sou · GWB3113 · 2009-01-01 00:00:00 — Utöver dessa berörs kortfattat konsekvenserna när det gäller det offentliga åtagandet, den kommunala självstyrelsen, jämställdhet mellan kvinnor och män och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. De förslag Äldreboendedelegationen lägger bedöms inte ha någon nämnvärd inverkan på brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet och inte heller på små företags villkor i förhållande till störres. Konsekvenser av delegationens förslag 6.1.1Effekter av trygghetsbostäder på insatser i särskilt boende/vård- och omsorgsboende har man på flera håll utvecklat och omvandlat ordinära och särskilda boenden för att bättre passa de olika behov som finns bland äldre. Så har t.ex. antalet seniorbostäder växt kraftigt . Det finns också boendeformer som i stor utsträck- ning liknar de av Äldreboendedelegationen föreslagna trygghets- bostäderna. I ett par fall kan det dokumenteras att möjligheterna att bo kvar i dessa bostäder är större än i det ordinära boendet. En flytt till särskilt boende blir således inte nödvändig eller kan skjutas upp. Fler platser i trygghetsbostäder kan förväntas leda till att behovet av platser i särskilt boende blir mindre än vad som annars skulle varit fallet. I en studie (2007) bifogad till Äldreboendedelegatio- nens delbetänkande (SOU 2007:103, bilaga 4) konstateras att sannolikheten för flytt från ordinärt boende (med hemtjänst eller hemsjukvård) till särskilt boende är nästan större än från s.k. serviceboende. Studien baseras på äldre vårdtagare i stadsdel i . Resultatet gäller med hänsyn tagen till faktorer som påverkar en flytt (ålder, kön, kognitiv ned- sättning, ADL-behov etc.) och som varierar mellan boende- formerna. Möjligheterna att kunna bo kvar (relativt flytt till särskilt boende) är klart större i serviceboendet än i ordinärt boende. Boendeformen har med andra ord en självständig (och signifikant) effekt på sannolikheten för att flytta. Endast variabeln kognitiv nedsättning har en större effekt i detta avseende än boendeformen.1 Det betyder att hur äldre personer på bor, i ordinärt boende eller s.k. serviceboende, kan få påtagliga konsekvenser för behovet av platser i särskilt boende. I detta slutbetänkande bifogas ytterligare två studier baserade på samma data. I den ena konstateras att särskilt boende för med sig en snabbare försämring av funktionsförmågan och en ökad dödlig- het än vad det ordinära boendet gör. Resultatet gäller efter det att 1 Den uppsättning variabler som i studien använts för att skatta sannolikheten för flytt, i vilken boendeform och kognitiv nedsättning ingår, förklarar dock endast en tiondel av den totala flyttbenägenheten. Andra faktorer som inte finns med i modellen förklarar samman- taget en större del av flyttningarna. T.ex. kan akuta händelser, eller trauman av olika slag, utlösa en flytt och dessa fångar inte modellen upp. Konsekvenser av delegationens förslag hänsyn har tagits till att graden av funktionsnedsättning naturligt- vis skiljer sig starkt åt mellan de olika boendeformerna (bilaga 4). I den andra belyses hur kostnaderna kan tänkas fördelas mellan de olika boendeformerna, vid inrättande av trygghetsbostäder (bilaga 5). I vilken mån resultaten från är generaliserbara och om serviceboenden är representativa för den typ av bostäder som diskuterats i betänkandet är i detta samman- hang av stort intresse. Vad gäller generaliserbarheten utifrån sta- tiska beräkningar – när det gäller insatser i förhållande till behov – kan resultaten emellertid jämföras med den s.k. fältundersökningen i vilka åtta kommuner ingår. Resultaten är i stor utsträckning över- ensstämmande mellan de båda undersökningarna. T.ex. var den genomsnittliga graden av funktionsnedsättning i det särskilda boendet närmast identisk i datamaterialet från och de åtta referenskommunerna. Ekonomiska konsekvenser för kommuner vid inrättande av trygghetsbostäder Som bilaga 5 till detta betänkande finns