sou · GWB39d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Luftfartsstyrelsen övertog den verksamhet som då bedrevs inom och avdelningen Luft- fart och Samhälle (som hanterade sektorsansvaret inom Luftfarts- verket) samt övriga funktioner som var av klar myndighetskaraktär (prop. 2003/04:1). Den tidigare uppdelningen internt inom Luft- fartsverket i de tre rollerna produktion, sektor och säkerhet ansågs inte tillräcklig för att säkerställa en fristående roll i förhållande till sektorns aktörer. var som tjänsteproducent en part på en marknad med andra aktörer som flygbolag, kommunala och andra flygplatser m fl. Det kan parantetiskt nämnas att regeringen i detta sammanhang explicit noterade att bildandet av en ny luftfartsmyndighet inte hindrade att regeringen utreder om en trafikslagsöver- gripande inspektionsmyndighet bör bildas. Genom reformen omvandlades till ett renodlat affärsverk med ansvar för de statliga flygplatserna, flygtrafiktjäns- terna och annan verksamhet med koppling till affärsverksamhet. Sjöfarten och är fortfarande organiserat enligt den gamla modellen med sektorsansvar och inspektionsverksamhet inom samma myndighet, dvs. den situation som rådde inom luft- fartssektorn . Sektorsansvaret är formulerat på samma mer återhållsamma vis som inom luftfarten, dvs. utan skrivningar om samlande, stödjande och pådrivande roll. 7.2.5Gemensamt för samtliga sektorer För samtliga trafikslag finns hänvisning till de transportpolitiska målen inskrivna i instruktionen. Samtliga verk som har ett sektors- ansvar anmodas också att göra en redovisning av hur verksamheten inom respektive sektor utvecklats i förhållande till de transport- politiska målen. Redovisningen sker i de sektorsrapporter som , , och Luftfartsstyrelsen sam- manställer i enlighet med instruktion och anvisningar i regleringsbreven. 7.2.6Sektorsansvaret i Moderna transporter för framtiden I den senaste transportpolitiska propositionen, Moderna transporter för framtiden (prop. 2005/06:160), konstaterar regeringen att , , och har fått ett vidare ansvarsområde genom införandet av sektorsansvar för respektive trafikslag. Sektorsarbetet ska vägledas av de transport- politiska målen (något som också återspeglas genom hänvisningar till dessa i instruktioner och regleringsbrev) och omfattar enligt propositionen för samtliga myndigheter pådrivande insatser som sammanfattas under följande rubriker: Samordning av sektorns parter och med dess omvärld, Information och kunskapsspridning, Forskning, utveckling och administration (detta gäller dock inte och Luftfartsstyrelsens sektorsansvar). Man konstaterar också att och har ett gemen- samt ansvar för kollektivtrafiken. Kopplingen till den pådrivande rollen finns bland annat genom hänvisning till den roll som information och opinionsbildning har som styrmedel, inte minst för att påverka mänskliga beteenden i de trafiksäkerhetssammanhang där det är svårt att hitta andra verk- samma styrmedel. Uppmaningen att det i utövande av sektorsansvaret ska ingå att vara samordnande, informationsspridande och pådrivande leder naturligt till att berörda myndigheter, som en del i verksamheten, får eller tar på sig en opinionsbildande uppgift även om verksam- heten bedrivs inom de ramar och de mål som fastställts på politisk nivå. I uppdraget till kommittén för Översyn av den statliga förvalt- ningens uppgifter och organisation (dir 2006:123) ingår särskilt att granska och ompröva myndigheternas opinionsbildande verksam- het. I direktiven hänvisas till den tidigare (En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse , SOU 2000:1) som pekat på de problem som är förknippade med att Bilaga 7 SOU 2008:9 myndigheter i allt större utsträckning bedriver opinionsbildande verksamhet. Vi har i vårt utredning haft samråd med förvaltnings- kommittén. I sitt delbetänkande (SOU 2007:107) Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter har kommittén studerat bland annat trafiksäkerhetsinformation hos och . Man konstaterar att vissa kampanjer