sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — Om effektiviteten i den inkomstbaserade omfördelningen reduceras kan ett kompletterande instrument vara att införa särskilda krissubventioner av de livsmedel som ingår i kriskosten och särskilda krisavgifter på de livsmedel som inte ingår i kriskosten. I en situation då maten inte är tillräcklig för att försörja hela befolkningen är det möjligt att ransonering kan vara ett lämpligt instrument för att fördela tillgängliga kalorier till de grupper som politiskt har prioriterats. är det tveksamt om samhället i ett sådant läge skulle kunna utöva någon avgörande kontroll över fördelningen av resurser. 7Prisreglering och ransonering under Prisreglering och ransonering har använts mycket sparsamt, om alls, som ekonomiska medel för krishantering i moderna ekonomier . I vidtogs ransoneringsåtgärder senast under den första oljekrisen . Följaktligen har ransonering som instrument för ekonomisk politik i kristid ägnats mycket liten uppmärksamhet inom modern nationalekonomisk forskning. Prisreglering har använts som makroekonomiskt stabiliseringsinstrument betydligt senare än så. Perspektivet, såväl i praktiken som i forskningen, har dock varit makroekonomiskt snarare än beredskapspolitiskt. strax efter bedrevs däremot en livlig forskning om prisreglering och ransonering som instrument för effektiv försörjning. Det finns därför skäl att sammanfatta några av lärdomarna från den praktiska tillämpningen av prisreglerings- och ransoneringsåtgärder under . Ett antal kriskommissioner, eller krisstyrelser, inrättades under inom viktiga sektorer. () ansvarade för regleringen av råvaruförsörjning och industriell produktion och utfärdandet av exportlicenser. hade ansvar för bränsle, smörjmedel och elenergi. () ansvarade för jordbruk och livsmedelsförsörjning, inklusive ransonering av livsmedel, samt frågor rörande foder och gödsel, jordbruksstöd och export- och importlicenser. Andra krisstyrelser var (), , och . För anskaffningen av militärt materiel svarade Statens ammunitions- Prisreglering och ransonering under Krisstyrelserna avskaffades genom beslut och uppgifterna överfördes till länsstyrelserna. Ett stort antal råvaror var föremål för reglering under (jfr SOU 1952:49). Regleringen av knappa råvaror innebar att allokeringen därav underkastades IK:s kontroll. I oligopolistiska branscher kunde detta ofta åstadkommas genom frivilliga överenskommelser, men när råvaran fanns tillgänglig hos ett stort antal företag krävdes normalt ett formellt beslut om statlig kontroll av varan. Genom inspektioner av lager och prognoser över tillförsel kunde den tillgängliga volymen beräknas och en plan togs fram för hur denna skulle fördelas mellan möjliga användare. Dessa tilldelades inköpslicenser – eller gavs licenser att förbruka från eget lager – i enlighet med den framtagna planen. Därefter skulle alla transaktioner notifieras till de reglerande myndigheterna, så att den statliga regleringsapparaten i princip skulle veta hur mycket av den reglerade produkten som fanns hos producenter, distributörer och användare. IK föreslog även aktivt besparingsåtgärder och substitution till andra råvaror för de potentiella köpare som inte tilldelades så mycket som de önskade. För vissa produkter – strategiska råvaror, smörjmedel och bränsle – krävdes tillstånd också för att använda produkter som företaget själv ägde (jfr (1952) och De (1991)). Ett stort antal livsmedel var föremål för ransonering; kött, ägg, ost, smör, bröd och spannmålsprodukter, socker, kaffe, te och kakao. Däremot ransonerades inte mjölk, potatis och andra grönsaker eller fisk. Det ansågs omöjligt att utforma ett ransoneringssystem som tillät en rättvis och effektiv fördelning av fiskfångster som varierade kraftigt och som måste förbrukas snabbt. Vid införandet av ett ransoneringssystem gjordes en inventering av befintliga lager i handelsledet. Sådana inventeringar