sou · GXB342 · 2009-05-06 00:00:00 — Eftersom bestämmelserna om vattenverksamheter i 11 kap. överfördes i stort sett oförändrade från tidigare vattenlagen (1983:291) till 1999 kan bestämmelserna behöva moderniseras och anpassas till övriga bestämmelser i . En möjlig anpassning skulle kunna vara att bestäm- melser om tillståndsprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter enligt samlas i ett kapitel. detta sammanhang är det viktigt att bestämmelserna ses över mot bakgrund av förväntade klimatförändringar och behovet av omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och mark- avvattning. Både av klimat- och dammsäkerhetsskäl finns det exempelvis anledning att utreda om tillsynsmyndigheten i tillräcklig utsträckning kan förelägga om säkerhetshöjande åtgärder bl.a. i form av förstärkning och höjning av dammar utan att behöva begära omprövning av tillståndet. Av samma skäl bör man överväga om även verksamhetsutövaren ska kunna vidta säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning av det aktuella tillståndet utöver de möjligheter som finns enligt 11 kap. 16 § . Vid översynen av bestämmelserna är det viktigt att beakta hur reglerna berörs av annan lagstiftning som t.ex. väglagen (1971:948). 1.översiktligt redovisa hur vanligt förekommande det är att vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag helt saknar tillstånd eller ägare, regleras av en eller flera vattendomar från tiden före ikraftträdande eller saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvar, 2.överväga om ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter kan införas i , vid behov föreslå de ändringar som behövs för detta och i övrigt föreslå ändringar eller redovisa utredningsbehov som identifieras i översynen av reglerna om vattenverksamheter, 3.utreda behovet av regeländringar så att de tillämpande myndigheterna, och i vissa fall även verksamhetsutövarna, får tillräckliga förutsättningar för att få icke tillståndsprövade och ibland herrelösa verksamheter tillståndsprövade och äldre vatten- domar omprövade samt för att kunna förelägga om eller vidta säkerhetshöjande åtgärder utan att tillståndet behöver omprövas, 4.utreda om tillämpande myndigheter har kompetens och resurser för att utöva en effektiv tillsyn och vid behov initiera omprövningsprocesser, och 5.utreda behovet av ändrade bestämmelser med beaktande av det som har tillkännagett om fiskvandringsvägar. Utredarens arbete ska i första hand vara inriktat på vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag. ska beakta de krav på en allmän vattenförvaltning som ram- direktivet för vatten ställer. Syftet är att de relevanta bestäm- melserna om vattenverksamheter och de tillstånd som gäller för verksamheterna ska moderniseras så att de på ett enkelt, tydligt, ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt lever upp till miljö- balkens hänsynsregler och EG-rättens krav. Vid översynen av bestämmelserna ska t.ex. det allmänna och enskilda fiskeintresset särskilt beaktas. Områden av riksintresse enligt 3 kap. Bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, bl.a. områden av riksintresse finns i 3 och 4 kap. . Reglerna innebär att områden som har ett särskilt nationellt intresse för ett visst värde eller en viss användning inte ska tas i anspråk för andra ändamål utan att frågan om en långsiktigt lämplig mark- och vattenanvändning har klarlagts. Syftet med bestämmelserna är att skydda mark- och vattenområden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv. Bestämmelserna utgör en grund vid bedömningar i samhällsplaneringen av skilda intressen och anspråk när det gäller mark- och vattenanvändningen samt vid prövning av mål och ärenden enligt och enligt de lagar som hänvisar till balkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden. Bestämmelserna om riksintresseområden i 3 kap. skiljer sig från dem i 4 kap. som innehåller särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten i vissa områden i landet. Områdena anges direkt i bestämmelserna på ett översiktligt sätt. Dessa oftast vidsträckta områden är i sin helhet av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden får komma till stånd i områdena endast under vissa förutsättningar eller om det finns särskilda skäl. De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden finns i 3 kap. Områden av riksintresse för ett antal angivna ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller skada ändamålen. område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om ett område behövs för en anläggning för totalförsvaret, ska försvarsintresset ges företräde. Frågan om ett område är av riksintresse enligt bestämmelserna i 3 kap. och