sou · GXB382 · 2009-09-30 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en allmän översyn av postlagen. I uppdraget ingick också att analysera och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemen- skapens inre marknad för posttjänster. Utredaren ska analysera de olika möjligheter till finansiering av den samhällsomfattande tjänsten som ges postdirektiv och lämna förslag till hur dessa bestämmelser bör genomföras i postlagen. Utredaren ska också analysera om bestämmelserna postdirektiv om redovisning och om avgifter genomförts i den svenska regleringen på ett ändamålsenligt sätt och om ändringen av bestämmelserna genom postdirektiv bör föranleda några ändringar. Inom ramen för denna analys ska utredaren även utreda principerna om öppenhet och icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor. I uppdraget ingår också bland annat att överväga om systemet för konsumentklago- mål i uppfyller postdirektivets bestämmelser om tvist- lösning och möjlighet för postanvändare att framföra klagomål. Till utredare förordnades fr.o.m. hovrättsrådet . Som experter förordnades fr.o.m. ämnesrådet , numera kanslirådet , kanslirådet , avdelningschefen , ekonomen och universitetslektorn . Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. varit kammarrättsassessorn . har varit utredningens assistent. Textredigering har utförts av . Utredningen har antagit namnet postlagsutredning (N 2008:12). Genom tilläggsdirektiv beslutade (dir. 2009:73) har utredningen fått i uppdrag att behandla vissa frågor som aktualiseras i anledning av samgåendet mellan /S. Tilläggsuppdraget ska redovisas . Jag får härmed överlämna delbetänkandet En ny postlag. Utred- ningens experter har i hög grad deltagit i utredningsarbetet och de bedömningar som gjorts. Betänkandet skrivs därför i vi-form. har avgett ett särskilt yttrande. Uppdraget och dess genomförande .............................. 2.3Produktionsprocessen för den samhällsomfattande Postoperatörernas syn på marknaden..................................... Samgående mellan (publ) och Post A/S..... Den svenska lagstiftningen.......................................... Liberaliseringen av postmarknaden ........................................ Den samhällsomfattande posttjänsten........................... Omfattning och kvalitet .......................................................... 6.1.3 Postens uppfyllelse av kraven och innehållet i den Statens åtgärder för att garantera den samhälls- 6.2.1 Finns det ett behov av att finansiera den Marknad eller tillståndsvillkor.................................... 6.2.3 Andra åtgärder än tillståndsvillkor för att garantera den samhällsomfattande tjänsten............... 6.3Artikel 12 och 14 i Postdirektivet -Principer för prissättning och insyn i redovisning ..................................... Artikel 12 Kostnadsorienterade priser....................... 6.3.3 Icke-diskriminerande prissättning och insyn............ 6.4.2 Tillgång till den postala infrastrukturen.................... 6.4.3 Postoperatörers möjlighet att påverka Tillgång till postnätet ................................................. användarnas rätt till ersättning................................... 7.3.4 Rätt att vända sig till behörig myndighet.................. 7.3.5 Andra åtgärder för att stärka användarnas möjlighet att tillvarata sin rätt.................................... Genomförande av Världspostfördragen ........................ Allmänt om fördragen ........................................................... Genomförande av världspostfördragen i svensk rätt........... Författningsteknisk lösning och ikraftträdande ............ En ny lag................................................................................. Den nya lagens struktur ........................................................ Ekonomiska konsekvenser för staten ................................... 10.1.2 Konsekvenser för staten i övrigt ................................ Konsekvenser för företagen................................................... Förslag till postlag.................................................................. Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)............................