inte minst den senaste större ändringen, dvs. rätten för assistansberättigade att behålla sin personliga assistans efter (se avsnitt 3.2). Vi vill framhålla vikten av att de förändringar som genomförs till följd av våra förslag följs upp med avseende på kvalitet och kostnader. I kapitel 8 återkommer vi till detta. I bilaga 13 redovisas möjliga konsekvenser och ekonomiska effekter av andra åtgärder som vi analyserat och valt att inte överväga på grund av deras genomgripande betydelse för enskilda personer och för möjligheterna att uppnå de handikappolitiska målen. 3 (2008). Personlig assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Vårt arbete med frågor om personlig assistans Mot denna bakgrund har vi valt att arbeta på ett sätt som knyter ihop frågor om kostnadsutvecklingen med andra viktiga frågor om personlig assistans. Med den strategin blir de viktigaste frågorna i vårt arbete med den personliga assistansen: Vad är personlig assistans? När ska det kunna vara personlig assistans? Hur ska det bli personlig assistans enligt angivna syften, mål och kvalitetskrav? Vilka alternativ och komplement till personlig assistans kan vara relevanta – och vad kostar dessa? Den sista punkten har givetvis ett nära samband med våra bedömningar och förslag i nästa kapitel om andra LSS-insatser och möjligheterna att tillgodose lagens krav på inflytande och medbestämmande i dessa. Vi utgår från de principer som varit vägledande för assistans- reformen och lämnar förslag som, utifrån dagens verklighet, kan klargöra syften och mål för personlig assistans samt vad som är relevant i förhållande till samhälleliga krav på effektivitet och god resurshushållning för att uppnå dessa syften och mål. Effektivitet och hushållning brukar sällan diskuteras i förhållande till personlig assistans, men hör exempelvis till de grundläggande kriterier som alltid måste vägas in när ansvarsfrågor i samhället diskuteras, enligt bl.a. (se avsnitt 5.2). Vi konstaterar också att ett uttalat syfte med assistansreformen var att göra vissa effektivitetsvinster genom samordning av de resurser som tidigare splittrade på flera och delvis otillräckliga stödformer. Genomgående lägger vi stor vikt vid assistansens personliga karaktär. Det gäller såväl de behov som ger rätt till insatsen som den kvalitet som utförandet bör präglas av. Vi avstår från att lämna förslag som öppnar för samutnyttjande av personliga assistenter i pooler eller liknande. Det kan finnas fördelar med sådana lösningar, men de medför stora risker för att den enda avgörande skillnaden mellan personlig assistans och andra former av stöd och service luckras upp. Till insatsens personliga karaktär hör den enskildes delaktighet, självbestämmande och valfrihet. Vi vill genomgående slå vakt om dessa kvaliteter hos den personliga assistansen och säkerställa dem när det gäller val av anordnare och utförande av insatsen. Därutöver är det givetvis viktigt att generella kvalitetskrav inom LSS-området också tillämpas inom den personliga assistansen. Det gäller bl.a. de förslag vi lämnar till ett förstärkt barnperspektiv inom området. Vi vill understryka att det för många assistansberättigade är nödvändigt med stöd från en god man eller annan legal ställföreträdare för delaktighet, självbestämmande och valfrihet. De kan då ta ett ansvar för kvalitet och utförande av sin personliga assistans som helt kan jämställas med andra assistansanvändares egna ansvar. När vi i fortsättningen skriver om den enskilde eller den assistansberättigade inkluderar vi detta stöd. Vi kan konstatera att , mycket kraftiga kostnadsökningar, räknar med en långsam dämpning av kostnadsutvecklingen i sina prognoser för assistansersättningen, som sträcker sig t.o.m. . Dämpningen är osäker, men innebär en lägre ökningstakt på en betydligt högre samlad kostnadsnivå än . Som framgår av tabell 6.1 är det främst det ökande antalet personer med assistansersättning som kommer att dämpas medan ökningen av det genomsnittliga antalet assistanstimmar inte förväntas bli lika tydligt dämpad år . Detta förhållande understryker vikten av