sou · GWB364 · 2009-01-01 00:00:00 — föreslog kommittén för indirekt skatt att radio och TV i allmänhetens tjänst skulle bli skattepliktig.5 avstyrkte då med motiveringen att det var fel att beskatta TV-avgiften (en så kallad offentligrättslig avgift) och att public service var undantagen från skatteplikt i EG. Regeringen ansåg att skälen talade för att verksamheten även i fortsättningen skulle ligga utanför det skatterättsliga området när den var finansierad genom TV-avgift eller statsanslag.6 Övrig radio- och TV-verksam- het blev, i samband med skattereformen från , skattepliktig och beskattas med normalskattesatsen . Även tjänster avseende programinsamling och distribution blev skattepliktiga. På betalningen för sådana tjänster betalar såle- des public service-företagen mervärdesskatt om till distributörerna av företagens programtjänster. Den breddade mervärdesbeskattningen innebar en fördyring för public service-företagen genom att fler tjänster blev mervärdes- skattepliktiga. 5Reformerad mervärdesskatt m.m. (SOU 1989:35). 1989/90:111, Om reformerad mervärdesskatt m.m., s. 94 f. Frågan om mervärdesskatteplikt för public service-företagen togs upp igen i Radio och TV i allmänhetens tjänst: Ett berednings- underlag (SOU 2000:55). Utredarens bedömning var att mervärdesskatteplikt borde införas av framför allt två skäl. Dels skulle det neutralisera valet mellan att köpa in program och att göra dem inom företagen, dels skulle den interna organisationen och administrationen kunna rationaliseras. Frågan fördes inte vidare. I den tidigare nämnda SOU 2005:2 föreslogs att avgiftsmedlen skulle gå direkt från RIKAB till public service-företagen, s.k. direktfinansiering, vilket skulle innebära att public service-företa- gens verksamhet skulle bli mervärdesskattepliktig eftersom verk- samheten inte skulle omfattas av rådande undantag enligt mervärdesskattelagen. Inte heller detta förslag förverkligades. Public service-företagen förordade i sitt remissvar att beslut om direktfinansiering inte skulle fattas eftersom Mervärdesskattesats- utredningens arbete pågick (SOU 2005:57) och frågan om utform- ningen av den framtida skattesatsstrukturen på mervärdesskatte- området därför var oklar. Jag kan konstatera att frågan om mervärdesskatt har varit aktuell länge men att den av olika skäl inte lösts. Skälen för att införa mer- värdesskatteplikt har inte försvagats , snarare tvärt om. Fördelar med att belägga public service-avgiften med mervärdesskatt Fördelarna med att införa mervärdesskatt på public service-avgiften kan summeras i följande punkter: den externa produktionen av program och tjänster likställs i mervärdesskattehänseende med den interna samarbete mellan de tre public service-företagen underlättas eftersom gemensamma tjänster inte innebär någon merkostnad tveksamheter om avdragsrätt när det gäller inköp som både kan användas i kärnverksamheten och sidoverksamheten försvinner tolkningssvårigheter om vilken skattesats som ska gälla för vissa typer av inköp försvinner kommersiell sidoverksamhet kan lättare läggas i separata bolag Möjligheten att göra avdrag för ingående mervärdesskatt skulle följaktligen minska den existerande konkurrenssnedvridningen på marknaden och möjliggöra effektivare resursanvändning och ökat samarbete mellan de tre public service-företagen. Genom att likställa intern produktion med extern produktion i mervärdesskattehänseende ökar möjligheterna för extern produk- tion vilket kan verka stimulerande på arbetsmarknaden för kultur- producenter. SR och SVT är betydande uppdragsgivare för många små och medelstora produktionsbolag. En mervärdesskattebelägg- ning skulle underlätta samverkan med dessa bolag. Konsekvenser för kommuner, statliga myndigheter och företag Kommuner och statliga myndigheter har rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt genom en särskild ordning. Det innebär att den totala effekten av en mervärdesskattebeläggning av avgiften för dessa blir i stort sett neutral. När det gäller