sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — Det är också viktigt att beakta om de handikappolitiska målen uppfylls också för Huvuddrag i utvecklingen av LSS och andra personer med omfattande och varaktiga stödbehov till följd av funktionsnedsättningar. De allra flesta personer med funktionsnedsättningar som uppkommit eller lett till omfattande och varaktiga stödbehov efter är hänvisade till stöd och service på andra sätt än genom LSS. Många barn och ungdomar med neuropsykiatriska diagnoser som ADHD och DAMP kan ha svårigheter i det dagliga livet som till stor del liknar de som barn och ungdomar med lindrig utvecklingsstörning eller autismliknande tillstånd har. Den första gruppen har inte samma tydliga rätt till stöd och service genom LSS medan de senare uttryckligen nämns i personkretsbeskrivningen. De personer med större stödbehov som står utanför LSS saknar inte socialt stöd från samhället. De hör till de grupper som prioriterats mest inom . Men de har ofta inte tillgång till lika omfattande insatser som de LSS- och LASS-berättigade. Möjligheterna att själva bestämma över hur, var och när stödet och servicen ska ges är i regel mindre än för de LSS- och LASS-berättigade. 3.6.2Utveckling av andra former av stöd och service LSS beskrivs i förarbetena som en pluslag till SoL. Detta betyder närmast att ingen som har rätt till stöd och service enligt LSS ska vara utestängd från stöd enligt SoL. Men formuleringen antyder också att de insatser som anges i LSS ska ses som prioriterade hållpunkter i ett större sammanhang av sociala tjänster som, utifrån en helhetssyn på den enskildes behov, samlat kan bidra till att målet om likvärdighet i levnadsförhållanden ska kunna uppnås. Det är oklart om begreppet pluslag ska uppfattas som att LSS ska prioriteras över SoL. Lagstiftaren anger inte detta som ett särskilt mål. I praktiken uppfattas LSS dock ofta som just en prioriterings- lag i förhållande till SoL. Sedan LSS trädde i kraft har stöd till personer med funktionsnedsättningar förändrats på flera punkter utan att detta orsakats av eller lett till ändringar i SoL. Nya stödformer som boendestöd och personligt ombud har blivit vanliga i kommunerna sedan dessa övertog ansvaret för det dagliga stödet till personer med psykiska funktionsnedsättningar. Boendestöd har också blivit en vanlig komplettering till insatser enligt LSS för t.ex. personer Huvuddrag i utvecklingen av LSS och med lindrig utvecklingsstörning och autismliknande tillstånd. finns det tecken på att hemtjänst enligt SoL alltmer kommit att inriktas på avgränsade punktinsatser med tonvikt på vård och omvårdnad i människors hem medan det sociala innehållet minskat. Ett intryck är att skillnaden mellan stöd och service enligt LSS och olika insatser enligt SoL på flera sätt blivit större än vad lagstiftaren utgick ifrån skulle vara fallet när LSS beslutades. Därmed kan effekterna av de avgränsningar som finns i LSS ha blivit stora för vissa grupper och personer med relativt omfattande och var- aktiga funktionshinder men som av olika skäl inte har insatser enligt lagen. Det är också oklart om insatser enligt LSS och verkligen har kommit att bli en del av ett större och samlat arbete med planering, information, andra stödformer m.m. Många kommuner delar på SoL-verksamhet och handläggning och utförande av stöd och service enligt LSS. Det finns en tendens att de som har rätt till stöd och service enligt LSS ses som en egen grupp, avskild från övriga personer med stödbehov. Det kan leda till att samlade former av stöd över lag- och sektorsgränser inte alltid kommer till stånd, t.ex. när det gäller stöd till barn, ungdomar och familjer. 