sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — Oberoende av om en utlänning som ansökt om asyl får uppehållstillstånd eller inte är det enligt min mening viktigt att skapa en meningsfull tillvaro för dessa människor med sfi, arbetspraktik och annat. Det kan naturligtvis hända att den pågående (Ju 2007:18) kommer fram till att någon annan myndighet ska vara ansvarig för de sociala aktiviteterna . I konsekvens med mitt ställningstagande ovan anser jag att ansvaret för introduktionstiden bör ligga hos den myndighet som i sådant fall föreslås. När jag har övervägt vilken statlig aktör som är mest lämpad att vara huvudansvarig för insatserna i etableringsprocessen har jag valt mellan de två myndigheter som redan på olika sätt har ett operativt ansvar och arbete under etableringsprocessen, dvs. Migrations- verket och Arbetsförmedlingen. Andra verksamma statliga aktörer har inget utpekat särskilt ansvar för nyanlända annat än det ansvar de har mot alla som är bosatta i landet. Mottagning av asylsökande och flyktingar är en svårplanerad verksamhet. Det är av vikt att ansvarig myndighet råder över sin organisation och har möjlighet att anpassa den efter de behov som finns och uppstår i enlighet med uppdrag i regleringsbrev. Den ansvariga myndigheten behöver ha utrymme att justera sin organi- sation på eget initiativ. Finansiering av introduktionen ska, enligt min mening, ske genom specialdestinerade medel i regleringsbrev till respektive myndighet. Medlens storlek kommer bland annat att påverkas av antalet asyl- sökande och flyktingar. har möjlighet att förbereda asylsökande för sin framtida tillvaro i . Det kan göras via den verksamhet som redan finns inom sysselsättning och studier och bör inriktas på etablering och självförsörjning. Det goda förberedande arbetet som görs kommer Migrations- verket direkt själv att kunna skörda i form av en snabb etablering av den nyanlände. De flesta aktiviteter som bör och ska ske finns i uppdrag och kan utvecklas, vilket Asyl- mottagningsutredningen (Ju 2007:18) har i uppdrag att föreslå. Jag har tidigare beskrivit att jag tycker att verksamheten ska organiseras och utföras så att dessa bildar en plattform till och utgör ett stöd för introduktionsperioden. har också ett ansvar att förse sakmyndigheterna med prognoser och personunderlag. Arbetsförmedlingen skulle, genom att vara aktiv under den nyan- ländes asyltid, visserligen kunna skaffa sig sådana kunskaper så att goda underlag finns i samband med beslut om uppehållstillstånd. Detta är också önskvärt oavsett ansvarig myndighet för introduk- tionen. Arbetsförmedlingen kan dock möta problem med att säker- ställa att innehållet i verksamhet verkligen stärker den nyanländes introduktion. Den nyanlände ska under introduktionen, utöver ett särskilt stöd, ha tillgång till samtliga samhällets resurser. Det kan finnas en större garanti för att så sker om ansvarig myndighet inte har ett eget tungt operativt ansvar under introduktionen utan i stället kan koncentrera sig på att, utifrån den nyanländes perspektiv, följa upp de insatser som utförs. Det är en fördel om utbetalande myndighet inte är densamma som utföraren av introduktionstjänsterna. tillförs nya arbetsuppgifter om verket blir ansvarig myndighet för introduktionsperioden. ges goda incitament för verket att arbeta med asylsökande vilket skulle kunna medföra att introduktionsinsatserna kan starta tidigare och den totala introduktionstiden kortas. har, som ansvarig myndighet , redan kunskap om och upparbetade relationer med den nyanlände. Verket har dessutom, genom goda kontakter och anpassad syssel- sättning, möjlighet att säkerställa att den nyanlände är aktiv i sina förberedelser för en eventuell introduktion. Verket har också möjlighet att koppla asylbidrag till prestation. skulle, genom att ansvara för upprättandet av en lotsbank, på ett bra sätt kunna dra nytta av lotsar . Lotsen kan användas för att dämpa