sou · GXB361 · 2009-07-02 00:00:00 — Som framgår av framställningen i avsnitt 15.2 före- slår utredningen att medgivandeprövningen i situationer där sökan- den vill adoptera ett visst känt barn utökas till att omfatta inte bara sökandens lämplighet utan även en bedömning av om adoptionen i övrigt är till barnets bästa. Syftet är att det på ett så tidigt stadium som möjligt görs en bedömning av om det enskilda barnet har behov av att adopteras. För att undvika ett kringgående av detta krav bör det i lagen särskilt anges att ett tillstånd till enskild adoption får ges endast om sökanden har fått ett medgivande att ta emot barnet för adoption och det har gjorts en prövning av om den tänkta adoptionen är till barnets bästa. Det bör alltså inte vara möjligt att få tillstånd till enskild adoption endast med stöd av ett generellt medgivande. Eftersom medgivandeprövningen och bedömningen av om det finns förutsättningar för enskild adoption är näraliggande, kan det antas att socialnämnden i de allra flesta fall kommer att pröva frågorna i ett sammanhang, även om det formellt sett blir två olika beslut. 14.5Ett mer enhetligt adoptionsförfarande Förslag: En ansökan om adoption som avser ett barn som har förts eller avses bli fört till för adoption får tas upp till prövning av domstolen endast om adoptionen har förmedlats av en auktoriserad adoptionsorganisation eller om sökanden eller sökandena har fått tillstånd att adoptera enskilt. Skälen för förslaget: Som har nämnts i avsnitt 14.2 är det lagstiftarens avsikt att den som vill adoptera ett barn med hemvist utomlands såväl vid enskild adoption som vid adoption som sker genom förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation först ska vända sig till få ett medgivande att ta emot barnet enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen. Vid enskild adoption krävs vidare enligt gällande rätt att ger tillstånd enligt 4 § lag. Någon direkt koppling mellan dessa offentligrättsliga regler och bestämmelserna i 4 kap. finns inte. Det är alltså inget som hindrar att den som vill adoptera ett visst i förväg bestämt barn vänder sig direkt till tingsrätten utan att först ha fått socialnämndens medgivande att ta emot barnet och i förekommande fall tillstånd till enskild adoption. I praktiken före- kommer detta inte vid adoption som förmedlas av auktoriserade adoptionsorganisationer, men väl vid enskild adoption. Av utred- ningens undersökningar framgår att en del kommuner i vissa fall till och med rekommenderar den som vill adoptera enskilt att göra på detta sätt, särskilt om adoptionen rör ett något äldre barn. Om en ansökan om adoption på detta sätt ges in direkt till tingsrätten, Enskild adoption SOU 2009:61 berörs socialnämnden först när den lämnar ett yttrande till tingsrätten enligt 4 kap. 10 § . Det är enligt utredningens mening inte tillfredsställande att det offentligrättsliga regelverk som har skapats särskilt för att säker- ställa barnets bästa vid internationell adoption inte tillämpas i alla situationer. Om sökanden vänder sig direkt till svensk domstol med en ansökan om adoption av ett bestämt barn, utan att ha fått ett medgivande, kan det vara så att barnet lämnar sitt hemland och får uppehållstillstånd här utan att någon prövning har gjorts av om sökandena är lämpliga som adoptivföräldrar eller om en adoption i övrigt är till barnets bästa. Sökandena behöver inte heller gå föräldrautbildning. För att undvika detta och skapa ett mer enhet- ligt adoptionsförfarande föreslår utredningen att det införs en bestämmelse som tar sikte på det fall att ansökan om adoption gäller ett barn som har förts eller avses bli fört till för adoption. I ett sådant fall bör svensk domstol få ta upp en ansökan om adoption till prövning endast om adoptionen har förmedlats av en auktoriserad adoptionsorganisation eller om sökanden eller sökandena har fått socialnämndens tillstånd att adoptera utan förmedling (enskild adoption). Ett sådant tillstånd förutsätter enligt utredningens förslag att det har