sou · GXB330 · 2009-03-31 00:00:00 — att skogsvårdslagen reglerar förhållandet mellan skogsbruket och motstående allmänna intressen samt rennäring som enskilt intresse. Våra överväganden om vad som bör göras när gränserna tas bort rör i stället hur skogsbrukets skyldigheter och roll kan tydliggöras och hur reglerna ska leda till enklast möjliga processer som tillgodoser de skyddssyften som finns. föreslår i sitt betänkande att samråd enligt 20 § SvL ska hållas inom hela renskötselområdet. Man föreslår att de överenskommelser som träffas vid samråden ska ligga till grund för de villkor som meddelar.8 En sådan ordning skulle i princip innebära att samebyarna förväntas 1990/91:3, sidan 177. 8SOU 2001:101, sidan 245. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. bevaka rennäringen också som allmänt intresse. Detta är enligt vår mening inte lämpligt. Bedömningen av vad som utgör ett allmänt intresse och vilken hänsyn som bör tas till det allmänna intresset är i första hand en myndighetsfråga. ska visserligen kunna använda vad som framkommer vid samråden men måste också göra en självständig värdering av dessa och andra uppgifter som framkommer. En annan möjlig ordning än den nu rådande skulle vara att någon annan myndighet, t.ex. eller , fick till uppgift att bevaka vissa frågor av allmänt intresse i förhållande till skogsbruket. Vi bedömer dock att det skulle innebära mer komplicerade processer och fordra mer resurser från myndighetshåll. Vi förutsätter att nyttjar det planeringsunderlag som tillhandahåller för olika allmänna intressen och att bistår i det arbetet beträffande rennäringen som allmänt intresse. 6.4Om samråd/information Skyldigheten att ge samebyn möjlighet till samråd i samband med planerade avverkningar gäller inom året-runt-markerna. Inom många samebyar är det dock vinterbetet som är den begränsande faktorn för deras verksamhet.9 Inom sommarbeteslandet är de konkurrerande markanvändningarna färre. Inom landområdet mellan dessa marker är möjligheterna till förflyttning för renen och rastbeten det som är mest betydelsefullt. Inom renskötselområdet bedrivs skogsbruk på grundval av äganderätt och renskötsel med stöd av nyttjanderätt. Från en del röster inom skogsnäringen har den åsikten framförts att renskötselrätten är en begränsad sakrätt som endast ger rätt för medlem i sameby att fysiskt befinna sig med sina renar på annans mark och att ta del av det bete som finns tillgängligt. Rättigheten kan däremot, enligt samma källor, inte användas för att ställa krav på bete av viss mängd eller kvalité. Med ett sådant synsätt kan det ifrågasättas om det överhuvudtaget finns skäl att ha bestämmelser om samråd och information i skogsvårdslagen. Innebörden av renskötselrätten, till de delar den är reglerad, anges i rennäringslagen men även – vad gäller förhållandet till skogsnäringen – i 31 § SvL. Där anges att den anpassning ska ske som uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen i fråga om 9 SOU 2001:101, sidan 129. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. Renskötselrätten är således mer än bara en vistelserätt. Vi föreslår vissa ändringar i 31 § SvL, som inte är ägnade att innebära någon saklig ändring men till att tydliggöra bestämmelsens tillämpning. Vårt förslag innebär att det bör uttryckas att det är hela renskötselområdet och förhållandet till renskötselrätten som enskilt intresse som avses. Vi anser också att ordet uppenbart kan utgå av redaktionella skäl. För att skogsmarkens ägare ska kunna ta ställning till vilken hänsyn som fordras enligt 31 § SvL måste enligt vår mening någon form av kontakter mellan skogsbrukaren och samebyarna komma till stånd. Det har inte framkommit några sakliga argument för att hävda att skyldigheter och rättigheter gällande samråds och information bara ska gälla inom delar renskötselområdet. Samebyarna har ett påtagligt och berättigat behov av att kunna planera sin verksamhet även utanför åretruntmarkerna och skogsägaren har skyldighet