sou · GXB333 · 2009-04-09 00:00:00 — Detta marknadsmisslyckande kan definieras som att efterfrågan och utbudet av resurser inte är i balans eller som ett tecken på ineffektiv allokering.6 Enligt en del studier är emellertid inte det finansiella gapet särskilt stort, vilket kan bero på att kapitalmarknaden ändras över tiden.7 En grundläggande förklaring till varför ett finansiellt gap uppstår är att det finns en s.k. informationsasymmetri mellan finansiären och företagaren. Informationsasymmetri uppkommer när två parter har olika kunskap eller information om varandras förhållanden och potential.8 Företagaren har så gott som alltid bättre information om sitt projekt eller företag än vad den utomstående har.9 Eftersom potentiella utomstående investerare har mindre kunskap om det onoterade företagets framtida utsikter än vad ägarna har, inger det förhållandet att ägarna till företaget vill sälja sina aktier i företaget vissa farhågor för utomstående investerare. Resultatet blir att dessa företag i första hand ägs av personer som lätt kan styra över företagets verksamhet, dvs. personer som arbetar i företaget eller nära släktingar till dem.10 Den omständigheten att mindre företag ofta har sämre interna ekonomisystem än stora företag kan leda till att externa finansiärer blir benägna att finansiera 4 , Hans, De små företagens kapitalförsörjning, Småföretaget och kapitalet. Svensk forskning kring små företags finansiering, red. förf., , 2003, s. 16 f. Begreppet små företag synes ha definierats som fristående företag med färre än 200 anställda, , s. 48. 5 , s. 11. 6 Se bl.a. , , Entrepreneurship Policy: Public Support for , industriell utveckling, , doktorsavhandling, 2008, s. 20. 7 , s. 12. 8 , s. 20. 9 , s. 12 f. 10 Cullen, , , Hur påverkar skatternas utformning företagande, risktagande och innovationer? En jämförelse mellan och i Entreprenörskap och tillväxt. Kunskap, kommersialisering och ekonomisk politik, red. Braunerhjelm, , , , 2006 s. 77. SOU 2009:33 Behovet av skatteincitament aren själv har.11 större företag än mindre företag. I vissa fall kan det dock vara så att finansiärer, särskilt erfarna sådana, har en bättre uppfattning om marknaden och branschen än vad företag till att ett finansiellt gap uppstår kan också vara att det ibland är förknippat med en hög risk att finansiera nya företag, eftersom många mindre företag avvecklas eller går i konkurs relativt snart efter etableringen. En annan orsak kan vara att finansiärerna inte har tillräcklig kompetens eller tillräckliga instrument för att analysera och hantera mindre företag, särskilt nya innovativa sådana. Slutligen kan en orsak vara att den relativa transaktions och kontrollkostnaden blir högre för mindre företag än för större företag, eftersom mindre företag ofta behöver mindre kapitalbelopp. Detta styr investeringarna till större företag och större kapitalbelopp.12 Det finansiella gapet kan även bero på ägarna till företagen. Det är relativt få företag som har stora kapitalbehov. Ägarna till dem kan ibland ha brist på kunskap i finansiella frågor. Många ägare föredrar att använda internt genererade medel och har en negativ syn på externa finansieringskällor, särskilt externt ägarkapital. Detta kan i sin tur antas bero på att ägarna vill behålla kontrollen över företaget.13 För de mindre företagen är ofta icke-ekonomiska faktorer viktiga och ägarna till dem handlar inte alltid ekonomiskt rationellt. Den finansiella situationen för mindre företag kännetecknas delvis av att det saknas en fungerande marknad för ägarkapital, att det ofta finns stora informationsasymmetrier, att ägarna ofta har samlat allt sitt egna kapital i det enskilda företaget, att det finns en stark integration mellan ägarens och företagets finansiella situation, att besluten i hög grad påverkas av skattemässiga överväganden och att transaktionskostnaderna för kapital ofta är relativt sett höga.14 Studier tyder på att företagsledare i mindre företag har andra finansiella problem än vad företagsledare i stora företag har och att de hanterar likartade problem på olika sätt.15 11 , s. 12 f. 12 , s. 13. 