sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — För att centralisera uppgifterna för de kommittéer som har inrättats och ge kommissionen råd i alla frågor som rör sjösäkerhet och förebyggande eller minskning av miljöföroreningar från sjö- fartsverksamhet antogs förordning 2099/2002 om inrättande av en kommitté för sjösäkerhet och förhindrande av förorening från far- tyg (COSS). En viktig funktion hos COSS, som skiljer den från tidigare kommittéer, är att den också har till uppgift att bistå kommissionen med uppdatering och ändring av gemenskapens sjöfartslagstiftning mot bakgrund av utvecklingen av relevanta internationella instrument. COSS ersätter på detta sätt de tidigare kommittéer som hade inrättats för rättsakter beträffande sjöfarts- säkerhet och förebyggande eller minskning av sjöfartsbaserade för- oreningar. Förutom de rättsakter som har nämnts ovan finns det ett antal andra rättsakter angående gemenskapens anslutning till relevanta internationella överenskommelser för skyddet av den mil- jön. Som exempel kan nämnas beslut 94/156/EG om gemen- skapens anslutning till konvention om skydd av Östersjö- områdets miljöTPF82FPT och beslut 98/249/EG om ingående på gemenskapens vägnar av konventionen om skydd av den miljön i nordöstra är part i samtliga internationella överenskommelser som är av betydelse för skyddet av den miljön i och . 4 Fiske och bevarande av levande naturresurser Enligt en uppskattning beror av havsföroreningarna på sjöfart, på luftföroreningar, och på landbaserade utsläpp 82TP PT EGT L 73, 1994, s. 1. 83TP PT EGT L 104, 1998, s. 1. av förorenande ämnen. Siffrorna för och lär inte vara markant annorlunda. Dessa föroreningskällor har diver- gerande inverkan på vattenkvaliteten och på de levande naturtill- gångarna i den miljön. Förutom den omfattande lagstiftning som gemenskapen har antagit mot föroreningar i den miljön finns det rättsakter som specifikt handlar om bevarande av livsmil- jöer och djurarter. Här bör man skilja mellan fisk, som är havets viktigaste naturresurs, och övriga levande resurser. Produkter från fiskenäringen betraktas enligt EG-fördragets artikel 32 som jordbruksprodukter. Gemenskapen har utvecklat en gemensam politik beträffande fiske, som i princip innebär exklusiv behörighet att reglera den fiskerelaterade verksamhet som bedrivs av gemenskapens fiskefartyg, av medborgare i medlemsstaterna eller inom gemenskapens fiskevatten. Det undertecknade LissabonfördragetTPF84FPT fastställer på ett otvetydigt sätt att Europeiska unionen ska ha exklusiv befogenhet vad gäller bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripoliti- ken.TPF85FPT föreskriver det att Europeiska unionen och med- lemsstaterna ska ha delade befogenheter vad gäller jordbruk och fiskeri, med undantag av bevarande av havets biologiska resurser.TPF86FPT Lissabonfördraget ändrar och förtydligar även ordalydelsen i artikel 32 och tillägger ett nytt stycke om fiskeri i denna artikel.TPF87FPT Med- lemsstaternas befogenhet inom detta område kan endast utövas inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Den gemen- samma fiskeripolitiken gäller bevarande, förvaltning och utnyttjande av levande akvatiska resurser och vattenbruk samt beredning och avsättning av fiskeri- och vattenbruksprodukter. Den mest relevanta rättsakten om fiske är förordning 2371/2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitikenTPF88FPT vilken ersatte förordning 3760/92 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk.TPF89FPT Syftet med den gemensamma fiskepolitiken är, enligt 84TP PT Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och om fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, EGT C 306, 2007, s. 1. 85TP PT Artikel 2 b, punkt 1 (d), EGT C 306, 2007, s. 47. 86TP PT Artikel 2 c, punkt 2 (d), EGT C 306, 2007, s. 47. 87TP PT EGT C 306, 2007, s. 54. 88TP PT EGT L 358, 2002, s. 59. 