hela den rapport med kon- sekvensberäkningar som här kort sammanfattas. Beräkningarna bygger på en tänkt omfördelning av ett antal personer med vård- och omsorgsbehov mellan olika boendeformer. Den innebär att äldre personer med hemtjänst i ordinärt boende flyttar till hem- tjänst i serviceboende, med en sammansättning avseende kön, ålder och grad av vårdberoende som avspeglar den som redan finns i ser- viceboendet. Omfördelningen antas i sin tur påverka såväl antalet platser i vård- och omsorgsboende som de totala kostnaderna för äldreomsorgen. Behovet av platser i särskilt boende och de ekono- miska konsekvenserna av detta kan på så sätt studeras som ett resultat av tillväxten av trygghetsbostäder (serviceboende). Data kommer från SNAC2 och omfattar stadsdel i . Resultaten indikerar minskade kostnader för äldreomsorgen totalt. Av beräkningarna framgår att om ett antal vård- och omsorgstagare i det ordinära boendet minskar, och flyttar till ser- viceboende minskar i förlängningen behovet av antalet platser i sär- skilt boende (givet att utflödet i det särskilda boendet förändras i 2 Study on Aging and Care. Konsekvenser av delegationens förslag proportion till antalet boende). Resultatet är en följd av att sanno- likheten för flytt till särskilt boende är mycket större i det ordinära boendet än i serviceboendet (se föregående avsnitt). Kostnaderna per vårdtagare är något högre i serviceboendet än i det ordinära boendet, medan en plats i särskilt boende vida överstiger kostna- derna för de övriga boendeformerna. En minskning av antalet platser i särskilt boende medför därför sänkta totalkostnader, även om det också sker en fördyrande platsförskjutning från ordinärt boende till serviceboende. Ytterligare kostnadsminskningar kan komma till stånd vid det rimliga antagandet att efter en eventuell flytt från de här föreslagna trygghetsbostäderna till vård- och omsorgsboende blir boendetiden i vård- och omsorgsboendet kortare jämfört med en flytt från ordinärt boende till vård- och omsorgsboende (flytten sker senare i livet för dem som bor i en mellanboendeform än för personer i ordinärt boende). Utöver dessa (direkta) ekonomiska konsekvenser är vinsten än större när det gäller de boendes livskvalitet. Rätt utformade trygg- hetsbostäder gör att fler kan bo kvar i ett eget, tryggt boende. Indi- viders integritet och självbestämmande behöver inte offras. Indi- rekt bör sådana förbättringar leda till ytterligare besparingar i kronor räknat. 6.1.2Bostadstillägg för pensionärer och särskilt bostadstillägg för pensionärer () Med förhållandevis små regeländringar inom BTP är det möjligt att substantiellt förstärka subventionerna till boendet för äldre med låga inkomster. Dessa förstärkningar har budgeteffekter på mellan några och . Förslaget om höjt BTP/SBTP ligger i linje med den generella bostadspolitikens ambitioner, att framförallt stödja konsumtion och inte produktion av bostäder. Likaså stämmer det överens med regeringens konstaterande att det finns behov av att förbättra situationen för i första hand de sämst ställda pensionärerna. Sådana förslag finns också i den senaste budgetpropositionen (prop. 2008/2009:1). Regeringen föreslår en förhöjd norm för skälig levnadsnivå avseende särskilt bostadstillägg (SBTP). har även viktningen av de arbetsinkomster som redu- cerar bostadstilläggets storlek minskat. Konsekvenser av delegationens förslag Alla remissinstanser som har kommenterat eventuellt höjda bostadstillägg för pensionärer har instämt i fördelarna med en sådan reform. Det argument som oftast förs fram är att alla, oavsett socioekonomiska förhållanden, ska ha möjlighet att efterfråga ett bra boende anpassat för äldre. En höjning av BTP/SBTP anses också vara effektivt eftersom reformen når just de personer som annars inte skulle kunna efterfråga senior- eller trygghetsbostäder. Generella bostadssubventioner har inte samma träffsäkerhet och är ofta kostnadsdrivande. Delegationen har tidigare