sou · GWB3118d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Dessa förhållanden kom ytterligare att förstärkas under 1940- talet.64 Krisåren skapade härutöver en grund för att expandera det statliga åtagandet. I jämförelse med 1800-talets social- stat ökade nu både antalet delområden som blev föremål för statliga åtaganden och åtagandenas ekonomiska omfattning. Efter det förstärktes denna trend ytterligare. Generella drag i det som kallades välfärdsstater var bl.a. statliga åtaganden för socialförsäkring i dess vidare bemärkelse, fri sjuk- och tandvård, utbyggnad av skola och högre utbildning, full sysselsättning, bygg- nation och subvention av bostäder samt transfereringar antingen av generell natur eller för medborgare med särskilda behov. Härutöver tillkom ett utökat statligt ägande av tidigare privatägda företag inom branscher som kol-, stål- och verkstadsindustrier, banker, energiföretag, flygbolag osv., som i några västeuropeiska stater upp- gick till en högst påtaglig andel av den totala ekonomin.65 Kraven på organiseringen av den statliga verksamheten växte, även om utförandeformer och tekniska lösningar i hög grad varierade mellan olika stater. Gemensamt var dock att behovet av att finan- 63a.a., s. 63. 64Rugge (2007), s. 119. 65Gill (2003), s. siera allt större statliga åtaganden ökade. Staternas förmåga att beskatta medborgarna utökades, bl.a. genom att arbetsgivare gjordes skyldiga att dra av och redovisa de anställdas inkomstskatt. Möjlig- heterna för de flesta medborgare att undandra sig inkomstskatt minskade därmed väsentligt. Behovet av att ha data om med- borgarna, för att kunna beskatta men också för att fördela välfärds- statens förmåner och rättigheter, innebar tillsammans med den tekniska utvecklingen att statens förmåga att insamla, bearbeta och arkivera information ökade kraftigt.66 Annorlunda uttryckt ökade statens och myndigheternas förmåga att på olika sätt ha kontroll över medborgarna, liksom möjligheterna att på ett förbättrat kun- skapsunderlag korrigera oönskat beteende eller oönskat utfall av t.ex. sociala och ekonomiska processer. Utvecklingen sammanhängde således dels med politiska ambitioner, dels med informationstekniska landvinningar och de möjligheter detta skapade i sig.67 Välfärdstatens utformning, ambitionsnivån i olika statliga åta- ganden och organiseringen av serviceproduktion skiljde sig åt inom olika stater. I synnerhet gällde detta fördelningen av uppgifter mellan staten, eventuella lokala folkförsamlingar och administrationer, kyrkan, ideella föreningar och det privata. Gemensamt för de flesta stater var dock att de offentliga (statliga) utgifterna ökade som andel av BNP, en tendens som förstärktes och framåt. Variationerna var dock stora där stater som representerade den s.k. nordiska välfärdsmodellen tog i anspråk en väsentligt större del av BNP för offentliga utgifter än t.ex. vissa kontinentaleuropeiska och nordamerikanska stater. mer än fördubblades andelen statligt anställda av den totala arbetskraften bland staterna i västra För flera stater nåddes en högsta nivå för de statliga åtagandena vid skiftet mellan . Även om vissa justeringar av välfärdstatens ambitioner hade gjorts tidigare, innebar att de första större förändringarna genomfördes. Med början i , kom lokal offentlig serviceproduktion att konkurrensutsättas och övergå från offentlig egenregi till privata entreprenörer. Även inom andra områden, t.ex. leveranser till försvarsmakter, ökades inslagen av privata leverantörer. I genomfördes i en successiv utförsäljning av det dittillsvarande omfattande statliga äganden inom diverse industriföretag m.m., samt åtgärder för att 66a.a., s. 198. 67Giddens (1987), s. 308f, jfr. Finer (1999), s. 1624. 