sou · GXB337 · 2009-04-21 00:00:00 — I Företags- registret betraktas ett företag som verksamt om det är registrerat för mervärdesskatt eller är arbetsgivare eller är F-skatteregistrerat i mervärdesskattebefriad bransch. Det kan dock enligt uppgift från finnas föreningar som, trots att de inte uppfyller dessa kriterier, är verksamma. Allmän beskrivning av ekonomiska föreningar m.m. som konsumenter, producenter eller arbetstagare. Vidare fastslogs att det var medlemmarnas ekonomiska intressen och inte något annat som skulle främjas genom föreningens verksamhet. Den nuvarande lagen, lagen (1987:667) om ekonomiska före- ningar (föreningslagen), trädde i kraft . I har länge funnits lagregler om en finsk motsvarighet till ekonomiska föreningar, andelslag. Den nuvarande lagen om andels- lag är från år 2001.6 Ett andelslag är en associationsform med varie- rande medlemsantal och utan personligt ansvar för medlemmarna. Ett andelslag ska bedriva ekonomisk verksamhet i avsikt att stödja medlemmarnas ekonomi eller näringsutövning genom att medlem- marna nyttjar andelslagets tjänster eller på annat sätt. I andelslagets stadgar får föreskrivas att andelslagets uppgift kan vara av ideell karaktär. Den närmaste motsvarigheten till ekonomiska föreningar i är s.k. samvirkeforetak. Det saknades länge lagstiftning angå- ende denna associationsform, men regle- ras den i en särskild lag.7 Ett samvirkeforetak är en sammanslutning som har till huvudändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom verksamhet i vilken de deltar som köpare, leve- rantörer eller på annat sätt. Associationsformen har alltså en tydlig kooperativ prägel. Utmärkande är även att företagets vinst ska stanna kvar i verksamheten eller fördelas mellan medlemmarna på grundval av deras andel i omsättningen och att medlemmarna har ett begränsat personligt ansvar för företagets skulder. Den kooperativa företagsformen i benämns andels- selskab/andelsforening. Det finns dock ingen fullständig materiell lagstiftning för denna typ av företag. Det har – och – lagts fram förslag till en lag om andelsselskaber. Förslagen att lagreglera associationsformen har emellertid mött kritik och inget av dem har därför lett till lagstiftning. I loven om visse erhvervsdrivende virksomheder regleras dock 6Lag om andelslag 28.12.2001/1488. 7Lov 2007.06.29 nr 81: Lov om samvirkeforetak. Allmän beskrivning av ekonomiska föreningar m.m. några frågor.8 Enligt den lagen måste bl.a. andelsselskaber registre- ras för att få rättskapacitet. Vidare innehåller lagen bestämmelser om bl.a. firma, likvidation, fusion och delning. Därutöver finns viss rättspraxis på området och frågor om andelsselskab regleras även i s.k. standardstadgar, framtagna av andelsselskabernas organisatio- ner. Även om stadgarna inte är rättsligt bindande, har de en nor- mativ effekt och kan på så vis skapa en viss sedvana.9 I saknas särskild lagstiftning för den kooperativa företagsformen. Den närmaste motsvarigheten till kooperativ lag- stiftning är the Act 1965. Flertalet av de brittiska kooperativen är också registrerade enligt denna lag och får då benämningen (). Koope- rativ verksamhet kan också drivas i annan juridisk form, såsom ett kooperativt bolag i enlighet med the Companies Act 1985 eller som en sammanslutning enligt the Partnership Act.10 har länge haft lagstiftning om den kooperativa associ- ationsformen. gällande lag antogs men har reviderats , senast år 2006.11 Den kooperativa företagsformen regleras i genom en allmän lag om kooperativa företag från år 1947.12 Även denna lag har ändrats ett flertal gånger. Lagen innehåller regler som är gemen- samma för de olika kooperativa formerna. Vid sidan av den all- männa lagen om kooperativ finns flera särskilda lagar som reglerar kooperativ verksamhet inom enskilda sektorer, såsom producent- och arbetskooperativ, konsumentkooperativ och kreditkooperativ. finns även lagstiftning om sociala kooperativ som har till syfte att tjäna allmänna intressen (Coopératif dIntérêt Collectif). 