sou · GXB372 · 2009-09-01 00:00:00 — Vi har för det andra föreslagit en ny lag som innebär ökade möjligheter för brottsbekämpande myndigheter som så önskar att under vissa förutsättningar låta enskilda under tystnadsplikt följa myndighetens verksamhet, t.ex. i det operativa arbetet. Vi har därutöver föreslagit vissa ytterligare ändringar i OSL. Vi bedömer att våra förslag inte får några konsekvenser i form av kostnadsökningar eller andra slags konsekvenser som avses i 14, 15 eller 15 a § kommittéförordningen. När det gäller den nya möjligheten att låta enskilda följa en myndighets verksamhet kan förvisso sådant medföljande innebära vissa merkostnader för den aktuella myndigheten. Det bör dock noteras att vårt förslag innebär en möjlighet och inte en skyldighet för myndigheterna, vilket vi menar har betydelse i fråga om kostnadseffekter eller andra konsekvenser av den nya lagen. Den eventuella merkostnad som medföljande kan innebära får under alla förhållanden rymmas inom befintliga budgetramar. 7.1Förslaget till lag om tystnadsplikt för enskild som följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet, m.m. , , en polismyndighet, eller får ge enskild tillstånd att följa myndighetens verksamhet om det är lämpligt och kan antas ske utan att enskildas personliga integritet kränks. Detsamma gäller i dess brottsbekämpande verksamhet. Ett tillstånd får återkallas helt eller tillfälligt. Enligt första stycket får de brottsbekämpande myndigheterna, om det är lämpligt, ge enskilda tillstånd att följa myndighetens verksamhet. Den nya lagen har behandlats i avsnitt 4.5. Med brottsbekämpande myndigheter avses , , en polismyndighet, , samt såvitt gäller verkets brottsbekämpande verksamhet. Frågan huruvida enskilda ska få följa en brottsbekämpande myndighets verksamhet avgörs genom ett tillståndsförfarande. Det är alltså den berörda myndigheten som ska ge sitt tillstånd. Enskilda har ingen rätt i sig att följa verksamheten. Den bedömning som myndigheten ska göra då tillståndsfrågan övervägs är om det över huvud taget är lämpligt att utomstående följer verksamheten. I första hand ska myndigheten överväga om detta kan ske utan att enskildas personliga integritet kränks. Skyddet för enskildas personliga integritet framhålls särskilt i paragrafen. Generellt ska dock beaktas vilka slags sekretessbelagda uppgifter som kan tänkas komma att röjas och hur känsliga dessa uppgifter är för enskilda men också för myndighetens egen verksamhet. Vid lämplighetsbedömningen måste vidare beaktas hur uppgifterna kan komma att användas av dem som följer verksamheten. säkerhetsaspekter måste uppmärksammas. Är det några allvarliga eller annars påtagliga risker med att enskilda följer verksamheten, bör tillstånd över huvud taget inte ges. Adressaten för ett tillstånd är en enskild. Tillståndet kan alltså avse en eller flera fysiska personer eller en enskild juridisk person, exempelvis ett aktiebolag. Inget hindrar att ett tillstånd ges till exempelvis en viss redaktion på ett medieföretag. De som får del av uppgifter med anledning av tillståndet blir bundna av tystnadsplikt, se 2 §. Det torde oftast vara aktuellt för enskilda att följa en myndighets operativa brottsbekämpande eller ordningsuppehållande verksamhet. Paragrafen gör det emellertid möjligt att tillåta enskilda att följa också annan myndighetsverksamhet hos de brottsbekämpande myndigheterna, om det är lämpligt. Skälet härtill är att brottsbekämpande verksamhet och annan operativ verksamhet ofta bedrivs integrerat. För del gäller dock att tillstånd kan ges bara så vitt gäller den brottsbekämpande verksamheten. Lämnas tillstånd för enskilda att följa verksamheten, kan tillståndet villkoras. Det har inte ansetts nödvändigt att särskilt föreskriva om denna möjlighet i paragrafen. Villkor kan röra säkerhetsaspekter av olika slag, t.ex. var de som följer med på någon viss insats får befinna sig då insatsen genomförs. Andra villkor kan ta sikte på hur många enskilda som får närvara i en viss operation och tiden för deras närvaro. Myndigheten måste noga uppmärksamma att inga villkor ställs upp som kan strida mot tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens principer om anskaffarfrihet och censurförbud. Av andra stycket följer att ett tillstånd får återkallas helt eller tillfälligt. Det ligger i sakens natur att ett tillstånd som har lämnats före en planerad insats kan behöva återkallas. Det går inte säkert att förutse hur en insats i ett särskilt fall kan utfalla. Ett