sou · GWB39d2 · 2009-01-01 00:00:00 — har i princip rätt att även utöva tillsyn över hur farligt gods surras inuti lastbärare (t.ex. i containrar). I prakti- ken är lastbärarna ofta plomberade och/eller låsta med hänglås. Det är bara Polisen, Tullen och som har möjlig- het att återplombera om plomberingen brutits. Om plombering och lås bryts försämras också stöldskyddet vilket gör sådan tillsyn problematisk. utövar tillsyn över säkerhetsrådgivare för samtliga transportslag, transportabla tryckbärande anordningar och transportskydd. Antalet verksamhetsutövare som omfattas av bestämmelserna om säkerhetsrådgivare uppgår till cirka 4 500. Tillsynen genomförs genom bevakning av att verksam- hetsutövare utser säkerhetsrådgivare, genom tillsynsbesök och genom granskning av årliga rapporter. ska dessutom samordna tillsynsmyndigheter- nas verksamhet och bistå med teknisk sakkunskap till de myndig- heter som utövar tillsyn över transporter på land. examinerar säkerhetsrådgivare samt utfärdar intyg för säkerhetsrådgivare. Vidare utformar man prov för examination av förare för transport av farligt gods (så kallade ADR-förare), samt godkänner utbildningsanordnare. De som anordnar utbild- ningen svarar själva för examinationen. Det finns cirka 190 godkända utbildningsanordnare och dessa godkänner cirka 15 000 personer som ADR-förare. Transportmyndigheterna får genom föreskrifter uppdra åt polismyndigheterna att pröva ärenden om tillstånd eller att ta emot anmälningar som följer av föreskrifter som utfärdats. Vid vissa transporter av farligt gods ska de fordon som används uppfylla särskilda konstruktionskrav enligt ADR. en första kontroll bedömas mot kraven. Efter godkänd kontroll utfärdas ett certifikat om godkännande som ska medföras vid transport av farligt gods. Därefter ska fordonen genomgå en tek- nisk kontroll . utför dessa kontroller och utfärdar certifikat. För transport av farligt gods i tankar krävs även att själva tanken är kontrollerad. Denna kontroll görs första gången innan tanken tas i bruk och därefter återkommande efter fastställda tidsinter- . Kontrollerna utförs av särskilda kontrollorgan. sköter rapportering till behöriga myndigheter i andra stater om allvarliga eller upprepade överträdelser som även- tyrar säkerheten vid transporter av farligt gods. Rapportering sker också till berörda EU-organ. Rapporteringen sker i enlighet med olika internationella regelverk. Tillsynsmyndigheterna förser med de uppgifter som krävs för vidarerapporte- ringen. Därutöver svarar för att ta fram statistik inom området skydd mot olyckor. Olycks- och tillbudsstatistik insamlas inom ramen för säkerhetsrådgivarbestämmelserna. Statistik om transportflöden på väg och järnväg av farligt gods samlas in med ungefär fem års mellanrum. Senaste gången detta gjordes omfattades samtliga transportslag i enlighet med ett regeringsuppdrag. får enligt förordningen om farligt gods ta ut avgifter för sina kostnader med anledning av prov och intyg för förare av transporter av farligt gods och säkerhetsrådgivare. Vid finns enligt verkets instruktion Rådet för transport av farligt gods. Rådet samordnar säkerhetsföreskrifterna för transporter på land samt sjö och lufttransporter av farligt gods, det svenska arbetet i internationella organ samt transport- myndigheternas arbete i övrigt inom området. Rådet har ledamöter från , och Luftfartsstyrelsen. Rädd- ningsverket och har också en gemensam arbetsgrupp för riskfrågor i järnvägstransportsystemet. 