sou · GXB319 · 2009-02-24 00:00:00 — För kostnaderna för undervisning för asylsökande barn fick kommunen rätt till ersättning av staten enligt en ny bestämmelse i ErsF (28 a §). Nuvarande ordning för mottagande av asylsökande m.fl. infördes genom lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). (tidigare ) ska även i fortsättningen vara huvudman för mottagandet av asylsökande och se till att det finns förläggningar, som även ska kunna drivas på entreprenad. Genom LMA har asylsökande fått rätt till bistånd oberoende av om de vistas på en förläggning eller bor på egen hand. Ansvaret för det ekonomiska biståndet till asylsökande som ordnat egen bostad har överförts till . Vidare fick i den nya lagen en uttrycklig skyldighet att erbjuda asylsökande någon form av sysselsättning . Liksom har asylsökande möjlighet att få bistånd i form av logi, dagersättning och särskilt bidrag. Den som ordnade bostad på egen hand fick ett månatligt bidrag till bostadskostnaden (bostadsersättning). Till skillnad från det tidigare gällande dagbidraget får dagersättningen till en utlänning som fyllt i särskilt uppräknade fall sättas ned. En viss sänkning av dagersätt- ningen genomfördes. Rätten till särskilt bidrag inskränktes genom att möjligheten till särskilt bidrag utlänningens kostnader för resor i vissa inte överfördes till den nya lagen. Dagersättningen fick delvis eller helt sättas ned och bostadsersättningen dras in om en utlänning som fyllt vägrade delta i sådan verksamhet som avses i 4 § LMA, inte var tillgänglig för utredningen i ärendet om uppehållstillstånd eller vägrade medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett avlägsnandebeslut ska kunna verkställas. Möjlighet gavs även till delvis nedsättning av dagersättningen för en ensamstående utlänning . Instansordningen för överprövning av biståndsbeslut enligt LMA är densamma som gällde enligt äldre lagstiftning. Genom LMA har utlänningar som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet (s.k. massflyktingar) fått rätt till samma biståndsförmåner som asylsökande utlänningar. I den nya förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. (FMA) fastställde regeringen nivån på dagersätt- ningen i kronor. Beloppen har inte ändrats sedan förordningens ikraftträdande . beslutade att i enlighet med regeringens proposition 1993/94:94 om mottagande av asylsökande m.m. att överföra ansvaret för asylsökandes sjukvård till landstingen, oavsett om den asylsökande vistas på en förläggning eller har eget boende i en kommun. Vuxna asylsökandes begränsade rätt till hälso- och sjukvård samt tandvård ändrades inte. De asylsökande barnen har i princip fått tillgång till samma hälso- och sjukvård som de barn som är bosatta i . Bestämmelserna om statlig ersättning i ErsF anpassades till gällande praxis och den nya principen i fråga om asylsökande barn. ska asylsökande betala vårdavgifter för sjukvårds- och tandvårdsbesök och även betala en egenavgift för receptföreskriven medicin. Bestämmelser om avgifterna utfärdades av regeringen i den nya förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar. Asylsökande som har ett mer omfattande behov av akut vård eller medicin kan beviljas särskilt bidrag enligt LMA. gjordes två betydelsefulla ändringar i LMA. Den ena ändringen innebar att den tid under vilken har ansvar för bistånd till utlänningar som ansökt om asyl och har eget boende sträcktes ut till att gälla även efter det att uppehållstillstånd beviljats. Innan ändringen övergick ansvaret till vistelsekommunen som uppehållstillståndet beviljades. Genom den andra ändringen omfattar LMA inte längre barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. Ändringarna trädde ikraft . Genom reformen om s.k. tvåpartsprocess i de allmänna förvaltningsdomstolarna, som trädde i kraft , är eller socialnämnden numera utlänningens motpart sedan handlingarna i ett överklagat biståndsärende enligt LMA överlämnats till domstolen. övergick ansvaret att ge asylsökande utlänningar hälso- och sjukvård samt tandvård från staten till landstingen och de tre kommuner som då inte ingick i landsting. Övergången blev möjlig sedan staten (regeringen) träffat en överenskommelse med . Staten ansvarar dock fortfarande för vårdkostnaderna. Bestämmelserna om den statliga ersättningen, som beslutas och betalas av , infördes i den nya förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. I förordningen regleras även den statliga ersättningen till apotek för receptföreskrivna läkemedel för asylsökande m.fl. Motsvarande äldre bestämmelser i upphävdes. övergick ansvaret för de utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen (1989:529) från polismyndigheterna till . Genom en ny bestämmelse i utlänningslagen