har haft en signifikativ effekt, speciellt då myndigheten kombinerat informationskampanjen med andra åtgärder i samma syfte. Den allmänna slutsatsen är att denna och annan informationsverksamhet av opinionsbildande karaktär som undersökts av kommittén till sitt innehåll har varit av okontroversiellt slag. Det är i praktiken svårt att hitta en klar rågång mellan allmän opinionsbildning och vad en myndighet gör med hänvisning till de uppdrag som formulerats av regeringen. Uppmaningen till Banver- ket att främja utvecklingen inom den egna sektorn endast om det bidrar till att uppfylla de transportpolitiska målen (jämför avsnitt 7.2.2) kan ses som en uppmaning till återhållsamhet. Det är natur- ligt och viktigt att slå fast att sektorsansvaret med dess inslag av informations- och pådrivande aktiviteter, särskilt när det utövas av en infrastrukturförvaltare, inte får blandas ihop med sådan bransch- samordning eller lobbying som infrastrukturförvaltaren och trafikföretag har anledning att ägna sig åt i marknadsförande syfte. Det är resultatet av myndighetens självständiga utvärderingar och rekommendationer som ska presenteras för regeringen och i externt riktad verksamhet. 7.3.2Allmänt hållet ansvar – risk för kravmaskineri har som framgått (avsnitt 7.2.1) tillåtelse att ta ett ekonomiskt ansvar, helt eller delvis, i de fall som det inte finns någon annan huvudman med ett entydigt ansvar. Det är rimligt att anta att ett sådant allmänt hållet bemyndigande kan leda till en uppfattning från andra intressenter om att staten ska ta ett allt bredare ansvar för att förverkliga olika transportpolitiska och andra mål när dessa operationaliseras till funktionskrav m.m. Risken är att de sektorsansvariga verken antingen själva tar på sig en alltför stor roll eller tvingas in i den på grund av den förhandlingsposition man hamnar i till följd av ett alltför allmänt hållet eller diffust formulerat uppdrag. Det kan antingen avse åtgärder vid sidan om infrastrukturförvaltning och myndighetsuppgifter eller ett utökat ansvar för förvaltningen av infrastruktur. Om detta är fallet är det ett argument för att tydligare definiera begreppet sektorsansvar och de befogenheter som ska följa av detta. Det är känt att trafikintressenter och andra inom järnvägs- sektorn i en del fall har åberopat sektorsansvaret för ett ökat stat- ligt finansieringsansvar, exempelvis vid införande av det s.k. ERTMS-systemet (ett nytt signalsystem för den europeiska järnvägen) eller i diskussioner om anslutningsvillkor mellan statligt och annat järnvägsnät. Mot bakgrund av det ställningstagande som vi gör när det gäller sektorsansvaret för Transportinspektionens vidkommande (se nedan), har vi inte haft anledning att närmare följa upp denna fråga. Vi rekommenderar emellertid att frågan utreds. 7.3.3Är sektorsansvaret lämpligt att förena med Transportinspektionens verksamhet? Med uppdraget att utreda frågan om sektorsansvar och sektorsupp- gifter följer med automatik att vi också måste fundera över hur andra frågor än normerings- och tillsynsfrågor bör hanteras inom transportsektorn. Vår uppfattning är att även övergripande beslut om infrastrukturens framtida inriktning bör beredas i ett frafik- lagsövergripande perspektiv. Likaså bör frågor som rör kostnads- ansvar, övergripande strukturella frågor, villkor för resenärer och godskunder m.m. hanteras i ett tvärsektoriellt organ för att bidra till mer likartade spelregler mellan trafikslagen. Delvis hör normering och marknadsövervakning inom vissa av de sistnämnda områdena till en Transportinspektions verksamhet. Det är däremot tveksamt att förena normgivning och tillsyn med långtgående planeringsberedning eller beredning och beslut i bidragsärenden etc. Transportinspektionens oberoende i senare tillsyn skulle kunna ifrågasättas om strukturella eller finansiella beslut t.ex. kunde hävdas ha påverkat hur en infrastrukturförvaltare eller ett trafikföretag behandlat säkerheten inom sin verksamhet. Detsamma kan visserligen också hävdas