sou · GWB3113 · 2009-01-01 00:00:00 — När den äldre människan på så sätt står i centrum är sannolikheten för flexibilitet i vården och omsor- gen också större. Det skapar t.ex. utrymme för att i befintliga sär- skilda boendeformer/vård- och omsorgsboenden se bortom krav på bostadens fysiska utformning när det gäller t.ex. kokmöjlighet och i vissa fall hygienutrymmen i den mån dessa krav inte har med arbetsmiljön göra, för att istället bedriva vård- och omsorg med hänsyn till de speciella förutsättningar som finns i varje enskilt fall. Länsstyrelserna bedömer att verksamheten i särskilt boende/ vård- och omsorgsboende endast uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet i enlighet med socialtjänstlagen 7 kap. 2 § om bostäderna är fullvärdiga med eget rum, toalett, dusch, kokmöjlig- heter och handikappanpassning. Delegationen utesluter inte att god kvalitet i vissa fall kan uppnås även om lägenheterna i befintliga sär- skilda boendeformer/vård- och omsorgsboenden inte är fullvärdiga enligt länsstyrelsernas bedömning. Kravet på att bostäderna ska Särskilt boende/vård- och omsorgsboende vara fullvärdiga har i vissa fall lett till att särskilda boenden/vård- och omsorgsboenden tvingats stänga trots att boende, anhöriga och personalen trivts och ansett att den vård och omsorg som ges är av hög kvalitet. Enligt delegationen bör kraven på god kvalitet och säkerhet i befintliga särskilda boenden/vård- och omsorgs- boenden i enlighet med socialtjänstlagen kunna bedömas utifrån en helhetssyn på de boende och deras behov. Detta skulle sannolikt bidra till att bl.a. den fysiska utformningen av de särskilda boen- dena/vård- och omsorgsboendena varierade i större utsträckning. Frågor om bl.a. attityder, bemötande och kompetens har belysts i andra utredningar, som överlämnats till regeringen, varför Äldreboendedelegationen inte behandlar dessa frågor närmare. 4.3Behov av forskning och utveckling Delegationens bedömning: Kunskapen om särskilda boen- den/vård- och omsorgsboenden är begränsad och mer forskning behövs inom området. Den forskning som finns om vård och omsorg, och som är omfattande både i och internatio- nellt, handlar oftast om och omsorgen om äldre i det egna hemmet. Det saknas också utvärderingar av dagens framväxt av olika boendeformer anpassade för äldre. fanns 95 200 platser/lägenheter i särskilt boende/ vård- och omsorgsboende jämfört med 118 600 – en utveckling som väcker frågor. Å ena sidan präglas ambitionerna och retoriken om särskilda boenden/vård- och omsorgsboenden av begrepp såsom eget boende, självbestämmande, integritet, avskild- het, delaktighet medan å andra sidan dessa boenden i allt högre utsträckning bebos av allt äldre, allt sjukare och allt mer omvård- nadskrävande personer. De flesta lider av olika demenssjukdomar och/eller är somatiskt multisjuka, andra behöver korttidsvård i form av rehabilitering, avlastning eller fortsatt utredning. Vård i livets slutskede är också ett vanligt inslag i de särskilda boendena/ vård- och omsorgsboendena. Skillnaden mellan retorik och verk- samhetens innehåll illustrerar också den spänning som är påtaglig mellan ett socialt och ett medicinskt tänkande. Drygt efter ädelreformen är det svårt att undvika frågan huruvida särskilt boende/vård- och omsorgsboende i första Särskilt boende/vård- och omsorgsboende hand är ett hem där människor lever sina liv med en fullgod vardag och social tillhörighet och med tillgång till den service, omsorg och vård som deras tillstånd kräver eller om de särskilda boen- dena/vård- och omsorgsboendena främst bör betraktas som insti- tutioner för vård och omsorg dygnet runt. Dessutom måste perso- nalens behov av en god arbetsmiljö, som förebygger belastnings- skador och ger utrymme för avskildhet och vila, beaktas vid utformningen av det särskilda boendet/vård- och omsorgsboendet. Frågor om hur äldre bemöts och vilken hänsyn personal tar – och kan ta – till deras individuella önskemål blir också allt