sou · GXB338 · 2009-04-24 00:00:00 — -om medel ska omfördelas mellan kommuner i samband med äldre eller andra personers tillfälliga vistelse i kommunen för de fall vistelsekommunen ska ha ansvar för insatser för dessa personer. Uppdraget ska redovisas . Av 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) framgår att har det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får den hjälp och det stöd de behöver. Kommunens yttersta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän men kommunen har skyldighet att tillfälligt bistå den enskilde med insatser i väntan på att ansvarig huvudman ger behövliga insatser. Bestämmelsen om kommunens yttersta ansvar infördes i den tidigare socialtjänstlagen (1980:620) efter ett omfattande reformarbete och bestämmelsen är i princip oförändrad . Vistelsebegreppet infördes med den grundläggande och praktiska avsikten att den enskilde som vistas i kommunen och där får behov av bistånd, ska kunna få stöd och hjälp av kommunen om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det är således den kommun där den enskilde befinner sig när hjälpbehovet inträder som har ansvaret för att den enskilde får den hjälp som han eller hon behöver. Det är oftast den kommun där personen har sitt permanenta boende. Vistelsebegreppet bör emellertid inte leda till att vistelsekommunen ska vidta alla de åtgärder som kan behövas när den enskilde är bosatt i annan kommun. Kommunens skyldighet att pröva en persons behov av bistånd påverkas dock inte av vistelsetidens längd. Av 16 kap. 2 § SoL framgår undantag från vistelsekommunens ansvar när en kommun tar initiativ till att placera en person i en annan kommun, t.ex. i familjehem, hem för vård eller boende eller särskilt boende. Enligt samma paragraf, andra stycket punkt 2, har den kommun där den enskilde är folkbokförd samma ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för bistånd, stöd och sociala tjänster under bl.a. vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun. Ansvaret i båda fallen upphör om ärendet överflyttas från kommunen till den kommun där insatsen ska utföras (16 kap. 1 § SoL). Det finns även särskilda bestämmelser i fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Äldre personer och personer med funktionsnedsättningar eller allvarliga sjukdomar har rätt att söka bistånd med hemtjänst eller särskilt boende i en annan kommun. Om personen har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig i en annan kommun utan att denna erbjuder de insatser som behövs ska kommunen enligt 2 kap. 3 § SoL behandla ansökan som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen. Inflyttningskommunen får inte beakta att den enskildes behov av insatser är tillgodosedda i hemkommunen. Hur kan ansvarsfördelningen mellan kommuner förtydligas när det gäller enskilda personers vistelse i en annan kommun än hemkommunen? Utredarens övergripande uppdrag är att –analysera hur utvecklingen i samhället har påverkat kommunernas ansvar för dem som vistas i kommunen, –se över bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) när det gäller vistelsebegreppet och ansvarsfördelningen mellan kommuner samt, om det finns behov av en förändring, lämna förslag till hur bestämmelserna kan utformas, –analysera och bedöma behovet av förändring och förtydligande av ansvarsfördelningen mellan hemkommunen och vistelsekommunen när det gäller finansieringen av de insatser som en biståndsbedömning har lett till, samt –se över behovet av följdändringar t.ex. när ett ärende ska anses överlämnat från vistelsekommunen till hemortskommunen och om det då behövs andra eller ytterligare regler för att hänskjuta ärendet för att avgöras av en annan instans om kommunerna inte kan enas om vilken kommun som ska ha det ekonomiska eller faktiska ansvaret för en insats. Sedan bestämmelsen om vistelsebegreppet infördes har samhället genomgått stora förändringar. Rörligheten bland befolkningen har ökat. Att bosätta sig utomlands