sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — I delbetänkande redogörs för bl.a. de i vilande regeringsförslagen om hemlig rumsavlyssning och om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Kommittén uttalar i sammanfattningen att man inte i sak tar ställning vare sig för eller emot förslagen men säger att man riktar kritik mot det sätt varpå förslagen har tagits fram och presenterats (SOU 2007:22 s. 28). Detta gällde särskilt beskrivningen av förslagens integritetsskadliga effekter, som kommittén fann vara otillräcklig, samt tillämpningen av proportionalitetsprincipen. En kort sammanfattning av vad kommittén anförde i denna del rörande hemlig rumsavlyssning och användande av tvångsmedel i preventivt syfte lämnas i avsnitt 3.2.10 resp. avsnitt 3.5.2. 3.2.9Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (SOU 2006:98) Som tidigare nämnts beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att överväga bl.a. hur och i vilken utsträckning brottsmisstänkta personer som har utsatts för hemliga tvångsmedel ska underrättas om detta i efterhand. Utredningen antog namnet Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel (i det följande benämnt utredningen). överlämnade utredningen betänkandet Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (SOU 2006:98). I betänkandet föreslog utredningen att det skulle införas en särskild skyldighet att underrätta enskilda personer som påtagligt berörts av verkställighet av hemliga tvångsmedel. En förutsättning för att underrättelseskyldigheten skulle vara effektiv var enligt utredningen att det inrättades ett organ med uppgift att utöva tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel och andra särskilda arbetsmetoder inom den brottsbekämpande verksamheten. Utredningen föreslog därför att det skulle inrättas ett oberoende organ med en stark parlamentarisk anknytning benämnt . I betänkandet berördes även frågan om det fanns något behov av att göra några förändringar beträffande systemet med offentliga ombud. I det följande lämnas en kort redogörelse för vad utredningen anförde i betänkandet rörande underrättelseskyldigheten, och systemet med offentliga ombud. Utredningen föreslog alltså att det skulle införas en särskild skyldighet att underrätta enskilda personer som på ett påtagligt berörts av verkställighet av hemliga tvångsmedel. I denna del innebar förslaget följande. Brottsmisstänkta personer mot vilka ett hemligt tvångsmedel har använts ska omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten. Brottsmisstänkta som åtalas för brottet omfattas däremot inte av underrättelseskyligheten eftersom de som åtalas redan har en vidsträckt rätt till s.k. partsinsyn i allt utredningsmaterial, inbegripet all användning av hemliga tvångsmedel. Vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ska även innehavaren av den avlyssnade eller övervakade teleadressen, om denne är någon annan än den misstänkte, underrättas om åtgärden. Beträffande hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning ska den person som innehar den plats mot vilken övervakningen eller avlyssningen har använts underrättas om åtgärden. Undantag ska dock gälla för platser till vilka allmänheten har tillträde. En underrättelse ska ange vilket hemligt tvångsmedel som har använts samt innehålla uppgift om vilken teleadress eller plats som avlyssningen eller övervakningen har avsett och vilken tid som tvångsmedlet omfattade den som underrättelsen avser. Har den underrättade varit misstänkt för brott, och har det legat till grund för avlyssningen eller övervakningen, ska han eller hon även upplysas om vad brottsmisstanken avsett. En särskild underrättelse ska som huvudregel lämnas så snart det kan ske utan skada för den brottsutredning i vilken tvångsmedlet har använts, dock senast inom en månad från det att förundersökningen avslutades. Om det gäller sekretess för en uppgift i en underrättelse ska denna skjutas upp till dess sekretessen inte längre