sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — I detta avseende kan det vara viktigare att ta ställning till huru- vida de föreslagna reglerna över huvudtaget bör införas, framför att ta ställning till hur reglerna bör utformas vid ett eventuellt infö- rande. I avsaknad av ett tydligt mål för vad det utvidgade konces- sionskravet skulle bidra till att förbättra, kan ställningstagandet om huruvida reglerna bör införas eller ej i stället grundas på en utvärde- ring av de argument som tidigare framförts. Ett koncessionsförfarande kan beröra många parter i samhället och argument för och emot ett utvidgat koncessionskrav kan såle- des avspegla en rad olika intressen. Samhällsintresset spelar givetvis en viktig roll, eftersom själva grundtanken med koncession är att samhället ska få möjlighet att avväga samhällsnyttan mot intrånget, vid t.ex. stora infrastrukturprojekt. Ett utvidgat koncessionskrav kan även beröra myndigheten som sådan, liksom nätägare, slutförbrukare och t.ex. fastighetsägare. Det kan dessutom finnas generella aspekter som påverkar flera intressen . Exempel på sådana kan vara att koncessions- förfarandet av rent praktiska skäl skulle kunna vara att föredra framför en ordning utan koncessionskrav, att lagens intention genom nuvarande skrivning inte framgår tillräcklig tydligt, eller att relationen mellan naturliga monopol och möjligheten till konkur- rens i nätverksamheten upplevs som negativ eller hotfull. Utan att göra anspråk på någon korrekt uppdelning mellan olika intressen, ägnas detta kapitel åt att gå igenom exempel på tidigare argument för att införa ett utvidgat koncessionskrav, ur ett aktuellt perspektiv. Syftet är att identifiera bärande skäl för ett införande av de föreslagna reglerna, liksom vilken nytta dessa skulle bidra med på den svenska naturgasmarknaden. Flera av de argument som lyfts fram i tidigare förslag i syfte att motivera ett utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgas- marknaden berör på olika vis samhällsintresset. Detta är naturligt, eftersom en av grundtankarna med nuvarande koncessionsplikt för naturgasledningar är att samhället vid stora infrastrukturprojekt ska ha möjlighet att väga nyttan mot det intrång som naturgasledningens byggnation och drift ur olika aspekter kan väntas medföra. Resonemanget bör kunna betraktas som självklart när det gäller transmissionsledningar för naturgas, med huvudsakligt syfte att överföra gasen till nya geografiska områden. Det bör dock inte betraktas som lika självklart när det avser distributionsledningar eller distributionsnät. En anledning till detta bör anses vara att en distributionsledning eller ett distributionsnät helt enkelt inte är av sådan dignitet att regeringen behöver ges möjlighet att lämna något tillstånd. I förslaget till utvidgat koncessionskrav föreslås dock att myn- digheten ska få rätt att lämna bindande förhandsbesked i fråga om områdeskoncession, vilket i viss mån skulle kunna bekräfta områdeskoncessionens underordnade betydelse i förhållande till koncession för transmissionsledning. Frågan om vad den nya områdeskoncessionen egentligen skulle tillföra, kvarstår dock så långt. I det ursprungliga förslaget konstateras att det genom konces- sionsförfarandet finns möjlighet att balansera samhällsintresset av energiförsörjning mot samhällsintresset av natur- och miljövård liksom mot enskildas rätt. I detta avseende kan målet med konces- sionsförfarandet betraktas ur olika perspektiv. Områdeskoncession kan vara ett sätt för samhället att, ur energiförsörjningssynpunkt, säkerställa naturgasförsörjningen inom ett visst geografiskt område genom att till koncessionen knyta villkor kring t.ex. anslutning, underhåll och utbyggnad av nätet. Denna typ av reglering finns dock redan i naturgaslagens (2005:403) tredje kapitel, dock utan koppling till huruvida nätet i vilken verksamheten bedrivs är koncessionspliktigt eller ej. Koncessionsförfarandet bör även teoretisk kunna betraktas som ett effektivt sätt för samhället att