sou · GWB358d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag: Ersättningens storlek ska beräknas enligt en timkostnadsnorm som regeringen fastställer. Om det har behövts för att ta till vara den enskildes rätt får ersättningen avvika från . Skälen för utredningens förslag: Vi ska utvärdera om ersättning ges för rätt slags kostnader. Ersättning beviljas enbart för kostnader som skäligen har behövts för att ta till vara den skattskyldiges rätt. De kostnader som ersätts är kostnader för ombud eller biträde, utredning eller annat som skäligen har behövts för att ta till vara den enskildes rätt. Det går inte att få ersättning för kostnader för att deklarera eller för att fullgöra annan uppgiftsskyldighet Detsamma gäller kostnader för att föra räkenskaper eller anteckningar för att se till att det finns underlag för deklarationen. Kostnader för eget arbete ersätts inte heller och det oavsett vad kostnaderna avser. Det nu sagda innebär, vilket också påpekas i förarbetena till ersättningslagen, att det främst är kostnader för ombud eller biträde som berättigar till ersättning (prop. 1989/90:126, s. 27 och 28). I praktiken är det bara fråga om ersättning för ombud eller biträde. Om den enskilde har haft behov av sakkunnig hjälp återstår att bedöma vilken kostnad som är skälig för den hjälp som har behövts. Vid bedömningen av vad som är skälig kostnad kan den s.k. rättshjälpstaxan tjäna som vägledning (prop. 1993/94:151, s. 175). Av praxis framgår dock att högre ersättning än vad som följer av taxan kan beviljas och att och domstolarna alltså inte är bundna av taxan (se t.ex. RÅ 2001 ref. 10). går i sin handledning för handläggning av ärenden enligt ersättningslagen 2006 igenom en rad rättsfall från Regeringsrätten och kammarrätterna. Därefter konstaterar att det är svårt att finna några vägledande uttalanden om hur skälig kostnad ska bestämmas (s. 27–37). anser därför att vägledning får hämtas från förarbeten på närliggande områden, närmare bestämt från propositionen Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk, m.m. (prop. 2004/05:4, s. 11 och 12). Ersättning för kostnader i ärenden och mål Med ledning av uttalandena i propositionen anser att ersättningen för kostnader för ombud eller biträde bör bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till ärendets eller målets art och med tillämpning av den s.k. rättshjälpstaxan. Rättshjälpstaxan bör dock få frångås om det är motiverat med hänsyn till ombudets eller biträdets skicklighet eller omsorg eller andra omständigheter. Vidare bör yrkad ersättning få sättas ned om ombudet eller biträdet agerat mindre skickligt. I ett par motioner om ersättningslagen som behandlade anfördes att ersättningslagen tillämpas för restriktivt och att full ersättning sällan betalas ut. I en av motionerna sägs bl.a. att och domstolarna skär i de kostnadsräkningar som lämnas i sådan omfattning att den skattskyldige får stå för en stor del av kostnaderna själv. Enligt motionärerna får det till följd att endast de med god ekonomi har råd att anlita den expertis som behövs i oklara och krångliga fall (bet. 2003/04:SkU25, s. 22 och 23). Utgångspunkten är och bör alltjämt vara att ersättning inte ska beviljas för högre kostnader än vad som behövts för att ta till vara den enskildes rätt. I förarbetena uttrycks det med att ersättning inte ska beviljas för högre kostnader än vad som skäligen varit påkallade (prop. 1993/94:151, s. 175). När det gäller frågan om det behövs några hållpunkter för bedömningen är det viktigt att påpeka att sådana finns . Vad som är skälig kostnad för den hjälp som behövs ska nämligen enligt förarbetsuttalanden i första hand bedömas med hänsyn till ärendets eller målets beskaffenhet. Den enskildes personliga förhållanden får dock också vägas in (prop. 1993/94:151, s. 174). Det innebär att den som ska bedöma ett yrkande om ersättning måste fråga sig om det arbete och den tid som biträdet har lagt ned har varit motiverat med hänsyn till ärendets eller målets