sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Förslaget rörande havsplanering kommer att få konsekvenser för kommunernas planeringsansvar i territorialhavet och i viss ut- sträckning även innanför baslinjen. I formella termer innebär för- slaget att primärkommunernas ansvar för planering inskränks. I praktiken väntas konsekvenserna för kommunerna bli marginella i och med att merparten av dem inte bedriver någon planering av öppet hav . Genom aktivt deltagande i den regionala plane- ringen, vilket föreslås i utredningen, kan kommunernas inflytande över öppet hav öka. Utredningen föreslår att regionala organ ska överta delar av kommunernas planeringsansvar. Med regional nivå avses de regionala samverkansorgan som finns i flera län och den för- söksverksamhet med regioner som finns i några län. Förslaget innebär således i princip inte någon förändring i ansvar mellan och statlig nivå. 10.1.2Administrativa konsekvenser för företag Förslaget om vattenanvändarnas ansvar för övervakning av vatten- miljön kan medföra ökade kostnader för företag. Det handlar dels om kostnader för att genomföra eller bekosta undersökningar, dels om rent administrativa kostnader för t.ex. upphandling eller rap- portering. 10.1.3Sysselsättning i olika delar i landet Flera av utredningens förslag innebär behov av nyrekrytering eller omplacering av personal. Förslagen rör bara ett fåtal tjänster för- delade på flera orter i landet och kommer därför endast marginellt att påverka sysselsättningen. I tabell 10.1 redovisas de samlade kostnaderna av förslagen för sta- ten. Vissa förslag innebär en omfördelning av kostnader mellan myndigheter eller omprioriteringar inom en myndigheter, vilket är beskrivet i respektive kapitel. Tabell 10.1 Beräknade statliga kostnader för utredningens förslag. Kostnaderna anges i och penningvärde. H: havsmiljö- anslaget, O: ofinansierat. 5Forskares deltagande i havsmiljöpanel och 6Samordna utveckling och standarder för Fartyg: drift, underhåll aP P 2011: Kostnader (avskrivning och ränta) för anpassning av ett 50-metersfartyg. 2012: Kostnader för anpassning av två 50-metersfartyg och byggnation av ett 50-metersfartyg. 2013: Kostnader för anpassning av två 50-metersfartyg och byggnation av två 50-metersfartyg. 2014: Kostnader för anpassning av två 50-metersfartyg, byggnation av två 50-metersfartyg och halva kostnaden för byggnation av ett 70-metersfartyg. 2015: Kostnader för anpassning av två 50-metersfartyg, bygg- nation av två 50-metersfartyg och av ett 50-metersfartyg. bP P Kostnader för drift, underhåll och personal för fartygen finansieras genom avgifter som fartygs- användarna betalar och genom överföring av delar av de medel som används inom Fiskeri- verket för fartyg. Utredningen bedömer att flera förslag kan finansieras inom ramen för havsmiljöanslaget vilket ingår i statsbudgeten. Det förutsätter dock att anslaget görs permanent. Havsmiljöanslaget uppgår till . I budgetpropositionen aviserades att anslaget kommer att öka till 150 miljoner kro- nor och till . På grund av den höga prioritet som havsmiljön har förutsätts att havsmiljöanslaget därefter kommer att ligga nivå eller öka. Utredningen föreslår att programmet för kartläggning av det landskapet samt även att en del andra mindre kostsamma förslag finansieras genom havsmiljöanslaget (tabell 10.1). Det lig- ger i linje med regeringens syfte med anslaget. Kostnaderna för de förslag som föreslås belasta havsmiljöanslaget uppgår till –2013 (tabell 10.2), vilket motsvarar ungefär den aviserade ökningen i havsmiljöansla- get . Tabell 10.2 Sammanställning av hur kostnaderna för utredningens förslag kan finansieras. Kostnaderna är i och pen- ningvärde. Ofinansierat: övriga förslag De förslag som kräver statlig finansiering och som inte kan finansi- eras genom omprioriteringar eller inom ramen för befintlig budget rör framför allt anskaffning av nya forsknings- och undersök- ningsfartyg. Även utökade myndighetsuppgifter framförallt orsa- kade av ny EU-lagstiftning kan