sou · GWB3113 · 2009-01-01 00:00:00 — En ökad trygghet i hemmet genom kvalificerade insatser från hemtjänst och hemsjukvård har också bidragit till att det blivit vanligare att människor kan och vill bo kvar i det egna hemmet. Många äldre personer vill emellertid av flera olika skäl förändra sitt boende. Många bostäder är inte tillgängliga för personer med nedsatt rörlighet och i utemiljön kan det finnas hinder för fram- komlighet för äldre personer med funktionshinder. Det allmänna serviceutbudet kan vara svårt att nå utan egen bil. Många söker ett annat boende för att öka sin trygghet eller sina möjligheter till akti- viteter och socialt umgänge. Problem med otrygghet och ensamhet är allvarliga och riskerar att öka med kvarboende i hittillsvarande former för ett allt större antal äldre i hög ålder. En indikation om utvecklingen av äldre personers behov och önskemål i fråga om boende kan fås genom bostads- marknadsenkät till kommunerna om bostadsförsörjningen. Många kommuner märker enligt bostadsmarknadsenkäten en tyd- ligt ökad efterfrågan från äldre personer om en annan bostad. Närmare hälften av kommunerna uppger att de har brist på mindre bostäder som efterfrågas av medelålders och äldre personer. kommuner finns enligt rapporten projekt för att bygga seniorbo- städer. Kommuner och Landsting genomförde en en- kätundersökning som visade att antalet seniorbostäder har ökat kraftigt och finns i nära hälften av landets kommuner. Enkätsvaren visar att många kommuner planerar eller diskuterar att bygga ytterligare seniorbostäder. I fyra kommuner finns också seniorbostäder för etniska eller språkliga minoritets- grupper. Målgrupperna för de särskilda boendeformerna är allt oftare perso- ner med demenssjukdomar och personer med omfattande behov av vård, omsorg och tillsyn. Den enskildes flyttning till en särskild boendeform sker vanligen sent i livet och när behoven är så omfat- tande att andra alternativ ofta är uttömda. Det medför att vänte- tider snabbt kan medföra risker för att väsentliga delar av trygg- heten och kvaliteten uteblir för den enskilde eller dennes anhöriga. Regeringen ser med oro på den snabba minskningen av de sär- skilda boendeformerna för äldre. Platsbrist förekommer vilket leder till att äldre i viss utsträckning inte kan få ett beslut om särskilt boende verkställt inom rimlig tid. Åtgärder som skall leda till att beslut om bistånd för äldre enligt SoL verkställs snabbare föreslås i propositionen Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre (prop. 2005/06:115). Det finns fortfarande särskilda boenden där de boende delar rum med någon annan än maka eller make. Det är en bostadsstandard som är föråldrad och inte ger utrymme för personlig integritet. Det finns också platser som inte är lämpligt utformade för personer med demenssjukdom. Det finns således ett behov av förändringar av särskilda boendeformer. Särskilt boende utgör en betydande andel av kommunernas kostnader för vård och omsorg om äldre. Kommunerna har ansvar för att deras resurser används så ända- målsenligt som möjligt. Regeringen har i propositionen Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre aviserat sin avsikt att införa ett bidrag för att stimulera byggandet av särskilda boendeformer för äldre, främst för nybyggnad men även ombyggnad till eller ombyggnad av särskilda boenden för att äldre personers behov av särskilt boende faktiskt skall kunna tillgodoses. Stödet skall även kunna lämnas för nybyggnad eller ombyggnad av sådana lokaler som varaktigt skall användas som t.ex. samlingslokaler för äldre, väntjänstcentraler eller för dagverksamhet. Regeringen bedömer i vårpropositionen för att det behövs för att stimulera byggandet av särskilda boendeformer för äldre samt gemenskapslokaler i anslutning till det särskilda boendet. Även om det blivit allt vanligare att de som bor i särskild boende- form har omfattande behov av vård och omvårdnad så har SoL inte ändrats. Enligt SoL kan i vissa fall särskilda boendeformer även