sou · GXB362 · 2009-06-26 00:00:00 — före dess beräknade livslängd) mot tätare kylanläggningar eller mot kylanläggningar med köldmedium med lägre GWP-faktorer skulle de efterföljande årliga utsläppen minska och den beräknade utsläppsminskningen blir större. Skattenivån – En utgångspunkt vid utformningen av skatten har varit att om möjligt undvika undantag och nedsatta skattenivåer. Med hänsyn härtill och då statsmakterna satt ett pris på en koldioxidekvivalent inom tillverkningsindustrin, genom den nedsatta koldioxidskatten, anser utredningen att det är lämpligt att den nivån ska ligga till grund för beräkning av skatten på HFC. Genom att endast använda en skattenivå undviks gränsdragningsproblem och därmed hålls de administrativa kostnaderna för skatten så låga som möjligt. Premie vid inlämnande för destruktion – Utsläpp av HFC sker inte bara under produktens livstid utan också i samband med att produkter som kylanläggningar, bilar och värmepumpar skrotas. Branschen har en överenskommelse om att HFC återtas av distributören kostnadsfritt, vilket finansieras genom en återtagandeavgift om per kg som läggs på HFC- Principiella överväganden och sammanfattande förslag Enligt uppgifter från branschen leder denna överenskommelse till att mellan av den försålda mängden HFC återtas och återanvänds, återvinns eller destrueras. För att öka andelen HFC som destrueras och för att påskynda omställningen till tätare kylanläggningar eller kylanläggningar med köldmedium med lägre miljöpåverkan och på så sätt minska utsläppen av HFC föreslår utredningen en premie av samma storlek som skatten vid inlämnande av HFC till destruktion. Förenlighet med EG-rätten – Enligt utredningens bedömning är förslaget förenligt med EG-rätten. 3.1Skatt som medel för att minska utsläppen av F-gaser – några teoretiska utgångspunkter Ett av de grundläggande ekonomiska motiven till att införa marknadsbaserade styrmedel – exempelvis en skatt – är att dessa för samhället i stort kan vara ett kostnadseffektivt sätt att korrigera marknaden när den inte fungerar tillfredsställande. Marknadsbaserade styrmedel har den fördelen, jämfört med administrativa tillvägagångssätt, att de använder marknadssignaler för att korrigera marknadsmisslyckanden. Att använda marknadssignaler är i många fall fördelaktigare än att endast använda sig av regleringar av enskilda aktörer. Fördelen består i de flesta fall av det avsevärt lägre informationsbehovet för den reglerande myndigheten. När väl det marknadsbaserade styrmedlet är infört, är det upp till berörda aktörer att anpassa sig till prissignaler så länge det är lönsamt för dem. omfattas utsläppen av F-gaser inte av något ekonomiskt styrmedel. En viktig utgångspunkt för miljöpolitiska styrmedel är att de, i möjligaste mån, ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. Att förorenaren ska betala för sin miljöpåverkan innebär bland annat att de som inte minskar sin miljöpåverkan betalar för sina utsläpp, medan de som av olika skäl minskar sina utsläpp slipper betala. Genom att differentiera skattenivåer mellan sektorer kan skatter tjäna som ett effektivt styrmedel för att Principiella överväganden och sammanfattande förslag minska utsläppen av växthusgaser, som risken för läckage minskar genom en lägre beskattning för delar av näringslivet. Med läckage avses här att utsläpp flyttar till länder som inte har några åtaganden inom ramen för internationella avtal om utsläppsbegränsningar (jfr carbon leakage). Ett alternativ till differentierade skattenivåer med lägre beskattning för delar av näringslivet kan vara att ha en enda nivå, som redan i utgångsläget sätts på en lägre nivå för att på motsvarande sätt minska risken för läckage. En central fråga i ett klimatpolitiskt perspektiv är hur kan minska växthusgasutsläppen till en så låg samhällelig kostnad som möjligt. I ett samhälleligt kostnadseffektivitetsperspektiv bör strävan att minska växthusgasutsläppen, oberoende av ambitionsnivå, vara att det sista koldioxidekvivalenta