sou · GXB330 · 2009-03-31 00:00:00 — Skog utan gräns? Skog utan gräns? SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att se över gränserna för svårföryngrad skog, fjällnära skog och skyddsskog (Jo 2008:04). utsåg statsrådet länsöverdirektören vid i län, , till utredare. Sekreterare i utredning har varit jur. kand. . Utredningen antog namnet . Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Skog utan gräns? (SOU 2009:30). Uppdraget är med detta slutfört. Begreppsförklaringar/Förkortningar ........................................ Vad vi inte gjort........................................................................ Kartor över gränserna .............................................................. Skogsvårdslagens hänsyn till motstående intressen............... 3.1.2 Avverkningar inom området för svårföryngrad Skäl för förändring ................................................................... Natur- och kulturmiljövård.......................................... 4.1.2 Avverkning i det fjällnära skogsområdet..................... Skäl för förändring ................................................................... Natur- och kulturmiljövård.......................................... Skyddsvärda statliga skogar.......................................... Avverkning inom skyddsskogarna............................... Skäl för förändring ................................................................... Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m............ En lagstiftning i omvandling.................................................... Gränserna och bestämmelserna om dessa............................... Skogsbruket i förhållande till motstående intressen .............. Om samråd/information.......................................................... Om kraven på hänsyn .............................................................. Ett utvecklat anmälningsförfarande ............................ Skyddsvärda statliga skogar..................................................... Renskötselavtal/renskogsavtal...................................... Formerna för renskötselavtal .................................................. 7.3.2 Motsvarande avtal för rennäringen.............................. 8.1Förslaget om ändringar i skogsvårdslagen och Konsekvenser för myndigheter ................................... Konsekvenser för företag............................................. Förslag till ändring i fastighetsförvaltningsförordningen ... Förslag om ändring i Jordabalken – Renskogsavtal............. Konsekvenser för myndigheter ................................. Konsekvenser för företag........................................... Förslag till finansiering............................................... Kommittédirektiv (Dir. 2008:98)............................ att utreda konsekvenserna av en avveckling av gränsen för svårföryngrad skog ............................... Bilaga xx till Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fasigheter, m.m. ........................................... Vissa av de ord och uttryck som vi använder i detta betänkande har olika betydelser i olika sammanhang eller innefattar i sig själva oklarheter. När vi använder de nedan redovisade begreppen är det i den betydelse som anges här om inte något annat sägs. Det område som anges i förordningen (SKFS 1991:3) om gränserna för svårföryngrad och fjällnära skog Renskötselområde/område med renskötselrätt Det område som avses i 3 § rennäringslagen (1971:437). I de fall oklarhet råder om var renskötsel av ålder bedrivs bör de slutsatser kommit fram till i betänkandet Samernas sedvanemarker, SOU 2006:14 tillämpas tillsvidare. KML – Lag (1988:950) om kulturminnen. MB – (1998:808). RNL – Rennäringslagen (1971:437). SvL – Skogsvårdslagen (1979:429). Svf – Skogsvårdsfärordning (1993:1096). Uppdraget och dess genomförande Utredningsuppdraget har omfattat följande delfrågor: Kan gränsen för svårföryngrad skog och bestämmelserna knutna till denna upphävas och vad behövs i så fall för att skyddet för naturmiljön, kulturmiljön och rennäringen inte ska försvagas? Om gränsen och bestämmelserna gällande svårföryngrad skog upphävs, vad ska då gälla för den del av området som är fjällnära skog? Hur kan bestämmelserna om skyddsskog upphävas? När kan avtal mellan staten och markägaren om inskränkningar i markägarens nyttjande av sin mark till nytta för renskötsel aktualiseras och hur kan det genomföras? Bestämmelserna