sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Enligt 11 kap. 1 § regeringsformen ska en domstol inrättas genom lag. Om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången ska det finnas föreskrifter i lag. Motsvarande gäller inte för förvaltningsmyndigheterna. Som framgår av utredningens andra delbetänkande ansåg dock att indelningen av landområden och kustvattenområden i vattendistrikt skulle göras i lagform, se 5 kap. 10 och 11 §§ . Vidare gäller enligt 11 kap. 2 § regeringsformen att ingen myndighet, ej heller , får bestämma, hur domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder bl.a. länsstyrelserna under regeringen. Ingen myndighet, ej heller eller kommuns beslutande organ, får enligt 11 kap. 7 § regeringsformen bestämma, hur förvaltningsmyndighet ska i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. De statliga förvaltningsmyndigheterna står alltså – i motsats till domstolarna – principiellt i ett lydnadsförhållande till regeringen. Regeringen kan utfärda generella riktlinjer för myndigheternas handläggning av ärenden. Regeringen kan också – utanför tillämp- ningsområdet för 11 kap. 7 § regeringsformen – ge direktiv för hur ett enskilt ärende ska hanteras. Det är regeringen som kollektiv, inte något enskilt statsråd som har en sådan befälsrätt. Detta är ett förhållande som talar för att reglerna om myndigheternas hand- läggning av tillståndsärendena liksom bör vara reglerade i lag. Tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsätts enligt 11 kap. 9 § regeringsformen av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättningen av en statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder under regeringen eller tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller regeringen. Huvudregeln är alltså att utlänningar är likställda med svenska medborgare i fråga om behörigheten att få statlig eller anställning. Det görs dock undantag för vissa tjänster av bl.a. hänsyn till rikets säkerhet och önskemålet att beslut som rör enskildas rättsliga ställning ska fattas av svenska medborgare. Med ämbete som lyder under regeringen avses sådana enmansmyndigheter som Justitiekanslern. Detta innebär alltså en möjlighet för en utländsk medborgare, som inte är ordinarie domare, att vara ordförande i en regional miljöprövnings- myndighet. Slutligen ska anmärkas att regeringsformen innehåller särskilda regler om domares anställningsförhållanden. Enligt 11 kap. 5 § regeringsformen får den som har utnämnts till ordinarie domare skiljas från tjänsten endast om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbart olämplig att inneha tjänsten eller om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Vidare har en domare alltid rätt att påkalla domstols prövning om han entledigas. Om det påkallas av organisatoriska skäl, får den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domartjänst. När prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet ska flyttas över till en administrativ myndighet, innebär detta när det gäller miljöfarlig verksamhet en återgång till den ordning som gällde före ikraftträdande, då hade ansvaret för prövning av A-verksamheter. Syftet med var att tillskapa en självständig myndighet. Anledningen var att man ville åstadkomma ett förfarande i administrativ ordning som bättre än domstols- förfarandet tillgodosåg önskemålen om effektivitet, snabbhet och smidighet (prop. 1969:28 s. 196). Länsstyrelserna skulle kopplas in som koncessionsmyndigheter efterhand som deras resurser ökade. skulle ha en domstolsliknande ställning. Den borde inrymma bl.a. högt kvalificerad sakkunskap. Detta skulle bäst kunna tillgodoses om man som ordförande i nämnden hade en lagfaren person med långvarig domarerfarenhet (a. prop. s. 200 f.). Härigenom skulle nämndens opartiska ställning bäst markeras. I 11 § miljöskyddslagen föreskrevs att ordföranden skulle vara lagfaren och erfaren i