sou · GWB338d2 · 2009-01-01 00:00:00 — ämnade för alla, till mera varierade bostäder anpassade till olik- artade hushåll, finner man hos det kommunala bostadsföretaget (). omformulerade man mycket medvetet sin målsättning från Bostad för alla till Bostad för dig, en målsättning som gäller fortfarande25. har affärsmässighet, inte sällan i termer av mark- nadsmässig affärsmässighet, kommit än mer i centrum. De allra flesta allmännyttiga bostadsföretag är organiserade som aktiebolag och som sådana mera fristående än tidigare från den löpande kommunala verksamheten. Många av dessa ingår i sin tur i koncerner. De villkor som de kommunala bostadsföretagen delar med privatägda aktiebolag har alltmer ställts i fokus. Alltfler inom de kommunala bostadsföretagen kom att tala och handla i termer av ökad soliditet, vinst, avkastning och utdelning26. Alltfler kom- muner, har det hävdats27, ökade uttagen ur sina bostadsföretag och använde överskotten till andra kommunala ändamål. Alltfler kom- muner har valt att sälja ut delar av eller hela sina bostadsbestånd. Det sistnämnda har dock staten () vidtagit olika åtgärder för att förhindra28. Från statens sida fortsatte man, trots 1990-talets förändringar, att betrakta de icke-vinstsyftande kommu- nala bostadsföretagen som viktiga instrument i hyressättnings- processen. Man var angelägen om att den kommunala allmännyttan också i fortsättningen skulle ha en tillräckligt stor marknadsandel på den lokala bostadsmarknaden för att kunna fylla den dubbla uppgift den tilldelats i denna process – det vill säga att, via bruks- värdessystemet i kombination med den hyresnormerande rollen, både värna besittningsrätten och fungera dämpande på den all- männa hyresnivån29. Efter regeringsskiftet har dock den nu sittande regeringen avlägsnat den tidigare gällande inskränkningen i kommunernas rätt att sälja ut hela eller delar av sitt bostadsbestånd. 25Enligt uppgift vid studiebesök, 28–29.3.2007. 26Det kan noteras att aktiebolag som lämplig form för kommunernas allmännyttiga bostadsföretag hade diskuterats , men då ur andra perspektiv. I SOU 1972:40 framfördes att aktiebolagsformen var att föredra framför stiftelser för att den ger företagets verksamhet en större stadga. Då handlade det i första hand om reglerna för redovisning och revision men också ansvarsfördelningen i bolag mellan verkställande direktör, styrelse och bolagsstämma. Man föreslog till och med att i fortsättningen skulle bara aktiebolag god- kännas som allmännyttiga bostadsföretag. Något sådant beslut fattades dock inte. 27Detta har framförallt hävdats av . 28SFS 1986:694, SFS 1996:1435, SFS 1999:608, SFS 2002:102. 29Jfr not 9. Se även prop. 2001/02:58, avsnitt 4.3.6. Parallellt med den ovan beskrivna utvecklingen har betydelsen av EG-rättens konkurrens- och statsstödsregler alltmer vuxit fram som en avgörande fråga för den svenska bostads- politiken i allmänhet och den svenska kommunala allmännyttan i synnerhet. Frågans vikt har i hög grad förstärkts av Fastighetsägar- nas anmälningar (2002 och 2005) till där de hävdar att har gett, enligt EG-rätten otillåtna, offentliga stöd till de allmännyttiga bostadsföretagen. Vissa kommuners bostadsföretag började arbeta med förnyelsen av storskaliga miljonprogramsområden och stadsdelar på nya sätt Betoningen av affärsmässighet som kom var i mycket en fortsättning och förstärkning av vad som påbörjats . Något som däremot innebar ett mera direkt brott med , och som i hög grad har relevans när man diskuterar allmännyttans arbetsuppgifter och framtida villkor, var hur man i vissa kommuner började ta itu med upprustningen och förnyelsen av vissa storskaliga, så kallat utsatta bostadsområden, ofta byggda under miljonprogrammets år. hade man på åtskilliga håll genomfört så kallade turn-around-projekt. Målet med dessa omfattande fysiska omdaningar hade framförallt varit att göra området i fråga fysiskt attraktivt för att därmed förändra befolkningssammansättningen genom att få nya och mera resursstarka