sou · GXB366 · 2009-07-22 00:00:00 — Förslaget innebär att för det fall polisen i underrättelsesyfte inhämtar uppgifter om bl.a. telemeddelanden får dessa uppgifter användas i en brottsutredning endast om ett beslut om hemlig teleövervakning har fattats inom ramen för den brottsutredningen (betänkandet s. 181). Den metod som polisen i det fallet har att använda för att inhämta informationen är emellertid inte hemlig såvitt gäller tillvägagångssätt och förmåga. Bestämmelsen innehåller således inte någon avvägning mellan de motstående intressena, dvs. intresset av att å ena sidan hemlighålla myndigheternas metoder och förmåga och å andra sidan att kunna använda tillgängligt material för lagföring. Den valda lösningen är därmed inte heller användbar i samband med signalspaning. I det andra fallet, dvs. i de få fall där signalspaning kommer att användas inom ramen för en förundersökning, saknar polisen i praktiken rätten att använda materialet på annat sätt än som medges av . Det material som i ett sådant fall skulle redovisa för polisen och som med myndighetens medgivande skulle offentliggöras i samband med en rättegång torde därmed inte innehålla något annat än det som har betydelse för den aktuella domstolsprövningen. För det fall Försvarets radioanstalts medgivande ändå skulle öppna för att använda materialet även beträffande andra brott än det för vilket det inhämtats är det min uppfattning att bestämmelserna om överskottsinformation vid hemlig teleavlyssning i 27 kap. 23 a § bör tillämpas analogivis av polis och åklagare. I propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) föreslås att de ändringar och tillägg i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet som framgår av propositionen ska träda i kraft . föreslås den föreslagna lagen om försvarsunderrättelsedomstol träda i kraft. Propositionen har i skrivande stund () ännu inte behandlats i . De förslag som jag presenterar i detta betänkande kan träda i kraft tidigast då de förslag som följer av den ovan nämnda propositionen träder i kraft. Det gäller såväl ändringarna och tilläggen i lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet som bestämmelserna kring den nya domstolen. Även skyldigheten enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation för teleoperatörerna att överföra signaler måste ha trätt i kraft. har beslutat (bet. 2008/09:FöU11, rskr. 2008/09:245) att den skyldigheten ska träda i kraft . Det är mot denna bakgrund inte möjligt att nu bedöma när de bestämmelser som föreslås i detta betänkande skulle kunna träda i kraft. För att undvika effektivitetsförluster i polisens verksamhet är det emellertid angeläget att bestämmelserna träder i kraft . Vad gäller övergångsbestämmelser bör i likhet med vad som föreslås i den ovan nämnda propositionen avseende signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten gälla att verksamhet som vid ikraftträdandet bedrivs med stöd av tillstånd meddelade enligt äldre bestämmelser får bedrivas till dess att tiden för tillståndet löper ut. En sådan övergångsbestämmelse förutsätter emellertid att vid ikraftträdandet alltjämt, enligt de bestämmelser som i skriv- ande stund ännu gäller, har rätt att bedriva signalspaning för polisens räkning. 8Ekonomiska konsekvenser av förslagen Som har framgått av detta betänkande har biträtt polisen med signalspaning i etern. Förslagen i den delen innebär således inte annat än att en tidigare oreglerad verksamhet nu regleras och begränsas såvitt avser tillämpningsområdet. Några ökade kostnader med anledning av förslaget i den delen bedöms därmed inte föreligga. Vad gäller signalspaning i tråd har Försvarets radioanstalts möjligheter att bedriva sådan verksamhet inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten redan beslutats av statsmakterna. De praktiska förutsättningarna för att bedriva sådan spaning, t.ex. investeringar i ny teknik m.m., genomförs därmed oberoende av förslagen i detta betänkande. För Försvarets radioanstalts del kan mina förslag däremot komma att innebära att den information som myndigheten har att inhämta, bearbeta och analysera ökar. I vilken utsträckning detta kommer att innebära behov av ökade resurser är naturligtvis beroende på i vilken utsträckning polisen kommer att använda sig av den föreslagna lagstiftningen. har mot den bakgrunden förklarat att de saknar möjlighet att nu uppskatta behovet av ökade resurser. Det finns dock enligt min bedömning inte anledning att anta att omfattningen kommer att bli större än att det ökade resursbehovet kommer att uppgå till högst . Sannolikt kommer beloppet enligt min bedömning att bli klart lägre än så. Ekonomiska konsekvenser av förslagen För Säkerhetspolisens och den övriga polisens del bedöms förslagen