sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — Utredningen har identifierat tre fall där det finns starka mot- stående intressen och där risken för framtida konflikter således är stor. 1.Kust- och skärgårdsområden i närheten av storstadsområden. 2.Utsjögrund, där vindkraftsintressen och andra intressen kolliderar. 3.Andra länders anspråk på att lägga ut ledningar eller på annat sätt nyttja ekonomiska zon. Intresset för att etablera verksamheter vid kusten och i öppet hav (offshore) ökar. Drivkrafterna för etablering i öppet hav består dels i teknisk utveckling som gör det möjligt att bygga fasta install- ationer på större djup och i mer utsatta lägen, dels i strävanden att alltmer integrera de europeiska länderna vilket bl.a. kräver fasta förbindelser i form av ledningar och broar. I takt med ett ökat nyttjande av havet ökar också behovet av att värna om andra all- männa intressen, t.ex. natur- och kulturvärden. Verksamheter och intressen som ökar och som kan förväntas öka är följande: Vindkraft som viktig ersättare av fossilt producerad energi. Mål för utbyggnaden har satts upp. Även vågkraft kan komma att utvecklas , men är dock mycket småskalig. Hamnverksamheten växer men koncentreras till färre hamnar. Farleder till hamnarna byggs ut. Undervattenskablar och rörledningar läggs ut, bl.a. som en följd av utbyggnad av nya vind- och vågkraftsanläggningar samt för att knyta samman länders elnät. Även andra typer av kablar, t.ex. för telefoni och data samt rörledningar för gas läggs ut. Fritids- och permanentboende längs kusterna och i skärgården med tillhörande bryggor och kajer. Planering av de svenska havsområdena Oljeborrning (i första hand aktuellt i sydöstra ). Skydd av natur och kulturvärden, samt andra typer av skydd såsom badvattensskydd och fredningsområden för fisk och skaldjur. Friluftsliv och turism. Verksamheter som beräknas förekomma i ungefär samma utsträck- ning som är följande: I större utsträckning än tidigare måste dock fisket konkurrera med andra verksamheter och intressen, också i utsjöområden. hänger yrkesfiskets utveckling rimligen samman med utvecklingen av de relevanta fiskbestånden. Muddring och behov av deponering av muddermassor. Militär verksamhet, bl.a. övningar med förband till havs och riskområden kopplat till skjutfält vid kusterna. För avvägning av olika intressen i kustområden (i första hand landbaserade aktiviteter) finns en etablerad planeringsprocess inom de ramar som sätts av och . I vissa fall finns dock problem när det gäller att hantera motsättningar mellan allmänna, ofta nationella, och enskilda intressen. Ett exempel på detta är strandskyddet, som i många kommuner kraftigt beskurits genom ett frikostigt medgivande av dispens från generella strandskyddsbestämmelser. Regeringen ser över dessa bestämmelser. Längre ut från kusten, i det öppna havet, finns ingen formaliserad modell för planering. Eventuella intressekonflikter uppdagas först när aktörer visar intresse för att etablera verk- samheter i området, t.ex. vindkraftanläggningar. Det är först när miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) upprättats och rättslig prövning sker som olika intressen ställs mot varandra. Myndig- heterna har dock i ökad utsträckning börjat ange områden av riksintresse även i utsjöområden. Inom ekonomisk zon och särskilt i fråga om verksamheter som berör flera länder förekommer i än mindre utsträckning planering från samhällets sida. Företag som planerar att bygga exempelvis gasledningar eller vindkraftverk får därmed huvudansvaret både för att ta fram kunskapsunderlag, som även kan innefatta nya mät- ningar, och för att väga samman länders olika intressen. Planering av de svenska havsområdena konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i gränsöverskrid- ande sammanhang () ställer krav om att en miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i underlaget vid tillstånd- prövning, och att gränsöverskridande samråd ska genomföras. 4.8.1Riksintressen och andra skyddade områden Riksintressen är en del av bestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. om hushållning med mark- och vattenområden. Riksintressenas geografiska utbredning specificeras dels i 4 kap., dels som beslut av ett antal centrala myndigheter med stöd av 3 kap. Vilka slags intressen myndigheter kan definiera som riks- intresse och vilka dessa myndigheter är framgår bl.a. av förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. I 4 kap. anges områden som av hänsyn till områd- enas natur- och kulturvärden är av riksintresse i sin helhet (figur 4.1). Inom angivna områden av riksintresse för det rörliga friluftslivet ska turismens och främst det rörliga friluftslivets intressen särskilt beaktas vid en bedömning av huruvida exploatering eller andra ingrepp i miljön får göras. I tillägg till dessa i lag angivna områden har med stöd av 3 kap. 6 § också pekat ut områden av riksintresse för friluftslivet. I figur 4.1 anges båda dessa typer av riksintressen för friluftsliv sammanslagna till en kategori. I områden som utgör obruten kust enligt 4 kap. 3 § får inga större industrianläggningar anläggas. Inom vissa kust- områden tillåts endast begränsad exploatering. Fritidsbebyggelse får komma till stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om särskilda skäl finns får dock annan fritids- bebyggelse uppföras, företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller som avser enkla fritidshus i närheten av stora tätortsregioner. Industrianläggningar får endast anläggas på platser där sådana redan finns. Områden som är av riksintresse för yrkesfisket, naturvård, kulturmiljö, vindkraft och sjöfart utpekas av myndigheter med stöd av 3 kap. (figur 4.2). pekar ut områden av riksintresse för yrkesfisket. Dessa områden ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra för näringens bedrivande. Planering av de svenska havsområdena pekar ut områden av riksintresse för naturvården och pekar ut områden av riks- intresse för kulturmiljövården. Dessa områden ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljöer. pekar ut områden av riksintresse för vind- kraft och pekar ut områden av riksintresse för sjöfarten. Dessa områden ska så långt det är möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna (dvs. vindkraftverken eller sjöfartslederna). har fastställt en trålgräns som innebär att fiske med trål inte får ske innanför denna (figur 4.3). Det förekommer dock vissa undantag från denna generella regel. Utöver trålgränsen beslutar med stöd i fiskelagstiftningen om frednings- områden med särskilda bestämmelser. Det finns ett flertal sådana områden, varav vissa är permanenta medan andra enbart gäller . Områdena av riksintresse för sjöfarten bör jämföras med den verkliga fartygstrafiken (figur 4.4). Uppenbart är att många fartyg som trafikerar svenska farvatten inte anlöper svensk hamn utan endast passerar på väg till andra länder. Det finns ett tydligt fartygsstråk i mot och ryska hamnar. De flesta fartyg passerar genom Bälten eller på väg till . I havsområdena finns även områden av riksintresse för totalförsvaret som pekas ut av Försvarsmakten (figur 4.5). Det rör sig dels om riskområden kopplat till skjutfält vid kusterna, dels om skjut- och övningsområden till havs för de förbanden. Sådana områden ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Om anspråk reses på ett område för oförenliga ändamål ska försvars- intresset enligt lag ges företräde. Områdesskyddet enligt 7 kap. är primärt utvecklat för landområden. De flesta havsområden som åtnjuter status som naturreservat har erhållit skyddsstatus med hänvisning till natur- värden som finns på land, dvs. stränder och öar (figur 4.6). Endast i ett fåtal fall har undervattensmiljön angetts som viktig när reservatet bildats. Detta beror vanligtvis på bristfällig kunskap om havsbottnarna och om de livsmiljöer och arter som finns under vattenytan. Det förekommer även relativt få Natura 2000-områden i de områdena. Planering av de svenska havsområdena Inom både HELCOM och OSPAR arbetar man med att etabl- era nätverk bestående av skyddade områden i den miljön. De områden som påtalat skyddsbehov för redovisas i figur 4.7. De flesta kända kulturlämningar på havets botten är vrak efter skepp och båtar. Fornlämningar under vatten är skyddade enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. på samma sätt som fornlämningar på land. För skeppsvrak gäller lagskyddet såvitt kan antas ha gått sedan skeppet blev ett vrak. fornminnesinformationssystem (FMIS) innehåller information om vrak och andra kulturlämningar på havsbotten (figur 4.8). En annan faktor som påverkar nyttjandet av kust och hav och risken för intressemotsättningar är befolkningsfördelningen (figur 4.9). De flesta större tätorter återfinns i med störst befolkningskoncentration runt , och . Planering av de svenska havsområdena Figur 4.1 Kartan visar områden av riksintresse för friluftsliv, kustområden som representerar obruten kust och kustområden där endast begränsad exploatering är tillåten i enlighet med 4 kap. . Gällande friluftsliv ingår även områden som pekats ut av med stöd av 3 kap. . Källa: (Friluftsliv) Planering av de svenska havsområdena Figur 4.2 Kartan visar områden av riksintresse för yrkesfiske, naturvård, kulturmiljö, vindkraft och sjöfart. Områdena är utpekade av statliga myndigheter med stöd av 3 kap. och förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. I de områden som anges vara av riksintresse för vindkraft ingår även områden vilka ska fastställas av . Källa: , , , och Planering av de svenska havsområdena Figur 4.3 Kartan visar svensk trålgräns. Inom trålgränsen är fiske med trål förbjudet (dock finns det undantag vilket framgår av föreskrifter). I råder ett generellt förbud mot trålning. Planering av de svenska havsområdena Figur 4.4 Kartan visar fartygstrafik i svenska och angränsande farvatten. Kartan bygger på data från rapporteringssystem för AIS-information (). Detta är ett säkerhetssystem för fartyg som bygger på att fartyg kontinuerligt sänder ut information om bl.a. position, kurs och fart. Planering av de svenska havsområdena Figur 4.5 Kartan visar områden av riksintresse för totalförsvaret. Områdena är utpekade av Försvarsmakten med stöd av 3 kap. och förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden mm. Planering av de svenska havsområdena Figur 4.6 Kartan visar naturreservat och Natura 2000-områden i svenska kust- och havsområden samt i större sjöar. Planering av de svenska havsområdena Figur 4.7 Kartan visar områden som ingår i HELCOM:s respektive av skyddade områden (i svenska vatten). Planering av de svenska havsområdena Figur 4.8 Kartan visar vrak och andra bottenfynd registrerade i Planering av de svenska havsområdena 4.9 Kartan visar större tätorter i . Planering av de svenska havsområdena Områden som av olika skäl anges vara av riksintresse samt olika typer av skyddade områden överlappar i flera fall med varandra. Om detta innebär en verklig risk för intressekonflikter, eller om det snarare är fråga om en schablonartad användning av instru- mentet riksintresse är svårt att bedöma. Överlappningarna är tydligast i kustområden men även i områden där många intressen förekommer på en mindre yta, t.ex. söder om och i syd- västra . Det är också tydligt att den sammanlagda ytan av alla havsområden som har någon form av restriktion knuten till sig (riksintresse eller naturskydd) är mycket stor. Riksintressena har en svagare rättslig status än naturreservaten och Natura 2000- områdena. I 3 kap. 10 § anges att såvitt ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om en anläggning för totalförsvaret behöver ta området eller del av detta i anspråk ska dock försvarsintresset ges företräde. Bortsett från dessa i lagen angivna principer finns inget system för avvägning mellan olika riksintressen. Om oförenliga riksintressen är angivna för ett och samma område förblir detta situationen tills dess en eventuell rättslig prövning sker genom ett ärende som rör användningen av området. 4.8.2Geografiska områden inom vilka risken för intressekonflikter är störst Nedan redovisas några exempel på områden där starka motstående intressen bedöms finnas och där risken för konflikt därför bedöms vara stor. Kust- och skärgårdsområden nära storstadsområden Generellt är risken för intressekonflikter störst i områden med hög befolkningstäthet. På dessa platser råder hög konkurrens om utrymme och resurser. Detta innebär att merparten av intresse- konflikterna bör uppkomma i kustområden med närhet till stor- städer. I redan etablerade områden har dock ofta en ny jämvikt Planering av de svenska havsområdena Intressen såsom t.ex. naturskydd har då fått stå tillbaka i förhållande till andra intressen, t.ex. bebyggelse och infrastruktur. I områden som växer i ekonomiskt och befolkningsmässigt hänse- ende minskar det fria utrymmet och konfliktrisken ökar. , som i detta exempel innefattar kust- och havsområden i , och län, är ett område där många olika intressen möts. I dess inre delar finns storstadsbebyggelse och motortrafikleder. Detta är särskilt tydligt i och de kustkommuner som omger , t.ex. , , och . Det finns vägförbindelse till många öar i innerskärgården och en omfattande reguljär båttrafik till andra öar (figur 4.10). Det finns därtill en utbredd fritidshusbebyggelse i som i ökad utsträckning omvandlas till permanentboende (figur 4.11). En ökad utbyggnad av fritids- och permanentboende leder till ett ökat grundvattenuttag med risk för saltvatteninträngning. Grundvatten som genom saltvatteninträngning blivit otjänligt som dricksvatten är ett problem på flera öar. Planering av de svenska havsområdena Figur 4.10 Kartan visar olika former av kommunikation till öarna i . Källa: och i . Planering av de svenska havsområdena Figur 4.11 Kartan visar exploatering på öarna i i form av samlad bebyggelse (ort) och fritidshusområden. Källa: GSD Marktäckedata, Lantmäteriet. är däremot relativt oexploaterad och opåverkad. Området som helhet har stora naturvärden och repre- senterar en skärgårdstyp som är unik i världen. Inom området finns många naturskyddade områden (figur 4.12). Större delen av skär- gården är utpekad som riksintresse för friluftslivet. Mellan- och ytterskärgården är utpekad som riksintresse för naturvården. Planering av de svenska havsområdena i planerar dessutom för nya hänsynsområden vilka ska vara fria från buller, särskilt från båttrafik. Figur 4.12 Kartan visar naturskyddade områden i . Källa: (). är även ett viktigt områden för sjöfarten (figur 4.13). Ungefär gods och 10 miljoner Planering av de svenska havsområdena passagerare transporteras genom området. Tät trafik och större fartyg har medfört att befintliga farleder i skärgården blivit trånga och svåra att passera. Svall från fartygen ger upphov till stranderosion. Önskan om att tillskapa större och säkrare farleder genom att företa sprängning och muddring kolliderar dock med andra intressen, såsom t.ex. naturvård, fiske och friluftsliv. pågår utredning och planering rörande tillskapandet av en ny farled till , den så kallade Horsstensleden. Hamnen i norr om ingår i den förteck- ning över strategiska hamnar för godstransporter som Hamn- strategiutredningen föreslagit.11 har ett fritt läge med få öar vilket innebär att riskerna för olyckor och konflikter med andra intressen är mindre i detta område. Den tunga fartygstrafiken till centrala delar lär dock fortsätta oavsett vilken status ges. Detta gäller inte minst passagerartrafiken. 11 Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet. Slutbetänk- ande av . Planering av de svenska havsområdena Figur 4.13 Kartan visar farleder och reguljärtrafik samt kommersiella hamnar i . Klassificeringen av olika farledstyper enligt . Källa: , i och i . förekommer det även mycket fritidsbåtstrafik i skär- gården (figur 4.14). Båtlivet representerar förmodligen den vanligaste formen av friluftsliv i skärgården. Båtlivet har dock negativa sidor då det medför nedskräpning och utsläpp av orenat vatten. Motorbåtar bidrar dessutom till avgasutsläpp och buller. Planering av de svenska havsområdena Med ett ökat antal fritidsbåtar följer också ett behov av att bygga ut bryggor och småbåtshamnar. En undersökning från i visar att mängden bryggor och andra anläggningar vid stränder har ökat påtagligt under de senaste decennierna.12 En liknande utveckling har registrerats i Bohuslän.13 12 Vad händer med våra stränder? Deras framtid i våra händer. i , rapport 2006:18. 13 Strandexploatering i kommuns södra skärgård. , marinbiologiska laboratorium, , . Planering av de svenska havsområdena Figur 4.14 Kartan visar farleder, fritidsbåtsleder, naturhamnar och gästhamnar i . Källa: och (2007).14 14 Arholma-Landsort med : Din guide till skärgårdens öar, gäst- och naturhamnar. Nautiska förlaget, . Planering av de svenska havsområdena Utsjögrund – vindkraften kolliderar med andra intressen I och med det av fastställda planeringsmålet för utbyggnad av vindkraften har utsjöbankarna (dvs. rev eller sandbankar) kommit att bli områden av stor vikt för exploatering. tog 2007 fram ett nytt nationellt planeringsmål som innebär att vindkraften till havs planeras att byggas ut så att den sammanlagda produktionen från havsbaserade vindkraftverk blir . Detta motsvarar uppskattningsvis mer än 1000 nya vindkraftverk. De grunda utsjöbankarna ger möjlighet till byggnation av fundament för vindkraftverk långt ute till havs. En sådan placering är fördelaktig både med anledning av vindstyrkan och av det skäl att vindkraftverken knappt syns från land. Boende vid kusterna uppfattar ofta vindkraftverk som visuellt störande inslag i landskapet. Eftersom dessa utsjöbankar också är av vikt för många arter och därmed för naturvården måste dock avvägningar mellan intressen göras. Under stor skyndsamhet pågår inventeringar av utsjöbankarna inom svenskt territorium och inom svensk eko- nomisk zon (figur 4.15). menar att ett antal uppräknade utsjöbankar inte kan komma i fråga för utbyggnaden. har förstudier och juridiska processer inletts för att medge tillstånd för byggnation på andra utsjöbankar, t.ex. Södra midsjöbanken och Stora middlegrund. har före- slagit att Stora middlegrund ska ges status av Natura 2000-område. Regeringen har dock () ännu inte fattat något beslut i frågan. I är vindkraftverk i drift på bl.a. Utgrunden i och Lillgrund i . På i den svenska ekonomiska zonen pågår planering för ett större vindkraftsprojekt. Utbyggnad planeras också på den tyska delen av . Även på den danska sidan av grundområdet planeras en vindkraftsutbyggnad. Det finns ingen organiserad samordning mellan svenska, tyska och danska myndigheter. En fysisk planering av havet som också samordnas mellan länderna skulle skapa bättre förutsättningar för en god hushållning med grundområdet. Risken är stor att felaktiga bedöm- ningar görs av de samlade konsekvenserna för miljön, ekosystemet och påverkan på andra intressen om inte en sådan samordning sker. En samordnad fysisk planering i området skulle också kunna utgöra grund för att utreda och diskutera hur länderna tillsammans Planering av de svenska havsområdena kan bygga ut ett elnät mest kostnadseffektivt. Ett sådant elnät bör kunna ta hand om elen som produceras av vindkrafts- anläggningarna samt eventuellt också kunna transportera el mellan länderna. Planering av de svenska havsområdena Figur 4.15 Kartan visar utsjöbankar som har inventerats av och andra myndigheter för att fastställa var vindkraft kan och får byggas samt var exploatering inte bör ske. På några utsjöbankar pågår redan projektering av vindkraftparker. Utsjöbankar markerade med röd text bör enligt skyddas. Dessa bankar har antingen status av Natura 2000-område eller har föreslagits erhålla detta. Planering av de svenska havsområdena Andra länders anspråk rörande utläggning av ledningar eller annat användande av svensk ekonomisk zon Enligt har andra stater rätt att placera undervattenskablar eller rörledningar på en annan kuststats kontin- entalsockel. Kuststaten har dock relativt stora möjligheter att påverka eller till och med förhindra placeringen av miljöskäl. Enligt Esbokonventionen ska en miljökonsekvensbeskrivning tas fram av den stat eller det företag som avser att placera ut kablar eller ledningar på sockeln. En ledning för naturgas planeras mellan i genom till i . Ansvarig för planeringen och den eventuella byggnationen är företaget . Detta är ett aktiebolag med stora energibolag, bland annat ryska , som ägare. Gasledningens sträckning före- slås genom de ekonomiska zonerna i , och . Nord Stream ansökte hos den om tillstånd för utläggande av rörledningar på kontinentalsockeln och för uppförande av en serviceplattform inom den svenska ekonomiska zonen. Nord Stream har genomfört undersökningar av havsbottnen utmed ledningens tänkta sträck- ning. På grund av att Nord Stream lämnat in en ofullständig ansökan har regeringen ännu inte () kunnat pröva frågan. Med hänvisning till Esbokonventionen menar regeringen att en miljö- konsekvensbeskrivning för rörledningen utmed hela dess sträck- ning, dvs. genom samtliga länders territorier och ekonomiska zoner, måste tas fram av bolaget. Regeringen efterfrågar även en redovisning av de gränsöverskridande samråd som krävs enligt Esbokonventionen. Även fast Nord Stream följer det internationella regelverket i sin planering och i sin ansökan om tillstånd för gasledningen är det uppenbart att bolaget får en mycket stark roll i sammanhanget eftersom de länder och regeringar som berörs inte har samordnat sina intressen i frågan. Det blir härigenom möjligt för bolaget att förhandla med ett land i taget och att spela ut länder mot varandra. Genom t.ex. positiva uttalanden från EU:s miljökommissionär på bolagets webbplats ger Nord Stream intrycket av att EU har tagit ställning för projektet. Med ett mer proaktivt arbetssätt, t.ex. genom samordnad havsplanering, skulle Planering av de svenska havsområdena regeringarna och EU kunna få ett större inflytande i utformningen av stora internationella projektet som detta. Figur 4.16 Geografiska områden med betydande intressemotsättningar. Planering av de svenska havsområdena Genomgången visar att det finns flera geografiska områden med betydande intressemotsättningar i de svenska havsområdena (figur 4.16). En havsplaneringsprocess bör möjligt inledas i dessa områden. Samtliga relevanta intressen bör beaktas i denna process och flera kompromisser kommer troligen att krävas. Försiktighetsprincipen talar för att planering är mest angelägen i områden med stora grundläggande naturvärden eller hög känslighet för förändringar (sett utifrån ett ekosystemperspektiv), där det råder ett högt exploateringstryck. Intressemotsättningar förekommer även på ett principiellt plan vilket kan komma att påverka det framtida planeringsarbetet. Detta gäller särskilt vissa intressegruppers inställning till fiskefria områden och även andra typer av skyddade områden. Det förekommer ofta motstånd mot inrättande av sådana områden oavsett geografisk belägenhet. I de exempel som givits här har fokus varit på det fysiska nyttjandet av kust- eller havsområden. Detta är också den inrikt- ning som utredningens förslag rörande utvecklandet av ett planer- ingssystem för de svenska havsområdena har fått. I det praktiska havsförvaltningsarbetet måste dock även annan påverkan på miljön vägas in, såsom utsläpp från punktkällor, läckage från jordbruks- mark och enskilda avlopp, luftföroreningar m.m. Samordningsfördelar och sätt att minska konflikter Förekomst av flera olika intressen inom ett och samma område behöver inte innebära att ett intresse måste stå tillbaka för ett annat. I vissa fall kan det finnas samordningsfördelar. Ett exempel är etablering av vindkraft.