sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — I det andra målet, som handlade om tillstånd att bygga vågbrytare, brygga m.m., anförde närboende att störningarna från den planerade verksamheten skulle innebära en markant ökning av belastningen på miljön i området och att anläggningen skulle förändra landskapsbilden påtagligt. Alla klagande, utom en som bodde från anläggningen och inte i anslutning till viken, ansågs berörda av verksamheten på sätt som anges i 16 kap. 12 § . En anpassning och komplettering av koncessionsreglerna bör syfta till att möjliggöra en mer övergripande bedömning av de sammanlagda effekterna av en viss strukturförändring och vilka stora fördelar som kan vinnas med förslaget. Prövningen anpassas då till och utgår ifrån att strukturförändringar i elnätet är av en så- dan större, infrastrukturell karaktär att särskilt tungt vägande all- männa intressen måste vägas mot varandra. Som påpekas i motiven till avseende tillåtlighetprövning enligt 17 kap. miljö- balken anses regeringen vara mest lämpad att kunna genomföra den allsidiga prövning som krävs, med allt vad det innebär av såväl miljöskyddshänsyn som arbetsmarknads- och regionalpolitiska synpunkter. Erfarenheter från prövningen av större väg- och järn- vägsprojekt visar dock på stora svårigheter i det regelverk som gäller vid prövningen enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg och 17 kap. . En bättre lösning vore därför att nya regler införs i ellagen som möjliggör en mer flexibel och anpas- sad modell för prövning av större kraftledningsprojekt. Tillåtlighetsprövning som fokuserar på behov och motstående all- männa intressen En övergripande tillåtlighetsprövning bör omfatta struktur- förändringsprojektet i sin helhet; det är helhetsgreppet som är själva syftet med prövningen. Fokus för prövningen bör vara beho- vet av strukturförändringen, den tekniska utformningen, lokalise- ringen och miljökonsekvenserna av de föreslagna anläggningarna. Tillåtlighetsprövningen bör göras som ett led i den normala till- ståndsprövningen. Detta innebär att en ansökan (innehållande en miljökonsekvensbeskrivning) om ett strukturförändringsprojekt bör skickas till . Där bör ansökan beredas och sedan överlämnas till regeringen med ett eget yttrande. Om ett projekt uppfyller kraven på att klassificeras som ett strukturförändringsprojekt bör utredningen i bedömningsunder- laget behandla de mer övergripande frågorna i projektet, samt utvärdera konsekvenser och vinster med strukturförändringen. Villkorsprövning av projekt som tillåtlighetsprövats Efter att regeringen beslutat att ett visst strukturförändrings- projekt är tillåtligt, bör handlägga tillståndsfrågan i de enskilda delarna av projektet enligt sedvanliga koncessionsregler för linje. Prövningen hos Energimarknads- inspektionen bör då kunna begränsas till de frågor som inte har prövats av regeringen, såsom det närmare innehållet i koncessionen och vilka villkor som ska gälla för koncessionen. Regeringens beslut om tillåtlighet blir alltså bindande för Energimarknads- inspektionen på så sätt att myndigheten inte kan frångå beslutet eller pröva det igen. Till skillnad från dagens regler om över- lämnande av ärenden till regeringen som avser ledningar med en spänning överstigande där någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansökan, så borde villkorsprövningen alltid kunna göras av när ledningen tidigare tillåtlighetsprövats av regeringen. En särskild fråga som bör övervägas är om reglerna för laga kraft av koncessionsbeslut som fattas av bör anpassas till de regler som gäller för regeringsbeslut enligt lagen om rättsprövning, dvs. att beslutet måste överklagas för beslutet. Den hantering som sker med delgivning av beslut till samtliga sakägare medför ofta tolkningsproblem och svårigheter att förutse om och när ett koncessionsbeslut vinner laga kraft. Den övergripande tillåtlighetsprövningen och det samråd som skall föregå denna bör vara avpassad för att omfatta en bred