sou · GXB354 · 2009-06-17 00:00:00 — Utredningens förslag: bör när en ny älgförvaltning införs få i uppdrag att ta fram en utbildning i adaptiv förvaltning för dem som utses till ledamöter i de älgförvaltningsgrupper som ska finnas inom varje älgförvaltningsområde. Det arbetet bör ske i samråd med , och markägarnas och jägarnas organisationer. Länsstyrelserna bör ha ett ansvar för att bistå med kunskapsstöd när det gäller förvaltnings- och skötselplaner. finns inget samlat ansvar för utbildning och kunskapsstöd till de som ansvarar för älgförvaltning inom t.ex. älgskötselområden och de som deltar i lokala samråd. Olika intresseorganisationer anordnar utbildning för sina representanter och det förekommer också att länsstyrelserna ordnar utbildning och seminarier i vissa frågor. 9.9.2Framtida behov av utbildning Medlemmarna i de älgförvaltningsgrupper som ska ansvara för att ta fram en förvaltningsplan för älgförvaltningsområdet med stöd av tillgängliga underlag kommer att få en uppgift som kräver mycket kunskap. Det gäller både skogliga frågor om foderresurser och betesskador och frågor om älgstammens storlek och kvalitet och hur avskjutningen bör ske för att nå de mål som ställs upp. En viktig utgångspunkt är att förvaltningen ska vara ekosystembaserad och en förutsättning för sådan förvaltning är tillgången till kunskaper om adaptiv förvaltning. När ett nytt system för älgförvaltning ska genomföras krävs ett kraftigt kunskapslyft för aktörerna. Det finns därför skäl att anordna sådan utbildning för dem som ska ingå i älgförvaltningsgrupperna. Utredningen förslår att initialt ska få i uppdrag att ta fram en utbildning i adaptiv förvaltning för dem som utses till ledamöter i älgförvaltningsgrupper. Det arbetet bör genomföras i samråd med , och markägarnas och jägarnas organisationer. En möjlighet som bör övervägas är att sådan utbildning ges till länsstyrelserna som sedan i sin tur ansvarar för att den vidarebefordras till nya medlemmar av arbetsgrupperna. Även andra universitet och högskolor och privata aktörer bör kunna genomföra sådan utbildning. bör även studieförbunden kunna bidra med utbildning för älgförvaltning. Det finns möjligheter att utveckla helt nya utbildningsmodeller och metoder t.ex. IT-baserade sådana och olika former av distansutbildningar. Sådana lösningar kan ge utrymme för utbildning på olika nivåer inom älgförvaltningen och de bör kunna hålla hög kvalitet och kunna genomföras till en relativt låg kostnad. Några av landets högskolor har särskilt utvecklat denna pedagogik vilket bör tas till vara. De rådgivande organ som ska vara ett stöd för när det gäller älgförvaltning men också har uppgifter inom rovdjursförvaltning m.m. bör också få tillgång till utbildning i adaptiv förvaltning. En förutsättning för att sådana organ ska kunna utgöra ett verkligt stöd för är att de har tillräcklig kunskap för att kunna utföra sitt uppdrag. En sådan gemensam kunskapsbas är viktig för att representanterna för olika intressen på ett konstruktivt sätt ska kunna diskutera olika problemställningar inom viltförvaltning. har föreslagit att myndigheten ska få i uppdrag att ta fram ett nationellt utbildningsprogram för ledamöterna och förordat en sär- skild utbildning i ordförandeskap i sådana organ.13 Utredningen biträder det förslaget och anser att ett sådant utbildningsprogram även bör omfatta frågor om älgförvaltning. En viktig uppgift för länsstyrelserna är som tidigare angetts, se avsnitt 9.5.3, att svara för uppföljning av älgförvaltningen och en del i det uppdraget måste vara att bistå med kunskapsstöd när det gäller förvaltnings- och skötselplaner. Länsstyrelsernas uppgifter inom älgförvaltningen innebär att de måste ha tillgång till erforderlig kompetens. De resurser som finns inom myndigheten när det gäller natur- och miljövård bör kunna utnyttjas även för uppgifter inom älgförvaltningen. När det finns behov av det bör möjligheterna till samarbete mellan länsstyrelserna kunna användas för att få tillgång till speciella kunskaper inom viltekologi m.m. När det gäller frågor om skogen har ett uppdrag att bistå med sådan kunskap. För älgskötselområdena har utredningen i avsnitt 9.3.4 lämnat förslag på åtgärder för att höja kompetensen hos dem som engagerar sig i deras förvaltning. 