sou · GXB328 · 2009-03-30 00:00:00 — Kommittén har i uppdrag att föreslå hur informationen till stude- rande om de studiesociala frågorna kan samlas och förbättras. Ett bättre utbyggt informationsnät där kunskap om sociala och ekonomiska villkor finns samlad kan enligt kommitténs direktiv skapa förutsättningar för mer effektiva studier. Våra förslag om förbättrad information tar framför allt sin utgångspunkt i de infor- mationsproblem om ekonomiska villkor som framkommit under kommitténs arbete. I kapitel 5 Effektivare studiestödsadministration analyseras hur kunskaps- och informationsutbytet mellan myndig- heter och kommuner bör förbättras för att effektivisera studie- stödsadministrationen. Kommittén har diskuterat hur information till studerande kan förbättras med representanter från CSN, , Hög- skoleverket och . Uppgifterna i detta kapitel är huvud- sakligen hämtade från dessa möten. Förbättrad information till studerande 7.2Komplicerat regelsystem, delat myndighetsansvar och bristande samverkan Det finns flera problem med informationen om de ekono- miska villkoren för studerande. Reglerna både inom studiemedels- systemet och inom de sociala trygghetssystemen, som tas upp i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem och kapitel 6 Studiemedlen och trygghetssystemen är omfattande och ibland krångliga. Dessutom delas informationsansvaret mellan flera olika myndigheter. CSN ansvarar för frågor som rör studiemedelssystemet, medan frågor om t.ex. bostadsbidraget hanteras av . Vissa frågor, som vid sjukdom, hanteras både av CSN och Försäkrings- kassan. Studerande som inte får ett jobb under ferierna är som en sista utväg hänvisade till kommunernas socialtjänst. Högskolor och huvudmän för vuxenutbildning ansvarar för information till studerande bl.a. genom studievägledning. Studerande är ofta nöjda med den service och information som enskilda myndigheter, framför allt CSN, ger. Detta framkom både vid kommitténs studiebesök och i en enkätundersökning som genomförts av SFS, TCO och Tria.1 Studerande vid Lunds univer- sitet och påpekade dock vid kommitténs studie- besök att det saknas ett helhetsgrepp om informationsfrågorna. Det spridda ansvaret för studerandeinformation leder ofta till att studerande har svårt att få överblick över vad som gäller och vem de ska kontakta. Bristen på samlat ansvar för information innebär också att studerande kan ha svårt att planera sina studier och att tillvarata sina rättigheter. För att lösa problemet har Lunds univer- sitets studentkårer gjort en informationssatsning genom webb- portalen Studentbry. Det är också viktigt att påpeka att det inte bara är studerande som har behov av samlad information. Även personer som planerar att börja studera, men som t.ex. arbetar, är sjuka eller föräldra- lediga, har behov av information om de ekonomiska villkor som gäller under studier. 1 SFS, TCO och Tria (2009). Förbättrad information till studerande Myndigheter ska enligt förvaltningslagen (1986:223) lämna upp- lysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheter dess- utom genom samarbete med andra myndigheter ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheter ska också tillhandahålla information om myndig- hetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndig- heten som har betydelse för verksamheten. Att den offentliga förvaltningen ska anpassas efter medborgar- nas behov är en central utgångspunkt i den pågående utredningen av lokal service i samverkan (Fi 2007:06). Enligt utred- ningens delbetänkande Styr samverkan – för bättre service till med- borgarna (SOU 2008:97) behöver de offentliga tjänsterna samord- nas för att kunna anpassas till medborgarnas behov. En sådan samordning är enligt utredningen möjlig att genomföra inom ramen för regeringens, myndigheternas och kommunernas nuvarande befogenheter. Regeringen anses dock inte ha gjort tillräckliga ansatser för att åstadkomma