sou · GXB360 · 2009-06-15 00:00:00 — Utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt samt utlänningar som har tidsbegränsade uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet har enligt lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. rätt till sjukvård i . Enligt 4 § andra stycket nämnda lag gäller rätten till sjukvård även om dessa utlänningar har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning. En utlänning som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas omfattas dock inte av nämnda lag om han eller hon har fyllt . Ett barn omfattas däremot av lagen även om han eller hon håller sig undan verkställighet. Omfattningen av den vård som ska ges framgår av 5–6 §§ nämnda lag. En utlänning som inte har fyllt ska av ett landsting erbjudas vård i samma omfattning som den som är bosatt inom . Utlänningar som har fyllt ska erbjudas vård som inte kan anstå, mödravård, vård vid abort och preventivmedelsrådgivning. Begreppet vård som inte kan anstå innefattar vård och behandling av sjukdomar och skador i de fall där även en måttlig fördröjning bedöms kunna medföra allvarliga följder för patienten. När det är fråga om en person med särskilda behov, som t.ex. en person som har utsatts för tortyr eller andra allvarliga våldshandlingar, bör bedömningen av vilken vård som kan anstå göras särskilt omsorgsfullt (se prop. 2007/08:105 s. 38). Vissa utlänningar omfattas inte av nämnda lag. Det är bland annat vuxna utlänningar som håller sig undan sedan de avvisats eller utvisats och utlänningar som inte har ansökt om asyl. Dessa utlänningar ska dock alltid erbjudas omedelbar vård enligt 4 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och 6 § tandvårdslagen (1985:125). Med omedelbar vård torde avses bland annat akutsjukvård. Begreppet omedelbar vård är en inskränkning av den vård som definieras som vård som inte kan anstå. Garantier i avvaktan på återvändande Bestämmelser om rätt till utbildning finns i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. I 1 § anges vilka barn som omfattas av förordningen. Det är barn som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt samt barn som har tidsbegränsade uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet. Även barn som har ansökt om uppehållstillstånd och av särskilda skäl har medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas och barn som beviljats ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL omfattas av förordningen. Barn som omfattas av förordningen har rätt till utbildning i , den obligatoriska särskolan, specialskolan och sameskolan på samma sätt som barn som är bosatta i . De har även rätt till förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. Ungdomar har rätt till utbildning i gymnasieskola, men bara om utbildningen påbörjas . De barn och ungdomar som omfattas av förordningen ska tas emot i skolan så snart det kan ske, dock senast efter ankomsten till . För den som har beviljats ett tillfälligt uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 15 § UtlL upphör rätten till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg när tillståndstiden löper ut. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås och beslutet om avvisning eller utvisning ska verkställas gäller rätten till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för övriga barn som omfattas av förordningen fram till dess barnet lämnar landet. För den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas gäller emellertid inte denna rätt. Direktivet föreskriver att de principer som räknas upp i artikel 14.1 ska beaktas så långt som möjligt. Det får därför anses finnas ett visst utrymme för varje medlemsstat att avgöra i vilken utsträckning principerna ska beaktas i den nationella rätten. En utlänning kan vistas och bo var som helst i . Några bestämmelser om att en utlänning ska uppehålla sig t.ex. på en viss ort eller i en viss kommun finns således inte i svensk rätt. Garantier i avvaktan på återvändande även under de tider som avses i artikel 14. Någon begränsning i rätten för familjemedlemmar att hålla samman under t.ex. den tid en utlänning frivilligt kan lämna landet finns därför inte. Enligt svensk rätt har en utlänning som sökt asyl bland annat rätt till vård som inte kan anstå även om han eller hon avvisats eller utvisats. Vården erbjuds således även under de tider som avses i artikel 14.1. Bestämmelserna om hälso- och sjukvård omfattar även de personer som definieras som utsatta enligt direktivet, bland annat barn, äldre, gravida och personer som utsatts för tortyr eller annat våld. Deras särskilda behov beaktas därför bland annat inom