sou · GXB371 · 2009-09-03 00:00:00 — Under departementet hör bl.a. Rådet för Europeiska social- fonden i (Svenska ), Arbetsförmedlingen, Arbets- miljöverket, Arbetsdomstolen, , för arbetstagares uppfinningar, tionsfrågor, , samt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Tablå – Myndigheter som tillämpar regler om fri rörlighet för varor och tjänster En genomgång av Statskontorets , 2007/99-5 visar att följande statliga myndigheter berörs av frågor om tillämpningen av om fri rörlighet för varor och tjänster: Statlig myndighet (exkl. regeringen) arbetslöshetsförsäkringen (IAF) Bilaga 5 SOU 2009:71 SOU 2009:71 Bilaga 5 SWEDAC (metrologi och ädelmetaller) Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning Myndigheten för utländska investeringar () SWEDAC (ackrediteringsfunktion, Regionala, lokala och privaträttsliga organ Till dessa kommer regionala och lokala myndigheter samt privat- rättsliga subjekt som har fått myndighetsuppgifter delegerade eller på annat sätt fått sådana uppgifter i uppdrag. Det rör sig om följande organ: Länsstyrelser, 21 st byggnader mm (PBL) Landsting 18 st, inköp av läkemedel och medicinteknisk Kommuner, 289 st byggnader och anläggningar (PBL) SOU 2009:71 Bilaga 5 servering av alkoholhaltiga drycker Offentliga tillställningar (Allmän Tillsyn över advokater och deras byråer (RB 8 kap) Schema över tillämpliga regler för tillsyn -765/08 Tidigare studier med anknytning till utredningsuppdraget Denna bilaga innehåller den kartläggning av tidigare gjorda studier som har betydelse för tillämpningen av de horisontella bestäm- melserna för varor och tjänster som nämns i kapitel 8 i betänk- andet. Kapitel 8 utgör en syntes av de uppgifter som framkommit genom denna kartläggning och som är av tydligast relevans för de slutsatser som dras i kapitel 9 i betänkandet och de förslag som grundas på dessa. I det följande redovisas därför de rapporter, utredningar m.m. som har bedömts vara särskilt relevanta för utredningsarbetet. Redo- görelserna är avsedda att mycket kortfattat belysa de frågor som behandlas i de olika dokumenten, för att sedan mer i detalj gå in på de delar av dokumenten som utredningen anser har direkt relevans för utredningsarbetet. 1Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld (Skr. 2007/08:140) Bakgrunden till skrivelsen är följande. konstaterade i betänkande 2005/2006:NU1 att standardisering var ett område inom näringspolitiken som hade tillmätts alltför liten betydelse när det gäller strävanden för att uppnå en uthållig tillväxt i ekonomin. uppmanade regeringen att hålla Riks- dagen informerad om utvecklingen av det arbete som pågår avseende standardisering. En begäran framfördes också i Trafik- utskottets betänkande 2005/06:TU4 avseende behovet av samord- ning av de svenska insatserna i det internationella standardiserings- Bilaga 7 SOU 2009:71 arbetet på IT-området. Dessa uppmaningar behandlades i Regeringens skrivelse 2007/08:140. Skrivelsen är avsedd att belysa standardiseringens möjligheter som horisontellt instrument för konkurrenskraft och dess betydelse för bl.a. produktsäkerhet och hållbar utveckling. Den visar att delaktighet och inflytande i arbetet med framtagande av standarder är nödvändigt för att tillgodose samhällets krav på säkerhet, effektivitet och hållbar utveckling. Skrivelsen beskriver vidare standardiseringsverksamheten i och i EU samt i ett globalt perspektiv. I skrivelsen redo- visas strukturen hos svenska standardiseringsorganisationer varvid särskilt fokus läggs på vissa områden där standardisering fått allt större betydelse. Slutligen redovisar regeringen i stort vilka över- väganden och åtgärder som planeras för det fortsatta arbetet. 