inte få några ekonomiska konsekvenser. Vad gäller den föreslagna domstolsprövningen har regeringen såvitt avser signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamheten föreslagit att en specialdomstol inrättas. Jag har i stället föreslagit att tillståndsprövningen bör genomföras i en allmän förvaltningsdomstol. Om lagstiftaren skulle besluta att inrätta en specialdomstol är det min uppfattning att den domstolen också ska handlägga tillstånd till signalspaning enligt den nu förslagna lagen om signalspaning för polisens räkning. Eftersom den föreslagna specialdomstolen ännu inte påbörjat sin verksamhet (och i skrivande stund inte ens är beslutad) är det inte möjligt att inom ramen för denna utredning bedöma de extra kostnader som uppstår för det fall domstolen också ska handlägga ärenden på ansökan av polisen. Antalet ärenden som domstolen har att hantera kommer emellertid självfallet att öka jämfört med om domstolen enbart skulle hantera ärenden inom försvarsunderrättelseverksamheten. Det kan tilläggas att regeringen har för avsikt att tillkalla en särskild utredare med uppdraget att förbereda inrättandet av specialdomstolen (prop. 2007/08:201 s. 108). För det fall tillståndsfrågorna skulle komma att avgöras av en allmän förvaltningsdomstol uppstår ökade kostnader vid den domstolen. En förutsättning för en sådan lösning är emellertid att den domstolen kommer att hantera alla ärenden om tillstånd till signalspaning, dvs. även tillstånd till signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamheten. Jag saknar möjlighet att inom ramen för detta utredningsuppdrag bedöma kostnaden för en sådan reform eftersom jag saknar kännedom om vilken ärendevolym som då blir aktuell. De ärenden som skulle hänföra sig till signalspaning för polisens räkning och som jag kan överblicka torde endast utgöra en mindre del av de ärenden som den domstolen skulle ha att handlägga. Ekonomiska konsekvenser av förslagen föreslås utöva tillsyn över polisens signalspaning. För den uppgiften kommer nämnden att behöva ytterligare resurser motsvarande fyra årsarbetskrafter, vilket med lokal-, säkerhetsskydds- och andra kringkostnader kan beräknas motsvara en årlig kostnad om . Den kontrollmyndighet som ska utöva tillsyn över den signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten, en ombildning av den nuvarande , ska enligt regeringens förslag i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (2008/09:201) ha rådigheten över de s.k. signalbärarna. Regeringen har framhållit att åtgärderna kan behöva kunna vidtas även utanför ordinarie arbetstid. Kostnader för utrustning för att utföra det uppdraget har beaktats av regeringen i samband med de föreslagna ändringarna (prop. s. 108). Det är min bedömning att konsekvenserna för kontrollmyndigheten när det gäller att utföra detta uppdrag även beträffande den signalspaning som föreslås för polisen räkning (se avsnitt 7.11.3) blir små, men att en ökning av antalet ärenden naturligtvis blir fallet. Konsekvenserna för myndigheten vad gäller den utrustning som behövs och den beredskap som krävs följer emellertid redan av regeringens förslag beträffande signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten. 9.1Förslaget till lag om signalspaning för polisens behov avseende utrikes förhållanden Polisen får använda signalspaning i syfte att avslöja och utreda eller förhindra brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Säkerhetspolisen får använda sådan spaning även i annat fall än som avses i första stycket, om det behövs för att motverka 1.underrättelseverksamhet som kan antas bedrivas av främmande makt eller av organisation som huvudsakligen finns utomlands, om verksamheten är riktad mot eller svenska intressen eller på annat sätt berör , 2.annat allvarligt hot mot rikets säkerhet, 3.utveckling och spridning av massförstörelsevapen, krigsmateriel och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, 4.internationell terrorism, eller 5.annan grov organiserad brottslighet. Signalspaning i tråd får ske endast i enlighet med vad som anges i 4–6 §§. Paragrafen reglerar de grundläggande förutsättningarna för att polisen ska få bedriva signalspaning. Med signalspaning avses detsamma som i 1 § lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, dvs. inhämtning av signaler i elektronisk form (se prop. 2006/07:63 s. 136 f). En första förutsättning för signalspaning är att det sker i syfte att avslöja, utreda eller förhindra brott. Bestämmelsen gör således ingen skillnad på om spaningen utförs i underrättelsesyfte eller inom ramen för en förundersökning. Det är emellertid inte misstanke om vilka brott som helst som kan ge möjlighet att använda signalspaning. Det krävs att det är brott av en viss svårighetsgrad. Uteslutet är att använda signalspaning vid misstanke om sådana brott där endast böter ingår i straffskalan. brott för vilka fängelse ingår i straffskalan, om den maximala fängelsepåföljden i straffskalan understiger . I paragrafens första stycke anges därför att signalspaning får användas bara för att avslöja, utreda eller förhindra brott som är så allvarliga att det för brottet är föreskrivet fängelse eller däröver. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.1. Av andra stycket framgår att Säkerhetspolisen får använda signalspaning i vissa angivna fall, trots att förutsättningarna i första stycket inte är uppfyllda. De uppräknade fallen är uttömmande. Det rör sig om två fall av allvarliga hot mot rikets säkerhet samt tre fall som inte är kopplade till skyddet av den säkerheten. Signalspaningen får bara användas för att motverka de uppräknade verksamheterna. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.2. För signalspaning i etern är de i 1 § angivna förutsättningarna uttömmande. Av tredje stycket följer att det i lagen finns ytterligare begränsningar när det gäller förutsättningarna för såväl den öppna polisen som Säkerhetspolisen att signalspana i tråd. Dessa begräsningar följer av 4–6 §§. Mot denna bakgrund utgör i praktiken bestämmelserna i första stycket de grundläggande förutsättningar under vilka den öppna polisen kan använda signalspaning i etern och andra stycket de grundläggande förutsättningar under vilka Säkerhetspolisen kan använda signalspaning i etern. Signalspaning enligt denna lag får inte avse signaler mellan en avsändare och en mottagare som båda befinner sig i . Om sådana signaler inte kan avskiljas redan vid inhämtningen, ska upptagningen eller uppteckningen av meddelandets innehåll förstöras så snart det står klart att sådana signaler har inhämtats. Signalspaningen får ske endast om syftet med spaningen väger klart tyngre än det integritetsintrång som spaningen kan medföra för enskilda och det syftet inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt. Syftet med lagen är att reglera signalspaning för polisens behov avseende utrikes förhållanden. Mot den bakgrunden har i första stycket tagits in en bestämmelse om att signalspaning enligt lagen inte får avse signaler mellan en avsändare och en mottagare som båda befinner sig i . För att signalspaning ska var tillåten enligt denna lag krävs således att antingen avsändaren eller mottagaren av ett meddelande befinner sig utomlands. Eftersom det inte är möjligt att med nuvarande teknik fullt ut avskilja sådan trafik kompletteras förbudet med en skyldighet att förstöra upptagning eller uppteckning av inhemsk trafik så snart det står klart att signalspaningen har avsett sådan trafik. Dessa frågor har behandlats i avsnitt 7.4.4. Även om de i 1 § angivna förutsättningarna för att få använda signalspaning är uppfyllda är det inte tillräckligt för att arbetsmetoden ska få användas i det enskilda fallet. I andra stycket finns nämligen en betydande begränsning i rätten att använda signalspaning. Bestämmelsen innebär att signalspaning får ske endast om syftet med spaningen väger klart tyngre än det integritetsintrång som spaningen kan medföra för enskilda och det syftet inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt. Bestämmelsen är uppställd till skydd för den personliga integriteten. Den innebär att det ska göras två prövningar i varje enskilt fall där frågan om signalspaning ska få ske prövas. Den ena prövningen avser att undersöka om syftet med spaningen väger klart tyngre än integritetsintrånget. Med ordet klart avses i lagtexten att markera att det inte får vara någon tvekan om att syftet väger tyngre. Vid minsta tvekan kan rekvisitet väger klart tyngre inte anses vara uppfyllt. I bedömningen av om syftet väger klart tyngre får bl.a. omfattningen och allvaret i det hot som spaningen ska avse betydelse. Också frågan om hotet är akut eller mera avlägset kan vara av vikt vid den bedömningen. Omfattningen av befarat integritetsintrång är en faktor som också bör beaktas i sammanhanget. Bedömningen bör normalt ge vid handen att signalspaning i etern för den öppna polisens räkning inte får avse annat än allvarlig brottslighet, främst grov organiserad brottslighet med gränsöverskridande inslag. Den andra prövningen ska visa att syftet med signalspaningen inte kan tillgodoses på något annat sätt, t.ex. genom att anlita personer som källor, genom annan typ av spaning eller underrättelseinhämtning av annat slag. Den bedömningen torde vad gäller den vanliga polisen i de allra flesta fall utesluta signalspaning som en inhämtningsmetod, eftersom traditionella arbetsmetoder och användningen av befintliga straffprocessuella tvångsmedel normalt måste