sou · GXB35 · 2009-02-03 00:00:00 — Allmänheten ska bl.a. garanteras insyn i och kontroll av såväl myndigheternas ärendehantering som deras verksamhet i stort (se SOU 1988:64 s. 57). Offentlighetsprincipen tar sig olika uttryck i samhällslivet, yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, domstolsoffentlighet, offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden etc. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand principen om allmänna handlingars offentlighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar infördes redan genom tryckfrihetsförordning. Ursprungligen avsåg handlingsbegreppet rena pappersdokument men kom i och med 1949 års tryckfrihetsförordning även att omfatta kartor, ritningar och bilder. infördes ordningen att samma regler som gällde för handlingar av traditionell typ skulle tillämpas även på ADB-upp- tagningar och andra tekniska upptagningar (se prop. Upptagningarna betraktades dock inte uttryckligen som handlingar. gjordes ytterligare ändringar i tryckfrihetsförordningen varigenom upptagningarna slutligt kom att inordnas under handlingsbegreppet (se prop. 1975/76:160). tryckfrihetsförordning stadgades att envar skulle äga rätt att i allmänt tryck utgiva myndigheters protokoll och andra handlingar. Rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter syftade till att tillgodose kravet på upplysning om allmänna angelägenheter. För att kunna utöva denna rättighet krävdes det att medborgarna kunde ta del av myndigheternas handlingar och offentliggöra dessa. Handlingsoffentlighetens nära samband med tryckfriheten framkommer även i den nuvarande utformningen av grundlagsbestämmelserna. I enlighet med 1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen är handlingsoffentligheten en del av tryckfriheten, då det som utgångspunkt står varje svensk medborgare fritt att offentliggöra allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar är av särskild betydelse för nyhetsorganen som bevakar myndigheternas verksamhet och förmedlar uppgifter ur deras handlingar till allmänheten. Detta förhållande har ansetts motivera att bestämmelserna om handlingsoffentlighet alltjämt har sin plats i den tryckfrihetsrättsliga regleringen. Den svenska principen om handlingsoffentlighet medförde att , tillsammans med , intog en särställning internationellt sett. Principen om handlingsoffentlighet har dock etablerat sig i ytterligare länder som , , , och . Utgångspunkten i de flesta länder är dock fortfarande att myndigheternas handlingar är hemliga (/, Handlingsoffentlighet och sekretess, 2007, s. 9). Inom Europeiska unionen har det pågått ett arbete för ökad öppenhet. Genom Amsterdamfördraget infördes i primärrätten en regel om allmänhetens rätt till tillgång till EU-institutionernas handlingar. Möjligheten att via sekundärrätten reglera tillämpningen av denna principregel har utnyttjats genom den s.k. öppenhetsförordningen (och rådets förordning [EG] nr 1049/2001 av den om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar, se vidare avsnitt 2.3.3). Principen om handlingsoffentlighet regleras primärt i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Den innebär en rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar, dvs. handlingar förvarade hos samt upprättade av eller inkomna till en myndighet. Dock gäller principen inte utan undantag. Hänsyn till andra intressen, både enskilda och allmänna, måste i vissa fall ges företräde framför intresset av insyn (jfr 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen). Om en handling är allmän och det saknas hinder mot utlämnande har den enskilde rätt att få ta del av handlingen, oavsett vilket syfte han eller hon har med sin begäran. Handlingsoffentligheten är en grundlagsskyddad rätt för varje svensk medborgare. Utländska medborgare är dock likställda med svenska medborgare, om inte något annat bestäms i tryckfrihetsförordningen eller i annan lag (14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Det finns inte några bestämmelser som begränsar utländska medborgares rätt att ta del av allmänna handlingar. Handlingsoffentligheten möjliggör en medborgerlig kontroll av att den offentliga makten utövas under lagarna (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Allmänheten får möjlighet att kontrollera myndigheternas handläggningsrutiner, ambitioner och effektivitet. Myndigheternas vetskap om att deras handlingar kan bli föremål för granskning utgör därtill en betydelsefull garanti för att mål och ärenden handläggs korrekt (se SOU 2001:3 s. 51). Av inledningsstadgandet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen framgår emellertid att handlingsoffentligheten har ett vidare syfte. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar även till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning till underlag för den allmänna debatten. Handlingsoffentligheten fyller således ett syfte som informationsförsörjare i vid mening och har beskrivits som en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen (se prop. 1975/76:160 s. 71). Genom informationsteknikens snabba utveckling har handlingsoffentlighetens roll som informationsförmedlare ökat. Myndigheterna har allt större informations- samlingar och allmänheten får en alltmer effektiv åtkomst till informationen. Som påpekats av har handlingsoffentligheten härigenom också fått ett inslag av kunskapsinsyn (SOU 1997:39 s. 490 ff.). För att en handling ska betraktas som allmän måste den i princip förvaras hos en myndighet. Handlingsoffentlighet råder inte hos enskilda rättssubjekt. En annan sak är att offentlighetsprincipen i vissa fall har gjorts tillämplig även på handlingar hos sådana subjekt. Vad som avses med begreppet myndighet anges inte närmare i tryckfrihetsförordningen. Avsikten är dock att innebörden ska vara densamma som i regeringsformen, vilket innebär att även regeringen och domstolarna omfattas. Vidare inkluderas både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Enligt 2 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen likställs därutöver och de kommunala beslutande organen (kommunfullmäktige och ) med en myndighet vid tillämpning av 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) stadgas att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också ska gälla handlingar hos de enskilda rättssubjekt som anges i bilagan till sekretesslagen, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns i bilagan. Den aktuella bilagan upptar organ som fullgör förvaltningsuppgifter vilka innefattar myndighetsutövning. Som exempel på organ som ska jämställas med en myndighet kan nämnas Radiotjänst i , och publicus. Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen ska vad som föreskrivs i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar gälla även handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Om vården av en angelägenhet har överlämnats till en juridisk person där kommunen eller bestämmer tillsammans med annan, och situationen således inte är sådan som anges i 1 kap. 9 § sekretesslagen, ska enligt 3 kap. 18 § tredje stycket kommunallagen (1991:900) fullmäktige verka för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som anges i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. För det fall en myndighets verksamhet ska övertas av ett enskilt organ finns det möjlighet att låta de handlingar hos myndigheten som är allmänna behålla denna status även efter överlämnandet. Enligt 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen kan i lag föreskrivas att regeringen eller beslutande församling får bestämma att allmänna handlingar som hänför sig till myndighets verksamhet, vilken ska övertas av enskilt organ, får överlämnas till det organet för förvaring utan att handlingarna därigenom upphör att vara allmänna. Om detta finns föreskrifter i lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Det enskilda organ som på detta sätt tar över allmänna handlingar ska jämställas med en myndighet i frågor om bl.a. utlämnande av allmänna handlingar och överprövning av beslut om att vägra lämna ut en allmän handling. 2.1.3Vad är en handling? Begreppet handling definieras i 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen. Med handling avses framställningar i skrift eller bild, s.k. konventionella handlingar, som kan uppfattas visuellt utan tekniskt hjälpmedel. Det kan röra sig om skrivelser, tabeller, blanketter och protokoll men även om kartor, ritningar och bilder. Handlingsbegreppet omfattar dock även upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En framställnings skick eller kvalitet spelar som regel ingen roll för bedömningen om den ska betraktas som handling. Både preliminära utkast och ofullständiga anteckningar kan utgöra handlingar. En framställning i skrift eller bild kan också förekomma på diverse olika material som papper, trä eller metall. I princip ska alltså inget avseende fästas vid materialet på vilket informationen samlats (se prop. 1975/76:160 s. 120). För att det ska vara fråga om en handling i tryckfrihetsförordningens mening ska dock själva innehållet i framställningen vara det väsentliga, inte exempelvis det konstnärliga utförandet (/Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 392). Det centrala för en handling är nämligen att den har ett, på något slags medium, fixerat betydelseinnehåll (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 39). Fokus ligger