sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Lagstiftaren har således när det gäller kommunala bostadsföre- tag ansett att självkostnaden för eget kapital inte bör överstiga statslåneräntan med tillägg av en procentenhet. Enligt vår uppfatt- ning är detta en lämplig nivå för kostnaden för eget kapital. Vi anser dock att självkostnaden bör innefatta en ersättning på denna nivå för allt eget kapital enligt bostadsaktiebolagens balansräk- ningar. Den relevanta avkastning som ska ligga på denna nivå är de kommunala bostadsaktiebolagens resultat efter finansiella poster och bokslutsdispositioner men före skatt. Detta resultat avser emellertid inte enbart överskott eller under- skott i uthyrningsverksamheten utan även vinster och förluster vid fastighetsförsäljningar. Om hyresgästerna betalar hyror på själv- kostnadsnivå och således inte bidrar till realisationsvinster på annat sätt än att de betalat hyror som täckt bl.a. avskrivningar och kapital- kostnader, finns det ingen anledning att realisationsvinster ska komma dem till godo eller att realisationsförluster ska täckas av deras hyror. Det resultat som ska ligga på den ovan beskrivna nivån är således resultatet från bostadsuthyrningsverksamheten. Om det på grund av hyreslagstiftningen eller marknadsförhållan- dena inte är möjligt för kommunala bostadsaktiebolag att komma upp i en avkastning på eget kapital på den föreskrivna nivån, inne- bär detta inte ett åsidosättande av den självkostnadsprincip som ska gälla för de kommunala bostadsaktiebolagen i den aktuella modellen. I en sådan situation medges bolagen nämligen inte något stöd genom avkall på avkastning. I kapitel 10 har vi framhållit att affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag ska vara fria att välja på vilken sikt som vinsten ska maximeras och vilka risker som ska tas i verksam- heten. Motsvarande ska gälla för självkostnadsstyrda kommunala Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 De behöver alltså inte göra avkall på långsiktig- het eller ta stora risker för att kunna redovisa ett resultat på före- skriven nivå. Kostnader för eget kapital: avskrivningar Den andra delen av kostnaden för eget kapital är kostnaden för av- skrivningar. redogjorde för de resonemang som tidigare förts i frågan huruvida avskrivningar borde göras på histo- riska anskaffningsvärden eller återanskaffningsvärden. Redovis- ningsmässigt är det inte möjligt att göra avskrivningar på återan- skaffningsvärden, men kalkylmässiga avskrivningar skulle i och för sig kunna göras på sådana värden. Sådana avskrivningar skulle emellertid medföra en överkompensation för bolagen. Kostnaden för avkastning på kapitalet innefattar nämligen dels en real avkast- ning, dels en kompensation för inflationen. I och med att aktie- ägaren kompenseras för inflationen på detta sätt, ska denne inte kompenseras för inflationen även genom avskrivningar på återan- skaffningsvärdet. Självkostnadsprincipen innebär bl.a. att en hyresgästgeneration inte ska belastas med kostnader som rätteligen bör betalas av en annan. För att detta inte ska ske är det viktigt att avskrivnings- tiderna verkligen motsvarar tillgångarnas nyttjandetid. Ett problem när det gäller målet att få rättvisa mellan genera- tionerna kan vara inflationen. Vid inflation och raka avskrivningar belastas nämligen tidiga generationer av högre reella kostnader för avskrivningar än senare generationer. Ett sätt att komma till rätta med problemet skulle kunna vara att använda sig av progressiva avskrivningar. En sådan metod återspeglar emellertid dåligt hur tillgångarnas värde för företaget förbrukas, och invändningar kan därför göras mot den. I praktiken medför inflationen emellertid inte så stor orättvisa mellan hyresgästgenerationerna, eftersom självkostnadsprincipen tillämpas på företagsnivå och bostadsaktiebolagen har tillgångar av olika ålder. Det uppkommer därför en utjämningseffekt, som mot- verkar ett orättvist resultat till följd av inflationen. Enligt vår upp- fattning