sou · GWB358 · 2009-01-01 00:00:00 — I synnerhet finns det behovet om man inte har ett arbete att gå till eller om man inte behärskar svenska. Man söker information inom de egna nätverken. Det är därför viktigt att personerna i nätverken har möjlighet att ge en någorlunda korrekt och mångfasetterad bild av , svenska vanor, svenskars attityder till invandring osv. Det finns en risk att de som lyckas i , dvs. de som arbetar, bygger upp sin tillvaro och är upptagna av att ordna sina nya liv, inte har tid eller intresse av att delta i sina landsmäns nätverk. Då kan nätverken utvecklas till ett ställe där det frodas pessimism, överdrivna föreställningar om svenskars benägenhet att diskriminera och liknande. Ungdomar med mindre livserfarenhet än vuxna kan ha lättare än äldre att ta till sig dessa bilder och i värsta fall kan detta bidra till misstänksamhet och passivitet och föreställningarna kan därmed bli självuppfyllande. Arbetslöshet i kombination med dåliga kunskaper om hur det fungerar i skapar misstänksamhet mot det svenska samhället, dålig självkänsla och dåligt självförtroende. Man känner inte till- hörighet till det nya landet. Arbetslösa invandrade män med bristfällig yrkesbakgrund har utomordentligt svårt att finna sig tillrätta. Barnen blir på ett självklart vis mer delaktiga i det svenska samhället genom skolan, de lär sig svenska snabbt och de vill ofta få den frihet som de uppfattar att svenska barn har. Fäders auktoritet i familjen, som kanske framstår som ännu viktigare när de har svårt att hävda sig utanför familjen, hotar att rasa. Det medför ibland uppror och svåra slitningar i familjerna. Sannolikt skulle det bli enklare om introduktionen till arbete gick snabbt, dvs. innan utanförskapet utvecklas. Föräldrarnas information om samhället måste gå i takt med barnens. Det innebär att samhällsinformationen under introduktionen behöver utvecklas och intensifieras. Den bör dessutom ligga tidigt i introduktionsarbetet. Hur människor tar till sig undervisning och information är högst individuellt. Det gäller att skapa goda förutsättningar för kunskap om det svenska samhället samt om hur man fortlöpande kan hålla sig informerad. Samhällets uppdrag i förhållande till nyanlända är att de ska förstå och acceptera vissa saker, kunna ta tillvara sina rättigheter och fullfölja sina skyldigheter samt inte begå lagbrott. Om de dessutom uppskattar det svenska systemet är det bra, men inte nödvändigt så länge de inte bryter mot lagen. Värderingar kan ta generationer att förändra. Den här utredningen handlar om introduktion för nyanlända. När det gäller samhällsinformation är det emellertid angeläget att påpeka att ett antal informationsinsatser bör göras . har uppdraget att informera i en rad frågor och det är ett oerhört viktigt arbete. Samhällsinformation förbereder de sökande på ett mer effektivt sätt i . Dessutom är människor som mest mottagliga när de är nya i och fortfarande nyfikna på det nya landet. Rätt information om det svenska samhället ska därför snabbt sättas in med attraktiva och lättillgängliga metoder. Det finns en mängd nya informationsvägar, t.ex. Internet och film som kan utnyttjas och som skulle kunna ge snabba och effektiva bilder av livet i . Samhällskunskap för nyanlända och samhällskunskapspeng Ovan har jag konstaterat att alla människor måste förstå det samhälle de lever i för att kunna bli delaktiga i detsamma. Kunskapen om det nya samhället är nödvändigt för att den nyanlände ska kunna bli integrerad. Det är dessutom så att samhället blir allt mer komplicerat och det krävs orienteringsförmåga från individernas sida för att de ska finna sig tillrätta. Därför föreslår jag att samhällskunskap görs till ett obligatoriskt inslag i introduktionen. Samhällskunskap blir därmed en obligatorisk del i den nyanländes utvecklingsplan och bör organiseras på samma sätt som sfi- undervisningen. Närvarointyg måste t.ex. utfärdas. Skyldighet för kommunen att erbjuda en utbildningsplats bör gälla också