sou · GWB3118 · 2009-01-01 00:00:00 — Kom- mittén bedömer att en sådan åtgärd skulle skapa goda förutsätt- ningar för en prioritering och effektivisering av Regerings- kansliets arbete till de frågor som är av särskild vikt i samman- hanget, inte minst i ett långsiktigt perspektiv. Inrättandet av en sådan befattning skulle också kunna medverka till att få genom- slag för generella element i den av regeringen och beslutade förvaltningspolitiken. skapas utrymme för statssekreterarna att koncentrera sitt arbete på frågor som har hög politisk relevans, leda departementen och till att i övrigt bistå statsråden. gör i avsnitt 2.1. bedömningen att de allra flesta statliga åtaganden kräver att en myndighetsuppgift utförs i någon form. Att styra myndigheter så att avsedd effekt uppnås på ett effektivt sätt är därför av stor betydelse. i detta avsnitt konstaterar kommittén att det krävs att förflyter, innan det går att bedöma effekterna av en myndighets verksamhet. Mot denna bakgrund gör kommittén i flera fall bedöm- ningar och lämnar förslag som är avsedda att främja kontinuiteten i styrningen av myndigheterna. Det gäller t.ex. vikten av att koncentrera regeringens styrning av myndigheterna till frågor av strategisk vikt, att ge myndigheterna handlingsfrihet att utföra sina uppgifter samt att möjligheter skapas för att förlänga budgetperioderna upp till . Även kommitténs förslag om att lagreglera frågor av särskild förvaltningspolitisk vikt, bör främja en kontinuitet i styrningen av myndigheterna. Härutöver kan det enligt dock finnas skäl att något behandla vissa interna och organisa- toriska frågor inom . Som Förvaltningspolitiska kommissionen konstaterade står reger- ingen och dess kansli i ett visst beroendeförhållande till myndig- heterna. resurser är förhållandevis små. Resurserna och sakkunskaperna finns huvudsakligen hos myndigheterna.36 vill till detta lägga att arbete ofta påverkas av externa och dagsaktuella förhållanden, som av politiska och andra skäl är viktiga att hantera, men som inte alltid har direkt beröring med styrningen av myndigheterna. I detta sammanhang vill kommittén särskilt erinra om två tendenser som förstärkts . Den ena är medias ökade betydelse för innehållet i de politiska tjänstemännens arbete, med tillhörande krav på att i olika sammanhang och på olika sätt företräda den förda politiken. Det andra är ökningen av den internationella verksam- heten och behovet av att på politisk nivå företräda i orga- nisationer och i EU-arbetet. I kombination med de på andra sätt externt orienterande och kommunikativa uppgifterna (jfr. avsnitt 2.2.1) som statsråden, statssekreteraren och de politiska tjänste- männen har att utföra, kan det enligt kommittén vara lämpligt att förstärka departementens ledningsorganisation i resurs- och kom- petenshänseende. Syftet med en sådan förstärkning är att förbättra effektiviteten i statsförvaltningen genom att öka regeringens förmåga att styra myndigheterna och att stödja den politiska ledningen i detta arbete. Den åtgärd som syftar på är att inrätta en opolitisk chefstjänsteman inom varje departement med högsta tjänste- mannaansvar för styrningen av myndigheterna. En sådan chefs- tjänsteman bör kunna ha överblick över och inför den politiska ledningen ansvara för att leda arbetet i linjeorganisationen med myndighetsstyrning. En ökad kontinuitet i myndighetsstyrningen 36 SOU 1997:57, s. 34. – även över mandatperioderna och vid de växlingar av regerings- makten som under blivit vanligare – skulle därmed uppnås. Goda förutsättningar för arbetet med i sak och på betydelsefulla frågor skulle likaså skapas, vilka som fram- gått kan och bör vara andra än de som står högst på den politiska dagordningen. I normalfallet innebär kommitténs förslag att det bör finnas två opolitiska chefstjänstemän inom ett departement. Den ene är denne befattningshavare – här kallad förvaltningschef – som har ett högsta tjänstemannaansvar för myndighetsstyrningen och som bl.a. bör ha ekonomisk och förvaltningspolitisk kompetens. Detta högsta tjänste- mannaansvar torde enligt kommittén normalt omfatta sakinne- hållet i budget- och andra propositioner till , reglerings- brev och andra regeringsbeslut riktade till myndigheterna samt andra frågor av väsentlig betydelse för den löpande styrningen av myndigheterna. Detta inkluderar även ansvar för att generella element i den förda förvaltningspolitiken får genomslag, vilket på lämpligt sätt bör återrapporteras till , t.ex. i skrivelseform. Att åstad- komma en gemensam verksamhetsplanering för EU-arbetet, där departementet och berörda myndigheter samverkar, bör också vara en uppgift, jfr. Den andre opolitiska chefstjänstemannen bör vara en expeditions- och rättschef. Dennes arbetsuppgifter renodlas till ett högsta ansvar för lagenligheten och enhetligheten i departementets verksamhet inklusive beredning av författnings- och andra ärenden. Om så bedöms nödvändigt kan detta ansvar delas upp på två befattnings- havare. Förslaget får konsekvenser för de politiska chefstjänstemännen, statssekreterarna, vilka genom att opolitiska förvaltningschefer inrättas kan avlastas arbetsuppgifter. Avsikten är att statssekreterarna därmed kan få möjlighet att koncentrera sitt arbete på de frågor och myndigheter som har särskild politisk relevans; kontakter med , intern samordning inom med före- trädare för olika koalitions- eller samarbetspartier och att i olika avseenden bistå statsråden i departementets utåtriktade arbete och kommunikativa uppgifter, se ovan och avsnitt 2.2.1. Statssekreterarnas arbete skulle även i högre grad än kunna koncentreras till internationella frågor och att när så behövs företräda i och i andra delar av EU-arbetet. bedömer att de särskilda egenskaperna i den svenska förvaltnings- modellen inte skulle medföra några väsentliga begränsningar för I stället anser kommittén att uppdelningen mellan regeri- ngen och å ena sidan och förvaltningsmyndig- heterna å den andra skulle ges stärkta förutsättningar att fungera. Det gäller även i fråga om EU-arbetet. 2.2.7Fördjupa granskningen av politikens utfall Kommitténs bedömning: Granskningen av myndigheternas verksamhet – och därmed politikens utfall – behöver fördjupas. Självständighets- och kompetensskäl talar för att verksamheten bör bedrivas både av statliga och av i olika avseenden fristående organ samt inom ramen för internationellt samarbete. Olika slags analys- och utvärderingsverksamhet är också ett nödvändigt steg i styrningen av myndigheterna. Mot denna bak- grund måste även regeringens behov av underlag för den reguljära styrningen av myndigheterna beaktas. Stabsmyndig- heterna bör, även med ganska korta varsel, kunna förse regeringen med det beslutsunderlag som i sammanhanget behövs. En för- djupad granskning ställer dock krav på förmåga att ta hand om de underlag som granskningen ger. Detta får enligt kommitténs bedömning även konsekvenser för departementens organisation, arbetssätt och bemanning. Sociala och ekonomiska samband är komplexa. Att en enda specifik offentlig åtgärd leder till ett enda specifikt resultat inom den tid för vilket anslaget beviljats förekommer . Granskningen av utfallet av myndigheternas verksamhet behöver därför fördjupas och systematiseras. De komplexa sambanden mellan prestationer och effekter måste analyseras kritiskt. I de många fall där offentliga insatser samverkar med andra faktorer för att främja eller motverka ett visst samhällstillstånd, krävs ofta flera olika ansatser för att identifiera de statliga åtgärdernas bidrag till utvecklingen. Även det bakomliggande syftet till offentliga insatser behöver i många fall genomlysas och delas upp i sina olika beståndsdelar. Utan en kvalificerad granskning riskerar detta sista och nödvändiga steg i styrningen av myndigheterna att förloras. Förutsättningarna att granska utfallet av myndigheternas verksamhet påverkas dock av graden av konkretion i myndigheternas uppgifter och mål enligt vad som omnämnts i avsnitt 2.2.4. Likaså är myndigheternas hand- lingsfrihet att utföra uppgifter i sig ett motiv för extern granskning. Underlaget för regeringens och prövning av den offent- liga verksamheten bör komma från olika källor: myndigheter, obe- roende akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revisions- organ och internationella instanser. En viktig konsekvens som rör statsförvaltningens struktur, är att det behövs ett vältäckande nät av myndigheter och andra organ som har till uppgift att utvärdera och analysera offentliga insatser, även på eget initiativ. Av betydelse är dock att resultaten av analyser och utvärderingar från oberoende organ också ger ett tillräckligt mått av vägledning för vilka åtgärder som bör kunna vidtas av regeringen och . Det är vidare viktigt att det kunskapsunderlag som produceras av den myndighet som ansvarar för en verksamhet inte utgör det över tiden enda underlaget för regeringens bedömningar av verksam- hetens utfall. Denna bedömning ansluter till den kritik som fram- förts om svårigheterna att använda information som tas fram inom i resultatstyrningen för en mer genomgripande bedömning av en verksamhet.37 reser en strävan mot förbättrad och oberoende analys och utvärdering frågan om vilka resurser regeringen behöver för att dels kunna ta emot och behandla rapporter av sådan verksamhet, dels efter en sådan behandling kunna besluta om att genomföra befogade ändringar. Även vissa specifika önskemål om att underlag ska tas fram inom en viss tidrymd eller att säkerställa att data ska samlas in och sammanställas på ett visst sätt över tiden (t.ex. vissa statistiska uppgifter), spelar in då det gäller att bedöma vad som bör vara en myndighetsuppgift och vad som bör vara en uppgift för ett mer fristående organ. Det behövs härutöver kapacitet i departementen som kan över- brygga en kvalificerad och i vissa fall forskningsinriktad analys- och utvärderingsverksamhet å ena sidan och regeringen och dess kansli å den andra. Betydande krav ställs därmed på regeringens stabs- myndigheter i rollen att följa, sammanställa och bearbeta resultatet av sådan verksamhet samt att förse regeringen med de underlag som behövs för att genomföra och utveckla politiken. På mot- svarande sätt påverkas självt, vars arbetssätt och bemanning i vissa delar behöver utvecklas. Här bör man prag- matiskt söka organisatoriska lösningar för att kunna kombinera och t.ex. SOU 2007:75. integrera sådana arbetssätt med reguljära verk- samhet. Andra förslag av , som möjligheten av att förlänga budgetperioder upp till och att införa en ny chefstjänsteman på departementen med ansvar för myndighets- styrningen, bör enligt kommittén bidra till att får bättre förutsättningar att ta hand om resultaten av utvärderingar. behandlar även vissa frågor om utvärdering i statsförvaltningen i avsnitt 2.6.3. I regeringens direktiv pekas på brister i den statliga förvaltningens förmåga att leva upp till EU-medlemskapets krav. Detta står i kon- trast till tidigare slutsatser om att har varit bland de främsta på att tillämpa . Regeringen hänvisar till Kommers- kollegiums undersökning av bland andra förvaltnings- myndigheternas uppfattning om EU:s inre marknad, där det fram- kom att det fanns påtagliga kunskapsbrister hos myndigheterna. Bristerna bedömdes hindra från att utnyttja EU-medlem- skapets möjligheter. Regeringen framhåller kollegiets slutsatser: EG-rättens ställning behöver klargöras. Kunskaperna om EU och dess regelverk behöver förbättras. Regeringen måste ge tydligare direktiv. Myndigheterna måste kunna delta i de europeiska nätverken för att svenska intressen ska kunna tas till vara tidigt och i samspel med övriga EU-länder. För att regeringen ska nå framgång i förhandlingar är stödet från myndigheterna av stor betydelse. konstaterar att kollegiets analys och slut- satser visserligen främst gäller införlivandet av EG-rätten, men att orsakerna till problemen i grunden är generella för myndigheternas EU-arbete. Mycket återstår att göra inom detta område och kolle- giets analys är en lämplig grund för det fortsatta arbetet. De förslag som kommittén lägger fram syftar inte minst till att konkretisera dessa slutsatser. Regeringen för i direktiven även fram ett uppdrag till Stats- kontoret om tillämpningen och efterlevnaden av EG-för- dragets regelverk för fri rörlighet. Statskontoret bekräftade kollegiets bild av bristerna i tillämpningen av reglerna om den inre mark- naden.38 Regeringen har tillsatt en särskild utredare som ska se över den svenska lagstiftning som kan påverka hur inre marknaden fungerar.39 Behovet av en översyn utgår enligt regeringens uppdrag ifrån att medlemskap i innebär att nya och förändrade krav ställs på den statliga förvaltningen. EU-regler har företräde framför nationell rätt. kan inte längre ensamt styra i vilken takt och på vilket sätt olika förändringar ska genomföras. I stor utsträckning definierar inte , utan EU:s institutioner och medlemsstaterna gemensamt, vilka frågor som ska hanteras. Regeringen anser att medlemskapet i EU ännu inte har fått tillräckligt genomslag i de svenska myndigheternas verksamhet och arbetsformer. Uppdraget till kommittén är att öka förvaltningsmyndigheternas förmåga att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU- medlemskapet ställer. Kommittén ska också föreslå hur ansvars- och uppgiftsfördelningen bör vara mellan och andra myndigheter i frågor som rör EU-samarbetet. intryck är att EU-medlemskapet börjar bli väl inarbetat i statsförvaltningen. Inom de flesta delar av för- valtningen är insikten god om medlemskapets följder och krav. kvarstår en rad frågor att lösa, inte minst vad gäller arbetssätten i allmänhet och regeringens styrning av myndigheterna i synnerhet, vilket också framhålls i regeringens direktiv till kom- mittén. Den svenska förvaltningsmodellen är enligt kommitténs bedömning inte oproblematisk i EU-medlemskapet. Grundläggande är att göra Europeiska unionen till en integrerad del av den svenska statsförvaltningen: att gå ifrån att tolerera, till att acceptera, till att bejaka. Förslagen i detta betänkande tar sin utgångspunkt i och bygger vidare på dem som förde fram och som inte har genomförts. förslag syftar till att öka möjligheterna att agera tidigare i beslutsprocessen och att utnyttja den svenska förvaltningsmodellen effektivt och verkningsfullt i EU-arbetet. redovisade en intervjuundersökning där kollegiet drog ett antal slutsatser: 38Statskontoret (2006b). 39Inremarknadsutredningen (UD 2008:01), dir. 2008:24. Kunskaperna om och attityder till EU:s inre marknad varierar stort mellan och inom myndigheterna. beror attityden på enstaka tjänstemäns inställning. EU-strategier saknas över lag hos myndigheterna; tydligare riktlinjer och strategiska mål för EU-arbetet behövs. Det finns problem med samordning och styrning: samordningen måste bli bättre såväl myndigheterna emellan, som med . EU-kompetensen varierar, men man är medveten om behovet av kompetensutveckling. Förslagen från tidigare utredningar om den svenska förvaltnings- modellen inte har följts upp. Införlivandet av EU:s rättsakter kommer ofta i gång sent. Inom enstaka områden finns uppfattningen att EU-regler bör kringgås, vilket upplevs som sanktionerat från högsta nivå. Undersökningen gav en komplex bild, med stora variationer både mellan och inom myndigheter. tycktes det vara enskildas inställning som avgjorde hur en myndighet agerade på ett visst område. har till förmedlat att den bild som tecknades fortfarande har sin giltighet, som kollegiet framhåller att mycket har för- bättrats. Den samlade bedömningen är dock att fortfarande går miste om betydande möjligheter. Kommittén menar att det svaga genomslaget för tidigare förslag till förändringar understryker behovet av handfasta förslag som är möjliga att omsätta i direkt handling. De principiella behoven och önskemålen är redan i hög grad kända av de olika aktörerna. 2.3.1EU-arbetet har inneburit betydande avsteg från den svenska förvaltningsmodellen Kommitténs bedömning: Den tudelade svenska förvaltningen klarar i stort sett EU-arbetet väl, men det saknas inte kritik. En nackdel är att förhållandevis små departement har otillräckliga resurserna för tidiga initiativ. En annan risk är att sakkunskapen organisatoriskt hamnar på avstånd ifrån den politiska nivån, vilket gör arbetet svårstyrt och sårbart. Bristen på samordnad kom- petensutveckling och personalplanering i EU-arbetet mellan departement och myndigheter bidrar till personberoende och kompetensbrister, liksom brist på kontinuitet. EU-arbetet innebär betydelsefulla avsteg ifrån den svenska förvaltningsmodellen. EU-ärenden betraktas i allmänhet inte som regeringsärenden, varför besluten inte fattas av regeringen som kollektiv. I EU-arbetet griper departementen in i myndigheternas organisationer och drar direkt på myndigheternas personella och kompetensmässiga resurser, utan föregående regeringsbeslut. Sam- mantaget innebär detta en ordning som närmar sig minister- styre. Frågan är också hur myndighetscheferna ska kunna ta sitt ansvar, när myndighetens (eller dess tjänstemäns) deltagande i EU-arbetet styrs från . bedömer att tjänstemän från myndig- heter måste ha ett förordnande för att kunna företräda regeringen. Kommittén har dock funnit att de ofta inte ges förordnanden när det behövs. Statskontoret drog i sin utvärdering av medlemskapet slut- satsen att den svenska förvaltningsmodellen verkade vara ändamåls- enlig i EU-arbetet. hade anpassat sig och utarbetat effektiva arbetsformer. Ansvarsfördelningen mellan departement och förvaltningsmyndigheter hade enligt Statskontoret visat sig vara lämplig även i EU-arbetet. En grundläggande förutsättning var dock en tydlig rollfördelning och ett samband mellan maktbefogenheter och ansvar.40 Kommittén har dock funnit att befogenheterna och rollerna ofta är otydliga i EU-arbetet. I andra sammanhang har det också framhållits att den svenska förvaltningsmodellen inte bara är duglig i EU-samarbetet, utan att den också innebär vissa fördelar. betonar det svenska systemets fördelar i förhållande till andra, genom att det förutsätter ett samband mellan makt och ansvar.41 Detta bidrar enligt rådet till klarhet om hur makten är fördelad. I länder med ministerstyre har den politiskt ansvariga ministern rättsliga möjligheter att styra verksamheten in i minsta detalj och får därmed också bära det fulla ansvaret. I praktiken kan dock ofta enskilda ministrar faktiskt vara 40Statskontoret (2000b). 41Demokratirådet (1999). maktlösa inför den enorma mängden av enskilda beslut. Fördelen med den svenska modellen är enligt att det i princip alltid är klart vem som bär ansvaret för de enskilda besluten och vem som ansvarar för de ramar som de fattas inom. bör därför enligt , vårda och utveckla sin modell med självständiga förvaltningsmyndigheter. kan konstatera att de utvärderingar som har gjorts i de flesta fall pekar på att den tudelade förvaltningen i stort sett klarar EU-arbetet väl. Det saknas dock inte kritik som kan kopplas till hur den svenska förvaltningen organiseras, vilket har framkommit i och Statskontorets under- sökningar.42 Fördelarna med förhållandevis små departement, är bland annat god samordning mellan sakområdena och nära kontakt med politiken. Däremot finns inte tillräcklig grund för att säga att en ministeriemodell inte skulle fungera lika väl, eller bättre. De andra medlemsstaterna i unionen har i allmänhet förvaltningsmodeller som inte liknar den svenska, även om vissa länder inrättar mer eller mindre fristående myndigheter i olika former. Inget tyder på att andra slags förvaltningar, såsom ministeriesystem, klarar medlemskapet sämre. Bland nackdelarna som kommittén finner med den svenska modellen är att förhållandevis små departement har svårt att få resurserna att räcka till tidiga initiativ i EU:s beslutsprocess. Risken är att de binds helt i det löpande arbetet, att reagera på förslag på kommissionen och att införliva beslut som fattas på EU-nivå. En annan risk med ett litet regeringskansli är att sakkunskapen orga- nisatoriskt hamnar på avstånd ifrån den politiska nivån. Detta har regeringen sökt lösa genom att beordra myndigheterna att ställa de resurser till förfogande som den kräver för EU-arbetet. kvarstår att resurserna i är begränsade och kun- skapen ofta personberoende, vilket gör arbetet sårbart. De möjliga, men outnyttjade, vinsterna med att ha en gemensam och samordnad kompetensutveckling och personal- planering i EU-arbetet är också uppenbara, enligt kommitténs bedöm- ning. En bred kompetensbas och djup EU-erfarenhet är grund- läggande för att en medlemsstat ska kunna dra god nytta av medlem- skapet och bäst bidra till de gemensamma intressena. Det person- beroende och de kompetensbrister som tidigare undersökningar och forskning har pekat på, skulle säkerligen kunna minska med ökad 42 (2005) och Statskontoret (2006b). Även den brist på kontinuitet och glappen emellan departement och myndigheter som finns i många fall skulle kunna motverkas. Emellertid handlar departementen och myndigheterna, utifrån modellen med självständiga myndigheter, inom detta område i stort sett oberoende av varandra, varför effektiviteten måste antas bli lägre än vad den skulle kunna vara. Kompetensförsörjningen och EU behandlas vidare i avsnitt 2.7. Enligt förvaltningskommitténs bedömning innebär EU-arbetet betydelsefulla avsteg ifrån den svenska förvaltningsmodellen. Ett grundläggande sådant är att EU-ärenden i allmänhet inte betraktas som regeringsärenden. Med EU-ärenden avses ställningstaganden inför beredning och beslut i ministerrådet, liksom i verkställighets- kommittéerna. Besluten fattas därför inte av regeringen som kollektiv, även om en gemensam beredning först genomförs i av svenska ståndpunkter. Det är dessutom oklart när och av vem som beslut i EU-ärenden fattas. I rutinerna ingår dock att frågorna föredras för ansvarigt statsråd, innan förhandlingarna inleds. Besluten har tydliga och genomgripande följder såväl för ställnings- taganden i unionen som för myndigheterna och deras verksamhet. ingår ställningstagandena i lagstiftningsprocessen på EU-nivå. Detta innebär ett undantag från den svenska förvaltningsmodellen och dess grunder i regeringsformen, som i praktiken innebär att en underförstådd ordning som ligger nära ministerstyre accepteras, eller åtminstone tolereras. I förarbetena till regeringsformen anges emellertid att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen bör behandlas som regeringsärenden (prop. 1973:90, s. 183). anser att ställningstaganden i EU-frågor bör täckas av denna formulering i lika hög grad som andra. Vidare innebär EU-arbetet i flera grundläggande avseenden inskränkningar i myndigheternas fristående ställning. I princip får myndigheterna, utifrån målsättningar och uppdrag, sköta sin inre organisation, planering, resursfördelning och kompetensförsörjning. I EU-arbetet gäller dock inte detta. Då griper regeringen – eller departe- menten utan föregående regeringsbeslut – in i myndigheternas organisationer. Regeringen drar direkt på myndigheternas personella och kompetensmässiga resurser, utan att detta nödvändigtvis går via myndighetens ledning och utan någon gemensam planering. Inom EU-arbetet är alltså styrningen annorlunda än vad som är praxis i övrigt. anförde i (SOU 2004:23) enkätundersökning att ansvarsfrågan är mycket central, inte bara sett utifrån att myndigheterna har skyldighet att biträda i EU-arbetet, utan även utifrån på vilka villkor som upp- draget ska genomföras. Särskilt framhölls frågan hur de myndighets- chefer som är mycket berörda av sådant arbete, som styrs av regeringen, ska kunna ta sitt myndighetschefsansvar. ESV menade att detta är en principiellt mycket central fråga som har dimensioner som sträcker sig vidare än vad som kan regleras i verksförordningen. Regeringen kan formellt sett inte instruera en enskild tjänste- man, endast en myndighet. Ändå lämnas instruktioner som styr enskildas agerande, instruktioner som dessutom inte uttryckligen beslutas av regeringen.