sou · GWB358d2 · 2009-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag: Tullagens (2000:1281) bestämmelser om tulltillägg ska inte ändras i sak. Lagtexten ska dock justeras för att bibehålla likheterna med skattetilläggsbestämmelserna när det gäller formuleringar och struktur. Skälen för utredningens förslag Bestämmelserna om tulltillägg finns i 8 kap. tullagen. Tulltillägget är en sanktion som riktar sig i huvudsak mot vissa brister vid fullgörandet av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten i tullbehandlingen av den kommersiella importen. Tillämpningsområdet avgränsas mot privatimport genom att det endast omfattar sådan import för vilken skriftlig eller med databehandlingsteknik upprättad tulldeklaration ska lämnas till ledning för tulltaxeringen (8 kap. 2 § första stycket tullagen). Den som är gäldenär och skyldig att lämna tulldeklaration ska påföras tulltillägg, om han eller hon på annat sätt än muntligen under förfarandet lämnat oriktig uppgift till ledning för tulltaxering. Tulltillägget är av den tull som inte skulle ha påförts om den oriktiga uppgiften hade godtagits. Om det gäller mervärdesskatt som får dras av vid redovisning av skatt enligt mervärdesskattelagen ska beräkningen av tillägget i stället ske efter (8 kap. 2 § andra–fjärde styckena tullagen). Vid skönstulltaxering (på grund av att deklaration inte har inkommit eller genom avvikelse från deklarationen) tas tulltillägg också ut. Tillägget är av den tull som till följd av skönstulltaxeringen påförs gäldenären utöver den tull som annars skulle ha påförts (8 kap. 2 a § första stycket tullagen). Tulltillägg påförs vidare när tull tas ut på grund av olaga införsel och andra olagliga förfaranden (8 kap. 3 § tullagen). I 8 kap. 6 § tullagen finns undantag när tulltillägg inte ska tas ut som i stort sett motsvarar bestämmelserna om undantag från särskilda avgifter i taxeringslagen och skattebetalningslagen. Detsamma gäller befrielsereglerna i 8 kap. 10 § tullagen. Tullagen saknar dock motsvarighet till bestämmelserna i 5 kap. 8 § 2 och 14 § andra stycket 3 TL som handlar om betydelsen av kontrolluppgifter. Tulltilläggen har alltså stora likheter med skattetilläggen. Utgångspunkten när tulltilläggen infördes var att de skulle utformas i så nära överensstämmelse som möjligt med bestämmelserna om skattetillägg (prop. 1985/86:41, s. 17). Ambitionen har även härefter varit att hålla ihop sanktionssystemen (prop. 1996/97:100, s. 489). Det finns emellertid också skillnader. Ett exempel är att bestämmelserna om skattetillägg sanktionerar en uppgiftsskyldighet som gäller större delen av befolkningen medan tulltilläggen tar sikte på en mindre krets kommersiella aktörer. EG-rättens stora betydelse på tullområdet är en annan skillnad. Deklaranten måste inte bara beakta de svenska reglerna utan även EG:s komplexa tullrättsnormer och andra medlemsstaters tullrättspraxis. Tillförlitlig information om EG-normernas rätta tolkning kan vara svåråtkomlig i och information om tullrättspraxis i andra medlemsländer kan saknas helt. Vidare kan dokumentation som följer med importsändningar vara bristfällig och det kan vara svårt att upptäcka brister eller avhjälpa dem, inte minst eftersom dokumentationen ofta är på främmande språk. En tulldeklaration innebär även krav på relativt komplicerade uppgifter kring varors klassificering, införselvillkor och en noggrann tullvärdeberäkning. Detta leder till att det föreligger en reell risk för oavsiktliga fel även om företagen har ambitionen att göra rätt. En orsak till detta är att tullvärdeberäkningar och konsekvenser av tullregler inte utgör ett naturligt inslag i bokförings- och redovisningssystem på samma sätt som är fallet vid beräkning av många skatter (prop. 2002/03:106, s. 198 och 199). Vid reform uttalade regeringen att skatte- och tulltilläggen även i fortsättningen bör behålla samma grundläggande struktur så långt det är sakligt motiverat (prop. 2002/03:106, s. 195 och 196). Regeringen konstaterade att kritiken mot tulltilläggen till stora delar var densamma som kritiken mot skattetilläggen. Lagstiftningen ansågs sakna proportionalitet mellan förseelse och sanktion genom att relativt enkla fel ofta leder till höga tulltillägg. Vidare var uppfattningen att tillämpningen av befrielsegrunderna för tulltillägg var alltför restriktiv. Regeringen ansåg att det i många delar fanns fog för kritiken och att systemet borde förändras för att inte förlora legitimitet (prop. 2002/03:106, s. 195, 196 och 201). Genom reformen genomfördes i huvudsak följande förändringar: En definition av oriktig uppgift infördes i 8 kap. 2 § andra stycket tullagen. Vid bedömningen av om oriktig uppgift föreligger tas numera, på motsvarande sätt som gäller för skattetillägg, hänsyn till om uppgiften tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut. Med lämnade uppgifter avses såväl uppgifter som lämnas direkt i deklarationen som uppgifter i kontrollmaterial till vilket hänvisas i en elektronisk deklaration eller bifogas en pappersdeklaration (prop. 2002/03:106, s. 204, 205 och 251). Befrielsebestämmelserna gjordes mer omfattande i syfte att uppnå en generösare tillämpning på motsvarande sätt som för skattetilläggen. Någon bestämmelse om vilseledande eller missvisande kontrolluppgifter föreslogs dock inte eftersom det inte finns några sådana uppgifter. Möjlighet till delvis befrielse fanns redan (prop. 2002/03:106, s. 207–209). Det förtydligades att tulltillägg kan tas ut vid skönstulltaxering i avsaknad av deklaration. Vid beräkningen av tulltillägget vid skönstulltaxering ska hänsyn tas till såväl uppgifter som lämnas direkt i deklarationen som uppgifter i kontrollmaterial till vilket hänvisas i en elektronisk deklaration eller bifogas en pappersdeklaration (prop. 2002/03:106, s. 212 och 213). Regelverken bör alltjämt vara så lika som möjligt Det är en fördel att samma uttryckssätt i stor utsträckning kan användas i bestämmelserna om tullrespektive skattetillägg. Givetvis gäller detta endast när sakliga skäl inte talar emot det. Den lagtekniska översyn som vi gör av bestämmelserna om skattetillägg när vi infogar dem i den nya skatteförfarandelagen innebär ändringar i struktur och formuleringar. Vissa bestämmelser har också slopats utan att någon ändring i sak är avsedd. Det gäller t.ex. slopandet av två grunder i bestämmelsen om undantag från skattetillägg (49 kap. 10 §). Motsvarande ändringar bör göras i tullagen. Förslagen kommenteras i författningskommentaren till förslaget om ändring i tullagen. Vi föreslår också ett antal förändringar av reglerna om skattetillägg för att ytterligare öka utrymmet för nyanserade och rättssäkra bedömningar. Förslagen är att nivåerna för delvis befrielse från skattetillägg ska tas bort (avsnitt 7.8.1), utrymmet för frivillig rättelse ska bli större (avsnitt 7.8.2) och normalt tillgängligt kontrollmaterial ska få större betydelse för skattetilläggsfrågan (avsnitt 7.8.3 och 7.8.4). Motsvarande förändringar bör enligt utredningens mening inte göras för tulltilläggen. Delvis befrielse utan nivåer är redan enligt nuvarande bestämmelser möjlig för tulltillägg. Möjligheterna till frivillig rättelse ska enligt vårt förslag bli större när det gäller skattetillägg och skattebrott. Skälet för förslaget är att ska kunna utveckla nya kontrollmetoder där de informerar via media om att en viss typ av kontroll kommer att företas. Sådan generell information ska enligt vårt förslag inte hindra en frivillig rättelse. Förutsättningarna för kontroll skiljer sig åt mellan skatte- och tullområdet. På skatteområdet handlar det om ett mycket större antal skattskyldiga som ska kontrolleras. Det finns också skillnader vad gäller vilka personer som omfattas av regelverken. Skattetillägget sanktionerar uppgiftsskyldigheter för större delen av befolkningen. Tulltillägget avser i stort sett bara den som yrkesmässigt importerar varor. Skillnaderna innebär att det inte är givet att det finns behov av att förändra utrymmet för frivillig rättelse på tullområdet. Om förutsättningarna för frivillig rättelse ska ökas bör det inte bara gälla tulltillägg utan också de brott enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) som kan bli aktuella för gärningar som leder till tulltillägg. I annat fall riskerar den som frivilligt vänder sig till med en rättelse att i stället drabbas av straffrättsligt ansvar. Bestämmelserna om frivillig rättelse från bl.a. smugglingsbrott och tulltillägg finns i 15 § smugglingslagen. Av intresse är främst den situationen att en person lämnar oriktig uppgift vid tulltaxering och att grund för såväl tulltillägg som ansvar för tullbrott föreligger.20 Vid olaglig införsel kan också tulltillägg och smugglingsbrott komma i fråga för samma gärning. Smugglingsbrott och tullbrott kan dessutom bli aktuellt för samma gärning. Eftersom brotten har olika skyddsobjekt döms till ansvar för båda brotten (prop. 1999/2000:124, s. 113). Utrymmet för frivillig rättelse bör därför vara desamma för de olika brotten. En ändring av bestämmelserna om frivillig rättelse i smugglingslagen skulle alltså behöva gälla både smugglingsbrottet och tullbrottet. Smugglingsbrottet har ett betydligt vidare tillämpningsområde än bestämmelserna om tulltillägg. En förändring av utrymmet för frivillig rättelse kräver därför helt andra överväganden än de som gäller utrymmet för frivillig rättelse från tulltillägg och tullbrott. Att föreslå generella förändringar av utrymmet för frivillig rättelse enligt smugglingslagen faller utanför vårt uppdrag. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att inte heller tullagens bestämmelser om frivillig rättelse bör ändras. I tullagen finns inga bestämmelser om kontrolluppgifter och annat normalt tillgängligt kontrollmaterial. Det är i stället det kontrollmaterial som den enskilde själv lämnar vid deklarationen eller hänvisar till i deklarationen som är av intresse. Detta kontrollmaterial beaktas redan fullt ut. Om den oriktiga uppgiften tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut ska tulltillägg inte tas ut eftersom det då inte föreligger någon oriktig uppgift. Vid beräkningen av tulltillägg vid skönstulltaxering tillgodoräknas den enskilde det kontrollmaterial som han lämnat eller hänvisat till. Det finns alltså inte några bestämmelser om normalt tillgängligt kontrollmaterial att utvidga tillämpningen av på det sätt som vi föreslår i fråga om skattetilläggen. Avslutningsvis ska sägas att frågan om det finns konflikter med dubbelbestraffningsförbudet kan diskuteras även när det gäller 20 Enligt 31 § smugglingslagen får åtal för tullbrott i en sådan situation väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl. tulltillägg.21 Gärningar som kan leda till tulltillägg kan också leda till ansvar enligt smugglingslagen eller till ansvar enligt 10 kap. tullagen. Som framgår av avsnitt 7.9 har utredningen inte haft möjlighet att analysera rättsläget efter den senaste utvecklingen av praxis. Vår slutsats är att behovet av lagändringar bör utredas. En sådan utredning bör också uppmärksamma sanktionerna på tullområdet. 21 Jfr prop. 2002/03:106, s. 103, 104, 333 och 334.