sou · GXB376 · 2009-09-29 00:00:00 — Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 sonal till en insats.34 fick därvid en samordnande roll. Var sjätte månad bestämmer och den Palestinska myndigheten om de vill förnya insatsens mandat genom en förlängning av avtalet. TIPH samarbetar med lokala organisationer och institutioner för att genomföra projekt som bidrar till att uppfylla organisationens uppdrag, som sammanfattningsvis innebär att främja en känsla av säkerhet för palestinierna i samt att stödja den ekonomiska utvecklingen i området. I insatsen ingår deltagare från , , , , och . Endast medborgare i dessa länder kan delta som observatörer. Deltagarna har varierande bakgrund. En del är poliser eller militärer, andra är akademiker eller specialister inom olika områden. Tjänstgöringstiden varierar från . Deltagarna sänds till på uppdrag av sina respektive utrikesdepartement på förfrågan av och den Palestinska myndigheten. Under tjänstgöringen är deltagarna uniformerade, åtnjuter immunitet och kan inte utsättas för tvångsmedel. 2.7 Internationella tribunaler och domstolar De internationella tribunalerna och domstolarna spelar en viktig roll för folkrättens efterlevnad, både för att förebygga och beivra folkrättsstridiga handlingar. Det finns främst två typer av domstolar i det internationella systemet. Den första typen syftar till att bidra till fredlig lösning av tvister mellan stater. Bland sådana domstolar kan nämnas och Permanenta skiljedomstolen. Den andra typen av internationella domstolar syftar till att ställa enskilda individer inför rätta för grova brott mot den internationella rätten. De kan både vara tillfälliga och för en särskild situation, såsom Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen, eller permanenta som . De personer som kan komma i fråga för nominering till domartjänster vid de internationella domstolarna är samma personer som är mest lämpade för att inneha högre nationella domartjänster. Övrig personal vid de internationella domstolarna anställs i regel direkt av 34 Agreement on the Presence in the och Memorandum of Understanding on the of a Presence in . SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet domstolen i fråga. Nedan följer en kort presentation av vissa internationella tribunaler och domstolar. (International Court of , ICJ) är FN:s främsta rättsliga organ. Domstolen, vars föregångare var äldre än , etablerades genom att FNstadgan antogs. Den påbörjade sitt arbete . ICJ har sitt säte i i , , och är det enda av FN:s sex huvudsakliga organ som inte har sitt säte i . Domstolens uppgift är att i överensstämmelse med internationell rätt reglera tvister som stater hänfört till domstolen samt att ge rådgivande yttranden i juridiska frågor som begärts av och institutioner. Domarna väljs av och på nioåriga mandat. Alla stater som är medlemmar i har rätt att föreslå kandidater till ICJ. Det är inte regeringsorganen i staterna som nominerar, utan normalt sett en grupp som består av den nominerande statens medlemmar i den permanenta skiljedomstolen.35 Permanenta skiljedomstolen (Permanent Court of Arbitration, PCA) är egentligen inte en permanent domstol utan består av en panel av jurister bland vilka stater kan välja skiljedomare vid lösandet av en tvist. Den permanenta skiljedomstolen inrättades och började verka . Den har sitt säte i i . Domstolen har jurisdiktion över alla ärenden som hänförs till den genom ett avtal mellan de berörda staterna. Juristerna som finns i panelen i permanenta skiljedomstolen utses av de stater som medverkar i domstolen. Varje stat får utnämna fyra jurister som då blir ledamöter av domstolen.36 Jugoslavientribunalen (International Criminal Tribunal for the former , ICTY) inrättades av och är en tillfällig tribunal för lagföring av personer som är ansvariga för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt begångna i före detta . Tribunalen, som har sitt säte i , har jurisdiktion över fyra typer av brott: allvarliga överträdelser av Genèvekonventioner, kränkningar av krigets lagar eller sedvanerätt, folkmord samt brott mot mänskligheten. Domarna utses av generalförsamlingen 35 Se art. 2 ff. i stadgan för . Endast en svensk domare, hovrättspresidenten m.m. , har suttit i ICJ (1967–1976). 