sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — I svensk rättspraxis har (NJA 2002 s. 288) och (RÅ 2002 ref. 104) ansetts utgöra domstolar i konventionens mening. Begreppen oavhängig och opartisk i artikel 6.1 har ansetts svåra att hålla isär och används därför ofta gemensamt. När det gäller kravet på oavhängighet har det dock betonats att domstolen ska vara oberoende i förhållande till regering och myndigheter samt till parterna i målet. Kravet på opartiskhet har bl.a. uttolkats så att det för en objektiv iakttagare inte får finnas några legitima tvivel om domstolens opartiskhet (s.k. objektiv opartiskhet). Frågan om en prövning har skett inför en oavhängig och opartisk domstol har i flera fall varit aktuell när olika s.k. intresse- ledamöter har ingått i den nationella domstolen. har i allmänhet kunnat godta att sådana ledamöter deltar i ett avgörande. I vissa fall har dock förhållandena varit sådana att intresseledamöters deltagande inte har kunnat accepteras. Ett avgörande rörde den – numera avskaffade – svenska Bostadsdom- stolen (Langborger mot ). De intresseledamöter som hade deltagit i Bostadsdomstolens avgörande kunde, enligt , med fog befaras ha haft ett gemensamt intresse av en utgång som gick emot klaganden, Langborger. Rätt till rättvis rättegång balansen i domstolen hade därmed rubbats och en överträdelse av artikel 6 förelåg. Även den svenska Arbetsdomstolen har varit föremål för prövning enligt i nu aktuellt avseende (Plåtslageri och mot och mot ). I de situationer som var aktuella i dessa mål ansågs Arbetsdomstolens sammansättning med intresseledamöter uppfylla kraven på oavhängighet och opartiskhet. I artikel 6.1 anges dessutom att prövningen ska ske genom en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid. Bestämmelsen innebär i den här delen att den enskilde har rätt till en rättvis rättegång (fair trial) vid den prövning som avses. Begreppet rättvis rättegång är mycket allmänt men ger uttryck för att vissa grundläggande krav på förfarandet måste vara uppfyllda. En sådan grundsats är att en part har rätt att bli hörd inför domstolen och därmed ges möjlighet att lägga fram sin sak. Av fundamental betydelse är vidare att förfarandet är kontradiktoriskt – dvs. att två parter står mot varandra – och att parterna är likställda i processen. Förfarandet får således inte främja den ena partens intressen. Det måste vidare finnas en processordning av vilken det går att utläsa vilka regler för förfarandet som tillämpas. Dessa grundläggande principer har bl.a. ansetts innefatta en rätt att förhöra och motförhöra vittnen, att ta del av utredning, att få tillfälle att yttra sig över all utredning i ett mål, att få tillgång till tolkning och översättning, att få inhämta bevisning i form av sakkunnigutlåtanden m.m., att under vissa omständigheter ha rätt till rättshjälp, att delges stämning och kallelse till rättegång samt att en domstols avgörande inte ska grundas på annat än sådant som har berörts under rättegången. En annan viktig rättssäkerhetsgaranti har ansetts vara rätten till muntlighet (se nedan och i SOU 1993:40 Del B s. 47 f.). Frågan om innebörden av rätten till en rättvis rättegång har berörts i en mängd domar från (för en genom- gång se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 217 f.). I svensk domstolspraxis har konventionens krav på rättvis rättegång haft betydelse i ett antal avgöranden. Se bl.a. NJA 1991 s. 512 (om möjligheten att lägga uppgifter lämnade vid utländska polisförhör och rättegångar till grund för dom i ett svenskt brottmål), NJA 1992 s. 532 (det ansågs oförenligt med artikel 6.1 att lägga uppgifter från polisförhör till grund för en Rätt till rättvis rättegång fällande dom), NJA 2003 s. 323 (överskottsinformation från tele- avlyssning har kunnat godtas som bevis), NJA 2007 s. 1037 (åtal lämnades utan bifall efter brottsprovokation som var i strid med rätten till rättvis rättegång), NJA 2001 s. 563 (en rätt att vägra beediga konkursuppteckning förelåg om detta skulle avslöja att den edgångsskyldige begått brott), NJA 2005 s. 407 (skyldighet att avlägga konkursbouppteckningsed har inte förelegat) och NJA 2007 s. 862 (som bl.a. rörde frågan om det var förenligt med artikel 6 att inte kommunicera en ansökan om rättsprövning). Vidare har den rätt till muntlighet som kan utläsas ur Europa- domstolens praxis haft stor praktisk betydelse för den svenska rättegångsordningen. Huvudregeln när det gäller civila tvister får sägas vara att var och en som på diskussionsbara (arguable) grunder gör gällande en civil rättighet alltid har en rätt till muntlig förhandling om detta begärs och tvisten framstår som både reell och seriös (se Fitger, , vol. 4, s. 50:74). Under vissa omständigheter – främst vid s.k. dispensprövningar eller om prövningen enbart rör rättsfrågor – kan prövningen i andra instans ske utan förhandling, åtminstone om en förhandling eller ett sammanträde har hållits i första instans. Rättsläget är i stort sett detsamma vid prövning av brottmål. Det konventionsrättsliga kravet på muntlighet har haft betydelse för utformningen och tillämpningen av motsvarande bestämmelser i den svenska processrätten, se främst 50 kap. 13 § och 51 kap. 13 § , 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) och 14 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. Även i det här avseendet föreligger en omfattande domstolspraxis om hur krav ska förstås utifrån svenska förhållanden (se bl.a. NJA 1988 s. 572, 1991 s. 188, 1992 s. 363, 1993 s. 109, 1993 s. 111, 1994 s. 290, 1997 s. 121, 1997 s. 579, 1999 s. 113, 1999 s. 544, 1999 s. 602, 2002 s. 300, 2003 s. 407, 2003 s. 523 samt RÅ 1996 ref. 80, 1997 ref. 10, 1997 ref. 62, 1999 not. 235 och 2002 ref. 23). Kravet på att rättegången ska ske inom skälig tid syftar till att skydda parterna mot en alltför långsam handläggning. När det gäller brottmål är avsikten särskilt att undvika att en anklagad person alltför länge svävar i ovisshet om sitt öde (Stögmöller mot ). Det finns en omfattande praxis när det gäller frågan om mål har avgjorts inom skälig tid. När det gäller brottmål ska den relevanta tidsperioden börja löpa när en person kan sägas vara anklagad för brott. I tvistemål räknas tiden normalt från det Rätt till rättvis rättegång att talan väcks vid domstol. I förvaltningsmål omfattar den tid som ska bedömas även förfarandet hos en förvaltningsmyndighet. Slutpunkten är som huvudregel då det rättsliga förfarandet avslutas, t.ex. genom att slutlig dom föreligger eller genom att ett beslut om att inte väcka åtal meddelas. För att bedöma om kravet har iakttagits ska det, enligt kriterier, beaktas hur komplicerat målet har varit, hur parterna agerat under förfarandet och hur domstolar och myndigheter handlagt målet. Prövningen görs dock ofta efter en helhetsbedömning av omständigheterna i målet. har inte accepterat invändningar från stater om att dröjsmål med handläggningen beror på t.ex. en omfattande arbetsbörda. I senare rättspraxis har uppställt krav på att det ska finnas ett effektivt nationellt rättsmedel mot långsam rättsskipning (se Kudla mot ). Detta har föranlett flera stater att införa en möjlighet till skadestånd i sådana fall (se NJA 2005 s. 462 beträffande skadestånd och NJA 2003 s. 414 där kränkningen av konventionen beaktades vid påföljds- bestämningen. har vidare varit aktuell när det gäller skattetillägg, RÅ 2000 ref. 66 I, och administrativa avgifter, RÅ 2006 ref. 43). Här kan också nämnas att Utredningen om förtursförklaring i betänkandet Förtursförklaring i domstol (SOU 2008:16) har föreslagit att möjligheter till vissa preventiva åtgärder införs för att undvika alltför lång handläggningstid av mål vid domstol. Genom s.k. förtursförklaring ska en domstol efter ansökan från en part kunna förklara att ett mål som har oskäligt fördröjts ska hand- läggas med förtur. Vidare innebär förslaget att förutsättningarna för omfördelning av mål inom en domstol författningsregleras. Förslaget bereds inom . Vårt förslag: Det införs en bestämmelse i 2 kap. regerings- formen om att en rättegång ska vara rättvis och ske inom skälig tid. Artikel 6 i innehåller bestämmelser som framstår som grundläggande för en rättsstat. Rätt till rättvis rättegång allmänna krav när det gäller rätten till en rättvis rättegång samt speciella minimigarantier som ska gälla vid hanteringen av brottmål. har en folkrättslig skyldighet att låta dessa principer komma till uttryck i lagstiftningen och i rättstillämpningen. Så sker genom att nationella processregler anpassats till konventionen och genom domstolarnas tillämpning av dessa bestämmelser. ställning som direkt tillämplig lag innebär dessutom att konventionens reglering får genomslag vid tolkning och utfyllnad av svenska inhemska bestämmelser. Det kan generellt sett anses att den svenska processordningen garanterar den rätt till domstolsprövning och till en rättvis rättegång som anges i artikel 6. Bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen ålägger domstolarna en allmän skyldighet att beakta