åtgärder som tar fasta på behovsbedömningarna, som ligger till grund för antalet beslutade timmar. Antalet personer med assistansersättning beräknas sammanlagt öka från 15 2008 till 16 2011. Antalet assistanstimmar i genomsnitt och person beräknas öka från 107,3 till 114,7. Tabell 6.1 Beräknad ökningstakt inom assistansersättningen. Prognos enligt 2008–2011 i procent Antal timmar och person När det gäller kostnadsutvecklingen ger diagram 6.1 en bild av hur de totala kostnaderna för assistansersättningen har utvecklats och hur de beräknas utvecklas . Diagram 6.1 Totala kostnader för personlig assistans enl. . Utfall och prognos enligt 2004-2011. Löpande priser, utvecklingen i fasta priser Dämpa och stabilisera - på vilken nivå? På vilken nivå, och i vilket tidsperspektiv, bör då kostnads- utvecklingen för personlig assistans dämpas och stabiliseras? Direktiven ger ingen tydlig ledning här. Med ledning av vad vi sagt om vikten av att värna assistansreformens legitimitet bedömer vi den dämpning av kostnadsutvecklingen som beräknat inte är tillräcklig. Det behövs åtgärder som kan leda till en snabbare dämpning och stabilisering av kostnadsutvecklingen. I princip kan stabilisering tolkas som att kostnaderna för personlig assistans bara ökar i takt med att den schabloniserade timersättningen skrivs upp med hänsyn till den allmänna löne- och kostnadsutvecklingen. I praktiken kan både antalet assistans- berättigade och antalet assistanstimmar öka om fler personer väljer att ansöka om personlig assistans istället för andra insatser och om de som har rätt till personlig assistans blir mer delaktiga i samhällslivet eller får sämre hälsa i takt med stigande ålder. viktig del av stabiliteten är därför att ansökningar och behov bedöms med enhetliga, väl beprövade och rättssäkra metoder. Vi tolkar uppdraget att dämpa och stabilisera kostnads- utvecklingen för personlig assistans på följande sätt: Målet är att de åtgärder som föreslås – tillsammans och genomförda fullt ut – ska leda till att den årliga kostnaden för assistansersättningen –2013 successivt minskas med . Det motsvarar av de beräknade kostnaderna . En del av de förslag som vi lämnar i detta kapitel kräver såväl författningsändringar som en genomförandeperiod på två eller . Genomförandeperioden är beräknad med hänsyn till att ska kunna tillämpa nya regler vid de ompröv- ningar av beslut om assistansersättning som ska genomföras vart- annat år. Vissa andra förslag kan dock genomföras eftersom de inte kräver författningsändringar eller att behöver för att kunna anpassa sin verksamhet. I kapitel 8 beskriver vi vad dessa tidsaspekter innebär för genomförande och effekter. Den personliga assistansens förutsättningar behöver förtyd- ligas och förenklas. Därför bör reglerna samlas i en lag, LSS, och ansvaret hos en huvudman, staten. Personlig assistans är en av de insatser som beviljas enligt LSS. Den omständigheten att staten ansvarar för den ersättning som utgår och använder för att administrera ersättningen innebär inte att assistansersätt- ningen bör vara en del av socialförsäkrings- systemet. Administrationen av ersättningen utgör endast en del av assistansen. Den personliga assistansen måste ses som en del av LSS och det måste skapas förutsättningar för uppföljning och kontroll också av utförandet av assistansen. Statens ansvar för personlig assistans ska omfatta beslut och verkställighet av beslut genom utbetalning av ersättning för kostnader för personlig assistans. Utförandet ska inte omfattas av statens ansvar. Även vid ett samlat statligt huvudmannaskap för personlig assistans ska kommunerna ha ett ansvar att utföra personlig assistans i de fall den enskilde inte väljer någon annan anordnare. Statens ansvar för personlig assistans ska även fortsättningsvis hanteras av . I avsnitt 6.3 och 7.3 lämnar vi ett antal förslag som motverkar riskerna för kostnadsförskjutningar mellan huvudmän i samband med att staten får ett samlat ansvar för personlig assistans. Huvudmannaförändringen måste också noga följas upp, både . Den får inte leda till en minskad tillgång till