8Lov om visse erhvervsdrivende virksomheder, Lovbekendtgørelse nr 651 af . 9Se E. Hørlyck, Dansk andelsret, 3 udg., s. 37. 10Se HM Treasury, Review of the GB cooperative and credit union legislation: a consultation, s. 6 och Rapport från , Co-operative move- ments in Union, DIES/s. 129. 11Gesetz betreffend die Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften. 12Loi n°47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération. Allmän beskrivning av ekonomiska föreningar m.m. Även inom EG-rätten finns viss lagstiftning om kooperativ sam- verkan. Genom EG-förordningen med stadga för europeiska koope- rativa föreningar13 har det tillkommit en särskild associationsform, europakooperativ eller . Denna ger möjlighet för med- lemmar från olika medlemsstater inom EU att tillsammans bedriva kooperativ verksamhet. Det är alltså fråga om en gränsöverskrid- ande associationsform. EG-förordningen har karaktär av ramlag och hänvisar i många avseenden till lagstiftningen i den med- lemsstat där europakooperativet har sitt säte. För svensk del finns bestämmelser som kompletterar bestämmelserna i ningen i lagen (2006:595) om europakooperativ och förordningen (2006:922) om europakooperativ. Enligt EG-förordningen ska det huvudsakliga ändamålet med europakooperativets verksamhet vara att tillgodose medlemmarnas behov eller främja deras ekonomiska och sociala verksamhet. Detta kan särskilt ske genom att föreningen ingår avtal med medlem- marna om tillhandahållande av varor eller tjänster eller om ut- förande av arbete inom ramen för kooperativets verksamhet. I fråga om aktiebolag innehåller EG-rätten åtskilliga bolags- rättsliga direktiv som syftar till att harmonisera de nationella rätts- ordningarna. Medlemmarna är skyldiga att införliva direktiven i sin nationella aktiebolagsrättsliga lagstiftning. Några motsvarande EG- direktiv på föreningsrättens område finns inte. har dock ett bolagsrättsligt direktiv om gränsöverskridande fusioner ansetts tillämpligt även på ekonomiska föreningar och föranlett ändringar i 12 kap. föreningslagen (se prop. 2007/08:15, s. 64 f.). 13 Rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av om stadga för europeiska koope- rativa föreningar. Vi har enligt våra direktiv i uppdrag att se över föreningslagen i syfte att förenkla för ekonomiska föreningar att driva verksamhet och att underlätta etableringen av nya föreningar. Direktiven pekar ut ett antal frågor som ska ses över särskilt. Av dessa ska frågorna om användande av modern teknik vid föreningsstämma och stadge- ändring behandlas i detta delbetänkande. Vidare har vi i uppdrag att lämna förslag till andra ändringar av regelverket som innebär för- enklingar för de ekonomiska föreningarna. Våra överväganden avse- ende förenklingsåtgärder i den del som avser föreningarnas admini- strativa bördor ska enligt direktivet redovisas i detta delbetänkande. I arbetet med att identifiera möjliga förenklingar har vi haft flera kontakter med företrädare för de kooperativa företagen och med andra intressenter. I utredningens expertgrupp finns sålunda repre- sentanter för lantbrukskooperationen, detaljhandels- och oljeko- operationen och nyföretagarkooperationen. En vidare grupp av intres- senter har fått möjlighet att lämna synpunkter och förslag till förenklade regler i samband med den hörning som vi har anordnat. Ett särskilt möte har hållits med företrädare för bostadskoopera- tionen. Vi har även haft kontakter med . 