sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — Kraven på att verksamheten ska bygga eller vara grundad på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet är detsamma i LSS och SoL. I LSS är detta krav dock kompletterat med ytterligare Rätten till stöd och service på att den enskilde i största möjliga utsträckning ska ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. I 4 kap. 1 § SoL anges att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Kravet på att biståndet ska stärka möjligheterna att leva ett självständigt liv är språkligt identiskt med kravet i LSS på att insatserna enligt denna lag ska stärka samma möjligheter. Däremot skiljer sig kravet på vad som ska uppnås med biståndet enligt SoL respektive insatserna enligt LSS. I SoL är det en skälig levnads- nivå medan det i LSS är goda levnadsvillkor. En annan skillnad är att 4 kap. 1 § SoL säger att behov av bistånd ska tillgodoses om den enskilde inte kan tillgodose dem själv eller inte kan få dem tillgodosedda på annat sätt. Enligt 7 § LSS handlar det om en rätt till insatser om inte behoven redan tillgodoses på annat sätt. Det finns alltså inte samma möjlighet i LSS som i SoL för den som prövar behovet att föreslå eller besluta om annan insats än den som den enskilde ansökt om. I 5 kap. 7 § SoL anges att socialnämnden ska verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Här återkommer alltså formule- ringen leva som andra, som också återfinns i 5 § LSS. I SoL ingår formuleringen som en del av kraven på insatser medan den i LSS utgör ett mål för insatserna enligt lagen. 5 kap. 7 § SoL anger även att socialnämnden ska medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Det framgår att kommunen ska inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i paragrafens inledande stycke har behov av det, men det finns ingen preciserad insatslista som i LSS. Enligt 3 § omsorgslagen skulle de särskilda omsorgerna syfta till att ge de personer som omfattades av lagens personkrets möjlighet att leva som andra och i gemenskap med andra. Omsorgerna skulle vidare vara inriktade på att utveckla den enskildes egna resurser. Verksamheten skulle vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Här återkommer alltså flera av Rätten till stöd och service formuleringarna i SoL och LSS. Det handlar dock inte om jäm- likhet i levnadsvillkor eller någon full delaktighet i samhällslivet. Formuleringen att leva som andra står, precis som i SoL, inne i en mening med andra syften eller mål och inte som i LSS i en egen mening med ett övergripande mål för insatserna. I 5 § omsorgslagen angavs att psykiskt utvecklingsstörda hade rätt till särskilda omsorger enligt denna lag, om de behövde sådant stöd och sådan hjälp i sin livsföring och deras behov inte tillgodo- sågs på något annat sätt. Psykiskt utvecklingsstörda skulle genom de särskilda omsorgerna tillförsäkras goda levnadsvillkor. De särskilda omsorgerna skulle anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de var lätt tillgängliga för de människor som behövde dem och stärkte deras förmåga att leva ett själv- ständigt liv. Här återkommer alltså flera av de formuleringar som finns i de inledande paragraferna i . Formuleringen goda levnadsvillkor är hämtad från denna paragraf, men den förklaras inte närmare i lagen eller dess förarbeten. 4.3.2Mål som avser den enskilde Som framgår av referaten och citaten ovan blandas formuleringar som avser funktionshindrade eller LSS-berättigade som grupp med formuleringar som avser den enskilde som har rätt till insats enligt lagen i de texter som handlar om syfte, mål och inriktning. I 5 § LSS sägs inledningsvis att verksamhet enligt lagen ska främja likhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagens personkrets. Målet gäller alltså hela den grupp som har stöd och service enligt LSS. Bestämmelsen övergår därefter till ett enskilt mål på individnivå: att leva som andra. Det föredragande statsrådet anger i regeringens proposition 1992/93:159 på motsvarande sätt det övergripande syftet med insatserna som en strävan efter så jämlika villkor som möjligt mellan människor med funktionshinder och andra människor. Han fortsätter att formulera sig på gruppnivå när han anger att målet bör vara att människor med omfattande funktionshinder ska kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors som möjligt och i gemenskap med andra människor. Rätten till stöd och service Som framgår ovan har socialnämnden enligt SoL en skyldighet att verka för att människor med funktionshinder får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. De nationella målen