sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Enskilda prominenta företrädare för denna skola som F.A Hayek (1899–1992) – om än i hög grad uppmärk- sammade – fick sitt stora ekonomisk- politiska genomslag först . Med början i de anglo- saxiska ekonomierna, genomgick flera stater omregleringar från 1940- till 1970-talens höga ambitionsnivå för statens engagemang i samhällsekonomin.85 84a.a., s. 85Magnusson (2006), s. Ett genomgående drag var således att flera teoretiska skolor började intresserade sig för ökat statligt engagemang på det makroekonomiska området. Utan att direkt före- språka planhushållning hade flera skolor som gemensamt drag att förespråka statlig interventionism – stabiliseringspolitik – för att trygga sysselsättningen. Detta bör ses i ljuset av de kraftiga kon- junktursvängningar som kännetecknade tidsperioden och som i många stater ledde till en kraftig lågkonjunktur, i en del fall depression, under en stor del av . Det neoklassiska receptet för att komma till rätta med lågkonjunkturer hade tidigare främst varit lönesänkningar, restriktiv penningpolitik, balanserade statsbudgetar och i övrigt förespråkande av laissez-faire. hade andra slag av samhällsvetare, debattörer och politiker och framåt allt mer börjat se en roll för s.k. social ingenjörskonst inom näringslivet samt behovet av att stabilisera ekonomin och öka den ekonomiska och sociala tryggheten. I allmänhet tillämpades dock försiktighet vad gäller att rekommendera direkta och mer omfattande statliga åtaganden för att uppnå dessa syften.86 framträdde dock den s.k. Stockholms- skolan som argumenterade för att offentliga (statliga) arbeten eller andra sysselsättningsfrämjande insatser skulle leda till en självför- stärkande ökning av nationalinkomsten, även om de behövde finan- sieras med statlig upplåning. Den inflytelserike ekonomen (1883–1946) arbeten ledde likaså till slutsatsen att marknadsekonomier inte har någon inbyggd mekanism som åter- ställer full sysselsättning efter tillfälliga sänkningar av den effektiva efterfrågan. Långvariga kriser med hög arbetslöshet kunde för- hindras bara om staten uppträdde som en självständig efterfrågare av varor och tjänster och kunde fatta kontracykliska beslut om utgifter. Keynesianism kom – i olika tolkningar och med neoklassiska influenser – att tillämpas i såväl forskning som i ekonomiskpolitisk praktik i många stater och fram till 1980- talet. En hög tilltro, inom och utom den akademiska forskningen, kom efterhand att ställas till nationalekonomin som en ingenjörs- liknande verksamhet, vilken kunde motverka ekonomiska kriser och främja tillväxt genom statlig efterfrågestyrning.87 86Carlsson (2007), s. 87Sandelin m.fl. (2005), s. Under de sista decennierna av kom keynesianismen och därmed besläktade skolor att ifrågasättas från flera håll. Vid sidan av teoretisk kritik genomgick många stater utdragna perioder av inflation, vikande tillväxt samt ökande arbetslöshet och detta trots de omfattande statliga ingripanden som gjorts i samhälls- ekonomin i många västländer . Inom den s.k. monetaristiska skolan kritiserade man den av staten styrda kontra- cykliska efterfrågan och menade att den statliga styrningen kom med långa och föränderliga eftersläpningar. Följden blev enligt mone- taristerna att konjunkturcyklerna förstärktes snarare än utjämnades. Statens stabiliseringspolitik skulle enligt detta synsätt begränsas till att stabilisera inflationsförväntningarna på en låg nivå.88 I det svenska sammanhanget kom keynesianismen och att ersättas av en linje där många nationalekonomer förespråkade en s.k. norm- politik. Denna innebar ett radikalt skifte i jämförelse med tidigare rekommendationer. Det kanske viktigaste inslaget var att det eko- nomisk-politiska målet om full sysselsättning skulle ersättas med prisstabilitet och fast växelkurs. Statens åtagandet ändrades i denna mening och därmed även myndighetsuppgifterna. Vissa av statliga kreditregleringar med rötter i krispolitik