36 Se art. 23 respektive art. 44 i 1899 och konventioner om fredligt lösande av internationella tvister. Svenska jurister i PCA är f.d. justitierådet , ambassadörerna och samt professorn . Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 efter nominering av enskilda stater.37 Enligt den avslutningsstrategi som upprättats för tribunalen ska samtliga utredningar vara avslutade , samtliga rättegångar i första instans vara avslutade och allt arbete vara avslutat . Rwandatribunalen (International Criminal Tribunal for , ICTR) inrättades av för att åtala och döma personer ansvariga för allvarliga kränkningar av internationell humanitär rätt begångna under folkmordet i . Rwandatribunalen , som har sitt säte i , , har jurisdiktion över tre typer av brott: folkmord, brott mot mänskligheten och överträdelser av den gemensamma artikel 3 Genèvekonventioner. Domarna utses av generalförsamlingen efter nominering av enskilda stater.38 Enligt den avslutningsstrategi som upprättats för tribunalen ska samtliga utredningar vara avslutade , samtliga rättegångar i första instans vara avslutade och allt arbete vara avslutat . (International Criminal Court, ICC) är till skillnad från nämnda domstolar ingen utan inrättades genom en multilateral överenskommelse, den s.k. Romstadgan, som trädde 2002. Viss anknytning till FN finns dock, eftersom kan besluta att hänskjuta ett fall till domstolen. Domstolen ska pröva särskilt allvarliga brott, såsom folkmord, krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. Domarna utses av en församling av de fördragsslutande staterna, den s.k. stadgepartsförsamlingen, efter nominering av medlemsländerna.39 Specialdomstolen för (Special Court for ) skapades genom ett avtal mellan och . Avsikten är att domstolen ska kunna döma de främst ansvariga för brott mot den humanitära rätten samt för brott mot viss nationell rätt begångna i . Specialdomstolen, som har sitt säte i , , är den första blandade internationella/inhemska domstol som har skapats för att pröva brott mot den humanitära rätten. Till skillnad från tribunalerna för före detta och har specialdomstolen för åklagare och domare både 37 Se art. 12 ff. i stadgan för Krigsförbrytartribunalen för f.d. . Den ende svenske domaren i ICTY har varit hovrättslagmannen som tjänstgjorde där –2008. 38 Se art. 11 ff. i Rwandatribunalens stadga. Två svenska domare, hovrättsråden och , har suttit som domare i ICTR. 39 Se art. 36 i Romstadgan. nordiske domare är från . SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet från landet där brotten begicks, utsedda av , samt från det internationella samfundet, utsedda av FN:s generalsekreterare efter nomineringar av enskilda stater.40 Kambodjatribunalen (Extraordinary Chambers in the Courts of , ECCC) ska pröva de brott som begicks under Röda khmerernas styre i (nuvarande ) mellan . Rättegångarna är resultatet av många års förhandlande mellan och . Ett avtalsutkast blev färdigt . Liksom specialdomstolen för är rättegångarna mot en nationell process med både nationella och internationella domare och åklagare. De internationella domarna utses efter nominering av FN:s generalsekreterare.41 Hariri-tribunalen (Special Tribunal for ) inrättades av och har sitt säte i . Tribunalens uppgift är att ställa de skyldiga till svars för mordet på tidigare premiärminister . Den ska döma enligt libanesisk lag. Identiteten på de elva domarna, av vilka fyra är libaneser, hålls hemlig av säkerhetsskäl.42 Utöver nämnda domstolar, som har en direkt eller indirekt anknytning till FN, kan nämnas . Domstolen, som har sitt säte i , tillskapades ursprungligen genom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Genom