sou · GXB329 · 2009-04-09 00:00:00 — Jag har jämfört med andra statsbidragsförordningar och på så sätt skaffat mig kunskap om hur de frågeställningar som har utgjort mitt uppdrag behandlats när det gäller andra statsbidrag. har särskilt träffat en bidragshandläggare på och bidragshandläggare på i . Jag har träffat tjänstemän och politiker på Kommuner och Landsting för att informera om utredningen och få deras syn på statsbidraget till ungdomsorganisationerna. I enlighet med direktiven har jag samrått med Idrottsstödsutred- ningen4 och utredningen stärkt och moderniserad spelreglering.5 lämnade regeringen en proposition till om den framtida idrottspolitiken. I propositionen lämnar regeringen förslag som innebär att de andelar av överskottet från AB som kommit svensk idrott och ungdomsorganisationerna till del ersätts av ett stabilt och förutsägbart bidrag inom ramen för ett förhöjt statsanslag. När jag avslutar min utredning i finns ännu inget slutligt beslut om detta. Jag lägger därför, trots propositionen, fram förslag på hur den del av över- skottet från AB , som kommer ungdomsorganisa- tionerna till del ska kunna regleras och lämnar förslag på kriterier för fördelningen. Om andelen av överskottet ersätts av ett stabilt bidrag inom ramen för statsanslaget kan mina förslag lätt anpassas till ett system med olika bidragsformer inom ramen för ett samlat statsbidrag till ungdomsorganisationerna. 1.3Ungdomar i föreningslivet, LSU och Knappt hälften av alla ungdomar mellan är medlemmar i en förening. Andelen uppgick till 49 procent6 , vilket inne- bar en minskning på . Den enda föreningsverksamhet som visar upp fler medlemmar 2007 jämfört med är roll- och konfliktspelsföreningar. Det är vanligast att vara medlem i idrottsföreningar, av alla ungdomar mellan är medlemmar i sådana föreningar. Andra orga- nisationer är exempelvis hobby- kultur- student- eller fackföre- ningar. 6Ungdomsstyrelsen 2007 s. 271. Den redovisade undersökningen är utförd bland personer i åldrarna 16–, vilket alltså skiljer sig från det åldersspann (7–) som räknas som bidragsgrundande medlemmar i en ungdomsförening. Även bland yngre barn och ungdomar finns ett utbrett före- ningsengagemang. Många är medlemmar i föreningar som endast verkar lokalt, eller i föreningar som inte primärt är ungdomsorgani- sationer, men en stor del är med i en riksomfattande ungdoms- organisation. 2008 hade de bidragsberättigade ungdomsorganisa- tionerna 478 521 medlemskap bland ungdomar i åldrarna 7–, vilket innebär en minskning på ungefär 75 000 . Exakt hur många individuella medlemmar 478 521 medlemskap motsvarar finns ingen uppgift om eftersom man både kan vara medlem i samma organisation och vara medlem i flera organisa- tioner. (I siffran ingår inte de som är medlemmar i en idrotts- organisation eftersom de inte får bidrag inom ramen för statsbidra- get till ungdomsorganisationer.) Unga personer som inte bor i en stor stad tenderar att i högre grad vara medlemmar i föreningar. Personer som inte har utländsk bakgrund är också oftare medlemmar i föreningar än personer som har utländsk bakgrund7. I övrigt, t.ex. i fråga om socioekonomisk bakgrund och kön, är det inte så stora skillnader på hur många som är medlemmar i föreningar.8 Däremot engagerar sig personer med olika socioekonomisk bakgrund i olika typer av föreningar.9 Den gemensamma nämnaren bland de ungdomsorganisationer som beviljas bidrag av är att de är nationella organi- sationer som är självständiga och demokratiska. I fråga om inrikt- ning, arbetssätt och storlek finns stora variationer. Den största organisationen 2009 har ca 80 000 medlemmar. De stora organisa- tionerna i övrigt har mellan 22 000 och 44 000 medlemmar. Det innebär att de nio största organisationerna har nära nog hälften av alla medlemskap i bidragssystemet och hälften av alla medlemskap i åldrarna 7–. I övrigt är det en jämn spridning från lägsta nivån för reguljärt bidrag på 1 000 medlemmar upp till ca 15 000.10 Inför beviljades 93 organisationer bidrag. Det är två fler än året innan. I stort sett är det samma organisationer som söker och får bidrag , men det är alltid några nya 7Utrikes född eller har två utrikes födda föräldrar. SCB, MIS, Personer med utländsk bak- grund, Riktlinjer för redovisning i statistiken 2002. 