samhällskunskap. En samhällskunskapspeng motsvarande den som föreslås för sfi bör införas (se ovan avsnitt 2.6.6). Förslaget innebär att nya författningsförslag måste införas, vilket lämpligen kan göras genom att ett nytt kapitel i skollagen (1985:1100) införs. Detta behöver dock utredas vidare. Regeringen bör uppdra åt att ta fram en kursplan för samhällskunskap för nyanlända. Kommunen är huvudman för all utbildning inom den obligatoriska skolan och gymnasieskolan även om kommunen inte själv alltid är utförare. Ett kommunalt huvudmannaskap skapar tyngd åt undervisningen. Därför föreslår jag att kommunerna ska få ett likadant ansvar för samhällskunskapen för att nyanlända som för sfi-utbildningen. Kommunen arrangerar redan så att sfi och samhällskunskap kan studeras parallellt. Jag tror inte att den nyanländes prestation i kurserna i samhällskunskap ska betygssättas, men att närvarointyg ska utfärdas. Det är också rimligt att man regelbundet genomför kontroller av kvaliteten och hur under- visningen genomförs. Eftersom det är kommunen som är huvud- man för såväl sfi som samhällskunskap utgår jag från att verksam- heterna planeras så att det inte uppstår någon tidsspillan. Det är dessutom min uppfattning att personer som ej är nyanlända och som har rätt till sfi, på motsvarande sätt borde ha rätt till samhälls- kunskap. Undervisningens innehåll, utformning och omfattning bör bestämma. Eftersom det till en början kommer att upp- stå betydande svårigheter, t.ex. med språkproblem, är det angeläget att visa öppenhet för nya medier och översatta material som kan kompensera eventuell brist på lärare med kunskaper i elevernas modersmål. Särskild uppmärksamhet bör man ägna åt att utveckla undervisningens kulturrelativistiska kompetens och synsätt. Distansundervisning skulle kunna vara en metod i undervisningen och dessutom göra det möjligt för att låta asyl- sökande som vill ta del av undervisningen. De som har genomgått den svenska och gymnasiet har undervisats i samhällskunskap av lärare utbildade inom området. Ämnet uppfattas som angeläget för att man som vuxen ska kunna fungera som en fullvärdig medborgare. Nyanlända, som kanske har växt upp i helt andra kultursfärer, behöver en ordentlig möjlighet att förstå hur är uppbyggt och fungerar. Området kräver sin speciella lärarkompetens. För att snabbt få tillgång till lärare som är utbildade för att under- visa inom den obligatoriska skolan och gymnasieskolan kan fort- bildning av lärare inledningsvis ske inom Lärarlyftet. Lärarlyftet är den stora satsning som pågår –2010 och som innebär att behöriga lärare ska ha möjlighet att ta tjänstledigt för att studera på högskola och behålla större delen av sin lön.TPF33FPT 2.6.8Statlig ersättning till kommuner Förslag: /Arbetsförmedlingen ska, enligt vad regeringen närmare föreskriver, betala ut statlig ersättning till kommuner (ny ersättningsförordning). Kommunerna ska erhålla ett specialdestinerat statsbidrag för merkostnader som kommunerna har i samband med att en nyanländ bosätter sig i en kommun. Detta bidrag ska utgå . Kommunerna ska kunna ansöka om ersättning för särskilda kostnader, extraordinära kostnader och vissa sjukvårdskostnader. De kommuner som tecknar en överenskommelse om introduktions- platser får en statlig grundersättning. är den oavsett antalet introduktionsplatser. Därtill kommer en schablonersättning som är för nyanlända i åldern 0–, för nyanlända i åldern 18–och för nyanlända som är . Staten lämnar ersätt- ning till kommunerna för kostnader i samband med mottagandet och introduktionen av nyanlända flyktingar och deras anhöriga enligt ersättningsförordningen (1990:927). Ersättningen ska kom- pensera både för försörjning och vissa extra kostnader för barn- omsorg, administration, tolkverksamhet m.m., samt sfi och annan introduktionsverksamhet. Kommunerna har dessutom ett samord- ningsansvar för introduktionen. Enligt förordningen (2007:662) om extra ersättning till kom- muner 2007–2009 för att påskynda