sou · GXB359 · 2009-06-17 00:00:00 — Bakgrunden till denna fråga är ju att det finns en rad ändamål som ideella föreningar och registrerade trossamfund kan ha men som inte är tillgängliga Som exempel på sådana ändamål har nämnts mänskliga rättigheter, miljö, folkhälsa och internationellt samarbete. Frågan är alltså om inte stiftelser för att kunna bli godkända gåvomottagare borde kunna ha alla de ändamål som en ideell förening eller ett registrerat trossamfund kan ha. Av i första hand systematiska skäl är det enligt min uppfattning inte möjligt att lägga fram ett sådant förslag. Detta beror på följande. De ändamål som medför att stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund kan bli inskränkt skattskyldiga enligt 7 kap. IL bör vara desamma som krävs för att de ska kunna bli godkända gåvomottagare. Det gäller inte bara ändamålen som sådana utan också fördelningen mellan å ena sidan stiftelser och å andra sidan ideella föreningar och registrerade trossamfund. Det betyder att så länge som 7 kap. IL för stiftelsernas del inte innehåller regler om att ett tillåtet ändamål är t.ex. mänskliga rättigheter, miljö, folkhälsa och internationellt samarbetet kan inte heller dessa ändamål vara tillgängliga för de stiftelser som vill bli godkända gåvomottagare. Jag anser också att det inom ramen för denna utredning inte är möjligt att lägga fram några förslag om ändringar i 7 kap. IL. Det bör här anmärkas att frågan om ändamål är föremål för överväganden inom Stiftelse- och föreningsskatteutredningen (Fi 2007:09). En annan omständighet som talar emot en utvidgning av ändamålen just för godkända gåvomottagare är följande. I det föregående har angetts att ett av villkoren för att bli en godkänd gåvomottagare är att sökanden blivit inskränkt skattskyldig vid taxeringen. En sökande med ett ändamål som inte finns i 7 kap. IL skulle inte kunna uppfylla detta villkor. Kopplingen mellan ordinarie taxering och egenskapen godkänd gåvomottagare skulle därmed brytas och den kontroll som taxeringen utgör skulle bortfalla. skulle därför behöva göra en extrataxering. Den fråga som därefter återstår är om ändamålen på visst sätt ska begränsas. Å ena sidan kan man tänka sig att inte göra några förändringar alls när det gäller ändamålen. För stiftelser skulle alltså den begränsade uppräkningen av tillåtna ändamål vara avgörande medan motsvarande mer öppna definition av ändamålen skulle gälla för de ideella föreningarna och för de registrerade trossamfunden. Frågan är nu om det finns anledning att på något sätt inskränka antalet tänkbara ändamål. Vad som i så fall är möjligt är att man när det gäller stiftelser som vill bli godkända gåvomottagare pekar ut ett eller två ändamål. När det gäller de ideella föreningarna och de registrerade trossamfunden skulle man i så fall på motsvarande sätt göra en begränsad uppräkning av tänkbara ändamål. När det gäller frågan om att begränsa det tillgängliga antalet ändamål finns det en problematik som påminner om den som aktualiserades när frågan om utvidgning av antalet ändamål diskuterades. Jag påpekade i det sammanhanget att om nu lagstiftaren valt ut ett antal ändamål som enligt hans uppfattning bör leda till inskränkt skattskyldighet finns det kanske ingen anledning att när det gäller förutsättningarna för att vara en godkänd gåvomottagare peka ut ytterligare ändamål. Det kan göras gällande att argumentet att man ska acceptera det ställningstagande lagstiftaren gjort när det gäller den delvisa skattebefrielsen inte bara är relevant när det är fråga om att utvidga ändamålskretsen utan också när det är fråga om att göra inskränkningar. I så fall skulle det heller inte finnas någon anledning att minska antalet ändamål. När det gäller frågan om inskränkningar kan denna synpunkt emellertid starkt ifrågasättas. Enligt min uppfattning måste antalet tillgängliga ändamål begränsas av praktiska skäl. Inte minst kostnads- och kontrollskäl samt risken för fusk talar för en sådan ståndpunkt. Särskilt