sou · GXB39 · 2009-02-09 00:00:00 — Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden Betänkande av Utredningen om säkerhet vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdrag att analysera och vid behov lämna förslag till säkerhetshöjande åtgärder vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting (dir. 2008:51). utsåg regeringen kammarrättslagmannen till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades kanslirådet , ämnesrådet , kommissarien och handläggaren . entledigades och som ny expert förordnades från rättssakkunniga . Hovrättsassessorn förordnades som sekreterare fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Utredningen om säkerhet vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting (Fi 2008:03). Härmed överlämnas utredningens betänkande Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden (SOU 2009:9). Uppdraget är härigenom slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Utredningsarbetet och dess avgränsningar ............................ 1.2.2 Utredningens avgränsningar och tolkning av sitt Disposition och läsanvisning................................................... Skrivelser och förslag............................................................... 2.2.2 Jakten på makten (SOU 2006:46) ............................... Hot mot förtroendevalda............................................. 2.2.5 Personskyddet för den centrala statsledningen (SOU 2004:108) ........................................................... 2.3Allmänt av intresse för säkerhet kring offentliga Om ansvarsfördelningen i kommuner och landsting..... Om ansvarsfördelningen inom polisen............................ 2.3.11 Om hotbildsbedömningar ............................................ Enkätundersökning och möten ..................................... Möten med och kommuner ............. 3.3Möten med polismyndigheterna i och Efterfrågas säkerhetshöjande åtgärder? Behövs säkerhetshöjande åtgärder?......................................... Bedömning av efterfrågade åtgärder ....................................... 4.4.5 Ordningsvakter till fler sammanträden ....................... Slutsats – Säkerhetskontroller har ett försteg ........................ Orientering om lagstiftning om säkerhetskontroller m.m..... Säkerhetskontroll i domstol .................................................... Säkerhetskontroll inom luftfart och sjöfart m.m. .................. Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga 6.3.2 När ska kontrollen få ske? 6.3.3 Vem ska kontrollera vem?............................................ 6.3.4 Hur ska kontrollen gå till? 6.3.5 Var ska kontrollen få ske?............................................ 6.3.6 Om beslut och överklagande ....................................... 6.3.7 Om ändring i lagen om ordningsvakter ...................... 8.1Förslaget till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting ............................. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1980:578) om Kommittédirektiv dir. 2008:51....................................................... Sedan andra utredningar visat att hot och våld riktat mot förtroendevalda på lokal och regional nivå är ett betydande problem i har säkerhetshöjande åtgärder vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting efterfrågats. Denna utrednings uppdrag har varit att kartlägga behovet av och efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder vid sådana sammanträden samt överväga lämpliga åtgärder om så bedöms nödvändigt. I första hand har utredningen härvid haft i uppgift att överväga förslag till lagstiftning som möjliggör säkerhetskontroll i form av kroppsvisitation. Utredningen har emellertid varit oförhindrad att föreslå annan lösning än säkerhetskontroller. För att bedöma hotbilden mot offentliga sammanträden i kommuner och landsting samt för att kartlägga behovet av och efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder riktade utredningen en enkät till alla kommuner och landsting. Av enkäten – som avsåg händelser – framkom att det stora flertalet av landets kommuner och landsting inte varit drabbade av ordningsstörningar eller hot mot sina offentliga sammanträden i fullmäktige och nämnder. Åtta kommuner och två landsting hade dock drabbats av ordningstörningar/hot där polis eller ordningsvakt behövt ingripa för att återställa ordningen. Av enkäten framkom emellertid att 19 kommuner och 3 landsting intar en förhöjd beredskap vid alla sammanträden dit allmänheten har tillträde och att nära var tredje kommun samt två av tre landsting har polis eller ordningsvakt närvarande när en hotbild bedöms föreligga. När det gäller efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder framkom att flera kommuner och landsting har önskemål om att kunna få tillämpa säkerhetshöjande åtgärder vid sina offentliga sammanträden. Utöver ett fåtal önskemål om säkrare sammanträdeslokaler och ökad tillgång till polis och ordningsvakter handlade efterfrågan huvudsakligen om säkerhetskontroller och kameraövervakning. Således efterfrågades en möjlighet till säkerhetskontroll (i form av kroppsvisitation med metalldetektor) av 56 kommuner och 8 landsting medan 57 kommuner och 4 landsting efterfrågade möjlighet till kameraövervakning. I de båda grupperna önskade emellertid närmare hälften både möjlighet till säkerhetskontroll och kameraövervakning. Beaktas befolkningsunderlaget i de aktuella kommunerna och landstingen kan konstateras att dessa samlar en betydande del av landets befolkning. Utredningen har vidare hållit överläggningar med och kommuner liksom med polismyndigheterna i och , vilka samtliga förespråkat en möjlighet till säkerhetskontroller efter förebild från och domstolarna. Mot bakgrund av enkätsvaren har utredningen funnit att det finns en beaktansvärd efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder och att denna närmast uteslutande rör säkerhetskontroller och allmän kameraövervakning. Huruvida det vid offentliga sammanträden också finns behov av säkerhetshöjande åtgärder har däremot vid en första anblick framstått som mindre uppenbart. Det har nämligen kunnat konstateras att offentliga sammanträden varit förskonade från våld trots hot och farhågor härom; ett förhållande som beroende på synsätt skulle kunna tas till intäkt såväl för att riskerna överskattats som att de extra bevakningsinsatser som emellanåt genomförts av vaktpersonal och polis haft en brottsavhållande effekt. Mot bakgrund av att några allvarligare våldsdåd således inte har ägt rum har det naturligtvis varit möjligt för utredningen att göra halt utan att föreslå några nya möjligheter till säkerhetshöjande åtgärder. Utredningen har emellertid fäst avseende vid att det emellanåt förekommer en del incidenter och att ingenting tyder på att sådana inte kommer att inträffa också . Enligt utredningens mening talar också samhällsutvecklingen för att risken för våld och hot om våld snarare kommer att öka. Utredningen har här funnit att behovet av säkerhetshöjande åtgärder främst bör bedömas med utgångspunkt i de risker och den sårbarhet som typiskt sett gäller för ifrågavarande sammanträden, liksom konsekvenserna av ett allvarligare våldsdåd vid ett sådant. Frågor som utredningen ansett böra tas i beaktande är vilken betydelse som ett angrepp med exempelvis skjutvapen, sprängämne eller stenkastning kan förväntas få för demokratin, för de förtroendevalda och för efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder. Utredningen har här hållit för troligt att ett angrepp mot förtroendevalda under ett sammanträde, med döda eller skadade som följd, sannolikt av de flesta skulle ses som ett oacceptabelt angrepp på demokratin. Även den stora efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder som framkom i enkätundersökningen har, i sig själv, ansetts böra tillmätas en viss betydelse i sammanhanget. Utredningen har här ansett att kommunernas och landstingens efterfrågan får tolkas som en betydande osäkerhet inför uppgiften att sköta säkerheten vid offentliga sammanträden. Det torde med andra ord finnas ett intresse i sig självt att offentliga sammanträden för politiskt beslutsfattande kan upplevas som säkra och fredade från våld. Slutsatsen som utredningen drar är således att det – trots att behovet kan synas litet – kan uppstå lägen där ett beaktansvärt behov föreligger av ytterligare åtgärder till skydd för den demokratiska processen vid de offentliga sammanträdena. Här ska också beaktas att det endast kan bli fråga om att ge kommuner och landsting en möjlighet till ökat skydd för sina offentliga sammanträden, varför frågan således kommer ägas av dem själva. Vid sidan av de säkerhetskontroller som haft en given plats i utredningens överväganden har också funnits andra säkerhetshöjande åtgärder som, tillsammans eller var för sig, med skiftande utgångspunkter varit tänkbara för offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Utredningen har dock valt att begränsa sin inventering av möjliga skyddsåtgärder till sådana vars motintressen, likt kroppsvisitation, förutsätter lagform för att tillåtas. Detta har inneburit att utredningen inte närmare gått in på sådana förbättringar som är möjliga att uppnå genom exempelvis byggnadstekniska åtgärder eller genom ökad samverkan med polis. I enlighet med sina avgränsningar – att endast slutbehandla sådana förslag till säkerhetshöjande åtgärder