sou · GXB39 · 2009-02-09 00:00:00 — Betänkandet omfattar 8 avsnitt och följer i huvudsak utredningsarbetets gång i kronologisk ordning. I avsnitt 2 ges en grundläggande bakgrundsbeskrivning och redovisning av de ingångsvärden utredningen haft för sitt arbete. Här genomgås de skrivelser vari påkallats en utredning om säkerhetskontroller i kommunala och landstingskommunala församlingar (2.1), tidigare undersökningar av förhållanden gränsande till utredningens område (2.2) samt den lagstiftning som är tillämplig på området och förutsättningarna för den personal som tillämpar den (2.3). I avsnitt 3 redovisas resultatet av utredningens enkätundersökning vari bl.a. efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder och senare tiders ordningsstörningar vid offentliga sammanträden kartlagts (3.1). I avsnittet redovisas vidare de närmare synpunkter utredningen inhämtat under separata möten med och kommuner respektive polismyndigheter (3.2 resp. 3.3). Mot bakgrund av det ditintills presenterade materialet redogör utredningen i kapitel 4 för sina grundläggande överväganden och bedömningar. Avsnitt 5 är ett deskriptivt avsnitt vari orienteras om redan existerande lagar om säkerhetskontroller såsom tänkbara förebilder för utredningens fortsatta överväganden och förslag. I avsnitt 6 lämnar utredningen sitt förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting, dvs. i fullmäktige och nämnder. Härefter följer de för en utredning sedvanliga avsnitten. Avsnitt 7 innehåller en beskrivning av konsekvenserna av utredningens förslag. I kapitel 8 ges en författningskommentar. I syfte att göra övervägandeavsnitten 4 och 6 mer lättillgängliga har infogats sammanfattande rutor under den inledande avsnittsrubriken. Som nämnts i utredningens direktiv har i en skrivelse till regeringen1 hemställt om att en möjlighet att kontrollera/kroppsvisitera åhörare vid kommunfullmäktiges sammanträden införs. I skrivelsen anför kommunen att det blivit vanligare med hot om våld eller våld riktat mot förtroendevalda på grund av det politiska uppdraget, vilket kan ha en rad negativa effekter för demokratins utveckling. Man anger som exempel att det kan vara svårt att behålla öppenheten i det demokratiska systemet och att hålla öppna möten om det innebär att varje möte måste övervakas av polis. Kommunen skriver att dess fullmäktige som huvudstadens beslutande församling är en utsatt grupp och att dessutom har ett symbolvärde. vill att kommuner ska ges samma lagliga rätt som att genomföra säkerhetskontroller för att förebygga brott som innebär allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. har därefter i en skrivelse till regeringen2 hemställt om att en utredning ska tillsättas med syfte att lägga fram förslag till en lag om säkerhetskontroll vid kommunfullmäktiges och sammanträden. I skrivelsen anför kommunen att det förekommit och kan förekomma att en av polis bedömd hotbild föreligger mot någon av fullmäktiges ledamöter, ersättare eller annan som vistas i fullmäktiges lokaler eller mot sammanträdet som sådant och att det i sådant fall kan vara nödvändigt med säkerhetskontroll av besökande till sammanträdet. Kommunen som framhåller vad som gäller i fråga om säkerhetskontroller i och i domstol, påpekar att 1Dnr Fi 2006/7104. 2Dnr Ju 2008/2251. fullmäktiges ordförande saknar laglig befogenhet att besluta om säkerhetskontroll i fullmäktiges lokaler och att inte heller polisen har någon sådan generell befogenhet. Enligt kommunens mening borde det vara lagligt möjligt för fullmäktiges ordförande att fatta beslut om säkerhetskontroll vid det fall en av polisen bedömd hotbild föreligger och en sådan kontroll rekommenderas av polismyndighet. Frågor om hot och våld mot förtroendevalda har varit föremål för flera studier i olika sammanhang. Avsnitt 2.2.2– 2.2.5 innehåller kortfattade redogörelser för de undersökningar som utredningen ansett vara av särskilt intresse för sitt uppdrag. Det kan böra nämnas att det bland de nedan omnämnda undersökningarna också finns de som ägnas åt riksdagspolitikernas förhållanden. 