är det därför inte nödvändigt att självkostnadsstyrda kom- munala bostadsaktiebolag försöker komma till rätta med infla- tionens effekter i aktuellt avseende. Däremot är det viktigt att Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 avskrivningstiderna är rättvisande och följer de krav som uppställs i redovisningsregelverket. Tillfälliga avvikelser från självkostnadsprincipen Som nämnts ovan uttalades i förarbetena till 8 kap. 3 c § kommu- nallagen att en självkostnadskalkyl ofta bygger på osäkra antagan- den. Det ansågs därför inte vara realistiskt att uppnå en fullständig överensstämmelse mellan faktiska kostnader och intäkter. Ett över- uttag av avgifter borde därför, uttalades det, kunna godtas så länge avgifterna inte väsentligen översteg självkostnaderna för verksam- heten. Det totala avgiftsuttaget borde emellertid inte få överstiga de totala kostnaderna för verksamheten . En fond- ering av överskott skulle få göras bara under förutsättning att över- skotten från avgifterna skulle användas för framtida investeringar i enlighet med en långsiktig plan för verksamheten. Som framgår av redogörelsen ovan för be- tänkande finns i va-sammanhang vissa möjligheter att frångå en strikt tillämpning av den kommunala självkostnadsprin- cipen. I rättsfallet NJA 1994 s. 10 I prövade () en fråga om återbetalning av va-avgifter som hade uppgått till högre belopp än vad som var tillåtet enligt 24 § va-lagen. HD konsta- terade inledningsvis att den i rättsfallet NJA 1988 s. 457 hade funnit att det fick anses följa av vedertagna civilrättsliga och offentlig- rättsliga grundsatser att återbetalningsskyldighet uppkom vid över- uttag, såvida inte särskilda omständigheter talade för en annan be- dömning. Som exempel på en sådan särskild omständighet hade i det tidigare rättsfallet nämnts att huvudmannen hade sörjt för eller ämnade sörja för att vad som uttagits för mycket skulle komma avgiftskollektivet till godo. HD hade i det tidigare avgörandet vidare ansett det ligga i sakens natur att återbetalningsskyldighet för avgifter som erlagts i enlighet med fastställd och lagakraftvunnen taxa kunde aktualiseras endast i händelse av väsentlig avvikelse från självkostnaderna. HD uttalade vidare att det stod klart att medel som hade upp- kommit genom överuttag i strid mot va-lagen i och för sig borde kunna användas för investeringsändamål som ett alternativ till individuell återbetalning. Som en självklar förutsättning gällde då att investeringarna var sakligt motiverade, så att de skulle bli till nytta för va-kollektivet. Det var också tvunget att investeringarna Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 redovisningsmässigt behandlades så att de inte vidare belastade va- verksamheten som en kostnad. Enligt HD var en särskild fråga inom vilken tid kommunen måste genomföra investeringarna för att undgå återbetalningsskyldighet. När det gällde att avgöra om det över huvud taget förelåg ett otillåtet överuttag borde det kunna godtas att kommunen fonderade uppkomna överskotts- och meravskrivningsmedel för användning . Skedde fondering på sådana villkor, skulle det alltså i den delen inte anses ha uppkommit något överuttag. HD uttalade vidare att det inte var givet att en motsvarande femårsfrist skulle tillämpas beträffande medel som hade blivit föremål för ett otillåtet överuttag. Det kunde enligt HD hävdas att, om kommunen ville använda sådana medel för investering i stället för att betala tillbaka dem, detta skulle ske utan dröjsmål. Frågan huruvida det under ett visst år verkligen hade gjorts ett överuttag kunde emellertid, med hänsyn bl.a. till kommunernas redovisnings- system, inte avgöras efter årets utgång. När överuttag väl hade konstaterats behövde kommunen rimligen ha på sig för att få fram lämpliga investeringsobjekt och genomföra investeringarna. Till detta kom intresset att undvika en ryckig taxe- sättning. Kommunen kunde behöva följa utvecklingen under något eller för att förvissa sig om att medlen inte behövde tas i anspråk för att täcka ett oförutsett underskott. HD:s slutsats var att det borde kunna godtas att en kommun dröjde upp till med att ta i anspråk medel som hade varit föremål för överuttag. Ett sådant dröjsmål fick anses förenligt med den tidigare angivna principen att dagens brukare inte fick belastas med kostnader som rätteligen borde bestridas av framtida brukare. När det gäller frågan huruvida självkostnadsprincipen innebär att intäkterna ska motsvara kostnaderna, instämmer vi med uttalandena i förarbetena till 8 kap. 3 c § kommunallagen att det inte är möjligt att uppnå en fullständig överensstämmelse mellan faktiska kostnader och intäkter. Som anges i våra direktiv bör det vara en långsiktig självkostnadsprincip som de självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolagen ska följa. Hyresintäkterna bör därför inte behöva motsvara bolagets självkostnader . In- täkterna bör emellertid inte få överstiga de totala kostnaderna för verksamheten . För kommunala bostadsaktiebolag finns, precis som för andra företag, en möjlighet att göra avsättningar till periodiseringsfonder. Denna möjlighet innebär att resultatet kan jämnas ut över tiden i Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 Enligt vår uppfattning bör det dessutom vara möjligt för självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag att tillfälligt av- vika från självkostnadsprincipen i viss mån på ett sätt motsvarande det som HD godtog i det ovan redovisade rättsfallet. Över en femårsperiod bör de självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktie- bolagen emellertid inte kunna avvika från självkostnadsprincipen i någon väsentlig mån. Dock uppkommer frågan om självkostnads- styrda kommunala bostadsaktiebolag bör medges samma möjlighet som va-företag att göra avsättningar till en särskild investerings- fond. Denna fråga behandlar vi särskilt i avsnitt 11.5.2.6. Sammanfattningsvis ska det inte finnas hinder för de självkost- nadsstyrda kommunala bostadsaktiebolagen att avvika från en strikt tillämpning av en självkostnadsprincip. Över en femårsperiod bör emellertid intäkterna från uthyrningsverksamheten inte få understiga eller överstiga självkostnaderna i väsentlig mån. 11.5.2.6 Avsättningar för investeringar Vårt förslag: De kommunala bostadsaktiebolagen ska få avsätta medel till en fond för framtida nyinvesteringar, om det finns en fastställd investeringsplan, avsättningen avser en bestämd åt- gärd, åtgärden och de beräknade kostnaderna för den redovisas i planen, det av planen framgår när de avsatta medlen är avsedda att tas i anspråk och planen innehåller de upplysningar som i övrigt behövs för att bedöma behovet av avsättningens storlek. Självkostnadsprincipen innebär som nämnts bl.a. att en generation av hyresgäster inte ska stå för kostnader som rätteligen bör falla på en annan hyresgästgeneration. I den nya lag som blev resultatet av arbete (lagen [2006:412] om allmänna vatten- tjänster) frångås emellertid denna regel genom att det där medges en möjlighet att avsätta medel till en investeringsfond. I 30 § lagen om allmänna vattentjänster föreskrivs nämligen att medel får av- sättas till en fond för framtida nyinvesteringar, om det finns en fastställd investeringsplan, avsättningen avser en bestämd åtgärd, åtgärden och de beräknade kostnaderna för den redovisas i planen, Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 det av planen framgår när de avsatta medlen är avsedda att tas i anspråk, och planen innehåller de upplysningar som i övrigt behövs för att bedöma behovet av avsättningens storlek. Enligt uttalanden i förarbetena till lagbestämmelsen (prop. 2005/06:78 s. 91 f.) får avsättningar till investeringsfonden göras endast för framtida investeringar som kommer hela va-kollektivet till godo. Det anges också att lagen inte bör innehålla någon be- stämd tidsgräns för planen men att det för dess trovärdighet bör förutsättas att investeringarna inte ligger för långt fram i tiden, nor- malt mindre än . Vidare uttalas att, när investeringsutgiften har bokförts, investeringsfonden bör upplösas över investeringens nyttjandeperiod i takt med de avskrivningar som investeringen medför. Om de avsatta medlen av någon anledning inte skulle komma till användning som planerat, bör de enligt uttalandena i propositionen återföras till den löpande bokföringen. Enligt vår uppfattning är det lämpligt att en motsvarande möj- lighet till avsättningar ges åt de kommunala bostadsaktiebolagen. Precis som för va-företagen bör avsättningsmöjligheten gälla endast för investeringar som kommer hela hyresgästkollektivet till godo. Medel ska därför inte kunna avsättas till investeringar i nya bygg- nader. Investeringar i det befintliga beståndet kan emellertid godtas även om investeringar inte görs i alla fastigheter. Om investering- arna leder till kostnadsbesparingar kommer de nämligen alla hyres- gäster till godo, eftersom de självkostnader som hyresintäkterna ska täcka då blir mindre. 11.5.3Möjlighet att ta emot ytterligare stöd Vårt förslag: Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag ska få ta emot stöd utöver det stöd som självkostnadsmodellen bygger på, om stödet omfattas av de minimis-reglerna eller ett gruppundantag eller om kommissionen har godkänt stödet efter anmälan. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 Den ordning med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktie- bolag som vi har redogjort för ovan innebär att kommunerna med- ger de kommunala bostadsaktiebolagen stöd genom att de nöjer sig med en avkastning på eget kapital motsvarande statslåneräntan med tillägg av en procentenhet när högre avkastning är möjlig. I kapitel 10 (avsnitt 10.11) har vi förespråkat att affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag ska få ta emot stöd, om stödet om- fattas av de minimis-reglerna eller ett gruppundantag eller om kom- missionen har godkänt stödet efter anmälan. Även självkostnads- styrda kommunala bostadsaktiebolag bör ha denna möjlighet att ta emot stöd, utöver det stöd som självkostnadsmodellen bygger på. Vårt förslag: Någon utdelningsbegränsning ska inte gälla för självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag, eftersom det är tveksamt om en sådan begränsning fyller något självständigt syfte när en självkostnadsprincip lagregleras samt en sådan be- gränsning kan leda till negativa ekonomiska konsekvenser för de kommunala bostadsaktiebolagen och därmed i förlängningen hyresgästerna. Förordningen (2003:348) om skälig utdelning från allmännyttiga bostadsföretag upphävs. Allbolagen har innehållit en utdelningsbegränsning, som när det gäller beräkningen av den möjliga utdelningen i huvudsak stäm- mer överens med vad som gäller för aktiebolag med särskild vinst- utdelningsbegränsning enligt 32 kap. aktiebolagslagen (2005:551). Den hittillsvarande utdelningsbegränsningen har av lagstiftaren ansetts medföra i princip samma effekt som en lagreglering av själv- kostnadsprincipen (prop. 2001/02:58 s. 20). Om självkostnadsprin- cipen lagregleras på det sätt som vi har föreslagit ovan, framstår det därför som tveksamt om en utdelningsbegränsning kan anses fylla ett självständigt syfte. Grunden för möjlig utdelning har enligt allbolagens utdelnings- begränsning varit kontant tillskjutet aktiekapital. Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning har haft en något vidare grund, nämligen utöver kontant tillskjutet aktiekapital även aktiekapital som betalts med apportegendom. Den möjliga utdelningen har varit statslåneräntan plus en procent av denna grund. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 En självkostnadsprincip skulle emellertid enligt vårt förslag ovan (avsnitt 11.5.2.5) innebära att avkastning ska räknas på allt eget kapital enligt balansräkningen. Detta innebär, om utdelningsbasen inte vidgas, att basen för avkastning i de allra flesta fall blir klart större än basen för utdelning. All avkastning kan därmed inte delas ut till ägaren, vilket i många fall skulle kunna leda till att de av- kastade medlen inte kommer till optimal ekonomisk användning. Detta gäller i synnerhet vinster från fastighetsförsäljningar. I allbo- lagen finns några begränsningar av de kommunala bostadsaktiebolagens möjligheter att sälja fastigheter. En utdelnings- begränsning av hittillsvarande slag kan medföra att kommunala bostadsaktiebolag som säljer fastigheter får en omotiverat hög soliditet. Eftersom kostnaden för eget kapital i den modell som vi har redogjort för ovan ska motsvara statslåneräntan med tillägg av en procentenhet, kan utdelningsbegränsningen dessutom bli kontra- produktiv, om det är möjligt att låna kapital till lägre kostnad (vilket ibland torde bli fallet). I så fall belastas de kommunala bostadsaktie- bolagen, och därmed i förlängningen hyresgästerna, med högre kapitalkostnader än om det inte finns någon utdelningsbegränsning. Både på grund av att skälen för en utdelningsbegränsning måste anses i hög grad falla bort genom en lagfäst självkostnadsprincip för kommunala bostadsaktiebolag i enlighet med vårt förslag och att en sådan begränsning skulle kunna medföra negativa ekonomiska konsekvenser för de kommunala bostadsaktiebolagen och därmed i förlängningen för hyresgästerna bör en utdelningsbegränsning av hittillsvarande slag inte bibehållas. Ett avskaffande av utdelningsbegränsningen innebär att förord- ningen (2003:248) om skälig utdelning från allmännyttiga bostads- företag inte längre fyller någon funktion. Förordningen bör därför upphävas. 11.5.5Hur ska de självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolagen agera för att främja social sammanhållning? Vårt förslag: Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag ska främja social sammanhållning, men det föreskrivs inga be- stämda metoder i det arbetet. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 Ett betydelsefullt sätt på vilket ett kommunalt bostadsaktiebolag kan agera för att motverka segregation och därmed främja social sammanhållning är att genom förbättringar öka ett utsatt bostads- områdes attraktivitet och status som boendemiljö. Upprustning av hela bostadsområden, såsom skett i (se kapitel 2, av- snitt 2.6.4) kan, genom att bidra till bättre och mer jämlika boende- förhållanden, både motverka segregation och bidra till den sam- hälleliga integrationen. Ett annat exempel på agerande mot segregation kan vara att ett kommunalt bostadsaktiebolag uppför mer exklusiva lägenheter i områden eller hus där det i övrigt bor en hög andel låginkomst- tagare. Även det motsatta agerandet – enklare lägenheter i mer exklusiva områden – kan motverka segregation. I ett kommunalt bostadsaktiebolag där lägenheterna tilldelas efter plats i en bostadskö är det vidare möjligt att införa särskilda kriterier som ökar chanserna för dem som annars skulle riskera att missgynnas vad gäller möjligheterna att få tillgång till en bostad i ett särskilt attraktivt område. Det skulle t.ex. kunna röra sig om en regel om att kötid ska räknas dubbelt för hyresgäster som bor i mindre attraktiva områden, när det ska bestämmas vilken hyresgäst som ska flytta in i en lägenhet i ett attraktivare område. Integration mellan personer med och utan funktionsnedsättning handlar i det här sammanhanget framför allt om att skapa bostads- områden och hus som är tillgängliga för alla människor. Vad som är ett lämpligt agerande för att främja social samman- hållning varierar emellertid i hög grad beroende på de lokala för- hållandena, och det bör därför inte föreskrivas vissa metoder för det arbetet. Agerande som ska gynna integration och främja social samman- hållning får självklart inte strida mot diskrimineringslagstiftningen. Vår bedömning: De kommunala bostadsaktiebolagen är även underkastade vissa kommunalrättsliga principer, t.ex. lokaliseringsprincipen och förbudet mot vinstsyfte. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 De kommunala bostadsaktiebolagen är även under- kastade olika kommunalrättsliga principer, inte minst bestämmel- sen i 2 kap. 1 § kommunallagen om att deras verksamhet ska vara av allmänt intresse och ha anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (lokaliseringsprincipen). Självkostnadsstyrda kom- munala bostadsaktiebolag är även underkastade förbudet mot vinst- syfte i 2 kap. 7 § kommunallagen. 11.5.7Annan verksamhet än bostadsuthyrning Vårt förslag: Verksamhet som inte avser bostadsuthyrning ska bedrivas affärsmässigt. I kapitel 2 (avsnitt 2.3) redovisar vi i vilken utsträckning kommu- nala bostadsföretag ägnar sig åt annan verksamhet än bostads- uthyrning. Sådan verksamhet kan avse nyproduktion av egnahem och bostadsrättslägenheter eller förvaltning av lokaler. I våra direktiv anges att kommunala bostadsföretags engage- mang i annan verksamhet än bostadsuthyrning kan innebära ett konkurrensproblem, då intäkter från kommersiella fastigheter skulle kunna användas för att subventionera hyresbostäderna. Vi instämmer i denna bedömning. Det bör därför stadgas att, om de kommunala bostadsaktie- bolagen bedriver verksamhet som inte omfattas av undantaget för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (dvs. avser bostadsuthyr- ning), ska den verksamheten bedrivas affärsmässigt. Insynslagen föreskriver dessutom att de båda typerna av verksamhet ska sär- redovisas, förutsatt att vissa tröskelvärden överskrids. Vidare bör det, som vi anför nedan, övervägas att införa ett system för kontroll av att regelverket följs och sanktioner om det inte följs. Samman- taget får detta enligt vår mening anses tillräckligt för att sådana konkurrensproblem som kan uppkomma upptäcks och åtgärdas. Det förhållandet att ett kommunalt bostadsaktiebolag får be- driva annan verksamhet än bostadsuthyrning endast om verk- samheten är affärsmässig behöver inte förhindra bolaget från att t.ex. rusta upp en centrumanläggning eller andra lokaler. Upp- rustning av lokaler kan, särskilt i en situation där marknadshyran är lägre än självkostnadshyran, räknas hem genom bättre intäkter i bostadsförvaltningen. Vad som är affärsmässigt måste bedömas i Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2 den enskilda situationen genom en jämförelse av det samlade eko- nomiska resultatet av om åtgärden vidtas respektive underlåts. I övrigt är en kommuns engagemang i produktion av egnahem och bostadsrätter samt uthyrning av lokaler närmast en politisk fråga, som kan bedömas olika i olika kommuner i enlighet med den kommunala självstyrelsens princip. Gränsen för det kommunala bostadsaktiebolagets engagemang går, här som i andra sammanhang, vid att verksamheten ska vara av allmänt intresse och ha anknytning till kommunen enligt 1 kap. 2 § kommunallagen. I våra tilläggsdirektiv åläggs vi att överväga behovet av och, om det behövs, lämna förslag på sådana kontrollmekanismer och sank- tioner som kan vara nödvändiga för att det regelverk som föreslås ska efterlevas. Kontroll och sanktioner kan för självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag aktualiseras i flera olika avseenden. I likhet med vad vi anfört i kapitel 10 om affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag behövs det kontroll av att kommunala bostads- aktiebolag inte erhåller EG-rättsligt otillåtet statsstöd, alltså av att det ställs lägre ekonomiska krav på det kommunala bostadsaktie- bolaget från ägaren kommunens sida än vad självkostnadsprincipen stadgar, och sanktioner för den händelse regelverket inte följs. Mot bakgrund av våra ursprungliga direktiv finns det även an- ledning att överväga kontroll av att en självkostnadsprincip inte överträds på så sätt att det kommunala bostadsaktiebolaget är underkastat högre ekonomiska krav från kommunen än vad själv- kostnadsprincipen stadgar samt sanktioner vid brott mot regel- verket. I avsnitt 11.6.2 kommer vi att behandla frågorna om kontroll och sanktioner ur det förra, EG-rättsliga perspektivet. Därefter kommer vi i avsnitt 11.6.3 att behandla dessa frågor ur det senare, mer nationella perspektivet. Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2