sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — BKN har uppfattat kravet på att avgiften ska täcka risken så, att den ska täcka de förluster som kan förväntas av en kreditgaranti. I kapitel 10 (avsnitt 10.3.5) har vi förklarat att vi anser att med risk inte avses den förväntade förlusten utan osäkerheten om den faktiska förlusten verkligen kommer att sammanfalla med den förväntade. Det framgår inte klart vad som avses med risk i tillkännagivandet. Mot bakgrund av kravet på att de som betalas med all san- nolikhet ska göra garantiordningen självfinansierande, framstår det för oss som om de avgifter som tas ut i den svenska ordningen mot- svarar de som ska tas ut enligt tillkännagivandet. Staten har nämligen inte tillhandahållit något startkapital för att ta garantiordningen i bruk. Enligt vår uppfattning kan det ifrågasättas att den svenska garanti- ordningens avvikelser från tillkännagivandet faktiskt innefattar något stödmoment. Regeringen bör emellertid överväga om garantiord- ningen ska anmälas till kommissionen med hänsyn till att det trots allt finns avvikelser från riktlinjerna. Vi vill också påpeka att kommissionen har utarbetat ett utkast till förslag om ändring av det ifrågavarande tillkännagivandet. Enligt utkastet ska avgifter för garantier i garantiordningar täcka normala risker, administrativa kostnader och en årlig avkastning på ett till- räckligt kapital, även om detta kapital inte alls eller endast delvis har ackumulerats. Anledningen till att avgiften ska täcka den nämnda avkastningen är enligt utkastet att vanliga garantigivare omfattas av kapitalkravsregler som tvingar dem att skapa en buffert i form av eget kapital. I kapitel 10 (avsnitt 10.3.4) har vi redogjort för dessa kapitalkravsregler och fört samma resonemang som kommissionen om att garantiavgifter bör innefatta en justering för att långivaren vid statliga kreditgarantier slipper de kostnader som kapitaltäcknings- reglerna medför utan statlig garanti. Om kommissionen antar ett nytt tillkännagivande som överensstämmer med utkastet, bör den svenska garantiordningen ändras eller anmälas till kommissionen. 16Sammanfattande överväganden om de allmännyttiga bostadsföretagen I kapitel 9 har vi dragit slutsatsen att den svenska ordningen med kommunala bostadsföretag som ska drivas utan vinstsyfte när det gäller kommunala bostadsaktiebolag innebär begränsningar som medför att vissa kommuner medger sina bostadsaktiebolag statsstöd genom att tillhandahålla eget kapital utan tillräckliga krav på avkast- ning. Att befintliga kommunalt bildade bostadsstiftelser drivs utan vinstsyfte strider emellertid inte mot fördragets statsstödsregler. Som alternativ till den nuvarande ordningen har vi i kapitel 10 och 11 föreslagit två modeller för de kommunala bostadsaktiebolagen: affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag och självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag. I kapitel 12 har vi bedömt att vi inte bör utarbeta ytterligare modeller. Vad som gäller för kommunalt bildade bostadsstiftelser har vi redovisat i kapitel 13. Vidare har vi i kapitel 14 föreslagit att de särskilda reglerna om privata allmännyttiga bostadsföretag avskaffas. I kapitel 15 har vi redovisat vilka regler som måste iakttas vid stöd till krisdrabbade bo- stadsföretag, men i den delen har vi inte lagt fram några författnings- förslag. Våra överväganden i kapitel 13–15 berör vi inte vidare här. I de nästföljande avsnitten 16.2 och 16.3 rekapitulerar vi de vik- tigaste dragen i den affärsmässiga respektive självkostnadsstyrda modellen. Därefter för vi i avsnitt 16.4 ett resonemang i frågan om vilken av modellerna som bör väljas. Sammanfattande överväganden om de allmännyttiga bostadsföretagen I kapitel 10 har vi utvecklat en modell med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt statsstödsreglernas huvudregel i artikel 87.1. Affärsmässigheten innebär att de kommunala bostadsaktiebolagen ska agera på motsvarande sätt som jämförbara privata aktörer på hyresbostadsmarknaden och att borgensförbindelser och lån till de kommunala bostadsaktiebolagen från kommunerna ska lämnas på affärsmässiga villkor. Villkoret att de kommunala bostadsaktiebolagen ska agera som jämförbara privata aktörer på hyresbostadsmarknaden innebär att de ska sträva efter vinst. Det ställs dock inte något krav på en kortsiktig tidshorisont i det hänseendet, utan de kommunala bostadsaktiebolagen har möjlighet att ha ett lågt risktagande och ett långsiktigt perspektiv i sin strävan efter vinst. I ett system med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag bör det inte finnas någon utdelningsbegränsning. Ett system med affärsmässiga kommunala bostadsföretag torde i områden där efterfrågan på hyresbostäder nu överstiger utbudet av sådana komma att leda till en strävan hos berörda kommunala bo- stadsaktiebolag efter högre hyror än vad som hade eftersträvats i de kommunala bostadsaktiebolagens bostadsbestånd med en bibehållen självkostnadsprincip. Affärsmässiga kommunala bostadsföretags efterlevnad av regel- verket bör kontrolleras och förenas med sanktion, men vi lägger inte fram några egna förslag till lagreglering i de avseendena. I kapitel 11 har vi utvecklat en modell med självkostnadsstyrda kom- munala bostadsaktiebolag i enlighet med statsstödsreglernas undan- tagsregel i artikel 86.2. I denna modell ska de kommunala bostads- aktiebolagen verka för integration mellan olika grupper i samhället och tillhandahålla bostäder till en hyra som satts med beaktande av att bostadsaktiebolaget på företagsnivå ska få sina självkostnader täckta. Självkostnadsprincipen innebär bl.a. att de kommunala bo- stadsaktiebolagen ska ge en viss avkastning på det egna kapitalet, men de ska inte därutöver ha något vinstsyfte. Inte heller för själv- kostnadsstyrda kommunala bostadsföretag föreslår vi att det ska finnas någon utdelningsbegränsning. Sammanfattande överväganden om de allmännyttiga bostadsföretagen För att säkerställa att regelverket följs föreslår vi att det förenas med regler om kontroll och sanktioner. När det gäller överträdelser av regelverket på så sätt att för låga ekonomiska krav ställs på de kom- munala bostadsaktiebolagen i strid med statsstödsreglerna, lägger vi inte fram några förslag till lagreglering. För det fall att regelverket överträds på så sätt att påtagligt för höga ekonomiska krav ställs, föreslår vi emellertid ett system för kontroll och sanktioner. I kapitel 12 har vi kommit fram till att det inte finns anledning att anta att möjligheterna att få andra modeller än de vi redovisat i kapi- tel 10 och 11 godkända av kommissionen skulle vara påtagligt mycket större än möjligheten att få ett godkännande för den i kapitel 11 redovisade självkostnadsmodellen. 16.5Bör den affärsmässiga modellen eller självkostnadsmodellen väljas? Vår bedömning: En modell med affärsmässiga kommunala bo- stadsföretag är tveklöst förenlig med EG-rätten. Det är inte sannolikt att kommissionen skulle godta en mo- dell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsföretag. Det är osäkert om – men inte uteslutet att – modellen skulle godtas av . Valet mellan de båda modellerna handlar om politiska värde- ringar och prioriteringar och om är berett att låta en självkostnadsmodell prövas EG-rättsligt. Dessa frågor kan inte avgöras av utredningen utan får, efter politisk och samhällelig debatt, slutligen avgöras av regeringen och . Vi har enligt våra direktiv i uppdrag att analysera konsekvenserna av om de kommunala bostadsaktiebolagen ska betraktas främst som en del av den kommunala förmögenhetsförvaltningen eller främst som ett led i en social bostadspolitik. Vad denna frågeställning av- ser är vilka syften de kommunala bostadsaktiebolagen ska tjäna och under vilka ekonomiska förhållanden de ska verka. Detta återspeglas i de båda modeller vi redovisat. Sammanfattande överväganden om de allmännyttiga bostadsföretagen Av de båda modellerna är den affärsmässiga till sin konstruktion den klart enklare, vilket framstår som en fördel. Den innebär inte heller några svårigheter i ett EG-rättsligt perspektiv utan är tveklöst väl förenlig med statsstödsreglerna. Dock framstår det inte som självklart att kommunerna i stor omfattning bör ägna sig åt verksamhet, som inte drivs enligt en själv- kostnadsprincip utan på affärsmässig grund, även om affärsmässig- heten inte ska vara kortsiktig utan långsiktig. Visserligen kan det finnas affärsmässiga skäl att verka för t.ex. goda boendeförhållan- den, och målsättningar av sådant slag kan utgöra ett skäl för en kommun att bedriva bostadsverksamhet. I den affärsmässiga mo- dellen förhindras emellertid de kommunala bostadsaktiebolagen från att sätta övergripande samhällsintressen framför sina egna ekono- miska intressen. kan det också bli så att de kommunala bostadsaktiebolag som går med vinst framstår som en allt viktigare inkomstkälla för kommunerna, som kan utnyttja det förhållandet att utdelningsbegränsningen tas bort (jfr Mattsson-Linnala m.fl. s. 17). Om en sådan utveckling är lämplig eller inte är dock en politisk fråga, som vi inte ser någon anledning att ta ställning i. Den självkostnadsstyrda modellen innebär att kommunala bostads- aktiebolag inte ska sträva efter att hålla högre hyror än att de ekono- miska villkor som självkostnadsprincipen innebär uppfylls. Vidare ges de kommunala bostadsaktiebolagen i uppdrag att arbeta aktivt för integration och mot segregation. Tillämpningen av en självkost- nadsprincip i de kommunala bostadsaktiebolagen kan i viss mån på- verka konkurrensförutsättningarna för de privata bostadsföretagen, låt vara att en sådan risk inte ska överdrivas, särskilt inte om den hyresnormerande rollen för kommunala bostadsaktiebolags hyror tas bort (en fråga vi återkommer till i kapitel 17). Huruvida dessa egenskaper hos och effekter av modellen är önskvärda eller lämpliga är en politisk fråga som det saknas anledning för oss att ta ställning i. Den stora osäkerheten med självkostnadsmodellen är om den kommer att godtas av kommissionen eller, om kommissionen inte godtar den, vid en prövning i . Visserligen finns det skäl – redovisade i kapitel 11 (avsnitt 11.2.2.3) – som talar för att den av oss utarbetade modellen bör kunna godtas vid en sådan pröv- ning. Det finns emellertid också, såsom vi redovisat, skäl som talar mot detta. Bland annat är det tvivelaktigt om (men inte uteslutet att) modellen uppfyller proportionalitetskriteriet; en förutsättning för att så ska vara fallet är att modellen bidrar till integration och Sammanfattande överväganden om de allmännyttiga bostadsföretagen att integration inte kan erhållas genom åtgärder som begränsar kon- kurrensen och handeln mellan medlemsstaterna i mindre omfattning. Vår bedömning är att det inte är sannolikt att kommissionen skulle godta denna modell. Utgången av en rättslig prövning i EG-dom- stolen är osäker. Det förhållandet att utgången av en prövning i EG- domstolen är osäker innebär emellertid inte att det är uteslutet att självkostnadsmodellen skulle godtas. Den nackdel vi i övrigt kan se med självkostnadsmodellen är att den blir mer komplicerad än den affärsmässiga. Sist och slutligen handlar valet mellan de båda av oss framlagda modellerna om politiska värderingar och prioriteringar och om är berett att låta självkostnadsmodellen prövas EG-rättsligt för att få behålla ett system där kommunala bostadsaktiebolag drivs utan vinstsyfte och sätter hyrorna efter en självkostnadsprincip på företagsnivå. Dessa frågor kan inte avgöras av utredningen utan får, efter politisk och samhällelig debatt, slutligen avgöras av regeringen och . 17De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll 17.1EG-rättens konkurrensregler och hyressättningssystemet Enligt direktiven ska vi utreda om det svenska hyressättningssystemet och dess koppling till den svenska ordningen med kommunala bostadsföretag är förenliga med fördragets konkurrensregler. Vad som enligt vår uppfattning skulle kunna strida mot dessa bestäm- melser är de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll. Bruksvärdessystemet i stort strider inte mot EG:s konkurrens- regler. Bruksvärdessystemet innebär att, vid tvist om hyrans storlek, hyran skall fastställas till skäligt belopp, varvid hyran inte är att anse som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Detta system innebär inte någon snedvridning av konkurrensen. De kommunala bostads- företagens hyresnormerande roll inom detta system skulle emellertid kunna strida mot fördragets konkurrensregler. I detta kapitel behand- lar vi denna fråga först med utgångspunkt i den nuvarande ordningen med kommunala bostadsföretag och därefter utifrån de förslag som vi lägger fram i kapitel 10 och 11, dvs. att de kommunala bostads- aktiebolagen ska drivas på affärsmässig grund respektive enligt en självkostnadsprincip. 17.2Artiklarna 81 och 82 Vår bedömning: De kommunala bostadsföretagens hyresnorme- rande roll strider inte mot artiklarna 81 eller 82, eftersom dessa artiklar avser företags agerande på eget initiativ, inte deras agerande till följd av statlig reglering. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll I artiklarna 81 och 82 föreskrivs att konkurrensbegränsande sam- verkan mellan företag respektive företags missbruk av dominerande ställning är förbjuden, om vissa i dessa artiklar föreskrivna förutsätt- ningar är uppfyllda. För att förbuden enligt dessa bestämmelser ska vara tillämpliga på de kommunala bostadsföretagen krävs följaktligen att dessa bostadsföretag är att anse som företag i den mening som avses i de nämnda bestämmelserna. De kommunala bostadsföretagen bedriver ekonomisk verksamhet som består i att de tillhandahåller hyresbostäder i konkurrens med privata aktörer. De är därför att anse som företag i den mening som avses i EG:s konkurrensrätt. Detta gäller oavsett om de drivs i aktiebolagsform eller stiftelseform. Som vi har framhållit i redogörelsen i kapitel 6 för EG:s konkur- rensregler avser artiklarna 81 och 82 endast sådant konkurrensbe- gränsande agerande som företag gör sig skyldiga till på eget initiativ. I den mån som otillåtet konkurrensbegränsande agerande från de kommunala bostadsföretagens sida är ett resultat av de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll strider agerandet därför inte mot artikel 81 eller 82. Otillåtet konkurrensbegränsande agerande till följd av de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll ska i stället prövas mot i första hand artiklarna och 10 i för- ening med artikel 81 eller mot artikel 86 i förening med artikel 82. 17.3Artiklarna och 10 i förening med artikel 81 Vår bedömning: De kommunala bostadsföretagens hyresnor- merande roll strider sannolikt inte mot artiklarna och 10 i förening med artikel 81, eftersom de normerande hyrorna inte bestäms genom avtal eller annan samverkan mellan företag i den mening som avses i artikel 81. Enligt rättspraxis åläggs medlemsstaterna i arti- kel och 10 i förening med artikel 81 att inte vidta eller upprätt- hålla åtgärder som kan förta den ändamålsenliga verkan av fördraget konkurrensregler. Enligt vidtar eller upprätthåller medlemsstaterna sådana åtgärder dels när de ålägger eller främjar De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll ingåendet av avtal om konkurrensbegränsande samverkan som stri- der mot artikel 81 eller förstärker dess verkningar, dels när de berövar de egna bestämmelserna deras statliga karaktär genom att överlåta ansvaret att fatta beslut om åtgärder på det ekonomiska området på privata aktörer. Det inslag i det aktuella svenska regelverket som skulle kunna strida mot konkurrensreglerna i fördraget är som vi redan nämnt de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll enligt 55 § andra stycket hyreslagen. Om avtal mellan företag om hyresnivåer genom en reglering blir normerande för andra företags hyror, skulle detta kunna strida mot artiklarna och 10 i förening med artikel 81. En fråga som därför uppkommer är om en förhandlingsöverens- kommelse enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) mellan ett kom- munalt bostadsföretag och en hyresgästorganisation om hyror faller innanför tillämpningsområdet för artikel 81. Denna frågeställning innefattar frågorna om är ett företag i den mening som avses i denna bestämmelse och om överenskommelsen är ett sådant avtal som avses i bestämmelsen. 17.3.2Förhandlingsöverenskommelser mellan och kommunala bostadsföretag är part i förhandlingsöverenskommelser be- träffande det stora flertalet av de ungefär 1,4 miljoner lägenheter som omfattas av de årliga förhandlingarna enligt det kollektiva förhand- lingssystemet. Föreningen är en ideell förening som enligt sin verk- samhetsberättelse för det året hade 535 000 medlemmar, 850 anställda motsvarande ungefär 700 heltidstjänster samt intäkter om . Av intäkterna härrörde från med- lemsavgifter, från förhandlingsersättning och 105 mil- joner kr från boinflytande- och fritidsmedel. Med förhandings- ersättning avses ersättning enligt 20 § hyresförhandlingslagen. Enligt denna bestämmelse får genom en förhandlingsöverenskommelse bestämmas att i hyran för samtliga lägenheter som omfattas av för- handlingsordningen ska ingå ett visst belopp som utgör ersättning till hyresgästorganisationen för dess förhandlingsarbete. I årsredo- visningen anges att förhandlingsersättningen uppgår till per lägenhet och år och finansierar förhandlingsverksamheten i . De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll När det gäller frågorna om är ett företag och om förhandlingsöverenskommelser om hyror är ett avtal enligt artikel 81, är domen i Albanymålet av intresse. Detta mål, som redo- visas i kapitel 6 (avsnitt 6.3.2), avsåg en begäran om förhandsavgö- rande från en nederländsk domstol, som skulle pröva en tvist som rörde anslutning till en pensionsfond. Nederländska arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer hade kommit överens om att införa ett kompletterande pensionssystem som skulle hanteras av en viss pen- sionsfond, och den nederländske social- och arbetsmarknadsministern hade antagit en kungörelse om obligatorisk anslutning till fonden. En fråga som hade att pröva var om organisationernas överenskommelse var ett avtal i strid med artikel 81. uttalade att avtal som slutits inom ramen för kollektivavtalsförhand- lingar mellan arbetsmarknadens parter i syfte att förbättra anställ- nings- och arbetsförhållandena inte omfattades av artikel 81.1, efter- som det socialpolitiska syftet med avtalet annars skulle äventyras. berörde inte frågan om arbetstagar- och arbets- givarorganisationerna var företag. Det förhållandet att domstolen inte gjorde detta utan fann att avtalet i sig inte omfattades av artikel 81 skulle kunna tolkas som att organisationerna faktiskt utgjorde före- tag. I den rättsvetenskapliga litteraturen (s. 120) har det emellertid anförts att det ur domen inte kan utläsas något ställ- ningstagande till huruvida, och när, anställda och fackföreningar är att anse som företag i den mening som avses i fördragets konkurrens- bestämmelser. Även vi är av uppfattningen att det inte är möjligt att dra några slutsatser om innebörden av företagsbegreppet utifrån domen. Enligt vår tolkning av rättsläget är det långt ifrån självklart att en överenskommelse om hyresnivåer vid en EG-rättslig prövning skulle anses ha samma sociala betydelse som en överenskommelse om att inrätta ett kompletterande pensionssystem. Det är därmed tvivelaktigt om förhandlingsöverenskommelserna skulle kunna falla utanför kon- kurrensreglernas tillämpningsområde av samma anledning som över- enskommelsen i Albanymålet. Vi får därför, utan någon ledning från den aktuella domen, ta ställning till om hyresgästorganisationer, i första hand , är att anses som företag. Enligt Slot & , s. 30, är arbetstagarorganisationer, som typiskt sett utför fackföreningsuppgifter, inte att anse som företag. De ger emellertid inte några förklaringar till sin ståndpunkt eller några hänvisningar. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll , s. 165 och 183, anser att det är tvivelaktigt om en hyres- gästförening uppfyller konkurrensreglernas företagsbegrepp. Den skulle kunna betraktas som en sammanslutning av konsumenter och då eventuellt falla utanför detta begrepp. Eftersom hyresgästförening- arna får sina inkomster genom förhandlingsersättningar och medlems- avgifter, inte genom statliga anslag, och eftersom de förhandlar för en lägenhet endast om hyresgästen önskar sig denna tjänst, skulle de emellertid kunna betraktas som företag som hyresförhandlar mot betalning. Det finns enligt hans mening tillräckligt mycket av en ekonomisk verksamhet som sker på en marknad för att företagsbe- greppet kan vara uppfyllt. , s. 83 f., har behandlat frågan om fackföreningar skulle kunna utgöra företag när de ägnar sig åt att företräda arbetstagar- nas intressen gentemot arbetsgivarna, vilket framstår som en likartad situation som den vi har att bedöma. Han har svårt att se att fackför- eningarna i en sådan situation skulle kunna utgöra företag. Enligt det företagsbegrepp som gäller inom såväl svensk rätt som EG-rätt är ett företag ett självständigt subjekt som ägnar sig åt ekonomisk verksamhet. påpekar att företagsbegreppet visserligen är funktionellt och vidsträckt men att konkurrensrätten bygger på en grundläggande uppdelning mellan ekonomiska aktörer på marknaden och slutanvändare. Det är emellertid enligt hans uppfattning inte uteslutet att en fackförening i vissa sammanhang kan ses som en eko- nomisk aktör eller som en företrädare för ekonomiska aktörer. När fackföreningar i medlemmarnas intresse förvaltar fastigheter och kapital, gör investeringar och lämnar bidrag till kommersiell verk- samhet, kan de vara att se som företag. Enligt ska resone- manget emellertid ses i ljuset av att det rör något som är rättsligt sett mycket osäkert. För egen del ser vi på saken på följande sätt. Artikel 81.1 avser avtal mellan företag. Eftersom hyresgästföreningarna ingår förhand- lingsöverenskommelser enligt hyresförhandlingslagen såsom företrä- dare för hyresgäster och eftersom ett avtal med en hyresgäst som part inte skulle omfattas av artikel 81, talar övervägande skäl för att de ifrågavarande förhandlingsöverenskommelserna inte är avtal mellan företag och att de alltså faller utanför tillämpningsområdet för arti- kel 81. En normerande roll för hyror som bestäms genom förhand- lingsöverenskommelser kan därför sannolikt inte innebära att ingå- endet av konkurrensbegränsande avtal åläggs eller främjas i strid med artiklarna och 10 i förening med artikel 81. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll 17.3.3Delegation av ekonomiskt beslutsfattande till privata aktörer Som framgått av kapitel 6 förutsätts för att förbudet enligt artiklar- na och 10 i förening med artikel 81 att delegera ekonomiskt beslutsfattande till privata aktörer ska bli tillämpligt att det agerande som den nationella regleringen tar sikte på faller innanför tillämp- ningsområdet för artikel 81. Det måste följaktligen vara fråga om avtal mellan företag eller beslut av företagssammanslutningar. Om överenskommelserna mellan och de kommunala bostadsföretagen om hyresnivåer inte omfattas av artikel 81, återstår endast eventuella avtal mellan enskilda hyresgäster och de kommu- nala bostadsföretagen. Eftersom avtalsparterna måste vara företag för att artikel 81 ska bli tillämplig, omfattas dessa avtal sannolikt inte av nämnda artikel. Om beslutsfattande delegeras till ett företag, blir det i stället antingen artiklarna och 10 i förening med arti- kel 82 eller artikel 86.1 i förening med artikel 82 som blir tillämpliga. Eftersom det är offentliga företags hyror som är normerande, är det enligt rättspraxis i första hand de två senare artiklarna som ska tillämpas. 17.4Artikel 86.1 i förening med artikel 82