sou · GXB313 · 2009-02-18 00:00:00 — Planeringsproblemet kan samman- fattas i storleken på de årliga och månatliga variationerna i antalet inskrivna på häkten och anstalter och Kriminalvårdens faktiska möjligheter att anpassa tillgången på platser. Normalt ligger de årsvisa förändringarna av medelbeläggningen på landets häkten . Medelbeläggningen har dock undantagsvis förändrats med från till ett annat. har beläggningen varierat med upp till 20–. Medelbeläggningen på Kriminalvårdens anstalter har i vissa fall förändrats , men beläggningsvariationen under ett och har varit . När stora kapacitetsbehov har uppkommit har Kriminalvården ställts inför exceptionella svårigheter. Kriminalvården har uppgett till utredningen att man –2005 sökte i hela landet efter möjliga anstaltsplatser. inrättades anstalter i tidi- gare sjukvårdsanläggningar och ett antal polisarrester omvandlades till kriminalvårdsanläggningar. Utredningen kan således konstatera att förmågan att förändra tillgången till häktesplatser i förhållande till behovet i princip före- faller ha varit stor. Vissa lösningar har dock lett till förelägganden och domar avseende brister i miljön av de häktade, så gäller t.ex. dubbelbeläggningar i celler och de polisarrester som tillfälligt togs i bruk, men som inte nådde upp till en tillräcklig standard. Motsva- rande gäller för Kriminalvårdens förmåga att förändra tillgången till anstaltsplatser på såväl kort som lång sikt. Men anpassningen till behovet har brustit med en kraftig överbeläggning och ett eftersatt underhåll som följd. Även i vissa anstalter tvingades Kriminalvården att dubbelbelägga bostadsrummen. Dubbelbelägg- ning av bostadsrum i anstalt har accepterats av Miljödomstolen vid (Mål M 3304-04, 2009-01-131). Miljödomstolen anser att förhållandena för intagna på ett häkte skiljer sig från förhållandena vid en sluten anstalt. De anstaltsintagna är t.ex. inte inlåsta under lika stor del av dygnet som de häktade. Dubbel- beläggning i anstalternas bostadsrum är enligt domstolen därför inte en olägenhet för människors hälsa även om de är mindre än 10 kvm. Slutsatsen blir att Kriminalvården har en viss möjlighet att anpassa platstillgången till variationer i antalet häktade och fängel- 1 Domen hade inte vunnit laga kraft när denna utredning lämnades till tryck. sedömda som ska verkställa straff i anstalt. Det ställs dock stora krav på Kriminalvårdens förmåga att anpassa platstillgången. Kriminalvården har uppgett att de har mer begränsade möjlig- heter att agera flexibelt efter de åtgärder som vidtogs –2005. Myndigheten bedömer t.ex. att det inte finns fler lämpliga anläggningar som snabbt kan omvandlas till kriminal- vårdsanstalter. Domstolsavgöranden och beslut från bl.a. Justitie- kanslern om t.ex. dubbelbeläggning har ytterligare minskat Krimi- nalvårdens handlingsutrymme. Utredningen bedömer att den ojämna tillströmningen till häkten och anstalter är ett så allvarligt planeringsproblem för Kriminalvården att åtgärder bör vidtas. Variationerna gör att det är svårt att bedriva kostnadseffektiv och ändamålsenlig kriminalvård. Utredningen gör inte någon annan bedömning än Kriminalvården än att flexibili- teten i detta avseende är sämre än . Utredningen anser därför att det är nödvändigt att förbättra förut- sättningarna för Kriminalvården att öka flexibiliteten och förmågan att anpassa platstillgången till de växlande behoven. Förslag: Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att hålla en platsberedskap för att kunna inrätta tillfälliga anstalts- platser motsvarande av det totala platsantalet i anstalter och tillfälliga häktesplatser motsvarande av det totala antalet häktesplatser. Regeringen bör vidare ge Kriminalvården i uppdrag att förbereda och upprätta planer för att kunna öka det ordinarie plats- antalet i häkten och anstalter. Utredningen har konstaterat att beläggningen på såväl häkten som anstalter kan skifta kraftigt mellan åren. Kriminalvården strävar efter 90-procentig beläggning i anstalter