sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Övergången innebar också ökade ambitioner vad gäller att hålla ordning inom statens territorium och därmed också att speciella organisationer för detta ändamål bildades. Riskerna för den enskildes liv och egendom varierade mellan tidpunkt och plats, men i allmänhet medförde städernas snabba framväxt ett ökat behov av att både definiera vad som skulle vara kriminella hand- lingar (till skillnad mot socialt accepterat beteende) och hur sådana handlingar skulle bemötas av staten. Inom vissa europeiska stater upprättades en påtaglig kontroll över både landsort och städer, medan detta i andra stater skulle ta längre tid.34 hade ofta militära förband svarat för upprätthållandet av ordningen inom territorierna. Förläggningen av militära förband till i första hand gränsområden samt en ökad grad av medverkan av vanliga medborgare i det militära gjorde dock förbanden mindre lämpliga för polisiära inomterritoriella uppgifter. Allt fler stater kom därmed att skilja den militära organisationen från den polisiära. De första, för staten heltäckande, polisorganisationerna växte fram under början av 1800-talet.35 Civila statliga polisorganisationer varierade i hög grad i utseende. Ofta kombinerade de lokala representanterna för ordningsmakten den polisiära verksamheten med andra privata och offentliga sysslor. 32North & (1973), s. 33a.a., s. 34Giddens (1987), s. 35van Creveld (1999), s. På en del håll var representanterna valda av den lokala befolkningen. Den lokala polisen kunde under vissa omständigheter anlita mili- tären för att komplettera sina begränsade resurser. Gradvis byggdes dock i de flesta europeiska stater professionella heltidsanställda polisorganisationer upp, vilket ökade staternas möjlighet att kontinuerligt och med en graderad tvångs- och våldsverkan upp- rätthålla ordningen.36 Inomterritoriella polisorganisationer och en utbyggnad av dom- stolar medförde också att behovet av att omhänderta de personer som begick brott. hade utdömda straff ofta varit av karaktären böter, utvisning och kroppsstraff. I den mån fängelser fanns drevs de ofta på entreprenad i privat regi eller som en militär bisyssla. En strävan mot att humanisera straffen i kombination en ökad tillströmning av klienter, medförde att statliga fängelser i separata anläggningar mer allmänt började byggas upp under 1800- talets första decennier.37 Uppbyggnaden av en organisation av stat- liga fängelser och andra typer av korrektionsanstalter kan också ses som en följd av det framväxande industrisamhällets behov av att disciplinera befolkningen och återanpassa kriminella till arbetslivet. Beträffande tillverkning och handel präglades av att den statliga kontrollen över den tidigare frivilliga och lokala skråindel- ningen ökade, bl.a. av fiskala skäl. regionala stormakts- ambitioner innebar vidare att aktivt stöd och reglering av vissa prioriterade näringar, t.ex. metallfaktorier, tillämpades. Likaså infördes tullar med protektionistiska syften. full- gjordes sådana uppgifter av och . I takt med att handel och köpenskap utvecklas under seklet blir statens uppgifter även att ensa regler för mått och vikt samt att försöka förbättra de bristfälliga kommunikationerna. Till lands blev detta en uppgift för länen. En vägmästare inrättades för att på central nivå överse lanshövdingarnas arbete. Att främja sjöfarten var en uppgift för . Den svenska 1600-tals statens centralistiska strävanden kom därmed, sannolikt som en biprodukt, 36Gill (2003), s. 37van Creveld (1999), s. att etablera vissa entydiga ekonomisk regler till gagn för samhälls- ekonomins utveckling.38 och fortsatte statens reg- lerande strävanden, särskilt inom ramen för den s.k. manufaktur- politiken, vilken med olika förtecken innebar statlig reglering och understöd av tidig industriell verksamhet. Innebörden av politiken, som pågick , var bl.a. att särskilda konces- sioner och privilegier beviljades för viss tillverkning, ibland kombi- nerade med skattefrihet