sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Enligt regeringen är det angeläget att de statliga arbetsgivarna fortsätter att arbeta för att attrahera yngre arbetskraft mot bak- grund av generationsväxlingen och personalförsörjningen framöver. Regeringen anser att de statliga arbetsgivarna måste utveckla sin förmåga att marknadsföra staten som arbetsgivare. I budgetpropositionen för skriver regeringen att myndig- heterna bedömer att kompetensförsörjningen i huvudsak fungerar väl. Myndigheterna arbetar på olika sätt med att trygga kompetens- försörjningen utifrån verksamhetens behov. ståndpunkter – staten som arbetsgivare Av ställningstaganden beträffande kompetens- försörjningen14 framgår att staten som arbetsgivare står inför många framtida utmaningar. Därför har de statliga arbetsgivarna till- sammans kommit överens om ett antal strategiska arbetsgivarfrågor som har hög prioritet . Dessa innebär att: Stödja en effektiv verksamhet i förändring som lever upp till medborgarnas krav på hög kvalitet och servicegrad. Säkerställa en långsiktig kompetensförsörjning. Grunda sig på de statliga arbetsgivarnas gemensamma och enskilda intressen. 13Arbetsgivarverket (2008c). Tillsammans med facken vill de statliga arbetsgivarna: Skapa flexibla och verksamhetsanpassade avtal. Se till att lönebildningen stödjer en effektiv verksamhet. Låta verksamhetens behov styra arbetstiderna. Stärka arbetslinjen såväl vid sjukdom som omställning. Lagstiftningen bör enligt de statliga arbetsgivarna: Stärka arbetslinjen och skapa en klar ansvarsfördelning i social- försäkringen. Öppna för flexiblare arbetstidsbestämmelser. Bidra till lönebildning enligt individuell lönesättning. Ge staten samma förutsättningar att konkurrera på arbets- marknaden som andra arbetsmarknadssektorer, varken mer eller mindre. Ta hänsyn till små myndigheter på samma sätt som till företag med få anställda. Tillsammans vill de statliga arbetsgivarna: Göra statliga arbeten mer attraktiva och kända. Se till att mångfald, jämställdhet och integration präglar verk- samheten. Göra chefernas arbetsgivarroll tydlig. Öka effektiviteten genom arbetsgivarsamverkan. 2.1Om utnämningspolitiken – myndighetschefer Utnämningspolitiken har sin utgångspunkt i regeringsformens krav på förtjänst och skicklighet. Syftet med regeringens utnämnings- politik är att finna de bäst lämpade cheferna för varje enskild rek- rytering. Regeringen har för avsikt att ta fram en särskild chefs- policy som samlat behandlar frågor om rekrytering, utveckling och avveckling av statliga myndighetschefer. Regeringens målsättning är att utnämningspolitiken ska präglas av förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet. Den nya ordningen syftar till att få till stånd ett öppet ansökningsförfarande. Regeringen har infört kravprofiler som ett obligatoriskt inslag i rekryteringen av myndighetschefer. I budgetpropositionen för redovisade regeringen sitt mål att det i fortsättningen ska vara mer regel än undantag att myndighetschefer rekryteras genom intresseannonsering. Alla myndighetschefer rekryteras ännu inte så. Även när intresse- annonsering har använts betyder det inte alltid att regeringen har rekryterat den nya myndighetschefen bland dem som har visat sitt intresse med anledning av annonsen. I budgetpropositionen för redovisade regeringen att den dittills annonserat efter sammanlagt 34 myndighetschefer och 5 organisationsutredare. hade regeringen fattat beslut i 29 av dessa ärenden, medan 10 var föremål för beredning. I 7 av de 29 beslutade utnämningarna rekryterade regeringen en person som inte fanns med bland dem som visat sitt intresse med anledning av annonsen. I genomsnitt har 24 personer lämnat in en intresseanmälan till varje utannonserad befattning som myndighetschef. Flest intresse- anmälningar , 55 stycken, fick annonsen efter ny general- direktör för (Sida). Samtliga annonser utom två har lockat fler än 10 sökande. Regeringen har valt att inte använda intresseannonsering inför utnämning av nya landshövdingar. Fler män än kvinnor har visat sitt intresse för de myndighets- chefsbefattningar som varit utannonserade. av intresseanmälningarna har lämnats in av män. Eftersom lämpliga kandidater kanske avstår från att ge sitt intresse till känna i ett öppet ansökningsförfarande har regeringen utnämnt en särskild utredare att utreda frågor om sekretess i ärenden om anställning som myndighetschef.15 Uppdraget ska redovisas . 