sou · GXB325 · 2009-03-09 00:00:00 — Utredningen om statens uppgiftsinsamling från kom- muner och landsting (SOU 1996:179) tillsattes mot denna bak- grund, men inte heller till följd av den utredningen etablerades kommunstatistik som ett sammanhållet statistikområde. Frånvaron av en sammanhållen kommunstatistik i kan kontrasteras mot hur kommunstatistiken hanteras i . I det kommunala perspektivet skiljer sig den norska statliga myndighets- strukturen från den svenska genom att där finns ett samlat Kom- munal- og Regionaldepartement (KRD) som på regeringsnivå håller ihop statens uppföljning och styrning av kommunsektorn. Vidare är den statliga kommunstatistiken sammanhållen av Statistik Sentralbyrå (SSB) och kommuner och fylken (landsting) företräds Brister i samverkan och samordning gentemot staten av Kommunernas Sentralforbund (KS). Kommun- statistikens intressenter är härigenom institutionellt väl samlade i form av de tre huvudaktörerna KRD, SSB och KS. Den statliga styrningen av kommunsektorn är något mer långt- gående i än i . Övergång till och betoning av målstyr- ning har även i pågått och inleddes ett utvecklingsarbete av statistiken över kommunsektorn under rubriken (KOmmun-STat- RApportering). Siktet ställdes från början in på att skapa ett sammanhållet produktionssystem för definitionsmässigt enhetlig ekonomisk statistik och verksamhetsstatistik. Arbetet organisera- des som ett projekt med deltagande av KRD, SSB och KS med målet att realisera KOSTRA successivt med full implementering in . ingår alla kommuner och fylken i KOSTRA och rikstäckande preliminär ekonomisk statistik och verksamhets- statistik publiceras året som statistiken avser. Den definitiva publiceringens sker . SSB sköter hela kedjan av insamling – bearbetning – publicering, men också KRD och KS finns med i organisationen kring KOSTRA i fortvarighetstill- ståndet. Insamlingen sker med Excelblanketter och filsändning över internet enligt en verksamhetsindelning (funksjoner) som liknar Räkenskapssammandragen i . SSB ger detaljerat upp- giftslämnarstöd i form av fördelningsanvisningar m.m.. I särskilt besvärliga fall av kostnadsfördelningar som en kommun söker hjälp med avgör slutgiltigt KRD under löpande insamlingsperiod. Och det kan noteras att i benämns statistiken just kommun- statistik. Statistisk Sentralbyrå sammanfattar skälen till att KOSTRA har lyckats så här:1 engasjerte medarbeidere i SSB gjorde en god jobb KRD var en god oppdragsgiver: –Ga prosjektet tyngde Brukerkontakt ble etablert: –Samordningsråd for KOSTRA, der berørte departementer og representanter for kommunene er med 1 Föredrag av , SSB, vid utredningens studiebesök , OH-bild. Brister i samverkan och samordning –Arbeidsgrupper på alle fagområder, med representanter fra SSB, departementer og KS/kommunene I SSB var prosjektet forankret i en styringsgruppe med direk- tører fra de avdelingene som deltok Ett gott samarbete längs intressentkedjan – SSB – KS ligger alltså bakom framgången. I vårt perspektiv är det särskilt intressant hur regeringsnivån aktivt har deltagit i systemets framväxt och fortsättningsvis deltar i dess tillämpning och vidareutveckling. Institutionellt väl sammanhållna förutsättningar gjorde att var redo för att skapa ett gemensamt system för kommunstatistik. Institutionella hinder för kommunstatistik bör övervinnas Från utredningen uppgiftsinsamling från kommuner och landsting (SOU 1996:179), över ! (SOU 2001:75) och fram till Jämförelsevis (SOU 2005:110) har behoven av samordnad ekonomisk statistik, verksamhetsstatistik och personalstatistik över kommunsektorn påtalats och förslag har lagts. Ändå kvarstår många av de brister som togs upp för närmare . Det är svårt att tro att detta beror på att den svenska pro- fessionella statistikdiskussionen skulle stå t.ex. den norska efter och att vi därför inte kommit längre. Hindren får istället sökas på annat håll. Jag bedömer att det viktigaste hindret har varit den ansvarssplittring som systemet med statistikansvariga