sou · GXB363 · 2009-06-24 00:00:00 — Utbildning av civilpliktiga med lång grundutbildning har upphört helt. Vidare har andelen män som kallas till mönstring genomgått en kraftig minskning –2008. Anledningen är den webb- baserade lämplighetsundersökningen som föregår kallelse till mönstring. Denna har gjort att endast 16 803 män behövde kallas till mönstring 2007 jämfört med 41 720 under föregående år. Även antalet personer som lagförs för brott mot totalförsvarsplikten har minskat från 156 personer till 88 . Analys av dagens system Totalförsvarsplikten, som den tillämpas , räcker väl till för att förse krigsförbanden med personal. Genom att antalet förband har minskat kraftigt kan personalen i krigsförban- den också omsättas relativt fort. till Försvarsmaktens samtliga uppgifter och till dess sammanlagda behov av personal uppvisar emellertid dagens system ett antal brister. Förband som bemannas av krigsplacerade värnpliktiga kan inte användas fullt ut med mindre än att personalen kallas in till beredskaps- eller krigstjänst- . Förbandens omedelbara tillgänglighet är därför låg. Krigs- placerade värnpliktiga kan inte heller med totalförsvarsplikten som grund användas i Försvarsmaktens internationella verksamhet. Detta har lett till att två parallella förbandsstrukturer har utvecklats inom Försvarsmakten. Värnpliktiga tas ut, utbildas och samövas för att krigsplaceras i krigsförband. Förbanden i utlandsstyrkan och Försvarsmaktens beredskapsförband består däremot av soldater som har rekryterats på frivillig väg. De värnpliktiga som efter genomförd grundutbildning gör internationell tjänst har därför först samövats i ett krigsförband och sedan i ett förband för inter- nationella insatser. Att ha två parallella förbandssystem försvårar Försvarsmaktens möjlighet till en effektiv personalplanering. Svårigheterna förstärks av att grundutbildningen av värnpliktiga görs nästan uteslutande mot krigsförbandens behov. Planeringen av utlandsstyrkans och beredskapsförbandens verksamhet måste göras med detta som utgångspunkt. De två olika förbandsstrukturerna måste i realiteten också ofta dela på materiel och utbildningsresurser. Detta resulte- rar i stora belastningar för utbildningsorganisationen. Vid vissa förband måste resurser tas från värnpliktsutbildningen för att den internationella verksamhetens behov ska kunna tillgodoses. Detta leder inte bara till bristande övning för krigsförbanden utan även till negativa attityder bland de värnpliktiga som drabbas. Till ovan nämnda svårigheter kommer det allmänna problemet med att ha samma person placerad i två olika förband. Används det ena förbandet kan personalen inte verka i det andra. Dagens system lider också av problem med alltför långa ledtider. Värnpliktiga skrivs av in till relativt specificerade befattningar inom Försvarsmakten. Det går mellan 6 och 24 måna- der mellan inskrivning och påbörjad grundutbildning. kan Försvarsmaktens personalbehov ha förändrats. Den befatt- ning som soldaten rycker in till måste då ändras vilket försvårar utbildningsplaneringen och leder till missnöje bland de värnpliktiga som drabbas. Värnpliktiga som har fullgjort grundutbildning utgör den huvudsakliga rekryteringsbasen för Försvarsmaktens internatio- nella verksamhet, för officersyrket och för hemvärnet. Antalet värnpliktiga måste därför vara stort nog för att kunna utgöra en tillräcklig rekryteringsbas till dessa verksamheter. De värnpliktiga som genomgår grundutbildning måste också i tillräcklig utsträck- ning välja att fortsätta inom Försvarsmakten. Antalet värnpliktiga som tas ut till grundutbildning är relativt litet. Hur många som tas ut är knutet till krigsförbandens behov och kan inte styras mot bakgrund av det totala rekryterings- behovet som finns inom Försvarsmakten. Antalet värnpliktiga som fullgör grundutbildning kan därför fortsätta att sjunka även om ambitionen vad gäller exempelvis internationella insatser eller antalet kontrakterade soldater skulle öka. Viljan bland dagens