sou · GWB325 · 2009-01-01 00:00:00 — Ytterligare en effekt är att små och medelstora företag, i t.ex. verkstadsindustrin, kan komma att bli föremål för åtgärdsprogram och styrmedel i anledning av direk- 7TP PT Se proposition 1992/93:56, s. 669. Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen tivets tillämpning, medan många stora företag, med en betydande energianvändning, inte kommer att beröras härav. En så långtgående tolkning av direktivets undantag på denna punkt är enligt utredningens mening, och med hänsyn till de effekter som berörts, inte ändamålsenlig. Härtill kommer att direktivet är ett minimidirektiv och inte innehåller något förbud mot att på nationell nivå gå längre när det gäller energieffektivi- sering än vad som uttryckligen föreskrivs. Mot den bakgrunden bör även energianvändning annan än sådan som avser förbränning av fossila bränslen bli föremål för energieffektiviseringar. Det gäller t.ex. elanvändningen och användningen av biobränslen. Frågan är då hur den energianvändning i industrin, som förut- sätter utsläppsrätter, kan separeras från industriell energianvänd- ning som sker utanför systemet för handel med utsläppsrätter? När det gäller el- och fjärrvärmeanvändning i förhållande till övriga energislag bör inte några gränsdragningsproblem uppstå. Mätning av energianvändningen sker t.ex. i ordnade och delvis författnings- reglerade former. Detsamma torde gälla användning av bränslen som inte kräver utsläppsrätter, t.ex. biobränsle. Sådan bränsle- användning mäts inte på det sätt som sker med el och fjärrvärme. Fossila och övriga bränslen kan dock definieras tämligen klart. Därmed kan fossila bränslen separeras från användning av övriga bränslen. Frågan om hur mätning, alternativt beräkning, av använda mängder bränsle ska ske behandlas i direktivets bilaga II. Fossila bränslen såsom eldningsolja och kol används däremot i många företag i anläggningar/processer som kräver utsläpps- rätter och i sådana som inte ingår i handelssystemet. En betydande andel av den svenska elanvändningen, , skedde under den första handelsperioden, dvs. 2005 2007, i företag som i någon del av verksamheten berörs av handelssyste- met. Under innevarande handelsperiod, som löper , beräknas el användas i denna grupp av företag.TPF8FPT Elanvändningen i de företag som ingår i handelssystemet är möjlig att separera från annan energianvändning. Det gäller även andra bränslen och energislag, vars användning inte i något sam- 8TP PT Enligt beräkningar av på uppdrag av utredningen. Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen manhang kräver utsläppsrätter. Det finns däremot inga statistiska data om hur stor andel av den fossila bränsleanvändningen i industrin som kräver utsläppsrätter. Det går därmed inte att volym- mässigt separera den fossila bränsleanvändning som ingår i handelssystemet från övrig fossil bränsleanvändning i industrin. Utredningen har, mot bakgrund av redovisade utsläppsmängder, skattat hur stor andel av den fossila bränsleanvändningen som sker inom handelssystemet. Skattningarna visar att en klart övervägande andel av den fossila bränsleanvändningen i industrin kräver utsläpps- rätter. Mot denna bakgrund bör direktivets tillämpning i den svenska industrisektorn omfatta all användning av el och fjärrvärme samt all användning av de bränsleslag, som inte i något sammanhang ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. Det innebär att även användningen av biobränslen bör effektiviseras med stöd av direk- tivet. Industrins användning av fossila bränslen i de anläggningar vars drift kräver utsläppsrätter ska däremot falla utanför direktivets tillämpningsområde i . I övriga delar torde den fossila bränsleanvändningen, även i före- tag som i någon del ingår i handelssystemet, omfattas av energi- effektiviseringsåtgärderna. Detta förutsätter emellertid att denna bränsleanvändning i tillräckligt hög grad kan beräknas och sepa- reras från fossil bränsleanvändning i handelssystemet. Denna