ett tilläggsprotokoll (protokoll nummer 11) har domstolen en ny organisation. Antalet domare i domstolen motsvarar antalet medlemmar i och domarna utses av parlamentariska församling.43 , som har sitt säte i , inrättades . Domstolen har bl.a. till uppgift att övervaka efterlevnaden av unionens olika fördrag och säkerställa en enhetlig tolkning av EGrätten. Domstolen lämnar även förhandsbesked till nationella domstolar om hur EG-rätten ska tolkas samt dömer i tvister mellan EU och medlemsstaterna, mellan medlemsstaterna och mellan EU och medborgarna. Antalet domare motsvarar antalet medlemsstater och utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd. Detsamma 40 Se art. 2 i avtalet mellan och om etablerandet av en specialdomstol. 41 Se art. 3 i avtalet mellan och om rättegångarna mot . 42 Resolution (2007) The situation in the Middle East. 43 Svensk domare i är . Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 gäller domarna i underinstansen till , den s.k. Förstainstansrätten .44 Internationellt förordnade domare återfinns även vid vissa andra domstolar. Ett sådant exempel är den domstol som tillkom i på initiativ av OHR (den Höga Representationen, dvs. den myndighet som leder den civila fredsprocessen i området på grundval av ). Domstolen prövar bl.a. mål rörande krigsförbrytelser, organiserad brottslighet, ekonomisk brottslighet, korruption och allmänna brottmål. Ungefär hälften av de omkring fyrtio domarna är internationella.45 Det internationella inslaget kommer dock helt att upphöra . 2.8 Samverkan mellan internationella aktörer 2.8.1 Allmänt I takt med att konflikterna i världen har blivit mer komplexa och det internationella säkerhetsbegreppet därmed har vidgats har antalet internationella aktörer inom civil krishantering ökat. Krishanteringens många olika områden förutsätter ett brett spektrum av aktörer såsom regeringar, internationella organisationer, privata företag, föreningar och enskilda. Det ökade behovet och framväxten av aktörer inom internationell krishantering ställer stora krav på samverkan dem emellan både vad gäller planering och genomförande. Ett isolerat synsätt där varje aktör endast verkar för den egna insatsen i snäv bemärkelse innebär ofta att dubbelt eller mångdubbelt arbete omedvetet läggs ner på samma sak. Genom gemensam planering och informationsutbyte kan arbetet däremot bedrivas så effektivt och ekonomiskt som möjligt. Samverkan kan också bidra till att minimera de säkerhetsrisker som personalen utsätts för. FN och EU har samarbetat inom civil krishantering, särskilt på och i . I en gemensam deklaration befäste de sin avsikt att fördjupa detta samarbete.46 Som framhålls i deklarationen bär FN i enlighet med det 44 Svensk domare i är samt i Förstainstansrätten . 45 Den svenska åklagaren tjänstgör som domare vid den av OHR inrättade domstolen i , efter att tidigare varit anställd som åklagare i Jugoslavientribunalen. 46 Joint in , , . SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet primära ansvaret för internationell fred och säkerhet. EU:s målsättning är att genom civila krishanteringsinsatser bidra till de mål som FN har satt upp. Genom deklarationen inrättades mekanismer för att utöka samarbetet och främja enhetlighet inom fyra områden: planering, utbildning, kommunikation och utbyte av information mellan organisationerna samt utvärdering. Även bedriver sin verksamhet i nära samarbete med andra internationella organ. EU:s medlemsländer samordnar sitt agerande inom . Unionen har därför fått ett tydligt genomslag i organisationen. antog EU:s utrikesministrar riktlinjer för samarbetet mellan EU och inom områdena konfliktförebyggande, krishantering och återuppbyggnad. De senaste årens komplexa freds- och säkerhetsfrämjande insatser har även gjort behovet av ökad samordning mellan civila och militära insatser alltmer påtagligt. Frågor om säkerhet och utveckling kan inte ses som isolerade företeelser utan går hand