gör sig gällande. Sekretess kan gälla för att brottsbekämpningen inte ska saboteras men sekretess kan även angå enskildas förhållanden. Kan en underrättelse på grund av sekretess inte lämnas till den enskilde från det att förundersökningen avslutats ska den underlåtas. ska då underrättas om underlåtelsen. Den särskilda underrättelseskyldigheten ska inte omfatta Säkerhetspolisens verksamhetsområde såvitt gäller utredningar om allmänfarliga brott, brott mot rikets inre och yttre säkerhet samt terroristbrott. Även på detta område ska dock löpande granska att användningen av hemliga tvångsmedel går rätt till. Varje person ska ha rätt att begära att kontrollerar om han eller hon har varit föremål för ett hemligt tvångsmedel i strid med gällande författningar. Nämnden ska efter en kontroll avge yttrande till den enskilde i frågan om det har förkommit användning av hemliga tvångsmedel som det enligt gällande regler finns möjlighet att upplysa om. finna att det kan misstänkas att en tjänsteman gjort sig skyldig till ett brott, ska nämnden anmäla detta till åklagare. Skulle finna att det vid myndighetsutövning har förekommit sådant fel eller försummelse som kan grunda skadeståndsansvar för staten, ska nämnden anmäla det till Justitiekanslern. Utredningen fann som tidigare nämnts att en särskild skyldighet att underrätta enskilda om användning av hemliga tvångsmedel förutsatte att det inrättades ett oberoende organ med uppgift att granska den verksamhet där det förekommer användning av hemliga tvångsmedel. Vidare menade utredningen att det behövdes ett oberoende organ för att kontrollera tvångsmedelsanvändningen i de fall där undantag i underrättelseskyldigheten gäller. Enligt utredningen skulle rättssäkerheten för enskilda stärkas väsentligt om det också i införs en efterhandkontroll av användandet av hemliga tvångsmedel som kompletterar den kontroll i förhand som utövas av domstolarna. Detta har stor betydelse för hur lever upp till krav på effektiva nationella rättsmedel menade utredningen. Utredningen uttalade att det var viktigt att hade en stark parlamentarisk anknytning. Skälet för detta var enligt utredningen bl.a. att tillsynen syftade till att upprätthålla det allmänna förtroendet för den aktuella verksamheten, något som på grund av stark sekretess inte kan åstadkommas med en allmän insyn i verksamheten. skulle enligt utredningens förslag inrättas under regeringen och ha högst tio ledamöter. Nämndens ordförande och vice ordförande skulle vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan liknande juridisk erfarenhet. De övriga ledamöterna skulle utses bland sådana personer som föreslagits av partigrupperna i . Enligt utredningens förslag skulle nämnden ha ett tillsynsområde som är både verksamhetsneutralt och neutralt med avseende på tvångsmedlen. På så sätt kan kontrollen inte kringgås genom att låta någon annan myndighet vidta åtgärden påpekade utredningen. Dessutom, anfördes det i betänkandet, följer den fördelen att tillsynen kommer att omfatta de eventuella nya eller till sitt tillämpningsområde utökade hemliga tvångsmedel som kan komma att införas inom brottskämpningen och säkerhets- och underrättelseverksamheten i övrigt, något som kan bli aktuellt särskilt i fråga om nya former av avlyssning och övervakning av data- och telekommunikationer. I övrigt anförde utredningen bl.a. följande om nämnden. Nämndens löpande tillsyn ska utföras genom inspektioner och Därtill ska nämnden handlägga särskilda kontrollärenden på begäran av enskilda. Vem som helst ska ha rätt att begära att nämnden företar en kontroll av användning av hemliga tvångsmedel mot denne. Ett särskilt kontrollärende ska även kunna omfatta Säkerhetspolisens registrering av personuppgifter. Nämnden ska ha full rätt till insyn i den aktuella verksamhetens diarier, register och arkiv och rätt att inspektera verksamheten. Insynsrätten för nämnden ska motsvaras av en uppgiftsskyldighet för de berörda myndigheterna. En