företag kommer sannolikt flera av de företag som betalar public service-avgift att kunna göra avdrag för mervärdes- skatt i sin redovisning till staten. Vid en mervärdesskattesats på beräknas intäktsminskningen för den offentliga sektorn till ca . I betänkandet SOU 2005:2 ansåg man att denna effekt inte skulle tas med som en negativ finansiell effekt för den offentliga sektorn eftersom public service-avgiften kan räknas som en insatsvara i företagets verksamhet som bidrar till det föräd- lingsvärde som företaget skapar i sin produktionskedja. Mervärdes- skatten kommer att bli en intäkt för staten när företagets produkt köps av en konsument utan avdragsrätt (se SOU 2005:2, avsnitt 16.3.2). 5.4.3Det svenska mervärdesskattesystemet är kopplat till EG-rätten Det svenska mervärdesskattesystemet bygger på det gemensamma mervärdesskattesystemet inom EU som regleras i mervärdesskatte- direktivet 2006/112/EG. När gick med i EU anpassades den svenska mervärdesskattelagen till EG-rätten. är skyl- digt att följa EG-rätten. Viss radio- och TV-verksamhet ska enligt mervärdesskattedirektivet undantas från mervärdesskatt på vissa Enligt artikel 132.1 q i mervärdesskattedirektivet ska med- lemsstaterna undanta följande transaktioner från skatteplikt: Icke-kommersiell verksamhet som utförs av offentliga radio- och tele- visionsorgan. Som framgår av regeln ska två rekvisit vara uppfyllda för att verk- samheten ska vara undantagen från skatteplikt: 2.den utförs av offentliga radio- och televisionsorgan. I betänkandet SOU 2005:2 analyserades innebörden av dessa två rekvisit. Enligt den utredningens betänkande bör det faktum att verksamheten finansieras av TV-avgifter och inte kommersiella intäkter såsom reklamintäkter innebära att verksamheten är icke- kommersiell. Utredningen fann emellertid att public service-före- tagen i inte kunde hänföras till offentliga organ utan utgjorde privaträttsliga subjekt, aktiebolag. Bestämmelsen i EG- rätten torde därmed enligt utredningen inte utgöra något hinder för att belägga verksamheten med mervärdesskatt och därmed öppna upp för en avdragsrätt för ingående mervärdesskatt i företa- gen. Jag delar den slutsatsen. För att passa in företagens finansieringssätt i mervärdesskatte- systemet krävs att det skapas en koppling mellan betalningen av TV-avgift och en motprestation från företagen till den som betalar. Med dagens finansieringssystem finns inte denna direkta koppling eftersom TV-avgiften inte betalas direkt till företagen utan via staten och tilldelas företagen i form av anslag. Genom att ändra finansieringssystemet så att det skapas en direkt koppling mellan betalning och prestation kan public service-avgiften blir föremål för mervärdesskatt. Direktfinansieringsmodellen har beskrivits ovan (se avsnitt 5.2). Inom EG-rätten har de materiella EG-reglerna inte förändrats sedan analysen av EG-rätten i förhållande till svensk rätt gjordes i SOU 2005:2. Det sjätte mervärdesskattedirektivet 77/388/EG har omarbetats och ersatts av en ny rättsakt, mervärdesskattedirektivet 2006/112/EG. Syftet med omarbetningen har varit att skapa en bättre systematik i direktivet för att öka tillgängligheten. Syftet har inte varit att ändra några materiella regler. Artikel 13 A 1 q i sjätte mervärdesskattedirektivet finns, som framgår ovan, numera i arti- kel 132.1 q. 5.4.4Tidigare synpunkter på mervärdesskattebeläggning av public service-avgiften Ett flertal remissinstanser var positiva till förslaget i SOU 2005:2 om att mervärdesskattebelägga TV-avgiften. Ekonomistyrnings- verket tillstyrkte utredningens förslag, som verket menade skulle stärka public service-företagens integritet och oberoende. ansåg också att en mervärdesskatte- beläggning skulle ge bättre förutsättningar för att öka mångfalden i programutbudet eftersom kostnaden för egna och externt produce- rade program skulle bli mer ekonomiskt neutral. Nuvarande modell kunde enligt innebära att konkurrensen på marknaden påverkades negativt och riskera att resurserna inte