sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jäm- ställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå, eller att den som driver verksamheten har utgivningsbevis för den. För att utgivningsbevis ska utfärdas krävs bl.a. att utgivare har utsetts och att överföringarna utgår från . Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet För att det detaljerade skydd för yttrandefriheten som TF och YGL innehåller ska gälla för ett yttrande krävs – förutom att yttrandet har framställts i något av de medier som anges i dessa grundlagar och att en viss spridning har uppnåtts eller varit avsedd – också att vissa förutsättningar är uppfyllda beträffande yttrandets innehåll. Så t.ex. bestraffas bedrägeri som begås genom ett i och för sig grundlags- skyddat medium enligt BrB utan hinder av TF och YGL. De krav som rör bl.a. yttrandets innehåll anger grundlagarnas materiella tillämpningsområde. Frågan var gränserna för det materiella tillämp- ningsområdet går är komplicerad. I fråga om vissa yttranden anges det i uttryckliga bestämmelser i och YGL att de faller utanför grundlagarnas tillämpningsområde. Beträffande andra yttranden får frågan om de faller inom eller utanför TF:s och YGL:s tillämpnings- område bedömas utifrån en tolkning av syftet med TF och YGL. Dessa frågor behandlas närmare på s. 57 f. i del 1 av Tryck- och yttrandefrihetsberedningens debattbetänkande SOU 2006:96. Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller fullt ut för yttranden i tryckta och därmed jämställda skrifter och tekniska upptagningar som både framställs och sprids här i landet, liksom för radioprogram som utgår från (om medierna uppfyller de formella kraven i fråga om teknik och spridning och yttrandet också faller inom grundlagarnas materiella tillämpningsområde). Grundlagsskyddet enligt TF och YGL är emellertid även tillämpligt i viss utsträckning på medier med en svagare anknytning till . TF finns regler om utrikes tryckta skrifter och i 10 kap. YGL finns regler om radioprogram och tekniska upptag- ningar från utlandet m.m. Förenklat kan sägas att om mediet inte ges ut här gäller endast skydd för framställning som sker här (i form av förbud mot censur och hindrande åtgärder) och en inskränkt meddelar- och anskaffarfrihet. Om mediet ges ut här gäller i princip fullt grundlagsskydd men detta varierar något beroende på bl.a. var mediet framställs. TF:s och YGL:s reglering av tryck- och yttrande- friheten gäller för svenska medborgare och utlänningar här i . Till skillnad mot vad som gäller för svenska medborgare kan skyddet Det gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet för utlänningars utövning av tryck- och yttrandefrihet här i landet inskränkas genom regler i vanlig lag. Det territoriella tillämpningsområdet för TF och YGL har stor betydelse beroende på att har sitt internationellt sett unika, detaljreglerade yttrandefrihetsskydd i grundlag. Möjligheten att ut- kräva straff- och skadeståndsrättsligt ansvar för publiceringsverk- samhet är också ofta mindre här än i andra länder. De territoriella kraven behandlas utförligt i Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningens delbetänkande SOU 2004:114. 1.4TF:s och YGL:s historik Grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten har en lång historia och stark förankring i . Den första tryckfrihets- förordningen trädde i kraft . Flera av de principer som ligger till grund för det nu gällande tryck- och yttrandefrihets- rättsliga systemet infördes då. Regleringen har därefter ändrats vid ett stort antal tillfällen och den nu gällande tryckfrihetsförord- ningen trädde 1950. YGL tillkom med TF som förebild och trädde 1992. En närmare redogörelse för TF:s och YGL:s historik finns på s. 69 f. i del 1 av Tryck- och yttrande- frihetsberedningens debattbetänkande SOU 2006:96. 2Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet bedömning: Verksamheten i data- baser med utgivningsbevis bedrivs i allt väsentligt på ett seriöst och ansvarskännande sätt och innehållet utgör till helt överväg- ande del värdefulla bidrag till ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Det finns inte nu anledning att inta någon annan ståndpunkt än lagstiftaren har gjort i frågan om det frivilliga grund- lagsskyddets förenlighet med dataskyddsdirektivet eller att göra någon väsentligt annorlunda avvägning mellan yttrandefrihets- intresset och integritetsskyddsintresset än den som har gjorts i lagstiftningen. Ändrad lagstiftning behövs alltså inte. Under riksdagsbehandlingen av förslaget att i YGL införa ett