13 , s. 14. 14 , s. 15. 15 , s. 15. Behovet av skatteincitament SOU 2009:33 2.3 och innovativa företag Det är relativt få små företag som har ett mer omfattande behov av extern finansiering. De flesta små företag utgörs av levebrödsföretag som ofta riktar in sig på en lokal marknad, där det finns en begränsad tillväxtpotential. Det finns också en begränsad tillväxtvilja hos ägarna av dessa företag. Företagen drivs och utvecklas ofta med de medel som verksamheten själv genererar och med olika former av krediter från banken vid tillfälliga behov av likvida medel. Till den grupp av företag som har svårt att generera egna medel och att attrahera externt kapital hör många nystartade företag, som i vissa fall har innovativa affärsidéer. Även om det är en relativt liten grupp av företag som har ett mer omfattande behov av externt kapital, kan det vara så att det är just denna grupp som är av stor samhällsekonomisk betydelse genom sin innovationskraft och sin påverkan på sysselsättningen och näringslivets dynamik.16 I sammanhanget kan det finnas skäl att nämna att , liksom bl.a. och , har ett kreditbaserat finansiellt system som innebär att företagen i stor utsträckning förlitar sig på lånekapital. och representerar ett ägarkapitalorienterat finansiellt system med en högre tillgång till privat riskkapital. Det finns dock tendenser till att det svenska finansiella systemet närmar sig det anglosaxiska. Eftersom många av de innovativa företagen saknar materiella tillgångar som kan fungera som säkerheter för lån och dessutom kan ha svårt att hantera regelbundna räntebetalningar, har det framförts att ett ägarkapitalbaserat system skulle kunna passa dessa företag bättre än det kreditbaserade systemet.17 Om så är fallet talar detta för att det kan vara viktigt att stimulera inflödet av riskkapital. 16 Avdeitchikova, ; , Hans & , , Den informella riskkapitalmarknadens betydelse för nyföretagandet, Entreprenörskap och tillväxt. Kunskap, kommersialisering och ekonomisk politik, red. Braunerhjelm, , , 2006, s. 21 f. 17 Avdeitchikova, , s. 23 f. 62 SOU 2009:33 Behovet av skatteincitament 2.4 Den kommersiella eller institutionella riskkapitalmarknaden Kommersiellt eller institutionellt riskkapital är investeringar som görs av riskkapitalbolag eller vissa privatpersoner (s.k. affärsänglar). Kommersiellt eller institutionellt riskkapital kan delas upp i public equity, som avser investeringar i börsnoterade bolag, och private equity, som avser investeringar i onoterade bolag och som innebär ett aktivt ägarengagemang. Private equity kan i sin tur bl.a. delas upp i affärsänglar, som är privatpersoner som investerar i företag som de inte har någon familjeanknytning till, och venture capital, som utgörs av riskkapitalbolagens investeringar i utvecklings- och expansionsfaser.18 Investeringar av affärsänglar kan också benämnas informellt riskkapital.19 (de tre första kvartalen) uppgick det totala beloppet av venture capital-investeringar i till . –uppgick sådana investeringar till per år20 och, enligt vissa studier, gjorde under dessa år affärsänglar cirka 30 000 investeringar på totalt lika högt belopp, dvs. av affärsänglarna gjorde endast en investering.21 2.5 Företagsfaser med särskilda finansiella svårigheter Det finns två faser i ett företags utveckling när de finansiella svårigheterna kan antas vara särskilt stora. Det är vid starten och i expansionsfasen.22 Ett problem som särskilt lyfts fram i debatten är att små företag inte växer till att bli medelstora eller stora.23 Finansiering av företag i en inledande fas sker främst genom ägarens egna besparingar, banklån mot säkerheter, eget arbete och även genom bidrag och s.k. villkorslån, eller mjuka lån, från offentliga institutioner, t.ex. . Det är mycket ovanligt att kom18 Källa: , . 19 Avdeitchikova, , s. 24. 