sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — Medlemsstaterna har möjlighet att befria yrkesfiske i hav och insjöar från energi- och koldioxidskatt.14 I gäller sådan befrielse. Statens kostnad för skattebefrielsen uppgår till . Detta kan ställas i relation till att nettovinsten inom fiskerinäringen uppgick till totalt 68 mkr.15 Utöver de generella reglerna för arbetslöshetskassa kan fiskare erhålla ytterligare ersättning när de inte kan fiska på grund av ovä- der eller om myndigheterna beslutat om fiskestopp.16 Fiskares Arbetslöshetskassa administrerar arbetslöshetskassan till yrkesfiskare. utbetalades till 836 försäkringsta- 12Internrevisionen vid i har tidigare ansvarat för EU- revisionen. 13Övervakningskommittén utses av medlemsstaten (regeringen) och ska säkerställa kvaliteten på genomförandet av programmet. Ordförande är representant. står för sekretariatet. Såväl företrädare för länsstyrelser, , kommissionen och branschföreträdare ingår i kommittén. 14Detta är inte en åtgärd inom Europeiska fiskerifonden. 15Riksrevisionen (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23. 16Detta är inte en åtgärd inom Europeiska fiskerifonden. Från fiskeri till havsresurser Den enskilt största orsaken till arbetslöshet var beslut om fis- kestopp. gjorde en revision av hur förvalt- nings- och kontrollsystemen fungerade i . Den kritik som framförts har främst gällt en svag övervakning av genomförandet av strukturprogrammen, svårigheter i de administrativa rutinerna och i ekonomistyrningen samt en alltför hög arbetsbelastning och begränsade personella resurser för att kunna säkerställa en korrekt och ändamålsenlig finansiell övervakning, rapportering och styr- ning av programmet. Andelen felaktiga utbetalningar i är betydligt högre än de som kommissionen accepterar, vilket kan innebära att kommissionen beslutar om återkrav. De medel som beviljats på svensk nationell nivå, men som ännu inte ersatts av kommissionen, uppgick till totalt . Kommissionen kommer att avgöra storleken på slutbetalningen från förgående programperiod. granskade de statliga insatserna inom fiske- riområdet inklusive strukturstöd och andra stöd till fisket. I granskningen konstateras att det finns allvarliga brister när det gäller av strukturstöden. Andelen felak- tiga utbetalningar är betydligt högre än vad kommissionen accepte- rar. Vidare konstaterar att de svenska ansökning- arna om strukturstöd inte har nått upp till den anslagna ramen varför stöden inte använts fullt ut. I princip alla som har sökt stöd och uppfyllt de formella kraven har fått stöd vilket innebär att för- delningen av stöden snarare har varit efterfrågestyrd än styrd av de mål de syftar till att uppnå. När det gäller den innevarande pro- gramperioden konstaterar att i programmet inte tydligt prioriterat, utan valt att sprida stöden på en stor mängd insatsområden och åtgärder. Därtill anser revisionen att vissa strukturåtgärder motverkar uppfyllelse av målen för fiskeripoliti- ken, till exempel att skrotningsbidraget inte används tillräckligt aktivt. Utöver de åtgärder som finansieras genom Europeiska fiske- rifonden motverkar befrielsen från energi- och koldioxidskatt målen om att minska fiskeansträngningen och att främja det kust- nära fisket. I detta sammanhang kan noteras att fiskerinäringen har relativt sett mycket höga koldioxidutsläpp, vilket utifrån ett miljö- Från fiskeri till havsresurser perspektiv borde tala för beskattning som ett ekonomiskt incita- ment för minskad miljöbelastning. rekommenderas att åtgärda bristerna i administrationen och kontrollen av struktur- stöd. har uttalat sig för en mer effektiv styrning och uppföljning av stöden. Skrotningsbidragen bör kunna göras mer träffsäkra för anpassningen av fiskeflottan genom att inriktas på de delar som har överkapacitet.17 Enligt miljö- och jord- bruksutskottet bör kraven på in- och utförsel av fartyg i fiskeflot- tan användas mer aktivt som ett förvaltningsinstrument.18 Internrevisionen för , har riktat stark kritik mot hanteringen av strukturstöden. I en revision anmärks på att rutinerna för genomgång och uppföljning av resultaten av de finansiella kontrollerna har påtagliga brister samt att kontrollen av att beslutade åtgärder faktiskt blir vidtagna inte har fungerat tillfredsställande. Vidare rekommenderas att göra en översyn av de nationella föreskrifterna eftersom intern- revisionens och kontrollenhetens rapportering indikerar att Fiske- riverket inte anser att de nationella föreskrifterna behöver följas. I revisionsrapporten konstateras att den finansiella kon- trollen för programperioden genomgående har identifierat en för hög felprocent. Mot bakgrund av att flera av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer återkommit kon- stateras i ett svar till kommissionen att i egenskap av förvaltningsmyndighet inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att åtgärda bristerna i förvaltnings- och kontrollsystemen. uppdrog åt ett konsultföretag att göra en översyn samt föreslå förenklingar och förbättringar av hanter- ingen av EU-stöd. Bakgrunden var att det fanns önskemål om att förkorta handläggningstiden samt att kritik hade riktats mot den låga utnyttjandegraden av strukturstöden. I processöversynen identifierades drygt hundra problem och åtgärder. Den utmynnade i ett fyrpunktsprogram som ska genomföras under innevarande programperiod: (i) förbättra informationen till länsstyrelserna och sökanden, (ii) förenkla förfarandet, (iii) tydliggöra rutinerna för handläggning samt (iv) utveckla systemen för kvalitetssäkring.19 2006/07:MJU 2, s.35, rskr. 2006/07:67-68, 2007/08:MJU, s.39, rskr. 2007/08:93. 2003/04:MJU 13, s.21, rskr. 2003/04:186. 19Professional (2007) Översyn av hanteringen av EU-stöd. Från fiskeri till havsresurser Medlemsstaterna i EU är skyldiga att ha en effektiv fiskerikontroll för att säkerställa den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskerikon- trollen utgör ett viktigt led i en ansvarsfull hushållning med fiskre- surserna. Den ska motverka överfiske, att övriga fångstbegräns- ningar respekteras samt att bestämmelserna om minimimått, fis- kemetoder och fiskeredskap följs. Den ska även medverka till att den gemensamma marknadsorganisationen och strukturåtgärderna på fiskeriområdet respekteras. Kommissionen presenterade ett förslag (KOM (2008) 721) till ny kontrollförordning. Förslaget innebär i korthet: harmoniserade inspektionsförfaranden och högre standarder, bättre efterlevnadskultur genom åtgärder i hela kedjan, effektiv tillämp- ning genom övergång från makro- till mikroförvaltning och mer handelskontroll. Den nya kontrollförordningen innebär enligt för- slaget inte någon utökad livsmedelskontroll. Den svenska reger- ingen ställer sig positiv till en harmoniserad fiskerikontroll. Fiske- riverket har till utredningen uppgivit att myndighetens preliminära bedömning är att förslaget inte kommer att innebära den administ- rativa förenkling som utlovats, utan att det i själva verket riskerar att bli mer kostsamt än dagens system. har i samråd med , på uppdrag av regeringen, utarbetat en nationell handlingsplan för fiskerikontrol- len för . Handlingsplanen behandlar aktuella förändringar i kontrollverksamheten, innehåller kontrollpriori- teringar, lyfter fram skyldigheter och åtaganden om samverkan samt redovisar och samlade verk- samhet inom fiskerikontrollen. Vidare ingår i handlingsplanen åtgärder föranledda av den formella underrättelse om fördragsbrott som meddelats för brister i genomförande av fiskerikon- trollen under 2000-2006 och som inte åtgärdats i tillräcklig utsträckning. Därtill behandlar handlingsplanen relevanta delar i i betänkandet (SOU 2005:27) Den svenska fiskerikontrollen - en utvärdering och regeringens skrivelse 2006/07:85. I den nationella handlingsplanen betonas arbetet med att skapa en effektorienterad kontroll med fokus på hela kedjan från hav till konsument. Från fiskeri till havsresurser konstateras att fiskerikontrollen ska vara grundad på ett riskbaserat kontrollurval där riskerna främst är värderade utifrån ett biologiskt perspektiv. har initierat ett projekt för införande av ett riskbaserat kontrollurval. I detta pro- jekt deltar även . Övervakning av fisket bedrivs på flera olika sätt och kan delas in i tre huvudgrupper; kontroller på land, kontroller till sjöss samt administrativa kontroller. Inom såväl landkontrollen som sjö- kontrollen finns ett utbrett internationellt samarbete under EU vilket i koordineras genom Fiskekompetenscentrum.20 Den fiskerikontroll som utför (vid sidan av finan- siell kontroll) har tre huvudsyften: att dokumentera fisket samt sammanställa och rapportera fiskestatistik, att följa upp fisket inom givna ramar för kvoter och fiskeansträngningsbegränsningar m.m. för optimalt resursnyttjande samt att kontrollera efterlevnaden av bestämmelser om fiskets bedrivande och efterföljande led samt beivra överträdelser. Fiskerikontrollen är en stegvis process (se figur 12.1). Flödet av information börjar med registrering av uppgifter om fisket. Dessa kvalitetssäkras och korskontrolleras. Kontrollernas resultat regi- streras och följs upp. Uppföljningen bygger på näringens rapporte- ring via loggboksblad, kustfiskejournaler, avräkningsnotor, land- ningsdeklarationer och omlastningsdeklarationer. Det är dessa uppgifter som använder vid beslut om eventuella fis- kestopp. 20 Fiskerikompetenscentrum är en gemensam resurs för och med huvudskalig uppgift att följa, granska och kontrollera pågående och förväntade fiskeansträngningar, landningar och transporter av fisk. Från fiskeri till havsresurser Figur 12.1 Fiskerikontrollens huvudprocesser Källa: , Nationell handlingsplan för fiskerikontroll 2008-2011 Landningskontrollen syftar till att säkerställa att rätt kvantiteter inrapporteras till samt att inga otillåtna arter eller undermålig fångst landas. Kontroller sker även av redskap och till- stånd. övertog ansvaret för den fysiska kontrollen av landningar från . Kustbevak- ningen kan dock fortfarande vid behov genomföra landningskon- troller. Transportkontrollen sker huvudsakligen vid lastning av fordon eller av fordon i nära anslutning till hamnområden. Kon- troller av transporter av fisk är inte särskilt omfattande. I den nationella handlingsplanen anges att transportkontroll på allmän väg bör genomföras, vilket inte sker . Handelskontroll är ett sätt att minska möjligheterna att få avsättning för det olagliga, oreglerade och orapporterade fisket. Kontrollen är en metod att säkerställa att uppgifter om fångst- mängd och art i landning vid det första försäljningsstället även stämmer med uppgifter i senare led. Handelskontrollen är även till för att säkerställa spårbarhet samt är den metod som möjliggör att Från fiskeri till havsresurser upptäcka samverkan mellan fiskare och fiskhandel i syfte att undanhålla fångster. Kontroll sker även av gemenskapens handelsstandard för vissa arter och för beredningar av dessa.21 Standarden baseras på storleksklasser och färskhetsklasser. Vid bedömningen av färskhet granskas fiskens utseende, lukt och textur genom s.k. organoleptisk kontroll (syn, lukt, känsel). Kontrollen sker endast i samband med landning av fisk och vid försäljning vid auktion. Detta är enbart en kontroll av en handelsstandard vilken har införts för att underlätta handel mellan länderna inom gemenskapen. Denna kontrollåtgärd är det närmaste livsmedelskontroll som fiskerikontrollen kommer. Inga kontroller görs för att undersöka om fisken är kontaminerad med okända, farliga ämnen som kan vara hälsovådliga vid humankonsumtion. I förekommer det, enligt uppgifter till utredningen, mycket sällan problem med kvaliteten i samband med förstaförsäljning vilket främst bedöms bero på att fisket bedrivs kustnära och att landningar oftast sker samt på en god beredning och förvaring ombord. Sjökontroll bedrivs av med fartyg och flygplan både inom svenskt territorium och den svenska ekonomiska zonen. sjökontroll består av dels övervakning och dels inspektion, det vill säga bordningar av fartyg för att kontrollera att bestämmelser om fångst, loggbok, redskap, etc. efterlevs. Fiskeri- verket tillhandahåller diverse databaser samt VMS-system i detta arbete. Gränskontroll sker vid import av fisk från tredje land. Det cen- trala ansvaret för importkontroll har , men den operativa kontrollen utförs av . Avdelningen för fiskerikontroll har huvudansvaret för Fiskeriver- kets arbete med fiskerikontroll och är, med sina cirka 65 anställda motsvarande 58 årsarbetskrafter, den minsta av tre avdelningar. Avdelningen är uppdelad på tre enheter: Dokumenta- tionsenheten med 16,5 årsarbetskrafter, Övervakningsenheten med 29,6 årsarbetskrafter, Uppföljnings- och statistikenheten med 7,9 21 Rådets förordning (EG) Nr 2406/9 av om fastställande av gemensamma marknadsnormer för saluföring av vissa fiskeriprodukter. Från fiskeri till havsresurser årsarbetskrafter samt en gemensam funktion med 4 årsarbetskraf- ter. Av de totala kostnaderna för den svenska fiskerikontrollen om totalt avsåg sjökontroll, administrativ kontroll och landningskontroll (se tabell 12.2). Tabell 12.2 Kostnaderna för den svenska fiskerikontrollen, fördelning Andel av total kostnad (%) Källa: , Årsredovisning 2007 I samband med att övertog ansva- ret för den fysiska kontrollen av landningar från övertog verket även tio av inspektörer. Därefter har ytterligare inspektörer rekryterats och finns det totalt 26 inspektörer varav 10 på och 16 på syd- och ostkusten. För fiskerikontrollen på så har tecknat avtal med för genomförande av landnings- kontroll. I syfte att främja en ökad samverkan mellan samt skapa en ökad samsyn kring fiskerikon- trollens genomförande bildades en särskild samverkansgrupp 2007. och driver även Fiskerikompetens- center i tillsammans. För att effektivisera och stärka fisketillsynen i , och på bildade , och i , respektive en samarbetsgrupp . har ett liknande samarbetet initierats med länsstyrelserna i , respektive län och södra region. Gemenskapens fiskerikontroll har kritiserats från flera håll, bland annat från revisionsrätten och kommissionen. Kri- tiken riktas mot såväl kontrollens utformning som dess genom- Från fiskeri till havsresurser förande i medlemsstaterna. Kontrollen inom EU lever inte upp till den kvalitet som krävs för att säkerställa ett uthålligt nyttjande av fiskresursen. En rapport beställd av den europeiska revisionsrätten och base- rad på en revision av fiskerikontrollen i sex medlemsstater visar på ett tydligt behov av en förändrad prioritering mellan olika kontroll- resurser. Ett område som särskilt uppmärksammas av revisions- rätten är den goda effekten av kontroll i handelsledet, särskilt om den görs i samverkan med skattemyndigheter.22 Kommissionen har gjort beräkningar som styrker att kontroll i handelsledet är den mest kostnadseffektiva typen av kontroll. Detta stöds också av den strategiska riskanalys som och genomfört , vilken även drar den tydliga slutsatsen att underrapportering av fångster är det största hotet mot den biolo- giska resursen. Även den svenska fiskerikontrollen har –2007 kritiserats av kommissionen för att, i flera viktiga avseenden, inte leva upp till EU:s regler.23 Detta ledde fram till en överenskommelse mellan och kommissionen om genomförande av en rad förbättringar inom den svenska fiskerikontrollen. För att effektivisera fiskerikontrollen tillkallade regeringen en särskild utredare (dir. 2004:45) med uppdrag att analysera den svenska fiskerikontrollen samt överväga förslag till eventuella för- ändringar och ge förslag till förbättringar. Utredningen om fiskeri- kontrollen föreslog i betänkandet Den svenska fiskerikontrollen - en utvärdering att den dåvarande kontrollorganisationen i huvudsak skulle bibehållas med som övergripande ansvarig myndighet för fiskerikontrollen och med som ansvarig myndighet för kontrollen till sjöss och vid landning. Utredningen föreslog dock att kvalitetskontrollen helt skulle överföras till . Denna kontroll skulle