sou · GXB370 · 2009-08-06 00:00:00 — I det följande lämnas en sammanfattning av vad som anförs i promemorian rörande behovet av att kunna använda hemliga tvångsmedel i brottspreventivt syfte och bedömningen av åtgärdernas effektivitet samt vilka överväganden som görs beträffande vilken inverkan åtgärderna har på den personliga integriteten. Behovet av hemliga tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet inom verksamhetsområde I promemorian lämnas en utförlig redogörelse för brottslighetens utveckling och karaktär på det säkerhetspolitiska området (s. 110 ff.). Mot denna bakgrund betonas i promemorian att de civila hot och risker som och många andra stater står inför hamnat allt mer i fokus. Den ökande komplexiteten hos de civila hoten understryker enligt utredaren behovet av att kunna vidta förebyggande åtgärder på det säkerhetspolitiska området. I promemorian framhålls att den brottslighet Säkerhetspolisen har att bekämpa äventyrar synnerligen stora mänskliga och ekonomiska värden (s. 122). Vidare anförs att brottsligheten av denna typ inte sällan bedrivs i organiserade former och dessutom är påfallande målinriktad och resursstark. I jämförelse med annan brottslighet sker brottslighet som ligger under Säkerhetspolisens ansvarsområde generellt sett också mer i det fördolda och med mer utstuderad förslagenhet. Säkerhetspolisen viktigaste uppgift är att förebygga brott mot rikets säkerhet och terroristbrott. En förutsättning för att bestämmelser om tvångsmedel ska kunna tillämpas är att det sker under en förundersökning, dvs. för att utreda brott. Det krävs dessutom att tvångsmedlet riktar sig mot någon som skäligen kan misstänkas för ett brott av viss svårhetsgrad. bestämmelser tillåter däremot inte att tvångsmedel används för att förebygga eller förhindra brott, dvs. i preventivt syfte. bestämmelser som reglerar tvångsmedel är således mindre väl anpassad till Säkerhetspolisens huvuduppgift. Även bestämmelserna tvångsmedelslag (numera lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott) förutsätter att tillämpningen av tvångsmedel sker inom ramen för en förundersökning. Det kan således konstateras de bestämmelser som anger förutsättningarna för hur dessa tvångsmedel ska få användas är utformade på ett sätt som rimmar mindre väl med Säkerhetspolisens uppdrag. I promemorian uttalas vidare att företrädare för Säkerhetspolisen har förklarat dessa tvångsmedelsbestämmelser inte räcker till för att bedriva ett tillräckligt effektivt underrättelsearbete (s. 123). De har därvid understrukit att en central uppgift för Säkerhetspolisen är att utröna om det pågår verksamheter som kan komma att utvecklas till att bli säkerhetshotande. Detta arbete startar i ett skede långt innan man kan tala om misstankar om brott. har Säkerhetspolisen av någon anledning skäl att anta att viss brottslighet planeras, men vet inte närmare vilket brott. Detta gör det svårt att beskriva en konkret brottsmisstanke. Det kan vidare vara svårt att ange identiteten på den som är misstänkt eftersom denne kan vara olovligen inrest i landet och operera under ett aliasnamn, ett falskt namn eller rent av vara helt okänd. Inte sällan använder sig dessa personer också av oregistrerade kontantkort till sina mobiltelefoner. Om det fanns möjlighet att använda tvångsmedel, t.ex. hemlig teleavlyssning, i ett tidigare skede (dvs. innan någon skäligen kan misstänkas för brott) skulle Säkerhetspolisen mer precist kunna avgöra vilket brott som är förestående och förhindra detsamma samt identifiera de personer som ligger bakom. Även ett negativt resultat av sådan tvångsmedelsanvändning kan vara av värde eftersom personen då kan avföras från utredningen. I promemorian redogörs för vissa konkreta exempel som Säkerhetspolisen lämnat för att visa på behovet att i ett tidigt skede kunna avvända sig utav tvångsmedel. Det anförs därvid följande (s. 124 ff.). Författningsskyddet måste känna till och övervaka de extremistmiljöer som kan utvecklas till