förhindra en fortsatt expansion av naturgassystemet, med hänsyn till t.ex. natur-, miljö- och/eller klimatskäl, oavsett om det ur slutförbrukarnas perspektiv anses föreligga något behov av naturgas. skulle dock i detta avseende troligen inte innebära någon större förändring jämfört med nuläget, eftersom en utbyggnad av nya distributionsnät kräver nya transmissionsledningar, vilka är koncessionspliktiga. Ett annat skäl till att införa ett utvidgat koncessionskrav ansåg vara att koncessionsförfarandet också kan bidra till att kravet på en ändamålsenlig infrastruktur tillgodoses. En ändamålsenlig infrastruktur kan vara av direkt intresse för samhället. Troligen är det emellertid så att införandet av områdes- koncession kopplad till reglerat monopol på nätverksamheten kan, men inte nödvändigtvis behöver, bidra till att kravet på en ända- målsenlig infrastruktur tillgodoses. Som exempel togs i det ursprungliga förslaget en nätägare som bygger en naturgasledning utan koncession och ingår avtal med ett stort antal olika fastighets- ägare. I ett sådant fall kan det finnas risk för att ledningens slutliga sträckning påverkas av enskilda fastighetsägares intressen på ett sätt som troligen inte varit fallet om avgörandet hade skett genom ett koncessionsförfarande, som även ser till samhällsintresset. Resonemanget bör vara värt att beakta vad det gäller byggnation av transmissionsledningar, men dessa omfattas redan av konces- sionskrav. Vad gäller distributionsledningar bör förutsättningarna av flera skäl betraktas som annorlunda. Det bör i förväg inte antas finnas någon slutlig sträckning eftersom distributionsnäten nor- malt byggs ut successivt. Dessutom bygger förslaget till utvidgat koncessionskrav på att koncession meddelas för område, inom vil- ket nya distributionsledningar därefter kan byggas utan ytterligare koncessionskrav. Ett eventuellt införande av koncession för område bör därför inte betraktas som ett sätt för samhället att påverka ledningarnas sträckning inom koncessionsområdet. När det gäller samhällets kontroll över vem som bedriver nät- verksamhet kan detta, vid sidan av samhällets möjlighet att väga nyttan mot intrånget, betraktas som den kanske viktigaste aspekten med koncessionsförfarandet. I det ursprungliga förslaget konsta- terades t.ex. att det kan finnas anledning att pröva ett distribu- tionsföretags lämplighet, dvs. om det har tillräckliga resurser för att ta på sig ansvaret för de förpliktelser som verksamheten medför. Frågan kan anses vara berättigad, i första hand inte med hänsyn till de naturgasföretag som bedriver nätverksamhet på den svenska naturgasmarknaden, men möjligen med tanke på eventuellt nytillkommande aktörer. Även om nuvarande reglering ställer tydliga krav på den som bedriver nätverksamhet på den svenska naturgasmarknaden, finns det vid sidan av befintligt koncessionsförfarande inte någon möjlighet för myndigheten att i förväg pröva lämpligheten hos en aktör som har för avsikt att bedriva nätverksamhet. Denna till synes fria etableringsrätt skulle, åtminstone teore- tiskt, kunna skapa framtida problem i form av nätägare som av olika skäl inte kan leva upp till sina åtaganden. El- och gasmarknadsutredningen konstaterade t.ex. att genom ett tillstånd för att bedriva distributionsverksamhet, och inte på ledningarna, kan samhället utöva kontroll över att de som bedriver distribution av naturgas är lämpliga och också ställa de krav på verksamhetens utövande som anses nödvändiga. I praktiken är detta vad som uppnåtts genom naturgaslag (2005:403). Genom att komplettera denna med att nätverksamhet inte får bedrivas utan tillstånd av myndigheten, skulle även behovet av förhandsprövning av nytillkommande aktörers lämplighet kunna tillgodoses. Om man sedan väljer att kalla detta för tillstånd eller koncession bör vara en smaksak. Lösningen behöver dock inte nödvändigtvis vara kopplad till införande av områdeskoncession och reglerat monopol. Slutsats – ett utvidgat koncessionskrav ur samhällets perspektiv Sett ur ett samhällsperspektiv bör de viktigaste aspekterna med nuvarande, liksom ett eventuellt utvidgat, koncessionskrav på naturgasmarknaden vara möjligheten: -att vid stora infrastrukturprojekt kunna väga nyttan mot det intrång som naturgasledningens byggnation och drift ur olika aspekter kan väntas medföra, -att påverka sträckningen i syfte att erhålla en ändamålsenlig infrastruktur, -att genom olika villkor knutna till koncessionen säkerställa naturgasförsörjningen inom ett visst geografiskt område, samt -att i förväg pröva ett distributionsföretags lämplighet. Den första och andra aspekten tillgodoses genom nuvarande koncessionskrav för naturgasledning och ett utvidgat koncessionskrav bör inte anses medföra någon förändring eller förbättring i detta avseende. Den tredje aspekten bör kunna anses vara tillgodosedd genom nuvarande skrivningar i naturgaslagens (2005:403) tredje kapitel vilket omfattar skyldigheter för innehavare av naturgasledningar. Den fjärde aspekten tillgodoses endast vad gäller koncessionspliktiga naturgasledningar. Genom att komplettera naturgaslagen med att nätverksamhet inte får bedrivas utan tillstånd av myndigheten, skulle emellertid behovet av förhandsprövning av nytillkommande aktörers lämplighet kunna tillgodoses, även utan införande av områdeskoncession och reglerat monopol på nätverk- samheten. I förslaget till utvidgat koncessionskrav ansåg att det bör övervägas om det inte är ett samhällsintresse att skydda de lokala distributionsföretagen genom monopol på nätverksam- heten, eftersom dessa företag bekostar infrastrukturen liksom det fortsatta underhållet och den fortsatta utbyggnaden. Som beskrivits i denna rapports inledande del, har den svenska naturgasmarknaden genom marknadsöppningen genomgått bety- dande förändringar sedan förslaget till utvidgat koncessionskrav skrevs. Även om ett reglerat monopol i viss mån fortfarande skulle kunna betraktas som ett samhällsintresse, görs i denna rapport valet att i första hand betrakta det som ett nätägarintresse. Möjligheten att erhålla ett reglerat monopol på nätverksamheten inom ett visst område skulle för en nätägare kunna tänkas utgöra en drivkraft för att ett utvidgat koncessionskrav införs. Distributionsnätägarna på den svenska naturgasmarknaden tycks emellertid bedriva sin verksamhet som om någon form av områdeskoncession redan fanns på den svenska naturgasmarknaden. Nätverksamheten bedrivs ända sedan monopolmarknadens tid inom ett antal naturliga områden. som man inte tycks upp- leva några direkta hot från andra nätägare, tycks man inte heller se några direkta möjligheter till följd av ett utvidgat koncessionskrav. De naturliga monopolen tycks således fortfarande fungera, vilket bidrar till att minska intresset för möjligheten till ett reglerat monopol. Enligt El- och gasmarknadsutredningen kunde den föreslagna områdeskoncessionen möjliggöra för företagen att planera en utbygg- nad av naturgasnäten på ett rationellt sätt. Även i detta avseende skulle det således kunna finnas ett nätägarintresse kopplat till förslaget om utvidgat koncessionskrav. I praktiken tycks det dock vara svårt att definiera vad som skulle bli mer rationellt med ett utvidgat koncessionskrav än utan. I viss mån kan det vara möjligt att göra en koppling till de prak- tiska aspekterna knutna till ett koncessionsförfarande enligt reso- nemanget i avsnitt 10.5. Generellt sett tycks emellertid nätägarna hantera eventuella utbyggnadsplaner på ett så rationellt sätt som möjligt, oavsett om det handlar om koncessionspliktiga nät eller ej. Slutsats – ett utvidgat koncessionskrav ur ett nätägarperspektiv De befintliga nätägarna i det svenska naturgassystemet tycks inte se något egentligt hot från andra nätägare mot sin egen nätverksamhet och tycks inte heller se några direkta möjlig- heter med ett utvidgat koncessionskrav. Planeringen av gasnätens utbyggnad sker på ett så rationellt sätt som möjligt utifrån givna förutsättningar. Det är svårt att se i vilken mån ett utvidgat koncessionskrav skulle förändra förutsättningarna genom att bidra till att göra pla- neringen mer rationell än den är . Sammantaget gör detta att det bland nätägarna inte tycks finnas någon uttalad önskan om ett utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden. Enligt resonemanget i avsnittet kring samhällsintresset, skulle en slutförbrukare kunna ha intresse av ett utvidgat koncessionskrav genom att t.ex. samhället kan säkerställa naturgasförsörjningen inom ett geografiskt område genom olika villkor knutna till kon- cessionen. Detta är dock redan tillgodosett genom att naturgaslag (2005:403) ställer denna typ av krav (anslutning, överföring, under- håll, utbyggnad) på nätägaren. Intresset hos en slutförbrukare kan dessutom antas variera beroende på typen av slutförbrukare. För en liten slutförbrukare skulle t.ex. ett reglerat monopol kunna innebära en ökad trygghet såtillvida att det inte skulle vara möjligt för en stor slutförbrukare att ansluta sig till en annan nätägares nät. slutförbrukaren kan antas bära en betydande del av nätets sam- manlagda kostnader, skulle de små förbrukarna kunna tänkas drabbas av högre överföringskostnader om de stora slutförbrukarna lämnade det befintliga nätet. Bland de stora slutförbrukarna kan resonemanget tänkas vara det omvända, till viss del beroende på var i naturgasnätet slut- förbrukaren är ansluten. Det tidigare beskrivna problemet med pancaking gör att vissa slutförbrukare anser sig betala ett orätt- färdigt högt pris för överföringen av gas i förhållande till jämför- bara slutförbrukare med det geografiska läget som enda skillnad. Om ett utvidgat koncessionskrav ur nätägarnas perspektiv något vårdslöst inte tycks vara av någon egentlig betydelse, kan det ur dessa slutförbrukares perspektiv vara av relativt stor betydelse. Med dagens reglering har dessa slutförbrukare i viss mån fortfarande möjlighet att bygga parallella ledningar i syfte att sänka sin kostnad för överföring av gas. Blotta hotet om en parallell ledning skulle dessutom under gynnsamma omständigheter kunna vara tillräckligt för att påverka storleken hos den samlade överföringstariffen. Med ett utvidgat koncessionskrav förskjuts emellertid denna maktbalans ytterligare, utan att man därigenom angriper själva orsaken till problemet. Symptomen, i form av tänkbara parallella ledningar, skulle däremot tills vidare vara behandlade. Detta bör dock inte kunna betraktas som något eftersträvansvärt alternativ för den svenska naturgasmarknaden. Slutsats – ett utvidgat koncessionskrav ur ett kundperspektiv Tryggheten för de små slutförbrukarna skulle antagligen klart för- bättras om den grundläggande drivkraften att bygga parallella led- ningar hos vissa stora slutförbrukare minskade, genom att man uppfattade tariffstrukturen i det svenska naturgassystemet som mer rättvis. Detta kommer inte ett utvidgat koncessionskrav att bidra till. Däremot bör det kunna antas att den ökade administrationen kommer att bidra till ökade kostnader, som i slutänden kommer att belasta slutförbrukarna. 10.5Praktiska aspekter liksom lagens intention Ett argument för att införa ett utvidgat koncessionskrav och som kan betraktas som knutet till rent praktiska aspekter kan vara exemplet att frånvaron av central handläggning vid byggnation av naturgasledningar kan försvåras av att erforderliga beslut fattas i enlighet med olika regelverk och av skilda rättsliga instanser. Sett ur ett vidare perspektiv bör det givetvis vara eftersträvans- värt att erhålla en sammanhållen prövning i största möjliga mån. Detta skulle t.ex. kunna innebära administrativa fördelar för den som avser att bygga en naturgasledning som risken för att olika rättsliga instanser utför parallellt arbete i onödan kan antas minska. För den aktör som ansöker om koncession i syfte att bygga en naturgasledning, bör dock inte själva koncessions- förfarandet betraktas som någon genväg i sig. Oavsett om led- ningen avses byggas med eller utan koncession, så måste hänsyn till, och kontakter tas med t.ex. berörda fastighetsägare, kommuner och länsstyrelser. En miljökonsekvensbeskrivning ska göras och samrådsmöten genomföras. Vid behov kan dessutom en ansökan om ledningsrätt göras. Eftersom gällande regelverk ska följas oavsett om ledningen anses vara koncessionspliktig eller ej, bör detta medföra att även en sammanhållen prövning i samband med ett koncessionsförfarande omfattar kontakter med, och överväganden av, samma rättsliga instanser som vid en byggnation utan koncessionsförfarande. Den samlade arbetsbördan i samband med en koncessionsansökan kan därför för den sökande antas vara i samma storleksordning som vid byggnation av en ledning utan koncessionsplikt. En tydlig fördel vid koncessionsförfarandet bör dock anses vara att den som ansöker om koncession får ett (1) besked från rege- ringen eller myndigheten om huruvida koncession beviljas. Detta kan bidra till att öka förutsägbarheten för utbyggnadens fortsatta genomförande, jämfört med att invänta ett flertal beslut från ett antal olika rättsliga instanser som dessutom blir mer oöverskådliga då de sannolikt kan komma att överklagas. Denna tänkbara förutsägbarhet är dock avhängig av att den som ansöker om koncession överhuvudtaget meddelas ett koncessions- beslut inom en överskådlig tid från det att koncessionsansökan har lämnats in. Ledtiderna för koncession tycks vara ett problem för koncessionsförfarandet i allmänhet. Även om det inte tycks råda några skilda uppfattningar om att transmissionsledningar för naturgas ska vara koncessionspliktiga – vilket de är, kan ledtiderna av erfarenhet tala emot ett utvidgat koncessionskrav. Ett annat inte helt oviktigt förhållande är att en koncession för område skulle få en annan praktisk betydelse än koncession för transmissionsledning. När koncessionen väl är beviljad bör den inte kunna anses bidra till någon ytterligare sammanhållen prövning, eftersom nya distributionsledningar inom området kan byggas utan ytterligare koncessionskrav. Således gäller det befintliga regelverket och besluten fattas av samma rättsliga instanser precis som vid byggnation av ledningar utan koncessionsplikt. En av El- och gasmarknadsutredningens övergripande slutsatser var att även om behovet av att införa ett utvidgat koncessionskrav inte är stort, så finns det anledning att införa krav på en samman- hållen prövning av de frågor som anläggandet av distributions- ledningar med viss längd medför. Slutsatsen kan betraktas som intressant av två skäl. Dels så före- språkar man indirekt ett utvidgat koncessionskrav, trots att beho- vet inte kan konstateras vara stort. Dessutom tycks den samman- hållna prövningen motiveras av möjligheten till anläggandet av distributionsledningar med viss längd. Med tydliga definitioner av transmissionsledning respektive distributionsledning, bör också följa en tydlig uppdelning mellan vilka ledningar som omfattas, respektive inte omfattas, av konces- sionskrav. Problem uppstår när någon bygger en ledning utan kon- cession och meningarna går isär i fråga om huruvida led- ningen verkligen är att betrakta som en distributionsledning eller ej. I det ursprungliga förslaget konstaterades t.ex. att det efter mät- och reglerstation kan bli fråga om ganska långa ledningar med rela- tivt hög kapacitet, som troligen inte avsetts att bli koncessionsfria. I väsentlig utsträckning kan just detta konstaterande betraktas som en viktig anledning till att diskussionen om ett utvidgat kon- cessionskrav överhuvudtaget väcktes, dvs. kan det anses vara i överensstämmelse med lagens intention att bygga en så pass lång naturgasledning utan koncession? Ledningen i fråga utgjordes av en utbyggnad av det svenska naturgassystemet till . Utbyggnaden bör betraktas som viktig för det svenska naturgas- systemet – ledningen har bidragit till att ytterligare utnyttja kapa- citeten i stamledningen till gagn för kundkollektivet i sin helhet, som den petrokemiska industrin i har fått tillgång till ett förhållandevis rent bränsle och en värdefull råvara med fördelar