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, konsoliderad version................................... Meddelande från kommissionen - Vägledning om kommissionens prioriteringar vid tillämpningen av artikel 82 i EG-fördraget på företags missbruk av om undantag av vissa tjänster inom postsektorn i och rådets direktiv /17/EG om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster............................. Utredningens promemoria "Vetenskapliga och empiriska rön om samhällsomfattande Inbjudan till samråd, sändlista...................................... Enligt våra direktiv ska vi göra en allmän översyn av postlagen. I översynen ingår bland annat att analysera definitioner, bemyndig- anden och den sammanhållna strukturen i postlagen. Vi ska analysera postdirektiv samt de olika möjligheter till finansiering av den samhällsomfattande tjänsten som ges postdirektiv. I uppdraget ingår också att analysera om bestämm- elserna postdirektiv (ändrat genom postdirektiv) om redovisning och avgifter, enligt vilka bland annat priserna ska vara rimliga och grunda sig på kostnaderna, genomförts i den svenska regleringen på ett ändamålsenligt sätt och om ändringen av bestämmelserna genom postdirektiv föranleder några ändringar. Inom ramen för denna analys ska även principerna om öppenhet och icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor utredas. Slutligen har uppdraget även innefattat att överväga om systemet för konsumentklagomål i uppfyller postdirektivets bestämmelser om tvistlösning och möjlighet för postanvändare att framföra klagomål till behörig myndighet. Vi ska föreslå de författningsändringar som föranleds av vår analys och våra bedömningar. I samband med översynen av postlagen ska vi i de ändringsförslag som lämnas beakta Post- och kassaserviceutredningens (Postmarknad i förändring, SOU 2005:5) förslag om återkallelse av outnyttjat tillstånd, eftersändning av adresserade försändelser samt om utseende av tillhandahållare och förvaltare av postnummersystemet. Posttjänsterna har stor betydelse i EU:s ekonomi. omsatte posttjänsterna i EU eller av EU:s BNP. Postsektorn har genomgått en omfattande utveckling och postoperatörerna möter nu också konkurrens från elektroniska kommunikationsmedel. Det finns vissa tecken på att de tidigare nationella brevföretagen i allt större utsträckning etablerar sig i flera länder eller att man söker strategiska samarbeten med varandra över nationsgränserna. Den första verkliga sammanslag- ningen av två nationella postföretag blir den mellan svenska och Post A/S. Den svenska brevmarknaden, dvs. marknaden för adresserade inrikes försändelser upp till , är en mycket diversifierad marknad. Kunderna omfattar alla typer av aktörer, från hushåll som köper ett fåtal frimärken till storkunder som banker, försäkr- ingsbolag och myndigheter som skickar miljontals försänd- elser. Brev är dock i första hand en kanal för information från företag till hushåll. Brevmarknaden har till uppvisat tämligen stabila volymer på över 3 miljarder försändelser dock med en nedåt- gående trend på i genomsnitt . har uppskattat att volymerna på den inrikes brevmarknaden till utgörs av s.k. sändningar och att utgörs av s.k. kontorspost. andel understiger därmed . Posten har en särställning på den svenska postmarknaden, dels beroende på sin dominans, dels beroende på att bolaget har ålagts att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna på postområdet. Posten förmedlade 2008 av försändelserna på brevmarknaden. Av de övriga postoperatörerna är det i särklass största företaget. På den svenska paketmarknaden hade Posten en helt dominer- ande ställning . Sedan tilltog kon- kurrensen när den traditionella transportsektorn började köra paket från dörr till dörr mellan företag. När det gäller företagspaket, dvs. paket som skickas av företag antingen till andra företag eller till privatpersoner, kan företagskunderna numera välja mellan ett antal paketdistributörer i . var det endast Posten som erbjöd paketdistribution mellan konsumenter. har dock Schenker Privpak och DHL öppnat sina ombudsnät för distribution mellan konsumenter. Regler om postverksamhet och den samhällsomfattande posttjänsten finns i postlagen. Postlagen har till syfte att i lag fastställa grunden för den omfattning av postservice som ska tillhandhållas allmänheten samt ge staten förutsättningar att på en öppen marknad för postverksamhet följa upp verksamheten så att de politiska målen för postservicen kan uppfyllas. I lagen ges vidare vissa centrala bestämmelser för postverksamhet som motiveras av skyddet för den personliga integriteten. Lagen syftar vidare till att skapa för- utsättningar för konkurrensneutralitet och ett bättre samutnyttjande av den postala infrastrukturen och därigenom även en ökad enkelhet för postkunden. Det övergripande postpolitiska målet uttrycks i 1 § postlagen