för handikappolitiken omfattar dessutom formuleringar både om att full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för människor med funktionshinder. Där ligger formuleringarna dock genomgående på gruppnivå. I LSS tar dock lagstiftaren ett steg till individnivå och fastslår att målet är att den enskilde ska kunna leva som andra. På gruppnivå är målet om jämlikhet i levnadsvillkor i LSS viktigt och möjligt att följa upp genom analyser av skillnader i villkor inom olika levnadsområden. Sådana analyser bör t.ex. göras så att de fångar skillnader mellan kvinnor och män samt olika ålders- grupper. På individnivå är det fortfarande viktigt att eftersträva men det är knappast möjligt eller meningsfullt att göra exakta jämförelser mellan enskilda personer med insatser enligt LSS och andra enskilda personer eller genomsnittsvärden. Målet är ägnat att skapa dynamik och utveckling. Att tillämpa det som måttstock på vad enskilda personer har rätt till vid t.ex. en domstolsprövning är däremot komplicerat. En annan, närbesläktad nyckelformulering i LSS är att den enskilde genom insatserna ska tillförsäkras goda levnadsvillkor (7 § LSS). Här är det enbart den enskildes livssituation som fokuseras. Bestämmelsen står i direkt anslutning till andra regler som direkt avser kvalitets- krav på det stöd och service som den enskilde har rätt till enligt LSS, t.ex. insatsernas varaktighet, samordning och anpassning efter individuella behov. Det som sägs om goda levnadsvillkor i LSS skiljer sig från vad som sägs om levnadsnivå i SoL. Enligt den s.k. biståndsparagrafen (4 kap. 1 § SoL) ska den enskilde genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Formuleringen om goda levnadsvillkor är, som redan nämnts, direkt hämtad års omsorgslag. Med tanke på den betydelse som formuleringen kommit att få i LSS kan det vara intressant att notera att den knappast alls förklaras eller kommen- teras i förarbetena till omsorgslagen. , som presenterade det första förslaget till en reviderad omsorgslag, Rätten till stöd och service föreslog utan särskild motivering formuleringen goda levnads- betingelser. 1984/85:176 har denna formuleringen ändrats till goda levnadsvillkor. Inte heller här finns det någon särskild motivering till ordvalet. Det föredragande statsrådet gör en jäm- förelse med biståndsparagrafen i SoL, men kommenterar inte den skillnaden. Det är alltså inte givet, utifrån lagar och förarbeten, att goda levnadsvillkor måste betyda något annat eller något bättre än skälig levnadsnivå. Redan tidigt efter att LSS trädde i kraft uppfattades dock goda levnadsvillkor som något kvalitativt bättre än skälig levnadsnivå. 1997 från uppföljning av handikappreformen står det att LSS har högre ambition än SoL eftersom insatserna ska tillförsäkra den enskilde goda levnads- villkor och inte skäliga levnadsvillkor. Länsstyrelserna har i en uppföljning av lokala riktlinjer inom LSS-området som givits ut kritiserat vissa kommuner för att urholka lagen genom att utgå från skälig levnadsnivå i stället för goda levnadsvillkor. Det är inte rimligt att personer med funktionshinder ska leva på skälig levnadsnivå, skriver länsstyrelserna. Vissa konkreta skillnader när det gäller stöd i det dagliga livet enligt SoL och LSS har direkt kopplats till tolkningar av skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor. Stöd för att tillförsäkra en skälig levnadsnivå koncentreras ofta till vad den enskilde behöver för att klara sitt dagliga liv i hemmet, vare sig det gäller ett ordinärt eller särskilt boende. Stöd för att tillförsäkra goda levnadsvillkor har en vidare räckvidd. Det handlar om att möjliggöra ett aktivt liv utanför hemmet, med inköp av varor, umgänge med andra människor, kultur- och fritidsaktiviteter m.m. Det är möjligt att bestämmelserna om skälig levnadsnivå respektive goda levnadsvillkor i de olika lagarna har ett samband med den koppling till försörjningsansvaret som varit en viktig del av lagstiftningen inom det sociala området i . Ett sådant samband finns på flera sätt i SoL, men är inte lika uttalad i LSS (där insatserna är avgiftsfria). Med en sådan utgångspunkt blir det skäliga något som den enskilde har rätt till i perioder när denne inte fullt ut kan försörja sig genom arbete och därmed ha samma förutsättningar som den övriga befolkningen att uppnå en skälig levnadsnivå. Det är också när det gäller försörjningsstödet enligt SoL som skälig levnadsnivå i första hand preciserats med en riks- norm som regeringen fastställer. Samma tydlighet finns inte inom handikapp- och äldreomsorg enligt SoL, men det är vanligt Rätten till stöd och