sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Inom det skatterättsliga området är det emellertid en grundläggande princip att är ensam lagstiftare. Således kan normgivningsmakt inom detta område delegeras till regeringen endast beträffande anstånd med att fullgöra förpliktelser (8 kap. 8 § regeringsformen) och tull på införsel av vara (8 kap. 9 § första stycket regeringsformen). Kommunerna har visserligen enligt 1 kap. 7 § regeringsformen rätt att ta ut skatt för sina uppgifter men denna rätt är begränsad till att fatta beslut om den årliga skattesatsen, vilket inte betraktas som normgivning i regerings- formens mening. Regeringsformen innehåller inte någon uttrycklig definition av begreppen skatt och avgift. Enligt förarbetena kan en skatt karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation medan det med en avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Det framhölls dock att gränsen mellan skatter och avgifter är flytande (prop. 1973:90 s. 213). Det kan i vissa fall vara svårt att avgöra om en pålaga är att bedöma som en skatt eller en avgift. För det fall pålagan bedöms vara en skatt är det med ovan angivna undantag inte möjligt för att bemyndiga regeringen eller kommuner att meddela föreskrifter. Om pålagan däremot bedöms vara en avgift är delegation möjlig. Gränsdragningen mellan skatter och avgifter har varit föremål för diskussion i anslutning till införandet av den s.k. trängsel- skatten i och avseende de kommunala parkerings- avgifterna. Den nuvarande regleringen av kommunala parkeringsavgifter – lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. () – tillkom års regeringsform i enlighet med den ordning som då gällde. Enligt sjätte punkten i övergångsbestämmelserna till regeringsformen gäller regleringen fortfarande. övervägde om skulle upphävas och ersättas av ny lagstiftning. Utredningen konstaterade att om ersätts måste ett införande av ett nytt system för att ta betalt för parkering ske i den ordning som den nuvarande regeringsformen föreskriver och på grundval av de egenskaper som kommer att känneteckna ett sådant system. Enligt utredningen fanns det emellertid skäl att anta att parkeringsavgifterna i ett sådant nytt system skulle komma att betraktas som en skatt. Detta skulle innebära att kommunerna inte längre fick ta ut parkeringsavgifter. Utredningen var bl.a. mot denna bakgrund inte beredd att föreslå att den gällande regleringen skulle ersättas av ny lagstiftning. Utredningen förordade i stället att regeringen i ett särskilt sammanhang borde överväga parkeringsavgifternas konstitutionella status (SOU 2006:109 s. 128 f.). Motsvarande problematik har aktualiserats rörande s.k. trängsel- skatt. I Stockholmsberedningens delbetänkande Trängselavgifter (SOU 2003:61) konstaterades att även om syftet med trängsel- avgift – att förbättra miljö och framkomlighet – skulle anses vara en angelägenhet enligt 1 kap. 7 § regeringsformen är det inte möjligt att låta pålagan vara en skatt. till detta var enligt beredningen att en kommun inte har rätt att beskatta andra än sina medlemmar och att en sådan begränsning inte skulle vara genomförbar när det gäller trängselavgifter. Beredningens bedömning var att en utvidgning av den kommunala beskattningsrätten till att avse andra än de egna kommun- medlemmarna skulle kräva en ändring av grundlagen och ett omfattande utredningsarbete med beaktande av såväl skattemässiga som konstitutionella aspekter. Slutsatsen blev att arbetet med att utforma bestämmelser om trängselavgift skulle ske utifrån de bestämmelser i regeringsformen som gäller statlig skatt (betänkandet s. 101 f.). Regeringen delade beredningens slutsats att den aktuella pålagan var att betrakta som en skatt och att införandet av den måste ske i enlighet med de bestämmelser i regeringsformen som avser skatt till staten. Till skillnad från beredningen ansåg dock regeringen att pålagan skulle benämnas skatt och inte avgift (prop. 2003/04:145 s. 32 f.). Vår bedömning: Den huvudsakliga fördelningen av