2.2Kompetensförsörjning – chefer i myndigheterna Chefer i statsförvaltningen är oftast i genomsnitt äldre än sina medarbetare. För chefer med ledningskompetens var medelåldern kring , medan motsvarande medelålder bland övriga anställda i statsförvaltningen var 46 år.16 Många av fyrtiotalisterna i 2008:81, Sekretess i ärenden om anställning som myndighetsbeslut. 2008/09:1, utgiftsområde 2. statsförvaltningen är chefer på olika nivåer. De flesta av dem går i pension de närmaste åren.17 En sådan utveckling betyder också, enligt , att den statliga chefsförsörjningen riskerar att bli en större utmaning än kompetensförsörjningen i staten generellt, eftersom andelen som förväntas gå i pension är större bland chefer än bland övriga medarbetare. Att kunna ersätta äldre chefer med yngre kan naturligtvis vara ett sätt att förändra och utveckla verksamheten, men krävs det ett stort utbud av potentiella chefer för att kunna möta den stora efter- frågan i statlig sektor. Vi är dock inte ensamma om att efterfråga chefer. Enligt en rapport från Kommuner och Landsting finns upp- skattningsvis 60 000 chefer i kommuner och landsting. kommer 25 000 nya chefer att behöva rekryteras på grund av stora pensionsavgångar. står möjlig inför en konkurrenssituation.18 Chefer i statliga myndigheter – chefer, ledare och arbetsgivare Enligt undersökning av arbetsmiljön i den statliga sektorn19 är ledarskap och medarbetarskap generellt mer betydelse- fullt för arbetsmiljön på de flesta statliga arbetsplatser än de fysiska arbetsmiljöfaktorerna. I det professionella ledarskapet ingår rollen som arbetsgivare. För- utom förmåga att leda verksamheten i enlighet med de riktlinjer statsmakterna bestämmer, krävs också kunskaper och skicklighet avseende rollen som verksamhetsföreträdare och som företrädare för staten som arbetsgivare. Arbetsgivarrollen tar i sin tur utgångs- punkt i den delegerade arbetsgivarpolitiken. Det innebär, enligt regeringen, att det är myndighetscheferna som förfogar över den statliga arbetsgivarpolitiken dels på myndigheten, dels i samarbete med övriga myndighetschefer. Myndighetschefen ansvarar för att myndigheten på ett kompetent sätt klarar av att attrahera, rekrytera, utveckla och, i förekommande fall, avveckla myndighetens personal. Myndighetschefen ska ha den kompetens som krävs för att kunna ta det ansvar som den delegerade arbetsgivarpolitiken kräver.20 Enligt ska emellertid inte bara myndighets- chefens utan alla chefers arbetsgivarroll vara tydlig. Det innebär att: 17Arbetsgivarverket (2008d). 18Arbetsgivarverket (2008d). 19Arbetsgivarverket (2008c). 2008/09:1. statsförvaltningens chefer på alla nivåer företräder arbetsgivaren, en chef som är tydlig i sin arbetsgivarroll når goda arbetsresultat, får en effektivare verksamhet och mer nöjda medarbetare, den statliga arbetsgivarpolitiken uttrycks och formas i det dag- liga arbetet av chefer på alla nivåer, lönesättande samtal bidrar till att chefens arbetsgivarroll för- tydligas och kommunikationen mellan chef och medarbetare utvecklas. En tydlig arbetsgivarroll på alla chefsnivåer i organisationen och ett väl utvecklat chefs- och ledarskap är centrala framgångsfaktorer för verksamhetsutveckling och medarbetarnas välbefinnande och prest- ation. Gott ledarskap och god arbetsmiljö skapar stimulerande, kreativa och attraktiva arbetsplatser. 