sou · GXB340 · 2009-04-16 00:00:00 — Inte minst mot bakgrund av att ett stort antal arbetsställen tillkommer . Vi har kommit fram till att för den inledande genomgången kunde vara en rimlig tidsperiod. bör en ny tillsynsmodell införas successivt med hänsyn till personalbemanning, utbildning, förändrade rutiner m.m. Ett införande av en tillsynsmodell med en genomgång av samtliga arbetsställen (screening) innebär att den s.k. riskbaserade tillsynen som grund för urval av arbetsställen för tillsynen överges. Fördelarna med en genomgång av samtliga arbetsställen skulle bl.a. vara att ett stort antal mindre arbetsställen får möjlighet till en kvalificerad rådgivning i betydligt större utsträckning än och att en ökad medvetenhet om arbetsmiljöfrågorna och deras betydelse för såväl hälsa och säkerhet som verksamheten skulle kunna åstadkommas. Det bör i ett längre perspektiv innebära generella förbättringar av arbetsmiljöstandarden men också att Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag arbetsmiljöfrågorna får en vidgad och mer positiv innebörd som en framgångsfaktor för verksamheternas utveckling och som ett konkurrensmedel. Som vi har redogjort för i avsnitt 2.2 ingår arbetsmiljöcertifiering som en del av den danska modellen. En arbetsmiljöcertifiering av en verksamhet leder till att verksamheten blir undantagen från genomgången genom besök, den s.k. screeningen, och får en positiv grön med krona när certifieringen har anmälts till Arbejdstilsynet. Vi har i avsnitt 2.3.2 samt bilaga 2 redovisat certifieringen som ett styrmedel allmänt sett och vad som gäller om arbetsmiljöcertifiering. Vi har emellertid inte i denna första etapp i utredningen haft möjlighet att slutligen ta ställning till en eventuell roll för arbetsmiljöcertifieringen i den föreslagna nya tillsynsmodellen. Vår avsikt är att i utredningens fortsatta arbete närmare diskutera certifieringens roll på arbetsmiljöområdet som ett marknadsorienterat styrmedel och därvid även dess eventuella roll i tillsynssystemet. 3.2Införande av en marknadsorienterad arbetsmiljömärkning kopplad till tillsyn Förslag: För verksamheter som har blivit föremål för besök inom ramen för genomgången av samtliga arbetsställen och eventuella efterföljande inspektionsbesök görs resultatet av denna tillsyn tillgängligt för visning på . Resultatet visas för respektive arbetsställe eller verksamhet varvid utfallet presenteras i form av en positiv eller negativ symbol. Symbolen är beroende av om besöket har lett till ett beslut om föreläggande eller förbud eller inte. I de fall ett beslut föreligger blir även uppgifter om vad beslutet avser tillgängligt för visning. En neutral symbol införs för att ange att något slutligt ställningstagande till resultatet ännu inte föreligger. Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag Vi har i föregående avsnitt angett att ett införande av marknadsorienterade styrmedel i den svenska arbetsmiljötillsynen, på ett liknande sätt som i den danska modellen med ett offentliggörande av en märkning/kategorisering av arbetsställena, ställer stora krav på rättssäkerhet, likabehandling och konkurrensneutralitet för att resultatet av tillsynen ska kunna göras allmänt tillgängligt. Där anger vi också att det förutsätter att i princip alla arbetsställen blir besökta och får sin arbetsmiljö bedömd inom en begränsad tidsperiod. Enligt vår mening bör det också få konsekvenser för rutinerna i inspektionsverksamheten samt handläggningen av tillsynsärendena. Till att börja med anser vi att en negativ märkning av arbetsställen och ett offentliggörande av denna märkning och vad den grundas på i princip måste bygga på överklagbara och lagakraftvunna beslut på samma sätt som i den danska modellen. Det ska således vara möjligt för arbetsgivaren i fråga att få resultatet av besöket överprövat innan uppgifterna kan göras tillgängliga och offentliga. Vidare bör hela handläggningsprocessen, dvs. tiden mellan besöket och ett lagakraftvunnet beslut, koncentreras så långt som möjligt, för att det ska vara ändamålsenligt att lägga resultatet som underlag för märkningen. En lång handläggningstid minskar differentieringen i systemet mellan olika verksamheter, eftersom det ger möjligheter till rättelse innan ett bindande beslut hinner meddelas. Detta gynnar inte eftersträvad egenaktivitet hos verksamheten innan inspektionsbesöket. Syftet med ett införande av marknadsorienterade styrmedel kopplade till tillsynen är naturligtvis att de ska fungera som incitament för en egenaktivitet, dvs. ett välfungerande förebyggande arbetsmiljöarbete i enlighet med det ansvar som arbetsmiljölagstiftningen bygger på. En rationalisering av handläggningen av tillsynsärendena bör kunna göras utan att rättssäkerheten minskar. Tvärtom är vår uppfattning att en översyn av förfarandet med såväl ett inspektionsmeddelande och en underrättelser om föreläggande eller förbud innan ett beslut om tvångsmedel meddelas borde kunna ske till förmån för ökad tydlighet och effektivitet. Vi har i avsnitt 2.3.1 redovisat förfarandet i den danska modellen och jämfört den med förfarandet i den svenska tillsynen. Vi har noga övervägt hur uppgifterna om resultatet av inspektionsbesöken ska presenteras på webbplats. Mot bakgrund av de diskussioner som vi har haft med experterna i Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag utredningen och utredningens referensgrupp konstaterar vi att en direkt kopiering av de danska smileysymbolerna inte är aktuell. Det har vidare uttryckts vissa tveksamheter om det danska smileysystemet på ett effektivt sätt kan fungera som ett marknadsstyrmedel , när en så omfattande majoritet av verksamheterna har fått en grön . Vi har mot den här bakgrunden övervägt hur en märkning bör utformas för att gynna marknadseffekten och verksamheternas egenaktivitet. I den danska modellen blir de röda och gula kvar efter besöket även sedan arbetsgivaren har rättat till bristerna. Vi har uppfattat att skälet till detta är att därigenom ska undvikas att arbetsgivaren väntar in inspektionsbesöket och låter tillsynsmyndigheten ange vad som ska göras för arbetsmiljön. Kraven kan därefter snabbt åtgärdas, vilket får till följd att en grön tilldelas efter besöket trots att verksamheten vid besöket inte hade uppfyllt lagstiftningens krav. Vi konstaterar också att det i den danska modellen har införts ett nytt slags beslut, afgørelse uden påbud, som i och för sig avses hantera den aktuella situationen när rättelse av en brist har vidtagits innan ett beslut har hunnit fattas. Vår bedömning och vårt förslag om märkningen utgår från att det inte ska göras några direkta förändringar av sanktionssystemet i arbetsmiljölagen (1977:1160), dvs. när det gäller befintliga tvångsmedel i form av förelägganden och förbud samt straff- och vitessanktionerna. Den negativa märkningen ska som redan angivits i princip bygga på att förelägganden eller förbud har meddelats och att dessa beslut har vunnit laga kraft. Vi har vidare inte funnit det ändamålsenligt att införa den karenstid som den danska modellen innehåller innan en positiv symbol kan återfås. Den principiella utgångspunkten för en märkning bör vara att det ska vara möjligt att jämföra olika verksamheter med varandra. I en sådan jämförelse bör det vara mer positivt att redan vid inspektionsbesöket ha uppfyllt lagstiftningens krav än om detta åstadkoms först efter påpekande och därefter följande rättelse. Ett märkningssystem bör göra det möjligt att rangordna med hänsyn till vad nu sagts. En särskild fråga är hur rangordningen eller arbetsmiljöstandarden ska presenteras på webbplats. Som har redovisats anser vi att en annan märkning än med bör väljas. Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag Märkningen bör ske genom att det i Samordnat arbetsställeregister för () förs in olika symboler för arbetsställen som varit föremål för tillsyn, där symbolerna och i förekommande fall uppgifter om iakttagna brister och till följd därav meddelade beslut, blir tillgängliga för att visas på . Vi har stannat för följande principmodell som skulle kunna kallas för en trafikljusmodell: 1.En positiv symbol införs för att visa att arbetsstället vid genomgången har haft en arbetsmiljö som uppfyller arbetsmiljölagstiftningens krav och därför inga förelägganden eller förbud har meddelats, 2.En negativ symbol införs för att visa att arbetsstället vid genomgången och/eller efterföljande tillsynsbesök har haft brister som har lett till ett föreläggande eller förbud, 3.En neutral symbol införs för att visa att efter genomgången eller efterföljande tillsynsbesök ännu inte har tagit ställning till resultatet av tillsynen. Vi föreslår att inom dessa ramar får besluta närmare om märkningen. Vi redovisar i nästa avsnitt hur vi ser på behandlingen av personuppgifter i samband med att uppgifter från tillsynen på det angivna sättet kan göras tillgängliga på webbplats. 3.3Behandling av personuppgifter i samband med tillhandhållandet för visning på webbplats Bedömning: Den nya behandlingen av eventuella personuppgifter i Arbetsmiljöverkets SARA-register som följer av den nya tillsynsmodellen uppfyller bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204). Som framgår av föregående avsnitt kommer det i föras in nya uppgifter som kan sägas gradera verksamheter efter resultatet av tillsynen i den nya tillsynsmodellen. Dessa nya uppgifter kommer att kunna sökas för att visas på . I vissa fall kommer dessa uppgifter att kunna hänföras Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag till fysiska personer. Det handlar i det här sammanhanget om uppgifter om fysiska personer som driver verksamhet med anställda t.ex. under en enskild firma. Sådana uppgifter är personuppgifter i personuppgiftslagens (1998:204) (PUL:s) mening och omfattas av lagens skydd mot att den personliga integriteten kränks genom behandlingen av personuppgifterna. En behandling av personuppgifter måste uppfylla de allmänna kraven på behandling i 9 § PUL samt kunna hänföras till något av de fall som anges i 10 § PUL. har som ändamål att stödja den operativa tillsynsverksamheten och omfattar rutiner för: planering, genomförande och uppföljning av distriktens besöksverksamhet, diarieföring och uppföljning av skriftväxling med arbetsställen, registrering och uttag av uppgifter om skyddsombud, samt uppföljning, planering och omprioritering av den regionala tillsynens verksamhet. Ändamålet är enligt vår mening att hänföra under 10 § punkt e i PUL, dvs. uppgifterna ska användas för att utföra arbetsuppgifter i samband med myndighetsutövning. På den nya behandlingen ska bl.a. 9 § punkt d i PUL tillämpas. Det innebär att de i tillförda uppgifterna till följd av förslaget om en ny tillsynsmodell inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in (oförenlighetsprövningen i enlighet med den s.k. finalitetsprincipen). Märkningen genom symboler med olika innebörd är nya uppgifterna som tillförs system för att utgöra ett stöd för tillsynen av arbetsmiljön. Dessa uppgifter och uppgifter i övrigt om användningen av förelägganden och förbud kommer att bl.a. behandlas genom att de görs tillgängliga för att visas på . Vi bedömer att den nya behandlingen av personuppgifterna och ändamålet med den inte är oförenlig med det ändamål som har och inte heller för det ändamål som uppgifterna samlades in för. För behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad ska enligt 36 § PUL anmälan om behandlingen göras till Datainspektionen. Anmälningsskyldighet gäller emellertid inte om ett personuppgiftsombud är anmält dit. Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag är anmält till Datainspektionen. För finns numera ett personuppgiftsombud som har anmälts till Datainspektionen. Mot den här bakgrunden finner vi att de nya uppgifterna i , i den mån de är personuppgifter, och den nya behandlingen av eventuella sådana uppgifter inte behöver anmälas till Datainspektionen. Det är ansvar att i övrigt se till att behandlingen av eventuella personuppgifter inom ramen för och andra tillsynssystem sker i enlighet med skyddsreglerna i PUL. Det kan i det här sammanhanget erinras om att sekretesslagens (1980:100) bestämmelser naturligtvis är tillämpliga på ett tänkt tillhandhållande och visning på . Berörda sekretessbestämmelser finns i 8 kap. 2 § sekretesslagen. 3.4Behovet av reglering för att införa en ny tillsynsmodell Bedömning: Det finns inte behov av någon ny eller ändrad reglering i lag eller förordning för att införa den nya tillsynsmodellen. Den närmare reglering som behövs för att införa den nya tillsynsmodellen i det praktiska tillsynsarbetet bör kunna överlåtas till , som bör kunna införa sådana föreskrifter som verkställighetsföreskrifter med stöd av 18 § p. 7 arbetsmiljöförordningen eller som tjänsteföreskrifter. Av redogörelsen för den danska modellen i avsnitt 2.3.1 framgår att den modellen genomfördes genom vissa ändringar i den danska arbetsmiljölagen. Bl.a. infördes bemyndiganden för den danska arbetsmarknadsministern att utfärda närmare bestämmelser i vissa avseenden t.ex. om smileyordningen. En stor del av den reglering som har behövts för att föra in och administrera modellen har utfärdats av arbetsmarknadsministern eller av Arbejdstilsynet. Vi anser inte att det behöver göras några ändringar eller tillägg i arbetsmiljölagen (1977:1160) med anledning av förslaget till en ny tillsynsmodell. Bestämmelserna i 7 kap. arbetsmiljölagen ger de nödvändiga befogenheterna för att utöva tillsynen av arbetsmiljön även med den nya inriktningen. Förslaget bygger vidare på befintliga möjligheter att meddela förelägganden Förslag om en förstärkt tillsyn med marknadsinslag och förbud i enlighet med 7 kap. 7 §. Några förändringar avses inte åstadkommas i sanktionssystemet. Vi har övervägt om den nya tillsynsmodellen med den förändrade inriktningen av besöksverksamheten och märkningssystemet bör komma till uttryck i regeringens tillämpningsföreskrifter till lagen i 15 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166). Vi har emellertid funnit att det inte är nödvändigt att göra något tillägg eller annan ändring på förordningsnivå. Regeringens riktlinjer och anvisningar för att genomföra den nya tillsynsmodellen bör kunna lämnas i samband med att förslagen behandlas i budgetpropositionen och i berörda regleringsbrev. Vi har i föregående avsnitt funnit att den behandling av eventuella personuppgifter som blir en följd av den nya tillsynsmodellen inte föranleder några särskilda åtgärder utan faller inom ramen för personuppgiftslagens reglering. Den närmare reglering som behövs för att införa den nya tillsynsmodellen i det praktiska tillsynsarbetet bör kunna överlåtas till , som bör kunna införa sådana föreskrifter som verkställighetsföreskrifter med stöd av 18 § p. 7 arbetsmiljöförordningen eller som sådana tjänsteföreskrifter som avses i 4 § p. 2 myndighetsförordningen (2007:515). 4Konsekvenser av utredningens förslag Den totala kostnaden för dåliga arbetsförhållanden är svår att mäta i direkta ekonomiska termer. I promemorian om den s.k. tankeramen1 redovisades en uppskattning av kostnaden för den arbetsrelaterade sjukfrånvaron i till . Detta inkluderade produktionsbortfall. Det bör understrykas att kostnaden för brister i arbetsmiljön kan sägas belasta tre olika intressentgrupper; individen, företaget och samhället. Beroende på uppbyggnaden av olika välfärdssystem kan kostnaden för respektive intressentgrupp i vissa fall identifieras. Som framgår nedan tas den stora delen av de ekonomiska kostnaderna av samhället. Kostnaden för individer som skadas eller får en försämrad livskvalitet går till viss del att kvantifiera, men inte fullt ut beräkna, eftersom metoder saknas för detta. Det är vår uppfattning att samhällets interventioner i form av reglering med tillhörande tillsyn av efterlevnaden inte alltid går att motivera med en företags- eller samhällsekonomisk kalkyl. Vissa insatser av samhället görs av det skälet att det från samhällets synpunkt inte är acceptabelt att utsätta människor för vissa typer av risker, oavsett kostnaden för att förebygga dessa. Det finns således en gräns för arbetsförhållandena där samhället inte accepterar att verksamhet bedrivs. Det är mot den bakgrunden utredningen bedömer att nuvarande tillsyn behöver bedrivas i stort sett i oförändrad utsträckning även i 1 Arbetsmiljön och utanförskapet – en tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken, Ds 2008:16. Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2009:40 en modell som den utredningen föreslår och som skulle kunna kallas en screeningmodell. Modellen avses bl.a. vara ett bidrag till att minska utanförskapet genom att minska frånvaron från arbetet över hela det svenska arbetslivet. Den basala tillsyn som bedrivs är en del i en svensk arbetsmiljöpolitik som visat sig vara internationellt framgångsrik när det gäller förebyggandet av arbetsrelaterade risker. Den behöver även i fortsättningen finnas kvar som ett sätt att säkerställa bl.a. konkurrensneutralitet och för att förebygga oacceptabla risker som leder till att arbete utförs i miljöer som inte uppfyller samhällets minimikrav. Den av oss föreslagna modellen syftar emellertid till att skapa ytterligare incitament för ett välorganiserat och systematiskt förebyggande arbetsmiljöarbete som bygger på det ansvar som följer av arbetsmiljölagstiftningen. I en genomgång2 av olika studier av kostnaderna för arbetsrelaterad ohälsa konstateras att kostnaderna i olika länder varierar mellan av BNP, med ett genomsnitt av . I samma rapport redovisas att de kostnader som bärs direkt av arbetsgivaren genom försäkringspremier i representerar av den egentliga kostnaden, medan bärs av individen och resten, , bärs av samhället. En kostnad på av BNP skulle i motsvara runt . Även en marginell minskning av den kostnaden skulle således innebära stora besparingar. Som också redovisades i promemorian om tankeramen är direkta effektmätningar av olika samhällsinterventioner, exempelvis inspektioner av en tillsynsmyndighet, svåra att göra. Det beror på att olika faktorer påverkar varandra och därigenom är svåra att isolera från varandra. Dessutom bygger den traditionella arbetsmiljöpolitiken i bl.a. på trepartssamverkan där arbetsgivare, fackliga representanter och myndigheter agerar i ett öppet klimat och i stor enighet med en samsyn om behovet av bra arbetsförhållanden och dess betydelse för både individ, företag och samhälle. Det leder till positiva synergieffekter från arbetsmiljösynpunkt, men komplicerar försöken att påvisa direkta mätbara effekter av olika enskilda insatser. Vissa försök att mäta effekter av olika samhällsinterventioner har redovisats, bland annat i en rapport från den Europeiska 2 Economic Evaluation of Interventions for Occupational Health and Safety; Edited by E. , , 2008. Konsekvenser av utredningens förslag arbetsmiljöbyrån i Bilbao3, där det konstateras att varje investerad euro i Workplace Health Promotion ger mellan 2,5 och tillbaka i form av minskad frånvaro. Detta är naturligtvis inte samma sak som att insatser i arbetsmiljön generellt skulle ge samma resultat på sjukfrånvaron. Som redovisats i den tidigare nämnda tankeramen, ledde insatser under kampanj mot buller på arbetsplatsen till att besökta arbetsställen i betydligt högre grad än ej besökta genomförde arbetsmiljöförbättrande insatser. Vid en analys av erfarenheterna från inspekterade arbetsställen, vilken genomförts två gånger tidigare, konfirmeras också uppfattningen att kraven rörde väsentliga arbetsmiljöproblem och att åtgärder vidtogs i hög utsträckning, liksom att de ledde till att arbetsmiljön förbättrades. Uppfattningen var i stort densamma hos intervjuade arbetsgivare och skyddsombud (motsvarande). Utredningen ser detta som en kraftig indikation på att arbetsgivare, som saknar egen resurs eller kompetens inom arbetsmiljöområdet, i stor utsträckning ser åtgärderna som ett led i en utveckling som säkerställer den egna verksamhetens konkurrenskraft bl.a. genom