sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — och ansvarar även för delar av fast ställda miljömål. Dessa frågor berörs för del av (dir. 2006:87). De berörda myndigheterna bedriver forskningsverksamhet som kan vara av olika karaktär. Denna verksamhet är i några fall tämli- gen omfattande och spänner från akademisk forskning till att ta fram underlag för lagstiftningsarbete och myndighetens riskvärde- Huvuddelen av denna verksamhet har dock karaktären av kunskapsuppbyggnad och kunskapsförmedling som inte skulle vara aktuell att bedriva vid universitet och högskolor. Användning av begreppet forskning för att beskriva denna verksamhet kan därför delvis vara vilseledande. Samtliga de berörda myndigheterna bedriver även verksamhet som inte finansieras med statliga anslag. I många fall handlar detta om avgiftsfinansierad offentlig kontroll där myndigheterna tar ut en avgift för att genomföra kontrollen. Dessa avgifter ska beräknas utifrån principen om full kostnadstäckning. Flera myndigheter bedriver dessutom verksamhet där man sna- rast konkurrerar med aktörer på den öppna marknaden. Det bör ifrågasättas i vilken utsträckning staten ska ägna sig åt verksamhet som i vissa fall sannolikt faller utanför ramen för det offentliga åta- gandet. Om staten bedriver sådan verksamhet kan det lätt upp- komma tveksamheter om s.k. korssubventionering mellan de olika delarna. Risken är stor att denna typ av verksamhet snedvrider konkurrensen och leder till en sämre fungerande marknad. Ett av regeringens mål är att det ska vara enklare att starta och driva företag i . Som ett led i detta ska företagens administrativa börda minska till 2010. Detta innebär såväl att de regelverk som riksdag, regering och myndigheter utfärdar ska vara så enkla som möjligt som att företagens kontakter med myndighe- ter bör kunna ske på enklast möjliga sätt. Utredaren ska göra en översyn av myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan och göra en analys och översyn av Jordbruksver- ket, SVA, samt och deras respek- tive verksamheter. Översynen syftar till att lägga fram förslag för att förtydliga och effektivisera myndighetsorganisationen samt pröva omfattningen av det offentliga åtagandet och konkurrensut- satt verksamhet vid dessa myndigheter. Förslagen bör kunna leda till minskade statliga utgifter och ett minskat offentligt åtagande. Utredaren ska föreslå en effektiv myndighetsstruktur som underlättar styrning, samordning, kontroll och uppföljning av såväl myndigheternas verksamhet inom livsmedelskedjan som andra uppgifter som myndigheterna har. Utredaren ska vidare beakta hur interaktionen mellan de riskvärderande och riskhanterande verk- samheterna bör organiseras för att uppnå effektivast möjliga resul- tat i förhållande till myndigheternas uppdrag. Utredaren ska pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myndighetsstruktur för livsmedelskedjan och även värdera möjligheten att åstadkomma de önskade resultaten inom befintlig organisation. Utredaren ska före- slå hur myndigheten eller myndigheterna ska vara organiserade, dimensionerade och lokaliserade. I övervägandena om lokalisering bör nuvarande verksamhetsorter beaktas. Utredaren ska, om detta blir aktuellt, föreslå namn på eventuella nya myndigheter. Utredaren ska noga överväga omfattningen av det offentliga åta- gandet och identifiera eventuella uppgifter som inte bör ingå i myndigheternas fortsatta verksamhet samt föreslå hur och vid vil- ken tidpunkt en omstrukturering av sådan verksamhet ska ske. Utredaren ska analysera i vilken utsträckning myndigheterna bör bedriva forskningsverksamhet och kunskapsuppbyggande verk- samhet, i vilken omfattning denna överlappar verksamhet vid andra myndigheter eller annan forskning som bedrivs vid universitet och högskolor samt föreslå hur sådan verksamhet kan effektiviseras och utvecklas eller i vilken omfattning den bör omstruktureras. Utreda- ren bör i detta beakta forskningens relevans och kvalitet. Utredaren ska i