sou · GXB322 · 2009-03-04 00:00:00 — (SOU 2000:59) menade att det i alkohollagen eller dess förarbeten inte fanns något hinder mot att flera serveringsställen kunde ha samma serveringslokal. Utredningen utgick från att det var tillåtet och föreslog att tillståndshavarna skulle ha ett gemensamt ansvar för ordning och nykterhet. Om olägenheter konstaterades skulle tillståndsmyndigheten kunna ifrågasätta serveringstillståndet för alla de tillståndshavare som bedrev servering i lokalen. Åtskilliga remissinstanser ifrågasatte förslaget och menade bl.a. att en kollektiv bestraffning var främmande för svenskt rättstänkande och därför inte godtagbart. I den proposition som följde på alkoholutredningens förslag (prop. 2000/01:97) gjorde regeringen bedömningen att det även fortsättningsvis borde vara möjligt för två eller flera tillståndshavare att dela på en gemensam serveringsyta samt att det inte behövdes några ytterligare klarlägganden i denna fråga. , socialtjänstförvaltningen samt i har emellertid i skrivelser till framfört att de anser att rättsläget är oklart och att alkohollagen behöver förtydligas på denna punkt (dnr S2006/3734/FH och dnr S2006/5656/FH). Utredningens förslag: Efter särskild ansökan ska serveringstillstånd kunna medges för flera tillståndshavare att utnyttja gemensamt serveringsutrymme. Varje tillståndshavare ska svara för att ordning och nykterhet upprätthålls. Om återkallelse av tillstånd aktualiseras och det inte kan utredas vem som är ansvarig för den händelse som bör föranleda återkallelse kan återkallelse ske av samtliga tillstånd som omfattas av det gemensamma serveringsutrymmet. Man kan konstatera att det föreligger en tydlig diskrepans mellan FHI:s uppfattning och regeringens uttalande i prop. 2000/01:97 såvitt gäller möjligheten av att ett och samma serveringsutrymme kan användas av flera restaurangföretag. Även bland kommunerna råder olika uppfattningar. Rättsläget är sålunda oklart. Enligt direktivet är utgångspunkten att utredaren ska lämna förslag som innebär att det ska vara möjligt att ha gemensam serveringsyta vid servering av alkoholdrycker. Utredningen uppfattar att uppdraget avser sådan serveringsyta som nyttjas av flera tillståndshavare eftersom någon särskild problematik kring ansvarsfrågan vid överträdelser av serveringsbestämmelser inte uppkommer när serveringsytan visserligen används av flera tillståndshavare men . I sistnämnda fall bör dock tillståndsmyndigheten försäkra sig om att envar av tillståndshavarna, under tid som annan bedriver servering av alkohol i lokalen, är införstådd bl.a. med att denne måste förvara den egna alkoholen på en annan plats än i serveringslokalen för att inte komma i konflikt med det s.k. förvaringsförbudet (6 kap. 9 § tredje stycket AL, 7 kap. 21 § i utredningens förslag). När två eller flera tillståndshavare delar på en gemensam serveringsyta finns onekligen en risk att svårigheter kan uppkomma med att klarlägga vem av tillståndshavarna som är ansvarig vid fall av överservering eller andra överträdelser av alkohollagens bestämmelser. Att i ett sådant läge låta samtliga tillståndshavare ta ett kollektivt ansvar har, som redan nämnts, föreslagits tidigare av alkoholutredningen men avvisades bestämt av regering och riksdag. Behov av gemensam serveringsyta uppkommer framför allt i samband med mässor och andra tillfälliga arrangemang, där flera restauranger deltar. Sådana arrangemang har blivit allt vanligare och mycket uppskattade av besökarna. De förutsätter som regel att deltagarna får använda en gemensam serveringsyta. Tillstånd till detta har givits ibland och i andra fall har man kringgått ett förbud genom diverse konstruktioner. Det finns knappast skäl att motarbeta, ofta återkommande, evenemang som festivaler, mässor och liknande med mat och alkoholservering, som är populära bland befolkning och turister och, såvitt känt, som regel inte har medfört några allvarligare ordningsproblem. Även andra fall kan tänkas då det kan vara motiverat att flera