sou · GXB380 · 2009-10-05 00:00:00 — I budgetpropositionen för angav regeringen att kriminalvården behövde se över och effektivisera verksamheten ytterligare.21 redovisade därför en handlingsplan för effektivisering av kriminalvården .22 I handlingsplanen ingick att kriminalvårdsorganisationen skulle ombildas till en myndighet, vilket enligt skulle leda till 40–i besparingar. Målet var vidare att budgeten skulle vara 2007. 3.4 Enmyndighetsreformen Regeringen gav i regleringsbrevet för i uppdrag att, som en del i kriminalvårdens effektiviseringsarbete, utreda förutsättningarna för att omorganisera kriminalvården till en myndighet. Bakgrunden var bl.a. dels rekommendationerna från RRV och Statskontoret, dels att samma förändringar genomförts på andra områden. redovisade promemorian Kriminalvården – en myndighet, till regeringen.23 Promemorian innehöll en framställan om att kriminalvården skulle omvandlas till en kriminalvårdsmyndighet samt skälen till detta. 3.4.1 promemoria om sammanslagningen I ovan nämnda promemoria till regeringen angavs bl.a. att kriminalvården har krav på sig att öka effektiviteten och förbättra resursutnyttjandet. Det fanns, enligt , ett behov av ökad flexibilitet både vad gäller arbetssätt, styrning och ledning. hänvisade både till sina egna analyser och till tidigare externa granskningar, vilka samlat gav 21 prop. 2002/03:1. 22 , Handlingsplan för effektivisering av kriminalvården –2006. 23 KVS, ärendenummer 02 2004-7787. Kriminalvårdens utveckling SOU 2009:80 vid handen att förutsättningarna för verksamheten skulle förbättras om kriminalvården tilläts bestämma hur den egna organisationen skulle utformas och hur arbetet och befogenheterna skulle fördelas. Vidare menade att regeringens styrning av kriminalvårdens hade övergått från en detaljstyrning till en mer övergripande styrning av verksamheten. Reglering av verksamheten genom författningsbestämmelser gav också mindre utrymme för en ingripande organisationsstyrning. Med mer ändamålsenliga styrformer skulle även huvudkontoret kunna svara upp mot sitt ansvar som central funktion. Bristande samverkan mellan myndigheterna inom kriminalvården och att vissa enheter var ganska små och därmed inte inrymde alla verksamhetsgrenar, sågs också som ett organisatoriskt problem. De mindre myndigheterna kunde heller inte upprätthålla erforderlig kompetens t.ex. inom ekonomi, personal och programverksamhet, vilket bl.a. hade medfört att ärenden inte behandlades på ett enhetligt sätt. När det gällde befogenheter och internkommunikation konstaterade bl.a. att regionkontorens chefer hade ett stort ansvarsområde, men att de hade otydliga roller samt att information och beslut inte alltid nådde ut i organisationen. konstaterade också att antalet myndigheter inom kriminalvården hade minskat och att det hade funnits en strävan att decentralisera arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter och att minska antalet nivåer inom organisationen. ansåg att generaldirektören ska bestämma över organisationen och fördelning av uppgifter inom myndigheten. 3.4.2 Kriminalvården – en myndighet konstaterade i prop. 2004/05:176 att för att uppnå målsättningen med kriminalvårdens verksamhet krävs dels en modern lagstiftning, dels ett effektivt resursutnyttjande – för att åstadkomma det senare måste styrningen vara ändamålsenlig, och därmed har det betydelse hur verksamheten är organiserad. Regeringen delade bedömningen i promemoria avseende de hinder den dåvarande organisationen medförde. Regeringen tog också återigen upp den pågående enmyndighetstrenden och menade att även kriminalvården skulle ha fördelar av att följa den utvecklingen. Regeringen pekade också 46 SOU 2009:80 Kriminalvårdens utveckling på de fördelar i form av minskad administration och förbättrad ledning, styrning och samordning som en utveckling från lokala myndigheter till en gemensam organisation skulle innebära. Bedömningen gjordes att de fördelar som skulle komma ut av en reform inte i första hand var