när normgivning och före- skriftsverksamhet förenas med tillsyn hos en och samma myndig- het. Tillsynen får delvis karaktär av internkontroll. Det är dock i dessa sammanhang i flertalet frågor lättare att se hur problemet kan hanteras genom att Transportinspektionen utsätts för en direkt eller indirekt tillsyn från internationella organ eller andra svenska myndigheter, i det senare fallet exempelvis Statens haverikommis- sion i samband med dennas undersökning av olyckor. Det bör för vår diskussion noteras att Trafikinspektionsutred- ningen (2007:4) inte såg några problem med att den samlade verk- samhet som lyftes över från till Luftfartsstyrelsen skulle finnas kvar inom en ny trafikinspektionsmyndighet. Det finns tre rimliga organisatoriska förankringar av över- gripande sektors- och myndighetsuppgifter som kan anses mindre lämpliga att placera hos Transportinspektionen: (med förstärkta egna beredningsresurser), en transportslagsövergripande stabsmyndighet (som eventuellt resultat av fortsatta överväganden om myndighetsstrukturen inom transportsektorn) eller fortsatt hantering av dessa frågor inom trafikverken men med en utökad samverkan verken emellan. lösning avgör delvis hur vi rekommenderar fördelningen av verksamhet till Transportinspektionen från de nu existerande verk- samheterna inom inspektionsmyndigheterna och vissa andra myndigheter. Till exempel bör Luftfartstyrelsens bidragshantering flyttas till en stabsmyndighet om en sådan bildas. 7.4.1Sektorsansvaret bör ersättas med tydligt definierade uppgifter inom olika verksamhetsområden Det torde vara ostridigt att regeringen och , i synnerhet med de i förhållandevis små departementen, behöver ett stöd i allmän bevakning av utvecklingen inom en sektor och i verkställigheten av olika beslut. Strävan bör dock vara att ersätta det nu i många stycken allmänt hållna sektorsansvaret med tydligt definierade stabs- och verkställighetsuppgifter inom myndigheternas respektive verksamhetsområden. Tydligheten bör förstärkas genom en fortsatt renodling av myndigheternas roller. Med stabs- och verkställighetsuppgifter avser vi i dessa samman- hang bland annat följande: Utvärdera effekter av gällande transportpolitik och bereda underlag till förändringar av denna. Följa och prognostisera utvecklingen inom respektive sektor och transportsektorn som helhet. I detta ryms statistikansvar för sektorn. Föreslå åtgärder som säkerställer de berörda trafikslagens roll i transportsystemet och som medel för att uppnå övergripande mål i samhällets utveckling. Det inkluderar överväganden mellan infrastruktur- och andra åtgärder (t.ex. trafikupplägg), över- väganden om utvecklingen av infrastrukturen och villkoren för att nyttja den, marknadstillträdesvillkor, huvudmannaskaps- och andra strukturella frågor, FUD-satsningar m.m. Samordna transportsektorns insatser i det internationella arbete som regeringen svarar för (om inte självt tar det operativa ansvaret för detta). Bereda och verkställa vissa beslut inom dessa områden i enlighet med regeringens riktlinjer. Å regeringens vägnar verka för vissa åtgärder och beteenden hos andra aktörer inom sektorn (utöver de direkta föreskrifter och förelägganden som kan meddelas av en myndighet med direkt lagstöd). 7.4.2Ska Transportinspektionen ha ett sektorsansvar? Det är uppenbart att vissa aspekter på de frågor som nämnts under föregående rubrik bör hanteras av en Transportinspektion, t.ex. uppföljning av olyckor inom de olika transportsektorerna samt överväganden om hur nya reglerande eller andra åtgärder kan påverka säkerheten. En Transportinspektion ska också med utgångspunkt från sin marknadsövervakande roll föreslå översyn av övergripande regler som styr berörd verksamhet. uppfölj- ning och nämnda överväganden bör ske i dialog med infrastruktur- planerande verk och andra intressenter inom sektorn. Den samlade beredningen av infrastruktursatsningar och andra åtgärder bör dock enligt vår uppfattning ske i ett organ som har till uppgift att väga samman åtgärderna