sou · GXB325 · 2009-03-09 00:00:00 — Detta innebär att prognoserna till budget- propositionen bygger på preliminära utfall för både föregående år samt den preliminära NR-beräkningen av , NR-snabben, dvs. den preliminära NR-beräk- ningen av som är modellbaserad. För att BP- prognoserna ska bli så bra som möjligt krävs dels att NR-beräk- ningarna med RS som grund är klara i samband med resultat- sammanställningen av årets andra kvartalsundersökning , och dels att SCB:s kvartalsundersökning verkligen kommer in från kommunerna . I ett idealt per- spektiv skulle då detta vara klart . Men de ömsesidiga beroendena inom NR:s sektorsberäkningar innebär att detta ideal är långt borta eftersom det kräver att hela NR skulle behöva göras avsevärt tidigare än . Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken Regeringens skrivelse till om utvecklingen i den kommunala sektorn Regeringens skrivelse till om utvecklingen inom den kommunala sektorn (Skr. 2007/08:102) överlämnades , och i skrivelsen konstateras att den ekonomiska statistiken över föregående år inte var komplett, eftersom fullständiga upp- gifter om kommunernas och landstingens ekonomi avseende 2007 ännu inte offentliggjorts. Om den ekonomiska statistiken innefattande de verksamhets- fördelade kostnaderna ska bli klar för skrivelsen, krävs en stor förändring jämfört med . Nyckeltal, jämförelser och statistikens tillförlitlighet RS ligger till grund för en stor mängd ekonomiska nyckeltal och analyser som används i kommunerna och i jämförelser av olika slag. De nyckeltal som då efterfrågas avser ofta kostnader för en viss verksamhet i relation till antalet brukare. Även om kostnaden för verksamheten är insamlad genom RS kan sådana nyckeltal inte beräknas förrän motsvarande verksamhetsstatistik finns redovisad. I avvaktan på detta publiceras nyckeltalen som styckekostnad per individ i kommunen, vilket minskar nyckeltalens användbarhet. I utredningens enkät om användningen av kommunstatistik instäm- de helt eller delvis av kommuncheferna och ekonomicheferna i att de har nytta av den ekonomiska statistiken och de ekonomiska nyckeltalen. Lika många anser att statistiken speglar verkligheten, men bland skolchefer och socialchefer sjunker denna andel till som lägst bland socialcheferna. På frågan om den ekonomiska statistikens tillförlitlighet sjunker andelarna ytterligare utom bland kommuncheferna. Det är förstås vanskligt att säga vilken nivå som svar på frågor av detta slag ska ligga på för att statistiken ska bedömas som bra, men det är utan tvekan illavarslande när närmare hälften, och i några fall mer än hälften, inte litar på statistiken. Trots det tvivel som finns om statistikens tillförlitlighet jämför av alla svarande chefer sin kommun med andra kommuner, och nästan lika många följer sin egen kommuns ekonomi med hjälp av den eko- nomiska statistiken. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken RS och nyckeltal från RS publiceras successivt av SCB och i Kommundatabasen () vartefter som uppgifterna lämnats in av kommunerna och SCB har granskat dem. Detta innebär att ekono- misk information på kommunnivå finns delvis tillgänglig fr.o.m. då information om samtliga kom- muner vanligen finns tillgängliga. För många kommuner innebär detta att RS-uppgifter kan användas i det egna budget- och plane- ringsarbetet, men inte för alla. För att ha tillgång till sina uppgifter i detta skede måste de vara inlämnade till SCB , och kanske egentligen något tidigare, eftersom SCB behöver för att kvalitetssäkra uppgifterna och kommunernas budgetarbete tende- rar att förläggas allt tidigare . RS medför stor uppgiftslämnarbörda RS är den undersökning inom kommunstatistiken som enskilt kräver mest arbete i kommunerna för att kunna lämnas in. I RS efterfrågas all verksamhet uppdelad på en stor mängd detaljer, rader för olika verksamheter och kolumner för olika kost- nadsslag i en matris med cirka 3 000 celler. Endast till en mindre andel finns kostnaderna redovisade i kommunernas egna redo- visningssystem och bokslut helt i enlighet med dessa delar. Det innebär att kommunerna måste genomföra ett stort antal omför- delningar av kostnader till den indelning som RS frågar om. I utredningens enkät ställdes inga detaljerade frågor om vilka för- ändringar på variabelnivå som vore önskvärda, men många svarar på den öppna frågan om vad som borde förändras att fördelningen av kostnader från den egna redovisningen till RS-variabler är en stor felkälla. Ett vanligt påpekande är också att ekonomisk statistik och verksamhetsstatistik måste hänga samman bättre vad gäller defini- tioner och insamlingstidpunkter. På ett kärnfullt sätt kommenterar en kommunchef så här: RS tar sjukt mycket tid i anspråk och känns ändå inte tillförlitligt. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken Sammanfattningsvis rör bristerna i RS på lokal nivå huvudsakligen de inlämnade uppgifternas kvalitet i termer av tillförlitlighet och i vilken grad de bedöms spegla verkligheten samt en viss svåråtkom- lighet genom att de återförs från staten via flera olika kanaler, medan den sena färdigtidpunkten i förhållande till den formellt sista sällan påtalas som ett stort problem. Endast en handfull av de närmare 850 chefer som besvarat utred- ningens enkät tar upp att uppgifterna kommer för sent för det egna budget- och planeringsarbetet. På central nationell nivå utgör däremot den sena färdigtid- punkten det största problemet. prognoser skulle kunna vara säkrare och användas längs hela den statliga ekonomiska beslutsprocessen om RS kom in i rätt tid. Även SKL:s sektorsanalyser fördröjs av tidsutdräkten. Tillförlitligheten är ett något mindre problem på denna nivå eftersom man där använder mer aggregerade värden som ligger närmare de faktiska kommunala boksluten. De lokala och centrala bristerna i RS sammanfaller avseende de variabler som har direkt betydelse för de kommunala utjämnings- systemen, särskilt LSS (Lag om stöd och service till vissa funk- tionshindrade, SFS 1993:387). Flera kommuner påpekar att de upp- gifter man lämnar in med betydelse för LSS-utjämningen är osäkra, även om kommunerna ges tillfälle att korrigera sina uppgifter. Tillförlitlighetsproblemet medför att förtroendet för systemet påverkas negativt och att bidragen/avgifterna riskerar att hamna på fel nivå. 6.2Anpassning av Räkenskapssammandraget för kommuner (RS) till Nationalräkenskaperna (NR) och till behoven av lokal kommunstatistik Med utgångspunkt från de brister som finns i Räkenskapssamman- draget för kommuner har jag låtit SCB närmare analysera hur RS skulle kunna förändras för att bättre tillmötesgå Nationalräken- skapernas behov, som det kommunala perspektivet av sektorsanalyser och av jämförelser tas tillvara. Motsvarande uppgift har SKL åtagit sig på min förfrågan, särskilt med inriktning mot det kommunala jämförelseperspektivet. SCB och SKL har under Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken arbetets gång informerat varandra om sina överväganden. (Bilaga 4 och 5) SCB har utöver de innehållsliga aspekterna av RS också ombetts att analysera metodmässiga och andra konsekvenser som kan följa av att RS ändras till sitt innehåll. SCB har i sin analys tagit upp både processinriktade och inne- hållsmässiga förändringar. De processförändringar som förs fram är bl.a. förbättrade anvisningar till uppgiftslämnarna, förbättrade granskningsrutiner av insamlat material och omstruktureringar av blanketten. Jag lägger inga förslag som direkt avser dessa processer och förutsätter att SCB inom ramen för sitt ansvar för den eko- nomiska statistiken går vidare och genomför de nödvändiga förändringarna i enlighet med den tidplan som SCB anger. måste ett antal beräkningar göras med hjälp av fördel- ningsnycklar och omfördelningar från RS-variablerna till NR- variabler. Överlag skulle RS-blankettens indelning av verksamhet (rader) och kostnadsslag (kolumner) kunna anpassas bättre till NR-behoven; ändrade rader