fråga kommer att belysas närmare i kapitel 6 om industrins energi- användning. Om avgränsning av området för energieffektivisering i görs avsevärt annorlunda än i andra länder kan det, beroende på hur styrmedlen utformas, leda till en risk för kon- kurrenssnedvridningar mellan svenska och utländska industriföre- tag. Detta förutsätter dock att tvingande styrmedel införs för de berörda företagen. I ett system som bygger på frivilliga åtgärder, disponerar företagen över konkurrensförhållandena. En fördel med denna lösning är också att nya system för insamling av energi- statistik inte torde behöva införas på detta område. Industriföre- tagen behöver därmed t.ex. inte särredovisa el- eller fjärrvärme- användning, som faller utanför respektive inom den handlande sektorn. Den fossila bränsleanvändning, som med den nu aktuella avgränsningen skulle falla utanför energieffektiviseringsdirektivets tillämpningsområde, redovisas indirekt genom rapportering av utsläppsvolymer inom ramen för utsläppshandels- systemet. Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen Enligt artikel 3b skall med energi avses all kommersiellt tillgänglig energi, inklusive transportbränsle. Dock skall direktivet inte tillämpas på bunkerbränsle för flyg- och sjöfart.TPF9FPT Det innebär, enligt utredningens bedömning, att kommersiella flyg- och sjö- transporter undantas från direktivets tillämpningsområde. En sådan tolkning leder till att t.ex. järnvägstransporter omfattas av direktivet, och av de effektiviseringsåtgärder som kan bli en följd av dess tillämpning, medan flyg- och sjötransporter inte omfattas. Därigenom skulle konkurrensvillkoren snedvridas mellan de olika transportslagen, t.ex. mellan sjötransporter och transporter på järnväg. Det är också från ett miljöperspektiv svårt att motivera ett undantag för vissa transportslag, som förorsakar betydande utsläpp av växthusgaser, medan andra, som är mindre skadliga från miljö- synpunkt, skall bli föremål för energieffektiviserande åtgärder. Mot den bakgrunden, och då det inte finns något förbud mot att på nationell nivå genomföra energieffektiviserande åtgärder i aktuella delar av transportsektorn, har energianvändning avseende flyg- och fartygsbränsle ingått i utredningens beräkning av basårens energianvändning. Av samma skäl föreslås vissa energieffektivi- seringsåtgärder som berör flyg- och sjötrafiken. Det vägledande besparingsmål som ställs upp i direktivet kan inte nås utan styrmedel. Dessa kommer att vara av flera slag. En allmän utgångspunkt är emellertid att åtgärder som är frivilliga för aktörer- na är att föredra före tvingande styrmedel. Detta förutsätter att inte enbart staten och kommunerna tar ansvar för att energieffektivi- seringen i når goda resultat. Alla aktörer, hushåll, fastighetsägare och företag av alla slag, måste därför samfällt bidra till att målen kan uppnås. Det har stor betydelse, inte bara när det gäller att uppfylla inter- nationella förpliktelser enligt direktivet. Nya utmaningar väntar. Klimatfrågan och nya besparingsbeting för primär energi kommer med stor sannolikhet, , att kräva ytterligare insatser för att effektivisera energianvändningen. 9TP PT Flera olika definitioner av begreppet bunkerbränsle förekommer. och () definition, innebärande att bunkerbränsle omfattar energi- användning för utrikes sjöfart, används här. 3 Barriärer och styrmedel En effektivare energianvändning har förespråkats för att främja minskad miljöpåverkan och ett tryggare energi- försörjningssystem. En kostnadseffektiv energianvändning gynnar också industrins produktivitet och konkurrenskraft. har ett antal studier presenterats, som visat på stora potentiella energibesparingar genom effektivisering av före- tagens och hushållens energianvändning. Det har också hävdats att många energisparåtgärder inte genomförs, trots att de både är privatekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamma. Frågan upp- kommer naturligtvis varför detta inte sker spontant