sou · GWB377 · 2009-01-01 00:00:00 — På det sättet kan regeringen få ett underlag som även tar upp kompetensbehov hos andra berörda grupper än hos enbart den personal som utför olika stöd- och serviceinsatser. Om det behövs fler särskilda insatser för rekrytering av person- liga assistenter beror inte minst på den fortsatta utvecklingen av den personliga assistansens omfattning. Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 6. Mycket talar ändå för att de tidigare rekryterings- problemen när det gäller personliga assistenter har minskat . Vid en samlad bedömning finner vi därför att det är viktigare att regeringen ser kompetensfrågor inom funktions- hinderområdet som en samlad framtidsutmaning än att den åter- igen särskilt lyfter fram rekrytering av personliga assistenter som en prioriterad fråga. 4.7Tillsyn, uppföljning och utvärdering En väl fungerande tillsyn är en del av det ramverk som krävs för att säkerställa att LSS tillämpas så att lagens syften och mål uppnås. Såväl den enskilde som huvudmän och utförare har intresse av att tillsynen är aktiv, tydlig och systematisk. För lagstiftaren är tillsynen en garanti för att dess intentioner omsätts i praktiken och bidrar till att eventuella brister i lagstiftningen blir kända och möjliga att åtgärda. De brister i tillsynen inom LSS-området som vi har kunnat notera under vårt arbete är oroande. I längden kan en eftersatt tillsyn urgröpa förtroendet för lagen och motverka att dess syften och mål uppnås. Mot bakgrund av lagens särskilt utformade rättigheter finns det skäl att lägga särskild vikt vid tillsynen av LSS när det gäller utveckling av den sociala tillsynen. Regeringens beredning av de förslag som lämnats av Utredningen om tillsyn inom bör leda fram till en social tillsyn som fullt ut kan vara den garanti för god kvalitet som är nödvändig även inom LSS-området. Det är särskilt viktigt att regeringen genomför förslaget om en resurs- Rätten till stöd och service förstärkning för den sociala tillsynen, vilket skulle ge tillsynen inom hela funktionshinderområdet bättre förutsättningar. Vad är tillsyn? Det finns inga i lag angivna definitioner av begreppet tillsyn. Frågan om tillsynsbegreppets innebörd och avgränsningen mot t.ex. information, kunskapsförmedling, uppföljning och utvärdering har behandlats i många olika sammanhang, både specifikt inom social tillsyn och i ett vidare perspektiv på många olika områden. angav i delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) att tillsynens syfte är att skydda medborgarnas gemensamma intressen, särskilt inom områden som omfattar den enskilde individens rättigheter, trygghet och säkerhet samt upprätthållandet av goda livsmiljöer och olika marknaders funktionssätt. Enligt tillsynsutredningen syftar den statliga tillsynsverksamheten till att övervaka efter- levnaden av offentliga regleringar av förhållanden inom olika sam- hällssektorer. De normer som styr tillsynen avser att värna rätts- säkerhet och effektivitet i verksamheter som är av stor betydelse för medborgarna eller grupper av medborgare. angav också att medborgarna genom tillsynen har givit offentliga organ en rätt- och en skyldighet – att vid behov ingripa mot förhållanden, handlingar, processer m.m. vilka strider mot med- borgarnas intressen som de har reglerats i lag. Tillsynen spelar på detta sätt en viktig roll för såväl staten som för andra vitala funktioner i samhället. Från de tillseddas perspektiv är tillsynen en garant för att sunda och likvärdiga villkor tillämpas av alla som t.ex. utövar en viss typ av verksamhet. När det gäller den sociala tillsynens syfte angav regeringen i propositionen Ny socialtjänstlag m.m. (prop. 2000/01:80) att den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de före- skrifter som regering och riksdag beslutat. En aktiv statlig tillsyn syftar till att bevaka den enskildes rättssäkerhet och lagligheten i verksamheter men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över hela landet. I förarbetena till den tidigare social- tjänstlagen (prop. 1979/80:1), betonade regeringen särskilt att till- Rätten till stöd och service synen måste utformas så att den tillgodoser jämlikhetsmålet och motverkar skillnader i servicenivå mellan kommunerna. Enligt LSS har den centrala tillsynen över verksam- heten. ska följa, stödja och utvärdera verksamheten samt informera om den och stimulera till vidareutveckling. har tillsyn över verksamhet inom länet enligt lagen och får då inspektera verksamheten. Härutöver ska informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör verk- samheten, ge kommunerna råd i deras verksamhet, verka för att kommunerna och landstingen planerar för att kunna tillgodose framtida stöd- och servicebehov samt främja samverkan i planering mellan kommunerna, landstingen och andra samhällsorgan. Enskild verksamhet i form av korttidsvistelse, korttidstillsyn, boende för barn eller ungdomar, bostad med särskild service för vuxna eller daglig verksamhet för personer ska stå under tillsyn av nämnden i den kommun där verksamheten bedrivs. Om ansvaret för uppgiften överlåtits till ska verksamheten stå under tillsyn av motsvarande nämnd. En kommun eller landsting ska anmäla till de allvarliga missförhållanden som den får kännedom om. Var och en som fullgör uppgifter enligt LSS ska om man upp- märksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande som rör en enskild som får stöd enligt lagen anmäla detta till ansvarig nämnd eller vid enskild verksamhet till den som är ansvarig för verksamheten, s.k. Nämnden eller den verk- samhetsansvarige är sedan skyldig att göra en anmälan till till- synsmyndigheten om missförhållandet inte har avhjälpts utan dröjsmål. Som framgår av vårt första delbetänkande (SOU 2005:100) finns det betydande oklarheter om tillsynen av verksamheter med personlig assistans. Generellt bedriver länsstyrelsernas mycket lite tillsyn av sådana verksamheter. Eftersom enskilda assistans- anordnare inte behöver ha tillstånd faller de i praktiken utanför den sociala tillsynens ansvar. Verksamhet som finansieras med assist- ansersättning faller ofta också utanför eftersom länsstyrelserna räknar den som socialförsäkring och inte socialtjänst. Rätten till stöd och service Verksamheter med stöd och service enligt LSS berörs också av annan tillsyn än den som särskilt avser sociala tjänster. Det gäller inte minst den arbetsmiljötillsyn som har ansvar för. När det t.ex. gäller verksamheter med personlig assistans är arbetsmiljötillsynen i praktiken mer omfattande än den sociala tillsynen. Länsstyrelsernas tillsyn i praktiken Länsstyrelsernas sociala tillsyn styrs på ett övergripande plan av lagstiftning samt regleringsbrev och specifika regerings- uppdrag. Vid tillsynen granskar och bedömer länsstyrelserna social- tjänsten och utgår då från de krav som ställs i lagar, förordningar, förarbeten och rättspraxis m.m. Det centrala målet i reglerings- brevet har varit att länsstyrelserna ska tillse att arbete bedrivs målinriktat, lagenligt samt med god kvalitet och framförhållning i planeringen. Påtalade brister och missförhållanden i huvudmännens verksamhet ska åtgärdas enligt en av länsstyrelserna beslutad tidsplan som följs upp. I länsstyrelsernas praktiska tillsynsarbete skiljer man mellan individtillsyn och verksamhetstillsyn: Individtillsyn avser handläggning av ett ärende som rör en särskild person eller familj. Dessa ärenden har oftast sin grund i klagomål från enskilda, som har anmärkningar på en social- nämnds hantering av deras ärende. granskar ärendet utifrån klagomålen som kan avse om den enskilde har blivit behandlad på ett rättssäkert sätt, om insatserna är av god kvalitet, bemötandet etc. Efter utredning meddelar beslut i tillsynsärendet. Begreppet verksamhetstillsyn är tillsyn som riktar sig till hela eller delar av i en kommun eller till hela eller delar av enskilt bedriven verksamhet. Vid sådan tillsyn granskar läns- styrelserna verksamheten som sådan, vanligen struktur, process och resultat. Det kan innebära granskning av enskilda ärenden men till skillnad från individtillsynen är syftet inte att kontrollera hanteringen av en särskild persons ärende. Verksamhetstillsyn initieras ofta från själv men det kan också vara ett särskilt regeringsuppdrag som påverkar inriktningen på tillsynen. Rätten till stöd och service Utöver detta ordnar också utbildningsdagar för att ge information till kommunala handläggare i olika frågor. Myndigheten har också uppgifter som innebär tillståndsgivning inom det sociala området, beslut om utlämnande och omhändertagande av person- akter samt överflyttning av ärenden mellan kommuner. Den sociala tillsynen har utretts av Utredningen om tillsynen inom , som bl.a. genomfört en skriftlig enkät till samt- liga länsstyrelser om den sociala tillsynen. När det gäller resurser ger såväl enkäten som intervjumaterialet, en samlad bild av ett uttryckt behov av utökade resurser, framför allt inom individ- och familjeomsorgsområdet och handikappområdet. Endast ett par länsstyrelser anger att de i stort klarar av att utföra de uppdrag som statsmakterna ålagt dem, givet den resursram som man har vid den egna . De flesta länsstyrelser gör en beskrivning och bedömning av sina insatser, område för område. Så anger t.ex. mer än hälften av myndigheterna att de väl klarar sina åtaganden inom äldreområdet, främst tack vare det resurstillskott som de fick inom detta område . Det omvända förhållandet råder inom individ- och familje- samt handikappområdet. Nästan samtliga läns- styrelser anger här att det finns brister av mer eller mindre allvarligt slag och att resurserna inte räcker för att bedriva en verksamhets- tillsyn som kan anses vara tillfyllest. Särskilt tillsynen av miss- brukarvården och LSS-boenden brister. Några av de mindre läns- styrelserna anger också att man är väldigt sårbar vid längre tids sjukdom och vakanser. Utredningen har också frågat om personalen har förslag om hur tillsynen skulle kunna stärkas givet nuvarande organisation och resursramar. Flertalet länsstyrelser beskriver att det finns ett behov av ökad samverkan, såväl internt inom myndigheten som mellan olika länsstyrelser. Flera länsstyrelser anger att det behövs ett fortsatt utvecklingsarbete när det gäller gemensamma bedömnings- kriterier och tillsynsmetoder. Några länsstyrelser anger att de behöver utveckla sin kompetens när det gäller bl.a. systematisk uppföljning, analys och utvärdering av resultat från tillsynen. Några länsstyrelser påtalar behovet av tydligare regelverk och ökad nor- mering. Några talar om behov av tydligare definitioner, riktlinjer, kriterier etc. för tillsyn. Rätten till stöd och service granskning av tillsyn av bostad med särskild service har genomfört en granskning av den statliga tillsynen och normgivningen för LSS-insatsen bostad med särskild service. Granskningen redovisas i rapporten tillsyn av bostad med särskild service enligt LSS (RiR 2007:1). samlade bedömning är att den nuvarande organiseringen och utformningen av den statliga kontrollen av LSS inte uppfyller de krav som bör ställas på tillsyn av en rättighetslagstiftning. Enligt försvårar organiseringen av tillsynen möjligheterna att uppnå en likvärdig tillsyn. Med anledning av vad som iakttagits vid granskningen gav följande rekommendationer inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning och organisering av den sociala tillsynen: bör inventera kommunernas behov av ytterligare vägledning och kunskap beträffande hur LSS ska tillämpas, exempelvis för gruppen med diagnoserna autism eller autism- liknande tillstånd. Länsstyrelserna bör vidareutveckla samordningen mellan läns- styrelserna och i samband med det undersöka möjligheter att bistå varandra i fall där den sociala tillsynen inte kan upprätt- hållas på en acceptabel nivå. Länsstyrelserna bör också säkerställa att sanktionsinstrumentet används i den utsträckning det var tänkt och förbättra upp- följningen av länsstyrelsernas