sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — har den finska regeringen tillsatt den s.k. med uppgift att utarbeta övergripande riktlinjer för en totalreform av den sociala tryggheten som ska förbättra med- borgarnas möjligheter att hantera förändringar i livet. Ett av reformens syften är att stimulera studerande att komma ut i arbetslivet snabbare. I genomfördes den s.k. kvalitetsreformen för att stärka kvaliteten och öka genomströmningen inom den högre utbild- ningen. Primärt i denna var ambitionerna att skapa bättre förut- sättningar för studenterna att planenligt klara av sina studier, bl.a. skulle antalet studieavhopp minska. En överordnad målsättning var att studenten ska lyckas. Detta skulle i huvudsak åstadkommas genom tätare uppföljningar samt förändringar i studiernas genom- förande, exempelvis mer strukturerade och sammanhållna studie- gångar, bättre nyttjande av studieåret, nya undervisnings- och examinationsformer samt införande av individuella studieplaner.70 Som en del i kvalitetsreformen förändrades även det nationella resurstilldelningssystemet. Bland annat infördes en resultatbaserad del, den s.k. undervisningskomponenten. Denna utgör i genom- snitt av den totala resursen till lärosätet och inne- bär att medel tilldelas proportionellt efter studenternas poäng- produktion och antalet utbytesstudenter. Denna är tänkt att stimulera både till hög utbildningskvalitet och hög genomström- ning. presenterade det norska , forskning och utbildning, NIFU STEP, en rapport som beskrev de norska universitetens arbete för att minska studieavbrotten och studieavhoppen inom den högre utbildningen. Detta är en fråga som blivit mer aktuell i och med kvalitetsreformen. Enligt analysen är det inte särskilt mycket som lärosätena de facto kan göra för att minska avhopp och avbrott. Viktigast, enligt författarna, är att vidta åtgärder som leder till att studenterna känner sig sedda och 69Folkpensionsanstalten (2008). 70Högskoleverket (2006b). Ökad genomströmning inom högskolan Det som lärosätena vanligtvis gjort, är att satsa på bättre uppföljning av svagpresterande studenter.71 2.5Lärosätenas incitament för genomströmning Kommitténs bedömning: Incitament bör ges till universitet och högskolor att stödja hög genomströmning bland studenter- na. Sådana drivkrafter kan med fördel skapas med hjälp av det nationella resurstilldelningssystemet. I och med högskolereformen 1993 blev de svenska högskolorna och universiteten friare i förhållande till staten och en successiv övergång från anslags- och dimensioneringsstyrning till mål- och resultatstyrning genomfördes. Det nya resurstilldelningssystemet gjorde att universitet och högskolor fick konkurrera om resurser genom att det med varje student och dennes studietakt och poäng- anskaffande medföljde en viss summa pengar. Resursfördelningen var tänkt att gynna de lärosäten som lyckades bäst med sin under- visnings- och forskningsprestation. Det nuvarande resurstilldelningssystemet innebär att lärosätenas ekonomi är beroende både av hög studenttillströmning och av hög studentgenomströmning. Hög prestationsgrad ger mer resurser. En ny resursutredning har genomförts inom högskolesektorn och denna presenterade sitt slutbetänkande , Resurser för kvalitet (SOU 2007:81). Utredningen föreslår att resurstilldelning för akademisk utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska bestå av en grundersättning per helårsstudent som gäller för samtliga helårsstudenter, där en resurs för forsk- ningsanknytning är inkluderad. Per capitaersättning för helårs- prestationer bör enligt utredningen avskaffas. 