sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — Dels kan medborgaren sköta många ärenden direkt på hemsidan, dels finns allmän och ärendeanpassad information, hänvisningar och länkar till ytterligare information eller hemsidor. På vissa myndigheters och kommuners hemsidor finns en s.k. webbassistent – en oftast namngiven elektronisk tjänsteman som medborgaren kan skicka frågor till. Systemet förutsätter att frågan kan tolkas och att relevanta svar ingår bland webbassistentens upp- sättning av färdiga svar. Webbassistenternas svarskataloger utveck- las utifrån de frågor som är mest frekventa. Webben är tillgänglig dygnet runt för alla medborgare som har möjlighet att använda datorn och som har tillgång till bredband med tillräcklig kapacitet. Regeringen gav direktiv till en e-delegation inom . Delegationen presenterade förslag till en e-stra- tegi i ett delbetänkande som vi återkommer till i kapitel 5. Den vanligaste personliga kontaktformen är telefonen. Alla statliga myndigheter med täta medborgarkontakter har telefonkundtjänst i någon form. Kundtjänsten kan vara öppen på både dag- och kvälls- 16 Slutrapport , Personligt möte på distans. tid, oftast alla veckodagar. Myndigheterna arbetar med att kom- plettera tjänsten så att den kan användas av t.ex. personer som har nedsatt hörsel eller som talar andra språk än svenska. Myndigheter använder oftast 0771-nummer, där kunden betalar öppningsavgift och minutpris för uppkopplingstiden. Vilket priset för ett samtal blir, beror på vilket telefonabonnemang kunden har och samtals- längden inklusive väntetid. Som komplement finns hos vissa myn- digheter ett servicetelefonnummer som kan ringas upp dygnet runt. Via koder och telefonens knappsats kopplas man till automa- tisk information och blankettjänst på det område som koden gäller. Servicetelefonen har 020-nummer som innebär att samtalet betalas av myndigheten. Några myndigheter uppger ett nummer till telefax som bl.a. kan ta emot dokument. Också SMS kan numera i en del fall användas som kontaktkanal. Många medborgare använder redan SMS för att godkänna sin redan ifyllda självdeklaration. Telefonkundtjänsten i kommunerna har en annan karaktär än de nationella myndigheternas call center. Separat telefonkundtjänst för serviceändamål finns framför allt i större kommuner. Det ligger i sakens natur att kommunens kundtjänst är till för att betjäna de egna invånarna och andra personer som av något skäl är intresse- rade av förhållandena där.17 De flesta kommuner har ett telefon- nummer till en växel som kopplar samtal vidare till den person i den kommunala organisationen eller till den förvaltning som efter- frågas. Om kommunen har ett medborgar- eller servicekontor kan personen ringa eller bli kopplad dit. I landstingen gäller på motsvarande sätt att det finns ett växel- nummer som medborgaren kan använda för att sedan bli vidare- kopplad till den förvaltningsdel som ärendet gäller. Medborgarnas användning av teknikstödd service Både statliga och kommunala myndigheter strävar efter att öka den teknikstödda servicen.18 Behovet av fysiska möten för service har direkt koppling till hur andra kontaktkanaler, t.ex. telefon, SMS, webb och e-post, utformas och används. De kontaktkanaler som medborgaren har till myndigheter och kommuner, måste ses i ett sammanhang och komplettera varandra. Möten med medborgare på 17Se bilaga 5, Tolv exempel på samverkan, exempel 7 Kundtjänst i . 