sou · GWB364 · 2009-01-01 00:00:00 — Förslag: SVT ska även fortsättningsvis ha ett ansvar för svensk filmproduktion efter 2010, oavsett om filmpolitiken regleras via ett filmavtal eller på annat sätt. Förslaget innebär en omformulering av det nuvarande sändnings- tillståndet. Den svenska filmpolitiken styrs huvudsakligen genom filmavtal. Det första avtalet mellan staten och filmbranschen slöts 1963 då bildades (). Från filmbranschens sida var det filmproducenter, filmdistributörer och biografägare som slöt avtalet med staten. blev en självfinansierad stiftelse som finansierades genom en avgift på av biografintäkterna som betalades in av anordnare av biografföreställningar. I gengäld avskaffade staten, som motprestation, den dåvarande nöjesskatten på filmen.2 ansåg en statlig utredning att TV som filmvisare även borde ta ett ansvar för den svenska filmproduktionen. Ett resultat av utredningen blev att SR 1974 ingick ett avtal med stödja svensk filmproduktion. 2 Se t.ex. 1998. filmavtal slöts en särskild överenskommelse mellan där SVT skulle få visningsrätter till svenska långfilmer och delta i samproduktion av svenska långfilmer. Åtagandet fortsatte efter 1991. Även om SVT stödde svensk filmproduktion genom ekonomiska bidrag och samarbete med var SVT inte med som part i filmavtalet. Det dröjde till innan SVT tillsammans med dåvarande kom med som avtalspart. Avtalet förnyades 1998 genom avtal och omfattade 2004 ca . Staten bidrog med dvs. mer än hälften av pengarna, och var med detta den största bidrags- givaren till svensk film. Vid utgången av filmavtal bidrog SVT med och TV4 med . SVT och TV4 skulle även, enligt avtalet, använda medel för samproduktion, medfinansiering och köp av visningsrätter av film som fått stöd genom avtalet. Avtalet löpte ut men förlängdes till utgången av 2005. 10.4.2SVT:s roll i det nuvarande avtalet Det nuvarande filmavtalet löper och är, i likhet med avtal, begränsat till att omfatta produktionsstöd till svensk film och stöd till distribution och visning av film. Produktions- stöd och andra insatser som omfattas av avtalet var . Staten bidrog med , och därutöver med ca till i huvudsak filmkulturella ändamål som staten övertog ensamt ansvar för. En nyhet filmavtal var att tre nya TV-företag, (), Kanal och C , till- kom som avtalsparter. TV-företagen bidrar dels genom ett direkt bidrag till , dels genom att de garanterar att ett visst angivet belopp, kallat garantibelopp, ska användas till samproduktioner, medfinan- siering och köp av visningsrätter av nya svenska långfilmer och nya svenska kort- och dokumentärfilmer.3 Av TV-företagen ska , enligt avtalet, lämna ett bidrag till som motsvarar och använda i garantibelopp. 3 Garantibeloppets storlek är genomsnittligt vilket innebär att beloppet kan variera . summor för Kanal och C är och . TV4:s bidrag till är och garantibeloppet är . För SVT är motsvarande belopp 34 och . För dessa två företag gäller även att man ska använda en viss del av garantibeloppet till samproduktion och medfinansiering av film som fått förhandsstöd. För TV4 var den summan och för . Medel som används för ordinarie produktioner ska inte räknas in i detta belopp. SVT och TV4 ska även redovisa hur garantibeloppet används till . Båda har alltså ett större åtagande jämfört med övriga TV-företag som medverkar i filmavtalet. Tabell 10.1 Redovisning av SVT:s användning av garantibeloppet 2007 25,325 mnkr fördelat på 14 titlar. 19,531 mnkr fördelat på 50 titlar. 8,169 mnkr fördelat på 23 titlar. 53,025 mnkr fördelat på 87 titlar. Källa: SVT:s redovisning till . SVT satsade totalt på svensk filmproduktion förutom bidraget på direkt till . Denna siffra ligger ca 17 miljoner över de som SVT garanterat enligt avtalet.4 Nästan hela denna extra satsning har SVT valt att göra på filmer som fått förhandsstöd.5 10.4.3Ett fortsatt ansvar för svensk filmproduktion Enligt direktiven ska jag överväga hur omfattningen av SVT:s särskilda ansvar för utvecklingen av svensk filmproduktion upprätthålls även efter 2010 då nuvarande filmavtal löper ut. Jag kan konstatera att SVT har tagit ansvar för svensk filmproduktion, främst genom sitt deltagande i filmavtalet. Jag anser inte att det är lämpligt att ålägga SVT ytterligare ansvar för svensk filmproduktion i det nya sändningstillståndet innan det 4För 2006 var motsvarande siffra . 