sou · GXB313 · 2009-02-18 00:00:00 — Den sammantagna produktivitetsförändring som kunde registreras mellan åren 2002–uppgick därför sammantaget till minus . Beläggningsgraden har stor betydelse för produktiviteten liksom för möjligheterna att bedriva en bra kriminalvård. mål för beläggningsgraden var . En mycket stor del av Kriminalvårdens långsiktiga produktivitets- förbättring var hänförlig till den högre beläggningsgraden. var någorlunda jämförliga. Beläggningsgraden var något högre än vilket kunde förklara varför pro- duktiviteten hade minskat. Det förklarade dock inte varför belägg- ningsgraden var lägre eftersom ett stort antal dömda personer väntade på att bli intagna i anstalt. Det säkerhetsarbete som Kriminalvården har bedrivit hade resulterat i betydligt färre rymningar och minskat våld mot personalen. Även narkotikasituationen kan ha förbättrats. Kriminalvården hade inte fått några direktiv och anvisningar om hur säkerheten skulle utvecklas utan hade utarbetat planer härför på egen hand. Utredningen beräknade i det första delbetänkandet att den genomförda höjningen av säkerheten kostade mellan 85–. Om Kriminalvårdens planer genom- fördes fullt ut beräknade utredningen att kostnaden skulle uppgå till minst 230–. Sammanfattningsvis fann utredningen att Kriminalvården hade ökat säkerheten men att den rehabiliterande verksamheten hade blivit eftersatt. Enligt utredningens direktiv ska utredaren identifiera och analysera möjligheter till effektiviseringsåtgärder inom förvaltning, personal, IT, administration och övrig verksamhet samt ange förutsättningar för olika effektiviseringsåtgärder och konsekvenserna av dessa. Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av påföljder i fängelse och frivård samt för verksamheten vid häktena. Inom ansvarsområ- det ingår även att utföra transporter, inte bara för Kriminalvården utan också för t.ex. Polisen. Målet för verksamheten är att påföljder ska verkställas på ett humant, säkert och effektivt sätt samt att återfallen i brott ska minska. Kriminalvårdens uppgift att ta emot den som har häktats eller som ska verkställa ett fängelsestraff i anstalt ställer höga krav på en ändamålsenlig och väl dimensionerad häktes- och anstaltsstruktur. Detta är ingen enkel uppgift att lösa, i synnerhet som Kriminal- vården är sista länken i rättskedjan och är därmed beroende av hur övriga myndigheter inom rättsväsendet agerar. Det är förenat med avsevärda svårigheter att prognostisera Kriminalvårdens behov av platser i häkte och anstalt på grund av att ett stort antal både kända och okända faktorer påverkar utvecklingen. Regeringen slog fast de riktlinjer som skulle gälla för Kriminalvårdens långsiktiga lokalförsörjning. Riktlinjerna innebar att arbetet med att skapa fler häktes- och anstaltsplatser skulle genomföras så att anstaltsstrukturen består av färre och större enheter och att all nybyggnation av platser skulle utformas så att en flexibel användning i fråga om säkerhet och beläggning medges. gav regeringen ett nytt uppdrag för den fortsatta utbyggnaden. I uppdraget angavs att utgångspunkten för anstaltsstrukturen även i fortsättningen ska vara färre och större enheter som ska ge utrymme för en flexibel användning i fråga om säkerhet och beläggning. En annan viktig utgångspunkt för uppdraget var att utbyggnad ska ske vid redan befintliga enheter där det anses lämpligt och ekonomiskt motiverat. I de fall förut- sättningar finns för samlokalisering med andra myndigheter i rätts- väsendet är detta att föredra framför andra lösningar. I följande tabeller presenteras Kriminalvårdens häkten och häk- tesplatser samt anstalter sorterade efter antalet platser och säker- hetsklasser. Tabellerna återges i inledningen eftersom uppgifterna har betydelse för förståelsen av samtliga kapitel i detta delbetän- kande. Tabell 2.1 Häkten och häktesplatser Källa: Kriminalvården. D/E/F D/E/F Källa: Kriminalvården. Delbetänkandet består av elva kapitel inklusive uppdrag och inled- ning. Den