sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — tjänst eller uppdrag som chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller som ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i närmast under statsråd, tjänst som svenskt sändebud, och tjänst eller uppdrag som tillsätts genom val av . Kommittén om medborgarskapskrav föreslog som nämnts att det i grundlag uppställda kravet på svenskt medborgarskap skulle begränsas till att avse ordinarie domare och den som utses genom val av . Krav på svenskt medborgarskap för statliga anställningar eller andra uppdrag kan vara påkallade av skilda orsaker. Hänsyn till rikets säkerhet och önskemålet att beslut som rör enskildas rättsliga ställning ska fattas av svenska medborgare är som påpekats de huvudsakliga skälen bakom dagens reglering. En given utgångspunkt för att ställa upp sådana krav är att de i det enskilda fallet väger tyngre än de skäl som talar däremot. Detta gäller med särskild styrka om kravet ska ställas i grundlag. Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar ordningen har dock inte denna utgångspunkt. I stället gäller ett krav på svenskt medborgarskap för ett stort antal statliga anställningar eller andra uppdrag. Att detta i många fall har vållat olägenheter framgår inte bara av den översyn av krav på svenskt medborgarskap och andra krav relaterade till medborgarskap i lagstiftningen som redovisats i det nämnda betänkandet utan också av remissyttrandena över betänkandet. Den närmare gränsdragningen mellan vilka statliga anställningar eller andra uppdrag som måste förbehållas svenska medborgare och vilka som inte behöver det bör enligt vår mening inte göras i regeringsformen. Bestämmelser av den detaljeringsgrad som det i ett sådant fall skulle bli fråga om hör inte hemma i grundlag. Med hänsyn till formerna för ändring av grundlag skulle dessutom enskildheter i den statliga förvaltningsorganisationen låsas fast, vilket i sin tur skulle kunna få negativa konsekvenser när behov av framtida organisatoriska förändringar gör sig gällande. Detaljerna i gränsdragningen måste därför tas in i föreskrifter av lägre konstitutionell valör än grundlag. I regeringsformen bör endast sådana krav finnas, som av särskilda skäl har sin plats där, närmare bestämt för de viktigaste anställningarna eller uppdragen hos de högsta statsorganen samt hos organ med funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Krav på svenskt medborgarskap för anställning i närmast under statsråd, som svenskt sändebud, som chef för myndigheter som lyder under eller regeringen eller som ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse bör därför inte längre ställas upp i regeringsformen. Det ligger nära till hands att, som också Kommittén om medborgarskapskrav föreslog, anlägga samma synsätt på ett ämbete som lyder under regeringen som på övriga myndighets- chefer. Med dessa ämbeten åsyftades enligt förarbetena till regeringsformen sådana enmansmyndigheter som Justitiekanslern och Riksåklagaren. Också överbefälhavaren och cheferna för de olika försvarsgrenarna föll in under benämningen. Riksåklagaren är inte benämningen på en myndighet utan på chefen för . Inte heller överbefälhavaren eller cheferna för de olika försvarsgrenarna är enmansmyndigheter. Enda kvarvarande enmansmyndighet är således Justitie- kanslern. Enligt nuvarande 12 kap. 8 § första stycket regerings- formen fungerar JK som åklagare när det gäller åtal av justitie- eller regeringsråd för brott i deras tjänsteutövning. Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar samma paragraf är det också JK som ska väcka talan mot justitie- eller regeringsråd om skiljande från anställning, avstängning eller skyldighet att undergå läkarundersökning. JK har således flera viktiga funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Ett absolut krav på svenskt medborgarskap bör därför även i fortsättningen ställas upp i regeringsformen för justitiekanslern. Några villkor i övrigt om svenskt medborgarskap bör inte ställas upp på grundlagsnivå för befattningar under regeringen. Behovet av krav på svenskt medborgarskap får således bedömas från område till område. I den utsträckning som det finns skäl för sådana krav, ska dessa tas in i lag eller i andra föreskrifter enligt grunder som anges i lag. Det är inte en uppgift för oss att lämna förslag i dessa avseenden. Domstolarnas och domarnas självständighet utgör en av hörn- stenarna i det svenska statsskicket. I centrum för verksamheten står invånarnas rättssäkerhet och rättstrygghet. Den speciella betydelse som domstolarna och domarna har i det demokratiska rätts- samhället har inneburit att de getts en särställning i regerings- formen. Som exempel kan nämnas de krav på domstolarnas sammansättning och självständighet som finns i nuvarande 11 kap. 1 och 2 §§ regeringsformen och det anställningsskydd för ordinarie domare som finns i nuvarande 11 kap. 5 § regeringsformen. Funktionen att utöva domarmakt, att tolka och tillämpa de rättsregler som ytterst har sin grund i de beslut som har fattats av , är till sin karaktär sådan att denna uppgift bör förbehållas svenska medborgare. Frågan är om det när det gäller regleringen i regeringsformen finns anledning att i detta avseende göra någon åtskillnad mellan olika slag av domare. Det nuvarande kravet på svenskt medborgarskap för domare i 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen gör, med undantag för jurymän och nämndemän, inte någon sådan åtskillnad. – såväl ordinarie som icke ordinarie – ska således vara svenska medborgare enligt regeringsformen. Notarier vid tingsrätt och länsrätt faller också under regeringsformens krav på svenskt medborgarskap när de som icke ordinarie domare efter förordnande utövar dömande verksamhet (SOU 1963:17 s. 288). Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar Att jurymän ska vara svenska medborgare följer av 12 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen och 9 kap. 1 § andra stycket yttrande- frihetsgrundlagen. För nämndemän föreskrivs krav på svenskt medborgarskap i vanlig lag. Alla som permanent eller tillfälligt fullgör en uppgift som domare är, såväl formellt som reellt, likvärdiga. En ordinarie domares röst väger lika tungt som en icke ordinaries, en nämndemans, en sakkunnig ledamots etc. De båda sistnämnda kategorierna har för övrigt som enda uppgift att delta i domstolens dömande verksamhet. Detta gäller emellertid inte notarier i tingsrätt och länsrätt. Till skillnad från anställda i domstol med enbart föredragande och andra administrativa uppgifter ingår det dock i en notaries arbetsuppgifter att i viss utsträckning vara domare. Omfattningen av detta varierar visserligen men funktionen är en del av anställningen som notarie. Vad som sagts talar för att samma krav ifråga om svenskt medborgarskap bör gälla alla som är domare, dvs. alla som utövar domarmakt i domstol. Utanför en sådan definition skulle då falla andra myndigheter än domstolar, inklusive domstolsliknande nämnder. Detsamma skulle också gälla sådana personalkategorier i domstolarna som inte alls har några dömande uppgifter, bl.a. revisions- och regeringsrättssekreterare samt annan föredragande och administrativ personal, t.ex. domstolssekreterarna. Även om alla som fullgör en domaruppgift är likvärdiga går det dock inte att bortse från att de till viss del har olika funktioner och befogenheter. Den centrala gestalten i den dömande verksamheten – domaren med fullmakt från regeringen, den ordinarie domaren – bör alltjämt vara svensk medborgare med hänsyn till domarnas självständighet och domstolarnas betydelse för rättssamhället. De icke ordinarie domarna – assessorer och fiskaler – har som nämnts i princip samma befogenheter att döma i mål som de ordinarie domarna. De utför också i stort sett samma uppgifter som de ordinarie domarna. De bör därför vara svenska medborgare. Det bör också nämndemännen vara. Med hänsyn till domstolarnas konstitutionella betydelse och då bestämmelser om ordinarie domares ställning finns i regerings- formen, bör medborgarskapskravet för dessa alltjämt regleras i regeringsformen. Någon motsvarade reglering av de icke ordinarie domarnas ställning finns inte i regeringsformen. Medborgarskapskravet för de icke ordinarie domarna bör därför regleras i vanlig lag. Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar Vissa mål vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna avgörs i särskild sammansättning. Det innebär att en eller flera ledamöter med specialkompetens inom andra områden än det juridiska deltar i domstolens avgörande på samma villkor som de lagfarna domarna. I de fall de särskilda ledamöterna har utsetts av regeringen med fullmakt är de ordinarie domare. Medborgarskapskravet för dessa kommer då i likhet med övriga ordinarie domare att följa av regeringsformen. För de särskilda ledamöter som inte utses med fullmakt får medborgarskapskravet i likhet med övriga icke ordinarie domare regleras i vanlig lag. Anställningar och andra uppdrag med anknytning till I nuvarande 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen uppställs krav på svenskt medborgarskap för personer som väljs av samt för vissa funktionärer hos myndigheter som lyder under . När det gäller den förstnämnda kategorin föreslog Kommittén om medborgarskap att kravet skulle behållas i regeringsformen. I vissa fall ska inom sig utse befattningshavare. Detta gäller, vid sidan av utskotten och , talman och vice talmän, ledamöter i , ledamöter i krigs- delegation, ledamöter och ersättare i riksdagsstyrelsen samt ledamöter i . I övrigt tillsätts följande uppdrag genom val av : ordförande, ersättare för ordförande samt ledamöter i , riksföreståndare, vice riksföreståndare och tillfällig riksföre- ståndare (den senare endast om behov skulle uppstå), ordförande och ledamöter i , ordförande och ledamöter i till riks- revisorerna, ledamöter i svenska delegation, ledamöter i svenska delegation, ledamöter i den svenska delegationen till , Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar ordförande, en eller flera vice ordförande samt ledamöter i , ledamöter i styrelsen för Stiftelsen , kammarsekreterare (riksdagsdirektör) samt ordförande och ersättare för ordförande i över- klagandenämnd. Det rör sig således om funktioner av mycket varierande art. Det kan knappast hävdas att det i samtliga fall rör sig om uppdrag av sådan karaktär att kravet på svenskt medborgarskap måste vara förankrat i grundlag. När det gäller riksföreståndare, vice riksföreståndare och tillfällig riksföreståndare följer det av 5 kap. 2 § regeringsformen att han eller hon måste vara svensk medborgare. Någon ändring i det avseendet är inte aktuell. I många andra fall är det ledamöter eller förutvarande ledamöter av som väljs för ett uppdrag. Detta innebär i praktiken ett krav på svenskt medborgarskap. Detsamma gäller t.ex. ordföranden i som ska vara eller ha varit ordinarie domare (se 3 kap. 12 § i vårt förslag). Även om betydelsen av ett uttryckligt krav på svenskt medborgarskap för samtliga uppdrag som tillsätts genom val av inte ska överskattas, finns det knappast nu skäl att ta bort detta krav för någon av de aktuella befattningarna. Frågan blir då i stället var detta krav bör komma till uttryck. Riksdagsordningen har i konstitutionellt hänseende ställning mellan grundlag och vanlig lag. Enligt regeringsformen stiftas riksdagsordningens huvudbestämmelser på det sätt som gäller för grundlag. De kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter förenar sig om beslutet. Riksdagsordningens tilläggs- bestämmelser beslutas i samma ordning som vanlig lag (se 8 kap. 17 § i vårt förslag). Kravet på svenskt medborgarskap för uppdrag som tillsätts genom val av bör lämpligen framgå av riksdagsordningen. I 7 kap. 11 § riksdagsordningen finns bestämmelser om skyldighet att åta sig uppdrag som tillsätts genom val av . Medborgarskapskravet bör tas in i ett nytt första stycke i den bestämmelsen. Det föranleder en omformulering av rubriken närmast före paragrafen. För två uppdrag bör dock medborgar- skapskravet framgå av regeringsformen. Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar ombudsmän och riksrevisorerna eftersom dessa enligt regeringsformen har centrala funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen När det gäller funktionärer hos myndigheter som lyder under bör eventuella krav på svenskt medborgarskap – i linje med vad som föreslås gälla för myndigheter under regeringen – tas in i lag eftersom en reglering genom förordning är utesluten. 36Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen 36.1.1Regeringsformens bestämmelser om rättslig immunitet Regleringen i 4 kap. 8 § regeringsformen ger riksdagsledamöter ett visst immunitetsskydd i straff- och processrättsligt hänseende. Bestämmelsen har följande lydelse. 8 § Ingen får väcka talan mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot eller beröva honom friheten eller hindra honom att resa inom riket på grund av hans yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att har medgivit det genom beslut om vilket minst fem sjättedelar av de röstande har förenat sig. Misstänkes riksdagsledamot för brott i annat fall, skall bestäm- melser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller fråga är om brott för vilket ej är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . I första stycket behandlas frågor om väckande av straff- eller civilrättslig talan samt om frihetsberövanden och reseförbud inom riket mot en riksdagsledamot för yttranden och gärningar under utövandet av uppdraget. Skyddet gäller även sedan ledamoten har lämnat uppdraget. Syftet med den särskilda prövning som anges i första stycket är att värna om ledamöternas yttrandefrihet i kammaren och deras självständighet i övrigt i det egentliga riksdagsarbetet. Detta syfte ansågs enligt förarbetena dock inte motivera att den särskilda regleringen även omfattade brott som hade begåtts vid sidan om uppdraget som riksdagsledamot (1972:15 s. 136 f.). Bestämmelsen kom därmed att få ett Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen snävare tillämpningsområde än vad motsvarande regel regeringsform hade haft. I förarbetena har avgränsningen av bestämmelsens tillämpnings- område, under utövande av riksdagsuppdraget, skett genom hänvisning till vissa organ där uppdraget som riksdagsledamot utövas. Förutom arbetet i kammaren nämndes här utskott, val- beredningen, lönedelegationen, krigsdelegationen, riksdags- styrelsen, talmanskonferensen och . Avgörande ansågs vara sambandet mellan verksamheten i organet och det egentliga riksdagsarbetet (SOU 1972:15 s. 137). Till de organ som undantogs från skyddet hörde den s.k. förvaltningsstyrelsen och revisorer. Skyddet enligt 4 kap. 8 § första stycket innebär som framgått ingen absolut åtalsimmunitet för riksdagsledamöterna. Bestämmel- sen innebär att ett beslut om åtal förutsätter en bred riksdags- majoritet. Den som vill väcka åtal mot en riksdagsledamot – här avses både allmänt och enskilt åtal – för något ledamoten har sagt eller gjort i t.ex. kammaren måste först inhämta medgivande. Detsamma gäller vid annan talan. En ansökan om medgivande lämnas till talmannen, se 3 kap. 16 § riksdags- ordningen. Talmannen har möjlighet att avvisa ansökningar, t.ex. på den grunden att de är ofullständiga. En ansökan som talmannen inte avvisar ska enligt riksdagsordningen anmälas till kammaren. beslut om medgivande till att väcka talan fattas med fem sjättedels majoritet av de röstande. Meddelar ett sådant beslut ska talan väckas vid tingsrätten. När det gäller de brott som kan bli aktuella finns anledning att nämna att det finns ett uttryckligt undantag i bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § som berör ledamöter i beslutande statliga eller kommunala församlingar. En ledamot i en sådan församling är inte underkastad straffansvar för tjänstefel för åtgärder som han eller hon begår i denna egenskap. En riksdagsledamot