utlänningars etablering på arbetsmarknaden lämnas extra ersättning till kommuner som träffat överenskommelser med om flykting- mottagande enligt ersättningsförordningen. Den extra ersättningen är för varje utlänning som tas emot i en kommun –2009. Därutöver lämnas i extra ersättning för varje sådan utlänning som vid mottagandet fyllt men inte och som har haft arbetspraktik eller arbete genom anställning på minst halvtid, eller som enligt vissa villkor har uppnått minst betyget Godkänt i svenskundervisning för invandrare (sfi). är det som beslutar om och betalar ut statlig ersättning för flyktingmottagande till kommuner och lands- ting. Schablonersättningen betalas ut men avser täcka både introduktionsverksamhet och försörjning till dess att den nyanlände är självförsörjande eller som längst cirka . Den kommun som den nyanlände är folkbokförd i har ett sam- ordningsansvar för introduktionsinsatserna. För att en kommun ska ha rätt till schablonersättning krävs att kommunen har utarbetat en skriftlig introduktionsplan. Planen fastställs efter samråd med den enskilde och ska genomföras i enlighet med ersättnings- förordningens krav. Om personen är i arbetsför ålder ska samråd ske med Arbetsförmedlingen om såväl planen som dess innehåll. Kommunerna är skyldiga att lämna de uppgifter som krävs för att verket ska kunna bedöma deras rätt till ersättning enligt förordningen. Sådana uppgifter kan t.ex. avse innehållet i utvecklingsplanen. Enligt 3 § ersättningsförordningen får kommunerna statlig ersättning för nyanlända när en kommun tagit emot en utlänning för bosättning. Detta innebär i praktiken att utlänningen ska ha ett uppehållstillstånd som kan läggas till grund för folkbokföring. I folkbokföringslagen (1991:481) föreskrivs att den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygns- vilan) i landet under ska folkbokföras (3 §). Permanenta uppehållstillstånd samt tidsbegränsade uppehållstillstånd kan därför läggas till grund för statlig ersättning. Vissa korta uppehållstillstånd som t.ex. tillstånd inom ramen för den s.k. upp- skjutna invandringsprövningen leder dock till folkbokföring även när uppehållstillstånden är kortare än och medför då rätt till statlig ersättning under förutsättning att personen omfattas av ersättningsförordningen. Grunden för ersättningen är i samtliga fall skattemyndighetens folkbokföringsbeslut (jfr 12 § ersättnings- förordningen). I princip måste utlänningen således ha ett giltigt uppehållstillstånd för att statlig ersättning ska betalas ut. Ett särskilt problem är därför förknippat med förnyelser av utgångna uppe- hållstillstånd och de glapp som kan bildas däremellan. löser detta genom att normalt betala ut statlig ersättning till kommunen även om uppehållstillståndet har gått ut under för- utsättning att en ansökan om förlängning lämnats in till Migra- tionsverket. Har ansökan ej lämnats in stoppas utbetalningen.TPF34FPT Mitt förslag är att denna ordning bör gälla även fortsättningsvis. På så sätt överbryggas eventuella glapp även i det nya ersättnings- systemet. Detta är emellertid en fråga som Asylmottagningsutred- ningen (Ju 2007:18) ska utreda vidare. Barn som föds i efter föräldrarnas mottagande i en kommun faller utanför den personkrets som kommunerna har rätt att få statlig ersättning för enligt den nuvarande ersättningsför- ordningen.TPF35FPT Detsamma gäller som huvudregel för en person som förvärvar ett svenskt medborgarskap. För en person som blir svensk medborgare efter mottagandet utgår dock ersättning som vanligt. Mitt förslag om statlig ersättning till kommuner Enligt den föreslagna introduktionslagen ska / Arbetsförmedlingen betala ut ersättning till kommuner (2 kap. 2 §). Genom förslaget på utformning av ersättningen till nyanlända övertar staten det huvudsakliga försörjningsansvaret för dessa personer av (se avsnitt 2.3.2). Därmed övertar staten kommunernas samordningsansvar och andra insatser minskar. Eftersom försörjningsansvaret för kommunerna upphör, bör den