sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — Det är också viktigt att vissa grundläggande moment i mottagandet, som normalt ska ske i ankomstboendet, genomförs. Det gäller i första hand lämnande av samhällsinforma- tion och information om asylprocessen samt kartläggning och dokumentation av utbildning och yrkeserfarenheter. Erfarenheter av 1980-talets slussboende prövades ett system med slussboenden, vars bakgrund var tankar liknande de utredningen nu lägger till grund för sitt förslag till initiala av ordnade boenden. Erfarenheterna av 1980-talets system är enligt i många stycken problematiska. Det dåtida systemet byggde på förläggningsboende med helpension, de asylsökande behövde alltså själva inte laga sin mat. Dessa förhållandena bidrog till otrivsel och betydande friktion mellan de boende. Systemet med helpension var inte bara påfrestande för de boende utan enligt även dyrt. Vidare var sysslolösheten på slussboendena ett problem. Den tid som upptogs av information om tiden i , grundut- redning i asylärendet och hälsoundersökning var inte särskilt lång. Den fritidsverksamhet som anordnades var ofta undermålig. Just dessa problem bidrog till att det i LMA infördes en skyldighet för den sökande att delta i organiserad sysselsättning. Sysslolösheten och den frustration som följde i dess spår skapade också problem i kontakten med det omgivande lokalsamhället. Något som förstärkte ovan nämnda problem var att de asyl- sökande skulle bo i slussboende . Ganska snabbt bodde man in sig och det var sedan svårt att motivera människor att flytta vidare. Det var särskilt påtagligt i fråga om barnfamiljer. I samband med att inströmningen av asylsökande från krigets ökade dramatiskt var det också just bristen på utflöde som fick systemet med slussboenden att kollapsa. Hur just slussboendena påverkade handläggningstiderna är svårt att uttala sig om. Systemet infördes då antalet sökande, som sagt, kraftigt ökade. Arbetsmetoder och organisato- risk struktur skiljer sig dessutom i hög grad från . Utredningen har, som framgått av utformningen av förslaget till ankomstboende, tagit intryck av erfarenheterna . Vad gäller hållbarheten för ett system med ankomstboende bör understrykas att det finns en möjlighet till eget boende, efter tiden i ankomstboende. Härigenom skulle det finnas betydligt bättre förutsättningar att upprätthålla ett kontinuerligt utflöde av boende från ankomstboendena. System som bygger på initiala transitenheter finns i flera andra länder, t.ex. och . I trädde en ny lag om asylmottagning i kraft. Lagen innebar bl.a. att gick över till en två-stegsmodell vad gäller mottagandet av asylsökande – först boende vid förläggning och sedan möjlighet till mer individuellt boende. I samband med att en person lämnat in sin asylansökan anvisas han eller hon en, utifrån individuella omständigheter, lämplig plats på en förlägg- ning. En asylsökande är inte tvingad att bo vid anvisad förläggning utan kan välja att ordna sitt boende själv. Om individen väljer att ordna sitt boende själv ersätts endast medicinska kostnader. En stor majoritet väljer att bo på förläggning. Förläggningar finns såväl på landsbygden som i storstäderna. Det finns miniminormer för vad en förläggning ska tillhandahålla i olika avseenden. En hälsoundersökning av den asylsökande görs efter ankomst till en förläggning. Hänsyn tas särskilt till familjesituation och barns skolgång. Alla barn (6–) går vid förläggningen i en skola i närheten. Barn mellan går i stor utsträckning i förskola, även om detta inte är För vuxna finns möjligheter till utbildning (språk, IT, teknik, matlagning m.m.) i varierande omfattning. Om den asyl- sökande önskar bli förflyttad till ett individuellt boende kan denne ansöka om detta. En utvärdering den nya lagen har inletts. Preliminärt beräknas reformen inte ha inneburit ökade kostnader. Dock har andelen outnyttjade platser, p.g.a. av svårigheter att matcha lediga rum med ansökandes familjesituation, språkkunskaper etc. ökat