68Gill (2003), s. öka inslaget av privata utförare inom utbildnings- och sjukvård- sektorerna. I ett ofta framhållet exempel som genom- fördes genomgripande förändringar i det statliga åtagandet, bl.a. utlösta av en ekonomisk tillbakagång . Utvecklingen var dock inte entydig. I flera europeiska stater, t.ex. och innebar dock fortfarande att politiska partier gick till val på att förstatliga företag samt att öka, bibehålla eller återställa – snarare än minska – det statliga åtagandet i allmänhet. I genomfördes även nya förstat- liganden , som dock började avvecklas senare under decenniet.69 Slutet av 1900- och början av 2000-talen har i de flesta stater inneburit att det statliga åtagandet planat ut och på vissa områden också minskat. är dock de statliga åtagandena stora jämfört med mitten eller tidigare. Vad som har till- kommit är dock en mer utvecklad och allmänt omfattad skepsis till staten som garant och leverantör av tjänster. Privatisering av tidigare statliga åtaganden har fortsatt i flera länder. Trots en åter- kommande kritik mot privatiseringar och dess effekter har en sådan politik i praktiken kommit att omfattas av en allt större del av det partipolitiska spektrumet i och på andra håll.70 Ett i begränsad form redan existerande statligt åtagande men som byggdes ut med början var bostadspolitiken. Efter vissa avregleringar ombildades således Statens egnahemslånefond till med egen regional och lokal organisation. Statens engagemang i bostads- sektorn fortsatte med förbättrade lånemöjligheter, bl.a. till s.k. barnrikebyggande. Hyresreglering infördes och kom att bli bestående och inrättades tillkom genom en delning av och slogs och ihop till . Byggnads- styrelsen delades i sin tur i respektive och Akademiska hus AB. 69a.a., s. 70a.a., s. Den ekonomiska nedgången föranledde även att det statliga åtagandet för arbetsmarknaden vidgades, då de tidigare nödhjälpsarbetena ersattes med beredskapsarbeten. Arbetslöshets- kommissionen, , fort- satte som central myndighet på området innan denna ersattes av . och det följande världskrigets statliga regleringspolitik bidrog även till att vissa myndigheter med pris- och marknadsreglerande uppgifter kom att fortleva , t.ex. den bildade och . Den senare ombildades till statens pris- och kartellnämnd vilken i sin tur uppgick i Konkurrens- verket tillsammans med den bildade Näringsfrihetsombuds- mannen. Därmed fullbordades även förskjutningen av myndighets- uppgifter från prisreglerande till konkurrensfrämjande. och åren innebar en forcerad uppbyggnad av försvaret. Ett flertal nya myndigheter tillkom på central och lokal nivå, ofta som utbrytningar ur redan existerande myndigheter, där liknande verksamhet tidigare bedrivits i en mindre omfattning. Till nya områden kan dock nämnas Flyg- tekniska försöksanstalten , , och . För att samordna s.k. operativ planering och senare även planering i övrigt bildades myndigheterna Överbefälhavaren och Försvarsstaben (ÖB tillsatt först ). Flygvapnet som försvarsgren inrättades . På näringarnas område bildades den nya , och bildades Lantbruksstyrelsen genom att uppgifter över- togs från den tidigare myndigheten med samma namn samt egnahemsstyrelsen. bröts fiskefrågorna ut och Fiskeri- styrelsen bildades. På det industriella området bildades Styrelsen för teknisk utveckling och . sammanfördes ett antal myndigheter med uppgifter på energiområdet till . Även kommunikationsområdet fick nya myndigheter då Luft- fartsstyrelsen bildades genom att luftfartsfrågorna överfördes från . bildades som en utbrytning ur . utgjorde även trafiksäkerhetsfrågorna en egen myndighet genom den tillkomna . Frågorna återfördes till . En förändring som bl.a. berörde var att dess uppgifter rörande bl.a. civil övervakning, tillsyn och kontroll till sjöss bröts ut genom bildandet av . Från att ha varit ett emmigrationsland blev under efterkrigsdecennierna ett immigrationsland. Under slutskede bildades genom att uppgifter övertogs från bl.a. . uppgick kommissionen tillsammans med viss verksamhet vid Justitie- och Inrikesdepartementen i det nybildade Statens invandrar- verk, . fanns därtill en särskild myndighet för att nå integrationspolitiska mål, Det för staten efterhand allt mer omfattande sociala området har trots den formella kontinuiteten i varit föremål för ett flertal ny- och ombildningar av myndigheter. Exempelvis bildades , återfördes till Social- styrelsen , för att åter bli egen myndighet under namnet , ombildat till . En stor organisatorisk förändring som berörde sjukvårds- området gjordes då Medicinalstyrelsen upphörde som egen myndighet och slogs ihop med . En annan betydande förändring var att bröts ur där den särskilda läkemedelsavdelningen hade bildats . bildades även särskilda myndigheter för frågor om funktionshinder som och . Riksförsäkringsanstalten ombildades till då även Pensionsstyrelsens verksamhet fördes dit. Verket ombildades till myndigheten , då även de tidigare från staten självständiga regionala försäkringskassorna inkorporerades. Efterkrigstiden och i synnerhet och framåt inne- bar en kraftig utbyggnad av universiteten och högskolorna, en utveck- ling som ledde till att sektorn blev den största statliga sektorn mätt i antalet anställda. Vad gäller statliga studielån och andra typer av studiestöd började dessa i en tidig form utbe- talas . slogs dåvarande och ihop till och infördes det studiemedelssystem som till stora delar fortfarande gäller. Besläktat med utbyggnaden av den statliga utbildningen var även ökade ambitioner inom kulturområdet. Som en följd av beslut om en ny kulturpolitik bildades med en rad uppgifter på området av verkställande, rådgivande, infor- merande och statsbidragsprövande karaktär m.m. Statens ungdoms- råd, numera med uppgift att inom ramen för samhällets fritids- och kulturpolitik främja verksamhet bland barn och ungdomar bildades i sin första form . En av de mer genuint nya och därtill omfattande myndighets- uppgifterna rörde statligt bistånd till utveck- lingsländer. Från att tidigare varit en kyrklig angelägenhet, bildades vilken övergick i Styrelsen för internationell utveckling, Sida med uppgift att ansvara för den statliga biståndsverksamheten. Även andra myndig- heter av biståndskaraktär tillkom som och år 1971.71 Ett annat myndighetsområde som till stor del var nytt var miljöfrågorna där bildades genom sammanslagning av flera mindre myndigheter med anknytande uppgifter. För att handlägga ärenden enligt den utfärdade miljöskyddslagen inrättades . För ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter bildades Kemikalieinspektionen bl.a. genom att vissa uppgifter bröts ut ur . inrättades tre myndigheter av ombudsmannakaraktär, nämligen , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering samt Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Myndigheternas uppgifter är till stor del bestämd av särskild rättighetslagstiftning på respektive område. En myndighet med snarlikt namn men utan en formell ombudsmannaroll, , bildades med uppgifter att stå för en övergripande bevakning av barn- och ungdomsfrågorna utifrån och svensk lag- stiftning. Efter en omfattande debatt mellan och inom de politiska partierna beslöt att inrätta en ny typ av myndighet, nämligen statliga löntagarfonder. Fonderna tillfördes åren 1984– 1990 medel genom beskattning av företag. Fonderna avvecklades år 1992.72 Slutligen kan nämnas att flera områden har blivit föremål för omfattande omorganisationer inom ramen för 71SOU 1997:7, s. 198. 72Lewin (2002), s. 355. ett befintligt statligt eller kommunalt åtagande. Exempel på sådana är överföringen av polisen från till statlig regi, vilket även innebar att åklagarverksamheten blev en separat statlig orga- nisation inom rättsväsendet. Andra viktiga exempel är överföring av vissa sjukvårdsinrättningar från staten till landstingskommunerna samt överföring av frågor inom skolan från staten till primär- kommunerna. Försvaret – som expanderade kraftigt under 1940- talet – har genomgått flera större organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar. Många myndigheter har fått ändrade och ibland utökade upp- gifter som en konsekvens av EU-medlemsskapet . I vissa fall har gemenskapslagstiftning i hög grad kommit att påverka myndig- heternas verksamhet, t.ex. på konkurrensområdet. I något fall har även nya myndigheter tillkommit i och med EU-medlemsskapet som Svenska . Rådet har i uppgift förvalta och socialfond i . 2Det statliga åtagandet: ett ekonomiskt perspektiv I detta avsnitt redovisas några drag inom det ekonomiska tän- kandets utveckling i en avgränsad mening, nämligen vilken syn som varit rådande för vad staten ska ha för uppgifter och vilka rekom- mendationer som dominerande inriktningar inom nationalekonomin lämnat i detta ämne. Det handlar här liksom i det föregående avsnittet främst om det statliga åtagandets art i form av myndig- hetsuppgifter och inte om det offentliga åtagandets beloppsmässiga omfattning. I avsnitt 2.1 t.o.m. 2.4 ges en kortfattad översikt över hur olika riktningar inom nationalekonomin sett på det statliga åtagandet över tiden. Med utgångspunkt i neoklassisk mikroteori redovisas i avsnitt 2.5 hur man genom att problematisera mark- nadsmodellen, s.k. marknadsmisslyckanden, kan motivera statliga åtaganden. 2.1Statlig reglering av produktion och handel dominerade den ganska löst sammanhållna skolan inom det ekonomiska tänkandet som brukar kalla merkantilismen. Företrädare för skolan understödde den formering i stater som skedde , och betraktade de nya staterna som mer rationella ekonomiska enhetsområde i jämförelse med tidigare uppsplittring i småriken med egna skatter och tullar.73 Ett framträdande drag inom merkantilismen var att den eko- nomiska verksamheten skulle inriktas på att stärka den egna statens makt i förhållande till andras. Import betraktades generellt som någon mindre önskvärt och skulle hållas på så låg nivå som möjligt. utvecklades dock tankar om att ömsesidig handel kunde vara nyttig för staterna. Merkantilismen innehöll vidare tankar om bl.a. sambandet mellan penningmängd och priser, hur staternas samlade förmögenhet skulle beräknas samt vilka antaganden som skulle göras om människan som ekonomisk aktör. Under 1700- talets andra halva kritiserades merkantilismens tankegångar bl.a. av en ekonomisk tankeskola kallad fysiokraterna. I den betonades – förutom tanken att jordbruket var den enda näring som kunde ge ett ekonomiskt nettoresultat – bl.a. den privata äganderätten samt människans egennyttiga natur och det senares betydelse för orga- niseringen av samhällsekonomin. Likaså kritiserades statliga regleringar som hämmade frihandel och näringsfrihet som ansågs begränsa den ekonomiska utvecklingen till allas skada.74 Den svenska frihetstidens ekonomiska tänkande var i hög grad merkantilistiskt till sin karaktär. Detta gällde även den spirande akademiska verksamheten där det förespråkades konkurrens- begränsningar, det vi skulle ha kallat planhushållning och statlig detaljreglering. Denna inriktning härskade inom svenska akademier , alltså även efter det att ett politiskt liberalt tänkande hade börjat få genomslag. Trots att den klassiska nationalekonomin enligt (1723–1790) kom att återges i svenska läroböcker med , dröjde det svenska genombrottet för mera renodlat ekonomisk-liberala tankegångar till Nationalekonomiska föreningens instiftande år 1877.75 73Sandelin m.fl. (2005), s. 74a.a., s. 75Magnusson (2002), s. 2.2Avreglering, omreglering och motreaktioner sista kvartssekel började en skola växa fram som tog fasta på och utvecklade den kritik som hade riktats mot statliga detaljregleringar av ekonomiska frågor. Gemensamt för en rad brittiska men också kontinentala tänkare var att intressera sig för ekonomiernas tillväxt, långsiktiga utveckling och klara berörings- punkter med den samtida politisk-filosofiska synen på människan och staten. En bärande idé hos det som kommit att kallas den klassiska nationalekonomin var således att det fanns en automatisk mekanism som håller samman ekonomins olika delar så att eko- nomin kan utvecklas och fungera av sig själv utan särskilt mycket statlig inblandning. Grundläggande för ekonomins funktionssätt var enligt den klassiska teorin människans egenskaper som en egen- nyttig varelse som strävar efter att förbättra sin ställning. Människan har dock även samarbetsinriktade drag och förmår bl.a. att ekonomiskt interagera genom byten och handel. De medfödda egen- skaperna ansågs endast i begränsad utsträckning kunna påverkas genom uppfostran och utbildning och de institutionella arrange- i samhället måste därför utformas utifrån dessa förut- sättningar.76 Gemensamt för den klassiska nationalekonomin var vidare 1600-talets upplysningsidéer om naturliga rättigheter eller friheter, vilka staterna generellt sett inte borde reglera i någon snävare mening, utan tvärtom gynna och övervaka så att dessa kan åtnjutas. Till dessa hörde den privata äganderätten, näringsfrihet och bosätt- ningsfrihet. I vissa fall ansågs dock statliga regleringar viktiga, t.ex. förbud mot att på privat basis ge ut betalningsmedel.77 Statens uppgifter skulle enligt klassikerna annars begränsas i jämförelse mot vad som varit fallet tidigare. De merkantilistiska regleringarna kritiserades för att ha medfört en ineffektiv resurs- allokering, där de av staten beviljade monopolen endast gynnade ett besuttet fåtal vars inflytande var till skada för folkflertalets möjligheter och välstånd. Vidare fanns hos klassikerna kritik som gällde statens kapacitet att reglera ekonomin i sådan utsträckning att den skulle kunna bli effektiv och gynna folkflertalet. Detta ansågs för det första onödigt, givet att marknadsmekanismernas påverkan på resursallokeringen tilläts verka. För det andra ledde statlig detaljreglering till att ekonomisk makt samlades i ett fåtal händer 76Sandelin m.fl. (2005), s. 77a.a., s. (enväldiga eller folkförsamlingar) och innebar därmed en farlig makt- koncentration och tillhörande risker för intressekonflikter. Statens uppgifter skulle således koncentreras till försvar, inre ordning och rättskipning samt till att sådana nyttigheter produceras som i brist på privatekonomiska incitament annars inte skulle komma till stånd. Det senare syftade på vad som senare kom att benämnas kollektiva varor, t.ex. infrastruktur inom kommunikationer och skolundervisning. I övrigt borde statliga åtaganden endast göras i undantagsfall.78 Det är viktigt att understryka att kritiken mot statliga åtaganden hos klassiker som och efterföljare framför allt var en kritik mot den typ av ekonomisk reglering som staten ägnat sig åt under merkantilismen och den privilegie- och skråpolitik som bedrevs i dess spår. Kritiken byggde också på en hög grad av tilltro till människans egna förmåga att reglera ekonomiska förhållanden, utan att kräva statliga ingripanden. skulle staten svara för att viktiga ekonomiska institutioner, inte minst för att skydda ägande- rätten, och inskränkningar i den fria marknaden kunde accepteras som skydd för de svagaste i samhället eller av försvarsskäl. Undan- tag från frihandelsprincipen genom tullar kunde enligt även motiveras, t.ex. för att gynna uppbyggnaden av en viss näringsgren. Klassiska efterföljare , som (1772– 1823) och (1806–1873), såg även ett behov av arbetarskydd och sociala förbättringar. I sammanfattning var alltså de klassiska ekonomerna inte dogmatiska i förespråkandet av en liten stat. Det var reaktionen mot den dittillsvarande staten som samhällsekonomisk aktör som var utgångspunkten för kritiken.79 förekom också att enskilda svenska national- ekonomer intresserade sig för frågor om avvägningen mellan offentlig verksamhet och fri marknadsekonomi, och då i syfte att mildra effekterna av marknadsekonomins konjunktursvängningar. I sådana sammanhang behandlades bl.a. behovet av offentligt orga- niserad fattigvård samt statliga och kommunala insatser inom utbildning och arbetsförmedling. Till praktiskt utförande i kom sådana åtgärder först vid sekelskiftet 1800-1900.80 En från den klassiska nationalekonomin skild tanketradition var den s.k. historiska skolan. I den tyska historiska skolan, pekade man på nödvändigheten av statliga ingrepp för att 78a.a., s. 79Magnusson (2005), s. 80Olofsson (1997), s. lösa industrialiseringens negativa följder. Exempel på sådana åtgär- der var statlig socialpolitik (sjuk- invalid och åldersförsäkring), omfördelning av inkomster samt uppbyggnaden av statlig egen- dom, bl.a. av de s.k. naturliga monopolen inom kommunikations- sektorn.81 Den historiska skolan är bl.a. intressant i den meningen att den för- sökte kombinera den metodologiska individualismen i den klassiska teorin med 1800-talets intresse för metodologisk kollektivism eller strukturell teori. Försök gjordes bl.a. att förklara en lagbundenhet i det offentliga åtagandets framväxt (kallad lagen om den växande statsverksamheten efter , 1835–1917). Denna lagbundenhet antogs leda till att övergången från självförsörjande agrarsamhälle till marknadshushållande industrisamhälle innebär att funktioner som sjukvård, åldringsvård och utbildning övertogs av staten. Företrädare för skolan fick även direkt betydelse för upp- byggnaden av det statliga åtagandet , främst i . Skolan anses också till vara inspiratör institutionella forskning inom ekonomivetenskaperna.82 I någon mån utgjorde den historiska skolan även ett försök att överbrygga de teoretiska motsättningarna mellan klassisk liberal teori och dess socialistiska och marxistiska utmanare. Företrädare för den historiska skolan kallades även för statssocialister. Men det var förvisso den marxistiska teorin som utgjorde den kraftigaste motreaktionen mot den klassiska nationalekonomin. Dels kriti- serades den senares abstrakta metod och antaganden, dels fram- fördes en empiriskt grundad kritik utifrån de svåra sociala förhållandena som följde i industrialismens spår. (1818–1883) var dock tidig med att presentera ett dynamiskt national- ekonomiskt system som utifrån vissa premisser gjorde anspråk på att förklara den totala samhällsekonomin och dess rörelselagar. kom längre fram att få betydelse för att influera nationalekonomiskt och i synnerhet andra slag av samhälls- vetenskapligt tänkande, även utanför den skara som uttryckligen bekände sig till hans arv.83 81Sandelin m.fl. (2005), s. 82Carlsson (1995), s. 83Sandelin m.fl. (2005), s. De sista decennierna av och det tidiga innebar en utveckling av den klassiska ekonomiska teorin. Under den s.k. neoklassiska epoken utvecklades framför allt mikroekonomiska frå- gor, alltså hur konsumenter, hushåll och enskilda företag förutsätts maximera sin nytta respektive vinst inom ramen för den fria marknadsekonomin. Det mest framträdande draget hos neoklassisk teori var resonemang om marginella storheter, t.ex. marginalnytta, marginalkostnad och marginalintäkt. Central i detta synsätt är den avtagande gränsnyttan där tillskottet i behovstillfredsställelse sjunker vid successivt ökade konsumtion av olika varor. Inledningsvis ägnades intresset främst åt konsumtions- eller efterfrågesidan i ekonomin, men efterhand började det marginella synsättet även tillämpas på produktions- eller utbudssidan. Detta ledde i sin tur fram till teorin om att utbytet på en marknad under vissa förut- sättningar når en jämviktspunkt där efterfrågan och utbudet balanserar varandra. I huvudsak ägnade den neoklassiska teorin mindre intresse åt makroekonomiska frågor och däribland eventuella statliga åtaganden.84 pågick en omfattande diskussion mellan nationalekonomer för och emot marknadsekonomin. fanns inom ämnet (och inom angränsande delar av samhällsveten- skaperna) skolor som framhöll fördelarna med en av samhället eller staten styrd planerad hushållning i jämförelse med en marknads- hushållning. Med omfattande statliga ingripanden skulle därmed samhällsekonomin kunna tillgodose behov som av olika anled- ningar inte blev tillgodosedda på en marknad. Man kan i samman- hanget erinra om att flera stora ekonomier helt eller delvis gick över till planhushållning. Parallellt fanns före- språkare för en fortsatt och i huvudsak fri marknadsekonomi och dess överlägsenhet som allokeringsinstrument, bl.a. inom den s.k. österrikiska skolan.