ta den hänsyn som anges i 31 § SvL. En informationsplikt med möjlighet till samråd inom hela renskötselområdet innebär inte något ställningstagande till vilka hänsynskrav som ska gälla i det enskilda fallet och inte något krav på större hänsyn än vad som redan gäller. De farhågor om ökad byråkrati och utdragna processer som framförts från skogsägarhåll måste tas på allvar. Vår strävan efter att uppnå en förenkling av regelverket som detta bättre ska motsvara de behov som finns ställs här inför särskilda utmaningar. Den modell vi har funnit tror vi kan innebära ett rationellt och ändamålsenligt förfarande. Denna har som utgångspunkt att information alltid ska lämnas om avverkningar, men sedan detta skett ska ansvaret för att initiera samråd ligga på samebyn. Det ska dessutom finnas en möjlighet att avstå från information och samråd vid den enskilda avverkningen genom att i ett större och mer långsiktigt sammanhang informera om kommande avverkningar under förutsättning att de avverkningar som beskrivs i ett sådant sammanhang godkänns av berörd sameby. Allmänna råd (SKSFS 1993:1) innehåller rekommendationer om årliga samrådsmöten för de större skogsägarna och att man vid dessa också ska översiktligt ska behandla åtgärder för en tre till femårsperiod. I remissutgåvan av den nya FSC- standarden ställs utöver skogsvårdslagens bestämmelser krav på samråd om planerade skogsbruksåtgärder i ett landskapsperspektiv för en period . Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. tidigare nämnts hela renskötselområdet (dock med en annan geografisk avgränsning än den som vi utgår från) men ger i detta sammanhang en möjlighet att komma överens om att inget samråd ska hållas utanför renskötselns året-runt-marker. Standarden innehåller vidare bland annat krav på en form av medling när överenskommelser inte nås och om förande av protokoll. Vårt förslag om informationsplikt för avverkningar inom hela renskötselområdet med möjlighet för samebyn att begära samråd vid behov är mindre krävande än det förfarande som tillämpas av de större skogsägarna och andra inom FSCs certifieringssystem. bedömer vi att vårt förslag är förenligt med de förfaranden som tillämpas. Vår avsikt är således endast att sätta en miniminivå för förfarande som gäller alla, oavsett om man valt att certifiera sig eller följa rekommendationer. Vi föreslår också att det ska vara möjligt att meddela föreskrifter om undantag från kravet på information och eventuellt samråd. Det vi i första hand tänker på är att mindre avverkningar ska kunna undantas. Enligt nu gällande föreskrifter till 20 § SvL (SKFS 1993:2) undantas för de brukningsenheter som är mindre än hyggen som understiger (inom området för fjällnära skog) från samrådet under förutsättning att det inte är fråga om marker som är särskilt viktiga för rennäringen. Enligt statistik10 var den genomsnittliga arealen för bestånd som anmäldes för avverkning inom de län som berörs av renskötselrätt i genomsnitt mellan 3 och för ägarkategorin privata. Detta innebär att redan vid en gräns för kravet på informationsplikt vid skulle merparten av avverkningar för de små skogsbruken inte beröras av reglerna. Behovet av enkla och rationella förfaranden gör sig inte bara gällande hos skogsnäringen, utan även hos rennäringen. Samebyarna har ofta mycket begränsade resurser att lägga ned på granskning och samråd. Vi utgår därför från att det kommer att finnas inbyggt i systemet att samebyarna endast begär samråd i de fall de bedömer det som nödvändigt. Det bör också finnas ett gemensamt intresse av att upprätta långsiktiga planer som man kan arbeta utifrån under en följd av år. Vi vill dock betona att det kan finnas behov av att mötas och diskutera detaljer när en avverkning aktualiseras och att kontinuerliga kontakter mellan skogsägarna och samebyarna bör uppmuntras. I de långsiktiga planerna bör det 10 Skogsstatistisk 2008, tabell 7.3. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. därför vara möjligt att lägga in tidpunkter för möten och om och hur samebyarna ska underrättas om när avverkningarna aktualiseras. En av de viktigaste slutsatserna i en nyligen utkommen doktorsavhandling från är också att samråden nu sker sent i skogsbolagens samrådsprocess men att det skulle innebära fördelar för båda näringarna med kontakter i ett tidigare skede.11 Vi har övervägt möjligheterna till att begränsa samebyarnas rätt att begära samråd till vissa mer betydelsefulla områden eller till situationer då inverkan på renskötseln blir särskilt påtaglig. Vi har dock funnit att det är svårt att hitta lämpliga kriterier som kan fungera generellt. Däremot förefaller det rimligt att regeringen eller ges möjlighet att föreskriva om undantag, t.ex. i fråga om mindre avverkningar inom små brukningsenheter. Det är också viktigt att föreskrifter kommer till stånd som reglerar förfarandet vid informationen, den tid som samebyn har på sig att initiera samråd och formerna för samråd när sådant ska hållas. Föreskrifterna bör utformas så att utdragna förfaranden undviks. Det förtjänar också att påpekas att ett samråd inte är en förhandling där enighet måste komma till stånd. Skulle situationen uppkomma att en skogsbrukare uppfattar att kraven från en sameby går utöver vad som kan fordras, och skogsbrukaren inte anser sig av annat skäl tillmötesgå kraven, står det denne fritt att lämna in anmälan till med redovisning av de krav som framställts. Det blir därmed uppgift att avgöra om de åtaganden skogsbrukaren angett är tillräckliga för att uppfylla lagens krav eller inte. Under utredningsarbetet har vi funnit att det finns oklarheter i fråga om vad samrådet syftar till och vilken betydelse det som framkommer vid samrådet ska ha. Detta innebär osäkerhet, både hos de inblandade parterna och hos prövningsmyndigheten, men även förväntningar som går utöver vad som avsetts med bestämmelserna. Från skogsägarhåll framförs att man ibland upplever att en sameby uppfattar samråden som en förhandling och förväntar sig ett betydande inflytande över vad som sker. Den ordning som enligt vår mening är och bör vara gällande är att samrådet – och den informationsplikt vi föreslår – ska syfta dels till att ge samebyarna information för att kunna ta hänsyn till kom- 11 , Management of Multiple-Use Commons Focusing on Land Use for Forestry and Reindeer Husbandry in Northern , 2009. Disputationen har inte genomförts när detta skrivs. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. mande avverkningar i sin planering och dels till att ge ett bättre underlag till att bedöma vad som krävs för att uppfylla de krav som gäller avseende rennäring och renskötselrätt. Det ankommer i första hand på skogsägaren att, utifrån den information denna eller denne skaffat sig, att bedöma vad som krävs. Om med sitt beslutsunderlag finner att kraven inte uppfylls har myndigheten skyldighet att se till att så sker. 6.5Om kraven på hänsyn I våra direktiv har det angetts att översynen ska utgå från dagens ambitionsnivå i fråga om hänsyn till de värden som gränserna ska skydda. Som vi tidigare konstaterat har dessa ambitioner kommit att förskjutas så att det ursprungliga syftet – att säkerställa en godtagbar föryngring – mer eller mindre upphört medan hänsynen till natur- och kulturmiljövård och rennäringen fått ökad betydelse, trots att detta inte varit ett uttalat syfte med bestämmelserna om svårföryngrad skog. Under utredningsarbetet har vi haft anledning att fundera över de intresseprövningar som ska ske enligt skogsvårdslagen. Enligt vår mening är det naturligt att avverkningar och andra skogsbruksåtgärder enligt lagen ska bedömas mot sådana allmänna intressen som kan stå emot eller behöva anpassas till skogsbruket. Denna ordning är också rationell för skogsbrukaren som därigenom kan få sin sak bedömd i ett sammanhang av en myndighet. När det gäller renskötselrättens förhållande till skogsbruket och den prövning som ska göras har vi inte funnit att något grundläggande principiellt