som förutsätter lagstöd – har utredningen stannat för att väga säkerhetskontroller och kameraövervakning mot varandra och mot de grundläggande fri- och rättigheter som regeringsformen anger. Här har utredningen konstaterat att endast en säkerhetskontroll erbjuder en godtagbar möjlighet att – utan avkall på de kontrollerades rätt till anonymitet – förhindra angrepp med vapen och andra farliga föremål som kan innebära en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Säkerhetskontroller har således bedömts ha ett klart försteg som brottsförebyggande åtgärd i sammanhanget. Även i ljuset av att landets kommuner och landsting, tillsammans med och domstolarna, intar en särställning som vår demokratis grundläggande beslutsorgan har det förefallit naturligt att de likt och domstolarna bör beredas en möjlighet till skydd i form av säkerhetskontroller. Utredningens förslag till lag om säkerhetskontroller vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting har utformats efter mönster av de lagar som gäller för säkerhetskontroller i och i domstolarna. Förslaget innebär att säkerhetskontroll ska få anordnas om det vid ett offentligt sammanträde finns anledning att befara att brott kommer förövas som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Hur stor risken för brott måste vara för att en säkerhetskontroll ska kunna beslutas har inte ansetts kunna anges generellt. Det måste dock finnas indikation på en säkerhetsrisk där exempelvis skjutvapen, sprängämnen, tillhyggen eller knivar bedöms vara är troliga brottsverktyg. Även om det således fordras en viss konkretisering av säkerhetsrisken har avsikten inte varit att kravet ska ställas alltför högt. Beslut om säkerhetskontroll ska avse visst sammanträde och fattas av fullmäktiges ordförande, ersättare eller annan som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet. Beslutet ska föregås av samråd med polismyndighet. Beslutet ska inte kunna överklagas. En säkerhetskontroll ska ledas av polis men kunna utföras av ordningsvakter. Det ankommer på ansvarig polismyndighet att efter omständigheterna ta ställning till huruvida dess ledningsfunktion ska utövas genom att polis närvarar vid kontrollen eller om den kan utövas på annat sätt. Säkerhetskontroll ska omfatta besökare till sammanträdet och genomföras som en allmän inpasseringskontroll. Syftet med kontrollen är att eftersöka vapen och andra farliga föremål. Kontrollen får omfatta kroppsvisitation och undersökning av väskor, paket m.m. med hjälp av teknisk utrustning som exempelvis s.k. larmbågar, handhållna metalldetektorer och röntgenmaskiner. kroppsvisitation, dvs. en undersökning där kontrollpersonalen för hand letar efter otillåtna föremål, får endast ske om det finns särskilda skäl för åtgärden och ska i sådant fall utföras av polisman eller av ordningsvakt som polismyndigheten särskilt har godkänt för uppgiften. En säkerhetskontroll kommer i huvudsak att bekostas av den kommun eller det landsting som beslutat om kontrollen. Således ska kostnader för ordningsvakter och teknisk apparatur, som t.ex. metalldetektorer bäras av det beslutande organet. Polisen belastas endast till den del polisresurser tas i anspråk för samråd och ledning. Den föreslagna modellen för säkerhetskontroller har inte bedömts kunna få annat än marginella ekonomiska konsekvenser i de kommuner, landsting och polisdistrikt där sådan kontroll arrangeras. lag (0000:000) om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting Härigenom förskrivs följande. 1 § Kommuner och landsting får genomföra säkerhetskontroll vid inpassering till lokaler som deras fullmäktige och nämnder disponerar för offentliga sammanträden om det finns anledning att befara att det vid sammanträdet kan komma att förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. 2 § Beslut om säkerhetskontroll fattas av fullmäktiges ordförande eller ersättare. Om sådant beslut inte kan avvaktas får beslutet fattas av den som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet. Innan säkerhetskontroll beslutas ska samråd ske med polismyndigheten. Beslut om säkerhetskontroll ska avse visst sammanträde och får utöver sammanträdeslokalen och entréutrymmen endast omfatta de angränsande lokaler som behövs för att besökare ska kunna följa sammanträdet. I ett beslut om säkerhetskontroll ska anges vilket sammanträde och vilka lokaler som omfattas av beslutet. Kontrollens omfattning och utformning 3 § Säkerhetskontroll omfattar besökare till de lokaler som anges i beslutet om säkerhetskontroll. Kontrollen avser dock inte ledamot och ersättare vid sammanträdet, eller annan som på grund av lag eller särskilt uppdrag närvarar vid sammanträdet. Fullmäktiges ordförande, dennes ersättare, eller annan som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet får undanta personer från kontrollen. Denne får också utse annan att fatta sådant beslut. 