kilot som minskas görs till samma samhällsekonomiska kostnad, för olika användare och i olika sektorer. Hänsyn bör dock bland annat tas till riskerna för att verksamheter, och därmed utsläpp av växthusgaser, flyttar på ett sådant sätt att de globala utsläppen inte minskar utan till och med ökar. Marknadsbaserade styrmedel inom klimatpolitiken i form av koldioxidskatt och utsläppshandel är centrala för att just jämna ut åtgärdskostnader på marginalen. De kan dock behöva utvecklas genom att införliva fler växthusgaser, fler sektorer och, inte minst, fler länder. Här kan finnas ett behov av ytterligare styrmedel för att minska orättvisa mellan växthusgaser och därmed också att möjliggöra koordinerade och väl avvägda styrmedel. Att jämna ut den marginella åtgärdskostnaden för att minska utsläpp av växthusgaser förutsätter att lämpliga styrmedel finns på plats så att marginalkostnaden för utsläppsreduktioner med rimlig tillfredsställelse kan jämnas ut. Om detta inte är fallet finns det en risk att sektorer eller användningsområden där det finns möjlighet att justera befintliga styrmedel påverkas oproportionellt mycket. En annan aspekt av möjligheten att justera befintliga system är att det antagligen är svårare att få stöd för höjningar av koldioxidskatter (eller snävare tilldelning av utsläppsrätter) om inte alla växthusgasutsläpp regleras på motsvarande ambitionsnivå. En breddning av styrmedel till att innefatta fler anläggningar/- användare och utsläpp kan därför vara viktigare ju större skillnader Principiella överväganden och sammanfattande förslag i åtgärdskostnad för växthusgasutsläpp det är mellan de som ingår i systemet och de som inte ingår (jfr t.ex. beskattning och reglering av utsläpp från flyg- och sjöfart med de från vägtrafiken). Den samhällsekonomiska vinsten med ekonomisk styrning, t.ex. i form av en skatt, ökar ju större skillnader i omställningskostnader (eller åtgärdskostnader) det är mellan företag. Omställningen kan t.ex. bestå i kostnader för reningsutrustning, användning av ett dyrare alternativ, effektivisering av produktionsprocesser, eller andra anpassningar som kan förväntas av styrningen. Om alla företag hade precis samma möjligheter och kostnader för att minska användningen av ett visst ämne skulle det räcka för den reglerande myndigheten att noggrant kartlägga dessa möjligheter och kostnader för ett företag, och sedan generalisera till alla relevanta företag. Detta hade också varit överkomligt sett till resurser som krävs av myndigheten. Det förhåller sig annorlunda om skillnader mellan olika företags möjligheter att minska användningen av ämnet ifråga är stora. Även om det är möjligt att öka resurserna hos den reglerande myndigheten så att fler företag kan kartläggas, finns det en gräns för vad som är rimligt, sett till arbetsbörda och användande av samhällets resurser. Det är i detta sammanhang som ekonomisk styrning kan vara attraktivt. Om ett ekonomiskt incitament införs så att det kostar mer att använda ämnet, kan de billigaste åtgärderna för att minska användningen också förväntas bli gjorda. Åtgärderna har då en hög samhällelig kostnadseffektivitet. En viktig poäng är att informationen om vad som är möjligt att göra till en rimlig kostnad ofta återfinns hos det berörda företaget och inte hos den reglerande myndigheten. Vid ekonomisk styrning kommer den reglerade aktören att göra de åtgärder som är lönsamma och på så sätt avslöja vilka åtgärder som är billiga att vidta. Det kan rimligen förväntas att de för företaget lönsamma åtgärderna i syfte att undvika skatt/avgift till lägsta kostnad (eller att utnyttja möjligheten till intäkter från att sälja certifikat/utsläppsrätter) faktiskt vidtas. Jämfört med traditionell tillståndsgivning stimuleras företaget att vid en skatt söka åtgärder för att minska miljöpåverkan utöver vad tillståndet kräver. Anledningen till att företaget allmänt sett kan förväntas att faktiskt Principiella överväganden och sammanfattande förslag göra detta är att man då