sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Strävan i sådana situationer bör vara att reglera alla produ- center lika. I betänkandet (SOU 1997:81) gjorde Utredningen om kommunala bostadsföretag ingen invändning mot propositionsuttalandet utan anförde följande (s. 88): Utgångspunkten för detta resonemang är att självkostnadsprincipen gäller för taxor och avgifter som är beslutade av kommunfullmäktige. Hyrorna bestäms efter överenskommelse mellan hyresvärd och hyres- gästorganisation. Ytterst avgörs den skäliga hyran av hyresnämnd eller efter överklagande av . Det är således ingen avgift som beslutas politiskt och som kan överklagas i den ordning som gäller för kommunala beslut. Även om självkostnadsprincipen således inte skall tillämpas på kom- munala bostadsföretag gäller dock [] att kommunala företag skall drivas utan vinstsyfte enligt 2 kap. 7 § kommunallagen. RÅ 1997 ref 47 Kommunfullmäktige i kommun beslutade att teckna borgen för en bostadsstiftelse. Beslutet ansågs falla inom ramen för kommunens allmänna kompetens enligt kommunallagen. I rättsfallet uttalade Regeringsrätten att den verksamhet som bedrevs av den kommunala bostadsstiftelsen borde likställas med verksamhet som bedrevs direkt av kommunen och att en jämförelse mellan stiftelsens och andra fastighetsägares ekonomiska villkor därför inte var relevant vid en prövning enligt likställighetsprincipen. Något uttalande om den kommunala självkostnadsprincipens tillämp- ning på den kommunala bostadsstiftelsen gjorde dock inte Regerings- rätten. Kammarrättens i dom i mål nr 4919 03 kommun gick i borgen för det kommunala bostadsföre- taget Roslagsbostäder AB:s skulder. Fråga uppkom om självkost- nadsprincipen var tillämplig i detta sammanhang eller om borgens- åtagandet skulle ses som en del i kommunens medelsförvaltning. att det förhållandet att kommunala bostadsföretag skall drivas utan vinstsyfte inte innebär att allmännyttiga bostadsföretag omfattas av den i KL [kommunallagen] reglerade självkostnadsprincipen. Borgens- avgiften får ses som en intern affärsuppgörelse mellan bolaget och kommunen. Som motivering till sin slutsats angav kammarrätten, förutom det ovan redovisade förarbetsuttalandet i prop. 1993/94:188, det för- arbetsuttalande till allbolagen (prop. 2001/02:58 s. 19 f.) där reger- ingen tar ställning mot att införa en uttrycklig självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag. Regeringsrätten beslutade att inte pröva målet. Även andra allmänna förvaltningsdomstolar har – med stöd av ovan redovisat förarbetsuttalande – dragit slutsatsen att kommunala bostadsföretag inte omfattas av kommunallagens självkostnadsprincip: Länsrätten i , dom Länsrätten i , dom Länsrätten i , dom i mål nr 177 00 Länsrätten i , dom Däremot har Länsrätten i län i dom i mål nr 6-98 upphävt ett beslut av om kon- cernbildning mellan det kommunala bostadsföretaget, det kommu- nala elbolaget och det kommunala hamnbolaget, eftersom det inte beslutats om sådana begränsningar i hanteringen av framtida under- eller överskott att det var säkerställt att sådan hantering inte skulle komma att stå i strid med självkostnadsprincipen, som enligt läns- rätten gällde för det kommunala bostadsföretaget. I domen berörs emellertid inte alls det aktuella förarbetsuttalandet. I den av dåvarande (numera Kommuner och Landsting, SKL) utgivna kommentaren till kom- munallagen (m.fl. s. 341 f.) kommenteras förarbetsuttal- andet om egendomsförvaltning endast med det ytterligare uttalan- det att hyra inte är att anse som avgift i kommunallagens mening utan regleras i jordabalken. F.d. hovrättsrådet skriver i sjätte upplagan av Kommunala befogenheter (s. 162 f.) följande. som en passivt egendomsvårdande verksamhet har på motsvarande sätt som inget att göra med självkostnadsprincipen. I sin förmögenhetsför- valtning har kommunerna i stort sett samma befogenheter som vilken annan balanserad förmögenhetsägare som helst. De kommunala medlen skall enligt 8 kap. 3 § KL förvaltas med god avkastning