sou · GWB3106 · 2009-01-01 00:00:00 — Together with judges, they are also to plan work at the court so that individual judges can be available when infor- mation initiatives are required. Media judges are to be available at the courts where there is a need for such a judge. This media judge is to be responsible, in a variety of ways, for facilitating the courts contacts with the media. The media group are to be made up of the media judges and are largely to have the same tasks as it has today, among other things acting as a body for the regular exchange of experience with regard to media contacts and for disseminating new knowledge to the courts. (where appropriate for Education) is to have overall responsibility for training judges in media issues and, together with the media group, for drawing up the content of this training. is also to inform the spokesperson of the Swedish courts of issues that may require initiatives from the spokesperson. A at the is to act as a starting point for journalists and others who have questions about activities in the courts, should establish a press duty desk and should, if required, give individual judges advice and support before they are having contacts with representatives for the media. A News Desk at the is to monitor the flow of information concerning the courts, both internally and externally. A Spokesperson for the Swedish courts is to be one person who can represent the courts and provide information about the activities of the courts in the national broadcasting media and through elucidating letters and articles in national newspapers. One of the most important tasks of the court from the point of view of trust is to ensure that information about courts that reaches citizens via the media is as comprehensive and correct as possible. In our opinion, for the courts to be able to fulfil this task well, it will be necessary for the judiciary to have a considerably more approach to the media than is the case today, and for information from the courts to be more easily accessible to the media. What we mean by a more approach is that judges must be prepared, for example, to publish press releases and hold press con- . There must also be a preparedness among judges for con- tacts of their own with journalists, so as to deal with inaccuracies in reporting and to correct misunderstandings. Judges should also be prepared to provide information about the activities of the courts in connection with various discussions and interviews on the radio and in TV or through letters and articles that clarify their work and decisions. In addition, external information should be of a proactive and anticipatory nature. Ensuring that information from the courts to the media is easily available means that judges must also be able, fairly simply and briefly, to explain complicated legal reasoning to journalists and to provide information in a format, and at times that, to some extent, take into account the conditions under which the media work. Here, this is, among other things, a matter of creating an organisation for media contacts that means that journalists can normally get in touch with some person who can answer different questions. Other measures to strengthen trust in the courts – better websites and greater openness Apart from those discussed previously, we have chosen to deal with a few additional measures that may be of considerable importance for ensuring public trust and confidence in the courts. In different ways, these measures are intended to increase the accessibility and openness of the courts and enhance citizens knowledge about the courts. As a first priority, we consider that the web should be used more effectively than it is today to make the courts more accessible to parties and to spread information to the general public about the activities of the courts. Using web technology to improve the accessibility for parties is especially important due to the ongoing trend towards fewer and fewer courts in the country. According to the Governments action plan for e-government, the objective is that by 2010 it will be as simple as possible for as many people as possible to exercise their rights, fulfil their obligations and access public administration services. If the courts lag behind other government agencies in this process, a gap may emerge in the culture of reception that will not be favourable to the courts. We therefore propose that the Government instruct the to draw up a plan for how, and when a sys- tem of electronic case management could be introduced into the Swedish Courts, which would allow parties to follow the progress of their cases and matters and enable both parties and courts to send documents electronically via