meddelats ett medgivande enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen och att det därvid har prövats att den tänkta adoptionen är till barnets bästa (se avsnitt 14.4). Om de nämnda förutsättningarna inte är uppfyllda ska ansökan om adoption avvisas. De nu angivna kraven bör alltså ställas när barnet har förts till eller avses bli fört till för adoption. Skulle det i något fall förekomma att barnet kommer till i adoptionssyfte utan att medgivande har inhämtats , befriar det inte de blivande föräldrarna från skyldighet att söka medgivande (se prop. 1979/80:1 s. 539). Detsamma bör gälla för tillstånd till enskild adoption. Om sökanden därvid inte får medgivande och tillstånd till enskild adoption, får domstolen inte ta upp ansökan till pröv- ning utan ska avvisa den. Det blir då skyldighet att se till att barnet får skydd och stöd (jfr 5 kap. 1 § socialtjänstlagen). Om barnet har kommit till i annat syfte än för att adopteras, t.ex. för att besöka släktingar, för studier eller som asylsökande, är det däremot inte rimligt att ställa krav på att adoptionen har förmedlats eller att socialnämnden har gett tillstånd till enskild adoption. Domstolen bör i sådana fall kunna ta upp ansökan ändå. 15Medgivande att ta emot ett barn för adoption 15.1En övre åldersgräns för att få medgivande att ta emot ett barn med hemvist utomlands m.m. Förslag: En bestämmelse införs om att ett medgivande att ta emot ett barn med hemvist utomlands för adoption enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen inte får lämnas om sökanden eller sökandena vid ansökningstillfället har fyllt . Detta gäller dock inte, om barnet har en personlig anknytning till sökanden eller det annars finns särskilda skäl. För det fall medgivande söks av makar eller sambor, betonas i lagtexten att hänsyn ska tas särskilt till stabiliteten i deras relation. Ett medgivande att i adoptionssyfte ta emot ett barn med hemvist utomlands ska upphöra att gälla om barnet inte har tagits emot i sökandens vård . Kravet på medgivande utvidgas till att gälla även när sökanden är barnets vårdnadshavare. För att någon som inte är barnets förälder eller vårdnadshavare ska få ta emot ett barn med hemvist utomlands i adoptionssyfte krävs socialnämndens medgivande enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen (2001:453). Enligt bestämmelsen ska medgivande inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hemvist och får lämnas endast om den sökande är lämpad att adoptera. Medgivande att ta emot ett barn för adoption När det gäller lämplighetsbedömningen anges i paragrafens andra stycke att särskild hänsyn ska tas till sökandens kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov och den planerade adoptionens innebörd, sökandens ålder, hälsotillstånd, personliga egenskaper och sociala nätverk. Bestämmelsen infördes 2005.1 Anledningen var att det tidigare ansågs vara otydligt vilka grund- läggande krav som skulle vara uppfyllda för att få medgivande att ta emot ett barn för adoption. ansågs ha för lite anvisningar vid prövningen. För att komma till rätta med detta föreslog Utredningen om internationella adoptioner att det skulle anges i lagen att medgivande inte fick lämnas till den som är vid ansökningstillfället, om det inte fanns särskilda skäl (SOU 2003:49). Regering och riksdag ansåg dock att det inte var lämpligt med en uttrycklig åldersgräns i lag. Det framhölls att flexibiliteten i bedömningarna riskerade att minska om ålders- gränsen slogs fast i lag. I stället angavs i förarbetena att ett generellt medgivande till adoption – i enlighet med Regeringsrättens uttalanden i rättsfallet RÅ 1995 ref. 67 – i allmänhet inte bör ges till personer och att en riktpunkt bör vara att den eller de som vill adoptera får vara högst då ansökan hos social- nämnden görs. Som exempel på fall där det kunde finnas skäl att göra undantag angavs att en av sökandena är något och vid adoption av ett syskon. Ytterligare ett exempel var adoption av ett känt barn såsom exempelvis