sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Vad gäller anslöt sig landet 1966 till konvention om kontinentalsockeln och antog lag (1966:314) om kontinental- sockeln. Denna lag reglerar utvinningen av mineralfyndigheter och sedentärt fiske på kontinentalsockel. Rätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar tillkommer staten som kan meddela tillstånd för annan än staten. Genom en ändring i lagen har rätten för andra stater att lägga ut undervattens- kablar och rörledningar på kontinentalsockel, vilken tidi- gare var inkluderad i 10 § i lagen om ekonomiska zon, flyttats till 15 a § i lagen om kontinentalsockeln. Andra stater har rätt att lägga ut undervattenskablar på kuststatens kontinental- sockel men tillståndet kan förenas med villkor i syfte att skydda den miljön (härom nedan). I 11–15 §§ lagen om konti- nentalsockeln finns detaljerade föreskrifter om påföljder vid över- trädelse av lagen. 3 Skyddet av den miljön – allmänna regler De två huvudsakliga grupperna av miljöproblem i den mil- jön berör bevarandet av naturresurser och föroreningar. havsrättskonvention innehåller föreskrifter gällande båda dessa grupper. Medan frågan om bevarandet av havets levande natur- resurser har behandlats under olika rubriker och i olika avsnitt av konventionen, har konventionens hela del XII ägnats åt varierande typer av havsföroreningar. Denna del av konventionen har ambi- tionen att kodifiera allmänna principer som redan har fastslagits genom flera bilaterala, regionala eller internationella konventioner för skyddet av den miljön. Den fokuserar på rättigheter och skyldigheter för flagg-, kust- och hamnstater och återspeglar en balans mellan dessa rättigheter och skyldigheter. I nästan alla bestämmelser i del XII används termen »stater» i stället för »konventionsstater». Detta görs för att ange att dessa föreskrifter redan är sedvanerätt och tillämpliga på alla stater oav- sett om de är parter konvention eller inte. Kanske är den viktigaste av dessa föreskrifter artikel 192 som föreskriver att sta- terna är skyldiga att skydda och bevara den miljön. Detta är en allmän skyldighet för alla stater. För att fullgöra denna skyldig- het ska staterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den miljön från alla slags källor (artikel 194). Krav på samarbete på ett globalt eller regionalt plan för att skydda den miljön föreligger enligt artikel 197. Vad gäller havsföroreningar på grund av olyckor finns det en skyldighet enligt artikel 199 för stater inom en region att utveckla katastrofplaner för att kunna samarbeta och eliminera verkningarna av föroreningen och förhindra eller begränsa skadan. En sådan katastrofplan har funnits för . 3.1Föroreningar från landbaserade källor Föroreningar från fartyg, landbaserade föroreningar, föroreningar från resursutvinningen på havsbotten, föroreningar genom dump- ning och luftföroreningar regleras i artiklarna 207–212. Havsrättskonventionens regler beträffande föroreningar från landbaserade källor finns i artikel 207. Med tanke på dessa förore- ningars natur är det endast kuststaten själv som ska vidta rättsliga åtgärder för att förhindra, begränsa eller kontrollera förorening av den miljön från sådana källor. Noteras bör att enligt artikel 207 (3) har stater en skyldighet att söka harmonisera sina strävan- den på lämplig regional nivå. Vidare förpliktar artikeln stater att söka fastställa globala och regionala regler och normer för att förhindra, begränsa och kontrollera landbaserade föroreningar. Det saknas fortfarande en global överenskommelse inom detta område, men regionala överenskommelser för skyddet av den miljön i och (dvs. och ) innehåller föreskrifter om landbaserade havsföroreningar. 3.2Föroreningar från verksamheter på havsbotten och dumpning En liknande förpliktelser finns i artikel 208 beträffande förore- ningar från verksamheter på havsbotten som är underkastade nationell jurisdiktion, dvs. hela havsbotten fram till yttre gränsen av kontinentalsockeln (se nedan). Även här ska stater försöka har- monisera sin politik på regional nivå. Artikel 210 föreskriver att dumpning inte ska ske utan tillstånd från behörig myndighet. Kust- staten ska samråda med andra stater som kan beröras ogynnsamt av dumpning innan den ger tillstånd. Artikel 210 återspeglar den all- männa inställningen gentemot frågan om dump- ning. är utgångspunkten att dumpning i regel ska vara förbju- den. 3.3Förorening från eller via atmosfären En relativt kort bestämmelse i havsrättskonventionen, artikel 212, berör problemet med föroreningar från eller via atmosfären. Arti- keln fastställer staters skyldighet att anta nödvändiga lagar för att förhindra, begränsa och kontrollera förorening av den mil- jön från eller via atmosfären. Dessa lagar ska tillämpas inte bara i deras luftrum utan på fartyg som för deras flagg eller på fartyg eller luftfartyg som är registrerade hos dem. Den mest omfattande föreskriften i del XII är artikel 211 om för- oreningar från fartyg. Den internationella sjöfartsorganisationen har, utan att nämnas direkt, fått en mycket viktig roll i denna arti- kel. Stater ska genom IMO fastställa internationella regler och normer för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg. De ska anta nationella lagar mot föroreningar från sina egna fartyg. Dessa lagar ska vara minst lika effektiva och långt- gående som de allmänt erkända internationella reglerna och nor- merna på området [artikel 211(2)]. För att bekämpa föroreningar från fartyg kan stater ställa vissa villkor för att utländska fartyg ska få tillträde till deras hamnar och inre vatten. I dessa fall ska kraven offentliggöras och IMO ska underrättas om kuststatens villkor [artikel 211(3)]. Stater har befo- genhet att anta lagar för att skydda sina territorialhav mot förore- ningar orsakade av utländska fartyg förutsatt att de nationella lagarna överensstämmer med och normer och att de inte hindrar utländska fartygs oskadliga genomfart [artikel 211(4)]. Kuststaten kan utöva samma befogenhet vad gäller föroreningar inom den ekonomiska zonen om de nationella lagarna överens- stämmer med allmänt erkända internationella regler eller de normer som fastställs av IMO [artikel 211(5)]. Om IMO:s normer är otillräckliga för att tillgodose speciella förhållanden hos en viss känslig del i en stats ekonomiska zon, kan den staten hos IMO ansöka om att få området förklarat som ett särskilt känsligt havsområde (particularly sensitive sea area – PSSA) för vilket strängare IMO-normer tillämpas [artikel 211(6)(a)]. Kuststaten kan anta ytterligare lagar och författningar beträffande utsläpp eller sjöfart i ett särskilt känsligt havsområde [artikel 211(6)(c)]. Upprättandet av sådana områden är helt klart en inskränkning av andra staters frihet till sjöfart. IMO medger därför upprättande av dessa så kallade särskilt känsliga havsområden endast i undantagsfall. lyckades tillsammans med övriga förutom att få IMO att god- känna hela , med undantag av de delar som faller under rysk jurisdiktion, som PSSA . Flaggstatens, kuststatens och hamnstatens verkställande jurisdik- tion beträffande föroreningar i den miljön definieras i artiklarna 213–222. En sådan jurisdiktion definieras med utgångs- punkt i statens status som en flaggstat, kuststat eller hamnstat. Med kuststat förstås enligt dessa artiklar den stat i vars havsområ- den ett visst fartyg navigerar medan en hamnstat är den stat till vars hamn ett främmande fartyg frivilligt har anlöpt. Beträffande föroreningar från landbaserade källor och från akti- viteter på kontinentalsockeln kräver artiklarna 213 och 214 att sta- terna säkerställer att de antagna lagarna tillämpas och att de grun- das på internationella regler och normer (som är godkända av IMO). Vad gäller dumpning ska kuststaten säkerställa tillämp- ningen av lagar rörande dumpning inom dess territorialhav eller dess ekonomiska zon eller på dess kontinentalsockel medan en flaggstat ska säkerställa tillämpningen av lagar vad beträffar fartyg som för dess flagg eller fartyg eller luftfartyg som är registrerade där. Alla stater kan verkställa lagar beträffande lastning av avfall inom sina territorier eller vid sina offshore-terminaler (artikel 216). Alla stater ska säkerställa att fartyg som för deras flagg eller är regi- strerade i staten efterkommer IMO:s internationella regler och normer och statens lagar och författningar (artikel 217). Kuststaten kan, när ett fartyg frivilligt befinner sig i en hamn eller vid en offshore-terminal i staten, inleda rättsliga förfaranden beträffande alla överträdelser av dess marinskyddslagar när överträ- delsen har ägt rum inom territorialhavet eller den ekonomiska zonen i den staten. Även när ett fartyg i en stats territorialhav överträder statens lagar till skydd av den miljön eller IMO:s normer, får staten företa en fysisk inspektion, kvarhålla fartyget och inleda rättsliga förfaranden [artikel 220(2)]. Om överträdelsen av en nationell lag äger rum inom den ekonomiska zonen och det överträdande fartyget fortfarande befinner sig i kuststatens territo- rialhav eller ekonomiska zon, kan staten företa fysisk inspektion och inleda rättsliga förfaranden endast om den påstådda överträdel- sen medfört omfattande skada eller risk för omfattande skada på kusten [artikel 220(6)]. En nyhet i del XII är artikel 218 om hamnstater. Den före- skriver att när ett fartyg frivilligt befinner sig i en hamn eller en offshore-terminal i en stat kan hamnstaten företa undersökningar och, om det finns tillräckliga bevis, inleda rättsliga förfaranden beträffande varje utsläpp från detta fartyg vilka strider mot tillämp- liga internationella regler och normer. Detta gäller även om utsläpp skett utanför statens inre vatten, territorialhav eller ekonomiska zon. Det här är helt klart en utvidgning av hamnstatens verkstäl- lande befogenheter. har genom lag (2006:1318) om ändring i lag (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (10 §) för- sett rättsväsendet med hamnstatsbefogenhet enligt artikel 218. På grund av den betydelse principen om frihet till sjöfart anses ha, är kuststatens eller hamnstatens verkställande jurisdiktion underkastad ett antal villkor i artiklarna 223–232 som ska garantera skyddet av denna princip. Dessa artiklar föreskriver till exempel att ingripande endast får göras av offentliga tjänstemän och med stats- ägda fartyg och luftfartyg, att fartyg inte får kvarhållas längre än nödvändigt, att det rättsliga förfarandet normalt ska avbrytas om flaggstaten inleder ett förfarande gällande samma händelse och att straffen normalt ska begränsas till ekonomiska påföljder. Denna begränsning har inte alltid respekterats av alla stater och några par- ter till konventionen har genom nationell lagstiftning infört sträng- are sanktioner, till exempel fängelsestraff. har genom lag (1996:517) om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländskt fartyg begränsat straffet för miljöbrott som begås av utländska fartyg utanför svenskt inre vat- ten till böter. En begränsning i en stats lagstiftande och verkställande juris- diktion vad gäller havsföroreningar föreskrivs i artikel 236 angå- ende statsimmunitet. Denna artikel föreskriver att bestämmelserna i konventionen beträffande skydd och bevarande av den miljön inte är tillämpliga på örlogsfartyg och andra fartyg och luft- fartyg som ägs av en stat och används endast i statlig icke-kommer- siell drift. Detta är en vedertagen folkrättslig regel som har kommit till uttryck i flera andra konventioner. anser emellertid att även örlogsfartyg, som de behåller sin fulla immunitet, ska vara underkastade internationella regler beträffande skyddet av den miljön. De flesta bestämmelserna i havsrättskonventionens del XII hän- visar till behöriga internationella organisationer. Det är ett känt faktum att det i första hand är den internationella sjöfartorganisa- tionen i (IMO) som är behörig organisation