sou · GXB381 · 2009-10-01 00:00:00 — Jag har inom ramen för mitt arbete med slutbetänkandet låtit genomföra två konsultstudier. har på mitt uppdrag tagit fram ett förslag på hur en lokal och regional kollektivtrafikresa kan definieras och avgränsas. I uppdraget ingick även att lämna förslag på kompletterande bestämmelser till EG-rätten. WSP Analys & Strategi har beräknat och bedömt kostnads- och konkurrenseffekter av mitt förslag till lagstiftning om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik. Författningsförslagen finns längst fram i betänkandet. Kapitel 2 och 3 innehåller beskrivningar av bakgrund och gällande rätt. I kapitel 4–10 finns mina bedömningar och förslag. I kapitel 11 beskrivs förslagens konsekvenser och i kapitel 12 förslag gällande ikraftträdande och övergångsbestämmelser. Betänkandet avslutas i kapitel 13 med författningskommentarer. Resor är en tjänst som i princip produceras och konsumeras vid ett och samma tillfälle. Resenärers rättigheter skiljer sig därför i jämförelse med flera andra konsumenträttigheter i samhället som oftast fokuserar på kompensation i stället för problemlösning. En resetjänst består dock inte bara av den tid under vilken resenären befinner sig ombord på ett fordon. Behovet av service i olika former uppstår även före resan samt i vissa fall, exempelvis när något har gått fel, kan ett servicebehov finnas kvar även efter det att resenären nått sitt resmål. 2.1Dagens resenärsrättigheter inom kollektivtrafiken Det finns ingen särskild civilrättslig reglering av resenärers rättigheter för väg- eller järnvägstransport i . Tran- sportörens transportvillkor avgör därför vilka rättigheter en resenär har. Tvister i dessa frågor har i allmänhet avgjorts av genom tillämpning av allmänna principer. Viss offentligrättslig reglering förekommer dock på området. Enligt lagen (2006:1116) om information till passagerare m.m. ska transportören bland annat ha ett system för att lämna ersättning till passagerare som drabbas av förseningar eller störningar i trafiken. Inom luftfarten regleras resenärers rättigheter av Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av den 11 feb- ruari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensa- tion och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91. Även sjölagen (1994:1009) innehåller bestämmelser om rese- närers rättigheter vid försening. träder emellertid och rådets förordning (EEG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer1 ikraft. Förordningen innehåller bland annat regler om rätt till assistans och kompen- sation vid förseningar och inställda tåg. Europeiska kommissionen lade även den 8 respektive fram förslag till förordningar som reglerar passagerares rättigheter vid buss- transport2 respektive vid resor till sjöss och på inre vattenvägar3. Samtliga trafikhuvudmän har någon form av resegaranti. En typisk resegaranti gäller huvudsakligen vid förseningar. Om resenären blir försenad på grund av störningar i trafiken kan ersättning utgå. En del transportörer lämnar kontant ersättning för ersättningsresa med taxi eller egen bil medan andra ersätter resenären med en ny kostnadsfri resa . De flesta transportörer tillämpar en beloppsgräns för ersättningsresa. Det förekommer även att transportörer lämnar ersättning i sådana situationer som att fordonet inte har utlovade egenskaper, exempelvis möjlighet att ta ombord rullstolar. I något fall kan rese- närer som är helt beroende av att hissar och rulltrappor fungerar för att kunna resa, få ersättning för taxiresa till en station där hiss och rulltrappa fungerar om de är avstängda eller ur funktion på den station resenären tänkt resa ifrån eller till. Även flera privata transportörer som bedriver trafik kommer- siellt har infört resegarantier vid förseningar. Eftersom den privat organiserade trafiken i allmänhet omfattar längre resor skiljer sig tidsgränserna i jämförelse med den lokala och regionala trafiken. Exempelvis har resenären i ett par av de större express- bussföretagen rätt till ersättning om bussen är försenad till rese- närens ankomstort med i jämförelse med angiven tid i tidtabellen. Resenären ersätts ibland med fri enkelresa 1EUT L 315, 3.12.2007, s. 14–41. 