4 § Vid säkerhetskontroll ska vapen och andra föremål som är ägnade att komma till användning vid brott som avses i 1 § eftersökas. För detta ändamål får kroppsvisitation äga rum. Därutöver får väskor och andra föremål som påträffas i lokaler som anges i beslutet om säkerhetskontroll undersökas. 5 § Vid säkerhetskontroll ska kroppsvisitation ske genom användande av metalldetektor eller liknande anordning eller, om det finns särskilda skäl, på annat sätt. Säkerhetskontroll genomförs efter närmare anvisningar av polismyndigheten av polisman eller, efter polismyndighetens förordnande, av ordningsvakt under ledning av polisman. Kroppsvisitation som sker på annat sätt än genom användande av metalldetektor eller liknande anordning får utföras av polisman eller av ordningsvakt som polismyndigheten har godkänt för uppgiften. Identitetskontroll får genomföras endast för att fastställa om en person, som uppger sig inte omfattas av säkerhetskontroll, ska undantas från kontrollen. 6 § Besökare som inte underkastar sig beslutad säkerhetskontroll och inte kan styrka någon särskild behörighet att enligt 3 § första stycket vistas i sammanträdeslokalen får vägras tillträde till lokaler som omfattas av beslutet om säkerhetskontroll och avvisas eller avlägsnas från dessa lokaler. 7 § Påträffas vid säkerhetskontroll något sådant föremål som avses i 4 § och tas det inte i beslag enligt bestämmelserna i , ska den hos vilken föremålet påträffas uppmanas att lämna det ifrån sig för förvaring. Finns inte någon känd innehavare till ett påträffat föremål får det omhändertas. Den som inte efterkommer uppmaningen enligt första stycket får vägras tillträde till lokaler som omfattas av beslutet om säkerhetskontroll och avvisas eller avlägsnas från dessa lokaler. Särskilda bestämmelser om förvaring av föremål 8 § Föremål som har lämnats till förvaring eller omhändertagits enligt denna lag ska förvaras på betryggande sätt. Om det begärs, ska bevis om att ett föremål har lämnats till förvaring utfärdas. Föremålet ska återlämnas till den som har lämnat det till förvaring när denne lämnar de lokaler som omfattas av beslutet om säkerhetskontroll. Särskilda bestämmelser om kroppsvisitation 9 § Kroppsvisitation får verkställas eller bevittnas endast av person, som är av samma kön som den som visiteras, om undersökningen inte sker genom metalldetektor eller liknande anordning. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning ska verkställas i enskilt rum och om möjligt i vittnes närvaro. 10 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas. lag om ändring i lag (1980:578) om ordningsvakter Härigenom förskrivs att i fråga om lagen (1980:578) om ordningsvakter dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 b §, av följande lydelse dels att 3 § ska ha följande lydelse. att tjänstgöra vid säkerhets- kontroll i kommuner och lands- ting enligt vad som anges i lagen (0000:000) om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Om det finns ett särskilt Om det finns ett särskilt behov och det är av väsentlig behov och det är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, betydelse från allmän synpunkt, även i annat fall än som avses i 2 även i annat fall än som avses i 2, och 2 a §§. 2 a och 2 b §§. 1 Senaste lydelse 2001:179. 1Utredningsuppdraget och dess genomförande Utredningen har haft i uppdrag att bedöma hotbilden riktad mot fullmäktigesammanträden och andra offentliga sammanträden i kommuner och landsting. I denna del av uppdraget har ingått att kartlägga behovet av och efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder vid sådana sammanträden. I utredningsuppdraget har också legat att föreslå säkerhetshöjande åtgärder om så bedöms nödvändigt. I första hand har utredningen härvid haft i uppgift att överväga förslag till lagstiftning som möjliggör säkerhetskontroll i form av kroppsvisitation. Utredningen har emellertid varit oförhindrad att föreslå annan lösning än säkerhetskontroller. I direktiven har vidare angetts att utredningen ska avpassa eventuella förslag mot den hotbild och de behov som bedöms föreligga och att utredningen ska beakta regeringsformens bestämmelser om rätt till informationsfrihet och skydd mot bl.a. kroppsvisitation och liknande intrång. Det har vidare ålegat utredningen att ifråga om förslag till säkerhetshöjande åtgärder även föreslå bestämmelser om beslutsordning och om överklagande. Utredningens direktiv (dir. 2008:51) finns i en bilaga till betänkandet. Utredningsuppdraget och dess genomförande 1.2Utredningsarbetet och dess avgränsningar Arbetet har bedrivits i nära samråd med utredningens experter. Sex sammanträden har hållits, varvid antalet deltagande experter har skiftat något. Utöver de mera inofficiella samtal och studiebesök som förekommit med många utomstående med ansvar för säkerhetsfrågor kan följande mer officiella händelser nämnas. genomförde utredningen tillsammans med Kommuner och Landsting (SKL) en enkätundersökning, riktad till landets alla kommuner och landsting avseende behovet av och efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder vid offentliga sammanträden. Överläggningar har ägt rum med företrädare för och kommuner liksom med företrädare för polismyndigheterna i och . Utredningen har besökt några lokaler för fullmäktigesammanträden, nämligen i , , , och . 1.2.2Utredningens avgränsningar och tolkning av sitt uppdrag Förtroendevalda i kommuner och landsting är verksamma inom många olika sammanhang där möten av skiftande slag utgör självklara inslag i vardagen. Utöver sammanträden för politiskt beslutsfattande i fullmäktige och nämnder förekommer en mängd andra sammankomster för information och opinionsbildning m.m. både i kommunens egna lokaler och på andra platser såväl inomsom utomhus. Utredningen har enligt direktiven haft i uppgift att pröva behovet av säkerhetsfrämjande åtgärder i samband med fullmäktigesammanträden och andra offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Ordalydelsen skulle kunna tyda på att också andra sammanträden än offentliga fullmäktige- och nämndsammanträden omfattas. Inom utredningen har därför utredningsuppdragets avgränsning gentemot andra former av sammankomster diskuterats. Frågor som därvid diskuterats är om också andra politiskt orienterade sammankomster skulle kunna ges Utredningsuppdraget och dess genomförande ett bättre skydd. Utredningen har dock efter kontakter under hand med departementet bestämt att hålla sig ifrån de frågor som berör sammankomster i vidare bemärkelse. Detta innebär att den håller sig till de offentliga sammanträden som hålls i fullmäktige och nämnder och vars procedurer regleras av kommunallagen. Följaktligen kommer inte frågor om säkerheten vid informationsmöten, hearings, torgmöten och liknande att beröras. En annan avgränsning i utredningen gäller den flora av säkerhetshöjande åtgärder som med skiftande utgångspunkter, var för sig, är tänkbara för offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Under begreppet säkerhetshöjande åtgärder torde nämligen rymmas åtskilligt många fler åtgärder än den form av säkerhetskontroll som enligt direktiven har en given plats i utredningens överväganden. Utredningen har dock valt att begränsa sin inventering av möjliga skyddsåtgärder till sådana vars motintressen, likt kroppsvisitation, förutsätter lagform för att tillåtas. Det sagda innebär att utredningen inte närmare kommer gå in på sådana förbättringar som är möjliga att uppnå genom byggnadstekniska åtgärder även om t.ex. en ombyggnad av en byggnad i sig kan utföras på ett sådant sätt att den kan komma att innebära en inskränkning i den grundlagsfästa informationsfriheten. Så skulle kunna vara fallet om en sammanträdeslokal inte gav plats för åhörare. Utredningen kommer inte heller gå in på sådana förbättringar som är möjliga att uppnå genom ökad samverkan med polis. Ytterligare en grundläggande fråga för utredningen att ta ställning till är vad som är det huvudsakliga skyddsobjektet för utredningens överväganden. Är uppdraget begränsat till att endast gälla de förtroendevaldas och övriga medverkandes säkerhet under offentliga sammanträden, eller är det även sammanträdena som sådana som behöver kunna säkras mot angrepp? - som har att göra med vilka lokaler som kan komma att beröras av förslag till säkerhetshöjande åtgärder - aktualiseras exempelvis när åhörare följer ett sammanträde från en angränsande lokal varifrån några angrepp visserligen inte kan riktas mot ledamöterna i rådssalen men där likväl våldsamheter kan störa förrättningen. Konkret handlar saken om huruvida åhörare ska kunna underkastas kontroller även om de befinner sig på en plats där de inte rimligen kan skada någon ledamot. I direktiven sägs att de förtroendevalda ska garanteras en säker miljö när de utövar sina uppdrag. Där sägs emellertid också att utredningens uppdrag är att bedöma hotbilden Utredningsuppdraget och dess genomförande riktad mot bl.a. fullmäktigesammanträden och överväga förslag som gör det möjligt att öka säkerheten vid sammanträdena. Utredningen har här intagit uppfattningen att det skydd den har att överväga, utöver rådssalen, i förekommande fall bör gälla samtliga angränsande lokaler som disponeras för sammanträdet.