utnyttjades på ett effektivt sätt. Även var posi- tivt till förslaget. I likhet med menade att förslaget skulle minska den konkurrenssned- vridning som gäller till förmån för företagens egenproduktion i förhållande till externa producenter. Statskontoret och Riksgälden var tveksamma till möjligheten att enligt EG-rätten belägga TV-avgiften med mervärdesskatt. Stats- kontoret ansåg till skillnad från utredningen att public service- företagen ska betraktas som en konkurrent till de kommersiella aktörerna. De ansåg också att en mervärdesskattesats på var att föredra eftersom skulle snedvrida konkurrensen i förhållande till de kommersiella bolagen. Riksgälden bedömde där- utöver att en mervärdesskattesats om var för låg och skulle resultera i att public service-företagen fick en subvention vid sidan av statsbudgeten. avstyrkte utredningens förslag om en reducerad skattesats på . Verket ansåg att förslaget stod i strid, dels med EG:s mervärdesskattedirektiv, dels med Mervärdesskattesats- utredningens förslag om mer enhetliga skattesatser i delbetänkan- det Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt? (SOU 2005:57). ansåg också att förslaget skulle snedvrida konkurren- sen och därmed komma i konflikt med EU:s likabehandlings- princip. I sitt remissvar på Radio och TV i allmänhetens tjänst: Ett beredningsunderlag (SOU 2000:55), där man också föreslog att public service-verksamheten skulle inordnas i mervärdesskatte- systemet med en skattesats på , tillstyrkte verket en mer- värdesskattebeläggning men avstyrkte den reducerade skattesatsen och förordade normalskattesatsen. I delbetänkande (SOU 2005:57, bilaga 4) framkom ytterligare argument för en mervärdesskatte- beläggning av TV-avgiften. I en förfrågan till ett flertal intressenter inom kultursektorn om hur de uppfattade nuvarande regler på skatte- området ansåg de flesta att nuvarande ordning snedvrider kon- kurrensen och missgynnar inköp av produktioner från externa bolag. Förslag: Public service-avgiften ska beläggas mervärdesskatt inom nuvarande avgiftsnivå. Det skapas ett statsfinansiellt neutralt anslag som täcker det medelsbortfall som en mervärdesskattebeläggning med 25 pro- cent utan höjning av public service-avgiften innebär för public service-företagen. Anslaget räknas upp . Enligt 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200) tillämpas tre skattesatser i . Det är normalskattesatsen och de två reducerade skattesatserna . EG:s mer- värdesskattedirektiv (2006/112/EG) ger medlemsstaterna möjlig- het att tillämpa högst tre skattesatser, en normalskattesats och två reducerade. Huvudregeln är att skattepliktig omsättning av varor och tjänster ska beskattas mervärdesskatt. För vissa varor och tjänster ska dock reducerad skattesats om 12 eller 6 pro- cent tillämpas. Skattesatsen gäller exempelvis rums- uthyrning i hotellrörelse och livsmedel. Skattesatsen gäller för exempelvis böcker, tidningar och tidskrifter, tillträde till konserter eller biografföreställningar, viss museiverksamhet, till- träde till djurparker, upplåtelse och överlåtelse av upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk och upplåtelse och överlåtelse av rätt till ljud- eller bildupptagning. När en utövande konstnär framför ett litterärt eller konstnärligt verk som omfattas av lagen om upphovsrätt är framförandet emellertid undantaget från mer- värdesskatt. För radio- och TV-utsändningar tillämpas normalskattesatsen . Utsändning av radio och TV omfattas således inte av någon reducerad skattesats enligt lagen. Utgångspunkten för utredningen har således varit att verksamheten borde beläggas mervärdesskatt, men även konsekvenserna och bedömningarna av mervärdesskatt redovisas. Om public service-verksamheten blir mervärdesskattepliktig inne- bär detta i praktiken att det läggs mervärdesskatt på public service- avgiften. Om public service-avgiften beläggs med mervärdesskatt kan det göras med två olika konsekvenser för ögonen. Antingen ska avgiften för hushållen vara opåverkad av