sou · GWB360 · 2009-01-01 00:00:00 — Inledningsvis har beskrivits att möjligheten att tilldela personer ett personnummer enligt dagens system inte är möjlig där ett fåtal identiteter finns kvar för tilldelning, se avsnitt 1.3. Det finns således ett behov av att belysa hur en identitetsbeteckning kan tilldelas till det att en långsiktig uppbyggnad av personidentiteten kan tas i bruk. Det finns nu där det är slut på lediga personnummer för män. Sjutton födelsetider har färre än 50 lediga nummer, se bilaga 2. Det är dag 01 för framför allt vissa år där en brist finns. Eftersom bristen på personnummer redan uppkommit är situationen synnerligen allvarlig. En kortsiktig lösning måste därför kunna tas i bruk . Ett snabbt införande förut- sätter att enbart små förändringar av personidentiteten görs. Även ett kortsiktigt förändrat personnummer ska kunna användas på samma sätt som i samhället. Myndigheterna redovisar nedan ett antal alternativ som är mer eller mindre lämpliga i kombination med de långsiktiga alternativen 1–4. Även de kortsiktiga alternativen kräver i de flesta fall författningsändring, vilket innebär att även förslag till förändring på kort sikt har en viss genomförandetid. Myndigheterna har här räknat med att en författningsändring kan träda i kraft tidigast . Det finns även ett förslag som inte innebär lagändring. De alternativ på kort sikt som myndigheterna har utrett är: slopad könstillhörighet i personnumret, dag 01 motsvaras av fiktiv dagsiffra, återanvändning av personnummer. Myndigheterna har även diskuterat möjligheten att, som en kortsiktig lösning, tilldela ett samordningsnummer när ordinarie personnummerserie är slut. Ett sådant alternativ liknar dock det kortsiktiga alternativet med fiktiv dagsiffra i födelsetiden. Myndigheterna anser att en lösning med en fiktiv dagsiffra utgör ett bättre alternativ än att blanda samman samordningsnummer för icke folkbokförda och personidentiteter för den folkbokförda befolkningen. När samordningsnumren infördes ansågs det viktigt att man redan av numret kan utläsa om en person är/har varit folkbokförd i eller inte. Enligt myndigheterna har inget framkommit som föranleder annan bedömning. Det är dessutom troligt att användare i samhället numera har anpassat sina interna rutiner till den nya ordningen. I detta sammanhang vill myndigheterna även uppmärksamma att hemställt om en författningsändring med inriktningen att personnumret – för invandrade personer – inte alltid behöver avspegla personens födelsedag . Förslaget skulle kunna innebära att man använder en dagsiffra, vilken som helst, inom det intervall som motsvaras av födelsemånadens faktiska antal dagar ( 28, 30 resp. ). I dagens personnummer ingår att näst sista positionen har en anknytning till kön. Vid fastställande av ändrad könstillhörighet för en person ska denne få ett nytt personnummer som utvisar den nya könstillhörigheten. En identitetsbeteckning utan könsangivelse har samma utseende som dagens personnummer. Skillnaden är att den koppling som finns till kön med udda siffror för män och jämna siffror för kvinnor är borttagen. Efter en viss tidpunkt får alla som folkbokförs i samband med födelse eller invandring den nya identitetsbeteckningen. En betydelsefull konsekvens av förslaget är att alla personnummer i praktiken blir utan könsangivelse eftersom det med ledning av numret inte med säkerhet går att avgöra om bäraren är en man eller en kvinna. Information om kön ska – för alla personer – i stället framgå av en separat term. SCB ska enligt 14 § förordningen (2001:100) om officiell statistik presentera all individbaserad statistik uppdelad på kön. Om könsangivelsen slopas i personnumret måste uppgiften inhämtas på annat sätt. Det föreligger en risk att uppgiften blir mindre stark ur kvalitetssynpunkt om den inte längre har någon anknytning till identitetsbeteckningen. Detta även om uppgiften kommer att inhämtas på annat sätt och finnas tillgänglig och aviseras inom ramen för