avveck- lades som följd. blev en självständig centralbank.89 Till forskningsinriktningar som betonade vikten av att staten inte ingriper i samhällsekonomin räknas som tidigare nämnts den (neo) österrikiska skolan. Gemensamma drag i skolan är synen på marknaden som inte bara en teknisk inrättning för att lösa allo- keringsproblem, utan också som ett nödvändigt villkor för indivi- dernas frihet. Hos skolan var den ekonomisk entreprenören och beredskapen för att ta kommersiella risker för att uppnå de vinst- möjligheter som finns på marknaden centrala analysobjekt. Staten borde enligt skolan avstå från det mesta av ekonomisk politik samt socialpolitiska och arbetsmarknadspolitiska åtaganden, och borde i huvudsak begränsa sig till att upprätthålla lag och ordning.90 Till de skolor som varit mest kritiska till statliga ingripanden i samhällsekonomin räknas public-choice. har man inom skolan sökt att tillämpa de antaganden som görs om den 88a.a., s. 89Calmfors (1996), s. 90Sandelin m.fl. (2005), s. enskilda människans beteenden inom ekonomisk teori på människans beteende i den politiska världen. Det gäller som väljare, som kandidat till politiska poster, som valda representanter för partier och som anställda i byråkratin. Grundläggande för skolan är männi- skans strävan att maximera sin egennytta och där ekonomiskt välstånd är en viktig del. Personer eller partier som vill representera väljarnas intressen tävlar om deras gillande på motsvarande sätt som säljarna av produkter på en marknad. Byråkratin å sin sidan strävar efter att maximera sin egennytta i t.ex. personal-, orga- nisations- och budgettermer. Slutsatsen av detta är att den politiska styrningen av stater, vad regeringen ska tillåtas göra samt hur stor del av nationalprodukten som politiker ska få ta i anspråk bör begränsas på ett snävare sätt än vad som varit fallet under 1900- talet. Konstitutionella gränser – utöver dem som de demokratiska valprinciperna drar upp – behövs för vad staten ska få göra.91 Vid sidan av de nu nämnda dominerande riktningarna inom nationalekonomin, har även innehållit teoribildningar som handlat om de samhälleliga institutionernas roll för ekonomisk utveckling92. I dessa har statens uppgifter i ett bestämt avseende framhävts. Samhällenas förmåga respektive oförmåga att utveckla effektiva och billiga institutioner för att möjliggöra ingående av avtal har enligt denna skola varit en av de viktigaste förklarings- faktorerna för ekonomisk utveckling respektive stagnation. Statens roll, som opartisk övervakare och bestraffare vid avtalsbrott, har genom tillsynsmyndigheter och domstolar stora skalfördelar, jfr. vad som tidigare omnämnts i avsnitt 1.93 2.5Marknadsmodellen och dess brister Som framgick av 2.3 bidrog den neoklassiska skolan inom national- ekonomin bl.a. med teorin om marknadsjämvikt; alltså att ett decentraliserat beslutsfattande på en marknad under vissa villkor leder till jämvikt mellan utbud och efterfrågan94. 91Buchanan (1975), s. 92Informella och formella regler samt organisationer för att på olika sätt upprätthålla sådana regler. När något är ett statligt åtagande handlar det normalt om reglering genom lagar och andra bestämmelser samt rättskipning och tillsyn m.m. genom myndigheter. 93North (1993), s. 94Villkoren i denna grundläggande och idealiserade modell av marknaden (perfekt kon- kurrens) brukar anges till: många säljare och köpare, ingen samverkan, enkla och homogena varor, fullständig information, fritt in- och utträde på marknaden, inga stordriftsfördelar, karaktäriseras av att välfärden inte kan ökas för någon utan att den minskar för någon annan, jämvikten är, som det kallas, Pareto- effektiv. Några effektivitetsvinster kan inte göras i en sådan situa- tion genom offentliga insatser, givet att de nödvändiga villkoren är uppfyllda. Däremot kan offentliga (statliga) insatser motiveras av andra skäl som att: a) något av villkoren inte är uppfyllda i den aktuella situationen b) att marknadsjämvikten inte