släktingbarn eller sommarbarn (se prop. 2003/04:131 s. 87). Efter lagändringen 2005 har Regeringsrätten i två rättsfall , varav det ena är refererat (RÅ 2007 ref. 74), prövat vilken betydelse sökandenas ålder har vid lämplighetsbedömningen enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen. I det refererade fallet ansökte två makar, som vid tiden för ansökan var 47 respektive och vid tiden för Regeringsrättens dom fyllt , om medgivande att få ta emot ett något äldre barn eller syskonpar för adoption. Regeringsrätten redogjorde för vad som framgår av de ovan nämnda förarbetena (prop. 2003/04:131 s. 59–61 och 87), dvs. att en riktpunkt bör vara att sökanden inte bör vara vid ansökningstillfället vilket i praktiken innebär att sökanden är upp mot när barnet anländer. Det ansågs i enlighet med de uttalanden som gjorts i förarbetena inte finnas skäl att medge undantag. Ansökan om medgivande avslogs därför. 1 Se prop. 2003/04:131, bet. 2004/05:SoU3, rskr. 2004/05:10. Medgivande att ta emot ett barn för adoption densamma i det mål som inte refererades. I det fallet var makarna 47 och vid tiden för ansökan till socialnämnden och 50 respektive för Regeringsrättens dom. Utredningen har fått i uppdrag att i samband med övervägan- dena om ålderskraven för adoption i även beröra betydelsen av sökandens ålder vid socialnämndens lämplighets- prövning. En övre åldersgräns anges i lagen med möjlighet till undantag Utgångspunkten för ett resonemang om en övre åldersgräns måste vara det okända barnets bästa. Ur detta perspektiv är det viktigt att föräldrarna inte har en alltför hög ålder i förhållande till barnets ålder. Föräldrarna ska framåt var och en för sig ha styrka och flexibilitet att möta barnets speciella behov. Det är viktigt att åldersstrukturen i adoptivfamiljen inte allt för mycket skiljer sig från de flesta andra familjers. Med stigande ålder ökar risken för att drabbas av en svår sjukdom som i sin tur kan påverka möjligheten till ett gott föräldraskap. Med äldre adoptivföräldrar ökar sannolikheten för att föräldrarnas hälsa sviktar och krafterna inte räcker till på samma sätt som när föräldrarna är yngre. Därtill är risken större för att nätverket runt familjen också är åldrat. Det finns en risk att barnet därmed inte får tillgång till nära släkting- relationer med t.ex. mor- eller farföräldrar. Vid lagändringarna 2005 framhölls i förarbetena att en riktpunkt bör vara att sökanden inte är vid ansökningstillfället vilket i praktiken innebär att sökanden är upp mot när barnet tas emot. Utredningen instämmer i detta. är det utifrån barnets perspektiv viktigt att det finns ett tillräckligt stort ut- rymme för individuellt anpassade beslut. Sökandens lämplighet ska prövas utifrån en helhetsbedömning där många andra faktorer ska vägas in. Den enkätundersökning som utredningen har gjort och de kontakter utredningen i övrigt har haft med tjänstemän vid kommuner, adoptionsorganisationer och enskilda tyder på att lag- ändringarna 2005 inte har fått en enhetlig tillämpning i landet. Det har framkommit att synen på ålderns relevans vid lämplighets- bedömningen skiftar avsevärt mellan kommunerna, trots att frågan har uppmärksammats i handbok.2 Den skiftande 2 Se Adoption, , (2008), s. 68 ff. Medgivande att ta emot ett barn för adoption tillämpningen när det gäller synen på sökandens ålder har till och med lett till att sökande har flyttat till en kommun där man är mer generös än i den tidigare kommunen. Enligt utredningens mening är den rådande situationen inte helt tillfredsställande. Lagstiftningen ska vara förutsebar och den bör tillämpas lika i alla delar av landet. Trots de lagändringar som gjordes 2005 och rättsfallen från Regeringsrätten verkar det vara så att kommunerna inte har tillräcklig vägledning. Det kan i samband med adoptionsärenden i vissa kommuner också finnas en viss benägenhet att se till de vuxnas intressen på bekostnad av barnens. Mot bakgrund av detta anser utredningen att det nu i syfte att åstadkomma en enhetlig rättstillämpning