sou · GXB38 · 2009-02-05 00:00:00 — När förordningen tillkom bestod besiktningsveterinärorganisationen till stor del av veterinärer som var kliniskt verksamma och som utförde köttbesiktning på deltid. Besiktningsveterinärerna var då, liksom distriktsveterinärerna , självständiga gentemot sin arbetsgivare på ett helt annat sätt än . utgör besiktningsveterinärorganisationen en integrerad del av Tydligare roller inom det veterinära området Av 4 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion framgår att länsstyrelsernas uppgifter omfattar tillsyn över veteri- närers verksamhet samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar. har det huvudsakliga ansvaret på central nivå för tillsyn över veterinär verksamhet. I detta uppdrag ingår att samordna och följa upp den operativa tillsyn som länsstyrelserna utför. har bland annat utfärdat anvisningar och vägledningar för hur tillsynen ska ske, anordnat samverkansträffar med länsstyrelserna samt tagit fram en gemensam mall för länssty- relsernas rapportering. Därtill uppger att det inom myndigheten har tillsats en processansvarig för tillsyn i syfte att öka fokuseringen på bland annat den veterinära tillsynen. Den ope- rativa tillsynen sker i regel genom att länsveterinären gör tillsyns- besök vid veterinärinrättningarna i länet. Den veterinära tillsynen hanteras inom vid Avdelningen för djurskydd och hälsa, frå- gor. Enligt tidsredovisningsystem avsattes totalt 0,8 årsarbetskrafter för ansvar och tillsyn. Förutom samordningen av den veterinära tillsynen ingår i denna post Jord- bruksverkets arbete med veterinära ansvarsärenden. remitterar samtliga ärenden, cirka 100 , till för yttrande. hävdar dock att tidsredovisningen inte ger en rättvisande bild av de resurser som myndigheten avsätter för veterinär tillsyn, utan bedömer att det avsattes totalt cirka 2 årsarbetskrafter Enligt regleringsbrevet ska redovisa hur for- merna och metoderna för tillsynen över den veterinära verksamhe- ten har genomförts, i vilken omfattningen tillsynen skett samt vilka eventuella skillnader som finns i landet. Vidare anser att tillkomsten av de så kallade kontrollförordningarna (EG) nr 882/2004 och (EG) nr 884/2004 ytterligare har bidragit till att förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion blivit föråldrad. I den senare förordningen anges vilka skyldigheter officiella veterinärer har vid kontroller samt detaljerade bestämmelser om besiktning före och efter slakt. I den förstnämnda förordningen anges bland annat att behöriga myndigheter ska utföra interna revisioner bland annat av officiella veterinärers verksamhet. Denna internrevision kan anses ha ersatt den tillsyn som ska bedrivas enligt förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion. Internrevision är dock inte att beakta som tillsyn. I den mån tillsyn ska bedrivas över besiktningsveterinärerna anser att den bör bedrivas av en annan myndighet. Tydligare roller inom det veterinära området Redovisningen för visar att länsstyrelsernas tillsyn av veterinär verksamhet inte når upp till målen för verksamheten.5 tog i samarbete med länsstyrelserna fram riktlinjer för den veterinära tillsynen. Enligt dessa riktlinjer ska varje objekt kontrolleras minst en gång . För att uppnå målet för verksamheten måste sålunda i genomsnitt en tredjedel av objekten kontrolleras . kontrollerades av det totala antalet objekt i riket. Figur 16.1 Veterinär tillsyn, frekvens per län Källa: och länsstyrelserna. Vidare visar redovisningen på stora regionala variationer. I två län har nästan samtliga objekt besökts. I åtta län bedrevs ingen tillsyn över veterinär verksamhet och i tre län har ingen tillsyn bedrivits . Tillsynsfrekvenserna inom enskilda län tenderar också att variera betydligt . konstaterar att det finns allvarliga brister i den veterinära tillsynen. Den förklaring som myndigheten anför är i första hand att regelverket är otydligt när det gäller länsstyrelsernas 5 , Redovisning av kontrollen över den veterinära verksamheten, m.m. för , dnr. 32-502/08. Tydligare roller inom det veterinära området Vidare framhåller vikten av att läns- styrelserna avsätter tillräckligt med resurser för verksamheten ifråga. Det saknas säkra uppgifter om hur mycket resurser läns- styrelserna avsätter för den operativa kontrollen. fanns vid länsstyrelserna totalt cirka 40 länsveterinärer. Kontroll av veterinär verksamhet utgör dock endast en mindre del av länsveterinärernas arbetsuppgifter, vilket inte minst illustreras av att det i vissa län inte förekommer någon kontroll överhuvudtaget. Uppskattningvis är de resurser som avsätts för operativ kontroll begränsad till några få årsarbetskrafter . Bristerna i den veterinära tillsynen har också uppmärksammats i tidigare utredningar. konstaterade i betänkandet (SOU 2005:98) Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård att tillsynsfrekvensen är låg. Vidare noterade utredningen bland annat att det särskilt bland privatpraktiserande veterinärer finns en misstro mot möjlighet att utöva en opartisk tillsyn som myndigheten har i uppdrag att tillhandahålla klinisk veterinär service samt att många veterinä- rer upplever att någon tillsyn från inte förekom- mer.6 Utredningen ansåg att brister i regelverket är en viktig orsak till bristerna i tillsynen. I regelverket definieras inte tillsynsmyn- digheternas ansvar eller de aspekter av den veterinära yrkesutöv- ningen som tillsynen ska omfatta på ett tydligt sätt och sanktions- möjligheterna är begränsade. När det gäller den operativa tillsynen rapporterade utredningen att länsstyrelserna anfört resursbrist som en orsak till de låga tillsynsfrekvenserna. presenterade en i huvudsak parallell analys av bristerna i den veterinära tillsynen och orsakerna till dessa i betänkandet (SOU 2007:24) Veterinär fältverksamhet i nya former. När det gäller det centrala tillsynsansvaret framhöll utredningen vikten av att hålla samman ansvaret för veterinär tillsyn med ansva- ret för övriga förvaltningsuppgifter inom det veterinära området, bland annat prövningen av disciplinansvar i veterinär yrkesutöv- ning. När det gäller den operativa kontrollen konstaterade utred- ningen att den behöver förstärkas när det gäller metoder och för- fattningsmässig reglering. I linje med detta föreslog utredningen att det införs förstärkta regler om tillsyn över veterinär verksamhet bland annat avseende tillgång till handlingar, tillträde till lokaler 6 I detta sammanhang ska noteras att det är länsstyrelserna, inte , som ansvarar för att utföra den operativa tillsynen. Tydligare roller inom det veterinära området och sanktionsmöjligheter, att det tas fram anvisningar för hantering av intressekonflikter i veterinär myndighetsutövning samt att det utvecklas planer och verktyg för tillsynsuppgifterna. Med djursjukdata avses de uppgifter som insamlar och registerhåller från kliniskt verksamma veterinärer.7 Alla kli- niskt verksamma veterinärer ska enligt föreskrift (SJVFS 1998:38) om journalföring och uppgiftslämnanden, rap- portera djursjukdata m.m. De uppgifter om behandling som veterinärer ska lämna in varie- rar i omfattning beroende på vilket djurslag som behandlingen avser. För livsmedelsproducerande djur ska detaljerade och fre- kventa uppgifter om behandlingar och läkemedelsanvändning rap- porteras. För hästar ska vissa läkemedelsbehandlingar samt det totala antalet behandlingar rapporteras. För sällskapsdjur är rapporteringen begränsad till antalet behandlade djur . De syften och användningsområden som djursjukdata har är bland annat övervakning av läkemedelsanvändning, övervakning av smittsamma djursjukdomar, djurhälsoarbete med nötkreatur, näringsutveckling i form av avel etc., forskning kring djurhållning av nötkreatur samt utredningsarbete. Djursjukdata hanteras ansvarsmässigt vid Avdelningen för djur- skydd och hälsa, frågor, som är systemför- valtare, beställer data och sammanställer statistik. Data rapporteras till Centrala djurdatabasenheten i , vilken ansvarar för att administrera och utveckla databasen