18Se exempelvis verksamhetsplan . ett bemannat kontor är det dyraste sättet att leverera service. Ju bättre teknikstödda servicefunktioner, desto större möjligheter att hänvisa medborgarna till självbetjäning och desto större möjlig- heter till besparingar i myndigheterna. Kostnadsrelationen för ett ärende där kanalerna ger samma service, beräknas till 1 för webben, 50 för telefonen och 110 för det personliga mötet.19 Mot den bak- grunden är utvecklingen lätt att förstå. Myndigheternas och kom- munernas hemsidor på nätet och deras telefonkundtjänst blir snabbt allt mer användaranpassade. Avgörande för hur snabbt myndigheterna kan hänvisa medbor- garna till självbetjäning, är vilka möjligheter dessa faktiskt har att använda webben. Internet användes av av svenskarna, hade bredband i hemmet och använde Internet dagligen.20 Ökningstakten i tillgången till Internet avtar långsiktigt. Allt färre nya användare tillkommer . De som inte har tillgång till Internet hemma, motiverar detta med att man inte vill ha eller inte har behov av det samt att utrustningen och uppkopplingen är för dyra. var det av svenskarna som aldrig hade använt Internet. I gruppen 35–använde Internet och i gruppen 65–. Det finns alltså fortfarande ett stort gap i Internetanvändningen mellan yngre och äldre. Till- gången till Internet ökar snabbast i gruppen 65–, den har tredubblats . Den grupp som snabbast ökat sin använd- ning av Internet en genomsnittlig dag är personer , från . Det beror framför allt på att användare som blivit äldre, har tagit med sig sina internetvanor. Skillnaden mellan kvinnor och män i användningen av Internet var små, utom i åldersgruppen där andelen kvinnor var betydligt lägre. Det finns dock stora sociala skillnader i hur människor använder Internet. Mer än dubbelt så många högutbildade som lågutbildade använder Internet i hemmet en genomsnittlig dag – respektive . Den digitala kompetensen är mer utvecklad bland högutbildade. Dessa utnyttjar såväl mediesajter som sociala medier. Av dem som har eftergymnasial utbildning använder Internet regelbundet och hade aldrig använt 19Bedömning utförd inom . 20Källa: Portalen . hos (.SE) som ansvarar för den svenska toppdomänen .se. Där samlas statistik från oberoende leverantörer, nämligen (), (), Nordicom (Mediebarometern), () samt SE. Motsvarande tal för dem med förgymnasial utbildning är respektive . Medborgarnas kontakter med myndigheter via Internet varierar också med ålder och utbildning. Andel och antal medborgare som använt Internet för kontakter /Ålder/utb 3 043 000 pers 1 387 000 pers 1 960 000 pers 1 740 000 pers Det är också intressant att se i vilken utsträckning människor använder Internet som alternativ till personliga kontakter. Andel och antal personer som haft kontakt med myndigheter via Internet istället för personlig kontakt, 2008 /Ålder/utb 1 839 000 pers De digitala klyftorna mellan åldersgrupper och sociala bakgrunder är alltså synliga även i kontakterna med myndigheterna. 2.5Statliga kontor för personligt möte En statlig kontorsstruktur för service i samverkan Arbetsförmedlingen, och kom överens om att gemensamt gå vidare med lokal- och tjänstesamverkan genom att och på bred front utveckla och etablera servicesamverkan avseende det personliga De tre myndigheternas överenskommelse resulterade bl.a. i de lokala som etableras över landet. ska den då nybil- dade ingå i tjänstesamverkan. Då ska också tjänsten Nystartskontor finnas på service- och samverkanskonto- ren. ska totalt 124 lokala servicekontor vara etablerade. Medborgaren ska kunna uträtta ärenden till fler myndigheter sam- tidigt och myndigheterna ska kunna organisera sig mer effektivt, dels på orter med stort besökstryck där expertpersonalen behöver avlastas enkla arbetsuppgifter, dels på orter där antalet besökare är litet. Antalet samverkanskontor planerades ursprungligen till ca 180, men antalet ändras efter hand till följd av de erfarenheter som myndigheterna får av dessa. Utveckling av lokala servicekontor är nu den prioriterade verksamheten. Lokala servicekontor inrättas framför allt i kommuners central- orter. I , och lokaliseras de till platser där besökstrycket är stort, bl.a. stadsdelar med stor invandrar- befolkning. De fysiska kontorslösningarna är olika från fall till fall, men generellt gäller att kontoret är öppet hela veckan och har fast bemanning. Till hade 70 kontor öppnats, varav 44 inrymda i och tre i tillfälliga lokaler. Ytterligare 11 kontor införs och de resterande 43 –2011. Servicekontoren är bemannade med