och betryggande säkerhet, och god ekonomisk hushållning skall enligt 8 kap. 1 § KL tillämpas. [] Handhavandet eller förvaltningen av så- dana fastigheter [som inte används för något aktuellt kommunalt ändamål utan finns i ett slags vilande ägande] sker på de villkor som gäller för den allmänna kommunala förmögenhetsförvaltningen. Annor- lunda blir det när fastigheter sätts in som en ekonomisk resurs i en verksamhet som syftar till att på något sätt betjäna kommunmedlem- marna och allmänheten i övrigt i kommunen. När en verksamhet som den kommunala bostadsförsörjningen går ut på att kommunen mot betalning systematiskt presterar något till kommunmedlemmarna har självkostnadstaket varit ett kommu- nallagskrav som bara kunnat efterges genom speciallagstiftning. Någon sådan eftergift finns inte för bostadsförsörjningen. Till denna kommer att statens finansiella stöd till det kommunala bostadsbyggandet liksom hyreslagstiftningen och lagen om allmännyttiga bostadsföretag förutsätter att de kommunala bostadsföretagen [] tillämpar ett totalt hyresuttag som faller inom ramen för självkostnadsprincipen. Därefter nämner att regeringen och uttalat sig för tillämpningen av en självkostnadsprincip för kommunala bostads- företag efter 1993/94, senast genom allbolagen. Han sammanfattar sedan (s. 163): Den samlade bedömningen måste bli att KL:s principer gäller för bostadsförsörjning liksom för annan vederlagsfinansierad verksamhet. Kommunerna får alltså inte utan stöd i special- lag varaktigt driva sin bostadsförsörjning på affärsmässig grund dvs. med någon mer betydande vinst, även om läget på den lokala bostadsmarknaden skulle inbjuda till det. Debatt i Juridisk (JT) 1998–99 och 1999–2000 I JT 1998–99 s. 574–583 skrev (numera jur. dr.) och (numera docent) en artikel benämnd Kommunala koncerner och den kommunala självkostnadsprincipen, där de an- förde väsentligen följande. Självkostnadsprincipen skyddar främst mot särbeskattning av vissa kollektiv och torde främst vara att se som ett utflöde av prin- cipen att alla kommunmedlemmar ska behandlas lika. Den är en begränsning av kommunens interna kompetens till skillnad mot principen om förbud mot spekulativa företag, som är en begräns- ning av den externa kompetensen. Exakt vad som innefattas i egendomsförvaltningen – och således utgör undantag från självkostnadsprincipen – är oklart. Det område som framför allt är problematiskt är de kommunala bostadsföre- tagens verksamhet. Det finns en spänning mellan kravet på å ena sidan betryggande egendomsförvaltning, å andra sidan självkost- nadsprincipen. Frågan är om självkostnadsprincipen ska tolkas restriktivt eller extensivt i förhållande till kommunala bostadsföre- tag. Ytterst kan detta betraktas som en konflikt mellan kommun- medlemskollektivet och brukarkollektivet. De kommunala bostadsföretagen hyr ut bostäder till enskilda kommunmedlemmar. Det har länge ansetts ingå i den kommunala befogenheten att tillhandahålla en sådan tjänst. För att underlätta för kommunen att bedriva denna verksamhet har staten på olika sätt stött kommunernas strävanden genom subventioner och särskilda skatteregler. Det kommunala bostadsföretagets verksamhet riktar sig till kommunens medlemmar som ett kollektiv. Det går därför inte utan vidare att jämställa dess verksamhet med en kommuns övriga fastighetsförvaltning. Mot att en hyra ska anses som en avgift har anförts att hyran vid tvist bestäms av hyresnämnd, inte genom något kommunalt organ. Förvisso är inte hyran någon avgift i statsrättslig mening. Det finns emellertid kommunala avgifter som omfattas av självkostnadsprin- cipen utan att vara avgifter i regeringsformens mening, exempelvis badhusavgifter. Avgörande är inte huruvida avgiften fastställs av fullmäktige eller inte. Vad som framför allt måste beaktas vid en bedömning av självkostnadsprincipens omfattning är i vad mån tjänsten som kommunen tillhandahåller kan betraktas som allmän- nyttig eller ej. Om en tjänst är allmännyttig, ska avnämarna av kommunala tjänster skyddas mot oskäligt höga avgifter som inne- bär särbeskattning av vissa medlemmar. Undantagen från självkostnadsprincipen fyller den funktionen att de ger kommunen möjlighet att skydda sina tillgångar och bevaka sin ekonomiska rätt. Frågan ytterst är om de kommunala bostadsföretagens verksamhet är att betrakta som leverans av en till ett brukarkollektiv (varvid självkostnadsprin- cipen blir tillämplig) eller som förvaltning av egendom (varvid den inte blir tillämplig). Kommunen bör ha utrymme att förvalta egendomen för kommunmedlemmarnas bästa. gäller dock generellt inom kommunalrätten att kommunmedlemmarnas intresse aldrig får sättas före mindre gruppers intressen. Likställighetsprincipen är ett utflöde av denna tanke. I fråga om de kommunala bostadsföretagen kan hyresgästerna missgynnas och särbeskattas till fromma för kommunen som hel- het, om de kommunala bostadsföretagen inte skulle lyda under självkostnadsprincipen. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll enligt 55 § hyreslagen vilar på att det förutsätts att dessa företag inte tar ut oskäliga hyror, och sagda bestämmelse synes endast innebära att självkostnaden på hyresområdet beräknas på ett särskilt sätt, inte att principen som sådan inte skulle vara tillämplig på området. Om de kommunala bostadsföretagen verkligen inte skulle om- fattas av den kommunala självkostnadsprincipen, borde lagtexten ha varit försedd med ett tydligare undantag. Hööks och artikel bemöttes av (då adjungerad professor) i JT 1998-99 s. 1046–1049. Riberdahl anförde väsentligen följande. Självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen har utvecklats i praxis med delvis olika innebörd. De har olika räckvidd, innebörd och syften, även om det finns beröringspunkter mellan dem. Det finns egentligen inga motiv att tillämpa självkostnads- principen när kommunen uppträder på en marknad, eftersom den enskilde då kan välja mellan det kommunala eller privata alter- nativet. Den enskildes skyddsbehov finns egentligen endast i monopolsituationer. Bostadshyra är varken en avgift, tjänst eller nyttighet i kommu- nallagens mening. Med nyttighet bör rimligen avses t.ex. en anläggning som nyttjas av flera – ett kollektiv – för ett kollektivt behov, t.ex. en idrotts- eller fritidsanläggning som är öppen för alla kommunmedlemmar. Med en tjänst bör rimligen avses att kommu- nen gör en prestation av något slag, t.ex. levererar vatten eller tar hand om hushållsavfall. En hyresgäst har exklusiv nyttjanderätt till bostaden. Kommu- nens prestation inskränker sig till en upplåtelse, vilket inte kan be- tecknas som en tjänst eller nyttighet. När motiven därför uttryckligen säger att de kommunala bostads- företagen undantas från den kommunala självkostnadsprincipen och är att hänföra till fastighetsförvaltning är detta därför fullt logiskt. Motiv och lagtext stämmer överens. Därtill kommer att bostadshyror är föremål för en särreglering genom bruksvärdesprincipen. För bostadshyror finns en särskild förhandlingsordning. Man förhandlar däremot inte om kommunala taxor och avgifter. Hyressättningen sker efter samma principer för kommunala bostadsföretag som för privata bostadsföretag. Det förhållandet att kommunala bostadsföretag inte får bedrivas i vinstsyfte är något annat än den kommunala självkostnadsprincipen. och bemötte i sin tur Riberdahl i JT 1999–2000 s. 230–233 och anförde därvid väsentligen följande. Grunden för all verksamhet är att den kan motiveras med något allmänt intresse. Om kommunerna uppför flerbostads- hus för att tillgodose kommunmedlemmarnas behov av bostäder gör man det för att tillgodose ett allmänt, kollektivt intresse. Att en enskild hyresgäst får sin lägenhet med exklusiv nyttjanderätt kan inte frånta själva tjänsten – bostadsförsörjning – dess karaktär av kollektiv nyttighet. Man kan jämföra med uthyrning av en tennisplan: varje förhyrare har exklusiv nyttjanderätt till tennisplanen hon eller han hyr densamma. Detta kan inte innebära att en kommuns uthyrning av