sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — Två administratörer servar stödenheterna, två arbetar som telefonister och en anställd sköter café. Det leds av chefsjuristen som har personalansvaret, och består av en arkivarie (1 åa) som svarar för arkivläggning av handlingar (nyare material) enligt lag och en registrator (1 åa) som hanterar registrering och postöppning. Den svenska välfärdspolitiken genomgick en genom- gripande omprövning. Reformernas omfattning kan dock på inget eller få andra politikområden mäta sig med de som genomförts inom bostadspolitiken. har förändringstakten varit lägre, men riktningen dock den samma som . Detta kapitel beskriver utvecklingen samt resonerar om dess konsekvenser för den framtida utformningen av den statliga bostadsadministrationen. Vad är då den nya bostadspolitiken? Det sägs ibland att det inte längre finns någon bostadspolitik. Men de som säger detta lägger en bestämd mening i begreppet: När den tidigare politiken i stora delar avvecklades så har vi enligt detta synsätt inte längre någon bostadspolitik. Detta betraktelsesätt är vanligt bland dem som är motståndare till de förändringar som ägt rum. Men också de aktörer som varit drivande bakom förändringarna argumenterar ofta på detta sätt. Den borgerliga regeringen – 1994 argumenterade för nedläggningen av genom att hänvisa till att bostadsmarknaden skulle liberaliseras och hanteras på samma sätt som andra marknader. Det ansågs vara märkligt att en bransch har ett eget departement och bostads- politiken sågs inte som ett eget politikområde (2001). Om man i stället ser bostadspolitiken som de statliga politiska beslut och åtgärdsprogram som har följder på bostadsområdet så är det däremot uppenbart att har en bostadspolitik. Vi har då gått från en typ av bostadspolitik till en annan som har en tydligare marknadsinriktning.1 Utredningen är inriktad på det centrala ämbetsverket inom den statliga bostadspolitiken: . Fokus för detta kapitel är därför inriktat på den nationella politik som syftar till förändringar på 1 Några hävdar att detta inte är en ny bostadspolitik, utan en återgång till den som fördes då räntebidragen infördes. politikområdet, inte på hur bostadspolitiken i praktiken ser ut på lokal nivå. Den verksamma politiken på lokal nivå är mer trögrörligt än den statliga politiken och detta förhållande accentueras inom bostadspolitiken eftersom den historiskt ned- ärvda bostadsstocken är mycket mer omfattande än den nyproduktion som äger rum eller ett årtionde. När det gäller de statliga bostadspolitiska trender kapitlet identifierar så kommer det därför ta flera årtionden innan dessa helt sätter sin prägel på de lokala bostadsmarknaderna. De lokala marknaderna varierar vidare kraftigt. bostadsmarknad är någonting ganska väsen- skilt från till exempel . Kapitlets tes är att vi har sett en för- ändring av bostadspolitikens inriktning från generella finansiella stödsystem och en politik för att hålla en låg hyresnivå till en bostadsmarknadspolitik som inriktar de politiska stödordningarna på grupper som står sig svagt på bostadsmarknaden. Vi försöker visa hur den huvudsakliga förändringsriktningen drar i riktning mot den norska bostadspolitiken. I detta ligger inget påstående om att beslutsfattarna medvetet siktar mot en norsk utveckling. Och inte heller påstår vi att de lokala bostadsmarknaderna under över- skådlig tid kommer att se ut som de norska. är däremot ett land som för en näraliggande välfärdspolitik vars bostadspolitik ligger i den svenska förändringstangentens riktning, vilket gör att vi tror att vi kan ha en del att lära av hur det utformat den administrativa strukturen för bostadspolitiken. Jag tar det marknadsliberala opinionsbildningsinstitutet bostadspolitiska reformprogram En marknad för bostäder åt alla (1990) som utgångspunkt för beskrivningen av bostads- politikens ändrade inriktning. De utgår från en starkt stiliserad bild av den tidigare bostadspolitiken, som ansågs vara det område där planekonomiskt tänkande fått mest konkret uttryck i Sverige.2 Deras beskrivning fokuserade på två olika kluster av regleringar: 2 Denna beskrivning av den gamla bostadspolitiken har ofta kritiserats, t.ex. av (2001). Syftet med att återge den här är att tydliggöra det marknadsliberala synsättet som jag menar har fått ett betydande genomslag i den nya bostadspolitiken. 