fortsatta framställningen är disponerad på följande sätt. Planering för antalet platser i häkten och fängelser I kapitel 3 analyserar utredningen det problem som planeringen av antal häktes- och anstaltsplatser medför. I kapitel 4 analyseras vad som påverkar platsbehovet och i vilken mån riksdag och regering, olika aktörer inom den s.k. rättskedjan, Kriminalvården m.fl. bidrar till att platsbehovet minskar eller ökar. I kapitel 5 analyseras Kriminalvårdens prognoser över plats- behovet och om det är över huvud taget är möjligt att göra tillför- litliga prognoser. En osäker planeringssituation leder till att det måste finnas en handlingsberedskap och en flexibilitet vid planeringen av antalet anstaltsplatser. I kapitel 6 analyseras Kriminalvårdens förmåga att effektivt utnyttja befintliga platser och Kriminalvårdens beredskap att snabbt få fram fler eller dra ner på antalet platser. Kapitel 7 behandlar frågan om anstaltsbeståndets skick. Utred- ningen analyserar anstaltsbeståndets renoverings- och underhålls- behov. I kapitel 8 undersöker utredningen om det är möjligt att inrätta nya enheter inom ramen för gällande anslag. Projektering och upphandling av lokaler Hur Kriminalvården upphandlar anläggningar och träffar hyresavtal och om det kan göras på något annat och bättre vis behandlas i kap- itel 9. Utredningen gör bl.a. jämförelser med upphandling av speci- ellt utformade lokaler inom sjukvården. Styrningen av Kriminalvården och dess lokalförsörjning I kapitel 10 preciserar utredningen den nya beslutsordning som före- slås. Den nya beslutsordningen innefattar hur regeringens styrning av Kriminalvården bör se ut, enligt utredningens förslag. I kapitel 11 redovisas de konsekvenser utredningen bedömer kom- mer följa av dess förslag. Konsekvensbeskrivningen tar upp de frå- gor som utredningen ska redovisa enligt kommittéförordningen (1998:1474). Utredningens förslag föranleder inga författningsändringar. Kriminalvården har ansvaret för sin lokalförsörjning och att antalet häktes- och anstaltsplatser anpassas till de växlande behoven. Anstalterna ska vara utformade så att säkerheten, de intagnas behov av arbete, utbildning, behandling och fritidssysselsättning kan tillgodoses. Den intagnes anpassning i samhället ska främjas och skadliga följder av frihetsberövandet motverkas. Frigivningen ska planeras och förberedas . ska vara utformad så att den främjar ett effektivt samarbete med övriga myndigheter inom rättsväsendet. Verksamheten ska bedrivas kostnadseffektivt. Platskostnaderna är höga. En häktesplats kostade i genomsnitt och en anstaltsplats i genomsnitt . Kriminalvården får därför inte stå med alltför många platser som inte utnyttjas. Krimi- nalvården ska ta till vara möjligheten att låta de dömda verkställa påföljden utanför anstalt när förutsättningar härför föreligger. Kriminalvården hyr sina lokaler, i första hand av statliga eller privata fastighetsbolag. Statsmakterna anslår medel för driften av anläggningarna. Nya häkten och anstalter medför höga hyreskost- nader, som binder statens utgifter för långa tider. Det är Kriminal- vården som beslutar om nya anläggningar ska byggas, även om regeringen prövar hyreskontrakt som har en längre löptid än . Det är också Kriminalvården som beslutar om befintliga anlägg- ningar ska läggas ned. Kriminalvårdens verksamhet har mycket bestämda kapacitets- begränsningar som är betingade av fastighetsbeståndet. Om Krimi- nalvården tar över befintliga lokaler för att använda dessa till häkten eller anstalter krävs normalt mycket stora ombyggnationer. Kriminalvården uppger att det tar att bygga nya kriminalvårdsanläggningar, upp till 6–. Det är svårt att effektivt anpassa antalet anstaltsplatser på kort sikt. platsbehovet kunna förutses så att Kriminalvårdens anläggningar kan anpassas till och utformas så att de motsvarar de växlande be- hoven och kraven på en modern och effektiv kriminalvård. Att fortlöpande anpassa antalet och utformningen av häktes- samt anstaltsplatserna till inströmningen och utslussningen av Kriminalvårdens klienter är ett ständigt aktuellt planerings- och lokalförsörjningsproblem för Kriminalvården. Planeringsproblemet består kortfattat i att söka förutse tillströmningen av klienter, an- vända de möjligheter som står till buds för att styra tillström- ningen, utnyttja befintliga platser så effektivt som möjligt samt skapa en handlingsberedskap för att öppna nya och stänga tomma platser. 