sou · GXB310 · 2009-02-03 00:00:00 — Utgångspunkten är att dessa ärenden skulle hanteras på samma sätt som , vilket bland annat innebär att ärendena avgörs av en av regeringen utsedd jurist tillsammans med en miljösakkunnig. Det kan dock i det här sammanhanget diskuteras om syftet med inrättandet av miljöprövningsdelegationerna fullt ut har uppfyllts. I förarbetena till betonades vikten av att skilja tillstånds- rollen från övriga roller som har, främst tillsynsrollen (prop. 1997/98:45 del 1 s. 470–473). Personalen vid dagens delega- tioner kan i flertalet fall inte enbart syssla med tillståndsärenden. Antalet ärenden vid varje delegation är för litet för det. Följaktligen handläggs ärendena normalt av personer som i övrigt har andra uppgifter inom , bland annat i fråga om tillsyn över miljöfarliga verksamheter. Ordföranden och den miljösakkunnige kan normalt inte ägna sig åt tillståndsprövningar på heltid. Om det här alternativet blir aktuellt för fortsatt utredning får frågan om hur tillståndsärendena bör hanteras vid de mindre delegationerna närmare utredas. Det skulle kunna undersökas om man ytterligare bör formalisera förhållandet mellan delegationen och . skulle då alltid betraktas som en myndighet med uppgift att inkomma med formella synpunkter på en tillståndsansökan och med möjlighet att överklaga delegationens avgöranden. Delegationen skulle också ge verksamhetsutövaren tillfälle att bemöta synpunkter, något som inte alltid sker vid dagens delegationer. Det alternativ för tillståndsprövningen i första instans som här beskrivs innebär i stort sett ingen förändring i effektiviserings- hänseende jämfört med dagens organisation. För verksamhets- utövare som bedriver A-verksamheter och vattenverksamheter skulle det generellt sett inte bli någon större förändring vad gäller närheten till prövningsmyndigheten; redan i dagens system kan avståndet till myndigheten vara stort. Avståndet mellan pröv- ningsmyndigheten och verksamhetsutövaren innebär reskostnader för myndigheten. Det är myndigheten som får resa till sammanträden på den ort där verksamheten är belägen. Avstånden är alltså inte någon större nackdel för verksamhetsutövaren eller allmänheten. Detsamma gäller för de organisationer och den allmänhet som vill ha insyn i och kunna påverka miljöprövningen. En fördel med det här alternativet är att alla länsstyrelser skulle kunna behålla den kompetens som finns i frågor som rör tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter. Tillståndsprövning av alla miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter vid 3–5 miljöprövningsdelegationer Ett alternativ som innebär ett betydande steg för att öka effektiviteten skulle vara att ytterligare koncentrera organisationen genom att flytta även prövningen av B-verksamheter till de 3–5 stora miljöprövningsdelegationerna. All tillståndsprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter skulle då ske vid dessa delegationer. Varje delegation skulle i genomsnitt komma att hantera uppskattningsvis mellan 160 och 260 ärenden (vi utgår vid beräkningen från sammanlagt cirka 800 ärenden ). Belastningen av B-ärenden på de 21 miljöprövningsdelega- tionerna varierar kraftigt mellan olika län. I vissa län är antalet ärenden mycket litet. har lämnat förslag som innebär en minskning av antalet B-verksamheter. Förslaget innebär att av totalt ca 6 000 tillståndspliktiga verksamheter flyttas ca 1 350 ned till anmälningsnivån. Verket förespråkar också en ytterligare stegvis minskning av antalet tillståndspliktiga verksam- heter. som antalet tillståndspliktiga verksamheter minskar genom förslaget, skulle den sammanlagda mängden tillståndsärenden påverkas av vårt tidigare förslag att låta täkter prövas på samma sätt som andra miljöfarliga verksamheter; tillståndspliktiga täkter skulle då prövas av miljöprövningsdelega- tionerna i stället för som sådan (SOU 2003:124 s. 203–226). En organisation med 3–5 miljöprövningsdelegationer som har en hög grad