5SVT har även ett samarbete med och om novellfilm. står klart hur det blir med nästa eventuella filmavtal.6 En sådan ytterligare reglering skulle kunna leda till en snedvridning av partsförhållandena i ett eventuellt kommande filmavtal. I sin förlängning kan det leda till att SVT blir den enda aktör som visar svensk film som blir ålagd att stödja svensk filmproduktion. Om det inte blir ett nytt avtal kvarstår givetvis SVT:s ansvar för svensk filmproduktion. Jag föreslår att det i sändningstillståndet klargörs att SVT även fortsättningsvis ska ha ett ansvar för svensk filmproduktion efter 2010, oavsett om filmpolitiken regleras via avtal eller på annat sätt. Av naturliga skäl är det svårt spekulera i hur en framtida filmpolitik som inte bygger på ett filmavtal kommer att gestalta sig och vilken roll SVT då bör ha. Att i ett sådant scenario föreslå detaljerade regler och bestämmelser för SVT:s ansvar för svensk filmproduktion anser jag inte lämpligt. SVT har genom filmavtalet en skyldighet att redovisa på vilket sätt man använt garantibeloppet. Om det inte blir något nytt film- avtal förutsätter jag att SVT:s engagemang för den svenska film- produktionen redovisas i deras public service redovisning, vilken i sin tur kommer att granskas av . 6 Jag kan konstatera att man i valt en annan väg, men konstaterar att detta kan förklaras av betydande skillnader mellan dansk och svensk filmpolitik samt av hur man ser på detaljstyrningen av public service. 11Utomståendes medverkan och extern produktion Bedömning: För att underlätta för externa producenter bör SR och UR ange i vilken utsträckning de avser att satsa på extern produktion. Public service-företagens framtida möjlighet att dra av ingående mervärdesskatt kommer att bidra till att stimulera utomståendes medverkan och extern produktion. Ytterligare stimulans kan åstadkommas genom att public service-företagen säkerställer att deras organisationer för inköp och beställning av extern pro- duktion präglas av tydlighet. Inköpsprocessen ska kännetecknas av klara spelregler, långsiktighet och förutsägbarhet. Dessutom bör public service-företagen inleda samtal med externa producenter om hur samarbetet ska organiseras och regleras. De brittiska riktlinjerna i form av en så kallad Code of Practice kan vara en utgångspunkt. Public service-företagen bör själva få avgöra omfattningen av och fördelningen mellan intern produktion och utomståendes medverkan och extern produktion. Enligt public service-företagens sändningstillstånd ska utomståendes medverkan och extern produktion bidra till mångfald och variation i produktionsformer. SVT, SR och UR ska ha en betydande egen programproduktion. Utomståendes medverkan och extern produktion 11.1Omfattning av utomståendes medverkan och extern produktion SVT, SR och UR har haft krav på sig att en viss del av programproduktionen ska produceras utanför företagen. Detta ska ses mot bakgrund av att public service-företagen var ensamma i om att bedriva radio- och TV- verksamhet. Det sågs därför som naturligt att företagens verksamhet skulle bedrivas med omfattande medverkan av personer utanför företagen. Bland annat har SVT, SR och UR traditionellt ansetts ha ett kulturpolitiskt ansvar som uppdragsgivare till bland annat kultur- arbetare och frilansmedverkande. Utomståendes medverkan och extern produktion har också varit ett krav för att bidra till mångfald och variation i produktionsformer samt förnyelsen av public service (se kapitel 7). har utomståendes medverkan och extern produktion reglerats på olika sätt. Styrning i form av en särskild kvotering infördes första gången i avtalsperioden –1999. På dagens produktionsmarknad finns ett stort antal både större och mindre produktionsbolag inom framför allt TV och film. Inom radio dominerar SR och UR som inköpare av radioprogram och produktionsmarknaden är i förhållande till TV och film mindre utvecklad. Vad som är att betrakta som utomståendes medverkan och extern produktion inom SVT, SR och UR är inte entydigt och varierar mellan public service-företagen (se avsnitt 4.3.2). Att jämföra de tre public service-företagen i detta avseende har därför varit svårt. Inom SVT medverkar utomstående i alla typer av program. Det kan vara kulturarbetare, skådespelare, orkestrar, fotografer eller visstids- anställda som arvoderas för sin medverkan vid olika produktioner. Med extern produktion menar SVT produktionsutläggningar, sam- produktioner och inköp av program och visningsrätter, vilket före- kommer framför allt inom genrerna fakta, nöje och fiktion. Den största egenproduktionen utgörs av nyhets- och barnprogram. Kostnaden för utomståendes medverkan uppgick till och 2005.1 Drygt hälften av 1 Lönekostnader för visstidsanställda och arvoden till medverkanden enligt prisnivå inräknat. Utomståendes medverkan och extern produktion detta gällde visstidsanställda. Omfattningen av extern produktion redovisas både i kostnad och tid. SVT:s kostnad för produktions- utläggningar, samproduktioner och svenska förvärv var 2006 och 2005. I förhållande till de totala kostnaderna för program i SVT1 och SVT2 utgjorde pro- duktionsutläggningar och samproduktioner 2006. Omfattningen av extern produktion redovisas också utifrån radio- och TV-lagens krav i 6 kap. 8 § som sätter en lägsta nivå på extern produktion. av den årliga sändningstiden eller av programbudgeten ska avse program av europeiskt ursprung som har framställts av självständiga produ- center. Kravet i radio- och TV-lagen följer av EG:s TV-direktiv. var av sändningarna i SVT1 och SVT2 produ- cerade av externa europeiska producenter. Motsvarande siffror 2005 och 2004 var cirka 20 procent.2 Av denna del var knappt hälften från svenska externa producenter. Utomståendes medverkan innefattar såväl avtalsbunden som icke avtalsbunden medverkan, programinköp och visstidsanställda. Enligt SR:s public service-redovisning utgjorde utom- ståendes medverkan , det vill säga av SR:s direkta kostnader för produktion.3 Endast program- inköpen motsvarade av kostnaden för utom- ståendes medverkan, det vill säga . har kostnaden för utomståendes medverkan ökat med och programinköpen med . Även antalet anlitade produktionsbolag har ökat. Utomståendes medverkan innefattar såväl avtalsbunden som icke- avtalsbunden verksamhet samt projekt- och mångfaldsanställda. Enligt UR:s public service-redovisning uppgick utomstå- 2Kulturdepartementets redovisning till av TV-direktivet, artikel 4 och 5, 21/6-2007. 3Detta är baserat på kostnad för personal och utomståendes medverkan som tillsammans utgör av SR:s totala kostnader. Kostnader för lokaler, administration, teknik, IT, investeringar eller avtal har inte räknats in. Utomståendes medverkan och extern produktion endes medverkan till . Det är en minskning till nivå vilket förklaras av en begränsad ökning av tillsvidare- anställda. UR redovisar inte kostnaden för extern produktion och en detaljerad redogörelse kan därför inte lämnas. En betydande del av UR:s TV-program är dock producerade av externa producenter. producerades totalt TV, varav av externa producenter. Av radio gjordes av externa producenter. Andelen sända TV-program av europeiska självständiga produ- center uppgick och 2005 till 20 procent.4 Drygt en tredjedel av dessa gjordes av svenska externa producenter. 