mervärdesskatte- beläggningen och således inte höjas på grund av denna. Eller också ska inte public service-företagens disponibla medel påverkas jäm- fört med . I det första fallet sänks själva avgiften exklusive mervärdesskatt och blir efter mervärdesskattebeläggning lika hög som . I det andra fallet läggs mervärdesskatten ovanpå avgiften som då ökar med en viss procentsats. Denna procentsats är emel- lertid lägre än 25 eftersom public service-företagen i denna nya situation får rätt att dra av ingående mervärdesskatt, vilket ger vissa effekter. De avgiftsmedel som public service-företagen fick uppgick till . Den ingående mervärdesskatten för public service-företagen var . Konsekvenser om public service-avgiften inte ska höjas Om public service-avgiften inte ska höjas måste mervärdesskatten rymmas inom nuvarande avgiftsnivå. Det innebär att public service- företagens intäkter minskar . Efter en mervärdes- skatteredovisning där den ingående mervärdesskatten avräknas mot den utgående mervärdesskatten blir nettoresultatet en förlust på ca . Statens mervärdesskatteintäkter ökar med motsvarande summa. Konsekvenser om public service-företagens intäkter ska bibehållas Om public service-företagens intäkter inte ska minska som en följd av mervärdesskattebeläggningen måste mervärdesskatten läggas ovanpå den existerande avgiften. Eftersom företagen redan har en ingående mervärdesskatt som de i det nya systemet kommer att kunna dra av, behöver dock inte avgiften höjas . Höjs avgiften med (15,4 med ovanstående siffror) blir resultatet att företagens intäkter efter en mervärdesskatte- redovisning blir desamma som . är avgiften och en höjning innebär en avgift på . Staten får ökade mervärdesskatteintäkter och hushållen får en högre avgift att betala. Förutsatt att verksamheten beläggs mervärdesskatt finns det ingen lösning som inte resulterar antingen i att avgiften måste höjas eller i att public service-företagens disponibla medel minskar kraftigt. Jag anser att det är olämpligt att höja public service-avgiften med och måste därför undersöka om det är möjligt att lösa företagens intäktsbortfall på ett annat tillfredsställande sätt. Statsanslag för att neutralisera effekterna av Utgångspunkten är alltså att avgiften inte ska höjas nämnvärt varför problemet med företagens medelsbortfall måste lösas. Ett sätt är att skapa ett anslag inom utgiftsområde 17 och återbetala den förlust av avgiftsmedel som företagen får på grund av över- gången från ett system till ett annat. Denna lösning innebär att företagen får en blandfinansiering; de får både avgiftsmedel och ett statsanslag. Lösningen ger företagen samma finansiella resultat som i nuvarande system med den skillnaden att effekten av mervärdes- skatten neutraliseras. Konstruktionen är neutral för statskassan eftersom det är den till staten överskjutande utgående mervärdesskatten som återförs till public service-företagen. Detta statsanslag måste rymmas inom befintligt utgiftstak. Den prognostiserade budgeteringsmarginalen är enligt Finans- departementet . Anslaget torde därmed rymmas inom utgiftstaket. Om anslaget inte skulle kunna rymmas inom befintligt utgifts- tak måste det beredas utrymme inom i första hand Kulturdeparte- mentets utgiftsområde och i andra hand andra utgiftsområden. Om det inte är möjligt krävs en teknisk justering av utgiftstaket, som ligger fast . Att denna utgift har en mot- svarighet på intäktssidan av statens finanser har ingen betydelse för tillämpningen av principen för utgiftstaket. Det är inte lämpligt att genom kreditering av skattekontot kringgå utgiftstaket. De kredi- teringar som görs via skattekontot försöker man också att få bort. Anslaget ska motsvara medelsbortfallet som företagen får vid en övergång från det gamla systemet till det nya. Storleken på anslaget fastställs första året. Det neutraliserar effekterna av mervärdes- skattebeläggningen och beslut kan fattas i förhand. Jag föreslår att anslaget räknas upp på samma sätt som public service-avgiften eftersom