sou · GXB36 · 2009-02-03 00:00:00 — Det är också förmyndaren som för den omyndiges räkning uppbär en ersättning eller annan förmån. Förmyndaren torde vidare generellt sett vara den som är bäst insatt i den omyndiges förhållanden och därför ha de bästa förutsättningarna för att kunna avgöra vilka uppgifter som ska lämnas till en myndighet vid en ansökan om en förmån. Om förmyndaren orsakar att förmånen betalas ut felaktigt eller med för högt belopp blir det en konsekvens av avsaknaden av regler om förmyndares återbetalningsskyldighet att denne genom sitt ageran- de eller sin underlåtenhet kan ådra den underårige en framtida skuld till det allmänna. Det sagda gäller också när en förmånstagare har förvaltare eller god man och det ingår i uppdraget att ansöka om och uppbära huvudmannens ersättningar och bidrag. Enligt min mening finns det i och för sig goda skäl för att en förmyndare, förvaltare eller god man bör bära ett ansvar för återbetalningsskyldigheten – i synnerhet när han eller hon genom sitt agerande eller underlåtenhet har orsakat en oriktig utbetalning. Som praxis är är dock en förmyndare inte återbetalnings- skyldig utan betalningsansvaret vilar i stället på förmånstagaren även om denne inte råder över sina tillgångar. Det enda uttryckliga undantaget är den tidigare nämnda regeln i studiestödslagen. Och beträffande förvaltare och god man saknas över huvud taget regler om betalningsskyldighet. Det skulle dock enligt min mening föra för långt att generellt ålägga en förmyndare, förvaltare eller god man en återbetalnings- skyldighet för förmåner som oriktigt betalats ut för huvudmannens behov. Enligt svarar visserligen förmyndare, för- valtare och god man för skada som de uppsåtligen eller av vårds- löshet orsakar den enskilde. En återbetalningsskyldighet skulle sträcka sig längre och bl.a. innefatta fall när de insett eller borde ha insett att en utbetalning var oriktig. Det skulle också innebära en väsentlig förändring av gällande rättsläge där det främst är mottagaren av en förmån som kan drabbas av återbetalnings- skyldighet. Vissa förmåner betalas ut till hushåll efter en gemensam ansökan från makarna eller de sammanboende. Det gäller bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. torde det då vara den samlade bilden av bl.a. hushållets inkomster och utgifter som ligger till grund för förmånen. Enligt svarar vardera maken för sina skulder med sin egendom. Detta innebär att en make i allmänhet inte kan göras betalningsansvarig för en ersättning som oriktigt betalats ut till den andre maken. Inte heller en sambo svarar för den andre sambons skulder. Beträffande bostadsbidrag som sökts av och beviljats två makar tillämpas dock i praktiken solidarisk återbetalningsskyldighet (se Försäkrings- kassans vägledning 2004:10, version 3, avsnitt 10.4). Om två myndiga personer i ett hushåll gemensamt ansöker om bostadsbidrag eller ekonomiskt bistånd och därvid lämnar oriktiga uppgifter eller på annat sätt förorsakar att förmånen utgår felaktigt eller med för högt belopp är det enligt min mening rimligt att de solidariskt får svara för återbetalningsskyldigheten. Enligt min mening bör den praxis som tillämpas av vid återkrav av bostadsbidrag få ett uttryckligt lagstöd genom en regel om solidarisk betalningsskyldighet. Den bör avse sådana fall när flera som ansökt om en förmån har orsakat en oriktig utbetalning eller har insett eller skäligen bort inse felet. Solidariskt betalnings- ansvar bör kunna tillämpas inte bara vid bostadsbidrag utan även vid ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Något annorlunda är situationen beträffande rätten till bidrag vid vård av funktionshindrat barn. Vårdbidraget kan under vissa förutsättningar delas mellan föräldrar som har gemensam vårdnad om barnet. Det är dock endast den ene föräldern som kan ansöka om bidraget. Något krav på att föräldrarna ska sammanbo uppställs inte och man kan därför inte se detta bidrag som hushållsrelaterat. Eftersom en vanlig orsak till att bidraget