sou · GXB322 · 2009-03-04 00:00:00 — Enligt den tidigare regleringen kontrollerades partihandeln och den yrkesmässiga införseln av spritdrycker, vin och starköl förutom av Alkoholinspektionen, även av och skattemyndigheten. De olika kontrollsystemen hade i grunden olika syften och mål, men kunde i viss mån samverka och förstärka varandra. De tidigare reglerna innebar bl.a. att restauranger inte fick föra in alkoholdrycker utan att ha både ett serveringstillstånd och ett tillverknings- eller partihandelstillstånd, (prop. 1998/99:134, s. 90). Europeiska kommissionen erinrade i en formell underrättelse till regeringen bl.a. om att dessa villkor som innebar dubbla tillstånd och därmed skyldighet att erlägga dubbla avgifter och administrativa kostnader utgjorde åtgärder vilkas verkan motsvarar kvantitativa importrestriktioner i den mening som avses i artikel 30 (numera artikel 28) och följande i EG-fördraget. Åtgärderna kunde enligt kommissionen inte betraktas som nödvändiga och proportionella (prop. 1998/99:134, s. 81). Genom en lagändring som trädde i kraft avskaffades de särskilda partihandelstillstånden och ersattes med den nu gällande regeln, enligt vilken partihandel får bedrivas endast av den som av är godkänd som upplagshavare enligt 9 § eller registrerats som varumottagare enligt 12 § LAS. I motiven (prop. 1998/99:134) framhölls att det redan då för att bedriva partihandel, förutom tillstånd av inspektionen, i princip krävdes godkännande av skattemyndigheten enligt reglerna i lagen om alkoholskatt. Man konstaterade vidare att det kunde ifrågasättas om systemet med särskilda tillstånd för import och partihandel hade någon verklig betydelse från alkoholpolitisk synpunkt då dessa tillgodoses genom skatteuttag och detaljhandelsmonopol. En anknytning till reglerna i alkohollagen skulle i huvudsak innebära den skillnaden i förhållande till tidigare att man inte behövde ha tillstånd hos Alkoholinspektionen, en myndighet som är avskaffad. I stället skulle i huvudsak EG-rättens förfaranderegler för punktskattepliktiga varor i rådets direktiv /12/EEG, cirkulationsdirektivet, komma att gälla. I direktivet finns gemensamma regler inom EU för förfarandet vid beskattning av tobaks- och alkoholvaror samt energiprodukter. Reglerna innebär i princip att punktskattepliktiga varor ska kunna cirkulera fritt mellan medlemsländerna, att beskattning skjuts upp tills varorna når den slutliga konsumenten och att beskattningen sker i konsumtionslandet. Upplagshavarna ska godkännas av medlemsländerna och tillverkning, bearbetning och lagring av skattepliktiga varor ska ske på speciellt godkända platser, skatteupplag. I förarbetena har man inte redovisat några konsekvenser av lagändringen och av ovanstående uttalande att döma förefaller det som om man inte räknat med att det skulle uppkomma några särskilda problem med anledning av dessa. Även om avskaffandet av partihandelstillstånden innebar att Alkoholinspektionens tillsyn över partihandeln bortföll, betydde detta enligt regeringen inte att partihandel med alkoholdrycker kunde bedrivas helt utan kontroll. I detta hänseende anfördes följande. En upplagshavare som inte längre uppfyller kraven på lämplighet kan få sitt godkännande återkallat av skattemyndigheten. Vidare ska kontrolleras att alkoholvarorna inte säljs till andra än Systembolaget, annan som har rätt att bedriva partihandel, restauranger med serveringstillstånd eller andra med särskilt tillstånd. ska således kontrollera att varorna endast har sålts till den som är berättigad att köpa dessa. vidare självklart att om det uppmärksammas att någon t.ex. direkt sålt till konsument, vilket är straffbelagt, detta ska leda till att godkännandet som upplagshavare respektive registreringen som varumottagare ifrågasätts. Av kontrollskäl är det viktigt att i förväg mer exakt veta vilka som importerar alkoholdrycker. Det får inte råda någon osäkerhet beträffande vem som får importera och/eller partihandla med