3.6.3Samhällets riktade stöd till funktionshindrade Den reform inom omsorgen om funktionshindrade som genom- fördes första hälft gav en delvis ny fördelning av uppgifter och därmed kostnader för dessa för de olika nivåerna i den offentliga sektorn. SOU 2008:77 Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Diagram 3.23 Kostnader för olika huvudmän och lagar år Handikappersättning, vårdbidrag, bilstöd m.m. Randiga cirklar = kommunalt ansvar Ljusgrå cirklar = statligt ansvar Mörkgrå cirkel = landstingens ansvar Källa: Egna bearbetningar av statistik från . Andra stödformer där personer med funktionshinder ingår som väsentlig målgrupp är t.ex. arbetsmarknadsåtgärder och sjukersättning. Vi har främst analyserat utvecklingen för verksamheten enligt LSS och men eftersom vi även ska analysera möjliga överströmningar mellan olika stödformer för funktionshindrade kommer främst kommunernas verksamhet enligt SoL och HSL för funktionshindrade att belysas. Kommunernas nettokostnader för insatser enligt SoL för personer har ökat från till cirka 6,5 miljarder i löpande priser. Detta innebär att kostnaderna varit ungefärligen oförändrade om man tar hänsyn till pris och löneökningar. Jämförelser längre bakåt i tiden försvåras av att öppen verksamhet för funktionshindrade inte skiljs från mot- svarande inom äldreomsorgen. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och SOU 2008:77 Tabell 3.19 Antal verkställda beslut enl. SoL Eftersom kostnaderna varit oförändrade i fasta priser medan antalet insatser ökat visar detta på en minskning av kostnaden per insats. Antalet insatser enligt SoL har ökat i likhet med antalet insatser enligt LSS och . visar att antalet per- soner med omfattande hemtjänstinsatser har minskat sedan assistans- reformens genomförande. –1997 minskade antalet personer med omfattande hemtjänstinsatser () med nästan 1 400 personer (). Även mellan åren 1999–2006 minskade antalet med omfattande hemtjänst- insatser i åldrarna 0–64 år.70 Personer som är sjuka eller har en funktionsnedsättning och behöver extra hjälp eller har merkostnader på grund av varaktig sjukdom eller funktionsnedsättning kan under vissa förutsättningar få handikappersättning från och med 19 till . Antal mottagare av handikappersättning var 61 300 och kostnaderna uppgick till . Antalet personer med handikappersättning har haft en långsamt ökande trend. En av förklaringarna till detta är demografisk. En annan förklaring är att det i de flesta åldersgrupper blir allt vanligare med handikappersättning, både för män och kvinnor. Vårdbidrag är en ersättning för föräldrars merarbete för särskild tillsyn och vård och/eller för de merkostnader som ett barns sjuk- dom eller funktionsnedsättning ger upphov till. Antalet familjer som får vårdbidrag har ökat kontinuerligt sedan bidraget infördes. betalades vårdbidrag ut för cirka 43 200 barn, vilket är av antalet barn i befolkningen och en fördubbling av andelen . 70 (2008). Personlig assistans ur ett samhällsekonomiskt perspektiv Huvuddrag i utvecklingen av LSS och ökningen beror på att födelsetalen var höga . Ytterligare en förklaring är ökad uppmärksamhet samt förbättrad utredningsmetodik kring diagnoser som ADHD, Aspergers syn- drom och autism.71 Kostnaderna för vårdbidrag uppgick till . (nuvarande ) gjorde efter assistansreformen flera studier av hur handi- kappersättningen och vårdbidraget hade förändrats.72 I dessa studier konstaterades att försäkringskassorna omprövade besluten om handikappersättning och vårdbidrag i anslutning till att de beviljade assistansersättning. Beviljad assistansersättning ledde med andra ord ofta till en sänkning av nivån i handikappersättningen och vårdbidraget, men det var sällan som ersättningen drogs in helt. I av fallen sänktes vårdbidragsnivån vilket mot- svarade en minskning med räknat i hela vårdbidrag. Antalet hela vårdbidrag minskade respektive år med mellan 40–. Även utbetalningarna av handikappersättning minskade, och för dem som nybeviljades assistansersättning minskade handikappersättningen från till . Även vårdbidragets nivåer sänktes och i hela basbelopp var minskningen . uppskattar att införandet av assistansersättningen har inneburit kostnadsminskningar för vårdbidrag och handikapp- ersättning motsvarade av de totala kostnaderna för assistansersättningen under respektive år.73 Personer med funktionsnedsättningar under nyttjar kom- munal färdtjänst och riksfärdtjänst i mindre omfattning . Antalet personer med kommunala färdtjänstillstånd har minskat och resor med riksfärdtjänst har minskat . Kostnaderna för dessa insatser 71Riksförsäkringsverket (2002). Vårdbidragen ökar – en kartläggning av orsakerna. RFV Analyserar 2002:10; (2003). Ökningen av antalet vårdbidrag – perspektiv från flera myndigheter. 