anses tillgodose polisens behov. Vad gäller signalspaning inom ramen för en brottsutredning bör klargöras att eftersom signalspaning leder till ett bredare integritetsintrång än hemlig teleavlyssning, måste därtill signalspaning anses mer ingripande än hemlig teleavlyssning. Bestämmelsen i 2 § andra stycket får därför anses innebära att signalspaning inte får tillgripas om syftet med spaningen i stället kan tillgodoses genom hemlig teleavlyssning. Det gäller också i de fall då hemlig teleavlyssning kan åstadkommas mot en teleadress utomlands med hjälp av myndigheterna i det land där teleadressen finns (se bestämmelserna om rättslig hjälp i lagen [2000:562] om internationell rättslig hjälp i brottmål). Detta innebär att signalspaning för polisens räkning inte får förekomma om en hemlig teleavlyssning skulle vara möjlig att verkställa i eller om sådan avlyssning skulle vara möjlig att verkställa utomlands med stöd av internationella överenskommelser. Frågan om proportionalitetsbedömningen har behandlats i avsnitt 7.4.3. Signalspaning ska för polisens räkning utföras av den signalspaningsmyndighet som avses i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Den signalspaningsmyndighet som avses i första stycket får även i övrigt biträda polisen med tekniskt stöd. Om det är nödvändigt för signalspaning enligt denna lag får signaler i elektronisk form inhämtas även i de syften som anges i 1 § tredje stycket lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Utan hinder av vad som föreskrivs i 9 § första stycket denna lag ansöker signalspaningsmyndigheten om tillstånd för sådan signalspaning. Av första stycket följer att det är samma myndighet som enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ska bedriva signalspaningen i försvarsunderrättelseverksamheten som ska bedriva signalspaning för polisens räkning enligt denna lag, dvs. Polisen ska således inte i egen regi bedriva signalspaning enligt denna lag. Frågan har behandlats i avsnitt 7.8. Av andra stycket följer att signalspaningsmyndigheten även i övrigt får biträda polisen med tekniskt stöd. Här avses exempelvis stöd i form av kryptoforcering. Bestämmelsen utgör ett förtydligande i förhållande till vad som i praktiken redan gäller och som har sin grund i allmänna förvaltningsrättsliga principer om samverkan myndigheter emellan. får enligt tredje stycket, om det är nödvändigt för att bedriva signalspaning enligt denna lag, inhämta signaler i elektronisk form i de syften som anges i 1 § tredje stycket lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Av den bestämmelsen följer att signalspaningsmyndigheten får bedriva viss inhämtning med syftet att tillgodose myndighetens egna behov av teknik- och kompetensutveckling. Sådan inhämtning är en förutsättning för att signalspaningsverksamheten ska kunna bedrivas. Av 1 § tredje stycket lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet följer att signalspaningsmyndigheten får bedriva sådan inhämtning för att –följa förändringar i signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet, samt –fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamhet enligt den lagen. Genom att det i bestämmelsen hänvisas till bestämmelsen i lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet klargörs att det ska vara fråga om samma förutsättningar i de båda lagarna. För sådan inhämtning gäller i tillämpliga delar de generella förutsättningar för signalspaning som i övrigt följer av denna lag, dvs. 2, 7, 8 och 9 §§. Tillstånd ska i dessa fall emellertid begäras av signalspaningsmyndigheten och inte av polisen. Hänvisningen till lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet avser lagen i dess föreslagna lydelse i prop. 2008/09:201 (se bilaga 2). Inhämtning av signaler i tråd ska ske automatiserat. För sådan inhämtning gäller i övrigt vad som föreskrivs i 2 § lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser för signalspaning i tråd. Av paragrafen följer att signalspaning i tråd alltid ska ske automatiserat. Skälen härför har behandlats i avsnitt 7.6.1. Av paragrafen följer vidare, genom en hänvisning till 2 § lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, att inhämtning av signaler i tråd endast får avse signaler som förs över gräns av en operatör. Med operatör avses detsamma som i 1 kap. 