folkbokföringssystemet. Identitetsbeteckningen innehåller, som , information om personens födelsetid (ÅÅÅÅMMDD), inklusive sekelangivelse. Sista siffran i födelsenumret saknar anknytning till personens kön. Information om kön (M/K) ska därför lagras som en separat term i databasen och aviseras till andra myndigheter i separat fält. Kontrollsiffran (K) = 0–9 beräknas, som , enligt modulus-10- metoden, med vikterna 1 och 2. Antal möjliga kombinationer blir de överblivna identiteter som finns tillgängliga inom ramen för antal identiteter/födelsetid. T.ex. om alla nummer för män är slut för en födelsetid, men den finns 100 lediga nummer för kvinnor så får även män födelsenummer ur den kvinnliga serien. Att slopa könsangivelsen innebär att lediga nummer, som är förbehållna för kvinnor, kan användas för män. Emellertid är tillgången på lediga nummer begränsad även för kvinnor. Exempel- vis finns 69 lediga kvinnliga nummer för den kritiska födelsetiden 19660101. Mot denna bakgrund bör hållbarheten beräknas till maximalt 5–. Informationen om könssiffran i identitetsbeteckningen bedöms vara relativt känd i samhället. Vid ändrat kön kan en person begära byte av personnumret så att den nya könstillhörigheten framgår av identiteten. Om anknytningen till kön slopas i identitets- beteckningen kan det förhållande inträffa att en person som bytt kön antingen inte får något nytt personnummer med ändrad könssiffra eller att ett nytt nummer måste tilldelas som visar den nya könstillhörigheten. Detta även om inte personnumret längre har någon anknytning till könstillhörigheten. Det är inte omöjligt att dessa då dessutom ska tilldelas en identitet ur en nummerserie som är slut. Anslutning till alternativ på Ett slopande av könstillhörigheten fungerar ihop med alternativen på enligt alternativ 1 eller 2. Att slopa könssiffran kortsiktigt och sedan införa den igen i personnumret, om alternativ 3 eller 4 väljs, bedömer inte myndigheterna som ett genomförbart alternativ. Kostnader och tid för genomförande Uppgift om kön lagras inte i folkbokföringsdatabasen. Uppgiften framgår endast indirekt genom personnumret. Tiden för ett genomförande är beroende främst av den tid som det tar att genomföra nödvändiga författningsändringar samt den ytterligare tid därefter som behövs för att göra förändringar i register- och aviseringssystem. Exempelvis finns olika verksam- hetsregler vid ändring av familjerättsliga förhållanden som är knutna till uppgift om kön. Ett genomförande kan då ske tidigast efter lagändring, dvs. Se även avsnitt 2.3. Utvecklingskostnaden för samtliga IT-system uppskattas till . Kontrollsiffran i det svenska personnumret infördes som en tionde siffra till det dåvarande s.k. folkbokföringsnumret. Motivet för att tillägga en kontrollsiffra var att i möjligaste mån söka förebygga fel vid angivning och kodning av personnummer.3 Kontrollsiffran i dagens personnummer beräknas enligt Luhn- algoritmen, även kallad modulus-10-algoritmen eller modulus-10- metoden. Valet av denna metod föregicks av noggranna analyser av olika tänkbara alternativ med hänsyn till felmöjligheter och felfrekvenser varvid den nämnda metoden befanns vara den klart bästa. Den största felrisken med denna metod ligger vid om- kastning mellan två siffergrupper om två siffror, t.ex. mellan år och dag. Emellertid har olägenheterna av nuvarande system kunnat hanteras utan större administrativt besvär och utan rättsförluster i anledning av personförväxlingar. En identitetsbeteckning utan kontrollsiffra skulle utseende- mässigt vara identiskt med det som gäller , förutom att sista siffran inte är en kontrollsiffra utan en löpande siffra mellan 0 och 9. Efter en viss tidpunkt får alla som folkbokförs i samband med invandring eller födelse en personbeteckning med den nya konstruktionen. 