sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — To further improve the conditions for and continuity of the Governments governance of the agencies, the Committee pro- poses that a non-political official be appointed in the ministries to provide support to the political leadership. The structure of state administration In the past two years the Government has commissioned inquiries and taken decisions on changes in the agency structure in various areas of society. In some areas where there has not been very much change so far, inquiries are in progress or are planned to look over the agency organisation. In light of the changes that have so far been investigated and in certain cases decided on, the Committee discusses certain areas that may warrant further consideration. proposes a review of the possibilities of reorganising some of the agencies that are responsible for the proper functioning of the market. also considers that there should be continued review of the organisation of agencies in the defence sector, and of agencies with responsibilities in property management, the county adminis- trative boards and the museums. In the Committees opinion, there are also arguments for reorganising the as a single agency, and it is proposed that the Government examine the possibility of such a change. The same applies to the National Archives and the regional archives. Supervision is one of the basic functions of the state. Super- vision that is independent and inspires confidence depends on supervisory agencies not having other responsibilities that may give rise to conflicts of roles. considers that the county administrative board provides a suitable basis for achieving independent and autonomous state supervision. This would be a means of making the agency structure at regional level simpler and more efficient. In important respects, this measure would give the municipalities and many companies a single contact point in their relations with central government. Only such supervision as requires highly specialised expertise should be performed by separate supervisory agencies. In the first place, such supervision as is already organised regionally should be transferred to the county administrative boards, as should super- vision of activities that are largely carried out by the municipalities. However, each supervisory area needs to be examined separately before a change is made. Consequences of EU membership for state administration Union has an impact on the tasks performed by the agencies in a number of areas. Internal market principles have repercussions in areas that were previously regarded as strictly national, such as the administration of , policing and border protection. Agency contacts between Member States and with EU bodies have gradually been internalised and become a normal part of Swedish state administration. In the view of , in some respects EU-related work involves a departure from the Swedish administrative model. EU-related matters are generally not regarded as matters for the Government and the relevant decisions are therefore not taken by the Government collectively. In EU-related work, the ministries also intervene directly in agency organisations, without a prior decision by the Government, thereby drawing directly on the resources of the agencies. The Committees assess- ment is that the regulation of EU-related work does not satisfy strenuous requirements for openness and transparency in the state administration. In this context pro- poses that the system by which the Government can delegate responsibility for representing should be regulated by law. Other basic provisions on EU-related work should also be laid down by law. Rules on the application of EU-related work should be prescribed by ordinance instead of in internal Government Office circulars, as is now the case. also considers that EU-related work should focus even more clearly on early initia- tives. The ministries and agencies should produce EU strategies in consultation. Within the framework of strategy production, the Government and agencies together should develop working methods with a view to concentrating the resources available in a given area. Problems associated with the incorporation of Com- munity legal instruments also need to be addressed. Working methods must be developed and routines established in this area as well. As far as possible, the question of how new regulations are to be incorporated and applied should be considered as soon as the Commission tables its proposal. presents proposals for improvements in these respects. Strategic skills provision and basic values in the state administration considers that two of the most important issues for strategic skills provision in the state administration