spritdrycker, vin och starköl. De två partihandelskategorierna i regeringens förslag - upplagshavare och registrerade varumottagare - finns båda efter vederbörligt godkännande registrerade hos skattemyndigheten, vilket kan kontrolleras av tull- och polismyndigheter, kommuner, länsstyrelser, restauranger och andra som vill kontrollera behörigheten (a. prop. s. 100 f.). Enligt har lagändringen inneburit att vissa aktörer utestängts från möjligheten att bedriva partihandel. I 9 § LAS uppställs, i enlighet med cirkulationsdirektivets regler, vissa krav på den som ska godkännas som upplagshavare. Förutom att uppfylla de objektiva krav som uppställs i paragrafens första stycke punkterna 1-5 och att vederbörande befinns vara lämplig krävs att denne disponerar utrymme som kan godkännas som skatteupplag. Enligt andra stycket ska också tillverkning, bearbetning och lagring av varorna äga rum i upplaget. För att bli registrerad varumottagare enligt 12 § krävs att vederbörande avser att rent fysiskt ta emot varor från upplagshavare i annat medlemsland. De nya reglerna innebär således att vissa aktörer, t.ex. agenter, förmedlare eller provisionsförsäljare som inte har rent fysisk befattning med varorna inte heller har möjlighet att bedriva partihandel i branschen. Det framgår inte om man har tänkt på denna konsekvens i samband med lagändringen. Utredningens överväganden: Utredningen föreslår inga ändringar i nu gällande regler om partihandel. Som ovan redogjorts för innebär reglerna i 4 kap. 2 § AL att i princip att endast den som har godkänts som upplagshavare eller registrerats som varumottagare med stöd av 9 respektive 12 §§ LAS får kommersiellt föra in spritdrycker, vin eller starköl till landet. Detta har motiverats främst av behovet av en effektiv skattekontroll. Alkoholpolitiska skäl kan också tala för detta. Det är emellertid tveksamt om en sådan strikt tillämpning är förenligt med EG-rättsliga regler. Enligt såväl det s.k. cirkulationsdirektivet (92/12/EEG) som LAS finns det flera aktörer som har rätt att ta in punktskattepliktiga varor från en annan medlemsstat, nämligen oregistrerad varumottagare och de som i kommersiellt syfte tar in beskattade alkoholvaror. Frågan kan komma att belysas i en kommande dom från Regeringsrätten där prövningstillstånd har meddelats sedan överklagat en dom av Kammarrätten i (nr 1525-1527-07) i mål angående vägran att lämna ut omhändertagna alkoholvaror. Målet gäller en person som genom att själv transportera varorna fört in spritdrycker till landet, enligt vad han uppgav för personligt bruk. Varorna hade omhändertagits av . Kammarrätten bedömde att de inte kunde anses vara för personligt bruk, att införseln därför var att betrakta som kommersiell och att följaktligen skatt skulle erläggas. Kammarrätten fann vidare med hänvisning till domar i målen C-170/04 (det s.k. Rosengrenmålet) och C-186/05, att omhändertagandet stod i strid med gemenskapsrätten och att beslut att inte lämna ut varorna skulle upphävas. hävdar i sitt överklagande att de ovannämnda domarna inte kan tolkas så att den begränsning av rätten till införsel som föreskrivs i 4 kap 2 § AL står i strid mot gemenskapsrätten såvitt avser införsel av varor för kommersiellt bruk. Utredningen finner mot denna bakgrund att det inte finns skäl att ändra definitionen av partihandel och de begränsningar som gäller för kommersiell införsel, men att utvecklingen bör följas under det fortsatta arbetet med alkohollagstiftningen i . 