sou · GXB324 · 2009-03-02 00:00:00 — Veidekke, YIT och Billfinger uppträder i medan det danska företaget återfinns i de södra och västra delarna av landet. På de riktigt stora projekten har flera utländska entreprenörer visat intresse . De mindre och medelstora företagen verkar mestadels på lokala marknader och är nischade företag som är relativt smala i sitt sortiment. Dessa företag arbetar huvudsakligen som huvudentreprenörer i mindre utförandeentreprenader eller som underentreprenörer. Några förekommer också som rena underentreprenörer (grundförstärkning, schakt, bro, beläggning). Inom branschen är skalfördelar av stor betydelse för leverantörens konkurrenskraft. De flesta leverantörer försöker utnyttja stordriftens och storköpens fördelar men har i praktiken svårigheter med att kombinera verksamheter pga. bristande koordinering och låg utvecklingstakt inom logistiken. Vid en jämförelse mellan tillverkande företag och företag i byggbranschen är skillnaden märkbar. Gemensamt ägande förekommer och den vertikala integreringen är omfattande. Samarbeten förekommer i stor skala mellan leverantörerna, huvudentreprenörer, underentreprenörer, tillverkare av insatsvaror i alla led, transportörer, täktägare, tekniska konsulter m.fl. Järnvägsentreprenader där anläggningsarbetena är dominerande utförs oftast av nämnda entreprenadföretag, som i sin tur anlitar entreprenörer inriktade på BEST-arbeten som partners eller underentreprenörer. Den totala årliga marknaden för tekniska konsulter verksamma i är ca 20 mdkr. Uppdrag inom området vägar och infrastruktur är ca 5 mdkr. andel av dessa uppdrag är ca 1 mdkr. I nedanstående tabell visas fördelningen av antagna anbud mellan olika teknikkonsultföretag vid upphandlingar. Inget företag kan sägas ha en helt dominerande ställning såvitt avser teknikkonsulttjänster som rör vägprojektering. När det gäller anlitade teknikkonsulter som rör järnvägsområdet intar Projektering (numera ) en särställning. I övrigt finns ingen dominerande aktör utan mönstret är detsamma som inom vägprojekteringen. 4De statliga infrastrukturförvaltarnas faktiska agerande som beställare av teknikkonsulttjänster och entreprenadtjänster Enligt arbetsordning och delegering ligger ansvaret för genomförande av objektverksamheten hos projektchefer och projektledare. Så har varit fallet . Daglig ekonomisk planering och utfall diskuteras och redovisas i stor utsträckning utifrån det enskilda projektet. Fokus på projektledare genomsyrar organisationen. För att få en ökad bredd, samsyn och påverkan på beslut och ställningstagande i det enskilda projektet har olika organisatoriska lösningar prövats utan att några större gränsöverskridande effekter nåtts. Graden av influenser och påverkan har ytterst berott på enskilda individer. Såväl i gårdagens som i dagens planering och utförande riktas fokus på enskilt objekt. Samordning mellan objekt eller verksamhetsområden sker sällan. Det motverkar även ett industriellt tänkande i projekteringsskedena och genomförandet. Regelverken har gjorts allt mer flexibla för att möjliggöra egna leverantörslösningar. Det har dock inte medfört att leverantörer i någon större omfattning har fört in egna standardiserade lösningar i byggskedet. Det pågår ingen påvisbar större aktivitet bland branschens aktörer att skapa standardiserat tänkande eller standardiserade komponenter för fysiskt genomförande. Vardagsrationalisering av arbetsprocesserna sker men utan att gränsöverskridande resultat har framkommit. Orsaken kan vara att planeringen är oflexibel och att föreskriver alltför detaljerade lösningar. De statliga infrastrukturförvaltarnas faktiska agerande ... har intentionen att göra flerårsupphandlingar och paketera objekt på nya sätt. Utmaningarna ligger i för låg framförhållning i planer och årsbudgetar, bristande styrning och fokus samt låsta arbetssätt. På några områden finns positiva resultat; Grundpaket Drift har från början standardiserats. Trots att det finns skillnader är kärnan intakt och