sou · GWB348 · 2009-01-01 00:00:00 — De forskningsstudier som gjorts rörande vindkraftsverks långsiktigt negativa effekter för den biologiska mångfalden har inte kunnat påvisa några tydliga effekter. Svenska studier i som gjorts inom kunskapsprogrammet Vind- val visar på att fåglarna i allmänhet undviker vindkraftverken och att mycket få fåglar kolliderar med verken.15 Flyttande fåglar väljer andra vägar och flyger runt vindkraftsanläggningarna. Det är dock inte känt vilka effekterna kan bli på och när större 15 Vindkraft – Tillståndsprocessen och kunskapsläget. Informationsbroschyr från , 2007. (Broschyren innehåller en översikt av dagens kunskapsläge om vindkraftens effekter på omgivningen, bl.a. baserat på studier inom Vindforsk och Vindval.) Planering av de svenska havsområdena Vindkraftverken har i vissa fall visat sig ha vissa positiva effekter för den biologiska mångfalden. Till exempel kan vindkraftsfundamenten fungera som konstgjorda rev för fastsittande organismer såsom exempelvis musslor, och även som skydd för andra organismer. Vindkraftsanläggningar kan även innebära skyddsområden för fiskar genom att trålning för- bjuds i området. En möjlig negativ effekt av en tät utbyggnad av vindkraftverk längs Europas kuster är att spridning av främmande arter kan underlättas. Det blir möjligt för organismerna att hoppa från en anläggning till en annan. Genom utökat samarbete och gemensam planering mellan grannländer vid etablering av vindkraftsanläggningar bör det gå att utnyttja ledningar mer effektivt, alternativt att placera flera ledningar parallellt på havsbotten. I kust- och skärgårdsområden kan bevarande av natur- och kulturvärden ofta kombineras med en utveckling av lokalsamhällen och lokala arbetstillfällen. Även samverkansmöjligheter mellan natur- och kulturvärden och friluftsliv/turism torde föreligga. Införandet av ett havsplaneringssystem påverkar alla samhällsnivåer och i havsområden ett flertal samhälleliga sektorer. Befintliga regionala organ kommer genom förslag att få utökade befogenheter genom att ansvara för havsplanering i territorialhavet och innanför baslinjen (figur 4.17). har de regionala organen främst haft uppgifter som rör regional utveckling och inte förvaltning. Detta innebär att primärkommunerna fråntas ansvaret för planering i merparten av dessa havsområden. Konsekvenserna för kommunerna väntas dock bli marginella i och med att merparten av dessa inte bedriver någon egentlig planering i sina havsområden. I flera kommuner har dock kustplaner och liknande instrument inrättats. En viktig uppgift för den regionala nivån kommer att vara att tillvarata detta arbete i planeringen. Det är även viktigt att former för samverkan mellan kommunerna och de regionala organen byggs upp. Planering av de svenska havsområdena Figur 4.17 Schematisk bild av förslag rörande havsplanering. Var exakt gränsen bör gå mellan kommunernas översiktsplaner och regionernas havsplaner har utredningen inte tagit ställning till, se vidare i texten. Planeringen i territorialhavet och i havet innanför baslinjen förblir under inflytande av den kommunala nivån i och med att de regionala organen utses som ansvariga. Nya rutiner och procedurer för samråd kommer att inrättas genom vilka det lokala deltagandet kan bestå. En regionalt baserad planering förbättrar de praktiska möjligheterna att få tillstånd en mer heltäckande planering och förhoppningsvis ett politiskt engagemang. Medborgarna kommer också ha långt bättre möjligheter att få inblick i vilka prioriteringar som görs i havsområdena. Detta väntas stärka legitimiteten för planeringen samt deltagandet i planeringsprocessen. Den statliga nivån föreslås genom få ansvaret för planering inom den ekonomiska zonen samt för överinseende gällande de regionala organens havsplanering. ska ansvara för att överpröva de regionala planerna mot vissa kriterier, vilket delvis är ett nytt inslag i svensk översiktlig planeringstradition. Förslaget medför att organisation behöver