delas är att föräldrarna separerat kan en solidarisk betalningsansvar bli svårt att tillämpa i praktiken. Det kan visserligen hävdas att två föräldrar som har gemensam vårdnad också är barnets förmyndare och att det följer av den ovan redovisade regeln om anmälningsskyldighet de båda kan åläggas återbetalningsskyldighet när de försummar att fullgöra den. Trots det anser jag inte att föräldrar som delar på ett vårdbidrag bör kunna bli solidariskt betalningsskyldiga. Särskilt om betalningsansvar vid efterlevandeförmåner I lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn finns en särskild regel om att återbetalningsskyldighet gäller för den efterlevande även när felaktigheten beror på den avlidnes agerande. I lagrådsremisen med förslag till socialförsäkringsbalken har en motsvarande bestämmelse tagits in bland återkravsreglerna, dock med det tillägget att bestämmelsen ska kunna tillämpas även beträffande livränta till efterlevande. Närmare motivering för tillägget ges inte. Lagrådet har inte haft några invändningar i sak mot den föreslagna ändringen. Jag anser mig böra godta vad regeringen förslagit. Jag förordar alltså att det i en återkravslag bör införas en bestämmelse om återkrav av efterlevandeförmåner som motsvarar förslaget i lagrådsremissen till socialförsäkringsbalk. Mitt förslag: Den som är återbetalningsskyldig och inte betalar skulden i rätt tid ska betala dröjsmålsränta enligt räntelagen (1975:635). Vid återbetalning av studiemedel ska i stället ränta tas ut enligt gällande regler. Vid återkrav av preliminär sjuk- ersättning och preliminärt bostadsbidrag efter slutlig avstäm- ning ska, liksom , en särskild avgift tas ut i stället för ränta. Dröjsmålsränta ska även tas ut när en avbetalningsplan har överenskommits eller den återbetalningsskyldige har medgetts anstånd med betalningen och betalning inte sker i rätt tid. En myndighet eller kommun får ta ut avgifter för att täcka sina administrativa kostnader vid återkrav. Rätt att ta ut ränta på en fordran som baseras på offentligrättslig lagstiftning förutsätter uttryckligt författningsstöd. finns regler som ger en myndighet rätt att ta ut ränta på återkravs- fordringar på socialförsäkringsområdet och beträffande vissa förmåner som CSN betalar ut. På socialförsäkringsområdet kan ränta tas ut i två situationer. Den första situationen är när någon som är återbetalningsskyldig inte betalar ett återkrävt belopp i rätt tid. kan då ta ut en dröjsmålsränta enligt räntelagen. Den andra situationen är när den återkravsskyldige har medgetts anstånd med betalningen eller träffat en överenskommelse med om en Ränta tas då ut med en lägre räntesats än vad som gäller för dröjsmålsräntan. Ränta ska också tas ut på återkravsfordringar som avser studie- stöd, bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan och bidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar. Sådan ränta tas ut med samma räntesats som gäller på socialförsäkrings- området vid överenskommelse om avbetalningsplan eller anstånd med betalning. På en återkravsfordran som avser studiehjälp eller bidrag för teckenspråksutbildning ska räntan tas ut från den dag som infaller efter det att beslutet om återkrav har fattats. För en återkravsfordran som avser studiemedel eller bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan gäller i stället att ränta ska börja löpa redan från den dag då studiemedlen eller bidraget togs emot. Beträffande de förmåner som betalas ut av och kommunerna finns inte några bestämmelser om ränta på återkravs- fordringar. Detsamma gäller bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor som betalas ut av CSN. Ränta ska tas ut vid återkrav Det finns enligt min mening flera skäl som talar för att ränta regelmässigt bör kunna tas ut när staten eller en kommun återkräver ett oriktigt utbetalat belopp. När ränta löper på en fordring utgör detta ett incitament för den betalningsskyldige att betala fordringen. Skälen för den enskilde att betala en fordring på vilket ingen