sou · GXB314 · 2009-02-17 00:00:00 — Beredningen skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagänd- ringar som den finner motiverade. Förslagen får presenteras i delbetänkanden av beredningen efter hand som olika frågor behandlas. Beredningen skall redovisa sina överväganden i de frågor som rör utökade möjligheter att inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området ge internationell rättslig hjälp och liknande internationellt rättsligt bistånd, översynen av brottskatalogen, de av Justitiekanslern påtalade problemen, ursprungs- uppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands samt möjligheten för att förena mål med tryck- och yttrandefrihetsrättslig anknytning vid två eller flera domstolar. Tilläggsdirektiv till Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04) Tryck- och yttrandefrihetsberedningen skall överväga de yttrande- frihetsrättsliga aspekterna på Radio- och för- slag om TV-sändningars tillgänglighet för funktionshindrade och föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som dessa överväganden föranleder. Inom ramen för beredningens arbete med frågor om straff- sanktionering av det s.k. repressalieförbudet i tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns det anledning att överväga om förbuden mot efterforskning och repressalier för före- trädare för kommunala företag och de organ som vid tillämpning av sekretesslagen skall jämställas med myndigheter bör straffsanktioneras och lämna förslag till hur en sådan straffsanktionering kan se ut. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen skall ombildas till en parla- mentariskt sammansatt kommitté. Regeringen tillkallade genom beslut en beredning med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefri- hetsrättsliga området (dir. 2003:58). Beredningen har antagit namnet Tryck- och yttrandefrihetsberedningen. Beredningen har i uppdrag att utreda och lämna förslag till lös- ningar av olika problem på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. En särskilt viktig uppgift är att lämna förslag till hur de problem som är relaterade till den tekniska och mediala utveck- lingen skall lösas. I beredningens uppdrag ingår därför bl.a. att överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det finns anledning att slå samman tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet. Beredningen skall här- utöver stå till regeringens förfogande för rådgivning i tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Beredningen lämnade delbetänkandet Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114). I betänk- andet behandlas bl.a. frågor om internationell rättslig hjälp, brotts- katalogen och vissa målhandläggningsfrågor. Betänkandet bereds i . lämnade beredningen debattbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96). I debattbetänkandet presenteras tre olika alternativa grundlagsregleringar av tryck- och yttrandefriheten. Två av alternativen innebär att TF och YGL upp- hävs och att grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten får en helt annan utformning än den nuvarande. Det tredje alternativet innebär bl.a. att TF och YGL läggs samman till en ny yttrande- frihetsgrundlag. Att behålla TF och YGL i nuvarande utformning, eventuellt med några smärre justeringar för att komma till rätta med vissa tillämpningsproblem, nämns också som ett alternativ för framtiden. Betänkandet kommer att vara föremål för debatt och remissbehandling. De frågor som omfattas av tilläggsuppdraget Etableringsfriheten för trådsändningar och TV-programmens tillgäng- lighet för funktionshindrade Radio- och TV-lagen (1996:844) innehåller inte några generellt tillämpliga bestämmelser om TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder, utan föreskriver endast att sändnings- tillstånd som meddelas av regeringen får förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att utforma sändningarna på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för funktionshindrade. Sådana villkor finns i sändningstillstånden för , och . Radio- och har i betänkandet Tillgänglighet, mobil TV samt vissa andra radio- och TV-rättsliga frågor (SOU 2006:51) föreslagit att det i radio- och TV-lagen skall införas en ny generell bestämmelse om TV-programmens tillgänglighet för per- soner med funktionshinder. Bestämmelsen innebär ett åläggande för den som sänder TV-program att utforma sändningarna på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för personer med funktionshinder i den omfattning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Föreskrifterna skall kunna utformas så att programföretagen åläggs att förse en viss andel av TV-programmen med