fick en utlänning som hålls i förvar rätt att få sådan dagersättning och särskilt bidrag som avses i 17 och 18 §§ LMA. Bestämmelsen överfördes till 11 kap. 13 § utlänningslagen (2005:716). som övertog ansvaret för utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen började den överenskommelse om hälso- och sjukvård för förvarstagna utlänningar som staten och träffat att gälla. Nya bestämmelser om den statliga ersättningen till landstingen enligt överenskommelsen infördes i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Ersättningen beslutas och betalas av . utvidgades kommunernas ansvar att ta emot asylsökande barn och ungdomar m.fl. i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Genom reformen har de barn som omfattas av 1 § första stycket 1–3 LMA fått tillgång till utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom samt förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg på i huvudsak samma villkor som gäller för barn som är bosatta i . Rätten till utbildning inom och motsvarande skolformer medför dock inte någon skolplikt. Syftet med reformen var att göra så att nämnda barns och ungdomars rätt till barnomsorg och utbildning bättre överensstämmer med intentionerna i konvention om barnets rättigheter, . -dels genom ändringar i skollagen (1985:1100), grundskole- förordningen (1994:1194), särskoleförordningen (1995:206), specialskoleförordningen (1995:401), sameskoleförordningen (1995:205), gymnasieförordningen (1992:394), förordningen (1994:741) om gymnasiesärskolan samt ErsF -dels genom upphävande av förordningen om undervisning för asylsökande barn (SKOLFS 1993:21) -dels genom införande av en ny förordning (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. överfördes bestämmelserna om statlig ersättning för asylsökande från ErsF till en ny förordning, förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. (asylersättningsförordningen). Ändringen var en naturlig följd av att integrationsfrågorna 1998 överfördes till det nyinrättade . Genom ändring i LMA som trädde i kraft infördes en möjlighet att sätta ned dagersättningen och bostadsersättningen för utlänningar som försvårar utredningen i ärenden om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet. togs möjligheten att sätta ned dagersättningen för en utlänning bort. Europeiska Unionens Rådets antog ett direktiv /9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur rådets direktiv skulle genomföras i . Utredningen som antog namnet Utredningen om mottagandevillkor för asylsökande överlämnade sitt betänkande EG-rätten och mottagande av asylsökande (SOU 2003:89). Utredningen konstaterade att det svenska mottagandet rent faktiskt föreföll väl uppfylla de krav som ställs i direktivet men att författningsregleringen emellertid i vissa avseenden var bristfällig. Fyra av utredningens förslag föranledde regeringen att i FMA införa -dels en ny bestämmelse om information om mottagandevill- koren (2 a §) -dels en ny bestämmelse om dokumentation (2 b §) -dels en ny bestämmelse om att familjer i största möjligaste utsträckning ska hållas samman när erbjuder plats på en förläggning (2 c §) -dels en ny bestämmelse om att ska försöka spåra föräldrarna till asylsökande barn utan medföljande vuxen (2 d §). 2004/05:28 föreslog regeringen att bestämmelsen om bostadsersättning och bestämmelserna om nedsättning av sådan ersättning i LMA skulle upphävas. beslutade dock endast att ändra bestämmelserna om bostadsersättning (se betänkandet 2004/05:SfU7). Däremot godkändes förslaget om att upphäva bestämmelserna om nedsättning av bostadsersättningen. De väsentligt ändrade bestämmelserna om bostadsersättning i 16 § LMA och 4 § FMA, som trädde ikraft , innebar ett upphävande av den tidigare formen av bostadsersättning som lämnades i förhållande till utlänningens ekonomiska behov. I stället har en ny typ av bostadsersättning införts för asylsökande och s.k. massflyktingar som i vissa fall p.g.a. arbete behöver ordna egen bostad, oavsett arbetsinkomstens storlek eller innehav av egna medel. Det är alltså numera behovet av bostad som är avgörande för rätten till ersättningen. Den ekonomiska behovsprövningen är med andra ord upphävd. förlängdes tiden för undantaget från skyldigheten att ha arbetstillstånd för vissa utlänningar som ansökt om asyl. Ändringen i 4 kap. 3 a § utlänningsförordningen (1989:547) innebär att undantaget gäller fram till dess att utlänningen lämnar landet, om ett beslut om avvisning eller utvisning inte bedöms kunna verkställas med tvång på grund av förhållandena i mottagarlandet. Bestämmelsen om asylsökandes undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd överfördes till 5 kap. 4 § utlänningsförordningen (2006:97). Med giltighet får