sou · GXB312 · 2009-02-26 00:00:00 — (Branschpraxis är att dessa kunder får ett lägre fjärrvärmepris, vilket i praktiken innebär att skatteåterbäringen inte kommer fjärrvärmeföretaget till godo.) Vidare gäller att de anläggningar som har tillstånd att förbränna hushållsavfall inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter (se avsnitt 6.9). Av Tabell 5 framgår den faktiska skattebelastningen. Tabell 5 Skattebelastning avseende bränsle för produktion av el och värme i anläggningar utanför EU ETS Industrileveranser m.m. av värme Avfallsförbränningsskatten tas enbart ut vid förbränning av hushållsavfall som omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten. Annat avfall som förbränns drabbas inte av energi- eller koldioxidskatt utan kan förbrännas skattefritt. För de skattskyldiga är det därmed ekonomiskt fördelaktigt att förbränna hushållsavfall i anläggningar som omfattas av låg energi- och koldioxidskatt, och att förbränna avfall som inte är skattepliktigt i anläggningar som har högre energi- och koldioxidbeskattning. Som framgått ovan är kraftvärmeverken, till skillnad från värmeverken, helt befriade från energiskatt och de betalar betydligt lägre koldioxidskatt än värmeverken. Därmed är det ur skattesynpunkt fördelaktig att förbränna hushållsavfall i kraftvärmeverk och skattefritt avfall i andra värmeverk. Utformningen av avfallsförbränningsskatten innebär således att skatten styr hushållsavfall till förbrän- Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter ning i kraftvärmeverk. Detta i sådan omfattning att av all förbränning av hushållsavfall sker i kraftvärmeverk. Dessutom implicerar energiskatteutfallet (se avsnitt 7.2) att av resterande som förbränns i värmeverk går som 21-pro- centigt beskattade värmeleveranser till industrin mm. Förbränningsskatten, och inte den tekniska lämpligheten, styr alltså mycket kraftfullt vilket avfall som eldas i respektive panna. Avfallet eldas inte där det är mest tekniskt lämpligt. De ofta äldre hetvattenpannorna lämpar sig bättre för hushållsavfall än för det mer energirika verksamhetsavfallet. Omvänt skulle de ofta nyare kraftvärmepannorna utnyttjas mer optimalt med en annan tilldelning av verksamhetsavfall. Detta påverkar i viss utsträckning kostnader för underhåll och drifttider. En ytterligare konsekvens är att elproduktionen vid kraftvärmeanläggningarna blir något lägre än vad som hade behövt vara fallet. Det handlar dock inte om någon dramatisk skillnad, uppskattningsvis någon eller ett par procent. Styrningen av hushållsavfallet till kraftvärme (och 21-procentigt beskattade industrileveranser av värme) är således mycket kraftig men inte utan nackdelar. Skatten leder till skattedrivna och miljömässigt olämpliga avfallstransporter, eftersom det enligt Svensk Fjärrvärme, av rena skatteskäl, lönar sig att transportera hushållsavfall upp till för förbränning i kraftvärmeverk (eller i värmeverk med möjligheter till industrileveranser) jämfört med närbelägna värmeverk utan avsättningsmöjligheter till industrin mm). Av rena skatteskäl transporteras brännbart industriavfall till sådana värmeanläggningar, medan hushållsavfall skickas till kraftvärmeanläggningar och till värmeverk med industrileveranser. Statistik som belyser den kvantitativa omfattningen av sådana transporter saknas dock. Inom EU antogs 2004 kraftvärmedirektivet som ålägger medlemsstaterna att stödja s.k. högeffektiv kraftvärme, där energibesparingarna till följd av den kombinerade produktionen uppgår till jämfört med separat produktion av el och värme. Utformningen av avfallsförbränningsskatten innebär att den stödjer högeffektiv kraftvärmeproduktion. Även om skatten ger mycket kraftiga incitament till högeffektiv kraftvärmeproduktion har skatten, enligt branschens bedömning, emellertid inte Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter fått några effekter på volymen kraftvärmeproduktion. Skatten har ännu inte påverkat tillkomsten av några nya kraftvärmeanläggningar, men det har å andra sidan