textning, teckenspråkstolkning, syntolkning eller uppläsning av textremsa. Radio- och har bedömt att YGL:s bestäm- melser om etableringsfrihet för sändning av radioprogram genom tråd och redaktionell självständighet gör att det saknas möjlighet att införa en sådan bestämmelse för trådsändningar (3 kap. 1 och 4 §§ YGL). Enligt utredningen finns det inte några sakliga skäl som motiverar att TV-program som förmedlas genom tråd undantas från skyldigheten att tillse att sändningar görs tillgängliga för per- soner med funktionshinder. Utredningen ansåg därför att det finns anledning att överväga en ändring av om möjligheten att begränsa etableringsfriheten för trådsändningar. Regeringen uppdrar mot denna bakgrund åt Tryck- och yttrande- frihetsberedningen att överväga de yttrandefrihetsrättsliga aspekt- erna på Radio- och TV- lagsutredningens förslag i denna del. Bered- ningen skall särskilt beakta i vilken utsträckning ytterligare krav på trådsändningar kan komma att få negativa effekter på etablerings- friheten. Beredningen skall lämna förslag till de eventuella grundlags- ändringar som övervägandena kan föranleda. Straffsanktionering av repressalie- och efterforskningsförbudet för före- trädare för kommunala företag m.fl. De grundläggande bestämmelserna om meddelarfrihet innebär att varje medborgare har rätt att lämna uppgifter om vad som helst till den som kan offentliggöra uppgifterna i medier, t.ex. nyhetsbyråer eller tidningsredaktioner. Meddelarfriheten kompletteras bl.a. med förbud mot efterforskning och repressalier. I TF och YGL straffsanktioneras brott mot efterforsknings- förbudet med böter eller fängelse i högst . inte någon bestämmelse i TF eller YGL om straffansvar för den som bryter mot repressalieförbudet i grundlagarna. Ansvaret för sådana överträdelser kan i förekommande fall vara att bedöma som tjänste- fel enligt 20 kap. 1 § . För straffansvar enligt den bestämmelsen förutsätts att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsido- sätter vad som gäller för uppgiften. Som har nämnts ingår det i beredningens uppdrag att identifiera och lämna förslag till lösningar på problem inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Det kan enligt direktiven t.ex. gälla frågor som rör meddelarfriheten. En fråga som under beredningens arbete har uppmärksammats när det gäller meddelarfrihet är att de arbetsrättsliga förhållandena för kommunalt anställda numera regleras genom kollektivavtal och inte genom offentligrättsliga regler. Detta har lett till att det kan saknas möjlighet till straffrättsliga sanktioner mot kommunala före- trädare som bryter mot repressalieförbudet eftersom ett beslut om disciplinpåföljd då inte utgör myndighetsutövning, vilket alltså är en förutsättning för straffrättsligt ansvar för tjänstefel (JK:s beslut dnr 3841-04-35). Genom en ny bestämmelse i sekretesslagen (1980:100), 1 kap. 9 a §, som trädde i kraft , klargjordes att förbuden i TF och YGL om förbud mot efterforskning och repressalier också gäller för företrädare för kommunala företag och de organ som enligt 1 kap. 8 § andra stycket och 1 kap. 9 § sekretesslagen skall jämställas med myndigheter. Frågan om huruvida efterforsknings- och repressalieförbuden skall straffsanktioneras behandlades dock inte i samband med den nya bestämmelsen i sekretesslagen (prop. 2005/06:162, s. 17 f.). Regeringen anförde i lagstiftningsärendet att frågan om straffsanktionering lämpligen borde övervägas i samband med att sanktionsbestämmelserna för överträdelser av repressalie- förbuden i TF och YGL ses över. Inom ramen för beredningens arbete med frågor om straffsank- tionering av repressalieförbudet finns det enligt regeringens uppfatt- ning anledning att överväga om förbuden mot efterforskning och repressalier för företrädare för kommunala företag och de organ som vid tillämpning av sekretesslagen skall jämställas med myndig- heter bör straffsanktioneras och lämna förslag till hur en sådan straffsanktionering kan se ut. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen skall ombildas till en parla- mentariskt sammansatt kommitté Debattbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrande- friheten? aktualiserar principiella frågor om utformningen av grundslagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten. Regeringen har för avsikt att senare, genom ytterligare tilläggsdirektiv, komplettera och precisera beredningens uppdrag i detta avseende. De frågor gällande utformningen av grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten som beredningen kommer att behandla är av stor betydelse för den fria åsiktsbildningen och därmed också för det svenska statsskicket. Mot denna bakgrund är det särskilt