sou · GXB386 · 2009-10-19 00:00:00 — De mest effektiva myndigheterna är jämförbara med högpresterande organisationer vilket indikerar potential för effektivitetsvinster hos majoriteten av myndigheterna. Processområdet HR-support omfattar medarbetarsupport såsom medarbetarrelationer, disciplinärenden, förflyttningar, tjänstledighet, frånvarohantering, utträde samt hälsa och säkerhet. Generellt är graden av standardisering låg. Delar av processen utförs både av central HR och av decentraliserade handläggare med varierande kontaktkanaler för HR-frågor. av alla myndigheter och organisationer inom stats- förvaltningen använder Palasso för löneadministration10. De flesta myndigheter köper ASP-tjänster (, applikationsuthyrning) eller har egenutvecklade system för 10 ESV systeminventering – av 204 myndigheter och organisationer använder 147 Palasso, 50 Agresso (även för Ekonomiadministration) och 4 Palett. rekrytering och kompetensplanering. Gällande existerande system- lösningar, främst inom löneadministration, finns det en viss oro att det genom att bygga vidare och expandera existerande system- lösningar riskeras att låsa in sig i lösningar som eventuellt inte utgör det mest kostnadseffektiva alternativet. Alternativa systemlösningar för framtida gemensamma verksamhetsstöd bör således utvärderas per verksamhetsstöd. Strategisk vägledning från E-delegationen Synpunkter kring strategiska riktlinjer har samlats in via E- delegationens generaldirektörer och pekar på ett antal principer att beakta vid framtagandet av strategin för koncentration av administrativa stödtjänster. Viktigaste fokusområden för framtida gemensamma verksamhetsstöd Den första ledande principen indikerar att de primära fokus- områdena anses vara att bygga en lösningsmodell för gemensamma verksamhetsstöd som möjliggör fokus på kvalitet och kostnads- effektivitet. Ett par myndigheter poängterar även vikten av att jobba med kontinuerliga förbättringar inom framtida gemensamma verksamhetsstöd. Den andra principen indikerar att typ av kärnverksamhet är en viktig aspekt för gruppering av myndigheter som kunder till ett gemensamt verksamhetsstöd. Genom att gruppera myndigheter med avseende på kärnverksamhet anses myndighetsöverskridande samarbete främjas. Likartad systemlösning och likartad storlek på kundmyndigheterna anses vidare kunna harmonisera arbetssättet för ett gemensamt verksamhetsstöd. Myndigheternas departe- mentstillhörighet uppfattas av vissa som en begränsning för myndighetsöverskridande samarbete på kort sikt. Viktigaste aspekter för gruppering av myndighetskluster Den tredje ledande principen gäller vikten av styrning och koordinering mellan verksamhetsstöd. Verksamhetsstöd bör rent operativt drivas som enskilda verksamheter. Det råder emellertid en samsyn bland myndigheterna att ett koordinerande forum för styrning är nödvändigt, bl.a. för att säkra erfarenhetsutbyte. Behov av styrning för framtida gemensamma verksamhetsstöd Den fjärde principen att beakta vid framtagandet av strategin är att extern konkurrensutsättning gynnar flexibilitet, anpassning och kostnadseffektivitet. Majoriteten av alla myndigheter anser att delar av de administrativa tjänsterna bör utsättas för konkurrens om de anses kunna levereras mer effektivt av en extern part. Detta motiveras med att konkurrens, flexibilitet, anpassning och kostnadseffektivitet därmed gynnas. Säkerhetsdimensionen betonas även som viktig att beakta i en framtida lösning med gemensamma verksamhetsstöd. Följande övergripande principer har definierats med stöd från E- delegationen och dess arbetsgrupp och har varit styrande vid framtagandet av föreslagen modell för koncentration av administrativa stödtjänster inom statsförvaltningen. 1.Modellen ska möjliggöra högre effektivitet och ökad kvalitet i tjänsteleveransen genom stordriftsfördelar som hänsyn ska tas till myndigheternas delvis olika kravbilder. 2.Målbilden karaktäriseras av valbarhet och departements- oberoende. 3.Målbilden uppnås genom att i första hand bygga vidare på etablerade verksamhetsstöd och modeller för att uppnå bäst nytta per investerad krona samt minimera införanderisken. Av samma anledning sker införandet sekventiellt med erfarenhets- utbyte mellan myndigheter över tiden. 4.På kort sikt säkras införandet genom att etablerade styr- mekanismer används. I dialog mellan departement, myndig- heter, verksamhetsstöd och koordineringsorgan bör det fastställas vilka myndigheter som ska etablera gemensamma verksamhetsstöd och vilka myndigheter som är lämpliga kandidater att ansluta till dessa verksamhetsstöd. Föreslagen modell för gemensamma verksamhetsstöd inom statsförvaltningen bygger på följande huvudkomponenter: a)Flera gemensamma verksamhetsstöd etableras och frikopplas från kärnverksamheten (se avsnitt 7.3.2). b)Kundmyndigheter ansluter sig till gemensamma verksamhets- stöd för att uppnå kvantitativa och kvalitativa nyttor (se avsnitt 7.3.3). c)Externa leverantörer bör utifrån behov utgöra en strategisk del i tjänsteleveransen från gemensamma verksamhetsstöd (se avsnitt 7.3.4). d)Fristående och övergripande styrning förstärks för att möjliggöra och skapa incitament för utbyte av administrativa stödtjänster inom statsförvaltningen (se avsnitt 7.3.5). Föreslagenmodell för gemensamma verksamhetsstöd DÖvergripande styrning och koordinering Regering, departement, ESV och E-delegationen B Kund/Myndighet (stora/medelstora) CExtern part som delleverantör av stödtjänster Extern(a) leverantör(er) Flera gemensamma verksamhetsstöd etableras och frikopplas från kärnverksamheten Detta avsnitt beskriver inledningsvis struktur för ett gemensamt verksamhetsstöd och sedan varför flera verksamhetsstöd föreslås. Under den senare delen av kapitlet beskrivs även hur verksamhets- stöden förslagsvis bör frikopplas från värdmyndighetens kärnverksamhet. Etablering och utveckling av respektive verksamhetsstöd Ett verksamhetsstöd föreslås leverera administrativa stödtjänster till en grupp av kundmyndigheter11. Vidare rekommenderas att verksamhetsstödet drivs som en fristående enhet. Syftet med detta är att separera stödverksamheten från kärnverksamheten. Rekommendationen att separera gemensamt verksamhetsstöd från värdmyndigheten poängteras även i 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration. I rapporten konstateras att bibehållande av verksamhetsstödet inom myndigheten kan innebära risker i form av t.ex. försämrad kvalitet av leveranser, att lednings- kapacitet tas i anspråk samt problem med att få myndigheter att 11Köp mellan två statliga myndigheter omfattas inte av . Detta beror på att köpet görs inom staten, dvs. inom samma rättssubjekt. Vilken associationsform som etableras bör utvärderas parallellt med etableringen av gemensamt verksamhetsstöd. För att ett verksamhetsstöd ska kunna leda sin verksamhet på ett effektivt sätt är graden av standardisering inom verksamhets- stödet kritisk. Verksamhetsstödet kan förvisso leverera olika tjänster till sina kunder men tjänsterna bör levereras på ett så likartat sätt som möjligt. I praktiken innebär detta att det inom ramen för ett verksamhetsstöd t.ex. endast bör finnas en system- lösning och en uppsättning processer. Nedan beskrivs de huvudsakliga lösningsdimensionerna inom respektive gemensamt verksamhetsstöd: Styrmodell, Lokalisering och sourcing, Leveransområde och processer, Organisation, IT och Kundservice. De beskrivna lösningsdimensionerna bör ses som möjliga inspel samt stödjande principer vid etablering och utveckling av gemensamma verksamhetsstöd. Respektive verksam- hetsstöd avgör sedan vilka lösningar som är applicerbara (samt i vilken omfattning) för det enskilda verksamhetsstödet. Verksamhetsstödet styrs av ett styrforum där verksamhetsstödet, departement och kundmyndigheterna finns representerade. I detta styrforum sker bl.a. strategisk dialog kring tjänsteomfattning etc. Till styrforumet kan i syfte att tillföra annan kompetens, även inkallas representanter utanför dessa organisationer. verksamhetsstöd har t.ex. en positiv erfarenhet av användandet av en ägarstyrelse. Föreslagen styrmodell utvärderas och detaljeras förslagsvis under kommande strategiarbete. Uppföljning sker även mellan gemensamt verksamhetsstöd och respektive kund- myndighet med fokus på att säkra att tjänsterna levereras enligt överenskomna villkor samt driva kontinuerligt förbättringsarbete. Tjänsteleveransöverenskommelser, tjänsterapportering enligt överenskomma nyckeltal, samt prissättningsmodell används som verktyg för styrning och koordinering av leverans av administrativa stödtjänster från verksamhetsstöd till kundmyndighet. Målet med denna styrning är att ge kunden önskad leverans genom att leverera 1)i rätt tid (leveransförmåga), 2)på rätt sätt (leveranskvalitet) och 3)till rätt pris (kostnadseffektivt). Ytterligare är målet med denna leveransstyrning att skapa incita- ment för samarbete mellan kund och leverantör för gemensamt förbättringsarbete. Kundmyndighetens incitament är i detta fall att få samma tjänst levererad till en lägre kostnad och/eller en mer kvalitativ tjänst levererad till samma kostnad. Verksamhetsstöd tar tillsammans med kund fram tydliga leveransspecifikationer, definierar överenskomna servicenivåer och uppföljningsstrukturer, aktivt arbetar med gemensamma kontinuerliga förbättringar, definierar överenskomna eskaleringsprocesser, samt kontinuerligt utvecklar sin egen leveranskompetens. Gällande geografisk placering bör det initialt ej göras några omfördelningar av resurser mellan orter inom redan etablerade verksamhetsstöd. Detta för att minimera potentiella störnings- moment under införandefasen av gemensamma verksamhetsstöd. Erfarenheter från pekar på att den huvudsakliga anledningen till att prognostiserad besparing inte uppnåddes inom IT var ett skifte i lösningsmodell, från att initialt ha planerat att bygga på existerande strukturer till att istället nyetablera. bör dock respektive verksamhetsstöd utvärdera möjliga fördelar genom geografisk konsolidering som ett led i att effektivisera verksamheten. Gällande sourcingmodell är outsourcing en möjliggörare för effektivisering som bör undersökas per verksamhetsstöd. En förutsättning för utvärdering av denna möjlighet är att en lämplig grad av mognad redan har etablerats hos verksamhetsstödet. Lämplig grad av mognad innefattar bl.a. att verksamhetsstödet arbetar efter väldefinierade och efterlevda processer. Graden av outsourcing kan variera mellan verksamhetsstöd givet de olika krav och förutsättningar som respektive verksamhetsstöd arbetar utifrån. I praktiken innebär detta att vissa verksamhetsstöd har all verksamhet inom den egna organisationen medan andra gemensamma verksamhetsstöd har majoriteten av den operativa verksamheten hos en extern part. I det senare fallet agerar verksamhetsstödet primärt central inköpsfunktion. Andelen tjänster som blir föremål för outsourcing kan även förändras över tiden om det finns en kvantitativ eller kvalitativ nytta. Oavsett fördelning av operativt ansvar mellan verksamhetsstöd och extern part bör det gemensamma verksamhetsstödet agera mellan- part/beställarkontor mellan kundmyndighet och extern leverantör. Respektive gemensamt verksamhetsstöd bör, i samråd med koordinerande organ, i en sourcingstrategi utvärdera förutsätt- ningarna för att utnyttja tjänster från externa leverantörer. Se avsnitt Externa leverantörer bör utifrån behov utgöra en strategisk del i tjänsteleveransen från gemensamma verksamhetsstöd för mer detaljerad beskrivning. Processer som är aktuella för statsförvaltningen att koncentrera i gemensamma verksamhetsstöd ska vara repetitiva, av transaktions- inriktad karaktär och genom koncentration kunna dra nytta av stordriftsfördelar. Processerna bör med fördel kunna utföras utan större krav på specifik myndighetsförståelse samt kunna genom- föras utan krav på geografisk närhet till verksamheten. Processer som föreslås omfattas av ett gemensamt administrativt verksam- hetsstöd ska också vara av sådan karaktär att stordriftsfördelar