the websites of the courts. As an initial step, before the system with electronic case management becomes a reality, we propose that the Government instruct the to examine the possibilities of parties gaining access, via the websites, to the same information on their very own cases and matters that is now available in courts presentation ter- minals, and of paying application fees and similar charges via the web. We also propose that the should introduce functions on the Administrations website making it possible for the general public both to access information on forth- coming proceedings in all courts, and to ask questions and receive answers on issues related to the courts. Moreover, we propose that the Administration should introduce new sound and image presen- tations on its website, enabling the visitor to actively influence the design of the presentation. In addition, we consider that the must have the most important information translated into more languages and also develop the presentation terminals in the waiting rooms of the courts in order to ensure that the information on the website is accessible for the public also through them. Finally, we consider that the Administration must create routines to cover the information on different blogs, communities and information pages on the Internet relating to the courts and, when necessary, often perhaps through a media judge, point out or rectify inaccuracies. With the assistance of the , the courts should otherwise take measures to improve openness and accessibility for citizens so as to improve their knowledge about the courts. This would involve, for example, making better use of the opportunities presented by visits of school to provide informa- tion about the activities of the courts, and inviting the general public to open house visits to the courts. It also involves the courts offering to come and talk about activities in the courts in different contexts. Furthermore the courts should, more frequently than today, try to deliver judgements orally, particularly in situations in which a trial has been watched by a school class or a case has attracted con- siderable attention and for that reason there have been many spec- tators. On the other hand, we do not consider trials broadcast on TV would help strengthen citizens trust and confidence in the courts to any noticeable extent. If trials broadcast on TV were permitted, these would probably have to be surrounded by a large number of restrictions which would, in various ways, limit insight into the trial. For this reason, they would normally not be able to portray a compre- hensive and factual image of a trial. There is also much to indicate that, in connection with productions of trials, broadcasting companies would use the customary production techniques to attract an audience. Limited insight, possibly combined with exaggerated dramaturgy, would give citizens the opportunity to form a correct opinion about what goes on in the courts. There is also a risk that parties and people giving evidence would adapt their behaviour in different ways to the fact that TV media are present in the court room, which would further prevent citizens – and the court – from being able to form a correct opinion about the point at issue of the hearing. We consider that access to the activities of the courts, and knowledge about them, can be better communicated via channels other than trials broadcasted on TV. 1 Vårt uppdrag och arbete I våra direktiv framhålls att förtroendet för rättsväsendet är av stor betydelse för dess funktion. Att allmänheten har ett stort förtro- ende för rättsväsendet är viktigt både för rättsväsendets legitimitet och för dess möjligheter att arbeta effektivt. Rättsväsendets verk- samheter ska utgå från enskilda människors behov och personer som kommer i kontakt med rättsväsendets myndigheter ska mötas med respekt och professionalism. När det gäller domstolarna ställer detta höga krav på kompetens, snabb och effektiv handläggning samt kvalitet i domar och beslut. Det ställer också höga krav på tillgänglighet, servicenivå och säker- het. Det är vidare angeläget att det förmedlas korrekt och saklig information om domstolarnas verksamhet. I direktiven framhålls att alla dessa faktorer är betydelsefulla för allmänhetens förtroende för domstolarna. förekommer det emellertid enligt direktiven att domar som är helt oklanderliga ur ett juridiskt perspektiv utsätts för häftig kritik i den allmänna debatten, eftersom det kan vara svårt att för- stå domstolarnas resonemang. En negativ beskrivning av domstol- arna sägs ibland kunna bero på att domstolarna inte bemött parter och bevispersoner tillräckligt väl. I andra fall kan det enligt direk- tiven bero på att