om det nu är så att det både sparar resurser och dessutom går med vinst? Antingen har förespråkarna fel på så sätt att de underskattar kostnaderna eller så fungerar inte energimarknaderna tillfredsställande. Utformandet av politik innebär en önskan att påverka utveck- lingen i en viss riktning. Vilka är då motiven för att ha en politik för att använda energin på ett effektivare sätt? Utredningens uppgift handlar i första hand om att nå de energieffektiviseringsmål som satts upp av EU och . Frågan om lämpligheten för att gå längre än de mål som EG-direktivet ställer skall enligt utredningsdirektivet belysas med samhällsekonomiska analyser. EG-direktivet förutsätter att medlemsstaterna vidtar kostnads- effektiva, genomförbara och skäliga åtgärder som är avsedda att bidra till att det vägledande målet uppnås. För att nå ett givet mål är begreppet kostnadseffektivitet relevant. Genom att tala om olika korrigerande åtgärders kostnadseffektivitet kan vi emellertid bara tala om vilka åtgärder som vi bör välja för att med så låg resurs- åtgång som möjligt nå ett visst mål. Det är betydelsefullt att inse att alla kostnader (resursuppoffringar) skall ingå; alltså även kost- nader för styrmedlet. För att bedöma den lämpliga omfattningen av energieffektivisering i (vilken nivå på energieffektivisering som lämpligen skall sträva mot) bör å andra sidan samhällets kostnader och nytta av en satsning vara det mest rele- vanta beslutsunderlaget. Utredningen återkommer till denna fråga i slutbetänkandet. Det betyder att samhällsekonomiska kalkyler med delvis olika inriktning skall ligga till grund för både valet av omfatt- ningen av energieffektiviseringar och inriktningen av korrigerande åtgärder för att nå ett visst energieffektiviseringsmål. vet vi att det inte är det politiska systemet som fattar de dagliga energieffektiviseringsbesluten. Det är enskilda företag och hushåll som fattar besluten om effektiviseringsåtgärder. Dessa beslut baseras på vad som händer med dem om något av de möjliga effektiviseringsalternativen genomförs. Företagets eller hushållets beslut styrs inte primärt av samhällets fördelar och kostnader utan av effekten på företagets eller hushållets kostnader och nytta. Som en sammanfattande benämning av hushållets eller företagets beräk- ningar kan vi använda begreppet beslutsfattarekonomisk kalkyl. Be- räkningar baserade på beslutsfattarekonomiska kalkyler kan totalt eller till sina huvuddrag överensstämma med en samhällsekonomisk kalkyl för samma åtgärd. Om inte samhällets och beslutsfattarens lönsamhet/olönsamhet för att vidta en åtgärd (tilläggsisolera, byta elmotorer, ecodriving m.m.) så ofta sammanfallit skulle det vara svårt att motivera marknadsekonomins existens. Det finns dock flera orsaker till att skillnader, ibland betydande sådana, kan uppstå. I en situation med perfekt fungerande marknader, vilket bl.a. innebär att resurserna är riktigt prissatta (motsvarar de samhälls- ekonomiska kostnaderna och användarnas värderingar), finns inte någon anledning för staten att ingripa och försöka styra produktion eller användning. För att en marknad ska betecknas som perfekt fungerande ska ett antal krav vara uppfyllda.TPF1FPT Marknaderna uppfyller emellertid inte dessa krav. I praktiken råder vissa förhållanden i samhället som medför att marknaderna inte spontant klarar av att ordna den i samhälls- ekonomiskt perspektiv bästa fördelningen av resurserna på olika användningsområden. Det finns brister i de mekanismer och anpass- ningsprocesser som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser. Det kan alltså uppstå en diskrepans mellan resultatet av en lönsamhetsberäkning av en viss energi- effektiviserande åtgärd som baseras på en samhällsekonomisk analys och en som baseras på en beslutsfattarekonomisk analys. 