sou · GWB325 · 2009-01-01 00:00:00 — Ett energieffektivare , del 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur och rådets direktiv /32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster skall genomföras i (dir. 2006:89). Uppdraget omfattar även att utreda och förslå viktningsfaktorer för el, fjärrvärme, fjärrkyla och oljeprodukter, som ska återspegla de olika energibärarnas omvandlings- och distributionsförluster. Utredaren skall också framlägga ett förslag till första nationell handlingsplan för effektiv energianvändning enligt EG- direktivets artikel 14.2. Till särskild utredare förordnades förre verkställande direktören . Att som experter biträda utredningen förordnades förbundsjuristen , Villa- ägarnas , avdelningsdirektören , Natur- vårdsverket, fastighetsekonomen , kom- muner och landsting, avdelningsrådet , Kon- kurrensverket, miljöcontrollern , , ordföranden , Föreningen rådgivare, tekn. lic. , , kanslirådet , , tekn. lic. , civilingenjören , Svensk Fjärrvärme, civilingenjören , Svebio, civil- ekonomen , SPI, civilingenjören , , fastighetschefen , , divisions- chefen , , förhandlingschefen , Hyresgästerna, ämnesrådet , , miljödirektören , , departementssekreteraren , , civil- ingenjören , , departementssekre- teraren , samt utveck- lingschefen , Fastighetsägarna. har representerats av civilingenjören . Docenten har varit utredningens huvudsekreterare. , respektive , 2007 har även civilingenjören och juristen varit sekreterare i utredningen. Textredigering och layout har utförts av kanslisekreteraren , Kommittéservice. I föreliggande delbetänkande behandlas bakgrunder och strate- giska utgångspunkter för arbetet med att genomföra det aktuella EG-direktivet i . Vidare redovisas de analyser och över- väganden, som utgör underlag för utredningens förslag till nationell handlingsplan för effektiv energianvändning, bl.a. frågan om val av viktningsfaktorer. Förslaget till handlinsplan redovisas i en separat volym. Utredningen har antagit namnet Energieffektiviseringsutred- ningen. Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Ett energi- effektivare (SOU 2008:25). Särskilda yttranden har lämnats av , , och . Uppdraget och dess bakgrund ..................................... 1.1.1 Handlingsplan för effektivare energianvändning ....... Den europeiska energipolitiken................................... En effektivare energianvändning ................................. 1.2.3 Direktivet i ett energi- och klimatpolitiskt 1.2.4 Förhållandet mellan de två Den svenska energipolitiken........................................ 1.3Huvuddragen i EG-direktivet om effektiv slutanvänd- ning av energi m.m................................................................... 1.3.1 Styrande förutsättningar för genomförande av Utredningsarbetets upplägg och genomförande.................... Annat utredningsarbete inom området .................................. Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen......... Klimat- och sårbarhetsutredningen............................. Strategiska utgångspunkter för den nationella Effektiviseringsåtgärder i ett systemperspektiv ..................... 2.1.1 Slutanvänd energi och primär energi ........................... Målkonflikter ska undvikas...................................................... Åtgärderna ska vara kostnadseffektiva.................................... Direktivets tillämpningsområde enligt artikel 2.b.................. 2.4.1 Samlad bedömning........................................................ Flyg- och sjötransporter .......................................................... Ett delat ansvar ......................................................................... Barriärer och styrmedel ............................................... Barriärer för en effektivare energianvändning ........................ 3.1.1 Marknadsrelaterade hinder mot en effektivare 3.1.2 Ledarskap för ökad konkurrenskraft genom 3.1.3 Hinder för miljöanpassat beteende hos hushåll .......... 3.2Skillnad mellan beslutsfattarekonomisk och samhälls- 3.2.1 Beslutsfattande under risk och osäkerhet.................... 3.2.2 Beslutsfattande vid förekomst av externa effekter ..... Behov av styrmedel .................................................................. Huvudgrupper av styrmedel......................................... 3.4.2 Allmänna principer för val av styrmedel...................... Tillförsel och användning av energi i .................. Nationell slutlig energianvändning .............................. 4.2.2 Slutlig energianvändning som omfattas av 4.2.3 Utrikes sjöfart, förluster samt användning för 4.3 Viktningsfaktorer för energi ................................................. 4.3.1 Slutlig användning av energi och dess förhållande till primär energianvändning ...................................... 4.3.2 Användning av viktningsfaktorer .............................. 4.3.3 Utredningens val av viktningsfaktorer...................... 4.3.4 Viktningsfaktorer för God bebyggd miljö, 4.4Direktivets slutliga energianvändning med viktnings- Kvantifiering av det vägledande målet .................................. Bostäder och service m.m. ........................................ Sektorn bostäder och service m.m. i huvuddrag .................. Energianvändning för bostäder och service m.m................. 5.2.1 Småhus inklusive småhus på lantbruksfastighet ....... 5.3Hittills uppnådda effektiviseringar i sektorn bostäder och service m.m., 1991 2005................................................. 5.3.1 Konverteringar av uppvärmningssystem m.m., åtgärdsorienterad top-down analys ........................... 5.3.2 Energi- och koldioxidskatternas inverkan på energianvändning i bebyggelsen ................................ 5.3.3 kortsiktiga energipolitiska program............ Teknikupphandling och beställargrupper ................. 5.3.5 Energy Performance Contracting i offentlig 5.3.10 Samlad uppnådd effektivisering inom bebyggelsen, resultat av bottom-up och åtgärdsorienterad top-down analys........................... 5.4Potential för energieffektivisering i sektorn bostäder och lokaler för perioden 2016...................................... 5.4.1 Ekonomisk potential ................................................. 5.4.2Vilken effektiviseringspotential realiseras utan 5.5Förväntad effekt av beslutade styrmedel och åtgärder, 2005 2016 ............................................................... 5.5.1Konvertering av uppvärmningssystem i småhus, framtidsbedömning med åtgärdsorienterad top- 5.5.2Konvertering till fjärrvärme i flerbostadshus och 5.5.3Energi- och koldioxidskatternas inverkan på energianvändning i bebyggelsen, perioden 5.5.6Stöd till energieffektivisering och konvertering till förnybara energikällor i lokaler som används för offentlig verksamhet (tidigare OFFROT)......... 5.5.7Stöd till installation av solvärmeanläggningar i 5.5.8Stöd för installation av solvärme i kommersiella 5.5.9Stöd för installation av energieffektiva fönster i 5.5.10 Stöd för konvertering från direktverkande elvärme i bostadshus .................................................. 5.5.11 bygg och konstruktionsregler (BBR06)....................................................................... 5.5.14 Samlat resultat av bedömningar för sektorn bostäder och service m.m., perioden 2016 ..... 5.6Summering av tidiga åtgärder och bedömd effekt av 5.7 Möjliga tillkommande styrmedel .......................................... 5.7.1Energideklaration av byggnader, kontinuerlig Energiklassning av byggnader................................... Energihushållningskrav vid ombyggnad .................. 5.7.4Utvärdering och annonserad successiv skärpning 5.7.5 Minskad elanvändning i bostäder och lokaler.......... 5.7.6 Fortsatt främjande av energitjänster ........................ 5.7.9Program för effektivare energianvändning i de 5.7.10 Forskning, utveckling och demonstration............... Energianvändningen i industrin ............................................ Industriell energianvändning utanför handelssystemet....... Närmare om handelssystemet.................................... 6.2.2 Gränsdragningen mellan energianvändning inom och utom handelssystemet......................................... Potential för energieffektivisering i industrin...................... 6.3.2 Samlad bedömning av effektiviseringspotentialen.... Effekter av befintliga styrmedel............................................ 6.4.1 Programmet för energieffektivisering (PFE) ........... Samverkan med branschorganisationer..................... Möjliga tillkommande styrmedel .......................................... 6.5.1 Ny programperiod för PFE ....................................... 6.5.2 Utvidgat tillämpningsområde för PFE...................... 6.5.3 Statligt stöd för energieffektivisering i icke Transportsektorn i huvuddrag .............................................. 7.2 Energianvändningen i transportsektorn 7.3Hittills uppnådda effektiviseringar av tidiga åtgärder i transportsektorn, 1991 2005................................................. 7.3.1 Ekonometrisk top-down analys av energiskatternas effekter på energieffektivisering 7.3.2 Bottom-up beräkningar .............................................. 7.3.3 Summering av uppnådd effektivisering från tidiga åtgärder (1991 2005) inom vägtransportsektorn ..... 