grupper att vilja flytta dit. Det man i praktiken hade uppnått var dock oftast dyra fysiska omdaningar och endast tillfälliga förbättringar. Kring mitten av började emellertid vissa allmän- nyttiga bostadsföretag, med stöd av sina kommuner, att tänka och handla i radikalt nya banor – och med goda resultat30. Man hade bland annat kommit fram till att det var bostadsföretagets dagliga och kontinuerliga förvaltning, inte tillfälliga förnyelseprojekt, som spelade den avgörande rollen för ett bostadsområdes möjligheter till förnyelse. Man hade också kommit fram till att man måste utgå 30 Se bl.a. referat från Plan- och byggdagar 27–, seminariet Kan hyresvärden minska utanförskapet?. För olika beskrivningar se även bl. a. Alenmark (1994), /(1996) (1997), //(1998), Birve (2007), Byggkostnadsforum (2007), (2007), m.fl. (2005), (1996 och 2006). från de boende, inte från bostadsföretaget och dess på förhand upp- ställda mål, när man bestämde hur man skulle lägga upp sitt arbete. Föregångare var framförallt MKB i (i Holma och delar av )31, Botkyrkabyggen i och Framtiden i (framförallt i och ). I samtliga hade man kommit fram till att situationen var ohållbar. Man gick med stora ekonomiska förluster på grund av förstörelse, hög rörlighet och många tomma bostäder. Man var luttrad av tidigare misslyckanden med omfattande fysiska om- byggnader och försök att locka till sig andra grupper av hyres- gäster. Man hade kommit till en punkt då man ansåg att något radikalt annorlunda måste göras. Som utgångspunkt fastställdes i dessa kommuner att bostads- företaget inte skulle försöka byta ut bostadsområdets befolkning. I stället skulle man ta sin utgångspunkt i dem som bodde i området. Man skulle utgå från deras behov, önskningar och, inte minst, aktiva medverkan. Man skulle inte längre arbeta med förnyelse genom tillfälliga projekt, utan förnyelse skulle bedrivas inom ramen för den kontinuerliga förvaltningen av området. Alla de aktuella bostadsföretagen kom fram till att detta krävde en ny form av organisation med ändrade arbetssätt och en ny inställning till hyresgästerna. Man gick ifrån det tidigare hierarkiska och speciali- serade sättet att arbeta. Huschefer med eget totalt resultatansvar för 100–300 lägenheter blev den helt centrala personalgruppen. Man satsade mycket på deras kompetensutveckling och på att rekrytera personer med rätt social kompetens. De skulle befinna sig ute i områdena, i kontinuerlig och direkt kontakt med de boende32. En viktig erfarenhet var att man fann det nödvändigt att arbeta också med frågor utanför den traditionella fastighetsförvaltningen. Man talade i termer av att det var viktigt att övergå från att förvalta bostäder till att skapa ett bra boende. För att kunna åstadkomma detta fann man det nödvändigt att ta sin startpunkt i de frågor som hyresgästerna själva uttryckte vara de viktigaste, även om dessa inte tillhörde de traditionella bostadsförvaltningsfrågorna. Från de boendes sida handlade det – utöver den grundläggande frågan om att ha ett arbete och kunna försörja sig – oftast om trygghet 31MKB i hade egentligen startat upp i bostadsområdena Gullviksborg och /. Se m.fl. (1982), m.fl. (1987), (1987). 32Man kan notera att dessa företag därmed efter egna interna analyser kommit fram till liknande slutsatser som betonades i den nya förvaltningsfilosofi som lanserades av , dock i betydligt mera långtgående former. och säkerhet, om att det skulle vara helt, rent och snyggt och att man inte skulle behöva skämmas för var man bodde, vidare om att bli bemött med respekt av förvaltningspersonalen, om bra skolor och daghem och annat som gällde barnen och om olika slag av kommersiell och offentlig service. Åtskilliga av dessa frågor var förvaltningsfrågor och därför självklara för bostadsföretagen att själva ta hand om. Andra kunde tas om hand om genom samarbete med kommunala och andra instanser. Men vissa gånger fann bostadsföretagen att det var de själva som fick lov att vidta åtgärderna om något skulle