stordriftsfördelar kan realiseras. har också årsbehov av brounderhåll paketerats inom ett geografiskt område för att åstadkomma möjligheter för leverantörer att specialisera arbetet och utveckla arbetssätt. Inom verksamheten underhållsbeläggning har flera åtgärder vidtagits efter den uppmärksammade kartellen om konkurrensbegränsande samarbete bland flera aktörer inom branschen. Tillhandahållande av insatsvaran bitumen, flerårsupphandlingar, kombinationsmöjligheter mellan upphandlade objekt, ökad användning av funktionskrav är några exempel på åtgärder. Användningen av dessa möjligheter förutsätter framförhållning och styrning. Upphandlingsverksamheten inom verket har fram varit spridd och knutet till regionala enheter. bildades en samordnande stabsenhet inom Huvudkontoret tillika ansvarig för stödprocess Upphandla och analysera marknad. Styrningen och ensning av arbetssätt ökade men enheten hade inga direkta befogenheter att styra linjeenheter. Resultatet blev att viss samordning skedde. har en nationell upphandlingsorganisation och leverantörsmarknadsbevakning etablerats. finns enligt uppfattning förutsättningar för att på djupet etablera gemensam inriktning och arbetssätt inom upphandlingsverksamheten. Problem med framförhållning och styrning kvarstår dock. Tidplaner över verkets upphandlingar finns men är kortsiktiga. Verket kommunicerar rullande 12 månaders upphandlingstidplaner gemensamt med på Internet. Planen är uppskattad bland leverantörerna. Det finns enligt verkets mening förbättringspotential. Flera uppgifter och möjlighet till fri sortering efterfrågas. Fullständigheten i förteckningen över kommande upphandlingar kan bli bättre, speciellt i senare delar av 12 månadersperioden. har ett stort antal krav på levererad produkt/tjänst och på själva genomförandet. Kraven ökar och speglar en mer komplex värld i vilken verket verkar. Mängden krav ger ett antal problem. Bland de större kan nämnas: Det åtgår stora resurser att sätta sig in i förfrågningsunderlag och ge anbud. De statliga infrastrukturförvaltarnas faktiska agerande ... Svårigheter finns att hinna med leveranskontroll av alla krav . Vissa krav är svåra att mäta och har tillkommit mer för att driva utvecklingen. Det är stora svårigheter för enskilda verksamhetsansvariga projektledare att vara insatta i samtliga krav. Dagens krav är ofta formulerade att gälla samtliga projekt oberoende av storlek, varaktighet och komplexitet. Det är ofta som projektledare gör olika tolkning och värdering av kraven. Beställarens kontroll växlar. Försök har gjorts att se över och skära ner antalet krav. Resultatet var nerslående. infördes flera nya krav och flera krav har återinförts efter projektslut. Beslutsprocessen kring krav är spridd och i flera fall delegerad långt i organisationen. Det har varit svårt att få en samlad dokumentation över aktuella kravdokument och dess förvaltningsansvar. I nu genomförd omorganisation har nätverk inrättats bl.a. som ett försök till uppstramning av beslutprocessen och information kring reviderade och nya kravdokument. har genomfört ett stort antal totalentreprenader med drift- och/eller underhållsansvar. Under utvecklingen fram till finns ett stort antal mycket lyckade entreprenader även om det även finns mindre lyckade exempel. Under de år då särskilt styrt mot entreprenadformen har antalet projekt ökat för att sedan falla tillbaka till utförandeentreprenader. I samband med beslut om kund- och leverantörsstrategin (KUL) och den uttalade långsiktigt och entydiga målsättningen att nå 1/3 del totalentreprenader 2010 har entreprenadformen fått en bredare förankring. Nysatsning görs nu bland flera aktörer. Ett lyckat exempel på denna nysatsning är Norrortsledens sista del, – Rosenkälla. har upphandlat en funktionsentreprenad (totalentreprenad med drift- och underhållsansvar ). Anbudssumma uppgår till ca . För entreprenören NCC innebär detta ett helhetsåtagande för sträckan, totalt , varav i tunnel (Löttingetunneln). Utifrån krav på funktion, projekterar