och innebär att det ska finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra försändelser som väger högst . Det ska finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom ska enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det ska finnas möjlighet att försäkra försändelser och få kvitto från mottagaren på att försändelsen tagits emot. Även annan lagstiftning är tillämplig på postverksamhet. Det gäller t.ex. konkurrenslagen (2008:579) som är en generell lagstiftning som omfattar alla sektorer av samhället, inklusive postsektorn. Lagens ändamål är att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens när det gäller produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Lagen avser att generellt skydda samhällsekonomin, konsumenterna och konkurrerande företag. Organisationer som bedriver verksamhet inom postområdet omfattas av lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, också kallad försörj- Upphandling av aktörer inom postområdet och upp- handling från myndigheter och andra offentliga organ av posttjänster regleras således av försörjningslagen och försörjningsdirektivet 2004/17/EG. Inom Europeiska unionen finns beträffande posttjänster det s.k. postdirektivet. Direktivet har tidigare ändrats . Genom beslut antogs ytterligare ett ändringsdirektiv som ska vara genomfört i och flertalet medlemsstater . postdirektiv syftar till att införa harmoniserande bestämmelser rörande samhällsomfattande posttjänster - service - och att förbättra kvaliteten på postservicen inom den inre marknaden. Direktivet innefattar åtgärder för att garantera samhälls- omfattande posttjänster. Direktivet syftar också till att säkerställa att marknaden gradvis liberaliseras under kontrollerade former. postdirektiv syftar till att åstadkomma en inre marknad för posttjänster. Detta innebär att särskilda eller exklusiva rättigheter avskaffas inom postsektorn, att alla användare i alla EU-länder garanteras samhällsomfattande tjänster på samma nivå och att harm- oniserade principer uppställs för regleringen av posttjänster på en öppen marknad, för att undanröja andra hinder för den inre marknadens funktion. Den samhällsomfattande tjänsten är ett uttryck för det statliga åtagandet på postområdet. Syftet är att tillförsäkra alla i hela landet tillgång till vissa grundläggande tjänster av samhällsintresse. Omfatt- ningen och kvaliteten på den samhällsomfattande posttjänsten bestäms ytterst av postdirektivet. Majoriteten av de myndigheter, företag och organisationer som vi samrått med har ställt sig avvisande till förändringar av den samhällsomfattande posttjänsten och påtalat vikten av att behålla omfattningen och kvaliteten oförändrade. Vi kan inte finna några skäl att nu ändra det statliga åtagandet på postområdet. Vår bedömning är därför att den samhällsomfattande posttjänsten ska ha samma omfattning och försäkra medborgarna en tjänst av samma kvalitet som . Det ska således alltjämt finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Det ska vidare finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. av brevförsändelser som inlämnats för övernattbefordran ska vara utdelade påföljande arbetsdag och . Statens åtgärder för att garantera den samhällsomfattande tjänsten Posten har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänst i . Någon ersättning från staten utgår inte för uppgiften. Vi har inom ramen för vårt uppdrag övervägt möjligheten att göra en egen beräkning av nettokostnaden för den samhällsomfattande tjänsten. Mot bakgrund av den i princip samstämmiga uppfatt- ningen som kommit fram under samrådet med berörda företag, myndigheter och organisationer att det inte innebär någon nettokostnad för Posten att tillhandahålla den samhälls- omfattande posttjänsten och de svårigheter som en sådan beräkning är förknippade med har vi emellertid stannat för att inte genomföra en sådan beräkning. Posten upprätthåller en kvalitets nivå i det landsomfattande nätet som vida överstiger de mål som bolagets ålagts i egenskap av tillhandahållare av den samhällsomfattande tjänsten. Vid dessa för- hållanden och mot bakgrund av vad Posten angett beträffande behovet av finansiering bedömer vi att det inte finns behov av särskild finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten. Det ska i första hand överlåtas till marknaden att tillgodose behovet av samhällsomfattande tjänster. får dock när den bedömer att marknaden inte tillgodoser hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten förena tillstånd att bedriva postverksamhet