svängningarna i organisation vid låg respektive hög inströmning av asylsökande. En lots ska, för att garantera att den nyanlände stöttas på det sätt som jag tänkt mig, vara fristående från samtliga statliga och kommunala myndigheter som har ett eget operativt uppdrag . Den enskilde lotsen och den nyanlände kan komma att känna sig mindre fria att använda sam- hällets samtliga resurser om Arbetsförmedlingen skulle ansvara för lotsfunktionens olika delar. Eftersom har ett eget operativt sakansvar för nyanländas introduktion kan det dess- utom finnas en risk att andra aktörer på marknaden, t.ex. rekryterings- företag, uppfattar att Arbetsförmedlingen har en monopolsituation. har redan en fungerande organisation och system för utbetalning av ersättningar. Tjänster kan också köpas av annan. behöver bygga ett nationellt system för upp- följning motsvarande det vi beskriver i avsnitt 2.13 (eller liknande). Det är en fördel om den som följer upp och utvärderar en verksamhet inte själv har det operativa ansvaret för tunga delar inom introduktionen. 2.5.3Arbetsförmedlingen som ansvarig myndighet (förslag 2) Mot bakgrund av vad som redovisats ovan i förslag 1 redovisas på motsvarande sätt Arbetsförmedlingen som ansvarig myndighet för introduktionen av nyanlända i detta avsnitt. I det följande diskuteras ansvaret för att erbjuda och genomföra introduktionsprogram, att etablera och tillhandahålla en lotsbank, att fatta beslut om ersättning och se till att utbetalning sker och att följa upp och utvärdera introduktionen. Som en del av den nyanländes introduktion har Arbetsförmed- lingen en huvudroll i arbetet för att underlätta den nyanländes inträde på arbetsmarknaden. Som ett led i detta ska Arbetsförmed- lingen bland annat erbjuda arbetsmarknadsutbildningar, jobbmatch- ning, praktikplatser och validering. Arbetsförmedlingen som ansvarig myndighet medför att förmed- lingen får incitament att agera för att förbereda den nyanländes introduktionstid. Arbetsförmedlingen kommer bland annat att skaffa sig ett utökat inflytande på verksamhetens innehåll, dvs. på aktiviteter inom ansvar, så att aktiviteterna på ett bra sätt stödjer en nyanländs arbetsmarknads- etablering . Vikten av arbetslinjen understryks. Ett tidigt inträde av Arbetsförmedlingen ger dessutom den nyanlände en snabb tillgång till Arbetsförmedlingens samtliga resurser. har en geografiskt vittgrenad och stabil organisation vilket innebär att Arbetsförmedlingen finns etablerad på de flesta orter där asylsökanden bor, oavsett om de bor i anläggningsboende eller i eget boende. Det medför att samtliga nyanlända snabbt och bekvämt kan komma i kontakt med ansvarig myndighet. tionsverket kan i samarbete med Arbetsförmedlingen även anpassa innehållet i den organiserade verksamheten så att det stödjer såväl asylsökandes behov som arbetsmarknadspolitiken Arbetsförmedlingen kan genom ett ansvar för en lotsfunktion på ett bra sätt dra nytta av lotsar för arbetssökande som inte är under introduktion. Lotsen kan vara ett komplement till Arbetsförmed- lingens insatser. Lotsen kompletterar dessutom den kunskap som finns hos Arbetsförmedlingen med sin överblick över andra åtgärder utöver arbetsrelaterade frågor, t.ex. frågor inom det sociala området. Förmedlingen kommer att kunna använda lotsbanken för andra klienter som behöver extra stöd i sin arbetsmarknadsetablering. Arbetsförmedlingen ska ansvara för uppföljning och utvärdering. Enligt min mening skulle Arbetsförmedlingens ansvar medföra att arbetslinjen förstärks ytterligare. Arbetsförmedlingens kunskap om arbetsmarknadens aktörer och möjlighet till inflytande skulle också stärkas. som ansvarig för introduktionen skulle det bli tydligt för dem som söker asyl i att alla måste försörja sig själva. Ansvaret skulle också med största sannolikhet medföra att Arbetsförmedlingen blir aktiv för att förbereda introduktionen, bl.a. genom att registrera asylsökandena i sina register. måste