hända – trots att detta då innebar att de tog itu med frågor som egentligen inte tillhörde deras ansvarsområde. Samtliga dessa pionjärer har framhållit vikten av att från kommunen få tydliga ägardirektiv som både betonar behovet av denna typ av bredare utvecklingsarbete och vikten av affärs- mässighet och en sund ekonomi. Man har lyft fram att tydliga mål, dock inte sådan politisk detaljstyrning som innebär att kommunen går in och petar i den dagliga verksamheten, i kombination med egen kontroll över ekonomin ger den frihet som bolaget behöver för att kunna vara lyhört och agera utifrån vad den akuta situa- tionen kräver – men också utifrån mera långsiktiga sociala, eko- nomiska och miljömässiga perspektiv. Inte minst har man påpekat att upprustning och förnyelsearbete tar tid. Den svenska allmännyttan – ett kommunalt instrument som definierats och subventionerats av staten Som sades inledningsvis utmärks den svenska allmännyttan av att den, med något enstaka undantag, är kommunägd och kommun- styrd. Jämfört med andra länder är detta inte alls självklart. Så är det exempelvis inte i och Nederländerna33. I ägs och förvaltas de bostäder som motsvarar den svenska allmännyttan av självständiga, icke-vinstdrivande bolag (almene boligorganisa- tioner). I dessa är det de boende som ska utgöra styrelsens majoritet och det är upp till varje organisation att själv bestämma Den allmännyttiga bostadssektorn i , och . Här framgår att varken den danska eller den nederländska allmännyttan är offentligt ägd, utan ägs av privata och ekonomiskt fristående bostadsföretag som drivs utan vinstintresse. I har allt mer av den kommunalt ägda allmännyttan (local authorities/council housing) på statens initiativ omvandlats till oberoende, privata icke- vinstdrivande stiftelser (housing associations). om kommunen över huvud taget ska finnas med i styrelsen. I ägs allmännyttan numera av privata och ekono- miskt fristående bostadsföretag. Även om det är kommunerna som står som ägare till den svenska allmännyttan är det inte kommunerna själva utan staten som definierat och fortfarande definierar vad som enligt lag ska godkännas som eller anses som ett allmännyttigt bostadsföretag. Detta gjordes, med början 1935 och ända fram till början av 1990- talet då allmännyttans särställning upphörde, i de lag- och förord- ningstexter som handlade om statens ekonomiska stöd till bostads- byggandet. Det var i dessa texter som de villkor ställdes upp enligt vilka staten godkände bostadsföretag som allmännyttiga, och där- med berättigade till särskilt gynnsamma ekonomiska stöd från statens sida. Två avgörande kriterier var att de skulle agera utan vinstsyfte och att de skulle stå under kontroll. I dessa lagtexter om rätten till statliga stöd (statliga lån och senare även räntestöd) fick begreppet allmännyttigt bostadsföretag en mer avgränsad och specifik innebörd än den mera vardagliga. Bostadsföretaget skulle inte bara agera utan vinstsyfte. Det måste också vara ägt av kommunen eller stå under kommunens be- stämmande inflytande. Bakgrunden till den länge gällande ihopkopplingen av den stat- ligt godkända definitionen av ett allmännyttigt bostadsföretag och villkoren för statens ekonomiska stöd kan spåras tillbaka till den särskilda roll man från sida ville att kommunerna och deras icke-spekulativa bostadsföretag skulle spela. Man såg, som nämnts tidigare, på dessa som några av de viktigaste instrumenten i uppnåendet av bostadspolitikens mål. Principen om kommunernas självbestämmanderätt innebar dock att denna roll inte kunde åläggas kommunerna genom påbud. Medlet från statens sida blev att gå in med ekonomiska incitament. Statens mest påtagliga medel för att uppmuntra kommunerna blev, och fram till och med , att ge särskilda statliga ekonomiska stöd till kommunerna och deras allmännyttiga bostadsföretag. Först, , skedde detta genom att statliga ekonomiska stöd, i form av lån, endast utgick till dessa. Men , då statliga stöd började ges till alla som byggde, utgick