9.4.1SOU 1997:109 Myndighetsansvaret för transport av farligt gods I betänkandet Myndighetsansvaret för transport av farligt gods (SOU 1997:109) föreslogs ett samlat myndighetsansvar för transport av farligt gods. Utredaren föreslog att skulle bli ensamt ansvarig myndighet för transport av farligt gods med undantag för bulktransporter till sjöss. Enligt utredaren borde dock och ha kvar det övergripande trafik- säkerhetsansvaret för respektive transportslag. Även ansvaret för tillsyn av sjö- och luftfart skulle ligga kvar hos dessa myndigheter. Som skäl till förslaget anfördes bland annat att en enhetlig myn- dighetsorganisation skulle gynna samordningen inom verksam- hetsområdet såväl nationellt som vid deltagande i det internationella regelarbetet. Vid placeringen av myndighetsansvaret borde man utgå ifrån att frågor om transport av farligt gods alltmer kommit att ses som en del av det totala olycks- och skadeföre- byggande arbetet inom industrin. Utredaren ansåg inte att farligt godsfrågorna är så integrerade i övriga trafiksäkerhetsfrågor att något direkt hinder förelåg mot den föreslagna lösningen. Utreda- ren anförde också att till storleken är den helt dominerande myndigheten inom transport av farligt gods varför även långsiktig ekonomisk effektivitet skulle tala för en sådan lösning. En myndighetsorganisation med färre ansvariga myndigheter skulle enligt utredaren förenkla och förbättra informations- förmedlingen till näringslivet. Utredningen remissbehandlades och flertalet av remissinstan- serna stödde utredningens förslag. Vissa remissinstanser, bland annat och , var dock negativa till för- slaget. Myndigheterna menade att frågor som rör farligt gods inom sjö- och luftfartsområdena är inflätade i frågor som är relaterade till trafiksäkerhet och fartygskonstruktion m.m. på ett svårupplösligt sätt. Frågorna kan därför inte separeras utan att säkerheten försäm- ras. Man menade också att samordningen borde gå att förbättra utan att förändra myndighetsansvaret. Regeringen tog i sin skrivelse Transport av farligt gods (1997/98:78) fasta på den kritik som framförts och föreslog att myndighetsansvaret skulle förbli oförändrat, men att samordningen skulle stärkas genom att det särskilda råd som beskrivits ovan skulle inrättas. Detta blev också beslut. 9.4.2SOU 2007:31 Alltid redo – en ny myndighet mot olyckor och kriser Betänkandet Alltid redo – En ny myndighet mot olyckor och kriser (SOU 2007:31) konstaterar att ansvaret för frågor om transport av farligt gods till sjöss och i luften kommer att hanteras i den nya inspektionsmyndighet som föreslås i betänkande Trafikinspektionen – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet (SOU 2007:4). Man pekar på att även nuvarande Vägtrafikinspektion samt Järnvägsstyrelsen kommer att ingå i inspektionsmyndigheten. Utredningen ser det därför som naturligt att även ansvaret för frågor om transport av farligt gods på väg och järnväg förs över till den nya trafikinspektions- myndigheten. Förslaget innebär att samtliga nuvarande uppgifter vad gäller farligt gods förs över till inspektions- myndigheten. Man pekar på att en sådan hantering följer den s.k. ansvars- principen vilken innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden också ska ha motsvarande ansvar vid en kris- eller krigssituation. Man framhåller också att en sådan för- ändring innebär att transportfrågorna hanteras på ett och samma ställe och att transportörerna därmed får en enda aktör som hante- rar frågor rörande krav på själva fordonet såväl som säkerhet vid transport med farligt gods. Förändringen skulle också göra det möjligt för den nya trafikinspektionen att hantera hela transport- kedjan från till exempel inskeppning till ankomst vid anläggning. I och med att verksamheten samlas på en myndighet minskar även behovet av samordning mellan myndigheterna. Utredningen har remissbehandlats. Av totalt drygt 200 remiss- svar tar 25 upp förslaget att flytta över ansvaret för farligt gods till Trafikinspektionen. Majoriteten av remissvaren är negativa till för- slaget. De trafikmyndigheter som yttrat sig i frågan – Järnvägs- styrelsen, , och – är dock i huvudsak positiva. föreslår dock att enbart ansva- ret för reglering och tillsyn ska ligga hos Transportinspektionen. uppgifter som syftar till att förebygga och hantera olyckor avseende landtransporter av farligt gods bör även fort- sättningsvis tillhöra krisberedskapsmyndighetens verksamhet. – som är den enda övriga aktör inom transportsektorn som yttrat