sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Kommittén bedömer att den planeringsosäkerhet som följer av reglerna för de olika bidragsnivåerna är otillfredsställande. Möjlig- heten för de studerande att kunna planera sin ekonomi måste förbättras. Konstruktionen med det högre bidraget ger därtill personer med snarlika förutsättningar helt olika ekonomiska utfall. Två personer som läser samma kurser kan enbart mot bakgrund av att en av dem saknar en eller ett par kurser från gymnasieskolan, eller för att en av dem lämnar in sin ansökan 79 Studiemedel med högre bidrag kan lämnas till studerande som är och som studerar på grundskolenivå eller gymnasienivå inom vuxenutbildningen och som inte har en motsvarande utbildning. Även studerande som bedriver repetitionsstudier på grund- skolenivå kan få studiemedel med den högre bidragsnivån. Dessutom lämnas högre bidrag till högskolestuderande som studerar på en utbildning till specialpedagogexamen eller på en specialpedagogisk påbyggnadsutbildning till en sådan examen. Det högre bidraget har en begränsad budget och lämnas så länge de budgeterade medlen räcker. Det beviljas i den turordning ansökningarna kommer in till CSN. Regeringen har i Åtgärder för jobb och om- ställning (prop. 2008/09:97) aviserat att arbetslösa som studerar på en yrkes- inriktad utbildning inom vuxenutbildning tillfälligt –2010 ska kunna få studiemedel med den högre bidragsnivån. något senare än den andre, få olika stora studieskulder. Detta är enligt kommitténs mening inte rimligt. Prövningen av vem som har rätt till högre bidrag tar även stora administrativa resurser i anspråk. En brist med bestämmelserna för det högre bidraget är också att det i många fall är omöjligt att kontrollera om de sökande saknar en utbildning. Det finns exem- pelvis inget nationellt register över olika individers utbildnings- bakgrund. Det är inte heller möjligt begära att någon styrker avsaknaden av ett slutbetyg. Den nuvarande konstruktionen med en generell och en högre bidragsnivå bedömer kommittén som olämplig. Vår uppfattning är att samma ekonomiska förutsättningar bör gälla för alla som studerar på samma nivå och att de ekonomiska förhållandena ska vara kända för de studerande på förhand. Samma totalbelopp men differentierad bidragsandel Kommittén föreslår att dagens högre bidrag bör avskaffas. Vi anser emellertid att det finns starka skäl för att bidragsnivån ska variera mellan olika utbildningsnivåer. Principen bör vara att bidragsnivån är högre på lägre utbildningsnivåer än på högre. Kommittén anser att det finns flera argument för en bidragsandel som är differen- tierad efter utbildningsnivå. De som studerar på lägre nivåer får generellt en lägre ekonomisk avkastning av sin utbildning än de som studerar på högre nivåer. Ett annat skäl är att studerande på lägre nivåer ofta avstår från att ta studielån. En högre bidragsandel kan därmed öka rekryteringen till studier. De mest förmånliga studiemedlen bör ges till dem som har störst behov av utbildning. Olika bidragsnivåer beroende på nivån på studierna kan upplevas som krångligt framför allt av dem som studerar parallellt på olika utbildningsnivåer. Detta kan medföra olägenheter för de stude- rande och ett visst administrativt merarbete. Kommitténs bedöm- ning är dock att fördelarna med att lämna olika bidragsnivåer till studerande på olika utbildningsnivåer överväger dessa nackdelar. Det är också relativt få studiemedelstagare, mellan , som under ett och studerar på mer än en utbildningsnivå. Relativt få av dessa studerar parallellt på de olika nivåerna. För studerande på deltid måste beloppen räknas om i för- hållande till omfattningen på studierna. De som studerar parallellt på olika nivåer bör få studiebidrag respektive studielån i proportion till fördelningen mellan nivåerna. CSN bör ges rätt att meddela närmare föreskrifter om detta och om beräkningen av belopp vid deltidsstudier, bidragets andel m.m. Kommitténs förslag om en bidragsandel