vissa kommuner utan anmaning en årlig schablonersättning från staten för stödinsatser av förebyggande karaktär enligt socialtjänstlagen (2001:453) till barn som är asylsökande eller s.k. massflyktingar. Ersättningsbestämmelsen infördes i 11 a § asylersättningsförordningen. infördes särskilda bestämmelser om mottagande av asylsökande ensamkommande barn i LMA. Enligt de nya bestämmelserna bör ensamkommande barn som söker asyl eller som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd tas emot och beredas boende av en kommun som träffat överenskommelse med . Verket har dock fortfarande kvar det övergripande ansvaret för mottagandet av dessa barn och ska även i fortsättningen besluta om och betala ut ekonomiskt bistånd till dem. Verket ska anvisa en kommun som ska anordna boende för barnet. Den anvisade kommunen blir vistelsekommun och ansvarar för utredning och åtgärder enligt socialtjänstlagen (2001:453) beträffande barnet. Kommunerna får anordna särskilda boenden för asylsökande ensamkommande barn. Kommuner som träffar överenskommelser med har rätt till en fast ersättning. Särskild ersättning lämnas även för de boenden som drivs med stöd av LMA. Dessa ersättningar regleras i nyinförda bestämmelser i asylersättningsförordningen. Till regeringen 103 33 Regeringen har enligt regeringsbeslut givit i uppdrag att göra en lägesbeskrivning avseende bostadssociala och därtill kopplade psykosociala effekter av möjligheterna för asylsökandes till s.k. eget boende. I uppdraget ingick att särskilt uppmärksamma barnens situation. Översiktligt skulle också det egna boendets effekter för den kommunala servicen i berörda kommuner belysas. Uppdraget redovisas härmed i rapporten boende – EBO. En kartläggning författad av , och vid , Diversity and Welfare () vid . Beslut i detta ärende har fattats av . Föredragande har varit , analysenheten. Box 534, 371 23 Asylsökandes eget boende, EBO – en kartläggning Regeringen gav i uppdrag att göra en lägesbeskrivning avseende bostadssociala och därtill kopplade psykosociala effekter av möjligheter för asylsökande till s.k. eget boende (EBO). Barnens situation skulle särkskilt beaktas. tillbaka är den svenska asylmottagningen och introduktionen av nyanlända flyktingar i samhället under omprövning. har i tidigare rapporter pekat på ökande problem med trångboddhet bland vissa grupper, svårigheter att etablera sig på den svenska bostadsmarknaden, liksom problem med segregation. Boendeförhållanden för asylsökande är här en viktig bakgrundsfaktor. Den rapport som här presenteras har utförts av , och vid , Diversity and Welfare () vid . Ansvarig expert på har varit vid . Rapporten ger en kunskapsöversikt kring EBO och alternativet anläggningsboende (ABO) som inte tidigare funnits, trots en mångårig debatt. Effekterna av EBO – en litteraturöversikt..................................... Etablering i möjligheter för individ och samhälle ............ Nyare forskning om effekter av eget boende................................ Kommunalt perspektiv: Exempel från och ..... EBO = IBO! Inneboende efter uppehållstillstånd...................................... Bara en adress .................................................................................. Handel med adresser.............................................................. Skolan och barnomsorgen .............................................................. Att välja EBO eller att välja bort ABO.......................................... Vad är ABO?.......................................................................... Vad kan verka avskräckande med ABO?.............................. Frihet att välja......................................................................... EBO och effekter på integration .................................................... Data och metod ............................................................................... Begrepp och förkortningar ............................................................. Rapportens uppdrag är att presentera en lägesbeskrivning avseende bostadssociala och därtill kopplade psykosociala effekter av möjlig- heten för asylsökande till s.k. eget boende. Förhoppningen är vidare att rapporten ska ge en översiktlig bild av effekterna av eget boende på den kommunala servicen och att slutsatser skall kunna dras om omfattningen på konstaterade problem. Möjligheten till eget boende för asylsökande infördes i genom Lag (1994) om mottagande av asylsökande. I SOU (1992:133) Mottagandet av asylsökande och flyktingar, där förslaget först lades fram, tog utredaren upp det positiva med att uppmuntra asylsökande att bosätta sig utanför flyktingförlägg- ningen. Snabbt stod det klart att möjligheten till eget boende var mer attraktiv än vad man förutsett i utredningen. Rättigheten att välja eget boende, s.k. EBO, har utretts ett antal gånger sedan infö- randet. Många kommuner har varit missnöjda och pekat på de problem som uppstår såväl för de asylsökande som för de mottagande kommunerna. togs bostadsersättningen bort i ett försök att minska antalet asylsökande som väljer EBO men dock utan resultat. Statistiken från redovisar att EBO inte enbart är ett storstadsfenomen. Asylsökande bor i i de allra flesta städer i . Högst andel i förhållande till övriga befolkningen har kommunerna . Andelen asylsökande som valt EBO har varit relativt och avskaffandet av bostadsersättningen 2005 har inte fått någon synlig effekt. Resultaten från de intervjuer som genomförts i kommuner och med handläggare på bekräftar de bostads- och psykosociala effekter av eget boende som kommit upp i tidigare utredningar och framför allt resultaten i SOU 2003:75 Etablering i – möjligheter för individ och samhälle som använts som utgångspunkt för rapporten. De problem som uppmärksammas är trångboddhet och allmänt osäkra boendeförhållanden för asylsökande i EBO. Alla som bor i är inneboende och både värdfamiljen och de inneboende drabbas av trångboddhet. Många asylsökande flyttar runt till olika värdfamiljer för att inte vara i vägen. har bara en adress där den asylsökande kan bli nådd så det finns ingen kontroll av standarden på boendet. Det framkommer också att kommunerna inte berörs av EBO- systemet i så stor utsträckning utan att svårig- heterna för kommunen i regel börjar efter att asylsökande fått uppehållstillstånd. Asylsökande barn har rätt till skola, barnomsorg och hälsovård . står för kostnaden och också ofta för kontakter med den asylsökande familjen. Det är när personer får uppehållstillstånd som de har rätt till introduktion och behöver bostad och har lika rätt till service som andra folkbokförda i kommunen. Många informanter menar att det är barnen till asylsökande som drabbas värst av den osäkra boendesituationen . Det kan dröja innan familjen får en egen bostad och ofta krävs det att familjen flyttar runt mycket. I flera kommuner finns en oro för att barn i denna situation växer upp under vitt skilda förutsätt- ningar jämfört med andra barn och för vad detta kan innebära. I alla kommuner som besökts inom ramen för denna rapport rapporteras om ökad bostadsbrist . Det gör att det finns belägg för misstanken att problemen har ökat i omfattning utredningar. Det tar att få en etablering på bostadsmarknaden vilket innebär att asylsökande fortsätter att bo i osäkra boendelösningar också efter uppehållstillstånd. En av de slutsatser som dragits i denna rapport är att det är viktigt att ha med ett bostadsmarknadsperspektiv i diskussioner kring EBO-systemet. Rapporten redovisar också en statistisk analys med uppgifter från STATIV, . Analysen visar att personer som under sin asyltid var i EBO har en bättre integration, större chans att ha eget hem eller bostadsrätt och arbete, i jämförelse med personer som har bott i anlägg- ningsboende, ABO. I flertalet av de intervjuer som genomförts för denna rapport, och när EBO diskuterats i tidigare utredningar, har fokus till slut hamnat på problemen med ABO. Även när en asylsökande väljer att få hjälp med boende från så innebär det trång- boddhet. I ABO delar barnfamiljer ofta lägenhet med andra familjer och ensamstående delar rum. De lägenheter som får hyra ligger ofta på avflyttningsorter där det finns ett intresse bland hyresvärdar att hyra ut till . Flera av informanterna har kommenterat den trångboddhet och isolering som ABO skapar. Huvudparten av informanterna tror att många fler asylsökande själva skulle välja ABO om detta alternativ förbätt- rades och om matchning mot arbetsmarknaden kom in tidigare i processen. utredningar, och våra resultat, visar att prioriteten för många asylsökande är att välja bort ABO och inte i första hand att välja EBO. gav genom regeringsbeslut uppdrag åt avseende asylsökandes boende. Uppdraget är att ta fram ett underlag till den utredning som ska se över mot- tagandet av asylsökande, (Ju 2007:18), som regeringen tillsatte . har i sin tur gett institutet på uppdraget. Uppdraget är att göra en lägesbeskrivning avseende bostads- sociala och därtill kopplade psykosociala effekter av möjligheterna för asylsökande till s.k. eget boende. Barnens situation bör särskilt uppmärksammas. Översiktligt bör också det s.k. egna boendets effekter för den kommunala servicen i berörda kommuner belysas. Det är önskvärt om en sammanfattande bedömning kan göras av omfattningen på konstaterade problem. Lägesbeskrivningen ska bygga på befintliga utredningar och forskning samt om tiden för uppdraget medger det, på information som