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Genom hänvisningen klargörs att signalspaning i tråd enligt denna lag ska ske under samma förutsättningar som enligt lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Hänvisningen till lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet avser lagen i dess nuvarande lydelse. Signalspaning i tråd får ske mot den som är skäligen misstänkt för brott om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. För brottet får inte vara föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Spaningen får dock även avse dels försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff, dels annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Signalspaning i tråd får också ske, om det finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva sådan brottslig verksamhet som avses i 1 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Paragrafen reglerar de närmare förutsättningarna för polisens signalspaning i tråd. De förutsättningar som anges i paragrafen är identiska med de förutsättningar som gäller för polisens rätt att använda hemlig teleavlyssning. Polisen ska alltså kunna bedriva signalspaning i tråd bara i sådana fall då polisen i stället skulle kunna ha bedrivit hemlig teleavlyssning. Liksom vid hemlig teleavlyssning rör det sig alltså enbart om fall där misstanke om allvarlig brottslighet föreligger. Frågan har behandlats i avsnitt 7.5.2. Bestämmelserna innebär i praktiken att tillstånd till signalspaning bara kan ges om polisen skulle kunna ha fått tillstånd till hemlig teleavlyssning i samma fall och mot samma mål. Det ska alltså inte vara möjligt att kringgå reglerna om hemlig teleavlyssning genom att i stället använda signalspaning. Värdet av bestämmelserna i denna paragraf ligger i stället i att det inte sällan är praktiskt omöjligt för svensk polis att använda hemlig teleavlyssning även om förutsättningarna för att erhålla tillstånd till det är uppfyllda. Så kan exempelvis vara fallet om avlyssningen behöver sättas in mot en person som befinner sig utomlands och någon medverkan från det landets myndigheter inte kan påräknas för att få avlyssningen till stånd. I så fall kan signalspaning mot personen i fråga vara ett lämpligt förfaringssätt. I paragrafens första stycke behandlas fallet att förundersökning pågår mot den misstänkte. I andra stycket behandlas möjligheten att bedriva signalspaningen i preventivt syfte, dvs. i situationer där det finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva viss allvarlig brottlig verksamhet. I båda styckena motsvarar regleringen vad som gäller vid hemlig teleavlyssning. Det bör erinras om att de väsentliga begränsningar i rätten att använda signalspaning som följer av 2 § andra stycket, dvs. att syftet med spaningen ska väga klart tyngre än det integritetsintrång som spaningen kan medföra för enskilda och syftet ska inte kunna tillgodoses på något annat sätt, gäller även vid signalspaning i tråd. Begränsningarna ska beaktas av domstolen vid tillståndsprövningen (se kommentaren till 2 §). Att bestämmelserna om hemlig teleavlyssning inte ska kunna kringgås medför också att de andra regelverk som kan komma att aktualiseras i samband med en hemlig teleavlyssning måste beaktas. Bestämmelserna i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål berör bl.a. hemlig teleavlyssning, såsom dessa frågor har reglerats i 2000-års om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater (se närmare prop. 2004/05.144). Beträffande andra länder än konventionsstaterna ska naturligtvis eventuella folkrättsliga principer och förpliktelser kring brottsutredande verksamhet beaktas. Att Säkerhetspolisen har rätt ett bedriva signalspaning i tråd även under andra förutsättningar än vad som följer av den nu behandlade paragrafen följer av 6 § nedan som behandlar signalspaning i tråd i underrättelsesyfte. De begränsningar i fråga om signalspaning i tråd som följer av 5 § anger emellertid uttömmande förutsättningarna för den öppna polisen och för Säkerhetspolisen såvitt gäller spaning i tråd i syfte att utreda brott under en pågående förundersökning. Signalspaning i tråd får ske för att inhämta underrättelser som avses i 1 § andra stycket 1–4. Om sådan brottslighet som avses i 1 § andra stycket 5 utgör ett hot mot det demokratiska systemet i eller mot rättssystemet här, får signalspaning i tråd ske för att inhämta underrättelser som behövs för att motverka brottsligheten. Paragrafen reglerar Säkerhetspolisens rätt att använda signalspaning i tråd för att inhämta underrättelser om säkerhetshotande verksamhet. Befogenheten gäller således utöver de befogenheter för Säkerhetspolisen som framgår av 5 §. Paragrafen reglerar säkerhetstjänstens rätt att använda signalspaning i tråd för att inhämta underrättelser om säkerhetshotande verksamhet. Det är alltså fråga om att avvärja hot av allvarlig karaktär. Att signalspaningen ska ske i underrättelsesyfte innebär att det inte får komma i fråga att tillämpa bestämmelsen i syfte att skaffa fram bevis inom ramen för en förundersökning. För signalspaning i tråd i ett sådant syfte hänvisas till de begränsade befogenheter som framgår av 5 §.