sou · GXB386 · 2009-10-19 00:00:00 — Delegationens förslag leder till att respektive myndighetssystem öppnas mot omvärlden på ett kontrollerat sätt. Överenskom- melserna mellan myndigheterna fungerar genom att respektive myndighet hämtar in information och/eller lämnar ut information på ett standardiserat sätt enligt illustrationen ovan. Förslaget minskar behovet för myndigheterna att göra stora interna förändringar och möjliggör för behöriga myndigheter att få tillgång till information från andra myndigheter. Befintliga lösningar som används av bl.a. , och är i stor utsträckning utvecklade i enlighet med förslaget. Det är alltså fråga om teknik som är verifierad. Vidare är förslagen helt i linje med EU:s inter- operabilitetsramverk, European Interoperability Framework for Pan-European eGoverment Services (EIF 1.0)2, vilket skapar förut- sättningar för en god samverkansförmåga i paneuropeiska utveck- lingsprojekt. 2 EIF version 1.0 . Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur 5.3Standardiserat informationsutbyte förenklar samarbetet såväl nationellt som internationellt Delegationens ställningstagande och förslag: Delegationen ska utveckla en vägledning för automatiserad samverkan. Vägled- ningen ska utgöra grund för en föreskrift. Skälen för delegationens ställningstagande och förslag: En meddelandestandard utgör basen för ett väl fungerande informa- tionsutbyte mellan oberoende parter. finns ingen obligatorisk myndighetsövergripande meddelandestandard för teknisk auto- matiserad samverkan inom dess redovisade nivåer. I Vervas rapport ramverk för interoperabilitet (Rapport 2008:19) hän- visas till en standard som bör användas som utgångspunkt för att definiera och fastställa en generell meddelandestandard. Meddelandestandarden som föreslagits i Vervas rapport har stöd i ovannämnda ramverk inom EU (EIF version 1.0). Ett arbete pågår med att ytterligare bredda och fördjupa ramverket i en uppdaterad version, EIF version 2.03. Delegationen kommer vidareutveckla denna rapport till en väg- ledning för automatiserad samverkan. I syfte att uppnå delega- tionens målsättningar med förslagen föreslås att vägledningen ska utgöra grund för en föreskrift (se avsnitt 4.8). Genom att etablera en standard för meddelandestrukturen skapas förutsättningar för en snabbare utveckling. Fokusering kan ske på vad som ska lösas i stället för hur det ska lösas. En standardisering av meddelandestrukturen minimerar risken för dubbelarbete och skapar förutsättningar att återanvända specifika meddelanden vid utveckling av nya tjänster. I meddelandestand- arden ska regler för informationssäkerhet tas i beaktande liksom hantering av de säkerhetskrav som ställs i Vervas föreskrift om statliga myndigheters arbete med säkert elektroniskt informations- utbyte, (2007:2). 3 Läs mer om revisionen av EIF här: . Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur 5.4Stegvis, behovsdriven och återanvändbar semantisk utveckling Delegationens förslag: Att olikheter i data, begrepp och semantik ska hanteras enligt delegationens kommande väg- ledning för automatiserad samverkan. Skälen för delegationens förslag: Det finns ingen gemensam eller samordnad hantering av semantiska lösningar eller informationsstrukturer mellan myndigheter. Detta innebär att myndigheterna har olika begrepp för samma företeelse och informationen är strukturerad på olika sätt. Olikheter i semantik och informationsstrukturer är ett av de större generella problemen vid utveckling av gemensamma lösningar med oberoende parter. Genom att lösa semantiska och datastrukturella problem då de uppstår och skapa förutsättningar för att återanvända befintliga lösningar kan en stegvis utveckling skapas som över tiden leder till en alltmer komplett lösning. Inom ramen för ansvaret som följer med informationsförsörjningsplikten (se avsnitt 3.5) ska myndig- heterna säkerställa att man använder samma publicerings- och dokumentationsstandarder. Resultaten från detta arbete kommer att utgöra en återanvändbar erfarenhetsbas för semantiska lösningar. I vägledningen för automatiserad samverkan kommer finnas riktlinjer för hur dessa frågor bör hanteras. Detta handlingssätt kommer att byggas ut och förfinas ju mer det används. En allt mer komplett struktur kommer att växa fram över tiden. Semantiken bör fokusera på den tänkta användarens behov och begreppsvärld. Detta ställer krav på att man för gemensamma e- tjänster genomför en grundlig målgruppsanalys. Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur 5.5Öppna standarder är självklara förstahandsval Delegationen förslag: Delegationens kommande vägledning för automatisk samverkan ska slå fast att öppna standarder4 är förstahandsval vid val av teknisk lösning. Skälen för delegationens förslag: Inom EU finns ett starkt ställningstagande för användning av öppna standarder vilket fram- går bl.a. av interoperabilitetsramverket, EIF 1.0. Det finns en stor acceptans för öppna standarder inom den offentliga sektorn, både inom EU och i övriga världen. I ställs krav på användning av öppna standarder5 (samt öppen programvara) och i införs stegvist öppna format6 (en typ av öppna standarder) som ska användas av kontorsapplikationer mellan offentliga myndigheter. Delegationen anser att det finns goda möjligheter att långsiktigt sänka kostnaderna genom användning av öppna standarder. Risken för felinvesteringar minskar liksom risken för inlåsningseffekter i slutna standarder. Öppna standarder minskar också beroendet till enskilda leverantörer. Att öppna standarder är förstahandsval betyder att öppna standarder förordas. I vägledningen för automatiserad samverkan kommer finnas en förteckningen över rekommenderade öppna standarder. 4 Med en öppen standard avses en standard som uppfyller de kriterier som lagts fast i EIF version 1.0, . Detta innebär att en öppen standard definieras på följande sätt: The standard is adopted and will be maintained by a not-for-profit organisation, and its ongoing development occurs on the basis of an open decision-making procedure available to all interested parties (consensus or majority decision etc.); 2.The standard has been published and the standard specification document is available either freely or at a nominal charge. It must be permissible to all to copy, distribute and use it for no fee or at a nominal fee; 3.Intellectual property – i.e. patents possibly present – of (parts of) the standard is irrevocably made available on a royalty-free basis; 4.There are no constraints on the re-use of the standard. 5För en översikt av den nationella handlingsplanen, se The in Open Connection, . 6Som exempel kan nämnas dokumentformatet ODF, Open Document Format version 1.1 och . Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur 5.6Öppen programvara ska alltid övervägas vid val av lösning Delegationen förslag: Delegationens kommande vägledning för automatiserad samverkan ska slå fast att öppen programvara alltid ska övervägas vid val av lösning. Skälen för delegationens förslag: Många myndigheter beaktar inte öppen programvara vid avrop eller upphandling och strategier på området saknas.7 I sitt arbete kommer delegationen redovisa vilka möjligheter inom området som myndigheterna bör överväga. Det finns goda exempel8 på hur myndigheter använder öppen programvara och dessa erfarenheter bör tas tillvara. Inom EU utvecklas nu riktlinjer för införande av öppen programvara och i vissa europeiska länder finns specifika vägledningar9. Området behandlas även i EIF 1.0. Delegationen anser att det finns möjligheter att sänka kostnader genom att använda öppen programvara. Att öppen programvara ska övervägas innebär att öppen programvara alltid är ett alternativ och att all programvara ska utvärderas baserat på TCO10. Detta innebär att hela kostnaden för hanteringen av en öppen programvara ska jämföras med hela kostnaden för övervägda alternativ. 7Statens användning av öppen programvara, VERVAR 2008:18. 9The in Open Connection, . 