sou · GXB322 · 2009-03-04 00:00:00 — 4 § Tillgång till minibar får inte lämnas till gäst som inte har fyllt . Alkoholservering via minibarer och rumsservice har i praktiken förekommit mycket . Tillstånd för sådana serveringsformer lämnades då ansvaret för tillståndsgivning och tillsyn enligt alkohollagen överfördes till kommunerna från länsstyrelserna. Anvisningar för tillämpning finns i uttalanden och anvisningar av den dåvarande nationella alkoholmyndigheten . Dessa används fortfarande. Enligt kontrollstyrelsens uttalanden och anvisningar är förtäring av alkoholdrycker på det egna hotellrummet av så privat karaktär att det inte finns befogenhet för myndighet att utöva tillsyn. Enligt uppgift från i fanns det där 33 hotell som hade tillstånd för alkoholservering via minibarer och 35 hotell med tillstånd för servering via rumsservice. 22 hotell hade båda tillstånden. Även i andra kommuner ges sådana tillstånd. Utredningens förslag: I lagen anges uttryckligen att rumsservering ska vara tillåten efter särskilt tillstånd för hotell som i sina lokaler bedriver restaurangverksamhet med serveringstillstånd. Några krav på tillsyn uppställs inte. Några tidsbegränsningar ska inte gälla för denna typ av servering. Som framgår av föregående avsnitt är det oklart vad som gäller beträffande rumsservering och bedömningen varierar mellan olika kommuner. Det finns därför behov av en lagreglering. Serveringsformerna minibar och rumsservering är tämligen likartade. Rumsservering kan inte anses mera riskabelt från nykterhetssynpunkt än servering från minibar, som är en ren självservice utan kontroll beträffande överservering. Några beaktansvärda skäl att förbjuda rumsservering, som ju redan praktiseras i relativt stor omfattning utan några kända problem, finns knappast. I lagen bör därför införas en regel av innebörd att sådan servering är tillåten. I likhet med vad som annars gäller vid restaurangservering bör servering vägras underårig och hotellgäst som är berusad eller uppträder störande. Däremot kan det inte krävas att serveringspersonalen ska ha tillsyn förtäringen pågår. Detta skulle, såsom kontrollstyrelsen ansåg, vara ett intrång i den privata sfär som ett hotellrum utgör. En förutsättning för alkoholservering från minibar är att hotellet har serveringstillstånd. Frågan om rumsservering bör bedömas på samma sätt, eftersom tillstånd till servering via rumsservering bör anses ingå som en del i hotellets serveringstillstånd. Det förutsätts även att tillredd mat kan tillhandahållas. Då det numera inte sällan förekommer att även väletablerade hotell anlitar annat företag för restaurangverksamhet i hotellets lokaler bör emellertid tillstånd till rumsservering liksom för minibar kunna ges även till sådant företag. Vad gäller tidpunkten för servering bör det - till skillnad från vad som i avsnitt 11.10 föreslås beträffande annan restaurangverksamhet - vara upp till kommunen att fritt bestämma om sådan. De skäl som anförs mot obegränsad serveringstid kan inte åberopas beträffande rumsservering. I 7 kap. 8 § AL sägs att serveringsställe med tillstånd till servering till allmänheten året runt eller ska vara lämpligt för sitt ändamål ur brandsäkerhetssynpunkt. Enligt 2 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ska ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Bestämmelsen gäller alla typer av byggnader och anläggningar, men kraven på vilka åtgärder som ska vidtas är olika från fall till fall, beroende på vad byggnaden eller anläggningen används till. Utrustning för släckning kan vara allt från brandsläckare till permanent installerade brandvattenledningar. Utrustning för livräddning kan t.ex. vara stegar eller livbojar. Åtgärder för att hindra eller begränsa skador till följd av brand kan t.ex. vara installation av olika typer av anordningar för varning, exempelvis brandvarnare. Skyldigheterna är begränsade till vad som i varje enskilt fall är skäligt med hänsyn till kostnaderna. Med stöd av denna paragraf samt 5 kap. 2 § kan tillsynsmyndigheten förelägga ägare eller nyttjanderättshavare att vidta behövliga åtgärder. Enligt 2 kap. 1 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor ska meddela föreskrifter angående vilka byggnader eller andra anläggningar en skriftlig redogörelse för brandskyddet enligt 2 kap. 3 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ska lämnas. Sådana föreskrifter får meddelas beträffande byggnader eller andra anläggningar såvitt nu är av intresse --- 4.där många människor kan komma att vistas tillfälligt, 5.där det bedrivs en verksamhet som är sådan att risken för uppkomst av brand är stor eller att risken för allvarliga skador om brand skulle uppstå är stor, --- 7.som har en sådan utformning att risken för allvarliga skador vid brand är stor. I 2 kap. 2 § förordningen om skydd mot olyckor föreskrivs att får meddela föreskrifter om innehållet i den skriftliga redogörelse för brandskyddet som avses i 2 kap. 3 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Av föreskrifter om skriftlig redogörelse för brandskyddet (SRVFS 2003:10) följer att restauranger och andra liknande verksamheter vilka har tillstånd att servera alkohol och där det finns platser för fler än 50 personer i samma lokal ska lämna en skriftlig redogörelse för brandskyddet. Enligt direktiven ska utredaren utreda och analysera frågan om ett serveringsställe ska vara lämpligt för sitt ändamål ur brandsäkerhetssynpunkt beträffande andra tillstånd än tillstånd till servering till allmänheten året runt eller . Utredaren ska säkerställa att förslag till nya regler liksom befintligt regelverk inte lägger hinder i vägen för en praktisk samordning av kontrollerna enligt lagen om skydd mot olyckor och alkohollagen, till gagn för såväl tillsynens bedrivande som de berörda näringsidkarna. Enligt lagen (1977:293) om handel med drycker skulle man vid tillståndsprövningen särskilt beakta serveringsställets tjänlighet för ändamålet. Häri låg bl.a. ett krav på att ett serveringsställe måste uppfylla krav som ställts i annan lagstiftning, t.ex. brandskyddslagstiftningen. I alkohollagen infördes inte någon motsvarande bestämmelse. kom i betänkandet Bestämmelser om alkoholdrycker (SOU 2000:59, s. 220) fram till att problem med åsidosättande av t.ex. brandskyddsbestämmelser borde lösas inom ramen för respektive speciallagstiftning. Därvid anfördes bl.a. att alkohollagen är en alkoholpolitiskt motiverad lag som inte borde utnyttjas för att tillgodose behov av kontrollmöjligheter på andra områden och att åsidosättande av bl.a. brandskyddsföreskrifter inte borde vara en självständig grund för återkallelse av serveringstillstånd (SOU 2000:59, s. 200). Regeringen var emellertid av en annan uppfattning och på regeringens förslag intogs den nuvarande bestämmelsen i 7 kap. 8 § första stycket AL. Det framhölls att det är av särskild vikt att lokaler med serveringstillstånd alltid har ett väl fungerande brandskydd, men man uttalade sig inte beträffande andra serveringstillstånd än stadigvarande sådana till allmänheten (prop. 2000/01:97, s. 45 ff.). i har i en skrivelse , ställd till och överlämnad till utredningen, föreslagit att 7 kap. 8 § AL ändras så att även de som har stadigvarande tillstånd att servera slutna sällskap kan få sina serveringstillstånd återkallade om de allvarligt åsidosätter brandskyddsbestämmelserna (dnr S2005/2373/FH). FHI har i yttrande över det ovannämnda förslaget förklarat att institutets principiella inställning är att alkohollagen ska användas som ett verktyg i det totala alkoholskadeförebyggande arbetet och inte belastas med frågeställningar som primärt regleras i annan lagstiftning och där andra samhällsorgan har huvudansvar. Skulle det, sägs det, finnas något sakligt motiverat behov av förstärkning av brandskyddet i de av avsedda lokalerna torde det främst vara en fråga för ansvariga myndigheter att klara ut saken genom anpassning av reglerna om skydd mot olyckor. Vid kontakt med har följande synpunkter framkommit. Dagens reglering i 7 kap. 8 § AL tillkom i syfte att få påtryckningsmöjlighet rörande brandskydd främst vid nyetablering av restauranger. Det är inte alltid enkelt för kommunerna i egenskap av brandskyddsmyndighet att få kännedom om i vilka lokaler det serveras alkohol. Nuvarande lagstiftning initierades särskilt genom branden på i . Bestämmelsen har inte ett självklart samband med alkohollagens övriga bestämmelser men alkohollagen uppbärs även på andra områden av andra än rent sociala intressen, exempelvis fiskala. Bestämmelsen i 7 kap. 8 § AL har bidragit till att det ofta bedrivs samfälld tillsyn av , kommunernas alkoholenheter och . Detta är också en fördel från regelförenklingssynpunkt. ser gärna att bestämmelsen i 7 kap. 8 § AL nu utvidgas till att även omfatta slutna sällskap. Verket pekar på den korsvisa koppling som finns mellan SRVFS 2003:10 och 2004:4 och 2 kap. 1 § förordningen om skydd mot olyckor. Utredningens förslag: Bestämmelsen om att lokal ska vara lämplig för sitt ändamål från brandsäkerhetssynpunkt utsträcks till att omfatta även lokal som används för servering till slutna sällskap av den som har stadigvarande serveringstillstånd. Såsom i tidigare förarbeten kan det i och för sig ifrågasättas om brandskyddsbestämmelse hör hemma i alkohollagen. Utredningen instämmer emellertid i vad som anfördes av regeringen vid dess införande nämligen följande. Räddningstjänstlagen (1986:1102) tar inte hänsyn till om det ska bedrivas alkoholservering i en lokal eller inte. Bestämmelserna tar heller inte sikte på den som driver verksamheten utan riktas mer mot fastighetsägaren. Ett åsidosättande av brandskyddsbestämmelserna kan leda till en långvarig rättsprocess och sker kanske ingen förändring av verksamheten. Det är av särskild vikt att lokaler med serveringstillstånd alltid har ett väl fungerande brandskydd eftersom människor som har förtärt alkohol kan bete sig irrationellt och ha svårare att uppfatta eventuell brandfara. Utredningen kan inte finna några skäl för att inskränka bestämmelsen om brandskydd till tillstånd för servering till allmänheten. Slutna sällskap är i princip inte begränsade till storleken och behöver inte heller på annat sätt skilja sig från allmänheten. Utredningen finner därför att brandskyddskravet även i fortsättningen bör vara kvar i alkohollagen samt omfatta även lokal, som används för servering till slutna sällskap av den som har stadigvarande tillstånd för sådan servering. Att det inte gäller cateringverksamhet som sker i lokaler som inte är avsedda för allmänheten, t.ex. enskilda hem, ligger i sakens natur. Såvitt framgår fungerar tillsynen väl och i samverkan med andra myndigheter. 11.8Olägenheter i fråga om ordning och nykterhet Enligt 7 kap. 9 § AL, i den lydelse den har efter lagändring 2005, ska kommunerna vid tillståndsgivningen bedöma riskerna för eventuella olägenheter i fråga om ordning och nykterhet samt risk för människors hälsa. Om sådana olägenheter kan befaras får serveringstillstånd vägras även om övriga krav är uppfyllda. Enligt direktiven ska utredningen kartlägga och redovisa vilka effekter den senaste förändringen av 7 kap. 9 § AL haft samt, vid behov av förändringar av bestämmelsen, ge förslag på hur den kan förtydligas eller skärpas. Genom införandet av alkohollagen ersattes den tidigare s.k. behovsprövningen vid ansökningar om serveringstillstånd med att tillståndsmyndigheten i stället skulle bedöma riskerna för eventuella alkoholpolitiska olägenheter. Det förutsattes att kommunerna i alkoholpolitiska program med riktlinjer för serveringstillstånd skulle precisera vilka allmänna kriterier kommunen avsåg att tillämpa vid bedömningen av om en servering kunde befaras orsaka alkoholpolitiska olägenheter. I förarbetena angavs att det även fortsättningsvis skulle vara möjligt för kommunerna att förhindra restaurangetablering med servering av alkoholdrycker i särskilt känsliga områden, såsom i närhet av skolor, ungdomsgårdar eller där många ungdomar annars brukar samlas, eller i områden med känd missbruksproblematik. Nya serveringstillstånd skulle även kunna vägras om antalet restauranger hade ökat eller riskerade att öka till en sådan omfattning att påvisbara alkoholpolitiska olägenheter var för handen. Vid införandet av bestämmelsen framhölls att polismyndighetens och yttranden skulle tillmätas stor vikt vid tillståndsprövningen (prop. 1994/95:89, s. 105 f.). Sedan den nya bestämmelsen varit i kraft hävdade flera kommuner, liksom IOGT-NTO-rörelsen, att den borde ses över med hänvisning till att den i praktiken kommit att uttunna det kommunala inflytandet över den lokala etableringen av restauranger med serveringstillstånd på ett sätt som inte varit avsett. Vidare framfördes att den rättsliga statusen av kommunernas alkoholpolitiska program/riktlinjer för serveringstillstånd var oklar. Överhuvudtaget påstod man, upplevde kommunerna att det varit svårt att få gehör i förvaltningsdomstolarna för avslagsbeslut som grundats på 7 kap. 9 § AL. Frågan om bestämmelsen borde ändras eller inte överlämnades till som en av flera frågor i ett uppdrag att göra en översyn och genomgång av hur lagens bestämmelser fungerat. I betänkandet Bestämmelser om alkoholdrycker (SOU 2000:59), fann utredningen att det inte kommit fram tillräckliga skäl för att föreslå någon ändring av den aktuella regeln. Man framhöll att en genomgång av rättspraxis visade att kommunerna hade stora möjligheter att stoppa oönskade etableringar med gällande regler. En förutsättning var dock att kommunerna argumenterade utifrån såväl det alkoholpolitiska programmet som förutsättningarna i det enskilda fallet. Utredningen ansåg också att det var av vikt att kommunen hade en samsyn med polismyndigheten och miljöförvaltning. I den proposition som följde på utredningens arbete instämde regeringen i utredningens bedömning. Några ändringar av 7 kap. 9 § föreslogs inte (prop. 2000/01:97, s. 53 f.). Begreppet alkoholpolitiska olägenheter kom emellertid att övervägas på nytt. 2003/04:161, Alkoholpolitiska frågor, konstaterade regeringen att det i och för sig aldrig varit avsikten att de alkoholpolitiska programmen eller kommunens allmänna bedömning skulle vara ensamt avgörande vid t.ex. en överprövning av domstol av när en alkoholservering kan leda till en alkoholpolitisk olägenhet. konstaterade regeringen att det visat sig att de alkoholpolitiska programmen inte fått den ställning vid domstolsbehandlingen av överklagade avslagsbeslut som flera kommuner hade hoppats på. Enligt regeringen gick det inte heller att bortse ifrån att uttrycket alkoholpolitiska olägenheter av många kommuner uppfattats som diffust och svårtolkat. Bland annat hänvisades till att (), i remissvar över alkoholutredningens förslag, rekommenderat att uttrycket sågs Enligt JO rörde det sig om ett påfallande allmänt hållet begrepp och en olycklig nybildning. Vidare vände sig JO mot att begreppet politik valts som begrepp för direkt rättstillämpning i myndighetsutövning mot enskilda. Regeringen föreslog en ändring av innebörd att uttrycket alkoholpolitiska olägenheter ersattes med ett uttryck som tydligare visade vilka omständigheter som kan läggas till grund för att vägra en ansökan om serveringstillstånd, trots att sökanden uppfyller alkohollagens krav på bl.a. personlig och ekonomisk lämplighet. Även utifrån EG-rättens krav på förutsebarhet och transparens ansågs en ändring viktig. I enlighet med JO:s förslag valde man den formulering som återfinns i 7 kap. 9 §, nämligen att serveringstillstånd får vägras om serveringen kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller innebära en särskild risk för människors hälsa. Enligt regeringen innebar ändringen inte någon egentlig ändring i sak utan mera ett tydliggörande av vilka överväganden som kan vara skäl för att vägra tillstånd trots att kraven bl.a. på den sökandes lämplighet är uppfyllda (a. prop., s. 68 ff.). Regeringens förslag till ändring antogs av och trädde i kraft . Utredningens överväganden: Den nuvarande bestämmelsen om olägenheter i fråga om ordning och nykterhet behålls i princip oförändrad; dock framhålls särskilt serveringsställets belägenhet. För att kartlägga vilka effekter den ändrade lydelsen av 7 kap. 9 § AL fått har utredningen i kommunenkäten ombett kommunerna att ange om, och i så fall på vilket sätt, den ändrade lydelsen har medfört någon förändring av kommunens tillståndsgivning. Av de cirka 90-talet kommuner som omfattats av enkäten har 61 svarat på denna fråga. Av dessa 61 har 58 uppgett att de inte anser att den nya lydelsen har inneburit någon förändring av deras tillståndsgivning. Endast tre kommuner anser att ändringen haft någon egentlig effekt. En av dessa uppger att det blivit lättare att motivera och övertyga nämnden, en annan att den tolkar den ändrade lydelsen som om att utrymmet för rent politiska ställningstaganden minskat. Den tredje kommunen uppger att de nu i bedömningen tar in folkhälsan i vid mening. Resultatet av enkäten visar alltså att en mycket kraftig majoritet av de kommuner som svarat på frågan anser att ändringen inte har haft någon effekt på deras handläggning och tillståndsgivning - något som ju heller inte förutsatts vid dess tillkomst. Utredningen har översiktligt gått igenom avgöranden i förvaltningsdomstolarna efter där den aktuella bestämmelsen ensamt eller tillsammans med andra omständigheter lagts till grund för kommunens avslagsbeslut. Genomgången ger inte några tydliga hållpunkter för att praxis har förändrats. Det är emellertid mycket vanskligt att göra någon meningsfull jämförelse och det är inte möjligt att generellt uttala sig om den ändrade lydelsen av lagrummet fått någon effekt i rättstillämpningen. Genomgången har däremot tydligt gett vid handen att kommunernas möjligheter att vinna framgång i överklagade ärenden där serveringstillstånd vägrats med stöd av bestämmelsen i 7 kap. 9 §, typiskt sett står och faller med hur pass väl olägenheterna i det enskilda fallet har konkretiserats av kommunen. Det är också uppenbart att domstolarna fäster stort avseende vid polismyndighetens och åsikt. Utredningen har övervägt lämpligheten och möjligheten av att i alkohollagen närmare precisera vilka förhållanden som kan utgöra skäl för att vägra serveringstillstånd även i fall där sökanden uppfyller kraven på personlig och ekonomisk skötsamhet. Såvitt framgår av kommunernas enkätsvar har emellertid lagrummet inte vållat några särskilda problem i tillståndsgivningen och man har inte heller uttalat önskemål om att lagrummet ska förtydligas. En uppräkning av tänkbara olägenheter skulle dessutom riskera att låsa tillämpningen på ett sätt som inte är önskvärt. Bestämmelsen bör därför även fortsättningsvis vara generellt utformad och kunna omfatta de skiftande lokala förutsättningar som finns i kommunerna. För att ge större eftertryck åt att det är närheten till särskilt utpekade miljöer, såsom platser där ungdom vistas eller samlas, redan etablerade missbruks- eller brottsbelastade miljöer, trafikleder, utpräglade bostadsområden där buller från serveringsstället kan ge upphov till störningar m.m., som typiskt sett innebär risker för uppkomsten av olika alkoholrelaterade olägenheter, bör emellertid detta förhållande komma till uttryck i lagtexten genom att serveringsställets belägenhet särskilt framhålls. 11.9Serveringsansvarig person och anställd personal På serveringsställe med tillstånd för servering av spritdrycker, vin och starköl ska tillståndshavaren, eller av denne utsedd och till kommunen anmäld serveringsansvarig person, utöva tillsyn av serveringen och vara närvarande . Närvarokravet för serveringsansvarig innebär inte någon skyldighet för honom eller henne att vistas i serveringslokalerna ; det är tillräckligt om vederbörande finns tillgänglig på serveringsstället. Tillståndshavarens anmälningsplikt innefattar inte bara en skyldighet att till tillståndsmyndigheten anmäla vem som är serveringsansvarig utan också att anmäla förändringar beträffande samma personal, exempelvis när en serveringsansvarig person slutar sin anställning eller skiljs från uppgiften, liksom vid nyanställning. Den som är serveringsansvarig ska med hänsyn till sina egenskaper och övriga omständigheter vara lämplig för uppgiften. I lämplighetskravet ligger bl.a. att han eller hon måste ha tillfredsställande kunskaper på alkohollagstiftningens område. För servering av spritdrycker, vin och starköl får endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren eller som är inhyrd från ett bemanningsföretag. Även i fall när köks- eller serveringspersonal hyrts in från bemanningsföretag är tillståndshavaren ansvarig för att ordning och nykterhet upprätthålls. Som ett undantag från huvudregeln gäller att restaurangskolor med serveringstillstånd får anlita restaurangskolans elever för servering i utbildningssyfte (6 kap. 3 § AL). Regeln om att det alltid ska finnas en ansvarig person som övervakar att serveringen av alkoholdrycker sker i enlighet med lagens bestämmelser är till för att ingripanden ska kunna ske snabbt och effektivt då ordnings- eller nykterhetsproblem uppstår. En bestämmelse med denna innebörd fanns redan i lagen (1977:293) om handel med drycker. Såväl föreståndare (numera tillståndshavare) som ersättare skulle genomgå lämplighetsprövning hos tillståndsmyndigheten, som i särskilt beslut godkände dessa. Prövningen skulle bl.a. säkerställa att de hade tillräcklig kännedom om lagstiftningens syfte och väsentliga innehåll vad gäller alkoholservering. Med stöd av förslag av Alkoholpolitiska kommissionen i dess delbetänkande - Serveringsbestämmelser – förslag till ändringar i lagen (1977:293) om handel med drycker (SOU 1993:50) gjorde regeringen bedömningen att man, utan att för den skull göra avkall på principen att det alltid borde finnas en person som är ansvarig för alkoholserveringen, kunde slopa kravet på att även ersättaren skulle lämplighetprövas av tillståndsmyndigheten. Den prövningen skulle i stället kunna utföras av tillståndshavaren. Som skäl för ändringen angavs att det låg i tillståndshavarens eget intresse att utse personer med tillräckliga kvalifikationer för uppgiften (prop. 1994/95:89, s. 71 f.). Den föreslagna regeländringen antogs av . Nuvarande system innebär alltså att tillståndshavaren anmäler till kommunen vilken eller vilka personer som utsetts som serveringsansvariga (tidigare ersättare). Något villkor om lägsta ålder för den som är serveringsansvarig uppställs inte. I utredningens kommunenkät har flera kommuner tagit upp frågan om lägsta åldersgräns, lämpligen , för den som är serveringsansvarig. Det upplevs som en brist att alkohollagen saknar en bestämmelse om detta. Förutom vad som gäller för serveringsansvariga personer uppställs i alkohollagen ett krav på att även annan personal i serveringsrörelsen ska vara anställd av tillståndshavaren. Regeln fördes in i lagen (1977:293) om handel med drycker i syfte att motverka användandet av s.k. grå arbetskraft, dvs. personer som inte är anställda av tillståndshavaren utan fungerar som egna företagare eller som anställda av en entreprenör. Enligt lagens ordalydelse omfattas endast serveringspersonal men enligt förarbetena avses all personal utom sådan som inte kan anses ha någon större betydelse för ordning och nykterhet, såsom t.ex. garderobiär, musiker, och personal för spelautomater och rouletter. Inte heller ordningsvakter kom att föras till den krets av personer som träffas av anställningskravet. Att ordningsvakter undantogs var, enligt vad som sägs i en dåtida kommentar till bestämmelsen, föranlett av att det bedömdes vara svårt att, åtminstone ändra på rådande förhållandet som innebar att dessa personer var anställda av särskilda vaktbolag. Däremot omfattas städpersonal av anställningsregeln.