sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Att upplåta en del av en fastighet för en elledning får anses vara en relativ stor inskränkning av en fastighetsägares möjlighet att nyttja del av fastigheten. Ett beviljade av nätkoncession för linje innebär i praktiken till viss del ett hinder för fastighetsägaren att nyttja en del av fastighetens mark. En följd av att en beviljad nätkoncession för linje inte utnyttjas är att nätkoncessionen blir ett hinder för att bevilja andra nätkon- cessioner för linje med helt eller delvis samma ledningssträcka, eftersom nätmyndigheten som huvudregel inte ska bevilja nätkon- cession för parallella ledningsdragningar. Som redovisas finns det tvingande regler om vad som ska ske om en anläggning som innehas med nätkoncession för linje är i bruk. Nätkoncessionen ska upphöra att gälla och nätkoncessionshavaren kan bli skyldig att ta bort ledningen och tillhörande anläggningar. Om en ledning som beviljats med nätkoncession för linje inte byggs, eller påbörjas utan att avslutas, innebär det att nätmyndigheten – enligt nuvarande lagstiftning och förutsatt att frågan inte är villkorad i koncessionsbeslutet – inte kan återkalla nätkoncessionen och följaktligen inte heller besluta om att nätkoncessionshavaren ska ta bort eventuellt påbörjade ledningsdragningar och andra tillhörande anläggningar. Vidare föreslår vi att redan beviljade nätkoncessioner för linje ska gälla tills vidare utan något förfarande som kontrollerar att anläggningen är färdigställd. Detta innebär att alla redan beslutade nätkoncessioner för linje där ledningen inte kommer att tas i bruk, kommer att gälla tills vidare. föreslår därför att det införs en reglering som innebär att om en nätkoncessionshavare med nätkoncession för linje inte har färdigställt anläggningen inom ska nät- myndigheten återkalla nätkoncessionen. Skälet till detta är att fastighetsägarnas möjligheter att nyttja sina fastigheter inte ska begränsas mer än nödvändigt och att det är högst otillfredsställande att det finns reglering innebärande att en nätkoncession för linje ska upphöra att gälla om ledningen tas ur bruk, medan motsvarande reglering saknas om ledningen inte tas i bruk. Det finns vidare en fara, med beaktande av utredningens övriga förslag, att en ledning som omfattas av nätkoncession för linje som inte kommer att byggas, kan komma att gälla tills vidare. Slutligen underlättar det för andra nätkoncessionshavare att kunna uppföra ledningar efter- som en beslutad nätkoncession för linje som inte utnyttjas kan innebära hinder för att bevilja andra nätkoncessioner för linje. Färdigställandetiden bör vara så utsträckt att det i de allra flesta fall inte ska vara några problem för koncessionshavaren att färdig- ställa ledningen. En avvägning får göras mellan koncessions- havarens intresse av att få nödvändig tid för att färdigställa sin anläggning och t.ex. fastighetsägarens intresse av att kunna nyttja marken till annat. För nätkoncession för linje föreslås att ledningen ska vara färdigställd inom av efter det att koncessionsbeslutet vunnit laga kraft. Nätkoncessionshavaren för linjen ska senast tiden för färdigställande löper ut redovisa ledningens färdig- ställande till nätmyndigheten. Om ledningen inte har färdigställts kan nätmyndigheten besluta att återkalla nätkoncessionen helt eller delvis. Med delvis avses att koncessionens sträckning reduceras, förutsatt att det är tekniskt möjligt. Det kan finnas skäl att medge förlängning av tidsperioden, t.ex. kan det vara fråga om att uppföra en omfattande och komplicerad anläggning. Vi föreslår därför att det även ska vara möjligt att efter ansökan från nätkoncessionshavaren förlänga tiden för att färdig- ställa anläggningen. Förlängningen ska beslutas med och ansökan ska ske innan femårsperioden löpt ut. Nätkoncessionshavaren ska kunna ansöka om förlängning av tiden redan vid ansökan om att bevilja nätkoncession. Förlängning bör medges om koncessionshavaren kan visa konkreta skäl för att en