sou · GXB372 · 2009-09-01 00:00:00 — har dock i sin skrivelse, se avsnitt 2.7, påpekat att det kan vara problem att lämna ut uppgifter i de fall målsäganden vill få ut uppgifterna ur en nedlagd förundersökning för att kunna bearbeta en traumatisk händelse. Detta gäller också enligt i de fall där målsäganden behöver uppgifterna i en nedlagd förundersökning för att ta ställning till en eventuell begäran om överprövning av nedläggningsbeslutet. bör målsägandens insyn, som framhåller, kunna tillgodoses genom att aktuella uppgifter lämnas ut till målsäganden genom ett förbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL, som på lämpligt sätt inskränker målsägandens rätt att använda uppgifterna. Under alla förhållanden är de kvarstående problemen med målsägandes insynsbehov inte av den tyngden att de påkallar någon ändring av skaderekvisitets generella utformning i stort. Möjligen kan det finnas anledning att i någon mån behandla problemet ytterligare i vårt slutbetänkande i anslutning till att vi behandlar frågan om en lagreglering av misstänktas insyn i nedlagda förundersökningar. Frågan om en särlösning för målsäganden faller emellertid vid sidan av vårt uppdrag när det gäller förundersökningssekretess till skydd för enskilda och det blir framför allt en tidsfråga i vilken utsträckning vi kommer att ha möjlighet att återkomma till problemet i slutbetänkandet. Redan här kan emellertid anges att, när det gäller Förundersökningssekretess till skydd för enskild målsägandes behov av insyn för att kunna ta ställning till om överprövning av nedläggningsbeslut ska begäras, en särreglering med sekretessbrytande undantag för just denna situation ter sig som problematisk med tanke på att överprövningsförfarandet som sådant är ett i princip oreglerat område. Som närmare framgår av avsnitt 2.6 har lämnats olika förslag om lättnader i sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL när det gäller informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Förslagen bereds i . Bl.a. övervägs en ny lag som ersätter polisdatalagen och som ska reglera personuppgiftsbehandlingen i polisens brottsbekämpande verksamhet och tillgången till uppgifter för andra brottsbekämpande myndigheter. Med hänsyn till att vår översyn av 35 kap. 1 § OSL utmynnar i att ingen ändring bör göras när det gäller skaderekvisitet i dess första stycke och att frågan om undantag från denna sekretess i den brottsbekämpande verksamheten övervägs i saknas det anledning för oss att i detta ärende överväga sådana undantag. Vi ser för övrigt liksom inga fördelar för brottsbekämpningen med ett återställande till ett rakt skaderekvisit i förhållande till andra brottsbekämpande myndigheter. De sekretessbrytande bestämmelserna måste utformas på ett mer ändamålsenligt sätt. En annan viktig aspekt i detta sammanhang som framhåller är uppgiftslämnandet till andra än brottsbekämpande myndigheter där ett svagare sekretesskydd gäller, t.ex. . Sådant uppgiftslämnande är förutsatt men det är, som framhåller, osäkert i vilken utsträckning som generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL kan tillämpas i sådana fall då fråga är om t.ex. myndighetsgemensamma insatser mot den grova organiserade brottsligheten. Denna sistnämnda fråga faller dock utanför våra direktiv och bör inte närmare behandlas i vår utredning. Med tanke på det lagstiftningsarbete som pågår angående informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter har vi inte heller funnit skäl att närmare analysera och föreslå ändringar i 35 kap. 1 § OSL som rör internationellt samarbete inom brottsbekämpningen, t.ex. inom Europeiska unionens råd för rättsliga och inrikes frågor för att med hjälp av ny teknik förenkla informationsutbytet mellan med- Förundersökningssekretess till skydd för enskild lemsstaternas myndigheter i brottsbekämpande syfte samt det arbete inom Financial Action Task Force (FATF) som tar sikte på informationsutbyte mellan olika myndigheter. Sammanfattningsvis