sou · GXB391 · 2009-11-19 00:00:00 — Bestämmelsen om upptagande av biometri för utfärdande av enhetligt utformade uppehållstillstånd är generellt tillämplig och omfattar, förutom de uttryckligt angivna undantagen, samtliga personer som ansöker om uppehållstillstånd. För personer som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt gäller följaktligen att de måste lämna fingeravtryck dels enligt 9 kap. 8 § UtlL och Eurodacförordningen, dels enligt bestämmelserna om upptagande av biometri för utfärdande av det enhetligt utformade uppehållstillståndet. Fingeravtryck ska enligt EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd inte samlas in från personer som inte har fyllt . Att fingeravtryck ska tas från utlänningar som har fyllt bör framgå direkt av lagtexten. Av EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd följer vidare att personer som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck ska undantas från kravet att lämna fingeravtryck. Att en person är fysiskt förhindrad att lämna fingeravtryck bör givetvis inte påverka bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas eller inte.17 Det kan tänkas att det fysiska hindret för upptagande av fingeravtryck endast är av tillfällig natur. Under sådana förhållanden bör fingeravtryck tas när hindret inte längre kvarstår. Det är varken lämpligt eller möjligt att i lag närmare reglera hanteringen av personer som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck. I utlänningslagen bör därför anges att personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck är undantagna från skyldigheten att lämna sådana uppgifter. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan inom ramen för regeringens kompetens att meddela verkställighetsföreskrifter (8 kap. 13 § regeringsformen) meddela närmare föreskrifter om undantag från kravet att lämna fingeravtryck när det gäller personer som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck. Av EG-förordningen framgår att fingeravtrycken och ansiktsbilden ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndet. För att den nationella lagen ska bli sammanhållen och begriplig bör även i utlänningslagen uttryckligen anges att fingeravtrycken och ansiktsbilden ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndet. 17 Jfr yttrande från Europeiska datatillsynsmannen om det ändrade förslaget till rådets förordning om ändring av förordning (EG) 1030/2008 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland, EUT C 320, 28.12.2006, s. 21, vari framhålls att bestämmelserna inte får innebära att personer med oläsbara fingeravtryck stigmatiseras. bör anges att fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som tas fram ur dessa ska förstöras när uppehållstillståndet har lämnats ut eller ansökan har återkallats eller avslagits. Överväganden avseende registrering av uppgifter i en nationell databas görs nedan under avsnitt 4.6. Utredningens förslag: Bestämmelsen i utlänningsförordningen om bevis om uppehållstillstånd bör ändras så att den i stället anger att uppehållstillstånd ska utfärdas enligt EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd. Bevis om uppehållstillstånd ska enligt 4 kap. 22 § UtlF föras in i utlänningens pass eller någon annan handling. Enligt artikel 1 i EG- förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd ska uppehållstillstånd till medborgare i tredjeland efter utfärdas som en separat handling i det format som anges i förordningen. Efter är det sålunda inte längre möjligt att utfärda bevis om uppehållstillstånd till medborgare i tredjeland i form av ett tillståndsmärke som infogas i utlänningens pass eller någon annan handling. För att svensk rätt ska vara förenlig med EG-förordningen krävs att bestämmelsen i utlänningsförordningen ändras. Utredningen föreslår att det sker genom att det i utlänningsförordningen anges att uppehållstillstånd ska utfärdas i enlighet med föreskrifterna i EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd. 4.5Kontroll av uppehållstillståndet och de biometriska uppgifterna Utredningens förslag: I utlänningslagen bör tas in en bestämmelse om att innehavare av uppehållstillstånd vid en kontroll enligt 9 kap. 1 eller 9 §§ UtlL är skyldig att på begäran låta den myndighet som genomför kontrollen ta innehavarens fingeravtryck och en ansiktsbild i digitalt format. När en kontroll av uppehållstillståndet har genomförts, bör fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som därvid har tagits fram förstöras. Enligt artikel 4 i EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd får biometriska kännetecknen i uppehållstillstånd vid