kostnadsbesparingar, utan en ökad effektivitet genom en mer ändamålsenlig styrning och organisation vilket skulle skapa ett bättre resursutnyttjande. Slutligen konstaterade regeringen att den nya myndigheten skulle få besluta om hur organisationen ska vara utformad. På så sätt skulle flexibiliteten öka för att snabbt kunna anpassas efter ändrade förutsättningar samt styrningen av verksamheten underlättas. Målet med den nya organisationen var att den inre styrningen skulle vara tydlig och beslutsvägarna så korta som möjligt. Den expertkompetens som ska finnas på regional nivå kan både avlasta huvudkontoret och ge ett utvidgat stöd till den lokala nivån. Sammanfattningsvis anförde regeringen att det övergripande syftet med reformen är att ge kriminalvården förutsättningar att bedriva en mer effektiv verksamhet. Omorganisationen torde leda till ett bättre resursutnyttjande och en ökad flexibilitet inom verksamheten samt till att styrningen och ledningen av myndigheten underlättas.24 omorganiserades kriminalvården till en myndighet och fick namnet Kriminalvården för att markera att myndigheten nu omfattade hela den samlade verksamheten. Enmyndighetsreformen följde sålunda den trend som rått , där flera regionala myndigheter har slagits samman till en nationell myndighet. , och är myndigheter som har förändrats på detta sätt. Syftet har bl.a. varit att tillgodose behovet av effektivare resursanvändning och en enhetlig handläggning.25 Utredningen konstaterade i sitt första delbetänkande att enmyndighetsreformen inte hade lett till den besparing som hade räknat med utan hade stannat vid och att ca härav hade använts för förstärkningar av administrationen. 2004/05:176. 25 Se bl.a. prop. 2003/04:69 och prop. 2002/03:99. Kriminalvårdens utveckling SOU 2009:80 3.5 Sammanfattning Kriminalvårdens verksamhet och organisationsstruktur är tätt sammankopplade. Förändringar i verksamheten och innehållet i denna kräver att Kriminalvården har förmåga att utveckla och anpassa organisationen och styrningen. Kriminalvården har genomgått ett antal reformer. 1880-talets cellfängelser, där de intagna skulle skyddas från skadlig påverkan av varandra genom isolering, ersattes av en filosofi präglad av rätt till vård och vistelse i gemenskap samt en anpassning till ett liv utanför fängelset, vilket förändrade verksamheten i grunden. handlade diskussionen om hur allt fler skulle beredas plats på fängelserna och hur anstaltsstrukturen skulle anpassas till detta. Beslut togs att två stora anstalter med över 400 platser vardera skulle uppföras, men detta realiserades aldrig helt då så stora och slutna anstalter ansågs kunna vara nedbrytande för de intagna. kriminalvårdsreform föregicks av en samhällelig diskussion om fängelsestraffets negativa effekter och om inlåsningens skadeverkningar . Reformen vilade på tanken om minsta möjliga ingripande och utgångspunkten var att fängelsevistelse normalt sett är skadlig. Anstaltsstrukturen förändrades och mindre samhällsnära anstalter med ett 40-tal platser uppfördes. Utvecklingen på 1960 och 70-talen ledde till stora samhällskostnader då personalstyrkan mer än fördubblades och då det kostade mycket att uppföra de mindre anstalterna. tillkom flera alternativ till fängelsestraff och verkställighet i anstalt, bl.a. genom kontraktsvård och intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV). Kriminalvården omorganiserades både och , bl.a. i syfte att effektivisera resursanvändningen. och Statskontoret genomförde granskningar av kriminalvårdsorganisationen och . De kom bl.a. fram till den gemensamma slutsatsen att kriminalvården borde bedrivas inom en sammanhållen myndighet. En enmyndighetsreform genomfördes . Den nya myndigheten fick namnet Kriminalvården. Myndigheten fick själva besluta om sin organisation. Det övergripande syftet med reformen var att ge Kriminalvården förutsättningar att bedriva en mer effektiv verksamhet och den nya organisationen skulle bl.a. 48 SOU 2009:80 Kriminalvårdens utveckling 49 leda till ett bättre resursutnyttjande och att styrningen och ledningen av myndigheten skulle underlättas. Omvandlingen till en myndighet följde den rådande utvecklingen att slå samman mindre lokala myndigheter till en nationell myndighet. 4 Styrning av Kriminalvården 4.1 Inledning I detta kapitel behandlas regeringens och styrning av Kriminalvården, dvs. den externa styrningen. Utredningen beskriver hur Kriminalvården styrs och hur målen för verksamheten läggs fast. Den externa styrningen av Kriminalvården har självfallet betydelse för hur myndigheten bedriver sitt arbete och leds och styrs internt. Myndighetens interna styrning för att uppnå de av regering och riksdag uppställda målen för verksamheten behandlas i kapitel 5 om Kriminalvårdens organisation och interna styrning. Kriminalvården är en förhållandevis regelstyrd myndighet, dvs. dess verksamhet kringgärdas av ett relativt sett stort antal författningar. Det medför att regeringens möjligheter att snabbt kunna ändra inriktningen för Kriminalvården vid ändrade förutsättningar är mer begränsad. har flera initiativ tagits till att förändra regeringens styrning av myndigheterna.1 4.2 Kriminalvårdens mål Av förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården framgår att Kriminalvården ansvarar för att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksamhet samt utföra personutredningar i brottmål. I uppdraget ingår bl.a. att påföljderna ska verkställas på ett säkert, humant och effektivt sätt och att återfall i brott ska förebyggas. Brottslighet under verkställigheten ska förhindras och den intagnes individuella behov ska stå i centrum. 1 Se SOU 2007:75 och prop. 2008/2009:1, s. 290 ff. Inom det förvaltningspolitiska forskningsområdet diskuteras ofta svårigheterna med informella dialoger, se bl.a. m.fl., s. 93 ff. 51 Styrning av Kriminalvården SOU 2009:80 4.3 Formella styrdokument Ett stort antal lagar och andra författningar styr Kriminalvårdens arbete. De flesta av dessa reglerar myndighetens behandling av intagna i häkte och på anstalt, i första hand lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Kriminalvårdens organisation och resursutnyttjande styrs både av för statliga myndigheter generella bestämmelser och bestämmelser som är myndighetsspecifika för Kriminalvården. Exempel på generella regler är de förordningar som reglerar myndigheternas resursanvändning. Anslagsförordningen (1996:1189) reglerar förutsättningarna för regeringens anslag till myndigheterna, t.ex. en myndighets informationsskyldighet mot regeringen för det fall ett tilldelat belopp inte skulle visa sig vara tillräckligt. Myndighetsförordningen (2007:515) innehåller bl.a. bestämmelser om myndigheternas grundläggande organisation och uppgifter samt regler rörande myndighetsledningens ansvar för att hushålla med statens medel och se till att verksamheten bedrivs effektivt. En beskrivning av myndigheternas verksamhet lämnas till regeringen främst genom myndigheternas årsredovisning, budgetunderlag och delårsrapporter, vilket regleras i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Kriminalvården har enligt förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården rätt att meddela de föreskrifter som behövs för att uppnå samordning, effektivitet, enhetlighet och följdriktighet inom kriminalvårdsverksamheten. Kriminalvården har också, enligt instruktionen, ansvaret för att anpassa antalet häktes- och anstaltsplatser efter behovet. ska vara utformad så att den tillgodoser dels olika behov av säkerhet, dels de intagnas behov av arbete, utbildning och särskild behandling, samt så att den främjar en ändamålsenlig planering av de intagnas frigivning. ska enligt instruktionen vara utformad så att den främjar ett effektivt samarbete med övriga myndigheter inom rättsväsendet. Instruktionen föreskriver att frivårdsorganisationen ska vara utformad så att den dels tillgodoser behovet av kontroll, stöd och andra åtgärder när det gäller klienterna, dels främjar ett effektivt samarbete