sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — I detta sammanhang är det också viktigt att analysera konse- kvenserna av de förslag som MPU redovisat i delbetänkandet SOU 2009:10. Förslagen innebär bl.a. att prövningen av vatten- verksamheter flyttas ned från miljödomstol till en prövnings- myndighet på länsstyrelsenivå. Jag bedömer att den samlade effekten av dessa förslag innebär en väsentlig försämring på en rad punkter i förhållande till nuvarande ordning, vilket är olyckligt mot bakgrund av behovet av att kunna utveckla vattenkraften. Med hänvisning till vad som anförts ovan och mot bakgrund av utfallet av denna utredningsetapp framstår behovet av en statlig vattenkraftutredning tydligt. Nedan utvecklar jag mina synpunkter rörande förslaget som syftar till att främja vattenkraftens produktionsförmåga samt de förslag som är direkt kontraproduktiva när det gäller att värna om befintlig vattenkraftproduktion eller att underlätta en utveckling av vattenkraften. Utredningens förslag för att främja vattenkraften Jag kan konstatera att utredningen, med utgångspunkt från behovet av att både främja befintlig vattenkraft och utveckla vattenkraftens produktions- och reglerförmåga, i avsnitt 11 för ett antal intressanta resonemang. Tyvärr blir resultatet endast ett enda konkret förslag, nämligen att ge i uppdrag att föreslå vilka vattendrag som är av riksintresse för produktion av Det är visserligen bra att utredningen lyfter fram detta instrument men har denna möjlighet inom ramen för befintligt regelverk. Jag noterar att myndigheten inte utpekat något område av riksintresse för vattenkraftproduktion. Vidare delar jag inte utredningens uppfattning att ett riksintresseutpekande skulle kunna påverka utgången av ett omprövningsmål. Mot denna bakgrund anser jag att utredningen inte kommit med något konkret förslag som påtagligt kan anses främja vattenkraften. Ovan har jag översiktligt redovisat vilka förändringar i som krävs för att detta ska bli möjligt. Slopande av samhällsekonomisk bedömning I syfte att jämställa vattenverksamhet med miljöfarlig verksamhet föreslår utredningen att den särskilda tillåtlighetsregeln i 11 kap. 6 § ska slopas och menar att detta dessutom skulle kunna främja produktionskapaciteten i vattenkraften. Jag anser att ett slopande inte främjar befintlig produktionskapacitet eller kan anses underlätta tillkomsten av ny vattenkraftproduktion. I stället bör den nuvarande bestämmelsen kompletteras för att ge till- komsten av förnybar energi större tyngd vid en samhällsekonomisk bedömning. Dessutom bör en samhällsekonomisk bedömning kunna göras även i samband med omprövningar. Kontraproduktiva inslag i utredningens förslag Jag kan tyvärr konstatera att flera av utredningens förslag inom ramen för uppdraget vattenverksamheter är direkt kontraproduk- tiva när det gäller att främja en hög produktionskapacitet i vatten- kraftverken. Flera förslag innebär en ökad administrativ börda som påtagligt skulle fördyra befintlig verksamhet, vilket är särskilt besvärligt för småskaliga produktionsanläggningar vars ekonomi inte tål ökade kostnader. Dessa förslag kan alltså leda till att befintlig vattenkraftproduktion måste läggas ner. Dessutom hämmar förslagen den nödvändiga utvecklingen av befintlig vatten- kraft och tillkomsten av nya vattenkraftverk eller upprustningen av nedlagda kraftverk. Mot denna bakgrund är det väsentligt att utredningens föreslagna administrativa pålagor föregås av en ingående behovsanalys där syfte och nytta noga prövas. Detta måste sedan vägas mot de ekonomiska konsekvenserna för verk- samhetsutövarna. Med hänsyn till regeringens pågående regel- förenklingsarbete är det särskilt viktigt att genomföra ovanstående analyser av föreslagen. Sammantaget anser jag att dessa förslag är så ingripande och bristfälligt motiverade att det krävs en fördjupad analys innan regeringen ens överväger ett genomförande. Jag anser att flera av dessa kontraproduktiva förslag är resultatet av ett antal felaktiga utgångspunkter kombinerat med en över- driven ambition att jämställa vattenverksamheter med miljöfarlig verksamhet. Vidare anser jag att utredningen i alltför stor utsträckning och utan någon egentlig behovsanalys har tillmötes- gått framställningar från , och . Detta trots att det både från sakkunnig och experter påtalats vikten av att noga pröva vad som kan anses befogat för att tillgodose utredningsdirektiv och verksamhetsutövarnas legitima intressen. Nedan pekar jag på ett antal felaktiga utgångspunkter som tyvärr präglar utredningens resonemang och förslag. Vattenkraften innebär inte en betydande, pågående miljö- påverkan! Vattenkraften har inte någon påtaglig, pågående miljöpåverkan. Upptagande av dämning och anläggande av nya vattenvägar medför initialt