sitt arbete inte beröra administrationen av jord- bruksstöd då denna är föremål för annan utredning (dir. 2007:138). Utredaren ska dock beakta de kopplingar som finns för primärpro- duktionen i form av tvärvillkor och register. Utredaren ska inte heller lämna förslag kring förändring av det kommunala ansvaret för livsmedelskontroll. I arbetet ska utredaren beakta den betydelse som myndigheterna har för arbete i EU och hur detta arbete kan bedrivas på bästa sätt. Vidare ska utredaren vid utarbetandet av förslag beakta effekterna på myndigheternas samarbete med länsstyrelserna. Utredaren ska i sina förslag beakta möjligheten att minska den administrativa bördan för företagen respektive andra myndigheter. Utredaren ska utarbeta förslag till de författningstexter som behövs för att genomföra utredarens förslag. Utredaren ska redovisa personal- och anslagsmässiga konsekven- ser av de förslag som läggs fram. Uppdragets genomförande och tidsplan Utredaren ska samråda med (dir. 2006: 87), (dir. 2006:123) och Utredningen av admi- nistration, organisering och kontroll av jordbruksstöden (dir. 2007: 138). Utredaren ska i arbetet göra jämförelser med hur motsvarande verksamheter har organiserats i ett urval av andra länder inom EU och i närområdet. Utredaren ska hålla berörda myndigheter och intresseorganisa- tioner informerade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorga- nisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Tilläggsdirektiv till utredningen inom livsmedelskedjan (Jo 2007:04) Utredningen inom livsmedelskedjan (Jo 2007:04) ska i tillägg till det ursprungliga direktivet analysera och lämna förslag gällande hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltningsupp- gifter inom det veterinära området och för en statlig veterinärorga- nisation. Utredningen ska ha slutfört sitt arbete . redovisade (Jo 2005:04) sitt betänkande, Veterinär fältverksamhet i nya former (SOU 2007: 24). Utredningen skulle utreda och vid behov föreslå förändringar av organisationen av den veterinära fältverksamheten och viss vete- rinär myndighetsutövning. Utredningen tillsattes bl.a. mot bak- grund av kritiken mot att har dubbla roller genom att myndigheten har allmänna förvaltningsuppgifter och uppgifter som innefattar myndighetsutövning inom det veterinära området och genom den statliga distriktsveterinärorgani- sationen är aktör på veterinärmarknaden. Främst riktas kritiken mot att är centralt ansvarig för tillsyn över veteri- när verksamhet, vilket innebär att verket är ansvarigt för tillsynen över den egna distriktsveterinärorganisationen. Dessutom, menar kritikerna, leder organisationen till att privatpraktiserande veterinä- rer inte rapporterar in djursjukdata – journaluppgifter om djurens sjukdomar och behandlingar – till i tillräcklig utsträckning. anser att frågan om dubbla roller bör behandlas i ett större sammanhang inom ramen för den pågående översynen av den statliga förvaltningen. Emeller- tid menar utredningen att tillsyn över veterinär verksamhet inte ska bedrivas i en myndighet som är aktör på veterinärmark- naden. Vidare konstaterar utredningen att mycket av den informa- tion som samlar in om marknaden inom ramen för förvaltningsverksamheten skulle kunna användas för att skapa konkurrensfördelar för distriktsveterinärerna i förhållande till kon- kurrerande privatpraktiserande veterinärer. Utredningen (Jo 2004:03) om översyn av djursjukdata redovi- sade sitt betänkande (SOU 2005:74) . Denna utredning, som också den var ett resultat av den kritik som finns mot dubbla roller, anser att djursjukdata i princip inte ska hanteras av en myndighet som bedriver klinisk veterinär- verksamhet. huvudförslag är att distriktsveterinäror- ganisationen ska privatiseras, först i landets södra delar och i övrigt i den mån marknadssituationen och nya styrmedel medger. I remissvaren framkommer emellertid väsentlig kritik mot detta för- slag, vilket innebär att regeringen för sitt ställningstagande har behov dels