sou · GXB350 · 2009-05-28 00:00:00 — För dansare och sångare tillkommer dessutom behovet av information om villkoren kring omställningsersättning och efterlön. 10Finansiering av statligt reglerade förmåner I mitt uppdrag ingår att bedöma om det bör ske någon förändring i de delar av systemet för finansiering statliga tjänstepensioner som även fortsättningsvis föreslås gälla för scenkonstområdet. Utgångs- punkter för bedömningen ska vara att kollektivet av berörda arbets- givare ska bära kostnaderna och att det ska ske en riktig fördelning av kostnaderna inom kollektivet. Det behöver inte utesluta en för- säkringsmässig utjämning inom det kollektiv som ingår i finansie- ringssystemet. Förslag till förändringar ska i möjligaste mån vara utformade så att arbetsgivarnas pensionskostnader blir lättare att förutse. I direktiven sägs att utredningsförslagen inte får medföra ökade nettokostnader för staten, men att de får medföra andra konse- kvenser för statsbudgeten. De konsekvenserna redovisas i avsnitt 13.2. Jag föreslår att nuvarande individuella för ålderspension före , med pensionsåldrarna 59, 60 och , görs om till en kollektiv premie för respektive pensionsålder utom för institutionschefer. Premierna för institutionschefer ska fortsatt vara individuellt beräknade. De kollektiva premierna ska belasta de anställningar som är förenade med rätten till ålderspen- sion före utom de anställningar i vilka den anställde uppnått pensionsåldern. föreslår jag att kollektiva för ålderspension före ska tillämpas även för pen- sionsåldrarna . Följande kollektiva föreslås gälla för åren 2010–2016. Finansiering av statligt reglerade förmåner SOU 2009:50 Tabell 10.1 Kollektiva för ålderspension före i procent av pensionsunderlag Källa: Beräkningarna är gjorda av på datamaterial från SPV. De kollektiva premierna är beräknade enligt samma grunder som nuvarande individuella . är premierna beräknade med hänsyn till antagen kostnad för de resterande års- kullar som då omfattas av PISA-förordningen. Jag föreslår vidare att medel avsätts på stats- budgeten för omställningsersättning och efterlön samt ålderspen- sion före till dansare eller sångare som omfattas av PISA-för- ordningen. och Kammarkollegiet betalar in medlen till SPV i form av en avgift. Avgiften föreslås uppgå till beräknat nivå och därefter förändras i samma grad som inkomstbasbeloppet förändras. Den är beräknad att motsvara kostnaden för omställningsersättning och efterlön. I avgiften ingår en belastning för omkostnader på . Till avgiften ska läggas ett påslag motsvarande särskild löneskatt på pensionskostna- der om . Utbetalningen av förmånerna ska belasta anslaget Statliga tjänstepensioner m.m. och särredovisas i SPV:s pensionsrörelse antingen inom en egen rörelse i försäkringsrörelsen eller bland övriga förmåner. Avgiften ska med viss periodicitet ses över av SPV. Jag föreslår slutligen att statsbidragen till institutioner med dan- sare och sångare 2012 ska minska i nivå med den avgift som Kultur- rådet och Kammarkollegiet då ska betala. Till det ska läggas ett påslag motsvarande särskild löneskatt på pen- sionskostnader. Höga och oförutsebara kostnader har förts fram som ett återkom- mande problem av berörda teater-, dans- och musikinstitutioner. Att komma tillrätta med det har varit en ange- lägen fråga. Finansiering av statligt reglerade förmåner 10.2.1Kollektiva för förmånsbestämd ålderspension före 65 år Ett av problemen med nuvarande pensionssystem är att kostna- derna är svåra att förutse för arbetsgivarna. Det är en naturlig kon- sekvens av ett förmånsbestämt system som accentueras av de speci- ella förhållanden som råder på scenkonstens område med bland annat höga kostnader på grund av låga pensionsåldrar. Problemet är närmare beskrivet i avsnitt 4.2. Avvecklingen av PISA-förordningen och – om parterna väljer den vägen – övergången till ett helt avgiftsbestämt system betyder att pensionskostnaderna blir förutsägbara. Mitt förslag innebär att avvecklingen i allt