sig – stöder förslaget och ser fördelar med att ansvaret för samt- liga trafikslag hanteras i samma myndighet. och är negativa till förslaget och menar att myndighetsarbetet inom verksamheten transport av farligt gods i första hand rör frågor som klassificering av farligt gods, krav på förpackning, märkning, transport- handlingar, säkerhetsutrustning med mera. Kraven är baserade på godsets kemiska och fysikaliska egenskaper. Myndigheterna menar att förutsättningarna för den nya myndigheten att kunna erbjuda expertstöd till räddningsinsatser förbättras om verksamheterna enligt lagen om skydd mot olyckor, lagen om brandfarliga och explosiva varor, Sevesolagen och lagen om transport av farligt gods hålls samman. Branschorganisationerna , Plast- och kemiföretagen och , samt KCEM – Kompetens- centrum för Energetiska Material – är negativa till förslaget och fram- för likartade synpunkter som och Krisberedskaps- myndigheten. Flera remissinstanser tar upp risken för att kompetens kommer att tappas om verksamheten omlokaliseras. Verksamheten inom området styrs av omfattande internationella regelverk och det svenska deltagandet i det internationella arbetet är – främst via – omfattande. Regelverken för de olika transportslagen konvergerar långsamt över tiden. Ju mer lika regelverken är, desto större är fördelarna med att ansvaret vilar på samma myndighet. En utveckling mot ökad likformighet under- lättas av om samma organisation har ansvaret för samtliga trans- portslag. utredningar har också pekat på den förenkling det skulle innebära för näringslivet om hela ansvaret vilade på en enda myndighet. Det finns således argument för att samla ansvaret till en myndighet. Jämfört med det föreslagna ansvarsområdet för Trafik- inspektionen i utredningen – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet (SOU 2007:4) har ansvarsområdet för den nu aktuella Transportinspektionen vidgats. Tanken är , som framgått tidigare, att samla all normering, till- syn, tillståndsgivning och registerhållning inom transportområdet till en myndighet. Även fordonsfrågor kommer att ligga i Trans- portinspektionen – dels de föreskrifter som svarar för på fordonsområdet, dels föreskrifter om kontroll på väg som utförs av Polisens bilinspektörer. Om bilprovningsverksamheten öppnas upp för konkurrens kommer sannolikt Transportinspektionen bli ansvarig för föreskrifter och tillsyn för denna verksamhet. En placering av ansvaret för farligt gods på väg hos Transport- inspektionen skulle således innebära att ansvaret för fordonsfrågor samlades. Verksamheten som rör farligt gods består av såväl normering, tillsyn och tillståndsgivning. En placering av ansvaret vid Trans- portinspektionen är även mot denna bakgrund naturlig. Mot detta ska ställas att den aktuella verksamheten inte själv- klart har sin tyngdpunkt inom transportområdet. Lagstiftningen om farligt gods, lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och den så kallade Seveso-lagen (som syftar till att förebygga allvarliga kemikalieolyckor samt minska konsekvenserna av dessa) har ett nära samband. När det gäller olyckor med farligt gods är också frågor som rör hantering av kriser i samhället centrala. Dessa aspekter talar för en placering vid den nya myndigheten för olyckor och kriser som då skulle få ett samlat ansvar för dessa lagar. Mer- parten av remissinstanserna som yttrat sig i frågan efter utred- ningen Alltid har företrätt denna uppfattning. Vi kan konstatera att oavsett eventuella förändringar av ansvaret som transportmyndighet kommer flera myndigheter att vara inblandade när det gäller farligt gods. Tillsynen av ansvaret för far- ligt gods samordnas i stor utsträckning med annan tillsyn som till- synsmyndigheterna är ansvariga för. I vissa fall har tillsyns- myndigheterna speciell kompetens som är svår att bygga upp i en annan organisation (gäller t.ex. tillsynen av radioaktiva ämnen). Enligt vår bedömning bör därför ansvaret för tillsyn av effektivi- tetsskäl ligga kvar hos de