tillämpningen av förordningen endast användas för att kontrollera handlingens autenticitet och innehavarens identitet genom direkt tillgängliga jämförbara kännetecken, när uppvisande av uppehållstillståndet krävs enligt nationell lag. 4.5.2Behov av kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar Vid bedömningen av vilka kompletterande nationella bestämmelser eller författningsändringar som krävs måste beaktas i vilka fall nationell lag ställer krav på uppvisande av uppehållstillstånd. Sådant krav finns vid de kontroller som genomförs vid gränsen och vid den inre utlänningskontrollen. Inom Schengenområdet skiljer man mellan inre och yttre gräns. Med inre gräns avses enligt artikel 1 i Schengenkonventionen18 medlemsländernas gemensamma landgränser, flygplatser och hamnar 18 – Konventionen om tillämpning av av mellan regeringarna i Beneluxstaterna, och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, EUT L 239, 22.09.2000, s. 19. Definitionen av inre och yttre gräns har i nationell rätt tagits in i 1 kap. 3 § UtlF. med förbindelser till och från medlemsländerna. Med yttre gräns menas medlemsländernas övriga landgränser, flygplatser och hamnar. Det beror alltså på var en person kommer från, respektive ska resa till, om personen passerar en yttre eller inre gräns. Om en person anländer till från ett land som ligger utanför Schengenområdet passerar han eller hon en yttre gräns. Om personen anländer från ett land som är anslutet till passerar han eller hon en inre gräns. Definitionen av inre och yttre gräns är viktig eftersom en inre gräns får passeras utan någon kontroll; innebär att personkontrollerna vid de inre gränserna har upphört. Det sagda framgår av artikel 20 i och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna)19, fortsättningsvis kallad Gränskodexen. Resor inom Schengenområdet är närmast att jämställas med inrikesresor. Tredjelandsmedborgare som reser in i en Schengenstat via en inre gräns, dvs. via en annan Schengenstat, måste dock ha pass och i förekommande fall uppehållstillstånd eller visering med sig. Att en inre gräns får passeras utan att någon kontroll äger rum framgår även av 6 kap. 5 § UtlF. För såväl medborgare i Schengenstaterna som tredjelandsmedborgare gäller att de, när de väl lagligen är inne på Schengenstaternas territorium, fritt kan röra sig inom Schengenområdet. Tredjelandsmedborgare som innehar uppehållstillstånd som utfärdats av en Schengenstat får enligt artikel 21 i röra sig fritt inom övriga Schengenstater . I enlighet med detta föreskrivs i 4 kap. 6 § UtlF att en utlänning som har ett giltigt resedokument och ett uppehållstillstånd som är utfärdat av en Schengenstat får medges att resa in i och vistas i om inresevillkoren i artikel 21 i är uppfyllda. Den som är skyldig att ha visering får i de flesta fall röra sig fritt inom Schengenområdet under viseringens giltighetstid. Härvid bör anmärkas att det inom ramen för finns två huvudtyper av visering, visering som gäller inom hela Schengenområdet (enhetlig visering) och visering som bara gäller i det utfärdade landet eller några Schengenstater (territoriellt begränsad visering). Huvudregeln om att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- eller utresekontroll genomförs, oavsett personens natio- 19 EUT L 105, , s. 1. nalitet innebär inte att det inte får utföras några kontroller. Från huvudregeln om fri passage av inre gräns görs i 6 kap. 5 § UtlF vissa undantag. Om det är nödvändigt med hänsyn till allmän ordning eller rikets säkerhet, får regeringen besluta om kontroll efter det att samråd skett med övriga Schengenstater. Behövs ett ingripande, får en polismyndighet i samråd med tills vidare vidta nödvändiga åtgärder, vilka ska av styrelsen anmälas till regeringen och övriga Schengenstater. Regeringen prövar om åtgärden ska bestå. Bestämmelserna i utlänningsförordningen om undantag från huvudregeln om fri passage av inre gräns har sin grund i artikel 21 i Gränskodexen. Enligt artikel 21 i Gränskodexen får dock även stickprovskontroller genomföras vid den inre gränsen. De yttre gränserna får enligt artikel 4 i Gränskodexen bara passeras vid särskilda gränskontroller under bestämda öppettider. Vid de yttre gränserna genomförs kontroller, både vid in- och utresa. Vid inresa ska tredjelandsmedborgare enligt artikel 7 i Gränskodexen underkastas en s.k. noggrann kontroll. Detta innebär bl.a. att det kontrolleras att den inresande har de handlingar som krävs och uppfyller övriga villkor för inresa i Schengenområdet, att den inresande inte kan förväntas ägna sig åt brottslig verksamhet och att den inresande inte är ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Ett viktigt led i informationsutbytet mellan länderna är datasystemet , . Där finns uppgifter bland annat om personer som har förbjudits att vistas inom Schengenområdet och om personer, fordon eller föremål som är efterlysta. Vad gäller handlingar anges särskilt i artikel 7.3 att kontrollen innefattar en undersökning av att tredjelandsmedborgaren innehar en giltig resehandling som gäller för gränsövergång och att handlingen i erforderliga fall åtföljs av den visering eller det uppehållstillstånd som krävs. De nationella bestämmelserna om kontroll i samband med inresa och utresa i finns i 9 kap. 1 § UtlL. Av detta lagrum följer att en utlänning, vid inresa till eller utresa från , ska visa upp sitt pass för polismyndigheten och också lämna de upplysningar och visa de handlingar som är av betydelse för bedömningen av hans eller hennes rätt att resa in i och vistas i . Handlingar som ska visas upp kan t.ex. vara visering eller uppehållstillstånd, och om avsikten med vistelsen i är arbete, arbetstillstånd. I kontrollen ska också undersökas att resehandlingarna och tillstånden är äkta, giltiga och inte används i ett otillbörligt syfte. ningar som kan vara av betydelse för bedömningen om utlänningen har rätt att resa in i och att vistas här är bl.a. var utlänningen ska resa och syftet med resan. Av 9 kap. 1 § andra stycket UtlL följer att och är skyldiga att hjälpa polismyndigheten vid kontrollen av utlänningars inresa eller utresa enligt utlänningslagen. Efter överenskommelse med polismyndigheten får även hjälpa polismyndigheten med kontrollen. När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid , ska pass och andra handlingar visas upp för dem. Om medverkar i kontroll vid inresa ska handlingarna uppvisas för tjänsteman vid den myndigheten. Bestämmelser om den s.k. inre utlänningskontrollen finns i 9 kap. 9 § UtlL. En utlänning som vistas i är enligt första stycket denna bestämmelse skyldig att på begäran av en polisman visa upp pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . medverkar till polisens kontrollverksamhet genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Enligt 9 kap. 9 § andra stycket UtlL ska pass eller andra handlingar visas upp för tjänsteman vid , om kontrollen utövas av . Inre utlänningskontroll får endast vidtas om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Till följd av 9 kap. 9 § första stycket UtlL är en utlänning också skyldig att efter kallelse av eller polismyndigheten komma till verket eller polisen och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom polismyndighetens försorg. Om det på grund av en utlännings personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får han eller hon hämtas utan föregående kallelse. möjlighet att begära hjälp från polismyndigheten vid hämtning framgår av 9 kap. 10 § UtlL. Den inre utlänningskontrollen syftar till att övervaka att utlänning som vistas i riket har erforderligt tillstånd att vistas här. I motiven framhålls att utlänningar inte på grund av bestämmelsen är skyldiga att bära passet på sig under vistelsen i (prop. s. 172). Bestämmelserna om inre utlänningskontroll gäller oavsett om utlänningen väntar på att få uppehållstillstånd eller redan har fått ett sådant. Som framgått får kontrollen emellertid inte ske slentrianmässigt utan det krävs att det finns en grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller annan särskild anledning till kontroll. har efter samråd med utarbetat föreskrifter och allmänna råd m.m. för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen. I dessa anges inledningsvis, att syftet med kontrollen i första hand är att spana efter sådana utlänningar beträffande vilka det finns ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Dessutom ska polisen övervaka att utlänningar inte vistas eller arbetar i utan att ha pass och föreskrivet tillstånd. Kontrollen sker delvis genom granskning av de uppgifter som kommer in till polisen med anledning av den anmälnings- och uppgiftsskyldighet som föreskrivs i 7 kap. 1 § UtlF. Sistnämnda anmälnings- och uppgiftsskyldighet omfattar dock inte den som har sökt uppehållstillstånd i . Även uppgifter som på annat sätt kommer till polisens kännedom undersöks. Vid sidan av detta sker den inre utlänningskontrollen genom spaningsverksamhet. I den delen understryks det i föreskrifterna att det för kontroll bör krävas, att det finns skälig misstanke att utlänningen saknar tillstånd eller att det annars kan bli aktuellt med avvisning/utvisning eller verkställighet. Det betonas att en person inte får kontrolleras enbart därför att han på grund