innebära ökade statliga utgifter. Nya fartyg föreslås finansieras genom lån, vilket innebär att kostnaden fördelas . Fartygskostnaderna kommer att successivt öka och kommer därefter att ligga på . Fartygen utgör en stor långsiktig inve- stering som måste prioriteras om fortsatt ska kunna bedriva en effektiv och ändamålsenlig marin miljöövervakning och forsk- ning. Rimligen måste staten bära denna kostnad. De utökade myndighetsuppgifterna rör dels som s.k. behörig myndighet för det direktivets genom- förande i och som ansvarig för , dels som ansvarig för utveckling av selektiva redskap. Kostnaderna beräknas uppgå till . Enligt kommittédirektiven ska utredningen lämna förslag till finansiering om ökade kostnader förväntas uppstå för staten. Det är svårt att se så många andra alternativ än generell skattefinansie- ring för kostnaderna ovan. Ett tänkbart alternativ är att i större utsträckning låta förorenaren betala för olika kostnader. Utred- ningens förslag att inom ramen för vattenförvaltningen låta verk- samhetsutövaren genomföra och bekosta vissa typer av övervak- ning är ett steg i denna riktning. Utredningen föreslår även att regeringen bör se över hur vattenavgifter kan användas för att i ännu högre grad fördela kostnaderna på de verksamheter som orsa- kar miljöproblemen. Förslagen rörande ökade aktiviteter inom HELCOM kommer att medföra ökade kostnader för . En funktion för att granska medlemsländernas efterlevnad av åtaganden föreslås i betänkandet, liksom en finansieringskommitté för en mellanstatlig fond samt tillhörande kanslistöd. Kostnaderna för dessa förslag kan beräknas först om eller när medlemsländerna enats om att inrätta sådana gransknings- och finansieringsfunktioner. Generellt kan dock kostnaderna förväntas öka för svenska staten med ett ökat engagemang i HELCOM och i och med genomförandet av det direktivet. Kostnader som uppstår för staten om kommuner och regionala organ avgiftsfritt får tillgång till myndigheters havsmiljörelaterade data preciseras inte här. En detaljerad kartläggning av dessa kostna- der måste därför genomföras. Förslaget rörande havsplanering innebär en ambitionshöjning, vilket även kommer att generera kostnader för staten. Bland annat bör få ett höjt anslag. Kostnaderna har inte beräknats eftersom förslaget är att frågan ska utredas vidare. Kostnader för att sektorsmyndigheter tar fram pla- neringsunderlag till bör finansieras genom ompriorite- ringar inom respektive myndighet. Mycket kostnadskrävande underlag såsom det föreslagna kartläggningsprogrammet, måste dock kunna erhålla särskild finansiering. 10.3Ekonomiska konsekvenser på nivå och för näringslivet Enligt förslaget rörande havsplanering kommer planeringsansvaret i territorialhavet och i viss utsträckning även innanför baslinjen att föras över till regionala organ. De sammanlagda kostnaderna för planering på nivå kommer att bli högre eftersom planering av det öppna havet i praktiken inte förekommer i någon större utsträckning . Den föreslagna rätts- och genomförandeutredningen bör närmare precisera hur förslaget i sin helhet ska finansieras. Förslaget om att verksamhetsutövaren ska ansvara för kontroll och övervakning av de vattenförekomster som påverkas av verk- samhetens vattenanvändning kommer att leda till ökade utgifter för kommuner och privata företag. Kostnaden för detta uppskattas till . Förslaget bygger på principen om att förorenaren betalar. Krav om ökad övervakning föranleds av ramdirektivet för vatten och är ett EG-rättsligt krav. Om inte vat- tenanvändaren/förorenaren står för kostnaderna tvingas staten finansiera dessa genom generella skatter. Förslaget om krav på genomgången certifierad utbildning i miljö och ekologi för att erhålla yrkesfiskelicens kan medföra en kostnad för redan aktiva fiskare genom utebliven inkomst under kurstillfäl- let. Denna effekt kan dock mildras genom att kurserna förläggs till fiskets lågsäsong. 