svårighetsgrad och den skattskyldiges personliga förhållanden. Med motiverat avses att arbetet ska ha behövts för att ta till vara den enskildes rätt. För den här bedömningen behövs inga ytterligare hållpunkter. Därefter ska ställning tas till hur stor ersättning som ska beviljas för den tid som har behövts. Här kan enligt förarbetena viss ledning fås från rättshjälpstaxan. Att taxan endast utgör vägledning och att och domstolarna inte är skyldiga att följa rättshjälpstaxan framgår som redan nämnts även av praxis. Ersättning för kostnader i ärenden och mål Den som anlitar ett biträde får normalt betala de biträdeskostnader som inte täcks av beviljad ersättning. Ett biträde bör i grova drag kunna ange hur många timmar han eller hon tror att uppdraget kräver givet vissa förutsättningar. Biträdets timtaxa känner den enskilde till. En timkostnadsnorm skulle därför förbättra den enskildes förutsättningar att på förhand uppskatta hur mycket det kan komma att kosta att anlita ett biträde. Det är dock betydligt svårare för en enskild att uppskatta hur mycket som kan komma att betalas ut i ersättning. Till viss del beror det på att det är svårt att sia om för hur många timmars arbete ersättning kommer att beviljas. Den osäkerheten går inte att göra något åt. Däremot är det möjligt att öka förutsebarheten genom att föreskriva att ersättning ska bestämmas enligt en timkostnadsnorm, t.ex. rättshjälpstaxan. En timkostnadsnorm skulle också underlätta tillämpningen. Beräkningen av ersättningen bör därför knytas till en timkostnadsnorm. I likhet med vad som bl.a. gäller enligt rättshjälpslagen bör det vara möjligt för och domstolarna att avvika från om en högre timkostnad har varit nödvändig för att ta till vara den enskildes rätt. Vi anser att det är lämpligt att regeringen meddelar föreskrifter om hur ersättningen ska beräknas för den tid som har behövts för att ta till vara den enskildes rätt. För det behövs dock inget bemyndigande utan regeringen kan göra det som verkställighetsföreskrifter eller med stöd av den s.k. restkompetensen eftersom bestämmelserna om rätt till ersättning är gynnande föreskrifter. Föreskrifterna får inte komma i konflikt med det som sägs i lagen om rätten till ersättning – den formella lagkraftens princip. I avsnitt 2.6 kommer vi fram till att skatteförfarandelagen inte bör innehålla några upplysningar om att det finns ytterligare föreskrifter av lägre valör. Informationsbehovet bör i stället tillgodoses genom att informerar om föreskrifterna i broschyrer, handledningar och på sin hemsida. Någon upplysning om att regeringen meddelar föreskrifter om hur ersättningen ska beräknas för den tid som ska ersättas tas därför inte in i kapitlet om ersättning för kostnader för biträde. Ersättning för kostnader i ärenden och mål Utredningens förslag: Ett överklagande av ett beslut om ersättning ska ha kommit in från den dag då den som beslutet gäller fick del av det. ska gälla för att begära omprövning av beslut. Beslut om rätt till ersättning som meddelas tidigare än i samband med att ärendet eller målet avgörs ska få överklagas direkt. Skälen för utredningens förslag: Av 11 § ersättningslagen följer att om beslutar om ersättning i samband med avgörandet i det ärende som kostnaderna hänförs sig till (huvudfrågan), får den som har begärt ersättning överklaga beslutet inom den tid som gäller för överklagande av beslutet i huvudfrågan. Beslutar verket om ersättning efter beslutet i huvudfrågan gäller överklagandetiden i förvaltningslagen, dvs. räknat från den dag då den som begärt ersättning fick del av beslutet. Dagens bestämmelser innebär att om avslår en begäran om ersättning i ett ärende om inkomstskatt är överklagandetiden räknat från utgången av det kalenderår då beskattningsåret gick ut. Något skäl till varför överklagandetiden i huvudfrågan även ska gälla vid överklagande av beslut om ersättning ges inte i förarbetena (prop. 1988/89:126, s. 22 och 33 samt prop. 1993/94:151, s. 176). Lagstiftaren har dock