sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — stycket 1 och 2 lagen (2009:00) om asylsökandes och vissa andra m.fl. samt utlänningar som avses samt utlänningar som avses i (2005:716). (2005:716). betala (vårdavgift) när rätt till betala (vårdavgift) när rätt till För annan hälso- och sjuk- För annan hälso- och sjuk- vård samt tandvård än som avses vård samt tandvård än som avses i 2–4 samt 8 §§ skall utlänning- i 2–4 samt 8 §§ ska utlänning- arna betala vårdavgift enligt de arna betala vårdavgift enligt de 5 Senaste lydelse 2006:119. Har en utlänning på grund av Har en utlänning på grund av akut sjukdom eller av något akut sjukdom eller av något annat särskilt skäl anlitat vårdgi- annat särskilt skäl anlitat vårdgi- vare som tagit ut högre avgift än vare som tagit ut högre avgift än som anges i 2–4 §§, får Migra- som anges i 2–4 §§, får Migra- ersättning enligt 18 § lagen om asylsökande m.fl. för den del av utlänningars vistelse i för avgiften som utlänningarna har den del av avgiften som utlän- betalat som överstiger de belopp ningarna har betalat som över- som anges i 2–4 §§. stiger de belopp som anges i 2– Har en utlänning inom lop- Har en utlänning inom lop- betalat mer än enligt betalat mer än enligt 2, 3 och 6 §§ får Migrationsver- 2, 3 och 6 §§ får Migrationsver- ket betala ett särskilt bidrag ket betala en särskild ersättning enligt 18 § lagen (1994:137) om enligt 18 § lagen om asylsökandes mottagande av asylsökande m.fl. och vissa andra utlänningars vis- för de kostnader som överstiger telse i för de kostnader Finns det i en familj fler än Finns det i en familj fler än ett barn som inte fyllt skall ett barn som inte fyllt ska sammanlagda belopp som beta- sammanlagda belopp som beta- lats för barn i lats för barn i Har en utlänning på grund av Har en utlänning på grund av akut behov anlitat en tandläkare akut behov anlitat en tandläkare som inte tillhör folktandvården, som inte tillhör folktandvården, 6Senaste lydelse 2000:408. 7Senaste lydelse 2000:408. 8Senaste lydelse 2000:408. enligt 18 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. för den del av avgiften som överstiger . lagen om asylsökandes och vissa andra utlänningars vistelse i för den del av avgiften som överstiger . Denna förordning träder i kraft den 10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsö- kande barn m.fl. ska ha följande lydelse. I denna förordning ges före- I denna förordning ges före- skrifter om utbildning inom det skrifter om utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn offentliga skolväsendet för barn och ungdomar som avses i 1 § och ungdomar som avses i 4 § första stycket lagen (2009:00) om Det är barn och ungdomar Det är barn och ungdomar som 1. har ansökt om uppehålls- 1. har ansökt om uppehålls- tillstånd i enligt 4 kap. 1 tillstånd i enligt 4 kap. 1 (2005:716) (asylsökande), (2005:716), 2. har beviljats uppehållstill- 2. har beviljats uppehållstill- stånd med tillfälligt skydd eller stånd med tillfälligt skydd eller skydd med stöd av bestämmel- skydd med stöd av bestämmel- serna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § serna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller folkbokförda här i landet, eller 3. har ansökt om uppehålls- 3. har ansökt om uppehålls- tillstånd i och av sär- tillstånd i och av sär- skilda skäl medgetts rätt att skilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prö- vistas här medan ansökan prö- I denna förordning ges även föreskrifter om utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar som inte är folkbokförda här i landet och som vistas här enligt ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. 