service inom t.ex. att precisera stödet i vissa avgränsade insatser som den enskilde bedöms ha rätt till. Det kan handla om hjälp med städning i ett eller två rum i ordinärt boende eller hjälp med att duscha en gång . Ett annat sätt att närma sig skillnaden mellan skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor är att utgå från den språkliga skillnaden mellan formuleringarna. Medan villkor enligt betecknar förutsättningar och betingelser, kan nivå beskrivas som någonting mera statiskt och mätbart. I LSS handlar det heller inte om att fastställa en exakt norm för vad stödet och servicen ska tillförsäkra den enskilde. Nivån är för varje person resultatet av det stöd och service som beslutats enligt LSS, i förening med de övriga resurser som den enskilde har. LSS tar fasta på de faktorer som bestämmer nivån, de villkor som avgör hur den enskilde kan leva och forma sitt liv. Självbestämmande, inflytande och medbestämmande Det finns olika regler i LSS och uttalanden i lagens förarbeten som indikerar ett stort mått av självbestämmande för den enskilde. När det gäller personlig assistans har lagstiftaren valt en lösning som ger den enskilde stora möjligheter att själv välja vem som ska anordna assistansen. För övriga insatser – med undantag för råd och stöd – ansvarar kommunen för verkställigheten, som kan ske i egen regi eller av utförare som kommunen valt att anlita eller låta den enskilde välja. Av nyare rättspraxis (RÅ 2007 ref 62 I och II) framgår att utförandet till stor del faller inom kommunernas ansvar för verk- ställighet av fattade beslut. Detta ger kommunen möjlighet att t.ex. begränsa utförandet efter sina egna resurser, så länge som det motsvarar de olika krav som ställs i lagen. Av 6 § första stycket LSS följer bl.a. att verksamhet enligt lagen ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet samt att den enskilde i största möjliga utsträckning ska ges inflytande och medbestämmande över de insatser som ges. Förarbetena ger ingen tydlig ledning om vad det innebär (jfr prop. 1992/93:159, s 171 f). Det framgår dock att bestämmelsen markerar respekten för individens egna önskningar och behov. Enligt 7 § andra stycket LSS ska insatserna enligt lagen anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras Rätten till stöd och service förmåga att leva ett självständigt liv. Innebörden utvecklas inte vidare i förarbetena (jfr prop. 1992/93:159, s 172 f). Om den enskilde överklagar ett avslagsbeslut avseende rätt till insats ska domstolen avgöra om rätt till den begärda insatsen föreligger. Om sådan rätt föreligger kan domstolen förpliktiga den ansvariga huvudmannen att tillhandahålla insatsen eller visa målet åter till den ansvariga huvudmannen. Det torde normalt inte finnas anledning för domstolen att vid bifall till överklagande gå närmare in på utformningen av den avsedda stödinsatsen. Det ankommer i första hand i stället på vederbörande att bestämma det närmare innehållet i stödinsatsen (jfr RÅ 2007 ref 62 I och II). Lagrådet framhöll dock att det vid tillkomsten av 1985-års omsorgslag kunde tänkas fall där den enskilde visserligen kommer i åtnjutande av viss omsorg, men gör gällande att innehållet i den lämnade omsorgen inte fyller lagens krav på hur en sådan omsorg bör vara beskaffad. Domstolsprövningen kommer i dessa fall att avse just utformningen av den särskilda insatsen, i vart fall på det sättet att domstolen uttalar sig om den lämnade insatsen är tillräcklig med beaktande av innehållet i 57 §§ LSS. Departements- chefen tillade att detta borde innebära att beslut om viss utformning av en insats eller om en ändring av en tidigare lämnad insats i regel måste anses utgöra beslut som är överklagbara för den enskilde. Självklart gäller olika generella förvaltningsrättsliga regler och rättsgrundsatser också för LSS. Det innebär bl.a. att samtliga med- borgare inom en kommun ska behandlas lika. Stärka förmågan att leva ett självständigt liv Enligt 7 § LSS ska insatser enligt lagen anpassas efter mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Av specialmotiveringen till 7 § framgår att insatser enligt LSS inte får ges formen av ett beskyddande omhändertagande där den enskilde själv spelar en passiv roll. Det bör eftersträvas att den enskilde själv tar aktiv del i beslut om olika insatser. Alla insatser bör dessutom ha en aktiverande prägel med yttersta syfte att även den som har ett omfattande funktionshinder i största möjliga utsträckning ska kunna bo självständigt och arbeta som andra. Rätten till stöd och service Det föredragande statsrådet använder liknande formuleringar i beskrivningen av olika insatser enligt LSS. Det gäller t.ex. daglig verksamhet, som sägs kunna rymma såväl aktiviteter med habili- terande inriktning som mer produktionsinriktade uppgifter. Här tas även personlig utveckling upp: Den bör ha som syfte att bidra till den personliga utvecklingen och att främja delaktigheten i sam- hället. Ett övergripande mål bör vara att på kortare eller utveckla den enskildes möjlighet till arbete. 