sou · GWB338 · 2009-01-01 00:00:00 — Därtill ingår ett antal företag som inte är kommunala bostadsföretag men som av Framtiden anses vara nära knutna till de kommunala bostadsföre- tagen, bl.a. en störningsjour (som hanterar störningar i boendet kvälls- och ), (som förvaltar alla lokala centrumanläggningar i områden där de kommu- nala bostadsföretagen hyr ut bostäder men inga andra lokaler) och (Egnahemsbolaget, som bygger och för- valtar småhus med äganderätt och bostadsrättslägenheter, primärt där privata aktörer inte bygger men även i andra områden). Framtidenkoncernen har mycket allmänt hållna ägardirektiv: Genom bostadsföretagens verksamhet ska utveckling stärkas. Vidare ska de boende genom bostadsföretagen ges ett långtgående inflytande över sin bostad och över dess närmaste om- givning. Slutligen ska de boende utveckla sin egen välfärd genom ett fördjupat engagemang i och ansvarstagande för sitt boende. Utöver ägardirektiven, som gäller även för respektive bostads- företag, finns det även ett antal policydokument. Dessutom är koncernen lyhörd för vad kommunen önskar att bostadsföretagen ska inrikta sitt arbete mot och beaktar t.ex. kommunfullmäktiges måldokument. Det finns stora skillnader mellan de kommunala bostadsföre- tagens olika områden när det gäller andelen förvärvsarbetande (mellan i och i ; snitt för ) och andelen med utländsk härkomst (mellan 10 pro- cent på och i ; snitt för ). När Framtiden aktiverades fanns det stora pro- blem med vissa bostadsområden i förorter, i särskilt hög grad och , där det fanns höga vakanser och eftersatt underhåll. Minskad förvärvsfrekvens och många nyanlända flykt- ingar i bl.a. dessa områden ledde till att segregationen ökade. De lokala centrumanläggningarna blev allt tommare, när kommersiell Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag och offentlig service upphörde. Avsaknad av livsmedelsbutik har exempelvis visat sig vara mycket negativ för ett bostadsområde. Framtiden bestämde sig för att vända utvecklingen. Åren 1997–2006 satsade koncernen av interna medel på utökade insatser i och samt på stadsdelstorgen. Man bildade också ett helt nytt områdesbaserat bostadsföretag i vartdera av dessa två områden, i vilka man samlade de lägenheter som varit utspridda på flera olika kommunala bostadsföre- tag. Insatserna har haft en bredare karaktär än ren fastighetsförvalt- ning. De har bestått av omfattande ombyggnadsprogram, ansträng- ningar för att locka företagare till områdena, åtgärder för att få till stånd ett fungerande centrum och insatser av – i vid mening – social karaktär. Insatserna har parats med en ganska hård linje i fråga om avhysning av personer, som stört andra personer i deras boende eller gjort sig skyldiga till kriminalitet. En utgångspunkt har varit att de som bor i områdena inom vissa ramar själva skulle ha ett stort inflytande, även ekonomiskt, över vilka åtgärder som vidtagits. Inflytandet har framför allt utövats genom direkt samråd med hyres- gästerna, inte genom eller någon annan hyres- gästorganisation. Därtill kommer att boende utgör majoriteten i styrelserna i och AB Hjällbobostaden. Ombyggnadsprogrammet i har, utöver att förbättra för de boende i området, syftat till att öka områdets attraktivitet och status och därmed locka även andra och mer väletablerade per- soner till området. I dessa insatser har även Egnahemsbolaget spelat en viktig roll genom att bygga egnahem och bostadsrätter i bl.a. , där det inte gått att få privata aktörer att bygga. Egna- hemsbolaget har inte gjort någon vinst på dessa insatser men inte heller någon förlust. Totalt sett i kommunen bygger man på dessa villkor endast i hälften av fallen; i den andra hälften bygger man egnahem och bostadsrätter i attraktiva lägen och gör då vinster. Genom insatserna har även mer väletablerade personer lockats till och andra utsatta områden, vilket har lett till minskad segregation, något som syns bl.a. i ökad förvärvsfrekvens. Även ansträngningarna att locka nya företag till har burit