uppgiftsskyldighet ska gälla även för andra offentliga myndigheter och organ som kan beröras. Sekretess ska således inte hindra nämndens tillsyn. Nämnden ska kunna uttala sig om förhållanden som den granskat inom ramen för tillsynsuppgiften. Den ska även till den myndighet som tillsynen avser kunna uttala sin uppfattning om behov av förändringar i verksamheten. I årliga rapporter eller på annat sätt ska nämnden också till regeringen kunna uttala sin uppfattning om behov av författningsändringar och andra åtgärder. påträffa förhållanden som kan utgöra brott eller som bör beivras på något annat sätt åligger det nämnden att anmäla detta till åklagare eller annan myndighet. Om nämnden finner felaktigheter som kan medföra skadeståndsansvar för staten gentemot den enskilde, ska nämnden anmäla det och överlämna sin utredning i saken till Justitiekanslern. Systemet med offentliga ombud Enligt utredningen fanns det inte skäl att föreslå några förändringar beträffande vilka personer som kan föreslås och förordnas som offentliga ombud. Utredningen menade vidare att det inte heller fanns anledning att vidta några åtgärder för att öka tillgången på personer som kan förordnas som offentliga ombud. Enligt utredningens bedömning kunde tillräckligt många nya personer komma att nomineras och utses som offentliga ombud för att ersätta sådana som entledigas. Utredningen ansåg sammanfattningsvis att systemet med offentliga ombud fungerade väl och fann därför inte anledning att föreslå några förändringar. Utredningens förslag behandlades därefter i regeringens proposition 2006/07:133 Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. De förslag som regeringen lade fram i propositionen överensstämde i allt väsentligt med utredningens förslag. 3.2.10Skyddet för den personliga integriteten – kartläggning och analys (SOU 2007:22) Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en kommitté (Ju 2004:05) med högst elva ledamöter med uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten samt överväga dels om 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen bör ändras, dels om det vid sidan av befintlig lagstiftning behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Kommittén antog namnet . överlämnade kommittén delbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten – kartläggning och analys (SOU 2007:22). I kapitel nio i delbetänkandet behandlar kommittén bl.a. rättssäkerhets- och integritetsskyddsaspekter när det gäller straffprocessuella tvångsmedel och i ett särskilt avsnitt tas det då vilandeförklarade lagstiftningsärendet om hemlig rumsavlyssning upp. I delbetänkandet uttalas att de synpunkter som kommittén framför tar sikte på dels själva lagstiftningsprocessen, dels kontrollen av tvångsmedlens användning (SOU 2007:22, del 1 s. 170). Kommittén understryker att de synpunkter som framförs inte innebär att kommittén i något fall tar ställning till huruvida ett visst tvångsmedel är godtagbart från integritetsskyddssynpunkt eller inte. I det följande ges en kort sammanfattning av vad kommittén anförde beträffande regeringens lagförslag om hemlig rumsavlyssning men även något om vad kommittén anförde rörande reform som bl.a. innebar att ett systemet med offentliga ombud och att en straffvärdeventil infördes i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Något om vad kommittén uttalade om den parlamentariska kontrollen av de hemliga tvångsmedlen tas också upp helt kort. När det gäller vad kommittén anförde rörande förslaget om en ny lag för att tillåta användning av hemliga tvångsmedel i brottsförebyggande syfte, som vid tillfället var vilandeförklarat, hänvisas till avsnitt 3.5.2. Lagförslaget om hemlig rumsavlyssning konstaterade inledningsvis att det förslag till en ny lag om hemlig rumsavlyssning, som vid tillfället vilade i , tillåter en användning av tvångsmedel som är synnerligen integritetskänslig. Kommittén hänvisade i detta sammanhang till de kritiska synpunkter som Lagrådet