hot mot inre säkerhet långt innan något brott har begåtts eller innan någon bestämd person kan misstänkas för brott. Dessa organisationer är emellertid till sin natur sådana att det är mycket svårt att få någorlunda snabb och relevant information om dem. Säkerhetspolisen har inte sällan på ett övergripande plan kännedom om organisationens agenda, ambitioner och yttersta mål. Dock saknas sådan information som gör att konkreta brottsmisstankar kan utkristalliseras. Det finns då inte förutsättningar att inleda förundersökning för något specifikt brott mot någon eller några av organisationernas medlemmar. Eftersom förundersökning är en grundläggande förutsättning för hemliga tvångsmedel, och hemliga tvångsmedel i sin tur är viktiga för att kunna förhindra att organisationernas brottsplaner förverkligas, kan Säkerhetspolisen inte utföra sitt brottsförebyggande arbete på ett effektivt sätt. För att skapa en rättvisande bild av organisationernas eller nätverkens verksamhet kan inte kunskapen och bedömningarna baseras enbart på öppna källor, vilka oftast fungerar som ren propaganda. Fysiska källor i de olika extremistiska miljöerna är i de mest slutna formerna mycket svåra att rekrytera eller plantera ut på grund av organisationernas eller nätverkens slutenhet och den vaksamhet som präglar deras verksamhet. Inte heller fysisk spaning räcker för att ge en rättvisande bild. Erfarenheten visar att organisationernas medlemmar har god kännedom om den svenska lagstiftningen på området, och också om lagstiftningens begränsningar. Medlemmarna är därför angelägna om att inte agera på ett sätt som kan motivera straffprocessuella tvångsmedel mot dem. Säkerhetspolisen gör bedömningen att tvångsmedel vars användning inte förutsätter krav på en konkret brottsmisstanke mot en specifik individ är en nödvändighet för att få kunskap om organisationerna, t.ex. hur de är uppbyggda, vilka som ingår och är aktiva, för att effektivt kunna förebygga eller förhindra brottsligheten. Som ett exempel från de autonoma miljöerna kan nämnas ett aktuellt ärende, där personer inom ett av antikapitalism, antisionism och antiimperialism präglat nätverk är misstänkta för bl.a. en brandbomb mot en diplomatbil. Personer i nätverket förespråkar våld som en väg att uppnå politiska mål. På grund av slutenheten i nätverket är det svårt att peka ut vilka personer som inom ramen för en förundersökning kan anses skäligen misstänkta för gärningen. Ett annat exempel på när nuvarande regelverk är otillräckligt kan vara om en tidigare okänd grupp tar på sig ansvaret för ett attentat av något slag. I ett meddelande säger gruppen att den nästa gång ska trappa upp attentaten. Säkerhetspolisen saknar kunskaper om vem eller vilka personer som kan ha begått gärningen. Förutsättningar för tvångsmedel enligt dagens regler finns därför inte. har dock skäl att anta att det inom någon av de miljöer som Säkerhetspolisen följer finns individer som, kanske utan att själva ha varit inblandade, vet vilka som begått gärningen eller kan vara länkade till personer som vet. Möjligheterna att förhindra kommande attentat skulle förbättras väsentligt om tvångsmedel skulle kunna användas i ett tidigare skede. Likartade problem finns inom kontraspionaget. Inom denna verksamhet har Säkerhetspolisen kännedom om att utländska underrättelseofficerare värvar och förbereder agenter för framtida bruk. Problemet för Säkerhetspolisen är att få närmare kunskaper om vad den värvade agenten har för informationskapacitet och om/när det är fråga om brottslig verksamhet; det enda Säkerhetspolisen kan säga säkert är att det typiskt sett föreligger en spionerisituation. Inte sällan är exempelvis ett faxnummer eller en e-mailadress den enda information Säkerhetspolisen har som kan länka Säkerhetspolisen till agenten. Tvångsmedel kan då inte tillgripas. Detta innebär att agentens verksamhet kan fortgå vilket kan orsaka stor skada. Ett annat exempel inom kontraspionaget kan vara att från en samverkande