av självständighet i förhållande till länsstyrelserna och som prövar alla tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter skulle vara väl anpassad för en sådan utveckling. Vad som sagts i det förra alternativet om de stora delegationernas sammansättning, beredningsorganisation etc. skulle gälla även här. Antalet ärenden skulle dock vara betydligt fler i det här alternativet, vilket skulle ge bättre förutsättningar att skapa en organisation som kan hålla den kompetens som behövs för en snabb och korrekt handläggning av målen. skulle ha fler anställda, vilket skulle göra det lättare att inhämta kunskap och skaffa erfarenheter på bland annat det tekniska och naturvetenskapliga området. I både det här och det förra alternativet får det exakta antalet miljöprövningsdelegationer utredas närmare. Vid den bedömningen måste andra faktorer vägas in, bland annat hur många ärenden som ska behandlas, hur organisationen för överprövning bör utformas och närheten till en prövningsmyndighet i olika delar av landet. Alternativet med 3–5 miljöprövningsdelegationer som prövar all tillståndspliktig verksamhet innebär en effektivare prövnings- organisation i första instans än den nuvarande eftersom prövningen koncentreras till betydligt färre myndigheter. finns det nackdelar med en sådan organisation. En sådan är att flertalet länsstyrelser inte längre kommer att ha någon tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter. Den kompetens som finns i dessa frågor kan därför bli svår att behålla. Konsekvenserna av detta behöver dock inte bli så stora eftersom länsstyrelserna även i fortsättningen kommer att vara en viktig remissmyndighet vid tillståndsprövningen. Länsstyrelserna kommer också att utöva tillsyn över A-verksamheterna, i den mån tillsynen över dessa inte har delegerats till kommunen. Vid remissbehandlingen av miljöbalkkommitténs förslag fram- fördes bl.a. följande synpunkter i frågan om prövnings- myndigheternas storlek och antal. De domstolar som yttrade sig förordade alternativ 2. Enligt framstår denna modell som den mest ändamålsenliga. Myndigheterna bör vara helt fristående från länsstyrelserna och ha en domstolsliknande sammansättning. Med en sådan lösning skulle verksamheten i myndigheterna kunna anses utgöra domstolsprövning i mening. Därmed skulle miljödomstolarna eventuellt kunna ersättas och instans- kedjan kortas. Bilden av länsstyrelsernas remissvar är splittrad. De flesta förordar dock alternativet med prövning av B-verksamheter vid samtliga 21 länsstyrelser. De vanligaste argumenten för denna ståndpunkt är att alternativ 1 innebär minst förändring jämfört med dagens ordning som i huvudsak fungerat bra och är väl har enligt dem som förordar alternativ 1 en bred kompetens och god kunskap om regionen. Verksamhets- utövare och närboende sägs uppskatta närhet till prövnings- myndigheten. Alternativ 1 anses också innebära att nuvarande kompetens inom kan behållas. Kompetensförsörjning inom arbetet med tillsyn och miljömål är starkt beroende av kunskapsutbytet från tillståndsverksamheten. För att mindre länsstyrelser ska kunna rekrytera och behålla kompetent personal är det viktigt att kunna locka med kvalificerade arbetsuppgifter. som förordade alternativ 1 ansåg att A-verksamheterna och vattenverksamheterna bör lokaliseras till de länsstyrelser där vattenmyndigheterna finns. som förordade alternativ 2 framhöll däremot att länsstyrelserna som är vattenmyndigheter redan är kompetensstarka arbetsplatser som inte bör få fler uppgifter. i , som också förordade alternativ 2, ansåg inte att det behöver finnas en nära koppling mellan tillsyns- och tillståndsarbete. Den hade valt att dela upp dessa ärenden på olika personalgrupper med ett effektivare arbete med högre kvalitet som följd. Förändringen har enligt denna länsstyrelse gett mer tid för tillsynsarbetet. Farhågor som kompetensflykt på grund av urholkning av arbets- uppgifter har inte infriats. Stor-miljöprövningsdelegationer bör inte