hade framfört både i samband med lagrådsremiss och vid beredningen av det nu aktuella lagförslaget. Kommittén anförde därefter följande (SOU 2007:22, del 1 s. 183 f.). När det gäller Säkerhetspolisens verksamhet är det allmänt känt att terrorism har utvecklats till ett stort problem som också drabbat vårt lands närområden. Beträffande Säkerhetspolisens verksamhet i övrigt vad avser kontraspionage och författningsskyddande verksamhet kan propositionen knappast anses ge belägg för att behovet av buggning har ökat . De exempel som lämnades visar också på svårigheten att göra den gränsdragning som fordras mellan användning av buggning för utredning av ett begånget brott och som spaningshjälpmedel, vilket inte skall vara tillåtet. I fråga om den öppna polisens verksamhet gavs en viss redovisning av behovet av buggning för att utreda en ökande organiserad och systemhotande brottslighet. En mer utförlig redovisning av sådan brottslighets utveckling lämnades i departementspromemorian Ds 2005:21. Någon redovisning av behovet för utredning av de övriga brottstyper där buggning skall vara tillåten lämnades inte alls. Regeringen anförde därvid endast att buggning borde kunna användas vid förundersökning även angående andra särskilt grova brott i de enstaka fall då utredningen inte kunde föras framåt på annat sätt. Beträffande frågan om buggning kan anses vara en effektiv metod i samband med utredning av brott hänvisade regeringen till samtal som man har haft med företrädare för polismyndigheter i vissa länder samt till undersökningar som gjorts i och . Undersökningen i omfattade inte avlyssning av bostäder. Enligt dessa undersökningar synes buggning i de båda länderna ha varit en mindre effektiv metod än vad hemlig teleavlyssning är i . Det torde kunna sättas i fråga om den lämnade redovisningen utgör ett tillräckligt underlag för att bedöma buggningens effektivitet i samband med brottsutredning i vårt land och med de möjligheter till annan tvångsmedelsanvändning som finns här. Någon närmare analys av vilka konsekvenser användningen av buggning kan få för integritetsskyddet redovisades inte i propositionen. Regeringen konstaterade endast att behovet av buggning och dess effektivitet i den brottsutredande verksamheten väger så tungt och innebär sådana vinster för det allmänna att en inskränkning i rättigheterna enligt 2 kap. 6 § RF och artikel 8 i är godtagbar. ansåg sammanfattningsvis att den behovsredovisning som fanns tillgänglig i lagstiftningsärendet bara delvis täckte det föreslagna tillämpningsområdet. Kommittén menade vidare att någon närmare analys av konsekvenserna för integritetsskyddet inte hade lämnats. Enligt kommitténs uppfattning kunde det därför finnas skäl att komplettera underlaget för att det skulle vara möjligt att göra en sådan proportionalitetsbedömning som enligt såväl regeringsformen som utgör en förutsättning för rättighetsbegränsade lagstiftning (SOU 2007:22, del 1 s. 184). Enligt medförde den lagstiftning som trädde i kraft och som bl.a. innebar att en straffvärdeventil infördes för ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning att krav som ansetts grundläggande vid användning av hemliga tvångsmedel frångicks. Kommittén menade vidare att denna lagstiftning genomfördes utan att nya och eller tidigare okända omständigheter åberopades för den utvidgade tvångsmedelsanvändningen och utan att konsekvenserna för den enskildes integritet analyserades tillräckligt (SOU 2007:22, del 1 s. 155). Beträffande straffvärdeventilen uttalade kommittén bl.a. att [n]ågot nytt eller tidigare oförutsebart motiv för en mer liberal tvångsmedelsanvändning var det knappast fråga om, däremot om en annan värdering av balansen mellan brottsbekämpning och integritet. Skälen för denna nya värdering redovisas emellertid inte annat än i ytterst allmänna och svepande ordalag. De djupare övervägandena som legat till grund för rubbandet av balansen mellan dessa båda intressen kan den utomstående