8Ungdomsstyrelsen 2006 s. 83. 9Ungdomsstyrelsen 2007 s. 273. 10Se bilaga 4 och 5. och några som faller bort. De som faller bort gör det oftast för att de minskar i antalet medlemmar eller för att de inte klarar kraven på självständighet gentemot sina moderorganisationer. var det ca 70–80 organisationer som beviljades bidrag . Det kom inte till så många nya organisationer. ökade antalet organisationer som beviljades bidrag med hela 17 organisationer. De flesta av dessa fick särskilt bidrag. Några av dessa organisationer finns fortfarande kvar i systemet medan andra har försvunnit. års bidragsomgång fanns det, i och med att etable- rings- och utvecklingsbidragen infördes, möjlig- het att få reguljärt bidrag för en organisation som kunde redovisa minst 1 000 medlemmar. Detta innebar framför allt att många organisationer som tidigare beviljats särskilt bidrag beviljades etableringsbidrag. har antalet organisationer som beviljats bidrag legat mellan 90 och 100. I Bilaga 4 och 5 finns för- teckningar över alla de organisationer som sökt och beviljats bidrag inför . 1.3.2Det handlar om engagemang – LSU:s skuggutredning När regeringen beslutade om direktiven till utredning hade för Ungdomsorganisationer (LSU) redan påbörjat arbetet i sin skuggutredning. Deras utred- ning låg klar och jag har haft särskild nytta av dialo- gen med de ungdomsorganisationer som var aktiva i skuggutred- ningen. I skuggutredningens rapport förs ett antal förslag fram, varav en del, men långt ifrån alla, sammanfaller med mina förslag. Jag vill ändå hävda att vi påverkat varandra – ömsesidigt. I skuggutredningen lyfter de medverkande ungdomsorganisa- tionerna bland annat fram kritik mot både nuvarande förordning och handläggning. Kärnan i kritiken mot Ung- domsstyrelsens handläggning ligger i en upplevd otydlighet. Detta gäller särskilt när förordningens regler är otydliga eller kräver kva- litativa bedömningar. Det finns olika orsaker till den upplevda otydligheten men jag har ändå valt att försöka beakta dessa syn- punkter. De korresponderar också väl med uppdraget att lämna förslag till formalisering av ansökningsförfarandet för att uppnå ökad förutsebarhet och likvärdighet i bidragsgivningen. Enligt myndighetens instruktion ska verka för förnyelse och utveckling av ungdomars fritids- och föreningsverk- samheter.11 bidragshandläggning präglas där- för av dubbla roller. Den myndighetsutövning som Ungdoms- styrelsen utför, genom att bedöma ansökningar efter förordningens regelverk, ska kombineras med att bidragsgivningen är ett viktigt redskap i uppdraget att främja förnyelse och utveckling av ung- domars fritids- och föreningsverksamhet. Detta innebär inte nödvändigtvis en motsättning, men det påverkar myndighetens förhållningssätt gentemot ungdomsorga- nisationerna. för en omfattande dialog med de sökande redan innan ansökan kommit in och även under bered- ningen av en inkommen ansökan. En organisation som söker bidrag får hjälp att förstå regelverket och stöd med hur de ska kunna leva upp till kraven. En gammal organisa- tion som har problem och riskerar att mista bidraget, får stöd och hjälp att hitta nya vägar och att komma igen. Myndigheten kallar det för aktiv handläggning. Detta är helt i linje med Ungdoms- styrelsens uppdrag enligt instruktionen. kan detta inne- bära att myndigheten ibland kan upplevas som otydlig i sina besked om regelverket. En organisation uttryckte detta som att de är bättre på att ge oss stöd än tydliga besked. Inom myndigheten förs en ständig dialog och debatt för att handläggarna ska vara medvetna om det dubbla uppdraget och om hur en rimlig avväg- ning ska se ut. Min bedömning är att det dubbla uppdraget i huvudsak har varit en fördel. har genom sitt allmänna uppdrag att verka för utveckling och förnyelse av ungdomars fritids- och före- ningsliv en bred kunskap som tillförs de bedömningar som måste göras under bidragshandläggningen. 