sou · GXB322 · 2009-03-04 00:00:00 — Regeln om att all personal i serveringsrörelsen måste vara anställd av tillståndshavaren togs upp av (SOU 2000:59). Den hade ifrågasatts av såväl krögare som personaluthyrningsfirmor. Bland annat pekades på att, i det fall regeln var till för att säkerställa att arbetsgivaravgifter betalas, det borde gå lika bra att kontrollera motsvarande förhållande hos anlitade entreprenörer i stället. Utredningen fann att det även fortsättningsvis borde upprätthållas ett krav på kontrollmöjlighet vid misstankar om svart arbetskraft. konstaterade utredningen att anställningskravet kommit att försvåra för seriösa företagare att vidta naturliga åtgärder, såsom att vid sjukdom hos den ordinarie personalen anlita en personalpool. Efter en sammanvägning av dessa båda aspekter föreslog utredningen en lösning som innebar att anställningskravet slopades och ersattes av en rätt för kommunen att i det enskilda fallet kräva att tillståndshavaren fortlöpande anmälde all personal, även den som var anställd av annan än tillståndshavaren eller drev egen firma, av längst . En sådan regel skulle, enligt utredningen, möjliggöra att personal kunde följas upp och åtgärder vidtas. Åläggandet att anmäla all personal skulle inte enbart kunna göras i fall av misstanke om oegentligheter utan skulle också kunna ske som ett led i kommunens löpande tillsyn över restaurangerna. Enligt förslaget gavs restauranger möjlighet att hyra in även köks- och serveringspersonal från bemanningsföretag. Utredningen betonade emellertid att den föreslagna ändringen inte innebar någon ändring av tillståndshavarens yttersta ansvar för ordning och nykterhet. Flertalet remissinstanser var negativa till att ersätta anställningskravet med anmälningsplikt. - I den efterföljande propositionen (prop. 2000/01:97) instämde regeringen i bedömningen att restaurangföretagare skulle kunna få anlita personal från bemanningsföretag och föreslog att en sådan möjlighet borde införas. Utredningens förslag om att avskaffa anställningskravet ansågs däremot vara alltför långtgående. En anmälningsskyldighet för all personal i verksamheten ansågs bli alltför byråkratisk, sakna alkoholpolitiskt värde och medföra en stor belastning såväl för restaurangföretag med hög personalomsättning som för tillståndsmyndigheten (a. prop., s. 50 f.). Något sådant förslag kom därför inte att läggas fram. Som ett led i arbetet med att förbättra kontrollen av och motverka förekomsten av oredovisade intäkter i bl.a. restaurangbranschen - och därmed indirekt också förekomsten av svart arbetskraft i dessa branscher - infördes i alkohollagen ett formellt krav på att all försäljning ska registreras i certifierade kassaregister och att kvitto ska tas fram och erbjudas kunden (2001:414, 8 kap. 5 a § AL). FHI har i föreskrifter, FHIFS 2003:2, för restaurangbranschen utfärdat närmare bestämmelser om vilka uppgifter som ska registreras vid varje inslag samt om vilka kontrollutslag som ska kunna göras. Paragrafen ska emellertid upphöra att gälla då lagen (2007:592) om kassaregister m.m. börjar gälla. Enligt förarbetena till nuvarande bestämmelse i 8 kap. 5 a § AL omfattar uttrycket all försäljning inte bara försäljning av mat och dryck utan också ersättning för andra varor och tjänster som tillhandahålls av tillståndshavaren. Enligt vad FHI anfört i en skrivelse till SHR, medför detta att även ersättning för andra varor och tjänster som t.ex. entré- och garderobsavgifter omfattas av kravet på registrering i kassaregister. En förutsättning för sistnämnda förhållande är emellertid att garderoben drivs av tillståndshavaren själv eftersom kravet på kassaregistrering ställs på den som har serveringstillstånd. Om tillståndshavaren arrenderar ut garderobstjänsten till en fristående företagare som saknar serveringstillstånd omfattas den senare inte av kravet. Genom den nya lagen om kassaregister kommer kravet på registrering av kontantförsäljning i kassaregister att utvidgas till att omfatta alla företag som säljer varor och tjänster mot kontant betalning. Till kontant betalning räknas även betalning med kontokort. Därmed är även sådana från tillståndshavaren fristående företagare som svarar för garderobstjänster på restaurang skyldiga att registrera garderobsavgiften i certifierade kassaregister. Från kravet om registrering i certifierade kassaregister undantas dock verksamheter med obetydlig omfattning (3 § 1.). Verksamheter med en försäljning som är lägre än fyra prisbasbelopp (prisbasbeloppet för är ) faller, enligt vad som uttalas i förarbetena, in under detta undantag (prop. 2006/07:105, s. 38). Den nya lagen gör också undantag för torg- och marknadshandel (3 § 7.). Med torg och marknadshandel avses all handel utom sådan som en näringsidkare stadigvarande bedriver i permanenta lokaler eller i omedelbar anslutning till dessa. Enligt vad som sägs i specialmotiveringen till bestämmelsen undantas all försäljning som sker från torg, gator eller marknader, mässor, loppmarknader, tillfälligt utnyttjade lokaler eller liknande (a. prop., s. 90). I den allmänna motiveringen hänvisar regeringen till att de speciella förhållanden som råder för torg- och marknadshandeln måste beaktas och att ett krav på certifierade kassaregister skulle innebära en orimlig börda för denna handel. Som skäl för undantag hänvisar regeringen också till att det finns en särskild lag, lagen (1998:514) om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel m.m. som rör skattekontroll av torg- och marknadshandeln. Undantagsbestämmelsen kommer till skillnad från vad som gäller nu att bli tillämplig på tillfälliga serveringstillstånd. Detta har kritiserats av tillståndshavarna i de större städerna som menar att alkoholservering vid festivaler och liknande där stora summor är i omlopp skulle kunna bedrivas av oseriösa företagare om de undantas från skattekontroll. har vidare i syfte att motverka att svart arbetskraft anlitas inom utpräglade kontantbranscher, dit bl.a. restaurangbranschen hör, införts ett krav på att den som bedriver verksamheten måste föra anteckningar i en speciell liggare över vilka som arbetar i hans lokal, lag (2006:575) om särskild skattekontroll i vissa branscher. har i föreskrifter utfärdat närmare anvisningar om vilka uppgifter som ska antecknas i personalliggaren, SKVFS 2006:22. Med systemet med personalliggare följer också regler om oanmälda kontrollbesök och oannonserad begränsad revision. I personalliggaren ska inte enbart den faktiskt anställda personalen antecknas utan alla som på något sätt är verksamma i näringsverksamheten. Även personal från bemanningsföretag och personer som arbetar oavlönat ska antecknas. Om restaurangen hyr ut garderoben till ett företag som har F-skatt och företaget självständigt driver garderobsverksamheten, behöver garderobspersonalen inte antecknas i personalliggaren. Samma sak gäller vid uthyrning av roulettbord. Enligt skattemyndighetens uppfattning ska dock ordningsvakter, alldeles oavsett om de är egna eller inhyrda, antecknas i personalliggaren eftersom de anses stå under uppdragsgivarens ledning. Skyldigheten att föra personalliggare omfattar inte heller enskild näringsverksamhet, fåmansföretag eller fåmanshandelsbolag, där endast näringsidkaren/företagsledaren, dennes make eller barn är verksamma. I förarbetena till bestämmelserna sägs att uppgifterna ska ses främst som ett kontrollinstrument för när det gäller att bedöma om antalet verksamma personer underdrivs när det blir aktuellt att lämna kontrolluppgifter och att redovisa lönesummorna i skattedeklarationerna (prop. 2005/06:169, s. 43 f.). Alkoholhandläggare vid såväl kommunerna som länsstyrelserna har till utredningen framfört att nuvarande ordning som medger att garderobs- och entrépersonal inte är anställd av tillståndshavaren är De anser att all verksamhet och därmed ansvaret bör ligga i samma ägares hand för att motverka förekomsten av svarta pengar i verksamheten. Synpunkter av liknande slag framförs även i en rapport från Liberalerna som har överlämnats till utredningen. - 17 punkter mot organiserad brottslighet, svarta pengar och vaktvåld i krogvärlden görs en genomgång av olika missförhållanden som partiet menar råder i vissa delar av restaurangbranschen. Genomgången följs av en uppräkning av ett antal förslag till lagändring som partiet anser skulle förbättra situationen. Ett av dessa förslag innebär att i alkohollagen införs regler som medför att tillståndshavaren har ett ansvar även för sådan del av verksamheten som hyrs ut. Ett annat förslag är att kommunerna ska ges rätt att som villkor för serveringstillstånd ställa krav på att tillståndshavaren måste anlita auktoriserade bevakningsföretag för uppdrag som ordningsvakt. Ett tredje förslag är att krav ska införas på auktorisation av s.k. entrévärdar som arbetar på restauranger med serveringstillstånd. Synpunkter på alkohollagens regler om bl.a. vilken personal som måste vara anställd av tillståndshavaren har vidare kommit in till utredningen i skrivelse från en arbetsgrupp med representanter för bl.a. tillståndsenheten i , och kommun, i , , och polisen i (krogsamordningen) och (polisenheten ). Man redovisar där resultatet av ett 20-tal fallstudier, där kontroll har skett av personer som varit verksamma i restaurangernas entréer som garderobiärer, entrévärdar och ordningsvakter med avseende på arbetsgivarregistrering, innehav av F-skatt för uppgivna egna företagare, intäktsredovisning m.m. Kontrollen har enligt arbetsgruppen visat på allvarliga brister i den ekonomiska skötsamheten hos både tillståndshavare och fristående företagare. Arbetsgruppen framhåller att ordningsvakter, entrévärdar och garderobspersonal har en betydelsefull roll när det gäller ordning och säkerhet eftersom deras iakttagelser av gäster med onyktert eller annat anmärkningsvärt beteende är viktig information för att tillståndshavaren med personal ska kunna förebygga och hantera olägenheter. I första hand föreslår arbetsgruppen att lagen ändras så att även dessa personalkategorier förs till den krets av personer som måste vara anställda av tillståndshavaren. Som ett alternativ föreslås att FHI ändrar sina rekommendationer så att garderobiärer och ordningsvakter måste vara anställda direkt av tillståndshavaren. sista hand föreslås att, i det fall det även fortsättningsvis ska vara möjligt att för de angivna arbetsuppgifterna anlita självständiga företagare, tillståndshavaren ska vara skyldig att anmäla vilket företag som anlitas. Härigenom ges möjlighet för kommunen att göra en lämplighetsprövning av företaget på liknande grunder som gäller för tillståndshavare. Såvitt gäller förslaget om anmälningsskyldighet anmärks i skrivelsen att det från företrädare för kommunala tillståndsmyndigheter i arbetsgruppen framförts att en utökad prövning på det sätt som föreslås av arbetsgruppen skulle innebära en ökad belastning av kommunernas ärendehandläggning som det saknas resurser för och att det kan ifrågasättas om det är en uppgift för tillståndsmyndigheten. Utredningens förslag: Förutom de krav som gäller föreslås att den som är serveringsansvarig ska ha fyllt . Endast den som är anställd av tillståndshavaren eller inhyrd av bemanningsföretag får anlitas som köks- eller serveringspersonal eller för uppgifter som är av betydelse för ordning och nykterhet. Undantag gäller för ordningsvakter som är förordnade av eller en polismyndighet och i vissa fall restaurangskoleelever. Den som har serveringstillstånd för servering till allmänheten eller stadigvarande tillstånd för servering till slutet sällskap eller annars bedriver verksamhet i eller i anslutning till serveringsställe med sådant tillstånd ska utan undantag vara skyldig att föra kassaregister. Att alkoholservering sker på ett ansvarsfullt sätt är en förutsättning för att serveringstillstånd ska kunna medges och behållas. Förutom att den som kommer i fråga för tillstånd att servera alkohol till allmänheten ska visa sig lämplig för uppgiften i olika avseenden ställs en rad regler upp för själva serveringsverksamheten i syfte att förhindra överservering, servering till minderåriga och störningar av olika slag. Den som är serveringsansvarig kan ställas inför svåra och grannlaga uppgifter när det t.ex. gäller att bedöma om ytterligare alkoholservering ska förvägras en gäst. En bedömning av en sådan situation ställer krav på viss mognad och livserfarenhet. bestämmelser om åldersgränser för försäljning och inköp av alkoholdrycker liksom för att bli serverad alkohol. Någon åldersgräns för den som är serveringsansvarig uppställs däremot inte. Med hänsyn till de krav som ställs på den serveringsansvarige föreslår utredningen att en lägsta åldersgräns införs för en sådan person. Vad därefter gäller frågan om anställningstvång gör utredningen följande bedömningar. Med anställning likställs inhyrning från bemanningsföretag i enlighet med vad som gäller . Den nu gällande bestämmelsen i 6 kap. 3 § AL är otydlig då den enligt sin ordalydelse endast omfattar serveringspersonal, medan den i själva verket och i enlighet med förarbetena omfattar flera andra kategorier, såsom köks- och städpersonal. Dessa grupper torde inte ha någon befattning med vare sig alkoholservering eller övervakning av gästerna. Anställningskravet har emellertid också - liksom åtskilliga andra bestämmelser i alkohollagen - till syfte att garantera att arbets- och skattelagstiftning följs. Det är väl känt att restaurangnäringen, och kanske särskilt restauranger som serverar alkohol, är en bransch där svartarbete varit vanligt och alltjämt förekommer. Liksom bör serveringspersonal vara anställd av tillståndshavaren med ett litet undantag vad gäller restaurangelever. Sådana får i utbildningssyfte anlitas av restaurangskolor med serveringstillstånd. Då dessa utbildningsplatser inte alltid räcker till vill restaurangskolorna kunna hänvisa eleverna även till andra restauranger med serveringstillstånd, ofta i samråd med arbetsförmedlingen. Detta bör bli tillåtet. Att även kökspersonal ska vara anställd av tillståndshavaren ligger i verksamhetens natur. Beträffande andra personalgrupper är det mera tveksamt. Vad först gäller ordningsvakter som är förordnade av RPS eller polismyndighet står dessa under polismyndighetens kontroll och har rätt att utöva visst våld. De flesta ordningsvakter tjänstgör som ordningsvakt med ett begränsat antal tjänstgöringstillfällen . En mindre andel är anställda av bevakningsföretag, som i sin tur måste vara auktoriserade av . Det är vanligt att ordningsvakter tjänstgör som vakter vid offentliga tillställningar men arbetsuppgifterna kan variera. Enligt utredningens mening är det inte rimligt att kräva att de skulle vara anställda av en viss tillståndshavare och därmed ofta också knutna till en viss restaurang. Detta skulle för många innebära osäkrare anställnings- förhållanden och ett beroende av restaurangägaren. Självfallet ska det dock inte vara otillåtet för en tillståndshavare att direktanställa en eller flera ordningsvakter. Det ankommer under alla förhållanden på polismyndigheten att ha kontroll över att de lever upp till de krav som ställs på dem. De s.k. entrévärdarna ersätter ibland ordningsvakter och arbetar ibland jämte sådana. De har ingen auktorisation och inga befogenheter att utöva våld. Deras uppgift är vanligtvis att ta emot gäster, avgöra vilka som ska släppas in och vid behov ordna kö för insläpp. I departementspromemorian Ordningsvakter och väktare (Ds 2003:50) sägs att systemet med entrévärdar har uppmärksammats och att det vid de kontroller som har gjorts av polisen visat sig att ett antal entrévärdar i förekommer i polisens register, vissa t.o.m. dömda för mycket grova våldsbrott. Vidare sägs att det också har förekommit uppgifter om oseriösa företag som mer eller mindre tvingar sig till att bli anlitade för att tillhandahålla entrévärdstjänster. I promemorian föreslås att det införs en bestämmelse i lagen (1974:191) om bevakningsföretag om att auktorisation krävs för den som avser att yrkesmässigt tillhandahålla entrétjänster. Detta förslag har inte lett till lagstiftning. Med hänsyn till vad som anförts i promemorian och då entrévärdarna i högsta grad har inflytande över nykterhet och ordning genom att avgöra vilka personer som ska släppas in för servering samt då de - i motsats till vad som gäller för ordningsvakter med polisförordnande - saknar varje form av godkännande - föreslår utredningen att de liksom all kökspersonal ska vara anställda av tillståndshavaren. Då det även kan tänkas att annan personal har uppgifter som är av betydelse för ordning och säkerhet bör lagtexten få en mera generell utformning så att all personal, utom ordningsvakter med förordnande av polis, som har uppgifter av betydelse för ordning och nykterhet omfattas. Samma krav kan enligt utredningens mening inte ställas på städ- och garderobspersonal eller personal som bedriver spelverksamhet, t.ex. roulettspel. Spelverksamhet drivs så gott som alltid av andra företag än restaurangen och detsamma gäller i stor utsträckning garderobsverksamhet. Som redogjorts för under föregående avsnitt har olika åtgärder vidtagits från samhällets sida i syfte att motverka förekomsten av oredovisade intäkter och svart arbetskraft i restaurangbranschen. Införandet av bestämmelser om kvittokrav och registrering i kassaregister (8 kap. 5 a § AL), är, liksom kravet på personalliggare exempel på detta. Detta har medfört avsevärda förbättringar, men vissa problem kvarstår. Såvitt gäller problem med oredovisade entré- och garderobsavgifter kommer sannolikt den nya lagen (SFS 2007:592) om kassaregister m.m., som träder i kraft , att bidra till att situationen förbättras eftersom den inte, till skillnad från vad som gäller enligt 8 kap. 5 a § AL, gör undantag från kravet på registrering i kassa för betalning av tjänster i uthyrd verksamhetsgren. All försäljning av tjänster mot kontant betalning ska fortsättningsvis registreras. Även i den nya lagen görs dock av praktiska skäl undantag från kravet för verksamheter med en omsättning som understiger fyra prisbasbelopp. Undantaget medför att det även fortsättningsvis kommer att finnas ett, visserligen mindre än tidigare men ändock, visst utrymme för att intäkter som genereras i uthyrda grenar av restaurangverksamheten kan undanhållas. Undantaget från kravet på kassaregister motiveras med att det skulle bli orimligt kostnadsbetungande för de minsta företagen med låg omsättning (jfr prop. 2006/07:105, s. 37). Enligt vad utredningen har inhämtat från är det emellertid fullt möjligt för ett inhyrt företag att använda samma certifierade kassaregister som tillståndshavaren. Vad som krävs är att man har skilda s.k. internminnen. Kostnaden för ett sådant minne är avsevärt lägre än kostnaden för ett helt eget register. Under förutsättning att samtliga intäkter registreras kan det accepteras att tillståndshavaren hyr in företag för de aktuella uppgifterna. Av detta skäl och då det också är angeläget att arrangemang som festivaler och liknande där det serveras alkohol redovisar sina intäkter bör särskilda regler gälla beträffande kassaregister vid alkoholservering. Den som har tillstånd för servering av starköl, vin eller spritdrycker till allmänheten eller stadigvarande tillstånd för servering av slutet sällskap eller driver verksamhet i eller i anslutning till serveringsställets lokaler bör utan undantag omfattas av skyldigheten att föra kassaregister enligt lagen (2007:592) om kassaregister m.m. De i 3 § 1 och 7 nämnda lag angivna undantagen blir då inte tillämpliga på sådana verksamheter. Kassaregisterlagen bör ändras i enlighet härmed. Reglerna om dispens m.m. kommer självfallet att omfatta även restaurangverksamhet. Det bör slutligen framhållas att det förhållandet att personal inte är anställd inte innebär att tillståndshavaren saknar ansvar för eventuella oegentligheter. De krav som ställs på denne innebär att ingen ekonomisk misskötsamhet får förekomma i verksamheten oberoende av om en eller flera delar av verksamheten är uthyrd. Om oredovisade intäkter eller svart arbetskraft förekommer i uthyrda delar med tillståndshavarens vetskap utan att denne gör något åt det bör serveringstillståndet ifrågasättas. För att underlätta sådan kontroll kan kommunen i serveringstillståndet ställa villkor att personal som inte är anställd av tillståndshavaren ska anmälas till denna. Enligt nu gällande regel gäller att servering av spritdrycker, vin och starköl får påbörjas tidigast och avslutas , om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat. Vid prövningen ska risken för olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa särskilt beaktas. Serveringsstället ska vara utrymt senast efter serveringstidens utgång. (6 kap. 4 § AL) I direktiven återges uttalanden i förarbetena till lagstiftningen där det betonas att polismyndigheters och miljöförvaltningars yttranden och inställningar alltid ska tillmätas stor betydelse vid bestämmande av serveringstider samt att detta inte minst gäller vid prövning av ansökningar om tillstånd till servering efter . Att kommunen har stöd i sin uppfattning av polismyndigheten i bl.a. frågor om ordning och säkerhet uppges vara av största vikt liksom att inställning är av stor betydelse vid befarad risk för störning på omgivningen i samband med restaurangetablering. Det påpekas att frågor om serveringstider övervägdes av bl.a. , SOU 2005:25. 11.10.3 utredningar och förslag I lagtexten anges endast den serveringstid då servering av alkohol i normalfallet får förekomma, nämligen mellan och . får dock besluta om andra tider utan begränsning. I de fall normaltiderna frångås är det vanligtvis fråga om att tillståndshavaren medges utsträckt sluttid för servering. har det också i enstaka fall förekommit att tillstånd medgetts för hotell att servera vin före . I samband med att lagen (1977:293) om handel med drycker trädde i kraft senarelades den tidigare gällande normala sluttiden för servering av alkohol till allmänheten till . Som skäl för att senarelägga tiden hänvisades till att utvecklingen medfört en omfattade dispensgivning från normaltiden med tillstånd till senare sluttider. Dessutom var det tillåtet att servera slutna sällskap ända fram till . Ändringen innebar således en anpassning till redan rådande förhållanden. I samband med ändringen uttalade departementschefen att det framtida behovet av utsträckt serveringstid hade begränsats genom den gjorda ändringen (prop. 1976/77:108, s. 83). I kommentar till bestämmelsen sades att framställning om förlängd serveringstid för servering av spritdrycker, vin och starköl på grund av uttalandet i propositionen borde behandlas restriktivt. Alkoholpolitiska kommissionen föreslog i sitt delbetänkande Serveringsbestämmelser (SOU 1993:50) att ansökningar om sena serveringstider skulle behandlas restriktivt och med ökad hänsyn till risken för störningar. Vidare föreslogs att en senaste sluttid, , skulle införas i lagstiftningen. Som skäl för förslagen hänvisades till att utvecklingen medfört att restauranger undan för undan hade beviljats senare sluttid än med motiveringen att de legat i närheten av en annan restaurang som hade beviljats utsträckt tid. Kommissionen ansåg att det var otillfredsställande att detta räckt som särskilt skäl. Det förordades att större hänsyn skulle tas till omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare föreslogs att begreppet normaltid utmönstrades ur lagstiftningen eftersom det dels ansågs otydligt, dels fört med sig att restauranger, som av hänsyn till närboende borde stänga tidigare, rutinmässigt fått som sluttid. Med hänsyn till risken för störningar för närboende men även till det välkända faktum att problem med nykterhet och ordning är mest förekommande vid sen kvälls- och nattid fann kommissionen, efter att också ha övervägt effekterna i förhållande till illegala spritklubbar, att senare sluttider än inte borde förekomma. 1994/95:89 föreslogs inte någon ändring av reglerna såvitt gäller sluttid för serveringen.