betraktaren endast gissa sig till (SOU 2007:22, del 1 s. 177). Beträffande systemet med offentliga ombud ansåg kommittén att det var en brist att varken eller Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel hade inhämtat faktiska uppgifter om i vilken utsträckning de offentliga ombuden har överklagat besluten om användning av tvångsmedel. Kommittén påpekade vidare att det inte heller fanns någon faktisk uppgift om i vilken utsträckning ärenden har ansetts så brådskande att något ombud inte har förordnats. att systemet med offentliga ombud borde följas upp på ett mer gediget sätt än vad som skett (SOU 2007:22, del 1 s. 188) uttalade inledningsvis att den parlamentariska kontrollen av de hemliga tvångsmedlen, som baseras på regeringens årliga skrivelse till om hur reglerna om de hemliga tvångsmedlen har tillämpats, bör ses i ljuset av bland annat de uttalanden som har gjort om att det måste finnas en effektiv kontroll av att tvångsmedelssystemet inte missbrukas (SOU 2007:22, del 1 s. 184). Kommittén tog i detta sammanhang upp frågan hur redovisningen för den parlamentariska kontrollen kan förbättras. Därvid noterade kommittén att denna fråga framför allt har gällt redovisningen av andelen fall där tvångsmedlet har haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte och påpekade att redovisningen i denna del ansetts svårbedömd. Kommittén framhöll också att någon närmare uppmärksamhet däremot inte synes ha ägnats frågan om hur hög denna andel bör vara för att respektive tvångsmedelsanvändning ska kunna anses fungera effektivt. En tänkbar förklaring till att denna fråga inte uppmärksammats skulle enligt kommittén kunna vara att det inte ansetts lönt att närmare fundera över frågan så länge som själva bedömningsunderlaget är svårtydbart. Kommittén pekade på att det i regeringens årliga skrivelser till framgick att andelen tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel som har haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte för det mesta har understigit av antalet meddelade tillstånd. Detta skulle kunna uppfattas som att som att tvångsmedelsanvändningen inte är särskilt effektiv. Kommittén menade dock att det fanns anledning att fråga sig vad den förväntade effektiviteten egentligen är och vad som allmänt sett är en rimlig grad av effektivitet. Nyckelord i sammanhanget torde enligt kommittén vara kravet på att tvångsmedlet ska vara av synnerlig vikt för utredningen. Efter att kommittén närmare analyserat uttrycket synnerlig vikt konstaterades att det inte fanns någon säker uppfattning om vad den förväntade effektiviteten – i relation till uttrycket synnerlig vikt – av tvångsmedelsanvändning är eller bör vara. inskränks, menade kommittén, den parlamentariska kontrollen över tvångsmedlens effektivitet till enbart jämförelser mellan andelen resultatrika tvångsmedelsanvändningar från till ett annat. Detta förhållande är knappast tillfredsställande från integritetsskyddssynpunkt ansåg kommittén. Kommittén menade vidare att regeringens årliga redovisning till inte var tillräckligt utförlig för att uppgifterna om den hemliga tvångsmedelsanvändningen skulle kunna bedömas på ett adekvat sätt. Sammanfattningsvis ansåg kommittén att det kunde ifrågasättas om den parlamentariska kontrollen över användningen av de hemliga tvångsmedlen bedrivs effektivt. 3.2.11Justitieutskottets betänkande Vilande förslag om hemlig rumsavlyssning m.m. (2007/08:JuU3) Efter det att Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel samt hade lämnat sina betänkanden återupptog sin behandling av det vilande förslaget om hemlig rumsavlyssning. I detta sammanhang beaktade utskottet även regeringens proposition proposition 2006/07:133 Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. Utskottet förklarade bl.a. i sitt betänkande att man tillstyrkte det vilande förslaget om hemlig rumsavlyssning med de ändringar som föreslagits för att öka rättssäkerheten ytterligare, såsom att det skulle