72Riksförsäkringsverket (1996). Förändring av vårdbidrag och handikappersättning vid införande av assistansersättning. RFV Anser 1996:6; (1997). Assistansersättningens inverkan på vårdbidrag och handikappersättning . RFV Anser 1997:2. 73Socialstyrelsen (2008). Personlig assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och uppskattades till , de har varit relativt konstanta –2006. Bidrag till bil kan beviljas till personer som på grund av varaktig funktionsnedsättning har stora svårigheter att förflytta sig på egen hand eller anlita allmänna kommunikationer. Antalet nybeviljade bilstöd var 2 2006 och kostnaderna uppgick till . 3.6.4Utveckling inom andra samhällsområden Sedan den nationella handlingsplanen antogs av har det gjorts betydande insatser för att dels samordna och utveckla myndigheternas arbete inom området, dels för att göra de offent- liga miljöerna och kollektivtrafiken tillängliga för alla. Detta arbete har som slutmål. Arbetet gäller inte direkt stöd och service, men har stor betydelse för de sammanhang och miljöer som den som får stöd och service använder. Arbetet för ökad tillgänglighet kan minska behovet av särskilt stöd och särskild service i vissa situationer. Men det kan också öka behovet i situationer, där personer med funktionsnedsättningar tidigare inte kunnat delta och där de behöver också personligt stöd. Andra förändringar har också påverkat förutsättningarna för och behovet av särskilda lösningar för stöd och service. När det gäller viktiga livsområden som utbildning och förvärvsarbete finns det tecken på att personer med omfattande funktionsnedsättningar i vissa fall fått svårare att delta. Inskriv- ningen i särskolan ökade kraftigt från slutet av 1990- talet. Antalet lönebidragsanställningar har minskat , liksom antalet arbeten i för personer med t.ex. utvecklings- störning. Utvecklingen har ökat behovet av daglig verksamhet enligt LSS och – för dem som inte omfattas av personkretsen i denna lag eller har rätt till daglig verksamhet – enligt SoL. Den servicen har minskat i delar av det dagliga livet . Det gäller både i offentliga och privata tjänsteverksamheter. Ny teknik har delvis ersatt den servicen också för personer med funktionsnedsättning, och överhuvudtaget Huvuddrag i utvecklingen av LSS och medfört många nya möjligheter till kontakter med andra och öka tillgången till information. Men det gäller inte i alla delar. Även detta har i viss mån påverkat behovet av stöd enligt LSS och SoL. Det är oklart i vilken utsträckning som t.ex. ledsagarservice enligt LSS och ledsagning eller hemtjänst enligt SoL tillgodoser dessa behov. För den som har personlig assistans kan behovet i regel tillgodoses av den personliga assistenten. Inom hälso- och sjukvården har det också skett förändringar som påverkar behovet av stöd och service i det dagliga livet. Det handlar både om möjligheter att behandla skador och sjukdomar, som förlängt livslängden för många personer med funktions- nedsättningar. Men det handlar också om kortare vårdtider på sjukhus och andra vårdinrättningar och en tydlig inriktning på att långvariga former av vård och omvårdnad så långt möjligt ska tillgodoses i hemmet. Detta har ökat den tid som personer som personer med funktionsnedsättningar behöver stöd i det dagliga livet, t.ex. i ett boende eller genom personlig assistans. som LSS trädde i kraft infördes regler i HSL om hälso- och sjukvårdens ansvar för habilitering och rehabilitering. Effekterna av detta är bara delvis kartlagda. Det kan finnas icke tillgodosedda behov av habilitering och rehabilitering bland personer med insatser enligt LSS, men detta har inte kunnat beläggas av som haft i uppdrag att utreda frågan. tycks barnhabiliteringen och andra delar av hälso- och sjukvården ha blivit mer aktiv när det gäller att upptäcka och diagnostisera neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. 3.7Levnadsvillkor för personer med funktionsnedsättningar Ett av de handikappolitiska målen är jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. Att studera levnadsförhållanden för personer med funktionshinder är en viktig metod för att mäta i vilken utsträckningen detta mål uppnås. Allra först måste man emellertid bestämma sig för vilken kategori man avser när man talar om personer med funktionshinder. Det är viktigt att hålla i åtanke att beroende på hur man definierar gruppen Huvuddrag i utvecklingen av LSS och så varierar utfallet i undersökningar om levnadsförhållanden.74 För LSS-kommitténs del är det rimligt att begränsa sig till levnads- förhållanden för personer som är mottagare av stöd och service enligt LSS eller . Emellertid finns få studier som specifikt har undersökt levnadsförhållanden för personer med stöd enligt LSS eller . Tills vidare måste en bild av de LSS- och LASS-berättigades levnadsvillkor sättas samman av resultat från de studier som genomförts bland olika grupper av personer med funktionshinder. Dessa är i några fall gamla och begränsade till vissa kommuner. I andra fall är de begränsade till vissa levnadsvillkor eller vissa medel för att uppnå goda levnadsvillkor, främst med personlig assistans. Metodologiskt har det inte varit okomplicerat att genomföra studierna, som till stor del avsett personer med omfattande kognitiva och kommunikativa funktionshinder. I några fall har svarsfrekvenserna blivit låga. Studier av levnadsvillkor hos personer med psykiska funktionshinder – utan utvecklingsstörning eller autism – saknas nästan helt. Användare av personlig assistans har uppmärksammats mer än dem som använder annat stöd och annan service enligt LSS. Det gäller särskilt dem som har assistans- ersättning. Att förbättra kunskapen om levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättningar ingår i arbetet med den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. arbete med att utveckla ett system för att löpande beskriva levnadsförhållanden för personer med olika funktionshinder kommer att innebära en viktig förbättring av underlaget om levnadsvillkor, men detta system ska vara i funktion först . är underlaget splittrat. Till stor del består det av lokala uppföljningar av LSS och studier som olika handikapporganisationer genomfört bland medlemmar och andra. Studier av levnadsvillkor är vanliga i . Någon aktuell studie som urskiljer LSS- och LASS-berättigades levnadsvillkor i för- hållande till den övriga befolkningens finns dock inte. 74 , (2007). Definitions of Disability in Social Sciences. : Digital Comprehensive Summaries of Dissertations from the 29. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och välfärdsstudier som SCB:s ULF-undersökningar innehåller ofta frågor om stödbehov, men ger inte någon tydlig bild av vilka stödinsatser som de svarande eventuellt har.75 Flera studier om levnadsförhållanden bland personer med funktionshinder har dock utgått från ULF-frågor för att kunna jämföra situationen för personer som definierats som funktionshindrade med befolkningen i stort.76 Alla tillgängliga studier visar att levnadsförhållandena fort- farande är sämre för personer med funktionsnedsättningar än för befolkningen som helhet. Detta gäller inom i stort sett alla viktiga livs- områden: hälsa, utbildning, sysselsättning, ekonomi, sociala kontakter, medborgerligt inflytande, delaktighet i kultur- och fritids- aktiviteter, utsatthet för hot och våld. Skillnaderna är särskilt stora mellan befolkningen som helhet och personer med omfattande funktionsnedsättningar. Inte heller tycks levnadsförhållandena ha förbättrats i någon större utsträckning för personer med omfattande funktionsnedsättningar. Viktiga undantag tycks dock vara områden som direkt regleras i LSS och , i första hand boende och självbestämmande i det dagliga livet. Det är troligt att hälsa och medellivslängd också förbättrats i dessa grupper, men det saknas tillförlitlig information om detta. genomförde en omfattande studie av levnadsvillkor bland personer med funktionshinder. Studien omfattade ett urval på nära 7 000 personer i åldrarna 23–som var beviljade assistansersättning, handikappersättning och/eller bilstöd. Resultaten visar på stora skillnader i levnadsvillkor mellan personer med funktions- hinder och totalbefolkningen. Detta gäller samtliga undersökta områden (utbildning, arbete, ekonomi, politiskt deltagande, sociala relationer, fritid samt den enskildes bedömning av sin allmänna livssituation) och även då andra faktorer som kan påverka levnad- villkoren hålls konstanta. En större andel kvinnor än män saknade helt sysselsättning. Det beror på könsskillnader inom vad som i undersökningen kallas annat 75Sedan mitten av ULF-undersökningarna innehållit en fråga om tillgång till personlig assistans, men de som svarat ja på frågan har varit så få att det inte är meningsfullt att använda dessa svar som utgångspunkt för vidare analyser. Szebehely, och (2001). Funktionshinder och välfärd. Kommittén Välfärdsbokslut, SOU 2001:56; (2003). Ojämlikhet i levnadsvillkor – en jämförelse mellan personer med funktionshinder och övriga befolkningen. RFV Analyserar 2003:15. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och arbete eller sysselsättning, det vill säga arbete med lönebidrag, daglig verksamhet, skyddat arbete eller praktikplats. Andelen med arbete på den öppna arbetsmarknaden var lika låg för både kvinnor och män, . Trots att andelen med arbete på den öppna arbetsmarknaden var lika stor för kvinnor och män hade fler kvinnor drabbats av ekonomiska svårigheter. En övergripande slutsats var, enligt , att mycket återstår innan de handikappolitiska målen kan anses vara uppnådda. Levnadsvillkoren är inte jämlika och deltagandet i samhällslivet är lägre för personer med funktionshinder än för befolk- ningen i stort.77 Med utgångspunkt från målet om jämlikhet i levnadsvillkor genomförde i sin lägesrapport för handikappom- sorgen en kartläggning av levnadsförhållanden för personer med funktionshinder. Kartläggningen baseras på samkörningar mellan register över personer som får assistans- ersättning, handikappersättning, vårdbidrag och bilstöd, SCB:s befolkningsregister samt socialmedicinska databas. En slutsats i rapporten är att flertalet personer med funktions- hinder står utanför den reguljära arbetsmarknaden. Personer med assistansersättning förvärvsarbetar dessutom i betydligt lägre grad än personer som har handikappersättning eller bilstöd respektive befolkningen i stort. Det är också ovanligare med sysselsättnings- åtgärder bland dem som har assistansersättning än bland personer som har handikappersättning eller bilstöd. Bland dem med assistans- ersättning har istället en dubbelt så stor andel förtidspension (numera sjuk- eller aktivitetsersättning). Av bearbetningar framgår vidare att majoriteten bland personer med funktionshinder saknar löneinkomst. av personerna med assistans- ersättning saknade helt löneinkomst.78 77Riksförsäkringsverket (2003). Ojämlikhet i levnadsvillkor – en jämförelse mellan personer med funktionshinder och övriga befolkningen. RFV Analyserar 2003:15; (2002). Idé och verklighet i handikappolitiken, 2002 78Socialstyrelsen (2006). Handikappomsorg – lägesrapport . har senare jämfört den ekonomiska utvecklingen för personer med traumatiska ryggmärgsskador med den för personer som vårdats för schizofreni. För den förra gruppen var utvecklingen i princip likvärdig med den övriga befolkningens. Den senare gruppen uppvisar däremot en klart sämre ekonomisk utveckling än den övriga befolkningen. Skillnaderna beror sannolikt på olika förankring på arbetsmarknaden, men också på t.ex. varierande tillgång till (arbetsinriktad) rehabilitering och