are, on the one hand, recruitment of senior officials and their skills development, and, on the other hand, recruitment of new staff. Further, the Committee is of the opinion that there is reason to review and analyse skills needs in light of the changes that the state administration is undergoing and faces in the near future. Present and future skills needs in various sectors of the labour market are important issues in this context, as is the ability of the state sector to assert itself in this competition. wishes to emphasise that ultimately a state official works on behalf of the members of society. Employees in the state sector must have knowledge and understanding of the basic values underlying state administration and the role of state official. A common set of basic values makes it easier to preserve and strengthen a citizen-oriented basic outlook in state administration and is helpful to agencies developing their own tailor-made documents on basic values. It is highly important that ethical issues and the contents of the role as state official are highlighted and discussed continuously at the agencies. Attention must be given to actual and potential conflicts of values. The fundamental principles of the state administration are laid down in various acts of the Riksdag. recommends that the Government compile and document the common basic values of all those employed in the state administration. General measures to improve efficiency and cut costs To achieve further efficiency gains and cut costs in state agencies, external pressure is required. stration makes two proposals to this end. The first is that the Government extend the existing productivity pressure on the financing of agencies overall administrative costs, to include activities financed by fees. The second is that the Government invite the private business sector to submit proposals to run state activities by giving them a right to challenge. does not consider it an efficient use of resources for all agencies to be self-sufficient in all areas. Agencies do not always need to have an internal organisa- tion of their own with the skills to solve all types of administrative tasks. In the Committees view, more concentrated, cross-agency management of large-volume services offers scope for efficiency gains and cost cuts. If this potential is used, substantial financial savings can be made. Until now, the opportunities for efficiency gains based on cooperation across agencies have been used only marginally because of various obstacles or inadequate incentives. sees opportunities for savings in financial management and personnel administration. But there are other areas where more concentrated management could bring even greater savings and efficiency gains, such as IT services. In areas that require various types of specialist expertise, resource cooperation could help both to lower costs and to raise quality. In light of this, the Committee proposes that the Government take initiatives for shared, concentrated administra- tive solutions for the agencies. also points to the potential for efficiency gains in connection with the generational change facing the state administration. Another general area for savings to which the Committee draws attention concerns costs of premises used by agencies. proposes that the restrictions on appropriations savings by agencies be removed so as to harness opportunities for efficiency gains and cost reductions. For the same reason, the Committee proposes that the Riksdag and the Government should be able to decide on appropriations for agencies for a period longer than one year. Implementing this change would necessitate an amendment of the provisions of the Instrument of Government on the length of the budgetary period (Chapter 9, Article 3). uppdrag är att se över den statliga förvalt- ningens uppgifter och organisation (se dir. 2006:123, bilaga 1). Översynen ska omfatta alla statliga förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under regeringen. Syftet är att effektivisera den statliga förvaltningen och verksamheten genom att bl.a.: klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighets- uppgifter, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten, få till stånd en tydligare och mer överskådlig statlig förvaltnings- struktur som förenklar kontakterna för medborgare och företag samt underlättar samverkan mellan statliga myndigheter respektive mellan statlig och , öka myndigheternas förmåga att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer. ska enligt sina direktiv redovisa sitt arbete i två etapper. I kommitténs delbetänkande (SOU 2007:107) behand- lades vissa frågor om myndigheternas opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. I föreliggande betänkande, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118), redovisas slutresultatet av kommitténs arbete. Utöver slutbetänkandet publiceras tre underlagsrapporter som kommittén beställt i en särskild volym (SOU 2008:119). Rapporterna är Differentierad styrning av , Att organisera det statliga åtagandet av och Den centrala förvalt- ningens struktur av Per . På kommitténs uppdrag har Statskontoret låtit konsulterna utarbeta en rapport om statens organisering på lokal och regional nivå. Rapporten har publicerats i Statskontorets rapportserie (2008:3). Statskontoret har på kommitténs uppdrag även kartlagt omfattningen och inriktningen av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksam- heter, vilken publicerats i Statskontorets rapportserie (2008:1). har hållit 33 protokoll- förda sammanträden. Kommittén har anordnat ett seminarium i samarbete med för forskning om offentlig sektor (SCORE) vid . Vid seminariet behand- lades de av kommittén beställda underlagsrapporterna, se ovan. Företrädare för kommittén har vid fyra tillfällen informerat berörda arbetstagarorganisationer om kommitténs uppgifter och arbete. Till kommittén har en referensgrupp med företrädare för departementen i varit knuten. Referensgruppen har sammanträtt vid fyra tillfällen. Kommittén har i enlighet med sina direktiv haft samråd med statliga utredningar, däribland Grundlags- utredningen, , , och Utredningen om lokal service i samverkan. har i en skrivelse till regeringen anmält att ett av de förslag som kommittén avser att lämna nödvändiggör ändring i grundlag. Föreliggande slutbetänkande består av två volymer. Den första volymen innehåller bl.a. kommitténs överväganden, bedömningar och förslag och den andra volymen innehåller bilagor. Bilagorna är i huvudsak deskriptiva och kopplade till övervägandena på det sätt som framgår av texten. Bilagorna har utgjort en grund för kom- mitténs diskussioner på respektive område. Kapitel 2 innehåller överväganden, bedömningar och förslag på de områden kommittén haft i uppdrag att se över. Kapitlet inleds med kommitténs behandling av det statliga åtagandet i form av myn- dighetsuppgifter, avsnitt 2.1. Bakgrunden till detta avsnitt behandlas i bilaga 2. Frågan om att skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av förvaltningen behandlas i avsnitt 2.2 och i bilagorna 3 EU-medlemskapets konsekvenser för den statliga förvaltningen behandlas i avsnitt 2.3 respektive i bilaga 5. I avsnitt 2.4 och i bilaga 6 behandlas myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter. Vissa frågor som rör myndighetsbegreppet, nämndmyndigheter och sär- skilda beslutsorgan behandlas i avsnitt 2.5 och i bilaga 7. Den stat- liga förvaltningens struktur behandlas i avsnitt 2.6 och i bilaga 8. Frågor som rör kompetensförsörjning för framtidens statsförvalt- ning och värdegrundsarbete i statförvaltningen behandlas i avsnitten 2.7 och 2.8 respektive i bilagorna 9 och 10. Generella effektiv- iseringar och besparingar behandlas avsnitt 2.9 och i bilaga 11. I avsnitt 2.10, Lag om statlig förvaltning, förs en övergripande diskussion om behovet av att i lag närmare reglera grundläggande frågor om den statliga förvaltningen. Likaså sammanfattas de delar i betänk- andet som rör författningsreglering på olika områden. I kapitel tre redovisas vissa konsekvenser av kommitténs förslag. har till uppgift att klargöra vad som bör vara statliga myndighetsuppgifter, särskilt när det gäller opinions- bildande och konkurrensutsatt verksamhet. I detta avsnitt behandlar kommittén generella frågor om det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter. Kommittén behandlade med förtur frågan om opinionsbildande verksamhet i delbetänkandet (SOU 2007:107). Konkurrensutsatt verksamhet behandlas i avsnitt 2.4. I preciseras inte begreppet myndighetsuppgift. I en underlagsrapport till Förvaltningspolitiska kommissionen diskuterades dock det snarlika begreppet förvalt- ningsuppgift, som används i regeringsformen. I rapporten sägs att den offentliga förvaltningens positiva innehåll inte kan bestämmas begreppsmässigt, eftersom det beror av den offentliga verksam- hetens faktiska omfattning i ett visst samhälle . Beträffande förvaltningsuppgift konstateras att det ur en rättslig synvinkel knappast går att närmare precisera begreppet. I regerings- formens förarbeten anges förvaltningsuppgifter endast som verksam- heter som innefattar förvaltning för det allmännas räkning, respektive att det talas om förvaltningsuppgift som det allmänna har.1 kan för sin del konstatera att det inte heller är lätt att närmare precisera begreppet myndighetsuppgift, så att det får en avgränsad och distinkt innebörd. För kommitténs arbete räcker det dock att definiera myndighetsuppgift som en uppgift som beslutats av regeringen eller och som har anförtrotts en statlig myndighet i syfte att bidra till eller uppnå ett visst tillstånd i samhället. Myndighetsuppgiften rör alltså ett visst sakförhållande och talar om vad myndigheten är till för eller bedriver för verksamhet. Med denna definition svarar begreppet myndig- 1 SOU 1997:38, s. hetsuppgift på frågan om vad en myndighet gör och genom att ange vad som ska eftersträvas eller uppnås besvaras också frågan om syftet med en myndighetsuppgift. På vilket sätt och med vilka medel – det vill säga hur – en myndighet utför sin uppgift är följaktligen en annan aspekt på myndigheternas verksamhet, även om vad och hur naturligtvis är sammanlänkande. I refereras till en indelning i s.k. myndighetsfunktioner som bl.a. skiljer på myndig- hetsutövning, kontroll och tillsyn, information och rådgivning, tjänste- och varuproduktion, kunskapsproduktion, planering, styrning och samordning samt policyutformning. När en myndighet ska lösa sina myndighetsuppgifter blir de uppräknade funktionerna följaktligen sätt att lösa uppgiften på, som därtill kan användas i olika kom- binationer och med olika tyngdpunkter beroende på uppgiftens art. I förlängningen kan detta dock leda in på frågan om vilken verksamhetsform som ska användas, vilket i vissa fall kan innebära ett mer grundläggande ställningstagande till utformningen av det stat- liga åtagandet på ett samhällsområde. Ska en verksamhet bedrivas i statlig regi i alla avseenden, eller kan t.ex. det praktiska utförandet av en uppgift överlåtas på en privat aktör och den statliga verk- samheten inskränkas till finansiering eller tillsyn? återkommer till denna fråga i avsnitt 2.2, men kan redan i detta sammanhang nämna att det i finns mer än 500 organ som bedriver verksamheter på statens uppdrag och som inte är myndigheter.2 Vad som slutligen bör vara en statlig myndighetsuppgift kan med ett förenklat och kortfattat svar sägas kräva en politisk bedömning, som görs utifrån gällande förutsättningar, kun- skaper och värderingar. Hur synen på detta utvecklats generellt och i belyses i bilaga 2 till detta betänkande. Det går dock att något försöka kvalificera svaret, t.ex. genom att peka på några om- råden i samhället där det är svårt att tänka sig att staten inte skulle tilldela myndigheter några uppgifter. Detta kan kallas för den nedre gränsen för det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter. Men var den övre gränsen går är ytterst en fråga för medborgarna och deras politiska ombud och knappast en fråga som går att besvara med en generell rekommendation. Detta hindrar inte att det kan finnas metoder och empirisk kunskap som kan bidra med underlag för en sådan avvägning. Av detta följer enligt Förvaltnings- 2 (2008a), s. kommittén att frågan om vad som bör vara statliga myndighets- uppgifter rimligen bör besvaras utifrån en pragmatisk ansats. Uti- från en given politisk ambition bör en bedömning göras av de enskilda samhällsområdenas art och förutsättningar, innan det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter närmare preciseras. 2.1.1Uppdelningen av det offentliga åtagandet Kommitténs bedömning: Det statliga åtagandet är i och de flesta andra stater endast en del av det sammanlagda offentliga åtagandet. Uppdelningen av offentliga uppgifter på olika förvalt- ningsnivåer uppvisar stor variation mellan stater, samhällsområden och över tiden. Bedömningar av hur uppgifter bör fördelas måste göras från fall till fall och med iakttagande av de särskilda förutsättningar som råder vid bedömningstillfället. Såväl demo- krati-, rättsäkerhets- som effektivitetsargument måste beaktas. En generell princip är att en uppgift inte bör ligga på en högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till dem som direkt berörs. uppdrag är avgränsat till att behandla myndigheter under regeringen. Kommittén har emellertid även i uppdrag att pröva om det finns skäl att överväga förändringar i huvud- mannaskapet för vissa uppgifter som ligger på förvaltnings- myndigheter under regeringen. Mot denna bakgrund kan det finnas anledning att något behandla frågan om uppdelningen av offentliga myndighetsuppgifter. I de flesta stater finns således i varierande grad en uppdelning av politiska befogenheter och uppgifter mellan olika territoriellt avgränsade om- råden. Dessa områden har i normalfallet ingen suveränitet över territoriet likt en delstat i en federation, utan är underordnade en för staten gemensam lagstiftning som i olika utsträckning delegerar befogenheter och uppgifter från central till regional eller lokal nivå. Den viktigaste skillnaden mellan stater härvidlag gäller olikheter i vilka frihetsgrader den lokala politiska nivån respektive förvaltningen tilldelats visavi den centrala nivån. Beträffande finansiering av sin verksamhet är politiska för- samlingar på regional och lokal nivå i vissa stater bemyndigande att beskatta medborgarna för att erhålla de intäkter som behövs för administrativ verksamhet och serviceproduktion. I andra stater före- kommer olika kombinationer av uppdelning av skatteintäkter mellan staten och den lokala nivån, överföringar från staten till den lokala nivån eller att kommunerna är bemyndigade att ta ut avgifter för sin verksamhet. Lokala politiska församlingar är vanligen också direkt ansvariga inför väljarna i allmänna val. Härutöver före- kommer att uppgifter på olika territoriella nivåer utförs inom ramen för en och samma statliga myndighetsorganisation, utan medverkan av någon regional eller lokal politisk församling. Varianter av administrativ, funktionell och finansiell uppdelning mellan olika territoriella nivåer i jämförbara stater är således många.3 Argumenten för en uppdelning i olika territoriella nivåer kan delas upp i två huvudsakliga kategorier.4 Den första kategorin är av pragmatisk karaktär och tar fasta på lämpligheten av att delegera förvaltningsuppgifter från central till lokal nivå. Utan en sådan delegering riskerar den centrala besluts- och förvaltningsnivån att bli överbelastad, som möjligheterna att utforma den förda politiken utifrån specifika lokala förutsättningar kan för- svagas. Ofta anförs också olika slags effektivitetsskäl. Lokala besluts- fattare kan enligt detta synsätt bättre känna till lokala produktions- förutsättningar och förvaltningen kan därmed bättre anpassas till lokala förhållanden. Ett lokalt självstyre kan även medge ett större experimenterande och därmed snabbare anpassningar till nya krav eller förutsättningar från brukarna av offentliga tjänster. Om än intuitivt rimliga förefaller dock effektivitetsrelaterade argument endast i begränsad utsträckning vara empiriskt belagda.5 Det finns därtill inget tydligt samband mellan graden av lokal självstyrelse och den totala utgiftsnivån. Exempelvis kombinerar , och även de andra nordiska länderna, en förhållandevis stark lokal självstyrelse med en i internationell jämförelse stor offentlig sektor.6 Den andra kategorin av argument är av politisk-teoretisk karak- tär. Här betonas den lokala nivåns betydelse för att skapa legitimitet för politiska beslut. Medborgarna har enligt detta synsätt bättre möjligheter att delta i och påverka besluten på den lokala nivån än i 3 (2003), s. 4 Som jämförelse kan nämnas att ansåg att de två tyngsta värdena som var förknippade med den kommunala självstyrelsen var demokrativärden och effektivitetsvärden (SOU 2007:10, s. 91). I delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) formulerade kommittén sex principer för samhällsorganisation: demokrati och legitimitet, finansiering, rättsäkerhet, likvärdighet, hushållning och effektivitet och lägsta effektiva nivån. 5 Avseende kostnader och effektivitet inom hälso- och sjukvården, se SOU 2007:12, s. 117. 6 (2003), s. 12f, jfr. (2002b), s. 217. Deltagande i den politiska processen kan även öka för- ståelsen för politikens möjligheter och begränsningar, och däri- genom fungera som en medborgerlig skolning i ansvarstagande för det demokratiska styrelseskicket. Argumentet bygger dock på att medborgaren har förutsättningar (t.ex. tid och vilja) att delta i politiskt arbete. Spänningarna mellan de två huvudsakliga kategorierna av argument har i många stater ökat, i takt med att lokala politiska enheter med tillhörande förvaltningsorganisation tenderat att växa i storlek.7 Motiven för detta har i allmänhet varit att skapa bättre administrativa och ekonomiska förutsättningar för verksamheter, men har förutsättningarna för medborgerlig medverkan i den politiska processen försämrats. Medborgerlig medverkan och lekmannastyre har på många håll avlösts av professionella organisa- tioner med heltidsanställda politiker och tjänstemän. Det finns härutöver andra argument som problematiserar olika former av lokalt självstyre, åtminstone när staten delegerar upp- gifter med stora frihetsgrader för utföraren. Skydd för minoriteter och grundläggande rättigheter måste garanteras genom nationell lagstiftning och i en stats författning. Då offentliga tjänster som utbildning och sjukvård i dagens samhälle normalt räknas till grund- läggande rättigheter, måste staten behålla åtminstone tillsyns- och föreskriftsuppgifter vid en delegering av produktionen av dessa tjänster. Likaså kan ambitionen att utjämna levnadsvillkoren i sam- hället försvåras av en långtgående delegering av uppgifter från stat till kommun. Om den lokala nivån har en hög grad av handlings- frihet avseende att bestämma innehållet i och omfattningen av offent- liga tjänster, finns det en risk att tjänsten i fråga inte motsvarar den nationella . Den kommunala självstyrelsen har i ansetts så viktig att den införts som begrepp i grundlagen (RF 1:1).