värnpliktiga att fortsätta inom Försvars- makten är efter avslutad grundutbildning relativt låg. Till detta finns antagligen flera anledningar. Den enskildes inställning till tjänstgöring ges i dagens system inte fullt genomslag, trots att , enligt kommitténs bedömning, låter den enskil- des inställning få så stort genomslag som är möjligt inom ramen för dagens lagstiftning. Den relativt långa tiden mellan inskrivning och grundutbildningens början gör också att ett antal personer hinner ändra inställning till engagemang inom Försvarsmakten. Vidare påverkar utbildningens kvalitet den enskildes syn på Försvarsmak- ten som arbetsgivare och även viljan till fortsatt engagemang. Ändrade befattningar, långa ledtider och brister i utbildningen till följd av en överbelastad utbildningsorganisation är här viktiga påverkansfaktorer. Vissa grupper av värnpliktiga, särskilt bevak- ningsvärnpliktiga, har också på grund av brister i grundutbild- ningen visat sig vara speciellt svåra att rekrytera till fortsatt enga- gemang inom Försvarsmakten. Kommittén kan vidare konstatera att dagens system inte klarar av att rekrytera ett tillräckligt antal kvinnor till Försvarsmakten. och regeringen har framhållit vikten av att andelen kvinnor inom Försvarsmakten ökar. Detta gäller värn- pliktiga, officerare, andelen kvinnor i utlandsstyrkan och i hemvär- net. Av de cirka 5 250 personer som skrevs in till värn- plikt eller civilplikt med längre grundutbildning än var ungefär 400 kvinnor. Andelen yrkesofficerare som är kvinnor är . Av hemvärnets personal är kvin- nor. Andelen kvinnor i utlandsstyrkan och i beredskapsförbanden är alltjämt låg. Det finns antagligen flera skäl till att Försvarsmakten inte lyckas rekrytera fler kvinnor. Det främsta skälet är dock enligt kommittén att dagens system gör skillnad mellan män och kvinnor. Så länge denna skillnad består är det svårt att fullt ut uppnå de målsättningar som finns om ett ökat antal kvinnor i Försvarsmakten. Eftersom värnpliktiga som har fullgjort grundutbildning utgör den främsta rekryteringsbasen till officersyrket, för hemvärnet och för perso- nalen i utlandsstyrkan och beredskapsförbanden får den låga ande- len kvinnor som fullgör värnplikt även effekter i dessa delar av organisationen. Dagens system lyckas inte heller ta till vara intres- set hos de kvinnor som vill fullgöra värnplikt. Av de drygt 1 500 kvin- nor som 2007 ansökte om särskild antagningsprövning, var det bara 365 som slutligen ryckte in till grundutbildning. Av de analyser som har gjorts, drar kommittén slutsatsen att totalförsvarsplikten såsom den är utformad och tillämpas , riskerar att visa sig otillräcklig som rekryteringsbas för soldater till Försvarsmaktens samtliga uppgifter, till hemvärn och till officers- yrket. Systemet dras även med inneboende effektivitetsbrister och förekomsten av två separata förbandssystem hämmar personalpla- neringen. Kommittén anser också att det kan ifrågasättas om det är rimligt att under hot om straffansvar kalla in unga människor till tjänstgöring när det nationella försvarets behov av soldater är så pass begränsat. Den framtida skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt Kommittén föreslår att skyldigheten för totalförsvarspliktiga att fullgöra värn- och civilplikt görs beroende av att regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen föreskriver om det. Försvarsmak- tens soldatförsörjning görs då, så länge försvarsberedskapen tillåter det, oberoende av bestämmelserna om värnplikt. Lagen om total- försvarsplikt bibehålls dock och kan vid behov tillämpas fullt ut. Regeringen ges också ett stort utrymme i sin bedömning av när detta är nödvändigt. Det krävs inga formella omständigheter, såsom exempelvis höjd beredskap, för att skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt åter ska kunna tillämpas. Det går enligt kommittén inte att förutse under vilka omstän- digheter pliktsystemet åter kan komma att behöva tas i bruk. Hur personalbehovet i en sådan situation kan