11.2Synpunkter från externa producenter Externa producenter som utredningen har varit i kontakt med har framfört önskemål om att den externa produktionen inom SVT, SR och UR ska öka och kvantifieras i sändningstillstånden. Externa radioproducenter ser särskilt ett behov av att SR och UR, som dominerar marknaden som inköpare av radioprogram, anger i vilken utsträckning de avser att satsa på extern produktion. På så sätt har produktionsmarknaden långsiktiga planeringsförutsättningar att förhålla sig till och kan lättare planera sin verksamhet. Flera externa producenter menar även att uppdragsprocessen mellan SVT och de externa producenterna i vissa avseenden känne- tecknas av otydliga kontaktytor, långa ställtider samt oklarheter när det gäller rättigheterna. Vissa producenter framför liknande syn- punkter gällande SR. För att stimulera till bättre villkor menar flera externa producenter att SVT måste skilja ut sin interna inköps- organisation från den producerande verksamheten. De ser bland annat en risk för att programidéer från externa producenter samman- blandas med SVT:s egen produktion med nuvarande organisation. De menar också att en tydligare inköpsorganisation skulle ge klara signaler till externa producenter om vilka behov SVT har av vissa produktioner. Vidare förespråkar externa producenter inom radio, TV och film att SVT, SR och UR bör göras mervärdesskattepliktiga för att stimulera till ökad extern produktion (se kap. 5). 4 redovisning till av TV-direktivet, artikel 4 och 5, 21/6-2007. Utomståendes medverkan och extern produktion 11.3Extern produktion i andra länder För att stimulera den externa produktionen inom public service har vissa länder beslutat att en viss del av programbudgeten ska avsättas till inköp av program från externa producenter. har exempelvis en kvot på och på . För att öka konkurrensen har NRK i och BBC i också organiserat sin verksamhet i en särskild inköpsorganisation där interna och externa programförslag behandlas oberoende av varandra och kan konkurrera. BBC har också slagit fast riktlinjer i en så kallad Code of Practice vars syfte är att se till att avtalen mellan BBC och externa producenter genomförs på ett opartiskt och tydligt sätt (se bilaga 4). Code of Practice innehåller bland annat regler om vilka tidsramar som ska gälla för förhandling, hur utlägg och beställningar ska utföras, vilka rättigheter köparen och säljaren har till produktionen samt regler om vad som gäller vid eventuella tvister. Utomståendes medverkan och extern produktion är betydelsefullt för att främja mångfald, konkurrens och kvaliteten på public service- utbudet. Jag konstaterar att public service-företagen med stor marginal uppfyller krav på program av europeiskt ursprung produ- cerade av självständiga producenter och att de även avser att öka den externa produktionen.5 11.4.1Omfattningen av extern produktion, m.m. För att underlätta för externa producenter bör SR och UR ange i vilken utsträckning de avser att satsa på extern produktion. Det kan till exempel ske genom att planerade årliga inköp av extern produktion anges. En sådan information skulle innebära att externa producenter lättare kan planera sin verksamhet. 5 Till public service-utredningen från SVT, Genomförda, pågående och planerade effektiviseringar i SVT, 15/2 2008; Till public service-utredningen från SR, Genomförda och planerade effektiviseringar inom , 15/2 2008; Till public service- utredningen från UR, Effektivisering och samverkan: UR:s underlag till public service- utredningen, 15/2 2008. Utomståendes medverkan och extern produktion Public service-företagen bör själva få avgöra omfattningen av och fördelningen mellan intern produktion och utomståendes medverkan och extern produktion för att på bästa sätt uppfylla uppdraget. Jag anser inte att kvotering är ett lämpligt styrinstrument. Omfattningen bör emellertid inte tillåtas att bli så stor att public service-företagens egen kompetens urholkas. 11.4.2Avdragsrätt för ingående mervärdesskatt Förslaget om direktfinansiering innebär att public service-företagen får möjlighet att göra avdrag för ingående mervärdesskatt (se kap. 5). finns inte denna möjlighet och inköp av program från externa producenter kan därför bli dyrare än att producera dem själv. Eftersom de externproducerade programmen blir dyrare finns en risk för konkurrenssnedvridning. Genom att public service- företagen får möjlighet att göra avdrag för ingående mervärdesskatt likställs egenproduktion och externa inköp i mervärdesskatte- hänseende. 