restauranger använder en gemensam yta. Utredningen finner med hänsyn till det sagda att det bör vara möjligt att ge tillstånd till flera tillståndshavare att använda gemensam serveringsyta. I lagen bör dock användas uttrycket serveringsutrymme (jfr AL 7 kap. 10 §). Invändningar mot tillåtligheten av detta har främst gällt svårigheter att utreda ansvarsfrågan vid ordningsstörningar av olika slag. Utredningen finner att dessa kan lösas enligt följande riktlinjer. Huvudprincipen bör vara att varje tillståndshavare ansvarar för ordningen för sin servering varvid vanliga regler gäller och det bör så långt det är möjligt utredas vilken tillståndshavare som bär ansvaret för en eventuell överträdelse av alkohollagens regler. Frågan om kollektivt ingripande uppkommer först om detta misslyckas. Att utdela erinran eller varning till samtliga tillståndshavare i ett sådant fall vore varken rimligt eller meningsfullt. Om det rör sig om ett tillfälligt arrangemang kan det inte heller ifrågakomma att återkalla de stadigvarande tillstånd som deltagarna eventuellt har för sin vanliga rörelse. Vid upprepade eller allvarliga incidenter bör man däremot, om fråga är om återkommande arrangemang, överväga om tillstånd bör ges . Om det gäller ett stadigvarande tillstånd för gemensamt serveringsutrymme bör samtliga tillstånd som omfattas av den gemensamma serveringen återkallas och tillståndshavarna får söka nya tillstånd på eget serveringsutrymme. Det har ju då visat sig att gemensamheten inte fungerar. I mindre allvarliga fall kan det räcka med att tillståndsmyndigheten påpekar att detta kan bli effekten vid upprepning. I den mån tillståndshavaren har andra serveringstillstånd berörs inte dessa. Med tanke på de komplikationer som ett gemensamt serveringsutrymme kan medföra bör tillstånd till detta föregås av särskilt noggrann prövning. Det är sålunda viktigt att lokalen eller platsen som helhet är överblickbar och att tillståndsmyndigheten uppställer sådana villkor att förutsebara problem i möjligaste mån undviks. Tillstånd för servering till allmänheten året runt eller meddelas endast om serveringsstället har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. Serveringsstället ska ha ett med hänsyn till omständigheterna tillräckligt antal sittplatser och eventuell drinkbar får endast vara en mindre del av stället. (7 kap. 8 § AL) I direktiven sägs att bl.a. alkohollagens krav på att ett serveringsställe ska ha ett kök för allsidig matlagning och kunna tillhandahålla lagad mat för erhållande av serveringstillstånd framstår som föråldrat och behöver moderniseras. Det sägs vidare att utredaren ska lämna sådana förslag som innebär att ny matkultur och ny köksutrustningsteknik beaktas samt att reglerna blir bättre anpassade till dagens samhälle och enklare att tillämpa. Utredaren ska utgå från att det även fortsättningsvis ska finnas ett samband mellan servering av alkoholdrycker och matservering. I allmänt råd till bestämmelsen i 7 kap. 8 § AL (FHIFS 2002:6) har FHI uttalat följande. För att det ska kunna anses vara fråga om ett sådant kök för allsidig matlagning som ger möjlighet till tillagning av ett varierat och komplett utbud av lagad mat från råvaror bör krävas att köket minst är godkänt för hantering av tvättade eller skalade rotfrukter, rensad och filead fisk och detaljstyckat kött. För renodlade köttrestauranger bortfaller kravet på att filead fisk ska kunna hanteras. För renodlade fiskrestauranger gäller motsvarande avseende detaljstyckat kött. FHI lämnar i även en kommentar till bestämmelsen. I kommentaren sägs: Kökets dimensionering och utrustning, dvs. spisar, ugnar, stekbord etc., skall tillsammans med övriga förutsättningar möjliggöra att ett varierat och komplett matutbud kan tillredas av råvaror. Vilken utrustning som skall finnas får bedömas i varje enskilt fall. Det finns dock en lägsta nivå. Denna nivå har underskridits om utrustningen endast består av vanliga lägenhetsspisar och microvågsugnar eller om det endast finns varmlufts- eller