har blivit vanligare och många svenska medborgare bor i områden som kan drabbas av stora naturkatastrofer, krig och andra oroligheter. tre största flygplatser ligger i relativt sett små kommuner som vid en eventuell evakuering kan behöva ge bistånd till enskilda svenskar utan hemvist i , inte bara i ett akut skede under själva mottagandet på flygplatsen, utan även . Ansvarsförhållandet mellan den kommun där ett barn är folkbokfört och den kommun som ansvarar för barnets omvårdnad m.m. kan i vissa fall vara otydligt för barn som kommer till utan föräldrar och som beviljats uppehållstillstånd. Våldsutsatta kvinnor och barn och andra grupper som behöver skyddat boende, liksom våldsutsatta kvinnor som har eller behöver skyddad identitet, behöver ibland tillfälligt flytta till en annan kommun. Tvister uppstår ibland mellan kommuner om kostnaderna för insatserna. Hemlösa kvinnor och män som rör sig mellan olika kommuner saknar fast hemkommun och tillhör inte någon specifik kommun. befolkning blir allt äldre. Många lever friska och är aktiva högt upp i åldrarna men kan ändå behöva t.ex. hemtjänst. Äldre kvinnor och män och andra personer exempelvis personer med funktionsnedsättningar, som vistas i sitt fritidshus och som är i behov av hemtjänst ska för det erhålla insatser av vistelsekommunen. Det förekommer att vistelsetiden sträcker sig över . Hemkommunen har inte några kostnader för insatser till den enskilde utan kostnaderna faller på vistelsekommunen vilket framförallt vissa s.k. sommarkommuner anser vara problematiskt och kan orsaka meningsskiljaktigheter mellan kommunerna. Trots den lagstiftning som finns på området uppstår alltså konflikter mellan kommuner i fråga om vilken kommun som i en viss situation ska ge bistånd åt den enskilde som har behov av det. Kommunerna har själva möjlighet att reducera problemet genom samverkan och genom att sluta avtal med varandra. Utredaren bör analysera hur utvecklingen i samhället har påverkat vistelsebegreppet och dess konsekvenser och föreslå vilka ändringar som kan behöva göras i regelverket. Det kan t.ex. behöva anpassas till de nya omständigheter som föreligger såsom ökad rörlighet, krav på flexibilitet och krav på samhällets möjlighet att erbjuda effektivt skydd till vissa grupper. Behovet av förändring och förtydligande av ansvarsfördelningen mellan vistelsekommun och folkbokföringskommun när det gäller finansiering av de insatser som biståndsbedömningen lett till bör också analyseras och förslag lämnas till alternativa möjligheter till omfördelning av medel mellan kommuner om analysen visar på ett sådant behov. Följande frågor ska ingå i översynen: Vilken kommun ska ha ansvar enligt SoL för svenska medborgare som saknar hemvist men vistas i ? –analysera och bedöma behovet av att ändra de nuvarande bestämmelserna om vistelsekommunens ansvar när det gäller svenska medborgare utan hemvist i och i så fall under vilka förutsättningar de nya bestämmelserna ska tillämpas, –analysera och bedöma om det ska göras åtskillnad mellan situationer då ett stort antal evakuerade saknar hemvist i eller då endast ett fåtal gör det, –analysera och bedöma om det bör göras åtskillnad i ansvarsförhållandet beroende på av vilken anledning personer utan hemvist i befinner sig i eller anledningen till att personerna är i behov av bistånd, –om utredaren finner att en ändring behövs, föreslå vilken kommun som ska ha ansvaret för även annat än nödvändiga insatser i ett akut skede vid ankomsten till , samt –om det finns behov av att ändra de nuvarande bestämmelserna, lämna förslag till hur dessa kan utformas. Utgångspunkten ska vara att finansieringen av bistånd till svenska medborgare utan hemvist i även i fortsättningen ska vara ett kommunalt ansvar. har antalet svenska kvinnor och män, flickor och pojkar som är permanent bosatta i utlandet ökat. Svenskar kan i vissa fall räkna med svensk hjälp även i utlandet. I de fall denna hjälp består av evakuering till vid en