sou · GWB39d2 · 2009-01-01 00:00:00 — I bilaga 6 redovisas de internationella åtaganden och direktiv som påverkar verksamheten inom de fyra trafikslagen. Av beskrivningen framgår att den internationella regleringen är omfattande och detaljerad. De internationella beroendena tenderar att öka över tiden. Inom flyget diskuteras till och med om de nationella till- synsmyndigheterna ska utgöra regionala kontor till . Verksamheten är således i betydande utsträckning styrd av bindande regelverk som är olika för de olika trafiktslagen. I allmän- het är det knappast rimligt att samma personer inom överskådlig tid skulle utöva inspektionsverksamhet för flera trafikslag. Vinsten med en långt gående integrering av verksamheten för de olika tra- fiklagen är därför begränsad på kortare sikt. Några av remissinstanser tar upp frågor som har koppling till organisationen av den nya myndighe- ten. Man pekar på att förväntas representeras av general- direktören () i många internationella sammanhang. Med en integrerad organisation, där exempelvis tillsynen för samtliga transportslag organiseras i samma avdelning, finns ingen naturlig chefsnivå förutom GD som kan representera . Enligt den inventering som utförts förväntas en sådan representation i olika grupper enligt tabell 18.6. Uppskattad representation av nuvarande inspektionsmyndigheter i olika internationella organ. ERA, NSA, DERC, ILGGRI, NID, Regulartormöten EU, , Eurocontrol, , nordiskt och skandinaviskt sam- I tabellen redovisas enbart internationella möten på GD-nivå i de fyra inspektionsmyndigheterna. Möten inom ramen för myndighetsutövning redovisas ej. Inom vägsektorn förekommer dock ännu internationella möten av denna karaktär enbart i begrän- sad omfattning. Totalt förväntas enligt tabellen deltagande på GD-nivå i en omfattning som skulle motsvara ungefär två tredjedelar av årets arbetsdagar om deltagandet sköttes av en person. Till detta kom- mer tid för förberedelser inför mötena, samt andra internationella åtaganden av mindre tvingande natur (som t.ex. att medverka på konferenser) samt kommunikation med de internationella organi- sationerna per post, e-post och telefon. Det är uppenbart inte rim- ligt att denna representation skulle utföras av en person. Skulle kraven på representation på denna nivå inom vägsektorn öka förstärks bilden ytterligare. Vi har haft ett möte med den neder- ländska myndigheten en Waterstaat (IVW) som bedriver inspektionsverksamhet för alla fyra trafikslag. IVW star- tade sin verksamhet 2001 och verksamheten bedrevs då tämligen fristående för respektive trafikslag. 2005 genomfördes en omorga- nisation där stödverksamheterna integrerades. IVW har bibehållit en trafikslagsuppdelning i inspektionsverksamheten även efter att stödverksamheten integrerats. Verksamheten för de olika trafik- slagen bedrivs med olika geografisk lokalisering. Skälen till detta är i första hand historiska. Sammantaget kan vi konstatera att argumenten för att på kort sikt genomföra en långt gående organisatorisk integrering av verk- samheten för de fyra trafikslagen är svaga. En betydande del av verksamheten inom Transportinspektionen kommer därför att utföras i avdelningar som är separata för respektive trafikslag och dessa avdelningar kommer att ledas av chefer som kan representera myndigheten i de grupper som berörts ovan. På kan samordningsmöjligheterna vara större, eftersom det pågår en harmonisering av åtminstone delar av det internationella regelverket och det sker en utveckling av formerna för tillsynsverksamheten som kan göra trafikslagsövergripande angreppssätt mer gångbara. Även samlad lokalisering problematisk remissinstanser pekar på risken för kompetensflykt om verksamheten omlokaliseras. I Trafik- inspektionsutredningen redovisas erfarenheter som talar för att mycket få medarbetare följer med när statliga myndigheter omlo- kaliseras. Konsekvenserna av förlorad kompetens kan snabbt bli allvarliga. Om verksamheten inte kan utföras på grund av personal- brist