avväg- ningen mellan olika riksintressen avgörs slutligt vid prövningen av det enskilda ärendet. Identifiering och avgränsning av de områden som kan vara av riksintresse sker i en process där centrala myndigheter, länsstyrel- ser och kommuner medverkar. Bestämmelser om ansvarsfördel- ningen med närmare riktlinjer för samarbetet finns i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (hushållningsförordningen). Bestämmelser om planer och planeringsunderlag för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns i 6 kap. 19–22 §§ . påtalade i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) att under utredningen framfördes bl.a. den allmänna synpunkten att frågan om vad som är områden av riksintresse enligt inte har hanterats på det sätt som reglerna i PBL och förutsätter. Enligt kommittén är det en återkommande synpunkt att länsstyrelserna inte tillräckligt tar sitt ansvar att diskutera hur områdena ska avgränsas eller hur värden ska tillgodoses i planering och andra beslut. Det är enligt kommittén en vanlig men felaktig uppfattning att de centrala myndigheterna har till uppgift att fastställa områden av riksintresse. Kommittén ansåg dock att dess uppdrag inte omfattade att utreda rollfördelning och framtagande av underlag för områden av riksintresse eftersom det i hög grad handlar om en reglering i . Även uppmärksammade i sitt arbete vissa frågeställningar avseende 3 kap. som man bedömde låg utanför kommitténs uppdrag. Dessa frågeställningar, som kort redovisas i principbetänkandet under utveckling (SOU 2002:50), gällde främst systemet att utse riksintresse- områden enligt 3 kap., men även vilka typer av områden som ska skyddas eller utgöra områden av riksintresse. Också har påtalat behovet av en översyn av bestämmelserna om riksintresse. Några frågor som har lyft fram är att förändringar i synen på vilka intressen som är viktiga för samhällsutvecklingen inte fångas upp i den nuvarande lydelsen av 3 kap. , att det underlag som de centrala myndigheterna tar fram för bedömning av om områden är av riksintresse har varierande aktualitet och kvalitet, att översikts- planeringen inte fyller sin funktion i riksintresseprocessen, att det finns otydligheter i ansvarsfördelningen mellan och berörda centrala myndigheter samt att författningsstödet för översiktsplanens roll är otydligt. Av och tillsyn i samhälls- planeringen – intention och praktik (RiR 2005:12) framgår bl.a. att delar av PBL inte tillämpas som det är avsett och att länsstyrelserna därför har svårt att väga samman olika statliga intressen i enskilda planärenden. I frågan om vilka slags områden som skulle kunna bli föremål för en riksintresseavvägning har jordbruksmark och områden med särskilda grund- och ytvattenförekomster lyfts fram. I den internationella debatten om vad som kan göras för att motverka negativa effekter av klimatförändringarna har det bl.a. anförts att jordbruksmark kan komma att få en ökad betydelse. Synpunkter har också framkommit som tyder på att riksintresset för vindkraft skulle behöva stärkas. Regeringen konstaterar att många uppgifter tyder på att det nuvarande systemet med hur områden av riksintresse enligt 3 kap. anges och beaktas i planerings- och beslutsprocesser inte i alla avseenden fungerar på det sätt som varit avsett. Det finns bl.a. oklarheter i hur myndigheterna ska interagera för att väga olika riksintressen mot varandra. Därför behöver man analysera förekomsten och omfattningen av eventuella brister i fråga om kunskapsförsörjning, ansvarsfördelningen mellan olika statliga myndigheter, översiktsplaneringens roll i processen, tillämpningen av riksintressebestämmelserna vid olika rättsverkande beslut och översiktsplanens funktion som beslutsunderlag i detta samman- hang. Vidare behöver man analysera om de ändamål som enligt 3 kap. kan ligga till grund för att anse att ett område är av riksintresse speglar gällande samhällsbehov utifrån ett nationellt perspektiv. Det är viktigt att bestämmelserna och deras tillämpning säkerställer att områden som kan vara av särskilt stort intresse för ändamål av nationell betydelse identifieras och skyddas. är det viktigt att inte för många eller för omfattande områden anges eftersom det skulle kunna riskera att urholka begreppet riks- intresse. I detta sammanhang bör man överväga om det finns andra resurser och värden än de som anges i 3 kap. som bör läggas till grund för att betrakta ett område som ett område av riksintresse. Vid övervägandena om att lägga nya resurser och värden till grund för riksintresseområden bör även utredas vilka kriterier som ska gälla vid identifieringen av sådana områden. 1.analysera det nuvarande systemet för att utse och hantera områden av riksintresse enligt 3 kap. och hushållnings- förordningen och förutsättningarna för att beakta områden av riksintresse vid planering och i beslutsprocesser samt vid behov föreslå ändringar, 2.analysera om de ändamål som enligt 3 kap. kan ligga till grund för att ange att ett område är av riksintresse speglar gällande samhällsbehov och i detta sammanhang överväga om det finns andra resurser och värden som borde läggas till grund för att peka ut områden av riksintresse och i så fall kriterier för detta, och 3.särskilt överväga om 3 kap. 10 § har en ändamålsenlig utformning. Inom EG-rätten finns två direktiv med bestämmelser om bedömning av miljöpåverkan. Det är dels rådets direktiv /337/EG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet), dels och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (SEA-direktivet). MKB-direktivet genomförs i huvudsak med bestämmelserna i 6 kap. och förordningen (1998:905) om miljökonse- kvensbeskrivningar (MKB-förordningen). Bestämmelserna bygger på en indelning av projekten i olika slag av verksamhetstyper som bedöms enligt olika bestämmelser inom såväl som andra författningar. Utformningen av de svenska bestämmelserna har i huvudsak byggt på principen att en omfattande miljökonsekvensbeskrivning, motsvarande kraven i MKB-direktivet, ska krävas för alla tillståndspliktiga verksamheter oavsett om verksamheterna är angivna i MKB-direktivet eller inte. Vilka verksamheter som är tillståndspliktiga framgår av bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. har den bilagan ändrats på så sätt att vissa verksamheter som kräver tillstånd i stället ska kunna anmälas. Dessutom har det i 11 kap. 9 a § och i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. införts en möjlighet att anmäla vissa typer av vattenverksamheter. SEA-direktivet genomförs med bestämmelser framför allt i 6 kap. och PBL. Bestämmelserna i avser miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar av översiktsplaner och vissa detaljplaner. I uppdraget till ingick bl.a. att föreslå olika möjligheter att effektivisera miljöprövningen med den nuvarande prövningsorganisationen, exempelvis genom att förenkla förfarandet med miljökonsekvensbeskrivningar (tilläggsdirektiv dir. 2003:61). Till följd av delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124) och regeringens proposition En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129) har bestämmel- serna ändrats (bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312). Bestämmelserna blev bl.a. tydligare i frågan om när en miljökonsekvensbeskrivning krävs. I slutbetänkande ; miljökvalitetsnormer, miljöorganisa- tionerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) konstaterade kommittén att ytterligare utredningsarbete behövs för att skapa ett samordnat system för miljökonsekvens- bedömningar för att effektivisera prövningen. Även remiss- instanserna var positiva till att förutsättningarna för ett samordnat system för miljökonsekvensbedömningar utreds vidare. Myndigheter, intresseorganisationer och verksamhetsutövare har i samband med regeringens regelförenklingsarbete kommit med förslag om att begränsa det obligatoriska kravet på miljökonse- kvensbeskrivningar i MKB-förordningen till de verksamheter som anges i MBK-direktivets bilaga 1 och att för övriga verksamheter ska göra en bedömning från fall till fall. Regeringen konstaterar att det finns ett behov av att dels generellt utreda förutsättningarna för krav på miljökonsekvens- beskrivningar i 6 kap. med tillhörande författningar, dels bättre samordna de olika bestämmelserna om miljö- konsekvensbedömningar för projekt, planer och program. De nya bestämmelserna om anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt för vissa verksamheter gör också att bestämmelserna om krav på miljökonsekvensbeskrivningar för olika verksamheter behöver ses över. Man behöver också undersöka om det i de berörda författningarna går att förenkla den använda terminologin genom att förtydliga innebörden av och förhållandet mellan olika termer som exempelvis miljökonsekvensbedömning, miljökonsekvens- beskrivning, miljöbedömning och miljöprövning, bl.a. i förhållande till EG-rättens krav. Det bör också tydliggöras att konsekvenserna för hälsa ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningarna. Utredaren ska undersöka möjligheterna att samordna och förenkla bestämmelserna om miljökonsekvensbedömningar och miljökonse- kvensbeskrivningar i , PBL och andra författningar, och i detta sammanhang 1.föreslå bestämmelser som tydliggör för vilka verksamheter det ska krävas sådana miljökonsekvensbeskrivningar som avses i MKB-direktivet, 2.föreslå bestämmelser som tydliggör vilka krav på miljö- konsekvensbeskrivning som ska ställas på övriga tillståndspliktiga verksamheter, och 3.undersöka möjligheterna att förenkla den aktuella termino- login genom att förtydliga innebörden av och förhållandet mellan olika använda termer. Inriktningen på utredarens arbete ska vara att samordna bestämmelserna och kraven så långt det är möjligt. I en ny reglering måste det också tydligt framgå hur miljöbedömningar av planer och program enligt och PBL förhåller sig till miljökonsekvensbeskrivningar av projekt. Det övergripande syftet ska vara att få ett tydligt, enkelt och effektivt regelverk där de krav på miljökonsekvensbeskrivning som anges i MKB-direktivet så långt som möjligt förbehålls sådana verksamheter som enligt direktivet ska omfattas av kraven. Av bestämmelserna bör på ett tydligt sätt framgå vad som i frågan om bedömningar och beskrivningar av konsekvenserna för miljön ska gälla för andra tillstånds- eller anmälningspliktiga verksamheter. På miljöområdet är utgångspunkten att regelverket ska vara utformat på ett sätt som medför att hälso- och miljöskyddskraven beaktas som möjligheterna till demokratisk insyn och inflytande inte åsidosätts. Med hänsyn till angelägna samhälls- intressen och berörda enskilda intressen är det viktigt att regelverket är enkelt och tydligt för att underlätta tillämpningen, effektivisera beslutsprocesserna och hålla handläggningstiderna så korta som möjligt. Utöver de frågor som tidigare presenterats i dessa tilläggs- direktiv har det, i samband med regeringens regelförenklingsarbete, kommit fram att det behövs dels en ökad samordning av bestämmelser om samråd i med bestämmelser om samråd i andra författningar, dels en tidsmässig samordning av olika beslut vid prövningen av en tillståndspliktig verksamhet. Genom propositionen En effektivare miljöprövning har bl.a. bestämmelserna om samråd förenklats i 6 kap. . De nya bestämmelserna trädde i kraft . Enligt inkomna syn- punkter fungerar tillämpningen av dessa bestämmelser inte alltid som det är avsett, bl.a. har flera företag framfört att berörda myndigheter inte alltid respekterar verksamhetsutövarens behov av ett samråd tidigt i processen. har föreslagit att prövningsförfarandet enligt PBL samordnas med prövningsförfarandet enligt , bl.a. genom att lagstiftningen ska ge förutsättningar för enskilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt . Som angetts i avsnittet om vindkraft behöver detta förslag utredas närmare och samordnas med förslag till motsvarande bestämmelser i och annan berörd lagstiftning. Utredaren ska, utöver det som angetts i tidigare avsnitt, 1.utreda möjligheterna att samordna och effektivisera handläggningen inom och mellan myndigheter av ärenden som innebär prövning av verksamheter både enligt och annan lagstiftning, 2.utreda möjligheterna att samordna och förenkla bestämmelser om samråd i och annan lagstiftning som rör samma verksamhet, och 3.utreda behovet av och möjligheten till tidsmässig samordning av beslut enligt och andra författningar när besluten rör samma verksamhet. Vid översynen bör utredaren beakta erfarenheter från andra länder, t.ex. och . Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs. Arbetet ska ske i enlighet med fastställda mål och strategier på De olika rapporter och andra dokument som nämns i dessa direktiv ska beaktas. Utredaren ska samråda med Byggprocess- utredningen (M 2007:06), , , Naturvårds- verket, , och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisa- tioner och andra samhällsaktörer. Utredaren ska beakta de förslag om att effektivisera miljöprövningen som hör samman med uppdraget och som lämnas till utredaren inom ramen för regeringens regelförenklingsarbete. Utredaren ska, när det gäller redovisning av förslagens konse- kvenser för små företag, samråda med . Utredaren ska särskilt beakta de administrativa kostnaderna för näringslivet och utforma sina förslag så att kostnaderna hålls så låga som möjligt. Vid beräkningar av företagens administrativa kostnader till följd av föreslagna ändringar ska utredaren samråda med Verket för näringslivsutveckling () och så långt som möjligt använda Nuteks databas . Kostnader och andra konsekvenser Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska och andra konsekvenser som förslagen medför. Det som sägs om kostnader och andra konsekvenser i de tidigare beslutade direktiven (dir. 2007:94) gäller även fortsättningsvis. Tidpunkter för redovisning, m.m. Uppdraget i dessa tilläggsdirektiv Ett delbetänkande, utredningens tredje delbetänkande, med förslag i delfrågan om vindkraft ska redovisas . Tilläggsuppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 decem- ber 2008. Uppdraget i de tidigare beslutade direktiven Den nya instansordning för PBL-ärenden som avses med uppdraget förutsätter att man i den fortsatta beredningen hanterar de frågor som behandlas i första delbetänkandet i ett sammanhang med vissa av de organisatoriska och processuella frågor som behandlas i det andra delbetänkandet. Detta bl.a. för att undvika risken att först behöva flytta och bygga upp resurser inom den nuvarande domstolsorganisationen för att därefter åter flytta och bygga upp resurser i en ny domstolsorganisation. Det är också angeläget att den nya instansordningen för miljöbalks- och PBL-ärenden redan från början följer de processuella regler som är mest lämpade för domstolarnas hantering. Mål och ärenden i de allmänna domstolarna bör handläggas enligt processuella regler som är avsedda och anpassade för de allmänna domstolarna. En ordning där allmänna domstolar följer processuella regler som är anpassade för förvaltnings- domstolar bör fortsätta att gälla endast om det finns mycket starka skäl för det. Den frågan ska belysas i det andra delbetänkandet. För en ändamålsenlig fortsatt beredning av reformen med en ny instansordning för PBL-ärenden och för att inte försena den reformen, bör redovisningen av det andra delbetänkandet avgränsas och tidigareläggas. Därför ska andra delbetänkandet redovisas och avgränsas till att innehålla de överväganden och förslag som avser antalet miljödomstolar och deras lokalisering, domkretsindelningen för miljödomstolarna, och handläggningsregler för de mål och ärenden som miljödomstolarna ska pröva. Vid bedömningen av miljödomstolarnas lokalisering och domkretsindelning ska frågan om lokalisering av framtida prövningsmyndigheter för A- och vattenverksamheter beaktas. De frågor i övrigt som enligt de tidigare beslutade direktiven skulle ha redovisats i det andra delbetänkandet ska i stället redovisas . (M 2007:04) Ytterligare en utredare tillkallas och tidpunkterna för redovisning ändras Med stöd av regeringens bemyndigande beslutade ansvarigt statsråd att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ny instansordning för vissa mål och ärenden enligt och (1987:10) och för ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighets- domstolarna (dir. 2007:94). Utredningen har tagit namnet (M 2007:04). Genom tilläggsdirektiv har utredningsuppdraget blivit mycket omfattande. förstärks utredningen med ytterligare en utredare. Tid- punkterna för redovisning ändras. I de tilläggsdirektiv regeringen beslutade (dir. 2007:184) fick utredningen i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar i fråga om -förnybar energi (vindkraft och vattenkraft), -riksintressen enligt 3 kap. , -miljökonsekvensbeskrivningar, och -samordning och samråd i prövningsförfarandet. Utredningen fick också i uppdrag att vid behov föreslå nödvändiga författningsändringar i , och andra berörda författningar och därutöver ta upp och föreslå de ändringar som har nära samband med uppdraget. överlämnade utredningen delbetänkan- det En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111) och överlämnades det andra delbetänkandet Miljödomstolarna; domkretsar, lokalisering och handläggningstider (SOU 2008:31). avser utredningen att överlämna ett tredje delbetänkande om vindkraft inom det uppdrag som avser förnybar energi. De frågor i direktiven som återstår att utreda ska redovisas . Arbetsformer för utredningens fortsatta arbete Det övergripande syftet med utredningsuppdraget är att åstad- komma en effektiv miljöprövning, dvs. att göra prövningen snabbare och enklare utan att åsidosätta rättssäkerhet och hälso- och miljöskyddskraven. En av utgångspunkterna är att bestämmel- serna och kraven ska vara enkla, tydliga, samordnade och ända- målsenliga. Av de frågor som kvarstår att utreda kräver flera ett omfattande utredningsarbete. Frågorna bör behandlas inom en och samma utredning så att den kunskap som byggts upp i utrednings- sekretariatet effektivt kan tas tillvara. Med hänsyn till utredningens omfattning och den korta tiden bör utredningen därför förstärkas med ytterligare en utredare. På så sätt kan utredningen få rimliga förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag. De frågor som enligt tidigare lämnade direktiv kvarstår att redovisa är dels de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljö- balken och för en samordning av miljödomstolarna och fastighets- domstolarna, dels behovet av författningsändringar i fråga om förnybar energi (vattenkraft), vattenverksamheter, riksintressen enligt 3 kap. , miljökonsekvensbeskrivningar och sam- ordning och samråd i prövningsförfarandet. Uppdraget fördelas på utredarna enligt följande.