ligga i anslutning till vattenmyndigheterna, utan tillhöra länsstyrel- ser med stor erfarenhet av A-verksamheter, med goda möjligheter att resa och rekrytera kompetent personal. Enligt i , som också förordar alternativ 2, förefaller det märkligt att det vid vissa länsstyrelser skulle finnas två parallella organisationer som skulle syssla med samma frågor fast av något olika dignitet. i län, som också förordar alternativ 2, framhåller att vissa län har få B-ärenden. Översynen av förordningen om miljöfarlig verksamhet kommer enligt länsstyrelserna att medföra en ytterligare minskning av antalet sådana ärenden. Att inrätta fem stor-miljöprövnings- myndigheter innebär en någorlunda god avvägning mellan geografisk närhet och kompetens hos handläggarna. En koncen- tration till fem stor-miljöprövningsdelegationer, förslagsvis samma som vattenmyndigheterna, innebär enligt i län en tydlig uppdelning mellan tillstånds- och tillsynsverksamhet. Bland övriga remissinstanser är det endast ett fåtal, främst kommuner, som förordar alternativ 1. Denna lösning förordas också av kommuner och landsting. underlättas kontakterna mellan den kommunala tillsynsmyndig- heten och prövningsorganet om B-verksamheterna blir kvar hos samtliga länsstyrelser. Det är enligt förbundet också angeläget från medborgarperspektiv och regionalt perspektiv att besluten fattas så långt ner som möjligt i prövningsorganisationen. Bland de remissinstanser som förordar alternativ 2 finns flera statliga myndigheter med viktiga uppgifter på miljövårdsområdet. Enligt är det lämpligt att samla tillståndsprövningen hos ett färre antal myndigheter. Därigenom upprätthålls enligt verket den kompetens och enhetlighet i bedömningen som krävs för att nå en hög kvalitet på verksamheten. Alternativ 2 underlättar enligt också en samordning med vattenmyndig- heterna. , som också förordar alternativ 2, framhåller att denna lösning förutsätter att prövningsmyndig- heterna tillförs kompetens inom kulturmiljöområdet. Naturvårds- verket, som är inne på samma linje, anser att utgångspunkten för prövningsmyndigheternas geografiska områden bör vara naturligt avgränsade avrinningsområden. framhåller att alternativ 2 är att föredra ur effektivitetssynpunkt. geologiska undersökning förordar alternativ 2 då det innebär ett tillräckligt litet antal myndigheter för att erhålla så många ärenden att kompetensen hålls på en hög nivå som det möjliggör en specialisering med hänsyn till de olika typer av verksamheter som kan förekomma i olika regioner. Synpunkter från ordförandena i miljöprövningsdelegationerna Vid en hearing som utredningen anordnade framfördes bl.a. följande synpunkter från ordförandena i miljö- prövningsdelegationerna. Tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet A-verksamheter och vattenverksamheter bör prövas av ett färre antal myndigheter för att länsstyrelserna ska kunna bemanna dessa myndigheter med behövlig kompetens (förslagsvis 6–9). En utgångspunkt kan vara förslag om en framtida regionindelning. Ärenden om A-verksamheter och vattenverksamheter kräver också en annan kompetens än vad som behövs för tillståndsprövning av B-verksamheter varför det är bättre att ett färre antal myndigheter prövar tillståndsfrågorna. Det är viktigt att få till stånd en enhetlig rättstillämpning då det spretar alltför mycket mellan olika länsstyrelser. Det vore en bra lösning om alla ärenden om miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter skulle prövas av samma myndigheter. Det är vidare olyckligt med uppdelningen på B-verksamheter och A-verksamheter eftersom företag både kan öka och minska i storlek. Det vore lämpligare att inte ha flera storleksgränser. Det finns en hög kompetens avseende tillståndsprövningen hos länsstyrelserna. De gör en stor insats i prövningarna av A-verksamheter eftersom de är inblandade redan från början under samrådsförfarandet. Flera av ordförandena ansåg dock att tillståndsprövningen av B-verksamheterna bör vara kvar