norm- givningsmakt mellan och regeringen bör bevaras. Det finns dock skäl att närmare överväga om ska kunna delegera normgivningsmakt rörande s.k. trängselskatt och parkeringsavgifter till kommuner. En översyn av bestämmelserna om normgivningsmakten bör göras i syfte att undanröja tillämpningsproblem samt skapa en reglering med mindre detaljrikedom och ökad överskådlighet. Dessutom bör bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen i vissa avseenden anpassas till konstitutionell praxis. Den tidigare berörda expertgruppen om normgivningsmakten hade som uppdrag att ta fram förslag till alternativa sätt att reglera frågorna om normgivningsmakten. Gemensamt för förslagen skulle vara en strävan efter en reglering som leder till färre tillämpnings- problem, mindre detaljrikedom och som språkligt och strukturellt är enklare. Expertgruppen har i sin rapport bl.a. skissat på en modell som skulle innebära vidgade möjligheter till delegation inom framför allt det civilrättsliga området (SOU 2008:42 s. 73 f.). En ändring i linje med expertgruppens förslag skulle förenkla regleringen i 8 kap. regeringsformen och innebära att man kan undvika den ibland svåra bedömningen av om en föreskrift är civilrättslig eller offentligrättslig. Ändringen skulle dock medföra en väsentlig vidgning av möjligheterna att delegera normgivnings- makt till regeringen. När en sådan förändring av fördelningen av normgivnings- makten övervägs måste reglernas principiella betydelse beaktas. Vid utformningen av reglerna om normgivningsmakten vid regeringsformens tillkomst ville man ge uttryck för principen att normgivning inom de för medborgarna och samhällslivet i övrigt viktigaste områdena borde utövas av ensam. Principen skulle komma till uttryck genom att vissa frågor skulle omfattas av ett obligatoriskt lagområde där inte kunde avhända sig normgivningsmakt. Utöver skälet att är folkets främsta företrädare framfördes även behovet av offentlig debatt kring lagförslag, växelverkan mellan medborgarna och deras valda ombud samt krav på stabilitet i befogenhetsfördelningen (SOU 1972:15 s. 98 f. och prop. 1973:90 s. 205). Som skäl för att viss normgivningsmakt endast ska kunna utövas av kan vidare anföras att lagstiftningsprocessen, genom bl.a. lagrådsgranskningen, ger vissa garantier för att lagförslag är väl genomtänkta och håller en hög lagteknisk kvalitet. Till detta kommer att det i regel inte finns några förarbeten till regerings- författningar och, om sådana finns, att de inte är lika lättillgängliga som förarbeten till en lag. Det finns alltså starka skäl som talar för att föreskrifter av central betydelse för medborgarna och samhällslivet i övrigt ska kunna meddelas endast av . Det kan visserligen hävdas att bör kunna anförtros att avgöra i vilken utsträckning regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter. Vidare är många samhällsförhållanden så komplicerade att det finns behov av detaljföreskrifter som inte lämpligen bör ha lagform. Vi anser emellertid att regeringsformens fördelning av normgivningsmakt mellan riksdag och regering ger uttryck för en principiellt sett riktig avvägning. De rättsområden som utgör det obligatoriska lagområdet är av sådan central betydelse att normgivning inom dessa även fortsättningsvis bör präglas av den offentlighet och kvalitetsgaranti som lagstiftningsprocessen innebär. Det finns därför inte skäl att nu ompröva det ställningstagande om den grundläggande fördelningen av normgivningsmakten mellan riks- dagen och regeringen som gjordes vid regeringsformens tillkomst. Detta bör dock enligt vår mening inte hindra att vissa justeringar görs. Sammanfattningsvis anser vi att utgångspunkten för vår översyn i denna del bör vara att undanröja tillämpningsproblem samt att skapa en reglering med mindre detaljrikedom och ökad överskådlighet. Detta bör ske utan att den huvudsakliga fördelningen av normgivningsmakt mellan riksdag och regering förändras. Dessutom bör regleringen i vissa fall anpassas till den konstitutionella praxis