menar vi att det inte finns skäl att återinföra det raka skaderekvisitet för de brottsbekämpande myndigheterna till skydd för enskilda när det gäller förundersökningsverksamheten. Det omvända skaderekvisitet bör alltså även fortsättningsvis gälla i 35 kap. 1 § första stycket 1 OSL. Vid den bedömningen har vi inte sett anledning till att närmare se över sekretessen i övriga verksamheter som regleras i 35 kap. 1 § första stycket 2–10 OSL. Vi föreslår i detta sammanhang inga särskilda undantag från sekretessen i 35 kap. 1 § OSL. 2.8.3Förundersökningssekretess hos JO och JK JO har i sin framställning föreslagit en återgång till rättsläget års lagändringar vad gäller sekretess hos JO, dvs. en återgång till det raka skaderekvisitet när det gäller sekretess till skydd för enskilda i förundersökningsverksamheten, se avsnitt 2.4. Vi har i detta ärende haft underhandskontakt med JO och JK när det gäller sekretessen hos dem. JO har därvid preliminärt som sin åsikt bl.a. uttalat att – om utgångspunkten är att det fortsatt ska gälla ett omvänt skaderekvisit i 35 kap. 1 § OSL – sekretessen bör vara densamma oavsett om förundersökningen leds av allmän eller särskild åklagare men att den bör övergå till att gälla med ett rakt skaderekvisit hos JO när JO:s tillsynsärende fortsätter efter det att förundersökningen har lagts ned eller efter beslut om att åtal inte ska väckas. JK har för sin del sagt sig dela denna uppfattning när det gäller JK:s förundersökningsverksamhet. När det gäller förundersökningssekretessen hos JO och JK är den första frågan att överväga huruvida det bör gälla ett rakt eller omvänt skaderekvisit hos JO och JK när de bedriver förundersökningsverksamhet. Enligt vår mening talar de skäl som vi ovan redovisat för ett omvänt skaderekvisit hos de brottsbekämpande myndigheterna med i det närmaste samma styrka för ett omvänt skaderekvisit hos JO och JK. Man kan nämligen knappast hävda att det Förundersökningssekretess till skydd för enskild finns några mer avgörande skillnader i fråga om intresset av insyn och behovet av sekretess i förundersökningsverksamheten mellan de brottsbekämpande myndigheterna samt JO och JK. Det sagda talar för att ett omvänt skaderekvisit bör gälla också hos JO och JK. Till detta kommer att det möjligen skulle kunna uppstå en del praktiska problem om olika skaderekvisit skulle tillämpas hos de brottsbekämpande myndigheterna samt JO och JK i de fall som JO och JK uppdrar åt allmän åklagare att leda en förundersökning som de har beslutat om. Vi föreslår därför att det omvända skaderekvisitet ska fortsätta att gälla även hos JO och JK när de bedriver förundersökning. En särskild aspekt på insynen är den av JO upptagna frågan när JO lägger ned en förundersökning eller beslutar att åtal inte ska väckas. Ett sådant beslut innebär inte att tillsynsärendet hos JO eller JK avslutas. Det avslutas i stället på samma sätt som om ärendet hade utretts enligt lagen med instruktion för ombudsmän respektive lagen om Justitiekanslerns tillsyn, exempelvis genom ett beslut som innebär att ett disciplinförfarande inleds eller att kritik riktas mot någon. Här finns således en avgörande skillnad i handläggningen hos en brottsbekämpande myndighet respektive hos JO och JK. Insynsintresset i JO:s och JK:s tillsynsverksamhet är betydande och det är förutsatt att tillsynsverksamheten ska vara så öppen som möjligt. Om åtal väcks, upphör med vissa undantag sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL att gälla hos JO och JK för de uppgifter som lämnas till domstolen med anledning av åtalet. Intresset av tillsyn blir därmed tillgodosett. Om däremot en inledd förundersökning läggs ned eller beslut fattas om att åtal inte ska väckas, fortsätter sekretessen att gälla hos JO och JK. Det omvända skaderekvisitet kan i sådana fall på ett icke önskvärt sätt begränsa insynen hos JO och JK i tillsynsärendet. Det omvända skaderekvisitet kan nämligen leda till att insynen i det material hos JO och JK som förekommit i förundersökningen och som ligger till grund för beslutet i tillsynsärendet försvåras. Denna konsekvens kan undvikas om man följer JO:s förslag, som också JK har anslutit sig till. Vi föreslår att OSL ändras i enlighet härmed. Den föreslagna ändringen bör enligt vår uppfattning göras genom ett tillägg i 42 kap. 3 § OSL som reglerar förundersökningssekretessen hos JO och JK när någon av dessa agerar i egenskap av åklagare. 3Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll Vi har fått i uppdrag att i ett delbetänkande överväga om det finns ett ökat behov av skydd för bilder i brottsutredningar. Närmare preciserat innebär uppdraget att överväga om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga fysiska skador – som ingår i ett förundersökningsprotokoll och som blir offentliga i samband med att åtal väcks eller då de läggs fram vid en offentlig domstolsförhandling – bör begränsas med stöd av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; i fortsättningen OSL). Om vi finner att det finns behov av en sådan begränsning, ska vi föreslå de författningsändringar som behövs. En utgångspunkt är att medborgarna ska ha möjlighet att utöva kontroll över domstolarnas verksamhet som integriteten hos de utsatta personerna och deras anhörigas integritet värnas före, under och efter huvudförhandlingen i målet. På motsvarande sätt ska vi, i samband med att vi överväger om rätten till partsinsyn bör regleras generellt i (i fortsättningen RB) och om det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen med stöd av OSL, ta ställning till om en parts möjligheter att förfoga över bildmaterialet bör begränsas. Avsikten är att sistnämnda fråga ska tas upp i vårt slutbetänkande. Vårt uppdrag är alltså att överväga sekretessen för uppgifter i bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga fysiska skador. Såvitt gäller bilder på döda personer måste uppdraget förstås så att det bara avser bilder på döda kroppar efter avlidna personer, Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll t.ex. ett mordoffer, inte bilder som tagits på personer medan dessa var i livet. Sådana bilder på döda kroppar eller personer med synliga allvarliga skador förekommer ofta som fotografier av olika slag – på papper eller i elektronisk form i någon upptagning för automatiserad behandling – i brottsutredningar hos både förundersökningsmyndigheten och domstolen. Även filmer kan förekomma, om än mycket sällan. Bilder av det här slaget finns framför allt i utredningar om brott mot liv och hälsa men också i utredningar om sexualbrott. De kan också förekomma i andra slags brottmål, t.ex. sådana som rör svåra trafikolyckor eller arbetsplatsolyckor. I brottsutredningsarbetet anses det vara av största vikt med dokumentation av eventuell bevisning på ett tidigt stadium. Inte minst vid s.k. relationsvåld är tidig dokumentation hos polisen i många fall en avgörande framgångsfaktor, se bl.a. Polisens utredningar av våld mot kvinnor i nära relationer, Brå rapport 2008:25. Bilder på synliga fysiska skador tas således ofta av polisen i brottsutredningars initialstadier. Bilderna kommer senare normalt att ingå i det förundersökningsprotokoll som lämnas till domstol med anledning av åtal. handlar emellertid polisens egna bilddokumentation av skador om mindre allvarliga skador såsom blåmärken, svullnader, mindre sår eller liknande. Det kan dock förekomma att polisen tar bilder på brottsoffer med allvarligare skador. Det kan även i utredningar om brott med avlidna brottsoffer hända att polis fotograferar det döda brottsoffret på brottsplatsen eller anträffandeplatsen m.m.; fotografier som senare kan flyta in i förundersökningsprotokollet. svarar för rättsmedicinska obduktioner och andra rättsmedicinska undersökningar, se 2 § förordningen (2007:976) med instruktion för . Enligt lagen (2005:225) om rättsintyg i anledning av brott ska vid utredning av vissa brott rättsintyg inhämtas från läkare vid rättsmedicinsk avdelning inom eller annan