sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Justitieministern anslöt sig till beredningens uttalanden i frågan (prop. 1973:90 s. 446 f.). Reglerna i 13 kap. regeringsformen om krig och krigsfara är långtgående och innebär bl.a. att en inom utsedd krigsdelegation ska träda i ställe vid krig eller krigsfara, om förhållandena kräver det. Krigsdelegationen och regeringen kan Krig, krigsfara och nödsituationer i samråd eller var för sig besluta att ska återta sina befogenheter (2 §). Medan krigsdelegationen är i ställe utövar den, med vissa undantag, de befogenheter som annars tillkommer (3 §). Är riket i krig och kan regeringen till följd av detta inte fullgöra sina uppgifter, kan bestämma om bildande av regering och om regeringens arbetsformer (4 §). Om varken eller krigsdelegationen, till följd av att riket är i krig, kan fullgöra sina uppgifter, ska regeringen handha dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget (5 §). Bestämmelserna ger vidare en möjlighet för regeringen att efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som annars ska meddelas av (6 §). Regeringen får dock inte, med stöd av bestämmelserna i 5 och 6 §§, stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till . Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av bemyndigande besluta att de uppgifter som enligt grundlag ankommer på regeringen, med vissa undantag, ska fullgöras av någon annan myndighet (8 §). Vidare innebär regleringen i 13 kap. regeringsformen att det särskilda förfarandet enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regerings- formen för beslut om lag som begränsar fri- och rättigheter inte ska tillämpas när riket är i krig eller omedelbar krigsfara eller om krigsdelegationen i annat fall har trätt i ställe (7 §). Kapitlet innehåller också bestämmelser om bl.a. val till (12 §) och om beslutanderätten i kommunerna (13 §). I 13 kap. regeringsformen finns även regler om vad ska gälla vid en eventuell ockupation av riket. Enligt 13 kap. 10 § gäller följande. och regeringen får inte fatta beslut på ockuperat område. På ockuperat område får inte heller utövas befogenhet som tillkommer någon i egenskap av riksdagsledamot eller statsråd. Vidare åligger det varje offentligt organ att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Ett offentligt organ får inte i något fall meddela beslut eller vidta åtgärder som i strid med folkrättens regler ålägger någon svensk medborgare att lämna ockupations- makten bistånd. till eller beslutande kommunala församlingar får inte hållas på ockuperat område. Om någon del av riket är ockuperat när val ska hållas, får , med vissa undantag, besluta de jämkningar av reglerna i 3 kap. regeringsformen som är påkallade (12 § andra stycket). Krig, krigsfara och nödsituationer Vidare gäller att statschefen ska anses förhindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef när han eller hon befinner sig på ockuperat område (11 §). I förslag till ny regeringsform (SOU 1963:16–19) återfanns ett kapitel 10 med rubriken bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden. Kapitlet innehöll bestämmelser om beredskapsbudgetar, fullmakts- lagar, förutsättningar för insättande av krigsmakten i strid, och val till under krig och krigsfara, krigs- delegation, beslutförhet, delegering av myndigheternas uppgifter samt befogenheter för regeringen att i krig överta eller krigsdelegationens uppgifter om dessa organ var hindrade att sammanträda. Kapitel 12 i Grundlagberedningens förslag till ny regeringsform hade . Beredningen ansåg i likhet med att de konstitutionella bestämmelserna om krig och andra utomordentliga förhållanden lämpligen borde samlas i ett kapitel i den nya grundlagen. Även i fråga om de ämnen som skulle behandlas i detta kapitel instämde beredningen i huvudsak i bedömning. Beredningen tog emellertid i sitt förslag även in regler om skydd för statsskicket i händelse av ockupation. Varken eller krigsdelegationen skulle enligt förslaget kunna fatta beslut på ockuperat område och vissa beslut skulle över huvud taget inte kunna fattas där (SOU 1972:15 s. 214 f.). I propositionen anslöt sig departementschefen i allt väsentligt till Grundlagberedningens ståndpunkter beträffande reglerna om krig och krigsfara men hade en annan uppfattning i fråga om befogenheter på ockuperat område. Beträffande reglerna om ockupation anförde departementschefen att det under remiss- behandlingen hade ifrågasatts om ockupation över huvud taget är ett ämne som lämpar sig för grundlagsreglering och att det enligt hans mening fanns fog för en viss tvekan. Han ansåg emellertid att det kunde vara av värde att i grundlag ha vissa regler i detta hänseende som syftar till att