domarvärv. Han förordnades av regeringen. Enligt förarbetena till ska prövningen av de enskilda ärendena ske under fullständig självständighet. De ärendekategorier som förs över till administrativa myndigheter är generellt sett betydligt mer omfattande och komplicerade än de ärenden som prövats av miljöprövningsdelegationerna. I och med att även vattenverksamheterna ska prövas av de nya myndigheterna kan det hävdas att dessa får väl så komplicerade uppgifter som hade. finns det skäl att framhålla att det inte är fråga om att inrätta nya domstolar. De konstitutionella skillnaderna gentemot domstolarna som utredningen redogjort för kommer att gälla. Den skillnaden finns också gentemot att de nya myndig- heternas beslut kommer att kunna överprövas av miljödomstolarna. Denna möjlighet till överklagande är en garanti för ett rättssäkert prövningsförfarande. Trots detta är det dock angeläget att prövningsmyndigheterna redan från början får en sådan organisa- tion och kompetens att den respekt för prövningsförfarandet som har vunnits genom den hittillsvarande länsstyrelseprövningen bevaras även när ärendena blir av mer komplicerad beskaffenhet. Vad som anfördes när inrättades samt reglerna om sammansättningen av miljödom- stolarna är lämpliga utgångspunkter för överväganden om kompetensbehovet vid myndigheterna. När det gäller myndig- heternas förhållande till länsstyrelserna i övrigt äger enligt utredningens bedömning de överväganden som gjordes vid tillkomst fortfarande giltighet. Bestämmelserna i regeringsformen om förvaltnings- myndigheterna utgör den formella ramen för det regelverk som ska styra myndigheternas verksamhet. Dessa bestämmelser är allmänt hållna och medger i olika avseenden en långtgående självständighet för miljöprövningsmyndigheten såsom en del av . Administrativt kan fördelar vinnas med att prövnings- myndigheterna har samband med länsstyrelsernas organisation. I fråga om de beslutsfattande funktionerna är det viktigt att tillräckligt kompetent personal rekryteras. I organisatoriskt hänseende har länsstyrelseinstruktionen använts som styrmedel för miljöprövningsdelegationernas verk- samhet. Det är dock att märka att länsstyrelsernas allmänt beskrivna uppgifter enligt 2–5 §§ att tillgodose regionala intressen inte är tillämpliga vid miljöprövningsdelegationernas besluts- fattande. Detta förhållande framgår inte av länsstyrelse- instruktionen. Miljöprövningsdelegationerna är nämligen enligt 16 § länsstyrelseinstruktionen i sin verksamhet skyldiga att strikt tillämpa . Bestämmelserna om miljömålsarbete i 5 § länsstyrelseinstruktionen gäller således inte för miljöprövnings- delegationernas beslutsfattande. finns bestämmelserna om miljöprövnings- delegationerna i 15–21 §§ länsstyrelseinstruktionen. Den ändrade instansordningen nödvändiggör ett antal förändringar bl.a. i dessa regler. Den nuvarande benämningen miljöprövningsdelegation är inte tillräckligt klargörande. Dels prövas även vid länsstyrelserna i övrigt ett flertal miljöfrågor som inte avser tillstånd till eller omprövning av miljöfarlig verksamhet. Dels framgår det av den nuvarande beteckningen inte att verksamhetsområdet i fortsättningen också kommer att omfatta vattenverksamhet. Dessutom är beteckningen delegation inte adekvat rent språkligt. Uttrycket delegation anger att det är fråga om ett underställt organ som beslutar eller utför uppdrag på någon överordnads vägnar. Ett lämpligare uttryck är nämnd, som mer än delegation för tanken till en självständig prövning. Eftersom länsstyrelserna företar miljöprövning i fler olika avseenden än tillståndsgivning för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet är miljöprövning inte heller en adekvat benämning. Förledet koncession ligger närmre till hands för att ange att det är fråga om tillståndsprövning. En heltäckande och adekvat benämning är därför verksamhet och vattenverksamhet tillsammans med en lokal