myndigheter medför avseende sektorsövergripande kommunstatistik i förening med motsvarande splittring av ansvaret för kommunala frågor på regeringsnivå. I någon mån har också det svenska sättet att initiera och genomföra förändringar i den offentliga förvaltningen varit till förfång för kommunstatistiken. Att utreda i särskild ordning för att sedan lämna över genomförandet av besluten till myndigheter har inte givit förutsättningar att få till stånd en praktiskt orienterad samarbetskedja av det slag som det norska exemplet kan visa upp. Utifrån en likartad syn på de institutionella förutsättningarna föreslår att en särskild utredning med inrikt- ning på informationsförsörjning till stöd för styrning och uppföljning bör tillsättas. Brister i samverkan och samordning Dagens system med ett flertal aktörer som delar på ansvaret för infor- mationsförsörjningen har svagheter, bland annat genom att överblick saknas liksom ett tydligt ansvar för datainsamling och bearbetning av uppgifter. Enligt kommitténs mening är det motiverat att staten tar ett fastare grepp över den samlade informationsförsörjningen. Det är viktigt att beakta olika sektorers behov av utvecklad strategisk kunskap. Men det är också angeläget att utveckla en mer tvärsektoriell syn på den kom- munala sektorns verksamheter och dess resultat. Kommittén föreslår att regeringen låter utreda hur den nationella informationsförsörjningen, när det gäller kommunsektorns olika ansvarsområden, ska kunna utvecklas.2 Problem som inte passar in i sektoriseringen är överlag särskilt svåra att lösa. En utredning av det slag som föreslår har t.ex. ingen given enskild adressat bland myndigheterna när dess förslag ska omsättas till informationsförsörjning i form av statlig statistik. Sammantaget är det därför av avgörande betydelse för utveck- lingen av information till stöd för styrning och uppfölj- ning att de institutionella hindren för en sammanhållen kommun- statistik kan övervinnas. utredningar har inte tagit upp de ansvarsmässiga och organisatoriska hindren för genomförandet av olika sakinriktade statistikförslag, utan har tagit de för dagen aktuella institutionella förutsättningarna för givna, ungefär på det sätt som skedde vid statistikreformens fördelning av statistik- områden. I nästa kapitel lägger jag förslag som syftar till att över- brygga den institutionella splittringen så att en sammanhållen kommunstatistik kan publiceras till stöd för styrning och uppföljning. 4.2Kommunstatistik förenar sektoriell och tvärsektoriell statistik Kommuner och landsting bedriver sin verksamhet med knappa resurser vilket innebär att var för sig önskvärda åtgärder måste ställas mot varandra. Beslutsfattandet på lokal och regional nivå behöver därför information framtagen och redovisad på ett sätt som ger en samlad bild av hur det ser ut inom de olika verksam- 2 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Brister i samverkan och samordning heterna så att prioriteringar kan ske med gott informationsstöd. Detsamma gäller på nationell nivå för kommunsektorn som helhet. Kommunstatistiken ska bestå av både sektorsstatistik och tvär- sektoriell statistik. Diskussionen om sektoriseringens begräns- ningar och olika förslag om tvärsektoriella ansatser ska inte ses som invändningar mot värdet av sektorsstatistik i sig. Den utveckling av sektorsstatistiken som följt av statistikreformen är av mycket stor betydelse för kunskaperna om, och därmed möjligheterna till förbättringar av, förhållandena inom vård, skola och omsorg och övriga sektorer inom vilka kommuner och landsting är verksamma. I kommunstatistikens perspektiv består sektorsstatistikens begränsningar i att den endast ger en partiell bild till stöd för det kommunala beslutsfattandet. Under rubriken kommunstatistik kan ekonomisk statistik, verksamhets- och personalstatistik redo- visas på ett sätt som ger en mer komplett belysning av kommun- sektorn. Att samordna redovisningen av sektoriell statistik under en gemensam