sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — Vid bedömning av storleken på statsbidraget ska hänsyn tas till om organisationen får annat statligt organisationsbidrag för sin verksamhet samt om organisationens medlemsföreningar10 får bidrag till sin verksamhet från . En del av de ungdomsorganisationer som söker bidrag från Ung- domsstyrelsen kan få bidrag från andra bidragsgivare som ger stat- liga bidrag. kompletterade 2005 föreskrifterna med en bestämmelse om att den lokalavdelning som tar emot lokalt 10 I kapitel 3.3 föreslår jag att medlemsförening ersätter begreppet lokalavdelning. används genomgående i förslaget till ny förordning. aktivitetsbidrag från inte kan vara bidrags- grundande lokalavdelning vid beräkningen av statsbidraget till ung- domsorganisationer. Bestämmelsen har inte något uttryckligt stöd i förordning, men har trots detta varit praxis. De flesta nyare förordningar innehåller bestämmelser om att bidrags- givande myndighet vid fördelningen ska ta hänsyn till om organi- sationen får annat statligt organisationsbidrag för sin verksamhet.11 Förordningen bör därför innehålla bestämmelser om vilken hänsyn som ska tas till övriga statliga organisations- och verksamhets- bidrag. 6.3.2Krav på att godkänd eller auktoriserad revisor har intygat uppgifter i ansökan Tillförlitligheten av de uppgifter som ska anges i ansökan om antal medlemmar i åldrarna 7–, andelen av de medlemmar som har fyllt som är i åldrarna 7–samt antal med- lemsföreningar ska intygas av auktoriserad eller godkänd revi- sor. Bestämmelser om att auktoriserad eller godkänd revisor ska intyga det totala antalet medlemmar, antalet bidragsgrundande medlem- mar och antal lokalavdelningar regleras i föreskrifterna och de allmänna råden. Av föreskrifterna framgår inte att även det totala antalet medlemmar ska bestyrkas. För att tydliggöra kravet på revi- sorskontrollen bör bestämmelser om detta formaliseras i förord- ningen. 11 Exempelvis: SFS 2005:1089, 19 § samt SFS 2008:349. 6.3.3Medlemsuppgifter ska avse året före det år då ansökan sker Med medlem i en avses den som för året närmast före det år då ansökan sker, aktivt har tagit ställning för ett medlemskap genom att ha betalat medlemsavgift eller ansökt om medlemskap. I nuvarande förordning för statsbidrag till ungdomsorganisationer anges att en medlem ska ha tagit ställning till medlemskapet genom att betala avgift eller ansöka om medlemskap året före bidragsåret. Organisationens ansökan om statsbidrag sker redan den 1 septem- ber året före bidragsåret, varför det endast är möjligt för organisa- tionerna att redovisa medlemmarna för året närmast före det år då ansökan sker. föreskrifter om statsbidrag till ungdomsorganisationerna anger också att medlemsredovisningen ska avse året närmast före det år då ansökan sker, vilket egentligen inte har täckning i nuvarande förordning. I den nya förordningen bör kravet gälla året före det år då ansökan sker. 6.3.4Krav på redovisning m.m. enligt nyare förordningar Beslut om bidrag ska kunna förenas med villkor. Bidrag får inte lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller som är i likvidation eller försatt i kon- kurs. Sista dag för redovisning av ett bidrag bör anges i beslut om beviljat bidrag. En organisation som tagit emot bidrag ska lämna sådan eko- nomisk och annan redovisning av bidraget som Ungdoms- styrelsen begär. Organisationens revisor ska intyga att den ekonomiska redo- visningen är tillförlitlig, räkenskaperna rättvisande samt att villkoren för bidraget och tillämpliga föreskrifter har följts. Om bidraget som har tagits emot uppgått till minst fem pris- basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, ska detta göras av en auktoriserad eller godkänd revisor. En organisation som tagit emot bidrag är återbetalningsskyldig om 1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp, 2.bidraget av något annat skäl än vad som sägs i 1 har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, 