tennisbanor till allmän- heten inte skulle vara underkastad självkostnadsprincipen. I princip allt nyttjande av kollektiva rättigheter innefattar ett rättsförhållande mellan nyttjaren och kommunen. Det är dock ytterst det bakomliggande syftet med kommunens åtgärd som är relevant för bedömningen, dvs. huruvida upplåtelsen är tänkt att vara till kollektiv nytta. Även om självkostnaden genom bruksvärdessystemet beräknas på ett särskilt sätt, innebär detta inte att den kommunala självkost- nadsprincipen inte är tillämplig på de kommunala bostadsföretagen. har på uppdrag av skrivit ett utlåtande om Kommunalrättsliga aspekter på kommu- nala bostadsföretag och koncernbildningar – Rapport angående bostadsföretagens ingående i kommunala koncerner och förenlig- heten med de kommunalrättsliga skyddsprinciperna. upprepar i rapporten i huvudsak de argument han anfört i artiklarna i Juridisk samt lägger till följande. Det kommunala bostadsföretagets verksamhet riktar sig till kommunens medlemmar som ett kollektiv. Det går därför inte utan vidare att jämställa dess verksamhet med en kommuns övriga fastighetsförvaltning. Låter ett kommunalt bostadsföretag uppföra ett bostadshus och hyr ut lägenheterna i detta till kommunmed- lemmar, gör företaget det inte för att förvalta kommunens egen- dom utan för att tillfredsställa ett behov hos kommunmedlemmarna. Kommunmedlemmarnas tillgång till bostäder med god standard och till rimliga priser kan inte vara att betrakta endast som en bieffekt av den kommunala fastighetsförvaltningen. Om de kommunala bostadsföretagen verkligen inte skulle om- fattas av den kommunala självkostnadsprincipen, borde lagtexten ha varit försedd med ett tydligare undantag. Förarbetsuttalandet är ett tydligt försök till lagstiftning genom motivuttalanden, vilket i svensk rätt mötts med skepsis. Därtill kommer att självkost- nadsprincipen har en utpräglad skyddsfunktion, avseende avgifts- kollektivet, varför avsteg från denna torde kräva uttryckligt författ- ningsstöd i likhet med vad som skett på andra området (t.ex. 7 kap. 2 § ellagen [1997:857]). Det finns starka skäl att bortse från uttalandet i propositionen. Självkostnadsprincipen bör vara tillämplig i de kommunala bostads- företagen, som följaktligen inte får ingå i en koncern- bildning. har på uppdrag av framtidsutredning skrivit ett utlåtande om och själv- kostnadsprincipen (Riberdahl 2007 s. 26 ff). upprepar i huvudsak de argument han anfört i artikeln i samt lägger till följande. Det finns två självkostnadsbegrepp: ett baserat på bruksvärdes- systemet och ett annat baserat på kommunallagens självkostnads- princip. Man kan påstå att det ena är företagsekonomiskt genom att ange den undre gränsen för ett företags prissättning, medan den kommunalrättsliga principen avser att fastlägga en övre gräns för avgiftsuttaget. Det är en felsyn att betrakta kommunens bostadsverksamhet som antingen egendomsförvaltning eller allmännyttig verksamhet. Det handlar om både – och. 4.3.4Omfattas de kommunala bostadsföretagen av självkostnadsprincipen? Vår bedömning: Den kommunala självkostnadsprincipen kan inte med säkerhet anses omfatta kommunala bostadsföretag. Har man, som Avgiftsgruppen, som utgångspunkt att kunderna i konkurrensutsatt verksamhet inte behöver skyddas av den kom- munala självkostnadsprincipen, är det logiskt om de kommunala bostadsföretagen inte omfattas av denna princip. Med hänsyn till att regeringen inte ställde sig bakom denna utgångspunkt kan det förhållandet att kommunala bostadsföretag bedrivs på en konkurrensutsatt marknad emellertid inte spela någon avgörande roll för bedömningen av om dessa företag om- fattas av den kommunala självkostnadsprincipen. Av betydelse blir i stället om de kommunala bostadsföretagens verksamhet ska klassificeras främst som fastighetsförvaltning (i den bemärkelse av egendomsförvaltning som förarbetena synes ha gett detta begrepp) eller främst som allmännyttig verksamhet. Uppen- bart är att fastighetsförvaltning är ett nödvändigt och stort