och andra förmåner. Särskilda myndigheter skapades som Hallrätten , med uppgift att hålla uppsikt över manufakturindustrin, stämpla tillverkade varor samt döma i mål mellan manufakturister och arbetare. tillkom på initiativ en statlig inrättning för att förmedla lån till manufakturer, Manufakturkontoret.39 började kritik mot den statliga manufakturpolitiken framföras. Kritiken gjorde dock inledningsvis inga större avtryck i den förda politiken. Protektionistiska import- tullar behölls, även om vissa importförbud kom att upphävas . I samband med återgick dock tullpolitiken till en mer renodlat protektionistisk linje, t.ex. med tulltaxorna . Tullärenden överfördes från Kammarkollegiet till den nybildade . Vid sidan av skydds- tullar använde staten även importförbud och exportpremier samt en inrikes reglering av var och i vilket avseende handel med olika varor fick bedrivas på landsbygden och i städer.40 gjordes vissa i politisk mening liberala ingrepp i det svenska samhällslivet, där tryckfrihets- ordning är ett av de mest framträdande exemplen. På det eko- nomiska området var emellertid utvecklingen mot ökad marknads- ekonomi långsam, i såväl teori som praktik, även om vissa åtgärder sannolikt indirekt gynnade en sådan utveckling. Statligt ansvar för penningväsendet, fastställande av måttenheter samt förbättringar i kommunikationer är sådana exempel. Framställningen av mynt hade tillkommit Riksens ständers bank men överförts till Kammarkollegiet . Något senare, , skapades Kontroll- verket med uppgift att probera och kontrollstämpla föremål av guld, silver och tenn.41 38Magnusson (2002), s. 39a.a., s. 40a.a., s. 41Asker (2007), s. 193. Viktiga reformer för att gynna ekonomisk tillväxt var reformeringen av penningväsendet och övergången till silvermyntfoten , respektive guldmyntfoten . Av betydelse i detta sammanhang var även 1840-års departemental- reform vilken i administrativt hänseende lade grunden för ett ökat inslag av professionalism och expertis i den statliga förvaltningen. genomförde staten också förändringar som direkt understödde en marknadsekonomisk utveckling som införandet av (partiell) näringsfrihet och aktiebolagslagen samt skrå- väsendets avskaffande och näringsfrihetsförordningen . Hallrätten och vilka hade haft sin huvudsakliga roll att spela inom ramen för den reglerade och planerade ekonomin, lades ned. I det senare fallet överfördes dock vissa uppgifter till . Staten spelade även en roll vid uppbyggnaden av de privata affärsbankerna, bl.a. genom att ingripa för att rädda banker som stod inför likvidation. inrättades en statlig hypoteksbank för att samordna de lokala hypoteks- föreningarnas upplåning. Snarare att ekonomin avreglerades kan man därför tala om en omreglering, se vidare avsnitt 2.4.42 Beträffande den civila ordningsmakten och därtill knutna rätts- vårdande funktioner utövades polisiär verksamhet – i den utsträckning denna gick att skilja från annan myndighetsverksamhet – av läns- styrelsernas underlydande tjänstemän. I den första länsstyrelse- instruktionen behandlades således även polisiära upp- gifter. Utöver detta fanns inte någon speciell landsbygdspolis. I städerna fanns befattningshavare under magistraten vilka som bisyssla hade uppgifter av ordningsskapande slag. I vissa större städer fanns en militärt organiserad statsvakt. Kring mitten av började polisstyrkor i mer modern mening formeras i städerna, nu som en del av den kommunala verksamheten. I rådde särskilda förhållanden där den operativa led- ningen av polisarbetet utövades av en statligt anställd polismästare. Efter hand fick den polisiära verksamheten i betydelse för landet i övrigt, dels som förebild men också genom ansvar vissa centrala funktioner som underrättelser och efterlys- ningar. Staten kom efterhand att komplettera kommunerna med vissa polisiära resurser men det dröjde innan Kungl. 