1.2Skrivelsens innehåll och allmänna slutsatser I skrivelsen behandlas inledningsvis vissa grundläggande aspekter och utvecklingstendenser. Det anges bl.a. att säkerhetskrav på produkter, både avseende deras tillverkning och användning, efter hand har blivit alltmer utslagsgivande på många områden. I många fall är kraven föremål för politiska överväganden både nationellt och internationellt. Det är därför enligt standardiseringsorganen angeläget att den offentliga sektorn aktivt medverkar i standardi- seringsarbetet. Det gäller även den långa rad nya aspekter som ska vägas in i arbetet avseende miljö, energi m.m. En tydlig tendens anges vara att allt fler nya projekt och standarder behandlar systemaspekter eller övergripande frågor inom ett visst område, t.ex. funktionssäkerhet. upptar frågor kring projektering, underhåll och liknande en allt större del av standarderna, som i flera fall närmar sig tjänstesektorns behov. Dessa typer av standarder vänder sig ofta till grupper som kan ha svårt att ta dem till sig, om de inte översätts eller på något sätt förklaras eller kompletteras med exempel. En framtida trend för svensk standardisering verkar enligt vad som sägs i skrivelsen vara att behovet av internationella standarder ökar med den globaliseringsprocess som skjutit fart för att erhålla handelspolitiska verktyg och uppnå lika konkurrensvillkor. Den produktionsutflyttning som sker från anses också medföra att antalet experter inom vissa områden minskar medan pro- dukterna fortfarande finns på den europeiska marknaden, om än importerade från länder utanför . Utvecklingen medför krav på att andra intressegrupper tar ett större ansvar för produkternas säkerhet, t.ex. brukare, importörer eller myndigheterna. Dessa grupper behöver också engagera sig i standardisering för att påverka kraven på produkterna. Vidare beskrivs i skrivelsen hur organisationen i ser ut i förhållande till handläggning av frågor avseende standarder. Det påpekas att statens huvudmannaskap för standardi- seringen har hanterats inom Utrikes- departementet (UD) som en del av UD:s ansvar för horisontella instrument rörande fri rörlighet för varor och tjänster på inre marknaden. Detta omfattar också frågor om handelshinder och informationsprocedurer för tekniska regler, provning, ackreditering och marknadskontroll liksom tjänstedirektivets genomförande och anpassningen av svenska regler med hänsyn till varupaketet om ömsesidigt erkännande av varor, ackreditering och marknads- kontroll. Emellertid berörs samtliga departement av standardi- sering. t.ex. har en central roll när det gäller standardisering i förhållande till näringspolitik, regelförenkling och innovation, i fråga om finansierings- och styrningsfrågor i förvaltningen och Integrations- och jämställdhets- departementets för standardiseringsfrågor med utgångspunkt från konsumentskydd och särskilt det allmänna produktsäkerhets- direktivet. I en annan del av skrivelsen beskrivs arbetet med standardisering på europeisk nivå inom EU. Inom ramen för detta samarbete behandlas standardisering i förhållande till det tvingande regel- verket och som instrument för konkurrenskraft och innovation. Två större processer lyfts fram som kommer att påverka stan- dardiseringen inom EU. Den ena av dessa gäller IT-standardi- seringens behov och förutsättningar, den andra gäller innovation och standardisering. Skärpt fokus på standardisering yttrar sig också i olika sektorsspecifika dokument. Standardiseringens betydelse för servicesektorn har poängterats. Det konstateras att tradition och medvetenhet om standarder saknas inom detta område och att tjänstenäringen ännu inte ser möjligheten med standarder för att öka transparens och förtroende på inre marknaden. Det anses vara viktigt även för att öka innovation som inte är teknologibaserad. I kommissionens meddelanden om små och medelstora företag framhålls att standardisering spelar en stor roll för att stärka tillväxten och konkurrenskraften för små och medelstora företag. Slutligen ska det här redovisas helt kort vad som i skrivelsen sägs om standardisering inom tjänsteområdet. Det anges att tjänster utgör en allt större del av standardiseringsverksamheten, vilket är en naturlig utveckling som orsakas av den tyngdpunktsförskjutning som