2.2.2Jakten på makten (SOU 2006:46) Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera förekomsten av brott mot förtroendevalda, se över det straffrättsliga skyddet för förtroendevalda och undersöka vilket stöd och vilken hjälp förtroendevalda som utsatts för brott erbjuds. Kommittén, som antog namnet Kommittén om hot och våld mot förtroendevalda, överlämnade sitt betänkandet Jakten på makten (SOU 2006:46) . Under sitt utredningsarbete lät kommittén genomföra en enkätundersökning där förtroendevalda i kommuner och landsting själva fick uppge omfattningen av trakasserier, hot och våld under två tidsperioder, 1988–1998 och 1999–2005. För perioden – 2005 visar undersökningen att 20–av de förtroendevalda utsatts för någon form av trakasserier, att 10–utsatts för hot och att 1–utsatts för våld i någon form. Motsvarande siffror för perioden –1998 är något lägre vilket antyder att en svag ökning av mängden trakasserier, hot och våld skett. Skillnaderna ligger emellertid inom den statistiska felmarginalen. Med beaktande härav och till att det inte tidigare genomförts någon annan jämförbar undersökning går det dock knappast att av utredningens uppgifter dra några säkra slutsatser om utvecklingen över tiden. I övrigt visade undersökningen att det fanns vissa geografiska skillnader. I de fyra nordligaste länen och och var det en högre andel av de förtroendevalda som angav att de blivit utsatta för trakasserier, hot eller våld än i övriga delar av landet. På grund av statistikens ofullkomlighet går det dock inte att dra några slutsatser om vad som kan vara förklaringen till detta. De flesta fall av trakasserier, hot eller våld kunde enligt de förtroendevalda härledas till missnöjda medborgare (). Därefter kom psykiskt sjuka personer (), lokala aktionsgrupper (), högerextrema grupper () och rasistiska grupper (). Enkätundersökningen riktade sig även till förtroendevalda i . De viktigaste skillnaderna i förhållande till de förtroendevalda i kommuner och landsting som framkom i undersökningen är att mängden trakasserier, hot och våld riktade mot förtroendevalda i är högre. För tidsperioden – 2005 uppgav ca 60–av de förtroendevalda i att de utsatts för trakasserier, 40–att de utsatts för hot och att de utsatts för våld. De uppgivna källorna till hot var något annorlunda i jämförelse med förtroendevalda i kommuner och landsting. Högerextrema och rasistiska grupper stod här för en större del av trakasserierna, hoten och våldet. De förslag kommittén presenterade för att komma till rätta med problemen var brett upplagda och inkluderade bland annat polisens, partiernas, medias, kommunernas, landstingens samt de förtroendevaldas eget ansvar. Bland kommitténs konkreta förslag kan nämnas en förstärkning av det straffrättsliga skyddet för den som utövar ett förtroendeuppdrag, vilket föreslogs ske genom att brott som begås mot förtroendevalda på grund av dennes uppdrag skulle utgöra en särskild straffskärpningsgrund i . Kommittén föreslog även regeringen att inrätta en särskild delegation för att mer långsiktigt följa utvecklingen på området. Kommittén ansåg även att det borde upprättas handlingsplaner inom de politiska partierna, kommuner, landsting och polismyndigheter som beskriver hur frågor om brott mot förtroendevalda bör hanteras. Kommittén undersökte även de lokala polismyndigheternas arbete med personskydd avseende förtroendevalda i kommuner och landsting. Enligt vad kommittén erfor varierade möjligheterna att få sådant skydd avsevärt mellan olika polisdistrikt. Kommittén undersökte inte möjligheten att kontrollera eller kroppsvisitera åhörare vid fullmäktigesammanträden. Däremot skrev den att de förtroendevalda ska garanteras en säker miljö när de utövar sina uppdrag. 