4Kriminalvårdens ansvar för lokalförsörjningen Antalet personer som tas in i anstalt eller som häktas är i första hand en fråga som avgörs av andra än av Kriminalvården. Olika åt- gärder som vidtas av andra myndigheter inom den s.k. rättskedjan leder till att personer överlämnas till Kriminalvården. Kriminal- vården har ansvaret för att det finns tillräckligt med platser för de häktade och för dem som ska verkställa ett fängelsestraff i anstalt. Kriminalvården kan inte påverka antalet häktade. Däremot kan Kriminalvården i någon mån påverka inströmningen till och ut- slussningen från anstalter. Dessa möjligheter kommer utredningen att analysera i detta kapitel. Utredningen kommer också i detta kapitel att analysera möjlig- heten för Kriminalvården att anpassa antalet häktes- och anstalts- platser till behovet. Kriminalvården ska anpassa sin verksamhet och dimensionering för att kunna möta normala växlingar, som t.ex. kan bero på säsongsvariationer i platsbehovet. Anpassningen ska också kunna ske utifrån hur behoven av anstaltsplatser skiftar . Dessutom ska det även finnas en beredskap för oregelbundna eller oväntade förändringar och trendbrott. Kriminalvården är en del av den s.k. rättskedjan. När en person begår ett brott som kommer till Polisens kännedom inleds en för- undersökning. Den misstänkte kan bli gripen av Polisen, anhållen av åklagare och häktad av domstol. Kriminalvården ska tillhandahålla häktesplatser för de häktade. När förundersökningen är avslutad beslutar åklagaren om åtal ska väckas. Om så sker avkunnar domstolen efter en huvudförhandling en fällande dom, om åklagaren visat att brottet begåtts av den tilltalade. Om den tilltalade döms till fängelse överlämnas till Kriminalvården att som sista länk i rättskedjan tillse att straffet verkställs. Kriminalvården måste ha tillräckligt med lämpligt utformade anstaltsplatser för att kunna ta emot alla som ska verkställa straffen i anstalt. Endast en liten del av alla de som misstänkts för brott, åtalats och dömts till fängelse verkställer straffet i anstalt. Figur 4.1 Överblick över rättskedjan Källa: officiella statistik, Kriminalstatistik , s. 15. anmäldes 1 306 000 olika brott till Polisen. Antalet an- mälda brott steg mycket kraftigt fram . Därefter avstannade utvecklingen. Antalet anmälda brott var lika många som . Därefter ökade antalet anmälningar igen. var antalet anmälda brott , dvs. ca 100 000, fler än . Av alla anmälda brott definieras ca en tredjedel som uppklarade. Med ett uppklarat brott avses inte enbart att en person har kunnat bindas till brottet, utan det kan också betyda att den anmälda hän- delsen inte utgör brott eller att den person som misstänks för brottet inte är straffmyndig. Med personuppklarade brott menas att åklagaren tar ställning till åtalsfrågan för en eller flera personer. Andelen personuppklarade brott av alla anmälda brott är ca 15–, dvs. drygt 200 000 brott av de 1 306 000 anmälningarna . Personuppklaringsprocenten varierar mycket mellan olika typer av brott, från för tillgreppsbrott (bl.a. stöld) till för mord, dråp och misshandel med dödlig ut- gång. fattade åklagare 157 000 åtalsbeslut i utredningar med misstänkta personer. Sammanlagt dömdes 62 400 personer till någon påföljd. 