3.bidraget inte används för det syfte som anges för statsbidra- get eller för det ändamål som angetts i beslut om projekt- bidrag, 4.den som har tagit emot bidraget inte lämnar sådan redovis- ning som anges i beslutet eller 5.villkor i beslutet inte har följts. Om en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig enligt någon av punkterna ovan ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl för det får efterge återkrav helt eller delvis. Följande bestämmelser enligt nuvarande förordning för statsbidrag till ungdomsorganisationer ska gälla även i fortsätt- ningen: Bidraget lämnas i mån av tillgång på medel. Med ett bidragsår ska avses det statliga budgetåret och bidrag får beviljas för högst i taget. får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen och beslut enligt förordningen får inte överklagas. I kapitel 10 kommer jag att föreslå bestämmelser i den nya förord- ningen om statsbidrag till ungdomsorganisationer för att reglera fördelningen av överskottet från AB , där också ett projektbidrag ingår. Den nuvarande förordningens bestämmelser om beslut och redovisning bör därför förtydligas. mening är det då lämpligt att formulera bestämmelserna i nära anslutning till de bestämmelser som finns i förordningen om statsbidrag för nationella minoriteter12, som är en av de senast reviderade förordningar som har att arbeta efter. Den nya förordningen bör liksom andra motsvarande förord- ningar innehålla en bestämmelse om att beslut om bidrag får för- enas med villkor samt att bidrag inte får lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller som är i likvidation eller försatt i konkurs. I nuvarande förordning finns bestämmelser om redovisning av bidraget som helt utgår från att det endast är ett organisations- bidrag som fördelas vid återkommande ansökningar. Inget särskilt datum för redovisning ska anges eftersom redovisningen av föregående års bidrag ses som en del av ansökan om kommande bidrag. Den nya förordningen för statsbidrag till ungdomsorgani- sationer bör enligt min bedömning innehålla en bestämmelse om att sista dag för redovisning bör anges i samtliga beslut. Bestämmelserna av hur redovisningen ska gå till behöver inte detaljregleras i förordningen, men utformas så att de ger myndig- heten möjlighet att i föreskrifter och beslut ange hur respektive bidragsform bör redovisas. Redovisningens tillförlitlighet bör inty- gas av en revisor, som ska vara en auktoriserad eller godkänd revi- sor i de fall bidraget överstiger fem prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. framgår det inte i vare sig förordningen eller föreskrifterna att kräver att årsredovisningen är bestyrkt av en auktoriserad eller godkänd revi- sor för att organisationen ska beviljas bidrag . Däremot framgår det tydligt i myndighetens vägledande informa- tion om statsbidraget.13 Det är min mening att en bestämmelse om revisorsgranskning bör föras in i förordningen. I nuvarande förordning om statsbidrag till ungdomsorganisa- tioner finns bestämmelser om återbetalning och återkrav. Mitt för- slag är att motsvarande bestämmelser från förordningen om stats- bidrag till de nationella minoriteterna används i den nya förord- ningen för statsbidrag till ungdomsorganisationer, eftersom de är tydligare formulerade. I nuvarande förordning finns bestämmelser av teknisk natur som ska ingå alla statliga bidragsförordningar för att regelverket 13Ungdomsstyrelsen 2008 a, s. 11. ska vara tydligt. Det handlar om att bidraget får lämnas i mån av tillgång på medel, att ett bidragsår ska sammanfalla med det statliga budgetåret och beviljas för högst i taget. ska få meddela föreskrifter och myndighetens beslut enligt förord- ningen ska inte kunna överklagas. 