89TP PT EGT L 389, 1992, s. 1. skäl 4 förordning, att ge förutsättningar för ett hållbart utnyttjande av levande akvatiska resurser och vattenbruk i samband med en hållbar utveckling, med beaktande av miljömässiga, ekonomiska och sociala aspekter på ett avvägt sätt. Förordningen är en progressiv akt med utgångspunkt i ekosystemets förutsättningar. Den tillerkänner varje medlemsstat en rätt att inom en tolvmilsgräns anta bevarande- och förvaltningsåtgärder som gäller för alla fiskefartyg förutsatt att gemenskapen inte har antagit åtgärder som särskilt avser bevarandet och förvaltningen i detta område. Utanför territorialvatten, dvs. inom den ekonomiska zonen, är det endast gemenskapen som har behörighet att reglera dessa frågor. Förordningen betonar vikten av en tydlig definition av ansvaret på gemenskapsnivå samt på nationell och lokal nivå och en anpassning av fiskepolitiken med gemenskapens miljöpolitik. Förordningen förutser ett antal åtgärder som gemenskapen ska vidta. De är bl.a. antagande av regler för tillträde till gemenskapens vatten och resurser, antagande av återhämtningsplaner och förvalt- ningsplaner, upprättande av mål för ett hållbart utnyttjande av bestånden, begränsning av fångsterna och fiskeansträngningen och fastställande av antal och slag av fiskefartyg som har rätt att fiska. Förordningen innehåller detaljerade regler om återhämtnings- planer, förvaltningsplaner, nödåtgärder, anpassning till fiske- kapacitet, bestämmelser om tillträde till farvatten och fiskeresurser och system för kontroll och tillsyn. Rättsakten kan betraktas som ett bra exempel på en modern reglering av inte bara bevarande och utnyttjande av naturresurser utan också skyddet av miljön. De beslut om t.ex. fångstkvoter som fattas inom ramen för det förvaltningssystem som förordningen skapar är dock påverkade av många andra hänsyn än önskan om en ekologiskt (och därmed indirekt ekonomiskt) uthållig förvaltning av fiskeresurserna. Efterlevnaden av dessa beslut lämnar också mycket övrigt att önska. 4.2Bevarande av livsmiljöer och arter Vad gäller bevarandeåtgärder i den miljön bör direktiv /43/EG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och en annan närbesläktad rättsakt, nämligen direktiv /409/EEG om vilda fåglar särskilt nämnas. Med tanke på det ovannämnda avgörandet av 2005 och det föreslagna ramdirekti- vet om en marin strategi finns det inte någon som helst tve- kan om att dessa direktiv är tillämpliga inom den ekonomiska zonen. Medlemsstaterna har dock inte använt sig av de möjligheter som dessa rättsakter ger för att skydda den miljön och de arter och livsmiljöer som finns där. Tillämpligheten har i de flesta fall begränsats till skyddet på land. Det kan förväntas att kommissionen, med stöd av domstolens avgörande och ram- direktivet (när det har antagits) utövar en effektivare kontroll av medlemsstaternas tillämpning av dessa direktiv i den miljön. Det gäller framför allt skyldigheten att inrätta särskilt skyddade områden för djur- och växtarter av gemenskapsintresse. 5Förhållandet mellan internationell miljörätt och gemenskapens miljöregler Huvudsyftet med de mellanstatliga överenskommelserna är att reglera samarbetet mellan stater inom ett visst område. Även om alla konventionsparter är rättsligt förpliktade att fullgöra sina åta- ganden saknas det oftast en effektiv mekanism som säkerställer en effektiv efterlevnad av förpliktelser. Dessutom är förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt, vilket normalt regleras i varje lands grundlag, avgörande för om en viss konventionsbestämmelse kan åberopas inför nationella domstolar. I dualistiska länder, dvs. länder som anser att internationella konventioner inte automatiskt blir gällande rätt i landet, kan internationella konventioner normalt inte åberopas direkt inför domstol. De betraktas som rättsliga dokument mellan stater men anses inte skapa några direkta rättig- heter och skyldigheter för den enskilde inom en konventionsstat. Monistiska länder anser däremot att internationella överenskom- melser som är ratificerade av ett land utan vidare är gällande rätt i landet.TPF90FPT Artikel 174 i EG-fördraget som behandlar miljöskydd (ett område med delad behörighet för gemenskapen och medlems- staterna) föreskriver att gemenskapen och medlemsstaterna inom sina respektive kompetensområden ska samarbeta med tredje land och med behöriga internationella organisationer. Detta innebär att de båda har behörighet att delta i förhandlingarna för samma inter- 90TP PT För en diskussion om dualism och monism och om praxis, se , och folkrätten, tredje upplagan, Juridik, 2007, s. 39–57. nationella miljökonventioner och oftast blir såväl gemenskapen som medlemsstaterna parter i samma konvention. När gemenskapen ansluter sig till en miljökonvention får det viktiga rättsliga konsekvenser för medlemsstaterna.TPF91FPT För det första är det inte ovanligt att gemenskapen, efter att den har blivit part i en miljökonvention, väljer att lägga fram förslag till en gemen- skapsrättsakt med motsvarande innehåll som konventionen i fråga. För att ett sådant förslag ska antas som en bindande rättsakt krävs i de flesta fall kvalificerad majoritet. Medlemsstaterna blir på så sätt tvungna att betrakta konventionens bestämmelser som gällande rätt; detta oavsett om de är dualister eller monister, oavsett om de är parter i konventionen, och oavsett hur de har röstat om rätts- akten inom ministerrådet. Internationella miljökonventioner sak- nar i vanliga fall en effektiv mekanism för att säkerställa att parter- nas åtaganden verkställs. Gemenskapens anslutning till en miljö- konvention möjliggör för varje EU-medlemsstat att tillgripa gemenskapens effektiva tillsynsmekanism, med kommissionen och i centrum, mot en annan medlemsstat som brustit i sina konventionsbundna åtaganden. Detta är dock en möjlighet som medlemsstaterna varit mycket ovilliga att utnyttja. En annan viktig rättslig följd av att gemenskapen ansluter sig till en miljökonvention är att om konventionens innehåll inte för- vandlas till en gemenskapsrättsakt blir konventionen i sig en del av gemenskapens regelverk och som sådan bindande för medlems- staterna.TPF92FPT Enligt praxis har internationella konventioner som gemenskapen är part i företräde framför EG:s sekundärrätt (dvs. direktiv, förordningar och beslut). I händelse av en konflikt mellan en sådan konvention och en gemenskapsrättsakt är det konventionen som gäller. Frågan är aktuell i ett nytt ännu inte avgjort mål inför EG-domstolen.TPF93FPT 91TP PT För en diskussion, se , EU:s miljörätt, andra upplagan, Juridik, 2003, s. 254–260. 92TP PT Ett konkret fall är Barcelonakonventionens protokoll om skydd av mot föroreningar från landbaserade källor, som blev föremål för ett rådgivande avgörande av EG- domstolen i mål. C-213/03. Gemenskapen har anslutit sig till protokollet men den har saknat ett direktiv om utsläpp av sötvatten och slam i saltvattenssjöar. Domstolen fastslog att en bestämmelse i ett avtal som gemenskapen har ingått med tredje land ska anses direkt tillämplig om den innebär en klar och precis skyldighet, vars fullgörande eller verkningar inte är beroende av utfärdandet av ytterligare rättsakter. 2004, I-7357, punkt 39. 93TP PT Mål C-308/06 angående förenligheten av direktiv /35/EG om föroreningar för- orsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser med normer av högre valör, förslag till avgörande av Generaladvokat , . Gemenskapen har ett omfattande regelverk beträffande skyddet av den miljön. En del av rättsakterna handlar om vatten i all- mänhet. De behandlar inte ett specifikt miljöproblem i den miljön, men är ändå av direkt relevans för skyddsarbetet. Den äldre generationen av reglerna skiljer mellan föroreningar från punkt- källor och diffusa källor. Dessutom är de sektororienterade och gäller oftast ett specifikt vattenproblem. har dock gemenskapen haft ett allsidigt och samordnat förhåll- ningssätt i sin lagstiftning. Viktigast bland de senare reglerna är ramdirektivet för vatten och det föreslagna