sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Utredningen finner det vara otillfredsställande att det råder oklarhet om ansvarsområdet för marknadskontroll hos skilda myndigheter. Begreppet marknadskontroll bör därför enligt utred- ningen definieras i en förordning som den som utredningen före- slår ska antas. Dessutom bör de ansvariga myndigheterna förtecknas i en bilaga till en sådan förordning. Det ska även upprättas en förteckning över de författningar som medför krav på marknadskontroll. Det bör dessutom i myndigheternas instruktioner hänvisas till en sådan förordning så att det framgår att de är marknadskontroll- myndigheter. Slutligen bör enligt utredningen myndigheter som endast har hand om operativ kontroll på lokal nivå inte anses utgöra marknadskontrollmyndigheter i den mening som avses ovan. Under rubriken myndighetssamverkan beskrivs huvudsakligen roll samt SWEDAC:s ansvar. Utredningen anger att bibehållet ansvar för marknadskontrollen hos sektors- myndigheterna ställer krav på en starkare samordnande funktion än En horisontell funktion med uppdrag att stödja att marknads- kontrollen fungerar smidigt och möjlighet att uppmärksamma regeringen på brister i marknadskontrollen är därför enligt utred- ningens uppfattning nödvändig. Vidare anges att för att ett mer aktivt stöd i marknadskontrollen ska kunna uppnås måste rådets arbetsuppgifter tydliggöras. Det måste utvecklas från att vara ett diskussionsforum till att vara en mer operativ stöd- och vägledningsfunktion. Den dåvarande ordalydelsen i instruktionen gav intryck av att det var SWEDAC som svarade för planering och genomförande av all marknads- kontroll, varför kravet på samverkan behövde utsträckas till andra berörda myndigheter. Rådet borde pröva hur marknadskontroll- insatser mer systemmässigt kan samordnas så att det förenklar för företagen och effektiviserar myndigheternas arbete. Det är vidare enligt utredningen inte ovanligt att ett direktiv- område berör flera myndigheters regler eller att det uppstår glapp i kontrollinsatserna. Det finns ett behov av att finna flexibla former för samarbete i sådana frågor. Om problemen inte kan lösas bör det i den årliga redogörelsen uppmärksammas så att de kan åtgärdas av regeringen. Utredningen påpekar att det särskilt med hänsyn till det nya produktsäkerhetsdirektivet finns anledning att kartlägga behovet av informationsutbyte om marknadskontroll- aktiviteter mellan myndigheterna liksom kopplingar till nätverk i EU. De myndigheter som bedriver marknadskontrollaktiviteter samt och ska veta hur informationen ska behandlas så att företag och allmänhet lätt kan få reda på vilka myndigheter som är ansvariga för olika produktgrupper i marknads- kontrollsammanhang. I rådets kontinuerliga uppgifter bör ingå att bevaka att informationskanalerna för marknadskontroll fungerar liksom näringslivets och allmänhetens kontakter med berörda myndigheter. Vidare föreslås att stödmaterial för olika typsituationer när det gäller provning bör utarbetas. Av materialet bör framgå hur myndig- heterna ska behandla olika frågor om teknisk kontroll eller nya krav inom harmoniserat eller icke-harmoniserat område. Vad gäller kontrollorganisationen innehåller betänkandet en relativt utförlig genomgång av olika aspekter, varav främst kom- munernas ansvar och relation till centrala myndigheter. Över- vakningen, den operativa kontrollen, äger rum på olika sätt inom olika produktområden beroende på hur behoven ser ut och om kontrollen inom området är författningsreglerat för kommunerna. Inom vissa produktområden behövs marknadskontroll på lokal nivå. Produktsäkerhetsdirektivet medför dessutom ett behov av åtgärder på lokal nivå när det gäller spårande av produkter eller raska ingripanden mot farliga varor. Enligt utredningens uppfattning bör tjänster för marknads- kontroll kunna upphandlas av kompetenta privata organ som täcker in den lokala nivån. Detta är dock inte helt oproblematiskt. Det kan ibland