i det komplex som de transportpolitiska målen utgör. En Transportinspektion bör ha ett ansvar som är mer snävt begränsat till föreskrifter och tillsyn inom sina verksamhets- områden, speciellt med hänsyn till det speciella ansvar inom säker- hetsområdet som kommer att ligga på inspektionen. Det innebär inte att Transportinspektionen ska negligera andra transportpolitiska mål än de säkerhetsrelaterade men överväganden gentemot den flerdimensionella målkartan bör primärt göras i en myndighet som har som särskild uppgift att bistå regeringen med sådana överväganden. Utredningar och rapportering av olyckor (), som är en myndighet under Försvarsdepartementet, bildades för att utreda civila och militära flygolyckor. utökades SHK:s ansvarsområde till att avse alla typer av svåra olyckor, oavsett om de inträffar till lands, till sjöss eller i luften. Ett tillbud till en allvarlig olycka kan också undersökas. Exempel på områden där en olycka kan bli föremål för utred- ning är luftfart, sjöfart, spårbunden trafik, gruvdrift, vägtrafik, kemiteknisk, kärnteknisk och medicinteknisk verksamhet. Avgö- rande för om en undersökning ska genomföras är normalt olyckans svårighetsgrad. Under vissa förutsättningar ska en utredning dock alltid genomföras. I andra fall görs en bedömning. Om flera personer har omkommit eller blivit allvarligt skadade, eller om omfattande skador orsakats på materiel eller miljö, finns normalt skäl för SHK att genomföra en undersökning. har omkring 50 flygolyckor och sammantaget ungefär tio olyckor av andra slag utretts . En haveriutredning omfattar normalt alla ingående komponenter och aktörer kring händelsen och utmynnar alltid i svaret på tre frågor: Vad hände? Varför hände det? Vad kan göras för att en liknande händelse inte inträffar igen? SHK utreder alltså olyckor och allvarliga tillbud inom civil luftfart . Luftfartsstyrelsen är säkerhetsmyndighet och tillsyns- myndighet inom luftfartsområdet. SHK undersöker i första hand händelser som har inträffat i . SHK undersöker även händelser som har inträffat utom- lands, om de berör ett svenskt luftfartyg och annat inte följer av en internationell överenskommelse. Av sådana överenskommelser följer att flygolyckor i allmänhet undersöks av den stat där olyckan inträffat. En flygolycka ska undersökas om någon människa har omkom- mit eller skadats allvarligt, luftfartyget eller annan egendom har fått betydande skador, omfattande skador har uppstått i miljön eller om luftfartyget har försvunnit vid flygning eller är oåtkomligt. Ett till- bud till en olycka ska undersökas om det har inneburit allvarlig fara för en olycka, om det tyder på väsentliga fel hos luftfartyget eller på andra väsentliga brister i säkerhetshänseende. SHK har alltså huvudansvaret att utreda alla luftfartsolyckor som sker i . Luftfartsstyrelsen utreder vissa av de olyckor som SHK inte utreder. SHK:s utredningar ger i många fall rekom- mendationer till Luftfartsstyrelsen som har i uppgift att vidta åtgärder med anledning av olyckan. Det kan t.ex. vara speciella till- synsinsatser eller ändringar i bestämmelser. Luftfartsstyrelsen beslutar om sådana åtgärder vid sina haverisammanträden. Besluten redovisas i haverimötesprotokoll. SHK utreder olyckor och allvarliga tillbud inom sjöfarten . , genom , är säkerhets- myndighet och tillsynsmyndighet på sjöfartsområdet. SHK undersöker händelser som har inträffat i . En sjö- olycka med handelsfartyg, fiskefartyg eller statsfartyg ska under- sökas om flera människor har omkommit eller skadats allvarligt, om omfattande skador har uppstått på fartyg eller i miljön, eller om fartyg har försvunnit eller övergetts i sjön. Ett tillbud ska under- sökas om det har inneburit allvarlig fara för en olycka, om det tyder på väsentliga fel hos fartyget, eller på andra väsentliga brister i säkerhetshänseende. Om händelsen berör ett utländskt fartyg undersöker SHK den endast om det finns särskilda skäl och fartyget befinner sig inom svenskt sjöterritorium. Handlar det om ett