se ut går inte heller att förutse. Att kön skulle vara en avgörande faktor är emellertid enligt kommittén en helt orealistisk tanke. Om pliktsystemet åter måste tillämpas måste ansvariga myndigheter ha största möjliga hand- lingsfrihet vad gäller att ta ut de bäst lämpade personerna till tjänstgöring. Kommittén föreslår därför att skyldigheten att full- göra värn- och civilplikt med längre grundutbildning, när den till- lämpas, även ska omfatta kvinnor. Kommittén föreslår vidare att militär personal som har rekryte- rats och utbildats på frivillig grund vid behov ska kunna tas i anspråk med plikt. Detta är nödvändigt för att kunna trygga totalförsvarets behov av personal vid exempelvis en förändring i det säkerhetspolitiska läget. Även fortsättningsvis ska dock gälla att ingen ska kunna åläggas att fullgöra värnplikt utan att först ha skri- vits in för detta. För att fullgöra beredskapstjänstgöring och krigs- tjänstgöring måste en totalförsvarspliktig också ha krigsplacerats. Kommittén föreslår därför att en totalförsvarspliktig som har full- gjort annan militär utbildning eller tjänstgöring än vad som anges i lagen om totalförsvarsplikt ska kunna skrivas in för värnplikt, att värnplikt för denna grupp inte ska behöva inledas med grundut- bildning och att den som genom frivillig militär utbildning eller tjänstgöring har erhållit tillräckliga kunskaper och färdigheter för en krigsuppgift ska kunna krigsplaceras i en befattning eller i en Kommittén förslår också att inskrivning för värn- plikt utan grundutbildning ska kunna ske utan att den enskilde först behöver genomgå mönstring. Ett tillräckligt bedömnings- underlag för inskrivning kommer att finnas från den enskildes tjänstgöring inom Försvarsmakten. Den framtida skyldigheten att medverka vid föreskriven utredning om sina personliga förhållanden Kommittén föreslår att skyldigheten för totalförsvarspliktiga att genomgå mönstring – liksom skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt – görs beroende av att regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen föreskriver om det. När den tillämpas ska skyldigheten att genomgå mönstring omfatta både kvinnor och män. Bestämmelserna om skyldighet att medverka till annan utred- ning bör enligt kommittén vara tillämpliga . Till- lämpningen av bestämmelserna om annan utredning bör, i samband med att det övriga pliktsystemet inte används, ta sin utgångspunkt i den webbenkät som föregår mönstring och föreslås admini- streras av . Om övriga delar av pliktsystemet åter ska tas i bruk kan detta komma att behöva göras snabbt. Genom att ålägga totalförsvarspliktiga en ständig uppgiftsskyldighet finns alltid ett tillräckligt informationsunderlag om vilka totalförsvarspliktiga som vid behov är bäst lämpade att kalla till mönstring. Detta garanterar att pliktsystemet vid behov kan tas i bruk med kort varsel. Efter- som insamlandet inte kräver någon personlig inställelse innebär det minsta möjliga inskränkning för den enskilde. Ansvarig myndighet för rekrytering, tester och uttag av personal på frivillig grund Kommittén föreslår att Försvarsmakten ska vara huvudman för rekrytering av de soldater och sjömän som ska tjänstgöra på frivillig grund. Huvudmannaskapet innefattar ansvar för marknadsföring, urval och rekrytering. Försvarsmakten ska även besluta om vilka tester som ska föregå en frivillig militär utbildning. Förslaget inne- bär att ansvaret för det militära försvarets personalförsörjning, till skillnad från när det är uppdelat mellan Försvarsmakten och , kommer att fokuseras till en myndighet. om 5–bör Försvarsmakten åläggas att från köpa sådana tester som måste föregå urval av personer som ska antas till en grundläggande militär utbildning. Denna ordning bör utvärderas efterhand. En frivillig militär utbildning Kommitténs förslag innebär att bestämmelserna om skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt inte ska tillämpas med mindre än att regeringen föreskriver om det. Rekrytering och utbildning av sådan