väsentligt kommer att ske –2016 då premierna för ålderspension kommer att behöva betalas för suc- cessivt allt färre personer. För dem som därefter fortsätter att omfattas av PISA-förordningen betalas enligt nuvarande regelverk inga eftersom de då har uppnått pensionsåldern1. Visser- ligen höjs pensionen om pensionsunderlaget höjs eller om tid sak- nas för att tjänstetidsfaktorn ska vara 1,0, men å andra sidan blir utbetalningsperioden kortare av att pensionen inte tas ut från pen- sionsåldern. Det är i första hand premierna för ålderspension före som är problemet för institutionerna när det gäller oförutsägbara kost- nader. Av följande tabell framgår att det är den premien som står för den alldeles övervägande delen av ålderspensionskostnaden för anställda med lägre pensionsålder än . 1 Möjligen kan det finnas ett fåtal personer med partiell tillfällig sjukpension eller någon teaterchef som det fortfarande ska betalas för. Finansiering av statligt reglerade förmåner SOU 2009:50 Tabell 10.2 Genomsnittliga ålderspensionspremier 2007 enligt PISA- förordningen fördelade på pensionsålder ÅP före 65 år ÅP fr.o.m. 65 år ÅP före 65 år ÅP fr.o.m. 65 år Källa: SPV. Mitt förslag för att komma tillrätta med oförutsägbara under den återstående tid som ska betalas till SPV är att göra dem kollektiva för ålderspensionerna före . Premierna ska utjämnas så att de inom respektive pensionsålderskollektiv blir lika stora i förhållande till pensionsunderlaget. Den förändringen ska inte behöva vänta till 2012 utan kan införas . Dessa kol- lektiva har beräknats enligt de grunder som SPV tillämpar för de individuella premierna med en reducering på . Det är en reducering som gäller för hela försäkringskollektivet hos SPV, den är alltså inte särskilt beräknad för PISA-området. Beräk- ningen av övergångsfribreven enligt kapitel 9 kan uppfattas som att reduceringen skulle ha varit större om PISA-förordningen utgjort ett eget försäkringskollektiv, men med hänsyn till den osäkerhet som finns vid premiesättning av antastbara förmåner ska beräk- ningsantagandena sättas med stor aktsamhet. Om det uppstår över- skott kommer överskotten ändå att återgå till arbetsgivarna i form av premierabatter. Huruvida överskott uppstår beror av samtliga beräkningsantaganden och hur väl de kommer att stämma överens med det verkliga utfallet. Det går inte att separera ett visst beräk- ningsantagande från helheten. Jag gör ingen annan bedömning än att de som institutionerna betalar motsvarar den försäk- ringsmässiga kostnaden. Förslaget med kollektiva innebär att de för ålderspension före som institutionerna ska betala 2010 kom- mer att avvika på individnivå från de som de har betalat 2 Uppgiften avser vad premien för en person med en viss pensionsålder uppgår till igenom- snitt . Genomsnittspremien påverkas inte av att en person inte har varit anställd . Premien avser endast dem som omfattas av reglerna i det statliga pensionsavtalet PA 03, inte dem som omfattas av reglerna i det tidigare avtalet PA-91. Finansiering av statligt reglerade förmåner För yngre personal kommer premierna normalt att öka något och för äldre personal kommer de att minska. Anledningen till den föreslagna förändringen är alltså att arbetsgivaren ska veta hur stora premierna, i procent av pensionsunderlaget, kommer att vara. kommer underlagen för premierna att begränsas till de anställda som står kvar på PISA-förordningen. Medelåldern för premiekollektiven kommer därmed att öka. I ett förmånsbestämt pensionssystem betyder det att kostnaden ökar. De föreslagna kollektiva premierna är därför högre 2012. De har för åren 2012–2016 beräknats med en utjämning mellan åren för att inte premierna ska behöva ändras med hänsyn till att medelåldern stiger något . 10.2.2Avgift för omställningsersättning och efterlön Premierna för ålderspension före är problematiska på flera sätt. Institutionerna är kritiska mot att behöva betala höga som i vissa fall inte resulterar i någon förmån. Huruvida det blir någon förmån beror på om arbetstagaren har en anställning när pensionsåldern inträder – pensionen är antastbar. Detta är inte bara ett problem för arbetsgivaren. För arbetstagaren måste det vara djupt otillfredsställande att belastas med höga pensionskostnader utan att säkert veta att de resulterar i en förmån. Ett annat problem är avdragsrätten för arbetsgivaren som jag har berört i avsnitt 4.1.1. Ett tredje problem är att den exceptionellt höga premiekostnaden riskerar att påverka kulturutbudet – färre uppsättningar med dan- sare och sångare och svårare för dessa yrkeskategorier att få en anställning. För teatrar som anställer personal för enskilda uppsätt- ningar varierar personalkostnaden starkt med typen av föreställ- ning. En musikaluppsättning kan kräva extra bidrag för att täcka pensionskostnaden. Kostnaden för omställningsersättning och efterlön kommer att vara lägre än kostnaden för nuvarande ålderspension före till dansare och sångare, men den kommer fortfarande att vara bety- dande. Jag har därför eftersträvat en finansiering som undviker de problem som premierna för ålderspensionen före enligt PISA- förordningen är förenade med. Mitt förslag till lösning är helt enkelt att scenkonstinstitutionerna inte löpande ska belastas med en premiekostnad för omställningsersättning och efterlön. Finansiering av statligt reglerade förmåner ett radikalt förslag som i viss mån bryter mot principer som varit vägledande vid utformningen av systemet för finansiering av tjäns- tepensioner till anställda vid statliga myndigheter. Å andra sidan är institutionerna inte statliga myndigheter och förmånerna inte att betrakta som tjänstepensioner. Principen att de berörda arbets- givarna ska bära kostnaderna finns uttalad i utredningsdirektiven, men det sägs också att det kan ske en utjämning av kostnaderna mellan arbetsgivarna. Det är upp till var och en att bedöma om för- slaget till finansiering träder över gränsen för vad direktiven med- ger. Jag menar att så inte är fallet. Statsbidragen till de institutioner som anställer dansare och sångare föreslås minska i nivå med den beräknade kostnaden för de båda omställningsförmånerna, omställningsersättning och efterlön. På så sätt belastas berörda institutioner indirekt. SPV ska alltså inte ta betalt av institutionerna utan debitera de myndigheter som utbetalar statsbidrag till institutionerna, Kammar- kollegiet och . De ska betala en avgift som motsvarar kostnaden för omställningsförmånerna. Avgiften, som exklusive särskild löneskatt är föreslagen till nivå, är beräknad så att den långsiktigt ska täcka kostnaden för förmånerna. Den ska med andra ord inte variera på annat sätt än att den höjs med inkomstbasbeloppet. Tanken med avgiften är att kostnaden för omställningsersättning och efterlön ska synliggöras inom kulturens anslag på statsbudgeten. På ansla- gen skapas anslagsposter med ändamål om att medlen ska användas för omställningsförmåner för dansare och sångare. Omställningsförmånerna ska ingå i den statliga försäkrings- modellen. Förmånerna ska särredovisas i SPV:s pensionsrörelse, antingen i en egen delrörelse i försäkringsrörelsen eller bland övriga förmåner. På så sätt ska SPV kunna följa upp kostnaden så att avgiften kan justeras med hänsyn till långsiktiga förändringar. Inbetalda avgifter redovisas av SPV på . Avgifterna disponeras inte av SPV, utan ska på samma sätt som de som institutioner betalar för förmåner enligt PISA-förordningen betalas in till statskassan. För utbetal- ning av omställningsförmånerna tilldelas SPV medel på anslaget Statliga tjänstepensioner m.m., vilket är samma anslag som de stat- liga tjänstepensionerna betalas ut från. , när institutionsspecifika infördes, är pen- sionskostnaderna inte längre en fråga enbart för staten. De har bli- vit en fråga för respektive institution, dess ägare och olika finansi- Finansiering av statligt reglerade förmåner Att göra finansieringen – och utformningen – av omställ- ningsersättningen och efterlönen till ett statligt