11.1Förslaget till ändring i (1998:808) Genom första stycket ges vattenmyndigheterna rätt att förelägga verksamhetsutövare och andra att genomföra de kontroller och den miljöövervakning som behövs i vattenförvaltningen. De adressater som kan beröras av förelägganden är de som bedriver eller tidi- gare har bedrivit verksamhet eller vidtagit en åtgärd som kan befa- ras ha medfört påverkan av en vattenförekomst. De grundläggande kraven på adressaterna utgår från 2 kap. 2, 3 och 7 §§ med den förståelse som bestämmelserna får genom EG-rätten. Med miljöövervakning avses operativ och undersökande övervakning enligt definitioner i bilaga V till ramdirektivet för vatten. (Dessa definitioner föreslås även föras in i 1 kap. förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.) Adressater för kra- ven enligt denna bestämmelse kan vara verksamhetsutövare av stora eller små punktkällor, areella näringar, kommunala dagvatten- system samt andra slags vattenanvändare. Bestämmelsen ska täcka såväl pågående som avslutade verksamheter och åtgärder. Ett exempel på det senare kan vara en avslutad deponi som fortfarande påverkar en vattenförekomst genom lakvatten. Alla slags under- sökningar kan krävas, både kontroller och övervakning, och de kan avse både miljön (recipientkontroll) och den påverkande verksam- heten/åtgärden (anläggningskontroll). Genom det andra stycket ges vattenmyndigheterna möjlighet att genomföra övervakningen i egen regi eller uppdra åt någon annan att utföra den. Detta förfarande kan vara lämpligt att använda när flera ska svara för en samordnad övervakning. Innan ett förord- nande enligt andra stycket meddelas, måste beslutsunderlaget kommuniceras med de ansvariga i enlighet med förvaltningslagens (1986:223) allmänna regler. Det sista stycket handlar om verksamheter med tillstånd enligt 24 kap. 1 § och där omprövning av villkoren måste ske för att kraven på övervakning ska kunna ställas. För sådan till- ståndsgiven verksamhet är frågor om recipientkontroll och annan övervakning normalt reglerad genom ett villkor om att kontroll- program ska finnas och att detta ska godkännas av tillsynsmyndig- heten. I sådana fall kan kontrollprogrammen relativt enkelt anpas- sas efter de krav på undersökande och operativ övervakning som vattenmyndigheten vill ställa på verksamheten (jfr. Miljööver- domstolens dom MÖD 2003:131). Om emellertid dessa frågor är reglerade direkt i villkor i tillståndsbeslutet är situationen en annan. Frågan täcks då av tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljö- balken. Utökade eller ändrade krav gentemot verksamheten måste då ställas genom regelrätt omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbal- ken. I dessa fall kan alltså kraven inte ställas genom förelägganden av tillsynsmyndigheten, vilket framgår av 26 kap. 9 § tredje stycket . Motsvarande bör gälla för vattenmyndighetens möj- lighet att ställa krav på operativ eller undersökande övervakning enligt denna bestämmelse. I de sällsynta situationer när kraven på övervakning redan är reglerad genom villkor i tillstånd, måste alltså vattenmyndigheten vända sig till någon av de myndigheter som nämns i 24 kap. 7 § och begära att dessa ska inleda en omprövning av verksamheten. Vattenmyndigheternas föreläggande ska kunna förenas med vite för att kraven ska kunna genomdrivas effektivt. Möjligheten till s.k. verkställighetsförordnande enligt denna para- graf motsvarar 26 kap. 26 § . Den gäller alla slags beslut enligt 5 kap. 12 §, dvs. såväl vid förelägganden som vid förordnan- den om att åtgärderna ska utföras av annan. Möjligheten till verk- ställighetsförordnande bör emellertid användas främst i två situa- tioner. Dels när åtgärderna bör utföras skyndsamt, vilket sällan bör bli fallet. Dels när ansvaret för övervakningen ligger på flera verk- samhetsutövare och flertalet är överens om övervakningsåtgärderna i sig. Om myndigheten då väljer att förordna att övervakningen ska utföras av annan, ska oenigheter om den närmare kostnadsfördel- ningen inte förhindra att övervakningen genomförs. I denna situa- tion kan det vara lämpligt