av hudfärg, språk, namn, beteende eller annars kan antas vara utlänning. Vidare framhålls följande. Det är viktigt att polisen genomför utlänningskontrollen på ett lugnt och hänsynsfullt sätt och tydligt förklarar vad saken gäller. Detta är särskilt viktigt om det kan befaras uppstå missförstånd av språklig art eller av andra skäl, som t.ex. kan ha att göra med utlänningens erfarenheter av kontakt med polis i länder med annan samhällsordning. Det är också värt att beakta att en utlänningskontroll kan upplevas som särskilt besvärande i vissa fall, t.ex. om invandrare som blivit svenska medborgare gång efter annan utsätts för förfrågningar om pass. Kontroll av uppehållstillståndet och de biometriska uppgifterna Av det ovan anförda har framgått att kontroll av uppehållstillstånd kan ske inom ramen för gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen. För att kontrollera att de biometriska uppgifter som finns lagrade på uppehållstillståndet stämmer överens med inne- havarens uppgifter måste utlänningen på de kontrollerande myndigheternas begäran vara skyldig att låta myndigheten ta innehavarens fingeravtryck och ansiktsbild. Själva kontrollen kommer att ske genom en datorstödd jämförelse. Med beaktande av vad som föreskrivs i 2 kap. 6 och 12 §§ regeringsformen samt artikel 8 krävs lagstöd för att upptagande av fingeravtryck och ansiktsbild ska kunna ske vid en sådan kontroll (jfr avsnitt 4.3.2 ovan). EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd innehåller inga bestämmelser i detta avseende. I utlänningslagen bör därför tas in en bestämmelse om att innehavaren av ett uppehållstillstånd vid kontroll enligt 9 kap. 1 eller 9 §§ UtlL är skyldig att på begäran låta den myndighet som genomför kontrollen ta innehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av innehavarens ansikte för kontroll av att fingeravtrycken och ansiktsbilden motsvarar de som finns lagrade i uppehållstillståndet. Fingeravtrycken och ansiktsbilden bör inte få användas för andra ändamål än kontroll enligt 9 kap. 1 eller 9 § UtlL. När en kontroll av uppehållstillståndet har genomförts, bör därför fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som därvid har tagits fram förstöras. Den tekniska utrustningen för upptagande av biometri är utformad på så vis att den redan vid upptagandet känner av om fotografiet och fingeravtrycken är av tillräckligt bra kvalitet för en senare kontroll. Vid angivna förhållanden behöver de biometriska uppgifterna inte åter kontrolleras när kortet lämnas ut. 4.6Registrering av biometriska uppgifter i en nationell databas Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att det finns starka skäl för att de personuppgifter som samlas in i samband med ansökningar om uppehållstillstånd ska få registreras i en nationell databas. Med hänsyn till förslag om utökat grundlagsskydd för den personliga integriteten anser emellertid utredningen att ytterligare överväganden krävs för registrering av de ifrågavarande uppgifterna i en nationell databas. Utredningen lämnar därför inget förslag i denna fråga. Enligt artikel 4 i EG-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd får de biometriska kännetecknen som lagrats i uppehållstillstånd vid tillämpning av förordningen endast användas för vissa särskilda ändamål, nämligen för att kontrollera handlingens autenticitet och innehavarens identitet, genom direkt tillgängliga jämförliga kännetecken, när uppvisande av uppehållstillstånd krävs enligt nationell lagstiftning. Förordningen innehåller inte några bestämmelser om annan lagring av de biometriska uppgifter som tas upp i samband med ansökningar om uppehållstillstånd. Inskränkningen av användningsområdet för de uppgifter som finns lagrade i uppehållstillståndet hindrar emellertid i sig inte att de biometriska kännetecken som tas upp i samband med ansökan registreras i en nationell databas. Vid bedömningen av om registrering av de biometriska kännetecken som tas upp i samband med ansökningar om uppehållstillstånd bör ske har utredningen bl.a. granskat de överväganden som gjordes i samband med införande av biometri i pass och andra Schengenstaters överväganden i frågan. Överväganden vid införande av biometri i pass När biometriska uppgifter infördes i passen gjordes överväganden om lagring av uppgifterna. Beträffande ansiktsbilder gjordes bedömningen att informationen i viss mån är att betrakta som känslig och att det därför var viktigt att den inte lagrades i onödan (prop. 2004/05:119 s. 25). När biometri i form av fingeravtryck senare infördes i passen gjordes samma bedömning. Även om möjligheten att lagra uppgifter i