sou · GXB323 · 2009-03-03 00:00:00 — Bestämmelsen infördes i tobakslagen och har sin bakgrund i ramkonvention om tobakskontroll och Rådets rekommendation av om förebyggande av rökning och om initiativ för effektivare tobakskontroll (2003/54/EG) (se avsnitt 2.1 och 2.2). Redan före lagändringen var det, p.g.a. bestämmelser i tobakslagen om bl.a. prismärkning och varningstexter på cigarettförpackningar, förbjudet att sälja lösa cigaretter. Bestämmelsen innebar i denna del endast ett förtydligande av gällande rätt. Motivet för regleringen av förpackningsstorleken var att det ansågs angeläget att minska ny- rekryteringen av rökare, särskilt bland barn och unga. Enligt reger- ingen fanns det därför anledning att införa en sträng reglering när det gäller förpackningarnas storlek (prop. 2004/05:118 s. 22 f.) 3.1.4Tillsyn och administrativa sanktioner Enligt 19 § tobakslagen utövar FHI den centrala tillsynen över lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen när det gäller bestämmelserna om handel enligt 12–12 b §§ och anmälan och egentillsyn enligt 12 c §. Av 19 a § följer att den omedelbara tillsynen över dessa bestämmelsers efterlevnad utövas av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer och att läns- styrelsen utövar tillsyn inom länet. ska därvid följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med infor- mation och råd samt främja samarbete mellan olika tillsynsmyn- digheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra. Enligt 19 b § får en kommun ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig näringsverksamhet med tobaksvaror. En närmare beskrivning av tillsynsmyndigheternas verksamhet finns i kapitel 7. Länsstyrelserna och kommunerna får enligt 20 § tobakslagen i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. FHI:s möjlighet att meddela förelägganden och förbud är enligt samma paragraf mera inskränkt. FHI får sålunda meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestäm- melserna om varningstexter m.m. (9–11 §§) och produktkontroll m.m. (16–18 §§), eller med stöd av dem meddelade föreskrifter, ska följas. Däremot får FHI inte använda förelägganden eller förbud för att förmå någon att följa exempelvis bestämmelserna om ålders- gräns (12 och 12 a §), styckeförsäljning (12 b §) eller anmälan och egentillsyn (12 c §). Vad gäller förbud anges i förarbetena till lagen (prop. 1995/96:228 s. 23) att avsikten inte är att tillsynsmyndigheten med stöd av bestämmelsen ska kunna helt förbjuda en näringsidkare att sälja tobak . Regeringen övervägde att införa en möjlig- het till försäljningsförbud, jfr 7 kap. 21 § alkohollagen (1994:1738). Proportionalitetsskäl talade dock mot detta. Enligt regeringen fanns det nämligen många små säljställen där tobak svarar för en betydande del av omsättningen och där även ett tillfälligt förbud att sälja tobak skulle medföra att verksamheten måste upphöra. Något möjlighet till försäljningsförbud föreslogs därför inte. Enligt 20 § tredje stycket får tillsynsmyndigheten i beslut om föreläggande eller förbud sätta ut vite. Vitet får inte förvandlas till fängelse. Av 21 § följer att tillsynsmyndigheten får besluta att en tobaks- vara ska tas om hand, om den bjuds ut till försäljning eller uppen- bart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid mot lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen. ska åter- lämnas om det görs sannolikt att den inte kommer att säljas i strid med lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av denna. I annat fall får varan förstöras. Enligt 22 § har en tillsynsmyndighet rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn enligt tobakslagen. För att fullgöra sina upp- gifter enligt tobakslagen har en tillsynsmyndighet enligt 23 § rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som be- rörs av lagen eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och får där göra undersökningar och ta prover. Enligt 12 c § första stycket ska den som i sin näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Anmälan ska göras senast när för- säljningen påbörjas. I 12 c § andra stycket anges att näringsidkaren ska utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. FHI har ut- färdat riktlinjer för egentillsynsprogram vid tobaksförsäljning (Dnr 05-0740). I riktlinjerna lämnas viss information om innehållet i tobakslagen, bl.a. beskrivs bestämmelserna om åldersgräns, och det finns rekommendationer för hur personalen ska informeras om innehållet i tobakslagen. I riktlinjerna finns också ett exempel på ett egentillsynsprogram och det finns rekommendationer för hur rutiner för egentillsyn kan genomföras i verksamheten. Enligt 25 § får