krets av intressenter och allmänhet. Informationen bör utformas på ett sådant sätt att den görs tillgänglig genom annonser, kungörelser, utställningar och allmänna informationsmöten snarare än direkt- utskick. Rätten att klaga på beslutet (sakägare) genom rätts- prövning i regeringsrätten följer lagen om rättsprövning och regeringsrättens praxis. Vid en efterföljande villkorsprövning bör samrådskretsen kunna begränsas och samrådet vara mer inriktat på en direktkommunikation med de som berörs av ledningen på ett påtagligt och sätt. För att åstadkomma en rimlig och tydlig avgränsning av sakägarkretsen bör inte indirekt påverkan på intilliggande nät ge sakägarlegitimation. Den nya lagtexten bör föras in i 2 kap ellagen och bör innehålla en definition av strukturförändring (omfattande projekt av struktur- förändrande art innefattande flera ledningar som är beroende av varandra för sitt genomförande och innebär betydande för- ändringar i elnätet). Utvärdering av förslag till utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden SOU 2009:48 Bilaga 6 Förklaringar till vissa begrepp och definitioner................... Rapportens mål och omfattning ........................................... Tillförsel och leveranser av naturgas 2007................. Fördelning av naturgasleveranser 2007 ..................... Öppningen av den svenska naturgasmarknaden .................. Från monopol till konkurrens ................................... Marknadsöppningens olika steg ................................ Monopol och konkurrens sida vid sida ..................... Den svenska naturgasmarknaden ....................... Infrastruktur, kapacitet och tariffer .......................... Aktörsroller och aktörer ............................................ En sammanfattning av avtalsrelationerna.................. Allmänt om koncession.............................................. Koncessionskrav i närområde...................... Förslaget till utvidgat koncessionskrav ................................ förslag 2003 och 2004 .................................. Av speciellt intresse vid utformning av regelverk..... Regeringens bedömning 2005.................................... Motiv och argument för tidigare förslag .............................. 10.1Behovet av ett tydligt mål – exempel på olika Praktiska aspekter liksom lagens intention............... 10.6Relationen mellan naturliga monopol och 12.1 Genomförda möten .................................................... Målet med denna rapport att utvärdera förslaget till utvidgat konces- sionskrav på den svenska naturgasmarknaden. Beskrivningen av marknaden och dess funktion, ur såväl ett aktuellt som historiskt perspektiv, kräver användning av ett antal olika begrepp och för- kortningar. En förklaring till vissa av dessa ges i kapitel 2. Förslaget till utvidgat koncessionskrav utformades ursprung- ligen av 2003, och kom med smärre änd- ringar att ingå i El- och gasmarknadsutredningens slutbetänkande (2004:129). I kapitel 3 ges en övergripande beskrivning av bak- grunden. Förutsättningarna för att utvärdera förslaget till utvidgat kon- cessionskrav kan i viss mån betraktas som speciella, eftersom det har gått förhållandevis sedan det ursprungliga förslaget utformades. har naturgasmarknaden, liksom reg- leringen av denna, kommit att förändras. Hur detta har påverkat utformningen av denna rapport beskrivs i kapitel 4 – mål och omfattning. Kapitel 5 ger inledande och allmän information om den svenska naturgasmarknaden med uppgifter om tillförsel och leveranser, lik- som naturgasleveransernas fördelning mellan olika typer av använ- dare. Kapitel 6 fokuserar på att beskriva den stegvisa process som ägde rum i syfte att öppna den svenska naturgasmarknaden för konkurrens. Frågeställningarna som låg till grund för förslaget till utvidgat koncessionskrav aktualiserades under just denna fas i naturgasmarknadens utveckling. Kapitel 7 beskriver vad marknadsöppningen i praktiken kom att resultera i, dvs. den