med ett verkställighetsförordnande. Den som ändå vill överklaga redan i detta skede, kan begära inhibition av beslutet enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Om mil- jödomstolen inte tillmötesgår denna begäran, kommer tvisten om kostnadsfördelningen att slitas i samband med överklagandet av beslutet om slutlig kostnadsfördelning enligt 5 kap. 15 §. Om vattenmyndigheterna väljer att förordna att någon annan ska utföra kontroller och miljöövervakning enligt 5 kap. 12 § andra stycket är det ändå den som har skyldighet att utföra undersök- ningarna som ska ersätta kostnaderna. Fastställandets av kostnads- ansvaret sker genom att myndigheten fattar ett särskilt beslut därom. En typisk sådan situation är när det rör sig om övervakning som en utför, men som flera verksamheter ska svara för. Då krävs att vattenmyndigheten tar ett särskilt beslut om kostnadsfördel- ningen mellan verksamheterna. Myndighetens kostnadsbeslut ska emellertid även kunna avse andra situationer än när ett förordnande har meddelats enligt 5 kap. 12 § andra stycket. En sådan kan vara när flera som ska svara för operativ eller undersökande övervakning inledningsvis är överens om recipientkontrollen, men sedan inte kan enas om den slutliga kostnadsfördelningen. I denna situation ska vattenmyndigheten kunna slita tvisten genom ett överklagbart beslut enligt denna bestämmelse. Även om vattenmyndigheten genomför övervakningsåtgärder åt någon annan utan att ett för- ordnande har meddelats ska myndigheten kunna få sina kostnader täckta genom ett beslut enligt denna paragraf. Detta kan ju vara fallet när det inledningsvis är oklart vem som har påverkat en vat- tenförekomst, men där övervakningsåtgärderna leder till ett klargö- rande av ansvarsförhållandena. Principen om att förorenaren ska betala gäller även i denna situation och då kan givetvis något krav på ett föregående förordnande inte upprätthållas. Om vattenmyndigheten förordnar att en övervakningsåtgärd ska utföras av annan enligt 5 kap. 12 § andra stycket är det beslutet överklagbart i sig (MÖD 2005:32). Som framgått ovan, kommer dock dessa beslut att kunna vara förenade med s.k. verkställig- hetsförordnande enligt 5 kap. 14 §. I praktiken innebär detta att om det råder oenighet mellan vattenmyndigheten och en adressat om övervakningskraven, kommer tvisten att slutligt avgöras efter över- klagande av myndighetens kostnadsbeslut enligt 5 kap. 15 §. Resultatet av en sådan överprövning – miljödomstolens dom – är verkställbar genom utmätning av kronofogden när domen vunnit laga kraft (3 kap. 1 § första stycket 1 utsökningsbalken). Om den betalningsovilliga adressaten däremot inte överklagar, måste myn- digheten väcka talan i allmän domstol för att få sina kostnader täckta. Mot bakgrund av att adressaten haft möjlighet att överklaga såväl beslutet att åtgärden ska utföras av annan som själva kost- nadsbeslutet, är det inte rimligt att myndigheten ska behöva ta denna omväg. Ett beslut enligt 5 kap. 15 § bör därför alltid vara direkt verkställbart när det väl har vunnit laga kraft. Paragrafen innehåller en särskild föreskrift om detta (jfr. 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken). Genom denna ordning uppnås också den fördelen att frågan om kostnadsfördelningen i sak alltid avgörs i den vanliga instansordningen för miljömål, dvs. inom miljödom- stolslinjen. 11.2Förslaget till ändring i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön Definitionerna av operativ och undersökande övervakning återges därför att de är viktiga begrepp när ett ökat ansvar för kontroll och övervakning av vatten ska läggas på enskilda. Definitionerna är näst intill ordagrant överförda från bilaga V i ramdirektivet för vatten (2000/60/EG). Jämfört med de ursprungliga definitionerna har miljömål ersatts med miljökvalitetsnormer. beslut enligt 5 kap. 12 § har sådana rättsverk- ningar mot adressaterna att de måste vara överklagbara. Möjlighe- ten att överklaga ska gälla såväl förelägganden som förordnanden om