läkare som har avtal med verket. Både läkare inom den offentligt bedrivna vården och den enskilda hälso- och sjukvården kan ha sådana avtal. Om det finns särskilda skäl får rättsintyg även inhämtas från annan läkare med tillräcklig kompetens (2 §). bifogas bilder på skador till det rättsintyg som senare lämnas till utredande polismyndighet. Undantagsvis görs inte rättsmedicinsk undersökning, t.ex. därför att brottsoffret varit i behov av akutsjukvård och förts till en akutmottagning eller, vid sexualbrott, omedelbar gynekologisk undersökning varit påkallad. I sådana situationer kan utdrag ur patientjournaler från Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll hälso- och sjukvården eller andra intyg än rättsintyg förekomma tillsammans med bilddokumentation över skador m.m. Det kan också vara så att rättsmedicinsk undersökning för rättsintyg inte görs därför att målsägande, vid mindre allvarlig våldsbrottslighet, inte samtycker till en sådan undersökning. Inte minst i den situationen kan det i stället förekomma att polisens egen bilddokumentation av företedda skador får betydelse som bevis i brottsutredningen. Vid allvarligare vålds- och sexualbrott, som inte har lett till brottsoffrets död, genomförs emellertid som regel av någon rättsläkare eller annan läkare en undersökning som bl.a. innebär att kroppsskador inte sällan dokumenteras genom fotografier. Dessa bilder har i många fall stor betydelse som underlag i polisens och åklagarens utredningsarbete samt som bevisning vid en kommande rättegång. Även rättsintyg beträffande den som är misstänkt för brott kan förekomma. I samband med brottsutredningar rörande dödsfall genomförs som regel rättsmedicinska obduktioner enligt lagen (1995:832) om obduktioner m.m. Inte sällan tas bilder vid sådana obduktioner. Rättsmedicinska obduktioner görs av personal vid . Det förekommer också att bilder som dokumenterar mer eller mindre allvarliga fysiska skador ges in till förundersökningsmyndigheten eller domstolen av en enskild part. En målsägande kan exempelvis ha låtit fotografera sig för att på så sätt kunna visa vilka skador som han eller hon ådragit sig. Bilder av här aktuellt slag kan ges in till domstolen både i pappersform eller i elektronisk form på någon upptagning för automatiserad behandling, t.ex. på en cd-romskiva eller ett usb-minne. Finns bilderna i elektronisk form, ökar typiskt sett risken för att bilderna får en spridning på exempelvis Internet, om bilderna lämnas ut elektroniskt från domstolen eller en förundersökningsmyndighet. Så skedde i det s.k. Arbogamålet, i vilket en kvinna var åtalad för att bl.a. ha berövat två små barn livet. I målet fanns ett utlåtande av över obduktionerna av de två barnen. Utlåtandet innehöll bilder på de döda barnen och deras skador som tagits i samband med obduktionerna. Utlåtandet med bilder redovisades i förundersökningsprotokollet, som lämnades till tingsrätten i samband med åtal. Hela förundersökningsprotokollet fanns i pdf-fil på en cd-skiva. En kopia av skivan med förundersökningsprotokollet inklusive bilderna lämnades ut i samband med en presskonferens som hölls av polis och åklagare efter det att åtal hade väckts i målet. Även tingsrätten lämnade ut kopior av förundersökningsprotokollet på cd-skiva. Förundersökningsprotokollet inklusive bilderna från obduktionerna spreds senare Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll på Internet via en möjlighet till nedladdning hos en fildelningssajt. Spridningen väckte stor uppmärksamhet och diskussion, bl.a. då bilderna inte togs bort från fildelningssajten trots vädjanden om detta från de döda barnens föräldrar. Datainspektionen, som mottog anmälningar om spridningen såsom brott mot personuppgiftslagen (1998:204; i fortsättningen PUL), bedömde emellertid att aktuella bestämmelser inte var tillämpliga på spridningen, eftersom spridningen av förundersökningsprotokollet (där bilderna ju ingick) motiverades med att den avsåg förmedla en annan bild av de i medierna mycket uppmärksammade morden. Datainspektionen fann bl.a. därför att undantaget för journalistiskt ändamål var tillämpligt, se 7 § andra stycket PUL. Händelsen med spridningen av obduktionsbilderna m.m. ledde till våra tilläggsdirektiv med det uppdrag som behandlas i detta avsnitt (se direktiven i bilaga 3 till betänkandet). Som framgått ovan är det oftast i rättsmedicinska rättsintyg som det förekommer bilder på allvarliga synliga skador. Bilder kan emellertid också ha tagits i samband med akutsjukvård m.m. inom den ordinära hälso- och sjukvården och senare få betydelse i en brottsutredning. Inom den offentliga hälso- och sjukvården gäller sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL – tidigare 7 kap. 1 c § sekretesslag (1980:100; i fortsättningen SekrL) – för uppgifter om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Denna s.k. hälso- och sjukvårdssekretess är stark i det att det gäller en presumtion för sekretess genom ett s.k. omvänt skaderekvisit. Sekretess gäller således för en uppgift om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller närstående till denne lider men. Uppgifter i journaler eller intyg och i bifogade bilddokumentationer på skador hos en enskild utgör självklart sådana uppgifter som avses i bestämmelsen. Hälso- och sjukvårdssekretessen enligt 25 kap. 1 § OSL gäller även i annan medicinsk verksamhet än hälso- och sjukvård, exempelvis i rättsmedicinsk undersökning. Sekretessen gäller således för bilder som ingår i rättsintyg som gjorts av eller av läkare inom den offentliga hälso- och sjukvården. Hälso- och sjukvårdssekretessen gäller även till förmån för avlidna. Detta är inte uttryckligt reglerat i lagstiftningen. Det är emellertid en Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll generell princip i OSL att sekretess till skydd för enskilda också kan gälla i fråga om uppgifter om avlidna personer; något som framgår av förarbetena, se prop. 1979/80:2 del A s. 84. Härigenom skiljer sig tillämpningsområdet för OSL från tillämpningsområdet för PUL då den senare lagen bara är tillämplig beträffande uppgifter om levande personer. När det gäller skyddet för avlidna kan man tala om två slag av skyddsintressen eller men som någon kan drabbas av om uppgiften röjs, nämligen dels det som rör den frid som bör tillkomma den avlidne, dennes eftermäle eller dylikt (jfr 5 kap. 4 § , 7 kap. 4 § punkt 14 tryckfrihetsförordningen, i fortsättningen TF, och 5 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen), dels det obehag, lidande m.m. som drabbar den avlidnes nära anhöriga. Emellertid torde sekretess till skydd för enskilda generellt sett inte anses vara lika omfattande för uppgifter om avlidna som när det handlar om levande personers personliga integritet, se t.ex. NJA 1987 s. 724 och RÅ 2007 ref. 16. Inte minst när det gäller hälso- och sjukvårdssekretess för uppgifter om avlidna finns en relativt omfattande rättspraxis. Ofta handlar denna om patientjournaler eller liknande som härrör från tiden då den avlidne var vid liv. Även uppgifter som framkommer och dokumenteras vid rättsmedicinska obduktioner på kroppar efter avlidna personer anses emellertid omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess enligt etablerad rättspraxis. Vid obduktion undersöks kroppen efter den avlidne. Olika slags fynd och iakttagelser som görs på den döda kroppen såsom yttre eller inre skador dokumenteras. Man kan naturligtvis fråga sig om dokumentationen av sådana iakttagelser rörande en död kropp – i bilder eller i skriftliga beskrivningar – verkligen kan utgöra en uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, vilket krävs för att sekretessbestämmelsen över huvud taget ska vara tillämplig. Den döda kroppen kan knappast anses ha något hälsotillstånd i den betydelse som ordet har i normalt språkbruk. Inte heller kan den döda kroppen i egentlig mening ha några personliga förhållanden då den avlidne genom dödsfallet har upphört att finnas till som person i reell