sou · GWB396 · 2009-01-01 00:00:00 — Slutbetänkande av utredning om kommersiell radio SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå vilka villkor som bör gälla för den kommersiella radion (dir. 2007:77). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2007:174). Till särskild utredare förordnades fr.o.m. chefsrådmannen, numera lagmannen . Som experter förordnades fr.o.m. , verksjurist vid Radio- och , , kansliråd vid , , rättssakkunnig vid och , ställföreträdande direktör vid och TV. entledigades och i hennes ställe förordnades , departements- sekreterare vid . förordnades , föredragande hos Justitiekanslern, att biträda utredningen som expert. Som sekreterare förordnades fr.o.m. kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet utredning om kommersiell radio. överlämnade utredningen delbetänkandet Tillfälliga regler om tillstånd att sända kommersiell radio (SOU 2007:110). Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Kommersiell radio – nya sändningsmöjligheter (SOU 2008:96). Uppdraget är med detta slutfört. Del A – Bakgrund Uppdrag och arbete.................................................... Det svenska radiolandskapet ....................................... Historik och gällande rätt ............................................ Tillfälligt förbud mot att meddela nya tillstånd ..................... Lokal- och närradiokommittén.................................... 3.4.2 Utredningen om den framtida kommersiella Radio- och TV-lagen ................................................................ 3.5.6 Reklam och annan annonsering ................................... Sanktioner och tillsyn ................................................... Den .................................kommersiella radions aktörer Branschens .................................ekonomiska förutsättningar 4.3.4 .............................106,5 AB 4.3.5 ...........................................Planet 103,9 4.3.6 .......................................Fria Radiobolaget i 4.3.7 Inte namngiven radiostation i nätverket 4.3.8 ............................Slutsatser i rapport Uppdraget .....................................................enligt direktiven PTS ................rapport om frekvensplanering på FM-bandet 5.2.1 Uppdraget till PTS........................................................ 5.2.2 Höjd sändningseffekt för befintlig kommersiell 5.2.3 Etablerande av nya rikstäckande FM-nät .................... Radiobranschens kommentarer till PTS frekvensrapport ... Ytterligare utredning av PTS................................................. Den digitala utvecklingen inom radions område........... Digitala radiosändningar i ......................................... 6.3Radio- och uppdrag att följa den digitala Digitalradio i andra länder..................................................... Reklam och sponsring ................................................ Tillsyn och sanktioner ................................................ 7.3.2 Lokala och regionala sändningstillstånd .................... Reklam och sponsring................................................. Tillsyn och sanktioner ................................................ Reklam och sponsring................................................. Tillsyn och sanktioner ................................................ Del B – Överväganden och förslag Analog kommersiell radio .......................................... Uppdraget enligt direktiven................................................... Den kommersiella radions förutsättningar........................... 8.4Allmänt om urvalsmetod, koncessionsavgift och 8.5Möjligheten att etablera ett eller flera nationella Vissa begrepp i radio- och TV-lagen ..................................... Möjligheten att etablera nya lokala sändningstillstånd ........ 8.8.3 Utredningens överväganden om urvalsmetod........... 8.11.4 Allmänt om ersättningsfrågan ................................... 8.11.5 Ersättning enligt grundlagen...................................... 8.11.6 Ersättning enligt avtalsrättsliga regler ....................... 8.11.7 Ersättning enligt skadeståndslagen m.m. .................. 8.11.8 Slutsatser i ersättningsfrågan ..................................... 8.11.9 Särskilda övergångsregler för befintliga Staten, landsting och kommuner ska inte kunna inneha Innehav av flera tillstånd........................................................ Överlåtelse av tillstånd .......................................................... Återkallelse av tillstånd.......................................................... Tillståndets upphörande i andra fall...................................... Digital kommersiell radio .......................................... Tekniska förutsättningar för digitala radiosändningar ........ Ett regelverk för digital kommersiell radio .......................... 9.3.1 Behovet av en digitalisering........................................ 9.3.3 Ska tillstånd meddelas en särskild multiplexoperatör eller den som bedriver 9.9Staten, landsting och kommuner ska inte kunna inneha Innehav av flera tillstånd ........................................................ Överlåtelse av tillstånd........................................................... Återkallelse av tillstånd .......................................................... Tillståndets upphörande i andra fall...................................... Sändningar på AM-bandet ..................................................... 10.1.3 Radio- och undersökning om intresset att sända radio på AM-bandet..................... 10.1.4 Digitala utsändningstekniker ..................................... 10.1.5 Utredningens bedömning........................................... 10.2.2 Sändningar i kommersiell radio kontra public 10.2.3 Utredningens bedömning........................................... 10.3.2 Utredningens bedömning........................................... Konsekvenser av förslagen......................................... Konsekvenser för befintliga tillståndshavare ....................... Konsekvenser för staten ........................................................ Förslaget till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844) .............................................................................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:1190) med instruktion för Radio- och ..... 12.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:1285) med bemyndigande för Radio- och TV- verket att meddela vissa verkställighetsföreskrifter............. 12.4 Förslaget om upphävande av förordningen (1995:1220) om digitala ljudradiosändningar............................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Avgifter för tillstånd .......................................... förutsättningar för att sända kommersiell lokalradio ......... Utredningen har haft i uppdrag att föreslå hur ett nytt regelverk för kommersiell radio kan utformas. Uppdraget omfattar i huvudsak frågor om tillståndsgivning, avgift, eventuella krav på innehållet i sändningar, nationell kommersiell radio, sponsring och sändningar på det s.k. AM-bandet. Tillstånd att sända kommersiell radio benämns i den nuvarande lagstiftningen för tillstånd att sända lokalradio. Detta begrepp förknippas dock ofta med P4:s regionala sändningar och inte med , Lugna Favoriter eller någon annan kommersiell radiostation. För att bättre anpassa radio- och TV-lagens terminologi till aktuella förhållanden föreslår utredningen att begreppet lokalradio ersätts med kommersiell radio. Sådana radiosändningar föreslås vara av två slag – analog kommersiell radio och digital kommersiell radio. blev det genom lokalradiolagen (1993:120) tillåtet att sända kommersiell radio i , förutsatt att tillstånd beviljades. En tillståndshavare var tvungen att sända program som hade framställts särskilt för den egna verksamheten minst en tredjedel av sändningstiden . Tillstånden auktionerades ut till den som betalade mest. Auktionsbudet blev sedan den årliga koncessionsavgift som tillståndshavaren ålades att betala. (2008) uppgår den genomsnittliga avgiften för ett sändnings- tillstånd till . Vissa tillståndshavare betalar dock . Nivån på koncessionsavgifterna, i kombination med kravet på eget framställda program och en svagare annonsmarknad än vad som hade förväntats, medförde att många tillståndshavare fick svårt att få ekonomi i sina verksamheter efter att lokalradiolagen hade trätt i kraft. Flertalet slöt sig samman i nätverk, vilket ledde till ett likriktat utbud där några få aktörer dominerade hela branschen. I syfte att bryta nätverksföretagens dominans och förverkliga det ursprungliga syftet med mångfald och lokal förankring i den kommersiella radion, trädde nya regler i kraft i radio- och TV-lagen (1996:844). Koncessionsavgiften fastställdes till och avgörande för vem som fick ett tillstånd blev hur mycket eget och lokalt material en sökande åtog sig att sända. Alla tillståndshavare med s.k. gamla tillstånd, dvs. tillstånd som hade erhållits efter budgivning vid auktion, hade möjlighet att återlämna sina tillstånd till Radio- och och ansöka om dem på nytt för att komma i åtnjutande av ett s.k. nytt tillstånd med en väsentligt lägre avgift. Det ställdes dock krav på sändning av eget material och program med lokal anknytning och en tillståndshavare kunde inte vara säker på att återfå sitt tidigare tillstånd eftersom någon annan kunde erbjuda sig att sända mer eget och lokalt material. Endast en aktör valde att lämna tillbaka sitt tillstånd och ansöka om det på nytt. Följden har blivit att 81 av de sammanlagt 89 tillståndshavarna har gamla tillstånd för vilka de fortfarande betalar den avgift som fastställdes vid den auktion då tillståndet ropades in. Åtta tillståndshavare har nya tillstånd, men flera av dessa har eller har haft problem med att uppfylla de åtaganden om sändning av eget och lokalt material som de gjorde när de fick tillstånden. I princip alla tillståndshavare är anslutna till något av de två stora nätverken – MTG Radio och SBS Radio. Sändningarna består huvudsakligen av pop- eller rockmusik, varvat med reklam, och de lokala inslagen är få. Således har inte heller radio- och TV-lagens regelverk, med en väsentligt lägre avgift och annan form av urvalsmetod, lyckats skapa mångfald i den kommersiella radion. Utredningen föreslår att nuvarande lokalradiotillstånd i fortsättningen ska benämnas tillstånd att sända analog kommersiell radio. Efter kontakter med har utredningen bedömt att det sannolikt finns utrymme att etablera ett antal nya sändningstillstånd i vissa områden i inland. I storstads- områdena, på och i – områden som är kommersiellt mer attraktiva - förefaller det inte finnas möjlighet att etablera några nya sändningstillstånd. Enligt utredningens förslag ska alla tillstånd att sända analog kommersiell radio fördelas av Radio- och genom ett slutet anbudsförfarande. Ett sändningstillstånd ska tilldelas den som bedöms ha finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva sändningsverksamhet under hela tillståndsperioden och som i sin ansökan om det lediga tillståndet angett den högsta sändnings- avgiften av samtliga sökande. Sändningsavgiften ska anges i form av ett engångsbelopp för hela tillståndsperioden och ska motsvara vad en sökande är villig att betala för tillståndet. Några krav på sändning av eget eller lokalt material ska inte ställas. Ett tillstånd ska inte kunna förlängas utan ska utlysas på nytt efter utgången av en tillståndsperiod. regelverk har utformats på ett sätt som gör att nuvarande tillståndshavare har en mycket stark rätt att få sina sändningstillstånd förlängda. Utredningen har bedömt att om dessa tillståndshavare inte ges möjlighet att fortsätta bedriva sändningar inom sitt sändningsområde med förhållandevis generösa villkor, kommer staten sannolikt att få räkna med att behöva betala skadestånd för att deras tillstånd – i strid med gällande lagstiftning – upphör. Den tillståndshavare som vid utgången av 2009 har ett sändningstillstånd föreslås därför få rätt att fortsätta bedriva sändningar . Denna rätt gäller automatiskt och någon särskild ansökan ska inte krävas. Avgiften för en sådan tillståndshavare ska vara . Några krav på sändning av eget eller lokalt material ska inte ställas. Om en tillståndshavare inte vill fortsätta bedriva sändningar ska denne återlämna sitt tillstånd. Radio- och ska då förklara tillståndet ledigt och fördela detta genom den nya urvalsmetoden med slutet anbudsförfarande. Eftersom villkoren under övergångs- perioden är så förmånliga bedömer utredningen att i stort sett alla tillståndshavare kommer att fortsätta bedriva sändningar. Det är därmed först med verkan fr.o.m. den tillståndsperiod som börjar löpa som tillstånden i större omfattning kommer att fördelas genom ett slutet anbudsförfarande. Ett sändningstillstånd ska liksom tidigare få överlåtas om Radio- och ger sitt medgivande till överlåtelsen. Den som överlåter ett tillstånd föreslås inte ha rätt att få tillbaka någon del av den sändningsavgift som denne betalat. På motsvarande sätt ska inte den som övertar tillståndet vara skyldig att betala någon sändningsavgift till staten. Frågan om en eventuell kompensation för redan inbetald sändningsavgift får lösas civilrättsligt mellan parterna. Någon ändring i gällande regler för när ett sändningstillstånd ska eller får återkallas föreslås inte. På begäran av tillståndshavaren ska därför ett sändningstillstånd återkallas. Vidare föreslås att Radio- och ska få återkalla ett tillstånd enligt samma grunder som , bl.a. om tillståndshavaren inte inlett sändnings- verksamheten efter tillståndets början eller om tillståndshavaren inte utnyttjat rätten att sända eller sänt endast i obetydlig omfattning under fyra fortlöpande veckor. Om en tillståndshavare försätts i konkurs eller träder i likvidation föreslås att tillståndet ska upphöra att gälla efter beslutet om konkurs eller likvidation. Det är en skillnad jämfört med , då tillståndet upphör att gälla efter att ett sådant beslut har meddelats. Därmed ges konkursförvaltaren eller likvidatorn möjlighet att driva verksamheten vidare. Avlider en tillståndshavare föreslås att tillståndet liksom ska upphöra att gälla efter dödsfallet. Finns det utrymme att sända nationell kommersiell radio på FM-bandet? En av utredningens huvuduppgifter har varit att bedöma om FM- bandet, dvs. frekvensintervallet 87,6 – , bör omplaneras så att det skapas möjlighet att sända nationell kommersiell radio. Post- och – möjligheter till ytterligare rikstäckande analoga ljudradiosändningar har legat till grund för bedömningen i den delen. Med utgångs- punkt i rapporten bedömer utredningen att det är möjligt att frigöra utrymme för en nationell kommersiell radiokanal men att det skulle kräva investeringar på , ta minst 3–att genomföra och drabba nuvarande tillståndshavare negativt i form av minskad täckning och sämre hörbarhet för deras sändningar. Med hänsyn till dessa nackdelar anser utredningen att ett nytt analogt nät inte bör etableras. Däremot anser utredningen att det finns goda förutsättningar att inleda nationella kommersiella radiosändningar med digital teknik på det delvis redan utbyggda DAB-nätet. Utredningen bedömer att det analoga nätet, dvs. FM-bandet, inte kommer att släckas ned inom i vart fall de närmaste 10–15 åren. Analoga sändningar kommer således att ske inom överskådlig tid. har genom internationella överenskommelser tillgång till frekvensutrymme planerat för fyra sändarnät eller multiplexer (muxar) för digitalradiosändningar. Mux 1 omfattar ett nationellt nät och är ett s.k. singelfrekvensnät, vilket innebär att samma frekvens används i hela landet. Denna mux är utbyggd till att täcka av befolkningen. Mux 2 är ett regionalt nedbrytbart nät och kan användas för att sända olika material i de olika regionerna. är detta nät utbyggt så att det täcker av befolkningen. Mux 3 och 4 är två nät som är lokalt nedbrytbara i 34 områden. Dessa nät är över huvud taget inte utbyggda. Digitala radiosändningar ger, jämfört med analoga sändningar, framför allt möjlighet att sända fler kanaler till en lägre kostnad. Andra fördelar är bättre ljud och möjlighet till olika slag av interaktiva tjänster. Utvecklingen när det gäller digitalradio i närliggande länder som och har kommit betydligt längre än i . Flera aktörer har påpekat att en digitalisering av radion är helt nödvändig för att mediet ska kunna överleva. har det funnits oklarheter om vilken teknik som bör väljas, men Radio- och radio ger ett tydligt stöd för att DAB+ är den teknik som bör väljas. Denna teknik är också den som de stora radioaktörerna i förklarat sig beredda att satsa på. Utredningen anser att det är hög tid att nu skapa förutsättningar för att sända radio digitalt och lämnar författningsförslag som gör det möjligt att få tillstånd att sända digital kommersiell radio. Varje mux kan med den utvecklade tekniken DAB+ rymma upp till 20 nationella kanaler. Mux 1 och de delar av mux 2 som är tagna i drift är genom tidigare politiska beslut reserverade för . Det finns enligt utredningens bedömning skäl att se över denna fördelning om den kommersiella radiobranschen ska ges drivkraft att satsa på digital distribution. När mux 2 har byggts ut samt även mux 3 och 4, kommer det att finnas utrymme för ett mycket stort antal kanaler. Hur fördelningen av dessa mellan public service och de kommersiella aktörerna ska ske är en politisk fråga. För att få tillstånd att sända digital kommersiell radio ska det enligt utredningens förslag krävas att en sökande har finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva sändningsverksamhet under hela tillståndsperioden samt är beredd att samverka med övriga tillståndshavare i tekniska frågor. Tillstånden ska därefter fördelas av Radio- och med utgångspunkt i att sändnings- utrymmet ska kunna tas i anspråk för olika programtjänster så att sändningarna kommer att tilltala olika intressen och smak- riktningar samt av flera programföretag som är oberoende av varandra. Det föreslås inte utgå någon avgift för att sända digital kommersiell radio, men däremot ska Radio- och få ta ut en ansökningsavgift. En tillståndsperiod ska enligt utredningens förslag löpa . Om det finns särskilda skäl ska Radio- och kunna besluta om . Förlängning ska inte vara möjlig. En och samma tillståndshavare ska kunna inneha mer än ett tillstånd, men Radio- och ska eftersträva att tillstånden fördelas till flera av varandra oberoende programföretag. Staten, ett landsting eller en kommun ska dock inte få inneha ett tillstånd att sända digital kommersiell radio. Ett tillstånd ska kunna överlåtas om Radio- och ger sitt medgivande till överlåtelsen. På begäran av tillståndshavaren ska ett tillstånd återkallas. Liksom när det gäller analog kommersiell radio ska Radio- och TV- verket under vissa omständigheter kunna återkalla ett tillstånd, nämligen om –tillståndshavaren inte inlett sändningsverksamheten efter tillståndets början, –tillståndshavaren inte utnyttjat rätten att sända eller sänt endast i obetydlig omfattning av minst , –tillståndshavaren väsentligt brutit mot radio- och TV-lagens bestämmelser om reklam och sponsring samt om otillbörligt gynnande av kommersiella intressen i program som inte är reklam, –staten, en kommun eller ett landsting förfogar över ett tillstånd att sända digital kommersiell radio, eller –domstol funnit att ett program innefattat ett yttrande- frihetsbrott som innebär ett allvarligt missbruk av yttrandefriheten. Om en tillståndshavare försätts i konkurs eller träder i likvida- tion föreslås att tillståndet att sända digital kommersiell radio ska upphöra att gälla efter beslutet om konkurs eller likvidation. Avlider en tillståndshavare föreslås att tillståndet ska upphöra att gälla efter dödsfallet. Om ett program som inte är en annons helt eller delvis har bekostats av någon annan än den som bedriver sändnings- verksamheten, föreskrivs i radio- och TV-lagen att uppgift om vem sponsorn är ska lämnas på lämpligt sätt i början och slutet av programmet eller vid ett av dessa tillfällen. Vid tillämpningen av bestämmelsen är det en central fråga om en sändning utgör ett eget program eller inte. Till skillnad från public service är programmen i kommersiell radio inte alltid lika lätta att avgränsa eftersom sändningar ofta sker i s.k. block där inslag av olika längd varvas med reklam. Med hänsyn till att stora delar av radio- och TV-lagen är uppbyggda kring programbegreppet föreslår utredningen ingen ändring vad gäller definitionen eller avgränsningen av vad som är ett program. Däremot föreslår utredningen att det ska ges möjlighet för den som bedriver sändningsverksamhet att under varje hel timme låta sponsra upp till tre stycken korta inslag om tid, väderlek, nyheter eller liknande. På så sätt ökar möjligheterna för tillståndshavarna att få intäkter från sponsring. AM-sändningar är benämningen på radiosändningar som sker i frekvensbanden för s.k. kort-, mellan- och långvåg. Frekvenserna används emellertid inte för rundradiosändningar och det råder därför viss oklarhet om vad som gäller för att få tillstånd till sådana sändningar. Utredningens bedömning är att dessa sändningar, om de sker på frekvenser under 3 gigahertz, omfattas av radio- och TV-lagens regler. I förtydligande syfte föreslås dock att det i lagen ska anges att tillståndsplikten gäller oavsett vilken teknik eller moduleringsform som används för att överföra radiovågorna. Vilka materiella bestämmelser i radio- och TV-lagen som ska tillämpas för AM-sändningar beror på vilket slag av tillstånd som ansökningen avser. Regeringen ger tillstånd för public service- sändningar och då blir bestämmelserna i 3 kap. radio- och TV-lagen tillämpliga. Avser ansökningen närradio ska den prövas av Radio- och enligt 4 kap. radio- och TV-lagen. Om ansökningen avser kommersiell radio ska den prövas av Radio- och med tillämpning av bestämmelserna i 5 kap. radio- och TV-lagen. Samtliga bestämmelser föreslås träda i kraft . Den som vid utgången av 2009 har ett tillstånd som har meddelats enligt lagen (2008:418) med tillfälliga bestämmelser om tillstånd att sända lokalradio har dock rätt att fortsätta bedriva sändningar inom sändningsområdet ifråga till utgången av 2013. Detta ska gälla utan särskild ansökan och mot en avgift på . Utredningens förslag om särskilda övergångsregler för de befintliga tillståndshavarna innebär att dessa kommer att få avsevärt bättre ekonomiska villkor jämfört med . I princip samtliga av dessa tillståndshavare bedöms komma att fortsätta bedriva sändningar under den fyraåriga övergångsperioden. Därmed beräknas deras sammanlagda kostnader för avgifter minska från ca till ca . Omvänt kommer statens avgifts- intäkter för dessa tillstånd att minska med ca , vilket under den fyraåriga övergångsperioden innebär en intäkts- minskning med ca . kommer dock staten på nytt att få avsevärda intäkter i form av sändningsavgifter för de analoga sändningstillstånden. Avgifterna har uppskattats uppgå till åtminstone hälften av vad nuvarande sändningstillstånd inbringar. Utifrån dagens förhållanden skulle det röra sig om minst ca . Det står klart att omfattande investeringar kommer att behöva göras för att de avsatta sändarnäten (multiplexerna) ska kunna byggas ut så att de täcker större delen av befolkningen. Olika aktörer kommer att beröras av dessa kostnader. operatören (en eller flera), dvs.