sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — I första hand bör lösningar åstadkommas i samförstånd men lagstiftningen ger förrättnings- lantmätaren befogenhet att ta beslut utan att parterna enats. Samtliga beslut kan överklagas till fastighetsdomstol. Från har möjligheterna att överklaga till högre instanser begränsats genom att det krävs prövningstillstånd i hovrätten. Vidareutveckling av processer kring markåtkomst Förutom den utredning som pågår om effektivisering av plane- ringsprocessen för trafikinfrastruktur har och Lant- mäteriet startat ett gemensamt projekt för att vidareutveckla och förbättra Lantmäteriets och gemensamma processer för byggande av järnväg. Ovanstående beskrivning av nuvarande pro- cess kan alltså komma att revideras. Förslag kring planering, projektering och byggnation Min utgångspunkt är att utbyggnaden av höghastighetsbanor ska hållas ihop som en helhet för att optimera planering, finansiering byggande och nyttjande av banan. Inom ramen för detta projekt bör ett antal block väljas för att genomförandet ska kunna planeras på ett effektivt sätt. Vid val av block bör ett antal aspekter beaktas, nämligen om blockens ändpunkter möjliggör trafikering under delar av utbyggnaden om det finns eget trafikunderlag för det aktuella blocket teknisk svårighetsgrad, behovet av broar, tunnlar, passage genom tätorter möjligheterna till utnyttjande av byggresurser hur långt studie- och planarbetet kommit för respektive block. Erfarenheter från bland annat och pekar på att det kan vara lämpligt med utbyggnad i block om 10–med flera entreprenadetapper. Detta antagande bekräftas i flera europeiska höghastighetsprojekt. Ett förslag till hur en blockindelning inom det sammanhållna projektet skulle kunna se ut redovisas i figur 9.2. nedan. De definie- rade blocken har en längd med undantag för sträckan –som är . Förslag kring planering, projektering och byggnation Figur 9.2 Förslag till blockindelning 1A –B – 2A –B –C – I utredningsarbetet har frågan om organisering av projektet utretts och diskuterats. Två huvudalternativ har identifierats, nämligen att betrakta hela utbyggnaden som ett projekt dela utbyggnaden i olika autonoma projekt. Utbyggnaden av höghastighetsbanor är omfattande och det är fullt möjligt att genomföra det som flera projekt och i flera organisa- tioner. Ett uppdelat organisationskoncept är dock enligt min upp- fattning tydligt förknippat med risk för suboptimeringar, fel- prioriteringar och intern konkurrens. Därför förordas ett projekt med en projektorganisation. Mina förslag kring organisations- struktur (kapitel 8) utgår därför från en sammanhållen lösning med en projektorganisation: projektbolaget. Projektbolaget ansvarar för planeringsprocess, finansiering samt projekterings- och byggprocesser. Projektbolaget har huvudman- naskapet för drift och underhåll av höghastighetsbanorna. Projekt- bolaget svarar bland annat för utredningar och planer, markinlösen, tillståndsfrågor samt att finansieringen är säkerställd. Projekt- bolaget upphandlar lämpliga entreprenörer, antingen direkt eller via Förslag kring planering, projektering och byggnation privata infrastrukturbolag, som svarar för detaljprojektering, byg- gande, underhåll och drift under . I det fall man skapar privata infrastrukturbolag bildas sannolikt ett bolag per block. Ansvaret för att samordna infrastrukturbolagen och genom avtal hantera eventuella gränsdragningsfrågor vilar då på projektbolaget. Jag vill även uppmärksamma behovet av vidare analys av hur respektive projekt ska avgränsas. Enligt min bedömning är huvud- alternativen att antingen ansvara för helheten, det vill säga bana, el, signal, säkerhet och underbyggnad, eller att dela upp projektet så att till exempel en entreprenör är ansvarig för el- och signalytor och en annan för bana och underbyggnad. Internationellt förekommer båda modellerna. En uppskattning av resursbehovet i projektet är att det, förutom företagsledning och administration, krävs cirka 250 årsarbetare inom projektbolagets organisation för att bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Bedömningen grundar sig på erfarenheter av svenska järnvägsprojekt och internationella höghastighetsprojekt. Vidare finns, såvitt jag kan bedöma , tillräckligt utbud av arbetskraft inom planering, bygg- och projektledning i för en utbyggnad av höghastighetsbanor. Bedömningen grundar sig på att höghastighetsprojekt av samma storlek eller större har genom- förts i flera andra europeiska länder . För del finns också möjligheten att utnyttja internationella erfaren- heter. Förslag kring planering, projektering och byggnation Figur 9.3 Förslag till projektorganisation Utbyggnaden av de olika blocken bör samordnas av en eller flera styrgrupper där samtliga ekonomiska intressenter är representerade (stat, kommuner, regioner, trafikoperatörer, fastighetsexploa- teringsföretag). Viktiga funktioner i projektbolaget är samråd och information, planering och bygg- och projektledning. Genom ett transparent informationsarbete kan tid och resurser användas mer effektivt i planeringsprocessen. Projektbolaget bör därför ha en informationsstab bestående av flera erfarna kommuni- katörer med god kompetens för olika informations- och kommu- nikationskanaler. Samråd kan organiseras i olika typer av grupper: referensgrupper med olika berörda sakkunniga (statliga myndigheter, , politiska organisationer), arbetsgrupper bestående av instanser med teknisk kunskap (, , med flera) och informationsgrupper Förslag kring planering, projektering och byggnation (information till och från allmänheten inom respektive geografiska område). Med en gemensam huvudman för hela projektet ges goda möjlig- heter till en samordnad planering. Det innebär också att kunskaps- och erfarenhetsöverföring underlättas mellan olika delprojekt. Genom att skapa gemensamma riktlinjer för arbetet underlättas även kontakterna med andra berörda aktörer, som till exempel kommuner, länsstyrelser och andra statliga myndigheter. Genom ett samlat projekt med en väl genomtänkt organisation är det möjligt att samordna arbetet även med övriga berörda aktörer. Med ett gemensamt mål hos alla parter och intressenter att genomföra projektet kan både tid och kostnader sparas. Se vidare om projektledning och byggprocess nedan. I projekteringsfasen innebär utformningen av systemkrav en central komponent för effektiviteten i projektet. Genom att upp- rätta tydliga systemkrav underlättas arbetet för alla delar av pro- jektet. Dessa systemkrav bör samordnas av en enhet inom projekt- bolaget. Både befintliga system och framtida möjligheter bör beaktas vid framtagandet av systemkrav. Detaljprojektering bör dock överlåtas till respektive entreprenör. är projektbolaget byggherre med de uppgifter som byggherren normalt har, nämligen att företräda slutkonsumenter – de blivande tågresenärerna Förslag kring planering, projektering och byggnation handlägga alla frågor med myndigheter, närboende och samhälle uppträda som beställare gentemot aktörerna i bygg- och anlägg- ningsbranschen överta anläggningen vid godkänd slutbesiktning efter provdrift svara för ägande och förvaltning, det vill säga upplåta bankapa- citet till tågoperatörerna via . Genom ett sammanhållet projekt inom projektföretaget kan en ändamålsenlig projektledningsprocess väljas för hela utbyggnaden av höghastighetsnätet. För en utbyggnad av höghastighetsbanor kommer de tidiga strate- giska övervägandena om projektledning, systemkrav och hantering av yttre förutsättningar, som till exempel tillåtlighetsprövning, att vara avgörande för genomförandet av projektet. Val av genom- förandeform påverkas av bland annat tillgång till leverantörer och entreprenörer, konkurrensförutsättningar, konjunkturläge, tillgång till resurser, särskilda nationella förhållanden samt språk och kultur för internationella aktörer. Projektbolagets organisation för genomförande av höghastig- hetsbanorna måste ha stark egen kompetens inom en mängd olika kompetensområden. För ett snabbt genomförande krävs snabb uppbyggnad av resurser i alla delar av, och funktioner i, planerings- och byggprocessen. En utförandestrategi med fokus på optimal effektivitet i alla faser redan från start behövs. Det betyder att man behöver välja en organisation där flera projektfaser kan genomföras parallellt i olika delar av projektet. Följande faser kommer att löpa parallellt: avslutningsfas eller övertagande. Förslag kring planering, projektering och byggnation För att säkerställa en helhetssyn för hela projektet krävs också en struktur som stödjer beställarfunktionens deltagande i varje fas . En sammanhållen projektspecifikation utformas tidigt så att en tydlig och komplett projektram kan defi- nieras i projektplanen. De olika blocken bör ha egen projektledning som deltar i pro- cessen från start till slutförande. En övergripande projektlednings- organisation samordnar arbetet. Förutom gemensamma resurser såsom sekretariat och kommunikation ska projektledarna ha till- gång till en grupp av byggledare för mark, berg, tunnel, byggnader, bana, signal, el, tele samt experter för planering, markåtkomst och kostnadsuppföljning. Genom en gemensam teknikgrupp för samt- liga block kan man säkerställa att tekniktillämpningen blir den- samma i hela projektet. Med ovanstående förslag till effektivisering av planeringsproces- sen och professionell projektledning är min bedömning, även om osäkerheten i denna bedömning är betydande, att den ordinarie projekttiden enligt figur 9.4 A nedan kan komprimeras till före- slagen modell, figur 9.4 B: Figur 9.4 Förkortad projekttid Planering, tillstånd, systemkrav, Planering, tillstånd, systemkrav, Förslag kring planering, projektering och byggnation En utmaning med utbyggnaden av höghastighetsbanor är att kunna säkra tillgången på byggresurser. Det kommer att krävas omfat- tande produktionsinsatser över alla block . För att intres- sera internationella företag kan det därför behövas en intensiv och välplanerad marknadsföring. Utifrån internationella erfarenheter är dock min bedömning att det finns tillräckliga resurser att tillgå. För att uppnå säkerhet i projektekonomin måste säkerhet upp- nås i riskallokeringen. Riskerna ska minimeras och riskspridningen ska ske så att riskerna hanteras där de bäst kan omhändertas. Risker i anläggningsprojekt finns alltid i den osäkerhet som råder kring de geotekniska förutsättningarna. Dessa risker är normalt svåra att överföra till en entreprenör utan omfattande markundersökningar. De geotekniska förhållandena varierar stort och kräver vidare för- djupning och analys inför val av lämplig upphandlingsstrategi och riskfördelning. En viktig utgångspunkt är att överförande av risk påverkar projektbudgeten negativt om osäkerheten för anbuds- givarna är för stor eller för svårbedömd. Byggprocessen för höghastighetsbanorna uppskattas ta . Det pågår ett antal stora internationella anläggningsprojekt, även utbyggnad av höghastighetsbanor. Det innebär att det kommer att byggas upp stor erfarenhet och kunskap som projektet – med goda förberedelser – kan dra nytta av i bygg- processen. Storleken på entreprenader, entreprenadformer och ersättningsformer är av avgörande betydelse. Valet av entreprenadformer i projektet blir en fråga som berör såväl planeringen av produktkrav som upphandlingen. Tre frågor är centrala i ett tidigt läge av projektet: den successiva hanteringen av produktutformningen marknad, konkurrens och konjunkturförhållanden. Inom ramen för den snabba genomförandeformen har två lämpliga entreprenadformer identifierats under utredningen: funktions- entreprenader med eller utan medfinansiering. Förslag kring planering, projektering och byggnation Vid funktionsentreprenader utgör de tekniska kraven som beställaren tagit fram underlag för vidare projektering av anlägg- ningen, planering av byggande och planering av drift och underhåll. För funktionsentreprenader finns väletablerade kontrakts- och ersättningsformer. Genom exempelvis någon form av partner- skapsförfarande (offentlig–privat samverkan, OPS) kan det också vara möjligt att fördela riskerna och därmed minska kostnaderna i anbudskalkylen. De olika blocken kan delas in i ett antal funktionsentreprenader innehållande markarbeten, tunnlar, broar samt ban-, el-, signal- och telearbeten. Storleken på entreprenader kan variera mycket bero- ende på vad som är lämpligt inom givna förutsättningar samt hur det privata risktagandet organiseras. För den del som handlar om järnvägsinstallationer, spår och kanalisation samt el-, signal- och telearbeten ska det inte uteslutas att det är lämpligt med större åtaganden i egna funktionsentre- prenader där de tekniska systemen hänger ihop. Utformningen av upphandlingen och systemkraven är central för att säkerställa rätt teknisk standard. Det visar inte minst exemplet från Neder- länderna, se vidare avsnitt 5.4. Man kan också tänka sig alternativ med större åtaganden som till exempel ett helt block för både mark-, ban-, el-, signal- och telearbeten. En konsekvens skulle dock kunna bli färre intresserade aktörer och därmed sämre konkurrenssituation. Fördelen skulle kunna vara att det är lättare att uppnå större intresse för att ta ansvar för drift och underhåll eller lämna garantiåtaganden och därmed få bättre livscykelperspektiv på det utförda arbetet. Min bedömning är att med rätt organisation bör planerings- och genomförandearbeten under normala betingelser kunna genom- föras för varje block om 10–. För att kunna starta trafik 2025 behöver planeringstiden komprimeras till maxi- malt och byggtiden till högst . Som jämförelse kan nämnas som började planeras 1995 och kommer att tas i trafik . Enligt mitt förslag kan höghastighetsbanorna tas i bruk 2023– 2025. Risken för en förlängning av tidplanen ska dock inte under- Förslag kring planering, projektering och byggnation skattas med hänsyn till de flertal överklaganden som sannolikt kommer att ske. Den föreslagna tidplanen framgår av figur 9.5. Figur 9.5 Möjlig tidplan för utbyggnad av höghastighetsbanor 10-01 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 1–2 år 5–7 år 6–8 år Källa: med egna justeringar. Den långa planeringstiden för det första blocket, –och –, beror på att tiden för upprättande av system- krav med mera för hela projektet ingår i planeringstiden. Denna tidplan gäller under förutsättning att staten (regering och riksdag) stödjer projektet aktivt förslagen beaktas i sin helhet projektbolaget bildas och sätts i drift omgående planeringsarbetet för sträckan –och eventuellt sträckan –påbörjas senast /2010. Som diskuterats ovan kan processen påskyndas ytterligare med hjälp av ändrad lagstiftning, se avsnitt 9.1.2. Förslag kring planering, projektering och byggnation För att få en uppfattning om hur realistisk den föreslagna tidplanen är har tillgängliga uppgifter om genomförandetiderna för ett antal slutförda internationella höghastighetsprojekt samt Botnia- banan i sammanställts inom ramen för utredningen. Jämförelsen visar att den föreslagna tidplanen är möjlig. Tid- planen förutsätter dock, som tidigare nämnts, att projektbolaget kan påbörja sitt arbete /2010, och att genomförandet sker inom en samlad organisation där erfarenheter från de delar av banan som byggs först kan tas till vara och utnytt- jas för en allt mer effektiv planering och byggnation vartefter del- projekten fortskrider. Ett problem med att förutsäga tidsåtgången är att det är svårt att dra generella slutsatser om tidsåtgång i olika skeden. Tiderna är helt beroende av projektets art och omfattning, vilka intressekonflikter som kan uppstå och så vidare. Kraven på stora horisontalkurvradier medför till exempel att en utbyggnad av höghastighetsbanor kan innebära svårigheter att hitta linjedragningar som tar hänsyn till särskilda intressen som Natura 2000-områden. 10.1Höghastighetsbanornas bidrag till transportpolitisk måluppfyllelse Eftersom projektet att anlägga höghastighetsbanor i vissa delar befinner sig i ett mycket tidigt skede är det svårt att bedöma i vilken utsträckning en investering i banorna skulle bidra till att de transportpolitiska målen nås. Svårigheten beror dels på att det inte finns någon tydligt fast- ställd målnivå, dels på att det är svårt att kvantitativt värdera de effekter som uppstår kopplat till de olika målen. Ett tydligt exempel på detta är målet positiv regional utveckling. Ett annat exempel är målet om ett jämställt transportsystem. Jag har tidigare redovisat funktionsmålet som efter beslut av riks- dagen lyder: Transportsystemets utformning, funktion och användning ska med- verka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Trans- portsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvin- nors och mäns transportbehov. För att uppfylla funktionsmålet om tillgänglighet har regeringen angett följande preciseringar: Medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. Kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den internationella konkurrenskraften. Tillgängligheten förbättras inom och mellan regioner samt mellan och andra länder. Arbetsformerna, genomförandet och resultaten av transport- politiken medverkar till ett jämställt samhälle. Transportsystemet utformas så att det är användbart för perso- ner med funktionsnedsättning. Barnens möjligheter att själva på ett säkert sätt använda transportsystemet och vistas i trafikmiljöer ökar. Förutsättningar för att välja kollektivtrafik, gång och cykel för- bättras. Nedan beskrivs hur en utbyggnad av höghastighetsbanor kan bidra till att respektive målprecisering uppfylls. Medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet I genomsnitt reser varje person i per dag. Vad som upplevs som en bra resa varierar från person till person. Bland det som ofta nämns finns faktorer som tillförlitlighet, trygg- het och bekvämlighet. Utbyggnaden av höghastighetsbanor kommer att innebära ett tekniksprång för järnvägen. Signalsystemet ERTMS innehåller ett sameuropeiskt standardiserat trafikstyrningssystem. Införandet av detta kommer att effektivisera trafiken och därmed höja kapacitet och punktlighet i trafiksystemet. Nya fordon och en långtgående separering mellan tåg med olika hastighetsstandard kommer att höja transportkvaliteten. avlastas befintliga banor och trycket på den delvis äldre infrastrukturen minskar. Flera nya resecentrum kommer att byggas med en miljö anpas- sad efter moderna krav på trygghet och bekvämlighet. Kopplings- punkter till andra trafikslag såsom buss, bil och spårvagn kommer att utvecklas och hela resan-perspektivet blir vägledande för plane- ringsarbetet. Nya fordon med högre komfortnivå kommer att tas i drift. Bedömningen är därför att utvecklingen mot målprecise- ringen tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet kommer att bli starkt positiv. Figur 10.1 Utvärdering mot målpreciseringen Medborgarnas resor för- bättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. Kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den internationella konkurrenskraften Ett väl fungerande transportsystem är en grundläggande förutsätt- ning för näringslivets möjligheter att driva och utveckla sin verk- samhet. Näringslivets godstransporter är en länk i en kundfokuse- rad logistikkedja, där kraven på effektivitet, flexibilitet och tillför- litlighet är hög. Kapacitetssituationen i dagens järnvägsnät är mycket ansträngd och kvaliteten i tågtrafiken blir därmed lidande. Med dagens stambanor kommer järnvägen enligt dagens bedöm- ningar inte att kunna möta den förväntade marknadsutvecklingen av nationella och internationella godstransporter. En utbyggnad av höghastighetsbanor i möjliggör en långtgående separering mellan den snabbare persontrafiken och den långsammare godstrafiken. Det gör att godstrafiken kan utvecklas på Västra och som då blir ryggraden i ett robust och effektivt logistiksystem med anslutningar till bland annat , , och hamnar samt till andra terminaler. Utbyggnaden kommer också att inne- bära ett generationsskifte för infrastruktur och rullande material vilket ger en ökad transportkvalitet. Näringslivets behov inskränker sig dock inte enbart till gods- transporter. God tillgänglighet genom väl fungerande tjänsteresor så väl inom landet som internationellt är väsentligt för näringslivet. Höghastighetsbanorna kommer att knyta storstäderna och mellan- liggande regioner närmre varandra. Kontakter och kunskapsöverfö- ring i dessa relationer kommer att underlättas och möjligheten för arbetsgivare och arbetstagare att mötas på arbetsmarknaden kommer att förbättras. Kopplingen till de internationella flygplatserna , , och stärks och möjligheten att resa med flyg till förbättras. Mot denna bakgrund är bedömningen att utvecklingen mot målpreciseringen näringslivets transporter och internationell konkurrenskraft kommer bli starkt positiv. Figur 10.2 Utvärdering mot målpreciseringen Medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. Tillgängligheten förbättras inom och mellan regioner samt mellan och andra länder Jämfört med övriga delar av är glest befolkat och de geografiska avstånden utgör en konkurrensnackdel. Transportsy- stemets utformning är därför en viktig förutsättning för utveckling och konkurrenskraft. Tillgängligheten inom och mellan regioner har utvecklats positivt och en fortsatt utveckling är eftersträvansvärd. Regionförstoring är i huvudsak en arbetskraftsförsörjningsfråga och utvecklingen mot större regioner drivs av en strävan att öka regionens konkurrenskraft. Tillgängligheten till arbetsmarknad, arbetskraft och högre utbildning är av avgörande betydelse. Regeringen anser (proposi- tion 2008/09:93) att det är av särskild betydelse att förbättra till- gängligheten i större städer och längs strategiska stråk. Den kraftigt ökade tillgängligheten till storstadsregionerna som höghastig- hetsbanorna kommer ge leder till att vidga arbetsmarknads- regionerna avsevärt. Den dagliga pendlingen i relationer med ett avstånd på mellan 100–kommer att utvecklas starkt. I dessa relationer saknas det konkurrenskraftiga alternativ och en stor nygenerering av resor kan därför förväntas. är det många som pendlar mellan och . Restiden med regionaltåg från till kommer att minska väsentligt. Från kommer Götalandsbanan att ge tillgänglighet till och arbetsmarknadsregioner och via Europabanan nås Öre- sundsregionen på . Från , som har en stor andel bilpendlare mot , förbättras tillgängligheten med tåg markant. Med höghastighetstågen blir restiderna mellan stortstadsregio- nerna konkurrenskraftiga och resor blir möjliga på ett helt annat sätt än . Med en koppling till och i för- längningen det europeiska järnvägsnätet möjliggörs tjänsteresor från till exempel till . hastighetsbanorna kommer även att vidga de internationella flygplatsernas upptagningsområden. Från södra kommer till exempel att nås snabbare än . Rese- närer från kommer att nå på drygt , och på och . Bedömningen är därmed att utvecklingen mot mål- preciseringen om förbättrad tillgänglighet inom och mellan regioner samt mellan och andra länder blir starkt positiv. Utvärdering mot målpreciseringen Tillgängligheten förbättras inom och mellan regioner samt mellan och andra länder. Arbetsformerna, genomförandet och resultaten av transportpolitiken medverkar till ett jämställt samhälle I dagens transportsystem finns strukturella skillnader där resenä- rens betalningsvilja starkt påverkar hennes eller hans möjligheter. Män har generellt högre lön än kvinnor och kan därför lägga mer pengar på det dagliga resandet. Det ökar deras valfrihet och förkla- rar bland annat varför män i större utsträckning än kvinnor använ- der bil och det förklarar också till viss del varför män i genomsnitt pendlar över större avstånd.