11 SFS 2007:1140. 1.4En ny förordning, men samma bidrag Statsbidraget till ungdomsorganisationer har förhållandevis ofta varit föremål för översyn. Det nuvarande målrelaterade systemet infördes och den nuvarande förordningen beslutades i decem- ber 2001 och tillämpades vid beslut om bidrag . De ändrade regler jag föreslår i betänkandet kan komma att gälla tidigast i samband med fördelning för bidrag . I betänkandet lämnar jag en rad förslag som formaliserar bidragsgivningen samt ökar förutsättningarna för förutsebarhet och likvärdighet i bedömningarna. Jag har valt att föreslå en helt ny förordning, vilket kan ge intryck av stora och omvälvande föränd- ringar. Mina förslag bygger emellertid på nuvarande förordning och innebär egentligen endast förtydliganden och några förenklingar. Dessutom föreslår jag att fördelningen av överskottet från AB regleras genom förordningen. Statsbidrag till ungdomsorganisationerna har funnits . Ett stöd till barns och ungdomars fritid på egna villkor tycks har varit väl använda pengar för barnen och ungdomarna själva – samt för ett demokratiskt samhälle med stort behov av aktiva med- borgare. Det är min förhoppning att mina förslag kan medverka till att bidragsgivningen blir tydlig och legitim så att bidraget kan fortsätta att spela en viktig roll för organisationerna. Betänkandet inleds med kapitel 2, som behandlar direktivens fråge- ställningar kring målstyrning. Där redogör jag för hur Ungdoms- styrelsen arbetar med målen och gör en bedömning av hur jag anser att det bör se ut . I kapitel 3 lämnar jag ett antal förslag som minskar antalet regler och som bör införas för att göra systemet enklare, tydligare och mer förutsebart. Kapitel 4 handlar om särskilda regler för vissa grupper av organi- sationer. I kapitel 5 för jag en diskussion om generationsöver- gripande organisationer och generationsövergripande verksamhet. I kapitel 6 går jag igenom kontroll av bidragsansökningar och bedömer om den innebär att statsbidraget betalas ut på grunder som kontrollerats på ett godtagbart sätt samt på vilka punkter kontrollen skulle behöva underlättas och förbättras. Därefter följer tre kapitel där jag, med hjälp av jurister som är specialister inom sina områden, reder ut några juridiska frågor. Det första av de juridiska kapitlen, kapitel 7, tar upp regeringsformens bestämmelser angående bidragskontroll, föreningsfrihet och åsikts- registrering. Kapitel 8 handlar om betydelsen av personuppgifts- lagens bestämmelser vid hantering av medlemsuppgifter – särskilt rörande känsliga personuppgifter. Det sista juridiska kapitlet, kapitel 9, är en kartläggning av underårigas möjlighet att ingå i ideella föreningars styrelser. I kapitel 10 diskuterar jag hur reglerna för fördelning av bidraget från överskottet från AB bör se ut. Sedan följer kapitel 11 där jag tar ställning till för- och nackdelar med att ung- domsorganisationerna själva skulle fördela statsbidraget. Betänkan- det avslutas med kapitel 12 som innehåller ekonomiska och andra konsekvensanalyser. 2 Mål och rätten till bidrag Enligt direktiven ska jag behandla tre frågor med koppling till målen. För det första ska jag undersöka i vilken uträckning målen enligt förordningen om statsbidrag till ungdomsorganisationer1 beaktas vid bedömningen av en enskild organisations rätt till bidrag. För det andra ska jag överväga för- och nackdelar med att i ökad utsträckning låta målen för statsbidraget styra bidragsgivningen. För det tredje ska jag överväga möjliga tillvägagångssätt för att effekterna av bidragsgivningen ska bidra till att målen för stats- bidraget uppfylls. framför i sin rapport till ungdoms- organisationer – hur kontrolleras de? en tydlig kritik med inne- börden att rätten till bidrag inte prövas mot målen för bidraget. slutsats är att rätten till bidrag bara avgörs utifrån variabler som i stort sett saknar koppling till syftet med bidraget.2 Innan jag går in på bedömningen av hur de enskilda målen påverkat redogör jag i avsnitt 2.2 för arbetssätt vid prövningen av nya sökande, vid den årliga prövningen samt vid den så kallade fördjupade prövningen. I avsnitt 2.3 kommer jag att gå igenom de nuvarande målen och granska hur de har använts i bidragsgivning och i avsnitt 2.4 kommer jag att relatera detta till kritik och bedöma i vilken utsträckning målen påverkat bidragsgivningen. I avsnitt 2.5 disku- terar jag för och nackdelar med en utökad målstyrning och gör en bedömning av om målstyrningen bör öka eller inte. Slutligen kommer jag i avsnitt 2.6 och 2.7 att föreslå hur bidragsgivningens koppling till de övergripande målen ska kunna tydliggöras och hur effekterna av bidragsgivningen ska kunna bidra till att målen för statsbidraget uppfylls. I avsnitt 2.8 redovisar jag min syn på hur bidragsgivningens resultat och effekter bör följas upp och analyseras. 2Riksrevisionen 2005, s. 40. Mål och rätten till bidrag 2.11994 års beslut att målrelatera bidraget behandlade kulturutskott propositionen 1993/94:135 Ungdomspolitik och ett förslag till ett målrelaterat statsbidrag till ungdomsorganisationerna. I propositionen lämnar regeringen förslag till mål för bidraget och att bidragsgivningen i större utsträckning än tidigare skulle relateras till målen. godkände regeringens förslag. När det gällde måluppfyllelsen framhöll utskottet att det delade regeringens bedömning att bidragsgivningen i ökad utsträckning ska vara beroende av om organisationernas verksamhet uppfyller målen. Utskottet under- strök vikten av att tar hänsyn till organisationernas mycket olika förutsättningar. En organisation vars verksamhet i något avseende inte helt uppfyller målen borde få möjlighet att lägga om verksamheten så att den bättre stämmer mot målen.3 Avsikten med regeringens förslag om ett målrelaterat bidrags- system i propositionen var att i sam- band med bidragsgivningen skulle göra en aktiv prövning av om organisationernas verksamheter bidrog till att uppfylla målen med bidraget. Eftersom regeringen ansåg att bidragets målrelatering tidigare varit begränsad gav regeringen i propositionen en väg- ledande kommentar till respektive mål. På så sätt förtydligades målens innebörd. Jag har utgått från propositionens kommentarer till målen när jag analyserat i vilken utsträckning målen för stats- bidraget har beaktats vid bedömningen av en enskild organisations rätt till bidrag. 2.2Prövning av rätten till bidrag vid tre olika tillfällen 2.2.1Arbetet med att pröva nya organisationer Första gången en organisation söker statsbidrag gör Ungdomssty- relsen en särskild prövning genom att organisation får besvara en självutvärderande enkät. Frågorna i enkäten är direkt kopplade till målen för bidraget. Organisationen ska beskriva hur de bedömer att deras verksamhet bidrar till att uppfylla målen. Ungdomsstyrel- sen analyserar svaren och ställer kompletterande frågor. 3 Betänkande 1993/94:KrU31, s. 15. Mål och rätten till bidrag analyserar myndigheten stadgar, verksamhetsberättelse, årsmötes- protokoll, ekonomisk berättelse, revisionsrapport, webbsida och annan information om organisationen dels mot målen och dels mot de formella kraven enligt förordning och föreskrifter. Ett visst antal av organisationens lokalavdelningar ska besvara ett särskilt frågeformulär som handlar om lokalavdelningens själv- ständighet, antal medlemmar, andel kvinnor och män i föreningen och dess styrelse och hur väl unga är representerade i styrelsen. De ska också skicka in lokala stadgar, årsredovisning, verksamhets- berättelse samt årsmötesprotokoll. brukar också kontakta någon av organisationens offentliga referenser, exempelvis en kommun som ger bidrag till den lokala verksam- heten. En lista med alla ansökande organisationer skickas till för att kontrollera att organisationerna inte har skulder för skatter och avgifter till staten. Svaren ger Ung- domsstyrelsen en bild av verksamheten och organisationen som söker bidrag. Om finner brister i underlaget, som inte är så allvarliga att ansökan avslås, påpekar myndigheten detta i en särskild text i beslutsmeddelandet. Ett sådant påpekande följs upp vid nästa ansökan. 2.2.2Arbetet med prövningen i samband med de årliga ansökningarna Vid den årliga granskningen av ansökningar om statsbidrag genomför förutom granskning av formalia enligt förordningen om statsbidrag till ungdomsorganisationer och föreskrifter om statsbidrag till ungdoms- organisationer4, en granskning av vissa kvantitativa indikatorer på måluppfyllelse. Hit hör andelen unga i styrelser på olika nivåer, andelen kvinnor och män i styrelsen och representationen på organisationens årsmöte. genomförs också stickprov bland de organisationer, som redan tidigare beviljats bidrag. Stickprovet innebär att ett visst antal av organisationens lokalavdelningar ska lämna stadgar, verksamhetsredovisning och årsmötesprotokoll. Om vid föregående års beslutsmeddelande har påpekat brister i underlaget följs dessa upp. 4 SKOLFS 2006:11. Mål och rätten till bidrag 2.2.3Arbetet med den fördjupade prövningen Den fördjupade prövningen genomförs på samtliga organisationer . Syftet är att organisationernas rätt till bidraget ska prövas mot målen med bidraget. Den fördjupade prövningen genomförs på så sätt att organisa- tionerna får besvara en självutvärderande enkät. Frågorna i enkäten är direkt kopplade till målen för bidraget. Organisationerna ska beskriva hur de bedömer att deras verksamhet har utvecklats . De ska också särskilt kommentera utvecklingen av de frågor där vid en tidigare prövning påpekat särskilda brister eller behov av utveckling. Ungdomsstyrel- sen analyserar svaren och ställer kompletterande frågor till organi- sationerna. Prövningen har karaktären av dialog och process. De mest kon- kreta diskussionerna har förts kring organisationernas självständig- het, ungas inflytande och jämställdheten. I de frågor där Ungdoms- styrelsen finner brister eller att utvecklingen på något sätt inte gått åt rätt håll avkrävs organisationen en åtgärdsplan som ska kom- menteras särskilt vid nästa fördjupade prövning. 2.3Det nuvarande bidragssystemet är målrelaterat Som tidigare nämnts var avsikten med regeringens förslag om ett målrelaterat bidragssystem i propositionen att Ungdoms- styrelsen i samband med bidragsgivningen ska göra en aktiv pröv- ning av om organisationernas verksamheter bidrar till att uppfylla målen med bidraget. Regeringen utformade också i propositionen en vägledande kommentar till respektive mål. Kommentarerna förtydligar målens innebörd och har varit vägledande för Ung- domsstyrelsens arbete med att pröva om de organisationer som söker statsbidraget bedriver en verksamhet som bidrar till mål- uppfyllelsen. Jag har därför utgått från de vägledande kommen- tarerna i min undersökning av om någon prövning mot målen skett. I detta avsnitt går jag igenom målen, kommentarerna och de regler som har koppling till respektive mål. I nästa avsnitt kommer jag att lämna mina slutsatser om i vilken utsträckning prövningen innebär att målen för statsbidraget beaktas vid bedömningen av en enskild organisations rätt till bidrag. Mål och rätten till bidrag 2.3.1Främja barns och ungdomars demokratiska fostran Propositionens kommentar till målet: Detta mål innebär att både organisationens struktur och verksam- hetens innehåll bör främja en demokratisk fostran av barn och ung- domar. Verksamhetens syfte får alltså inte strida mot grundläggande demokratiska principer. Det är viktigt att ungdomarna själva har inflytande över och styr verksamheten. De bör ha möjlighet till infly- tande genom att bl.a. ha rösträtt och genom att själva ingå i styrelser och andra beslutande organ både på lokal- och riksplanen. Ungdoms- organisationer bör i princip vara organisatoriskt självständiga gent- emot moderorganisationer. När det gäller verksamhet som i första hand riktar sig till barn bör dock andra mått användas på hur organisa- tionens struktur främjar en demokratisk fostran, t.ex. genom patruller eller smågrupper. Även verksamhetens innehåll bör syfta till att intres- sera ungdomar för samhällsfrågor i vid bemärkelse. Vad vi nu har sagt begränsar möjligheterna till bidrag för vuxen- styrda organisationer som helt eller delvis bedriver verksamhet för ungdomar. Det begränsar också möjligheterna till bidrag för organisa- tioner vars verksamhet inte syftar till att intressera ungdomar för sam- hällsfrågor i vid mening. Regler med koppling till målet I förordningen anges att bidrag kan ges till en organisation som är självständig och demokratiskt uppbyggd med en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer. har för- tydligat detta krav i myndighetens vägledande information om statsbidraget6 och det beskrivs som ett av de grundläggande kraven. När det gäller ungdomars inflytande i organisationerna anges i förordningen att en medlem ska ha stadgeenliga möjligheter att på- verka organisationens verksamhet och beslut. Kravet att ungdomsorganisationerna i princip ska vara själv- ständiga mot moderorganisationerna formuleras i förordningen som bidrag kan ges till en självständig organisation. När det gäller kravet på inflytande i organisationer som huvud- sakligen vänder sig till barn och att andra mått då bör användas på hur organisationens struktur främjar en demokratisk fostran, finns inga särskilda regler i förordningen. Detsamma gäller kravet på att verksamhetens innehåll bör syfta till att intressera ungdomar för samhällsfrågor i vid bemärkelse. 1993/94:135, s. 44. 6Ungdomsstyrelsen 2008 a, s. 7. Mål och rätten till bidrag 2.3.2Främja Jämställdhet mellan könen och Främja jämlikhet mellan olika ungdomsgrupper I propositionen kommenteras målen om jämlikhet och jämställdhet som följer: Regeringen menar att hänsyn måste tas till i vilken utsträckning orga- nisationerna verkar för jämställdhet mellan könen, jämlikhet mellan svenskar och invandrare samt mellan olika sociala grupper i samhället. Hänsyn bör även tas till huruvida organisationerna har en medveten rekryteringsfilosofi för att få med fler barn och ungdomar från brist- fälliga sociala miljöer. Målet medför att organisationer med exempelvis rasistiska idéer inte kan få bidrag. Regler med koppling till målet I förordningen är detta mål uppdelat på två olika mål; dels att främja jämställdhet mellan könen, dels att främja jämlikhet mellan olika ungdomsgrupper. Några regler som inverkar styrande i för- hållande till de båda målen finns inte. 2.3.3Ge barn och ungdomar en meningsfull fritid Propositionens kommentar till målet: Målet innebär att hänsyn skall tas till i vilken utsträckning som organi- sationerna bedriver fritidsverksamhet genom såväl medlemsaktiviteter som s.k. öppen verksamhet. Aktiviteterna bör innehållsmässigt ha fri- tidskaraktär, dvs. ett socialt, samhälleligt eller kulturellt innehåll. Detta begränsar möjligheterna till bidrag till organisationer som i första hand arbetar för sina medlemmars ekonomiska intressen. Målet är relevant i den meningen att det preciserar vilken form av aktiviteter som stödet avser. Huruvida aktiviteterna upplevs som meningsfulla eller ej bör dock avgöras av de enskilda medlemmarna och deltagarna. 1993/94:135, s. 45. 1993/94:135, s. 45. Mål och rätten till bidrag Regler med koppling till målet utgjorde antalet aktiviteter en grund för beräkningen av bidrag. När nu aktivitet inte ingår som bidragsgrund i bidrags- systemet finns inte några regler som inverkar styrande i förhållande till målet om meningsfull fritid. 2.3.4Engagera fler ungdomar i föreningslivet Propositionens kommentar till målet: Målet innebär att organisationerna skall uppmuntra fler barn och ung- domar att bli föreningsmedlemmar och fler av medlemmarna att bli föreningsaktiva.