allas likhet inför lagen och att iaktta saklighet och opartiskhet. Mer konkreta krav på förfarandet uppställs genom kravet på offentlighet vid domstolsförhandlingar enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och innehållet i de olika regelverk som styr domstolsförfarandet. Här kan framför allt nämnas , förvaltningsprocesslagen och lagen om domstolsärenden. När det gäller rätten till domstolsprövning finns centrala bestämmelser i förvaltningslagen och i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. På det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området finns särskilda processuella bestämmelser i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrund- lagen och i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Den svenska rättsordningen innehåller dock ingen generell regel på konstitutionell nivå om rätten till domstolsprövning och till ett rättvist förfarande. Den överordnade bestämmelsen på området är i stället artikel 6 i . Som framgått har den bestämmelsen fått ett påtagligt inflytande på förfarandet i svenska domstolar, kanske i första hand när det gäller att tillvarata rätten till muntlighet samt kravet att mål och ärenden ska avgöras inom skälig tid. Enligt vår uppfattning bör även regeringsformen innehålla en bestämmelse om de grundläggande krav som kan ställas på domstolsförfarandet, utöver vad som anges i 1 kap. 9 § regerings- formen. Vägledande bör här vara innehållet i artikel 6 och den uttolkning som bestämmelsen har fått. Flera av de principer som kommer till uttryck genom artikel 6 kan framstå som lämpliga att skriva in i grundlag. Det finns dock inte skäl att låta hela innehållet Rätt till rättvis rättegång i artikeln få en förankring i regeringsformen. Den svenska bestämmelsen bör i stället ta sikte på den del av skyddet som framstår som mest central, nämligen den grundläggande bestämmelsen enligt artikel 6.1 om att rättegången ska vara rättvis. Det bör även anges att förfarandet ska ske inom skälig tid. Det kan hävdas att den närmare innebörden av ett begrepp som rättvis rättegång är alltför otydlig för att passa in i regerings- formens rättighetskapitel (jfr fri- och rättighetsutredning i betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter, SOU 1975:75, s. 161 f.). Mot detta kan dock anföras att kopplingen till artikel 6 i gör att innebörden av principen om rättvis rättegång redan är väl belyst i domstolspraxis. Vad som skyddas är främst vissa grundsatser rörande domstolsprocessen. En part har rätt att bli hörd inför domstolen och därmed ges möjlighet att lägga fram sin sak. Rättegången ska bedrivas genom ett kontradiktoriskt förfarande där två likställda parter står mot varandra. Förfarandet får således inte främja den ena partens intressen. Det måste vidare finnas en processordning av vilken det går att utläsa vilka regler för förfarandet som tillämpas. Den närmare uttolkningen av dessa grundläggande principer, t.ex. när det gäller rätten till muntlighet, framgår av omfattande praxis och, för svenskt vidkommande, av ett antal avgöranden från och Regeringsrätten (se avsnitt 27.1). Det här är således principer som redan är en del av svensk rätt. Den närmare innebörden av kravet på rättegång inom skälig tid framgår av domstolspraxis rörande artikel 6 i . Inte heller i det här avseendet innebär den bestämmelse som vi föreslår någon ändring av rättsläget. Det handlar således om att grundlagsfästa en princip som redan gäller i svensk rätt till följd av inkorporeringen av . Praxis är även på detta område omfattande. Några huvuddrag är dock att den relevanta tidsperioden enligt artikel 6.1 börjar, beträffande brottmål, när en person kan sägas vara anklagad för brott och avslutas då det föreligger slutlig dom. I tvistemål räknas tiden normalt från det att talan väcks vid domstol. I förvaltnings- mål omfattar den tid som ska bedömas även förfarandet hos förvaltningsmyndighet. Frågan om kravet på rättegång inom skälig tid har kränkts får prövas efter en helhetsbedömning där det bl.a. beaktas hur komplicerat målet varit, hur parterna agerat under förfarandet samt hur domstolar och myndigheter handlagt målet (se NJA 2003 s. 414 för ett svenskt exempel på en sådan Rätt till rättvis rättegång Det bör noteras att invändningar om omfattande arbetsbörda eller olika organisatoriska problem inom domstolsväsendet inte har accepterats vid bedömningen. Vi kan inte se att det finns anledning att begränsa tillämpnings- området för en bestämmelse om rätt till rättvis rättegång m.m. till