1.Staten subventionerade bostadsbyggandet kraftigt och reglerade vidare utformningen av nya hyreshus in i minsta detalj. Både producenter och konsumenter fick därför små valmöjligheter. 2.Kommunerna gynnade kommunalt ägda allmännyttiga bostads- företagen framför privata fastighetsägare, samt styrde genom det kommunala planmonopolet byggherrarnas aktiviteter. Timbro önskade att kommunerna skulle övergå till en mer reaktiv roll och överlåta till exploatörerna att ta initiativen. De ville vidare avveckla bostadsanvisningsrätten, sälja ut den kommunalt ägda allmännyttan till hyresgästerna eller privata bolag samt införa marknadshyror. Bruksvärdeshyrorna ansågs minska incitamenten att bygga till marknadskostnader eftersom de håller nere hyrorna vid bostads- brist och därmed fastighetsägarens framtida vinst. De byggsubven- tioner som kompenserade för detta skapade ytterligare problem genom att prisbildningen blev pervers genom att varken produ- center eller konsumenter gjordes kostnadsmedvetna eftersom en tredje part, staten, bar en stor del av kostnaden. Detta och byggnormerna ansågs driva upp kostnadsnivåerna. Som visas nedan har stora delar av Timbros reformförslag genomförts. Dock har allmännyttan och hyresregleringen bara påverkats i begränsad utsträckning. Även om inte marknads- hyror har införts så har hyrorna dock ändå stigit snabbt – mycket på grund av skattereformen. Figur 1 Utvecklingen av hyresnivån 1969–2007 jämfört med konsumentprisindex Källa: SCB, Statistiska meddelanden, BO39, SM0801. Det har gjorts beräkningar som visar att tretton av dessa procentenheter kan hänföras till skattereformens ökade momsuttag och höjda fastighets- skatt (m.fl. 1995). Enligt beräkningar gjorda av var av de ökade hyrorna orsakade av politiska beslut (Danneman 2000). Det var dock inte bostadspolitiken per se som förändrades, utan skatte- politiken som fick effekter på bostadsmarknaden. Århundradets skattereform berörde de flesta skatteslag. Skatte- baserna breddades genom att avdrag minskades eller avvecklades, skattesatserna sänktes och en förskjutning från direkt till indirekt beskattning genomfördes. Reformen ledde till att de flesta lön- tagare fick sänkt inkomstskatt, men finansierades omlägg- ningen i hög grad genom att andra skatter höjdes. Boendeområdet drabbades bland annat genom att mervärdesskatten breddades till att gälla tjänster (den så kallade förvaltningsmomsen) och av att fastighetsskatten höjdes. Detta fick till följd att statens inkomster från bostadssektorn vida utgifterna medan netto- kostnaderna uppgick till (SOU 1996:156). I samband med skattereformen gavs av fördelningspolitiska skäl skattelättnader i form av ett höjt grundavdrag för låginkomsttagare och dessutom höjdes barn- och bostadsbidragen. Men krispolitiken medförde att en utlovad barnbidragshöjning drogs tillbaka samt till att bostadsbidragen genomgick stora besparingar. Detta som hyreshöjningarna hade större betydelse till och med för en arbetslös eller långtidssjuk industriarbetares privat- ekonomi än sänkningen av ersättningen från dessa program (2001). Trots att de hyreshöjningarna särskilt drabbade de ekonomiskt svagare hushållen kompenserades de inte för utvecklingen (2001). Detta är anmärkningsvärt mot bakgrund av att den marknads- liberala tankesmedjan hade tänkt höja bostadsbidragen och sänka skatterna på boendeområdet för att undvika att de ekonomiskt svagaste hushållen drabbades av politikomläggningen. Vid sidan av de förändringar som föranleddes av skattereformen genomfördes också reformer av bostadspolitiken per se. Beträffande de statliga finansierings- och regleringssystemen har i stora drag