7.4 Potentialer för energieffektivisering ..................................... 7.4.1 Potential genom byte av transportslag ...................... 7.4.2 Potential för teknisk effektivisering av fordon ......... 7.4.3 Potential för effektivisering av transporterna ........... 7.5 Bedömda och förväntade effekter av redan beslutade styrmedel (2005 2016) .......................................................... 7.5.1 Ekonometrisk top-down analys av energi- skatternas effekter på energieffektiviseringen 2005 2016 inom vägtransportsektorn ....................... 7.5.2 Bottom-up analyser av olika åtgärder 2005 2016..... 7.5.3 Styrmedel utan beräknad besparingseffekt................ 7.5.4 Samlat resultat för bottom-up beräkningar för transportsektorn 2005 2016 ...................................... 7.6Summering av tidiga åtgärder (1991 2005) och bedömd effekt av redan beslutade styrmedel (2005 2016) transportsektorn, TWh .......................................................... 7.7 Möjliga tillkommande styrmedel .......................................... 7.7.1 Bindande utsläppskrav för biltillverkare.................... 7.7.2 Generella styrmedel i transportsektorn..................... 7.7.4 Förändring av befintliga styrmedel............................ 7.7.9 Offentliga satsningar på forskning, utveckling Konsumentupplysning om fordons bränsle- Transportsektorn i EU:s system för handel med Särskilda rapporteringskrav enligt direktivet ................ Den offentliga sektorns särskilda ansvar.............................. 8.1.1 Allmänt om offentlig sektor i ....................... 8.1.2 Särskilda krav på offentlig sektor .............................. 8.1.3 Energieffektivisering i statlig verksamhet................. 8.1.4 Energieffektivisering i kommuner och landsting ..... Övervakning och kontroll.......................................... Forum för energieffektivisering................................. Summering och slutsatser ......................................... Det vägledande målet............................................................. Effekter av tidiga åtgärder och beslutade styrmedel............ Tidiga åtgärder (1991 2005)...................................... 9.2.2 Förväntad effekt av beslutade styrmedel (2005 2016) ................................................................ 9.2.3 Summering av tidiga åtgärder för perioden 1991 2005 och redan beslutade styrmedel för Potential för ytterligare energieffektivisering...................... Behovet av kompletterande styrmedel ................................. 9.4.1 Kommer det vägledande målet att uppnås? Möjliga tillkommande styrmedel............................... Slutsatser och erfarenheter .................................................... 9.5.1 EG-direktivets fokus på slutanvändning................... Tolkning av direktivet ................................................ 9.5.5 En strategi för ett energieffektivare .............. Bilaga 2 och rådets direktiv 2006/32/EG ................................................................... Bilaga 3 Beskattning av energi..................................................... Viktningsfaktorer för energi......................................... Effects of Taxation on Energy Efficiency.................... och rådets direktiv (2006/32/EG) av om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster ska vara i sin helhet infört i medlemsstaterna . Direktivet benämns i det följande EG-direktivet, direktivet eller energieffektiviseringsdirektivet beroende på sammanhang. Enligt regeringens uppdrag till Energieffektiviseringsutred- ningen (dir. 2006:89) är utredningens huvuduppgift att föreslå hur EG-direktivet ska genomföras i . Enligt EG-direktivet ska medlemsstaterna, vid bestämda tider under direktivets tillämpningsperiod, utarbeta nationella handlings- planer för energieffektivisering. En första, viktig uppgift för utred- ningen är att föreslå hur den första svenska handlingsplanen av detta slag ska se ut. Utredningen ska också, enligt sina direktiv, analysera och föreslå viktningsfaktorer för el, fjärrvärme, fjärrkyla och oljeprodukter, som ska avspegla effekterna på primärenergi- användningen av t.ex. effektiviseringsåtgärder. Föreliggande delbetänkande innehåller bakgrunder och strate- giska överväganden, som utgör underlag för utredningens förslag till nationell handlingsplan för energieffektivisering. Förslaget till handlingsplan redovisas i en separat volym. ska spara energi. Det finns många goda skäl till det. använder i ett europeiskt perspektiv stora mängder energi, räknat per invånare. Det beror bl.a. på landets kalla klimat, energiintensiva industriproduktion, dess