10Total, Cost of Ownership innebär att alla kostnader under lösningens eller produktens livscykel ska utvärderas. Tekniska förutsättningar för en ny flexibel infrastruktur 5.7Framtidssäkrad teknik används för att säkerställa effektivitetsvinster och låg risk Delegationens förslag: Regeringen ska ge Kammarkollegiet i uppdrag att tillhandahålla ett ramavtal för standardiserad meddelandehantering enligt delegationens kommande väg- ledning för automatiserad samverkan. Regeringen ska ge utveck- lingsansvariga myndigheter i uppdrag att samordna tester och erfarenhetsutbyte av teknik inom respektive sektor. Skälen för delegationens förslag: Delegationen anser att myndigheterna bör utveckla en plan för att säkerställa att de har kostnadseffektiva och driftssäkra lösningar som tillgängliggör den information som myndigheten ansvarar för. Lösningar som ska bevaras bör hanteras med en livscykelsyn.11 Myndigheterna bör planera övergång till ny teknik och med lämpliga övergångsåtgärder. De bör i första hand välja modern och beprövad teknik. Adekvat teknik ökar möjlig- heten att använda standardiserad meddelandehantering utan större tekniska ingrepp. För att myndigheterna ska ha tillgång till nödvändig och adekvat teknik ska regeringen ge Kammarkollegiet i uppdrag att tillhandahålla ramavtal för standardiserad meddelandehantering enligt delegationens kommande vägledning för automatiserad samverkan. Myndigheterna bör sträva efter samordnade lösningar där investeringar kan delas mellan flera myndigheter. Att systematiskt och samordnat bevaka teknikutvecklingen, testa ny teknik och bedriva erfarenhetsutbyte skapar förut- sättningar för myndigheterna att göra väl underbyggda teknikval. Delegationen anser därför att de utvecklingsansvariga myndig- heterna ska få i uppdrag att samordna tester och erfarenhetsutbyte av teknik inom sina respektive sektorer. 11 En plan för hur länge man räknar med att lösningen ska existera och kalkyler på hur stora investeringar som krävs för att driva lösningen I den svenska förvaltningsmodellen är huvudregeln att varje myndighet ansvarar för helheten i sitt uppdrag. Detta innebär organisatoriskt att alla myndigheter bygger upp sina egna lednings- processer, kärnprocesser och administrativa stödprocesser. Detta avsnitt innehåller förslag som leder till en effektivisering av myndigheternas administrativa stödprocesser och IT-stöd. Utvecklingen inom IT-området har skapat förutsättningar att effektivisera stödprocesser genom att låta flera myndigheter med likartade behov tillsammans nyttja tjänster från ett gemensamt verksamhetsstöd. Fördelar med en samordning finns främst avseende transaktionsintensiva stödtjänster inom ekonomi- och personaladministration. Tjänsterna kan levereras till anslutande myndigheter utan att tjänsterna fysiskt behöver produceras inom myndigheten. En sådan koncentration av tjänsteleverans skapar betydande skalfördelar. Stödtjänsterna kan produceras till lägre kostnad och även ofta till högre kvalitet än när tjänsterna produceras vid varje enskild myndighet. IT-utvecklingen har även gjort det möjligt för myndigheter att i större utsträckning köpa mer färdiga och standardiserade IT- tjänster från externa leverantörer, i stället för att myndigheterna producerar dem på egen hand. Utvecklingen sammanfaller med att statsförvaltningen står inför stora pensionsavgångar. Frågan om myndigheternas framtida IT-försörjning är därför central. Erfarenheten visar att betydande kostnadsbesparingar kan göras genom att öka inslaget av externt köpta IT-tjänster. Det ger även möjlighet till att snabbt anpassa volym och innehåll av tjänster efter myndigheternas behov. En av flera skäl till en relativt låg nivå av externt köpta tjänster inom den svenska förvaltningen kan antas vara att myndigheternas applikationer och tekniska plattformar ofta är egenutvecklade. En annan förklaring kan vara bristen på beställarkompetens. För att dra fördelar av den kompetens, kvalitet och kostnadsreducering som marknaden erbjuder behöver myndigheterna i större utsträckning utveckla sina IT-system mot mer standardbaserade applikationer och tekniska plattformar samt skapa en mer skalbar och modulär lösning. Genom att ställa krav på att myndigheterna utvecklar en sourcingstrategi kan myndig- heterna bättre planera för en sådan utveckling. 