1992/93:159, s. 90) Att daglig verksamhet inte ska uppfattas som en form av anställning understryks. Men det framgår att verksamheten med fördel kan utformas så att den bidrar till att öka personens förut- sättningar att senare få en anställning i arbetslivet. Däremot innehåller LSS ingen formulering som direkt motsvarar omsorgslagens krav på att de särskilda omsorgerna skulle vara inriktade på att utveckla den enskildes egna resurser. Inte heller finns det någon direkt motsvarighet till målet i SoL:s portal- paragraf om att ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser, under hänsyns- tagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation. Företrädare för vissa brukargrupper och vissa verksamheter med stöd och service enligt LSS har framfört önskemål om att lagen tydligare bör betona stödets och servicens möjligheter för den enskildes utveckling. Det handlar t.ex. om att samordna LSS- insatser med andra insatser för personer med förvärvade hjärn- skador så att hjärnans förmåga till utveckling tas till vara. I det sammanhanget handlar det om huruvida stöd och service kan ha ett habiliterande eller rehabiliterande perspektiv när landstingens ansvar för habilitering och rehabilitering i samband med handikapp- reformen markerades genom en särskild bestämmelse i HSL. Andra brukargrupper har tydligt markerat att LSS-insatser inte får präglas av medicinska perspektiv eller utomstående experters bedömningar av den enskilde. 4.3.3Kvalitet, kompetens och samarbete mellan samhällsorgan och myndigheter LSS innehåller, förutom de krav på verksamheten som direkt gäller förhållandet till den enskilde, även vissa övergripande krav på hur insatserna utförs. De ska, enligt 6 §, vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Rätten till stöd och service Vidare ska det finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad ska kunna ges. Enligt 7 § ska insatserna även vara varaktiga och samordnade. Regeln om god kvalitet infördes först , och hämtades då från SoL. För tillämpningen har givit ut föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2006:11). Föreskrifterna och de allmänna råden riktas till de nämnder som enligt 22 § LSS utövar ledningen av eller kommunens verksamhet enligt lagen. Kvalitetskravet har nära samband med ett par bestämmelser om personalens skyldigheter som också infördes i LSS efter förebild från SoL. Den som fullgör uppgifter enligt LSS ska vaka över att de personer som får insatser får gott stöd och god service och lever under trygga förhållanden (24 a §). Den som uppmärk- sammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande som rör en enskild som får insats ska genast anmäla detta till den kommunala nämnd som leder kommunens verksamhet, eller vid enskild verksamhet till den som är ansvarig för verksamheten. Kvalitetskraven har också samband med de krav som sedan LSS trädde i kraft gäller tillstånd för enskilda personer som avser att yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av korttidsvistelse, kort- tidstillsyn, boende för barn och ungdomar, bostad med särskild service för vuxna eller daglig verksamhet enligt LSS (23 §). Kravet på att insatserna ska utföras i samarbete med andra samhällsorgan och myndigheter fanns däremot med i LSS redan när lagen trädde i kraft. 1992/93:159 betonas vikten av detta krav. Syftet att främja den enskildes fulla delaktighet i samhällslivet kräver att inga insatser ses isolerade från varandra och inte heller från någon annan samhällsverksamhet. Insatser enligt lagen ska harmonisera med och komplettera insatser som görs av andra samhällsorgan. Ett kontinuerligt samarbete måste därför ske mellan insatsgivaren och andra samhällsorgan, t.ex. sådana som handlägger socialtjänst, socialförsäkring, hälso- och sjukvård, arbetsmarknads- frågor och bostadsfrågor. När det gäller kompetens framgår det av prop. 1992/93:159 att bestämmelsen inte endast avser den personal som utför arbets- uppgifter som direkt gäller insatser enligt 9 § LSS utan all personal som behövs för att driva en rationell och ändamålsenlig verk- samhet. Något krav på att anställa personal av det ena eller andra slaget ställs dock inte upp. Det får ankomma på huvudmännen Rätten till stöd och service själva att organisera verksamheten på ett ändamålsenligt sätt. Denna bestämmelse hade en direkt motsvarighet i omsorgslagen. I förarbetena till LSS finns det inte många definitioner, preciseringar eller exemplifieringar av lagens syften, mål och krav. Detta har skapat en viss osäkerhet om vad dessa delar av lagen betyder i olika situationer och hur de ska tillämpas i enskilda ärenden. Det kan t.o.m. diskuteras om lagens syften och mål alltid har någon praktisk betydelse för beslut om insatser enligt LSS och utförandet av dessa. Fokuseringen på tillgången till insatser enligt LSS leder lätt till att enskilda, huvudmän och domstolar söker efter konkreta kriterier och avgränsningar i lagen. De mindre utslags- givande syftes- och målparagraferna tilldrar sig inte automatiskt samma intresse. Att LSS har en ökad ambitionsnivå än SoL är tydligt i förarbetena. Men det är, som framgår ovan, inte helt klart hur långt dessa ambitioner sträcker sig. Som framgår av avsnitt 3.4.3 har vid diskuterat begreppen skälig levnadsnivå (SoL) och goda levnadsvillkor (LSS). ställer grundläggande frågor om rättssäkerhet och rättvisa i tolkningar och tillämpningar av LSS. Trots lagens karaktär av rättighetslag, och trots att så mycket av hanteringen av dessa rättigheter kommit att hamna hos rättsliga instanser, är sådana frågor annars ovanliga i förhållande till LSS och . I mer allmänna ordalag diskuteras däremot skillnader mellan främst kommuner när det gäller beslut om insatser enligt LSS. I kommitténs direktiv gör regeringen ett försök att ge denna diskussion stadga genom att föra in begreppet likvärdighet. Det hör till kommitténs uppgifter att utreda vad likvärdighet ska betyda inom LSS-området. Likvärdighetsbegreppet har närmast hämtats från Ansvars- kommitténs delbetänkande (SOU 2003:123). Där definieras likvärdighet i relation till bl.a. begreppen likformighet och likhet: Likvärdighet innebär att en offentlig tjänst ska vara av lika värde, men ändå inte identiskt lika. Vad som ska vara likvärdigt varierar beroende på vad man tar fasta på: utformningen av tjänsten eller förmånen, nyttan för den enskilde eller tjänstens/förmånens påverkan på den enskildes förutsättningar. Rätten till stöd och service Likvärdighet avgränsas från ett annat begrepp, likformighet, som innebär att en viss verksamhet eller tjänst ska utformas lika över hela landet och tillförsäkras alla oberoende av bostadsort. Både likvärdighet och likformighet avgränsas dessutom från krav på likhet, som tenderar att överbetona mätbara, materiella kriterier. återkommer till likvärdigheten i sitt slut- betänkande. Med hänvisning till delbetänkandet skriver att likvärdighet betyder att en offentlig tjänst ska vara av lika värde för alla medborgare oavsett ålder, kön, ekonomiska förutsättningar eller bostadsort. En skillnad mot delbetänkandet är att likvärdighet nu inte avgränsas mot likformighet eller likhet. I slutbetänkandet är likvärdighet snarare ett generellt kriterium på offentlig verksamhet som kan inbegripa olika långtgående tillämpningar på olika nivåer. nu markerar mot ett alltför statiskt förhållningssätt till likvärdighet så påminner det om de tidigare avgränsningarna mot likformighet och likhet. I slutbetänkandet varnar för en nationell styrning som inriktas på ett slags fullvärdig likvärdighet, med specificerade mått på kvalitet och resultat som ska vara uppfyllda i hela landet, till skillnad från ett dynamiskt synsätt med lokal handlingsfrihet som kan hävda ett likvärdighets- krav genom att driva en utveckling med ständiga förbättringar. framhåller vidare att likvärdigheten ställer samhällsorganisationen inför avvägningar mellan å ena sidan nationella övergripande mål och nationell enhetlighet och å andra sidan öppenhet för lokala lösningar och utrymme för lokalt självstyre. En viktig skillnad mellan SoL och LSS är de begränsningar som gäller för avgifter för insatser enligt den senare lagen. Avgifter får, enligt LSS, bara tas ut av kommunen i vissa situationer. Det gäller avgifter för personlig assistans av dem som är berättigade till assistansersättning och som får assistansen utförd av kommunen samt skäliga avgifter för bostad med särskild service, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter av dem som har ålders- pension, garantipension, sjukersättning, aktivitetsersättning eller annan inkomst av motsvarande storlek. Avgifterna får dock inte Rätten till stöd och service överstiga kommunens självkostnader. Kommunen ska dessutom se till att den enskilde får behålla tillräckliga medel för sina personliga behov.