sou · GXB345 · 2009-05-04 00:00:00 — Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 2007:94) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt och (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå de processuella regler som behövs för den ändrade instansordningen samt för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:184) vidgades uppdraget till att omfatta bl.a. behovet av författningsändringar i fråga om förnybar energi, vattenverksamheter, riksintressen enligt 3 kap. , miljökonsekvensbeskrivningar samt samordning och samråd i prövningsförfarandet. beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2008:119) att tillkalla ytterligare en särskild utredare. I båda tilläggsdirektiven ändrades tidpunkterna för redovisning av uppdraget. Utredningen har antagit namnet . förordnades lagmannen att vara särskild utredare. förordnades rådmannen att vara särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. professorn och chefsrådmannen . Som experter förordnades fr.o.m. kanslirådet , miljörättsjuristen , departementssekreteraren , advokatfiskalen , fastighetsrådet , chefs- rådmannen , kanslirådet , juristen , rättssakkunniga , ämnesrådet , bolagsjuristen , departe- mentssekreteraren , rådmannen , departementssekreteraren , rättssakkunniga , departementssekreteraren , miljörättsjuristen , miljörådet , lagmannen , förbundsjuristen , hovrättsrådet , 1:e länsjuristen , divisionschefen , kanslirådet , enhetschefen , rättssakkunniga och departementssekreteraren . Advokaten förordnades som expert fr.o.m. och docenten förordnades som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades departementssekreteraren som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades departementssekreteraren som expert fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. chefs- juristen , enhetschefen och generalsekreteraren . Som experter förordnades fr.o.m. advokaten , miljöjuristen och juristen , fr.o.m. departements- sekreteraren och fr.o.m. rådmannen . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades advokatfiskalen som expert fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. kanslirådet och civilingenjören . och i stället förordnades enhetschefen som expert fr.o.m. . Som expert förordnades fr.o.m. ämnes- sakkunniga . Som expert förordnades fr.o.m. informa- tionssekreteraren . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades miljörådet som expert fr.o.m. . entledigades fr.o.m. och i stället förordnades advokatfiskalen som expert fr.o.m. . Som sekreterare i utredningen har förordnats hovrättsassessorn (fr.o.m. ), kammarrättsassessorn (fr.o.m. t.o.m. ), hovrättsassessorn (fr.o.m. ), chefsjuristen (fr.o.m. ) och länsassessorn (fr.o.m. ). Av sekreterarna är det och som har medverkat i arbetet med detta betänkande. Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandena En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111), Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggningsregler (SOU 2008:31) och Prövning av vindkraft (SOU 2008:86), Vattenverksamhet (SOU 2009:42) samt huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10). Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45). Uppdraget är härigenom slutfört. Förslag till lag om ändring i (1998:808)............. Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) .......... Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) .................. Förslag till lag om ändring i lagen (1977:439) om Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa 7Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ...................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om Förslag till lag om ändring i (1987:10) .................................................................................. Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ............. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.................................................................. Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ..................... 14Förslag till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och 15Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403).......... Dispositionen av betänkandet ................................................. Områden av riksintresse .............................................. 2.1Förutsättningarna för att beakta områden av riksintresse vid planering och i beslutsprocesser........................................ Uppgifter om områden av riksintresse ................................. Ändamål med områden av riksintresse ................................. Skogsmark och jordbruksmark .................................. Renskötsel och fiske ................................................... Ämnen och material.................................................... 3.3Verksamheter som inte kan antas medföra betydande 3.4Tydligare och enklare regler om Samordning med annan lagstiftning ..................................... Konsekvenser i allmänhet...................................................... Konsekvenser för miljömålen .................................... 4.1.2 Konsekvenser för de areella näringarna..................... 4.1.3 Konsekvenser för det allmänna.................................. Konsekvenser för prövningsmyndigheterna............. 4.1.5 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen..... Konsekvenser för allmänheten................................... Konsekvenser för företag ...................................................... 4.2.2 Tidsåtgång och administrativa kostnader för 4.2.3 Förändringar i företagens verksamhet....................... 4.2.5 Särskild hänsyn till små företag ................................. 4.4Konsekvenser med hänsyn till anslutning till Ikraftträdandetidpunkt och informationsinsatser ............... Förslaget till ändring i ....................................... Förslaget till ändring i luftfartslagen .................................... Förslaget till ändring i kontinentalsockellagen .................... Förslaget till ändring i väglagen ............................................ 5.5Förslaget till ändring i lagen om 5.6 Förslaget till ändring i lagen om vissa rörledningar 5.7Förslaget till ändring i lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn.................. Förslaget till ändring i lagen om kärnteknisk verksamhet... Förslaget till ändring i ......................... Förslaget till ändring i minerallagen...................................... Förslaget till ändring i lagen om ekonomiska Förslaget till ändring i lagen om byggande av järnväg ......... Förslaget till ändring i ellagen ............................................... Förslaget till ändring i lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning......................................... 5.15Förslaget till ändring i lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga 5.16 Förslaget till ändring i naturgaslagen .................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2007:94................................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2007:184.................................................. Bilaga 3 Tilläggsdirektiv 2008:119.................................................. Tillämpningen av 6 kap. vid prövning enligt olika lagar................................................................ Verksamheter som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 3 § MKBF sammanställda i förhållande till MKB-direktivet ............ Tillståndspliktiga verksamheter som inte omfattas av 3 § MKBF och vars miljöpåverkan ska bedömas från fall till fall ........................................................................... Detta slutbetänkande gäller bestämmelserna om områden av riks- intresse i 3 kap. och om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. . Såväl reglerna om områden av riksintresse som de regler som gäller miljökonsekvensbeskrivningar har sitt ursprung i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Medan reglerna om områden av riksintresse fördes in i oförändrade, fick reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar en helt ny utformning. Bakgrunden till reglerna om områden av riksintresse är därför lätt att urskilja och till sina former är systemet med hushållningsregler för markanvändningsfrågor av nationell betydelse relativt okomplicerat. Det finns dock en inbyggd motsättning mellan statens intressen och den kommunala självstyrelsen när det gäller bestämmanderätten i fråga om användningen av mark- och vattenområden. Regelverket om miljökonsekvensbeskrivningar är jämförelsevis svårtillgängligt. Reglerna bygger på uppemot ett halvt dussin internationella överenskommelser. Därtill kommer regler i ett tjogtal svenska lagar och förordningar. Tanken bakom reglerna om miljökonsekvens- beskrivningar – att effekterna av en verksamhet ska redovisas – är i gengäld ganska okontroversiell. I enlighet med sina direktiv redovisar utredningen en genom- gång av lagstiftningen om områden av riksintresse. Vidare lämnar utredningen inom ramen för direktiven förslag till ändringar i 3 och 6 kap. . Med hänsyn till att bestämmelserna i dessa båda kapitel har ett