och 95-procentig beläggning i häkten. Utredningen har visat att den verkliga belägg- ningen på olika anstalter skiftade mellan och 122 pro- cent . Det är nödvändigt att det finns en viss över- kapacitet i systemet bl.a. för att omflyttningar ska kunna ske. Det bör vara möjligt att tillfälligt öka beläggningsgraden för att t.ex. ge de intagna bästa möjliga kriminalvård inom ramen för de behand- lingsprogram som ges. Utredningen bedömer att det därutöver behövs ytterligare ett antal platser om beläggningsbehovet ökar oväntat kraftigt och snabbt. Regeringen bör därför ge Kriminalvården i uppdrag att hålla en platsberedskap för att inrätta tillfälliga anstaltsplatser mot- svarande av det totala platsantalet i anstalter och tillfäl- liga häktesplatser motsvarande av det totala antalet häktesplatser. Dessa platser ska hålla en godtagbar standard och kunna inrättas snabbt, dvs. under loppet av . Viss tillfällig dubbelbeläggning i anstalternas bostadsrum bör därvid kunna tillå- tas under förutsättning att Miljödomstolen vid tings- rätts ovannämnda dom inte ändras. De lokalförsörjningsplaner som Kriminalvården har tagit fram (den senaste , med uppdatering ) omfattar inte någon planering av tillskapande och avveckling av tillfälliga platser. Lokalförsörjningsplanen har i stället haft till syfte att på lång sikt redogöra för lokalbeståndets utveckling vad gäller nybyggnation, ombyggnation och avveckling. En lokalförsörjningsplan för en verksamhet där lokalbehovet kan skifta mycket snabbt bör även omfatta en plan för hur sådana skiftningar ska hanteras. Enligt utredningens uppfattning bör därför även dessa frågor behandlas utförligt i Kriminalvårdens lokalförsörjningsplan. Kriminalvården bör således kontinuerligt i lokalförsörjningsplanen redovisa hur den erfordrade platsberedskapen ska upprätthålls. Utredningen anser dock inte att det är tillräckligt att Kriminal- vården ska kunna inrätta beredskapsplatser . Belägg- ningen har under vissa perioder ökat . Regeringen bör därför ge Kriminalvården i uppdrag att för- bereda och upprätta planer för att kunna öka det ordi- narie platsantalet i häkten och anstalter. Kriminalvården har uppgett att det tar sex till från beslut till att en ny anstalt är i drift. Utredningen anser att det är nödvän- digt att skaffa en planberedskap i syfte att förkorta den tid det att sätta en ny anstalt i drift. Med planberedskap avses att Kriminal- vården ständigt ska ha förberedda planer motsvarande en 20-pro- centig kapacitetsutbyggnad. Kriminalvården har uppgett att det kommer att ta att bygga en ny avdelning på Norrtälje- anstalten, eftersom myndigheten använder de ritningar som tidi- gare har använts för att bygga ett liknande hus på . Det visar att Kriminalvården kan att öka sin kapacitet i dem om- fattning och inom den tid som utredningen föreslår. kommer det att finnas en viss omsättning av anstalter, dvs. att anstalter byggs, byggs om eller avvecklas. Kriminalvården kommer då, liksom , att kunna vänta med eller skynda på avveckling av en anstalt i det fall att ett kapacitetsbehov uppkommer. Härigenom kan man säga att Kriminalvården har en beredskap för oförutsedda händelser, även om den inte uttryckts i ett formellt uppdrag till Kriminalvården. Om Kriminal- vården låter uppföra anstalter som inte är alltför stora bör det vara möjligt att mer flexibelt planera för och bygga dessa relativt snabbt. Det krävs t.ex. mindre mark, försörjning och kommunikations- vägar vid anläggandet av mindre anstalter jämfört med mycket stora anläggningar. Möjligheten att ta fram standardiserade bygg- handlingar ökar också. Tiden för att bygga en ny anstalt bör då kunna bli kortare. Arbetet med att göra prognoser för det framtida antalet intagna i häkten och anstalter är viktigt för att kunna anpassa antalet platser till de förändrade behoven. Kriminalvården behöver ett tillräckligt antal platser för att fullgöra sin uppgift, men bör inte, av resursekonomiska skäl, ha fler platser än vad som behövs. I detta kapitel granskar