vara svårt att hitta kompetenta organ som inte är involverade i certifieringen av samma produkter och misstag från kontrollantens sida kan leda till att skadeståndsanspråk riktas mot myndigheten. Myndighetsutövning kan heller inte överlåtas till enskilda organ utan stöd av lag, men däremot kan biträde vid kon- trollen upphandlas av privat aktör. En möjlighet till utvidgad lokal marknadskontroll är att via länsstyrelsernas samarbete med kommunerna inrätta en tillsyns- organisation. Om en sådan lösning väljs bör man enligt utredningen beakta följande aspekter: tvingande åtgärder måste enligt EG- rättsakterna rapporteras med mycket kort varsel, nära kontakt med är nödvändig, återkoppling till problem med produkter bör ske i samband med det normerande arbetet, ofta behövs en typ av specialistkompetens som endast finns på sektorsmyndigheter, samt kostnaderna ska ligga på sektorsmyndigheterna. Härvid under- stryker utredningen särskilt vikten av att informationen om tvingande beslut som rör åtgärder mot varor når berörd sektors- myndighet , samt att det bör vara den myndighetens ansvar att informationen sedan vidarebefordras till rätt instans. Även samarbetet mellan marknadskontrollmyndigheterna och behandlas närmare i betänkandet. Det anges därvid som utgångspunkt att ett fungerande samarbete mellan marknads- kontrollmyndigheterna och är en viktig del av en effektiv marknadskontroll, eftersom en stor mängd produkter förs in till från tredjeland. Ett sådant samarbete förutsätts också i rådets förordning (EG) nr 339/93 om kontroll av att produkter som importeras från tredjeland är i överensstämmelse med reglerna om produktsäkerhet. Av olika anledningar förekommer endast ett begränsat samarbete mellan marknadskontrollmyndigheterna och . Utredningen konstaterar att flera marknadskontrollmyndigheter därför har ansett sig förhindrade att ingripa mot farliga produkter som anländer från tredje land, eftersom dessa enligt tillämpliga direktiv inte ska anses vara utsläppta på marknaden i det skedet. Den anger dock vidare att förordning 339/93 måste tolkas så att artiklarna 4 och 6 i förordningen ger marknadskontrollmyndigheterna en direkt befogenhet att vidta åtgärder mot produkter som ännu inte är utsläppta på marknaden. Därefter konstateras åter att det endast förekommer ett begränsat samarbete mellan marknadskontrollmyndigheterna och . Det föreslås att ett bättre samarbete skulle kunna främjas genom att det i tull- förordningen (2000:1306) anges att och berörda marknadskontrollmyndigheter genom ett effektivt samarbete ska verka för att varor som förs in från tredjeland uppfyller föreskrivna krav och att former för samarbetet utvecklas. Slutligen beskrivs i betänkandet ett antal sakområden, med vissa förslag avseende dessa. Vad område beträffar anges att personal vid som mer koncentrerat ägnar sig åt marknadskontroll kan förmedla sakkunskap, utgöra specialiststöd för kommunens personal i marknadskontrollarbetet och göra kontroller på platser där avtal med de kommunalt anlitade saknas. Personalen kan agera som utryckningsstyrka och vid behov komplettera befintliga insatser i kommunerna med akuta ingripanden och komplicerade bedömningar. Vad byggområdet beträffar påpekas bl.a. att det inte är klarlagt hur byggproduktdirektivet och det allmänna produktsäkerhets- direktivet förhåller sig till varandra och att bör utpekas som ansvarigt för marknadskontroll av byggprodukter. På det medicintekniska området är det enligt utredningen svårt att av- gränsa själva marknadskontrollen från andra aktiviteter hos myndig- heten och göra en bedömning av kostnaden för just denna kontroll, men att det står klart att en resursförstärkning behövs för att uppfylla de krav som ställs enligt tillämpliga EG-regler. Avslutningsvis påpekas det i betänkandet att ambitionsnivån för marknadskontroll har höjts rent allmänt. Det påpekas att enligt artikel 10 i EG-fördraget ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner. Marknads- kontroll