utländskt ro-ro-passa- gerarfartyg eller höghastighetsfartyg för passagerare i reguljär trafik finns särskilda regler för när måste inleda undersökning. SHK undersöker händelser som har inträffat utomlands, om händelsen berör ett svenskt fartyg och annat inte följer av en inter- nationell överenskommelse. På internationellt vatten utreder flagg- staten. Även utreder olyckor och tillbud. Om sådana inträffar på svenska handels- och fiskefartyg ska de i princip utredas, oavsett var i världen händelsen inträffar. Dessutom ska olyckor och tillbud som inträffar på utländska fartyg i svenskt territorialvatten utredas. Utredningsarbetet leds av Sjöfarts- inspektionens utredningsenhet. Befälhavaren eller redaren ska rapportera om sjöolyckor och tillbud enligt 6 kap. 14 § i sjölagen (1994:1009) och enligt 2 § lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. Rapporteringen sker med hjälp av rapportformuläret Rapport om sjöolycka. Sedan haveriutredare tagit del av all tillgänglig information i ärendet, inklusive sjöförklaring och personliga intervjuer, görs en bedömning av om en haverirapport ska skrivas. Om bedömningen resulterar i att haverirapport inte ska skrivas, sker endast statistik- bearbetning av ärendet. SHK utreder olyckor och allvarliga tillbud inom spårbunden trafik . Järnvägsstyrelsen är säkerhetsmyndighet och tillsyns- myndighet för spårtrafik . hade dåva- rande dessa uppgifter. SHK undersöker händelser som har inträffat i . En olycka med spårbunden trafik (järnväg, tunnelbana eller spårväg) ska undersökas om flera människor har omkommit eller skadats allvarligt eller om omfattande skador har uppstått på spårfordon, spåranläggningar, egendom eller i miljön. Ett tillbud till en olycka ska undersökas om det har inneburit allvarlig fara för en olycka, om det tyder på väsentliga fel hos spår- fordon eller spåranläggningar m.m. eller på andra väsentliga brister SHK ska även undersöka mindre allvarliga händelser om det är motiverat från säkerhetssynpunkt. Den säkerhetstillsyn som Järnvägsstyrelsen utför syftar till att främja en hög säkerhet inom svensk spårtrafik. Järnvägsstyrelsen tillämpar riskbedömningar när valet av säkerhetstillsyn görs. Det innebär att säkerhetstillsynen inriktas mot verksamheter där en olycka kan få stor konsekvens och sannolikheten för att den inträffar inte är försumbar, där det är hög sannolikhet för att en olycka kan inträffa och konsekvenserna inte är acceptabla. Tillsynens huvudinriktning är att kontrollera att verksamhets- utövarna har en fungerande säkerhetsstyrning, dvs. att företagen själva upptäcker och korrigerar sina egna fel och brister. Säkerhetstillsynen planeras i en årlig verksamhetsplan. Planen revideras varje kvartal. I revideringen vägs den planerade tillsynen mot de förslag som löpande samlas i en tillsynsbank. Det kan t.ex. vara förslag som tillkommit med anledning av de olyckor och till- bud som inkommit från den telefonberedskap som Järnvägs- styrelsen upprätthåller. Genom scheman för rullande säkerhets- tillsyn utsätts alla verksamhetsutövare för en säker- hetstillsyn, med olika frekvens beroende på sannolik risk för och konsekvenserna av en olycka. I Järnvägsstyrelsens arbete ingår att använda uppgifter om olyckor, tillbud och avvikelser för att styra inriktningen på sin verksamhet. Järnvägsstyrelsen använder de inrapporterade händel- serna för sin händelsebaserade tillsyn. Data från de inrapporterade händelserna används också för att göra riskbedömningar. Risk- bedömningarna används som underlag för att avgöra mot vilka företag och områden Järnvägsstyrelsens tillsyn ska inriktas. Järnvägsstyrelsen är den myndighet som i enlighet med järnvägssäkerhetsdirektivet 2004/49/EG ska lämna en säkerhets- rapport till Europeiska järnvägsbyrån (ERA) för att beskriva den nationella säkerhetsnivån. Järnvägsstyrelsen har överlämnat den första säkerhetsrapporten till ERA. har Järnvägsstyrelsen inte längre mandat att utreda olyckor och tillbud inom spårtrafikområdet utan detta har övertagits av