sou · GWB3106 · 2009-01-01 00:00:00 — Inom ramen för främst fokus- och samrådsgrupper, men också genom enkätunder- sökningar och större diskussionsforum, har dessa domstolar inhämtat synpunkter från de professionella aktörer som uppträder i dom- stolen. Några domstolar har dessutom genomfört intervjuunder- sökningar med enskilda parter och vittnen. En del domstolar har genomfört särskilda kvalitetssatsningar, t.ex. genom att bjuda in företrädare för lokala massmedier till möten i syfte att förbättra samarbetet och i förlängningen informa- tionen om verksamheten till allmänheten. Flera domstolar har även satt igång att bearbeta de idéer om hur verksamheten kan bli bättre som kommit upp under dialogerna. Bearbetningen har främst skett inom ramen för olika arbets- eller kvalitetsgrupper på den egna domstolen. Det har lett fram till kon- kreta förslag till förbättringsåtgärder som sedan kunnat genom- föras. I flera av de domstolar som har kommit långt i sitt systematiska kvalitetsarbete har man börjat med en intern dialog bland medar- betarna där alla medarbetare har engagerats i att ta fram förslag till kvalitetshöjande åtgärder.TPF51FPT Därefter har domstolschefen beslutat om vilka av dessa åtgärder som ska genomföras. I ett andra steg, när medarbetarnas engagemang och delaktighet i kvalitetsarbetet har väckts, har dessa domstolar haft en extern dialog med brukare och andra intressenter som fått ge sin syn på vad som behöver göras för att förbättra kvaliteten i verksamheten. Erfarenheten från dessa domstolar är att de externa synpunkterna lättare har kunnat omsättas i konkreta förbättringsåtgärder när 51TP PT T.ex. Hovrätten för , Hovrätten över och samt tings- rätt. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol medarbetarna är engagerade och delaktiga i arbetet med att förbättra kvaliteten i verksamheten. Detta överensstämmer med forskning på området som visar att medarbetarnas delaktighet i utvecklingsarbetet är avgörande för resultatet.TPF52FPT Några domstolar har också undersökt vad som kommit ut av förbättringsåtgärderna. Utvärderingen har mestadels skett inom ramen för samråds- eller fokusgrupperna eller genom intern upp- följning på den egna domstolen. Det har även förekommit att man med ett mer vetenskapligt anslag låtit utomstående utvärdera effekt- erna av förbättringsåtgärderna och kvalitetsarbetet i stort. I en av de domstolar som intervjuat brukare har alldeles genom- förts en uppföljande intervjuundersökning för att utvärdera effekterna av vidtagna åtgärder inom områdena information, bemötande och service (Hovrätten för ). Utomstående granskningar av kvaliteten i Domstolars arbete Det genomförs återkommande vissa granskningar av olika aspekter av kvaliteten i domstolarnas arbete. T.ex. granskar om- budsmän () och justitiekanslern () på olika sätt verksamheten i domstolarna för att kontrollera att domstolarna efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden. Även genomför granskningar som tar sikte på verksamheten i domstolarna. Denna granskning består av årliga revisioner av några utvalda domstolars räkenskaper och s.k. effektivi- tetsrevision. Enligt granskningsplanen för ska inom ramen för sistnämnda form av revision bl.a. undersöka i vad mån regeringen och ansvariga myndigheter säkerställer ett effektivt rättsväsende som har allmänhetens förtroende. De granskningar som genomförs av verksamheten i domstolarna kan förstås i vissa fall få betydelse för kvalitetsarbetet på enskilda domstolar. Från våra utgångspunkter finns det dock inte anledning att närmare uppehålla oss vid de olika granskningsfunktionerna. 