för alla som studerar på samma utbildningsnivå utesluter inte att studiemedelssystemet även kan användas för tillfälliga satsningar. Det är t.ex. möjligt att förändra bidragets andel av totalbeloppet utifrån de behov som uppstår. Sådana särskilda satsningar kan exempelvis handla om att rekrytera studerande till vissa utbildningar eller om att på andra sätt möta arbetsmarknadspolitiska behov. Systemet är, och bör vara, flexibelt för sådana åtgärder. Kommitténs förslag avser ett generellt och långsiktigt studie- medelssystem. Det ligger inte i kommitténs uppdrag att göra bedömningar av tillfälliga satsningar. Kommittén har därmed inte analyserat den användning av studiemedlens högre bidragsnivå som regeringen har aviserat i propositionen Åtgärder för jobb och om- ställning (2008/09:97). Kommittén konstaterar att det är möjligt att inordna regeringens aviserade satsning med ett högre bidrag till arbetslösa i kommitténs förslag. Inom ramen för de studiemedel som kommittén föreslår kan arbetslösa exempelvis tillfälligt ges rätt till studiebidrag med den nivå som vi föreslår ska ges till stude- rande på grundskolenivå. Bidragsandel vid vuxenstudier på grundskolenivå Grundläggande vuxenutbildning är en rättighet för varje kommun- invånare som fyllt och som saknar de kunskaper som barn och ungdomar får i . Enligt skollagen (1985:1100) ska varje kommun aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning för att motivera dem att delta i utbildningen. Ett skäl att ge en högre bidragsandel till vuxna som studerar på grundskolenivå är att sådana studier generellt ger lägre ekonomisk avkastning än utbildning på gymnasie- eller högskolenivå. Studier på grundskolenivå måste främst ses som en grund för fortsatt teo- retisk eller yrkesmässig utbildning, men även som en förutsättning för att kunna leva och verka i ett samhälls- och arbetsliv generellt. Ju lägre utbildningsnivån är, desto mindre kan utbildningen ses som en ekonomisk investering för individen. enligt kommitténs bedömning tyngre skäl för samhället att stå för en större del av kostnaden vid vuxenstudier på framför allt grund- skolenivå. Studerande på grundskolenivå har dessutom både svårare att klara sig på studiemedlen och svårare att hantera återbetalningen av studielånet. Studerande som har högst grund- skoleutbildning löper 40 gånger högre risk än andra med studielån att obetalda avgifter för studielånet överlämnas till Kronofogde- myndigheten. Studerande på grundskolenivå arbetar också mindre vid sidan av studierna än andra, sannolikt på grund av att de oftare har svårare att få ett arbete. Ytterligare ett skäl att öka bidragsandelen för dem som studerar på grundskolenivå är att göra det möjligt för fler att klara ekono- min . Även de som anser att de inte vill eller kan ta studielån får därmed bättre möjligheter att klara sin ekonomi. Kommittén har genom sin kartläggning av försörjningsstöd till studerande konstaterat att förutsättningarna för att få försörjnings- stöd är olika i landet genom att kommunerna har olika praxis. Ett högre bidrag till alla vuxenstuderande på grundskolenivå minskar behovet av försörjningsstöd och därmed blir de ekonomiska för- utsättningarna för grundskolestudier mer lika över landet. En högre bidragsandel minskar också skuldsättningen för dem som tar lån och därmed bör risken för betalningssvårigheter minska. En hög bidragsnivå ökar också stimulansen att påbörja studier. Kommittén bedömer att bidragets andel av studiemedlen jämte totalbeloppets storlek är de faktorer inom studiemedelssystemet som har störst betydelse för rekryteringen till studier. Mot bak- grund av att vuxenstuderande på grundskolenivå oftast är tvek- samma till att ta lån medför en hög bidragsandel ändå en stimulans att påbörja studier. Detta är särskilt motiverat för dem med kortast utbildning. Genom att dessa personer har liten studievana är steget till studier ofta större. Kommittén föreslår att studerande på grundskolenivå ska kunna få