mer stöd till kommunerna och deras allmännytta än till andra. Detta upphörde först då, enligt riksdagsbeslut , de allmännyttiga bostadsföretagens särställning upphävdes och de i statligt stödhänseende likställdes med övriga aktörer på marknaden. Att man i lag- och förordningstexterna om statliga stöd särskilt pekade ut kriterier för vilka bostadsföretag som staten kunde godkänna som allmännyttiga, och att också sådana skulle vara be- rättigade till särskilt statligt stöd, kunde kanske synes vara märk- ligt. Det var ju kommunerna och deras icke-spekulativa bostads- företag man från statens sida särskilt ville stödja. Som nämnts tidigare var det dock få kommuner som inled- ningsvis var tillräckligt stora för att ha råd med helt egna bolag. Om man då enbart hade riktat de särskilda stöden till de helt kom- munägda bostadsföretagen hade det betytt att de bostadsföretag i vilka kommunerna samarbetade med andra icke-vinstsyftande (filantropiskt eller kooperativt inriktade) aktörer skulle ha fallit utanför. Därför angavs i lag- och förordningstexterna att staten kunde godkänna sådana bostadsföretag som allmännyttiga och att de därmed skulle jämställas med kommunerna när det gällde att få statligt stöd. Det var således via det statliga stödsystemet som den av staten godkända definitionen av begreppet allmännyttigt bostadsföretag introducerades. Den praktiska konsekvensen av denna koppling mellan definitionen och det statliga stödsystemet blev att när villkoren för hela stödsystemet radikalt förändrades , och de särskilda finansieringsvillkoren för allmännyttan upphörde, så stod man utan någon av staten erkänd definition av vad som skulle få godkännas som ett allmännyttigt bostadsföretag. Ur stödhänseende behövde ju inte längre några nya allmännyttiga bostadsföretag kunna godkännas, eftersom de inte längre var berättigade till mer stöd än andra aktörer34. Att definitionen, och därmed möjligheten till godkännande av nya allmännyttiga bostadsföretag, försvann ur lagtexten ledde emellertid till svårigheter. För att få större kontroll över ekonomin ombildades ju många kommunala allmännyttiga bostadsstiftelser till kommunala bostadsaktiebolag. Med de ändra- de reglerna var det inte längre möjligt att godkänna dessa nya bostadsbolag som allmännyttiga. Detta betydde i sin tur att alla de nya kommunala bostadsaktiebolagen skulle förlora de särskilda stöd de tidigare beviljats. För att förhindra detta fick staten vidta den särskilda åtgärden att, efter ansökan, jämställa dem med ett allmännyttigt bostadsföretag i fråga om villkoren för lån och bidrag. 34 De godkända allmännyttiga bostadsföretagen fick emellertid, enligt särskilda övergångsregler, fortsatt de extrastöd de beviljats enligt den gamla ordningen. Det vill säga att de i praktiken fick fortsätta med de stödvillkor som de beviljats tidigare. Detta kom att gälla . kom så, , en särskild lag om just allmännyttan, den så kallade allbolagen (lagen om allmännyttiga bostadsföretag, SFS 2002:102). Detta var en helt fristående lag som bara handlade om allmännyttan och dess villkor; den hade ingen koppling alls till de statliga stödsystemen. I och med denna lag in- fördes dock åter kriterier för vilka bostadsföretag som av staten skulle få godkännas som allmännyttiga. Enligt denna lag var det två villkor som skulle vara uppfyllda för att ett bostadsföretag skulle få godkännas som allmännyttigt. För det första skulle det drivas utan vinstsyfte (inte lämna mer än skälig, av staten angiven, utdelning på den del av aktiekapitalet eller inbetalda medlemsinsatser som ägaren skjutit till kontant)35. För det andra skulle företaget i sin verksamhet huvudsakligen förvalta fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. I allbolagen står det således inte att ett bostadsföretag måste ägas eller stå under bestämmande inflytande av en kommun för att kunna godkännas som allmännyttigt. Också detta är nytt i för- hållande till tidigare. Det betyder att också ett privat eller koopera- tivt ägt