med Kriminalvårdens övriga verksamheter och med övriga myndigheter. SOU 2009:80 Styrning av Kriminalvården snitt 4.2 nedan. Kriminalvårdens generaldirektör har i föreskriftsform fastställt myndighetens arbetsordning.2 I denna regleras organisationen och formerna för hur verksamheten ska bedrivas. Regeringen utfärdar regleringsbrev till myndigheterna. Utöver en verksamhetsdel och en finansieringsdel kan regleringsbreven innehålla enskilda uppdrag till myndigheten. Ett exempel härpå är uppdraget till Kriminalvården att genomföra en särskild satsning på åtgärder som är ägnade att öka insatserna för sexualbrottsdömda män samt män som dömts för våld i nära relationer.3 Regeringen och har i budgetpropositionen för beslutat om ändringar som påverkar regleringsbrevens utformning.4 Instruktionen ska numera utgöra det huvudsakliga måldokumentet. Mer om detta i av Kriminalvårdens regleringsbrev för de statliga myndigheterna är olika utformade. Vid en jämförelse av dessa kan konstateras att regeringen kan välja den styrform för respektive myndighet som regeringen anser vara den lämpligaste.5 Vid tillbakablick kan konstateras att fokus i regleringsbreven för Kriminalvården har förändrats. Kriminalvården överskred sina anslag åren 2002–2005. Det var först i regleringsbrevet för som fick i uppdrag att redovisa hur de resurstillskott som myndigheten hade fått –2004 hade använts och avsågs användas till. Mer om anslagsöverskridandet upptas under avsnitt 4.4 nedan. Från och med regleringsbrevet för har återrapporteringskraven ökat. Myndigheten ålades då att bl.a. redovisa en långsiktig planering för verksamheten, ekonomin, personalbehoven och lokalförsörjningen. En prognos över klientutvecklingen skulle också redovisas och metoderna för att prognostisera den framtida klienttillströmningen och beläggningen skulle utvecklas tillsammans med Brottsförebyggande rådet.6 2 KVAF (Ao) 2007:3. 3 Regleringsbrev för avseende Kriminalvården 4 prop. 2008/09:1. 5 , ESV 2009:16. 6 Angående tillförlitligheten i Kriminalvårdens prognoser, se utredningens bedömningar och förslag i SOU 2009:13. Styrning av Kriminalvården SOU 2009:80 I regleringsbreven har säkerhetsfrågorna tagits upp särskilt genom att regeringen efterfrågade en uppföljning av det säkerhetshöjande arbetet. Fr.o.m. regleringsbrevet för har den kvantitativa återrapporteringen ökat. Åren före hade Kriminalvården en större frihet att redovisa vilka åtgärder som vidtagits inom de olika verksamhetsområdena och i organisationen i övrigt. I regleringsbrevet för och framåt har de s.k. indikatorerna7 utgjort grunden i återrapporteringsskyldigheten och för uppföljningen av målen. I regleringsbrevet för har indelningen i politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar tagits bort. Detsamma gäller de mål som tillhörde respektive grupp. Istället hänvisas under rubriken återrapporteringskrav till Kriminalvårdens instruktion. Med utgångspunkt i instruktionen och indikatorerna under respektive verksamhet ska Kriminalvården redovisa vilka åtgärder som vidtagits och i vilken mån Kriminalvården fullgjort sina uppgifter och uppnått målen för hur verksamheten ska bedrivas. var flera av målen i regleringsbreven före årets regleringsbrev desamma eller liknande de uppgifter som Kriminalvården enligt instruktionen ska verkställa. Målen under verksamhetsgrenen Anstalt och Frivård var t.ex. i stort sett överensstämmande med innehållet i instruktionen. är målen således borttagna i regleringsbreven. Kriterier för tydliga mål i regleringsbreven är enligt att de uppfyller den s.k. SMART-regeln, dvs. att målen är specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidsatta. För styrningen av Kriminalvården genom regleringsbreven saknar det alltså betydelse att målen tagits bort, eftersom uppgifterna dels beskrivs i instruktionen, dels att de tidigare målen i huvudsak var effektmål som inte var mätbara. Dessutom är samtliga indikatorer för återrapportering kvar, och det har dessutom tillkommit några. 