sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — Det kan här även noteras att det under remissbehandlingen av Radio- och betänkande inte framfördes någon kritik mot syntolkning som gick ut på att sådan tolkning skulle inverka på innehållet i programmen. Om en lagregel av motsvarande innehåll som den ovan skiss- erade 6 kap. 12 § första stycket RTVL om TV-program som sänds på annat sätt än genom tråd ska införas också för den som sänder TV-program genom tråd, uppkommer frågan om det skulle inne- bära en inskränkning av den grundlagsfästa etableringsfriheten för trådsändningar. En sådan regel skulle innebära en skyldighet för programföretaget att förse programmen med textning, tecken- språkstolkning, syntolkning, uppläst text eller liknande teknik. I vart fall en del sådana tekniker skulle på ett noterbart sätt uppta ut- rymme i nätet.9 De skulle enligt mening innebära en inskränkning av etableringsfriheten. En sådan inskränk- ning omfattas inte av något av de nu gällande undantagen från etableringsfriheten i 3 kap. 1 § andra stycket YGL. För att en sådan lagregel ska vara tillåten krävs alltså ett nytt undantag i denna paragraf. Etableringsfriheten är som nämnts en av de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Det måste föreligga starka skäl för att inskränkningar ska få göras i den. När det gäller eter- sändningar har det ansetts yttrandefrihetsrättsligt acceptabelt att ålägga public service-bolagen och en skyldighet i tillstånds- villkoren att göra programmen tillgängliga för personer med funk- tionshinder. Skyldigheten att göra programmen tillgängliga för per- soner med funktionshinder är visserligen en inskränkning i etabler- ingsfriheten men det kan ändå, med hänsyn till styrkan av det intresse som här är aktuellt, finnas ett värde i att eter- och trådsändningar behandlas lika i detta avseende. Enligt Radio- och (SOU 2006:51 s. 286) syftar en reglering som utökar programföretagens skyldighet att se till att de TV-program de distribuerar är tillgängliga för personer med funktionshinder till att öka möjligheterna för dessa personer att bli delaktiga i samhällslivet. Utredningen anger att detta ända- mål är så angeläget att det får anses finnas tillräckliga skäl att be- gränsa sändningsrätten för den som sänder TV-program på annat 9 Jfr remissyttranden över SOU 2006:51 från , och Boxer. Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler sätt än genom tråd. delar denna upp- fattning och anser att bedömningen bör vara densamma i fråga om motsvarande reglering för TV-program som sänds genom tråd. Som har angetts i avsnitt 8.2 gäller, enligt 3 kap. 3 § YGL, i fråga om begränsningar i den grundlagsskyddade sändningsrätten vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättig- heter i 2 kap. 12 § andra – femte styckena och 2 kap. 13 § RF. Av 2 kap. 12 § andra stycket RF framgår att sådana begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Enligt 2 kap. 13 § RF får yttrandefriheten och informationsfriheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl för- anleder det. Ändamålet att öka möjligheterna för personer med funktions- hinder att bli delaktiga i samhällslivet är självfallet ett sådant ända- mål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle som krävs enligt 2 kap. 12 § andra stycket RF för att en begränsning ska få göras i grundläggande fri- och rättigheter. Ändamålet är enligt kommitténs mening så angeläget att det också utgör ett sådant särskilt viktigt skäl som krävs för begränsning av yttrandefriheten enligt 2 kap. 13 § första stycket RF. Det får alltså enligt kommitténs mening anses finnas tillräckliga skäl att inskränka etableringsfriheten även beträffande trådsändningar genom tillåtelse till lagregler om skyl- dighet att göra TV-program tillgängliga för personer med funk- tionshinder. Det är emellertid från yttrandefrihetsrättslig synpunkt väsentligt att de lagregler om skyldighet att göra program tillgäng- liga som införs inte blir alltför långtgående. De får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föran- lett dem och de får inte sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 12 § andra stycket RF). Kom- mittén återkommer till frågan om utformningen av lagreglerna i det följande. Ett undantag i 3 kap. 1 § YGL som skulle tillåta lagregler om skyldighet att göra trådsända TV-program tillgängliga för personer Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler med funktionshinder kan formuleras enligt följande (ändringar är kursiverade): Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om 1.