i RS skulle kunna innebära att en del av dagens fördelningsberäkningar inte längre behöver göras, och den detaljerade kolumnindelningen i olika intäkts- och kostnadsslag skulle förmodligen kunna förenklas. En ny verksamhetsindelning kan antas underlätta och kvalitetsmässigt förbättra de beräkningar som görs i enlighet med de olika regelverken för Nationalräken- skaper, som uppgifter till nyckeltal, utjämningssystem m.m. fortsättningsvis samlas in. Det är dock inte så att en långt- gående anpassning av verksamhetsindelningen till NR skulle med- föra en avsevärd minskning av uppgiftsinsamlingen på detaljnivå. NR:s önskemål är att antalet verksamheter i driftredovisningen i princip finns kvar, eftersom dessa används som underlag för redovisningar per ändamål enligt EU-direktiv.2 SCB framhåller i sin analys av RS att verksamhetsindelningen medför kvalitetsbrister till följd av kommunernas svårigheter att lämna uppgifter fördelade på ett sätt som endast undantagsvis stämmer med den egna organisationen och redovisningen. Svårig- heterna leder bl.a. till oklarhet om jämförbarheten mellan kom- munerna. Ur såväl NR-perspektivet som jämförelseperspektivet 2 Ändamålsfördelningen görs enligt COFOG, Classification Of the Functions Of Govern- ment. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken behöver därför verksamhetsindelningen i RS förändras. SCB väcker i sin analys förslaget att SKL bör leda ett gemensamt arbete med att se över verksamhetsindelningen. Förslaget ligger väl i linje med huvudinriktningen i mina förslag och innebär att kommunsektorn skulle ges tillfälle att direkt delta i utformningen av kommun- statistiken. SCB har undersökt möjligheten att ta in RS partiellt för vissa kommuner och med hjälp av svaren från övriga kommuner som besvarat hela RS sedan beräkna de uppgifter som partiellt svarande kommuner inte lämnat in. Om det går att göra på det viset, kan uppgiftslämnarbördan minskas för kollektivet kommuner som insamlingen ändå blir komplett. En urvalsansats av detta slag stöter dock på flera svårigheter: kommunerna är, och ska så vara, olika i sina sätt att organisera sin verksamhet, vilket gör att kost- nadsmönster från en grupp kommuner inte utan vidare kan applice- ras på en annan. Vidare kan vissa kostnader variera starkt från till ett annat i en och samma kommun vilket ytterligare försvårar beräkning av kostnader istället för inrapportering av dem. Trots dessa svårigheter kan troligen urvalsansatsen tillämpas på sådana delar av RS där uppgifterna används endast till rikstotaler, men inte användas i utjämningssystemen eller till nyckeltal och kommunala jämförelser. För de senare tillämpningarna måste de enskilda kommunernas uppgifter inrapporteras, vilket leder till ännu en komplikation: de kommuner som kan undantas från viss inlämning måste ändå fylla i en del uppgifter till synes sporadiskt i blankettdelar som man i övrigt är undantagen ifrån. En sådan utspridd uppgiftsinlämning kan kräva ett underliggande lokalt sammanställningsarbete som nära nog omintetgör den lättnad i uppgiftslämnarbörda som avsågs. Dessutom är det svårt att på för- hand ange vilka uppgifter som behöver lämnas in av alla eftersom nya behov av jämförelser uppstår löpande. Frågan om möjligheterna att tillämpa urval som en metod för att minska kommunernas uppgiftslämnarbörda har förekommit i diskussionen om den ekonomiska kommunstatistiken under hela den tid som RS vuxit i omfattning. Ytterligare analys behöver göras som visar om det finns kostnadsmönster hos kommunerna som är stabila på ett sätt som gör att vissa kommuners kost- nader kan beräknas på basis av andras. En sådan analys fordrar att det finns en tillräckligt lång tidsserie, och har ännu inte genom- förts. Tidsserien för RS så som sammandraget ser ut är i allt väsentligt och börjar därför kunna bilda grund för en Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken fullt genomförd analys av detta slag. Jag finner därför att det vore fruktbart att gå vidare med frågan för att närmare utröna under vilka förutsättningar en urvalsansats är möjlig för att tillgodose de olika krav som ställs på RS. Detta kan också vara ett viktigt under- lag i ett vidare perspektiv av framtida förändringar av kommun- statistiken rörande såväl ekonomiska uppgifter som verksamhets- statistik. Bland mina förslag finns därför ett uppdrag till SCB som går ut på att analysera kostnadsmönstren i perspektivet av ett ställningstagande till om RS ska samlas in med partiell urvalsansats. Kommuner och Landsting (SKL) SKL har genomfört sin analys med en bred ansats som innefattar både en rad konkreta förslag på förändringar i dagens RS och mer långsiktiga förändringar av kommunstatistiken, sammanfattat i följande nio punkter: 1.Ur flertalet perspektiv framgår att verksamhetsindelningen är den viktigaste indelningen och att den behöver förfinas ytter- ligare. 2.Fördelning på verksamhet under huvudblock, med utnyckling av vissa kostnader utifrån någon form av schablon baserad på urval, är inte framkomlig för jämförelseperspektivet och en fortsatt utveckling av jämförelser ur ett lokalt perspektiv. 3.Enligt beaktade perspektiv är indelning på kontoslag av mindre betydelse. Den uppdelning som krävs är bruttokostnad, netto- kostnad samt VKV-kostnad3 vilket medför att ett fåtal ytter- ligare kontoslag behöver kvarstå. Dessa bör tas fram på alla verksamhetsnivåer. För att tillgodose nuvarande utformning av LSS-utjämningen behövs flera kontoslag. 4.Punkt 3 medför att fliken4 specificering av drift i kommunernas RS kan tas bort. 3VKV = publikationen Vad kostar verksamheten i din kommun? som använder kostnads- begreppet bruttokostnad för kommunen oaktat eget eller alternativt utförande av aktuell verksamhet, dvs. kostnaderna för båda sorters utförande slås samman till VKV-kostnad. 4Flik = särskilt frågeområde i RS-blanketten som samlas in i form av en s.k. arbetsbok i Microsoft Excel där flikar fungerar som parallella och till varandra kopplade kalkylark. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken 5.Socialstyrelsens och flikar innehåller kostnads- begrepp som skiljer sig från övriga RS. Om ett urval av verksamhetsindelningen i flikarna lyfts till driftsredovisning kan flikarna tas bort vilket medför att kostnadsuppgifterna blir konsistenta. 6.SKL ser inget stort behov av motpartsredovisning, exempelvis kostnad för köp eller försäljning av verksamhet från/till företag, stiftelse eller förening, för något av behoven. 7.Ett flertal möjliga justeringar på detaljerad nivå har fram- kommit, främst avseende kommunernas räkenskapssamman- drag. 8.Generellt krävs en anpassning av volym-, personal- och resultat- statistik mot samma verksamhetsuppdelning som kostnaderna. Utöver det krävs att en samordnad och snabb återkoppling av den samlade statistiken sker till kommunerna och landstingen. 9.Det är viktigt att sekretessregler och uppgiftsinlämning överensstämmer så att sektorn får tillgång till erforderliga uppgifter. Med utgångspunkt från dessa punkter föreslår SKL ett antal konkreta förändringar av RS-blanketten. Men SKL går också vidare i sin analys och tar upp den utveckling av kommunernas styrning och uppföljning som pågår och som återverkar på den ekonomiska statistiken som sådan. De nya trender som SKL ser är följande: Den första trenden som framträder är att jämförelser har blivit ett allt viktigare verktyg vid uppföljning, utvärdering och utveckling av sektorns olika verksamheter. Detta har inneburit att fokus har flyttats från ekonomistyrning till verksamhetsstyrning och därmed från kost- nadsorienterad till värdeorienterad styrning. Denna fokusförskjutning ställer krav på att kostnader och volymer kan ställas i relation till de värden, resultat som skapas. Kvalitet och resultat mäts i hög grad mot de tjänster som produceras. En andra trend är att fokus flyttats från producentperspektiv till medborgarperspektiv, brukar-/kundnöjdhet och val. Från att profes- sionen och organisationen har bedömt medborgarens och bruka- ren/kundens bästa går utvecklingen mot att ge medborgaren och brukaren/kunden valfrihet och bästa kvalitet till ett givet pris. Detta ställer allt större krav på att kunna definiera tjänster och kvalitets- nivåer samt att prissätta dessa. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken SCB och SKL angriper bristerna i den ekonomiska statistiken för primärkommuner från olika perspektiv, naturligt nog eftersom SCB är producent och SKL i första hand är användare. SCB tar i sin analys fram ansatser till hur dagens RS kan förändras, medan SKL tar ett vidare steg och placerar RS i ett sammanhang av styrning. SKL konstaterar att den kommunala styrningen är stadd i förändring mot en allt tydligare värdebaserad verksamhetsstyrning till vars förmån den traditionella ekonomistyrningen får träda tillbaka. SKL:s betoning av den ekonomiska statistikens roll till stöd för den kommunala styrningen bör få ett tydligare inflytande på hur statistiken utformas under avvägning mot andra intressen. Den överenskommelse mellan staten och SKL som jag föreslår i kapi- tel 5 syftar till detta. Jag utgår också från att den Samordnings- grupp för kommunstatistik som jag föreslår i samma kapitel ska ha som en av sina huvudfrågor att fortlöpande anpassa statistiken till sådana krav. 6.3Samlat ansvar för den ekonomiska statistiken avseende primärkommunerna till SCB Den årliga bokslutsstatistik som samlas in genom RS sker med delat statistikansvar mellan SCB, och Social- styrelsen. SCB har statistikansvaret för Finanser för den kom- munala sektorn som ligger till grund för merparten av de uppgifter som RS innehåller. och har gett SCB i uppdrag att samla in vissa ekonomiska sektorsspecifikationer, och SCB genomför dessa uppdrag genom att tillföra RS-blanketten två flikar för ändamålet.5 RS-blanketten/-insamlingen är alltså egent- ligen tre insamlingar men sammanhållen i en blankett. flik ingår i SOS, dvs. de uppgifter som samlas in i skolfliken ligger till grund för statistikprodukter som sorterar under en SOS- rubrik som ansvarar för. De uppgifter som samlas in i RS-flik publiceras inte under SOS. råder därigenom olika uppgiftslämnarskyldighet för olika delar av blanketten eftersom uppgifter som samlas in för annan statistik än 5 Flik = särskilt frågeområde i RS-blanketten som samlas in i form av en s.k. arbetsbok i Microsoft Excel där flikar fungerar som parallella och till varandra kopplade frågeformulär. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken officiell inte faller under lagreglerad skyldighet att lämna upp- gifterna. Även om uppgiftslämnarskyldighet gäller för RS i formell mening, så kan det vara förvirrande för kommunerna att delar av RS-blanketten egentligen inte är en del av RS, utan en bilaga utanför uppgiftslämnarskyldigheten. Enligt en gemensam bedömning av de tre myndigheterna vore det fördelaktigt att ge SCB ett samlat statistikansvar för alla upp- gifter som samlas in genom RS, och jag delar den uppfattningen. Därigenom skulle uppgiftslämnarna möta endast en statistikmyn- dighet istället för tre i samband med uppgiftslämnarinformation, frågor och återkontakter, förändringar i insamlingen skulle hante- ras inom en och samma myndighets beslutsprocess och konsistent insamling och publicering skulle underlättas, och inte minst skulle hela RS-blanketten besvaras under samma lagreglerade uppgifts- lämnarskyldighet. Sammantaget bör detta medföra uppsnabbning av insamlingen och därmed den påföljande publiceringen. Dock förutsätter och delvisa frånträdande av nuvarande statistikansvar att det samråd som sker genom Samrådsgruppen för finansstatistik fortsättningsvis ger dessa myndigheter möjlighet att kontinuerligt följa och påverka utvecklingen av RS i de delar som hänger samman med respektive sektor. Utredningens företrädare för Social- och Utbildnings- departementen understryker att strävan efter att koppla samman verksamheternas prestationer och kommunernas resursförbrukning för ändamålen inte får bli lidande till följd av ett förändrat ansvar för nuvarande uppdragsdelar i RS. Betydelsen av samråd mellan statistikmyndigheterna betonas härigenom ytterligare vilket bl.a. motiverar den utvidgning av den nuvarande Samrådsgruppens upp- gifter som jag föreslår. har de tre statistikansvariga myndig- heterna SCB, och gått igenom vilka kon- sekvenser som ett SCB-övertagande av nuvarande uppdrag från och skulle innebära vad gäller gransk- ning, publicering m.m.. Ett beslut om ansvarsförändring är därför väl förberett och bör kunna genomföras med omedelbar verkan. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken 6.4Ekonomisk statistik avseende landsting Den ekonomiska statistiken över landstingen fyller i stort samma funktioner för dessa som den ekonomiska statistiken över primär- kommunerna gör som underlag för Nationalräkenskaperna (NR), för utjämningssystemet, för jämförelser inom sektorn och för redovisningar och analyser i övrigt. SCB är statistikansvarig myn- dighet för den statliga statistiken över landstingens ekonomi medan är statistikansvarig myndighet för den statliga verksamhetsstatistiken över hälso- och sjukvårdsområdet. kommuner och Landsting (SKL) och tidigare har ett nära samarbete med om både produktion och publicering av landstingsstatistiken.6 Den ekonomiska landstingsstatistiken har lagts om helt enligt en ny verksamhetsindelning . inledde en stor översyn av statistiken på hälso- och sjukvårdsområdet och av statistiken om regional utveckling. Vägledande principer för över- synen var att kostnader och prestationer ska redovisas på samma mätobjekt så att effektivitet och produktivitet kan följas. Hänsyn togs också till den internationella standarden, Cofog. Översynen mynnade ut i Verksamhetsindelning (VI 2000) som grupperar landstingens verksamhet hierarkiskt i huvudområden, områden och delområden. De två huvudområdena är Hälso- och sjukvård med sex områden, och Regional utveckling med fem områden. Ett större antal delområden sorterar under varje område. Insamling av ekonomiska uppgifter sker i Räkenskapssammandrag för landsting. SKL samlade in den ekonomiska statistiken från landstingen och levererade underlag till SCB:s beräkningar av kommunsektorn inom NR, till och andra användare. är det istället SCB, som statistikansvarig myndighet för området, som samlar in också uppgifterna om landstingens ekonomi. I och med VI 2000 är den ekonomiska landstingsstatistiken väl sammanhållen med verksamhetsstatistiken i en fungerande verksamhetsindelning. av den ekonomiska landstingsstatistiken har pågått för att konsekvenserna av den ändrade arbetsfördelningen ska kunna bedömas fullt ut. Jag har därför inte funnit skäl till att föreslå särskilda förändringar 6 Landstingsstatistik avser statistik både över landsting och över regioner även om regioner i formell mening ännu inte inrättats. Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken avseende den ekonomiska landstingsstatistiken. Den samordnings- grupp för kommunstatistik som jag föreslår förväntas dock även hantera landstingsstatistiken, och den diskussion som följer nedan avseende obligatorisk kontoplan och revisorsintyg gäller också för landstingsstatistiken. 6.5Obligatorisk kontoplan och revisorsintyg Kommunerna måste lägga ner ett stort internt arbete för att kunna lämna in RS, eftersom RS-variablerna endast till liten del överens- stämmer direkt med de uppgifter som kommunerna har i den egna redovisningen. I genomsnitt uppskattar SCB att kommunerna lägger ner cirka fyra veckors arbetstid på inlämningen av RS räknat som årsarbetstid, vilket innebär att det normalt tar i kalendertid att ta fram uppgifterna eftersom insamlings- metoden frammanar ett sekventiellt arbetssätt hos uppgiftsläm- naren. SCB följde upp RS 2006 med en enkät till kommunerna varav 148 svarade. De aspekter av RS som kommunerna rapporte- rade störst problem med var helt dominerade av indelnings- och fördelningsfrågor.