kommunens beslut överklagas hos . och beslut får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar- rätten. Bakgrund till vissa av bestämmelserna Då bestämmelserna om 18-årsgräns infördes i tobakslagen den 1 janu- ari 1997 ålåg det inledningsvis kommunerna att utföra tillsynsupp- gifterna när det gällde iakttagandet av 18-årsgränsen utan någon särskild finansieringsmöjlighet. Efterlevnaden var dock bristfällig och regeringen ansåg att det borde införas en anmälningsplikt för näringsidkare som säljer tobak i kommunen (prop. 2001/02:64 s. 48). Som bakgrund till förslagen angavs att , den dåvar- ande centrala tillsynsmyndigheten på området, lät genom- föra en studie av hur tillsynen organiserats och fungerar (a. prop. s. 46). Resultaten visade att tillsynen skedde med varierande inten- sitet på såväl läns- som kommunnivå. Det noterades bl.a. att mer- parten av kommunerna vid det tillfället () inte hade något register över försäljningsställen för tobak i kommunen. Kommunerna beskrev också att det ofta saknades tillräckliga resurser för ett effektivt tillsynsarbete. Regeringen ansåg att det behövdes åtgärder som kunde bidra till att underlätta och effektivisera kontrollen. Dessa åtgärder borde emellertid framstå som rimliga och förståeliga med hänsyn till såväl åtgärdernas effekt som de olägenheter och kostnader som de kunde medföra. Ett system med säljtillstånd, som hade föreslagit i sitt betänkande Hälsa på lika villkor – nationella mål för folkhälsan (SOU 2000:91), skulle enligt regeringens mening föra för långt. Det ansågs i stället vara möjligt att med mindre ingrip- ande medel uppnå att åldersgränsen för inköp av tobak efterlevdes på ett bättre sätt. Ett system med anmälningsplikt i kombination med en avgiftsfinansierad tillsyn befanns vara tillräckligt för att uppnå detta syfte(a. prop. s. 48). På detta sätt förutsattes kommunen få kännedom om de näringsidkare som säljer tobak i kommunen så att de kunde bli föremål för tillsyn och riktad infor- mation. Huvudinriktningen av den kommunala tillsynen över tobaks- försäljningen borde enligt propositionen vara rådgivning och infor- mation. Erfarenheter från livsmedels- och folköltillsynen borde så långt möjligt tas till vara. Det åvilade FHI att i egenskap av central tillsynsmyndighet över efterlevnaden av åldersgränsen bistå kom- munerna så att tillsynen kunde ske på ett effektivt och informativt sätt. Regeringen framhöll att den avsåg att noga följa att de före- slagna åtgärderna i tillräcklig grad förbättrar efterlevnaden av ålders- gränsen. Om efterlevnaden inte förbättrades ansåg regeringen att det borde övervägas att införa bestämmelser om försäljningsförbud. underströk att efterlevnaden av 18-årsgränsen för att få köpa tobaksvaror otvivelaktigt var bristfällig och att ett anmälningssystem borde kunna förbättra denna efterlevnad och såg därför positivt på att kommunerna gavs möjlighet att få infor- mation om var och av vem tobaksvaror säljs. Utskottet tillstyrkte således förslagen och beslutade lagändringarna som trädde i kraft . ändrades 19 § tobakslagen (nuvarande 19 a §) så att den eller de nämnder som kommunen bestämde fick uppgiften att utöva den omedelbara tillsynen även när det gäller anmälan enligt 12 a § tobakslagen. Kommunen fick också en möjlighet att finansiera sina tillsynsinsatser på området. Enligt 19 a § tobakslagen (nuvarande 19 b §) fick sålunda en kommun möjlighet att ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver anmäl- ningspliktig näringsverksamhet med tobaksvaror. Bestämmelsen i 12 c § andra stycket tobakslagen, att närings- idkaren ska utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egen- tillsynsprogram, infördes i tobakslagen . Bestämmelsen har sin bakgrund i ramkonvention om tobakskontroll, enligt vilken åtgärderna på tobaksområdet ska vara effektiva. Avsikten med bestämmelsen var att underlätta den kom- munala tillsynen (prop. 2004/05:118 s. 48). Enligt 27 § tobakslagen döms den som uppsåtligen eller av oakt- samhet säljer eller på annat sätt lämnar ut tobaksvaror i närings- verksamhet till den som inte har fyllt för olovlig tobaks- försäljning till böter eller fängelse . Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ut en tobaks- vara om det finns särskild anledning att anta att tobaksvaran är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt . Är gär- ningen ringa döms inte till ansvar. Den som har överträtt ett vites- föreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. För brott mot införselförbudet i 13 § kan straffrättsligt ansvar komma att utkrävas i enlighet med bestämmelserna i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. En erinran om detta har tagits in i 28 § tobaks- lagen. Det bör också uppmärksammas att den allmänna medverkans- regleringen i 23 kap. (BrB) även omfattar brott som avses i 27 § tobakslagen. Till skillnad mot olovlig försäljning av alko- holdrycker (se avsnitt 3.4.4) är försök eller förberedelse till olovlig tobaksförsäljning emellertid inte straffbelagt. Förbudet att sälja tobaksvaror i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 19 cigaretter är inte straffsanktionerat i tobakslagen. Försäljning av lösa cigaretter är dock straffbelagt i lagen (1994:1563) om tobaksskatt. Enligt 6 § nämnda lag kan den som tillhandahåller cigaretter till försäljning på annat sätt än i originalförpackning försedd med särskild märkning med uppgift om detaljhandelspriset dömas till böter eller fängelse i högst sex mån- ader. I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Någon särskild förverkandebestämmelse har inte kopplats till ansvarsregleringen. Detta har sin förklaring bl.a. i att tillsynsmyn- dighet redan enligt 21 § tobakslagen får besluta att tobaksvara ska tas om hand, om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är av- sedd att bjudas ut till försäljning i strid med lagen (prop. s. 28). Detta gäller bl.a. beträffande tobaksvara som bjuds ut till försäljning i strid med försäljningsförbudet till minderåriga. Enligt motiven till 27 § tobakslagen (prop. 1995/96:228 s. 28) kan vid straffmätningen beaktas om gärningen har utgjort led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller om fråga varit om en engångsförseelse. Vidare bör skillnad göras mellan de fall då en butiksinnehavare själv genomfört försäljningen och de fall då en oerfaren yngre anställd lämnat ut tobaksvaran. I sist nämnda fall kan förhållandena vara sådana att även butiksinnehavaren eller motsvarande person ska träffas av ansvar på grund av underlåtenhet att se till att försäljningen av tobaksvaror har organiserats på ett sådant sätt att 18-årsregeln kan upprätthållas. Utrymmet för att bedöma den ifrågavarande gärningen som ringa är enligt propositionen mycket begränsat. Detta har sin bakgrund främst i att det enligt 12 § första stycket föreligger en skyldighet för den som lämnar ut tobaksvaror i näringsverksamhet att förvissa sig om att mottagaren har uppnått . I detta avsnitt ges en översiktlig redogörelse för de regler som gäller för privatpersoner som för in tobaksvaror till från annat land (privatinförsel) eller köper tobaksvaror på distans. Förut- sättningarna för näringsidkare, t.ex. så kallade upplagshavare och varumottagare, berörs inte. Med EG eller avses de om- råden som anges i förordningen (1994:1785) om Europeiska gemen- skapens punktskatteområde. Med tredje land förstås länder och områden utanför detta skatteområde. Det s.k. Cirkulationsdirektivet1 innehåller övergripande bestämmelser avseende punktskatterna på tobak, alkohol och mineraloljor. I direk- tivet anges vad som ska gälla i medlemsstaterna i samband med tillverkning, bearbetning, förvaring och förflyttning av varor som 1 Rådets direktiv /12/EEG av om allmänna regler för punktskatte- pliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor. Såvitt avser tobak har direktivet införlivats i svensk rätt i lagen (1994:1563) om tobaksskatt. För tobaksvaror som privatpersoner medför för eget bruk från ett till ett annat och som transporteras av dem själva, gäller att skatten ska betalas i det land där varorna anskaffades. I 9 a § första stycket 2 lagen om tobaksskatt anges sålunda att skatt- skyldighet [i ] inte föreligger för varor som förs in till av en enskild person som har förvärvat varorna i ett annat och som själv transporterar dem till , om varorna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk. I några situationer föreligger inte skattskyldighet trots att den enskilde inte själv transporter varorna till . Detta gäller i vissa fall när varorna utgör flyttgods eller enstaka gåvoförsändelser eller när varorna har förvärvats genom arv eller testamente (9 a § första stycket 3–5). Enligt lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror gäller till och med vissa övergångs- bestämmelser beträffande införsel från , , , och . Om varorna inte är avsedda för den som för in varorna eller för dennes familjs personliga bruk anses varorna i beskattningshän- seende vara avsedda för kommersiellt bruk. Detta innebär bl.a. att den som för in varorna till är skyldig att betala punktskatt (9 § första stycket 5 lagen om tobaksskatt), att varorna ska anmälas till beskattningsmyndigheten innan varorna transporteras från det andra EG-landet och att den skattskyldige ska ställa säkerhet för betalning av skatten (17 § lagen om