stärka medborgarnas ställning i deras motstånd mot en ockupationsmakt och att den föreslagna regle- ringen i stort sett hade en lämplig omfattning och ett ändamåls- Krig, krigsfara och nödsituationer Han föreslog dock en avvikelse från beredningens förslag i fråga om befogenheter att fatta beslut på ockuperat område. Departementschefen föreslog att skulle få fatta beslut på sådant område om minst tre fjärdedelar av ledamöterna deltar i avgörandet (prop. 1973:90 s. 443 f.). Reglerna i 13 kap. regeringsformen har ändrats vid sex tillfällen sedan ikraftträdandet . Ändringarna har bl.a. inneburit att bestämmelserna i nuvarande 7 § om att det särskilda förfarandet enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen inte ska tillämpas när riket är i krig eller omedelbar krigsfara och 13 § om beslutanderätten i kommunerna införts. Den mest omfattande ändringen av reglerna i kapitlet genomfördes efter Folkstyrelse- kommitténs delbetänkande Folkstyrelsen under krig och krigsfara (SOU 1986:28). Kommittén hade bl.a. fått i uppdrag att studera frågan om statsorganens verksamhet under ockupation. Bakgrunden till detta uppdrag var en mediadebatt om grundlagsregleringen av förhållandena under krig och krigsfara. Debatten gällde dels om det över huvud taget är lämpligt att ha grundlagsbestämmelser i ämnet, dels utformningen av de regler som gällde de statliga organens verksamhet under ockupation. gav 1982 ut ?. Han riktade där hård kritik mot den nya regeringsformen, bl.a. mot reglerna om krig och krigsfara. I krig måste det enligt finnas utrymme för konstitu- tionell nödrätt och att i förväg reglera hur landet ska styras vid krig eller krigsfara utgjorde enligt hans mening ett praktexempel på juridisk tilltagsenhet. Hans slutsats var att 13 kap. regeringsformen borde upphävas utan att ersättas med andra regler. Andra debattörer menade att reglerna om ockupationsförhållanden var uttryck för naivitet och defaitism. I sitt delbetänkande lämnade förslag till ändringar i de bestämmelser i 13 kap. regeringsformen som tar sikte på ockupation. Kommittén föreslog en ändring av 13 kap. 10 § första stycket som innebar att varken , krigsdelega- tionen eller regeringen skulle få fatta beslut på ockuperat område och att inte heller befogenhet som tillkommer någon i egenskap av ledamot av dessa organ skulle få utövas där. Kommittén föreslog också en ändring i bestämmelsens tredje stycke som innebar att val till eller kommunala församlingar inte fick hållas på ockuperat område. Krig, krigsfara och nödsituationer När det gäller frågan om grundlagen bör innehålla regler om ockupation anförde att man inte kunde bortse från möjligheten att i ett kommande krig skulle kunna bli helt eller delvis ockuperat och att det måste vara en uppgift för grundlagsreglerna att se till att det finns organ som på laglig grund kan leda kampen för befrielse, antingen från fria delar av landet eller, om nödvändigt, från ett annat land. Kommittén pekade på risken att från ockuperat område kunde rycka undan den konstitutionella basen för en regering som befinner sig i frihet och att en tillfångatagen regering, under åberopande av att inte kan fullgöra sina uppgifter, skulle kunna förklara sig överta dessa. Det skulle enligt kommittén även kunna uppkomma en konkurrenssituation mellan två regeringar om några statsråd föll i fiendens händer medan andra var i frihet. Kommittén framhöll också att regler som berör förhållanden under ockupation på intet sätt var ett uttryck för defaitism (SOU 1986:28 s. 19 f. och 43 f.). Propositionen utformades i huvudsak i enlighet med kommitténs förslag (prop. 1987/88:6). godtog på samtliga punkter propositionens förslag och grundlagen ändrades i enlighet med detta (KU 1986/87:16). Inom ramen för vår samlade översyn av regeringsformen har vi gett en expertgrupp i uppdrag att göra en allmän översyn av reglerna i 13 kap. regeringsformen om krig och krigsfara. Gruppens arbete har redovisats i rapporten i grundlagen – Översyn och internationell utblick (SOU 2008:61). Rapporten innehåller ett arbete av fil. med bl.a. en översikt av konstitutionella regler rörande krig och andra extraordinära förhållanden i EU:s medlemsländer samt i och . Den internationella översikten visar att det svenska regelverket om krig och krigsfara i 13 kap. regeringsformen i vissa delar är unikt och i andra hänseenden mycket likt regleringen i andra europeiska länder. Enligt kartläggningen är i ett europeiskt perspektiv unikt i sin konstitutionella reglering av ockupations- tillstånd – inget annat europeiskt land kommer i närheten av den noggranna reglering i fall av ockupation som har. Däremot är inte ovanligt när det gäller graden av reglering av frågor om krig och krigsfara generellt. Kartläggningen visar att den svenska konstitutionella regleringen av krig och krigsfara inte tillhör vare sig de mest eller minst detaljerade på området utan ligger någonstans i mitten på skalan. Krig, krigsfara och nödsituationer 31.1.2Befogenheten att sätta in rikets försvarsmakt m.m. Befogenheten att sätta in rikets försvarsmakt Enligt 10 kap. 9 § första stycket regeringsformen får regeringen sätta in rikets försvarsmakt eller en del av denna i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket. Vidare sägs i bestämmelsen att svensk väpnad styrka i övrigt får sättas in i strid eller sändas till ett annat land endast om (i) medger det, (ii) det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller (iii) en skyldighet att vidta åtgärden följer av en internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av . Bestämmelsen behandlar kompetensfördelningen mellan riksdag och regering när det gäller frågor som har att göra med rikets försvar. De militära myndigheternas uppgifter och befogenheter regleras däremot inte i grundlagen. Regleringen kan sägas innebära att grundlagen anger förutsättningarna för regeringen att på detta speciella område agera utan att ha stöd i lag eller först ha inhämtat medgivande. Vid ett väpnat angrepp kan regeringen sätta in en svensk styrka även utanför landets gränser. När det gäller sättet att bestämma förutsättningarna för ett regeringsbeslut om att sätta in försvars- makten anknyter grundlagsbestämmelsen till regler om nationernas rätt till självförsvar. Enligt artikel 51 inträder staternas rätt till självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp (if an armed attack occurs). Grundlagberedningen ansåg att det var principiellt riktigt att anknyta den svenska grundlagen till denna terminologi och göra regeringens rätt att disponera försvars- krafterna beroende av ett väpnat angrepp mot landet. Formuleringen utesluter att regeringen beslutar om preventivkrig eftersom ett väpnat angrepp ska kunna konstateras (SOU 1972:15 s. 189). I förarbetena till lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning angavs att det torde stå klart att en rätt till självförsvar gäller även vid ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet enligt artikel 51 i (prop. 2005/06:111 s. 11). Krig, krigsfara och nödsituationer Enligt 10 kap. 9 § andra stycket regeringsformen får en förklaring att riket är i krig, utom vid väpnat angrepp mot riket, inte ges utan medgivande. Enligt Grundlagberedningen kan en krigsförklaring tänkas orsaka ett läge där regeringen har formella förutsättningar att föra krig. Det tillstånd som uppkommer genom krigsförklaringen kan också tänkas försätta i en sådan tvångssituation att dess medverkan kan erhållas lättare än annars. Beredningen yttrade vidare att en krigsförklaring har viktiga rättsverkningar, både enligt folkrätten och enligt svensk rätt, och att den därutöver kan ha politiska verkningar (SOU 1972:15 s. 189). På grund av det anförda infördes i paragrafen ett uttryckligt förbud för regeringen att utan medgivande utfärda krigsförklaring utom vid väpnat angrepp. Företeelsen krigsförklaring torde vara folkrättsligt obsolet. En krigsförklaring har dock fortfarande viktiga nationella rättsverkningar. En krigsförklaring innebär att riket är i krig, vilket i sin tur medför att en rad beredskapslagar blir tillämpliga, exempelvis förfogandelagen (1978:262), 6–9 §§ ransoneringslagen (1978:268), lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. samt lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. En krigsförklaring innebär även att vissa av bestämmelserna i 22 kap. om landsförräderi m.m. blir tillämpliga. Enligt 10 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen kan försvars- makten bemyndigas att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Bakgrunden till bestämmelsen är att det kan befaras att en väpnad aktion mot riket föregås av eller inleds genom åtgärder som i ett första skede framstår som begränsade suveränitetskränkningar. Sådana åtgärder måste kunna bemötas och det är möjligt att man inte alltid kan invänta prövning av regeringen. Detsamma gäller neutralitetskränkningar under krig mellan andra stater. Krig, krigsfara och nödsituationer åtgärder måste alltså kunna sättas in av försvarsmakten. Regeln i 10 kap. 9 § tredje stycket gör detta möjligt. Bemyndigande för försvarsmakten med stöd av bestämmelsen finns i förordningen (1982:756) om försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. Det finns inte någon särskild reglering, motsvarande den i 13 kap. regeringsformen, som ökar handlingsutrymmet för statsorganen i civila nödsituationer. Sådana nödsituationer får hanteras inom ramen för de allmänna reglerna i regeringsformen. Regeringsformen innehåller regler som gör det möjligt för statsmakterna att i stor omfattning vidta åtgärder och fatta de beslut som är nödvändiga i civila krislägen. Det finns t.ex. alltid en riksdag som kan sammanträda med kort varsel, vid behov utanför , och det finns möjligheter att i snabbehandla ett av regeringen väckt ärende som är brådskande. Bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen om delegering av normgivningsmakt är också av stor betydelse, liksom regeringens möjlighet att styra de statliga myndigheterna. Statsmakternas handlingsmöjligheter i en civil kris styrs också av reglerna i 7 kap. 3 och 4 §§ regeringsformen om att regerings- ärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Alla statsråd får delta i regeringssammanträde och minst fem statsråd ska delta. Beslutsfattandet är alltså kollektivt. Regeringsformen har därmed i princip tagit avstånd från att i formell mening införa ministerstyre i regeringen, dvs. att låta ett statsråd även statsrättsligt sett avgöra ärendena. Enligt andra meningen i 7 kap. 3 § regeringsformen kan vissa ärenden avgöras av departements- chefen under överinseende av statsministern. Dessa s.k. kommandomål räknas upp i lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden. Det är bl.a. fråga om ärenden som gäller föreskrifter om Försvarsmaktens mobilisering, ärenden om kommendering och placering av militär personal, om totalförsvars- pliktigas, reservofficerares och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten och om tillträde till svenskt territorium för annan stats örlogsfartyg m.m. Det är främst kravet på snabbhet som motiverar att kommandomålen kan avgöras i enklare former än andra regeringsärenden. Det har framhållits att Krig, krigsfara och nödsituationer skyndsam behandling blir än viktigare om riket skulle hamna i en krissituation. Att statsministern har överinseende över avgörandena innebär att även han eller hon har ett konstitutionellt ansvar för dem. Frågan om grundlagen bör innehålla särskilda regler för de högsta statsorganens verksamhet i civila nödsituationer har endast kortfattat berörts i tidigare utrednings- och lagstiftnings- sammanhang. Behovet av sådana regler har dock aktualiserats av . Vid tiden för grundlags- reformen uppstod extraordinära situationer i samband med en flygplanskapning på Bulltofta 1972, ett bankrån med gisslantagning på 1973 och en ockupation av den västtyska ambassaden i . Regeringens agerande i dessa situationer följde inte gällande lag och grundlag. Konstitutions- utskottet fann dock vid sina granskningar inte anledning att rikta kritik mot regeringen (se SOU 2008:61 s. 81 f.). Enligt en uppsats av och borde grundlagen inte ändras. Författarna tar avstånd från såväl särskilda grundlagsregler för krissituationer i fredstid som en allmän generalfullmakt, ministerstyre och möjlighet till snabbändring av grundlag (se uppsatsen och regelverket, m.fl. ), När krisen kommer, 1994, s. 28 f.). I betänkandet och – granskning och förslag (SOU 2005:104) års katastrofkommission samt i rapporten i av utredaren uppmärksammades att en reglering motsvarande den i 13 kap. regeringsformen inte finns för civila kriser. Både kommissionen och utredaren ansåg att det kunde finnas skäl att se över 13 kap. regeringsformen. Kommissionen angav att behovet av kompletteringar för fredstida kriser kan behöva uppmärksammas. Kommissionen uttalade vidare att den då gällande organisationen inte kunde garantera utförandet av de grundläggande uppgifterna vid krishantering och noterade i det sammanhanget bl.a. att det för att regeringsbeslut ska kunna fattas krävs att minst fem statsråd deltar vid sammanträdet (betänkandet s. 308 f.). Krig, krigsfara och nödsituationer 31.2.1Regler om krig och krigsfara i regeringsformen Vår bedömning: Regeringsformen bör även fortsättningsvis innehålla regler om krig och krigsfara. Det har länge funnits en bred enighet om att den konstitutionella nödrätten är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i orostider och att grundlagen därför bör innehålla regler om krig och krigsfara. Grundlagen kan också sägas ha sin största betydelse just i sådana tider. säkerhetspolitiska situation har visserligen förändrats positivt sedan regeringsformen tillkom och efter det att reglerna om krig och krigsfara senast ändrades och debatterades. Regering och riksdag har dock gjort bedömningen att man inte kan utesluta militära incidenter eller att ett militärt hot mot frihet och självständighet skulle kunna uppstå (se SOU 2008:61 s. 24 f.). Även om risken för krig har minskat kan en sådan risk inte uteslutas. Konstitutionell nödrätt strider mot principen om makt- utövningens lagbundenhet och det finns enligt vår mening inte anledning att nu frångå den gällande bedömningen att planeringen inte bör få bygga på den konstitutionella nödrätten som princip. Vår slutsats blir därför att grundlagen även fortsättningsvis bör innehålla regler om krig och krigsfara. 