rubrik är ett viktigt steg mot tvärsektoriell beskrivning av kommuner och landsting.3 Det är rimligt att anta att den samlade bild som då framträder har hål som behöver fyllas med ny statistik. För att kunna fånga upp dessa informationsbehov behöver den institutionella inramningen förändras så att denna nya statistik kommer till stånd. Mina förslag avseende statistik om alternativa utförare (7) och om personalstatistik (Kapitel 8) kan ses som exempel på tvärsektoriell kommunstatistik. Inom sektorerna socialtjänst, utbild- ning m.fl. sektorer och inom den generella sysselsättnings- statistiken redovisas uppgifter som till delar kan rubriceras som personalstatistik. Jag har från ett tvärsektoriellt perspektiv under- sökt hur denna partiella personalstatistik kan vidareutvecklas och redovisas som sektorsövergripande kommunstatistik med under- rubriken . En motsvarande analys ligger bakom mina förslag om ny statistik över alternativa utförare. 3 De nyckeltal som publiceras på internetsajterna Kommundatabasen () och SKL:s WebOr ger möjlighet till vissa sektorsövergripande beskrivningar av kommunerna. Brister i samverkan och samordning 4.3Kommunstatistik för olika nivåer Kommunstatistiken spänner över flera sektorer och ska motsvara informationsbehov på flera nivåer: internationellt, nationellt och lokalt.4 Internationella krav på kommunstatistiken ställs främst av Nationalräkenskaperna (NR) som tas fram i enlighet med inter- nationella regelsystem.5 Också utbildnings- och socialtjänst- statistiken styrs delvis av internationella överenskommelser.6 De internationella statistikkraven formas till statistik av de statistik- ansvariga myndigheterna som också deltar i och representerar i de internationella organisationer som utfärdar regel- systemen, t.ex. Eurostat.7 De internationella kraven på kommunstatistiken kan ses som utgångsvärden för kommunstatistiken; statistik ska av tvingande skäl tillmötesgå kraven, och frågan är hur statistik som härrör från internationella krav också kan användas inom landet och vilka tillägg i statistiken som därutöver behövs för att ytterligare tillgodose de inhemska informationsbehoven. Den ekonomiska kommunstatistikens utveckling är ett exempel på hur internationella och nationella informationsbehov successivt för- enats i en och samma statistikprocess. Räkenskapssammandraget för kommuner (RS) kom till för att samla in uppgifter till beräkningar av Nationalräkenskaperna (NR), men upp- stod en mängd uppgifter som kunde användas för andra ändamål. Nyckeltalsredovisningen i boken verksamheten i din kommun? (VKV) var den första produkten vid sidan av NR-under- 4Se t.ex. också direktivet till (Dir 2007:92) där de olika nivåer- nas informationsbehov beskrivs på ett bra sätt. 5System of National Accounts (SNA) och den europeiska tillämpningen Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS95 – Council Regulation (EC) No 2223/96). NR-beräk- ningarna omfattar även regionala beräkningar, beräkningar av det sociala skyddet (ESSPROS), Hälsoräkenskaper (SHA) och Turistkontot. 6SCB och rapporterar underlag för utbildningsstatistik till EU, och . För att möjliggöra jämförelser mellan länder ska all utbildning klassificeras enligt ISCED (International Standard of Education). Internationella jämförelser publiceras bland annat i data of education in Europé (EU) och Education at a Glance (). rapporterar statistik och indikatorer inom hälsa och hälso- och sjukvård framför allt till (), och (), EU, och . 7Eurostat är Europeiska Unionens statistikbyrå. Brister i samverkan och samordning laget av detta slag. De har RS anpassats både till NR och till jämförelseinriktad användning inom landet.8 På nationell nivå används kommunstatistiken i första hand av , Kommuner och Landsting (SKL) och de statistikansvariga myndigheterna i sin egenskap av sektors- myndigheter, men också av forskare, m.fl. Gemensamt för de nationella intressenterna är behovet att kunna följa kommunernas och landstingens resultat och måluppfyllelse, resursanvändning och resursbehov både som kommunsektor totalt och med avseende på regionala skillnader inom sektorn. Genom sina myndigheter, men även ibland direkt själv, ställer regeringen samman underlag inför de beslut om åtgärder som riktas mot kommunsektorn. Dessa åtgärder genomförs ofta i ett samspel av förhandlingskaraktär med SKL, som å sin sida tagit fram mot- svarande underlag. Särskilt regeringens statistiska underlag över kommunsektorn behöver stärkas. Kommunstatistiken utgör ryggrad i regeringens årliga skrivelse till över utvecklingen i den kommunala sektorn. Skrivelsen tas fram i samverkan mellan departementen med kommunalekonomiska enhet som huvudman. I mina förslag återkommer jag till hur skrivelsen kan utvecklas genom förstärkt analys av kommunsektorn i samverkan mellan de departement som i första hand berörs av skrivelsen och i samverkan mellan staten och SKL. Kommunerna och landstingen är stora statistikanvändare. Den statliga statistiken är en viktig del i deras användning, men de tar också fram statistik själva och ibland tillsammans i olika grupperingar.9 I lokal styrning behövs information som går ner på 8Det är också denna mångsyftande användning av RS som skapat problem i RS vilket behandlas i kapitel 6 Förbättringar av den ekonomiska statistiken. 9Jämförelser mellan grupper av kommuner har pågått i flera kommun- nätverk, t.ex. Södertörnsgruppen där ett tiotal kommuner söder om ingår. Dussintalet landsting har samverkat i NYSAM. () med 13 medlemskommuner bedriver också jämförelsearbete med stöd av nyckeltal. Brister i samverkan och samordning lägre organisatorisk nivå än kommun eller landsting, t.ex. skol- och enhetsnivå, något som bl.a. tas upp i den forskningsöversikt om användning av statlig statistik som har gjort på utredningens uppdrag (Bilaga 2). Den statliga ekonomiska statistiken går sällan ner under kommun/landstingsnivån även om den delas upp på olika verksamheter; verksamhetsindelningen av kostnaderna utgör då summeringar av alla enheter per kommun eller landsting.10 Inom verksamhetsstatistiken går utvecklingen mot alltmer information under kommun/landstingsnivån. Utbildnings- statistiken redovisas bl.a. per skola och utbildningsprogram, social- tjänststatistiken redovisar t.ex. en del uppgifter per äldreboende. Statistik som avser kommunen eller som helhet används i ökande utsträckning för jämförelser dem emellan, inte minst till följd av den fokusering på jämförelser som påskyndas av SKL och regeringen i samband med m.m.. pekar på att de kommunala organisationerna oftare uppnår sina mål med nyckeltalsjämförelserna om man i talen lyckas fånga verksamhetens prestationer och resultat. För att närmare kunna bedöma den lokala användbarheten och nyttan av den befintliga kommunstatistiken har jag genomfört en användningsstudie i form av en enkät till kommun-, ekonomi-, social- och skolcheferna i alla kommuner. (Studien redovisas i Bilaga 3) Sammanfattningsvis visar enkäten att: Statistik och nyckeltal som presenteras i den officiella statistiken används i stor omfattning i kommunerna av tjänstemän och politiker. Flertalet av de som besvarat enkäten anser att nyttan av statistiken och nyckeltalen väger upp den arbetsinsats som görs vid inlämningen av uppgifter. Som helhet är kommunernas chefer positiva till nuvarande kommunstatistik, men den kan bli ännu bättre. Uppgiftsinlämning upplevs som en mycket tung arbetsuppgift. Den skulle kunna underlättas genom bättre samordning mellan olika uppgiftsinsamlare samt utveckling av insamlings- metoder/automation och datorstöd. 