övervägt att finansiera eventuella för- månligare regler i BTP/SBTP med mindre förmånliga regler för högkostnadsskyddet i äldreomsorgen. De flesta av de 19 remiss- instanser som har haft synpunkter på en sådan finansiering har uttryckt betänkligheter om detta. Flera av dem ställer sig frågande till hur finansieringen i praktiken skulle gå till. Många befarar att statsbidragen till kommunerna skulle minskas till följd av deras möjlighet att ta ut högre avgifter.3 Man befarar också att kommu- ner med en ur befolkningshänseende stor andel äldre med låga inkomster skulle missgynnas när staten schablonmässigt räknar fram hur mycket kommunerna kan få ut i avgifter och därefter minskar statsbidragen med motsvarande summa pengar. Några instanser påpekar att det endast skulle vara en liten andel pensio- närers avgifter som stiger när maxtaxan höjs i äldreomsorgen. Denna lilla grupp skulle ensam finansiera de höjda bostadstilläggen. Detta vore inte solidariskt, menar man. Mot bakgrund av bl.a. remissinstansernas synpunkter har delegationen inte gått vidare med en sådan finansieringslösning. Nedan redovisas de ekonomiska effekterna av alternativa regler för BTP/SBTP. De bygger på data från SCB:s studie om hushållens ekonomi 2005 (HEK). Uppgifterna har uppdaterats till nivå. Beräkningarna presenterades även i delbetänkandet.4 Några fördjupningar har inte gjorts inför detta slutbetänkande, då det framtagna materialet får anses tillräckligt för de överväganden som görs. I en statisk analys av detta slag ingår inte att beräkna effekter för samhälle och enskilda som följd av ett ändrat beteende i form av bostadsbyte eller ändrad omfattning av äldreomsorg. Individer och hushåll bor kvar där de bor och bibehåller given omfattning av hemtjänst och särskilt boende. Förändrade beteenden är i sig en 4SOU 2007:103, avsnitt 12.3, sid. 145. Konsekvenser av delegationens förslag dimension som är komplicerad att ta hänsyn till. I det här fallet skulle den dessutom tillkomma i en redan komplicerad modell. pågår emellertid inom ett arbete med att vidareutveckla en metod för att beräkna vilka effekter för- ändringar av t.ex. BTP kan få på individers beteenden och därmed för samhällsekonomin. Ekonomiska konsekvenser för staten av höjt bostadstillägg (BTP/SBTP) BTP/SBTP-reglerna innehåller ett flertal element. Ändringar av två av dessa prövas. Det ena avser för hur stor del av den framräknade boendekostnaden ersättning lämnas. De nuvarande reglerna med- ger ersättning för av boendekostnaden, före eventuellt inkomstavdrag. Det andra elementet är den maximala boendekost- nad som kan ligga till grund för ersättning. Dagens regler maxime- rar boendekostnaden till . I det följande redovisas i tabellform resultaten av beräkningar med alternativa regler.5 Av tabell 6.1 framgår att vid nuvarande regler (, ) är den samlade kostnaden för samhället . Det framgår också att samhällets kostnader stiger till vid de alternativa reg- lerna (, ). Tabell 6.1 Statens kostnader för BTP/SBTP vid alternativa regler för BTP I tabell 6.2 redovisas kostnaderna i indexform med nuvarande reg- ler som index=100. Den relativa kostnaden ökar mest vid ökning av procentsatserna. Den relativa ökningen som ett resultat av höjd maximigräns för boendekostnaden leder till mindre kostnads- ökningar. Detta har naturligtvis sin bakgrund i att de högre boen- dekostnaderna är ovanliga och att procentandelsändringarna ger utslag för hela skalan av boendekostnader. 