utfördes därefter cirka en gång i kvartalet. Inventeringen och en beräkning av tillgänglig produktionskapacitet och normal förbrukning användes som utgångspunkt för att beräkna ransoner. Ransoneringen byggde på ett kupongsystem, där varje kupong tillät inköp av en viss mängd av ett givet livsmedel. För kött och tvätt- och rengöringsmedel användes i stället ett poängsystem, baserat på benfri vikt respektive fettsyrehalt. Landets invånare fick en viss ranson, som varierade med kön, ålder och yrke. Exempelvis fick barn mindre matransoner, men större tvättmedelsransoner. Beroende av hur ansträngande arbete vuxna personer hade delades de in i sex klasser. Kupongerna gav rätt till inköp av den Prisreglering och ransonering under angivna mängden , exempelvis en månad. Ransoneringsperioden förlängdes när varubristen tilltog och förkortades om tillgången blev mer riklig. Kupongerna cirkulerade i produkternas motsatta riktning i förädlingskedjan; handlarna levererade kuponger, som var klistrade på ett s.k. redovisningskort som rymde 120 kuponger, till grossisterna, som i sin tur levererade kuponger till livsmedelsproducenter. Detta gav handlaren incitament att inte sälja annat än mot kupong, eftersom handlaren då skulle få svårt att köpa från partihandeln. För att lösa en del uppenbara praktiska problem fanns även växlingskort och restaurangkort. Jordbrukets produktion styrdes med en kombination av direkt produktionsreglering, informationsinsatser och styrning via priset. Jordbruksprodukterna som sådana var prisreglerade redan före kriget. Under kriget strävade LK efter att i större utsträckning styra produktionen i önskvärd riktning och att öka effektiviteten. Ett önskemål om att öka produktionen av viss vara kunde leda till att det pris jordbrukaren fick ökade, i kombination med mer eller mindre uttalade direktiv om att öka produktionen. Den byråkrati som övervakade ransonering, priskontroll och leveranskvoter omfattade som mest 157 centrala enheter, närmare 1 000 regionala enheter och omkring 100 000 lokala enheter, av vilka 80 000 bestod av en enda person. ägnades åt centralplanering, under det tredje året skapades regler och rutiner och därefter ägnades den mesta mödan åt reglering och kontroll av leveranser. Kristidsstyrelserna som sådana sysselsatte över 1 000 personer vid ungefär . Därtill kom uppåt 2 000 priskontrollanter. I , liksom i , inrättades ett antal styrelser för den ekonomiska krigsplaneringen; National Defence Advisory Commission (NDAC), the Office of (), The Supply Priorities and och (). På den civila sidan inrättades the Office of Supply (OPACS) och denna myndighets efterföljare, the Office of Economic Stabilization. Därtill inrättades the Solid Fuels Adminstration for War. Under krigets inledning, fram , bedrev NDAC i första hand prisövervakning, eftersom något starkt inflationstryck inte Prisreglering och ransonering under hade hunnit byggas upp. OPACS inrättades och bröts the Office of ut ur OPACS. Dessa tre planeringsmyndigheter beslutade om maximipriser som omfattade ungefär hälften av alla grossistpriser. Detaljistpriserna lämnades oreglerade fram , när bestämmelser utfärdades om fixering av så gott som alla detaljistpriser vid dåvarande nivå. Bestämmelsen var dock svår att övervaka och ansågs leda till såväl orättvisa som ineffektivitet. En omfattande övervaknings- och analysbyråkrati byggdes upp, med bl.a. 8 000 lokala prisstyrelser (s.k. local boards). Först , när statsförvaltningen byggt upp styrelser på gräsrotsnivå, huvudsakligen bemannade av frivilliga hemmafruar1 och med ansvar såväl för prisreglering som ransonering, började prisregleringen fungera. Gradvis började även löner att regleras av myndigheterna. Däremot förblev rustningsindustrins produktion i huvudsak oreglerad – priserna bestämdes genom upphandling av och i förhandlingar med försvarsmaktens inköpsfunktioner. arbetade OPM med i stort sett alla råvaru- och