frukt. En annan effekt av ombyggnadsprogrammen och det boende- inflytande som präglat dem har blivit en bättre social samhörighet i husen. När det gäller sociala insatser i vid mening, anser Framtidens företrädare att bostadsföretagens personal genom sin dagliga närvaro och sina nära kontakter med de boende har bättre möjligheter än Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag många andra aktörer till överblick över var det finns sociala pro- blem, t.ex. med ungdomar. Framtiden har av kommunen getts led- ningsuppdraget för utvecklingsprojektet och trygg i , där man är den samordnande aktören i ett nätverk, som syftar till att hejda rekryteringen till kriminella ungdomsgäng och där övriga aktörer är stadsdels- och utbildningsförvaltningarna i , i och Åklagar- myndigheten. I har Gårdstensbostäder skapat ungdomsarbeten för ett hundratal ungdomar. Det har i integrerande syfte rört sig om en blandning av unga med och utan problem, och resultatet har varit lyckat. Bostadsföretaget ordnar även fritidsverksamhet för ung- domar, bl.a. filmvisningar, musikstudio, seglarskola och skidresor. En annan social insats har varit att Gårdstensbostäder har för- medlat sammanlagt ungefär 600 arbeten åt boende i . Arbeten förmedlas genom de kontakter som Gårdstensbostäder har med andra företag och genom att Gårdstensbostäder vid upp- handling av arbeten önskar att en viss andel av dem som gör arbetet ska bo i . Gårdstensbostäder har även ordnat yrkesinriktade utbildningar för sammanlagt drygt 100 personer. Framtiden har även engagerat sig i äldreboende samt i s.k. trapp- stegsboende för personer som ännu inte kan få en bostad på den ordinarie bostadsmarknaden. När det gäller trappstegsboende, har kommunen dock betalat kostnaderna. 3Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag De allmännyttiga bostadsföretagen regleras av lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (allbolagen), som trädde i kraft . Den innehåller regler om godkännande av allmän- nyttiga bostadsföretag och om utdelningsbegränsning. Lagen har tidigare innehållit ett 2 kap. med regler om tillståndsplikt vid för- säljning av bostäder, aktier eller andelar i kommunala bostads- företag, men de reglerna avskaffades (SFS 2007:480, prop. 2006/07:61). Ett allmännyttigt bostadsföretag definieras i allbolagen som ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som drivs utan vinstsyfte, i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter där bostadslägenheter upplåts med hyresrätt samt – utom beträffande kommunala bostadsföretag – är godkänt som allmännyttigt bostads- företag. Vi återkommer nedan till innebörden av att företaget ska drivas utan vinstsyfte. När det gäller kravet på att företaget i sin verk- samhet huvudsakligen ska förvalta fastigheter där bostadslägen- heter upplåts med hyresrätt, anförs följande i förarbetena (prop. 2001/02:58 s. 19): Historiskt har företagens kärnverksamhet inneburit att bygga och förvalta hyresbostäder. Självklart kommer dessa uppgifter även i fram- tiden att tillhöra huvuduppgifterna för ett allmännyttigt bostads- företag. har det i många kommuner blivit allt vanligare att fastighetsförvaltningen samordnas så att bostadsföretaget också Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag fått ansvaret för att förvalta kommunala lokaler. De allmännyttiga bostadsföretagen förvaltar därför ett ansenligt bestånd av lokaler. Regeringen [anser] att det är väsentligt att det även fortsättningsvis blir möjligt för de företag som vill bedriva allmännyttig bostadsverksamhet att även ansvara för förvaltningen av ett kommunalt bestånd av lokaler, utan att företagets status som allmännyttigt går förlorad. Lokalbeståndet får dock inte bli så stort att det inkräktar på den primära uppgiften, dvs. att förvalta hyresfastigheter i vilka bostads- lägenheter upplåts (prop. 2001/02:58 s. 61). En kooperativ hyresrättsförening uppfyller enligt förarbetena de angivna verksamhetskraven. Upplåtelseformen kooperativ hyres- rätt kan i korthet