sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Elförsörjningsdirektivet syftar till att trygga elförsörjningen så att den inre marknaden för el kan fungera väl samt garantera en tillräcklig nivå av produktionskapacitet, en tillräcklig balans mellan utbud och efterfrågan samt en lämplig nivå av överföringsförmåga mellan medlemsstaterna så att den inre marknaden utvecklas. Med- lemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att underlätta ett stabilt investeringsklimat genom att fastställa vilka funktioner och ansvarsområden som de berörda aktörerna ska ha samt offentliggöra information om detta. 3 och rådets direktiv och rådets direktiv /89/EG av om åtgärder för att trygga elförsörjning och infra- strukturinvesteringar. Försörjningstryggheten i den svenska elförsörjningen I direktivet ställs vidare särskilda krav på medlemsstaterna inom tre områden: nätdriftsäkerhet, åtgärder för att upprätthålla jämvikt mellan utbud och efterfrågan av el samt investeringar i inhemskt eller mellan länder sammankopplat elnät för att möta efterfrågan från marknaden. EU har i det sammanhanget även beslutat om andra direktiv, bland andra direktivet om främjande av använd- ningen av energi från förnybara energikällor4. 4 och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upp- hävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG. 11Miljökonsekvenser och säkerhetsfrågor som berör ett annat land Drift av kärnkraftverk är sådan verksamhet som omfattas av Esbokonventionen eller EIA-konventionen1. Konventionen syftar till att förbättra internationellt samarbete vad gäller miljökon- sekvensbeskrivningar och då särskilt gränsöverskridande miljö- effekter av vissa verksamheter. Parterna i konventionen ska främja information till allmänheten och göra det möjligt för allmänheten att delta i relevanta processer för beslutsfattande om sådana projekt. Esbokonventionen reglerar således rätten för enskilda att delta i andra länders beslutsprocesser i fråga om miljökonsekvensbeskrivningar när det gäller projekt med befarad betydande gränsöverskridande miljöpåverkan. Av 9 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskriv- ningar framgår att är ansvarig myndighet enligt 6 kap. 6 och 15 §§ . Detta innebär att ska bedöma om ett nytt kärnkraftverk eller en höjning av den termiska effekten i ett befintligt kärnkraftverk kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, och i så fall ombesörja information till detta lands ansvariga myndighet. Vidare ska Natur- vårdsverket ge berörd stat och dess allmänhet möjlighet att delta i ett samrådsförfarande om ansökan och om miljökonsekvens- beskrivningen. Enligt 11 § i samma förordning ska statliga myndigheter som får kännedom om en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, underrätta Natur- 1 Konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, Esbo (SÖ 1992:1) Miljökonsekvenser och säkerhetsfrågor som berör ett annat land vårdsverket om detta. Detta bör göras så tidigt som möjlig och helst redan i samband med det samråd som föreskrivs i 6 kap. 4 § . Ställningstagande till om det berörda landet bör underrättas av enligt artikel 3 i Esbokonventionen bör tas redan före eller i vart fall i samband med inledandet av samråd enligt 6 kap. 4 § . En verksamhetsutövare som planerar en verksamhet som anges i bilaga 1 till Esbokonventionen bör av detta skäl ta kontakt med för att diskutera behov och omfattning av samråd med annat land. I ärenden om tillstånd enligt kärntekniklagen bör Naturvårds- verket informeras av i samband med samrådet enligt 6 kap. 4 § . För det fall att redan före detta har fått information om den planerade åtgärden informeras även av den myndigheten. 