erbjudas dem som inte har behov av personlig omvårdnad dygnet runt. De som t.ex. känner stor otrygghet och inte vill leva isolerade utan kontakter med andra bör även fortsättningsvis kunna beviljas särskilt boende. Det kan finnas skäl att överväga om SoL bör för- tydligas eller om det behövs t.ex. stimulansåtgärder för att kom- munerna skall kunna inrätta särskilda boendeformer som kan erbjudas äldre med sådana behov som avses i SoL. Det är i detta sammanhang viktigt att ur ett samhällsekonomiskt perspektiv jämföra olika alternativ. Utveckling av fler boendealternativ Goda möjligheter för äldre personer att kunna hitta ett tryggt boendealternativ genom den reguljära bostadsmarknaden kan skjuta fram den enskildes behov av eller efterfrågan på kom- munernas särskilda boendeformer. Det finns vid nybyggnation möjlighet att genom en ökad medvetenhet om tillgänglighetsfrågor på ett enkelt sätt skapa god tillgänglighet och användbarhet för äldre personer. Regeringen aviserade i propositionen Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre (prop. 2005/06:115) att en delega- tion bör tillsättas för att följa och analysera behoven och utveck- lingen av boendefrågor för äldre. Regeringen bedömer i proposi- tionen att möjligheterna för äldre personer att finna goda boende- alternativ behöver öka. Det finns flera undersökningar som pekar på ett ökat intresse bland äldre personer att söka en långsiktigt fungerande lösning på sin bostadssituation. Det är viktigt att analy- sera behoven och att stimulera den fortsatta utvecklingen av exem- pelvis områdesbaserad service som skapar trygghet för äldre. Ut- vecklad förmedling av bostäder, gemenskapslokaler, förbättring av närmiljöns utformning, samverkan med föreningsliv och andra ide- ella krafter är andra viktiga områden som bör analyseras. Delegationen skall ha i uppdrag att följa och analysera utvecklingen av boendefrågor för äldre både inom den ordinarie bostadsmarkna- den och inom särskilda boendeformer. Delegationen skall med be- aktande av de förutsättningar som den demografiska utvecklingen medför lämna förslag till åtgärder som kan påverka och stimulera nybyggnad och ombyggnad av bostäder anpassade för äldres behov. Delegationen skall arbeta utåtriktat och framåtblickande och kan genom besök och lokala eller regionala seminarier bilda sig en upp- fattning om utvecklingsbehoven. Delegationen skall i dialog med kommunerna stimulera dem till lokala inventeringar och till att inom ramen för den kommunala bostadsservicen förmedla goda bostäder för äldre. Den kan även arrangera idéseminarier för ut- veckling av områdesservice där arkitekter och idégivare kan fungera som inspiratörer för det lokala arbetet. Delegationen skall särskilt identifiera sådana hinder i regelsystemet som gör det svårare att utveckla bostäder och boende anpassade för den åldrande befolk- ningens behov. Delegationen skall analysera och ur ett samhällsekonomiskt per- spektiv jämföra olika lösningar samt föreslå åtgärder för att stimu- lera utveckling av dels särskilda boendeformer för personer med omfattande omvårdnadsbehov, dels särskilt boende i en mellanform för personer med i första hand behov av trygghet och gemenskap. Vidare skall delegationen analysera och föreslå åtgärder för att sti- mulera utveckling av t.ex. bostäder och boendeformer och gemen- skapslokaler som ett sätt att motverka ensamhet och isolering samt sprida goda exempel. Etniska och språkliga minoritetsgruppers behov skall uppmärksammas. De förslag som delegationen för- väntas lägga fram skall vara demografiskt och samhällsekonomiskt motiverade och kan avse såväl kommunala som statliga eller andra åtgärder. Delegationen skall genomföra sitt uppdrag i samråd med kom- munerna, Kommuner och Landsting, , , , pensionärsorganisationer och bo- stadsföretag. Samråd skall även ske med Miljö- och samhällsbygg- nadsdepartementet i deras fortsatta överväganden om ett förslag till förändrad bostadsfinansiering. Delegationen skall lämna författningsförslag