det annars kan riskera att urholkas. ska besluta om storleken på anslaget för hela tillståndsperioden. Bortsett från de administrativa konsekvenserna av själva konstruk- tionen av ett statsanslag finns det även andra konsekvenser som måste beaktas. behandlar public service-företagen avgiftsmedlen som näringsbidrag i inkomstskattehänseende. Enligt den bedöm- ning som gjordes i betänkandet SOU 2005:2 medför övergången till direktfinansiering att dessa regler inte kommer att vara tillämp- liga på de medel som flyter in i verksamheten. Intäkterna kommer i stället i skattehänseende att betraktas som vanliga intäkter (se vidare avsnitt 5.3.4). Med ett statsanslag får man emellertid en blandfinansiering. Denna blandfinansiering leder, till den del som avser anslag, inte till någon ny inkomstskattemässig situation för företagen. Anslaget torde ses som ett näringsbidrag i inkomst- skattehänseende. Avdragsrätten för ingående mervärdesskatt torde enligt min bedöm- ning inte påverkas av mottagande av näringsbidrag av det slag som föreslås här.7 Det ursprungliga målet, dvs. att möjliggöra för public service-företagen att göra avdrag för ingående mervärdesskatt, på- verkas alltså inte av att public service-företagen tar emot ett sådant statsanslag. Europeiska kommissionen klargör i ett meddelande tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och TV i allmänhetens tjänst (2001/C 320/04). Meddelandet genomgår f.n. en översyn. Finansiering genom TV-avgift räknas enligt kommissionen som statsstöd. Även vid direktfinansiering torde den lagstadgade public service-avgiften betraktas som statsstöd av kommissionen. Det statsanslag som jag föreslår torde därför inte innebära någon skill- nad jämfört med när det gäller tillämpningen av statsstöds- reglerna. En av effekterna med en direktfinansiering är att public service- företagens oberoende stärks. Det skapas en direkt koppling mellan hur mycket avgiftsmedel som betalas in och hur mycket medel som företagen har att disponera. Årliga budgetunderlag och anslags- villkor försvinner och behöver inte besluta om tilldelning av medel . I min föreslagna konstruktion med statsanslag 7 Jämför Handledning för mervärdesskatt (2007), , s 473. motverkas denna effekt något. Medelstilldelningen som beslutas av enligt dagens finansieringssystem konkurrerar inte med andra anslagsposter på statsbudgeten. Medlen från TV-avgiften inflyter aldrig på statsbudgeten utan är öronmärkta för public service-verksamheten. Den föreslagna anslagskonstruktionen skulle för företagen innebära att intäkterna från avgifterna skulle komplette- ras med en särskild intäkt, ett statsanslag, som ska belasta stats- budgeten som en utgift. Denna utgift från statens sida har sin mot- svarighet på intäktssidan i form av mervärdesskatteintäkter. Slutsatsen är att en konstruktion med ett statsanslag som kompen- serar för förlusterna vid en mervärdesskattebeläggning av avgiften är möjlig. Konsekvenserna av en 12-procentig skattesats blir andra. I en situ- ation där avgiften inte ska höjas med mervärdesskattepåslag blir företagens medelsbortfall drygt 200 miljoner (204,6 med siffror ). Ska i stället företagens disponibla medel vara intakta måste TV-avgiften höjas med (4,9 med siffror ). I nuvarande system har public service-företagen fått mindre medel än vad som influtit på rundradiokontot. Vid direktfinansiering ska alla avgiftsmedel gå direkt till företagen. Enligt beräkningar av public service-företagen kommer dessa ökade intäkter att kunna uppväga företagens förlust av avgiftsmedel som en följd av mervärdesskattebeläggningen. Avgiften behöver inte höjas. Med mervärdesskatt om krävs inte det anslag som är nödvändigt mervärdesskatt. Det blir en ren finansieringsform. Statens mervärdesskatteintäkter ökar. Mervärdesskattedirektivet och reducerad skattesats Enligt EG:s mervärdesskattedirektiv är det möjligt att belägga vissa varor och tjänster med en reducerad mervärdesskattesats. Mottag- ning av radio- och TV-tjänster hör till de varor