passregistret som sedan kan användas för automatisk sökning skulle minska risken för missbruk gjordes bedömningen att det vid en intresseavvägning mellan denna risk och skyddet för enskildas personliga integritet inte fanns tillräckliga skäl för en sådan lagring. Fingeravtrycken och de biometriska data som tas fram ur dessa och ur ansiktsbilden ska alltså förstöras efter passets utlämnande eller om ansökan återkallas eller avslås. I det passregister som förs av lagras det fotografi som tas vid ansökan. När biometri samlas in för kontroll av pass ska såväl fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som därvid har tagits fram förstöras. Utredningen har tagit del av några andra Schengenstaters överväganden angående lagring av de biometriska uppgifter som samlas in i samband med ansökningar om uppehållstillstånd. Bland de länder som planerar att lagra de biometriska uppgifterna i en nationell databas kan nämnas , , , , , , , och . Flertalet länder bl.a. och har ännu inte tagit ställning till om de biometriska uppgifterna ska lagras i en nationell databas. Regler om registrering av personuppgifter Av 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen framgår att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag ska skyddas mot att hans eller hennes personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling. Utlänning här i riket är enligt 2 kap. 22 § första stycket 2 regeringsformen likställd med svensk medborgare i fråga om skydd för personlig integritet vid automatisk databehandling. Grundlagsregeln anger inte en viss nivå för integritetsskyddet utan slår endast fast att det ska finnas en datalagstiftning.20 Den närmare omfattningen av skyddet överlämnas alltså åt vanlig lag. Generella bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204). I lagen uppställs grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter. Personuppgifter får t.ex. bara samlas in för särskilda, uttryckligen angivna och berättigade ändamål. Uppgifterna får vidare inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Fler personuppgifter än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen får inte heller samlas in. Enligt 10 § personuppgiftslagen får bara personuppgifter behandlas om den registrerade lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen annars är nödvändig för vissa särskilt angivna ändamål. Samtycke är enligt 3 § personuppgiftslagen varje slag av frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring genom vilken den registrerade, efter att ha fått information, godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne. Vid ansökan om uppehållstillstånd är situationen sådan att den enskilde i praktiken 20 , , , och , Grundlagarna, andra upplagan, s. 107. knappast kan sägas ha något alternativ till att lämna personuppgifter. Det kan därför inte gärna sägas att ett samtycke till registrering som lämnas vid en ansökan om uppehållstillstånd är frivilligt i egentlig mening. Om behandlingen är nödvändig för att ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige ska kunna tillgodoses får dock personuppgifterna behandlas förutsatt att detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten (10 § f personuppgiftslagen). Utöver personuppgiftslagen finns dessutom en rad lagar som på särskilda verksamhetsområden ger persondataskydd som ersätter eller kompletterar personuppgiftslagens bestämmelser. I förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (utlänningsdataförordningen) finns kompletterande bestämmelser för behandling av personuppgifter i , , polismyndigheternas och utlandsmyndigheternas verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. I 9–11 §§ utlänningsdataförordningen finns bestämmelser om fingeravtrycksregister. Detta register omfattar fingeravtryck och fotografier som är tagna i de fall en utlänning, som har fyllt , inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till eller ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt eller om det finns grund att besluta om förvar av utlänningen, jfr 9 kap. 8 § UtlL. Om utlänningen inte har fyllt lagras enbart fotografiet. Registret får enligt 9 § andra stycket utlänningsdataförordningen endast användas vid prövning av ansökningar om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt samt i ärenden om avvisning och utvisning. I sammanhanget bör också nämnas och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse21 (VIS-förord- ningen). bereds ett förslag om inrättande av ett nationellt register () över fingeravtryck och fotografier som svenska myndigheter tar upp i samband med viseringsansökningar.22 Registret ska föras av .