domarna inte är fysiskt tillgängliga för att förklara innebörden av ett avgörande. Gemensamt för de beskrivna situ- ationerna är enligt direktiven att de visar på betydelsen av domstol- arnas kommunikation med medborgarna. Mot denna bakgrund har vi fått i uppdrag att kartlägga hur kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna fungerar . I uppdraget ingår vidare att överväga hur domstolarnas kom- munikation med medborgarna kan utvecklas vidare. Regeringen har pekat ut tre områden som särskilt betydelsefulla för hur med- Vårt uppdrag och arbete borgarna uppfattar domstolarna. Det handlar om domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner, om utformningen av domar och beslut och om domstolarnas kontakter med medierna. I avsnitt 2 diskuterar vi begreppet förtroende och då särskilt betyd- elsen av att medborgarna har ett stort förtroende för rättsväsendet och domstolarna. Där redovisar vi också resultatet av förtroende- undersökningar som företagits i och vissa andra jämförbara länder. I avsnitt 3 diskuterar vi det systematiska arbetet med kvalitets- frågor i domstolarna, som vi menar är grundläggande för att säker- ställa att våra förslag till åtgärder för att förbättra domstolarnas kommunikation med medborgarna verkligen blir genomförda i dom- stolarna. Vår kartläggning och våra förslag till åtgärder inom de tre sär- skilt utpekade områdena – bemötande av parter och bevispersoner, utformning av domar och beslut samt domstolarnas kontakter med medierna – finns i avsnitt 4–6. I avsnitt 7 redogör vi för vad som därutöver kan göras för att ut- veckla domstolarnas kommunikation med medborgarna. I avsnitt 8 finns en sammanställning av våra förslag och hur vi tänker oss att regeringen, och domstolarna ska arbeta vidare med dessa. I avsnitt 9 redovisar vi konsekvenserna av förslagen. Direktiven framgår i sin helhet av bilaga 1. Utredningens första sammanträde hölls och vihar därefter haft ytterligare 7 sammanträden inom utredningen. Vi har genomfört flera enkätundersökningar för att närmare undersöka vilket förtroende allmänheten och vissa av domstolarnas avnämare har för verksamheten i domstolarna och för att undersöka vilken syn de senare har på bemötandet från domstolarnas sida. Sålunda har () fått vårt uppdrag att utföra en enkätundersökning med allmänheten om förtroende för domstolarna och allmänhetens kunskap på vissa elementära områden om domstolarnas roll och uppgift i samhället. Vårt uppdrag och arbete genomfört en enkätundersökning med ett specialurval av personer med erfarenhet av att uppträda i domstol som innehållit förutom nyssnämnda frågor också frågor om bemötande av parter och bevis- personer. Vi har anlitat fil.mag. i statsvetenskap för att göra en statistisk analys av resultaten från dessa enkätunder- sökningar. Med bistånd av , och har vi genomfört enkätundersökningar om förtro- ende och bemötande med advokater, åklagare, domare och nämnde- män. Vi har anlitat jur.kand. för att sammanställa resultaten av dessa enkätundersökningar. Vi har inom utredningen genomfört en granskning av 50 domar och utformat en kriterielista för bedömning av en doms kvalitet när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation. Vi har anlitat fil.dr i nordiska språk för att genomföra en läsförståelse- undersökning av domar och på vårt initiativ har fil.mag. i svenska språket genomfört en ordförståelseundersök- ning av domar. Vidare har vi anlitat utredningens språkexpert, , för att göra en läsbarhetsanalys av domar. Hon har också utformat ett instrument för att undersöka domar när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation. För att informera oss om hur man i domstolarna ser på våra frågor och för att inhämta synpunkter på våra idéer har vi besökt flera domstolar, både allmänna domstolar och förvaltningsdom- stolar. Vi har även anordnat en hearing med journalister och företräd- are för ett antal massmedieföretag för att informera oss om hur man från mediernas sida ser på kontakterna med domstolarna och för att inhämta mediernas synpunkter på våra idéer. Dessutom har vi medverkat i konferenser och seminarier, bl.a. har utredningens sekreterare deltagit i en konferens i om metoder för att bedriva systematiskt kvalitetsarbete i domstol och därvid informerat sig om hur arbete med kvalitetsfrågor be- drivs inom rättsväsendet i , , , och . Sekreteraren har också besökt och informerat sig om erfarenheter där av att bedriva kvalitetsarbete i domstol. Under arbetets gång har vi tagit emot skriftliga och muntliga synpunkter från allmänheten om vårt uppdrag. Vårt uppdrag och arbete Samråd har ägt rum med (Ju 2007:04), med Riksåklagaren, med och med Domstolars mediegrupp. Att medborgarnaTPF1FPT har förtroende för rättsväsendet i allmänhet och domstolarna