combiugnar. Inte heller är det tillräckligt med en utrustning som endast kan användas för uppvärmning av förberedda matportioner, s.k. sous vide-teknik. En grundförutsättning för serveringstillstånd är att godkänt lokalen som livsmedelslokal. bedömning görs endast utifrån livsmedels- och omgivningshygieniska aspekter. Ett godkännande utifrån dessa innebär inte nödvändigtvis att det finns utrustning som möjliggör allsidig matlagning i alkohollagens mening. I det fall lokalen har godkänts endast för beredning av prefabricerade maträtter kan enligt FHI:s uppfattning serveringsstället inte anses vara utrustat med ett kök för allsidig matlagning (se handboken 7:8 [2]). Enligt förslag från ska det nuvarande kravet på godkännande ersättas av ett anmälningsförfarande. Huruvida detta kommer att genomföras är i skrivande stund osäkert. Av kommunenkäten framgår tydligt att så gott som samtliga kommuner som besvarat denna tillämpar . Kravet på matservering som förutsättning för alkoholservering har funnits . Det har motiverats med att berusningseffekten blir mindre om alkoholen intas med mat än om den intas på fastande mage. fanns ett direkt mattvång, dvs. alkohol fick serveras endast tillsammans med mat. I samband med att detta tvång definitivt togs bort uppställdes mer generella krav på de rörelser som ville servera alkohol. En koppling mellan matrestaurang och dryckesservering har i princip behållits. Detta har självfallet bidragit till att begränsa antalet serveringsställen med tillstånd att servera alkohol till allmänheten. Frågan har behandlats i ett flertal utredningar. I Alkoholpolitiska utredningens slutbetänkande (Alkohol- politik, 2, Åtgärder [SOU 1974:91]) föreslogs att alkoholservering skulle medges endast om tillhandahållande av lagad mat kunde antas bli en väsentlig del av rörelsen. Utredningen föreslog att servering av starkare alkoholdrycker, liksom tidigare, skulle förbehållas egentliga restauranger. Tillståndsprövningen skulle grundas på hur stort restaurangens kök var och den utrustning som skulle finnas där. För att mathållningen skulle anses vara en väsentlig del av rörelsen ansåg utredningen att omsättningen av mat skulle vara av den totala omsättningen. Ett ytterligare villkor för tillstånd var att försäljningen av mat även skulle äga rum under kvällstid. I den proposition (prop. 1976/77:108) som lades till grund för införandet av lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) ansåg dock regeringen att det inte borde fastställas någon minimigräns för andelen lagad mat som förutsättning för tillstånd till servering av alkoholdrycker. Tillståndsfrågan borde istället avgöras på grundval av en total bedömning av restaurangen med beaktande av sådana faktorer som verksamhetens inriktning, kundkrets, lokaler och mathållning. Enligt departementschefens mening borde dock mathållningen vara en betydande del i rörelsen. I lagen (1977:293) om handel med drycker kom också denna uppfattning till uttryck genom bestäm- melsen om att tillstånd endast fick meddelas om det kan antagas att tillhandahållande av lagad mat kommer att utgöra en betydande del av rörelsen. I en kommentar till bestämmelsen angav att en matandel om av rörelsens totala omsättning var en varningssignal om att förhållandena var otillfredsställande. I delbetänkandet Serveringsbestämmelser (SOU 1993:50) anförde Alkoholpolitiska kommissionen att man i princip instämde i att då gällande regler om matservering skulle vara ett krav för att få serveringstillstånd. Kommissionen konstaterade emellertid att tillståndets koppling till en viss lägsta försäljning av mat medfört vissa tillämpningssvårigheter samt att några egentliga alkoholpolitiska olägenheter inte vållats av en bristande matförsäljning. Kommissionen föreslog att man istället skulle förbinda tillståndet med krav på den utrustning som måste finnas i restaurangernas kök. Utrustningen skulle möjliggöra att lagad mat i tillräcklig omfattning kunde tillredas av råvaror. betonades att detta