sou · GXB325 · 2009-03-09 00:00:00 — Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (2007:146) med uppgift att göra en översyn av insam- ling och publicering av statistik om ekonomi, personalförhållanden och vissa verksamheter inom kommunsektorn. Utredningen har antagit namnet översyn av statistik. Som utredare förordnades fr.o.m. f.d. verk- ställande direktören . Som sakkunniga i utredningen förordnades sektionschefen , departementssekreteraren och departementsrådet . Som experter förordnades departementssekreteraren (t.o.m. ), kanslirådet (t.o.m. ), kanslirådet , departementssekreteraren , enhetschefen , enhetschefen , enhetschefen , utredaren (t.o.m. ) och kanslichefen . Som experter förordnades fr.o.m. utredaren , fr.o.m. departementssekreteraren och fr.o.m. kanslirådet Per (t.o.m. ) samt fr.o.m. departementssekreteraren . anställdes rådgivaren som huvudsekreterare. Som sekreterare på deltid anställdes fr.o.m. utredaren , fr.o.m. verksamhetscontrollern och fr.o.m. utvecklingschefen . har varit anställd på heltid fr.o.m. . vid kommittéservice har bistått utredningen i samband med tryckning av betänkandet och med administrativa uppgifter. Ett gemensamt särskilt yttrande har avgivits av experterna . Jag får härmed överlämna betänkandet Samordnad kommun- statistik för styrning och uppföljning (SOU 2009:25) varvid upp- draget är slutfört. Utredningens organisation och genomförande ..................... Användningen av statistik om kommuner och Avgränsning av begreppet kommunstatistik.......................... 2.3Finanser för den kommunala sektorn – Räkenskapssammandrag för kommuner och för Nationalräkenskaperna (NR).................................................. Regeringens skrivelse till ........................................ Kommuner och Landsting (SKL)............................. Publicering av nyckeltal ........................................................... Rådet för främjande av kommunala analyser.......................... Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet .............. Kommunstatistik – ett samlande begrepp .............................. 3.2Ökande informationsbehov kräver ny ordning för den 3.3Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken – Genomförande av statistikreformen 1992-1994.................... Utvärdering av statistikreformen 1998 ................................... 3.6Kommunstatistik efter statistikreformen – viss samordning och nyckeltal........................................................ Sammanfattning av utvecklingen............................................. Brister i samverkan och samordning ............................. Splittrat ansvar för kommunstatistiken .................................. 4.2Kommunstatistik förenar sektoriell och tvärsektoriell Kommunstatistik för olika nivåer ........................................... Styrningen av kommunstatistiken behöver förbättras........... 4.5Förbättrad kommunstatistik genom samverkan och Utvecklad samverkan och samordning .......................... 5.1Kommunstatistikens tre grundläggande samverkans- 5.2Organisatoriska åtgärder och partsgemensamma åtaganden för samverkan och samordning ............................. Slutsatser och förslag ............................................................... Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken ..... 6.1Brister i den ekonomiska statistiken avseende 6.2Anpassning av Räkenskapssammandraget för kommuner (RS) till Nationalräkenskaperna (NR) och till behoven av lokal kommunstatistik.................................... 6.3Samlat ansvar för den ekonomiska statistiken avseende primärkommunerna till SCB................................................. Ekonomisk statistik avseende landsting............................... Obligatorisk kontoplan och revisorsintyg ........................... Slutsatser och förslag ............................................................. Ny och förbättrad statistik om alternativa utförare........ Begreppet alternativa utförare............................................... Det alternativa utförandets omfattning................................ Statistikbehov avseende alternativa utförare ........................ Alternativa utförare finns dolda i statistikregistren ......... Ett särskilt register över alternativa utförare........................ Statistik om alternativa utförare som kan tas fram ur befintliga register på basis av ett utförarregister.................. Utvecklingsbehov av statistik om alternativa utförare........ 7.8Legala förutsättningar för förslagen om ny statistik över Slutsatser och förslag ............................................................. Ny och förbättrad personalstatistik ............. Allmänt om dagens personalstatistik .................................... SCB:s registerstatistiska system............................................ register över pedagogisk personal..................... 8.6Socialstyrelsens statistik om hälso- och sjukvårdspersonal (HOSP).................................................... 8.7Socialstyrelsens insamling av personaluppgifter till Öppna jämförelser för vård och omsorg om äldre............... Slutsatser och förslag ............................................................. Modern teknik för datafångst från kommuner och Hur kommunstatistik samlas in ................................... 9.2Förstudie om automatiserad datafångst av 9.3 Hur automatiserad datafångst kan göras .............................. 9.4Insamlingsteknik hos de statistikansvariga Slutsatser och förslag ............................................................. Konsekvenser och finansiering ................................... Förslagens konsekvenser för kommunstatistikens Kostnader för förslagen......................................................... 10.3 Kostnadernas fördelning på kommunstatistikens Konsekvenser för kommuner och landsting och för 10.6 EU-krav och könsuppdelning av statistiken ........................ Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 2007:146)............................... Bilaga 2 Forskningsöversikt avseende styrning och dess informationsbehov. Kommunforskning i (KFi)....................... Bilaga 3 Användarstudie avseende kommunstatistikens nytta och användbarhet................................................. Bilaga 4 Analys till grund för ett nytt Räkenskapssamman- drag för kommuner (RS). Bilaga 5 Översyn av kommunernas och landstingens behov av uppgifter från räkenskapssammandragen utifrån Kommuner och Landsting ............................. Bilaga 6 Pilotstudie om hur Räkenskapssammandraget för kommuner (RS) kan besvaras med stöd av verk- Rapport till utredningen om alternativa utförare av kommunalt finansierad verksamhet. Förstudie avseende modern teknik för statistik- Behov, tillgång och ansvar för hjälpmedelsstatistik. Skrivelse till utredningen från Hjälpmedels- Mötet mellan samhället och medborgarna är en huvuduppgift för kommunerna och landstingen. Kommunernas skola och omsorg liksom landstingens sjukvård når oss alla längs livets skeden. Hur kommunerna och landstingen lyckas med sina uppgifter är en angelägenhet för var och en. Behoven av de tjänster som kommuner och landsting svarar för ökar successivt och därmed ökar kraven på att de utför sina uppgifter med hög kvalitet och produktivitet. Detta ställer i sin tur stora krav på styrningen och uppföljningen av kommunernas och landstingens verksamhet så att rätt prioriteringar görs. Bra information om verksamhetens läge och utveckling är avgörande för god styrning. Detta gäller både den styrning som sker i enskilda kommuner respektive landsting och statens styrning av kommunsektorn. Den statliga statistiken om kommunernas och landstingens verksamhet är en viktig del av den information som regeringen, kommunerna och landstingen behöver för sin styrning nationellt och lokalt. Statistiken riktas i ökande utsträckning mot att belysa resultat och kvalitet i den utförda verksamheten. De satsningar som har gjorts i form av nyckeltals- jämförelser och öppna jämförelser är ett uttryck för denna inrikt- ning. I detta betänkande lägger jag fram förslag som avses förbättra den statliga statistiken till stöd för styrning, uppföljning och utvär- dering i kommunsektorn själv och av staten. Kraven på informa- tionsförsörjningen behöver kopplas ihop med statistikproduk- tionen på ett tydligare sätt än . Jag lägger därför förslag om hur statistiken löpande kan utvecklas genom att statens och kom- munsektorns informationsbehov formuleras, utvecklas och till- godoses i nya samverkansformer mellan regeringen, företrädare för kommuner och landsting samt statistikmyndigheterna. Mina förslag om förändringar i den statliga statistiken rör främst den kommunala ekonomi- och personalstatistiken samt statistik om alternativa utförare av verksamhet. Dessa förändringar ska också ses som ett viktigt bidrag till utvecklingen av tvärsektoriell verksamhetsstatistik. Jag har tagit fram mina förslag i nära samverkan med företrädare för kommuner och landsting, med de departement som främst han- terar kommunsektorns uppgifter och med de statistikmyndigheter som i första hand tar fram kommunstatistiken. Jag vill därutöver framhålla det stora stöd som jag har haft från mitt sekretariat som med erfarenheter från statistikmyndigheter, departement och kom- muner gett mig goda förutsättningar att ta fram de förslag som betänkandet innehåller. Den statliga statistiken är en viktig del av informationen till stöd för styrning och uppföljning av och i kommuner och landsting. Jag lägger här fram ett antal förslag som syftar till att öka statistikens tillförlitlighet och aktualitet, minska uppgiftslämnarbördan, öka användbarheten och förstärka användarinflytandet. I samband med utformningen av förslagen har jag särskilt upp- märksammat de institutionella förhållanden, bl.a. sektoriseringen, som lägger hinder i vägen för kontinuerliga förbättringar av statistiken i ett tvärsektoriellt perspektiv. Mina inledande förslag avser därför ökad samverkan och samordning mellan kommun- statistikens intressenter i form av regeringen, de statistikansvariga myndigheterna och Kommuner och Landsting (SKL). Ett hinder är också att statlig statistik för styrning saknar enhetlig rubricering. Jag lanserar därför samlingsbegreppet Kommunstatistik för den statistik som följer av och återverkar på beslut och aktiviteter i kommuner och landsting. I enlighet med mitt uppdrag lägger jag vidare förslag om för- bättringar av den ekonomiska statistiken, av statistiken om alterna- tiva utförare av kommunalt finansierad verksamhet, av personal- statistiken samt om införande av modern teknik för datafångst. Utvecklad samverkan och samordning har den statliga statistiken getts en närmare knytning till de statliga sektorsmyndigheterna. Ett 25-tal myndigheter gavs genom statistikreformen 1992 ansvar för den statliga statistiken vid sidan av (). Gentemot kommunsektorn blev därmed , Skol- verket och SCB de viktigaste statistikansvariga myndigheterna. Statistikens innehåll och användbarhet har sedan utvecklats väl inom sektorerna, men utan den samordning som behövs i det samlade kommunala perspektivet. Enligt mitt sätt att se har inte ett tvärsektoriellt perspektiv påverkat utvecklingen av den statliga kommunstatistiken i önskvärd utsträckning. Detta gäller såväl kommunernas och landstingens egna behov som de nationella behoven av en sammanhållen kommunstatistik. Sektoriseringen är en del av orsakerna till detta, men också relationerna mellan statens och kommunsektorns olika intressenter har betydelse för hur statistiken utvecklats. Den bristande samordning av statistiken som sektoriseringen medför och trögheter i samspelet mellan staten och kommunsektorn bör överbryggas genom förändringar av hur regeringen, statistikmyndigheterna och kommunsektorn genom Kommuner och Landsting (SKL) samverkar kring kom- munstatistiken. Jag föreslår därför att ett Råd för kommunstatistik inrättas som en interdepartemental samverkansgrupp mellan Finans-, Utbild- nings- och Socialdepartementen. Rådet ska stärka regeringens styr- ning av den statliga kommunstatistiken genom att samordna regeringens behov och beställningar av kommunstatistik. Rådet föreslås vidare sammanställa regeringens skrivelse till över den kommunala sektorns utveckling och företräda staten gentemot kommunsektorn i kommunstatistiska frågor bl.a. avseen- de överenskommelser om statistik och analyser baserade på kom- munstatistik. Jag föreslår att en Överenskommelse om kommunstatistik träffas mellan staten och SKL. Överenskommelsen utgår från ett gemen- samt statligt och kommunalt intresse av att kommunstatistiken vidareutvecklas som ett viktigt stöd för den lokala styrningen och uppföljningen. Kommunerna och landstingen har till följd av den kommunala självstyrelsen en särställning vad gäller formuleringen av lokala statistiska informationsbehov. I överenskommelsen före- slås staten och SKL göra ett antal gemensamma åtaganden avseende kommunstatistikens kvalitet och tillgänglighet samt om jämförelser och analyser av kommunsektorn. SKL föreslås också överta Kommundatabasen () och till den knutna uppgifter från Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA). Jag föreslår att en Samordningsgrupp för kommunstatistik inrättas vid SCB. Gruppen föreslås bestå av företrädare för , Social- styrelsen, , , samt Finans-, Utbildnings- och Social- departementen. Gruppen ska samordna de statistikansvariga myndigheternas och SKL:s publicering av ekonomisk statistik och av verksamhets- och personalstatistik så att inkonsistens undviks, minimera uppgiftslämnarbördan, vara forum för överväganden om datautbyte mellan gruppens deltagare samt verka för ökad tillgäng- lighet av kommunstatistiken. Ordförande utses av SCB som också håller gruppen med kansliresurs. Utgångspunkten för gruppens arbete är att den ska kunna komma fram till gemensamma stånd- punkter i de frågor som tas upp. De formella beslut som därefter krävs för att genomföra gruppens intentioner fattas av respektive part i enlighet