2.2.3Säkerhetspolisens rapport mot förtroendevalda pågick inom en undersökning med huvudsyfte att undersöka omfattningen av hot mot förtroendevalda på lokal och regional nivå i samt att kartlägga hur problembilden ser ut; vem som hotar, vem som hotas, på vilket sätt de hotas och vilka motiv som finns bakom. Undersökningen baserades dels på granskning av polisanmälningar omfattande perioden januari t.o.m. och dels på intervjuer. Målgruppen för intervjuerna var personer i nyckelbefattningar med särskilda kunskaper om hot mot förtroendevalda; företrädesvis inom polisen, säkerhetsansvariga inom kommuner och landsting samt personer som arbetar med säkerhetsfrågor inom de politiska partierna. Syftet med intervjuerna var att skapa en fördjupad bild av hoten och synliggöra omständigheter som inte framkom i polisanmälningarna. I den rapport mot förtroendevalda3 som blev resultatet av den ovan nämnda undersökningen konstaterar att hot mot förtroendevalda är ett förekommande men begränsat problem. I rapporten anges i huvudsak följande. I genomsnitt gjordes 4,5 polisanmälningar . De mest förekommande brottsrubriceringarna var olaga hot, ofredande samt skadegörelse. Det fanns vid tiden för undersökningen inga tecken på något omfattande hot från organiserade kriminella miljöer mot riksdagspartiernas representanter i kommun och landsting, utan hot från missnöjda medborgare står för en stor andel av hoten. Hot framförs främst genom e-post, brev och telefon. Grova hot är ovanliga. Politiker med hög profil, som är mediaexponerade, eller har ansvar för känsliga eller politiskt kontroversiella frågor är mer 3 Hot mot förtroendevalda, Säkerhetspolisen, . Rapporten finns i pdf-format på säkerhetspolisens webbplats utsatta än andra. Våldsbrott har inte noterats mot riksdagspartiernas förtroendevalda. Däremot utsätts förtroendevalda, som bara är representerade i de kommunala och landstingskommunala beslutande organen, för omfattande och systematiska hot från den s.k. autonoma miljön4. Även våldsbrott förekommer mot denna grupp och det har lett till att flera förtroendevalda från lämnat sina politiska uppdrag. I en enkätundersökning utförd av ställdes frågor till samtliga ordförande i kommunala nämnder om deras arbetsmiljö.5 Av enkätsvaren framgick bl.a. att av ordförandena själva, eller någon dem närstående, hade utsatts för våld eller hot om våld på grund av det politiska uppdraget . I en närmare analys framkom att storstäderna var markant överrepresenterade och att de vanligaste angreppen utgjordes av verbala hot/skrik/aggressioner. genomförde i samverkan med en uppföljande undersökning riktad till samma målgrupp.6 Undersökningen vidgades till att också omfatta ordförande i kommunstyrelse och kommunfullmäktige samt till presidier i styrelser och nämnder i samtliga landsting. Av enkätsvaren framgick bl.a. att av de som svarade i kommunerna och i landstingen antingen själva eller någon dem närstående, hade utsatts för våld eller hot om våld på grund av det politiska uppdraget . Relativt stora förändringar hade emellertid skett mellan de olika tidpunkterna för undersökningarna. I storstäderna, som vid den förra undersökningen var markant överrepresenterade, hade det skett en minskning av andelen utsatta förtroendevalda. Den största ökningen hade skett i gruppen förortskommuner. Även i gruppen större kommuner hade det förekommit en ökning. 4Den autonoma miljön definieras av Säkerhetspolisen som löst sammansatta nätverk vilka använder olika organisations-, aktions- och kampanjnamn. Nätverken samarbetar ofta i olika gemensamma kampanjer. Det finns två olika läger inom miljön. Det ena består av grupperingar som förespråkar traditionell politisk verksamhet utan våldsinslag. Det andra utgörs av grupperingar som förespråkar och använder våld. 5Landstingsförbundet och , Ett hot mot demokratin, 2002. 