finns anledning att i lagtexten uttryckligen ange en övre åldersgräns. Gränsen bör i enlighet med de uttalanden som gjordes av regering och riksdag vid lagändringar lämpligen bestämmas så att medgivande inte får lämnas om sökanden vid ansökningstillfället har fyllt . För att ge ett tillräckligt stort utrymme för individuellt anpassade beslut bör det dock finnas möjlighet att göra undantag från denna huvudregel. En situation som det enligt utredningens uppfattning finns anledning att ange uttryckligen i lagtexten är att barnet har en personlig anknytning till sökanden, t.ex. om barnet är släkt med sökanden eller om barnet är ett s.k. feriebarn. Ett annat exempel kan vara att barnet har placerats hos sökanden med stöd av II-förordningen.3 Även om sökanden eller sökandena har fyllt kan det i ett sådant fall vara bäst för barnet att få komma till just den adoptivfamiljen. Det kan även i andra situationer finnas ett behov av att medge undantag från ålderskravet. Som framhölls i samband med ändringarna 2005 är det omöjligt att ge en uttömmande beskrivning av dessa situationer. I lagtexten bör det därför endast anges att undantag även annars kan medges om det finns särskilda skäl. Ett exempel på en sådan situation är att barnet är syskon till ett barn som sökandena har adopterat. Det kan vara till fördel för barnet att komma till den familj där hans eller hennes syskon redan finns. Det finns däremot oftast inte utifrån det adopterade barnets intressen tillräcklig anledning att – som i viss utsträckning sker dag – generellt ge medgivande till äldre sökande enbart på den grunden att de redan har barn i familjen, biologiska eller adopterade. 3 Enligt artikel 56 är det möjligt för en utländsk myndighet att efter samråd med svenska myndigheter besluta att ett barn ska placeras i ett familjehem i . Medgivande att ta emot ett barn för adoption Det är inte ovanligt att den ena av makarna är äldre än den andra. Om den äldre maken inte överskrider den övre ålders- gränsen alltför mycket, bör det vara möjligt att ge medgivande till adoption. Båda makarna ska dock var och en för sig ha förmågan att möta barnets behov under uppväxten. Ett annat exempel på när det kan finnas anledning att medge undantag från ålderskravet är att sökanden har fått ett generellt medgivande, ursprungslandet har lämnat besked om ett visst barn men medgivandet hinner gå ut innan sökanden har hunnit få barnet i sin vård. Från adoptionsorganisationerna har det framhållits att denna situation kan innebära problem. Handläggningstiden från det att ett barn har föreslagits för adoption är olika lång i olika länder. I t.ex. kan det ta upp till innan sökanden får åka dit och hämta barnet. är detta barn reserverat för sökanden. Om det är ett lite äldre barn, från 2–, börjar barnhemmet förbereda barnet på vad som ska hända och en anknytningsprocess påbörjas. Många länder kräver att sökanden gör flera resor till landet. Sökanden träffar barnet och anknytnings- processen fortsätter. Om medgivandet i denna situation går ut och sökanden inte får något nytt medgivande på grund av sin ålder – vilket enligt uppgift ska ha förekommit – måste adoptions- processen avbrytas. Anknytningsprocessen avbryts och det är inte ens självklart att barnet kan få en ny familj. Ett nekat medgivande i ett så sent skede i adoptionsprocessen är förödande för barnet och bör inte förekomma på den grunden att sökandena har nått över det lagstadgade åldersstrecket. I en sådan situation bör sökandena kunna få ett nytt medgivande som är begränsat till att avse det aktuella barnet (se avsnitt 15.2). Ett annat näraliggande fall som har tagits upp av adoptions- organisationerna är att sökanden står i kö hos en adoptions- organisation och att medgivandet upphör att gälla innan ett barn har föreslagits för adoption. När det blir aktuellt för sökanden att ansöka om ett nytt medgivande har sökanden hunnit fylla . I vart fall i vissa kommuner avslås då ansökan. Denna situation har blivit allt vanligare på grund av de växande