hos samtliga länsstyrelser och anförde bl.a. följande. Regeringen vill ha en snabb och effektiv prövning. Effektivitetsskäl talar därför för att ärenden avseende B-verksamheter prövas av samma antal miljöprövningsdelegationer som . Det finns risk för resursproblem om ett färre antal myndigheter prövar ärendena. Om tillståndsprövningen ska göras vid ett färre antal myndigheter finns en risk för att kompetensen utarmas hos övriga myndigheter som kommer att ha kvar tillsynen över verksamheterna. Vikten av närhet till företagen ska inte heller underskattas då företagen vill ha nära kontakt med tjänstemän som de känner till. Fråga uppkom också om vad som händer med handläggarna om tillståndsprövningen av B-verksamheterna förs ihop med tillståndsprövningen av A-verksamheterna till ett färre antal myndigheter. På motsvarande sätt ifrågasattes effektiviteten med en dylik lösning. Alla län kommer att ha kvar tillsynen. Handläggarna har kompetens och kännedom om företagen som är värdefull både vid tillståndsprövning och tillsyn. I fråga om vattenverksamheter yttrades bl.a. följande. Miljö- prövningsdelegationerna saknar kompetens i vattenbyggnads- tekniska frågor, men i övrigt finns redan tillräcklig kompetens på (avseende biologi, hydrologi m.m.) för att handlägga tillståndsfrågor om vattenverksamhet. handlägger de anmälningspliktiga verksamheterna. Samtliga länsstyrelser efterfrågar vattenbyggnadsteknisk kompetens. Övrig kompetens finns men nyrekryteringar behövs. Det är dock ett bekymmer att man inte vet vad som gäller enligt gamla vattendomar. För- valtningsmyndigheter har inte erfarenhet av prövningar enligt regelkomplex, t.ex. när det gäller dispositiva frågor. Det finns inte någon tradition inom länsstyrelsevärlden att fördela pengar mellan enskilda. Flera länsstyrelser uttrycker synpunkten att de kan bestämma om tvångstillträde för tillsyn varför det inte känns orimligt att de också ska kunna fatta beslut om tvångsrätter. Det framfördes också synpunkter på att en lämplig lösning är att man använder sig av samma system som för miljöfarlig verksamhet, dvs. att man skiljer på tillstånds- och ersättningsfrågor. Miljöprövningsdelegationernas placering och formella ställning m.m. I fråga om myndigheternas placering sades bl.a. följande. Med dagens indelning händer det i vissa fall att en länsstyrelse tillståndsprövar och bestämmer villkor för en verksamhet medan en annan länsstyrelse avseende samma verksamhet utövar tillsyn/undersöker om villkoren efterlevs. Det skulle därför vara bättre om de administrativa gränserna kunde styra vem som prövar vad. I fråga om prövningsmyndigheternas formella ställning uttalades bl.a. följande. Förmodligen blir respekten hos externa aktörer större genom en konstruktion liknande miljöprövnings- delegationerna, även om det internt saknar betydelse. Det är mer en pedagogisk fråga. Det kan vara bra att förstärka legitimiteten genom att sakkunniga i miljöprövningsdelegationen förordnas av regeringen. Det kan vidare vara lämpligt att tjänsterna i miljöprövningsdelegationen utannonseras av regeringen med individuell lönesättning. Det är viktigt att bevara självständigheten och inte ha några politiska inslag. Erfarenheten är att utomstående då får större förtroende för prövningssystemet. Besluten avseende A-verksamheter och vattenverksamheter bör fattas i en samman- sättning motsvarande domare, miljöråd och sakkunnig. Man kan tänka sig att använda flera olika miljösakkunniga beroende på ärendets art. En tänkbar lösning är en ordförande och tre sakkunniga. De sakkunniga skulle kunna vara experter inom naturvårdsområdet, vattenområdet och miljöskyddsområdet. Det kan tänkas att det skulle krävas mer än notariemeritering som kompetens för ordföranden när det gäller erfarenhet som domare. Miljöprövningsdelegationen har enligt möjlighet att använda sig av experter (jfr 19 kap. 5 § 6. och 22 kap. 12 § MB). Det är tänkbart att man skulle kunna använda sig av denna möjlighet i framtida