utländsk säkerhetstjänst inkommer uppgifter om att den från en, enligt den utländska säkerhetstjänstens uppfattning, säker källa fått veta att en centralt placerad person är värvad av en främmande underrättelsetjänst. Ett arbete med att kartlägga denna person inleds. Under detta arbete blir det förr eller senare nödvändigt att kunna använda sig av tvångsmedel i syfte att komma vidare i kartläggningen. I ett sådant fall kan sådan misstanke om brott som förutsätts för tvångsmedel inte sägas ha uppstått eftersom de utländska uppgifterna inte går att verifiera. Förutsättningarna i det sistnämnda exemplet kan förändras så att uppgifterna kommer från en svensk myndighet, t.ex. Försvarsmakten, om att en anställd vid sidan av sitt tjänsteuppdrag tycks ha kontakt med en utländsk underrättelseofficer. Inom samma område kan exemplet lämnas att en svensk medborgare reser till sitt forna hemland. Där utsätts han eller hon för påtryckningar av landets säkerhetstjänst och ett värvningsförsök av personen i fråga inleds. Personen får ett svenskt telefonnummer som personen ska kontakta vid återkomsten till . Vem som döljer sig bakom detta svenska telefonnummer är dock okänt. Inte heller här är omständigheterna sådana att det finns skälig misstanke mot någon viss person, även om den okände kan misstänkas ha för avsikt att medverka till olovlig underrättelseverksamhet. Även i detta fall är det angeläget för Säkerhetspolisen att kunna använda sig av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning avseende det aktuella telefonnumret i syfte att avslöja eller förhindra brott samt kunna identifiera den okände. Även för kontraterrorismen finns situationer som kan vara bekymmersamma. De organisationer som ägnar sig åt terrorism kan vara totalitära och diktatoriskt uppbyggda, men kan också ha en mer löslig struktur. Som exempel på det sistnämnda förhållandet kan nämnas nätverket som samlar flera olika fristående radikala grupper. Även om det inom det nätverket finns ett ledarskikt med bl.a. olika kommittéer och ett konsultativt organ, anses grupperna utgöra tyngdpunkten i nätverket. Grupper som påstås ingå eller sympatisera med al- Qaida återfinns i bl.a. , , och . har härutöver celler tillhörande varit baserade i , bl.a. i , , , och (se bl.a. och , Analys av NBC-kapacitet, 2001). Personer som ägnar sig åt terrorverksamhet är mycket försiktiga eftersom de vet att de kan vara föremål för Säkerhetspolisens intresse. I dessa fall kan Säkerhetspolisen ha kännedom om att en person har en viss ställning inom en terroristorganisation, men det finns ännu inte någon konkret brottsmisstanke mot den personen vilket omöjliggör bruk av hemliga tvångsmedel. kan det finnas säkra uppgifter om att ett visst telefonnummer ska användas i verksamheten men inget namn på vem som ska ringa eller ta emot samtalet. Då kan det finnas behov av att avlyssna telefonsamtalet och försöka få klarhet i agentens identitet. Med dagens regler går det emellertid inte att få tillstånd till hemlig avlyssning avseende detta telefonsamtal. Det kan också vara så att det kommer in uppgifter som är så vaga att de i sig inte medger att förundersökning inleds, men där uppgifterna ändå pekar på att ett synnerligen allvarligt våldsbrott kan komma att begås av vissa personer som går att identifiera. Som exempel kan nämnas en situation där Säkerhetspolisen med bestämdhet vet att två personer har för avsikt att per telefon bestämma en brottsplan avseende ett grovt brott, men där brottsplanen, vid tiden före telefonsamtalet är så vag, att det inte ens med utgångspunkt från straffbestämmelserna om stämplig, försök eller förberedelse till brott är möjligt att inleda någon förundersökning för ett specifikt brott. I en sådan situation erbjuder dagens bestämmelser inte några möjligheter att avlyssna det samtal som skulle klarlägga vilket brott som planeras och som sedan skulle kunna förhindras. Ett annat exempel kan vara att en samarbetande säkerhetstjänst meddelar