14 000 personer dömdes till fängelse. Av dessa på- började 9 800 verkställigheten i anstalt. Nästan 10 000 personer av de dömda fick upp till sex månaders fängelse. Av dem påbörjade 2 950 personer intensivövervakning med elektronisk kontroll, IÖV. Enligt statistik fanns det 5 696 personer som hade dömts till fängelsestraff och som antingen var inskrivna på anstalt eller väntade i häkte på en anstaltsplacering. Av de 5 275 personer som var inskrivna på anstalt var inte närvarande eftersom de var på permission, genomgick utslussning eller hade rymt. Totalt rymde 74 personer direkt från anstalt varav 10 från en sluten anstalt. 391 personer avvek i sam- band med transporter och permissioner. Kriminalvården har en begränsad möjlighet att styra tillflödet av klienter. Tillflödet styrs i första hand av hur Polisen arbetar och vilka beslut som fattas av åklagare och domstolar. Polisens särskilda inriktningar och prioriteringar får inte sällan stort genomslag på antalet anmälda brott som leder till åtal. Antalet trafikonykterhetsbrott och narkotikabrott som leder till lagföring är t.ex. i mycket stor utsträckning en fråga om hur Polisen inriktar sina resurser. Polisens satsning mot s.k. vardagsbrottslighet som påbörjades hade dock vid utgången av ännu inte lett till en ökad lagföring (, Polisens årsredovisning för ). Det sätt på vilket Polisen inriktar sina resurser påverkar i hög grad vilka brott som utreds och i förlängningen vilka brott som åtalas och vilka personer som döms. I prioriteringsarbetet har åkla- gare också en betydande roll. Olika satsningar på exempelvis orga- niserad brottslighet, ekonomisk brottslighet, narkotika, sexualbrott och våldsbrott får betydelse för vilka brott som utreds och lagförs. Organisatoriska åtgärder har också betydelse. – 1997 skedde t.ex. en nedgång av produktionen inom rättskedjan, vilket bl.a. ledde till att antalet långtidsdömda i fängelserna minskade. Flera forskare har dragit slutsatsen att denna minskning kan härledas till de stora omorganisationer som genomfördes inom Polisen och åklagarväsendet och som tillfälligt sänkte effektiviteten (se bl.a. Brå, Rapport 2002:4). Gripande, anhållande och häktning Polisen kan gripa och åklagare anhålla en person som är misstänkt för allvarligare brott. Domstolen beslutar om en anhållen person ska häktas. av de anhållna begärs häktade. Mellan åren 1994–2006 ledde mellan av häktningsframställ- ningarna till att den anhållne häktades. En person som häktas ska överföras till och förvaras i häkte. Häktningstiden varierar men kan längst pågå till dess domen har vunnit laga kraft. En person kan också häktas av annan anledning än då det före- ligger misstanke om brott. Det kan t.ex. gälla verkställighet av ut- ländsk brottmålsdom. Antalet häktade varierar betydligt. Kriminalvården har dock inget inflytande över hur många som grips, anhålls eller häktas eller när de häktade ska överföras till Kriminalvårdens häkten. Vid häktningsförhandlingen kan domstolen besluta att ge åklagaren rätt att besluta om restriktioner. Restriktionerna kan t.ex. begränsa den häktades rätt att vistas tillsammans med andra intagna, att sända eller ta emot brev, ringa telefonsamtal, ta emot besök eller ha tillgång till tidningar, radio och TV. Restriktionerna syftar till att förhindra att brottsutredningen försvåras. Hälften av de häktade åläggs restriktioner. Andelen har ökat under en följd av år. Att den häktade åläggs restriktioner har inte någon påverkan på platsutnyttjandet, dvs. Däremot kan det påverka den personalresurs som krävs för bevakning av häktena och för möjligheten att utnyttja häktesplatser av olika slag. När häktade har restriktioner prövas frågorna om s.k. samsittning och om den häktade kan ges sysselsättning utanför bostadsrummet. Det behövs särskilda avdelningar för att kunna separera häktade med restriktioner från andra häktade, om restriktionerna ska kunna upprätthållas. En del häktesplatser finns inrymda i anstalter som saknar enskilda rastgårdar och kan därför bara utnyttjas för häktade som kan vistas gemensamt. Varken Kriminalvården eller någon annan för statistik över den genomsnittliga längden i häkte. Det var fler som häktades jämfört med , men beläggningen på häktena ökade . Omsättningen av häktade minskade