ränta löper blir självfallet svagare, allra helst som han eller hon kan ha andra skulder att betala på vilka ränta löper. Att räntan löper på fordringarna kan alltså bidra till att stärka betalningsmoralen och till att betalningar sker snabbare. Det ska vidare beaktas att vid oriktiga utbetalningar har den enskilde fått möjlighet att disponera pengar som han eller hon inte har haft rätt till. I samband med att uttryckliga regler om ränta vid återkrav av socialförsäkringsförmåner infördes uttalade regeringen att det är klart otillfredsställande att enskilda som felaktigt disponerat statliga medel inte ska behöva betala ränta på beloppet som ska betalas tillbaka (prop. 2006/07:29 s. 38). Jag delar denna upp- fattning. Om ränta inte tas ut vid återkrav innebär det att den som har tagit emot en felaktigt utbetald förmån i princip får ett räntefritt lån. Han eller hon har dessutom möjligheten att placera pengarna på ett sådant sätt att de ger avkastning, som staten avhänds möjligheten att förfoga över pengarna. Regler om ränta motverkar att den enskilde kan skapa sig en förtjänst genom att förorsaka oriktiga utbetalningar eller genom att ta emot en oriktigt utbetald förmån i ond tro. Räntan kan också ge staten eller en kommun täckning för kreditkostnaderna som staten eller kommunen inte kan förfoga över det felaktigt utbetalda beloppet. Jag anser mot den bakgrunden att det bör vara möjligt att ta ut ränta vid återkrav av alla de förmåner som omfattas av en återkravslag. De ränteregler som finns på socialförsäkringsområdet och studiestödsområdet är olika i sin utformning när det gäller såväl räntenivåer som under vilken tidsperiod ränta löper. Jag anser att räntereglerna i största möjliga utsträckning bör utformas på ett enhetligt sätt. Jag kommer i mina fortsatta överväganden att lämna förslag på hur räntereglerna bör vara utformade. Ränta vid för sen betalning På förmögenhetsrättens område gäller allmänt att den som inte betalar en fordring i rätt tid kan bli skyldig att betala dröjsmåls- ränta på skulden. Även statliga myndigheter tar normalt ut dröjsmålsränta vid för sen betalning. Dröjsmålsräntans uppgift är framför allt att fungera som påtryckningsmedel mot gäldenären och bidra till att han eller hon betalar fordringar i rätt tid. I en återkravssituation kan dröjsmålsränta också fungera som ett incitament för den enskilde att träffa en överenskommelse om avbetalningsplan, vilket normalt är ett effektivt sätt att få in det återkrävda beloppet. Det är enligt min mening en självklar utgångspunkt att den som är återbetalningsskyldig ska betala ränta eller motsvarande när han eller hon dröjer med att betala tillbaka det återkrävda beloppet. Inom fordringshanteringsområdet förekommer emellanåt att kreditgivare, i stället för dröjsmålsränta, tar ut en förseningsavgift när den betalningsskyldige inte betalar . En sådan ordning har fördelen att den är enkel att tillämpa. Det är också lätt för den betalningsskyldige att förutse konsekvenserna av att betalning inte sker i rätt tid, nämligen att han eller hon ska betala en avgift som uppgår till ett visst belopp. Om avgiften bestäms till ett tillräckligt högt belopp blir vidare påtryckningseffekten på den betalnings- skyldige att betala senast på den utsatta förfallodagen stark. Införandet av en förseningsavgift i stället för dröjsmålsränta skulle dessutom sannolikt kunna innebära en viss förenkling av myndig- heternas administrativa hantering. Det skulle därför kunna förefalla tilltalande att införa en sådan ordning även vid återkrav av välfärdsförmåner. Jag kan emellertid konstatera att det också finns betydande nackdelar med en sådan konstruktion. En förseningsavgift tappar sin funktion som påtryckningsmedel så snart förfallodagen har passerats, medan en löpande ränta är ett kontinuerligt och incitament för den återbetalningsskyldige att betala det återkrävda beloppet. Vid påförande av dröjsmålsränta inträder alltså påtryck- ningen redan på förfallodagen, och är sedan lika stor fram till