sou · GXB366 · 2009-07-22 00:00:00 — Skyldigheten att lämna nämnden de uppgifter som den begär omfattar också domstolar och de myndigheter som inte omfattas av tillsynen. Nämndens beslut får inte överklagas. Av 22 § förordningen (2007:1141) med instruktion för följer vidare att för det fall nämnden i sin verksamhet uppmärksammar förhållanden som kan utgöra brott, ska nämnden anmäla det förhållandet till eller annan behörig myndighet. Om nämnden uppmärksammar felaktigheter som kan medföra skadeståndsansvar för staten ska nämnden anmäla det till Justitiekanslern. Om nämnden slutligen finner omständigheter som Datainspektionen bör uppmärksammas på ska nämnden anmäla det till inspektionen. Tillsyn över polisens signalspaning Av 10 § lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet jämförd med 2 § 4 förordningen (2007:852) med instruktion för är det som ansvarar för tillsynen avseende signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten. Nämnden har ett i grunden vidare mandat, nämligen att kontrollera försvarsunderrättelseverksamheten hos alla de myndigheter som bedriver sådan verksamhet och att granska behandlingen av personuppgifter i den verksamheten. Av propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) framgår att regeringen har för avsikt att ombilda , bl.a. i syfte att ge myndigheten en mer rättslig karaktär. Myndigheten ska enligt regeringen därtill ges ett namn som bättre beskriver dess roll, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (prop. s. 95 ff). har ett tydligt uppdrag inom försvarsunderrättelseverksamheten. Som jag redogjort för tidigare är det min uppfattning att den signalspaning som jag nu föreslår ska få bedrivas för polisens behov ska regleras skild från försvarsunderrättelseverksamheten. Det bör därmed inte komma i fråga att låta bedriva tillsyn över polisens signalspaningsverksamhet. Mot bakgrund av det uppdrag som har enligt beskrivningen ovan faller det sig i stället naturligt att nämndens verksamhet utökas till att avse även den nu föreslagna signalspaningen för polisens räkning. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uppdrag bör vara i stort detsamma vad gäller polisen signalspaning som redan gäller beträffande nämndens tillsyn i övrigt. Särskilt viktig i sammanhanget framstår en skyldighet för nämnden att på begäran av enskild kontrollera om hans eller hennes kommunikation har inhämtats vid signalspaning eller om uppgifter om den enskilde har inhämtats vid signalspaning. En sådan kontroll bör särskilt inriktas på att kontrollera om förfarandet skett i enlighet med lag eller annan författning. En skyldighet bör föreligga för nämnden att underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. Som jag redogjort för ovan (avsnitt 7.10) föreslår jag att någon underrättelse till enskild i efterhand om att signalspaning förekommit inte bör införas. En vittgående skyldighet för ett till- synsorgan att på en enskilds begäran kontrollera vad som förekommit är en förutsättning för att en sådan underrättelseskyldighet ska kunna underlåtas. Vidare bör det finnas en möjlighet för nämnden att – på liknande sätt som gäller för kontrollmyndigheten enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet – besluta att viss inhämtning genom signalspaning ska upphöra eller att upptagning eller uppteckning av inhämtade uppgifter ska förstöras. En förutsättning för ett sådant beslut bör vara att det vid en kontroll framkommer att inhämtningen inte är förenlig med lag eller annan författning eller med tillståndet till signalspaning. Även om tillståndsfrågan prövats av domstol, som då gjort bl.a. avvägningen mot integritetsintresset, kan det sedan tillstånd givits inträffa att förhållandena förändrats. Bl.a. av denna anledning bör en förutsättning för ett beslut av nämnden om att spaningen ska upphöra eller ett beslut om förstöring av inhämtade underrättelser vara att inhämtningen utgör ett intrång i den enskildes integritet som inte står i rimlig proportion till syftet med verksamheten. skulle i detta avseende få ett vidare mandat än kontrollmyndigheten i försvarsunderrättelseverksamheten. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens beslut bör – liksom är fallet enligt gällande rätt beträffande nämndens beslut rörande kontroll av hemliga tvångsmedel m.m. – inte gå att överklaga. Ytterligare överväganden kring en framtida tillsyn Enligt min mening bör övervägas att slå ihop den kontrollmyndighet för signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet som beskrivs i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) med . För det talar resursbesparingar samt att den sammansättning och övriga organisation samt det regelsystem som föreslås gälla för kontrollmyndigheten på försvarsunderrättelseområdet är i det närmaste identiska med vad som gäller för . För en sammanslagning talar också att det är samma skyddsintressen som ska bevakas av de båda organen. Mot det talar möjligen att den sammanslagna nämnden skulle få ett vidsträckt ansvarsområde och stor insyn i hemlig verksamhet. Frågan om en sammanslagning av de båda myndigheterna rör emellertid mer än den tillsynsverksamhet över signalspaningen som här är aktuell och bör därmed beredas vidare i annat sammanhang. Förslag: vid signalspaningsmyndigheten ska ha insyn även i den signalspaning som utförs för polisens räkning. Vid ska enligt 11 § lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet finnas ett råd med uppgift att utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten. Rådets ledamöter utses av regeringen . Rådet ska rapportera sina iakttagelser till ledningen för och, om rådet finner att det finns skäl för det, till . Rådet bör ha insyn även i den signalspaningsverksamhet som bedrivs för polisens räkning. Rådet ska på samma sätt som inom försvarsunderrättelseverksamheten rapportera sina iakttagelser till ledningen för . Rådet bör även, om det finner skäl för det, rapportera sina iakttagelser till kontrollmyndigheten, dvs. såvitt gäller polisens signalspaning till . Bedömning: Rådigheten över signalbärarna bör anordnas på samma sätt för signalspaning som bedrivs för polisens räkning som för signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten. Förslagna åtgärder inom försvarsunderrättelseverksamheten Som redovisats ovan (avsnitt 7.6.3) föreslås i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) att ett tillstånd till signalspaning endast ska omfatta de signalbärare som behövs för att genomföra spaningen. föreslås i propositionen att rådigheten över signalbärarna endast ska tillkomma kontrollmyndigheten, dvs. (eller den myndighet som ska ersätta nämnden). Tanken är således att domstolen i sitt tillstånd ska ange de signalbärare som behövs för att genomföra uppdraget. kommer därefter att kontakta som har att verkställa domstolens beslut, dvs. att koppla in de signalbärare som enligt tillståndet har rätt att använda. Nämnden har inte något eget handlingsutrymme och ska inte fatta något beslut. En sådan uppgift skulle riskera att komma i konflikt med nämndens tillsynsuppgifter. I stället ska nämnden endast vidta de praktiska åtgärder som behövs för att ge tillgång till de signalbärare som anger och som följer av tillståndet. Som redovisats ovan (avsnitt 7.7.6) ska det enligt förslaget i propositionen finnas möjlighet att i särskild ordning fatta beslut om signalspaning i brådskande fall. måste därmed, såvitt gäller nämndens uppgift att ha rådighet över signalbärarna, ha en beredskap att snabbt verkställa sådana åtgärder. Överväganden angående rådigheten över signalbärarna En utgångspunkt är att man kan knappast ha två myndigheter som förfogar över signalbärarna. Det skulle bli opraktiskt, svårt att hantera och kontrollera samt innebära ett resursslöseri. Som jag redogjort för ovan finns enligt min mening skäl att överväga en sammanslagning av de båda tillsynsorgan som föreslås ha tillsynen över signalspaningen inom försvarsunderrättelseverksamheten respektive signalspaning som utförs för polisens räkning. Om det även fortsättningsvis ska vara olika kontrollorgan för försvarsunderrättelseverksamheten och polisens underrättelseverksamhet måste emellertid frågan om rådighet över signalbärarna lösas. Även om olika myndigheter – beroende på om signalspaningen sker inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten eller på uppdrag av Säkerhetspolisen eller den övriga polisen – kommer att ha tillsyn över verksamheten saknas skäl att låta två olika myndigheter utveckla den tekniska kompetens som krävs för att hantera signalbärarna. Uppgiften att ha rådighet över signabärarna innebär som nämnts ovan inte något handlingsutrymme för myndigheten i fråga och några beslut ska inte fattas. Det är heller ingen uppgift inom ramen för en tillsynsverksamhet. Därtill måste verksamheten med nödvändigheten ha en beredskap att verkställa beslut om signalspaning dygnet runt. Mot denna bakgrund är det min uppfattning att för det fall statsmakterna beslutar att ska ha rådigheten över signalbärarna såvitt avser signal-spaning i försvarsunderrättelseverksamheten bör den nämnden ha samma uppgift vid signalspaning som utförs för polisens räkning. Den lösning som föreslås i propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (prop. 2008/09:201) kan emellertid ifrågasättas av principiella skäl. Förslaget innebär som nämnts ovan att ett statligt organ för tillsyn av signalspaning ska ges rådighet över signalbärarna. Förslaget medför att tillsynsorganet kommer att ta aktiv del i den verkställighet som det har till uppgift att utöva tillsyn över. Enligt min mening är detta inte en lämplig lösning. Ett tillsynsorgan bör inte ges i uppgift att ta del i den verksamhet som det har tillsyn över. En annan nackdel med modellen är att staten som sådan (genom tillsynsorganet) har total tillgång till de telekommunikationer som förs över gräns. Det är en omständighet som kan ha betydelse vid en eventuell framtida prövning av om kan anses uppfylla kraven på förutsättningarna för ingrepp i rätten till skydd för privat- och familjeliv enligt artikel 8 i . På grund av det nu anförda anser jag att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör övervägas om inte de aktuella teleoperatörerna i stället kan svara för att det till signalspaningsmyndigheten överförs endast sådan telekommunikationstrafik som omfattas av domstolens tillstånd. Det är en ordning som redan gäller i fråga om hemliga teletvångsmedel. Jag är medveten om att den frågan har övervägts i det hittillsvarande lagstiftningsarbetet (se den ovan nämnda propositionen s. 36 ff) och inser att den lösningen har nackdelar. Även den lösning som föreslås i propositionen är emellertid behäftad med sådana nackdelar att fortsätta överväganden är motiverade. 7.12Särskilt om användning av underrättelsematerial som bevisning i rättegång Förslag: Möjligheten för Säkerhetspolisen och den öppna polisen att använda underrättelsematerial som bevisning i rättegång bör ses över. Jag har i avsnitt 2.4 redogjort för vissa begränsningar i användningen av den information som polisen får tillgång till genom signalspaning. Begränsningen består i att ett offentliggörande av sådan information, t.ex. i samband med en rättegång, skulle kunna avslöja de metoder som använder och den förmåga myndigheten har. Om metoder och förmåga avslöjas kan verksamheten komma att skadas på ett sådant sätt att en fortsatt verksamhet försvåras eller omöjliggörs. De underrättelser som vidarebefordrar till polisen är mot denna bakgrund som huvudregel behäftade med ett förbud mot offentliggörande utan medgivande från . Det bör framhållas att det numer har klargjorts att inte biträder polisen under en förundersökning (se avsnitt 4.1.2). Även om information från signalspaning således skulle innehålla avgörande bevisning för att en person har gjort sig skyldig till brott kan informationen normalt inte användas som bevisning i en rättegång, eftersom ingen information som används i det syftet kan hemlighållas, i vart fall inte för den tilltalade och dennes försvarare. I konsekvens härmed tvingas således polisen att avstå från lagföring i sådana fall. Begränsningarna gör sig självklart gällande vid all form av signalspaning, dvs. både inom försvarsunderrättelseverksamheten och vid den signalspaning som utförs för polisens räkning. Eftersom en central uppgift för polisen är att lagföra kriminella individer för brott blir emellertid effekterna betydligt mer påtagliga för polisen än för myndigheterna inom försvarsunderrättelseverksamheten. Problemet med att kunna använda information av väsentlig betydelse i polisarbetet utan att avslöja förhållanden som måste hållas hemliga är inte unikt för signalspaning. Samma hänsyn måste exempelvis tas när det gäller information från mänskliga källor, s.k. informatörer. Att öppet offentliggöra från vilken person informationen kommer och hur polisen kommit över informationen skulle både äventyra informatörens säkerhet och avslöja polisens arbetsmetoder. Därtill kommer att polisens möjligheter att fortsättningsvis värva nya informatörer allvarligt skulle försvåras om de tilltänkta informatörerna inte kan lita på att deras identitet och utsagor kan hemlighållas. Samma hänsyn måste tas i samband med att polisen får information från utländska samarbetspartners, dvs. myndigheter i andra länder. Sådan information lämnas ofta med förbehåll om att den inte får föras vidare eller användas som bevisning i rättegång. Skälen till sådana förbehåll kan vara olika. Ofta handlar det om att skydda källor eller arbetsmetoder. Vad gäller utländskt samarbete har en motsvarande problematik redan uppmärksammats i lagstiftningen. Exempelvis följer av 5 § lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar att om en svensk myndighet har fått uppgifter genom ett internationellt samarbete och det på grund av internationella överenskommelser gäller villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna, ska myndigheten följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. Regler i svensk rätt om skyldighet för svenska myndigheter att på grund av uppgifter som kommer till deras kännedom inleda förundersökning och väcka åtal gäller därmed inte i dessa fall (se prop. 2003/04:4 s. 30 för fler exempel på sådana bestämmelser i svensk rätt). Redovisningen av förhållandena i andra länder (avsnitt 6.2) visar att problemet har uppmärksammats internationellt och att man i flera länder också har reglerat frågan i syfte att möjliggöra lagföring även i de fall det material som ligger till grund för ett åtal utgörs av information från signalspaning eller annan hemlig inhämtning av information. Det kan därtill tilläggas att det i på regeringens uppdrag har genomförts en utredning avseende dessa frågor (se Privy council review of intercept as evidence, Report to the Prime Minister and the Home Secretary, ). De lösningar som valts skiftar mellan länderna. Syftet är emellertid detsamma, nämligen att kunna offentliggöra information som är av avgörande betydelse för polisen och domstolarna, utan att för den skull avslöja hemliga metoder och myndigheternas förmåga. I finns , till skillnad från i flera andra länder, inte någon sådan möjlighet. Vid en internationell jämförelse bör man dessutom ha i minnet att problemet i också är än mer komplicerat än i många andra länder. I finns, som beskrivits i avsnitt 6.1, varken någon civil utrikes underrättelsetjänst (utom som står för inhämtningen genom signalspaning) eller någon civil säkerhetstjänst. Det material som delges den svenska säkerhetstjänsten, dvs. Säkerhetspolisen, delges därmed Säkerhetspolisen i egenskap av polismyndighet. Säkerhetspolisens tudelade uppdrag har beskrivits i avsnitt 7.1.6. När de civila underrättelse- och säkerhetstjänsterna utomlands tar omhand informa- tion från signalspaning för egen räkning – antingen genom egen inhämtning som huvudregeln är i eller genom anlitande av en annan myndighet som huvudregeln är i (avsnitt 6.2) – har de möjlighet att överväga i vilken mån och på vilket sätt denna information ska delges exempelvis polisiära myndigheter. I har att delge sina underrättelser direkt till Säkerhetspolisen eller den öppna polisen. 7.12.2Överväganden kring behovet av en översyn Frågan om att använda hemligt underrättelsematerial som en del av en förundersökning och även som bevisning i en rättegång har kommit att aktualiseras allt mer. Att bekämpa bl.a. terrorism och grov organiserad brottslighet har en hög prioritet i de flesta länder, så även i . Brottsbekämpningen på dessa områden kräver nya arbetsmetoder för att bli framgångsrik. Brottsligheten planeras i slutna grupperingar, ofta med kopplingar till utlandet. Traditionella polisiära arbetsmetoder räcker i dessa fall inte till. Polisen har därför getts tillgång till bl.a. användning av tvångsmedel i preventivt syfte och till hemlig rumsavlyssning. Bekämpningen kräver emellertid därtill att polisen använder andra dolda metoder såsom signalspaning och användning av informatörer. Samma typ av fenomenen är därtill på en strategisk nivå också föremål för intresse inom försvarsunderrättelseverksamheten. Som framgått ovan är även den signalspaning som bedriver på uppdrag av bl.a. regeringen och Försvarsmakten inriktad på områden som också är av intresse för den brottsbekämpande verksamheten. Regeringen har konstaterat att gränsen mellan inre/polisiär och yttre/militär säkerhet inte är lika klar som tidigare (se avsnitt 4.1.2). Information som rör kriminalitet hämtas således in på relativt bred front. Att myndigheterna ägnar sig åt underrättelseinhämtning kring kriminella aktiviteter utan att ha för avsikt att i någon form använda denna information i syfte att utreda brott och att lagföra personer framstår enligt min mening som tveksamt. Att det huvudsakliga syftet med inhämtningen är kunskapshöjande och avser att skapa en beredskap är en sak. Om man i det arbetet finner avgörande bevisning bör emellertid – såsom är fallet i andra länder – möjligheten finnas att i någon form använda materialet. Därtill kan ju den situationen uppkomma att information som inte kan offentlig- göras faktiskt talar till fördel för en misstänkt person, i värsta fall utan att åklagaren i en pågående förundersökning eller rättegång har kännedom om det. Att i ett sådant fall hemlighålla uppgifterna för försvararen och domstolen framstår självfallet som främmande. Synen på säkerhetshotande verksamhet har förändrats och därmed måste även myndigheternas kunnande och tekniska förmåga utnyttjas på ett annat sätt . Fokus för underrättelseinhämtningen har ändrats från den tid när försvarsunderrättelseverksamheten var inriktad mot yttre militära hot och när tyngdpunkten i Säkerhetspolisens verksamhet utgjordes av dess kontraspionage. En sådan ändring bör enligt min mening också få konsekvenser i rättskedjan. När statsmakternas intresse alltmer vänds mot kriminell verksamhet, t.ex. terrorism och grov organiserad brottslighet, bör också verktyg skapas för att möjliggöra lagföring av de individer som utövar den kriminella verksamheten. Det är bl.a. mot denna bakgrund som jag sett det som nödvändigt att föreslå att signalspaning ska kunna användas inte bara som en inhämtningsmetod inom underrättelseverksamheten utan också inom ramen för en förundersökning. är jag väl medveten om att vissa metoder och viss förmåga hos polisen och samverkande myndigheter måste hållas hemliga för att kunna fungera effektivt. Det finns inte någon möjlighet för mig att inom ramen för detta utredningsuppdrag presentera en lösning på problematiken och därtill är frågan av betydelse även för annan typ av inhämtning än signalspaning. Det är emellertid min uppfattning att en översyn bör genomföras. Som nämnts finns förebilder internationellt. 7.12.3Hemlighållande av metod och förmåga Mitt förslag att under vissa förutsättningar kunna använda signalspaning inom ramen för förundersökningar har mötts med tvekan av bl.a. . Tvekan har sin grund i risken för att myndighetens metoder och förmåga skulle komma att avslöjas. För att avhjälpa den problematiken skulle en bestämmelse av följande innehåll kunna införas i den föreslagna lagen: X § Underrättelser som inhämtats enligt denna lag genom signalspaning får tillföras en förundersökning rörande brott endast om det medges av signalspaningsmyndigheten. Genom en sådan bestämmelse skulle ges möjlighet att avgöra om det aktuella materialet kan offentliggöras eller inte. Det är dessutom min bedömning att det material som inhämtar med hjälp av signalspaning enligt den nu föreslagna lagstiftningen och den redan beslutade lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet bör kunna offentliggöras i större utsträckning än vad som varit fallet. Verksamheten vid var tills inte allmänt känd och var därtill inte reglerad. Det nu pågående lagstiftningsarbetet och den debatt som följt på det arbetet har ändrat på detta. Med den nya lagstiftningen är arbetsmetoderna offentligt reglerade och därtill allmänt kända, om än inte i varje teknisk detalj men i vart fall på en övergripande nivå. Av den redan gällande lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten framgår exempelvis vilken rätt har att bedriva signalspaning i tråd och att spaningen utförs vid ett antal samverkanspunkter vid gräns. I förarbetena finns beskrivningar av hur spaningen är tänkt att gå till när det gäller exempelvis användning av sökbegrepp. I den meningen är metoden därmed inte längre hemlig. Att med polisen som uppdragsgivare – med stöd av den nu föreslagna lagen – har både den rättsliga befogenheten och den tekniska möjligheten att spana mot trådbunden trafik vid de s.k. samverkanspunkterna är därmed inte heller något som i sig behöver avslöja någon metod eller förmåga som inte redan är känd. De uppdrag som kommer att utföra för polisens räkning kan dessutom komma att redovisas på olika sätt. Beroende på polisens behov och Försvarets radioanstalts förmåga kan man tänka sig att redovisningarna sker genom allt från överlämnande av ljudupptagningar eller utskrifter till rapporter som varit föremål för omfattande bearbetning och analys. Genom valet av redovisningsform kan hänsyn tas till känslig information (jfr. Jag har i förslaget till lag om signalspaning för polisens behov avseende utrikes förhållanden föreslagit att domstolen i samband med tillståndsgivningen ska föreskriva vilken information, inklusive eventuell överskottsinformation, som får överlämnas av till polisen (se avsnitt 7.8.6 och kommentaren till 8 § första stycket i författningskommentaren, avsnitt 9.1). Bestämmelsen medför att eventuell överskottsinformation kommer att överlämnas endast i begränsad omfattning. Att eventuell överskottsinformation under vissa omständigheter får överlämnas till polisen har emellertid inte någon omedelbar betydelse för frågan hur eventuell överskottsinformation därefter får användas av polisen. Den i avsnittet ovan beskrivna problematiken medför att bestämmelser om användning av överskottsinformation inte kan införas i den föreslagna lagen på motsvarande sätt som i och viss annan lagstiftning. Sådana bestämmelser skulle ha kunnat reglera dels i vilken mån information från signalspaning som inhämtats inom ramen för underrättelseverksamheten skulle få användas vid utredning av ett brott, dels i vilken mån information från signalspaning som framkommit vid utredningen av ett brott skulle få användas vid utredningen av ett annat brott. Vad gäller den första frågan, dvs. hur material från signalspaning som inhämtats i underrättelsesyfte skulle få användas i en brottsutredning, hänvisas till resonemanget ovan angående en bredare översyn. Frågan har varit oreglerad inom polisen. har emellertid i betänkandet En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen (SOU 2009:01) presenterat ett förslag som i ett särskilt avseende reglerar frågan.