ange- läget att beredningens arbete förankras i de politiska partierna. Bered- ningen skall därför ha en parlamentarisk sammansättning, dvs. den skall ombildas till en parlamentarisk kommitté. Eftersom det är viktigt att de politiska partierna är representerade i beredningen innan arbetet med förslag till utformningen av det framtida grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten påbörjas, skall om- bildningen ske . Beredningen skall redovisa arbetet som avser detta tilläggsuppdrag . I övrigt skall beredningens arbete, i relevanta delar, fortsätta i enlighet med de ursprungliga direktiven. Tilläggsdirektiv till Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04) Beredningens fortsatta arbete med förslag till grundlagsändringar inför valet Beredningen ska föreslå de ändringar som krävs för att digital bio samt e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll ska omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Vidare ska bered- ningen lämna förslag till de ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen som krävs för att ansvaret för vissa Internetpubliceringar ska för- tydligas och för att offentlig visning av digital bio ska omfattas av undantaget från förbudet mot censur. I övrigt ska beredningen fortsätta att arbeta med de tidigare identifierade problemen och lämna de förslag till grundlagsändringar som den finner motive- rade. Beredningen ska fortsätta arbetet med att överväga om man i läng- den bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Utgångspunkten för arbetet ska vara att de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna som t.ex. ensamansvaret, jurysystemet och meddelarskyddet ska ligga fast. I uppdraget ingår att analysera de för- och nackdelar som en teknikoberoende reglering kan medföra. Beredningen ska vidare analysera om andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medierna, kan behöva skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga princi- Beredningen ska vid sin analys lägga särskild vikt vid vilken betydelse dessa distributionsformer kan ha för den fria åsiktsbild- ningen i samhället. Analysen ska också avse hur en avgränsning kan åstadkommas i förhållande till sådana distributionsformer för vilka ett skydd enligt regeringsformens och bestämmelser är tillräckligt. Om beredningen bedömer att det inte är möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, ska den inom ramen för nuvarande ordning göra en allmän översyn av tryckfrihetsförord- ningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen med inriktningen att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. Beredningen ska också överväga om det är möjligt att flytta detalj- bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen till vanlig lag. Beredningen ska vidare utreda om skyddet för enskildas integri- tet och privatliv i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen bör stärkas. I uppdraget ingår också att utreda om lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och ytt- randefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) bör ändras för att öka möjligheterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihetsmål. Beredningen ska dessutom överväga om det är möjligt att genom ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen eller i tillämpningslagen på annat sätt stärka enskilda personers ställning i förhållande till medieföretag om de utsätts för brott i medierna, dock utan att tryck- och yttran- defriheten på något avgörande sätt inskränks. I beredningens uppdrag ingår också att fortsätta överväga om möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp och liknande internationellt bistånd på det grundlagsreglerade området bör utökas. Beredningen ska föreslå de grundlagsändringar och andra lagänd- ringar som den finner motiverade. Beredningen ska redovisa sitt uppdrag i den del det avser förslag till grundlagsändringar inför valet . Uppdraget ska i övriga delar redovisas . Av beredningens ursprungliga direktiv framgår att den får pre- sentera delbetänkanden efter hand som olika frågor behandlas. I övrigt ska beredningens arbete fortsätta i enlighet med detta och tidigare givna direktiv. Regeringen tillkallade genom beslut en beredning med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefri- hetsrättsliga området (dir. 2003:58). Beredningen har antagit nam- net Tryck- och yttrandefrihetsberedningen. Beredningen har i uppdrag att utreda och lämna förslag till lös- ningar av olika problem på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. En viktig uppgift är att lämna förslag till hur de problem som är relaterade till den tekniska och mediala utvecklingen ska lösas. I