överlämna uppgifter till Arbetsförmed- lingen för att förmedlingen ska kunna kalla dem som fått uppehålls- tillstånd och som omfattas av den föreslagna introduktionslagen till ett första samtal om villkoren för introduktionen, dvs. ett intro- duktionssamtal. Det gäller således såväl för dem som har bott ABO och EBO som för kvotflyktingar och anhöriga som om fattas av den föreslagna introduktionslagen och som bosätts direkt i en kommun. Detta samtal ska också handla om att bl.a. informera den nyanlände om lotsar, om villkoren för att få introduktionsersättning och om var han eller hon lämpligen bör välja att bosätta sig för att skapa bästa möjliga förutsättningar för en snabb arbetsmarknadsetablering. Detta samtal utgör en start på den planering som sedan ska fortsätta tillsammans med lotsen och som ska utmynna i upprättandet av en individuell utvecklingsplan. roll och ansvar om Arbetsförmedlingen är ansvarig för introduktionen innebär i allt väsentligt inte någon större för- ändring jämfört med det ansvar verket har . Det ansvar Migra- tionsverket har för verksamhetsområdena asyl, besök och bosättning samt medborgarskap kvarstår alltså. utökade ansvar att ta fram underlag för bosättning av nyanlända och att fastställa länstal kvarstår emellertid (se avsnitt 2.6). Även om Arbetsförmedlingen är ansvarig för introduktionen är det dess- utom min uppfattning att introduktionsarbetet ska påbörjas av . måste dock på något sätt rapportera löpande till Arbetsförmedlingen så snart en utlänning som omfattas av den föreslagna introduktions- lagen får uppehållstillstånd så att introduktionsarbetet snabbt kan komma igång. Förslag: En ny lag om kommunernas ansvar för bosättning av vissa nyanlända utlänningar ska införas (bosättningslagen). Den nya lagen innebär en skyldighet för kommuner att ta emot ett visst antal nyanlända. får ansvar för samordning av bosättning inom kommunerna i länet. ska ansvara för att anvisa nyanlända plats i en kommun från den dag som uppehålls- tillstånd beviljats. Jag menar att det är tid för en ny ordning när det gäller kommunernas ansvar för att ordna bostäder för nyanlända. Utgångspunkt för mitt förslag är och Arbetsförmedlingens prognoser och bedömningar. Dessa ger underlag för antalet nyanlända som varje region måste ta emot. Länsstyrelserna får i uppdrag att komma överens med kommunerna om fördelning av dessa. Om kommunerna i länet inte kan komma överens, t.ex. om en kommun vägrar att ta emot nyanlända, fattar beslut om slutlig fördelning mellan kommunerna inom länet. På så sätt kan kom- munerna åläggas en skyldighet att ta emot ett visst antal nyanlända. Förslaget innebär således att en ny pliktlagstiftning ska införas. har staten genom , därefter Integra- tionsverket och slutligen , ett ansvar för att det finns beredskap och kapacitet i landet att ta emot asylsökande m.fl. som beviljats uppehållstillstånd. Stora ansträngningar har gjorts för att teckna överenskommelser med varje enskild kommun om till- räckligt antal platser för att täcka behovet. Inledningsvis fanns möjlig- het att anpassa bosättningen till arbetsmarknaden men i tider med stora grupper av nyanlända, t.ex. efter kollapsen i , blev inträdet på arbetsmarknaden underordnad möjligheten till bostad och en första introduktion. En strategi, som kom att få beteck- ningen Hela Sverige-strategin, etablerades. Strategin gick ut på att samtliga kommuner skulle bistå i flyktingmottagandet genom att ha ett årligt flyktingmottagande som motsvarade av befolkningen. Det goda med Hela Sverige-strategin var att de flesta kommuner i fick kunskap om människor från andra länder på ett sätt som sannolikt annars inte skulle ha varit möjligt. Den introduktion som nyanlända fick i kommuner med lite större utrymme var som regel av hög kvalitet och gav möjlighet till god språkträning, samhällskunskap och ett socialt nätverk. Det negativa med strategin var att i de kommuner, med knapp tillgång till