11.2Noteväxling mellan , , och om säkerhetsfrågor undertecknades en överenskommelse mellan de skandina- viska länderna i avsikt att meddela varandra i säkerhetsfrågor som rör kärnenergianläggningar vid gränserna mellan dessa länder2. Enligt överenskommelsen ska bygglandets myndigheter till grann- landets myndigheter lämna meddelande med relevant material om bland annat fråga om tillstånd för drift av kärnkraftverk eller ändringar i tillståndsvillkoren. Enligt 2 § i överenskommelsen ska meddelanden med tillhörande relevant material insändas i så god tid att eventuella kommentarer och anmärkningar från grann- landets sida kan beaktas vid bygglandets behandling av ansökan innan beslut fattas. Av 8 § förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäker- hetsmyndigheten följer att det är den myndigheten som ska svara för kontakterna med berörda grannländers myndigheter. 2 Ministeriell noteväxling mellan , , och om riktlinjer för kontakt i säkerhetsfrågor rörande kärnenergianläggningar vid gräns- erna mellan , , och (SÖ 1977:48). Miljökonsekvenser och säkerhetsfrågor som berör ett annat land Enligt artikel 37 Euratomfördraget är varje medlemsstat skyldig att underrätta kommissionen om sina planer för deponering av radioaktivt avfall. Informationen ska vara sådan att det blir möjligt för kommissionen att fastställa om planens genomförande kan medföra en radioaktiv kontamination av vatten, jord eller luft i en annan medlemsstat. Kommissionen ska efter att ha hört den s.k. artikel 37-gruppen yttra sig över planerna . Syftet med artikel 37 är att förebygga att annan medlemsstat drabbas av någon radioaktiv kontaminering. Europeiska gemenskapernas domstol har fastslagit att artikel 37 i Euratomfördraget skall tolkas på så sätt att de allmänna upplysningarna om en plan för deponering av radioaktivt avfall skall tillhandahållas kommissionen innan tillstånd till sådan deponering ges av den berörda medlemsstatens behöriga myndigheter3. I samma dom konstaterade följande: Av dessa överväganden följer att när det i en medlemsstat krävs tillstånd för deponering av radioaktivt avfall är det, för att kommis- sionens yttrande skall få full verkan, absolut nödvändigt att denna medlemsstat får kännedom om yttrandet innan den beviljar tillståndet. Kommissionen har i en rekommendation om tillämpningen av artikel 37 i Euratomfördraget mer i detalj angett vilka typer av anläggningar som kan beröras av bestämmelsen och vilka uppgifter som bör sändas till kommissionen4. Enligt rekommendationen avses med deponering av radioaktivt avfall enligt artikel 37 i Euratomfördraget all planerad deponering eller oavsiktliga utsläpp i miljön av radioaktiva ämnen i gasform, vätskeform eller fast form i samband med de verksamheter som förtecknas nedan: 1.Drift av kärnreaktorer. 2.Upparbetning av bestrålat kärnbränsle. 3.Brytning, malning och omvandling av uran och torium. 4.U-235 anrikning av uran. 5.Tillverkning av kärnbränsle. 3Mål 187/87(4) av . 4Europeiska kommissionens rekommendation av om tillämpningen av artikel 37 i Euratomfördraget [delgivet med nr K(1999) 3932](1999/829/Euratom). Miljökonsekvenser och säkerhetsfrågor som berör ett annat land 6.Lagring av bestrålat kärnbränsle i anläggningar avsedda för detta. 7.Hantering och bearbetning av radioaktiva ämnen i industriell skala. 8.Behandling eller lagring av radioaktivt avfall som uppstår vid verksamheterna under punkterna 1 till 7 och punkt 9. 9.Nedmontering av kärnreaktorer och upparbetningsanlägg- ningar. 10.Placering av radioaktivt avfall ovan eller under jord utan avsikt att återvinna det. 11.Havsdumpning av radioaktivt avfall. 12.Nedgrävning av radioaktivt avfall i havsbottnen. 13.Arbetsuppgifter som inbegriper exponering för naturliga strål- källor och som de berörda medlemsstaterna anser uppfyller villkoren i avdelning VII i de grundläggande säkerhetsnormer- na och därmed är problematiska vad gäller deponering av radioaktivt avfall samt som kräver förhandstillstånd. 14.Alla övriga verksamheter. I en resolution kräver av kommissionen att till parlamentet rapportera om tillämpningen av artikel 375. 