3 SOU 1966:16, s. 154-155 och prop. 1967:88, s. 62-65. Identitetsbeteckningen innehåller, som , information om personens födelsetid (ÅÅÅÅMMDD), inklusive sekelangivelse. Uppgift om könstillhörighet ingår i födelsenumret. Någon ny term för avisering behöver inte införas. Kontrollsiffran, som ingår i nuvarande identitetsbeteckning utgår. I stället finns en siffra mellan 0 och 9 som inte är informations- bärande. Det innebär att modulus-10-metoden kan användas för sitt ändamål. Däremot finns metoder för validering av siffror för år, månad, dag i numret. Antal möjliga kombinationer per födelsetid ökar från 999 till 9 999. Alternativet innebär således ett tillskott av 4 500 identiteter per kön. Att slopa kontrollsiffran skulle innebära en stor ökning av antalet möjliga personnummer som kan tilldelas för varje födelsetid. Förslaget innebär en hållbarhet för åtminstone , vilket gör att en sådan förändring av identitets- beteckningen kan betraktas som ett långsiktigt alternativ till förändring av personnumret. En stor nackdel med att slopa kontrollsiffran är att risken för fel och sammanblandningar med andra personers identiteter blir stor. Ett system med en unik personidentitet för varje folkbokförd person måste innehålla ett skydd så att sammanblandning med andra personer inte ska kunna ske. Det vore förödande för tilltron till personnummersystemet om inte kvaliteten och säkerheten i systemet kring tilldelning och användning kan garanteras så gott det går. De flesta system i samhället med en identifikator har för övrigt någon typ av kontrolltecken, exempelvis organisations- nummer, clearingnummer, bankkontonummer. Det måste således ses som ett grundläggande krav ur integritets- synpunkt att systemet för identitetsbeteckningar åtminstone innehåller en kontrollsiffra för att minimera felaktigheter och sammanblandning med andra identiteter vid användning. Anslutning till alternativ på Ett slopande av kontrollsiffran fungerar ihop med alla föreslagna alternativ på . Enligt uppdraget till myndigheterna bör det beaktas att vid konstruktion av ett nytt personnummer på ska det innehålla en kontrollsiffra eller annat kontroll- tecken. Att slopa kontrollsiffran kortsiktigt och sedan införa den igen, bedömer inte myndigheterna som ett genomförbart alternativ. Tid och kostnader för genomförande Myndigheterna har inte beräknat tiden för genomförande eller kostnaderna för ett slopande av kontrollsiffran, eftersom alternativet anses ogenomförbart ur integritets- och kvalitets- synpunkt. Ett alternativ till utformning av personnumret på kort sikt är att ersätta siffrorna för dag i födelsetiden med ett slumpvis valt tal som ingår i det intervall som motsvaras av det faktiska antalet dagar i den specifika födelsemånaden. Förslaget innebär att alla personer som ska tilldelas ett nytt personnummer fr.o.m. en viss tidpunkt tilldelas en slumpmässig dagsiffra i födelsemånaden. Den full- ständiga födelsetiden (år, månad, dag) lagras och aviseras i stället som en separat term. Det innebär i sin tur att alla befintliga personnummer för folkbokförda personer i praktiken saknar information om personens födelsedag. Bilaga 4 SOU 2008:60 12 tecken, inklusive sekel- och kontrollsiffra. 10 tecken, inklusive kontrollsiffra Identiteten innehåller information om personens födelsetid (ÅÅÅÅMM) vad avser födelseår och födelsemånad inklusive sekelangivelse, samt könsangivelse. I stället för uppgift om dag för födelse anges en slumpvis vald dag. Dagsiffrorna väljs inom det intervall som finns för antal dagar . Således får personer födda ett tal i intervallet 01–31 i nuvarande positioner för födelsedag. Personer födda får ett tal i intervallet 01–28, osv. Kontrollsiffran (K) = 0–9 beräknas, som , enligt modulus10- metoden, med vikterna 1 och 2. Antal möjliga kombinationer är totalt 999 för i födelse- månaden. Detta innebär att eftersom ett personnummer som ska tilldelas är oberoende av dag finns det 999 gånger antal dagar tillgängliga kombinationer. Alternativet ger cirka 30 000 kombinationer. För månader fås cirka 31 000 kombinationer och för februari fås cirka 28 000 kombinationer. Antal kombinationer uppdelat