förstärkas. I vilken utsträckning detta krävs bör bli föremål för en kommande rätts- och genomförandeutredning. Planering av de svenska havsområdena förslag rörande havsplanering kan generellt sett komma att medföra förändringar för företag som är verksamma i havsområdena. Först och främst kommer havsplaneringen att förenkla för företag genom att det blir tydligare var en viss verksamhet kan bedrivas. Den bindande zonering som föreslås kan medföra att näringsverksamhet i utpekade områden berörs. Förfaranden kring tillståndsprövning, som mer i detalj påverkar företags verksamhet, kommer att behöva utredas närmare i den kommande rätts- och genomförande- utredningen. Samhälleliga konsekvenser bör i detalj belysas i den kommande rätts- och genomförandeutredningen. Kostnader för att införa systemet bör också beaktas i nämnda utredning. 5Kunskap till stöd för förvaltningen Kunskap en viktig del i både nationell och internationell verksam- het för att förbättra havsmiljön vilket har pekats på i tidigare kapi- tel. I det här kapitlet behandlas först den svenska miljööver- vakningen utifrån några olika aspekter, främst när det gäller ansvar, styrning och finansiering. Därefter redovisas ett förslag till ett samlat program för kartläggning av havsmiljön. I kapitlets tredje avsnitt ges förslag till strategiska forskningssatsningar och i det fjärde avsnittet förslag om förbättrat vetenskapligt stöd. Det femte avsnittet behandlar teknisk utveckling och rör mer specifikt utvecklingen av selektiva fiskeredskap och skonsamma fångst- metoder. Det sjätte och sista avsnittet rör utbildning och kompe- tens och tar särskilt upp förslag om utbildning för yrkesfiskare. I begreppet övervakning av miljön innefattas ett flertal verksam- heter med delvis olika syften. Gemensamt för dessa verksamheter är att de bidrar med information och kunskap om tillståndet i mil- jön, vilket det finns behov av för en effektiv förvaltning av havs- miljön. I viss utsträckning beskriver de även utsläpp och belastning av föroreningar och andra miljöpåverkande ämnen samt effekterna av dessa. En viktig utgångspunkt är avrinningsområdets påverkan på havet. Vad som ytterligare kännetecknar övervakning av mil- jön är att det är återkommande aktiviteter som görs inom ramen för övergripande program, ofta på regeringens eller myndigheters initiativ men ibland också av regionala eller lokala aktörer (inklu- Kunskap till stöd för förvaltningen sive enskilda/företag). Begreppet övervakning av miljön används här istället för miljöövervakning för att markera att fler delar ingår än vad som gängse brukar betecknas som miljöövervakning. Långsiktiga trender, avancerade analyser och modeller är viktiga i förvaltningen av havsmiljön och för politiska beslut, och data måste samlas in för att stödja detta. Även dagsaktuell information och prognoser till näringsliv och allmänhet om t.ex. algblomningar bör ses som en del av övervakningen av miljön. För att leva upp till omgivningens krav på aktuell information är det viktigt att det finns ett högt tempo i redovisningen, t.ex. att innevarande års mil- jösituation redovisas året därpå. I tider av alg- blomningar eller andra akuta skeenden i miljön handlar det om att snabbt kunna leverera relevant och uppdaterad information, både till andra myndigheter och till allmänheten. Miljöövervakning på nationell nivå har bedrivits av Naturvårds- verket . bedrevs verksam- heten inom programmet för övervakning av miljökvalitet (PMK). I regeringens miljöproposition 1990/91 angavs ramarna för den modell som vi har än med ett nationellt miljöövervaknings- program (innefattande flera olika delar, bl.a. marin övervakning) som ansvarar för kombinerat med statligt finan- sierad regional miljöövervakning.TPF1FPT Regeringen föreslog som budget för denna verksamhet inledningsvis . var budgeten runt per år.TPF2FPT Anslagen till miljöövervakning har ökat kraftigt. var anslaget till miljöövervakning , men det omfattade då också miljömålsuppföljning och en del andra poster. ligger anslaget till miljöövervakning på . De senaste årens höjningar av anslaget har bl.a. motiverats med genomförandet av ramdirektivet för vatten samt de stora miljöproblemen i haven. 