krav inte innebar att endast en viss typ av maskinutrustning kunde godkännas eftersom det successivt sker en utveckling av olika matlagningstekniker, m.m. men en miniminivå på maskinell utrustning bör ändå gälla. Som exempel på sådan utrustning som inte kunde anses vara tillräcklig angavs vanliga lägenhetsspisar och mikrovågsugnar för uppvärmning av prefabricerade maträtter. Såvitt gäller godkännande av lokalen anförde kommissionen att det var viktigt att lokalen med beaktande av köksutrustning, beredningsytor och övriga förutsättningar hade kapacitet för allsidig matlagning. I propositionen till ny alkohollag (prop. 1994/95:89) anammades i allt väsentligt kommissionens förslag på denna punkt. föreslog i betänkandet Bestämmelser om alkoholdrycker (SOU 2000:59) att kravet på viss köksutrustning som förutsättning för serveringstillstånd skulle slopas. För att sambandet mellan mat och servering av alkoholdrycker skulle bibehållas föreslogs istället ett krav på att serveringsstället skulle tillhandahålla ett brett utbud av lagad mat. Härmed avsågs ett varierat utbud av förrätter, huvudrätter och efterrätter som bygger på olika slag av ingredienser och bereds på olika sätt. Utredningens förslag avstyrktes av en majoritet av remissinstanserna bl.a. med motiveringen att kostnaderna för ett komplett restaurangkök borgade för att tillståndshavaren hade för avsikt att vara seriös men också att begreppet brett utbud av mat var alltför vagt och oprecist och kunde förväntas leda till tillämpningssvårigheter. Regeringen instämde i kritiken och någon ändring av gällande regler gjordes inte. Regeringen gav senare i särskilt uppdrag åt FHI att belysa konsekvenserna av att kravet på ett kök för allsidig matlagning för att erhålla serveringstillstånd slopades. I sin redovisning av uppdraget (FHI:s rapport , dnr 04-0824) anför FHI sammanfattningsvis följande. Om kravet på kök för allsidig matlagning tas bort skulle med stor sannolikhet ett antal rörelser av enklare karaktär få tillstånd att servera alkohol. Många gatukök skulle t.ex. kunna komma ifråga för sådant tillstånd. Hur många rörelser det skulle handla om är svårt att sia om, men tillgängligheten för alkohol skulle i vart fall öka. Vid sin genomgång av kökskravet pekade FHI bl.a. på att forskning visat att tillgången till och förtäringen av lagad mat minskar risken för aggression och våld på krogen. En ytterligare faktor som talade för ett behållande av kravet på kök för allsidig matlagning som förutsättning för tillstånd var att förekomsten av ett sådant kök rimligen ökade sannolikheten att lagad mat också faktiskt serverades gästerna. Även andra skäl, såsom samspelet med reglerna om ordning och nykterhet och åldersgränserna, åberopades som skäl för att kravet inte skulle överges. Av kommunenkäten framgår att många kommuner finner det angeläget att matkravet och kravet på köksutrustning ses över. Matkravet upplevs som föråldrat och åtskilliga anser att man bör ta mindre hänsyn till tillagningsmetoderna/utrustningen än vad som är fallet . Vidare pekas på att nuvarande mat- och kökskrav utgör ett särskilt stort problem i nattklubbsmiljö. Flera kommuner anser att matkravet bör anpassas till vad som är realistiskt att kräva i en viss miljö och att det överhuvudtaget bör bli mer flexibelt. Någon kommun anser att ett mindre strängt köks- och matkrav kan balanseras med regler om utökad tillsyn. Även Hotell- och Restaurangföretagare () har i en skrivelse till folkhälsoministern efterlyst en översyn av reglerna om matutbud och kökets utrustningskrav. Reglerna uppfattas som stelbenta. Vidare pekas på att kraven tillämpas ytterst olika i hela landet (dnr S2006/92/FH). har i skrivelse till folkhälsoministern framfört liknande synpunkter (dnr S2007/6839/FH). Att det är angeläget med en förändring av nuvarande krav på kök för allsidig matlagning och matutbud framhålls också i en av SHR och , och kommuner gemensamt ingiven skrivelse till folkhälsoministern. Som skäl för ändring pekas bl.a. på att