6.2Inför gemensamma administrativa verksamhetsstöd stegvist och baserat på erfarenheter Delegationens förslag och ställningstaganden: Regeringen ska ge och i uppdrag att i en försöksverksamhet var för sig tillhandahålla tjänster för ekonomi- och personaladministration i s.k. gemensamma administrativa verksamhetsstöd. Regeringen ska ge Ekonomi- styrningsverket i uppdrag att parallellt med försöksverk- samheten på ett standardiserat sätt mäta myndigheternas kostnader inom ekonomi- och personaladministration. Delega- tionen ska följa upp försöksverksamheten och Kammar- kollegiets nuvarande stöd inom ekonomi- och personal- administration samt med hänsyn till uppföljningsresultat överväga vilka ytterligare myndigheter som är lämpliga att tillhandahålla gemensamma administrativa verksamhetsstöd. Delegationen ska skyndsamt utreda förutsättningarna för att frikoppla ett gemensamt administrativt verksamhetsstöd från värdmyndigheten. Skälen för delegationens förslag och ställningstaganden: Dele- gationen har i uppdrag att föreslå hur en koncentration av administrativa stödprocesser bör ske. Att det finns en betydande effektiviseringspotential och kvalitativa fördelar med en koncentration av framförallt ekonomi- och personaladministration har konstateras bl.a. i en rapport från . 1 Enligt delegationen bör en koncentration av administrativa stödtjänster ske för att stödja följande syften: 1 ESV 2007:33 Gemensamma lösningar för effektivare administration. Öka kostnadseffektiviteten i processerna Höja kvaliteten i stödtjänsterna Bidra till att möta den resursbrist som väntas uppkomma till följd av framtida pensionsavgångar Skapa större flexibilitet för myndigheter att snabbare anpassa sig till förändringar i efterfrågan av stödtjänster Använda frigjorda resurser från stödverksamheterna till att stärka myndigheternas kärnverksamhet Delegationen konstaterar att det finns exempel på myndigheter som tillhandahåller stödtjänster till andra myndig- heter. Kammarkollegiet har som en av sina kärnverksamheter att tillhandahålla administrativa tjänster till myndigheter och betjänar ca 80 myndigheter med lönetjänster och ca 70 myndigheter med olika ekonomitjänster. erbjuder via sitt verksamhetsstöd liknande tjänster till och Lantmäteriet. Detsamma gör genom sitt verksamhetsstöd till bl.a. de 21 polismyndigheterna. Jordbruks- verket planerar för en sådan lösning. För att ta tillvara existerande kompetens och infrastruktur samt minimera risker och införandekostnader anser delegationen att dessa befintliga stödtjänster i en försöksverksamhet ska utvecklas till s.k. gemensamma administrativa verksamhetsstöd för ekonomi- och personaladministration. Också etablering av ytterligare sådana verksamhetsstöd och utveckling av det befintliga inom Kammar- kollegiet bör baseras på befintliga strukturer hos och samt beakta erfarenheter från försöksverksam- heten. En sådan stegvis etablering bygger på lärdomar av införandet i av gemensamma verksamhetsstöd. I valde man att nyetablera verksamhetsstöd, vilket var den huvudsakliga orsaken till att det inte blev en förväntad besparing. Delegationen har, med stöd av (se bilaga 7), uppskattat besparingspotentialen för gemensamma administrativa verksamhetsstöd till 500–. Detta motsvarar effektivitetsförbättring av de arbetsuppgifter som föreslås samlas hos sådana verksamhetsstöd. Kostnaden för att införa gemensamma verksamhetsstöd uppskattas till fram . Dock förväntas investeringarna –2011 bli lägre eftersom befintliga systemstöd kan användas vid och . Ungefär en tredjedel av investeringarna är omstruktureringskostnader. I de fall frigjord personal kan täcka upp för kommande pensionsavgångar