2.3Anställda i statsförvaltningen om sin arbetsmiljö Anställda i statsförvaltningen upplever – sammantaget och i större utsträckning – sitt arbete mer positivt än sysselsatta i allmänhet.21 Det gäller särskilt den fysiska arbetsmiljön, men en större andel anställda i statsförvaltningen än i övrigt på arbetsmarknaden tycker att de har ett omväxlande, obundet och meningsfullt arbete som de i det stora hela är nöjda med. Bara i ett avseende anser anställda i statsförvaltningen att deras arbetssituation är mer negativ jämfört med andra sysselsatta – en större andel statligt anställda anser att de har för svåra arbetsuppgifter. Dock anser de att de har större möjlig- heter att få hjälp och stöd från arbetskamrater och chefer än samt- liga anställda på arbetsmarknaden. Sex av tio anställda i stats- förvaltningen säger att arbetet ger dem möjlighet att lära nytt och utvecklas i arbetet . Det är signifikant fler än bland samtliga sysselsatta. De anställda i statsförvaltningen anser i betydligt större utsträckning än samtliga sysselsatta att minst halva arbetstiden går åt till att lösa krävande problem. Anställda i statsförvaltningen är mer nöjda med sina arbetstider än anställda på arbetsmarknaden i sin helhet. De kan också i större utsträckning än övriga på arbetsmarknaden bestämma över när och hur olika arbetsuppgifter ska utföras. De är med och beslutar om 21 (2008c). hur det egna arbetet ska läggas upp och har bättre möjligheter att bestämma över sina arbetstider och sin arbetstakt. 2.4Brist på lämpliga sökande – och övertalighet I sin konjunkturbarometer lämnar återkommande information om bl.a. sysselsättningen hos de statliga myndigheterna. De två senaste konjunkturbarometrarna för den statliga sektorn har visat att bristen på arbetskraft, historiskt sett, legat på relativt låga nivåer. Andelen myndigheter som svarat att de haft brist på lämpliga sökanden när de rekryterat eller försökt rekrytera, sjönk från våren . I barometerundersökningen visar dock svaren att andelen som haft brist på lämpliga sökanden ökat till av de statliga myndigheterna. Bristen på lämpliga sökande har också breddats och omfattar nu fler arbetsområden. Enligt myndigheterna är bristen som störst bland handläggare, experter och chefer inom IT, följt av arbetsområdena inom FoU, utbildning och forskning samt juridiskt och allmänt utrednings- arbete. Ingen myndighet har rapporterat brist på lämpliga sökande till de lägre befattningsnivåerna. Andelen myndigheter som sagt upp personal minskade från i undersökningen hösten i under- sökningen . Uppsägningarna har främst förekommit på assistent- och handläggarnivå inom FoU, utbildning och forskning samt inom juridiskt och allmänt utredningsarbete. Uppsägningar har också förekommit inom arbetsområdet tekniskt arbete på assistent- nivå. Andelen myndigheter som kommer att ha övertalighet de kom- mande 12 månaderna ökade från hösten . Övertaligheten är därmed den största som rapporterats . Störst övertalighet finns inom IT-verksamheten (samtliga nivåer), där det dock rapporterats höga bristtal. Övertalighet finns också bland assistenter inom arbetsområdet personalarbete och arbetsförmedling samt inom kultur- och informationsarbete på handläggarnivå och bland experter och chefer. Enligt sätter dock bristen på lämpliga sökande inte några stora spår i verksamheterna. För av myndig- heterna har bristen på lämpliga sökande påverkat verksamheten i Andelen myndigheter vars verksamhet har påverkats i liten omfattning har minskat och ligger nu på medan andelen myndigheter vars verksamhet inte påverkats alls har ökat till . Resultatet av konjunkturbarometern våren 2008,22 är samman- fattningsvis att: andelen myndigheter som har brist på lämpliga sökande när de försökt rekrytera ökar jämfört de den förra mätningen , andelen myndigheter som svarat att bristen på lämpliga sökande påverkat verksamheten i stor omfattning ligger kvar på rekord- låga nivåer. Andelen som påverkats i en liten omfattning har minskat medan andelen som inte påverkats alls har ökat, personalomsättning och övertidsuttag är oförändrat i en majori- tet av myndigheterna, men myndigheterna pekar dock på en marginell ökning av personalomsättningen och en marginell minskning av övertidsuttaget hos de övriga myndigheterna, andelen myndigheter med en förväntad övertalighet det närmaste året ökar medan andelen myndigheter som sagt upp personal minskar, och fanns ingen tydlig sysselsättningstendens. Prognosen visar att fler myndigheter än tidigare tycks tro på en lägre sysselsättning. 