svenska naturgasmarknadens funktion i dags- läget. Kapitelet inleds med en beskrivning av den valda marknads- modellen som tillsammans med infrastrukturen och aktörerna utgör själva marknaden. Även ägarförhållanden liksom tariff- strukturen på den svenska naturgasmarknaden berörs, eftersom detta bör betraktas som relevant i syfte att utvärdera förslaget till utvidgat koncessionskrav i sitt sammanhang. Kapitel 8 inleds med en introduktion till begreppet koncession, varefter en kort beskrivning ges till varför den nuvarande naturgas- lagen i fråga om koncession, liksom undantag från koncession, ser ut som den gör. Lagens tillämpningsområde berörs, liksom vissa definitioner, varefter en beskrivning av nuvarande regler för kon- cession på den svenska naturgasmarknaden följer. naturgaslagen som utgångspunkt, görs sedan jämförelser med mot- svarande bestämmelser i och . Förslaget till utvidgat koncessionskrav på den svenska natur- gasmarknaden beskrivs i kapitel 9. Kapitelet inleds med en sam- manfattning av det ursprungliga förslaget från Statens energi- myndighet 2003, följt av förslaget i El- och gasmarknadsutredningens slutbetänkande . Merparten av kapitelet ägnas åt att gå igenom och utvärdera frågor som anses vara av speciellt intresse vid utformningen av ett eventuellt nytt regelverk. Detta är frågor som t.ex. rör avgränsningen mellan olika typer av koncessioner, yttre gränser och giltighetstid. Kapitelet avslutas med en samman- fattning av regeringens bedömning av förslaget 2005. Medan det nionde kapitelet fokuserar på att utvärdera förslaget i sig, omfattar kapitel 10 en genomgång och utvärdering av tänkbara motiv för att överhuvudtaget införa ett utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden. Centralt i utvärderingen av förslaget är att se till dess tänkbara nytta för den svenska naturgas- marknaden. I detta avseende betraktas förslaget ur olika perspektiv – samhällets, nätägarnas och slutförbrukarnas. Kapitelet omfattar även resonemang kring praktiska aspekter liksom lagens intention och avslutas med en utvärdering av relationen mellan naturliga monopol och konkurrens. Rapportens kapitel 2–8 kan i praktiken betraktas som en intro- duktion till de resonemang som förs i samband med utvärderingen av förslaget till utvidgat koncessionskrav, liksom utvärderingen av motivet till de föreslagna reglerna. Även om slutsatser presenteras successivt i det nionde och tionde kapitelet, så presenteras rappor- tens övergripande slutsatser i kapitel 11. Slutsatserna kan sammanfattas med att förslaget till utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden inte längre bör betraktas som aktuellt. Detta beror i väsentlig utsträckning på att den svenska naturgasmarknaden, såväl som regleringen av denna, har genomgått så pass stora förändringar sedan det ursprungliga förslaget skrevs att det kan anses medföra någon nytta för, eller förbättring av, marknadens funktion. Det kan dock finnas anledning att överväga om myndigheten bör ges tillfälle att i förväg pröva lämpligheten hos den aktör som avser att bedriva nätverksamhet i det svenska naturgassystemet. finns denna möjlighet endast genom naturgaslagens reg- ler kring koncession för naturgasledning. I syfte att ge myndig- heten möjlighet att pröva lämpligheten hos en nätägare i förväg, bör emellertid en smärre komplettering av naturgaslagen vara att föredra framför att införa föreslagen områdeskoncession och regle- rat monopol på nätverksamheten. Nuvarande undantag från koncessionsplikt bör kunna anses motsvara naturgasmarknadens behov. En tydligare avgränsning mellan transmission och distribution skulle dock kunna bidra till en tydligare gräns för vilka ledningar som inte avses omfattas av det nuvarande koncessionskravet. I samband med utformningen av denna rapport har möten genomförts med representanter för myndigheter, naturgasföretag och slutförbrukare. Genom dessa möten har information erhållits som gjort det möjligt att betrakta och utvärdera förslaget till utvid- gat koncessionskrav ur ett aktuellt perspektiv. I kapitel 12 framgår vilka som har bidragit med synpunkter, liksom rapportens övriga referenser. 