andra LSS-insatser med god kvalitet. ska upphävas och tillämpliga delar av lagen inarbetas i LSS. Staten ska överta kommunernas uppgifter att betala ut sjuklöneersättning till enskilda assistansanordnare samt att besluta om tillfälligt utökad personlig assistans och verkställa dessa beslut. Kommunerna ska inte längre vara skyldiga att svara för finansieringen av de första av den personliga assistans som staten beslutar om. En ny regel införs i LSS för att tydliggöra att kommunen i vissa fall även fortsättningsvis ska ha rätt att få ersättning från när en person som ansökt om personlig assistans behöver sådant stöd myndigheten utreder ansökan. 6.2.1En huvudman – en lag Den personliga assistansens reglering och ansvarsförhållanden har lösts på ett delat och relativt komplicerat sätt. Två lagar – LSS och – är berörda. Genom dessa har den personliga assistansen anknytning till två stora samhällssektorer, socialtjänst och socialförsäkring, utan att fullt ut höra till någon av dem. Dessutom har både stat och kommuner huvudmannaskap för insatsen, vilket skapar oklarhet och dubbelarbete. Vi vill förtydliga och förenkla den personliga assistansens formella förutsättningar. Det handlar både om att samla reglerna i en lag, LSS, och ansvaret hos en huvudman, staten. I avsnitt 4.2 förutskickas att vi vill samla alla lagregler om LSS i en lag. LSS är, och ska vara, en rättighetslag för sociala tjänster med ett antal gemensamma syften, mål och kvalitetskrav på de insatser som anges i lagen. Förankringen för detta är stark i förarbetena till LSS, men har efter hand grumlats genom att den personliga assistansen i hög grad finansieras av staten enligt och blivit en del av socialförsäkringen. En följd av detta är att det är svårt att ställa krav på utförandet av denna del av den personliga assistansen, t.ex. när det gäller kvalitet. När den ersättningsberättigade beviljats ersättning är möjligheterna till uppföljning av den assistans som sedan utförs mycket små. Som framgår av kapitel 5 föreslår vi ett samlat statligt huvudmannaskap för insatsen personlig assistans. Vi ser förändr- ingen som ett sätt att, inom ramen för LSS som reglering av vissa sociala tjänster, utforma ett tydligt och enhetligt huvudmannaskap för den personliga assistansen efter de förutsättningar som finns för just denna insats. Lagstiftaren valde redan från början en sådan lösning för insatsen råd och stöd, som landstingen ansvarat för sedan LSS trädde i kraft (och tidigare, ). 6.2.2Endast en lag framöver I detta avsnitt utvecklar vi motiven för att samla alla regler om LSS- insatser i en lag. De konkreta effekterna framgår av våra inledande författningsförslag och kommenteras i kapitel 9 tillsammans med andra författningsförslag. Bakgrund till dagens reglering Handikapputredning föreslog att reglerna om assistans- ersättning skulle införas i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Assistansersättningen avsågs utgöra en form av folkpension och skulle kunna utgå till personer . I propositionen (prop. 1992/93: 159) föreslogs i stället att reglerna om assistansersättning skulle finnas i en egen lag. Något motiv till denna ändring i förhållande till kommitténs förslag angavs inte. Begreppet socialförsäkring har avgränsats med utgångspunkt i hur trygghetssystemen administreras. Däribland finns sådana som kallas för försäkring och men också rena bidragssystem. De förmåner som administreras av , Pre- miepensionsmyndigheten och de allmänna försäkringskassorna utgör därmed socialförsäkringsförmåner.4 I socialförsäkringslagen (1999:799) togs därför även assistansersättningen upp som en socialförsäkringsförmån i 3 kap. 2 § (p. 7) vilken anger de förmåner som personer bosatta i omfattas av. Utredningen om samordning av socialförsäkringslagarna (SamSol) har föreslagit (SOU 2005:114) att i princip alla lagregler om socialförsäkringen bör samlas i en socialförsäkringsbalk som ersätter cirka 30 nuvarande lagar. Enligt förslaget ska även ingå i balken. Regeringen har beslutat om en lagrådsremiss med utgångspunkt från utredningens förslag och denna behandlas i lagrådet. De direktiv som utredningen arbetade efter innebar att man inte utan starka skäl borde bortse från någon förmån som hanteras inom socialförsäkringsförmånen. 