om delegationen be- dömer att genomförandet av förslagen kräver författningsänd- ringar. Om förslagen påverkar kostnader för staten, landstingen eller kommunerna skall en beräkning av dessa kostnader redovisas. Om förslagen medför ökade kostnader för staten, landstingen eller kommunerna skall utredaren föreslå en finansiering. Delredovisningar av uppdraget skall lämnas och . Delredovisningarna kan inne- hålla resultat av inventeringsarbetet, problembeskrivningar eller förslag. Uppdraget skall slutredovisas . Tilläggsdirektiv till Delegationen för utveckling av bostäder och boende för äldre personer (S 2006:03) Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen utökar uppdraget för Delegationen för utveckling av bostäder och boende för äldre personer. Regeringen ger delegatio- nen i uppdrag att redovisa alternativa bedömningar och förslag till hur fler äldre personer skall få tillgång till bostad i s.k. mellanboen- deformer eller trygghetsboende. Delegationen skall också följa och granska effekterna av det investeringsstöd som regeringen avser införa . Genom direktiv (dir. 2006:63) utfärdade av den dåvarande reger- ingen tillkallades Delegationen för utveckling av bostäder och boende för äldre personer. Uppdraget innebär bland annat att delegationen skall följa och analysera behoven av och utvecklingen av boende för äldre. Vidare skall delegationen särskilt identifiera hinder i regelsystemet som försvårar utveckling av bostäder och boende anpassade för den åldrande befolkningens behov. Uppdraget omfattar även att analysera och föreslå åtgärder för att utveckla dels de särskilda boendeformerna för äldre dels andra boendeformer för äldre. Möjligheterna att bo kvar där man redan bor har förbättrats genom utbyggd hemtjänst och hemsjukvård, bättre bostäder, bostadsan- passning och fler och bättre hjälpmedel. Det har förstärkt en utveckling där särskilda boendeformer enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453) för äldre allt mer kommit att bli en boendeform för personer med omfattande behov av vård, omvårdnad eller tillsyn. Personer med andra eller inte lika om- fattande behov har svårt att få plats i särskilt boende. Aktörerna på bostadsmarknaden visar ett ökat intresse för att bredda utbudet av bostäder och tjänster riktat till äldre personer. Det kan inte tas för givet att den utvecklingen kommer alla äldre i hela landet till del och särskilt inte dem med små egna ekonomiska tillgångar. Det ligger i den enskildes och därmed också regeringens intresse att urvalet av alternativa boende- och vårdformer ökar. Regeringen ger delegationen i uppdrag att redovisa alternativa bedömningar och förslag till hur fler äldre personer skall få möjlighet att flytta till bostad i s.k. mellanboendeformer eller trygghetsboende. Med sådana boendeformer kan avses ett flexibelt boende som passar både ensamma och sammanboende. Trygghetsboende skall kunna finnas i samma fastighet som vanligt boende och ett trygghetsbo- ende bör innehålla ett utbud av servicetjänster men där omfatt- ningen och bredden på själva serviceutbudet kan variera. Det bör även vara lätt att anordna efterfrågade servicetjänster eller matser- vering och det bör finnas tillgång till gemensamhetsutrymmen. Det är viktigt att fler får möjlighet att ta del av ett framtida trygghetsboende och det bör skapas goda förutsättningar och bli enklare att bygga olika former av trygghetsboenden. Delegationen skall analysera om nuvarande bestämmelser i socialtjänstlagen är tillräckliga för att åstadkomma ökad flexibilitet och variation vid utformningen av särskilda boendeformer eller om det behövs änd- rade bestämmelser. Delegationen skall också överväga om det är lämpligt att på andra sätt t.ex. genom åtgärder riktade till den van- liga bostadsmarknaden ge äldre personer ökade möjligheter att fortsätta ta eget ansvar för sitt boende. Regeringen avser att införa ett investerings- stöd som stimulans för nybyggnation och ombyggnad till särskilda boendeformer för äldre. Regeringen