7.2Privatinförsel av starköl, vin och spritdrycker gäller att starköl, vin och spritdrycker får föras in av privatperson under vissa förutsättningar; i samband med resande, vid flytt till , på grund av förvärv genom arv eller testa- mente, eller enstaka gåva (4 kap. 2 § 2 och 4-6). Sådan införsel beskattas inte i . gäller också att starköl, vin och spritdrycker får föras in i landet från ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av en enskild person som har fyllt genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand om dryckerna är avsedda för den enskildes eller dennes familjs personliga bruk (4 kap 2 § 7. Punktskatt ska betalas i . Regler om detta återfinns i lagen (1994:1564) om alkoholskatt (LAS). Lagen (1998:506) om punktskattekontroll av tranporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter (LPK) innehåller regler om skattekontroll av bl.a. alkoholvaror. Olovlig införsel kan bestraffas enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Vidare finns i lagen (1998:506) om punktskattekontroll, en straffbestämmelse för olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor. 7.2.2Utvecklingen efter beträffande privatinförsel genom oberoende mellanhand I propositionen till den lagstiftning som genomfördes sägs att denna kan komma att kräva ytterligare överväganden, t.ex. beträffande allmänna försäljningsregler eller bestämmelserna om detaljhandel (prop. 2008/09:119). Efter lagändringen har förhållandena utvecklats enligt följande. Enligt uppgift från uppgick antalet anmälningar om privatinförsel till 120 och till 283. var antalet registrerade distansförsäljare 21. Privatinförsel, som inte sker i form av s.k. resandeinförsel, sker till helt övervägande del genom beställning via Internet. Enligt SORADS preliminära beräkningar uppgick denna försäljning till alkohol per invånare . Som jämförelse kan nämnas att motsvarande siffror var för försäljningen via Systembolaget , resandeinförseln och smugglingen . Den totala alkoholkonsumtionen var . Siffrorna för internetförsäljning, smuggling och resandeinförsel, som bygger på självrapporterade uppgifter, är mer osäkra än den registrerade försäljningen. Även om siffrorna för internetförsäljning är osäkra och troligen i underkant finns det ingenting som tyder på att denna skulle ha fått någon större omfattning. Detta beror sannolikt - förutom på Systembolagets rikhaltiga utbud av alkoholvaror och möjlighet att via bolaget importera även varor som inte finns i sortimentet - att privatinförsel, om man följer reglerna, är krångligt och att den svenska punktskatten jämte transportkostnaderna gör att varorna blir dyra i inköp. Inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet är det, förutom , endast och som har detaljhandelsmonopol för alkoholdrycker. I har man en sträng tillämpning av regler för privatinförsel i syfte att förhindra ett kringgående av detaljhandelsmonopolet. Detsamma kan komma att gälla i enligt ett förslag till privatinförsel som har lagts fram . Nedan redogörs kortfattat för dessa. Enligt den finska alkohollagen, som trädde ikraft , får alkoholdrycker utan särskilt importtillstånd importeras för eget bruk (8 §). Detta stadgande tillkom 1999 på begäran av . Det är förbjudet att mot arvode förmedla alkoholdrycker (31 §). I ett pressmeddelande preciserade Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral, som är tillsynsmyndighet, närmare vad som ska gälla vid privatinförsel. Några formella föreskrifter har inte utfärdats, utan anvisningarna baseras på en tolkning av lagen. Utgångspunkten är att den utländske säljaren betraktas som importör om inte äganderätten till varorna har övergått till köparen utomlands. Om den utländske säljaren organiserar aktiviteter genom att ta upp order eller ordna transport anses försäljningen ha skett i . köparen ska göra sin beställning direkt i utlandet betalning ska ske innan dryckerna anländer till köparen ska välja transportör beställning och transport ska grundas på separata avtal försändelsen ska vara specificerad och levereras till av beställaren uppgiven adress försändelsen kan av logistiska skäl mellanlagras, men förpackningen får inte öppnas eller ändras I , som inte är medlem i EU, men ingår i det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, är privatinförsel utan samband med resande inte tillåtet. Efter påtryckningar från och efter dom i det s.k. Rosengrenmålet har frågan emellertid utretts och ett förslag i form av s.k. höringsnotat har