sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Med hänsyn till bl.a. de föreslagna reglerna om miljödomstolarnas behörighet finns det däremot inte anledning att i den nya lagen ta in en hänvisning till 34 kap. 2 och 3 §§ . Liksom när det gäller förvaltningsprocesslagen och ärendelagen kan hänvisningarna i lagen om miljödomstolar till inte göra anspråk på att vara exakta och fullständiga. Ofrånkom- ligen uppstår situationer då en analogisk tolkning av rättegångs- balkens regler måste göras. Exempelvis finns det för förvaltnings- domstolarnas del ingen motsvarighet till reglerna i 50 kap. 26–29 §§ om undanröjande av dom. Ett betydande antal av de föreslagna reglerna för miljödomstolen har dessutom sin motsvarighet i förvaltningsprocesslagen. För att tolka en bestämmelse i kapitlet i lagen om miljödomstolar om överklagade mål kan det därför hända att en domare måste studera rättspraxis för den motsvarande bestämmelsen i förvaltningsprocesslagen. Detta är inte unikt utan står i överensstämmelse med gängse juridisk metodik och kan svårligen anföras som ett argument mot förslaget till handläggningsregler i lagen om miljödomstolar. En invändning som riktar sig mot att det i ett förslag till en ny lag om miljödomstolar inte i alla avseenden används samma språkbruk som Förslag till en lag om miljödomstolar i den snart förvaltningsprocesslagen kan lämnas utan avseende. Utredningens bedömning är därför sammanfattningsvis att det är till uppenbar fördel att reglera handläggningen av överklagade mål i den lag som ska gälla för miljödomstolarna i överensstämmelse med nu redovisade överväganden. Enligt 21 kap. 3 § får även i annat fall än som avses i 14 kap. 1–7 §§ mål eller ärende enligt balken handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. Om en miljödomstol prövar ett sådant mål eller ärende, får en ansökan i ett annat sådant ärende göras hos domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun. Om ett ärende som prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun handläggs gemensamt med ansökningsmål, gäller inte vad som sägs i 20 kap. 3 § andra stycket om tillämpningen av bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. I de mål som handläggs med tillämpning av 21 kap. 3 § ska alltså tillämpas på hand- läggningen i dess helhet. Även en verksamhet som är en så kallad B-verksamhet kan på grund av gemensam handläggning med en verksamhet som är en A-verksamhet därigenom undantas från förbudet i 23 kap. 8 § att överklaga Miljööver- domstolens avgörande. I de fall där ett mål inleds genom att talan väcks i miljödomstolen torde i flertalet fall bestämmelserna i 14 kap. rätte- gångsbalken kunna tillämpas när en fråga om kumulation blir aktuell. Bestämmelsen i 21 kap. 3 § synes därför ha sin betydelse främst för handläggningen av ansökningsmålen. I den nya instansordningen kommer det inte att finnas några ansökningsmål i miljödomstolen. Bestämmelsen i dess nuvarande utformning behövs därför inte längre. Frågan inställer sig då vilket behov det finns av regler om förening av mål när den nya instansordningen genomförs. I propositionen till (prop. 1997/98:45 del 2 s. 869) lämnas exempel på olika fall där bestämmelsen i 21 kap. 3 § skulle kunna tillämpas. Exemplen avser bl.a. behovet av Förslag till en lag om miljödomstolar att kunna handlägga ärenden om miljöfarlig verksamhet och om vattenverksamhet gemensamt. Sådana tillståndsfrågor kommer i den ändrade instansordningen bara att handläggas av förvaltnings- myndigheterna i första instans. Inom ramen för det förfarandet finns det inget som hindrar en gemensam handläggning av olika ärenden om detta framstår som lämpligt. Därvid måste man naturligtvis ta hänsyn till att kretsen av sakägare och andra berörda i största möjliga utsträckning är gemensam för de ärenden som ska handläggas gemensamt. Något behov av en särskild regel om gemensam handläggning av mål som överklagas till miljödomstolen synes inte föreligga. Enligt 21 kap. 4 § får miljödomstolen inte avgöra ett mål om förbudstalan m.m. om en fråga om tillstånd är under prövning. En sådan bestämmelse bör finnas även i den nya lagen. I fortsättningen kan även den situationen uppkomma att en talan om ersättning för skada på grund av vattenverksamhet kan komma upp innan en tillståndsfråga är slutligt avgjord. I sådana mål är tillämplig. I 32 kap. 5 § finns en regel om vilandeförklaring av mål. Den bestämmelsen är tillräcklig för att hantera sådana situationer. Enligt 12 § miljöskadelagen fick fastighetsdomstolen gemen- samt med vissa miljöskademål handlägga även andra mål mellan samma parter om det med hänsyn till utredningen och övriga omständigheter var lämpligt. I samband med en tvist rörande fastighet kan också andra ersättningsanspråk förekomma, t.ex. ersättning för skada på lös egendom. är det lämpligt att alla tvistefrågor mellan parterna kan behandlas i samma rättegång. Det kan vidare ibland vara önskvärt att olika skade- lidandes krav på ersättning av en eller flera skadeståndsansvariga kan handläggas gemensamt, t.ex. om utredningen är helt eller delvis gemensam. Den särskilda kumulationsregeln i 12 § miljöskadelagen gjorde det möjligt med en sådan gemensam handläggning, om det med hänsyn till utredningen och övriga omständigheter var lämpligt. Det saknade betydelse om de olika käromålen vilade på samma eller olika grund eller grunder. Det avgörande var att målen hade ett sådant samband att det tedde sig naturligt och ändamålsenligt att handlägga dem gemensamt.1 Enligt 10 kap. 17 § får vanliga tingsrätter inte ta upp mål som ska handläggas av miljödomstolen. En regel som den i 12 § miljöskade- 1 NJA II 1986 s. 149. Förslag till en lag om miljödomstolar lagen skulle dock leda till att mål där både grunder som tar sikte på ersättningsregler och allmänna skadeståndsrättsliga grunder åberopas, kunde handläggas i samma rättegång. Detta skulle vara betydelsefullt processekonomiskt sett. Utredningen föreslår därför en sådan regel i den nya lagen. Utredningens förslag: I lagen om miljödomstolar görs en hänvisning till regler om resning m.m. i tvistemål. I utredningens delbetänkande SOU 2008:31 s. 81 f., finns en redo- görelse för bestämmelserna i ärendelagen och förvaltningsprocess- lagen om särskilda rättsmedel. Reglerna i 37 b § förvaltnings- processlagen är mer allmänt hållna. Ärendelagen hänvisar i 42 § till mer fullständiga regler om resning i tvistemål, domvilloklagan och återställande av försutten tid med en tilläggsregel som ger en allmän möjlighet till resning vid synnerliga skäl. Det sägs att skillnaderna i praktiken är ganska små. De fall som i allmän domstol enligt ärendelagen och behandlas som domvillofall behandlas i förvaltningsdomstol som resningsfall. I sista instans är det alltid som beslutar i ett extraordinärt fall när det gäller mål som prövats av en domstol som är inordnad i den allmänna domstolsorganisationen. Detta gäller oavsett vilken processlag som tillämpats i det grundläggande målet eller ärendet. För tillståndsfrågor om miljöfarlig verksamhet enligt miljö- balken blir konsekvenserna av nuvarande regler att i fråga om resning av ett avgörande angående en A-verksamhet ska tillämpa bestämmelserna i 58 och 59 kap. om resning och domvilla. Är det däremot fråga om en B-verksamhet ska 37 b § förvaltningsprocesslagen tillämpas. Som framgår av den redogörelsen kan skillnaden mellan vad som är en A-verksamhet och vad som är en B-verksamhet vara obetydlig, på gränsen till godtycklig. Vid val av processregler ska utredningen enligt regeringens direktiv preferera de regler som gäller för de allmänna domstolarna. Att förvaltningsprocesslagen ändå genomgående har fått tjäna som Förslag till en lag om miljödomstolar förebild för utredningens förslag beror på att reglerna har varit välfungerande i miljödomstolarnas tillämpning. Den anledningen är inte giltig när det gäller särskilda rättsmedel. Utredningen anser därför att liksom i ärendelagen bör det i en ny lag om miljödom- stolar finnas en hänvisning till reglerna i om särskilda rättsmedel. Därigenom blir det i fråga om överklagade mål den förändringen att en tidsfrist för ansökan om resning införs som är enhetlig för alla mål som miljödomstolarna avgör. Särskilt för den som har fått ett tillstånd, t.ex. till miljöfarlig verksamhet, är detta en uppenbar fördel. Enligt utredningens bedömning är en sådan bestämmelse om synnerliga skäl som finns i 42 § ärendelagen inte behövlig när det gäller de mål som kommer under miljödomstolarnas prövning. I ärenden som inte överklagats från förvaltningsmyndighet till miljödomstol gäller 11 kap. 11 § regeringsformen. 11.5Särskilda överväganden om fastighets- bildningsmål och mål enligt Utredningens förslag: I lagen införs handläggningsregler som behövs med hänsyn till fastighetsbildningsmålens och miljö- balksmålens speciella karaktär. Avgörandena enligt fastighetsbildningslagen har, liksom enligt PBL, en konstituerande betydelse. I sådana frågor bör det finnas särskilda bestämmelser i den nya lagen om miljödomstolar. I 16 kap. 11 § fastighetsbildningslagen finns särskilda regler om ut- rymmet för fastighetsdomstolen att ändra lantmäterimyndighetens beslut. Enligt paragrafens första stycke förutsätter ett ändrings- beslut att de personer som är berörda har fått tillfälle att yttra sig. I sak torde bestämmelsen inte omfatta någon skyldighet för dom- stolen att agera utöver vad som följer av 10 § förvaltnings- processlagen. Det finns därför inte anledning att föra in en bestämmelse med samma lydelse som 16 kap. 11 § första stycket fastighetsbildningslagen i en ny lag om miljödomstolar. Däremot bör det i den nya lagen finnas bestämmelser som i sak motsvarar 16 kap. 11 § andra stycket fastighetsbildningslagen. I 16 kap. 5 § fastighetsbildningslagen finns regler om kallelse av vissa företrädare för allmänna intressen. Även om den nya lagen inte innehåller Förslag till en lag om miljödomstolar bestämmelser om huvudförhandling bör motsvarande regler fort- sättningsvis gälla för kallelser till sammanträden. I 16 kap. 9 § fastighetsbildningslagen finns regler som gör det möjligt för domstolen att avbryta en pågående förrättning och att besluta om förtida tillträde. Dessa bestämmelser bör finnas i den nya lagens bestämmelser om fastighetsbildningsmål. Vidare bör den nya lagen innehålla bestämmelser om undan- röjande av förrättning och om ram för prövningen när det gäller överklagande av lantmäterimyndighets beslut. Det är fråga om regler som finns i 16 kap. 12 och 12 a §§ fastighets- bildningslagen. Vid en övergång till ett förfarande som inte omfattas av krav på huvudförhandling uppkommer frågan om domstolens utrednings- skyldighet. Varken lagen om domstolar i fastighetsmål eller 16 kap. fastighetsbildningslagen ger upplysning i frågan om fastighets- bildningsmålen är att betrakta som dispositiva eller indispositiva tvistemål. Grundläggande i detta sammanhang är givetvis instansordningens princip. I ett överklagat mål bör i princip bara sådana frågor tas upp som varit föremål för underinstansens bedömning. Enligt de handläggningsregler som gäller för miljödomstolen och som föreslås gälla även i fortsättningen, ska rätten tillse att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Enligt 7 § förvalt- ningslagen har förvaltningsmyndigheter i allmänhet en omfattande officialprövningsskyldighet. Bestämmelser om lantmäterimyndig- heternas utredningsskyldighet finns i 4 kap. 25 § fastighetsbild- ningslagen. ska utreda förutsättningarna för fastighetsbildningen. Bestämmelsen innebär att det åligger lantmäterimyndigheten att självmant sörja för att fullständig utredning förebringas beträffande förutsättningarna för fastighets- bildningens genomförande. Denna officialutredning ska avse alla de omständigheter som inverkar på fastighetsbildningens tillåtlighet.2 Lika lite som ett indispositivt mål enligt förändrar sin karaktär när det överklagas från tingsrätt till hovrätt får ett fastighetsbildningsmål annan karaktär än vid förvaltningsmyndig- heten. Enligt utredningens bedömning gäller i fråga om skyldigheten till officialprövning sådana regler för miljödomstolen som med hänsyn till lantmäteriförrättningarnas karaktär är väl lämpade för 2 Bonde-Dahlsjö-Julstad, Fastighetsbildningslagen, 2007, s. 4:25:5. Förslag till en lag om miljödomstolar överprövningen också av dessa ärenden. Jämfört med dagens regler om officialprövning i fastighetsbildningsmål vinns enligt utred- ningens mening en betydande klarhet om reglerna, som finns i förvaltningsprocesslagen om utredningsskyldighet och som också bör finnas i lagen om miljödomstolar, även är tillämpliga i fastig- hetsbildningsmål. Några särskilda regler om utredningsskyldighet i fastighetsbildningsmål behövs då inte i den nya lagen. När det gäller mål som stäms in direkt till domstolen gäller rättegångs- balkens regler om dispositiva tvistemål om inte annat är särskilt föreskrivet. I övrigt innehåller enligt utredningens bedömning 16 kap. fastighetsbildningslagen inga föreskrifter som i sak har annan innebörd än de mer allmänt formulerade handläggningsreglerna i förvaltningsprocesslagen. I mål som har överklagats från en koncessionsnämnd och där kungörelse har utfärdats i nämnden bör det vara tillåtet att utfärda kungörelse om överklagandet i miljödomstolen. En bestämmelse motsvarande 23 kap. 5 § bör därför tas in i den nya lagen. De bestämmelser som gäller enligt 22 kap. för handläggningen av ansökningsmål i miljödomstolarna bör i enlighet med vad utredningen har föreslagit i avsnitt 7.2 gälla för de nya koncessionsnämndernas verksamhet. Vissa bestämmelser måste dock även i fortsättningen, genom hänvisningar från lagen om miljödomstolar till , gälla även för miljödomstolarna. De bestämmelser som även i fortsättningen bör gälla för miljödomstolarna avser förordnande av sakkunniga (22 kap. 12 § MB) samt vissa regler om vad en dom ska innehålla i fråga om villkor m.m. (22 kap. 24–28 §§ MB). Vidare bör det finnas en hänvisning till 7 kap. 5 § LSV om karta och strömfallsfastighet. Utredningens förslag: I fråga om handläggningen av mål som inletts i miljödomstolen genom överklagande hänvisas till reglerna för handläggningen av motsvarande bestämmelser i miljödomstolarna. Förslag till en lag om miljödomstolar I överklagade mål åsyftas ingen förändring av nuvarande handläggningsregler. I mål som har inletts i miljödom- stolen ska således även i fortsättningen målen handläggas enligt reglerna i . I mål som överklagats till Miljööver- domstolen kan i princip samma regler tillämpas som i miljö- domstolen. Enligt 17 kap. 3 § tredje stycket fastighetsbildningslagen får en hovrätt uppta bevis genom syn på stället i ett fastighets- bildningsmål bara om det finns synnerliga skäl. Såvitt utredningen kan bedöma har utvecklingen gått åt det hållet att syn i hovrätts- processen förekommer i något större omfattning än vad som motsvarar uttrycket synnerliga skäl. Det torde i vart fall inte finnas skäl att reglerna om när ska ha syn på stället i fastighetsbildningsmål avviker från vad som i övrigt gäller om domstolens handläggning av mål som överklagats till miljödomstolen. Inte heller i övrigt finns det anledning att vad gäller rättegången i föreslå särskilda regler för handläggningen av fastighetsbildningsmål. Enligt direktiven ska utredningen föreslå hur prejudikatbildningen ska tillgodoses vid en ändrad prövningsordning. I regeringens proposition om och rättsbildningen (prop. 1988/89:78) anges att med prejudikat brukar avses avgöranden som är av betydelse för en enhetlig lagtolkning och rättstillämpning. Regeringen framhåller i propositionen att prejudikaten utgör ett alltmer betydelsefullt komplement till lagstiftningen och att de leder till att rättstillämpningen blir mer enhetlig och likformig samt att det ofta är prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genomslagskraft. I propositionen konstateras att det inte finns några regler som säger att ett avgörande av i något sammanhang ska ha bindande verkan annat än för det mål som har prövats, men likväl har Högsta domstolens avgöranden stor betydelse för rättslivet i allmänhet (prop. 1988/89:78 s. 19 f.). I lagtexten talas om avgöranden som är vägledande för rätts- tillämpningen. Enligt rättsinformationsförordningen (1999:175) ska det i syfte att tillförsäkra den offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form finnas ett offentligt rättsinformationssystem. Systemet ska innehålla uppgifter om vägledande avgöranden från, såvitt nu är av intresse, , Regeringsrätten, hovrätterna, kammarrätterna och . Domstolarna prövar själva om ett avgörande är att anse som vägledande. De domstolar som angetts ska lämna informationen till enligt de närmare föreskrifter som verket meddelar. Domstols- verket har inte gett ut några föreskrifter i sin författningssamling men har formulerat vissa upplysningar av redaktionell natur. Principen att överrätterna själva bestämmer vilka avgöranden som ska publiceras som vägledande är hävdvunnen i , bl.a. genom publikationerna Nytt Juridiskt Arkiv I, och rättsfall från hovrätterna, tidigare . Fram kunde meddela både ändringsdispens och prejudikatdispens. är de högsta rättsinstanserna i princip renodlade prejudikatinstanser. För hovrätterna infördes regler 1973. Den prejudikatdispens som meddelas av hovrätterna är avsedd att möjliggöra fullföljd till av mål med prejudikat- intresse. Å andra sidan är det fullt tillräckligt att det från pre- judikatsynpunkt finns anledning att pröva målet i hovrätt. Pre- judikatdispens meddelas i första hand när prejudikat saknas. Att underrättens avgörande avviker från lagtolkning, rättstillämpning eller allmän rättsgrundsats som kommit till uttryck i Högsta domstolens eller hovrätts avgörande utgör inte i och för sig skäl för prejudikatdispens. Prejudikatdispens får i dessa fall meddelas bara om det behövs för att förstärka tidigare praxis eller i övrigt klarlägga rättsläget. Prejudikatdispens kan också komma i fråga när det är angeläget med en ändring i gällande praxis. (NJA II 1973 s. 288). Skälen för prejudikatdispens i är i allt väsentligt desamma som gäller för hovrätten. I Fitgers kommentar till sägs vidare att det är särskilt betydelsefullt med prejudikat i de fall där frågan kan antas ofta komma under domstols prövning. Det kan vidare komma att visa sig att en rad avgöranden av behövs för att täcka in ett område som inte tillräckligt ingående regleras genom lagstiftning. De ändringar som gjordes när det gäller prejudikatdispens innebar att kravet på att prövningen i skulle vara av synnerlig vikt togs bort. Det ansågs vara av stor betydelse att ha tillgång till ett rikligt antal vägledande avgöranden av . Enligt Fitger kan det förhållandet att praxis i lägre domstolar är oenhetlig rörande en viss fråga vara ett starkt skäl för prövningstillstånd. Fitger upplyser också om att antalet beviljade tillstånd i brottmål är och i andra mål . 12.1.2Miljödomstolsmålen enligt den nya instansordningen En kommuns beslut i ärenden som avser rättsverkande planer, dvs. detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, överklagas till och därefter till regeringen. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret. Sådana ärenden omfattas inte av utredningens uppdrag och ska således även fortsättningsvis handläggas enligt nuvarande ordning. Regeringen är alltså sista instans vid prövning av rättsverkande planer. I dessa ärenden finns också en möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten. De beslut enligt PBL som efter prövning inte överprövas av regeringen, överklagas till förvaltningsdomstol, dvs. Flertalet beslut som fattas av kommunerna med stöd av PBL överklagas först till och därefter till länsrätt. Frågor om tilläggsavgift enligt 10 kap. PBL prövas dock direkt av länsrätt på talan av . För vissa ansökningar om bygglov utanför detaljplanelagt område sker också prövningen gentemot 2 kap. PBL, där