resonemang av den valda ordningen, se avsnitt 2.4. Ett skäl till att även renskötselrätten behandlas i skogsvårdslagen är dock att det enskilda och allmänna intresset ofta sammanfaller och att det därför är en fördel att frågorna blir allsidigt belysta i ett sammanhang. För utredningens del har vi bedömt att vi inte vi inte haft till uppgift att utreda om det finns skäl att ändra på förhållandet att renskötselrätten prövas av i fråga om avverkning m.m., eftersom direktivet anger att nuvarande skyddssyften i skogsvårdslagen ska bibehållas. Vi har alltså haft att utgå från den nu gällande ordningen i detta avseende. Inom områdena för svårföryngrad skog finns det inte någon särreglering om hänsyn till natur- och kulturmiljövärden som skiljer sig från övriga landet. Vi anser därför inte att det finns skäl att Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. föreslå några kompletterande bestämmelser om sådan hänsyn om bestämmelserna om svårföryngrad skog upphävs. kommer att kunna förelägga om begränsningar och åtgärder med stöd av 35 § skogsvårdslagen i samband med avverkningsanmälningar och detta får anses vara tillräckligt. När det gäller renskötseln är förhållandet mer komplicerat vad gäller krav på hänsyn och de förfaranden som ska föregå en avverkning. I betänkandet från Rennäringspolitiska kommittén12 föreslås att en generell och ömsesidig hänsynsregel införs för alla som brukar mark inom hela renskötselområdet. Kommittén föreslog sammanfattningsvis också följande bestämmelser i skogsvårdslagen angående förhållandet till rennäringen. Om en sameby och skogsmarkens ägare inte kan komma överens om en avverkning vid ett samråd, ska pröva om det finns behov av begränsning av eller förbud mot avverkningen. Ett sådant beslut ska meddelas om den planerade avverkningen medför ett sådant väsentligt bortfall av renbete att samebyns möjlighet att bedriva rennäring inom berörd del av samebyns betesområde avsevärt försvåras eller om den planerade avverkningen leder till att sedvanlig samling eller flyttning av renhjord inom berörd del av samebyns betesområde avsevärt försvåras. Om ett beslut om begränsning eller förbud av en avverkning leder till att markägarens pågående markanvändning avsevärt försvåras ska ersättning utgå av allmänna medel. Vi anser att Rennäringspolitiska kommitténs strävanden att tydliggöra roll vid prövningen av avverkningar i förhållande till rennäringen är lovvärd, men att den föreslagna konstruktionen av hänsynsregeln är olämplig. Kommittén har inte lyckats klargöra prövningen i förhållande till rennäringen som allmänt och enskilt intresse. De föreslagna bestämmelserna har en tydlig prägel av tvistlösning mellan parterna, som man anser att ersättning ska utgå av allmänna medel på grund av rennäringens karaktär av allmänt intresse. Sammanfattningsvis bedömer vi att förslaget inte bör genomföras. Vår uppfattning är att det måste tydliggöras i Skogsvårdslagen att prövningen som ska göra avser både renskötselrätten och rennäringen som allmänt intresse. Detta kommer till uttryck på flera sätt i vårt förslag. Ett av dem är att vi anser att möjlighet att meddela föreskrifter till skydd för 12 SOU 2001:101, sidan 220. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. allmänna intressen även ska omfatta rennäringen medan det tydliggörs att de krav som redan nu gäller enligt 31 § SvL avser anpassningar till renskötselrätten. Vi föreslår inte några ändringar av betydelse då det gäller omfattningen av den hänsyn som ska tas till renskötselrätten och rennäringen som allmänt intresse. Vi anser att ett antal ändringar behöver göras vad gäller anmälningsförfarandet för att möjliggöra en avveckling av gränserna för svårföryngrad skog. De ändringar vi ser som nödvändiga gäller rennäringen och renskötselrätten. Utan ändrat anmälningsförfarande skulle rennäringsfrågornas behandling inom ramen för skogsvårdslagen försvagas avsevärt inom det område som utgör svårföryngrad skog. Detta skulle bland annat inte ligga i linje med den strävan som finns att se till att gällande rättigheter inte träds förnär och det skydd för rennäringen som finns i skogsvårdslagen. Utredningsuppdraget har ju därtill varit att nuvarande skyddssyften ska bibehållas. I Rennäringspolitiska kommitténs betänkande föreslogs att det skulle finnas en skyldighet för skogsägaren att vid avverkningsanmälan ange den hänsyn som skulle tas till rennäringens intressen.13 Kommittén motiverade sitt förslag med att det skulle innebära ett bättre genomslag för hänsynsregeln i 31 § SvL, som ju gäller hela renskötselområdet. Ett annat skäl var enligt kommittén att skogsägaren därigenom skulle göras mer uppmärksam på möjligheten att samordna hänsynen till rennäringens intressen med hänsynen till natur- och kulturmiljövården. Vi delar fullt ut kommitténs slutsatser i denna del. För de områden som enligt vårt förslag inte längre skulle komma att omfattas av bestämmelserna om svårföryngrad skog kommer det anmälningsförfarande som gäller för all övrig avverkning att gälla. De grundläggande bestämmelserna om anmälan finns i 14 § SvL och 15 § Svf. Bestämmelsen i förordningen, som ändrats i vissa avseenden, är den som reglerar förfarandet. Av bestämmelsen följer bland annat att slutavverkningar som omfattar 13 SOU 2001:101, sidan 249. Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. mer än ska anmälas till . För sådana avverkningar ska det även anmälas vad skogsmarksmarkens ägare avser att göra för att trygga återväxten och för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. I paragrafen regleras vilka uppgifter som ska finnas i en anmälan, dess giltighetstid och när arbetena får påbörjas. Inom renskötselområdet föreslår vi att det vid en avverkningsanmälan ska finnas krav på att redogöra för de hänsyn som skogsmarkens ägare avser att ta till rennäringens intressen och till renskötselrätten. Denna redogörelse bör ha en direkt koppling till den information som lämnats till samebyn och ett eventuellt samråd. Om information lämnats men inga synpunkter har framförts och inget samråd har begärts bör i de flesta fall skogsmarkens ägare kunna ange inga särskilda åtgärder fordras i sin anmälan. Om erinringar framförts bör redovisningen anknyta till dessa så att det framgår om invändningarna tillmötesgås eller inte. Om frågorna gällande rennäringen fordrar en mer ingående prövning ska från det att anmälan kommit in till myndigheten kunna besluta om en särskild prövning. Om beslut om särskild prövning fattas får avverkningen inte genomföras förrän ärendet prövats slutligt. Vid prövningen ska alltid fatta beslut enligt 35 § SvL om vilka förelägganden och förbud som fordras för renskötselns behov såväl enligt föreskrifter meddelade med stöd av 30 § som enligt 31 § i samma lag ska uppfyllas. Beslut om särskild prövning ska endast komma till stånd i undantagsfall. Det är inte tänkt att det vid varje oenighet med skogsmarkens ägare och en sameby ska göras en sådan prövning. I de flesta fall bör inom den normala sexveckorsfristen kunna avgöra om det är motiverat att meddela några förelägganden enligt 35 § Svf eller inte. Genom den informationsplikt till samebyarna som vi föreslår bedömer vi att redovisningen av hänsynen till rennäringen i en avverkningsanmälan inte behöver bli särskilt betungande. I de fall då informationen till samebyn inte föranlett några synpunkter från samebyns sida kan det vara tillräckligt att endast ange detta i anmälan. Om det finns en plan för avverkningarna som samebyn godkänt bör det på samma sätt vara tillräckligt att hänvisa till godkännandet. Om samråd aktualiserats får skogsägaren möjlighet att ta ställning till de synpunkter som framförs och kan ange om han/hon avser att tillgodose dessa eller inte. I detta sammanhang bör det betonas att samebyn självklart har ett ansvar för att se till Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. att de synpunkter som framförs är tydliga och konkreta så att skogsägaren kan förhålla sig till dem. För skogsägaren kan kraven på att lämna information och att vid behov samråda med samebyn ses som ett sätt att skaffa sig den kunskap som redan nu fordras för att uppfylla kraven i 31 § SvL. Förutom möjligheten till beslut om särskild prövning gällande rennäringen vid en avverkningsanmälan enligt 15 § Svf föreslår vi inte några ändrade eller nya uppgifter för . Med anledning av att våra förslag innebär vissa förtydliganden gällande rennäringens och renskötselrättens ställning enligt skogsvårdslagen utgår vi ändå från att också arbete med dessa frågor kommer att förändras. När det gäller betonas ofta dess roll som rådgivande och stödjande organ i förhållande till skogsbruket. Vi har i och för sig inte något att invända mot denna ordning. Det är emellertid inte möjligt att bortse från att också har myndighetsansvaret att se till att skogsvårdslagens regler efterlevs. Denna uppgift måste fullgöras både i de ärenden som kommer till myndigheten och vid den tillsyn som utövas i andra sammanhang. När det gäller hänsynen till naturvårdsintressen är vårt eget intryck och vad vi uppfattat vara den allmänna meningen att har utvecklat en god kompetens för att fullgöra de uppgifter som myndigheten har ansvar för. När det gäller rennäringen finns det också goda kunskaper inom myndigheten och insatser har gjorts för att få till stånd och utveckla samrådet mellan samebyar och skogsbrukare. I de enskilda ärendena har handläggningen gällande rennäringen däremot varit mer osäker. Vi anser inte att detta är tillfredsställande. Det ankommer otvivelaktigt på att ta ställning till om de hänsyn som gäller rennäringen uppfylls i ett ärende om avverkning, oavsett om det är fråga om en anmälan eller ansökan om tillstånd. Våra förslag syftar endast till att göra detta tydligare. De rennäringsrelaterade prövningar som ska göra fordrar inte bara kunskaper gällande skogsbruket och renskötseln. Här krävs också att de formella frågorna hanteras genomtänkt, tydligt och rättsäkert. Det juridiska stödet inom Skogssty- Överväganden och förslag, skogsvårdslagen m.m. relsens organisation behöver därför också stärkas i detta sammanhang. prövning/bedömning av rennäringsfrågorna avser både den enskilda rensskötselrätten och rennäringen som allmänt intresse. Vi vill i detta sammanhang poängtera att bedömningar ska vara självständiga. De synpunkter som framförs av samebyn utgör ett viktigt beslutsunderlag men värdering måste bygga både på dessa och egen kunskap som omfattar kunskaper om förutsättningarna för båda näringarna och de krav som kan ställas utifrån skogsvårdslagens bestämmelser. I avsnitt 2.4 har vi redogjort för de resonemang som föregick de ändringar i skogsvårdslagen som innebar att den civila rätten till renskötsel ska prövas av enligt skogsvårdslagen. Det som framfördes av lagrådet var att det skulle innebära en stor fördel med reglering i skogsvårdslagen i stället för att berörd sameby skulle vara hänvisad till att föra talan i allmän domstol. förutsattes att en mer genomgripande analys av dessa rättsförhållanden skulle ske. Såvitt vi kunnat finna har någon sådan genomgång inte därefter gjorts och vi har bedömt att frågan ligger utanför vårt uppdrag. Det förefaller dock som om behovet av den genomgång som lagrådet efterlyste kvarstår. Det rör sig om viktiga grundläggande rättsliga principer som egentligen aldrig blivit genomlysta. Den nuvarande ordningen utesluter ju heller inte skadeståndsprocesser vid de civila domstolarna. I 40 § SvL anges att beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ytterligare bestämmelser av relevans i detta sammanhang saknas och det är därmed förvaltningslagens bestämmelser som är tillämpliga vid överklagande, dvs. att ett beslut får överklagas av den som är berörd om beslutet gått denna emot. Mycket få av beslut om avverkning har överklagats och praxis saknas därmed i stor utsträckning. Berörd sameby har tillerkänts klagorätt när det gäller beslut om tillstånd enligt 16 § skogsvårdslagen.