i hand. Militära insatser kan ofta möjliggöra återuppbyggnadsinsatser. Även om ett visst mått av samarbete mellan civila och militära aktörer alltid har förekommit, har omfattningen av och intensiteten på samverkan ökat i takt med att världssamfundet har höjt ambitionsnivån för den fredsfrämjande verksamheten och visat en vilja att integrera civil och militär verksamhet. Som en följd härav har olika principer och riktlinjer för sådan samverkan utvecklats. För att utbyta erfarenheter och information samt utnyttja befintliga strukturer samordnar FN och EU i allt större utsträckning sin civila krishanteringsförmåga med militära insatser. Sådan samverkan kan ske genom bl.a. koordinationscentra samt civila sambandsofficerare som fyller dialogfunktioner. Det civila samhället, däribland s.k. NGO:s, dvs. icke-statliga organisationer, och privata företag, kan bidra vid internationella insatser, särskilt inom områden som rekrytering och utbildning. Ett växande antal NGO:s erbjuder tjänster som är utformade för att kunna bistå internationella organisationer att identifiera civila experter. Medan nationella regeringskontrollerade resursbanker i enlighet med nationella politiska preferenser ofta begränsar sig till landets offentlighetsanställda tjänstemän, är register som förs av fristående NGO:s öppna för en vidare krets av personer med varierande bakgrund, såsom från privat verksamhet och icke-statliga organisationer. I takt med att behovet av experter inom internationell civil krishantering har ökat, har organisationer 93 Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 som ursprungligen utformade sina register för att kunna bistå med humanitära insatser utökat dessa register till att även omfatta exempelvis rättsområdet. Vissa nationella och internationella NGO:s har utformat sina resursbanker utifrån målsättningen att tillgodose de internationella organisationernas skräddarsydda behov och tar ut en avgift för identifieringen av tänkbara kandidater. Vanligen är dock de avgifter som NGO:s tar för sina tjänster lägre än kommersiella rekryteringsfirmors och tillför sällan ekonomiska medel i sådan utsträckning att organisationerna kan överleva endast genom att ta betalt för sina rekryteringstjänster. De är i stället beroende av donationer eller bidrag från regeringar alternativt bedriver en annan form av kärnverksamhet. Svenska NGO:s hämtar ofta experter från den egna styrelsen och medlemskretsen. Svenska avdelningen av har exempelvis en mindre databas bestående av medlemmarna . Dessa uppmanas att profilera sig och att anmäla speciella intresseområden. Medlemmarna kan sedan kontaktas via e-post för engagemang i olika uppdrag. för Mänskliga rättigheter engagerar vanligen personer som har anmält intresse för uppdrag utifrån informella nätverk. Bland NGO:s med inriktning på att bistå internationella organisationer med rekrytering kan nämnas AFDEM47, en NGO som bildades med kanadensiska och norska medel för att möta efterfrågan på kvalificerad afrikansk personal. Urvalet till organisationens register sker på grundval av ansökningshandlingar och intervjuer. Registret innehåller namn på kvalificerade experter inom en rad områden, bl.a. mänskliga rättigheter. En annan organisation med omfattande rekryteringsverksamhet är RedR-IHE (Registered Engineers for Disaster Relief and the ), ett globalt internationellt förbund med säte i . RedR-IHE grundades och rekryterar experter inom ett stort antal områden för olika humanitära organisationers räkning. Utöver AFDEM och RedR-IHE bör särskilt nämnas den globala organisationen (se avsnitt nedan). SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet 2.8.2 Särskilt om ILAC ILAC () är ett globalt konsortium som består av över 40 NGO:s, däribland och . Medlemsorganisationerna representerar över tre miljoner domare, åklagare, advokater och rättsvetenskapsmän över hela världen. ILAC:s huvudkontor ligger i . Konsortiet har bedrivit verksamhet . Denna består