tillämpningsområde med en utomordentlig spänn- vidd måste huvudinriktningen liksom vara en lagtext med allmänt hållna regler. Utredningen anger också förordningsändringar som kan bli aktuella om lagförslagen genomförs. dessutom vissa frågor som ligger utanför direktiven men där det under utredningens arbete har framkommit ett särskilt utredningsbehov. Av tidsskäl har det inte varit möjligt för utredningen att helt genomföra utredningsuppdraget i den del som i direktiven har fått . Lagförslag om områden av riksintresse I betänkandet sammanfattar utredningen i anslutning till lagtexten de förarbetsuttalanden som gäller områden av riksintresse. Bestämmelserna i 3 kap. omfattar och beskriver enligt utredningens bedömning på ett tillfredsställande sätt de överväganden som blir relevanta vid prövningen av beslut som på ett mer övergripande sätt avser hushållningen med landets natur- resurser. Utredningen föreslår dock att lagtexten kompletteras på vissa punkter. Hushållningsbestämmelser finns både i 3 och i 4 kap. miljö- balken. Bestämmelserna i 4 kap. är av särskild natur och är överlag utformade som förbudsregler. Tredje kapitlets föreskrifter är av grundläggande natur och ger större utrymme för avvägningar mellan motstående intressen. gäller att avvägningar mellan oförenliga ändamål enligt reglerna om områden av riksintresse i 3 kap. inte får strida mot bestämmelserna i 4 kap. Utredningen anser att det är naturligt att de särskilda bestäm- melserna i 4 kap. ges ett mera generellt företräde i förhållande till reglerna i 3 kap. Vidare kan tänkas att det efter en tillämpning av de särskilda bestämmelserna i 4 kap. återstår att avgöra om en användning av ett mark- eller vattenområde är förenlig med föreskrifterna i 3 kap. Utredningen har utformat ett förslag till tillägg till 3 kap. 1 § enligt vilket ett område vid tillämpningen av ska skyddas i den omfattning som anges i kapitlet om området inte skyddas redan enligt fjärde kapitlets bestämmelser. hushållningsbestämmelser ska tillämpas vid beslut om användning av mark- och vattenområden enligt balken, vid beslut om lov och planer enligt (1987:10), PBL, samt enligt föreskrifter i elva andra lagar. Med den utformning som främst 3 kap. har är det svårt att utläsa bestämmelsernas förhållande till annan lagstiftning. föreslår därför att det förs in ett nytt stycke i 3 kap. 1 § av vilket det framgår att hushållningsreglerna ska tillämpas även i ärenden enligt andra lagar. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. syftar till ett skydd så att vissa mark- och vattenområden kan användas för vissa särskilt angivna ändamål. Avsikten med bestämmelserna är att skydds- behovet för ett visst område ska beaktas kontinuerligt över tiden. Det är det föreliggande behovet som ska vara utslagsgivande. Det är alltså skyddet av det område som är lämpligt för ett visst ändamål som utgör riksintresset. Detta skydd ska bevakas mot konkurrerande användningsanspråk. Att ett område anses vara av riksintresse för ett visst ändamål är därför i och för sig inget avgörande skäl för att en ansökan om tillstånd ska bifallas för en verksamhet som överensstämmer med ett sådant ändamål. Det kan ofta bli aktuellt att göra avvägningar mot motstående eller oförenliga ändamål. Som nämnts ska hushållningsbestämmelserna tillämpas i ärenden enligt PBL. Det är i själva verket ett av huvudsyftena med bestämmelserna att dessa ska säkerställa statliga intressen i planeringsprocessen. Reglerna om områden av riksintresse gäller vid arbetet med översiktsplaner och detaljplaner enligt PBL. Av förarbetsuttalanden framgår otvetydigt att regeln om avvägning av motstående intressen i 3 kap. 10 § ska tillämpas i planeringsprocessen. De nuvarande uttryckssätten i PBL kan på denna punkt ha medverkat till en osäkerhet som råder bland kommuner och länsstyrelser. Utredningen föreslår att vissa paragrafer i omformuleras så att det tydligt framgår att har till uppgift att bevaka att reglerna om områden av riksintresse följs i planeringsprocesserna. Med den formulering som finns i 3 kap. tydliggörs att det är området i fråga som ska skyddas. PBL innehåller flera hänvisningar till reglerna i om områden av riksintresse. I PBL används dock formuleringen riksintresse istället för område av riksintresse. Utredningen föreslår att ordvalet i PBL ändras till överens- stämmelse med motsvarande föreskrifter. Utredningen lämnar också förslag till ändringar i vissa av de paragrafer i 3 kap. som innehåller regler om områden av riksintresse. När det gäller 3 kap. 5 § föreslås att skyddsintresset ska avse fisket istället för som