förlängning ska beviljas, t.ex. ett omfattande och komplicerat uppförande eller att annat tillstånd som krävs ännu inte har beviljats. Förslag: De föreslagna bestämmelserna ska tillämpas även där regeringen är första instans. De bestämmelser som avses är att en nätkoncession för linje ska gälla tills vidare, att en nätkonces- sion för linje under vissa förutsättningar kan omprövas samt att en ledning som innehas med nätkoncession för linje ska vara färdigställd från det att beslutet vann laga kraft. Regeringen ska, avseende nätkoncession för linje som avser en utlandsförbindelse, som första instans pröva ansökningar om förlängd färdigställandetid av ledningen. ska först utreda ärendet och därefter, med eget yttrande, överlämna ärendet till regeringen för prövning. Enligt 2 kap. 1 § första stycket ellagen får inte en elektrisk stark- strömsledning byggas eller användas utan tillstånd (nätkoncession) av regeringen. I andra stycket i paragrafen framgår att regeringen får bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om nätkoncession med undantag för frågor som avser en utlandsförbindelse. I 2 och 3 §§ elförordningen framgår det att regeringen har bemyndigat nätmyndigheten att bl.a. pröva ärenden som avser nät- koncessioner förutom fyra undantag som bl.a. avser utlands- förbindelser och nätkoncessioner för linje som avser stamledningar, förutsatt att någon intressent motsätter sig bifall till ansökan. ska dock utreda dessa ärenden och därefter, med eget yttrande, överlämna ärendet till regeringen för prövning. Alla de fyra undantagen avser ärenden angående nätkoncessioner för linje. Vad gäller dessa ärenden där regeringen är första instans för prövningen har inte funnit att det föreligger skäl för att föreslå någon annan ordning för dessa ärenden jämfört med ärenden som ska prövas av nätmyndigheten som första instans. Detta innebär att även vid prövning av de ärenden avseende nät- koncession för linje, där regeringen är första instans, ska nätkon- cessionerna gälla tills vidare. Det ska vara möjligt att ompröva en nätkoncession, dock ska även omprövningsmöjligheterna vara begränsade från det datumet som ett beslut om nätkoncession meddelades. Efter det att fyrtioårsperioden har löpt ut kan en omprövning ske enligt samma förfarande som gäller för nätkoncessioner för linje, dvs. nätmyndigheten, på eget initiativ, eller vissa utpekade intressenter kan ansöka om omprövning och förfarandet vid pröv- ningen ska ske i två led. anser att det även i dessa ärenden ska vara nätmyndigheten som på eget initiativ ska inleda ett förfarande med att ompröva en nätkoncession, för att sedan med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Skälet till detta är att det är nätmyndigheten som är tillsynsmyndighet för dessa nät- koncessioner och därmed är nätmyndigheten den myndighet som har bäst kännedom vad gäller om skäl för en omprövning kan före- ligga. Vidare ska även regeln om att en nätkoncession för linje ska vara färdigställd från det att beslutet vann laga kraft gälla för nätkoncessioner där regeringen prövar ärendena som första instans. Nätkoncessionshavaren ska även ha möjlighet att ansöka om förlängning av färdigställandetiden. Vi anser att en sådan ansökan ska handläggas och beslutas av nätmyndigheten, undan- taget nätkoncessioner som avser utlandsförbindelser se nedan, eftersom nätmyndigheten kommer att fatta ett beslut om att åter- kalla nätkoncessionen i dessa ärenden, se 2 kap. 18 andra stycket ellagen. Vad gäller nätkoncessioner för linje som avser utlandsförbindel- ser är det regeringen som fattar beslut om att eventuellt återkalla dessa nätkoncessioner, se 2 kap. 18 § andra stycket ellagen. Energi- nätsutredningen anser därför att även en ansökan om förlängning av färdigställandetiden i dessa ärenden ska prövas av regeringen, men att en ansökan ska lämnas in till nätmyndigheten som utreder ärendet och därefter med ett eget yttrande överlämnar ärendet till regeringen för prövning. 