på kön blir hälften av ovanstående. Att införa en slumpad dagsiffra skulle innebära en stor ökning av antalet möjliga personnummer som kan tilldelas för varje födelse- månad. Hållbarheten i detta alternativ beräknas som antal födda i för en viss månad plus den invandrande befolkningen som uppger sig vara födda under månaden. I avsnitt 1.3. ovan diskuteras kort om alternativet att ersätta de två siffror som visar dag för födelse med ett slumpmässigt valt tal i intervallet 01 till det tal som motsvarar födelsemånadens faktiska antal dagar. Där visas att det är – maj som de flesta personer är födda. Under en månad har fram till som mest fötts totalt cirka 12 000 barn i . För dessa månader svarar den invandrande befolkningen för ett tillskott på ca 3000 personer. Detta innebär att fram till har maximalt något över 15 000 personer samma födelsemånad. Endast en liten ökning av antal födda i jämfört med kan väntas , mot bakgrund av den i avsnitt 1.2 beskrivna befolkningsprognosen. Endast för ett fåtal månader under specifika år uppgår således antalet nu upptagna födelsetider till tillgängliga kombinationer i detta alternativ och det finns då minst 15 000 eller 7 500 lediga person- nummer per kön och månad. Under nuvarande förutsättningar för tilldelning av person- nummer beräknas förslaget ha en hållbarhet för åtminstone , vilket gör att en sådan förändring av identitets- beteckningen kan betraktas som ett långsiktigt alternativ. Alternativet att i personnumret ange en slumpad dagsiffra inom intervallet för antal dagar i den faktiska födelsemånaden innebär att felaktiga födelsetider inom samma månad inte behöver ändras. Alternativet innebär vidare att personnumret inte utvisar faktisk födelsedag, varvid en ökad integritet fås i förhållande till dagens utformning av personnumret. Anslutning till alternativ på Att ersätta den faktiska födelsedagen med en slumpvis vald dag fungerar i första hand med alternativ 1 och 2 på . Om något av dessa alternativ på införs, kommer alternativet med faktisk dag ersatt av en slumpvis vald dag för alla som tilldelas ett personnummer att innebära en början på ett helt informations- Väljs däremot på något av alternativen 3 eller 4 kommer den slumpade dagen att finnas kvar då det inte finns någon anledning att på nytt införa den faktiska dagsiffran inom ramen för dessa alternativ. Oavsett vilket alternativ på lång sikt som väljs så kommer födelsetiden att aviseras ut från separat. Tid och kostnader för genomförande Tid för ett genomförande är beroende främst av den tid som det tar att genomföra nödvändiga författningsändringar samt ytterligare tid därefter som behövs för att göra förändringar i register- och aviseringssystem. Ett genomförande kan ske tidigast efter lagändring, dvs. Alternativet innebär att födelsetid ska aviseras som en ny term från folkbokföringen. Genomförandet underlättas om samtliga användare, som har behov av uppgift om fullständig födelsetid, själva härleder denna från befintliga personnummer vid omläggningen. Se även avsnitt 2.3. Utvecklingskostnaden för samtliga IT-system uppskattas till . Utvecklingskostnaden för samtliga IT-system bedöms som utgörande en del av det långsiktiga alternativet 1 och uppskattas till . Den största kostnaden uppstår för att ta emot och behandla uppgift om faktisk födelsetid. Om det kortsiktiga alternativet med slumpad dagsiffra senare ersätts med ett helt informationslöst personnummer uppstår på grund av slopad könsiffra på nytt kostnaden som angetts för att införa ett sådant alternativ. Myndigheterna beskriver här ett alternativ som innebär att för alla födelsetider som saknar eller har endast ett fåtal lediga person- nummer tilldelas personnummer för dag = 01 ersatt med en lämplig fiktiv dagsiffra, exempelvis dag = 32. På kort sikt finns inget behov av komplettering för fler dagar än dag = 01. 