Timbros förslag genomförts. Det statliga stödet till nybyggnation genom bostadslån och räntebidrag har tagits bort. Förändringen av räntesubventionerna är särskilt central eftersom dessa varit viktigast av de generella stödformerna. De genomgick avse- värda förändringar. Systemets grundläggande konstruktion föränd- rades genom att subventionsgraden halverades. När utgifterna för räntebidragen var som högst 1992/1993 låg de på , medan de 1999 bara var (Prop. 2000/2001, utgifts- område 18, tabell 3.1). Räntesubventionerna genomgick förutom denna omläggning av systemet som sådant också nedskärningar inom ramen för existerande system. När förändringarna av stödet till bostadsbyggandet beslutades beräknades de spara för staten. Detta kan jämföras med de förändringarna av sjukpenningens besparingar på och arbetslöshetsersättningens på 4,7 miljarder kronor (Prop. 1992/93:100, s. 2, 26).3 Detta visar tydligt att de beräknade besparingarna på det offentliga stödet till bostadsbyggande var väldigt stora relativt andra välfärdsprogram. Vad avser kommunernas roll på bostadsmarknaden har också flera av Timbros reformförslag genomförts. upphävde den borgerliga regeringen markvillkoret och en rad andra krav för stat- ligt stöd, vilka setts som hinder för byggandet. Lagen om bostads- anvisning upphävdes också och den kommunala planeringen av bostadsförsörjningen avreglerades. hade kommunerna varit tvungna att upprätta planer med en bedömning av byggnads- behovet och kommunernas planerade åtgärder underställdes sedan (Vedung 1993). Den kommunala planeringspraktiken kännetecknas av att informella samarbetsformer mellan offentliga institutioner, medborgare och affärsintressen har vuxit fram (Strömgren 2007). Redogörelsen kan ge intrycket att bostadspolitiken är och länge har varit ett starkt politiserat politikområde, men det är bara delvis riktigt. Socialdemokratin har inte utformat något tydligt och klart alternativ till den marknadsliberala reforminriktningen. Tyd- ligast framgår detta av frånvaron av återställare under tolvårs- perioden –2006 när partiet åter innehade regeringsmakten. Visserligen infördes en lag som stoppade utförsäljning av allmän- nyttiga fastigheter, men den är undantaget som bekräftar regeln (prop. 2001/02:58). Trots löften om motsatsen återinrättades inget bostadsdepartement (2001). Räntesubventionerna förändrades bara på marginalen och då genom att avtrappningen tillfälligt stoppades (2001). När en ny borgerlig regering tillträdde 2006 så upphävde den snabbt stopplagen och omvandlingen av hyresfastigheter i attraktiva 3 Införandet av en karensdag, sänkt ersättningsnivå från till från och med den 91:a dagen och från till från och med den 365:e dagen beräknades medföra besparingar på . Förändringarna i arbetslöshetsersätt- ningen, som innebar att infördes, att ersättningsnivån sänktes från till och att maximibeloppet sänktes, beräknades spara . Införandet av en karensdag, sänkt ersättningsnivå från till från och med den 91:a dagen och från till från och med den 365:e dagen beräknades medföra besparingar på . Förändringarna i arbetslöshetsersätt- ningen, som innebar att infördes, att ersättningsnivån sänktes från till och att maximibeloppet sänktes, beräknades spara . delar av storstäderna tog åter fart (Prop. 2006/07:61). Den statliga fastighetsskatten avskaffades och ersattes en låg fastighets- relaterad avgift. Resterna av byggsubventionerna avvecklades. Avvecklingen påbörjades och skall vara slutförd (Prop. 2006/07:1). Det program som förbrukade kommer alltså ha raderats helt . bostadsutskott lades ned. En utredning ifrågasatte allmän- nyttans status och hyresledande roll (SOU 2008:38), men i dags- läget ser inga marknadshyror ut att införas. Dock tyder mycket på att allmännyttans hyresnormerande roll kommer att avskaffas. Bostadspolitikens målparagraf har förändrats och bostadspolitikens tydligare marknadsinriktning klargjordes därmed (Prop. 2007/08:1). Nya bostadspolitiska instrument såsom hyresgarantier och så kallade