sou · GWB325 · 2009-01-01 00:00:00 — När det gäller el får medlemsstaterna använda en vikt- ningsfaktor om 2,5 eller annan viktningsfaktor som kan motiveras, när volymen på den uppnådda besparingen beräknas. Motivet för detta är att erbjuda medlemsstaterna en möjlighet att återspegla förluster i bakomliggande produktions- och distributionsled. Inget sägs dock i direktivet om viktning av andra energikällor än el, t.ex. fjärrvärme och fjärrkyla. Enligt utredningens mening är direktivet på denna punkt ofullständigt, eller i vart fall inkonsekvent, genom att den primära energianvändningen synes få beaktas för el, men inte för de andra energibärare, där ett primärenergiperspektiv är lika angeläget från energipolitiska utgångspunkter. Direktivet är en europeisk lagstiftning och är förpliktat att genomföra det. har ett annat besparingsmål före- slagits av kommissionen, som innebär att länderna i unionen sammantaget ska spara av den beräknade primära energianvändningen . Detta mål är, än så länge, inte rättsligt bindande för medlemsstaterna, men dess officiella status har förstärkts genom att ställde sig bakom det . En minskad energianvändning hos slutanvändarna leder i de flesta fall till en minskad primär energianvändning. Stora mängder energi används vid brytning och annan form av utvinning, upp- arbetning, transport, omvandling och distribution av energi i form av t.ex. bensin eller el, som tas ut i slutanvändarnas uttagspunkter. Det innebär att både energieffektiviseringar i produktions- och överföringssystemen, och effektiviseringar av den slutliga energi- användningen är angelägna från ett europeiskt, energipolitiskt per- spektiv. I det sammanhanget får effektiviseringar i den primära energianvändningen inte förbises. Enskilda sådana åtgärder kan rent av ge en större samlad besparingseffekt än effektiviseringar i slutanvändningen. Mot den bakgrunden är det viktigt att se åt- gärder riktade mot slutanvändare i ett systemperspektiv, som belyser effekterna på energianvändningen också i tillförselsystemet. har arbetat med energieffektiviseringar. Ett viktigt led i denna strävan har varit att effektivisera tillförseln av energi till slutanvändarna. Genom en kraftfull utbyggnad av fjärr- värmenäten, som pågått , har kunnat minska sin användning av importerad olja för uppvärmnings- ändamål och ersätta den med inhemska biobränslen och andra för- nybara energikällor. Även storskalig högeffektiv kraftvärme för samtidig produktion av el och värme har byggts ut. Industriell spillvärme och avfallsförbränning används numera i stor omfatt- ning. Därigenom nyttiggörs energimängder som i annat fall skulle gå förlorade. Detta är åtgärder som ligger i direkt linje med de redovisade energipolitiska mål, som EU antagit och genom lagstift- ning nu söker uppnå. Det kan inte uteslutas, utan är snarare troligt, att en ökad användning av fjärrvärme och kraftvärme skulle leda till energieffektiviseringar också i andra länder än de nordiska. En viktig slutsats av utredningsarbetet är dock att många av dessa effektiviseringsåtgärder inte får tillgodoräknas enligt direk- tivet, då resultaten av effektiviseringsåtgärderna ska summeras. Dessa åtgärder beslutas nämligen inte av de slutliga energianvändar- na, utan av aktörer i tillförselledet. är det samma begränsade, och inte sällan importerade, resurser som förbränns oavsett var i systemet förbränningen sker. I sin nuvarande utform- ning riskerar direktivet därmed att inte styra mot de mest optimala effektiviseringsåtgärderna med hänsyn tagen till de skiftande klimatförhållanden och varierande produktions- och energianvänd- ningsmönster som råder i olika länder. En viktig slutsats är således att energieffektiviseringsdirektivet uttryckligen borde stödja ett primärenergiperspektiv oavsett vilka energislag som används och oberoende av var i energisystemet effektiviseringarna sker. Detta skulle också innebära en anpassning till det EU-mål avseende effektiviseringar i den primära energi- användningen, som refererats i kapitel 1, avsnitt 1.2.2 och som kommissionen och rådet ställt sig bakom.TPF8FPT Utredningen föreslår därför att verkar för att den primära energianvändningen i sin helhet ska bli föremål för energieffektivisering och att regler som motverkar eller försvagar denna strävan tas bort eller formuleras om. En viktig komponent är här att införa en uttrycklig möjlighet för länderna att tillämpa viktningsfaktorer för samtliga energislag, inklusive fjärrvärme, kraftvärme och fjärrkyla. 