detta. De myndigheter som kommittén har haft kontakt med anser att det finns brister i samverkan mellan dem. Orsaken till detta är enligt dem att ett formellt samverkansuppdrag saknas. Informell samverkan kan förekomma, men i avsaknad av ett särskilt uppdrag sker samverkan ofta på initiativ av enskilda tjänstemän och utan särskilda ekonomiska medel. Ett exempel på sådan samverkan är ett nätverk som startat till- sammans med motsvarande enheter på Arbetsförmedlingen, CSN, och Verket för högskoleservice. Nätverket har som mål att samverka kring tre områden: utbyte av webbtjänster, kampanjer riktade mot nyvuxna och information till studie- och yrkesväg- ledare. Nätverket har inget särskilt uppdrag eller särskilda medel, vilket begränsar möjligheterna att samverka. Ett resultat av nät- Förbättrad information till studerande verkets arbete är en gemensam informationsfolder till elever som avslutar sin gymnasieutbildning . Kommittén anger i kapitel 6 Studiemedlen och trygghetssystemen att den grundläggande principen för gränsdragningen mellan studie- medelssystemet och andra trygghetssystem är att studiemedels- systemet ska täcka den studerandes levnadsomkostnader . Levnadsomkostnader under ferietid, vid sjukdom eller föräldraledighet, dvs. under tid då studier inte bedrivs, bör täckas genom inkomst av arbete eller andra ersättningar inom de sociala trygghetssystemen. Detta innebär att myndighetsansvaret för de studerandes ekonomiska villkor även fortsättningsvis kommer att vara delat. Kommitténs bedömning är dock att det delade myndighets- ansvaret är ett mindre problem i informationshänseende. Kom- mittén anser att det snarare är den bristande samverkan mellan myndigheterna som behöver åtgärdas. En starkare styrning av service och samverkan är möjlig att genomföra inom ramen för regeringens befogenheter. Det finns dessutom en rad tekniska lösningar som underlättar samverkan kring infor- mation. Kommittén föreslår därför att CSN ges i uppdrag att i sam- arbete med bl.a. Arbetsförmedlingen, , Högskole- verket, och Verket för högskoleservice informera om de ekonomiska villkor som gäller för studerande. I uppdraget bör ingå att utreda informationsbehovet, att genomföra insatser samt att utvärdera effekterna av dessa. Inom CSN finns planer på att stärka informationen till skol- huvudmän och studiemedelstagare, samt på att utveckla arbetet med studiesocial vägledning. Planerna beskrivs i myndighetens strategiska plan för 2008-2012. Kommittén anser att CSN:s sats- ning på stärkt informationsutbyte med skolhuvudmän är väl motiverad och konstaterar i kapitel 5 Effektivare studiestödsadmi- nistration att en förstärkning av CSN:s externa kommunikation är nödvändig. Kommittén anser dock inte att annan vägledning än studieekonomisk hör hemma hos CSN. Kommittén anser att informationen även bör stärkas och utvecklas på lokal nivå. Kommittén föreslår därför att CSN ges i Förbättrad information till studerande uppdrag att fördjupa sitt samarbete med högskolor och huvudmän för vuxenutbildningen för att utveckla formerna för information om studieekonomiska frågor till de studerande. I kapitel 5 fram- kommer att det framför allt finns behov av samverkan med huvud- män för den kommunala vuxenutbildningen. 7.3.1En gemensam webbportal ses som en lösning Det finns många olika sätt att sprida information. Representanter i kommitténs referensgrupp föreslår en myndighetsgemensam webb- portal som en lösning. SFS använder begreppet one window för att beskriva en sådan lösning.2 Även de myndigheter som kommittén varit i kontakt med förespråkar en gemensam webbportal. Det påpekas dock att det är viktigt att utreda vilket informationsbehov som finns innan en eventuell webbportal skapas. Myndigheterna framhåller också att man bör utgå från de webbplatser och den information som redan finns. I det informella nätverk som startat för- söker man finna tekniska lösningar som innebär att myndigheterna kan dela webbinformation på ett enkelt sätt. 7.3.2Andra lösningar inom kundservice bör också utvecklas Kommittén ser det inte som sitt uppdrag att föreslå konkreta metoder eller tekniska lösningar för förbättrad information. Det bör vara en fråga för CSN efter att informationsbehovet har utretts. En webblösning får dock inte utesluta att även andra informa- tionskanaler förbättras. Både representanter från CSN och Försäk- ringskassan anser t.ex. att det är nödvändigt att knyta en telefon- service till en gemensam webbportal. Det finns även behov av personliga kontakter, dvs. att träffa handläggare som kan informera. Kommittén har konstaterat, fram- för allt utifrån studiebesöket vid den kommunala vuxenutbild- 2 En webbportal är en webbplats med många kringtjänster inriktade mot ett visst ämne eller företeelse. En portal är en startpunkt där man samlar flera ingångar till Internet på en och samma webbplats. En webbplats är en sammanhängande samling av texter, dokument, bilder och multimedia som är nåbar över Internet. Förbättrad information till studerande ningen i och utifrån granskningen av studiestödsadmi- nistrationen, att det finns studerande med särskilda behov av personliga kontakter. Detta gäller t.ex. studerande med utländsk bakgrund som har bristande kunskaper i det svenska språket och om det svenska utbildningssystemet. I framfördes särskilt att neddragningen av öppettider på har medfört svårigheter att få information. I kapitel 5 Effektivare studiestödsadministration är kommitténs slutsats att CSN:s lokala samverkan behöver planeras utifrån nationella behov och att de lokala kontorens uppdrag och lokalisering därför bör ses över. 8 Kostnads- och konsekvensanalys Kommitténs bedömning: Kommitténs förslag är finansierade inom befintlig ram. Våra förslag om ett förändrat studiemedel medför utgiftsökningar för staten. Vi beräknar dessa till högst . Utgiftsökningarna finansieras med be- sparingar – främst genom minskade felaktiga utbetalningar, slopad avskrivning av tidigare studielån för dem som genomför högskolestudier, förändringar i bostadsbidraget samt minskat anslag till . I detta kapitel redovisar kommittén en konsekvensbeskrivning av utredningens samlade förslag. Inledningsvis redovisas de stats- finansiella konsekvenserna avseende studiestödsanslaget och kost- naderna för studiestödsadministrationen. Kommittén bedömer även förslagens konsekvenser ur fördelnings- och jämställdhets- perspektiv. Av 14 § i kommittéförordningen (1998:1474) framgår att för- slag i ett betänkande som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska följas av en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. I kommitténs direktiv anges inget utöver kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser. De områden som tas upp i betänkandet kan hänföras till tre olika kostnadsområden: studiestöd, studiestödsadministration och kost- nader för utbildningsanordnare. Av dessa står kostnader för studie- stödet för den absolut största delen. Kommitténs uppdrag är, vid sidan av granskningen av studiestöds- administrationen, begränsat till studiemedelssystemet, dvs. övriga studiestöd ligger utanför kommitténs uppdrag. Studiemedlen är rättighetsstyrda. Anslagsbelastningen för studie- medelssystemet beror främst på antalet studerande i utbildningar som berättigar till studiestöd. Statens räntekostnader för den totala studielåneskulden i påverkas också av antalet låntagare, även om större delen av fordran avser låntagare som studerat tidigare. Utgiften för de delar av studiemedlen som inte är rättighets- styrda, framför allt det högre bidraget, påverkas främst av efter- frågan. Därutöver påverkas utgiftsnivån av de studerandes studie- takt, studietid och inkomst som överstiger fribeloppsgränsen. Utgiftsnivån påverkas också av den allmänna prisutvecklingen i samhället genom studiemedlens koppling till prisbasbeloppet. Utgiften för studiemedlen påverkas även av de bestämmelser som reglerar rätten till studiemedel, t.ex. bestämmelser om ålders- gränser och hur länge studiemedel lämnas. Kommitténs förslag leder till förändringar av utgifterna. Det är främst förändrade utgifter med anledning av ändrade bestämmelser som analyseras här. Beräkningarna, förutom i avsnitt 8.1.7, görs underlag. Volymförändringar som inte kan hänföras till förslagen i betänkandet tas inte med i dessa beräkningar. Det innebär att kostnaderna för en reform kan bli högre än angivet om studerande- SOU 2009:28 Kostnads- och konsekvensanalys volymen ökar och motsvarande lägre om studerandevolymen minskar. Justerad fördelning mellan bidrag och lån Kommittén föreslår i kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem att studerande på grundskolenivå ska få studiemedel med fyra femtedelar bidrag och en femtedel lån (80/20) och att studerande på gymnasienivå ska få studiemedel med cirka hälften bidrag och hälften lån (47/53). Studerande på eftergymnasial nivå föreslås få studiemedel med cirka en tredjedel bidrag och två tredjedelar lån (34/66). Förslaget innebär att den nuvarande högre bidragsnivån helt upphör och att det i stället är utbildningens nivå som avgör förhållandet mellan bidrag och lån. Det uppstår därmed en besparing som motsvarar den tidigare kostnaden för den högre bidragsnivån och en kostnadsökning eftersom det gene- rella bidragets andel höjs för vissa studerande inom grundläggande och gymnasial vuxenutbildning. Bidragsandelen för eftergymnasiala studier föreslås ligga fast. Studiebidraget är pensionsgrundande, vilket innebär att total- kostnaden inklusive statlig ålderspensionsavgift (STÅP) blir 1,255 gånger bidragskostnaden.1 I tabell 8.1 redovisas kostnaderna för studiebidrag enligt dagens system. Totalt uppgår kostnaderna till . 1 Studiebidraget är pensionsgrundande och utgiftsområdet belastas med en pensionsavgift. Det pensionsgrundande beloppet är av studiebidraget. Staten svarar för hela kostnaden för avgiften, som är på det pensionsgrundande beloppet. Utgift för studiebidrag i dagens system I tabell 8.2 redovisas kostnaderna för studiemedlen med kommit- téns förslag, dvs. Kommitténs förslag till fördelning mellan bidrag och lån ger därmed en kostnadsökning på . Tabell 8.2 Utgift för studiebidrag med ändrad fördelning mellan bidrag och lån i förhållande till dagens system Utöver förändrad fördelning mellan bidrag och lån föreslår kom- mittén att studiemedlen höjs med . För heltidsstudier lämnas studiemedel av prisbas- 2 Studerande på specialpedagogiska utbildningar har haft rätt till det högre bidraget på eftergymnasial utbildning. Besparingen på är en konsekvens av att stu- denter på dessa utbildningar mister sin rätt till det högre bidraget. beloppet för studier bedrivs, vilket innebär 9 086 kro- nor för . Kostnaden för en höjning av studiemedelsnivån blir 464 mil- joner kronor. Kostnadsförändringen på de olika utbildnings- nivåerna framgår av tabell 8.3. Tabell 8.3 Utgift med en höjning av totalbeloppet med i förhållande till en ändrad fördelning mellan bidrag och lån Finansieringskonsekvenser vid förändrat låneuttag På grund av återbetalningsreglerna, särskilt att ränta och amorte- ring inte krävs in , kommer ett antal låntagare att betala endast en del eller ingenting alls av den ränta som debiterats låntagaren i årsbeskedet från CSN. Obetalda räntor betalas i stället av staten och läggs till kapitalskulden (kapitaliserad ränta). Detta medför att alla låntagare till en början har två kapitalskulder, dels en som motsvarar själva studielånet som finansieras genom lån i riksgälden, dels en som avser obetalda räntor och som finansieras via anslag.3 Förändringen av detta anslag ska finansieras när det gäller förslag som resulterar i ett ökat studie- låneuttag. Detta trots att pengarna kommer att återbetalas och att det realekonomiskt snarare är att se som en fordran som staten har gentemot studielåntagarna. Ett ökat låneuttag på grund av en systemförändring resulterar i en begränsad ökning av de obetalda räntorna som ska finansieras via anslag. De obetalda räntorna ackumuleras till dess låntagarna påbörjar återbetalningen och då stabiliseras den nya nivån. Mot- svarande ackumulerad minskning av de obetalda räntorna sker vid ett minskat låneuttag. 