sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — En viktig del i underlaget vid prövningen har varit partsorganisa- tionernas yttranden. Dessa yttranden har varit till hjälp när vi bedömt uppgifter om faktiska förhållanden. Särskilt hyresgästorganisationens yttranden har varit utförliga, medan fastighetsägarorganisationens ytt- randen ibland har varit knapphändiga och standardmässigt formulerade. När det gäller svårigheter för andra aktörer kan nog säljare och köpare ha upplevt att det varit svårt att förutse om till- stånd kan ges eller inte. Tillståndsärendena har varit flerpartsärenden där parterna varit säljare, köpare, hyresgästorganisation och fastighetsägar- organisation. Kommuniceringen av handlingar har varit omfattande. Detta tillsammans med att ärendena varit komplexa och tidskrävande att utreda har i vissa fall lett till långa handläggningstider. 19.3.4Effekter för bostadsmarknaden, hyresprövningarna och hyresförhandlingarna Vår fråga var vilka effekter lagstiftningen om tillståndsplikt har haft för a)bostadsmarknaden, b)möjligheterna att använda kommunala bostadsföretags lägenheter som jämförelse- eller bakgrundsmaterial vid hyresprövningar enligt 12 kap. 55 § jordabalken och c)dessa lägenheters genomslag vid de hyresförhandlingar som förs enligt hyresförhandlingslagen (1978:304). Tolv länsstyrelser har anfört att effekterna har varit små eller obefint- liga. I vissa fall har detta anförts endast avseende effekterna på bo- stadsmarknaden, då i kombination med angivande av att i fråga inte har någon uppfattning i fråga om effekterna på hyres- prövningen och hyresförhandlingarna. Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler de små effekterna på bostadsmarknaden med att de fastigheter som har sålts ofta saknar efterfrågan till följd av lägre boendeteknisk kvalitet, lägenhetssammansättningen eller den geografiska placering- en. har förklarat sig sakna underlag för att besvara frågan. i har anfört att tillståndsplikten har påverkat hyresprövningarna och hyresförhandlingarna genom att till- räckligt många lägenheter funnits kvar att jämföra med samt anfört följande när det gäller effekterna på bostadsmarknaden: Försäljning har stoppats till lokala aktörer på mindre orter eftersom inte tillräckligt antal jämförbara lägenheter funnits kvar, på orten eller på jämförbara orter, efter ev. försäljning. Vid motsvarande försäljning har även allmännyttans möjlighet till effektivisering och utveckling på centralorten minskats. På mindre orter är risken för oskäliga hyror och spekulationer små då efterfrågan oftast begränsar möjligt hyresuttag. Möjligheten för lokala aktörer att expandera påverkas också negativt på småorter då möjligheten att förvärva hyresfastigheter minskar. Ny- byggnation är inget alternativ då möjligt hyresuttag inte täcker den höga kostnaden – produktion och finansiell – som är vid nybyggnation. Överskott på lägenheter begränsar också behovet av nybyggda lägen- heter. i har angett att effekterna för bostads- marknaden varit allt ifrån stora i , där det i princip varit stopp för försäljning av kommunala bostadsföretags lägenheter, till mycket små eller obefintliga i andra delar av länet. När det gäller effekterna för hyresprövningarna och hyresförhand- lingarna, har förklarat sig inte ha någon uppfattning. har anfört att möjligheterna för de flesta att kunna välja bostadsform har blivit bättre till följd av lagstiftningen, efter- som denna i viss utsträckning lett till att hyresrätter inte ombildats till bostadsrätter. Två länsstyrelser har anfört att tillståndsplikten haft en viss dämpande effekt på försäljningen av de kommunala bo- stadsföretagens lägenheter. Sammanfattningsvis ger länsstyrelsernas svar den allmänna bilden att lagstiftningens effekter varit begränsade på de flesta håll utom i de attraktivare delarna av . har om effekterna för hyresprövningarna och de kollek- tiva hyresförhandlingarna anfört att lagstiftningen har bidragit till att hyresnämnder och parter på hyresmarknaden fortfarande haft Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler ett underlag med jämförelselägenheter vid tvister och vid hyres- förhandlingar. När det gäller effekterna på bostadsmarknaden, har anfört följande: Vad vi kan se har denna lag fått betydande effekter på bostadsmark- naden i men inte i landet i övrigt. Innan tillståndsplikten infördes genomfördes försäljningar av ett stort antal allmännyttiga bostäder i (i vart fall ). stod Stockholms- regionen för tre fjärdedelar av alla sålda allmännyttiga bostäder i landet. , då tillståndsplikten genomfördes, blev det en mycket kraftig minskning i denna region. Motsvarande minskning kan man inte se i övriga landet. Eftersom denna fråga varit starkt ideologiskt färgad i Stockholms- området hade utgången av val säkert också stor betydelse men [] [nedgången] inträffade [] redan innan valutgången hunnit ge utslag i de politiska församlingarna. Observera att tillståndsplikten kan ha hållit nere antalet försäljningar dels genom att länsstyrelserna avslagit ansökningar om tillstånd, dels genom att tillståndsplikten i sig gjort att frågan inte väckts. Att tillståndsplikten inneburit ett minskat antal försäljningar i bör i sin tur haft följande effekter på bostads- marknaden i berörda kommuner: Det finns fler lägenheter kvar inom allmännyttan än vad som annars skulle ha varit fallet Möjligheterna att hitta jämförelseobjekt vid bruksvärdeprövning är större än de annars skulle varit Berörda kommuner har behållit inflytandet över underhåll och upp- rustning av de delar av bostadsbeståndet som de annars eventuellt skulle ha gjort sig av med. Berörda kommuner har i högre grad behållit möjligheterna att an- vända allmännyttan som ett instrument vid stadsdelsutveckling och förnyelse av bostadsområden. Detta är vad man kan säga utifrån bostadsmarknadsenkät och våra kontakter i övrigt med kommuner och länsstyrelser. Det är natur- ligtvis utomordentligt svårt att uttala sig om vilka effekter som tillstånds- plikten i praktiken haft på olika lokala bostadsmarknader i landet. I den mån som tillståndsplikten har förhindrat försäljningar kan den tänkas ha inverkat – direkt eller indirekt – på hyresnivåer, på graden av integration eller segregation, på omsättningen på bostadsmarknaden, på möjligheterna för ungdomar att flytta hemifrån, etc. Men i den mån det överhuvudtaget är möjligt att analysera den typen av effekter av icke-händelser (uteblivna försäljningar) skulle det kräva betydande utrednings- eller forskningsinsatser. Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler Avslutningsvis finns det anledning att påpeka att vi inte undersökt betydelsen av att tidpunkten för införandet av överlåtelsereglerna sammanfaller med förändringar av den politiska majoriteten i många kommuner. Vår fråga var om några andra skäl än hänsyn till bostadsmarknaden, hyresprövningarna eller hyresförhandlingarna vägts in i besluten samt i så fall vilka och varför. Av länsstyrelserna har 16 uppgett att inga andra skäl har vägts in i besluten. En av länsstyrelserna har dock preciserat att den inte an- sett att lägenheter som stått tomma kunnat användas som jämförelse- eller bakgrundsmaterial. En annan länsstyrelse har preciserat att den i ärenden med relativt litet jämförelseunderlag har tillmätt inställningen från hyresgäst- och fastighetsägarorganisationerna stor betydelse. har angett att den i besluten i någon mån vägt in bristande efterfrågan på de lägenheter för vilka tillstånd till överlåtelse begärts. har angett följande exempel på skäl i ett fall: Ett bakomliggande skäl att ej ge tillstånd till försäljning av hela allmän- nyttans bestånd i en perifer ort med vikande näringsliv, var att där redan fanns herrelösa flerbostadshusfastigheter som vid konkurs inte gick att avyttra. Situationen på orten och ansvarssituationen för dessa fastig- heter var problematisk. Kommunens ansvar var oklart. Sammanfattningsvis har, med något enstaka undantag, inga andra skäl än de i lagen angivna vägts in vid länsstyrelsernas prövning. Även har förklarat att det inte vägt in några andra skäl i besluten. Verket har förklarat att det utgått från att det även efter en försäljning skulle kunna finnas kvar tillräckligt många lägenheter av viss typ för att en jämförelseprövning skulle kunna göras och att det, som verket såg saken, inte räckte att det fanns kvar lägenheter som kunde användas som bakgrundsmaterial vid en allmän skälig- hetsbedömning. Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler Vår fråga var hur myndigheten gått till väga för att bedöma om för- utsättningarna för tillstånd varit uppfyllda. När det gäller analysmetoden, har en länsstyrelse förklarat att den utifrån de bruksvärdesbestämmande faktorerna bedömt vilka av de lägenheter sökanden åberopat som varit i grova drag jämförbara med lägenheterna/fastigheterna som var föremål för försäljning och om de kvarvarande lägenheterna utgjorde ett tillräckligt antal kommunal- ägda lägenheter. En annan länsstyrelse har uppgett att den först be- dömt om det kommunala bostadsföretagets lägenheter varit så unika att de inte varit relevanta vid hyresprövning och hyresförhandlingar samt därefter bedömt om det efter en överlåtelse skulle finnas kvar tillräckligt många lägenheter för att användas vid en jämförelsepröv- ning och vid hyresförhandlingarna. Ytterligare en länsstyrelse har angett att den ur ett bruksvärdesperspektiv kartlagt dels det kom- munala bostadsföretagets bestånd, dels det bestånd för vilket till- stånd till försäljning begärts. Flertalet länsstyrelser har – i mer eller mindre detaljerad grad – gett liknande beskrivningar. Ur ett processperspektiv har länsstyrelserna uppgett följande. Två länsstyrelser har nämnt att de kontrollerat formalia, t.ex. att ansökan kommit in i rätt tid. Fyra länsstyrelser har uppgett att kompletterande material ofta eller ibland behövt inhämtas från det kommunala bostadsföretaget. En av länsstyrelserna har preciserat att det kompletterande materialet bestått av uppgifter om jämförbara lägenheter på orten och att den uppgiften inhämtats om det inte från början varit uppenbart att överlåtelsen skulle bli betydelselös. En annan av länsstyrelserna har preciserat att den i vissa fall kunnat göra en bedömning genom egen lokalkännedom och då inte behövt inhämta kompletterande material från det kommunala bostadsföretaget. Tolv länsstyrelser har uppgett att remiss till hyresgäst- och fastig- hetsägarorganisation skett oftast eller alltid. har upp- gett att detta skett först om efter kontakter med det kommunala bostadsföretaget varit osäker. En annan länsstyrelse har angett att inställningen från organisationerna har tillmätts stor bety- delse. har uppgett att hyresgästerna alltid informerats och beretts tillfälle att yttra sig. Två andra länsstyrelser har uppgett att de gått igenom svaren från hyresgästenkäter, när sådana funnits. Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler har angett att den tagit hänsyn till bostadsmark- nadsenkäten, och en annan länsstyrelse har uppgett att den i några fall genomfört besiktningar. Två länsstyrelser har uppgett att muntliga överläggningar varit en del av beslutsprocessen i vissa fall. En av länsstyrelserna har för- klarat att sådana överläggningar haft till syfte att nå en samförstånds- lösning. Sammanfattningsvis förefaller det vanliga ha varit att länsstyrel- serna remitterat ansökan till hyresgäst- och fastighetsägarorganisa- tionerna samt vid behov inhämtat upplysningar från det kommunala bostadsföretaget. Vid analysen förefaller länsstyrelserna vanligen ha bedömt det bestånd för vilket tillstånd till överlåtelse begärts i förhållande till det kommunala bostadsföretagets bestånd i övrigt. Däremot har det av enkätsvaren inte framgått vilken bild länsstyrel- serna haft av hur de privata fastighetsägarnas lägenheter bruksvärdes- mässigt förhållit sig till de lägenheter som efter överlåtelsen skulle komma att finnas kvar i det kommunala bostadsföretagets ägo. har anfört följande: Enligt förarbetena till allbolagen är det sökanden som ska visa att det finns förutsättningar för tillstånd. Det har därför legat på sökanden att lämna underlag om dels de lägenheter som ska säljas dels de lägenheter som sökanden åberopar som jämförelsematerial. Det är alltså sökanden som ska presentera jämförelsematerialet med uppgifter om bl.a. bygg- nadsår (och eventuellt ombyggnadsår), rumsantal och yta för respektive lägenhet. Utifrån detta underlag har vi sedan bedömt om de åberopade jämförelselägenheterna är likvärdiga med de lägenheter som ska säljas. Enligt förarbetena till hyreslagen fordras för att lägenheterna skall vara likvärdiga att de i grova drag motsvarar varandra. Bland annat bör de ha samma rumsantal. De får inte heller skilja sig alltför mycket åt i yta. Mot bakgrund av praxis i hyresnämnd, Bostadsdomstolen och senare torde skillnader på upp till ungefär ± godtas. Lägen- heterna bör även ha samma användningssätt och modernitetsgrad (prop. 1968:91 Bihang A s. 53). Vi har därför granskat om de åberopade jämförelselägenheterna är i grova drag jämförbara med dem som säljs och i huvudsak bedömt om lägenheterna är jämförbara sett till modernitetsgrad, rumsantal och yta. Vi har granskat materialet och räknat hur många likvärdiga lägenheter som blir kvar efter en försäljning. Säljer man t.ex. femrumslägenheter måste det finnas ett visst antal femrumslägenheter kvar som är likvär- diga sett till modernitetsgrad och yta. I många fall har vi behövt ta ställning till om jämförelsefastigheter- nas lägen är likvärdiga med läget för fastigheten som ska säljas. Dessa bedömningar har ofta varit svåra och vi har varit beroende av vad partsorganisationerna sagt i sina yttranden. Vi har inte gjort några egna Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler besiktningar på grund av komplexiteten i detta och den mängd lägen- heter det varit fråga om. Länsstyrelserna har hanterat följande mängder ärenden: har hanterat 51 ärenden. Länsstyrelserna har angett följande resursåtgång: : av en årsarbetskraft län: 10–av en årsarbetskraft : små resurser (vilket får uppskattas till ca en pro- cent av en årsarbetskraft) : en person i mellan fem och (vilket torde motsvara två–av en årsarbetskraft) : totalt (vilket, utslaget på de lagstiftningen varit i kraft, blir ca , dvs. en person , vilket blir ca en tredjedels års- arbetskraft) län: av en årsarbetskraft : ca (vilket, utslaget på lagstiftningens giltighetstid, blir ca , vilket torde motsvara ca två–av en årsarbetskraft) : av en årsarbetskraft : av en årsarbetskraft Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler län: fem–av en årsarbetskraft : ca en procent av en årsarbetskraft utom , då arbetet tog av en årsarbetskraft i anspråk. : mycket små resurser (vilket får uppskattas till ca en procent av en årsarbetskraft) : per ärende (vilket, med totalt 19 ärenden, blir ; blir det , dvs. högst en procent av en årsarbetskraft). : –2007 (vilket blir ca , dvs. högst av en årsarbetskraft) : per ärende (vilket med hänsyn till antalet ärenden måste uppskattas till ca en procent av en års- arbetskraft) : av en årsarbetskraft : av en årsarbetskraft : av en årsarbetskraft län: av en årsarbetskraft : av en årsarbetskraft Sammanlagt innebär detta för länsstyrelsernas del att det gått åt mellan 1,65 och 1,82 årsarbetskrafter för att hantera ärendena om tillståndsplikt. För del kom det första överklagandet in dit . uppskattar en resursåtgång av minst 15 personmånader, medan resursåtgången för , 2005, 2006 och 2007 uppgår till 15,2, 10,6, 6,6 respektive 1,4 personmåna- der. Utslaget ger detta ett snitt av 11,25 personmånader , dvs. i stort sett en årsarbetskraft. Vår fråga var om myndigheten hade några andra synpunkter på lag- stiftningen om tillståndsplikt. Flertalet länsstyrelser hade inga sådana synpunkter. anförde att det i ett ärende visat sig att en försälj- ning av kommunalt ägda bostäder genomfördes, trots att länsstyrel- sens tillstånd till försäljning var överklagat av hyresgästföreningen till . I prövningen kom fram till att tillstånd inte skulle ges. Då fastigheterna redan var sålda och det kommunala bo- Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler stadsföretaget var omorganiserat kunde rättelse inte ske. Resultatet blev att avslag inte fick något genomslag i ärendet. har anfört att bättre kommunikationer mellan och skulle ha varit önskvärda. har anfört att det är svårt att ha samma regler för storstad som för mindre orter/landsbygd vad gäller bostäder. Pro- blemet i mindre orter är bl.a. hur man får uthyrt, medan man i storstä- derna och övriga utvecklingsområden har ett antal presumtiva hyres- gäster per lägenhet. Ytterligare en länsstyrelse har anfört motsvarande synpunkter och uttalat att de bedömningsgrunder som är lämpliga i en storstadskommun kanske inte är lika lämpliga för att pröva för- säljning av hus med tomma lägenheter i en glesbygdskommun. har anfört att lagstiftningen kan ha haft effekter i län eller områden med en mindre andel bostäder som ägs av kom- munala bostadsföretag och en uttalad strategi från dessa företag att överlåta bostäder som exempelvis omvandlas till bostadsrätter. De kommunala bostadsföretagens innehav av hyreslägenhet kan enligt utgöra en garanti för att även personer med en svagare ställning på bostadsmarknaden eller sämre ekonomi får tillgång till en bostad samt för att undvika en segregerad hyresmarknad. Därför är det enligt viktigt att de kommunala bostadsföretagens lägenhetsinnehav är av en viss omfattning. En annan länsstyrelse har varit inne på samma linje och anfört att, om lagstiftningen ska revi- deras, en uppstramning bör ske så att hyresrätterna i framför allt centrala delar kan bevaras. Enligt är risken annars att vi får en segregering av boendet med betalningsstarka bostadsrätts- innehavare i de inre delarna av en ort, medan mindre betalnings- starka personer får hålla till godo med hyresrätter i ytterområdena. har anfört att lagstiftningen i vissa fall varit häm- mande för möjligheten att utveckla och förstärka mindre, lokala aktörer på mindre orter, där försäljning av det kommunala bostads- företagets lägenheter inte har kunnat genomföras till följd av lag- stiftningen. har anfört att försäljning av enstaka småhus eller fastigheter med en lägenhet och lokaler inte påverkar bostadsmark- naden eller hyresförhandlingarna och att tillstånd i sådana fall inte borde ha behövts. En annan länsstyrelse har anfört att någon statlig prövning inte borde ha behövts i sådana fall där hyresgäst- och fastig- hetsägarorganisationerna varit överens om att en överlåtelse borde få ske. Den har även väckt frågan om hyresnämnd skulle vara en lämpligare prövningsinstans än länsstyrelse. Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler har hänvisat till det remissyttrande verket lämnat över om upphävandet av tillståndsplikten i allbolagen. I det remissyttrandet anför bl.a. följande om de tänkbara konsekvenserna av upphävandet. Ett upphävande av tillståndsplikten kommer, om detta utnyttjas av kommunerna, med all sannolikhet att innebära att en stor del av de bostäder som säljs ombildas till bostadsrätter. Det i sin tur medför att antalet hyresbostäder på marknaden minskar. Och så länge förutsätt- ningarna för nyproduktion av hyresbostäder inte förbättras, finns det inget som talar för att denna minskning kommer att kompen- seras av ett ökat byggande av hyresbostäder. [- - -] När det gäller konsekvenser för kommunerna, sägs i PM:et att för- slaget innebär att kommunerna får ... möjlighet att självständigt, med utgångspunkt i kommunens egna förutsättningar och behov, prioritera mellan sina insatser för bostadsförsörjningen,.... Mot bakgrund av att det under föregående mandatperiod var av kom- munerna som tog fram riktlinjer för bostadsförsörjningen enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, menar att man kan hysa vissa tvivel om kvaliteten, generellt sett, i kom- munernas underlag för sådana prioriteringar. Försäljningar av hela eller betydande delar av kommunala bostads- företags bestånd kan få vittgående konsekvenser för bostadsförsörjningen. Sådana beslut borde därför enligt uppfattning föregås av att kommunerna tar fram övergripande riktlinjer för bostadsförsörjningen, baserade på goda underlag och analyser om utvecklingen på bostads- marknaden. Om tillståndsplikten tas bort skulle man kunna överväga att uttrycka detta ansvar på ett tydligare sätt i bostadsförsörjningslagen. [- - -] [Om kommuner] skulle välja att sälja ut hela eller betydande delar av sina allmännyttiga bostadsbestånd [skulle] dessa kommuner i så fall [] avhända sig ett viktigt instrument i sitt arbete för bostadsförsörj- ning, stadsförnyelse och stadsdelsutveckling och förlora sitt inflytande över upprustning och underhåll av betydande delar av bostadsbeståndet, inte minst i de så kallade miljonprogramområdena. [- - -] Om allmännyttan försvinner som jämförelsegrund i vissa områden så kan det leda till att hyrorna generellt sett ökar mer där än de annars skulle göra. Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler IBF:s undersökning och vår enkätundersökning har haft olika fokus. IBF studerade reglerna om tillståndsplikt ur de kommunala bostads- företagens perspektiv, medan vi studerat reglerna ur ett myndighets- perspektiv. Mot bakgrund av de båda undersökningarna – och utan beaktande av eventuellt annat material, som vi inte haft tillgång till – kan följande slutsatser dras. Bedömningen av lagstiftningens svårighetsgrad har varierat mellan olika myndigheter. De kommunala bostadsföretagen förefaller ha uppfattat lagstiftningen som enklare än myndigheterna. kan de svårigheter som vissa företag upplevt kanske delvis förklaras av att ganska många myndigheter själva upplevt lagstiftningen som svår. Länsstyrelsernas och osäkerhet om ortsbegreppet och de varierande tolkningar som gjorts av detta begrepp ger vid handen att det i förarbetena inte på ett tillräckligt tydligt sätt hade klar- gjorts hur begreppet borde tolkas. Det ligger i sakens natur att det för en länsstyrelse eller Bo- verket inte kan vara alldeles lätt att få klart för sig hur en viss över- låtelse kan påverka hyresprövningar och hyresförhandlingar på en ort. Denna bedömning har också både av flera länsstyrelser och av upplevts som besvärlig. Att en bevisbörda har ålegat sökan- den måste anses ha varit alldeles nödvändigt för att skapa rimliga förutsättningar för denna bedömning. Om bedömningsgrunden som sådan är lämplig eller inte beror på lagstiftningens målsättning. Med den målsättning som av lagstiftaren angetts för lagstiftningen – bl.a. ett bevarande av bruksvärdessystemet i dess dåvarande utformning – framstår bedömningsgrunden som relevant. kan det kon- stateras att det funnits situationer – bl.a. överlåtelse till kooperativ hyresrättsförening – där lägenheter enligt lagstiftningen fått överlåtas till andra än kommunala bostadsföretag utan att det för den skull krävts tillstånd till överlåtelsen, vilket framstår som inkonsekvent. Den osäkerhet om tillämpningen som funnits hos både enskilda och myndigheter har i vissa fall lett till tidsutdräkt, vilket självklart varit negativt. Reglerna om tillståndsprövning har haft stor effekt i de attraktivare delarna av . Den har även haft viss effekt i övriga delar av landet, men den effekten har varit mycket begränsad. Mot bakgrund av både IBF:s rapport och enkätundersökningen måste det antas att lagstiftningen i enstaka fall på orter utanför tillväxtregionerna för- Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler hindrat överlåtelser som ur en bostadsmarknadssituation hade kunnat vara lämpliga. Underlag för att anta att det problemet skulle ha varit av mer än marginell omfattning finns emellertid inte. När det gäller länsstyrelsernas och handläggning, ger IBF:s undersökning vid handen att yttrandena från hyresgäst- och fastighetsägarorganisationerna inte haft någon större betydelse utan- för , medan vår undersökning ger bilden att dessa yttranden varit av viss betydelse för myndigheternas ställningstaganden.