2Förslag till och rådets förordning om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordningen (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen, KOM (2008) 817 slutlig. 3Förslag till och rådets förordning om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och ändring av förordningen (EG) nr 2006/2004 om sam- arbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstift- ningen, KOM (2008) 816 slutlig. motsvarande den resa som gällde vid förseningstillfället och två enkelresor om förseningen är . Privata transportörer på den lokala och regionala marknaden är främst Flygbussarna och Express. Deras resegarantier är i stora delar jämförbara med trafikhuvudmännens resegarantier. Vad gäller Express finns viss möjlighet att få ersättning för merkostnader för att avsluta resan vid en missad anslutning. Förluster i näringsverksamhet ersätts dock inte. Den tiden inom vilken resenären måste ansöka om ersättning varierar mellan transportörerna, allt . Mer omfattande resegarantier förekommer om resenären köper en så kallad resplusbiljett. För en sådan biljett gäller en särskild kom-fram-garanti. Det innebär att företagen inom Resplus tar ett gemensamt ansvar för att lösa eventuella problem som uppstår på grund av trafikstörningar och de garanterar att resenären kommer fram till den bokade resplusresans slutmål. 2.1.2Resegarantier för färdtjänst m.m. En översiktlig genomgång av förekomsten av resegarantier inom den särskilda kollektivtrafiken visar att flera huvudmän (kom- muner, landsting eller trafikhuvudmän) har infört resegarantier för färdtjänstresor och sjukresor. En typisk sådan resegaranti gäller huvudsakligen vid förseningar. Om ett beställt fordon inte har kommit från beställd tid för hämtning kan resenären få olika typer av ersättning. En tidsgräns är vanligt förekommande men även tidsgränser förekommer. Formerna för ersättning varierar mellan olika huvudmän. Exempelvis kan resenären få en resecheck på egenavgiften eller slippa betala egenavgiften för aktuell resa. I vissa fall har resenären även rätt att beställa en resa från valfritt taxibolag och få ersättning för utlägg alternativt vända sig till beställningscentralen som försöker ordna en ny transport . Exempel finns även på resegarantier som inkluderar förseningar vid ankomst. Om den utlovade ankomsttiden inte hålls eller, hos vissa huvudmän, om resenären är försenad till ankomstplatsen kan resenären slippa betala egenavgiften eller få resecheckar. 2.2Tidigare utredningar och förslag Resenärers rättigheter har utretts vid ett antal tillfällen. I slutbetän- kandet Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67) diskuterades frågan om resevillkor. ansåg att det fanns ett behov av att förbättra konsumentskyddet för kollektivtrafikresenärer och att en del i en samlad strategi för detta var att införa en ny lagstiftning. En gemensam arbetsgrupp mellan och (se nedan) tog fram ett lagförslag som presenterades i underlagsrapporten, Förbättrat konsumentskydd för kollektivtrafikresenärer. Kommittén tog inte i detalj ställning till innehållet men kommenterade att följdskador, till skillnad från vad som angavs i lagförslaget, inte bör ersättas. Frågan om resevillkor och lagstiftning om ersättning m.m. analyserades ytterligare i huvudbetänkande för resenärer och gods (SOU 2003:104). Utredaren anslöt sig helt till det lagförslag som lämnats i arbetsgruppens rapport (se ovan) och föreslog därmed att en lag om ersättning m.m. vid transport av resenärer skulle införas. Lagen föreslogs vara transport- slagsövergripande och innehålla bestämmelser om information, service och ersättning vid transport av resenärer. Vidare föreslogs att en myndighet skulle ges en