fri- villigt grundlagsskydd för databasverksamhet uttalade konstitutions- utskottet (KU) att konflikter eventuellt kan uppstå mellan ett sådant skydd och de bestämmelser som finns i syfte att skydda den personliga integriteten (2001/02:KU21 s. 32). Utskottet anförde att detta kan gälla i viss mån i förhållande till personuppgiftslagen, men framför allt i förhållande till EG-direktivet om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.1 Utskottet instämde visserligen i regeringens bedömning att den föreslagna utvidgningen av YGL:s tillämpningsområde är förenlig med EG-direktivet men ansåg ändå 1 och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet att det kan finnas anledning att ytterligare undersöka om det kan uppstå konflikter. Utskottet anförde att om en person på sin hem- sida för ett sådant register över personuppgifter som inte skulle vara tillåtet enligt personuppgiftslagen (1998:204, PuL) kan han eller hon undgå ansvar genom att ha ansökt om och beviljats utgivnings- bevis. Grundlagsskyddet kan enligt utskottet i värsta fall komma att omfatta databaser som utgör rena personregister. Enligt 7 § första stycket PuL är lagen nämligen inte tillämplig om det strider mot TF eller YGL. Utskottet anförde att skyddet enligt PuL när det gäller registrering av personuppgifter således kan göras bero- ende av om utgivningsbevis finns och att det skydd som den en- skilde har fått genom EG-direktivet och PuL då inte kan upprätt- hållas. Utskottet ansåg därför att regeringen ytterligare borde ana- lysera eller låta analysera om det frivilliga grundlagsskyddet kan komma i konflikt med bestämmelserna med syfte att skydda den personliga integriteten och angav att om en sådan analys skulle visa att det behövs ändrad lagstiftning borde regeringen återkomma med förslag till sådan. gav som sin mening regeringen tillkänna vad utskottet hade anfört (rskr. 2001/02:233). I Tryck- och yttrandefrihetsberedningens direktiv (dir. 2003:58 s. 7–8) refererades huvuddragen av KU:s ovan angivna uttalanden och angavs att den begärda analysen skulle göras av beredningen. Beredningens uppgift var alltså att ytterligare analysera huruvida det frivilliga grundlagsskyddet kan komma i konflikt med bestäm- melserna med syfte att skydda den personliga integriteten och vid behov föreslå lagändringar. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har som framgått omvandlats till en parlamentariskt sammansatt kommitté som har antagit namnet . Enligt direktiven (dir. 2008:42 s. 17) ska kommittén, utöver att fullgöra uppdraget att analysera om det frivilliga grundlagsskyddet kan komma i konflikt med bestämmelser som har till syfte att skydda den per- sonliga integriteten, överväga om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas och vilka effekter detta i så fall skulle få för tryck- och yttrandefriheten. I detta kapitel redovisas dock endast kommitténs analys av huruvida det frivilliga grundlagsskyddet kan komma i konflikt med bestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten. Uppdraget i övrigt rörande skyddet för den personliga integriteten ska enligt direk- tiven redovisas . Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet Det finns inte någon definition av begreppet personlig integritet i svensk lagstiftning. I olika utredningar har man med utgångs- punkt i bl.a. de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF försökt precisera begreppet. En översikt över olika sådana försök finns på s. 54 f. i del 1 av delbetänk- ande SOU 2007:22. skiljde mellan den rumsliga integriteten (hemfriden), den materiella integriteten (egen- domsskyddet), den kroppsliga integriteten (skydd för liv och hälsa och mot ingrepp i eller mot kroppen), den personliga integriteten i fysisk mening (skyddet för den personliga friheten och rörelse- friheten) och den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för privatlivet och för personligheten inklusive den privata eko- nomin).2 KU:s önskemål och uppdrag i denna del avser den personliga integriteten i ideell mening. Kommittén tolkar uppdraget så att det som ska analyseras är om publicering i databaser med frivilligt grundlagsskydd kan komma i konflikt med bestämmelser med syfte att skydda mot intrång i privatlivet, per- sonligheten och den privata ekonomin. Sådana bestämmelser finns i dataskyddsdirektivet och PuL. Det finns även andra regler som kan aktualiseras i detta sammanhang, t.ex. straffbestämmelserna angående förtal och förolämpning och reglerna i kreditupplysningslagen (1973:1173). I avsnitt 2.2 behandlas bestämmelsen om frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis. Det redovisas bl.a. vilka aktörer och verk- samheter som kan erhålla sådant bevis. I avsnitt 2.3 redogörs för vilket skydd för den personliga integriteten i form av lagregler och annat som finns när det är fråga om databehandling eller offentlig- görande i databaser av uppgifter om privatlivet, personligheten och den privata ekonomin. Vilket skydd som gäller är beroende av om behandlingen eller offentliggörandet omfattas av grundlagsskydd enligt TF eller YGL, eller om åtgärderna faller under vanlig lag. I avsnitt 2.4 behandlas frågan i vad mån det förekommer integritets- kränkningar i databaser med utgivningsbevis. Där redovisas den undersökning av innehållet i samtliga databaser med utgivnings- bevis som Tryck- och yttrandefrihetsberedningen och har gjort. I det avslutande avsnittet 2.5 besvaras frågan om det finns behov av lagändringar. För att ge läsaren en möjlighet att få någon uppfattning om innehållet i de databaser 2 SOU 1984:54 s. 42. Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet som har utgivningsbevis och om vilka aktörer som driver dem finns i bilaga 4 till detta betänkande en sammanställning över databaserna. I sammanställningen anges utgivningsbevisnummer, namn, beteck- ning och organisationsform samt syfte, i de fall sådant har angetts i databasen. Sammanställningen innehåller också korta noteringar om innehållet i varje databas. uppfatt- ning om vilka av databaserna som kan bedömas innehålla integritets- kränkningar redovisas inte. 2.2Det frivilliga grundlagsskyddet för andra än massmedieföretags databaser Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen, RF). Den fria åsiktsbildningen förutsätter bl.a. yttrande- och informa- tionsfrihet och dessa friheter tillförsäkras också medborgarna i 2 kap. 1 § första stycket RF. Friheten att yttra sig i maskinellt framställda skrifter skyddas emellertid särskilt i TF och motsvar- ande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, dvs. vissa databaser, samt filmer, videogram, ljudupp- tagningar och andra tekniska upptagningar skyddas särskilt i YGL, jfr 2 kap. 1 § andra stycket RF. YGL tillkom efter förebild av TF och bygger på samma grundläggande principer, nämligen -förbud mot censur och hindrande åtgärder, -ensamansvar med meddelarskydd, -särskild brottskatalog och -särskild rättegångsordning. I 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL föreskrivs att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras i annan ordning eller i annat fall än som anges i TF och YGL. Denna princip kallas exklusivitetsprincipen och är grundvalen för TF:s och YGL:s ställning som exklusiv straff- och processlag i fråga om missbruk av tryck- och yttrandefriheten. Principen innebär att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras på något annat sätt eller i några andra fall än de som TF och YGL anger. Tillämpning av vanlig lags straff- och process- Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet rättsliga regler är då utesluten. Av principen om lex superior, dvs. principen att regler i grundlag tar över regler i vanlig lag vid konflikt mellan dem, följer också att inte endast tillämpning av straff- och processrättsliga regler i vanlig lag är utesluten när ett yttrande omfattas av grundlagsskydd enligt TF eller YGL, utan att också tillämpning av andra regler i vanlig lag som strider mot de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna är utesluten. Möjligheten till frivilligt grundlagsskydd för databaser som drivs av andra än massmedieföretag finns i andra stycket av den s.k. data- basregeln, 1 kap. 9 § YGL. Första stycket i databasregeln innebär att de där nämnda massmedieföretagen (redaktioner för tryckta periodiska skrifter eller för radioprogram, företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar och nyhetsbyråer) får automatiskt grundlagsskydd för tre olika sätt för tillhandahållande till allmän- heten av information ur en databas. Det är fråga om 1) tillhanda- hållande direkt genom överföring på mottagarens egen begäran ur databasen (s.k. traditionell databasverksamhet, t.ex. en hemsida på Internet), 2) tillhandahållande indirekt genom en framställning ur databasen på mottagarens begäran av en teknisk upptagning, skrift eller bild (s.k. print on demand-verksamhet) och 3) tillhandahållande genom att avsändaren sänder information ur databasen till mottagaren enligt överenskommelser i förväg om innehåll och tidpunkt (s.k. push-teknik, t.ex. nyhetsbevakning av ett visst område). I fråga om print on