av ett alternativ till förslag där statligt anställda veterinärer är en del i den veterinära organisatio- nen, dels av ytterligare analys av utredningens förslag. Jordbruks- verket och har därför fått i uppdrag att analysera och lämna två alternativa förslag till veterinär organisation. Om alternativet med en statlig veterinärorganisation ska genomföras finns, mot bakgrund av slutsatserna i och Utredningen om översyn av djursjukdata, behov att analysera och ta ställning till hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltnings- uppgifter inom det veterinära området och för en statlig veterinär- organisation för att undvika bl.a. de konkurrensproblem som varit orsak till tidigare utredningar. Med stöd av regeringens bemyndigande gav ansvarigt statsråd en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av , , samt (dir. 2007:166). Regeringen ger nu utredaren i uppdrag att, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, analysera och lämna förslag gällande hemvisten i myndighetsstrukturen för förvaltningsupp- gifter inom det veterinära området och för en statlig veterinärorga- nisation. , som prövar frågor om disci- plinansvar för veterinärer enligt lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket, bör ingå i analysen. Utöver vad som sägs i de ursprungliga direktiven ska utredaren beakta betänkandet från (SOU 2007:24), betänkandet från Utredningen om översyn av djursjukdata (SOU 2005:74) och betänkandet från utredningen och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård (SOU 2005:98) Utredaren ska även beakta redovisningen av uppdrag lämnat till Statens jord- bruksverk och . Utredningstiden förlängs och ett samlat betänkande ska lämnas till regeringen . Tilläggsdirektiv till utredningen inom livsmedelskedjan (Jo 1007:04) Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande till- kallade chefen för en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av , , samt (dir. 2007:166). Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredaren ha slutfört sitt arbete . utökade regeringen uppdraget till att även omfatta bl.a. analys och förslag gällande hemvisten i myndighets- strukturen för förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och för en statlig veterinärorganisation (dir. 2008:83). förlängdes utredningstiden till . Utredaren ska slutredovisa uppdraget . Kontroll inom livsmedelskedjan i ett internationellt perspektiv Lagstiftningen inom och administrationen av livsmedelskedjan har genomgått betydande förändringar . EU har antagit flera nya förordningar inom ramen för en sammanhållen livsmedelslagstiftning. Den nya lagstiftningen anlägger ett horisontellt livsmedelssäkerhetsperspektiv som för- utom livsmedel omfattar foder, djurhälsa, djurskydd och växt- skydd. Vidare har en ny livsmedelssäkerhetsmyndighet etablerats, Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (EFSA). Inom gene- raldirektoratet för Hälsa och konsumentfrågor, DG Sanco, har kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor, Food and Veterinary Office, bedrivit revision av de enskilda medlemstaternas kontrollsystem inom livsmedelskedjan, och ställt konkreta krav på förbättringsåtgärder när nivå och eller kvalitet på kontrollerna i något avseende har bedömts vara för låg eller otill- fredsställande. Utvecklingen inom EU har i sin tur bidragit även till att organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar har ge- nomförts eller är på väg att genomföras i ett stort antal medlems- stater. Livsmedelskedjans administration har med andra ord anpas- sats eller är på väg att anpassas till nya förhållanden. Föreliggande bilaga avser ge en internationell orientering inom livsmedelssäkerhetsområdet inklusive foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd. Först beskrivs ett antal internationella organisationer med upp- drag inom livsmedelssäkerhetsområdet. Därefter redovisas ett urval nationella system för livsmedels- kedjans administration. Urvalet är begränsat