statliga ersätt- ningen till kommunerna sänkas. Ett specialdestinerat statsbidrag föreslås emellertid utgå till kommunerna för viss verksamhet och kostnader som de har till följd av mottagandet av nyanlända i kommunen. De förändringar som föreslås kräver att den nuvarande förord- ningen om den statliga ersättningen till kommunerna ersätts av en ny förordning. Förordningen (2007:662) om extra ersättning till kommuner 2007–2009 för att påskynda utlänningars etablering på arbetsmarknaden måste också upphöra att gälla. Den extra ersättning som enligt sistnämna förordning har betalats ut till kommunerna bör inte återkrävas. Däremot bör framtida utbetalningar enligt för- 34TP PT Allmänna råd om statens ersättning för flyktingmottagande, . 35TP PT Regeringsbeslut 030403, JU 2003/386/IM. ordningen upphöra vid införandet av den föreslagna introduktions- lagen. Det är därför lämpligt att regeringen får föreskriva närmare om utformningen av den statliga ersättningen. Effekten på en kommuns ekonomi av att en nyanländ flyttar till kommunen beror på en rad faktorer. Något förenklat kan man dock påstå att den kommun som en person bor i påverkar kommunens skatteintäkter och statsbidrag till kommunerna på anslaget 48:1 kommunalekonomisk utjämning det efterföljande året.TPF36FPT Kommunerna får på detta sätt kompensation för alla invånare i kommunen, alltså även nyanlända för bl.a. barnomsorg, grundskola, individ- och familjeomsorg samt äldreomsorg. Kommunerna får även preliminära skatteintäkter baserat på befolkningsunderlaget året före bidragsåret. Därutöver sker en viss omför- delning av resurser på grund av olika så kallade strukturella faktorer i utjämningssystemet som antas påverka kommunernas kostnader i olika verksamheter. Då kostnader för introduktionsverksamhet inte kompenseras i det kommunala utjämningssystemet anser jag att det finns skäl att kompensera kommunerna där de nyanlända bor för merkostnader som hänger samman med verksamhet för de nyanlända. Detta kan vara kostnader för anordnande av praktik- platser i den egna verksamheten och merkostnader som kan antas uppstå för kommunen inom t.ex. barnomsorg, skola, individ- och familjeomsorg och äldreomsorg. Förslag om ett specialdestinerat statsbidrag En stor del av ansvaret för introduktionen överförs enligt mitt för- slag till staten och kommunernas ansvar minskar. Kommunerna kommer ändå att ha en viktig roll men också för yngre och äldre nyanlända som inte omfattas av intro- duktionen. De kommer även fortsättningsvis att ansvara för sfi, som ska ersättas i särskild ordning, och samhällskunskap och kommer därutöver att ha merkostnader för mottagande och verk- samhet under introduktionen. Det specialdestinerade statsbidraget syftar även till att kompensera kommunerna för vissa andra kost- nader, t.ex: 36TP PT Ekonomiska marginaleffekter på kommuners ekonomi vid inflyttning av vissa nyanlända redovisas i bilaga. anordnande av praktikplatser inom den egna verksamheten, merkostnader inom barnomsorg och skola, merkostnader inom äldreomsorg, merkostnader inom vuxenutbildning, särskild information som vänder sig till nyanlända, översättningskostnader för informationsmaterial och annat, utbildning av den egna personalen i kulturmöten och migrations- barriärer. Jag anser att det specialdestinerade statsbidraget bör utbetalas efter det att den nyanlände tagits emot för bosättning i en kommun. Statsbidraget ska utbetalas för alla nyanlända och utgå till den kommun i vilken den nyanlände är folkbokförd vid utbetalningstillfället. Genom att kommunerna erhåller ett statsbidrag för viss verksamhet kommer kommunerna, som en av huvudaktörerna, att bidra på ett stödjande sätt till att nyanländas introduktion ska bli så framgångsrik som möjligt. Jag lämnar förslag om ändrad ansvarsfördelning för introduktionen vilket innebär att kommunernas ansvar minskar betydligt. Detta betyder att summan statsbidrag som utbetalas till kommunerna för flyktingmottagande bör minskas. I utredningens direktiv anges att utredaren ska överväga och lämna förslag om förändringar av den statliga ersättningen och hur den ska regleras. I detta ingår att beakta effekter av det ordinarie systemet för skatteintäkter och systemet för utjämning. Utredaren ska redovisa för- och nackdelar med ett generellt respektive riktat statsbidrag. I följande avsnitt förs därför ett resonemang kring för- och nackdelar med finansiering av flyktingmottagandet i kommunerna via ett specialdestinerat statsbidrag eller via anslaget kommunalekonomisk utjämning. Om vi jämför ett läns invånareantal (såväl inrikes som utrikes födda) i förhållande till hela rikets invånarantal för visar det sig att de nyanlända fördelar sig jämt efter respektive läns andel av landets totala befolkning. , och är de län som tar emot en större andel än deras totala befolkningsandel. I tabell 2.2 nedan visas andelen bosatta och andelen av befolkningen 2006. Tabell 2.2 Länens andel av rikets befolkning och länens andel av totalt antal kommunmottagna nyanlända, 2006 Nyanländas bosättning i olika län följer sålunda i stora drag länens andel av rikets befolkning. Om man däremot ser på nyanländas bosättning mellan olika kommuner är denna mycket ojämnt fördelad. Detta betyder att även kostnaderna är ojämnt fördelade mellan kommunerna. Till exempel så bosatte sig av de nyanlända 2006 i 20 kommuner. Dessa 20 kom- muners befolkningsandel av rikets motsvarade . Ser man på enskilda kommuner så skiljer sig bosättningsandelen ännu mer från befolkningsandelen. För att nämna några exempel så bosatte sig av de mottagna i kom- mun. bodde av befolkning i kommunen. Det är alltså fler än fyra gånger så många nyanlända som bosätter sig i jämfört med om bosättningen skett jämnt mellan kommunerna. I bosatte sig av de mottagna 2006 medan kommunens befolkning bara utgör av hela rikets befolkning. Eftersom kommu- nerna även fortsättningsvis kommer att ha en viktig roll under introduktionen anser jag att det är nödvändigt att fördela resurserna så att de kompenserar just de kommuner i vilka de nyanlända bosätter sig. Det finns en ambition i staten att statsbidrag till kommunsektorn i så stor utsträckning som möjligt ska utgå som generellt statsbidrag via anslaget 48:1 kommunalekonomisk utjämning. Ett generellt statsbidrag fördelas då med samma belopp i kronor per invånare till samtliga 290 kommuner i landet, vilket skulle ge samma fördelning som den enskilda kommunens andel av befolkningen. Som visats ovan så är det ett mindre antal kommuner som tar emot den största delen av de nyanlända. Eventuella kostnadsskillnader för introduk- tionsverksamhet utjämnas dessutom inte i det kommunala utjämningssystemet.TPF37FPT har betydande förändringar genomförts i de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn. () lämnade sina förslag till system för statsbidragsgivning till kommuner och landsting . KEK lyfte i sitt betänkande fram ett antal principer och grundtankar för utformningen av ett statsbidrags- och utjäm- ningssystem för kommuner och landsting samt för relationerna mellan stat, kommuner och landsting. Flera av dessa principer och grundtankar är fortfarande relevanta nämligen följande: Likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och lands- ting bör eftersträvas Strukturella kostnadsskillnader bör utjämnas Statsbidrag bör i huvudsak ges som generella bidrag. 37TP PT Ekonomiska marginaleffekter på kommuners ekonomi vid inflyttning av vissa nyanlända redovisas i bilaga. Det finns ett antal omständigheter som gör att jag är tveksam till att kommunernas ersättning för flyktingmottagande ska ersättas genom anslaget kommunalekonomisk utjämning. Dessa är följande: En av grundprinciperna är att man i kostnadsutjämningen endast ska utjämna för strukturella kostnadsskillnader som kan uppstå i verksamheter som är obligatoriska för kommuner eller landsting. Kommunernas insatser under introduktionen kommer inte att vara obligatorisk verksamhet. Det finns alltså en frihet i om eller i vilken