yrkesfisket. Avsikten är att förutom fångstområden även områden som är viktiga som reproduktions- och uppväxtområden tydligt ska omfattas av bestämmelserna. Därmed klargörs också att det är naturresursen som sådan som är det primära skyddsobjektet. Förutom yrkes- fiskets behov kan till följd av förslaget såväl fiskevårdens som fritidsfiskets intressen bevakas i samband med olika anspråk på användning av mark- och vattenområden. Som en konsekvens föreslås att i paragrafen ordet näringarnas byts ut mot verksamheternas. Utredningen föreslår en ny paragraf i 3 kap. . Från flera håll har behovet av skydd för dricksvattenförsörjningen påtalats. Under utredningens arbete har diskussioner förts om att föreslå skyddsregler som omfattar såväl ytvatten- som grund- vattenförekomster. Enligt utredningens bedömning är behovet av regler till skydd för naturligt bildade grundvattenförekomster av sådan omfattning att områden som är av riksintresse för dricks- vattenförsörjningen ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt minska områdenas betydelse för denna försörjning. I konsekvens med dispositionen av övriga regler i 3 kap. föreslås också att förekomster av grundvatten av stor betydelse för dricks- vattenförsörjningen ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt minska områdenas betydelse för denna försörjning. Även ytvattenförekomster ska enligt förslaget åtnjuta sådant skydd. När det gäller ytvattenförekomster har utredningen däremot funnit att sådana förekomster inte bör omfattas av skyddet av områden av riksintresse. Om nya ändamål ska föras in under riksintresseavvägningen bör detta ske först om det är relevant med hänsyn till den hotbild som kan förutses med hänsyn till konkurrerande markanvändningsintressen. Detta innebär att det bör stå klart att en riksintresseavvägning kan bedömas bli ett verkningsfullt styrmedel. Områdena bör dessutom vara möjliga att avgränsa på ett sådant sätt att riksintressebegreppet inte blir urholkat. Det är mot bakgrund av detta principiella betraktelsesätt som utredningen har valt att inte föreslå att ytvattenförekomster ska kunna anses som områden av riksintresse. I fråga om reglerna om värdefulla ämnen eller material i 3 kap. 7 § föreslår utredningen en ändring som syftar till att förtydliga att områden som är av riksintresse för utvinningen av ämnena eller materialen ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen. Detta medför en ändrad tillämpning av reglerna så att något större arealer än skyddas. Utredningen uppfattar bestämmelserna i 3 kap. som regler som syftar till ett skydd för områden som är särskilt viktiga för angivna ändamål vid konkurrerande anspråk på användningen av mark- och vattenområden. Detta bör enligt utredningens mening komma till tydligt uttryck även i regeln i 3 kap. 10 § om avvägning mellan oförenliga ändamål. Därför föreslås att en avvägning enligt paragrafen inte som bara ska främja utan även säkerställa en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Inom utredningen har det också förts diskussioner om skyddet av jordbruksmark enligt 3 kap. 4 § . Det har före- kommit en avsevärd exploatering av brukningsvärd jordbruksmark för infrastrukturändamål och bebyggelseutveckling. I detta sammanhang måste dock kommunernas bestämmanderätt enligt PBL i fråga om markanvändningen särskilt beaktas. Vidare ligger det utanför ramen för utredningsdirektiven att göra en helhetsbedömning i fråga om de lämpligaste styrmedlen för att skydda den värdefullaste jordbruksmarken mot konkurrerande markanvändningsintressen. Utredningen har därför inte föreslagit att den värdefullaste jordbruksmarken ska kunna bli föremål för riksintresseavvägning. I fråga om skogsmark föreslås i 3 kap. 4 § en ändring av redaktionell natur. Vidare föreslår utredningen att reglerna om planer och planeringsunderlag i 6 kap. , i den mån de innehåller regler med ålägganden för kommunerna, flyttas till 3 kap. Uppgifter om områden av riksintressen; ändringar i hushållningsförordningen Utredningen har i enlighet med uppdraget i direktiven undersökt systemet för att utse områden av riksintresse. Ansvaret för att till länsstyrelserna lämna uppgifter om områden av riksintresse inom ramen för bestämmelserna i 3 kap. ligger enligt 2 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vatten- områden m.m. (hushållningsförordningen) på i paragrafen särskilt angivna sektorsmyndigheter. Dessa uppgifter har ingen direkt rättslig betydelse. Avsikten är att tillskapa ett beslutsunderlag inför rättsligt bindande beslut i bl.a. planprocesser och tillståndsärenden. Utredningen har funnit