vill framhålla vikten av att de- legationen i sitt arbete följer och granskar de effekter investerings- stödet får och i sin rapportering till regeringen lämnar förslag till eventuella ytterligare åtgärder. Delegationen skall överlämna en rapport till regeringen . Delegationen skall överväga om åtgärder behövs för att stimulera byggandet av boendeformer för äldre som inte är särskilda boen- deformer för äldre enligt socialtjänstlagen. Delegationen skall lämna författningsförslag om delegationen bedömer att genomförandet av förslagen kräver författningsänd- ringar. Eventuella förslag till författningsändringar skall innehålla en redo- visning av ekonomiska och andra konsekvenser för kommuner, landsting eller staten. Om förslagen medför ökade kostnader för kommuner, landsting eller staten skall delegationen föreslå en finansiering av dessa. Delegationen skall lämna ett delbetänkande om mellanboende- formerna . Delegationen skall slut- redovisa sitt arbete . Förteckning över remissinstanser samt remissammanställning Bo för att leva (SOU 2007:103) – Betänkande av Äldreboendedelegationen (S 2006:03) 68.Sveriges Kommuner och Landsting 71.Svenska Kommunalpensionärernas förbund () 72.Sveriges Pensionärers Riksförbund () 73.Sveriges Pensionärsförbund () Remissvaren i 6 exemplar skall vara inkomna till Registratorn, , 103 33 , . Remissvaren bör även sändas via elektronisk post till och . I remissen ligger att regeringen vill ha synpunkter på förslagen i betänkandet. Myndigheter under regeringen är skyldiga att svara på remissen. En myndighet avgör dock på eget ansvar om den har några syn- punkter att redovisa i ett svar. Om myndigheten inte har några synpunkter, räcker det att svaret ger besked om detta. För andra remissinstanser innebär remissen en inbjudan att lämna synpunkter. Råd om hur remissyttranden utformas finns i Statsrådsberedning- ens broschyr Svara på remiss. Hur och varför? Broschyren kan beställas från , Information , 103 33 eller hämtas från nätet: kundservice, 106 47 Remissinstanserna om SOU 2007:103 Äldreboendedelegationens delbetänkande Bo för att leva. Senior- bostäder och trygghetsbostäder. (SOU 2007:103) lämnades till regeringen . I betänkandet presenteras dele- gationens överväganden och alternativa lösningar för att stimulera framväxten av olika boendeformer och bostäder för äldre. Inga konkreta förslag till åtgärder lades således fram. För att få in synpunkter på övervägandena i betänkandet remit- terades det till 84 instanser varav 50 var kommuner. Av de utsedda instanserna återkom 60 instanser (40 kommuner) med synpunkter. Utöver dessa lämnade 14 instanser synpunkter på eget initiativ. Sammanlagt inkom 74 remissvar. De områden som remissinstanserna kommenterade i störst utsträckning var delegationens överväganden om en enhetlig terminologi, införande av ett eventuellt hissbidrag, höjning av bostadstillägget för pensionärer samt de alternativa lösningar som delegationen överväger när det gäller olika boendeformer för äldre. Remissinstansernas synpunkter redovisas nedan. 1 En enhetlig terminologi Flera av remissinstanserna påpekar vikten av att begreppen för de olika boendeformerna för äldre är tydligt definierade och enhetliga över landet. En tydligt definierad terminologi för olika slags bostä- der för äldre tydliggör inte bara det offentliga åtagandet utan gör det också lättare för äldre att göra aktiva boendeval och att välja det alternativ som är mest riktigt just för dem. Flera instanser skriver att de välkomnar delegationens överväganden om ny terminologi och att definitionerna bör bli allmänt vedertagna i gällande lagar, förordningar, föreskrifter och riktlinjer. De termer och begrepp som presenteras i delbetänkandet och som delegationen överväger är ordinärt boende, seniorbostäder, trygghetsbostäder och vård- och omsorgsboende. Följande definitio- ner redovisas i delbetänkandet: Ordinärt boende: Boende i vanliga flerbostadshus, egna hem eller liknande till skillnad från trygghetsbostäder och