kan således inte dömas för tjänstefel för en åtgärd som utförs under utövandet av riksdagsuppdraget. Immuniteten enligt 4 kap. 8 § första stycket omfattar även frihetsberövanden såsom gripande, anhållande, häktning och hämtning till förhör eller rättegång. Den avser även reseförbud inom riket. Ett medgivande till åtal anses inte utan vidare omfatta ett beslut om tillstånd till frihetsberövande. För detta krävs ett särskilt medgivande från . Däremot behövs inte något Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen särskilt riksdagsbeslut för att en ledamot ska tvingas verkställa ett ådömt fängelsestraff. Enligt 4 kap. 8 § andra stycket ges ett visst immunitetsskydd med anledning av brott som en riksdagsledamot har begått utanför riksdagsuppdraget. Det har i motiven till bestämmelsen anförts att den kunde komma att tjäna som ett värn i orostider mot att folkrepresentationen sätts ur spel genom förhastade eller annars ogrundade myndighetsingripanden (prop. 1973:90 s. 268). Om en ledamot misstänks för ett sådant brott kan han eller hon gripas, anhållas eller häktas endast i de fall som anges i bestämmelsen. Frihetsberövandet kan således bara ske om ledamoten erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller om brottsmisstanken avser ett brott för vilket minimistraffet är fängelse . Immuniteten enligt andra stycket kan inte åberopas av den som har lämnat . Bestämmelsen i 4 kap. 8 § har inte ändrats sedan införandet av regeringsformen. har endast prövat frågan om medgivande till åtal mot riksdagsledamot enligt 4 kap. 8 § första stycket regeringsformen. I båda fallen ansåg att gärningen inte hade begåtts under utövandet av riksdagsuppdraget och att något medgivande av för att väcka åtal därför inte behövdes. Det första fallet avsåg en riksdagsledamot som misstänktes för mutbrott bestående i att han begärt och erhållit otillbörlig belöning för tjänster som haft samband med uppdraget som riksdagsledamot (bet. 1993/94:KU49). Ledamoten frikändes vid domstolsprövningen. Det andra fallet gällde brott mot upphovsrättslagen. En riksdagsledamot misstänktes för sådant brott bestående i att hon gett in det s.k. scientologimaterialet till ett bibliotek (bet. 1999/2000:KU21). Ledamoten dömdes senare för brottet. Med anledning av en riksdagsmotion gav regeringen tillkänna att det fanns ett behov av att göra en översyn av regeringsformens regler om åtal mot riksdagsledamöter (bet. 2000/2001:KU11 s. 30). I motionen (2000/01:K370) fram- hölls bl.a. att arbetet som riksdagsledamot utförs inte bara i samband med verksamhet i den formella mening som nämns i regeringsformens förarbeten utan också utanför – i den egna valkretsen, i partiorganisationen m.m. Denna dubbla roll kunde enligt motionen leda till svårigheter att särskilja Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen uppdraget från ett eget politiskt engagemang och en egen politisk övertygelse. som avsikten med bestämmelsen var att en ledamot inte skulle hindras från att framföra sina åsikter – en ur demokratisk synpunkt viktig aspekt – var det, enligt motionen, också viktigt att riksdagsledamöter inte omfattades av regler som var annorlunda än de som gällde andra medborgare. Enligt motionen var syftet med en översyn att i ljuset av de erfarenheter som vunnits stadgandet varit i kraft och de förändringar av riksdagsarbetet som kan ha skett, överväga om regleringen är rätt avvägd. I regeringsformens kapitel om kontrollmakten finns en särskild regel om statsrådens juridiska ansvar för tjänsteåtgärder. Bestäm- melsen, som återfinns i 12 kap. 3 §, har följande lydelse. 