2 Förklaringar till vissa begrepp och definitioner Förslaget till utvidgat koncessionskrav enligt El- och gasmarknads- utredningens slutbetänkande El- och naturgasmarknaderna – Energimarknader i utveckling (SOU 2004:129), överensstämmer väsentligen med det ursprungliga förslaget från Statens energi- myndighet (). I vissa fall kan det dock bli vilseledande att endast allmänt hänvisa till förslaget som sådant. Det ursprungliga förslaget avser därför förslaget i Energi- myndighetens rapport av naturgaslagen – med en marknadsbeskrivning (ER 3:2003). När hänvisning görs till för- slaget eller tidigare förslag avses däremot det ursprungliga förslaget tillsammans med El- och gasmarknadsutredningens komplet- teringar. I det ursprungliga förslaget används begreppen koncession för område och områdeskoncession till synes synonymt med begreppet koncession för distributionsledning. Eftersom förslaget dock syftar till att införa en ny koncession för naturgasområde, inom vilket nya distributionsledningar kan byggas utan ytterligare koncessionskrav, används begreppet koncession för område i denna rapport. Genom att koncession för område meddelas, uppstår en områdeskoncession. Nuvarande koncession för naturgasledning skulle genom införan- det av ett utvidgat koncessionskrav enligt tidigare förslag ersättas av koncession för transmissionsledning, som genom mät- och regler- station avgränsas gentemot koncession för område. har sedan utformningen av det ursprungliga förslaget kommit att bli en egen myndighet. Av naturliga skäl görs ett antal hänvisningar till i egenskap av avsändare av det ursprungliga förslaget. Myndigheten avser dock , t.ex. ifråga om nuvarande förhållanden eller framtida konsekvenser. I beskrivningen av den svenska naturgasmarknaden används vissa begrepp enligt . Vissa av begreppen, t.ex. de olika aktörsrollerna, förklaras i rapporten medan innebörden av andra begrepp, t.ex. anslutnings- och över- föringsavtal förväntas framgå av sammanhanget. I ett tidigare skede av naturgasmarknadens utveckling gjordes skillnad mellan transport av naturgas och överföring av naturgas. används endast överföring av naturgas, då all överföring av naturgas i konsekvens med åtskillnaden mellan nät- och handels- verksamhet avser överföring för annans räkning. I vissa samman- hang kan begreppet transport förekomma ändå, eftersom det används i andra sammanhang. Ett exempel är jämförelsen med det danska och finska regelverken. Innebörden är dock den samma. Kapitel 8 innehåller för övrigt en separat genomgång av olika begrepp vilken anses vara nödvändig i syfte att göra jämförelsen med de danska och finska regelverken begriplig. Det faller sig dock mer naturligt att gå igenom de begreppen i sitt sammanhang och inte i detta kapitel. Med gas avses naturgas om inget annat sägs. Begreppen avregle- ring, marknadsöppning och liberalisering används i denna rapport i en och samma betydelse, dvs. att öppna den svenska naturgas- marknaden för konkurrens i handelsverksamheten. Det svenska naturgassystemet definieras enligt Svensk Gas- marknadshandbok som ett ledningssystem i från gräns- punkt i inklusive rörledning, mät- och reglerstationer, linjeventilstationer, rensdonsstationer, lager (lagringsanläggningar), LNG-anläggningar (förgasningsanläggningar) och kompressor- stationer. Figur 2.1: Det svenska naturgassystemet 2007 genomförde en översyn av naturgaslag (2000:599) och presenterade sin rapport, Översyn av naturgas- lagen – med en marknadsbeskrivning (ER 3:2003). I rapporten föreslås bland annat ytterligare reglering av nätverksamheten genom ett utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgas- marknaden. I praktiken innebär förslaget att naturgasledningar, belägna efter mät- och reglerstation, skulle komma att omfattas av koncessionskrav genom nya regler för koncession för område. Det ursprungliga förslaget lades efter smärre förändringar fram i El- och gasmarknadsutredningens slutbetänkande El- och natur- gasmarknaderna – Energimarknader i utveckling (SOU 2004:129). I regeringens proposition (2005/06:158) Åtgärder för att stärka kundernas ställning på energimarknaden, m.m. konstaterades att frågan behövde utredas ytterligare. (M 2006:03) har fått i uppdrag att utreda frågan om utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgas- marknaden ytterligare. Av kommittédirektivet, Reglering av el- nätstariffer m.m.