sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Domstolarna är genom sina rättskipande uppgifter viktiga organ i vårt samhälle. Domstolarnas roll innefattar betydligt mer än att lösa tvister och pröva brottmål. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter exempelvis genom de högsta domstolarnas roll som prejudikatinstanser. medlemskap i och de förpliktelser som följer av bl.a. har ytterligare tydliggjort domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som en garanti för medborgarnas rättigheter. Vi föreslår att en bestämmelse införs som innebär att varje domstol själv bestämmer hur dömande uppgifter ska fördelas inom domstolen. Vidare avskaffas rätten för JO och JK att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar. Även frågor rörande utnämningen av ordinarie domare och domares rättsliga ställning i olika avseenden har betydelse för domstolarnas och domarnas oberoende. Vi anser att förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare ska vara utformat på ett sådant sätt att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte kan ifrågasättas. Utnämningsförfarandet måste också säkerställa en bred rekrytering av hög kvalitet. Vi föreslår därför att det i regeringsformen slås fast att grunderna för utnämningsförfarandet när det gäller ordinarie domare ska regleras i lag. Vi föreslår också en lag om utnämningen av ordinarie domare. Enligt den ordning som vi föreslår ska regeringen även fortsättningsvis utnämna ordinarie domare men dagens kallelseförfarande för högre domartjänster avskaffas. Det innebär att alla domarbefattningar ska ledigförklaras. Ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en förslagsnämnd som ska bestå av sex domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Reglerna om åtal mot justitieråd för brott i utövningen av tjänsten bör också ändras. Sådana åtal ska enligt vårt förslag prövas av Regeringsrätten i stället för som av . På detta sätt undviker man att någon av de högsta domstolarna prövar mål som rör någon av den egna domstolens ledamöter. Samma ordning ska gälla även bl.a. frågan om ett justitieråd ska skiljas från sin anställning. Vi föreslår också vissa förändringar när det gäller förfarandet vid prövningen av avskedande och disciplinansvar för andra ordinarie domare. Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning I regeringsformen finns de bestämmelser som rör rättskipningen och förvaltningen i ett gemensamt kapitel. Där finns också gemensamma bestämmelser som rör all offentlig verksamhet. Vi föreslår att bestämmelserna om rättskipningen och förvalt- ningen delas upp i två olika kapitel. Det nya kapitlet om rättskipningen ska innehålla de bestämmelser som finns i 11 kap. och som rör domstolarna och domarna. Det nya kapitlet om förvaltningen ska innehålla de bestämmelser som finns i 11 kap. och som rör förvaltningen. Utformningen av bestäm- melserna om den grundläggande statliga förvaltningsorganisationen under regeringen och om överlåtelse av förvaltningsuppgifter förenklas dessutom. Normprövning bygger på synsättet att föreskrifter, dvs. bindande generella rättsregler, ingår i ett hierarkiskt system där det finns olika nivåer. För svensk del avses här grundlag, vanlig lag, förordning (regeringsföreskrifter) samt myndighetsföreskrifter och kommunala föreskrifter. Normprövningen går ut på att en föreskrift på lägre nivå prövas mot en föreskrift på högre nivå och att föreskriften på den högre nivån tar över om en konflikt skulle föreligga. Det är ofta prövningen av förhållandet mellan grundlag och lag som står i centrum i diskussionen om normprövningen. Normprövning utförs av Lagrådet genom en förhandskontroll av lagförslag som görs under lagstiftningsprocessen. Norm- prövning utförs också av domstolar och andra offentliga organ i deras verksamhet. Det är då fråga om prövning av lagar eller andra föreskrifter i konkreta fall. När det gäller lagar har det svenska normkontrollsystemet således inslag av både förhandskontroll och efterhandsgranskning. Vår utgångspunkt har varit att normkontrollsystemet även fortsättningsvis ska innehålla både förhandskontroll och en möjlighet till prövning i efterhand. När det gäller förhands- kontrollen görs vissa förändringar i regeringsformen i syfte att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning. I den nuvarande regleringen anges att ett yttrande från Lagrådet bör inhämtas i vissa angivna fall. Vi föreslår att sådana yttranden i stället ska inhämtas. På så vis görs Lagrådets granskning obligatorisk i de lagstiftningsärenden som omfattas av granskningen. Vidare föreslår vi att det s.k. viktighetskriteriet tas bort. Regeringen eller ett riksdagsutskott ska således inte längre kunna avstå från att höra Lagrådet med hänvisning till att en lag inte bedöms som viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vi föreslår dessutom att förstärks med juridisk kompetens, t.ex. genom att en eller flera föredragande knyts dit. När det gäller prövningen i efterhand innebär den nuvarande regleringen att en domstol eller annat offentligt organ bara ska underlåta att tillämpa en lag eller förordning om felet är uppenbart. Vi har kommit fram till att detta s.k. uppenbarhetskrav bör avskaffas. Det bör i lagtexten i stället införas en erinran om att vid lagprövning ska grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt beaktas. Den prövning av lagar och andra föreskrifter som behandlas i bestämmelsen är begränsad till situationer då frågan om t.ex. en lags förenlighet med grundlag uppkommer i ett specifikt tillämpningsfall som ska avgöras av t.ex. domstol (s.k. konkret prövning). Liksom ska prövningen utföras av alla domstolar och andra offentliga organ där normkonfliktfrågor uppkommer i rättstillämpningen. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter De svenska fri- och rättighetsreglerna återfinns främst i 2 kap. regeringsformen. Den allmänna och lika rösträtten kommer till uttryck i 1 kap. regeringsformen. Genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ges vissa aspekter av yttrande- friheten och informationsfriheten ett förstärkt och detaljerat grundlagsskydd. En viktig beståndsdel i det svenska skyddet för fri- och rättigheter är också bestämmelserna i tionen. Konventionen gäller som svensk lag och har dessutom getts en särskild konstitutionell ställning genom förbudet i 2 kap. 23 § regeringsformen mot normgivning i strid med den konventionen. I betänkandet föreslås vissa ändringar av bestämmelserna om det grundläggande skyddet för fri- och rättigheter i regeringsformen. När det gäller diskrimineringsskyddet lämnar vi två förslag. Enligt den gällande lydelsen av regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han eller hon med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Vi föreslår att begreppet ras tas bort i syfte att uttrycka diskrimineringsskyddet på ett bättre sätt. I stället anges diskrimineringsgrunderna som etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Någon innehållsmässig ändring av diskrimineringsskyddet är inte avsedd med den nya formuleringen. Vi föreslår också att diskrimineringsskyddet utvidgas så att det även omfattar ett förbud mot normgivning som innebär att någon missgynnas med hänsyn till sexuell läggning. Vi föreslår också att det införs en bestämmelse om att en rättegång ska vara rättvis och ske inom skälig tid. Den svenska rättsordningen innehåller ingen sådan bestämmelse på grundlagsnivå. Den överordnade bestämmelsen på området är artikel 6 i . Syftet är att i regeringsformen införa en bestämmelse som till vissa delar motsvarar artikel 6. Den föreslagna bestämmelsen sträcker sig i ett avseende något längre än . Det skydd som ger omfattar endast mål om civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse om brott. Någon sådan begränsning införs inte i bestämmelsen i regeringsformen. Vi föreslår vidare att regleringen av egendomsskyddet ändras så att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs. Det ska således anges i bestämmelsen att full ersättning ska utgå för förlusten i sådana fall. Vidare föreslår vi ett tillägg i bestämmelsen som innebär att, i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar rörande fast egendom som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, gäller vad som följer av lag. Ersättningsrätten vid sådana rådighets- inskränkningar bör behandlas av en särskild utredning. I betänkandet anger vi utgångspunkterna för en sådan utredning. Vi föreslår vidare en bestämmelse till skydd för forskningens frihet. Vi lägger också ett förslag som innebär att det i regeringsformen förtydligas att det allmänna även ska verka för att barns rätt tas till vara. En sådan markering ligger i linje med förpliktelser med anledning av FN:s konvention om barns rättigheter. Slutligen lämnar vi ett förslag som rör samernas ställning. Bland de nationella minoriteterna intar samerna en särställning, särskilt som de också erkänns som ett urfolk. Detta förhållande motiverar enligt vår mening att samerna särskilt omnämns i regeringsformens inledande kapitel. I anslutning härtill bör vidare en justering av den befintliga regleringen göras så att det framgår att de etniska, språkliga och religiösa minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas, i stället för bör främjas som anges. I detta sammanhang har också uppmärksammats de förslag till förstärkt skydd för den personliga integriteten som lämnat i sitt betänkande Skyddet för den personliga integriteten – Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Vi menar att ett skydd i linje med förslag bör införas. Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet deltar aktivt i ett vidsträckt internationellt samarbete som har stor inverkan på det svenska samhället. Vårt medlemskap i är det samarbete som är av störst betydelse. Vi menar att EU- medlemskapet tydligt bör framgå för den som tar del av regerings- formen. Att är medlem i EU bör därför anges redan i det inledande kapitlet om statsskickets grunder. Regeringsformen innehåller inte heller någon allmän bestämmelse som berör vårt övriga internationella samarbete direkt med andra länder och inom ramen för olika internationella organisationer. Mot bakgrund av det samarbetets betydelse för det svenska samhället framstår detta som en brist i regeringsformen. Det bör enligt vår uppfattning uttryckligen framgå att deltar i internationellt samarbete. Det finns anledning att i en sådan bestämmelse särskilt framhålla det samarbete som sker inom ramen för FN och . Vi föreslår också vissa förändringar av bestämmelserna när det gäller överlåtelse av beslutanderätt med anledning av samarbetet inom EU. Syftet är att säkerställa att en betryggande majoritet av ledamöter står bakom beslutet. Den svenska folkstyrelsen förverkligas enligt regeringsformen bl.a. genom självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i och utgör en viktig del av vårt demokratiska system. markeras kommunernas särskilda ställning genom de bestämmelser som finns i regerings- formens inledande kapitel. Vi anser att det finns anledning att ytterligare markera kommunernas betydelse för det svenska samhällsskicket. Vi föreslår att så bör ske genom att kommunerna ges ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen. sådana förhållanden som rör kommunerna och som kan anses specifika för den kommunala sektorn. Vi föreslår också vissa ändringar av de bestämmelser som reglerar kommunerna i regeringsformen. Här kan särskilt nämnas att den kommunala självstyrelsen ges en tydligare markering i regeringsformen, bl.a. genom att det av regleringen uttryckligen framgår att principen gäller för all verksamhet. Vidare bör det införas en bestämmelse som medför att de kommunala självstyrelseintressena beaktas vid lagstiftning. I bestämmelsen anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen aldrig bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Lagrådets granskning sträcks ut till att omfatta all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen. Vi anser dock inte att det finns skäl att låta bedömning i dessa frågor bli föremål för lagprövning i efterhand. I regeringsformen införs vidare en bestämmelse som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner kan ske. Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen benämns sådana regler föreskrifter. Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. regeringsformen men bestämmelser om normgivning finns även i andra kapitel i regeringsformen samt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vår översyn har gett upphov till ett antal förslag som syftar till att undanröja tillämpningsproblem samt skapa en reglering med mindre detaljrikedom och ökad överskådlighet. Dessutom har bestämmelserna i vissa avseenden anpassats till gällande praxis. Förutom ändringar som är motiverade av dessa skäl föreslås vissa ytterligare justeringar av bestämmelserna. En ny inledande bestämmelse föreslås i 8 kap. för att förse kapitlet med en bättre upptakt och att göra det möjligt att förenkla de följande bestämmelserna i kapitlet. De bestämmelser som anger det s.k. primära lagområdet läggs samman i en bestämmelse. Den centrala bestämmelsen om delegation av normgivningsmakt till regeringen ändras så att den anger de områden där delegation inte är möjlig, i stället för att som räkna upp de områden inom vilka delegation får ske. En bestämmelse som ger möjlighet att bemyndiga kommuner att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen införs. Syftet med bestämmelsen är att undanröja det konstitutionella hinder som finns mot en sådan ordning när det gäller parkeringsavgifter och trängselskatt. Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter. Inkomsterna utgörs framför allt av skatter och avgifter men också av intäkter av privaträttslig karaktär, t.ex. utdelning på de aktier som staten äger. Den nuvarande regleringen beskriver på ett övergripande sätt och regeringens befogenheter på budgetområdet. Regleringen kompletteras av bestämmelser i riksdagsordningen och i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Vi anser att utgångspunkten för bestämmelserna om finans- makten i regeringsformen även i fortsättningen bör vara att på ett övergripande sätt reglera och regeringens befogenheter på budgetområdet. Endast bestämmelser som är av sådan vikt och har erhållit en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid bör finnas i regerings- formen. Inom denna ram bör bestämmelserna så tydligt som möjligt återspegla den faktiska budgetprocessen. I vår översyn av kapitlet föreslår vi att vissa bestämmelser utgår och att viss konstitutionell praxis lagfästs. Vissa andra förslag till ändringar ges också i betänkandet. Den nuvarande regleringen av situationen då någon budget inte har beslutats före budgetperiodens början kompletteras med en bestämmelse. Den innebär att om inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål så ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gälla till dess annat beslutats. En bestämmelse i regeringsformen om att regeringen ska överlämna en årsredovisning för staten till föreslås också. Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar I regeringsformen finns krav på svenskt medborgarskap för flera olika fall. Riksdagsledamöterna måste vara svenska medborgare liksom statschefen. Ett statsråd måste vara svensk medborgare . Slutligen finns det i 11 kap. ett generellt krav på svenskt medborgarskap för vissa befattningar och uppdrag. Vi föreslår att regeringsformens krav på att statsråd ska vara svenska medborgare tas bort. I fortsättningen ska således endast krav på svenskt medborgarskap gälla. Vidare föreslår vi att kravet på svenskt medborgarskap beträffande vissa statliga anställningar och andra uppdrag tas bort ur regeringsformen för andra än justitiekanslern, ombudsmän och riksrevisorerna samt ordinarie domare. I den utsträckning som det finns skäl för sådana krav i övrigt, ska dessa tas in i lag eller i andra föreskrifter enligt grunder som anges i lag. I riksdagsordningen tas vidare in en bestämmelse om att endast den som är svensk medborgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av . Åtal och rättslig immunitet Romstadgan för har varit bindande för . Regeringsformen bör mot denna bakgrund nu anpassas till de krav som följer av åtaganden enligt Romstadgan. Vi föreslår därför att en ny bestämmelse införs som markerar att regeringsformens regler om åtal och immunitet för riksdagsledamöter, statschefen, statsråd och ledamöter i eller Regeringsrätten inte utgör hinder mot att åtaganden med anledning av Romstadgan uppfylls. Den nya bestämmelsen tar också sikte på åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar. I syfte att kunna uppfylla våra internationella åtaganden på det här området införs vidare en möjlighet att överlåta rättskipnings- och förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regerings- formen till mellanfolkliga organisationer eller domstolar. Krig, krigsfara och nödsituationer Vi har i valt att redan i fredstid införa regler som så långt det är möjligt skapar en grund för legalt handlande även i krigstid. Den nuvarande regleringen om krig och krigsfara syftar till att minska riskerna för tvister som rör frågor om statsmakterna har handlat rättsenligt och att försvåra för oansvariga grupper att ta makten. Vi anser att regeringsformen även fortsättningsvis bör innehålla regler om krig och krigsfara. Vi föreslår dock vissa justeringar av regleringen. Tillämpningsområdet för ett antal bestämmelser i regleringen avgränsas så att de endast blir tillämpliga vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territorium eller bestånd är hotat. Begränsningen syftar till att reglerna inte ska kunna användas annat än i de fall där det verkligen är motiverat. En särskild reglering föreslås också införas som innebär att regeringen i nödsituationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som annars enligt grundlag ska meddelas av . Denna utvidgning av regeringens normgivningsmakt kan aktualiseras vid nödsituationer som innebär omfattande skador eller en överhängande risk för omfattande skador på människor, egendom eller miljö eller en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning i centrala samhällsfunktioner. Remit of the Inquiry Like most other states, has a written Constitution. In many countries the statute is called the constitution, in fundamental law. In most countries the rules are collected in a one single document but in we have four fundamental laws: the Instrument of Government, the Act of Succession, the Freedom of the Press Act and the Fundamental on Freedom of Expression. The central provisions on our form of government are found in the Instrument of Government, which in this summary is called the Constitution. The current Constitution is the result of extensive reforms. It came into force in 1975. A number of changes have been made in the Constitution in the years it has been in force. However, no major overhaul has been made. In the light of this, and considering the changes in society since the mid-1970s, was appointed in 2004. is a cross-party parliamentary committee that has been instructed to conduct a concerted review of the Constitution. Our work has been given a wide remit. In principle we have been free to address all issues that may be considered as falling within the framework of the questions covered by the remit. We have also dealt with questions concerning municipal democracy. However, it has not been a question of a total constitutional reform. The fundamentals of form of government, as well as the fact that is a monarchy, were not included in the remit. Our remit covered a very large number of questions. The need to identify problems and facts was also great. In our work we had the support of several groups of experts and researchers, mainly in the fields of law and political science. We have also made study visits to the other Nordic countries and to , and . Apart from the more traditional inquiry remit, we have also been instructed to stimulate debate and encourage public discussion on constitutional issues and on Swedish democracy. Consequently, we have also held a number of conferences and seminars about constitutional questions. Furthermore, we have provided a website where we published reports, memoranda and conference documentation as well as guest commentaries by a relatively large number of debaters and experts. By taking part in various seminars and other meetings with organisations, universities and the like, we have participated in ongoing discussions on constitutional matters. After an overall review of the Constitution we propose a number of amendments. The purpose is to give a good and consolidation of democracy. The structure and language of the Constitution currently consists of 13 Chapters. No change has been made in its overall structure in the 30 years or more that it has been in force. The changes made during these years have neither affected the number of chapters nor, by and large, the arrangement of the provisions within the chapters. Within the framework of our overall review we have examined the structure and linguistic presentation, as well as the substance. We propose two new chapters, one on the administration and one on the municipalities, which entails certain amendments. Further, we propose that certain rearrangements and divisions of the provisions be made, in order to make the Constitution clearer and easier to understand. For the same reason, headings have been added to most of the chapters. The wording has also been adapted in the main to current legal language. Certain expressions considered to be old-fashioned have been replaced by simpler and clearer terms. We have also employed gender-neutral language when formulating the provisions. The opening article of the Constitution establishes that all public power in proceeds from the people. Democracy is indirect and representative. Citizens elect the decision-making assembly by and equal suffrage. The representative form of democracy is particularly emphasised in the opening chapter of the Constitution, in which it is stated that the Riksdag is the foremost representative of the people and that the decision-making power in municipalities and county councils is exercised by elected assemblies. The Swedish form of representative democracy means at national level that there is a Riksdag consisting of one chamber with 349 members. They are elected in free, secret and direct elections. The voting age and age of elegibility for election is 18 years. Voting is for a party, with the option for the voter of specifying a particular candidate. Ordinary elections to the Riksdag are held every four years. The electoral system is proportional. Of the 349 seats in the Riksdag, 310 are fixed constituency seats allocated to constituencies in relation to the number of people entitled to vote in each constituency. The remaining 39 adjustment seats are used to correct the deviations from proportional national distribution that may arise when allocating the fixed constituency seats. There is a constraint in the system that means that only a party that has received at least four per cent of the votes in the whole country participates in the distribution of seats.