sou · GWB3106 · 2009-01-01 00:00:00 — Ökat förtroende för domstolarna - strategier och förslag, del 1 Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag – SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att kartlägga hur kommunikationen mellan domstolarna och med- borgarna fungerar. Utredaren ska mot bakgrund av kartläggningen överväga hur domstolarnas kommunikation med medborgarna kan utvecklas vidare. Kartläggning och överväganden ska redovisas på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för domstolarnas fortsatta arbete med dessa frågor. Lagmannen förordnades till särskild utredare. Som experter har fr.o.m. medverkat gene- raldirektören , , medie- konsulten , språkexperten , professorn , vid , lagmannen , tings- rätt, lagmannen , och Läns- rätten i , kammarrättslagmannen , Kammarrätten i , chefsåklagaren , Åklagarkammaren för säkerhetsmål, generalsekreteraren , , professorn , masskommunikation vid och hovrättspresidenten , Hovrätten för . Dåvarande informationschefen , , och dåvarande lagmannen , , medverkade som experter t.o.m. res- pektive . Informationschefen , , har medverkat som expert fr.o.m. den 22 aug- usti 2008. Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. varit kammaråklagaren . Utredningen har antagit namnet (Ju 2007:08). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag (SOU 2008:106). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Vårt uppdrag och arbete.............................................. Disposition av betänkandet..................................................... Allmänt om förtroende ........................................................... 2.2.2 Vad fyller förtroendet för funktion i samhället? 2.2.3 Vad ryms i förtroendebegreppet?................................ 2.2.4 Hur skapas förtroende för en samhälls- 2.3Undersökningar av medborgarnas förtroende för Nationell trygghetsundersökning (NTU).................. 2.3.5 Huvudresultaten från våra enkätundersökningar ....... 2.4 Internationell utblick ............................................................... Förtroendet för rättsväsendet i andra länder – en jämförelse............................................................... Vad beror det försämrade förtroendet på och vad har gjorts för att stärka det? 2.5Närmare om förtroendet för domstolarna – vad som påverkar förtroendet, hur man bygger förtroende och vad som kan hända om förtroendet sviktar ............................ 2.5.1 Särskilda utmaningar för domstolarna från 2.5.2 Vikten av att domstolarna förmedlar de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten till allmänheten och medierna ...................................... 2.5.3 Vikten av att domare kommunicerar de rättssäkerhetsprinciper som styr processen till enskilda parter och bevispersoner .......................... 2.5.4 Vad kan hända om medborgarna inte har förtroende för domstolarna? 2.5.5 Närmare om förtroendets betydelse för de 2.5.6 Närmare om förtroendets betydelse för 2.5.7 Förtroendet för myndigheter som står nära 2.5.8 Behovet av etiska regler för domare............................. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol .......................... Vad är kvalitetsarbete? 3.3.1 Allmänt om modeller för kvalitetsarbete .................... 3.3.2 Allmänt om kvalitetsarbete i domstol ......................... 3.3.4 Kvalitetsarbete i Domstolar........................... 3.3.5 Domstolars akademi för utbildning ............ 3.4.3 Budgetstöd för kvalitetsarbete m.m. ......................... 3.4.4 roll – Ett bättre metod- och 3.4.5 Metodstöd i kvalitetsarbetet från domstol till Bemötande av parter och bevispersoner...................... Begreppet bemötande, m.m................................................... 4.3.2 Hur vi avgränsar begreppet bemötande i domstol ... 4.3.3 Föreskrifter om domstolarnas serviceskyldighet ..... 4.3.4 Kort tillbakablick när det gäller arbete och förslag 4.4.1 Domstolar i andra länder............................................ 4.4.2 Andra myndigheter i ..................................... Bemötanderegler i övrigt............................................ 4.5.2 Konkreta riktlinjer för personbemötandet ............... 4.5.4 Informationen till parter och bevispersoner, m.m. .. 4.5.5 Bemötande vid inställelse i domstol .......................... Utbildning i bemötandefrågor................................... 4.5.7 Återkommande undersökningar av bemötandet ...... 4.5.8 Det ska finnas en bemötandeombudsman ................ Utformning av domar och beslut ................................ 5.3Sveriges Domstolar – lägesbeskrivning när det gäller utformning av domar och beslut ........................................... 5.3.1 Rättsliga regler om domskrivning.............................. Språkvårdspublikationer för domstolarna ................. 5.3.3 utredningar och rapporter om 5.5 Verktyg för analys av språklig begriplighet i domar ............ 5.5.3 Verktyg för självvärdering av texters begriplighet.... 5.5.4 Våra undersökningar av begripligheten i domar ....... 5.5.5 Vårt verktyg för självvärdering av begripligheten i 5.6.2 Närmare om varför det brister .......................... 5.6.3 Hur i fortsättningen arbeta med domskrivning? 5.6.4 Vad utmärker bra kvalitet i domskrivning?............... 5.6.5Sveriges Domstolar ska ha föreskrifter för formell och grafisk utformning av domar och 5.6.6Det ska finnas rekommendationer för hur domar och beslut bör utformas när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation ........................................ Alla domstolsjurister ska utbildas i frågor som rör utformningen av domar och beslut...................... Kvaliteten i domar och beslut när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation ska Närmare hållpunkter för strategin............................. Domskrivning och domares självständighet ............. Domstolarnas kontakter med medierna ....................... 6.3.2 Mediernas genomslagskraft och betydelse................ 6.3.3 Det svenska mediesystemets uppbyggnad ................ 6.3.4 Journalistik – ideal och verklighet ............................. 6.3.7 Massmediernas rapportering om verksamheten i 6.4Sveriges Domstolars nuvarande organisation för De enskilda domstolarna............................................ Vissa myndigheters kontakter med massmedierna... Särskilt viktiga aktörer i mediearbetet....................... Övergripande målsättningar med strategiarbetet Talespersonen för Domstolar...................... Andra åtgärder för att stärka förtroendet för 7.3.2 Planer, strategier och visioner för IT- användningen i Domstolar........................... 7.3.3 Regeringens handlingsplan för eFörvaltning m.m.... Domstolens öppenhet och tillgänglighet i övrigt................. Skolklasser i domstolarna ........................................... 7.4.2 Domstolens dag eller Öppet hus i domstolarna.... Avkunnande av dom ................................................... 7.5.3 TV-sända rättegångar i andra länder .......................... 7.5.4 Argument för och mot TV-sända rättegångar .......... Hur går vi vidare? Domstolarnas och roll i strategiarbetet... 8.1.1 Bemötande av parter och bevispersoner .................... 8.1.2 Utformning av domar och beslut............................... 8.1.3 Domstolarnas kontakter med medierna .................... roll i övrigt................................................. Konsekvenser av förslagen......................................... 9.1.1 Offentliga åtaganden och ekonomiska konsekvenser för staten.............................................. 9.1.2 Ekonomiska konsekvenser i övrigt............................ Andra konsekvenser av förslagen ......................................... Vårt uppdrag har varit att kartlägga hur kommunikationen mellan domstolarna och medborgarnaTPF1FPT fungerar, särskilt inom områdena bemötande av parter och bevispersoner, utformning av domar och beslut samt domstolarnas kontakter med medierna. I uppdraget har ingått att beakta det kvalitetsarbete som bedrivs inom Dom- stolar, i övriga nordiska länder samt i de utomnordiska länder som vi bedömt vara av intresse. Vår uppgift har varit att mot bakgrund av kartläggningen överväga hur domstolarnas kommunikation med medborgarna kan utvecklas vidare. Våra förslag ska enligt direktiven vara utformade på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för det fortsatta arbetet inom domstolarna med frågor om bemötande, dom- skrivning och kontakter med medierna. Övergripande har vårt uppdrag varit att föreslå åtgärder som kan förväntas stärka medborgarnas förtroende för domstolarna. Vi har därför valt att något belysa vad förtroende fyller för funktion i sam- hället och då särskilt i relationen mellan medborgarna och dom- stolarna. Vår kartläggning tillsammans med forskningen på förtroende- området visar att det finns ett antal faktorer som har särskilt stor betydelse för allmänhetens förtroende för domstolarna. Dessa kan förenklat, utan någon inbördes rangordning, och sammanfattande beskrivas på följande sätt. 1TP PT I betänkandet använder vi begreppen medborgare och allmänheten synonymt. Med med- borgare avses med andra ord även personer som inte har svenskt medborgarskap men som är bosatta i . Domstolarnas och domstolspersonalens tillgänglighet för parter och bevispersoner Domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner Transparensen i domstolarnas beslutsprocesser Utformningen av domar och beslut Den bild som medierna förmedlar av domstolarnas verksamhet Allmänhetens kunskap om domstolarnas verksamhet Att medborgarna har förtroende för rättsväsendet i allmänhet och domstolarna i synnerhet är centralt i en demokratisk rättsstat och den kanske viktigaste anledningen till att man faktiskt rättar sig efter domar och beslut. Jämfört med förtroendet för andra samhällsinsti- tutioner i är medborgarnas förtroende för domstolarna rela- tivt stort. Förtroendet för rättsväsendet i dess helhet i är också stort i jämförelse med de flesta andra västerländska demokratier. Enligt en enkätundersökning med allmänheten som vi har gett () i uppdrag att genomföra har sex av tio personer i stort eller mycket stort förtroende för dom- stolarna. Av denna enkätundersökning och en annan enkätunder- sökning som vi själva har genomfört med advokater och åklagare framgår att det framför allt är förtroendet för domstolarnas för- måga att avgöra målen inom rimlig tid som brister hos såväl med- borgare som advokater och åklagare. Än lägre är förtroendet för att det som rapporteras i medierna stämmer överens med vad som fakt- iskt sägs och händer i domstolarna. I grunden handlar det förtroendeskapande arbetet i domstol natur- ligtvis om att säkerställa att dömandet håller en hög och jämn kvali- tet. Vid sidan av den professionella kvaliteten är det emellertid också viktigt att se till att verksamheten håller en hög brukarupplevd kvalitet. Medan den professionella kvaliteten något förenklat kan sägas vila på medarbetarnas kunskap och kompetens bestäms den brukarupplevda kvaliteten av medarbetarnas attityder, värderingar och förhållningssätt. Att säkerställa att parter och bevispersoner får ett gott bemötande är när det gäller den brukarupplevda kvaliteten centralt. I detta ligger inte bara att bemöta parter och bevispersoner med respekt och värdighet utan också att domstolarna och domstolspersonalen är tillgängliga så att de som har frågor eller synpunkter på ett enkelt sätt kan komma i kontakt med domstolarna. Ett gott bemötande inne- fattar också att ge parter och bevispersoner tillgång till lättillgänglig information om hur det går till i domstolen och vad som förväntas av dem i deras roller. När det gäller utformningen av domar och beslut är det viktigt att domstolsjurister sätter sig in i parternas situation och funderar över syftet med sina texter och hur de kommer att uppfattas och förstås av de berörda. Med ett sådant förhållningssätt blir det lättare för parter och andra som inte är juridiskt kunniga att förstå och bli övertygade av domstolens resonemang. De flesta människor kommer dock inte i kontakt med dom- stolarna. Det är därför också viktigt att domstolarna på andra sätt förmedlar till medborgarna vad som är domstolarnas roll och upp- gift i samhället, varför de rättssäkerhetsprinciper som styr verksam- heten är så betydelsefulla och hur de kommer till uttryck i hand- läggningen av enskilda mål och ärenden. Den enkätundersökning med allmänheten som SCB genomfört visar också att ju större kun- skap medborgaren har om verksamheten i domstolarna, desto större förtroende har han eller hon för domstolarna. Medierna har här en central funktion som en förmedlande länk mellan domstolarna och medborgarna. För att det ska vara möjligt för medierna att ge en allsidig och nyanserad bild av domstolarna måste beslutsprocesserna i domstol så långt det är möjligt vara observerbara, eller med andra ord präglas av transparens. Varje en- skild domare måste också vara tillgänglig för att förklara sina ställ- ningstaganden i enskilda mål och ärenden och stå upp till försvar för de universella principerna om bl.a. oavhängighet, opartiskhet och likabehandling. Domarnas uppträdande har även på andra sätt stor betydelse när det gäller medborgarnas förtroende för domstolarna som institu- tioner. Om domare uppträder olämpligt eller förekommer i olämpliga sammanhang, riskerar det nämligen att minska medborgarnas för- troende för domstolarna. För att stärka domares etiska medvetenhet kan det enligt vår mening finnas anledning att man inom domar- kåren kommer överens om gemensamma etiska regler för domare. Om förtroendet för domstolarna skulle minska, kan följden bli att människors benägenhet att på olika sätt frivilligt medverka i domstolsprocesserna minskar. Det leder till en mer ineffektiv och tungrodd handläggning av mål och ärenden, som i sin tur leder till En annan konsekvens kan vara att med- borgarna i allt större utsträckning vänder sig till alternativa tviste- lösningsorgan. Den yttersta konsekvensen av att förtroendet för rättsväsendet börjar svikta generellt är rättsstatens sammanbrott. Domstolarna måste prioritera arbetet med kvalitetsfrågor Vi menar att grunden till ett framgångsrikt arbete med att förbättra kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna ligger i att domstolarna själva kontinuerligt arbetar med dessa frågor. Övergripande handlar detta arbete om att domstolspersonalens atti- tyder måste förändras och att personalen måste förstå vilka krav och förväntningar som de människor som kommer i kontakt med dom- stolarna har på verksamheten. Erfarenheten visar att det inte går att åstadkomma sådan förändring genom endast enskilda projekt eller punktinsatser. Vi framhåller därför vikten av att det bedrivs sys- tematiskt kvalitetsarbete i alla domstolar och betonar domstolschefens centrala roll i detta arbete. Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag att ta fram en modifierad resursfördelningsmodell, enligt vilken hänsyn kan tas till det kvalitetsarbete som domstolarna bedriver. Det skulle innebära en tydlig viljeyttring från statsmakternas sida att det inte bara är kvantitet – som är den viktigaste grunden för fördel- ning av medel mellan domstolarna – utan även kvalitet som räknas när medel fördelas. Det skulle också ge en tydlig koppling mellan tilldelade medel och kvalitetsarbete som kan utgöra ett starkt incita- ment för domstolarna att sätta igång och driva arbete med syste- matiska kvalitetsfrågor. måste vidare ha en betydligt mer aktiv roll som ett metod- och resursstöd åt domstolarna i kvalitets- arbetet än vad som är fallet . Stöd i kvalitetsarbetet kan också ges från domstol till domstol genom att medarbetare i domstolar som har erfarenhet av systematiskt kvalitetsarbete bildar grupper som exempelvis regionalt stödjer andra domstolar som vill starta sådant arbete. För att förbättra kommunikationen mellan domstolarna och med- borgarna på de i direktiven särskilt utpekade områdena – bemötande av parter och bevispersoner, utformning av domar och beslut och domstolarnas kontakter med medierna – ser vi ett behov av att Domstolar tar fram enhetliga och långsiktiga strategier. Med sådana strategier blir det också lättare för domstolarna att inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet följa upp effekterna av de olika förbättringsåtgärder som vidtas. Strategiernas innehåll ska be- stämmas av domstolarna. ska ha en övergripande roll i strategiarbetet. Verket ska således initiera domstolarnas arbete med strategierna, driva arbetet med dessa framåt och hålla arbetet levande. En viktig uppgift för i detta sammanhang blir att tillsammans med domstolarna finna formerna för hur strate- gierna ska antas av domstolarna. Detta kan exempelvis ske inom ramen för större domarmöten eller i andra sammanhang då många domare och annan domstolspersonal träffas. Vi har alltså inte sett det som vår uppgift att försöka slå fast vad strategierna i detalj bör innehålla. För att säkerställa ett brett genom- slag i domstolarna är det nämligen, enligt vår uppfattning, domstol- arna själva som måste bestämma hur bemötandet av parter och bevis- personer, utformningen av domar och beslut och domstolarnas kon- takter med medierna närmare ska ta sig uttryck. Vi menar emeller- tid att strategierna bör vila på några olika hörnstenar och funktioner. I det följande presenterar vi dessa och vad som bör vara utgångs- punkter i arbetet med att ta fram strategierna inom respektive om- råde. Åtgärder för ett bättre bemötande av parter och bevispersoner Den strategi som vi föreslår att Domstolar ska ta fram när det gäller bemötande av parter och bevispersoner bör vila på följande hörnstenar. Det ska finnas konkreta riktlinjer för vad parter och bevisper- soner har anledning att förvänta sig och vilka krav som kan ställas på domstolspersonalen när det gäller personbemötandet. Alla domstolar ska ha samma tillgänglighet när det gäller telefon- och öppettider och kontakter per e-post. Informationen till parter och bevispersoner om hur det går till i domstol och vad som förväntas av dem ska bli bättre och mer tillgänglig. Bemötandet vid inställelse i domstol ska bli bättre och i de större domstolarna ska det finnas särskilda servicevärdar. All domstolspersonal ska utbildas i bemötandefrågor. Parters och bevispersoners uppfattning om och förväntningar på domstolarnas bemötande ska återkommande undersökas. Det ska finnas en bemötandeombudsman. Bemötande är ett mångbottnat begrepp. Man kan övergripande skilja mellan personbemötande och institutionellt bemötande. Personbe- mötande handlar om hur medarbetarna uppträder i direkta kontakter med de personer som kommer i kontakt med i vårt fall domstol- arna medan institutionellt bemötande tar sikte på hur domstolen som sådan upplevs av de människor som besöker eller på andra sätt kommer i kontakt med den. Vid sidan av det uppenbara skälet – att alla medborgare som kommer i kontakt med domstolarna har ett berättigat krav att bli bemötta med respekt och värdighet – är det även för domstolarnas förmåga att fullgöra sin samhällsuppgift viktigt med ett gott be- mötande av parter och bevispersoner. För att de personer som hörs i domstolen ska kunna lämna en fri och fyllig och också mer korrekt berättelse krävs nämligen att de känner sig trygga och lyssnade på i förhörssituationen. Att parter och bevispersoner får ett gott bemötande är alltså ytterst en rättssäkerhetsfråga som handlar om att säkerställa att domstolen får bästa möjliga underlag för sin bedömning i målen. Detta kräver i sin tur att parter och bevispersoner är klara över vad som ska hända och vad som förväntas av dem i domstolen. Den skriftliga information som kommer från domstolen måste vara lätt- fattlig och får inte uppfattas som otrevlig eller hotfull. Det krävs också att den känsla av utsatthet som man som part eller bevisperson kan uppleva inte förstärks av att det är svårt att komma i kontakt med någon på domstolen som kan svara på frågor. Ett gott bemötande i samband med ankomsten till domstolen kan bidra till en känsla av lugn och trygghet. Under förhandlingen måste parten och bevis- personen kunna känna att domstolens ledamöter verkligen lyssnar och är uppmärksamma på de behov av information, pauser eller annat stöd som den hörde kan ha för att klara av att lämna en utförlig berättelse. Åtgärder för att förbättra utformningen av domar och beslut Den strategi som vi förordar när det gäller utformningen av domar och beslut syftar i första hand till att stimulera diskussioner i dom- stolarna för att förbättra läsbarheten och den juridiska argumenta- tionen. I detta ingår också att uppnå ett rationellt utnyttjande av de resurser som används för domskrivning. Strategin bör vila på följande hörnstenar. Domstolar ska ha föreskrifter för formell och grafisk utformning av domar och beslut. Det ska finnas rekommendationer för hur domar och beslut bör utformas när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation. Alla domstolsjurister ska utbildas i frågor som rör utformningen av domar av beslut. Kvaliteten i domar och beslut när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation ska återkommande undersökas. Våra undersökningar av domar och beslut när det gäller läsbarhet visar att det finns en hel del problem som berör allt från struktur och disposition till uttryckssätt och ordval. Även den juridiska argu- mentationen i avgörandena är ibland bristfällig. Den viktigaste orsaken till att det finns sådana problem i domar och beslut är förmodligen att domstolsjurister sällan har ett mot- tagarperspektiv när de skriver sina texter. Detta beror nog främst på traditionen för hur domstolsjurister lär sig hur domar och beslut bör utformas. Denna innebär att tidigare avgöranden fungerar som rättesnören och mallar, även när det gäller frågor som har med den språkliga utformningen att göra. När domarens uppfattning om hur domar och beslut bör se ut formas av vad kollegorna har utvecklat blir det inte naturligt att fundera över hur texten kommer att uppfattas och förstås av enskilda parter. För att förbättra läsbarheten och den juridiska argumentationen krävs det enligt vår mening att nuvarande domskrivningsideal för- ändras. Domstolsjurister måste i större utsträckning ta intryck av klarspråksarbete när det gäller utformningen av domar och beslut. Det språkpolitiska målet att den offentliga svenskan ska vara vårdad, enkel och begriplig gäller även domstolarna (prop. 2005/06:2 bet. 2005/06:KrU4). Vi har därför tagit fram några språkrapporter och andra hjälp- medel som domstolsjurister själva ska kunna använda för att under- söka läsbarheten och den juridiska argumentationen i sina texter. Kraftfull satsning på att förbättra domstolarnas kontakter med medierna Den strategi som vi föreslår när det gäller domstolarnas kontakter med medierna innebär en kraftfull satsning på särskilt viktiga aktörer och funktioner. Vi syftar då på följande. Domarna ska i första hand sköta mediekontakterna med anledning av mål och ärenden som de ansvarar för. Domstolscheferna ska bidra till att skapa en stämning på domstolen av öppenhet och en vilja att förmedla information till medierna. De och domarna ska också planera arbetet på domstolen på ett sådant sätt att enskilda domare kan vara tillgängliga när en infor- mationsinsats krävs. Mediedomare ska finnas på de domstolar som har behov av en sådan domare. Mediedomaren ska ha till uppgift att på olika sätt underlätta domstolens kontakter med medierna.