svårigheterna att i praktiken kontrollera godkända gåvomottagare utomlands inger allvarliga betänkligheter. Det har ju tidigare klargjorts att de godkända gåvomottagarna till följd av EG-rätten även måste kunna vara aktörer i EU:s medlemsstater och vissa stater utanför EU. Möjligheterna till fusk ökar i hög grad om antalet ändamål är stort. De internationella erfarenheterna (se avsnitt 4.4) stöder ett sådant antagande. Det finns också andra omständigheter som gör det berättigat att överväga inskränkningar. En sådan är att hantering av ansökningar och kontrollen av de godkända gåvomottagarna blir avsevärt mycket enklare om antalet tillåtna ändamål inte är så många. Vid sidan av denna administrativa aspekt kan som skäl för en mer begränsad ändamålskrets åberopas att ju mer omfattande ändamålsbeskrivningen är ju svårare är det att förutse vilka skattekostnader som kommer att uppstå till följd av lagstiftningen. Möjligen blir kostnaderna också högre om antalet godkända ändamål är stort. Utöver de aspekter som jag nu framhållit kan det även, beträffande vissa ändamål i 7 kap. IL, ifrågasättas om de är av sådan karaktär att svenska skattemedel bör användas för att understödja verksamheter av detta slag i andra länder. Något som enligt min uppfattning ytterligare talar för att antalet ändamål bör begränsas är följande. Utgångspunkten för resonemanget är att lagstiftaren bestämt att de ändamål som pekas ut i 7 kap. 3, 7 och 14 §§ IL är sådana att det finns skäl att stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund med sådana ändamål är värda att skattefavorisera. Det är emellertid enligt min uppfattning två helt olika saker att avstå från att beskatta ränta och andra kapitalinkomster hos de inskränkt skattskyldiga och att medge skattereduktion för gåvor till samma krets. Det senare skapar situationer som från skattesynpunkt är problematiska. Det handlar inte om missbruk men det utmanar grundläggande principer för det svenska skattesystemet. Jag tänker t.ex. på den situationen att en medlem i en förening som är inskränkt skattskyldig ger en gåva till föreningen. Ett antal sådana gåvor skapar på ett helt annat sätt än när det gäller det fallet att staten avstår från att beskatta ränteinkomster, ökade ekonomiska förutsättningar för föreningen. Detta i sin tur ökar möjligheten för en givare att själv dra nytta av föreningens förstärkta ekonomi genom bättre möjligheter att utöva den verksamhet föreningen syftar till. Gåvan kan, åtminstone i vissa fall där föreningen erbjuder omfattande tjänster till sina medlemmar, ses som ett sätt att finansiera vad som är givarens egna levnadskostnader. Dessa är inte avdragsgilla, varför det skulle vara principiellt felaktigt att medge skattereduktion för gåvan. Svårigheterna blir särskilt tydliga om man tänker sig att en sådan förening sänker medlemsavgifterna, som fram till dess finansierat verksamheten, och ersätter dem med gåvor. Det kan dock konstateras att är givarens egen nytta av gåvan mycket ringa och resonemanget i det föregående om att gåvan är en slags levnadskostnad skulle inte göra sig gällande på samma sätt. Problemet är att skattesystemet, inklusive den prövning som i det föregående föreslagits ska peka ut de godkända gåvomottagarna liksom möjligheterna till efterföljande kontroll, knappast förmår åtskilja dessa situationer. Att lösa detta problem med att begränsa rätten till skattereduktion för gåvor till föreningar där man själv är medlem skulle av motsvarande skäl bli orättvist i ett antal fall och dessutom mycket lätt att kringgå. Detta resonemang och mitt förslag att begränsa antalet ändamål bygger på tanken att reglerna strikt ska upprätthålla principen om att levnadskostnader inte ska vara avdragsgilla eller, som i det nu aktuella sammanhanget, föranleda skattereduktion. Det finns emellertid ett helt annat sätt att se på saken som också bör redovisas. Syftet med regler om skattereduktion för gåvor till ideell verksamhet är just att man på det sättet vill stödja