10 Verksamhet enligt indelningen av statistiken är inte synonym med organisatorisk enhet i kommunen eller , se närmare om detta i kapitel 6 Förbättringar av den ekono- miska statistiken. Brister i samverkan och samordning Statistikens och nyckeltalens tillförlitlighet skulle öka med bättre definitioner och bättre anvisningar för inlämning och användning. Användningen och användbarheten av statistik och nyckeltal skulle öka om de presenterades tidigare . Svarsfrekvensen var i genomsnitt för de fyra chefskate- gorierna med toppnoteringen för ekonomicheferna. Detta får i sammanhanget betraktas som höga siffror och stöder i sig bedömningen att man lokalt lägger stor vikt vid kommun- statistiken. Utvecklingen går mot allt fler valsituationer när kommunala tjänster tas i anspråk av brukare av olika slag. Kommunstatistiken som den ser ut är mer sällan till stöd för brukarval. Ett skäl är att statistiken har en eftersläpning som gör att den inte speglar det dagsaktuella läget. Ett annat skäl är att den huvudsakligen avser verksamhet på kommun- eller landstingsnivå medan brukaren behöver information på den direkt utförande nivån, vanligen enhet eller ännu lägre organisatorisk nivå. Under rubriken förelser tar dock SKL och fram information som möter brukarkraven bättre, och en del av redovisningar på skolnivå gör också det. 4.4Styrningen av kommunstatistiken behöver förbättras Kommunstatistiken ska tillgodose många informationsbehov på flera nivåer sektorsvis och tvärsektoriellt. Kommunstatistiken kan ses som en kub i tre dimensioner: horisontellt finns samhälls- sektorerna, vertikalt finns de olika nivåerna och på djupet finns kommunsektorn själv som går på tvärs mot de två andra dimen- sionerna. Också på andra håll försöker man åskådliggöra infor- mationsbehovens många dimensioner på ett samlat sätt. I pågår ett kvalitetsprojekt i kommunsektorn i samverkan mellan regeringen och en av motsvarigheter till SKL, Kommunernes , KL. En viktig del av Brister i samverkan och samordning projektet som går under beteckningen Dokumentationssam- arbejdet handlar om att ta fram gemensam statistik och nyckeltal till grund för förbättringsarbetet. Med en bild beskrivs behoven av information så här: Figur 4.1 Udvikling af lokal & national dokumentation, KL Med pyramiden som illustration för man en långtgående diskussion om hur de olika nivåernas informationsbehov ska tillgodoses på ett sätt som i stort liknar det jag för i detta kapitel, inte minst vad gäller lokala och nationella informationsbehov. De olika nivåerna från den dagliga driften på lokal enhetsnivå upp till nationell nivå har både gemensamma och specifika behov av information. Arbetet går bl.a. ut på att systematisera behoven så att uppgiftsinsamling och publicering, främst genom nyckeltal, kan göras så effektivt som möjligt. Hur informationsbehov från olika nivåer ska kanaliseras och slutligen bli föremål för statistikproduktion är en av de viktigaste frågorna i min utredning. Särskilt de nationella och lokala statistik- behoven för styrning betonas i utredningens direktiv: Utredaren ska lämna förslag till åtgärder som syftar till att statistiken bättre ska kunna användas som underlag för uppföljning, styrning och Brister i samverkan och samordning utveckling av verksamheten och ekonomin både på lokal och nationell nivå. Statlig statistik produceras, liksom kommunala tjänster, med knappa resurser och prioriteringar måste göras mellan de olika informationsbehoven. sammanfaller behoven vilket under- lättar prioriteringen, men totalt sett överstiger informations- behoven de resursmässiga möjligheterna att gå dem alla till mötes. Kommunstatistiken konkurrerar dessutom hos statistikmyndig- heterna ämnesmässigt med behoven av statistik inom andra samhällsområden. Inte minst gäller detta för SCB. Det innebär att de olika informationsbehoven måste kunna vägas av sinsemellan till gagn för den kommunala styrningen på olika nivåer. Det statliga statistiksystemet är konstruerat så att de statistikansvariga myndigheterna efter beaktande av användarnas behov samt ofta i ett samspel med fackdepartementen har det avgörande inflytandet på vilken statistik som tas fram. Dessa beslut fattas vanligen inte med det kommunala perspektiv som jag här vill anlägga, utan sker huvudsakligen i ett sektorsperspektiv. De sektorsmyndigheter som också är statistikansvariga myndigheter formar i hög grad statistiken