sou · GWB3125 · 2009-01-01 00:00:00 — Frågan är dock om det i något avseende bör utformas annorlunda än . Regelns tillämpningsområde framstår som tämligen klar. Riks- dagsuppdraget får, i den mening som avses i bestämmelsen, numera anses utövas i kammaren, utskotten, , valberedning, krigsdelegationen och (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 249 f.). Däremot torde verksamheten i riksdagsstyrelsen, , över- klagandenämnd, Riksbanksfullmäktige och Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen falla utanför tillämpningsområdet. För dessa organ finns i stället en särskild åtalsbestämmelse i 9 kap. 8 § riksdagsordningen. När det gäller immunitetsskyddets omfattning i övrigt har det påpekats att skyddet i 4 kap. 8 § regeringsformen inte uttryckligen gäller för omhändertaganden på social eller medicinsk grund (, Riksdagsledamöternas och statsrådens rättsliga ansvar, och (red. ), Konstitutionell demokrati, 2004, s. 162). Även om bestämmelsen inte direkt tar sikte på sådana omhändertaganden torde det stå klart att immunitetsskyddet också omfattar exempelvis omhändertagande enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Om ett sådant omhändertagande skulle kunna grundas på något som riksdagsledamoten har sagt eller gjort under utövandet av uppdraget blir immunitets- bestämmelsen tillämplig (se m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 251). Tillämpningen av 4 kap. 8 § första stycket tyder inte på att det finns oklarheter när det gäller hur bestämmelsen ska uppfattas. Det finns därför inte skäl att ändra bestämmelsen på den grunden att dess innebörd är oklar. Frågan blir då om bestämmelsen bör ändras i syfte att göra tillämpningsområdet snävare eller vidare. Redan nu framstår tillämpningsområdet som relativt begränsat och det framstår inte som motiverat att överväga att ytterligare begränsa området. Den motion (2000/01:K370) som låg till grund för det nämnda tillkännagivandet från aktualiserar däremot frågan om en utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelsen bör ske. Det som då närmast bör diskuteras är den begränsning som ligger i uttrycket utövandet av uppdraget. Motionen hänvisar bl.a. till att arbetet som riksdagsledamot även utförs utanför det mer formella riksdagsarbetet, t.ex. i den egna valkretsen eller partiorgani- sationen. Vi delar uppfattningen att det nuvarande tillämpningsområdet för immunitetsbestämmelsen inte helt tar hänsyn till vad som i realiteten ingår i riksdagsledamöternas arbete. Avgränsningen har i stället gjorts med utgångspunkt i en mer formell syn på riksdags- uppdraget. Det kan inte uteslutas att det uppstår situationer då ett immunitetsskydd framstår som motiverat även för den del av riksdagsledamöternas verksamhet som bedrivs utanför . Ett utvidgat tillämpningsområde skulle emellertid kunna leda till uppfattningen att riksdagsledamöter i vissa fall får en omotiverad Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen SOU 2008:125 fördel i förhållande till andra politiskt verksamma personer, exempelvis vid debatter utanför . Det är som nämnts viktigt att bestämmelser som ger vissa personer en straffrättslig särställning i förhållande till andra inte går längre än vad som är absolut nödvändigt. Bestämmelser av det här slaget bör därför utformas med återhållsamhet och normalt tolkas restriktivt (se bet. 1993/94:KU49 och 1999/2000:KU21). Mot denna bakgrund är det vår bedömning att den nuvarande ordningen utgör en lämplig avvägning mellan riksdagsledamöternas behov av immunitet och principen att rättsregler ska gälla lika för alla. Det kan tilläggas att den svenska regleringen ligger i linje med vad som gäller i andra nordiska länder, se t.ex. 30 § i den finska grundlagen. Tillämpningsområdet för 4 kap. 8 § första stycket bör således inte ändras. Det finns enligt vår mening inte heller anledning att ändra regleringen i 4 kap. 8 § andra stycket regeringsformen angående begränsningen av möjligheterna att frihetsberöva en riksdags- ledamot för brott som inte har begåtts under utövandet av riksdagsuppdraget. 