sou · GXB360 · 2009-06-15 00:00:00 — Migrationsdomstolens beslut skulle kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. Den mest praktiska lösningen är att ges rätten att kunna upphäva ett beslut om återreseförbud. Det skulle i och för sig kunna göras vissa principiella invändningar mot att en förvaltningsmyndighet ges möjlighet att upphäva lagakraftvunna beslut meddelade av en domstol. Det rör sig dock inte om att en förvaltningsmyndighet kan ändra ett positivt beslut till ett negativt utan endast den omvända situationen. Utredningen ser därför inga hinder mot att välja en lösning som innebär att ges en rätt att kunna upphäva ett beslut om återreseförbud och föreslår därför att det införs regler om detta. Det bör även införas regler om att avslag på en ansökan om upphävande ska kunna överklagas. När det gäller behörighet att upphäva sina egna lagakraftvunna beslut om återreseförbud kan verket göra det efter omprövning enligt regler i 13 kap. 13 § UtlL. Om en utlänning enligt dessa regler begär omprövning av ett lagakraftvunnet beslut om återreseförbud men inte anser att det finns skäl att ändra beslutet har utlänningen dock ingen rätt att överklaga beslutet. Enligt vår mening föreskriver dock direktivet att en utlänning i den situationen ska kunna överklaga. Möjligheten att upphäva verkets egna lagakraftvunna beslut bör därför regleras i en särskild bestämmelse och där beslut som fattats med stöd av den bestämmelsen ska kunna överklagas. I 13 kap. 13 § UtlL bör anges att särskilda bestämmelser om lagakraftvunna beslut om återreseförbud finns. I de fall enligt 13 kap. 13 § UtlL och 12 kap. 16 § UtlL, beviljar ett tillfälligt uppehållstillstånd och upphäver ett beslut om avvisning eller utvisning bör dock alltjämt kunna upphäva även ett eventuellt beslut om återreseförbud. Ett förtydligande bör därför göras i 12 kap. 16 § UtlL så att det tydligt framgår att kan göra det. I detta sammanhang kan även nämnas att utredningen har uppmärksammat att det inte tydligt framgår av 12 kap. 22 § UtlL att även ett eventuellt beslut om återreseförbud upphör att gälla när ett permanent uppehållstillstånd beviljas. Vi föreslår därför att ett förtydligande görs på den punkten i den bestämmelsen. EES-medborgare och deras familjemedlemmar Bestämmelserna i 8 kap. 19 § och 20 a § UtlL om återreseförbud för en EES-medborgare eller hans eller hennes familjemedlem har tillkommit på grund av bestämmelser i rörlighetsdirektivet. När vi nu föreslår att det införs en generell möjlighet för att upphäva lagakraftvunna beslut om återreseförbud kan utredningen inte finna något skäl för att den inte ska omfatta även upphävande av återreseförbud som meddelats en EES-medborgare och hans eller hennes familjemedlem. Vi föreslår därför att regeringen inte längre ska ha rätt att återbryta dessa återreseförbud och att bestämmelsen i 8 kap. 20 a § UtlL upphävs. Någon förändring utöver vilken myndighet som har behörighet att återbryta dessa återreseförbud och att ett beslut att inte upphäva ett återreseförbud ska kunna överklagas föreslås dock inte. Samma prövning bör således ske, varvid framförallt nya omständigheter ska beaktas som skäl för att upphäva återreseförbudet. 10.6Längden av ett återreseförbud Utredningens förslag: En bestämmelse införs i UtlL om att ett återreseförbud, som inte avser en utlänning som utvisats på grund av brott, ska meddelas , dock högst . Om utlänningen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet får förbudet dock bestämmas till . För att uppfylla direktivets krav i artikel 11.2 föreslår vi att det införs en bestämmelse om att ett återreseförbud endast får gälla . Den möjlighet artikeln ger att meddela ett längre återreseförbud om en utlänning utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet bör enligt utredningens mening utnyttjas. Direktivet anger inte någon tidsgräns över huvud taget för de återreseförbuden. Vi finner heller ingen anledning att föreslå någon sådan tidsgräns, utan anser att tillämpande myndigheter i de fallen bör ha möjlighet att meddela den tidsgräns som i varje enskilt fall kan anses vara lämplig. 10.7Offer för människohandel och utlänningar som fått hjälp till olaglig invandring m.m. Utredningens förslag: En bestämmelse införs i UtlL som föreskriver att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa och som avser en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL endast får förenas med ett återreseförbud om beslutet har fattats på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet. Beträffande en kategori tredjelandsmedborgare ska enligt artikel 11.3 andra stycket beslut om återreseförbud enligt artikel 11.1 a meddelas endast om de utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet. Denna kategori är tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd i enlighet med rådets direktiv /81/EG av om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som fallit offer för människohandel eller som fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna. Återreseförbud enligt artikel 11.1 b, dvs. i de fall en tredjelandsmedborgare inte återvänt frivilligt inom den tidsfrist som föreskrivits, ska meddelas dessa tredjelandsmedborgare på samma sätt som för andra. Den kategori utlänningar som avses i artikel 11.3 andra stycket kan enligt 5 