och bygger NCC vägen och svarar sedan för drift och underhåll dvs. till utgången av . De statliga infrastrukturförvaltarnas faktiska agerande ... Upplägget har fungerat mycket väl och har för inneburit en besparing på mot en traditionell upphandling. Den här modellen effektiviserar och tvingar såväl beställare som entreprenör att tänka i nya, kreativa banor till fördel för livscykelkostnaden. Dyrare alternativ har valts där det varit motiverat ur ett livscykelkostnadsperspektiv. I KUL-strategin framgår det att totalentreprenader även utan drift- och underhållsansvar ska öka på samma sätt som ovan nämnda totalentreprenader med drift- och underhållsansvar. är medvetet om att totalentreprenader utan efterföljande drift- och underhållsansvar kan medföra risk att fokus läggs på investeringskostnaden och inte på livscykelkostnaden. Det riskerar att leda till motsatta effekter än till dem som nämns i ovan nämnda Norrortsleden. Risken är att projektering av vägkroppen, utformning av sidoområden, val av underhållsbeläggning etc. kommer att fokusera på att kunna lämna ett lågt anbudspris. Ökat fokus måste i dessa fall riktas på den bästa lösningen inkl drift- och underhåll. Motsvarande problematik har i sina utförandeentreprenader. Bl.a. vid krav på kostnadssänkningar till följd av budgetbegränsningar finns risk för att besparingar sker av vägens konstruktion på bekostnad av kommande drifts- och underhållskostnader (livscykelkostnaden blir inte optimal). En viktig milstolpe för utvecklingen av den järnvägsspecifika leverantörsmarknaden var införandet av beställar- och utförarorganisationen och konkurrensutsättningen av den egna produktionsverksamheten med start . Den icke järnvägsspecifika delen av järnvägsanläggningarna har aldrig drivits i egenregi i . Alla byggande- och underhållsentreprenader av exempelvis broar och tunnlar har alltid handlats upp i konkurrens. All järnvägsspecifikt material handlas upp av och tillhandahålls entreprenören. genomfördes utvecklingsprojektet 2000. Syftet med arbetet var att förbättra och utveckla upphandlingsdokument för konsult- och entreprenadupphandlingar samt se till att all upphandlingsverksamhet uppfyllde de grundläggande krav som gäller för offentliga beställare och att all upphandling sker kost- De statliga infrastrukturförvaltarnas faktiska agerande ... Målsättningen var att standardisera och skapa en enhetlig modell för förfrågningsunderlagen. De flesta dokumenten utgick från branschstandard. Till följd av beslutet att också konkurrensutsätta den järnvägsrelaterade produktionsverksamheten har en rad åtgärder vidtagits som syftat till att utveckla beställarfunktionen i . har tagit fram en leverantörsmarknadsstrategi för vidare behandling. Syftet med den är att öka konkurrensen inom både det järnvägsspecifika området och inom det traditionella anläggningsområdet. För båda områdena gäller det projekterande konsulttjänster som entreprenörer. Ur strategin framgår bl.a. följande: ska arbeta aktivt med samtliga aktörer som finns på marknaden. Leverantörsmarknaden ska utvecklas genom att fler använder alternativa former för uppdrag, entreprenader, ersättningar och samverkan. Konkurrensen ska ökas genom att bredda leverantörsmarknaden och genom en aktiv och anpassad paketering som dokumenteras i upphandlingsstrategier för respektive projekt. tillämpar huvudsakligen utförandeentreprenaden i sina kontrakt. Totalentreprenaden används i ca en tiondel av kontrakten i fråga om BEST-arbeten och var femte inom renodlade anläggningsprojekt. Även i har beslut som rör entreprenadform, ersättningsform och samverkansform kännetecknats av en långtgående delegering i organisationen. fastställdes en ny upphandlingsstrategi för drift- och underhållsentreprenader. Strategin beskriver den framtida inriktningen beträffande entreprenadernas storlek, form och teknikinnehåll samt kontraktstidens längd. Syftet med strategin är att förbättra kostnadseffektiviteten, utveckla leverantörsmarknaden samt öka