3.2Något om begreppet regelförenkling Regeringen har som målsättning att de administrativa kostnaderna för företagen på grund av de statliga regelverken ska minska . Som ett led i arbetet med att nå denna mål- sättning har vi fått i uppdrag att föreslå förenklingar av förenings- lagen. Kostnaderna för företagen att fullgöra sina skyldigheter enligt lagar och regler kan delas upp i tre huvudgrupper; materiella kostnader, finansiella kostnader och administrativa kostnader.1 Med administrativa kostnader avses i första hand före- tagens kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som har föranletts av krav i lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd. I linje med regeringens målsättning och innehållet i våra direktiv har vi fokuserat vårt arbete på regelförenklingar som kan minska föreningarnas administrativa kostnader. Regelförenkling i snäv mening kan vara att upphäva lagstiftning, att ta bort informationskrav från lagstiftningen eller att begränsa omfattningen av tillämpningen av lagstiftningen för vissa grupper, t.ex. småföretag. Även omarbetning av krångligt utformade regler, så att de blir mer överskådliga och lättare att läsa och förstå, brukar betraktas som regelförenkling i snäv mening. Regelförenkling i vidare mening kan bestå i att man förenklar den administrativa processen för att följa reglerna, exempelvis förenklingar i ansöknings-, till- stånds- och anmälningsförfaranden. Även ökat samarbete mellan myndigheter och förbättrad service och tillgänglighet hos myndig- heterna kan bidra till att minska företagens kostnader.2 3.3De ekonomiska föreningarnas administrativa kostnader genomför regelmässigt mätningar av företagens administra- tiva kostnader. Arbetet genomförs med hjälp av den s.k. standard- kostnadsmodellen. Metoden har utvecklats i och används i flertalet av EU:s medlemsstater (skr. 2007/08:131 s. 8). Det är inte fråga om någon statistisk metod. Metoden bygger i stället på värderingar av hur mycket tid ett normaleffektivt företag avsätter för att hantera de administrativa krav som finns i lagstift- ningen på det sätt som de är avsedda att följas. har mätt företagens kostnader för de asso- ciationsrättsliga regelverken. En uppföljande mätning skedde . Resultatet av mätningarna har redovisats i rapporterna R 2008:02 respektive R 2008:33 om näringslivets administrativa kostnader för associationsrätt.3 Av våra direktiv framgår att vi vid förenklingsarbetet särskilt ska beakta innehållet i dessa rapporter. 1Se Enklare vardag för företag – Verktyg i regelförenklingsarbetet, , 2008, s. 9. 2Se Enklare vardag för företag – Verktyg i regelförenklingsarbetet, , 2008, s. 3. 3Kompletterande information finns även i Nuteks databas . Den lagstiftning som har beaktats vid mätningen avseende eko- nomiska föreningar är föreningslagen, förordningen (1987:978) om ekonomiska föreningar och lagen (1987:668) om införande av lagen om ekonomiska föreningar. Genom en kartläggning av lagstift- ningen har identifierat 30 s.k. informationskrav och upp- mätt föreningarnas kostnader för att uppfylla dessa. Informations- kraven är uppdelade i följande huvudgrupper: Bildandet av en ekonomisk förening Revision och särskild granskning Den totala administrativa kostnaden för ekonomiska föreningar att efterleva de associationsrättsliga regelverken har i rapporten 2008:02 uppskattats till . Detta kan jämföras med kostnaden för aktiebolag som har uppskattats till och kostnaden för handelsbolag och kommanditbolag som har uppskattats till 40,5 miljoner kr.4 Enligt rapporten innebär framför allt reglerna om bildande, medlemsregister, föreningsstämma, revision och likvidation relativt stora administrativa kostnader för de ekonomiska föreningarna. När olika slag av förenklingsåtgärder övervägs måste givetvis beak- tas att det bakomliggande syftet med det pågående förenklings- arbetet är att skapa goda villkor för företagande. Genom att ge goda 4 Den totala populationen för ekonomiska föreningar har beräknats till 6 314, för aktiebolag till 233 767 och för handelsbolag och kommanditbolag till 61 332. förutsättningar för företagande vill regeringen uppnå målet om fler jobb i fler och växande företag (skr. 2007/08:131 s. 4). I våra direk- tiv uttalas att översynen av föreningslagen ska ske i syfte att för- enkla för ekonomiska föreningar att driva sin verksamhet och att underlätta etableringen av nya föreningar. Vi har haft detta uttal- ande som utgångspunkt för våra överväganden. Det finns i detta sammanhang anledning att understryka