sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Direktivet syftar till en lika behandling av entreprenörer som arbetar inom gemenskapen10. Rådets direktiv om skydd för personers hälsa mot faror vid joniserande strålning i samband med medicinsk bestrålning kom- pletterar de grundläggande strålskyddsbestämmelserna med avseen- de på skyddet för patienter som bestrålas i diagnostiskt eller terapeutiskt syfte11. Det kan noteras att de grundläggande säkerhetsnormerna inte är tillämpliga på exponering för radon i bostäder eller på den naturliga strålningsnivån. Beträffande radon i bostäder har kommissionen i en rekommendation angett de gränsvärden som bör gälla beträffan- de radon i såväl nya som äldre bostäder12. EU:s grundläggande strålskyddsnormer har baserats på rekom- mendationer från () och Internationella kommissionen för strålningsenheter (ICRU). Dessa organisationer är internationellt erkända för sina bedöm- ningar av vetenskapens nuvarande läge inom sina respektive områden. Den internationella , , är vägledande inom strålskyddsområdet. ICRP:s rekom- mendationer är omsatta i nationell lagstiftning och används som kriterier i det praktiska strålskyddsarbetet över hela världen. ICRP:s strålskyddsfilosofi bygger på tre huvudprinciper: All verksamhet med strålning ska medföra en större nytta än den skada som beräknas uppkomma. Optimering, även benämnt ALARA (As Low As Reasonably När en verksamhet ska genomföras måste en 10Rådets direktiv /641/Euratom av om praktiskt strålskydd för externa arbetstagare som löper risk att utsättas för joniserande strålning i sin verksamhet inom kontrollerade områden (EGT L 349/21, 13.12.1990). 11Rådets direktiv /43/Euratom av om skydd för personers hälsa mot faror vid joniserande strålning i samband med medicinsk bestrålning (EGT L 180, , s. 22). 12Kommissionens rekommendation av om skyddet av allmänheten mot exponering inomhus av radon (EGT L 080, 27.3.1990, s. 26). Internationellt arbete som påverkar lagstiftningen på kärnsäkerhetsområdet avvägning göras av hur tillgängliga resurser bäst ska användas för att reducera stråldoser till berörda personer. De från verk- samheten resulterande stråldoserna ska begränsas med hänsyn taget till såväl ekonomiska som sociala faktorer. Huvudansvaret för optimeringen ligger hos tillståndshavarna. Dosbegränsning syftar till att säkerställa att ingen enskild person utsätts för någon oacceptabel stråldos. De grundläggande strålskyddsprinciperna har omsatts i svensk lagstiftning genom olika föreskrifter. I myndighetens allmänna föreskrifter fastställs dosgränser för arbets- tagare och allmänhet från all verksamhet med joniserande strålning, i överensstämmelse med och gällande EU-direktiv. Ytterligare och mer detaljerade krav med avseende på opti- meringsprincipen finns i föreskrifter som vänder sig direkt till olika typer av verksamheter. Exempel på detta är Strålsäkerhetsmyndig- hetens föreskrifter beträffande personalstrålskydd vid kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:26) och föreskrifter om utsläpp från kärntekniska anläggningar med krav på att optimering ska tillämpas tillsammans med nyttjandet av bästa möjliga teknik (SSMFS 2008:23) Den internationella för icke-jonise- rande strålning, , har en motsvarande roll inom den icke- joniserande strålningen som ICRP har inom den joniserande strålningen. ICNIRP har gett ut riktlinjer inom områdena elektro- magnetiska fält, EMF, och UV-strålning. , , har ett särskilt EMF-projekt och ett UV-projekt, INTERSUN. WHO publicerar också fakta- blad om hälsorisker vid exponering för icke-joniserande strålning. För elektromagnetiska fält finns en EU-rekommendation13 som bygger på riktlinjer från ICNIRP. 