skett inom både nationell och internationell produktion och handel. Flera tjänstesektorer har avreglerats och antalet företag som verkar inom dessa har ökat, såsom inom telekommunikation och andra infrastrukturella tjänster. Inom EU räknar man med att tjänstesektorn sysselsätter mer än hälften av alla anställda och svarar för av BNP. Standardiseringen inom tjänstesektorn anges allmänt ha andra förutsättningar än inom varuområdet. Konsumenten är en inte- grerad del av produktionen och konsumtionen och produktionen är ofta samtidig. Tjänsten är immateriell och humankapitalet, dvs. de inblandades skicklighet, spelar en nyckelroll. Tjänsteområdet uppvisar dessutom en heterogen och branschspecifik bild, vilket medför att det är angeläget att analysera vilka aspekter som lämpar sig för standardisering. Ett av de utmärkande dragen för tjänsteområdet uppges vara att det ofta är småföretag som är verksamma. För dem kan standarder lätt bli för detaljerade om de inte uttrycks i termer av prestanda. Det finns också osäkerhet kring utvecklingen av standarder inom områden som är kunskapsintensiva. En genomgång av olika rättsakter på tjänsteområdet som har gjorts som underlag till skrivelsen visar att olika icke tvingande instrument, såsom riktlinjer, ibland används i stället för standarder. Det förefaller inte finnas en konsekvent strategi för när de ska användas och i vilka fall man väljer att använda andra instrument som påminner om standarder. Under vissa av direktiven kan stan- darderna få en bindande karaktär (bl.a. inom flygområdet, post- området och elektronisk kommunikation). Tjänstedirektivets inriktning på administrativt samarbete gör dock att det hänvisar på ett icke bindande sätt till standarder. Enligt artikel 26 i direktivet ska medlemsstaterna i samarbete med kommissionen vidta stöd- åtgärder för att uppmuntra tjänsteleverantörer att frivilligt säker- ställa tjänsternas kvalitet. En av metoderna är kvalitetskriterier utarbetade av yrkesorganisationer på gemenskapsnivå, en annan att låta certifiera verksamheten för att visa att den uppfyller vissa standarder. Certifiering och ackreditering är tjänster som täcks av tjänste- direktivet. Certifiering är en bedömning av överensstämmelse och en bekräftelse på att en produkt, process eller tjänst uppfyller kraven i t.ex. en standard. Ackreditering är en formell bekräftelse på kompetens hos certifierings- kontroll- och provningsorgan. Standarder för certifiering och ackreditering har varit i kraft länge, även om ramen för användning har setts över genom översynen av nya metoden och genom antagandet av det s.k. varupaketet som utgör en gemensam ram för saluföring av produkter. I skrivelsen anger regeringen i sina överväganden bl.a. att den tekniska utvecklingen bäst bevakas i närmare samarbete mellan experter och andra berörda intressenter inom en sektor. I EU- arbetet är mötesplattformar på väg att etableras inom IT-området som ska samla inte bara formell utan också informell standardi- sering, myndigheter, näringsliv och brukare. borde inrätta liknande nätverk, men inte begränsa dem till IT-området. De behöver etableras inom alla viktigare områden (miljö, tjänster osv.). I nätverken skulle t.ex. behov av nya standarder kunna tas upp. Vidare anger regeringen att staten bör fortsätta att stödja EU- mandaterat standardiseringsarbete med anknytning till dess ansvar för medborgarnas skydd för liv, hälsa, miljö och egendom liksom frivilligorganisationers, arbetstagares och småföretags medverkan i arbetet. Myndigheter och andra offentliga organ kan delta i och bidra till finansieringen av standardiseringsarbete och ha överblick över det standardiseringsarbete som pågår inom respektive ansvars- område. Regeringen överväger enligt vad som anges i skrivelsen en tydlig markering i styrinstrumenten för myndigheterna. Det påpekas därutöver i sammanhanget att ökad användning av standarder även är en regelförenklingsfråga. 