36.2.2En anpassning av regleringen till de internationella åtagandena Vårt förslag: En ny bestämmelse införs som markerar att regeringsformens regler om förbud mot landsförvisning samt om åtal och immunitet för riksdagsledamöter, statschefen, statsråd och ledamöter i eller Regerings- rätten inte utgör hinder mot att åtaganden med anledning av Romstadgan för Internationella brottmåls- domstolen uppfylls. Bestämmelsen tar också sikte på åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar. En anpassning görs av regleringen i 10 kap. som innebär att ges möjlighet att i begränsad omfattning överlåta även rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen till mellanfolkliga organisationer eller domstolar. Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen Romstadgan har varit bindande för . Som påpekades redan i Lagrådets yttrande har regeringsformen dock inte ändrats så att den svarar mot alla våra förpliktelser enligt stadgan (prop. 2001/02:88 s. 218 f.). Införlivandet av stadgan i svensk rätt framstår som ofullständigt genomfört. Det finns inga sakliga skäl till varför svensk lagstiftning inte i enlighet med tidigare fastlagda principer ska anpassas till landets folkrättsliga förpliktelser på området. Det förhållandet att det är högst osannolikt att det skulle uppstå en konflikt mellan regeringsformen och Romstadgan är inte ett tillräckligt skäl för att avvika från detta synsätt. Regeringsformen bör mot denna bakgrund nu anpassas till de krav som följer av åtaganden enligt Romstadgan. Ändringarna bör utformas så att de även täcker in de förpliktelser som kan följa av inrättandet av andra mellanfolkliga brottmåls- domstolar. Det kan här vara fråga om bindande beslut som fattas inom ramen för FN-systemet, exempelvis beträffande Jugoslavien- tribunalen och Rwandatribunalen, eller – vilket var fallet med ICC – att tillträder en fristående konvention genom vilken en viss mellanfolklig brottmålsdomstol inrättas. De huvudsakliga problemställningar som Romstadgan väcker på grundlagsnivå berörs närmare i det följande. Skyldigheten att samarbeta med ICC Det mesta talar för att de särskilda bestämmelserna i regerings- formen om åtal och rättslig immunitet rörande riksdagsledamöter, statschefen, statsråd och de högsta domarna inte fullt ut är förenliga med samarbetsskyldighet mot ICC, t.ex. vid en begäran från ICC om frihetsberövande och överlämnande dit. Som har framgått bygger Romstadgan bl.a. på en omfattande samarbetsskyldighet för staterna i förhållande till ICC och på att en persons officiella ställning saknar betydelse för stadgans tillämpning (artikel 27). Det finns en ovillkorlig folkrättslig skyldighet för att se till att regeringsformens åtals- eller immunitetsregler inte i står i strid med Romstadgan. Behovet av anpassning av regeringsformen med anledning av Romstadgan framstår som tydligast när det gäller riksdags- Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen ledamöter och statschefen (nuvarande 4 kap. 8 § och 5 kap. 7 §). Det ter sig vidare tveksamt hur reglerna för åtal av statsråd och de högsta domarna skulle tillämpas vid en framställning från ICC om t.ex. utlämning (nuvarande 12 kap. 3 och 8 §§). Frågan är på motsvarande sätt aktuell beträffande Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen. Ett sätt att lösa problemet är att föra in undantag i de enskilda paragrafer i regeringsformen som berörs. Det skulle då i respektive bestämmelse anges att denna inte utgjorde hinder mot att skyldigheter med anledning av inrättandet av ICC och andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar uppfylldes. Sådana undantags- bestämmelser – som sannolikt aldrig skulle komma att behöva tillämpas – skulle dock få en omotiverat framträdande plats i de berörda paragraferna. Vi förordar därför att saken i stället behandlas i en gemensam paragraf i vilken det anges att de berörda bestämmelserna inte utgör hinder mot att uppfyller sina åtaganden i nu aktuellt avseende. Den nya bestämmelsen