studiemedel som består av bidrag och lån. Denna bidragsandel är i paritet med dagens högre bidrag. Det innebär en höjning av bidragsandelen för den tredjedel av de studerande på grundskolenivå som studerar med den generella bidragsnivån och betyder i bidrag och i lån (2009). Alla studerande på grund- skolenivå garanteras med förslaget en lika hög bidragsnivå. Att den studerande skjuter till en del av kostnaden kan även ha vissa positiva effekter, t.ex. att han eller hon då uppmuntras att bedriva effektiva studier. Bidragsandel vid vuxenstudier på gymnasienivå Vuxenstuderande på gymnasienivå har olika bakgrund och olika syften med sina studier. Många har redan en avslutad gymnasie- utbildning. Andra läser in delar av eller en hel gymnasieutbildning och har studerat på gymnasienivå. Ytterligare andra studerar på mer yrkesinriktade utbildningar för att t.ex. byta yrkes- karriär och bli mer konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden. får studerande på gymnasienivå studiemedel med olika bidragsandel beroende på utbildningsbakgrund. Det högre bidraget ges till studerande på gymnasienivå som inte har en treårig gymnasieutbildning eller motsvarande. Kommittén bedömer att en sådan ordning, med ett högre bidrag till dem som läser in en behörighet de saknar, i vissa fall kunde vara rimlig. Reglerna om tidigare utbildning har dock stora brister, både i träffsäkerhet i förhållande till den enskildes behov av utbildning och i ett admi- nistrativt perspektiv. Det ligger också i kommitténs uppdrag att finna regelförenklingar i studiemedelssystemet. Därför föreslår kommittén en enhetlig bidragsnivå. Många som studerar på gymnasienivå får en förhållandevis hög avkastning på sina studier.80 Många utbildningar på denna nivå kommer med anledning av beslut att vara yrkesinriktade.81 På detta sätt skiljer sig vuxenstudier på gymnasie- nivå från vuxenstudier på grundskolenivå. Bidragsandelen bör därför kunna ligga på en lägre nivå jämfört med studier på grund- skolenivå. Kommitténs bedömning är att studiemedel bör ges med lika stora delar bidrag och lån till studerande på gymnasienivå, dvs. bidrag och lån. En sådan fördelning är dels rimlig i förhållande till de villkor som erbjuds studerande på andra nivåer, dels enkel att förklara. En så hög bidragsandel håller även nere skuldsättningen för de studerande, även om de fortsätter studierna på eftergymnasial nivå. Kommittén kan inte fullt ut finansiera denna fördelning mellan bidrag och lån. Vi måste därför föreslå en något lägre nivå, dvs. att studiemedel ska ges med 80OECD (2007a). 2008/09:1; bet. 2008/09:UbU1; rskr. 2008/09:131. bidrag och lån, vilket innebär i bidrag och i lån (2009). Förslaget innebär en förbättring för de knappa av studiemedelstagarna på gymnasienivå som får studiemedel med den generella bidrags- nivån. Det är dock en försämring för de dryga som har studiemedel med det högre bidraget.82 Kommitténs förslag till en högre bidragsandel även för stude- rande på gymnasienivå som redan kan anses ha en treårig gymna- sieutbildning ska ses i ljuset av att kommittén dessutom föreslår att avskrivning av lån som tas vid behörighetsgivande studier bör avskaffas. Bidragsandel vid studier på eftergymnasial nivå För studier på eftergymnasial nivå föreslås inga förändringar av bidragets andel av det totala studiemedelsbeloppet. Bidragets andel av totalbeloppet föreslås vara densamma som , dvs. 34,3 pro- cent av totalbeloppet vilket innebär av totalt (2009). Kommittén bedömer att den nuvarande för- delningen mellan bidrag och lån är rimlig för dem som läser på eftergymnasial nivå. Kombinationen av en avgiftsfri utbildning och de relativt förmånliga studiemedlen medför att högre bildning framstår som ett attraktivt val. Det har också visat sig att utbild- ningsplatserna på lärosätena i huvudsak har varit besatta. Det bedöms därför inte vara nödvändigt att höja bidragsandelen av rekryteringsskäl. Ett förmånligt studiestöd för dem som studerar på special- pedagogiska utbildningar infördes ursprungligen 1993. Detta för- månliga studiestöd ersatte ett tidigare utbildningsarvode.83 Motivet var att det skulle bibehålla en hög rekrytering till utbildningen. 