viktigare. Kunskapen om särskilda boenden/vård- och omsorgsboenden är begränsad. Den forskning som finns om vård och omsorg, och som är omfattande både i och internationellt, handlar oftast om och omsorgen om äldre i det egna hemmet. har det kommit en del svenska studier med rötter i arkitektur- och designforskning med perspektiv som skiljer sig från den traditionella forskningen om äldreomsorg. Men det skulle behövas ett närmare samarbete mellan äldre- respektive arkitek- turforskningen för att få mer kunskap om hur det särskilda boen- dets/vård- och omsorgsboendets utformning och miljö samspelar med en god omvårdnad och en meningsfull tillvaro. En individ är känsligare för miljöns krav ju lägre funktionell kapacitet hon/han har. Det är emellertid inte enbart objektiva boendefaktorer som har betydelse för äldres hälsa och livskvalitet utan i hög grad även subjektiva. Men tillgången till aktuella forsk- ningsresultat som specifikt inriktar sig på samspelet mellan den åld- rande personen och boendemiljön är också begränsad. Resultaten av olika studier är dessutom delvis motsägelsefulla. Det är främst andra miljöfaktorer än fysisk utformning som lyfts fram i publice- rade studier. I en av delegationen beställd kunskapsöversikt kon- stateras att vid litteratursökning har inga aktuella vetenskapliga studier som fokuserar på utformningen av fysisk miljö i förhållande till vård, omsorg och socialt innehåll hittats, varken i eller andra länder. De krav som ställs på utformningen av särskilt boende/ vård- och omsorgsboende har sin grund dels i pilotstudier om vilka mått och utrymmen personer med rörelse- hinder då behövde för att kunna bo kvar i s.k. normalbostäder, dels studier av omvårdnadsarbetet . Utformningen präglas framförallt av tillsynsmyndighetens krav på fullvärdig bostad och krav som ställs på personalens arbetsmiljö. Särskilt boende/vård- och omsorgsboende ligger i att oavsett boendeform tillhandahålla en omgivning, fysiskt och socialt, som respekterar vårdtagarens integritet, autonomi, säkerhet, vilja till kontroll och eget revir. De särskilda boendena/vård- och omsorgsboendena har uppen- barligen inte lyckats med detta uppdrag. Risken för övertramp i dessa aspekter finns emellertid även i de fall man har vård och omsorg i det egna hemmet och tycks övervägande vara relaterad till bemötande och hänsyn till vårdtagarens önskemål och vilja, oavsett boende. Olika skeden av livet ställer olika krav på boendet. Inne- hållet ska, oavsett boende, så långt det är möjligt stödja eget bestämmande och kontroll över livssituationen. Ur strikt vetenskaplig synvinkel finns det inte något stöd för att en specifik boendeform skulle, ur perspektivet individens livs- kvalitet, vara bättre lämpad än någon annan (ordinärt jämfört med särskilt boende/vård- och omsorgsboende). Huruvida ett funge- rande kvarboende med hemtjänstinsatser, t.ex. i en seniorbostad, dämpar ett senare behov av flyttningar till särskilt boende/vård- och omsorgsboende är en fråga som inte heller har belysts i till- räckligt hög grad. Detta gäller även korttidsvården, som också kan tänkas ha en effekt på möjligheten att bo kvar. Kunskapen om korttidsvården är begränsad. Det finns inga större svenska studier som på allvar har undersökt hur verksamheten inom korttidsvården är organiserad i förhållande till särskilda boendeformer/vård- och omsorgsboenden eller dess omfattning, innehåll och kvalitet. har till stor del saknat individbaserad statistik på kom- munal nivå, vilket är problematiskt i detta sammanhang då det omöjliggör en helhetsbild över den offentliga sektorns insatser för äldre. Det pågår emellertid en utveckling inom området. En sådan utveckling är angelägen och behöver fortsatta insatser och stöd. 4.4Framtida behov av särskilt boende/vård- och omsorgsboende Delegationens bedömning: Det behövs redan nu fler platser i särskilda boendeformer/vård- och omsorgsboenden. Den demo- grafiska utvecklingen kommer att medföra att behovet av sådana boenden kommer att öka ytterligare . Särskilt boende/vård- och omsorgsboende Det framtida behovet av platser i särskilt boende/vård- och omsorgsboende beräknas öka med 50–mellan perioden och 2040. Den nedre gränsen i detta intervall gäller under för- utsättning att den starkt förbättrade hälsoutvecklingen, som har noterats för perioden –2006, håller i sig , varefter den stabiliseras. Det handlar då om en ökning från ca 100 000 till 150 000 platser i särskilt boende/vård- och omsorgsboende. Skulle istället hälsoutvecklingen följa den utveckling som har noterats , med en mindre positiv hälsoutveckling än –1996, uppgår ökningen till . Den övre gränsen i det prognosticerade intervallet, dvs. , nås om hälsoutvecklingen är oförändrad. Sam- manfattningsvis och beroende på scenario förväntas behovet av platser i särskilda boendeformer/vård- och omsorgsboenden ha ökat med mellan 50 000 och 70 000 platser jämfört med . Behovet av platser växer som starkast , när till- växten av antalet personer är särskilt kraftig. Delegationen vill dock framhålla att osäkerheten är stor i beräk- ningar av detta slag. Dödligheten bland äldre spelar en stor roll, och denna har historiskt sett överskattats i befolkningsprognoserna. Dödligheten mellan könen förändras också starkt, när männens medellivslängd närmar sig kvinnornas. Till detta ska läggas de sam- band som finns t.ex. mellan socioekonomisk bakgrund och dödlig- het, och som befolkningsprognoser i regel inte beaktar. Den köns- och åldersspecifika hälsoutvecklingen är vidare svår att bedöma med utgångspunkt i historiska data. Till detta är kopplat ett antal metodologiska problem som påverkar resultatens tillförlitlighet. Ytterligare faktorer såsom äldre människors förväntningar och krav på samhälleliga insatser, den medicinsktekniska utvecklingen och det samhällsekonomiska utrymmet etc. påverkar behovet av vård och omsorg. Men oavsett vilken beräkningsmetod som väljs som utgångspunkt krävs ett ökat och mer varierat utbud av bostä- der och boendeformer för äldre. har man på flera håll omvandlat och utvecklat ordinära och särskilda boenden/vård- och omsorgsboenden för att bättre passa de olika behov som finns bland äldre personer. Det finns också boendeformer som liknar de föreslagna trygghetsbostäderna. I ett par fall kan det dokumenteras att möjligheterna att bo kvar i dessa bostäder är större än i ordinärt boende. En flytt till särskilt boende/vård- och omsorgsboende blir således inte nödvändig eller kan skjutas upp. Fler trygghetsbostäder kan förväntas leda till att behovet av platser i särskilt boende/vård- Särskilt boende/vård- och omsorgsboende och omsorgsboende blir mindre än vad som annars skulle varit fallet. Delegationens bedömning: Vissa teknikstöd/hjälpmedel kan tillhandahållas som tillval av bostadsföretag, som egeninköp, förskrivas som hjälpmedel, ges som bostadsanpassning eller i vissa fall ges via biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen. Primärt åvilar det kommuner och landsting att på lokal och regional nivå i samverkan tydliggöra det offentliga åtagandet när det gäller teknikstöd i boendet. Det är angeläget att kommuner och landsting samverkar med bostadsföretagen så att teknikstöd kan introduceras på ett kostnadseffektivt sätt utan att möta hinder på grund av oklarheter om vem som ska bära kostnadsansvaret. har de tekniska förutsättningarna för- ändrats kraftigt. På flera håll i landet pågår försöksverksamheter, framför allt inom området teknikstöd, för att denna utveckling även ska komma äldre till del. Försöksverksamheterna sker både inom särskilda boenden/vård- och omsorgsboenden och ordinära bostäder. En del teknikstöd/hjälpmedel som testats i olika regionala pro- jekt kan tillhandahållas som tillval av bostadsföretag, som egen- inköp eller förskrivas som hjälpmedel, ges som bostadsanpassning eller i vissa fall ges via biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen. Alla; den enskilde medborgaren, kommunen, och bostads- företaget, har ett ansvar. Landstingen och kommunerna ansvarar i egenskap av huvudmän för verksamheterna med hjälpmedel, bostadsanpassningar och vård och omsorg. Bostadsföretagen har ett intresse av att hyresgäster och bostadsrättsinnehavare har till- gång till bra teknikstöd. För att undvika oklarheter om vem som har ansvaret och ska betala för ett visst teknikstöd är det viktigt att berörda aktörer samverkar. Om så inte sker finns det risk för att teknikstöd, som är värdefulla för den enskilde, inte kan introduce- ras på ett kostnadseffektivt sätt. Det flesta äldre vill bo kvar i en miljö där de känner sig hemma och är rotade. Att bo kvar i sin bostad är ett bättre alternativ än att flytta till ett särskilt boende/vård- och omsorgs- boende under förutsättning att den äldre får tillgång till de stöd- insatser som finns. Bostadsanpassning och hjälpmedel medverkar till att skapa en miljö som stödjer människor i deras strävanden till självständighet och oberoende. Detta bidrar till att de mår bättre och klarar av att bo kvar längre. 5.2Bostadstillägg för pensionärer och särskilt bostadstillägg för pensionärer Delegationens bedömning: Alla pensionärer bör ha möjligheter att söka seniorbostad eller trygghetsbostad. Men för många per- soner med låga pensioner och maximalt bostadstillägg är detta inte ekonomiskt möjligt. Att förbättra deras möjligheter att efterfråga bostäder av detta slag skulle också kunna stimulera tillkomsten av senior- och trygghetsbostäder. Delegationen anser att en höjning av den maximala boendekostnaden, som ligger till grund för ersättningen, och en höjning av den andel av boendekostnaden som ersätts, från , skulle förbättra möjligheterna för äldre att efterfråga bostäder anpassade för dem. Det är tillsammans med andra i ett socialt samspel som trygghet skapas. Flera studier visar att socialt stöd både har en positiv inver- kan på en människas hälsotillstånd och en skyddande effekt vid olika former av stress samt att det finns ett samband mellan sociala relationer och minskad dödlighet, sjuklighet och psykisk ohälsa. Det sociala nätverket, framför allt stödet från en sammanboende make/maka, har också visat sig ha betydelse för att förutsäga flytt- ning till institution och för om en äldre person ska kunna bo kvar i den egna bostaden när han eller hon drabbas av funktionsnedsätt- ningar. Därför är det viktigt att underlätta för äldre människor att efterfråga senior- och trygghetsbostäder. Det finns också ett positivt värde i att människor själva väljer att flytta till sådana alternativa bostadsformer. Många av dem som går i pension är, i jämförelse med andra ålders- grupper, förhållandevis resursstarka. De har möjligheter att efter- fråga alternativa boendeformer såsom seniorbostäder av olika slag utan några särskilda stödinsatser. Men detta gäller långt ifrån alla. och även under de närmaste decennierna kommer det att finnas pensionärer som befinner sig i små ekonomiska omständigheter. Det gäller framför allt äldre kvinnor. Alla äldre som så önskar bör emellertid ha möjlighet att efterfråga seniorbostäder eller trygg- hetsbostäder, eftersom bostäder av detta slag förutses ha en före- byggande effekt och bidra till en mer meningsfull tillvaro. Delegationen har därför övervägt ett konsumtionsstöd. Kon- sumtionsstöd kan lämnas som generellt stöd eller som ett stöd riktat till dem som i första hand behöver det. Ett stöd riktat direkt till ekonomiskt svagare grupper bland pensionärerna är, enligt Äldreboendedelegationen, i detta sammanhang mer effektivt än ett generellt stöd till alla. Ett sådant stöd tenderar också att öka rörlig- heten på bostadsmarknaden. Alla remissinstanser som har kommenterat eventuellt höjda bostadstillägg för pensionärer har instämt i fördelarna med en sådan reform. Det argument som oftast förs fram är att alla, oavsett socioekonomiska förhållanden, ska ha möjlighet att efterfråga ett bra boende anpassat för äldre. En höjning av BTP/SBTP anses också vara effektivt eftersom reformen når just de personer som annars inte skulle kunna efterfråga senior- eller trygghetsbostäder. Generella bostadssubventioner har inte samma träffsäkerhet och är ofta kostnadsdrivande. Av samhällsekonomiska analyser som delegationen låtit göra framgår att det med förhållandevis små regeländringar inom bostadstillägget för pensionärer och särskilt bostadstillägg för pensionärer, /SBTP, skulle vara möjligt att substantiellt förstärka subventionerna till boendet för äldre med låga inkomster. En höjning av den maximala boendekostnaden, som ligger till grund för ersättningen, och en höjning av den andel av boendekostnaden som ersätts, från 93 till 95 pro- cent, skulle förbättra möjligheterna för äldre att efterfråga bostäder anpassade för dem. 5.3Djur inom vård och omsorg om äldre Delegationens bedömning: Diskussionen om djur i vården och omsorgen om äldre handlar i första hand om särskilt boende/ vård- och omsorgsboende. När förutsättningar finns är djur i vården och omsorgen ett positivt inslag. Bedömningen om huruvida förutsättningar finns kan bara göras lokalt och bör inte regleras i lag. Seniorbostäder erbjuds inom ramen för det ordinära bostads- utbudet. Lägenhetsinnehavarna i dessa har samma rätt att hålla husdjur som i andra ordinära boendeformer. Motsvarande bör gälla i trygghetsbostäder. Effekter av samspelet mellan framför allt sällskapsdjur och männi- ska är till största delen positiva. Till dessa hör, när det gäller äldre personer, att känslan av ensamhet minskar. Djurägare är generellt sett mer nöjda med sin hälsa och livskvalitet och har en mer positiv syn på livet. Djur kan ha en särskilt stor betydelse för den enskilde i samband med förändrad livssituation och krisliknande situationer, t.ex. vid flyttning eller när man har förlorat en nära anhörig. Aktiviteter och terapi med djur tycks ha en särskilt positiv inverkan på personer med demenssjukdom, t.ex. Alzheimers sjuk- dom. Flera studier tyder på detta. Personerna blir lugnare, mer kommunikativa och mindre aggressiva. Men det finns också nega- tiva effekter förknippade med djur i vård och omsorg. avråder t.ex. från pälsdjur inom vården och omsorgen om äldre. Djuren kan också innebära risk för olyckor och zonooser.1 Det är viktigt att man på ledningsnivå i kommunen har över- blick över och en strategi för djur i vård och omsorg. Kommuner som tagit fram riktlinjer för hur man ska förhålla sig till djur inom särskilt boende/vård- och omsorgsboende har varit tydliga med att djuret är den boendes ansvar. Delegationen delar denna uppfatt- ning. Kontakt och samvaro med djur är värdefull för äldre ur flera aspekter. Äldreboendedelegationen vill understryka att den är positiv till djur i särskilda boendeformer/vård- och omsorgsboen- 1 En zonoos är en infektion som kan överföras mellan djur och människa. Spridning sker oftast via animaliska livsmedel, genom direktkontakt med smittbärande djur eller via t.ex. insekter. den där förutsättningar för detta finns. Bedömningen om så är fallet kan bara ske lokalt. Det är inte en fråga som lämpar sig för särskild lagstiftning. Delegationens bedömning: Bostadsanpassningsbidrag bör även i fortsättningen beviljas efter individuell prövning. Delegationen har övervägt dels om bostadsanpassningsbidraget skulle kunna vidgas för att kunna lämnas till mera generella åtgär- der i eller i anslutning till flerfamiljshus, dels om lagregleringen av bidraget skulle behöva kompletteras med en garanti för att anpass- ningarna vid behov återställs. Syftet med bostadsanpassningsbidraget är att uppnå en ända- målsenlig funktion för den som har en funktionsnedsättning, dvs. det sker en prövning med hänsyn till individens särskilda behov. En del av de åtgärder som görs med stöd av bostadsanpassnings- bidraget har eller kan ha betydelse även för andra personer än den som fått bidraget beviljat. Detta ligger till grund för önskemål att bidrag även skulle kunna lämnas för generella åtgärder. Delegatio- nen anser emellertid att det är viktigt att möjligheten att bevilja bostadsanpassningsbidrag efter individuell prövning finns kvar. Det kan i många fall vara en förutsättning för att personer med funk- tionsnedsättningar ska kunna bo kvar i en bostad och i en omgiv- ning där de har sin förankring. För generella förbättringar av bostäder och boendemiljöer är ett särskilt tillgänglighetsbidrag att föredra. I takt med att tillgängligheten i bostäder och bostads- områden generellt blir bättre kan också det individuellt prövade bidraget förväntas få än större betydelse ur den enskilda individens perspektiv. Av lagen framgår att återställningsbidrag lämnas under förut- sättning att anpassningsåtgärden tidigare utförts med stöd av bidraget, att åtgärden kan utnyttjas för sitt ändamål, att den är till nackdel för andra boende, att kommunen inte kunnat anvisa den lediga lägenheten till annan person med funktionsned- sättning och att kostnaderna för återställningen vid ett och samma tillfälle överstiger . Om alla dessa krav är uppfyllda lämnas återställningsbidrag. Med hänsyn till att antalet äldre kommer att öka torde det vara möjligt för kommunen att i de flesta fall hitta en intresserad hyresgäst. Kommunens beslut om återställningsbidrag kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Delegationen anser att någon garanti för att återställningsbidrag ska utbetalas inte behövs. 5.5Indelningen i byggnadstyp enligt fastighetstaxeringslagen Delegationens förslag: Det är angeläget att rättstillämpningen när det gäller särskilda boendeformer är likartad över landet. Rättsläget klargörs om de särskilda boendeformer för service och omvårdnad som regleras i 5 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) klassificeras som vårdbyggnader enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) (FTL). De personer som , genom ett biståndsbeslut, beviljas plats i särskilt boende är ofta mycket vård- och omsorgsbehövande; en utveckling som successivt har förstärkts . Färre sjukhusplatser med allt kortare vårdtider som följd och utökade möjligheter att ge stöd och hjälp i det ordinära boendet i form av hemtjänst, kvälls- och nattpatruller samt hemsjukvård innebär att få äldre får plats i särskilt boende utan att ha behov av tillsyn dygnet runt. Till detta kommer att många av de tidigare lägen- heterna i särskilt boende i form av omvandlats till seniorbostäder. Som sådana klassificeras de självfallet som hyres- hus. Delegationen anser att de flesta äldre som bor i särskilt boende uppfyller de kriterier som i 2 kap. 2 § FTL anges för en vårdbyggnad: Byggnad som används för sjukvård, missbrukarvård, omsorger om barn och ungdom, kriminalvård, åldringsvård eller omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Annan byggnad än som nämnts ska utgöra vårdbyggnad, om den används som hem åt personer som behöver institutionell vård eller tillsyn. Av fastighetstaxeringslagen2 framgår också att en byggnad som kan indelas både som hyreshus och som specialbyggnad ska indelas som specialbyggnad. Delegationen anser att lagstiftningen bör änd- ras så att särskilda boendeformer för äldre som regleras i 5 kap. 5 § 2 2 kap. 3 § FTL SoL klassificeras som vårdbyggnader oavsett hur de benämndes (ädelreformen). 6Konsekvenser av delegationens förslag Om förslag i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Vid eventuella kostnadsökningar och kostnadsminskningar för staten, kommuner och landsting ska utredaren lämna förslag om hur dessa kan finansieras. Om för- slagen får konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen ska också dessa anges. Det gäller prövning av det offentliga åtagandet, den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags villkor i förhållande till större företags, jämställdhet mellan kvinnor och män och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Konsekvensanalyserna i detta betänkande har sin tyngdpunkt i de ekonomiska övervägandena och beräkningarna.