sou · GXB372 · 2009-09-01 00:00:00 — föreslår en motsvarande sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som den i departementspromemorian avseende gemensamt tillgängliga uppgifter inom åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet samt regler som medger direktåtkomst för , polismyndigheter, , och till sådana uppgifter (betänkandet s. 244 ff.). Förslagen bereds inom . Vi har inhämtat synpunkter på frågan om en eventuell återgång till ett rakt skaderekvisit i 35 kap. 1 § OSL i förundersökningsverksamheten. Styrelsen har med anledning därav framfört bl.a. följande allmänna synpunkter. anser att det är av stor vikt att uppgifter om enskilda i brottsutredningar skyddas. En grundläggande förutsättning när det gäller den enskildes vilja att lämna uppgifter till polisen är att det finns ett tillfredsställande sekretesskydd. Det förekommer i allt större utsträckning hot om våld och påverkan på målsäganden och vittnen. En ändring av skaderekvisitet i 9 kap. 17 § sekretesslagen från ett omvänt till ett rakt kommer att innebära att uppgifter om målsäganden och vittnen kommer att lämnas ut i större utsträckning än vilket i sin tur riskerar att leda till att målsägandens och vittnens vilja att medverka i brottsundersökningar kommer att minska. Det är viktigt för allmänhetens förtroende för polisen att uppgifter om Förundersökningssekretess till skydd för enskild enskilds förhållanden har ett starkt sekretesskydd. Att återgå till ett rakt skaderekvisit skulle sända ut fel signaler. anser således att ett försämrat skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i förundersökningar för att på så sätt öka möjligheten till insyn i sådana undersökningar kommer att vara till nackdel för den brottsbekämpande verksamheten. Styrelsen anser att det redan har gjorts en lämplig avvägning när det gäller det allmänna insynsintresset till aktuella uppgifter och allmänintresset av att brott upp. har vidare framhållit bl.a. följande. Det omvända skaderekvisitet medför inte några problem när det gäller enskilda intressenter utom när det är fråga om att lämna ut uppgifter till en målsägande som vill ha uppgifter ur en nedlagd förundersökning för att kunna bearbeta en traumatisk händelse. Det kan finnas skäl att överväga en lättnad i sekretessen för sådana fall. Det sagda gäller också i de fall där målsäganden behöver uppgifterna i en nedlagd förundersökning för att ta ställning till en eventuell begäran om överprövning av nedläggningsbeslutet. Å andra sidan är det en fördel med det omvända skaderekvisitet när det gäller att begränsa möjligheten till insyn i nedlagda förundersökningar för att skydda de personer som har lämnat upplysningar. Det förekommer att den tidigare misstänkte vill ta del av handlingarna i ärendet för att ta reda på t.ex. vem som har gjort polisanmälan eller lämnat andra uppgifter till polisen. Ett exempel på då det bör finnas ett starkt sekretesskydd för den misstänkte i nedlagda förundersökningar är då en person upprepade gånger blir polisanmäld för olika typer av brott för att denne ska framstå i sämre dager. Detta förekommer t.ex. under pågående vårdnadstvister. Även i förhållande till hyresvärdar eller framtida arbetsgivare behövs ett starkt sekretesskydd för enskilda som på lösa grunder varit anmälda för brott. När det gäller förhållandet mellan de brottsbekämpande myndigheterna skulle det enligt för polisens del vara fördelaktigt om information kan utväxlas obehindrat mellan dessa myndigheter. ser dock inga fördelar med ett återställande av ett rakt skaderekvisit i förhållandet mellan de brottsbekämpande myndigheterna. För att underlätta samarbetet är det en bättre lösning att utforma ändamålsenliga sekretessbrytande bestämmelser. anser att sekretesslagstiftningen på det brottsbekämpande området bör ses över i ett större sammanhang än bara frågan om en återgång till ett rakt skaderekvisit i 35 kap. 1 § OSL. Förundersökningssekretess till skydd för