82Gymnasieutredningen har föreslagit att gymnasieskolans yrkesprogram inte längre ska ge grundläggande behörighet till högskolan. Studerande från dessa program föreslås i stället bli en prioriterad grupp för gymnasial vuxenutbildning. Detta kan leda till att större grupper i samhället än framöver kommer att sakna högskolebehörighet. innebär för- ändringar av tillträdesreglerna till högskolan att andelen elever som konkurrenskompletterar till högskoleutbildning kommer att minska i vuxenutbildningen. Dessa förändringar kan innebära att de grupper som är aktuella för gymnasial vuxenutbildning inte bara kommer att ha ett större behov av en sådan utbildning, utan kanske även ha en rätt till en utbild- ningsplats. I sådant fall kommer det även att bli än viktigare att studiemedlen är rekry- terande. Den bidragsnivå som kommittén föreslår bör vara rekryterande. Det kan även finnas skäl att framöver noga följa om bidragsandelen för gymnasiestuderande i ett senare skede bör höjas till en ännu högre nivå än den kommittén nu föreslår. 83Även studerande på yrkestekniska högskoleutbildningar (YTH) har tidigare kunnat få ett mer förmånligt studiestöd. YTH har dock upphört. Kommittén ser inte varför just utbildning till specialpedagog ska kräva ett mer förmånligt studiestöd än annan lika samhällsnyttig specialutbildning på eftergymnasial nivå. Om studiemedelssystemet ska specialutformas för att öka rekryteringskraften inom vissa sektorer bör det i så fall ske enligt generella kriterier som avser samtliga yrkesområden. Det kan också övervägas om finansieringen av sådana studier i stället kan ske inom ramen för en arbetsgivares ansvar om denne anser den vara prioriterad. Vårt förslag innebär att den högre bidragsandelen avskaffas för studerande på special- pedagogiska utbildningar. Bidrag och lån jämfört med dagens studiemedel I tabell 4.5 jämförs de bidragsnivåer kommittén föreslår för de olika studienivåerna, efter en höjning av totalbeloppet med , med dagens generella och högre bidragsbelopp. Tabell 4.5 Bidrag och lån . Kommitténs förslag jämfört med dagens studiemedelsbelopp (2009), kronor De förändringar i bidrags- och låneandelarna som kommittén föreslår innebär att de studerandes skuldsättning förändras. I följande exempel visas förändringar av lånebeloppet vid några olika studiesituationer, jämfört med nuläget. Jämförelsen görs studiemedelsbelopp, dvs. med nuvarande totalnivå. Eftersom kommittén även föreslår en ökad totalnivå för studiemedlen blir även lånebeloppen generellt högre än vad som anges i exemplen. Jämförelsen görs för att visa konsekvenserna i låntagandet på grund av kommitténs förslag i förhållande till nuläget. I exemplen beaktas också att kommittén föreslår att avskrivning av lån vid behörig- hetsgivande studier ska upphöra. Skuldbeloppet avser enbart utbetalade belopp, dvs. Exempel 1 Lånebelopp vid grundskolestudier Exempel 2 Lånebelopp vid grundskolestudier och gymnasiestudier bidrag och 53 lån på Exempel 3 Lånebelopp vid gymnasiestudier Exempel 4 Lånebelopp vid gymnasiestudier och högskolestudier halva lånet sker efter av från lånesumman). SOU 2009:28 Ett enklare studiemedelssystem Exempel 5 Lånebelopp vid gymnasiestudier och högskolestudier i halva lånet sker efter av från lånesumman). Exempel 5 Lånebelopp vid högskolestudier Studiemedel med cirka 34 pro- cent bidrag och lån. Studiemedel med cirka 34 pro- cent bidrag och cirka 66 pro- cent lån. Kommitténs förslag innebär, som framgår av exemplen ovan, att vissa studerandegrupper kommer att få lägre studieskulder och andra högre. De studerande som kommer att få lägre skulder är framför allt personer som studerar på grundskolenivå. Dessa får därmed lättare att hantera återbetalningen av studielånen. Färre låntagare bedöms få betalningsproblem, vilket