9 Senaste lydelse 2006:112. I förordningen ges också föreskrifter om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn som avses i första och andra stycket. Denna förordning träder i kraft den 11Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 4 § utlänningsförordningen (2006:97) ska ha följande lydelse. Den som har sökt uppehålls- Den som har sökt uppehålls- tillstånd i och åberopat tillstånd i och åberopat att ha arbetstillstånd i de fall att ha arbetstillstånd. get gäller inte en utlänning som dess beslut i ärendet inte kommer saknar identitetshandlingar, om att kunna fattas inom fyra måna- gäller inte en utlänning som Undantaget gäller inte heller en saknar identitetshandlingar, om utlänning vars ärende är föremål för prövning enligt rådets förord- ning (EG) nr 343/2003 av den Undantaget gäller fram till dess mekanismer för att avgöra vilken eller ett beslut om att bevilja medlemsstat som har ansvaret för honom eller henne uppehållstill- att pröva en asylansökan som en stånd har vunnit laga kraft. medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dub- gälla om en utlänning inte med- linförordningen) eller om det är verkar till verkställigheten av ett uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd avvisning eller utvisning. inte heller ska beviljas på någon fram till dess att utlänningen lämnar landet eller ett beslut om att bevilja honom eller henne 10 Senaste lydelse 2008:895. Undantaget upphör dock att gälla om en utlänning inte medverkar till verkställig- heten av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvis- ning. utfärdar särskilt bevis om undantag från skyl- digheten att ha arbetstillstånd. Denna förordning träder i kraft den 12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska införas en ny paragraf, 63 a §, av föl- jande lydelse. ska verka för att det finns beredskap och kapacitet sysselsättning enligt 11 och 12 §§ lagen (2009:00) om asylsökandes och vissa andra utlänningars vis- telse i samt därvid verka för regional samverkan. relsen ska överlägga med kom- munerna om sådan sysselsättning samt inge underlag om detta och Denna förordning träder i kraft den Regeringen beslutade om kommittédirek- tiven Översyn av mottagandet av asylsökande (dir. 2007:172). Direktiven i sin helhet bifogas betänkandet (bilaga 1). Utredning- ens övergripande uppdrag är att se över mottagandet av asyl- sökande och vid behov föreslå författningsändringar. Enkelt uttryckt ska utredningen utreda hur asylsökande som vistas i ska bo, vad de ska göra, hur de ska kunna försörja sig och vilket stöd (i övrigt) de kan behöva från samhället. De olika områden som i första hand omfattas av uppdraget är sysselsättning, boende, ekonomiskt bistånd till individen, social omsorg, statens ersättning till kommunerna samt återvändande vid eventuellt avslag på asylansökan. Utgångspunkten för översynen är asylprocessen som helhet. I direktiven anges inledningsvis att mottagandet av asylsökande ska vara utformat på ett sätt som bidrar till en rättssäker, effektiv och human asylprocess. Det innebär, enligt utredningens tolkning, att utredningen inte förväntas lämna förslag till lösningar på alla de specifika problem som kan finnas på olika områden, t.ex. boende eller återvändande. Varje specifikt problem måste underordnas, eller i varje fall ses i relation till, denna övergripande målsättning med uppdraget. Flera andra utgångspunkter anges också i direktiven. Mottagan- det ska vara utformat på ett sätt som –främjar samverkan mellan myndigheter och andra aktörer, –ger incitament för den enskilde att medverka till en effektiv asylprocess, –främjar de asylsökandes möjligheter till sysselsättning och egen försörjning, –stödjer ett snabbt återvändande, samt –möjliggör anpassning av verksamhetens omfattning till följd av fluktuationer i antalet asylsökande. Av dessa mer specifika aspekter är det sysselsättning och egenför- sörjning som ges störst utrymmer i direktiven. De redskap som primärt lyfts fram i sammanhanget är förbättrad information och tydligare incitament för individen att arbeta/vara aktiv och att välja ett boende på en ort som främjar sysselsättning och egen