7 Indikatorer är de, i huvudsak, statistiska underlag som står angivna i punktform. Exempel på indikatorer från det senaste regleringsbrevet är antal verkställighetsplaner i förhållande till antal klienter, genomsnittlig dygnskostnad, antal avvikelser i samband med transport och personalomsättning, fördelad på personalkategorier. SOU 2009:80 Styrning av Kriminalvården 4.4 Ekonomisk styrning Budgetpropositionen utgör grunden i och regeringens ekonomiska styrning av myndigheterna. De ekonomiska ramarna för verksamheten anges i myndigheternas regleringsbrev, t.ex. avseende dispositionsrätten till anslagen, villkoren för hur de får utnyttjas och tillåtna låneramar. I budgetpropositionen beslutar de övergripande politiska målen för myndigheternas verksamhet och anvisar anslag till verksamheten. Budgetpropositionen innehåller också beskrivningar av hur regeringen uppfattar resultatet av myndigheternas verksamhet. Inriktning för verksamheten anges inte sällan för både kommande budgetår och tiden därefter. För att möta det växande platsbehovet har regeringen tillfört Kriminalvården extra anslag . –2004 tillfördes Kriminalvården sammanlagt 1 , i framför allt i syfte att tillskapa anstaltsplatser. Bl.a. för att ge Kriminalvården möjlighet att fullfölja sin planerade platsutbyggnad har myndighetens anslag för åren 2005–2007 tillförts ytterligare ramhöjningar med 430, 650 respektive . Åren 2006–2008 redovisade Kriminalvården en budget i balans. I budgetunderlaget för redovisar Kriminalvården ett prognostiserat ackumulerat driftsunderskott om 5 i löpande priser till och med . 4.5 Övrig styrning Enskilda uppdrag Ett annat styrmedel som regeringen använder för att styra myndigheterna är att ge dem enskilda uppdrag, ofta under löpande budgetår. Regeringen beslutade t.ex. att ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en långsiktig lokalförsörjningsplan till år 2020.8 Regeringen har också i uppdragsform angett vilka principiella kriterier som ska gälla för Kriminalvårdens långsiktiga lokalförsörjning.9 8 Ju2008/4208/. Redovisat av Kriminalvården i rapporten 2009–2020 . Ju2007/6066/. Läs mer om uppdraget i avsnitt 3.3.4. Styrning av Kriminalvården SOU 2009:80 Regeringen har dessutom i flera fall beslutat att ge Kriminalvården uppdrag att genomföra utvärderingar och upp-följningar i sin verksamhet, t.ex. att utvärdera insatserna i ADHD-projekten.10 Kriminalvården har regeringens uppdrag att genomföra en försöksverksamhet avseende kvinnor som har varit utsatta för människohandel m.m.11 Informell styrning Utöver den mer formella styrningen kan en informell styrning av myndigheterna ske vid de fortlöpande kontakterna mellan regeringen och å ena sidan och myndigheterna å andra sidan. Vid dessa kontakter utbyts inte bara information utan då kan också beställningar göras av underlag, återrapporteringar eller annan uppföljning.12 Institutionaliserade kontakter av mer informell karaktär är de årliga mål- och resultatdialogerna mellan regeringen och myndigheterna. har föreslagit att de informella kontakterna mellan departement och myndigheter och formerna för dessa ska utvecklas.13 4.6 Kriminalvårdens återrapportering Årsredovisning En myndighets årsredovisning ska innehålla en redovisning och kommentarer kring verksamhetens resultat i förhållande till myndighetens uppgifter. Redovisningen ska således ge en fullödig och korrekt beskrivning av verksamheten. I och med de ändringar som trädde i kraft i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag har myndigheterna en större frihet än tidigare att mer i detalj avgöra vilken information som årsredovisningen ska innehålla. Utredningen har konstaterat att Kriminalvården i årsredovisningen för inte har redovisat någon sammanfattning eller sammanfattande analys av verksamhetens resultat. Redovisningen i övigt följer återrapporteringskraven och regleringsbrevets indikatorer. 10 Ju2008/7644/. 11 Ju2008/7300/. 12 SOU 2007:75, s. 171. 13 SOU 2007:75, s. 207 ff. 56 SOU 2009:80 Styrning av Kriminalvården 57 Någon utvärdering av om målen i regleringsbrevet uppnåtts har inte lämnats. 4.7 Utredningens förslag avseende ny styrning av Kriminalvårdens lokalförsörjning I utredningens andra delbetänkande gjordes bedömningen att det är nödvändigt att förändra förutsättningarna för Kriminalvårdens lokalförsörjning. Utredningen föreslog att regeringens styrning av myndigheten i det avseendet ska öka. Förslaget innebär bl.a. att regeringen ska besluta om antalet häktes- och anstaltsplatser eller längre.14 Det är Kriminalvårdens ansvar att förutse platsbehovet och se till att det finns tillräckligt med platser. Utredningen konstaterade att det inte är möjligt att med nuvarande metoder göra tillräckligt säkra långtidsprognoser över det framtida behovet av häktes- och anstaltsplatser eftersom trendbrott inte kan förutses. Platsantalet bör därför styras av regeringen. Syftet med en sådan ordning är att säkerställa en resurseffektiv försörjning av antalet platser i häkten och anstalter samt att försörjningen sker i linje med de kriminalpolitiska intentionerna. En förbättrad styrning av lokalförsörjningen innebär också att kostnaderna för lokalfrågorna på ett annat sätt kan förutses och kontrolleras. Om Kriminalvården får tydliga direktiv och ramar ges Kriminalvården dessutom bättre förutsättningar att fokusera sitt arbete på kriminalvårdsverksamheten. Det är riksdag och regering som i första hand förfogar över de kriminalpolitiska instrument som styr behovet av häktes- och anstaltsplatser. Genom kriminalpolitiska åtgärder kan statsmakterna ta initiativ som innebär att fler eller färre häktas eller ska avtjäna fängelsestraff. Därutöver kan kriminalpolitiska instrument och beslut användas för att reglera oönskade förändringar av behovet av häktes- och anstaltsplatser. Underlaget för regeringens beslut om platsantalet bör främst vara regeringens planer och ambitioner på det kriminalpolitiska området. Därutöver bör resultatet av det prognosarbete som i samverkan även fortsättningsvis bör tas fram av myndigheterna inom rättsväsendet ligga till grund för regeringens ställningstaganden. 14 SOU 2009:13. 5 Effektiv styrning och uppföljning 5.1 Inledning Utredningen ska identifiera och analysera områden för ytterligare effektivisering inom . Utredningen har i kapitel 2 redovisat att en större måluppfyllelse är grunden för förbättrad effektivitet. Utgångspunkten för utredningens arbete är att verksamhetsmålen endast kan uppnås genom en effektiv ledning och styrning av verksamheten. Lednings- och styrningsfrågorna knyter samman Kriminalvårdens struktur, planering, uppföljning, delegation, ansvar och personalens delaktighet. I detta kapitel granskas Kriminalvårdens lednings- och styrningsprinciper bl.a. avseende organisation, mål- och resultatstyrning, uppföljning, tillsyn och utvecklingsarbete. 5.2 Kriminalvårdens organisation Re gion Region st Region tjänsten Häkten Anstalter Frivård Häkten Anstalter Frivård Häkten Anstalter Frivård Häkten Anstalter Frivård Häkten Anstalter Frivård Häkten Anstalter Frivård 59 Effektiv styrning och uppföljning SOU 2009:80 Före enmyndighetsreformen bestod kriminalvården av , ledd av en generaldirektör, 35 kriminalvårdsmyndigheter och Transporttjänsten. Vid fanns fem kriminalvårdsdirektörer med ett geografiskt avgränsat ansvarsområde och ett uppdrag som avsåg tillsyn, uppföljning, verksamhetsdialoger och samverkan. Till kriminalvårdsdirektörerna fanns det knutet ett regionkontor med 6–10 medarbetare. Regionkontor fanns placerade i , , , och . I och med att den nya myndigheten bildades fick myndigheten själv besluta om sin organisation. Kriminalvården leds av en generaldirektör, som utses av regeringen. Överdirektören, som också utses av regeringen, är generaldirektörens ställföreträdare. Befattningen har varit vakant . Myndigheten har ett insynsråd, med ledamöter som utses av regeringen. Genom enmyndighetsreformen försvann de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och en organisation med tre nivåer skapades.