s.k. servicehandläggare som kan ge allmän information och vägledning samt sköta vissa ärenden som förutsätter tillgång till myndigheternas register och diarium. Myndigheterna träffar avtal om samverkan enligt lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor, vilket innebär att en handläg- gare kan utföra uppgifter för de myndigheter som deltar i kontoret. Samtjänstavtal har i första skedet framför allt ingåtts mellan För- säkringskassan och . har Arbetsförmed- lingen börjat planera för att delta i samtjänst. Ett pilotförsök kommer att pågå på sju kontor av olika storlek . Huvudman i det enskilda kontoret är antingen eller . I de fall då kontoret är inrymt i kan förmedlingen utföra vissa enkla uppgifter åt de övriga myndigheterna. På de stora kontoren tar handläggare emot besökarna på golvet. Handläggaren bedömer och sorterar deras ärenden i sådana som kan av på webben, eventuellt med assistans av handläggaren, samt korta eller längre ärenden som får köa till handläggare vid disk. Uppgifter som kräver utredning och bedömning hänvisas till myndigheternas handläggare i den bakre linjen. Bemanningen utgörs i närmare 70 kontor av två, i 15 kontor av tre och i ett fåtal kontor av fyra årsarbetskrafter. I storstäder är kontoren planerade för fem till tio årsarbetskrafter, i några fall fler. Tre kontor, nämligen de största i , och har 23, 30 respektive 35 årsarbetskrafter. I kontoret i / är inte Arbetsförmedlingen närvarande. Där är Krono- fogden en tredje part i avtalet om tjänstesamverkan. Exempel på kommuner som har eller planeras få ett lokalt servicekontor är (med 15 årsarbetskrafter), (2), (3), (3), (5) och (3). Till hade 128 samverkanskontor etablerats, främst i landsbygdskommuner och på mindre orter. I 112 av dessa finns Arbetsförmedlingen och representerade. I 16 kontor är och kommunen samverkansparter. Samverkanskontor har i allmänhet begränsade öppettider och begränsad fast bemanning av statliga tjänstemän. Om samverkans- kontoret är samlokaliserat med någon verksamhet med längre öppettider, så kan en kunddator vara tillgänglig då. I normalfallet gäller att Arbetsförmedlingen har personal på plats , . har i allmänhet inte någon fast tid på kontoret utan finns på plats endast för bokade möten med enskilda. Den som vill boka ett besök bör då söka kontakt via telefon med . Arbets- förmedlingens tjänsteman på kontoret kan bistå med detta, om den enskilde vill nå kassan därifrån. I ca 60 kommuner är den statliga servicen samlokaliserad med kommunala servicefunktioner. Då är kontoret öppet för service under normal kontorstid alla veckodagar. Möjligheten att komma i kontakt med myndigheterna bestäms av kommunens När har samtjänstavtal med kom- munen bestäms i detta vad de kommunala tjänstemännen får göra, t.ex. lämna ut blanketter, ge vägledning och hjälp med blanketter och ansökningar. Däremot får de kommunala tjänstemännen inte utföra arbete som kräver tillgång till register med personuppgifter eller innefattar myndighetsutövning. Kontorsbilden varierar från kommun till kommun. Det kan fin- nas ett lokalt servicekontor i centralorten och samverkanskontor på andra orter i kommunen eller kommunen kan sakna service- kontor och endast ha ett samverkanskontor. I ca 170 av kommunerna i landet har myndigheterna planerat att det endast ska finnas samverkanskontor. Exempel på sådana kom- muner är , , , , och . Tjänsten Nystartskontor ska finnas i grundläggande form på lokala servicekontor och samverkanskontor . Nystarts- kontor består av servicefunktioner som tillhör ansvarsområdena för flera myndigheter och som i den samordnade formen kan sägas ha karaktären av ett kluster21. Servicen utvecklas i nio utvalda kom- muner i landet. Den består av information och vägledning till per- soner som avser att starta ett nytt företag. har en mer omfattande service etablerats i de nio kommunerna och erbjuds i områden med låg förvärvsfrekvens, stor andel personer beroende av försörjningsstöd samt höga ohälsotal. Kommunerna är huvudmän för verksamheten och har ett avgörande inflytande över att den utvecklas efter lokala behov och förutsättningar. Servicen består av uppsökande insatser, projekt med utbildnings- och företagsför- beredande aktiviteter m.m. Behovet av samordning mellan offent- liga och privata serviceaktörer är påtagligt, eftersom nyföretagande oftast kräver information, råd och stöd från både kommunala och statliga myndigheter, privata företag och andra aktörer.22 Enligt en rapport om utvecklingen av tjänsten är erfarenheterna positiva. De bedöms kunna ligga till grund för framtida beslut om 21Klusterbegreppet är inte entydigt i servicesammanhanget. Vi uppfattar att det ibland avser de olika myndigheter och institutioner som berörs, ibland de servicefunktioner som ingår i en process eller s.k. livshändelse. Här avses olika ärenden i den process som måste av för att starta ett nytt företag. 22Se bilaga 5, Tolv exempel på samverkan, exempel 2 hur information och service för att starta och driva företag bör utformas. 2.6Kommunala kontor för service till medborgarna Kommunernas egna servicelösningar varierar starkt över landet, givetvis beroende på varierande geografiska och befolkningsmässiga förutsättningar, men också beroende på skiftande ambitioner i kommunledningarna. De kommuner som vi har haft kontakt och samarbetat med kan visa upp intressanta exempel på arbete med servicelösningar. De kan grupperas på följande sätt. Kontaktkommuner där kommunala servicefunktioner är sam- lokaliserade med statlig service: , , , , och (alla med service i ett statligt kontor) samt , , , , och (alla med statlig service i ett kommunalt medborgarkontor – olika benämningar förekommer på de kommu- nala kontoren). Kommunerna arbetar bl.a. med att utveckla servicelösningar för landsbyg- den. har ett resurscentrum med arbetslag för mer omfattande kommunala och statliga insatser för arbetslösa ungdomar. och har gemensamt tagit fram förslag till organisering av en ny myndighet för insatser riktade till per- soner som står utanför arbetsmarknaden. Två kontaktkommuner, nämligen och , har lång erfarenhet av att arbeta med service i medborgarkontor. På samma sätt som i de statliga myndigheterna kombinerar kommunerna service via teknikstödda kanaler med kontorslös- ningar för personligt möte. I alla kommuner finns åtminstone en reception i eller en informationsdisk i t.ex. turist- byrån eller folkbiblioteket, som kan lämna enkla upplysningar eller hänvisa till en . Förvaltningarna har ofta egna receptioner, åtminstone så länge det saknas ett särskilt kontor för service. Några kommuner, bl.a. några av de större städerna, har prioriterat att utveckla service via webben och telefonkundtjänsten framför kontorslösningar. Antingen får medborgaren hjälp direkt på webben eller i telefonen eller så blir han eller hon hänvisad vidare till någon av kommunens förvaltningar. I andra kommuner finns medborgar- eller servicekontor eller kontaktpunkter etablerade , bl.a. i stadsdelar med stor invandrarbefolkning. Besökarna kan få information och hjälp med både enkla och mer komplicerade ärenden, t.ex. parkeringstillstånd, plats i förskola och ansökningar om bygglov. De enklaste besluten kan av på plats, medan de som kräver bedömningar och specialkompetens överförs till den berörda förvaltningen. I några kommuner har den politiska ledningen antagit en sär- skild servicestrategi. I linje med strategierna satsar kommunerna på att inrätta medborgar- eller servicekontor med den uttalade ambi- tionen att personalen i kontoret ska avlasta förvaltningarnas tjänstemän en så stor volym rutinärenden som möjligt. Förvalt- ningarnas sektorsgränser kan vara svåra att överbrygga, på samma sätt som i den statliga förvaltningen. Men de flesta kommun- ledningar styr en mindre omfattande koncern än staten och mål- medvetna kommunledningar har lättare att genomdriva en genom- tänkt servicestrategi. Det finns exempel på kommuner där man har avskaffat alla nämnder utom dem som kommuner är skyldiga att ha. Därmed har det blivit lättare att ta beslut och organisera en servicefunktion som både svarar för medborgarnas enklaste ärenden och har övertagit viss standardiserad ärendehandläggning från den specialiserade förvaltningsnivån.23 Medborgarna har ofta ärenden som gäller statliga myndigheters ansvarsområden, bl.a. om sjukförsäkring, studiemedel och skatter samt migrationsärenden, särskilt om kontoret finns i en invandrar- tät kommun. Det är möjligt för t.ex. två kommuner att samarbeta om ett medborgarkontor över kommungränserna, men i så fall krävs att kommunerna bildar kommunalförbund eller, kanske enklare, en gemensam nämnd. 2.7Nuvarande rättsliga reglering av betydelse för samverkan mellan myndigheter Det finns ett antal författningar som helt eller delvis har betydelse för möjligheten till samverkan mellan statliga myndigheter och mellan statliga myndigheter och kommuner och landsting. De viktigaste reglerna finns i följande författningar. 23 Vårt exempel är från . Förvaltningslagen (1986:223). I lagens 4 och 5 §§ regleras myndig- heternas serviceskyldighet mot enskilda, bl.a. skyldigheten att hjälpa en enskild tillrätta som av misstag vänt sig till fel myndighet. I 6 och 7 §§ regleras samverkan mellan myndigheter. Där anges bl.a. att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten och att en myndighet i sin ären- dehandläggning ska beakta möjligheten att själv inhämta upplys- ningar och yttranden från andra myndigheter. Bestämmelserna gäller både för statliga myndigheter och myndigheter i kommuner och landsting (jfr 31 §). Kommunallagen (1991:900). I lagens 3 kap. finns regler om gemen- samma nämnder i 3 a–c §§ och om kommunalförbund i 20–28 §§. Den s.k. lokaliseringsprincipen och reglerna i 6 kap. 33–38 §§ om delegation av beslutanderätt inom en nämnd innebär att en kom- mun inte får delegera uppgifter som innefattar myndighetsutövning till någon som inte är ledamot eller ersättare i nämnden eller anställd i kommunen. Vidare följer det av 2 kap. 1 § att en kommun inte får åta sig uppgifter som ankommer på någon annan, t.ex. staten. För att kommunen ska få göra undantag från dessa regler krävs alltså lagstöd. I det här aktuella avseendet finns sådant lag- stöd i samtjänstlagen, se nedan. Bestämmelserna i kommunallagen gäller för kommuner och landsting. Myndighetsförordningen (2007:515). I förordningens 6 § finns en regel som anger att en myndighet ska verka för att genom sam- arbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Bestämmelsen gäller för myndigheter under regeringen. Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. I förordning- ens 9 och 10 §§ finns regler som innebär en ömsesidig samråds- skyldighet för en länsstyrelse och andra statliga myndigheter i frå- gor av betydelse för länet eller för en statlig myndighet. Bestäm- melserna gäller för länsstyrelser och statliga myndigheter. Det får antas att det enbart är myndigheter under regeringen som avses. Förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. I förordningen föreskrivs att regionala utvecklingsprogram ska tas fram och genomföras av de regionala självstyrelseorganen och de kommunala samverkansorganen samt av i län där sådana organ inte finns. att statliga myndigheters medverkan ska ske i samverkan med den länsstyrelse eller det organ som har ansvaret för det regio- nala tillväxtarbetet, att de statliga myndigheterna ska 1.prioritera myndighetsgemensamma insatser i det regionala tillväxtarbetet, 2.beakta möjligheter till decentralisering av sina verksamheter, 3.i god tid samråda med samt, i förekommande fall, det organ som samordnar det regionala tillväxtarbetet i länet i frågor om kommande beslut som är av väsentlig bety- delse för regionens tillväxt, 4.när verksamhetsminskningar övervägs samråda med andra berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, närings- liv och organisationer om möjligheter att genom samordning eller samverkan upprätthålla eller utveckla verksamheten, och 