alltså på betydelseinnehållet och inte bäraren av detta. Regeringsrätten har uttryckt saken så att man har att göra med en handling så snart det är fråga om en form för att lagra och bevara upplysningar (se RÅ 1971 ref. 15). För en utförlig historisk redovisning av handlingsbegreppet och överväganden kring detta hänvisas till Offentlighets- och sekretesskommitténs (OSEK) betänkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3 s. 97–108). En upptagning är en handling där informationen inte kan uppfattas eller förstås utan tekniskt hjälpmedel. Exempel på upptagningar är datorlagrad information samt uppgifter på t.ex. cd-skivor, dvdskivor och magnetband. I det lagstiftningsärende där upptagningar kom att inordnas under handlingsbegreppet definierade departementschefen begreppet genom att konstatera att varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör ses som en upptagning för sig (prop. 1975/76:160 s. 90). Han påpekade vidare att för upptagningens roll som handling spelar det en underordnad roll om önskade data utgör ett urval ur en större datamängd, en sammanställning av data från skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Det är således inte hårddisken, disketten, dvd-skivan, magnetbandet eller någon annan fysisk bärare av informationen som utgör handlingen i rättslig bemärkelse. Det är i stället de lagrade uppgifterna (informationsinnehållet) som konstituerar en handling. Upptagningar för automatiserad behandling – handlingar i elektronisk miljö En speciell sorts upptagning är vad som i lagtexten benämns som upptagning för automatiserad behandling. användes såväl i lagtext som i förarbeten begreppet upptagning för automatisk databehandling (ADB). Någon skillnad i sak mellan de båda begreppen föreligger dock inte (se prop. 2001/02:70 s. 23). Som en del av pågående arbete med nya ADB- föreskrifter (se vidare avsnitt 3.2.2) utreds användningen av termen upptagning för automatiserad behandling m.m. (, dnr RA 22-2007/5352). Avsikten är att undersöka möjligheten av att i föreskrifter använda elektronisk handling eller annan lämplig term i stället för upptagning för automatiserad behandling. Bakgrunden är den kritik som har riktats mot begreppet ADB-upptagning – ett begrepp vilket används i föreskrifter – samt frågan om det verkligen är lämpligt att ersätta detta begrepp med den i tryckfrihetsförordningen använda termen upptagning för automatiserad behandling. Med upptagning för automatiserad behandling avses uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som antingen finns i eller kan matas in i en dator (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 43). En upptagning för automatiserad behandling kan bestå av allt från enstaka uppgifter till mycket stora informationssamlingar. I propositionen 1975/76:160 uttryckte departementschefen saken på följande vis (s. 89–90). Jag vill lägga några synpunkter på frågan om när det föreligger en eller flera upptagningar. En utgångspunkt för resonemanget är att i fråga om konventionella handlingar den fysiska databäraren – pappersarket, boken – på ett för det mesta självfallet sätt avgränsar vad som är en handling i förhållande till en annan. Beträffande upptagningar för ADB saknas i betydande omfattning motsvarande hållpunkter för en avgränsning. Ett datamedium eller ett dataregister – ordet fattat i teknisk bemärkelse – kan innehålla en överväldigande stor mängd data. Det vore orimligt att endast tillsammans se dessa data som en upptagning. Å andra sidan kan en uppgift för att bli begriplig eller i vart fall för att tillgodose det aktuella informationsintresset behöva hämtas från skilda fysiska databärare eller från skilda dataregister. Att alltid beteckna varje uppgift för sig som en upptagning svarar därför knappast heller mot realiteterna. Jag anser att man i stället bör fästa starkare avseende vid det som från offentlighetssynpunkt är det intressanta, nämligen rätten att ta del av viss information i myndigheternas besittning. Från denna synpunkt spelar det en underordnad roll om önskade data utgör ett urval ur en större datamängd, en sammanställning av data från skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör enligt min mening ses som en upptagning för sig. Sambandet mellan bäraren av informationen och själva informationen ter sig olika beroende på vilken typ av handling man har att göra med. Beträffande konventionella handlingar är sambandet mellan informationsbäraren (t.ex. pappersdokumentet) och innehållet (själva texten) givet. För handlingar i elektronisk miljö förhåller det sig på motsatt vis. I den elektroniska informationsbehandlingsmiljön finns inget absolut samband mellan informationsinnehållet och bestämda fysiska lagringsmedier. Som OSEK påpekade i betänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) ser handlingar i elektronisk form inte likadana ut i lagrad respektive läsbar form (s. 113). OSEK, som bl.a. undersökte ändamålsenligheten med begreppet handling utifrån ett informationsteknologiperspektiv, gjorde bedömningen att handling borde behållas som grundbegrepp i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Skälet härför var enligt kommittén att offentlighetsinsynen även i fortsättningen borde syfta till att förmedla ett visst informationsinnehåll hos en myndighet, oavsett vilket medium som är bärare av informationsinnehållet, och i oförvanskat skick (s. 108). OSEK konstaterade att informationstekniken inte hindrar att man talar om ett informationsinnehåll som fixerats på ett medium och att den rådande begreppsapparaten i 2 kap. tryckfrihetsförordningen därför fungerar även i en elektronisk miljö. OSEK påpekade vidare att en offentlighetsinsyn baserad på handlingar i elektronisk miljö är fullt möjlig eftersom beskrivningen av en handling tar sikte på originalinnehållet. Något krav på ett fysiskt föremål att knyta insynsrätten till uppställs inte i 2 kap. tryckfrihetsförordningen utan det är tillräckligt att det är frågan om en form för att lagra och bevara upplysningar (SOU 2001:3 s. 115 och 117). Någon ändring av handlingsbegreppet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen har – i enlighet med OSEK:s ställningstagande – inte heller föreslagits (jfr prop. 2001/02:70 s. 13 ff.). I den elektroniska miljön blir därmed logisk i stället för fysisk uppdelning av informationen avgörande. Exempelvis kan ett dagboksblad i den elektroniska miljön ställas samman genom att uppgifter hämtas från olika håll i datasystemet och presenteras på skärmen eller i utskrift. Det förhållandet att det i IT-sammanhang råder ett logiskt handlingsbegrepp medför att begreppet handling kan få en mycket varierande innebörd. En handling i form av en upptagning för automatiserad behandling kan, som påpekats tidigare, bestå av endast några få uppgifter eller av ett mycket stort antal uppgifter inhämtade från olika håll i systemet. Vidare kan samma uppgifter ingå i olika handlingar. Begreppet färdig elektronisk handling När myndigheter ursprungligen började använda sig av datalagrat material handlade det i rättslig mening enbart om potentiella handlingar, dvs. möjliga sammanställningar av uppgifter ur stora databaserade register. Den kritik som har framförts mot att använda handlingsbegreppet i den elektroniska miljön har dock med tiden förlorat i tyngd, då det måste anses fullt naturligt att tala även om färdiga elektroniska handlingar. I förarbetena till ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen påtalade regeringen att den elektroniska informationen i allt större utsträckning har blivit handlingsbaserad genom att mängder av traditionella handlingar – t.ex. promemorior, protokoll och beslut – som är avsedda att ha ett bestämt, fixerat innehåll, skapas på elektronisk väg och lagras elektroniskt (prop. 2001/02:70 s. 15). Med en färdig elektronisk handling avses alltså sådana elektroniska handlingar där utställaren (myndigheten eller den som lämnat in handlingen till myndigheten) har gett handlingen ett bestämt, fixerat innehåll som går att återskapa gång på gång. Till skillnad från en potentiell handling består därför en färdig elektronisk handling av redan existerande upptagningar som finns slutligt utformade hos myndigheten. Exempel på färdiga elektroniska handlingar är e-postmeddel- anden, promemorior, protokoll och beslut i elektronisk form (se prop. 2001/02:70 s. 22). Också i rättspraxis har getts exempel på färdiga elektroniska handlingar. I RÅ 1998 ref. 44 konstaterade att datalagrade förteckningar över in- och utgående meddelanden (e-postloggar) hos kommunala tjänstemän utgjorde färdiga elektroniska handlingar. Vidare har datalagrade meddelanden i form av s.k. cookiefiler (dvs. textfiler med information som läggs in i och sparas på den egna datorns hårddisk när man besöker vissa webbplatser på Internet) respektive global/historikfiler (dvs. filer som skapas automatiskt av programmen för sökning på Internet och är ett hjälpmedel för att hitta tillbaka till en viss webbsida) ansetts utgöra färdiga elektroniska handlingar (se RÅ 1999 ref. 18 I och II). Begreppet potentiell elektronisk handling Den omständigheten att en sammanställning av uppgifter inte behöver existera på förhand för att kunna tillhandahållas som allmän handling, har gett upphov till begreppet potentiell handling. har det enligt praxis förelegat en skyldighet för myndigheter att använda det befintliga datasystemet för att ta fram begärda uppgifter, oavsett om framtagningen av efterfrågade uppgifter innefattar en bearbetning eller en särskild sammanställning av information.1 En sammanställning av uppgifter kan således utgöra en allmän handling, trots att den för sökandens begäran inte existerar i sammanställd form. För skyldigheten att lämna ut informationen saknar det betydelse om myndigheten faktiskt själv har tagit fram uppgifterna eller inte. Inte heller spelar det någon roll om myndigheten har anledning att ta fram den begärda sammanställningen av uppgifter för att använda i sin egen verksamhet. Dock gäller den begränsningen att sammanställningen ska kunna göras genom rutinbetonade åtgärder för att myndigheten ska anses förvara den efterfrågade sammanställningen. Krävs mer omfattande åtgärder än så, t.ex. nyskrivning av datorprogram, är det således inte fråga om en för myndigheten tillgänglig handling. Efter en ändring i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen framgår det numera direkt av lagtexten att en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (andra stycket, andra meningen). Att även potentiella handlingar kan utgöra allmänna handlingar följer av den s.k. likställighetsprincipen. Principen innebär att allmänheten ska ha tillgång till datalagrad information i samma utsträckning som informationen är tillgänglig för myndigheten (se prop. 2001/02:70 s. 16 f.). Dock har möjligheten för allmänheten att ta del av potentiella handlingar kritiserats . Kritiken har bl.a. bestått i att en sådan innebörd av handlingsbegreppet medför att myndigheter inte kan uppge vilka handlingar de har i sina datasystem, som en enskild som lämnar uppgifter till RÅ 1974 ref. 8, RÅ 1977 Ab 310, RÅ 1985 Ab 183 och RÅ 1988 ref. 84. Denna praxis baseras på vissa förarbetsuttalanden (bl.a. prop. 1973:33 s. 83 f. och prop. 1975/76:160 s. 89 ff.) av vilka följer att myndigheten under vissa förhållanden anses skyldig att göra sammanställningar av datalagrad information. en myndighet inte kan vara säker på hur uppgifterna kommer att användas (se bl.a. SOU 1988:64 s. 89). 2.1.4Vilka krav ställs för att en handling ska vara allmän? Förutsättningarna för att en handling ska vara allmän anges i 2 kap. 3–11 §§ tryckfrihetsförordningen. För det första krävs det att handlingen förvaras hos myndigheten. Därtill uppställs ett krav på att handlingen har nått ett sådant stadium i handläggningen att den kan betraktas som allmän. En handling måste i linje härmed antingen vara inkommen till eller upprättad hos myndigheten för att en rätt till insyn ska föreligga. En första förutsättning för att en handling ska vara allmän är att handlingen är knuten till myndigheten genom förvaring. Handlingen ska i princip förvaras hos myndigheten för sökandens begäran om att få ut den. Det går därför inte att pröva en begäran om att få ut en handling som förväntas inkomma till myndigheten (se bl.a. RÅ 1982 Ab 118 och RÅ 1991 ref. 50). I de fall handlingen består av ett pappersdokument möter det normalt inga svårigheter att konstatera om handlingen rent faktiskt förvaras hos myndigheten. Enligt praxis anses myndigheten också förvara handlingen även om den tillfälligt befinner sig hos annan, undantagsvis även om handlingen aldrig ens har befunnit sig hos myndigheten (se bl.a. RÅ 1984 2:49, RÅ 1989 ref. 29 och RÅ 1996 ref. 25). Den myndighet som endast har en handling för teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning anses inte förvara handlingen i fråga (2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen, se vidare avsnitt 2.1.8). Närmare om förvaring av konventionella handlingar Konventionella handlingar kan förvaras hos flera myndigheter genom att t.ex. en kopia av originalhandlingen skickas över från en myndighet till en annan. I en sådan situation är det således inte bara originalhandlingen som ska anses förvarad hos en viss myndighet, även kopior och avskrifter anses i princip förvarade hos den myndighet där sådana finns. Samtliga myndigheter som förvarar ett original eller en kopia av handlingen är att betrakta som förvaringsmyndighet i tryckfrihetsförordningens mening. De är därför också var för sig skyldiga att pröva en begäran om att handlingen ska lämnas ut (/Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 392). Att det dock saknas en självständig insynsrätt i en handling som endast utgör en kopia hos den förvarande myndigheten är en fråga som kommittén återkommer till under avsnitt 4.2.3. Närmare om förvaring av upptagningar I fråga om upptagningar har begreppet förvaring getts en särskild i lagtexten uttryckt innebörd (2 kap. 3 § andra och tredje stycket tryckfrihetsförordningen). En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.