utgör en del av vissa direktivs bestämmelser och är således en förpliktelse för medlemsstaterna. De förändringar som är på väg i EU med nya EU-myndigheter och EU-organ, översynen av nya metoden och det utökade administrativa samarbetet kommer sanno- likt att leda till skärpta krav på tillsyn. Med det nya allmänna produkt- säkerhetsdirektivet införs mer långtgående krav på nationell organisation, närmare samarbete mellan näringsidkare och myndig- heter, snabba ingripanden, gränsöverskridande kampanjer, verknings- fulla sanktioner m.m. 4Tillsynsutredningens betänkanden (SOU 2002:14 och 2004:100) Regeringen har beslutat om tre direktiv för arbete. Det första direktiven (dir. 2000:62) låg till grund för utred- ningens första etapp, vilken avrapporterades genom delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14). I avvaktan på de aviserade tilläggsdirektiven för utredningens andra etapp gavs utredningen i uppdrag (dir. 2002:84) att medverka till att sprida och utbyta erfarenheterna från sitt arbete i form av seminarier och informationsmöten. I direktiven angavs bl.a. följande: Som underlag för utredningens andra del skall utredaren även fortsätta sin insamling och bearbetning av material om den statliga tillsynsverksamheten. Särskilt gäller detta den pågående utvecklingen inom EU och dess institutioner samt hur denna påverkar svensk stat- lig tillsyn. Fortsatt arbete i denna del bör bygga på Statskontorets analyser av Europeiska kommissionens reformpaket med målet att modernisera stora delar av dess administration. I tilläggsdirektiv (dir. 2003:70) gavs utredningen i uppdrag att fortsätta sitt arbete med inriktning på att analysera och lämna förslag i följande tre huvudsakliga frågor: Lämpligheten av en lag om statlig tillsyn. Principer för finansiering av tillsynsverksamhet. Kommunernas roll i tillsynen. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att kart- lägga och analysera effekter för svensk offentlig förvaltning av Europeiska kommissionens utläggning av verksamheter på förvalt- ningsorgan inom EU och medlemsstaternas förvaltningar. Enligt uppdraget skulle Statskontorets arbete i den del som avser den SOU 2009:71 Bilaga 7 svenska statliga tillsynen ske i nära samarbete med Tillsyns- utredningen. Statskontoret sammanställde på utredningens uppdrag de viktigaste effekterna av EU på den svenska tillsynen. Dessa finns redovisade i Statskontorets rapport (2004/361-5) EU:s påverkan på svensk tillsyn. Eftersom grundar sina bedömningar på Stats- kontorets rapport hänvisas till betänkande. 4.2Allmänna slutsatser i betänkandet betänkande innehåller överväganden och slut- satser avseende ett antal punkter. Det rör sig främst om följande: Finansieringen av offentlig tillsyn Kommunernas roll med avseende på tillsynen Vidareutveckling av samverkan och samordning mellan tillsynsorgan Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Andra regler för tillsyn Lämpligheten av en tillsynslag I det följande redogörs kortfattat för definitionen av tillsyns- begreppet och för kommunernas roll samt slutligen mer utförligt för diskussionen av EU och tillsynsfrågor. Utredningen konstaterar inledningsvis att det inte finns någon närmare definition av tillsynsbegreppet i den svenska sektors- lagstiftningen. Enligt utredningens mening är kärnan i all tillsyn granskning som genomförs med stöd av lag och vanligen en möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av ingripande. Inte sällan innefattar begreppet tillsyn också andra verksamheter, såsom rådgivning, allmän information, utvecklingsstöd, normering i form av utfärdande av föreskrifter liksom verksamheter som syftar till att skapa ny kunskap i form av översikter eller överblick över ett visst samhällsområde. Utredningen anger att statlig tillsyn enligt dess mening bör avgränsas till att avse i lag angivna uppdrag till offentliga organ att granska för medborgarna särskilt angelägna förhållanden så att dessa uppfyller