1TP PT För att marknaderna ska vara väl fungerande krävs både att vissa tekniska antaganden och beteendeantaganden som ligger bakom den perfekta konkurrensmodellen är uppfyllda. Fyra intressanta resultatkombinationer för samhället och besluts- fattaren åskådliggörs i tabell 3.1. Tabell 3.1 Olika resultatkombinationer när det gäller kalkyler för samhället och beslutsfattaren (företaget, hushållet etc.) Fyra kombinationer är möjliga när det gäller förhållandet mellan lönsamhet för samhället och lönsamhet för olika beslutsfattare. Lönsamt för både samhället och beslutsfattaren (fall 1), lönsamhet för beslutsfattaren men inte för samhället (fall 2), lönsamhet för samhället men inte för beslutsfattaren, olönsamt för både samhället och beslutsfattaren (fall 4). Principiellt är fall 1 och fall 4 de minst problematiska. Det finns skäl att tro att de åtgärder genomförs som är samhällsekonomiskt motiverade och att de åtgärder som skulle sänka samhällets välfärd inte genomförs. Om man vill nå så hög välfärd i samhället som möjligt, vilket i utredningens fall betyder att vi vill nå en viss energispareffekt till så låg nettokostnad som möjligt, kan fall 2 och fall 3 innebära problem. Åtgärder som man från samhällets synpunkt vill undvika kommer troligen att genom- föras i fall 2, medan åtgärder som man från samhällets sida vill ska genomföras inte kommer till stånd i fall 3. För dessa två fall kan det uppstå ett behov av att korrigera beslutsfattande i hushåll, företag, kommuner, landsting m.fl. aktörer. Av sådana skäl kan en statlig resurspåverkande politik motiveras för att undanröja vissa hinder eller brister. Sådana hinder eller brister kan resultera i felaktiga priser på produktionsmedel, varor och tjänster. Utredningen bedömer att det, som bakgrund till styrmedels- analysen, är informativt att närmare belysa vilka hinder som finns och de mekanismer som gör att det kan uppstå en skillnad mellan den samhällsekonomiska analysen och beslutsfattarekonomiska analysen och som kan motivera att korrigerande åtgärder (styr- medel) införs. På uppdrag av utredningen har , 2TP PT , Barriärer och styrmedel för en effektivare resursanvändning, Internationella miljö- institutet, , . LöfströmTPF3FPT och CECTPF4FPT inventerat hinder och barriärer som poten- tiellt kan motverka en kostnadseffektiv energieffektivisering. Huruvida ett redovisat hinder motverkar en kostnadseffektiv energieffektivisering kan endast avgöras med hjälp av en samhälls- ekonomisk analys. Avsikten har varit att i ett första skede göra inventeringen, diskutera vilka typer av styrmedel som är tänkbara för de fall det finns skäl att övervinna de aktuella barriärerna. Den samhällsekonomiska analys som erfordras för att bedöma huruvida angivna hinder är lämpliga att eliminera har inte gjorts i detta del- betänkande. En sådan analys kommer att lämnas i slutbetänkandet. Nedan följer en kort beskrivning av de barriärer som redovisats i det nu utförda kartläggningsarbetet. Förutom de hinder som tas upp, bör även nämnas det klassiska marknadsmisslyckandet mark- nadsmakt. Ett sådant fall karaktäriseras av att något av de beteende- antaganden som den perfekta konkurrensmodellen bygger på inte är uppfyllt. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande att analysera eventuell förekomst av marknadsmakt och vid behov föreslå åtgärder för att eliminera detta. 3.1Barriärer för en effektivare energianvändning 3.1.1Marknadsrelaterade hinder mot en effektivare energianvändning Vissa externa effekter inkluderas inte i energipriserna Vissa konsumtions- och produktionsåtgärder har externa effekter, dvs. effekter på andra än beslutsfattarna och för vilka besluts- fattarna inte får någon ersättning (positiva externa effekter) eller betalar någon kompensation för (negativa externa effekter). Om t.ex. mjukare bilkörning får effekt ökar det sannolikt även trafik- säkerheten för medtrafikanterna som det minskar miljö- påverkan. För dessa effekter utgår ingen ersättning till den mjuk- körande föraren. Om kursen mjukare bilkörning var frivillig skulle körkortseleven troligen inte i tillräcklig omfattning beakta sådana positiva externa effekter. Ett marknadsbeslut skulle därför leda till mindre sådan utbildning än vad som är samhällsekonomiskt lönsamt. 