för de frågor som berörs i konventionens del XII. IMO är ett fackorgan inom FN-systemet vars huvuduppgift är att sträva efter att nya mellan- statliga överenskommelser antas och att samordna medlemsstater- nas verksamheter och insatser beträffande sjöfartens säkerhet och beträffande skyddet av den miljön mot föroreningar från fartyg. IMO:s ursprungliga mandat var att försäkra att den internatio- nella sjöfarten reglerades effektivt genom olika mellanstatliga över- enskommelser och genom de normer som fastställs av medlems- staternas beslut och rekommendationer. Skyddet av den miljön mot föroreningar från fartyg är en relativt ny angelägenhet, som alltid måste vägas mot IMO:s ursprungliga och överordnade intresse, nämligen fri sjöfart. Havsrättskonventionen kräver att stater begränsar sina miljö- lagar för skyddet av den miljön i den ekonomiska zonen till de normer och regler som är fastställda av IMO. Även tillämp- ningen av nationella lagar inom andra havsområden ska samordnas med IMO om tillämpningen av lagarna påverkar den internationella sjöfarten. Alla begränsningar i internationell sjöfart inom territori- alhavet ska beakta . Varje typ av begränsning av den internationella sjöfarten i området utanför ter- ritorialhavet, t.ex. uppförande av konstgjorda öar eller anläggningar eller klassificering av ett havsområde som särskilt känsligt (PSSA) ska anmälas till eller godkännas av IMO. IMO fungerar som administrativt organ för flera internationella konventioner, t.ex. MARPOL (se nedan). Samtliga Östersjö- och Nordsjöländer är medlemmar av IMO. Förutom den ovannämnda lagen (1980:424) om åtgärder mot för- orening från fartyg återger lag (1992:1140) om ekono- miska zon en del av bestämmelserna i del XII konven- tion. har i den senare lagen definierat sin lagstiftande och verkställande jurisdiktion vad gäller bl.a. skyddet av den miljön i den ekonomiska zonen. Kraven i del XII är även tillgodo- sedda i . I samband med att antogs ändra- des lagen genom lag (1998:847) om ändring i lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. Denna ändring införde bl.a. ett krav på miljökonsekvensbeskrivning (MKB) enligt kap. 2, 5 och 6. Ett sådant krav är förenligt med havsrättskonventionens artikel 206 som förpliktar staterna att göra en sådan bedömning när de har skälig anledning att anta att planerade verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll kan orsaka avsevärda föroreningar av eller märkbara och skadliga förändringar i den miljön. Slutligen bör nämnas de straff som finns för överträdelser av lagen. Förutom påföljder i speciella lagar rörande den ekonomiska zonen föreskriver 16–17 §§ i lagen om ekonomiska zon att den som bryter mot lagar och föreskrifter angående miljöskyddet i den ekonomiska zonen kan ställas inför rätta vid närmaste svenska domstol. Påföljden har begränsats till böter. Möjligheten att straff- rättsligt beivra brott begångna på ett utländskt fartyg utvidgades genom 10 kap 10–11 §§ vattenföroreningslagen. meddelade en uppmärksammad dom om förorening av ekonomiska zon (mål Ö 4173-02, Ö 4158-02 och Ö 542-03). Den handlade om tre ut- ländska fartyg som hade förorenat ekonomiska zon och lämnat zonen utan att de dessför- innan stoppats och visiterats av . beslutade att påföra dessa fartyg förore- ningsavgifter. Den rättsliga frågan inför HD var om dessa fartyg kunde påföras avgifter långt efter att de hade lämnat ekonomiska zon utan att ha haft någon möjlighet att förklara sig och försvara sig mot anklagelserna i samband med att den påstådda föroreningen hade upptäckts. HD gjorde en tolkning av havsrätts- konventionens artikel 220 och kom till slutsatsen att någon fysisk inspektion av eller kontakt med det misstänkta fartyget inte behövs för att föroreningsavgifter ska kunna påföras. 4 Skyddet av den miljön – specifika fall Under denna rubrik kommenteras två verksamheter som skulle kunna ha viss påverkan på den miljön och är av särskild relevans för . 