sjukvården. För asylsökande barn innebär reglerna att de alltid har rätt till samma sjukvård som barn som bor i . Akutsjukvård erbjuds slutligen alla utlänningar, oavsett om de är asylsökande eller inte. När det gäller rätten till skolgång finns endast den begränsningen att ett barn inte får gå i skola om han eller hon håller sig undan efter att ett verkställbart beslut om avvisning eller utvisning meddelats. Det gäller även under de tider som avses i artikel 14.1. Annars gäller rätten till skolgång som huvudregel fram till dess barnet lämnar landet. Vid en samlad bedömning anser utredningen att uppfyller de krav som ställs i artikel 14.1. Vissa begränsningar finns men de får anses vara tillåtna enligt direktivet. Artikel 14.1 föranleder därför inga författningsförslag. Enligt artikel 14.2 ska medlemsstaterna se till att de personer som avses i 14.1 i enlighet med nationell lagstiftning får en skriftlig bekräftelse när tidsfristen för en frivillig avresa har förlängts eller verkställigheten av ett beslut om återvändande har skjutits upp. Av punkten 12 i ingressen till direktivet framgår följande. Hänsyn bör tas till situationen för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i ett land men som för tillfället inte kan avlägsnas. Deras grundläggande existensvillkor bör fastställas i enlighet med nationell lagstiftning. För att de ska kunna påvisa sin särskilda situation vid administrativa granskningar och kontroller bör dessa personer ges en skriftlig bekräftelse av sin situation. Medlemsstaterna bör ha stort utrymme för skönsmässig bedömning angående form och format för den skriftliga bekräftelsen och bör Garantier i avvaktan på återvändande även kunna ta med den i beslut som har samband med återvändande som antas i enlighet med direktivet. Utlänningar har enligt nuvarande regler inte någon möjlighet att begära förlängning av en tidsfrist för frivillig avresa. De har inte heller någon möjlighet att begära en särskild skriftlig bekräftelse på att de t.ex. fått en tidsfrist inom vilken de har möjlighet att lämna landet eller att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning inhiberats. Om tidsfristen fastställts i beslutet om avvisning eller utvisning kan dock utlänningen vid behov visa upp beslutet för myndigheter om hans eller hennes rätt att vistas i landet under tidsfristen av någon anledning ifrågasätts. På samma sätt kan utlänningen vid behov visa upp beslutet om inhibition. Om tidsfristen att frivilligt lämna landet inte har fastställts i beslutet om avvisning eller utvisning, utan normalfristerna enligt 12 kap. 15 § andra stycket UtlL i stället tillämpats, har dock utlänningen inte något beslut av vilket tidsfristen tydligt framgår. Vi har föreslagit att en bestämmelse bör införas om att en tidsfrist för frivillig avresa, i det fall det är aktuellt att bevilja en sådan, ska meddelas med ett beslut om avvisning eller utvisning. Vi har även föreslagit att i vissa fall bör kunna förlänga tidsfristen för frivillig avresa (se avsnitt 5.3). Om förslagen genomförs kommer i båda fallen skriftliga och motiverade beslut om att en tidsfrist för frivillig avresa beviljats respektive förlängts att meddelas. Dessa beslut bör enligt vår mening kunna tjäna som skriftlig bekräftelse på utlänningens särskilda situation och på hans eller hennes rätt att under tidsfristen vistas i landet. Vi anser vidare att de beslut om inhibition som meddelas enligt nuvarande regler även uppfyller direktivets krav om skriftlig bekräftelse. På grund av det anförda anser utredningen inte att det finns skäl att lämna något författningsförslag i denna del. 14 Förvar inför avlägsnande I detta avsnitt behandlas artikel 15 som är den första artikeln i kapitel IV i återvändardirektivet. Kapitlet har rubriken inför avlägsnande (angående definitionen av avlägsnande, se avsnitt 2.2). Den engelska lydelsen av rubriken är Detention for the purpose of removal. I artikel 15.1 anges förutsättningarna för när en medlemsstat kan hålla en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande i förvar. Av andra stycket i artikel 15.1 framgår att förvar endast får fortgå som förfarandena inför avlägsnandet pågår. De två sistnämnda begreppen definieras inte i direktivet. Enligt svensk rätt kan en utlänning tas i förvar inte endast för att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut ska kunna verkställas (verkställighetsförvar). En utlänning kan även tas i förvar om det är nödvändigt för att utreda dennes identitet (identitetsförvar) eller om det behövs för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras (utredningsförvar). Ett förvarsbeslut kas också tas om det är