glesa befolkning och stora avstånd, som ska överbryggas med transporter. Arbetet med att effektivisera energianvändningen har pågått länge i . Ett stort antal åtgärder har redan genomförts, som bidragit till att minska den svenska energianvändningen i bostäder, service, industri och transporter. En stor potential för effekti- visering återstår dock att realisera. Men då krävs ökade kunskaper om såväl energieffektiviseringen och dess ekonomiska vinster som om ny teknik och kostnaderna för energianvändningen bland aktörer av alla slag. EG-direktivet om effektiv energianvändning och om energi- tjänster, som är rättsligt bindande för medlemsstaterna, är ett viktigt instrument i gemenskapens strävan mot en effektivare energianvändning i hela unionen. Denna strävan återspeglas också i ett mer övergripande besparingsmål som kommissionen föreslagit. Detta mål avser besparing av av den primära energi,TPF1FPT som kan beräknas användas i EU-länderna och redovisas i kommissionens handlingsplan för en effektivare energianvändningTPF2FPT. enades EU:s stats- och regeringschefer om att betona behovet av att öka energieffektiviteten i i syfte att uppnå besparingsmålet om av den beräknade primära energianvändningen. underströks betydelsen av att medlemsstaterna använder sina nationella handlingsplaner för energieffektivitet i just detta syfte.TPF3FPT Målet om primär energibesparing är dock inte rättsligt bindande för medlemsstaterna. En central regel i direktivet är, enligt artikel 4.1, att ett nationellt vägledande mål ska anges, om effektivare energi- användning jämfört med den genomsnittliga, årliga användningen 2005 (de s.k. basåren). Enligt artikel 14.2 ska medlemsstaterna, i nationella handlingsplaner för effektivare energianvändning, redovisa hur målet ska uppnås på nationell nivå. I den första planen ska redo- visas vilka åtgärder som medlemsstaterna planerar för att uppfylla direktivets besparingsmål. Målet ska relateras till den genomsnitt- 1TP PT Med primär energi avses all energi som används från bränslekälla till slutanvändare. I den primära energin ingår därmed, förutom den slutanvända energimängden, även de förluster som uppstår i energiproduktionen vid utvinning, transport, omvandling och överföring. 2TP PT KOM (2006) 545 slutlig. 3PT TP Ordförandeskapets slutsatser vid rådets möte (7224/1/07 REV 1). liga energianvändningen under basåren 2001 2005. Det finns dock inget formellt krav på att, i den första planen, kvantifiera bespa- ringseffekterna av de enskilda planerade åtgärderna. Målet ska uppnås genom energitjänster och andra åtgärder, som ska vara kostnadseffektiva, genomförbara och skäliga. Befintliga, redan beslutade eller helt nya styrmedel får användas för att stimulera energieffektiviserande åtgärder. Effekten av styrmedel som verkat får tillgodoräknas om effekterna varar fram till och med . Om omständigheterna motiverar det får även effekter av styrmedel som verkat 1994 tillgodoräknas. Ett delmål för energibesparingen ska formuleras för . En viktig princip i direktivet är att den offentliga sektorn ska ha en nyckelroll och vara förebild och föregångare för andra aktörer när det gäller energieffektivisering. Medlemsstaterna ska också se till att aktörerna har tillgång till information om energieffektivi- sering och skapa lämpliga förutsättningar och incitament för för- stärkta informationsinsatser inom energieffektiviseringsområdet. I budgetpropositionen för har slagit fast att incitamenten för energieffektivisering inom både hushåll och industri bör ses över. Regeringens målsättning är att förändra det samband som funnits mellan ekonomisk tillväxt och ökad användning av energi och råvaror. Energieffektivisering och hus- hållning med andra begränsade resurser ska syfta till att minska belastningen på klimat och miljö. Olika energikällor och energi- bärare har i det sammanhanget olika betydelse. Besparing av en kWh el från t.ex. kolkondenskraft måste enligt regeringen därmed värderas högre än besparing av en kWh fjärrvärme från industriell spillvärme eller från en solfångare.TPF4FPT De klimatrelaterade problemen till följd av utsläpp av växthusgaser ligger i huvudsak bakom denna förändrade syn på energieffektivisering. Motsvarande princip kan, och bör enligt utredningens mening, tillämpas också när det gäller energieffektivisering från ett hus- hållningsperspektiv. Olika energislag och tillämpningar bör därmed värderas utifrån den verkliga energiåtgången och inte ses enbart från ett slutanvändarperspektiv. Även med hänsyn till målet om 4PT TP Prop. 2007/08:01, utgiftsområde 21, s. 65. besparing av den beräknade primärenergianvändningen , bör energieffektiviseringar i anledning av