ansvar kan då ses som ett steg tillbaka. Må så vara, men speciella förhållanden kräver i detta fall speciella lösningar. Fyra tungt vägande skäl talar enligt min uppfattning för att ta det steget. För det första undanröjs risken för att omställningsersättningen och efterlönen orsakar att det blir färre föreställningar med dans- och musikteater vid regionala och lokala teatrar. Det är olyckligt om höga personalkostnader ska ha avgörande betydelse för institu- tionernas repertoar och antalet arbetstillfällen inom sång och dans. För det andra slipper institutionerna betala höga för osäkra förmåner. För det tredje undviks problemet med att premien för denna antastbara förmån knappast är avdragsgill för arbetsgivaren. För det fjärde är det svårt att se hur någon annan än staten skulle kunna ordna en finansiering av omställningsersättningen och efter- lönen. Att beräkna kostnaden och ta betalt av berörda institutioner på ett godtagbart sätt är knappast möjligt. Jag ser konstruktionen och finansieringen av omställningsersättning och efterlön som en viktig förutsättning för de sällsynt korta yrkeskarriärer som dan- sare och sångare har. Det är statens ansvar att åstadkomma den för- utsättningen. Som jag tidigare framhållit är detta en kulturpolitisk fråga som ingen annan kan lösa på ett tillfredsställande sätt. Storleken på den avgift som Kammarkollegiet och föreslås betala är beräknad på underlag från SPV. De utgör kostnaden för omställningsersättning och efterlön i ett fullfunktionsstadium beräknad på nuvarande bestånd inklusive en belastning för administrationskostnader . Till avgiften kommer ett påslag motsvarande särskild löneskatt på pen- sionskostnader. Eftersom några kollektiva för ålderspension före inte ska betalas av institutionerna för dansare och sångare som går kvar på PISA-förordningen, ska och Kammarkollegiets avgifter täcka även den övergående mer- kostnaden. Det skulle ha varit svårt att få förståelse för en engångs- vis minskning av statsbidragen till institutioner som anställer dan- sare och sångare och ändå låta dem betala höga för äldre dansare och sångare. Finansiering av statligt reglerade förmåner 10.2.3Premiebefrielseförsäkring och annan riskförsäkring Jag har i kapitel 7 föreslagit att försäkringen hos SPV av sjukpen- sion, efterlevandepension och premiebefrielse ska fortsätta för alla anställda som avvecklingen av ålderspen- sionen i PISA-förordningen pågår. Det betyder att institutionerna –2016 ska fortsätta att betala den kollektiva risk- premie som uppgick till av pensionsunderlaget för att 2008 höjas till 1,4 och 2009 sänkas till . Premien är densamma för alla arbetsgivare som omfattas av de statliga avtalsförsäkringarna. Den fördelar sig på de olika förmå- nerna enligt följande tabell. Tabell 10.3 Riskpremiens fördelning på försäkrade förmåner Källa: SPV. Jag har inte föreslagit att PISA-området ska utgöra ett eget försäk- ringskollektiv. Området är i minsta laget för det och det finns ingen anledning att anta att scenkonstinstitutionerna gynnas eller missgynnas otillbörligt av att ingå i det totala kollektivet. Å ena sidan är premiebetalningsperioden förhållandevis kort för anställda med låga pensionsåldrar och premierna som är premiebefriade är förhållandevis höga. Å andra sidan är sjukfrekvensen enligt vad SPV uppger förhållandevis låg inom PISA-området. har statsbidragen till teater-, dans-, och musikinstitutionerna justerats för att kompensera för ändrade pensionskostnader. Senast det inträffade var 2008. SPV:s försäkringstekniska riktlinjer ändrades med effekten att ålderspensionspremierna steg med i snitt . Värdesäkrings- premien sänktes då från av pensionsunderlaget för att 2009 höjas till . Sådana förändringar av pensions- kostnaderna föranleder inte ändrade statsbidrag, det är något som Finansiering av statligt reglerade förmåner en institution får hantera på samma sätt som andra förändringar i sin kostnadsbild. Förhoppningen var 2007 att berörda parter skulle behöva gå igenom den