bostadsföretag kan godkännas som allmännyttigt om det uppfyller de två ovannämnda villkoren. I de fall det är en kommun som har det bestämmande inflytandet och bostadsföretaget upp- fyller de två ovan nämnda villkoren är det per definition, det vill säga utan att behöva godkännas, allmännyttigt och går kort och gott under benämningen kommunalt bostadsföretag. Enligt allbolagens andra kapitel skulle dock särskilda regler gälla för kommunala bostadsföretag. Ett kommunalt bostadsföretag måste begära tillstånd (hos ) för att få sälja hela eller delar av sitt bostadsbestånd. Tillstånd krävdes också om en kom- mun sålde så pass många aktier eller andelar i sitt allmännyttiga bostadsföretag att kommunens bestämmande inflytande upphörde. Denna del av lagen kom att gå under namnet stopplagen36. Till- stånd skulle inte beviljas om det kunde befaras att de kommunala bostadsföretagens hyror till följd av överlåtelsen inte skulle komma att få tillräckligt genomslag vid tillämpningen av bruksvärdes- reglerna i samband med hyresprövningar enligt hyreslagen (12 kap. 35I studie av allmännyttiga bostadsföretag som kommunala instru- ment (2006), Del I, s. 13–15 presenteras en kort historik över hur konkretiseringen av kravet utan vinstsyfte har omformulerats. 36Ej att förväxla med stopplagen inom sjukvården, som handlade om försäljningen av landstingsägda sjukhus. Se även not 37. 55 § jordabalken) eller hyresförhandlingarna enligt hyresförhand- lingslagen (1978:304). Det senaste steget vad gäller allbolagen är emellertid, som nämnts tidigare, att har upphävt tillståndsplikten för kommuner och kommunala bostadsföretag, det vill säga att gäller inte längre allbolagens andra kapitel. – Allbolagen är dock , genom tillsättandet 2005 av föreliggande utredning, också föremål för en mycket bredare om- prövning. Dagens situation för kommunerna och deras bostadsföretag Ser man tillbaka på de sammantagna effekterna av de statliga subventionssystem som gällde fram kan man konstatera att den svenska allmännyttan, som den är ägd av kommunerna, till stor del är uppbyggd genom statliga medel, såväl generellt riktade som särskilt gynnsamma sådana. Utformningen av de ekonomiska stödsystemen har betytt att det länge varit staten och inte låntagarna, varken kommunerna och deras bostadsföretag eller andra fastighetsägare, som ytterst stått för de ekonomiska riskerna. Denna situation förändrades dock drastiskt i och med de nya finansieringsregler som kom att gälla , då de statliga bostadslånen avskaffades och de grund- läggande principerna för räntestöd förändrades för alla typer av låntagare. Att de ekonomiska riskerna för kommunerna tidigare var täm- ligen små betydde att kommunerna utan alltför stora ekonomiska bekymmer kunde använda sina bostadsföretag som bostads- politiska instrument. Så länge det framförallt handlade om att bygga nytt fick man utan svårigheter statliga stöd. Inte ens tomma lägenheter utgjorde något avgörande hot; staten trädde då in med särskilda stöd för att de kommunala bolagens fortsatta existens inte skulle riskeras37. I dagens läge, när det inte längre utgår några statliga stöd som särskilt gynnar den kommunala allmännyttan, och de allmänt riktade stöden dessutom stegvis har minskats och håller på att avvecklas, är situationen helt annorlunda. förfogar staten inte längre över 37 Se t.ex. SOU 1996:156, avsnitt 13.2.1. något ekonomiskt incitament med vilket den kan stödja och/eller locka kommunerna att ha kvar sina allmännyttiga bostadsföretag. Inte heller finns längre möjligheten att hindra avyttringar av hela eller delar av de kommunala bostadsföretagen genom att åter- kalla räntestöden eller dra tillbaka det generella statsbidraget till kommunen. Det senare var en tillfällig åtgärd som infördes 199938 då räntebidragen nått en så låg nivå att ett tillbakadragande av dem inte längre ansågs verksamt som påtryckningsmedel39. En förut- sättning för att denna åtgärd, som inte riktade sig till bostads- företagen utan till kommunerna, skulle få införas var enligt lagrådet att den endast skulle vara tillfällig. Vid införandet av allbolagen upphörde den att gälla. Inga statliga sanktioner fanns där- efter kvar för vare sig överlåtelser av de kommunala bostadsföre- tagen (eller delar av deras bestånd) eller för höga utdelningar till kommunen. Kvar stod endast att tillstånd måste sökas hos läns- styrelsen för överlåtelser och att bostadsbolagens utdelningar skulle redovisas till . Från kommunernas sida handlar det således , mer än tidigare, om huruvida man för egen del finner det meningsfullt att förfoga över ett kommunalt icke-vinstdrivande bostadsföretag som bostads- politiskt instrument. På ett helt annat sätt än har det blivit nödvändigt att vara uppmärksam på bostadsföretagets ekonomi, liksom på kommunens ekonomiska förutsättningar. Sedan 1990- talet har den tidigare ofta nära sammanflätningen mellan bostads- företagens och kommunernas ekonomier till stor del luckrats upp. bedrivs de flesta kommunala allmännyttiga bostads- företag i form av aktiebolag. Dessa är visserligen kommunalt ägda och styrda genom direktiv av kommunen, men på ett helt annat sätt än tidigare fristående från kommunens mera reguljära ekono- miska verksamhet. Till dagens situation hör också att ekonomiska stöd från kom- munen till det egna bostadsföretaget inte bara kan vara proble- matiska av kommunalekonomiska skäl utan också, vilket nämnts tidigare, på grund av de villkor som aktualiseras genom EG-rättens konkurrens- och statsstödsregler. 38SFS 1999:608, ofta även kallad stopplagen. Denna lag ersatte den tidigare (SFS 1996:1435) enligt vilken inte bara räntestöden för de överlåtna husen skulle återkallas, utan även räntestöden till övriga hus som bostadsföretaget fortfarande ägde. Enligt SFS 1999:608 skulle det generella statsbidraget också minskas om det kommunala bostadsbolaget gjort en utdelning som överstigit skälig avkastning. 39Se SOU 1997:81. Slutbetänkande från Utredningen om kommunala bostadsföretag. Kvar står med andra ord mera barskrapat än tidigare frågan för kommunerna: har man intresse av egna bostadsföretag som kom- munalt instrument?40 Om ja: till vad? Vill man framförallt se dem i deras egenskap av aktiebolag som kan ge avkastning och utdelning åt kommunen? Eller vill man fortsätta att framförallt se dem som de brett inriktade kommunala bostads- och samhällspolitiska styr- instrument som de använts , om än numera inom ramen för ett nödvändigt affärsmässigt handlande? Om kom- munerna väljer att se på sina bostadsföretag som bostads- och sam- hällspolitiska instrument: vilka kan då tänkas vara, eller eventuellt bör vara, de bostads- och/eller samhällspolitiska frågor som kom- munalt ägda allmännyttiga bostadsföretag är särskilt lämpade att användas till?41 Historien visar att den svenska allmännyttan har använts som ett aktivt politiskt instrument i en rad olikartade situationer då man från kommunernas, och statens, sida har ansett att marknaden inte har räckt till. Genom sin speciella konstruktion, att både vara ägd och styrd av kommunen och att producera och förvalta bostäder som inte är behovsprövade utan öppna för alla, har den svenska allmännyttan kunnat användas för en rad olika syften. Denna breda användning hade inte varit möjlig om allmännyttan inte varit offentligt ägd och framförallt inte om den endast varit inriktad på de sämst ställda, dvs. varit så kallad social housing. Det har, som denna historik visat, handlat om att bygga bort bostadsbrist, att minska trångboddhet och förbättra bostads- standarden – och att göra detta utan att vissa grupper skulle skiljas ut och bli särskilt utpekade. I tillägg till dessa mera bostadssociala uppgifter har den svenska allmännyttan dock också använts som instrument för att underlätta och driva på den ekonomiska ut- vecklingen. Konkret har det då framförallt handlat om att bygga tillräckligt med bostäder på de platser där och vid de tillfällen då näringslivet har haft behov av arbetskraft. Under vissa perioder har