betydande miljöpåverkan men efter detta initiala skede sker ingen ny påverkan av betydelse. Då merparten av våra kraftverk anlades och regleringar genomfördes under 40–60 talet, har mellan 40–gått sedan denna miljöförändring skedde. Det ska även uppmärksammas att all identifierbar inverkan, regelmässigt efter långa prövotider, motverkats genom åtgärder eller ersatts i vatten- målen, vilket är en avgörande skillnad mot miljöfarlig verksamhet, där vare sig skadekompensation eller ersättning sker i tillstånds- målet. Det är oegentligt att tala om en pågående miljöpåverkan efter- som miljön har förändrats i av kraftverk och regleringsmagasin berörda områden och ett nytt naturtillstånd har inträtt. Detta är jämförbart med effekterna av övriga mänskliga aktiviteter i nu existerande kulturlandskap. Alla vattendomar meddelade före är inte otidsenliga! Regeringens direktiv till utredningen ger intryck av att regeringens inställning är att biologiska/ekologiska kunskaper inte fanns och att krav på undersökningar av vattenverksamhetens inverkan på biologiska/ekologiska förhållanden uppkom först genom införandet av . Detta är inte korrekt. Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) blev obligatoriska genom SFS 1991:650, vilken infördes i den dåvarande Naturresurslagen. Även i ansökningar och därtill hörande undersökningar som rör kraftverk behandlas inverkan av företaget på ett stort antal miljöaspekter med en noggrannhet som inte sällan över- träffar den som karaktäriserar miljökonsekvensbeskrivningar av . Detta förhållande är välkänt för de som har någon erfarenhet av större vattenmål och har påtalats för utredningen. Fiskvägar behöver inte skapas i alla reglerade vattendrag! Fiskvägar ska, för att motivera sin existens, fylla någon reell funktion. För laxfiskar gäller att de leker och växer upp i strömmande vatten för att sedan vandra ut i havet där all till- växt sker för att efter 1–i havet återvända för att leka i en strömsträcka. I de utbyggda vattendragen finns inga ström- sträckor/lekområden, utom i rena undantagsfall, varför laxupp- vandring är helt utan biologisk/ekologisk mening i dessa vatten. Detta stöds av ett omfattande projekt (FÅK) som studerade möjliga fiskevårdsåtgärder i sjö- och älvregleringsmagasin under (1975–1985). Projektet bedrevs av dåvarande i samarbete med kraftindustrin (). Inte någonstans väcktes frågan om etablering av fria vandringsvägar – av den enkla anled- ningen att det inte ansågs finnas några biologiska förutsättningar som kunde anses rimliga. Då den hitintills helt dominerande orsaken till att vuxen lax dör , havslaxfisket, numera är starkt inskränkt, finns inget betydande hot mot den lax som reproducerar sig i de icke utbyggda älvarna. En viktig fråga är hur skapande av fiskvandringsvägar för lax och öring i reglerade vattendrag kan bidra till att bevara alternativt öka den biologiska mångfalden. Arterna lax och öring är inte hotade i I den svenska rödlistan finns endast Gullspångslaxen upp- tagen som starkt hotad vilket är den näst högsta hotkategorin. Ingen öringstam finns upptagen i någon hotkategori på den svenska rödlistan. Nyttan av att anlägga fiskvägar måste också ställas mot det faktum att nästan alla reglerade älvar saknat naturliga laxstammar sedan många generationer. Frågan är alltså i vilken omfattning det är möjligt att etablera nya vilda bestånd. Det krävs förmodligen utsättning av odlad havsöring som har de genetiska egenskaperna för vandring. Men det kommer då att bli en konkurrens mellan de stationära bestånd av öring som har anpassats sig till nuvarande förhållanden. Frågan som då kan ställas är om detta verkligen utgör ett återskapande av naturligt bestånd eller biologisk mångfald i reglerade vattendrag, när de uppvandrande fiskarna inte kan reproducera sig och eventuellt konkurrerar med naturligt an- passade bestånd. Ny instansordning för vissa miljöbalks- och PBL-ärenden samt ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdom- En särskild utredare ska utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt och (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå organisa- tions- och författningsändringar för en samordning av miljödom- stolarna och fastighetsdomstolarna. Syftet med utredningen är att förenkla, samordna och på så sätt effektivisera handläggningen och domstolsprövningen av fastighetsmål och mål och ärenden enligt och PBL. Utredningen syftar vidare till att höja kvali- teten i verksamheten och hitta en långsiktigt hållbar organisations- lösning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Utredaren kommer att få i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar avseende vissa övriga frågor enligt och PBL. Dessa frågor presenteras över- siktligt i detta direktiv, men preciseras närmare i kommande tilläggsdirektiv. Ett delbetänkande med förslag till organisations- och författ- ningsändringar i anledning av den nya instansordningen för ärenden och mål enligt PBL ska redovisas . Övriga instansordningsfrågor ska redovisas i ett delbetän- kande . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Ärenden och mål enligt PBL Enligt nu gällande regler överklagas kommuners beslut enligt i ärenden som avser detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, s.k. planärenden, till och därefter till regeringen. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret. Kommuner- nas beslut i byggfrågor (bygglov, rivningslov, marklov och för- handsbesked samt ärenden om påföljder och ingripanden) som efter prövning inte överprövas av regeringen, över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. fick 2002 i uppdrag att se över bland annat instansordningsfrågan för samtliga PBL-ärenden. I slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) har kommittén föreslagit att överprövningen av plan-ärenden enligt PBL, med undantag för ingripande med stöd av 12 kap. och vissa beslut som är av betydelse för försvaret, flyttas från regeringen till de nuvarande miljödomstolarna och att övriga ärenden enligt PBL, med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), fort- sättningsvis överprövas i länsstyrelserna och – efter ett överklagan- de – vid de nuvarande miljödomstolarna. Detta förslag fick stort stöd av remissinstanserna. I propositionen Ny instansordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98) föreslog regeringen att skulle godkänna en inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för PBL-ärenden i enlighet med vad har föreslagit. antog förslaget (bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191). Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter och vattenverk- samheter Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. prövas av kommuner, länsstyrelser, miljödom- stolar, och . I mål som rör Försvarsmakten, , eller ska domstol alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande. Vilken myndighet som är första respektive sista instans beror på hur den miljöfarliga verksamheten är klassad. De miljöfarliga verksamheterna klassas som A-, B- eller C-verksamheter. Första instans för miljöprövningen av en A-verksamhet är miljödom- stolen. Första instans för miljöprövningen av en B-verksamhet är en särskild miljöprövningsdelegation vid länsstyrelserna. Miljö- prövningsdelegationen består av en ordförande och en miljösak- kunnig. Ärendena bereds av anställda vid . Om verk- samheten är en C-verksamhet är kommunen första prövnings- instans. Mål om vattenverksamheter enligt 11 kap. prövas av en miljödomstol som första instans. Vilken instans som är sista instans är beroende av om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet eller domstol. Om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet är sista instans. I annat fall är sista instans. Det finns fem miljödomstolar och en miljööverdomstol. Miljödomstolarna är inordnade i den allmänna domstolsorga- nisationen. är Miljööverdomstol och tingsrätterna i , , , och är miljödom- stolar. Miljödomstolen i har verksamhet även i . fick 2003 i uppdrag att utreda frågan om tillståndsprövning enligt bör inledas direkt hos miljödomstol eller om domstolen ska pröva tillståndsfrågan först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. I slut- betänkandet ; miljökvalitetsnormer, miljöorganisa- tionerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) förordade kommittén att mål om vattenverksamheter och alla typer av miljöfarliga verksamheter ska tillståndsprövas vid en förvaltnings- myndighet som första instans. konstaterade kommittén att det finns behov av fortsatt utredning. En prövningsorganisation som innebär att mål om miljöfarliga A-verksamheter och vatten- verksamheter prövas av länsstyrelse som första instans har fått stöd av en majoritet av remissinstanserna. I det tidigare delbetänkandet Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38) förordade att antalet myndigheter som prövar mål om A- verksamheter och vattenverksamheter bör begränsas till ett litet antal, företrädesvis 1–5 stycken. I samma delbetänkande belyste kommittén den tveksamhet som uttryckts i fråga om miljöprövningsdelegationernas självständighet i förhållande till länsstyrelserna med anledning av att berednings- personalen vid miljöprövningsdelegationen också är handläggare vid länsstyrelserna. Fastighetsdomstolarna prövar bl.a. fastighetsbildnings- och expropriationsmål. Det finns 25 fastighetsdomstolar. Enligt lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål ska det finnas en fastighetsdomstol i varje län. Regeringen har beslutat att tings- rätterna i residensstäderna