förvärvsgarantier har skapats i syfte att hjälpa individer att etablera sig på bostadsmarknaden (Prop. 2006/07:61). Vidare före- slår regeringen att det införs lagregler som möjliggör ägarlägenheter (Prop. 2008/09:91). har alltså den svenska bostadspolitiken förändrats ganska kraftigt. Från att ha varit ett dyrt politikområde är bostadsområdet en mjölkko för statskassan. Allmän- nyttan och bruksvärdesregleringen av hyrorna har dock förändrats mindre (2006). Vilken är trenden i vår omvärld? Finns anledning att tro att pendeln kommer att svänga tillbaka eller att tro att förändringen fortsätter i tangentens riktning? De europeiska välfärdsstaterna har alla varit utsatta för en betyd- ande press att minska statsutgifterna. Det finns mycket som tyder på att bostadssektorn varit särskilt utsatt (Pierson 1994, 2001). I gäller generellt precis som i att subven- tioner direkt till produktion alltmer ersatts av subventioner genom olika typer av stöd riktade mot låginkomsthushåll. Den totala effekten är dock en stark minskning av de statliga utgifterna för boende- sektorn. Det är en utveckling som är gemensam för , , , och , som alla är länder vars traditionella bostadspolitik haft likheter med den svenska. 4 Avsnittet bygger huvudsakligen på 2003. har skett som hyresnivån ökat mer än annan hushålls- konsumtion (Priemus och Boelhouwer 1999). I var, liksom också i och , en hyresrätt i den allmännyttiga sektorn den vanligaste bostads- formen. I samtliga dessa länder har betydande utförsäljningar genom- förts. utmärker sig genom att ha minskat den sociala hyressektorn mest av alla, men den omfattande privatiseringen har, i motsatts till vad man skulle kunna tro, inte fört den brittiska sociala hyressektorn till en för avvikande låg nivå utan till en nivå som är mer jämförbar med andra länder. Landet hade före privatiseringarna , näst efter , största allmän- nyttiga sektor. Det finns också en tydlig internationell trend mot avreglering av hyressättningen. Några länder följer inte mönstret (och ), men i ett antal länder inriktas hyresregleringen på att endast skydda befintliga hyresgäster mot orimliga hyreshöjningen och på att göra hyressättningen avseende nya kontrakt fri (, , och ). Det finns dock vanligen inbyggt i hyressättningssystemen någon form av referenshyra som ger ett skydd mot att fastighetsägare sätter en hyra över marknadshyran. Av ovanstående översiktliga redogörelse för den bostadspolitiska utvecklingen i en serie länder vars bostadspolitiska tradition påminner om kan vi se att det finns en huvudsaklig trend i riktning mot avreglering och mer marknadskonforma villkor. Den svenska utvecklingen är alltså inte unik, vilket ger en indikation om att vi inte skall förvänta att den skiftar riktning. Men vart går då utveck- lingen om den fortsätter i tangentens riktning? I vår omedelbara närhet finns , vars bostadspolitik tradition- ellt skiljer sig från den svenska. Det råder där en ganska bred politisk enighet om en bostadspolitik som har en stark in- riktning på att människor skall äga sin bostad (Annaniassen 2006). Den utveckling som ägt rum i talar för att vi är på väg i denna riktning och att vi således kan ha mycket att lära av vad gäller utformningen av den framtida statliga bostads- administrationen. Norsk bostadspolitik: en modell för ? Den norska bostadspolitiken är byggd på tanken att människor antingen själva skall äga sin bostad. Lagar, finansiering och beskatt- ning har utformats för att främja detta. Andelen ägda bostäder upp- går till medan de i uppgår till . Upplåtelseformen ägarlägenhet som i utgör ca 250 000 lägenheter existerar än så länge inte i (men den borgerliga regeringen vill införa den). Viktiga skillnader mellan bostadsrätt och ägarlägenhet är att den sistnämnda kan hyras ut utan några restriktioner och att ägaren kan bygga om den som denne vill. Det är vidare skattefritt att hyra ut del av egen bostad (jfr borgerligt förslag) och förmögenhetsskatten på bostäder är lägre än på annat kapital. Båda dessa ger starka incitament för privatpersoner att investera i en bostad. Den bostadspolitik genomförs med hjälp av generell ekonomisk politik och selektiv bostadspolitik: 1) Regeringen lägger till rätta för en välfungerande bostadsmarknad genom att föra en ekonomisk politik med stabila och låga räntor, vilket minskar aktör- ernas risk vid bolån och främjar en hög sysselsättning samt indi- vidernas möjligheter att bära sina egna boendeutgifter. 