1TP PT En god livsmiljö. Regeringens proposition 1990/91:90. 2TP PT Övervakning av miljön. Kunskap till stöd för förvaltningen Vem gör vad? En väsentlig del av övervakningen sker genom statlig miljööver- vakning som finansieras av genom det särskilda anslaget (34:2) i statsbudgeten till miljöövervakning. Denna över- vakning genomförs i hög grad genom samarbete med och uppdrag till andra myndigheter, inklusive länsstyrelser och universitet och högskolor, och i viss utsträckning privata aktörer. Förutom över- vakning av miljötillståndet i havet är olika typer av övervakning som sker i avrinningsområdet av relevans i sammanhanget, t.ex. i sjöar och vattendrag, liksom mätningar och beräkningar av nedfall av luftburna ämnen och föroreningar. Kostnaderna för miljööver- vakning finansierad av miljöövervakningsanslaget och med relevans för havsmiljön uppgick uppskattningsvis till 2006. I beloppet ingår den regionala övervakning som länsstyrel- serna ansvarar för, se nedan. Baserat på revisionen av program- området Kust och hav har har ytterligare tillförts.TPF3FPT Formellt är det som fattar beslut om medel till miljöövervakning. är ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå de av fastställda miljökvalitetsmålen och har enligt instruktionen för beslutsrätten om medel ur miljöövervaknings- anslaget. I praktiken fattar endast beslut om en rambudget för miljöövervakning. I övrigt är rådet i relativt liten utsträckning involverad i miljöövervakningsfrågor. Rådets fokus har legat på uppföljning av miljömålen i stort och särskilt de årliga rapporteringarna (de Facto) liksom de fördjupade utvärde- ringarna . För samråd med näringslivet och organisationer om havsmiljö- frågor finns ett råd för havsmiljöfrågor inom Natur- vårdsverket. Regeringen har dessutom tillsatt en samordningsgrupp för havsmiljöfrågor (SAMHAV) för samordning mellan ansvariga myndigheter. Länsstyrelserna har en viktig roll för samordning på länsnivå mellan olika aktörer, både statliga och andra, t.ex. vattenvårdsför- bund. Medel överförs från till länsstyrel- serna. utbetalade sammanlagt för länsstyrelsernas miljöövervakning, varav uppskattnings- 3TP PT Kust och hav. Revision av nationell miljöövervakning 2006. , 2007, rapport 5718. Kunskap till stöd för förvaltningen vis hade relevans för havet. Verksamheten bedrivs i enlighet med varje läns framtagna regionala miljö- övervakningsprogram. Vid länsstyrelserna i , och finns samordnings- centraler för information i händelse av akuta skeenden i havsmiljön (s.k. informationscentraler). Även denna verksamhet finansieras av miljöövervakningsanslag. Flera centrala myndigheter bedriver egen finansierad övervak- ning som en del av myndighetens ordinarie uppgifter. Det gäller t.ex. som övervakar fiskbeståndens situation, () som bedriver oceanografiska undersökningar och som över- vakar oljeutsläpp och i viss mån algblomningar. De sammanlagda kostnaderna för övervakning (med relevans för havsmiljön) som finansieras av andra myndigheters anslag var 2006. Dessa myndigheter bedriver även övervakning på uppdrag av andra offentliga och privata beställare, inklusive Natur- vårdsverket; för . I denna summa ingår även bidrag från EU, främst till under- sökningar. En annan väsentlig verksamhet är de undersökningar som verk- samhetsutövare kan föreläggas att genomföra enligt 26 kap. 22 § , s.k. recipientkontroll. Av särskild betydelse är de undersökningar som sker i samordnade recipientkontrollprogram. I är oftast vattenvårdsförbund ansvariga för dessa. Verksamheten finansieras i huvudsak av verksamhetsutövarna, som i de flesta fall är privata företag eller kommuner/kommunala bolag (avloppsreningsverk). I viss utsträckning stöttas eller kompletteras de samordnade recipientkontrollprogrammen och