samt och tingsrätter ska vara fastighetsdomstolar. I vissa mål och ärenden är även och tingsrätter fastighetsdomstolar. Fastighetsdomstolarnas avgöranden kan överklagas till någon av de sex hovrätterna och vidare till . fick i regleringsbrevet i uppdrag att göra en översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet. Dom- stolsverket föreslog att antalet fastighetsdomstolar skulle minskas från 25 till 7 och att dessa huvudsakligen skulle lokaliseras till de tingsrätter som är miljödomstolar (2006:2). En majoritet av de remissinstanser som hade remitterat rapporten till var positiva till en ändrad orga- nisation. Flera domstolar pekade dock på att denna fråga borde samordnas med förändringar i organisationen för miljödom- stolarna. Även i flera av remissvaren till slut- betänkande framfördes att fastighetsdomstolarna borde införlivas i den nya organisationen vid miljödomstolarna. Ändrad instansordning för vissa PBL- och miljöbalksärenden I enlighet med propositionen Ny instansordning för PBL- ärenden (prop. 2006/07:98, bet. 2006/07:CU31, rskr 2006/07:191) bör prövningsorganisationen för PBL-ärenden ändras på det sätt som har föreslagit. har lämnat ett antal författningsförslag för genomförande av de organisa- tionsförändringar som behövs för att åstadkomma en sådan ny instansordning. Ytterligare utredning med förslag på organisations- SOU 2009:42 Bilaga 1 och författningsändringar är dock nödvändig för att kunna genomföra den nya instansordningen. förordade en ändrad instansordning för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter och regeringen delar denna uppfattning. Regeringen gör bedömningen att en ändrad instansordning för mål om A-verksamheter och vatten- verksamheter som innebär att de prövas av en länsstyrelse som första instans renodlar miljödomstolarnas tvistlösande roll och effektiviserar handläggningen. Förslag på organisations- och författningsändringar för genomförandet av en sådan ny instans- ordning behöver dock tas fram. I sammanhanget bör det utredas hur man i en ändrad instansordning bäst tillgodoser behovet av att bygga upp och behålla en hög kompetens i prövningen. Möjlig- heten att t.ex. koncentrera dessa ärendegrupper till ett färre antal länsstyrelser bör övervägas. Här kan det framtida antalet miljö- domstolar vara vägledande. Det bör också analyseras närmare hur miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller ges bäst förutsättningar att åstadkomma en effektiv och rättssäker verksamhet. Instansordningen för ärenden och mål som berör Försvars- makten, , eller Försva- rets radioanstalt omfattas inte av utredningsbehovet och ingår därför inte i uppdraget. ska vara ändamålsenligt utformad och bl.a. ge möjlighet till kompetensutveckling och specialisering. Av framgår att många av de lagfarna ledamöter som handlägger fastighetsmål inte i särskilt hög grad är specialiserade inom det aktuella rättsområdet. Specialiseringen i fastighetsdomstolarna består , med några undantag, främst i att fastighetsråden är knutna till dessa domstolar. I rapporten görs bedömningen att en koncentration av fastighets- domstolarna till färre tingsrätter skulle leda till en höjd kompetens hos framför allt de lagfarna ledamöterna, att alla fastighets- domstolar skulle få ett målunderlag som kan sysselsätta minst ett fastighetsråd vid varje domstol och att förutsättningarna för att ha ett specialiserat beredningsstöd skulle förbättras. Flertalet remiss- instanser ställde sig bakom denna bedömning. anser regeringen att det finns anledning att överväga antalet fastighetsdomstolar. Fastighetsmålen har många likheter med miljömålen och likheterna med PBL-målen är än mer framträdande. Med anledning av de förändringar som genomförs av miljödomstolarnas organisation aktualiseras frågan om en samordning av organisa- tionen för fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna. Vid en samordnad domstolsprövning i dessa mål skulle såväl resurser som den speciella kompetens dessa mål förutsätter kunna användas mer effektivt. En samordning skulle även öka förutsättningarna för en enhetlig praxis i besläktade frågor vilket skulle kunna bidra till en ökad kvalitet i dömandet. I fastighetsdomstolarna sker handläggningen enligt rätte- gångsbalken eller lagen (1996:242) om domstolsärenden. Av 20 kap. framgår att vid prövning av mål vid en miljödomstol som har överklagats dit från en förvaltningsmyndig- het tillämpas förvaltningsprocesslagen om annat inte är särskilt föreskrivet. Förvaltningsprocesslagen är en processlag egentligen avsedd att användas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. När instansordningen ändras för mål om vattenverksamheter och A- verksamheter kommer antalet mål i miljödomstol som prövas enligt förvaltningsprocesslagen att