9.10Samernas jakt på älg Utredningens bedömning: Det nya systemet för älgförvaltningen bör gälla i hela landet, även de delar som omfattas av samernas rätt till jakt på älg enligt 25 § rennäringslagen. Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utrednings uppdrag göra någon mer ingående analys av de särskilda frågorna om samernas jakt på älg. Jakt- och fiskerättsutredningen har i slutbetänkandet Jakt och fiske i samverkan (SOU 2005:116) behandlat frågor om samernas jakt. Frågorna bereds inom . Utredningen har därför valt att ta fram en modell för älgförvaltningen för hela och sedan behandla frågan om hur samernas jakt på älg ska inordnas i ett sådant system. 13 En modell för ett utökat regionalt ansvar för rovdjuren m.m. Redovisning av regeringsuppdrag. Kunskapen om älgstammens storlek och sammansättning i fjällområdet är förhållandevis begränsad. Flyginventeringar genomförs mycket sällan i fjällområdet. Data från den senaste (möjligen den enda) inventeringen i visar på en vinterstam om knappt två djur per 1 000 ha. Bedömningen försvåras också av att älgarna vandrar mellan vinter och sommarområden. I södra fjällkedjan följer vandringarna i hög grad älvdalarna men de blir allt mer svårförutsägbara ju längre norrut man kommer. En älg kan vandra och röra sig över ett område på 100 000 ha. Ett särskilt problem i fjällområdet är att det är få jägare per arealenhet och att en betydande andel jägare inte bor i området. Avskjutningen på statens mark på renbetesfjällen och ovanför odlingsgränsen är en liten del av den totala älgavskjutningen och följer inte helt den länsvisa utvecklingen. Samebyarna har svarat för 70–av den totala avskjutningen på renbetesfjällen i . I sköts 1 200– 1 400 älgar ovanför odlingsgränsen 1993–2003. låg ortsbornas avskjutning på en högre nivå varefter den sjönk dramatiskt. Därefter har samebyarna legat på en högre avskjutning trots att de s.k. ortsbojaktlagen haft en högre tilldelning. I synnerhet bland ortsbojägarna i utnyttjar man i minst grad den andel av antalet älgar som man fått tillstånd att skjuta, s.k. licensfyllnad. I medeltal utnyttjar, fyller, ortsbor och samebyar sin licens till i . Motsvarande siffror är mellan i där den är något högre för samebyar än för ortsbojägare. I är den mellan . Regelverket i fråga om älgjakten tolkas olika i de olika länen. 9.10.3Rätt till jakt enligt rennäringslagen och licensjakt I förarbetena till jaktlagen anges att licensjakten efter älg inom renskötselområdet bör anpassas till de rättigheter som tillkommer samerna enligt rennäringslagen. Det framgår vidare att hela åretruntmarken i en sameby bör registreras som licensområde för älgjakt. Inom detta större licensområde registreras särskilda licensområden omfattande markägarnas mark. Följden blir en s.k. dubbelregistrering. beslutar vidare också om det antal älgar som varje licensinnehavare får skjuta. När det gäller fördelningen av älg på mark som 14 Uppgifter från SOU 2005:116. både samebymedlemmar och markägare har licens till är hänvisad till en skälighetsbedömning. De faktorer som enligt förarbetena till jaktlagen ska beaktas är jaktens totala omfattning och antalet samebymedlemmar. Systemet med dubbelregistrering har kritiserats för att försvåra jakten. 