52TP PT Se (1996), Ingelgård & (2001), Beer & Eisenstat (2004). Systematiskt kvalitetsarbete i domstol 3.3.5Sveriges Domstolars akademi för utbildning Domstolars akademi för utbildning () kommer i fortsättningen att vara en viktig aktör när det gäller både den professionella och brukarupplevda kvaliteten i domstolarnas verksamhet. Organisatoriskt hör till Domstols- verket. Genom kommer utbildningen av ordinarie domare att ges ett både bredare och djupare innehåll. Även om verksamhet inledningsvis endast omfattar nyut- nämnda ordinarie domare framstår det som både naturligt och lämpligt att all utbildning av ordinarie domare sammanförs till . Det övergripande syftet med utbildningen vid Domstolsaka- demin ska vara att ge varje domare de bästa förutsättningarna att möta de höga kvalitativa krav som ställs i den dömande verksam- heten. I detta ligger bl.a. att utveckla och förbättra domarens metodiska färdigheter och förmåga att göra rättsliga analyser på skilda rättsområden. Utbildningen ska i denna del inriktas på att ge domaren bästa förutsättningar att handlägga och avgöra mål själv- ständigt, effektivt och rättssäkert. De kvalitativa krav som ställs på en modern domare innefattar emellertid mer än juridisk skicklighet. Domaren ska i möten med parter, vittnen och andra uppträda på ett sätt som gör att den enskilde upplever sig ha fått en rättvis behandling i det enskilda målet, men också som skapar förtroende för domstolsväsendet i stort. Utbildningen ska därför ge deltagarna möjlighet att reflektera över och fördjupa sina kunskaper kring frågor om bl.a. domaretik, förhållandet till rättegångsaktörer, medierna och allmänheten samt medverkan i mer rättspolitiska sammanhang. Det är viktigt att den som utnämns till domare kan förväntas fungera väl som medarbetare. Moderna arbetsformer ställer större krav på domaren att arbeta i team, oftast då i någon arbetsledande funktion. Att vara en god medarbetare och ledare förutsätter både självkännedom och kunskap om olika påverkansmekanismer på en arbetsplats. ska genom utbildning även i dessa frågor bidra till att nyutnämnda domare blir goda medarbetare och ledare och kan tjäna som förebilder för yngre jurister som söker sig till domarbanan. Undervisningen vid kommer att koncentreras kring vissa huvudämnen. För nyutnämnda domare vid förvaltnings- domstol kommer huvudämnena att vara förvaltningsprocessrätt, Systematiskt kvalitetsarbete i domstol migrationsrätt, skatterätt och socialförsäkringsrätt. Motsvarande huvudämnen för nyutnämnda domare i allmän domstol kommer att vara familjerätt, processrätt och straffrätt. För båda domstolsslagen kommer dessutom att ges undervisning om offentlighet och sekretess, om domarens och domstolens roll och funktion, om mångfald, bemötande och mediekunskap samt om personlig utveckling och medarbetarskap. Utbildningen i huvudämnena ska vara inriktad på frågeställ- ningar som nära anknyter till den praktiska yrkesutövningen. Tanken är att undervisningen i icke ämnesrelaterade frågor i så stor ut- sträckning som möjligt ska integreras i undervisningen i de juri- diska huvudämnena. Därigenom tänker man sig att sambandet mellan tillämpning av juridiska kärnkunskaper och mer beteende- vetenskapliga frågor ska synliggöras och deltagarna stimuleras till diskussion kring detta. Verksamheten ska fokusera på undervisningsformer som semi- narier, arbeten i större och mindre grupper, rättegångsspel och själv- studier. Också rena rollspel och interaktiv teater ska finnas med som inslag i undervisningen. Detta kan särskilt komma att aktua- liseras när det gäller utbildning i medarbetarskap och andra ämnes- områden inom vilka etik och värderingar har en mer framträdande plats. Det ska även ges utrymme för studiebesök. Rektorn för har i samråd med de ämnesansvariga fastställt en undervisningsplan. Av planen framgår mål och syften med utbildningen i de olika ämnena. Vilket innehåll som utbildningen ska ha och i vilka former som undervisningen ska bedrivas framgår också av planen. Undervisningsplanen finns till- gänglig på webbplats, . Undervis- ningen vid inleds /2009. Vi framhåller vikten av att det bedrivs systematiskt kvalitetsarbete i alla domstolar och betonar domstolschefens centrala roll i detta arbete. Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag att ta fram en modifierad resursfördelningsmodell, enligt vilken hänsyn kan tas till det kvalitetsarbete som domstolarna bedriver, och framhåller vikten av att regeringen i framtida regleringsbrev ålägger Systematiskt kvalitetsarbete i domstol verket att redovisa vad som gjorts inom Dom- stolar för att förbättra kvaliteten generellt. Vi föreslår dessutom att regeringen ger i upp- drag att förstärka verket så att verket mer aktivt kan bistå domstolarna i deras systematiska kvalitetsarbete. Med stött- ning från verket på olika plan kan stöd i kvalitetsarbetet också med fördel ges från domstol till domstol. Vårt uppdrag går ut på att föreslå åtgärder som kan förväntas bidra till att stärka allmänhetens förtroende för domstolarna. Över tid bestäms graden av förtroende av både de av lagstiftaren givna förut- sättningarna för domstolarnas arbete och sådana faktorer som vi ska uppmärksamma särskilt (hädanefter kommunikationsfaktorer). Med av lagstiftaren givna förutsättningar avses t.ex. principer och regler för säkerställande av domstolarnas och domarnas obe- roende, processen för rekrytering och urval av domare, domstol- arnas ekonomiska villkor och framför allt utformningen av den materiella lagstiftning som domstolarna är satta att tillämpa. Till skillnad från vad som gäller för de av lagstiftaren givna förutsättningarna, har domstolarna och domarna själva ett avgör- ande inflytande över de kommunikationsfaktorer som vårt uppdrag handlar om. Vi är därför övertygade om att grunden till ett fram- gångsrikt arbete med att uppmärksamma enskilda människors för- utsättningar och behov i kontakterna med domstolarna ligger i att domstolarna själva arbetar med dessa frågor. Endast på det sättet går det enligt vår mening att uppnå en varaktig förbättring av kom- munikationen mellan domstolarna och medborgarna. Övergripande handlar detta arbete om att domstolspersonalens attityder måste förändras och att personalen måste förstå vilka krav och förväntningar som de människor som kommer i kontakt med domstolarna har på verksamheten. Erfarenheten visar att det inte är möjligt att åstadkomma sådan förändring genom endast enskilda projekt eller punktinsatser. Inte heller utbildningsinsatser verkar tagna för sig ha annat än begränsade effekter i detta avseende. För att åstadkomma verklig förändring krävs enligt vår mening att det regelbundet och kontinuerligt bedrivs ett brukarorienterat kvalitetsarbete i domstolarna som involverar alla medarbetare. Dom- stolarna måste med andra ord ägna sig åt sådant systematiskt Systematiskt kvalitetsarbete i domstol kvalitetsarbete som vi redogjort för i avsnitt 3.3. I grunden handlar detta arbete på den enskilda domstolen om att i en fortlöpande process kartlägga de egna medarbetarnas och de utomstående in- tressenternas krav och behov och sedan söka tillgodose dessa genom förbättringar i rutinerna för arbetets bedrivande. Att det bedrivs ett strukturerat arbete med kvalitetsfrågor i domstolarna ser vi följaktligen som en grundläggande förutsättning för att det över huvud taget ska vara möjligt att i praktiken omsätta många av de förslag som vi lägger fram i detta betänkande. Det kan inte heller uteslutas att de olika kommunikations- faktorernas betydelse för hur medborgarna uppfattar verksamheten varierar mellan enskilda domstolar och inte minst mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol. För att kunna avgöra vilka as- pekter av verksamheten som är särskilt betydelsefulla för medborg- arnas uppfattning om enskilda domstolar krävs att det i varje dom- stol bedrivs ett kontinuerligt arbete med kvalitetsfrågor. Även från ekonomisk synpunkt är det nödvändigt att dom- stolarna verkligen ägnar sig åt kvalitetsutveckling för att på det sättet kunna hitta så kostnadseffektiva arbetsformer som möjligt. Den kompensation för beräknade löne- och prisökningar som sker när anslagen fastställs minskas nämligen – när det gäller lönean- delen – med ett s.k. produktivitetsavdrag. Minskningen kommer sig av att regeringen har ett generellt krav på alla myndigheter att bedriva verksamheten mer