produktivitetsutveckling. Eftersom en relativt stor del av sjukfrånvaron bedöms ha sin orsak i arbetsförhållandena, vissa uppskattningar pekar mot , kan förebyggande åtgärder inom arbetsmiljöområdet förväntas resultera i minskad frånvaro, även om det inte går att kvantifiera minskningen med stöd av vetenskapligt accepterade metoder. Ett genomförande av en tillsynsmodell som vi föreslår innebär ökade administrativa kostnader för företagen, eftersom verksamheten måste avsätta tid för att vara närvarande vid tillsynsbesöken. Detta gäller också skyddsombuds (motsvarande) närvaro. Enligt den modell för beräkning av administrativa kostnader som har använts av skulle vårt förslag innebära en administrativ kostnad på . Modellen har då tillämpats även på offentlig sektor och inte bara på privata företag. NUTEKs modell har använts, men justerats på så sätt att det vid beräkningen bedöms närvara tre personer från företaget/förvalt- 3 Material från on Occupational Safety and Health. Konsekvenser av utredningens förslag ningen , medan i sina tidigare mätningar bedömt att tre personer närvarar och att besöket medför att varje person måste avsätta . Kostnaderna för införande av den nya modellen behöver beräknas i detalj, men överslagsmässigt torde behovet av ökade resurser ligga runt vid ett fullt genomförande. Utredningens förslag bedöms kunna vara genomfört 2014. Kostnaderna kan variera beroende på screeningperiodens längd och tiden för uppbyggandet av systemet. I det följande har förutsatts en uppbyggnadstid och ett intervall i ett fortvarighetstillstånd . Utredningen gör bedömningen att en inspektör kan klara 200 besök av screeningkaraktär/år. I finns f.n. cirka 575 inspektörer och cirka 220 000 arbetsställen/produktionsenheter. I fanns 320 000 arbetsställen 2008, med ett tillskott av cirka 15 000 st. Det innebär att det 2014 kommer att finnas cirka 400 000 arbetsställen som behöver gås igenom. Med motsvarande resurser som i skulle det innebära ett behov av cirka 1 000 inspektörer, att jämföra med de 280 som finns . Ett genomförande av vårt förslag innebär således att drygt 700 inspektörer skulle behöva rekryteras. Utöver fler inspektörer behöver stödpersonal (jurister, statistiker, experter) anställas för att ge det stöd som en screening medför behov av. Bedömningen är att det kan krävas ett trettiotal årsarbetskrafter för detta. Till detta kommer att administrativa stödsystem behöver utvecklas i syfte att stödja verksamhetens idé, att inspektörerna i stor utsträckning är på besök hos arbetsställen, och att det administrativa arbetet ska minskas så långt möjligt. Ett motsvarande arbete med att utveckla de administrativa stödsystemen pågår inom , men kan behöva få en annan inriktning vid införandet av den nya modellen. Med hjälp av uppgifter från har vi bedömt behovet av resurser till 600–800 miljoner för personal samt 85–145 miljoner i ökade kostnader för utbildning och infrastruktur , motsvarande 17–. En tillsynsmodell av det slag som vi föreslår, behöver byggas upp successivt under . Som ett underlag för bedömning Konsekvenser av utredningens förslag av erforderlig tid för detta kan nämnas att propositionen om det danska systemet lades 2004, och att den första screeningomgången ska vara genomförd i och med utgången av 2011. Begränsande är, förutom investeringar i infrastrukturen, kapaciteten för att utbilda nya inspektörer. bedömer att kan cirka 75 inspektörer utbildas, och det är den normala årliga kapacitet som finns om inte kvaliteten ska äventyras. Utredningen gör dock bedömningen att det bör vara möjligt att efter öka utbildningskapaciteten till 200 inspektörer/år, vilket innebär en uppbyggnadsperiod . Bedömningen är att det ökade resursbehovet skulle ligga kring i löner samt i omkostnader, IT-stöd, utbildning, lokaler etc. Kostnadsbilden för ett genomförande av vårt förslag de övriga åren framgår nedan, angett i . Vi har inte kunnat identifiera någon alternativ modell för finansiering av de tillkommande statsfinansiella kostnaderna.