är acceptabel av t.ex. fördelningspolitiska skäl eller c) för att marknadsjämvikten inte är stabil.95 Med utgångspunkt i den neoklassiska nationalekonomins förut- sättningar kan statliga (offentliga) insatser behöva göras när de villkor som måste gälla för effektiv marknadsjämvikt inte är uppfyllda. Orsakerna kan t.ex. vara s.k. externa effekter, kollektiva nyttigheter långsiktiga konsekvenser som inte ingår i producenternas eller konsu- menternas nyttokalkyl, informations- eller autonomibrister eller andra brister i den aktuella marknadens sätt att fungera. Med ett sammanfattande begrepp brukar man tala om olika former av marknadsmisslyckanden. Om vi börjar med de externa effekterna kan dessa delas upp i negativa respektive positiva. Ett typexempel på negativa externa effekter är miljöförstöring från industriell verksamhet. Medan ägarna till verksamheten tillgodogör sig den huvudsakliga nyttan av produk- tionen i fråga, kan de skadliga miljöeffekterna drabba tredje man som får bära kostnaderna av skadan. Denna asymmetri gör att beslut om produktionens utformning inte kommer att leda till en korrekt avvägning mellan nytta och kostnad. Offentliga ingrepp – t.ex. statlig reglering och övervakning av att den som skapar en negativ miljöeffekt ska bära kostnaderna för effekten – kan därmed skapa rättvisande ekonomisk incitament för utföraren. Vanliga exempel på positiva externa effekter är infrastruktursystem som vägar och gatubelysning. Ofta drivs sådana system i offentlig regi men positiva externa effekter kan uppstå i verksamhet som drivs i privat regi. Det gemensamma för positiva och negativa externa effekter är att decentraliserade beslut leder till en felaktig resurs- användning när sådana effekter föreligger. Så kallade kollektiva nyttigheter föreligger i de fall då en viss vara eller företeelse kan nyttiggöras av alla potentiella brukare oav- snabb anpassning, inga kollektiva varor, inga externa effekter samt att marknaden kan uppnå ett jämviktstillstånd där utbudet är lika med efterfrågan. (2007), s. 172. 95 Framställningen i det följande bygger på (1999), s. 14ff samt Knott & Hammond (2007), s. sett om dessa har bidragit till produktionen eller finansieringen av densamma. I detta fall kan det för vissa finnas en lockelse att upp- träda som fripassagerare och låta andra bära finansieringsbördan. Den problematiska situationen uppstår när nyttan är jämt fördelad på ett stort antal aktörer, men där ingen enskild har så stor nytta att denne ensam är beredd att bära kostnaderna. Risken är då att produktionen av nyttigheten blir för liten eller inte alls blir av, i motsättning till vad de inblandade faktiskt önskar. Kollektiva nyttigheter brukar karaktäriseras av s.k. icke-rivalitet och öppenhet. Med det förstnämnda avses att en brukares kon- sumtion av en nyttighet inte påverkar konsumtionen för andra brukare. Med öppenhet menas att det omöjligt eller svårt att ute- stänga den som inte bidrar till finansieringen av nyttigheten. Det föreligger alltså ett gap mellan å ena sidan vad som är rationellt för den enskilde beslutsfattaren och vad som är rationellt för hela kollektivet när den ömsesidiga påverkan tas i beaktande. Utan sam- ordning kommer den kollektiva nyttigheten att produceras i för liten omfattning eller inte alls. Om den kollektiva nyttigheten bedöms vara ett statligt åtagande, så kommer den att behöva finansieras, ofta till betydande belopp. Gränsen mellan vad som är privata respektive kollektiva varor och tjänster är emellertid flytande. Områden som i hög grad kan sägas vara kollektiva nyttigheter är rättsväsende, försvar samt vissa typer av infrastruktur. Ett annan typ av marknadsmisslyckande kan uppstå i besluts- situationer där det handlar om att ta ställning till olika konse- kvenser som inträffar långt fram i tiden med tillhörande kostnader och nyttor. Det problem som förutsätts föreligga här är att besluts- fattare (privatpersoner, företag etc.) tenderar att övervärdera kort- siktiga