(2006:39), framgår att utredningen avseende naturgasmarknaden ska beakta vissa av de slutsatser som dras vid analysen av den nuvarande uppdelningen mellan områdes- koncession och linjekoncession på elmarknaden. De slutsatser som ska beaktas är de som är relevanta för jämfö- relser mellan marknaderna mot bakgrund av tidigare förslag till utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden. I detta ingår även att analysera behov av undantag från koncessions- krav samt, om sådant behov finns, lämna förslag i denna del. har av fått i uppdrag att utvärdera förslaget till utvidgat koncessionskrav. I uppdraget har ingått att identifiera tänkbara för- och nackdelar med en övergång till koncessionsplikt för naturgasledningar belägna efter mät- och reglerstation, liksom att utvärdera behovet av fort- satt undantag. En viktig del i detta uppdrag har varit att inhämta synpunkter från myndigheter, naturgasföretag och slutförbrukare på den svenska naturgasmarknaden. Nobrocon har vid utformningen av denna rapport inte haft till- gång till pågående analys av uppdelningen mellan de olika typerna av koncessioner på elmarknaden. De slut- satser som dras i denna rapport är således oberoende av Energi- nätsutredningens egna. 4 Rapportens mål och omfattning Målet med denna rapport är att utvärdera förslaget till utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden ur ett aktuellt perspektiv, i syfte att möjliggöra ett beslut grundat på aktuella för- utsättningar. I detta avseende är det viktigt att betrakta förslaget till ett utvidgat koncessionskrav i sitt sammanhang. Det kan annars finnas risk att resonemanget blir allt för teoretiskt, utan egentlig praktisk betydelse ur marknadens perspektiv. Vid utvärderingen har hänsyn därför tagits till vissa speciella förhållanden, vilka har kommit att påverka rapportens omfattning. Exempel på dessa speciella förhål- landen är: Det ursprungliga förslaget till ett utvidgat koncessionskrav på den svenska naturgasmarknaden skrevs . Naturgas- marknaden, liksom regleringen av denna, har genom- gått förändringar som troligen skulle ha påverkat förslagets utformning om det hade skrivits . Förslaget till ett utvidgat koncessionskrav kan i viss mån få olika innebörd beroende på vad man tror om den svenska naturgas- marknadens framtid. Om det finns anledning att tro att det svenska naturgassystemet kommer att expandera till helt nya geografiska områden, kan förslaget betraktas ur ett annat per- spektiv än om man tror att naturgassystemet även om t.ex. 5–kommer att se ut ungefär som det gör . Den svenska naturgasmarknaden är med avseende på t.ex. sin geografiska utbredning, ägarförhållanden, antal kunder liksom antalet gasleverantörer att betrakta som speciell jämfört med andra nationella naturgasmarknader inom . Slut- förbrukarnas eventuella nytta av ett utvidgat koncessionskrav bör betraktas som viktig i sammanhanget. Förslaget till utvidgat koncessionskrav omfattar distributionsnät i det svenska naturgassystemet. Förekomsten av lokala distribu- tionsnät med huvudsakligt syfte att förse slutförbrukare med annan typ av gas än naturgas bör dock beaktas, dvs. huruvida det utvidgade koncessionskravet kan, eller bör, komma att tillämpas även på lokala distributionsnät. Rapporten berör vissa tidigare liksom nuvarande förhållanden på den svenska naturgasmarknaden. Dessa bör betraktas som relevanta i syfte att se motiven till det ursprungliga förslaget, liksom för att