sannolikt att en utlänning kommer att avvisas eller utvisas enligt 8 kap. 1, 2 eller 7 § UtlL, men något beslut om detta ännu inte har meddelats. Eftersom det i första stycket i artikel 15.1 anges förfaranden för återvändande skulle artikeln kunna tolkas på så sätt att den omfattar hela förfarandet för prövningen av om en utvisning eller avvisning ska ske, och således även förvarsbeslut under hela den processen. Med hänsyn till att vissa av de rekvisit för förvar som anges i artikel 15.1 inte möjliggör annat än verkställighetsförvar skulle en sådan tolkning medföra att möjligheterna att ta en utlänning i förvar starkt begränsas. Förvar som har som enda syfte att möjliggöra en utredning skulle t.ex. inte få ske. Såväl rubriken till kapitlet som artikel 15.1 andra stycket ger dock stöd för att artikel 15.1, och övriga artiklar i kapitel IV, endast omfattar förvar för verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. därför enligt utredningen mening bibehålla de regler avseende andra typer av förvar som finns. Som redogjorts för i avsnitt 1.4 har utredningen som utgångspunkt att föreslå så enhetliga regler som möjligt. Vissa av förslagen beträffande förvar kommer därför ändå att avse alla typer av förvar. Som grundförutsättning för förvar anges i artikel 15.1. att andra tillräckliga, men mindre ingripande åtgärder, inte kan tillämpas verkningsfullt i det konkreta fallet. Förvar får vidare ske endast för att förebereda ett återvändande och/eller för att genomföra ett avlägsnande, särskilt när det finns risk för att en utlänning avviker eller håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet. Av artikel 15.1 andra stycket framgår att förvar ska vara och endast får fortgå som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med rimliga ansträngningar. I 10 kap. UtlL finns bestämmelser om förvar och uppsikt avseende utlänningar. 1 § första stycket innehåller regler om identitetsförvar och innebär att en utlänning som har fyllt får tas i förvar om –utlänningens identitet är oklar vid ankomsten till eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd och han eller hon inte kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig, och –utlänningens rätt att få resa in i eller vistas i inte kan bedömas ändå. I 1 § andra stycket 1 finns regler om utredningsförvar enligt vilka en utlänning som har fyllt också får tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras. Enligt 1 § andra stycket 2 och 3 får en utlänning vidare tas i förvar om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas enligt 8 kap. 1, 2 eller 7 § UtlL eller det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning (verkställighetsförvar). Beslut om förvar av en utlänning enligt andra stycket 2 eller 3 får meddelas endast om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . Av 10 kap. 6 § UtlL följer att en utlänning som har fyllt , under de förutsättningar som anges i 10 kap. 1 § UtlL, i stället för att tas i förvar får ställas under uppsikt. Uppsikt innebär enligt 10 kap. 8 § UtlL att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller hos . I ett beslut om uppsikt får en utlänning också åläggas att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling. I 1 kap. 8 § UtlL stadgas att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. I 8 § LSU finns en bestämmelse om förvar och uppsikt. Enligt denna bestämmelse kan en utlänning tas i förvar om det finns ett beslut om utvisning enligt LSU eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas och det finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i eller hans eller hennes identitet är oklar. Bestämmelserna om förvar och uppsikt har i huvudsak haft samma innehåll . I tidigare förarbeten framhålls att ett frihetsberövande måste kunna vidtas som ett led i en utlännings avlägsnande ur landet, men att frihetsberövanden är djupt ingripande i den enskildes liv och därför inte får förekomma i andra situationer än där de är oundgängligen nödvändiga (prop. 1975/76:18 s. 130). I senare förarbeten understryks också vikten av att de tillämpande myndigheterna iakttar restriktivitet vid bedömningen av förvarsfrågor. Där anges även att förvar inte bör tillgripas, om syftet med en tvångsåtgärd kan tillgodoses genom att en utlänning ställs under uppsikt (prop. 1981/82:146 s. 37). För verkställighetsförvar råder ett lågt beviskrav. Det räcker att det finns anledning anta att utlänningen kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i , för att grund för förvar ska föreligga. När det gäller frågan om vad som kan antas utgöra risk för undanhållande, finns det inga direkta förarbetsuttalanden som kan Enligt praxis ska en förutsättningslös bedömning av förhållandena i det enskilda fallet ske. Om utlänningen frivilligt uppsöker polisen och anmäler sig för verkställighet finns normalt inte förutsättningar för förvar (se RÅ 1994 ref. 36). Ett undanhållande behöver inte bestå i ett konkret försök att leva gömd för verkställande myndigheter, utan en bedömning av utlänningens agerande i vidare bemärkelse måste göras. Att en utlänning vid ett återvändarsamtal hos eller till polisen uttalar att han eller hon inte tänker lämna landet kan beaktas. Utlänningar som lever öppet men som tydligt visar att de inte har för avsikt att medverka till att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs kan således tas i förvar (se MIG 2008:23). Utredningens förslag: Reglerna om förvar förtydligas så att det framgår att verkställighetsförvar får ske endast när det är nödvändigt för att förbereda eller genomföra en verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Reglerna ändras även så att beslut om förvar enligt 10 kap. 1 § andra stycket 2–3 UtlL endast får meddelas om det finns en risk för avvikande eller om en utlänning håller sig undan eller på annat sätt förhindrar förberedelserna inför en verkställighet. Ändringar görs även i 8 § LSU. Grundförutsättningen för förvar enligt direktivet – att andra tillräckliga men mindre ingripande åtgärder saknas – uppfylls i svensk rätt dels genom reglerna i 10 kap. 6 UtlL om uppsikt som alternativ till förvar, dels genom den allmänna tolkningsregeln i 1 kap. 8 UtlL. Någon ändring av svensk rätt i detta avseende behövs således inte. I direktivet betonas att verkställighetsförvar får användas endast för att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om återvändande. Att hålla en utlänning i förvar enbart för att det finns anledning att anta att han eller hon ska bedriva brottslig verksamhet är alltså inte tillåtet enligt direktivet. Direktivet förutsätter att en medlemsstat ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. fortgå endast en verkställighet genomförs med rimliga ansträngningar. Enligt 10 kap. 1 § andra stycket 3 UtlL får en utlänning tas i förvar om det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Enligt direktivet får en utlänning tas i förvar för att förbereda ett återvändande och/eller för att genomföra ett avlägsnande. Det kan i och för sig hävdas att formuleringen fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning innefattar såväl förberedelsefasen som genomförandefasen av ett avlägsnande. För att det dock inte ska råda någon som helst tvekan på den här punkten anser utredningen att ett förtydligande bör ske så att det i 10 kap. 1 § andra stycket 3 UtlL uttryckligen anges att en utlänning får tas i förvar om det är nödvändigt för att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning. Även tredje stycket i 10 kap. 1 § UtlL bör ändras. Enligt nuvarande regler kan ett beslut om verkställighetsförvar fattas om det på grund av en utlännings personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att han eller hon annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . Som ovan sagts tillåter inte direktivet att en utlänning hålls i förvar för att det finns anledning att anta att han eller hon ska bedriva brottslig verksamhet. Denna grund för förvar bör således tas bort. I en reviderad lydelse av 10 kap. 1 § tredje stycket UtlL bör således föreskrivas att förvar av en utlänning enligt andra stycket 2 eller 3 endast får meddelas om det finns en risk för avvikande eller om utlänningen håller sig undan eller på annat sätt förhindrar förberedelserna inför en verkställighet. I kapitel 6 har vi föreslagit att det införs en ny bestämmelse där det anges vilka omständigheter som ska beaktas när man bedömer om det finns en risk för avvikande. Av den föreslagna bestämmelsen framgår att omständigheterna i det enskilda fallet alltid bör vara avgörande vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande. I bestämmelsen anges vissa omständigheter som särskilt bör kunna beaktas vid den bedömningen. De ändringar av tredje stycket som föreslås torde inte innebära någon utökad möjlighet att hålla en utlänning i förvar i förhållande till de regler som gäller . De omständigheter som anges i bestämmelsen om risk för avvikande torde samtliga beaktas vid prövningen av om det finns anledning att anta att en utlänning kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . De föreslagna bestämmelserna är dock enligt vår mening tydligare än nuvarande regler och de markerar, på det sätt som direktivet föreskriver, att förvar i verkställighetsskedet endast får användas för att förbereda eller genomföra en verkställighet. Möjligheten att hålla en utlänning i förvar för att det finns anledning att anta att han eller hon kommer att bedriva brottslig verksamhet bör som vi tidigare nämnt helt tas bort. Vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande bör det dock särskilt kunna beaktas om utlänningen har dömts för brott som inte är bagatellartade eller har utvisats på grund av brott (se punkterna 7–8 i den föreslagna 1 kap. 8 § UtlL). På motsvarande sätt bör ändringar göras i 8 § LSU. 14.2Artiklarna 15.2 och 15.4 Utredningens bedömning: Utöver tidigare lämnade förslag om att beslut om förvar ska vara skriftliga och motiverade föranleder artikel 15.2 och 15.4 inga författningsändringar. Av artikeln 15.2 framgår bl.a. att ett förvarsbeslut ska utfärdas skriftligt och med angivande av de faktiska och rättliga omständigheterna. I avsnitt 11.1 har vi föreslagit att det ska införas regler i enlighet med den bestämmelsen. 14.2.1Vilken myndighet får fatta beslut om förvar? Enligt artikel 15.2 ska beslut om förvar fattas av förvaltningsmyndigheter eller rättsliga myndigheter. Beslut om förvar kan enligt svensk rätt fattas av en polismyndighet, , en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen (se 10 kap. 12–14 §§ UtlL). I ärenden som handläggs av regeringen fattas beslut om förvar av det statsråd som ska föredra ärendet (10 kap. 15 § UtlL). Hos regeringen torde det endast vara i säkerhetsärenden och ärenden angående återbrytning av allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott som det förekommer beslut om förvar. Regeringen får inte fatta beslut om att ta eller hålla kvar någon i förvar men får däremot upphäva ett beslut om förvar. Beslut om förvar som inte fattas av föredragande statsråd eller regeringen fattas av förvaltningsmyndigheter eller av domstol. När det gäller de besluten uppfyller svensk rätt direktivets krav. Som vi redogjort för i avsnitt 12.1 har nya regler föreslagits för säkerhetsärenden. På grund av dessa förslag finner vi inte anledning att lämna några författningsförslag avseende förvarsbeslut i säkerhetsärenden. Beslut om förvar i ärenden om återbrytning kan undantas från direktivets tillämpningsområde med stöd av artikel 2.2 b eftersom de avser utlänningar som utvisas på grund av brott. Direktivet hindrar således inte att föredragande statsråd och regeringen fattar beslut om förvar i ärenden om återbrytning. Reglerna bör enligt vår mening behållas oförändrade. 14.2.2Möjligheten att i vissa fall överklaga ett förvarsbeslut När ett beslut om förvar har fattats av en förvaltningsmyndighet ska myndigheten enligt artikel 15.2 tredje stycket antingen se till att ett beslut fattas om en snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet eller medge tredjelandsmedborgaren rätt att inleda ett förfarande för att få lagligheten av förvarsbeslutet prövad efter att de aktuella förfarandena inleddes. Medlemsstaterna ska i det senare fallet informera den berörde tredjelandsmedborgaren om möjligheten att inge en sådan ansökan. Polisens och förvarsbeslut får enligt 14 kap. 9 § UtlL överklagas till en migrationsdomstol. Besluten får överklagas särskilt och utan begränsning till . Mål om förvar ska enligt 16 kap. 4 § UtlL handläggas skyndsamt. Av 21 § FL framgår att en part som har fått ett beslut av en förvaltningsmyndighet som går att överklaga ska underrättas om hur han eller hon kan överklaga beslutet om det går parten emot. Bestämmelsen är tillämplig på såväl polisens som beslut. Enligt svensk rätt kan ett beslut om förvar som fattats av en förvaltningsmyndighet överklagas till domstol (14 kap. 9 § UtlL). Denna möjlighet att överklaga ett beslut om förvar till domstol får anses motsvara direktivets krav på en rätt att inleda ett förfarande för att få lagligheten av ett förvarsbeslut prövad. Genom bestämmelsen i 14 kap. 9 § UtlL uppfyller således svensk rätt det andra alternativet i artikel 15.2 tredje stycket. Någon anledning att överväga att införa ett annat förfarande i enlighet med det första alternativet finns inte enligt utredningens mening. Genom bestämmelsen om överklagandehänvisning i 21 § FL uppfyller svensk rätt även informationskravet i artikeln. Något förslag på författningsändringar lämnas därför inte. 14.2.3Bestämmelser om omedelbar frigivning Enligt sista stycket i artikel 15.2 ska en förvarstagen friges om kvarhållandet i förvar inte är lagligt. Av artikel 15.4 framgår att det är berättigat att hålla en person i förvar om det kommer fram att rimliga utsikter till ett avlägsnande inte längre föreligger på grund av rättsliga eller andra överväganden, och att personen då ska friges.