1998/99:119 s. 74–76. Arbetet skulle bedrivas med utgångspunkt i alla de förmåner, bidrag och andra ersättningar som administreras av RFV, de allmänna försäkringskassorna och PPM. Härigenom tillkom ett antal förmåner som handläggs av men som ligger utanför socialförsäkringslagens tillämpningsområde. Hur kan lagregleringen för assistansersättning se ut ? Regeringens utgångspunkt i direktiven till SamSol och i den lagrådsremiss som behandlas är att socialförsäkringen utgörs av alla de förmåner, bidrag och andra ersättningar som administreras av och . SamSol:s förslag har inneburit att ytterligare ett antal förmåner ska omfattas av socialförsäkrings- systemet. Vår utgångspunkt är att lagstiftningen ska vara över- skådlig och lätt att hitta för de som berörs. Den omständigheten att personlig assistans finns som en insats i LSS men till viss del, dvs. ersättningen för de som har ett behov överstigande , regleras i en annan lag framstår som onödigt krångligt. Vi har övervägt två alternativ för att förenkla lagstiftningen – dels att skapa en enda gemensam lag med alla bestämmelser som rör LSS- insatserna, och då också ersättningen för personlig assistans, och dels att ha en lag för personlig assistans och en lag för övriga LSS- insatser. Alternativet med en gemensam lag för LSS-insatser och personlig assistans innebär att alla regler avseende personlig assistans, som är en av de insatser som de som omfattas av LSS har rätt till, finns i LSS. En kapitelindelning görs för att skapa överskådlighet och ett av dessa kapitel innehåller de regler som är specifika för assistansen, dvs. regler om hanter- ing av ersättningen (det som finns i ). Det andra alternativet med en lag för LSS-insatser och en lag om personlig assistans betyder att assistansen skiljs från LSS. En ny lag om personlig assistans införs där alla regler om den insatsen finns dvs. även målbestämmelser och regleringen av det kommunala ansvaret för utförandet. Vi eftersträvar en överskådlig lagstiftning för det särskilda stöd och den service som LSS-berättigade har rätt till. En sådan lagstiftning sätter den enskilde medborgaren i centrum och underlättar för den enskilde att bilda sig en uppfattning om sina rättigheter. Motiven för dagens reglering är i någon mån oklar och den lösning som valdes när LSS och infördes bör kunna omprövas. Personlig assistans är en av insatserna enligt LSS och det saknas enligt kommittén skäl för en särskild reglering av den utanför LSS. Gemensamma bestämmelser om mål m.m. avser hela LSS inklusive assistansen och de regler som är specifika för assistansen kan samlas i ett eget kapitel i LSS. Den insats som beviljas är personlig assistans och den enskilde kan sedan välja om den ska utföras av någon annan eller om han/hon själv vill ta emot ersättningen och anställa sina egna personliga assistenter. Det själv- bestämmande och oberoende som assistansen ger beror inte i första hand på att assistansen finns i en egen lag utan det avgörande är möjligheten att välja vem som ska utföra assistansen och kunna styra hur ersättningen används. Personlig assistans är en av de insatser som beviljas enligt LSS och den omständigheten att staten ansvarar för den ersättning som utgår och använder för att administrera ersätt- ningen innebär inte att assistansersättningen bör vara en del av socialförsäkringssystemet. beslut innebär att sökanden beviljas insatsen personlig assistans i viss angiven omfattning, antal timmar, och att staten ska betala ersättning i enlighet med det beslutet till någon som ska utföra assistansen. Den enskilde väljer utförare, till vilken Försäkrings- kassan betalar ersättningen, men har också rätt att välja att själv vara arbetsgivare för sina assistenter. Ersättningen utbetalas i sådana fall under förutsättning att de används för kostnader som har samband med anställningen av assistenter. Vi anser att administrationen av ersättningen endast utgör en del av assistansen. Den personliga assistansen bör därför ses som en del av LSS och det bör skapas förutsättningar för uppföljning och kontroll också av utförandet av assistansen. Sådan uppföljning och kontroll bör kunna riktas mot den som de facto tar emot medlen och som ansvarar för utförandet, dvs. anordnaren av assistansen, och detta är inte möjligt om ersättningen är en del av den individuella socialförsäkringen. I avsnitt 6.6 nedan finns överväganden och förslag om hur statens ansvar för den statliga assistansen bör utformas. 