maskintillverkande industrier (machine-tool manufacturers). OPM samlade in produktions- och förbrukningsdata, föreslog investeringar för att öka kapaciteten och rekommenderade eliminering av vissa produktionsserier för att frigöra befintlig kapacitet eller utbyte av en råvara som behövdes inom rustningsindustrin mot en alternativ och mindre knapp råvara. Förslagen byggde dock på frivillighet och de reglerande myndigheterna bemannades huvudsakligen med personal som hämtats från industrin. Uttrycket one dollar men användes om personer som hade anställning vid och fick en symbolisk lön från krismyndigheterna, men som hade kvar sin anställning hos en privat arbetsgivare och även uppbar lön därifrån. blev önskemålen att begränsa den civila produktionen för att frigöra produktionsutrymme för militära behov allt starkare, som exempelvis personbils- och vitvaruindustrierna ökade sin produktion snabbt när sysselsättningen och inkomsterna steg i samhället. Myndigheterna bestämde att dessa industriers produktion skulle minska; exempelvis skulle produktionen av personbilar minska med nästan hälften fram . Det uppstod brist på vissa råvaror som krigsindustrin behövde. uppstod brist på aluminium, som enbart tillverkades av ett enda företag, (). expanderade motvilligt sin prod- 1 Koistinen, 2002, s 422. Prisreglering och ransonering under uktion och staten såg sig tvingad att fastställa hur stor kapacitet som behövde byggas upp, att finansiera nyinvesteringar (som dock utfördes av och av andra privata företag) och att tillhandahålla elkraft till de nya anläggningarna. Användningen av aluminium för icke-mili- tära ändamål begränsades kraftigt eller helt och hållet. hade aluminiumindustrin byggts ut så mycket att produktionskapaciteten inte längre var ett problem. Liknande händelseförlopp utspelade sig beträffande andra viktiga råvaror, såsom järn, koppar och gummi. Endast vissa särskilt prioriterade civila industrier fick använda koppar. Till följd av pris- och lönestoppen var det olönsamt att öppna nya gruvor, eftersom gruvarbetarna kunde höja sina löner och få bättre arbetsvillkor genom att gå över till rustningsindustrin. För att lösa problemet erbjöd sig staten att köpa koppar till differentierade priser som översteg respektive gruvas produktionskostnader och att låta gruvarbetarnas löner stiga. Regleringen av jordbruket har beskrivits som byråkratisk, splittrad och i stor utsträckning fångad av producentintresset. Myndigheterna fortsatte efter krigets slut att bedriva en politik som var utformad för att svara mot depressionens efterfrågeunderskott, snarare än mot krigsårens efterfrågeöverskott. Oljebranschen förblev i stort sett oreglerad under kriget, men övervakades noga av en särskild kommission, som också finansierade investeringar i pipelines, raffinaderier och oljeutvinning. började WPB konvertera privata industrier från civil till militär produktion. Militära beställningar skulle fasas in i produktionen som civil produktion fasades ut. När konverteringen och den inledande expansionen av produktionskapacitet för vissa strategiska råvaror och för krigsmaterial närmade sig slutfasen, så inleddes arbetet med att maximera produktionen genom att optimera flödet. I princip byggde man upp ett planekonomiskt system, som fördelade tillgängliga råvaror till de industrier där de bedömdes göra mest nytta. Till och med arbetade man med ett system med prioriterade leveranser. Problemet var att allt fler beställare krävde och fick högsta prioritet. Utan relation till tillgången blev prioriteringarna allt mindre meningsfulla ju fler prioriteringsorder försvarsmakten utfärdade. De hotade produktionen av krigsmateriel med lägre prioritetsgrad, förhindrade produktion av insatsvaror och nödvändiga civila produkter och destabiliserade hela den ekonomiska mobiliseringen.2 2 Koistinen, 2002, s 314, vår översättning. Prisreglering och ransonering under och introducerades i stället ett system med allokering av essentiella insatsvaror, framför allt metaller. Tanken var att utveckla systemet i riktning mot ett planekonomiskt system för strategiska produkter, men praktiska problem och motstånd från både industrin och militären gjorde att man stannade vid ett system med mindre hård styrning. 