om svårföryngrad skog och skyddsskog har en historia som är mer än sekellång och en del av utredningsarbetet har bestått i att utröna vilka överväganden som skett . Bestämmelserna om svårföryngrad skog har varit ifrågasatta men frågorna om hur framför allt förhållandet till rennäringen ska hanteras har varit alltför komplicerade för att möjliggöra ett enkelt upphävande. För skyddsskogarna har intresset varit mindre. Antalet avverkningar i dessa områden är inte fler än att de tycks ha kunnat hanteras av skogsägarna inom gällande regelverk. Att en översyn av dessa bestämmelser inte aktualiserats tidigare antar vi har berott på bristande intresse. Uppdragets del om renskötselavtal har avsett en ny avtalsform som utgått från Rennäringspolitiska kommitténs förslag i betänkandet En ny rennäringspolitik. Den tid vi haft till vårt förfogande har inte medgett att någon grupp med sakkunniga och experter kallats samman. istället bedrivit en uppsökande verksamhet och haft samtal med utredningens intressenter. Detta har varit det som betytt mest i utredningsarbetet då det gäller att få förståelse för de problem och förväntningar som funnits. Förhållandet mellan markägarnas rätt till skogsbruk och renskötseln, både som samebyarnas renskötselrätt och som det allmänna intresset rennäring, är den del av uppdraget som inneburit de största utmaningarna. Vår förhoppning är att de förslag vi lämnar ska innebära ett betydligt bättre rättsläge för båda näringarna och därmed också att roll blir tydligare. Om detta inte uppnås tror vi att våra förslag bör kunna fungera för en fortsatt konstruktiv diskussion. Vi föreslår att bestämmelserna om svårföryngrad skog ska upphävas, såväl i norra som för och . Inom området ska istället enligt vårt förslag gälla en anmälningsplikt för skogsbruksåtgärder i likhet med övriga delar av landet. Anmälningsplikten behöver dock förändras något till sitt innehåll för att framförallt rennäringens intressen ska kunna tillgodoses. Vår uppgift har varit att se över bestämmelserna om skogsgränserna med ett fortsatt upprätthållande av de skyddssyften som finns. De förslag vi lämnar är därför inte avsedda att ändra det materiella innehållet i reglerna. Skogsvårdslagens reglering av förhållandet mellan skogsbruket och motstående allmänna intressen samt rennäring som enskilt intresse består således i vårt förslag. Våra överväganden för vad som bör göras när gränserna tas bort rör i stället hur skogsbrukets skyldigheter och roll kan tydliggöras och hur reglerna ska leda till enklast möjliga processer som tillgodoser de skyddssyften som redan finns. Det förslag vi lämnar om att en informationsplikt till samebyar vid avverkningar ska gälla hela renskötselområdet har varit den mest diskuterade frågan under utredningsarbetet. Vi har funnit att det på sakliga grunder varit ofrånkomligt att de bestämmelser som gäller om samråd inom rennäringens åretruntmarker i någon form måste gälla hela renskötselområdet. För att detta inte ska innebära arbete och kostnader som blir betungande för någon av näringarna har vi försökt utforma regler som möjliggör ett enklare förfarande än det nuvarande. De föreslagna reglerna har som utgångspunkt att information alltid ska lämnas om avverkningar men, sedan detta skett, ska ansvaret för att initiera samråd ligga på samebyn. Det ska dessutom finnas en möjlighet att avstå från information och samråd vid den enskilda avverkningen genom att i ett större och mer långsiktigt sammanhang informera om kommande avverkningar under förutsättning att de avverkningar som beskrivs då godkänns av berörd sameby. Dessutom ska ha möjlighet att i föreskrifter meddela undantag från informationsplikten, t.ex. för de minsta skogsbruksfastigheterna och för mindre avverkningar. När tillståndsplikten byts till en anmälningsplikt innebär det att skogsmarkens ägare inte behöver invänta ett beslut, utan kan påbörja sin avverkning efter det att anmälan lämnades in. Detta innebär i de flesta fall tidsvinster för skogsbrukaren och en mindre arbetsbörda för myndigheten. kan det emellertid finnas frågor som behöver ytterligare utredning, som inte är möjlig att genomföra inom sexveckorsperioden. Det kan t.ex. vara fallet om yttrande behöver inhämtas från någon annan myndighet eller om det finns behov av ytterligare kommunikation. Vi anser att det för dessa undantagsfall måste finnas en möjlighet för att få det rådrum som prövningen kräver. Därför föreslår vi att ska kunna besluta