sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Vid våra studier av EG:s konkurrensrätt har det inte framkommit att denna skulle innebära något förbud för medlemsstaterna att ha hyresregleringar som medför hyror under marknadsnivå eller hyror som inte medger viss avkastning på eget kapital. Ett hyressättnings- system som innebär att hyror ska ligga på viss nivå kan därför inte vara i strid med fördragets konkurrensregler. Om man däremot an- vänder t.ex. en normerande roll för att nå den föreskrivna nivån, skulle denna roll emellertid kunna vara otillåten. Om bruksvärdessystemet även utan de kommunala bostadsföre- tagens hyresnormerande roll skulle leda till hyror som inte medger viss avkastning på kapital, kan det dock inte antas att den hyresnorme- rande rollen skulle vara oförenlig med fördragets konkurrensregler bara på den grunden att den leder till sådana hyror. Vi kan således inte ansluta oss till den av Per och vid EG-rättshearingen framförda uppfattningen att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll skulle kunna strida mot artikel 86.1 i förening med artikel 82 om den leder till oskäligt låg avkastning för de privata fastighetsägarna, om hyrorna genom den hyresnormerande rollen hamnar på föreskriven nivå. 17.4.7.3Betydelsen av att de kommunala och de privata bostadsföretagen är verksamma på samma marknad Om de kommunala och de privata bostadsföretagen hade varit verk- samma på olika marknader – en marknad för hyresbostäder med karaktär av social housing respektive en reguljär hyresbostads- marknad – skulle den hyresnormerande rollen enligt ha medfört en intressekonflikt för de kommunala bostadsföretagen som skulle ha inneburit att de föranleddes att missbruka sin domineran- de ställning. Eftersom de är verksamma på samma marknad och det övergripande syftet med social sammanhållning omfattar både kom- munala och privata bostadsföretag, medför den hyresnormerande rollen emellertid enligt hans uppfattning inte någon intressekonflikt för de kommunala bostadsföretagen. Vi har i kapitel 6 (avsnitt 6.3.5.2) redogjort för tre domar där EG- domstolen har ansett statliga regleringar strida mot artikel 86.1 i förening med artikel 82. GB-Inno-BM-målet gällde företaget , som hade ensamrätt att driva telenätet i och som dessutom De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll fått i uppgift att fastställa standarder för telefoner och att kontrol- lera att andra företag följde standarderna, som företaget konkurrerade med dessa på telefonmarknaden. uttala- de att ett anförtroende till ett företag som saluför telefonutrustning av uppgiften att upprätta specifikationer för denna utrustning, över- vaka deras tillämpning och utfärda typgodkännande för utrustningen är liktydigt med att bemyndiga företaget att efter eget gottfinnande bestämma vilken telefonutrustning som får anslutas till det allmänt tillgängliga nätet och därigenom ge detta företag en uppenbar för- del framför konkurrenterna. Enligt stred det därför mot artiklarna 86.1 och 82 att ge RTT nämnda uppgift. Målet Raso avsåg företaget , som bedrev hamnverksamhet och som hade ensamrätt att tillhandahålla tillfällig arbetskraft åt andra företag som bedrev samma slags hamnverksamhet i konkurrens med LSCT. uttalade att LSCT befann sig i en intressekon- flikt, eftersom den nationella regleringen inte bara innebar att detta företag tilldelades ensamrätt att tillhandahålla tillfällig arbetskraft åt andra företag som bedrev verksamhet i hamnen utan dessutom gav LSCT möjlighet att konkurrera med dem på marknaden för hamn- tjänster. Enligt kunde LSCT genom att utöva sitt monopol snedvrida konkurrensvillkoren för de olika ekonomiska aktörer som var verksamma på marknaden för hamntjänster till sin egen fördel. LSCT föranleddes därför att missbruka sitt monopol genom att ta ut för höga priser på tillhandahållande av arbetskraft åt sina konkurrenter på marknaden för hamnverksamhet eller genom att tillhandahålla dem arbetskraft som var mindre lämpad för de uppgifter som skulle utföras. I båda dessa fall invände mot att företag med en speciell roll kunde missgynna företag som konkurrerade på samma marknad som de aktuella företagen. Rent allmänt torde det vara mer angeläget att förhindra att ett företag med en prisreglerande roll begränsar konkurrensen för sina konkurrenter än att förhindra att konkurrensen på en annan marknad snedvrids. Även om den marknad som bostadsföretagen är verksamma på skulle styras av ett syfte att nå social sammanhållning, kan detta där- för enligt vår uppfattning inte ha betydelse som ett argument mot att en intressekonflikt föreligger utan endast som ett intresse som skulle kunna rättfärdiga en reglering som strider mot fördragets kon- kurrensregler. Detta senare är en annan fråga som vi återkommer till i avsnitt 17.6. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll Vi anser således att det förhållandet att de kommunala och de privata bostadsföretagen är verksamma på samma marknad inte inne- bär att de förstnämnda företagen inte kan föranledas att missbruka den dominerande ställning som de har genom den hyresnormerande rollen. Detta gäller även om denna marknad präglas av en strävan att nå social sammanhållning. 17.4.7.4Vår bedömning av de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll Som vi redan har nämnt i avsnitt 17.4.7.1 kan det finnas skäl att tolka praxis beträffande artikel 86.1 i förening med artikel 82 så, att en prisreglerande roll som innebär en dominerande ställning föranleder missbruk av denna ställning dels om det inte finns någon standard mot vilken de priser som den prisreglerande rollen leder till kan prövas, dels om det inte är möjligt att i domstol få prövat att priserna överensstämmer med en sådan standard, för- utsatt i båda fallen att det finns en beaktansvärd risk att den pris- reglerande rollen får konkurrensbegränsande verkningar. Enligt vår uppfattning skulle skolexemplet på en godtagbar ord- ning med en prisreglerande roll vara att man för de aktuella priserna har en i författning föreskriven standard som står på egna ben och kombinerar denna standard med en prisreglerande roll för ett företag. Priserna kan i ett sådant system fås fram genom att man tillämpar de riktlinjer som standarden bygger på utan att det är nödvändigt att snegla på de normerande priserna eller det företag som sätter dessa priser. Ett skäl för att införa en sådan ordning skulle kunna vara att standarden är svår och omständlig – men möjlig – att tillämpa. Om det är säkert att den prisreglerande rollen i de allra flesta fall leder till rätt priser, kan en sådan roll vara lämplig att införa av effekti- vitetshänsyn. Om resultatet av den prisreglerande rollen ifrågasätts, är det i ett sådant system möjligt för en nämnd eller domstol att pröva priserna utifrån en självständig tillämpning av standarden. Vi måste därför bedöma om hyressättningssystemet inbegriper en standard, som står på egna ben och mot vilken en prövning kan ske i domstol. I 55 § första stycket hyreslagen föreskrivs att, om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, hyran ska fastställas till skäligt belopp. Hyran är därvid inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruks- De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll värdet är likvärdiga. Standarden kan därför synas innebära att hyran ska vara skälig och de kommunala bostadsföretagens hyresnorme- rande roll ett verktyg för att på ett effektivt sätt nå denna hyres- nivå. Begreppet skälig hyra får sin innebörd i första hand genom hänvisningen till de kommunala bostadsföretagens hyror. Om den hyra som gäller för en jämförelselägenhet som ägs av ett bostadsföretag ifrågasätts, följer det visserligen av S:t Eriksmålet att det kan prövas om det vid bestämmandet av jämförelselägenhetens hyra har skett några väsentliga avsteg från en självkostnadsprincip. Denna prövningsmöjlighet innebär emellertid inte någon prövning av prövningslägenhetens hyra utifrån en direkt och självständig norm utan utgör endast en prövning av den normerande hyran. Om den uppfattning som vi redovisat ovan om de EG-rättsliga kraven på en ordning med en prisreglerande roll för en marknadsaktör är riktig, följer därav enligt vår bedömning att den svenska ordningen är oför- enlig med artikel 86.1 i förening med artikel 82 redan av den anled- ningen att det inte finns någon självständig standard mot vilken de hyror som de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll leder till kan prövas. Även om man inte ska tolka de EG-rättsliga kraven på angivet sätt, utan en ordning med möjlighet till prövning av de normerande hyrorna skulle kunna accepteras, kan det ifrågasättas att den svenska ordningen är godtagbar. När det gäller prövningen av de normeran- de hyrorna, slog i fast att det för att hyrorna för en lägenhet ska kunna vara normerande krävs att det vid hyressättningen inte gjorts några väsentliga avsteg från självkost- naden för det aktuella projektet. En så oprecis regel för prövningen av de normerande hyrorna får enligt vår bedömning anses leda till konkurrensbegränsningar, eftersom de privata bostadsföretagens eko- nomiska förutsättningar är beroende av de kommunala bostadsföre- tagens hyressättningspolicy. Även om man införde en regel om att en hyra kan vara norme- rande endast om den motsvarar den exakta självkostnaden för aktuell lägenhet, skulle man riskera att få konkurrensbegränsande verkning- ar. För det första är det mycket svårare att bestämma självkostnad på lägenhetsnivå än på företagsnivå, och en sådan uppgift innebär överväganden exempelvis om vilka åtgärder som utgör underhåll