utredningen om det är möjligt att över huvud taget göra träffsäkra prognoser. Kapitlet inleds med en beskrivning och granskning av Kriminalvårdens prognoser. Utred- ningen granskar Kriminalvårdens prognoser över medelbelägg- ningen i häkten och på anstalter för att bedöma i vad mån man kan göra tillräckligt säkra prognoser dels på kort sikt, ett till , dels på litet , eller längre. Utredningen gör i detta syfte också några egna prognoser för att undersöka svårigheterna. Erfarenheter från pågående prognosarbete inom rättskedjan och hur man arbetar med prognoser i några jämförbara länder redovisas kortfattat. Möjligheterna att bedöma utvecklingen på ännu , dvs. uppåt behandlas därefter för att se om det är möjligt att på lång sikt finna förhållanden som planeringen kan bygga på. Det är väsentligt att belysa graden av osäkerhet i prognoserna på både kort och litet eftersom det har betydelse för vilken handlingsberedskap och reservkapacitet som Kriminalvården behö- ver ha. Kriminalvårdens prognoser för det kommande platsbehovet redo- visas bl.a. i budgetunderlaget för . Prognoserna sträcker sig fram till år 2011.1 Arbetet med att ta fram prognoserna har utvecklats , men i stort sett är grunden densamma . Kriminalvårdens prognoser för antal häktade bygger på att den linjära trenden för antalet häktade mellan –2007 dras ut till planeringsperiodens slut, dvs. Kriminalvården har inte pre- senterat någon alternativ prognos för antalet häktade. Kriminalvården har tidigare använt den s.k. basmodellen, för att förutse behovet av anstaltsplatser. Prognoserna görs numera med s.k. ARIMA-modeller (Auto Regressive Integrated Moving Average). Det är prognoser baserade på tidsserier. Alla tidsserieprognoser bygger på trender, dvs. på att man drar ut förändringen . Pro- gnoserna görs som regel för de kommande fyra åren. Prognoserna bygger på specifika bedömningar som ska användas och vilken vikt de ska ges i prognosen. Det går att variera utfallet med ARIMA-modellerna. Valet av begynnelse- och slutår påverkar självklart prognosen i hög grad. 1 Kriminalvårdens budgetunderlag för inlämnades till regeringen . Budgetunderlaget har i vissa delar uppdaterats . I det samarbete mellan myndigheterna i rättskedjan som samordnas av , sträcker sig Kriminalvårdens prognoser till och med , se vidare 5.2.2. Kriminalvården, , och Åklagar- myndigheten gavs i sina respektive regleringsbrev för ett uppdrag att samverka, samordna och utveckla prognosarbetet för att förbättra möjligheterna att bedöma rättsväsendets kapacitets- behov. (Brå) fick i uppdrag att ge myndigheterna stöd i arbetet. Målet för arbetet är att ta fram årliga gemensamma rapporter med samordnade prognoser . Pro- gnosrapporterna ska ge bästa möjliga bild av myndigheternas fram- tida kapacitetsbehov. Myndighetscheferna ska samråda om prognosarbetet. Prognoserna ska underställas myndighetscheferna för beslut och redovisas till regeringen. Den första rapporten överlämnades till regeringen (Rättsväsendets kapacitetsbehov åren 2009–2012, Centrala progno- ser för Polisen, , och Kri- minalvården). Kriminalvårdens prognos i denna rapport skiljer sig något, ifråga om metod, från de tidigare presenterade prognoserna. Det nya är att Kriminalvården länkar sin prognos till prognoser gjorda av de myndigheter som ligger före i rättskedjan. Det innebär att behovet av anstaltsplatser beräknas bl.a. med ledning av bedömning av utvecklingen av antalet avgjorda brottmål. Progno- sen sträcker sig fram till och med . Även andra länder gör självfallet prognoser för antalet intagna eller för medelbeläggningen i sina fängelser. De görs mer eller mindre sofistikerat. Gemensamt är att prognoserna i de länder som nämns nedan i vart fall inte ensamt styr platsutbygg- naden hos dem. Den norska regeringen ger myndigheten för kriminalvård, Kriminalomsorgen, i uppdrag att göra en prognos för platsbehovet vid landets anstalter. Kriminalomsorgen gör en beräkning av plats- behovet baserad på enkla, linjära trendframskrivningar av antal fängelsedomar och strafftider, uppdelade på olika typer av brotts- lighet. Den senaste huvudprognosen, som gjordes , angav ett behov att öka antalet platser . räknade Kriminalomsorgen med en ökning . Alter- nativ med olika beläggningsgrader redovisades också. Den norska regeringen föreslog att Stor- tinget inte skulle öka antalet platser utöver det som var planerat utan att i stället genom reformer minska behovet av platser. Detta trots att Kriminalomsorgen alltså prognostiserat ett behov av fler platser . i har tagit fram progno- ser för behovet av fängelseplatser. Olika prognosmodeller har prövats. Differenserna mellan prognoserna och utfallen har dock visat sig för stora för att den danska regeringen ansett sig kunna basera sina beslut uteslutande på prognoserna. Regeringen träffar ett fyraårigt avtal med , Kri- minalforsorgen. I avtalet anges ekonomiska ramar för och spe- cificeras det antal platser som Kriminalforsorgen ska hålla tillgäng- liga. I det senaste avtalet avseende perioden –2011 fick Krim- inalforsorgen endast en budgetökning om . , som är , gör prognoser för det finska platsbehovet. Det är dock den finska regeringen som beslutar hur många anstaltsplatser det ska finnas. har under en följd av år minskat fångpopulationen. Regeringen har beslutat att minska antalet platser trots att prognoserna visade ett behov att öka antalet platser. har tagit fram prognoser över antalet personer som beräknas komma att avtjäna fängelsestraff . Prognoserna har gjorts med skiftande tekniker. Tabell 5.1 sammanfattar erfarenheterna. Tabell 5.1 Prognoser och utfall för antal intagna i och (i procentenheter) (i procent) 83 300 – 95 800 70 200 – 83 500 70 400 – 80 300 66 700 – 73 400 52 800 – 57 000 48 500 – 51 900 Källa: –2015, , ,. Varje årlig prognos avser . Prognoserna är gjorda med intervall, dvs. skillnaden mellan högsta och lägsta pro- gnos för . Den senaste prognosen gjordes och av- såg . och överskattade progno- serna utvecklingen. De största överskattningarna var 17 procent- enheter. och underskattade prognoserna utvecklingen, för vissa prognosalternativ med 20 pro- centenheter. När en tidigare trend bryts har det visat sig vara svårt att göra prognoser. Den senaste prognosen gör det möjligt att uppskatta hur osäkerheten ökar med prognosperiodens längd. Kriminalvårdens lokalförsörjning SOU 2009:13 Prognososäkerheten tilltar med prognosperiodens längd. den mellan högsta och lägsta prognos, och och lägsta prognos, Källa: –2015, , , . Osäkerheten i prognoserna ökar . är skillna- den mellan högsta och lägsta prognos , , . bedöms osäkerheten vara , vilket mycket väl kan vara en under- skattning. Prognoserna har en annan funktion än de har i . Justitie- ministeriets prognoser görs i avsikt att informera kriminalvårdens myndigheter om regeringens bedömning av behovet av platser. Prognoserna fungerar således som planeringsunderlag för kriminal- vårdens myndigheter. 5.3Det framtida behovet av anstaltsplatser Kriminalvårdens prognos till regeringen i budgetunderlaget för sträcker sig fram . Kriminalvården ser en fortsatt ökning av antalet häktade med samm- anlagt . Det är en förhållandevis måttlig ök- ning jämfört med den 45-procentiga ökning som ägde rum mellan åren 1998–2006. Prognosen för antalet häktade är 1 575 personer . Till prognosen för antalet häktade läggs behovet av platser för andra kategorier intagna samt behovet av en viss överkapacitet (95- procentig beläggning). Kriminalvården uppskattar att det sammanlagt behövs 2 110 häktesplatser . Antalet ordinarie platser i häkten var 1 915. Det innebär att antalet häktesplatser bedöms behöva öka med 195 platser eller . Kriminalvården tar fram flera prognosalternativ. Av sex alternativ valde Kriminalvården i budgetunderlaget för att framhålla en av de högre prognoserna som den mest sannolika (se figur 5.1). Kriminalvården motiverade sitt val med att bedömningen grunda- des på en fördjupad information om ärendeinströmningen och ärendebalanserna hos åklagare