SHK. Järnvägsstyrelsen kommer dock fort- farande att ha kvar telefonberedskapen dit alla anmälningspliktiga händelser ska anmälas. SHK utreder andra olyckor och allvarliga tillbud, bland annat inom vägtrafiken, . fungerar som säkerhets– och tillsynsmyndighet. Andra tillsynsmyndigheter är t.ex. Väg- verket, och . SHK undersöker händelser som har inträffat i . En väg- trafikolycka ska undersökas om flera människor har omkommit eller skadats allvarligt eller om omfattande skador har uppstått på egendom eller i miljön och en undersökning är av betydelse från säkerhetssynpunkt. Ett tillbud till en olycka ska undersökas om det har inneburit allvarlig fara för en olycka, om det tyder på väsentliga fel hos for- don m.m. eller på andra väsentliga brister i säkerhetshänseende. SHK ska även undersöka mindre allvarliga händelser om det är motiverat från säkerhetssynpunkt. En vägtrafikolycka undersöks normalt sett endast om den inträffat inom yrkesmässig trafik och flera personer skadats allvarligt eller omkommit. Den officiella statistiken över skador och olyckor i vägtrafiken, som baseras på polisrapporterade olyckor är inte heltäckande. Det beror på att det finns stora mörkertal i rapporteringen. För att komma till rätta med detta pågår därför på uppdrag av regeringen ett utvecklingsarbete att förbättra informationen. Det innebär bland annat att Polisens rapportering om skador och olyckor i väg- trafiken kompletteras med skaderegistrering vid sjukhus. Arbetet med att komplettera Polisens uppgifter med sjuk- vårdens innebär att materialet från sjukvården ska ingå i den officiella statistiken. När samtliga akutsjukhus rapporterar i rapporteringssystemet STRADA (Acquisition) kommer det avsevärt att höja kvaliteten på den offici- ella statistiken. genomför även djupstudier av alla dödsolyckor på vägarna. Verksamheten startade och regleras instruktionen för . Syftet är att få en så komplett bild som möjligt av vad som har hänt före, under och efter trafikolyckan. Denna kunskap använder både och andra myndigheter och organisatio- ner som underlag för trafiksäkerhetshöjande åtgärder. En djupstudie kan leda till att man gör förändringar i vägmiljön. Men djupstudierna ingår också i underlaget för det långsiktiga arbetet med vägutformning och fordonsutveckling. De är också underlag för polisens trafikövervakning, för övrigt trafik- säkerhetsarbete och för samarbete mellan myndigheter, organisa- tioner och företag om trafiksäkerhet. 8.2Nationell och internationell reglering Utredning och rapportering av olyckor och olyckstillbud regleras i huvudsak genom lagen (1990:712) och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor. Utöver ovan nämnda författningar finns bestämmelser om undersökningar och rapportering av olyckor och olyckstillbud i bland annat luftfartslagen (1957:297) luftfartsförordningen (1986:171) sjölagen (1994:1009) järnvägslagen (2004:519) järnvägsförordningen (2004:526) lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg förordningen (1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spår- väg lagen (1990:712) om undersökning av olyckor vid drift av järn- väg, tunnelbana eller spårväg. På grund av internationella överenskommelser och dokument finns det för luftfartens del rapporteringskrav utöver det som omfattas av SHK:s och Luftfartsstyrelsens utredningsområden enligt natio- nell lagstiftning. Exempel på sådana dokument är Bestämmelser för civil luftfart, BCL, , JAR OPS, 13 samt i EU-direktivet 2003/42/EG om rapportering av händelserna inom civil luftfart. föreskrivs alltså oberoende tekniska utredningar, där resultaten inriktas på olycksorsaker och olika sätt att förbättra lagstiftningen, i när det gäller civil luftfart. En motsvarande skyldighet föreskrivs numera även för järnvägen i järnvägssäkerhetsdirektivet 2004/49/EG och ett förslag är under utarbetande om samma slags utredningar inom sjöfartssektorn. Enligt har det även inom EU bedömts vara lämpligt att föreskriva ett sådant system även för trafikolyckor på väg.