5.informera den länsstyrelse eller det organ som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet om pågående eller planerad verksamhet som har betydelse för regionens tillväxt, och att i samtliga län har ansvaret för att 1.följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regio- nala utvecklingsprogrammet, 2.främja och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet, och 3.i förekommande fall, löpande informera samverkansorganet eller självstyrelseorganet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsat- ser. I lagen regleras hur , Arbetsförmedlingen, ett landsting och en eller flera kommuner kan finansiera rehabiliter- ingsinsatser genom att bilda s.k. samordningsförbund. Lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. I lagen finns regler om att statliga myndigheter, en kommun eller ett landsting får ingå avtal om att för varandras räkning utföra förvaltnings- uppgifter. Detta kallas enligt lagen för samtjänst vid medborgar- kontor. Möjligheten att i samtjänst hantera förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning är dock starkt begränsad. Sam- tjänstavtalet får nämligen enbart omfatta vissa särskilt angivna Dessa finns uppräknade i s.k. ärendekataloger. Kata- logen avseende kommunala ärenden finns intagen i lagen och om- fattar fyra ärendeslag. Den statliga katalogen finns i förordningen (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor och omfattar även den fyra ärendeslag. Lagformen är som nämns ovan av avgörande betydelse för att en kommun ska få delta i denna typ av verksam- het. Vidare krävs någon form av författningsstöd för att statliga myndigheter ska få överlåta sina egna förvaltningsuppgifter till andra myndigheter eller utföra sådana uppgifter för andra myndig- heters räkning. 2.8En närmare beskrivning av samtjänstlagen Lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor (samtjänst- lagen) ersatte den i stort sett likalydande lagen (1997:297) om för- söksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor, som i sin tur ersatte lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgar- kontor. Den ursprungliga lagen gav kommuner möjlighet att för andra huvudmäns, t.ex. statliga myndigheters, räkning utföra för- valtningsuppgifter som inte innefattade myndighetsutövning.24 Genom avtal kunde kommunen åta sig att utföra uppgifter som ankom på staten, allmän försäkringskassa eller landsting. I lagen betecknades verksamheten med termen samtjänst. Genom lag infördes möjligheten att avtala om myndig- hetsutövning i medborgarkontor. fick statliga myndig- heter, kommuner, försäkringskassor och landsting ömsesidiga möj- ligheter att överlåta utförandet av uppgifter till en annan huvudman och att åta sig uppgifter för en annan huvudmans räkning. Möjlig- heten att överföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning begränsades dock till dem som räknades upp i lagens ärende- kataloger. permanentades lagstiftningen genom lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. Lagen överensstämmer inne- hållsligt i huvudsak med lag. Tre av de uppräknade upp- gifter som kunde överföras, togs dock bort. De fanns på Skatte- verkets område och gällde jämkning av preliminär skatt för skol- ungdomar och andra studerande, anstånd med att ge in själv- deklaration respektive registrering av anmälan om flyttning. 24 Ds 1993:67 s. 47–60, 93–97, Prop. 1993/94:187 s. 15. genomfördes vissa ändringar i lagen. infördes förordningen (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor, dit den s.k. statliga ärendekatalogen flyttades. Lagens tillämpningsområde anges inte i lagen, som inte heller innehåller någon definition av begreppet medborgarkontor. När tillämpningsområdet diskuteras i motiven är det endast med avse- ende på vilka ärenden med myndighetsutövning som får före- komma. Det är oklart exakt på vilka former av myndighetssam- verkan lagen är tillämplig, och för vilka samverkansformer generell förvaltningsrättslig reglering gäller.