6.3.5Krav på att den sökande organisationen ska föra en central medlemsförteckning Hos den sökande organisationen bör finnas en central förteck- ning med de uppgifter om varje medlem som begär. I föreskrifter finns bestämmelser om att hos organisationen ska finnas en förteckning eller andra handlingar med uppgifter om varje medlems namn, adress, födelseår, kön, datum för inbetalning av medlemsavgift eller, om sådan uppgift saknas, datum för skriftlig eller elektronisk dokumentation om medlemskapet. Det ska också anges till vilken lokalavdelning medlemmen är anslu- ten. I det regelverk som styr statsbidraget till ungdomsorganisationer i finns ett krav på att organisationen ska ha ett centralt medlemsregister. Detta har jag diskuterat inom ramen för denna utredning. Bland ungdomsorganisationerna är uppfattningarna delade, men många anser av princip att staten inte ska styra hur de genomför sin verksamhet – inklusive administrationen av verksam- heten. Krav på register uppväcker också särskilda frågor av integritets- karaktär. Några av organisationerna har dessutom en organisatorisk uppbyggnad som innebär att medlemmarna i lokalavdelningarna inte är direkta medlemmar i den nationella ungdomsorganisationen, utan det är deras förening som är medlem där. En sådan organisation har med stor sannolikhet inget egenintresse i ett centralt medlemsregister. Det finns därför ett antal skäl som talar emot ett krav på centralt medlemsregister. För ett krav på en central medlemsregister talar att flera av de centrala villkoren i bidragssystemet i praktiken kan anses kräva ett centralt register. Den bidragssökande organisationen har ett ansvar för att intyga alla medlemsuppgifter i ansökan och att ansvara för att det finns ett trovärdigt kontrollsystem. Detta underlättas betydligt genom ett centralt register. Ett centralt medlemsregister underlättar även revisorernas granskning. Mitt förslag i kapitel 3 att en medlem endast ska kunna ha ett bidragsgrundande medlemskap vid bedömningen av rätten till bidrag och vid beräkningen av bidra- get kan också vara svårt för organisationerna att administrera utan en central medlemsförteckning. Om denna centrala medlemsför- teckning måste vara ett centralt medlemsregister eller bara en årlig sammanställning tar jag inte ställning till. Min bedömning är att det är rimligt att ställa krav på den bidragssökande organisationen att den som underlag för sin ansö- kan ska ha en central förteckning över samtliga medlemmar med uppgifter om varje medlems namn, adress, födelseår, kön, datum för inbetalning av medlemsavgift eller, om sådan uppgift saknas, datum för skriftlig eller elektronisk dokumentation om medlem- skapet. Det ska också anges till vilken lokalavdelning medlemmen är ansluten. Min rekommendation är att före- skrifter förtydligas så att det framgår att denna förteckning ska fin- nas hos den bidragssökande organisationen. Hur förslaget förhåller sig till personuppgiftslagens bestämmelser behandlas i kapitel 8. 6.3.6Vidareutveckling av normsystemet för revisorernas granskning Normsystemet för revisorernas granskning bör vidareutvecklas. föreskrifter och allmänna råd är det norm- system som gör det möjligt för revisorerna att till en rimlig kostnad genomföra sitt uppdrag. De förändringar som genomförts innebär att allmänna råden och föreskrifterna fungerar tydligare och bättre än 2005. Det finns enligt min bedömning mycket att vinna på att fort- sätta med att förtydliga normsystemet. eftersträvar ett positivt bestyrkande från revisorerna. Enligt är det fullt rimligt att kräva ett positivt bestyrkande. Det är troligt att organisationerna har en sådan god ordning och kontroll på sin redovisning av med- lemmar och antal aktiva lokalföreningar, att det är möjligt att lämna ett positivt bestyrkande beträffande dessa uppgifter. Detta är ett starkt bestyrkande och borde vara tillräckligt för att ligga till grund för beslut om utbetalning. Den revisorsrapport kräver in ska till viss del innehålla fler uppgifter än revisorerna normalt förväntar sig i samband med ett bestyrkande. Detta leder tillsammans med kvarvarande otydligheter i normsystemet till ett mycket omfattande arbete för såväl myn- digheten som organisationerna och revisorerna. anser