tillståndsprövningar av större verksamheter. Det är dock viktigt att tillse att B-verksamheterna inte blir oprioriterade jämfört med A-verksamheterna och vattenverk- samheterna. Ett alternativ är att ha olika handläggare för olika ärendetyper. De miljösakkunniga är också handläggare på läns- styrelserna. Länsstyrelserna ifrågasätter vari problemet ligger med denna lösning eftersom verksamhetsutövarna inte ifrågasätter olika roller i detta avseende. Även om det har hänt att landshövdingar tagit kontakt med miljöprövningsdelegationen är nuvarande regler tillräckliga för att miljöprövningsdelegationen ska ha en självständig ställning. Majoriteten av länsstyrelserna anser att regelsystemet formellt sett är tillräckligt i fråga om miljöprövningsdelegationernas självständiga ställning, men att det vore lämpligt att stärka den självständiga ställningen genom särskilda tjänster med ett öppet tillsättningsförfarande. Det skulle innebära förstärkt legitimitet och en större konkurrens till tjänsterna vilket i sin tur medför en högre kvalitet på beslutsfattarna. Även budgetfrågan togs upp vid utredningens hearing. I denna del framkom bl.a. följande. Alla handläggare vid i län är knutna till miljöavdelningen där också resurserna finns. De särskilda medel som behövs för miljöprövningsdelegationen äskas av ordföranden. Det gäller löner, drift, utbildning och resor. I de enskilda ärendena går resorna på miljöavdelningens budget. I län håller delegationen ungefär 4–6 möten (offentlig besiktning). Miljöprövningsdelegationen går budgetmässigt in under miljöavdelningen och kostnaden syns inte särredovisad i årsredovisningen. Det finns 20 handläggare på miljöavdelningen och delegationen består av fyra personer. Miljöprövningsdelegationen vid i har inte någon egen budget. Där uppskattas en kostnad mot- svarande två helårsarbetskrafter för ordföranden och miljösak- kunnig. De flesta länsstyrelser uppgav att miljöprövningsdelegationen inte har någon egen budget och att det finns konkurrens mellan Dock prioriteras tillståndsprövning framför tillsyn. Prövningen prioriteras alltså även i de fall rege- ringen i regleringsbrev vill ha fler omprövningsärenden. Hierarkin är följande: 1. tillståndsprövning 2. tillsyn 3. tillsynsvägledning. är ett styrdokument men inte det viktigaste. I samtliga länsstyrelser finns kostnadsställe 5511 – som avser tid- redovisning för ordföranden och miljösakkunnig. Detta framgår dock inte av årsredovisningarna. I övrigt framkom vid utredningens hearing bl.a. följande. Det finns just nu många utredningar om länsstyrelsernas organisation. Om man blickar framåt är det mycket troligt att länen blir färre. och för en dialog om en eventuell sammanslagning av länen. Den kritik som har riktats mot miljöprövningsdelegationerna gäller mestadels handläggningstiderna. Oenighet råder om hand- läggningstiderna ska räknas från ansökans inkomstdag alternativt från det att kungörelse sker. En synpunkt är att det kan vara viktigt att räkna tiden från inkomstdatum eftersom kan påverka sökanden under samrådsförfarandet. Man kan öka kvaliteten på det tidiga samrådet eftersom det kan ta att komplettera ett ärende. Det finns en rimlig omloppstid från kungörelse till beslut. Det är dyrt att göra en miljökonsekvens- beskrivning och kvaliteten behöver höjas. Branschorganisationerna spelar en viktig utbildningsroll för förbättring av ansöknings- handlingarnas kvalitet. Efter de ändringar i reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar som genomfördes har handlingarna blivit bättre. antog och rådet ett direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det så kallade ramdirektivet för vatten (2000/60/EG). Ramdirektivet gäller för all vattenplanering och vattenvård inom EU med syfte att skydda kvaliteten hos vattnet och vattenmiljön samt att trygga den långsiktiga vatten- försörjningen i unionen. Av 5 kap. 10 § första stycket framgår att för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön ska landom- råden