sou · GXB354 · 2009-06-17 00:00:00 — Ärenden som gäller jakt och viltvård sköts förutom av statliga myndigheter också av Jägarnas centralorganisation, jaktvårdsdistrikten och jaktvårdsföreningarna som bildar den lagstadgade jägarorganisationen. Medlemskapet i Jägarnas centralorganisation är knutet till betalningen av den obligatoriska jaktvårdsavgiften. Ministeriet styr genom att utfärda instruktioner och föreskrifter, bevilja statsmedel till jägarorganisationen av intäkterna från jaktkortet samt handhar också viss licensförvaltning. Ministeriet bestämmer älgstammens storlek med utgångspunkt från att stammen inte får äventyras, att skador på skogen ska vara på en skälig nivå och målsättningen att det kvar efter jakt ska finnas minst 2 älgar per 1 000 ha men inte mer än 4, i minst 1,5 och inte mer än 3 älgar per 1 000 ha. Jägarnas centralorganisationen har till uppgift att utveckla jakten och viltvården samt utföra försök inom viltvården, främja utbildning och rådgivning som gäller jakt och viltvård, styra och övervaka jaktvårdsdistriktens verksamhet, utföra uppgifter som ministeriet ålägger den samt behandla andra ärenden som enligt jaktlagen ankommer på den. Det finns 15 jaktvårdsdistrikt som är självständiga under ministeriet och centralorganisationen. Jaktvårdsdistrikten har till uppgift att sköta utbildning och rådgivning som gäller jakt och viltvård, främja och understöda viltvården, styra och övervaka jaktvårdsföreningarnas verksamhet, utföra de uppgifter som ministeriet och centralorganisationen ålägger det samt utföra andra uppgifter som enligt vad som bestäms ankommer på det. Jaktvårdsdistriktens områden framgår av förordning och omfattar de gamla länsgränserna. Vid distriktet finns en jaktchef, en viltvårdsansvarig och en sekreterare. Planeringen av älgjakten sker genom att ministeriet bjuder in distrikten till diskussioner med uppföljning av förra årets jakt och redovisning av vad forskningen visat. Ministeriet lämnar sedan instruktioner om nästa års jakt. Distrikten ordnar därefter möten med intressegrupper – företrädare för jordbruk, trafik, skogsbruk. Många föreningar håller också intressemöten på lokal nivå. har till uppgift att sköta utbildning och rådgivning som gäller jakt och viltvård, främja viltvården, övervaka jakten samt utföra andra uppgifter som enligt gällande bestämmelser ankommer på den eller som ministeriet eller jaktvårdsdistriktet ålägger den, t.ex. eftersök vid trafikolyckor. Jaktvårdsföreningarnas område motsvarar kommunerna. Jaktklubbar ansöker om tilldelning via jaktvårdsföreningen som antingen förordar klubbens förslag eller tar fram ett eget. Jaktvårdsdistrikten beviljar sedan licenser för älgjakt. Viltvårdschefen gör en analys och tar fram ett förslag som jaktchefen, som är jurist, kontrollerar är i enlighet med lagen. Beslutet kan överklagas till landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd. Jakttiden för älg är densamma i hela landet – den till . För att få jaga älg måste man förfoga över ett för älgjakt lämpligt sammanhängande område om minst 1 000 ha. Man söker därför ofta licens tillsammans i föreningar där någon får fullmakt. Det är sedan avtalet mellan medlemmarna i föreningen som ansökt som avgör fördelningen mellan dem när det gäller tilldelningen. Älgobs genomförs under hela jakten. har i uppdrag att följa viltstammarna och gör detta i samarbete med jägarkåren. 7.3En jämförelse mellan , och En jämförelse kan göras mellan , och förutsättningar för älg både när det gäller naturförhållanden och administration av jakten. Tabell 7.1 Jämförelse mellan , och avseende älg och älgjakt enligt tillgänglig officiell statistik Total areal, Mha Sjöar och vattendrag, Mha Skogklädd areal1, Mha, Produktiv skog, Mha Fällda älgar 2007, st. Tjur av vuxna, % Kalv av total, % 86 000 (74–96) 100 000–110 000 Areal som krävs för 5 MEUR =55 MSEK Mål, täthet vinterstam5 1,5–3 älgar/1 000 ha Övriga Fi 2–4 (15 st., gamla län) 1:a måndagen i sep- tember/2:a måndagen i styrelsen, ej efter 1Motsvarar skogsmarksarealen enligt internationell definition. 