och tjänster som räknas upp i bilaga III, pkt 8 till direktivet och på vilka det är möj- ligt att tillämpa en reducerad skattesats. De tjänster som berörs är betal-TV-tjänster och radio och TV i allmänhetens tjänst där undantaget för mervärdesskatt inte är tillämpligt (se avsnitt 5.4.2). Ett flertal länder i EU tillämpar reducerad skattesats på betal- TV eller på avgiftsfinansierad radio och TV i allmänhetens tjänst. Vissa länder tillämpar den reducerade skattesatsen på båda tjänsterna. För en utförlig redogörelse se SOU 2005:2 (avsnitt 13.1.3). Det pågår en översyn av de reducerade mer- värdesskattesatserna inom EU. Eftersom tillämpningen av reduce- rad skattesats på denna typ av tjänst är utbredd finns det anledning att anta att Europeiska kommissionen inte kommer att föreslå någon förändring i denna sak. En utgångspunkt för EG:s mervärdesskattedirektiv är att vald skattesats inte får leda till konkurrenssnedvridande effekter. Samma slags varor och tjänster ska ha samma skattemässiga behandling, vilket innebär att det som regel inte är möjligt att tillämpa reducerad skattesats enbart på vissa och inte andra företags omsättning av programtjänster. För att undvika konkurrenssned- vridning vid en mervärdesskattebeläggning av public service-avgif- ten med en skattesats på skulle det vara möjligt att sänka mervärdesskatten på motsvarande betal-TV-tjänster. Jag har försökt utreda hur stora statens mervärdesskatteintäkter är på dessa tjänster genom att ta kontakt med de bolag som säljer betal-TV- tjänster. Det har emellertid visat sig svårt att få aktuella siffror av berörda företag. En beräkning som gjordes inom gav vid handen att nettoeffekten av en sänkning av mervärdesskatten på dessa tjänster från var ca (se vidare SOU 2005:2, s. 311). Staten skulle å andra sidan få in netto i mervärdes- skatteintäkter från public service-avgiften varför resultatet skulle bli en förlust för staten om ca . Under förutsättning att betal-TV-avgifterna sänks skulle en sänkning av skattesatsen på betal-TV-tjänster kunna innebära att hushållen får minskade utgifter för dessa tjänster. uppgick hushållens kostnader för betal-TV-tjänster till ca 6 700 miljoner De sammanlagda utgifterna för TV-avgiften 2007 var . En skattesats om skulle medföra att public service-före- tagen fick ett positivt netto vid en mervärdesskattebeläggning. Enligt principerna för det gemensamma mervärdesskattesystemet inom EU ska en reducerad skattesats bestämmas så att den utgå- ende skatt som inflyter är sådan att den ingående skatten i verk- samheten kan räknas av mot summan (se vidare SOU 2005:2, s. 242). Detta framhölls också i delbetänkande (SOU 2005:57, bilaga 3, avsnitt 2.6). En reducerad skattesats får inte bestämmas på så sätt att mervärdesskattenettot blir positivt för företagen och staten tvingas betala tillbaka. Det är därför tveksamt om en skattesats på är förenlig med EG- rätten (se vidare särskilt yttrande i SOU 2005:2, s. 327). Om skattesatsen skulle sänkas till på betal-TV-tjänster skulle det enligt samma beräkning som åberopats ovan innebära att staten förlorade mervärdesskatteintäkter om ca (se vidare SOU 2005:2, s. 311). Min bedömning är att det är möjligt att belägga public service- avgiften med normalskattesatsen och konstruera ett anslag för att kompensera företagen för medelsbortfallet. Det är också möjligt att belägga public service-avgiften mervärdesskatt, vilket ur ett kulturpolitiskt perspektiv vore att föredra eftersom det stärker oberoendet. Eftersom är normalskattesatsen som tillämpas för radio- och TV-utsändningar föreslår jag emellertid att public service-avgiften ska beläggas mervärdesskatt. Jag bedömer att det mot bakgrund av EG-rätten inte torde vara möjligt att belägga public service-avgiften mer- värdesskatt. 5.6.1Public service-avgift för bl.a. företag och myndigheter Förslag: De som omfattas av begränsningsregeln, dvs. bland annat företag och statliga myndigheter, ska endast betala en enda avgift för samtliga TV-mottagare som de innehar.