försvåras eller omöjliggörs nyetablering av trafik och kan även befintlig trafik i värsta fall omöjliggöras och under alla omständigheter allvarligt störas. Frågan gör att den tidigare utredningens tanke om att genom- föra en samlad lokalisering av den nya myndigheten på en ort bedöms medföra oacceptabelt stora risker för verksamheten. Vår slutsats är därför att kärnverksamhet även fortsatt bör bedrivas i , och när Transportinspektionen inleder sin verksamhet. Omfattningen på verksamheten på respek- tive ort kan naturligtvis komma att ändras över tiden, vartefter integrationen av verksamheterna för de olika trafikslagen fort- skrider. Även om en långt gående organisatorisk integrering och en samlad lokalisering åtminstone på kortare sikt är olämplig är det viktigt att organisationen utformas så att myndigheten upplevs som en sammanhållen organisation. Enligt inspektionsmyndigheternas egen uppfattning finns betydande skillnader i kultur mellan de aktuella organisationerna. Skillnaderna har förstärkts genom att verksamheterna finansierats på olika sätt. Det är därför angeläget att de verksamheter som finns på samma ort samlokaliseras så snabbt som möjligt och att dessutom stor omsorg ägnas åt åtgärder som kan bidra till att skapa en gemensam myndighetskultur. Hur snabbt en sådan omlokalisering är möjlig att genomföra påverkas dock naturligtvis av tillgång på lokaler och bindningstider i nuva- rande avtal. Orter som övervägts för lokalisering av huvudkontoret För att inte ytterligare öka problemen med en spridd lokalisering av myndigheten gör vi bedömningen att starka skäl talar för att huvudkontoret ska vara lokaliserat till någon av de orter där omfattande kärnverksamhet bedrivs, det vill säga antingen , eller . Vi har även översiktligt analy- serat andra orter med goda förbindelser till dagens lokaliserings- orter. Ett par sådana orter är och . Även om res- möjligheterna är goda från dessa orter har vi dock funnit att redan det antal orter som har omfattande kärnverksamhet kommer att innebära vissa problem i verksamheten. Att då öka antalet loka- liseringsorter bedömer vi som olämpligt. Vi har även övervägt om de aktuella myndigheternas ålders- struktur och personalrörlighet kan påverka lokaliseringsfrågan. Vi har då kunnat konstatera att såväl , som Luftfartsstyrelsen har en något högre genomsnittsålder än staten som helhet och en lägre personalomsättning. Järnvägsstyrelsen har i stället en något lägre genomsnittsålder och något högre personal- rörlighet. Vi har dock inte funnit att dessa förhållanden påverkar vårt förslag om lokalisering av myndigheten. Analys av alternativa lokaliseringsorter Utifrån diskussionen i tidigare avsnitt har vi dragit slutsatsen att huvuddelen av den kärnverksamhet som bedrivs i , och ska bli kvar på dessa orter när Transport- inspektionen inleder sin verksamhet. Det är också lämpligt att Transportinspektionen även fortsatt har regionala kontor för att komma nära tillsynsobjekten. Analysen av lokaliseringsfrågorna har därför i första hand inriktats på var huvudkontoret ska placeras och hur myndighetens regionala organisation ska utformas. Utöver frågorna om placering av huvudkontor och utformning av regional organisation har vi även analyserat om det finns verk- samheter som har problem att hitta rätt kompetens på grund av dagens lokalisering eller som kan förväntas få sådana problem . Denna analys bygger på uppgifter från myndigheterna som tagits in under utredningen. I lokaliseringsanalysen har följande faktorer beaktats: Respektive myndighets kontaktmönster. Tillgänglighet till olika resmål. förslag till regional indelning. I den inventering som genomförts har myndigheternas huvud- sakliga kontaktmönster kartlagts. Uppgifterna bygger delvis på uppskattningar, men bedöms ändå ge en rimligt god bild av de fak- tiska förhållandena. Antal långväga tjänsteresor per person och år. Snitt riket visar det genomsnittliga antalet långväga tjänsteresor för samtliga förvärvsarbetande