krissituation påverkas kommuner eftersom de kan behöva ge bistånd enligt SoL med exempelvis husrum efter ankomsten till . Även utan ett svenskt beslut om evakuering kan kvinnor och män med svenskt medborgarskap på eget initiativ ta sig till i samband med t.ex. krigs- eller sjukdomsutbrott, naturkatastrofer eller av andra skäl och behöva bistånd enligt SoL. Kommunerna besitter den kunskap och kompetens som behövs vid mottagande av evakuerade personer och det är kommunernas socialnämnder som har till uppgift att pröva ärenden om bistånd enligt SoL. För en kommun vars socialtjänst vid en evakuering är engagerad i mottagandet i av hjälpbehövande kan det vara svårt att få de personella och fysiska resurserna att räcka till. Särskilt gäller detta små kommuner där det kanske inte är möjligt att finna ens tillfällig logi för svenska kvinnor och män, flickor och pojkar utan hemvist i landet. Att finna ett permanent boende i vistelsekommunen i fall då många evakuerade saknar hemvist i landet är ännu svårare. I normalfallet torde det vara till fördel för den som evakuerats och kanske utsatts för traumatiska händelser att kunna återvända till den tidigare hemkommunen. Inte minst viktigt borde det vara för barn att kunna återvända till sina vänner, tidigare skola och fritidsaktiviteter. Antalet kvinnor och män som aldrig haft sin hemvist i men som fått ett svenskt medborgarskap kan dock förväntas öka. I de fallen saknas en tidigare hemkommun. På vilket sätt kan kommunerna påverkas att i ökad utsträckning ta emot våldsutsatta kvinnor och barn och andra grupper som av säkerhetsskäl måste flytta till en annan kommun? –analysera konsekvenserna av nuvarande bestämmelser när det gäller personer som behöver flytta till en annan kommun för mer eller mindre för att få skydd, exempel- vis våldsutsatta kvinnor och barn, personer med skyddad identitet och hotade vittnen, –se över behovet av förändring, och där det behövs föreslå lämpliga ändringar som möjliggör för hemkommunen att med bibehållet ansvar erbjuda våldsutsatta kvinnor och barn, personer med skyddad identitet och hotade vittnen boende i en annan kommun. Lagstiftningen är tydlig när det gäller kommunernas ansvar enligt vistelsebegreppet. Som nämnts tidigare uppstår ibland konflikter mellan kommuner och en ovilja att samarbeta, eftersom det med vistelsebegreppet ofta följer ett kostnadsansvar. Situationer där sådana tvister kan uppstå är t.ex. då en våldsutsatt kvinna behöver skyddat boende men hemkommunen inte har möjlighet att erbjuda det p.g.a. bostadsbrist, av säkerhetsskäl eller liknande. Kvinnan och eventuella barn behöver då ett nytt, mer eller mindre permanent boende beroende på situation och behov, i en annan kommun. Många kommuner är motvilliga att ta emot t.ex. våldsutsatta kvinnor och barn eftersom det kan innebära extra kostnader om kvinnorna av säkerhetsskäl eller andra anledningar som kommer sig av den situation de befinner sig i, t.ex. inte kan arbeta. I betänkandet Att ta ansvar för sina insatser – stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65) framgår att även i fall där polisen av säkerhetsskäl bedömt det som nödvändigt för en kvinna att byta kommun kan det förekomma att den tänkta mottagande kommunen vägrar att hjälpa henne eller ge henne ekonomiskt bistånd. Problemen gäller inte endast våldsutsatta kvinnor och deras barn utan även andra grupper, t.ex. hotade vittnen. Det är särskilt problematiskt för dem som lever med skyddad identitet. Som nämns inledningsvis i kommittédirektiven finns en undantagsregel när det gäller vistelsebegreppet och kostnadsansvaret i 16 kap. 2 § SoL. Regleringen innebär att hemkommunen efter att ha placerat den enskilde i en annan kommun i vissa fall ändå har kostnadsansvaret. Undantaget gäller dock endast vid placering i familjehem eller andra särskilda boendeformer och omfattar därför inte när personer behöver en vanlig bostad i en ny kommun. Ett förslag för att komma till rätta med problemet