sou · GXB345 · 2009-05-04 00:00:00 — En större insats för att ta fram aktuella redovisningar av riksintressen skulle enligt dessa länsstyrelser underlätta statens medverkan i tidiga skeden i plan- processer och innebära en effektivare bevakning av dessa statliga intressen i den fysiska planeringen. Vissa länsstyrelser anser att ansvarsfördelningen är oklar och att roll att själv- ständigt företräda de statliga intressena i dialog med kommunerna och andra myndigheter bör ha ett uttryckligt stöd i systemet. Framför allt gäller detta i de fall när kommun och länsstyrelse tillsammans vill förändra omfattningen av ett riksintresse. Översiktsplanen med granskningsyttrande är ett klumpigt underlag vid kommande ärendehantering. Andra länsstyrelser anser att det är tillämpningen som brister och att ansvarsfördelningen enligt hushållningsförordningen är godtagbar men att den behöver göras tydligare, särskilt när det gäller roll att självständigt företräda de statliga intressena i samarbete med kommuner och myndigheter. Metoderna för revidering är inte tydligt utformade. I samband med kommunernas aktualitets- förklaringar av översiktsplaner har vissa länsstyrelser systematiskt från respektive verk efterfrågat uppdatering av statliga intressen. Ett av problemen är att översyner och fördjupningar av riks- intressebeskrivningar genomförs sällan. Översyn av riksintressen sker med mycket olika periodicitet. Detta är otillfreds- ställande. Aktualiteten är mycket viktig för att upprätthålla förtroendet för systemet. har inslagen av information via internet och hemsidor ökat i omfattning och utgör numera den viktigaste informationskällan har en övergripande roll att samordna staten regionalt. har också en viktig roll att i planerings- processen göra avvägningar mellan olika riksintressen, att samråda med kommunerna och att ta fram planeringsunderlag där uttolk- ningen av riksintressebeskrivningarna utgör en viktig del. När det behövs tar initiativ till särskilda kontakter med berörd myndighet för att ta fram det underlag som behövs. I de fall berörd myndighet inte redovisar något tillräckligt underlag om riksntressen gör självständigt de bedömningar som behövs för att ärendet ska kunna avgöras. roll är vidare att samordna statliga intressen, bl.a. riksintressen, när det i ett ärende finns sinsemellan motstridiga intressen. Att samordna innebär inte bara att göra en samlad redovisning av berörda riksintressen, utan också att ge staten besked om vilket eller vilka intressen som ska ges företräde i det aktuella ärendet. Sådana besked ges alltid när de efterfrågas och de motstridiga intressena har hunnit bli grundligt utredda, och i de andra fall då bedömer att det behövs en samordning. Skälen för utredningens bedömning och förslag Genom hushållningsförordningen har regeringen fördelat uppgifter mellan statliga myndigheter inom ramen för hushåll- ningsbestämmelser. I 2 § regleras ansvaret för att ta fram de uppgifter som ska ligga till grund för tillämpningen av 3 kap. miljö- balken i beslutsprocessen enligt olika lagar. Uppgifterna ska avse vilka områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 5–9 §§. Det är i detta skede inte aktuellt att ta ställning till om ett område kan vara riksintressant för flera ändamål enligt 10 §. Det finns som framgår av den tidigare redovisningen olika traditioner i myndigheternas sätt att fullgöra sina uppgifter, beroende bl.a. på om det är fråga om bevarandeintresse eller exploaterings- och nyttjandeintresse. En metod, som tillämpats av och Riks- antikvarieämbetet men även av i dess tidigare arbete med områden av riksintresse för rennäringen samt till viss del av , har varit att utnyttja länsstyrelsernas kompetens, som kunnat upprättas och vidmakthållas med stöd av ekonomiska tillskott från de centrala myndigheterna. På grundval av de kriterier som angetts av den centrala myndigheten har länsstyrelserna i dialog med kommunerna föreslagit områden av riksintresse vilka sedan