6Landstingsförbundet och , Ett hot mot demokratin, 2004. som kunde skönjas när det gällde kommungrupperingarna var att andelen utsatta tycktes ha blivit jämnare fördelad mellan de olika grupperna. 2.2.5Personskyddet för den centrala statsledningen (SOU 2004:108) Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera regelverket och rutinerna för personskyddet för den centrala statsledningen. I uppdraget ingick som ett särskilt moment att undersöka hur systemet med personskydd hade tillämpats i samband med mordet på utrikesminister . Utredningen som antog namnet , överlämnade sitt betänkandet Personskyddet för den centrala statsledningen (SOU 2004:108) . Utredningen fokuserade särskilt på de hotbildsbedömningar som gjordes inom och menade att dessa bedömningar måste inkludera inte bara kända utan även mer latenta hot. En ny kategori för hotbildsbedömningar som knöt an till skyddspersonens situation borde tillskapas. Grundinställningen borde enligt utredningen vara att det alltid föreligger en viss men låg risk för att latenta eller eventuella hot ska realiseras. I denna hotbildsbedömning ska t.ex. skyddspersonens mediala framtoning beaktas samt om personen väcker starka känslor eller inte. I betänkandet konstaterade utredningen att samarbetet mellan Säkerhetspolisen och varit eftersatt men blivit bättre efter mordet på . 2.3Allmänt av intresse för säkerhet kring offentliga sammanträden Utredningsuppdraget – att överväga säkerhetshöjande åtgärder vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting – innebär avvägningar inom ett område där ett antal grundlagsfästa intressen gör sig särskilt påminda. I avsnitt 2.3.2 genomgås därför konstitutionella utgångspunkter av central betydelse på utredningens Där uppmärksammas främst regeringsformens bestämmelser om informationsfrihet och dess skydd mot kroppsvisitation liksom kommunernas ovedersägliga roll för den svenska folkstyrelsen. Utöver regeringsformens bestämmelser förekommer naturligtvis en rad lagbestämmelser av betydelse för möjligheten att upprätthålla en god ordning och säkerhet vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. I avsnitt 2.3.3–2.3.6 ges därför en grundläggande orientering om några bestämmelser av direkt eller indirekt relevans för ordning och säkerhet vid sammanträden i kommuner och landsting. Här uppmärksammas kommunallagens bestämmelser om offentlighet och ordning vid sammanträden (2.3.3) liksom viktigare straffbestämmelser i (2.3.4) och regler om straffprocessuella tvångsmedel (2.3.5). Också polislagens bestämmelser om brottsförebyggande kroppsvisitation m.m. genomgås (2.3.6). Eftersom säkerheten vid sammanträdena också är beroende av de resurser som finns för att tillämpa bestämmelserna ges i avsnitt 2.3.7 en kortfattad genomgång av lagstiftningen kring ordningsvakter. Även lagstiftningen kring väktare berörs (2.3.8) eftersom det förekommer att dessa är verksamma vid offentliga sammanträden där ordningshållande uppgifter efterfrågas. Avsnitt 2.3.9 ägnas åt en orientering om de viktigaste beslutsfunktionerna på säkerhetsområdet inom kommuner och landsting. I avsnitt 2.3.10 nämns något om rollfördelningen mellan den öppna och den slutna polisen i frågor om hot och våld mot förtroendevalda. Avslutningsvis beskrivs i avsnitt 2.3.11 översiktligt utgångspunkterna för polisiära hotbildsbedömningar. Kommunernas centrala roll i den svenska demokratin och deras rätt till självstyrelse kommer till uttryck i regeringsformens allra första paragraf vars andra stycke fastslår följande: Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. När det sedan gäller det närmare skyddet av den fria åsiktsbildningen är 2 kap. regeringsformen om de grundläggande fri- och rättigheterna av särskilt intresse. Kapitlet inleds med vad som brukar benämnas de politiska rättigheterna (1–3 §§), till vilka informationsfriheten räknas. Med informationsfrihet avses enligt 1 § 2 p frihet att