angivelse. Det är inte särskilt svårt att hitta en mer lätthanterlig beteckning för vardagsbruk, t.ex. i , etc. Enligt utredningens direktiv ska en utgångspunkt vara att finansiering av förslag bör ske genom omfördelning av resurser mellan berörda myndigheter. Att utföra denna del av uppdraget är inte helt enkelt när det gäller miljöprövningsdelegationerna. Visserligen ska enligt 27 kap. 1 § och förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt myndigheternas kostnader för prövning och tillsyn enligt balken vara avgiftsfinansierade. Intäkterna från dessa avgifter anges i länsstyrelsernas årsredovisningar. Intäkterna får emellertid inte disponeras av länsstyrelserna. I stället ingår kostnaderna för miljötillsyn, prövning samt övriga aktiviteter inom verksam- hetsområdet miljöskydd i det ramanslag som varje länsstyrelse tilldelas. I länsstyrelsernas årsredovisningar anges varken vilket belopp som anslås för miljöprövningsdelegationernas verksamhet eller hur mycket arbetskraft som går åt för denna verksamhet. Enligt den undersökning som utredningen har gjort uppgår de totala kostnaderna i landet för miljöprövningsdelegationernas verksamhet till ca 50 milj. kr . , med ett mindre antal självständiga myndigheter, är det naturligt att de nya koncessionsnämnderna genom det årliga regleringsbrevet får medel anvisade särskilt för sin verksamhet och att ordförandena i nämnderna dessutom ges ett ansvar för de medel som anvisas för nämndens verksamhet när det gäller de personer som är anställda hos länsstyrelserna men som anlitas för en nämnds verksamhet. En sådan ordning bidrar till att öka allmänhetens insyn i nämndernas verksamhet, ett förhållande som i sig självt är förtroendeskapande. Men med den ordning som gäller anser utredningen det inte möjligt att ange vilka förändringar i statens kostnader den nya instansordningen kommer att medföra. Detta beror natur- ligtvis på att den slutliga kostnaden är avhängig av politiska överväganden som delvis ligger utanför utredningens kompetens- område. Beredningen av frågan om den framtida länsindelningen har naturligtvis betydelse i sammanhanget. Vidare anser utredningen att samarbetet mellan en länsstyrelse och en nämnd bör regleras genom avtal i varje särskilt fall. Om det skulle vara möjligt att föra över hela den uppskattade kostnaden för miljöprövningsdelegationernas verksamhet till de nya koncessions- nämnderna, skulle beloppet 50 milj. kr i betydande mån vara tillräckligt för att bekosta nämndernas verksamhet. Enligt 15 § länsstyrelseinstruktionen ska det för en miljö- prövningsdelegation för organisationen och verksamheten finnas en särskild arbetsordning eller ett särskilt beslut. Innebörden av bestämmelsen torde vara att en sådan arbetsordning beslutas av och inte av ordföranden i miljöprövningsdelega- tionen. Arbetsordningen är i en myndighet det viktigaste interna styrinstrumentet. I en arbetsordning ska enligt 4 § 2. myndighets- förordningen (2007:515), myndighetsförordningen, beslutas de närmare föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef, delege- ringen av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten. Arbetsordning för den regionala koncessionsnämnden bör beslutas av ordföranden i nämnden. I 16 § länsstyrelseinstruktionen anges vilka uppgifter miljö- prövningsdelegationerna har i fråga om tillståndsgivning m.m. när det gäller miljöfarlig verksamhet. Dessa bestämmelser bör i en ny författning kompletteras med de uppgifter som ska ankomma på nämnderna i fråga om vattenverksamhet, nämligen tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. 