beredningens uppdrag ingår därför att överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det finns anledning att slå samman tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet. Beredningen lämnade delbetänkandet Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114). I betänkandet behandlas bl.a. frågor om internationell rättslig hjälp, brottskatalogen och vissa målhandläggningsfrågor. Betänkandet, som har remissbehandlats, bereds i . lämnade beredningen betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96). I betänkandet, som har kommit att kallas debattbetän- kandet, presenteras tre olika alternativa modeller för grundlagsre- glering av tryck- och yttrandefriheten. Två av alternativen innebär att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen upp- hävs och att grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten får en helt annan utformning än den nuvarande. Det tredje alternativet innebär bl.a. att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen läggs samman till en ny yttrandefrihetsgrundlag. Att behålla tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i nuvarande utformning, eventuellt med några smärre justeringar för att komma till rätta med vissa tillämpningsproblem, nämns också som ett alternativ för framtiden. I debattbetänkandet har bered- ningen också presenterat förslag till lösningar av några av de pro- blem som beredningen har identifierat. Betänkandet har remissbe- handlats. Genom tilläggsdirektiv beslutade regeringen att beredningen dels ska omvandlas till en parlamentarisk kommitté, dels ska överväga ytterligare vissa frågor (dir. 2007:76). Behovet av en fortsatt översyn av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Beredningens fortsatta arbete med förslag till grundlagsändringar inför valet Beredningen har under sitt arbete identifierat ett antal problem som den bedömt som särskilt angelägna att åtgärda inom ramen för den gällande regleringen. Det gäller grundlagsskydd för bl.a. digital bio, en s.k. stencilregel för tekniska upptagningar och ett förtydli- gat ansvar för vissa Internetpubliceringar. Beredningen ska fort- sätta att arbeta med dessa frågor med beaktande av de synpunkter som framkommit under remissbehandling av de tidigare lämnade delbetänkandena (SOU 2004:114 och SOU 2006:96). En fortsatt översyn av den teknikberoende grundlagsregleringen Resultatet av remissbehandlingen av beredningens betänkande Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96) ger inte stöd för att ge beredningen fortsatt uppdrag att arbeta med någon av de presenterade modellerna för grundlagsreg- lering av tryck- och yttrandefriheten. Beredningens arbete har dock visat att det finns brister med den nuvarande teknikberoende regleringen. har denna reglering goda skäl för sig. Histo- riskt sett har det nämligen visat sig att skyddet för de tekniska hjälpmedel som används för att framställa och distribuera medde- landen är väl så centralt som skyddet för meddelandena som sådana. I olika länder och historiska skeden har vidare angreppen mot tryck- och yttrandefriheten ofta skett genom ingripanden eller inskränkningar i enskildas rätt att fritt förfoga över viss teknik. De brister som finns med den nuvarande regleringen är dock enligt regeringens uppfattning ändå sådana att det finns skäl att låta beredningen fortsätta det arbete som den inlett med att överväga om man i längden bör behålla en teknikberoende grundlagsreg- lering av tryck- och yttrandefriheten. Resultatet av beredningens arbete kan därefter bli föremål för en bred debatt om det framtida grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten och vara vägle- dande för regeringens fortsatta ställningstagande i frågan. Brister med den nuvarande grundlagsregleringen Den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är komplex och i vissa avseenden svårgenomtränglig. Många av de termer och uttryck som används måste definieras och anpassas till nya situationer och till- lämpningsområden genom rättspraxis. Domstolarnas rättsutveck- ling har således haft en stor betydelse när det gäller att avgränsa och precisera många av grundlagarnas centrala bestämmelser. Det åter- står dock, som beredningen har konstaterat, fortfarande ett flertal frågor för rättstillämpningen att lösa. Som exempel på den angivna rättsutvecklingen kan nämnas att funnit att en person som med två video- bandspelare kopierar ett videogram är den som låter framställa en teknisk upptagning enligt 4 kap. 1 § YGL om avsikten är att sprida videogrammen (NJA 2002 s. 281). Regeringsrätten har vidare utta- lat att med en redaktion i databasregeln i 1 kap. 9 § YGL avses de personer som har hand om ordnandet och