i synnerhet är centralt i en demokratisk rättsstat och den kanske viktigaste anledningen till att man faktiskt rättar sig efter domar och beslut. Jämfört med förtroendet för andra samhällsinstitutioner i är medborgarnas förtroende för dom- stolarna relativt stort. Förtroendet för rättsväsendet i dess helhet i är också stort i jämförelse med de flesta andra västerländska demokratier. Enligt en enkätundersökning med allmänheten som vi har gett () i uppdrag att genomföra har sex av tio personer i stort eller mycket stort förtroende för dom- stolarna. Av denna enkätundersökning och en annan enkätunder- sökning som vi själva har genomfört med advokater och åklagare framgår att det framför allt är förtroendet för domstolarnas för- måga att avgöra målen inom rimlig tid som brister hos såväl med- borgare som advokater och åklagare. Än lägre är förtroendet för att det som rapporteras i medierna stämmer överens med vad som faktiskt sägs och händer i domstolarna. I grunden handlar det förtroendeskapande arbetet i domstol naturligtvis om att säkerställa att dömandet håller en hög och jämn kvalitet. Vid sidan av den professionella kvaliteten är det emellertid också viktigt att se till att verksamheten håller en hög brukarupp- levd kvalitet. Medan den professionella kvaliteten något förenklat kan sägas vila på medarbetarnas kunskap och kompetens bestäms den brukarupplevda kvaliteten av medarbetarnas attityder, värder- ingar och förhållningssätt. 1TP PT I betänkandet använder vi begreppen medborgare och allmänheten synonymt. Med med- borgare avses med andra ord även personer som inte har svenskt medborgarskap men som är bosatta i . De flesta människor kommer dock inte i kontakt med domstol- arna. Det är därför också viktigt att domstolarna på andra sätt för- medlar till medborgarna vad som är domstolarnas roll och uppgift i samhället, varför de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten är så betydelsefulla och hur de kommer till uttryck i handläggningen av enskilda mål och ärenden. Den enkätundersökning med allmän- heten som SCB genomfört visar också att ju större kunskap med- borgaren har om verksamheten i domstolarna, desto större för- troende har han eller hon för domstolarna. Medierna har här en central funktion som en förmedlande länk mellan domstolarna och medborgarna. För att det ska vara möjligt för medierna att ge en allsidig och nyanserad bild av domstolarna måste beslutsprocesserna i domstol så långt det är möjligt vara observerbara, eller med andra ord präglas av transparens. Varje enskild domare måste också vara tillgänglig för att förklara sina ställningstaganden i enskilda mål och ärenden och stå upp till för- svar för de universella principerna om bl.a. oavhängighet, opartisk- het och likabehandling. Medborgarnas förtroende för andra myndigheter och organisa- tioner, särskilt de som står domstolarna nära, är också av betydelse, eftersom det samvarierar med förtroendet för domstolarna. Domarnas uppträdande har även på andra sätt stor betydelse när det gäller medborgarnas förtroende för domstolarna som institu- tioner. Om domare uppträder olämpligt eller förekommer i olämp- liga sammanhang, riskerar det nämligen att minska medborgarnas förtroende för domstolarna. För att stärka domares etiska med- vetenhet kan det enligt vår mening finnas anledning att man inom domarkåren kommer överens om gemensamma etiska regler för domare. Om förtroendet för domstolarna skulle minska, kan följden bli att människors benägenhet att på olika sätt frivilligt medverka i domstolsprocesserna minskar. Det leder till en mer ineffektiv och tungrodd handläggning av mål och ärenden, som i sin tur leder till längre handläggningstider. En annan konsekvens kan vara att med- borgarna i allt större utsträckning vänder sig till alternativa tviste- lösningsorgan. Den yttersta konsekvensen av att förtroendet för rättsväsendet börjar svikta generellt är rättsstatens sammanbrott. Våra undersökningar tillsammans med forskningen på området visar att det finns ett antal faktorer som har särskilt stor betydelse för allmänhetens förtroende för domstolarna. förenklat, utan någon inbördes rangordning, och sammanfattande beskrivas på följande sätt. Domstolarnas och domstolspersonalens tillgänglighet för parter och bevispersoner Domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner Transparensen i domstolarnas beslutsprocesser Utformningen av domar och beslut Den bild som medierna förmedlar av domstolarnas verksamhet Allmänhetens kunskap om domstolarnas verksamhet Övergripande har vårt uppdrag varit att föreslå åtgärder som kan förväntas stärka medborgarnas förtroende för domstolarna. Vi har därför valt att något belysa vad förtroende fyller för funktion i samhället och då särskilt i