kundorienteringen. Strategin är avstämd med leverantörsmarknaden som är mycket positiv till större entreprenader och längre kontraktstider. För att beskriva driftentreprenörens åtagande har prövat kontrakt med ett relativt stort ansvar för funktionen. Denna modell utvärderas löpande. Erfarenheterna är i stort positiva och det har De statliga infrastrukturförvaltarnas faktiska agerande ... lett till att numera nästan helt har gått över till att ge entreprenörerna ett stort funktionsansvar. () har enligt egen utsago varit medvetet om den dåligt fungerande marknaden för anläggningsentreprenader. På samma sätt konstaterade verket omkring 1990 att tillgången på svenska konsulter med kompetens inom flygplatsbeläggningsbranschen (asfalt och betong) samt inom flygplatsljussystem var dålig och att volymen inom var så liten att man inte kunde förvänta sig att en kompetent, konkurrensutsatt konsultkår skulle kunna tillskapas. LFV beslutade därför att utveckla den egen kompetensen för att projektera anläggningar samt projekt - och byggleda de förestående större anläggningsarbetena. I volym fanns tre större nybyggnadsprojekt : tredje bana (1996–2002), utbyggnaden av terminalanläggningar (Projekt 2002, 1998–2004) med tillhörande uppställningsplatser samt nya flygplats, de två första i flermiljardklassen. Till dessa stora projekt kommer ett antal årliga projekt på sammanlagt ett par hundra miljoner . LFV har strävat efter att vidta olika åtgärder som öppnar upp för konkurrens. Främst rör det sig om att dela upp entreprenader. Exempel på detta är separat inköp av bitumen och stenmaterial för asfaltarbeten och därmed göra det möjligt för mindre entreprenörer utan tillgång till bra priser på bitumen och stenmaterial att komma in på marknaden. I vissa fall har även utländska entreprenörer inbjudits (som annars enligt i regel har undvikit att konkurrera i ). har LFV för något större arbeten strävat efter att dela upp entreprenaderna i små delar och själva stå för den samordning som de stora entreprenörerna annars brukar stå för. har begränsade relationer till anläggningsmarknaden. Verket handlar upp muddringsentreprenader. Entreprenörerna är uteslutande internationellt verkande aktörer. Det finns inga särskilda mätningar som redovisar produktivitetsutvecklingen för enbart anläggningsbranschen. Däremot finns beräkningar som SCB gör som beskriver utvecklingen i hela bygg- och anläggningsbranschen. I figur 5.1 jämförs produktivitetsutvecklingen mellan olika branscher i landet. Det är uppenbart att produktivitetsutvecklingen inom bygg- och anläggningsbranschen är klart sämre än inom andra branscher. Den svenska utvecklingen avviker inte från den som kännetecknar den i eller i . är inte unikt i detta avseende. Den bild som här beskrivs bekräftas av de undersökningar och referenser som VTI gör i sin rapport () Infrastrukturpolitik på samhällsekonomisk grund, upprättad för räkning. Mätningarna tyder på att produktivitetsutvecklingen varit negativ inom bygg- och anläggningsbranschen. Genom den låga produktivitetsökningen förmår bygg- och anläggningsbranschen inte att absorbera någonting av de prisförändringar som sker bland de produktionsfaktorer som används. Priser på insatsvaror och -tjänster jämte löneökningar fortplantas direkt till den som slutligen ska betala för anläggningen, dess skötsel och underhåll. till kostnadsfördyringar som ofta gäller för stora anläggningsprojekt svarar indexökningar för ungefär hälften av alla kostnadsökningar i löpande priser. I stora projekt handlar det ofta om ökningar som rör miljardbelopp. Även i små projekt slår den svaga produktivitetsutvecklingen igenom. Relativt sett får man ut allt mindre av en skattekrona som avsätts för infrastrukturåtgärder. Figur 5.1 Produktion per arbetad timme inom olika branscher Inom har egna utredningar genomförts som visar på en positiv produktivitetsförändring inom den del av anläggningsmarknaden som består av drift och löpande underhåll av statliga vägar. Prisutvecklingen på Grundpaket