vård- och omsorgsboende. Seniorbostäder: Samlingsbegrepp för de former av ordinärt boende som utmärks av god fysisk tillgänglighet och tillgång till de boende måste ha uppnått en viss ålder för att få flytta in. Trygghetsbostäder: En form av bostäder avsedda för äldre som känner sig oroliga och otrygga. Bostäderna uppfyller höga krav på tillgänglighet, tillgång till gemensamhetslokaler, tillgång till servi- cevärd/-värdinna eller motsvarande och trygghetslarm. Vård- och omsorgsboende: En boendeform för äldre som omfattas av rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen. I boendet erbjuds service, personlig omvårdnad och hemsjukvård dygnet runt (heldygnsomsorg). Vård- och omsorgsboendet upplåts med hyres- rätt för dem som permanent bor i denna boendeform. När det gäller definitionerna av seniorbostäder och trygghets- bostäder anser flera remissinstanser att gränsen mellan de två boendeformerna är oklar och att skillnaderna dem emellan bör göras tydligare. Själva begreppen anses vara väl valda. Seniorbostä- der är t.ex. ett redan etablerat begrepp. Men definitionerna bör formuleras så att skillnaderna mellan de två boendeformerna fram- går. Såsom definitionerna formulerades i delbetänkandet är det oklart vad som bör betraktas som en seniorbostad och vad som bör betraktas som en trygghetsbostad. Servicen i en seniorbostad kan vara i det närmaste identisk med den i en trygghetsbostad eftersom den enskildes individuella behov styr utformningen av insatserna. Några remissinstanser anser att det bör ställas krav på hur seni- orbostäder ska vara utformade för att fastighetsägaren ska få använda sig av seniorbostäder som begrepp. Seniorbostäder bör t.ex. ha en högre nivå av fysisk tillgänglighet än en vanlig bostad, en gemensamhetslokal med möjlighet att inta måltid och en ålders- gräns för att få flytta in. Även i trygghetsbostäder bör en högre nivå av fysisk tillgänglighet (förhöjd nivå i svensk standard för bostadsutformning) vara ett krav. Några remissinstanser delar de åsikter som framförs i det sär- skilda yttrandet om trygghetsbostäder. För att få kallas trygghets- boende ska det t.ex. finnas personal på plats och gemensamma måltider ska serveras på fasta tider. Av de 49 instanser som har lämnat synpunkter på den av dele- gationen övervägda terminologin uttalar sig en klar majoritet (39 instanser) positivt om de nya begreppen och argumenterar för begreppet vård- och omsorgsboende istället för särskilt boende. Några instanser använder sig redan av begreppet vård- och omsorgsboende. De allra flesta instanser anser att begreppet vård- och omsorgs- boende bättre beskriver den verksamhet som bedrivs i dagens sär- skilda boendeformer. De anser att begreppet återger inriktningen och innehållet i boendena på ett bättre sätt. Utvecklingen inom äld- reomsorgen med en ökad betoning på kvarboende och med mer vård- och omsorgsbehövande äldre i dagens särskilda boendeformer har bidragit till att boendena har fått en delvis annan karaktär . Vidare anser en del instanser att begreppet särskilt boende både är byråkratiskt och oklart och därför starkt bidrar till den begreppsförvirring som råder för olika boendeformer för äldre. Tio remissinstanser är negativt inställda till att ersätta begreppet särskilt boende med vård- och omsorgsboende. Olika argument framförs, t.ex. att konsekvenserna av en begreppsförändring inte är tillräckligt belysta i delbetänkandet. Särskilt boende används inom andra områden än äldreomsorgen och en begreppsförändring föranleder revideringar av andra lagtexter än enbart socialtjänst- lagen. En instans befarar att vård- och omsorgsboende, som uttrycker ett vårdande förhållningssätt, skulle bidra till att det var- dagsrehabiliterande synsättet i kommunen skulle försvinna. Ett par instanser menar att nya benämningar skapar ännu mer förvirring. Remissutfallet ger stöd för de begrepp som delegationen över- väger. Men begreppen seniorbostäder och trygghetsbostäder behö- ver förtydligas så att det klart framgår vad som skiljer dem åt. Begreppet särskilt boende bör ersättas med vård- och omsorgs- boende som på ett mer påtagligt sätt beskriver boendeformens inriktning. 