9 § , godkännande enligt 11 kap. 16 § av ett utfört ändrings- eller lagningsarbete eller av åtgärder som strider mot meddelade bestämmelser om innehållande och tappning av vatten, vissa prövningar som anges i 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV i fortsättningen), frågor om tvångsrätt enligt 28 kap. 10–13 §§ samt ärenden enligt lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämp- ningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av . I 17 § länsstyrelseinstruktionen finns bestämmelser om miljö- prövningsdelegationernas sammansättning. När de nya nämnderna ska ta över de uppgifter av mer komplicerad art som handlagts av miljödomstolarna och pröva tillståndsfrågor m.m. för A-verksamhet och vattenverksamhet är det naturligt att nämnderna liksom domstolarna beslutar kollegialt med en juridisk och saklig kompetens som motsvarar vad som gällt för domstolarna och som tidigare gällde för , se avsnitt 3.1.1. En nämnd bör således bestå av en ordförande som är jurist och tre andra ledamöter. Vid förberedande åtgärder, vid prövning av fråga om avvisning av ansökan eller avskrivning av ärende samt vid handläggning av överklagande av nämndens beslut får nämnden bestå av ordföranden ensam. Vid avgörande av ärenden av enkel beskaffenhet får nämnden bestå av ordföranden och en ytterligare ledamot. Vid bedömning av vad som kan anses vara av enkel beskaffenhet kan ärenden av den typ som kallats B-ärenden utgöra riktmärke. Det är givetvis en fördel om ordföranden också har särskild erfarenhet av miljöfrågor, frågor om vattenverksamhet och andra frågor som behandlas i . För en befattning som juristledamot i en nämnd bör erfarenhet som domare inte vara en nödvändig förutsättning. En förklaring till detta är att bevisvärdering inte förekommer i samma omfattning vid en nämnd som vid en domstol i allmänhet. Genom att det i nämnden ingår teknisk expertis och sakkunskap kan nämnden tillföras önskvärd miljökompetens. De tekniska experterna bör i princip ha samma ställning som miljödomstolarnas nuvarande miljöråd. Det bör alltså finnas minst en ledamot som är teknisk expert med teknisk eller naturvetenskaplig utbildning inklusive vattenbyggnadsteknisk kunskap. Den tekniske experten bör också ha erfarenhet av miljöfrågor. Dessutom bör det i nämnden ingå två sakkunniga, en med erfarenhet av frågor som faller inom verksamhetsområdet för och en med erfarenhet av industriell eller verksamhet. Till skillnad mot vad som gällt för miljöprövningsdelegationerna kan koncessionsnämnderna komma att få ansvaret för prövningen även av de mest omfattande tillståndsärendena. Den enda begränsningen anges i 17 kap. , där det finns regler om att tillåtlighetsprövningen i vissa fall ska göras av regeringen. Även i sådana fall kommer dock den närmare villkorsprövningen att göras av en nämnd. Det bör därför vara möjligt att utöver ordföranden, ytterligare en juristledamot deltar i nämndens avgöranden. Varje nämnd bör ha ett eget kansli med ansvar för diarieföring och andra administrativa uppgifter som har direkt samband med ärendehanteringen. Det kan t.ex. förutses att en hel del administrativt arbete måste ägnas åt planering av nämndens resor för sammanträden på de orter där verksamheterna utövas. En av de jurister som tjänstgör som ordförande bör också vara myndighetens chef och därmed chef för kansliet. Den som är ersättare bör också vara vice ordförande i nämnden. Juristledamöter och tekniska experter bör ha tillsvidare- anställning i nämnden. Såväl dessa personer som de två sakkunniga ledamöterna bör förordnas av regeringen och omfattas av chefsavtalet. Juristerna och de tekniska experterna bör utses efter ett öppet anställningsförfarande. De sakkunniga ledamöterna bör utses av regeringen i enlighet med de kriterier som tillämpas av när det gäller att utse sakkunniga ledamöter i miljödomstolarna. Enligt utredningens bedömning bör det finnas minst fyra heltidsanställda beslutsfattare vid en regional koncessionsnämnd. Bilaga 5 innehåller statistik över ärendetillströmningen till miljö- prövningsdelegationerna. I bilaga 7 har utredningen försökt upp- skatta den slutliga målfördelningen mellan miljödomstolarna. Med hänsyn till det sammanlagda antalet inkomna mål och