ramdirektivet för en marin strategi. Utgångspunkten för de flesta reglerna är att man ska ha en helhetssyn på problemen och beröra alla närliggande pro- blemområden. Gemenskapen har antagit några rättsakter som särskilt berör sjösäkerheten och andra frågor beträffande skyddet av den miljön. Förutom en del tekniska regler gällande fartyg och deras funktion, har rättsakter för harmonisering av förfaranden för kon- troll och inspektion av fartyg antagits. En del av dessa rättsakter syftar till att effektivt och enhetligt verkställa de regler som har antagits av IMO eller som har bestämts i diverse internationella överenskommelser. Att gemenskapen har ensamrätt att bestämma hur fiske ska bedrivas i gemenskapens vatten har både nackdelar och fördelar. Att en mäktig överstatlig organisation har övergripande kontroll över hur dessa naturtillgångar fördelas mellan medlemsstaterna är bra då det gäller att bestämma hur målet med ett hållbart nyttjande ska uppnås. är det en nackdel att gemenskapen inte så sällan bromsar eller stoppar försök från de medlemsstater som vill vidta strängare skyddsåtgärder inom de egna ekonomiska zonerna. När det gäller andra levande resurser och livsmiljöer har gemenska- pen behörighet att utöva tillsyn inom medlemsstaternas ekono- miska zoner. Denna behörighet gäller inte bara tillämpningen av livsmiljödirektivet och fågeldirektivet inom den ekonomiska zonen utan omfattar många andra rättsakter som rimligtvis är tillämpliga i samma zon. Det faktum att gemenskapen är part i de flesta konventioner som är relevanta för skyddet av den miljön i och gör att dessa konventioners innehåll blir konkret och bindande inom konventionsparternas inhemska rättsordningar. blir dessutom lättare för varje EU-medlemsstat att kontrollera hur andra konventionsparter fullgör sina åligganden. Det här är en rättslig möjlighet som inte har uppmärksammats tillräckligt. och hör till de mest reglerade havsområdena i världen vad gäller skyddet av den miljön. Regleringen av dessa miljöer påbörjades långt före regleringen av andra regionala hav. De relevanta nationella lagstiftningarna varierar till omfattning och ambitionsnivå, vilket bl.a. beror på varje lands mil- jömedvetenhet, dess bidrag till miljöförstöringen, dess ekonomiska resurser och på om det är anslutet till internationella miljööverens- kommelser och medlem i Europeiska Unionen. Kuststaterna kring kan delas in i två grupper; de som har goda ekonomiska och tekniska möjligheter att satsa på skyddet av den miljön och de vars ekonomi håller på att utvecklas av eftersatthet. Vad som ändå sammanbinder dessa stater är deras medlemskap i och att de är anslutna till de flesta relevanta miljökonventioner. Det viktiga undantaget är Ryska fede- rationen, som står utanför både EU och ett antal internationella överenskommelser av betydelse för Östersjön.TPF94FPT Det omfattande miljöregelverk som gemenskapen har är därför inte tillämpligt inom den ryska delen av . utanför- skap medför även att de delar av som faller under jurisdiktion inte kan utgöra PSSA (ett särskilt käns- ligt havsområde) och således inte omfattas av de rättsliga möjlig- heter att skydda den miljön som PSSA-status medför. Kuststaterna runt är alla industriländer med utveck- lade miljölagstiftningar. Några av dem är bland de mest ambitiösa vad gäller miljöskyddsarbetet. Samtliga Nordsjöländer med undan- tag för är medlemmar i . Genom är emeller- tid även bundet av nästan alla EU:s miljörättsakter och även 94TP PT T.ex. konvention om skydd av flyttande vilda djur (Bonnkonventionen); protokoll om långlivade organiska föroreningar till ; konven- tion om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbokonven- tionen); och internationella konvention om kontroll av skadliga påväxthindrande system på fartyg. en del andra relevanta rättsakter. Även här är kuststaterna parter i de flesta internationella överenskommelser av betydelse för skyddet av den miljön. Den stora skillnaden som fanns mellan