införas bestämmelser om att de personer som har utsatts för hemliga tvångsmedel ska underrättas om detta samt att det skulle inrättas en ny myndighet, , som i syfte att utöva tillsyn över bl.a. brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel. Vidare förslog utskottet att förbudet mot att avlyssna medieredaktioner i lagen om hemlig rumsavlyssning gjordes absolut, dvs. utan några undantag. Utskottet förklarade att man var medveten om den risk som hade beskrivits i propositionen, nämligen att det inte kunde uteslutas att grovt kriminella i vissa fall anpassar sin verksamhet så att de använder skyddet för vissa platser för att begå mycket allvarliga brott. Utskottet ansåg dock att intresset av att värna meddelarskyddet hade en sådan särart och tyngd att det inte under några förhållanden borde vara möjligt att använda hemlig rumsavlyssning på medieredaktioner. Utskottet uttalade härvid att man utgick från att denna begränsning av förslaget skulle att bli föremål för särskild uppmärksamhet i samband med att lagen om hemlig rumsavlyssning utvärderades. antog därefter lagförslaget om hemlig rumsavlyssning med den ändring som utskottet föreslagit och de tillägg som föreslagits i propositionen för att ytterligare stärka rättssäkerhetsgarantierna. 3.3Närmare om utformningen av lagen om hemlig rumsavlyssning 3.3.1Innebörden av hemlig rumsavlyssning Med hemlig rumsavlyssning avses enligt 1 § att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, som allmänheten inte har tillträde till avlyssnas eller tas upp med tekniskt hjälpmedel som är avsett att återge ljud och att detta sker i hemlighet. Utformningen av bestämmelsen knyter nära an till bestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § . Ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning kommer att utgöra ett undantag från denna straffbestämmelse. Regeringen uttalade i propositionen att man ansåg att det var lämpligt att vid utformningen anknyta till de vedertagna begrepp som upptagits i denna straffbestämmelse (prop. 2005/06:178 s. 48). Hemlig rumsavlyssning kan ske såväl i slutna utrymmen som utomhus. Med tal i enrum avses t.ex. diktamen. För att avlyssning eller upptagning av samtal ska utgöra hemlig rumsavlyssning fordras att det är fråga om samtal mellan andra. Det medför bl.a. att om någon utan samtycke spelar in samtal som han eller hon själv deltar i, kan det förfarandet inte utgöra hemlig rumsavlyssning, även om denne spelar in samtalet i hemlighet. Om en polisman bär på sig och i hemlighet använder en dold mikrofon vid ett samtal med annan person utgör åtgärden således inte hemlig rumsavlyssning i paragrafens mening (prop. 2005/06:178 s. 97 f.). Hemlig rumsavlyssning är begränsad till att avse avlyssning som sker med hjälp av tekniskt hjälpmedel. Avlyssning som sker på utan något tekniskt hjälpmedel omfattas däremot inte av lagens tillämpningsområde. 3.3.2Förutsättningar för att hemlig rumsavlyssning ska få användas Brott som omfattas av lagen I 2 § regleras vilka brott som omfattas av lagen. Av bestämmelsen följer att hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning avseende brott som har ett minimistraff om fängelse . Exempel på sådana brott är mord, dråp, vissa fall av människorov, grov våldtäkt, grovt rån, grov mordbrand och terroristbrott. Bestämmelsen innehåller dessutom en straffvärdeventil som gör det möjligt att använda hemlig rumsavlyssning vid vissa andra brott som räknas upp i paragrafen om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Regeringen betonade i propositionen att straffvärdeventilen bör tillämpas restriktivt med hänsyn till att det är fråga om användning av ett särskilt ingripande tvångsmedel (prop. 2005/06:178 s. 99). De brott som räknas upp i paragrafen är: människohandel enligt 4 kap. 1 a § , våldtäkt enligt 6 kap. 1 § första eller andra stycket , grovt sexuellt tvång enligt 6 kap. 2 § tredje stycket , våldtäkt mot barn enligt 6 kap. 4 § första eller andra stycket ,