71 Hovdhagen, E., Frølich, N., Aamodt, P. O. (2008). Ökad genomströmning inom högskolan innebär detta att utredningen föreslår att genomströmningsincita- mentet ska tas bort. Betänkandet remissbehandlades och utredningens förslag bereds inom och . Kommittén bedömer att incitament bör ges till universitet och högskolor att stödja hög genomströmning bland studenterna. Sådana drivkrafter kan med fördel skapas med hjälp av det nationella resurstilldelningssystemet. Detta har t.ex. skett i . Den danska har beslutat om ett nytt finansieringssystem som införs , som bland annat innebär att universiteten får en bonus – en s.k. færdiggørelsesbonus – för varje student som genomför en treårig bachelor-utbildning plus högst , och för de studenter som klarar den tvååriga kandidatexamen som utgör på- byggnadsutbildning till bachelor-utbildningen . Resurs- tilldelningen knyts alltså till studentgenomströmningen, till presta- tionsgraden.72 72 Som ett resultat av det nya bonussystemet har de humanistiska och naturvetenskapliga fakulteterna vid beslutat att studenter som blir försenade med sina studier i fortsättningen kommer stängas av från utbildningen. Detta gäller för studenter som blir försenade med en treårig bachelorexamen, eller försenade med en tvåårig kandidatexamen. Undantag kommer att göras för studenter som varit sjuka, fått barn eller gjort militärtjänst. Kommitténs bedömning: Studenthälsovården bör ha en stark ställning inom högskolan. Verksamheten bör främst inriktas mot förebyggande arbete och behandling av studierelaterade hälsoproblem. Även kurativa insatser, alkoholprevention samt sexuell och reproduktiv hälsa bör prioriteras. 3.1Förbättrad studenthälsovård och minskad alkoholkonsumtion har i uppdrag att utreda om det ur ett studiesocialt perspektiv finns behov av att göra insatser för att förbättra studenthälsovården. Kommittén ska också föreslå hur detta kan ske samt överväga om nationella riktlinjer behöver tas fram för studenthälsoarbetet med utgångspunkt i utvärdering av högskolornas arbete med studievägledning, karriär- vägledning och studenthälsovård.1 Kommittén har också i uppdrag att föreslå vilka verktyg som kan användas i arbetet med att minska studenters alkoholkonsumtion. Studenthälsovården har behandlats vid två möten med Nät- verket studenthälsor samt vid ett möte med Högskole- verket. har kommittén samrått med , , om studenters alkoholkon- sumtion. Vid det första mötet deltog även en representant från Studenthälsan i samt en forskare från . Studenters alkoholkonsumtion har även diskuterats med () samt vid kommitténs studiebesök på och . Om inget annat anges är uppgifter i detta kapitel sådana som framförts vid dessa möten. 1 (2007b). 3.2.1Nuvarande reglering av studenthälsovården Högskolorna har huvudmannaskap för studenthälsovården Före reglerades studenthälsovården i förordningen om studenternas hälso- och sjukvård (1984:281). Vården anord- nades av studentkårerna och skulle ha till ändamål att bevara och förbättra de studerandes fysiska och psykiska hälsa genom före- byggande åtgärder och genom sociala och kurativa insatser. fördes huvudmannaskapet över till högskolorna. Enligt budgetpropositionen (prop. 1992/93:1), där för- ändringen fastslogs, skulle varje högskola anordna studenthälso- vård. Det fastställdes att verksamhetens innehåll bäst avgörs lokalt. Huvudmannaskapet för studenternas motionsverksamhet skulle ligga kvar hos studentkårerna. Inriktningen på studenthälsovården ändrades inte när hög- skolorna fick ansvaret. Huvuduppgiften skulle fortfarande vara förebyggande vård samt sociala och kurativa insatser. Student- hälsovården skulle i mindre utsträckning erbjuda somatisk vård, dvs. behandling av fysisk ohälsa. Den skulle fungera som ett komplement till annan offentlig vård och jämföras med företags- hälsovården. Vården skulle dock vara inriktad mot studenters unika situation och speciella problem. Enligt var syftet med att flytta ansvaret till lärosätena att säkerställa verksamhetens kvalitet, förbättra kontinuiteten och att minska variationerna i kvalitet och omfattning mellan studieorterna.2 Högskolornas ansvar för studenthälsovården regleras i högskoleförordningen (1993:100). Bestämmelsen trädde i kraft och har följande lydelse: Högskolorna skall ansvara för att studenterna har tillgång till hälso- vård, särskilt förebyggande hälsovård som har till ändamål att främja studenternas fysiska och psykiska hälsa. Högskolorna har stor frihet att själva utforma sin verksamhet utifrån lokala förutsättningar. Eftersom det inte är självklart vad som egentligen är förebyggande hälsovård ges dessutom ett stort tolkningsutrymme. Representanter från student- hälsor anser att uppdraget till högskolorna om studenthälsovård är 2 (2007b). vagt i högskoleförordningen. De har också uppfattningen att styrningen från högskolornas ledningar ofta är svag. Som förklaring uppger nätverket ointresse kombinerat med okunskap. Både stu- denter och personal anses dessutom ha dålig kunskap om verk- samheten och dess uppdrag. Vid kommitténs studiebesök vid ansåg per- sonal från Studenthälsan att den lokala friheten är viktig, men att en tydligare styrning skulle innebära att det blev lättare att driva studenthälsofrågorna internt. Representanter från Studenthälsan vid påpekade att det ofta finns brister i sam- arbetet med institutionerna. Även studenterna i framhöll för kommittén att samarbetet mellan institutionerna och student- hälsovården bör bli bättre. Både i och påpekades att en fungerande hälsovård kan ha positiva effekter på genom- strömningen. Tillsynen av studenthälsovården är delad Ansvaret för tillsynen av studenthälsovården är delad mellan Hög- skoleverket och . ska bl.a. utöva tillsyn över verksamheten samt stödja och främja arbetet vid uni- versitet och högskolor med att förbättra verksamhetens kvalitet.3 I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) finns bl.a. bestämmelser om mål och krav på hälso- och sjukvården samt om ledningen och kvalitetssäkringen av hälso- och sjukvård. I lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område finns bestäm- melser om tillsyn över verksamheten. Tillsynen från är i stort sett begränsad till det som gäller patientsäkerhet. Det finns inga problem med att ha två tillsynsmyndigheter enligt de representanter från studenthälsovården som kommittén träffat vid studiebesöket på och från studenthälsor. De anser t.ex. att det är en trygghet att det finns lagstiftning på det medicinska området att luta sig mot i sitt arbete. 3 Förordningen (1995:945) med instruktion för . Arbetsmiljölagen har betydelse för studenthälsovårdens arbete Vid sidan av högskoleförordningen och hälso- och sjukvårdslagen innehåller arbetsmiljölagen (1977:1160) bestämmelser som har betydelse för studenthälsovårdens arbete. Lagen syftar till att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att uppnå en god arbetsmiljö för anställda. Arbetsgivaren har huvudansvaret för arbetsmiljön i verksamheten. Enligt lagen är studenter jämställda med anställda. I föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:01) anges hur arbetsmiljöarbetet ska planeras, dokumenteras och kontrolleras. Systematiskt arbetsmiljö- arbete () innebär att arbetsgivaren ska undersöka, genomföra och följa upp verksamheten för att förebygga ohälsa och olycksfall. Arbetsmiljöarbetet ska ingå i den dagliga verksamheten och omfatta alla fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som har betydelse för arbetsmiljön. Studenter har samma rätt som arbetstagare till en bra arbets- miljö, och universitet och högskolor har därmed ansvar för stu- denters arbetsmiljö. Som exempel har Studenthälsan i tolkat arbetsmiljölagen som att studenter bl.a. har rätt till en sund och säker miljö, meningsfulla och engagerande föreläsningar, studie- och arbetsuppgifter, samt rätt att vara med och bestämma över studiernas innehåll och uppläggning.4 Enligt arbetsmiljölagen ska en arbetsmiljökommitté delta i pla- neringen av arbetsmiljöarbetet på arbetsstället samt följa arbetets genomförande. Representanter från student- hälsor uppger att studenthälsovårdens ställning är olika stark i respektive lärosätes arbetsmiljökommitté. De anser även att kun- skapen om arbetsmiljölagen är bristfällig inom högskolevärlden. Många lärosäten lever inte upp till arbetsmiljölagens bestämmelser. En viktig aspekt på studenters arbetsmiljö är vilken roll de