direktivet beräk- nas på ett sätt så att de båda besparingsmålen kan relateras till varandra. Energieffektivisering i ett systemperspektiv Mot den beskrivna bakgrunden bör energieffektivisering ses i ett systemperspektiv, där även effekter på den primära energianvändningen tydliggörs. Ett sådant synsätt bärs fram av både klimatmålen och den bredare syn på energieffektivisering, som kommer till uttryck i kommissionens handlingsplan (KOM (2006) 545 slutlig). har därför valt att vid bedömningen av effektiviseringseffekter använda viktningsfaktorer som med utgångs- punkt från uppmätt, slutlig energianvändning hos kund, återspeglar den primära energianvändningen, inte bara för el, utan också för fjärrvärme, fjärrkyla, oljeprodukter och biobränsle. Därmed kan man belysa den från resurssynpunkt verkliga effekten av energianvändning för ett visst ändamål, av en effek- tiviseringsåtgärd eller av en ökad energianvändning.TPF5FPT Det gäller oavsett om effekten uppstår i eller i något annat land. Viktningsfaktorerna är således ett analysinstrument som bl.a. kan användas vid prioritering av vilken typ av slutlig energianvändning, t.ex. el för uppvärmning genom elpanna eller direktverkande system, som bör väljas för energieffektivisering. I tabell 1 redovisas en översikt över de viktningsfaktorer som i det följande tillämpas av utredningen. De data och överväganden som lett fram till valet av viktningsfaktorer redovisas översiktligt i kapitel 4 och utförligt i bilaga 4 till betänkandet. 5PT TP Med energiändamål avses t.ex. att värma upp en byggnad, att driva ett fordon eller att driva en pump. Tabell 1 Viktningsfaktorer, som återspeglar den primära energianvänd- ningen, för olika energibärare för basåren respektive för framtida energibesparing För el och fjärrvärme används olika viktningsfaktorer för basåren (2001 2005) respektive för utvärdering av uppnådd energieffektivi- sering. Bakgrunden härtill är att basen för elproduktionen i det nordiska, i praktiken helt integrerade, systemet innehåller en andel vattenkraft och kraftvärme som är stor i ett europeiskt perspektiv. Effektiviseringar däremot, sker på marginalen, som i det nordiska elsystemet praktiskt taget alltid utgörs av fossil kondenskraft. Denna är mindre energieffektiv än den genomsnittliga produk- tionen av el under basåren. När det gäller fjärrvärme återspeglar viktningsfaktorn för basåren den genomsnittliga effektiviteten i svensk fjärrvärme . Marginalproduktionen av fjärrvärme utgörs på kort sikt till största delen av bränslebaserad produktion. På medellång sikt är förhållandet annorlunda genom att nyanslutning av fjärr- värmekunder ofta leder till investeringar i bl.a. biobränslebaserad kraftvärme. Gränsen mot den handlande sektorn Enligt direktivet ska företag som omfattas av systemet med handel med utsläppsrätter, den s.k. handlande sektorn, inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. avses, enligt utred- ningens analys, den organisatoriska enhet som i normalt svenskt språkbruk menas med begreppet företag, dvs. i princip den juri- diska personen. En sådan tolkning leder till att eleffektivisering i ett företag, vars verksamhet i någon del kräver utsläppsrätter inte får beaktas med stöd av direktivet. Det innebär att en stor del av den industriella elanvändningen inte skulle kunna effektiviseras Viktningsfaktorn för fjärrvärme kan komma att ändras , se delbetänkandets kapitel 4 och bilaga 4. Se fotnot 6. inom ramen för direktivets tillämpning. Det innebär också att små och medelstora företag, i t.ex. verkstadsindustrin, kan komma att bli föremål för åtgärdsprogram och styrmedel i anledning av direk- tivets tillämpning, medan många stora företag, med en betydande energianvändning, inte skulle kommer att beröras härav. En sådan tolkning av direktivets undantag på denna punkt är enligt utredningens mening, och med hänsyn till de effekter som berörts, inte ändamålsenlig. Härtill kommer att direktivet är ett minimidirektiv och inte innehåller något förbud mot att på nationell nivå gå längre när det gäller nationell energieffektivisering än vad som uttryckligen krävs i direktivet. Mot den bakgrunden väljer utredningen att, i enlighet med lagstiftningen om handel med utsläppsrätter, definiera den handlande sektorn som anläggningar som kräver sådana utsläppsrätter. Därmed kommer t.ex. all elanvändning och all användning av fjärrvärme och biobränsle i de företag, som ingår i handelssystemet, att omfattas av de energi- effektiviseringar som sker med stöd av direktivet i . En sådan lösning leder inte till konkurrenssnedvridningar i för- hållande till utländsk industri förutsatt att enbart frivilliga åtgärds- program, såsom PFE, tillämpas.