sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Bevis som har tagits upp vid tidigare handläggning behöver inte tas upp på nytt om det kan antas vara utan betydelse att det tas upp eller om det skulle medföra oskälig kostnad eller synnerlig olägenhet. Miljödomstolens dom ska grundas på vad som har förekommit vid syn och annan förhandling inför domstolen och på vad hand- lingarna innehåller. Domen ska meddelas med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl ska, om huvudförhandling hållits, domen meddelas efter det att huvudförhandlingen avslutades. Skyldigheten enligt 17 kap. 9 § sjunde stycket rätte- gångsbalken att underrätta parterna om innehållet i domen ska anses fullgjord genom att ett exemplar av domen hålls tillgängligt hos den eller de aktförvarare som har förordnats. I fråga om meddelande av domar gäller i övrigt 17 kap. 9 § rätte- gångsbalken. Vid huvudförhandlingens slut ska domstolen antingen avkunna dom, bestämma viss dag för meddelande av domen eller ange att parterna kommer att få meddelande om tid för domen och plats där den hålls tillgänglig i den för kallelser bestämda ordningen. Bestämmelser om vad en dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet ska innehålla finns i 22 kap. 25 § . I första stycket finns en uppräkning av bestämmelser om vad en dom kan innehålla. Uppräkningen är exemplifierande och domen måste inte innehålla samtliga bestämmelser. Om ett tillstånd avser arbeten för vattenverksamhet måste dock alltid i domen anges den tid inom vilken arbetena ska vara utförda. Tiden får sättas till högst . Vidare måste den tid inom vilken igångsättande av miljöfarlig verksamhet ska ha skett anges. I tredje stycket anges när en domstol kan delegera villkorsskrivning till en tillsynsmyndighet. I fjärde stycket finns en erinran om att LSV innehåller ytterligare bestämmelser om vad en dom i mål om vattenverksamhet och vattenanläggningar ska innehålla. I 22 kap. 25 a och 25 b §§ finns dessutom särskilda bestämmelser om vad domar som omfattar tillstånd att bedriva verksamhet med deponering av avfall respektive förbränning av avfall alltid måste innehålla. På yrkande av sökanden får miljödomstolen i särskild dom avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet om frågan inte ska prövas av regeringen. Om domstolen funnit att verksamheten är tillåtlig och om verksamhetens snara genomförande är angeläget, får domstolen utan huvudförhandling i särskild dom meddela tillstånd till de arbeten som behöver utföras. Meddelas särskild dom, får miljödomstolen förordna att målet i övrigt ska vila till dess domen fått laga kraft. När verkningarna av en verksamhet inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får miljödomstolen vid meddelande av tillstånd till verksamheten skjuta upp frågan om ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan. I samband med uppskovsbeslutet ska miljödomstolen, i fråga om skada eller förlust som kan antas bli mera kännbar, meddela provisoriska föreskrifter om ersättning eller skadeförebyggande åtgärder. Om det är nödvändigt för att motverka olägenheter, ska provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktig- hetsmått meddelas. Den uppskjutna frågan ska avgöras . Ersättning får inte bestämmas till lägre belopp än vad som har bestämts provisoriskt. Då målet har skjutits upp i en viss del, ska miljödomstolen som villkor för att tillståndet till verksamheten ska få tas i anspråk föreskriva att sökanden hos ställer säkerhet för den slutliga ersättningen samt för den ersättning som bestämts provisoriskt och som inte ska betalas innan tillståndet tas i anspråk. Preskriptionslagen (1981:130) gäller inte ersättningsanspråk som omfattas av ett uppskovsbeslut. När det finns skäl, får miljödomstolen förordna att tillståndet till en verksamhet får tas i anspråk även om domen inte har vunnit laga kraft. Som villkor ska föreskrivas att sökanden hos läns- styrelsen ställer säkerhet för den ersättning som för en vatten- verksamhet kan komma att utgå, om domstolens dom ändras. Om sökanden, sedan tillstånd till en verksamhet enligt balken har meddelats, åläggs skyldighet att förebygga eller minska skador eller att betala ersättning, får miljödomstolen förordna att domen ska gå i verkställighet som om den hade fått laga kraft. 7.1.3Tillståndsprövningen i förvaltningsmyndigheter och kommuner Förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden regleras i förvaltningslagen. Förvaltningsmyndigheter ska enligt förvaltnings- lagen lämna upplysningar, vägledningar, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndigheternas verksamhetsområden. Varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Med säkerhet avses intresset av riktiga avgöranden. Vid handläggningen ska en myndighet beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Vill en sökande, klagande eller annan part lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, ska han få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen ska vara muntlig. Myndigheten ska särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra. Den enskilde kan emellertid inte med stöd av förvaltningslagen kräva ett sammanträde eller en förhandling. Föreskrifter om förhandlingar vid handläggning enligt förvalt- ningslagen förekommer emellertid i specialförfattningar, se t.ex. 13 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) och 19 kap. 4 § . Enligt den sistnämnda bestämmelsen ska hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet. En sökande, klagande eller annan part i ett ärende har enligt förvaltningslagen rätt att ta del av det som tillförts ärendet med de begränsningar i partsinsynen som följer av sekretesslagen (1980:100). Ett ärende får som huvudregel inte avgöras utan att part har underrättats om och fått möjlighet att yttra sig över en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan. Ett beslut ska motiveras och om det visar sig vara uppenbart oriktigt ska förvaltningsmyndigheten ändra beslutet om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. För länsstyrelsernas och de kommunala nämndernas prövning av ärenden enligt och med stöd av balken meddelade föreskrifter gäller förvaltningslagens förfaranderegler. I 19 kap. 4 och 5 §§ har dock föreskrivits regler om dessa myndigheters prövning av miljöfarlig verksamhet, som innebär att flera av de processuella bestämmelser som gäller förfarandet i miljödomstol ska tillämpas helt eller i modifierad form. I 19 kap. 5 § hänvisas således till vissa bestämmelser i 22 kap. som blir direkt tillämpliga vid och nämnds prövning av miljöfarlig verksamhet. I 4 § finns vissa bestämmelser om förfarandet vid dessa myndigheter, som i vissa andra hänseenden innebär en större frihet för förvaltnings- myndigheterna än för miljödomstolarna att anpassa handlägg- ningen till förhållandena i det enskilda ärendet. paragrafen överensstämmer med 14 § andra stycket och 17 § tredje meningen miljöskyddslagen (jfr ovan avsnitt 7.1.1). Länsstyrelser eller kommunala nämnder ska genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt bereda den som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig. Kungörelse om ansökan är följaktligen inte obligatorisk. Av förarbetena till miljöskyddslagen (prop. 1969:28 s. 272) framgår att kungörelse i ortstidning bör vara det normala sättet att bereda sakägare att komma till tals. Om det är uppenbart att syftet med kungörandet kan nås på ett enklare sätt än genom införande i tidning, bör det ske. Om en ansökan i ett ärende om tillstånd till miljöfarlig verksamhet innehåller en miljökonsekvensbeskrivning, ska detta kungöras tillsammans med kungörelsen om ansökan (6 kap. 8 § första stycket MB). Länsstyrelser eller kommunala nämnder ska också samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i saken. Länsstyrelser eller kommunala nämnder ska hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet. Kravet på muntligt sammanträde är mindre långtgående än för miljödomstolen. För att underlätta för enskilda sakägare bör sammanträdet hållas på eller i närheten av platsen för den prövade verksamheten. Besiktning kan hållas an- tingen fristående eller i samband med sammanträde. Av 10 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår att besked om tid och plats för sammanträdet ska meddelas genom kungörelse i ortstidning. , sökanden och andra som har yttrat sig i ärendet ska på lämpligt sätt underrättas. Slutligen ska länsstyrelser och kommunala nämnder underrätta den som gjort en ansökan eller kommit med synpunkter genom någon annan än honom eller henne själv och ge honom eller henne tillfälle att yttra sig om inte annat följer av 17 § förvaltningslagen. Den som kommit med synpunkter behöver således inte formellt vara part för att bli underrättad. De undantag från underrättelse- skyldigheten som gäller enligt 17 § förvaltningslagen och som kan bli aktuella är om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av annan anledning är uppenbart obehövliga, om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Av 17 § tredje stycket förvaltningslagen följer att myndigheten kan låta underrättelse ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på annat sätt. I 19 kap. 5 § anges vilka processuella stadganden för miljödomstolarnas prövning som också ska gälla för länsstyrel- sernas och de kommunala nämndernas prövning av miljöfarlig verksamhet. I första stycket hänvisas i 12 punkter till förfarande- reglerna i 22 kap. . Den första punkten hänvisar till 22 kap. 1 § och avser ansökans form och innehåll. Punkt 2 hänvisar till 22 kap. 2 § om ansökans ingivande och brister i den. Punkt 2 a hänvisar till 22 kap. 2 a §, som ålägger en tillstånds- havare att tillhandahålla den utredning av verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen av en ansökan om åter- kallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor enligt 24 kap. 3, 5 och 8 §§ . Punkt 3 hänvisar till 22 kap. 3 § om kungörelsens innehåll. Enligt 8 kap. 1 § första stycket förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn är sökanden skyldig att ersätta kungörelsekostnader. Det krävs för en nämnds del att kommunfullmäktige har meddelat föreskrift om sådan skyldighet, se 27 kap. 1 § och 1 kap. 2 § angivna avgiftsförordning. Punkt 4 hänvisar till 22 kap. 6 § om talerätt där det bl.a. anges vilka statliga myndigheter som har rätt att föra talan, att kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen samt att i vissa fall har skyldighet att yttra sig. Punkt 5 hänvisar till 22 kap. 9 § om rätt att företräda fastighet vilket torde ha störst betydelse i mål rörande vattenverksamhet. Punkt 6 hänvisar till 22 kap. 12 § om möjligheten att förordna sakkunnig att avge utlåtande. Sökanden är på motsvarande sätt som angetts ovan avseende kostnaderna för kungörelse skyldig att ersätta kostnaderna för sakkunnigutredningen. Punkt 7 hänvisar till 22 kap. 13 § som gör det möjligt för miljödomstol att uppdra åt en eller flera ledamöter att göra under- sökning på platsen. För del kan ett sådant uppdrag lämnas åt miljöprövningsdelegationens ordförande och/eller den miljösakkunnige. För en nämnds del gäller stadgandet ledamöterna i nämnden, däremot inte tjänstemän i den kommunala . Punkt 8 hänvisar till bestämmelserna i 22 kap. 25 § om vad en tillståndsdom ska innehålla. Hänvisningarna till 22 kap. 25 § andra stycket sista meningen avser bestämmelser om igångsättningstid för miljöfarlig verksam- het och om möjlighet för tillståndsmyndigheten att delegera fastställandet av villkor av mindre betydelse till tillsynsmyndig- heten. Då miljöprövningsdelegationen beslutar på vägnar torde delegation till som tillsynsmyndighet inte kunna ske, utan det kan endast bli fråga om delegation från länsstyrelse till tillsynsmyndighet. Av andra stycket i 19 kap. 5 § framgår att i ärenden som rör deponering eller för- bränning av avfall ska också de bestämmelser som anges i 22 kap. 25 a § respektive 25 b § om en tillståndsdoms innehåll tillämpas vid tillståndsprövning av länsstyrelse och nämnd. Punkt 9 hänvisar till den möjligheten enligt 22 kap. 26 § för miljödomstol att i särskild dom avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet och, om verksamheten befunnits tillåtlig och dess snara genomförande är angeläget, meddela tillstånd till behövliga byggnadsarbeten. Punkt 10 hänvisar till bestämmelser i 22 kap. 27 § om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter. Ersättningsfrågor omfattas emellertid inte av hänvisningen eftersom länsstyrelsernas och kommunala nämndernas prövning inte avser dylika frågor. Punkt 11 hänvisar till bestämmelser i 22 kap. 28 § första stycket första meningen, som gör det möjligt att meddela ett verk- ställighetsförordnande, dvs. förordna att ett tillståndsbeslut får tas i anspråk utan hinder av att det överklagas. Punkt 12 innebär att beslut i frågor om sakkunniga enligt 22 kap. 12 § ska överklagas särskilt och inte i samband med över- klagande av det slutliga beslutet i ansökningsärendet. Av 11 § FMH framgår att ska sända ett beslut i ett tillståndsärende rörande miljöfarlig verksamhet till Naturvårds- verket och den kommunala nämnden. Har samråd skett med någon annan myndighet, ska beslutet även sändas till den myndigheten. Rör beslutet jordbruksverksamhet och liknande, ska beslutet sändas till . Utredningens förslag: Förutom förvaltningslagen ska regler i gälla för koncessionsnämndernas prövning. Nu- varande bestämmelser i 22 kap. flyttas till 19 kap. och ska i väsentliga delar gälla för de nya koncessionsnämndernas handläggning. I avsnitt 7.1.2 och 7.1.3 finns en redogörelse för de nuvarande reglerna om handläggningen i miljödomstolarna samt i länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer av ansökningar om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. När sådana ärenden i fortsättningen ska handläggas av förvaltningsmyndigheter behövs inte längre den omfattande regleringen i 22 kap. om miljödomstolarnas handläggning av ansökningsmål. Utredningen kommer att behandla handläggningsreglerna för överklagade mål i de nya miljödomstolarna senare i detta betänkande. Den grund- läggande författningen för koncessionsnämnderna kommer liksom för andra förvaltningsmyndigheter att vara förvaltningslagen. Enligt 3 § förvaltningslagen gäller avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning före bestämmelserna i förvaltningslagen. För hanteringen av de aktuella ärendena enligt behövs uppenbarligen bestämmelser som går långt utöver regleringen enligt förvaltningslagen. För prövningen av aktuella ärendeslag framträder särskilt behovet av regler som garanterar att berörda sakägare kan komma till tals och att viktiga allmänna intressen som anknyter till väsentliga tillämpningsområde kan bevakas. Som framgår av utredningens bakgrundsbeskrivning innehöll miljöskyddslag ett flertal handläggningsregler för för miljöskydd. I vattenlagen fanns handlägg- ningsregler som tillsammans med de nyssnämnda reglerna i miljöskyddslagen utgör grunden för bestämmelserna i 22 kap. . Enligt 19 kap. har ett flertal av reglerna i 22 kap. tillämpats också av länsstyrelserna och gällt dessa myndig- heters handläggning av ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. När förvaltningsmyndigheterna nu kommer att ta över prövningen även av frågor om vattenverksamhet medför detta att de särskilda regler som gäller för handläggningen av sådana frågor bör gälla för de nya koncessionsnämnderna. Det ligger inte i utredningens uppdrag att bedöma hur reglerna om de nya tillståndsmyndigheterna förhåller sig till den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter. De rättigheter som avses i konventionen i fråga om domstolsprövning är dock under alla förhållanden beaktade genom den efterkommande överprövningen i domstol av tillståndsmyndigheternas beslut. När prövningsverksamheten flyttas från domstol till administrativ myndighet bortfaller behov av regler som har sin bakgrund i domstolsförfarandet. Det gäller t.ex. regler som anknyter till det principiella kravet på att ett mål ska avgöras efter huvudförhandling i domstol. Vidare finns det i enlighet med vad som i övrigt gäller för förvaltningsmyndigheternas verksamhet inte möjlighet att åberopa muntlig bevisning. Likväl bör reglerna för koncessionsnämndernas handläggning i stor utsträckning motsvara de bestämmelser som redan finns i 19 och 22 kap. . En närmare redogörelse för de handläggningsregler som bör gälla för de nya koncessionsnämnderna finns i författningskommentaren. 8Samorganisation av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna Utredningen ska överväga hur fastighetsdomstolsorganisationen ska vara utformad och på vilket sätt en samordning kan ske med miljödomstolsorganisationen. Målet är att skapa en gemensam, ändamålsenlig och bestående organisation för dessa rättsområden. Utredaren ska ta ställning till om detta bäst uppnås genom en samlokalisering av verksamheterna eller om det finns förutsättningar för en gemensam organisation. När ärenden enligt PBL ska överklagas till miljödomstolarna som miljödomstolarna ska samordnas med fastighets- domstolarna finns det anledning att överväga antalet fastighets- domstolar. Utredaren ska därför föreslå antalet fastighetsdomstolar och var dessa ska vara lokaliserade. Mot bakgrund av att avsikten är att prövningen av fastighetsmål ska koncentreras till färre domstolar och att en samordning ska ske med miljödomstolarna, ska utredaren även överväga hur instansordningen för fastighets- målen ska utformas. Oavsett vilken organisatorisk lösning i övrigt som förordas finns det anledning att överväga om instansordningen för miljö- och fastighetsmålen bör utformas på ett likartat sätt. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska enligt 1 kap. 9 § regeringsformen beakta allas likhet inför lagen samt av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna iaktta saklighet och opartiskhet. I 2 kap. regeringsformen finns regler om medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. regeringsformen har domstolarna viktiga uppgifter för att skydda de enskilda från övergrepp från det allmänna. Det gäller bl.a. olovliga frihetsberövanden, 2 kap. 9 § regeringsformen, och ingrepp i den privata äganderätten, 2 kap. 18 § regeringsformen. I 11 kap. regeringsformen finns bestämmelser om rättsskipning och förvaltning. Ingen myndighet, inte heller , får bestämma, hur domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Rättstvist mellan enskilda får inte utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Om domstolarnas rättsskipningsuppgifter ska föreskrifter meddelas i lagform. Enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen an- gående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ska nämnda konvention gälla som lag här i landet tillsammans med angivna tilläggs- eller ändringsprotokoll. Artikel 6 i konventionen garanterar rätten till en rättvis rättegång. Var och en ska, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Domen ska avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten får ute- stängas från förhandlingen eller en del därav med hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle eller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse. I artikel 6 finns också regler om grundläggande rättigheter för den som blivit anklagad för brott. Dessa regler är dock inte av intresse för denna utredning. Enligt 1 kap. 1 § är tingsrätt allmän underrätt och, om ej annat är föreskrivet, första domstol. Av rättegångs- balkens disposition framgår att tingsrätt handlägger tvistemål och brottmål. Domstolens avgöranden överklagas till hovrätt och till . Innebörden av detta är att ansvaret för de rättsskipningsuppgifter som nämns i regeringsformen och för det skydd för de mänskliga rättigheter i den europeiska konventionen som nämnts, ligger på dessa domstolar. Det är först när det finns särskilda föreskrifter som en rättegång äger rum vid en annan av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna domstol i första instans än en tingsrätt. Det finns således i 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar föreskrivet att om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan ska väckas vid eller beslut ska överklagas till allmän förvaltnings- domstol, ska det göras vid en länsrätt. Målen i förvaltningsdom- stolarna gäller i princip angelägenheter där den enskildes intressen och civila rättigheter står i motsatsställning till statliga och kommunala intressen. Vanliga måltyper i de allmänna förvaltnings- domstolarna är skattemål och socialförsäkringsmål. En annan tydlig skillnad mellan domstolsslagen gäller sättet att avgöra målen. I tingsrätterna förekommer det ofta muntlig bevisning och målen avgörs regelmässigt efter en särskild huvudförhandling. Endast det som förekommer vid huvudförhandlingen får, som huvudregel, läggas till grund för en dom. Även vid de allmänna förvaltnings- domstolarna förekommer muntliga förhandlingar. Process- materialet är emellertid inte begränsat till vad som läggs fram under ett sammanträde utan ett avgörande ska grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Även inom de allmänna förvaltningsdomstolarnas organisation finns det en instansordning. Länsrätternas domar får överklagas till kammarrätterna. Regeringsrätten är högsta instans och har liksom på den allmänna sidan en i huvudsak prejudikatskapande funktion. En annan framträdande skillnad mellan de allmänna dom- stolarna och förvaltningsdomstolarna är att tingsrätterna nästan uteslutande tar upp mål som första instans, medan en stor del av målen vid förvaltningsdomstolarna gäller överklaganden av förvaltningsmyndigheters beslut. omfattar också några specialdomstolar, med partsrepresentanter, för särskilda rättsområden. Arbets- domstolen och är sådana specialdomstolar. De har dock ingen betydelse för vår utredning. Inom tingsrättsorganisationen avgörs en del mål av domstolar som har en särskild, i lag bestämd, sammansättning. Sådana domstolar finns inom ramen för vår utredning. Det är de fem miljödomstolarna och de 25 fastighetsdomstolarna. De mål som förekommer vid miljödomstolarna och fastighets- domstolarna har såväl förvaltningsrättsliga som civilrättsliga inslag. Däremot förekommer inte brottmål vid dessa domstolar. Det förvaltningsrättsliga draget i målen vid fastighetsdom- stolarna och miljödomstolarna kommer till synes främst i över- av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna klagade mål och i de mål i miljödomstolarna som kallas ansöknings- mål. De överklagade målen gäller beslut av en kommun eller en förvaltningsmyndighet. I ansökningsmålen prövar miljödomstolar- na ansökningar om tillstånd till verksamheter, en funktion som annars utövas av förvaltningsmyndigheterna. Vidare har miljö- domstolarna och fastighetsdomstolarna i överklagade mål och i de nyssnämnda fastighetsmålen en officialprövningsplikt som annars är sällsynt i de allmänna domstolarnas verksamhet.