31.2.2Regeringsformens särskilda regler om ockupation Vår bedömning: Reglerna om vad som ska gälla under en eventuell ockupation av bör finnas kvar. Reglerna om vad som ska gälla under en eventuell ockupation av syftar till att trygga den svenska folkstyrelsen oavsett hur krigshändelserna utvecklar sig. Genom reglerna ska ockupations- makten hindras från att utnyttja svenska offentliga organ för sina syften. Ockupationsmakten ska inte heller kunna hålla val som legitimerar nya beslutande församlingar. Argumenten för en begränsning av möjligheterna för svenska offentliga organ att fatta beslut på ockuperat område är alltså dels Krig, krigsfara och nödsituationer att en främmande makt kan tänkas vilja skapa ett lagstiftande organ som kan gå den främmande maktens ärenden och som har ett sken av laglighet, dels att ockupationsmakten kan befaras utsätta svenska offentliga organ för obehöriga påtryckningar. Det främsta argumentet mot en sådan begränsning är att det normalt är bättre för medborgarna att den offentliga makten utövas av den egna statens organ även om det sker på ockuperat område. Vid regeringsformens tillkomst beslutade man sig, efter tydlig tvekan, för en avvägning som innebar att krigsdelegationen blev förbjuden att fatta beslut på ockuperat område men att kunde fatta beslut på sådant område, under förutsättning att tre fjärdedelar av ledamöterna deltog i avgörandet. Något förbud för regeringen att fatta beslut på ockuperat område infördes således inte. Denna ordning kritiserades och genom den grundlagsändring som följde på betänkande infördes det nu gällande totalförbudet i 13 kap. 10 § regeringsformen för , krigsdelegationen och regeringen att fatta beslut på ockuperat område. Avsikten var att på detta sätt undvika dels att från ockuperat område skulle kunna sätta regeringen åt sidan om denna befann sig i frihet, dels det omvända fallet att en tillfångatagen regering enligt 13 kap. 5 § regeringsformen skulle förklara sig överta uppgifter. Bestämmelsen i 13 kap. 10 § hindrar också att det uppträder två statsrådskonstellationer (med vardera minst fem statsråd), den ena på ockuperat område och den andra i frihet, som båda gör anspråk på att vara landets enda lagliga regering. De nuvarande reglerna om ockupation i 13 kap. regerings- formen är alltså ett resultat av arbete. Det ska till mycket starka skäl för att nu på nytt ändra regleringen på detta område. Vissa skäl kan dock anföras för en reform av regleringen och det finns anledning att överväga om de skälen är tillräckligt bärande. Det kan först konstateras att inget av de länder som studerats i den internationella kartläggning som bifogats expertgruppens rapport (SOU 2008:61 s. 129 f.) har regler som liknar regerings- formens reglering av ockupationstillstånd. I en del länder finns regler om att parlamentet och andra organ inte får upplösas under belägringstillstånd och om att mandatperioder förlängs samt om att maktbefogenheter och normgivningskompetens flyttas under ett sådant tillstånd. Det finns dock inte någon motsvarighet till de Krig, krigsfara och nödsituationer svenska reglerna om begränsningar för , regeringen, riksdagsledamöter, statsråd och statschefen på ockuperat område. Detta gäller även för länder som, till skillnad från , har omfattande och sentida erfarenheter av ockupation. Vid en europeisk jämförelse framstår alltså de svenska reglerna som unika. Det kan också noteras att den s.k. inom , som i andra avseenden behandlat konstitutionella regler under krig och andra extraordinära förhållanden, inte har utfärdat några rekommendationer om vilka regler som bör gälla vid ockupation. Det kan vidare beaktas att det i folkrätten finns regler om en ockupationsmakts befogenheter och hur dessa avgränsas. För en mer utförlig redogörelse för de folkrättsliga reglerna på området hänvisas till betänkande Folkrätten i krig (SOU 1984:56 s. 271 f.). I folkrättslig mening är ockupation ett tillfälligt besittningstagande av det ockuperade landet i avvaktan på en fredsuppgörelse. Den ockuperade staten behåller i formell mening sin suveränitet. Det finns inte stöd i folkrätten för någon lydnads- eller lojalitetsplikt mot ockupanten för befolkningen i den ockuperade staten. Genom att befolkningen i det ockuperade området behåller sitt ursprungliga medborgarskap ska den följa de bestämmelser som den ockuperade staten utfärdar.