transportslagsövergripande rätt att föreskriva vilken information som ska ges för att säkerställa att resenären ges information för hela resan. Myndigheten skulle ges till ansvar att samla in, sammanställa och förvalta informationen i ett nationellt system. I propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160) angav regeringen att det krävdes ytterligare utredning och fördjupade analyser av förhållandena inom de olika trafikslagen innan det var möjligt att lämna förslag till en civilrättslig lagstiftning om passa- gerarvillkor inom kollektivtrafiken. Regeringen föreslog dock att en offentligrättslig reglering skulle införas. Lagen (2006:116) om information till passagerare m.m. innebar att transportörer och trafikhuvudmän skulle ha ett system för att ersätta resenärer som drabbats av förseningar och andra störningar i trafiken samt att tillhandahålla information. Denna lag trädde i kraft . 2.3Arbetet inom Europeiska unionen Den inre marknaden inom EU innebär att resenären i större utsträckning än tidigare fritt kan välja resa och transportör. Flygbolag som är etablerade inom EU och EES har lika tillträde till hela den inre marknaden. Även för sjötransporter är i stort sett alla nationella marknader inom EU öppna för konkurrens. Marknaden för internationell passagerartrafik med buss är redan öppen och vad gäller internationell passagerartrafik med järnväg öppnas mark- naden . Tågföretagen ska i princip kunna ta upp passagerare under vägen men får inte fritt tillträde till den inhemska marknaden. Kommissionen har betonat att en öppen marknad inte är full- ständigt genomförd förrän resenärerna kan dra maximal fördel av den. Enligt kommissionen har väl fungerade konsumenträttigheter en avgörande betydelse för att säkerställa att avregleringen leder till faktiska valmöjligheter mellan transportslagen. En gemensam upp- sättning principer som gäller för alla transportslag är viktigt för att resenärer ska kunna vara mer medvetna om sina rättigheter. Inom EU pågår därför ett arbete med att genomföra en tvingan- de reglering av grundläggande konsumentskyddsrättigheter för resenärer. Flygresenärers rättigheter var det första området som fick en gemenskapsreglering. För tågresenärer träder gemensamma regler i kraft och när det gäller buss och båt finns förslag till rättigheter som bereds. Syftet med en gemenskapsreglering är att göra kollektiva trans- porter mer attraktiva, öka förtroendet för de olika transportslagen samt att skapa lika villkor för transportörer från olika medlems- stater och för olika transportslag. Även har en stark ambition att stärka rese- närernas rättigheter. På järnvägsområdet drev parlamentet exem- pelvis igenom att förordningen nr 1371/2007 även skulle tillämpas på inrikes tågresor. Det ursprungliga förslaget från kommissionen omfattade endast internationella resor med tåg. 2.4Dagens ordning utifrån ett resenärsperspektiv Redan innan dagens resegarantier förekom det att transportörerna lämnade ersättning och kompensation vid bland annat förseningar. Avsaknaden av tydliga regler innebar dock att transportören i större utsträckning använde sig av individuella lösningar vid klago- mål. Risken med ett sådant system är att några resenärer inte får någon ersättning alls medan andra behandlas mer generöst. Bristen på regler gör det svårt för resenären att veta vad man har rätt till. Införandet av resegarantier har inneburit att det har blivit tyd- ligare för resenären vilka rättigheter denne har. Resegarantierna varierar emellertid mellan olika typer av trafik, vem som är trans- portör och med vilket transportslag resan utförs. Resevillkoren som erbjuds är inte harmoniserade och det är därför svårt för resenären att hålla reda på vad som gäller för olika delsträckor av en resa. Dessutom saknas heltäckande resevillkor. I allmänhet är det villkor vid försening som resegarantierna innehåller. Däremot sak- nas generellt garantier för exempelvis vilken information resenären har rätt till. En dialog mellan resenärer och transportörer är viktigt i ett arbete med att utifrån ett resenärsperspektiv förbättra kollektiv- trafiken. Synpunkter från resenärerna kan ligga till grund för ett systematiskt kvalitetsarbete hos transportören. problem kan förebyggas om hänsyn tas till sådana synpunkter redan i plane- ringsprocessen. Den information som når transportören genom klagomål och reklamationer kan vara av särskilt betydelse för det interna förbättringsarbetet. Formerna för att föra en dialog med resenärerna kan dock variera. I vissa fall finns det särskilda resenärsorganisationer som bildats för att lyfta fram resenärernas behov. När sådana organisationer finns är det lämpligt att tran- sportörerna också samråder med dem. Av en forskningsstudie4 framgår att de resenärer som har använt resegarantierna är nöjda eller mycket nöjda med dagens garantier. De resenärer som använt resegarantier är dessutom mer nöjda med kollektivtrafiken efter att de har använt den än de var innan de råkade ut för förseningen. Antalet resenärer som använder rese- garantierna är dock relativt litet. Det beror främst på att känne- domen om garantierna är låg samt att det finns många situationer där dagens garantier inte kan hjälpa resenären att genomföra resan. Av studien framgår också att det viktigaste för resenären är inte att bli kompenserad för en försening. När en störning inträffar vill resenären i stället i första hand kunna genomföra sin planerade resa. Bättre information i samband med störningar och snabbare insätt- ning av ersättningstrafik efterfrågas därför av resenärerna. 4 Vidareutvecklade resegarantier för en mer attraktiv kollektivtrafik, (WSP 2009). En brist med dagens system är att det är transportören som anger villkorens innehåll. Att ta in rättigheterna i lag innebär att alla resenärer garanteras en lika basnivå av rättigheter oavsett vilket trafikslag eller vilken transportör resenären reser med. Att dagens ledsagning organiseras på olika sätt hos olika trafikhuvudmän och privata transportörer innebär att resenären måste känna till flera olika regelverk för att kunna boka ledsagning på olika orter och med olika transportslag. Kollektivtrafikmarknaden i är under förändring. En avreglering av tågmarknaden och en eventuell avreglering inom andra transportslag innebär att fler nya transportörer svarar för trafiken, som kan bli svårare att överblicka. Gemensamma rese- villkor innebär därmed en större enhetlighet som underlättar för resenären. Det faktum att resenärers rättigheter har eller är på väg att regleras inom EU innebär att kommer att omfattas av i EG- förordningar reglerade rättigheter. Utrymmet för nationellt age- rande är därför betydligt mindre än när tidigare statliga utredningar lämnade förslag till reglering inom detta område. EG-rättens bestämmelser är i huvudsak utformade för längre resor och tillräcklig hänsyn har inte tagits till vissa trafikslags särart i den lokala och regionala trafiken. Vidare omfattas inte taxi, tunnelbana och spårvagn, som endast trafikerar den lokala och regionala marknaden, av EG-rätten. Det finns därför skäl att över- väga en nationell kompletterande lagstiftning. 3Gällande rätt och EG- förordningar under utarbetning 3.1Lagen (2006:1116) om information till passagerare m.m. Lagen (2006:1116) om information till passagerare m.m. gäller enligt 1 § första stycket för den som utför transporter av passa- gerare i linjetrafik med buss eller som utför motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn (transportör). Av andra stycket framgår att i de fall då trafiken organiseras av en trafikhuvudman enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik gäller lagens bestämmelser om transportör i stället beträffande huvudmannen, även om denne inte själv utför trafiken. Transportören ska enligt 2 § ha ett system för att lämna ersätt- ning till passagerare som drabbas av förseningar eller andra stör- ningar i trafiken. Transportören har enligt 3 § första stycket en allmän skyldighet att lämna tydlig och tillförlitlig information om sina transport- tjänster och om sitt ersättningssystem enligt 2 §. Till den som vill köpa en enskild resa ska transportören enligt andra stycket lämna information om resans pris, avgångs- och ankomsttid, sitt ersätt- ningssystem och vem som ska utföra transporten eller en del av den, om denne är någon annan än den som säljer transporten. Av tredje stycket framgår att vid behov ska transportören också lämna information om möjligheterna för en funktionshindrad person att genomföra en viss resa. Resenären ska även enligt fjärde stycket på begäran ges en utskrift av informationen enligt andra stycket. Om det uppstår en försening eller annan störning i trafiken ska transportören enligt 4 § möjligt lämna information om för- seningens eller störningens orsak, varaktighet och konsekvenser. Gällande rätt och EG-förordningar under utarbetning 3.2Lagen (1977:67) om tilläggsavgifter i kollektiv persontrafik Den som driver kollektiv persontrafik, för vilken regeringen eller förvaltningsmyndighet fastställer taxa, får enligt 1 § första stycket ta ut tilläggsavgift av resande som inte kan förete giltig biljett, under de förutsättningar som anges i denna lag. Av andra stycket framgår att regeringen eller förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att denna lag ska gälla även annan utövare av kollektiv persontrafik än sådan som avses i första stycket. Tilläggsavgift får enligt 2 § inte tas ut om avsaknaden av giltig biljett får anses vara ursäktlig med hänsyn till den resandes ålder, sjukdom, bristande kännedom om lokala förhållanden eller annan omständighet. Av 3 § framgår att tilläggsavgiften bestämmes till belopp som är skäligt med hänsyn till trafikutövarens kostnader för biljett- kontrollen och avgiften för den biljett som har avkrävts den resande men som han inte har kunnat förete. Resande som vägrar att lösa biljett eller erlägga tilläggsavgift får enligt 5 § första stycket avvisas från färdmedlet av tjänsteman som utför avgiftskontroll. Vad som har sagts om färdmedel gäller även sådant område för järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanetrafik till vilket allmänheten äger tillträde endast om färdavgift har erlagts. Av andra stycket framgår att på begäran av tjänsteman som utför avgiftskontroll lämnar polismyndigheten handräckning för verkställande av sådan avvisning som avses i första stycket. 3.3Förordningen (1977:68) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik Av förordningens 1 § framgår att om regeringen enligt 1 § första stycket lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik fastställer taxa för viss trafik, ska regeringen även efter ansökan fastställa tilläggsavgift för trafiken. Har förvaltningsmyndighet att fastställa taxa för trafik ska myndigheten enligt 1 § även fastställa tilläggsavgiften. Transportstyrelsen får enligt 2 § föreskriva att lagen om tilläggs- avgift i kollektiv persontrafik ska gälla även annan utövare av kollektiv persontrafik än sådan för vilken regeringen eller förvalt- Gällande rätt och EG-förordningar under utarbetning ningsmyndighet fastställer taxan. Transportstyrelsen meddelar även de föreskrifter som behövs om tilläggsavgift. Av 3 § framgår att vid fastställande av tilläggsavgift bestämmes det högsta belopp som får tagas ut av resande som saknar giltig biljett. Den som ansöker om fastställande av tilläggsavgift ska enligt 4 § lämna de uppgifter och ge in den utredning som behövs för bedömning av vilket belopp tilläggsavgiften ska bestämmas till. Av 5 § framgår att talan mot beslut av förvaltningsmyndighet enlig denna förordning förs hos regeringen genom besvär. 3.4Lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik I denna lag finns bestämmelser om handikappanpassning av kollek- tivtrafik. Av 1 § framgår att med kollektivtrafik avses i lagen sådan trafik för personbefordran som tillhandahålls allmänheten mot ersätt- ning. Den som har tillsyn över kollektivtrafik och den som utövar sådan trafik ska enligt 2 § första stycket se till att trafiken anpassas med hänsyn till resenärer med funktionshinder. Därvid ska enligt andra stycket funktionshindrades särskilda behov beaktas när kollektivtrafik planeras och genomförs. Enligt tredje stycket ska de färdmedel som används så långt som möjligt vara lämpade för resenärer med funktionshinder. 3.5Förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik Handikappanpassningen av kollektivtrafiken ska enligt 2 § ske i den takt och omfattning som bedöms skälig med hänsyn till de tekniska och ekonomiska förutsättningarna hos dem som utövar trafiken. Av 3 § framgår att vid anpassningen ska hänsyn tas till de sär- skilda förhållandena för kollektivtrafiken i tätortsområden. Vidare ska särskilt beaktas att kraven på säkerhet för resenärer och övriga berörda tillgodoses. Gällande rätt och EG-förordningar under utarbetning , , och ska vart och ett inom sitt område enligt 4 § initiera, planera och följa upp anpassningen. Rikstrafiken ska verka för att anpassningen sam- ordnas. 3.6Sjölagen (1994:1009) Bortfraktaren är enligt 15 kap. 17 § ansvarig för skada på grund av att passageraren försenas, även om förseningen inte beror på en händelse under resan, om skadan har vållats genom fel eller för- summelse av bortfraktaren eller någon som han svarar för. Av 15 kap. 18 § första stycket framgår att bortfraktaren är ansvarig för skada till följd av att resgodset försenas, även om förseningen inte beror på en händelse under resan, om skadan har vållats genom fel eller försummelse av bortfraktaren eller någon som han svarar för. Det framgår vidare att med försening jämställs dröjsmål med utlämning av resgodset på bestämmelseorten. Om vållande på passagerarens sida har medverkat till skada som avses i 17 eller 18 §§, gäller enligt 15 kap. 19 § bestämmelser i skade- ståndslagen (1972:207) om jämkning av skadestånd (6 kap. 1 § skadeståndslagen). För att gå fri från ansvar måste bortfraktaren enligt 15 kap. 20 § visa att skada som avses i 17 eller 18 §§ inte har orsakats genom fel eller försummelse av honom eller någon som han svarar för. Om befordringen helt eller delvis utförs av någon annan än bortfraktaren är bortfraktaren dock enligt 15 kap. 25 § första stycket ansvarig som om han själv hade utfört hela befordringen. Utför den andre befordringen med fartyg är han enligt andra stycket ansvarig för sin del av befordringen enligt samma regler som gäller för bortfraktaren. Det framgår vidare att om bort- fraktaren har åtagit sig ansvar utöver vad som föreskrivits i kap. 15 är den som utför befordringen inte bunden av detta, om han inte skriftligen har samtyckt till det. Av tredje stycket framgår att i den mån ansvar åvilar både bortfraktaren och en person som avses i andra stycket ansvarar de solidariskt. Krav på ersättning för försening av passagerare får framställas endast av passageraren eller dennes rättsinnehavare eller, vid döds- Gällande rätt och EG-förordningar under utarbetning fall, den som har rätt till skadestånd enligt 5 kap. 2 § skadestånds- lagen1. Av 15 kap. 29 § andra stycke framgå att avtalsvillkor som inskränker passagerarens rättigheter enligt 10–27 §§, 19 kap. 1 § första stycket 6 och 7 samt 21 kap. 4 § första och andra styckena är ogiltiga vid befordran bland annat inom . Av andra stycket framgår att övriga bestämmelser i kap. 15 endast gäller om inte något annat är avtalat eller följer av sedvänja. Fordran på ersättning för bland annat försening vid passagerar- befordran upphör om inte talan väcks i laga ordning enligt 19 kap. 1 § 6 från ilandstigningen. Fordran på ersättning bland annat på grund av att resgods försenats vid befordran upphör om inte talan väcks i laga ordning enligt 19 kap. 1 § 7 från det godset fördes iland. Lagen innehåller även bestämmelser om laga domstol och rättegång i sjörättsmål (kap. 21).