omfattning kommunen väljer att utföra sina insatser Kostnaderna för flyktingmottagande varierar mycket , vilket beror på att flyktingmottagandet kan variera mycket mellan åren. Kostnadsutjämningen beräknas på dataunderlag som ibland kan vara gamla. Det skulle därmed finnas en efter- släpning i kompensationen till kommunerna som jag inte tror är bra om dessa bidrag ska uppfattas som stimulansmedel till kommunerna Statlig kompensation kan i den kommunalekonomiska utjäm- ningen bara baseras på ett underlag . Det går alltså inte att under ett kalenderår låta ersättningen följa individen om denne flyttar till en annan kommun. Det finns en möjlighet att föra över resurserna på anslaget för flyktingmottagande och föra dessa till anslaget kommunal- ekonomisk utjämning utan att hänsyn tas till dessa kostnader i kostnadsutjämningen. Jag ser dock två problem som gör detta alternativ olämpligt. För det första så varierar flyktingmottagandet mycket mellan åren, vilket betyder att kostnaderna för insatserna också varierar . Det är därför svårt att bestämma ett belopp på en sådan reglering. För det andra skulle fördelningen av stats- bidraget för flyktingmottagande ge alla kommuner samma belopp uttryckt i kronor per invånare. Som visades ovan så är bosättningen bland nyanlända mycket ojämnt fördelat mellan kommunerna. Om statsbidragsgivningen skulle ske genom kommunalekonomisk utjämning utan att hänsyn tas i kostnadsutjämningen så skulle t.ex. kommun bara få av statsbidraget trots att av de nyanlända är bosatta i kommunen. Detta anser jag är orimligt. Slutligen så ska ett statsbidrag inte motverka rörligheten mellan kommuner. En nyanländ kanske flyttar för att få praktik, jobb eller utbildning. Statsbidraget bör då följa individen och betalas ut till den kommun som har merkostnaderna. En fördel med att kompensera kom- munerna för deras insatser under introduktionen genom anslaget kommunalekonomisk utjämning är att detta skulle vara enkelt och förutsägbart för kommunerna. Ovan nämnda nackdelar väger dock tyngre, anser jag. Ett alternativ till kommunalekonomisk utjämning är att kom- munerna kompenseras för sina insatser med ett specialdestinerat statsbidrag. Då kommunernas ansvar är olika för olika åldersgrupper av nyanlända bör ett sådant stats- bidrags storlek vara beroende av den nyanländes ålder. Ett special- destinerat statsbidrag ger en stor flexibilitet för staten genom att bidraget kan utbetalas utifrån olika underlag . Därmed kan bidraget följa den nyanlände även om denne flyttar , vilket minskar eftersläpningen. Statsbidragets träffsäkerhet blir på det sättet högre genom att det utbetalas till den kommun som sannolikt kommer att ha kostnaden för anordnande av praktik, samhällsinformation, barnomsorg, skola, äldreomsorg osv. Ett specialdestinerat statsbidrag enligt mitt förslag innebär en ökad administration för att rätt bidrag ska betalas till rätt kommun. har emellertid system och rutiner för detta . Därför bör det vara relativt enkelt att använda tillgängliga system och samkörning med befolkningsregister så att detta ska kunna hanteras på ett kostnadseffektivt sätt. Mot denna bakgrund är det därför rimligt att använda ett specialdestinerat statsbidrag. Storlek på de specialdestinerade statsbidraget Det specialdestinerade statsbidraget som jag föreslår ska utgå för nyanlända och de ska vara åldersberoende. Ersättningen för en nyanländ i åldern 0–ska uppgå till , dvs. Detta belopp är beräknat utifrån nuvarande schablonersättning för nyanlända i åldern 0–som är 111 400 kronor.TPF38FPT Cirka 40 38TP PT Avser schablonersättning . Notera också att nuvarande schablonersättning avser jämfört med förslagets . procent av nuvarande schablonersättning har antagits finansiera försörjning för åldersgruppen och resterande antas kompensera för merkostnader i ordinarie kommunala verksamheter. Eftersom staten tar över ansvaret för försörjningen av nyanlända föreslår jag att ersättningen till kommunerna avseende åldersgruppen minskas .