dess betalning sker. För att åstadkomma en liknande effekt i ett system med förseningsavgift skulle krävas att flera avgifter kunde tas ut efter den ursprungliga förfallodagen. Ett sådant system riskerar att bli betydligt mer komplicerat än en dröjsmålsränta. Det är också förenat med vissa svårigheter att bestämma en lämplig nivå på avgiften. För att uppnå avsedd effekt med en förseningsavgift, nämligen att den återkravsskyldige betalar sin skuld, krävs att avgiften är tillräckligt hög för att i praktiken fungera som incitament. De belopp som återkrävs kan variera mellan några och . Vid återkrav av större belopp skulle förseningsavgiften sannolikt behöva uppgå till ett relativt högt belopp för att få en tillräckligt stor påtryckande effekt, medan den skulle kunna vara lägre vid återkrav av mindre belopp. Det skulle därmed enligt min bedömning vara nödvändigt med en differentiering av avgifterna. Ett system med differentierade avgifter riskerar att bli onödigt komplicerat och kan också medföra oönskade tröskeleffekter. Alternativt skulle avgiften kunna konstrueras som en procentuell andel av återkravsbeloppet. Det är emellertid tveksamt om detta skulle innebära någon större förenkling i förhållande till ett system med ränta. Mot denna bakgrund anser jag att möjligheten att påföra ränta vid för sen betalning är att föredra framför en förseningsavgift. En regel om att den som är återbetalningsskyldig också ska betala ränta på det återkrävda beloppet när det inte betalas i rätt tid bör därför tas in i en återkravslag. Skyldigheten att betala ränta bör även gälla för den som är återbetalningsskyldig för introduktionsersättning, bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. eller ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. I avsnitt 5.8 har jag stannat för att eller en kommun själva ska kunna bestämma om dessa förmåner ska återkrävas eller inte. eller en kommun bör ha möjlighet att bestämma också om den återbetalningsskyldige ska krävas på ränta eller inte. Studiemedel består delvis av lån och det kan därför finnas skäl att andra ränteregler ska gälla för studiemedel än för övriga förmåner som betalas ut av CSN. Jag återkommer till frågan om vilka ränteregler som ska gälla för studiemedel nedan. Räntenivån vid för sen betalning Vid för sen betalning måste räntenivån vara tillräckligt hög för att räntan ska fungera som ett verksamt påtryckningsmedel för att få den återbetalningsskyldige att betala tillbaka det återkrävda beloppet. Räntan bör därmed vara markant högre än en ränta på ett vanligt banklån. Den får dock inte vara så hög att den uppfattas som oskälig. Vid återkrav på socialförsäkringsområdet ska ränta tas ut enligt reglerna om dröjsmålsränta i räntelagen. Enligt 6 § räntelagen motsvarar dröjsmålsräntan en av fastställd referens- ränta med ett tillägg av . uppgick referensräntan till . uppgick alltså dröjsmålsräntan till . Av förarbetena till räntelagen framgår att det är tre kriterier som i huvudsak har legat till grund för bestämmandet av dröjsmålsräntans höjd (prop. 1975:102 s. 88). För det första bör räntan inte vara så låg att det för gäldenären framstår som lönsammare att betala senare än på för- fallodagen. Räntan bör därför enligt vad som sades i propositionen vara högre än placeringsränta eller upplåningsränta på samma risknivå. För det andra bör den legala dröjsmålsräntan inte vara så låg att en gäldenär i betalningssvårigheter prioriterar betalningen av de fordringar som har en avtalad dröjsmålsränta framför dem vilkas räntefot bestäms av lagen. I propositionen anfördes att detta leder till att den legala räntan inte bör vara nämnvärt lägre än den ränta som avtalas efter marknadsmässiga grunder. För det tredje bör räntan vara tillräckligt hög för att även ge borgenären viss kompensation för de särskilda olägenheter som han lider genom att inte få betalt i rätt tid. Det är en väl etablerad ordning i samhället att dröjsmålsränta enligt räntelagen tas ut när en fordring inte betalas i rätt