sou · GWB3115 · 2009-01-01 00:00:00 — Slutligen föreskrivs att statens upplåning inte får överskrida dess investeringsutgifter. En än mer omfångsrik reglering finns i den tyska lagen med budgetprinciper som omfattar 60 paragrafer och gäller för både staten och delstaterna. I lagen anges att budgetåret motsvarar kalenderåret. Vidare utvecklas hur olika principer om sparsamhet, effektivitet, fullständighet, enhet, kassamässighet, balans och klarhet ska tillämpas. I en relativt nytillkommen Rapport från en referensgrupp bestämmelse anges att den budgetdisciplin som följer av EU:s ska iakttas. Regleringen i grundlagen och i lagen med budgetprinciper kompletteras av ett stort antal bestämmelser i statens och delstaternas budgetlagar. I såväl som finns exempel på omfattande grundlagsregleringar. I den portugisiska konstitutionen ges exempelvis utförliga föreskrifter om budgetförslagets utformning och de bilagor som ska åtfölja förslaget. En annan stat med en utförlig grundlagsreglering på finans- maktens område är . I ett särskilt kapitel, som innehåller tolv omfattande artiklar, finns bl.a. en detaljerad reglering av budgetprocessen. Bestämmelserna reglerar exempelvis tidpunkten när budgetförslaget ska lämnas, besluten om budgeten och om vad som ska gälla om någon budget inte beslutats. I kapitlet finns även bestämmelser om formerna för beslut om skatter samt om förvärv och försäljning av statlig egendom, verksamhet och om upptagande av statliga lån. 4.1Särdrag i 9 kap. RF RF:s reglering av statsbudgeten är översiktlig och kortfattad. Detta kan förklaras av att det har ansetts vara nödvändigt att kunna göra förändringar av budgetens uppbyggnad utan att behöva göra en grundlagsändring. I förarbetena till RF uttalade exempelvis departementschefen att frågor om stats- budgetens utformning inte lämpade sig för en grundlagsreglering (prop. 1973:90 s. 222). I sammanhanget hade det även betydelse att förslaget till vad som kom att bli 9 kap. RF utarbetades som den tillkallade bedrev sitt arbete. I direktiven till denna utredning (SOU 1973:44, bilaga 1, s. 12), som hade i uppdrag att göra en bred översyn av det statliga budgetsystemet, anförde chefen för , efter samråd med chefen för , bl.a. följande beträffande frågan om en rättslig reglering av budgeten. Liksom är fallet i våra nuvarande grundlagar, bör frågor rörande statsbudgeten grundlagsfästas endast i den mån de har direkt samband med regeringens och befogenheter. Vid utarbetande av förslag till sådana grundlagsbestämmelser bör beredningen och den nu förordade utredningen samråda. Spörsmålet om en rättslig reglering i annan form av vissa budgetfrågor bör naturligen anstå till dess frågorna prövats i sitt budgetpolitiska sammanhang i det nu förordade utredningsarbetet. Dessa frågor bör därför undantas från grundlagberedningens arbete. Grundlagberedningen angav också att dess uppdrag hade begränsats av direktiven till och att beredningens uppgift på området var att föreslå regler som hade direkt samband med och regeringens befogenheter (SOU 1972:15 s. 113). 4.2Problem med den nuvarande ordningen Det har som angetts i avsnitt 3.4 hävdats att 9 kap. RF inte ens 1974 gav en god beskrivning av den gällande ordningen. Därefter har dessutom, enligt vad som närmare utvecklats i avsnitt 3.3, budgetprocessen genomgått stora förändringar. I lagtexten ges därför inga upplysningar om flera av de mest betydelsefulla momenten vid utarbetandet och fastställandet av statsbudgeten. Regleringen tar alltjämt främst sikte på att klarlägga befogen- hetsfördelningen mellan och regeringen. Reformerna genomfördes genom ändringar i RO och antagandet av budgetlagen. En orsak till detta kan ha varit att den statsfinansiella situationen var sådan att det krävdes skyndsamma förändringar. I sammanhanget bör anmärkas att det vid den tid när ändringarna i RO gjordes ännu inte fanns någon budgetlag att ta in bestämmelserna i. En nackdel med den nuvarande ordningen är att för budget- processen centrala normer, t.ex. bestämmelserna om rambesluts- modellen, har tagits in i andra författningar än RF. En stor del av denna reglering finns i RO (se närmare avsnitt 3.3.2). En ytterligare följd av den nuvarande ordningen är, som ovan nämnts, att 9 kap. RF inte innehåller beskrivningar av många av de viktigaste momenten i den nuvarande budgetprocessen. 4.3En ny utgångspunkt för regleringen Strävan efter att undvika bundenhet av grundlag på statsbudgetens område gör sig inte längre gällande med samma tyngd som . inväntades resultatet av det omfattande reformarbete som inletts på området. Det fanns vidare en stor tilltro till möjligheterna att bedriva stabiliseringspolitik med statsbudgeten och genom budgeten ge de impulser som behövdes för att styra samhällsekonomin så att den gav full sysselsättning, låg inflation och stabil växelkurs. Slutligen hade man inte, före den normupplösning som sammanbrott av Bretton Woods- systemets fasta växelkurs medförde, fått erfara någon långvarig finanspolitisk instabilitet. Oron var snarare riktad mot att lagbestämmelser skulle hindra genomförandet av angelägna utgiftsreformer. Rapport från en referensgrupp Läget är annorlunda. Synen på möjligheterna att bedriva stabiliseringspolitik med statsbudgeten är mer nyanserad. Till detta har, framför allt sedan inledningen av , tillkommit en ökad medvetenhet om behovet av en stark budgetdisciplin för att upprätthålla långsiktigt hållbara statsfinanser. En del av förklaringen till detta ändrade synsätt är säkerligen utvecklingen av statens finanser , då statens lånebehov översteg av BNP och statsskulden ökade från av BNP 1990 till 1994. Av betydelse var säkerligen även turbulensen kring den svenska valutan . bedrevs internationell teoretisk och empirisk forskning om sambanden mellan å ena sidan den process i vilken statens budget bereds, beslutas och genomförs och å andra sidan budgetens utfall och statsskuldens utveckling. Forsknings- resultaten gav stöd för hypotesen att en budgetprocess, som på grundval av olika egenskaper betecknas som stram, kan medverka till mindre underskott i statens finanser och en mer hållbar skuldutveckling (jfr SOU 1996:14 s. 73–101). Ändamålsenliga författningsregleringar främjar en god budget- disciplin. Det är i ljuset av detta som man ska se den ökade författningsregleringen i samband med reformerna . Lagstiftaren har inte varit främmande för att i författning på lägre konstitutionell nivå än RF reglera de viktigaste delarna av och regeringens budgetarbete. Vi har i avsnitt 3.3.4 återgett en del av de överväganden som föregick placeringen av bestämmelserna i budgetlagen. ansåg 1996 att det kunde diskuteras om inte en stor del av dessa bestämmelser borde tas in i RO. Åtminstone regleringen av villkoren för de olika anslagen ansågs därvid av utskottet vara av sådan karaktär att de vid en förutsättningslös prövning egentligen skulle anses höra hemma i RO. Frågan om var bestämmelser bör placeras förefaller numera vara mindre känslig än den uppfattades vara . Ett skäl härtill kan nog vara att budgetlagen visat sig fungera väl och att den erbjuder nödvändig fasthet och flexibilitet. Ett annat skäl kan vara att det i RF infogats en bestämmelse som klargör att ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten finns i RO och särskild lag. Icke desto mindre finns det aspekter av den valda normstrukturen som bör uppmärk- sammas vid en översyn av regleringen i 9 kap. RF. Införandet av en budgetlag, eller en budgetstadga, hade diskuterats i nästan innan lagen antogs 1996. Det betyder att de lagregler på finansmaktens område som behövts dessför- innan hade placerats i RF eller RO. Vi har erfarenhet av reformerna . Den då tillkomna författningsregleringen har, till- sammans med på området, bidragit till en finanspolitisk stabilitet och även i övrigt fungerat väl. Till skillnad från situationen ligger nu arbetet med den närmare utformningen av budgetprocessen bakom oss. Det finns , i likhet med vad som gällde när reformerna beslutades på 1990- talet, en bred parlamentarisk uppslutning kring regleringen på området. Delar av denna reglering, som inte rör innehållet i statsbudgeten utan formerna för bl.a. beredningen av, beslut om och verkställandet av budgeten bör kunna tas in i RF utan att och regeringens handlingsutrymme begränsas på ett olämpligt sätt. I detta sammanhang ska också beaktas att regleringen till stor del finns i huvudbestämmelser i , som i likhet med grundlagsbestämmelser kräver att ett särskilt förfarande tillämpas för att de ska kunna ändras. Enligt vår mening är det lämpligt att i samband med den allmänna översynen av RF utveckla den deskriptiva funktionen i 9 kap. RF och därmed anpassa kapitlet till övriga delar av RF. Självfallet måste försiktighet iakttas vid överväganden om huruvida bestämmelser bör tas in i RF. Vissa förändringar måste kunna ske på området utan att en grundlagsreglering lägger hinder i vägen. Enligt vår uppfattning bör dock en ökad reglering i RF på statsbudgetens område kunna ske utan att behövlig flexibilitet efterges till skada för statens finanser eller och regeringens förmåga att förverkliga folkviljan (se vidare avsnitt 9). En konsekvens av våra förslag att revidera 9 kap. RF blir att det uppstår ett behov av att även se över de bestämmelser som finns på finansmaktens område i RO och budgetlagen. Rapport från en referensgrupp 4.4Grundläggande principer för budgetens utformning Vid utformningen av förslaget till RF framhöll och Grundlagberedningen de principer för budgetering och redovisning som budgetutredning presenterat i betänkandet Bestämmelser och praxis rörande statens budget (SOU 1952:45). Särskild uppmärksamhet fästes vid tillämpningen av de s.k. fullständighets- och bruttoprinciperna, vars innebörd har förklarats i avsnitt 3.1. Dessa principer synes vara nationella uttolkningar av de i den offentligrättsliga doktrinen etablerade fyra principerna för hur en statsbudget ska utformas. Den första principen, som avser budgetens specialisering, innebär ett krav på att utgiftsändamålet identifieras och att anslagsvillkoren preciseras. Den andra principen avser budgetens universalitet och innebär att statens samtliga inkomster och utgifter ska redovisas i budgeten med sina bruttobelopp, samt att enskilda inkomster inte ska anvisas till vissa bestämda utgifter utan i stället användas för att finansiera de samlade utgifterna. Den tredje principen gäller budgetens enhet och innebär ett avståndstagande från användningen av specialbudgetar vid sidan av statsbudgeten. Den fjärde principen avser budgetperiodens begränsning till en fastlagd period, vanligen . Den gängse internationella terminologin för de fyra principerna är the Principles of specification, universality, unity and annuality. Dessa principer är alltjämt giltiga och återspeglas tydligt i The Financial Regulation of Communities, i Best Practices for Budget Transparency och i IMF:s Code of Good Practices on Fiscal Transparency. Det finns all anledning att ha dessa etablerade principer i åtanke vid översynen av bestämmelserna i 9 kap. RF. 5 Bestämmelser som bör utgå Förslag: Bestämmelsen i 9 kap. 3 § första stycket RF om att beräkningen av statsinkomsterna och besluten om anslagen ska upptas i en särskild sammanställning, benämnd statsbudget, utgår. Enligt 9 kap. 3 § RF bestämmer till vilka belopp statsinkomsterna ska beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten härom, anges det vidare, upptas i en statsbudget. Enligt 4.6.2 RO ska finansutskottet sammanställa stats- budgeten. Sammanställningen tas traditionellt in i bet. överlämnar den av finansutskottet samman- ställda statsbudgeten, försedd med talmannens underskrift, till regeringen. Efter överlämnandet beslutar regeringen att lägga utskottsbetänkandet till handlingarna. Sammanställningen har omfattat cirka 50 sidor och innehåller specifikationer av statsbudgetens utgifter och inkomster. Till större delen innehåller den tabeller med uppgifter om varje enskilt anslag, med angivande av anvisat belopp, och till återstående del tabeller utvisande varje inkomsttitel med angivande av beräknat inkomstbelopp. Sammanställningen motsvarar den specifikation av utgifter och beräknade inkomster som finns intagen i budgetpropositionen (Bilaga 1 Specifikation av statsbudgetens utgifter och inkomster). Det fanns inte någon bestämmelse regeringsform som motsvarade den nu aktuella. Varken eller Grundlagberedningen lämnade förslag till en sådan bestämmelse. Bestämmelser som bör utgå Förslaget finns i propositionen med förslag till ny regeringsform. Grundlagberedningen hade föreslagit att formellt skulle besluta om fastställelse av statsbudgeten. Departements- chefen ställde sig emellertid tveksam till detta förslag, bl.a. på grund av att det var ovisst vilken rättslig innebörd som skulle tillmätas ett sådant beslut. Departementschefen förordade därför att kravet på fastställelse av statsbudgeten skulle utgå ur grundlags- texten. I detta sammanhang anmärkte han dock att vid sitt ställningstagande i varje anslagsfråga måste beakta att beslutet ska ses som ett led i den större plan för den statliga verksamheten, och indirekt för hela samhällsekonomin, som statsbudgeten utgör. Detta viktiga förhållande borde, enligt departementschefen, komma till uttryck i lagtexten. De olika anslagens rättsverkan är inte beroende av att hela statsbudgeten är färdigställd eller att de är upptagna i den aktuella sammanställningen. Anslagen är giltiga i och med att fattat beslut om dem. Beräkningarna av inkomsterna har inte någon rättsverkan alls. Den nu aktuella bestämmelsen tillkom under beredningen i . Skälen bakom bestämmelsen torde vara att departementschefen genom införandet av kravet på en samman- ställning önskade försäkra sig om att vid sitt ställningstagande i varje anslagsfråga skulle beakta att beslutet var ett led i den större plan för den statliga verksamheten som statsbudgeten utgjorde. Enligt vår mening kan behovet av att ha en bestämmelse med det aktuella innehållet i RF numera ifrågasättas. Sammanställningen har ingen rättsverkan och föranleder inte någon annan åtgärd av än ett beslut om att den överlämnas till regeringen. Det av departementschefen påtalade behovet av sammanställningen, dvs. att inför ställningstagandet i varje anslagsfråga ska ha erhållit ett underlag som påminner om att beslutet utgör ett led i en större plan, finns efter det att rambeslutsmodellen införts. I denna modell ingår nämligen att fattar ett första beslut som innefattar en beräkning av statens inkomster och de samlade utgifternas fördelning på utgiftsområden. Det är i detta Rapport från en referensgrupp sammanhang som de beräknade inkomsterna och de samlade utgifterna, och därmed också statsbudgeten på en övergripande nivå, fastställs (se närmare avsnitt 7.3). I sammanhanget kan framhållas att vi i avsnitt 7.3 föreslår att den grundläggande regleringen av rambeslutsmodellen förs in i RF. Mot bakgrund av detta, och då skyldigheten för finansutskottet att sammanställa statsbudgeten finns reglerad i 4.6.2 RO, förordar vi att den aktuella bestämmelsen utgår ur RF. 5.2Beslut om en annan budgetperiod än budgetåret Förslag: Bestämmelsen i 9 kap. 3 § första stycket RF som ger möjlighet att besluta om en annan budgetperiod än budgetåret utgår. Enligt 9 kap. 3 § första stycket RF kan , om särskilda skäl föreligger, företa budgetreglering för en annan budgetperiod än budgetåret. Bestämmelsen infördes på förslag av Grundlagbered- ningen, i första hand för att möjliggöra en omläggning av budgetåret. Beredningen kunde vidare tänka sig vissa extraordinära lägen i vilka det skulle kunna te sig önskvärt att fastställa en statsbudget än (SOU 1972:15 s. 169). Den aktuella bestämmelsen har tillämpats vid ett enda tillfälle, nämligen i samband med övergång från ett brutet budgetår till ett budgetår som motsvarar kalenderåret. /96 förlängdes då och omfattade således 18 månader (se vidare avsnitt 7.1). Efter omläggningen av budgetåret har den rådande ordningen i enlighet med vad som närmare behandlas i avsnitt 7.1 vunnit en sådan acceptans att någon ändring av budgetperioden inte är aktuell inom den förutsebara framtiden. En sådan omläggning skulle vidare kräva ett omfattande förarbete, vid vilket det torde finnas såväl tid som andra förutsättningar att genomföra en grundlagsändring. Bestämmelser som bör utgå Möjligheten att besluta om kortare budgetperioder än har inte tillämpats. Det är vidare svårt att se vilket behov denna reglering fyller, särskilt mot bakgrund av möjlighet att ändra den beslutade budgeten under pågående budgetår, exempelvis efter det att regeringen lagt fram en proposition med förslag till ändringar. Den aktuella bestämmelsen förefaller mot denna bakgrund sakna egentligt användningsområde och bör därför kunna utgå. Genom denna förändring sker en anpassning till principen om att budgetperioden ska avse (se avsnitt 4.4). Avsikten med en utmönstring av bestämmelsen är inte att det ska finnas hinder mot beslut om ändringar i budgeten. Om inte kunnat fatta beslut om budgeten innan budgetårets början får den föreslagna ändringen följden att senare fattade beslut ska avse , och således även de inkomster och utgifter som härrör från tiden innan budgeten beslutats (se vidare avsnitt 6.2). 5.3Beslut om anslag avseende flera budgetår Förslag: Bestämmelsen i 9 kap. 3 § andra stycket RF om möjlighet att besluta om enskilda anslag för annan tid än budgetperioden utgår. Enligt 9 kap. 3 § andra stycket RF kan besluta att ett särskilt anslag på statsbudgeten ska utgå för annan tid än budgetperioden. Även om 1809 års regeringsform förutsatte att budgetbeslutens giltighetstid endast omfattade , hade det redan tidigt kommit att utvecklas en praxis enligt vilken fattade beslut med budgetkonsekvenser än det gällande budgetåret. I Grundlagberedningens direktiv ingick det, som berörts i avsnitt 3.1, att ge förslag till regler som möjliggjorde sådana beslut. Vid tiden för beredningens arbete pågick en omfattande utrednings- verksamhet i syfte att bl.a. utarbeta statliga flerårssystem som skulle möjliggöras genom en särskild budgetteknik, s.k. Rapport från en referensgrupp I Grundlagberedningens förslag kom det mot denna bakgrund att införas en bestämmelse enligt vilken gavs möjlighet att besluta om att ett anslag skulle utgå för annan tid än den som gällde för budgeten i övrigt. Departementschefen, som godtog beredningens förslag, framhöll att ett anslagsbeslut av nu aktuellt slag inte kunde läggas till grund för ett civilrättsligt anspråk, och inte heller utgjorde hinder mot att senare ändrade sitt beslut. Bestämmelsen i 9 kap. 3 § andra stycket har aldrig kommit att tillämpas på det sätt som avsågs vid dess tillkomst. När det finns önskemål om att fatta utgiftsbeslut med konse- kvenser för flera budgetår, t.ex. beslut om större investeringar, används i stället s.k. beställningsbemyndiganden. I sådana bemyndiganden, som lämnas i samband med budgetbesluten, medger att regeringen ikläder staten förpliktelser, som ska infrias efter budgetårets slut (se vidare 12 § budgetlagen). Genom att använda sig av dessa bemyndiganden kan regeringen binda staten i förhållande till tredje man. I de fall då regeringen önskat få godkännande i fråga om utvecklingen av en viss statsverksamhet i ett längre perspektiv har den i budgetpropositionen, eller i en annan proposition, lämnat förslag till s.k. riktlinjebeslut (se vidare avsnitt 6.3). Riktlinje- besluten är visserligen inte rättsligt bindande, men utgör likväl ett sätt för och regeringen att moraliskt binda upp sig vid en föreslagen politisk inriktning. Det förtjänar att anmärkas att , för det fall den skulle använda sig av fleråriga anslags- beslut, skulle vara oförhindrad att besluta om ändringar av dessa. Det är mot denna bakgrund svårt att se hur möjligheten att meddela fleråriga anslagsbeslut skulle ha en särskild funktion att fylla. Vi föreslår därför att möjlighet att besluta om anslag för annan tid än budgetperioden tas bort. Även i detta avseende tydliggörs anslutningen till principen om att budget- perioden ska omfatta . Bestämmelser som bör utgå 5.4Behovet av medel under krig, krigsfara och andra utomordentliga förhållanden Förslag: Bestämmelsen i 9 kap. 3 § tredje stycket RF om att i samband med budgetregleringen ska beakta behovet av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden utgår. När RF utarbetades pågick krig mellan och . Det var därför naturligt att frågan om medel för rikets försvar och krigsföring uppmärksammades. Redan i sin ursprung- liga lydelse inrymde sålunda RF bestämmelser om att det i riksstaten skulle avsättas och anslås tillräckliga medel för oförutsedda händelser sammanhängande med rikets försvar eller andra viktiga ändamål. Dessutom skulle kungen i samband med krig, och under vissa förutsättningar, kunna lyfta ett belopp i . Dessa bestämmelser påverkades inte av erfarenheterna under och fanns kvar tämligen oförändrade . trädde en ändring i kraft som närmast innebar en precisering av den tekniska formen och en utvidgning av ändamålet för de medel som skulle finnas tillgängliga för regeringen i en krissituation. I RF föreskrevs att efter förslag av kungen, och i den ordning som gällde för riksstatens reglerande, skulle anta en beredskapsstat för försvarsväsendet som innehöll de anslag som behövdes vid krig eller krigsfara. Vidare kunde anta en allmän beredskapsstat med de anslag som behövdes vid en ekonomisk kris eller annat nödläge. Det fanns vidare särskilda villkor för när kungen fick disponera anslagen. I förslag ingick ett kapitel med särskilda bestämmelser för krig och andra utomordentliga för- hållanden. I den första paragrafen föreskrevs att , efter förslag av regeringen, skulle anta en beredskapsbudget för rikets försvar och att den kunde anta en beredskapsbudget för ekonomisk kris eller annat nödläge. Närmare bestämmelser skulle ges i lag. Även Grundlagberedningen ansåg att RF alltjämt borde slå fast att försvarsändamålen skulle tillgodoses. Rapport från en referensgrupp fakultativa bestämmelserna om allmän beredskapsstat inte föras över till den nya RF. Beredningen föreslog i stället en bestämmelse av innebörden att vid fastställandet av statsbudgeten skulle beakta behovet av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Departementschefen ansåg att det i RF borde föras in en bestämmelse som ålade att vid den årliga budget- regleringen beakta försvarsberedskapsändamålen, men att bestämmelsen borde lämna öppet i vilken budgetteknisk form detta skulle ske. Departementschefens förslag anslöt mycket nära till beredningens förslag. I RF angavs således att vid budgetregleringen skulle beakta behovet av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Fram till och med /75 beslutade på regeringens förslag om en beredskapsstat för försvarsväsendet. Den innehöll de anslag för det militära försvaret och det civila försvaret som behövdes av högsta försvarsberedskap. Utgifter för försvarsberedskap kunde också finansieras på annat sätt, t.ex. genom att medgett att vissa anslag fick överskridas och genom rörliga krediter i . Från och med /76 föreslog regeringen en beredskapsbudget för totalförsvaret som var beräknad på samma grund, men endast avsåg den civila delen av totalförsvaret. Behovet av medel för det militära försvaret skulle i stället främst tillgodoses genom att anslagen, som uteslutande var förslagsanslag, överskreds. När en övergång skedde från förslagsanslag till ramanslag i samband med budgetreformen utformades en ny ordning för hur behovet av medel för försvarsberedskaps- ändamål skulle tillgodoses. Från och med bemyndigas regeringen, efter förslag i budgetpropositionen, att utnyttja en kredit på högst i om krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden skulle föreligga.