5 Höjning av BTP för personer med sjuk- och aktivitetsersättning är inte medräknad. Konsekvenser av delegationens förslag Tabell 6.2 Statens kostnader nuvarande regler (index=100) I tabell 6.3 redovisas krontalsskillnaden mellan alternativa regler och kostnaderna vid nuvarande regler. Det framgår att de alterna- tiva reglerna (, ) leder till 867 miljoner kro- nor högre kostnader jämfört med nuvarande regler. Tabell 6.3 Kostnader för BTP vid nuvarande regler respektive alternativa regler (mnkr) När det gäller ett eventuellt införande av tillgänglighetsbidrag har delegationens kostnadsberäkningar utgått från tidigare beräkningar av och underlag från när det gäller hissinstallationer. I en rapport föreslog att ett rambegränsat engångsbidrag till hissinstallationer skulle införas. För att få avsedd effekt föreslogs att bidraget skulle gälla under minst fem till . Det skulle också vara ett krav att det aktuella flerbostadshuset skulle användas till bostäder på t.ex. . I detta sammanhang beräknade kostnaderna för ett sådant hissbidrag utifrån två exempel med en subventionsgrad6 på respektive av materialkostnaden för hissen och ett mer generöst räntebidrag för installationskostnaden. Eftersom räntebidraget trappas ned för att helt upphöra efter 2011 är exemplen något irrelevanta. Men det som kan vara riktgivande i sammanhanget är de beräkningar myndigheten gjorde om antalet hissinstallationer från och med det år bidraget införs. Antalet hissinstallationer rör sig i beräkningarna i intervallet 250–1 500 hissar (räknat på en sexårsperiod) efter- 6 Subventionsgrad = andelen subvention av hissens inköpspris. Konsekvenser av delegationens förslag som det inom ramen för ett tidigare rambidrag bevil- jades maximalt omkring 600 hissar . Man räknade också med att ett nytt hissbidrag skulle generera installationer i maximalt av de hisslösa trappuppgångarna (räknat på ett snitt på 75000 trappuppgångar). Hissbidraget kom att gälla , april– , och var rambegränsat till . beslutades om de sista utbetalningarna efter att ram- beloppet fullt ut hade utnyttjats. Subventionsgraden var på 25 pro- cent med maximal bidragssumma på per hiss. Det resulterade i ca 130 nya hissar netto, beräknade att vara tillgängliga för ca 1 600 lägenheter. Remissinstanserna är, i princip, odelat positiva till ett statligt hissbidrag.7 De anser att ett sådant bidrag förbättrar tillgänglig- heten i fastigheten, ökar möjligheterna att bo kvar, skjuter upp behovet av mer omfattande vård- och omsorgsinsatser, stimulerar framväxten av senior- och trygghetsbostäder och på så sätt ökar äldre människors möjligheter att efterfråga och ha råd med nybyggda anpassade bostäder. Även om bidraget i sig är kostnads- krävande påtalar flera instanser att det kan bidra till minskade kost- nader på andra områden i samhället. Att installera hiss är en av de mest tillgänglighetsskapande åtgärderna, som har stor betydelse för möjligheterna att bo kvar – något som de flesta äldre säger att de önskar. Men kostnaderna för att installera hiss är höga, varför ett tillgänglighetsbidrag kan för- väntas ha begränsad räckvidd med tanke på det stora antalet fastig- heter som saknar hiss. Om ett tillgänglighetsbidrag skulle införas torde effekten av det förbättras om bidrag prövas och lämnas med utgångspunkt från inventeringar av bostadsbestånden i kommu- nerna ur tillgänglighetssynpunkt. På så sätt skulle det bli möjligt att installera hiss i de områden/fastigheter där nyttan av installationen vore störst. I finns ett motsvarande stöd för installation av hiss.8 Det s.k. reparationsunderstödet för installation av hiss och avlägs- nande av rörelsehinder gäller även hissreparationer och andra åtgärder som gör det möjligt för rörelsehindrade att ta sig in i själva byggnaden, i bostäderna eller i gemensamma utrymmen i byggna- den. Staten subventionerar högst av de godtagbara kostnaderna. 7Hissbidrag var det som övervägdes i delbetänkandet. 