3TP PT , Hinder för miljöanpassat beteende hos hushåll – en kunskapssammanställning, 4TP PT EnergiCentrum. Viss energiproduktion är kopplad till negativa bieffekter, så kallade negativa externa effekter. Miljöutsläpp är exempel på en sådan extern effekt. Vissa externa effekter är inte prissatta på marknaden. Detta bidrar till att det energipris som slutanvändaren möter på marknaden är lägre än den egentliga samhällskostnaden. Ett lågt energipris kan därför bidra till att konsumenten använder mer energi än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Ett sätt att prissätta de externa effekterna är via en miljöskatt; det är emellertid svårt att värdera de olika externa effekterna och att sätta ett korrekt pris på energiproduktionens externa effekter. Inte minst är det svårt att uppskatta de externa kostnader som är relaterade till växthuseffekten. Utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser har en långsiktig effekt och verkar dessutom globalt.TPF5FPT Begränsad kunskap och information om energieffektivitet Begränsad kunskap och begränsad tillgång på information om en effektiv energianvändning kan vara viktiga orsaker till att olika aktörer inte gör samhällsekonomiskt optimala val. Ofullständig information kan medföra att människor inte fattar rationella och optimala beslut, vilket kan leda till att resurser fördelas felaktigt och att marknadsekonomin inte fungerar effektivt. Begränsad kunskap och information ses ofta som de enskilt viktigaste barriärerna för en effektivare energianvändning. fokuseras debatten på behovet av specifik information och kunskap som möjliggör och ger incitament för olika aktörer att agera energi- effektivt, t.ex. i sitt val av teknik eller i sitt beteende. Ytterligare en aspekt som kommit att diskuteras som ett hinder är split incentives eller the principal-agent problem. I detta fall påverkas den faktiska energianvändningen av två eller flera aktörer som har olika mål eller möts av olika incitament. I vissa fall kan aktörernas olika mål och incitament styras av en asymmetrisk till- gång till information eller så kan problemet vara av organisatorisk art. 5TP PT Se exempelvis . and , 1996, Discounting and distributional considerations in the context of global , Ecological Economics, Vol. 19, pp. Ett klassiskt exempel på split incentives är fastighetsägaren som investerar i vitvaror och hyresgästen som står för de faktiska energikostnaderna. Fastighetsägaren har som mål att minska inves- teringskostnaderna medan hyresgästen har som mål att minska energikostnaderna och därmed energianvändningen. I denna situa- tion är det oftast mycket svårt för hyresgästen att påverka inves- teringar i energieffektiv teknik. I en färsk IEA-studie har uppskattats i vilken omfattning split incentives påverkar energianvändningen, dvs. hur stor andel av den totala energianvänd- ningen som karaktäriseras av situationer där slutanvändaren inte kan påverka valet av teknik samt situationer där slutanvändare inte själva står för energikostnaderna.TPF6FPT Resultatet av studien visar att den andel av energianvändningen som omfattas av split-incentives varierar mellan olika energianvändningsändamål (0 ). Introduktion av ny teknik I ett flertal studier presenteras behovet av erfarenhet och läreffeker för en introduktion av ny teknik.TPF7FPT Tidiga investeringar i ny teknik, som inte är kostnadseffektiv , kan komma att leda till viktiga läreffekter i hur tekniken kan produceras och användas, vilket i sin tur kan leda till ekonomiska fördelar i ett längre perspektiv. Inter- aktionen mellan olika lärprocesser (learning-by-doing, learning-by- using och learning-by-interacting) ger färdighet bl.a. i att ta fram och tillverka ny teknik, att använda och installera ny effektivare teknik och bidrar till att kostnaderna för den nya tekniken kan minska. Ett antal aktuella rapporter har tydligt pekat ur vikten av en introduktion av ny teknik för en effektivare energianvändning. Av den s.k. Sternrapporten framgår att klimatförändringarnas totala kostnader beräknas bli större om vi inte investerar i ny teknik än kostnaderna om vi investerar i ny teknik. Dessa resultat visar att investeringar som initialt är dyrare än traditionell teknik kan leda 6TP PT /IEA, 2007, Mind the gap Quantifying principal-agent problems in energy efficiency, draft report. 7TP PT Se exempelvis Arrow, K., 1962. The economic implications of learning by doing, Review of economic studies 29, 155 173; , N., 1982. Inside the black box: technology and economics, press, , UK; , B.A., 1992. National systems of innovations towards a theory of innovation and interactive learning,, Printer Publisher, ; ., 1997. Environmental Policy and Technical Change: a com- parison of the technological impact of policy instruments, . till lägre totala kostnader på längre sikt.TPF8FPT I Sternrapporten argu- menteras för att det är möjligt, angeläget och till och med ekono- miskt fördelaktigt att motverka den pågående klimatförändringen genom introduktion av ny teknik. Parallellt med Sternrapporten accentueras industrins möjligheter att utveckla en starkare kon- kurrenskraft genom utveckling och introduktion av mer energi- effektiva produkter. lopment (WBCSD) belyser vidare i sin rapport byggindustrins möjligheter att utveckla affärsmöjligheter i området energieffektiva byggnader.TPF9FPT Bedömningar av affärsidéers utvecklingspotential har i en mark- nadsekonomi överlämnats till marknadens aktörer. Statens uppgift är att se till företagandet i dess helhet och detta görs bäst genom näringspolitiska åtgärder. Introduktion av ny teknik för en effek- tivare energianvändning kan vara förknippad med hinder. I det här sammanhanget förtjänar tekniska risker och osäkerheter att näm- nas. Introduktion av ny teknik måste ses i termer av ett inno- vationssystem. Detta system inkluderar, förutom själva tekniken, även en infrastruktur samt en mängd aktörer och institutioner.TPF10FPT För att den nya tekniken ska introduceras krävs förändringar inte enbart i tekniken utan även i systemet i stort. Ett av de hinder som kan knytas till utveckling och introduktion av ny teknik, och som inte inkluderas i de ovan angivna mark- nadsmisslyckanden, är tekniska risker och osäkerheter kopplad till ny teknik. 8TP PT ,. on the Economics of Climate change, , 2006. 9TP (), 2007, Energy efficiency in – Business realities and opportunities, . 10TP PT Innovationssystem är ett begrepp som förekommer i diskussioner om tillväxt och väl- stånd. Med innovationer avses nya produkter, tjänster eller processer som introduceras på marknaden, men även institutionella förändringar (lagar etc.), organisatoriska förändringar och marknadsförnyelse. Central är uppfattningen att innovationer uppstår i interaktion eller samspel mellan olika aktörer. 3.1.2Ledarskap för ökad konkurrenskraft genom effektivare energianvändning Till stor del beror icke-satsningar på en effektivare energianvänd- ning på de marknadsmisslyckanden som diskuterats ovan. Andra barriärer som kan vara viktiga är kopplade till ledarskap och institutionella aspekter. () har i en studie kring energieffektivt byggande identifierat ett antal barriärer inom byggbranschen.TPF11FPT Beträffande energieffektivt byggande lyfter man speciellt fram bristen på ledarskap, kunskap och erfarenhet hos professionella aktörer, samt att värdet av sådant byggande underskattas som investeringskostnaderna över- skattas. Trots att den allmänna kunskapen kring effektivare energi- användning i byggnader tycks vara god hos aktörer såsom arki- tekter, ingenjörer, byggare, förvaltare och boende, saknas en mer specifik kunskap om hur en effektivare energianvändning i realite- ten ska åstadkommas. I en svensk studie kring ledningsgruppens roll för en effektivare energianvändning inom industriföretag påvisas också brister rela- terade till organisationen.