författningsreglerade krav samt att vid behov verka för rättelse. Detta ökar enligt utredningen tydligheten. Tydlighet bidrar till ökad förutsägbarhet och därmed ökad rättssäkerhet för alla berörda. Enligt utredningen bör en definition ta fasta på att tillsyn består av två moment, nämligen granskning och ingripande. Granskning innebär att ett tillsynsorgan övervakar tillsynsobjekt inom sitt tillsynsområde genom återkommande inspektioner hos objektet eller i andra former, t.ex. genom granskning av ingivna handlingar. Granskningen kan även ske indirekt genom s.k. systemtillsyn, dvs. att tillsynsorganet granskar den objektsansvariges egna kontroll- system. Ingripanden avser åtgärder som vidtas mot en upptäckt felaktighet. Dessa bör kunna vara tvingande, men tillsynsorganet bör först ha prövat frivilliga lösningar. Utredningen har därför kommit fram till att det behövs en överordnad beteckning för alla de former som kan komma till användning för att en myndighet ska eller får samordna, styra och påverka andra organ vilka har tillsynsuppdrag inom ett tillsyns- område. De alternativ som ligger närmast till hands är samordning av tillsyn eller styrning av tillsyn. Utredningen har stannat för samordning av tillsyn. Tillsynsorganet ska vara organisatoriskt fristående från de verk- samhetsansvariga inom tillsynsområdet och utföra sitt uppdrag oberoende och självständigt. Även allmänna råd bör ingå i underlagen för en tillsynsprövning. Även om råden inte i sig är bindande och därmed inte direkt kan läggas till grund vid en tillsynsprövning, torde de, menar man, ha en viss styrande effekt vid tillsyn. De allmänna råden fyller en viktig roll när det gäller att ge vägledning i bedömningen av om en verksamhet uppfyller i föreskrifter uppställda krav. I praktiken kan antas att deras genomslagskraft inte ligger långt efter de bindande föreskrifterna. Den föreslagna definitionen förefaller avgränsa begreppet tillsyn på ett sätt som betonar dess kontrollerande och granskande Enligt utredningen kan dock tillsynen också vara främ- jande och förebyggande. Det poängteras att granskningens syfte är att medverka till efterlevnad av reglerna inom den tillsynspliktiga verksamheten och är därmed förebyggande. Det är enligt utredningen viktigt att arbeta för att den svenska användningen av begreppet i mesta möjliga mån avspeglas i EG- rätten. Inte minst är det viktigt när det gäller hur begreppet används i EG-rättsakter som har direkt tillämpning, det vill säga inte behöver införlivas i svensk rätt för att ha verkan. Om begreppet tillsyn finns använt och definierat i en EG-förordning så har den definitionen företräde framför det som anges i en svensk tillsynslag. Den offentliga regleringens utformning inom ett politikområde avgör förutsättningarna att använda tillsyn som styrinstrument. Ju mer statsmakterna eller EU vill överlåta till aktörerna inom ett politik- område att själva utforma förhållandena inom området, desto mindre blir möjligheterna för tillsynsorganen att ställa precisa krav på tillsynsobjekten och därmed använda de sedvanliga instru- menten inom tillsyn (förelägganden, sanktioner m.m.). Kommunernas roll med avseende på tillsynen Det har enligt utredningen framförts två slag av kritik mot kom- munernas tillsynsverksamhet. Det har för det första gällt brister i fråga om resurser och kompetens. Kritikerna menar enkelt uttryckt att kommunerna inte satsat tillräckligt på tillsynsuppgifterna. Detta har tagit sig skilda uttryck som att planerad verksamhet inte blivit genomförd eller att uppföljning av tillsynsinsatser uteblivit. Å andra sidan, delvis som en följd av den första kritiken, anser kritikerna att skillnaderna mellan kommunerna i utövandet av tillsynen är alltför stora. Detta anses leda till problem för tillsedda verksamheter ur likvärdighets- och rättsäkerhetsperspektiv. Det har för det andra förekommit kritik mot den statliga styr- ningen av den kommunala tillsynen. I denna kritik har både pekats på för