8www.ara.fi (Statens bostadsfond) Konsekvenser av delegationens förslag Delegationen konstaterar att det inte är möjligt att finansiera ett tillgänglighetsbidrag inom ramen för utgiftsområde 9, politik- område 8 Äldrepolitik. Men bättre tillgänglighet är inte enbart bra för äldre personer utan för alla. Ekonomiska konsekvenser för staten av ett nytt tillgänglighetsbidrag Den totala kostnaden för en hissinstallation uppskattades i de till inkomna bidragsunderlagen till i genomsnitt ca per hiss.9 motsvarar det, enligt förändringar i faktorprisindex , mellan 1,1 och . Vid ett nytt statligt tillgänglighets- bidrag med en subventionsgrad på respektive av den totala kostnaden för hissinstallationen med en maximal bidragssumma på respektive skulle kostnaden för staten bli eller (tabell 6.4). Även om omfattande installationer är kostnadskrävande är effekterna för den enskilde individen stora och förebygger sjukvårdskostnader och flyttningar till speciellt anpassade boendeformer. Det är då viktigt att stödet inte lämnas för något enstaka år. För full effekt föreslås därför bidragen kunna sökas . Tabell 6.4 Statens kostnad för ett tillgänglighetsbidrag vid installation av hiss (om maximal bidragssumma utbetalas i varje fall) subventionsbelopp = 300 000 subventionsbelopp = 600 000 kr (subventionsgrad ) kr (subventionsgrad ) 9 Kostnaden per hiss varierade dock mycket, från ca 0,4 till . Dessutom tillkom i en av tre ansökningar (ej bidragsgrundande) kostnader för andra tillgänglighets- skapande åtgärder inom spannet 13 000 till . Konsekvenser av delegationens förslag Utöver bidrag för hissinstallationer föreslås i tillgänglighets- skapande syfte att andra åtgärder stimuleras i befintliga fler- våningshus. Dessa åtgärder ska göra det möjligt för personer med nedsatt funktionsförmåga att bo och besöka fastigheten, bostä- derna och gemensamma utrymmen. Som underlag för att skatta kostnaderna för dessa åtgärder används här kommunernas kostna- der för bidrag inom det nuvarande bostadsanpassningsbidraget. Några av de vanligaste tillgänglighetsskapande åtgärderna som får effekter för flera boende i ett trapphus är handikapphissar, anpass- ningar av dörrar (t.ex. dörrautomatik) och montering av ramper. De två förstnämnda utgjorde av kommunernas sam- manlagda bidragskostnader avseende flerbostadshus.10 2007 mot- svarade dessa kostnader ca för samtliga kom- muner som beviljat dessa bidrag. För perioden –2014 beräknas den genomsnittliga kostna- den för dessa bidrag uppgå till för samtliga kommuner. Ett statligt bidrag på av dessa kostnader uppskattas därför till . I beräkningarna antas att andelen av de totala bidragskostnaderna som går till flerbostadshus förblir nivå (dvs. 50 pro- cent), att andelen av bidragskostnaderna för flerbostadshus som går till hiss och dörranpassning likaså förblir nivå (dvs. ) samt att den genomsnittliga, reala kostnadsökningen för det totala bostadsanpassningsbidraget blir densamma som för de sju senaste, dvs. Om ingen bidragskostnadsökning alls antas för perioden –2014, allt annat lika, beräknas kostnaden för hiss och dörranpassningar uppgå till (eller ca 85 miljoner i stats- bidrag för dessa kostnader). Sammantaget bedömer Äldreboendedelegationen att statens kostnader i genomsnitt för ett tillgänglighetsbidrag inte kommer att överstiga –2014 om bidrag till hissinstallationer lämnas och bidrag till övriga anpassningsåtgärder lämnas av kostna- derna. 10 Uppgifter om kostnader för montering av ramper begärs inte in i den bostadsmarknads- enkät som skickar ut till kommunerna. Konsekvenser av delegationens förslag 6.1.4Statligt bidrag till personal i gemensamhetslokaler För att stödja kommunernas arbete med att utveckla det sociala innehållet i trygghetsbostäder föreslår delegationen att ett statligt bidrag till personal i gemensamhetslokaler införs. Bidraget avser framför allt personal som initierar och stödjer gemensamma akti- viteter och sociala nätverk. Denna personal är en gemensam resurs för alla dem som bor i trygghetsbostäderna och är alltså inte en behovsbedömd individuellt inriktad insats. Den är helt fristående från de individuellt behovsprövade och beviljade hemtjänst- och hemsjukvårdsinsatser som de boende därutöver kan ha. Personal som initierar och utvecklar gemensamma aktiviteter är en viktig del i ett förebyggande arbete där kontakt och samverkan kan ske med de frivilligorganisationer som finns i området för att utveckla inne- håll och bredd i de aktiviteter som kan bli aktuella. Delegationen föreslår att ett statligt bidrag lämnas med sam- manlagt eller i genomsnitt . Finansiering beräknas kunna ske inom utgiftsområde 9, politikområde 8 Äldrepolitik. 6.2Prövning av det offentliga åtagandet Bakgrunden till direktiven om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) finns i den ekonomiska utvecklingen med dess stora underskott i de offentliga finanserna, men också i den förändrade styrningen av offentlig verksamhet. Varje utredning ska förutsättningslöst pröva om det offentliga åtagandet som den utreder bör vara en offentlig angelägenhet. Om så är fallet ska lämplig nivå, t.ex. stat eller kommun, anges. Om det är ett statligt åtagande ska en analys göras av vilka styrmedel som bör tillämpas för att uppnå målen för det offentliga åtagandet. När det gäller genuint kollektiva nyttigheter kan prövningen av det offentliga åtagandet göras översiktligt eller slopas helt. Äldreboendedelegationen konstaterar att den enskildes person- liga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten.11 Det ska särskilt åligga det all- männa att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. Genom lag- regleringen inom bostadspolitiken är ansvarsfördelningen mellan 11 1 kap. 2 § RF Konsekvenser av delegationens förslag stat och kommun när det gäller bygg- och bostadsfrågor fastlagd. När det gäller bl.a. äldre människor som behöver särskilt stöd finns särskilda bestämmelser som lägger fast social- nämndernas ansvar. Det finns inget i delegationens överväganden och förslag som medför några principiella förändringar i detta avse- ende. 6.3Konsekvenser för det kommunala självbestämmandet Den nya lagen om en befogenhet att tillhandahålla trygghetsbostäder till äldre ger kommunen en möjlighet att inrätta och fördela bostäder till vissa äldre. Den kommunala självstyrelsen påverkas inte negativt av lagen eftersom kommunen inte är skyldig att inrätta sådana bostäder. Delegationen föreslår att kommunen gör en egen bedömning av det lokala behovet av sådana bostäder, beslutar om vilka krav som ska gälla för att få tillgång till en sådan bostad samt inrättar en förmedlingsservice. Eventuella kostnader som tillkommer för en sådan förmedlings- service bedöms bli högst begränsade, inte minst mot bakgrund av att den skulle innebära ett förenklat ansökningsförfarande jämfört med biståndsprövning. Utredningsprocedurer för kommun och individ undviks. Med biståndsprövning tillkommer dessutom kost- nader som är förknippade med eventuella överklaganden i domstol, i de fall då t.ex. ett beviljat bistånd inte kan verkställas . Kostnaderna som tillkommer med servicen ska också ses i rela- tion till de besparingar som förväntas genom att trycket på platser i särskilt boende minskar till följd av införandet av trygghetsbostä- der. Men det är viktigt att fördelningen av bostäder sker så enkelt, tydligt och förutsägbart som möjligt. Då kan ett sådant system också på ett enkelt sätt ge signaler om behovet av platser, eftersom en ökad efterfrågan kanaliseras i ett kösystem. Det är vidare upp till varje kommun att avgöra hur dagstugor och gemensamhetslokaler ska bekostas. Om ett tillägg på hyres- avgiften görs, är det hyresgästerna själva som har rätten till utrymme i lokalerna. Om kommunen subventionerar gemensam- hetslokaler kan de öppnas upp även för andra. Eftersom de lokala förutsättningarna och alternativen varierar, görs inga schablonmäs- siga beräkningar avseende förmedlingsservice och lokalutnyttjande. Konsekvenser av delegationens förslag 6.4Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män Äldreboendedelegationens förslag om att kommunerna ska inrätta trygghetsbostäder för att kunna möta behovet av lämpliga bostäder hos den stora gruppen äldre människor, som förväntas finnas i befolkningen , är i sig könsneutralt. Man eller kvinna som uppfyller de kriterier den enskilda kommunen ställt upp ifråga om rätt till en trygghetsbostad har möjlighet att anmäla intresse för en sådan bostad.