med tydlig ekonomisk rational samt ökad kvalitet kan uppnås genom t.ex.: Kompetensöverföring och minskad sårbarhet Med ovanstående i beaktande rekommenderas att transaktions- orienterade processer inom Ekonomi- och HR-administration innefattas i gemensamma verksamhetsstöd. Dessa områden ut- trycks i 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration som områdena med störst besparings- potential. Det bör dock betonas att föreslagen lösning är skalbar och om framtida utvärderingar visar att även andra funktions- områden, t.ex. inköp och IT, bör samordnas, är denna lösning applicerbar även på dessa funktionsområden. Inom Ekonomiadministration rekommenderas att den absoluta majoriteten av aktiviteterna inom processerna redovisning och rapportering, leverantörsreskontra och kundreskontra utförs i ett gemensamt verksamhetsstöd. Resterande aktiviteter ligger kvar hos kundmyndigheterna. Exempel på aktiviteter inom redovisning och rapportering som förslagsvis utförs av gemensamma verksamhets- stöd är att registrera transaktioner, stämma av konton, stänga och konsolidera redovisningen samt genomföra rapportering. Inom leverantörsreskontra rekommenderas verksamhetsstödet ansvara för att t.ex. registrera, godkänna och schemalägga betalning, adressera leverantörsfrågor och avstämma leverantörsreskontra & bokslutsaktiviteter. Exempel på aktiviteter inom kundreskontra som verksamhetsstödet föreslås ansvara för är att auktorisera och hantera krediter, fakturera kunden och underhålla huvudboken för kundreskontra och kassa samt underhålla masterdata. Illustration av möjlig aktivitetsuppdelning inom Ekonomiadministration T.ex. registrera transaktioner, analysera & stäm av konton, stäng redovisning & konsolidera T.ex. hantera dokument, registrera, godkänn, schemalägg T.ex. underlag för fakturering T.ex. hantera kontrakt, fakturera kund, underhåll huvudbok för kundreskontra, underhåll av Inom HR-administration rekommenderas att den absoluta majoriteten av aktiviteterna inom löneadministration utförs i ett gemensamt verksamhetsstöd. Vidare är rekommendationen att endast en mindre andel, med fokus på administrativa och repetitiva delar, av processerna rekrytering och kompetensplanering samt HR-support utförs av gemensamma verksamhetsstöd. Exempel på rekommenderade aktiviteter att placera i verksamhetsstöd inom löneadministration är hantering av medarbetardata, administration och utbetalning av lön, administration av förmåner och administra- tion av tid och utlägg. Inom rekrytering och kompetensplanering rekommenderas att bl.a. följande aktiviteter placeras i verksamhetsstöd: administration av kandidatinformation, plats- annonser, ansökningar och utbildningar, samt utförande av initial utvärdering av utbildningar. Exempel på aktiviteter inom HR- support som utförs av verksamhetsstöd är administration av HR- relaterade ärenden som internförflyttning, tjänstledighet och frånvarohantering samt hantering av HR-relaterade förfrågningar i form av HR-helpdesk (första linjens support). Illustration av möjlig aktivitetsuppdelning inom HR-administration Rekrytering & Kompetens- planering T.ex. strategiska delar av rekrytering, kompetensutveckling, medarbetardata, lön, förmåner, pensioner och av tid & utlägg disciplinärenden & klagomål och internförflyttning, tjänstledighet, Organisatoriskt leds respektive gemensamt verksamhetsstöd av en ledare som har det övergripande ansvaret att leverera överens- komna tjänster till kundmyndigheterna. som verksam- hetsstöden organisatoriskt tillhör en myndighet rapporterar ledaren för ett verksamhetsstöd till generaldirektören för den myndighet som innefattar enheten för gemensamt verksamhets- stöd. En separat utredning föreslås för att definiera lämplighet samt associationsform för frikoppling av verksamhetsstöd från värdmyndighet. Frikoppling av verksamhetsstöd är trolig tidigast . Respektive verksamhetsstöd består i huvudsak av fyra organisatoriska element: Ledning och styrning av gemensamt verksamhetsstöd