att övervakningen ska utföras av annan. Även beslut enligt 5 kap. 15 § är av sådant slag att de måste vara möjliga att överklaga. Bestämmelser om rätten att överklaga återfinns normalt i de för- ordningar som ligger under respektive kapitel i (se t.ex. 72 § artskyddsförordningen (2007:845)). En nytt kapitel föreslås därför i vattenförvaltningsförordningen där regler om överklagande samlas. Av paragrafens första stycke framgår att vattenmyndighetens beslut enligt ovan överklagas till miljödomstol. Andra stycket innebär att andra beslut av myndigheten inte är överklagbara. Den senare bestämmelsen har förts över från 30 § länsstyrelseinstruk- tionen (2007:825). 11.3Förslaget till ändring i fiskelagen (1993:787) Genom tillägget i första stycket måste varje yrkesfiskare ha genomgått en utbildning i ekologi och miljö eller på annat sätt ha motsvarande kunskaper för att få yrkesfiskelicens. I tredje stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bes- tämmer att utfärda föreskrifter om vad kravet på nödvändiga kunskaper i ekologi och miljö innebär. 11.4Förslaget till ändring i fiskeförordningen (1993:1097) Med det nya stycket bemyndigas att utfärda före- skrifter om vilka kunskaper i ekologi och miljö som krävs för att få yrkesfiskelicens. 11.5Förslaget till ändring i förordningen (2007:1045) med instruktion för Tillägget till punkt 8 innebär att ansvar för utveck- ling av selektiva redskap och skonsamma fångstmetoder förtyd- ligas. Den nya punkten 10 innebär att får ett förtydligat ansvar för att tillhandahålla underlag som behövs i vattenmyndig- heternas arbete med kartläggning och övervakning av vattenmiljön. Med underlag avses såväl data som bearbetad information, t.ex. modellberäkningar. 11.6Förslaget till ändring i förordningen (2007:853) med instruktion för Genom tillägget utökas verksamhetsområde till att även omfatta tillhandahållande av forsknings- och undersök- ningsfartyg för marin miljöövervakning och forskning som utförs av myndigheter, universitet och högskolor. ska tillhandhålla forsknings- och undersök- ningsfartyg till i första hand i paragrafen nämnda myndigheter samt universitet och högskolor. I andra hand bör även andra aktörer som bedriver marin miljöövervakning och forskning få tillgång till far- tyg. Detta gäller särskilt museer och statliga forskningsinstitut. Uppgiften att tillhandahålla fartyg innebär att ansvara för den kort- och långsiktiga planeringen för fartygen samt att införskaffa, framföra, underhålla och utrusta fartyg. För att erhålla en god samordning i verksamheterna bör fartygen så långt som möjligt utformas så att de kan användas till både forsk- nings- och undersökningsverksamhet och räddningstjänst eller sjö- övervakning. Samråd med berörda myndigheter, universitet och högskolor sker lämpligast genom att en permanent beredningsgrupp för dessa frågor bildas. 11.7Förslaget till ändring i förordningen (2007:1057) med instruktion för det statliga lantmäteriet Paragrafen syftar till att havsmiljörelaterade data ska bli fritt till- gängliga för myndigheter, regionala organ, kommuner, universitet och högskolor för icke kommersiella syften. Med regionala organ avses regionala samverkansorgan (lagen 2002:34 om samverkans- organ i länen), försöksverksamhet med regioner (lagen 1996:1414 om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarfördelning) eller motsvarande. 11.8Förslaget till ändring i förordningen (2007:1052) med instruktion för Den nya punkten 2 innebär att får ett utpekat ansvar för att på nationell nivå samordna vattenförvaltningen. Det är särskilt viktigt att frågor som rör övervakning och kartläggning samordnas. I ansvaret ingår även samordning med miljömålsarbetet och havsmiljöförvaltningen. Paragrafen anger ramarna för det ombildade Rådet för havsmiljö- frågor som utredningen föreslår. I rådet inkluderas även uppgifter som hanteras av den myndighetssamordningsgrupp för havsmiljön (SAMHAV) som regeringen tillsatt. Ändringen innebär att det förutom ledamöter även ska finnas experter från kommuner, näringsliv och ideella organisationer knutna till Rådet för havsmiljöfrågor. Ledamöterna bör huvud- sakligen utgöras av representanter för myndigheter med ansvar för havsmiljöfrågor. Den nya punkten innebär att det är regeringen som ska utse ordfö- rande och övriga ledamöter i Rådet för havsmiljöfrågor. 