2) De offent- liga ger individer som inte har möjlighet att själva etablera sig på bostadsmarknaden ekonomisk hjälp att skaffa boende. Vidare kan en mycket begränsad mängd hyreslägenheter erbjudas utsatta grupper. Den norska motsvarigheten till heter Husbanken. I nästa avsnitt redogörs för Husbankens roll och alltså för en möjlig eller kanske till och med sannolik roll tillsammans med () kan komma spela . Husbanken – statens viktigaste bostadspolitiska verktyg Husbankens centrala position inom den norska bostadspolitiken går så långt tillbaka som 1946. har mer än hälften av alla bostäder som byggts finansierats med lån från Husbanken. har dock Husbankens fokus flyttats över från att tillhanda- hålla medel för bostadsbyggande till att tillhandahålla hjälp till de mest behövande. Arbetet utförs i nära samarbete med kommunala myndigheter. Husbanken är monetär garant och ställer upp ramar 5 Avsnittet bygger huvudsakligen på i . för hur det bostadssociala arbetet kan gå till, men kommunerna har stor frihet att utforma sitt eget arbetssätt inom dessa ramar. Husbanken har fyra primära medel för att hjälpa individer på bostadsmarknaden: 1) Ett förmånligt bosparande hjälper unga att etablera sig på bostadsmarknaden som ägare av eget boende. 2) Startlånet är ett kompletterande lån som främst tänkt för dem som behöver hjälp att ta sig in på bostadsmarknaden (jfr den borgerliga regeringens förslag). 3) Ett strängt behovsprövat bidrag till köp av bostad eller för att hjälpa till att säkra att de som hamnat i betalnings- problem kan behålla sin bostad. 4) Det behovsprövade statliga bostads- bidraget, som kan kompletteras med ett kommunalt tilläggsstöd. Det bör noteras att generella byggsubventioner är frånvarande i verktygspaketet. Kommunerna har dock möjlighet att söka bidrag hos Husbanken för att upprätta nya ålderdomshem. Den statliga bostadspolitiken har aktivt bidragit till att avskaffa kommersiell privat uthyrning av bostäder. Hyresmarknaden i karakteriseras därför av ett stort antal uthyrare jämfört med . Många som äger sina bostäder hyr för ut sin bostad, eller del av den, till exempel källarplanet i villan. Cirka halv- parten av de bostäder som hyrs ut i har denna karaktär. I gäller marknadshyror på den privata hyresmarknaden. Prisregleringen av hyresbostäder blev avvecklad . En referenshyra, bestämd av vad som är en bruklig hyra på marknaden för en bostad av samma standard och i jämför- bart läge, används för att sätta hyrespriser för kommunala bostäder, omförhandlande av befintliga kontrakt och vid tvister om hyra på den privata marknaden. Till skillnad från sätter inte någon allmännyttig bostadssektor ett tak för hyrorna på den privata marknaden. Kommunernas roll i bostadspolitiken I huvudsak ansvarar kommunerna för planläggning och tillrätta- läggning av tomtarealer med tillhörande investeringar i teknisk och social infrastruktur. Kommunerna är ålagda av staten att se till så att socialt och ekonomiskt utsatta invånare har ett boende. Norska kommuners boendepolitik är framförallt inriktad mot socialt utsatta grupper. De bygger därför specialbostäder för äldre, funktions- hämmade, ungdomar och människor med problem samt förmedlar bostäder till grupper som av olika anledningar inte själva kan skaffa eller behålla boende. har ingen motsvarighet till den svenska allmännyttiga bostadssektorn. Kommunerna har dock tillgång till egna bostäder, men betydligt färre och de bedriver också en mycket mer selektivt inriktad uthyrning. Denna skillnad lär inte elimineras i första taget.6 I utgör andelen kommunägda