och som framförs i betänkandet Att ta ansvar för sina insatser – stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65) är att utöka och bättre etablera ett samarbete mellan kommunerna. Det finns anledning att se över dessa problem, som alltså inte är unika för just våldsutsatta kvinnor, och undersöka möjliga lösningar. Hur ska ansvarsfördelningen se ut mellan kommuner när det gäller ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd? -se över hur kommunerna tillämpar 16 kap. 1 och 2 §§ SoL när det gäller ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd i , samt -undersöka om det finns behov och möjligheter att tydliggöra strukturerna och förbättra samarbetet mellan berörda kommuner när barn flyttar från en kommun till en annan. ansvarar kommunerna för boendet för ensamkommande asylsökande barn, ett ansvar som tidigare låg på . Den nya ordningen innebär att ska träffa överenskommelser med kommuner om att ta emot barnen. Kommunerna anger själva hur många barn de kan ta emot och anvisar därefter barnen till respektive kommun. Ersättning lämnas till de kommuner som tecknar överenskommelse om mottagande, både i form av en fast schablonersättning och för individuella kostnader per barn. När har anvisat barnet till en kommun anses barnet vistas där och kommunen har därmed det yttersta ansvaret för barnet och ska se till att flickan eller pojken får det stöd och den hjälp som socialtjänstlagen föreskriver. Kommunens ansvar omfattar t.ex. att utreda både barnets behov och ett eventuellt familjehems lämplighet. En kommun som påbörjat en utredning kring barnet är enligt 11 kap. 4 § SoL skyldig att slutföra den även om flickan eller pojken skulle lämna kommunen. Utredningskommunen behåller också ansvaret för att barnets stöd- och hjälpbehov tillgodoses även efter att utredningen avslutats i de fall hjälpbehovet anses ha uppkommit Enligt 16 kap. 2 § SoL gäller detta även för flickor och pojkar som placeras i ett boende i en annan kommun, om inte kommunerna enligt 16 kap. 1 § SoL kommer överens om, eller beslutar om, att ärendet ska överlåtas till den faktiska boendekommunen. Det händer att barn beviljas uppehållstillstånd de bor i en annan kommun än den som faktiskt ansvarar för barnet. Flickor och pojkar som beviljas uppehållstillstånd ska folkbokföras, vilket sker i den kommun barnet faktiskt bor. Enligt 12– 13 §§ förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. betalas en statlig schablonersättning ut till den kommun där barnet folkbokförs och den kommunen ska ansvara för barnets introduktion i det svenska samhället. I praktiken kan således en kommun ansvara för barnet enligt SoL (den kommun barnet anvisades vid ankomsten till ) medan en annan kommun (folkbokföringskommunen) ansvarar för barnets introduktion i samhället och får ersättning för det. Detta gör att ansvarsfördelningen kan framstå som otydlig. I propositionen Mottagande av ensamkommande barn (prop. 2005/06:46) förordas att den kommun som ansvarar för insatser enligt SoL ska vara densamma som den som ansvarar för barnets introduktion i samhället. Fördelar som nämns med en sådan struktur är t.ex. att det underlättar för den ansvariga kommunen att hålla sig underrättad om förhållanden som rör barnet samt att det ger bättre förutsättningar för att barnet ska få den hjälp och stöd det behöver. Även samråd mellan olika aktörer i frågor som rör barnet underlättas. Propositionen ledde bl.a. till förändringar i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. avseende boende för ensamkommande barn. Det finns anledning att titta närmare på hur kommunerna tillämpar 16 kap. 1 och 2 §§ SoL när det gäller ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd i , samt att undersöka vilka konsekvenser detta får för barnen och för de inblandade kommunerna. Översynen omfattar inte kommunernas ansvar för boendet gentemot , eller lämpligheten och konsekvenser av reformen som genomfördes . Utgångspunkten för övervägandena som rör ensamkommande barn ska vara FN:s konvention om barnets rättigheter bland annat dess grundläggande princip om barnets bästa. Ut- redaren ska beakta att svenska myndigheters möjligheter och skyldigheter att agera till skydd för barn påverkas av rådets förordning (EG) nr 2201/2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000. Utredaren bör även beakta de överväganden som gjorts om ett tillträde till konvention om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och skydd av barn i internationella situationer (Utredning om föräldraansvar och skydd av barn i internationella situationer SOU 2005:111). Vilken kommun ska ha ansvar för personer som är hemlösa och som ibland rör sig mellan olika kommuner? Utredaren ska föreslå förtydligande av vistelsebegreppet när det gäller hemlösa personer. Det uppstår ibland skilda meningar mellan kommuner om vilken kommun som egentligen har det yttersta ansvaret när hemlösa kvinnor eller män som saknar fast egen eller hyrd bostad vistas i kommunen eller regelbundet rör sig mellan flera olika kommuner. I de fall det blir en rättstvist kan det ta innan saken avgörs och den enskilde får den hjälp han eller hon har rätt till. Det uppstår situationer där kommunens intresse står mot den enskildes. Vistelsebegreppet är väl fungerande för personer med bostad, men fungerar sämre för kvinnor och män som har flyttat runt och bott i olika typer av boenden, härbärgen eller sovit ute, ibland i olika kommuner . Det finns därför behov av att tydliggöra vistelsebegreppet när det gäller hemlösa kvinnor och män som stöd för kommunernas handläggning av dessa ärenden så att resurser används till hjälp och stöd i stället för tidskrävande tvister kommuner emellan. Ska kommuner kompenseras för eventuellt ökade kostnader i samband med äldre eller andra personers tillfälliga vistelse i kommunen i de fall när vistelsekommunen ska ha ansvar för insatser för dessa personer ? –kartlägga och analysera om äldre eller andra personers vistelse i en annan kommun är ett problem för vistelsekommuner, bl.a. när det gäller kostnader för hemtjänst och hemsjukvård och i så fall omfattningen av det, samt –om det är ett betydande problem lämna förslag på alternativa lösningar. Äldre kvinnor och män eller andra personer som har fritidshus i en annan kommun än hemkommunen vistas vanligtvis där under . En del av dem är i behov av hemtjänst och ibland av hälso- och sjukvårdsinsatser som ibland sträcker sig över . Enligt vistelsebegreppet i SoL är det vistelsekommunen som utreder behovet av hemtjänstinsatser, utför insatserna och står för kostnaderna. Den enskilde betalar eventuell avgift till vistelsekommunen. Hemkommunen har inte några kostnader för den enskilde och får statsbidrag enligt kostnadsutjämningssystemet. Tvister uppstår när kommuner med sommargäster vill få ekonomisk kompensation från den enskildes hemkommun för merkostnaderna. Skyldighet att erbjuda hälso- och sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:736). Samtliga landsting tillämpar riksavtalet förutom länsvård. Avtalet innebär att en patients hemlandsting ersätter kostnaderna för vården till det landsting där patienten vårdas. Avtalet omfattar endast landsting, inte kommuner. Eftersom riksavtalet inte reglerar ersättning för hemsjukvård kan tvister uppkomma dels mellan kommuner som ansvarar för hemsjukvård och de som inte har detta ansvar, dels mellan kommuner som har ansvar för hemsjukvård och de landsting som har detta ansvar, dels mellan kommuner och landsting där kommunerna i båda landstingen ansvarar för hemsjukvården. Det finns en omfattande domstolspraxis som gäller frågan om vistelsekommuners ansvar enligt SoL. Av denna följer att vistelsekommunen är skyldig att pröva ansökan om bistånd och att denna skyldighet inte påverkas av vistelsetidens längd. Om- fattningen av biståndet som en vistelsekommun är skyldig att ge kan dock påverkas av vistelsetiden och under vilka förhållanden vistelsen sker. I några fall har kommunen hävdat att vistelsen i kommunen ska tidsbegränsas, som exempelvis för en semestervistelse i 4–. Det finns dock flera domar från Regeringsrätten (RÅ84 2:33 I-II och RÅ 1988 ref 24, m.fl.) som klargör att vistelsekommunens ansvar gäller och inte får inskränkas genom t.ex. tidsbegränsning av vistelsen. Regeringsrätten har i mål nr 7399-05 meddelat prövningsstillstånd i ett ärende angående frågan om en kommun haft rätt att avvisa en ansökan om bistånd med hänvisning till att sökanden inte inlett sin vistelse där. Kommuner och Landsting genomförde 2005 en enkätundersökning angående omfattningen av hemtjänst och hemsjukvård till äldre som vistas i en annan kommun eller i ett annat land. Undersökningen omfattade månaderna maj till och med september. Undersökningen visade att ett antal vistelsekommuner har ökade kostnader för insatser till äldre personer i behov av vård och omsorg som tillfälligt vistas i fritidshus. Svenska Kommunförbundets socialberedning ansåg att det mot bakgrund av den nuvarande omfattningen av hemtjänst i annan kommun, inte finns anledning att föreslå en ändring av vistelsebegreppet i SoL. Kommuner och Landstings bedömning var att en möjlig lösning skulle kunna vara att kommunerna får rätt att köpa hemtjänstinsatser av en annan kommun på samma sätt som kommunen kan köpa plats i särskilt boende enligt 2 kap. 5 § SoL. Det finns inte någon bestämmelse i SoL om att den enskilde har rätt till förhandsbesked om insatser vid planerad vistelse i en annan kommun. Rätt till förhandsbesked har enligt 2 kap. 3 § SoL den som har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och som önskar flytta till en annan kommun. I vissa fall kan det uppstå svårigheter för en äldre kvinna eller man om hon eller han behöver insatser av vistelsen och dessa svårigheter kan leda till att hon eller han avstår från vistelsen. Det kan även uppstå svårigheter för vistelsekommunen att planera för insatserna om en person med behov av omfattande insatser inte i förväg aviserat att hon eller han kommer att vistas i sitt fritidshus. Det finns inte någon motsvarande reglering av vistelsebegreppet i vare sig hälso- och sjukvårdslagstiftningen, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller lagen (1983:389) om assistansersättning (). Insatsen personlig assistent genom LSS och följer den enskilde oavsett i vilken kommun han eller hon vistas. Omfattningen av äldre och andra personer som är i behov av omsorg och vård och som vistas i en annan kommun än hemkommunen behöver kartläggas. Om utredaren kommer fram till att lagstiftningen medför betydande ekonomiska olägenheter för vistelsekommunerna, ska utredaren överväga alternativa möjligheter till omfördelning av medel mellan kommuner i de fall vistelsekommunen ska ha ansvar för insatser för dessa personer. Utredaren bör även ha i åtanke att den enskilde inte endast utgör en kostnad. Personer som har vistats och vistas i fritidshus torde även bidra till den lokala näringsverksamheten, t.ex. genom köp av tjänster och varor. En omständighet som särskilt bör beaktas i detta sammanhang är den kommunala avgift på fastigheter som aviseras i budgetproposition och som ska ersätta den statliga fastighetsskatten. En fråga som angränsar till denna frågeställning är den internationella rörligheten, inom främst EU men även andra länder. Det finns redan regler som tar upp rätten till hälso- och sjukvård i andra EU-länder. Däremot finns inte motsvarande regler för rätt till insatser inom äldre- och handikappomsorgen för personer som inte är bosatta i . Ut- redningen ska beakta den fria rörligheten inom EU när det gäller äldre personer och andra personers behov av hemtjänst. Om utredaren finner att förslagen kräver författningsreglering, ska utredaren föreslå de författningsändringar som behövs. Ekonomiska och andra konsekvenser Om förslagen påverkar kostnader för staten, landstingen eller kommunerna, ska en beräkning av dessa kostnader redovisas.