3 1:3 Studiemedelsräntor m.m., UO 15. Kostnads- och konsekvensanalys SOU 2009:28 Låneuttag i dagens system Låneuttaget påverkas när fördelningen bidrag och lån justeras och det högre bidraget tas bort. Eftersom alla studiemedelstagare inte tar lån motsvaras inte förändringen av bidraget av en lika stor för- ändring av låneuttaget. Det årliga låneuttaget beräknas minska med på grund av den föreslagna förändringen i fördelningen bidrag och lån. Den genomsnittligt högre bidrags- nivån i förslaget leder till i lägre kostnad för studielånen. Tabell 8.5 Låneuttag efter ändrad fördelning mellan bidrag och lån i förhållande till dagens system En höjning av totalbeloppet innebär att låneuttaget ökar i pro- portion till fördelningen bidrag och lån, justerat för studiemedels- tagarnas lånebenägenhet. Beräkningarna är statiska, dvs. vi antar att det inte blir någon förändring i lånebenägenhet på grund av kom- mitténs förslag. Totalt beräknas det årliga låneuttaget öka med vid en höjning av totalbeloppet med 400 kro- nor, vilket leder till en belastning på anslaget för obetalda räntor. Höjningen av totalbeloppet ökar därmed kostnaden för lånen med . Tabell 8.6 Låneuttag med en höjning av totalbeloppet med i förhållande till ändrad fördelning mellan bidrag och lån Vidgad användning av tilläggslån Tilläggslån lämnas till studerande som är och som har haft viss inkomst innan de påbörjade sina studier. Kommittén föreslår att alla som har rätt till studiemedel ska kunna få tilläggs- lån. Kommittén föreslår dock att tilläggslån ska lämnas i högst , vilket innebär en minskning jämfört som gäller. De studerande och åldersgrupper som genom kommitténs förslag får rätt till tilläggslån är mindre benägna att ta lån än den grupp som har rätt till tilläggslån. I kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem föreslår kommittén att tilläggslån för merkostnader avskaffas för studier i , utom vad gäller tilläggslån för undervisningsavgifter. Tilläggslån för merkostnader, merkostnadslån, ska dock kunna lämnas till utlands- studerande för att täcka kostnader för resor till studielandet, personförsäkring och undervisningsavgifter. Merkostnadslån ska även kunna lämnas om det finns synnerliga skäl. Utlåningen av tilläggslån, inkl. merkostnadslån, beräknas öka med , vilket ger en kostnad på 27 mil- joner kronor. Kostnads- och konsekvensanalys SOU 2009:28 Kommittén föreslår även en höjning av fribeloppet med . Höjningen bedöms kosta alltifrån 30 till 100 mil- joner kronor. Den lägre kostnaden utgår från det antal studie- medelstagare som får reducerat studiemedelsbelopp på grund av att de har en inkomst som överstiger fribeloppsgränsen. Efter en höjning av fribeloppet får dessa studerande mer studiemedel kvar genom en mindre reducering av sina studiemedel eller ingen reducering alls. Beräkningen är statisk och utgår från oförändrade inkomster. De som inte har studiemedel, men som skulle söka studie- medel om fribeloppet höjdes, är en grupp som kan tillkomma som studiemedelstagare. Storleken på denna grupp är inte känd, vilket gör att skattningsintervallet blir brett. Kommittén bedömer att det är rimligt att anta att kostnaden totalt hamnar runt . Studiemedel ska enligt kommitténs förslag betalas ut i efterskott. Senarelagda utbetalningar innebär minskade räntekost- nader för staten och vi bedömer att utgiftsminskningen blir . Borttagande av avskrivning av lån Kommittén föreslår att lån som tas vid behörighetsgivande studier inte ska skrivas av vid efterföljande högskolestudier. Besparingen på baseras på hur mycket som skrevs av . Besparingen får inte fullt genomslag förrän , eftersom de som studerar på grundskole- och gymnasienivå före de nya bestämmelsernas ikraftträdande bör ha fortsatt rätt till avskriv- ning . Utbetalning i efterskott, en bidragsnivå och en veckogräns per studienivå samt tydligare samordningsbestämmelser är förslag som bedöms minska de felaktiga utbetalningarna. utbetalning i efterskott sparas , som annars skulle ha betalats ut felaktigt. I summan räknas inte in sådana felaktiga utbetalningar som ändå hade återkrävts eller åter- betalats genom ordinarie återbetalning av studielån. Ändrade tidsgränser för studiemedel I kapitel 4 Ett enklare studiemedelssystem föreslås ändrade tider som studiemedel kan ges. Studiemedel för studier på grundskolenivå ska kunna ges , dvs. Även studiemedel för studier på gymnasienivå ska kunna ges . Förslaget innebär att något av dem som studerar på grundskolenivå kommer att få en höjd maximigräns och att får en sänkt gräns, till följd av den föreslagna tvåårs- gränsen. För resterande blir det ingen förändring. av dem som studerar på gymnasienivå får en höjd gräns och en sänkt gräns. Efter en överslags- beräkning bedömer kommittén att kostnadsökningen totalt blir . På eftergymnasial nivå ska studiemedel kunna ges (), men med en möjlig förlängning till (6 respektive ). Sammantaget leder förslagen till en mindre besparing. Storleken på denna är svår att beräkna men den bedöms till . Kalkylen baseras på att det är drygt 2 000 studenter som har haft studiemedel i minst åtta terminer men trots detta inte har examen eller ett poängantal som gör det troligt att de skulle kunna ta ut en examen. Ändrad beräkning av bidragsgrundande inkomst för bostadsbidraget I kapitel 6 Studiemedlen och trygghetssystemen föreslår kommittén att studiebidraget även fortsatt ska räknas som inkomst vid prövningen av rätten till bostadsbidrag. Studiebidraget ska dock räknas upp så att bidragets storlek motsvarar en skattepliktig in- komst, dvs. bidraget multiplicerat med 1,4 bör ge den bidragsgrun- dande inkomsten för bostadsbidrag. Detta bedömer vi sänker statens utgifter för bostadsbidraget med . Tydligare prövning av studieresultat Studiemedel ska lämnas bara om den studerande har bedrivit sina studier i normal takt. Studiemedel får enligt kommitténs förslag lämnas även om den studerande inte har bedrivit studierna i normalt takt, om det finns särskilda skäl. För att få studiemedel för studier på högskolenivå bör under det första studieåret krävas ett studieresultat som motsvarar av studieåtagandet, där- efter bör krävas att den studerande har klarat av studieåtagandet. Kommitténs förslag innebär en skärpning i för- hållande till dagens bestämmelser. Sammantaget innebär förändringarna i kraven på studieresultat att fler studerande kommer att nekas studiemedel. Kommittén bedömer att detta medför en besparing i studiemedelssystemet på . Avgiftsfinansieringen föreslås öka genom att expeditionsavgiften för studielån fördubblas från till per år.4 Dessa expeditionsavgifter står för av de som CSN får in på administrativa avgifter. En fördubbling skulle innebära en förstärkning på för myndigheten. I kapitel 5 Effektivare studiestödsadministration föreslår kommittén bl.a. åtgärder som rör CSN:s framtid. CSN:s administration finansieras huvudsakligen med förvaltningsanslag och med in- betalda administrativa avgifter, till ungefär hälften vardera. CSN har gått från budgetunderskott till budget- överskott. Fram till och med beräknas 60 tjänster försvinna jämfört med , de allra flesta inom studiestödsavdelningen, dvs. Kommittén bedömer att anslaget kan minskas med tack vare planerade besparingar och ytterligare effektiviseringar. 4 Motsvarande höjningar föreslås för avgifter för studielån tagna . CSN bör ges i uppdrag att i samarbete med berörda myndig- heter informera om de ekonomiska villkor som gäller för stude- rande.