7.3Erfarenheter från andra länder En slutsats av en studie omfattande erfarenheterna av nio länders ekonomiska politik under var att det inte var möjligt att lämna allokeringen av knappa resurser under så extrema förhållanden (enbart) till marknaden, eftersom fördelningen av köpkraft inte motsvarade de politiska prioriteringarna. Utan politiska ingrepp i marknaden skulle alltför små resurser ha tilldelats mat- och krigsmaterielproduktion och alltför stora orättvisor skulle ha uppstått (van Waarden, 1991). En studie av livsmedelsförsörjningen i under tre krig ledde till slutsatsen att försörjningen av livsmedel och nödvändiga råvaror sällan eller aldrig är så svårbemästrade som de kan synas; det finns substitutionsmöjligheter. Vegetarisk kost kräver mindre brukad yta än animalisk kost med motsvarande kaloriinnehåll; vitt bröd och bryggeriprodukter är ett ineffektivt sätt att använda spannmål; brist på fartyg kan kompenseras genom att de lastas och lossas snabbare, genom val av kortare rutter och genom att mindre nödvändiga transporter helt enkelt trängs undan osv. En annan slutsats är att brist under krig och liknande situationer bäst åtgärdas genom en kombination av regleringar och marknadsmekanismer (, 1961). Hirschleifer (1963) gör en historisk analys av ödeläggande chocker i samhällsekonomin. Hans slutsats är att regeringar i länder som drabbats hårt i krig eller av liknande samhällsvida katastrofer ofta frestas föra en inflationsåterhållande politik – och att detta tenderar att förvärra situationen. Artificiellt låga priser på bristvaror leder till att penningtransaktioner ersätts av byteshandel och i förlängningen till att befolkningen i städerna flyttar ut på landsbygden, med ytterligare produktionsnedgång som följd. Först när fri prissättning och en fri marknad återinförs uppstår förutsättningar för en ekonomisk återhämtning. Exempel på länder som genomgått dessa faser är efterkrigstidens och . Prisreglering och ransonering under (1947) sammanfattar erfarenheterna från den ekonomiska politiken under och drar slutsatsen att någon form av planhushållning är nödvändig under större krig, men skadlig i fredstid. Hans argument för prisreglering och ransonering under krigstid är, i sammanfattning och tolkning, snarlika vad som framkommit i denna utredning; en total fokusering av samhällets resurser på ett enda mål uppnås mest effektivt genom en ekonomisk politik med betydande inslag av planekonomi. En grundläggande anledning är att staten vid fri prissättning i praktiken skulle ha råd att köpa mindre volymer av exempelvis krigsmateriel, ett annat att fördelningseffekterna av en fri marknad under så extrema förhållanden skulle kunna bli mycket ogynnsamma och ett tredje att ekonomisk planering blir relativt sett enklare när målet för den ekonomiska politiken blir så entydigt. En första slutsats av erfarenheterna från är att fungerande prisreglering och ransonering tar tid att bygga upp och är resurskrävande. Svenska och amerikanska erfarenheter tyder på att det sannolikt krävs för att sjösätta ett mer omfattande planeringssystem. Sannolikt finns sämre förutsättningar att lyckas än , eftersom det ekonomiska systemet blivit mer komplext och internationaliserat. De råvaror och halvfabrikat som då var aktuella för ransonering i torde inte förslå långt, eftersom näringslivet blivit mer specialiserat och produkterna mer komplexa. Sannolikt talar detta för att en marknadslösning är relativt sett mer effektiv . Den informationsmängd som finns utspridd bland producenter och konsumenter har troligen vuxit mer än förmågan att centralt överblicka