med gällande myndighetsansvar och befogenheter i övrigt. Genom dessa åtgärder underlättas regeringens samlade styrning av kommunstatistiken, dels genom stärkt intern samordning i , dels genom att regeringens beslutsunderlag breddas genom överenskommelsen med SKL. Vidare underlättar överenskommelsen både för SKL och för staten att systematiskt hantera alla kommunstatistiskt relaterade frågor dem emellan. Sam- ordningsgruppen vid SCB ska verka för att kommunstatistikens olika delar hänger ihop definitionsmässigt, att kommunstatiken utvecklas och att dess tillgänglighet ökar. Sammantagna förväntas åtgärderna leda till att kommunstatistiken kan utvecklas både sektoriellt och tvärsektoriellt ur såväl ett lokalt som ett nationellt perspektiv. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken Den ekonomiska kommunstatistiken bygger huvudsakligen på Räkenskapssammandraget för kommuner (RS) och motsvarande räkenskapssammandrag för landsting. RS är en årlig totalundersök- ning av detaljerade uppgifter om kommunernas resultat- och balansräkning, finansiering och verksamhetskostnader. Insam- lingen sker med en omfattande blankett som kräver betydande arbete i kommunerna för att fylla i. Aktualiteten har allvarliga brister genom att huvuddelen av kommunerna sänder in blanketten till SCB efter den sista inlämningsdagen . Till- förlitligheten har brister genom att de omräkningar av uppgifter från de egna redovisningssystemen till RS-blankettens verksam- hetsindelning som måste göras av uppgiftslämnarna är svåra att kvalitetssäkra. Jag föreslår därför att verksamhetsindelningen i RS för kom- muner ses över så att den blir mer sammanhängande, att möjlig- heten till minskning av antalet efterfrågade uppgifter i RS och möjligheten att tillämpa urval i insamlingen prövas av SCB samt att SCB ges i uppdrag att stödja uppgiftslämnarna genom att erbjuda en kalkylmodell baserad på verksamhetsstatistik för beräkning av vissa kostnader som redovisas i RS. Jag föreslår också att SCB ges i uppdrag att erbjuda uppgifts- lämnarna en modernare teknik för att över internet samla in RS. Denna teknik ska också erbjudas för landstingens uppgiftsinläm- ning. Jag föreslår däremot inga särskilda förändringar i räkenskapssammandraget för landsting. Landstingsinsamlingen har genomgått större förändringar genom införande av en ny verksamhetsindelning, som också gör att verksamhets- statistik och ekonomisk statistik för landstingen i allt väsentligt förenas i en gemensam verksamhetsindelning. Jag föreslår vidare att SCB ges ett samlat ansvar för insamling och publicering av ekonomisk statistik över primärkommunerna. Detta innebär att och nuvarande uppdrag till SCB att samla in vissa sektorsspecifika ekonomiska uppgifter statistikansvarsmässigt förs över från dessa myndigheter till SCB. I samband med svårigheterna att kvalitetssäkra uppgifterna i RS har frågan om obligatorisk kontoplan för kommuner och landsting väckts. En obligatorisk kontoplan antas kunna medföra att den omfattande omräkningen av uppgifter från den egna redovisningen till RS skulle kunna undvikas eller i varje fall minimeras. Jag finner att så inte skulle bli fallet varför jag avvisar införande av obliga- torisk kontoplan för kommunerna och landstingen. Också frågan om revisorsintyg för inlämnade statistikuppgifter har väckts i sammanhanget. Jag bedömer att revisionella insatser inte i tillräcklig grad skulle kunna öka tillförlitligheten och för- bättra aktualiteten i inlämnade uppgifter. Jag avvisar därför också revisorsintyg som ett medel för bättre kvalitet i insamlingen av ekonomiska uppgifter från kommuner och landsting. Ny och förbättrad statistik om alternativa utförare Andelen verksamhet i kommunerna som utförs av andra än den egna kommunala organisationen har ökat kontinuerligt det . En liknande bild finns hos landstingen. Genom den ekonomiska statistiken kan den kostnadsmässiga andelen redovisas, men hur pengarna används av de alternativa utförarna kan endast i mycket liten utsträckning redovisas. Statistiken om kommunalt finansierad verksamhet i alternativ regi har således stora brister, vilket försvårar jämförelser med verksamheten i kom- munernas och landstingens egen regi . Jag föreslår att förbättringar av kommunstatistiken avseende alternativa utförare ska ske i tre steg: inrättande av ett särskilt utförarregister hos SCB, sammanställning av befintliga företags- och verksamhetsuppgifter med stöd av utförarregistret samt kom- pletterande undersökningar av de statistikansvariga myndigheterna riktade direkt till de alternativa utförarna. Statistiken över verksam- het som bedrivs i egen regi respektive av alternativa utförare bedömer jag kommer att