kostnadseffektivt eller med andra ord att bedriva ett ständigt arbete med verksamhetsutveckling. Att utveckla effektivare arbetsformer är dessutom ett av de viktigare inslagen i strävan att korta handläggningstiderna. Just handläggningstiderna är särskilt problematiska från förtroende- synpunkt eftersom våra undersökningar visar att både allmänheten och de professionella aktörerna, bland de aspekter av själva verk- samheten som vi har ställt frågor om, har lägst förtroende för att domstolarna avgör målen inom rimlig tid. Rapporten arbeta med kvalitet i domstolsväsendet (2005) ger en god helhetsbild av vilka moment som måste ingå i ett sys- tematiskt kvalitetsarbete. Som vägledning för hur man kan påbörja kvalitetsarbete i domstol fyller rapporten väl sitt syfte. Det bör dock framhållas att erfarenheten har visat att externa synpunkter lättare kan omsättas i konkreta förbättringsåtgärder om medar- betarna genom s.k. interna dialoger har engagerats i arbetet med att förbättra kvaliteten i verksamheten (jfr avsnitt 3.3.4). Systematiskt kvalitetsarbete i domstol En hel del domstolar ägnar sig numera, som sagt, åt kvalitets- arbete i olika former. Den samlade bilden är dock att det endast är ett fåtal domstolar som kan sägas bedriva sådant systematiskt kvalitetsarbete som tas upp i rapporten och som vi menar är en förutsättning för att åstadkomma en verklig attitydförändring i domstolarna, en varaktigt förbättrad kommunikation med med- borgarna och kortare handläggningstider. Vi lyfter i de följande tre avsnitten fram några som vi menar särskilt viktiga faktorer för att få till stånd ett systematiskt kvalitetsarbete i samtliga domstolar i landet. I ett avslutande avsnitt diskuterar vi på hur domstolarna kan ta hjälp av varandra i detta arbete. Av domstolarnas instruktioner följer att ordförandena i och Regeringsrätten, presidenterna i hovrätterna och kammarrätterna samt lagmännen i tingsrätterna och länsrätterna är administrativa chefer för domstolarna.TPF53FPT I instruktionerna anges bl.a. att den administrativa chefen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Förutom ansvar för resultat, budget och personal innefattar domstolschefskapet ett ansvar för att utveckla arbetssätt och arbets- rutiner, planera domstolens verksamhet samt se till att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten ska kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt.TPF54FPT Inom ramen för denna uppgiftsbeskrivning har domstolschefen ett ansvar för att tillse att det bedrivs systematiskt arbete med kvalitetsutveckling på den egna domstolen. Detta arbete hör till domstolschefens admini- strativa uppgifter. Domstolschefen har en central roll i själva kvalitetsarbetet. Han eller hon är nyckelpersonen för att arbetet med systematisk kvalitets- utveckling ska bli framgångsrikt. Vi ser dessutom avdelnings- cheferna, chefsrådmännen och överrättslagmännen, som nyckelper- soner i detta arbete. 53TP PT Förordningen (1996:377) med instruktion för , förordningen (1996:378) med instruktion för Regeringsrätten, förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion, för- ordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion, förordningen (1996:381) med tingsrätts- instruktion och förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion. 54TP PT Se Kommitténs om domstolschefens roll och utnämning av högre domare betänkande Domarutnämningar och domstolsledning – frågor om utnämningen av högre domare och dom- stolschefens roll (SOU 2000:99) s. 151 f. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol Det är domstolschefen som måste avsätta tid och resurser för kvalitetsarbetet och på det sättet visa medarbetarna att det är viktigt att domstolen ägnar sig åt kvalitetsutveckling. Domstolschefen har helt enkelt en skyldighet att se till att arbete med systematisk kvali- tetsutveckling prioriteras i domstolen, liksom avdelningschefen har motsvarande skyldighet på avdelningsnivå. I hans eller hennes upp- gifter ligger att engagera och entusiasmera medarbetarna och att vara drivande i arbetet med att skapa en kultur på domstolen och avdelningen som innebär att arbete med kvalitetsutveckling blir ett naturligt inslag i det dagliga arbetet. Det är lätt hänt att arbetet med kvalitetsutveckling stannar av om inte arbetet ständigt uppmärksammas av domstolschefen. Risken för det är kanske särskilt stor i domstol på grund av att med- arbetarna är ovana vid att arbeta med kvalitetsfrågor på ett systematiskt sätt. Det räcker alltså inte med att domstolschefen är drivande när arbetet med kvalitetsutveckling påbörjas och sedan uppdrar åt andra medarbetare att inom ramen för olika kvalitets- grupper eller liknande ansvara för kvalitetsarbetets bedrivande. Domstolschefen måste själv engagera sig i och följa upp detta arbete. Det handlar således för domstolschefens del om att visa uthållighet i ledarskapet. Att se till att det bedrivs systematiskt arbete med kvalitets- utveckling på den enskilda domstolen hör till domstolschefens administrativa uppgifter. Själva kvalitetsarbetet berör i princip inte det område som hör till den enskilde domarens självbestämmande. Det innebär att andra domare, liksom övriga anställda, i detta hän- seende har lydnadsplikt i förhållande till domstolens ledning och domstolschefen.TPF55FPT En annan sak är att kvalitetsarbetet i domstol, när det väl be- drivs, måste anpassas till det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning. Det får alltså inte komma i fråga att utveckla modeller eller kvalitetskriterier som tar sikte på i vad mån domstolens ställ- ningstaganden och juridiska bedömningar i enskilda mål är riktiga. Med detta undantag finns det emellertid inte, enligt vår mening, någon del av verksamheten som från självständighetssynpunkt bör undantas från arbetet med kvalitetsutveckling. Detta innebär att vi i princip inte kan se några konfliktproblem när det gäller domarnas självständighet och det systematiska kvalitetsarbetet. 55TP PT Jfr SOU 2000:99 s. 151. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol Däremot kan det kanske finnas anledning för domstolschefen att tänka på att driva frågorna med känsla för med- arbetarnas möjligheter och förmåga att helt uppfylla alla de krav som ställs på medarbetarna i en modern domstolsorganisation. I tider av mycket hög arbetsbelastning och många utifrån kommande krav kan det vara svårt att avsätta resurser för förändrings- och utvecklingsarbete. Sådant arbete kräver nämligen utrymme för såväl eftertanke och reflexion som lärande och inhämtning av kunskap. Om detta utrymme inte finns, kanske man fortsätter att arbeta enligt principen göra saker rätt utan att man hinner se att man inte gör rätt saker. Gamla strukturer, vanor och tänkesätt hänger kvar och bidrar i sämsta fall till en ineffektiv verksamhet av låg kvalitet. Risken för en sådan utveckling kan vara större om per- sonalen har en hög genomsnittsålder och lång anställningstid. Det är naturligt att människor som byggt upp en verksamhet och som arbetat länge i denna och kanske är djupt engagerade i sitt arbete, behöver mycket kraftiga incitament för att ändra sitt arbetssätt. Det är med andra ord inte alldeles lätt att ta till sig att omvärlden har förändrats och ställer nya krav. Kvalitetsarbete, processtyrning och verksamhetsutveckling är alla uttryck för ett förändrings- och förnyelsearbete i en organisation. För att komma igång med ett utvecklings- och förnyelsearbete behöver cheferna stöd. De behöver kunskaper i hur man leder i förändring. De behöver också insikter om vad som händer med människor i förändring, hur man motiverar människor och hur man hanterar motstånd. Utvecklings- och förnyelsearbete kan leda till nya organisations- och arbetsformer. Cheferna behöver därför också ha kunskap om organisationsutveckling och hur människor reagerar på omorganisationer. De behöver dessutom ha kunskaper om processorientering och processbaserade arbetssätt. Vi tänker oss att i första hand ska kunna ge cheferna ett bättre stöd i dessa avseenden (se avsnitt 3.4.4). Sammanfattningsvis har domstolschefen enligt vår mening ett stort och avgörande ansvar för arbetet med systematisk kvalitets- utveckling och också ett betydande utrymme att driva detta arbete utan att komma i konflikt med domarens självständighet. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol 3.4.3Budgetstöd för kvalitetsarbete m.m. Vi har ovan slagit fast att arbetet med kvalitetsfrågor på dom- stolarna hör till domstolschefens administrativa uppgifter. Redovisningen i avsnitt 3.3.4 av det kvalitetsarbete som har be- drivits och som bedrivs i Domstolar visar att många dom- stolar har satt i gång något kvalitetsarbete. Inte sällan rör det sig om ett omfattande arbete, låt vara att det inte alltid bedrivs sys- tematiskt i den mening vi redogör för i detta avsnitt. Såvitt vi kan förstå är kvalitetsarbetet framgångsrikt och domstol- arna har ofta till följd av detta ändrat arbetssätt och rutiner på ett sätt som höjt kvaliteten i domstolen. Vi är därför i och för sig övertygade om att domstolscheferna tar och även i fortsättningen kommer att ta sitt ansvar när det gäller kvalitetsarbetet på domstolarna. Det systematiska kvalitetsarbetet är emellertid så viktigt och avgörande för förtroendet för dom- stolarna att det enligt vår mening finns anledning att överväga om inte arbetet måste bedrivas från centralt håll på ett mer aktivt sätt än . I första hand blir då frågan vad ytterligare kan göra för att ge domstolarna stöd och assistans i kvalitets- arbetet. Innan vi går in på roll (avsnitt 3.4.4) vill vi ta upp en särskild fråga av närmast budgetmässig karaktär när det gäller domstolarnas kvalitetsarbete. Den fråga som vi ställt oss är om inte domstolarna på ett tydligare sätt än borde tillföras medel för det arbete som de lägger ned på det systematiska kvali- tetsarbetet. Då medel fördelas till domstolarna bör det alltså enligt vår mening övervägas om det inte uttryckligen bör framgå hur mycket av tilldelade medel som avser just det systematiska kvalitetsarbetet. har det beslutats om en ny resursfördelningsmodell för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, med undantag för de båda högsta domstolarna. För samtliga dom- stolsslag är det numera en utgångspunkt att medelstilldelningen ska beräknas utifrån domstolarnas genomsnittliga antal inkomna mål (Mercursystemet). Härutöver har det införts ett bättre system för tidredovisning som innebär att målsammansätt- ningen får genomslag i medelstilldelningen. För tingsrätternas och hovrätternas del finns det dessutom ett system med individuell kompensation för den andel komplicerade och mer arbetsbelast- ande mål som de har. Den individuella kompensationen beräknas på grundval av indikatorerna huvudförhandlingstid och förtursmål. Systematiskt kvalitetsarbete i domstol Man kan, även beträffande den nya resursfördelningsmodellen, något förenklat säga att den till stor del bygger på antalet inkomna mål; det är kvantiteten som har störst betydelse. Resursfördelningsmodellen avser naturligtvis att fördela medel till domstolarna för de flesta kostnader som domstolarna har, bl.a. kostnader för systematiskt kvalitetsarbete. Då medel tilldelas på grund av i första hand antalet inkomna mål ingår i detta medel för det systematiska kvalitetsarbetet. Det finns dock enligt vår mening framför allt två fördelar med att särskilt fördela medel för domstolarnas systematiska kvalitets- arbete. Den ena fördelen är att det blir en tydlig viljeyttring från statsmakterna att det inte bara är kvantitet utan även kvalitet i domstolsverksamheten som räknas när medel fördelas. Kvaliteten ges ett tydligare fokus än . Den andra fördelen är att en synlig och tydlig koppling mellan tilldelade medel och kvalitetsarbete kan utgöra ett starkt incitament för domstolarna att sätta i gång och driva arbete med systematiska kvalitetsfrågor. Särskild resursfördelning för arbetet med det systematiska kvali- tetsarbetet reser dock en del frågor av närmast praktisk karaktär.