innebär positiva effekter såväl för låntagarna som för staten. De studerande som kommer att få högre studieskulder är framför allt den cirka tredjedel av de gymnasiestuderande som studerar med ett högre bidrag. Eftersom gymnasiestudier för vuxenstuderande normalt är relativt korta bedömer kommittén att dessa låntagare kommer att ha goda möjligheter att hantera sina studieskulder. Kommittén anser att studiemedlen även fortsatt bör vara knutna till prisutvecklingen i samhället. Detta är rimligt mot bakgrund av att studiemedlens främsta uppgift är att säkerställa att den som studerar kan täcka sina levnadsomkostnader. Därmed har kom- mittén uteslutit index som har andra syften, t.ex. inkomstindex. Studiemedlen är knutna till prisbasbeloppet och anpassas därmed till den allmänna prisutvecklingen. Prisbasbeloppet grundar sig på prisnivån enligt KPI-totalindex och dess förändring mellan juni månad respektive år. KPI är det vanligaste indexet som används för att följa prisförändringar på varor och tjänster.84 Prisbasbeloppet används förutom för studiemedlen även i andra sammanhang. Garantipensionen för ålderspension är knuten till prisbasbeloppet för att garantera ålderspensionärer med enbart grundpension en oförändrad köpkraft. Eventuella standardförbätt- ringar för äldre pensionärer sker genom en ökning av bostads- tillägget för pensionärer. Prisbasbeloppet används även inom socialförsäkringsområdet för att reglera lägsta och högsta sjuk- penning och föräldrapenning genom att den sjukpenninggrundande inkomsten är kopplad till prisbasbeloppet. Dessutom används pris- basbeloppet inom skattesystemet för att reglera grundavdrag vid beskattningen, jobbskatteavdrag och skiktgränser. I några sammanhang används inte prisbasbeloppet och det finns då olika alternativa lösningar. Den högsta dagpenningen inom arbetslöshetskassorna är exempelvis inte kopplad till prisbas- beloppet utan ändras av regeringen i särskild ordning. Riksnormen för försörjningsstöd grundar sig på Konsumentverkets pris- och konsumtionsundersökningar för olika typer av hushåll, åldrar på barnen och för ensamstående/sammanboende. Riksnormen är sum- man av personliga kostnader och gemensamma hushållskostnader och finns reglerad i socialtjänstförordningen (2001:937). I beräk- ningen av försörjningsstödet beaktas även skäliga kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. genom prisförändringar, ny mätning av konsumtionsmönster, tillägg av nya produkter eller som resultat av förhandling. Konsumtionsmönstret som mäts är en genomsnittlig korg med varor och tjänster och det sker regelbundet ändringar i konsum- tionens innehåll på grund av ändrade preferenser hos konsument- erna och genom nya tekniska produkter. Utvecklingen regleras av en och det finns internationella standarder om hur utvecklingen och behandling av nya typer av produkter ska ske. Konsumtionsmönstret som mäts av KPI är alltså inte typiskt för en studerande. Konsumtionskorgen för en studerande kan skilja sig från en genomsnittlig korg, framförallt boendekostnaden spelar en relativt sett större roll för studerande. Men det finns även andra grupper som har en annorlunda genomsnittlig konsumtion, t.ex. pensionärerna. På lång sikt och vid små svängningar i prisutvecklingen överens- stämmer prisbasbeloppets utveckling med den uppmätta månatliga prisnivån. Vid kortsiktiga snabba upp- eller nedgångar av pris- utvecklingen blir det en viss eftersläpning genom att uppdateringen av prisbasbeloppet är årlig. Prisökningar kan upplevas som besvärande när de inträffar och kompensationen kommer först i efterhand. Det tas visserligen fram olika delserier av KPI för t.ex. livsmedel och boendekostnader, men inte i något annat fall sker det någon sammanvägning riktad till en speciell grupp av personer. Att införa ett särskilt studerandeprisindex vore därför ett avsteg från dagens principer. Ett studerandeprisindex skulle sannolikt resa krav från andra grupper på andra särskilda