9.10.4Rätt till jakt enligt rennäringslagen och dagens älgskötselområden Av allmänna råd (NSF 2002:19) framgår att myndigheten rekommenderar att älgskötselområden bildas även på renbetesfjällen i samt i områden ovan odlingsgränsen. finns ett älgskötselområde som är bildat av en sameby i , mot gränsen till . I övrigt finns inte några sådana områden på renbetesfjällen eller ovan odlingsgränsen. 9.10.5Framtidens älgskötselområden och rätten till jakt enligt rennäringslagen Jakt efter vuxen älg kommer enligt utredningens förslag endast att få ske inom områden som är registrerade som älgskötselområden och där det finns en skötselplan för området. Utredningens uppdrag innebär att skapa ett system för älgförvaltningen som är ekosystembaserat. I ett sådant system måste alla parter delta och gemensamt verka för att nå de mål som ställs upp. Samernas jakträtt innebär att de, liksom övriga jakträttshavare, måste ges möjlighet att delta i förvaltningen av älgen och att de, liksom andra som vill jaga älg måste ta sitt ansvar för en ekosystembaserad förvaltning av älgen. Utredningen anser därför att det saknas skäl att undanta någon del av landet från kravet på registrering av älgskötselområden för rätt till jakt på vuxen älg. Det kravet ska gälla för all älgjakt. Det blir en uppgift för samtliga jakträttshavare att samverka för att registrera älgskötselområden. I likhet med vad som anfördes när licensjakten infördes bör ha ett ansvar för att nödvändiga överläggningar kommer till stånd. får med utredningens förslag till älgförvaltning ett än mer uttalat ansvar för uppföljning av älgförvaltningen. Detta bör dock gå att kombinera med uppdraget att förvalta jakten inom vissa områden ovan måste som förvaltare av skogen också vara delaktig i älgförvaltningen. Ett visst område bör endast kunna registreras som ett älgskötselområde, någon möjlighet att registrera samma mark för olika områden bör inte finnas. 9.11En ny organisation för älgförvaltningen En ny organisation för älgförvaltningen ska präglas av en helhetssyn på älgen som en del i ekosystemet. Den ska ge möjlighet att ta ansvar på lokal nivå, både inom älgförvaltningsområden och inom ramen för jaktsamverkan i älgskötselområden. Förvaltningens olika delar ska hänga samman och vara tydliga och enhetliga för hela landet. Skalan kan dock variera och anpassas till lokala förhållanden som älgens hemområde och hur landskapet ser ut. Samspelet mellan de olika nivåerna ska fungera på ett enkelt och operativt sätt. Förvaltningen ska bygga på samverkan och arbetssättet bör präglas av en kunskapsbaserad dialog inom givna ramar. Myndigheter och andra aktörer bör också på ett aktivt sätt arbeta för att få en jämnare fördelning mellan kvinnor och män inom älgförvaltningen. Utredningens förslag ovan om en ny organisation för älgförvaltningen kan schematiskt beskrivas enligt följande. har genom sitt allmänna uppdrag också en viktig uppgift inom förvaltningen. Älgskötselområden (ÄSO) områden för frivillig jaktsamverkan registrerade områden för älgjakt tar fram en skötselplan för området mot bakgrund av den fastställda planen för älgförvaltningsområdet hanterar jakten i förhållande skötselplanen Älgförvaltningsområden (ÄFO) en stödfunktion för den regionala älgförvaltningen en älgförvaltningsgrupp tar mot bakgrund av tillgängliga faktaunderlag fram en 5-årig plan och mål för förvaltningen och följer sedan upp och reviderar den tar fram ett regionalt långsiktigt program för viltförvaltningen i länet delar in länet i älgförvaltningsområden utser ledamöter i älgförvaltningsgrupper fastställer planer för älgförvaltningsområden registrerar älgskötselområden och tar in deras skötselplaner samlar in avskjutningsstatistik och tar emot fällavgifter följer upp älgförvaltningen i länet och vidtar åtgärder för att förvaltningen ska ske i enlighet med fastställda planer bistår länsstyrelserna med kunskaper inom skogsområdet informerar skogsägare och jägare om skadeförebyggande och foderpåverkande åtgärder, naturhänsyn m.m. har det nationella ansvaret för älgförvaltningen tillser att avskjutningsstatistik sammanställs tar fram riktlinjer för länsstyrelsernas kunskapsunderlag i form av långsiktiga program för viltförvaltningen tar fram en enhetlig mall för förvaltningsplaner för älgförvaltningsområden tar i samråd med länsstyrelserna, och samt jägarnas och markägarnas organisationer fram ett gemensamt datastöd för älgförvaltningen ansvarar för produktions- och miljömålen kopplat till viltförvaltning i skogspolitiken tillhandahåller fakta om skogen och dess utveckling Utredningens förslag: Jakttiden för älg ska vara enhetlig på så sätt att det ska vara tillåtet att jaga älg fr.o.m. den andra måndagen i och fr.o.m. den i norra och älgjakt ska sedan vara tillåten t.o.m. . I norra ska jakt på älg dock inte vara tillåten från till . 9.12.1Dagens jakttider för älg I jaktförordningen regleras jakttiden för vilt. När det gäller älg överlämnas till att bestämma jakttiden inom vissa ramar, se avsnitt 5.10. Detta har inneburit att jakttiderna skiljer sig åt mellan de olika länen och också varierar mellan åren då länsstyrelserna inför varje jaktår beslutar om jakttiderna. I många fall har detta inneburit omfattande administration. De överklaganden som sker inom ramen för älgjaktsadministrationen avser till stor del länsstyrelsernas beslut om jakttider. 9.12.2Jakttider i ett avreglerat system Utredningens förslag innebär ett avreglerat system där markägare och jägare får stort ansvar för älgförvaltningen. Avskjutningen bestäms inom älgskötselområdena med utgångspunkt från älgförvaltningsområdets plan och också den övergripande planen för länet. Jakttiderna bör då också ge utrymme för jägarna att planera och genomföra älgjakten på ett bra sätt utifrån de förutsättningar som råder inom området. Dagens olika tider för jakt påverkar inte älgens välbefinnande i någon nämnvärd utsträckning. I norra finns en tradition av uppehåll i jakten på älg som har betydelse både för dem som jagar och dem som ägnar sig åt andra aktiviteter i skogen, t.ex. bärplockning. Samtliga länsstyrelser i län med septemberjakt har beslutat om sådana uppehåll. Utredningen anser därför att det inte finns skäl att tillåta jakt under hela i norra . Älg bör därför få jagas som är densamma över hela landet dock med hänsyn tagen till den skillnad som finnas mellan norra och i form av septemberjakt eller ej. Av 2 § jaktförordningen framgår att får meddela föreskrifter om en begränsning av jakttiden om det behövs med hänsyn till snö-, is- eller temperaturförhållanden. För vissa områden bör även kunna begränsa jakttiden med hänsyn till renskötseln. Det bör vara upp till medlemmarna i en jaktsamverkan att med gott omdöme reglera på vilket sätt jakt bör ske i samband med veckoslut och , särskilt i tätortsnära områden. 9.13Kostnader för att jaga älg Utredningens förslag: Fällavgift ska betalas för samtliga fällda älgar, även kalvar. bör få i uppdrag att vidta åtgärder för att fällavgiftens storlek ska fastställas av på ett mer enhetligt sätt och överväga om det finns skäl att höja registreringsavgiften. Den del av fällavgiften som överförs till Viltvårdsfonden bör höjas för att ge utrymme för finansiering av inventering m.m. även i län med en liten älgstam. Vid registrering av licensområde och älgskötselområde utgår en ansökningsavgift om . Fällavgifter, som tillförs en regional älgvårdsfond, ska betalas för de vuxna älgar som fälls och storleken på dessa bestäms av . Avgiften varierar mellan de olika länen från till och av detta belopp går till den nationella viltvårdsfonden. För älgar som fälls utöver en licens ska en särskild avgift betalas, för en vuxen älg och för en kalv. Av utredningens enkät till länsstyrelserna framkommer stora skillnader när det gäller älgvårdsfondernas storlek vilket påverkar de möjligheter länsstyrelserna har att bidra till olika