13 Kommissionens rekommendation (1999/519/EG) om begränsning av allmänhetens expo- nering för elektromagnetiska fält. 16 Regleringen i några andra länder Sammanställningen i detta kapitel visar på många gemensamma drag i de olika ländernas lagstiftning och myndighetstillsyn på kärnsäkerhets- och strålskyddsområdet. Detta är särskilt tydligt då man jämför den svenska och finska lagstiftningen. Även den kana- densiska lagstiftningen är i vissa avseende lik den svenska, särskilt när det gäller hantering och finansiering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. En bidragande faktor till detta är det inter- nationella samarbetet på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Av särskild vikt i sammanhanget är arbetet inom 1994 års kärnsäker- hetskonvention och avfallskonvention. Även skrift Handbook on Nuclear har en stor betydelse när det gäller utformningen av nationell lagstiftning. Men även om utvecklingen gått mot ökad enhetlighet kvarstår påtagliga skillnader mellan olika länder när det gäller den mer detaljerade utformningen av lagar och myndighetsorganisation. Till stor del kan dessa skillnader förklaras utifrån skillnader i statsskick och de nationella regelverk som styr statsförvaltningens organisa- tion i stort. Sammanställningen nedan är till största delen baserad på skriftserie Nuclear Legislation in Countries (/html/law/legislation) och de redo- visade nationella myndigheternas hemsidor samt från en samman- ställning gjord av , generaldirektör för –1999, publicerad i tidskriften som ges ut av Analysgruppen vid Kärnkraftsäkerhet och (). Utredningen har även gjort ett studiebesök i och tagit del av hur lagstiftningen tillämpas bland annat i samband med prövning av nya kärnkraftverk. Regleringen i några andra länder lagstiftning och statsförvaltning har av historiska skäl många strukturella likheter med , även om det finns viktiga skillnader. Kärnenergilagen och strålskyddslagen är grundläggande lagar på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Lagarna kompletteras av förordningar, fastställda av regeringen, i finsk terminolog i stats- rådet, med närmare bestämmelser om tillståndsförfaranden, m.m. Statsrådet utfärdar också Allmänna föreskrifter på kärnsäker- hets- och strålskyddsområdet. Dessa är juridiskt bindande och kompletteras av tillsynsmyndigheten () direktiv (YVL) som mer i detalj anger hur säkerhets- och strålskyddskraven i de allmänna föreskrifterna ska uppfyllas. Den som vill avvika från de krav som ställs i direktivet måste presentera ett annat godtagbart förfaringssätt eller lösning, som innebär att samma säkerhetsnivå som krävs i direktivet kan uppnås. Andra förfaranden än de som anges i STUK:s direktiv kan alltså godtas om STUK finner att de ger likvärdig säkerhet. har fyra kraftreaktorer i drift samt en under upp- förande. Verksamheten på kärnteknik- och strålskyddsområdet i styrs främst av följande författningar: Strålskyddslag (592/1991) (Finlex). Strålskyddsförordning (1512/1991) (Finlex). SHM:s förordning om användningen av strålning i medicin (423/2000) (Finlex). Förordningen om övervakandet av icke-joniserande strålning (1306/1993) (Finlex). SHM:s förordning om begränsningen av befolkningens expo- nering för icke-joniserande strålning (294/2002) (Finlex). SHM:s beslut om maximivärdena för icke-joniserande strålning (1474/1991) (Finlex). Regleringen i några andra länder Kärnenergilagen (990/1987). Förordningen om kärnenergi (161/1988). Statsrådsbeslutet om de allmänna föreskrifterna beträffande säkerheten vid kärnkraftverk (395/1991). Statsrådsbeslutet om de allmänna föreskrifterna beträffande säkerhetsåtgärderna vid kärnkraftverk (396/1991). Statsrådsbeslutet om de allmänna föreskrifterna beträffande beredskapen vid kärnkraftverk (397/1991). Statsrådsbeslutet om de allmänna föreskrifterna beträffande säkerheten vid slutplaceringen av kärnkraftsavfall (398/1991). Statsrådsbeslutet om säkerheten vid slutplaceringen av för- brukat kärnbränsle (478/1999). Kärnansvarslagen (484/1972). Räddningslagen ( 468/2003). Statsrådsbeslutet om räddningsåtgärder ( 787/2003). beslut om planen för säkerhetsåtgärderna i fall av strålolycka, och informering om strålolycka (520/2007). För uppförande av kärnanläggning med stor allmän betydelse krävs principbeslut av statsrådet om att