2Definitioner: - redovisad älgjaktsareal, - älgproducerande areal under barrskogsgränsen, - registrerad areal för älgjakt. 3Använda växelkurser: 1 = , = . 4Skogsskadeersättningar utbetalas enbart i . Totalt utbetalades drygt 6 MEUR och förutom på skog ersattes skador inom jordbruk och trädgårdsodling. Markägarens självrisk är i varje enskilt skadefall. 5Övergripande och kvantifierade mål för älgstammens storlek finns enbart i . 8En bättre förvaltning – vilka krav ska den uppfylla? Av utredningens direktiv framgår att uppdraget är att lämna förslag till de förändringar eller förenklingar som behövs för att skapa en förvaltningsmodell för älg som syftar till en ekosystembaserad lokal förvaltning. Förvaltningen ska vara anpassad till såväl älgstammens demografi som de lokala ekologiska förutsättningarna. Målet ska vara en produktionsanpassad älgjakt med en livskraftig älgstam av hög kvalitet där stammen på lång sikt är i balans med betesresurserna och där älgstammens storlek genom lämplig avskjutning är anpassad till betestillgången, de areella näringarna, trafiksäkerheten och rovdjursstammarna. Älgen är en unik resurs som representerar ett stort värde. Den är på många sätt en symbol för vårt land och har ett viktigt socialt och ekonomiskt värde. Att förvalta älgen, att hantera en naturresurs, är en ansvarsfull uppgift. Älgen en del av vår fauna och har därför betydelse för den biologiska mångfalden. anslöt sig 1993 till Konventionen om biologisk mångfald vars ändamål är att motverka den pågående utarmningen av arter. I konventionen definieras begreppet biologisk mångfalt i artikel 1 som: variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklusive från bland annat landbaserade, och andra akvatiska ekosystem och de ekologiska komplex i vilda dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem Konventionens parter har enats om att bedriva naturvårdsarbetet utifrån ett ekosystemperspektiv. En bättre förvaltning – vilka krav ska den uppfylla? Ett ekosystem är allt liv och den miljö som finns i ett naturområde (). Små områden kan vara egna sådana som de är delar av ett större. Begreppet ekosystem är värdeneutralt, inget sådant är bättre än något annat. Man talar också om ekosystemansats – samspelet mellan alla levande varelser såväl som med den fysiska miljön. Ekosystemansatsen1 är en sorts arbetsmetod, eller förvaltningsstrategi, för bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser som även inkluderar rättviseaspekter. Den har sitt ursprung i Konventionen om biologisk mångfald och preciseras i tolv olika principer vilka utgör byggstenarna i denna arbetsmetod. Ekosystemansatsen erkänner att människan är en del av ekosystemen och poängterar att alla berörda bör vara med när målen för förvaltningen formuleras. Ansatsen lyfter fram att ekosystemen har en viktig funktion när det gäller att producera varor och tjänster, s.k. ekosystemtjänster som vi människor är beroende av. Ekosystemansatsen betonar även att förvaltningen bör baseras på vetenskapliga metoder som fokuserar på strukturer, processer och funktioner. Detta fokus innebär att ekosystemansatsen ska kunna användas på vilken fråga eller på vilket problem som helst, oberoende av den geografiska skalan. Det är själva frågan, som identifierats av de berörda, som avgör på vilken nivå analyser och åtgärder ska genomföras. Ekosystemansatsen förutsätter adaptiv förvaltning för att ta hänsyn till att människans kunskap om hur ekosystemen fungerar inte är fullständig. Ekosystemansatsen pekar på att åtgärderna ska genomföras på lägsta lämpliga nivå för att skapa engagemang och delaktighet. Den betonar även vikten av försiktighetsprincipen. Mervärdet av att använda ekosystemansatsen som arbetsmetod är att helheten betonas och att berörda aktörer är delaktiga i att formulera mål samt i själva förvaltningen. En förvaltning som baseras på ekosystemansatsen sägs vara ekosystembaserad. Med adaptiv förvaltning menas att åtgärderna planeras, följs upp och justeras kontinuerligt mot uppsatta mål på ett kunskapsuppbyggande sätt. Adaptiv förvaltning innebär att man anpassar sig till nya förhål- 1 Uppgifter från Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, 5782, . En bättre förvaltning – vilka krav ska den uppfylla? Resurssystemen – skog, sjöar m.m. – förändras kontinuerligt. Vissa arter ökar eller minskar i antal eller utbredning pga. mänsklig påverkan eller av helt naturliga orsaker. Skötseln bör då justeras med hänsyn till förändringen. För att kunna vara adaptiv krävs kunskap om hur systemen fungerar, hur de utnyttjas och ändras, vad som är naturliga variationer och vad som är en följd av åtgärder i förvaltningen. Det behövs metoder och verktyg för att följa förändringarna. Grunden för adaptiv förvaltning är kunskap om det system man förvaltar. Utifrån den kunskapen kan man ställa upp mål och sedan sätta in åtgärder för att nå dem. Systemet måste sedan studeras på ett systematiskt sätt och utvärderas för att man ska få ny kunskap.2 8.2Utgångspunkter för utredningens överväganden Direktiven anger att utredningens förslag ska innebära en ekosystembaserad lokal förvaltning där målet är en livskraftig älgstam av hög kvalitet, produktionsanpassad älgjakt och en älgstam som på lång sikt är i balans med betesresurserna. Utredningen ska eftersträva en enkel, rättssäker och kostnadseffektiv administration. Detta är således de krav som ett förslag om en bättre älgförvaltning ska uppfylla och de kan ges olika betydelse utifrån skilda utgångspunkter, erfarenheter, önskemål m.m. Nedan framgår utredningens utgångspunkter för övervägandena utifrån vad som anges i direktiven. Utredningens utgångspunkt är en ekosystembaserad lokal förvaltning när det gäller älgen. En sådan tar hänsyn till att älgen ingår i ett, eller flera, ekosystem med växter och andra djur. Det gäller framför allt den växtlighet som utgör älgens föda, andra klövviltarter som konkurrerar med älgen om födan och rovdjur för vilka älgen i sin tur utgör föda. Lokal förvaltning måste utgå från den resurs man ska förvalta, älgen, och hur stor effekt man kan få på det som ska förvaltas. En naturlig geografisk avgränsning av en stam bör därför eftersträvas. Man måste dock också göra administrativa överväganden för att skapa en förvaltning som fungerar i praktiken och det finns därför behov av olika nivåer inom ett sådant system. En lokal förvaltning ska ge dem som har i uppgift 2 Vilt och fisk, Fakta nr 1/2006. Adaptiv förvaltning av vilt och fisk. SLU; 2006. En bättre förvaltning – vilka krav ska den uppfylla? att förvalta älgen möjlighet att påverka som den medger överblick. Förvaltningen måste ha en struktur för att fastställa en målsättning för älgstammen och tillgång till styrmedel som gör det möjligt att nå denna målsättning. Viktiga förutsättningar för en ekosystembaserad förvaltning är kunskap och uppföljning. En livskraftig älgstam av hög kvalitet Med livskraftig avser man normalt risken för utdöende men när det gäller älgen anses den risken liten om man bortser från att det på lokal nivå kan, när det gäller små och geografiskt isolerade populationer, finnas en sådan risk. Vi har därför valt att använda ordet i en något vidare mening. Ofta mäts kvalitet i form av antal kalvar per ko, slaktvikt, hornstorlek etc., egenskaper där ärftligheten kan förväntas vara mycket liten. I begreppet en livskraftig älgstam av hög kvalitet ligger flera olika faktorer som kan ha olika stor betydelse för olika intressenter. En omständighet är älgarnas hälsa – älgstammen ska vara sund, dvs. inte ha påtagligt mycket sjukdomar, och också vara anpassad för att naturligt utveckla genetiska material och inte vara genetiskt utarmad. Den