myndigheter som har detta ansvar (och alltså följa med till Transportinspektionen om myndigheten ifråga överförs). Å andra sidan kan vi också konstatera att expert- kunskapen om farliga ämnen finns hos och att denna kunskap har en naturlig hemvist hos en myndighet med ansvar för lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor och Seveso-lagen. Vi gör bedömningen att den mest ändamålsenliga ansvarsfördel- ningen uppnås om den del av ansvaret som avser transportrelate- rade frågor samlas hos Transportinspektionen och att frågor som avser ämnens kemiska egenskaper m.m. samlas hos den nya myn- digheten för skydd mot olyckor och kriser. Detta innebär en rollfördelning enligt tabell 9.2. Ansvarsfördelning mellan olika myndigheter för kriser och skydd mot olyckor. mot olyckor och kriser ADR-utbildning (utformning prov, godkännande av utbildning-sanordnare) Sammanställa och publicera lokala Rapportering andra stater och EU samt Säkerhetsrådgivare (föreskrifter, tillsyn, examination, intyg) Klassificering av farliga ämnen Ansvaret för tillsyn inom respektive transportslag föreslås förbli oförändrat, dvs. följa med de myndigheter som förs över till Trans- portinspektionen och i övrigt ligga kvar oförändrat. Enligt våra förslag i bilaga 11 blir Transportinspektionen ansva- rig för skydd inom samtliga transportslag. Det är då naturligt att detta ansvar även gäller transporter av farligt gods. Rollen som transportmyndighet för samtliga transportslag innebär att Transportinspektionen svarar för att utföra de särskilda uppgifter inom området som olika internationella regelverk ålägger . nuvarande roll att samordna säkerhets- föreskrifterna utgår i och med att Transportinspektionen blir ansvarig för samtliga transportslag. sysselsätter 13,5 årsarbetskrafter helt med frågor om farligt gods. Till detta kommer expertkompetens inom myndigheten som utnyttjas vid behov – inte minst kompetens inom kemi. Vid Luftfartsstyrelsen arbetar tre årsarbetskrafter med farligt gods och vid en. Till detta kommer de personer som arbetar med tillsynsverksamhet liksom de som arbe- tar med fordons- och trafikrelaterad verksamhet. Den föreslagna ansvarsfördelningen innebär att all normgivning som avser transport av farligt gods blir samlat hos en myndighet, förutom normgivning som avser tillsyn inom de områden som inte förs över till Transportinspektionen. Den exakta gränsdragningen mellan de olika myndigheterna, samt konsekvenserna vad avser personal och kostnader, åter- kommer vi till i vårt huvudbetänkande. genomförs för att begränsa skador på människor, egendom och miljö. Den kommunala räddningstjänsten svarar för merparten av de räddningsinsatser som genomförs i . Staten har emellertid påtagit sig ansvaret i följande fall: fjällräddningstjänst (polisen), efterforskning av personer (polisen), flygräddningstjänst (Luftfartsstyrelsen), sjöräddningstjänst (), miljö- räddningstjänst till sjöss () samt räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen (länsstyrelserna). I alla andra fall är det kommunernas ansvar att genomföra räddningstjänst. Ansvarsområdet för flygräddningen innefattar allt svenskt territo- rium över land samt internationellt vatten ut till gränsen för våra grannländers flygräddningsregioner. Gränserna är desamma som för . uppgifter är att: efterforska och lokalisera saknade luftfartyg (civila och militära) inom hela ansvarsområdet, ansvara för insatser mot skador när ett luftfartyg är nödställt, eller när fara hotar lufttrafiken, undsätta nödställda i luftfartyg som havererat i havet samt i , och . När haveriplatsen är lokaliserad över land, samt i övriga insjöar, vattendrag, kanaler och hamnar, övertar den kommunala rädd- ningstjänsten ansvaret för räddningsinsatsen. Flygräddningen är även ansvarig för förebyggande räddnings- insatser när ett luftfartyg är nödställt (bombhot, kapning). På begäran ska flygräddningen bistå andra räddningstjänster med lämpliga resurser, till exempel helikoptrar som deltar i sjöräddning, skogsbrandbekämpning