personal som tjänstgör enligt lagen om totalförsvars- plikt ska i stället ske på frivillig grund. Kommittén ska enligt direktiven överväga hur en sådan utbildning bör vara utformad, bland annat vad gäller ersättning och andra förmåner, disciplin- ansvar samt möjligheter att avbryta tjänstgöringen. Om skyldig- heten att fullgöra värnplikt eller civilplikt inte tillämpas är det nödvändigt att den pliktbaserade utbildningen av soldater och sjömän som finns ersätts av en frivillig militär utbildning. Enligt kommitténs bedömning finns det inte något behov av att införa någon motsvarande allmän frivillig utbildning på det civila försvarets område. Kommittén föreslår att en ny Försvarsmaktsgemensam kvali- tetssäkrad grundläggande militär utbildning införs i Försvarsmak- tens regi. Utbildningen kommer att vara cirka lång och bör i allt väsentligt utgöra utgångspunkten för samtliga former av frivilligt militärt engagemang inom Försvarsmakten. Härigenom säkerställs att all militär personal inom Försvarsmakten har samma grundläggande militära färdigheter. En kortare Försvarsmakts- gemensam grundläggande militär utbildning underlättar även rekryteringen till hemvärnet och ger enskilda som är intresserade av Försvarsmakten en möjlighet att pröva en militär utbildning utan att binda upp sig för . Personer som genomgår utbildningen benämns rekryter. Utbildningen bör enligt kommittén vara förmånssatt och inte genomföras i form av en anställning. Längre fortsatt engagemang inom Försvarsmakten i form av anställning eller kontraktering tar vid först efter den grundläggande militära utbildningen. För att bli antagen till grundläggande militär utbildning måste en person ha fyllt och vara svensk medborgare. Försvars- makten kan föreskriva om ytterligare antagningskrav. Försvars- makten har angett att man kommer att placera samtliga befatt- ningar som rekryter kommer att inneha i säkerhetsklass. Den som Försvarsmakten avser att anta till utbildningen kommer därför också behöva genomgå säkerhetsprövning. För att säkerställa att den som antas till utbildningen är lämpad för detta och för att bland annat undvika skador hos dem som genomgår utbildning ska antagning till utbildningen föregås av fysiska , medicinska, och psykologiska tester. Antagningsbeslut föreslås fattas på central nivå inom Försvarsmakten, detta oavsett var inom Försvarsmakten den enskilde ska genomgå utbildningen. Eftersom den grundläggande militära utbildningen ska vara Försvarsmaktsgemensam bör utbildningsmålen vara enhetliga för hela Försvarsmakten. Under utbildning ska rekryter bara behöva utföra uppgifter som är direkt kopplade till utbildningsmålen. Efter genomförd utbildning ska en bedömning göras av om rekryten har uppfyllt utbildningsmålen eller inte. För att garantera kvalitetssäk- ring av utbildningen bör det finnas en utbildningsinspektör med ansvar för detta. Militära utbildningar ställer särskilda krav på individen. Därför bör Försvarsmakten ha möjlighet att avskilja den som visar sig olämplig för fortsatt utbildning eller är frånvarande i sådan utsträckning att det kan antas att han eller hon inte kommer att kunna tillgodogöra sig denna. bör rekryter själva när som helst kunna avbryta utbildningen. Under utbildningen bör rekryter omfattas av bestämmelserna i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Efter att en enskild har genomgått grundläggande militär utbildning ska han eller hon godkännas eller inte godkännas från utbildningen. Kommittén föreslår att Försvarsmakten utarbetar mål och metoder för hur detta ska ske. Förutom den grundläggande militära utbildningen föreslår kommittén att en kompletterande militär utbildning inrättas. Syftet med denna är att efter den grundläggande militära utbildningen fortsättningsvis möjliggöra en förmånssatt utbildning av soldater. Detta kan bland annat vara nödvändigt för att personer som senare ska söka till officersutbildning ska kunna ges viss funktionsutbildning. Villkor och förmåner för rekryter under den kompletterande militära utbildningen bör i stort motsvara dem som gäller under grundläggande militär utbildning. Särskilt om rekryters villkor och förmåner under utbildningen Att söka och bli antagen till den grundläggande militära utbild- ningen utgör ingen garanti för att den enskilde efter utbildningen kan erbjudas fortsatt engagemang inom Försvarsmakten. Kommittén har tagit fasta på detta och strävat efter att erbjuda vill- kor som ökar utbildningens attraktionskraft utan att vara alltför kostsamma. Exempelvis föreslås rekryter få samma skydd för sin ordinarie anställning som gäller för dem som fullgör värnplikt i dagens system. Rekryten bör inte heller missgynnas ur ett arbets- löshetsförsäkringsrättsligt hänseende. Försvarsmakten bör i samma attraktionsstärkande anda ges i uppdrag att reglera hur långa utbildningsveckorna bör vara samt hur och när ledigheter kan beviljas. Kommittén föreslår vidare att den enskildes sjukpenning- grundande inkomst skyddas som han eller hon genom- går utbildningen enligt den av kommittén föreslagna förordningen. Dessutom bör rekryterna ges möjlighet att få en sjukpenning- grundande inkomst fastställd baserat på sådant extraarbete som utförs vid sidan om utbildningen. Mot bakgrund av utbildningens riskfyllda natur ser kommittén det som självklart att rekryter ska omfattas av samma grupplivför- säkring, samma bestämmelser om statlig riskgaranti, statligt personskadeskydd med mera som tillkommer totalförsvarspliktiga som fullgör värn- eller civilplikt. Vad gäller ekonomiska ersättningar till rekryter har kommittén gjort jämförelser med ersättningssystemet för dagens totalför- svarspliktiga och officersaspiranter och funnit att utrymme finns för förändringar som sannolikt kan verka positivt på den grund- läggande militära utbildningens attraktionskraft. Förslagen innebär att en månatlig kostnadsersättning betalas till den som genomför en grundläggande militär utbildning. Den månatliga ersättningen bör omfatta en sammanslagning av den dagersättning, ersättning för måltidskostnader samt utbildningspremie som betalas ut till totalförsvarspliktiga . Försvarsmakten föreslås få besluta om hur stor den månatliga ersättningen rekryter ska vara. Rekryter under utbildning ska även ha rätt till gratis kost och logi samt till kläder och utrustning som hör till utbildningen. liksom sådana naturaförmåner som rekryter får under utbildningen, vara skattebefriad. Genom en omfördelning av resurser från kost- nadsposter som är omfattande i dagens system – såsom kostnader till följd av fria hemresor och avsättning för framtida pensioner – skapas ett utrymme för höjda ersättningsnivåer. Utöver dessa gene- rella ersättningar bör rekryter ges samma möjligheter som dagens totalförsvarspliktiga att söka om behovsprövade familjebidrag. På snarlikt sätt som i dagens system bör medinflytandearbetet på lokal nivå ske genom att rekryter ges rätt att välja förtroendevalda representanter som för gruppens talan. I anslutning till detta ska medinflytandeansvarig personal finnas vid varje utbildningsför- band. Dessa ska samordna medinflytandearbetet och kunna utgöra länken mellan rekryter och förbandsledning. De ska även kunna utbilda förtroendevalda och rekryter i medinflytande. Utbildning i hur medinflytande fungerar och vilka rättigheter som rekryter har ska finnas med i utbildningsmålen för utbildningen och genom- föras av särskilt avdelad personal i utbildningens inledningsskede. Ett fortsatt nätverksarbete för och av kvinnor bör finnas på samt- liga nivåer. Att tillämpa dagens modell på central nivå är mer komplicerat. Någon motsvarighet till dagens Värnpliktsråd skulle vara svår att inrätta. En kontinuerlig bevakning av rekryters möjligheter till medinflytande måste dock säkerställas. Kommittén föreslår därför att en nämnd inrättas för att granska behandlingen av rekryter och deras möjligheter till medinflytande. Nämnden bör kunna ta initia- tiv till egna utredningar och ha kapacitet att genomföra kontinuer- liga förbandsbesök. Vid nämnden bör finnas ett kansli. Inom nämnden bör även finnas en särskild överklagandefunktion för rekryter som inte har blivit godkända från grundläggande militär utbildning. I samband med att inga totalförsvarspliktiga fullgör värnplikt kommer tidningen inte att ges ut. Den bör ersättas av en ny journalistisk publikation med uppgift att bevaka och rapportera om verksamhet inom hela försvarsområdet. Publikatio- nen bör vara fristående från de myndigheter den är satt att bevaka. Tidningens område bör omfatta Försvarsmakten såväl som andra aktörer inom det militära och det civila försvaret. och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bör ges i uppdrag att bekosta tidningen. Kommittén lämnar inga detaljerade förslag om hur Försvarsmakten bör bedriva sin rekryteringsverksamhet. Marknadsföringsarbete och rekryteringsmetoder måste ständigt utvärderas och utvecklas för att uppnå avsedd effekt. Kommittén lyfter dock fram ett antal generella principer angående rekrytering till den grundläggande militära utbildningen. En av de mest centrala är att Försvarsmak- tens attraktionskraft i huvudsak beror på andra faktorer än enbart marknadsföringskampanjer. Myndigheten måste framstå som – samt vara – en attraktiv arbetsgivare vilket förutsätter bland annat goda villkor för dem som tjänstgör inom myndigheten, utveck- lingsvägar inom och utanför myndigheten, samt förtroende för Försvarsmaktens verksamhet. Det är viktigt att Försvarsmakten har information om de målgrupper som marknadsföringen ska rikta sig till. Det går inte att ange exakt vilka dessa grupper vid varje givet tillfälle är. Tre grup- per går dock att lyfta fram. En första består av personer som har ett intresse för Försvarsmakten, men som inte har bestämt sig för om de verkligen vill engagera sig i verksamheten på . Den andra gruppen består av personer som redan i förväg är mer över- tygade om att de är intresserade av vissa specifika befattningar eller fortsatta utbildningsvägar inom Försvarsmakten. En ytterligare specifik grupp utgörs sannolikt av dem som är intresserade av ett engagemang inom hemvärnet/de nationella skyddsstyrkorna. Försvarsmakten bör anpassa sin marknadsföring efter olika mål- gruppers intressen. För att uppnå sitt personalbehov måste Försvarsmakten kunna nå fram till cirka 18 000 individer som vill söka till den grundläggande militära utbildningen för att därefter genomgå ett testförfarande. Försvarsmakten bör utveckla metoder för att få ned antalet personer som måste genomgå tester jämfört med hur många som kan antas till utbildningen. Att effektivisera test- och urvals- verksamheten bör emellertid inte medföra att testförfarandets omfattning minskas. Effektiviseringspotentialen måste uppnås på annat sätt. Försvarsmakten bör även noga överväga vilket samar- bete den kan bedriva med andra aktörer såsom myndigheter, frivil- liga försvarsorganisationer och andra intresseorganisationer för att attrahera kompetenta individer till den grundläggande militära utbildningen. Principer för information, folkförankring och försvarets framtida kommunikation gentemot allmänheten Undersökningar visar på en nedåtgående trend vad gäller allmän- hetens kunskap om säkerhetspolitiska och totalförsvarsrelaterade frågor, detta trots att informationsinsatser genomförs av flera aktö- rer. Enligt kommittén är det av yttersta vikt att allmänheten har en god kunskap om försvaret och samhällets krisberedskap samt i mesta möjliga mån känner förtroende för det arbete som utförs inom Försvarsmakten. För att öka kunskapsnivån bör Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samordna berörda myndigheters arbete med att ta fram och distribuera information om försvar och samhällets kris- beredskap. Att nå fram med information till unga människor om försvar och samhällets krisberedskap är av särskild vikt och Skol- verket spelar en betydelsefull roll härvid. Kommittén vill också framhålla vikten av att Försvarsmakten måste vara synlig som en del i samhället.