skyddsarbetet i och det i har nästan försvunnit. En anledning är det inflytande som EU har över båda dessa havsområden. Detta har möjliggjorts av och av att fyra stater i blivit medlemmar i . Det största miljöproblemet i både och är fortfarande landbaserade föroreningar. För sådana föroreningar är internationella överenskommelser relativt sett av mindre vikt; det är i första hand nationella rättsåtgärder och politiska strategier som är relevanta. I EU-länderna är dessa rättsregler och strategier emellertid starkt påverkade av gemenskapens lagstiftning. Det samma gäller även föroreningar av havet genom atmosfären, som i stor utsträckning regleras nationellt med beaktande av vederbö- rande gemenskapsregler. Internationella överenskommelser spelar dock en viktig roll beträffande fartygsrelaterade miljöproblem. Även inom detta område har gemenskapen en rad rättsakter. Även om föroreningen av havsområden utanför territorialvatten i och har blivit en angelägen fråga är det största problemet fortfarande föroreningar i kustzoner. De flesta rättsakterna har haft ett sektoriellt och begränsat angreppssätt då de olika typerna av föroreningar har reglerats. Det är endast som nya rättsakter haft ett helhetsperspektiv både vad gäller det rättsliga innehållet och det geografiska tillämpnings- området. På så sätt är den moderna lagstiftningen lika relevant för kustzoner som för områden utanför territorialvatten. 2 De rättsliga möjligheterna och begränsningarna Genomgången av gällande internationella överenskommelser har visat att de flesta kända källorna till miljöproblem i den miljön har reglerats genom internationella avtal. Syftet med sådana överenskommelser är inte att tvinga parterna att agera på ett visst sätt utan att samordna nationella insatser och främja samarbete inom ett visst område. Det ligger i sådana överenskommelsers natur att deras innehåll är resultatet av många kompromisser. har de antagits genom ett enhälligt beslut och de återspeglar därför normalt den minsta gemensamma nämnaren i parternas Förutom den inbyggda svagheten som är en följd av de oftast lågt uppsatta målen och sättet på vilket dessa avtal för- handlas och antas, påverkas deras effektivitet av två andra faktorer, nämligen tidpunkten då de antagits och de befogenheter som deras förvaltningsorgan har. De internationella miljökonventioner som antogs under 1970- talet och första är i regel sektororienterade och har ett förhållningssätt som går ut på att alla verksamheter är ofarliga och tillåtna tills motsatsen är bevisad. har försiktighetsprincipen ändrat förhållningssättet i de flesta fall. Utgångspunkten är nu att alla verksamheter har en nega- tiv inverkan på miljön om inte motsatsen bevisas. har det blivit ett krav att varje aktivitets inverkan på hela ekosyste- met ska beaktas. Rättsreglerna bör utformas med denna utgångs- punkt och med den nödvändiga flexibilitet som behövs för att snabbt kunna anpassa dem till nya situationer och ny kunskap. Även konventionernas förvaltningsorgan har varit föremål för en enorm utveckling vad gäller deras befogenheter och funktioner (mer härom nedan). Globala överenskommelser som är relevanta för skyddet av den miljön gäller framför allt sjöfart och fiske. Kuststaten har i princip inte behörighet att införa strängare regler än IMO:s på utländska fartyg som navigerar i den ekonomiska zonen.TPF95FPT Det gäller framför allt sjöfartens säkerhet, t.ex. fartygets utformning, konstruktion, bemanning eller utrustning, som bestäms av IMO. Med utländska avses fartyg tillhörande länder utanför EU. Gemenskapen har egna regler beträffande medlemsstaternas fartyg inom gemenskapens vatten. När en fråga inte är reglerad av IMO har kuststaten rätt att vidta rättsliga åtgärder för att skydda den miljön. Ett exempel är vilka påföljder allvarliga föroreningar kan leda till. Havsrättskonventionen tillåter inte frihetsberövande påföljder, men det är allmänt accepterat att föroreningar i den ekonomiska zonen eller i det fria havet kan leda till att relativt långa fängelsestraff utdöms av kuststaten. I havsrättskonventionen och övriga relevanta konventioner är det endast allvarliga föroreningar som medför sanktioner. Kon- ventionerna brukar inte definiera vad som utgör en allvarlig för- 95TP PT Ändå har några stater antagit särskilda regler som strider mot IMO:s riktlinjer. T.ex. har inom den indiska ekonomiska zonen infört begränsningar gällande transport av farliga ämnen och produkter. Sådana ensidiga åtgärder leder normalt till andra staters pro- tester. Det är upp till nationella myndigheter att i varje enskilt fall göra en bedömning med beaktande av alla relevanta omständig- heter. Det är också upp till varje konventionspart att bestämma vil- ket straff som ska kunna utdömas vid en allvarlig förorening. När sanktionen begränsas till böter, kan beloppet bestämmas så att det får en ordentligt avskräckande effekt.TPF96FPT Inom territorialvattnet har kuststaten suveräna rättigheter och kan ställa egna miljökrav med beaktande av andra staters rätt till oskadlig genomfart. Det innebär att genomfarten styrs av kust- statens miljöregler. Det finns dock fortfarande begränsningar vad gäller krav på fartygens utformning, konstruktion, bemanning eller utrustning. Som ett led i skyddet av den miljön kan kuststaten upp- rätta skyddade zoner inom sitt territorialvatten och ekonomisk zon. Möjligheten inom territorialvattnet är allmän och gäller alla kuststater. En skyddad zon ska dock anmälas till IMO och sam- ordnas genom IMO med de behov som andra stater har avseende internationell sjöfart. För del gäller denna möjlighet i ter- ritorialvatten i , och . Inom den ekonomiska zonen får sådana skyddade områden upp- rättas efter godkännande av IMO. Att få ett havsområde förklarat som särskilt skyddat område (PSSA) ger naturligtvis kuststaten en stor möjlighet att vidta stränga miljöåtgärder inom den ekonomiska zonen. Sådana åtgärder kan bestå av att förbjuda eller starkt be- gränsa sjöfarten inom ett visst område. Även i ett sådant fall måste nationella beslut samordnas med IMO. Denna möjlighet kan till- gripas inom den svenska ekonomiska zonen i . har enligt tolkning en skyldighet att till- lämpa livsmiljödirektivet och fågeldirektivet inom den ekonomiska zonen. Denna skyldighet innebär att särskilda skyddsområden måste utses och anmälas hos . Sådana områden ska skyddas mot gemenskapens egna fartygsföroreningar och indu- striella utvecklingsprojekt. Den svenska ekonomiska zonens rätts- liga status som PSSA gör att de enligt livsmiljödirektivet upp- rättade skyddszonerna ska skyddas även mot föroreningar från andra länders fartyg. 96TP PT Om svenska domstolars praxis i detta sammanhang, se , . v. Chief State Prosecutor – Swedish Supreme Court decision on jurisdiction to impose pollution fees on owners or operators of ships operating in the exclusive economic zone, , 2005, s. 472–478. När det gäller den viktigaste föreoreningskällan, dvs. landbase- rade föroreningar, finns det inga globala överenskommelser. Sådana föroreningar har beträffande och reglerats av och . I båda dessa konventioner har varje konventionspart fått ansvaret att anta nöd- vändiga lagar och verkställa dem. Majoriteten av stater i dessa två havsområden är EU-medlemmar och det skulle därför kunna för- väntas att deras likartade lagstiftningar och lagarnas verkställighet gav ett likvärdigt resultat i varje medlemsstats havsmiljö. Verklig- heten ser dock helt annorlunda ut. Kuststaternas olika nivåer beträffande ekonomisk tillväxt, intensiteten av miljöpåverkande verksamheter, sociala och kulturella traditioner och inte minst befolkningsstorleken, särskilt vid kustområden, påverkar vilket resultat miljöskyddsinsatser får. Vad beträffar landbaserade havsföroreningar är det främst kust- områden som drabbas. Många olika intressen (såsom fiske, sjöfart, jordbruk, turism, utvinning av mineraler, vindkraft, olja och gas osv.) sätter särskild press på kustområden.