försörj- ning. Asylsökandes boende tas i direktiven primärt upp just som en funktion av utredningens uppdrag i fråga om sysselsättning. De problem som vissa kommuner i storstadsregionerna upplever som följd av att många asylsökande väljer att ordna sitt boende på egen hand, s.k. eget boende, i kommunerna berörs, men utvecklas inte närmare. Något som understryks i direktiven är de ideella organisationer- nas roll i mottagandet av asylsökande. Utredningen ska bl.a. utreda möjligheterna att tillvarata, bredda och fördjupa de ideella organi- sationernas engagemang inom mottagandet. Utredningens uppdrag omfattar inte hälso- och sjukvård och tandvård för asylsökande. Det omfattar heller inte förskola, skola och skolbarnomsorg. Utredningen har haft tio sammanträden. Utredningen har i sitt arbete aktivt involverat kretsen av sakkunniga och experter. Skrift- liga underlag har begärts in från dessa i en rad specifika frågor. Utredningen har sett ett särskilt värde i att Kommuner och Landsting (SKL) varit väl företrätt, med en sakkunnig och en expert, i utredningen. Utredningen har besökt ett antal kommuner. Inledningsvis i utredningsarbetet besöktes främst storstadskommuner. I ett senare skede av utredningsarbetet har också kommuner utanför storstads- områdena besökts, vilka i många avseenden har andra förutsätt- ningar för mottagande av asylsökande än storstadskommuner. Utredningen har också vid olika tillfällen träffat organ inom SKL bestående av kommunala politiska företrädare, s.k. beredningar, samt . Två mottagningsenheter inom Migrations- verket, den i och den i , har besökts. och tjänstemän på länsstyrelserna har varit en ytterligare viktig kontaktyta för utredningen i dess arbete. Utredningen har även medverkat vid flera konferenser och nätverksmöten för kommu- nala företrädare och företrädare för olika relevanta statliga aktörer. Utredningen har gjort två studieresor utomlands. besöktes där utredningen sammanträffade med ledningen för Utlendningsdirektoratet (UDI), den norska motsvarigheten till . besöktes , när- mare bestämt och . Fokus för besöket i Glas- gow var ansvarsfördelningen mellan den statliga och den lokala nivån samt sysselsättningsrelaterade insatser. I stude- rades den brittiska projektverksamheten inom ramen för EU:s numera avslutade gemenskapsinitiativ Equal (jfr avsnitt 2.3.3). En fråga av särskilt intresse för utredningen vid besöket var hur mino- ritetsorganisationer och tidigare asylsökande kunde involveras mer i mottagandet av asylsökande. Utredningen har genomfört tre hearingar vid vilka olika frågekomplex har behandlats. anordnades en hearing på temat sysselsättning och en om ideella organisationers erfarenheter av asylmottagandet och förutsättningarna för en mer aktiv medverkan i denna från deras sida. Till den senare hearingen var, förutom en lång rad mer etablerade frivilligorganisationer med verksamhet på riksplanet, sammanslutningar av asylsökande och f.d. asylsökande inbjudna. Utredningen har också sammanträffat med en sådan sammanslutning, Eritreans for Democracy and Human Rights, EDHR (tidigare in ), i särskild ordning. anordnades en hearing rörande kommunernas roll i asylmottagandet. Företrädare, både politiker och tjänstemän, för omkring 15 kommuner var in- bjudna liksom företrädare för ett antal kommunala samarbetsorgan. Kommunföreträdarna representerade kommuner belägna i olika delar av och med olika förutsättningar för och erfarenheter av asylmottagande och mottagande av nyanlända invandrare. Utredningen har också organiserat ett särskilt möte med före- trädare för de olika ombudsmännen under regeringen. Vid mötet deltog företrädare för (), Handikapp- ombudsmannen (HO), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) samt Jämställdhetsombuds- mannen (JämO). utarbetade tidigt i utredningsarbetet, på regeringens uppdrag, en rapport, Utvecklingen inom Mottagandet av asylsökande (), som underlag för utredningen. Rapporten återfinns som bilaga till betänkandet (bilaga 3). Också har på regeringens uppdrag tagit fram en rapport som underlag åt utredningen, Asylsökandes eget boende – EBO. En kartläggning, , och . , Diversity and Welfare () . Också denna rapport utgör bilaga till betänkandet (bilaga 4). I behandlas de bostadssociala och psykosociala effekterna av möjligheterna till s.k. eget boende för asylsökande. Svenska ESF- rådet har på utredningens uppdrag utarbetat en rapport om svenska och internationella erfarenheter av Equalprojekt av relevans för utredningens uppdrag (bilaga 5). Underlag till utredningen vad gäller länsstyrelsernas roll i ett framtida mottagande av asylsökande har utarbetats av en grupp tjänstemän från olika länsstyrelser, vilken ansvarar för samordning och utveckling av länsstyrelsernas arbete med mottagande av nyanlända invandrare. Utredningen har i olika särskilda frågor samrått med myndig- heter som inte varit representerade i kretsen av sakkunniga och experter. Samråd har också ägt rum med ett antal andra offentliga utredningar, nämligen Utredningen om nyanländas arbetsmark- nadsetablering (IJ 2007:02), Utredningen om enhetligare regler och återkrav (Fi 2007:15) och Utredningen om försörjningskrav vid anhöriginvandring (Ju 2008:05). Det allmänt inledande kapitlet följs av ett kapitel innehållande en migrationshistorisk och migrationspolitisk översikt. Det inleds med en kvantitativt inriktad historik avseende mottagandet av asyl- sökande i . Därpå följer en redovisning av utvecklingen av systemet för asylmottagande i under de senaste två decen- nierna. Beskrivningen är baserad på ovan nämnda rapport till utredningen från . Sist i kapitlet beskrivs de för utredningen mest relevanta aktuella migrationspolitiska tenden- serna, nationellt och på EU-nivå. I kapitel 3 beskrivs inledningsvis de problem och brister som utredningen har identifierat i dagens system för asylmottagande. Därpå redovisas ett antal allmänna utgångspunkter som utred- ningen formulerat för sitt förslagsarbete. Avslutningsvis skisseras ramarna för ett framtida reformerat system för asylmottagande. I kapitel 4–13 presenteras sedan utredningens specifika förslag, område för område. De olika kapitlen inleds med beskrivningar av gällande ordning eller nuvarande förhållanden på respektive område. Därpå följer mer analytiska avsnitt anpassade till det spe- cifika område som behandlas. Slutligen redogörs för utredningens överväganden och förslag. En alternativ disposition hade varit att hålla samman å ena sidan de beskrivande faktaredovisande texterna, å andra sidan överväganden och förslag. Utredningen har dock bedömt att utredningsuppdragets spännvidd gör att det främjar läsarens förståelse av förslagen och argumentationen för förslagen, att hålla samman dessa delar med de faktaredovisande bakgrunds- texterna. Kapitel 14 innehåller konsekvensanalyser och kostnadsberäk- ningar avseende förslagen. En särskild fråga för utredningen att ta ställning till har varit hur olika tvärsektoriella frågor och aspekter ska behandlas i betänkandet. Denna typ av frågor tas upp såväl i direktiven som i kommittéförordningen (1998:1474). I kapitel 14 görs därför också, för överblickens skull, sammanfattande bedöm- ningar av förslagens effekter i ett antal olika avseenden i enlighet med kommittéförordningen. I kapitlet finns också ett särskilt avsnitt med bedömningar av förslagen i ett EU-perspektiv. I kapit- let hänvisas i flera avseenden till viktigare relevanta resonemang som förs tidigare i betänkandet. Vissa tvärsektoriella aspekter uppmärksammas nämligen också löpande i texten. Det gäller i första hand jämställdhet mellan kvinnor och män samt barns och ungas behov. Vad gäller internationella jämförelser och referenser finns inte sådana samlade i något separat avsnitt i betänkandet. De görs i stället löpande i texten, där så är relevant. 