således. Det kan därför på goda grunder antas att häktestiderna har blivit väsentligt längre, vilket kan bero på att utredningstiderna har blivit längre. Om häktestiderna inte hade ökat skulle medelbeläggningen ha varit lägre, motsvarande ca 400 personer färre. Den genomsnittliga strafftiden har mer än fördubblats till . Strafftiderna har ökat i synnerhet för sexual-, vålds- och narkotikabrott. För en del brott, t.ex. bedrägerier, är strafftiderna oförändrade. Strafftiderna för vissa andra brott har minskat. Det gäller t.ex. rattfylleri, som inte leder till fängelsestraff i lika stor utsträckning som tidigare (se SOU 2006:12, s. 95 ff.). Om strafftiderna blir längre ökar det beläggningen på anstalterna. Längre strafftider kan i några fall förklaras med ändrad lagstift- ning. Det finns dock inget som talar för att brotten generellt sett har blivit grövre (se SOU 2008:85, s. 162). I stället är det förmodli- gen så att de förändrade strafftiderna kan vara ett uttryck för en ny syn på vissa brott. hade av de intagna på anstalt ett fängelse- straff som enligt domen sträckte sig längre än . Denna andel hade vuxit till . Orsaken till detta förefaller dels vara att de som verkställer korta fängelsestraff i anstalt har sjunkit p.g.a. införandet av intensivövervakning med elektronisk kontroll, IÖV, och dels att andelen dömda med långa straff har ökat. Figur 4.2 Kort- och långtidsdömda intagna, 1990–2007 Källa: och tidigare årgångar. är mättidpunkten , därefter . I viss mån påverkar Kriminalvården själv behovet av platser. Kriminalvården som avgör om den dömde kan få fängelse- straffet verkställt i hemmet genom IÖV. Kriminalvården kan även medverka till att straffverkställigheten överförs till den dömdes hemland. Dessutom har Kriminalvården ett visst inflytande över när fängelsestraffet ska verkställas och när den intagnes utslussning ska påbörjas. En personutredning eller yttrande från Kriminalvården ska som huvudregel inhämtas av domstolen inför det att påföljdsfrågan ska avgöras eller i andra fall då det i ett brottmål kan behövas en sär- skild utredning. Utredningen ska omfatta den misstänktes person- liga förhållanden och åtgärder som kan antas bidra till att hon eller han avhåller sig från fortsatt brottslighet. Frågor som särskilt ska redovisas är den misstänktes behov av övervakning samt dennes inställning till en frivårdspåföljd och övriga förutsättningar för en Om det saknas förutsättningar för frivårdspåföljd ska detta redovisas. Ett yttrande från Kriminalvården ingår således ofta i domstolens underlag när en påföljd ska bestämmas. Domstolen avgör bl.a. med stöd av Kriminalvårdens yttrande om den dömde ska dömas till en frivårdspåföljd eller inte. genomförde Kriminalvården 29 000 personutredningar och lämnade 4 000 yttranden. Beslut om straffverkställighet och placering Kriminalvården beslutar när och till vilken anstalt de dömda ska inställa sig för att verkställa fängelsestraffet Den dömde ska i första hand placeras i öppen anstalt om inte placering på sluten anstalt är nödvändig, t.ex. av säkerhetsskäl. Som huvudregel är det Kriminalvårdens placeringsenhet som be- slutar vid vilken anstalt den dömde ska placeras. Män som har dömts till fängelse ska dock först överföras till (häktade) eller inställa sig på riksmottagningen vid . Riksmottagningen genomför ca 500 utredningar för att kunna avgöra vilken anstaltsplacering som är den mest lämpliga. Väntetiden till riksmottagningen var ca 4–. För sexualbrottsdömda var väntetiden dock betydligt längre då det inte finns tillräckligt med lämpliga anstalts- platser för dem. Kvinnor som döms till fängelse ska överföras till eller inställa sig på Hinsebergs riksmottagning för utredning innan de får sin slutliga placering. Enligt mål ska av de dömda som är på fri fot påbörja verkställigheten från det att domen har vunnit laga kraft. Den dömde kan inställa sig . Kriminalvården är då skyl- dig att ta emot personen och påbörja verkställigheten. Kriminal- vårdens