öka ytterligare. Med hänsyn bl.a. till frågan om prejudikatbildning kan det ifrågasättas om detta är en ändamålsenlig ordning. Frågor i kommande tilläggsdirektiv Utöver det nu redovisade utredningsbehovet anser regeringen att det är viktigt att det nuvarande regelverket utreds och att författningsändringar vid behov föreslås för bl.a. utpekande av områden som är av riksintresse enligt 3 kap. , samordning av bestämmelser om miljökonsekvensbedömningar i 6 kap. och andra författningar, anpassning av bestämmelser om vattenverksamheter enligt 11 kap. till övriga bestämmelser i balken, och bestämmelser som påverkar förutsättningarna för produktion av förnybar energi. Regeringen avser att återkomma med tilläggsdirektiv i dessa frågor . Vissa organisatoriska frågor uppkommer med anledning av att överprövningen av ärenden enligt PBL i huvudsak ska ske i länsstyrelse och därefter, i händelse av överklagande, vid de nu- varande miljödomstolarna. Utredaren ska föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instans- ordningen för PBL-ärendena. Utredaren ska lämna förslag på hur resurs- och kompetensbehov som uppkommer vid länsstyrelserna och miljödomstolarna till följd av en ändrad prövningsordning bör tillgodoses. Utredaren ska bl.a. belysa olika lämpliga sätt att utforma beredningsorganisationen. Andra delbetänkandet – organisatoriska frågor föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter, analysera för- och nackdelarna med olika alternativ för prövning av civilrättsliga frågor om tvångsrätt och skadeersättning i mål om tillstånd till vattenverksamheter och lämna förslag till det alternativ som är mest ändamålsenligt, föreslå hur miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas organisatoriskt, föreslå antalet miljödomstolar och fastighetsdomstolar och var dessa domstolar ska vara lokaliserade, överväga hur instansordningen för fastighetsmålen ska ut- formas, föreslå hur domkretsindelning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska utformas, och överväga införandet av nya namn på miljödomstolarna och . Vissa organisatoriska frågor uppkommer med anledning av att tillståndsprövningen av mål om A-verksamheter och vatten- verksamheter ska inledas vid länsstyrelserna samt dels att miljö- domstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas. Utredaren ska föreslå de organisations- och författnings- ändringar som behövs för den ändrade instansordningen för ärenden om A-verksamheter och vattenverksamheter. I syfte att säkra tillräcklig kompetens och kontinuitet för tillståndsärendenas beredning, ska utredaren lämna förslag till möjliga lösningar, t.ex. att organisatoriskt ge ett färre antal länsstyrelser detta ansvar. Utredaren ska lämna förslag om lämpligt antal och vilka länsstyrelser som kan komma att pröva målen om A-verksamheter och vattenverksamheter. En utgångspunkt kan vara det framtida antalet miljödomstolar. Utredaren bör överväga om en nedflyttning av prövningen av målen om A-verksamheter och vattenverksamheter till länsstyrelse som första instans innebär att det finns behov av att se över miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller i förhållande till varandra. Vid denna översyn bör konsekvenserna av eventuella förändrade förutsättningar för respektive verksamhet belysas. Vid prövning av mål om vattenverksamheter krävs ibland beslut i frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjden i ett vattendrag samt i frågor om ersättning för skada och intrång. En nedflyttning av prövningen av mål om vattenverksamheter till kan innebära att prövar alla frågor som kan uppkomma i ärenden eller att frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjd samt ersättning skiljs från tillstånds- frågan och på samma sätt som prövas av miljödomstolen. Utredaren ska överväga om dessa frågor skulle kunna hanteras inom ramen för ett förrättningsförfarande. Utredaren ska vidare överväga hur fastighetsdomstolsorga- nisationen ska vara utformad och på vilket sätt en samordning kan ske med miljödomstolsorganisationen. Målet är att skapa en gemensam, ändamålsenlig och bestående organisation för dessa rättsområden. Utredaren ska ta ställning till om detta bäst uppnås genom en samlokalisering av verksamheterna eller om det finns förutsättningar för en gemensam organisation. När ärenden enligt PBL ska överklagas till miljödomstolarna som miljödomstolarna ska samordnas med fastighets- domstolarna finns det anledning att överväga antalet miljödom- stolar och fastighetsdomstolar. Det bör också övervägas om domstolarna är ändamålsenligt lokaliserade, bl.a. med beaktande av de nya mål- och ärendetyper som förs till miljödomstolarna. Ut- redaren ska därför föreslå antalet miljödomstolar och fastighets- domstolar och var dessa ska vara lokaliserade.