6Tillstånd vid strukturförändringar av elnät En förutsättning för att en nätkoncession ska beviljas är enligt 2 kap. 6 § ellagen att anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. Denna lämplighetsbedömning aktualiseras vanligen när det gäller nät- koncession för linje, där den främst syftar till att hindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningar byggs, dvs. att ledningar byggs där det redan finns tillräcklig överföringskapacitet. Vid ansökningstillfället förutsätts sökanden ha utrett och förberett ärendet till en så detaljerad nivå att ledningens tekniska konstruk- tion och huvudalternativ för sträckningen har fastställts. Prövningen har skett utifrån förutsättningarna för varje enskild ledning. Det har dock ifrågasatts om denna tillämpning är ändamålsenlig vid större omstruktureringar där t.ex. vissa lednings- projekt är beroende av varandra för sitt genomförande. Som en jämförelse kan det nämnas att (), enligt sin instruktion har att bygga ut stamnätet för el baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. Regeringen gav uppdraget att utreda utformningen av det framtida kraftledningsnätet 70–i (dnr N 2004/585/ESB). Uppdraget (Ström) slutrapporterades och beräknas i sin tur generera ett 50-tal individuella anläggningsprojekt. Samman- fattningsvis konstateras det i utredningen att ellagen borde bli föremål för en översyn med syfte att anpassa och modernisera tillståndsprövningen för att åstadkomma en samlad prövning där behovet, den tekniska utformningen, lokaliseringen och miljökonsekvenserna av anläggningar i stamnätet blir föremål för en övergripande tillåtlighetsprövning. Tillstånd vid strukturförändringar av elnät Regeringen konstaterar i direktiven till utredningen att den nuvarande ellagstiftningen tar sin utgångspunkt i att enstaka ledningar byggs för att komplettera den befintliga infrastrukturen, men att det finns behov av att anpassa tillståndsprövningen till de nödvändiga strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet som kommer att bli aktuella både på regionnäts- och stamnätsnivå. Utredningen ska ta till vara erfarenheterna från projektet och analysera om nuvarande regelverk för tillståndsprövning av en nätkoncession för linje, dvs. såväl region- som stamledningar, är ändamålsenlig vid strukturförändringar av elnätet. Om utredningen bedömer att så inte är fallet, ska utredningen föreslå lämpliga åtgärder. Vi hänvisar till en beskrivning av förfarandet vid tillstånds- prövningen enligt dagens regler i kap. 1, avsnitt 2.7. På de närmast följande sidorna beskrivs Svenska kraftnäts för- slag om ändrad koncessionsprövning vid slutrapporteringen av Stockolms Ström (avsnitt 2), prövning av större trafikanläggningar enligt (avsnitt 3), erfarenheter från tillåtlighetsprövningen av väg- och järnvägsbyggen (avsnitt 4), prövning av kraftledningar enligt 17 kap. 3 § (avsnitt 5) samt erfarenheter av hit- tillsvarande koncessionsprövningar ingående i Ström (avsnitt 6). Därefter redovisas i avsnitt 7 utredningens över- väganden och förslag i frågan. Framställningen bygger delvis på promemorian Tillstånd vid strukturförändringar av elnät som på uppdrag av utredningen tagits fram av advokat (bilaga 5). 6.2Svenska kraftnäts förslag om ändrad koncessionsprövning konstaterar att man vid arbetet med Ström funnit att projektet bör behandlas som en helhet vid koncessionsprövningen. Beroendet mellan de ingående delarna gör att någon form av övergripande beslut om genomförandet bör fattas. konstaterar att av 17 kap. 1 § framgår att vissa särskilt angivna verksamheter som har stor påverkan på miljön ska prövas av regeringen. Kraftledningar ingår dock inte bland de verksamheter som omfattas av regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning enligt denna bestämmelse. Tillstånd vid strukturförändringar av elnät anför vidare att för att kunna pröva de i pro- jektet planerade nya anläggningarnas miljöeffekter och samhälls- ekonomi på ett rimligt sätt borde reglerna anpassas så att det blir möjligt att bedöma de sammanlagda effekterna och beakta de stora fördelar som kan vinnas genom att man som en konsekvens av att nya anläggningar byggs helt kan avveckla vissa befintliga ledningar. Det kan enligt ifrågasättas om det är fortsatt motiverat att ha en tillståndsordning där en ansökan från ska beredas av innan ärendet överlämnas till regeringen för prövning. Ellagens koncessionsregler kan i denna del med fördel anpassas till den ordning som gäller för byggande av väg och järnväg. 