sou · GXB332 · 2009-04-17 00:00:00 — Det kan därför vara svårt att i praktiken avgöra vad som är det övergripande syftet med en viss personuppgiftsbehandling, t.ex. när patienter besvarar enkäter om tillfredsställelse i olika avseenden med vården och behandlingen. Som tidigare nämnts utgör det dock inget problem att ändamålen ibland är överlappande så länge som den person- uppgiftsansvarige är klar över och tydlig med för vilka olika ändamål personuppgiftsbehandlingen genom insamling sker, t.ex. i den information som patienter får om personuppgiftsbehandlingen. En speciell form av kvalitetssäkringsarbete där särskild person- uppgiftsinsamling inte sällan förekommer är insamling till hälso- och sjukvårdens kvalitetsregister. Dessa register är elektroniska uppgiftssamlingar som används för jämförelser på olika nivåer av vårdens kvalitet m.m. I 7 kap. i den följande patientdatalagen har vidare förts in regler om kvalitetsregister (jfr prop. 2007/08:126 s. 176 ff.). Myndigheterna är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i största möjliga utsträckning. Möjligheten att utbyta information mellan myndigheterna är av stor vikt för denna samverkan. Sekretesslagen (1980:100) bygger emellertid på principen att sekretess gäller mellan olika myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. Undantag gäller för de fall myndigheten är skyldig att lämna uppgifter enligt lag eller förordning, samt vissa angivna fall då uppgifter får lämnas trots sekretess för de fall i vilka den s.k. generalklausulen är tillämplig (se 8.9.1 kap.). Vidare gäller undantag från sekretess i fall av s.k. nödvändigt uppgiftsutlämnande. Regeringen har också möjlighet att för särskilda fall förordna om undantag från sekretess, om det är påkallat av synnerliga skäl. Nedan görs en närmare genomgång av de sekretess- bestämmelser som gäller dels specifikt inom , dels som kan aktualiseras vid gemensam verksamhetsuppföljning mellan och hälso- och sjukvården. I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Syftet med offentlighets- principen är enligt 2 kap. 1 § TF att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Rätten att ta del av handlingar gäller enbart sådana handlingar som är att anse som allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningens mening. Rätten att ta del av allmänna handlingar är dessutom begränsad genom sekretesslagens bestäm- melser om sekretess. En handling är enligt 2 kap. 3 § första stycket TF att anse som allmän om den förvaras hos myndighet och dessutom enligt 2 kap. 6 eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Handling anses enligt 2 kap. 6 § TF som huvudregel inkommen till myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 7 § TF gäller att handling anses upprättad hos myndighet, när den har expedierats. Det är emellertid inte alla handlingar som blir föremål för expediering. Sådana handlingar anses enligt sistnämnda bestämmelse som upprättade när det ärende till vilket handlingen hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till något visst ärende, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Beträffande vissa typer av handlingar gäller särbestämmelser i fråga om när de ska anses upprättade. Detta gäller bl.a. diarier och journaler. Enligt 2 kap. 7 § andra stycket 1. TF ska sådana handlingar anses upprättade när de har färdigställts för anteckning eller införing. Detta innebär att de journalanteck- ningar som förs fortlöpande inom såväl hälso- och sjukvården som blir allmän handling efter införingen. Det bör dock observeras att en patientjournal kan innehålla handlingar som inte omfattas av denna specialreglering utan i stället följer ovan redovisade huvudregler. Avgörande för bestämmelsens tillämpning är att handlingen förs fortlöpande, dvs. blir föremål för kronologiskt återkommande noteringar. TF finns vidare vissa undantag från begreppet allmän handling. Undantagen saknar dock betydelse i detta sammanhang. Sekretess inom den offentliga hälso- och sjukvården regleras i 7 kap. 1 c, 2, 3 och 6 §§ sekretesslagen. Enligt 7 kap. 1 c § första stycket sekretesslagen gäller med vissa undantag sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen avgränsas alltså med ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för sekretess. Sekretess enligt 7 kap. 1 c § första stycket sekretesslagen gäller också i annan medicinsk verksamhet, såsom rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk undersökning, insemination, fastställande av könstillhörighet, abort, sterilisering, kastrering, åtgärder mot smittsamma sjukdomar och ärenden hos nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverksamhet. Bestämmelser om sekretess inom finns i 7 kap. 4– 6 §§ sekretesslagen. I 7 kap. 4 § första stycket sekretesslagen föreskrivs som huvudregel att sekretess gäller inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Även på detta område gäller således ett omvänt skaderekvisit. Med socialtjänst förstås enligt 7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller av . Till socialtjänst räknas också enligt dessa regler verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet samt verksamhet hos invandrarbyrå samt verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Vidare sägs i det angivna stadgandet att med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar, ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, ärenden om allmän omvårdnad hos nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverksamhet samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade. 8.5Menprövningen inom socialtjänst och hälso- och sjukvård De olika sekretessbestämmelserna avgränsas ofta med s.k. skade- rekvisit. I princip finns två typer av sådana rekvisit; rakt respektive omvänt skaderekvisit. Det raka skaderekvisitet, som innebär en presumtion för offentlighet, beskrivs i lagtexten normalt på så sätt att sekretess gäller om det kan antas att skada eller men uppkommer om uppgiften röjs. Allmänt kan beträffande det raka skade- rekvisitet sägas att detta är avsett att skydda typiskt sett känsliga uppgifter. På områden där sekretessregleringen föreskriver ett rakt skaderekvisit kan således i många fall uppgifter lämnas ut. I sekretessbestämmelser med omvända skaderekvisit anges vanligen att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att skada eller men uppkommer. Det omvända skade- rekvisitet innebär alltså i stället en presumtion för sekretess. Sekretesskyddet är således starkare på ett område med omvänt skaderekvisit än vad som är fallet på ett område med ett rakt skaderekvisit. Lagstiftningen förutsätter här att det görs en s.k. menbedömning i varje enskilt fall av uppgiftslämnande om inte en tillämplig sekretessbrytande regel finns eller om samtycke från den enskilde inte kan fås. Begreppet men har i sekretesslagen en mycket vidsträckt innebörd och tar framför allt sikte på de olika kränkningar av den personliga integriteten som kan uppstå om uppgifterna lämnas ut (jfr prop. 1979/80:2, Del A, s. 83). Med men anses sådant som att någon blir utsatt för andras missaktning, om hans eller hennes personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses vara tillräckligt för att medföra men. Utgångs- punkten för en bedömning av om men föreligger är den enskildes egen upplevelse. I konsekvens med detta kan även helt rättsenliga åtgärder utgöra men, t.ex. att utlämnande av uppgifter om en person från en myndighet till en annan leder till att den aktuella personen blir föremål för psykiatrisk tvångsvård. Som sagts gäller på hälso- och sjukvårdens och social- tjänstens områden som huvudregel ett omvänt skaderekvisit, vilket således innebär en mycket stark sekretess. Förutsättningarna för att efter en menprövning lämna ut uppgifter om enskilda från dessa områden är därför begränsade. Det omvända skaderekvisitet medför att uppgifter om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden i princip inte kan lämnas ut utan dennes samtycke om inte uppgifterna är helt harmlösa. Begreppet personliga förhållanden omfattar i princip alla uppgifter om en enskild, t.ex. namn och adress. Det omvända skaderekvisitet innebär också att båda verksamheterna är undantagna från generalklausulens tillämpningsområde (se 8.9.1 kap.). Detta innebär att det inte finns något generellt undantag från huvudregeln om att uppgifterna inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Motivet till att man i sekretesslagen för hälso- och sjukvårdens område valde ett omvänt skaderekvisit och inte en absolut sekretess var bl.a. att det bör finnas en möjlighet för sjukvårds- personalen att ta kontakt med annan myndighet i syfte att hjälpa en patient som inte är i stånd att själv bevaka sina intressen (prop. 1979/80:2, del A, s. 163). På motsvarande sätt ansågs det inte finnas anledning varför uppgift inom om enskilds personliga förhållanden ska