besvärliga process som börjar med omfattande beräkningar hos SPV och i och slutar med ändrade bidrag till institutionerna, där vissa blir vinnare och andra förlorare. Tyvärr är det oundvikligt att genomföra de stora förändringar som föreslås i detta bestänkande utan ytterligare justering av statsbidragen. Justeringen bör göras och det blir naturligen 2012. Kostnaden för omställningsersättning och efterlön ska belasta arbetsgivarna genom en nivåsänkning av statsbidragen. och Kammarkollegiet ombesörjer att betala in en motsvarande avgift till SPV. Storleken på avgiften är beräknad till om den skulle ha betalats . Med tillägg för den sär- skilda löneskatten på pensionskostnader, , blir det som statsbidragen ska minska med för de institu- tioner som anställer dansare och sångare. Med tanke på de erfaren- heter som finns från tidigare justeringar av statsbidragen till insti- tutionerna bör minskningarna grundas på personalsammansätt- ningen under fler än . En annan sak som kan behöva föranleda en justering av stats- bidragen är den omfördelning av pensionskostnaderna mellan insti- tutioner som avvecklingen av premiebetalningen till SPV och för- handlingarna om nya och högre pensionsavgifter enligt kommer att resultera i. Kapitel 11 handlar om vad det avtalet kan komma att innehålla och i avsnitt 13.3 redovisar jag hur de framtida pensionskostnaderna fördelar sig på olika kategorier anställda. Det skulle i detta fall inte vara fråga om en reducering av de totala statsbidragen till teater-, dans- och musikinstitutionerna utan om en omfördelning. Det blir Svensk Scenkonsts och institutionernas sak att bedöma behovet av en omfördelning och att om så är, ta initiativ till en sådan. 11 Ett avgiftsbestämt pensionsavtal Svensk Scenkonst och PTKs förhandlingsgrupp Svensk Scenkonst har vid tillkomsten av uttalat följande. Om bestäm- melser i eller tillämpningen av PA 03 eller PISA-förordningen änd- ras , och dessa ändringar påverkar avtalet om AIP, skall parterna ta upp förhandlingar om eventuella ändringar i AIP. Ett kollektivavtal är naturligtvis en fråga helt och hållet för avtals- parterna. I direktiven till utredningen sägs likväl att jag kan lämna förslag på villkor som ett kollektivavtal skulle kunna innehålla. Avskaffandet av resterande delar av den förmånsbestämda ålders- pensionen från och med och framför allt avskaffandet av den förmånsbestämda ålderspensionen före lämnar ett stort utrym- me för parterna att förhandla om. Jag har mot den bakgrunden låtit göra beräkningar av sådana förbättringar av förmånerna enligt AIP- avtalet som jag finner sakligt motiverade. Mina förslag till nya pen- sionsavgifter är, som framgår av avsnitt 13.1, tilltagna så att de med viss marginal ryms inom teater-, dans- och musikinstitutionernas nuvarande kostnadsram för pensioner. En i alla delar avgiftsbestämd ålderspension är enligt min uppfatt- ning den typ av pension som är bäst lämpad för de speciella förhål- landen som råder på scenkonstens område. Mitt förslag till änd- ringar i för dem som 2012 och senare inte omfattas av PISA-förordningen annat än beträffande riskförsäkringarna, är följande. Pensionsavgiften för avgiftsbestämd individuell ålderspension höjs till på lön upp till 7,5 inkomstbas- belopp/på lön däröver. Avgiften tillgodoräk- nas från och med 23-årsmånaden till och med 65-årsmånaden. För konstnärlig personal gäller 2012 de avgifter som anges i följ- ande tabell. Efter uppnådda för dansare och för sång- are gäller för dem samma pensionsavgifter som för pensionsålder . Tabell 11.1 Förslag till pensionsavgift i procent av lön Avgift i % av lön =7,5 ibb För en övergångsgeneration tillkommer en stegvis, med födelse- år, ökande tilläggsavgift. Avgiften är olika för anställda med pensionsålder 41, pensionsålder 52, pensionsålder 59 eller 60 och pensionsålder 63 eller 65 enligt PISA-förordningen. Den tillgodoräknas till uppnådd pensionsålder 41, 52, 60 respektive . 1Avser från och med den månad då följande ålder uppnås. 2Avser till och med den månad då följande ålder uppnås. SOU 2009:50 Ett avgiftsbestämt pensionsavtal Tabell 11.2 Förslag till tilläggsavgift i procent av lön 59/60 år 63/65 år Källa: Beräkningarna är gjorda av på datamaterial från SPV. Institutionerna sätter av en kollektiv avgift om av lönesumman plus ett belopp motsvarande sär- skild löneskatt på pensionskostnader till en eller flera fonder för förtida avgång av konstnärliga skäl samt stöd och vägledning åt dansare och sångare som avgår med omställningsersättning. En partssammansatt nämnd beslutar om tilldelning av medel ur fonden. Institutionschefer ska kunna överenskomma med arbetsgivaren om en helt eller delvis annan pensionslösning än den enligt AIP- avtalet. Riskförmånerna sjukpension, efterlevandepension och premie- befrielse utformas och infogas i att gälla senast . Det tål att upprepas att ändringar i kollektivavtalet AIP är en fråga för parterna. Skälet till att jag ändå har utarbetat förslag till änd- ringar i avtalet är att det vore att göra det alltför enkelt för sig att föreslå en avveckling av gällande system utan att redovisa några idéer om vad som ska träda i dess ställe. Jag har också uppfattat det som ett önskemål från avtalsparterna på scenkonstens område att jag ska lämna förslag även i avtalsfrågor. Tanken med detta kapitel är alltså att mina förslag ska kunna vara en god grund för de kollek- tivavtalsförhandlingar som förestår. En i alla delar avgiftsbestämd ålderspension är knappast ett kontro- versiellt förslag, men det är ändå på sin plats att här argumentera för en sådan förändring innan jag kommenterar mitt förslag till avgifter. Argument för ett avgiftsbestämt alternativ Redan nuvarande villkor för anställda vid statsunderstödda teater-, dans- och musikinstitutioner innebär en övergång från förmåns- bestämda till avgiftsbestämda pensioner. För tid betalas pensionsavgifter enligt som den för- månsbestämda ålderspensionen från och med enligt PISA- förordningen håller på att avvecklas till den del den beräknas på lön under 7,5 inkomstbasbelopp. Det som jag nu föreslår är att pen- sionsintjänandet enligt PISA-förordningen till alla delar ska avlösas av betalning av pensionsavgifter. Jag föreslår alltså ett snabbare genomförande av det som redan pågår och ett genomförande även för den del av ålderspensionen som beräknas på lön över 7,5 inkomst- basbelopp. Pensionsavgifterna ska inte bara ses som ersättare för den för- månsbestämda ålderspensionen från och med . De kan också användas till pension före , naturligtvis beroende på hur stort pensionskapital som sätts av. Principiellt är den avgiftsbestämda pensionen inte knuten till någon viss pensionsålder. Den kan tas ut redan från . Förutsägbara kostnader är en huvudfråga såväl i utredningens direktiv som i de synpunkter jag mött under arbetet med utred- ningen. De svåröverskådliga effekter som nuvarande förmåns- bestämda system kan ge upphov till skapar en osäker ekonomi. Pensionsavgifter bestämda som en viss procent av lönen kommer att ge helt andra förutsättningar för arbetsgivarna att planera och budgetera verksamheten. Det ska dock sägas att det kommer att bli mer komplext att hantera de differentierade avgifter som jag före- slår – olika för olika grupper anställda och olika nivåer under och över 7,5 inkomstbasbelopp – än dagens AIP-avgift. I avsnitt 4.1 beskrivs på vad sätt regelverket i PISA-förordningen inte passar de speciella förhållandena med stor rörlighet som råder på scenkonstområdet. Den relativt höga andelen frilansare med tidsbegränsade anställningar gör i stället att detta område särskilt väl passar för avgiftsbestämda pensioner. Ett avgiftsbestämt pen- sionsavtal har också den fördelen att det är betydligt enklare att hantera. Det statsunderstödda scenkonstområdet är ett relativt litet avtalsområde som enligt min bedömning skulle få det svårt att hitta en försäkringsgivare till ett eget förmånsbestämt pensionsavtal. För den anställde är det viktigt att kunna förutse sina pen- sionsförmåner.