till sju EU-länder samt . Food and , , är för globala livsmedels-, jordbruks-, skogsbruks- och fiskefrågor. FAO utgör ett forum för utbyte inom världssamfundet genom dialog, erfarenhetsutbyte och kunskapsöverföring i fråga om naturresur- serna jord, skog och fiske. Efter att från starten ha haft säker tillgång till mat som hu- vudsaklig prioritering, införlivades i samarbete med , , även livsmedelssäkerhet i FAO:s verksamhet. Organisationen har därmed två framträdande uppgifter: Food security i betydelsen av tillfredsställande livsme- delsförsörjning för världens befolkning, och food safety i betydel- sen av tillgång till livsmedel av sådan kvalitet att inte människors hälsa hotas. I sitt strategiska ramverk (handlingsprogram) för tiden betonas dessa två inriktningar i hög grad. är ett globalt standardiseringsorgan för livsmedel som etablerats under FAO och () gemensamt 1961/1962. Codex har tillsammans med de två andra standardiseringsorganen; djurhälsoorganisationen (OIE) och () viktiga funktioner inom det in- ternationella handelsystemet och särskilt . Medlems- staterna arbetar inom ramen för dessa organisationer fram veten- skapligt underbyggda standarder och riktlinjer som syftar till att underlätta en fungerande världshandel med livsmedel och jord- bruksprodukter. Uppgifterna för FAO inom livsmedelssäkerhet kan närmare specificeras enligt följande: Etablera och förbättra nationella regelverk för livsmedelskon- troll i överensstämmelse med internationella krav. Tillhandahålla tekniskt stöd och experthjälp för utveckling av ett integrerat kontrollsystem för livsmedel, för att därigenom öka säkerhet och kvalitet genom hela livsmedelskedjan. Tillhandahålla oberoende vetenskaplig rådgivning, riskbedöm- ning och tillhörande riktlinjer beträffande livsmedelssäkerhet i enlighet med (se nedan), inklusive värde- ring av livsmedelstillsatser, kemiska och mikrobiologiska för- oreningar, naturligt förekommande gifter samt livsmedel fram- tagna genom modern bioteknologi. Utveckla riktlinjer och metoder för riskbedömning av livsmedel och tillhörande riskhantering, samt främja kapaciteten rörande olika aspekter beträffande säkerhet och kvalitet hos livsmedel. Bistå i nöd- eller krissituationer genom att medverka med råd och riktlinjer kring livsmedelssäkerhet. etablerades The Commission (CAC) i syfte att skydda människors hälsa men även underlätta internatio- nell handel genom att utveckla standards för livsmedel. Det är ett för FAO och WHO gemensamt organ, men där tyngdpunkten lig- ger hos FAO, som också utgör sekretariat för CAC. Kommissio- nen består av representanter från de () 172 medlemsstaterna. , latin för boken om livsmedel, är beteckningen på det regelverk för livsmedel som löpande tas fram inom ramen för FAO:s och WHO:s standardpro- gram för livsmedel. Kommissionen har till sitt förfogande drygt 40 kommittéer och insatsgrupper. Kommittéerna har tre olika inriktningar: Generella eller övergripande kommittéer som utarbetar regler för alla typer av livsmedel, exempelvis märkning, hygien, bekämpningsme- del, livsmedelstillsatser och främmande ämnen. Det finns åtta gene- rella kommittéer. Dessa anses de viktigaste av Codexkommitté- erna. Varukommittéer, 17 till antalet, som tar fram standarder för varu- grupper, såsom fisk och fiskprodukter, mjölk och mjölkprodukter, spannmål, choklad, etc. Varukommittéerna har skiftande betydelse för den internationella handeln. Samordningskommittéer för olika världsdelar arbetar med frågor av särskild betydelse för respektive region. Det finns fem sådana kommittéer. Kommittéerna är lokaliserade till olika platser globalt. Flera av kommittéerna är inte längre verksamma då de har slutfört sina uppdrag. Exempelvis gäller det den kommitté som har utarbetat standard för glass, en kommitté som hade sitt säte i . Verksamheten inom FAO omfattar vitt skilda områden inom livsmedelskedjan. Varustandarder omfattar cirka 200 olika pro- dukter, allt från konserverade tomater till olivoljor