lediga arbeten för dem som redan var bosatta där, blev tillgången till arbete som regel ännu mindre för nyanlända. Det finns naturligtvis goda exempel på nyanlända som lyckats väldigt bra med sin för- sörjning på den reguljära arbetsmarknaden även i kommuner med en svag arbetsmarknad, men det har inte hört till vanligheterna. Hela Sverige-strategin medförde vanligtvis att nyanlända tvingades flytta ytterligare en gång för att kunna etablera sig på arbets- marknaden. I samband med att upphörde fick länsstyrelserna uppdraget att förhandla fram introduktions- platser och föreslå att teckna överenskommelser med kommuner. Som underlag vid diskussionerna med kommuner har länsstyrelserna haft prognoser om behovet av introduktionsplatser och underlag från Arbetsförmedlingen om var i landet det finns bäst förutsättningar för arbete och försörjning. Den kommunala självstyrelsens princip är en av statsskickets grunder. Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen (1974:152), RF, förverkligas den svenska folkstyrelsen bl.a. genom den kommunala självstyrelsen. Principen fastställer relationen mellan stat och kommun och ska ge kommunerna en självständig och, inom vissa gränser, fri bestäm- manderätt. Den kommunala självstyrelsen är inte obegränsad och styrs av det allmänna regelverket. I 8 kap. 5 § RF finns bl.a. bestämmelser om formerna för att reglera kommunernas befogen- heter och åligganden. Enligt bestämmelsen ska grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. I lag ska också meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Kommunallagen (1991:900), KL, innehåller grundläggande bestämmelser om hur kommuner och landsting ska styras. I 1 § andra stycket KL slås principen om kommunalt självstyre fast. demokrati förutsätter att det finns ett stort utrymme för kommuner och landsting att själva bl.a. utforma sin politiska dagordning och bestämma över organisationen av den kommunala nämndverksamheten (prop. 2001/02:80 s. 73). Demokratin som grundläggande princip gäller för alla kommuner och landsting, men hur den konkret utformas är huvudsakligen något som varje kom- mun och landsting själv kan besluta om. Enligt 2 kap. 1 § KL får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna allmänna kompetens gäller för angelägenheter som det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen tar ansvar för (SOU 1974:53 s. 68 och prop. 71–72). De intressen som kommunen vill ta till vara ska ha anknytning till kommunen. Kommunen ska således inte ta på sig uppgifter som gäller rent statliga angelägenheter, som t.ex. försvars- eller utrikespolitik. Som framgår utgör den kommunala självständigheten inte något lagligt hinder för införandet av en lagstiftning om kommunernas åligganden och ansvar för att ta emot nyanlända för bosättning. Den föreslagna bosättningslagen innebär att den kommunala själv- ständigheten inskränks bl.a. genom att kommunerna kan vägra att ta emot nyanlända för bosättning. Det bör dock betonas att lagen i första hand bygger på frivillighet. Det är natur- ligtvis önskvärt att kommunerna når överenskommelser på frivillig väg, men om så inte sker ska det finnas en möjlighet för att ålägga kommunerna inom regionen att ta emot ett visst antal nyanlända. Enligt min mening finns det flera starka skäl till att införa en sådan pliktlagstiftning. Ett sådant skäl är att det system för mot- tagande av nyanlända som finns , som bygger på frivillighet från kommunernas sida, inte fungerar på ett tillfredställande sätt. Mottagandet av nyanlända är en angelägenhet för alla kommuner och den ohållbara situation som vissa kommuner har hamnat i kan rimligtvis inte bestå. I det nuvarande systemet har stora ansträng- ningar gjorts för att avtala om prognostiserade antal introduktions- platser direkt med kommuner. I vissa kommuner kan det ha handlat om numerär på entalsnivå. har överenskommelser mellan och vissa kommuner tecknats på treårsbasis. Enskilda