enligt utred- ningen bli effektivare om den bedrevs av . Utred- ningen innehöll även ett förslag till nytt egenkontrollsystem. Infö- randet av detta skulle, enligt utredningen underlättas om kvalitets- kontrollen överfördes till genom att samarbetet med näringen skulle underlättas. Regeringen valde, till skillnad från 22Se särskild rapport nr. 7/2007 om kontroll-, inspektions-, och sanktionssystemen när det gäller bestämmelserna för bevarande av gemenskapens fiskresurser samt kommissionens svar. 23Fiskeriverket (2008) Nationell handlingsplan för fiskerikontroll 2008-2011. Från fiskeri till havsresurser utredningens förslag, att överföra ansvaret för landningskontrollen från till , vilket skedde . Skälet för detta var bland annat att förbättra möjligheten att följa fisken i samtliga led från att den landas till att den säljs till konsument. Regeringen ansåg det även mest ändamåls- enligt samt effektivt att en och samma organisation svarar för all landbaserad fiskerikontroll. Utredningen om befogenheter ifrågasatte emellertid i betänkandet (SOU SOU 2008:55) rättsliga befogenheter om landningskontrollen bör vara ett ansvar för . Utredningen konstaterade att det är en klar brist att inte är en brottsbekämpande myndighet och att myndighetens tjänstemän därmed inte har möjlighet att ingripa straffrättsligt om det vid landningskontrollen uppstår misstanke om brott. Under alla omständigheter, menar utredningen, krävs att tjänstemän vid den myndighet som ansvarar för landningskontrol- len har en uttrycklig rätt att ta egendom i beslag. Utredaren föror- dade dock att frågan om ansvar för landningskontroller bör över- vägas först på viss sikt när den nya regleringen på fiskeområdet kan överblickas. Effektiviteten i den svenska fiskerikontrollen har även ifråga- satts av som i sin granskning pekar på ett antal brister i genomförandet av fiskerikontrollen. Det är till exempel möjligt att i efterhand upprätta dokumentation om en fiskare märker att en bordnings- eller landningskontroll är på väg att genomföras. noterar även att de kontrollmetoder som bedömts vara de mest effektiva, exempelvis handels- och transportkontroll, sällan genomförs av . I gransk- ningsrapporten noteras även brister i samordningen mellan Kust- bevakningen och . rekommenderar regeringen att åtgärda brister i kedjan av kontroller, utredningar och sanktioner för att överträdelser ska upptäckas, utredas och beivras. Regeringen bör även följa upp och säkerställa att administ- rativa och straffrättsliga sanktioner utgör önskvärda ekonomiska incitament och har tillräckligt avskräckande effekter. För detta bör regeringen föreslå de lagändringar som krävs. Riksrevi- sionen rekommenderar även regeringen att se till att och samordnar sina rutiner och IT-system så att kontrollen blir effektiv samt att utreda om det finns rättsliga hinder för samarbetet mellan myndigheterna. rekommen- derar fortsätta att utveckla och genomföra de projekt Från fiskeri till havsresurser som är inriktade på att åtgärda brister i kontrollsystemet så att det effektivt avskräcker från och upptäcker överträdelser.24 Utredningens förslag att ombildas till en myndighet för havsresurser och fiske innebär att den nya myndigheten övertar huvuddelen av de uppgifter som har . Vidare innebär utredningens förslag att den ombildade myndigheten till- delas vissa nya uppgifter samt att den ges i uppdrag att utveckla vissa av dess nuvarande uppgifter. Nedan redovisas utredningens förslag rörande nya uppgifter samt vissa förslag rörande utveckling av befintliga uppgifter. 12.6.1Nationellt samordningsansvar för havsresurser Utredningens förslag: Myndigheten för havsresurser och fiske bör i egenskap av ansvarig myndighet för fiskeripolitikens för- valtning ha ett övergripande nationellt ansvar för förvaltningen av havet och dess resurser. I ett första steg bör myndigheten ges ett övergripande nationellt samordningsansvar. I ett andra steg bör det i särskild ordning prövas om det till den samordnande myndigheten bör överföras vissa uppgifter som andra myndig- heter utför och om det bör utvecklas ett sammanhållet nationellt planeringssystem inom havsområdet. Skälen för utredningens förslag: Inom EU har det utvecklats en ny havspolitik. Bakgrunden är att haven utnyttjas för en stor mängd aktiviteter varav många ökar i omfattning. Det finns ett behov av att utveckla ett holistiskt perspektiv havet som resurs och utveckla en förvaltning som balanserar nyttjandet och bevarandet av havets resurser. I samband med utvecklingen av det nya perspektivet beslutade kommissionen att omorganisera det tidigare Generaldi- rektoratet för fiskeri (DG Fish) till Generaldirektoratet för havs- frågor och fiske (DG ). Den huvudsakliga förändringen är att generaldirektoratet organiseras i tre geografiska direktorat som 24 (2008) Statens insatser för ett hållbart fiske, rapport 2008:23. Från fiskeri till havsresurser ansvarar för både den gemensamma fiskeripolitiken och den integ- rerade maritima strategin. På nationell nivå finns ingen myndighet med ett över- gripande nationellt ansvar för förvaltningen av havet och dess resurser, utan ansvaret är delat mellan flera olika myndigheter, bland annat , , Försvarsmakten, Kammarkollegiet, , , Riksantik- varieämbetet, , , samt hyd- rologiska institut. Det delade ansvaret för förvaltningen av havet och dess resurser ställer stora krav på samordning av statens insatser. För att möta dessa krav anser utredningen att det nationella förvaltningsansvaret bör tydliggöras. I detta sammanhang ska det noteras att i sitt slutbetänkande (SOU 2008:48) En utvecklad havsmiljöförvalt- ning behandlade frågan om det nationella ansvaret för förvaltningen av havet. Detta skedde dock utifrån det maritima direktivet som är ett initiativ inom miljöområdet. Utredningen övervägde olika alternativ: att utse en befintlig myndighet som ansvarig, att utse flera befintliga myndigheter som gemensamt ansvariga eller att inrätta en helt ny havsmyndighet för uppgiften. Havsmiljöutred- ningen föreslog att en specifik myndighet borde utses. De skäl som utredningen anförde för denna lösning är att det är viktigt att arbetet ska kunna bedrivas kraftfullt, tydligt och transparent, att verksamheten kan samordnas med vattenmyndigheterna samt att det ska vara tydligt vilken myndighet som är ansvarig när det gäller internationellt samarbete. Utredningen delar Havsmiljöutredning- ens slutsats att det bör utses en specifik, befintlig myndighet med ansvar för förvaltningen av havet och dess resurser. identifierade tre tänkbara befintliga myndigheter: , hyd- rologiska institut och . hydrologiska institut () bedömdes vara olämpligt på grund av att myndigheten inte har ett miljöpolitiskt huvuduppdrag. Fis- keriverket bedömdes vara ett olämpligt alternativ på grund av att myndigheten inte hade någon erfarenhet av att tidigare hysa funk- tioner för förvaltning av havet vid sidan av fiskresurserna. Vidare bedömdes en omorganisation av för att skapa förut- sättningar för denna uppgift vara en allt för omfattande uppgift. bedömdes dock av vara Från fiskeri till havsresurser lämpligt för uppgiften eftersom uppdraget skulle ligga väl i linje med myndighetens ordinarie verksamhet. bedömdes vidare ha den struktur, organisation och position som skulle krävas för att kunna axla ansvaret som havsmyndighet. Av remissvaren framgår att det finns olika uppfattningar om lämplig- heten i detta och regeringen har inte tagit ställning till förslaget. Utredningen delar inte på denna punkt slutsats. Utgångspunkten för analys är det maritima direktivet som är ett initiativ inom miljöområdet. Det integrerade maritima perspektivet har ett betydligt bredare anslag, inom vilket miljöperspektivet endast utgår en delmängd. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är det integrerade perspektivet (havspolitiken) som helhet som bör utgöra utgångspunkten för en prövning av vilken myndighet som bör ha ett övergripande nationellt ansvar för att förvalta havet och dess resurser.