sjunker omstruktureringskostnaderna avsevärt. Utvecklingen och etableringen av gemensamma administrativa verksamhetsstöd samt anslutningen av myndigheter till dem bör ske stegvist och anslutningstakten bör baseras på de första årens erfarenheter. Delegationen bedömer att det är avgörande för den fortsatta etableringen att man kan visa en tillräcklig besparings- potential. Delegationen föreslår därför att regeringen ger Skatte- verket och i uppdrag att i försöksverksamhet upplåta befintligt verksamhetsstöd för ytterligare minst en myndighet vardera. Försöket bör påbörjas . Syftet är att utnyttja befintliga strukturer och generera erfarenheter och resultat som grund för att dels bedöma möjligheten att uppnå förväntade kostnadsbesparingar, dels utveckla verksamhetsstödens uppbyggnad och arbetsprocesser. Delegationen kommer att göra en uppföljning tidigt och i den även omfatta Kammarkollegiets och eventuellt andra verksamhetsstöd. Om erfarenheterna av försöksverksamheten är goda och uppföljningen kan bekräfta att det finns en tillräcklig besparings- potential kommer delegationen att överväga vilka ytterligare myndigheter som är lämpliga att tillhandahålla verksamhetsstöd. Delegationen kommer också att initiera en process för att identifiera myndigheter som kan vara lämpliga att ansluta sig till befintliga och nya verksamhetsstöd. Denna process inbegriper utveckling av metoder för att upprätta nyttokalkyler avseende kostnad och kvalitet vid anslutning till ett verksamhetsstöd. Dele- gationen anser därför att regeringen ska ge Ekonomi- styrningsverket i uppdrag att på ett standardiserat sätt mäta myndigheternas kostnader inom ekonomi- och personal- administration. Metod och mätningar bör ligga till grund för myndigheternas nyttokalkyler (se vidare avsnitt 6.3). En myndig- het som kan visa att en anslutning inte medför några fördelar bör kunna avstå, men utgångspunkten ska vara att anslutning ska ske om det inte finns särskilda skäl. Delegationens förslag kommer att utarbetas i samråd med berörda myndigheter, Ekonomistyrnings- verket och regeringen. Delegationen kommer även att föreslå en enhetlig modell för hur de gemensamma administrativa verksamhetsstöden ska styras. Förslagen ska läggas så att etablering av ytterligare verksamhetsstöd kan ske i en andra etapp –2012. Delegationen kommer parallellt med att försöksverksamheten utvärderas också utreda förutsättningar för och konsekvenser av att särskilja ett gemensamt verksamhetsstöd från värdmyndighet. Att en sådan utredning bör göras skyndsamt anser såväl som . En frikoppling av gemensamma verk- samhetsstöd från värdmyndigheterna är önskvärd för att a)renodla myndigheternas verksamheter, b)möjliggöra tydligare styrning av verksamhetsstöden, och c)undvika att generaldirektörer har potentiellt motverkande ansvarsuppgifter. Delegationen kommer löpande följa de gemensamma admini- strativa verksamhetsstödens resultat för att föreslå korrigerande åtgärder. En särskild uppföljning ska göras av etapp två. Om den analysen visar på goda resultat kommer delegationen att planera för gemensamma verksamhetsstöd för merparten av statsförvaltningen. Detta kan förmodligen genomföras –2014. Det kan då bli möjligt att ett gemensamt verksamhetsstöd omfattar stöd- tjänster för annat än ekonomi och personal. Modell för ett gemensamt administrativt verksamhetsstöd Delegationen har, med stöd av , utarbetat en modell för ett gemensamt administrativt verksamhetsstöd. Modellen ska prövas först i samband med att försöksverksamheten utvärderas. Enligt modellen är ett gemensamt administrativt verksamhets- stöd en fristående organisatorisk enhet som levererar admini- strativa stödtjänster till flera myndigheter. Modellen bygger på följande huvudkomponenter: A.Flera gemensamma verksamhetsstöd etableras och frikopplas från kärnverksamheten. B.Kundmyndigheter ansluter sig till gemensamma verksamhets- stöd för att uppnå kvalitativa och kvantitativa nyttor. C.Externa leverantörer bör utifrån behov