inhämtats genom kommunbesök, egna enkätundersökningar eller liknande. En viktig utgångspunkt för arbetet ska vara betänkandet Etablering i (SOU 2003:75). Tyngdpunkten i beskrivningen ska ligga på utvecklingen efter det att detta betän- kande lades fram. Rapporten innehåller flera metodiska angreppssätt. Tillgänglig statistik har studerats. rapporter på området har granskats och sammanfattats. Slutligen har materialet kompletterats med intervjuer. Insamlingen av material underlättades av att den sammanföll med arbetet på en annan rapport som utreder nyanlända flyktingars möjligheter att få bostad i . Intervjuer har genomförts med handläggare på mottagnings- enheterna på i , och Västerås2, med tjänstemän på olika funktioner i kommunerna , , 1Ett stort tack till de informanter som har ställt upp på intervjuer. Ert bidrag är ovärderligt för sammanställningen av denna rapport. Vi tackar även för de statistiska uppgifterna som redovisas i rapporten. Slutligen tackar vi och för värdefulla kommentarer på tidigare manus. 2På i var två handläggare med vid samma intervjutillfälle. och samt tjänstemän på kommunala bostads- företag i , och . Detta material har kompletterats med intervjuer med samordnare i flyktingmottag- ningsfrågor i stad och i och med att det i relation till folkmängden bodde ett stort antal asylsökande personer i dessa kommuner under 20073. Staten har via huvudansvaret för mottagandet av asylsökande (LMA 1994:137). Ansvaret innebär att betala dager- sättning till de asylsökande och erbjuda lämpligt boende för dem som inte kan ordna ett boende på egen hand. Personer som har sökt asyl i och väntar på beslut får alltså välja om de vill bo hos släkt och vänner (Eget boende = EBO) eller i någon av Migra- tionsverkets hyrda lägenheter (Anläggningsboende = ABO). boende består av vanliga lägenheter, där de asylsökande själva sköter sitt hushåll. Ensamstående måste dela rum. En familj kan få ett eget rum men får då räkna med att dela lägenhet med andra personer. ska alla asylsökande (även de som ordnat eget boende) delta i organiserad sysselsättning av olika slag. Det kan till exempel handla om svenskundervisning och praktik eller om att hjälpa landsmän tillrätta. De som har egna pengar ska betala för sitt uppehälle medan den som saknar pengar kan få bidrag, så kallad dagersättning. Kommunernas ansvar för asylsökande är att ordna skolgång och skolbarnomsorg för barn och eventuella insatser enligt social- tjänstlagen (2001:453) om man misstänker att barn far illa. Detta ansvar gäller också vid anläggningsboende. Asylsökande har rätt till akut sjuk- och tandvård. Asylsökande barn har samma rätt till kostnadsfri sjuk- och tandvård som de barn som är bosatta i . 3 I och bor det flest asylsökande i förhållande till folkmängden. är den kommun som har störst antal asylsökande. Andelen är lägre än i och men högre än i de flesta andra kommuner. Statistik på detta presenteras mer ingående i nästa avsnitt. Boende för asylsökande regleras i Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande efter rekommendationer från utredningen av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:133). Lagen innebar att asylsökande fick samma rätt till dagersättning oavsett om de vistas i boende eller på egen hand ordnade bostad. För att ytterligare stimulera till eget boende infördes en bostadsersättning för den som ordnade boendet på egen hand. Från början var ersättningen för ensamstående och 1 000 kro- nor för en familj. Ersättningen sänktes till 350 respek- tive . Syftet med den nya lagen var att betona de asylsökandes eget ansvar och att undvika ett omhändertagandeperspektiv. Några fördelar som utredningen ansåg finnas med EBO var: minskad främlingsfientlighet eftersom EBO ger mer kontaktytor mellan asylsökande och svenskar. Lättare att hitta jobb. Släktingar och vänner kan lära ut om samhällets skrivna och oskrivna regler. Farhågorna om trångboddhet, konflikter med värdfamilj och ökad boendesegregation bedömdes som hanterbara. Bedömningen var att av de asylsökande skulle välja eget boende. Proposition (1993/94:94) Mottagande av asylsökande m.m. skrev att det fanns anledning till att uppmuntra eget boende för asylsökande och att utgångspunkten ska vara att så många som möjligt bor utanför förläggningssystemet. Den invandrarpolitiska kommittén utvärderade (SOU 1996:55) mottagandet av asylsökande och fann att de negativa effekterna av EBO översteg de positiva. Möjligheten att sprida boendet omintetgjordes vilket ledde till inflyttning till storstäderna, vilket antogs leda till ökning av arbetslöshet och socialbidragsberoende bland de nyinvandrade. De bodde också ofta i redan segregerade områden vilket försvårar kontakter mellan invandrare och svenskar.