ska även ha en bra ålders- och könssammansättning och en reproduktion som ger utrymme för älgar att nå vuxen ålder. Älgtjurar med stora och fina horn och höga slaktvikter på fällda djur är också omständigheter av betydelse. I förarbetena till jaktlagen framgår att älgstammens storlek genom en lämplig avskjutning ska anpassas till betestillgången, de areella näringarna och trafiksäkerheten och att detta innebär att älgjakten ska vara produktionsanpassad (jfr prop. 1986/87:58 s. 37 f.). En anpassning måste också ske till förekomsten av rovdjur för vilka älgen är bytesdjur. När älgstammens storlek anses lämplig med hänsyn till ovanstående bör beskattningen därefter avse vad som produceras dvs. jakten bör anpassas till reproduktionen. En bättre förvaltning – vilka krav ska den uppfylla? En älgstam i balans med betesresurserna på lång sikt Älgstammens storlek måste anpassas till hur mycket foder det finns och fodertillgången . Det blir fråga om en ekonomisk avvägning men hänsyn måste också tas till förutsättningarna för skogsproduktion och den biologiska mångfalden. En sådan balans kan uppnås på olika nivåer men utgångspunkten bör vara att nå den inom ett område som är så stort att det kan anses omfatta en egen älgstam. En enkel, rättssäker och kostnadseffektiv administration Administrationen av älgförvaltningen ska vara så enkel som möjligt som den på ett kostnadseffektivt och rättssäkert sätt gör det möjligt att förvalta älgstammen i enlighet med de mål som ställs upp. En helhetssyn på förvaltningen av älgen Förvaltningen av älgen ska präglas av en helhetssyn. Den ska vara uppbyggd av samma byggstenar i hela landet och samma regelverk och system ska gälla oavsett var man äger mark eller jagar. Det ska finnas en tydlighet för alla oavsett var i förvaltningen man befinner sig och systemet för förvaltning ska vara enkelt och lätt att förstå för alla inblandade. 9 Överväganden och förslag Vilka problem och brister finns det i dagens organisation av älgförvaltningen? Hur bör ett system för förvaltningen utformas för att bättre svara mot den definition av en bra älgförvaltning som utredningen angett i kapitel 8? Vad bör man utgå från vid överväganden om älgförvaltningens organisation? Viltet är fredat och får jagas endast om det följer av lag eller föreskrift eller beslut med stöd av lag. Markägaren har rätten att jaga under de förutsättningar som jakt är tillåten. Jakträtten kan också upplåtas till annan av markägaren och denne får då nyttjanderätten till jakten på fastigheten. Jakträtten ingår i äganderätten. Jakten är därför en del av fastighetens ekonomiska utnyttjande. Den är en integrerad del av ägarens fastighetsförvaltning på samma sätt som jordbruk, skogsbruk och fiske. Det är markägarna själva som har att bestämma över jakten på sin mark med de begränsningar som lagstiftaren satt upp i form av jakttid, krav på licenser m.m. Markägaren åläggs också ett ansvar för förvaltningen enligt annan lagstiftning som skogsvårdslagen (1979:429) m.m. Många enskilda markägare är aktiva jägare. När rollerna på detta sätt förenas är ansvaret för viltvården och jakten helt entydigt. Men även om markägaren inte själv sköter jakten har han eller hon enligt jaktlagen ytterst ett ansvar för hur denna sköts. När jakträtten upplåts till annan har markägaren ett ansvar för utformningen av kontrakten. Markägarna måste också medverka till att precisera vad man kan tolerera i fråga om skador inom jordbruket och skogsbruket och medverka till att begränsa viltskadorna genom olika anpassningsåtgärder vid brukningen av fastigheterna. Jakträttshavare är den som har rätten till jakten på fastigheten vilket kan vara markägaren själv eller en jaktarrendator eller kanske båda beroende på vad upplåtelsen av jakten omfattar. Från skogsbrukets sida, liksom även från jordbruket, framförs ofta synpunkten att jägarna inte alltid tar hänsyn till de olägenheter som älgstammen medför i form av skador på skog och grödor. Många aktiva jägare som också är markägare har ett stort jaktintresse och är då också är beredda att tåla mer skogsskador i utbyte mot möjligheten att jaga älg. Ansvaret för förvaltningen av älgen innebär att det är jägarnas uppgift att verkställa den avskjutning som bedömts lämplig, antingen inom ramen för tilldelningsbeslut eller inom ett älgskötselområde. 