nuvarande regler diskriminerar seriösa krögare som exempelvis serverar mat från kulturer där råvarorna serveras utan uppvärmning eller med ny matlagningsteknik (dnr S2007/5472). Utredningens förslag: För att serveringstillstånd ska medges för servering till allmänheten året runt eller ska krävas att serveringsstället har ett eget kök i anslutning till serveringslokalen samt tillhandahåller lagad eller på annat sätt tillredd mat och har ett varierat matutbud. För servering efter får matutbudet dock begränsas. gällande krav på lokalen i övrigt bibehålls. Tillstånd för servering till allmänheten eller ett enstaka tillfälle kan medges om någon form av tillredd mat tillhandahålls. För cateringföretag med stadigvarande tillstånd gäller att det ska vara utrustat med eget kök för tillredning av mat. enbart utifrån det förhållandet att berusningsnivån blir lägre om alkohol intas med mat finns det inte något egentligt skäl till att behålla kravet på kök för allsidig matlagning. Huvudsaken ur denna aspekt är att det serveras sådan mat som gästerna kan förväntas beställa. Kravet på köksutrustning av viss standard, som i vart fall tidigare inneburit stora kostnader vid starten av en restaurang, har medfört att matställen, som visserligen saknar den erforderliga köksutrustningen, men som ändå har ett utbud av mat som inte ur vare sig närings- eller kvalitetssynpunkt är underlägsen mat som tillhandahålls på matrestauranger med traditionellt svenskt kök, inte har kunnat få serveringstillstånd. Sedan alkohollagens tillkomst har matkulturen i förändrats. Detta kan delvis ses som en följd av ökad invandring samt svenskarnas ändrade resvanor, som alltmer utsträckts till avlägsna länder, som t.ex. och andra asiatiska liksom med helt andra matvanor. Men förändringen kan också tillskrivas ett ökat miljö- och hälsomedvetande hos befolk- Sushirestaurangernas utbredning är exempel på den beskrivna utvecklingen liksom ett ökat utbud av vegetariska rätter, på såväl vanliga restauranger som restauranger som uteslutande serverar vegetarisk mat. Men även t.ex. pizzerior och hamburgerrestauranger kan ha ett varierat matutbud av god standard. Servering av uteslutande hamburgare, varm korv eller smörgåsar kan däremot inte anses fylla krav på varierat matutbud. Avgörande för serveringstillstånd bör inte vara typen av köksutrustning eller mat utan den allmänna standarden, såväl på maten som på miljön. I sistnämnda hänseende måste krävas att det rör sig om en restaurang med ett tillräckligt antal sittplatser inom restaurangområdet, en överblickbar serveringsyta och en god standard på den allmänna utrustningen. Ett kök ska finnas i anslutning till serveringslokalen. Gatukök och liknande enklare serveringsställen bör inte heller i fortsättningen kunna komma ifråga för tillstånd att servera alkohol. Detsamma gäller restauranger, t.ex. många hamburgerrestauranger, vars verksamhet i stor utsträckning är inriktad på barnfamiljer och ungdomar. En noggrann prövning bör göras för varje enskilt serveringsställe. Utredningen finner att det bör krävas att tillståndshavaren kan tillhandahålla lagad eller på annat sätt tillredd mat samt att det serveras flera maträtter såväl huvudrätter som efterrätter. Dagens krav på kök för allsidig matlagning bör ersättas med ett krav på eget kök i anslutning till serveringslokalen som möjliggör att sådan mat kan tillhandahållas. Kravet på att det ska finnas lagad eller på annat sätt tillredd mat bör i princip gälla under hela den tid som serveringstillståndet gäller, men med hänsyn till allmänna matvanor och svårigheter att ha full personalstyrka under hela vid nattöppna restauranger bör det vara tillräckligt att det efter serveras endast någon form av enklare mat, t.ex. kalla rätter eller mat som värms i mikrovågsugn. Det sagda gäller servering till allmänheten året runt eller . För servering till allmänheten under enstaka tidsperiod eller vid ett enstaka tillfälle, liksom för servering till slutet sällskap, kan liksom kraven ställas något