sou · GWB39d2 · 2009-01-01 00:00:00 — myndighet övertar ansvaret från 21 regionala myndigheter. Därmed ingår också överväganden av möjlig effektivisering och behovet av fortsatt regional verksamhet. , , har bedömt att körkortsverksamheten kan effektiviseras med räknat i årsarbetskrafter – dvs. från nuvarande knappt 270 till drygt 70 års- arbetskrafter (med tillägg för arbetsledning och systemförvalt- ning). Länsstyrelserna har starkt ifrågasatt den bedömningen och menar att beräkningen utgår från bristande kunskap om den kom- plexitet, och om oundvikliga materiella och processuella moment, som finns i många körkortsärenden. utredningar har, förutom effektiviseringspotentialen, uppehållit sig kring fördelarna med en lokal/regional kontaktyta med andra myndigheter. Den aspekten är inte oväsentlig och den har framhållits i samband med körkortsmedicinska prövningar. Fördelarna med s.k. Trafikmedicinska centrum, som föreslagit i svar på regeringsuppdrag om läkares skyldighet att anmäla olämpliga förare, är särskilt påtalade. Länssty- relserna saknar egen personal med medicinsk kompetens och enga- gerar därför läkare på konsultbasis som biträder med sakkunskap. Denna kunskap innefattar också kontakter med och kännedom om intygsskrivande läkare. Även kontakter med polis och sociala myndigheter underlättas av den nuvarande regionala organisationen. När det gäller yrkestrafikområdet har länsstyrelserna understru- kit vikten av en regional närvaro, och samarbete med andra myn- digheter, för en effektiv tillsyn. Syftet med att koncentrera länsstyrelseverksamheten enligt försla- get i promemorian Ds 2007:28 är att åstadkomma en högre effekti- vitet och säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. Länsstyrelsernas invändningar mot analys av möjligheten till högre effektivitet måste beaktas. Vår bedömning är att analysen i viss mån underskattar de processuella kraven (såsom kommunicering, beslutsmotivering, delgivning, behandling av överklaganden) liksom svårigheterna när det gäller medicinska prövningar. är vi övertygade om att inriktningen i analysen är riktig och att det finns en betydande effektiviseringspotential. Även om det är mer realistiskt med en halvering av antalet årsarbetskrafter handlar det om en minskning med upp till 150 årsarbetskrafter på körkortsområdet. Till viss del kan man anta att rationaliseringar kan göras även utan en centralisering av verksamheten men den stora potentialen ligger enligt vår mening i de förutsättningar som angett för sin analys. När det gäller yrkestrafikområdet saknas en analys av möjlig effektivisering. Vi anser dock att tidigare bedömning i Näringsde- partementets utredning kan läggas till grund för antagan- det att det finns en potential för effektivisering, om än oklar i omfattning. Vi avser att återkomma i denna del i vårt huvudbetän- kande. Vår bedömning är att en myndighet med ansvar för körkorts- och yrkestrafikfrågorna i högre grad än kan åstad- komma hög effektivitet och säkerställa en väl fungerande rättssä- kerhet. En förutsättning för detta är dock att samarbetet med andra myndigheter, liksom möjligheterna att använda nödvändig medi- cinsk sakkunskap i körkorts- och taxilegitimationsärenden, inte försämras. förslag och beskrivning av Trafikmedicinska centrum ger i sig ett gott uppslag för framtiden, men den frågan ingår i det uppdrag som ankommer körkortsutredning. När det gäller allmänhetens möjligheter att besöka körkortsmyn- digheten sägs i Ds 2007:28 att besöksfrekvensen är låg. Detta innebär inte att det är oväsentligt med en lokal/regional represen- tation. Vi bedömer att en fullskalig centralisering av verksamheten skulle vara negativ från servicesynpunkt. Beträffande yrkestrafik- frågorna delar vi länsstyrelsernas bedömning att tillsynen förutsät- ter en regional verksamhet. En centralisering till Transportinspektionen innebär inte med nödvändighet att verksamheten som helhet också måste lokaliseras till en ort. Som framgår av kapitel 6 kommer myndigheten att ha en regional förankring. måste potentialen för effektivisering utnyttjas, bland annat för att centralt hos nuvarande maskinellt kunna hantera körkorts- och yrkestrafikfrågor i större utsträckning än . Överföringen till Transportinspektionen bör tidsmässigt hante- ras i två steg. Det första steget är att så snart det är möjligt flytta ansvaret för verksamheten från länsstyrelserna till Transport- inspektionen. Vi bedömer att förslaget kräver en sådan beredning att det inte kan verkställas i anslutning till att Transport- inspektionen påbörjar sin verksamhet. En mer realistisk tidpunkt är . Däremot måste arbetet med att förbereda överföringen – och åtgärder för effektivisering – starta direkt efter ett beslut om att Transportinspektionen ska ta över verksamheten. Det andra steget avser effektiviseringen och den faktiska centra- liseringen av verksamheten – allt i den omfattning en centralisering är möjlig och rimlig. För att inte riskera allvarliga störningar i den löpande verksamheten bör dessa åtgärder inte genomföras med omedelbar verkan utan ske etappvis. I utgångsläget bedömer vi därför att verksamheten i allt väsentligt kommer att kvarstå på en regional bas. kommer verksamheten att förskju- tas från ett regionalt till ett centralt perspektiv. Det närmare tillvä- gagångssättet, och samspelet mellan vad som kan hanteras centralt och vad som lämpligen kvarstår regionalt, får utkristalliseras i det fortsatta arbetet. Påförande av överlastavgift skiljer sig från övriga uppgifter inom nu aktuellt område genom sin karaktär av påföljdsprövning vid över- trädelse av trafikregler. Verksamheten har dock ändå klara kopplingar till yrkestrafikfrågorna. Om dessa frågor i övrigt flyttas från enligt vårt förslag, kan i vart fall tre alternativ formuleras i fråga om överlastavgifterna. Det första alternativet är att låta uppgiften ligga kvar på länssty- relsen och eventuellt koncentrera verksamheten till färre länsstyrel- ser i enlighet med förslaget i departementspromemorian Koncent- ration av länsstyrelseverksamhet, Ds 2007:28. Det andra alternativet är att flytta över frågorna till i enlighet med förslaget i Länsstyrelse- och trafikutredningens slutbetänkande SOU 1997:6. Det tredje alternativet är följaktligen att hålla samman yrkestrafik- området och överföra samtliga uppgifter till Transportinspektionen. Såväl praktiska som ekonomiska skäl talar för att denna i sam- manhanget begränsade ärendegrupp inte bryts loss från övrig yrkestrafikhantering och splittras på flera myndigheter. Det första alternativet framstår därför i alla händelser som det minst gångbara. är enligt vår mening ett fullgott alternativ, särskilt med tanke på myndighetens uppgifter i övrigt vad gäller skatter och avgifter inom trafikområdet. Den splittring som uppstår i sådant fall torde å ena sidan inte innebära några svårartade problem men bör å den andra vägas mot de fördelar som en samlad överflyttning till Transportinspektionen kan innebära. Sammantaget gör vi bedömningen att det tredje alternativet bäst främjar en effektiv och ändamålsenlig hantering. Även handlägg- ningen av överlastavgift bör därför flyttas över till Transportin- spektionen från . och har redan innan denna utredning påbörjades diskuterat ansvarfördelningen, men då med utgångs- punkt i att bemyndigandet att meddela föreskrifter eventuellt borde flyttas över till . I vad mån detta skulle innebära att roll enligt verkets instruktion – och det som utgjort grunden för meddelandet av rekommendationerna om överlastav- gift – också skulle flyttas över till är oklart. Såvitt vi för- står har dock diskussionerna utgått från en samlad överföring (utom roll som beslutande i enskilda fall) från Skat- teverket till . Det är rimligt att utredningen fortsätter den diskussionen med , men då med alternativet att överföringen sker till Transportinspektionen. Vårt förslag innebär att övertar Transportinspektionen all den normgivning, tillsyn och prövning av tillstånd och godkännanden – inklusive provverksamheten – inom körkorts- och yrkestrafikområdet som handhas av Väg- verket och . Körkortsutbildning och examination inom skolväsendet och vid Försvarsmakten berörs inte. Den normgiv- ning som ligger på , och Kriminal- vården kvarstår. Vidare innebär förslaget att övertar Transportinspektionen länsstyrelsernas verksamhet inom körkorts- och yrkestrafikområdet men med en successiv övergång från regional till central handläggning i den omfattning det är möj- ligt och rimligt. I vårt huvudbetänkande återkommer vi med en närmare analys av genomförandet av övergången liksom till frågor som har samband med överklaganden och effekterna för de all- männa förvaltningsdomstolarna. Konsekvenser för redovisas samlat i bilaga 5. uppgifter inom yrkestrafikområdet motsvarar upp till två årsarbetskrafter. Kostnaden kan uppskattas till . Länsstyrelserna har lämnat uppgifter (hämtade från årsredovisning- arna ) enligt nedanstående tabeller. Tabell 14.5 Körkortsstatistik för länsstyrelserna (okänt men i sam- SOU 2008:9 Bilaga 14 Tabell 14.6 Yrkestrafikstatistik för länsstyrelserna Tillstånd och övriga ärenden Tillsyn och kontroll samt taxiförarle- Sammantaget ger detta 316,19 årsarbetskrafter till en kostnad av exklusive overhead. I tabell 14.9 redovisas kostnader för vissa ärendekategorier inklusive overhead. Med ledning av bland annat de uppgifterna kan ett overheadpåslag uppskattas till . Totalkostnaden kan därför uppskattas till . Med prisnivå borde kostnaderna uppgå till . Tabell 14.7 Antal årsarbetskrafter per länsstyrelse Differensen mellan Totalt för körkort ovan och antalet årsarbets- krafter i tabell 14.5 – dvs. tre årsarbetskrafter – beror på att den lägre summan inte tar hänsyn till att det i länsstyrelsernas årsredo- visningar ingå vissa körkortsärenden under redovisningsrubriken m.m. En sådan justering är gjord i tabell 14.5. För tillstånd tas en avgift ut enligt förordningen (2001:652) om avgifter inom vägtrafikområdet. För den verksamhet som has om hand av länsstyrelserna enligt tabell 14.1 och 14.2 tas avgifter ut enligt förordningen (2001:652) om avgifter inom vägtrafikområdet, såvitt gäller tillstånd/godkännanden i ärenden som initieras av enskild genom ansökan eller motsvarande. Däremot disponerar länsstyrelserna inte samtliga avgifter. Länsstyrelsernas verksamhet har finansierats på följande sätt, se tabell 14.8. Tabell 14.8 Finansiering av länsstyrelsernas verksamhet . Yrkestrafik utom taxiförarlegitimation med bifall Körkortsärenden med bifall till tillstånd, utbyte och förlängning Ansökan om godkännande som handledare Villkorlig återkallelse (alkolås) Den avgiftsfinansierade verksamheten gav resultat enligt tabell 14.9. SOU 2008:9 Bilaga 14 Tabell 14.9 Resultat avgiftsfinansierad verksamhet 2006. Kostnader tkr (inkl. OH) Förlängning enligt 3 kap. 12 § Från ska länsstyrelserna ta ut en ansökningsav- gift enligt följande, se tabell 14.10. Tabell 14.10 Finansiering av vissa körkortsärenden och taxiförarlegitimation . enligt 3 kap 12 § KKL dispens enligt 8 kap 9 handedare enl 4 kap 8 *) Ansökningsavgiften täcker även kostnad och utbe- talas av till /bevis. Enligt regleringsbrev för beräknas länsstyrelsernas intäkter för körkortsadministration och handledarskap uppgå till och till för alkolås. Intäkterna av avgiftsbelagd verk- samhet som länsstyrelserna inte disponerar, är okända. Vi återkommer med ytterligare redovisningar i vårt huvudbetänkande. En överföring av verksamheten från länsstyrelserna till Transport- inspektionen innebär att totalt 316 årsarbetskrafter flyttas från länsstyrelserna till inspektionen. Kostnaden kan uppskattas till , varav finansieras med avgifter som länssty- relserna disponerar. bedöms verksamheten vara betydligt effektivi- serad. Närmare beräkningar av de varaktiga effekterna kommer att göras i huvudbetänkandet. En överföring medför också omställningskostnader. Dessa har inte beräknats nu men vi avser att återkomma i huvudbetänkandet. Kontroll av arbetstider och fordon på väg och hos företag Regleringen av arbetstider, kör- och vilotider samt kontrollen av fordon på väg syftar till att säkerställa en sund konkurrens mellan aktörerna i vägtransportsektorn, att ge förarna goda arbets- förhållanden och bidra till ökad trafiksäkerhet. EU har gemen- samma regler när det gäller kör- och vilotider för vägtransporter med fordon eller fordonskombinationer som har en totalvikt över . De gäller även bussar oavsett vikt. Vid vissa internationella transporter utanför EU och EES-området gäller särskilda regler (AETR). För godstransporter med fordon och fordons- kombinationer med en sammanlagd totalvikt på eller mindre samt för taxi gäller nationella regler om vilotider. Alla aktörer som är involverade i en transport är skyldiga att se till att alla avtalade transporter följer regelverket om kör- och vilo- tider. Det inkluderar exempelvis fraktföretag, speditörer, rese- arrangörer, entreprenörer och uthyrare av förare. De ska planera transporterna så att bestämmelserna kan följas. Transportföretaget ska även kontrollera att bestämmelserna efterlevs. Även föraren har ansvar för att reglerna följs. Alla fordon som omfattas av reglerna för kör- och vilotider inom EU ska vara utrustade med färd- skrivare. I färdskrivaren registreras bland annat körtider och vilo- tider. Med hjälp av uppgifterna som registrerats i färdskrivaren kan förare, företag och kontrollmyndigheter kontrollera att reglerna följts. Flygande inspektion och annan kontroll av fordon på väg görs för att kontrollera beskaffenhet och utrustning hos fordonen. Kontrollen ska förrättas av polisman eller bilinspektör som Riks- polisstyrelsen förordnar. Förrättningsmannen får också biträdas av tekniker som förordnats av . kontrolleras sådana system och komponenter som har betydelse för fordonets trafiksäkerhets- och miljöegenskaper samt kör- och vilotider, färdskrivare, taxameter m.m. Inspektionen föregås av en bedömning av fordonets allmänna skick. Om fordonet bedöms vara i gott skick och en noggrannare kontroll inte är motiverad ska inspektion inte utföras. Vidare kon- trolleras olika typer av förarbehörighet, tillstånd och eventuella dispenser samt lasten. I detta ingår även kontroll av fordons mått och vikt, lastsäkring samt tillsyn av bestämmelserna om farligt gods. Även nykterhetskontroll utförs regelmässigt i samband med den övriga kontrollen. 15.2Nationell och internationell reglering Arbetstiden inom vägtransportområdet regleras i huvudsak genom tre författningar: Arbetstidslagen (1982:673). Lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete. EG-förordningen nr 561/2006, med anslutande nationell förord- ning (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. Arbetstidslagen är generell men gäller inte för arbete som utförs av s.k. mobila arbetstagare som omfattas av lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete. Inom ramen för den senare lagen finns särskilda bestämmelser om kör- och vilotider för förare i EG-för- ordningen. Förordningen gäller före lagen. Vägarbetstidslagen gäller för alla anställda som deltar i vägtrans- porter som omfattas av kör- och vilotidsreglerna. I lagen regleras bland annat hur mycket en anställd får arbeta och när rast ska tas och den gäller för förare som är stationerade i oavsett om de kör i eller i ett annat land. Egenföretagare omfattas inte av lagen. Det åligger arbetsgivarna att registrera all arbetstid som omfattas av lagen och att bevara registret . Utöver ovan nämnda författningar finns: Förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet. Förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter (AETR-förordningen). Förordningen 1994:1297 gäller godstransporter med fordon med en sammanlagd totalvikt på eller mindre samt för taxi, vilka inte omfattas av EG-förordningen 561/2006. AETR-förordningen gäller internationella transporter utanför EU och EES-området som inte omfattas av EG-förordningen. Det materiella innehållet var tidigare i stort sett identiskt med EG-förordningens. Förhand- lingar pågår för att harmonisera regelverken genom att uppdatera AETR-överenskommelsen. Bestämmelserna om arbetstider och kör- och vilotider är kom- plicerade och leder till att olika verksamheter, fordon och utövare av transporter påverkas av reglerna i olika grad. Bland annat kan följande fall särskiljas: Den som är mobil arbetstagare enligt lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete och inte förare, omfattas enbart av den lagen. Den som är mobil arbetstagare enligt lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete och förare, omfattas såväl av lagen som av EG-förordningen (561/2006) eller i vissa fall av AETR-för- ordningen (vid transporter utanför EU/EES). Den som är förare men inte omfattas av lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete (dvs. lätta fordon eller transporter undan- tagna från EG-förordningen), omfattas av den allmänna arbets- tidslagen och i fråga om lätta fordon i vissa fall av förordningen 1994:1297. Den som arbetar i transportföretag utan att vara mobil arbets- tagare eller förare, omfattas enbart av den allmänna arbets- tidslagen. Bestämmelser om kontroll av kör- och vilotider samt av färd- skrivare på väg och i företags lokaler finns i EG-förordningarna 561/2006 och 3821/85 samt kontrolldirektivet (2006/22/EG) med anslutande nationell förordning (2004:865). Nya kör- och vilotids- regler och kontrolldirektivet innebär bland annat att kör- och vilotiderna för yrkestrafiken på väg har ändrats, att nya fordon ska vara utrustade med digitala färdskrivare och att kon- trollerna av efterlevnaden av kör- och vilotidsreglerna utökas och förbättras. åläggs att kontrollera minst en procent av arbetsdagarna för förare av fordon som omfattas av EG-förord- ningen om kör- och vilotider och färdskrivare m.m., vilket för beräknas motsvara minst 325 000 kontrollerade dagsverken och 600 kontroller i företag. En stegvis utökning av kontroll- verksamheten föreskrivs fram /2012. När det gäller EG-förordningen om kör- och vilotider och färd- skrivare m.m. (561/2006) är polismyndighet behörig kontroll- myndighet och polisman respektive bilinspektör behörig kon- trolltjänsteman. Detsamma gäller AETR-överenskommelsen. I förordningen 1994:1297 föreskrivs att förare och arbetsgivare är skyldiga att tillhandahålla tidbok respektive anteckningar på begä- ran av polisman eller bilinspektör (dvs. i princip samma system som EG/AETR). ska ansvara för att det finns en enhetlig tillsyns- strategi för kontroller på väg och hos företag som också innefattar en klassificering av transportföretagen efter deras förmåga att följa regelverket. ansvarar även för den internationella sam- ordning av kontrollverksamheten som föreskrivs i kontroll- direktivet. Bestämmelser om kontroll av fordon m.m. på väg och s.k. fly- gande inspektion finns i fordonslagen (2002:574) och i föreskrifter (VVFS 2006:64) om kontrollbesiktning och flygande inspektion. har sammanställt författningar, myndighetsföreskrifter m.m. i Råd för flygande inspektion (RRFFI). Kontrollen gäller i detta fall fordonens beskaffenhet och utrustning (flygande inspektion) samt fordons last och färdskrivare och taxametrar och deras användning. Fly- gande inspektion på väg sker för att kontrollera att fordon i trafik uppfyller kraven från bland annat miljö- och trafiksäkerhets- synpunkt samt för att tillgodose skydd för liv och hälsa och omfattar i princip alla fordon. När det gäller fordon som används i yrkesmässig trafik får flygande inspektion samt kontroll av färd- skrivare och taxametrar dessutom ske hos de företag som bedriver verksamheten. Kontrollen ska i samtliga fall utföras av en polis eller en bil- inspektör. Polisens rätt att stoppa fordon regleras i polislagen (1984:387) medan en bilinspektör har rätt att stoppa fordon enligt fordonslagens bestämmelser om flygande inspektion, kontroll av fordons last, vägkontroll m.m. av färdskrivare samt vägkontroll m.m. av taxameter. I fordonslagen finns också särskilda bestäm- melser om rätt för polisman, bilinspektör och besiktningstekniker att få tillträde till fordon och lokaler, provkörning samt rätt att utfärda förelägganden, körförbud m.m. Beslut om körförbud m.m. av polisman eller bilinspektör får överklagas till . 15.3Vem utövar normering, tillsyn och tillståndsgivning ? Ansvaret för regleringen av kontroll av kör- och vilotider samt fly- gande inspektion på väg är fördelat på följande myndigheter: Ansvarsfördelning mellan olika myndigheter för regleringen av kontroll av kör- och vilotider samt flygande inspektion på väg. (2005:395) om Samråd med RPS om Samråd med RPS om Samråd med RPS om Den allmänna arbetstidslagen (1982:673) och lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete anses tillhöra det arbets- rättsliga området och har inslag såväl av civil- som offentligrättslig reglering. Övriga nationella författningar anses tillhöra trafiksäker- hetsområdet. Detta förhållningssätt – utvecklat i prop. – har styrt tillsynsfrågan. Tillsynen över arbetstidslagen och lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete utförs därför av Arbets- miljöverket. får besluta om dispens, före- läggande, förbud och anmälan om åtalsprövning samt meddela ytterligare föreskrifter som behövs om verkställighet av vägarbets- tidslagen. får meddela föreskrifter med stöd av bland annat for- donslagen (2002:574) och förordningen (2004:865) om kör- och vilotider. Föreskrifter om kontroll ska meddelas efter samråd med . För att underlätta för alla som berörs av för kör- och vilotider har vidare sammanställt vägledande rättsfall från med kommentarer samt en promemoria om tillämpningen av regelverket. Tillsynen av kör- och vilotider är uppdelad mellan Arbetsmiljö- verket och Polisen. eller arbetsmarknadens par- ter svarar för tillsynen av vägarbetstidslagen medan polisen sköter tillsynen av kör- och vilotidsförordningen. Tillsyn enligt vägarbetstidslagen genomförs i första hand i sam- band med annan tillsyn mot arbetsgivaren, alltså genom inspektion på arbetsgivarens arbetsställe. Huvudanledningen till detta är att fordonsföraren inte har skyldighet att medföra dokumentation som kan styrka att vägarbetstidslagen följts. Endast vid kontorstillsyn kan det bli fråga om att fastställa om brott mot vägarbetstidslagen är begånget. genomförde 324 till- synsinsatser enligt vägarbetstidslagen. I nio fall gick ärendet vidare till åtalsprövning. Tillsyn av transporter på väg sker genom samver- kan med polisen vid deras kontroller av kör- och vilotider. För tillsyn enligt vägarbetstidslagen finns särskilda interna före- skrifter och råd beslutade av , Tillsyn av lag om arbetstid vid visst vägtransportarbete, 6/2005. För att tillsynen ska fungera rent praktiskt ska Arbetsmiljö- verket, såväl på central nivå som på distrikten, samråda med de myndigheter som hanterar trafiksäkerhetslagstiftningen. Arbets- miljöverket är samordnare för en central samverkansgrupp som, förutom av , består av företrädare för Rikspolis- styrelsen, , och Svenska Den centrala samverkansgruppens främsta uppgifter är: Övergripande samordningsfrågor och att följa utvecklingen inom området för vägarbetstid och kör- och vilotider. Utbildning/kompetensfrågor. Uppdatering av föreskrifterna. En viktig punkt har enligt varit att få till stånd en fungerande samverkan på regional nivå mellan polisen, läns- styrelsen, och . Polisen svarar för den övriga tillsyn som sker genom kontroller på väg och hos transportföretag. har dock i uppgift att skaffa fram information från andra länders myndigheter om det behövs. samordnar den nationella kontroll- verksamheten. finns cirka 70 bilinspektörer anställda hos polismyndigheterna. Antalet poliser som har behö- righet att genomföra flygande inspektioner uppskattas till cirka 450. Det är dock inte alla dessa som i praktiken genomför flygande inspektioner eller de övriga kontroller av fordon och utrustning som förekommer. Inspektionerna på väg genomförs i de flesta fall genom att både bilinspektörer och poliser finns på plats.