med villkor om skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. I den svenska postlagstiftningen saknas möjligheter att finansiellt kompensera de operatörer som förpliktigas att tillhandhålla den samhällsomfattande tjänsten. Någon begränsning i den börda som den samhällsomfattande posttjänsten kan innebära finns inte i postlagen. Det går inte att utesluta att förändringarna på marknaden i framtiden kan innebära att det blir en finansiell belastning att tillhandhålla en samhällsomfattande posttjänst. Under sådana förhållanden är det rimligt det utgår någon form ersättning från staten för att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten. Vi föreslår därför att den samhällsomfattande posttjänst ska upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Artikel 12 och 14 i Postdirektivet - Principer för prissättning och insyn i redovisning Vi bedömer att postlagens krav enligt 7 a § 1 står i full överens- stämmelse med artikel 12 postdirektiv, vilket även Post- och kassaserviceutredningen fann. Genom postdirektiv har dock artikel 12 andra strecksatsen givits en ny lydelse som postlagen bör återspegla. Vi föreslår att samhällsomfattande post- tjänster ska tillhandahållas till kostnadsorienterade priser som främjar ett effektivt tillhandahållande av tjänsten. Med hänsyn till avregleringen av postmarknaden, utvecklingen på denna och att innehållet i konkurrensrättens förbud mot missbruk av dominerande ställning inte är tillräckligt entydigt anser vi att direktivets artikel 12 på ett tydligare sätt bör implementeras i postlagen. Vi föreslår därför att det direkt bör framgå av postlagen att prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten ska vara öppen för insyn samt icke-diskriminerande och tillhandahållas till kostnadsorienterade priser. Den som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten ska tillämpa principerna om insyn och icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för användarna. Priser och andra villkor ska tillämpas lika i förhållande till olika användare. Vi föreslår vidare att den som genom tillståndsvillkor tillhanda- håller samhällsomfattande posttjänst i den interna redovisningen ska ha skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. Den interna redovisningen ska även i övriga delar ställas upp i överensstämmelse med postdirektiv. Tillståndsmyndig- heten ska ges möjlighet att besluta att ovanstående krav på redo- visningen inte behöver tillämpas om de förutsättningar som anges i artikel 14.8 föreligger. Andra postoperatörer än den som förvaltar postnummersystemet bör ges möjlighet att hos tillståndsmyndigheten begära att ändring i postnummersystemet sker. får om särskilda skäl föreligger besluta att begärd ändring ska ske. Tillstånds- myndigheten ska innan den beslutar om ändring höra den som förvaltar postnummerssystemet, andra tillståndshavare, myndigheter med ansvar för folkbokföringen och fastighetsregistret samt berörda kommuner. Det finns inte några regler i postlagen om tillgång till andra operatörers nät. Post- och kassaserviceutredningen konstaterade att några önskemål eller krav i detta hänseende inte hade framförts i . Postoperatörers och andra företags behov av att få tillgång till någon eller några delar av en annan operatörs distributionskedja kan emellertid vara betydelsefullt för utveckling och ökad mångfald på postmarknaden. Frågan bör därför övervägas ytterligare lämpligen i form av ett uppdrag åt . Postoperatörnas klagomålshantering och Post- och tillsyn uppfyller enligt vår bedömning de krav som postdirektivet ställer. Genom den möjlighet till prövning av konsumenttvister utanför domstol som erbjuder uppfyller kravet på att uppmuntra oberoende förfaranden för tvistlösning utanför domstol som anges i artikel 19.1 tredje stycket postdirektiv. Bestämmelsen om klagomålshantering och offentliggörande av uppgifter om antalet klagomål och hur dessa behandlats flyttas till de allmänna krav som får ställas på postverksamhet i postlagen för att genomföra artikel 19 postdirektiv. Postlagens regler om ansvarighet vid postbefordran och post- operatörnas tillämpning av dessa regler i den interna klagomåls- hantering innebär att uppfyller postdirektivets krav att medlemsstaterna ska säkerställa att det inom ramen för post- operatörernas klagomålshantering, i befogade fall, finns möjlighet att kompensera postanvändarna i samband med förlust, stöld eller skada eller när kvalitetsnormer inte följs. Konsumenternas kunskap om sina rättigheter är dock generellt sett låg på