eller eftersök av försvunna personer. Flygräddningen har inga egna resurser utan disponerar i första hand helikoptrar genom avtal. Övriga resurser tas i anspråk med stöd av lagen om skydd mot olyckor. Ansvarsområdet för omfattar enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Sveriges sjöterritorium och eko- nomiska zon. Enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor gäller de gränser som överenskommits med andra länder och som bestäms genom bilaterala avtal. Dessa gränser är gemensamma för flyg- och . I några fall är lagen och förordningen i konflikt med varandra genom att eko- nomiska zon sträcker sig in i områden där enligt bilaterala avtal andra länder ansvarar för . uppgifter är att: efterforska och rädda människor som är eller kan befaras vara i sjönöd, genomföra sjuktransporter från fartyg. Ansvaret gäller inte vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , och (det geografiska ansvaret samman- faller således i detta avseende med flygräddningens). För de vatten- drag där inte har ett ansvar vilar ansvaret på den kommunala räddningstjänsten. bygger på samverkan mellan , dess sjöräddningscentral som leder sjöräddningsinsatserna samt Sjö- räddningssällskapet och vissa statliga och kommunala myndigheter som har lämpliga resurser för sjöräddningsuppdrag. Eftersom För- svarsmakten inte längre upprätthåller en tillräckligt hög helikop- terberedskap för sjöräddning har träffat avtal med en civil helikopteroperatör. Luftfartsstyrelsen, Försvarsmakten och vissa sjukvårdshuvudmän har därefter genom avtal med Sjöfarts- verket i sin tur tillförsäkrat sig om tillgång till dessa räddnings- Samordningen av de flygande enheterna utförs av flygräddningscentralen. är den största aktören när det gäller insatser med ytenheter och genomför flest sjöräddningsinsatser. Dessa görs utan kostnader för eller samhället i övrigt. Övriga stora aktörer är , och den kommunala räddningstjänsten. Flyg- och sjöräddningscentralerna är samlokaliserade vid en anläggning i i . Även Region samt Sjöcentralen Väst är lokaliserade till samma anläggning. En ny gemensam räddningscentral är beslutad och under detaljplanering med byggstart och driftstart . 10.2Nationell och internationell reglering Luftfartsstyrelsens ansvar för flygräddningstjänsten inom svenskt ansvarsområde gäller . Ansvaret regleras i lagen (2003:778) och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor samt i 107 § luftfartsförordningen (1986:171). Även ansvar för sjöräddning regleras i ovan nämnda lag och förordning om skydd mot olyckor. De ansvariga verken är skyldiga att upprätta ett program för räddningstjänsten. I programmet ska framgå vilken förmåga verket har att göra räddningsinsatser och hur man ska samverka med kommuner, landsting, statliga myndigheter och berörda organisa- tioner. Den internationella regleringen återfinns för sjöfart i SAR-kon- ventionen och för flyg i 12. Dessutom finns också en av IMO och gemensamt framtagen Flyg- och Sjö- räddningsmanual (IAMSAR-manualen) som närmare beskriver hur flyg- och sjöräddningsverksamheten bör vara organiserad och hur den bör bedrivas. I IAMSAR-manualen ges också detaljerade anvis- ningar om den rent operativa verksamheten. Enligt konventionerna och manualen bör räddningsorganisationen vara uppdelad i tre huvudfunktioner: Management som hanterar över- gripande administrativa frågor, avtal och policyfrågor, Mission Co- ordination som ombesörjer ledningen av räddningsfallen (dvs. verksamheten vid flyg- och sjöräddningscentralerna) samt Mobile Facilities som beskriver hur den faktiska räddningsverksamheten ute på fältet bör genomföras, dvs. det arbete som görs av de olika räddningsenheterna. 