2.5Den demografiska utvecklingen – problem och möjlighet? I jämförelse med den övriga arbetsmarknaden har staten en äldre personalstyrka. var av de anställda i staten eller äldre. På arbetsmarknaden totalt utgjorde samma åldersgrupp . Andelen anställda som är eller äldre i den statliga, kommunala respektive den privata sektorn framgår av tabellen nedan. 22 (2008a). Andel anställda inom olika sektorer – andel inom parentes är fast anställda (29,) (27,) (17,) (21,) (31,) (26,) (18,) (22,) (28,) (32,) (17,) (20,) Källa: Bearbetning av underlag från SCB (2008), tabell 9 i grundtabellerna. Av tabellen nedan framgår antal och andel anställda i statsförvalt- ningen som är 55+ inom olika arbetsområden enligt BESTA- klassificeringen.23 Tabell 2 Arbetsområden och antal och andel anställda som är 55+ Ej dömande vid domstolar, hyres- och Tillverkning, reparation och teknisk service 23Arbetsgivarverket (2008d). BESTA-systemet är en indelning av arbetsuppgifter i arbetsområden och grupperings- Arbetsområdet ger inriktning på arbetsuppgifternas innehåll. BESTA består av ca 60 arbetsområden, t.ex. polisarbete, utbildning och forskning, IT-arbete. Grupperingsnivåerna är sex till antalet och anger arbetsuppgifternas svårighetsnivå t.ex. i form av den själv- ständighet, de kunskaper och de erfarenheter som deras utförande förutsätter. Bilaga 9 SOU 2008:118 Produktionsplanering/-ledning Samhällsadministration, planerings-, Utrednings-, inspektions- och tillsynsarbete Källa: (2008d). Vissa av de arbetsområden som redovisas i tabellen är koncentrerade till ett mindre antal myndigheter. Andra arbetsområden är mer generella och finns på fler eller på många myndigheter. En viktig aspekt i den fortsatta kompetensförsörjningen är hur myndigheternas kompetensbehov förändras och om de personal- kategorier som går i pension ska ersättas eller om behovet av andra och kanske nya personalkategorier är större. För vissa myndigheter kan det vara bra med stora pensionsavgångar, medan det för andra kan innebära stora problem med kompetensförsörjningen. För flera av de arbetsområden som har en stor andel anställda som är råder viss övertalighet. Det gäller t.ex. personalarbete, arbetsförmedling, sekreterar- och kontorsservice, ekonomiförvaltning. I en sådan övertalighetssituation kan kommande pensionsavgångar skapa utrymme för att göra förändringar. Eftersom en del anställda i statsförvaltningen själva kan välja när de vill gå i ålderspension från 61 till är det inte möjligt att säga exakt en anställd som är t.ex. kommer att gå i ålderspension. En jämförelse mellan och visar att som statsförvaltningen har fått fler äldre bland sina anställda har de yngre blivit färre. Vilken betydelse det får för de statliga myndig- heterna beror, enligt , på en rad osäkra faktorer. Det finns ett antal viktiga frågor här som t.ex. i vilken utsträckning anställda som fyllt stannar kvar i arbetslivet, vilken konkurrens, rörlighet och vilket arbetsmarknadsläge myndigheterna möter, hur det statliga åtagandet ser ut och hur medborgarnas framtida behov ser ut. Dessutom uppstår frågor om i vilken utsträckning nya former av samverkan mellan statliga myndigheter och privata företag kan utvecklas samt vilken roll globaliseringen och den framtida tekniska utvecklingen spelar för kompetens- försörjningen. Kan staten som arbetsgivare attrahera de unga? Möjligheterna att klara kompetensförsörjningen beror på hur attraktiv arbetsgivaren är för dels de redan anställda, dels de potentiella arbetstagarna. Enligt undersökning som riktade sig till studerande i åldersgruppen 20–kom det fram en rad faktorer som är viktiga för ungdomar vid deras val av