bör placeras i 10 kap. regeringsformen. Som framgått har frågan väckts om bestämmelsen i 2 kap. 7 § första stycket regeringsformen om ett absolut förbud mot landsförvisning kan komma i konflikt med Romstadgan och därför behöver ändras. Det har som berörts ansetts kunna uppstå situationer då förbudet lägger hinder i vägen för utlämning till ICC vid allvarlig brottslighet (KU 1975/76:36 s. 32). Bakgrunden är de potentiellt långa fängelsestraff som kan dömas ut enligt Romstadgan. Det får antas att samarbete med ICC i praktiken kan ske utan att det uppstår konflikter med 2 kap. 7 § regeringsformen. Detta bl.a. genom att regeringen inom ramen för rikets folkrättsliga skyldigheter vidtar åtgärder så att straff- verkställighet kan ske i . Trots det bör regeringsformen även i det här avseendet anpassas till de formella krav som följer av Romstadgan. Det bör således anges att inte heller förbudet mot landsförvisning i 2 kap. 7 § utgör hinder mot att uppfyller sina åtaganden i förhållande till ICC och andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar. Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen Ett annat konstitutionellt problem med koppling till Romstadgan är att den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 5 § regeringsformen inte tillåter sådan överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltnings- uppgifter som förutsätts vid anslutning till stadgan. Det som saknas är möjligheten att till ICC överlåta rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen. En sådan överlåtelse är inte möjlig enligt vare sig andra eller fjärde stycket i 10 kap. 5 §. Det framstår således som att den begränsning av överlåtelsemöjligheterna som infördes , och som har berörts ovan, här lägger hinder i vägen för att fullt ut kan delta i ett viktigt internationellt samarbete. Vi menar att regleringen i 10 kap. 5 § nu behöver anpassas till dagens behov av att kunna överlåta beslutanderätt. Frågan om överlåtelse av kompetenser som grundas direkt på regeringsformen behandlas i 10 kap. 5 § andra stycket. Bestämmelsen avser internationellt samarbete utanför EU-området och möjliggör överlåtelse av normgivnings-, finans- och traktat- makt. Det nu aktuella problemet bör lösas genom att även rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen läggs till bland de kompetenser som kan överlåtas.TP SådanPT överlåtelse är i princip tillåten enligt första stycket när det gäller EU-samarbetet. Det bör noteras att inskränkningen i andra stycket, om att överlåtelse endast får ske i begränsad omfattning, skulle bli tillämplig även beträffande rättskipnings- och förvaltningsuppgifterna. En sådan ordning möjliggör överlåtelse i begränsad omfattning av bl.a. uppgift vid prövning av åtalsfrågan beträffande nuvarande och förutvarande statsråds brott i tjänsten samt Högsta domstolens prövning av ett sådant åtal, se 12 kap. 3 § regeringsformen. På motsvarande sätt blir det möjligt att överlåta de uppgifter som aktualiseras vid straffrättslig prövning enligt 12 kap. 8 § rörande de högsta domarna. Även uppgift enligt 4 kap. 8 § att pröva medgivande till talan mot riksdagsledamot skulle kunna överlåtas. Att dessa, och andra uppgifter, endast kan överlåtas i begränsad omfattning innebär att de inte kan överlåtas i sin helhet till internationella organ. ges givetvis inte möjlighet att helt frånhända sig t.ex. uppgiften att pröva åtalsfrågan mot statsråd. Åtal och rättslig immunitet i regeringsformen överlåtelser, som den som är aktuell när det gäller Romstadgan, tillåts dock. Det finns även andra uppgifter som utgör rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter och som direkt grundar sig på denna regeringsform och vilka därmed blir överlåtbara enligt vårt förslag (se ovan om den genomgång som redovisas i betänkandet SOU 1984:14). Vår bedömning är dock att denna möjlighet blir av begränsad betydelse. Den nya överlåtelsemöjligheten kommer t.ex. inte att medge överlåtelse som påverkar Högsta domstolens och Regeringsrättens principiella befogenheter som slutinstanser och resningsinstanser. En överlåtelse av den innebörden skulle nämligen inte anses vara av begränsad omfattning. När det gäller exklusiva rätt att ge ut sedlar finns det redan nu juridiska förutsättningar att överlåta uppgiften inom ramen för EU-samarbetet. Den reella betydelsen av att denna uppgift blir formellt överlåtbar (i begränsad omfattning) även till andra mellanfolkliga organisationer framstår som högst begränsad. 