ideell verksamhet. Skattereduktionsregler skapar förutsättningar för ett ökat givande. Det viktiga med verksamheten är just medborgarnas organiserande, engagemang och samverkan. Beskrivet på detta sätt kan man ju tycka att den omständigheten att en viss gåvogivare själv kan dra nytta av sitt givande är av underordnad betydelse. Detta i sin tur skulle leda fram till slutsatsen att levnadskostnadsargumentet i det föregående skulle bortfalla. Med ett sådant synsätt skulle det t.ex. vara fullt möjligt att medge skattereduktion för den som ger pengar till en förening även om det är uppenbart att givaren själv drar stor nytta av sin gåva. Jag är fullt på det klara med att ett sådant synsätt är tilltalande ur ett ideellt perspektiv. Det är emellertid avsevärt svårare att acceptera ur ett skatteperspektiv. De eventuella komplikationer både när det gäller kontrollmöjligheter och skattebortfallet som har att göra med det förhållandet att gåvomottagare också kan finnas utomlands kan inte, vilket ibland ifrågasatts, lösas genom att justera ändamålsbeskrivningarna på ett sådant sätt att man den vägen begränsar kretsen av godkända gåvomottagare till svenska subjekt. Ändamålet att främja vetenskaplig forskning kan alltså inte ändras till att främja vetenskaplig forskning i . (Se dom i mål nr C-386/04, Centro di Musicologia ). 6.3.3.4De valda ändamålen och verksamheterna I de två föregående avsnitten har konstaterats att det inte bör finnas andra tillgängliga ändamål för dem som vill bli godkända gåvomottagare än vad som gäller för dem som blir inskränkt skattskyldiga enligt 7 kap. 3, 7 eller 14 § IL. Vidare har jag funnit att det inte är möjligt att alla de ändamål som enligt gällande rätt kan leda till inskränkt skattskyldighet också ska kunna gälla för dem som vill bli godkända gåvogivare. I det senare hänseendet måste det göras begränsningar. Frågan kan lika väl ställas så här: vilket eller vilka ändamål ska väljas? Jag föreslår att som ändamål ska väljas att främja vetenskaplig forskning och vad som skulle kunna benämnas att bedriva välgörenhet eller social hjälpverksamhet. När det gäller forskningen framgår det redan av direktiven att detta ändamål ska väljas. När det gäller välgörenhet och social hjälpverksamhet är dessa ändamål enligt min uppfattning mycket angelägna. Dessa ändamål har vidare den fördelen att sådan verksamhet ofta har en internationell inriktning och att det är ett vanligt förekommande ändamål i . är det ett ändamål som många svenskar skänker pengar till och det är högt rankat i en undersökning som gjordes – där frågan bl.a. var vilka ändamål man helst skänker till (). Man kan också erinra om de mycket stora belopp som samlades in i samband med Tsunamikatastrofen. Välgörenhet och social hjälpverksamhet torde normalt inte heller behöva ifrågasättas utifrån den principiella aspekten att en skatteincitamentsordning kan innebära ett understödjande av verksamheter i andra länder med svenska skattemedel. Problemet är att i gällande rätt, är det närmast ändamålet bedriva hjälpverksamhet bland behövande i 7 kap. 3 § IL som liknar de ändamål som enligt min uppfattning bör gälla. Vad jag avser är verksamheter som tar sikte på hemlösa, sjuka, handikappade, missbrukare och allmänt hjälpbehövande i och i utlandet. Jag har av ordföranden för Stiftelse- och föreningsskatteutredningen blivit (Fi 2007:09) informerad om att man i den utredningen överväger sådana justeringar i stiftelsernas ändamålskrets som jag ovan efterlyst. Detta innebär att jag nu inte behöver göra annat än att här föreslå att om Stiftelse- och föreningsskatteutredningen lägger fram ett sådant förslag bör departementet i en eventuell proposition om skatteincitamentsregler göra en motsvarande justering när det gäller förutsättningarna för en stiftelse att bli en godkänd mottagare. I lagtexten används det stiftelseändamål i gällande rätt som således mest liknar det jag avser, nämligen att stiftelsen ska bedriva hjälpverksamhet bland behövande. Av det exempel som nämndes i förra avsnittet kan den slutsatsen dras att det finns problem förknippade med att ge skattereduktion för gåvor till mottagare som bedriver en verksamhet som är sådan att gåvan på ett eller annat sätt kan komma givaren tillgodo. Ett utmärkande drag för välgörenhet och social hjälpverksamhet är just att givarna inte är desamma som de som drar nytta av gåvorna. De tidigare redovisade problemen med medlemsavgifter och levnadskostnader torde också vara betydligt mindre framträdande. För de ideella föreningarnas och de registrerade trossamfundens del betyder det att de ovan nämnda ändamålen som föreslås gälla för stiftelser också ska gälla för dem. Vad jag nu föreslagit innebär att ett antal ändamål som omnämns i direktiven lämnas utanför. Det gäller t.ex. ändamålen konst, kultur, idrott och religion. Knappast någon kan tveka om att ideella föreningar och registrerade trossamfund med verksamheter inom ramen för konst, kultur, idrott och religion m.fl. allmännyttiga ändamål hör till den ideella sektorn och därför i princip är värda det samhälleliga stöd som t.ex. ett av det allmänna anordnat system för incitament för gåvor kan ge. Det finns dock problem med att välja skattesystemet som instrument för att åstadkomma sådant stöd ifråga om gåvor. Som framgått av exemplet i det föregående är det knappast möjligt att inom ramen för en rimlig kontrollapparat skilja gåvor där skattereduktion bör förekomma från gåvor som i praktiken innebär att man får skattereduktion för levnadskostnader. Vad sist gäller de registrerade trossamfunden kan framhållas att den valda lösningen kommer att innebära att de kommer att kunna vara godkända gåvomottagare till den del de bedriver hjälpverksamhet bland behövande. Denna sista fråga berörs i nästa avsnitt. Mot bakgrund av det sagda är mitt förslag att för stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund ska bara två ändamål vara tillgängliga, nämligen att bedriva hjälpverksamhet bland behövande och att främja vetenskaplig forskning. I princip kan man säga att den krets som kan komma att bli godkända gåvomottagare torde återfinnas bland de organisationer som har s.k. 90-konton. Resonemanget i föregående avsnitt tar sikte på den situationen att en stiftelse, en ideell förening eller ett registrerat trossamfund har ett visst ändamål och att den faktiska verksamheten har samma inriktning. Det kan emellertid vara på det sättet, vilket antytts i det föregående, att t.ex. ett registrerat trossamfund har ändamålet att bedriva gudstjänstverksamhet men att man i sin verksamhet också bedriver hjälpverksamhet bland behövande. Ett sådant registrerat trossamfund blir enligt gällande rätt inskränkt skattskyldigt. Trossamfundet har ett godkänt ändamål och bedriver en godkänd verksamhet enligt reglerna i 7 kap. IL. Det är alltså inte så att för att bli inskränkt skattskyldig måste man faktiskt bedriva den verksamhet som är trossamfundets formella ändamål. Det räcker med att både ändamål och verksamhet hör till dem som pekas ut i lagen. Detta betyder att om mitt förslag bara skulle omfatta två särskilt utpekade ändamål skulle ett trossamfund av nämnt slag inte kunna bli en godkänd gåvomottagare. De är knappast acceptabelt att t.ex. de trossamfund som bedriver en omfattande verksamhet bland fattiga och utsatta medborgare inte skulle kunna bli godkända gåvomottagare. Därför omfattar mitt förslag också det fallet att en inskränkt skattskyldig stiftelse, ideell förening eller ett registrerat trossamfund kan bli en godkänd gåvomottagare om verksamheten helt eller delvis innebär att det bedrivs hjälpverksamhet bland behövande eller att vetenskaplig forskning främjas. I avsnittet om villkoren för att bli en godkänd gåvomottagare angavs att ett av villkoren skulle vara att man kunde förvänta sig att sökanden vid nästa och därpå följande taxeringar skulle bli inskränkt skattskyldig samt att förhållandena i övrigt var sådana att man kunde förvänta sig att sökanden kunde förvalta gåvorna på ett sätt som givarna avsett. I det föregående har också angetts att mina förslag och resonemang i det föregående bygger på en ny bestämmelse i 7 kap. IL av innebörd att insamlingsstiftelser för att bli inskränkt skattskyldiga bör använda en viss minsta andel till det ändamål för vilket medlen i fråga är insamlade. Mot den bakgrunden kan det framstå som onödigt att både kräva att förhållandena är sådana att sökanden kan förväntas bli inskränkt skattskyldig och att insamlade medel ska användas på ett sätt som givarna har avsett. Båda dessa krav kan ju sägas ta sikte på hur insamlade medel används. Det finns emellertid en situation där båda reglerna behövs. Antag att en idrottsförening till en mycket liten del av sin totala verksamhet bedriver hjälpverksamhet bland behövande och till den delen samlar in pengar. En sådan förening kan vara inskränkt skattskyldig på grund av sin idrottsverksamhet och när föreningen ansöker om att bli en godkänd gåvomottagare kommer den med tanke på idrottsverksamheten att uppfylla kravet på att även bli inskränkt skattskyldig. prövas alltså i sin helhet och det sker ingen särskild prövning av den del där insamlingen sker. Det betyder att utan kravet på att sökanden ska ha förmåga att hantera medlen på det sätt givarna har rätt att kräva så skulle det inte finnas något villkor kopplat till föreningens insamlingsverksamhet och inte heller någon grund för kontroll av hur insamlingsverksamheten hanteras. Mitt förslag: Den som ansöker om att bli godkänd gåvomottagare ska betala en ansökningsavgift. då ett godkännande meddelats som beslutet gäller ska en årsavgift betalas. kommer att ha kostnader för att hantera ansökningarna enligt det förslag jag lämnat. Regelverket bör därför kompletteras med Mitt förslag när det gäller detta är att det ska finnas en ansökningsavgift och att den ska uppgå till . Ansökan får inte prövas förrän ansökningsavgiften är betald. som godkännandet gäller ska en avgift om utgå. Sker ej betalning ska godkännandet återkallas. Beslut om ansökningsavgift och årsavgift ska inte kunna överklagas. Vidare föreslår jag att en ansökningsavgift inte ska betalas tillbaka om ansökningen avslås. Om den löpande årsavgiften ej betalas ska godkännandet återkallas. Någon ansökningsavgift vid ansökan om förlängning behöver inte finnas. Förslaget i denna del kommer att behandlas ytterligare i samband med att finansieringsfrågorna berörs. Mitt förslag: Universitet, högskolor och s.k. enskilda utbildningsanordnare kan efter ansökan bli godkända gåvomottagare. Reglerna gäller både svenska och utländska lärosäten. Även när det gäller skatteincitament för gåvor till forskning är en central fråga vilka organisationer som ska kunna vara godkända gåvomottagare. är ett av de länder i världen som satsar mest pengar på forskning och utveckling (FoU) i förhållande till BNP. Av de svenska utgifterna för FoU svarar näringslivet för tre fjärdedelar och högskolesektorn för knappt en fjärdedel. Företagen finansierar till största delen sin egen forskning, men får visst tillskott från staten och utlandet. Den offentliga FoU-finansieringen sker dels genom anslag direkt till universitet och högskolor, dels genom anslag till forskningsråd och sektorsforskningsmyndigheter, som i sin tur fördelar medlen utifrån olika kvalitetskriterier. Därutöver finns ett antal offentliga forskningsstiftelser som också finansierar forskning. anslår FoU-medel inom samtliga departements ansvarsområden. Utbildningsministern har det övergripande samordningsansvaret för forskningspolitiken i . Den övervägande delen av den offentligt finansierade forskningen utförs vid landets universitet och högskolor och bara en liten del vid forskningsinstitut, vilket särskiljer i en internationell jämförelse. Forskningsråden stödjer huvudsakligen grundforskning. Sektorsforskningsmyndigheterna finansierar forskning och utveckling för att både tillgodose enskilda sektorers kunskapsbehov och driva på samhällsutvecklingen. Sammanlagt finns