lägenheter av det totala antalet hyresbostäder, vilket skall jämföras den svenska allmännyttans . Norska kommuner kan vidare upprätta hyreskontrakt med privata uthyrare där kommunen står som garant på kontraktet eller köpa bostadsrätter eller ägarlägenheter på den privata marknaden. Utöver de verktyg som redovisats ovan så finns det ytterligare medel för att hjälpa invandrare. Integrerings- og mangfolds- direktoratet har ett integreringsbidrag som kan betalas ut till kommuner och detta stöd kan användas till att hjälpa individerna in på bostadsmarknaden. Av att döma är segregationen i inte påfallande hög (2009). Det norska fallet visar tydligt att en bostadsmarknadspolitik inte avskaffar politikens roll, men att den förändras. De grupper som har svårt att vinna inträde på marknaden behöver stöd. I har vidare såväl begränsade byggsubventioner för att öka nyproduktionen som hur boendesegregationen skall hanteras diskuterats (NOU 2002:2). Nedan diskuteras den svenska utvecklingen i dessa två avseenden. För Timbros marknadsliberala författare var integration inte ett bostadspolitiskt mål (värt kostnaderna) att eftersträva. Bostads- segregation sågs som en konsekvens av konsumenternas val och därmed inget som statsmakten borde ingripa emot. Men även om boendesegregation i sig inte behöver ses som ett problem, så kan den ha konsekvenser som är problematiska. 6 Visserligen har vissa utförsäljningar ägt rum i (och i synnerhet i tillväxtområdena), men på landsplan minskade den allmännyttiga hyresrättens andel av bostadsbeståndet endast från (1990) till (2004). Eftersom andelen var och kan inte förändringen beskrivas som dramatisk (2006, s. 106). den borgerliga regeringen som socialdemokraterna om att bryta boendesegregationen. Orsaken till att vi bör intressera oss för segregation är att det brukar hävdas att ett samhälles sammanhållning är beroende av att det inte består av olika segment av människor som aldrig möts. Men också att en koncentration av sociala problem anses öka problemen, det kan gälla brottslighet eller låg social mobilitet. Studier baserade på svenska data tyder på att segregation påverkar sysselsättning och arbetslöshet (2007). Det är svårare för en arbetslös att komma tillbaka i sysselsättning om många i grann- skapet är arbetslösa. Personer som invandrat har sämre inkomst- utveckling om de bor i koncentrationer med många från den egna minoritetsgruppen. Det är vidare främst boendesegregationen som skapar skolsegre- gation, inte valfrihet och friskolor (och 2007). Elever presterar sedan – oavsett sin egen bakgrund – sämre i skolor med högre andel elever med utländsk bakgrund och/eller lågutbildade föräldrar (se t.ex. 2006). Bostadssegregationen riskerar därför att ge barn olika livschanser. Vidare påverkar den lokala sociala miljön människors politiska deltagande och känsla av delaktighet. I områden som är hårt drabbade av arbetslöshet tenderar invånarna att vara mindre benägna att rösta eller att försöka påverka samhället på andra sätt. De har en svagare tilltro till politiken och dess möjligheter. En känsla av menings- löshet sprider sig lätt bland de människor som befolkar invandrar- täta och fattiga bostadsområden (Strömblad 2003). Fler studier behövs men resultat som de nämnda stödjer idéerna om allsidig hushållssammansättning i bostadsområden och politik som syftar till att minska segregationen, men det är alldeles klart att kunskapsläget beträffande vilka bostadspolitiska medel som har en positiv effekt på integration/segregation är ganska dåligt (2009, 2009). Givet att segregation uppfattas som ett problem blir då slut- satsen att någon samhällsinstans borde ha ansvaret för att systema- tiskt följa hur boendesegregationen utvecklas och för att utvärdera erfarenheter av anti-segregeringspolitik i kom- muner och inte minst i andra länder. Här har en viktig funktion att fylla. De bostadspolitiska reformerna kan beskrivas som omfattande, men på sitt sätt skulle man kunna säga att de ändå blev halvdana (och 2001).