2 Skapa trygghet tillsammans – alternativen Delegationen presenterar två huvudspår i delbetänkandet för hur boendesituationen för äldre ska kunna lösas när antalet och andelen äldre ökar i befolkningen. Det ena huvudspåret (alternativ A) utgår från att alla seniorbostäder utformas inom ramen för det ordinära bostadsutbudet och regleras i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Plats i särskilt boende fås genom en biståndsbedömning på samma sätt som . I det andra huvudspåret introduceras en ny s.k. mellanboende- form – trygghetsbostäder (alternativen B och C). Ingen bistånds- bedömning krävs för tillträde till trygghetsbostäder utan den egna känslan av otrygghet och oro är avgörande. Begreppet särskilt boende ersätts med vård- och omsorgsboende, men boendeformen kräver fortfarande ett beslut om bistånd. Två alternativa lösningar för en lagreglering av trygghetsbostä- der redovisas. I det ena fallet regleras trygghetsbostäder i en egen ny lag eller genom en ändring i lagen (2006:492) om kommunernas befogenheter att tillhandahålla servicetjänster åt äldre. Att tillskapa trygghetsbostäder är i dessa fall frivilligt för kommunerna. Den andra lösningen innebär en ändring och reglering i socialtjänstlagen (2001:453). Kommunerna är i detta fall skyldiga att anordna trygg- hetsbostäder för äldre. En majoritet förordar alternativ B Remissinstanserna förordar till övervägande del alternativ B i det andra huvudspåret. En klar majoritet av instanserna anser således att det ska vara frivilligt för kommunerna att tillskapa trygghets- bostäder så att lokala variationer kan tas tillvara och vara väg- ledande för organiseringen av äldreomsorgen. Flera kommuner har också organiserat äldreomsorgen i den riktningen. Även en majoritet av de kommunala remissinstanserna anser att alterna- tiv B är att föredra. Till de argument som remissinstanserna för fram hör att indivi- duella behov och önskemål bör vara i fokus i boendefrågor för äldre personer. Det måste därför finnas boenden och bostäder för äldre som är utformade på olika sätt, t.ex. seniorbostäder, trygghets- bostäder och särskilt boende. En variation och mångfald i utbudet av bostäder förbättrar möjligheterna för äldre personer att finna ett alternativ som passar just henne eller honom. Äldre personer som känner sig otrygga och isolerade i sina hem, som kanske fått avslag när de ansökt om en plats i särskilt boende, är en målgrupp som med stor sannolikhet skulle söka sig till en trygghetsbostad om en sådan möjlighet fanns. Olika slag av mellanboendeformer torde också kunna skjuta fram behovet av särskilda boendeformer. När det gäller lagregleringen av trygghetsbostäder framhåller remissinstanserna att de lokala behoven och förutsättningarna är så olika i kommunerna att det inte ska vara en skyldighet för kommu- nen att tillhandahålla sådana bostäder. Kommunerna måste ha möj- lighet att utforma egna kriterier och regler för när en person kan ansöka om trygghetsbostad. Trygghetsbostäder kommer ändå att växa fram när kommunerna inser att behovet finns och att till- skapandet av sådana bostäder både är verksamhetsmässigt och eko- nomiskt fördelaktigt. Några remissinstanser framhåller att det är angeläget att ett nytt förhållningssätt växer fram som innebär att var och en tar ansvar för sitt boende. Samhällets roll är att bidra genom planering och kreativt tänkande så att alla människor får förutsättningar att leva ett så självständigt liv som möjligt. Samma argument förs fram av de remissinstanser som förordar alternativ A. Den nackdel som framför allt förs fram när det gäller alternativ B är att dess avgränsning mot socialtjänstlagen inte är tydlig. Det medför också att det offentliga åtagandet blir oklart. Frågor som väcks är bl.a. vilket regelverk som ska tillämpas vid t.ex. person- uppgiftsbehandling och sekretesshänsyn.