ett trettiotal sektorsforskningsmyndigheter med resurser för FoU. Landsting och kommuner finansierar också i någon utsträckning forskning, främst inom vård och omsorg. Utöver de offentliga finansiärerna finns privata fonder, stiftelser och insamlingsorganisationer. Flera av dessa är stora aktörer inom forskningsområdet och ger betydande bidrag till forskning inom sina respektive områden. Att närmare förutsäga vilka forskningsinsatser som kommer att ha betydelse är svårt. Däremot går det att identifiera angelägna kunskapsbehov inom vissa områden och avsätta medel för forskningsverksamhet vars resultat är tänkt att komma till användning inom dessa områden. Nya uppfinningar och produkter har också kommit fram genom dylika strategiska satsningar för att lösa vissa problem. Historien visar dock att nya lösningar, uppfinningar och produkter i stor utsträckning även har uppstått genom forskning som inte har haft användnings- och behovsaspekter som motiv. För en god beredskap och en god bas för kunskapsbehov som inte kan förutses är det angeläget att möjliggöra forskningsverksamhet i syfte att ytterligare vidga den vetenskapliga kunskapsbasen, med fokus på ökad förståelse och utan direkt koppling till identifierade behov och användningsområden. I bedrivs forskningsverksamhet med detta fokus i huvudsak vid universitet och högskolor. Forskning om sambanden mellan akademisk forskning och ekonomisk tillväxt visar att forskningen bidrar till ekonomisk tillväxt på flera olika sätt och att sambanden är komplexa. Dels ökar akademisk forskning den ackumulerade kunskapsnivån totalt sett hos arbetskraften i landet, dels bidrar den till utbildning av studenter samt skapar nya instrument och metoder. Den akademiska forskningen ökar också kapaciteten för att lösa vetenskapliga och tekniska problem. Historien visar dock att nya lösningar, uppfinningar och produkter i stor utsträckning även har uppstått genom forskning som inte har haft användnings- och behovsaspekter som motiv. För en god beredskap och en god bas för kunskapsbehov som inte kan förutses är det angeläget att möjliggöra forskningsverksamhet i syfte att ytterligare vidga den vetenskapliga kunskapsbasen, med fokus på ökad förståelse och utan direkt koppling till identifierade behov och användningsområden. I bedrivs forskningsverksamhet med detta fokus i huvudsak vid universitet och högskolor. Forskning om sambanden mellan akademisk forskning och ekonomisk tillväxt visar att forskningen bidrar till ekonomisk tillväxt på flera olika sätt och att sambanden är komplexa. Dels ökar akademisk forskning den ackumulerade kunskapsnivån totalt sett hos arbetskraften i landet, dels bidrar den till utbildning av studenter samt skapar nya instrument och metoder. Den akademiska forskningen ökar också kapaciteten för att lösa vetenskapliga och tekniska problem. Studier har visat att den nationella grundforskningen är en central faktor för teknikutvecklingen i många länder. Bakgrunden är att rekrytering av forskare och personliga kontakter har stor betydelse för den nationella kunskapsöverföringen inom teknik och naturvetenskap. Studier av avkastningen på offentlig finansierad grundforskning har visat att av alla innovationer inte hade kunnat ske utan akademisk grundforskning. En ökande andel innovationer är avhängiga av resultat inom tidigare grundforskning vid universitet. Akademisk grundforskning har därför kommit att bli alltmer central för innovationer inom näringslivet. Det finns betydande bevis för spridningseffekter av universitetens och högskolornas forskningsverksamhet. De studier som genomförts i bl.a. indikerar regionala spridningseffekter från universiteten samt högskolorna genom att regional produktionsspecialisering och universitets- och högskoleforskning utvecklas ömsesidigt. Enbart närvaron av ett universitet eller en högskola ökar dock inte den regionala utvecklingen. Avgörande när det gäller samverkan med den privata sektorn är miljö, attityder och normer i regionen.