Drift har inte ökat i samma takt som prisutvecklingen för de samlade enskilda ingående resurserna, driftindex, vilket indikerar att produktiviteten har förbättrats då konkurrensutsättningen av driftverksamhet påbörjades. I en doktorsavhandling (Arnek 2002) drogs slutsatsen att upphandlingskostnader exkl. kostnader för beställarorganisation, kontroll och uppföljning för driftverksamheten i grundpaket Drift minskat med storleksordningen . Transaktionskostnaderna har i andra sammanhang beräknats att i vart fall inte överstiga (2003). Ett par avhandlingar har särskilt ägnat sig åt frågan om teknikutvecklingen (2003) och incitamenten till teknisk utveckling inom drift och underhåll av vägar och järnvägar (2004). De senare avhandlingarna ger vid handen att den tekniska utvecklingen inte har påskyndats av konkurrensutsättningen. Det tyder på att de kostnadsbesparingar som gjorts och den ökade pro- duktivitet som ägt rum har åstadkommits med andra åtgärder, främst av organisatorisk art. Det har varit mer lönsamt att investera i bättre planering, organisation och uppföljning än i ny teknik för att åstadkomma en ökad kostnadseffektivitet. Användningen av moderna IT- och kommunikationshjälpmedel har möjliggjort en stor del av effektiviseringarna inom verksamheten. Grundpaket Drift har till innehåll, omfattning och beskrivningssätt kännetecknats av en relativt hög stabilitet. Upphandlingarna har kommit åter och kontrakten har haft en längd på . Inför varje period har funnits gott om tid för planering av produktionen. Samverkan mellan beställare och utförare har i allmänhet fungerat gott . Resultatet av fullgjorda prestationer är lätta att avläsa ute på vägarna. Det bör också tilläggas att driftverksamheten inte tidigare var konkurrensutsatt även om ungefär hälften av resurserna bl.a. i form av snöröjningsinsatser handlades upp i konkurrens när själv styrde driftverksamheten. Produktiviteten har vunnits bl.a. genom att avveckla resurser som inte hade full sysselsättning eller nyttjades svagt. Konkurrensen och hotet om konkurrens gav tydliga signaler om nödvändigheten av effektivare verksamhet och bättre utnyttjande av tillgängliga resurser. Det är väsentligt att verket, såsom sker, även fortsättningsvis följer upp vad som händer på marknaden avseende grundpaket Drift och med avseende på produktiviteten. egna analyser ger vid handen att produktivitetsökningen i genomsnitt varit mellan 2–. Produktivitetsförbättringen har varit uthållig och mycket tyder på att den har fortsatt . Svevia (f.d. ) dominerar den statliga driftmarknaden och har av grundpaketen. De resterande fullgörs huvudsakligen av de tre övriga landsomfattande entreprenadföretagen. Även om marknadsandelarna varit stabila har det varit vanligt förekommande med byte av entreprenör på de enskilda grundpaketen. verksamhet för drift och underhåll hade inte upphandlats i konkurrens tidigare och det fanns en stor osäkerhet kring hur förfrågningsunderlagen skulle utformas. Därför beslutades att förvaltaren skulle genomföra en kontinuerlig och omfattande uppföljning av resultatet. Syftet var att fånga upp och förmedla erfarenheter av och kunskaper om upphandling av järnvägsunderhåll i konkurrens. Uppföljningen har sedan gått till på två Den ena uppföljningen har använts inom ramen för projektet underhållspiloter som berörde erfarenheter beträffande entreprenadernas omfattning, kontraktstid, ersättningsform, riskfördelning mellan beställare och entreprenör samt modellen för utvärderingen av anbuden. Denna uppföljning genomfördes –2004. Den andra typen av uppföljning som genomförs omfattar parametrarna kundnytta (tågförseningar), kvalitet (anläggningens tillstånd), säkerhet (olyckor och tillbud) samt kostnad (kostnadsutveckling totalt samt andel förebyggande eller avhjälpande underhåll). Denna uppföljning bygger på ett mycket omfattande statistiskt underlag som hämtas från informationssystem och har genomförts –2008. Resultatet från dessa uppföljningar har fungerat som underlag för