enskild I förhållandet till andra myndigheter än de brottsbekämpande medför det omvända skaderekvisitet i 35 kap. 1 § OSL enligt problem för polisen främst då uppgifter lämnas till en annan myndighet där ett svagare sekretesskydd gäller, t.ex. . tillämpas generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL men det bedöms som osäkert i vilken omfattning den bestämmelsen kan användas för att stödja informationsutbyte i t.ex. myndighetsgemensamma insatser mot den grova organiserade brottsligheten. Det omvända skaderekvisitet och därav följande starka sekretesskyddet hos polisen är å andra sidan en viktig förutsättning för att polisen ska kunna få uppgifter såväl från andra myndigheter som från enskilda. har framhållit att det är viktigt med enhetlighet i lagstiftningen. T.ex. kan uppgifter i misstankeregistret som omfattas av sekretess enligt 35 kap. 1 § första stycket punkt 7 OSL också finnas i en förundersökning. En ändring av skaderekvisitet i bestämmelserna i 35 kap. 1 § första stycket punkterna 1 och 2 OSL skulle medföra att uppgifterna kommer att ha olika sekretesskydd beroende på om uppgifterna finns i en förundersökning eller i själva misstankeregistret. anser att det måste vara samma sekretesskydd för uppgifterna oavsett om de behandlas i en förundersökning eller i misstankeregistret. En presumtion för offentlighet för uppgifterna i en förundersökning kan vidare medföra att den presumtion för sekretess som fortfarande bör gälla för uppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet enligt 35 kap. 1 § första stycket punkt 4 OSL kan komma att urholkas. Detta kan i sin tur få till följd att man är försiktig med att delge kriminalunderrättelseinformation till en förundersökning. 2.8Våra överväganden och förslag Vår bedömning: För såväl att enskildas vilja att medverka i förhör under förundersökningar inte ska minska som av hänsyn till enskilda bör sekretess även i fortsättningen gälla med ett omvänt skaderekvisit i förundersökningsverksamheten enligt 35 kap. 1 § första stycket punkterna 1 och 2 OSL. Det omvända skaderekvisitet i 35 kap. 1 § första stycket OSL ska därför vara kvar. Samma sekretess bör gälla när JO och JK bedriver förundersökning. På grund av det starka insynsintresset i JO:s och JK:s tillsynsverksamhet bör dock, om en av JO eller JK inledd Förundersökningssekretess till skydd för enskild förundersökning läggs ned eller avslutas med ett beslut om att åtal inte ska väckas, ett rakt skaderekvisit gälla hos JO och JK till skydd för enskilda för uppgifterna i förundersökningen. Vårt förslag: Om en av JO eller JK inledd förundersökning läggs ned eller avslutas med ett beslut om att åtal inte ska väckas, ska ett rakt skaderekvisit gälla hos JO och JK till skydd för enskilda för uppgifterna i förundersökningen. Den organisatoriska strukturen av brottsbekämpningen innebär bl.a. att det är flera myndigheter som ägnar sig åt förundersökningsverksamhet, nämligen bl.a. åklagarväsendet, polismyndigheterna, , och . Förundersökningsverksamheten regleras främst i 23 kap. . Bestämmelserna i 35 kap. 1 § OSL föreskriver vilken sekretess som gäller till skydd för enskildas intressen i myndigheternas brottsbekämpande verksamhet, dvs. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit; presumtionen är alltså för sekretess. Vårt uppdrag är i första hand att mot bakgrund av det generellt sett betydande intresset av insyn i förundersökningar överväga hur stark förundersökningssekretessen till skydd för enskilda bör vara. Om vi kommer fram till att det beträffande förundersökningsförfarandet inte bör göras någon generell ändring som berör samtliga brottsbekämpande myndigheter, ska vi överväga om det finns skäl att särreglera den sekretess som gäller till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden hos JO och JK i de fall de agerar i egenskap av åklagare. I avsnitt 2.8.2 tar vi upp frågan om förundersökningssekretessen till skydd för enskilda hos de brottsbekämpande myndigheterna medan vi avsnitt 2.8.3 diskuterar motsvarande sekretess hos JO och JK. Förundersökningssekretess till skydd för enskild 2.8.2Förundersökningssekretess hos brottsbekämpande myndigheter Som utvecklats i avsnitt 2.2 ersatte det omvända skaderekvisitet det raka skaderekvisitet i 9 kap. 17 § SekrL med anledning av bl.a. den nya polisregisterlagstiftningen. Bestämmelsen finns numera i 35 kap. 1 § OSL. Det innebär att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Syftet med det omvända skaderekvisitet var att öka möjligheten till insyn i polisens register; tidigare hade sekretessen för registeruppgifter varit absolut. I och med PUL:s införande fick polisen större möjligheter till automatiserad hantering av förundersökningar och andra utredningar. Eftersom uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar blir mer känsliga från integritetssynpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt, ansågs det vidare i lagstiftningsärendet vara en lämplig ordning att samma skaderekvisit skulle gälla i förundersökningar som i de register som förs till stöd för förundersökningsverksamheten. Regeringen fann alltså inte skäl att i sekretesshänseende göra någon uppdelning av olika slags uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Det innebär att samma sekretesskydd gäller för uppgiften oavsett om den finns i ett register eller i annat sammanhang (prop. 1997/98:97 s. 71). Då lagstiftaren ska ta ställning till frågan i vilken utsträckning sekretess bör gälla i ett visst sammanhang ska en avvägning göras mellan olika intressen (se exempelvis Lagrådets yttrande i prop. 2000/01:33 s. 352). Den avvägning som ska göras i detta ärende är å ena sidan vilket intresse av insyn för allmänheten som det finns i förundersökningsverksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna och, å andra sidan, vilket intresse av sekretesskydd som enskilda har. När det gäller det sistnämnda intresset rör alltså frågan inte huruvida det alls finns något behov av sekretess; frågan rör hur starkt behovet av sekretess är. I det lagstiftningsärende som ledde till att det infördes ett omvänt skaderekvisit i 9 kap. 17 § SekrL gjordes, som framgår ovan, inte någon avvägning mellan motstående intressen när det gällde frågan om val av skaderekvisit. I detta avsnitt diskuterar vi å ena sidan hur starkt intresset av insyn är för allmänheten i förundersökningsverksamheten och å andra sidan hur starkt enskildas behov av sekretess är, varefter vi redovisar vår slutsats när det gäller just denna avvägning. Därefter tar vi upp frågor om behov av insyn för enskilda i vissa fall och uppgiftsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Förundersökningssekretess till skydd för enskild Intresset av insyn i förundersökningsverksamheten En grundläggande utgångspunkt är att den offentliga verksamheten angår alla medborgare och att den därför ska ske under allmän insyn. Myndigheternas verksamhet ska så långt som möjligt bedrivas i öppna former. Genom tillgången till information om myndigheternas verksamhet skapas vissa garantier för att de inte missbrukar sin makt. Allmänheten kan också få kännedom om förhållanden som bör bli föremål för reformer. Svensk rättskipning och förvaltning har präglats av denna princip om offentlighet. De klassiska syftena med offentlighetsprincipen anses vara att den ska garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Man kan tillägga att den också är ägnad att främja allmänhetens förtroende för myndigheterna. Behovet av insyn brukar anses särskilt stort i sådan offentlig verksamhet som innehåller inslag av myndighetsutövning. Det är då fråga om sådan offentlig verksamhet varigenom myndigheterna ensidigt bestämmer om enskildas skyldigheter eller om ingrepp i enskildas frihet eller egendom. Man brukar här tala om den offentliga maktutövningen i förhållande till medborgarna. Förundersökningens syfte är bl.a. att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl för åtal mot denne föreligger. Förundersökningsförfarandet är inkvisitoriskt till sin karaktär (det saknas parter i egentlig mening), i vart fall fram till dess att det fortskridit så långt att någon kan delges att han eller hon är skäligen misstänkt för brottet. Polis och åklagare har vittgående befogenheter under förundersökningen. Förundersökningsarbetet består till stor del i att hålla förhör. Förhör får hållas med alla som kan antas lämna upplysning av betydelse för utredningen. Det är en medborgerlig skyldighet att stå till förfogande för förhör under förundersökningen. Den som är skyldig att infinna sig kan, om vissa villkor är uppfyllda, tvångsvis hämtas eller tvingas medfölja till förhöret. Den som hörs är vidare skyldig att kvarstanna för förhör . Under en förundersökning har undersökningsledaren också möjlighet att använda sig av tvångsmedel enligt 24–28 kap. . De kan avse personer (frihetsberövande), föremål (egendomssäkrande) eller att undersöka utrymmen och människor. För att tvångsmedel ska få tillgripas krävs ibland rättens prövning och beslut. Tvångsmedelsanvändningen är ett tydligt uttryck för samhällets maktbefogenheter mot enskilda människor. Förundersökningssekretess till skydd för enskild undersökningen kan också andra åtgärder vidtas som inte innefattar något ingripande mot enskilda eller enskildas egendom. Med tanke på de vidsträckta maktbefogenheter som samhället har getts i förundersökningsverksamheten är det givet att allmänheten bör ha insyn i verksamheten så att den fortlöpande kan kontrolleras. Av hänsyn till såväl allmänna som enskilda intressen måste emellertid insynen vara begränsad. Som har sagts gäller enligt 35 kap. 1 § OSL sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden med ett omvänt skaderekvisit; presumtionen är således för sekretess. Sekretessen kan därmed sägas vara ganska långtgående. Det finns dock väsentliga undantag från sekretessen till skydd för enskilda som syftar till att tillgodose allmänhetens insynsintresse i förundersökningsförfarandet. Av 35 kap. 6 § OSL följer således till en början att sekretess inte gäller -beslut om huruvida åtal ska väckas, beslut om att förundersökning inte ska inledas samt beslut om att förundersökning ska läggas ned, -uppgift i ärenden om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot, -uppgift som avser omhändertagande enligt 13 § andra stycket polislagen (1984:387). Ett annat, kanske viktigare, undantag är att sekretessen som föreskrivs i 35 kap. 1 § första stycket OSL upphör att gälla hos förundersökningsmyndigheten om uppgiften lämnas till en domstol i samband med att åtal väcks, se 35 kap. 7 § OSL. Genom detta undantag blir i princip hela förundersökningsprotokollet offentligt. Sekretessen fortsätter dock att gälla i vissa särskilda fall då sekretessintresset bedömts ta över offentlighetsintresset. Även om det alltså finns ett starkt insynsintresse i förundersökningsverksamheten har andra intressen en sådan tyngd att tillgången till uppgifter i förundersökningsverksamheten måste vara begränsad. I det följande ska vi något peka på behovet av sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i förundersökningsförfarandet. Därefter tar vi upp frågan hur avvägningen mellan de motstående intressena bör göras när det gäller rakt eller omvänt skaderekvisit. Förundersökningssekretess till skydd för enskild Som sagts ovan spelar förhören en viktig roll i förundersökningsarbetet. Förhör med olika personer utgör en av de viktigaste källorna för åklagare och polis att få information. Förhören har därmed ofta en avgörande betydelse för om förundersökningen ska bli framgångsrik. Ett problem med förhören kan vara att förhörspersoner av olika skäl drar sig för att lämna uppgifter som kanske kan vara av stor betydelse för en förundersökning. Även om personer kan hämtas och medtas till förhör och tvingas kvarstanna för förhör finns det ingen allmän skyldighet