till stöd för sin myndighets grund- läggande uppdrag. De informationsbehov som härigenom kana- liseras till statistik är naturligtvis legitima, men de möter inte alltid den kommunala styrningens behov av information som underlättar prioritering, varken på lokal eller på nationell nivå. Utredningsdirektivets betoning av bättre kommunstatistik för styrning och uppföljning har enligt mitt sätt att se sitt upphov i att statistiksystemet inte klarat att hantera den kub i tre dimensioner som jag ovan liknar kommunstatistiken vid. Sektorsstatistiken har, precis som meningen var med statistikreformen , blivit bättre. Nivåmässigt har främst de internationella kraven slagit igenom, eller har fått en sorts självklar prioritet, medan lokala behov och även i någon mån nationella behov fått stå tillbaka. Och kommunsektoriella behov har just ingen plats alls i statistiksyste- met, där de inte heller finns med som eget ämnes- eller statistik- område.11 Sammantaget innebär detta att de olika informationsbehoven inte kan tillgodoses på ett balanserat sätt i dagens kommunstatistik. Statistiksystemets funktioner för att omsätta informationsbehov 11 Bilaga till förordning (SFS 2001:100) om den officiella statistiken. Brister i samverkan och samordning till kommunstatistik behöver effektiviseras så att nationella och lokala informationsbehov tillgodoses bättre. 4.5Förbättrad kommunstatistik genom samverkan och samordning När statistiksystemet inte räcker till rycker utredningar in I detta betänkande lägger jag fram förslag om förbättringar av kommunstatistiken avseende den ekonomiska statistiken, stati- stiken över alternativa utförare och personalstatistiken. Därutöver föreslår jag en långsiktig teknisk förändring av uppgiftsinsamlingen från kommuner och landsting. Samtliga förslag är direkt efter- frågade i utredningens direktiv. Det faktum att dessa förslag läggs fram i en särskild utredning är i sig ett tecken på statistiksystemets tillkortakommande: föränd- ringarna borde ha kunnat komma fram inom systemet om det fungerade väl. De informationsbehov som formulerats i utred- ningens direktiv är knappast nya för aktörerna inom statistiksyste- met, men behoven har inte preciserats och förts vidare till statistikproduktion inom systemet självt. Så har ibland också blivit fallet med statistikbehov som formulerats av utredningar. Mina förslag om hur statistiken om alternativa utförare ska förbättras är exempelvis en fortsättning på och utvidgning av förslagen från en tidigare utredning12, vars förslag inte satte avtryck i den faktiska statistikproduktionen. Styrkan hos en utredning är allmänt att den kan samla olika intressenter till en diskussion kring en given problematik där intressenterna inte är låsta till de inbördes positioner som de har i vardagslag. I vårt fall gör detta att frågeställningar och behov som inom statistiksystemet sorteras på ett visst sätt kan ges en annan vikt. De förslag om förändringar i kommunstatistiken som jag lägger fram är främst motiverade av lokala och nationella infor- mationsbehov. Jag har strävat efter att mina förslag ska bidra till att väga upp den obalans som jag konstaterade i föregående avsnitt, och förslagen har vuxit fram genom det särskilda samspel som kommittéformen erbjuder. 12 Jämförelsevis – styrning och uppföljning med nyckeltal i kommuner och landsting (SOU 2005:110). Brister i samverkan och samordning Permanent utredning ingen lösning – förbättra istället intressenternas samverkan Men mina förslag innebär inte att alla kommunstatistiska behov på alla nivåer tillgodoses; en utredning innebär i regel ett urval av viktiga frågor som behöver en lösning för att man sedan ska kunna gå vidare. Den nivå av kommunstatistiken som i minst utsträckning utvecklas till följd av förslagen är den som hör samman med brukarval. Detta informationsbehov är visserligen inte heller särskilt betonat i utredningens direktiv, men jag vill understryka vikten av att statistik på denna nivå också utvecklas.13