tobaksskatt). Det bör tilläggas att tobaksvara får föras in i endast av den som har fyllt (13 § tobakslagen). Det är tillåtet att inom bedriva detaljhandel med tobaks- varor på distans, t.ex. genom postorder eller Internet. Bestämmel- serna i tobakslagen gäller nämligen oavsett om försäljning sker på traditionellt sätt genom att kunden uppsöker ett försäljningsställe eller om försäljning sker på distans. Det är också tillåtet att på distans köpa tobaksvaror från säljare i annat och ta emot dessa varor i . Vid sådan distanshandel gäller emellertid andra punktskatteregler än vid privat- införsel. Om varan transporteras av säljaren eller av någon annan för säljarens räkning (s.k. distansförsäljning) är säljaren skattskyldig. Säljaren ska också uppfylla andra krav, bl.a. ska säljaren ställa säkerhet för betalning av skatten innan transport från det andra EG-landet påbörjas och säljaren ska företrädas av en representant som är godkänd av beskattningsmyndigheten (16 § lagen om tobaks- skatt). Om köparen låter föra in varor genom att anlita en transportör är införseln i beskattningshänseende att jämställa med kommersiell införsel. Som nämns i avsnitt 3.2.2 innebär detta bl.a. att den som för in varorna till är skyldig att betala punktskatt, att varorna ska anmälas till beskattningsmyndigheten innan varorna transporteras från det andra EG-landet och att den skatteskyldige ska ställa säkerhet för betalning av skatten. Enligt 12 a § tobakslagen ska tobaksvaror tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. I bestäm- melsen anges uttryckligen att detta även gäller när försäljningen sker via postorder eller liknande. Enligt förarbetena till bestäm- melsen är avsikten att åldersgränsen ska gälla oberoende av försälj- ningssätt, t.ex. distanshandel eller via Internet (prop. 2004/05:118 s. 22). FHI rekommenderar att ålderskontrollen görs på det sättet att näringsidkaren gör en ålderskontroll via bankkortet och använder sig av rekommenderat brev med mottagningsbevis och personlig utlämning, samt att det på försändelsens utsida finns uppgift om att tobaksvaran inte får lämnas ut till den som inte har fyllt . 3.2.4Privatinförsel och distansköp från tredje land Privatinförsel från tredje land omfattas inte av Cirkulations- direktivet. Däremot gäller lagen om tobaksskatt även sådan införsel. En enskild person får föra in tobakvaror från tredje land till utan att betala punktskatt och tull om denne själv transporterar varorna till och under förutsättning att varorna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk. Den tull- och skatte- fria privatinförseln av tobaksvaror från tredje land till är även begränsad till vissa kvantiteter. Det finns också ett maximalt värde på som inte får överstigas utan att tull och punktskatt måste betalas. I detta värde inbegrips även andra varor som handlas på resan. Om varorna inte är avsedda för den som för in varorna eller för dennes familjs personliga bruk gäller samma tull- och skatteregler som för distansköp (se nedan). På samma sätt som vid privatin- försel från måste den som för in varorna från tredje land ha fyllt (13 § tobakslagen). Den som bryter mot denna bestäm- melse kan dömas för smugglingsbrott (se avsnitt 3.2.6). Det är tillåtet att på distans köpa tobaksvaror från säljare i tredje land och ta emot dessa varor i . Till skillnad från när köparen själv transporterar varorna till är köparen i den här situa- tionen skyldig att betala punktskatt och tull på hela godset. Det finns alltså ingen skattefri eller tullfri kvantitet. Dessutom är köparen skyldig att betala mervärdesskatt. Lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter, LPK, innehåller bestämmelser om kontroll av efterlevnaden av Cirkulationsdirek- tivet och av de svenska skattelagarnas bestämmelser om innehav, förflyttning och övervakning av punktskattepliktiga varor. Vid yrkesmässiga vägtransporter får tobaksvaror förflyttas endast om kraven i fråga om dokument m.m. i överensstämmelse med cirkulationsdirektivet är uppfyllda. I 1 kap. 6 § LPK finns dessa bestämmelser om villkoren för att få transportera punktskatte- pliktiga varor. I syfte att kontrollera att bl.a. tobaksvaror transporteras i enlighet med föreskrivna villkor får kontrollera det som kan antas vara yrkesmässig vägtransport genom s.k. transport- kontroll. Kontrollen får ske under pågående transport och då varor på-, av- eller omlastas i direkt anslutning till transport (2 kap. 1 § första stycket LPK). Om en tobaksvara, eller annan punktskatte- pliktig vara, påträffas vid transportkontroll och det finns anledning anta att transporten inte skett i enlighet med 1 kap. 6 § LPK får de varor som medförs tas om hand bl.a. för kontroll av om punktskatt ska betalas i och för fastställande av vem som i så fall är skattskyldig. När det gäller postförsändelser är regelsystemet annorlunda uppbyggt än när det gäller yrkesmässiga vägtransporter. Enligt 3 kap. 1 § LPK har befogenhet att undersöka om en postförsändelse innehåller alkohol- eller tobaksvaror och att öppna en sådan försändelse när det finns anledning att anta att den inne- håller alkohol- eller tobaksvaror. En sådan försändelse får dock öppnas endast vid postkontor dit post från utlandet ankommer, dvs. vid de särskilda utväxlingspostkontoren, eller hos . Om försändelsen innehåller en tobaksvara och mottagaren är ska varan tas om hand. Enligt 5 kap. 1 § LPK döms den som uppsåtligen i strid med 1 kap. 6 § LPK förflyttar punktskattepliktiga varor och därigenom ger upphov till fara för att myndighetskontrollen av varuför- flyttningen försvåras för olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor. Straffskalan är för brott av normalgraden fängelse i högst och för grovt brott fängelse i lägst och högst . Om brottet är ringa är påföljden böter. I 5 kap. 1 a § LPK stadgas ansvar för viss olovlig befattning med punktskattepliktiga varor. För ansvar krävs att befattningen avser punktskattepliktiga varor som varit föremål för brott som avses i 2–4 §§ skattebrottslagen (1971:69) – dvs. skattebrott, skatteför- seelse eller grovt skattebrott – och att skattebrottet rör skatt enligt bl.a. lagen om tobaksskatt. Den som uppsåtligen emballerar, trans- porterar, förvarar, döljer, bearbetar, förvärvar eller överlåter sådana varor döms för olovlig befattning med punktskattepliktiga varor till böter eller fängelse i högst . Brottet är subsidiärt i förhållande till brottet olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, samt gär- ningar som är belagda med straff enligt smugglingslagen. Om gär- ningsmannen inte inser men har skälig anledning att anta att de punkt- skattepliktiga varorna varit föremål för brott är påföljden böter. Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar. Om brottet är att anse som grovt döms för grov olovlig befattning med punktskatte- pliktiga varor till fängelse, lägst och högst . Den som gör sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till grov olovlig befattning med punktskattepliktiga varor döms till ansvar enligt 23 kap. BrB. Lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) inne- håller bestämmelser om ansvar för gärningar som rör införsel till eller utförsel från landet av varor. I 3–7 §§ finns bestämmelser om smugglingsbrott. Bl.a. gäller att den som, i samband med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, upp- såtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, döms för smuggling till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som lämnar oriktig uppgift eller underlåter att lämna föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid med sådant villkor. Om brottet är att anse som ringa döms till penningböter och om brottet är att anse som grovt döms för grov smuggling till fängelse, lägst och högst . Den som begår gär- ningen av grov oaktsamhet döms för olovlig införsel eller olovlig utförsel till böter eller fängelse i högst . Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar. Vilka varor som omfattas av särskilt föreskrivna in- eller utförsel- restriktioner framgår inte av smugglingslagen utan av bestämmelser i ett stort antal andra författningar. Såvitt avser tobak finns endast den införselrestriktionen att den som för in tobaksvara i landet måste ha fyllt (13 § tobakslagen). I 8–11 §§ smugglingslagen finns bestämmelser om tullbrott. Bl.a. gäller att den som uppsåtligen underlåter att anmäla varan till tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för tull-, skatte- eller avgiftsundandragande ska dömas för tullbrott till böter eller fängelse i högst . Om brottet är att anse som ringa döms till penningböter och om brottet är att anse som grovt döms för grovt tullbrott till fängelse, lägst och högst . Den som begår gärningen av grov oaktsamhet döms för vårdslös tullredovis- ning till böter eller fängelse i högst . Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar. Genom att knyta an till tullagstift- ningens bestämmelser om tullbehandling ges ramen för straffpara- grafernas tillämpningsområde. Tullbehandling är något som i prin- cip enbart sker vid införsel från tredje land. Förutom införsel från tredje land gäller straffparagraferna två speciella situationer med in- försel från andra medlemsstater. Övriga fall av importskattskyl- dighet beträffande varor som förs in från annat är straff- sanktionerad genom skattebrottslagen.