index. Förutom att ett särskilt studerandeprisindex vore ett avsteg från gängse principer för indexering, skulle det vara svårt att finna ett index som på ett precist sätt överensstämmer med studerandes kostnader. Studerandegruppen är mycket heterogen. Boende- och familjeförhållanden, ålder och studiesituation skiljer sig åt. Sanno- likt skulle ett särskilt studerandeindex bli minst lika missvisande för vissa studerande som basbeloppet är för andra. Kommitténs slutsats är att prisbasbeloppet inte alltid följer en genomsnittlig studerandes utgiftsbild. Kommittén bedömer trots detta att det inte finns några alternativa index som skulle vara att föredra. Kommitténs förslag: Tilläggsbidraget till studerande med barn ska kallas barntillägg. Barntillägget ska lämnas med samma belopp som gäller . Beloppen ska fastställas i studiestöds- lagen och räknas om till månadsbelopp i enlighet med de förslag kommittén lämnar för studiemedlen i övrigt. har haft i uppdrag att utvärdera tilläggs- bidraget till studerande med barn. Utvärderingen redovisas i bilaga 3. Tilläggsbidraget till studerande med barn har enligt kom- mitténs bedömning inneburit ett förmånligt tillskott till studerande med barn. Tilläggsbidraget har varit en bidragande orsak till att den ekonomiska situationen för studerande med barn har förbättrats. Den procentuella förbättringen i studiemedelssystemet har varit störst för ensamstående studerande med barn. Kommitténs utvär- dering visar också att studerande med barn, trots en ofta knapp ekonomisk situation, genomsnittligt har ekonomiska förutsätt- ningar som är väl så goda som ensamstående studerande. De tar inte heller emot ekonomiskt bistånd från kommunerna i högre utsträckning än andra grupper. Högskolestuderande med barn tar dock studielån i något större utsträckning än andra högskolestude- rande. Däremot har det inte kunnat påvisas att tilläggsbidraget rekryterar studerande med barn till studier. Eftersom studiemedlens grundbelopp är utformat för att enbart täcka en persons levnadsomkostnader anser kommittén att det är rimligt att studerande med barn även fortsättningsvis får tilläggs- bidrag. Kommittén har diskuterat om tilläggsbidraget borde placeras som en del av barnbidraget i stället för inom ramen för studiemedelssystemet. Vi anser, trots att tilläggsbidraget inte främst har ett utbildningspolitiskt syfte, att vägande skäl talar för att det ska ligga kvar inom ramen för studiemedelssystemet. Mot bakgrund av att den ekonomiska situationen för studerande med barn har förbättrats , och mot bakgrund av de generella beloppsökningar som kommittén föreslår i övrigt, ska de nuvarande beloppsnivåerna för barntillägget ligga fast. Kommittén anser att ersättningars storlek ska beslutas av , om inget talar för en annan ordning. Skälet till att beloppens storlek regleras i förordning är att beräkningarna av kostnaderna för tilläggsbidraget vid införandet bedömdes vara mycket osäkra.85 Eftersom tilläggsbidraget nu funnits har det blivit lättare att göra en kostnadsprognos. Kommittén föreslår därför att beloppen ska fastställas i studiestödslagen. Vi anser att tilläggsbidraget av tydlighetsskäl, och för att inte sammanblandas med bl.a. tilläggslån, bör byta namn till barntillägg. Kommitténs förslag: Tilläggslån ska kunna lämnas till alla studiemedelstagare av prisbasbeloppet vid heltidsstudier, vilket innebär (2009). Tilläggslån ska även kunna lämnas med deltidsom- fattning. Tilläggslån ska vid heltidsstudier kunna ges , eller motsvarande antal månader på deltid. Tilläggslån för merkostnader ska byta namn till merkost- nadslån. Merkostnadslån avskaffas vid studier i , utom vad gäller merkostnadslån för undervisningsavgifter. Merkostnads- lån ska dock kunna lämnas till utlandsstuderande för att täcka kostnader för resor till studielandet, personförsäkring och undervisningsavgifter. Merkostnadslån ska även kunna ges om det finns synnerliga skäl. Merkostnadslån ska inte lämnas för studier som är kortare än .