och domstolar. Figur 5.1 Alternativa prognoser 2008–2011 Källa: , Kriminalvården. Kriminalvården antog att de fängelsedömda kommer att öka med 17 procent2 åren 2008–2011. Kriminalvården beräknade att 5 725 personer kommer att sitta i landets anstalter eller vara intagna på häkte i avvaktan på att bli överförda till anstalt . Med hänsyn till säsongsvängningar och behovet av en viss över- kapacitet (90-procentig beläggningsgrad) beräknade Kriminal- vården det sammanlagda behovet av anstaltsplatser till 6 215. Med hänsyn till att antalet ordinarie anstaltsplatser var 5 212 innebar det en ökning med 1 003 platser eller . Dessutom beräknade Kriminalvården att 250 dömda personer kommer att vara intagna på häkte i avvaktan på anstaltsplacering. Av Kriminalvårdens budgetunderlag för framgår att Kriminalvården därutöver konstaterade ett behov av ytterligare 1 000 platser. Behovet motiverades av politiska signaler och föl- jande bedömningar: Befolkningen ökar med 70 000 fler ungdomar i åldern 21–24 fram . Om andelen ungdomar 2011 är lika stor som den var medför det ett behov av hundra fler i anstalt. Regeringens beslut att öka antalet poliser bedöms leda till 350– 450 fler 2011. Längre straff bedöms leda till mellan 200 och 600 fler personer i anstalt. De nya utslussningsmöjligheterna beräknas dock medföra ett minskat behov av ca 150 platser. Sammanlagt bedömde Kriminalvården alltså att antalet anstalts- platser, utöver platser för de 250 som är intagna på häkte i avvaktan på anstaltsplacering, behöver öka med 2 003 till 7 2011. Det innebär en ökning av behovet av anstaltsplatser jämfört med antalet platser . 2 Felaktigt angiven till 22 procents ökning i Kriminalvårdens budgetunderlag för . Uppgiften korrigerades senare av Kriminalvården. 5.3.2Analys av Kriminalvårdens prognos Kriminalvården bedömer alltså att behovet av antalet anstaltsplatser kommer att öka väsentligt. Vad talar för att det föreligger ett behov av ytterligare 2 000 anstaltsplatser? För att bedöma tillförlitligheten i Kriminalvårdens prognos har utredningen granskat myndighetens tidigare prognoser och jämfört dessa med det faktiska utfallet. I Kriminalvårdens budgetunderlag för gjordes prognosen att medelbeläggningen skulle bli 5 150. Utfallet blev 4 677, dvs. lägre än det för- väntade antalet. I budgetunderlaget för användes i stället medelantalet fängelsedömda3 som uppskattades till 5 750 för . Utfallet blev 4 950 dvs. lägre än det pro- gnostiserade antalet. I budgetunderlagen som lämnades till regeringen , 2007, 2008 och 2009 uppskattade Kriminalvården att medel- antalet fängelsedömda skulle uppgå till 5 900, 5 530, 5 275 respektive 5 100. Det faktiska antalet fängelsedömda för beräknas till ca 4 900 (Rättsväsendets kapacitetsbehov åren 2009– 2012, Centrala prognoser för Polisen, , Dom- stolsverket och Kriminalvården, s. 51). Kriminalvården över- skattade således behovet med 20, 13, fyra, tre, två respektive i förväg. Detta visar hur svårt det är att prognosti- sera antalet fängelsedömda även på relativt kort sikt. Prognoser baserade enbart på tidsserier är otillräckliga för att kunna förutse trendbrott. Därför är det knappast förvånande att Kriminalvården har överskattat platsbehovet vissa år. Fram ökade medelbeläggningen kraftigt, men planade sedan ut och föll därefter åren 2006–2008. Kriminalvården förutsåg inte heller det ökade platsbehovet –2004. 3 Medelbeläggning på anstalter plus verkställighetsfallen på häkten. Som ovan nämnts har rättskedjans myndigheter på regeringens uppdrag samarbetat och tagit fram prognoser som överens- stämmer inbördes. Kriminalvårdens prognos sträcker sig nu men innefattar också en prognos för . Tabell 5.3 Kriminalvårdens prognoser för behovet av häktes- och anstalts- platser (Budgetunderlag 2009) Kriminalvården gör i den nya prognosen för i stort sett samma bedömning av behovet av antalet häktesplatser som i sin tidigare prognos. Den nya prognosen visar dock ett väsentligt mindre behov av anstaltsplatser jämfört med den tidigare