6.3Prövning av större trafikanläggningar i I infördes obligatorisk tillåtlighetsprövning på regerings- nivå av trafikanläggningar med stor miljöpåverkan. Enligt balkens förarbeten, prop. 1997/98:45, del 1, s. 446, var motiven bl.a. följande: De större trafikanläggningarna berör i allmänhet väsentliga samhälls- intressen och de är vanligtvis av stor nationell eller regional betydelse. De bildar viktiga länkar i ett nationellt eller internationellt kom- munikationsnät och kan bidra till en regional utveckling. De av- vägningar som skall göras i planerings- och beslutsprocessen mellan de kanske avsevärda negativa konsekvenserna för miljön, andra samhälls- intressen m.m. och samhällsnyttan av anläggningen är svåra och kom- plexa. Det är enligt regeringens bedömning otillfredsställande att till- komsten och lokaliseringen av sådana anläggningar av stor nationell eller regional betydelse och med omfattande påverkan på miljön, regleras enligt olikartade lagstiftningar där det avgörande och lagreglerade lokaliseringsbeslutet kommer i slutskedet av en lång planeringsprocess där lokaliseringen successivt lagts fast av det berörda trafikverket utan formella beslut. All tidskrävande och dyrbar verk- samhet som bedrivs under planeringsprocessen sker i en betydande osäkerhet om den slutligt ansökta lokaliseringen kommer att ges tillstånd. Det bör därför ligga i alla parters intresse att i ett tidigt skede kunna få klarlagt om en trafikanläggning kan tillåtas på en viss plats. Gränserna för regeringens tillåtlighetsprövning sattes till motor- vägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av respektive järnvägar av- sedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av Tillstånd vid strukturförändringar av elnät för befintliga järnvägar för fjärrtrafik (17 kap. 1 § punkterna 18 och 19 ). I nämnda proposition beskrivs den nya planeringsprocessen för trafikanläggningar på följande sätt (s. 449): Beslutsmyndigheter för trafikanläggningar är enligt gällande rätt i allmänhet trafikverken. Det bör kunna åligga dessa myndigheter att se till att trafikanläggningar som är obligatoriskt prövningspliktiga över- lämnas till regeringens prövning. Trafikverken bör också vanligtvis kunna handlägga ärendena åt regeringen. Det torde inte utgöra något problem att finna de tillfällen i planerings- processen för de olika trafikanläggningarna när en regeringsprövning kan vara lämplig. För exempelvis större vägprojekt följer efter en förstudie en översiktlig vägutredning som syftar till att finna den lämpligaste vägkorridoren. Olika alternativa lägen för vägkorridoren liksom miljö- konsekvenserna redovisas och samråd sker med länsstyrelse. kommun och allmänhet. Efter dessa två planeringsskeden som inte är reglerade i gällande väglag, följer upprättande av arbetsplan. Arbetsplanen skall ange den närmare lokaliseringen och utformningen av vägen och den fastställs genom beslut enligt väglagen av . Det förefaller lämpligt att regeringens prövning sker i samband med vägutredningen då den lämpligaste vägsträckningen skall läggas fast. En i alla väsentliga delar motsvarande planeringsprocess gäller för byggande av järnvägar. Regeringens tillåtlighetsbeslut kommer således med den nu beskrivna planeringsprocessen för vägar och järnvägar att omfatta tillåtligheten av anläggningen inom en viss vägkorridor eller ett visst område utan att den närmare sträckningen av trafikanläggningen har preciserats. Tillåtlighetsbeslutet får rättskraft i den efterföljande processen, t.ex. genom att