hög detaljeringsgrad och för oprecisa krav i de centrala myndigheternas olika styrdokument. Utredningens uppfattning anges vara att styrmöjligheterna främst är beroende av om den lag enligt vilken tillsynen ska utövas ger regeringen och/eller de statliga myndigheterna rätt att utfärda före- skrifter om tillsyn. Problemet är att vissa av de för den kommunala tillsynen styrande sektorslagarna inte innehåller en sådan föreskrifts- rätt. Inte minst som en följd av medlemskapet i EU finns på vissa områden krav på att tillsynen ska bedrivas på visst sätt, med viss frekvens osv. Denna typ av EG-bestämmelser kommer sannolikt också att öka. Till följd av de begränsade möjligheterna att utfärda föreskrifter finns det risker att förpliktelser mot EU inte uppfylls. Utredningen anser att statens möjligheter att utfärda före- skrifter om den kommunala tillsynen bör öka. Syftet med dessa föreskrifter är att garantera likvärdighet och rättssäkerhet i till- synen. Rätten för statliga myndigheter att utfärda föreskrifter bör utgöra en del av en utökad samordning av tillsynen. I syfte att åtgärda brister i enskilda kommuners tillsyn bör enligt utredningen statens möjligheter att ingripa tydliggöras och preciseras. En ordning för detta bör etableras inom samtliga om- råden där kommunerna har tillsynsuppgifter. Statens uppföljning av kommunernas tillsyn bör vara förenad med möjligheter till ingripanden riktade mot den kommun som inte sköter sina tillsyns- uppgifter. Om en kommun inte följer påpekandena bör den statliga myndighet regeringen bestämmer kunna ingripa mot kommunen genom föreläggande med krav på åtgärder. Kommunala beslut i tillsynsärenden enligt vissa sektorslagar över- klagas i första instans till . Detta gäller , , livsmedelslagen, lagen om visst automatspel, djurskyddslagen och tobakslagen. Det vanligaste förhållandet är att beslut i dessa ärenden kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett fåtal kommunala tillsynsbeslut, t.ex. enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor, överklagas till den centrala statliga förvaltningsmyndigheten. Andra kommunala tillsynsbeslut överklagas, i likhet med för statliga myndigheter, till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller exempelvis beslut enligt skollagen, strålskyddslagen, lotterilagen och alkohollagen. Den allmänna utvecklingen är att allt fler förvaltningsbeslut i första instans överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Att läns- styrelser (enligt förslag nedan) bör kunna utses att ansvara för tillsynsvägledning inom länet i förhållande till kommunala tillsyns- myndigheter talar också för att länsstyrelserna inte bör ha någon roll i eventuella överklaganden av dessa verksamheters beslut. Utredningen anser att skälen för att behålla länsstyrelserna som besvärsinstans i vissa kommunala tillsynsbeslut väger lättare än kraven på en generell, snabb och rättssäker överklagandeordning inom ramen för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Enligt utredningen är det rent principiellt inte någon särskilt lyckad situation ens ur kommunens eget perspektiv att tillsyn utövas över egen verksamhet, oavsett om ansvaret ligger hos olika kommunala nämnder eller inte. Förtroendet för kommunen som ansvarig för tillsynen kan rubbas och andra näringsutövare kan uppfatta det som att de blir orättvist behandlade. De praktiska möjligheterna att utöva tillsynen och konsekvenserna av att sanktionera missförhållanden är andra aspekter vilka måste tillmätas betydelse. Frågan om kommuners tillsyn över egen verksamhet bör mot denna bakgrund utgöra en särskilt prioriterad uppgift för de statliga myndigheter vilka utses att svara för tillsynsvägledning i för- hållande till den kommunala tillsynen. I betänkandet beskrivs att länsstyrelserna bedriver en omfattande tillsyn inom ett flertal samhällsområden. I utredningens del- betänkande redovisades ett 30-tal sektorslagar enligt vilka läns- styrelserna utövar tillsyn. Vissa