Säkerhetspolisen att en person genom två svenska telefonnummer varit i kontakt med andra personer i ett annat land. De sistnämnda personerna kan misstänkas för planeringen av ett utfört sprängdåd med ett stort antal döda som följd. De två svenska telefonnumren är oregistrerade kontantkort; det saknas således en skäligen misstänkt person. I detta exempel finns visserligen redan ett begånget brott, men det är viktigt att personer i kan förhindras att medverka till framtida terrorhandlingar. Ett exempel på kontraterrorismens område hänför sig till en avslutad förundersökning där två personer förekommer, vilka en utländsk samarbetande underrättelsetjänst informerade Säkerhetspolisen om . Enligt den information som Säkerhetspolisen fick skulle två högt uppsatta ledare för en terroristorganisation befinna sig i i syfte att härifrån leda delar av organisationens verksamhet. Säkerhetspolisen fick information om deras alias- namn och svenska mobiltelefonnummer som skulle användas av de utpekade. I detta läge saknades tillräcklig information om vilket brott de eventuellt kunde misstänkas för, vem som i så fall skäligen kunde misstänkas samt vem som var abonnent. Om Säkerhetspolisen i det läget kunnat inleda en hemlig teleavlyssning i förebyggande syfte mot de två utpekade terroristledarna hade situationen kunnat vara annorlunda vad gäller organisationens verksamhet i . Ännu ett exempel är att Säkerhetspolisen får information om att ett visst svenskt mobiltelefonnummer med en okänd abonnent har kontakt med identifierade terrorister som befinner sig utomlands. Här finns ett tydligt behov av att kunna få till stånd en hemlig teleövervakning i syfte att bl.a. spåra telefonens s.k. IMEI-nummer och positionering. Anledningen till att sådana uppgifter behövs, är att de i förening med uppgifter om en konkret brottsmisstanke kan ligga till grund för en ansökan om hemlig teleavlyssning. På kontraterrorismens område kan också lämnas exemplet att Säkerhetspolisen får vetskap om att en person återvänt till efter att ha varit i för att genomgå träning inom ramen för typisk terrorverksamhet. När personen åter befinner sig i är det okänt vad personen har för planer, uppdrag eller kontaktnät. Hemlig teleavlyssning eller andra tvångsmedel skulle vara till stor nytta i ett tidigare skede än vad som är möjligt, för att kunna kartlägga och bevaka personen i syfte att kunna förhindra ett framtida brott. Ett sista typexempel som lämnats och som inte är begränsat till enbart författningsskydd, kontraterrorism eller kontraspionage, är de situationer där Säkerhetspolisen får information om att en agent (t.ex. en underrättelseofficer med täckmantel, en källa som arbetar för främmande makt eller en terrorist) rest in till för att utföra ett uppdrag. Personen är inte till fullo identifierad utan oftast är denne känd endast under ett aliasnamn. I vissa fall får Säkerhetspolisen även uppgift om ett mobiltelefonnummer som används av den inreste agenten. I dessa fall saknas alltså närmare information om uppdraget, identiteten hos agenten och abonnenten. Straffprocessuella tvångsmedel kan därför inte tillgripas. Det vore dock önskvärt om hemliga tvångsmedel kunde användas för att kunna förebygga eller förhindra den brottslighet i form av t.ex. flyktingspionage, industrispionage eller terroristverksamhet som kan komma att förövas samt att kunna identifiera agenten och kartlägga dennes kontakter och eventuella nätverk i . Mot denna bakgrund görs det i promemorian bedömningen att det finns ett påtagligt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte inom verksamhetsgrenar författningsskydd, kontraspionage och kontraterrorism. Behovet av hemliga tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet inom den öppna polisens verksamhetsområde I promemorian lämnas en redogörelse för hur den organiserade brottslighet ser i ut i och i vad mån denna kan sägas utöva systemhotande brottslighet (s. 134 ff.). Denna redogörelse visar på att förekommer brottslighet