Tjänsteleverans (Ekonomi- och HR-administration) IT-stöd till gemensamt verksamhetsstöd Ett verksamhetsstöd för Ekonomi- och HR-administration använder flera IT-system för sin verksamhet. De huvudsakliga systemen utgörs initialt av de system som används inom de funk- tioner som tas över från myndigheterna. Utöver de huvudsakliga ekonomi- och HR-systemen finns interna system för styrning och uppföljning av verksamheten samt telefoni-, ärendehanterings- och webbsupportsystem. Rekommendationen är att ett verksamhetsstöd arbetar i endast en instans av respektive IT-system12 med gränssnitt mot de olika kundmyndigheternas system. Detta görs både för att driva standardisering av stödprocesserna och för att uppnå kostnads- effektivitet inom IT. Om ett verksamhetsstöd arbetar i flera instanser av respektive IT-system ökar kostnaderna inom IT, men framför allt finns risk att systemen divergerar över tiden och leder därmed till minskade vinster i verksamheten, längre och dyrare ställkostnader, mindre möjlighet att driva ut stordriftsfördelar samt ytterligare ökade kostnader inom IT. Från E-delegationens arbetsgrupp har det påtalats ett behov av en analys av framtida systemstöd i relativ närtid för att undvika inbindning i nuvarande systemlösningar som eventuellt inte utgör kostnadseffektiva alternativ. I detta arbete bör hänsyn tas till verksamhetsstödets funktionella krav men också till dess gränssnitt mot kärnverksamheten. Vidare bör hänsyn även tas till säkerhets- skyddslagstiftningen eftersom gemensamma verksamhetsstöd innebär ytterligare en dimension av komplexitet kring informa- tionssäkerhet, t.ex. gällande sekretess mellan två myndigheter. Förslaget är att respektive verksamhetsstöd tillsammans med sina kunder utreder vilket systemstöd som bäst uppfyller de behov som finns. Dock bör beaktas att leder ett pågående arbete med att ta fram ramavtal för ett nytt ekonomi- system, vilket framtida gemensamma verksamhetsstöd bör ta hänsyn till. 12 En instans syftar på en specifik konfigurering av IT-systemet så att verksamhetsstödet alltid interagerar mot samma version, gränssnitt, intern affärslogik, etc. av systemet. På operativ nivå innefattar kundservicefunktionen den enhet som hanterar första linjens kundkontakt (med användare i kund- myndigheterna), dvs. Supportdesken föreslås vara gemensam för de olika funktionella områdena och utgör en central kontaktpunkt för de kunder och användare som vill komma i kontakt med gemensamt verksamhetsstöd. Beroende på komplexiteten i de ärenden som hanteras slussas vissa ärenden vidare i organisationen till ämnesspecialister samt i vissa fall även verksamhetsutvecklare. Målet med kundkontaktmodellen är att lösa så stor andel av alla ärenden i processen för att säkra en snabb och kvalitativ återkoppling till kunden som kostnadseffektivitet säkras. Idealt sett löses ärenden redan före första linjens support genom självbetjäning. Gällande strategisk och taktisk kundkontakt stödjer kund- servicefunktionen ledningen för gemensamt verksamhetsstöd i att tillsammans med kundmyndigheterna definiera den tjänst som ska levereras, följa upp leveransen, rapportera utkomst samt i kontinuerliga förbättringsarbetet. Vidare rekommenderas bench- marking som ett verktyg i arbetet med kontinuerliga förbättringar inom respektive verksamhetsstöd. Centrala dokument som förvaltas av kundservicefunktionen är tjänstekatalogen och tjänsteleveransöverenskommelser. Dessa dokument tecknas mellan kundmyndigheterna och gemensamt verksamhetsstöd och ligger till grund för samarbetet. Serviceavtalen bör initialt gälla för att säkra kontinuitet under införandet av gemensamma verksamhetsstöd. Kundserviceenheten ansvarar vidare för prissättningsmodellen, i form av en tjänstekatalog som inkluderar självkostnadspris inklusive kostnader för verksamhetsutveckling. Kontinuerligt förbättringsarbete för ökad effektivitet och kvalitet i verksamhetsstödens tjänsteleverans Respektive gemensamt verksamhetsstöd förväntas under och efter införandet aktivt arbeta med att effektivisera sin verksamhet genom kontinuerligt förbättringsarbete. Förbättringsarbetet föreslås ske utifrån bl.a. ledande principer (s.k. best practice) samt bench- marking med målet att skapa bättre effektivitet och högre kvalitet i tjänsteleveransen. Aningen förenklat sker denna utveckling per gemensamt verksamhetsstöd förslagsvis i tre huvudsakliga faser: 1.Etableringsfas – fokus på harmonisering av processer, organisa- tion och system för att kunna leverera enhetliga och kvalitativa stödtjänster till flera myndigheter. Vanligtvis fokus av etablering. 