sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — I och med denna proposition understryks vikten av att asyltiden upp till fylls med arbete, studier och annan organiserad verksamhet. I den följande propositionen stannade regeringen för en dagersättning som skulle kunna sättas ned om den sökande inte deltog i den organiserade verksamheten. De asylsökande som skaffat sig arbete på den öppna marknaden skulle betala för bostad och eventuellt uppehälle på förläggning. Bakom förslagen fanns en mer långsiktig aspekt som regeringen formulerade i propositionen. Om asylsökande får leva i passivitet och bidragsberoende får detta allvarliga konsekvenser för deras framtid. För att inte minska de asylsökandes attraktivitet på den öppna arbetsmarknaden förordades en skyldighet för alla asylsökande att delta i svenskundervisning. Denna svenskundervisning skall vara av hög kvalitet men skiljd från regelrätt sfi-undervisning. Kvaliteten skall vara så god att den kan förkorta integrationstiden för dem som får uppehållstillstånd. För dem som avvisades konstaterades att språkkunskaper alltid var av värde. Övriga organiserade verksamheter som de sökande kunde anvisas att delta i var bland annat städning av förläggning, kaféverksamhet, barn och fritidsverksamhet samt deltagande i orientering am det svenska samhället, studiecirklar samt verksamhet utanför förläggning. Den ordning som infördes i och med propositionen 1993/94:124 antogs och trädde i kraft gäller i princip fortfarande. (), som , genomförde en granskning av den organiserade verksamheten är kritisk till att det saknas tydliga mål för operativa mål för aktiviteterna , liksom prioriteringar mellan migrationspolitiska och integrationspolitiska mål för asylsökande. RRV konstaterar vidare att lagen om mottagande av asylsökande inte är utformad så att den ger stöd för de integrationspolitiska aspekterna av den organiserade verksamheten. RRV ställer frågan hur den påbjudna balansgången mellan förberedelser för ett fortsatt liv i och ett återvändande skall hanteras. Denna osäkerhet speglades också i de intervjuer RRV gjort med handläggare inom som arbetar med den organiserade verksamheten. träffades en överenskommelse mellan , , , och om att utveckla introduktionen för flyktingar och andra invandrare. I de delar som berör asyltiden skymtar en ambition att ytterligare förstärka de integrationsinriktade åtgärderna med det dubbla syftet – förberedelse för att integreras i eller återvända till hemlandet – finns fortfarande kvar. Bland annat förordas att de asylsökandes utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet ska kartläggas . Dessutom skall arbetsförmedlingen vid behov medverka och erbjuda rådgivning år dem med arbetslivserfarenhet. Genombrottet för denna och en än längre gående samverkan inkluderande Länsstyrelserna har inte kommit förrän med olika utformning efter förutsättningarna lokalt och regionalt inom landet. Utvecklingen av denna samverkan är mycket ojämn inom landet. Deltagande i organiserad verksamhet/sysselsättning Deltagandet i organiserad sysselsättning har aldrig nått de för alla som var ambitionen när den infördes. måluppfyllelse har inte nått i närheten av denna ambition. deltog av de sökande i organiserad sysselsättning . Övriga deltog inte alls eller med färre timmar. När det gäller arbetsmarknadsinriktade insatser konstaterade RRV i sin rapport att handläggare i allmänhet inte arbetar aktivt för att de asylsökande ska få arbete på den öppna marknaden. Så är det med undantag än , med undantag vid någon enstaka mottagningsenhet där intensivt arbete i denna riktning pågår. Arbete i denna riktning har inletts och kommer att intensifieras inom samtliga enheter inom verksamhetsområdena AM och AmoF. Detta arbete omfattar utökad samverkan med lokala samverkansaktörer runt mottagningsenheterna som kommuner, arbetsgivare, handelsföreningar osv. kommer också en handlingsplan för utveckling av den organiserade verksamheten att utarbetas avseende bland annat svenskundervisning, arbete/praktik och val av bosättningsort. Orsaker till det låga deltagandet RRV påpekad i sin utredning att bakom det låga deltagandet fanns ett flertal orsaker. Bland de orsaker RRV framhåller finns bl.a. oklara mål och ambitionsnivåer, svårigheter att utvärdera insatserna, bristande resurser, dålig samverkan med andra myndigheter samt kvalitativa brister i verksamheten. Andra komplikationer som RRV påpekade är den stora variationen av nationaliteter, åldrar, bakgrund, hälsotillstånd och bostads- förhållanden. Till detta kommer, påpekar RRV, rent praktiska problem som tolkar och tolkanvändning, transportproblem för sökande vars boende är spritt över hela landet, lokaler. Resurserna har inte räckt till för att klara ambitionsnivån. Utredningen om mottagande av flyktingar och asylsökande misstrodde institutionernas möjligheter att bidra till en god framtida integration t.o.m. när de var utformade som vanligt lägenhetsboende. Istället förordades stöd för det egna boendet hos släkt och vänner av flera skäl, bl.a. att de asylsökandes fria val av boende borde accepteras och att det egna boendet var mindre passiviserande än förläggningsboendet. Stora koncentrationer av nyinflyttade på förläggningar kunde skapa normlöshet och vara ett irritationsmoment för kringboende, menade man. Det egna boendet kunde också motverka främlingsfientlighet eftersom flera kontakter mellan sökande och svenskar uppstod. Ytterligare en fördel var att den sökande var inneboende hos släktingar och vänner eftersom dessa då på ett effektivt sätt kunde lära ut samhällets skrivna och oskrivna regler. De farhågor som framfördes om trångboddhet och risk för accelererande boendesegregation bedömde utredningen som hanterbara. Trångboddhet är en så subjektiv känsla att bedömningen av denna bör överlåtas helt och hållet till den enskilde sökande och hans värdar. Eftersom dessutom av de sökande uppskattades komma att bo i eget boende så kunde de rimligen inte påverka boendesegregationen nämnvärt. Asylmottagandet skulle också om utredningens förslag genomfördes kunna innebära att de asylsökande spreds inom landets samtliga kommuner. Införandet av Ebo-förhoppningar och farhågor besannas Både förhoppningar och farhågor i anslutning till förändringarna 1994, när den nya lagen om mottagande av asylsökande m.fl. infördes besannades snart. Ambitionen att få så många som möjligt som möjligt att ordna boendet på egen hand uppnåddes med råge när av de sökande snart valde eget boende. besannades också farhågorna för att det egna boendet skulle bidra till en ökad boendesegregation när majoriteten av de asylsökande i eget boende valde att bosätta sig i de tre storstadsregionerna och då företrädesvis i redan invandrartäta områden. Alltsedan 1994 har andelen asylsökande i eget boende varierat inom en hög nivå i storleksordningen mellan 45–av de sökande. Andelen sökande i eget boende är i stor utsträckning beroende av vilka asylgrupper som kommer till landet under specifik tidsperiod. När asylsökande kommer från länder med stor andel flyktingar och invandrare i så ökar också andelen i eget boende. Koncentrationen av sökande i eget boende i storstadsregionerna har varit relativt . utvärderade mottagandet av asylsökande och fann att de negativa effekterna av det egna boendet översteg de positiva. Bland annat hade möjligheten som låg i lagstiftningen att de sökande spreds över landet omöjligtgjorts av den faktiska utvecklingen eftersom de sökande i eget boende automatiskt stannade kvar och bosatte sig i den kommun de vistades i när de fick uppehållstillstånd. Koncentrationen av flyktingar till stortstadsområdena ökade på grund av den nya lagstiftningen vilket i sin tur kunde leda till ökad arbetslöshet och bidragsberoende bland de nyinvandrade. Utredningen förordade en återgång till tidigare lagstiftning. Något återtåg till förläggningarna blev det emellertid inte tal om i regeringens proposition om , framtiden och mångfalden. Individens rätt att själv välja sitt boende tillmättes så stort värde att inskränka de asylsökandes rätt till eget boende. Däremot skulle olika informationsinsatser inför bosättningen inriktas på att undvika bosättning i invandrartäta kommuner och bostadsområden. De informationsinsatser från sida som gjort i detta avseende har inte haft avsedd effekt. Någon uppbromsning eller avmattning av inflyttning av nyblivna flyktingar till invandrartäta kommuner och kommundelar har inte märkts. Eget boende som fil till attraktiva kommuner Ett skäl för asylsökande att välja eget boende är det framstår som det säkraste sättet att senare bli kommunmottagen där man vill bo. Det som troligtvis betyder mest för den sökande när det gäller boende och bosättning är närheten till släkt, vänner samt en språklig och kulturell kontext i vilken de känner sig hemma. Avtalen om flyktingmottagande har minskat i kvantitativ betydelse i det att enbart är av dem som fått uppehållstillstånd som aktivt kommunplaceras genom Migrations- verkets försorg. Övriga folkbokförs enligt lag automatiskt till den kommun där de vistats som sökande efter det att de fått uppehållstillstånd. I takt med den ökande bostadsbristen i storstadsområdena så hänvisas flyktingar i storstadsregionerna i huvudsak till att bo kvar hos sina släktingar. De berörda storstadskommunerna började också tidigt rapportera in problem med det egna boendet. Problemen som framfördes rörde trångboddhet, störningar, problem i värdfamiljen på grund av boendet. Det har också rapporterats in från kommunerna att det fanns speciella ebo-adresser som inte hade någon substans som boende i verkligheten. Problem i eget boende Vid problem i eget boende till exempel på grund av osämja mellan värdfamilj och sökande eller andra problem i samband med boendet erbjuds sökande plats på förläggning. Detta erbjudande avslår sökande väldigt ofta med hänvisning till att det egna boendet i sig uppvisar för den sökande sådana kvaliteter att enheter inte kan mätas med detta. De hänvisar då till att det egna boendet upplevs som kvalitativt bättre än förläggningsboende av dem som berörs. Att befinns sig bland släkt och vänner, kunna rå sig själv och att leva i en normal omgivning är kvaliteter som de sökande menar att ett statligt mottagningssystem inte kan erbjuda. Mottagningens organisation och utformning hade en centraliserad organisation med huvudkontor i . Detta år regionaliserades myndigheten och indelades i fyra regioner med centrum i , , och . Samtliga verksamhetsgrenar decentraliserades förutom medborgarskapsenheten. Regionerna leddes av en regiondirektör inklusive vissa administrativa funktioner förblev kvar i . centraliserades åter och mottagningen blev ett verksamhetsområde med en verksamhetsområdeschef. Verksamhetsområde Mottagning bestod 2005 av ca 40 enheter under en chef. Arbetsbördan blev väldigt stor och omfattande i denna organisation så delades verksamhetsområdet upp i två verksamhetsområden – dels asylmottagning (AM) som innefattar samtliga mottagningsenheter som har boendeformerna anläggningsboende och eget boende och dels asylmottagning och förvar (AmoF) som innefattar samtliga mottagningsenheter med enbart eget boende samt förvarsverk- samheten. Verksamhetsområde AM är ansvarigt för verksamheten vid 26 mottagningsenheter och verksamhetsområde AmoF är ansvarigt för verksamheten vid 10 mottagningsenheter Kvantitativt har antalet mottagningsenheter i landet avspeglat den varierande inströmningen av asylsökande. Åren 1992–1994 fanns det ca 150 förläggningar och annex till förlägg- ningar i samband med den stora asylinströmningen beroende på upplösningen av . Den form av förläggningsboende för asylsökande som dominerar inom södra och västra delen av benämns inom som ett decentraliserat boende. Det innebär bl.a. att har övergett principen om att hyra upp hela huskroppar med stora koncentrationer av sökande som följd. hyr i stället via avtal med företrädesvis kommunala bolag upp enskilda lägenheter i det vanliga bostadsbeståndet. Denna princip används sedan på flera orter runt en kommuns eller regions centralort där enhetens kontor också är beläget. Det fanns flera skäl för att genomföra denna förändring i de södra och västra delarna i landet. I var det omöjligt kring att få fram avtal med den traditionella boendeformen. Kommunernas inställning och erfarenhet av tidigare traditionellt förläggningsboende var väldigt negativ och det fanns då i södra inte heller praktiska möjligheter att förutom i någon enstaka kommun finna så många lediga lägenheter att en traditionell förläggning skulle kunna upprättas. Grunden till förändringen låg i tanken att motverka isolering och utanförskap som ofta fanns och finns på traditionella förläggningar. De sökande skall genom en normaliserad boendeform och livsform inte uppleva asyltiden som ytterligare av isolering och utanförskap. Tanken var också att de sökande vid ett eventuellt uppehållstillstånd skulle kunna ta till sig att det går att bo på en mindre ort, att lägenhet går att ordna och att barnens situation både skolmässigt och fritismässigt på en mindre ort i ett decentraliserat boende kan gynnas. Problem med det decentraliserade boendet kan ligga i transporterna till och från verksamheterna i organiserad sysselsättning samt att de kan vara svårt att uppfylla omvård- nadskraven för särskilt utsatta sökande som till exempel fysiskt handikappade. I de norra delarna av landet har förläggningsboendet fortsatt i traditionell form. I dessa delar av landet är inte de kommunala invändningarna mot förläggningsboende så frekventa utan det finns skäl att påstå att tills nu flera Norrlandskommuner sett positivt på etableringar av mottagningsenheter. Ansvaret för mottagande av asylsökande ensamkommande barn Barn har i långa tider kommit till för att söka skydd ensamma utan medföljande förälder eller annan vårdnadshavare. Före och i början av kom judiska barn till från och det annekterade genom svenska mosaiska församlingars försorg. De finska krigsbarnen är välkända av oss. Under och efter kom ensamma minderåriga barn från andra närliggande länder för att söka skydd i . Även under Ungernkrisen kom ensamma barn till . Bland de vietnamesiska båtflyktingar som togs ut från flyktingläger fanns många barn som tagits om hand av personer som inte var deras vårdnadshavare, i flera fall till följd av att deras föräldrar omkommit under flykten från . Först uppmärksammades att ensamkommande barn behövde tas om hand på ett annat sätt än Det blev då aktuellt att ordna ett särskilt mottagande av dessa barn. startade särskilda grupphem för barnen. Det gjordes ingen gjordes ingen utredning om det rättsliga ansvaret för omhändertagande av ensamkommande barn. Man utgick från att den att det gällande regelverket för mottagande asylsökande skulle tillämpas för mottagandet av barnen. ökade antalet asylsökande i drama- tiskt. Även antalet ensamkommande barn som sökte asyl ökade. öppnade flera grupphem för ensamkommande barn. infördes en ny lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Under lagstiftningsarbetet beaktades dock inte frågorna om skydd och omvårdnad för de ensamkommande barnen. Det var först när tillsatte en arbetsgrupp för att se över hur verket implementerat konvention om barnets rättigheter, , som det uppmärk- sammades att verket saknade ett uttryckligt uppdrag att i alla delar tillse att ensamkommande barn som söker asyl får det skydd och den omvårdnad i de har rätt till enligt konventionen. Arbetsgruppen konstaterade att de ensamkommande barnen rätteligen omfattades av bestämmelserna om skydd och omvårdnad i socialtjänstlagen. I LMA fanns inte motsvarande möjlighet att säkrade skydd och omvårdnad av en minderårig. Verket inledde därför en diskussion med för att se hur berörda myndigheter gemensamt kunde säkra att de ensamkommande barnen fick tillgång till det skydd och den omvårdnad de enligt verkets mening hade rätt till. Regeringen gav i uppdrag att utreda rätt- förhållandena och lämna förslag som skulle säkra att ensamkommande barn fick tillgång till adekvat omvårdnad i . Arbetet skedde i samråd med , , och Barn- ombudsmannen. utmynnade i ett förslag om att de ensamkommande barnen fortsättningsvis skulle tas om hand inom ramen för den kommunala . skulle emellertid bibehålla ett övergripande ansvar för mottagandet genom att avtala med ett begränsat antal kommuner om mottagande av ensamkommande barn. Under den fortsatta beredningen av inom konstaterades att det förslag som lämnats förutsatte vissa författningsändringar för att inte inkräkta på den kommunala kompetensen (jmf kommunallagen 2 kap. 1 §). Efter vidare utredning inom (DS 2004:54 och prop. 2005/06:46) beslutade att ansvaret skulle för boende och omvårdnad av ensamkommande asylsökande barn övergå till kommunerna. skulle behålla det övergripande ansvaret genom att teckna överenskommelser med kommuner om mottagande av ensam- kommande barn. behöll också ansvar för prövning av de ensamkommande barnens rätt till ekonomiskt bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) och för sökandet efter barnens vårdnadshavare enligt 2 d § förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. (FMA). Den ökning av antalet asylsökande som erfor innebar även att det kom fler ensamkommande asylsökande barn till än vad man tidigare räknat med. Vid tiden för de nya reglernas ikraftträdande fanns det därför inte tillräckligt med platser i de kommuner som åtagit sig ett mottagande. Några kommuner kom därför att belastas hårt av de nya bestämmelserna. Det var de fyra kommuner som inom sitt upptagningsområde hade någon av enheter som tog emot ansökan om asyl. intensifierade sina ansträngningar att träffa överenskommelser om mottagande av ensamkommande barn med fler kommuner. efter reformens genomförande finns ett stort antal kommuner som har ett mottagande av ensamkommande barn. Nedan redovisas genomförda författningsreformer avseende mottagande av asylsökande m.fl. i kronologisk ordning. fram till lämnades ekonomiskt bistånd till asylsökande med stöd bestämmelserna i socialtjänstlagen (1980:620). Bestämmelser om bistånd till asylsökande som vistades på en förläggning fanns endast i interna förläggnings- föreskrifter. Enligt dessa skulle principerna för biståndsgivningen följa 6 § socialtjänstlagen. Det ekonomiska biståndet beslutades och betalades av . Under förläggningsvistelsen fick den asylsökande akut sjukvård och akut tandvård kostnadsfritt. En asylsökande utlänning som var inkvarterad i en kommun fick hjälp till sitt uppehälle i form av socialbidrag, som beslutades och betalades av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistades. Socialbidraget utgick enligt samma normer som för andra kommuninnevånare och var individuellt behovsprövat. Kommunernas kostnader för ekonomisk hjälp till utlänningar som väntade på beslut i fråga om uppehållstillstånd och flyktingar ersattes av staten enligt förordningen (1984:683) om statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa andra utlänningar. Ersättningen betalades ut av länsstyrelserna kalenderårsvis i efterskott. För kostnader för genomgångsbostäder kunde kommunerna få ersättning av i stället för från länsstyrelserna, om bostads- och utrustningskostnaderna inte redovisades som socialbidrag individuellt för varje asylsökande. Asylsökande hade rätt till akut sjukvård när de vistades i en kommun. Det ankom på vederbörande sjukvårdshuvudman, dvs. landstingskommun eller kommun som inte ingick i någon landstingskommun, att erbjuda denna vård. Kostnaderna beräknade enligt riksavtalet för hälso- och sjukvård ersattes av staten enligt förordningen om statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa andra utlänningar. infördes en särskild lag (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl. (LBA). Lagen omfattade asylsökande som var inkvarterade på förläggning eller vistades i en anvisad kommun. Bistånd skulle även kunna lämnas till andra utlänningar än asylsökande som vistades i landet i avvaktan på att deras ansökan om uppehållstillstånd behandlades. Genom LBA kopplades stödet till de asylsökande i princip bort från socialtjänstlagen för att i stället ges enligt andra, mera generella regler. De stödformer som reglerades i lagen var kostnadsfri bostad, dagbidrag och särskilt bidrag. Den asylsökande skulle ha rätt att gratis logi antingen på en statlig förläggning eller i en av anvisad kommun. Dagbidraget, som utformades med utgångspunkt från då gällande socialbidrag, skulle tillförsäkra den asylsökande en skälig levnadsnivå. Det särskilda bidraget skulle lämnas, om det uppstod akuta behov som var nödvändiga för utlänningens livsföring. Särskilt bidrag kunde även lämnas för att täcka utlänningens kostnader för resor i vissa fall. Det ekonomiska biståndet till asylsökande som vistades på en statlig förläggning beslutades och lämnades av . För andra utlänningar beslutades och lämnades biståndet av socialnämnden i den kommun där han eller hon vistades. Beslut i ärenden om bistånd enligt LBA skulle överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I förarbetena framhölls att instans- ordningen bör vara densamma för och social- nämndens beslut (se prop. 1987/88:80 sid. 32 f). Föredragande statsråd ansåg att en ordning där ensartade ärenden skulle komma att överklagas till olika instanser vore mindre lämplig. beslut skulle överklagas hos länsrätten i det län där utlänningen vistades på förläggning när beslutet fattades. Eftersom det bistånd som kunde lämnas enligt LBA i regel var av den arten att det skulle täcka akuta behov, ansåg lagstiftaren att beslut om bistånd borde kunna verkställas . Detta gällde såväl beslut som fattades av eller socialnämnden som de som fattades av domstol (se prop. 1987/88:80 sid. 33). I LBA delegerades till regeringen eller den myndighet regeringen bestämde att fastställa grunderna för de belopp som dagbidrag och särskilda bidrag skulle utgå med. I förordningen (1988:156) om bistånd åt asylsökande m.fl. bestämde regeringen att dagbidrag skulle beräknas i procent av det basbelopp som enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring fastställts för året. För att beräkna det dagbidrag som skulle lämnas för januari månad var dock utgångspunkten det basbelopp som gällde för det föregående året. När fri mat ingick i inkvarteringen lämnades ett reducerat dagbidrag. Genom förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (ErsF), som trädde i kraft , infördes ett nytt system för ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet. Även ersättningen av kommunala kostnader för asylsökande ändrades. Ersättning skulle enligt samma principer som förut gällt lämnas för kommunernas kostnader för bistånd enligt LBA samt för vissa kostnader för vård av barn och system med schablonersättning till kommunerna för asylsökande togs bort. Ersättningsadmi- nistrationen överfördes i sin helhet till . Regeringen beslutade att med verkan från ändra utlänningsförordningen (1989:547) på så sätt att asylsökande undantas från skyldigheten att ha arbetstillstånd i de fall bedömde att dess beslut i ärendet om uppehållstillstånd skulle komma att dröja mer än från ansökan. Syftet med reformen var att motverka att en lång passiv väntan för asylsökande ska orsaka stora och onödiga kostnader för samhället. Vidare ansåg regeringen att sysslolösa asylsökande kan ge den svenska allmänheten en negativ bild av asylsökande i allmänhet. Asylsökande fick därför möjlighet att genom arbete på den öppna arbetsmarknaden försörja sig och sin familj i de fall väntan på beslut blir lång. Se regeringens förordningsmotiv 1991:8. Från fick asylsökande barn i grundskoleåldern i det offentliga skolväsendet. Rätten till undervisning reglerades i 6 kap. 2 § grundskoleförordningen (1988:655) och förordningen om undervisning för asylsökande barn (SKOLFS 1993:21). Kommunen, i vilken asylsökande vistas, är huvudman för skolverksamheten. fick efter samråd med kommunen svara för undervisning i skapande verksamhet och idrott.