köerna och i kombina- tion med det striktare ålderskravet till följd av lagändringarna 2005. Även om det kan kännas svårt för den som har längtat länge efter att bli förälder att inte få denna möjlighet eftersom man har hunnit bli för gammal, får sökandenas önskan att få ett barn inte vara avgörande vid lagstiftningen. Bedömningen måste i alla delar utgå från barnets perspektiv – inte ett föräldraperspektiv. Medgivande att ta emot ett barn för adoption punkt i det okända barnets bästa finns det enligt utredningens uppfattning inte tillräckliga skäl att generellt medge undantag från ålderskravet för dessa fall. Här vill utredningen också påpeka att de problem som tagits upp till största del verkar vara en konsekvens av bristande tydlighet när det gäller ålderskravet. Med en uttrycklig lagreglering blir det klarare för enskilda vilka förutsättningarna är för att få ett medgivande, och den som vill vara säker på att få adoptera får ett incitament att ta upp frågan tidigare i livet. En särskild fråga är i vilken utsträckning det bör kunna göras undantag från ålderskravet om barnet är äldre. Under utredningens arbete har det från vissa adoptionsorganisationer framförts syn- punkten att det generellt bör godtas att sökanden är om sökanden är beredd att ta emot ett något äldre barn. Mot detta har från de adopterades egna organisationer framhållits att en sådan utveckling skulle kunna leda till en tendens att generellt ge äldre sökande medgivande för äldre barn, vilket i sig kan innebära särskilda svårigheter. Utredningen instämmer i detta. Äldre barn har vanligtvis hunnit leva under svåra förhållanden och kanske varit med om flera separationer, vilket ställer stora krav på insatser av adoptivföräldrarna. Hög ålder hos barnet vid adoption är en riskfaktor som kräver extra kompetenta och starka föräldrar. Det bör därför inte komma i fråga att generellt medge undantag från ålderskravet endast för att barnet är något äldre. Det bör dock finnas utrymme för en annan bedömning i ett enskilt fall. Det är viktigt att reglerna ger utrymme för en flexibel tillämpning. Ingen lagreglering av lägsta ålder för att få medgivande Som har framgått ovan föreslår utredningen att det ska införas en lagregel om högsta ålder för att få medgivande enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen. Man skulle kunna argumentera för att det även borde införas en bestämmelse om lägsta ålder, motsvarande den som finns i 4 kap. . Utredningen har emellertid inte sett något praktiskt behov av en sådan bestämmelse. Sökandenas ålder får i stället vägas in i den allmänna lämplighetsbedömningen. Viss ledning bör kunna hämtas i de resonemang som utredningen har fört i avsnitt 8. Ett medgivande bör självklart inte lämnas om det kan förutses att domstolen inte kommer att bifalla ansökan. Medgivande att ta emot ett barn för adoption Stabiliteten i sökandenas relation lyfts fram Förutom sökandenas ålder nämns i 6 kap. 12 § socialtjänstlagen ett antal andra kriterier som socialnämnden ska beakta vid prövningen av om medgivande ska lämnas. beaktas stabiliteten i sökandenas relation i medgivandeutredningen trots att det inte är ett kriterium som anges direkt i lagen.4 Samtal om förhållandet mellan de sökande är ett viktigt underlag när utredaren ska bedöma om sökandena är lämpade att adoptera. Det handlar om sådant som förhållandets historia och varaktighet samt tillit och förtroende. I detta ingår bl.a. att utreda om förhållandet har utsatts för pröv- ningar och hur paret har klarat att lösa dem samt hur konflikter uppstår och hur de hanteras. En annan omständighet som beaktas är tidigare nära relationer, varför de upphört och vad sökanden lärt av det.5 Relationens stabilitet är en viktig grund i bedömningen, särskilt mot bakgrund av utredningens förslag i avsnitt 7 om att sambor ska kunna få adoptera gemensamt. Utredningen föreslår därför att det ska framgå direkt av lagen att socialnämnden, om medgivande söks av makar eller sambor, ska ta särskild hänsyn till stabiliteten i