2.Effektiviseringsfas – fokus på att effektivisera existerade processer, organisation och system. Vanligtvis fokus 2– 3 efter etablering av verksamhetsstöd. 3.Optimeringsfas – fokus på att optimera existerade processer, organisation och system. Vanligtvis fokus 4 efter etablering av verksamhetsstöd. Kontinuerligt förbättringsarbete sker förslagsvis i samtliga lösningsdimensioner inom verksamhetsstödet. Illustrativa exempel på fokusområden för att nå är bättre effektivitet och högre kvalitet i tjänsteleveransen återfinns i tabellen nedan. Exempel på vanliga förbättringar Skapa tydlig och väl förankrad vision och strategi för det enskilda verksamhetsstödet. Skapa kundfokuserad servicekultur. Samlokalisera verksamhetsstöd geografiskt. Utnyttja externa leverantörer för effektivare och mer att det finns tydliga (operativa leverantörsavtal) mot externa leverantörer. Tydliggöra processutvecklingsansvar som del av linjeansvar för processområdeschefer. Utveckla totala processflöden (t.ex. inköp till betalning istället för endast leverantörsreskontra) i samverkan Utnyttja best practice och benchmarking. Etablera processorienterad organisation. Etablera tydlig karriärs- och kompensationsmodell. Etablerad tydlig och väl förankrad utbildningsplan per Utnyttja tilläggslösningar för att nå högre effektivitet, t.ex. självservice, workflows, OCR (optical character och efterlevd strategi för hantering av masterdata (grunddata). gemensam (kund och leverantör) utveckling av -Etablera funktion för uppföljning av nyckeltal kopplat till såväl SLA som kontinuerligt förbättringsarbete. -Etablera tvärfunktionell och gemensam första linjens kundsupport karaktäriserad av servicekultur och självservice. Varför flera verksamhetsstöd? I linje med de övergripande lösningsprinciperna beskrivna tidigare föreslås 1) att flera gemensamma verksamhetsstöd etableras, 2) att man primärt bygger vidare på etablerade verksamhetsstöd och kompetenser samt 3) att lämplig tidpunkt, form och behov för att frikoppla verksamhetsstöd från myndigheter utreds. Etablering av flera verksamhetsstöd Som tidigare konstaterats finns stora möjligheter för samordning mellan myndigheter inom utvalda processer baserat på att myndig- heterna har lika behov samt att processerna kan standardiseras för att öka effektivitet. Det finns dock vissa grupper av myndigheter med specifika krav. Lämpligen skapas verksamhetsstöd och/eller avdelningar inom verksamhetsstöd som specialiseras mot dessa myndigheter. De grupper som initialt har identifierats är: Det primära behovet är snarare tillgång till kompetens och riskreduktion än effektivisering och kostnads- reduktion. Små myndigheter har behov av mer flexibla lösningar och av mer kvalificerad kompetens eftersom personerna i fråga hanterar hela funktioner. Myndigheter med höga informationssäkerhetskrav har specifika krav och eventuellt annan infrastruktur baserat på känsligheten i den information myndigheten hanterar. Intäktsfinansierade myndigheter har en mer komplex redovisning och annan fokus på vissa processer som till exempel hantering av kundfakturor. Vidare har de delvis ett mer komplext gräns- snitt mot verksamheten. I tillägg till en något differentierad behovsbild, finns ytterligare ett par faktorer som talar för att etablera flera verksamhetsstöd: Effektivt och kontrollerat införande: Ca 2 till 6 kundmyndigheter uppskattas kunna anslutas till ett verksamhetsstöd .