former av utbildning, inventeringar m.m. 9.13.2En enhetlig fällavgift och höjd registreringsavgift? Fällavgift utgår endast för vuxen älg. En orsak till att inte ha fällavgift på kalv är önskemålet att styra avskjutningen mot kalv. Enligt utredningens mening kan det dock finnas viss risk för att kalvjakten i och med att den är avgiftsfri också ses som mindre värd. Det är ju också så att de kostnader som avgifterna sedan betalar även kommer dem till godo som endast skjuter kalv. Det finns därför skäl att utvidga skyldigheten att betala fällavgift till att även avse kalv. Detta kan också ge ett ökat incitament att verkligen rapportera vad man skjutit vilket är en viktig utgångspunkt för förvaltningen. Fällavgiftens storlek bör vara mer enhetlig över landet. bör därför få i uppdrag att vidta åtgärder för att uppnå det, t.ex. genom ändrade föreskrifter. Registreringsavgiften om framstår mot bakgrund av det arbete som i många fall måste utföras vid registrering av områden för älgjakt som låg. Utredningens förslag till nytt förvaltningssystem kommer initialt att innebära att många områden måste registreras om till älgskötselområden. Det finns därför skäl att ge i uppgift att också överväga om registreringsavgiften bör höjas för att länsstyrelserna ska få täckning för sina kostnader för arbetet med registrering. Älgstammens storlek, och den därmed sammanhängande avskjutningen, är helt avgörande för vilka medel som står till förfogande för inventeringar m.m. Detta innebär att områden med låg älgstam kan komma att sakna medel för nödvändiga åtgärder för en adaptiv förvaltning av älgen. De förslag till framtida älgförvaltning som utredningen lägger fram innebär att kraven på kompetens och tillgång till underlag kommer att öka mest i län med relativt låg älgtillgång. Man bör därför enligt utredningens mening säkerställa att det finns möjlighet för sådana områden att få tillgång till ytterligare medel. Den del av fällavgiften som går till den nationella viltvårdsfonden bör därför höjas för att skapa utrymme för inventering, arvode till ledamöterna i älgförvaltningsgrupperna m.m. även i län med en liten älgstam. Regeringen bör kunna besluta att överföra en del av viltvårdsfondens medel till som då får möjlighet att efter ansökan fördela medel till de områden där älgstammen är så liten att älgvårdsfondens medel inte är tillräckliga för att kunna bidra till att ta fram de underlag som behövs för en adaptiv förvaltning. Ansökan om sådana medel bör ske genom försorg. Utredningens bedömning: Ansökningar om skyddsjakt bör handläggas skyndsamt av . Avskaffandet av licensjakten och förtydligandet av uppdrag inom älgförvaltningen bör öka myndighetens möjligheter att besluta om skyddsjakt när behov föreligger. Utredningens förslag: bör få i uppdrag att ta fram riktlinjer för länsstyrelsernas handläggning av ansökningar om skyddsjakt. 9.14.1Dagens beslut om skyddsjakt Skyddsjakt kan ske både på myndighets och enskilds initiativ. Enligt 7 § jaktlagen (1987:529) får den myndighet regeringen bestämmer besluta om jakt på grund av ett viltbestånds storlek om det behövs för att förebygga eller minska påtagliga risker för trafikolyckor eller för allvarliga skador av vilt. Enskilda kan enligt 29 § jaktförordningen av få tillstånd till jakt på älg för att förhindra allvarlig skada på gröda eller skog. Inom älgskötselområden får därutöver skyddsjakt ske på älg som uppträder vid fält med oskördad gröda om det behövs för att förebygga skada. Sådan skyddsjakt är tillåten från till älgjakttidens början men har möjlighet att meddela annan föreskrift (bilaga 4 till jaktförordningen). Det har i olika sammanhang framförts till utredningen att handläggningen av ansökningar om skyddsjakt tar alltför vilket innebär att omfattningen av skador på gröda eller skog kan bli stor. Det har också framkommit att i vissa fall varit obenägen att bevilja skyddsjakt om avskjutningen under ordinarie jakt inte uppgått till den tilldelning som beslutats. Vid riksdagsbehandlingen av prop. 1991/92:9 om jakt och viltvård som bl.a. berörde ersättningssystemet för viltskador anförde utskottet att skadeproblem som uppstår lokalt torde kunna motverkas genom en snabb och generös behandling av ansökningar om skyddsjakt. 9.14.2Skyddsjakten i ett nytt älgförvaltningssystem Även i ett nytt älgförvaltningssystem är det viktigt att det finns tillgång till skyddsjakt när behov uppstår. Sådana ansökningar bör behandlas skyndsamt och den tid inom vilka berörda ska yttra sig bör kunna sättas ganska kort. De planer för älgförvaltningen som finns på olika nivåer är en viktig utgångspunkt vid bedömningen av behovet av skyddsjakt men en adaptiv förvaltning innebär också att man måste ha en beredskap att anpassa sig till ändrade förutsättningar. måste kontinuerligt följa älgförvaltningen i länet och ha sådan kunskap om älgförvaltningen att man kan bedöma behovet av skyddsjakt. Förtydligandet av uppdrag inom älgförvaltningen bör underlätta myndighetens handläggning av ansökningar om skyddsjakt. För att få en enhetlighet i bedömningarna av behovet av skyddsjakt och ge länsstyrelserna stöd i det arbetet bör få i uppdrag att ta fram riktlinjer för länsstyrelsernas handläggning av ansökningar om skyddsjakt. Utredningens förslag: Ett nytt system för älgförvaltningen bör genomföras i flera olika steg. bör kunna bilda älgförvaltningsområden, och utse ledamöter i älgförvaltningsgrupperna, . Övergången från licensjakt till jakt inom registrerade älgskötselområden bör ske under en övergångstid . Bestämmelserna om älgförvaltningsområden bör kunna träda i kraft . Inrättandet av älgförvaltningsområden bör därefter kunna ske relativt omgående även om tiden för den processen kan variera. I många delar av landet har arbetet för att bilda större områden för förvaltningen av älgen redan börjat och tankar om hur de bör utformas har diskuterats i många olika sammanhang. Det finns således i många fall redan något att utgå ifrån. Länsstyrelserna bör därför kunna bilda älgförvaltningsområden, och också utse ledamöter i älg- Överväganden och förslag SOU 2009:54 förvaltningsgrupperna, så att de finns över hela landet . Att avskaffa licensjakten och bilda och registrera älgskötselområden innebär en stor förändring av förutsättningarna för älgjakt och markägare och jägare behöver därför tid att anpassa sig. Överläggningar måste ske med närliggande jaktområden och överenskommelser om samverkan måste träffas. Utredningen föreslår därför att nuvarande regler om licensjakt ska gälla under en övergångstid. Bildandet och registreringen av älgskötselområden bör ske parallellt med arbete med älgförvaltningsområdena och som sägs i avsnitt 9.3.4 bör och kunna medverka i det arbetet. Det är dock viktigt att omställningen sker skyndsamt för att harmoniera med arbetet inom älgförvaltningsområdena och bör därför inte vara längre än . Att ta fram ett datastöd för älgförvaltningen bör påbörjas omgående. Ett sådant stöd är en förutsättning för en ekosystembaserad lokal förvaltning och bör därför finnas tillgängligt när den nya strukturen för älgförvaltningen införs till fullo. De föreslagna utbildningsåtgärderna bör också genomföras skyndsamt. 10 Konsekvenser av förslagen Kommittéförordningen (1998:1474) innehåller bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensberäkningar. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering (14 § kommittéförordningen). Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen). I kommittédirektiven (bilaga 1) anges att en konsekvensbedömning ska göras för samtliga förslag. För förslag som har statsfinansiella konsekvenser ska utredaren föreslå finansiering. 10.2Den nuvarande förvaltningens intäkter och kostnader