vara hemlig i de fall där man kan känna säkerhet för att den enskilde inte lider men om uppgiften röjs (a. prop. s. 163). En regel om absolut sekretess skulle formellt förhindra kontakter av nu avsett slag. 1980/81:28, som behandlade följdlagstiftningen till sekretesslagen, uttalades vidare att ett väsentligt skäl till att man i sekretesslagen inte införde någon i princip absolut sekretess för en enskilds personliga förhållanden inom hälso- och sjukvården var att det inte är ovanligt att omständigheterna kring en enskilds kontakter med sjukvården är sådana att den enskilde knappast har något intresse av att dölja vad som sammanhänger med kontakten (a. prop. s. 22). I samband med sekretesslagens tillkomst uttalades vidare i fråga om men- bedömningen på hälso- och sjukvårdens område bl.a. följande (prop. 1979/80:2, del A, s. 168). Huvudregeln enligt paragrafen är att uppgift inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde och hans närstående lider men. Ett skaderekvisit med omvänd bevisbörda ställs alltså upp. -- Regeln är närbesläktad med den som gäller för handlingar inom sjukvården m. m. Av 1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen följer att sekretessen även gäller mellan myndigheter. I sekretesslagen används i princip samma myndighetsbegrepp som i 2 kap. TF. Till myndigheter räknas i första hand domstolar samt statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Kommunerna har en stor frihet att organisera nämndarbetet som de själva önskar. Det är bl.a. möjligt att dela upp t.ex. social- tjänstens uppgifter på flera nämnder. Det kan vara en geografisk uppdelning på antingen sociala distriktsnämnder eller kommun- delsnämnder, men det kan också vara en uppdelning efter saklig kompetens. Varje nämnd i en sådan socialtjänstorganisation är, tillsammans med underlydande förvaltning, att anse som en egen myndighet i sekretesslagens mening och sekretess gäller således som huvudregel såväl mellan de olika nämnderna inom samma kommun som gentemot andra myndigheter (jfr prop. 1995/96:196 s. 20). Hälso- och sjukvård m.m. inom en landstingskommun kan vara uppdelad på ett antal olika nämnder och andra organ med ställning av förvaltningsmyndigheter. Bestämmelserna om sekretess i 7 kap. l c § sekretesslagen är tillämpliga då det är aktuellt att patient- uppgifter lämnas ut från en sådan myndighet. Det gäller även om uppgifterna lämnas till en annan myndighet med uppgifter inom hälso- och sjukvården inom samma landstingskommun. Även inom hälso- och sjukvården torde således ofta gälla att varje nämnd med tillhörande förvaltningsorganisation utgör en egen myndighet. 8.7Sekretess mellan självständiga verksamhets- grenar inom en och samma myndighet Sekretessen gäller också mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. Vad som avses med självständig verksamhetsgren inom en myndighet har inte definierats i lagen och tolkningen av begreppet har vållat stora svårigheter. Vissa jämförelser har gjorts med begreppet självständigt organ i 2 kap. 8 § TF (jfr KU 1979/80:37 s. 13). Nedan redogörs för den särskilda bestämmelsen i sekretesslagen som avser statistiksekretess samt vissa andra sekretessbestämmelser som reglerar lämnandet av uppgifter. 9 kap. 4 § sekretesslagen Av 9 kap. 4 § första stycket sekretesslagen (statistiksekretessen) framgår följande. Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av eller riksdagsförvalt- ningen eller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, av någon annan myndighet. Uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men. Detsamma gäller en upp- gift som avser en avliden och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen (2008:355). Sekretesslagens regler innebär att för uppgifter som hämtas in i statistikverksamheten gäller en absolut sekretess. Den absoluta sekretessen innebär att oberoende av om ett röjande av uppgifterna kan tänkas medföra skada eller men för den enskilde så får inte uppgifterna lämnas ut. Efter en särskild prövning får dock uppgifter lämnas ut för statistik- eller forskningsändamål eller i avidentifierad form om det kan konstateras att det inte leder till skada eller men för den enskilde. Även för undantagen är presumtionen sekretess. Någon ändring i sak angående statistiksekretessen föreslås inte i Offentlighets- och sekretesskommitténs (OSEK) huvud- betänkande (SOU 2003:99); Ny Sekretesslag eller i den därpå utarbetade lagrådsremissen . 8.9Vissa begränsningar i sekretessen enligt sekretesslagen m.m. Nedan följer ett urval av bestämmelser i sekretesslagen som bl.a. begränsar och undantar sekretessen. I 14 kap. 1–3 §§ sekretesslagen föreskrivs vissa generella begränsningar i sekretessen mellan olika myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. I 7 kap. 1 c § sjunde stycket finns en sekretessbrytande bestämmelse som syftar till att underlätta samarbetet i den individinriktade patientverksamheten. 7 kap. 1 c § sekretesslagen I 7 kap. 1 c § sjunde stycket föreskrivs att om den enskilde på grund av sitt hälsotillstånd eller av andra skäl inte kan samtycka till att en uppgift lämnas ut, hindrar sekretess enligt första stycket (dvs. hälso- och sjukvårdssekretess) inte att en uppgift om honom eller henne som behövs för att han eller hon ska få nödvändig vård, omsorg, behandling eller annat stöd lämnas från en myndighet inom hälso- och sjukvården till en annan myndighet inom hälso- och sjukvården eller eller till en enskild vårdgivare eller en enskild verksamhet på område. 14 kap 1 § sekretesslagen I sekretesslagen sägs att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till regeringen eller . Vidare sägs att sekretess inte heller hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgifts- skyldighet följer av lag eller förordning. När det gäller uppgiftsskyldigheten bör det framhållas att en bestämmelse härom bör vara något så när tydlig för att omfattas av sekretessundantaget. Allmänna bestämmelser om samarbete mellan myndigheter medför normalt inte en sådan uppgiftsskyldighet som avses i paragrafen. 14 kap. 2 § sekretesslagen I 14 kap 2 § sekretesslagen regleras möjligheten att lämna uppgifter i vissa speciella situationer, bl.a. vad som gäller i fråga om möjligheten att till polis- och åklagarmyndighet lämna uppgifter som rör misstankar om brott. När det gäller hälso- och sjukvården och förutsätter detta – såvitt avser uppgift om enskild – att fråga är om brott med ett lägsta straff fängelse eller om vissa angivna brott mot underårig, bl.a. misshandels- och sexualbrott. I detta sammanhang ska i övrigt nämnas endast stadgandets sista stycke som ger möjlighet till uppgiftslämnande inom hälso- och sjukvården och i vissa situationer där sekretessen har ansetts försvåra samverkan och samtycke från den enskilde inte kan påräknas. I bestämmelsen anges, enligt sista stycket, att sekretess enligt 7 kap. 1 c § första stycket, andra stycket, tredje stycket andra meningen eller fjärde stycket eller 4 § första och tredje styckena hindrar inte att uppgift om enskild, eller närstående till denne, lämnas från myndighet inom hälso- och sjukvården och till annan sådan myndighet, om det behövs för att ge den enskilde nödvändig vård, behandling eller annat stöd och denne 1. inte har fyllt , 2. fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel, 3. vårdas med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, eller är gravid, och det behövs för en nödvändig insats till skydd för det väntade barnet. Det bör observeras att undantaget endast gäller myndigheter inom hälso- och sjukvården och . Syftet är att vårdmyndigheterna ska kunna samverka med varandra och i övrigt lämna varandra information om det är nödvändigt för att kunna bistå en enskild i de situationer som anges i bestämmelsen. Med fortgående missbruk avses de fall där missbruket är allvarligt och såvitt avser alkohol har viss varaktighet. Missbruket ska dock inte behöva vara så allvarligt att uppgifterna får lämnas endast då samtliga förutsättningar för tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om missbrukare i vissa fall (LVM) är uppfyllda (jfr prop. 1990/91:111 s. 13 f.). I samband med tillkomsten av sjunde stycket uttalades att undantaget måste användas med urskiljning och varsamhet. Endast i de situationer där det framstår som direkt påkallat att bistå en enskild bör undantag göras. En förutsättning för att tillämpa undantaget bör normalt vara att den berörde personen kan antas direkt motsätta sig att uppgifter om hans eller hennes personliga förhållanden lämnas ut eller att saken brådskar så att det inte finns tid att inhämta samtycke. I första hand bör därför ett samtycke inhämtas (jfr prop. 1990/91:111 s. 41). 14 kap. 3 § sekretesslagen – generalklausulen I 14 kap. 3 § sekretesslagen finns den s.k. generalklausulen som föreskriver att sekretessbelagd uppgift får lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som uppgiften ska skydda. härav kan sekretessbelagda uppgifter i viss utsträckning lämnas mellan myndigheter efter en intresseavvägning. Sekretess- bestämmelserna på såväl hälso- och sjukvårdens som områden har dock undantagits från bestämmelsens tillämpnings- område. Något uppgiftslämnande mellan vårdmyndigheter av uppgifter som skyddas av denna sekretess kan således inte ske med stöd av generalklausulen. 14 kap 4 § sekretesslagen – samtycke Enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen gäller som huvudregel att sekretess till skydd för enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv och att sekretessen helt eller delvis kan efterges av honom eller henne. Bestämmelsen innebär bl.a. att ett utlämnande i normalfallet kan ske efter samtycke från den som sekretess- bestämmelsen är avsedd att skydda. I paragrafens andra stycke regleras sekretess gentemot vårdnadshavare för uppgifter rörande underåriga. Hur bestämmelsen ska tolkas i denna del behandlas utförligt i JO 1998/99 s. 464. 14 kap 8 § sekretesslagen – dispens Enligt 14 kap. 8 § sekretesslagen får regeringen, förutom när det särskilt anges i bestämmelse om sekretess, för särskilt fall förordna om undantag från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl. Bestämmelsen torde vara av mindre intresse för samverkans- möjligheterna mellan vårdmyndigheter. 14 kap. 9 § sekretesslagen Av 14 kap. 9 § framgår följande. Finner myndighet att sådan risk för skada, men eller annan olägenhet, som enligt bestämmelse om sekretess utgör hinder att lämna uppgift till enskild, kan undanröjas genom förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna ut uppgiften vidare eller utnyttja den, skall myndigheten uppställa sådant förbehåll när uppgiften lämnas till honom. Samtycker enskild att uppgift, för vilken sekretess gäller till skydd för honom själv, lämnas till annan enskild endast under förutsättning att förbehåll som anges i första stycket uppställs, skall myndigheten uppställa förbehållet när uppgiften lämnas ut. Det ankommer på den utlämnande myndigheten att bevaka att statistiksekretessen blir tillämplig hos mottagaren. Det kan åstad- kommas på tre sätt. Det första är att mottagaren har en särskilt avgränsad verksamhet för statistikframställning. Då gäller statistik- sekretessen på allt material som hanteras där. Det andra är att mottagaren ska använda materialet i forskningsverksamhet. I detta fall följer statistiksekretessen med materialet i den nya verksam- heten enligt 13 kap. 3 § sekretesslagen. Dessa två sätt är tillämpliga då mottagaren är en myndighet. Det tredje gäller enskild (juridisk eller fysisk person) och innebär att rättsligt bindande förbehåll uppställs för mottagaren som medför att en likartad situation som med sekretess hos en myndighet konstrueras. Bestämmelser om förbehåll finns i 14 kap. 9 § sekretesslagen. Här ska slutligen nämnas något om undantaget från sekretess i fall av s.k. nödvändigt uppgiftsutlämnande. Detta regleras i 1 kap. 5 § sekretesslagen som föreskriver att sekretess inte utgör hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Paragrafen ska tillämpas restriktivt och sekretessen får efterges bara i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra ett visst åliggande. Ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter enbart i effektivitetshänseende eller för att tillgodose den mottagande myndighetens behov är således inte tillåtet med stöd av paragrafen. Bestämmelserna i 1 kap. 5 § sekretesslagen kan i princip inte heller tillämpas när fråga är om frivilliga åtgärder. Om en vård- eller omsorgstagare avböjer sådan hjälp kan åtgärder i de flesta fall inte vidtas mot hans eller hennes vilja. Eftersom insatser inom såväl hälso- och sjukvården som normalt bygger på frivillighet, är utrymmet för att tillämpa bestämmelsen för att underlätta samverkan på dessa områden således starkt begränsat. Angående bestämmelserna ovan föreligger inte någon ändring i sak i huvudbetänkandet av Offentlighets och sekretesskommittén (SOU 2003:99); Ny Sekretesslag, eller i den därpå utarbetade lagrådsremissen . 8.9.2Vissa övriga för relevanta sekretessbestämmelser 13 kap. 3 § sekretesslagen Av 13 kap 3 § sekretesslagen framgår följande. Erhåller myndighet i sin forskningsverksamhet från annan myndighet uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen hos den mottagande myndigheten. 15 kap. 5 § sekretesslagen