s.k. studerandeskyddsombuden kan spela. I ett delbetänkande från Utredningen om arbetsmiljölagen (SOU 2006:44) föreslås att skyddsombuden för vuxna studerande i princip ska få samma ställning som skyddsombuden för arbetstagare. Studerande- skyddsombud ska bl.a. ingå i skyddskommittén samt ha rätt att ta del av information i samma utsträckning som andra skyddsombud och ledamöter i skyddskommittén. Studerandeskyddsombudens utökade rättigheter garanteras genom att de får en möjlighet att föra skadeståndstalan om de hindras i sitt uppdrag. ska fatta beslut i frågan . Förändrad styrning av högskolorna? Regleringen av studenthälsovården kan bli annorlunda om förslag genomförs (SOU 2008:104). Enligt utredningen ska styrningen av högskolorna förändras från att regleras med lag och förordning till att huvudsakligen regleras med avtal mellan regering och högskola. Möjligheten att styra hög- skolorna minskar dock inte i praktiken. Avtal som reglerar verk- samheten finns redan för de s.k. stiftelsehögskolorna, dvs. Hög- skolan i och . Dessa avtal reglerar villkoren för budgetanslagen och ställer krav på bl.a. kvalitetsarbete. För anslagen gäller årliga avtal som innehåller detaljerade bestämmelser om utbildnings- och forskningsuppdrag motsvarande dem som de statliga lärosätena ges i riksdagsbeslut och regleringsbrev. Lärosätena åtar sig också att ansvara för att studenterna har tillgång till hälsovård. Avtalen innebär att stiftelse- högskolorna är skyldiga att bedriva verksamheterna på liknande villkor som de statliga lärosätena. Om inget annat anges är följande beskrivning av studenthälso- vårdens verksamhet baserad på utvärdering av högskolornas arbete med studievägledning, karriärvägledning och studenthälsovård.5 Hur studenthälsovården anordnas skiljer sig mellan olika läro- säten. Flertalet lärosäten driver verksamheten i egen regi, medan vissa har slutit avtal om verksamheten med ett annat lärosäte, med en studentkår eller med en privat eller offentlig vårdgivare. Enligt kan verksamhet på entreprenad vara en bra lösning särskilt för mindre lärosäten. konstaterar dock att det oftast finns brister i uppföljningen av verksamheten om den bedrivs i någon annans regi. Majoriteten av lärosätena har dokumenterade mål och riktlinjer för studenthälsovården. Knappt hälften av lärosätena anger att de 5 (2007b). utvärderar sin verksamhet genom att undersöka vad studenterna tycker. På de flesta lärosäten ingår studentrepresentanter i referens- grupper och styrelser för verksamheten och samarbetet uppges överlag fungera väl. Studenthälsovården har på de flesta lärosätena en förebyggande inriktning, framför allt mot studierelaterade psykosociala problem men även mot studierelaterade medicinska problem. Exempel på verksamhet är samtalsstöd, förebyggande hälsovård och studie- miljöarbete. Till detta kommer alkoholpreventivt arbete samt pre- ventivt arbete kring sexuellt överförbara könssjukdomar. Ett fåtal lärosäten erbjuder motionsverksamhet som en del av studenthälso- vården. Det råder en bred samsyn bland lärosätena om att student- hälsovårdens främsta uppgift är att arbeta förebyggande med studierelaterade problem. Graden av vård inriktad mot fysisk ohälsa varierar däremot starkt, vissa lärosäten har helt valt bort sådan vård. Samarbetet mellan studenthälsovården och andra vårdgivare är dock omfattande. Det sker ofta med en närliggande vårdcentral, i bland genom ett formaliserat samarbete där student- hälsovården kan hänvisa studenten vidare. Den breddade rekryteringen till högskolan innebär att nya krav ställs på studenthälsovården. Förändringar i den sociala samman- sättningen bland studenter innebär att hälsoproblematiken förändrats och allt mindre skiljer sig från den övriga befolkningens hälsoproblematik. Även det ökade antalet gäststudenter och distansstudenter ställer nya krav på studenthälsovården. Enligt Nätverket för studenthälsor har gäststudenter ofta inte tillgång till gratis offentlig vård och söker sig därför till student- hälsovården. Det finns inte heller några riktade studenthälso- insatser för distansstudenter. På lärosäten som har en omfattande utlokaliserad verksamhet verkar det dock finnas en beredskap att möta behov både hos studenter som inte är på huvudcampus och distansstudenter.6 Studentspegeln visar att av de tillfrågade studenterna hade besökt studenthälsovården . Av dessa var en betydande majoritet, , nöjda medan angav att de var missnöjda.7 En enkätstudie av SFS, TCO och Tria visar också att studenterna generellt är nöjda med 6Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning (2006). 7Högskoleverket (2007a). Studentspegeln är en enkätundersökning till drygt 11 000 studenter vid alla landets lärosäten, exklusive de konstnärliga högskolorna. studenthälsovården och att de studenter som har besökt student- hälsovården har en mer positiv inställning till verksamheten än studenter i allmänhet.8 När högskolorna fick ansvaret för studenthälsovården valde regeringen att öronmärka medel för verksamheten genom ett statsbidrag som omfattade per student. Beloppet inkluderade ett motionsbidrag som fördelades av riksidrottsför- bundet. Från och med /94 ingår medlen i respek- tive lärosätes generella anslag. Finansieringen av verksamheten är således inte skild från högskolans övriga uppgifter. Det är svårt att få fram en exakt bild av kostnaderna för studenthälsovården. Ingen har tidigare tagit fram sådana uppgifter och lärosätena själva särredovisar inte kostnaderna. Undersök- ningar visar dock att resurserna skiljer sig åt mellan lärosätena. Resurserna baseras på flera faktorer, exempelvis antalet studenter på orten, verksamhetens nuvarande och framtida utformning samt verksamhetens egen försörjningsförmåga, men också givetvis lärosätenas egna prioriteringar.9 har gjort en uppskattning av antalet årsarbeten i studenthälsovården i förhållande till antalet helårsstudenter. Den visar att det går mellan 1 000 och 3 000 studenter per årsarbetskraft vid respektive lärosäte. Vid vissa lärosäten kan det vara uppåt 5 000 studenter per årsarbetskraft. uppskattning bekräftar bilden av att studenthälsovården i landet är väldigt heterogen.10 Enligt studenthälsor har studenthälsovården vid vissa lärosäten inte fått mer resurser i takt med att antalet studenter ökat. Som en följd av detta har verksamheten förändrats, bl.a. har man koncentrerat sig på förebyggande verksamhet och studierelaterade problem. Vidare har individuell behandling ersatts med arbete i grupper. 8SFS, TCO och Tria (2009). 9Högskoleverket (2007b); SFS (2002). 10Högskoleverket (2007b). Kommittén konstaterar att det finns skillnader mellan lärosätenas studenthälsovård. Kommittén kan också konstatera att verksam- heten oftast inte är prioriterad och att högskolornas styrning förefaller vag. Skälet kan vara att studenthälsovården står för en liten andel av den totala verksamheten och skiljer sig från läro- sätenas huvuduppdrag, dvs. utbildning, forskning samt samverkan med det omgivande samhället och information. Kommittén anser att studenthälsovården bör ha en stark ställ- ning inom högskolan. Detta är särskilt betydelsefullt när rekry- teringen breddas och det kommer nya grupper till högskolan som har andra behov än tidigare studenter. Dessutom har kommittén i kapitel 2 Ökad genomströmning inom högskolan konstaterat att studenthälsovården är en del av lärosätenas studerandestöd och därför kan betraktas som ett redskap i arbetet för ökad genom- strömning. Hälsovårdens roll bör vara oberoende av om den anordnas i egen regi eller läggs ut på en annan aktör. I båda fallen bör det skapas fungerande och tydliga länkar mellan den löpande hälsoverksamheten och lärosätets övriga verksamhet. Studenthälso- vården bör även bli mer likvärdig över landet. Kommittén bedömer att studenthälsovården bör uppmärk- sammas i kvalitetsgranskningar enligt förslagen i kapitel 2 Ökad genomströmning inom högskolan. Där föreslår kom- mittén att bör få i uppdrag att inom ramen för de nationella kvalitetsgranskningarna utvärdera