framförts till myndigheten. Därefter har myndigheten gjort vissa korrigeringar och ärendet har gått på formell remiss till , länsstyrelserna och andra berörda myndigheter men även till större organisationer. En annan tradition finns hos trafikverken, vilka i samråd med har upprättat gemensamma kriterier för de områden av riksintresse som ska uppges. Det handlar för dessa myndigheter om infrastrukturella frågor som kräver ett nära samarbete mellan de ansvariga myndigheterna men också med eftersom industriell produktion är beroende av en väl fungerande infrastruktur. Det varierar också när det gäller myndigheternas aktiviteter på området. Inom vissa områden anses uppgifter omfatta alltför stora arealer för att man ska kunna upprätthålla kravet på riksintresse. Det finns också exempel på att myndigheternas uppgifter är inaktuella. Det finns också exempel på myndigheter som anges i 2 § hushållningsförordningen som anser att styrmedlet med områden av riksintresse är ointressant för myndighetens verksamhet. Som framgår av närmast föregående avsnitt anser utredningen att reglerna om områden av riksintresse i 3 kap. i och för sig fyller uppgiften som styrmedel för hushållningen med mark och vatten. Det finns inte belägg för att detta regelsystem skulle vara otillräckligt och därigenom medverka till olämplig mark- användning. Däremot råder oklarhet i fråga om bestämmelsernas innebörd och korrekta tolkning. Bestämmelserna om områden av riksintresse har som ändamål att hävda allmänna statliga intressen vid markanvändningsbeslut av kommuner och myndigheter. Motstående intressen kan förväntas finnas hos kommuner och hos enskilda exploateringsföretag. En grundläggande förutsättning för att systemet ska fungera är därför att det huvudsakliga ansvaret för att lämna uppgifter om områden av riksintresse vilar på staten. Det är hos sektorsmyndigheterna som sakkunskapen ytterst sett måste finnas om vilka områden som är så värdefulla att de bör anges som riksintressanta för ett visst ändamål. Det är också dessa myndigheter som genom sina instruktioner har det primära ansvaret för att bevaka de värden som anges i 3 kap. . Bestämmelserna om myndigheternas agerande vid framtagning av områden av riksintresseområden bör liksom vara före- skrifter enligt 8 kap. 13 § regeringsformen. Bl.a. tydliggörs därmed att föreskrifterna inte har någon omedelbar rättsverkan för kommunerna – och givetvis inte heller för den enskilde med- borgaren. Rättsbildningen sker när planer och tillstånd beslutas. Bestämmelsen i 2 § hushållningsförordningen ger utrymme för olika varianter av hur samrådsprocessen ska gå till beroende på hur de olika myndigheterna tillämpar bestämmelsen. Hushållnings- reglerna omfattar många olika intressen. Behoven varierar när det gäller uppgifternas aktualitet. Man kan inte räkna med att samtliga myndigheter ska agera på samma sätt eller att de har anledning att ge styrmedlet samma prioritet. Även i fortsättningen måste reglerna därför ge utrymme för de olika tillvägagångssätt som är lämpliga med hänsyn till det ändamål som uppgiften om ett område av riksintresse ska avse. Det grundläggande syftet med bestämmelserna i 2 § bör även i fortsättningen vara att fördela ansvaret mellan olika myndigheter. Systemet med att i dialog- och samrådsform föreslå områden av riksintresse är tidsödande och resurskrävande. Förutom sektorsmyndigheterna och är 21 länsstyrelser och för det mesta också berörda kommuner engagerade i uppgifts- inhämtandet. Detta är nödvändigt för att upprätthålla kvaliteten i beslutsunderlaget. För att uppnå en bättre effektivitet finns dock ett behov av att tydliggöra processen för hur myndigheterna ska föreslå områden av riksintresse. Av hushållningsförordningen bör därför tydligare framgå att det är sektorsmyndigheterna som har den ledande uppgiften när det gäller att ange riksintressanta områden. Någon formell samrådsskyldighet bör därför inte finnas. Däremot bör det åligga respektive myndighet