beskrivas som en mellanform mellan vanlig hyresrätt och bostadsrätt. Hyran bestäms av medlemmarna utan beaktande av bruksvärdessystemet. Hyresrätten har ett ekonomiskt värde, men det är – till skillnad mot vad som gäller vid bostadsrätt – inte lagligen möjligt för medlemmarna att göra någon vinst vid försäljning av hyresrätten, som återgår till föreningen vid över- låtelse. Lagens definition av ett kommunalt bostadsföretag är ett all- männyttigt bostadsföretag som en kommun har det bestämmande inflytandet över. Med bestämmande inflytande avses att kommu- nen äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk för- ening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller fören- ingen och också förfogar över så många röster. För en stiftelses del menas med bestämmande inflytande att kommunen har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för en stiftelse med egen förvaltning eller är förvaltare i en stiftelse med anknuten förvaltning. Det spelar därvid ingen roll om kommunen utövar sitt inflytande direkt eller genom ett företag över vilket kommunen har det bestämmande inflytandet. omfattas av allbolagen automatiskt. För icke-kommunala bostadsföretag gäller följande. kännande av ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som allmännyttigt bostadsföretag sker efter ansökan till länsstyr- elsen. Ett företag som enligt äldre lagstiftning varit godkänt som allmännyttigt bostadsföretag anses godkänt även enligt den nya lagen. Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag har även till uppgift att återkalla godkännanden som allmännyttigt bostadsföretag. Återkallelse ska ske om före- taget ansöker om det eller om företaget inte längre uppfyller förut- sättningarna för godkännande. kan ta upp frågan om återkallelse självmant eller efter en anmälan. Inget förhindrar alltså ett privat allmännyttigt bostadsföretag att frånträda sin status som allmännyttigt företag och den begränsning av utdelning från bolaget som denna status för med sig. Ett kom- munalt bostadsföretag kan däremot – till skillnad mot vad som gällt tidigare – inte få sin status som allmännyttigt företag återkallat. beslut om godkännande eller återkallelse får överklagas till , vars beslut inte får överklagas. Med hän- syn till att det med ett godkännande inte följer några civila rättig- heter eller skyldigheter har lagstiftaren valt att inte införa någon rätt till domstolsprövning. Allbolagen föregicks av lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. (lag), som stadgade en utdelningsbegränsning och som sanktion för brott mot denna en minskning av utgående statsbidrag. Allbolagens villkor att ett allmännyttigt bostadsföretag ska drivas utan vinstsyfte hindrar inte att ett aktiebolag eller en eko- nomisk förening lämnar skälig utdelning till ägarna respektive med- lemmarna. Den skäliga utdelningen grundar sig på den del av aktie- kapitalet eller inbetalda medlemsinsatser som ägaren skjutit till kontant. Aktiekapital som tillkommit genom fondemission eller genom att aktier betalats med apportegendom inräknas alltså inte i beräkningsgrunden för utdelning. När det gäller valet av beräkningsgrund, faller denna tillbaka på en etablerad praxis: redan innan allbolagen infördes framgick det av förarbetsuttalanden att det inte var tillåtet med aktieutdelning som översteg normal upplåningsränta för långfrist- iga krediter på av ägarna direkt tillskjutet kapital. Lagrådet, vars synpunkter inte föranledde något ändrat ställningstagande från regeringens sida, ifrågasatte om begränsningen till kontant till- skjutet kapital var välgrundad och menade att – i den utsträckning det var möjligt att tillskjuta apportegendom – det var svårt att finna Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag några godtagbara skäl för att behandla denna egendom på annat sätt än kontanta tillskott när det gäller investerarens möjligheter att få skälig avkastning på sitt kapital (prop. 2001/02:58 s. 103). har i Utvärdering av lagen om allmännyttiga bostads- företag uttalat att det inte spelar någon roll om det är den nuvarande ägaren eller tidigare ägare som skjutit till aktiekapitalet. Utdelning får enligt förordningen (2003:348) om skälig utdelning från allmännyttiga bostadsföretag högst motsvara den genomsnitt- liga statslåneräntan under föregående räkenskapsår med ett tillägg av en procentenhet. Utdelningen får dock inte överstiga bostads- företagets resultat för föregående räkenskapsår. Statslåneräntans medelvärde har legat på följande tal: Fram var utdelningsgränsen fastställd direkt som ett procenttal av regeringen och uppgick då till . Kopplingen av den möjliga utdelningen till resultatet för före- gående räkenskapsår innebär en större restriktivitet än lag, enligt vilken utdelning fick ske, om det fanns disponibla vinst- medel, även visat negativt resultat. Ett allmännyttigt bostadsföretag ska skriftligen till lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats. Denna bestämmelse är osanktionerad, och Lagrådet an- förde att bestämmelsen är otillräcklig om avsikten är att den ska ge underlag för kontroll av att allmännyttiga bostadsföretag fort- löpande uppfyller villkoret om utdelningsbegränsning (prop. 2001/02:58 s. 99). Det stadgas inte när redovisningen ska lämnas. Om ett privat allmännyttigt bostadsföretag lämnar för hög utdelning, kan dess status som allmännyttigt återkallas. Lämnar ett kommunalt bostadsföretag för hög utdelning, kan sådan åter- kallelse däremot inte ske. Inte heller finns det någon sanktion mot ett kommunalt bostadsföretag som lämnar för hög utdelning. I förarbetena har någon sanktion inte ansetts behövas (prop. 2001/02:58 s. 26, SOU 2001:27 s. 91 f.). Den enda motivering som anförs för detta när det gäller kommunala bostadsföretag är följande Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag uttalande (SOU 2001:27 s. 92): Utöver de regler som finns om den kommunala revisionen [], vilken numera omfattar även kommunala företag, har kommittén inte sett skäl som motiverar särskild tillsyn av att det nya regelverket följs. I förarbetena (prop. 2001/02:58 s. 25) anförs att ett beslut av ett kommunalt bostadsföretag, som innebär att företaget beslutar om en utdelning som överstiger den av regeringen fastlagda nivån, är ett sådant principiellt viktigt beslut att det enligt 3 kap. 17 § första stycket 3 kommunallagen (1991:900) ska underställas kommunfull- mäktige för yttrande, dock inte för godkännande. Med hänsyn till att förarbetsuttalandet i fråga inte är tillkommet i samband med tillkomsten av eller en ändring i den aktuella paragrafen, saknar det dock betydelse vid tolkningen av sagda bestämmelse, vars tillämp- ning i stället avgörs av förarbetsuttalandena vid dess tillkomst, praxis och doktrin. I m.fl. s. 163 anförs följande i frågan om bestämmelsens tillämpning: En oklar fråga är i vilka fall lagen kräver att yttrande från fullmäktige inhämtas. Förarbetena nämner som exempel på sådana ärenden ändring av bolagsordning, ändring av aktiekapitalet, fusion av företag, bildande av dotterföretag samt förvärv av aktier i annat företag. Frågor som rör den löpande driften är inte att betrakta som frågor som måste underställas fullmäktige för yttrande. Däremellan finns en oklar gråzon. Lagtextens formulering knyter närmare an till kommunal- rättslig terminologi [] och speglar därför inte uppgiftsfördelningen i aktiebolagsrätten mellan bolagsstämma, bolagsstyrelse och verk- ställande direktör []. Med denna utgångspunkt kan en fråga som enligt aktiebolagslagen närmast är att betrakta som en driftsfråga vara av principiell vikt från kommunalrättslig synpunkt. Med hänsyn till detta förefaller det vara oklart om den i förarbetena till allbolagen angivna tolkningen av bestämmelsen i kommunal- lagen är riktig. Allbolagen innehåller inte någon uttrycklig självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag. , vars betänkande och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27) föregick allbo- lagen, ansåg att det borde införas en lagstadgad självkostnads- Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag princip för allmännyttiga bostadsföretag och anförde följande (SOU 2001:27 s. 74 ff). En av de egenskaper som utmärker de allmännyttiga bostadsföretagen är att de drivs utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Detta är en av grundvalarna för allmännyttig bostadsverksamhet. Detta talar för att den nya lagen om allmännyttiga bostadsföretag bör innehålla en själv- kostnadsprincip. Vidare finns det åtskilliga exempel på att kommuner fört över vinst- medel från kommunala bostadsföretag till annan verk- samhet. I praktiken innebär det att bostadsbolagets intäkter används till att bekosta verksamhet inom andra kommunala ansvarsområden; verksamhet som skall finansieras av samtliga skattebetalande kommun- medlemmar och inte enbart av hyresgästkollektivet. Företeelsen torde strida både mot icke-vinstsyftet och mot själv- kostnadsprincipen. Detta förfarande hotar dessutom att underminera bruksvärdessystemet och hela hyressättningssystemet, vilket kan få negativa samhällsekonomiska effekter. Enligt kommitténs mening talar detta med styrka för att det i den nya lagen införs en lagfäst själv- kostnadsprincip. Enligt kommitténs mening är det principiellt stötan- de att det är möjligt att föra medel utöver tillåten ägarutdelning från ett allmännyttigt bostadsföretag till annan verksamhet eller annan verksamhet inom en koncern. Enligt kommitténs mening är det dessutom viktigt att de boende känner en trygghet i att de hyror som de betalar till företaget används enbart till att utveckla bostadsföretaget. Även detta talar för att den nya lagen om allmännyttiga bostadsföretag innehåller en självkost- nadsprincip. Kommitténs bedömning utifrån det sagda är att det är av stor bety- delse att det i lagen om allmännyttiga bostadsföretag – utöver kravet att företaget drivs utan vinstsyfte även finns en bestämmelse som går ut på att företagen drivs utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Frågan om hur en sådan självkostnadsprincip skall formuleras är dock inte okomplicerad. I den bostadspolitiska debatten förekommer minst tre olika självkostnadsbegrepp; (i) den övergripande självkost- nadsprincip som sägs gälla för all allmännyttig bostadsverksamhet, (ii) det kommunala självkostnadsbegreppet vilket framgår av 8 kap. 3 c § kommunallagen och (iii) den självkostnadsprincip som sägs gäller för de företag som är hyresnormerande enligt 55 § hyreslagen. I vilken mån dessa begrepp korresponderar med varandra och vad som skiljer dem åt behöver bli föremål för en ingående analys. Utan en sådan analys ser kommittén det inte möjligt att formulera den före- slagna självkostnadsprincipen. Frågan bör bli föremål för ytterligare analys och överväganden inom ramen för en särskild utredning. [- - -] För att kunna ta ställning till hur självkostnadsprincipen skall formuleras behöver utredningen bl.a. analysera vilken hänsyn som skall tas till lokalhyresintäkter som är hänförliga till samma fastighet eller samma bostadsbestånd och hur stor utjämning mellan nyproduk- Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag tion och äldre bestånd som får göras samt hur självkostnadsprincipen skall tillämpas i en hyressättningstvist. Utredningen bör vidare nog- grant analysera vilka effekter om några en lagfäst självkostnadsprincip får på hyrorna i de allmännyttiga bostadsföretagen samt i övriga bostadsföretag, dvs. på den allmänna hyresnivån. I arbetet bör även ingå att överväga om självkostnadsprincipen skall vara ett frivilligt åtagande, dvs. om återkallelse av godkännandet är den enda sanktion som ett handlande i strid med den kan medföra. Ett alternativ är att ett handlande i strid med principen förknippas med någon ytterligare sanktion. En ytterligare fråga som kan övervägas i sammanhanget är om man bör rikta någon form av ekonomisk stimulans till de allmän- nyttiga bostadsföretagen i syfte att förhindra andra överföringar av vinstmedel än tillåten utdelning till annan verksamhet eller annan verksamhet inom en koncern. Regeringen ansåg emellertid att det var tillräckligt med en utdel- ningsbegränsning, som den instämde i att de allmännyttiga bostadsföretagen borde bedrivas utifrån en långsiktig självkost- nadsprincip. Man menade att utdelningsbegränsningen medförde i princip samma effekt som en lagreglering av självkostnadsprincipen för allmännyttiga bostadsföretag (prop. 2001/02:58 s. 20). Vi återkommer i kapitel 4 till frågan om en självkostnadsprincip kan anses gälla för kommunala bostadsföretag till följd av bestäm- melserna i kommunallagen (1991:900). Allbolagen innehåller inga bestämmelser om koncernbildningar. Sådana bestämmelser föreslogs emellertid av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet, som anförde följande i frågan (SOU 1999:148 s. 64 f.): har det blivit vanligare att kommunerna organiserar ägandet i olika former av koncernbildningar. Det grundläggande syftet är i allmänhet att möjliggöra en skattemässig kvittning av vinster och förluster mellan företagen som ingår i koncernen. Därutöver finns även motiv som att samordna ägarfunktionen. Denna flyttas på detta sätt från kommunen till koncernens moderbolag, vilket kan innebära att den politiska styrningen kan samordnas på ett annat sätt än om bolagen är direktägda var för sig. Det innebär dock att insyn och möjligheter till debatt begränsas i viss utsträckning. Det finns inte någon fullständig statistik som beskriver förekomsten av koncerner, men hade 142 av landets kommuner inrättat koncerner. Uppskattningar som har gjorts visar att koncernbildning finns i ungefär var tredje kommun som har mer än ett aktiebolag. Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag Koncerner är vanligast förekommande i stora och medelstora kom- muner. Enligt statistik ingår cirka en tredjedel av de drygt 300 medlemsföretagen som dotterföretag i en koncern. Jag föreslår att allmännyttiga bostadsföretag endast skall kunna ingå i en koncern under förutsättning att samtliga dotterbolag i koncernen är allmännyttiga enligt den föreslagna lagen om allmännyttiga bostads- bolag. Mitt motiv för detta är att underlätta genomlysningen av före- tagen och att de boende skall kunna känna en trygghet i att de hyror som de betalar till företaget enbart används till att utveckla bostads- företaget. Detta förslag innebär förändrade förutsättningar för de kommuner som äger kommunala bostadsföretag som ingår i en koncern. Med den vinstutdelningsrestriktion som jag föreslår, minskar för- delarna för kommunerna med att förvalta aktierna i bostadsföretaget genom en koncern. Koncernbidrag kan liknas vid avkastning, vilken enligt föreslagna bestämmelser är begränsad. Undantag från koncernregeln bör medges i de fall där kommunen är ägare till flera bostadsföretag och samlar dessa i en koncern som uteslutande består av allmännyttiga bostadsbolag. Det har vuxit fram en praxis i många kommunala koncerner, som innebär att dotterbolagen ger ett koncernbidrag motsvarande vinsten. Moderbolaget återlämnar sedan detta bidrag med avdrag för den skatt som annars skulle ha betalats. Jag har därför övervägt att utforma mitt förslag så att företagen skulle kunna ingå i koncerner på dessa villkor. En sådan ordning skulle emellertid försvåra insyn och genomlysning av företagens ekonomi. skatteplanering av detta slag framstår dessutom som väsensfrämmande när det gäller verksamhet som till sitt yttersta syfte inte är vinstdrivande, utan som kommit till för att främja medborgarnas välfärd. kommenterade detta förslag på följande sätt (SOU 2001:27 s. 93). Kommittén sympatiserar med utredningens förslag []. Med den prioritering som gjorts i kommitténs tilläggsdirektiv har det inte varit möjligt att närmare analysera vad en sådan regel skulle få för kon- sekvenser för befintliga koncernbildningar där allmännyttiga bostads- företag ingår. Ett förbud skulle kunna leda till sammanslagningar av företag vilket i sig kan försämra möjligheterna att på ett effektivt sätt hantera verksamheten inom en koncern.