10.3Vem utövar normering, tillsyn och tillståndsgivning ? Enligt 74 och 115 §§ i luftfartsförordningen (1986:171) har Luft- fartsstyrelsen rätt att utförda föreskrifter om flygräddnings- tjänsten. Föreskrifterna återfinns i LFS 2005:1. har inte föreskriftsrätt inom området. Enligt 5 kap. 1 § första stycket i förordningen om skydd mot olyckor ska den myndighet som ansvarar för räddningstjänsten också utöva den centrala tillsynen över efterlevnaden av lagen om skydd mot olyckor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. utövar tillsynen över frågor som rör sam- ordningen mellan den statliga räddningstjänstens olika grenar. 10.4Tidigare utredningar om ändrad ansvarsfördelning påbörjades diskussionerna mellan och om att slå samman eller integrera sjö- och flygräddningscentralerna eftersom verksamheterna var lik- artade vad gällde uppgiften att lokalisera och rädda nödställda till sjöss. påbörjades ett samarbetsprojekt med syftet att eta- blera ett närmare samarbete mellan sjöräddnings- central, flygräddningscentral, regionledning Väst och Försvarsmaktens övervakningscentral för . Gemensamma lokaler anskaffades och den s.k. Led- ningscentral Käringberget bildades. Den gemensamma lokalen invigdes . och tog därefter gemensamt fram en utbildning som syftade till att ge en fullständig teoretisk och praktisk grund för räddningsledare inom flyg- och sjöräddnings- tjänst. För att stärka samarbetet tillsatte de båda verken en gemensam utredning som presenterades (RCC 99). Rap- porten behandlade möjligheterna att skapa en integrerad organisa- tion för flyg- och sjöräddningscentralerna. Rapporten konstaterade att de internationella konventioner och överenskommelser som är bindande för när det gäller utformningen av flyg- och sjö- räddningstjänsterna inte utgör något hinder mot en integration i organisatoriskt eller operativt hänseende. Tvärtom konstaterade man att de båda och rekommenderar medlemsstaterna att integrera de nationella sjö- och flygräddnings- tjänsterna och att FN-organen har tagit fram en gemensam hand- bok för sjö- och flygräddning, som tar sikte på dels organisatoriska frågor vid en integrering, dels den operativa verksamheten som sådan. Rapporten konstaterade också att det rent operativt inte fanns någon anledning att ha skilda centraler eftersom arbetet vid dessa vad avser sjö- respektive flygräddningsfall över havet är identiskt. Vissa funktioner vid flygräddningscentralen, som inte var direkt kopplade till flygräddningen, bedömdes kunna placeras på andra platser i organisation. Enligt rapporten skulle en integrering av flyg- och sjöräddningscentralerna innebära att en tredjedel av personalen i den berörda verksamheten skulle kunna sparas in. I mitten av 1998 undertecknades ett avtal mellan och med målet att en gemensam nationell flyg- och sjöräddningscentral skulle bildas. skickade verken en gemensam skrivelse till regeringen med en hemställan om att det skulle skapas legala förutsättningar för en integrering av flyg- och sjöräddningstjänsterna. Enligt förslaget skulle integre- ringen bestå i att en gemensam räddningscentral med som administrativ huvudman bildades. och Sjö- fartsverket skulle båda behålla myndighetsansvaret för verksamhe- ten, vilket bland annat skulle innebära att ansvaret för tillsynen och finansieringen av räddningstjänsterna skulle ligga kvar hos respek- tive myndighet. tillsattes en gemensam chef för den samlokalise- rade flyg- och sjöräddningscentralen. Denne fick i uppdrag att genomföra en tilläggsutredning om en ytterligare integration av verksamheten. Promemorian Redovisning av utredning JRCC som redovisades pekade på betydande kostnader för att utbilda personal med kompetens för båda trafikslagen och avvisade en fullständig integration av verksamheten. skickade en skrivelse till reger- ingen och meddelade att man hade ändrat uppfattning såtillvida att man inte ville att skulle pekas ut som huvudman utan att självt skulle få bestämma räddnings- centralens organisatoriska hemvist. Utredningen om översyn av räddningstjänstlagen fick efter och gemensamma skrivelse i upp- drag att se över frågan om en samordning av sjö- och flygrädd- ningstjänsterna och om detta i så fall kunde ske med ett bibehållet myndighetsansvar för respektive på det sätt som de två verken föreslagit.