42 a.a., s. 193. Maj:t (regeringen) blev högsta polismyndighet. En statspolis inrät- tades år 1932.43 straffades brottslingar mer sällan med inlåsning. I den mån sådant förekom var det fråga om kortare perioder i häkte alternativ inlåsning på militära anläggningar (fästningar). En inrät- tning som dock användes för längre tids förvar i vissa städer var s.k. tukthus eller spinnhus. I takt med att straffsystemet och fång- vården blev föremål för politisk debatt inrättades statliga cell- fängelser i varje län . En central styrelse över fängelser och arbetsinrättningar hade inrättats vilken fick namnet Fångvårdsstyrelsen.44 1.4Infrastruktur, tillsyn, utbildning och sociala åtaganden inleddes en långvarig period av relativt fredliga för- hållanden mellan de europeiska staterna, åtminstone vad gäller allvarliga stormaktskonflikter och i jämförelse med tidigare histo- riska perioder. De avslutade europeiska krigen medförde dock att omfattningen av den statliga aktiviteten i början av 1800- talet var väsentligt större än några decennier tidigare, även utanför den rent militära apparaten. Den ekonomiska och i synnerhet industriella utvecklingen medförde en allt större koncentration av människor och kapital till städer som runt om i växte i snabb takt vilket genererade problem som staten eller det allmänna inte tidigare hade behövt att beakta.45 Under den första halvan av fanns dock de typiskt statliga myndighetsuppgifterna främst inom de militära och polisi- ära områdena och inom enskilda civila administrativa områden. Påverkat av de amerikanska och franska revolutionerna började emellertid styrelseskicket i flera europiska stater att förändras, vilket innebar att konstitutioner antogs och olika slags folkförsamlingar infördes med tillhörande regler om valbarhet och rösträtt. En ökad pluralism inom det politiska livet inklusive inom de styrande medborgarskiktet medförde att samhällsfrågor som inte tidigare stått på de styrandes dagordning började diskuteras.46 Mot denna bakgrund utvecklades det statliga åtagandet markant . De tidigare dominerande militära organisa- 43a.a., s. 44a.a., s. 45Tilly (1994), s. 63. 46Rugge (2007), s. tionen blev nu en av flera – om än enskilt största – parallella statliga åtaganden där de civila uppgifterna ökade. De militära organisa- tionerna blev nu även i varierande grad satta under civil kontroll, från att ha varit relativt självständiga administrativa områden.47 I flera stater i (och i övriga världen) kom dock de militära organisationerna att bli en påtaglig och ibland avgörande inrikes- politisk maktfaktor långt in på 1900-talet.48 De två huvudsakliga områden där de statliga interventionerna ökade gällde näringsverksamhet och sociala frågor. Vad gäller det förstnämnda övertogs i flertalet stater verksamhet från privata aktörer på framväxande infrastrukturella områden som vattenvägar, järnvägar och tele- kommunikationer. Postväsendena kunde med kommunikationernas utveckling få en större täckning . Utbyggnaden av kom- munikationer var även viktig för att den centrala och lokala statliga byråkratin efter hand kunde knytas ihop och bli enhetlig. Graden av statlig inblandning var särskilt hög i stater som låg relativt sent i sin industriella utveckling. Statliga regleringar i form av tullar och andra handelshinder användes ofta både i fiskalt syfte och som ett instrument att skydda delar av ekonomin och möjliggöra upp- byggnad av industrier.49 Vad gäller områden av social karaktär kom dessa i varierande omfattning att bli föremål för regleringar och andra statliga ingrip- anden. Särskilt kan nämnas medling i konflikter mellan arbetsgivare och arbetstagare, arbetarskydd, arbetsförmedlingar, hälso- och sjuk- vård samt hjälp till äldre och arbetsoförmögna. Vid seklets slut började även vissa socialförsäkringar som allmän ålderspension att införas i statlig regi. Åtgärder av dessa slag sågs ibland närmast som tvingande konsekvenser av industrialiseringen och tillhörande befolk- ningskoncentration i städer, men var också ett resultat av altru- istiska och välfärdsideologiska politiska initiativ. Inte desto mindre innebar denna typ av åtgärder att staten började ta ansvar för – om än selektivt – för områden som tidigare hade ansetts vara privata eller möjligen kyrkliga åtaganden.50 Till den expanderade statens åtaganden hörde också skol- och utbildningsväsendet, som dittills setts som privata eller kyrkliga åtaganden. Således kom de flesta stater att under 47Tilly (1994), s. 48Finer (1988), s. 49Gill (2003), s. 126. 