4.1Utläggning av undervattenskablar och rörledningar Artiklarna 58 och 79 i fastställer att alla stater har rätt att lägga undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln. Med förbehåll för rätten att vidta skäliga åtgär- der bl.a. för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från rörledningar, får kuststater, enligt artikel 79 (2), inte hindra utläggande av ledningar. Bestämmelsen ger kuststaten en relativt stor möjlighet att av miljöskäl försvåra för en annan stat att lägga ut rörledningar på kuststatens kontinentalsockel eller t.o.m. att hindra den från att göra det. Artikel 79 (3) förutsätter kuststatens god- kännande för utstakning av rörledningarnas sträckning på konti- nentalsockeln. Konventionen gör en skillnad mellan undervattenskablar och rörledningar. Kuststaten har inte samma möjligheter att begränsa utläggandet av andra staters undervattenskablar som den har vad gäller rörledningar. Det framgår av bl.a. artikel 79 (2) och (3), som specifikt berör rörledningar. I sammanhanget bör också artikel 81 nämnas. Enligt denna artikel ska kuststaten ha exklusiv rätt att bemyndiga och reglera borrningar för alla ändamål på kontinental- sockeln. Sådana borrningar är inte ovanliga i samband med utläg- gande av rörledningar. Sammanfattningsvis kan det konstateras att medan alla stater har en nästan obegränsad rätt att lägga undervattenskablar på en kuststats kontinentalsockel, är denna rättighet starkt begränsad vad beträffar rörledningar. En kuststat har möjlighet att kräva en miljö- konsekvensbedömning (MKB) för att kunna bedöma om utläggan- det av rörledningar skulle kunna påverka den miljön. För del kan ett sådant krav ställas med hänvisning till Esbo- konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i gränsöverskri- dande sammanhang (se härom nedan) i vilken samtliga Östersjö- och Nordsjöstater, förutom , är parter. Det nu aktuella projektet med en rysk-tysk gasledning i den svenska eko- nomiska zonen i ska genomföras av ett schweiziskt sam- riskföretag, , som ägs av det ryska gasföretaget () och tyska och E.ON (24,var). är part i Esbokonventionen. MKB-kravet kan möjligtvis ställas även på grund av den europeiska gemenskapens direktiv om miljökonse- kvensbeskrivningar, som gäller i alla Östersjö- och Nordsjöländer förutom och (se härom nedan). 4.2Konstgjorda öar och anläggningar för utvinning eller transport av olja och gas, produktion av vindkraft osv. En kuststat har suveräna rättigheter att för vilket ändamål som helst uppföra konstgjorda öar och anläggningar inom sitt territori- alvatten. Kuststaten har vidare exklusiv rätt enligt artiklarna 60 och 80 i havsrättskonventionen att uppföra konstgjorda öar, anlägg- ningar och konstruktioner i den ekonomiska zonen och på konti- nentalsockeln samt att bemyndiga och reglera uppförandet, driften och användningen av dessa. Denna rättighet begränsas inte till de anläggningar som är nödvändiga för att kuststaten ska kunna utöva sina ekonomiska rättigheter inom den ekonomiska zonen, t.ex. producera vindkraft. Den omfattar även de anläggningar som kan hindra kuststaten från att utöva rättigheter i zonen. Den flytande kompressorstation i form av en plattform i ekonomiska zon, som planerar att uppföra nordost om , är ett exempel på den senare kategorin av anläggningar. Kuststaten har enligt samma bestämmelser exklusiv jurisdiktion över konstgjorda öar och anläggningar i den ekonomiska zonen eller på kontinentalsockeln. Till skillnad från undervattenskablar och rörledningar har andra stater inte någon rättighet att uppföra en anläggning, vare sig den är fast eller flytande, inom en kuststats ekonomiska zon. Kuststaten har rätt att utan motivering avslå en ansökan om att uppföra en anläggning. Även när en sådan ansökan beviljas har kuststaten möjlighet att upprätta en säkerhetszon omkring anläggningen. Inom denna zon, som inte får överstiga ett avstånd från den yttre kanten av anläggningen, kan kuststaten vidta lämpliga åtgärder för att trygga säkerheten såväl för sjöfarten som för anläggningen. På så sätt är anläggningen under kuststatens fulla kontroll. Uppförande av anläggningar och andra konstruktioner ska alltid göras med vederbörlig hänsyn till andra staters rätt till fri sjöfart. Beslut om anläggningars placering ska därför fattas med beaktande av . Dessutom ska vederbörlig kungö- relse ske om uppförande av anläggningar, och permanenta anord- ningar som varnar för deras förekomst ska underhållas. är ett ramverk som innehåller grund- principer. Den definierar både varje kuststats havsområden och de rättigheter och skyldigheter som alla stater har vad gäller bevaran- det och skyddet av den miljön. Skyddet av den mil- jön i och har reglerats genom ett antal inter- nationella överenskommelser. Genom dessa konventioner tillämpas de principer som har fastslagits i havsrättskonventionen. En gemensam nämnare i alla dessa överenskommelser, inte minst i havsrättskonventionen, är att sjöfartens frihet är den vikti- gaste av alla friheter. Fri sjöfart inom ett så stort havsområde som möjligt är ett centralt intresse med företräde framför i princip alla andra intressen. Varje begränsning i sjöfarten av t.ex. miljöskäl ska tolkas restriktivt och måste rättfärdigas med hänvisningar till gäl- lande internationella överenskommelser eller internationella nor- mer som har antagits genom IMO. Trots det har utvecklingen av havsrätten öppnat stora möjligheter för kuststater att införa vissa begränsningar i internationell sjöfart, t.ex. genom möjligheten att förklara delar av havet som särskilt känsligt område. Det intres- santa är att dessa begränsningar har lanserats av seriösa folkrätts- aktörer såsom , och . Ett exempel är de specifika miljökrav på internationell sjöfart genom Torressundet mellan och som lanserade . Dessa begränsningar gäller inte bara territorialhavet utan även den ekonomiska zonen. Många andra stater, bl.a. , har kritiserat begränsningarna i detta område där fri sjöfart alltid har gällt. Många föroreningskällor är av den art att kuststaten kan vidta framgångsrika åtgärder mot dem, antingen själv eller tillsammans med andra kuststater inom regionen. Det gäller framförallt land- baserade föroreningar, dumpning och förorening på grund av verk- samheter på havsbotten. Föroreningar från fartyg är emellertid ett problem som kräver samarbete mellan många länder och reella insatser på nationell, regional och internationell nivå. Havsrätts- konventionen och andra specifika konventioner för skyddet av den miljön har försett staterna med tillräckligt goda grunder att agera. Det gäller att använda sig av de rättsliga möjligheter som finns på ett korrekt och effektivt sätt. Det gäller också att bidra till utvecklingen av rättsnormerna när sådana inte finns eller när de är bristfälliga. Både , och är bra exempel på hur nationella progressiva lagstiftningar kan leda till önskade inter- nationella regleringar. IIDet internationellrättsliga skyddet av och miljö I detta kapitel redogörs för den gällande folkrättsliga regleringen av miljöskydd och fiske inom och (och ). Denna innefattar ett antal internationella överens- kommelser av global såväl som regional karaktär. Utgångspunkten för regleringen är i stor utsträckning den kompetensfördelning och den zonindelning av havet som görs i havsrättskonventionen. Detta har redogjorts för i föregående kapitel. Angående havsrättskon- ventionen såsom ett globalt regelverk för regleringen av frå- gor bör det betonas att konventionen formulerar vissa generella krav på medlemsstaternas agerande vad gäller skyddet av den miljön. Bland annat fastslås att staterna har en skyldighet att skydda och bevara den miljön samt att, i enlighet med konventionen, vidta alla lämpliga åtgärder som är nödvändiga för att förhindra, minska och kontrollera förorening av den miljön (se kapitel I, avsnitt 3 ovan). Den regionala reglering som är av störst betydelse i samman- hanget är konvention om miljö ()TPF5FPT.