sig behöva denna kompletterande information. Detta gäller särskilt revisorns yttrande över kvaliteten i organisa- tionens interna kontrollsystem . Min rekommendation till är att försöka ren- odla rollerna mellan revisorerna, organisationerna och myndig- heten. Föreskrifterna skulle till exempel kunna förtydligas med vad som skulle vara en väsentlig avvikelse i underlaget. Reglerna behöver också hantera den inte ovanliga situationen att revisorn inte kan bestyrka exakt det antal medlemmar organisationen angett i sin ansökan, utan att avvikelsen är så stor att organisationen ska få avslag. behöver då avvikelserapporteringen från revisorn för att bedöma rimlig nivå på bidraget. Det skulle också kunna förtydligas att de underlag som revisorn ska ha tillgång till även ska omfatta riksorganisationens redovisning av antalet medlemmar och antalet lokalavdelningar och att organi- sationen ska ha kontrollerat och ha gått i god för redovisningen innan den överlämnas till revisorn för granskning. Så går det säkert ofta till, men ett förtydligande i föreskrifterna skulle stärka norm- systemet. Föreskrifterna och de allmänna råden skulle också kunna kompletteras så att det tydligt framgår att revisorn även ska bestyrka det totala antalet medlemmar. är det något otydligt uttryckt i de allmänna råden och inte alls i föreskrifterna. Ett bestyrkande av det totala antalet medlemmar är viktigt för att ska kunna kontrollera om andelen bidrags- grundande medlemmar uppgår till . Min rekommendation är att ska vidareut- veckla och förtydliga normsystemet för revisorernas kontroll och bestyrkande, eftersom detta kan leda till effektivitetsvinster. Mina slutsatser stärks av att både och den revisions- byrå vi har diskuterat med bedömer det som både rimligt och möjligt att vidareutveckla systemet. Utvecklingsarbetet med rutiner för hand- läggning bör fortsätta. Som tidigare redovisats är min bedömning att handläggning är mycket noggrann och det sker ett omfattande kontrollarbete. Vissa problem finns emellertid som jag rekom- menderar att myndigheten beaktar i sitt fortsatta utvecklingsarbete. Vissa bedömningar behöver bli mer enhetliga Den granskning sekretariatet genomfört visar att Ungdomsstyrel- sen i sitt interna utvecklingsarbete bör fortsätta arbeta med en bättre dokumentation av bedömningarna under handläggningens gång. planerar att införa ett digitalt ansökningssystem för statsbidraget till ungdomsorganisationerna. I systemet finns modeller för dokumentation av handläggningen som kan vara till stort stöd i ett arbete med att säkerställa en enhetlig praxis i de löpande bedömningarna. Dokumenterade motiveringarna till besluten Beslut om bidrag enligt förordningen om statsbidrag går inte att överklaga. Det finns därför inte några skäl att av den anledningen belasta myndighetens beslut med beskrivning av bedömningar och motiv för dessa. För utvecklingen av beslutspraxis är det ändå min bedömning att det är av betydelse att de beslut som fattas också följs av motiveringar som är offentliga. Det kan också ha betydelse för systemets legitimitet, framför allt i relationen med ungdoms- organisationerna. I den kritik som organisationerna framför på myndighetens handläggning ingår att beslut och besked alltför sällan lämnas skriftligt.14 14 LSU 2008 a, s. 29. Hantering av behovet av kompletteringar I avsnitt 6.2 redogjorde jag för åtgärder för att minska tidsbristen vid handläggningen. Ett kvarstående problem är att det fortfarande måste ske ett omfattande arbete för att alla ansökningar ska vara kompletta. Handläggarna upplever att en hårdare tillämpning av sista dag för kompletteringar är svår att genomföra i praktiken. Om en organisation blir utan bidrag skulle det kunna leda till att organisationen går i konkurs. Ungdomssty- relsen föreslog därför i rapporten till ungdomsorganisa- tioner att det skulle införas bestämmelser i förordningen om någon form av förseningsavgift.15 Enligt min bedömning finns emellertid alternativa tillvägagångssätt. Förordningen ger myndig- heten rätt att fatta beslut på befintligt underlag om antal medlem- mar och lokalavdelningar. I avsnitt 6.3.4 har jag föreslagit att det ska föras in i den nya förordningen att ska kunna villkora beslut. Det kommer då att bli tydligt att myndig- heter kan villkora utbetalningen av bidraget med att komplettering ska göras med efterfrågade uppgifter och dokument. 