att besvara frågor eller att svara sanningsenligt. Den hörde kan således inte straffas för att han eller hon vägrar att yttra sig eller ljuger under ett polisförhör. Det kan finnas flera skäl till varför förhörspersoner under en förundersökning inte vill yttra sig och berätta fritt om sina iakttagelser m.m. Redan den omständigheten att en person är misstänkt för brott kan av olika skäl påverka hans eller hennes villighet att över huvud taget delta i förundersökningen. En del händelser som förhörspersonen upplevt kan vidare i sig vara så traumatiska att det är mycket svårt att tala om dem. Så kan exempelvis vara fallet vid misstänkta sexualbrott och andra grova brott då en målsägande allvarligt kränkts. Förhörspersoner kan naturligtvis också dra sig för att berätta om sina egna och närståendes personliga förhållanden, exempelvis om missbruk och sjukdomar. Vidare kan personer ha en ovilja mot att medverka i förhör därför att de är hotade eller rädda för att utsättas för hot, våld eller andra trakasserier. Även om det förefaller vara relativt ovanligt att bevispersoner faktiskt utsätts för olika former av påverkansförsök (se Otillåten påverkan mot brottsoffer och vittnen, rapport från 2008:8), tar personer naturligtvis intryck av mediebevakningen som ofta belyser detta ämne i dramatiska reportage. Den upplevda utsattheten kan göra människor obenägna att ställa upp på förhör. Olika hänsynstaganden kan också göra att det tar emot att berätta och på så sätt lämna ut kamrater, grannar eller andra bekanta som verkar ha varit inblandade i händelser som lett till att förundersökningen inletts. Det kan alltså sammanfattningsvis finnas en mängd skäl till varför en förhörsperson inte vill medverka i ett förhör under en förundersökning. Det finns rimligen ett nära samband mellan förhörspersoners villighet att lämna uppgifter under en förundersökning och det sekretesskydd som gäller för lämnade uppgifter. Ett bra sekretesskydd för uppgifterna bidrar normalt till att förhörspersonerna får förtroende Förundersökningssekretess till skydd för enskild för myndigheten och den person som håller förhöret. Med sådant förtroende ökar förutsättningarna att förhörspersonerna vill medverka i förhör och svara på frågor. Hänsynen till kravet på ett effektivt förundersökningsförfarande men också till respekten för den enskilde förutsätter med andra ord att ett fullgott sekretesskydd gäller för de uppgifter som förhörspersonerna lämnar. Det finns mot denna bakgrund ett behov av stark sekretess till skydd för enskilda hos förundersökningsmyndigheten. Visserligen upphör, som sagts ovan, som regel sekretessen för uppgifterna om de lämnas till domstol med anledning av åtal. En förutsättning för att sekretessen ska upphöra är dock att uppgifterna verkligen lämnas till domstol. Det är inte sagt att alla uppgifter som kommit fram vid förhör lämnas vidare till domstolen. Vidare fortsätter sekretessen ibland att gälla även om uppgifterna lämnas till domstol, nämligen bl.a. om sekretess gäller för uppgifterna enligt 35 kap. 12 § OSL (sexualbrottsmål m.m.). Om inget åtal väcks eller förundersökningen läggs ned, kommer sekretessen att bestå för de uppgifter som lämnats under förundersökningen. Någon sekretess gäller dock inte för åklagarens beslut i åtalsfrågan eller i fråga om förundersökningen. En princip med det omvända skaderekvisitet i sekretessregleringen är att det ska användas – förutom för att skydda uppgifter som i sig är särskilt känsliga – då uppgifter förekommer i mer typiskt sett känsliga sammanhang. Vi menar att förundersökningsförfarandet måste bedömas som en typiskt sett klart integritetskänslig verksamhet. Bara det att vara misstänkt för brott och kallas till förhör måste av många uppfattas som ett väsentligt ingrepp i den personliga integriteten. Så måste exempelvis särskilt vara fallet då det sedermera visar sig att misstankarna var ogrundade. Förundersökningar läggs inte sällan ned därför att