och processa information. En andra slutsats är att en reglering som är dåligt anpassad till ekonomins förutsättningar och till behoven sannolikt gör mer skada än nytta. Å andra sidan tycks en gradvis introduktion av prisregleringar och ransoneringssystem, råvara för råvara och produkt för produkt, ha fungerat relativt väl. Dessutom råder en viss konsensus bland ekonomer som studerat ekonomi att prisreglering och ransonering – åtminstone och under så extrema förhållanden som då rådde – bidrog till en mer effektiv resursanvändning. Den viktigaste effekten tycks ha varit att styra resurser från den privata till den offentliga sektorn (försvaret), men prisreglering och ransonering kan även ha bidragit till jämnare konsum- Prisreglering och ransonering under tionsmöjligheter och därigenom tillika bidragit till att uppfylla allmänna rättvisekrav. 8EU-reglering och internationella avtal 8.1EG-fördraget: fri handel och en inre marknad 8.1.1Artiklarna 28 och 29 EG är medlem i EU och därmed del av en inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, arbetskraft och kapital. Enligt artiklarna 28 och 29 i EG-fördraget är det förbjudet att mellan medlemsstaterna tillämpa kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan. Dessa regler är nödvändiga för att den inre marknaden med fri rörlighet för varor skall fungera. Förbudet mot importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan är tillämpligt på en betydligt större grupp restriktioner än endast sådana som tillämpas vid införsel av varor eller som har till syfte att missgynna importerade varor. Alla åtgärder som uppenbarligen ger inhemska produkter en fördel framför importerade snedvrider konkurrensen på den inre marknaden, även om de tillämpas av ickehandelsrelaterade skäl och på såväl inhemska som importerade produkter. Åtgärder med motsvarande verkan definierades av EG-dom- stolen i Dassonville (mål 8/74 Procureur du mot Dassonville, ECR 1974 s. 874) som alla regler som tillämpas av medlemsstaterna och som, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan hindra handel inom gemenskapen. Åtgärder som missgynnar inhemska varor faller däremot inte under förbudets tillämpningsområde. Samma principer gäller enligt artikel 29 EG för exportregleringar, med ett viktigt undantag; åtgärder som gäller såväl produkter som säljs inom landet som produkter som exporteras står inte i strid med artikel 29 EG endast för att de indirekt eller potentiellt kan hindra handel inom gemenskapen. Dassonville-principen är alltså inte tillämplig på dylika restriktioner. För att stå i strid med artikel 29 EG måste EU-reglering och internationella avtal åtgärden ha till syfte eller effekt att hindra exporten och därmed etablera en skillnad i behandlingen av den inhemska handeln i medlemslandet och landets exporthandel så att den inhemska handeln eller produktionen gynnas. Det måste sålunda röra sig om protektionistiska åtgärder. 8.1.2Artikel 30 EG och Cassis-doktrinen Ett viktigt undantag från Dassonville-principen har även definierats i förhållande till importrestriktioner. I Cassis de (mål 120/78, mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, ECR 1979 s. 649) slog fast att sådana restriktioner, som är nödvändiga för att uppfylla obligatoriska nationella krav, inte står i strid med artikel 28 EG. Det gäller således åtgärder som tillämpas lika för inhemska och importerade produkter (mål 788/79, , ECR 1980 s. 2071). Cassis-doktrinen har bl.a. ansetts omfatta miljöskyddsbestämmelser, regler om butikers öppethållande med hänsyn till skydd för nationell socio-kulturell egenart samt bestämmelser med syfte att skydda folkhälsan. Restriktionerna måste dock vara nödvändiga, i betydelsen proportionella till sitt syfte. I artikel 30 i EG-fördraget finns ett uttryckligt undantag från förbuden mot import- och exportrestriktioner; bestämmelserna i artikel 28 och 29 EG skall inte hindra sådana förbud mot, eller restriktioner för, import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Förbuden och restriktionerna får dock inte i några fall utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Beträffande ransonerings- och prisregleringsåtgärder torde det vara undantagen med hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten samt folkhälsan som är av betydelse. Alla undantag från EG-rättsliga principer måste tolkas restriktivt. Rent ekonomiska skäl anses inte utgöra grund för begränsningar som är förbjudna enligt EG-fördraget. Undantag med hänsyn till allmän säkerhet ansågs exempelvis föreligga i (mål 72/83, m.fl. mot Minister for Industry and Energy m.fl.. ECR 1984, s. 2727), i vilken dom EG- EU-reglering och internationella avtal domstolen slog fast att ett avbrott i leveranserna av mineraloljeprodukter och de risker detta eventuellt medför för landet allvarligt kan inverka på den allmänna säkerheten i landet. Målet gällde ett krav på importörer av oljeprodukter att köpa av behovet från ett statligt oljebolag till fastställda priser. Trots att bestämmelsen var klart diskriminerande och importbegränsande ansågs att syftet därmed – att varaktigt garantera oljeleveranserna i landet och därmed i förlängningen landets existens – var sådant att det klart går före ekonomiska omständigheter och är förbundet med begreppet allmän säkerhet. 8.1.3Prisreglerings- och ransoneringsåtgärders inverkan på handel mellan medlemsstater Prisregleringslagen omfattar bara tillhandahållandet av varor och tjänster på den svenska marknaden. Åtgärder vidtagna med stöd därav avser därför inte import- eller exporthandeln. I propositionen till den nu gällande prisregleringslagen konstaterade föredraganden att prisregleringar som sådana inte kan anses strida mot EG-fördragets regler. De former av prisreglering som kan tillämpas enligt prisregleringslagen innebär inte i sig någon särbehandling av importerade produkter i förhållande till inhemska. I fördraget saknas uttryckliga bestämmelser om prisreglering. Varje land förutsätts föra den ekonomiska politik som är förenlig med de egna nationella intressena; prisregleringar betraktas normalt som sådana ekono- misk-politiska åtgärder. Nationella bestämmelser om exempelvis högstpris eller prisstopp gör förvisso ingen skillnad på importerade och inhemska varor, utan gäller all försäljning som sker här i landet. Bestämmelserna kan dock inte tillämpas vid import av varor från en utländsk säljare. En låg fastställd prisnivå kan leda till att import omöjliggörs, eller åtminstone försvåras, i förhållande till försäljningen av inhemska varor. Sådana prisreglerande åtgärder kan därför få effekter som är jämförbara med kvantitativa importrestriktioner och stå i strid med artikel 28 EG. I direktiv /50 (EGT L 13, s. 29), som anses vägledande vid tillämpningen av artikel 28 EG, preciseras vissa prisreglerande åtgärder som gör skillnad mellan importerade och inhemska produkter och bedöms jämförbara med kvantitativa importrestriktioner. Ett exempel som nämns är bestämmelser som fastställer ett reglerat pris enbart med utgångspunkt från de inhemska produkternas kostnadsnivå eller EU-reglering och internationella avtal kvalitet så att den därigenom bestämda prisnivån utgör ett hinder för import. har upprepade gånger haft tillfälle att tillämpa principerna om oförenligheten med EG-fördraget beträffande åtgärder med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion på prisregleringssystem. Vad gäller sådana prisregleringssystem som tillämpas utan åtskillnad mellan inhemska och importerade produkter har EG-dom- stolen slagit fast att sådana system inte i sig utgör åtgärder med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion, men att de kan ha en sådan verkan om priserna ligger på en nivå som gör att avsättningen av importerade produkter antingen blir omöjlig eller försvåras jämfört med avsättningen av inhemska produkter.