sannolikt ansett att eftersom utgången i huvudärendet har stor betydelse för rätten till ersättning bör överklagandetiden för beslutet i huvudärendet även gälla för ersättningsbeslutet. Förklaringen är att om en enskild först i kammarrätten får bifall till sina yrkanden kan ersättning även utgå för kostnaderna hos och länsrätten (jfr RÅ 2002 not. Ett framgångsrikt överklagande av beslutet i huvudfrågan ändrar alltså förutsättningarna för ersättning i tidigare instanser. Det är sannolikt skälet till att ersättningsfrågan är öppen för överklagande som huvudfrågan. Med en annan ordning skulle den enskilde riskera att gå miste om ersättning. I avsnitt 6.7.2 föreslår vi att det inte längre ska krävas att den enskilde får bifall till sina yrkanden för att ersättning ska beviljas. I stället ska ersättning beviljas om den enskilde behöver ett biträde Ersättning för kostnader i ärenden och mål för att ta till vara sin rätt. Förslaget gör att det inte längre behöver anges särskilt att ersättning kan beviljas i ärenden och mål med prejudikatintresse och när det finns synnerliga skäl. Vårt förslag innebär att den slutliga utgången i ärendet eller målet kommer att sakna betydelse för rätten till ersättning. Ett framgångsrikt överklagande kommer därför inte att ändra förutsättningarna för ersättning för kostnader i tidigare instanser. Det väcker frågan om ersättningsbeslut alltjämt bör kunna överklagas så länge beslutet i huvudfrågan kan överklagas. I fortsättningen kan rätten till ersättning bedömas slutligt för varje instans för sig. En enskild som är missnöjd med att har vägrat ersättning har därför inget att förlora på att överklaga ersättningsbeslutet separat. Överklagandetiden för beslutet om ersättning behöver därför inte längre följa överklagandetiden av beslutet i huvudfrågan. Att avslagit en ansökan om ersättning i ett ärende hindrar inte att eller länsrätten prövar en ansökan om ersättning för kostnader för att överklaga. En ansökan om ersättning för att överklaga avser nämligen en annan fråga än den som avgjort. Även om det skulle anses vara samma fråga kan ansökan om ersättning för att överklaga prövas eftersom ett beslut om att vägra ersättning inte får rättskraft i den meningen att beslutet förhindrar en ny prövning av samma sak.5 Det nu sagda innebär att en enskild inte behöver överklaga beslut att vägra ersättning för att få ersättning för kostnader i högre instanser utan den frågan kan prövas där efter ansökan av den enskilde. Däremot måste den enskilde givetvis överklaga beslut för att få ersättning för kostnader som uppkommit hos verket. Mot bakgrund av det nu anförda anser vi att det inte behövs några särskilda bestämmelser om överklagandetid för beslut om ersättning utan för sådana beslut ska tvåmånadersfristen i 67 kap. 13 §. Det innebär att överklagandet ska ha kommit in från den dag då den som beslutet gäller fick del av det. Den tiden ska även gälla för begäran om omprövning av beslut i en ersättningsfråga. Våra förslag innebär att enskilda redan när ett ärende eller mål inleds kan ansöka om rätt till ersättning och få frågan prövad. Om avslår en ansökan innan själva ärendet eller målet 5 Jfr RÅ 1987 ref. 80, 1993 ref. 76, RÅ 2002 ref. 61 och RÅ 2005 ref. 42. Ersättning för kostnader i ärenden och mål avgörs, dvs. under handläggningen av huvudfrågan, bör den enskilde få överklaga beslutet direkt och inte först i samband med beslutet i huvudfrågan. Vi föreslår att en bestämmelse med den innebörden tas in i skatteförfarandelagen. Avslutningsvis bör nämnas att det allmänna ombudet hos får överklaga beslut om ersättning och att i egenskap av motpart får överklaga länsrättens och kammarrättens beslut. Bestämmelserna om överklagande av beslut om ersättning finns i 67 kap. 6, 13 och 27 §§. I 66 kap. 7 § finns bestämmelserna om omprövning. Utredningens förslag: Beslutad ersättning för kostnader för biträde ska inte registreras på skattekontot. En fordran på ersättning ska få överlåtas innan den kan betalas ut. ska inte få kvitta en fordran på ersättning för biträdeskostnader mot den enskildes sammanlagda skatteskuld. Skälen för utredningens förslag: Rätten till ersättning för kostnader har stor betydelse för rättssäkerheten. Det är därför viktigt att också den som har skatteskulder kan anlita ett biträde när rätt till ersättning föreligger. För att säkerställa att beviljad ersättning betalas ut till den enskilde föreskrivs därför uttryckligen i skatteförfarandelagen att beslutad ersättning inte ska registreras på skattekontot och att inte får kvitta en fordran på ersättning mot den enskildes sammanlagda skatteskuld. Av samma skäl slopas dagens förbud mot att överlåta fordringar på ersättning innan de kan betalas ut, dvs. innan ersättningsbeslutet har fått laga kraft. Därigenom blir det möjligt för den som har rätt till ersättning att överlåta fordran på ersättning till sitt biträde, vilket hindrar att fordran mäts ut för den enskildes skatteskulder. Bestämmelserna finns i 61 kap. 1 § andra stycket och 71 kap. 4 §. Ersättning för kostnader i ärenden och mål 6.12Hur bör rätten till ersättning finansieras? Utredningens bedömning: Det finns skäl att ifrågasätta om ersättningen för kostnader för biträde även i fortsättningen ska betalas från anslag. Skälen för utredningens bedömning: Ersättning för kostnader för biträde enligt ersättningslagen betalas från anslag. Även om det inte påverkar de handläggare hos som beslutar om ersättning kan finansieringen via anslag väcka frågor hos enskilda. Blotta misstanken om att beslutsfattandet påverkas av att ersättningsbeloppen tas från anslag är enligt vår mening skäl att överväga en annan finansiering. Regeringen beslutar om förutsättningarna för den enskilda myndighetens verksamhet. Det sker dels i årliga så kallade regleringsbrev och dels genom förordningar. I regleringsbreven kan villkor för anslagen föreskrivas. Mot den bakgrunden lämnar vi inget förslag utan anser enbart att det finns skäl att överväga frågan om hur ersättningsbeloppen ska finansieras i samband med att regeringen beslutar om förutsättningarna för verksamhet. Att slopa framgångskravet innebär att ersättning kommer att beviljas i fler fall än . har låtit utreda hur vanligt det är att ersättning beviljas. Till grund för utredningen ligger en genomgång av alla domar i skattemål som Kammarrätten i meddelat januari–. Av de 137 mål som utredningen omfattar fick den skattskyldige helt eller delvis bifall till sina yrkanden i huvudfrågan i 37 mål (bifallsmål). I 30 av dessa bifallsmål beviljades den skattskyldige ersättning, dvs. i av alla bifallsmål. I 104 av de 137 målen avslog Kammarrätten den skattskyldiges ersättningsyrkanden. Grunden för avslag var i av målen (68 av 104 mål) att den skattskyldige inte fick bifall i huvudfrågan. Att alla skulle ha fått ersättning om framgångskravet Ersättning för kostnader i ärenden och mål inte gällt är inte troligt. Frågan är därför om det går att ha någon uppfattning om hur många som hade fått ersättning om framgångskravet inte hade funnits. Av de som vann sina mål fick ersättning för biträdeskostnader. Om vi utgår från att andelen som behövde biträde var lika stor bland dem som fick avslag på grund av att de förlorade, skulle – om framgångskravet inte hade gällt – ersättning ha beviljats i ytterligare 54 mål (av 68). Ersättning skulle i så fall ha beviljats i 87 mål i stället för 33, dvs. Det nu sagda baseras dock på en genomgång av ersättningsbesluten i en kammarrätt och det är därför högst osäkert vilka slutsatser som kan dras när det gäller kostnaderna för att slopa framgångskravet. Noteras bör också att om det hade gått att få ersättning även vid en förlust hade sannolikt fler anlitat ett biträde och ansökt om ersättning. Vidare föreslås att ersättning ska kunna beviljas i fler ärenden och mål än . Med hänsyn till vad det rör sig om för mål och ärenden lär det dock endast leda till en ytterst marginell kostnadsökning. Förslaget att ersättningen i fortsättningen ska beräknas enligt en timkostnadsnorm som regeringen bestämmer kan i någon mån verka i motsatt riktning. betalades ut i ersättning för biträdeskostnader. Som redan antytts finns det inte tillräckligt underlag för att bedöma med hur mycket kostnaderna kommer att öka till följd av att framgångskravet slopas. Avslutningsvis bör nämnas att förslagen även påverkar arbetsbördan för och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Effekterna är dock svåra att bedöma. De delar av förslagen som påverkar myndigheterna är att en enskild på ett tidigt stadium av handlägganingen ska kunna få besked om huruvida rätt till ersättning finns och att besluten ska få överklagas direkt. Enligt utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2007:165) ska vi utvärdera och analysera tillämpningen av regelverket för skatte- och tulltillägg 2003 och, med utgångspunkt i en sådan genomgång av tillämpningen av reglerna, undersöka om det finns skäl att ytterligare justera bestämmelserna om skatte- och tulltillägg i syfte att förstärka rättssäkerhetsaspekterna. Reglerna om skatte- och tulltillägg har varit föremål för översyn , (prop. 2002/03:106). Syftet med de ändringar som skedde då var att de rättssäkerhetskrav som ställs i artikel 6 i och som har bäring på skatte- och tulltilläggsprocessen skulle komma till uttryck direkt i lagtexten. I direktiven sägs att reglerna är föremål för viss kritik trots att möjligheterna att göra nyanserade bedömningar i varje enskilt fall har utökats och förbättrats. Denna kritik handlar bl.a. om långa handläggningstider. Genom de ändringar i reglerna som genomfördes infördes bl.a. en möjlighet att medge befrielse från skatte- eller tulltillägg när det förflutit oskäligt till dess att tillägget ska bestämmas. Vidare har regeringen tillsatt en utredning för att se över möjligheterna för den enskilde att påskynda handläggningen i domstol (dir. 2007:23). I denna utredning ingår redan att ge förslag till hur handläggningstiderna för omprövningsbeslut av i samband med ett överklagande ska kunna förkortas.1 Det kan enligt våra direktiv inte uteslutas att det skulle kunna finnas andra åtgärder än sådana som avser handläggningstider som kan vidtas för att regelverket ska uppfylla högt ställda rättssäkerhetskrav utan att effektiviteten i sanktionssystemet eftersätts. 1 Utredningen lämnade sitt betänkande Förtursförklaring i domstol (SOU 2008:16). Betänkandet behandlas i lagrådsremissen Förtursförklaring i domstol (). Det finns också skäl att utvärdera och analysera tillämpningen av regelverket 2003. Enligt direktiven ska utredningen därför, med utgångspunkt i en sådan genomgång av tillämpningen av reglerna, undersöka om det finns skäl att ytterligare justera bestämmelserna om skatte- och tulltillägg i syfte att förstärka rättssäkerhetsaspekterna. Vårt uppdrag ska alltså ta sin utgångspunkt i en utvärdering och analys av regelverket reform. I uppdraget kan enligt vår bedömning inte anses ingå att ompröva skattetilläggssystemets grunddrag såsom t.ex. om subjektiva rekvisit bör införas. Uppdraget att undersöka om det finns skäl att ytterligare korrigera bestämmelserna i syfte att förstärka rättssäkerhetsaspekterna tar snarare sikte på mindre justeringar inom ramen för det befintliga regelverket. Bestämmelser om skattetillägg infördes (prop. reformerades reglerna om skattebrott. Avsikten var att de schabloniserade skattetilläggen skulle innebära ett effektivare och rättvisare system. Insatser från åklagare och allmänna domstolar skulle begränsas till de allvarligare fallen. Skattetilläggen har sedan de infördes i princip ständigt varit föremål för kritik. Bestämmelserna har också ändrats vid ett flertal tillfällen, i de flesta fall i mildrande riktning. Den senaste reformen genomfördes . fattas ett stort antal beslut om skattetillägg. fattades 176 363 beslut om skattetillägg.2 Sammanlagt påfördes skattetillägg med . Siffran avser nettobeloppet, dvs. påförda belopp efter avdrag för skattetillägg som har undanröjts eller satts ned.3 2I bilaga 6 finns en tabell som visar antalet beslut om skattetillägg –2008 fördelat på olika skatteslag. 3I bilaga 5 finns en tabell som visar nettobeloppet skattetillägg för åren 2001–2008 fördelat på olika skatteslag. Bestämmelserna om skattetillägg och tulltillägg reformerades 2003. Genom reformen infördes nya kapitel om särskilda avgifter i taxeringslagen (1990:324, TL) och skattebetalningslagen (1997:483, SBL). Många av de tidigare bestämmelserna har dock flutit in i de nya kapitlen utan större ändringar. Förslagen års skattetilläggskommitté var i flera avseenden mer långtgående än regeringens. Kommittén föreslog bl.a. en skärpning av beviskravet för oriktig uppgift, att skattetilläggen vid skönstaxering skulle avskaffas och att subjektiva rekvisit skulle införas (SOU 2001:25). De förändringar som genomfördes har inte förändrat skattetilläggssystemets grundstruktur. Förändringarna kan närmast beskrivas som justeringar inom ramen för det befintliga regelverket. Reformen beskrivs nedan. Därefter följer en genomgång av hur bestämmelserna tillämpas av och Regeringsrätten. Regeringens allmänna utgångspunkter reform var att systemet med administrativa sanktioner, skattetillägg, som riktar sig mot oriktigt uppgiftslämnande på skatteområdet ska finnas kvar. Det administrativa sanktionssystemet borde dock ändras så att det tillgodoser krav samt kraven på en rimlig nyansering av skattetillägget utan avkall på den schablonisering som är en förutsättning för förutsebarhet och likformighet vid uttag av skattetillägg. Vikten av att korrekta uppgifter lämnas till grund för beskattningen är enligt regeringens bedömning så påtaglig för hela skattesystemets funktion och legitimitet att det inte skulle vara tillrådligt att begränsa sanktioner till de fall som kan leda till straff och i övrigt helt lita till de skattskyldigas goda vilja. Regeringen pekade på att en viktig utgångspunkt för ett administrativt sanktionssystem är att det tillgodoser krav. Men även av andra anledningar kunde det enligt regeringen finnas skäl att ändra gällande regler. Det förföll enligt regeringen rimligt att anta att det är av väsentlig betydelse för det allmänpreventiva syftet med sanktionerna och för systemets legitimitet att det uppfattas som rättvist, rimligt och förutsebart. Det finns enligt regeringen skäl att tro att sistnämnda faktorer har större betydelse för allmänpreventionen än nivån på de sanktioner som beslutas (prop. 2002/03:106, s. 106 och 107). 7.3.2En definition av oriktig uppgift Vad som ska anses utgöra en oriktig uppgift har tidigare inte definierats i lag. Uttryckets innebörd har i stället konkretiserats genom förarbetsuttalanden och praxis. Enligt den definition som infördes ska en uppgift anses vara oriktig om det klart framgår 1.att en uppgift som den skattskyldige har lämnat är felaktig, 2.att den skattskyldige har utelämnat en uppgift till ledning för taxeringen eller beskattningen som han varit skyldig att lämna. En uppgift ska dock inte anses vara oriktig om 1.uppgiften tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut, eller 2.uppgiften är så orimlig att den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut. Genom att ange att det klart ska framgå att en uppgift är oriktig anges vilken bevisgrad som krävs för påförande av skattetillägg. angavs det genom uttrycket uppgiften befinns oriktig. Den nya formuleringen infördes av språkliga skäl och markerar inte någon skärpning av bevisningens nivå (prop. 2002/03:106, s. 120). Beviskravet befinns anses på den gängse sannolikhetsskalan – antagligt, sannolikt, visat/styrkt och uppenbart – motsvara visat/styrkt (: Skatteförfarandet, 5:1:25 TL). Beviskravet bör kunna beskrivas på det sättet även i fortsättningen. Inte heller bestämmelserna som anger två situationer då en oriktig uppgift inte föreligger innebär någon ändring av rättsläget. Syftet med dessa bestämmelser är att – i enlighet med gällande praxis – klargöra i vilka fall en uppgift inte ska anses vara oriktig.