50Rugge (2007), s. (2003), s. 137. första halvan av införa någon form av skolgång för allmänhetens barn med syfte att förmedla grundläggande läs-, skriv och räknekunskaper m.m. Vissa kunskaper var nu ofta nödvändiga för att kunna arbeta i industrin. En växande andel av befolkningen med sådana kunskaper skapade också förutsättningar för en fram- växande lägre tjänstemannakår inom delar av näringslivet samt inom statsförvaltningen. senare del kompletterades i flera stater utbyggnaden av den grundläggande skolutbildningen med att staten etablerade universitet, som i högre grad än tidigare kom att bli institutioner för vetenskaplig forskning. Som ett ytterligare och synligt exempel på nya statliga åtaganden bör även nämnas uppförandet av museer, vars verksamhet dels samman- hängde med utvecklingen av den vetenskapliga forskningen, dels var ett sätt att uttrycka den enskilda statens nationalkaraktär och kulturella särart.51 Sammantaget var statliga åtaganden inom utbild- ning, akademier, kultur inklusive åtgärder för språklig harmoni- sering inom territoriet, av stor vikt som instrument för att skapa s.k. nationalstater och främja medborgarnas föreställningar om etnisk samhörighet och gemensamt historiskt arv. Vattenvägarna, och byggandet av , var det första stora statliga kommunikationsprojektet. För landsvägarna, vilka i grunden var en angelägenhet för bönderna under statligt överinseende, bildades en särskild kommitté i syfta att sam- ordna vissa större vägarbeten. På central nivå bildades Styrelsen för allmänna väg- och vattenbyggnader med egen regional organisation. Av än större betydelse blev emellertid när beslöt att staten skulle bygga, äga och driva ett nät av s.k. stambanor för järnvägen. Anläggande och drift av andra järnvägar överläts på privata intressen. Statens verksamhet delades upp i två centrala verk: Styrelsen för statens järnvägsbyggnader, ansvarig för anläggningsarbetena, samt Styrelsen för statens järnvägstrafik som ansvarade för driften. sammanslogs de båda verket till Postväsendet, inledningsvis en del av , förändrades föga men utökades med s.k. 51Gill (2003), s. 135. 52Asker (2007), s. diligenstrafik, en på vissa sträckor kombinerad post-, passagerar- och paketbefordran. För ledning av postväsendet inrättades Generalpoststyrelsen. Av stor betydelse för postväsendet som all- mänt kommunikationsmedel blev införandet av inrikes enhetsporto . Under de sista decennierna byggdes ett stort antal lokala postkontor som lantbrevbärare infördes. Efter- hand kom postkontoren även att fungera som bank för allmänheten genom bildandet av Postsparbanken . Särskilt omvälvande för kommunikationerna blev dock införandet av den elektriska telegrafen. Den första telegrafledningen anlades och inrättades som svarade för utbyggnaden av ett statligt linjenät. fick verket även i uppgift att svara för riksledningar m.m. för telefoni. Förutom central ledning i form av telegrafstyrelsen fanns en regional indelning i form av sju linjedistrikt respektive fyra trafikdistrikt. Lokala telefonnät drevs ofta av privata telefonbolag men köptes efterhand upp av tele- grafverket.53 Vid sidan av byggande av infrastruktur engagerade sig staten även direkt i näringslivet. Efterfrågan på skogsråvara gjorde att värdet på statens omfattande skogsbestånd steg och bildades vilken ombildades till Domänstyrelsen. En ny reglering mot fri avverkning av skogs- näringen infördes och därmed begränsades äganderätten i detta avseende. På motsvarande sätt innebar vattenrätts- förordning inskränkningar i den enskildes äganderätt i syfte att göra vattenvägarna mer tillgängliga för flottning. I slutet på 