det anges vilka allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lovgivning. Regeringen ansvarade för prövningen gentemot 2 kap. fram till . Prövningen i denna del är således en ganska ny uppgift för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Prövningstillstånd krävs i kammarrätt och i Regeringsrätten. Utredningen har i sitt första delbetänkande föreslagit en ny instansordning för PBL-mål. Enligt förslagen ska domstols- prövningen av kommunernas och länsstyrelsernas beslut enligt PBL ske vid miljödomstolarna och Miljööverdom- stolen. Om ett avgörande kan få stor principiell betydelse får enligt förslaget ett mål avgöras med sju ordinarie domare, varav högst två får vara tekniska ledamöter. Fastighetsmål handläggs av fastighetsdomstolarna, se avsnitt 8.1.5. Domstolarnas avgöranden överklagas till de sex hovrätterna. En hovrätts avgörande får, om inte annat är föreskrivet, överklagas till . Prövningstillstånd behövs för att överklagande ska tas upp i högre rätt. I fastighetsdomstolarnas och hovrätternas prövning av fastighetsmål deltar tekniska ledamöter, fastighetsråd. Ärenden enligt som inleds i en kommun eller en förvaltningsmyndighet överprövas av miljödomstolarna och där- efter av . Vid överklagande av sådana mål krävs prövningstillstånd i , som också är sista instans. Andra domar och beslut av får, om inte annat är föreskrivet, överklagas hos . Även i dessa fall krävs prövningstillstånd, såväl vid överklagande till som till . trädde nya bestämmelser om prövnings- tillstånd i kraft. Enligt de nya reglerna gäller bl.a. ett generellt krav på prövningstillstånd i hovrätt och samt infördes en ny grund för prövningstillstånd, granskningsdispens. finns det ändringsdispens för sådana fall då anledning förekommer till ändring av tingsrättens dom eller beslut samt prejudikatdispens om det är av vikt för rättstillämpningen att ett överklagande prövas av högre rätt. Prövningstillstånd får också meddelas om det annars finns synnerliga skäl att pröva ett överklagande. För att ska pröva ett överklagande krävs antingen prejudikatdispens eller att det föreligger synnerliga skäl, vilka exemplifieras i 54 kap. 10 § . I den proposition som ligger till grund för lagändringarna, En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol 2004/05:131 s. 82, 173 och 178), framhålls att en effektiv domstolsorganisation förutsätter att varje instans ägnar sig åt det som den är avsedd för. Det ställer enligt regeringen krav på att arbetsformerna är anpassade efter domstolens uppgifter i instans- ordningen och att instansordningen ska bygga på en funktions- fördelning mellan de olika nivåerna i domstolsorganisationen. Med tyngdpunkten i rättskipningen i första instans bör hovrättens uppgift framför allt vara att granska de tingsrättsavgöranden som överklagas och rätta eventuella felaktigheter. Reglerna om prövningstillstånd i prejudikatfall är fortfarande främst avsedda att möjliggöra överklaganden till av mål med prejudikatintresse. Hovrättens roll som prejudikatinstans är mindre framträdande. Hovrätternas avgöranden får främst betydelse för rättsbildningen i fråga om mål i vilka hovrätten är sista instans och mål inom sådana områden där prejudikat från av något annat skäl saknas. Den centrala grunden för beviljande av prövningstillstånd vid överklagande till hovrätten är enligt vad som anges i propositionen den som tillämpas i ändringsfall. Grundtanken är att hovrätten ska koncentrera sig på sådana tingsrättsavgöranden där en förnyad prövning fyller någon saklig funktion, dvs. i huvudsak avgöranden som kan vara felaktiga. Man kan säga att hovrätten enligt dagens ordning i flertalet fall undersöker om det överklagade avgörandet är felaktigt och i förekommande fall rättar detta inom ramen för samma förfarande. Om det överklagade avgörandet är en dom, sker den samlade prövningen vanligtvis först vid en huvudförhandling. Denna ordning innebär ofta ökade kostnader för parterna och en längre handläggningstid.