uppförandet är förenligt med samhällets helhetsintresse. Kärnanläggningar med stor allmän betydelse är bl.a. anläggningar för utvinning av kärnenergi vilkas värmeeffekt överstiger . Principbeslutet måste godkännas av . Ansökan ges in till handels- och industriministeriet tillsammans med en preliminär säkerhetsanalys och en miljökonsekvensbeskriv- ning. I ansökan kan sökanden presentera ett eller flera alternativ för platsen för verket samt verkets typ. Ärendet bereds av ministeriet som ska höra Strålsäkerhetscentralen, miljöministeriet samt be- rörda kommuner. Handels- och industriministeriet ska även bereda möjlighet för invånarna och kommunerna i anläggningens närmaste omgivning samt lokala myndigheter att skriftligen framföra sina Regleringen i några andra länder synpunkter om den planerade anläggningen. Synpunkter som framkommer vid mötet måste komma till statsrådets kännedom. Ministeriet måste även anordna ett offentligt möte på den ort där kärnkraftverket planeras att uppföras. Antagande av principbeslutet avvägs i statsrådet enligt 14 § kärn- energilagen. Att kommunen där kärnkraftverket planeras att uppföras ställer sig bakom projektet är en nödvändig förutsättning för att ett principbeslut ska kunna beviljas. Om kommunens bifall har konstaterats ska statsrådet pröva principbeslutet från sam- hällets helhetsintresse och beakta kärnkraftverkets fördelar och nackdelar samt fästa särskild uppmärksamhet vid: behovet av kärnkraftverket för landets energiförsörjning, hur lämplig kärnkraftverkets tilltänkta förläggningsort är och anläggningens inverkan på miljön, samt hur kärnbränsleförsörjningen och kärnavfallshanteringen är ordnade. I det här skedet har Strålsäkerhetscentralen till uppgift att utarbeta en preliminär säkerhetsbedömning av ansökan. Säkerhetsbedöm- ningen fokuserar på om sökanden har möjligheter att uppfylla de bestämmelser som återfinns i kärnenergilagen och kärnenergi- förordningen. Under granskningen begär Strålsäkerhetscentralen yttrande av kärnsäkerhetsdelegationen och vid behov även av andra expertorgan. Kärnsäkerhetsdelegationen är ett expertorgan vars medlemmar utnämns av statsrådet för perioder . Med- lemmarna i delegationen representerar kärnsäkerhetsbranschens expertis på hög nivå. Strålsäkerhetscentralen presenterar i sin säkerhetsbedömning om det kommit fram några omständigheter under granskningen som indikerar att det inte finns tillräckliga förutsättningar för att bygga kärnkraftverket på ett säkert sätt och på ett sätt som lagstiftningen kräver. Inför principbeslutet har det inte skett någon detaljgranskning av kärnkraftverkets teknik och säkerhet. För statsrådets och riks- dagens del är principbeslutet inte enbart av säkerhetsmässig karak- tär utan innehåller även en politiskt dimension. Regleringen i några andra länder När statsrådet har fattat ett principbeslut där uppförandet av en kärnanläggning ansetts vara förenlig med samhällets helhets- intresse, ska beslutet utan dröjsmål föreläggas för granskning. kan upphäva beslutet helt och hållet eller besluta att det utan ändringar ska förbli i kraft. Ansökan om tillstånd att uppföra en kärnanläggning ges in till statsrådet. Tillstånd kan endast beviljas om ett principbeslut har ansetts vara förenligt med samhällets helhetsintresse och har beslutat att principbeslutet ska förbli gällande. Dessutom stadgar 18 och 19 §§ kärnenergilagen att följande förutsättningar är uppfyllda: de planer som gäller kärnanläggningen uppfyller säkerhets- kraven enligt kärnenergilagen och att de anställdas och befolk- ningens säkerhet behörigen har beaktats vid planeringen av verksamheten, kärnanläggningens förläggningsort är ändamålsenlig med avseende på den planerade verksamhetens säkerhet, och miljö- vården behörigen har beaktats vid planeringen av verksamheten, skyddsarrangemangen behörigen har beaktats vid planeringen av verksamheten, för uppförande av kärnanläggningen har reserverats ett område i en detaljplan som utarbetats i enlighet med markanvändnings- och