i landet enligt natio- nella resvaneundersökning Res0506. Av figuren framgår att samt- liga berörda verksamheter är mycket kontaktintensiva och inte minst att ett stort antal utrikes resor genomförs. Närhet till flyg- plats är därför viktig. Jämfört med riksgenomsnittet har Järnvägsstyrelsen ett omfat- tande resande. Hälften av de inrikes tjänsteresorna har målpunkt i , den andra hälften är fördelad på ett stort antal mål- punkter. Luftfartsstyrelsen har det mest omfattande resandet av de redo- visade myndigheterna. Bland de inrikes resmålen dominerar . I övrigt sker ett omfattande resande till samtliga orter med flygplats. har framför allt ett mycket omfattande internationellt resande. Siffran påverkas av att inspektionen inte har stödverksamhet inom verksamheten (denna finns vid Sjöfarts- verket) vilket gör att antalet resor per person blir något högre (per- sonal i stödverksamhet gör jämförelsevis få tjänsteresor). I figuren redovisas enbart tjänsteresor vid inspektions- myndigheterna. Vi har fått motsvarande data från och kan konstatera att även denna verksamhet är kontaktintensiv. Det innebär dock vissa problem att särredovisa informationen för de delar av verksamheten som föreslås föras över till Transport- inspektionen, eftersom förslaget innebär en delning av organisato- riska enheter. Analysen av myndigheternas kontaktmönster i föregående avsnitt visar att de dominerande resandeströmmarna går mellan huvud- kontor och regionkontor, samt till och utrikes mål- punkter. Även i Transportinspektionen kommer de dominerande resandeströmmarna att gå från de tre nuvarande lokaliserings- orterna till huvudkontor, regionkontor och flygplatser med inter- nationella förbindelser. Som underlag för diskussionen om lämplig placering av huvudkontoret redovisas därför i tabellen nedan res- tider med bil och kollektivtrafik mellan de tre huvudsakliga lokali- seringsalternativen samt restider från dessa orter till respektive större flygplatser. Bilaga 18 SOU 2008:9 med bil, timmar:minuter under lågtrafik. Körtiden med bil mellan och är . ligger restidsmässigt mitt emellan dessa orter. När det gäller tillgänglighet till och till flygplatser är tiderna kortast för – skillnaden mot är dock inte sär- skilt stor. Restider med tåg eller annan kollektivtrafik, timmar:minuter. Källa: reseplanerare. I tabellen för restider med tåg eller annan kollektivtrafik redovisas snabbaste kollektiva resmöjligheter. Detta innebär att det kan vara enstaka förbindelser som har så korta tider. Tabellens uppgifter måste därför användas med försiktighet. Tillgängligheten med kollektiva färdmedel liknar tillgänglighe- ten med bil. Största skillnaden är att – relativt sett – har betydligt bättre tillgänglighet till och med tåg än med bil. Alla tre orterna har dessutom lokala flygplatser. Från går på vardagar två till tre dagliga dubbelturer till och två till . Från går på vardagar fyra till fem dagliga dubbelturer till , två till och två till . vardagar går det dessutom en dubbeltur till från . Från går på vardagar tre till fyra dubbelturer till . Dessutom finns på ett avstånd av med fyra dubbelturer per vardag till och tre till . Av den genomförda inventeringen framgår att de verksamheter som är aktuella att föra samman i Transportinspektionen framför allt är beroende av att kunna rekrytera vissa typer av kompetenser, se tabell 18.9. Behov av särskilda kompetenser för de verksamheter som är aktuella att föra över till Transportinspektionen. Typ av kompetens (exempel) Jurister, ekonomer, ingenjörer, läkare Jurister, ekonomer, flygingenjörer, flygtekniker, piloter, flygledare, Sjökaptener, jurister, ingenjörer och civilingenjörer med Högskoleutbildning inom flera discipliner Jurister, samhällsvetare, ekonomer, tekniker, beteendevetare, system- Järnvägsstyrelsen rekryterar jurister, nationalekonomer, högskole- ingenjörer och enstaka läkare. Järnvägskompetens är ett krav för många befattningar. Rekryteringsläget är i allmänhet gott, bortsett från