inhämta och motta upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Informationsfrihet ger därmed uttryck åt offentlighetsprincipen och kan också sägas utgöra en spegelbild av den för en demokrati så fundamentala yttrandefriheten (1 § 1 p). En medborgares möjlighet att bevista och ta del av överläggningar vid fullmäktige- och andra offentliga kommunala sammanträden innefattas i dessa rättigheter. De politiska rättigheterna i kapitlets tre första paragrafer följs av de s.k. kroppsliga fri- och rättigheterna i 4–8 §§, vilka i stor utsträckning anses fungera som skydd för de förstnämnda. Enligt 6 § åtnjuter varje medborgare skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp, liksom mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. (Någon legaldefinition av kroppsvisitation uppställs dock inte i regeringsformen utan för en sådan får man i stället gå till 28 kap. 11 § tredje stycket , se avsnitt 2.3.5.) Såväl skyddet mot kroppsvisitation som informationsfriheten får emellertid i viss utsträckning genom lag begränsas för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 12 § regeringsformen). Sådana begränsningar får dock aldrig gå ut över vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Denna s.k. proportionalitetsprincip innebär att varje begränsning som anses nödvändig, och som i övrigt uppfyller grundlagskraven för att vara tillåten, måste utformas på ett sådant sätt att den innebär ett så litet ingrepp i medborgarnas fri- och rättigheter som möjligt. En sådan begränsning får vidare aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare får begränsningen inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Beträffande informationsfriheten anges särskilt i 2 kap. 13 § regeringsformen att begränsningar av denna frihet kan få ske med hänsyn bl.a. till rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Även i övrigt får begränsningar ske men då endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Beträffande möjligheterna till inskränkningar ska avslutningsvis tilläggas att en begränsning genom lag eller annan föreskrift inte heller får meddelas i strid mot åtagande på grund av den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna7 (). I återfinns skyddet för informationsfriheten i artikel 10:1. Artikeln anger bl.a. att var och en har rätt till yttrandefrihet och att denna rätt även innefattar frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentliga myndigheters inblandning. Något uttryckligt skydd mot åtgärder motsvarande kroppsvisitation återfinns emellertid inte i . I första hand anses emellertid artikel 8:1 – om rätt till respekt för privat- och familjeliv, hem och sin korrespondens – kunna ge ett visst skydd mot sådana mindre allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten som inte når upp till den nivå som förutsätts i artikel 3 – om skydd mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling. I fråga om inskränkningar ska dock sägas att också tillåter inskränkningar av informationsfriheten och skyddet för den fysiska integriteten. Här gäller att skyddet för yttrande- och informationsfriheten i artikel 10 liksom skyddet för den fysiska integriteten i artikel 8 får inskränkas genom lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, den allmänna säkerheten eller till förebyggande av oordning eller brott. Således tillåts inskränkningar i ungefär samma omfattning som enligt regeringsformen. I kommunallagen (1991:900) ges de grundläggande bestämmelserna om kommunerna och landstingen. Lagen som ibland beskrivs som den lokala demokratins grundlag, innehåller inledningsvis bestämmelser om vad som ryms inom den kommunala kompetensen men domineras därefter av formregler om sådant som organisation, förfarande i ärenden, beslutsordning och annat av reglementär eller stadgeliknande natur. I kommun och landsting är kommunfullmäktige respektive främsta beslutande församling. Fullmäktiges ledamöter utses genom val som hålls som valet till genomförs. Det åligger fullmäktige att tillsätta en styrelse att bl.a. leda och samordna förvaltningen av kommunens eller angelägenheter. 