att avreg- lering inte alltid innebär regelförenkling. Avreglering behöver inte heller leda till minskade kostnader. Det gäller i synnerhet på det civilrättsliga området. Den civilrättsliga lagstiftningen, däribland associationsrätten, tjänar som hjälpmedel för företagarna. Exem- pelvis har lagstiftaren genom föreningslagen tillhandahållit rättsliga modeller för hur mellanhavandena mellan medlemmarna i en eko- nomisk förening m.m. ska lösas. I den mån denna lagreglering tas bort tvingas föreningen och medlemmarna att reglera dessa frågor särskilt i stadgarna eller i särskilda avtal. Detta kan vara förknippat med betydande kostnader. I vissa fall kan centrala frågor förbli ore- glerade och i värsta fall kan avsaknaden av lagregler leda till kost- samma tvister och domstolsprocesser. I förlängningen kan detta också leda till att omvärldens förtroende för företagsformen min- skar. Avreglering är alltså inte alltid det bästa sättet att förenkla för de ekonomiska föreningarna. Det hindrar givetvis inte att det i det nuvarande föreningsrätts- liga regelverket kan finnas bestämmelser som inte längre fyller något syfte och som bör tas bort. Och när det gäller sådana regler som i och för sig bör finnas kvar, finns det anledning att överväga om de inte bör kunna ges en mera flexibel utformning. En naturlig utgångspunkt är att regleringen utformas så flexibelt att den inte hindrar den enskilda föreningen från att utforma sin verksamhet på det sätt som passar den bäst. Det kan i och för sig finnas anledning att avvika från denna utgångspunkt i vissa avseenden, t.ex. av hän- syn till minoritets- och tredjemansintressen eller för att den eko- nomiska föreningens kooperativa särart ska kunna upprätthållas. Det bör trots detta finnas ett stort utrymme för föreningen att reglera olika frågor i sina stadgar. Vid arbetet med regelförenklingar måste man även beakta vikten av att kooperativt företagande kan bedrivas under samma förut- sättningar som annat företagande. De företrädare för de ekono- miska föreningar som har deltagit i utredningsarbetet som experter har betonat vikten av att företagsformen ges samma status och vill- kor som andra företagsformer, exempelvis aktiebolag. att de som önskar driva företag i form av ekonomisk förening i bland kan mötas med viss oförståelse och att det saknas kunskap om företagsformen. Problematiken med attityder till kooperativt företagande har till viss del belysts i betänkandet SOU 1996:31 Attityder och lagstiftning i samverkan. Där konstaterades att före- trädare för myndigheter och näringsliv oftast saknade en djupare kunskap om kooperation, vilket färgade deras sätt att se på företags- formen (se SOU 1996:31 s. 130). Företrädarna för kooperationen har därför påtalat vikten av god reglering av villkoren för de eko- nomiska föreningarna för att på detta sätt skapa legitimitet för företagsformen. Det har även betonats att vissa formella förfa- randen, som exempelvis registrering eller anmälan hos Bolags- verket, kan ge samma legitimerande effekt. Vi har funnit det natur- ligt att beakta dessa synpunkter när olika slag av förenklingsåtgär- der har övervägts. Detta har lett till att vi avstår från att lägga fram förslag på vissa punkter där förslag med inslag av förenklingar i och för sig hade kunnat läggas fram och att vi i en del fall t.o.m. föreslår nya bestämmelser som överensstämmer med vad som gäller för aktiebolag. 3.5Förenklingar på särskilda områden I det följande redovisas resultatet av Nuteks mätningar, såsom det kommer till uttryck i rapporten 2008:02. 