vara i huvudsak jämförbar när alla tre stegen är genomförda vad gäller verksamhet och personal, men kanske inte fullt ut vad gäller ekonomi med hänsyn till gällande sekretessbestämmelser. Ny och förbättrad personalstatistik Personal- och sysselsättningsstatistik över anställda i kommun- sektorn samlas in och redovisas både av de statistikansvariga myndigheterna och SKL. Den statliga sysselsättningsstatistiken liksom SKL:s personalstatistik är omfattande och tillmötesgår många av de informationsbehov som ställs, men statistiken är också svåröverskådlig med delvis olika indelningar och avgränsningar. Ett robust ramverk behövs för den kommunala personalstatistiken så att användare på olika nivåer kan följa personalförhållandena i den kommunalt finansierade verksamheten såväl i egen regi som bedriven av alternativa utförare. Detta kan ske genom att det utförarregister som jag föreslår används även för personal- statistiken. En viktig del i ramverket är också att personalstatistik publicerad av olika producenter innehållsdeklareras på ett enhetligt sätt. Jag föreslår därför att SCB ges i uppdrag att löpande publicera övergripande personalstatistik innefattande all personal sysselsatt i kommunalt finansierad verksamhet. SCB ska också förbättra rutinerna för hur personaluppgifter redovisas av kom- muner och landsting så att de registeruppgifter som ligger bakom publiceringen förbättras. Också andra statistikansvariga myndig- heter redovisar personalstatistik och all publicering av statistik- myndigheterna föreslås ske under den gemensamma . Den samlade effekten av dessa förslag avses bli att en ny och samlad statistik över den personal som finns inom kommunalt finansierad verksamhet redovisas, dels som helhet, dels uppdelad på verksamhet utförd i egen regi respektive av alternativa utförare. Modern teknik för datafångst från kommuner och landsting Insamlingen av uppgifter från kommuner och landsting sker med elektroniska blanketter och filförsändelser över internet, i allt mer sällsynta fall också med pappersenkäter. De elektroniska metoder som används har både rationaliserat insamlingen och ökat kvaliteten i insamlade uppgifter. Trots ett stort elektroniskt inslag i insamlingsarbetet kan det ändå inte ses som en automatiserad datafångst; elektroniska blanketter fylls i huvudsakligen manuellt och filer ställs i ordning med ingrepp. De rent tekniska förutsättningarna för automatisering av datafångsten finns i stor utsträckning. I kommuner och lands- ting används administrativa datorbaserade system där händelser och åtgärder löpande registreras. Internettekniken gör att avstånd mellan datorsystem inte är något problem i sig, vilket innebär att en central dator skulle kunna samla in uppgifter direkt från de lokala systemen runt om i landet utan att uppgifterna hanteras manuellt. Jag har låtit genomföra en förstudie om hur en automatiserad datafångst i teknisk mening skulle kunna åstadkommas. Det är naturligtvis en mycket omfattande uppgift att bygga upp och ta i anspråk ett system som med automatik hämtar in uppgifter från lokala kommunala system och förädlar dessa till statistikunderlag. Men de största hindren är förmodligen inte de rent tekniska problemen; vi känner alla till hur internet knyter samman infor- mation från världens alla hörn och presenterar den på ett använd- bart sätt. I grunden samma teknik kan användas för statistik- insamling. Det kan vara en minst lika stor uppgift att skapa och driva ett projekt som får med sig alla intressenter inom kommunsektorn och inom staten som skulle beröras av ett automatiserat system för datafångst till grund för kommunstatistik. Vinsterna med ett sådant system bör dock övertrumfa svårigheterna. bördan bör kunna minskas avsevärt genom att rutiner ersätts med automatiska och kvaliteten i insamlade uppgifter bör kunna ökas påtagligt. Jag föreslår därför att en delegation bildas för att skapa ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken. I delegationen ges regeringen, statistik- myndigheterna, kommuner, landsting, Kommuner och Landsting (SKL) och personer med särskild kompetens represen- tation. Delegationens uppdrag föreslås vara att precisera de egen- skaper som det samlade systemet ska ha med avseende på statistik- myndigheternas och uppgiftslämnarnas behov, att formulera behoven i en funktionell kravspecifikation för teknisk upphandling med utgångspunkt från den konceptuella systembeskrivning jag gör i betänkandet samt att föreslå huvudmannaskap för systemets upphandling, utveckling, implementering, drift och förvaltning. Mina samlade förslag så som de lyder i respektive kapitel är följande: Förslag i kapitel 5 Utvecklad samverkan och samordning