i form av allvarliga hot mot befattningshavare inom rättssystemet, mot politiker, och mot personer verksamma inom massmedierna. I promemorian nämns bl.a. att det i polisens kriminalunderrättelseverksamhet har framkommit uppgifter om allvarliga planer på att beröva tjänstemän inom rättsvårdande myndigheter livet. Sådan brottslighet utgör inte bara ett hot mot enskilda medborgare. Den hotar också vår legala, stabila och demokratiska samhällsordning. Brottsligheten kan därför sägas vara systemhotande. Det är av yttersta vikt att sådan systemhotande brottslighet inte ges möjlighet att öka i omfattning. I promemorian framhålls det angelägna i att kunna förebygga och förhindra brottslighet som kan få allvarliga följder för samhällets demokratiska funktioner. Det konstateras att den öppna polisen inte har möjlighet att använda sig av hemliga tvångsmedel innan en förundersökning har inletts. Det påpekas därvid att den öppna polisens kriminalunderrättelseinhämtning bär stora likheter med de bekymmer som exempelvis Säkerhetspolisens författningsskydd kan stå inför när det gäller underrättelseinhämtning. Skälet till detta är främst att både den öppna polisen och Säkerhetspolisen har att bekämpa organisationer som är uppbyggda på sådant sätt att insyn från brottsbekämpande myndigheter försvåras. På grund av den starka lojalitets- och lydnadsplikten hos medlemmarna är möjligheterna till exempelvis yttre spaning och infiltration mycket små. Den öppna polisen i har därför ett ökande behov av att kunna använda sig av samma metoder och taktiska överväganden som Säkerhetspolisen, vilket torde ligga i linje med den internationella utvecklingen på området. Även den öppna polisens arbete tar numera sikte på verksamheter utan kända misstänkta och utan klart definierade brottsplaner. Det kan också vara mindre lämpligt att i detta sammanhang dra en skarp gräns mellan å ena sidan sådan brottslighet som Säkerhetspolisen bekämpar enligt gällande ansvars- och uppgiftsfördelning inom polisen och å andra sidan annan brottslighet. I promemorian anförs härvid att gränsen mellan den öppna polisens och Säkerhetspolisens verksamhetsområden från tid till annan kan flyttas eller bli otydlig, t.ex. på grund av förändringar i olika gruppers politiska eller religiösa drivkrafter och mål. Det finns också fall där brottsligheten under alla förhållanden ligger i gränslandet mellan författningshotande brottslighet och vad som här beskrivs som systemhotande brottslighet och där den öppna polisen och Säkerhetspolisen behöver samverka. Så skedde bl.a. vid utredningarna avseende mordet på en fackföreningsman och vid bilbomben mot två journalister i . Ytterligare ett motiv som förs fram i promemorian för att den öppna polisen ska omfattas görs från ett mer övergripande perspektiv. Det påpekas därvid att brottslighet som hotar rättsväsendet och de grundläggande värden vår samhällsstruktur bygger på ofta saknar politiska motiv. Det ankommer därför normalt på den öppna polisen att bekämpa brottsligheten. Om emellertid sådan brottslighet blir utbredd kan den skapa sådan otrygghet och osäkerhet för medborgarna att deras vilja att ta en aktiv del i samhällslivet och att utöva grundläggande fri- och rättigheter markant minskar framhålls det i promemorian. I förlängningen kan sådan brottslighet, om den får fäste, komma att få politiska dimensioner och i värsta fall hota rikets inre säkerhet. Först i det skedet blir det normalt en fråga för Säkerhetspolisen att ta sig an bekämpningen av brottsligheten. I promemorian ifrågasätts om det inte vore lämpligt att lägga tyngdpunkten på det brottsförebyggande arbetet hos den del av polisen som enligt vad som beskrivits först har att bekämpa brottsligheten, dvs. den öppna polisen. Med detta synsätt bör således även den öppna polisen – i syfte att motverka att brottsligheten får en spridning som kan hota rikets inre säkerhet – förses med de verktyg som är mest effektiva för att kunna förebygga eller förhindra