kommuner har också möjlighet att vägra att ta emot nyanlända för bosättning. Vissa kommuner har utnyttjat denna möjlighet, andra är mycket hårt belastade. Det är dessutom ett mycket omfattande arbete för att förhandla med enskilda kommuner. Det system som föreslås kommer att innebära minskat arbete i bosättningen av nyanlända och således vara mindre arbetskrävande för del. Det har visat sig vara framgångsrikt att föra över förhandlingsarbetet till länsstyrelserna och bör lämpligen utvecklas vidare där. Under det knappa år som gått sedan den nya ordningen trädde i kraft, har , med hjälp av länsstyrelserna, tecknat överenskommelser med ett stort antal kommuner i landet.TPF31FPT Samman- taget möter utbudet av introduktionsplatser behovet av 31TP PT En sammanställning över vilka kommuner som har tecknat överenskommelser med 2007 och 2008 finns på . desamma även om det finns en del kommuner som fortfarande vägrar. Länsstyrelsernas uppdrag att ta fram tillräckligt antal platser har lett till positiva resultat men har också varit förenat med stora arbetsinsatser. De har kunnat använda sin erfarenhet att vara en samordnande instans i länet i andra frågor till att också omfatta introduktion av nyanlända på ett helt annat sätt än en rikstäckande en-fråge-myndighet kan göra. Det är därför naturligt att samord- ningen också i fortsättningen ska åligga länsstyrelserna och att de får anslag därefter. Ett annat skäl till att införa en pliktlagstiftning är att särskilt har åtagit sig att ta emot vissa utlänningar såsom flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga för bosättning här i landet. Jag ser det därför som en självklarhet att alla kommuner ska delta i bosättningsarbetet. Varje kommun är dessutom enligt lag skyldig att planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs, 1 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostads- försörjningsansvar. Nyanlända som tas emot för bosättning utgör inget undantag i kommunernas skyldigheter i detta avseende. Att se till att ansvaret för bosättning är en angelägenhet för samtliga kommuner och att fördelningen mellan kommunerna sker på ett bra sätt är därför ett steg i rätt riktning för att komma till rätta med dagens problem. har en god överblick över kommunernas bostads- bestånd och jag har övervägt i hur stor omfattning bostadsbeståndet ska vara en komponent att ta hänsyn till när förhandlingar sker mellan kommuner. Kraven på de nyanlända är att de ska flytta sig över kommungränser för att delta i sfi, arbetspraktik osv. Kommunen styr själv över sin bostadsförsörjning, brist på bostäder bör därför inte accepteras som skäl att vägra att ta emot nyanlända. Att man internt i regionen kan göra överenskommelser som ser olika ut är en annan sak. En kommun som inte tar emot några nyanlända första året kan exempelvis förbinda sig att ta fler . Sådana överenskommelser kan underlätta planeringen för kommunerna. Det kan också finnas anledning att försöka planera för att fördela nyanlända efter vilka resurser man har i en kommun för att tillfredsställa ett speciellt utbildnings- eller arbetskrafts- behov. Någon sanktion föreslås inte för de kommuner som trots skyldig- het enligt den föreslagna bosättningslagen inte ordnar bostäder för nyanlända. Förhandlingar om mottagandet av antalet nyanlända kommer att ske mellan grannkommuner inom ett län i stället för som mellan kommuner och stat. Det har visat sig finnas en stor vilja till samarbete inom regionen och de fördelar som har ska- pats är tillräckliga incitament. Om det skulle visa sig att systemet trots detta inte fungerar är jag emellertid inte främmande för tanken om att införa sanktioner, t.ex. vite eller liknande. Jag menar därför att är den mest lämpliga regionala statliga myndigheten i detta sammanhang. kan landet få en ny indelning där fler länsstyrelser slås ihop. Om detta sker utgår jag från att sakfrågan om introduktionsplatser för nyanlända på ett