arbetsplanen endast skall avse vägsträckning inom det område regeringsbeslutet avser. Enligt propositionen ska kommunalt veto inte gälla vid regeringens tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar (s. 451). Skälen för detta är att ett kommunalt veto skulle kunna medföra problem när det gäller att åstadkomma ändamålsenliga lokaliseringar av dessa anläggningar. Tillåtlighetsbeslutet innebär svåra avvägningar som inbegriper nationella, regionala och lokala intressen. Det övergripande målet måste vara att dessa betydelsefulla investeringar får en lokalisering som är så ändamålsenlig som möjligt med tanke på trafikfunktionen och som ger så begränsade negativa konsekvenser som möjligt på miljön och hushållningen med mark och vatten för anläggningen i dess helhet. Det finns en stor risk för att detta syfte kan bli svårt att uppnå om en eller flera kommuner med vetorätten kan framtvinga Tillstånd vid strukturförändringar av elnät lokaliseringar som är sämre från nationellt eller regionalt perspek- tiv. En vetorätt skulle även innebära att det inte finns några garantier för att de investeringar som beslutats av i en omfattande investeringsprocess med regering, trafikverk och länsstyrelser kan genomföras. De olika konstruktioner med s.k. vetogenombrott i olika fall som diskuterats har alla sådana svagheter att nackdelarna uppväger fördelarna. Dessa skäl talar med tanke på ändamåls- enligheten således sammantaget mot att kommunen ges vetorätt för stora trafikanläggningar. Regeringen konstaterar att den föreslagna regeringsprövningen inte innebär någon formell förändring av kommunens möjligheter att utnyttja plan- och bygglagens instrument i samband med planering och genomförande av större trafikanläggningar. Regeringens till- låtlighetsbeslut påverkar inte kommunens planmonopol och innebär exempelvis inte någon laglig skyldighet för kommunen att upprätta eller ändra planer. Inte heller förändras kommunens möjlighet att med stöd av besluta om den mer detaljerade planeringen av lokalisering och utformning som följer efter regeringens beslut att tillåta trafikanläggningen. Den föreslagna regeringsprövningen innebär formellt inte heller någon förändring av statens möjligheter att ingripa i den kom- munala planeringsprocessen. De trafikanläggningar som föreslås bli prövningspliktiga är sådana att frågan om riksintresse eller mellan- samordning kan bli aktuell enligt 12 kap. vid bedömningen av kommunala planer som rör till- komsten av anläggningarna. Den föreslagna regeringsprövningen avser sådana anläggningar för vilka staten har starka möjligheter att ytterst avgöra frågor om tillkomst och lokalisering av anläggningen genom utnyttjande av planföreläggande enligt . I propositionen beskrivs vissa grundläggande principer för regeringens tillåtlighetsprövning (s. 442–443). En förutsättning för att regeringsprövningen ska bli meningsfull är att regeringen är obunden och kan göra prövningen utan för saken ovidkommande hänsyn. är en annan förutsättning för prövningen att regeringen har tillräckligt underlag for sitt beslut och att frågan är tillräckligt utredd så att beslutet blir väl grundat. Redan i ansökan om tillstånd enligt ska en miljökonsekvensbeskrivning ingå. I balken ställs långt gående krav på innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen, bl.a. ska den inne- hålla uppgifter om alternativa lokaliseringar. Tillstånd vid strukturförändringar av elnät det utan detta underlag inte kan te sig meningsfullt med en tillåtlig- hetsprövning där det bl.a. ska avgöras om den ansökta lokaliseringen är den bästa. Regeringen anser att det finns goda skäl att i normala fall låta den miljödomstol eller annan myndighet som ska pröva tillstånds- frågan även bereda ärendet inför regeringsprövningen. Samma miljökrav kommer med regler att gälla vid regeringens prövning som vid tillståndsprövningen av verksamheten. Miljö- domstolarna och de andra ordinarie tillståndsmyndigheterna kommer därför att få en bred erfarenhet av vad som krävs