som minskad miljöbelastning. Frågan om lagens intention kvarstår dock oförändrad, liksom frågan om huruvida ledningen till bör betraktas som en transmissionsledning eller en distributionsledning. Definitionen har viss betydelse i samband med diskussionen kring vad som kan anses vara en rättvis tariffstruktur på den svenska naturgas- marknaden. Förslaget till utvidgat koncessionskrav bör emellertid inte heller i detta avseende anses bidra till någon positiv förändring eller för- bättring jämfört med dagens situation. Om det är möjligt att tolka lagen på ett sätt som inte anses överensstämma med dess intention, bör man i första hand fokusera på att skriva om lagen i stället för att komplettera den med ytterligare regler som inte bidrar till att lösa grundproblemet. I detta avseende tycks grundproblemet vara en otydlig avgränsning mellan vad som avses med transmission respektive distribution. Slutsats – praktiska aspekter liksom lagens intention Ett utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden bör inte anses bidra till någon ytterligare sammanhållen prövning i samband med en utbyggnad av det svenska naturgassystemet, efter- som nya distributionsledningar inom ett koncessionsområde före- slås byggas utan ytterligare koncessionskrav. Således fattas besluten av samma rättsliga instanser och enligt samma regelverk som vid byggnation av ledningar utan koncessionsplikt. I syfte att inte göra det möjligt att bygga naturgasledningar i strid med lagens intention, bör en tydlig avgränsning mellan trans- mission respektive distribution kunna bidra till att erhålla en tydlig avgränsning mellan vilka ledningar som omfattas, respektive inte omfattas, av koncessionskrav. Detta skulle troligen innebära en större nytta för marknadens funktion i sin helhet, än att införa ett utvidgat koncessionskrav. 10.6Relationen mellan naturliga monopol och konkurrens Vid sidan av det tänkbara problemet att det skulle vara möjligt att bygga naturgasledningar utan koncession, trots att de i egentlig mening borde omfattas av koncessionskrav, kan relationen mellan naturliga monopol och konkurrens anses vara den andra viktiga anledningen till att frågan om utvidgat koncessionskrav över- huvudtaget väcktes. I det ursprungliga förslaget konstateras att det med nuvarande regler inte finns något hinder för parallelletablering inom det koncessionsfria området. Eftersom en parallell ledning kan byggas precis intill en befintlig ledning, så innebär detta en risk för mindre ändamålsenlig infrastruktur. Med en koncession för den lokala distributionen, skulle en sådan risk däremot kunna undvikas. Denna oro för en framtida överetablering av naturgasledningar delades med stor sannolikhet av fler än vid det ursprungliga förslagets utformning, och en väsentlig del av bak- grunden till detta har beskrivits i kapitel 6.3, Monopol och kon- kurrens sida vid sida. Eftersom risken för en överetablering av naturgasledningar bör kunna anses vara ett av de bärande argumenten för att införa ett utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden, finns det anledning att göra en bedömning av hur stor denna risk i dags- läget tycks vara. El- och gasmarknadsutredningen konstaterade att den nuvarande regleringen av distributionsnät inte tycks ha givit upphov till några allvarliga problem än i enstaka fall och att de pro- blem som identifierats också kan lösas på andra sätt än genom en ändrad koncessionsplikt. Det är vid utformningen av denna rapport inte känt vilka enstaka fall som avsågs och inte heller för vem som de identifierade problemen uppfattades som problem. Eftersom ledningen till i översyn av naturgaslagen emellertid lyftes fram som ett exempel i fråga om ganska långa led- ningar med relativt hög kapacitet, som troligen inte avsetts att bli koncessionsfria, skulle denna ledning kunna antas utgöra ett av de enstaka fallen. Även om ledningen går genom och dessutom i viss närhet till slutförbrukare inom distributionsnät, bör ledningen inte kunna betraktas som parallell.