utgöra en strategisk del i tjänsteleveransen från gemensamma verksamhetsstöd. D.Fristående och övergripande styrning förstärks för att möjlig- göra och skapa incitament för utbyte av administrativa stöd- tjänster inom statsförvaltningen. Figur 6.1 Föreslagen modell för gemensamma administrativa verksamhetsstöd Föreslagen modell för gemensamma verksamhetsstöd DÖvergripande styrning och koordinering Regering, departement, ESV och E-delegationen B Kund/Myndighet (stora/medelstora ) CExtern part som delleverantör av stödtjänster Extern(a) leverantör(er) Ekonomi Tjänsterna definieras i en tjänstekatalog och levereras enligt exempelvis serviceöverenskommelser. Verksamhetsstödet styrs av ett styrforum där verksamhetsstödet, departement och kund- myndigheterna finns representerade. Även representanter utanför dessa organisationer kan finnas i styrforumet för att tillföra särskild kompetens. Ett verksamhetsstöd bör utföra merparten av administrativa och transaktionsorienterade aktiviteter inom processerna redo- visning och rapportering, leverantörsreskontra, kundreskontra och löneadministration. Ett verksamhetsstöd bör utföra endast en mindre andel av processerna rekrytering, kompetensplanering och personalsupport (t.ex. rekryteringsadministration). Övriga delar av processerna ligger kvar hos kundmyndigheterna. Verksamhets- stödet kan välja att lägga ut delar av sin tjänsteleverans på en extern part, förutsatt att aktiviteterna kan genomföras mer effektivt och/eller med högre kvalitet. Frågan om vilket systemstöd som bäst uppfyller de behov som finns bör respektive verksamhetsstöd utreda tillsammans med sina kunder. Det bör dock beaktas att leder ett pågående arbete med att ta fram ramavtal för ett nytt ekonomisystem, vilket framtida gemensamma verksamhetsstöd bör ta hänsyn till. Den föreslagna modellen är skalbar för att kunna innefatta även andra funktionella områden, men omfattar initialt endast ekonomi- och personal- administration. En koncentration av administrativa stödtjänster bör ske till flera gemensamma verksamhetsstöd av följande skäl. Specifika behov: Vissa grupper av myndigheter har specifika behov med hänsyn till t.ex. myndighetsstorlek, informations- säkerhet och finansieringsform. Effektivt och kontrollerat införande: Två till sex kundmyndig- heter uppskattas kunna anslutas till ett verksamhetsstöd . Riskspridning och valbarhet: Etablering av flera gemensamma verksamhetsstöd minskar risken i införandet och ökar valbar- heten för kundmyndigheterna. Utnyttjande av skalfördelar: För att uppnå skalfördelar inom ett verksamhetsstöd krävs en viss kritisk massa. 6.3Styrning av genomförande utifrån ett koncernperspektiv Delegationens ställningstagande: Delegationen ska koordinera och följa upp genomförandet av gemensamma administrativa verksamhetsstöd i samråd med . Skälen för delegationens ställningstagande: Delegationen kommer att svara för den övergripande koordineringen och uppföljningen av genomförandet av gemensamma administrativa verksamhetsstöd. En viktig utgångspunkt i koordineringen är att se till statens samlade nytta, dvs. att anlägga ett koncerngemensamt perspektiv. Det innebär att delegationen kommer att utgå från de skalfördelar som kan nyttjas för staten. Ett sådant perspektiv i genomförandet är av betydelse för att kunna realisera förväntade kostnadsbesparingar. Delegationens uppdrag i denna del är omfattande och av relativt operativ karaktär. Koordineringen omfattar bl.a. ansvaret att utfärda riktlinjer för utformning av överenskommelse mellan verksamhetsstöd och kundmyndighet, men också att utveckla en prissättningsmodell som främjar ett effektivt och utvecklande tjänsteutbyte. Arbetet bör säkerställa möjligheten att genom utvärdering genomföra en transparent uppföljning, kontinuerligt förbättringsarbete samt erfarenhetsutbyte mellan gemensamma verksamhetsstöd och myndigheter. Arbetet bör koordineras av delegationen i samråd med . Utvärderingen kan utgå från de struk- turer som redan tillämpar.