deras relation. Medgivandet upphör att gälla om barnet inte har tagits emot i sökandens vård Ett medgivande enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen upphör att gälla om inte barnet har tagits emot i hemmet från det att medgivandet lämnades. Det har till utredningen framförts synpunkter om att uttrycket tagits emot i hemmet är oklart och i praktiken orsakar problem. Många länders myndigheter kräver att de blivande adoptanterna bor tillsammans med barnet i barnets hemvistland innan det fattas något beslut, antingen om adoption eller om att adoptanterna får ta med sig barnet till för ett kommande adoptionsbeslut här i landet. kan vara ända upp . Adoptanterna har då tagit emot barnet i sin vård men inte i hemmet. Enligt utredningens bedömning bör det avgörande vara att sökanden får barnet i sin vård, inte att barnet 4Se allmänna råd angående socialnämndens handläggning av ärenden om adoption, SOSFS 2008:8, s. 6. 5Se Adoption, , (2008), s. 89 f. Medgivande att ta emot ett barn för adoption måste ha kommit till sökandens hem i . Bestämmelsen bör därför ändras i enlighet härmed. De allt längre väntetiderna för att få adoptera ett barn med hemvist utomlands har lett till att sökandena kan behöva ansöka om ett nytt medgivande eftersom de inte hinner ta emot ett barn inom tvåårsfristen. Även om en förnyad medgiv- andeprövning kanske inte behöver vara lika långtgående som den första prövningen, innebär den att socialnämndens resurser tas i anspråk. Upprepade medgivandeprövningar kan också vara kost- samma för sökandena som ofta måste låta översätta besluten och skicka dem till utlandet. Den eller de som vill adoptera är skyldiga att anmäla till socialnämnden om deras omständig- heter ändras mer väsentligt medgivandet gäller, och medgivandet ska återkallas om förutsättningar för det inte längre finns (6 kap. 13 § socialtjänstlagen). Mot denna bakgrund anser utredningen att det är lämpligt att medgivandets giltighetstid utökas från två till . En giltighetstid gäller även i (med möjlighet till förlängning). Vikten av att anmäla ändrade förhållanden bör dock betonas särskilt i anslutning till beslutet om medgivande. Inget undantag för föräldrar och vårdnadshavare gäller enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen att ett barn med hemvist utomlands inte utan socialnämndens medgivande får tas emot i syfte att adopteras av någon som inte är barnets förälder eller har vårdnaden om barnet. Frågan har uppkommit om det finns något behov av att påpeka att sökanden inte ska vara barnets förälder och om det finns anledning att utesluta en sökande som har vårdnaden om barnet från skyldigheten att söka medgivande. Bestämmelsen i 12 § var från början integrerad med den bestämmelse som finns i 6 kap. 6 § socialtjänstlagen, enligt vilken ett barn inte utan socialnämndens medgivande eller beslut om vård får tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne. Syftet med den bestäm- melsen är att socialnämnden ges möjlighet att tillvarata barnets intressen inför en privat placering. Enligt det ursprungliga förslaget (se SOU 1977:40) fick barnet inte utan socialnämndens medgivande beredas vård och fostran i ett annat hem än vårdnads- Medgivande att ta emot ett barn för adoption Det påpekades dock vid remitteringen att förslaget innebar att en förälder som inte hade vårdnaden om men rätt till umgänge med barnet, skulle bli skyldig att begära tillstånd om barnet mera varaktigt skulle komma att vistas hos föräldern (se prop. 1979/80:1 s. 318). Det ansågs inte vara lämpligt, varför både vårdnadshavare och föräldrar undantogs från tillståndsplikten när bestämmelsen infördes i 25 § första stycket socialtjänstlagen (1980:620). I andra stycket samma paragraf framgick att om det var fråga om att ta emot ett utländskt barn i syfte att adoptera det, skulle medgivande inhämtas innan barnet lämnar sitt hemland. Det noterades i förarbetena att andra stycket var ett specialfall av kravet på medgivande enligt första stycket (se prop. 1979/80:1 s. 538).