av dessa lagar ger enbart ansvar för länsstyrelserna att utöva tillsynen, som när det gäller tillsynen över stiftelser eller yrkesmässig trafik. Enligt vissa andra lagar delar länsstyrelserna ansvaret för utövandet av tillsynen med kom- munerna. Detta är fallet i flertalet av de sektorslagar där kom- munerna tilldelats tillsynsansvar. Utredningen anger att det som skäl för att lägga uppgifter på länsstyrelserna brukar framhållas deras breda uppdrag; att utifrån ett helhetsperspektiv samordna statens intressen på den regionala nivån. För att klara sitt uppdrag har länsstyrelserna en såväl bred som djup sakkunskap. Den juridiska sakkunskapen brukar särskilt framhållas som argument för att lägga bl.a. nya tillsynsuppgifter på länsstyrelserna. När det gäller övrig kompetens är den såväl kopplad till respektive samhällssektor (t.ex. naturvård, lantbruk eller kultur- miljö) som till förhållandena inom länet. Ett eventuellt överförande av ansvar för tillsynsuppgifter från kommunerna till länsstyrelserna skulle enligt utredningen vara förenat med betydande principiella och praktiska problem. Det är utredningens bedömning att en utbyggnad av länsstyrelserna till en sådan tillsynstung statlig myndighet inte skulle vara önskvärd ur ett vidare förvaltningspolitiskt perspektiv. Utredningen har inte funnit att någon enskild del av dagens kommunala tillsyn skulle vara särskilt lämplig att överföra till läns- Flera av dagens kommunala tillsynsuppgifter, inte minst inom miljö- och folkhälsoområdena, har under också överförts från just länsstyrelserna till kommunerna. Ett ytterligare skäl mot ett överförande av dagens kommunala tillsyn till länsstyrelserna är att tillsynen då skulle gå miste om den lokala förankring som de insatser och det engagemang de tusentals förtroendevalda och kommunalt anställda i kommunerna till- för. Ett lokalt beslutsfattande, utövat på ett kompetent och rätts- säkert sätt, innebär ett viktigt bidrag till den offentliga verksam- hetens legitimitet. Enligt utredningens förslag bör regeringen ge vissa statliga myndigheter i uppdrag att ansvara för tillsynsvägledning inom de områden där kommunerna bedriver tillsyn. I första hand bör myndig- heter på nationell nivå komma i fråga för dessa uppgifter. Även länsstyrelserna bör, på de områden där de har kompetens och där den kommunala tillsynen är omfattande (som inom miljö- och folkhälsoområdena), kunna ges ansvar för tillsynsvägledning inom länet. Huvuduppgiften för de statliga myndigheterna bör vara att verka för nationell likvärdighet i fråga om rättssäkerhet, oberoende och kompetens i den kommunala tillsynen. Detta bör ske genom att myndigheterna löpande följer och utvärderar samt genom stöd och råd informerar och stimulerar till vidareutveckling av tillsynen. Tillsynsvägledningen bör även kunna kompletteras med rätten att utfärda föreskrifter om den kommunala tillsynens inriktning och bedrivande samt att granska den kommunala tillsynen och att vid behov besluta om förelägganden. Kommunernas mandat och ansvar för att utöva tillsynsuppgifter bör enligt utredningen även fortsättningsvis anges direkt i respektive sektorslag. I särskilda fall bör statliga tillsynsmyndigheter genom delegation kunna låta kommuner utföra ytterligare tillsynsupp- gifter utöver de som direkt angivits i sektorslag. Möjligheten att delegera sådana tillkommande uppgifter bör ges i respektive sektors- lag. Sådan delegation bör komma ifråga inom tillsynsområden där en kommun har särskild kompetens och där effektivitetsvinster kan uppnås. Att kommunens organisation för tillsynen är oberoende i förhållande till den tillsedda verksamheten måste vara en ytterligare förutsättning för att kommunen ska komma i fråga för sådan delegation. I respektive sektorslag bör införas bestämmelser om formerna för sådan delegering, liksom om under vilka förutsätt- ningar given delegation kan återtas. Utredningens bedömning är att kommunallagens bestämmelser om jäv är tillfyllest.