och kustvattenområden delas in i fem vattendistrikt. I 11 § första stycket samma kapitel finns en bestämmelse om att en länsstyrelse i varje vattendistrikt ska vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Varje vattendistrikt är uppbyggt av flera avrinningsområden. Indelningen i vattendistrikt följer de stora havsbassängerna. Ytvatten, grundvatten, kustvatten och landområden vid kusten som inte kan hänföras till ett visst avrinningsområde hänförs till det vattendistrikt som är närmast eller lämpligast. Vilka länsstyrelser som är vattenmyndigheter anges i 22 § länsstyrelseinstruktionen. i är vattenmyndighet för , i är vattenmyndighet för vatten- distrikt, i är vattenmyndighet för Norra vattendistrikt, i län är vattenmyndighet för Södra vattendistrikt och i är vattenmyndighet för vattendistrikt. Vattenmyndigheterna har ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön inom respektive distrikt. Myndigheterna sam- ordnar arbetet i sitt vattendistrikt samt fastställer miljökvalitets- normer, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Det åligger vattenmyndigheten att på lämpligt sätt dela in sitt distrikt i delområden och därvid samverka med berörda länsstyrelser. För varje vattenmyndighet finns det en särskild vattendelegation med uppgift att fatta beslut inom myndighetens ansvarsområde. Vattendelegationen beslutar till exempel om vilken vattenkvalitet som ska uppnås i ett visst vattendrag, vilka åtgärder som ska vidtas och hur områdena ska skötas för att vattenkvaliteten ska förbli hög. Delegationen får överlåta åt att utarbeta förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervakningsprogram samt genomföra åtgärdsprogram och miljöövervakning, ansvara för samordning inom delområden och fatta beslut i frågor om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i övrigt. Vattendelegationen får dock inte överlåta åt att fatta beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Det är som fattar beslut i administrativa frågor och andra frågor som inte rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. har i sitt slutbetänkande En utvecklad havsmiljöförvaltning (SOU 2008:48) föreslagit att vattenmyndig- heten ska få förelägga den som bedriver eller har bedrivit verksamhet eller vidtagit en åtgärd som kan befaras ha medfört påverkan av en vattenförekomst att genomföra de kontroller och den miljöövervakning som behövs för att fastställa miljökvaliteten och orsakerna till förändringar av denna. Övriga länsstyrelser inom distriktet ska biträda vatten- myndigheten. Inom varje länsstyrelse ska det finnas ett beredningssekretariat för att biträda vid samordningen av arbetet med förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Berednings- sekretariaten sköter en stor del det operativa arbetet, det vill säga bedömer vattnens status, möter verksamhetsutövare, tar fram förslag till åtgärder m.m. De ska tillsammans med vatten- myndigheterna, ta fram kunskapsunderlag och lämna förslag till kvalitetskrav, övervakningsprogram och åtgärdsprogram för olika avrinningsområden. Arbetet ska ske i dialog med kommuner, vattenvårdsförbund och andra lokala vattenintressenter. Ordförande för delegationen är landshövdingen i det län som svarar för vattenmyndigheten. Vattendelegationen är sammansatt av sakkunniga från länsstyrelser och andra instanser. Delegationen består av högst elva ledamöter som utses av regeringen för bestämd tid. 3.2.1Prövningsmyndigheternas uppgifter, antal och lokalisering Utredningens förslag: Miljöprövningsmyndigheternas verk- samhetsområden ska överensstämma med vattendistrikten och miljödomstolarnas domkretsar. Miljöprövningsmyndigheter ska finnas i , , , och . Dessa myndigheter ska med undantag för civilrättsliga ersättningsfrågor pröva alla sådana ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som prövas av läns- styrelsernas miljöprövningsdelegationer och miljödomstolarna. Prövningsmyndigheternas uppgifter inom området miljöfarlig verksamhet