inte heller tillkommit några nya hetvattenpannor. De anläggningar som byggts var planerade innan skatten infördes. Förväntningar om höga elpriser, samt möjligheten att med samma värmeunderlag behandla en större mängd avfall, bedömer utredningen som fullt tillräckliga incitament för nyinvesteringar i kraftvärmeproduktion. Ute på förbränningsanläggningarna betraktas skatten som extremt krånglig att hantera, såväl ur optimeringssom redovisningssynpunkt: 1.Skatten är svår att anpassa sig till genom den relativt komplicerade skattenedsättningsmodellen. Å andra sidan ligger i stort sett samtliga anläggningar i elverkningsgrad med undantag för sommarmånaderna med låg värmekonsumtion. Dessutom indikerar omfattningen av skattenedsättningen att den skattestyrda produktionsoptimeringen fungerar mycket väl. 2.En korrekt redovisning av skatten är i praktiken omöjlig eftersom skattebelastningen i princip är en i tiden kontinuerlig funktion av elverkningsgraden som enbart kan beräknas approximativt. Detta är speciellt komplicerat med låg värmekonsumtion. 3.Underlaget för skattenedsättningen är i praktiken omöjligt att redovisa korrekt. Hushållsavfall förbränns ofta tillsammans med verksamhetsavfall. De skattskyldiga får förlita sig på uppgifter från leverantören av avfallet och själva hålla reda på när de olika leveranserna förbränns. Ofta, och speciellt vid långa transporter, levereras hushållsavfall blandat med verksamhetsavfall. Fördelningen mellan verksamhets- och hushållsavfall är således svårt att korrekt fastställa. Ur skattekontrollsynpunkt är bevisningen, bokstavligen talat, uppeldad. 4.Det merarbete som skatten leder till är omfattande relativt skatteintäkten Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter SOU 2009:12 Avfall uppskattar transaktionskostnaderna för de skattskyldiga till ca . Det blir totalt ca , beroende på arbetskraftskostnaden. Kommunernas merarbete med renhållningsavgifter och förändrade avtal uppskattas till ca , totalt för landet som helhet blir det ca . Till detta ska läggas kostnaderna i skatteadministrationen. Eftersom skatten utgör en integrerad del av energibeskattningen är det svårt att exakt beräkna storleken på resurser som åtgår för beskattning av fossilt kol i hushållsavfall. Storleken beror bland annat på hur stora kontrollresurser som läggs på skatten. De resurser som lagts på den löpande hanteringen av deklarationer, information etc. tillsammans med de kontrollinsatser som utförts uppgår till 1-1,5 årsarbetskrafter. kostnader för att hantera skatten uppskattas till ca . Häri ingår personalkostnader, systemstöd m.m. Skattens totala transaktionskostnader torde därmed ligga i intervallet . 7.7Slutsatser om avfallsförbränningsskattens måluppfyllelse Som framgår av analysen är det svårt att spåra några påtagliga styreffekter av förbränningsskatten – med ett undantag. Den styr starkt hushållsavfallet till kraftvärmeproduktion i stället för till ren värmeproduktion till priset av skatteinducerade transporter, där skattefritt industriavfall transporteras till värmeanläggningar och hushållsavfall till kraftvärmeanläggningar. Däremot har den inga effekter på mängden hushållsavfall eller på graden av materialåtervinning och ännu inte heller på volymen kraftvärmeproduktion. Huruvida skatten bidrar till ökade eller sänkta koldioxidemissioner låter sig inte avgöras. Som medel för att uppfylla de miljö-, energi- och klimatpolitiska målen är skatten inte särskilt verkningsfull. Avfallsförbränningsskatten infördes som en styrmedelsskatt med syfte att påverka avvägningen mellan förbränning och återvinning. Den något paradoxala slutsatsen av analysen av den existerande skatten är dock att denna, med undantag för effekterna inom energiomvandlingssektorn, framstår som en rent fiskal skatt, dvs. den saknar nästan helt styreffekter. Den enda helt klara effekten av Analys av avfallsförbränningsskattens styreffekter skatten är en omfördelning av avfallet mellan olika förbränningsanläggningar. Utredningen bedömer att avfallsförbränningsskattens styreffekt till mycket lägre kostnader skulle kunna realiserats genom inkluderande av hushållsavfallet i elcertifikatsystemet. I övriga avseenden är skatten i huvudsak fiskal. 8Principiella överväganden och förslag Baserat på den analys som sker i kapitel 7 kan det vara lämpligt att sammanställa resultaten och koppla dem mot kommittédirektivet. Enligt kommittédirektivet (dir 2008:1) åligger det utredaren att förutsättningslöst analysera om avfallsförbränningsskatten ger en kostnadseffektiv styrning mot de uppsatta avfalls-, energi- och klimatpolitiska målen. Det åligger utredaren att även utreda om avfallsförbränningsskatten är ett samhällsekonomiskt lämpligt energi- och miljöpolitiskt styrmedel. Vidare åligger det utredaren att utreda om det finns andra styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt styr mot nämnda mål, och om sådana styrmedel kan användas i stället för eller i kombination med en reformerad avfallsförbränningsskatt (se även avsnitt 1.1). Eftersom skatten saknar signifikanta styreffekter (med undantag för dess effekter på avfallstransportmönstret, som i sig knappast utgjort ett mål) kräver dess avskaffande inget kompenserande styrmedel. Något nytt styrmedel bör, enligt utredningens uppfattning, inte heller införas utan en förutsättningslös och grundlig analys av såväl mål som medelseffektivitet. En sådan tidskrävande, och i viss omfattning forskningskrävande, analys av hela avfallspolitiken har inte rymts inom den knappa resurs- och tidsramen för denna utredning, utan uppgiften för denna har varit att ta ställning till om den nuvarande förbränningsskatten ska avskaffas och eventuellt ersättas med något annat styrmedel. Utredningsarbetet har, enligt direktivet, i sin analys av avfallsförbränningsskatten utgått från följande: De uppsatta målen ska nås till så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt (kostnadseffektivitetskriteriet), dvs. Principiella överväganden och förslag och andra ekonomiska styrmedel ska utformas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Kostnaderna för att uppnå ett mål ska relateras till miljönyttan. Gällande kriterium är att så länge marginalnyttan av en åtgärd överstiger dess marginalkostnad är den samhällsekonomiskt motiverad. En fundamental fråga är således om skatten på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de mål som motiverade dess införande. Det övergripande syftet med avfallsförbränningsskatten var att gynna den avfallshantering som ansågs miljömässigt och samhällsekonomiskt fördelaktig, men skatten skulle dessutom sträva efter att uppfylla de miljö-, energi- och klimatpolitiska målen. Till de klart specificerade målen hörde att avfallsförbränningsskatten dels skulle stimulera materialåtervinning, dels stimulera högeffektiv kraftvärmeproduktion. Eftersom ett medel sällan kan uppfylla mer än ett mål, är det inte förvånande att inte heller avfallsförbränningsskatten i någon signifikant utsträckning lyckats påverka mer än en det ena målet, nämligen att styra det hushållsavfall som förbränns till kraftvärmeproduktion med hög elverkningsgrad, dock utan att signifikant öka den totala volymen kraftvärmeproducerad el. Eftersom inga avfallsförbränningsanläggningar har byggts som gått sedan skatten infördes är det dock inte möjligt att bedöma om skatten på leder till den önskade effekten, att värmeunderlaget i största möjliga utsträckning ska utnyttjas för kraftvärme i stället för ren värmeproduktion. Som framgått av tidigare diskussion är det den s.k. avfallshierarkin som inom EU utgör den vägledande i avfallspolitiken. Bakom denna ligger dels miljöpolitiska målsättningar, dels målsättningar om god hushållning med naturresurser. I vilken utsträckning som en alltför strikt tillämpning av avfallshierarkin är förenlig med en effektiv miljöpolitik eller god resurshushållning är uppenbarligen en politiskt mycket kontroversiell och känsloladdad fråga, medan det ur ekonomisk synvinkel är en empirisk fråga. Principiella överväganden och förslag föregående kapitel citeras ett antal studier som indikerar att avvägningen ur samhällsekonomisk synvinkel mellan deponering, återvinning och förbränning inte är en fråga om antingen eller utan både och. Eftersom deponering av brännbart avfall är förbjudet inom EU, står valet av behandling av genererat hushållsavfall mellan förbränning och materialåtervinning. Insamling av återvinningsbart material är, som alla andra processer, resursförbrukande, men dessutom energintensiv, med stigande marginalkostnader, medan avfallsförbränning i grova drag har konstanta marginalkostnader, varför en avvägning måste ske mellan de effekter på resurser och miljö som en ökad materialåtervinning innebär jämfört med förbränning av avfallet. Faktorer som påverkar marginalkostnaden inkluderar bl.a. typ av avfallsfraktioner och rumsliga aspekter, bl.a. i form av höga transportkostnader, speciellt i vissa regioner. Kvantitativa mål för återvinningsnivåer kan lätt leda till mycket höga marginalkostnader. Såväl samhällsekonomiska som miljöpolitiska skäl talar därför för stor försiktighet i ambitionerna för materialåtervinningen. Det bör också betonas att de politiska målen i fråga om materialåtervinning redan är uppfyllda, varför det ur denna synvinkel saknas motiv att ytterligare stimulera materialåtervinningen. Om ett beslut övervägs att öka materialåtervinningen bör först marginalkostnaden för detta analyseras, för att på så sätt kunna ställas mot den miljöförlust eller miljövinst som uppstår genom en ökad materialåtervinning. Ur styrmedelssynpunkt är avfallsområdet speciellt i det avseendet att moraliska styrmedel i vissa fall, speciellt avseende hushållens beteende, är mera effektiva än ekonomiska. De senare kan ge upphov till olämpliga avfallsflöden i form av illegal dumpning och miljöstörande (och kanske illegal) förbränning. Av mycket stor betydelse är kommunernas avfallspolicy. Det är den konkreta utformningen av denna som i hög grad styr hushållens beteende och speciellt fördelningen av avfallet mellan deponering, materialåtervinning och förbränning. Principiella överväganden och förslag Kriteriet för kostnadseffektivitet implicerar att en åtgärd ska genomföras till så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt. Det uttalade syftet med avfallsförbränningsskatten är att styra mot de uppsatta energi-, avfalls- och klimatpolitiska målen. Den fråga som utredningen försöker besvara är om avfallsförbränningsskatten är ett samhällsekonomiskt lämpligt avfalls-, energi- och klimatpolitiskt styrmedel eller om det finns andra styrmedel som på ett kostnadseffektivare sätt styr mot de politiska målen? Nedan sammanfattas avfallsförbränningsskattens mål och måluppfyllelse i termer av kostnadseffektivitet. 8.3.2Minskade nivåer av koldioxidutsläpp? En avfallsförbränningsskatt på hushållsavfall framstår inte som en verkningsfull styrning mot minskade utsläpp av koldioxid med fossilt ursprung. (SOU 2005:23) redovisar vissa partiella beräkningar på de utsläppsminskningar som skulle kunna uppstå i på grund av den förbränningsskatt på allt avfall, dvs. både hushållsavfall och verksamhetsavfall, som utredningen föreslog (se avsnitt 7.6.5). Med samma typ av kalkyl skulle den nuvarande utformningen av avfallsförbränningsskatten kunna minska utsläppen av växthusgaser med ca . En sådan slutsats är emellertid förhastad eftersom avfallsförbränningsskatten påverkar ett antal relativpriser (och dessutom transportmönstret för avfallstransporter). Som framgår av avsnitt 7.6.5 kan vi inte avgöra om skatten bidragit till ökade eller minskade koldioxidemissioner. Därmed kan kostnadseffektiviteten av avfallsförbränningsskatten ur ett klimatpolitiskt perspektiv ifrågasättas. Principiella överväganden och förslag Perioden efter avfallsförbränningsskattens införande har materialåtervinningen från hushållsavfall ökat för många avfallskategorier. Exempelvis har materialåtervinningen av plastförpackningar, som omfattas av producentansvaret, ökat, och uppfylls materialåtervinningsmålen även för plastförpackningar. Som framgår av avsnitt 7.6.4 är det dock omöjligt att avgöra om detta beror på avfallsförbränningsskatten eller på förändringar i kommunernas avfallspolicy och trender i hushållens beteende. Emellertid, även om hela ökningen i materialåtervinningen tillskrivs skatten, har detta skett till en relativt hög kostnad. Kostnaden (skuggpriset) för återvunnen plast kan beräknas till per ton. Utredningens slutsats är att detta inte är en kostnadseffektiv styrning mot en ökad materialåtervinning. Avfallsförbränningsskattens konstruktion (se avsnitt 7.2) medger varierande möjligheter till skatteavdrag för kraftvärmeverk som en funktion av kraftvärmeverks elverkningsgrad vid förbränning av hushållsavfall. Förbränning av hushållsavfall i värmeverk medger, med undantag för industrileveranser m.m., inga skattenedsättningar (se Tabell 5). På grund av dessa skattenedsättningar har det uppstått företagsekonomiska incitament att (1) omfördela olika avfallskategorier mellan kraftvärme- och värmeproduktion och (2) vid behov av ny förbränningskapacitet investera i kraftvärmeproduktion i stället för i hetvattenpannor. Som framgår av avsnitt 7.6.6 finns det dock inget som tyder på att skatten bidragit till en ökad volym av kraftvärmeproducerad el, men det har heller inte byggts några nya hetvattenpannor. Enligt utredningens bedömning saknas motiv för ytterligare styrning mot kraftvärme om skatten avskaffas, men om så skulle visa sig vara fallet finns i elcertifikatsystemet ett existerande, om än jämförelsevis svagare, styrmedel som kan utnyttjas för styrning av avfallsflödet. Principiella överväganden och förslag Det som frågan om avfallsförbränningsskattens incitamentsstruktur avser är om det är möjligt att utforma en effektiv mekanism för att öka materialåtervinningen när den som beskattas inte själv bär skatten, utan via en kommunalt fastställd avgift överför skattebördan på dem som avses utföra avfallssorteringen. Som konstateras i avsnitt 8.3.3 är skattens styrning mot ökad materialåtervinning mycket svag, utan denna styrs framför allt av en kombination av sociala normer och de praktiska möjligheterna att sortera avfall, dvs. Sett ur ett fåtal sektorers perspektiv skapar skatten konkurrensneutralitet mellan de fossila bränslena, men denna kostnadsneutralitet är bara en av flera, varför nettoeffekten av skatten som klimatpolitiskt styrmedel är högst oklar. Det kan också diskuteras hur sambandet ser ut mellan skatten och renhållningsavgiftens storlek, även om den sistnämnda är underkastad den kommunala självkostnadsprincipen. Ett ekonomiskt styrmedel som påverkar kommunens kostnader för avfallshanteringen skapar dock incitament för kommunen att utveckla mer långtgående källsorteringssystem, vilket i sin tur skapar bättre förutsättningar för hushållen att sortera ut avfall för materialåtervinning. Detta ger alltså indirekt en, sannolikt svag, styrande effekt. Utredningens analys visar tydligt att avfallsförbränningsskatten haft mycket obetydliga och i vissa fall oklara effekter på måluppfyllelsen av de olika avfalls-, energi-, och klimatpolitiska mål som motiverade dess införande. Utredningens huvudslutsats är således att avfallsförbränningsskatten inte utgör ett kostnadseffektivt medel i avfalls-, energi-, och klimatpolitiken. Styreffekterna har varit små till obefintliga. Avfallsförbränningsskatten kan därför betraktas som en rent fiskal skatt, vilket den inte hade som syfte att vara. Principiella överväganden och förslag 8.6Utredningens förslag rörande avfallsförbränningsskatten Förslag: Utredningens förslag är att skatten på förbränning av hushållsavfall avskaffas. Motiveringen är att skatten inte styr mot de mål som motiverade dess införande. För att kompensera intäktsbortfallet på föreslår utredningen en generell höjning av koldioxidskatten, per kg koldioxid. Eftersom det inte kan beläggas att skatten haft någon effekt, med undantag för en omfördelning av hushållsavfallet mellan olika förbränningsanläggningar, bör