om särskild prövning om frågorna gällande rennäringen fordrar en mer ingående beredning. Ett sådant beslut ska fattas från det att anmälan kommit in till myndigheten. Om beslut om särskild prövning fattas får avverkningen inte genomföras förrän ärendet prövats slutligt. Vid prövningen ska alltid fatta beslut enligt 35 § SvL om vilka förelägganden och förbud som fordras för att tillgodose renskötselns behov. För den fjällnära skogen föreslår vi att gränsen ska bestå. I princip innehåller förslaget inte heller några processuella eller materiella ändringar för det fjällnära skogsområdet. Det är dock viktigt att regelverket tydligt avspeglar huvudsyftet med gränsen, dvs. den vikt som naturvården och rennäringen har i förhållande till skogsbruket inom detta område. Vi anser därför att vissa grundläggande begränsningar, som redan nu gäller för skogsbruket och som utformats som föreskrifter till lagen och förordningen, bör lyftas till lag. Det gäller hyggesstorlek och förbud mot att använda främmande trädslag för återväxten. Dessa bestämmelser, tillsammans med förbudet mot hyggesplöjning, som gäller även i andra områ- den, anser vi på ett adekvat sätt ger grundförutsättningarna för skogsbruket i den fjällnära skogen. Vi har konstaterat att regelverket med tillståndsplikt för skogsbruk i fjällnära skog inte varit ett verkningsfullt instrument för att skydda skogsbestånd med höga naturvärden. Det är därför angeläget att särskilt överväga vilka andra skyddsinstrument som bäst kan nyttjas för att skyddsvärda fjällskogar inte ska tas i anspråk för skogsbruk. Vi menar att det finns goda skäl för staten som dominerande markägare i området att visa särskilt stor återhållsamhet när det gäller att ta i anspråk de återstående värdefulla naturskogarna för skogsbruksändamål. Vårt förslag är därför en det införs en ny bestämmelse i fastighetsförvaltningsförordningen om att avverkning eller andra skogsbruksåtgärder inte får komma till stånd i vissa utpekade skyddsvärda statliga skogar i fjällområdet. Vi bedömer också att det är angeläget att arbetet fortsätter med hanteringen av ett flertal mycket värdefulla fjällnära skogsområden i en fortsatt dialog mellan och . Vi bedömer att regeringen bör formulera ett uppdrag till att följa upp den s.k. kategoriseringsöverskommelsen och återkomma med förslag på lämpliga åtgärder. Bestämmelserna om skyddsskogar är uppenbart föråldrade och vi föreslår därför att de utan övriga åtgärder upphävs i sin helhet. I fråga om renskötselavtal har vårt arbete utmynnat i ett förslag till ändring i 7 kap. 3 § jordabalken, som möjliggör avtal om vad markägare ska tåla eller underlåta för att tillgodose behov från rennäringen enligt samma grundmodell som naturvårdsavtalen. Vi föreslår att avtalen ska benämnas renskogsavtal för att de inte ska föra tankarna till avtal om renskötsel. Vår bedömning är att avtalen inte antas få någon generell eller särskilt omfattande tillämpning men att de kan vara ett användbart komplement till regelsystemet i övrigt i vissa speciella situationer. Det är också viktigt att principerna för när de ska kunna komma tillstånd blir tydliga. Det finns annars en risk att de ytterligare bidrar till osäkerhet om renskötselrättens omfattning och innehåll. Som grundläggande förutsättning måste därför gälla att de endast ska komma till användning för att tillgodose vad som fordras för det allmänna intresset rennäringen. Det ska alltså aldrig kunna vara fråga om att tillskapa eller utöka de civila rättigheterna till renskötsel. Avtalen ska heller inte användas för att lösa tvister om omfattningen av renskötselrätten på en viss plats eller i visst avseende. Vi föreslår vidare att får ett regeringsuppdrag att och en begränsad budget pröva instrumentet renskogsavtal. Därefter bör ett nytt ställningstagande ske om verksamhetens fortsatta inriktning och omfattning. ändringar i skogsvårdslagen (1979:429) Härmed föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429) dels att 21 § ska upphöra att gälla dels rubriken närmast före 15, 20, 30 och 31 §§ ska ha följande lydelse, dels att 6, 14–20, 30, 31, 35, 38 och 41 §§ ska ha följande lydelse samt dels att en ny 14 a § med följande lydelse ska införas. Vid anläggning av ny skog skall de föryngringsåtgärder vidtas som kan behövas för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet i övrigt. Föreskrifter om föryngringsmetod, markberedning, sådd, plantering, vård av plantskog och andra åtgärder i nämnda