postområdet. bör ges i uppdrag att verka för att operatörerna lämnar tydligare information om hur användarna ska gå tillväga för att tillvarata sin rätt. Den nuvarande postlagen ersätts med en helt ny lag med samma namn. Den nya lagen inleds med bestämmelser som anger lagens innehåll och definitioner av betydelse för tillämpningen av lagen. Därefter kommer bestämmelser som rör postverksamhet i allmänhet för att följas av de bestämmelser som bara reglerar den samhälls- omfattande posttjänsten. Lagen avslutas med gemensamma bestämm- elser. Lagen föreslås träda ikraft . Våra förslag innebär att kommer att få delvis nya uppgifter. Vi bedömer dock att detta kan av inom ramen för nuvarande avgiftsfinansiering. De förslag vi lämnar i detta betänkande får inte i övrigt några konsekvenser som måste finansieras i särskild ordning av staten. Sammantaget kommer våra förslag att stärka de mindre post- operatörernas ställning på marknaden. Ur användarnas perspektiv innebär våra förslag att den samhällsomfattande posttjänsten garant- eras och att förutsättningarna för konkurrensen på marknaden förbättras. According to our terms of reference, we shall undertake a general review of the Act. This review includes analysing definitions, authorisations and the overall structure of the Act. We shall analyse the 2008 Directive as well as the various means of financing the service specified in that Directive. The assignment also includes analysing whether the provisions of the 1997 Directive (amended by the 2002 Directive) on accounting and tariffs, according to which, inter alia, prices must be affordable and geared to costs, have been appropriately implemented in Swedish legislation, and whether the amendment of these provisions by the 2008 Directive necessitates any legislative amendments. Within the framework of this analysis, the principles of transparency and non-discrimination when applying special tariffs and associated conditions shall also be investigated. Finally, the assignment also includes consideration of whether the procedure for customer complaints in complies with the provisions of the Directive on resolution of disputes and the possibilities for postal users to bring complaints to the competent national authority. We shall propose the legislative changes arising from our analysis and our assessments. In connection with the review of the Act, we shall take into consideration the changes proposed by the Postal and (Postmarknad i förändring [The Development of the Swedish Postal Market], SOU 2005:5) on revocation of unused licences, redirection of addressed mail items as well as on service providers and administration of the postcode system. Postal services are very important for the EU economy. In 2004, postal services turnover in the EU totalled approximately billion or almost 1 per cent of the EUs GDP. The postal sector has undergone extensive development and the postal operators are now also encountering competition from electronic means of communication. There are some indications that the previously national mail companies are to an increasing extent becoming established in several countries or that they are looking for strategic partnerships with one another across national borders. The first real merger of two national postal companies is between the AB and Post A/S. The Swedish letters market, i.e. the market for addressed items of domestic correspondence up to two kilos, is a very diversified market. include all types of actors, from households who purchase a few stamps per year to major such as banks, insurance companies and authorities, who send millions of items of correspondence annually. However, letters are primarily a channel for information from businesses to households. From 1990 until today, the letter mail market has shown rather stable volumes of over 3 billion items of correspondence per annum, although there has been a downward trend averaging 1.25 per cent per year in recent years. and () has estimated that over 70 per cent of the volumes on the domestic letter mail market consist of bulk mail and around 20 per cent office post. The share of letterbox post is thus less than 10 per cent. Posten has a special position in the Swedish postal market, partly due to its dominant position and partly to the company being responsible for providing the service in the postal sphere. In 2008, Posten delivered almost 90 per cent of the mail items in the letters market. is by far and large the largest company among the other postal operators.