bygglagen, och sökanden har den besittningsrätt till området som verksamheten vid anläggningen förutsätter, sökanden förfogar över tillräckliga och behöriga metoder för ordnandet av kärnavfallshanteringen, däri inbegripet den slutliga förvaringen av avfallet och nedläggningen av kärnanläggningen, sökandens planer för kärnbränsleförsörjningen är tillräckliga och behöriga, sökandens arrangemang för den tillsyn i och utomlands som avses i 63 § 1 moment punkt 3 och som ankommer på Strålsäkerhetscentralen samt den tillsyn som avses i 63 § 1 moments punkt 4 (gäller övervakning av utrustning och kärn- material), Regleringen i några andra länder sökanden förfogar över behövlig sakkunskap, sökandens ekonomiska möjligheter att genomföra projektet och bedriva verksamheten är tillräckliga, sökanden även i övrigt bedöms ha förutsättningar att bedriva verksamheten på ett säkert sätt och i enlighet med internationella avtalsförpliktelser, kärnanläggningen och dess drift även i övrigt motsvarar de 5– 7 §§ stadgade principerna (samhällets helhetsintresse, säkerhet, kärnavfallsunderhåll, säkerhets- och beredskapsarrangemang), Strålsäkerhetscentralen ger ett utlåtande om ansökan till vilket bifogas en säkerhetsbedömning. Under beredningen av säker- hetsbedömningen får delegationen för kärnsäkerhet yttra sig och vid behov även andra expertorganisationer. I sin säkerhetsbedömning tar Strålsäkerhetscentralen ställning till om de krav som lagstiftningen ställer har uppfyllts i de ärenden som Strålsäkerhetscentralen granskar. Driftstillstånd för kärnkraftverk ansöks om hos statsrådet. Driftstillstånd kan endast beviljas om uppförandetillstånd Dessutom stadgar 20 § kärnenergilagen att följande förutsättningar ska vara uppfyllda: användningen av kärnkraftverket är arrangerad så att arbetar- skydd, befolkningens säkerhet och miljöskyddet har tagits i beaktande på ett adekvat sätt, sökanden förfogar över tillräckliga och behöriga metoder för ordnandet av kärnavfallshanteringen, däri inbegripet den slutliga förvaringen av avfallet och nedläggningen av anläggningen, sökanden förfogar över behövlig sakkunskap, och i synnerhet driftspersonalen vid kärnanläggningen innehar vederbörlig kompetens och anläggningen har en behörig driftsorganisation, den sökande har ekonomiska och andra nödvändiga förutsätt- ningar för att bedriva verksamheten säkert och i enlighet med internationella avtalsavtalsförpliktelser, Regleringen i några andra länder kärnanläggningen och dess drift även i övrigt motsvarar de 5– 7 §§ stadgade principerna (samhällets helhetsintresse, säkerhet, kärnavfallsunderhåll, säkerhets- och beredskapsarrangemang) Sökanden får inte påbörja driften av kärnkraftverket med stöd av det beviljade tillståndet förrän: Strålsäkerhetscentralen har konstaterat att kärnkraftverket uppfyller säkerhetskraven och att säkerhets- och beredskaps- arrangemangen är tillräckliga, övervakningen i syfte att för- hindra spridningen av kärnvapen har ordnats på vederbörligt sätt och det skadeståndsansvar för atomskada som vilar på kärn- anläggningens innehavare har ordnats på stadgat sätt, och handels- och industriministeriet har konstaterat att förberedel- serna för kärnavfallshantering är vidtagna enligt bestämmelserna i 7 kap. kärnenergilagen. I sin säkerhetsbedömning tar Strålsäkerhetscentralen ställning till om krav som lagstiftningen ställer har uppfyllts i de frågor som Strålsäkerhetscentralen granskar. I beviljas driftstillstånd för kärnkraftverk för bestämd tid, normalt för en period om 10–och är förknippade med krav på återkommande säkerhetsgranskning . I sam- band med förlängning av driftstillstånden och tillstånd till effekt- höjningar ställer Strålsäkerhetscentralen normalt skärpta säkerhets- krav så att äldre verk i möjligaste mån ska nå samma säkerhetsnivå som nyare. 16.1.8Tillsyn av säkerhet och strålskydd Den finska tillsynsmyndigheten har tillsynsansvaret för både kärnsäkerhet och strålskydd. Till STUK är knuten en rådgivande kommitté i säkerhetsfrågor. Vid behov lägger STUK ut tekniska detaljgranskningar på utomstående expertorgan, främst det statliga finska forskningsinstitutet . STUK:s tillsyn av anläggningar i drift omfattar dels olika granskningar, bl.a. av anläggningsändringar och återkommande säkerhetsgranskningar, dels myndighetsinspektioner. Inspektionen sker dels enligt ett av STUK fastställt anläggningsspecifikt inspek- tionsprogram för driften, dels i anslutning till anläggningsändringar Regleringen i några andra länder SOU 2009:88 och inträffade händelser. Inspektörer stationerade vid verken sköter en löpande tillsyn. I STUK:s tillsyn ingår vidare utvärdering av säkerheten utifrån drifterfarenheter, säkerhetsforskning och andra uppgifter som STUK erhållit efter beviljandet av driftstillstånd. Som stöd för tillsynen begär STUK in såväl periodiska som händelsespecifika rapporter. Den som vill avvika från de krav som ställs i STUK:s direktiv måste presentera ett annat godtagbart förfaringssätt eller lösning, med vilka samma säkerhetsnivån som krävs i direktiven kan uppnås. STUK har befogenhet att ge tillståndshavarna förelägganden med anledning av vad som framkommit vid granskningar och inspek- tioner. Häri ingår befogenhet att stoppa driften om så är motiverat av säkerhetsskäl. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kärn- energilagen eller bestämmelser eller allmänna eller särskilda före- skrifter som utfärdats med stöd av den kan enligt finska strafflagen dömas till böter eller fängelse i högst för straffbar användning av kärnenergi. 16.1.10 Använt kärnbränsle, kärnavfall och radioaktivt avfall Liksom i finns det i en lagteknisk skillnad mellan kärnavfall och radioaktivt avfall. Avfall från en kärnanläggning definieras i kärnenergilagen medan radioaktivt avfall definieras i strålskyddslagen. Reglerna för hantering och slutförvaring av kärnavfall skiljer sig också åt i vissa avseenden från de som gäller radioaktivt avfall. Omhändertagandet av använt kärnbränsle och kärnavfall, inkl. finansiering av framtida kostnader, regleras också i kärnenergilagen med tillhörande förordningar och föreskrifter. Reaktorägarna har det fulla tekniska och finansiella ansvaret för att använt kärnbränsle och kärnavfall tas om hand på ett säkert sätt. Kärnkraftföretagen ska regelbundet beräkna framtida kostnader för hanteringen och Regleringen i några andra länder med utgångspunkt härifrån betala in en avgift per producerad kWh kärnkraft till en statlig fond. Tillståndsprövning och tillsyn av anläggningar sker som ovan beskrivits med STUK som tillsynsmyndighet. Slutförvar (i bergrum) för driftavfall liksom mellanlager för använt kärnbränsle finns vid de båda kärnkraftverken (och ). Arbetet på ett för verken gemensamt djupförvar för använt kärnbränsle i Olkiluooto har påbörjats av det gemensamägda bolaget med en tekniklösning som nära ansluter till det svenska KBS-3-konceptet. Regering och riksdag gav princip- tillstånd till förvaret efter författningsreglerade lokala samråd. Med radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen avses radioaktiva ämnen samt apparater, varor och ämnen som radioaktiva ämnen har förorenat och som det inte finns användning för och som på grund av sin radioaktivitet måste oskadliggöras. Som radioaktivt avfall betraktas även radioaktiva ämnen och strålningsalstrande apparater som innehåller något radioaktivt ämne, om ägaren till dem inte står att finna. Staten har enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen ett uttalat ansvar för den slutliga hanteringen av använt kärnavfall och radioaktivt avfall. Då kärnavfallet har placerats i slutligt förvar och kärnanläggningen har lagts ner i enlighet med bestämmelserna i lagen och den avfallshanteringsskyldige har erlagt en engångsavgift till staten för framtida kontroll och övervakning av kärnavfallet över- går äganderätten av kärnavfallet till staten som därefter ansvarar för kärnavfallet. har ett relativt sett omfattande kärnkraftprogram. Det finns 22 tungvattenreaktorer i landet varav 16 är i drift. Reaktorer- na är belägna på fem olika platser. Samtliga reaktorer ägs av staten. Vidare har 13 forskningsreaktorer varav 8 stycken är i drift och fem stycken har permanent stängts av. Tre forsknings- reaktorer har tidigare avvecklats och rivits. En av forsknings- reaktorerna – the reactor – producerar merparten av världens behov av radioisotoper som används för att Regleringen i några andra länder diagnostisera och behandla cancer och andra sjukdomar. Reaktorn är belägen vid Laboratorieanläggningen och drivs av Atomic Energy of . Urangruvorna i producerar uran, vilket motsvarar av världens uranbehov. Den grundläggande lagen på området är Nuclear Safety and Control Act (NSCA). Lagen trädde i kraft och ersatte den tidigare Atomic Energy Control Act som då varit i kraft . Lagen reglerar landets nukleära industri och innehåller bestämmelser som tar tillvara intresset av att de för- pliktelser fullgörs som följer av internationella åtaganden. har genom det så kallade icke-spridningsfördraget åtagit sig att varken själv utveckla kärnvapen eller andra kärnladdningar eller genom export bidra till att andra länder gör detta. I samband med den nya lagens tillkomst bildades en ny myndig- het, Canadian Nuclear Safety Commission (CNSC). Den nya myndigheten är en tillståndsmyndighet och dess verksamhet redo- visas närmare i det följande. CNSC ger ut olika slag av allmänna råd (regulatory documents) som syftar till att ge vägledning till dem som bedriver verksam- heten. Dessa delas in enligt följande: Regulatory policy redogör för de grundläggande principer som tillämpas av CNSC, Regulatory standard redogör för den tillämpning av en för- fattning som CNSC kan acceptera, Regulatory guide anger hur en verksamhetsutövare bör handla i ett visst hänseende, Regulatory notice redogör för hur en verksamhetsutövare bör handla i ett viss fall (casespecific guidance), Regulatory procedure beskriver CNSC:s handläggningsrutiner i ärenden som prövas enligt gällande lagstiftning. Regleringen i några andra länder I princip all kärnteknisk verksamhet kräver tillstånd av CNSC. Generella regler om ansökningsförfarandet finns i Nuclear Safety and Control Act. En ansökan måste innehålla information om vilka åtgärder som sökanden har för avsikt att vidta för att efterleva lagstiftningens krav på strålskydd och kärnsäkerhet samt för en säker hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall. Ansökan ska även innehålla information om den organisation som ska bedriva verksamheten. 16.2.4Särskilt om ansökan om nya kärnkraftverk Kärntekniska anläggningar delas in i två klasser med i väsentliga avseenden olika krav. Kärnkraftsreaktorer tillhör Klass I. Bestäm- melserna innebär bl.a. att det krävs separata tillstånd för en kärn- kraftsreaktors fem olika livscykler. Följande tillstånd är således aktuella: tillstånd för förberedelse av en förläggningsplats, tillstånd för uppförande, tillstånd för drift, tillstånd för nedmontering, tillstånd för befrielse från skyldigheter. Tillstånden måste utfärdas i ordningsföljd men ansökningar om tillstånd för förberedelse av en förläggningsplats och tillstånd för uppförande respektive drift kan handläggas parallellt. Förutom tillstånd enligt Nuclear Safety and Control Act krävs det även att en miljöbedömning sker enligt bestämmelserna i . Syftet är att kunna identifiera huruvida ett planerat projekt kommer att innebära betydande miljöpåverkan och hur eventuellt negativa effekter kan identifieras och i möjligaste mån avhjälpas. Det innebär att tillstånd till en ny kärnkraftsreaktor inte kan meddelas innan miljöbedömningen har visat att projektet högst sannolikt inte kommer att orsaka betydande negativa miljöeffekter. Regleringen i några andra länder Storskaliga och miljökänsliga projekt – till vilken kategori nya kärnkraftsreaktorer tillhör – underkastas vanligen en mer om- fattande granskning vilket innebär obligatorisk möjlighet för allmän- heten att delta i processen. Ärendet handläggs och beslutas av CNSC.