och snabbfrusen spenat. Vidare regleras användningen av cirka 1 500 olika livsme- delstillsatser genom The Joint FAO/(), med angivande av totalt mer än 2 500 gränsvärden i olika livsmedel. Kommittén administreras gemensamt av FAO och WHO. Efter att FAO från början har behandlat livsmedelssäkerheten med utgångspunkt i enbart tillsatser, har arbetsområdet successivt vidgats till att omfatta förekomst av föroreningar, bekämpnings- medel, naturligt förekommande gifter och rester av veterinärmedi- cin. FAO framhåller i sin verksamhet betydelsen av ett väl funge- rande arbete med de risker som kan förekomma i livsmedelskedjan, och tillämpar principerna i det egna arbetet med exempelvis stan- darder för livsmedel. I korthet är dessa följande: Så långt möjligt skall riskanalyser skall vara ett integrerat moment i alla livsmedels- sammanhang. Riskanalyserna vidare tillämpas konsekvent, vara öppna och dokumenterade och utförda enligt senaste vetenskapliga rön. Uppläggningen skall vara strukturerad i stegen riskvärdering, riskhantering och riskkommunikation. Så långt det är praktiskt möjligt bör det vidare finnas en funktionell åtskillnad mellan risk- bedömning och riskhantering, för att därigenom garantera veten- skaplig integritet och förebygga intressekonflikter. 2.3.The World Organisation for Animal Health () Nödvändigheten av att förebygga och bekämpa epozootier ledde till att Office Internationale des Epizooties (OIE) bildades i . benämns organisationen the World Organisa- tion for Animal Health, men bibehåller sin förkortning OIE. Den är en mellanstatlig organisation med 172 medlemsländer , och erkänns av , , som referensorgan för djursjukdomar, särskilt epizootier. nen leds av en internationell kommitté med representanter från signatärländerna. Förutom djurhälsa har OIE också lagt fast nor- mer för djurskydd, exempelvis för transport av djur till lands och sjöss och i luften, slakt av djur för konsumtion och för kontrollän- damål vid sjukdomar. har OIE också aktiverat sig inom zoono- ser samt andra sjukdomar som kan överföras till människan genom livsmedel, oberoende av om de förorsakar sjukdomar hos djur. Syftet är att förbättra livsmedelssäkerheten internationellt. Andra frågor inom OIE:s verksamhet omfattar exempelvis djuridentifiering och spårbarhet, veterinärcertifiering, mikrobiolo- gisk resistens, riskhantering vid zoonoser, tillsammans med FAO god jordbrukspraxis samt djurfoder. I OIE:s policy ingår också att stärka samverkan med CAC. 2.4.The Commission on Phytosanitary Measures The Commission on Phytosanitary Measures (CPM, Kommissio- nen för växtskyddsåtgärder) är en organisation, knuten till FAO, som till syfte har att förhindra förekomst och spridning av sjuk- domar hos växter och växtprodukter. Till grund för Kommissio- nens arbete ligger Internationella växtskyddskonventionen,1 ett dokument som hade antagits av 169 stater, som således biträder konventionens stadgar. I konventionen föreskrivs bland annat vilka åtaganden som ligger på respektive stats växtskyddsor- ganisation. Exempelvis skall certifiering ske i enlighet med gällande växtskyddsföreskrifter, kontroll skall göras av åkrar, plantskolor, trädgårdar, växthus och laboratorier, av växter och växtprodukter under lagring eller transport, kontroll och bekämpning av sjuk- domsutbrott, med mera. Bland övriga uppgifter kan nämnas att företa riskanalyser, utbilda personal, samt informera om förekomst av växtsjukdomar. tillhörde de allra första signatärländerna och ratificerade växtskyddskonventionen . 1 International Plant Protection Convention, reviderad . 