lagts fram . Höringsfristen går ut och man räknar med att kunna lägga fram ett lagförslag som kan träda i kraft . Förslaget innebär i korthet följande. Förbudet mot privatimport upphävs oavsett avsändarland. Privatpersonen ska stå som importör både formellt och reellt. Inga andra än köparen och säljaren i utlandet samt en oavhängig transportör får vara inblandade. Beställning ska ske direkt till den utländske aktören. Transportföretagare som levererar alkohol vid privatinförsel ska vara registrerad. Han ska vara oberoende av säljaren och inte ha några andra fördelar av uppdraget än normal betalning för detta. Han får inte ha något utlämningsställe utöver den distributionsordning som gäller för andra försändelser (t.ex. postkontor). Utlämning av varorna får heller inte ske under andra tider än de som gäller för monopolets öppethållande. Leverantören ska kontrollera att mottagaren uppnått lagstadgad ålder - om leveransen avser dryck med upp till 22 volymprocent alkohol och för alkoholstarkare drycker -samt att han eller hon inte är berusad. Vid alkoholinförsel av privatperson som själv transporterar varorna, s.k. resandeinförsel, gäller, liksom vid annan privatinförsel, att varorna ska vara avsedda för den enskildes eget eller familjens bruk. Till ledning för vad som kan anses vara för privat bruk vid resandeinförsel anges i cirkulationsdirektivet (92/12/EEG) vissa riktlinjer; referensnivåer eller indikativa nivåer. Dessa är f.n. sprit, starkvin, vin samt öl. De indikativa nivåerna får anses vara generöst tilltagna för en normalkonsument. I brottmål är det åklagarens sak att bevisa att de införda mängderna inte rimligen kan vara avsedda för privat bruk. Domstolarna synes ställa höga krav för bevisningen i detta hänseende (se t.ex. dom i mål B 7201-07). De indikativa nivåerna har tagits upp i och kritiserats. Senast uttalade ett enigt socialutskott att den svenska linjen fortsatt skulle vara att arbeta för en sänkning av de indikativa nivåerna (bet. 2008/09:SoU12). Denna linje har ett visst stöd genom ett uttalande av Europarlamentet, som rekommenderade en halvering av nivåerna. Vad gäller privatinförsel med stöd av nuvarande 4 kap. 2 § 7 AL ska sådan anmälas till och det ska då av anmälan framgå vilka varor och mängder som avses. Punktskatt ska betalas i . Under förutsättning att skatterna betalas lagenligt blir som regel de införda varorna så pass dyra att det knappast uppstår samma problem som vid resandeinförsel, som ju är skattefri så länge den införda mängden inte överstiger vad som kan anses vara för privat bruk. Den bästa garantin för att internethandel och liknande inte utvecklas på sätt som skulle leda till ökad alkoholkonsumtion eller allvarlig konkurrens till detaljhandelsmonopolet är att den svenska punktskatten, som vid en internationell jämförelse är hög, betalas lagenligt. Det stora problemet beträffande sådan privatinförsel är emellertid att få skattekontrollen att fungera, detta såväl från folkhälsosom fiskal synpunkt. Gällande regler enligt alkoholskattelagen och cirkulationsdirektivet återfinns på och hemsidor. De är i korthet följande (för en närmare redogörelse hänvisas till prop. 2008/09:48) Före införseln ska anmälan göras till på särskild blankett. I denna ska ifyllas uppgifter om mottagaren, inklusive personnummer, information om transporten samt varubeskrivning. Vidare ska säkerhet ställas för skatten. Om transporten ombesörjs av köparen eller ombud för denne ska transporten åtföljas av ett s.k. förenklat ledsagardokument. Även detta ska innehålla uppgifter om mottagaren samt om transportören och varorna. För distansförsäljning, dvs. där säljaren utför transporten eller transporten utförs av annan för säljarens räkning, gäller andra regler. Skattskyldigheten vilar då på säljaren som före transporten ska ställa säkerhet för skatten. Han ska företrädas av en representant som har godkänts av skattemyndigheten. Något ledsagardokument krävs inte. Enligt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter (LPK), får vid yrkesmässiga vägtransporter och postförsändelser kontrollera att kraven för förflyttning följs, bl.a. att transporten åtföljs av ledsagardokument samt bevis om att den anmälts och att säkerhet ställts för skatten. Om så inte är fallet får varorna omhändertas av . Om föranmälan inte har skett eller säkerhet inte har ställts kan den skattskyldige påföras ett transportillägg, av skatten på varorna. Han riskerar att åtalas för skattebrott och, om ledsagardokument saknas, för brottet olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor. Med anledning av att antalet införselfall kan beräknas öka p.g.a. de nya reglerna om privatinförsel har regeringen föreslagit och antagit vissa skärpningar av LPK (prop. 2008/09:48, s 21 ff.) i syfte att säkerställa identifikationen av beställaren och förbättra kontrollen. Lagändringen trädde i kraft . Sålunda ska transporttillägg kunna påföras en förare som inte medför förenklat ledsagardokument i fall då detta krävs. Vidare har det tidigare gällande kriteriet yrkesmässig som förutsättning för vägtransportkontroll slopats i förtydligande syfte. Bestämmelserna om transportkontroll är tillämpliga på samtliga vägtransporter som fraktar punktskattepliktiga varor som endast får förflyttas under förutsättning att föreskrivna krav för förflyttningen iakttas (a. prop. s. 30 f.) Det sägs också uttryckligen i lagen att föraren är skyldig att se till att ledsagardokument och bevis om ställd säkerhet följer med transporten. Slutligen bör noteras att det i propositionen sägs att förändrade kontroll- och beskattningssituation kommer att följas upp och att frågan om verkets befogenheter och roll som beskattningsmyndighet vid en mer omfattande införsel behöver övervägas noga samt att detta bör göras i samband med en större översyn av LPK. Utredningens överväganden: Utredningen föreslår inga ändringar i de nu gällande i bestämmelserna om införsel. Det är inte aktuellt att föreslå någon motsvarighet till att, på sätt som har skett i och som planeras i , begränsa möjligheten till privatinförsel. Det kan sålunda inte krävas att transporten av alkoholdrycker ska ske genom ett av säljaren oberoende företag. Enligt ett klart uttalande i propositionen till lag- ändringen 2008 är s.k. distanshandel, vilket innebär att säljaren anordnar transporten, tillåten (prop. 2007/09:119, s. 44). Att införseln ordnas på detta sätt kan för övrigt vara en fördel från skatteindrivningssynpunkt då säljaren i sådant fall ska ha en representant som garanterar skatteinbetalningen. Det finns enligt utredningen inte skäl att införa regler som har till syfte att försvåra den enskildes numera lagstadgade rätt att föra in alkoholvaror via mellanhand, förutsatt givetvis att reglerna om skatteinbetalning m.m. följs. 8Detaljhandel med starköl, vin och spritdrycker Bestämmelser om detaljhandel återfinns, förutom vissa allmänna regler om ålderskontroll m.m. i 3 kap., i 5 kap. alkohollagen. För detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl ska det finnas ett särskilt bolag, detaljhandelsbolaget (1 §). Endast detta får bedriva detaljhandel med sådana varor (2 §). Varor som inte hålls i lager ska anskaffas på begäran (5 §). Av regelverket följer att det är förbjudet för tillverkare av de nämnda alkoholdryckerna att sälja produkten direkt från tillverkningsstället eller annars utom via Systembolaget. Det är inte heller tillåtet att bjuda på smakprov. Under förutsättning att tillverkaren har serveringstillstånd kan han servera drycken enligt de regler som gäller för sådant tillstånd. Enligt artikel 31 i EG-fördraget ska ett statligt handelsmonopol anpassas på ett sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsmonopol föreligger mellan medlemsstaternas medborgare. Det svenska detaljhandelsmonopolet har i sin nuvarande utformning ansetts vara förenligt med de EG-rättsliga reglerna (dom i mål nr C-189/95, det s.k. Franzénmålet). Enligt direktiven ska