utgivningen av en tryckt periodisk skrift även om skriften och de upplysningar som tillhan- dahålls enbart innehåller uppgifter om betalningsanmärkningar (RÅ 2003 ref 30). Som ytterligare exempel kan nämnas att Mark- nadsdomstolen har att ta ställning till det komplicerade förhållan- det mellan grundlagarnas materiella tillämpningsområde och reklam och marknadsföring (se t.ex. MD 2002:34). De oklarheter som finns i begreppsbildningen gör att regleringen i viss mån är oförutsägbar. Vidare hänvisar bestämmelserna i ytt- randefrihetsgrundlagen i många fall till bestämmelser i tryckfri- hetsförordningen vilket innebär att en av våra fyra grundlagar inte kan läsas separat och alltså inte står på egna ben, vilket från princi- utgångspunkter kan ifrågasättas. De frekventa hänvisningarna gör också att bestämmelserna är svåröverskådliga. Härtill kommer att grundlagarnas höga detaljeringsnivå och teknikberoendet leder till att de ofta måste ändras, bl.a. för att nya medieformer ska fångas in, vilket i sin tur ytterligare ökar komplexiteten. Beredningen har redovisat ett stort antal avgränsnings- och till- lämpningsproblem men anfört att detta inte är unikt för tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen utan något som förekommer beträffande så gott som all lagstiftning. Regeringen vill dock framhålla att många av de gränsdragningsproblem som förekommer på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden är avgörande för om grundlagsregleringen är tillämplig eller inte. Sådana oklarheter kan, som Justitiekanslern () har framhållit i sitt remissvar gällande debattbetänkandet, bl.a. leda till att brott inte kan beivras eftersom det inte går att avgöra vilken processordning som ska tillämpas, dvs. ett åtal riskerar att bli avvisat oavsett om talan väcks av JK eller av allmän åklagare. Som exempel kan nämnas att det inte ens efter en undersökning av Sta- tens kriminaltekniska laboratorium alltid kan fastställas om något är framställt i tryckpress och att det alltså även efter en sådan undersökning är oklart om yttrandet omfattas av grundlagsskydd eller inte. Oklarheterna i lagstiftningen kan också leda till att enskilda per- soner tvingas till omfattande processer i flera instanser utan att få sin sak slutligt prövad (se NJA 2002 s. 314 och NJA 2005 s. 884 samt NJA 2003 s. 31 och NJA 2007 s. 309). Som beredningen har framhållit i debattbetänkandet lämnar såväl tryckfrihetsförordningen som yttrandefrihetsgrundlagen i och för sig stort utrymme för nya tekniker att falla in under grundlags- skyddet. Risken för att nya medieformer och ny teknikanvändning ska falla utanför skyddet just på grund av tekniken är därmed enligt beredningen inte särskilt stor. Beredningens bedömning, att tek- nikberoendet och under åtminstone inte kan förväntas utgöra något verkligt stort problem, framstår inte som osannolik. Teknikutvecklingen går emellertid snabbt och det är mycket möjligt att utvecklingstakten kommer att accelerera. Mot denna bakgrund är det svårt att göra några mer exakta förutsägelser om hur den massmediala framtiden kan komma att se ut. Det är dock rimligt att anta att det till följd av teknikutvecklingen i fram- tiden kommer att uppstå nya luckor i lagstiftningen, vilket alltså innebär att yttranden som framförs med användning av den nya tekniken kommer att falla utanför grundlagsskyddet. Det kan ifrå- gasättas om det är lämpligt att ha en grundlagsreglering som på detta sätt – om inte återkommande ändringar görs – riskerar att bli ifrånsprungen av teknikutvecklingen. Tekniken är vidare inte bara avgörande för om grundlagsskydd föreligger eller inte utan också för vilka grundlagsregler som ska tillämpas. Flera av remissinstanserna har pekat på det förhållandet att ett yttrande som distribueras av ett medieföretag kan omfattas av olika regler – t.ex. beträffande vem som kan hållas ansvarig för innehållet – beroende på vilken teknik som väljs för distributionen. Det gäller bl.a. ansvaret för s.k. on-demand sändningar av radio- eller TV-program (som omfattas av 1 kap. 9 § YGL) i förhållande till traditionella radio- och TV-sändningar (som omfattas av 1 kap. 6 § YGL) och innehållet i artikeldatabaser (som omfattas av 1 kap. 9 § YGL) i förhållande till den ursprungliga tidningspubliceringen (som omfattas av 1 kap. 5 § TF). De senare årens utveckling inom medietekniken innebär att det har blivit allt vanligare att mediekon- sumenterna själva bestämmer när de vill ta del av ett visst pro- graminnehåll. Det framstår mot denna bakgrund som svårförklar- ligt att inte samma regler gäller exempelvis för tillhandahållandet av programinnehållet i en databas som för traditionell sändningsverk- samhet.