som utbildats. På en punkt finns det dock enligt vår mening skäl att särskilt överväga om möjligheten till delegation av normgivningskompetens ska utökas, nämligen när det gäller s.k. trängselskatter och kommunala parkeringsavgifter. Vi behandlar nu nämnda frågor närmare i de följande avsnitten. Vårt förslag: En ny inledande bestämmelse införs i 8 kap. regeringsformen i syfte att förse kapitlet med en bättre upptakt och att göra det möjligt att förenkla de följande bestämmelserna i kapitlet. De bestämmelser i 8 kap. regeringsformen som anger det primära lagområdet läggs samman i en bestämmelse och de exemplifieringar som bestämmelserna innehåller tas bort. Vidare införs en hänvisning till de övriga bestämmelser i regeringsformen och annan grundlag som anger krav på lagform. Regleringen avseende delegation av normgivningsmakt till regeringen i nuvarande 8 kap. 7 § regeringsformen ändras. I stället för att som räkna upp de områden inom vilka delegation får ske, anges de områden där delegation inte är möjlig. Detta innebär att bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 9 § regeringsformen, till den del som den avser delegation till regeringen, kan utgå. Ett tillägg görs för att klargöra att regeringen kan bestämma att föreskrifter meddelade av myndigheter under regeringen ska underställas regeringen för prövning. En ny inledande bestämmelse Som ett led i vår strävan att förenkla regleringen om norm- givningsmakten föreslås att en ny inledande bestämmelse införs i 8 kap. regeringsformen. Syftet med bestämmelsen är att ge en översiktlig introduktion till regleringen i kapitlet. Den syftar också till att göra det möjligt att undvika upprepningar i de följande bestämmelserna genom att lägga fast att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning samt att ett bemyndigande att meddela föreskrifter alltid ska ha föreskrifts- form. Normer meddelade av andra än svenska organ, t.ex. EU, faller inte in under begreppet föreskrifter i 8 kap. regeringsformen. fri- och rättighetsutredning föreslog att en bestämmelse av liknande slag skulle införas: Lag stiftas av . Regeringen meddelar föreskrift genom förordning. (Medborgerliga fri- och rättigheter, SOU 1975:75 s. 33 och 209). I den följande propositionen anfördes att vägande invändningar kunde riktas mot den föreslagna bestämmelsen, bl.a. eftersom dess andra led var missvisande av den orsaken att regeringens föreskrifter om avgifter enligt 8 kap. 9 § andra stycket inte kräver förordningsform. Det anfördes vidare att regleringen i 9 kap. regeringsformen förutsätter att regeringen i stor omfattning meddelar föreskrifter i annan form än som förordningar, t.ex. genom regleringsbrev eller ämbetsskrivelser (prop. 1975/76:209 s. 160). Den av oss föreslagna bestämmelsen innebär att regeringens föreskrifter alltid ska ha förordningsform och medför således en förändring jämfört med vad som gäller enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen som inte uppställer ett sådant krav. Det vanligaste är dock att regeringens föreskrifter enligt 8 kap. 9 § andra stycket ges i förordning (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 316). Regeringen kan även bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen förutsatt att föreskrifterna gäller något av de områden som räknas upp där. När regeringen meddelar föreskrifter med stöd av ett sådant bemyndigande krävs dock att det sker genom förordning. Det kan alltså konstateras att 8 kap. 9 § andra stycket inte ställer upp ett förordningskrav för regeringens avgiftsföreskrifter medan ett sådant krav finns i 8 kap. 7 §. Enligt vår uppfattning talar över- vägande skäl för att denna skillnad inte bör upprätthållas och att regeringens föreskrifter om avgifter alltid bör meddelas genom förordning. Det torde vidare vara så att regeringens regleringsbrev inte är att se som föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regerings- formen (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 322 samt bet. 1998/99:KU10 s. 51 och bet. 2003/04:KU10 s. 29). Mot denna bakgrund anser vi att det nu finns skäl att ställa upp ett generellt förordningskrav för regeringens föreskrifter. Även när det gäller kravet på föreskriftsform för bemyndi- ganden innebär bestämmelsen en förändring av vad som gäller enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen. Enligt den bestämmelsen krävs inte att bemyndiganden har föreskriftsform. Sådana bemyndiganden ges dock numera regelmässigt i lag (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 362). Denna ordning har den fördelen att bemyndigandena kungörs och därmed är enklare att hitta. Dessutom är formkraven i regeringsformen när det gäller bemyndiganden till föreskrifter om betungande avgifter inte enhetliga. Sådana bemyndiganden kan nämligen ges även med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen men då kräver de lagform. Vi anser med hänsyn till det anförda att normgivningsbemyndiganden alltid ska ges i lag. I nuvarande 8 kap. 2–6 §§ regeringsformen finns bestämmelser som anger det primära lagområdet. Det finns enligt vår mening ett behov av att förenkla bestämmelserna. Detta bör ske genom att de ämnesområden som kräver lagform räknas upp i punktform i en och samma paragraf. Vidare bör de exempel på föreskrifter som finns i 2 och 3 §§ kunna utgå. Avsikten med dessa förslag är endast att förenkla regleringen och inte att åstadkomma någon saklig ändring. Med den föreslagna lydelsen skapas en samlad och mer lättillgänglig bild av de ämnen som omfattas av det primära lagområdet. För att klargöra att 8 kap. regeringsformen inte innehåller en uttömmande beskrivning av lagområdet bör vidare en bestämmelse införas som upplyser om att bestämmelser med krav på lagform även finns i andra kapitel i regeringsformen och i andra grundlagar. Som en följd av att en sådan hänvisningsbestämmelse införs kan enligt vår uppfattning hänvisningen i nuvarande 8 kap. 1 § till bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen tas bort. I 8 kap. 7 § regeringsformen finns som nämnts regler om delegation till regeringen på det offentligrättsliga området. Som beskrivits i avsnitt 33.1.4 har bestämmelsen medfört problem i den praktiska tillämpningen och kritik har dessutom riktats mot dess utformning. Expertgruppen om normgivningsmakten har skissat på en modell som innebär att bestämmelsen, i stället för att som genom en positiv uppräkning ange de områden inom vilka föreskriftsrätt kan delegeras, genom en uppräkning anger inom vilka ämnesområden delegering inte får ske (SOU 2008:42 s. 67 f.). Till skillnad mot innebär förslaget att delegation av rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter är tillåten om inte regerings- formen uttryckligen förbjuder det. Vad man vinner är att det blir lättare för en läsare att avgöra vad som gäller beträffande regeringens möjligheter att meddela föreskrifter. Vidare minskar behovet att lägga ned tid på att utreda under vilken punkt i 8 kap. 7 § regeringsformen som ett avsett bemyndigande kan hänföras. Tyngdpunkten får i stället läggas på att klarlägga om bemyndigandet hindras av att frågan faller under någon av de punkter där delegation inte är möjlig. Dessutom medför den föreslagna ändringen att bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 9 §, till den del som den avser delegation till regeringen, kan utgå. Vi anser mot denna bakgrund att en förenkling i linje med expertgruppens förslag bör genomföras. Bestämmelserna som anger de områden inom vilka delegation inte är möjlig bör utformas på ett sådant sätt att ändringen inte medför någon minskning av betydelse av det obligatoriska lagområdet. Till de offentligrättsliga ämnesområden där delegation liksom inte bör vara tillåten hör i första hand skatter. På skatteområdet bör dock liksom föreskriftsrätten beträffande införseltullar kunna delegeras. Vi återkommer i avsnitt 33.2.5 till frågan om delegation av normgivningsmakt rörande s.k. trängselskatt och kommunala parkeringsavgifter. Till det obligatoriska lagområdet bör vidare hänföras föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Delegation bör inte heller kunna ske beträffande föreskrifter rörande utsökning Dessa undantag från möjligheten till delegation motsvarar i allt väsentligt de områden som är undantagna. Här kan också nämnas att bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 5 § att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner ska meddelas genom lag har flyttats till det nya kapitlet om kommuner (se avsnitt 32.2.5). Även om förslaget inte är avsett att medföra någon egentlig saklig ändring har det vissa återverkningar på möjligheter att delegera föreskriftsrätt till regeringen, särskilt rörande kommunernas verksamhet. Att uppställa särskilda begränsningar av delegationsmöjligheterna låter sig dock knappast göras utan att detaljregleringen bibehålls. Man måste vidare ställa sig frågan hur genomgripande förändringen verkligen blir. Bestäm- melsen i 8 kap. 7 § regeringsformen ger vidsträckta möjligheter till delegation när det gäller kommunernas special- reglerade verksamheter. Till detta kommer att även regeringens restkompetens medger att regeringen får meddela föreskrifter beträffande kommunernas organisation och verksamhetsformer. En viss mindre utökning av delegationsmöjligheterna på det kommunala området innebär dock den skisserade lösningen. Den konsekvensen kan dock, enligt vår mening, accepteras med hänsyn till att ändå behåller sin normgivningskompetens beträffande kommunerna. Det får förutsättas att vid bemyndiganden till regeringen beaktar de hänsyn som den kommunala självstyrelsen kan kräva. Som framgått ger regleringen i 8 kap. regeringsformen ett stort utrymme för regeringen att bemyndiga andra myndigheter och kommuner att meddela föreskrifter. Regeringen kan delegera normgivningsmakt dels inom sitt primärområde, dels genom s.k. subdelegation, som innebär att den normgivningsmakt delegerat till regeringen delegeras vidare till förvaltningsmyndig- heter och kommuner. Särskilt vid delegation till myndigheter som lyder under regeringen kan det finnas ett behov för regeringen att kontrollera de föreskrifter som delegationen ger upphov till. Det finns dock inte någon uttrycklig reglering i regerings- formen som gör det möjligt för regeringen att utföra en sådan kontroll. Däremot finns i nuvarande 8 kap. 12 § regeringsformen en bestämmelse som ger rätt att bestämma att regerings- förordningar som meddelats med stöd av bemyndigande ska underställas för prövning. Det kan hävdas att frånvaron av en motsvarande reglering för regeringen bör förstås så att regeringen inte kan besluta om sådan underställning. Mot en sådan tolkning kan dock anföras att det ligger i delegationsmöjligheten som sådan att den som ger ett bemyndig- ande också kan besluta om underställning av föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet. När det gäller föreskrifter som meddelas av myndigheter under regeringen kan det dessutom göras gällande att en rätt att besluta om underställning är en naturlig följd av det förhållande som gäller mellan regeringen och dess myndigheter. Enligt vår bedömning kan det finnas ett behov för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera underlydande myndigheters föreskrifter. Regeringsformen bör ge ett uttryckligt stöd för en sådan kontroll. Vi föreslår därför att det i 8 kap. regeringsformen införs en bestämmelse som ger regeringen rätt att begära att föreskrifter meddelade av myndigheter under regeringen underställs regeringen för prövning. Vår bedömning: Endast regeringen bör kunna bemyndigas att fylla ut innehållet i blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan. Det finns därför inte skäl att ändra regerings- formen i syfte att återgå till tidigare konstitutionell praxis, enligt vilken även förvaltningsmyndigheter och kommuner tilläts fylla ut innehållet i sådana straffstadganden. I avsnitt 33.1.5 har frågan om förvaltningsmyndigheter och kommuner bör kunna bemyndigas att fylla ut innehållet i blankett- straffstadganden med fängelse