minskar sin skatteinbetalning. Sökandet, efter ytterligare för företaget kostnadseffektiva åtgärder, kan förväntas pågå så länge detta är billigare för företaget än att betala skatten. Företaget kan naturligtvis också vid tillstånd att släppa ut en viss mängd, sträva efter att släppa ut mindre än tillståndet tillåter. Det ekonomiska incitamentet får emellertid anses vara starkare vid styrning genom en skatt än genom tillståndsgivning. Påverkas användningen av priset? En fundamental förutsättning för att ekonomisk styrning ska vara verkningsfull är att beteendet förändras i avsedd riktning vid införandet av ett ekonomiskt styrmedel. Priskänsligheten kan avläsas genom att mäta hur mycket användningen eller produktionen av ett visst ämne minskar om priset på ämnet ökar som en följd av exempelvis en skatt. Hur känsliga ämnen (eller ämnesgrupper) är för prisförändringar kan i princip undersökas empiriskt genom att använda historiska data på hur användande påverkats av priser. Det kan dock vara svårt att få alla relevanta uppgifter som behövs till underlag för en väl avvägd ekonomisk styrning. Priskänsligheten kan dock allmänt sett förväntas vara lägre för ämnesgrupper (t.ex. hela gruppen F-gaser) än för de enskilda ämnen som ingår i samma ämnesgrupp (t.ex. HFC-134a). Priskänsligheten kan vidare antas vara större på , eftersom möjligheterna till anpassning ökar . Förekomst och utveckling av alternativa ämnen, som diskuteras närmare nedan, är också ett förväntat resultat av ekonomisk styrning, eftersom det ekonomiska incitamentet bidrar både till att använda befintliga alternativ och att stimulera till att ta fram nya. Det är dock typiskt sett svårt att fånga upp och förutse långsiktiga effekter genom analys av historiska data, speciellt när det rör sig om nya typer av styrmedel. Ett exempel som är högst relevant i föreliggande fall är förekomsten av substitut till F-gaser. I en del fall är substitut kända, dvs. de finns redan på marknaden (t.ex. koldioxid som köldmedium), men är kanske dyrare att använda eller mindre kända inom branschen. I andra fall är alternativen inte kända, men kan förväntas växa fram som en följd av en skatt. Principiella överväganden och sammanfattande förslag En skatt är dynamiskt effektiv Utveckling och användning av alternativa ämnen kan vara avgörande för möjligheterna att minska utsläppen av F-gaser, utan att alltför stora kostnader läggs på de reglerade aktörerna (och därmed tillhörande risk för läckage till andra länder som inte har internationella åtaganden för reduktion av växthusgaser). Ekonomiska styrmedel medför allmänt sett ett kontinuerligt incitament till teknisk utveckling och brukar därför ofta betecknas dynamiskt effektiva. Vid en eventuell skatt på F-gaser inkluderar dynamiken utveckling av ämnen och processer med lägre klimatpåverkan. Hur fort en sådan utveckling går påverkas av ekonomiska incitament, eftersom högre priser stimulerar till en mer effektiv användning och utveckling samt ökad användning av substitut. Ett ekonomiskt incitament kan stimulera till både själva grundforskningen om tekniska och kemiska möjligheter som till att fasa in ett nytt ämne (eller process) snabbare. En infasning kan naturligtvis förväntas gå snabbare om det redan finns befintliga alternativ. Användningen av F-gaser med höga GWP-faktorer kan som en följd av en skatt förväntas att förändras såtillvida att dessa kontinuerligt ersätts med gaser med lägre GWP-faktorer. Även mer radikala byten kan dock inte uteslutas. Ett exempel skulle kunna vara att en helt ny produktionsprocess kan bli lönsam när kostnaderna för F-gaser ökar. Även om radikala byten inte behöver vara motivet till olika åtgärdsförslag, kan det heller inte uteslutas. Sådana byten kan vara svåra att förutse baserat på historiska observationer, vilket innebär att effekterna av styrningen kan underskattas. Den dynamiska effektiviteten är alltså ett viktigt argument för ekonomisk styrning. är potentialen för teknisk utveckling och utveckling av alternativ också mycket svår att bedöma. Det bör också noteras att en låg priskänslighet på kort sikt (statiskt) inte motsäger att stora beteendeförändringar kan ske på (allt eftersom alternativ utvecklas och blir lönsamma). Principiella överväganden och sammanfattande förslag De administrativa kostnader som är relevanta att beakta för lämpligheten av en skatt är de kostnader som samhället har för att söka, upprätthålla och tillgängliggöra information samt kontrollera att rätt skatt faktiskt betalas. Dessa kostnader återfinns både hos myndigheter (t.ex. ) och de skattskyldiga. Det är viktigt att utformningen av skatten beaktar detta och strävar efter att hålla dessa till ett minimum, vilket allmänt sett kan ske genom förenklade angreppssätt vid skattens utformning. Exempelvis kan detta göras via få, eller endast en, skattenivåer eller genom att antalet skattskyldiga hålls nere. Allmänt sett är det enklare att hålla de totala administrativa kostnaderna nere ju färre aktörer som direkt berörs av en skatt. Detta talar för att hitta så kallade uppströmslösningar, dvs. att lägga skatten så nära ursprunget till det ämne som sedan, nedströms, förväntas förorsaka en extern effekt. Exempelvis är det enklare att de skattskyldiga utgörs av distributörer på kylgasområdet än av kylföretag. Det ska i sammanhanget noteras att uppströmslösningar ofta står i strid med den styrmedelsprincip som säger att incitamentet ska ligga så nära upphovet till externaliteten som möjligt. Här måste alltså typiskt sett en sammanvägning ske mellan viljan att hålla nere de administrativa kostnaderna och viljan av att ha en träffsäker styrning. De administrativa kostnaderna för en eventuell skatt på F-gaser kan förväntas vara i ungefär samma storleksordning som de för skatterna på bekämpningsmedel, gödselmedel och naturgrus. Utredningens bedömning: En skatt är det mest lämpliga styrmedlet för att under en förhållandevis kort tidsrymd minska utsläppen av F-gaser på ett kostnadseffektivt och i sammanhanget administrativt enkelt sätt. Det torde vara ostridigt att det finns ett behov av ett styrmedel för att minska utsläppen av F-gaser. Utöver den tungt vägande principen att förorenaren ska betala kan följande fyra olika faktorer anses vara relevanta för att väga samman lämpligheten av en eventuell skatt på F-gaser: Principiella överväganden och sammanfattande förslag Om det är stora skillnader i omställningskostnader mellan olika aktörer: Ju större skillnader desto högre (statisk) samhällsekonomisk effektivitet i den ekonomiska styrningen. Om användningen kan förväntas påverkas av priser: Ju högre priskänslighet desto större effekt kan förväntas av ekonomisk styrning. Om priskänsligheten i huvudsak är en effekt av att produktion flyttar utomlands (så kallade läckage) är detta en icke-önskvärd effekt som bör vägas in. Om teknisk utveckling och utveckling av alternativ kan förväntas: Ju större potential i innovationsprocesser desto bättre med ekonomisk styrning på grund av det kontinuerliga incitament som en skatt baserad t.ex. på F-gasernas GWP- faktorer skapar. Om de administrativa kostnaderna för en skatt är rimliga sett till vad som uppnås: Ju enklare och billigare att samla in information från, och kontrollera, reglerade företag desto lägre administrativa kostnader och därmed mer attraktivt med en skatt. I förekommande fall är antalet aktörer och hur stor del av de totala växthusgasutsläppen som skatten träffar alltså av betydelse. Vad avser användningsområdena för F-gaser och uppkomsten av utsläpp av F-gaser visar genomgången i kapitel 5 att de varierar. Utsläppen av PFC och SF6 härrör från sammanlagt tre områden, men HFC har både fler och bredare användningsområden. Eftersom HFC-föreningarnas användningsområden är många och breda är det också stor skillnad i omställningskostnader mellan och inom användningsområdena, vilket gör att en skatt på HFC på ett kostnadseffektivt sätt kan minska utsläppen av dessa. Tillgången på alternativ varierar såväl för produkten som HFC ingår i som för gasen själv. Inom i princip samtliga områden som HFC används pågår en utveckling mot alternativa gaser med lägre GWP-faktorer. Inom några områden finns redan alternativ och inom andra är alternativen under utveckling. Utredningen bedömer att en skatt på HFC med de incitament som den ger upphov till, kommer att medföra att såväl den tekniska utvecklingen som utvecklingen mot alternativa gaser förstärks. När det gäller skattens utformning är det utredningens uppfattning att skattskyldigheten bör läggas på ett sådant sätt att de Principiella överväganden och sammanfattande förslag skattskyldiga inte blir alltför många. I syfte att begränsa antalet skattskyldiga och minimera de administrativa kostnaderna föreslår utredningen därför att skattskyldigheten fördelas på ett sådant sätt att den huvudsakligen begränsas till att omfatta dem som själva för in HFC till samt dem som i större omfattning förbrukar eller återförsäljer HFC. Med en sådan utformning blir de skattskyldiga få trots att användarna är många, och skatten kommer sannolikt att ha färre än 500 skattskyldiga (se tabell 3.1 nedan) och ändock träffa en stor andel av utsläppen. Med hänsyn härtill och vid en jämförelse med de administrativa kostnaderna för andra, lite mindre, punktskatter såsom t.ex. skatterna på gödselmedel och bekämpningsmedel gör utredningen bedömningen att skatten totalt sett medför låga administrativa kostnader (jfr kap. 4). För att minimera kostnaderna ytterligare föreslår utredningen att skatten endast ska administreras av en beskattningsmyndighet, nämligen . Tabell 3.1 Uppskattning av antal potentiella skattskyldiga Stationära kyl/frys/AC Såsom närmare diskuteras nedan i samband med valet av vilken/vilka F-gaser som ska omfattas av en skatt har utredningen inte funnit att det finns något annat styrmedel som är möjligt att införa med motsvarande styrning i förhållande till administrationskostnaderna. Några företag har lyft fram att åtgärden med beskattning av F-gaser inte är kostnadseffektiv inom deras respektive område. Även om så kan vara fallet i något enstaka fall ligger det dock enligt utredningens förmenande ett mycket stort värde i att ha en rak och generell skatt utan undantag. Principiella överväganden och sammanfattande förslag grund av att det medför lägre administrationskostnader och minskade gränsdragningsproblem vid tillämpningen samtidigt som detta medför väsentligt ökade möjligheter till ett snabbt och okomplicerat införande utan krav på statsstödsgodkännande från EU m.m. Det är därför utredningens uppfattning att frågan om skattens kostnadseffektivitet bör besvaras utifrån ett helhetsperspektiv på skattens funktion och dess verkningar. Vid en sammanvägning av relevanta faktorer och redovisade bedömningar är det utredningens slutsats att en skatt är det mest lämpliga styrmedlet för att minska utsläppen av F-gaser. 3.3Vilka F-gaser bör omfattas av skatten? Utredningens förslag: kommer , räknat i koldioxidekvivalenter, av de svenska utsläppen av F- gaser att utgöras av HFC. Miljöproblemet med F-gaser är alltså huvudsakligen ett problem med HFC. Det är också beträffande dessa gaser som störst utsläppsminskningar kan förväntas av en skatt. Som utgångspunkt är det därför lämpligt att låta HFC omfattas av en skatt. Beträffande PFC och SF6 kan utredningen däremot inte finna att skälen för en beskattning är av sådan tyngd att dessa gaser bör beskattas. I kapitel 5 har utredningen redogjort för var utsläppen av F-gaser uppkommer och vilka förändringar som förväntas ske . Genomgången visar att utsläppen av PFC och SF6 har väl avgränsade uppkomstställen i och att utsläppen av dessa gaser redan har minskat eller kommer att minska till följd av vidtagna åtgärder. Genomgången visar också att användningen av HFC som köldmedium har ökat. I avsnitten nedan redovisas skälen till att utredningen stannat för att föreslå att HFC, och inte PFC och SF6, ska omfattas av den föreslagna skatten. Principiella överväganden och sammanfattande förslag 3.3.1Frågan om HFC bör omfattas av skatten Utredningens förslag: HFC ska omfattas av skatten. Användningen av HFC ökar och har ökat till följd av omställningen från CFC och HCFC. Användningen av HCFC som köldmedium kommer att förbjudas i aggregat med fyllnadsmängd, varför användningsområdet för HFC kommer att utvidgas. Enligt den inventering låtit göra uppgick den totala mängden HCFC till , varav i anläggningar med fyllnadsmängd över tre kg.1 I och med HCFC-användningsförbudet kommer konverteringar av kylanläggningar eller nyinstallationer att ske . Det är viktigt att det finns ett styrmedel som styr mot en användning av mindre klimatpåverkande alternativ. Utan styrmedel riskeras HCFC att ersättas med HFC köldmedier och då förloras en stor del av den miljövinst avvecklingen av HCFC medför. Det finns alternativ till HFC som köldmedia; kolväten, koldioxid och ammoniak. Det styrmedel som finns angående användningen av HFC som köldmedium är EG-direktivet 2006/40/EG2 om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon. Direktivet kommer att få till följd att luftkonditioneringsanläggningarna i personbilar och lätta lastbilar kommer att innehålla HFC-152a (GWP 120) i stället för som tidigare HFC-134a (GWP 1 300). Det styrmedel som finns angående hanteringen av HFC i anläggningar är EG-förordningen 842/20063 om vissa F-gaser som bland annat stadgar att operatörer av kyl-, frys-, luftkonditionerings- och värmepumpsutrustning samt brandskyddssystem ska förhindra läckage av F-gaser och åtgärda upptäckta läckage samt att personal som hanterar F-gaser ska vara certifierad. Det finns emellertid såvitt utredningen kan bedöma, inte något styrmedel som har till syfte att bryta den ökande trenden för HFC i samhället dvs. ett styrmedel som styr mot ökad användning av alternativa köldmedier. Genom en hänvisning från köldmedia- 1Ebbe Lyth, Rapport från inventering av kvarvarande mängder HCFC i kylanläggningar och värmepumpar i (2008). 2Europaparlamentets och rådets direktiv (2006/40/EG) av om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon (EUT L 161, , s. 12). 3Europaparlamentets och rådets förordning (EG/2006/842) av om vissa fluorerade växthusgaser (EUT L 161, 14.06.2006 s. 1). Principiella överväganden och sammanfattande förslag kungörelsen till Svensk Kylnorm fanns det tidigare begränsningar avseende fyllnadsmängder. Denna reglering har upphävts till följd av att EG-förordningen om vissa F-gaser trädde i kraft. EG- förordningen innehåller dock inte några restriktioner angående fyllnadsmängder i anläggningar och denna förändring har, såvitt utredningen erfarit, medfört att de indirekta systemen4, vilka har mindre fyllnadsmängder än direkta system, är en självklarhet vid investering i ny kylanläggning. införde senare än en reglering för F-gaser angående bland annat fyllnadsmängder och har, tillsammans med , i enlighet med EG-förordningens artikel 9.3.a fått behålla den strängare regleringen till och med dvs. till efter översynen av bestämmelserna i förordningen, se avsnitt 6.1.1. Mot den angivna bakgrunden bedömer utredningen att det behövs ett styrmedel för att minska användningen av HFC och därmed minska utsläppen av F-gaser och att det alltså är motiverat att låta HFC omfattas av en skatt. Enligt utredningens beräkningar, kan utsläppsminskningen från HFC som köldmedium för , till följd av en skatt förväntas uppgå till koldioxidekvivalenter. Utredningen bedömer att en skatt på HFC styr mot fortsatt och ökad användning av indirekta system då HFC används som köldmedia ökat fokus på täta anläggningar i system med HFC som köldmedia HFC med lägre GWP-faktor i system med HFC som köldmedia Slutsatsen om att en skatt skulle fungera bra som styrmedel på detta område stärks av utvärderingarna av den danska och norska skatten på HFC. Det är på HFC som köldmedium den norska och danska skatten har fått störst effekt på så sätt att läckagen minskat 4 Fullständigt indirekta system har utvecklats för att minska köldmediemängden.