11.4.3Tydlig och förutsägbar organisation Det är viktigt att public service-företagen säkerställer att deras organisationer för inköp och beställning av extern produktion präglas av tydlighet, klara spelregler, långsiktighet och förutsägbar- het. Det är också angeläget att samma riktlinjer om opartiskhet, saklighet och omsorg om demokratiska värden som tillämpas på den egna produktionen också gäller för den externa produktionen. Denna kompetens bör därför finnas i public service-företagens organisation för inköp och beställning. I samband med en omställning till en delvis ny organisation på uppstod vissa otydligheter gentemot externa producenter. Jag bedömer att SR arbetar i riktning mot en tydlig och förutsägbar organisation. SR har en central enhet för beställning av interna och externa programproduktioner. Denna enhet anger också vilka rikt- linjer som gäller för inköp från mindre produktionsbolag på SR:s lokala redaktioner. SVT uppger att de har påbörjat ett arbete med att etablera mer bestämda kanaler för kontakter med externa producenter och en tydlig beskrivning av kommande uppdragsprocess. Utomståendes medverkan och extern produktion behov av att SVT tydliggör rutiner och kontaktytor gentemot externa producenter bland annat när det gäller uppdrags- och beslutsprocess. Jag anser att det är lämpligt att public service-företagen, tillsammans med externa producenter, utarbetar rutiner för samarbetet där principerna enligt Code of Practice kan vara en utgångspunkt. 12 Utbildningsprogram och UR UR har en naturlig plats och legitim roll som ett självständigt public service-företag vars verksamhet ska präglas av oberoende i förhållande till staten. UR:s utbildningsuppdrag är en viktig del av den svenska public service-sfären. Detta uppdrag skiljer sig avsevärt från både SVT:s och SR:s. UR:s utbildningsuppdrag har varit föremål för diskussion och ifrågasättande. Frågor om UR:s organisatoriska hemvist och vilken typ av program som bör produceras har lyfts fram i bl.a. tidigare public service-utredningar. I detta kapitel dis- kuteras de specifika uppgifter som enligt min mening utmärker UR som ett public service-företag. Företagets uppdrag och verksamhet som specifikt riktar sig mot språkliga och etniska minoriteter, barn och unga samt personer med funktionsnedsättning kommer, liksom företagets arbete med effektivisering och extern produk- tion, att behandlas i andra avsnitt. Bedömning: Med hänsyn till UR:s pedagogiska uppdrag och företagets kontaktytor med utbildningsväsendet bör verksam- heten även bedrivas sammanhållet och självständigt. Min bedömning innebär inga förändringar av nuvarande organisation. Företagets utbildningsprofil och kontakt med användarna har i ett historiskt perspektiv präglat UR och dess föregångare. då Radiotjänst startade de reguljära skolradiosändningarna i sam- arbete med har verksamheten bedrivits i samver- kan med utbildningsområdets aktörer.1 kom samarbetet mellan Radiotjänst och statsmakterna att stärkas. Regeringen gav skolradion i uppdrag att bedriva språkutbildningar, vilka finansierades av staten. Det var första gången som staten till- delade skolradion särskilda statsbidrag, vilket i sin tur markerade att skolradion sågs som ett viktigt redskap för skolpolitiken.2 , i samband med skolreformerna, lyfte den dåvarande regeringen fram utbildningsprogrammens roll. Ett exempel är att SR 1964 fick i uppgift att expandera sin produktion av program för skilda skolstadier. Även skolradioverksamheten kom att finansieras via statsanslag och inte via licensmedel.3 Detta var en tydlig markering av att SR:s utbildningsprogram sågs som en del av statens utbildningspolitik. För att underlätta spridandet av bl.a. skolradioprogram inrätta- des, med start , ett nät av kommunala