8TP PT Målet innebär att användningen av primärenergi i EU ska minska under de 15 åren , jämfört med den primära energianvändning som annars kan beräknas för . finns flera länder, som utifrån de nationella förhållandena kan ha liknande infallsvinklar. En annan erfarenhet av utredningsarbetets första fas är att EG- direktivet på flera punkter är svårt att tolka. Det gäller inte bara de inkonsekvenser som berörts, utan också t.ex. frågan om avgränsning av den handlande sektorn. Det är bl.a. oklart varför en annan och vidare avgränsning tillämpas än den som följer av lag- stiftningen om systemet för handel med utsläppsrätter. Detta skapar svårigheter, inte bara vid den direkta tillämpningen av direktivet, utan också när det gäller statistiskt underlag för beräk- ning av basårens energianvändning och den uppnådda effektivi- seringen. Beräkningarna av utsläppsmängder, och därmed indirekt av energianvändningen i den handlande sektorn, bygger nämligen på den nämnda, legala definitionen i lagstiftningen om handel med utsläppsrätter. Betydelsen av denna problematik kan minska genom att tillämpa energieffektiviseringsdirektivet på det sätt som redovisas i kapitel 2, avsnitt 2.4. Vidare är det inte självklart om, och i vilken utsträckning, flyg- och sjöfart ska omfattas av direktivet. Bunkerbränsle för flyg- och sjöfart ska nämligen vara undantagna från direktivets tillämpnings- område enligt artikel 3a. Begreppet bunkerbränsle är emellertid inte entydigt och anses i vissa sammanhang vara förbehållet enbart bränsle för utrikes sjötransporter, i andra sammanhang avses bränsle för såväl inrikes som utrikes sjötransporter, och i ytter- ligare andra sammanhang menas bränsle för både flyg- och sjö- transporter.TPF9FPT Frågan om hur länge ett befintligt styrmedel eller åtgärd ska anses ha verkan är ytterligare ett exempel på oklarhet i direktivet som behöver förtydligas. Så som framhållits i kapitel 2 är det angeläget att metoderna för beräkning av uppnådd energieffektivisering anpassas till tillgänglig statistik samt får en utformning som kan kommuniceras och förstås av berörda aktörer. Utredningen anser att bör verka aktivt för en harmoniserad metodutveckling i denna riktning. 9TP PT Flera olika definitioner av begreppet bunkerbränsle förekommer. och () definition, innebärande att bunkerbränsle omfattar energi- användning för utrikes sjöfart används här. Den ekonomiska statistiken har kommit att användas allt mer för uppföljning av ekonomisk politik på både nationell och EU-nivå, vilket ställer större krav på tillförlitlighet och snabbhet. Denna tendens kommer att förstärkas . Utredningen gör bedömningen att kraven på kontrollerbarhet och verifierbarhet av åtgärder kommer att öka bl.a. för utvärdering av direktivets måluppfyllelse och utvärdering av kostnadseffektiviteten för olika styrmedel. Under arbetet med att bedöma de effekter som olika styrmedel eller åtgärder har haft på energieffektiviseringen i har utred- ningen stött på brister i det befintliga statistiska underlaget, vilket har försvårat arbetet med att bedöma vilka effekter olika åtgärder respektive styrmedel har haft. Det statistiska underlaget för ekono- metriska bedömningar av de effekter som förändringar i energi- skattesystemet har haft på energianvändningen och genomförda energieffektiviseringsåtgärder, har varit särskilt begränsande och därmed inte möjliggjort en analys med utgångspunkt i de för ändamålet mest relevanta modellerna. Detta är förvånande eftersom det därmed är svårt att analysera den effekt som förändringen av punktskatterna på energi kan ha haft med avseende på energi- effektivisering. Utredningen menar att det saknas en övergripande konse- kvensanalys och koordinering av hanteringen och utvärderingen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. Osäkerheterna i sta- tistiken kan bero på såväl tillfälliga som systematiska fel. För vissa, för effektiviseringsanalysen viktiga variabler, saknas helt informa- tion. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att ett kvalitets- säkringsarbete påbörjas för att minska osäkerheten i de kvantitativa angivelserna. Samarbetet mellan primärstatistik och användare bör utvecklas. När det gäller utvärderingar av effekter av beslutade styr- medel och prognosarbete bör analyskapaciteten och kompetensen inom berörda myndigheter utökas och samordnas för att ge besluts- fattare bästa möjliga prognosunderlag. Prognosverksamheten måste utgå från bästa möjliga underlag. Regeringen bör därför ge berörda myndigheter i uppdrag att, tillsammans med SCB, utarbeta en strategisk plan för ett sådant samarbete. Ytterligare en erfarenhet av utredningsarbetet är att det saknas samordning och samlad uppföljning när det gäller insatserna för att effektivisera energianvändningen. Flera myndigheter arbetar parallellt med sådana frågor inom sina respektive ansvarsområden. Ansvaret för statistik på energiområdet delas t.ex., enligt statistik- förordningen (2001:100), mellan tionsanalys (), som svarar för transportsektorn och Energi- myndigheten, som svarar för bostäder och service respektive för industrisektorn. Många myndigheter hanterar, inom ramen för sitt sektors- ansvar, energifrågor eller frågor med en nära koppling till energi. Det gäller t.ex. , och . utfärdar t.ex. föreskrifter om energikrav för nya byggnader och har ett centralt ansvar för flera bidragssystem, som är viktiga styrmedel för att effektivisera energianvändningen. Länsstyrelserna har viktiga roller, såväl i tillståndsärenden, tillsyn enligt , som beslutande myndighet i ärenden om olika konverteringsstöd, och som ansvarig myndighet för regional planering och sam- ordning, inklusive trafikfrågor. Kommunerna spelar också en viktig roll, genom det strategiska verktyget kommunala energiplaner och genom hantering av bygg- lovsärenden, tillsyn över byggreglernas efterlevnad, den obligato- riska ventilationskontrollen (OVK) och energideklarationer. De har också en viktig roll som informatörer, genom den kommunala energirådgivningen. har ett övergripande sektorsansvar för energifrågor. Ansvaret för energieffektivisering i vid mening är dock, trots detta, till stor del splittrat, såväl i en horisontell dimen- sion, dvs. mellan olika sakområden, som i en vertikal dimension, dvs. ifråga om myndighetsstrukturen i ett hierarkiskt perspektiv. En effekt av det delade ansvaret för statistikinsamling är t.ex. att underlagen inte är konsistenta mellan de olika sektorerna och dessutom på en rad punkter håller en låg kvalitet. Detta har för- senat och försvårat utredningens analyser. Vidare saknas närmare analyser av hur effekterna av styrmedel inom olika sektorer, och av olika typ, kan samverka eller motverka varandra. Energieffektivi- seringsdirektivet ställer nu helt nya krav. Det gäller såväl det statistsiska underlaget för analyser och för uppföljning av effekter som i fråga om samordning av styrmedel och av informations- insatser. Ansvaret för information om energianvändning och energieffek- tivisering är också splittrat mellan många olika myndigheter. 