mål rörande civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott. I det här avseendet skulle således bestämmelsen i regeringsformen bli tillämplig på fler typer av mål och ärenden än vad artikel 6.1 i är. Detta torde främst beröra mål som rör beskattning och en del mål om sociala förmåner, dvs. måltyper som inte omfattas av artikel 6.1. Det framstår som fullt rimligt att även sådana mål handläggs enligt principen om ett rättvist förfarande och att de avgörs inom skälig tid. Den nya bestämmelsen innebär inte att det relativt vida domstolsbegrepp som används av förs över till 2 kap. eller till regeringsformen i övrigt. Bestämmelsen blir således inte tillämplig på de nämnder (bl.a. , och ) som i olika samman- hang har ansetts utgöra domstolar i mening. Bestämmelsen bör placeras i anslutning till regeln i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen om krav på offentliga domstols- förhandlingar. Därmed skulle de bestämmelser i regeringsformen som har samband med artikel 6.1 i samlas i en paragraf. Den nuvarande bestämmelsen om att förhandling vid domstol ska vara offentlig kan begränsas på det sätt som anges i 2 kap. 12 § (som motsvaras av 2 kap. 20–22 §§ i vårt förslag). Någon ändring i detta avseende bör inte göras. I övriga delar ska den nu föreslagna bestämmelsens innehåll dock inte kunna inskränkas. Den ska även gälla för de här i landet som inte är svenska medborgare. En särskild fråga att beakta i sammanhanget rör möjligheterna till skadestånd från det allmänna om den enskildes rätt enligt den nya bestämmelsen kränks. Bestämmelsen kan hävdas konkretisera vissa skyldigheter som redan följer av . I det avseendet kan bestämmelsen antas spela en viss roll vid utformningen av en skadeståndstalan. Det kan inte hävdas att bestämmelsen i egentlig mening utvidgar möjligheterna till skadestånd från t.ex. staten. För att åstadkomma en sådan ändring behöver sannolikt skadeståndslagens regler på området ändras. Vi har dock inte ansett det vara vårt uppdrag att beröra den typen av frågeställningar ytterligare. I 2 kap. 18 § regeringsformen regleras egendomsskyddet. Bestämmelsen har följande lydelse. Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. Bestämmelsens första stycke ger skydd mot två huvudtyper av ingrepp i äganderätten. Den första typen omfattar fall där någon tvingas avstå egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande. Med uttrycket avses att en förmögenhetsrätt, dvs. äganderätt eller annan rätt med ett ekonomiskt värde (bl.a. nyttjanderätt, servitut eller vägrätt), tvångsvis överförs eller tas i anspråk. Lagstiftning som möjliggör sådana ingrepp finns i expropriationslagen (1972:719) men även i annan lagstiftning såsom (1987:10). Utanför bestämmelsens tillämpningsområde faller ingrepp som innebär att egendom förstörs t.ex. på grund av risk för smitta. Inte heller skatt, böter, viten och exekutiva åtgärder omfattas av bestämmelsen. exempel på förfoganden som är likställda med expropriation har nämnts nationalisering och socialisering av egendom. Den andra huvudtypen av ingrepp är sådana som innebär att det allmänna inskränker användningen av mark och byggnader (rådighetsinskränkningar). Inskränkningar i rätten att använda lös egendom faller däremot utanför bestämmelsens tillämpnings- område. Enligt förarbetena omfattar bestämmelsen rådighets- inskränkningar, exempelvis byggnadsförbud, användningsförbud och beslut om naturreservat (prop. 1993/94:117 s. 49). Även den som innehar mark eller byggnad med nyttjanderätt omfattas av skyddet. Egendomsskyddet i bestämmelsens första stycke innebär inte att den enskildes egendom är ovillkorligt tryggad. Ingrepp av de slag som omfattas av bestämmelsen får ske men endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vad som avses med angelägna allmänna intressen får avgöras i enlighet med vad som kan anses acceptabelt från rättsäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det kan vara fråga om samhällets behov av mark för bl.a. naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål, bostadsbyggande, trafikleder och rekreation (prop. 1993/94:117 s. 48). Enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen är den som blir föremål för sådana ingrepp som avses i första stycket tillförsäkrad ersättning för förlusten. När det gäller rådighetsinskränkningar är ersättningsrätten begränsad till fall där pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Av andra stycket framgår vidare att ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. I bestämmelsens tredje stycke görs förbehåll för allemansrätten. För en markägare kan allemansrätten medföra en inskränkning i äganderätten eftersom markägaren utan rätt till ersättning måste tolerera att andra uppehåller sig på och i viss utsträckning nyttjar marken. Allemansrätten kan således sägas innebära en inskränkning i det skydd som i övrigt följer av 2 kap. 18 §. I artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till finns en bestämmelse om egendomsskydd med följande lydelse. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. I praxis har fastlagts att artikeln innehåller tre rättsregler. Den första regeln slår fast principen om respekt för äganderätten (första stycket första meningen), den andra uppställer villkoren för berövande av egendom (första stycket andra meningen) och den tredje behandlar förutsättningarna för att göra inskränkningar i rätten att utnyttja egendom (andra stycket). Vid prövningen tar ställning till tillämpligheten av de två senare reglerna innan den prövar om den första allmänna regeln har iakttagits. Enligt domstolen har de tre reglerna ett visst samband med varandra på så sätt att de två sista reglerna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten och att dessa därför måste tolkas i ljuset av den allmänna princip som anges i den första regeln. Begreppet egendom i artikel 1 har en autonom och vidsträckt innebörd. Med egendom avses således inte bara fast och lös egendom utan också begränsade sakrätter samt fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Återkallelse av ett tillstånd att bedriva viss ekonomisk verksamhet kan ofta ses som ett ingrepp i äganderätten enligt artikeln. Vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller proportionalitets- principen där nödvändigheten av intrånget i det allmännas intresse balanseras mot det men den enskilde lider. Staten ges här en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal. Vid en jämförelse med bestämmelsen i 2 kap. 18 § regerings- formen kan noteras att artikel 1 inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse om ersättning. Möjligheten att få ersättning för ett intrång ska emellertid beaktas vid intresseavvägningen enligt proportionalitetsprincipen. Artikel 1 har inte ansetts innefatta en rätt till full ersättning under alla förhållanden. 28.1.3Något om egendomsskyddet i de övriga nordiska länderna I den danska grundlagen finns den grundläggande bestämmelsen om egendomsskyddet i 73 § första stycket. Enligt denna bestämmelse är egendomsrätten okränkbar. Vidare stadgas att ingen kan tvingas att avstå från sin egendom utom när det allmännas väl kräver det och att detta bara kan ske enligt lag och mot full ersättning. Enligt 15 § i den finländska grundlagen är vars och ens egendom tryggad. Vidare stadgas i bestämmelsen att angående expropriation av egendom för allmänt behov mot full ersättning bestäms genom lag. Enligt 105 § i den norska grundlagen gäller att om statens intresse kräver att någon tvingas avstå sin lösa eller fasta egendom till offentligt bruk, så bör han ha full ersättning av staten. Det kan här noteras att bör är gammalnorska och har betydelsen ska. Enligt artikel 72 i den isländska grundlagen ska den privata äganderätten vara okränkbar. Vidare gäller enligt bestämmelsen att ingen kan tvingas avstå sin egendom om inte allmänna intressen kräver det. Sådana åtgärder ska, enligt bestämmelsen, föreskrivas i lag och full ersättning ska betalas. Egendomsskyddet vid regeringsformens tillkomst Vid regeringsformens tillkomst infördes en bestämmelse om egen- domsskydd i 8 kap. 1 § fjärde stycket. Bestämmelsen tillförsäkrade enskilda vilkas egendom togs i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande ersättning enligt grunder som bestämmes i lag. Enligt Grundlagberedningen var det med hänsyn till den mångfald av olika situationer som skulle kunna komma att omfattas av bestämmelsen varken möjligt eller önskvärt att i grundlag fastslå efter vilka grunder ersättningen skulle bestämmas (SOU 1972:15 s. 199). På förslag av fri- och rättighetsutredning flyttades grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet från 8 kap. till 2 kap. regeringsformen. Utredningen uttalade i betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) bl.a. att skyddets tyngdpunkt låg i att ersättningsgrunderna inte får bestämmas på annat sätt än genom lag samt att det var självklart att sådan lag inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersättning (betänkandet s. 155).