begränsade möjligheter att styra förtida inställelser medför ett ökat behov av platser. Om den dömde är på fri fot och inte inställer sig efter Kriminal- vårdens kallelse kan hon eller han efterlysas. Om och när den döm- de påträffas av polis ska hon eller han omhändertas och överlämnas till Kriminalvården. Antalet dömda personer som väntade i häkte på att påbörja straff- verkställigheten i anstalt har varierat mellan 200–500 personer. Fängelsedömda kvar i häkte, , 1998–2007 Källa: , tabell 4.1. Enligt () bör en häktad som ska verk- ställa ett fängelsestraff inte vänta mer än innan hon eller han överförs till anstalten (se t.ex. JO 2001/02, s. 155 och JO 2004/05, s. 134). Figur 4.3 åskådliggör att det – 2005 var en mycket besvärlig platssituation för Kriminalvården. Eftersom antalet platser på anstalterna var för litet minskade förut- sättningarna att överföra dömda från häktena till anstalterna. Sam- tidigt var antalet platser på häktena inte heller tillräckligt. Kriminalvårdens beslut om anstaltsplacering kan överklagas. Den dömde har även möjlighet att begära uppskov med verkställigheten. Kriminalvården kan ge uppskov, i normalfallet i upp till sex måna- Det inkommer ca 1 000 uppskovsansökningar till Kriminal- vården . Intensivövervakning med elektronisk kontroll Den som har dömts till fängelse kan ansöka om att få avtjäna straffet genom intensivövervakning med elektro- nisk kontroll, IÖV. Det är Kriminalvården som beslutar om sådan verkställighet. IÖV infördes på försök . utvidgades systemet till hela landet och permanentades. Från utvidga- des möjligheten att få verkställa ett fängelsestraff med IÖV till dem som fått fängelsestraff mot tidigare . De grundläggande krav som ställs för IÖV är att den dömde har sysselsättning och bostad. Hon eller han måste också ha en god- tagbar sysselsättning, som motsvarar minst en halvtidsanställning. Sysselsättningen kan t.ex. vara arbete, studier, av Kriminalvården anordnad sysselsättning eller praktikplats hos en privat arbets- givare. Den dömde måste helt avstå från droger och en eventuell sammanboende måste ge sitt samtycke till att den dömde verkstäl- ler straffet med IÖV. Figur 4.4 Erbjudanden och utnyttjande av IÖV Målgrupp IÖV (relevant fängelsestraff) Källa: Kriminalstatistik och Kriminalvårdens offentliga statistik. Kurvan Målgrupp IÖV visar hur många som 1999 dömdes till fängelsestraff som omfattades av bestämmelserna om IÖV, dvs. potentiellt hade kunnat få fängelsestraffet omvandlat till IÖV. motsvarar kurvan antalet fängelsedömda . motsvarar kurvan samtliga fängelsedömda upp det året, även om de nya bestämmelserna om IÖV inte trädde i kraft förrän . och framåt avses antalet fängelsedömda . ökade alltså möjligheten att erbjuda fler fängelsedömda IÖV. Antalet dömda som verkställt straffet med IÖV har trots det minskat . Dessutom är det enbart av dem som har fått erbjudandet som slutligen verkställt straffet på det sättet. Ca 3 000 personer påbörjade IÖV . –2008 genomgick i medeltal 420–450 personer IÖV . Det minskar behovet av anstaltsplatser lika mycket. Anstalterna ska vara indelade i öppna och slutna anstalter/- anstaltsavdelningar. De slutna anstalterna är enligt Kriminalvårdens beslut indelade i fem grupper, säkerhetsnivåerna A-E. De öppna an- stalterna/anstaltsavdelningarna tillhör grupp F. Vid anstalterna bedrivs olika former av behandlingsprogram. När den dömde ska placeras sker därför en prövning av vilken anstalt eller avdelning som har tillräcklig säkerhetsnivå och som kan erbjuda den vård och behandling som den dömde behöver. Vid bedömningen tas också hänsyn till vilka andra intagna som finns vid anstalten eller avdelningen. Internationell verkställighet av frihetsberövande straff Det internationella samarbetet om överförande mellan och andra stater av verkställighet av frihetsberövande straff sker som regel på avtalsrättslig grund. Regler om överförande av straffverk- ställighet finns i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom.