sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — Se medborgarna - för bättre offentlig service – för bättre offentlig service av Utveckling av lokal service i samverkan SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslagsbild: Servicecenter, kommun , Fotograf: , chef för Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Utredningen av lokal service i samverkan startade sitt arbete enligt regeringens direktiv (Dir. 2007:68) Myndighetssamverkan vid lokala servicekontor. Den sär- skilde utredaren förordnades . Som sekreterare förordnades . var förordnad som sekreterare från den 1 decem- ber 2007 till . förordnades som huvudsekretare. var för- ordnad som sekreterare till . förordnades som sekreterare med 50 procents tjänst- . Som expert i utredningen förordnades . var förordnad som expert till . , Kommittéservice, har biträtt utredningen. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (Dir. 2007:163), varvid uppdraget i grunddirektiven om översyn av lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor tidigarelades. Ett delbetänkande lämnades med rubriken att samverka – förslag om förändringar i samtjänstlagen (SOU 2008:34). meddelade regeringen ytterligare tilläggs- direktiv (Dir. 2008:109). Enligt dessa skulle den ideella sektorns betydelse för utveckling av lokal service beaktas i utredningen. Lokala aktörer inom sektorn skulle ges goda förutsättningar att medverka i utredningens fortsatta arbete med lokal service i sam- verkan. Utredningens andra delbetänkande, Styr samverkan – för bättre service till medborgarna (SOU 2008:97), lämnades till regeringen . Betänkandet innehöll förslag till inriktning och huvudlinjer i offentlig service i samverkan, bl.a. en struktur för att göra service tillgänglig över hela landet samt ett system för styrning av service i samverkan. Regeringen remitterade betänkandet till ett stort antal instanser. Synpunkterna från dessa blev ett viktigt underlag i den fortsatta utredningen. För att göra arbetet verklig- hetsbaserat har utredningen sedan tidigt samarbetat med ett tjugo- tal kommuner i olika delar av landet. Tjänstemän i myndigheter har inbjudits att delta med sin sakkunskap i speciellt viktiga frågor. I s.k. fokusgrupper har rättsliga frågor, IT-frågor, de ideella organi- sationernas roll samt fackliga frågor diskuterats. Utredningen har haft flera sammanträden med en referensgrupp där före- trädare för bl.a. myndigheter med täta medborgarkontakter och vissa berörda organisationer har ingått. Ett flertal sammanträden har också hållits med en grupp tjänstemän i de närmast berörda departementen. Sammanträden och seminarier har hållits i en informell och öppen anda. Slutbetänkandet Se medborgarna – för bättre offentlig service (SOU 2009:92) har ett tydligt medborgarperspektiv. Medborgarna i alla delar av landet ska ha god och likvärdig tillgång till offentlig service. Huvudförslagen gäller en struktur för teknikstödd och personligt betjänad service i samverkan mellan kommunerna och de statliga myndigheterna. Vidare föreslås former för styrning av ser- viceutvecklingen. I slutbetänkandet förtydligas de förslag på dessa områden som skisserades i delbetänkandet . Vi lämnar också förslag till hur samordningen i bör vara organiserad för att arbetet med att utveckla servicestrukturen och styrningen ska komma till stånd. Två konsultrapporter samt ett utdrag ur ytterligare en rapport är bilagda. Konsulterna svarar för innehållet i dessa rapporter. Genom att slutbetänkandet nu överlämnas till regeringen är utredningsarbetet avslutat. Se medborgarna – utredarens programförklaring.................... Fakta i utredningen .................................................... Huvudpunkter i uppdraget och utredningsarbetet................ Service och tillhörande tjänster............................................... 1.4.1 Kommunerna – landstingen – staten........................... 1.4.2 Statliga myndigheter med täta 1.4.3 Kommuner och landsting............................................. Privata och ideella serviceaktörer............................................ Politiska uttalanden om service i samverkan.......................... Service med teknikstöd............................................................ Statliga kontor för personligt möte ........................................ Kommunala kontor för service till medborgarna................... 2.7Nuvarande rättsliga reglering av betydelse för samverkan mellan myndigheter............................................... En närmare beskrivning av samtjänstlagen............................. Hur har samtjänstlagen använts ?................................. Analys och bedömningar.............................................. Likvärdig tillgång till service.................................................... Drivkrafter bakom servicereformerna .................................... Medborgarna och de statliga myndigheterna ......................... Konsekvenser för medborgarna ................................... service och samverkan .......................................... Samtjänstlagen i verkligheten .................................................. Personer i utanförskap ............................................................. Förslag till ny servicestruktur ....................................... Förtydliganden av strukturförslaget ....................................... Befintliga kontor vidareutvecklas ................................ En samordnare av den statliga servicen................................. 4.4.1 Länk från service till kvalificerad handläggning ........ Resursgrupper för utanförskapet............................... 4.4.3 Mottagning av ärenden för fortsatt handläggning .... 4.4.4 Fortsatt beredning av utanförskapsfrågorna ............. Huvudmannaskapet i servicecentrum........................ Huvudmannaskapet för servicepunkter .................... Huvudmannaskapet i resursgrupper ......................... Uppföljning av förslagen på IT-området.............................. Gemensamma administrativa verksamhetsstöd........ 5.1.6 Digitala klyftor och e-inkludering............................. 5.1.7 Användning av teknikstöd – en del i utbildningen av personalen i servicecentrum .................................. Personligt möte på distans .................................................... Nuvarande servicepersonal och kompetenskrav.................. Det tidigare förslaget och remissynpunkterna..................... Servicevägledare – en ny yrkeskategori ................................ Arbetsuppgifter och kompetenskrav.................................... Personer som assisterar vid servicepunkter.......................... Ideella och privata aktörer......................................... Uppgifter och villkor för aktörerna...................................... Den ideella sektorns roll........................................................ Rollen för privata företag ...................................................... Styrning – utvecklade förslag..................................... En process för utveckling av service i samverkan ................ Det tidigare förslaget och remissutfallet............................... Förtydligande av förslaget till styrsystem............................. Styrningen i huvuddrag............................................... 8.4.2 Styrningen införs i två steg......................................... 8.4.3 Riktlinjer för den offentliga förvaltningens Rollerna på den regionala nivån............................................. Det tidigare förslaget .................................................. Det anpassade förslaget .............................................. Kommunernas roll i styrningen............................................. Rollen för de statliga myndigheterna.................................... Integrering i regionala serviceprogram ................................. Kopplingar till annat utvecklingsarbete ................................ En central organisation för genomförandet .................. En interimistisk interdepartemental grupp........................... Likheter och integration med E-delegationen...................... Ekonomiska konsekvenser och finansiering.................. Vad ska finansieras?................................................................ Finansiering av förslagen ....................................................... Vissa rättsliga frågor.................................................. Samtjänstlagens omfattning m.m. ......................................... Behovet av författningsreglering........................................... 11.3.2 Behovet av författningsreglering i styrningen .......... 11.3.3 Behovet av författningsstöd i 11.3.4 Behovet av författningsreglering i övrigt .................. Vissa ansvarsfrågor och arbetsrättsliga frågor...................... Hanteringen av personuppgifter........................................... Konsekvenser av förslagen......................................... Sysselsättningsaspekter på förslagen .................................... Tillgänglig service för alla...................................................... Den kommunala självstyrelsen.............................................. Jämställdhet mellan kvinnor och män .................................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ............................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ....... Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor............................................ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor .................. Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Skiss till lag om lokal förvaltningsservice i samverkan...235 Bilaga 5 Tolv exempel på samverkan ............................................. Servicens organisering i andra länder .............................. Service utan lokal närvaro ................................................ Se medborgarna – utredarens programförklaring Det ska vara enkelt för oss som bor i att få information från myndigheter om våra rättigheter och skyldigheter i samhället och att få vägledningar om hur vi kan hantera olika situationer i livet. Vi ska kunna få hjälp med en ansökan eller med tolkningen av myn- digheters regler och beslut. Jag har haft regeringens uppdrag att föreslå hur myndigheter ska organisera sig och samarbeta för att ge alla medborgare likvärdig tillgång till sådan service. Den är själva nyckeln till att få del av tjänster i samhället som vi behöver, t.ex. som småbarnsföräldrar, pensionärer, arbetslösa eller nyföretagare. Vi betalar den offentliga verksamheten med våra skattepengar. Där- för har vi alla, oavsett ålder, bostadsort och individuella förmågor, rätt att kräva tillgänglig och användbar service. Titeln på betänkandet har jag valt därför att jag anser att medborgarna måste bli synliga för myndigheterna. Vi medborgare och våra organisationer ute i landet ska i demokratisk ordning vara med och redogöra för vilken service vi behöver och hur vi vill att myndigheterna ska leverera den. Myndigheterna – både kommunala och statliga – ska anpassa servicen efter våra be- hov, inte sina egna. Reglerna ska underlätta det, inte göra det svår- are. Myndigheter och kommuner lägger allt mer och allt bättre in- formation och service på Internet. Telefonkundtjänsten byggs ut. Det är bra! Men mer än 2 miljoner människor kan av olika skäl inte använda datorn. Och för många av våra problem och frågor behö- ver vi träffa en kunnig person. Värdet av att få träffa en tjänsteman, öga mot öga i ett personligt möte, kan inte nog betonas. Ingen ska falla mellan stolarna! Därför ska myndigheterna samarbeta, både om service i enkla fall och om omfattande insatser, t.ex. för att undvika att personer med komplexa problem hamnar i ett utanförskap. Det är lätt att se att framför allt de mindre kom- Se medborgarna – utredarens programförklaring munerna, de mindre orterna och landsbygden har fått sämre till- gång till offentlig service. Den riskerar att försämras ännu mer. Men också i storstäderna är det svårt att få träffa sakkunniga tjäns- temän som tar sig an enskilda personers ärenden. Avstånden kan vara kortare, men i stället är köerna och väntetiderna längre. Jag anser att vi måste bryta myndigheternas utveckling mot allt större och mer koncentrerade och specialiserade enheter, allt längre ifrån människorna. Det är nödvändigt om vi ska ha förutsättningar att bo och driva företag i hela landet och kunna motverka ett ökat utanförskap. Under utredningens gång har jag på nära håll kunnat studera de statliga myndigheternas ändrade serviceorganisation. Utredningens kontakter med ett tjugotal kommuner över hela landet har visat det verkliga läget. På många platser har kontoren öppet . Besökaren kan bara få enkla upplysningar eller får kanske en lapp i handen med ett telefonnummer till en kundtjänst i en annan landsända. Jag ser tydligt att servicesamarbetet behöver både fördjupas och breddas. Samarbete mellan de statliga myndigheterna och kom- munerna borde vara självklart men är ovanligt. För mig är det dess- utom en självklarhet att samarbete mellan offentliga, privata och ideella aktörer innebär att samhällets totala resurser tillvaratas mera effektivt. bör samarbete vara en huvudregel. Jag ser också att myndighetsstrukturerna behöver ses över. Har vi den myndighetsorganisation för medborgarkontakter som vi behöver ? Jag tror inte det! I flera andra länder har man redan slagit ihop arbetsförmedling och socialförsäkring. Det finns inget förslag om en tvingande servicelag i betänkan- det. Jag anser att regeringen i första hand ska rätta till bristerna i servicen och styra genom sina instruktioner till myndigheterna och genom uppdrag i regleringsbrev och särskilda beslut. Om det visar sig otillräckligt så bör regeringen och stifta lag om ser- vicen. De frågor som min utredning handlar om, har utretts utan att det har satt spår som varit till verklig nytta för oss medborgare. Det som skett har varit på myndigheternas villkor. är det nödvändigt att regeringen tydligt visar vad den vill. För att överbrygga egna stuprör behövs en organisation över departementsgränserna, som genomför utredningens förslag. Utredningens uppdrag och arbete Målet för utredningen är enligt regeringens direktiv att förbättra tillgängligheten till offentlig service i hela landet. I uppdraget ingår att föreslå former för samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner. Förvaltningens arbete med att göra service tillgänglig med IT och annan teknik ska drivas på. Utredningen ska resultera i förslag till ändringar i lagen (2004:543) om samtjänst vid medbor- garkontor. Den ideella sektorn ska involveras som aktörer i arbetet med att finna samverkanslösningar för lokal service. Ett delbetän- kande lämnades och ytterligare ett i november 2008.1 Service avser här de förvaltningsuppgifter som är nyckeln till den offentliga kärnverksamheten, t.ex. välfärdstjänsterna. Service utgörs t.ex. av information, vägledning, rådgivning och viss myn- dighetsutövning, i någon typ av kontor och allt oftare via teknik- stödda servicekanaler. I utredningsarbetet har vi särskilt uppmärksammat sju statliga myndigheter med täta medborgarkontakter, nämligen Arbetsför- medlingen, , , Kro- nofogdemyndigheten, , och . Även kommunernas service till invånarna har studerats. Ett tjugotal kommuner har deltagit, bl.a. genom att beskriva sin serviceutveck- ling. Företrädare för fler myndigheter, kommuner, organisationer och företag har bidragit med sakkunskap på sina respektive områ- den. Förslagen är därför verklighetsbaserade. 1 SOU 2008:34 Lättare att samverka – förslag om förändringar i samtjänstlagen och SOU 2008:97 Styr samverkan – för bättre service till medborgarna. Regeringen anser att medborgarnas behov av offentlig service ska styra hur myndigheterna tillhandahåller servicen. Medborgarna ska ha likvärdig tillgång till service, oavsett ålder, utbildning, bostads- ort, etnicitet m.fl. individuella egenskaper. För att upprätthålla offentlig service i hela landet vill regeringen främja ökad lokal sam- verkan och inrättandet av lokala servicekontor. Samverkan ska kunna omfatta både statliga, kommunala, ideella och privata aktö- rer. Flera myndigheter har minskat personalen eller stängt sina kontor ute i landet. Verksamheten har kon- centrerats till färre och större enheter. Arbetsförmedlingen, För- säkringskassan och började att över hela landet öppna s.k. lokala servicekontor med samt samverkanskontor med mycket enkel service. Trenden är att statlig service anpassas till dem som kan använda webben och telefonen och till dem som bor i stora tätorter dit bemannade kontor koncentreras. För de mer än 2 miljoner med- borgare som inte kan använda den teknikstödda servicen och för dem som bor utanför tätorterna blir tillgängligheten till service allt sämre. Det är en effekt av att myndigheterna stänger sina kontor eller drar ner bemanningen. Många kan tvingas resa långt för att få träffa en tjänsteman. Den enskilde kan behöva kontakta både stat- liga och kommunala myndigheter med sitt ärende. Den som har ett sammansatt problem som berör både statliga och kommunala för- valtningar, kan lätt falla mellan stolarna. Den offentliga servicen utvecklas enligt olika mönster, eftersom regeringens styrning är svag och det saknas en enhetlig service- struktur över landet. De statliga myndigheterna har sällan under- sökt om man hade kunnat driva servicekontor tillsammans med kommunerna och därmed bevara servicen på fler platser. Resurser som finns i privata företag och ideella organisationer skulle också kunna tillvaratas bättre. Den bristande samordningen gör att alla parter sannolikt missar möjligheter till betydande besparingar i sina verksamheter. Förslag till ny servicestruktur (kap. 4) Vi föreslår att gemensamma statliga och kommunala servicecent- rum och servicepunkter ska utgöra en grundstruktur över hela lan- det för service till medborgare och företag. Servicecentrumen bör bildas genom att de befintliga statliga service- och samverkans- kontoren kompletteras med service, eller att de kom- munala medborgarkontoren (olika benämningar förekommer) kompletteras med statlig service. Samordningen bör ske i den takt som är praktiskt möjlig. I varje kommun ska det finnas minst ett servicecentrum som ska vara bemannat med minst tre tjänstemän, av vilka minst en ska vara statligt anställd. Arbetsförmedlingen ska alltid ha en tjänsteman i centrumet, dvs. om endast en statlig myndighet bemannar cent- rumet bör detta vara Arbetsförmedlingen. Oavsett antalet service- centrum i en kommun bör möjligheten till samtjänst utnyttjas mellan de deltagande kommunala och statliga myndigheterna. Servicecentrumen bör vara öppna på tider då medborgarna har möjligheter att besöka dem. I centrumet ska man kunna få allmän information, hjälp med blanketter, ansökningar m.m. I minst ett servicecentrum i kommunen ska det vara möjligt för medborgarna att få åtminstone enklare ärenden handlagda. Det finns naturligtvis inget som hindrar att myndigheterna förlägger även kvalificerad handläggning av ärenden till ett servicecentrum. Om en persons ärende berör flera myndigheter och inte kan lösas i centrumet, ska ärendet, kanske också personen själv, lotsas till rätt myndighet. Det är särskilt viktigt när ärendet kräver kvalifi- cerade bedömningar och beslut om individuellt anpassade insatser från flera instanser. Den enda realistiska lösningen för att ge alla medborgare likvär- dig tillgång till service är att centrumen utrustas med teknik för personligt möte på distans. Från centrumet kan då den enskilde få kontakt öga mot öga med sin handläggare i en myndighet. Kommunen ska kunna inrätta ett valfritt antal servicepunkter på lämpliga platser, t.ex. i bibliotek, samlingslokaler eller butiker. En servicepunkt kan ha en dator och telefon för kontakt, åtminstone med myndigheters kundtjänst. En besökare vid en servicepunkt ska kunna få hjälp med tekniken av någon i personalen på plats. Arbetsförmedlingen föreslås få ett centralt ansvar för att sam- ordna driften av den statliga servicen i servicecentrumen. Förmed- lingen är den enda statliga myndighet som har bemannade kontor i alla landets kommuner. Många servicekontor är placerade i för- medlingens lokaler och förmedlingen har redan tagit en ledande roll i att utveckla lösningar för personligt möte på distans. Om centru- met är lokaliserat till kommunens kontor, kan kommunen vara huvudman för driften. Annars bör Arbetsförmedlingen var drift- ansvarig. En anställd i ett servicecentrum ska ha endast en arbetsgivare, däremot kan den anställde enligt uppdragsavtal utföra förvaltnings- uppgifter även åt andra myndigheter. Ansvaret för förvaltnings- uppgifterna ska alltid ligga kvar hos den primärt ansvariga myndig- heten, även om denna via uppdragsavtal använder en annan myn- dighets anställda. I utredningens externa kontakter har ständigt betonats att det behövs samlade insatser och bättre resurssamordning för männi- skor i utsatta livssituationer. Det ingår inte i utredningsuppdraget att ta fram förslag om en samlad organisation för de mer om- fattande insatser som då skulle behövas. Vårt förslag sträcker sig till följande. Förutom servicecentrum och eventuella servicepunkter bör det i varje kommun finnas en resursgrupp som består av specialister från Arbetsförmedlingen, och kommunens social- tjänst. Andra, t.ex. experter på rehabilitering eller vuxenutbildning, tillförs vid behov. Gruppens gemensamma uppgift ska vara att bedöma behov och förbereda insatser för dem som har svårt att klara sin egen försörjning. Projekt med denna inriktning pågår i många kommuner, bl.a. inom ramen för FINSAM-lagstiftningen2. Vi anser att olika modeller för organisering bör prövas genom för- sök i ett antal kommuner. Vi föreslår att en arbetsgrupp i ska bereda uppläggningen av sådana försök. Myndigheterna bör möjligt utse tjänstemän som bildar resursgruppens mottagardel. Den ska utgöra en väldefinierad kon- taktpunkt som servicecentrumets tjänsteman kan lotsa en person och dennes ärende till. Utan denna mottagningsfunktion är risken stor att insatser för att lösa den enskildes problematiska situation försenas. Mottagardelen kan bildas och börja fungera innan en resursgrupp har organiserats. 2 Lag (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Förslag om teknikstödd service (kap.5) Den av regeringen tillsatta E-delegationen arbetar bl.a. med frågor om e-legitimation, IT-standardisering och bredband. Delegationen tar i sitt presenterade förslag till strategi för utveckling av e-tjänster i förvaltningen upp flera av de frågor kring teknikstödd service som vi behandlade i delbetänkandet . Vi föreslår nu att E-delegationen ska prioritera arbetet med att utveckla en robust och enkel e-legitimation som kan användas av medborgare och företagare samt av de tjänstemän som ska tillhan- dahålla service från flera myndigheter. Delegationen bör prioritera ytterligare några uppgifter. En är att standardisera begrepp och gränssnitt för informationsöverföring för att underlätta den ser- vicesamverkan mellan myndigheter som medborgarna har störst behov av. En annan är konceptet Min sida som ger medborgaren enkel tillgång till alla kontakter och uppgifter som den offentliga förvaltningen har om honom eller henne. Vidare bör delegationen driva en kampanj för att främja medborgarnas användning av e- tjänster.