inslag i verksamheten. Frågan är om inslaget av allmännyttig verksamhet ska anses så påtagligt att det vid bedömningen bör väga tyngre än fastighetsförvaltningen. Vid den bedömningen måste hänsyn tas till de redovisade för- arbetsuttalandena, liksom till doktrin och domstolspraxis. Sam- tidigt kan det konstateras att frågan om de kommunala bostadsföre- tagens framtida roll inte är självklar utan omfattas av vårt uppdrag. Det är därför inte uteslutet att frågan om de kommunala bostads- företagen omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen kan komma att få olika svar beroende på om de kommunala bostads- företagen ska anses främst som en del av den kommunala för- mögenhetsförvaltningen eller främst som en del i en social bostads- politik. Rättsfallet RÅ 1997 ref 47 är enligt vår mening inte till någon led- ning i frågan om självkostnadsprincipen ska vara tillämplig på kom- munala bostadsföretag. I övrigt talar befintlig domstolspraxis, där förarbetsuttalandet om allmännyttiga bostadsföretag godtagits, mot att kommunala bostadsföretag omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen; i det enda av de rättsfall vi haft tillgång till där domstolen kommer till motsatt slut resonerar domstolen inte alls om det aktuella förarbetsuttalandet, och rättsfallet – från läns- rätt – torde ha mycket begränsat vägledande värde. kan det konstateras att det ännu inte föreligger något prejudicerande uttalande från Regeringsrätten och att vi endast haft tillgång till ett enda fall från kammarrätt. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att den rättspraxis vi haft tillgång till talar mot att kommunala bostadsföretag omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen men att frågan ännu inte är slutligt avgjord i rättspraxis. 4.3.4.3Bedömning av förarbetena i ljuset av doktrinen En utgångspunkt i svensk rätt är att förarbetsuttalanden i en pro- position vilka rör lagstiftning som föreslås i den propositionen ska respekteras, så länge de inte är motstridiga eller på annat sätt ologiska eller kommit att bli överspelade av senare lagstiftning eller samhällsutveckling eller en lagtolkning i enlighet med förarbetena skulle strida mot EG-rätten, svenska konventionsåtaganden (framför allt om mänskliga rättigheter) eller grund- lagsstadganden – låt vara att en något ökad självständighet i för- hållande till lagförarbeten får anses ha gjort sig gällande i domstolarna. Propositionsuttalandet att kommunala bostadsföretag inte om- fattas av den kommunala självkostnadsprincipen strider varken mot EG-rätten, internationella konventioner eller svensk grundlag. Inte heller kan det, som vi ser det, anses ha blivit överspelat av senare samhällsutveckling eller lagstiftning; i allbolagen har lagstiftaren valt att inte uttryckligen slå fast att en självkostnadsprincip ska gälla för kommunala bostadsföretag, och inte heller uttalar sig lagstiftaren i förarbetena till den lagen för att den kommunala själv- kostnadsprincipen ska vara tillämplig på sådana företag (ett för- arbetsuttalande som i så fall förvisso skulle ha haft ett lågt värde, så länge det inte hade fällts i samband med ändring av 8 kap. 3 c § kommunallagen). Propositionens motivering till att kommunala bostadsföretag inte omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen är ganska torftig, även när man går tillbaka till den bakomliggande departe- mentsstencilen, som propositionen syftar tillbaka till. Fråga är om motiveringen är så ofullständig, ologisk eller motsägelsefull att den, med beaktande av de argument som kan anföras mot propositionens ståndpunkt, bör sättas åt sidan vid tolkningen av stadgandet i 8 kap. 3 c § kommunallagen. , och argumentation går bl.a. ut på att de kommunala bostadsföretagens fastighetsför- valtning (i bemärkelsen egendomsförvaltning) inte kan anses vara det kommunala syftet med deras verksamhet utan att detta syfte i stället är att betjäna kommunmedlemmarna med bostäder mot be- talning. Detta är alltså inte en bieffekt av