i straffskalan behandlats. Enligt tidigare konstitutionell praxis ansågs regeringsformen tillåta sådan delegation. Efter Högsta domstolens avgörande NJA 2005 s. 33 synes uppfattningen från lagstiftarens sida vara att denna praxis till viss del får anses grundlagsstridig. Vi har övervägt om det finns skäl att återgå till den ordning som gällde enligt tidigare konstitutionell praxis. bör dock regleringen av blankettstraffstadganden i nuvarande 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen ses som ett undantag från det principiella krav som följer av 2 kap. 8 och 12 §§ regeringsformen att ska besluta föreskrifter om frihetsberövande. Med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som bör ställas vid normgivning av detta slag anser vi att endast regeringen, och inte förvaltningsmyndigheter och kommuner, ska kunna fylla ut innehållet i blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan. Det finns således inte skäl att göra grundlagsändringar i syfte att återgå till tidigare konstitutionell praxis. 33.2.4Anpassningar till konstitutionell praxis Vårt förslag: Bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 10 § regerings- formen ändras i syfte att anpassa lagtexten till konstitutionell praxis. Ändringen innebär att bemyndiganden enligt bestämmelsen även kan avse ikraftträdande av hela lagar, att bestämmelsen även gäller inom det obligatoriska lagområdet samt att bemyndiganden även kan avse föreskrifter om en lags tillämpning gentemot vissa länder eller mellanfolkliga organisationer. Ordet därvid tas bort i bestämmelsen om subdelegation i nuvarande 8 kap. 11 § regeringsformen för att lagfästa konstitutionell praxis. I avsnitt 33.1.6 finns en beskrivning av den konstitutionella praxis som utbildats vid tillämpningen av 8 kap. 10 och 11 §§ regerings- formen. Denna praxis, som får anses vara gällande rätt, framstår enligt vår mening som välgrundad. Bestämmelsen i 8 kap. 10 § regeringsformen bör därför ändras så att det uttryckligen framgår att bemyndiganden enligt bestämmelsen kan avse ikraftträdande av hela lagar och inte, som , endast frågan om en viss föreskrift ska börja eller upphöra att tillämpas. Vidare bör det klargöras att bestämmelsen gäller inom hela lagområdet och inte endast det fakultativa lagområdet. Bestämmelsen bör också ändras så att bemyndiganden även kan avse föreskrifter om en lags tillämpning gentemot vissa länder eller mellanfolkliga organisationer. När det gäller bestämmelsen om subdelegation i 8 kap. 11 § regeringsformen bör den ändras genom att ordet därvid tas bort. På detta sätt tydliggörs att äldre medgivanden kan utgöra grunden för subdelegation när ny delegation ges till regeringen. Ändringarna framgår av 8 kap. 5 och 10 §§ i vårt förslag. 33.2.5Trängselskatt och kommunala parkeringsavgifter Vårt förslag: En bestämmelse som ger möjlighet att bemyndiga kommuner att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen införs. Som framgått av avsnitt 33.1.7 är det en grundläggande princip att har exklusiv normgivningskompetens på skatteområdet. Däremot är delegation möjlig när det gäller föreskrifter om avgifter som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen. För att avgöra om det är möjligt att delegera föreskrifter om en viss pålaga är det således nödvändigt att avgöra om pålagan är att bedöma som en skatt eller en avgift enligt regeringsformen. Frågan om gränsdragningen mellan skatter och avgifter har diskuterats när det gäller kommunala parkeringsavgifter och s.k. trängselskatter. Som nämnts bedömde att det finns skäl att anta att parkeringsavgifterna är att betrakta som en skatt enligt regeringsformen. Om den lag som reglerar denna pålaga, lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m., upphävs skulle delegation till kommuner inte längre vara möjlig. Föreskrifter om avgifter för upplåtelse av allmän plats för parkering skulle då behöva meddelas av och inte som av kommuner. Av denna anledning valde att inte lägga fram förslag till ny lagstiftning på området.