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa pro- gram i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmän- hetens intresse av tillgång till allsidig upplysning, 2.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överför- ingar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmän- hetens intresse av tillgång till sådana överföringar, 3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att till- försäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet, 4.skyldighet för den som sänder program i television att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionshinder, eller 5.ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inrik- tas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Undantaget ger möjlighet att införa lagregler om skyldighet för den som sänder TV-program genom tråd att göra programmen tillgängliga för personer med funktionshinder. I likhet med vad som gäller i fråga om 3 kap. 4 § YGL (se avsnitt 8.2) avses med ut- trycket den som sänder program den som står bakom program- met, dvs. programföretaget, inte den som medverkar enbart genom att ställa sändningskapacitet till förfogande. Regeln ger alltså möjlighet att ålägga programföretag en skyldighet. Den ger inte tillstånd till regler i vanlig lag om skyldighet för den som är nätinnehavare att i nätet förmedla en viss mängd program som har utformats på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för personer med funktionshinder. Regeln innebär alltså inte i sig någon garanti för tillgång i trådnätet till program som har gjorts tillgängliga för personer med funktionshinder. Den som råder över trådnätet kan ju välja att förmedla program från programbolag som inte har ålagts någon skyldighet att göra programmen tillgängliga för personer med funktionshinder. Must carry-reglerna i 8 kap. 1 § RTVL Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler innebär dock att de som har kabelnät som sitt huvudsakliga sätt att ta emot TV-sändningar är garanterade tillgång till SVT:s sändningar i nätet med den tillgänglighet för personer med funktionshinder som de förmedlade sändningarna har. Det är också troligt att även andra programbolag än SVT som åläggs skyldighet att anpassa TV- program som sänds på annat sätt än genom tråd genomför kraven i alla sina sändningar, dvs. även i dem som sänds i tråd. Utbudet i tråd av program som är anpassade för personer med funktions- hinder torde alltså bli större än vad som följer enbart av must carry- reglerna.10 anser att det även med beaktande av must carry-reglerna är motiverat att i YGL införa en tillåtelse till lagregler om skyldighet att göra trådsända TV-program tillgängliga för personer med funktionshinder. Must carry-reglerna innebär ju endast en garanti för att man i trådnät får tillgång till program från SVT och UR med den tillgänglighet för personer med funktions- hinder som dessa program kan ha. Reglerna innebär inte att program från andra aktörer blir tillgängliga för personer med funktions- hinder. Vad gäller must carry-skyldigheten kan här också noteras att Public service-utredningen i sitt betänkande Kontinuitet och för- ändring, SOU 2008:64, konstaterade att det inte finns något i radio- och TV-lagen som garanterar att kompletterande tjänster i form av talad textremsa och liknande sänds vidare i kabelnät (a. bet. s. 205). Utredningen ansåg att vidaresändningsplikten borde ses över eftersom lagstiftningen är otydlig och får oönskade kon- sekvenser (a. bet. s. 204). Regeringen uppdrog åt Radio- och att se över reglerna om vidaresändningar i kabelnät i 8 kap. 1 § radio- och TV-lagen.11 Verket skulle bl.a. sär- skilt överväga om tilläggstjänster bör omfattas av vidaresändnings- plikten. Uppdraget redovisades i rapporten i kabelnät. Verket anger i rapporten (s. 23) att det är svårt att förutsäga hur tilläggstjänsterna i tillståndshänseende kommer att regleras i radio- och TV-lagen och om ett förslag att utöka vidare- sändningsplikten till att avse olika typer av tilläggstjänster är för- enligt med YGL. Verket bedömer därför att det inte är 10Jfr remissvar över SOU 2006:51 från Canal+: Om förslaget genomförs blir det i prak- tiken så att de programtjänster som är aktuella för kravet genomför det på alla sina sänd- ningar, även i kabelnäten. Indirekt görs ju kravet då gällande även för kabelsändningar. 11Regeringsbeslut , Ku2008/1619/MFI. Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler lämpligt att lämna ett lagförslag om att vidaresändningsplikten också ska omfatta vissa tilläggstjänster. Verket gör dock bedömningen att sändningsplikten bör omfatta bl.a. tilläggstjänster som syftar till att tillgängliggöra TV för personer med funktionsnedsättning och som har direkt anknytning till de programtjänster som ingår i vidare- sändningsplikten. Enligt direktiven ska särskilt beakta i vilken utsträckning ytterligare krav på trådsändningar kan komma att få negativa effekter på etableringsfriheten. En skyldighet att göra sändningar tillgängliga för personer med funktionshinder kan som nämnts innebära att utrymme upptas i trådnätet. Detta gäller särskilt syntolkning och talande textremsa.12 En skyldighet att göra sändningar tillgängliga för personer med funktionshinder kan också vara kostnadskrävande och medföra krav på t.ex. anskaffning av tek- nisk utrustning eller rekrytering av personal med särskild kom- petens. Sådana effekter kan naturligtvis ha en negativ inverkan på möjligheten att inleda och bedriva trådsändningar, dvs. de kan in- verka negativt på etableringsfriheten för sådana sändningar. Hur stor den negativa inverkan blir är beroende av den närmare utform- ningen och omfattningen av skyldigheten och den aktuella aktörens resurser i olika avseenden. I fråga om TV-program som sänds på annat sätt än genom tråd föreslår Radio- och , som nämnts ovan, att det i en ny regel i 6 kap. 12 § första stycket Radio- och TV-lagen (mot- svaras av 5 kap. 12 § i förslag) ska anges att den som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd ska utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen blir tillgängliga för personer med funktionshinder i den omfattning som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver. Som har framgått ovan ska, enligt andra stycket i samma paragraf, reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämt beakta programföre- tagens finansiella förutsättningar, den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster inom TV-området och antalet tittare som följer sändningarna vid bestämmande av på vilket sätt och i vilken omfattning programmen ska göras tillgängliga. Utredningen anger att kraven på tillgänglighet inte rimligen kan ställas så högt att programföretag med små resurser riskerar att slås ut från mark- naden (SOU 2006:51 s. 288). Enligt utredningen bör det därför finnas möjlighet att ställa större krav på programföretag med goda 12 Jfr remissyttrande över SOU 2006:51 från . Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler ekonomiska förutsättningar än på små företag med begränsad ekonomi. kan det också enligt utred- ningen finnas anledning att ställa större krav på programföretag som redan har tillgång till den teknik som krävs. Vidare anges att det också kan finnas anledning att göra skillnad mellan public service-företag och kommersiella företag samt mellan programföre- tag vars sändningar följs av många tittare och de som har begrän- sade tittarsiffror. instämmer i detta resonemang (SOU 2008:116 s. 240). anser att det även i fråga om tråd- sändningar är mycket viktigt att kraven på tillgänglighet inte ställs så högt att programföretag riskerar att slås ut. Om reglerna i vanlig lag rörande tillgänglighet till trådsändningar utformas i överens- stämmelse med vad som föreslås i fråga om TV-program som sänds på annat sätt (5 kap. 12 § i förslag till ny RTVL och 6 kap. 12 § RTVL i Radio- och förslag med de förtydligande tillägg som kommittén har förespråkat ovan) kommer det att framgå klart av lagtexten vilka överväganden som ska göras när skyldigheten bestäms närmare. Därvid ska bl.a. programföretagens finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster beaktas. Enligt kommitténs mening bör även inverkan på sändningsutrymmet i nätet av en skyldighet att göra trådsända program tillgängliga för personer med funktionshinder beaktas. Som har angetts i det föregående upptar ju i vart fall en del av de aktuella tekniska hjälpmedlen utrymme i trådnätet. En alltför omfattande skyldighet att använda sådana tekniker kan innebära väsentliga inskränkningar i möjligheterna att sända innehåll i nätet. Skyldigheten bör inte få bli så omfattande att sändningsutrymmet i trådnätet inskränks väsentligt. Här kan noteras att i sitt remissyttrande över Radio- och betänkande pekade på denna effekt för marknätets del. angav att vissa av de tekniker som föreslås är bandbreddskrävande, att utrymmet i marknätet är mycket be- gränsat och att det därför bör vara naturligt att vid bestämmandet av omfattningen av skyldigheten att göra program tillgängliga för funktionshindrade väga in effekterna för andra tjänster som programbolagen bedriver eller vill bedriva i nätet. ansåg att denna aspekt bör anges i lagtexten eller i vart fall framgå av förarbetena. anser att det bör framgå av lagtexten att även effekten på sändningsutrymme i trådnätet ska beaktas vid bestämmande av skyldighet att göra trådsända TV-pro- Yttrandefrihetsrättsliga aspekter på lagregler gram tillgängliga för personer med funktionshinder. Med en sådan utformning av lagreglerna anser kommittén att det är sörjt för att det kommer att ske en rimlig avvägning mellan intresset av etabler- ingsfrihet för trådsändningar och intresset av att sådana sändningar är tillgängliga för personer med funktionshinder. Vad gäller följdändringar och övergångsbestämmelser kan kon- stateras att den här föreslagna nya punkten 4 i 3 kap. 1 § andra stycket YGL ger tillåtelse till lagregler om skyldighet för den som genom tråd sänder program i television att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, teckenspråks- tolkning, syntolkning, uppläst text eller liknande teknik blir till- gängliga för personer med funktionshinder. Ändringen kräver inga följdändringar i YGL eller andra författningar och inte heller någon särskild övergångsbestämmelse. Man kan jämföra med prop. 2001/02:74 där införandet av två nya punkter i 3 kap. 1 § andra stycket YGL med tillåtelse till lagregler om skyldighet för nät- innehavare i olika avseenden inte ansågs kräva (följdändringar eller) övergångsbestämmelser. 9Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar bedömning: Yttrandefrihetskom- mitténs förslag medför sannolikt en viss ökning av antalet ärenden hos JK och Radio- och . Ökningen kan inte anses kräva någon förstärkning av anslagen till JK:s verk- samhet. Kostnadsökningen hos Radio- och torde täckas av ansökningsavgifterna. Förslagen rörande efterforsknings- och repressalieförbuden ökar möjligheterna att beivra överträdelser av dessa förbud. Förslagen kan i övrigt inte anses medföra några konsekvenser som ska beaktas enligt 15 § kommittéförordningen. Förslagen kan inte heller antas förutsätta någon behandling av personuppgifter som bör uppmärksammas från integritetsskydds- synpunkt. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att om för- slagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. I 15 § sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen. Dessa mål är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a §, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 16 § anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. I kom- mittéhandboken (Ds 2000:1) sägs även att kommittéer som lägger fram förslag som förutsätter behandling av personuppgifter bör särskilt uppmärksamma konsekvenserna från integritetsskyddssyn- punkt för den som uppgifterna avser. I har inte angetts att några särskilda konsekvensbeskrivningar ska göras. Nedan behandlas kost- nadsberäkningar enligt 14 § kommittéförordningen och de övriga konsekvensbeskrivningar som ska uppmärksammas enligt 15 § kom- mittéförordningen och kommittéhandboken. De andra konsekvenser av förslag till nya eller ändrade regler som enligt 15 a § kommitté- förordningen ska anges i betänkandet redovisas i de kapitel i det föregående som behandlar respektive fråga. Kommitténs förslag innebär följande: 1) Grundlagsskyddet enligt YGL utökas till att även omfatta digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas. Det klargörs också att inte bara redaktioner för tryckta periodiska skrifter utan även redaktioner för skrifter som framställs genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande omfattas av auto- matiskt grundlagsskydd för databasverksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL. Undantaget från censurförbudet i 1 kap. 3 § andra stycket YGL utvidgas så att det även tillåter lagregler om granskning och god- kännande av rörliga bilder i en sådan offentlig uppspelning ur en Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar databas som avses i den föreslagna nya punkten 3 i 1 kap. 9 § första stycket YGL, t.ex. digital bio. Kommittén anser att det inte nu bör företas någon grundlags- ändring som syftar till att föra in sådana apparater som i kommitténs direktiv benämns e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll under YGL. Om detta ändå skulle ske skulle det innebära en ytterligare utökning av YGL:s tillämpningsområde. Avgränsningen bör enligt kommitténs mening i så fall göras så att apparater som möjliggör nedladdning eller kommunikation mellan enskilda faller utanför skyddet. 2)Repressalieförbudet formuleras uttryckligen i en ny regel i 3 kap. 4 § andra stycket TF respektive 2 kap. 4 § tredje stycket YGL, och en bestämmelse om straff för överträdelse av den nya regeln införs i respektive grundlag. Reglerna blir gällande för alla offentligt anställda. Straffbestämmelserna uppställer inget krav på att åtgärden ska ha företagits vid myndighetsutövning för att vara straffbar. Detta innebär en utvidgning av det straffbara området. Även re- pressalier i form av disciplinåtgärder mot kommunanställda blir t.ex. straffbara. I 1 kap. 9 a § sekretesslagen görs ändringar och hänvisningar till TF och YGL som innebär att repressalieförbuden och efterforsk- ningsförbuden får samma innebörd och blir straffsanktionerade på samma sätt till skydd för anställda och uppdragstagare i sådana organ och bolag som avses i 1 kap. 9 a § sekretesslagen som till skydd för offentligt anställda enligt de föreslagna nya reglerna i TF och YGL. De organ och bolag som avses i 1 kap. 9 a § sekretess- lagen är organ som handhar myndighetsutövning mot enskilda samt sådana aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Överträdelser av efterforsk- ningsförbudet och repressalieförbudet har inte varit straff- sanktionerade till skydd för anställda och uppdragstagare i sådana organ och bolag. Även den nu nämnda ändringen innebär alltså en utvidgning av det straffbara området. 3)I 3 kap. 1 § andra stycket YGL införs en ny punkt 4 som ger tillåtelse till regler i vanlig lag om skyldighet för den som i tråd sänder program i television att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, teckenspråkstolkning, syn- tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för per- soner med funktionshinder. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar 4) Regeln om s.k. webbsändningar i 1 kap. 6 § YGL ändras och en följdändring görs i 1 kap. 9 § samma grundlag. Förslaget innebär inte någon ändring i sak i förhållande till vad som har avsetts gälla utan utgör endast ett förtydligande. Genom ändringen blir det tydligt att omodererade chatsidor faller utanför grundlagsskyddet och att det i fråga om inspelade program endast är sådana vilkas starttidpunkt inte påverkas av mottagaren som faller in under be- stämmelsen i 1 kap. 6 §. Kommitténs förslag i fråga om digital bio och redaktioner för skrifter som framställs genom stencilering, fotokopiering eller lik- nande tekniskt förfarande innebär en utökning av YGL:s tillämp- ningsområde. Om sådana apparater som i kommitténs direktiv benämns e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll också förs in under YGL utvidgas grundlagens tillämpningsområde ytterligare. Varje utvidgning av YGL:s tillämpningsområde kan inne- bära en ökning av arbetsbelastningen hos JK eftersom denne är ensam åklagare i tryck- och yttrandefrihetsmål. Det är svårt att uppskatta hur många ärenden de nu nämnda utvidgningarna kan orsaka, men anser det troligt att det inte blir fråga om mer än ett fåtal. Effekten hos JK neutraliseras också i allt väsentligt av att polis och åklagare slipper ärendena. I fråga om digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas innebär kommitténs förslag närmare att massmedieföretag får automatiskt grundlagsskydd för sådan uppspelning (om de krav som anges i 1 kap. 9 § YGL är uppfyllda) medan andra aktörer får grundlagsskydd genom ansökan om utgivningsbevis. Förslaget kommer troligen att föranleda en del ansökningar om utgivnings- bevis och därmed en viss ökning av arbetsbördan för Radio och . Hur många ärenden det kan bli fråga om är svårt att säga.