1800- talet ökade vidare statens intresse för att säkra landets energi- produktion. bildades vilken som central myndighet förvaltade energiutvinningen vid ett antal platser i , kallat . Även gruvbrytning kom (åter) att bli ett direkt statligt intresse, men inte som verk utan som aktiebolag, genom att staten köpte hälften av aktierna i Den ursprungliga huvudnäringen, jordbruket, stod länge utan central statlig tillsyn och vägledning. Den första ansatsen till något sådant var en vetenskaplig akademi, Lantbruksakademien, bildad och som också hade vissa myndighetsliknande uppgifter. De sistnämnda övertogs dock av Lantbruksstyrelsen som bildades som centralt ämbetsverk för jordbruks- och fiskefrågor. 53a.a., s. 54a.a., s. 195. (2005), s. 183. betydelse för bl.a. agrarnäringen var även bildandet av Statens metero- logiska centralanstalt . Svenskt företagande ökade i omfattning efter näringsfrihetens införande . Flera av de myndighetsuppgifter av reglerings- och tillsynskaraktär som var viktiga för företagandets och marknadsekonomins framväxt, fick därmed ställ- ning som egna ämbetsverk. bildades Patent- och registrerings- verket efter att verksamheten tidigare avskilts från Kommers- kollegium. I samband med det privata finans- och kreditväsendet byggdes ut ökade den statliga tillsynen . I sammanhanget kan nämnas att fick monopol på att ge ut sedlar vilket skapade förutsättningar för att föra en modern växelkurs- och penningpolitik. blev därmed en centralbank och upphörde med utlåningsverksamheten till allmänheten.55 Arbetsplatsolyckorna inom industrin föranledde att anta en lag om yrkesfara och att inrätta statliga tillsyn över arbetarskyddet, , vilken inledningsvis underordnades . För att utöva tillsyn över viss allmänfarlig industriell verksamhet inrättades vid kollegiet en Spräng- ämnesinspektör. En lag om ersättning för skador p.g.a. olycksfall i arbetet föranledde inrättandet av Riksförsäkringsanstalten. I sammanhanget bör även nämnas års sjukkasselag, vilken innebar att staten sköt till medel till den privata associations- baserade sjukkasserörelsen.56 Högsta tillsyn över den allmänna hälso- och sjukvården hade Medicinalstyrelsen, föregånget av Sundhetskollegiet inrättat . Statsmedicinska anstalten bildades vilken ombildades till . inrättades en central myndighet för sociala frågor i all- mänhet. hade ett vitt ansvarsområde som inkluderade ärenden om och i förkommande fall tillsyn över arbetsmarknaden inklusive arbetsförmedlingar, arbetarskydd inklusive yrkesinspek- tionen (övertogs från ), sjukkassor och andra socialförsäkringar, nykterhet, bostäder, levnadsomkostnader och utvandring. Allmän ålderspension för alla medborgare beslutades av och som central myndighet inrättades Pensionsstyrelsen. 55Magnusson (2005), s. 184. 56a.a., s. 184. Som ett sätt att förbättra städernas ofta bristfälliga boende- förhållanden och som ett alternativ till den pågående emigrationen till beviljade staten s.k. egnahemslån till arbetare och tjänstemän. Statens egnahemslånefond inrättades och för kreditgivning till bostadsbyggandet i städerna inrättades bildades Byggnads- styrelsen som – utöver ansvaret för den civila statsförvaltningens byggnader – även skulle svara för allmänna byggnormer och stads- planering.57 innebar även att staten inrättade flera till- fälliga myndigheter som livsmedels-, industri- samt folkhushållnings- kommissionen. Ett krisorgan som kom att leva vidare under mellan- krigstiden var den tillsatta . De ambitioner som fanns för de statliga krisorganen uppnåddes i flera fall inte, men utgjorde ändå viktiga erfarenheter för regleringarna under nästa krig. Skolan för allmänhetens barn byggdes ut genom folk- skolereform, först med kyrkokommunen och därefter under 1900- talet den borgerliga kommunen som huvudman. Läroverken (gym- nasierna) leddes in av kyrkan (domkapitlena) som i detta hänseende sorterade direkt under . bildades Läroverksstyrelsen för tillsyn över läroverken och skapades en central myndighet för de lägre skolorna, Folkskoleöverstyrelsen. bildades ett ämbetsverk för hela skolväsendet . Även den högre utbildningen byggdes ut , i viss utsträckning i statlig regi och ibland föregången av statliga (kungliga) vetenskapliga akademier . Ofta hade dock nyinrättade utbildningsanstalter praktisk eller specialiserad inriktning. Universiteten i och var fortfarande dominerande vad gäller inrättningar med bredare kurs- utbud. Verksamheten vid universiteten blev allt mer forskningsbaserad. inrättades det första för rikets universitet som också översåg de nyin- rättade högskolorna i och Göteborg.58 Angränsande till utvecklingen av forskning och vetenskap men också utgående från ett ökat intresse för kultur och byggande av nationalkänsla var inrättandet av statliga museer. höll staten samlingar av historiska föremål tillgängliga för allmänheten. 57Boverket (2007), s. 38. 58Asker (2007), s. Högskolorna i och hade inledningsvis finansiering. Som tidiga institutioner i en lång rad av statliga museer inrättades och . Vad gäller den svenska myndighetsorganisationen i stort bör även framhållas kommunalreformen . Genom denna infördes valda politiska församlingar som lokala förvaltnings- uppgifter överfördes från staten och kyrkan. Uppgifter som efter- hand övertogs av primärkommunerna från de kyrkliga socknarna var fattigvård och skola, även om ansvarsförhållandena på det senare området var delat . Ordningens upprätt- hållande på det lokala planet hade delegerats från staten till sock- narna , varefter polisväsendet i huvud- sak var ett kommunalt ansvar . Landstingen, inrättade 1863, följde de statliga länsgränserna, och ålades ett brett ansvarsområde. Framför allt kom landstingen dock att syssla med hälso- och sjukvård i form av uppförande och drift av länslasarett samt med undervisning i form av folkhögskolor.59 Införandet av primär- och sekundärkommuner före- gicks av en lång debatt där många argument anfördes för införande av lokal och regional självstyrelse. Kommunalreformernas före- språkare var ofta företrädare för idén om den lokala folkstyrelsens pedagogiska effekter genom fostran till medborgerlig ansvarskänsla och självständigt politiskt omdöme.60 Olika motiv kunde också gå hand i hand. Medan somliga såg den kommunala självstyrelsen som en motvikt till statsmakten såg andra den som en metod att vidga statens inflytande.61 De kommunala förvaltnings- och serviceområdena var vid kom- munalreformernas tillkomst av blygsam omfattning och hade med dagens jämförelse mycket begränsad ambitionsnivå. Kommunernas samlade andel av BNP steg långsamt och nådde aldrig före demokratins genombrott på 1920-talet.62 I ett långsiktigt perspektiv blev reformen emellertid av stor betydelse, då den omfattande ökningen av offentliga uppgifter och framåt till stor del förlades inom den kommunala sektorn. Det gäller inte minst ekonomiskt omfattande verksamheter som bostads- försörjning, barn- och äldreomsorg, skolan och i synnerhet hälso- och sjukvården, där det sista statliga sjukhuset överfördes till lands- tingskommunal regi först . 59a.a., s. 60Tarschys (1990), s. 61Tarschys (1984), s. 23. 62Häggroth (2005), s. 40. mitten av växte den kommunala sektorns andel av BNP till och har sedan legat kvar på denna nivå.63 Tiden efter det sammanfaller i det flesta europeiska stater med införandet och tillämpningen av den allmänna och lika rösträtten. Folkförsamlingar med konstitutionella uppgifter var i och för sig allmänt förekommande . De slopade rösträttsbegränsningarna innebar emellertid att de därefter normalt fanns majoritets- grupperingar i de valda parlamenten som hade ett annat intresse av att använda staten som instrument för samhällsförändring än vad som varit fallet. Erfarenheterna från kriget, både vad gäller statliga regleringar och direkta ingripanden inom olika samhälls- områden, innebar även att det fanns en praktik av staten som administratör att hänvisa till, samt en ökad acceptans för både statliga åtaganden som sådana och dess finansiering i form av beskatt- ning.