att myndigheternas arbetsmetoder och Enligt utredningens bedömning beror detta i huvudsak på att hushållningsbestämmelserna är mångfacetterade och att det faktiska behovet av uppgifter inte är detsamma i fråga om de olika ändamål som anges i 3 kap. . Myndig- heternas uppgifter om områden av riksintresse är ofta värdefulla som beslutsunderlag. Behovet av sådana uppgifter är dock olika för de berörda markanvändningsintressena. Utredningen anser att ansvaret för att bestämma i vilken omfattning uppgifter ska tas fram inför olika ärenden som gäller markanvändningen bör ligga på de sektorsmyndigheter som enligt sina instruktioner är skyldiga att bevaka förekommande statliga intressen. Hushållningsförord- ningen bör i detta avseende fungera som ett instrument för att fördela uppgifterna mellan de olika sektorsmyndigheterna. Det är ett statligt intresse att prioritera resursfördelningen mellan de olika riksintresseområdena. Denna prioritering är i princip en fråga som inte avgörs genom lagstiftningen. Vilka insatser som ska göras och vilka resurser som ska användas för att ta fram uppgifter om områden av riksintresse bör i huvudsak bedömas i anslutning till den årliga budgetbehandlingen av budgetfrågor och kan t.ex. komma till uttryck i regeringens regleringsbrev. Att sektors- myndigheterna har huvudansvaret för att ta fram uppgifter om områden av riksintresse bör förtydligas i hushållningsförordningen. Under arbetet med att utarbeta uppgifter ska sektorsmyndig- heterna inhämta underlag genom att ge länsstyrelser och kommuner tillfälle att yttra sig. bör besitta en samlad kunskap om regelverket samt verka för samordning av myndig- heternas arbete. Utredningens förslag om ändring i 3 kap. 5 § bör föranleda övervägande om ansvaret för att lämna uppgifter om områden av riksintresse för fritidsfisket ska gå över från Natur- vårdsverket till . Regeln i 6 kap. 20 § om skyldighet för att tillhandahålla vissa uppgifter bör flyttas till hushållnings- förordningen. Ytterligare utredningsbehov med anknytning till reglerna om områden av riksintresse Utredningen anser att det finns en risk för svårigheter vid miljödomstolarnas tillämpning av reglerna om områden av riks- intresse när ärenden enligt PBL ska överklagas till domstolarna. Eftersom beslut enligt 12 kap. PBL om kontrollprövning av bl.a. riksintressefrågor även i fortsättningen ska överklagas till regeringen kan den situationen uppkomma att domstolen har att göra en fullständig riksintresseavvägning i ett miljöbalksmål medan riksintressefrågan för samma verksamhet inte får prövas av domstolen när det är en detaljplan som överklagas. En lösning kan vara att även beslut enligt 12 kap. PBL överklagas till miljödomstol. Utredningen ifrågasätter också om reglerna om länsstyrelsernas bevakning av riksintressefrågor i samband med beslut om översiktsplaner uppfyller tillbörliga rättssäkerhetskrav. Utredningen anser att dessa frågor bör bli föremål för utredning. Tillståndsgivning enligt berör förhållandevis ofta områden av riksintresse för rennäringen. Det finns en omfattande brist på kunskap om följderna för rennäringen av olika mark- användningsprojekt. Utredningen anser därför att förutsättning- arna för att samordna skyddsregler för rennäringen bör utredas särskilt. Kommunernas tillämpning av reglerna i 3 kap. 4 § om skydd för brukningsvärd jordbruksmark bör utvärderas. Behovet av regler som medför ett utökat skydd för att bevara sådan mark för den areella produktionen bör utredas. Utredningen föreslår ändringar av bl.a. lagteknisk natur i reglerna i 6 kap. om miljökonsekvensbeskrivningar för verk- samheter och åtgärder. Förslagen är så omfattande att utredningen föreslår att bestämmelserna tas in i ett nytt 6 kap. Utredningen har funnit att det inte är lämpligt att direkt i lag- texten knyta fast tillämpningsområdet för reglerna om miljökonse- kvensbeskrivningar till MKB-direktivet. Enligt utredningen medför den nuvarande kopplingen mellan reglerna om tillstånd till miljö- farlig verksamhet och om miljökonsekvensbeskrivningar avseende sådan verksamhet en onödig inlåsningseffekt. gäller som huvudregel att en miljökonsekvensbeskrivning alltid ska upprättas när en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet ska göras. är det så att tillstånd till miljöfarlig verksamhet krävs endast i det fall regeringen föreskriver om det. Utredningens förslag innebär att skyldigheten att upprätta en miljökonsekvens- beskrivning inför en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet ska regleras genom föreskrifter av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.