tillstånd kan behöva återkallas, om det t.ex. efter det att tillståndet har getts visar sig att den planerade insatsen kan bli mer komplicerad än man utgått från och att det därför är olämpligt att utomstående följer myndighetens verksamhet. Det kan också visa sig farligt för utomstående som följer verksamheten att vara på platsen. För de personer som blir föremål för ingripande kan vidare närvaron av utomstående bli särskilt integritetskränkande, t.ex. då det visar sig att polisen ska hjälpa ett chockat och upprivet brottsoffer. Dessutom kan det ibland finnas anledning att återkalla tillståndet om den som är föremål för ett ingripande motsätter sig att utomstående är närvarande. Om uppställda villkor inte följs, kan det vara en anledning att återkalla tillståndet. kan det räcka att ett tillstånd återkallas tillfälligt. Det är den myndighet vars verksamhet ska följas av utomstående som fattar beslut i tillståndsfrågan. Inget hindrar naturligtvis att myndigheten samråder med andra myndigheter innan beslut fattas. Tvärtom kan det vara lämpligt. Exempelvis ter det sig naturligt att en polismyndighet, då tillståndsfrågan bedöms, samråder med för det fall det ter sig sannolikt att tilltänkta medföljande kan komma att närvara också vid ingripanden som beslutas av en åklagare. Ett beslut om tillstånd bör normalt dokumenteras. När enskilda följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet kan sekretessbelagda uppgifter komma att röjas för enskilda. En sekretessbrytande regel har tagits in i 10 kap. 14 a § OSL. Den som fått del av uppgift med anledning av ett tillstånd enligt 1 §, får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller om myndighetens verksamhet, om sekretess gäller för uppgiften hos myndigheten enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I denna paragraf finns bestämmelser om tystnadsplikt för den som fått ett tillstånd enligt 1 §. Paragrafen har behandlats i avsnitt 4.5. Den som har fått del av uppgifter med anledning av ett tillstånd blir bunden av den i paragrafen föreskrivna tystnadsplikten. Det är alltså den som fått tillstånd att följa en myndighets verksamhet som omfattas av tystnadsplikten. Om tillståndet ges till en juridisk person, exempelvis ett medieföretag, blir alla personer som är knutna till den juridiska personen bundna av tystnadsplikten. Förutom den eller de som i ett sådant fall på plats inhämtar uppgifter kommer regeln om tystnadsplikt också att träffa andra på företaget som får del av uppgifter som därvid inhämtats. Det kan exempelvis röra sig om personer på en redaktion som för sitt arbete tar befattning med uppgifter som en journalist har fått del av i samband med att en myndighets verksamhet har följts. Alla i produktionen blir således bundna av tystnadsplikten. Dessa måste naturligtvis göras medvetna om tillståndsbeslutet. Ansvaret för att denna information når ut till alla berörda ligger hos den juridiska personen. Då en myndighet tillåter en enskild juridisk person att följa verksamheten är det lämpligt att myndigheten uppställer ett villkor om att berörd personal ska informeras om tillståndsbeslutet och dess innebörd. Det är obehörigt att röja uppgifter som är sekretessbelagda hos den myndighet vars verksamhet följs. Utgångspunkten för vad som är obehörigt röjande är alltså regleringen i OSL. Det är självklart att det ibland kan vara svårt för en medföljande att avgöra huruvida sekretess kan gälla för en viss uppgift. I sådana fall bör myndigheten informera de medföljande vilken uppfattning som myndigheten har i sekretessfrågan. Offentliga uppgifter kan alltid lämnas ut. Inte heller är det fråga om obehörigt röjande, om sekretessbelagda uppgifter rörande en enskild person publiceras i helt avidentifierad form som omöjliggör varje koppling mellan uppgifterna och den enskilde, i vart fall inte i förhållande till sekretess till skydd för den enskildes intresse. Vidare är det inte fråga om något obehörigt röjande då exempelvis en journalist som följt verksamheten på plats lämnar sekretessbelagda uppgifter till någon på redaktionen som behöver uppgifterna för sitt arbete. Tystnadsplikten gäller bara för uppgifter som den medföljande har fått del av under tid som tillståndet har gällt. Den som bryter mot tystnadsplikten kan dömas till ansvar enligt 20 kap. 3 § . Av 44 kap. 5 § OSL följer att tystnadsplikten enligt denna paragraf är undantagen från meddelarfriheten såvitt avser uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Ett beslut enligt denna lag får inte överklagas. Av bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 4.5, följer uttryckligen att beslut enligt lagen som rör tillstånd inte kan överklagas. 