3.Livsmedelssäkerheten i Europeiska Unionen Europeiska Unionen har successivt stärkt och utvecklat sin kon- troll beträffande livsmedelssäkerhet. En markant förändringsperiod var –2004, med bland annat inrättande av Safety Authority, (Europeiska myndigheten för livsmedels- säkerhet, EFSA), som etablerades 2004. be- slutades om ett antal förordningar. Inom Kommissionen har gene- raldirektoratet för Hälsa och konsumentfrågor (Directorate Gene- ral for Health and Consumer Affairs, SANCO) det övergripande ansvaret för livsmedelsfrågorna. En betydande förändring av EU:s hantering av livsmedelsfrå- gorna i vid mening ägde rum i och med beslutet om Europaparla- mentets och Rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av den nämnde Europeiska myndigheten för livsmedels- säkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäker- het. I sin tur har detta beslut påverkat de enskilda medlemsländer- nas organisering av och arbete med livsmedelssäkerheten generellt. Ett grundläggande angreppssätt för den reviderade livsmedels- säkerheten blev att se hela livsmedelsproduktionskedjan som en sammanhängande enhet, från primär- och foderproduktion via beredning och förädling till och med försäljning eller tillhandahål- lande av livsmedel till konsumenten, då alla moment kan ha bety- delse för livsmedelssäkerheten. 3.1.Generaldirektoratet för Hälsa och konsumentfrågor, DG SANCO EU:s verksamhet inom området för livsmedelssäkerhet har till syfte att säkerställa en hög och integrerad nivå på livsmedelssäker- het, djurhälsa, djurskydd och växtskydd inom EU genom samman- hängande från jord till bordåtgärder och avpassad samlad kontroll, som den inre marknaden skall fungera effektivt. För att uppnå detta syfte erfordras lagstiftnings- och andra åtgärder som omfattar följande moment: att säkerställa effektiva kontrollsystem och bedöma överensstämmelse med EU-standarder inom livsme- delssäkerhet och livsmedelskvalitet, djurhälsa, djurskydd, djurens näringsprocess och växtskydd, inom EU och hos tredje land med export till EU, att samverka med tredje land och internationella organisationer inom samma områden, samt att samverka med Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet, EFSA. DG SANCO i är organiserat i sex konton, varav tre har direkt samband med frågor som rör livsmedelssäkerhet. Uppgif- terna är i översikt följande: Direktoratet för djurhälsa och djurskydd svarar för djurhälsa, djurskydd, foderfrågor samt internationella frågor i samband härmed. Direktoratet för säker livsmedelskedja arbetar med bioteknik, växtskydd, livsmedelshygien, kemikalier, föroreningar, bekämp- ningsmedel, lagstiftning, nutrition, märkning samt med syste- met för snabb varning. , (Food and Veterinary Office, FVO) hanterar frågor om animaliska livsmedel, vegeta- bilier, växtskydd, djurens näringsprocess, importkontroll, rester av bekämpningsmedel, djurhälsa, djurskydd samt svarar för uppföljning av medlemsländernas organisering av och arbete med livsmedelssäkerheten, vilket resulterar i så kallade lands- profiler. Sistnämnda uppgift, att upprätta landsprofiler, innebär ett omfat- tande arbete, med återkommande inspektioner av respektive land (även tredje land med export till EU), notering av iakttagelser, utfärdande av rekommendationer, uppföljningar vid efterföljande inspektioner, etc. kan antalet besök i ett enskilt land uppgå till ett tiotal. Det kan nämnas att FVO har genomfört 31 inspektioner i . Syftet med FVO:s inspektioner är att att säkerställa ett effektivt kontrollsystem och att detta överensstämmer med EU:s lagstift- ning inom livsmedelsområdet och med standarder för livsmedels- kedjan. I samband med FVO:s rapportering anmodas ansvarig myndighet i respektive land att kommentera gjorda iakttagelser samt att upprätta en åtgärdsplan för hur man skall komma tillrätta med eventuella tillkortakommanden. Emellanåt leder påträffade brister till ytterligare klargöranden eller lagstiftningsåtgärder från Kommissionen. Härutöver genomför FVO ett stort antal inspektioner med åtföljande dokumentation inom en rad områden, exempelvis olaglig import av animalier och levande djur, regeltillämpning vad avser animala biprodukter, veterinär gränskontroll, standarder för värp- höns, tillämpning av kontrollåtgärder avseende föroreningar av polyaromatiska kolväten i matolja, etc. FVO har mer än fördubblat sin personella kapacitet .