5 resolution av om etablering av kärnkraftverk i gränszoner (EGT C 327/34, 5.12.1980). 12.1Skyldigheten för tillståndshavare att förhindra spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne m.m. Enligt 3 § kärntekniklagen ska kärnteknisk verksamhet bedrivas på sådant sätt att de förpliktelser uppfylls som följer av inter- nationella åtaganden i överenskommelser som avser att förhindra att kärnvapen sprids till länder som inte redan har sådana. Det gäller i första hand det så kallade icke-spridningsfördraget (NPT). Åtaganden från svensk sida avseende icke-spridning kan ha verk- ningar i fråga om en tillståndshavares rättigheter. Med hänsyn till det intresse som tillvaratas genom sådana åtaganden är en till- ståndshavare skyldig att tåla de begränsningar i hans rättigheter som följer av detta. I 3 § kärntekniklagen klargörs också att överenskommelser för att förhindra obehörig befattning med kärnämne och sådant kärn- avfall som utgörs av använt kärnbränsle omfattas av bestämmel- serna även i de fall överenskommelserna inte i första hand syftar till att motverka spridning av kärnvapen. Kärnämne som begrepp har kommit att spela en central roll inom icke-spridningsområdet. I kärntekniklagen definieras kärnämne enligt 2 § 2 som a.uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan använ- das för utvinning av kärnenergi (kärnbränsle) eller förening i vilken sådant ämne ingår, b.torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärn- bränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, och c.använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar. Använt kärnbränsle som placerats i slutförvar definieras enligt den svenska lagstiftningen som kärnavfall. Den svenska definitionen enligt ovan punkter a och b av kärn- ämne omfattas av den definition av särskilt material och råmaterial som använder sig av1. gör dock ingen skillnad på om kärnämnet placerats i slutförvar eller inte. Enligt definition är även kärnämne som placerats i slutförvar att betrakta som kärn- ämne. Utredningen återkommer till dessa frågor i sitt slutbetän- kande. För det internationella icke-spridningsarbetet är en viktig del av kontrollen att kärnämne endast används för fredliga ändamål. Denna del av kontrollen benämns kärnämneskontroll. En annan viktig del av kontrollen är att kärntekniska anläggningar inte drivs för militära ändamål. 12.3Inspektioner enligt internationella avtal Utvecklingen av arbetet med att hindra spridningen av kärnvapen tog ett viktigt steg framåt när Fördraget om förhindrande av spridning av kärnvapen öppnades för undertecknande 19682. Fördraget, som trädde i kraft , har numera en i det närmaste universell anslutning. De mest betydande undantagen är de tre s.k. tröskelstaterna . Även kan nu räknas dit efter att ha utträtt från NPT. Utträdet ifrågasätts dock på formella grunder. Enligt fördraget har kärnvapenstaterna åtagit sig att inte över- föra kärnvapen eller andra kärnladdningar till någon och att inte på något sätt biträda, uppmuntra eller förmå kärnvapenfria stater att tillverka eller på annat sätt förvärva kärnvapen. De kärnvapenfria staterna har å sin sida åtagit sig att inte förvärva kärnvapen eller andra kärnladdningar. 1IAEA Statute, Article XX. 2Fördrag i , och om förhindrande av spridning av kärnvapen, 1juli 1968, det så kallade icke-spridningsfördraget (NPT) (SÖ 1970:12). Artikel III i fördraget innebär att varje kärnvapenfri stat ska acceptera kontroll av kärnämnen i den utsträckning som anges i ett särskilt avtal om kontroll av kärnämnen (kontrollavtal) mellan staten och . ska säkerställa att staten efter- lever sina åtaganden enligt fördraget. Enligt det kontrollavtal som träffades 1973 mellan de kärnvapenfria staterna i Europeiska unionen, Euratom och IAE3 är det som utövar kontrollen. är, sedan medlemsskapet i EU, bundet av kontrollavtalet (hade ett motsvarande separat kontrollavtal med IAEA4). företar alltså med stöd av kontrollavtalet