tid. Räntelagens regler är visserligen i första hand utformade för att tillgodose de behov som finns inom det förmögenhetsrättsliga området. De skäl som låg till grund för bestämmandet av dröjs- målsräntans nivå är dock enligt min mening giltiga även i en återkravssituation. Jag anser också att dröjsmålsräntans nivå är väl avvägd och bör kunna tillämpas vid återkrav enligt en återkravslag. Jag kan inte se att det finns någon anledning att i detta avseende göra skillnad mellan fordringar som avser återkrav av oriktigt utbetalda förmåner och andra fordringar i samhället. Jag kan dessutom konstatera att statliga myndigheter enligt 7 § förord- ningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar (fordrings- hanteringsförordningen) ska ta ut dröjsmålsränta enligt räntelagen på fordringar. Denna förordning reglerar visserligen inte myndig- heternas rätt att ålägga enskilda en skyldighet att betala ränta, utan tillämpningen av förordningen förutsätter att rätten att ta ut ränta finns föreskriven i någon annan författning eller regleras avtals- vägen. Jag anser ändå att det är av intresse i detta sammanhang att notera att statliga myndigheter ska ta ut dröjsmålsränta enligt räntelagen i den utsträckning det finns en möjlighet att göra det. Den ränta som tas ut vid återkrav på studiestödsområdet motsvarar en räntesats som överstiger statens utlåningsränta . Statens utlåningsränta uppgår och återkravsräntan beträffande studiestöd uppgår därmed till . Denna räntenivå är närmast jämförbar med den ränta som gäller för ett vanligt banklån. Enligt min mening är denna ränta generellt sett alltför låg för att fungera som ett verksamt påtryckningsmedel i en dröjsmåls- situation. Även de särskilda regler som finns på skatteområdet om att ränta ska tas ut när en skattskyldig inte betalar slutlig skatt i rätt tid kan vara av intresse i detta sammanhang. På belopp tas i sådana situationer en kostnadsränta ut som motsvarar en av fastställd basränta. uppgår bas- räntan till . På belopp uppgår kostnads- räntan till basräntan med ett tillägg av , dvs. Den lägre räntesatsen är enligt min mening alltför låg. Den högre räntesatsen är avsevärt högre än den räntesats som gäller för dröjsmålsränta enligt räntelagen. Jag anser att en så hög räntesats knappast är försvarbar vid återkrav, särskilt med tanke på att återkrav ofta riktas mot enskilda som befinner sig i en utsatt social och ekonomisk situation. Det ligger därför enligt min mening närmare till hands att i en återkravslag anknyta till reglerna om dröjsmålsränta i räntelagen. Sammanfattningsvis anser jag således att dröjsmålsränta ska tas ut enligt räntelagens bestämmelser vid återkrav av i princip samtliga förmåner som omfattas av en återkravslag. Detta ligger också i linje med de regler om dröjsmålsränta som ska gälla vid återkrav av arbetslöshetsersättning (prop. 2008/09:3). En bestämmelse om att den som är återbetalningsskyldig och inte betalar skulden på förfallodagen ska betala dröjsmålsränta enligt räntelagen bör därför tas in i en återkravslag. Någon anledning till att räntan ska ligga på en lägre nivå vid återbetalning av studiehjälp samt bidrag till funktionshindrade elever i gymnasieskolan och för teckenspråks- utbildning synes inte finnas. Undantag bör dock göras för ränta på återkrav som avser studiemedel. Jag återkommer till frågan om hur ränta ska tas ut på sådana krav nedan. När ska ränta börja löpa? Enligt 4 § räntelagen i dess nuvarande lydelse ska dröjsmålsränta på en fordring vars förfallodag inte är bestämd i förväg betalas från den dag som infaller efter det att borgenären har avsänt en räkning eller på annat sätt framställt krav på betalning. Genom att återkravsreglerna i AFL hänvisar till räntelagens bestämmelser om dröjsmålsränta är även denna bestämmelse tillämplig i åter- kravsärenden på socialförsäkringsområdet (se prop. 2006/07:49 s. 44). Beräkningen av 30-dagarsfristen ska då utgå från den dag då ett återkravsbeslut skickas till den återbetalningsskyldige. Enligt min mening finns det inte anledning att i en återkravslag göra avsteg från vad som gäller . För återkrav avseende studiehjälp och bidrag enligt förord- ningen om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar gäller att ränta börjar löpa från den dag som infaller efter det att beslut om återkrav har fattats, vilket ansluter till vad som gällde för beräkningen av dröjsmålsränta enligt ränte- lagen i dess lydelse före . För återkrav som avser studiehjälp och bidrag för teckenspråksutbildning kommer mitt förslag därmed att innebära en mindre förändring i förhållande till vad som gäller beträffande återkrav som inte betalas i rätt tid. Mitt förslag innebär vidare att dröjsmålsränta ska tas ut på samma sätt även vid återkrav av bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan. Ränta på sådana återkrav ska börja löpa redan den dag då bidraget uppbars. Jag återkommer nedan till frågan om ränta även framöver ska tas ut för tiden från det att bidraget uppbars till det att eventuell dröjsmålsränta börjar löpa. Enligt 8 § räntelagen kan dröjsmålsränta jämkas om en gäldenär på grund av sjukdom, arbetslöshet eller annan liknande omständighet som han inte kunnat råda över varit förhindrad att betala i rätt tid, om det med hänsyn härtill skulle vara oskäligt att ta ut ränta. Genom att ta in en hänvisning till räntelagens bestämmelser om dröjsmålsränta i en återkravslag blir även denna jämkningsregel tillämplig i återkravsärenden. Detta torde dock knappast få någon praktisk betydelse, eftersom jag nedan föreslår att en särskild regel om att räntan helt eller delvis ska kunna efterges ska tas in i en återkravslag. Ränta vid avbetalning och anstånd På socialförsäkringsområdet har möjlighet att, utöver dröjsmålsränta, även ta ut ränta när myndigheten har träffat en överenskommelse om avbetalning med den återbetalnings- skyldige eller medgett honom eller henne anstånd med betalningen. I motiven till bestämmelsen anfördes att det ter sig naturligt att återbetalningsskyldiga som får viss respit med betalningen av åter- kravsbeloppet åläggs att betala ränta på beloppet (prop. 2006/07:49 s. 39). Jag delar denna uppfattning. Detta ligger också i linje med vad som gäller för andra typer av fordringar som statliga myndig- heter har. En bestämmelse om att ränta ska tas ut vid överens- kommelser om avbetalningsplan eller anstånd bör därför tas in i en återkravslag. Som jag har anfört ovan i fråga om dröjsmålsränta innebär mitt förslag i avsnitt 5.8 att det ska finnas en möjlighet för en kommun eller att avstå från att kräva ränta vid avbetalningsplan eller anstånd när det gäller återbetalning av introduktionsersättning, bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. eller bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Räntenivån vid avbetalning och anstånd Om en återkrävande myndighet eller kommun träffar en överens- kommelse om avbetalningsplan med den återbetalningsskyldige kan detta i många fall öka möjligheten för myndigheten eller kommunen att få tillbaka det återkrävda beloppet. I vissa situa- tioner kan även en viss tids anstånd med betalningen skapa ett ekonomiskt andrum för den återbetalningsskyldige, som gör det möjligt för honom eller henne att återbetala det krävda beloppet. Det är därför viktigt att räntan vid avbetalning och anstånd bestäms till en sådan nivå att den fungerar som ett incitament för den återbetalningsskyldige att försöka nå en överenskommelse med den återkrävande myndigheten eller kommunen. Mot den bakgrunden bör ränta enligt min mening i sådana situationer tas ut med en lägre räntesats än vad som gäller för dröjsmålsränta. Räntan bör dock bestämmas till en tillräckligt hög nivå för att täcka kreditkostnader. När en återbetalningsskyldig beviljas anstånd görs ingen sedvanlig prövning av hans eller hennes kreditvärdighet och det finns således alltid en risk för att den återbetalningsskyldige inte kommer att kunna betala tillbaka det återkrävda beloppet. Staten eller kommunen tar därmed en kreditrisk.