att ge regionala och kommunala organ tillfälle att yttra sig. Enligt 3 kap. 1 § ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Av de uppgifter som utredningen inhämtat framgår i stora drag hur myndigheterna har bedrivit arbetet med områden av riksintresse och hur myndigheterna ser på dessa uppgifter. Det är visserligen viktigt att myndigheterna håller uppgifterna om de områden som föreslagits som riksintressen aktuella. Som framgår av 3 kap. 1 § kan dock detta behov variera över tiden. Hushållningsförordningen är inte rätt styrmedel för att ange vilka resurser som de olika myndigheterna bör använda. Förordningen bör inte heller innehålla regler om hur de olika angelägenheterna enligt reglerna om områden av riksintresse bör prioriteras. Dessa frågor bör i stället avhandlas inom ramen för budgetprocessen för respektive myndighet. Under denna process är det naturligt att en myndighet redovisar de resurser som behövs för att fullgöra de uppgifter som ryms inom myndighetens instruktion. Det bör därefter vara regeringens ansvar att i regleringsbrevet eller på annat sätt ge respektive myndighet i uppdrag att lämna uppgifter med hänsyn till föreliggande behov. Ett exempel på att regeringen aktivt använt arbetet med områden av riksintresse och översiktsplaneringen som styrmedel för att genomdriva ett politiskt mål utgör vindkraftsutbyggnaden. Utredningen har närmare beskrivit detta i betänkandet Prövning av vindkraft (SOU 2008:86). I samband med en översyn bör givetvis beskriv- ningen av ett områdes värde från nationell synpunkt ses över så att behovsbeskrivningen behålls aktuell med hänsyn till allmänna markanvändningsbehov. De uppgifter som tas fram bör vara så utförliga som behövs med hänsyn till den prövning som kan förväntas i olika beslutsprocesser. Man bör också beakta att alltför omfattande och vidlyftiga uppgifter kan vara ägnade att urholka uppgifternas funktion som beslutsunderlag. Värdet för ett område av riksintresse och vad som påtagligt kan hota detta värde bör beskrivas. Det är alltså enligt utredningens mening de i hushållnings- förordningen angivna sektorsmyndigheterna som enligt sina instruktioner har såväl kompetens som ansvar för att bevaka och driva utvecklingen framåt i fråga om bevarande- och exploaterings- intressen enligt 3 kap. . har en viktig funktion när det sedan gäller tillämpningen av hushållningsreglerna i planerings- och besluts- processen. Den aktiva roll som har förutsätter dock att myndigheterna tillhandahåller det underlag som krävs för att länsstyrelserna ska kunna göra de avvägningar som behövs i de enskilda fallen. Ovan nämnda åtgärder i form av krav på regelbunden översyn och aktualitetsförklaring av uppgifterna om områden samt en fördjupning av värdebeskrivningarna är ägnade att underlätta länsstyrelsernas arbete i bl.a. planärenden och bidra till större effektivitet. uppgifter bör dessutom, liksom , även omfatta processen med att ta fram uppgifter om områden av riksintresse. Beslutsunderlaget är för det mesta inte fullständigt om inte de centrala myndigheterna under sitt arbete med att sammanställa uppgifter inhämtar uppgifter och värderingar från regionalt håll. Det är därför naturligt att länsstyrelserna får tillfälle att bistå de centrala myndigheterna. Om detta bistånd i ett enskilt fall har en mer betydande omfattning bör även läns- styrelsens medverkan omfattas av budgetbehandlingen. Reglerna i 3 kap. ska tillämpas i ärenden enligt PBL. De ska också tillämpas i tillstånds- och koncessionsärenden enligt ett flertal andra lagar. Varje kommun ska visserligen enligt 1 kap. 3 § PBL ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Planen ska enligt 4 kap. 14 § PBL aktualiseras varje mandatperiod. I en sådan plan ska enligt 4 kap. 1 § PBL områden av riksintresse redovisas särskilt. Planerna ska vara tillgängliga enligt reglerna i nuvarande 6 kap. 19–21 §§ . Om det väl finns en översiktsplan säkrar de nu nämnda reglerna att kommunens synpunkt i en