i att ställa upp med juridisk expertis som bidrar till att återuppbygga rättsväsendet i länder där detta har brutit samman till följd av konflikter. Fokus har legat på straffrätt och mänskliga rättigheter. Målet är dock att utöka verksamheten inom andra rättsområden samt till stöd till utvecklande av branschorganisationer, exempelvis advokatsamfund. ILAC används inte som ett egentligt rekryteringsinstrument och förfogar inte över någon databas eller register över kvalificerade experter. I stället har konsortiet ofta möjligheten att genom sitt nätverk sätta samman lämpliga grupper av experter till specifika hjälpprojekt. Vilka namn som aktualiseras varierar från uppdrag till uppdrag. Vid behov kan förfrågningar om personal sändas ut till medlemsorganisationerna . Urvalet sker på så sätt att medlemsorganisationerna nominerar experter genom att förse ILAC med kortare listor över lämpliga kandidater. ILAC väljer därefter ut personer från dessa listor. En målsättning är att i första hand engagera personal från konfliktområdets närområde. Vanligen rör det sig om mycket kvalificerad personal med tidigare erfarenheter från motsvarande uppgifter. Nämnda omständigheter gör att insatserna kan sättas in snabbt. Med omkring fyra veckors varsel kan ILAC sedan sända ut en grupp med uppgift att utvärdera hjälpbehovet. Insatschef är ofta en person från ILAC:s sekretariat. Gruppernas sammansättning sker utifrån yrkesbakgrund- och skicklighet, könsfördelning samt språkliga och kulturella förutsättningar. Ett annat krav är absolut opartiskhet. För att öka den utsända gruppens legitimitet sker arbetet i samråd med värdlandets regering och med lokala organisationer. och har medverkat konkret i projekt. Utöver ILAC:s egen personal kan således deras personal och medlemmar aktualiseras för att sändas ut. Personalen utför arbetet utan lön. ILAC bekostar däremot resor och traktamenten. All personal omfattas under uppdraget av en 95 Internationella insatser på rättsområdet SOU 2009:76 96 stående försäkring som ILAC har i ett amerikanskt försäkringsbolag. ILAC syftar till att, såsom opartisk auktoritet, komplettera det internationella samfundets insatser. Konsortiets utsända experter ska göra inledande bedömningar av rättsväsendet i krisdrabbade länder, rapportera vilka resurser som finns tillgängliga i landet i fråga samt vilka hjälpinsatser som behövs från det internationella samfundets sida. Utifrån dessa rapporter lämnar ILAC:s utsända experter rekommendationer till internationella organisationer, givarländer samt konsortiets medlemmar om hur återuppbyggnadsarbetet bör ske. ILAC hjälper därefter värdlandets regering och FN att koordinera genomförandet av rekommendationerna. Sedan verksamhetens start har ILAC sänt ut personal i samverkan med FN och FN:s lokala fredsbevarande insatser till bl.a. , , , och . Sådana insatser varar vanligen i omkring . 3 Svenska insatser på rättsområdet 3.1 Den inrikespolitiska bakgrunden Den ökade globaliseringen innebär nya villkor för svensk politik. När staternas samverkan blir tätare löses den nationella identiteten gradvis upp. En omedelbar konsekvens av globaliseringens tendens att sudda ut gränserna är att det tidigare kravet på närvaro för att bevaka sina intressen övergår i ett krav på deltagande i utvecklingen för att bevara sin ställning som en aktör att räkna med.1 Som framhålls i utredningens direktiv har som målsättning att vara en aktiv internationell aktör som tar ett stort ansvar för internationell fred och säkerhet. Internationellt samarbete på rättsområdet (rättsbistånd) sker genom fredsfrämjande verksamhet, internationellt utvecklingssamarbete samt exempelvis genom internationella tribunaler och domstolar. styrs den svenska utrikes- och biståndspolitiken av politik för global utveckling (PGU).2 Målet är att ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling inom samtliga politikområden och bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Politiken