samt manuellt mata in data i de fall rapportering inte sker via webben. De resurser som avsätts för djursjukdata uppgick till 4,5 årsarbetskrafter varav 1,1 årsarbetskraft för det arbete som utförs vid frågor. Utredningen om översyn av djursjukdata hade i uppdrag att redovisa eventuella brister i djursjukdata, deras bakomliggande orsaker och följder för registrets användbarhet.8 Bakgrunden till utredningen var uppgifter bland annat från revisorer om att systemet inte fungerade tillfredställande när det gäller kva- 7Se SOU (2005:74) Nytt djurhälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet, s. 205–210. Det finns också andra register för djursjukdomar. 8Kommittédirektiv (2004:82) Översyn av djursjukdata. Tydligare roller inom det veterinära området liteten på rapporterade data samt att vissa veterinärer inte rapporte- rade data till systemet.9 I betänkandet (SOU 2005:74) Nytt djur- hälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet bekräftade utredningen de tidigare observerade bristerna och identifierade ett antal orsaker. Enligt utredningen finns det vissa veterinärer som saknar förtro- ende för som värd för systemet och som miss- tänker att använder uppgifterna för att stärka konkurrenskraften för distriktsveterinärorganisationen. Det finns även många veterinärer som ifrågasätter nyttan med statistiken. Vidare ansåg utredningen att datahantering har brister, att inrapporteringssystemet inte är tillräckligt användarvän- ligt samt att rapporteringen är allt för tidskrävande. Därutöver konstaterade utredningen att sanktionsmöjligheterna är begränsade när veterinärer inte uppfyller rapporteringsplikten. Bristerna föranledde utredningen att föreslå vissa organisato- riska förändringar för hanteringen av djursjukdata. Idealt vore det enligt utredningen om olika myndigheter har ansvar för allmänna veterinära förvaltningsuppgifter såsom djursjukdata respektive kli- nisk veterinär service. Detta för att skapa förtroende för förvalt- ningsuppgifterna och för att undvika statliga intrång på fungerande marknader. Av de befintliga myndigheterna ansåg utredningen att är den mest lämpliga värdmyn- digheten. Förutom att lösa problemet med dubbla roller skulle, enligt utredningen, en överföring av djursjuk- data till sammanföra den epi- demiologiska kompetensen vid SVA med de för smittskyddet mycket viktiga djurregistren vid . Emellertid ansåg utredningen att frågan om vilken myndighet som ska ansvar för djursjukdata bör hanteras i ett större sammanhang där även den statliga veterinära fältorganisationen utreds. I väntan på en större översyn, samt med hänvisning till ökade kostnader och kvalitets- mässiga risker förknippade med en överföring av systemet till Sta- tens veterinärmedicinska anstalt, föreslog utredningen en temporär lösning. Denna innebar vissa organisatoriska förändringar inom i syfte att skapa en tydligare rågång mellan han- teringen av djursjukdata som en förvaltningsuppgift respektive produktionen av klinisk veterinär service. I linje med förslagen utgör distriktsveterinärverksamheten numera en särskild verksam- hetsgren i regleringsbrevet och verksamheten bedrivs i enlighet 9 revisorer (2002/03:4) Villkoren i veterinär verksamhet. Tydligare roller inom det veterinära området med bestämmelserna i 1 kap 3 § sekretesslagen (1980:100). Jord- bruksverket har enligt uppgift på motsvarande sätt genomfört för- slagen som rör myndighetens interna organisation och bedriver ett projekt för att öka användarvänligheten och till- gängligheten samt förenkla rapporteringen till djursjukdata. ska enligt sitt uppdrag tillhanda- hålla kostnadseffektiv, rikstäckande akut djursjukvård, epizootibe- redskap och förebyggande djurhälsovård. Den ska upprätthålla jour i första hand för jord- och skogsbrukets djur. Om det finns djur- skyddsskäl, eller om annan djursjukvård inte kan anvisas, ska alla djur, det vill säga även sällskapsdjur och häst, erbjudas djursjuk- vård. omsatte , varav är statliga anslag och avgifter. Anslaget ska säkerställa att det finns djursjukvård dygnet runt i hela landet samt vissa andra angelägna samhällsuppgifter, såsom djurskydd och ope- rativ beredskap i fält för smittsamma djursjukdomar. Anslaget ska inte användas för administration, lokaler, utrustning och dylikt. omfattar totalt 440 årsarbetskrafter, varav cirka 330 veterinärer, 80 assistenter och De uppgifter som distriktsveterinärerna utför är bland annat förebyggande djurhälsovård, planering av epizootiinsatser, rutiner vid utbrott smittsamma sjukdomar, operativt arbete vid sjukdoms- utbrott, av smittskyddsutredningar, officiella veterinära uppdrag vid införsel och utförsel, gränskontroll samt tillsyn av animaliska biprodukter. Vidare utför distriktsveterinärer kontroller vid slakte- rier och vissa andra livsmedelsanläggningar under Livsmedelsver- kets operativa kontrollansvar.10 är en del av . Den centrala ledningen finns vid . Distriktsveterinärenheten har cirka 30 medarbetare. Enhetsled- ningen består av en enhetschef, ställföreträdande enhetschef samt en sekreterare. Enheten består av en personalfunktion med ansvar för rekrytering, förhandlingar, avtal samt övriga personalfrågor, en 10 Det finns samarbetsavtal mellan distriktsveterinärorganisationen och respektive . Tydligare roller inom det veterinära området ekonomifunktion med ansvar för budget, uppföljning och eko- nomiadministration, en IT-funktion med ansvar för samordning och utveckling av IT-stöd, en informationsfunktion med ansvar för intern och extern kommunikation, en kompetensutvecklingsfunk- tion med ansvar för att kartlägga kompetensbehov och anordna utbildningsinsatser, samt en inköpsfunktion med ansvar för att upphandla lokaler och utrustning. Den operativa verksamheten bedrivs vid 68 stationer, 20 satelliter, 14 filialer runt om i landet. har vid ett antal olika tillfällen utretts och granskats utifrån ett konkurrensperspektiv. Kon- kurrensrådet konstaterade i en rapport att det förhållande att utför förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och tillhandahåller veterinära tjänster skapar ett konkurrensneutralitetsproblem mellan privata och statliga veterinä- rer.11 Statskontoret konstaterade i en rapport att särredovisning och organisatoriska lösningar inom inte är någon garanti för att undvika en sammanblandning av myn- dighetsutövning och kommersiell verksamhet inom det veterinära området.12 revisorer konstaterade i en rapport att det inte finns några särskilda skäl för att distriktsveterinärernas uppgifter ska bedrivas i myndighetsform eller under statligt huvudmannaskap.13 Det är mot denna bakgrund som regeringens beslut att tillsätta en utredning med uppdrag utreda och vid behov föreslå förändringar i den statliga veterinära fältverksamheten och tillsynen och viss veterinär myndighetsutövning ska förstås.14 konstaterade i betänkandet (SOU 2007:24) Veterinär fältverksamhet i nya former, i linje med tidigare undersökningar och utredningar, att det statliga åtagandet skapar konkurrensneutralitetsproblem på veterinärmarkanden. Utred- ningens huvudförslag var en privatisering av den statliga distrikts- veterinärorganisationen. Närmare bestämt föreslog utredningen att en privatisering sker i landets södra och djurtäta delar, att ett stat- ligt jourbidrag införs, att investeringsbidrag och driftsbidrag för veterinärer som bedriver veterinär fältverksamhet i lantbrukssek- 11Konkurrensrådet (2000) Ifrågasatt konkurrensneutralitet inom området veterinära tjänster, dnr. 16/99 och 38/99. 12Statskontoret (2000) Staten som kommersiell aktör – omfattning och konkurrenseffekter, rapport 2000:16. 13Riksdagens revisorer (2002/03:4) Villkoren i veterinär verksamhet. 14Kommittédirektiv 2005:71 Veterinär fältverksamhet och viss veterinär myndighetsutövning. Tydligare roller inom det veterinära området torn i djurglesa områden införs, att de legala skyldigheter för kli- niskt verksamma veterinärer skärps, att reglerna för veterinär till- syn ändras, att lagregler införs som underlättar för myndigheter att anlita privatpraktiker för officiella uppgifter, att centrala riktlinjer tas fram för hantering av intressekonflikter mellan myndighetsut- övning och kommersiell klinisk veterinärverksamhet samt att distriktsveterinärorganisationen interna redovisningsprinciper för- ändras. I remissbehandlingen framkom emellertid väsentlig kritik mot förslaget att privatisera distriktsveterinärorganisationen. Kritiken gällde framförallt de risker förslaget ansågs innebära för djursjuk- vården i glesbygd samt för smitt- och djurskyddet i hela landet. Flera instanser tillstyrkte dock utredningens övriga förslag för att skapa en tydligare ansvarsfördelning mellan för- valtningsuppgifter och myndighetsutövning å ena sidan och pro- duktion av konkurrensutsatta veterinärtjänster å den andra. och gavs av regeringen i upp- drag, mot bakgrund av betänkandet och remissbehandlingen av detsamma, närmare analysera olika organisatoriska alternativ.15 I en skrivelse av föreslog anpassningar av den befintliga ordningen med statlig veterinärorga- nisation i form av: en ny uppdelning mellan beställar- och utförar- rollerna inom myndigheten, ett nytt system för ekonomiredovis- ning som tydligare visar hur de statliga anslagen till distriktsveteri- närorganisationen används, ett avtal med privata veterinärer avse- ende utförande av olika offentliga uppgifter såsom officiella veteri- näruppgifter, utredningar och beredskap inom smittskyddet och deltagande i klinisk jourverksamhet för att upprätthålla djur- skyddet, samt ett externt intressentråd med uppdrag att följa utvecklingen på veterinärmarknaden, bredda rekryteringen och säkerställa transparensen i det nya systemet för ekonomiredovis- ning.16 15Uppdraget riktade sig i huvudsak till , men när det gäller frågan om officiella veterinärer var det ett gemensamt uppdrag för och . 16Jordbruksverket, Redovisning av uppdrag att vidare utreda den veterinära organisationen, dnr 39-7165/2008. Tydligare roller inom det veterinära området ansvarar dels för förvaltningsuppgifter inom det veterinära området, dels för att tillhandahålla klinisk veterinär ser- vice genom den statliga distriktsveterinärorganisationen. Denna kombination av förvaltningsuppgifter och kommersiell verksamhet brukar beskrivas som att har dubbla roller inom det veterinära området. Tabell 16.3 Uppgifter och resurser inom det veterinära området 2 (0,8) Källa: och . I detta sammanhang ska det noteras att de olika uppgifterna är organisatoriskt åtskilda inom . Veterinär behörig- het och veterinär tillsyn hanteras vid Avdelningen för djurskydd och hälsa, frågor. Även djursjukdata hante- ras ansvarsmässigt av frågor men den löpande administrationen av registret hanteras av Kontrollavdel- ningen, Centrala djurdatabasenheten. Distriktsveterinärorganisa- tionen utgör en egen avdelning, Distriktsveterinäravdelningen, och är dessutom numera en särskild verksamhetsgren med särskilda sekretessregler. Den centrala ledningen finns vid i form av Distriktsveterinärenheten medan den ope- rativa verksamheten bedrivs vid ett 90-tal lokala enheter runt om i landet. ansvarar för att pröva disciplinan- svar i veterinär yrkesutövning. Den är formellt en självständig nämndmyndighet, men den administreras och finansieras via för- valtningsanslaget av . dubbla roller har uppmärksammats i tidigare utredningar. Olika utredningar har analyserat relationen mellan olika förvaltningsuppgifter och uppgiften att tillhandahålla veteri- när service genom distriktsveterinärorganisationen. Tydligare roller inom det veterinära området konstaterade att det bland privat- praktiserande veterinärer finns en misstro mot möjlighet att utöva opartisk veterinär tillsyn som myn- digheten har i uppdrag att tillhandahålla kliniska veterinärtjänster. Den ansåg vidare att det principiellt är olämpligt att samma myn- dighet ansvarar för att utöva tillsyn och att tillhandahålla konkur- rensutsatta tjänster inom det veterinära området och att det inte genom organisatoriska lösningar inom en myndighet kan säker- ställas att förvaltningsuppgifter inte används på ett sätt som föran- leder konkurrensneutralitetsproblem. Dock konstaterade utred- ningen att problemet med dubbla roller inte var möjligt att lösa inom ramen för utredningens uppdrag. Utredningen om översyn av djursjukdata konstaterade att det finns kvalitets- och ansvarsproblem med djursjukdata. Kvalitets- problemet består i att registret inte är komplett som en följd av att vissa veterinärer inte rapporterar data. Ansvarsproblemet består i att både utför förvaltningsuppgifter inom det veterinära området och produktion av tjänster på veterinärmarkna- den genom distriktsveterinärorganisationen. Ansvarsproblemet är en orsak till kvalitetsproblemet. Bland de företrädesvis privatprak- tiserande veterinärer som inte rapporterar data finns en miss- tanke om att använder informationen för att stärka distriktsveterinärorganisationens konkurrenskraft på veteri- närmarknaden. Utredningen ansåg att det principiellt är olämpligt att samma myndighet ansvarar för både förvaltningsuppgifter och kommersi- ell verksamhet inom det veterinära området. Emellertid ansåg utredningen att den organisatoriska hemvisten för djurhälsodata bör hanteras i en större översyn av den statliga myndighetsorgani- sationen inom det veterinära området. menade att tillsyn över veterinär verk- samhet inte ska bedrivas av en myndighet som är en aktör på veterinärmarknaden. Vidare konstaterade utredningen att mycket av den information som samlar in om marknaden inom ramen för förvaltningsuppgifterna potentiellt kan användas för att skapa konkurrensfördelar för distriktsveterinä- rerna gentemot privatpraktiserande veterinärer. Utredningens huvudförslag att den statliga distriktsveterinärorganisationen pri- vatiseras skulle om det genomförs i sin helhet också indirekt lösa problemet med dubbla roller. Om den statliga veterinära fältorganisationen privatiseras är staten inte längre en Tydligare roller inom det veterinära området aktör på veterinärmarknaden. Emellertid ansåg utredningen att frå- gan om dubbla roller bör behandlas inom ramen för en större översyn av de statliga myndigheterna inom det veteri- nära området. Utredningens förslag: bör ansvara för förvaltningsuppgifterna inom det veterinära området. Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling bör ansvara för den statliga veterinära fältorganisationen. Skälen för utredningens förslag: Inom det veterinära området ansvarar dels för förvaltningsuppgifter i form av prövning av behörighet för veterinärer, tillsyn över veterinärer samt för insamling och registerhållning av djursjukdata, dels för att tillhandahålla tjänster på veterinärmarknaden. Därutöver är Jord- bruksverket värdmyndighet för vars uppgift är att pröva disciplinansvar i veterinär yrkesutövning. Detta förhållande brukar benämnas som dubbla roller. Det står klart att det finns inbyggda intressekonflikter i att samma myndighet ansvarar för både förvaltningsuppgifter och statlig fältorganisation. Att utöva tillsyn över egen operativ verk- samhet reser frågor kring tillsynens oberoende och objektivitet. Tillsyn ger även insyn i konkurrerande verksamheter. Prövning av behörighet rymmer en intressekonflikt om myndigheten har ett behov av att rekrytera veterinärer. Register för djursjukdata kan om informationen missbrukas ge insyn i konkurrerande verk- samheter. Prövning av disciplinansvar är ett domstolsliknande för- farande som ska hanteras av ett oavhängigt organ. är formellt en egen myndighet, men den erhåller administra- tivt stöd och finansieras via förvaltningsanslaget av Jordbruksver- ket. Det finns inte heller någon instruktion för nämnden. Detta skapar en oklarhet kring nämndens faktiska oberoende. Problematiken med dubbla roller har även analyserats i tidigare utredningar. Utredningen om översyn av djur- sjukdata uppmärksammade problemet att samma myndighet ansva- rar för att administrera djursjukdata och tillhandahålla tjänster på veterinärmarknaden. Tydligare roller inom det veterinära området