brottsligheten. Om det blir enbart Säkerhetspolisen som tillåts använda dessa verktyg kan de inte användas förrän brottsligheten har blivit utbredd, dvs. först sedan den öppna polisen inte varit framgångsrik i sitt arbete att begränsa brottsligheten anförs det i promemorian. Sammanfattningsvis görs i promemorian bedömningen att den öppna polisen har ett påtagligt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet som till sin karaktär kan sägas vara systemhotande. Övervägande rörande åtgärdernas effektivitet I promemorian ifrågasätts om inte möjligheterna till att använda hemliga tvångsmedel i ett tidigt skede när det gäller särskilt allvarlig brottslighet är beskurna på ett sätt som kan anses vara svårt att förena med medborgarnas krav på att polisens förebyggande arbete ska bedrivas effektivt (s. 171). Det framhålls vidare i promemorian att det i andra jämförbara länder (bl.a. i , , , , , och ) finns möjligheter att använda tvångsmedel i brottsförebyggande syfte. En principiell invändning mot ett förslag om tvångsmedel i syfte att förebygga eller förhindra brott skulle kunna vara, påtalas det i promemorian, att det är möjligt att använda hemliga tvångsmedel om någon är skäligen misstänkt för stämpling, försök eller förberedelse till vissa brott, dvs. i ett skede långt före brottets fullbordan. Det uttalas därför i promemorian att det mot denna bakgrund kan vara rimligt att fråga sig om det finns något reellt behov av en reglering som medger tvångsmedel i brottsförebyggande syfte och om ett sådant regelverk skulle öka effektiviteten i brottsbekämpningen. För att besvara frågan om inte dagens möjligheter till hemliga tvångsmedel vid brott som utgör förstadier till fullbordade brott erbjuder tillräckliga möjligheter för att förebygga eller förhindra brott uttalas i promemorian att reglernas praktiska effekter måste studeras närmare. Det anförs därvid följande i promemorian (s. 172 f.). Som grundläggande förutsättning för tvångsmedel uppställs att det finns anledning att anta att någon form av t.ex. förberedelse eller stämpling till brott, redan har begåtts. Sådana osjälvständiga brottsformer kan dock inte betraktas isolerade utan måste avse en bestämd gärning. Tvångsmedel vid misstanke om att straffbar stämpling, försök eller förberedelse till brott har förövats förutsätter alltså att det finns en konkret, objektivt underbyggd misstanke om att ett fullbordat brott av visst slag kommer att begås. En annan sak är att gärningsmännens uppsåt för straffansvar inte behöver avse en och rum specificerad gärning, utan det räcker med att deras uppsåt täcker att brott av ifrågavarande slag förr eller senare kommer till stånd (se t.ex. SOU 1996:185 Straffansvarets gränser del 1, s. 277 med hänvisningar). Om de angivna grundförutsättningarna prövas på ett givet spaningsärende uppstår frågan i vilken grad tvångsmedlet i praktiken blir användbart för att förhindra brottets fullbordan. På spaningsstadiet saknas ofta kunskaper om det tänkta huvudbrottet. I själva verket är det för att få upplysningar om huvudbrottet som tvångsmedlet till- Det framstår vidare som rimligt att förmoda att något straffbart förstadium till huvudbrottet normalt inte ens i objektiv mening föreligger förrän i anslutning till, exempelvis, de telefonkontakter de brottsbekämpande myndigheterna vill avlyssna. Av det sagda följer att det i praktiken knappast är möjligt att kunna bilda sig någon uppfattning om det är fråga om ett huvudbrott av så allvarligt slag att det kan bli aktuellt med tillstånd till tvångsmedelsanvändning. Tvångsmedlet blir således inte möjligt att använda på spaningsstadiet. Kravet på att i vart fall stämpling, försök eller förberedelse till ett huvudbrott ska kunna konstateras, uppställer sammanfattningsvis betydande hinder mot att tvångsmedel används i brottsförebyggande syfte. Detta förhållande omintetgör en tidig användning av de hemliga tvångsmedlen, vilka i detta skede är de mest effektiva verktygen i brottsbekämpningen.