inspektioner vid de kärntekniska anläggningarna i . har implementerats i svensk lagstiftning. Enligt de allmänna bestäm- melserna om tillsyn i 17 § första stycket kärntekniklagen är den som bedriver eller har tillstånd att bedriva en kärnteknisk verksam- het skyldig att på begäran av tillsynsmyndigheten 1.lämna myndigheten de upplysningar och tillhandahålla de hand- lingar som behövs för tillsynen, och 2.ge myndigheten tillträde till anläggning eller plats, där han bedriver verksamhet, för undersökningar och provtagningar, i den omfattning som behövs för tillsynen. Denna skyldighet gäller enligt andra stycket även sådana inspek- tioner som genomförs av den som utsetts som övervakare av att uppfyller sina förpliktelser inom icke-spridningsområdet. Enligt NPT och kontrollavtalet är det som är övervakare. ska enligt 17 § kärntekniklagen lämna det biträde som behövs för tillsynen. 12.3.2Euratomfördraget och kommissionens kärnämneskontroll Som nämnts i avsnitt 5.2 utövar kontroll av att , råmaterial och speciella klyvbara material i medlems- staterna inte används för andra ändamål än de som uppgetts av förbrukarna. Kommissionen kontrollerar även att Euratoms före- skrifter om försörjning iakttas liksom de förpliktelser som följer av 3IAEA INFCIRC/193. 4IAEA INFCIRC/234. internationella kontrollavtal som gemenskapen slutit med tredje land5. Kommissionen har för detta syfte rätt att kräva in informa- tion från kärntekniska anläggningar6. En närmare precisering av vilken information det rör sig om ges i en EU-förordning7 som är gällande och bindande för de som hanterar kärnämne i unionen. Kommissionen utför även inspektioner på kärntekniska anlägg- ningar med stöd av Euratomfördraget8. Kommissionens kärnämneskontroll har alltså stöd i Euratom- fördraget och i underliggande EU-förordningar. Dessa är gällande lagstiftning i och behöver alltså inte stadfästas i annan lagstiftning. I praktiken innebär kommissionens kärnämneskontroll en lik- nande kontroll som den genomför. För att dra nytta av varandras arbete och för att inte belasta de kärntekniska anlägg- ningarna i onödan har och kommissionen ett omfattande samarbete och genomför gemensamma inspektioner9. Upptäckten av hemliga kärnvapenprogram 1992, men även i viss mån kontrollsvårigheter i som misstänktes bedriva ett hemligt kärnvapenprogram, visade att det fanns brister i möjligheter att kontrollera kärntekniska verksamheter. Det internationella samfundet uppdrog därför åt att undersöka hur kontrollmöjligheterna skulle kunna göras bättre. tog fram en modell för ett tilläggsprotokoll till kontrollavtalen. Ett kontrollavtal med tillhörande tilläggsprotokoll anses av utgöra dagens internationella kontrollstandard. De stater som har kontrollavtal med har därför anmodats att komplettera kontrollavtalet med ett särskilt tilläggsprotokoll enligt modellen. Ett sådant tilläggsprotokoll undertecknades av EU:s tretton kärnvapenfria stater10, Euratom och IAEA11 och trädde ikraft . 5Euratomfördraget, Artikel 77. 6Euratomfördraget Artkiel 78,79. 7Kommissionens förordning (Euratom) nr 302/2005 av om genom- förandet av Euratoms kärnämneskontroll. 8Euratomfördraget Artikel 81. 9IAEA/Euratom Partnership Approach Under Integrated Safeguards. 10Belgien, , , , , , , , , , , och . 11IAEA INFCIRC/193 /Add.8. undertecknades också var för sig av kärnvapenstaterna och samt till- sammans med Euratom och . Tilläggsprotokollet ger rätt att få information om verk- samheter som är relaterade till kärnteknisk verksamhet men som inte hanterar kärnämne, t.ex. kärnteknisk forskning, tillverkning av känslig utrustning, export och import av kärntekniska produkter och information om byggnader vid en kärnteknisk anläggning. Därför finns i 7 a–c § kärntekniklagen angivet en rapporterings- skyldighet för de som bedriver kärnteknisk forsknings- eller utvecklingsverksamhet, tillverkar eller exporterar kärnteknisk utrustning m.m. Inspektörer från har också rätt att på plats kontrollera informationen. Syftet med tilläggsprotokollet är att spåra om det sker kärnteknisk aktivitet vid sidan om de deklarerade kärntekniska anläggningarna. inspektioner enligt tilläggsprotokollet kan omfatta alla byggnader på en kärnteknisk anläggning, även sådana där kärnämne inte hanteras, forskningsinstitut och fabriker för produktion av kärnteknisk utrustning. har även rätt att var som helst i landet ta omgivningsprover. 12.3.4Lagen (2000:140) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen Lagen (2000:140) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen gäller inspektioner som avses i tilläggsprotokollet. Bestämmelserna i lagen gäller sådana inspektioner som inte kan genomföras med stöd av kärnteknik- lagen (jfr ovan 12.3.1), dvs. inspektioner som genomförs på annan plats än på platser där det bedrivs kärnteknisk verksamhet. Om gör anmälan om en sådan inspektion ska regeringen fatta beslut om inspektionens genomförande och närmare ange vilka åtgärder som får vidtas. Regeringen har utsett Strålsäkerhets- myndigheten att vid behov närvara vid inspektionen och bistå en inspektionsgrupp. Myndigheten får också besluta i frågor som avser verkställighet av regeringens beslut. Frågor av särskild vikt ska hänskjutas till regeringen. Om inspektionens omfattning föranleder det, får regeringen utse flera myndigheter att närvara. Dessutom får observatörer delta. På detta sätt kan Euratoms inspektörer få tillstånd att delta vid inspektionen (Euratoms rätt att inspektera omfattar annars enligt endast platser där kärnteknisk verksamhet bedrivs). Om det behövs får regeringen eller begära biträde av polismyndigheten som ska lämna det biträde som behövs. 12.4Strålsäkerhetsmyndighetens roll inom icke- spridningsområdet Enligt sin instruktion12 ska ansvara för sådana uppgifter som följer av internationella åtaganden inom myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten utövar tillsyn över att svenskt kärnämne och svensk kärnteknisk utrust- ning används såsom deklarerats i enlighet med inter- nationella åtaganden. I fråga om nukleär icke-spridning, inklusive exportkontroll, ska myndigheten verka för att ämnena och utrust- ningen inte kommer till användning för kärnvapen. för ett nationellt register över aktuellt innehav av kärnämne i samt utför inspektioner hos innehavare av kärnämne. I praktiken innebär det att myndigheten följer och kommissionen vid deras kärnämnesinspektioner. Myndigheten ska närvara vid IAEA-inspektioner enligt tilläggspro- tokollet om det inte framgår att inspektionen är av rutinkaraktär13 samt vid behov även närvara vid IAEA-inspektioner enligt tilläggsprotollet. Myndigheten har även fått i uppdrag av reg- eringen att närvara vid alla övriga IAEA-inspektioner i landet14. Detta bl.a. på grund av att ändrat sina inspektionsrutiner och kan komma med kort varsel, varvid kommissionen inte hinner delta. ansvarar även för att information enligt tilläggsprotokollet från berörda verksamhetsutövare samlas in och sammanställas. Denna information sänds sedan vidare till kommissionen och . 12Förordning (2008:452) med instruktion för . 13Förordning (2005:278) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen. 14Uppdrag om närvaro vid safeguard-inspektioner, M2009/147/Mk. 12.5Områdesbegreppet enligt tilläggsprotokollet med I och med att ratificerat det så kallade tilläggsprotokollet till kontrollavtalet med ska för varje kärnteknisk anläggning där materialet ej undantagits från kontroll ett område kring densamma definieras. I de flesta fall sammanfaller detta område med industristaketet runt om anläggningen men flera undantag finns. Dessutom ska även byggnader som finns i närheten och som är funktionellt relaterade till anläggningen ingå i området. Alla byggnaderna som ingår i området ska redovisas till storlek och användning. Dessutom ska byggnaderna vara utmärkta och iden- tifierade på den karta som ska bifogas redovisningen. I Tilläggsprotokollet är definitionen av ett område följande: område: den yta som anges av Euratom och en stat i anläggnings- beskrivningen för anläggning, inbegripet stängd anläggning, och i uppgifterna om plats utanför anläggningen där kärnämne regelbundet används, inbegripet stängd plats utanför anläggningen där kärnämne regelbundet användes (detta avser endast platser med högaktiva celler eller där verksamhet relaterad till omvandling, anrikning, bränslefram- ställning eller upparbetning genomförts). Området skall också omfatta alla installationer som lokaliserats till anläggningen eller platsen för att tillhandahålla eller utnyttja väsentliga tjänster, inbegripet högaktiva celler för bearbetning av bestrålat material som inte innehåller kärn- ämne, installationer för bearbetning, lagring och omhändertagande av avfall samt byggnader som kan knytas till särskilda föremål angivna av den berörda staten Ett område definieras alltså av staten och tillsammans. Detta görs i samråd med . 13Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall Liksom vid all industriell verksamhet uppstår vid kärnteknisk verksamhet avfall och restprodukter. Till följd av de speciella problem som är förknippade med hanteringen av avfall och rest- produkter från kärnteknisk verksamhet innehåller kärntekniklagen förhållandevis noggranna definitioner av de begrepp som används vid regleringen av avfallets omhändertagande. Systemet för omhändertagande av kärnavfall tar, vilket visas senare, även hand om delar av det radioaktiva avfall som produceras utanför den kärntekniska sektorn. Utredningen ser inte några prin- cipiella skäl till att särskilja kärnavfall från radioaktivt avfall. En utvecklad syn på avfallsfrågan kommer att redovisas i utredningens slutbetänkande . Nedanstående text berör kärn- avfall i kärntekniklagens mening. Underlag till avsnitten 13.2.1, 13.2.2, 13.2.3, 13.3.2 och 13.4 med tillhörande bilder har tagits fram av Svensk kärnbränslehantering AB. 13.1Regleringen i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet Det radioaktiva avfallet som uppstår vid en kärnteknisk anläggning betecknas enligt legaldefinitionen i kärntekniklagen som kärnavfall. Under definitionen av kärnavfall i 2 § 3 kärntekniklagen anges fyra typer av avfall: Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring a)använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar. Slutförvaret behöver inte vara förslutet i något avseende. b)radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medi- cinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål. Därmed undantas särskilt framställda strålkällor från lagens tillämpningsområde, i den mån de inte utgör kärnämnen. c)material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning. Denna punkt omfattar alla former av material, föremål m.m. som blivit radioaktivt förorenade i kärntekniska anläggningar. En förutsättning för att det ska vara fråga om kärnavfall är att materialet eller föremålet ska ha tillhört en kärnteknisk anlägg- ning och inte längre ska användas i en sådan anläggning. Verktyg som införs i anläggningen i samband med reparation och som blivit radioaktivt förorenade anses därmed inte som kärnavfall. Utrustning som tas ut från en kärnteknisk anläggning, exempel- vis i samband med en reparation, för att återanvändas i anlägg- ningen – eller i en annan anläggning – betraktas inte heller som kärnavfall. Om däremot den utrustning som tas ut inte ska användas i en kärnteknisk anläggning i fortsättningen blir den att betrakta som kärnavfall. d)radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas. Denna punkt täcks av innehållet i 2 c, dvs. i begreppet material som har blivit radioaktivt förorenat i eller som erhållits som avfall från en kärnteknisk anläggning ingår också radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som ska avvecklas.