7.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Utlämnande av uppgifter med förbehåll, m.m. När en myndighet har gett tillstånd enligt lagen (2010:000) om tystnadsplikt för enskild som följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet, m.m., får en enskild följa myndighetens verksamhet även om det kan antas att sekretessbelagd uppgift kommer att röjas. Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 4.5, utgör en s.k. sekretessbrytande regel. När utomstående får tillstånd att följa en brottsbekämpande myndighets verksamhet enligt lagen om tystnadsplikt för enskild som följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet, m.m. kan sekretessbelagda uppgifter komma att röjas. Det kan vara uppgifter som är sekretessbelagda hos myndigheten till skydd för enskilda eller till skydd för myndighetens egen verksamhet. En regel som bryter denna sekretess måste finnas som gör det möjligt för enskilda att följa verksamheten trots att det finns risk för att uppgifter som omfattas av sekretess kan komma att röjas. En sådan sekretessbrytande regel har tagits in i denna i paragraf. Om en justitieombudsman eller Justitiekanslern har beslutat att inleda en förundersökning, tillämpas 18 kap. 1–4 §§ och 35 kap. 1, 2 och 6–10 §§ i verksamhet som anges i 1 § och som utövas av honom eller henne i egenskap av åklagare. Om förundersökningen lagts ned eller avslutats med ett beslut om att åtal inte ska väckas, gäller dock sekretess enligt 35 kap. 1 § hos ombudsmän eller Justitiekanslern endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 2.8.3, reglerar sekretessen hos ombudsmän () eller Justitiekanslern () när en justitieombudsman eller JK agerar i egenskap av åklagare. första meningen framgår bl.a. att JO och JK ska tillämpa 35 kap. 1 § OSL då de beslutar att inleda förundersökning. I sistnämnda paragraf regleras sekretessen hos bl.a. polis och åklagare till skydd för enskilda såvitt rör uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden under bl.a. en förundersökning. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit, dvs. sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Samma sekretess gäller således hos polis och åklagare samt hos JO och JK när de sistnämnda bedriver förundersökningsverksamhet. Av den nya andra meningen följer dock att, om en av JO eller JK inledd förundersökning läggs ned eller avslutas med ett beslut om att åtal inte ska väckas, ett rakt skaderekvisit ska gälla hos JO och JK till skydd för enskilda för uppgifterna i förundersökningen. Det raka skaderekvisitet innebär att det råder en presumtion för offentlighet. Bakgrunden till undantaget är att ett beslut av JO eller JK att lägga ned en förundersökning eller att åtal inte ska väckas inte innebär att tillsynsärendet hos JO och JK avslutas samt det starka insynsintresse som finns i JO:s och JK:s tillsynsverksamhet. En sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att vara tillämplig i målet eller ärendet, om uppgiften läggs fram vid en offentlig förhandling i samma mål eller ärende. Detta gäller dock inte sekretess enligt 4 § och 18 kap. 15 §. Om en uppgift som avses i första stycket läggs fram vid en förhandling inom stängda dörrar, är sekretessbestämmelsen tillämplig även under domstolens fortsatta handläggning av målet eller ärendet, om domstolen inte beslutar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig fortsätter dock sekretessbestämmelsen att vara tillämplig endast i den utsträckning domstolen i domen eller beslutet har förordnat det. Ändringen, som har behandlats i avsnitt 5.2, innebär närmast en redaktionell justering av paragrafen så att det klart framgår att ett beslut om fortsatt sekretess för uppgifter som har lagts fram vid en förhandling inom stängda dörrar inte har någon koppling till motsvarande beslut om fortsatt sekretess för uppgifter som tagits in i domar Ändringen utgör inget nytt i förhållande till vad som har gällt enligt 12 kap. 3 § andra stycket SekrL. Överklagas en dom eller ett beslut vari en domstol har meddelat ett förordnande enligt 5 eller 8 §, ska den högre domstolen pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig. Ändringen, som har behandlats i avsnitt 5.2, är en konsekvens av ändringen i 43 kap. 5 § OSL. För personal i en myndighets telefonväxel gäller sekretess för uppgift som har inhämtats vid tjänstgöringen och som avser telefonsamtal till eller från någon annan person hos myndigheten. Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 5.3, har i oförändrat skick flyttats från 40 kap. 4 § OSL. Eftersom sistnämnda paragraf fanns i ett kapitel som innehåller regler om sekretess till skydd för enskilda, passade paragrafen inte systematiskt in i det kapitlet. Paragrafen är nämligen inte begränsad till att skydda bara enskildas intressen. Den tystnadsplikt som följer av 4, 6 och 10 a §§ begränsar rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Ändringen i paragrafen, som har behandlats i avsnitt 5.3, är en konsekvens av att bestämmelsen om sekretess för personal i en myndighets telefonväxel har flyttats till 43 kap. 10 a § OSL. Av paragrafen framgår att tystnadsplikten tar över meddelarfriheten. En ytterligare följdändring har gjorts i 40 kap. 8 § OSL med anledning av den flyttade materiella sekretessbestämmelsen. Rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter inskränks av den tystnadsplikt som följer av 1.förordnande med stöd av 7 § lagen (1999:988) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet, 2.7 kap. 1 § 1 lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, 3.7 kap. 20 a § försäkringsrörelselagen (1982:713), 4.20 b § lagen (1972:262) om understödsföreningar, 5.5 kap. 15 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i , 6.21 § lagen (1996:1156) om receptregister, och 7.2 § lagen (2010:000) om tystnadsplikt för enskild som följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet, m.m., när det är fråga om uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Ändringen i paragrafen genom införandet av punkt 7 har behandlats i avsnitt 4.5.1. I lagen om tystnadsplikt för enskild som följer en brottsbekämpande myndighets verksamhet, m.m. finns en bestämmelse om tystnadsplikt för den som har fått tillstånd att följa en brottsbekämpande myndighets verksamhet. Av förevarande paragraf följer att meddelarfriheten har begränsats såvitt avser uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Insyn och sekretess inom vissa delar av En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. –hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör vara, –hur långtgående en misstänkts, en tilltalads respektive en dömd persons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat utredningsmaterial bör vara, –i vilken utsträckning domstolsbeslut, som meddelas under en förundersökning och vid övrig handläggning av brottmål, ska kunna omfattas av sekretess och –om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa verksamhet, under tystnadsplikt. Utredaren ska lämna de förslag till författningsändringar som utredaren anser vara behövliga. Förundersökningssekretess till skydd för enskilda Den sekretess som gäller i polismyndigheternas, , och vissa andra myndigheters, t.ex. och , brottsbekämpande verksamhet regleras huvudsakligen i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100). Enligt 5 kap. 1 § gäller sekretess till skydd för den brottsbekämpande verksamhetens intressen. Sekretessen gäller som huvudregel med ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Uppgifterna omfattas således av sekretess endast om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgifterna röjs. Enligt 9 kap. 17 § gäller sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i bl.a. utredningar enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (första stycket 1), angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott (första stycket 2), åklagar- myndighets, polismyndighets, , Statens kriminaltekniska laboratoriums, eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (första stycket 4), register som förs av enligt polisdatalagen (1998:622) eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (första stycket 6), register som förs enligt lagen om misstankeregister (1998:621) (första stycket 7), register som förs av enligt lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (första stycket 8) samt i register som förs av enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (första stycket 10). Sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållande gäller som huvudregel med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. det gäller sekretess för sådana uppgifter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Presumtionen är således att uppgifterna omfattas av sekretess. Vissa undantag från sekretess enligt 9 kap. 17 § finns i 9 kap. 