nyttor och kostnader och undervärdera långsiktiga. I vissa fall kan det handla om att konsekvenserna av ett beslut inträffar efter beslutsfattarens död och påverka senare generationer. Därtill kan sådana beslut medföra irreversibla effekter, t.ex. vid exploa- teringen av naturresurser. I sådana fall kan det vara motiverat med statliga åtaganden, t.ex. av reglerande karaktär. Regleringar av frågor med långsiktiga effekter kan också röra enskilda individers livs- cykel, t.ex. vad gäller fördelningen av en individs konsumtion och sparande i olika försäkringssystem. Obligatoriskt deltagande i vissa försäkringssystem kan på så sätt även ses som ett sätt att lösa s.k. fripassagerarproblem. En tredje typ av marknadsmisslyckande är vad som kan kallas för informationsproblemet, alltså när den enskilde beslutsfattaren inte kan uppfylla den ideala marknadens kriterium om att ha till- gång till all relevant information. Information kan i många avseenden ha karaktären av en kollektiv nyttighet, alltså att icke-rivalitet råder enligt ovan. Karaktären av kollektiv nyttighet, stordriftsfördelar i produktionen och därtill fördelningspolitiska ambitioner kan användas som argument för att tillhandahålla t.ex. konsumentinformation som ett offentligt åtagande. En fjärde kategori av marknadsmisslyckande rör bristande auto- nomi hos beslutsfattaren. När individer inte kan fatta eller realisera självständiga beslut faller en av marknadsmodellens förutsättningar. I sådana situationer kan det finnas ett kollektivt intresse av att individens autonomi om möjligt återställs genom statliga ingripan- den. En liknelse är här att det statliga åtagandet blir en försäkring mot en situation som alla löper en risk att hamna i och där förlorad autonomi för den enskilde kan medföra negativa externa effekter på samhället som helhet. Ett exempel är alkohol- och drogmissbruk. En femte kategori rör situationer där det råder konkurrens- problem. En marknad får inte resa höga etableringsbarriärer om den ska vara effektiv i ett långsiktigt perspektiv. Ett exempel är om det råder stora skalfördelar i en verksamhet så att producenter som redan är inne på en marknad har betydande försteg framför poten- tiella konkurrenter. I förlängningen kan ett s.k. naturliga monopol uppstå. Typiska exempel från infrastrukturområdet är el- och tele- näten. Där har själva nätstrukturen monopolkaraktär även om näten kan utnyttjas av andra aktörer t.ex. elleverantörer. Historiskt har staten spelat en stor roll i uppbyggnaden och driften av sådana infrastrukturnät, medan tjänsteproduktionen i många fall börjat utföras av flera aktörer, såväl statliga som privata. Oönskade monopoltendenser har dock inte bara att göra med eta- bleringshinder utan kan även vara resultat av aktiva ansträngningar av grupper av producenter för att minska konkurrens. Marknadens storlek kan i sådana fall spela roll. På en liten marknad ökar risken för överenskommelser mellan producenter i avsikt att minska konkurrensen från potentiellt tillkommande aktörer. Statens roll i sådana sammanhang är reglering (konkurrenslagstiftning) och över- vakning. Ett sjätte område för marknadsmisslyckanden är sådana situationer där marknaden kan vara effektiv men inte anses ge en acceptabel inkomstfördelning mellan individer. Detta kan vara motiv för fördelningspolitiska ingrepp, vilka kan vara av olika till sin karaktär: omfördelning mellan individer och inkomstgrupper, omfördelning över den enskilda individens livscykel eller omfördelning av försäk- ringskaraktär vid t.ex. sjukdom och arbetslöshet. Om en omför- delning av inkomster i någon större omfattning ska äga rum, är det nödvändigt med kollektivt bindande beslut. En viss samhällelig inkomstfördelning är härvid en (abstrakt) kollektiv nyttighet som alla kommer i åtnjutanden av oberoende av om de bidragit eller ej. Någon rivalitet förkommer heller inte. Staten kan då ges en uppgift, t.ex. att genom beskattning och transfereringar åstadkomma en ny inkomstfördelning. Problemet