från tidigare i snitt 5–till 7–av den totala kapaciteten. Plats- brist har också lett till vissa svårigheter att slussa personer vidare till individuellt boende. Detta kan delvis förklaras med att man fortfarande parallellt arbetar med det gamla systemet. Som vanligt när det gäller internationella jämförelser bör viss försiktighet iakttas när det gäller att dra konkreta lärdomar. Såväl som har tidigare haft system med obligatoriskt förläggnings-/anläggningsboende. Införandet av ankomstboenden, med efterföljande möjlighet för individen att välja eller påverka sitt boende, har i dessa länder varit ett steg mot större frihet för indivi- den. Den svenska bakgrunden till utredningens förslag om ankomstboende är således väsentligen annorlunda. 5.5.2Erbjudande om ordnat boende efter tiden i ankomstboende Utredningens förslag: ska från det att ansökan om uppehållstillstånd gavs in erbjuda asyl- sökande ett ordnat boende om inte särskilda skäl föreligger. Ordnat boende ska erbjudas i en kommun där den enskilde har goda möjligheter till meningsfull sysselsättning och kontakt med det svenska samhället. Det har i avsnitt 5.3.2 lyfts fram att ett skäl till att asylsökande väljer eget boende synes vara frånvaron av alternativ som framstår som tillräckligt attraktiva. Frågan är om staten kan göra något åt en sådan (upplevd) brist på alternativ. Behovet av god information lyfts ofta fram som ett instrument för att få asylsökande att välja att bosätta sig i regioner med goda förutsättningar för bostäder, arbete och utbildning. Allmän infor- mation ges också och insatser görs för att förbättra den. Utredningen menar dock att sådan mer allmän information till de asylsökande knappast kan förväntas ha mer än rent marginella effekter på asylsökandes bosättningsmönster. Information syftande till att få individen att välja ett ordnat boende måste vara konkret och ha formen av ett specifikt förslag. Förslaget bör dessutom i möjligaste mån vara anpassat till individen och individens förut- sättningar att hitta meningsfull sysselsättning. När i sin rapport till utredningen pekar på fyra faktorer som skulle kunna få asylsökande att acceptera erbjudanden om anläggningsboende – och alltså i större utsträckning välja anläggningsboende framför eget boende – är det bl.a. just dessa båda som lyfts fram; konkre- tion i förslaget samt inslag av matchning mot arbetsmarknaden. Till grund för sådana förslag måste ligga god kunskap om indi- videns utbildning, yrkeserfarenhet och förhållanden i övrigt. Även eventuella övriga familjemedlemmars situation måste beaktas. Utredningen föreslår att från det att ansökan om uppehållstillstånd givits in ska erbjuda asylsökande ett ordnat boende. I normalfallet kommer detta erbjudande att lämnas till individen han eller hon bor i ett sådant ankomstboende som föreslagits i avsnitt 5.5.1. Även en asylsökande som från början, direkt efter inlämnad asylansökan valt ett eget boende, ska emel- lertid få ett sådant erbjudande. Ett ordnat boende ska erbjudas på en ort där det utifrån den enskildes förutsättningar finns goda möjligheter till meningsfull sysselsättning och kontakt med det svenska samhället. Erbjudandet ska i möjligaste mån baseras på dels dittills inhämtad relevant information om individen, dels informa- tion från länsstyrelserna om respektive regions kapacitet när det gäller att erbjuda asylsökande meningsfull sysselsättning (jfr avsnitt 4.3.4). I idealfallet bör erbjudandet vara så konkret att individen får klart för sig hur han eller hon ska bo, var undervisning i svenska äger rum, om och i så fall vilken typ av praktik eller annan syssel- sättning som kan erbjudas, var eventuella barn kan gå i skola och förutsättningarna för en mer långsiktig social integration i perspektiv av i första hand hur arbetsmarknad och utbildnings- väsende ser ut på orten i fråga. Om den asylsökande accepterar erbjudande ska denna avflytta från ankomst- boendet möjligt. Om den asylsökande inte accepterar erbjudandet måste denne i stället ordna boende på egen hand. Frågan om tidsgränsen, att erbjudandet om ordnat boende ska ges efter det att en ansökan om uppehållstillstånd lämnats in, hänger direkt ihop med frågan om längden i ankomstboende. Saken bör därför regleras i förordning av de skäl som redan angivits i avsnitt 5.5.1. En förutsättning för att ett system med individuellt anpassade erbjudanden om boende ska fungera är databaserade system för informationsöverföring mellan och berörda kommuner, alternativt en gemensam informationsportal. Arbets- förmedlingens erfarenhet av matchning ur ett nationellt perspektiv måste tas till vara i detta sammanhang. I sammanhanget är det viktigt att understryka att systemet måste vara flexibelt. Gruppen asylsökande är heterogen. Många har svåra upplevelser bakom sig och är märkta fysiskt eller psykiskt. En relativt stor grupp har mycket begränsad utbildning. Det torde därför vara långt ifrån alla vuxna asylsökande vars utbildnings- och yrkesbakgrund som det finns behov eller möjlighet att i ett så tidigt skede kartlägga särskilt ingående. Ambitionsnivån för vad som kan åstadkommas i matchningshänseende måste vidare också vara rimlig. I normalfallet blir det säkert fråga om en ganska grov, gruppvis styrning av asylsökande som har en viss utbildnings- inriktning eller yrkeserfarenhet mot vissa orter eller regioner. För detta talar inte minst det förhållande att inte har en sådan mängd boendeplatser tillgängliga, att det finns några större valmöjligheter. Etablerandet av ankomstboenden öppnar dock större möjligheter än vad som finns för individu- ella hänsyn vid erbjudande om plats i ordnat boende. Ett exempel på vad som bör kunna uppnås gäller ev. asylsökande med läkarut- bildning. För det fall inte särskilda skäl talar emot det kan det vara lämpligt att erbjuda dessa personer ordnat boende i kommuner inom pendlingsavstånd från de högskolor som har i uppdrag att erbjuda relevant kompletterande utbildning för invandrare. För att ett system som det ovan beskrivna – med ett inslag av individuell matchning – ska fungera väl kan det finnas ett behov för att något öka sin överkapacitet när det gäller platser i ordnat boende. Att säga exakt hur stor ökning som krävs är svårt. Det får ge sig efter hand och är ytterst en prioriterings- fråga. Utredningen har dock räknat med vissa ökade kostnader för ändamålet (jfr bilaga 2). Inslaget av matchning får förstås inte leda till inlåsningseffekter och omfattande behov av överkapacitet på boendeplatser i ordnat boende. lyckas normalt sett väl anpassa antalet boendeplatser i anläggningsboende till antalet asylsökande i motta- är beläggningen hög. En förutsättning för att i en ordning som den utredningen föreslår undvika behov av omfattande överkapacitet är att det finns en genomströmming i systemet och att de som beviljats uppehållstillstånd eller fått avslag på sin asylsökanden flyttar ut från det ordnade boendet. Vad ska gälla för dem som väljer eget boende i stället för ordnat boende? Utredningens förslag: En utlänning ska endast ha rätt till halv grundersättning om han eller hon väljer ett eget boende i stället för ordnat boende. Det har ovan framgått att utredningen menar att den som väljer att ordna sitt boende på egen hand inte ska ha rätt till grundersättning enligt den nya mottagandelagen. Med samma motiv föreslår utredningen att den som tackar nej till ett erbju- dande om ordnat boende och i stället väljer ett eget boende, endast ska ha rätt till halv grundersättning. Detta ska också gälla för den som väljer att flytta från ett ordnat boende till ett eget boende (se vidare avsnitt 6.3.2). Även i dessa fall ska den enskilde ha möjlighet att ångra sig och i ett senare skede (igen) flytta till ett ordnat boende för att på så sätt kunna få sin försörjning tryggad genom att följa villkoren i den nya mottagandelagen. Därmed undviks att rätt till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen skulle föreligga. De som får boende med särskild service inom och därför inte erbjudits ordnat boende har rätt till hel grundersättning. 5.5.3Strategi för asylsökandes boende Utredningens bedömning: bör uppdras att utveckla en strategi för asylsökandes boende. Strategin bör bl.a. omfatta anskaffningen av ankomstboenden och hur ordnade boendens lokalisering, strukturen och kvaliteten på dessa kan användas för att bidra till att få asylsökande att välja boende som främjar möjligheterna till meningsfull aktivitet och sysselsätt- ning. Frihet för individen att välja boende ställer stora krav på ett aktivt förhållningssätt från statens sida. Möjligheten att erbjuda asyl- sökande ett av verket ordnat boende är det mest konkreta instru- ment som har till sitt förfogande för att söka påverka asylsökande att välja att bosätta sig på en viss ort. Det är angeläget att detta instrument används på ett sätt som främjar möjligheterna till meningsfull aktivitet, sysselsättning och egenför- sörjning, men också bidrar till att avlasta de kommuner i storstads- regioner som av stort inflöde av asylsökande får ta emot en oproportionerligt stor andel av dessa. organisation på svåra prov när det gäller att hantera stora och plötsliga fluktuationer i antalet asylsökande som kommer till . Ofta har myndighe- ten, givet de komplicerade förutsättningarna, klarat sådana utma- ningar på ett bra sätt. Men vid sidan av förmåga att lösa denna typ av mer akuta uppgifter, menar utredningen, att det inom Migra- tionsverket behövs ett sammanhållet strategiskt tänkande kring just hur verkets bestånd av ordnade boenden kan användas som ett instrument för att påverka asylsökandes bosättningsmönster. Utredningen menar att ett sådant tänkande ofta saknas. Strukturen på samlade bestånd av anläggnings- boenden har vidare varit relativt statisk. Situationen har delvis varit en följd av förhållanden på bostadsmarknaden. Utredningen menar dock att bör kunna ha en mer proaktiv hållning. Ovan har beskrivits den ordning som gäller för verkets pågående omställningsarbete när det gäller anläggnings- boenden. Denna torde skapa nya förutsättningar för myndighetens arbete med att utveckla sitt bestånd av anläggningsboenden. Utredningen föreslår att uppdras att utveckla en tydlig strategi för anskaffning av anläggningsboende. Strategin bör omfatta hur anläggningsboendenas lokalisering, struktur och kvalitet kan användas för att bidra till att få asylsökande att välja boende som främjar möjligheterna till arbete och annan menings- full sysselsättning och motverkar stor koncentration av asyl- sökande till ett fåtal kommuner. Strategin bör utgå från asylsökan- des och nyanländas hittillsvarande bosättningsmönster och från prognoser avseende –antalet asylsökande och gruppens sammansättning i olika avseenden, –arbetsmarknadsmarknadsutsikterna och utbildningsväsendet i olika delar av landet, samt –tillgången till bostäder i olika delar av landet. En viktig grund för strategin bör naturligtvis vara Migrationsver- kets fortlöpande kontakter med länsstyrelserna och de uppgifter om olika regioners samlade kapacitet när det gäller insatser inom ramen för mottagandet av asylsökande. Som framhållits bör läns- styrelserna i detta sammanhang kunna spela en konkret roll också i arbete för att fortlöpande anpassa verkets bestånd av anläggningsboenden efter befintliga och förutsedda behov (jfr avsnitt 4.3.4.). Också andra förslag som utredningen lämnar innebär nya förutsättningar för arbete med asylsökande och måste beaktas i utformningen av strategin. Det gäller i första hand förslaget om ankomstboenden samt försla- get om ny konstruktion av det ekonomiska biståndet till individen. Ett inslag i strategin kan vara en utvecklad dialog med kommu- nerna som kan fungera som ett system för early warning. Migra- tionsverket och enskilda kommuner bör gemensamt tidigt kunna konstatera om inflödet av asylsökande och deras bosättnings- mönster på kort eller medellång sikt riskerar att skapa förhållanden lokalt som är ohållbara. Ett ytterligare inslag i strategin kan vara riktlinjer för hur mer systematiskt skulle kunna stödja olika typer av samverkansprojekt syftande till att påverka asylsökandes bosätt- nings- och flyttningsmönster eller på andra sätt underlätta för enskilda kommuner. Det kan t.ex. handla om att mer aktivt stödja olika typer av samverkan syftande till interkommunal rörlighet. Det kan också handla om insatser för fördjupad kartläggning av asylsökandes utbildning och yrkeserfarenhet samt mer aktiv och omsorgsfull matchning mellan individ och orter med goda syssel- sättningsmöjligheter. När det gäller denna del av strategin är Flyk- tingfonden ett strategiskt instrument som måste utnyttjas optimalt inom de ramar som det nationella programmet för fonden utgör. Ett bra exempel på hur flyktingfonden kan nyttjas är två olika projekt som kommun har fått sammanlagt för. För projektet har kommunen beviljats . Projektet går ut på att erbjuda alternativa bostadsorter till nyanlända flyktingar utanför . Dessa orter ska kunna erbjuda ett bra boende och introduktion till För det andra projektet, – verk- samhet för asylsökande, har fått . Detta projekt syftar till att ge förutsättningar för de asyl- sökande att få en individuell introduktion för att möjliggöra ett snabbare inträde på arbetsmarknaden. Ett stöd för vid utvecklandet av en strategi på området kan vara den rapport som tagit fram åt utred- ningen. I rapporten sammanfattas på ett bra sätt den kunskap som finns kring asylsökandes val av och situation i eget boende. Rapporten ger också vissa nya viktiga insikter och kan vara utgångspunkt för ytterligare studier kring asylsökandes bosätt- ningsmönster. 5.5.4Fler platser i ordnat boende på pendlingsavstånd från storstäderna Utredningens bedömning: bör ges resurser för att i ökad omfattning erbjuda ordnat boende på pendlingsav- stånd från storstäderna. Som redovisats dominerar det egna boendet totalt i storstads- regionerna. I finns inte någon enda plats i anläggningsboende. är, som tidigare redovi- sats, den bostadssociala situationen för många asylsökande bekymmersam och belastningen på den kommunala servicen tung, i ett antal kommuner i storstadsområdena. Ett led i strategi för anläggningsboende bör därför vara att öka kapaciteten av ordnat boende i storstadsregio- nerna, inom pendlingsavstånd från de storstadsområden i vilka många asylsökande väljer att bo. För detta talar inte minst Bover- kets rapport, i vilken lokaliseringen av anläggningsboendena, till i första hand mindre orter långt från storstadsområdena, lyfts fram som den kanske viktigaste påverkbara faktorn bakom förhållandet att en så stor andel asylsökande väljer eget boende. Syftet är att söka komma till rätta med de mest påtagliga psykosociala problem och påfrestningar som följer i trångbodd- hetens spår genom att, som alternativ till eget boende, erbjuda boende av acceptabel standard åt i första hand barnfamiljer som har nära anknytning till ifrågavarande orter. danden måste utformas på ett sådant sätt att effekten inte blir att totalt sett fler asylsökande än bosätter sig i aktuella områden. En tanke är att barnfamiljer som har en synnerlig stark anknytning till en viss kommun ska kunna komma i fråga för ett erbjudande om ordnat boende i regionen. Utredningen är medveten om att det finns svårigheter förknip- pade med förslaget. Bostadsmarknaden i aktuella regioner är ansträngd. Det kan därför vara svårt att över huvud taget lyckas uppbringa ordnade boenden. Det gäller särskilt för en aktör som . Och skulle lyckas, är det troligt att det blir till högre kostnader än vad som gäller för många av dagens anläggningsboenden i övriga delar av landet. Icke desto mindre menar utredningen att måste göra seriösa försök att etablera ordnande boenden i stor- stadsregionerna. Det måste accepteras att ordnade boenden i dessa regioner kommer att vara dyrare än ett genomsnittligt ordnat boende. Utredningen menar att en rimlig målsättning när det gäller volym skulle kunna vara totalt 750 boendeplatser fördelade på de tre storstadsregionerna. Det är således inte fråga om att på något sätt i grunden förändra balansen i aktuella regioner mellan eget boende och av ordnade boenden. Insatsen bör vara selektiv och primärt socialt motiverad. 5.5.5Eventuella åtgärder med koppling till trångboddhet i anläggningsboendena Utredningens bedömning: bör närmare undersöka hur vanligt förekommande det är att barnfamiljer som bor i anläggningsboende får dela lägenhet med andra familjer/personer. bör vidare se över den information som ges till asylsökande när det gäller förhållandena i anläggningsboende. I samband med att regeringen tar ställning till utredningens samlade förslag bör den väga in eventuella behov av åtgärder när det gäller den trångboddhetsproblematik som är förknippad med anläggningsboende. Befintlig forskning liksom utredningens kontakter med tjänstemän inom och kommunerna tyder på att asylsökandes val av eget boende ofta är en konsekvens av att alternativet anlägg- ningsboende inte framstår som tillräckligt attraktivt. har i detta sammanhang eftertryckligt lyft fram att det finns en trång- boddhetsproblematik förknippad med anläggningsboende. Enligt delar ofta barnfamiljer lägenhet med andra familjer och ensamstående delar i regel rum. Lite tillspetsat uttryckt menar att individens val av boendeform i slutändan handlar om att bo trångt antingen med människor man har släktband till eller känner väl, eller med främlingar. ger, delvis, en annan bild av i varje fall familjers boendeförhållanden. anges, som tidigare nämnts, i den information om anläggnings- boende som initialt ger till de asylsökande att familjer måste räkna med att dela lägenhet med andra. Utredningen konstaterar mot bakgrund av ovanstående att det är svårt att dra någon säker slutsats om hur vanligt förekommande det är att familjer måste dela lägenhet. Det är inte en oviktig fråga, i perspektiv av önskemålet att få fler asylsökande, inte minst barnfamiljer, att välja ett ordnat boende utanför vissa över- etablerade storstadskommuner. Det finns därför anledning för att närmare undersöka de faktiska förhållandena. Utredningen konstaterar också att det är angeläget att den information som ges till asylsökande är korrekt. Skrivningen att barnfamiljer måste räkna med att dela lägenhet med andra synes vara ett uttryck för att inte kan garantera en familj en egen lägenhet. Att i och för sig inte vill binda sig vid principen en familj en lägenhet är inte något konstigt med tanke på de akuta situationer som måste ha beredskap för att hantera. Men om det nu är så att barnfamiljer, i ett normaltillstånd, så gott som alltid kan räkna med en egen lägen- het bör detta framgå av informationen. Undantaget – delad lägen- het – bör i så fall presenteras just som ett undantag. Skulle det emellertid vara så att det finns grund för den bild som ges i – och som stöds av vissa mottagnings- enheter inom – finns det enligt utredningens uppfattning anledning att överväga åtgärder som syftar till att påverka gällande praxis när det gäller barnfamiljers boende i anläggningsboende/ordnat boende. Eventuella åtgärder med denna inriktning skulle rimligen kräva en ökad volym av ordnade boenden och därmed också medföra ytterligare kostnader. Utredningen menar att regeringen när den tar ställning till utredningens samlade förslag bör väga in det eventuella behovet av att vidta åtgärder i aktuellt hänseende. 5.5.6Behov av förändrad ordning i samband med beslut om uppehållstillstånd Utredningens bedömning: Vissa förändringar i dagens ordning för bosättning av tidigare asylsökande som har beviljats uppe- hållstillstånd bör övervägas. uppdrag begränsas till perioden före uppehållstillstånd. finns en nära koppling mellan utred- ningens uppdrag och förhållandena efter uppehållstillstånd. En insikt om denna koppling präglar också utredningens direktiv. Den ordning som gäller för hur personer i mottagandesystem som beviljats uppehållstillstånd får stöd vid bosättning är något som det återkommande har riktats kritik mot.