1.3Särskilt om samordning och styrning I skrivelsen beskrivs under rubriken behov av förbättrad sam- ordning och styrning en situation som har beröringspunkter med det område som omfattas av uppdrag. I skrivelsen anges det att standardiseringsfrågorna återfinns i många olika sammanhang i den svenska myndighetsstrukturen. Området är vittförgrenat och berör ett flertal myndigheter och departement. För att ska vara berett på att hantera standardiseringen på nya områden, för att kunna göra relevanta analyser av nyckel- områden och för att hantera konkurrensen från nya aktörer i världen behöver utvecklingen bevakas noga och effektiva arbets- former säkerställas. Vad arbetsformer beträffar anges det finnas ett behov av nätverk för olika sektorsfrågor. Dessa nätverk måste kompletteras med över- gripande samarbete i med deltagande av repre- sentanter för de olika departementen. Kontakter mellan det över- gripande nätverket och standardiseringens huvudmän i näringslivet, liksom med frivilligorganisationer och andra aktörer är nödvändigt. Regeringen anges i skrivelsen överväga att skapa en fastare struktur för samordningen av standardiseringen. En viktig fråga i denna samordning är en analys av vilka strategiska frågor som ska satsa på. Regeringen anger vidare mycket kort att en kommunika- tionsplan behöver etableras i förvaltningen för förbättrad förståelse för standardiseringen och dess betydelse. Medvetandegörandet är en långsiktig process, inte minst när det gäller kunskap om hori- sontella funktioner och sammanhang. 2 betänkande(SOU 2008:118) Det allmänna uppdraget till kommittén är att göra en översyn av statsförvaltningens uppgifter och organisation, i syfte att effektivi- sera statlig förvaltning och verksamhet. Vad avser arbetet inom Europeiska unionen, är syftet att öka myndigheternas förmåga att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer. Utifrån detta ska kommittén föreslå vilka övergripande principer som bör gälla vid organisering av den statliga förvaltningen, bl.a. hur ansvars- och uppgiftsfördelningen bör vara mellan och andra myndigheter i frågor som rör EU-samarbetet. Nedan behandlas i huvudsak den del av förvaltningskommitténs arbete som avser EU-relaterade aspekter, som är mest relevanta för . 2.2Allmänna slutsatser i betänkandet I den del av utkast till betänkande som avser statsförvaltningen i Europeiska unionen noggrant igenom hur regeringen och myndigheterna fungerar inom ramen för sitt EU- arbete. De huvudsakliga områdena rör agerandet i unionens besluts- process, utvecklingen av unionens förvaltningspolitiska regler och svenska regler för beredning och beslut i EU-ärenden. Därefter beskrivs de förändringsbehov som kommittén anser föreligga samt de överväganden och förslag som den har kommit fram till. Nya arbetssätt – En tydlig ledning för myndigheter och en ökad betoning av strategiskt tänkande behövs. Mer måste delegeras till myndigheterna med avseende på förhandlingar, men regeringen måste ha tillräckligt underlag för att styra förhandlingsarbetet och ge underlag för den demokratiska kontrollen. Bättre integration i Europeiska nätverk – Regeringen måste utnyttja sina styrinstrument för att påverka sitt eget och myndig- heternas agerande. Tydligare regler och strategier – Det behövs större och tydligare eget ansvar för myndigheterna, vilket bör fastställas i instruktioner och regleringsbrev. EU:s regelverks ställning bör betonas och EU- strategier bör antas. Förbättrad samordning – Samordningen mellan och myndigheterna samt inom behöver förbättras. Detta avser såväl förhandlings- som införlivandefasen. Förändrad arbets- och ansvarsfördelning – Närmare samarbete mellan departement och myndigheter och eventuellt bättre styrning behövs för ökad flexibilitet. Informella kontakter kan behöva stöd i form av mer formella regler. Vad beträffar det som kommittén definierar som tudelad stats- förvaltning föreslås främst följande: EU-ärenden ska ges samma behandling som andra ärenden och kunna utgöra föremål för regeringsbeslut. Regeringen ska kunna bemyndiga enskilda statsråd. Utförliga bestämmelser om myndigheternas roll i EU-arbetet ska utformas. Myndighetschefer bör ges skyldigheter vilka de sedan kan delegera inom myndigheten. Departement och myndigheter ska göra en gemensam och hel- täckande planering för sitt EU-arbete. Ett särskilt EU-kapitel införs i Instruktion till . Författningar bör tydliggöra EU-reglernas betydelse och främja insyn genom följande åtgärder: Lagreglering av regeringsbeslut och delegeringsmöjligheter i EU-ärenden. Beredningskrav enligt RF 7:2 utvidgas till att gälla EU-ärenden. informeras omgående om förslag från Europeiska kommissionen. Gemensamberedda och politiskt förankrade ståndpunkter ska tas fram i det europeiska normgivnings- förfarandet. Allmänna och mötesspecifika instruktioner ska ges till före- trädare i kommissionens kommittéer. Deltagare i rådsarbetsgrupper ska bemyndigas formellt, eller genom delegation till myndighetschef. Myndighetstjänstemännens roll som företrädare för regeringen ska tydliggöras i detta. Mötesrapport ska obligatoriskt lämnas till departementet av myndigheten efter genomfört möte. Tydlig skillnad måste göras mellan internationella organisationer och EU enligt följande: EU-arbetet ska regleras skilt från internationellt samarbete för att betona särart och därmed stärka medvetandet om detta bland dem som tillämpar rättsregler. Tidiga initiativ bör eftersträvas: Myndigheter ska ta fram EU-strategier i samråd med departe- menten. Departementen ska ta fram egna EU-strategier ur vilka Regeringen bör välja ut prioriterade frågor. Departementen bör utveckla sitt arbetssätt tillsammans med myndigheterna för att kunna kraftsamla resurser på ett ända- målsenligt sätt inom olika sakområden. Vid större projekt kan en utredning tillsättas på ett tidigt stadium. System för ömsesidigt lärande och spridande av goda erfaren- heter tas fram. Införlivandet av EU-rätt måste förbättras: Införlivandearbetet avseende nya EU-regler ska påbörjas tidigare. Helst så snart kommissionen har lagt sitt förslag. Myndig- heterna bör involveras tidigt i processen. Riktlinjer ska tas fram för att det svenska utredningsväsendet ska kunna användas tidigare och mer ändamålsenligt. System för ömsesidigt lärande och spridande av goda erfaren- heter tas fram avseende införlivande av nya EU-regler samt tillämpning av dessa. Ytterligare utveckling av styrinstrument: Myndigheternas instruktioner och regleringsbrev ska ses över av departementen så att de avspeglar betydelsen och omfattningen av myndigheternas deltagande i EU-arbetet. Departementen utarbetar riktlinjer för EU-arbetet tillsammans med sina myndigheter. Departementen bör se över vilka samordningsbehov som krävs inom politikområdena samt mellan dessa. Beröra myndigheter bör ges uppdrag att agera inom utpekade områden. Riktlinjer och politiska ställningstaganden ska anges för att styra uppdragen och åtföljas av återrapporteringskrav. EU-anpassning av personalpolitik: Ansvar ska avse myndigheterna och inte de enskilda tjänste- männen. Tjänstemännens mandat och status inom ramen för deras uppdrag ska göras tydligare. Riktlinjer för kompetensutvecklingen inom EU-området ska fastställas och ska systematiskt och kontinu- erligt samarbeta med myndigheterna i detta avseende. Personalplaneringen vid myndigheter och departement ska sam- ordnas och EU-erfarenhet måste premieras. En särskild EU- karriärväg bör övervägas. 