ärenden kan det inte ifrågasättas att samtliga nämnder kan sysselsätta fyra beslutsfattare på heltid. I sammanhanget måste beaktas den förväntade totala arbetsbelastningen hos nämnderna. Många av de mål som ska flyttas över till nämnderna har en stor omfattning och kräver långa handläggningstider. För att systemet ska bli hanterligt och överblickbart bör inneliggande mål och ärenden överlämnas från miljödomstolarna i samband med ikraftträdandet, möjligtvis med undantag för sådana mål där handläggningen i praktiken är avslutad och det bara återstår att meddela dom. Det kommer att vara ett omfattande arbete att komma igång med den nya verksamheten. Utredningen får inte lämna förslag som påverkar handläggningen av pågående miljömål. Det är därför angeläget att nämnderna redan från starten utrustas med de resurser som behövs för en effektiv handläggning. Mot denna bakgrund är förslaget om minst fyra heltidsanställda beslutsfattare högst försvarligt. Nämnderna bör när det gäller beredningen av ärendena sam- verka med de länsstyrelser som finns inom en nämnds geografiska ansvarsområde. Liksom har gällt vid miljöprövnings- delegationerna bör tjänstemän under vissa förut- sättningar medverka vid beredningen av ärendena. Det är angeläget att den kompetens och lokalkännedom som finns hos länsstyrelser- na tas till vara vid beredningen av ärendena i nämnderna. För att garantera en nämnds självständiga ställning bör länsstyrelse- personalens medverkan regleras genom särskilda avtal mellan respektive länsstyrelse och koncessionsnämnd. Några särskilda jävsregler behövs inte för de tjänstemän som bereder ärendet eftersom de inte ska delta i beslutsfattandet. Dessutom bör det i tillräcklig omfattning finnas fast anställd beredningspersonal hos nämnderna med ett övergripande ansvar för beredningsarbetet. är inte möjligt för utredningen att i detalj ange hur stor andel av beredningspersonalen som ska vara fast anställd och hur många som ska tjänstgöra vid en nämnd efter särskild överenskommelse med en länsstyrelse. Det är dock viktigt att beakta att nämnderna i alla situationer uppfattas som helt fristående och oavhängiga i sitt beslutsfattande. När även ärenden om tillstånd till vattenverksamhet ingår i förvaltningsmyndigheternas ansvarsområde, vidgas kompetens- kraven för de tekniska ledamöterna. Bland annat kommer vattenbyggnadsteknisk kunskap att krävas. Vidare kan man förvänta en skillnad i arbetsbelastningen mellan de olika nämnderna. För en effektiv användning av resurserna är det därför lämpligt att juristerna och de tekniska experterna har tjänstgöringsskyldighet i samtliga nämnder. Utredningen anser att en sådan ledamot bör ha sin anställning vid någon av nämnderna men vara skyldig att tjänstgöra också vid de andra nämnderna. Det bör finnas ett väl utvecklat samarbete mellan nämnderna. Detta bör komma till uttryck genom att såväl instruktion som arbetsordning bör gälla gemensamt för nämnderna. Det är också viktigt att de nya koncessionsnämnderna blir en plats för den allmänna kompetensuppbyggnad som behövs på det miljörättsliga området. Enligt 3 § notarieförordningen (1990:469) får efter särskild prövning sex månaders tjänstgöring hos en arbetsgivare tillgodoräknas som notarietjänstgöring. Tjänstgöring vid en koncessionsnämnd bör kunna anses som sådan tjänstgöring som får tillgodoräknas som notarietjänstgöring. En motsvarande utbildningstjänstgöring bör vara möjlig att anordna även för personer med teknisk utbildning. När det gäller kompetensen hos nämndens fast anställda leda- möter bör den nivå som finns i domstolarna vara ett riktmärke. I samband med anställningsförfarandet blir det givetvis aktuellt att föra löneförhandlingar i varje enskilt fall. Ett riktmärke bör dock vara de lönenivåer som gäller för miljödomstolarnas ordinarie domare och tekniska ledamöter. I 20 och 21 §§ länsstyrelseinstruktionen finns jävsregler för ordföranden, ersättaren för ordföranden och miljösakkunniga i miljöprövningsdelegationerna. Dessa personer har sin anställning i länsstyrelserna vilket medför att de i princip är skyldiga att utföra sådana arbetsuppgifter som tilldelas dem oberoende av om uppgiften ankommer på miljöprövnings- delegationen eller på någon annan del av verksamhet. Eftersom de fast anställda nämndledamöterna enligt utredningens förslag redan genom anställningsbeslutet ska ha arbetsuppgifter som är begränsade till deras arbete i nämnden är dessa jävsregler inte längre behövliga. Liksom bör uppgiften att vara den enskildes motpart i miljödomstolen åvila . Bestämmelserna om miljöprövningsdelegationerna finns i länsstyrelseinstruktionen. Allt eftersom tiden gått och läns- styrelserna har fått mer kvalificerade ärenden att pröva har kraven på en oberoende, rättssäker och domstolsliknande prövning ökat. Dessa krav får nu än större bäring. Visserligen finns reglerna om miljöprövningsdelegationen i en särskild avdelning i länsstyrelse- instruktionen. Det framgår dock inte av instruktionen att bestämmelserna i 1–5 §§ länsstyrelseinstruktionen om länsstyrel- sens uppgifter inte är tillämpliga på miljöprövningsdelegationerna. Enligt förarbetena till (prop. 1997/98:45 del 1 s. 471) har tre olika roller enligt , nämligen som tillståndsmyndighet, som tillsynsmyndighet och som företrädare för allmänna intressen. I den anförda propositionen förutsattes att fördelning av prövning och tillsyn kunde åstadkommas internt inom . Det allmänna intresset förutsattes i prövningsärendena bli tillvarataget genom att den handläggare på miljövårdsenheten som bereder ett ärende i miljöprövnings- delegationen avslutar sin beredning med att som företrädare för det allmänna intresset avge ett yttrande med förslag till villkor m.m. Det antogs i propositionen att detta yttrande sedan av miljöprövningsdelegationen skulle kommuniceras med sökanden och övriga berörda (a. prop. s. 473). Författningsregleringen av länsstyrelsernas olika roller har gjorts genom att länsstyrelse- instruktionen innehåller bestämmelser, vad gäller det allmänna intresset, i nyssnämnda 1–5 §§ samt i 20 § andra stycket om rätten att företräda i mål om miljöfarlig verksamhet i miljödomstolen, vad gäller tillståndsprövningen i 16–21 §§ länsstyrelseinstruktionen samt i fråga om tillsynsrollen i olika författningar där tillsynsansvaret delegeras till . Därtill kommer att också har ansvar för ett flertal tillståndsliknande frågor enligt som inte beslutas av miljöprövningsdelegationen. Ofta finner man att miljöpröv- ningsdelegationen instämmer i den bedömning som yttrande i ett ärende innehåller, ett uttryckssätt som inte är helt tydligt mot bakgrund av att prövningsbefogenheten med stöd av 9 kap. 8 § tilldelats . Det nuvarande systemet är behäftat med otydligheter i frågan om olika uppgifter. Klarhet måste åstadkommas inför de betydande uppgifter som ska överlämnas till den administrativa prövnings- myndigheten. Den befogenhet för länsstyrelserna att besluta om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som infördes genom lagstiftning avsatte inga spår i den dåvarande länsstyrelseinstruktionen. föreslog en särskild förordning om miljöprövning hos länsstyrelse. Lösningen blev i stället att bestämmelserna togs in i länsstyrelseinstruktionen. Myndighetsförordningen, som trädde i kraft , efter det att utredningens ursprungsdirektiv beslutats, innehåller allmänna bestämmelser om förvaltningsmyndigheter under regeringen. En myndighet kan ledas av en myndighetschef (en enrådsmyndighet som t.ex. en länsstyrelse), en styrelse (styrelse- myndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet). Nämndmyndig- heter har funnits i stor omfattning. I verksförord- ningen (1995:1322), som ersattes av myndighetsförordningen, fanns dock inga uttryckliga regler om sådana myndigheter. I betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning