sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Enligt paragrafen ska alla tillståndsärenden i fortsättningen betecknas med bokstaven A och prövas av koncessionsnämnderna för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Denna ändring förutsätter, som framgår av avsnitt 3.2.1, att även bilagorna till förordningen ses över. Detta ingår inte i utredningens uppdrag. Paragrafen har ändrats med anledning av den ändrade instans- ordningen. Paragrafen har ändrats med anledning av den ändrade instans- ordningen. Paragrafen har ändrats med anledning av den ändrade instans- ordningen. 14.48Förslaget till ändring i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter Enligt 1 kap. 3 § i förslaget till lagen om miljödomstolar ska miljö- domstolarna ha samma sammansättning i ärenden som i mål. Någon särskild föreskrift om miljödomstolarnas sammansättning vid handläggning av ärenden om bygdeavgifter behövs då inte. 14.49Förslaget till ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt I förordningen föreslås följdändringar med anledning av den nya instansordningen. 14.50Förslaget till ändring i förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar Paragrafen som är ny anknyter koncessionsnämnderna för miljö- farlig verksamhet och vattenverksamhet till miljödomstolarna i geografiskt hänseende. 14.51Förslaget till ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. I paragrafen införs en möjlighet att till markavvattningssakkunnig utse någon annan än den som är behörig enligt eller föreskrifter. I paragrafen föreslås en följdändring med anledning av den nya instansordningen. I paragrafen föreslås en följdändring med anledning av den nya instansordningen. I paragrafen föreslås en följdändring med anledning av den nya instansordningen. Paragrafen är ny. I ett ersättningsmål där tillståndshavaren har ålagts att vidta vissa åtgärder ska miljödomstolen sända domen till tillståndsmyndigheten. Detta har bl.a. betydelse för förandet av miljöboken. 14.52Förslaget till ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Paragrafen har ändrats med anledning av att det inte längre ska finnas miljöprövningsdelegationer hos länsstyrelserna. I paragrafen har ett nytt stycke införts. I den nya bestämmelsen finns en erinran om att kan utföra administrativa uppgifter åt en verksamhet och vattenverksamhet. I betänkandet finns förslag till följdändringar i de förordningar som bedömts vara av störst vikt. Utredningens överväganden och förslag medför dessutom att följdändringar i ett stort antal författningar. Utan anspråk på fullständighet följer här en uppräkning av de förordningar som utredningen funnit böra ändras till följd av utredningens förslag. 1.Kungörelsen (1966:702) angående tillämpning av lagen (nr 700) om vissa gemensamhetsanläggningar (5–7 §§) 2.Fastighetsbildningskungörelsen (1971:762) (26 §) 3.Expropriationskungörelsen (1972:727) (7 och 8 §§) 4.Kungörelsen (1973:261) om utbetalning av vissa ersättningar i mål eller ärende vid domstol, m.m. (7 §) 5.Förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. (9 §) 6.Förordningen (1983:382) om antalet nämndemän i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna (2 §) 7.Förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna dom- stolarna (1 § och bilaga) 8.Nationalparksförordningen (1987:938) (10 §) 9.Förordningen (1992:128) om hovrätternas domkretsar 10.Förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg (10 §) 11.Förordning (1998:904) om täkter och anmälan för samråd (2 och 12 §§) 12.Förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. (41 §) 13.Förordningen (2001:512) om deponering av avfall (36 och 45 §§) 14.Avfallsförordningen (2001:1063) (53 §) 15.Förordningen (2002:814) om behörighet för tingsrätter att handlägga mål enligt lagen (2002:599) om grupprättegång, m.m. (1 §) 16.Förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning (16, 17 och 20 §§) 17.Förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar (13 §) Särskilt yttrande av experterna Vi anser att de ersättningsfrågor som uppkommer som en följd av att tillstånd ges till vattenverksamhet ska kunna prövas redan i samband med att tillståndsfrågan prövas. Vi förordar därför en processordning som i huvudsak överensstämmer med det alterna- tiva lagtextförslag som utredningen lämnat i bilaga 12. Vårt ställningstagande är främst motiverat av praktiska och process- ekonomiska skäl, men innebär även att enhetlighet uppnås med annan markåtkomstlagstiftning. 1)Tillstånd till vattenverksamhet innebär att s.k. generell tvångsrätt tillskapas. I samband med tillståndsprövningen kan även frågor om särskild tvångsrätt prövas. Att prövning av tvångsrätt förenas med tillståndsprövning är en ordning som avviker från vad som normalt gäller i annan markåtkomstlagstiftning (undantag väglagen). Det finns som anförs i betänkandet goda skäl för den avvikelsen i fråga om vattenverksamhet. Enligt vår uppfattning ska emellertid även uppkommande ersättningsfrågor till följd av att tillstånd meddelats eller särskild tvångsrätt tillskapats hållas ihop i en sammanhållen prövning. Så fungerar det vid förhandlingar mellan verksamhetsutövaren och sakägare. En sakägare är normalt inte villig att träffa överenskommelse om ett intrång eller en skada om ersättningen inte regleras . 2)Tillstånd till miljöfarlig verksamhet medför ingen generell tvångsrätt. Miljöskador ersätts endast till den del de är orsakade av störningar som inte är orts- eller allmänvanliga. Någon sådan begränsning finns inte vad gäller skador på grund av vattenverk- samhet. Miljöskadeprövningen avser regelmässigt redan inträffade skador. Vattenverksamheten avser framtida skador. skillnader som motiverar olika prövningsförfaranden för vatten- verksamhet jämfört med miljöfarlig verksamhet. 3)Tillståndsprövningen leder regelmässigt till någon form av påverkan på annans fastigheter och därmed uppkommer också ersättningskrav. Att ersättningsfrågan kan tas upp i och avgöras av prövningsmyndigheten måste typiskt sett medföra att förfarandet påskyndas och effektiviseras. Om t.ex. förlikning i ersättnings- frågan kan uppnås till viss del är det effektivt och resursbesparande att låta prövningsmyndigheten pröva resterande del av denna i stället för att lyfta frågan till miljödomstolen. Här kan paralleller dras med förrättningsförfarandet enligt fastighetsbildningslag- stiftningen. Processen vid den nya prövningsmyndigheten, skulle om den också tillåts innefatta ersättningsfrågor, i princip inte bli annat än ett sådant förrättningsförfarande. Det effektiva för- farandet som kännetecknar förrättningen skulle därmed komma att prägla prövningen av vattenverksamheten. För att i det enskilda fallet få till stånd en lösning som tillgodoser sökandens önskemål på bästa sätt samt andra enskilda och allmänna intressen i nödvändig grad är det mest optimala ur alla aspekter att prövningsmyndigheten har möjlighet att väga samtliga dessa intressen mot varandra och förordna i frågorna vid ett och samma tillfälle. En avvägning, som inte enbart är begränsad till två intressen vilket är fallet om ersättningen prövas separat, kan då göras mellan olika åtgärder och ersättningar. 4)Genom att tvångsrätts- och ersättningsfrågorna håll ihop bortfaller behovet av att ställa säkerhet. De föreslagna bestäm- melserna innebär i den delen att prövningsmyndigheten ändå måste befatta sig med ersättnings- och värderingsfrågor. Genom att i stället välja en sammanhållen process kan behovet av att ta i anspråk mark innan ersättningsfrågan avgjorts lösas på sedvanligt sätt via förskott, vilket för de ersättningsberättigade sakägarna är en betydligt bekvämare ordning. 5)Behov av ytterligare handlingsregler för att hantera ersätt- ningsfrågorna på tillståndsmyndigheten torde vara begränsat. Jämförelse kan göras med hur förrättningsförfarandet i fastighets- bildningslagen utformats. 6)För att hantera tillståndsfrågorna är det nödvändigt att tekniker ingår i prövningsmyndigheten. Det är givetvis så att den tekniske ledamoten också besitter kunskap för att bedöma uppkommande fysiska skador och intrång. Det är rationellt att den kunskapen tas tillvara vilket skulle möjliggöras vid en samman- hållen prövning av tillstånds och ersättningsfrågan men inte enligt huvudförslaget. Den juridiske ledamoten får vidare förutsättas kunna bedöma den ersättningsrättsliga frågan. Behövs särskild sakkunnig för att värdera eller beräkna intrång eller skada, dvs. värderingsteknisk kompetens, kan sådan förordnas. Kompetens- frågan är sålunda inte ett problem. 7) Överprövningen av ersättningsfrågorna kommer med vår inställning som regel att stanna i . Det kommer därmed att avvika från vad som gäller skador till följd av miljöfarlig verksamhet (32 kap. ) och vid expropriativa förfaranden enligt expropriationslagen m.fl. men överensstämma med den ordning som enligt förslaget ska gälla vid tvångsupplåtelser enligt fastighetsbildningslagstiftningen. Här kan bl.a. hänvisas till utred- ningen om expropriationsersättning SOU 2007:29 varav framgår att mål om expropriationsersättning är ytterst sparsamt före- kommande. I stället svarar mål om ersättning vid tvångsupplåtelser enligt fastighetsbildningslagstiftningen för större delen av ersätt- ningsmålen. För att få upp prejudikatfrågor till finns möjlighet att använda s.k. ventil eller att överlämnar målet till . Detta är en godtagbar ordning även vad gäller ersättningsfrågor. Särskilt yttrande av sakkunnige samt experterna 4.3.2 Lagens tillämpningsområde och domstolens namn Vi känner oss inte övertygade av utredningsmannens skäl för att de nya domstolarna även i fortsättningen ska heta miljödomstolar respektive . Det är viktigt både för de som arbetar i domstolarna och för den rättssökande allmänheten, att namnet på domstolarna så väl som möjligt speglar de uppgifter som domstolarna är satta att utföra. Ett sådant namn är ägnat att bidra till upprätthållandet av för- troendet för myndighetsutövningen. Förledet miljö kan visser- ligen sägas ha en vid innebörd rent språkligt sett och miljöfrågor är inte sällan för handen även i de nya typerna av mål och ärenden som domstolarna kommer att handlägga. Ordet i fråga är dock i vissa sammanhang värdeladdat och exempelvis en ledamot i dagens fastighetsdomstolar eller en sakägare i ett överklagat fastighets- bildningsmål torde näppeligen känna sig hemmastadda i en domstol med enbart förledet miljö. Reformerna om en ny instansordning för PBL-ärenden och om en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna förutsätter därför enligt vår uppfattning ett nytt namn på miljö- domstolarna och på för att tydliggöra att domstolarna har uppgiften att pröva mål och ärenden, förutom enligt , även enligt en rad andra centrala lagar såsom , expropriationslagen och fastighetsbild- ningslagen. I regeringens direktiv till utredningen betonas också särskilt behovet av nya namn på domstolarna (dir. 2007:94 s. 10). De nya mål- och ärendekategorierna, även de som tillhör PBL-sfären, angår på ett eller annat sätt fastigheter. En lämplig lösning kunde därför vara en benämning som utgör en kombination av förledet fastighets i ordet fastighetsdomstolen och förledet miljö i ordet miljödomstolen. Namnet på den nya domstolen blir då fastighets- och miljödomstolen. Häremot kan dock anföras att namnet möjligen är för långt. Ett alternativ till förledet fastighets kunde därför vara förledet mark. Detta begrepp är visserligen mera allmänt och oprecist i jämförelse med begreppet fastighet men täcker ändå väl in de frågeställningar som de nya målkategorierna rör. Härtill kommer att kombinationen mark och miljö är lätt att uttala i jämförelse med andra kombinationer. Sammanfattningsvis föreslår vi sålunda att miljödomstolarna bör byta namn till mark- och miljödomstolarna och som en konse- kvens härav att bör benämnas Mark- och . Särskilt yttrande av sakkunnige och experten Särskilt yttrande av och angående dels handläggningsregler för de mål som har inletts genom ett över- klagande till miljödomstol, dels hur rättsbildningsbehovet för dessa mål ska tillgodoses. Handläggningsregler för de mål som har inletts genom ett överklagande till miljödomstol Utredningen föreslår att förfarandet i de nya miljödomstolarna (med PBL- och fastighetsmål samt med en ändrad instansordning för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter) ska regleras av en lag om miljödomstolar. För de många mål där överklagande kommer att ske från en förvaltningsmyndighet till en miljödomstol upptar den föreslagna lagen en självständig reglering som utan vidare kan betecknas som en helt ny processordning. Vi ser i och för sig positivt på en samlad processuell reglering för de nya miljödomstolarna, men vi vill invända mot utredningens förslag rörande hur handläggningen av sådana mål som ska inledas i miljödomstolen genom ett överklagande ska regleras i den nya lagen. Hela den statliga och kommunala förvaltningen utövas, med sär- bestämmelser för vissa ärenden, enligt en enda lag, förvaltnings- lagen. Förvaltningslagens flexibilitet och ramkaraktär medförde att den inte kunde läggas till grund för förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna när dessa byggdes upp . I stället infördes för sådana domstolar förvaltnings- processlagen (1971:291; FPL) som innehåller en från de allmänna domstolarnas rättegångsbalk (RB) fristående processordning. För ärendena i allmän domstol tillkom senare lagen (1996:242) om domstolsärenden (ÄL), som vid sin tillkomst hade FPL som förebild. FPL och ÄL uppvisar betydande likheter med varandra och ÄL kan sägas utgöra en till processen i allmän domstol anpassad variant av FPL. För våra domstolar finns det ingen annan fristående processordning än de som finns i RB, FPL och ÄL. Hitintills har mål som inletts genom ett överklagande till en miljödomstol handlagts enligt FPL, medan miljödomstolarna i andra fall tillämpat RB eller, när det varit fråga om ärenden, ÄL. Många av de regler som utredningen nu föreslår för de mål som i miljödomstolen ska inledas genom ett överklagande är identiska med regler som finns i FPL och ÄL. I åtskilliga andra fall finns det en huvudsaklig överensstämmelse mellan de föreslagna reglerna och regler i dessa lagar. I ytterligare andra fall innebär förslaget att en processuell fråga regleras på ett helt annat sätt än enligt FPL och ÄL. Det gäller t.ex. den grundläggande frågan om skriftlighet eller muntlighet. Det gäller bl.a. också hur bestämmelserna om in- ledandet av domstolsprocessen ska vara kopplade till de för den föregående prövningen i förvaltningsmyndigheten gällande bestäm- melserna i FL. Förslaget innehåller även åtskilliga förfaranderegler som inte har någon motsvarighet i ÄL eller FPL. Vissa av dessa regler motiveras av särskilda förhållanden på miljörättsområdet, medan andra utgör processrättsliga innovationer rörande sådant som inte har direkt anknytning till miljöfrågor. Det senare gäller t.ex. regler som innebär avvisande av skriftliga handlingar som inte ges in och regler om parts skyldighet att ersätta kostnad för onödig muntlig bevisning. Utredningens förslag innehåller vidare hänvisningar till RB i mängder av frågor som inte ansetts behöva någon uttrycklig reglering i FPL och ÄL. Sålunda hänvisas till RB i fråga t.ex. om deldom, om mellandom, om innehållet i dom och beslut, om meddelande av dom och beslut, om undertecknande av dom, om skäligt rådrum, om delgivning av stämning, om ändring av utsatta terminer och frister, om möjlighet att vid hinder ställa in en utsatt förhandling, om vilandeförklaring och om hanteringen av frågor om rättegångshinder. Ett införande av ytterligare en fristående processordning utöver de som redan finns, dvs. RB, FPL och ÄL, är problematiskt ur flera synvinklar. Ett sådant införande leder till ett krångligt processuellt system. Tillämpningen av det föreslagna regelsystemet försvåras av att flera av de föreslagna reglerna har getts en från reglerna i FPL och ÄL avvikande utformning trots att det verkar finnas saklig anledning att reglera fallen lika. Trots de stora likheter som finns med regleringen i FPL och ÄL är inte heller dispositionen av regelmassan densamma som den i FPL och ÄL. Rättsbildningen kring det föreslagna regelsystemet kan försvåras och försenas av att man beträffande de skillnader som i förslaget finns i förhållande till FPL och ÄL inte säkert kan bedöma om det rör sig om sakliga skillnader vilka motiverar en annan rättslig bedömning eller om det endast rör sig om skillnader i uttryckssätt och språk. Det kan under alla förhållanden behövas fler prejudikat i fråga om processuella bestämmelser genom att det rör sig om till stor del parallella regleringar. Utredningsförslagets konstruktion medför onödiga komplikationer och oklarheter för dem som ska använda reglerna. Den föreslagna regleringen minskar alltså förutsebarheten för användaren. Med få processlagar och färre processuella särbestämmelser är det lättare för domare och andra jurister att arbeta med olika rättsområden och över Det sistnämnda är inte bara eftersträvansvärt utan i många fall en nödvändighet. Med kompletterande särbestämmelser för skilda måltyper är RB med dess huvudförhandlingssprincip tillräcklig för regleringen av all sådan rättskipning där det i allmänhet finns ett behov av att kunna bedöma vad som har hänt i förfluten tid. Miljödomstolarnas verksamhet i de mål som överklagas från förvaltningsmyndigheter kommer huvudsakligen att vara av ett annat slag. FPL och ÄL har hitintills, med särbestämmelser för vissa mål- och ärendetyper, varit tillräckliga för all sådan domstolsverksamhet. Till det redan anförda kommer att det framstår som mindre lämpligt att införa en ny processordning i samband med att man även i sakligt och organisatoriskt hänseende gör mycket stora förändring av miljödomstolarnas verksamhet. Den nya organisa- tionen med de nya måltyperna måste få rimliga förutsättningar att redan från början fungera vilket försvåras, om man bygger in processrättsliga problem i lagstiftningen. Vi anser mot denna bakgrund att det finns starka skäl som talar emot att införa en ny fristående processordning för de ifråga- varande måltyperna. De mål som ska handläggas i miljödom- stolarna efter ett överklagande från en förvaltningsmyndighet är visserligen säregna i vissa hänseenden men enligt vår mening inte av sådan karaktär att de inte liksom alla andra domstolsmål i landet ska kunna handläggas med utgångspunkt från regleringen i någon redan existerande processlag. Utgångspunkten för regleringen av förfarandet i dessa mål bör mot denna bakgrund enligt vår uppfattning vara en av de grundläggande processlagar som bygger på principen att prövningen inte i första hand ska avse utredning om förhållanden i förfluten tid. Den lagen bör kompletteras med de särbestämmelser som motiveras av hänsyn till den speciella karaktären hos de mål som ska handläggas i miljödomstolarna. I sakligt hänseende kan man åstadkomma samma resultat oavsett om man väljer FPL eller ÄL som utgångspunkt för regleringen av handläggningen i de mål som vid miljödomstolen inleds genom ett överklagande. Handläggningen bör ske i målform oavsett vilken lag som väljs. Hur rättsbildningsbehovet i mål som har inletts genom ett överklagande till miljödomstol ska tillgodoses En fråga som betonas i utredningens direktiv är hur rätts- bildningsbehovet ska kunna tillgodoses i sådana fall där förfarandet i miljödomstolen har inletts genom ett överklagande. Utredningen förslår att , liksom , i princip ska vara sista instans i sådana fall. Om avgörandet kan få stor principiell betydelse ska kunna besluta i en förstärkt sammansättning. Det ska dessutom enligt utredningsförslaget finnas möjlighet för den domstolen att, när det är av vikt för rättstillämpningen, utan eget avgörande överlämna målet till för avgörande där. Utredningsförlaget i den nu berörda delen avviker från redan befintliga lösningar för prejudikatbildning och är inte oproble- matiskt. Uppgiften att välja en lämplig metod för åstadkommandet av en god prejudikatbildning försvåras av att det pågår en särskild utredning om hur bl.a. prejudikatbildningsbehovet mer allmänt ska kunna tillgodoses i sådana fall där instansordningen på ett eller annat sätt ska vara begränsad (se dir. 2008:49). Detta talar för att man nu tillsvidare bör välja ett system som är enkelt och okomplicerat och som helst ligger nära ett sådant system som redan förekommer i lagstiftningen. Särskilt yttrande av experten uppdrag är enligt direktiven att förenkla, samordna och på så sätt effektivisera handläggningen av bl.a. mål enligt och PBL. Det bakomliggande syftet med en effektivisering torde vara att med oförändrade miljökrav underlätta för företagen att investera i sina verksamheter. Samtliga betänkan- den – Vindkraftsbetänkandet undantaget – har dock helt saknat det nödvändiga företagarperspektivet. Detta märks också i det föreliggande betänkandet som mer fokuserat på domstolars och myndigheters behov och intressen. Jag vill i sammanhanget understryka att näringslivet redan under arbete presenterade konkreta förslag på hur en effektiv organisation skulle kunna vara uppbyggd för att tillgodose såväl samhällets behov av en grundlig prövning som näringslivets behov av förenklingar. Samordningen av PBL- och MB-prövningen har främst varit en fråga vid vindkraftsetableringar som inte är representativ för näringslivet som helhet. I Vindkraftsbetänkandet har utredningen dock löst problemet på ett förtjänstfullt sätt genom att ta bort parallellprövningen där den inte behövs. Den föreslagna samord- ningen av domstolsprövningen är dock ingen reell samordning och något som näringslivet inte efterfrågat. För det första startar alla PBL-ärenden i kommun medan MB-ärenden/-mål av någon betydelse startar i länsstyrelse eller miljödomstol. Redan där sätts således samordningen ur spel. Vidare kommer PBL-ärendena inte att prövas i samma organ på länsstyrelsenivån, eftersom PBL-ärenden prövas av och av miljöprövningsdelegationen alternativt föreslagen eller annat organ knutet till . Det är således först i tredje instans som PBL-målet och MB-målet kan mötas. I miljödomstolen är det emellertid inte heller sannolikt att målen kan samordnas eftersom sammansättningsreglerna för rätten gör att i de mer krävande fallen fordras olika miljöråd och sakkunniga. Det är endast i de allra enklaste fallen som en samordning är möjlig och i sådana fall fyller den ingen funktion. Detta är omständigheter som utredningen borde synliggjort för att det inte ska framstå som om flytten av PBL-målen från länsrätt till miljödomstol innebär någon förbättring för företagen. Visser- ligen anger utredningen att samordningsfördelarna inte ska över- skattas, men vidhåller ändå att det är en fördel. Utredningen påstår till och med under avsnittet Konsekvenser att företagens administrativa kostnader skulle minska, vilket det inte finns något som helst belägg för. Det är tvärtom så att handläggningstiderna troligen ökar om det snabbaste ärendet ska invänta det lång- sammaste för att möjliggöra samordnade resor för miljödomstolen i händelse av syn och muntlig förhandling. Handläggningstiderna är för övrigt korta i länsrätt och kammarrätt (ca i vardera instansen). Den instans som utgör ett tidsmässigt problem är regeringen och den bör avlastas PBL-prövningen. När det sedan gäller nedflyttningen av A-målen, d.v.s. prövningen av större industriinvesteringar och vattenverksamheter från miljödomstol till länsstyrelsenivå, innebär det att den mest funktionella och effektiva instanskedjan på miljörättsområdet förlängs med en underinstans. , efter den lagändring som trädde i kraft , sker det en total prövning av nämnda verksamheter i miljödomstol. Därefter krävs det pröv- ningstillstånd i såväl Miljööverdomstol som (). Detta är en viktig reform för att effektivisera prövningen av större industriinvesteringar som med utredningens förslag skulle omintetgöras.