9.1.2Statens ansvar för älgförvaltningen I de flesta sammanhang utgår man från markägare och jägare när man diskuterar fördelningen av ansvaret för älgförvaltningen men enligt utredningens mening finns det många andra intressen som också berörs av hur älgen förvaltas. Det gäller inverkan på skogsproduktion och biologisk mångfald, viltolyckor, värdet av jakt, rekreation och turism m.fl. andra. Det finns därför skäl att också överväga vilka samhällsintressen inom olika politikområden som berörs av förvaltningen av vår älgstam. Målen för jakt- och viltvårdspolitiken innebär både en strävan efter ha vitala viltstammar och efter att hålla dessa på en nivå där risken för skador av vilt är liten. I 4 § jaktlagen anges att: Viltet skall vårdas i syfte att -bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och de fågelarter som tillfälligt förekommer naturligt i landet, och -främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. I viltvården ingår att genom särskilda åtgärder sörja för att viltet får skydd och stöd och att anpassa jakten efter tillgången på vilt. För att åtgärderna utförs och anpassningen sker svarar markägare och jakträttshavaren. har beslutat om sexton miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd som är hållbart på lång sikt inom olika områden. Dessa nationella mål har anpassats och konkretiserats på regional nivå där länsstyrelserna arbetar för att miljömålen ska få genomslag i länet och följer upp hur utvecklingen går. Även kommuner har anpassat miljömålen till de lokala förutsättningarna. Målens syfte är att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och att trygga en god hushållning med naturresurserna. Förvaltningen av älgen berör bl.a. målen Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv. De två skogspolitiska målen, ett produktionsmål och ett miljömål, är jämställda. Produktionsmålet innebär att skogsmarken ska nyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den uthålligt ger god avkastning. Miljömålet för skogsbruket innebär att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras. Biologisk mångfald och genetisk variation i skogen ska säkras. Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas. Klimatfrågan och dess effekter på ekosystem och samhället i övrigt är en stor, global miljöfråga och skogens roll i sammanhanget är viktig. Skogen är genom sin förnybarhet en resurs som, om den nyttjas långsiktigt hållbart, kan kombinera produktions- och miljömål och på ett tydligt sätt kan bidra till en hållbar utveckling av samhället. Älgens, och annat klövvilts utnyttjande av skogen för bete påverkar möjligheterna att nå de Skogsbruket och dess utformning har stor betydelse för älgens tillgång till bete. Det övergripande målet för en sammanhållen rovdjurspolitik är att staten ska ta ansvar för att arterna björn, järv, lo, varg och kungsörn ska finnas i så stora antal att de långsiktigt finns kvar i den svenska faunan och även kan sprida sig till sina naturliga utbredningsområden. För flera av rovdjuren är älgen, främst kalvarna, ett viktigt bytesdjur och förvaltningen av älgen påverkar därför också födotillgången för rovdjuren. har betydelse för under vilka förutsättningar älgen förvaltas. Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Målet förtydligas i sex delmål: Regeringen har sett över målen ovan och har i prop. Mål för framtidens resor och transporter angett att målstrukturen bör förenklas och förtydligas i syfte att öka kommunicerbarheten och styreffekten. Det övergripande transportpolitiska målet bör behållas oförändrat men de nuvarande sex delmålen bör ersättas med ett funktionsmål (tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa). Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. Regeringen föreslår att målet för säkerhet inom vägtransportområdet bör preciseras i form av etappmålet att antalet omkomna halveras och antalet allvarligt skadade minskas med en Särskilt bör åtgärder som syftar till att förbättra barns trafiksäkerhet prioriteras. Etappmålet uppnås genom ett långsiktigt, effektivt och systematiskt trafiksäkerhetsarbete. Det är avgörande att de viktiga aktörerna engageras och samverkar i arbetet. Förvaltningen av älgen inverkar på antalet olyckor där älg är inblandad. Förvaltningen av älgen påverkar i olika hög grad ovanstående samhällsintressen. Skogsvårdslagen innehåller föreskrifter om hur skogen ska förvaltas och för att möjliggöra för markägare att uppfylla de krav som ställs har även staten ett visst ansvar för viltstammarnas storlek. Älgen har också stor betydelse som symbol för och det finns ett allmänt önskemål om att ha älg i våra skogar och ett särskilt ansvar för största klövvilt. Enligt utredningens mening är älgens betydelse för dessa intressen så stort att staten även måste ta ansvar för förvaltningen av älgen men det finns skäl att överväga hur långt det ansvaret bör sträcka sig. Ovan odlingsgränsen finns av hänsyn till rennäringen särskilda regler för förvaltningen av skog och jakt. 9.1.3Problem med dagens förvaltning I stora delar av landet finns ett högt skadetryck av älg på skog och växande grödor. kännetecknas av fluktuationer där stora skador lett till att älgstammen skjutits ner. Det finns också brister i älgstammens kvalitet. I påverkar interaktionen med andra klövviltarter älgstammen och i andra delar av landet gäller detsamma för rovdjuren. I jaktlagen finns inte ekosystemperspektivet angivet som en faktor som ska beaktas vid beslut i frågor enligt lagen. Den är i stället till största delen inriktad på enskilda viltarter och andra delar av ekosystemet än vilt nämns inte.1 Detta gäller hela jaktlagen och är inte något specifikt för älgen. Utredningen har inte haft möjlighet att inom ramen för sitt uppdrag utreda frågan men vid en framtida översyn av lagen kan det finnas skäl att överväga att införa bestäm- 1 Christiernsson, A. Skyddet av biologisk mångfald vid jakt. melser om att hänsyn ska tas till ekosystemsamband och andra arter vid beslutsfattandet. Ett komplicerat och svåröverskådligt system Dagens älgförvaltning innehåller ett flertal olika möjligheter att jaga älg, tre olika former av licenser och sam- och storlicenser, inom registrerade älgskötselområden och kalvjakt under . Det nuvarande systemet innehåller så många olika varianter att det blir svårt att överblicka och förstå. Det föranleder också mycket administrativt arbete där det stora antalet omregistreringar mellan olika former av licensområden kan ifrågasättas av flera skäl. var det totala antalet av-, ny- och omregistreringar av sådana områden drygt 15 000, se avsnitt 5.3. beslut om tilldelning till licensområden omfattar inte all älgmark då älgskötselområdenas arealer inte ingår. Hur stor del av arealen som ingår i älgskötselområden varierar mellan länen, från i till i , vilket kan bero på flera olika saker. traditioner i form av samlicenser, storlicenser m.m. kan ha inneburit att det saknats incitament att bilda älgskötselområden. Personer på olika nivåer inom älgförvaltningen har också haft olika syn på älgskötselområden som förvaltningsform vilket kan ha bidragit till huruvida älgskötselområden har bildats eller inte. Ingen helhetssyn över större områden Älgskötselområdenas planer fastställs inte genom något myndighetsbeslut utan kan när som helst revideras av området. Det finns också stora variationer när det gäller omfattningen av länsstyrelsernas uppföljning av sådana planer.