9.5.5En strategi för ett energieffektivare Utredningen ska ta fram en samlad strategi för ett energieffektivare , som krävs enligt energieffektiviseringsdirektivet. Som redovisats i kapitel 1 finns flera nära kopplingar mellan klimat- och energipolitiken och energieffektivisering är ett viktigt instrument i klimatarbetet. En allmän utgångspunkt bör därmed vara att energieffektivisering ska ses som en central komponent i arbetet med klimat- och energifrågor. Det har under arbetet med delbetänkandet, av tidsskäl, inte varit möjligt att förankra en mer detaljerad strategi för ett energieffek- tivare . Utredningen anser emellertid att nedan redovisade punkter kan tjäna som en plattform för det fortsatta utrednings- arbetet i denna del. Inledningsvis har i kapitel 2 vissa strategiska utgångspunkter lagts fast. Det gäller t.ex. avgränsningar av direktivets tillämpnings- område och den centrala frågan om att energieffektiviseringar ska ses i ett systemperspektiv. Det senare innebär att den verkliga effektiviseringseffekten i hela energisystemet ska, så långt möjligt, beräknas framför ett ensidigt fokus mot slutanvända energi- mängder. En sådan strategisk ansats underlättar strävan att olika energibärare ska användas på de sätt för vilka de är bäst lämpade. Sålunda ska t.ex. el i första hand användas för t.ex. motordrift, IT-system, värmepumpsdrift och belysning, men i så liten utsträck- ning som möjligt för uppvärmning genom elpannor, direkt- verkande system och liknande. De beskrivna avgränsningarna när det gäller den handlande sektorn samt luft- och sjöfart är uttryck för en ambition att involvera så stora delar av samhället som möjligt i arbetet med energieffektivisering. För detta talar hänsynen till miljön, men även intresset att undvika konkurrenssnedvridningar t.ex. mellan olika transportslag. En fördel för industrins del är också att nya data om energianvändningen inte behöver samlas in och rapporteras. Strategin bör också, mot bakgrund av de slutsatser utredningen dragit, omfatta frågor om statistiska underlag, om analyser av styrmedlens effekter och inbördes påverkan, och om informa- tion och rådgivning till olika slag av energianvändare. En nationell strategi för energieffektivisering behöver byggas upp av en kombination av styrmedel, eftersom det är en rad kriterier som ska beaktas vid val av styrmedel. Dessa kriterier har disku- terats i kapitel 3. En viktig uppgift under direktivets tillämpnings- period bör vara att sätta samman kombinationer av styrmedel, vars effekter kan samverka så att ett så gott resultat som möjligt kan uppnås. Den splittrade bild som framträder med energieffektivi- seringsåtgärder inom ramen för de olika myndigheternas respektive sektorsansvar, tenderar att försvåra sådana strategiska övervägan- den och visar på ett behov av en samlad strategi. har och i olika omgångar genomfört ambi- tiösa åtgärder för att effektivisera energianvändningen i bebyggel- sen. Det gäller både bostäder och lokaler. Det innebär inte att effektiviseringsarbetet är slutfört i denna sektor. Däremot finns andra sektorer där åtgärderna inte varit lika omfattande, t.ex. industri- och transportsektorerna. har också frågan om växthusgasernas miljö- effekter tillkommit, som inte minst berör just transportsektorn. Som belysts i kapitel 1 finns nära kopplingar mellan energieffektivi- sering och utsläppen av växthusgaser. EU:s mål för användningen av förnybar energi gäller också i första hand transportsektorn. Det enda styrmedel inom industrisektorn som, vid sidan av miljö- balken, förtjänar att lyftas fram är programmet för energieffektivi- sering i industrin (PFE). Härtill kommer att FN:s klimatpanel konstaterat att utsläppen av växthusgaser 2004 har ökat mer inom transportsektorn och industrin än inom bebyggelsen och de areella näringarna.TPF10FPT 10TP PT Intergovernmental Panel on Climate Change, Foutrh Assesment Report, Topic 2, Se /ipccreports/ar4-syr.htm Mot denna bakgrund bör transportsektorn och industrisektorn i fortsättningen utgöra prioriterade sektorer för energieffektivi- sering. Redan av direktivet framgår att den offentliga sektorn ska vara föregångare i arbetet med att effektivisera energianvändningen. Utredningen anser, härutöver, att staten bör vara föregångare och föredöme för övriga offentliga aktörer. Mot den bakgrunden bör de statliga insatserna inom området vara ambitiösa och genomföras kraftfullt. Ett samlat ansvar för resultatuppföljning m.m. En utgångspunkt bör vara