11.9Förslaget till ändring i förordningen (2007:1161) med instruktion för Paragrafen syftar till att havsmiljörelaterade data ska bli fritt till- gängliga för icke kommersiella syften för de i paragrafen nämnda kategorierna. Med regionala organ avses regionala samverkansorgan (lagen 2002:34 om samverkansorgan i länen), försöksverksamhet med regioner (lagen 1996:1414 om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarfördelning) eller motsvarande. 11.10Förslaget till ändring i förordningen (2007:1318) med instruktion för geologiska undersökning Paragrafen syftar till att havsmiljörelaterade data ska bli fritt till- gängliga för icke kommersiella syften för de i paragrafen nämnda kategorierna. Med regionala organ avses regionala samverkansorgan (lagen 2002:34 om samverkansorgan i länen), försöksverksamhet med regioner (lagen 1996:1414 om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarfördelning) eller motsvarande. 11.11Förslaget till ändring i förordningen (2007:1053) med instruktion för Den nya punkten 6 innebär att får ett förtydligat ansvar för att tillhandahålla underlag som behövs i vattenmyndigheternas arbete med kartläggning och övervakning av vattenmiljön. Med underlag avses såväl data som bearbetad information, t.ex. modell- beräkningar. Den nya punkten 7 ger ett nationellt ansvar för att sam- ordna hur data av relevans för havsmiljön ska lagras och tillgänglig- göras samt för utformning av standarder och kvalitetsmärkning. Paragrafen syftar till att havsmiljörelaterade data ska bli fritt till- gängliga för icke kommersiella syften för de i paragrafen nämnda kategorierna. Med regionala organ avses regionala samverkansorgan (lagen 2002:34 om samverkansorgan i länen), försöksverksamhet med regioner (lagen 1996:1414 om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarfördelning) eller motsvarande. 11.12Förslaget till ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Det formella ansvaret för information till allmänheten vid akuta händelser i miljön, t.ex. algblomningar, överförs från Naturvårds- verket till länsstyrelserna genom detta tillägg. Med detta tillägg kan vattendelegationen delegera beslut som rör övervakning (enligt 5 kap. 12–15 §§ ) till den länssty- relse som är vattenmyndighet i distriktet. Observera att genom hänvisningen i 26 § andra stycket kan denna befogenhet även dele- geras till någon av de länsstyrelser i distriktet som inte är vatten- myndigheter. I samtliga fall gäller att delegationen kan gälla vat- tenmyndighetens beslutsbefogenheter i hela distriktet och är då följaktligen inte begränsat till den aktuella geogra- fiska kompetensområde (länet). Paragrafen utgår då bestämmelsen om överklagande av vattenmyn- digheternas beslut har överförts till 10 kap. 1 § förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Kunskap för bevarande och hållbart nyttjande En utredare skall utreda: -hur den vattenrelaterade forskningen och utbildningen kan an- vändas för att lösa miljöproblemen i havet, -hur samverkan mellan vattenrelaterad miljöövervakning samt forskning och undersökningsverksamhet kan utvecklas, -hur en effektiviserad samordning av kunskapsuppbyggnaden kan ske, -hur användningen av forskningsresultat i förvaltningen och till- lämpningen av ekosystemansatsen kan effektiviseras, -vilka satsningar inom forskning och utbildning, dels i fråga om mänskliga aktiviteters påverkan på den miljön och dess ekologiska processer, dels i fråga om frågeställningar kring beva- rande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande, som kan an- vändas för att lösa miljöproblemen i havet, -hur kan arbeta för att stärka det internationella forsk- ningssamarbetet, och