fråga om tillämpningen av en regel om område av riksintresse kommer till den beslutande myndighetens kännedom i ett ärende om tillstånd eller koncession. Reglerna garanterar dock inte att det finns en översiktsplan i beslutsunderlaget i varje särskilt ärende. Tillämpningen av reglerna om områden av riksintresse visar att dessa har fått en mer vidsträckt betydelse än vad som tänktes vid tillkomsten av NRL och PBL. Särskilt tillkomsten av miljö- domstolarna har lett utvecklingen i den riktningen. Man kan alltså inte utgå från att en uppgift att ett område är av riksintresse har sin motsvarighet i den kommunala översiktsplanen. Därför är det inte säkert att kommunen har haft möjlighet till inflytande vid utformningen av beslutsunderlaget i nu aktuellt avseende i enskilda tillståndsärenden. Utredningen anser att det är angeläget att kommunerna får en möjlighet att lämna synpunkter när uppgifter om områden av riksintresse tas fram. Så sker redan i betydande omfattning. Därmed förstärks också sambandet med det planarbete i vilket uppgifter om områden av riksintresse ska utnyttjas. Hushållningsförordningen bör därför innehålla en bestämmelse om att berörda kommuner ska ges tillfälle att yttra sig redan när uppgifterna om områden av riksintresse utarbetas. Uppgifterna från kommunerna bör normalt inhämtas av och vidarebefordras till den centrala myndigheten. roll enligt hushållningsförordningen bör korreleras med verkets uppgifter enligt dess instruktion när det gäller arbetet med områden av riksintresse. Det innebär att verket inte bör vara direkt engagerat i arbetet med att ta fram uppgifter om områden av riksintresse. Någon formell samrådsskyldighet för sektors- myndigheterna bör inte föreskrivas. Verkets roll bör i stället vara av stödjande och rådgivande karaktär. bör också ha den samlade kunskapen om de områden i landet som omfattas av uppgifter att områdena är av riksintresse. Utvecklingen synes ha tagit den riktningen att omfattningen av arbetsinsats varierar mellan de olika ändamålen enligt 3 kap. 5–9 §§. Detta är, när det gäller mer omfattande insatser, naturligt om man beaktar den stora spännvidd som finns när det gäller myndighets- uppgifterna inom den aktuella delen av den offentliga förvalt- ningen. Säkert kan verkets insatser behövas i större utsträckning i vissa frågor än i andra. Arbetet med områden av riksintresse av infrastrukturell karaktär är exempel på detta. De ovan beskrivna allmänna uppgifterna för finns angivna i verkets myndighetsinstruktion. Skulle ett visst arbete kräva särskilda insatser från verkets sida bör detta givetvis tas upp i samband med budgetbehandlingen. Såväl myndigheter som länsstyrelser delar uppfattningen att myndigheternas uppgifter om områden av riksintresse inte är juridiskt bindande förrän frågan har prövats i det enskilda fallet där även en avvägning gentemot konkurrerande riksintressen ska göras. Detta gäller naturligtvis även de enskilda områdenas geografiska begränsning. Det finns dock en osäkerhet om tillämpningen i detta avseende. Som exempel kan nämnas att enligt uppgift från Energi- myndigheten har det visat sig att vissa länsstyrelser (miljöpröv- ningsdelegationen) och även någon miljödomstol strikt går efter de geografiska gränser som finns inritade på karta i GIS-systemet. Det ligger i sakens natur att behovet av och möjligheterna att exakt bestämma ett områdes gränser varierar beroende på skyddsända- målet. Naturligtvis ökar en uppgifts värde som beslutsunderlag väsentligt om områdets gränser är så noggrant angivna som möjligt. bör man som nämnts hålla i minnet att den slutliga prövningen av avgränsningen av ett skyddsområde enligt 3 kap. sker i varje enskilt planärende eller tillståndsärende. I enlighet med det anförda föreslås att sektorsmyndigheterna ska upprätta och lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . Innan uppgifterna lämnas ska läns- styrelser och andra myndigheter som berörs ges tillfälle att yttra sig. Länsstyrelserna ska i sin tur ge berörda kommuner tillfälle till yttrande. Myndigheterna bör vara skyldiga att underrätta om arbetet med att upprätta uppgifter. bör verka för samordning av myndigheternas arbete med uppgifter om områden av riksintresse. föreslagna regler bör utfärdas som ändringar i 2 § hushållningsförordningen. 2.3Ändamål med områden av riksintresse Utredningen har i avsnitten 2.1 och 2.2 funnit att det nuvarande regelsystemet om områden av riksintresse i sina huvuddrag är ändamålsenligt och föreslår därför bara mindre förändringar och tillägg i förtydligande syfte. I detta avsnitt behandlas särskilda frågor som har tagits upp i utredningsdirektiven och i skrivelser som överlämnats till utredningen. Utredningens bedömning och förslag: Det finns inte tillräckligt stöd för att jordbruksmark ska omfattas av reglerna om områden av riksintresse. I 3 kap. 4 § föreslås en ändring av redaktionell natur. Plan- och byggförordningen (1987:383) bör innehålla en föreskrift som säkerställer att bestämmelserna om skydd av jordbruksmark i 3 kap. 4 § miljö- balken bevakas och tillämpas vid lovgivning och planprocess enligt PBL. Kommunernas tillämpning av 3 kap. 4 § bör utvärderas. Behovet av ändrade regler till skydd för jordbruksmarken bör utvärderas. () har föreslagit en ändring i 3 kap. 4 §. Jordbruksmarken har också omnämnts i utredningsdirektiven som områden som skulle kunna bli föremål för riksintresse- avvägning. Enligt en skrivelse från förbundet till utredningen råder följande förhållanden. Jordbruksmarken i utgörs av ca åker och betesmark. Den produktiva skogsmarken uppgår till . I liksom i många andra delar av världen, råder en stark konkurrens om jordbruksmarken. I vissa områden är konkurrensen större än i andra. Ett genomgående drag för framtidsscenarierna är att det blir mycket som inte kommer att användas till jordbruks- produktion och att även arealer med väl hävdad betesmark kommer att minska. Huvuddelen av den som faller ifrån återfinns i skogsbygderna och i norra . Oljeprisutvecklingen, klimat- förändringarna och osäkerheten kring framtida energiförsörjning har sammantagna gett förväntningar om att förnybara energikällor som vind, sol och bioenergi ska få en kraftfull skjuts framåt. Intresset för att minska energianvändningen kommer också att öka påtagligt. Mer än hälften av all förnybar energi som används inom EU baseras på skogsprodukter. Beräkningar för tyder på att det krävs mycket stora prisökningar på energiråvara för att jordbruksmark som tagits ur produktion i stor omfattning åter ska tas i bruk. Konkurrens om skogsmark och jordbruksmark samt växthusyta för trädgårdsproduktion för och andra allmänna ändamål, har fått alltmer ökad uppmärksamhet. I fråga om skogsmark handlar det om krav på ökad avsättning av sådan mark för naturvårdsändamål m.m. och när det gäller jordbruksmark är det särskilt fråga om ianspråktagande av jordbruksmark för olika slag av samhällsutbyggnad som är i fokus. Till beskrivningen av konkurrens om marken måste också läggas det hot mot areell produktion i stora delar av världen som hänger samman med klimatförändringarna. För det svenska jord- och skogsbrukets del gör de flesta bedömare gällande att klimatförändringens positiva effekter överväger genom högre medeltemperaturer och längre vegetationsperiod. Det finns dock även betydande minusfaktorer såsom ändrad nederbördsfördelning och större avdunstning. Till hotbilden mot jordbruksmarken på det globala planet kan också fogas markförstöring i form av erosion, förlust av organiskt avfall, förorening, försaltning, kompaktering och minskad biologisk mångfald i marken. fysiska riksplanering var hushållning med åkermarken som produktionsresurs en angelägen fråga. För att underlätta långsiktiga ställningstaganden om mark- användningen genomfördes i hela landet en gradering av åker- marken från ett produktionsperspektiv. All tilldelades ett värde från 1 till 10 där 10 avsåg mark med den högsta produktions- kapaciteten. De kriterier efter vilka man ska välja ut den jordbruksmark som bör klassas som riksintresse kräver särskilda överväganden. En rimlig utgångspunkt torde vara begreppet brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 4 § andra stycket miljö- balken. Som redovisats ovan avses härmed mark som med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga förutsättningar är lämpad för jordbruksproduktion62. Det kan dock knappast komma ifråga att förklara all brukningsvärd jordbruksmark i landet som riksintresse. Då skulle begreppet riksintresse få en mycket urvattnad betydelse. Det krävs därför begränsningar och tonvikten bör läggas vid jordbruksmarkens produktionsförmåga63. Därvid framstår det som givet att sådan jordbruksmark som tillhör klass 8–10 enligt den ovan redovisade jordgraderingen ska vara sådan mark som bör komma ifråga som område av riksintresse. Även andra kriterier måste dock tillmätas betydelse. Det måste finnas utrymme för att 1985/86:3 s. 158. 63Ett alternativt mått kunde vara jordbruksfastighetens taxeringsvärde. Det har dock den nackdelen att all mark i anslutning till tätorter är högre taxerad oavsett värde ur produk- tionssynpunkt. i har genomfört en studie med syfte att hitta en ny metod för jordgradering men har inte funnit någon metod som direkt kan tillämpas (i 2006:8 s. 11). ta hänsyn till regionala förhållanden. Frågan om jordbruksmark som riksintresse knyter på olika sätt an till den privata ägande- rätten. Jordbruksmark som klassas som riksintresse får ett stärkt skydd mot exploatering. Det betyder bl.a. att markägaren får ett stärkt skydd mot att bli av med sin mark tvångsvis för exempelvis bebyggelse-, väg- eller kraftledningsändamål. Ett utpekande av områden med jordbruksmark som riksintressanta innebär å andra sidan att den markägare som vill göra annat med sin mark än att bedriva jordbruk, exempelvis ta marken ur produktion för att anlägga fritidsbebyggelse, får svårare att göra detta. Det blir inte ett totalstopp men man får räkna med att riksintressestatusen kommer att leda till betydligt restriktivare bedömningar. Det nu sagda reser en vansklig avvägningsfråga. Hur ska ett ökat skydd av marken balanseras mot det ingrepp i den enskilda äganderätten som ett sådant skydd kan innebära? Lägger man tonvikten vid att ett ökat skydd för jordbrukmark innebär ett ökat skydd mot att markägare tvångsvis måste avstå mark för utbyggnad av samhällets infrastruktur blir intressemotsättningen mindre uttalad. Om man i stället betonar markägarens frihet att själv få bestämma över användningen av sin mark blir däremot intressemotsättningen tydlig. Det finns beaktansvärda skäl för ståndpunkten att ett ökat hushållande med den svenska jordbruksmarken måste komma till uttryck genom ändring i det gällande regelverket. Ett tänkbart sätt att åstadkomma ett dylikt ökat skydd för jordbruksmark är att i öppna upp för möjligheten att ange mark som riksintresse för jordbruket. Skulle frågan om markägarinflytande tillmätas mera generell betydelse och inte enbart anses böra gälla jordbruksmarksområden kan dock annan författningsmässig lösning behöva väljas. I LRF:s skrivelse finns ett förslag till ändring i 3 kap. 4 § . Enligt förslaget ska paragrafens första stycke förbli oförändrat. I andra stycket föreslås en föreskrift om att bruknings- värd jordbruksmark så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra ett rationellt jordbruk. Enligt ett föreslaget tredje stycke ska områden som är av riksintresse för jordbruket skyddas mot åtgärder som avses i andra stycket. Det föreslås vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka kriterier som ska gälla för identifiering av områden av riksintresse. Det nuvarande tredje stycket föreslås kvarstå oförändrat som ett fjärde stycke. Förhållandena i och Halland64 Till belysning särskilt av de förhållanden rörande den bästa åker- marken som LRF berört har utredningen inhämtat följande uppgifter och synpunkter. I finns bästa .