2.3 Slutsatser av specifikt intresse för Författningar bör tydliggöra EU-reglernas betydelse och främja insyn Regeringsbeslut och delegeringsmöjligheter i EU-ärenden bör lag- regleras. Huvudregeln bör vara kollektiva regeringsbeslut, men för ökad flexibilitet kan enskilda statsråd ges relativt öppna förhandlings- mandat eller frihet att formulera detaljerna inom en kollektivt beslutad ram. Detta skulle förtydliga situationen och göra situationen klarare såväl inom förvaltningen som gentemot medborgarna. Beredningen av EU-ärenden varierar inte bara mellan olika departement utan även mellan olika tillfällen inom samma departe- ment. Det finns inga formella regler avseende detta. Trots att EU- ärenden inte anses utgöra regeringsärenden så bereds de som sådana. Mot den bakgrunden bör beredningskravet enligt RF 7:2 utvidgas till att gälla EU-ärenden för att främja insynen. Besluts- formerna kan möjligen behöva anpassas till den omständigheten att fristerna i denna typ av ärenden sätts av andra än regeringen. En lagreglering om beslut i EU-ärenden bör införas i en ny lag om statlig förvaltning, eller i SFS 1994:1500 vars rubrik kan ändras till lag om medlemskap i . Ytterligare regler bör dessutom föras in i instruktionen för . En bättre horisontell samordning bör ombesörjas av i samverkan med myndigheterna, såväl vad gäller inför- livande som vad gäller tillämpning. Detta kan göras genom tydligare styrning i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev, men även genom tydligare lagstiftning. poängterar att skyldigheten att värna om den fria rörligheten bör genomsyra myndighetsinstruktionerna och regleringsbreven. Dessa ska visa på EU-arbetets betydelse för myndigheterna. Departementen föreslås ges i uppdrag att gå igenom sina myndigheters instruktioner och regleringsbrev i detta syfte. påpekar de problem som finns hos myndigheter med attityder till EU-regler och kunskapsbrist. Den hävdar att en fortlöpande dialog om införlivande av EU-regler samt en tydligare författningsreglering av EU-arbetet bör vidtas. Regeringen bör ta ett större ansvar för kompetensutvecklingen i staten vad avser EU-kunskaper. Riktlinjer för kompetens- utvecklingen inom EU-området ska därför fastställas och ska systematiskt och kontinuerligt samarbeta med myndig- heterna i detta avseende. Det bör klargöras vilka krav som ska ställas och utbildningar bör genomföras samlat. Många delar av förvaltningen är beroende av enskilda personers EU-kompetens. Personalplaneringen vid myndigheter och departe- ment ska samordnas. Ett ökat och organiserat personalutbyte mellan myndigheter och rekommenderas. EU-erfarenhet måste premieras. En särskild bör övervägas. 3 SOU 2004:57 – Tillsyn för säkra varor Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda den framtida organisationen och finansi- eringen av marknadskontroll av varor (Dir. 2003:34). Utredningen gavs enligt direktiven i uppdrag att utreda främst kraven på marknadskontroll i existerande och förutsebar EG-lagstiftning, behovet av marknadskontroll inom olika områden samt kostnader för denna och myndigheternas sanktionsmöjligheter liksom för- delningen mellan myndigheterna av ansvaret för marknads- kontrollen. Under rubriken överväganden redogörs i betänkandet för ett antal punkter där utredningen uttrycker synpunkter på huruvida åtgärder är nödvändiga och vilka åtgärder som skulle kunna vidtas. Under en första rubrik behandlas frågan om behovet av tydligare politisk styrning. För att uttrycka ambitionsnivån för marknads- kontrollen på varuområdet behövs enligt utredningen en generell målformulering som är giltig för samtliga berörda myndigheter. Målet ska vara att marknadskontroll genomförs i den omfattning som fordras för att säkerställa att varor som finns på marknaden uppfyller ställda krav, bl.a. avseende produktsäkerhet. Det föreslås att målet ska anges i en ny förordning om marknads- kontroll. Därmed skulle målet kunna kopplas till övriga gemen- samma bestämmelser. säkerställs att målformuleringen blir lika för samtliga berörda myndigheter. Vid en genomgång av instruktioner för de berörda myndigheterna och av regleringsbrev hade det framkommit att endast två myndigheter, SWEDAC och , har marknadskontroll uttryckt som verksamhetsgren i sina regleringsbrev. I myndigheternas instruktioner finns marknadskontroll angivit endast hos SWEDAC. Utredningen anger att den anser att marknadskontroll bör anges som verksamhetsgren i myndigheternas regleringsbrev. Under nästa rubrik föreslås att marknadskontrolluppgiften ska tydliggöras.