vattenvårds- förbundens aktiviteter av statlig finansiering (inom ramen för läns- styrelsernas samordning av den regionala övervakningen). Längs saknas samordnade recipientkontrollprogram för vissa kustområden. Det finns även omgivningskontroll runt kärn- tekniska anläggningar som finansieras av verksamhetsutövarna. Kostnaderna för kontrollprogram i kustområden är drygt 20 miljo- ner kronor . Om även kontrollprogrammen för inlandsvatten inkluderas blir sannolikt beloppet mångdubbelt större. och länsstyrelserna följer upp miljötillståndet i skyddade områden och Natura 2000-områden. Kommunerna kontrollerar regelbundet kvaliteten på badvatten. I många kommuner görs dessutom andra typer av regelbundna Kunskap till stöd för förvaltningen Exempelvis har ett eget kustkontrollprogram som bl.a. innehåller undersökningar av bottenfauna och sediment. I de fall det finns samordnade reci- pientkontrollprogram eller andra typer av övervakningsprogram som drivs av vattenvårdsförbund deltar oftast kommunerna i dessa. Det är heller inte ovanligt att kommuner driver eller deltar i olika miljöprojekt som för en begränsad tid undersöker miljötillståndet. Vattenmyndigheterna ansvarar för övervakningen av vatten i enlighet med 5 kap. och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, utgående från EU:s ram- direktiv för vatten. Vattenmyndigheterna har främst en samord- nande roll och använder bl.a. information från statliga myndig- heters övervakning av miljön, recipientkontrollprogram och kom- munal miljöövervakning. En närmare beskrivning av svensk övervakning av miljön och av vem som gör vad återfinns i bilaga 5. Som jämförelse redovisas en beskrivning av miljöövervakning och kartläggningsarbete i de nor- diska länderna i bilaga 6. 5.1.2Samordning och styrning av övervakning av miljön på nationell nivå ansvar för styrning och samordning av över- vakningen av miljön och andra återkommande undersökningar behöver förtydligas och förstärkas. Det gäller både den över- vakning som finansierar med anslaget för miljöövervakning och den övervakning i bred bemärkelse som flera andra myndigheter samt kommuner och enskilda finansi- erar och genomför. För att öka möjligheter till styrning före- slår jag att miljölagstiftningen ändras så att ges utökad rätt att utfärda föreskrifter om övervakning av mil- jön, framförallt avseende miljötillståndet i havet. En sådan ändring bör göras samordnat med införlivandet av EU:s direktiv i svensk rätt. Föreskrifterna ska tillämpas av andra myndigheter, kommuner och enskilda som bedriver övervak- ning av miljön och liknande undersökningar. För att öka möjligheterna till samordning och som stöd till föreslår jag ett ombildat havsmiljöråd. Kunskap till stöd för förvaltningen samordningsgrupp för havsmiljön (SAMHAV) som regeringen tillsatt bör slås samman med Rådet för havsmiljöfrågor och bilda ett nytt havsmiljöråd. Uppdraget utvidgas till att även omfatta övervakning av miljön. Avsikten är dock inte att ta över besluts- rätt från som rör fördelningen av medel ur det anslag för miljöövervakning som disponerar. uppgift bör vara att dels samordna frågor där det inte finns en tydlig arbetsfördelning enligt lagstiftningen och regleringsbreven, dels lyfta frågor till regeringen som kräver departementens medverkan eller regeringsbeslut. Havsmiljö- rådet har också en viktig uppgift att fylla för att skapa en stark koppling mellan miljöövervakningen och åtgärdsarbetet. Ett sammanslaget havsmiljöråd ger dessutom förutsättningar för dialog mellan staten, näringslivet och ideella organisationer i frågor som rör havsmiljön. Enligt utredningens tidigare förslag om ett havsmiljöinstitut ska detta ge vetenskapligt stöd till övervakning av miljön och göra kvalificerade analyser, synteser och utvärderingar. En viktig uppgift för institutet är även att tillsammans med Naturvårds- verket ansvara för informationsspridning rörande miljötill- ståndet i havet, inklusive framtagande av en årlig rapport. Länsstyrelsernas ansvar för information vid akuta skeenden i havsmiljön bör förtydligas. Dagens informationscentraler fyller en viktig funktion, men länsstyrelserna bör ansvara för hur verksamheten organiseras. Uppgiften bör infogas i instruk- tionen för länsstyrelserna. Bidrag bör även fortsättningsvis kunna utgå från miljöövervakningsanslaget. Regeringen bör i högre grad genom sina departement stödja myndigheternas arbete med havsmiljön och skapa förutsätt- ningar för samordning mellan myndigheterna. Det kan ske genom förtydliganden i myndigheternas instruktioner och genom god överensstämmelse mellan uppdragen i myndigheter- nas regleringsbrev. Kunskap till stöd för förvaltningen Många aktörer med delvis olika syften Som redogjorts för i inledningen till det här avsnittet är många aktörer involverade i övervakningen av miljön. Även om det finns en gemensam nämnare bedrivs olika delar av verksamheten med delvis olika syften. De myndigheter som vid sidan av Naturvårds- verket och med egna anslag bedriver övervakning av miljön gör det oftast utifrån lagstiftning rörande den sektor som myndigheten verkar inom. Exempelvis är undersökningar i hög grad styrda av EU:s gemensamma fiskeripolitik och särskilda EG- förordningar som reglerar datainsamlingen. undersökningar styrs bl.a. av livsmedelslagens bestämmelser. Ingen myndighet har utsetts att ha ett samlat ansvar för alla typer av övervakning som behövs för förvaltningen av havsmiljön. Det bör dock nämnas att regeringen i regleringsbrevet gav i uppdrag (i form av ett återrapporteringskrav) att ge förslag till hur miljöövervakningen kunde stärkas genom att sektorsansvaret för miljöövervakningen förtydligades. Uppdraget har redovisats till regeringen med slutsatsen att inga förändringar av ansvarsfördelning behövs men att vissa principer för sektors- myndigheternas ansvar för miljöövervakning behöver preciseras.TPF4FPT De principer som föreslogs var att sektorsmyndigheterna skulle ansvara för övervakning och miljömåluppföljning inom den egna sektorn och att skulle ansvara för övervakning av diffus miljöpåverkan och påverkan från andra länder. Som princip angavs även att skulle samordna svensk miljö- övervakning av tillstånd och effekter i den yttre miljön. En verksamhet som inte är så lätt att inordna under ett gemen- samt paraply är de undersökningar som sker inom ramen för reci- pientkontrollprogram. De krav som myndigheter kan ställa på sådana undersökningar måste med nuvarande lagstiftning vara kopplat till vad som behövs för tillsynen. Det bör fram- hållas att recipientkontrollprogrammen ger ett mycket värdefullt underlag för det lokala och regionala miljöarbetet. Den bristande samordningen visar sig särskilt för de lokala och regionala myndigheter som behöver en samlad bild och som inte förfogar över egna resurser för att övervaka miljön. Det gäller generellt kommunerna, länsstyrelserna och för vattenmiljön inte minst vattenmyndigheterna. De senare ska enligt förordningen 4TP PT Förtydligande av sektorsansvaret för miljöövervakning. , ej publicerad rapport, dnr 721-783-05Mm. Kunskap till stöd för förvaltningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön se till att övervakningsprogram genomförs i vattendistrikten. De är för detta ändamål beroende av bl.a. miljöövervakning finansierad av Natur- vårdsverket, övervakning finansierad av andra myndigheter, reci- pientkontrollprogram och miljöövervakning. har helt klart uppdraget att, utifrån Miljömåls- rådets övergripande beslut om inriktning och fördelning av medel, leda och styra den miljöövervakning som finansieras av miljööver- vakningsanslaget. Genom att verksamheten till största del läggs ut på andra parter är avtal den viktigaste formen för styrning. Ett vik- tigt redskap för styrning är även den gemensamma metodik för mätningar och analyser som tar fram (Handled- ning för miljöövervakning). Genom samplanering av stationslägen och provtagnings- strategier, gemensam datalagring, gemensam miljöprovbank och delvis gemensam analys