användning av det. Regeringen bör initiera åtgärder för att förhindra att kommuner inte verkställer egna beslut, exempelvis genom en utvidgning av länsstyrelsernas möjlighet att ansöka om sanktionsavgift. Regeringen bör även överväga att vidta åtgärder för att åstad- komma en mer likvärdig tillsyn över hela landet. I det samman- hanget bör regeringen precisera innebörden av centrala tillsyn. har i en framställning till (2006/07:RRS24) föreslagit att tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör vidta åtgärder för en mer rättssäker tillämpning av lagen (1993:387) om Rätten till stöd och service stöd och service till vissa funktionshindrade, genom att dels stärka tillsynen av bostad med särskild service, dels se över statens möjligheter att vidta åtgärder mot kommuner som underlåter att följa sina beslut på detta område. I framställningen föreslås också att tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör återkomma till med en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits för att åstad- komma en mer rättssäker tillämpning av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. har med hän- visning till kommitténs pågående arbete och beredningen av slut- betänkandet från Utredningen om tillsynen inom avslagit framställningen (rskr. 2007/08:87). Samordnad och tydlig social tillsyn – förslag från Utredningen om tillsynen inom Utredningen om tillsynen inom har också lämnat ett antal förslag om den sociala tillsynen i betänkandet Samordnad och tydlig tillsyn av (SOU 2007:82), som bereds av regeringen. Till förslagen hör bl.a. detta: En definition av tillsynsbegreppet ska införas i socialtjänstlagen, LSS och lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område som innebär att tillsyn är granskning av att socialtjänst och hälso- och sjukvård uppfyller de krav som framgår av lagar, förordningar och föreskrifter. Tillsynen ska även omfatta de målbestämmelser som finns i dessa lagar och villkor som meddelats i beslut i enlighet med lag, förordning eller föreskrift. uppdrag ska vara att bedriva tillsyn i enlighet med definitionen. Att lämna råd och rekommendationer i samband med tillsyn är en del av det uppdraget. I tillsynsrollen ligger också att sprida de erfarenheter som fås genom tillsynen. Tillsynen inom hälso- och sjukvården och ska föras samman till en myndighet och integreras såväl organisatoriskt som i det operativa tillsynsarbetet. I ett första steg ska länsstyrelsernas tillsyns- och tillståndsverksamhet inom föras över till och sammanföras med dess regionala tillsynsenheter för hälso- och sjukvården. I ett andra steg ska en renodlad tillsyns- myndighet bildas genom att tillsynsverksamheten bryts ut från . Den renodlade tillsynsmyndigheten ska ha en regional organisation. Den löpande tillsyn av enskilt driven verksamhet Rätten till stöd och service enligt SoL och LSS som kommunerna ansvarar för ska övertas av staten och utföras av tillsynsmyndigheten. Motsvarande verksam- het som kommuner och landsting driver kräver inte tillstånd, men denna verksamhet ska anmälas till tillsynsmyndigheten. Detsamma ska gälla för kommuner, eller landstinger, som genom avtal har överlämnat till enskild att driva sådan verksamhet. ska få utökade sanktionsmöjligheter inom hela . Reglerna för tillsynsmyndighetens möjligheter att få ta del av handlingar m.m. ska anpassas till vad som gäller inom hälso- och sjukvården. ska kunna utfärda föreläggande att avhjälpa missförhållanden som har betydelse för enskildas möjligheter att kunna få de insatser de har rätt till och ett sådant föreläggande ska kunna förenas med vite. Om missför- hållandet är allvarligt och föreläggandet inte följs ska tillsyns- myndigheten kunna förbjuda fortsatt verksamhet. Vid missför- hållanden som innebär fara för liv, hälsa eller personlig säkerhet i övrigt ska tillsynsmyndigheten kunna förbjuda fortsatt verksamhet, både enskild, och statlig sådan, utan föregående före- läggande. ska också i vissa fall interimistiskt kunna förbjuda verksamheten. Den anmälningsskyldighet, , som gäller inom omsorger om äldre personer och personer med funktionshinder ska enligt utredningens förslag gälla inom hela . ska utveckla metoder för hur tillsyn som rör barn och ungdomar ska genomföras. Myndigheten ska också ta fram relevant information om barnets och den unges rättigheter och om tillsynsmyndighetens uppgift och om vem som ansvarar för tillsynen. Vidare ska tillsynsmyndigheten integrera ett barn- och jämställdhetsperspektiv i tillsynsarbetet, använda sig av riskanalyser och frekvensmål samt utveckla systemtillsynen avseende kvalitets- system. Utbildning om arbetssätt, metoder och bedömnings- kriterier för tillsyn inom hälso- och sjukvård och socialtjänst bör anordnas för dem som arbetar inom myndigheten. En fortbildning i att leda kvalificerat tillsynsarbete bör också anordnas löpande av myndigheten. Tillsynen över och hälso- och sjukvården ska få ett resurstillskott med så att anslagsnivån höjts med totalt utöver vad denna tillsyn kostar . Ökningen av anslaget föreslås finansieras med en motsvarande neddragning av de statsbidrag som finns för olika utvecklings- och projektverksamheter Rätten till stöd och service riktade till och hälso- och sjukvården. Utredningen om tillsynen inom anser att den statliga styrningen av i huvudsak bör ske genom normering och effektiv tillsyn och att användningen av andra styrformer såsom handlings- planer, projektmedel, nationella samordnare och olika andra former av kortvarigt ekonomiskt stöd bör begränsas. Ansvar för uppföljning och utvärdering Det finns olika former av uppföljning och utvärdering inom LSS- området. På nationell nivå har , som en del av sitt tillsyns- ansvar, i uppdrag att följa och stödja verksamheter med stöd och service enligt LSS. Andra myndigheter, som bl.a. , har i uppdrag att studera olika aspekter på lagreglerad eller offentlig verksamhet som även berör LSS-området. har ett särskilt ansvar för uppföljning, inklusive kvalitetssäkring, av den verksamhet som myndigheten själv bedriver enligt bl.a. . Avgränsade uppdrag att följa upp LSS och lämnas ofta av regeringen till främst och . Det mest omfattande uppdraget av detta slag hade handikappreform, där införandet av LSS och utgjorde en viktig del. Någon motsvarande samlad genom- lysning av området har inte gjorts . ger dock ut lägesrapporter om funktionshinderområdet, med viktiga beskrivningar och analyser av utvecklingen när det gäller verksamheter med stöd och service enligt LSS. De uppföljningar som regeringen och de sektorsansvariga myndigheterna gör av handikappolitiken berör också LSS-området. Till detta kommer de uppföljningar och utvärderingar som huvudmän och utförare själva genomför inom LSS-området, inte minst som en del av ansvaret att systematiskt arbeta för god kvali- tet. Någon samlad struktur för detta arbete finns inte. Vi har i vårt arbete sett flera intressanta och ambitiösa sätt att arbeta med upp- följningar och utvärderingar inom kommuner och enskilda utförare. Utvecklingspotentialen här är dock fortfarande betydande. Rätten till stöd och service Statistik och andra löpande beskrivningar En viktig aspekt på uppföljning och utvärdering är den infra- struktur som finns i form av statistik och andra data om levnads- förhållanden, kvalitet m.m. ansvarar för den officiella statistiken om de insatser som kommunerna och landstingen är huvudmän för enligt LSS medan ansvarar för den officiella statistiken om assistansersättningen. Den officiella statistiken om kommunala LSS-insatser har förbättrats genom att även fått möjlighet att samla in uppgifter om bl.a. personkretstillhörighet och antal beviljade timmar när det gäller vissa insatser. SCB ansvarar för den officiella statistiken om kommunernas räkenskaper. Därutöver har SKL utvecklat ett viktigt arbete för att kommunala kostnader inom LSS-området ska kunna beskrivas på ett jämförbart sätt, de s.k. handikappnycklarna. I detta sammanhang är ett av de etappmål som har formulerats i arbetet med den nationella handlingsplanen för handikappolitiken särskilt viktigt. Det gäller etappmål att det ska finnas ett fungerande system för att löpande beskriva levnadsförhållanden för personer med olika funktionsnedsätt- ningar. Ett problem med de beskrivningar som görs av befolk- ningens levnadsförhållanden är att de endast i begränsad utsträckning beskriver situationen för personer med funktionsnedsättningar. Det försvårar möjligheterna att följa samhällsutvecklingen ur ett funktionshinderperspektiv. Grunden för systemet ska vara en befolk- ningsbaserad enkätundersökning. Enkätundersökningen ska göra det möjligt att följa utvecklingen för olika grupper av personer med funktionsnedsättningar. Den måste dock kompletteras med andra undersökningar för att kunna beskriva levnadsförhållanden för per- soner med funktionsnedsättningar som troligen inte kommer att besvara enkäten. Arbete pågår just nu för att utveckla de metoder som behövs för att datainsamling ska kunna ske under år 2009.27 27 (2007). En modell för att beskriva levnadsförhållanden för personer med funktionshinder. Rätten till stöd och service En väl fungerande tillsyn är en del av det ramverk som krävs för att säkerställa att LSS tillämpas så att lagens syften och mål uppnås. Såväl den enskilde som huvudmän och utförare har intresse av att tillsynen är aktiv, tydlig och systematisk. För lagstiftaren är tillsynen en garanti för att dess intentioner omsätts i praktiken och bidrar till att eventuella brister i lagstiftningen blir kända och möjliga att åtgärda. Mot den bakgrunden är de brister i tillsynen inom LSS-området som vi har kunnat notera under vårt arbete oroande. Det handlar om bristande resurser i den sociala tillsynen, men också om att tillsynen inte bedrivs på ett likvärdigt sätt i hela landet. I vårt första delbetänkande (SOU 2005:100) uppmärksammade vi ett antal oklar- heter när det gäller tillsyn av verksamheter med personlig assistans. Vi återkommer till dessa förslag i kapitel 6. Som framgått har det dock framkommit problem även med tillsynen inom andra delar av LSS-området, bl.a. när det gäller den centrala insatsen bostad med särskild service för vuxna. Intrycken bekräftas av Utredningen om tillsynen inom social- tjänsten. Den drar slutsatsen att den minst strukturerade och likvärdiga tillsynen genomförs inom handikapp- området och individ- och familjeomsorgen. Det beror främst på att regeringen främst har fokuserat på frågor inom äldreområdet, som prioriterats också inom tillsynen. Till det kommer att länsstyrelsernas resurser främst inom handi- kappområdet och missbrukarvården är otillräckliga för att genom- föra tillsyn i den omfattning som kan anses rimlig. Utredningen om tillsynen inom har lämnat ett antal förslag avseende den sociala tillsynens övergripande syfte, organisation, sanktioner m.m. Förslagen bereds nu av regeringen. Det ligger utanför vårt uppdrag att generellt kommentera dessa förslag, men vi vill understryka att beredningen av förslagen måste leda fram till en social tillsyn som fullt ut kan vara den garanti för god kvalitet som är nödvändig även inom LSS-området. I längden kan en eftersatt tillsyn urgröpa förtroendet för lagen och motverka att dess syften och mål uppnås. I själva verket finns det, mot bakgrund av lagens särskilt utformade rättigheter, skäl att lägga särskild vikt vid tillsynen av LSS när det gäller utveckling av den sociala tillsynen. Rätten till stöd och service Det är uppenbart att dessa förändringar kräver att den sociala tillsynen tillförs mer resurser så att dess olika verksamhetsområden kommer i rätt balans. Regeringen bör därför genomföra förslaget från Utredningen om tillsyn inom om en resurs- förstärkning inom bl.a. funktionshinderområdet. Vidare krävs metod- utveckling och kompetensförstärkning inom den sociala tillsynen. Utredningen om tillsyn inom har lämnat förslag även inom dessa områden som kan utgöra en god grund för den fortsatta sociala tillsynen av LSS.