6.2.3Endast en huvudman framöver I detta avsnitt konkretiseras förslaget om att staten ska ta över ansvaret för uppgifter som kommunerna är huvudmän för när det gäller personlig assistans. Vilka uppgifter har kommunerna ? kan personlig assistans beviljas enligt eller LSS. Staten har huvudmannaskapet för och kommunerna för LSS. Den som måste ha hjälp med de grundläggande behoven, så som de beskrivs i 9 a § LSS, i genomsnitt har rätt till personlig assistans enligt . I annat fall gäller rätten enligt LSS. När det gäller personlig assistans enligt är det finansiella ansvaret delat mellan staten och kommunen. Prövningen av rätten till personlig assistans är statlig. För varje person som är berättigad till personlig assistans enligt ersätter dock kommunerna staten för de första (19 § ). I praktiken sker det genom att fakturerar respektive kom- mun för timmarna multiplicerat med schablonen (). Enligt 9 § p. 2 LSS omfattar kommunernas ansvar för personlig assistans biträde av personlig assistent, eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt . Av praxis följer att ersättningen för personlig assistans enligt LSS kan motsvara den verkliga kostnaderna för den personliga assistansen (RÅ 2005 ref. 85 och RÅ 2005 ref. 86)5. 5 Jfr prop. 1996/97:146, s. 10. Biträde av personlig assistans I denna del av ansvaret ingår följande: 1.Att kommunerna ska handlägga och besluta om personlig assistans enligt LSS för personer som inte har rätt till . 2.Att beslutet om personlig assistans enligt LSS verkställs, antingen genom att den assistansberättigade beviljas ersättning så att denne kan välja en enskilde utförare eller att kommunen är utförare. 3.Att kommunen är utförare för LASS-berättigade personer som vill ha sin assistans utförd på detta sätt, för hela eller del av assistansen. 4.Att kommunerna ersätter den personliga assistent som är sjuk hos en LASS-berättigad person med en personlig assistent (jfr prop. 1996/97:146, s. 10). Ekonomiskt stöd till skäliga kostnader I denna del av ansvaret ingår följande: 5.Att bevilja personlig assistans för en LASS-berättigad person för tid som inte anses ingå i det stadigvarande stödbehovet, s.k. tillfälligt utökad personlig assistans, t.ex. för semester.6 6.Att kommunen beviljar tillfälligt utökad personlig assistans i timmar för en LASS-berättigad person som behöver fler timmar för att själv anställa sjukvikarie, alternativt för att låta anordnaren göra det. Vilka uppgifter ska föras över till staten? Det är inte aktuellt att i grunden förändra statens ansvar för personlig assistans så att det också kommer att omfatta utförandet. Precis som inom assistansersättningen ska statens ansvar för verkställigheten endast avse utbetalning av ersättning för kostnader för personlig assistans. Staten kommer dock inte att ta över ansvaret för utredning och beslut om den personliga assistans som beviljas enligt enbart 1992/93:159, s. 70. I nästa avsnitt föreslår vi att det införs ett golv för rätten till personlig assistans vid mer än 20 timmars grundläggande behov i genomsnitt , dvs. där gränsen mellan personlig assistans enligt LSS och går . De direkta uppgifter som förs över till staten begränsas därför i praktiken till utbetalning av sjuklöneersättning (punkt 4 ovan) och utredning och beslut om tillfälligt utökad personlig assistans (punkt 5 och 6 ovan). I avsnitt 6.5 lämnar vi mer ingående förslag om hur statens ansvar för sjuklöneersättning ska hanteras. I avsnitt 6.3 kommenterar vi statens ansvar för utredning och beslut om tillfälligt utökad personlig assistans.