utredaren analysera och utreda vilka konsekvenserna blir av en lagändring som innebär att tillverkare av spritdrycker, vin och starköl tillåts att på tillverkningsstället sälja egenproducerade drycker till konsumenter. Eventuella följder för Systembolaget ska beaktas. Om inga negativa konsekvenser vad gäller restriktiv alkoholpolitik med målet dels att minska den totala alkoholkonsumtionen, dels att motverka skadligt dryckesbeteende Detaljhandel med starköl, vin och spritdrycker föreligger, och det bedöms vara förenligt med EG-rätten, ska utredaren föreslå nödvändiga författningsändringar. I bilagan till direktiven anmärks bl.a. att man i , som i likhet med har ett försäljningsmonopol, har infört rätt till gårdsförsäljning, samt att det upplysts att Europeiska kommissionen har ifrågasatt om detta kunde anses vara förenligt med EG- rätten. Det svenska detaljhandelsbolagets, Systembolaget, ställning som monopolföretag vid detaljhandel med starköl, vin och spritdrycker är en av hörnpelarna i den restriktiva alkoholpolitiken. Detta har betonats senast i ett uttalande av socialutskott (bet. 2008/09:SoU12) med anledning av ett antal motioner som berör monopolet. Utskottet anför där att man alltjämt anser att detaljhandelsmonopolet är ett av de viktigaste inslagen i den svenska alkoholpolitiken och att det därför inte bör upphävas utan försvaras. Detta är också utgångspunkten för utredningens ställningstaganden. Föreningen har i skrivelse som kom in till och som överlämnats till utredningen framfört önskemål om att få sälja egenproducerat vin direkt från sina gårdar till turister och övrig allmänhet och att få anordna provningar av egna viner. I skrivelsen framhålls att det rör sig om en småskalig produktion och små volymer. En talesman för har i ett brev till utredningen framställt liknande önskemål. Enligt uppgift från FHI fanns det 75 aktiva tillverkare av alkoholdrycker, varav 27 tillverkade spritdryck, 30 öl och övriga, dvs. 18, tillverkade vin av druvor, bär eller annat, eller etanol. 12 ansökningar, varav 3 rörde vin, 5 öl och 4 spritdrycker, var under behandling. Detaljhandel med starköl, vin och spritdrycker Systembolagets försäljning sker över hela landet dels i någon av de 411 butikerna och dels genom något av drygt 500 ombuden. Förutom de produkter som hålls i lager i bolagets butiker kan varor erhållas ur ett beställningssortiment. Dessa varor lagerförs hos Systembolagets leverantörer. Även andra alkoholdrycker kan anskaffas genom import via bolaget. Lokala småproducenter anser sig ha svårt att få sina produkter listade för försäljning på Systembolaget. beslöt att en leverantör av lokalt producerad produkt som ingår i beställningssortimentet efter ansökan hos Systembolagets huvudkontor ska kunna få produkten lagerförd i den lokala systembolagsbutiken, dvs. den butik som ligger närmast tillverkningsstället. hade 36 producenter med totalt 158 artiklar fått denna rätt. Systembolagets initiativ har mottagits positivt, men flera, främst vinproducenter, menar att deras produkter blir väl dyra om de ska säljas via Systembolaget i konkurrens med andra varor samt att attraktionen består i att varan säljs direkt till turister och andra besökare till anläggningarna. Sprittillverkning, särskilt brännvin, har förekommit i och flera svenska spritdrycker finns i Systembolagets sortiment. Detsamma gäller starköl. Det finns också ett flertal hobbybryggare av öl och enligt uppgift ett antal småbryggerier som skulle önska få sälja sina produkter direkt från . Vinodling, varmed avses vin gjort på druvor, är en tämligen ny företeelse i , i vart fall i modern tid. Den startade på 1990- talet och finns det enligt uppgift från LRF ett 60-tal vingårdar, varav omkring hälften i och övriga på , och i . Flera är hobbyodlare och i så gott som samtliga fall rör det sig om småskalig verksamhet. Volymen är liten och det framställda vinet blir dyrt, vilket medför begränsade möjligheter att få det sålt via Systembolaget.