för att kunna ta ställning till olika miljökrav. Den rutin som tillstånds- myndigheterna successivt kommer att få genom ärendehanteringen kommer att medverka till att handläggningen kan ske förhållande- vis snabbt. En sådan ordning där den myndighet som har att hand- lägga den efterföljande tillståndsfrågan även svarar för beredningen av tillåtlighetsprövningen torde enligt regeringens bedömning också kunna förkorta den sammanlagda prövningstiden för ett ärende. Enligt 17 § väglagen(1971:948) ska en arbetsplan ställas ut för granskning. Därvid gäller vad som i 6 kap. 8 § första stycket miljö- balken sägs om att en miljökonsekvensbeskrivning ska kungöras och hållas tillgänglig för allmänheten. 6.4Erfarenheter från tillåtlighetsprövningen av väg- och järnvägsbyggen I promemorian Tillstånd vid strukturförändringar av elnät (bilaga 5) har regeringens tillåtlighetsprövning av väg- och järnvägsbyggen redovisats. Regeringen har genom beslut (dir. 2009:16) beslutat att en parlamentarisk kommitté ska analysera planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur och föreslå sådana ändringar i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg som innebär att processen effektiviseras. Utredningsarbetet ska även, ur ett transportinfrastrukturperspektiv, omfatta frågor om bl.a. miljökonsekvensbeskrivning och till- låtlighetsprövning enligt . Enligt en bakgrundsbeskrivning upplevs planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur av många ha blivit komplicerad och att ledtiderna i många fall är alltför långa. Kommittén ska redovisa sitt uppdrag . Tillstånd vid strukturförändringar av elnät Sedan infördes har ett antal motorvägar, trafikleder och andra vägar tillåtlighetsprövats av regeringen. En allmän upp- fattning hos är att prövningarna efterhand blivit mer omfattande och att regeringen ökat kraven på material och underlag till ansökningarna. När det gäller järnvägsbyggen kan man i detta sammanhang nämna , i samt i . Alla dessa projekt har blivit fördröjda till följd av juridiska problem. En analys av problemen visar att tillståndsmyndigheten måste ha en möjlighet att göra en samlad bedömning av verksamhetens påverkan på miljön. En miljö- konsekvensbeskrivning måste täcka all den miljöpåverkan som är av betydelse. 6.5Prövning av kraftledningar enligt 17 kap. 3 § Regeringen har vissa möjligheter att pröva även verksamheter som inte omfattas av den obligatoriska prövningen enligt 17 kap. 1 § . Enligt 17 kap. 3 § kan regeringen i ett visst fall för- behålla sig att pröva tillåtligheten av sådana andra verksamheter. Detta gäller (i) verksamheter som kan antas få betydande om- fattning eller inskränka på de intressen som ska främja, (ii)verksamheter utanför s.k. Natura 2000-områden om verksam- heten mer än obetydligt kan skada naturvärdet inom området, samt (iii)vattenverksamheter med obetydlig miljöpåverkan i vissa älv- sträckor som skyddas enligt 4 kap. 6 § . Genom beslut tillät regeringen vid prövning enligt 17 kap. 3 § till utgången av bibehålla och använda de delar av högspännings- ledningarna mellan och respektive mellan Värtan och Järva som löper inom gränserna för –––. För tillåtligheten gällde bl.a. villkoret att skulle allsidigt utreda förutsättningarna för att lägga om luftledningarna från national- gräns vid Värtan till så att ledningarna inte löpte ovan jord. Analys och resultat av utredningarna skulle redovisas till regeringen senast vid utgången av . Regeringen prövade inte Fortum Distribution AB:s ansökan i fråga om de delar av högspänningsledningarna som löper utanför gränser. Tillstånd vid strukturförändringar av elnät Ovan beskrivet fall är enda gången regeringen utnyttjat sig av 17 kap. 3 § vad gäller prövning av kraftledningar. Typiskt är att prövningen avsåg ett begränsat projekt i särskilt känslig natur- miljö. Följande erfarenheter kan noteras avseende den första utbyggnads- etappen i Ström, vilken är avsedd att byggas från Värtan till Koltorp på . Ansökan lämnades in till nätmyndigheten .