3.5.1Bildande av ekonomisk förening I Nuteks rapport beräknas de totala administrativa kostnaderna för bildande av ekonomiska föreningar till . Kost- naderna är beräknade på en population om 820 ekonomiska före- ningar, vilket avser antalet nybildade föreningar som har registre- rats hos . Detta innebär en kostnad om per ekonomisk förening, en kostnad som självfallet uppkommer endast en gång under föreningens livstid. Bland kostnaderna för bildande märks särskilt kostnaderna för att upprätta stadgar. Frågor om innehållet i föreningens stadgar och om det i den delen finns utrymme för förenklingar och minsk- ningar av de administrativa kostnaderna behandlar vi i avsnitt 4. Enligt rapporten är skyldigheten att föra ett medlemsregister ett annat informationskrav med relativt hög administrativ kostnad. har bedömt att en ekonomisk förening ändrar i medlems- registret i genomsnitt . Kostnaderna har upp- skattats till , vilket utslaget på totalpopulationen om 6 314 föreningar motsvarar per ekonomisk förening. är ett viktigt dokument i en ekonomisk före- ning och har betydelse för flera av de mer principiella frågor som vi kommer att ta upp i vårt fortsatta arbete. Frågorna kring förening- arnas medlemsregister – och de förenklingar som eventuellt kan vara aktuella där – avser vi därför att behandla först i vårt slut- betänkande. 3.5.3Föreningsstämman och ändring av stadgarna Bland de huvudområden som redovisas i Nuteks rapport är, enligt rapporten, stämman och aktiviteterna kring denna det näst mest kostsamma för en ekonomisk förening. Det som enligt rapporten är mest kostsamt och tar längst tid är registrering av beslut om ändring av stadgarna. Kostnaderna har i den delen uppskattats till . Det noteras dock att kostnaderna kan variera avsevärt. Bland annat kan föreningens storlek påverka kostnaden att hålla stämma och ändra stadgarna. Med begreppet registrering av beslut om ändring av stadgarna avses inte bara själva registreringsförfarandet hos utan också upprättandet av förslag till stadgeändringar och presentatio- nen av detta på stämman. Enligt besked från utgör själva registreringsförfarandet i själva verket av denna kostnadspost. Merparten av kostnadsposten – – utgörs av kostnader för interna möten. I rapporten nämns också särskilt kostnaderna för att hålla före- ningsstämma. Dessa har uppskattats till eller, utslaget på totalpopulationen, per förening. Beloppen torde avse såväl vanliga ordinarie stämmor som ordinarie stämmor där frågor om stadgeändringar behandlas. Enligt studien torde kostna- derna för att hålla extra stämmor vara lägre; de har uppskattats till sammanlagt . har också försökt att uppskatta tillkommande kostnader för att dels upprätta kallelse och dagordning, dels skicka ut kallelsen. Dessa kostnader har uppskattats till 1,1 res- pektive . Vi behandlar frågor om formerna för föreningsstämman i avsnitt 5 och frågor om ändringar av stadgarna i avsnitt 7. Enligt Nuteks mätningar är den enskilt största administrativa kost- naden för ekonomiska föreningar kostnaden för revision och sär- skild granskning. Kostnaden för att uppfylla lagens krav på revision har uppskattats till , vilket motsvarar cirka 75 pro- cent av de totala administrativa kostnaderna. Orsaken till att denna post är så omfattande är att den avser kostnaden för själva revisio- nen, vilket omfattar samtliga föreningar och är en extern kostnad för föreningen. Den externa kostnaden för själva revisionen uppgår till per förening. Det bör påpekas att Nuteks upp- skattningar i denna del torde bygga på förutsättningen att de eko- nomiska föreningarna anlitar en auktoriserad eller godkänd revisor, något som dock – såvitt gäller flertalet ekonomiska föreningar – inte är nödvändigt enligt lag. Reglerna om revision har varit föremål för viss översyn av en annan statlig utredning, Utredningen om revisorer och revi- sion. Den utredningen har lämnat vissa förslag i frågan i sitt betän- kande Avskaffande av revisionsplikten för små företag (SOU 2008:32), förslag som även avser ekonomiska föreningar. Det betän- kandet behandlas i . Vi kommer därför inte i detta skede att ta upp frågor om revisionspliktens utform- ning men kan komma att återkomma till frågan i vårt slutbetänkande. 