7 Fullständig benämning: Europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. vidare tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter. Fullmäktiges sammanträden ska normalt vara offentliga, dvs. öppna för allmänheten. Dock får fullmäktige besluta att överläggning i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Överläggning bakom stängda dörrar bör reserveras för sådana ärenden där det förekommer handlingar som omfattas av sekretess och det kan aldrig komma ifråga att utestänga allmänheten från ett fullmäktigesammanträde på grund av rena säkerhetsskäl, såsom till undvikande eller stävjande av ordningsstörningar. Det ankommer på ordföranden att ansvara för ordningen under sammanträdet. Enligt 5 kap. 39 § kommunallagen har ordföranden rätt att visa ut den som uppträder störande och inte rättar sig efter tillsägelse. Av lagtexten framgår alltså att ordföranden inte får visa ut någon utan föregående tillsägelse. Bestämmelsen om ordförandens rätt att utvisa störande personer gäller såväl åhörare som ledamöter och ersättare. Uppstår det under sammanträdet sådan oordning att sammanträdet inte på ett meningsfullt sätt kan fortsättas, får ordföranden bestämma att sammanträdet ska ajourneras eller som en sista utväg upplösas. Till skillnad från fullmäktiges sammanträden är huvudregeln att en nämnds sammanträden ska hållas inom stängda dörrar. En nämnd får dock besluta att dess sammanträden ska vara offentliga om fullmäktige har medgett det och ärendet som behandlas vid sammanträdet inte avser myndighetsutövning eller rymmer sekretessbelagda uppgifter. I de fall en nämnd håller offentliga sammanträden gäller i fråga om ordning vid sammanträdet samma regler som för fullmäktige. Om någon genom våldshandling eller oljud eller på annat motsvarande sätt stör eller försöker hindra en förrättning, t.ex. ett fullmäktigesammanträde, kommunala styrelsers och nämnders sammanträden, kan detta föranleda ansvar för störande av förrättning, enligt 16 kap. 4 § . Som påföljd för gärningen är stadgat böter eller fängelse (16 kap. 4 § ). Att märka är att det för ansvar krävs uppsåt att störa försättningen och att redan försök därtill är straffbart som fullbordat brott. Däremot är brottet inte straffbart på förberedelsestadiet. Till bilden hör dock att våldshandlingar kan föranleda ansvar även enligt 3 kap. och att härvid t.ex. förberedelse till misshandel som inte är ringa är straffbar. Utifrån omständigheterna i det enskilda fallet kan således ett flertal bestämmelser i aktualiseras i samband med ett angrepp på personer eller egendom samt förberedelse därtill. I finns även bestämmelser om nödvärn. Bestämmelserna reglerar under vilka förutsättningar och i vilken omfattning som våld kan få tillgripas för att bl.a. avvärja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp mot person eller egendom. En följd av att fängelse förekommer som påföljd för brottet störande av förrättning (se avsnitt 2.3.4), liksom för misshandel och de flesta straffstadganden tillämpliga på våldshandlingar och hot, är att ingripanden med stöd av regler om tvångsmedel kan bli möjliga mot den eller de som i samband med ett offentligt sammanträde förövar brott eller har för avsikt att göra det. Nedan genomgås bestämmelser om kroppsvisitation. Därefter berörs förutsättningar för polismans gripande och andras rätt till s.k. envarsgripande. Med stöd av bestämmelserna kan i vissa fall den som under ett offentligt sammanträde förgriper sig på människor, egendom eller mot mötet som sådant tillfälligtvis berövas friheten av polisman och andra och såtillvida hindras från fortsatta angrepp. Avslutningsvis nämns i detta avsnitt något om beslag.