ska främjas och präglas av respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och god samhällsstyrning, jämställdhet mellan män och kvinnor, hållbart nyttjande av naturresurserna och omsorg om miljö, ekonomisk tillväxt och social utveckling samt konflikthantering och säkerhet. Den svenska politiken för global utveckling ska ses som bidrag till uppfyllandet av FN:s milleniemål (se avsnitt 2.3.2). I regeringens skrivelse, skr. 2007/2008:89 (politik för global utveckling), aviserade regeringen en nystart för politiken för global utveckling genom att konkretisera hur samstämmighet och samverkan kan stärka det samlade svenska bidraget till en rättvis 1 i världen – Rapport från (Ds 2008:82). 2002/2003:122. Svenska insatser på rättsområdet SOU 2009:76 och hållbar global utveckling. Syftet härmed var att understryka det gemensamma ansvaret för utvecklingspolitikens genomförande. I budgetpropositionen för framhöll regeringen rättsstatens principer som en förutsättning för investeringar, ekonomisk tillväxt, skapande av fler arbetstillfällen och välstånd.3 Regeringen ansåg emellertid att området inte hade fått tillräcklig uppmärksamhet i det svenska utvecklingssamarbetet och att man därför skulle stärka arbete framöver med uppbyggnaden av rättsväsendet i samarbetsländerna. Även i budgetpropositionen för betonades vikten av att internationellt freds- och säkerhetsfrämjande arbete präglas av ett brett säkerhetstänkande och respekt för mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. I propositionen framhölls särskilt (FBA) sammanhållande funktion när det gäller strävan att kunna bidra med civil kompetens till internationella insatser.4 Ambitionen att öka deltagande i internationella insatser kom till uttryck i regeringens skrivelse, skr. 2007/08:51(Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet). I skrivelsen framhölls att förmåga till internationella insatser skulle förbättras. Det militära deltagandet i insatser borde bli större, så att en dubblering av utlandsstyrkans förmåga skulle åstadkommas. Vidare skulle effekten av svenskt deltagande i internationella insatser öka, bl.a. genom mer sammanhållna insatser. I skrivelsen konstaterades att efterfrågan på civilt deltagande i internationella insatser ökade samt att borde bidra till att möta denna efterfrågan genom att delta med domare, åklagare, polis och annan personal från rättsväsendet, som vår ledande ställning inom området insatsstöd skulle bibehållas. Målet skulle vara att i internationella polis- och/eller rättsstatsuppbyggande insatser integrera alla delar av rättsväsendet. Uppbyggnad av polisväsendet i en post-konfliktsituation måste ske parallellt med uppbyggnad av rättsväsendet i övrigt. I möjligaste mån borde svenskt deltagande med poliser omfatta minst två personer till varje insats. I prioriterade insatser borde strävan vara att delta med större bidrag. skulle också bidra med en bredd av andra efterfrågade personalkategorier, t.ex. politiska rådgivare, rådgivare i utvecklingsfrågor samt experter på mänskliga rättigheter och genderfrågor. I skrivelsen slogs vidare fast att utvecklingssamarbete utgjorde en viktig del av den samlade svenska förmågan. Möjliga och genom3 Prop. 2007/2008:1, s. 49 f. 4 Prop. 2008/2009:1, s. 17 ff. 98 SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet förbara synergier med utvecklingssamarbetet skulle därför alltid eftersträvas. Skrivelsen betonade vidare vikten av ett nära samarbete med EU, internationella organisationer, regioner samt övriga nordiska länder. I regeringens skrivelse, skr. 2007/2008:109 (Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik), redogjordes för regeringens ambitioner och prioriteringar vad gäller mänskliga rättigheter och rättsstatens principer i svensk utrikespolitik. Regeringen betonade vikten av en ökad samverkan mellan olika politikområden och ett samstämmigt agerande, nationellt och internationellt, för en resultatinriktad politik.