relationen mellan medborgarna och dom- stolarna. Förtroende är ett komplext begrepp, särskilt i relationen mellan allmänheten och samhällets institutioner. En viss fördjupning i begreppets innebörd är därför på sin plats. I det här avsnittet be- lyser vi något begreppet förtroende, och då särskilt i relationen mellan medborgarna och domstolarna. I avsnitt 2.2.2 redovisar vi något om vad förtroende fyller för funktion i samhället. I av- snitt 2.2.3 redogör vi närmare för vad som allmänt menas med för- troende för en samhällsinstitution och vad som ryms i förtroende- begreppet. Slutligen berör vi i avsnitt 2.2.4 hur förtroende för en samhällsinstitution skapas och tar upp olika faktorer som är av betydelse för storleken på förtroendet generellt i samhället. Varje samhällsbildning bygger på medborgarnas förtroende eller tillit.TPF2FPT På ett övergripande plan är förtroende mellan människor en förutsättning för att samhällen över huvud taget ska uppstå.TPF3FPT Om vi ska kunna leva tillsammans måste vi helt enkelt kunna lita på var- andra, såväl inom familjen och i vänskapsförhållanden som i affärs- världen och övriga samhällslivet. Förtroendet har alltså bäring både på relationer människor emellan och mellan ett samhälles medborg- are och dess institutioner.TPF4FPT Att det finns ett ömsesidigt förtroende mellan ett samhälles medborgare och dess institutioner har också varit en förutsättning för att samhällen historiskt kunnat fortleva under längre perioder.TPF5FPT I komplexa samhällen måste vi nämligen utgå från att institutioner och organisationer fungerar även då vi som medborgare saknar möjlighet till insyn. I vårt dagliga liv hjälper förtroendet oss att göra invecklade saker i samhället enklare. För när vi saknar tillräcklig kun- skap och insyn bygger våra bedömningar och handlingar i stället på generaliserade förtroenden som underlättar våra ställningstaganden. Inom framför allt statsvetenskaplig forskning har det alltmer kommit att uppmärksammas att förtroendet också har betydelse för med vilken effektivitet en samhällsinstitutions uppgifter blir utförda.TPF6FPT Medborgarnas förtroende för rättsväsendet i allmänhet och domstolarna i synnerhet är centralt i detta sammanhang. I litteraturen påpekas följaktligen ofta att en av de tydligaste skilje- linjerna mellan välfungerande demokratier och underutvecklade diktaturer är hur rättssäkert, effektivt och förtroendefullt rättsväs- endet fungerar.TPF7FPT Våra direktiv utgår också från den självklara tanken att allmän- hetens förtroende för rättsväsendet, däribland domstolarna, är vik- tigt både för rättsväsendets legitimitet och för dess funktion. Över- gripande handlar hela vårt uppdrag om att föreslå åtgärder som kan förväntas stärka medborgarnas förtroende för domstolarna. 2TP PT Förtroende och tillit används här synonymt. Det finns dock författare som skiljer be- greppen åt, se t.ex. (1993). 3TP PT Jalava (2006). 4TP PT Luhmann (1979), Giddens (1991). 5TP PT Toynbee (1961), Ramírez (2001). 6TP PT Se t.ex. (1993, 2000), (2000, 2003), Kumlin och (2005). 7TP PT Se t.ex. Goldsmith (2005). 2.2.2Vad fyller förtroendet för funktion i samhället? Förtroende bland medborgarna, för varandra och till samhällets institutioner, ökar benägenheten att frivilligt rätta sig efter gemen- samt fattade lagar och beslut.TPF8FPT Det leder till en effektivare stat och till en bättre fungerande demokrati.TPF9FPT Ett ökat förtroende mellan människor och i förhållande till samhället och dess institutioner skapar också ett ökat ekonomiskt välstånd.TPF10FPT Omvänt riskerar hela samhället att falla sönder om institutionsförtroendet urholkas.TPF11FPT Förtroende för en samhällsinstitution kan definieras som en för- väntan på att institutionen arbetar för medborgarens bästa och inte missbrukar sin maktposition.TPF12FPT I domstolarna finns de tydligaste exemplen på samhällets maktutövning. Ur ett rättsstatsperspektiv är det därför viktigare att medborgarna har förtroende för dom- stolarna än för andra myndigheter. Att det finns ett förtroende för domstolarna är i en demokratisk rättsstat den kanske främsta an- ledningen till att man faktiskt rättar sig efter domar och beslut.TPF13FPT Att människor rättar sig efter domar och beslut är dessutom nöd- vändigt för att skapa eller upprätthålla förtroende mellan männi- skor i ett samhälle. Verksamheten i domstolarna kan nämligen också ses som ett substitut för förtroende. När det inte finns förtroende mellan människor behövs lagregler och maktutövning i domstol- arna för att förmå medborgarna att fullgöra sina förpliktelser mot varandra och som sanktion när medborgarna brutit förtroende- kontraktet med varandra. Ett stort förtroende hos medborgarna leder som sagt också till att institutionen blir mer effektiv.