15 2005, s. 120. 7Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet Enligt direktiven ska jag analysera i vilken utsträckning kontroller av organisationers medlemsantal och andra uppgifter som har betydelse för rätten att uppbära bidrag är förenliga med regeringsformens bestämmelser om åsiktsfrihet och förenings- frihet. Jag ska också bedöma om de kontroller som är möjliga att utföra, med hänsyn till regeringsformens bestämmelser, är tillfreds- ställande för att kontrollera riktigheten i de uppgifter som en organisation har lämnat. Om jag finner att författningsändringar behövs för att ett tillfredsställande sekretesskydd av integritets- känsliga uppgifter upprätthålls, ska jag lämna förslag på sådana ändringar. menade i sin rapport att ett statligt bidragssystem inte bör fördelas efter uppgifter som staten inte själv har rätt att kontrollera, eller efter uppgifter där staten saknar fullt inflytande över förutsättningarna för hur de kontrolleras. Enligt lägger regeringsformens bestämmelser om åsikts- frihet inte något hinder för att myndigheten själv kontrollerar medlemsuppgifter. Däremot var man mer tveksam om hur bestäm- melserna om föreningsfrihet skulle tolkas.1 Till stöd för analys och bedömningar har jag anlitat , professor i konstitutionell rätt vid . Expertgruppen har diskuterat olika fråge- ställningar kring bidragskontroll, åsiktsregistrering och förenings- frihet. Tillsammans med har jag genomfört ett särskilt möte med företrädare för för Ungdoms- organisationer (LSU), Handikappförbundens Samarbetsorgan (HSO), Samarbetsorgan för etniska organisationer i 1 2005, s. 7–8. Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet (SIOS) samt och , f.d. GD och chef för . Inledningsvis kommer jag att redogöra för regeringsformens reglering för att sedan behandla grundlagsproblematiken. Jag kommer också att föra en diskussion om hur mina slutsatser förhåller sig till tidigare framförda tolkningar. Som underlag till mina förslag kommer jag att föra ett resonemang kring vad som är möjligt kontra vad som är lämpligt. Avslutningsvis kommer jag att återkoppla till kapitel 6 och slutsatserna om uppföljning och kontroll för att kunna bedöma om de kontroller som enligt mitt förslag kan genomföras är tillfredsställanden. De grundlagsregler som är av intresse i detta sammanhang är den positiva föreningsfriheten och skyddet mot åsiktsregistrering. I regeringsformens 2 kap. 1 § punkt 4 stadgas en rätt att bilda och gå med i föreningar för enskilda och allmänna syften. Denna rätt kan inskränkas genom lag, om det sker för syften som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle, och reglerna inte är mer långt- gående än vad som är nödvändigt för att nå dessa syften (regerings- formen 2 kap. 12 § andra stycket). Reglerna får inte inskränka den fria åsiktsbildningen. Dessutom gäller för begränsningar i före- ningsfriheten att de för att vara tillåtna måste ske i syfte att för- hindra sammanslutning med militär verksamhet eller sådana som sysslar med förföljelse av andra på vad som i stort sett kan sägas vara rasistisk grund (regeringsformen 2 kap. 14 § andra stycket). Det bör noteras att regleringen i civilrättslig lagstiftning av aktie- bolag och ekonomiska föreningar inte ansetts vara begränsningar av föreningsfriheten i regeringsformens mening. Därför hindras inte sådana regleringar av bestämmelsen i 2 kap. 14 §.2 Regeringsformen 2 kap. 3 § första stycket innehåller vidare ett skydd mot att medborgares politiska åsikter registreras i ett allmänt register enbart med syfte att registrera de politiska åsikterna och utan att samtycke till registreringen föreligger. Denna regel kan inte modifieras i vanlig lag, utan är vad man brukar kalla absolut. Utöver dessa två regler kan också bestämmelsen i regeringsformen 2 kap. 2 § om skydd mot tvång att tillkännage politisk åskådning aktualiseras. 