erfarna jurister. och i utgör en viktig rekryteringsbas. har en särskild linje för väg och järnväg. Luftfartsstyrelsen rekryterar både personer med generella juri- diska, ekonomiska och tekniska kompetenser (men gärna med erfa- renhet från flygbranschen). Därutöver rekryteras även flyg- tekniker, personer med pilotutbildning och flygledarkompetens samt läkare. I flera fall uppger myndigheten att det är svårt att rekrytera personer med lämplig kompetens (inte minst är kravet på flygerfarenhet komplicerande). Närhet till flygindustri i och flygskolor är viktig. rekryterar bland annat sjökaptener, jurister samt ingenjörer och civilingenjörer med skeppsbyggnadskompetens. Sjöbefälsskolorna i och är viktiga utbildnings- instanser liksom och . För flera personalkategorier är det problem att rekrytera lämplig personal. Vägtrafikinspektionen efterfrågar högskoleutbildade personer med erfarenhet av säkerhetsarbete och erfarenhet av vägtrafik- sektorn. efterfrågar ett brett spektrum av olika kompetenser. Ofta ställs krav på högskoleutbildning och ofta dessutom i kombi- nation med krav på erfarenhet inom områdena trafikteknik, for- donsteknik eller miljö. Samtliga myndigheter pekar på vikten av att kunna rekrytera personer med rätt bakgrund och som har erfarenhet av verksamhet inom respektive transportslag. Det är således viktigt att vara lokaliserad på en plats där det finns flera verksamheter inom samma verksamhetsområde. Detta förhållande har också varit ett viktigt skäl till att föreslå att kärnverksamheterna i , och ska förbli på dessa platser. Huvudkontoret kan dels förväntas rekrytera viss personal med stödkompetens, dels personal med kärnkompetens. Personalen med kärnkompetens kan förväntas ha likartad profil som befintlig kärnkompetens på inspektionsmyndigheterna. har utbildningar i juridik, ekonomi, viss ingenjörsutbildning och relevant utbildning i samhällsekonomi. I har viss juridikutbildning, eko- nomiutbildning och ingenjörsutbildning (bland annat med trans- portinriktning). har ekonomiutbildning i . Där finns också som bedriver forskning inom transportområdet. Enligt diskussionen ovan finns starka skäl för att låta kärnverksam- heten på de tre huvudorterna stanna kvar på dessa orter. Enligt avsnitt 18.6 nedan räknar vi med ett ganska litet huvudkontor. De regionalpolitiska aspekterna har därför inte avgörande betydelse för valet av lokalisering för huvudkontoret. Inte desto mindre kan det vara av värde att något beröra även denna fråga. Arbetslösa i procent av sysselsatta + arbetslösa på länsnivå. Källa: SCB. Figur 18.2 visar arbetslösheten som andel av totalt antal sysselsatta och arbetslösa. Figuren visar att utvecklingen har varit mycket lik- artad i de tre berörda länen. Arbetslösheten skiljer sig mycket lite mellan de tre länen. Slutsatsen blir att de regional- politiska skälen att välja någon särskild av de tre aktuella orterna är svaga. förslag till regional indelning Motivet till de regionala kontor som inspektionsmyndigheterna har haft är närhet till inspektionsobjekten och möjligheter att rekrytera personal. Den viktigaste aspekten på utformningen av Transportinspektionens regionala organisation är dessa funktio- nella aspekter. kan vi konstatera att det har funnits bety- dande kritik mot att olika statliga myndigheter valt olika regional indelning för sin verksamhet. Utredningen har därför övervägt den regionindelning som diskuterat i sitt slut- betänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) samt de förslag till koncentration av länsstyrelser- nas verksamhet som redovisas i rapporten av läns- styrelseverksamhet (Ds 2007:28) och som bygger på Ansvars- kommitténs tankar. föreslog att 6–9 direktvalda region- kommuner skulle ersätta 21 landsting. Parallellt med detta organi- seras staten om i 6–9 nya län vilka sammanfaller med region- kommunerna. De nya länen blir också grundmodellen för statliga sektorsmyndigheter med geografisk indelning. Utredningen om koncentration av länsstyrelseverksamhet