20 Källa: SVCA. 21 Avdeitchikova, , On the structure of the informal venture capital market in : developing investment roles, Venture Capital: , 2008, vol. 10, no. 1, s. 71. Studien är baserad på uppgifter från slumpvis utvalda individer mellan 18 – , se Avdeitchikova, s. 67 f. och 78. 22 Se bl.a. , s. 19, och Avdeitchikova, , s. 22. 23 2008, , s. 29, och Den svenska innovationspolitikens framväxt, organisering och utvärderbarhet, ITPS, A2008:010, s. 71 f. 63 Behovet av skatteincitament SOU 2009:33 mersiellt riskkapital, dvs. affärsänglar och riskkapitalbolag, gör investeringar i företag som befinner sig i denna fas. Det beror bl.a. på den ekonomiska risken och att kostnaden för att bedöma och analysera varje affär blir hög i förhållande till engagemangets storlek.24 Det kommersiella riskkapitalet kommer in efter att företaget kommit så långt att det går att urskilja en utvecklingspotential. För att det kommersiella riskkapitalet ska bli aktuellt krävs att det finns ett större kapitalbehov. talas om ett kapitalbehov i storleksordningen överstigande . Det gör att företag som befinner sig i tidiga expansionsfaser och därför har behov av belopp som är för små för den institutionella riskkapitalmarknaden, kan ha problem med att få tillgång till kapital.25 När det gäller tiden mellan den inledande fasen och tillväxtfasen har det framförts att det finns behov av ett kompletterande ägarkapital som bär projektet/företaget fram till det att företaget kan få del av det kommersiella kapitalet.26 2.6 Sambandet mellan skatter och företagande Det finns förhållandevis lite empirisk forskning om kopplingen mellan nyföretagande och skattesystem. Att utformningen av skattesystemet påverkar incitamenten för olika ekonomiska aktiviteter får anses vara naturligt.27 Höga inkomstskattesatser har i teoretiskt avseende två motverkande effekter på antalet nystartade företag. Å ena sidan minskar skatten nettoavkastningen vilket är en hämmande effekt. Å andra sidan innebär det förhållandet att det offentliga bär en del av risken genom möjligheten till förlustavdrag att kostnaderna vid förlust minskar och därigenom uppmuntras till risktagande.28 24 Strukturfonder för kompletterande kapitalförsörjning i . En sammanfattning av åtta behovsstudier inför ett JEREMIE-initiativ, EuroFutures, /, 2008. Jfr även Garmer, , , Finansiering för små och nystartade företag, , 2004, s. 86 ff., , Hans, Implications for practice, policy-making and research, Handbook of Research on Venture Capital, red. förf., Cheltenham, UK & Northampton, , 2007, s. 423, och, Avdeitchikova, , s. 22. 26 Strukturfonder, s. 39. 27 Institutionella hinder för tillväxt i tjänstesektorn, ITPS, R2008:004, s. 20. Se även , , Income taxes and the probability to become self-employed: The case of , Ratio Working Papers, 2008, s. 2. 28 , , Skatter, entreprenörskap och nyföretagande, underlagsrapport nr 12 till , 2008, s. 8, , ; , , 64 SOU 2009:33 Behovet av skatteincitament Studier från visar att det finns ett positivt samband mellan höga inkomstskatter och nyföretagande. Detta samband skulle dock kunna förklaras av utformningen i övrigt av det amerikanska skattesystemet. Den svenska skattestrukturen medför i stället, enligt vissa studier, att sambandet blir negativt. Detta skulle bl.a. kunna bero på att det finns vissa begränsningar vad gäller avdragsmöjligheterna vid förlust samtidigt som vinster beskattas fullt ut.29 En skattemässig olikbehandling av vinster och förluster skulle alltså kunna ha negativa effekter på risktagandet. Såvitt gäller beskattningen av ägare till kvalificerade andelar i fåmansföretag har dock efter de senaste årens reformering skattereglerna fått en sådan utformning att denna asymmetri till betydande del har begränsats.30 har haft skattestimulanser i form av bl.a. avdragsrätt med viss procentandel av investerat belopp, se bilaga 9. Dessa skattestimulanser tycks ha haft en viss positiv effekt på investeringsaktiviteten på den informella riskkapitalmarknaden. Eftersom har andra traditioner och andra institutionella förutsättningar, behöver en liknande