fastighetsförvaltningen utan orsaken till densamma. är ett nödvän- digt led i en allmännyttig verksamhet, som under- stötts av staten. Detta är en bestickande argumentation. Den förutsätter emeller- tid att de kommunala bostadsföretagen först och främst ska ses som sociala aktörer och bostadspolitiska instrument, inte endast som förvaltare av kommunala förmögenheter. Argumentationens giltighet hänger därmed, som vi berört ovan, intimt samman med vilka överväganden vi gör inom utredningen i frågan om de kom- munala bostadsföretagens uppgifter. Mot denna argumentation har anfört att ett kommunalt bostadsföretag inte är en nyttighet som riktas till alla kommuninvånare, eftersom en hyresgäst har exklusiv nyttjanderätt till sin bostad. och har i sin tur bemött Riberdahl med att jämföra med uthyrning av en . Den jämförelsen haltar emellertid enligt vår mening. Det må vara så att en tennisplan nyttjas exklusivt av den som hyrt den. Det nytt- jandet pågår dock endast under någon timme, medan ett hyresför- hållande normalt sett löper över . Möjligheterna för en kommun att förse alla intresserade kommunmedlemmar med möj- lighet till tennisspel torde vara avsevärt mycket större än kommu- nens möjlighet att förse alla dem med bostad i det kommunala bostadsföretaget vilka är intresserade av en bostad där. En annan fråga där åsikterna är delade är betydelsen av att hyran inte fastställs av ett kommunalt organ utan av parterna på hyres- marknaden genom förhandlingar eller i sista hand av hyresnämnd. Lagtextens uttryck avgifter leder inte direkt tankarna till på nämnda sätt satta hyror. Frågan blir, som och fram- håller, med vilken grad av extensivitet eller restriktivitet lagtexten i detta avseende ska tolkas. I sin avhandling har (1984 s. 268) anfört att självkostnadsprincipen skall beaktas icke endast när det taxebeslutande organet, dvs. fullmäktige, fattar beslut om taxa utan därjämte när debiterande myndighet med ledning av taxan fastställer den avgift som skall uttagas. I vart fall synes vara av uppfattningen att självkostnadsprin- cipens tillämpning förutsätter ett beslut av ett kommunalt organ, vilket talar mot att självkostnadsprincipen skulle vara tillämplig på hyror. De resonemang om bruksvärdesprincipen som förs i debatten i Juridisk är svårbegripliga. Författarna synes vara av upp- fattningen att bruksvärdesprincipen reglerar de kommunala bostads- företagens hyressättning på ett företagsplan, medan i själva verket dessa bostadsföretags hyressättning på ett företagsplan i praktiken regleras av parterna i förhandlingar eller av det partssammansatta organet . I bruksvärdesprincipen som sådan ligger ingen självkostnadsprincip inbyggd. Det förhållandet att det har ansetts att kommunala bostadsföretag ska sätta sina hyror med beaktande av en självkostnadsprincip kan inte ses som ett utflöde av den lagfästa bruksvärdesprincipen utan mer som en politisk vilja bakom systemet i dess helhet. En annan sak är att det knappast, som hävdats av (2007 s. 27), går att skilja mellan innebörden av olika självkostnadsprinciper i en och samma verksamhet. Goda sakliga argument kan anföras för att de kommunala bostads- företagen omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen. Som framgår av kapitel 2 finns det emellertid en stor spridning mellan olika kommunala bostadsföretag när det gäller hur verk- samheten bedrivs. De ekonomiska kraven på verksamheten är olika, och olika kommuner har olika långtgående ambitioner när det gäller att använda sina bostadsföretag som instrument i samhälls- utvecklingen. Bilden av de kommunala bostadsföretagens verksam- het ger inte vid handen att den allmännyttiga verksamheten gene- rellt sett skulle väga så mycket tyngre än egendomsförvaltningen att det finns tillräcklig anledning att frångå det aktuella förarbets- uttalandet. Domstolarna förefaller också, när de resonerat om det, att ha godtagit det. Vi menar därför att den kommunala självkostnadsprincipen inte med säkerhet kan anses omfatta kommunala bostadsföretag.