2 Migrationspolitik i förändring 2.1Utvecklingen på asylområdet – en statistisk historik 2.1.1Antalet asylsökande och gruppens sammansättning I figur 2.1 redovisas utvecklingen av antalet asylsökande till –2008, totalt och också nedbrutet på kvinnor respektive män. Som framgår har antalet varierat kraftigt, från en lägsta nivå på 5 753 asylsökande till en högsta på 84 018 individer . Figur 2.1 Antalet asylsökande till 1988–2008 var antalet asylsökande 19 595 personer. , i samband med kriget på , var antalet asylsökande som störst och uppgick till 84 018. Antalet sjönk därefter drastiskt. sökte endast 5 753 personer asyl i . ökade antalet asylsökande åter kraftigt. Trenden bröts 2003 och en successiv minskning följde då antalet i princip var tillbaka på nivån för . ökade återigen antalet. var antalet personer som sökte asyl i cirka 36 200, vilket är det största antalet . har så antalet asylsökande åter sjunkit till 24 353. Generellt har gällt att betydligt fler män än kvinnor har sökt asyl i . var av de asylsökande kvinnor och män. Den dominerande gruppen asyl- sökande är ensamstående män. har andelen ensam- stående ökat och andelen barnfamiljer minskat, även om man kan se en ökning av antalet barn. Asylsökande – vanligaste nationaliteterna 2004–2008 Figur 2.2 visar vilka nationaliteter som var vanligast bland de asylsökande . Under periodens första var de största grupperna från och samt . I takt med att situationen för- bättrades på minskade antalet sökande från den regionen. förvärrades situationen i vilket ledde till en ökning av antalet asylsökande därifrån. Av de drygt 36 000 asylsökande som kom var över hälften från . Också var en stor andel av de asylsökande irakier. är det också relativt många somalier som söker asyl i . Både utgjorde somalierna den näst största gruppen asylsökande. Till stor del kan de asylsökandes nationella och etniska ursprung sägas vara en avspegling av världens konflikthärdar. Det innebär också ofta att enskilda länder eller regioner sätter tydlig prägel på inflödet av asylsökande. Detta var inte minst märkbart första år då personer från f.d. Jugosla- vien var i mycket kraftig majoritet bland de asylsökande. kom t.ex. över 69 000 asylsökande, motsvarande av samtliga asylsökande, från f.d. . 2.1.2Handläggningstider, antal inskrivna i mottagandesystemet samt beslutsutfall Tabell 2.1 visar utvecklingen –2008 av den genomsnittliga för asylärenden, från ansökan till laga kraftvunnet beslut. Tabell 2.1 Genomsnittlig handläggningstid för asylärenden från ansökan till lagakraftvunnet beslut –2008 Handläggningstiderna i asylprocessen minskade först i samband med att den nya instans- och processordningen infördes , för att sedan öka något igen och ligga kvar på en hög nivå 2008. I sammanhanget bör understrykas att asylsökande som reser in under senare delen av i många fall inte får sina ansökningar prövade därpå. De beslut som fattas under ett visst år kan därför inte direkt jämföras med antalet asylsökande . Vad gäller utvecklingen av handläggningstiderna hos Migra- tionsverket kan sägas följande. avgjordes ett stort antal asylärenden. Väntetiderna var dock ofta långa för de sökande. Endast 40–fick beslut , vilket är tidsram för asylärenden. förbättrades resultaten då andelen sökande som fick beslut ökade till . Den positiva utvecklingen fortsatte . präglades av den stora ökningen av antalet asylsökande. hade då problem att hinna rekrytera och utbilda ny personal i den takt som skulle ha behövts för att den genomsnittliga handläggningstiden skulle fortsätta att minska. I stället ökade den . Att verket fattade beslut i många äldre asylärenden påverkade också den genomsnittliga handläggningstiden. I absoluta tal fattade dock beslut i betydligt fler asylären- den än året innan. Totalt fattade verket beslut i 32 500 asylärenden, vilket är fler än . avgjordes 33 845 ärenden. En förklaring till de totalt sett ökande handläggningstiderna i asylärenden torde vara att en större andel asylsökande får avslag på sina ansökningar hos (jfr nedan). Effekten av att färre uppehållstillstånd beviljas i första instans har blivit fler över- klaganden, vilket leder till att fler asylsökande blir kvar längre peri- oder i mottagandesystemet. Figur 2.3 visar hur många personer som var inskrivna i mottagandesystem –2008 och statusen på deras ärenden. Figur 2.3 Antal inskrivna vid 2004–2008 samt deras ärendens status Öppet överklagande eller avslag Under periodens första låg antalet personer inskrivna i mot- tagandesystemet på ungefär samma nivå, trots att förkortade sina handläggningstider. berodde det på att de flesta vars ansökningar avslogs av Migra- tionsverket överklagade verkets beslut till . vann avslagsbeslut för stora grupper av inskrivna per- soner laga kraft, men många lämnade ändå inte . beslutade om den tillfälliga utlänningslag som inne- bar möjlighet till en ny prövning under vissa förutsättningar (SFS 2005:762). Trots att fler människor sökte asyl i än året innan, minskade antalet inskrivna kraftigt eftersom många bevilja- des uppehållstillstånd med stöd av den tillfälliga lagstiftningen och därmed lämnade mottagandesystemet. ledde dock den kraftiga ökningen av antalet asylsökande till att de inskrivna blev allt fler. Majoriteten av de inskrivna hade öppna ärenden hos . Antalet inskrivna med lagakraftvunna avslagsbe- slut var det lägsta . Migrationspolitik i förändring SOU 2009:19 antalet inskrivna i mottagandesystemet legat kvar på ungefär samma höga nivå. Antalet asylsökande som beviljas uppehållstillstånd varierar kraftigt (tabell 2.2). Det gäller också andelen asylsökande. Exempelvis ökade andelen asylsökande som beviljades uppehålls- tillstånd i grundprövning från ca 23 till . har andelen åter mins- kat till . Beviljade tillstånd till skyddsbehövande m.fl. 2004–2008 2.2Hur mottagandet av asylsökande har organiserats Mottagandet av asylsökande har genomgått flera förändringar. har utvecklingen av asylmottagandet gått mot normalisering. Ett steg i denna rikt- ning var införandet av möjligheten till s.k. eget boende med bibe- hållet ekonomiskt bistånd. Asylsökande har också fått tillgång till grundläggande reguljära kommunala och landstingskommunala samhällstjänster som förskola, skola och sjukvård. har i tidigare nämnda rapport till regeringen, Utvecklingen inom Mottagandet av asylsökande , (), närmare redogjort för utvecklingen inom asylmottagandet (bilaga 3). Nedan följer en sammanfattning av rapporten och en kort beskrivning av lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. som trädde i kraft efter rapportens avlämnande. 2.2.2Statens invandrarverk blir huvudman Från slut ansvarade för mottagandet av asylsökande och flyktingar i . Det mot- tagningssystem som byggdes upp var i första hand avsett för orga- niserat överförda flyktingar, s.k. kvotflyktingar, medan spontant inresta asylsökande stannade i de kommuner där de reste in. De insatser som gjordes i mottagandesystemet var att ge asylsökande mat och husrum. Vistelsekommunen svarade för uppehälle och bostadskostnader enligt socialhjäplslagen. 1979/80:38 uttalades att kommunerna inte borde uppmuntras att vidta andra åtgärder . ifrågasattes det då gällande systemet, bl.a. mot bakgrund av att det inte längre till största delen var kvotflyk- tingar som kom till . Det var i stället asylsökande utanför det organiserade mottagandet som dominerade, vilket skapade pro- blem för kommunerna eftersom det inte gick att planera mottagan- det och ökade kostnader. Mot denna bakgrund överfördes ansvaret för mottagandet av asylsökande till . I samband därmed fick verket i uppdrag att träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av asylsökande. Tanken var att de asyl- sökande, på en förläggning, skulle anvisas en alternativ bostad i en kommun för att där avvakta besked i frågan om uppehållstillstånd.