stimulans i inte få samma effekt. Det får inte heller glömmas bort att, oavsett utformningen av skattestimulanserna, investeringar i unga företag är förknippade med stora risker och att det kan finnas en risk för att stimulansåtgärder utnyttjas av personer som inte har tillräcklig kompetens och erfarenhet för att göra den typen av investeringar, vilket i sin tur kan skada både investerare och företag.31 Inom den vetenskapliga litteraturen kring beskattningen av bolagsinkomster finns olika uppfattningar om vilken betydelse ägarbeskattningen dvs. beskattningen av utdelningar och kapitalvinster på aktier och andelar har för företagens realinvesteringar i relation till beskattningen på bolagsnivå. Enligt den s.k. gamla synen är ägarskatter snedvridande och påverkar realinvesteringarna negativt, medan ägarskatten på aktieutdelningar enligt den s.k. nya synen i generalrapport. Beskattningen av olika organisationsformer i de nordiska länderna, for nordisk skatteforskning 2004, red. , s. 42 f. 29 , , Skatter, entreprenörskap och nyföretagande, s. 36, och , , Income taxes and the probability to become self-employed, s. 4. 30 För en analys av dessa frågor, se , ; , , , Reformerad ägarbeskattning – effektivitet, prevention, legitimitet, rapport till , . Genom senare lagstiftning har utredarnas s.k. huvudförslag – vars egenskaper för risktagandet analyseras i rapporten – genomförts. 31 Avdeitchikova, , s. 45 f. Se även Åstebro, , The Return to Independent Invention: Evidence of Unrealistic Optimism, Risk Seeking or Skewness Loving?, , 2003, vol. 113, iss. 484, s. 236 ff. 65 Behovet av skatteincitament SOU 2009:33 normalfallet inte anses påverka företagets balansräkning och investeringsbeslut. Den nya synen motiveras med att beskattningen av (den marginella) vinstutdelningen inte har någon effekt på företagets kapitalkostnad och därmed ingen effekt på dess investeringsbeslut . Enligt den s.k. öppna- ekonomi-synen, som är besläktad med den nya synen, har inte skatterna i ägarledet någon påverkan på företagens realinvesteringar i en värld av perfekt integrerade internationella kapitalmarknader där enbart företagsskattereglernas utformning är av betydelse.32 Den nya synen, som bygger på att aktieägaren inte kan slippa utdelningsskatterna genom att pengarna stannar kvar i företaget, har kritiserats för att den underskattar investerarnas möjligheter att ändra sitt beteende och att man i denna modell inte tagit hänsyn till risken för att investeringen överhuvudtaget inte görs. Vidare har ansetts att höga ägarskatter inte bara påverkar mängden företagande utan också inriktningen på företagandet, eftersom egenföretagande ger möjligheter att undvika skatter genom att t.ex. undanhålla skattepliktiga intäkter eller konsumera på företagets bekostnad.33 2.7 Effekter av slopad förmögenhetsskatt Enligt direktiven ska betydelsen av att lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt avskaffats och hur detta påverkar kapitalförsörjningen i mindre företag beaktas. Förmögenhetsskatten avskaffades års taxering.34 Det beräknade skattebortfallet beräknades i denna del uppgå till per år.35 Det är rimligt att anta att en del av denna skattelättnad kan komma att användas till investeringar i form av aktier i mindre företag. Detta var också den bedömning regeringen gjorde i samband med avskaffandet av förmögenhetsskatten.36 En annan effekt av den slopade förmögenhetsskatten skulle kunna vara att en del av de tillgångar som placerats utom32 För en översikt av denna litteratur, se Shanazarian, Hovick & Stoltz, Bo, En översikt av olika synsätt på dubbelbeskattningens effekter på den reala ekonomin, promemoria vid skatteekonomiska enheten, , 1999. För en allmän diskussion av beskattningen av bolagsinkomster, se även , , Neutral beskattning av bolagsinkomster i en öppen ekonomi – cash-flowskatter och andra skatter, expertrapport 12 till , SOU 2002:47, vol. B, särskilt avsnitt 4. 33 Henrekson, ,, Ägarbeskattningen och företagandet. Om skatteteorin och den svenska policydiskussionen, , 2004,s. 65 f. 34 SFS 2007:1403. 