demand-verksamhet gäller grundlagsskyddet endast för databasen och inte för den skrift, bild eller tekniska upptagning som blir resultatet av framställningen. För samtliga former av databas- verksamhet krävs för grundlagsskydd att innehållet i databasen endast kan ändras av den som driver verksamheten. Detta krav innebär att grundlagsskydd är uteslutet för omodererade chatsidor, bloggar och andra databaser där någon annan än den som driver verksamheten kan föra in innehåll som direkt blir tillgängligt för andra användare utan någon föregående åtgärd av den som driver verksamheten (se dock nedan angående det fallet att en databas har ändrats efter att utgivningsbevis har utfärdats). Anledningen till att databaser där någon annan än den som driver verksamheten kan ändra innehållet utesluts från grundlagsskydd är att det inte är rimligt med ensamansvar för innehåll som den ensamansvarige inte kan kontrollera. Av andra stycket i databasregeln följer att andra aktörer än de i första stycket nämnda massmedieföretagen, både fysiska och juri- Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet diska personer, får grundlagsskydd för sådan verksamhet som nämns i första stycket om de ansöker om utgivningsbevis och överför- ingarna utgår från , behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget samt verksamheten har ett namn som inte lätt kan förväxlas med en annan databasverksamhet som har grundlagsskydd. Anledningen till att det krävs utgivningsbevis för att andra än massmedieföretag ska få grundlagsskydd är dels att de förpliktelser som följer med utgivningsbeviset ger en viss garanti för att gällande regler följs och att brott mot reglerna kan beivras, dels att man har ansett det olämpligt att belasta andra än dem som vill ha skyddet med de därtill hörande förpliktelserna att dokumentera innehållet, utse utgivare m.m. Det är alltså fråga om ett frivilligt grundlags- skydd. Utgivningsbevis utfärdas av Radio- och om de formella förutsättningar som anges i databasregeln och de närmare reglerna i 3 kap. 19 § tillämpningslagen om innehållet i ansökan om utgiv- ningsbevis är uppfyllda. Ansökan ska bl.a. innehålla en teknisk be- skrivning av verksamheten. Beskrivningen ska göra det möjligt att bedöma om verksamheten tekniskt är inrättad så som krävs enligt databasregeln, dvs. om det är endast den som driver verksamheten som kan ändra innehållet i databasen. Det tilltänkta innehållet i databasen är inte föremål för någon prövning. Utgivningsbevis får enligt tredje stycket databasregeln återkallas om förutsättningarna att utfärda ett sådant bevis inte längre före- ligger, t.ex. om verksamheten inte längre tekniskt är ordnad så som krävs. Grundlagsskyddet upphör då och föreskrifter i lag eller annan författning tillämpas i stället. Även om det finns förutsättningar att återkalla ett utgivningsbevis gäller grundlagsskyddet dock fram till dess att återkallandet har skett. Detta innebär att t.ex. en omodererad chatsida kan omfattas av grundlagsskydd på grund av utgivnings- bevis i det fallet att databasen efter ansökan om utgivningsbevis har ändrats till att omfatta en sådan chatsida. En förutsättning är dock att chatsidan inte kan anses utgöra en egen databas utan att den kan anses vara en del av den grundlagsskyddade databasen. Om chat- sidan bedöms ingå i den grundlagsskyddade databasen torde utgiv- arens ansvar för den övergå på den som driver verksamheten enligt 6 kap. 2 § första stycket 2 YGL jämförd med 4 kap. 1 § andra stycket samma grundlag. Att utgivningsbevis gäller tills det återkallas kan därför enligt kommitténs mening inte anses utgöra något större problem (jfr prop. 2001/02:74 s. 50 f. och s. 100 samt SOU 2006:96 s. 175). Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet 2.3Skyddet för den personliga integriteten vid publicering av uppgifter i databaser Som har angetts i avsnitt 2.1 är frågan vilket skydd som gäller för den personliga integriteten vid databehandling eller offentliggör- ande i databaser av uppgifter beroende av om behandlingen eller offentliggörandet omfattas av grundlagsskydd enligt TF eller YGL, t.ex. på grund av utgivningsbevis för en databas, eller om åtgärd- erna faller under vanlig lag. I redovisningen nedan anges i vad mån de olika regelverken är tillämpliga när grundlagsskydd gäller. Olika aspekter av den personliga integriteten skyddas genom 2 kap. 2–8 §§ RF. Den bestämmelse som avser den personliga integriteten i ideell mening är 2 kap. 3 §. Där anges i första stycket att anteck- ning om medborgare i allmänt register inte utan hans samtycke får grundas enbart på hans politiska åskådning. I andra stycket sägs att varje medborgare ska i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att upp- gifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehand- ling. PuL fyller denna uppgift. Som redan har framgått ska enligt 7 § PuL den lagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot TF eller YGL (se närmare nedan). Det kan här anmärkas att i sitt slutbetänkande3 har föreslagit att 2 kap. 3 § andra stycket RF ska upphävas och ersättas av ett nytt andra stycke i 2 kap. 6 § RF. I det föreslagna nya stycket anges att varje medborgare även i annat fall än som avses i första stycket (om påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan, undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse, hemlig avlyssning m.m.) är gentemot det allmänna skyddad mot intrång, om det sker i hemlighet eller utan samtycke och i betydande mån innebär övervakning eller kartlägg- ning av den enskildes personliga förhållanden. Kommittén anger som sin mening att man genom den föreslagna ändringen uppnår en mera enhetlig systematik i RF och en till alla delar teknik- oberoende reglering. Kommittén anför också som sin uppfattning att den nu gällande regeln i 2 kap. 3 § andra stycket RF förmedlar ett oriktigt intryck av att RF utgör den tvingande grunden för den 3 SOU 2008:3. Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet svenska skyddslagstiftningen genom PuL när det verkliga förhåll- andet är att en sådan lagstiftning måste finnas till följd av EG:s dataskyddsdirektiv oavsett om detta uttryckligen sägs i RF (a. bet. s. 282). har i sitt betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125 del 1 s. 473 f.) uttalat att ett skydd för den personliga integriteten i linje med förslag bör införas i regeringsformen men att den närmare utform- ningen av skyddet bör avvakta beredningen av kommitténs förslag. För begränsning i lag av skyddet för den personliga integriteten gäller de allmänna förutsättningar som anges i 2 kap. 12 § andra stycket RF och som innebär att begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle och att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvän- digt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Begräns- ningen får inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Begräns- ningar får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Som har framgått i avsnitt 2.2 skyddas även yttrandefriheten i RF. Friheten att yttra sig i maskinellt framställda skrifter skyddas emellertid särskilt i TF och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, dvs. vissa databaser, samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tek- niska upptagningar skyddas särskilt i YGL, jfr 2 kap. 1 § andra stycket RF. Av RF framgår inte vilket intresse som ska ha företräde vid konflikt mellan yttrandefrihetsintresset och integritetsskydds- intresset. När TF eller YGL med sina detaljerade skyddsregler är tillämpliga innebär dock principen om lex superior och exklusivitets- principen att grundlagsreglerna har företräde framför regler i vanlig lag om skydd för den personliga integriteten. Enligt 2 kap. 13 § RF gäller dock särskilt för begränsning i lag av yttrande- och informa- tionsfriheten att sådan får göras endast med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet eller beivrandet av brott. Friheten att yttra sig i näringsverksamhet får också be- gränsas. I övrigt får yttrande- och informationsfriheten begränsas endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. I paragrafen anges också att vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrande- och informa- Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet tionsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. gäller den europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), med de änd- ringar och tillägg som gjorts genom tilläggsprotokoll, som lag här i landet. Och enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. Ett av skälen för att inkorporera konventionen med svensk rätt var att skapa ett uttryckligt underlag för att tillämpa konventionen direkt vid svensk domstol (prop. 1993/94:117 s. 33). Artikel 8 gäller rätten till skydd för privat- och familjeliv. Där anges att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Det anges vidare att offentlig myndighet inte får inskränka åtnjutandet av denna rättig- het annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt sam- hälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Även yttrandefriheten skyddas i (artikel 10).