mening. Det finns emellertid en självklar och nära koppling mellan den döda kroppen och den avlidna personen; en koppling som dock knappast låter sig beskrivas rationellt och enkelt. Tillfogas kan också att utifrån fynden och iakttagelser på kroppen dras i allmänhet olika slutsatser om bl.a. tänkbara dödsorsaker, troligt händelseförlopp före och efter dödsfallet, hälsotillstånd före dödsfallet m.m.; dvs. förhållanden som till en inte obetydlig del hänsyftar på tillstånd då personen Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll faktiskt var vid liv. Själva huvudsyftet med rättsmedicinska obduktioner är vidare att skapa klarhet i hur och varför denna person dog. Sammantaget menar vi alltså att det är rimligt att anse att obduktionsprotokoll, inklusive obduktionsbilder på en död kropp, avser uppgifter om den avlidnes hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden i den mening som avses med detta uttryck i 25 kap. 1 § OSL. Under alla förhållanden har i ett rättsfall rörande obduktionsprotokollet efter ansett att hälso- och sjukvårdssekretess gällt för protokollet, se NJA 1990 s. 510. Beträffande samma obduktion har JK i ett beslut anfört att uppgifter om skador som den avlidne uppvisat och vad som i övrigt iakttagits vid den medicinska granskningen av den döda kroppen otvivelaktigt omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess rörande enskilds hälsotillstånd (JK:s beslut dnr 3446-99-21). Se även RÅ 1992 not 325. Avslutningsvis ska nämnas att när det gäller rättsintyg, journaluppgifter med dokumentation i bilder m.m. som görs inom den enskilda hälso- och sjukvården, dvs. hos en privat vårdgivare, gäller inte OSL. Däremot gäller tystnadsplikt enligt 2 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. 3.3.2Sekretessen hos polis och åklagare När det gäller sekretess hos polis och åklagare (förundersökningsmyndighet) under förundersökningen till skydd för enskilda för bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga fysiska skador är det framför allt 35 kap. 1 § första stycket OSL som är av intresse. Enligt den paragrafen gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i bl.a. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Den är tillämplig i alla slags förundersökningar hos polis och åklagare. Sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. På grund av skaderekvisitets utformning råder alltså en presumtion för sekretess. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL gäller alldeles oavsett om det handlar om uppgifter om enskilda, t.ex. bilder på brottsoffer, som förundersökningsmyndigheten själv dokumenterat eller som inkommit Sekretess för vissa bilder i förundersökningsprotokoll till förundersökningsmyndigheten i ett rättsintyg m.m. från , något landsting eller någon privat vårdgivare. Även bilder som enskilda, t.ex. målsägande, ger in till polisen omfattas av denna s.k. förundersökningssekretess till skydd för enskild. Observera att hälso- och sjukvårdssekretessen inte överförs från eller den offentliga hälso- och sjukvården till förundersökningsmyndigheten. På motsvarande sätt som beträffande hälso- och sjukvårdssekretessen anses i praxis förundersökningssekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL gälla även för uppgifter i obduktionsprotokoll såsom utgörande uppgifter om den avlidnes personliga förhållanden, se t.ex. NJA 1990 s. 510 och RÅ 1983 Ab 179. Har bilderna betydelse för utredningen om brottet, ska de tas in i förundersökningsprotokollet, se 23 kap. 21 § RB samt 20 och 22 §§ förundersökningskungörelsen (1947:948). Då uppgifter som ingår i ett förundersökningsprotokoll lämnas till domstolen med anledning av åtal, upphör normalt sekretessen hos förundersökningsmyndigheten för uppgifterna i protokollet. I 35 kap. 7 § OSL föreskrivs sålunda att sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL som huvudregel upphör att gälla hos förundersökningsmyndighet, om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal.