sou · GXB363 · 2009-06-24 00:00:00 — Insatsförbanden ska ofta lösa kvalificerade uppgifter tillsam- mans med multinationell trupp i, ur ett svenskt perspektiv, främ- mande miljö och klimat. Detta förutsätter förmåga att verka till- sammans med andra länder, och ställer stora krav på materiel och personal. Försvarsmakten bedriver därför övningsverksamhet med allt fler internationella inslag. I dagens insatsförsvar ingår hemvärnet – som ska utvecklas till nationella skyddsstyrkor – som karaktäriseras av lokal förankring och hög beredskap. För att bibehålla önskad personalvolym i hemvärnet och andra frivilliga försvarsorganisationer med uppgift att stödja Försvarsmakten behövs en årlig nyrekrytering. Utbildning av insatsförband för internationell tjänst Nästan all verksamhet i Försvarsmakten syftar till den slutliga leve- ransen, det vill säga själva insatsen. Dessa insatser utgör det sista ledet efter en lång förberedelsekedja. Grundutbildningen av värn- pliktiga syftar till att de ska uppnå tillräckliga färdigheter för att kunna krigsplaceras i förband som vid behov ska kunna sättas in för att försvara . fullgör de värnpliktiga som har tagits ut till grundutbildning två terminers utbildning med lagen om total- försvarsplikt som grund under . De som vill tjänst- göra i ett insatsberett insatsförband anställs sedan efter en kompletterande utbildning. Dagens pliktbaserade system förutsätter att Försvarsmakten har förmåga att, till internationella insatser, rekrytera erforderlig personal bland dem som genomgår eller har genomgått en värn- pliktsutbildning. Denna utbildning måste därtill kompletteras för att den nödvändiga kompetensen för utlandsmissioner ska uppnås. I dagens system har Försvarsmakten större behov av att anställa personer för internationella insatser än vad det finns villiga värn- pliktiga. De värnpliktiga utgör dessutom en viktig grupp för rekrytering till officersyrket, hemvärnet och andra frivilligorgani- sationer. Inte heller här har antalet som valt att vidareutbilda sig till officer eller tecknat kontrakt med hemvärnet varit tillräckligt. 4Den svenska försvarspolitikens inriktning Totalförsvar har sedan efterkrigstiden utgjort ett centralt begrepp i svensk försvarsplanering. Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar sådan verksamhet som behövs för att förbereda landet för krig. Totalförsvar består enligt lagen om totalförsvar och höjd beredskap av militärt försvar och civilt försvar. Totalförsvarsresurser får utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insat- ser samt för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar. Begreppet totalförsvar återfinns även i annan lagstiftning, exempelvis i lagen (1994:1809) om totalför- svarsplikt. Försvarspolitiken har tidigare reglerats inom politikområdet Totalförsvar och delades då upp i verksamhetsområdena Militärt försvar och Civilt försvar. I budgetpropositionen ändrades benämningen på politikområdet Totalförsvar till Försvar. Tillsam- mans med politikområdet Samhällets krisberedskap bildade politik- området Försvar nu utgiftsområdet Försvar samt samhällets krisbe- redskap (utgiftsområde 6). som politikområdet bytte namn från Totalförsvar till Försvar ändrades också namnet på de verksamhetsområden som politikområdet var uppdelat i. De tidi- gare verksamhetsområdena Militärt försvar och Civilt försvar ersattes av verksamhetsområdena Insatser, Uppbyggnad av bered- skap samt Forskning och teknikutveckling m.m. I enlighet med vad beslutade i samband med ekonomiska vårpropo- sition (prop. 2007/08:100) har utgiftsområde 6 bytt namn till Försvar och samhällets krisberedskap i budgetpropositionen . Regeringen aviserade dessutom att den enhetliga verksam- Den svenska försvarspolitikens inriktning hetsstrukturen med indelning i politikområden, verksamhetsområ- den och verksamhetsgrenar ska avskaffas . I betänkandet förekommer referenser till termerna militärt försvar och civilt försvar, även om de är namn på verk- samhetsområden. Vad gäller totalförsvar finns detta kvar som begrepp i ett antal lagar och förordningar även om det inte längre existerar som ett utgiftsområde. Hänvisningar till begreppet total- försvar återfinns därför också i betänkandetexten. I lagen om totalförsvar och höjd beredskap anges vad som avses med höjd beredskap. Höjd beredskap kan vara skärpt beredskap eller högsta beredskap. All samhällsverksamhet som bedrivs under högsta beredskap är totalförsvar. Är i krig råder alltid högsta beredskap. Är i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Föreskrifter om hur höjd beredskap regleras anges i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Regeringen har i sin försvarspolitiska proposition Ett användbart försvar angett att målen för vår säkerhet är följande:1 att värna befolkningens liv och hälsa, att värna samhällets funktionalitet och att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Säkerhet är därmed ett vidare begrepp än skydd av det egna fysiska territoriet. säkerhetspolitik syftar ytterst till att garantera landets politiska oberoende och självständighet. Hävdandet av vårt lands suveränitet är en förutsättning för att ska kunna uppnå målen för vår säkerhet. Regeringen har därigenom ställt sig 2008/09:140. Den svenska försvarspolitikens inriktning bakom Försvarsberedningens betänkanden En strategi för säkerhet (Ds 2006:1) samt Säkerhet i samverkan – Försvarsbered- ningens omvärldsanalys (Ds 2007:46). 4.2.1Försvarspolitisk inriktning och uppgifter för Försvarsmakten Enligt propositionen Ett användbart försvar ska målet för det mili- tära försvaret vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta kan ske genom att hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter2 och natio- nella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig, samt skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Ett militärt försvar med gripbara förband, tillgängliga utan föregående återtagning, utformade, resurssatta och övade för sina uppgifter, tillgodoser enligt regeringen bäst statsmakternas behov av handlingsfrihet och förmåga att uppnå målen för vår säkerhet. Regeringen anför att det militära försvaret ska vara ett insatsförsvar som kan genomföra av regeringen efterfrågade insat- ser i en komplex hotmiljö. ska kunna bidra med militärt stöd vid kris- och konfliktsituationer till annat medlemsland i EU eller nordiskt land. Våra intressen måste hävdas såväl i som i närområdet och utanför närområdet. Enligt regeringen bör Försvarsmakten bidra till målen för vår säkerhet och till målet för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisatio- ner; försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet; upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intres- sen i områden utanför detta och; med befintlig förmåga och resur- ser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. Hela ska försvaras. ska Försvarsmakten ha en operativ förmåga som möjliggör att den kan genomföra 2 Med suveräna rättigheter avses bland annat rättigheter till naturresurser utanför svenskt territorium, det vill säga i den svenska ekonomiska zonen och på kontinentalsockeln. Den svenska försvarspolitikens inriktning omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisatio- nen. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och med andra. Den operativa förmågan bör möta kraven på ett användbart, till- gängligt och flexibelt försvar för insatser i , i och utanför närområdet. 4.2.2Inriktningen för samhällsskydd och beredskap Enligt budgetpropositionen är målet för samhällets bered- skap att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga stör- ningar, kriser samt olyckor. Ett ytterligare mål är att minska lidande och skadeverkningar av allvarliga olyckor och katastrofer i andra länder. Krisberedskapen bygger på åtgärder som vidtas före, under och efter allvarliga händelser av ett flertal aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Ansvarsprincipen är grunden för samhällets krisberedskap där alla aktörer känner ansvar för att säkerställa en krisberedskapsförmåga inom eget ansvarsområde och att samverka med andra aktörer för att kunna förebygga och hantera en olycka eller kris. Varje aktör har ansvaret för att säker- ställa att de kan bedriva samhällsviktig verksamhet även vid allvar- liga störningar. Erfarenheter från stora olyckor och katastrofer av olika slag, både i och i omvärlden, visar att allt fler måste involveras och ta ansvar för samhällets krisberedskap. har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ansvaret för att driva på, inrikta och stödja andra aktörer på området. MSB ska även samordna, utveckla och följa upp arbetet med samhällets krisberedskap. MSB ska kunna stödja samhällets aktörer i samband med extrema förhållanden. I samband med en allvarlig olycka eller kris är det av stor vikt att ledning och kommu- nikation fungerar mellan de aktörer som ska hantera händelsen. Ansvaret för att bygga upp en kapacitet som kan tillhandahålla resurser för olika nationella och internationella insatser bör ske samlat.3 3 Budgetpropositionen ; Utgiftsområde 6. Försvar och samhällets krisberedskap. 5 Det svenska försvaret Försvarsmaktens grundorganisation svarar för stöd till och utbild- ning av förbanden i insatsorganisationen. Utbildning sker vid regementen, flottiljer, skolor och centra. Till grundorganisationen hör också Högkvarteret och hemvärnets utbildningsgrupper. En uppräkning av grundorganisationens enheter finns i bilaga 1 till förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Försvarsmaktens insatsorganisation svarar för Försvarsmaktens operativa insatser. består av insatsförband och övriga förband. Insatsförbanden har olika grad av beredskap, dock som lägst . Övriga förband har en lägre beredskap än detta. Insatsförband och övriga förband benämns krigsförband. består insatsorganisationen av cirka 30 000 officerare, soldater och sjömän. Till detta kommer hemvärnets personal (se nedan). En betydande andel av insatsorganisationens förband bemannas av värnpliktiga som efter fullgjord grundutbildning har krigsplacerats i ett krigsförband. Oavsett graden av beredskap förutsätter dessa förband mobilisering av värnpliktiga för att kunna användas fullt ut. Den absoluta merparten av de ordinarie förban- den i insatsorganisationen kan därför inte användas internationellt. Undantag finns exempelvis i form av specialförband med anställd personal. Förband för internationella insatser I lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten anges att det inom Försvarsmakten ska finnas en utlandsstyrka. För den internationella verksamheten har Försvarsmakten olika sorters förband. Rotationsförband är särskilt sammansatta för att genom- föra en specifik mission utomlands och avvecklas efter genomförd insats. Försvarsmakten har även beredskapsförband som vid behov ska kunna användas i internationella insatser. Även dessa förband är i allmänhet skapade för att finnas till och avvecklas efter genomförd beredskap eller insats. Beredskapsför- banden kan även vara anmälda till internationella styrkeregister. ansvarade för uppbyggnaden och ledningen av en av EU:s stridsgrupper. Styrkan, som gick under namnet Nordic Battlegroup (NBG), skulle med kort varsel kunna ha satts in i olika former av internationella krishanterings- operationer. Förberedelser pågår för att under första halv- på nytt ska kunna delta i en av EU:s stridsgrupper. De nationella skyddsstyrkorna kompletterar de operativa insats- förbanden och svarar bland annat för ytövervakning och skydd av infrastruktur. Hemvärnet, som är en del av Försvarsmakten, utgör huvuddelen av de nationella skyddsstyrkorna. Hemvärnet består av frivillig personal med hög beredskap. Delar av personalen i hemvärnet kommer från de frivilliga försvarsorganisationerna. Vid utgången av 2007 var drygt 28 000 individer krigsplacerade vid hemvärnsförbanden. Totalt 13 200 uppfyllde sina avtal och ytterligare 7 400 personer deltog i olika omfattning i förbandens verksamhet. 5.1.2Den planerade inriktningen för Försvarsmaktens organisation I propositionen Ett användbart försvar presenterar regeringen sitt förslag på hur insatsorganisationen ska utformas , varvid den ska bestå av stående förband och kontraktsförband samt hemvärn med nationella skyddsstyrkor. De olika förband som avses finnas 2014 delas upp i förband för strategisk och operativ ledning, logistikförband samt stridskrafter ur armén, marinen och flygvapnet. Till skillnad från arméstridskrafterna, där endast en mindre del av soldaterna bör tjänstgöra kontinuerligt, organiseras marin- och flygstridskrafterna i huvudsak i stående förband. Målsättningen avseende beredskapskraven är att huvuddelen av insatsorganisationen vid beslut om höjd beredskap ska vara till- gänglig . Tillgängligheten i dylikt fall bör inte överstiga för något förband. Förutom hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, bör samtliga förband kunna användas i insatser både nationellt och internationellt. Hemvärnet bör enligt regeringen utvecklas genom att vissa hemvärnsförband ges en hög generell tillgänglighet och utvecklas till nationella skyddsstyrkor. För att förstärka hemvärnets förmåga att vara ett instrument i nationell krishantering bör personalen i de nationella skyddsstyrkorna ha tjänstgöringsskyldighet även i fred. All hemvärnspersonal bör framöver uppfylla kontraktens krav på tjänstgöring. Denna inriktning innebär en utbildnings-, utrust- nings- och användbarhetsmässig ambitionshöjning för hemvärnet. De nationella skyddsstyrkorna kommer att ha som mål att med stor uthållighet svara för skydd och bevakning av skyddsvärda militära objekt, verksamheter, samt samhällsviktig civil infrastruk- tur. Dessutom ska de nationella skyddsstyrkorna kunna genomföra ytövervakning. Därutöver ska de nationella skyddsstyrkorna kunna stödja övriga samhället och andra myndigheter. Förbanden ska ha en hög beredskap och uthållighet. Huvuddelen av förbanden ska kunna verka och med mindre delar (tillfälligt sammansatta enheter) . , och Styrelsen för psykologiskt försvar upphörde med sina verksamheter den 31 decem- ber 2008. I stället övertog en ny sammanhållen myndighet – Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) – de tidigare myndigheternas verksamhet. MSB ansvarar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Ansvaret avser åtgär- der före, under och efter en olycka eller en kris. Omfattningen sträcker sig över hela skalan, det vill säga från vardagens olyckor till stora katastrofer. MSB utvecklar och stödjer samhällets beredskap mot olyckor och kriser samt bidrar till att minska konsekvenserna när en allvar- lig olycka eller kris inträffar. MSB har en samordnande roll över sektorsgränser och ansvarsområden. Samordningsrollen utgår från ansvarsprincipen vilket inte innebär att MSB tar över andra aktörers ansvar. Enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap ska MSB företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avväg- ningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser, om inte något annat följer av särskilda föreskrifter. Myndigheten ska se till att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet. MSB ska tillsammans med andra berörda aktörer verka för att skapa en sammanhållen information om skydd mot olyckor, krisberedskap och totalförsvar samt om säkerhetspolitik. Vidare ska MSB stärka samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser genom samver- kan med organisationer med uppgifter inom krisberedskapsområ- det. De frivilliga försvarsorganisationerna utgör en resurs för försvar på olika plan. En viktig uppgift har varit det rekryterings- stöd som Försvarsmakten har biståtts med genom frivilligorganisa- tionernas förmåga att väcka ungdomars intresse för militär verk- samhet och erbjuda dem utbildning. Frivilligorganisationerna anordnar dessutom kurs- och utbildningsverksamhet och bidrar därigenom till att bibehålla och höja kompetenser hos krigsplace- rade individer. Frivilligorganisationernas roll i att ge informationsstöd om bland annat säkerhets- och försvarspolitik har varit betydelsefull. Ett omfattande medlemskap i organisationerna har sannolikt bidra- git till att stärka försvarets folkförankring. Ett antal frivilliga försvarsorganisationer har i stor utsträckning ägnat sig åt den civila delen av totalförsvaret. har inriktningen övergått till att stödja myndigheter, kommuner och landsting under olika typer av påfrestningar och kriser. Ett exempel på detta är uppbyggnaden av så kallade Frivilliga Resursgrupper.1 Allt flera av organisationerna har börjat att rikta sitt intresse mot sådan verksamhet. De frivilliga försvarsorganisationerna är självständiga och ideella föreningar. Organisationerna är fristående i förhållande till varandra och till Försvarsmakten respektive MSB. De får medel genom dessa två myndigheter dels för uppdrag, dels för ledning och administration för sin verksamhet. 1 Ny inriktning av frivillig beredskapsverksamhet (SOU 2008:101). Totalförsvarspliktens syfte är enligt lagen (1994:1809) om totalför- svarsplikt att trygga totalförsvarets behov av personal. Totalför- svarspliktiga är samtliga svenska medborgare och i bosatta personer mellan det år de fyller 16 och det år de fyller . Lagen om totalförsvarsplikt ålägger den totalförsvarspliktige en skyldighet att 1.medverka vid föreskriven utredning om sina personliga för- hållanden, 2.tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter, samt 3.iaktta de föreskrifter som i övrigt meddelas i lagen om totalför- svarsplikt. Den totalförsvarspliktiges skyldighet att tjänstgöra inom totalför- svaret fullgörs genom värnplikt, civilplikt och allmän tjänsteplikt. Värnplikt och civilplikt omfattar grundutbildning, repetitionsutbild- ning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Allmän tjänste- plikt är totalförsvarspliktiga bara skyldiga att fullgöra i samband med höjd beredskap. Skyldighet att fullgöra värnplikt gäller svenska män från det år de fyller 19 till utgången av det år de fyller 47. Kvinnor kan enligt lagen (1994:1810) om möjligheter för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning, genomgå frivillig antag- ningsprövning för att därefter skrivas in till värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning . Efter detta omfattas de av samma bestämmelser som män som har skrivits in efter mönstring. Lagen om totalförsvarsplikt innefattar ingen skyldighet att tjänstgöra inom Försvarsmaktens utlandsstyrka. De soldater som tjänstgör i utlandsstyrkan gör detta på frivillig grund. Lagen om totalförsvarsplikt utgör grunden i det regelverk som reglerar totalförsvarsplikten. Lagen innehåller bland annat bestäm- melser om förfarandet vid inskrivning, mönstring och krigsplacer- ing, skyldigheter för den enskilde, formerna för grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänst- , samt längd på och villkor under tjänstgöringen. Vidare definierar lagen vad som avses med totalförsvarsplikt, värnplikt, civilplikt och allmän tjänsteplikt, samt vem som omfattas av bestämmelserna härom. Lagen innehåller även bestämmelser om brott mot totalförsvarsplikten, m.m. Ytterligare bestämmelser om totalförsvarsplikt finns i förord- ningen (1995:238) om totalförsvarsplikt. Fler bestämmelser finns vidare i ett antal andra förordningar samt i olika myndigheters föreskrifter. Bland övriga förordningar på området kan nämnas förordningen (1995:808) om medinflytande för totalförsvarsplik- tiga, förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga samt förordningen (1995:649) om ledighet och fritid för totalför- svarspliktiga under tjänstgöring. Utöver särskilda författningar på området omfattas totalför- svarspliktiga även av ett antal författningar som även gäller andra personalkategorier inom totalförsvaret, exempelvis lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd. Kvinnors möjlig- heter att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbild- ning regleras i lagen (1995:1810) om möjligheter för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning. En systematisering av de författningar som berör totalförsvars- plikten finns i avsnitt 6.6. Totalförsvarsplikten tar sin grund i lagen (1994:1809) om totalför- svarsplikt. Någon grundlagsreglerad totalförsvarsplikt finns inte. Däremot innefattar totalförsvarsplikten vissa grundlagsrelaterade aspekter. Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen (RF) är den enskilde medbor- garen gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande och även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att Totalförsvarsplikten utgör en begränsning av denna frihet. Hur de friheter som återfinns i 2 kap. RF får begränsas är noga angivet. Enligt 2 kap. 12 § RF får rörelsefriheten till att börja med bara begränsas genom lag. I vissa särskilda fall får begränsning, efter bemyndigande i lag, även ske genom annan sorts författning. Vidare får en begränsning av rörelsefriheten bara göras för att till- godose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Syftet med begränsningen måste alltså vara acceptabelt. Slutligen måste en begränsning av rörelsefriheten vara proportionerlig gent- emot det ändamål den är satt att uppfylla. Begränsningen får alltså inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla det syfte som har motiverat den. Eftersom totalförsvarsplikten är en begränsning av rörelsefriheten måste den svara mot de krav som ställs upp i 2 kap. 12 § RF. Totalförsvarsplikten berörs även av bestämmelserna i 2 kap. 16 § RF. Enligt 2 kap. 16 § RF får lag eller föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön. Denna princip får emellertid frångås om föreskriften i fråga avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Lagrummet ska på intet sätt tolkas så att det i bestämmelser som rör värnplikt eller annan tjänsteplikt ska göras skillnad på män och kvinnor, bara att det i dessa fall är tillå- tet. 6.2Inskrivning2B till tjänstgöring och skyldigheten att medverka till utredning om sina personliga förhållanden Totalförsvarsplikten omfattar värnplikt, civilplikt och allmän tjänsteplikt. Allmän tjänsteplikt omfattar alla totalförsvarspliktiga och kräver inte att den enskilde har skrivits in för tjänstgöring, men är bara tillämplig vid höjd beredskap. Skyldighet att fullgöra total- försvarsplikt i form av värnplikt eller civilplikt är däremot bara den skyldig att fullgöra som har skrivits in för det i enlighet med bestämmelserna i lagen om totalförsvarsplikt. En förutsättning för att någon ska kunna skrivas in för värnplikt eller civilplikt är i sin tur att inskrivningen har föregåtts av en utredning av dennes personliga förhållanden. 6.2.1Skyldigheten att delta i utredning om sina personliga förhållanden och särskild antagningsprövning För att kunna utreda totalförsvarspliktigas förutsättningar att full- göra värn- eller civilplikt är alla totalförsvarspliktiga enligt 2 kap. 1 §, lagen om totalförsvarsplikt, skyldiga att medverka till föreskri- ven utredning om sina personliga förhållanden. Sådan utredning kan utföras som mönstring eller som annan utredning. Skyldigheten att efter begäran delta i annan utredning gäller för samtliga totalförsvarspliktiga och regleras i 2 kap. 1 § lagen om totalförsvarsplikt.