brott inte går att styrka (23 kap. 4 § ). Och negativt åtalsbeslut kan fattas därför att bevisningen inte räcker till (23 kap. 20 § ). Även för andra än misstänkta personer som antas kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen kan förhörssituationen upplevas som utsatt och integritetskänslig. Det händer nämligen allt som oftast att mer eller mindre känsliga saker om förhörspersonen själv eller någon annan behöver komma på tal vid många olika slags brottsmisstankar. Så ordinära inslag i polisförhör som frågor och svar om förhörspersonens berusningsgrad vid tillfället för sina iakttagelser eller om varför han eller hon befann sig på en viss plats eller tillsammans med en viss person kan tas som exempel på vanliga uppgifter i förundersökningar som av den Förundersökningssekretess till skydd för enskild enskilda förhörspersonen kan uppfattas som besvärande för det fall de skulle bli offentliga. Dessutom kan förundersökningen i sig med dess inslag av samhälleliga maktbefogenheter uppfattas som känslig ur ett människorättsperspektiv. För många kan nog just möjligheterna till hämtning och medtagande till förhör samt kvarstannande för förhör vara särskilt kränkande. De personer som hörs under en förundersökning har därför ett berättigat krav på att de uppgifter som de lämnar då de hörs på ett rimligt sätt skyddas från insyn. Slutsats av avvägningen mellan intresset av insyn i förundersökningsförfarandet och behovet av sekretess Som utvecklats ovan finns det ett starkt intresse av insyn i förundersökningsverksamheten. Det insynsintresset är dock i betydande mån tillgodosett genom huvudregeln om att sekretessen upphör om uppgifterna lämnas till domstol med anledning av åtal. Ett gott sekretesskydd bidrar dock som utvecklats ovan till att den hörde är mer benägen att lämna uppgifter under förundersökningsförfarandet, vilket positivt gagnar kvaliteten på förundersökningen. från den enskildes synpunkt måste det också anses i hög grad viktigt att han eller hon kan garanteras ett rimligt sekretesskydd för de uppgifter som åklagare och polis avkräver. Det nu sagda talar enligt vår mening för att det bör fortsätta att gälla ett omvänt skaderekvisit i förundersökningsverksamheten till skydd för enskilda. Vid valet mellan ett rakt och ett omvänt skaderekvisit finns det vidare anledning att erinra om påpekande att det är vissa fördelar med det omvända skaderekvisitet vid nedlagda förundersökningar. Det ger större möjligheter att skydda personer som har lämnat upplysningar under förundersökningen. har bl.a. pekat på att det förekommer att den tidigare misstänkte vill ta del av handlingarna i ärendet för att ta reda på vilka som har lämnat uppgifter till polisen. Ett annat exempel är att en person upprepade gånger blir polisanmäld för att denne ska framstå i sämre dager; sådant kan t.ex. förekomma under pågående vårdnadstvister. Mot bakgrund av det nu sagda menar vi att det, när det gäller uppgifter under en förundersökning, bör råda en presumtion för sekretess för uppgifterna och inte presumtion för offentlighet. Förundersökningssekretess till skydd för enskild för att skaderekvisitet – med den avvägning som här gjorts – fortfarande bör vara omvänt. Flertalet av de problem som införandet av det omvända skaderekvisitet i 9 kap. 17 § SekrL medförde har åtgärdats genom olika ändringar i sekretessregleringen, se avsnitt 2.3. När det gäller misstänkta eller tidigare misstänkta personers insynsintresse i nedlagda förundersökningar har vidare utbildats en vägledande rättspraxis som i viss utsträckning tillgodoser nämnda intresse. Det kan här nämnas att det ingår i vårt uppdrag att överväga om den nämnda rättspraxisen bör lagregleras; en uppgift som vi kommer att redovisa i vårt slutbetänkande (se dir. 2007:120, bilaga 1 till betänkandet). Den minskade insynen som uppstod till följd av det omvända skaderekvisitet synes därmed inte längre innebära några väsentliga olägenheter för enskilda.