i detta sammanhang blir ur ekonomisk synvinkel att bestämma betalningsviljan för att åstadkomma en ny inkomstfördelning samt att hantera kostnader som kan uppstå vad gäller incitament för sparande och arbete. Slutligen är ett sjunde exempel på marknadsmisslyckanden när en jämviktssituation inte är stabil med påföljande svängningar i efterfrågan, kapacitetsutnyttjande, arbetslöshet m.m. Staten kan då genom investeringar eller på andra sätt försöka kompensera för dessa svängningar. En sådan politik ställer dock höga krav på kännedom om ekonomins aktuella läge vid ingrepp samt snabbhet i genomförandet av åtgärderna. I annat fall finns risk för att åtgärder kan motverka sitt syfte och få förstärkande effekt. Åtgärder måste också kunna avvecklas när de inte längre fyller det ursprungliga syftet, vilket normalt är politiskt svårare än att införa dem. Det finns således en generell kritik som riktas mot statens förmåga som aktör i sammanhanget och man talar då om s.k. politikmisslyckanden. 3Det statliga åtagandet: ett politiskt perspektiv Nedan refereras några huvuddrag i modern politisk teori utifrån vilka som i västerlandet har haft stort inflytande på synen på statens legitimitet och det statliga åtagandet. Framställningen utgår från den tidiga (liberala) politiska filosofin och dess utveckling under intryck av 1800-talets samhällsförändring.96 Genom att även referera huvuddragen i olika teorier som är kritiska till liberal politisk teori, belyses också olika aspekter och förutsättningar i den liberala synen på staten och viktiga tankegångar som legat bakom utbyggnaden av 96 Liberal politisk teori har över tiden uppvisat många olika varianter och har även tjänat som referenspunkt till olika former av konservativ eller socialistisk politisk teori. Vissa grundläggande drag i liberal politisk är dock religiös tolerans och sekulariserat politiskt styre, en positiv syn på kommersiell verksamhet samt fastlagda regler om det politiska styret som avgränsar dess räckvidd och ger garantier för individuella fri- och rättigheter, jfr. Zvesper (1994), s 285f. Framställningen avslutas med en återkoppling till vissa för det statliga åtagandet centrala begrepp, genom att referera några riktningar politiska teori. Som gällt för tidigare avsnitt, görs inte på något sätt anspråk på att lämna en heltäckande redogörelse, utan avgränsningen till synen på det stat- liga åtagandet i form av myndighetsuppgifter har varit styrande. som de territoriellt bestämda stat- erna började att formeras, började också normativ teori om bl.a. statens berättigande att utvecklas. Tankar och förklaringar till vad som konstituerade politiska enheter, hur dessa förhöll sig till den kyrkliga makten samt hur stater borde styras att växa fram . De ramar och begrepp som började användas skulle komma att fortleva . Det trettio- åriga kriget innebar således slutet för kyrkan som självständig politisk maktfaktor i . Även om religiösa konflikter fort- satte, kom de statsbildningar som ömsesidigt erkändes normalt att vara territoriellt avgränsade enheter styrda av världsliga makthavare. I den tidiga moderna teorin om staten är samhällelig ordning och den enskildes säkerhet det allt annat överskuggande ändamålet att uppnå. Det är att för att tillgodose det som staten har sitt pri- mära existensberättigande. Betoningen av de ordnings- och säkerhets- skapande uppgifterna bör förstås mot bakgrund av att i stora delar av präglades av krig och religiös förföljelse.97 kom staten som begrepp att skilja sig från tidigare tankegångar dels genom att den blev en abstraktion, skild från och någonting utöver den för tillfället regerande makthavaren eller dynastin, dels att staten antogs befolkas av enskilda individer som tilldelades vissa egenskaper, behov och rättigheter. Den domi- nerande egenskapen som tilldelas individerna – utifrån ett antagande om resursknapphet i samhället – är egoism och strävan efter egen- nytta och makt. Dessa mänskliga egenskaper är i sin tur konflikt- genererande och leder i otyglat skick till en ständigt pågående kamp för överlevnad och ett samhälle som knappast kan fylla ens de mest basala mänskliga behov, än mindre tillgodose några individuella rättigheter. Den fråga som då behöver få sin lösning är under vilka 97 (2006), s. förutsättningar individer ska kunna känna förtroende för varandra så att de kan ingå och hålla överenskommelser även om det kan ligga i vissas intresse att bryta dem. Den lösning som anvisades av (1588–1679) var att individerna frivilligt skulle låta begränsa sin individuella frihet genom att överlåta en del av självbestämmandet till en tredje part med makt och resurser till sitt förfogande för att stävja våld, upp- rätthålla ordning och säkerhet samt att övervaka att överenskom- melser efterföljs. Däri ligger de fundamentala bevekelsegrunderna för statens legitimitet. Följaktligen måste staten förfoga över ett system med regler för hur individerna ska uppträda och tillräckliga medel för att se till att dessa regler efterföljs. Staten måste också agera på ett sätt som gör att den kan behålla sin legitimitet bland de individer som uppgivit delar av sitt självbestämmande i syfte att uppnå förutsägbarhet och säkerhet till liv och egendom. antaganden om människans egenskaper och den starka våldsmakt som krävs för att pacificera henne innebär en realistisk (i kontrast till en idealistisk) världssyn. Emellertid kan man räkna till en av de första bidragsgivarna till liberal politisk teoribildning då han betraktade individerna som fria och jämlika och att samhällets institutioner måste utformas så att bästa möjliga samhälle kan komma till stånd utifrån hur människan antas vara beskaffad.98 Ett ännu mer inflytelserikt bidrag till synen på den västerländska statens legitimitet och uppgifter lämnades av (1632– 1704). I dennes arbeten finns en påtaglig tilltro till frivilliga överens- kommelser mellan människor och att statens uppgifter var vill- korade och således kunde återtas om de inte utfördes på ett sätt som överensstämde med folkviljan. Om syn gav uttryck för att konkurrens och konflikt var dominerande drag i mänsklig interaktion, betonades hos Locke även människans förmåga till samarbete. Men även hos Locke var statens roll instrumentell i meningen att den skulle skydda individerna till liv och egendom. Särskilt betonas statens roll som beskyddare av äganderätten. Denna betraktas som en lika central rättighet som rätten till liv och frihet. Vad äganderätten för med sig i termer av det ekonomiska livets organisering och funktionssätt ses alltså som en rent privat ange- lägenhet. bör enligt Locke äganderätten vara grundvalen för att bestämma vilka som har rätt att välja och vara representanter i en folkförsamling. All maktutövning ska härvid grundas på lagar, 98 (1993), s. av vilka vissa är från början givna och inte förhandlingsbara. Till de senare hör lagar som ska garantera grundläggande fri- och rättig- heter.99 Att som Locke räkna äganderätten till en grundläggande fri- och rättighet och att skyddet därav ska vara ett absolut åtagande för staten har därefter varit omdebatterat. (1712–1778) som i och för sig erkände äganderätten i principiella termer, ansåg att denna kunde behöva inskränkas i de fall där ansamling av rikedomar hos ett fåtal ledde till för kraftig ojämlikhet mellan grupper och individer i samhället. Detta leder till en tillkommande uppgift för staten, nämligen att i majoritetens intresse kunna tvinga en minoritet till eftergivande om detta tjänar det allmännas bästa. Om en sådan åtgärd leder till motstånd måste staten också kunna förfoga över medel för att övervinna motståndet med tvång. Den bärande tankegången är alltså att staten som legitim grund för maktutövning kan åberopa det allmännas bästa (som kan definieras från fall till fall) för åtgärder och ingripanden. Denna tanke står i kontrast till synen på frihet som innebär skydd från statliga ingrip- anden och restriktioner (negativ frihet).