18 § sekretesslagen. Där föreskrivs bl.a. att sekretessen inte gäller åklagarens beslut huruvida åtal ska väckas, beslut att förundersökning inte ska inledas samt beslut att förundersökning ska läggas ned (första stycket 1). Vidare föreskrivs att sekretessen som huvudregel upphör att gälla om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal (andra stycket). I verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen (1998:620) om belastningsregister och vissa andra register gäller enligt 7 kap. 17 och 18 §§ sekretesslagen absolut sekretess. Före gällde absolut sekretess för uppgifter i polisregister. I den brottsbekämpande verksamheten i övrigt gällde sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen var att sådana uppgifter var offentliga. Skälen till att sekretessbestämmelserna ändrades hade samband med införandet av personuppgiftslagen (1998:204), PUL, och den reformering av polisregisterlagstiftningen som skedde i samband därmed. Innan PUL trädde i kraft fick uppgifter i förundersökningar eller i underrättelseverksamhet inte behandlas med hjälp av automatisk databehandling annat än med Datainspektionens tillstånd. Införandet av PUL innebar att polisen fick större möjligheter till automatiserad behandling av uppgifter i förundersökningar och andra utredningar. I betänkandet Polisens register (SOU 1997:65), som föregick införandet av bl.a. polisdatalagen, lagen om misstankeregister och lagen om belastningsregister, föreslogs att sekretess till skydd för enskilda skulle gälla med ett omvänt skaderekvisit för uppgifter i polisens register, för uppgifter i verksamheten för databehandling inom rättsväsendets informationssystem samt för uppgifter om att en person är dömd för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet. I övrigt skulle sekretess till skydd för enskilda alltjämt gälla med ett rakt skadrekvisit. I den efterföljande propositionen, Polisens register (prop. 1997/98:97), föreslogs emellertid en annan lösning. Den absoluta sekretessen bibehölls för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i belastningsregistret och vissa andra register (7 kap. 17 och 18 §§ sekretesslagen). För uppgifter i de register som förs enligt lagen om misstankeregister och de register som förs av enligt polisdatalagen eller som annars behandlas där med stöd av samma lag föreslogs ett omvänt skaderekvisit (9 kap. 17 § första stycket 6 och 7 sekretesslagen). Eftersom uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar blir mer känsliga från integritetssynpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt ansågs det vara en lämplig ordning att samma skaderekvisit skulle gälla i förundersökningar som i de register som förs till stöd för förundersökningsverksamheten. En fördel med den föreslagna lösningen angavs i propositionen vara att gränsdragningen mellan om en uppgift ingår i t.ex. ett kriminalunderrättelseregister eller i en automatiserad behandling av uppgifter i en särskild undersökning i krimi- nalunderrättelseverksamhet inte skulle få någon praktisk betydelse i sekretesshänseende (prop. 1997/98:97 s. 70 f.). Ändringarna trädde i kraft (bet. 1997/98:JuU20, rskr. 1997/98:276, SFS 1998:624 och 1999:93). Kritik mot det omvända skaderekvisitet samt senare ändringar i 9 kap. 17 § sekretesslagen Införandet av det omvända skaderekvisitet i 9 kap. 17 § sekretesslagen kritiserades av i betänkandet Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) efter att ändringen hade trätt i kraft. Utredningen ansåg att vändningen av skaderekvisitet skulle få negativa effekter i en mängd olika avseenden, bl.a. för polisens och åklagarnas möjligheter att lämna ut uppgifter till enskilda, t.ex. brottsoffer och misstänkta (a.a. s. 489 f.). I propositionen Skadelidandes rätt att ta del av uppgifter ur nedlagda förundersökningar m.m. (prop. 2000/01:109) konstaterade regeringen att införandet av det omvända skaderekvisitet i 9 kap. 17 § hade medfört att skadelidande hade fått försämrade möjligheter att ta del av sådana uppgifter i en förundersökning som de kunde ha behov av för att kunna ta tillvara sin rätt (a. prop. s. 13 f.). och Riksåklagaren hade under remissbehandlingen av den departementspromemoria som låg till grund för den sistnämnda propositionen framfört att ett samlat grepp om frågan om misstänktas och målsägandes rätt till insyn i förundersökningar hade varit att föredra framför de begränsade förslag till sekretessbrytande regler till förmån för skadelidande som hade lämnats i promemorian.