AV-centraler för för- säljning av kopior av skolradioprogram. Ett syfte var att öka pro- grammens tillgänglighet och attraktivitet för skolorna. var man tvungen att anpassa sin undervisning till radions utsänd- ningstider. Kommunerna kom genom AV-centralernas verksamhet att bli en aktiv samarbetspartner för SR:s skolradioverksamhet. Ett annat exempel på att utbildningsprogram sågs som en viktig del av den statliga utbildningspolitiken var att den socialdemokratiska regeringen tillsatte och radio i utbildningen (TRU). Den inledde sin verk- samhet med att producera eterburna läromedel till universitet och högskolor. TRU var direkt underordnad utbildningsdepartemen- tet.4 1 Radiotjänst stod för kostnaderna medan roll var att ge råd och anvisningar som behövdes för att göra program för olika skolstadier. De kom även att granska och godkänna programmen. Skolradioverksamheten kom att koncentreras till program för folkskolan (2005, s. 31 ff). 2Lindell 2005, s. 277. 3Lindell 2005, s. 157. 4Under väcktes förslag från bl.a. TRU att de och borde slås samman till en helstatlig stiftelse med som huvudman. 12.2.2UR som självständigt företag UR i sin nuvarande form som självständigt bolag bildades , genom en sammanslagning av TRU och . Detta skedde som SR klövs i fyra programbolag under det nybildade moderbolaget . UR fick i uppdrag att producera utbildningsprogram för förskola, ungdomsskola, högskola och vuxenutbildning. I UR:s sändningsavtal stadgades att UR borde ingå samrådsavtal i utbildningsfrågor med , och Universitets- och högskoleämbetet och att rådgivande kommittéer för förskola, ungdomsskola, högskola och vuxenskola skulle utses. Deras roll var att ge råd och synpunkter på verksamheten inom respektive områden.5 UR var genom avtalet ålagt att samverka med utpekade myndigheter och hade inte mandat att självt välja samverkanspartner. Detta kan i sin tur ses som en markering av att UR inte borde ha samma självständiga ställning och oberoende gentemot politiska intressenter som SR och SVT. Genom avtalet 1986 fick UR en självständigare ställning. I det nya avtalet stadgades att användarna skall ges möjlighet att fram- föra synpunkter och önskemål på programverksamheten.6 UR blev friare att självständigt bestämma med vem och hur samverkan skulle utformas. Regeringen beslutade att verksamheten skulle finansieras med licensmedel, istället för som tidigare med statsanslag. Reformen byggde inte på principiella överväganden att ge UR en självständigare ställning, utan var ett led i regeringens arbete med att få ned det statliga budgetunderskottet.7 Det var först i och med avtalet 1993 som UR fick en ställning som ett fristående public service-företag. I avtalet stadgades att UR:s verksamhet ska bedrivas självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i sam- hället.8 Skrivningen innebar att UR nu definitivt kom att karakteri- seras som en del av public service och inte som en del av den statliga utbildningspolitiken. Utbildningsprogramverksamhet sågs , från många håll, inte som ett public service-projekt utan som en angelägenhet för statens utbildningspolitik (2005, s. 165). 5Lindell 2005, s. 189. 6Lindell 2005, s. 238. 7Lindell, s. 238 f. 8Lindell 2005, s. 244. 12.3UR:s nuvarande utbildningsuppdrag och organisation UR har uppgifter som skiljer sig från både SVT:s och SR:s. I nuva- rande sändningstillståndets 9 § stadgas t.ex. att UR ska koncentrera sin programverksamhet till utbildningsområdena förskola, barn- och ungdomsskola, högskola och vuxenutbildning. I samma para- graf anges även att användarna av UR:s program, särskilt inom utbildningsväsendet, ska ges möjlighet att framföra synpunkter och önskemål när det gäller programverksamheten. UR har även möjlighet att söka och ta emot allmänna medel för särskilda utbildningsinsatser. De medel man fått från Myndigheten för skolutveckling under har främst avsett kompetens- utveckling av lärare. har även anvisat på vilka villkor som UR kan ta emot allmänna medel.9