12 tecken, inklusive sekel- och kontrollsiffra 10 tecken, inklusive kontrollsiffra Identiteten innehåller, som , information om personens födelsetid (ÅÅÅÅMMDD), inklusive sekelangivelse, samt köns- angivelse. Kontrollsiffran (K) = 0–9 beräknas, som , enligt modulus10- metoden, med vikterna 1 och 2. Antal möjliga kombinationer blir ytterligare 999 lediga nummer för varje födelsetid förutom de 999 kombinationer som finns i dagens system. Att införa en fiktiv dagsiffra skulle innebära en stor ökning av antalet möjliga personnummer som kan tilldelas för varje födelsetid. Under nuvarande förutsättningar för tilldelning av personnummer beräknas förslaget ha en hållbarhet för åtminstone , vilket gör att en sådan förändring av identitetsbeteckningen närmast kan betraktas som ett långsiktigt alternativ. Alternativet beräknas i vart fall hålla tills det att en långsiktig lösning enligt något av alternativen 1–4 kan tas i bruk. Alternativet med att ersätta dag = 01 med exempelvis dag = 32, när de ordinarie numren är slut, innebär att endast personer som invandrar eller ändrar personnummer kommer att få ett sådant nummer. Det framgår således av vissa identitetsbeteckningar att en person invandrat och inte är född i . Anslutning till alternativ på Att lägga till en fiktiv dagsiffra som ett komplement till dag = 01 fungerar i första hand med alternativ 1 och 2 på . I och med införandet av något av dessa alternativ på , kommer inte det faktum att dag satts till exempelvis 32 innebära ett utpekande av en viss grupp av folkbokförda. Alla identitets- beteckningar betraktas då i sin helhet som informationslösa. Väljs däremot på något av alternativen 3 eller 4 kommer den avvikande numreringen av dag att finnas kvar för de som tilldelats en sådan identitetsbeteckning, såvida inte personnummerbyte görs. Tid och kostnader för genomförande Alternativet innerhåller att dag = 32 alltid ska betyda dag = 01. Detta underlättar genomförandet betydligt eftersom att i alla system, där uppgift om dag används, kan 32 översättas till 01. Tid för ett genomförande är beroende främst av den tid som det tar att genomföra nödvändiga författningsändringar samt ytter- ligare tid därefter som behövs för att göra förändringar i register- och aviseringssystem. Ett genomförande kan ske tidigast efter lagändring, dvs. Se även avsnitt 2.3 Utvecklingskostnaden för samtliga IT-system uppskattas till . Utvecklingskostnaden för samtliga IT-system uppskattas till . Den största kostnaden uppstår för att inom SCB skapa och behandla uppgift om faktisk födelsetid. Eftersom bristen på personnummer redan är akut finns behov av åtgärder som kan tas i bruk omgående för att minska dagens belastning på de kritiska födelsetiderna i avvaktan på en ny identitetsbeteckning på lång eller på kort sikt. Myndigheterna menar att den enda möjliga åtgärden är att under så kontrollerade former som möjligt återanvända personidentiteter som tidigare använts vid personnummertilldelning. En beskrivning av detta förslag framgår nedan. I folkbokföringslagen stadgas att för varje folkbokförd person fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning (18 §). Det framgår inte direkt att personer som är avregistrerade från folkbokföringen behåller sina personnummer men bestämmelsen har alltid tolkats så. Personnumrets funktion som identitets- beteckning syftar därför till att numret ska vara unikt för en person som är registrerad i folkbokföringen. Det kan emellertid inte helt uteslutas att en person tilldelas ytterligare ett nummer, exempelvis på grund av att han eller hon uppvisar ett utländskt pass med nya uppgifter om namn eller födelsetid. Före ADB-omläggningen av personnummersystemet kunde det inträffa att en invandrad person tilldelades ett personnummer som en avliden person haft tidigare. SCB har arbetat fram rutiner för att inom sin verksamhet ta om hand dessa nummer, vilka kan uppskattas till cirka 14 800 personnummer. Kontroll av registerinnehållet 2001 visar att det fanns 1 725 folkbokförda personer med personnummer som tidigare innehafts av en numera avliden person. Återanvändning har även förekommit när det varit fråga om att avhjälpa bristen på lediga nummer. I dessa undantagssituationer har det främst handlat om återanvändning av personnummer som tilldelats av annan anledning än folkbokföring för en icke-folkbokförd person. Från samhällets sida ställs krav att kan tilldela personnummer för alla förekommande födelsetider. Det är enligt myndigheternas mening inte förenligt med lagstiftarens intentioner att låta ett personnummer vara giltigt för två olika identiteter, inte minst med tanke på risken för personförväxling. Konsekvenserna för enskilda som får ett nummer som friställts för tilldelning på nytt kan vara svåra att överblicka och ligger helt utanför För att metoden ska kunna vara ett acceptabelt alternativ krävs att det finns säkra rutiner för när ett nummer kan komma i fråga för återanvändning samt att för- farandet är sanktionerat av statsmakterna. Tekniskt sett innebär alternativet att samtliga uppgifter som finns registrerade i folkbokföringsdatabasen för personen sparas undan och personnumret blir ledigställt för att användas vid tilldelning på nytt för en annan person. Lösningen innebär ingen förändring av identitetsbeteckningens konstruktion eller format. Anpassningar måste dock göras i vissa befintliga system, främst hos . Med tanke på den korta tid som myndigheterna haft till sitt förfogande har det inte varit möjligt att göra någon fullständig analys av hur många personnummer som kan utnyttjas för åter- användning. Myndigheterna kan dock konstatera att tillgången på nummer är mycket begränsat. tillkommer ett fåtal nummer. En åtgärd som bör övervägas är om personer som har tilldelats personnummer av annan anledning än folkbokföring i stället kan tilldelas ett samordningsnummer utan hänvisning till gammalt nummer. Ändringen bör endast komma i fråga om den kan ske utan olägenhet för dem som är berörda, men innebär att ytterligare personidentiteter kan friställas. Om utvecklar en rutin för att återanvända person- nummer under kontrollerade former skulle detta innebära en ökning av antalet möjliga personnummer som kan tilldelas för varje födelsetid. Alternativet har dock begränsad hållbarhet, högst . Alternativet ställer krav på att det finns lämpliga personnummer att återanvända efter givna kriterier för urval. Anslutning till alternativ på Alternativet innebär ingen förändring av den identitetsbeteckning som finns . Anknytning finns till alla alternativ på enligt de förutsättningar som gäller för respektive genomförande. Det finns dock en tidsaspekt som innebär att alternativet inte är genomförbart vid en lång införandetid för lösningen på . Kostnader och tid för genomförande Kostnad för att systematiskt återanvända person- nummer beräknas vara relativt begränsad och består i första hand av att i förväg utreda ett större antal identitetsbeteckningar som är möjliga att återanvända utan risk för personförväxling. Vidare ska avisering av personnummer ske till de myndigheter och organisationer som behöver ha särskild information om person- nummer som har återanvänts, t.ex. SCB. En fördel med detta alternativ är att det kan tas i bruk tämligen omgående. I viss begränsad utsträckning är alternativet redan infört i och med att enstaka personidentiteter har återanvänts, se ovan. Inom SCB finns dessutom redan särskilda rutiner som markerar sådana nummer. Utvecklingskostnaden för samtliga IT-system är uppskattade utifrån att den fullständiga födelsetiden (år, månad, dag) måste lagras/visas och aviseras separat som en egen term samt att den fullständiga födelsetiden används i verksamhetssystemen i cirka hälften av de formulär eller utskrifter som finns. Underhållskostnaderna för samtliga IT-system uppskattas vidare att öka med under de två första åren för att sedan snabbt sjunka till 0.8-1,. SCB har gjort sina kostnadsuppskattningar på så sätt att för samtliga större register som innehåller personnummer har en kostnadsuppskattning gjorts för de fyra alternativen på lång sikt.