syfte meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Hyggesplöjning får inte användas som markberedningsmetod. Den produktiva skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta om 1.avverkning och uttag av skogsbränsle som ska äga rum på hans eller hennes mark, 2.sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. , 3. vad han eller hon avser att 3. vad han eller hon avser att göra för att tillgodose natur- göra för att tillgodose natur- intressen i samband med avverk- samt, inom ett område där ren- ning på hans eller hennes mark, skötsel får bedrivas enligt 3 § ren- näringslagen (1971:437), ren- näringens intressen och ren- skötselrätten i samband med av- verkning på hans eller hennes 4. vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten. På skogliga impediment som är större än gäller förbud mot avverkning, skogsvårdsåtgärder och gödsling. Enstaka träd får dock avverkas om naturmiljöns karaktär inte förändras därav. Avverkning får inte ske 1. om återväxten inte kan tryggas på grund av skogsbeståndets ogynnsamma läge, 2. för byggande av skogsbilväg om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan. Inom ett område där renskötsel får bedrivas året runt enligt rennäringslagen (1971:437), får avverkning inte ske 1. om avverkningen medför ett sådant väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas, eller 2. om avverkningen omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord. Om det finns särskilda skäl får medge undantag i fall som avses i första stycket eller andra stycket 1. För att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens eller rennäringens intressen får medge undantag från det båtnadskrav som avses i andra stycket 2. Krav på tillstånd till avverk- Fjällnära skog ning m.m. Regeringen meddelar föreskrifter om att skog som är svår att föryngra på grund av dess ogynnsamma läge eller som behövs som skydd mot sand- eller jordflykt eller för att förhindra att fjällgränsen flyttas ned skall avsättas som svårföryngrad skog eller skyddsskog. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar också föreskrifter om vilka delar av den svårföryngrade skogen som skall anses utgöra fjällnära skog. Regeringen meddelar föreskrifter om gränsen för det område där skogsmarken ska anses utgöra fjällnära skog. I svårföryngrad skog eller skyddsskog får avverkning inte ske utan tillstånd. I fjällnära skog får avverkning inte ske utan tillstånd. I ansökan om tillstånd skall I fjällnära skog får avverk- sökanden redovisa vad han avser ning inte ske utan Skogsstyrel- att göra för att tillgodose natur- I samband med att tillstånd ges kan besluta om åtgärder för att begränsa eller motverka olägenhet och trygga återväxten. Tillstånd behövs inte för röjning eller gallring som främjar svårföryngrad skog eller skydds- fjällnära skog får inte ges, om skog får inte ges, om avverkning- avverkningen medverkar till att en medverkar till att en miljö- en miljökvalitetsnorm överträds. verkningen får dock tillåtas, om om det vidtas sådana åtgärder det vidtas sådana åtgärder att olägenheterna från annan verk- verksamhet upphör eller minskar samhet upphör eller minskar så så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte miljökvalitetsnormen ökar i inte Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för visst eller vissa områden föreskriva att tillstånd till avverkning av svårföryngrad skog inte får ges 1. i fråga om skog på mark som inte i genomsnitt kan producera minst en kubikmeter virke per hektar, om det inte finns särskilda skäl, 2. för byggande av skogsbilväg om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan. Tillstånd till avverkning i fjällnära skog får inte ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. Tillstånd får heller inte ges till hyggen som är större än inom samma brukningsenhet, om det inte finns särskilda skäl. När tillstånd ges skall Skogs- När tillstånd ges ska Skogs- styrelsen besluta om vilka hän- styrelsen besluta om vilka hän- syn som skall tas till natur- syn som ska tas till natur- vårdens, kulturmiljövårdens och intressen, såsom i fråga om hyggets storlek och förläggning fråga om hyggets storlek och samt tillåten avverkningsform. förläggning samt tillåten avverk- ange de villkor om anpassning som fordras med hänsyn till ren- I fråga om rätt till ersättning I fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut för skada till följd av ett beslut enligt 18 § första eller andra enligt 18 § första eller tredje stycket gäller bestämmelserna i stycket gäller bestämmelserna i 25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, 4 § 25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, 4 § första stycket, 6 §, 7 § första första stycket, 6 §, 7 § första meningen, 8 § meningen, 8 § första meningen, 9, 12 och 13 §§, första meningen, 9, 12 och 13 §§, 15 § första stycket första 31 § tredje stycket samt 32 och 31 § tredje stycket samt 32 och dessa bestämmelser sägs om miljödomstol skall i stället gälla fastighetsdomstol. Lag (1998:821). dessa bestämmelser sägs om miljödomstol ska i stället gälla fastighetsdomstol. Lag (1998:821). Innan avverkning sker inom Innan avverkning sker inom ett område där renskötsel får ett område där renskötsel får bedrivas enligt 3 § rennärings- (1971:437) (ren- lagen (1971:437) ska skogs- skötselns året-runt-marker) skall berörd sameby beredas tillfälle sameby om den planerade av- till samråd enligt föreskrifter som Om berörd sameby i meddelas av regeringen eller den ett särskilt fall begär samråd med Om den planerade av- verkningen sker i enlighet med en plan för avverkningar som gäller och planen godkänts av berörd sameby behöver information inte Regeringen eller den myndig- meddelar föreskrifter om in- sådana planer som avses i andra undantag från bestämmelserna. Hänsyn till naturvården, kultur- Hänsyn till andra allmänna Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. För att tillgodose dessa intressen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om förbud mot avverkning och andra skogsbruksåtgärder på skogliga impediment. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om de åtgärder som skall vidtas för det fall föreskrifter enligt första stycket inte har följts. Bemyndigandet i första och tredje stycket medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om de åtgärder som ska vidtas för det fall föreskrifter enligt första stycket inte har följts. Bemyndigandet i första och andra stycket medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Anpassning med hänsyn till ren- Vid skötsel av skog skall i Vid skötsel av skog inom ett fråga om hyggens storlek och område där renskötsel får bedrivas (1971:437) ska i fråga om hyg- den anpassning ske som upp- enbart påkallas med hänsyn till med hänsyn till renskötselrätten. Vid planläggning och genom- Vid planläggning och genom- förande av åtgärderna ska efter- strävas att berörd sameby har har årlig tillgång till samman- årlig tillgång till samman- hängande betesområden och till hängande betesområden och till områden för samling, och rastning av renarna. och rastning av renarna. dela de förelägganden och för- dela de förelägganden och för- bud som behövs för att denna bud som behövs för att denna lag eller föreskrift som har med- lag eller föreskrift som har med- delats med stöd av lagen skall delats med stöd av lagen ska Ett föreläggande eller förbud Ett föreläggande eller förbud får meddelas sedan det har visat får meddelas sedan det har visat sig att myndighetens råd inte sig att myndighetens råd inte I brådskande fall eller I brådskande fall eller när det behövs för att bevara när det behövs för att tillgodose eller när det annars finns sär- vårdens intressen eller renskötselns skilda skäl, får dock ett före- behov eller när det annars finns särskilda skäl, får dock ett före- läggande eller förbud meddelas Förelägganden och förbud kan förenas med vite. Om någon inte rättar sig Om någon inte rättar sig efter ett föreläggande, får till- efter ett föreläggande, får till- åtgärden skall vidtas på den för- åtgärden ska vidtas på den för- Till böter eller fängelse döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1. bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av 7 § första stycket, 10 § andra stycket, 11 §, 20 § eller 29 § första stycket eller 10 a §, stycket, 10 a § eller 14 a §. stycket eller mot villkor som stycket eller mot villkor som gäller avverkning och som har gäller avverkning och som har meddelats med stöd av 16 § tredje meddelats med stöd av 16 § tredje stycket, 18 § andra stycket eller stycket eller 18 § tredje eller 21 § tredje stycket, 4.bryter mot 36 § tredje stycket eller avverkningsförbud som avses i 36 § fjärde stycket, 5.inte fullgör anmälningsskyldighet som har föreskrivits med stöd av 14 §, 6.inte rättar sig efter ett föreläggande eller bryter mot ett förbud som har meddelats för att 31 § eller en föreskrift enligt 30 § skall följas,