37 Några frågor om riksdagsarbetet Regeringens och enskilda riksdagsledamöters rätt att väcka ärenden i genom en proposition respektive en motion slås fast i 4 kap. 3 § första stycket regeringsformen. Denna initiativrätt avser, bortsett från vissa i regeringsformen angivna undantag, allt som kan komma under prövning. Det förutsätts dock att regeringen inte lägger fram förslag i klart interna riksdags- angelägenheter. Något uttryckligt förbud mot detta har emellertid inte ansetts nödvändigt (prop. 1973:90 s. 258). I bestämmelsens andra stycke finns det s.k. beredningstvånget. Ett ärende som väcks av regeringen eller av en riksdagsledamot ska beredas i ett utskott innan det avgörs av kammaren. Undantag från beredningstvånget får endast göras i regeringsformen. Beredningstvånget motsvaras av ett behandlingstvång för utskotten. Enligt 4 kap. 9 § riksdagsordningen ska utskotten avge betänkanden över de ärenden som hänvisats till utskotten. Betänkandena innehåller utskottets förslag till riksdagsbeslut samt en redogörelse för ärendet och utskottets överväganden. Vid oenighet inom utskottet innehåller betänkandet även reservationer (4 kap. 15 § riksdagsordningen) och särskilda yttranden (4 kap. 16 § riksdagsordningen). infördes en möjlighet för utskotten att avstå från att avge något betänkande i ett ärende, om ärendet inte hinner behandlas före utgången av valperioden (4 kap. 9 § första stycket andra meningen riksdagsordningen). En förutsättning för att detta ska kunna ske är att inte har medgett att behandlingen av ärendet får skjutas upp till det första i nästa valperiod i enlighet med bestämmelserna i 5 kap. 10 § riksdagsordningen. I tilläggsbestämmelsen 4.9.2 anges att utskotten Några frågor om riksdagsarbetet ska meddela kammaren i vilka ärenden som betänkanden inte avgetts. Innebörden av att ett utskott avstår från att avge ett betänkande är att det förslag som ärendet rör, oavsett om det är en proposition eller motion, faller (5 kap. 10 § första stycket andra meningen riksdagsordningen). Kammaren tar i ett sådant fall således inte ställning till förslaget. Möjligheten för utskotten att avstå från att avge betänkande i ett ärende infördes på förslag års riksdagskommitté. I sitt betänkande i en ny tid (framst. 2005/06:RS3 s. 117 f.) anförde kommittén att det finns ett problem för utskotten att hinna med att behandla alla motioner som hänvisas till dem, inte minst i slutet av en valperiod. Huvudregeln är att ett ärende ska avgöras under den valperiod då det väcks och enligt kommitténs uppfattning var det också principiellt olämpligt att överlämna ärenden som väcks under den gamla till avgörande av den nya. För att lösa situationen föreslogs att utskotten ska kunna avstå från att lämna betänkanden i alla ärenden. Naturligtvis ska utskotten sträva efter att undvika att denna möjlighet utnyttjas men i valet mellan att skjuta upp behandlingen av motioner till nästa valperiod och att låta dem falla borde enligt kommittén den senare möjligheten snarare användas. Någon närmare redovisning av hur förslaget stämmer överens med regeringsformens bestämmelser om en riksdagsledamots rätt att väcka förslag och om beredningstvånget gjordes inte i betänkandet. Denna fråga togs däremot upp av några av remissinstanserna och det ifrågasattes om det kunde anses klart att förslaget inte gav anledning till en ändring av regeringsformen. tillstyrkte kommitténs förslag men med en något ändrad lydelse av lagtexten samt en ny tilläggs- bestämmelse (4.9.2). Utskottet anförde att förfarandet med att låta ärenden falla uppenbarligen innebär en ny praxis. Det skulle enligt utskottet i och för sig kunna ifrågasättas om förslaget var helt förenligt med grunderna för bestämmelserna i 4 kap. 3 § regeringsformen om riksdagsledamöters rätt att väcka förslag. Utskottet menade vidare att det också kunde ifrågasättas om förslaget var förenligt med bestämmelserna om att ett ärende som väcks av regeringen eller av en riksdagsledamot före avgörandet ska beredas av ett utskott, om inte annat anges i regeringsformen. Utskottet konstaterade emellertid att regeringsformen saknar en uttrycklig bestämmelse om att ärenden måste avgöras samt att Några frågor om riksdagsarbetet den föreslagna ändringen bör vägas mot värdet främst av att en nyvald riksdag inte ska behöva behandla förslag från en tidigare valperiod med annan riksdagssammansättning. Utskottet hänvisade slutligen till att kan ha anledning att närmare se över de aktuella bestämmelserna i regeringsformen (bet. 2005/06:KU21 s. 52 f.). Vår bedömning: Bestämmelsen i riksdagsordningen om att ett ärende faller om ett utskott inte har hunnit bereda det före utgången av en valperiod är inte helt förenlig med grunderna för bestämmelserna i 4 kap. 3 § regeringsformen. bör därför finna andra sätt att lösa det problem som kan ligga i att utskotten inte hinner bereda alla ärenden. Regeringens och enskilda riksdagsledamöters initiativrätt i har ansetts utgöra så betydelsefulla inslag i arbete att de fastslagits i regeringsformen. Genom att väcka ett ärende påkallar initiativtagaren ett riksdagsbeslut i ärendet (m.fl., Grundlagarna, 2006 s. 238 f.). Värdet av denna rätt att väcka ärenden skulle minska avsevärt om inte huvudregeln om att det finns en skyldighet för att också avgöra ärendena upprätthölls. Detta gäller i än högre grad om det, som med nu gällande regler, är ett utskott och inte kammaren som avgör om ett ärende ska falla. Här bör noteras att ett utskotts sammansättning partimässigt inte alltid stämmer överens med kammarens. Den införda ordningen stämmer därför mindre väl överens med den tyngd som initiativrätten ges i regeringsformen. Mot denna bakgrund anser vi att möjligheten att låta ärenden falla i slutet av en valperiod inte är helt förenlig med grunderna för bestämmelserna i 4 kap. 3 § regeringsformen. Vi har övervägt om det mot denna bakgrund finns anledning att ändra regeringsformens bestämmelser och uttryckligen tillåta att utskotten kan låta ärenden falla. En sådan inskränkning av regeringens och enskilda riksdagsledamöters rätt att få sina förslag behandlade bör dock genomföras endast om starka skäl talar för det. Några frågor om riksdagsarbetet Ändringarna i riksdagsordningen trädde i kraft efter utgången av den föregående valperioden och har således aldrig tillämpats. Vid en genomgång av de s.k. uppskovsbetänkandena från /06 kan noteras att uppskoven avser propositioner och skrivelser som kommit in efter det datum som lagts fast som sista dag för att avlämna propositioner. Uppskoven gäller i stor utsträckning också framställningar och redogörelser från som lämnats till sent under . De få motioner som omfattas av uppskoven är i huvudsak följdmotioner samt motioner som förmodligen avses bli behandlade med en uppskjuten proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse (2006/07:URF1 s. 19). Genomgången tyder på att problemen för utskotten att hinna med att bereda de motioner som hänvisats till dem inte är särskilt stora. Dessutom har utskotten möjlighet att använda sig av s.k. förenklad motionsberedning. Med detta avses att ett utskott avstyrker ett motionsförslag utan att pröva det materiellt (framst. 2005/06:RS3 s. 114 f.). Vi är mot denna bakgrund inte beredda att föreslå en ändring av 4 kap. 3 § regeringsformen som inskränker regeringens och enskilda riksdagsledamöters rätt att få sina förslag behandlade. Detta innebär att enligt vår mening bör avskaffa den nuvarande möjligheten för utskotten att låta ärenden falla och i stället finna andra sätt att lösa det problem som kan ligga i att utskotten inte hinner behandla alla ärenden. fattar sina beslut vid sammanträden i plenisalen. Som synonym med används termen kammare. används termen även för att benämna lokalen där sammanträdena äger rum, dvs. I kammaren hålls, förutom de debatter som äger rum med anledning av att ska ta ställning i ett ärende, även debatter utan samband med annan handläggning (se 2 kap. 10 § tredje stycket riksdagsordningen). Det är också i kammaren som statsråden svarar på frågor och interpellationer från riksdags- ledamöterna. Några frågor om riksdagsarbetet Sammanträden med kammaren är enligt 2 kap. 4 § riksdags- ordningen offentliga. får dock besluta att ett ärende ska hållas inom stängda dörrar, om det krävs med hänsyn till rikets säkerhet eller i övrigt till förhållandet till en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Även regeringen får på samma grunder besluta om stängda dörrar vid ett kammarsammanträde där regeringen ska lämna information till . Givetvis kan ett förordnande om stängda dörrar avse en del av ett sammanträde. Offentligheten gäller såväl enskilda åhörare som massmedia. I plenisalen ska det enligt tilläggsbestämmelsen i 2.4.1 finnas särskilda platser för åhörare. Massmedierna har tillgång till egna platser i plenisalen och till särskilda lokaler i . sänds dessutom alla kammarens sammanträden via s.k. webb-tv. I förarbetena anförs att principen att folkrepresentationens sammanträden ska vara offentliga är fundamental i ett demokratiskt statsskick (prop. 1973:90 s. 520). Möjligheten att göra undantag borde därför uttryckligen begränsas till de fall som anges i bestämmelsen. Till stadgandet som möjliggör sammanträde inom stängda dörrar är kopplad en föreskrift om tystnadsplikt. En ledamot eller tjänsteman i får således enligt bestämmelsens andra stycke inte obehörigen röja vad som har förekommit vid ett sådant sammanträde. får dock besluta att i ett särskilt fall helt eller delvis upphäva tystnadsplikten. Det kan nämnas att den senaste gången ett sammanträde ägde rum inom stängda dörrar var 1945. Vårt förslag: En bestämmelse om att kammarens sammanträden är offentliga förs in i 4 kap. regeringsformen. Sammanträdena i kammaren hålls för att ledamöterna ska få tillfälle att debattera viktiga frågor, informera sig, väcka opinion och fatta beslut. Debatterna har mindre till uppgift att påverka ledamöternas ställningstaganden än att utåt motivera dessa och informera massmedierna och allmänheten om dem (se m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 613). Några frågor om riksdagsarbetet Vi delar den uppfattning som kommer till uttryck i förarbetena om att principen att folkrepresentationens sammanträden ska vara offentliga är fundamental i ett demokratiskt statsskick. Denna princip är enligt vår mening av sådan vikt att den bör skrivas in i regeringsformen. Någon ändring i sak är inte avsedd. , och i vissa fall regeringen, ska sålunda även i fortsättningen kunna besluta om stängda dörrar. 38 Konsekvenser av våra förslag Merparten av våra förslag medför inte några direkta ekonomiska konsekvenser. Några av förslagen kan dock leda till ökade kost- nader. Förslaget att det ska bli möjligt för kommunfullmäktige att besluta om kommunala extra val kan leda till ökade kostnader (se avsnitt 13.2.2). Hur stor kostnadsökningen kan bli är beroende av i vilken utsträckning extra val kommer att hållas, vilket är svårt att förutsäga. Det bör dock betonas att möjligheten att hålla extra val endast är avsedd att utnyttjas i extraordinära situationer. Av denna anledning har som framgått bl.a. en beslutsregel om kvalificerad majoritet införts. Vidare bör de kostnader som kommunala extra val kan medföra ställas mot de kostnader och olägenheter som kan följa av de besvärliga situationer som förslaget syftar till att förhindra. Sammanfattningsvis torde slutsatsen kunna dras att de ekonomiska konsekvenser som förslaget kan medföra är mycket begränsade. Ett annat förslag som kan medföra ekonomiska konsekvenser är förslaget om ändringar i reglerna om kommunalt folkinitiativ (se avsnitt 16.2.1).