lägre. För tillstånd till sådan servering bör det vara tillräckligt att det tillhandahålls någon form av tillredd mat. För cateringföretag bör krävas att det finns ett eget kök för tillredning av mat. Genom att matkravet utformas på ett annat sätt än tidigare och kravet på viss köksutrustning ersätts med att det ska finnas kök för tillagning av mat i anslutning till serveringslokalen kan antalet serveringstillstånd förutsättas öka något. Ett sätt att begränsa antalet tillstånd vore att uppställa krav på en viss minsta omsättning av mat i förhållande till total omsättning i serveringsrörelsen. En låg omsättning av mat kan antyda att det primära intresset hos tillståndshavaren inte är att tillhandahålla sådant. är ett omsättningskrav problematiskt att tillämpa eftersom något mattvång inte längre finns i samband med servering av alkohol. Det ligger också i sakens natur att restauranger av nöjeskaraktär skulle få svårt att uppfylla kravet på matomsättning medan restauranger som serverar lunch i allmänhet skulle lätt uppfylla ett sådant. En extremt låg omsättning av mat bör emellertid utgöra en signal för noggrann tillsyn. Kommunerna bör också i större utsträckning än vad som är fallet utnyttja sin möjlighet att endast medge tillstånd för servering av vin och/eller starköl (jfr 7 kap. 6 § AL, 7 kap. 2 § förslaget). En på detta sätt mer selektiv tillståndsgivning torde främja ordning och nykterhet på serveringsstället och ger också möjlighet för tillståndsgivaren att över tiden utvärdera om verksamheten sköts på ett sådant sätt att tillståndshavaren även kan anförtros servering av starka alkoholdrycker. Vissa typer av serveringsställen som kan tänkas få serveringstillstånd som ett resultat av utredningens förslag synes vara särskilt lämpliga för en begränsning av dryckessortimentet. Så t.ex. kan det te sig rimligt att ge tillstånd till öl- och vinservering till en pizzeria om den uppfyller lagens krav medan det kanske inte finns skäl att ge tillstånd till att servera spritdrycker. Vidare bör framhållas de effekter som en mer restriktiv syn på sena serveringstider och en skärpt tillsyn kan medföra, se avsnitt 11.10 och 11.12. I direktiven sägs beträffande rumsservering av alkoholdrycker att utredaren ska analysera och utreda om denna företeelse bör vara reglerad. Utgångspunkten ska vara att den ska vara tillåten. Frågan om tillsyn ska särskilt beaktas. I alkohollagen saknas såväl definition som reglering av alkoholservering i samband med rumsservice. Hotell- och Restaurangföretagare () har i skrivelse till regeringen påtalat att tillämpningen varierar i olika kommuner (dnr S2006/9200/FA). i avser med alkoholservering via rumsservice att personal på hotell på motsvarande sätt som annan service efter beställning levererar alkoholdrycker till hotellrummet. Alkoholservering via rumsservice tillåts under restaurangens ordinarie serveringstid i de rum som tillstånd meddelats för. Det förutsätts även att lagad mat kan tillhandahållas för den som så önskar. Det så kallade förvarings- och förtäringsförbudet kan av naturliga skäl inte tillämpas. Inte heller kan tillsyn på hotellrum utövas. Motsvarande definition och tillämpning används även i , förutom att tjänsten kallas servering till slutet sällskap på hotellrum. var även servering från minibar oreglerat. Sedan en lagändring 1995 gäller att servering av alkoholdrycker från minibar på hotellrum får ske på hotell med serveringstillstånd. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela närmare bestämmelser om serveringen. (7 kap. 8 § AL) Några särskilda regler i fråga om serveringstid vid servering från minibarer finns inte. Det så kallade förvarings- och förtäringsförbudet i 6 kap. 8 respektive 9 § AL gäller inte heller. I av FHI meddelade föreskrifter (FHIFS 2002:5) om servering från minibar sägs följande. 1 § Med minibar avses skåp med alkoholdrycker på hotellrum. 2 § Minibar ska vara låsbar. 3 § Tillgång till minibar får endast lämnas till hotellgäst efter begäran från denne.