sou · GXB341 · 2009-05-04 00:00:00 — Kontoinnehavar- na ska underrättas om avvecklingen och då uppmanas att flytta medlen inom lägst två månaders tid till ett annat pensionssparinsti- tut som de själva väljer.40 De medel som hör till sparare som inte utnyttjar denna möjlighet bör genom institutet eller genom den som är ansvarig för avvecklingen så långt som möjligt överlåtas till andra institut. Överlåtelsen ska godkännas av Finansinspektionen.41 11.4.5Förhållandet till insättningsgarantin och investerarskyddet Medel som sparats inom ramen för IPS ingår inte i insättningsga- rantin. Däremot är medel placerade i fondpapper eller andra värde- papper är avsedda att hållas avskilda från institutets tillgångar och omfattas således av separationsrätt vid institutets eventuella kon- kurs. Separationsrätten omfattar inte, som ovan nämnts, medel som placerats som inlåning på konto i bank som är konto- havarens pensionssparinstitut.42 Medel inom IPS ingår inte heller i investerarskyddet.43 Inför införandet av investerarskyddet menade att definitionen av insättningar som skyddades av insättningsgarantin borde ändras, så att inlåning som omfattades av IPS skulle om- fattas av insättningsgarantin. Så har dock inte skett. Någon föränd- ring har inte skett genom ändringar i insättningsgaranti- lagen. Definitionen av insättningar som omfattas av insättnings- garantin nu är inlåning på konto. Övriga begränsningar finns inte kvar. I propositionen till förändringar i insättningsgarantin anges däremot särskilt att medel inom IPS inte omfattas av insätt- ningsdefinitionen. I propositionen anges inte något skäl till detta. 406 kap. 3 § lagen om individuellt pensionssparande. 416 kap. 4 § lagen om individuellt pensionssparande. 1992/1993:187 s. 112. 4312 § andra stycket lagen om investerarskydd. Särskilda frågor om garantins omfattning Vid införandet av insättningsgarantin motiverades undantaget med att insättningar på IPS inte var tillgängliga med kort varsel, även om de i och för sig var likvida i den meningen att uttag kunde göras, men endast för omplacering inom systemet, och att IPS därför ansågs ha avgörande olikheter med sådana typer av insättningar som skulle skyddas genom insättningsgarantin.44 Man ansåg vidare att det var tveksamt att ge sparandet inom IPS ett skydd som inte fanns för andra pensionssparformer. Likviditetsargumentet har efter ändringarna av insättningsdefinitionen 2008 helt tappat sin relevans. Vid införandet av investerarskyddet 1999 klargjordes i för- arbetena att regeringen ansåg att även i förhållande till investerar- skyddet skulle tillgångar i IPS behandlas på ett konkurrensneutralt sett i förhållande till andra pensionssparformer. pågick ett lagstiftningsarbete om att eventuellt införa en försäkrings- garanti, något som inte kom att införas, och som inte heller medel inom IPS föreslogs vara en del av. Att i det läget låta medel inom IPS omfattas av insättningsgarantin eller investerarskyddet skulle inte vara konkurrensneutralt gentemot andra pensionssparformer. Regeringen anförde vidare följande. Det kan dessutom ifrågasättas om det högsta ersättningsbeloppet inom investerarskyddet är tillräckligt för att skydda IPS-tillgångar. Det är nämligen fråga om ett långsiktigt sparande där behållningen kan uppgå till betydande belopp. Att införa en annan ersättningsnivå för vissa tillgångar inom ett och samma system skulle medföra komplika- tioner särskilt vad gäller avgiftsberäkningen.45 System som direkt motsvarar det svenska individuella pensionsspa- randet finns inte utomlands. Däremot finns andra former av sparande, t.ex. pensionsförsäkringar. Dessa kan vara föremål för andra garantisystem, t.ex. försäkringsgarantier, som finns i en del europeiska länder, t.ex. Storbritannien.46 1995/96:60 s. 57. 1998/99:30 s. 50. 46I administreras detta av FSCS, som också administrerar insättningsgarantin. Särskilda frågor om garantins omfattning Vid konstruktionen av IPS var, som ovan nämnts, en viktig faktor att inte snedvrida konkurrensen gentemot jämförbara sparformer. För att inte konkurrensen ska snedvridas bör man vid bedöm- ningen av om inlåningen inom IPS borde omfattas av insättnings- garantin titta på konkurrensen framför allt med inhemska jämför- bara sparformer men även i viss mån med sparformer utomlands. I omfattas inlåning på konto av insättningsgarantin. Även om sådant sparande självfallet kan ske på mycket lång sikt, sker sparandet där inte med obeskattade medel. Inte heller sker beskattningen av avkastning eller uttag på samma sätt. Dessa faktorer är avsedda att stimulera sparande särskilt avsett för pension. Det är därför rimligt att vid en jämförelse främst se till andra pensionssparformer – pensionsförsäkringar. Skillnaden mellan dessa sparformer är framför allt att det i IPS sker sparande utan försäkringsinslag. Detta är dock inte en omständighet som innebär att sparformerna inte kan anses konkurrera med varandra. Syftena med båda sparformerna är att med möjlighet att skjuta beskattningen framåt kunna komplettera sin pension. De för spararen relevanta skillnaderna är i stället framför allt möjligheten att aktivt styra över placeringen av pensionskapitalet och skillnaden i risk. Det ingår inte i utredningens uppdrag att analysera eller föreslå huruvida annat pensionssparande än individuellt pensionssparande ska omfattas av insättningsgarantin eller investerarskyddet. De överväganden som insättningsgarantiutredning gjorde i frågan är fortfarande relevanta: Att föra in IPS-inlåning under insättningsgarantin skulle innebära att olika skattegynnade sparformer inte behandlas lika. Konkurrerande sparformer, främst pensionssparande i försäkringsinstitut, omfattas inte av någon garanti. I förarbetena till insättningsgarantilagen uttalades att insättningar på sådana pensionssparkonton visserligen är likvida i den meningen att uttag kan göras men endast för omplacering inom sparsystemets ram. Pensionssparandet ansågs därmed på ett avgörande sätt skilja sig från sådana typer av insättningar som skulle omfattas av garantin. Insättningarna på konto inom IPS-systemet är marginella i sammanhanget. uppgick hushål- lens samlade behållningar på dessa konton till 2,8 mdkr vilket skall jämföras med en total inlåningsvolym från hushållen på 530 mdkr, varav 475 mdkr var garanterade. Om försäkringssparandet kommer att omfattas av en garanti , t.ex. av ett försäkringsgarantisystem, finns det enligt Särskilda frågor om garantins omfattning utredningen inget som från konkurrenssynpunkt hindrar att även IPS- inlåning garanteras i en eller annan form. Att det måste ske genom insättningsgarantin är emellertid inte självklart. Ett sådant ställnings- tagande bör i så fall tas i samband med att försäkringsgarantisystem införs i . Om sådan inlåning skall skyddas, behöver vidare ett antal ställningstaganden göras som t.ex. rör den skattemässiga behandlingen av utbetalningar av ersättning, finansieringen av skyddet och den ersättningsnivå som skall gälla.47 Hushållens samlade behållning i inlånade medel inom IPS uppgick till Den totala inlåningsvoly- men från hushållen var 48 Det måste dock hållas i minnet att det är fritt att flytta pengar inom IPS och därför kan man tänka sig för det fall insättnings- garantin utsträcks till att också omfatta inlånade medel på IPS, att spararna vid en annalkande kris i högre utsträckning kan komma att flytta över sina pengar från andra sparformer inom IPS till inlåning inom IPS, för att på så sätt få dem att omfattas av insättningsgarantin. Någon försäkringsgaranti eller annan form av garanti för medlen inom försäkringssparande har inte införts. Det är dock inte otänkbart att dessa former av sparande kan skyddas genom andra konstruktioner inom försäkringssystemet som inte är tillämpliga på sparande utan försäkringsinslag. Sparandet inom IPS sker i pensionssparinstitut, dvs. kreditinsti- tut som fått särskilt tillstånd. Denna typ av företag har andra förut- sättningar för sin verksamhet än t.ex. försäkringsbolag, inte minst vad avser den inneboende instabiliteten i banker som kommer sig av den stora differens som finns mellan inlåning och utlåning. Vidare kan också påpekas att det mellan de olika sparformerna inom IPS finns skillnader i det skydd medlen åtnjuter, nämligen att allt sparande utom direkt inlåning omfattas av separationsrätt. Detta innebär att det inte heller mellan sparformerna inom IPS är helt konkurrensneutralt. En annan aspekt på konkurrensfrågorna är hur skyddet för pen- sionspengarna ser ut i andra länder. Ett närliggande exempel är det danska systemet, där insättningsgarantin täcker de sparade medlen fullt ut. Detta skulle kunna medföra att sparare från länder med sämre skydd väljer att placera sitt långsiktiga pensionssparande där. Detta skulle i och för sig innebära minskade åtaganden för svenska 47SOU 2005:16 s. 135 f. Särskilda frågor om garantins omfattning pensionssparinstitut men skulle inte ge någon effekt på skatte- intäkterna för staten, eftersom sparandet utomlands skulle få ske med skattade medel. Om inlåning i IPS skulle omfattas av insättningsgarantin och utbetalningen av IPS-medel skulle göras på samma sätt som av andra omfattade medel skulle hela summan komma att inkomstbe- skattas . Vid utbetalningen skulle kontrolluppgifter behöva upprättas och inkomstskatt innehållas. 11.4.8Bör IPS omfattas av insättningsgarantin – utredningens ställningstagande Som en förutsättning för att inlåning på konto inom IPS ska kunna omfattas av insättningsgarantin anges i direktiven att de särskilda villkoren som gäller för det bundna pensionssparandet kan upp- rätthållas.49 Uttagsrestriktionerna för medel inom IPS gör att en uttagsan- stormning avseende dessa medel inte är möjlig. Att låta medel inlå- nade inom IPS omfattas av insättningsgarantin skulle därför inte på samma sätt som avseende andra sparformer bidra till finansiell sta- bilitet. Däremot utgör de förhållanden under vilka sparandet sker star- ka skäl att skydda de inlånade medlen. Allmänt sett kan konstateras att inlåning inom IPS framför allt är ett sparande på mycket lång sikt. Sparandet är avsett att utgöra en extra ekonomisk trygghet efter avslutat arbetsliv och har gynnats skattemässigt för att upp- muntras. Spararen är förhindrad att ta ut insatta medel . För att spararen ska kunna känna trygghet i sparandet är det därför ur konsumentskyddssynpunkt berättigat att dessa medel är skyddade. Till tryggheten bidrar i viss mån tillsyn, flytträtt och separations- rätt. Inlånade medel inom IPS omfattas inte av separationsrätt till skillnad från andra sparade tillgångar inom IPS. Detta talar för att låta inlånade medel omfattas av insättningsgarantin.50 Det kan dessutom ifrågasättas om undantaget för inlåning inom IPS i insättningsdefinitionen i IGL längre är motiverad efter den stora utvidgning av vilka kontoslag som omfattas av insättnings- garantin som lagändringarna innebar. 2008:143 s. 4. 50För att så ska kunna ske i överensstämmelse med de villkor som ställs upp i utredningens direktiv måste ytterligare överväganden göras, se nästa avsnitt. Särskilda frågor om garantins omfattning Skäl som talar mot att låta inlåning inom IPS omfattas av insätt- ningsgarantin är den konkurrensfördel detta skulle kunna innebära gentemot andra pensionssparformer. Vikten av sådan konkurrens- neutralitet betonades i förarbetena till införandet av IPS. Det kan dock påpekas att den andel av de sparade medlen som skulle kom- ma att omfattas av en garanti utifrån ett förslag som denna utred- ning kan komma att lämna endast utgör en mindre del av de medel som finns sparade inom IPS. Det kan därutöver ifrågasättas om det verkligen skulle innebära en konkurrenssnedvridning, eftersom de bolag som tillhandahåller pensionsförsäkringar är uppbyggda på annat sätt än pensionssparinstituten. Tillstånd att driva pensions- sparrörelse kan lämnas till värdepappersinstitut, dvs. den typ av institut där andra delar av sin verksamhet omfattas av insättningsgarantin. Att ett skyddssystem behövs för den verksam- heten motiveras av den inneboende instabiliteten i denna typ av institut. Rimligen påverkar denna inneboende stabilitet även pensionssparverksamheten på ett sådant sätt att det även för inlå- nade medel inom IPS av detta skäl kan vara motiverat att låta insättningsgarantin gälla. På samma sätt som anfördes i diskussionen om postväxlar skulle ett införande av inlånade medel IPS i de insättningsgaranterade insättningarna medföra att garantimyndigheten skulle få göra en prioriteringsordning för olika typer av garanterade medel. Svårig- heter skulle också kunna uppkomma avseende beräkningen av avgifter, då det på grund av rörligheten av medel mellan sparformerna inom IPS skulle vara nödvändigt att räkna med att insättarna skulle flytta sina medel till den garanterade sparformen och dessa medel skulle kunna utgöra en långt större andel än – ca 5,4 miljarder av totalt inom IPS. Sammantaget finner dock utredningen att konsumentskydds- aspekterna innebär mycket starka skäl för att låta inlånade medel inom IPS omfattas av ett skydd, t.ex. insättningsgarantin. skulle ett sådant ställningstagande innebära att ett principgenom- brott. Det är i och för sig inte orimligt att olika villkor gäller för olika typer av sparande. Å andra sidan kan det ifrågasättas om olika regler bör ställas upp inom ett och samma sparande utifrån vilken teknisk lösning insättaren väljer. Alternativa sätt att erbjuda ett förbättrat skydd för de inlånade medlen skulle kunna vara att låta medlen omfattas av separations- rätt och hålla dem avskilda från institutens tillgångar, eller att låta medlen omfattas av förmånsrätt i konkurs. Särskilda frågor om garantins omfattning Det första alternativet, att låta medlen omfattas av separations- rätt skulle innebära att de inlånade medlen erbjuds samma skydd som de medel som placerats i fonder eller andra värdepapper. Det skulle dock innebära att instituten inte skulle ha tillgång till de inlånade medlen i sin verksamhet, vilket skulle innebära starkt beskurna förutsättningar för verksamheten. Detta synes därför inte vara en framkomlig väg. Det andra alternativet, att skapa en förmånsrätt för medlen i institutets konkurs innebär att tillgångarna skulle få ett gott skydd, särskilt om förmånsrätten ges hög prioritet. Det skulle dock inte innebära en garanti för att medlen i alla lägen finns kvar för insätta- ren. Sannolikheten för att konkursboet faktiskt innehåller så pass stora tillgångar att medlen i realiteten kan räddas för insättarna får dock bedömas vara stor i de flesta fall. Liksom vad som gäller för avveckling som sker på annat sätt kan insättarna, såsom borgenärer i konkursen få avgöra om de avser flytta sina pensionsavtal till ett annat institut eller om de önskar avsluta pensionssparandet. Vid ett överförande av avtalet från konkursboet till ett annat institut utlöses inte någon skatt, vilket blir fallet om sparandet avslutas. Man skulle kunna tänka sig att reglerna om kapitaltäckning och stora exponeringar säkrar att det för en återkallelse finns tillgångar i institutet som täcker inlåningen inom IPS. Enligt utredningens uppfattning är det inte självklart att detta skulle inne- bära ett fullgott skydd. Brott mot sådana regler kan ju i sig vara skäl för återkallelse. Dessutom tar inte de reglerna sikte på skyddet av enskilda kunder utan syftar till att bidra till en övergripande stabili- tet. Att kräva att dessa medel ska hållas avskilda från bolagets egna tillgångar skulle innebära att medlen får ett gott skydd. Något sådant låter sig dock inte göras utan att förutsättningarna för verk- samheten rubbas. Utredningen föreslår därför i stället en lösning där fordringar avseende dessa medel förses med allmän förmånsrätt med hög prioritet. På så sätt åstadkommer den lösningen ett bättre konsumentskydd, utan att rucka på de övergripande principerna. Den föreslagna lösningen skulle innebära att det inte finns något behov av att upprätta någon prioritetsordning mellan olika former av garanterade tillgångar. Investerarskyddet är en motsvarighet till insättningsgarantin och omfattar dels investerarens finansiella instrument hos ett värdepap- persinstitut, ett fondbolag eller ett förvaltningsbolag1 dels sådana medel som institutet eller bolaget mottagit från investeraren med redovisningsskyldighet. Eftersom dessa medel och de finansiella instrumenten omfattas av separationsrätt är rätten till ersättning genom investerarskyddet sekundär och blir aktuell först om det vid en konkurs visar sig att dessa tillgångar av någon anledning inte längre finns kvar i bolaget eller institutet, eller om de finns kvar men inte går att skilja ut från bolagets egna tillgångar. Den ersätt- ning som utgår ut investerarskyddet kan därmed ses som en form av skadestånd som utgår som kompensation för den egendom som gått förlorad för investeraren. Investerarskyddet uppgår till högst per investerare och institut. I kapitlet presenteras först regleringen kring investerarskyddet. Därefter diskuteras kopplingarna till insättningsgarantin och de andra förslag som lämnats i betänkandet och i vilken mån de för- ändringar som utredningen föreslagit avseende insättningsgarantin som också bör föreslås för investerarskyddet. Därefter följer en genomgång av de ändringar som utredningen föreslår för investe- rarskyddet. I de fall där gemensamma förslag avseende tillsyn, tillstånd och rörelseregler lämnats för företag som bedriver investerarskyddad verksamhet och andra verksamheter som står under Finansinspek- tionens tillsyn har dessa diskuterats på annan plats i betänkandet. 1 Ett förvaltningsbolag definieras som ett utländskt företag som i sitt hemland har tillstånd att förvalta fondföretag, se 2 § 3 investerarskyddslagen, där ytterligare kvalifikationer ges. Utredningens uppdrag i denna del är inte att genomföra en översyn av investerarskyddet i sig, utan endast att analysera i vilken utsträckning de ändringar som utredningen föreslår för insättnings- garantin också bör omfatta investerarskyddet. Under arbetets gång har blivit tydligt att det på investerarskyddets område finns en del- vis annan problematik än för insättningsgarantin, t.ex. vad gäller komplicerade transaktionsformer, och ett behov av att snabbt kun- na få ut sina värdepapper ur det havererade skydda sin egendom. Det skulle dock bära för långt att inom ramen för utredningens uppdrag utreda dessa frågor. Utredningen vill endast peka på ett behov av klargöranden inom dessa områden. Investerarskyddet infördes genom lagen (1999:158) om investerarskydd. Lagen bygger på EG-direktivet 97/9/EG om system för ersättning till investerare. Direktivet kom till i syfte att realisera den inre marknaden, eftersom en del medlemsstater redan hade infört system till skydd för investerare. Investerarskyddet omfattar värdepapper och medel som ett institut eller fondbolag har hand om för sina kunders räkning i samband med en investeringstjänst – t.ex. utförande av order såsom köp eller försäljning av finansiella instrument och förvaring av vär- depapper. Skyddet gäller också fondandelar som är förvaltarregi- strerade hos ett institut eller bolag. Sådana medel som mottagits med redovisningsskyldighet ska hållas avskilda från institutets egna medel och sättas in på ett kli- entmedelskonto i ett annat institut. Medlen ingår inte i institutets eller bolagets balansräkning och får inte användas i rörelsen. Liksom insättningsgarantidirektivet innehåller investerar- skyddsdirektivet regler om en lägsta harmoniseringsnivå för ersätt- ningen. Ersättningen till en investerare får, tillsammans med even- tuell utdelning i institutets eller bolagets konkurs, ersättning genom institutets eller bolagets ansvarsförsäkring och skadestånd uppgå till högst för varje institut eller bolag.3 1998/99:30 s. 22. 39 § investerarskyddslagen. Rätt till ersättning inträder om ett värdepappersinstitut, ett fondbolag eller ett förvaltningsbolag som tillhör skyddet går i kon- kurs och investeraren inte kan få ut sina finansiella instrument eller medel från institutet. Ersättningsrätt inträder också för medel eller finansiella instrument som finns hos en filial till ett utländskt vär- depappersinstitut eller förvaltningsbolag som omfattas av det svenska skyddet när den behöriga myndigheten i bolagets eller institutets hemland har förklarat att medlen eller de finansiella instrumenten hos institutet eller bolaget inte är tillgängliga. Att medlen eller de finansiella instrumenten inte finns tillgäng- liga hos institutet kan bero på att de t.ex. sammanblandats med institutets egna tillgångar på ett sådant sätt att separationsrätt inte föreligger eller att medlen och de finansiella instrumenten försvun- nit ur institutet på grund av brottslig handling. Om medlen kan ersättas genom insättningsgarantin finns inte någon rätt till ersättning genom investerarskyddet.4 Medel som finns insatta på konto hos ett värdepappersinstitut kan alltså omfattas av insättningsgarantin. omfattar värdepappersbolag, som har tillstånd enligt lagen om värdepap- persmarknaden att driva värdepappersrörelse och utländska företag som driver värdepappersrörelse från filial i värdepap- persrörelse avses verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhan- dahålla investeringstjänster eller utföra investeringsverksamhet.6 Med uttrycket finansiella instrument avses enligt lagen överlåtbara värdepapper, dvs. värdepapper utom betal- ningsmedel som kan bli föremål för handel på kapital- marknaden, t.ex. aktier i aktiebolag och motsvarande andels- rätter i andra typer av bolag samt depåbevis för aktier, obligationer och andra skuldförbindelser inklusive depåbevis för sådana värdepapper och andra värdepapper som ger rätt att överlåta eller förvärva ovan nämnda överlåtbara värdepapper, eller som resulterar i en kontantavveckling som beräknas utifrån kurser på överlåtbara värdepapper, valutor, räntor eller avkast- ningar, råvaror eller index eller mått, 43 § investerarskyddslagen. 51 kap. 5 § 27 lagen om värdepappersmarknaden. 61 kap. 5 § 28 lagen om värdepappersmarknaden. penningmarknadsinstrument, dvs. statsskuldväxlar, inlå- ningsbevis, företagscertifikat och andra instrument som normalt omsätts på penningmarknaden, dock inte betalningsmedel, fondandelar, dvs. andelar i investeringsfonder, fondföretag och andra företag för kollektiva investeringar, och finansiella derivatinstrument, dvs. i huvudsak optioner, terminskontrakt, swappar, räntesäkringsavtal och andra derivatkontrakt7. Andelsägare i en investeringsfond har dock inte rätt till ersättning för tillgångar som ingår i fonden. Fondens tillgångar ska förvaras hos ett förvaringsinstitut. Om förvaringsinstitutet går i konkurs och värdepapperna inte hållits separerade får fondbolaget ersättning med högst per fondbolag, oavsett hur många fonder fondbolaget förvaltar. De likvida medel som ingår i en fond finns på ett inlåningskonto hos förvaringsinstitutet och omfattas därmed gentemot fondbolaget av insättningsgarantin. Värdepapper i det individuella pensionssparandet ingår inte i investerarskyddet.8 Ersättning ska, om investeraren inte fått ut sina medel eller finansiella instrument från bolaget, betalas ut efter ansökan från investeraren till ett belopp som motsvarar medlens eller de finansiella instrumentens marknadsvärde vid utgången av den dag då konkursbeslutet meddelades. Krav på ersättning ska ges in till garantimyndigheten, Riksgälden, senast för konkurs. De lagändringar som utredningen föreslagit och som berör insätt- ningsgarantiomfattad verksamhet kan delas in i två huvudgrupper: 1.Garantimyndighetens uppgifter och befogenheter, vissa korre- sponderande skyldigheter för instituten, administrationen inför och under ersättningsfallen och ersättningsrättens inträde. Dessa förändringar införs i insättningsgarantilagen. 7Se 1 kap. 4 § första stycket 1 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden med vidare hänvisningar. 2.Finansinspektionens tillståndsgivning, tillsyn och ingripanden i företag som bedriver verksamhet som omfattas av insättningsgarantin.