3 § Den som är eller har varit statsråd får fällas till ansvar för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av och prövas av . Bestämmelsen utgör i sig inte någon straffbestämmelse. För att ett statsråd ska kunna fällas till ansvar förutsätts att brott har begåtts enligt eller någon annan straffrättslig lagstiftning. Motivet till att ha en särskild ansvarsregel för statsråd angavs av Grundlagberedningen på följande sätt (SOU 1972:15 s. 205). Vad beträffar ministrarnas ämbetsutövning fäster beredningen vikt vid att ministrarna i sitt handlande ofta ställs i situationer som inte har full motsvarighet för andra tjänstemäns vidkommande. Ministrarna kan inte i samma omfattning som dessa få ledning för sitt handlande i lagregler och andra rättsgrundsatser. Det kan finnas ett behov av att dra gränsen mellan straffbart och straffritt på ett annat sätt: s.k. intressekonflikter kan oftare tänkas tala för straffrihet än i andra fall av ämbetsansvar. Uttrycket utövningen av statsrådstjänsten omfattar inte bara de regeringsbeslut som statsråden föreslår eller på annat sätt medverkar i. Agerandet i departementsärenden, vid internationella förhandlingar och i samband med informella kontakter med förvaltningsmyndigheter är exempel på andra situationer som bestämmelsen kan avse. Det som åsyftas enligt förarbetena är lägen Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen då statsråden uppträder med den auktoritet som följer av att de är ledamöter av regeringen (SOU 1972:15 s. 206). Nämnas kan att regeringens kollektiva medverkan vid avgörandet av regerings- ärenden inte anses utesluta att åtal väcks mot något eller några av statsråden – t.ex. statsministern och det föredragande statsrådet – som kan ha ett särskilt ansvar för den aktuella åtgärden. Grundlagberedningen nämnde vidare – som exempel på sådan brottslighet som ett statsråd skulle kunna göra sig skyldig till i tjänsten – bl.a. tjänstefel, uppror, brott mot medborgerlig frihet, högförräderi, krigsanstiftan, folkmord och trolöshet mot huvud- man. Däremot ansåg beredningen att mutbrott och brott mot tystnadsplikt i sig inte kunde anses förövade genom ett handlande i ämbetet och därför som regel föll utanför bestämmelsen i 12 kap. 3 §. Åtalsfrågan bedöms av . Inför det beslutet har utskottet möjlighet att få biträde av JO med utredning. Om utskottet fattar beslut om åtal, uppdrar det åt någon av ombudsmännen att väcka och utföra åtalet, se 10 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Åtal ska väckas i . Domstolen har – till skillnad från vad som gäller för riksdagsledamöter – inte möjlighet att förordna att ett statsråd som döms för brott ska avsättas. Statsrådet förväntas i stället avgå självmant eller på statsministerns initiativ. Dessutom har möjlighet till misstroendeförklaring mot statsrådet. Om statsrådet är riksdagsledamot kan dock denne riskera att av domstolen dömas till skiljande från riksdagsuppdraget enligt de bestämmelser som gäller för det. Inget åtal mot statsråd enligt dessa bestämmelser har väckts sedan regeringsformen infördes. Det finns anledning att notera att regeringsformen inte innehåller några inskränkningar av möjligheterna att frihetsberöva statsråd. Även i det avseendet skiljer sig bestämmelserna från vad som gäller för riksdagsledamöter. Något immunitetsskydd för brott som begås utanför tjänsten, dvs. i situationer då 12 kap. 3 § inte ska tillämpas, finns inte. Bestämmelsen i 12 kap. 3 § har inte ändrats sedan införandet av regeringsformen. Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen Statschefen kan enligt 5 kap. 7 § regeringsformen över huvud taget inte åtalas för sina gärningar. Han åtnjuter således straffrättslig immunitet. Skyddet gäller oberoende av om han kan anses ha begått gärningen under utövandet av uppdraget som statschef eller som privatperson. Bestämmelsen om skydd mot åtal utesluter även att han ställs till ansvar för brott på annat sätt än genom åtal, t.ex. genom strafföreläggande. Det anses inte att statschefen i och för sig står över lagen, men han kan inte ställas till ansvar för brott. Den rättsliga immuniteten gäller dock enligt förarbetsuttalanden inte civilrättsliga frågor. Sådana anspråk mot statschefen, t.ex. avseende skadestånd, kan således framställas i domstol (prop. 1973:90 s. 175). För riksföreståndare gäller att denne inte kan åtalas för sina gärningar som statschef.