att ansvaret för direktivets genom- förande och, som ett led i detta arbete, insamling av statistik och uppföljning av resultat, bör tilldelas en central instans. Utred- ningen återkommer i slutbetänkandet till frågan om omfattning och inriktning av det centrala ansvaret och vilken myndighet som bör övervägas för sådana uppgifter. I detta sammanhang ska också frågor om t.ex. huvudmannaskap, samarbetspartners och dimen- sionering belysas. I kapitel 2 har framgått att det än så länge, och trots att direktivet redan tillämpas när det gäller t.ex. nationella handlingsplaner, saknas harmoniserade beräknings- och utvärderingsmetoder. Detta är inte en problemställning över vilken ensam disponerar. Metodutvecklingen sker genom kommissionens försorg och med hjälp av olika internationella arbetsgrupper. Frågan om den nationella statistikens utformning och metoder för dess insamling är däremot fullt ut en svensk angelägenhet. Det är av central betydelse att denna kan förbättras om effekterna av insatserna ska kunna utvärderas och utvecklingen följas. Utredningen åter- kommer även i denna del i slutbetänkandet till en beskrivning av på vilket sätt statistiken behöver förbättras. Ett allmänt intryck av utredningsarbetet är att kunskapen, inte bara om hur energianvändningen kan effektiviseras, utan också om de vinster som kan nås genom sådana åtgärder är begränsad. Det gäller i alla sektorer av samhället. Som visats i kapitel 3 är bristen på kunskap ett faktiskt hinder mot energieffektiviseringar, som är lönsamma för aktörerna. En viktig slutsats är därmed att en ökad kunskap är en strategisk åtgärd om strävan mot en effektivare energianvändning ska bli framgångsrik. Det gäller inte minst information om de ekonomiska fördelarna med att effektivisera energianvändningen. Mot den bakgrunden bör, i ett tidigt skede, samlade och samordnade infor- mationsinsatser ske, som omfattar både allmän information och information riktad mot enskilda kategorier av energianvändare och aktörer. Häri inbegrips överföring av forsknings- och utveck- lingsresultat till praktisk användning. Det kan också konstateras att det finns ett behov av ökad yrkesutbildning inom energiområdet. En helhetssyn på energieffektivisering I det föregående har en rad frågor berörts, som kan ses som enskilda komponenter i en kommande strategi för energieffektivi- sering. De har olika inbördes betydelse. Det ska dock understrykas att det är ett samlat synsätt, där de enskilda komponenterna sammantagna bildar en helhet, som saknats. En sådan samlad syn på energieffektivisering bedöms av utredningen som det viktigaste steget mot ett energieffektivare . Utredningen innehåller genomarbetade analyser och merparten av slutsatserna kan jag instämma i. Nedan framför jag vilka slutsatser från utredningen, som jag ur ett miljöperspektiv inte delar. Det gäller hur effektiviseringsmålet beräknas och följs upp. och har beslutat om direktivet om effektiv slutanvändning av energi och energitjänster, vilket gör det obligatoriskt för medlemsländerna att sätta upp nationella mål om effektivisering . Syftet med direktivet är att uppnå en förändring i energisystemet, bl.a. för att nå klimat- målen. Syftet är effektivare slutanvändning av energi och föränd- ringens storlek ska vara (artikel 1 och 4 i direktivet). Valet av viktningsfaktorer för målet och för uppföljningen Direktivet ger oss en möjlighet att vikta olika energislag och energibärare utifrån deras energiinnehåll. Utredningen föreslår en uppsättning viktningsfaktorer, som används när man räknar ut vad målet ska vara i terawattimmar. En annan uppsättning viktnings- faktorer föreslås då man följer upp om målet har nåtts. Men jag menar att inget i direktivet talar för att man skulle kunna använda olika faktorer för samma energibärare. Det matematiskt korrekta vore att ha samma viktningsfaktorer i båda fallen om man ska kunna avgöra om uppnåtts. För basåren 2001 2005 använder exempelvis utredningen en viktningsfaktor för el som baseras på medelel i . Denna vikningsfaktor avgör hur stort mål vi ska uppnå i terawattimmar räknat. Här räknas en kWh slutanvändning av el såsom 1,5 kWh primärenergi (ungefär energiåtgång över energislagets livscykel fram till användaren). När sedan åtgärder för energieffektivisering görs och målet följs upp, så föreslås effektiviseringen viktas med en s.k. marginalviktningsfaktor. I det sammanhanget räknas en kWh slutanvändning av el såsom 2,5 kWh. Jag menar att denna metod hade varit rimlig om målet hade varit 9 procentt effektivare primärenergi. Men jag vill framhäva att direk- tivet istället syftar till effektivisering av slutlig energi- användning. Mina slutsatser är att: vi bör använda samma viktningsfaktor när vi mäter energi- användningen före åtgärder och efter att åtgärder har genom- förts. Annars kan vi inte bedöma om vi uppnått effektivare slutanvändning av energi. konsekvensen av utredningens förslag blir en lägre nivå på energieffektiviseringen än . Beräkningsmetoden innebär i princip att risken finns att vi enbart får ut effektivare slutanvändning av energi, om all effektivisering görs på elanvändningen. Lägre nivå på energieffektivisering innebär i de allra flesta fall minskade möjligheter att nå klimat- målen i . som konsekvens påverkas också miljökvalitetsmålet God be- byggd miljö, vars sjätte delmål syftar till bl.a. effek- tivare energianvändning per areaenhet i bostäder och lokaler . Detta mål riskerar att bli enbart effektivi- sering om all effektivisering görs i form av eleffektivisering. instämmer jag i att vi i bör använda viktnings- faktorer som speglar den totala resursanvändningen hos olika energikällor och energibärare i ett livscykelperspektiv. På så vis kan miljöpåverkan och resurshushållning delvis inkorporeras i uppföljningen. Frågan uppstår då: Kan man ha ett marginalperspektiv också när målet tas fram? Direktivet ger möjlighet att beräkna det 9 pro- centiga nationella målet såsom: = Energianvändning * viktningsfaktor * 0,09 Beräkningsformel för effektiviseringsmålet i TWh Formeln visar att först multipliceras energianvändningen för varje energislag och energibärare (olja, el, fjärrvärme osv. ), som använts åren 2001 2005, med sin egen viktningsfaktor. Faktorerna är olika på grund av olika resursåtgång över livscykeln innan energin når slutanvändaren. Visserligen kan man stanna upp efter halva beräk- ningen (se klammer i figur 2) och konstatera att hela energianvändning inte kan multipliceras med en viktningsfaktorer som beskriver marginaleffekten i energisystemet. = Energianvändning * viktningsfaktor * 0,09 Klammern motsvarar utredningens tabeller 4.2 och 4.5 Men jag menar att när man väl fullföljer hela beräkningen så fram- går det att det inte är hela energianvändning utan enbart föränd- ringen de som multipliceras. De kan mycket väl multipliceras med marginalviktningsfaktorer. Det gör också utredningen efter att de har realiserats. Se figur 3 nedan. = Energianvändning * viktningsfaktor * 0,09 Min slutsats om att marginalviktningsfaktorer kan användas för att räkna det 9-procentiga effektiviseringsmålet Jag menar att man i första hand bör använda marginalviktnings- faktorer både när målets storlek i TWh beräknas och när effekti- viseringen följs upp. Det beror på att direktivet syftar till en förändring av energisystemet. Beräkningsprincipen bör därmed vara att det är förändringen på marginalen som ska mätas. kan jag inte ta ställning till de exakta siffror som utredningen räknar att marginalviktningsfaktorerna ska ha. Svårig- heten med att fastställa vad som för varje åtgärd och tidpunkt är marginal gör att det högst troligt finns en hel del osäkerheter i de föreslagna marginalviktningsfaktorerna. Bedöms osäkerheterna vara för stora, så anser jag av praktiska skäl att det är möjligt att använda viktningsfaktorer som baseras på basårens genomsnitt istället. Men då ska dessa faktorer användas både för att räkna målets storlek och vid uppföljningen av om målet nåtts. Det 9 procentiga målets storlek i terawattimmar