sou · GXB359 · 2009-06-17 00:00:00 — Villkoren för ökad kommersialisering och samverkan med näringslivet är inte i första hand bestämda av och högskolorna, utan är snarare en kombination av styrning på nationell, regional och lokal nivå. Universiteten och högskolorna kan medverka till detta genom att organisatoriskt underlätta externt samarbete och kommersialisering av resultaten av akademisk forskning. Regionaliseringen av högre utbildning har haft positiva effekter på den regionala arbetsproduktiviteten på orter där universitet och högskolor har etablerats. Detta gäller särskilt i regioner där antalet anställda forskare och inskrivna studenter är relativt stort. Det finns också evidens för större produktivitetsvinster i regioner med s.k. unga universitet och hög skolor jämfört med regioner med äldre, etablerade universitet. Effekten för regionens produktivitetsutveckling av antalet universitetsbaserade forskare är större än effekten av antalet studenter. Internationella studier tyder på att universiteten och högskolorna har tydliga effekter på regional bruttoproduktion (BNP på regional nivå). Studierna tyder också på att universitet och högskolorna har positiva effekter på den disponibla inkomsten för invånarna i en region, vilket kan ses som ett mått på välfärd. och högskolor drar till sig studenter som ökar konsumtionsbasen i regionen. Universiteten och högskolorna verkar även som kunskapsproducenter och bidrar med patent, teknisk kunskapsöverföring samt avknoppningsföretag i regionen. Investeringar i akademisk forskning har också tydliga spridningseffekter till företag och näringsliv via starka forsknings- och innovationsmiljöer i anknytning till universitet och högskolor. Starka forsknings- och innovationsmiljöer utgör också ett viktigt argument för privata företag att välja att lokalisera sin forskning till . Mot bakgrund av det sagda är mitt förslag att universitet och högskolor som står under statlig tillsyn, dvs. omfattas av högskolelagen (1992:1434) samt enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska kunna vara godkända gåvomottagare. Detta ställningstagande har också stöd i direktiven (s. 8) där behovet av statlig tillsyn av dem som ska kunna ta emot gåvor särskilt betonas. I sammanhanget kan nämnas att viss forskning också bedrivs inom stiftelser och ideella föreningar. Stiftelser och ideella föreningar som har till ändamål att främja vetenskaplig forskning är delvis skattebefriade enligt 7 kap. IL. Att sådana stiftelser och ideella föreningar kan bli godkända gåvomottagare har berörts i föregående avsnitt. En anslutande fråga är om akademier, t.ex. Kungl. , ska kunna bli en godkänd gåvomottagare. Med akademi menas ett samfund med syfte att främja vetenskaplig eller konstnärlig verksamhet. Enligt 7 kap. 16 § IL är akademier skattskyldiga endast för inkomst av fastighet. Emellertid finns det skäl som talar för att regelverket bör hållas så enkelt som möjligt och detta talar för att begränsa kretsen av godkända gåvomottagare till bara universitet och högskolor. Bland annat den omständigheten att reglerna inte kommer att kunna begränsas till att bara gälla svenska mottagare talar för en viss återhållsamhet när det gäller tänkta mottagare. Beträffande akademierna måste härvid särskilt beaktas att det saknas en klar och entydig definition av vad som avses med en akademi. Avgränsningssvårigheterna, särskilt när det är fråga om utländska akademier, är uppenbara. Ett förslag som har framförts är att endast ett statligt forskningsråd eller en motsvarande statlig organisation ska kunna vara en godkänd gåvomottagare och att denne i sin tur delar ut influtna gåvor enligt fastställda direktiv. Förslaget har dock förkastats eftersom en gåva från en givare direkt till en utförare av forskning inte i så fall skulle medföra en skattefavör vilket skulle få styrande effekter. Vidare bör motivationen att ge vara större om det finns fler än en mottagare att välja mellan. Mitt förslag är alltså