före- slog sju storlän som utgångspunkt för koncentrationen. Avsikten var att identifiera ett antal områden som dels svarar mot Ansvars- kommitténs förslag och dels väsentligt reducerar antalet ansvariga länsstyrelser, men som inte medför alltför långa avstånd till läns- styrelsen. Av denna anledning valdes alternativet med sex storlän bort, eftersom det skulle innebära att ett område skulle utgöras av de fyra nordligaste länen, som tillsammans omfattar drygt halva yta. Utredningen förslog en indelning enligt tabell 18.10. förslag till indelning i storlän. Ort för ansvarig länsstyrelse Utredningen om koncentration av länsstyrelseverksamheten kon- staterade också att den föreslagna indelningen måste anpassas till den regionala samhällsorganisation som eventuellt blir resultatet av förslag. SOU 2008:9 Bilaga 18 I tabell 18.11 redovisas de orter där regional verksamhet bedrivs i inspektionsmyndigheterna. I övre delen av tabellen redo- visas de orter som pekats ut i tabell 18.10, i den nedre delen anges övriga regionala kontor. Mindre kontor där verksamheten har karaktär av distansarbete redovisas inte. För redovisas om verksamhet bedrivs i de orter som listas i tabellen (verksamhet bedrivs som framgått tidigare på en lång rad ytterligare orter). Den vägverksverksamhet som redovisas i tabellen utgörs av lokala kon- tor som tillhör förarenhetens verksamhet och har således karaktär av lokal verksamhet. De regionala kontoren styrs i betydande utsträckning av beho- vet av närhet till tillsynsobjekten. De regionala kontoren innebär således inte en regional organisation i traditionell bemärkelse, där målet är att täcka in hela landet med en lämplig indelning. Av tabellen framgår att det knappast är rimligt att tänka sig en regional organisation som helt överensstämmer med koncentrations- utredningens indelning. Vi har ännu inte tagit ställning till hur den verksamhet som rör yrkesmässig trafik, och som utförs vid länsstyrelserna, ska organiseras när den förs över till Transportinspektionen. Det är sannolikt att denna verksamhet i vart fall delvis bör utföras regi- onalt. Detta kan påverka utformningen av de regionala kontoren. Vi återkommer till denna fråga i vårt huvudbetänkande. 18.6Förslag till organisation och lokalisering 18.6.1Förslag till övergripande organisation En del av analysen har varit att överväga vilka funktioner som bör vara verksgemensamma och åtminstone administrativt placeras vid huvudkontoret. Vi har då gjort bedömningen att följande funktioner tillhör huvudkontoret: Funktionerna kommer att grupperas till ett mindre antal avdel- ningar eller andra organisatoriska enheter och förteckningen ovan innebär inget ställningstagande till hur detta ska ske. Storleken på huvudkontoret påverkas av hur stor del av stöd- verksamheten som ska bedrivas centralt respektive tillsammans med kärnverksamheterna. Storleken påverkas dessutom av om stödverksamheterna ska utföras inom myndigheten eller om de ska köpas in utifrån (exempelvis i form av s.k. shared service). Vi återkommer till dessa frågor i vårt huvudbetänkande. I huvudbe- tänkandet kommer vi också att behandla styrformer för myndig- heten. Organisationen inom respektive avdelning kommer att övervägas först under den andra fasen av utredningsarbetet, dvs. efter att huvudbetänkandet lämnats. GD-staben utgör en liten stab som stöder myndighetschefen. De juridiska frågor som är direkt knutna till verksamheten kommer även fortsättningsvis att vara placerade i kärnverksamhe- ten. På huvudkontoret bör det dock finnas viss myndighets- gemensam juridisk kompetens som såväl avser förvaltningsjuridik som frågor inom sakverksamheten och som kan biträda GD och ledningsgruppen i juridiska frågor. Funktionen för strategisk utveckling kommer att arbeta med verksamhetsutveckling som är gemensam för hela myndigheten. Exempel på frågor som kommer att hanteras av denna enhet är verksamhet för att få likformighet i avgiftsprinciper, utveckling av gemensamma tillsynsmetoder (där sådana är lämpliga) samt verk- tyg för detta, enhetlighet i föreskrifter, generell verksamhets- utveckling och uppföljning av kärnverksamheten. Verksamheten handlar både om att effektivisera inspektionsverksamheten och att säkerställa att kostnaden för dem som påverkas av verksamheten blir rimlig i förhållande till dess syfte. En viktig del är att initiera utveckling av moderna hjälpmedel för att genomföra inspektions- verksamheten och som underlättar för medborgare och näringsliv att få relevant information och enkel behandling av ärenden. Till funktionen hör även forskningsfrågor. Funktionen för omvärldsanalys har en viktig roll i att följa och analysera utvecklingen i de berörda verksamheterna, i samhället i stort och utifrån denna analys dra slutsatser om behovet av föränd- ringar i verksamheten. Funktionen kommer också att ansvara för analyser av hur verksamheten bidrar till att de transportpolitiska målen uppfylls samt svara för myndighetsövergripande rapporte- ring av statistik. Merparten av det internationella arbetet kommer att utföras i kärnverksamheten. På huvudkontoret bör det finnas en funktion för att styra och samordna detta arbete. I huvudkontoret finns ansvariga chefer för personal-, löne- och ekonomiadministration. Omfattningen av verksamheten vid huvudkontoret inom dessa områden klarläggs som ovan påpekats under det fortsatta arbetet. Övrig administration omfattar frågor som verksamhetsplanering, verksamhetsuppföljning, budget- underlag, årsredovisning m.m. Vid huvudkontoret finns de centrala funktionerna för informa- tion och kommunikation. Funktionen svarar för informations- frågor av policy- och strategikaraktär och planerar och samordnar informationsverksamhet, intranät och hemsida. Dessutom finns funktioner för upphandling och inköp samt registratur och arkiv. Slutligen finns även ledningen av IT-verksamheten vid huvud- kontoret. Kärnverksamheten kommer att bedrivas i separata avdelningar för respektive transportslag. kommer rent organisatoriskt att tillhöra dessa avdelningar. Lokal- kontoren svarar för verksamhet som utförs inom och trafikregister. Organisatoriskt kommer lokal- kontoren att tillhöra dessa verksamheter. Vi har kunnat konstatera att verksamheten vid inspektions- myndigheterna är kontaktintensiv. Många resor görs såväl inom som utom landet. Detta förhållande kommer även att prägla huvudkontorets verksamhet. En god tillgänglighet är därför av avgörande betydelse. De tre orter vi övervägt som lokaliseringsorter för huvud- kontoret har alla relativt goda resmöjligheter. Vi har dock kunnat konstatera att har fler alternativa flygplatser med internationella förbindelser och att restiderna till dessa samman- taget är kortare än från övriga orter. Vi har också kunnat konstatera att restiderna till är kortast från – något som är särskilt viktigt för huvudkontorets funktion. Inspektionsmyndigheternas verksamhet förutsätter tillgång till kvalificerad och välutbildad personal. Även när det gäller denna faktor kan vi konstatera att utbudet av akademisk utbildning är förhållandevis gott på alla tre orterna, men att har det största och mest varierade utbudet inom sitt pendlingsomland. får en särställning genom att det är den enda av de tre orterna där dagspendling från kan vara ett realistiskt alternativ. Vår översiktliga analys av arbetsmarknaden på de tre orterna ta- lar för att det inte finns starka regionalpolitiska skäl för att välja någon särskild av de tre orterna. Vi har övervägt det faktum att ligger mitt emellan de två övriga verksamhetsorterna och därigenom möjliggör möten med deltagare från och . Å andra sidan är verksamheten i inte lika utpräglad kärnverksamhet som verksamheten i och . En lokalisering till innebär också att befintliga stabs- och stödresurser i främst måste avvecklas, vilket både leder till kostnader och förlorad kompetens. Vi har därför bedömt att fördelarna med en lokalisering i inte väger lika tungt som de övriga argumen- ten som redovisats ovan.