sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — Enligt Statskontorets utvärdering har det skett en uppgång –2007 såväl i antal återkravsbeslut som antal nytill- komna gäldenärer. – 2007 har det totala årliga utestående återkravsbeloppet för CSN varit mellan 1–1,. Detta ska sättas i relation till att CSN betalade ut i studiestöd, varav 12 miljarder avsåg bidrag och 10 miljarder avsåg lån. Antalet studiestödstagare uppgick till 867 923 personer. Enligt FUT-delegationens utvärdering uppgår andelen för mycket utbetalt studiemedel till . Av den upp- skattade andelen felaktiga utbetalningar utgör felaktiga utbetalningar av både bidrag och lån som betalas tillbaka efter återkrav. På studiestödsområdet innebär mina förslag sakliga ändringar av återkravsreglerna i tre avseenden. För det första föreslås att studie- medel ska kunna återkrävas när det under den s.k. beviljnings- perioden framkommer att den studerandes inkomster ändras så att det påverkar rätten till studiemedlen. För den studerande innebär förslaget att hans eller hennes utgifter för räntor och avgifter kan minska eftersom CSN kan framställa återkrav redan innan taxeringsåret gått ut. För det andra innebär mina förslag att återbetalningsskyldigheten för studiestöd på grund av studie- avbrott blir strikt. Detta kan få konsekvenser för en studerande men det är svårt att med bestämdhet påstå att detta är en mer betydande försämring eftersom en studerande mera sällan kan hävda att han eller hon inte orsakat en oriktig utbetalning eller i god tro uppburit stödet trots avbrottet. För CSN torde dessa förslag innebära en regelförenkling med åtföljande effektivisering av återkravsverksamheten. Mina förslag innebär också att ränta på studiehjälp – men inte på studiemedel – ska tas ut på samma sätt som gäller för övriga förmåner som omfattas av återkravslagen. Ränta på studiemedel ska tas ut på samma sätt som sker . Detta innebär att ränta på studiehjälp och studiemedel kommer att löpa från olika tidpunkter och med olika räntesatser. Detta kommer att ställa krav på en omställning av CSN:s administrativa system som enligt vad myndigheten bedömer kommer att föranleda vissa kostnader. Min uppfattning är att dessa kostnader är av övergångskaraktär. CSN har vidare uppgett att ett system med olika räntenivåer kan innebära att hanteringen av ärenden där den återbetalningsskyldige är återbetalningsskyldig för såväl studiehjälp som studiemedel kommer att bli svårare att administrera och även kräva mer kontroller från myndighetens sida. CSN har dock inte kunnat uppskatta hur stor kostnadsökningen med anledning av detta kan komma att bli. Min bedömning är att förslaget i denna del totalt sett leder till relativt begränsade kostnader som bör kunna finansieras genom befintliga anslag. CSN:s handläggningsrutiner kan också påverkas genom att bestämmelserna om eftergift och avräkning i återkravslagen ska tillämpas på bl.a. studiestödsområdet. När det gäller eftergifts- frågor kan det krävas en mer allsidig bedömning än den som sker och det kan i sin tur leda till ett visst begränsat merarbete. Även detta bör dock kunna bemästras inom befintliga ekonomiska ramar. Vidare kommer eftergift möjligen att beviljas i flera fall än som skulle bli följden om studiestödslagens bestämmelser tillämpas. De ekonomiska konsekvenserna härav är svåra att bedöma. I många fall torde eftergift komma att beviljas när för- hållandena är sådana att man inte kan räkna med någon betalning från den studerande. I vart fall begränsar sig konsekvenserna till att bidragsdelen av studiemedlen inte återförs till staten. Att lånedelen efterges innebär däremot inte några statsfinansiella konsekvenser. När återkrav på studiemedel efterges återgår nämligen lånedelen till att bli ett ordinärt studielån enligt CSN:s nuvarande praxis och ska återbetalas i sedvanlig ordning. Beträffande avräkning vid återkrav av studiemedel har Stats- kontoret i sin ovan nämnda rapport påtalat att möjligheterna till avräkning är begränsade på grund av regler i studiestödsförord- Om avräkning regleras i återkravslagen kan studiestöds- förordningen i den delen inte längre tillämpas. Avräknings- möjligheterna kommer därför att öka i den mån regeringen inte förordningsvägen bestämmer annat. En samlad bedömning av de ekonomiska konsekvenserna på CSN:s område är att myndigheten visserligen ställs inför vissa övergångsproblem som dock inte behöver leda till utökade verksamhetsanslag. Ändringarna beträffande framför allt studie- hjälpen bör kunna leda till att studiehjälp återkrävs i något större utsträckning än . För enskilda får detta negativa ekonomiska konsekvenser som dock i viss mån bör kunna uppvägas av de fördelar som uppnås genom ändringen av återkravsreglerna för studiemedel, låt vara att personkretsen inte är densamma. FUT-delegationen har granskat biståndet till asylsökande m.fl. Av totalt utbetalt bistånd om görs bedöm- ningen att , eller motsvarande , betalades ut för mycket (Vad kostar felen? Osäkerhetsintervallet för bedömningen är dock stort. Bistånd till asylsökande m.fl. och bidrag till flyktingar för anhörigas resor till är de förmåner som omfattas av mina förslag och som beslutas av . Det finns inga återkravsregler för dessa förmåner. Återkravshanteringen blir således en ny arbetsuppgift för . Återkrav av bistånd till asylsökande m.fl. torde dock inte kunna ske i någon större omfattning med hänsyn till att biståndet är ett grund- läggande försörjningsstöd. Dessutom föreslås att inte ska ha en skyldighet att återkräva biståndet till asylsökande. Så som bidraget till anhörigresor hanteras i praktiken kommer återkravsmöjligheten avseende denna förmån inte att kunna utnyttjas . Effekterna för bör således bli ytterligt begränsade. har underhand uppgett att förslaget bör innebära en förenkling för myndigheten eftersom måste väcka talan i domstol för att återfå oriktigt utbetalat bistånd till asylsökande m.fl., vilket sannolikt är mer tids- och resurskrävande än ett återkravsförfarande. bedömt att de nya uppgifterna kommer att kunna utföras med befintliga resurser. Sammanfattningsvis är min bedömning att verksamhet påverkas endast i begränsad omfattning. I den mån myndigheten påverkas bör kostnaderna för de nya uppgifterna kunna inrymmas inom befintliga resursramar. FUT-delegationen har granskat det ekonomiska biståndet enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Av totalt utbetalt bistånd om görs bedömningen att , eller motsvarande , betalades ut för mycket (Vad kostar felen? Rapport 7, s. 85). Osäkerhetsintervallet för bedömningen är dock mycket stort. De förmåner som beslutas av kommunerna och som omfattas av mina förslag är ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen, bostadsanpassningsbidrag, ekonomiskt stöd till personlig assistans, resekostnadsersättning vid sjukresor, kommunalt vårdnadsbidrag, introduktionsersättning för flyktingar samt bistånd till asylsökande m.fl. i den mån biståndet beslutats av en kommun. När det gäller förutsättningarna för återkrav av ekonomiskt bistånd innebär lagen inte någon saklig ändring i förhållande till nuläget. Däremot innebär mina förslag till ränteregler och eftergiftsbestämmelser en skillnad mot vad som gäller . Å andra sidan bevaras den ordningen att kommunerna får, men inte måste, återkräva. Eftersom mina förslag i huvudsak innebär att varje kommun själv får avgöra omfattningen av sin återkravs- hantering, är det svårt att säga om förslagen kommer att innebära några ekonomiska fördelar för kommunerna. De bör dock i vart fall inte innebära några negativa ekonomiska konsekvenser för kommunerna. En nyhet är att kommunerna får återkräva introduktions- ersättning för flyktingar och bistånd tillasylsökande m.fl. i den mån biståndet beslutats av en kommun. Någon skyldighet att återkräva dessa förmåner ska dock inte gälla. Liksom när det gäller det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen är det svårt att avgöra huruvida mina förslag ger några vinster eller kostnadsökningar för kommunerna. Vidare införs en skyldighet för kommunerna att återkräva bostadsanpassningsbidrag, ekonomiskt stöd till personlig assistans, resekostnadsersättning vid sjukresor och kommunalt vårdnads- bidrag. Beträffande de tre förstnämnda förmånerna ska också finnas en möjlighet till avräkning. Eftersom lagstiftningen rörande bostadsanpassningsbidrag, ekonomiskt stöd till personlig assistans och kommunalt vårdnadsbidrag ger kommunerna en rätt, men inte en skyldighet att återkräva, innebär återkravsskyldigheten en delvis ny uppgift för kommunerna. Resekostnadsersättning vid sjukresor kan inte återkrävas och återkravsverksamheten beträffande sådana ersättningar blir en helt ny uppgift för primär- kommuner och landsting. I likhet med vad som anförts angående de nya arbetsuppgifter som tillförs , bör det dock vara fråga om en begränsad påverkan på kommunernas verksamhet. Kostnaderna för de nya uppgifterna bör kunna inrymmas inom befintliga resursramar. kommuner och landsting har vid underhandskontakter uppgett att mina förslag inte bör innebära några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Jag delar denna uppfattning. Min bedömning: Införandet av en skyldighet för kommunerna att återkräva vissa förmåner och av möjligheten till domstols- prövning av sådana förmåner i vissa fall innebär en viss inskränkning i det kommunala självstyret. Denna inskränkning är dock motiverad med hänsyn till att en skyldighet att återkräva bidrar till att samhällets välfärdsystem inte överutnyttjas eller missbrukas. Utöver de ekonomiska konsekvenserna av mina förslag ska jag enligt direktiven även redovisa förslagens konsekvenser enligt vad som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474). När det först gäller frågan om förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen kan jag konstatera att de regler om åter- krav av förmåner som betalas ut av kommunen är utformade så att kommunen får återkräva oriktigt utbetalda förmåner. Jag har bedömt att det ligger ett värde i att det generellt ska vara skyldighet för en myndighet eller kommun att återkräva en oriktigt utbetald förmån när förutsättningarna för återbetalningsskyldighet före- ligger. I linje med detta har jag föreslagit att kommunerna ska vara skyldiga att återkräva oriktigt utbetalda förmåner. För återkrav som avser introduktionsersättning, bistånd till asylsökande m.fl. och ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen förslår jag dock att kommunerna även fortsättningsvis ska få bestämma om återkrav ska ske eller inte. De förmåner som kommunerna ska återkräva är därmed enligt mitt förslag resekostnadsersättning vid sjukresor, bostadsanpassningsbidrag m.m., ekonomiskt bistånd till personlig assistans och kommunalt vårdnadsbidrag. Jag har också föreslagit att en möjlighet till domstolsprövning av återkrav avseende resekostnadsersättning vid sjukresor ska införas. Dessa förslag begränsar i någon mån kommunernas handlingsfrihet. Jag bedömer emellertid att dessa marginella ingrepp i den kommunala självstyrelsen är motiverade med hänsyn till att en skyldighet att återkräva bidrar till att samhällets välfärdsystem inte överutnyttjas eller missbrukas. De föreslagna reglerna kan därmed bidra till att stärka välfärdssystemens legitimitet. I regeringens proposition med förslag till bidragsbrottslag kon- staterades att det generellt är fler kvinnor än män som får del av utbetalningar från välfärdssystemen och att sådana transfereringar också utgör en större andel av kvinnors inkomster än mäns (prop. 2006/07:80 s. 93). Enligt FUT-delegationens rapport fuskar och varför? tog av kvinnorna mot av männen emot bidrag (Rapport 6, s. 23). Det ligger därför nära till hands att dra slutsatsen att ett större antal kvinnor än män också kan komma att drabbas av återkrav. Av en undersökning som CSN har gjort om återkrav på studiestödsområdet framgår emellertid att det visserligen är fler kvinnor än män som tar emot studiestöd, men att männen är överrepresenterade bland dem som får beslut om återkrav (Vilka får återkrav? En kartläggning av perioden andra , rapport från CSN ). Jag har inte kunnat inhämta några uppgifter om hur det förhåller sig på andra områden i välfärdssystemen. Enligt en undersökning om attityder till bidragsfusk som FUT-delegationen har låtit göra har cirka en fjärdedel av befolkningen en tillåtande attityd till olika former av fusk. I denna grupp är män något mer accepterande till fusk än kvinnor. Även med hänsyn tagen till detta torde det dock vara fler kvinnor än män som blir återbetalnings- skyldiga. I den ovan nämnda proposition anförde regeringen att kvinnor, med hänsyn till att de i större utsträckning än män tar emot utbetalningar från välfärdssystemen, är mer beroende av väl fungerande välfärdssystem. Kvinnor skulle därför drabbas hårdare av framtvingade sänkningar av ersättningsnivåer till följd av ut- bredd brottslighet. Enligt regeringen innebär värnandet av väl- färdssystemen genom skärpt lagstiftning att kvinnors möjligheter till ekonomisk självständighet främjas (a. prop. s. 93). Även mina förslag har som övergripande syfte att värna välfärdssystemen och regeringens resonemang i samband med införandet av bidrags- brottslagen gör sig därmed gällande också i fråga om förslaget till en ny återkravslag. Jag vill emellertid understryka att det enligt min mening är av mindre betydelse för frågan om oriktigt utbetalda förmåner ska betalas tillbaka eller inte om det är kvinnor eller män som åläggs återbetalningsskyldighet. Förslagen i betänkandet saknar betydelse för de integrations- politiska målen. Övriga konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) Jag bedömer att förslagen inte får några konsekvenser för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags Nedan kommenteras de olika lagförslag som läggs fram i be- tänkandet. Beträffande flera av de ändringar som föranleds av förslaget till lag om återkrav inom välfärdssystemen är orsaken till ändringarna densamma. I sådana fall har kommentarerna till för- fattningsändringarna förts samman under en rubrik. 7.1Förslaget till lag (2010:000) om återkrav inom välfärdssystemen I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Frågan om vilka förmåner som ska omfattas av en återkravslag har behandlats i avsnitt 5.3. Lagen täcker i stort sett samtliga ekonomiska förmåner som ingår i välfärdssystemen och ersätter bestämmelser om åter- betalningsskyldighet som finns i olika lagar och förordningar. Lagen innebär också att återbetalningsskyldighet införs för några förmåner som inte kan återkrävas. Det gäller huvudsakligen vissa ersättningar och bidrag på det migrationspolitiska området samt även resekostnadsersättning vid sjukresor, ersättningar som betalas ut med stöd av gränsjukvårdsförordningen, ersättningar för läkarintyg m.m. och för sjukvård utomlands. Av första stycket framgår sålunda att lagen är tillämplig på sådana ekonomiska förmåner för personligt ändamål som beslutas av För- säkringskassan, CSN, eller av en kommun. Lagen omfattar även förmåner som har beslutats av dessa myndigheter i enlighet med förordningen (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemen- skapen och förordningen (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria Till skillnad från bidragsbrottslagen gäller återkravslagen inte premiepensioner. Återkrav av sådana pensioner regleras fortfarande i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Genom att återkravslagen endast gäller ekonomiska förmåner i form av bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål omfattar den inte olika stöd från det allmänna som tillhandahålls i andra former än de nämnda. Vidare utesluts ersättningar som visserligen beslutas av de uppräknade organen och som i och för sig betalas ut till enskilda personer, men som har andra ändamål än personliga, exempelvis att främja närings- verksamhet eller föreningsverksamhet. Inte heller omfattar lagen ersättningar och bidrag som betalas ut till företag, organisationer m.fl. för tjänster som tillhandahålls enskilda. Hit hör bl.a. ersätt- ningar till vårdgivare. Om en ersättning för vård betalas ut till en enskild i stället för till en vårdgivare kan det dock vara fråga om en förmån för personligt ändamål. Ett exempel härpå är när ersätter en enskild för vård utomlands som denne betalat. Inte heller ersättning som betalas ut till en arbetsgivare enligt lagen om sjuklön kan anses som en ersättning för personligt ändamål. När en arbetstagare får ersättning enligt den lagen är det dock fråga om en förmån för personligt ändamål. Ett annat fall då det inte är fråga om ersättning för personligt ändamål är när i stället för att lämna bidrag till en flykting för kostnader för anhörigas resor till ombesörjer resan eller tillhandhåller biljetter. Om bidraget betalas ut till flyktingen gäller dock återkravslagen. Uttrycket personligt ändamål markerar vidare att återkravslagen inte är tillämplig i sådana fall då en förmån av misstag betalas ut till någon annan än den som förmånen är avsedd för. Sådana misstag får i stället rättas till med tillämpning av principen om condictio indebiti. Däremot ska återkravslagen tillämpas när en förmån nått rätt adressat, men det begåtts andra misstag t.ex. genom att det skett en dubbelutbetalning. I andra stycket undantas vissa särskilda förmåner som utges för den enskildes personliga ändamål. Det första undantaget avser bidrag och andra förmåner på det arbetsmarknadspolitiska området även om någon av de uppräknade myndigheterna eller en kommun beslutar om dem. Ett exempel är när beslutar er- sättningar och stöd enligt förordningen (1996:1100) om aktivitets- stöd. Återkravslagen ska inte heller tillämpas på lån som CSN beviljar enligt förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar eller på bidrag från Migra- tionsverket enligt förordningen (2008:778) om återetableringsstöd för vissa utlänningar och förordningen (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land. Vidare undantas andra förmåner än dagpenning och familjebidrag som beslutas enligt förordningen (1995:239) om förmåner till total- försvarspliktiga. Lagen är inte tillämplig på den förmån som regleras i lagen (2008:313) om jämställdhetsbonus eftersom förmånen inte utgår på det sätt som anges i 1 §. En ytterligare avgränsning av tillämpningsområdet följer av 2 § första stycket där det anges att återbetalningsskyldighet enligt återkravslagen bara gäller förmåner som betalats ut felaktigt eller med för högt belopp. Det innebär att återbetalningsskyldighet bara uppkommer när en förmån var oriktig vid utbetalningstidpunkten. inträffade förhållanden som påverkar förmånen leder alltså inte till återbetalningsskyldighet. Därmed blir lagen inte tillämplig när pensionsförmåner ska återbetalas därför att pensionsrätten eller pensionspoängen ändrats. Inte heller ska den tillämpas på assistans- ersättning och bidrag till arbetshjälpmedel i vissa fall. Beträffande assistansersättningen gäller undantaget när denna inte använts för inköp av personlig assistans eller för att betala kostnader för assistanstjänster och överskottet därför ska betalas tillbaka. Undantaget för bidrag till arbetshjälpmedel avser fall när hjälpmedlet inte längre används för avsett ändamål. Vidare utesluts preliminärt bostadsbidrag när det ska betalas tillbaka efter avstämning mot mottagarens taxerade inkomst. Detsamma gäller det nya systemet med sjukersättning vid återgång till förvärvs- arbete. I övrigt gäller återkravslagen dessa förmåner. Genom en särskild bestämmelse i 3 § klargörs att lagen ändock är tillämplig på förskottsutbetalningar av studiemedel som vid utbetalningstidpunkten visserligen var riktiga men som senare visat sig ha varit felaktiga eller avsett för högt belopp därför att den studerandes taxerade inkomster överstiger det belopp som berättigat till studiemedlen. Av 3 § framgår också att lagen ska tillämpas när den studerande har avbrutit sina studier. I paragrafen regleras förutsättningarna för återbetalningsskyldighet för en förmån och vem som är återbetalningsskyldig. Övervägan- dena i dessa delar har redovisats i avsnitten 5.5 och 5.6. En förutsättning för återbetalningsskyldighet för en förmån är enligt första stycket att den betalats ut felaktigt eller med för högt belopp. Som framgår av kommentaren till 1 § innebär det att återbetalningsskyldighet enligt 2 § inte föreligger beträffande förmåner som var riktiga vid utbetalningstillfället. När det gäller förutsättningarna i övrigt för återbetalningsskyldighet innebär 2 § inte några större materiella förändringar i förhållande till vad som redan gäller om återbetalningsskyldighet för förmåner på främst socialförsäkringsområdet. Bestämmelsen får dock ett bredare tillämpningsområde. Det krävs fortfarande ett orsakssamband mellan den enskildes agerande eller underlåtenhet och en oriktig utbetalning. Till skillnad från gällande bestämmelser anges dock inte på vad sätt någon ska ha orsakat oriktigheten. I den praktiska tillämpningen torde paragrafen inte behöva vålla några problem vid bedömningen av om det föreligger något orsakssamband. Lämnandet av oriktiga uppgifter ska sålunda fortfarande föranleda återbetalningsskyldighet, liksom underlåtenhet att fullgöra en anmälningsskyldighet. Paragrafen täcker också sådana fall när någon på annat sätt har orsakat att en förmån utgått felaktigt eller med för högt belopp. Paragrafen ersätter bl.a. den särskilda återkravsregeln beträffan- de underhållsstöd. Den gäller även bostadsbidrag som kan åter- krävas i andra fall än efter slutlig avstämning av preliminärt bidrag. Den strikta återbetalningsskyldigheten för dessa förmåner slopas alltså. Återbetalningsskyldighet för preliminärt bostadsbidrag när det överstigit det slutliga bidraget regleras fortfarande i lagen (1993:737) om bostadsbidrag. Återbetalningsskyldighet för pre- liminär sjukersättning efter avstämning mot pensionsgrundande inkomst regleras i 16 a § kap. AFL men återbetalning i andra fall av denna speciella ersättningsform omfattas av återkravslagen. En skillnad i förhållande till gällande regler är att det uttryck- ligen anges att återbetalningsskyldighet inträder när orsaken till en oriktig utbetalning är hänförlig inte bara till mottagaren, utan också till hans eller hennes ställföreträdare. Bestämmelsen om ställ- företrädaren motsvarar i sak vad som gäller vid återbetalningsskyldighet för assistansersättning, men har fått ett Den kan således tillämpas beträffande samtliga de förmåner som omfattas av återkravslagen. En ställ- företrädare kan vara en förmyndare eller en förvaltare eller en god man enligt förutsatt att det ingår i uppdraget att företräda huvudmannen vid kontakter med myndigheter. Också den som agerar som ombud kan vara en ställföreträdare i paragrafens mening liksom den som annars har ett särskilt uppdrag att hjälpa huvudmannen. Om det inte finns ett orsakssamband mellan en oriktig utbetal- ning och den enskildes eller ställföreträdarens agerande eller underlåtenhet ska återbetalningsskyldigheten bara gälla när den enskilde eller hans eller hennes ställföreträdare insett eller borde ha insett oriktigheten. Det krävs alltså att både den enskilde och ställföreträdaren ska ha varit i god tro för att återbetalnings- skyldighet inte ska uppkomma. Bestämmelsen gäller i sådana fall när den beslutande myndigheten begått ett fel vid handläggningen. Den är också tillämplig när någon annan än den enskilde eller ställföreträdaren orsakat att en förmån blivit felaktig. Det kan t.ex. vara en intygsgivare som lämnat oriktiga uppgifter. Även oriktiga uppgifter som finns hos en annan myndighet än den utbetalande och som den sistnämnda har tillgång till kan föranleda att återbetalningsskyldighet inte bör föreligga förutsatt att kravet på god tro är uppfyllt.