sou · GXB389 · 2009-11-06 00:00:00 — En överföring av hanteringen av den korta sjukfrånvaron för arbetslösa från till Arbetsförmedlingen för 3 Ds 2009:45. minst en period motsvarande sjuklönen och maximalt borde därför övervägas. Vid ett bedömningstillfälle av den typ som finns vid är det naturligt att frågan om sjukersättning väcks. Bedömningen bör inte bara gälla huruvida det finns rätt till förlängd sjukpenning utan också inkludera överväganden kring varaktighet och eventuell rätt till sjukersättning. När en långvarig sjukfrånvaro har konstaterats bygga på ett medicinskt tillstånd med en viss varaktighet finns i de allra flesta länder någon form av mer varaktig ersättning, förtidspension. Kriterierna för vad som ska menas med varaktighet kan variera men den grundläggande idén är så gott som alltid densamma; de kriterier, med avseende på arbetsförmåga (eller något annat liknande begrepp), som reglerar långvarig sjukfrånvaro är vanligen samma kriterier som reglerar rätten till förtidspension. Den ytterliga fråga som ställs blir när ett tillstånd kan anses tillräckligt varaktigt för att motivera en mer permanent ersättning. Det finns avvikelser från principen att kriterierna för långvarig sjukfrånvaro som är tidsbegränsad sammanfaller med kriterierna för någon form av förtidspension, och dagens svenska system är en sådan. Avvikelserna skapar emellertid problem. Det är svårt att ha en tidsbegränsad sjukpenning, där den som är tillräckligt oförmögen för att ha rätt till ersättning kanske inte är tillräckligt oförmögen för att ha rätt till den mer permanenta lösningen, även om tillståndet utan tvekan är varaktigt och kroniskt. Den tids- begränsade ersättningen kan då ta slut utan att det finns någon rätt till den varaktiga ersättningen. Personen är fortfarande i försäk- ringens mening helt arbetsoförmögen i relation till den ersättning man inte längre har rätt till, men inte tillräckligt oförmögen i relation till den ersättning som vore det naturliga alternativet givet ett kroniskt tillstånd. Flera av de förändringar som gjordes i samband med att rehabili- teringskedjan infördes har bidragit till att den här typen av situa- tioner kan bli relativt vanliga i . Den svenska varaktiga ersättningen, sjukersättning, vilar på ett annat ersättningsbegrepp än rätten till sjukpenning och förlängd sjukpenning. Sjukpenning bedöms i relation till förmågan att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden medan sjukersätt- ning ska prövas i relation till hela arbetsmarknaden. Skillnaden kan förefalla hårfin men den har en högst specifik innebörd. Begreppet hela arbetsmarknaden inkluderar olika former av anpassade och subventionerade anställningar. Denna typ av arbeten förekommer i en prövning mot den reguljära arbetsmarknaden bara när den sjukskrivne faktiskt erbjuds ett sådant arbete. Vid pröv- ningen av sjukersättning, dvs. mot hela arbetsmarknaden, räcker det med att man bedöms klara ett sådant arbete för att inte ha rätt till ersättning.4 Att det inte finns något sådant arbete tillgängligt spelar alltså ingen roll för rätten till sjukersättning. har också vad som troligen är det snävast definierade varaktighetskriteriet i hela . Rätten till sjukersättning baseras på att det underliggande medicinska tillståndet ska vara stadigvarande. Med detta menas ett tillstånd som, givet dagens medicinska kunskap, kan antas vara livslångt. Problemet med ett så snävt formulerat kriterium är att det ofta kan vara mycket svårt att uttala sig så kategoriskt om ett tillstånds varaktighet. För många av de diagnoser som har dominerat när sjukersättning beviljats är det tveksamt om det över huvud taget går att uppfylla ett sådant kriterium. hante- rades den typen av problem, inom ramen för ett mindre snävt varaktighetsbegrepp, genom att den sjukskrivne beviljades tids- begränsad sjukersättning. Det var tänkt som en ersättning som skulle användas just när det fanns tveksamheter kring en sjukdoms varaktighet. Den ersättningen är nu borttagen, vilket riskerar att ytterliga skärpa den problematik som kan uppstå i gränslandet mellan reglerna för en tidsbegränsad sjukpenning och en mer varaktig sjukersättning. Mot bakgrund av den kraftiga ökningen av antalet personer med sjukersättning som skedde och är det knappast förvånande att det har gjorts avsmal- ningar av porten till sjukersättning. Om det visar sig att rehabilite- ringskedjan med bedömningar av medicinska förutsättningar för arbete och försörjningsförmåga i kombination med tidiga och kraftfulla arbetsmarknadsinsatser leder till önskad tidig återgång till arbete kan det emellertid ifrågasättas hur balansen ska se ut mellan porten ut ur sjukpenning och porten in till sjukersättning. Risken är annars att försäkringen kommer att bygga upp samma sorts 2007/08:136, vägledning 2004:2, version 12. problematik som tidigare haft så förödande effekter. Allt fler allt längre sjukfall riskerar att aldrig komma till avslut, vilket tynger administrationen och förmågan att göra rätt insatser för de insjuknade. Allt mera av resurserna går åt för de allt fler allt längre sjukfallen, vilket i sig skapar fler allt längre sjukfall. Resultatet av en förstärkt rehabiliteringskedja bör följas noga, såväl ifråga om resultaten vid de särskilda bedömningstillfällena som när det gäller de riktigt långa fallen. Visar det sig att det går att lita på processen kanske man vågar komma till avslut i frågan om rätten till sjukersättning. Har förmågan att försörja sig i anpassat eller subventionerat arbete prövats i praktiken skapas förutsätt- ningar att ta ställning till om en sådan förmåga finns. Och har ett sjukfall pågått kan i sig ses som en indikation om att det medicinska tillståndet sannolikt är stadigvarande. Vi har i kapitel 8 föreslagit att den som vid prövningen av medi- cinska förutsättningar för arbete befinns sannolikt kunna försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden under en övergångstid ska få del av särskilda omställningsinsatser i första hand i form av arbets- marknadsstöd. Ett sätt att ytterligare förstärka drivkrafterna för omställning skulle vara att säkerställa att förlusten av sjukpenning inte leder till akuta ekonomiska problem. Många har lägre a-kasseersättning än sjukpenning. Inte så få som har haft ett arbete har enbart grundbelopp. Om dessa perso- ners tillvaro efter ett beslut om indragen sjukpenning inte ska ockuperas av oron för ekonomin, utan istället inriktas mot ett nytt arbete, kan en omställningspenning i nivå med rehabiliteringspenning övervägas . Mot bakgrund av samma resonemang som tidigare om att skada i försäkringens mening trots allt inträffat för den som på grund av sjukdom inte kan återvända till sitt gamla arbete skulle sjukförsäkringen kunna betala en inkomstutfyllnad, mot- svarande skillnaden mellan rehabiliteringsersättning och individens grundförsörjning. Individen skulle då få en första tid med särskilt arbetsmarknadsstöd och garanterad inkomst på samma nivå som tidigare och därmed starka skäl att snabbt inrikta sig mot att hitta ett nytt arbete. Omställningspenning kommer bara ifråga för den som varit sjukskriven från ett arbete och som därmed lidit skadan att inte kunna återvända till det. Vi har i kap. 9 påtalat att arbetsgivarnas drivkrafter att göra de insatser och anpassningar som lagstift- ningen kräver minskar om stödet från sjukförsäkringen blir kraftfullare. Ett sätt att skapa drivkrafter också för arbetsgivare vore att omställningsersättningen skulle kunna utgöra medfinansie- ring från arbetsgivaren, som arbetsgivare som har fullgjort sitt rehabiliteringsansvar dock skulle slippa. Att göra vad som kan och bör göras mellan dag 90 och 180 blir med medfinansiering en mycket god affär jämfört med att behöva betala sex månaders omställningsersättning. Därmed bör de allra flesta arbetsgivare självmant ta initiativ kring dag 90 och Försäk- ringskassan på ett tydligare sätt kunna bidra till att driva fram anpassningsåtgärder och omplaceringsmöjligheter där så inte sker. Antingen en överenskommelse mellan arbetstagare och arbets- givare eller en överenskommelse mellan arbetsgivare och facklig organisation bör räcka som bevis för att arbetsgivaren gjort vad som skäligen kan krävas. En mera formell prövning av om arbets- givaren är skyldig att betala kommer då bara att behöva göras om oenighet råder och arbetstagaren valt att inte inställa sig hos arbets- givaren och kräva sin rätt till lön, rehabilitering och anställnings- skydd, en situation som knappast kommer att inträffa särskilt ofta. Hela frågan om förhållandena mellan arbetstagare och arbets- givare från dag 90 till dess sjukskrivningen upphör skulle också kunna lämpa sig väl för överenskommelser mellan parterna i form av t.ex. en omställningsförsäkring. 1.Medicinska förutsättningar för arbete ska utgöra grunden för ersättning då aktivitetsbegränsningen ska bedömas mot den reguljära arbetsmarknaden. 2.Riktlinjer för särskilda skäl för att få arbetsförmågan bedömd mot arbete hos nuvarande arbetsgivare även efter dag 180 utvid- gas till att även omfatta partiell återgång i arbete. Särskilda skäl föreligger också då det finns välgrundad anledning att anta att tillståndet innan dag 365 kommer att ha förvärrats på ett sådant sätt att det då skulle finnas en rätt till sjukpenning vid en prövning mot den reguljära arbetsmarknaden. 3.Vid prövning av rätten till förlängd sjukpenning ska alltid beak- tas om den försäkrade trots nedsatta medicinska förutsättningar likväl har försörjningsförmåga. 4.Den som har en potentiell försörjningsförmåga ska ha rätt till rehabiliteringsersättning enligt reglerna i 22 kapitel AFL under förutsättning att individen deltar i åtgärder i syfte att realisera förmågan. Bedömningen ska baseras på ställningstagande till vad som är rimligt och möjligt att åstadkomma. 5.Särskild närståendepenning ska kunna utges under i anslutning till maka/makes/partners eller barns död. 6.Rätten till ersättning i form av sjuklön och sjukpenning vid plastikkirurgiska operationer ska endast omfatta rekonstruktiv kirurgi orsakad av medfödda deformiteter, utvecklingsrubb- ningar, trauma, infektion eller sjukdom. 7.En gravid kvinna som på grund av graviditeten anser sig behöva vara ledig från sitt arbete får rätt till graviditetspenning under Ersättningsperioden kan påbörjas tidigast före beräknad förlossning. Utöver ovanstående diskuteras i betänkandet ytterligare ett antal möjliga förändringar, dock mer översiktligt, och utan att förslag på lagändringar lämnas och någon konsekvensanalys görs därför inte av dem. 11.2Förslagens konsekvenser för företag Det tydliga ställningstagande till den försäkrades medicinska förutsättningar för arbete, som med undantag för då särskilda skäl föreligger, ska ske vid dag 180 kommer troligen att leda till att fler försäkrade bedöms ha tillräckliga förutsättningar för arbete och återvänder till arbetsplatsen med de aktivitetsbegränsningar som ändå kan kvarstå. Detta kommer att ställa krav på att arbetsgivare har gjort de anpassningar av arbetsplats och arbetsuppgifter som behövs. De utvidgade riktlinjerna för särskilda skäl att inte pröva aktivi- tetsbegränsningen mot den reguljära arbetsmarknaden vid dag 180 kommer att leda till att fler kommer att försöka börja arbeta på deltid vilket ställer krav på arbetsgivare att planera arbetet så att detta är möjligt. Samma sak gäller då en anställd lider av en progressiv sjukdom och vill fortsätta arbete hos nuvarande arbetsgivare. Förslaget om särskild närståendepenning innebär att det inte blir aktuellt med sjuklön under de den anhörige har möjlighet att vara ledig med ersättning. Det är viktigt att den som drabbats av en stor sorg får möjlighet att återkomma till arbetsplatsen men det ställer också krav på anpass- ning av arbetskraven och på arbetsgivare och arbetskamrater att tillåta de uttryck som sorgen självfallet fortfarande tar sig. Möjlighet att få graviditetspenning under av graviditeten minskar kostnaden för sjuklön. Det bör dessutom minska behovet av sjukskrivning även tidigare under graviditeten och därmed kostnaderna för sjuklön. Arbetsgivare ska fortsättningsvis inte behöva betala sjuklön då en anställd genomgått en plastikoperation för att förbättra sitt utseende. Övriga förslag i betänkandet berör främst de enskilda försäkrade och administration 11.3Förslagens konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv Kvinnors och mäns upplevelse av sjukdom kan se delvis olika ut och det kommer att vara viktigt vid utformningen av det föreslagna bedömningsinstrumentet att man tar hänsyn till detta så att kvin- nor och män får en likvärdig bedömning av sina medicinska förut- sättningar för arbete. De ställningstagande till individens rätt till ersättning från sjuk- försäkringen som ska ske gör försäkringen mer förutsägbar vilket är positivt för både kvinnor och män. Rätten till graviditetsersättning under graviditetens sista månad kommer att göra det möjligt för gravida kvinnor att få för vila och återhämtning före förlossningen. Vår bedömning är att om kvinnan vet att hon har rätt att vara ledig i slutet av graviditeten kommer fler att orka arbeta mer . Genom att rätten till ersättning inte bygger på någon prövning av arbetsförmågan försvinner också risken för skillnader i bedöm- ningen. Om det genomsnittliga uttaget av föräldraledigheten inte ökar för den andra föräldern finns risk för ökad statistisk diskriminering av kvinnor i barnafödande åldrar. Övriga förslag i betänkandet har inga konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv. Enhetliga bedömningsinstrument och tydliga tidsgränser för ställ- ningstagande till rätten till ersättning innebär att Försäkrings- kassans handläggning av sjukfall blir betydligt mer likformig. Teambedömning av den försäkrades medicinska förutsättningar för arbete kommer att ske vid ett begränsat antal orter i landet vilket också kommer att underlätta den fortsatta metodutvecklingen på området. Förslagets tydliga gränsdragning av arbetsuppgifter mellan För- säkringskassan och Arbetsförmedlingen innebär att Försäkrings- kassans arbete med rehabilitering kommer att bli starkt begränsat och i princip begränsas till handläggning av ersättning till den för- säkrade medan ansvaret för planering och genomförande av insat- serna kommer att vila på arbetsmarknadsmyndigheterna. Förtydligandet och utvidgningen av de särskilda skälen för att den anställdes aktivitetsbegränsning inte ska bedömas mot den reguljära arbetsmarknaden vid dag 180 innebär till viss del en anpassning till rådande praxis. Då en gravid kvinna ansöker om graviditetspenning ska ingen prövning av behovet av ledigheten göras vilket kommer att inne- bära en administrativ besparing i administration jämfört med dagens situation där cirka 40 000 kvinnor uppbär sjukpenning eller havandeskapspenning under den sista graviditets- månaden. Skillnaden i handläggningstid uppskattas av Försäkrings- kassan /ärende. Särskild närståendepenning ska utbetalas efter anmälan av den försäkrade vilket innebär att någon prövning utöver släktskapet med den avlidne inte behövs. Behovet av sjukskrivning för denna grupp anhöriga kommer att minska. Den tydliga regleringen av att sjukpenning inte kan beviljas i samband med estetiska plastikoperationer innebär en förenkling för , även om omfattningen av denna typ av ärenden är begränsad. Den som har nedsatta medicinska förutsättningar för arbete på den reguljära arbetsmarknaden ska erbjudas stöd för att den försörj- ningsförmåga som trots detta kan finnas ska kunna tas till vara. Även den som bedöms ha tillräckliga medicinska förutsättningar för arbete men där den kvarstående aktivitetsbegränsningen förutsätter ett annat arbete än det den försäkrade hade före sjuskrivningen ska erbjudas stöd för at t finna nya vägar till arbete. Vi har i betänkandet inte gått in på de organisatoriska detaljerna i utformningen av det arbetsmarknadspolitiska stödet men för- slagen kommer att innebära ett större ansvar för Arbetsförmed- lingen i sjukfall som pågått , dvs. än vad som varit fallet. 12.1Förslaget till ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 3 kap. Om sjukpenning Arbetsförmåga används i denna lag för att beskriva individens förmåga att utföra ett visst arbete i en viss arbetsmiljö. Att sakna arbetsförmåga på grund av sjukdom är det begrepp som används för att beteckna aktivitetsbegränsning på grund av sjukdom hos den som har ett arbete som anställd eller som egen företagare. En ny regel införs i första stycket för att tydliggöra att för- säkringen inte ska ersätta försäkrads arbetsoförmåga i förhållande till arbete när den uppstått på grund av ett estetiskt plastik- kirurgiskt ingrepp, även kallat kosmetisk kirurgi eller skönhets- operation. En sådan operation utförs på normala kroppsstrukturer i avsikt att förbättra individens utseende och självkänsla. Om däremot komplikationer tillstöter i form av infektioner, nervska- dor, blödningar eller liknande kan givetvis ett vanligt sjukdomstill- stånd ha uppstått och sjukpenning kan utges. Arbetsoförmåga som är en följd av rekonstruktiv kirurgi ska däremot anses som ett sjukdomstillstånd. Med rekonstruktiv kirurgi avses kirurgi som utförs på onormala kroppsstrukturer orsakade av medfödda defor- miteter, utvecklingsrubbningar, trauma, infektion eller sjukdom. Det är en typ av kirurgi som syftar till att förbättra funktioner eller normalisera individens utseende. Ett nytt begrepp införs, medicinska förutsättningar för arbete, som används då bedömningen av individens aktivitetsbegränsning på grund av sjukdom ska göras mot den reguljära arbetsmark- nadens krav. Bedömningen bygger på samma principer som vid bedömning av arbetsförmåga på grund av sjukdom men med den viktiga skillnaden att det inte finns någon specifik arbetsmiljö eller specifika arbetsuppgifter att relatera till. Dessa faktorer hålls därför konstanta och lika för alla. För den som saknar arbete prövas rätten till sjukpenning redan från första ersättningsdagen mot de medicinska förutsättningarna för arbete. En text motsvarande den i första stycket om rätt till ersättning vid rekonstruktiv kirurgi införs. Ingen ändring föreslås, utöver att medicinska förutsättningar för arbete läggs till. Ingen ändring, men ett förtydligande av att texten avser de per- soner som har ett arbete. Motsvarar tidigare stycke tre. Motsvarar tidigare stycke fyra. Ingen ändring föreslås. Motsvarar tidigare stycke fem. För den som har ett arbete ska bedömningen av de medicinska förutsättningar för arbete göras mot den reguljära arbetsmarknaden från dag 180 i sjukfallet såvida inte särskilda skäl föreligger för att ska ske , dock senast vid dag 365. Särskilda skäl utvidgas till att, oberoende av diagnos, omfatta påbörjad partiell återgång i arbete som med stor sannolikhet leder till tidigare arbetsomfattning. Särskilt allvarliga och progressiva sjukdomstillstånd ska också kunna leda till fortsatt sjukskrivning av särskilda skäl, även om en prövning av de medicinska förut- sättningarna för arbete sannolikt skulle leda till resultatet att till- räcklig aktivitetsnedsättning ännu inte inträffat. Den bedömning av försörjningsförmågan som ska ske vid dag 366 ska utöver bedömningen av de medicinska förutsättningarna för arbete även ta hänsyn till försäkrades ålder, utbildning, arbetslivs- erfarenhet och förmåga att ställa om till annat arbete på arbets- marknaden. Den försäkrades önskemål om viss typ av arbete beak- tas inte vid bedömning av om försörjningsförmågan är tillräcklig eller inte. Försörjningsförmågan bedöms i relation till arbetsmark- naden i hela landet. Ju yngre en person är och ju bättre utbildning och ju bredare arbetslivserfarenhet hon eller han har desto större krav ska kunna ställas på att individen ska klara en ny inriktning i arbetslivet. För den som fyllt ska det endast ställas krav på att befintlig kompetens ska tas till vara. Det är således inte ett krav att den försäkrade för rätt till ersättning ska genomgå utbildning. En bedömning vid dag 366 måste också innehålla ett avgörande av om det medicinska tillståndet har förändrats sedan dag 180. En ny eller en kompletterande utredning angående de medicinska förutsättningarna för arbete kan behöva göras. Ingen ändring föreslås. Motsvarar tidigare stycke 7. Ingen ändring, motsvarar tidigare stycke 8-10. Enda förändringen är att texten kompletterats med medicinska förutsättningar för arbete. I övrigt motsvarar texten tidigare stycke 11. Ingen ändring, motsvarar tidigare stycke 12. Andra och tredje stycket Ingen ändring i sak i förhållande till tidigare stycke två och tredje, men omformulerad utifrån att den som är anställd ska bedömas med avseende på arbetsförmåga medan den som saknar arbete ska bedömas med avseende på de medicinska förutsättningarna för arbete. Ingen ändring i sak i förhållande till tidigare men omformulerad utifrån att den som är anställd ska bedömas med avseende på arbetsförmåga medan den som saknar arbete ska bedömas med avseende på de medicinska förutsättningarna för arbete 9 § och 9 a §§ Upphör att gälla och ersätts med regler i fjärde kapitlet om graviditetspenning och särskild graviditetspenning. 10 c § ändras på sådant vis att ordet havandeskapspenning tas bort. 4 kap. Om föräldrapenningförmåner Rubriken föreslås ändras till Om föräldrapenningförmåner, gravi- ditetspenning och särskild graviditetspenning. En ersättning i form av graviditetspenning föreslås ska kunna utgå till alla gravida kvinnor som på grund av graviditeten avstår från förvärvsarbete eller studier före beräknad förlossning. Särskild graviditetspenning ersätter rätten till havandeskapspenning enligt 3 kap. 9 och 9 a §§ vilka paragrafer föreslås upphävas. En normal graviditet kan inte betraktas som sjukdom. Om normala graviditetsbesvär blir tillräckligt uttalade kan de emellertid anses som sjukdomstillstånd. Kvinnor som inte har besvär som bedöms som sjukdom eller som inte har ett tillräckligt fysiskt påfrestande arbete för att ge rätt till havandeskapspenning kan trots det ha behov av ledighet under den sista delen av graviditeten. För att de ska kunna få tillgång till en ersättningsform som är lika för alla av graviditeten införs graviditets- penning. Den administrativa hanteringen kommer att förenklas eftersom havandeskapspenning, föräldrapenning och i många fall även sjukpenning under den sista delen av graviditeten kommer att ersättas av graviditetspenning. Reglerna om graviditetspenning passar bäst in i fjärde kapitlet. Möjligheten att få föräldrapenning under den senare delen av graviditeten behöver emellertid finnas kvar för den som är arbetslös eller studerande och därför inte kan avstå från förvärvsarbete. En rätt till graviditetspenning och särskild graviditetspenning in- förs för försäkrad gravid kvinna som förvärvsarbetar eller studerar. Reglerar rätten till graviditetspenning som kan utges och tidigast från och med den trettionde dagen före beräknad tidpunkt för förlossningen samt rätten till särskild graviditets- penning vilken motsvarar rätten till havandeskapspenning enligt 3 kap. 9 § som föreslås ska upphävas. Särskild graviditetspenning utges tidigast från och med den sextionde dagen före beräknad tidpunkt för förlossningen och längst till den trettionde dagen. I de fall ett förbud mot arbete meddelats med stöd av Arbetsmiljölagen (1977:1160) utges särskild graviditetspenning för som förbudet gäller. För att bli berättigad till särskild graviditetspenning krävs en ansökan och om begär det, utlåtande av arbets- givaren och läkarutlåtande. För att bli berättigad till graviditets- penning räcker det med att en anmälan lämnas till Försäkrings- kassan. Reglerna i det tidigare tredje stycket av 3 kap. 9 a § om beräkning av havandeskapspenningen m.m. flyttas hit för att gälla graviditetspenning och särskild graviditetspenning. Orden graviditetspenning och särskild graviditetspenning läggs till. Regeln gäller även dessa ersättningar.