högskolornas och universitetens insatser för att främja genomströmningen. I dessa utvärderingar bör lärosätenas arbete med studerandestöd, däribland studenthälsovården, uppmärksammas. Studenthälsovården ska även prioritera den förebyggande vården, men för att kunna utföra den uppgiften bör det finnas tillgång till medicinsk, kurativ och folkhälsokompetens på varje lärosäte. Studenthälsovården bör även få en tydligare roll i respektive lärosätes arbetsmiljöarbete. Kommittén anser dessutom att det är viktigt att studenterna har inflytande över verksamheten. Studerandeskyddsombuden kan få en starkare ställning enligt förslagen i Bättre arbetsmiljöregler 1. Samverkan, utbildning, avtal m.m. (SOU 2006:44). Kommittén anser att det bör gå att skapa en positiv samverkan mellan studerandeskyddsombuden och studenthälsovården. Studenters hälsosituation har länge varit ett outforskat område. har det dock gjorts ett mindre antal studier inom området. Enligt en rapport från SFS är den fysiska hälsan god i studentgruppen. Den psykiska ohälsan, såsom stress, utbrändhet och depression, har dock försämrats.11 En annan studie visar att universitetsstudenter skattar sin fysiska, psykiska och allmänna hälsa i stort sett som bra. Studenterna upplever dock sin allmänna hälsa som sämre och sin livskvalitet som lägre än jämnåriga som är yrkesverksamma. De vanligaste symtomen är trötthet, oro och koncentrationssvårigheter. Studenterna har också angett vad de uppfattar som orsak till hälsoproblemen. De vanligaste orsakerna till stress och sämre allmän och psykisk hälsa är att inte klara av sina studier, dålig ekonomi, tankar och ensam- het. Det är dock relativt få av dessa faktorer som påverkar studie- resultaten.12 Data om studenters hälsa finns tillgänglig i SCB:s årliga under- sökning om levnadsförhållanden (). Uppgifter från undersök- ningen ger en bild av att studenters fysiska hälsa är något bättre än jämnåriga som inte läser vid högskola. För psykosocial hälsa finns det inget entydigt mönster, men ängslan och oro verkar dock drabba studenter oftare än övriga. Det kan också utifrån SCB:s uppgifter konstateras att studenters, och övriga ungas, upplevda hälsa har försämrats . Detta kan antingen förklaras av att situationen för studenter har försämrats eller av att studentgruppen blivit mer lik den övriga jämnåriga befolkningen. Enligt en studie av Nordea anger ungefär var tredje student att de undvikit att besöka tandläkaren på grund av ekonomiska orsaker.13 ULF-data bekräftar dock inte bilden av att studenter har särskilda svårigheter att klara av sin tandvård. Enligt undersök- ningen har av såväl studenter som av befolk- ningen i sin helhet, i motsvarande åldersgrupp, eftersatta behov av tandläkarvård. 11SFS (2006). 12Vaez, M. (2004). 13Nordea (2008). Kommittén anser att studenthälsovårdens huvuduppgifter främst bör vara förebyggande arbete och behandling av studierelaterade hälsoproblem. Det finns dock ett antal specifika områden som behöver prioriteras i högskolornas studenthälsoarbete, inte på grund av att de är studierelaterade utan med anledning av att dessa områden särskilt berör unga vuxna. Ett sådant område är alkohol- preventiva insatser, som behandlas i avsnittet om minskad alko- holkonsumtion. Ett annat område som särskilt gäller unga vuxna är psykosociala problem. Den psykiska hälsan, såsom stress, utbrändhet och depression har försämrats både inom studentkollektivet och bland unga vuxna i övrigt. I en enkätundersökning av SFS, TCO och Tria önskade studenterna att studenthälsovården prioriterade både före- byggande och behandlande arbete inom det psykosociala området.14 Även studenterna i utvärdering framhöll att kurativa insatser är viktiga eftersom det ofta är svårt att få hjälp med den sortens problem inom offentlig vård.15 Vid kommitténs studiebesök på och påpekade representanter från studenthälsovården att det finns brister i landstingens psykiska vård, vilket innebär svårigheter för studenthälsovården att slussa studenter vidare.