2007/08:26, s. 56. 2007/08:26, s. 56 f. 66 SOU 2009:33 Behovet av skatteincitament lands tas hem till och eventuellt används till viss del till investeringar i mindre företag. Såvitt utredningen känner till så har inte någon utvärdering gjorts av effekterna av slopad förmögenhetsbeskattning, varför vi inte har möjlighet att beakta eventuella effekter av den slopande förmögenhetsskatten vid utformningen av våra förslag. 2.8 Betydelsen av gjorda förändringar av de s.k. 3:12reglerna I direktiven anges bl.a. att utredningen vid bedömningen av om ytterligare skatteincitament behövs ska beakta de förändringar som har gjorts i de s.k. 3:12-reglerna . För en ägare som är verksam i betydande omfattning i ett fåmansföretag gäller enligt 56 och 57 kap. inkomstskattelagen (1999:1229, IL) de s.k. 3:12-reglerna att skattesatsen är upp till en viss nivå (gränsbeloppet respektive det sparade utdelningsutrymmet). Till den del utdelningen eller kapitalvinsten överstiger gränsbeloppet, respektive det sparade utdelningsutrymmet, sker beskattningen i inkomstslaget tjänst. Dock behandlas inte en kapitalvinst som inkomst av tjänst till den del det skulle medföra att den skattskyldige och närstående under avyttringsåret och de fem föregående beskattningsåren från ett företag sammanlagt i inkomstslaget tjänst tagit upp högre belopp än som motsvarar 100 inkomstbasbelopp. Beskattning sker till den delen enligt huvudregeln i 65 kap. 7 § IL, dvs. Genom lagstiftning och med tillämpning års taxering infördes en förenklingsregel som innebär att utdelning och kapitalvinst som understiger ett belopp motsvarande ett och ett halvt inkomstbasbelopp, fördelat med lika belopp på andelarna i företaget, kan beskattas i inkomstslaget kapital och med en skattesats motsvarande . års taxering gäller att schablonbeloppet uppgår till två inkomstbasbelopp. Vid införandet av förenklingsregeln ansågs regeln kunna tillämpas av av ägarna till kvalificerade andelar.37 Vidare har förändringar i beräkningen av det s.k. lönebaserade utrymmet ökat utrym37 Prop. 2005/06:40, s. 55. ändringar kunde ett företag som har ett eget kapital om , tio anställda och en lönesumma på dela ut utan att någon del av det utdelade beloppet beskattades i inkomstslaget tjänst, se , PO, & , ,En analys av en felaktig tolkning av 3:12-reglerna, Ekonomisk debatt, 2008:5, s. 55 f. Därefter har den alltså gjorts än mer förmånlig. Behovet av skatteincitament SOU 2009:33 met för reducerad kapitalinkomstbeskattning väsentligt. För fåmansföretag med tio eller fler anställda innebär därför 3:12-reglerna inte någon merbeskattning utan tvärtom en lägre beskattning (på grund av att utdelning och kapitalvinst beskattas ). och med tillämpning års taxering har schablonbeloppet höjts till två och ett halvt inkomstbasbelopp () och det s.k. löneuttagskravet sänkts till tio inkomstbasbelopp.38 Den varaktiga kostnaden av dessa skattelättnader har av regeringen beräknats till 400 miljoner kr.39 Här bör således ett utrymme ha skapats för investeringar i mindre företag. De skattelättnader i 3:12-reglerna som beslutades har av regeringen uppskattats innebära ett varaktigt skattebortfall på . Den varaktiga effekten förväntas dock dröja . Inledningsvis har skattebortfallet beräknats uppgå till per år.40 Skattelättnaden kommer ägare av aktier i fåmansföretag till godo och innebär i praktiken att dessa teoretiskt sett bör ha motsvarande belopp att använda till investeringar i egna eller andras bolag. Slutligen kan nämnas den s.k. 50/50-regeln. Den innebar att endast hälften av den del en aktievinst som överskjuter tidigare outnyttjat utrymme för kapitalinkomstbeskattning, och som alltså ska tjänstebeskattas, behövde tas upp som intäkt av tjänst. Resterande hälft fick tas upp som intäkt av kapital. Regeln har slopats års taxering och i stället beskattas den överskjutande inkomsten i sin helhet som inkomst av tjänst. Hälftendelningen mellan inkomst av kapital och inkomst av tjänst har dock övergångsvis återinförts för försäljningar –2009.41 Regeringen har beräknat kostnaden för nu nämnda övergångsvisa skattelättnad till för åren 2007–2009.42 Även här har således skapats ett utrymme som bör kunna användas till bl.a. investeringar i mindre företag. De redovisade förändringarna har således inneburit en minskat beskattning på ägare av aktier i onoterade företag. De varaktiga skattesänkningarna för ägare av aktier i s.k. 3:12-bolag har beräknats till . Detta förhållande skulle kunna anföras som skäl emot att nu föreslå skattelättnader för samma kategori av skattskyldiga. Då utredningen anser att de skattelättnader som ges 38 Prop. 2008/09:65, bet. 2008/09:SkU19 och SFS 2008:1343. 2008/09:65, s. 81. 2005/06:40, s. 79 f. 41 Prop. 2007/08:19, bet. 2007/08:SkU9 och SFS 2007:1251. 2007/08:19, s. 29. SOU 2009:33 Behovet av skatteincitament ägare av onoterade företag ska finansieras genom en ökad beskattning av utdelningar och kapitalvinster hänförliga till andelar i fåmansbolag, anser utredningen att nämnda tänkbara invändning mot våra förslag inte är av den tyngden att förslag om skatteincitament inte bör läggas fram. Utredningen har således funnit att trots de lättnader som beslutats för ägare av bl.a. onoterade företag bör det övervägas olika slag av skatteincitament för investeringar i sådana företag. 2.9 Betydelsen av underprisregler I direktiven anges att utredningen ska beakta att det i praktiken finns möjlighet till uppskov med kapitalvinst som återinvesteras genom att regelverket om skattefrihet på näringsbetingade andelar kan användas i kombination med underprisreglerna. I denna del gör utredningen följande bedömning. Reglerna om underprisöverlåtelser i 23 kap. IL är komplicerade och det kräver en djup analys för att kunna ta ställning till hur och på vilka sätt dessa regler påverkar behovet av att införa skatteincitament för investeringar i mindre företag. Den tid som stått utredningen till förfogande har inte medgett en sådan analys. 2.10 Utredningens bedömning Det är vanskligt att uttala sig om behovet av skatteincitament för investeringar i mindre företag. Det finns stöd för att rätt utformade kan sådana incitament ha betydelse för kapitalförsörjningen i dessa företag. Emellertid är det många faktorer vid sidan om skattereglerna som är av betydelse vid investeringar i mindre företag. De lagändringar som skett , bl.a. slopandet av förmögenhetsskatten och skattelättnader för ägare av fåmansföretag, kan innebära att ett eventuellt behov av skatteincitament av nu nämnt slag rimligen bör minska. Å andra sidan är det först efter att ett skatteincitament införts och utvärderats som man kan ha ett empiriskt stöd för om ett behov verkligen förelegat och likaså om det kunnat tillgodoses genom olika slag av skatteincitament. Utredningens utgångspunkt är att vi ska analysera vilka av de i direktiven aktualiserade skatteincitamenten som skulle kunna leda till ökad kapitaltillförsel till mindre företag och också hur dessa 69 Behovet av skatteincitament SOU 2009:33 70 lämpligen bör utformas för att uppnå detta syfte utan att komplicera regelverket allt för mycket och inte heller skapa utrymme för icke avsedd skatteplanering. 3 Allmänna överväganden och avgränsningar 3.1 Inledning I detta kapitel tar vi upp bl.a. överväganden och avgränsningar som är gemensamma för de förslag vi lägger fram. Vårt uppdrag är att utreda behovet av och förutsättningarna för att införa särskilda skatteincitament för att stimulera investeringar i mindre företag samt att lämna förslag till utformning av sådana incitament. Av sammanhanget framgår att med investeringar i mindre företag avses finansiella investeringar genom tillskott av kapital vid bildandet av företaget och genom nyemission. Med mindre företag avses enligt direktiven onoterade företag. Utredningen har stannat vid att förslagen bara bör omfatta investeringar i form av aktier i aktiebolag. Även förvärv av andelar i utländska bolag bör i tillämpliga fall omfattas.