av data försöker sam- ordna den nationella statliga miljöövervakningen med framför allt olika regionala insatser. De statliga medel för miljöövervakning som överförs från till länsstyrelserna används ofta i samfinansierade program mellan staten och näringslivet (inom samordnade recipientkontrollprogram och/eller vattenvårds- förbund). Samfinansiering kan, om pengarna används strategiskt, vara en effektiv form av samordning och harmonisering. Utredningens bedömning är att har goda möjligheter att styra verksamheten inom ramen för miljöövervak- ningsanslaget, men att verket inte alltid utnyttjar dessa möjligheter fullt ut. Det relativt stora antalet utförare av verksamheten som upprättar avtal med kan i sig utgöra ett problem. Även om mycket kan styras genom avtal, ökar troligen ändå varia- tionen med antalet inblandade parter. Ett mål bör därmed vara att begränsa antalet parter, utan att för den skull ge avkall på kvalitet och kompetens. Det är självklart också viktigt att avtalen är tydliga. Som i alla avtalsförhållanden är det väsentligt att beställarens och leverantörens kompetens och kunskap om det avtalet gäller är jäm- bördiga. Ett område som kräver mycket hög grad av samordning är han- teringen av data. Det gäller alltifrån krav på standarder för lagring Kunskap till stöd för förvaltningen av data till tillgänglighet till data. Avtalen med datavärdarna (en datavärd är en myndighet eller annan organisation som för Natur- vårdsverkets räkning ansvarar för driften av en eller flera databaser) måste vara utformade så att dessa även har skyldighet att delta i gemensamt utvecklingsarbete. Inom den del av anslaget som överförs till länsstyrelserna för regional miljöövervakning är möjligheter att styra inte lika stora. Här är det länsstyrelserna som har ansvaret för genomförandet, antingen i egen regi eller genom avtal med andra. Det är i dessa fall viktigt att länsstyrelserna upprättar avtal på samma sätt och med samma krav som . I många fall handlar det om att är medfinansiär i vattenvårds- förbundens kontroll- eller övervakningsprogram. Lagligt stöd för övervakning av miljön Krav på miljöövervakning ingår generellt sett inte i den svenska miljölagstiftningen. Det innebär att varken regeringen eller någon myndighet kan utfärda föreskrifter om miljöövervakning. Ett undantag är den övervakning som följer av ramdirektivet för vatten. I det fallet har rätt att meddela föreskrifter om innehåll och genomförande av program för övervakning av vattnets tillstånd. De generella bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. ger stöd för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om provtagning och andra metoder som behövs för att kontrollera att miljökvalitets- normer uppfylls (9 §, andra stycket). Eventuellt kan dessa bestäm- melser innefatta eller breddas till att även gälla övervakning. För att ska få meddela föreskrifter om övervakning av i första hand havsmiljön krävs dessutom att regeringen beslutar om en förordning som överför föreskriftsrätten till . Med tanke på att det direktivet snart kommer att antas bör de här diskuterade förändringarna av lagstiftningen samordnas med införlivandet av direktivet (jmf med kapitel 3). Det kan vara lämpligt att sammanföra regler som rör förvaltningen av havsmiljön till ett kapitel i och i en ny förordning. Utredningen har därför inte tagit fram något färdigt författningsförslag, men har skissat på delar som kan ingå i en större översyn av lagstiftningen alternativt beslutas separat (bilaga 7). Med möjligheter för Natur- vårdsverket att utfärda föreskrifter skulle samma krav när det gäller Kunskap till stöd för förvaltningen t.ex. provtagningsmetodik, datahantering och ackreditering av laboratorier kunna ställas på alla typer av övervakning av havsmil- jön, oavsett av vem de utförs. För att samordna frågor där det inte finns en tydlig arbetsfördel- ning enligt regelverket behövs ett organ för samordning mellan inblandade myndigheter och andra intressenter.