arbetsplats. Stimulerande arbetsuppgifter var den viktigaste faktorn vid valet av arbetsplats (). Därefter kom i fallande ordning trevliga arbetskamrater (), hög lön (), att kunna bidra till samhällsutvecklingen (), balansen mellan föräldraskap och arbete () samt jämställdhet och mångfald (). I undersökningen ingick också frågan om vilken arbetsmarknads- sektor som de studerande ansåg vara mest attraktiv att arbeta i. I sitt förstahandsval skulle de flesta välja att arbeta i den privata sektorn. av de svarande skulle välja den statliga sektorn i första hand. Däremot var den statliga sektorn det mest populära andrahandsvalet. Lite drygt hälften av de svarande stu- denterna hade staten som andrahandsval. Som tredjehandsval var kommuner och landsting populärast och därefter kom staten. undersökte även hur de studerande ville ha information från potentiella arbetsgivare om syftet är att öka intresset för att arbeta där. Frågan var hur studenterna skulle vilja ha informationen. Enligt resultaten är praktik, arbetsmarknads- dagar och personlig kontakt bra sätt att nå de studerande som ingick i undersökningen. Bilaga 9 SOU 2008:118 Hur studenter helst vill ha information från potentiella arbetsgivare Annonser, broschyrer, affischer har gjort en liknande undersökning.24 Av den framgick att staten på fem av sju områden som rankas som viktigast för studenterna vid val av arbetsgivare får värden som är sämre än privata företag. De privata arbetsgivarna anses ge mer av intressanta arbetsupp- gifter, personlig utveckling, hög lön, möjlighet till karriär och flexibel arbetstid. ST konstaterar att privata företag har ett betydligt bättre utfall när studenterna beskriver sina associationer av drömarbetsgivaren. Privata arbetsgivare ses som en garant för hög lön, bra förmåner, möjlighet till avancemang och utmaningar i arbetet. Staten, där- emot, uppfattas som en trygg arbetsgivare som ger goda möjlig- heter till balans mellan arbete och privatliv. Det är, enligt ST, inga dåliga värden som studenterna associerar statsförvaltningen med, men det räcker uppenbarligen inte. Staten måste – enligt ST – bli bättre på att motsvara förväntningarna på de områden som studenterna rankar högst; löne- och karriärfrågor. I sin strategi för den statliga arbetsgivarpolitiken åren 2007– 2010 konstaterar att de yngre medarbetare som träder in på arbetsmarknaden i högre grad är individualister och mer benägna att röra sig på arbetsmarknaden än tidigare genera- tioner. Därmed kommer arbetsgivarna inte bara behöva erbjuda sina medarbetare intressanta arbetsuppgifter och utvecklingsmöjligheter utan även mer flexibla och individuella anställningsvillkor för att passa olika åldrar och personliga förutsättningar. 24 ST (2007). Strategi för den statliga arbetsgivarpolitiken 2007–2010. Konjunkturbarometern för den statliga sektorn. Utvecklingen av löneskillnader mellan statsanställda kvinnor och män åren 2000–2007. Arbetsmiljön i statlig sektor . Den stora generationsväxlingen i stats- förvaltningen – framtida problem, behov och möjligheter. Utländsk bakgrund 2007. Finns drömjobbet i staten – om jobb förväntningar och framtid i statlig förvaltning. Ett offentligt etos för statsförvaltningen Att arbeta i medborgarnas tjänst ................................ Förvaltningens värdegrunder och normsystem.............. 3Arbetet med värdegrunder och normsystem i den 4Internationellt och överstatligt arbete med värdegrunder och normsystem ................................... Vi har och av tradition en viss benägenhet att ta statsförvalt- ningens oväld (objektivitet, omutlighet, rättvisa) och korrekthet för given. Det är möjligt tack vare den starka internaliseringen av en rättsstatlig värdegrund som vuxit fram . Under har emellertid bl.a. ett antal forskare, utredare och politiker uttryckt oro för en försvagning av värde- grunden. Både den etablerade värdegrunden och den gamla personal- politiken speglade den syn på statsförvaltningen som den tyske sociologen kodifierade genom