att universitet och högskolor ska kunna vara godkända gåvotagare. Frågan är om de ska vara tvungna att på samma sätt som stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund ansöka hos om att bli godkända gåvotagare eller om de utan vidare ska anses ha den karaktären. På sätt som redan antytts och som kommer att beröras mer i det följande kommer de nu aktuella reglerna inte att kunna begränsas till att avse mottagare i . Det betyder att universitet och högskolor från hela världen i och för sig kan komma att ta emot gåvor och att givarna vid taxeringen skulle framställa ett yrkande om att medges en skattefavör. I så fall skulle det ankomma på att vid prövningen ta ställning till om ett utländskt lärosäte kan anses motsvara ett svenskt universitet eller en svensk högskola och om mottagaren står under tillfredsställande statlig eller offentlig tillsyn i det egna landet. Enligt min uppfattning är det uppenbart att det är bättre om denna fråga i stället avgörs efter ansökan hos och att prövningen sker åtskild från prövningen av skattefavören. Eftersom svenska mottagare inte får favoriseras i detta hänseende innebär nu sagda förhållanden att även svenska universitet och högskolor måste ansöka om att bli godkända gåvotagare. Vad som i det föregående också sagts om ansökningsavgifter föreslås också gälla för universitet och högskolor. Detsamma gäller för det formella kravet på att det ska bedrivas vetenskaplig forskning samt att lärosätet ska göra sannolikt att insamlade medel används på det sätt som givarna avsett. Eftersom det för universitetens och högskolornas del inte finns något som motsvarar den årliga taxeringen föreslår jag att ett godkännande kan vägras om finner något som talar emot ett godkännande. På samma sätt som jag tidigare konstaterat att ideell verksamhet bedrivs utanför stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund är det uppenbart att avancerad och samhällsnyttig forskning bedrivs på andra ställen än på universitet och högskolor. Det handlar både om aktiebolag och statliga myndigheter. Enligt min uppfattning finns det nu ingen anledning att också sådana aktörer ska kunna bli godkända gåvomottagare. När det gäller motiven till detta ställningstagande hänvisar jag till det avsnitt i det föregående (6.3.1.4) där motsvarande fråga för den ideella sektorn avhandlades. I detta avsnitt diskuteras och lämnas förslag på ett antal frågeställningar som är gemensamma för gåvor till ideell verksamhet och gåvor till forskning. Mitt förslag: Både fysiska och juridiska personer har rätt till skattereduktion för gåvor till godkända gåvomottagare. När det gäller frågan om hur skattefavören eller skatteincitamentet ska utformas rent skattetekniskt finns det flera tänkbara vägar. Nära till hands och i linje med vad som ofta framförs i den allmänna diskussionen ligger naturligtvis tanken på att utforma reglerna som vanliga avdragsregler, dvs. att en gåva till en godkänd mottagare skulle innebära en rätt för den skattskyldige att göra ett avdrag vid inkomstberäkningen. När det gäller fysiska personer kan man t.ex. tänka sig att avdraget ska utföras i något av inkomstslagen tjänst eller näringsverksamhet. Enligt min uppfattning finns det emellertid övervägande nackdelar med att ha regler som innebär att inkomstberäkningen påverkas. Anledningen till detta är att gåvor av det slag det här är fråga om inte är utgifter för inkomsternas förvärvande och därför inte heller är avdragsgilla. De har med andra ord inte med inkomstberäkningen att göra. Utifrån dessa synpunkter framstår det som bättre att skattefavören är utformad som en skattereduktion. En sådan ordning innebär också att man tydliggör att detta med särskilda skatteregler för gåvor till vissa ändamål i princip ligger vid sidan av den vanliga beskattningen. Den taxerade inkomsten, som är ett mått på skattekraften, påverkas inte (jfr direktiven s. 7). Ytterligare en omständighet kan åberopas. Om skattefavören utformas på det sättet får lika stora gåvor samma skattemässiga värde så länge det finns en skatt att reducera och man slipper den orättvisa som kan ligga i att den som har högre marginalskatt får en större skattefavör än den som ger en lika stor gåva men som har lägre marginalskatt. Också denna aspekt berörs i direktiven (s. 7). Ett alternativ inom ramen för detta synsätt skulle vara att man i stället för en skattereduktion tänker sig regler som innebär att givarens skattekonto krediteras med ett motsvarande belopp. De två tillvägagångssätten är emellertid inte helt likvärdiga. Reglerna om skattereduktion förutsätter att givaren har någon skatt att reducera medan krediteringen skulle innebära en skattefavör oavsett givarens övriga skatteförhållanden. Skattekreditering har den fördelen att även den som inte har någon skatt att reducera kan låta sig bli stimulerad till att ge. Men jag har ändå valt att föreslå att favören ska ske i form av en skattereduktion i första hand därför att mitt förslag i så fall ansluter till ett regelverk som redan finns. Det finns också ett mer principiellt betonat argument som talar för att en skattereduktionsregel är att fördra. Utredningsuppdraget handlar om skatteincitament. Om favören skulle verkställas i form av en kreditering av skattekontot måste kopplingen till skattesystemet anses tämligen uttunnad. Dessutom begränsas, jämfört med en kreditering på skattekontot, skattefavören av den skatt givaren har att betala. Vad som tagits upp i föregående avsnitt tar sikte på fysiska personer. Att också juridiska personer ska kunna vara gåvogivare är något som inte alls ifrågasätts i direktiven. I stället ter det sig som en självklar utgångspunkt för mitt arbete att både fysiska och juridiska personer ska omfattas. Frågan är enligt min uppfattning emellertid inte självklar. Anledningen till min tvekan är bl.a. att aktiebolagens och de ekonomiska föreningarnas rätt att ge gåvor inte är en helt okomplicerad fråga ur ett associationsrättsligt perspektiv (jfr avsnitt 6.5.16) och att regelverket onekligen blir mer krångligt. I avsnitt 6.5.7.2 behandlas t.ex. den situationen att ett företag gett en gåva som ska utdelningsbeskattas hos delägarna och hur det ska lösas utifrån ett incitamentsperspektiv. Det finns också andra komplikationer som kommer att beröras i det följande. En av dem är att skattefavören av orsaker som kommer att utvecklas i nästa avsnitt måste vara relativt liten och att hela frågan om incitament kanske redan av det skälet är ointressant för många aktiebolag. Jag har ändå valt att låta mitt förslag omfatta både aktiebolag och, med vissa undantag, andra juridiska personer. Skälet till detta är att jag utifrån direktiven skulle se det som en brist att förslaget inte skulle omfatta denna kategori. Jag återkommer till denna fråga i min egen utvärdering (avsnitt 9). De nämnda undantagen avser gåvor givna av dödsbon och handelsbolag. Denna fråga behandlas i avsnitt 6.5.9. När det gäller vilken metod som ska användas för juridiska personer, i första hand aktiebolag och ekonomiska föreningar, är situationen principiellt annorlunda än för de fysiska personerna. Det finns för deras del ingen marginalskatteproblematik. Utifrån detta perspektiv skulle det egentligen inte finnas några hinder mot att låta skatteförmånen för aktiebolagens del ha formen av ett vanligt avdrag. Detta skulle emellertid innebära att om det inte finns några inkomster att kvitta avdraget emot kan det uppkomna underskottet rullas vidare och utnyttjas ett senare år. Någon motsvarande möjlighet finns inte för fysiska personer och bör enligt min uppfattning inte heller införas. Argumentet att gåvor inte är en utgift för inkomsternas förvärvande gäller naturligtvis också juridiska personer. Därför bör heller inte de juridiska personerna ha någon avdragsmöjlighet. Detta i föreningen med ett behov av att markera att eventuella incitamentsregler ligger vid sidan av skattesystemet i egentlig mening talar för att även juridiska personer bör få skattefavören i form av en skattereduktion. Dessutom kan det ses som en fördel att reglerna är lika för både fysiska och juridiska personer. När det gäller aktiebolag har fråga uppkommit om det inte borde finnas en koncernregel av innebörd att rätten till skattereduktion borde begränsas för bolag som ingår i samma koncern. En liknande synpunkt som förts fram är att endast en person i varje familj skulle kunna få skattereduktion för gåvor. Eftersom syftet med reglerna är att stimulera till gåvor skulle en sådan begränsning ha rakt motsatt verkan. Dessutom skulle sådana regler, inte minst om de också skulle omfatta familjer, bli onödigt krångliga och svåra att tillämpa. Jag har därför valt att avstå från att lägga fram sådana förslag. Om det skulle visa sig att reglerna missbrukas med utgångspunkt från frånvaron av sådana regler kan frågan om eventuella begränsningar åter bli aktuell. Min principiella inställning är alltså den att om inte bara fysiska personer utan också juridiska personer ska ha rätt till en skattefavör ska denna också för deras del utformas som en regel om en skattereduktion. 6.5.3 Skattereduktionens storlek, kontrolluppgifter m.m. Mitt förslag: Summan av de gåvor som vid varje gåvotillfälle uppgår till och som av fysiska eller juridiska personer skänkes under ett kalenderår till godkända gåvomottagare utgör respektive givares gåvounderlag. Gåvounderlaget beräknas gemensamt för gåvor till både forskning och till ideell verksamhet och gränsbeloppen är gemensamma. För att ett gåvounderlag ska ligga till grund för skattereduktion måste det uppgå till . Av gåvounderlaget utgör ett belopp motsvarande skattereduktionen. För fysiska personer gäller att skattereduktionen kan bli högst , för juridiska personer högst . Godkända gåvomottagare ska lämna kontrolluppgifter avseende de gåvor som mottagits och vid varje gåvotillfälle uppgått till . När det gäller skattereduktionen och frågan om hur den ska utformas finns det tre frågeställningar som i särskild mån aktualiseras. Den första handlar om hur skattereduktionen ska beräknas. Den andra om hur stor den ska kunna vara. Det handlar alltså delvis om metodfrågor. Den tredje har att göra med frågan om reglerna ska vara desamma för gåvor till forskning och ideell verksamhet eller om det ska vara två från varandra åtskilda system. Mitt förslag: Gåvor om per gåvotillfälle ingår i givarens gåvounderlag. Om gåvounderlaget uppgår till utgör skattereduktionen av underlaget, dock högst för fysiska personer och högst för juridiska personer. Enligt uppgifter från organisationen () skänker svenskarna ca till de ca 350 insamlingsstiftelser som har s.k. 90-konton. härav kan beräknas komma från testamenten. Ungefär lika mycket kommer från företag. Härtill kommer att det finns en stor övrig ideell sektor som enligt uppgift tar emot minst lika mycket gåvor som de insamlingsstiftelser som har 90-konton. I så fall kan man anta att hela denna sektor tar in ca och att ca 6–kommer från gåvor från enskilda personer av det slag som här avses. Utslaget på alla svenskar skulle det betyda att den genomsnittliga gåvan till ideell verksamhet uppgår till ca per person och år. Detta stämmer ganska bra med en annan uppgift, nämligen att räknat per hushåll uppgår den genomsnittliga gåvan till ca . Om man antar att endast var annan, var tredje eller var fjärde svensk ger gåvor till ideella ändamål skulle det betyda att den genomsnittliga gåvan skulle uppgå till 1 200, 1 800 eller . Det är uppenbart att dessa antaganden är tämligen osäkra. Den enligt min uppfattning enda möjliga slutsatsen är att bland de medborgare som ger pengar till ideell verksamhet torde de sammanlagda gåvorna ligga någonstans mellan 1 000–. När det gäller forskning är det mycket som talar för att genomsnittsgåvan, dvs. vad varje svensk i genomsnitt ger, är betydligt lägre än men att de faktiska gåvornas genomsnittliga belopp är betydligt högre än 1 000–. För att bestämma vilken teknik man ska använda för att beräkna skattereduktionens storlek kan man tänka sig följande. Man föreskriver att summan av de gåvor som getts till godkända gåvomottagare under ett kalenderår utgör den enskilde givarens gåvounderlag. Vidare föreskriver man att skattereduktionen uppgår till en viss andel av gåvounderlagets belopp, dock högst en viss bestämd summa. För att besvara frågan om hur stor del av gåvounderlaget som ska utgöra skattereduktionens belopp kan man resonera på följande sätt. För juridiska personer är skattesatsen . Det betyder att om en juridisk person har en viss utgift i verksamheten och gör ett vanligt avdrag med t.ex. sjunker skatten med . Om ett bolag ger en gåva som ingår i gåvounderlaget bör därför av gåvounderlaget motsvara skattereduktionen. Att det bör vara samma procentsats förklaras av att det rimligen inte bör vara mer och inte heller mindre lönsamt för ett företag att ge gåvor till godkända gåvomottagare än att i verksamheten göra avdrag för nödvändiga utgifter. När det gäller fysiska personer är ett motsvarande resonemang mer komplicerat. För de flesta skattskyldiga är marginalskattesatsen lika med kommunalskattesatsen. För dem som också betalar statlig skatt kan marginalskattesatsen variera mellan 30 och och det betyder att det inte går att hitta något belopp som innebär att skatteeffekterna om man väljer avdrag alltid blir desamma. Motsvarande procentsats när det gäller reglerna om hushållsnära tjänster är . I det fallet är det emellertid fråga om ett något annorlunda motiv än , nämligen bl.a. att stimulera de skattskyldiga att välja vita tjänster i stället för svarta och då är det nödvändigt med en viss överkompensation. Det ligger därför nära till hands att föreslå att gränsen för fysiska personer ska sättas vid t.ex. . Av systematiska skäl som närmare kommer att beröras i samband med att gåvounderlagets minsta storlek diskuteras föreslår jag emellertid att samma procentsats ska gälla för fysiska personer som för juridiska, dvs. Vad nu sagts innebär alltså att för både fysiska och juridiska personer är utgångspunkten för att beräkna skattereduktionens belopp ett gåvounderlag där gåvor till alla slags godkända gåvomottagare ingår. Detta innebär att mitt förslag inte är utformat i enlighet med den från forskningshåll framförda tanken att särskilda, och i alla hänseenden mer frikostiga regler, ska gälla för gåvor till forskning. Denna fråga diskuteras närmare i följande avsnitt. För fysiska och juridiska personer ska skattereduktionen uppgå till av gåvounderlaget. Nästa fråga att ta ställning till är hur högt taket ska sättas, dvs. hur stor den största skattereduktionen ska kunna vara. Ett högsta belopp för hur stor skattereduktionen ska få vara fyller två funktioner. Dels innebär ett sådant belopp att det sätts en övre gräns för vad en lagstiftning av det här slaget rimligen får kosta i form av skattebortfall och dels har ett högsta belopp också betydelse för hur attraktivt det är att försöka manipulera systemet. Att det högsta beloppet är rätt avvägt har naturligtvis också betydelse för vilken stimulanseffekt det får. Det hör dessutom till bilden att det regelverk jag ska föreslå – däribland reduktionsbeloppen – måste stå i rimlig samklang med belopp som förekommer inom övriga delar av skattesystemet. Enligt min uppfattning bör det högsta reduktionsbeloppet för en fysisk person vara . Det betyder att för fysiska personer ges maximal skattereduktion för gåvor om (7 000/26,3 %=) . Nästa fråga är om juridiska personer ska ha ett högre högsta belopp eller om de juridiska personernas skattereduktion inte heller får överstiga . I diskussionen kring dessa frågor tycks många uppfatta det närmast som en självklarhet att juridiska personer ska kunna ha en högre övre gräns för skattereduktionens belopp. Bakgrunden torde vara den förmodligen riktiga föreställningen att när en juridisk person väl ger blir beloppen mycket större än när en fysisk person ger något. Mitt förslag är att juridiska personer kan medges en skattereduktion på högst . Detta betyder att den högsta gåvan med verkan för skattereduktionens belopp uppgår till (35 000/26,=) . Det finns emellertid skäl att också sätta en nedre gräns, dvs. frågan är hur liten en gåva kan vara för att ingå i givarens gåvounderlag. Inte heller denna fråga är alldeles enkel. Frågan om den minsta gåvan har ett visst samband med en annan fråga, nämligen att systemet för att inte inbjuda till fusk kräver att de godkända gåvomottagarna utfärdar kontrolluppgifter avseende de gåvor som getts och som är stora nog för att ingå i givarnas respektive gåvounderlag. Och hur pass betungande denna kontrolluppgiftsskyldighet skulle komma att bli har ett samband med hur stor en gåva ska vara för att komma med i systemet. Vad jag menar kan illustreras av följande resonemang. Utgångspunkten är att det belopp som ska ligga till grund för skattereduktionen ska utgöra summan av samtliga gåvor till en eller flera godkända gåvomottagare (gåvounderlaget). En andra utgångspunkt är att rättviseskäl och neutralitet talar för att den person som gett till var och en av 100 godkända gåvomottagare och den som gett en och samme godkände gåvomottagare vid 10 olika tillfällen ska få samma skattereduktion som den som gett en enda godkänd gåvomottagare vid ett enda tillfälle. Om det inte funnes något minsta gåvobelopp måste alla godkända gåvomottagare hålla reda på alla givare och hur mycket de har gett samt skicka in kontrolluppgifter till . I det nämnda exemplet skulle alltså få in sammanlagt 111 kontrolluppgifter avseende de tre givarna. Hos de tre godkända gåvomottagarna skulle sammanlagt 111 gåvonoteringar behöva göras. Utan att kunna stödja mig på något helt säkert underlag finns det anledning att tro att kostnaderna för att hantera det sammanlagda gåvobeloppet om 30 i exemplet ovan uppgår till ett ganska högt belopp. Slutsatsen av detta är enligt min uppfattning att en gåva endast bör få räknas in i gåvounderlaget om den vid ett och samma gåvotillfälle uppgår till ett visst minsta belopp. Det skulle i så fall betyda att de godkända gåvomottagarna för kontrolluppgiftens skull bara behöver hålla reda på de givare vars gåvor vid ett gåvotillfälle överstiger detta minsta belopp. Å andra sidan skulle det inte finnas något gränsbelopp för skyldigheten att avlämna en kontrolluppgift; kontrolluppgiften skulle omfatta summan av alla gåvor som varit stora nog för att behöva registreras inför kontrolluppgiftens fullgörande. Resonemanget leder till ett principiellt dilemma. Ett högt gränsbelopp minskar den administrativa bördan och hanteringskostnaderna för de godkända gåvomottagarna och men innebär att ett stort antal vanliga gåvor inte alls kommer att omfattas av reglerna och att stimulanseffekterna således delvis uteblir. Ett lägre belopp innebär å andra sidan ökad administration och högre kostnader men antagligen också större stimulans. Jag anser därför att beloppet bör vara förhållandevis lågt och mitt förslag är att det ska uppgå till . Beloppet är i den storleksordning som företrädare för den ideella sektorn pekat på vid t.ex. det referensgruppsmöte som ägde rum . Till bilden hör att ett av villkoren för att en insamlingsstiftelse ska kunna få ett 90-konto är att stiftelsen har ett välfungerande datasystem. Det har mot denna bakgrund gjorts gällande att många, men naturligtvis inte alla, som kan komma att bli godkända gåvomottagare, står väl rustade för att klara av denna sak. Mitt förslag är alltså att en gåva ska ingå i gåvounderlaget endast om den vid ett och samma gåvotillfälle uppgår till samt att kontrolluppgiftsskyldigheten kopplas till detta belopp. Det finns emellertid behov av ytterligare en gräns. Vad som ovan skisserats skulle innebära att om en viss person gett till en viss mottagare skulle givarens gåvounderlag uppgå till och skattereduktionen således till därav eller (jag bortser i detta sammanhang från de avrundningsregler som kommer att gälla).