prognosen. I den nya prognosen bedöms dock behovet av både häktes- och anstaltsplatser öka med (se tabell 5.3). Den nya prognosen innebär att Kriminalvården bedömer att en stor del av ökningen av behovet av häktes- och anstaltsplatser kommer att uppstå något längre fram i tiden och att platsbehovet för behöver revideras ned. Kriminalvården har bedömt sin prognos i förhållande till pro- gnoserna i de föregående leden i rättskedjan. I varje led redovisar respektive myndighet att verksamheten kommer att öka. Se tabell 5.4. SOU 2009:13 Kriminalvårdens lokalförsörjning Prognostiserad ärendeökning för rättskedjans myndigheter Polisen IN, brottsanmälningar exkl. ekobrott Polisen UT, ärenden redovisade till åklagare Åklagare , inkomna brottsmisstankar Domstolar IN, inkomna brottmål Domstolar UT, avgjorda brottmål Kriminalvården IN, medelbeläggning Källa: Rättsväsendets kapacitetsbehov , Centrala prognoser för Polisen, Åklagar- myndigheten, och Kriminalvården. Utredningen har gjort några egna prognoser för att belysa svårig- heten i att göra prognoser. För att göra prognoser för åren 2001–2008 har utredningen använt sig av den s.k. ARIMA- modellen (se ovan kap. 5.2.1). Modellen har skattats på data för antalet fängelsedömda för 2000. Resultatet fram- går av figur 5.2. utfall för åren 1998–2008 samt prognos för fängelse- dömda intagna i anstalt åren 2001–2008 baserad på data för åren 1994–2000 Källa: Egna beräkningar på grundval av statistik från Kriminalvården. Detta ger en mycket god prognos . Åren 2001–2004 är skillnaden mellan prognos och utfall bara någon enstaka procent. Även det månadsvisa mönstret kan förutses rela- tivt väl. Men börjar prognosen att avvika allt mer från utfallet. Trenden i prognosen är därefter densamma som för åren 2001–2004, vilket gör att prognosen blir allt mer missvisande för varje ytterligare år. Prognosen förutser inte det trendbrott som inträffade . Detta illustrerar en av de begränsningar som gäller för tidsseriebaserade prognoser. Om samma modell som ovan används för att göra prognoser för åren 2008–2011 men med data för hela blir resultatet helt annorlunda och anger ett betyd- ligt lägre behov av platser. Se figur 5.3. utfall för åren 1998–2008 samt prognos för fängelse- dömda intagna i anstalt åren 2001–2011 baserad på data för åren 1994–2008 Källa: Egna beräkningar baserad på Kriminalvårdens statistik. Det som förklarar varför prognosen blir annorlunda är att modellen är skattad på fler år och att de år som har tillkommit har en annan utveckling än de år som modellen skattades på i den förra progno- sen, se figur 5.2. Detta illustrerar ytterligare godtyckligheten i de tidsseriebaserade prognoserna. För att kunna förutse trendbrott måste således annan informa- tion eller förklaringsvariabler tillföras. Det kan göras i s.k. multi- variata modeller. Vilka förhållanden är det som förklarar medelbeläggningen på landets anstalter? Utredningen har använt en modell som bygger på antagandet att de väsentliga förklaringsvariablerna är antalet poliser, antalet skäligen misstänkta, antalet inkomna brottmål vid domstolarna, antalet fängelsedomar samt genomsnittlig strafftid. Alla dessa variabler för ett visst år samverkar för att förklara hur stor medelbeläggningen på anstalterna blir . För att kunna göra en sådan prognos måste således också de nämnda förklarings- variablerna förutses. Tabell 5.5 Multivariat prognos för medelbeläggningen på kriminalvårds- anstalterna Ökning 2007–2011 Källa: Egna beräkningar. Sambandet mellan förklaringsvariablerna och medelbeläggningen skattas på data –2007. Genom de samband som kommer fram vid en sådan skattning kan en prognos för medel- beläggningen åren 2008–2011 göras. Den modell som här har använts ger en prognos på en ökning av medelbeläggningen . Om beläggningsgraden ska vara pekar det på ett behov av ca 5 650 platser . Det är väsentligt lägre än det sammanlagda behovet om 7 215 platser som Kriminalvården i budgetunderlaget 2009 ansåg vara det mest sannolika .