naturligt sätt följer med den nya organisationen på samma sätt som andra frågor som arbetar med gör. Ansvaret för bosättning innebär att kommunerna ska ha en skyldighet att ta emot nyanlända för bosättning. Kommunens ansvar enligt den föreslagna bosättningslagen gäller för de kategorier av nyanlända utlänningar som omfattas av den föreslagna introduktionslagen, dock utan någon begränsning i ålder (jfr 1 kap. 2 § introduktions- lagen). Det innebär att en kommun inte kan vägra att ta emot t.ex. ensamkommande barn. Den föreslagna lagen om bosättning för vissa nyanlända utlänningar gäller således för personer som har överförts till med stöd av ett särskilt regeringsbeslut (s.k. kvotflyktingar) och personer som har fått uppehållstillstånd på grund av att de är flyktingar, skyddsbehövande i övrigt eller på grund av att synnerligen ömmande omständigheter har ansetts föreligga. Även anhöriga till dessa kategorier av personer omfattas, under förutsättning att de ansökt om uppehållstillstånd efter det att den person de har anknytning till togs emot i en kommun. Det föreslagna systemet i bosättningslagen bygger i första hand på frivillighet. Kommunerna ska därför, under sam- ordningsansvar, komma överens om antalet nyanlända utlänningar som kan tas emot för bosättning. Plikten eller skyldigheten för en kommun att ta emot ett visst antal nyanlända faller ut i sista hand, först i de fall då kommunerna inom ett län inte kommer överens på frivillig väg. Oaktat vilken statlig myndighet som är ansvarig för introduk- tionen bör bibehålla sitt nuvarande ansvar för att ta fram underlag för mottagande och bosättning av nyanlända. Det innebär att ska fast- ställa ett s.k. rikstal, dvs. hur många personer som omfattas av bosättningslagen och som beräknas få uppehållstillstånd i landet (3 §). Migrationsströmmar kan dock vara svåra att förutse och det är inte ovanligt att förhållandena kan komma att ändras på grund av oförutsedda händelser i världen. Som exempel på sådana händelser som påverkat flyktingströmmen och antalet asylsökande till kan nämnas konflikten på eller den pågående konflikten i . För att underlätta länsstyrelsernas och kommunernas verksamhetsplanering ska rikstalet därför ändras av om förhållandena ändras. Det är alltså fråga om förhållanden som innebär att antalet personer som ska bosättas minskas eller ökas i förhållande till det ursprungligen fastställda rikstalet. Sådana förändringar ska meddelas av så snart de ändrade förhållandena kommit till verkets kännedom. Det innebär att inte kan avvakta med att informera länsstyrelserna efter det att de ändrade förhållandena kommit till verkets kännedom. Tanken är naturligtvis att läns- styrelserna ska hållas informerade löpande så att de till- sammans med kommunerna får god tid att förbereda sig för even- tuella förändringar i mottagandet av nyanlända för bosättning, särskilt om det innebär att ytterligare personer ska bosättas. Utifrån det fastställda rikstalet ska , som bestämmer, meddela verket antalet nyan- lända utlänningar som kan tas emot för bosättning inom länet, s.k. länstal (4 §). Det är som i sista hand avgör och fattar beslut om hur många nyanlända utlänningar som ska tas emot inom ett län. Med utgångspunkt i det länstal som föreslås av länsstyrelserna ska fastställa slutligt länstal. Vid fastställandet av det slutliga länstalet är inte bundet av det länstal meddelat. länstal är endast en rekommendation eller ett förslag som ska beaktas vid fastställandet av det slutliga länstalet. kan sålunda välja att belasta vissa län mer än andra. Därvid ska hänsyn tas till situationen inom varje region. Vid framtagandet av bosättnings- underlaget måste hänsyn således tas till det totala antalet nyanlända som faktiskt bor i ett län. Samtliga personer som omfattas av den föreslagna bosättningslagen ska räknas in i bosättningsunderlaget och beaktas vid fastställandet av det slutliga länstalet (se 1 § bosätt- ningslagen).