sin beskrivning av den ideala byråkratin. Grunderna för den gamla ämbetsmannaförvalt- ningen var hierarki och regeltillämpning, och dessa var väl lämpade för rättstillämpning och myndighetsutövning. De var emellertid inte lika väl lämpade för de nya uppgifter som följde med breddningen av det statliga åtagandet. Uppbyggnaden av den fysiska infrastruk- turen och utbyggnaden av sjukvård, socialtjänst, arbetsförmedling och undervisningsväsende skapade nya grupper av statstjänstemän, och krav på andra kunskaper och kompetenser än de juridiska och administrativa. Till detta kan läggas att framväxten av en mer akti- vistisk stat med vilja att påverka olika samhällsförhållanden med- förde att statliga myndigheter också fick i uppgift att främja önsk- värda samhällsförändringar. Den kraftigt ökade omfattningen av de offentliga utgifterna – och därmed av skattekvoten – skärpte kraven på en effektiv och ändamålsenlig medelsanvändning. Denna utveckling ägde rum parallellt i alla utvecklade industri- länder. Med utgångspunkt i växte därför en ny syn på förvaltningsstyrningen fram inom , kallad . Det finns ingen lika etablerad beskrivning av denna som av den klassiska byråkratin. Dess grundtema är emellertid att verksamhetsledare och medarbetare behöver få större frihet att själva avgöra hur de bäst ska hantera de resurser och uppgifter som de anförtrotts. Den gamla regelstyrningen behövde därför kom- pletteras med mål- och resultatstyrning, där den politiska nivån angav uppgifter, mål och tillgängliga resurser, medan verksamhets- ledare och medarbetare avgjorde hur verksamheten skulle bedrivas. skulle både verksamhetsledare och ansvariga belönas för goda prestationer men också hållas ansvariga för vilket resultat som uppnåtts. Inte bara personal- och arbetsgivarpolitiken utan även anställnings- formerna för personalen i den svenska statsförvaltningen har för- ändrats i stor utsträckning . Före förhandlingsrättsreformen vilade anställningen som statlig tjänsteman på offentligrättslig grund. Allt som rörde stats- tjänstemännens anställningsförhållanden reglerades genom offentlig- rättsliga föreskrifter och beslut. och regeringens strävan har varit att statstjänstemännens anställningsförhållanden – den offentliga arbetsrätten – skulle bli mer lik de privatanställdas. anses det att statliga anställningar vilar på civilrättslig grund i form av enskilda anställningsavtal mellan en anställd och hennes eller hans anställningsmyndighet. När lagen om offentlig anställning – – arbetades om var målsättningen att rensa den från allt som inte är en nödvändig särreglering av den offentliga anställningen. I förslaget till nya skrev regeringen att det med hänsyn till statsförvaltningens särart i vissa fall är nödvändigt att finna andra lösningar i personalpolitiska frågor än vad som gäller för arbets- marknaden i övrigt. Regeringen menade dock att det inte längre var sakligt motiverat att behålla alla de särlösningar som hade utvecklats.1 Regeringens allmänna strävanden har alltså varit att ta bort all onödig reglering däribland den särskilda författningsreglering som funnits i lagen om offentlig anställning och anslutande för- fattningar. För anställda i statsförvaltningen finns dock fortfarande vissa bestämmelser som har klara offentligrättsliga inslag och som därmed skiljer sig från de bestämmelser som gäller för anställda inom andra sektorer. Se mer om det i nästa avsnitt. 1Att arbeta i medborgarnas tjänst Under rubriken statstjänstemännens särart beskrev revi- sorer i en förstudie statstjänstemännens uppgifter: att tolka och genomföra politiska riktlinjer, uppträda som självständiga pro- fessionella och som sakkunniga rådgivare. 1993/94:65, En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. Statstjänstemän har väsentligen tre uppgifter; de ska tolka och genom- föra politiska riktlinjer, uppträda som självständiga professionella och som sakkunniga rådgivare. Statstjänstemän ska uppträda lojalt mot sina politiskt valda uppdragsgivare.