hjälpmedel. Jämförelsen ger ingen information om eventuella stödinsatser. Se Handikappomsorg – lägesrapport . Huvuddrag i utvecklingen av LSS och Undersökningar av enskilda gruppers levnadsvillkor Vissa undersökningar om levnadsvillkor gäller personer med en viss sorts funktionshinder. Flera sådana studier har handlat om personer med utvecklingsstörning. vid har under genom- fört flera enkätundersökningar bland personer med utvecklings- störning. Några av dessa utgjorde ett led i hans arbete med en doktorsavhandling, som blev klar . I avhandlingen disku- terar han om levnadsförhållandena för personer med utvecklings- störning förbättrades . Han avstår från en samman- fattande värdering, men noterar att det särskilt första hälft skedde förbättringar inom boendeområdet. Framför allt drar han slutsatsen att kommunaliseringen av stödet och servicen inte bidragit till att personer med utvecklingsstörning fått levnads- villkor som är likvärdiga med befolkningens i stort. Han pekar bl.a. på att personer med utvecklingsstörning har bristande sociala nät- verk, lågt inflytande, sämre ekonomi och att de är utestängda från den normala arbetsmarknaden. Vissa könsskillnader finns. Som exempel nämns att kvinnor med utvecklingsstörning ägnar mer tid åt hushållsverksamhet, oftare har nära vänner samt har en mer inten- siv kontakt med grannar och släktingar. Fritidsvanor är också till stor del könsbundna. noterar vissa köns- skillnader som är till kvinnornas fördel. Det gäller framför allt deras inflytande över vardagslivet och deras tillfredsställelse med sina förhållanden. Överlag har kvinnorna mer utåtriktade liv än männen.79 Andra studier om levnadsvillkor hos personer med utvecklings- störning ligger i linje med undersökning.80 Särskilda studier har även gjorts om personer med dövblindhet. levnadsnivåundersökning kompletterades av en levnadsnivåundersökning bland personer med dövblindhet som HANDU genomförde på uppdrag av Nationellt Kunskapscenter 2007. 79Magnus (2000). Normalisering och kategorisering. Om handikappideologi och välfärdspolitik i teori och praktik för personer med utvecklingsstörning. 80Magnus och (2003). En komparativ studie av levnadsvillkoren för vuxna med utvecklingsstörning i fyra kommuner. Wigforssgruppen för välfärdsforskning, ; (2003). I stort sett nöjda, men Brukarnas erfarenheter och framtida bedömningar av LSS-insatserna i . Wigforssgruppen för välfärdsforskning, ; Umb- , Õje (2005). Living Conditions of People with Intellectual Disabilities. Digital Comprehensive Summaries of Dissertations from the 89. Huvuddrag i utvecklingen av LSS och sökningen genomfördes dels bland ett urval medlemmar i (), dels bland ett urval personer med dövblindhet som valdes ut av respektive landsting. Svarsfrekvensen var högst bland FSBD:s medlemmar, , vilket är högre än vad som är vanligt vid enkätundersökningar bland dövblinda. HANDU antar att det inte främst är de personer som har mest grava syn- och hörselnedsättningar som har svarat. Åtta av tio svarande uppgav att de behöver hjälp med olika vardags- sysslor, vilket de framför allt får av hushållsmedlemmar, andra anhöriga, vänner och bekanta. Hjälpbehoven gäller såväl praktiska hushållssysslor som att ta del av medier och kommunikation eller att vara aktiv i samhällslivet. Omkring tre av tio säger att de behöver mer hjälp. När det gäller samhällsstöd är det främst mer ledsagning som efterfrågas; två av tio uppger att de behöver mer ledsagning. (I enkäten används termen ledsagarservice, men det är oklart om det ledsagning enligt LSS eller SoL – eller i annan form – som de svarande syftar på.) Drygt en av tio svarande har personlig assistans, och en ungefär lika stor andel säger sig behöva mer assistans. När det gäller tolkhjälp säger mer än tre av tio svarande att det ofta eller ibland händer att de inte får tolkhjälp när det behövs.81 3.7.2Bidrar LSS och till jämlikhet i levnadsvillkor? LSS och är viktiga instrument för den nationella handikapp- politiken, men inte de enda pusselbitarna.