respektive investeringar, vilken nivå underhållet ska ligga på, vilka avskrivningstider som är riktiga samt fördelningen av företagsgemen- samma kostnader över beståndet. Det skulle knappast vara möjligt att få till stånd en ordning med godtagbara möjligheter till domstols- De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll Vidare skulle man behöva ställa höga krav på likvärdighet mellan lägenheter för att de privata bostadsföretagen inte skulle drab- bas av konkurrensbegränsningar genom att deras lägenheter jämförs med lägenheter vars ägare valt en annan strategi beträffande drift, underhåll och investeringar. Under alla förhållanden skulle det vara nödvändigt att underkänna en normerande verkan för alla hyror som bestämts med avsteg från självkostnaden för den lägenhet som hyran avser, inte endast (såsom följer av S:t Eriksmålet) för hyror som satts med väsentliga avsteg från självkostnaden. Då har man emellertid lämnat bruksvärdes- systemet och i stället hamnat i en ordning med självkostnadshyra på lägenhetsnivå. Även om en möjlighet till prövning av de normerande hyrorna skulle vara tillräcklig för att de kommunala bostadsföretagens hyres- normerande roll inte skulle träffas av förbudet i artikel 86.1 i förening med artikel 82, skulle det således inom bruksvärdessystemet inte vara möjligt att utforma en godtagbar möjlighet till prövning av de normerande hyrorna. Innan vi gör en avslutande bedömning i den nu behandlade delen är det nödvändigt att bedöma betydelsen av att det finns en viss säker- hetsmarginal inbyggd i den svenska ordningen. Enligt 55 § första stycket hyreslagen anses en hyra inte som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga (påtaglighetskravet, som redovisas närmare i kapitel 5, av- snitt 5.2.8). Enligt praxis innebär påtaglighetskravet att en hyra vid direkt jämförelseprövning inte anses vara skälig om den överstiger hyran för likvärdiga lägenheter eller mer. Denna säkerhetsmarginal kan säkert ha betydelse i många fall. Det kom- mer emellertid enligt vår uppfattning med all sannolikhet att uppstå fall där den inte är tillräcklig. Trots säkerhetsmarginalen kan det så- ledes enligt vår uppfattning antas att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll får konkurrensbegränsande verkningar. Mot bakgrund av vår ovan redovisade uppfattning om innebörden av kraven enligt artikel 86.1 i förening med artikel 82 på prisreg- leringar och våra överväganden i övrigt gör vi bedömningen att EG- rätten sannolikt innebär att de kommunala bostadsföretagen, med dagens ordning för dessa företag, genom den hyresnormerande rollen föranleds att missbruka den dominerande ställning som rollen inne- bär. Vi övergår nu till att bedöma om det sista kriteriet för tillämp- ning av artikel 86.1 i förening med artikel 82 är uppfyllt. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll Vår bedömning: De kommunala bostadsföretagens hyresnorme- rande roll kan antas få en märkbar påverkan på handeln mellan medlemsstaterna i EU. För att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll ska vara oförenlig med artikel 86.1 i förening med artikel 82 krävs slut- ligen att det missbruk av dominerande ställning som den föranleder har en märkbar påverkan på handeln mellan medelsstaterna. I kapitel 9 (avsnitt 9.2.2.4) har vi behandlat den oenighet som framkommit mellan å ena sidan och å andra sidan , , och i frågan om det är möjligt att handeln mellan medlemsstater kan påverkas av stöd till fastighetsföretag. De överväganden som vi gjort där i den prin- cipiella frågan gäller även för samhandelskriteriet inom ramen för fördragets konkurrensregler. Så länge som hyressättningssystemet medger hyror som täcker rörliga kostnader påverkas inte investeringsviljan i befintligt bestånd, eftersom priserna anpassas så att avkastningen ligger på marknads- mässig nivå i enlighet med de principer som vi redogjort för i kapi- tel 10 (avsnitt 10.2.2). Vid sådana förhållanden påverkas inte heller handeln på fastighetsmarknaden mellan medlemsstaterna. Om ett hyressättningssystem leder till att hyrorna ligger på en så låg nivå att nyinvesteringsviljan minskar, påverkas emellertid även handeln mellan medlemsstaterna. Om det i 55 § första stycket hyreslagen hade funnits en självständig standard som medfört så låga hyror att investeringsviljan minskat, skulle denna påverkan inte ha haft något samband med den hyresnormerande rollen. De kommunala bostads- företagens hyresnormerande roll skulle ha påverkat handeln mellan medlemsstaterna endast i den mån som den lett till lägre hyror än de som skulle ha följt av standarden. När det gäller det nuvarande regelverket, finns det emellertid ingen självständig standard, i ovan redovisad mening, mot vilken re- sultatet av tillämpningen av den hyresnormerande rollen kan ställas. Det är därför inte möjligt att avgöra i vilken mån hyressättnings- systemets påverkan på handeln mellan medlemsstaterna beror på den hyresnormerande rollen. Vid sådana förhållanden måste man beakta hela hyressättningssystemets påverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Med hänsyn till hyresfastighetsnäringens omfatt- De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll ning och ekonomiska betydelse och till att de kommunala bostads- företagens hyresnormerande roll gäller i hela landet bedömer vi att denna roll i det nuvarande systemet kan antas få en märkbar påverkan på handeln inom gemenskapen. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll är således oförenlig med artikel 86.1 i för- ening med artikel 82. 17.5Har våra förslag i kapitel 10 och 11 någon betydelse för den hyresnormerande rollens förenlighet med artikel 86.1 i förening med artikel 82? Vår bedömning: Det är troligt att de kommunala bostadsföre- tagens hyresnormerande roll är oförenlig med artikel 86.1 i för- ening med artikel 82 oavsett om de kommunala bostadsföre- tagen drivs affärsmässigt enligt våra förslag i kapitel 10 eller på självkostnadsbasis enligt våra förslag i kapitel 11. De flesta av de slutsatser som vi har dragit i det föregående avseende de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll gäller vare sig de kommunala bostadsföretagen ska drivas på affärsmässig grund enligt vårt förslag i kapitel 10 eller på självkostnadsbasis enligt vårt förslag i kapitel 11. Exempelvis får de kommunala bostadsföretagen en dominerande roll oavsett hur de drivs. Det finns dock en fråga som behöver behandlas särskilt på grund av våra förslag i kapitel 10 och 11, nämligen om de kommunala bostadsaktiebolagen föranleds att missbruka sin dominerande ställ- ning även om de drivs så som vi beskriver i dessa kapitel. Förslagen i kapitel 10 och 11 rör endast de ekonomiska villkoren för de kommunala bostadsaktiebolagens verksamhet och innebär inte några förändringar i 55 § hyreslagen. Det kommer därför fortfaran- de inte att finnas någon självständig norm mot vilken de hyror som den normerande rollen leder till kan prövas. Den fråga som upp- kommer är då om det finns någon norm mot vilken de normerande hyrorna kan prövas. Om de kommunala bostadsaktiebolagen ska drivas på affärsmässig grund, uppkommer frågan om en normerande roll för deras hyror skulle fylla någon funktion. Det är möjligt att den skulle göra det, om det kan förväntas att de kommunala bostadsaktiebolagen på ett De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll eftersträvansvärt sätt drivs i med långsiktighet för ögonen i större utsträckning än andra företag. Den prövning som skulle ske skulle behöva ta sikte på om de kommunala bostadsaktiebolagen verk- ligen drivs på det sätt som föreskrivs i den av oss föreslagna lagen om kommunala bostadsaktiebolag, dvs. att de drivs affärsmässigt och att kommunerna således inte avstår från krav på bästa möjliga lång- siktiga lönsamhet. Även i ett sådant system skulle de kommunala bostadsaktiebolagen emellertid enligt vår uppfattning föranledas att missbruka sin dominerande ställning, eftersom de privata bostads- företagens ekonomiska förutsättningar skulle vara beroende av vilken strategi i fråga om bl.a. hyressättning som de kommunala bostads- aktiebolagen valde inom ramen för det affärsmässiga agerandet. Enligt vår mening är det därför troligt att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll träffas av förbudet i artikel 86.1 i förening med artikel 82, om de kommunala bostadsaktiebolagen ska drivas på affärsmässig grund i enlighet med vårt förslag i kapitel 10. Om de kommunala bostadsaktiebolagen ska drivas på självkost- nadsbasis i enlighet med den modell som vi har redovisat i kapitel 11, kommer det i större utsträckning än att stå klart vad självkostnaden innefattar. Självkostnadsprincipen ska emellertid tillämpas på företagsnivå, och samtliga överväganden som vi gjort ovan i frågan huruvida den hyresnormerande träffas av förbudet enligt artikel 86.1 i förening med artikel 82 gäller där- för även om de kommunala bostadsaktiebolagen drivs så som vi har redovisat i kapitel 11. Det är därför troligt att de kommunala bostads- företagens hyresnormerande roll inte heller är godtagbar, om de kom- munala bostadsaktiebolagen drivs i enlighet med den ifrågavarande modellen. 17.6Undantag för de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll enligt artikel 86.2 Vår bedömning: Det är i hög grad tvivelaktigt om de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll kan undantas från tillämp- ningen av artikel 86.1 i förening med artikel 82 med stöd av artikel 86.2. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll I artikel 86.2 ges möjlighet till undantag från bl.a. fördragets kon- kurrensregler, om undantaget är nödvändigt för att ett företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte ska hindras att fullgöra sina uppgifter. För att undantag ska kunna medges för de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll – för det fall den strider mot förbudet i artikel 86.1 i förening med artikel 82 – krävs att vissa villkor är uppfyllda. För det första måste de privata bostadsföretagen – vars hyror regleras genom den norme- rande rollen – tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. För det andra ska de på visst sätt ha anförtrotts att tillhandahålla så- dana tjänster. För det tredje krävs att den hyresnormerande rollen uppfyller nödvändighets- och proportionalitetskriterierna. Slutligen får utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapsintresset. Av de experter som har bistått oss med rättsutlåtanden är det och som har gjort bedömningar mot bakgrund av fördragets konkurrensregler. Av dessa två experter har endast behandlat möjligheten till undantag enligt artikel 86.2 för den hyresnormerande rollen. Enligt har medlemsstaterna ett brett utrymme att bestämma vilka tjänster som är tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse. Enligt hans uppfattning kan det därför hävdas att såväl de kommunala som de privata bostadsföretagens tjänster bestående i bra boende till rimlig hyra till alla medborgare i syfte att motverka segregation och gynna integration ska betraktas som tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse. De kommunala bostadsföretagens hyres- normerande roll kan enligt hans uppfattning undantas enligt arti- kel 86.2, eftersom den är nödvändig för att säkerställa hyror på självkostnadsnivå och inte påverkar utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse. I kapitel 11 har vi kommit fram till att det är tvivelaktigt om de tjänster som de kommunala bostadsföretagen tillhandahåller kan anses som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Denna osäkerhet gäller även möjligheten att bestämma att det i hela hyresbostadssektorn tillhandahålls tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Som vi har framhållit i kapitel 11 är det för undantag enligt arti- kel 86.2 inte tillräckligt att det är fråga om tjänster av allmänt ekono- miskt intresse. Dessutom krävs bl.a. att de kommunala bostads- företagens hyresnormerande roll är nödvändig för att tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse ska kunna tillhandahållas. De fall där undantag har medgetts enligt artikel 86.2 har mestadels rört ensam- De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll rätt att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller stöd för att täcka underskott i verksamhet med att tillhandahålla sådana tjänster. Ensamrätt har ofta beviljats mot att det aktuella företaget åtar sig att tillhandahålla tjänsterna exempelvis mot en en- hetlig taxa eller i hela det geografiska område som ensamrätten gäller. Syftet har varit att säkerställa att alla får tillgång till tjänsterna på samma villkor, vilket möjliggörs genom att underskott i vissa delar av verksamheten täcks av överskott i andra. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll är inte nödvändig för att privata fastighetsägare ska tillhandahålla hyres- bostadstjänster. Snarare kan det antas att den i viss mån leder till minskat utbud av sådana tjänster. I kapitel 11 har vi redogjort för vår uppfattning att syftet med den svenska bostadspolitiken har varit att den ska utgöra en del i den sociala välfärden för låginkomsttagare och utsatta grupper och att göra detta på ett sätt som motverkar segregation och främjar integration i samhället. Hyror på självkost- nadsnivå har varit ett medel för denna politik. Tjänsterna ska således definieras som hyresbostadstjänster vilka tillhandahålls på självkost- nadsnivå så att segregation motverkas och integration i samhället främjas. För att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll ska kunna undantas enligt artikel 86.2 krävs således att den är nödvändig för att nå social sammanhållning. I detta krav ligger att den hyresnormerande rollen faktiskt leder till sådan sammanhållning. I kapitel 11 har vi kommit fram till att det är tvivelaktigt om hyror på självkostnadsnivå i kommunala bo- stadsföretag verkligen har en sådan effekt. Denna tveksamhet gäller i minst lika hög grad den hyresnormerande rollen. Även om den hyresnormerande rollen – och därigenom tillämpningen av en själv- kostnadsprincip – skulle vara en nödvändig del i främjandet av social sammanhållning, är den nämligen inte en tillräcklig del, utan det krävs även andra åtgärder – som vi exemplifierat i kapitel 11 (avsnitt 11.5.5), t.ex. uppförandet av bostäder på visst sätt eller kötidsregler – för att den sociala sammanhållningen och integrationen ska gynnas.