göra det möjligt att värdera nyttan av de föreslagna reglernas eventuella införande. Rapporten omfattar därför övergripande beskrivningar av marknadsöppningens genomförande, liksom dagens förutsättningar vad gäller marknadsmodell, aktörsroller, aktörer, infrastruktur, ägarförhållanden och tariffstruktur. I en jämförelse med den svenska elmarknaden är den svenska naturgasmarknaden att betrakta som ung och relativt outvecklad – om än inte till sin funktion, så till sin geografiska utbredning lik- som till antal slutförbrukare, nätägare och leverantörer. Vid en jämförelse med flertalet andra europeiska länder blir resultatet det samma. Den svenska naturgasmarknaden är liten. Gasmarknads- direktivet ger t.ex. möjlighet till undantag från åtskillnad mellan olika typer av verksamhet för små vertikalt integrerade naturgas- företag med färre än 100 000 kunder, dvs. nära dubbelt så många som finns på den svenska naturgasmarknaden totalt. Naturgasen introducerades genom en anslut- ning av det då nybyggda svenska naturgassystemet till det danska. Tillförseln av naturgas sker fortfarande uteslutande från genom transmissionsledningen från i till utanför . Naturgasen har sitt huvudsakliga fysiska ursprung i de danska naturgasfälten i , även om själva handeln med gas omfattar andra länder än . Produktionen i de danska naturgasfälten bedöms befinna sig på sin topp för att successivt minska . 2007 producerades cirka 8,7 miljarder Nm3 naturgas i de danska fälten och med nuvarande utvinningstakt väntas de danska naturgas- reserverna räcka . Utbyggnaden av naturgassystemet har skett successivt sedan introduktionen 1985 och omfattar naturgasnätet ett 30-tal kommuner i södra och sydvästra . Antalet slutförbrukare anslutna till det svenska naturgassystemet uppskattas till cirka 55 000. Siffran har varit oförändrad under och bör betraktas som osäker. Slutförbrukarna har genom den fullständiga marknadsöppningen möjlighet att välja gasleverantör. finns det sammanlagt sex kända gasleverantörer verk- samma på den svenska naturgasmarknaden. Slutförbrukarna utgörs av allt från enskilda hushåll till tunga industrier som använder naturgasen såväl som bränsle, som råvara i sina processer. Karaktäristiskt för den svenska naturgasmarknaden är att en liten andel av slutförbrukarna står för en stor andel av den samlade förbrukningen. uppgick tillförseln av naturgas till till (Nm3). Omräknat till energi motsvarar detta knappt (undre värmevärde), och med smärre varia- tioner är det i denna storleksordning som tillförelsen har legat . Detta kan jämföras med totala slutliga energianvändning som uppgick till . Naturgas- användningen uppgår således till av slut- liga energianvändning. I de kommuner i vilka naturgassystemet är utbyggt står emel- lertid naturgasanvändningen för upp emot av den slut- liga energiförbrukningen, vilket är jämförbart med naturgas- förbrukningen i EU-länderna och världen som helhet. Naturgas är ett förhållandevis rent bränsle som har vissa klimatfördelar jämfört med andra fossila bränslen. Ur en slut- förbrukares perspektiv kan naturgasen ha fördelar jämfört med andra bränslen just på grund av sin renhet, men också av praktiska skäl då naturgasen är ett lätthanterligt bränsle. Naturgas lämpar sig väl för värme- och kraftvärmeproduktion, som drivmedel och som råvara inom processindustrin. Naturgasen är kolfattigt i förhållande till sitt innehåll av väte, vilket gör den lämplig som råvara i syntesgasprocesser. Som bränsle är naturgasen emellertid relativt lätt att ersätta. Även om handeln med gas är utsatt för konkurrens sedan öpp- ningen av den svenska naturgasmarknaden, möter en gasleverantör konkurrens från annat håll än från andra gas- leverantörer. Som bränsle utsätts naturgasen för konkurrens från värmepumpar, fjärrvärme, biobränslen och i viss mån även från andra fossila bränslen. Det finns exempelvis industriella processer där användning av olja kan ha fördelar framför användning av naturgas, även om oljan i sig är utbytbar.