de beslut som successivt har tagits om fortsatt konkurrensutsättning. En tydlig effekt av konkurrensutsättningen av drift och underhåll är att kostnaderna mätt i kronor per spårmeter har sänkts kraftigt. Försiktigt räknat är kostnaden lägre än före konkurrensutsättningen. kan man konstatera att kvaliteten är densamma och att säkerheten är fortsatt hög. Vid en europeisk jämförelse är bland de effektivaste järnvägsförvaltningarna när det gäller drift och underhåll. Som ett resultat av uppföljningarna gjordes ett uppehåll i upphandlingsprocessen . ville stämma av erfarenheterna så långt, vilket ledde till en omfattande översyn av mallarna för förfrågningsunderlaget. ledning beslutade också att minska takten i konkurrensutsättningen. Enligt den reviderade upphandlingstidsplanen kommer konkurrensutsättningen att vara slutfört /2012. Däremot saknas uppgifter om produktivitetsutvecklingen som rör entreprenader inom stora delar av underhåll och allt byggande inom enbart anläggningssektorn. Mycket tyder på att produktivitetsutvecklingen inom dessa delar varit mycket begränsad under de senaste 10 till 20 åren. Det finns flera förklaringar till denna utveckling. Grundpaket Drift har kännetecknats av en betydande stabilitet till form och innehåll, vilket innebär att produkten som sådan har varit relativt homogen . Dessa kännetecken återfinns inte alls i samma utsträckning när det gäller entreprenadverksamheten inom byggandet eller inom underhållsverksamheten. Där skiftar form och innehåll från gång till gång och ofta beroende på de beslut som den enskilde projektledaren fattar i frågor som påverkar effektiviteten i framdriften av projekten. Till detta kommer också det stora inslaget av utförandeentreprenader. Antalet inlämnade anbud per upphandling tenderar att följa konjunktursvängningarna. Antalet inlämnade anbud per upphandling minskade under senaste högkonjunktur fram för att därefter öka. En annan förklaring kan vara en ökad förekomst av totalentreprenader. Kostnaden för att upprätta ett anbud för en totalentreprenad är mycket högre än för en utförandeentreprenad. Mängden anbud på respektive delmarknad skiljer sig därför åt. Genomsnittet av antalet anbud på totalentreprenader ligger 15–lägre än för utförandeentreprenader. Beslutet att konkurrensutsätta den järnvägsspecifika verksamheten har skapat en rörelse bland leverantörerna på den inhemska och den nordiska marknaden. Inom det specifika järnvägsområdet (ban-, el-, signal- och teleområdet – BEST) har detta inneburit att flera utländska företag har etablerat sig i , i första hand genom samgående eller uppköp. Detta har dock skapat färre och större leverantörer, vilket medfört att konkurrensen inom BEST- området kan upplevas bristfällig när det gäller antalet leverantörer. I sammanhanget är det dock viktigt att notera att denna marknad är att betrakta som ung då den öppnades genom beslut om konkurrensutsättning. Det kommer därför även av den anledningen att ta innan den har hittat sina former. Inom anläggningsområdet har det skett stora strukturella förändringar i leverantörsledet. De svenska entreprenörerna har blivit färre men större, och har ett antal, i huvudsak nordeuropeiska, entreprenörer etablerat sig i och tagit stora kontrakt på storprojekten hos både och . Konsultområdet har också genomgått en hel del förändringar när det gäller ägarbilden, t.ex. har stora utländska aktörer köpt upp eller fusionerats med svenska nationella konsultföretag. Konkurrensen har dessutom ökat när det gäller projektering inom BEST- området eftersom de etablerade konsulterna har expanderat inom detta område och nya aktörer till viss grad har etablerat sig i . 6Analys – beställarfunktionen och anläggningsmarknadens funktionssätt Relationerna mellan byggherrarna och teknikkonsulterna respektive entreprenörerna sker via direkta beställningar – kundorder. Den styrning som äger rum via dessa är omfattande och rör omfattning och avgränsning av uppdrag samt ansvars- och uppgiftsfördelning i projekten.