3.5.5Upplösning av ekonomiska föreningar har även mätt de administrativa kostnaderna för att upplösa en ekonomisk förening genom likvidation. Föreningarnas kostna- der för likvidation uppgår enligt mätningarna till . Utslagen på den aktuella populationen – som utgörs av ett genom- snitt av anmälda och avslutade likvidationer hos – blir den administrativa kostnaden per ekonomisk före- ning, vilket är en relativt hög kostnad. Vi lämnar i avsnitt 8 förslag till åtgärder som kan förenkla likvi- dationsförfarandet och som torde minska föreningarnas kostnader för att genomföra en likvidation. I samma avsnitt föreslår vi också ett förenklat upplösningsförfarande som ett alternativ till likvidation. Ett sätt att åstadkomma regelförenklingar kan vara att begränsa regelverkets tillämplighet för vissa grupper, t.ex. småföretag. Före- ningslagen skiljer inte mellan olika slag av ekono- miska föreningar. I vårt uppdrag ingår att överväga om det finns skäl att införa särskilda regler för vissa former av ekonomiska före- ningar, exempelvis så att föreningar med litet antal medlemmar eller liten omsättning inte behöver följa samma regler som före- ningar med många medlemmar eller omfattande verksamhet. Denna fråga kommer vi att behandla i vårt slutbetänkande. Det är möjligt att en sådan differentiering av regelverket kan innebära regel- förenklingar för vissa grupper av ekonomiska föreningar. Det är dock i detta skede av utredningsarbetet inte möjligt att lämna några konkreta förslag till sådana differentierade lagregler. Ytterligare ett sätt att åstadkomma regelförenklingar är att anpassa regelverket till modern teknik. I synnerhet den nya infor- mationsteknologin har skapat möjligheter som inte fanns när den nuvarande föreningslagen skrevs. Vi behandlar frågor kring använ- dande av modern teknik i avsnitt 6. En annan form av regelförenkling är att skriva om krångligt utfor- made regler, så att de blir mer överskådliga och lättare att läsa och förstå. Vi har enligt våra direktiv i uppdrag att göra en språklig och redaktionell översyn av föreningslagen. Som i ett led i detta upp- drag lämnar vi i detta betänkande förslag till ny lydelse av 7 kap. föreningslagen. Förslaget innebär bl.a. att språket moderniseras, att bestämmelserna delas upp i flera, men kortare, paragrafer och att tydliga paragrafrubriker införs. 4Stadgarna i en ekonomisk förening Vi har, som redan har framgått, i uppdrag att föreslå regelförenk- lingar som leder till minskade administrativa kostnader för de eko- nomiska föreningarna. I avsnitt 3.5.1 har redovisats att bildandet av en ekonomisk förening innebär vissa administrativa kostnader och att dessa främst avser föreningens stadgar. I det följande görs en bedömning av i vilken utsträckning det finns utrymme för förenk- lingar i fråga om innehållet i en förenings stadgar. Vid bildandet av en ekonomisk förening ska medlemmarna bl.a. anta stadgar för föreningen (se 2 kap. 1 § föreningslagen). Det bru- kar sägas att en ekonomisk förenings stadgar utgör föreningens författning, dvs. stadgarna utgör det dokument som, vid sidan av lagen, reglerar grundläggande frågor rörande föreningen, t.ex. dess verksamhetsföremål och syfte, föreningsorganens funktionssätt och medlemmarnas rättigheter och skyldigheter. I 2 kap. 2 § föreningslagen finns bestämmelser om vad stadgarna ska innehålla. Sålunda ska i stadgarna alltid anges 1.föreningens namn (firma), 2.den ort i där föreningens styrelse ska ha sitt säte, 3.ändamålet med föreningens verksamhet och verksamhetens art, 4.den insats med vilken varje medlem ska delta i föreningen, hur insatserna ska fullgöras samt i vad mån en medlem får delta i före- ningen med insats utöver vad han är skyldig att delta med, Stadgarna i en ekonomisk förening 5.för det fall det ska förekomma regelbundna avgifter till före- ningen eller avgifter till föreningen som är beroende av särskilda taxeringsbeslut, avgifternas belopp eller de högsta belopp till vilka de får bestämmas, 6.antalet eller lägsta och högsta antalet styrelseledamöter och revisorer samt eventuella suppleanter, tiden för deras uppdrag samt, om någon av dem ska utses på annat sätt än som anges i förenings- lagen, hur det i så fall ska ske,