skatten avskaffas utan att ersättas med någon annan skatt eller något annat styrmedel. Något nytt styrmedel bör, enligt utredningens uppfattning, inte införas utan en förutsättningslös och grundlig analys av såväl mål som medelseffektivitet. En sådan förutsättningslös analys av hela avfallspolitiken bör föregås av forskning som belyser olika ekono- misk-institutionella aspekter i fråga om kommunalt beteende, marknadsanalyser, miljöeffekter av olika kommunala renhållningsavgifter och insamlingssystem samt samhällsekonomiska analyser av olika avfallsmål. Enligt utredningens uppfattning saknas vad gäller miljö- och resurspolitiken, med den kunskap vi har, motiv för ytterligare styrning mot ökad materialåtervinning. 8.6.1Motiv till slopandet av avfallsförbränningsskatten En styrmedelsskatt bör bedömas utifrån dess förmåga att kostnadseffektivt styra mot uppsatta mål. Enligt regeringens proposition (2005/06:125) som låg till grund för skatten är syftet med en förbränningsskatt på avfall att gynna den avfallshantering som är miljömässigt och samhällsekonomiskt fördelaktig. Avfallsförbränningsskatten uppfyller inte detta syfte. Om avfallshierarkin får representera de miljö- och resurspolitiska målen är kostnadseffektiviteten extremt låg med en skatt med nuvarande konstruktion. Mängden fossilt kol i hushållsavfallet har inte påverkats på ett sätt som motiverar skatten. Även om koldioxidutsläppen beskattas korrekt (om än schablonmässigt), enligt principen om att förorenaren betalar, så är denna korrekthet i stort Principiella överväganden och förslag sett av symbolkaraktär och dessutom partiell, då den biologiska delen av hushållsavfallet inte ingår i elcertifikatsystemet. Eftersom avfallsförbränningsskatten påverkar ett antal olika relativpriser med okända korspriseffekter, går det inte ens att avgöra om skatten har en positiv eller negativ effekt ur miljö- och klimatsynpunkt. Det som talar för att skatten har en negativ klimatpolitisk effekt är framför allt den skattedrivna ökningen i transportavstånd. Om det är politiskt önskvärt att öka materialåtervinningen är andra styrmedel än en förbränningsskatt mera effektiva. Vi har tidigare betonat hur styrande kommunernas avfallspolicy är för materialåtervinningen, speciellt avstånden till återvinningsstationer och återvinningscentraler samt öppettider och kostnader för att lämna avfall vid återvinningscentraler. Om förbränningshierarkin får representera de energipolitiska målen är kostnadseffektiviteten också låg. Visserligen styrs i stort sett allt hushållsavfall för förbränning till kraftvärmeproduktion, medan industriavfall styrs till värmeproduktion, men detta sker inom ramen för en i stort sett elproduktionsnivå. Det är dock svårt att bedöma hur väl skatten på lång sikt styr valet mellan kraftvärme och hetvattenpannor, eftersom ingen ny avfallsförbränningskapacitet byggts sedan skatten infördes. Skatten har däremot, som framgår av kapitel 7, betydande negativa aspekter som också bidrar till att motivera dess avskaffande. Till dessa hör framför allt att skatten har mycket allvarliga brister ur redovisnings- och kontrollsynpunkt. Differensen mellan potentiell skattebelastning och faktiskt utfall indikerar också en extremt god anpassning till skatten. Ur regelförenklingssynpunkt är ett avskaffande av skatten ett inte obetydligt steg framåt. Principiella överväganden och förslag 8.7Alternativ till avfallsförbränningsskatten? Kan avfallsförbränningsskatten reformeras så att dess kostnadseffektivitet ökar? Utredningen bedömer att en reformering av avfallsförbränningsskatten i syfte att förbättra dess måluppfyllelse inte är möjlig utan alltför höga samhällsekonomiska kostnader. Ett alternativ som diskuterats är att utvidga och förändra avfallsförbränningsskatten enligt förslag, till att omfatta förbränning av allt avfall oberoende av fossilt kolinnehåll (se avsnitt 3.4.2). En sådan utvidgning av skatten skulle eliminera vissa av problemen med redovisning och kontroll men skapa nya.