2 Se m.fl. 2006, s. 99. Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet är om en statlig myndighets3 kontroll av föreningars medlemsförteckningar, för att kontrollera deras rätt att erhålla bidrag, går att förena med regeringsformens bestämmelser. Kontrollen skulle avse att försäkra sig om att det antal medlemmar som föreningen uppger är korrekt genom att myndigheten själv kontrollerar medlemsförteckningar. Den statliga myndigheten skulle på så sätt erhålla information om vilka personer som är medlemmar i föreningar av skiftande slag. En del av dessa före- ningar kommer att vara politiska ungdomsförbund, varför frågan om åsiktsregistrering blir aktuell. Vidare kan det tänkas att ett sådant kontrollsystem, även om det inte skulle innebära en grund- lagsstridig åsiktsregistrering, kunde vara ett så pass långtgående ingrepp i föreningsfriheten att det inte är tillåtet. Det är dessa två huvudfrågor som skall redas ut. 7.2.1Kontrollen strider inte mot regeringsformens bestämmelser om åsiktsregistrering och åsiktskontroll kontroll av medlemsförteckning för en organisation som söker statsbidrag strider inte mot regerings- formens förbud mot åsiktsregistrering. Regeringsformens förbud mot åsiktsregistrering gäller mot sådan registrering i allmänt register som sker utan samtycke och enbart på grund av politisk åskådning. Uppgifter som lämnas till en myndighet kommer att utgöra ett sådant register som bestämmelsen i regeringsformen omfattar4 och att uppgifterna skall lämnas utan de inblandades samtycke torde vara ofrånkomligt. Den springande punkten blir således om bestämmelsens förbud mot registrering enbart på grund av politisk åskådning är tillämpbart på ett system för kontroll av bidragstagare? Eftersom anledningen till att myndigheten vill ta del av med- lemsregistren inte är att spåra enskilda personers åskådning i något 3Mitt uppdrag avser kontroll, men slutsatserna torde gälla myndigheter i allmänhet. 4Se 2005, s. 98. Bidragskontroll, åsiktsregistrering och föreningsfrihet känsligt avseende, kan det inte anses att det enbart är sådana syften som ligger bakom. Grundlagsskyddet mot åsiktsregistrering utgör därmed inte något hinder mot en sådan ordning. 7.2.2Kontrollen strider inte mot regeringsformens bestämmelser om skyddet av föreningsfriheten kontroll av medlemsförteckning för en organisation som söker statsbidrag strider inte mot regerings- formens bestämmelser om föreningsfrihet. Skyddet av föreningsfriheten i stort När det gäller skyddet av föreningsfriheten i stort, kan konstateras att inskränkningar i föreningsfriheten är tillåtna om de sker i lag, men att kraven i 2 kap. 14 § regeringsformen för när föreningsfri- heten får begränsas, utgör ett hinder att införa sådana begräns- ningar annat än i mycket få situationer. Är då kontroller av medlemsförteckningar hos föreningar som mottar statsbidrag att anse som en begränsning av föreningsfri- heten? Ytterst är detta en fråga som under lagstiftningsprocessen avgörs av konstitutionsutskottet5 och i rättstillämpningen kan komma under domstols prövning6. Något sådant avgörande finns inte . Några anmärkningar kan dock göras utan sådant stöd. Det står klart att regeringsformens bestämmelser om skydd av föreningsfriheten typiskt sett riktar sig mot åtgärder som hindrar enskilda att överhuvudtaget bilda föreningar eller sammanslut- ningar för allmänna och enskilda ändamål. Politiska partier, fackföreningar och aktiebolag är exempel på sådana organisationer som omfattas av grundlagsskyddet. Åtgärder som uppenbart kränker grundlagsskyddet skulle kunna vara rena förbud av t.ex. fackföreningar eller politiska partier, sådant som förekommer i vissa länder.