kap. 15 § UtlL få tillfälligt uppehållstillstånd i . Regeln i 5 kap. 15 § UtlL är emellertid tillämplig på fler utlänningar än de som fallit offer för människohandel eller som fått hjälp till olaglig invandring. Den kan tillämpas på utlänningar som utsatts för eller bevittnat annan brottslighet. En bestämmelse som motsvarar artikel 11.3 andra stycket bör införas för att uppfylla direktivets krav. För att skapa enhetliga regler bör samtliga utlänningar som avses i 5 kap. 15 § UtlL omfattas av den bestämmelsen. Det innebär att utredningen föreslår förmånligare regler än vad direktivet föreskriver, men en sådan bestämmelse får anses vara förenlig med direktivet och tillåten enligt artikel 4.3. Utredningens bedömning: Artikel 11.4 föranleder inga författningsändringar. När en medlemsstat överväger att utfärda ett uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att stanna i landet för en tredjelandsmedborgare för vilken ett inreseförbud har utfärdats av en annan medlemsstat ska den enligt artikel 11.4 först rådfråga den medlemsstat som utfärdat inreseförbudet och ta hänsyn till den statens intressen i enlighet med artikel 25 i . Av artikel 25.1 i framgår att när en avtalsslutande part ska besluta om att utfärda ett uppehållstillstånd för en utlänning som registrerats på spärrlistan i SIS, ska den först rådgöra med den avtalsslutande part som verkställt registreringen. I detta sammanhang ska hänsyn tas till den senare statens intressen. Uppehållstillstånd får endast beviljas om det finns skäl av allvarlig art, i synnerhet av humanitärt slag eller till följd av internationella förpliktelser. Inför det att tillträdde anförde regeringen att artikel 25.1 ger utrymme för att bevilja uppehållstillstånd till en utlänning även om han eller hon finns upptagen på spärrlistan. I övriga fall ankom det enligt regeringen på berörda myndigheter att tillämpa de svenska bestämmelserna så att krav på hänsynstagande till en annan Schengenstats intresse iakttas. Regeringen bedömde att någon lagändring inte var nödvändig (se prop. 1997/98:42 s. 71–72). har tagit fram en av ärenden, . Av den framgår att måste samråda enligt artikel 25 om verket överväger att bevilja ett uppehållstillstånd för en utlänning som av något annat land har registrerats på spärrlistan i SIS. Av handboken framgår även hur ska göra när samråd ska ske. Samråd och annan kommunikation med andra Schengenstater sker med hjälp av Sirene-systemet. Systemet är ett datasystem, i vilket bland annat olika standardformulär finns. Ett särskilt formulär finns för samråd enligt artikel 25. Skyldigheten att i vissa fall samråda innan ett uppehållstillstånd beviljas följer redan av . Artikel 11.4 i återvändandedirektivet får därför ses mer som en upplysning om att samråd ska ske. Några uttryckliga bestämmelser motsvarande artikel 25.1 i eller artikel 11.4 i återvändandedirektivet finns inte i svensk rätt. Inför tillträdet av gjorde regeringen bedömningen att någon lagändring inte var nödvändig. Utredningen finner ingen anledning att nu göra någon annan bedömning. Något författningsförslag lämnas därför inte i denna del. Utredningens förslag: Det införs en bestämmelse som innebär att om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan prövats i en instans eller ett beslut fattats om att inte pröva ansökan eller att inte bevilja en ny prövning. Enligt artikel 11.5 ska tillämpningen av artikel 11.1–4 inte påverka rätten till internationellt skydd – enligt definitionen i artikel 2 a i skyddsgrundsdirektivet – i medlemsstaterna. Med internationellt skydd avses enligt artikel 2 a i skyddsgrundsdirektivet flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande enligt definitionerna i artikel 2 d och f i samma direktiv. Detta innebär således att ett återreseförbud inte får utgöra ett hinder för en person att söka uppehållstillstånd i som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. I praktiken finns denna rätt . när en person som har ett återreseförbud återvänder till och ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt får denne komma in i landet och stanna kvar här ansökan prövas av som en ansökan om verkställighetshinder. Denna rätt är dock inte lagreglerad och formellt kan en sökande avlägsnas med stöd av ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning (se 12 kap. 23 § första stycket UtlL). Enligt EG-rätten torde det i detta fall inte vara tillräckligt att genom administrativ praxis uppfyller kravet i artikel 11.5. Enligt utredningens bedömning krävs det därför att rätten enligt artikel 11.5 lagfästs. I sammanhanget kan nämnas att det av artikel 13 i kodexen om Schengengränserna framgår att den som söker asyl och internationellt skydd inte kan nekas inresa i en medlemsstat. I asylprocedurdirektivet finns en bestämmelse som är av intresse i detta sammanhang. Enligt artikel 7 i det direktivet finns det en rätt – med vissa begränsningar – för den som ansöker om uppehållstillstånd som flykting att stanna kvar i en medlemsstat så länge asylansökan handläggs. har mot bakgrund av denna bestämmelse föreslagit att det ska införas en ny bestämmelse i UtlL (se SOU 2006:61 s. 65–71) med följande lydelse. Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan prövas i en instans eller ett beslut fattats att inte pröva ansökan eller att inte bevilja ny prövning. I praktiken går det inte att meddela ett återreseförbud utan att det finns ett beslut om avvisning eller utvisning. En person som har ett återreseförbud och återvänder till har således alltid ett beslut om avvisning eller utvisning. Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. Har en utlänning ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft och fortfarande gäller har utlänningen inte rätt att på nytt få en ansökan om uppehållstillstånd prövad utan får i stället ansöka om verkställighetshinder enligt 12 kap. 18–19 §§ UtlL. När en person har både ett beslut om avisning eller utvisning och ett återreseförbud är det beslutet om avvisning eller utvisning som verkställs när personen avlägsnas ur landet. Ett återreseförbud torde främst ta sikte på en persons möjlighet att resa in i eller en annan medlemsstat. För att tydliggöra att en person som har ett återreseförbud också ska ha rätt att vistas i för att få en ansökan om verkställighetshinder prövad bör en bestämmelse motsvarande den föreslagit införas. I detta avsnitt ska artikel 12 behandlas. I artikeln finns bland annat regler om motivering och översättning av beslut, och om sekretess. 11.1Skriftliga och motiverade beslut Utredningens bedömning och förslag: De svenska sekretessreglerna står i överensstämmelse med direktivet. Det införs en bestämmelse som tydliggör att ett beslut som avser utvisning eller avvisning, förbud att återvända till , tidsfrist för frivillig avresa, upphävande av beslut om tidsfrist för frivillig avresa, förvar eller uppsikt ska vara skriftligt och alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Av artikel 12.1 första stycket framgår att ett beslut om återvändande, inreseförbud eller avlägsnande ska utfärdas skriftligt och innehålla en redovisning av de faktiska och rättsliga omständigheterna, liksom uppgift om tillgängliga rättsmedel. Enligt 12.1 andra stycket får informationen om de faktiska omständigheterna begränsas om rätten till information får inskränkas enligt nationell lag. Det får ske särskilt för att skydda nationell säkerhet, försvaret eller allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning och avslöjande av brott och åtal av brott. Av artikel 15.2 andra stycket framgår att även ett beslut om förvar ska vara skriftligt och innehålla de faktiska och rättsliga omständigheterna. 11.1.2Svensk rätt avseende skriftliga och motiverade beslut När det gäller en allmän domstols dom om utvisning på grund av brott ska den enligt 30 kap. 5 § innehålla parternas yrkanden och de omständigheter dessa grundas på samt domskälen med uppgift om vad som bevisats i målet. En parts rätt att överklaga domen ska enligt samma bestämmelse anges i domen och vad parten ska göra om denne vill överklaga. När det gäller ett avgörande av en migrationsdomstol eller av Migrationsöverdomstolen finns tillämpliga bestämmelser i . Enligt 30 § FPL ska rättens avgörande av ett mål grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Av beslutet ska enligt nämnda bestämmelse även framgå de skäl som bestämt utgången. Ett beslut som kan överklagas ska enligt 31 § FPL innehålla en upplysning om vad en part som vill överklaga beslutet ska göra. Bestämmelser om motivering av beslut som meddelas av en polismyndighet eller av finns i 20 § FL. Ett beslut genom vilket en myndighet avgör ett ärende – som avser myndighetsutövning – ska enligt första stycket i bestämmelsen som huvudregel innehålla de skäl som har bestämt utgången. I vissa fall kan skälen dock enligt bestämmelsen helt eller delvis utelämnas. Det får ske bland annat om beslutet inte går parten emot, om det av någon anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Det får även ske om det är nödvändig med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Har skälen utelämnats bör en myndighet enligt andra stycket i nämnda bestämmelse på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand. Av 21 § andra stycket FL framgår att en myndighet ska underrätta en part om hur han eller hon kan överklaga ett beslut om beslutet gått parten emot och kan överklagas. I UtlL finns vissa särbestämmelser om beslut meddelade av en myndighet. Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd eller om en tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i ska enligt 13 kap. 10 § första stycket UtlL alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. I andra stycket i nämnda bestämmelse finns särskilda regler om motivering av beslut om visering och arbetstillstånd. En allmän domstols dom, om t.ex. utvisning på grund av brott, ska enligt 30 kap. 5 § avfattas skriftligen. I UtlL, FPL och FL finns inte några uttryckliga bestämmelser om att domar eller beslut ska upprättas skriftligt. Enligt uppgift från har myndigheten tagit fram särskilda blanketter som en polismyndighet ska använda när den fattar beslut om bland annat avvisning eller förvar. Blanketterna ska fyllas i skriftligt och i en särskild ruta ska beslutet motiveras. 11.1.3Svensk rätt angående sekretess för uppgift i domar och beslut Bestämmelser om utlänningssekretess finns i 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100). Enligt första stycket i paragrafen gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Bestämmelsen gäller inom alla verksamhetsområden, även hos polisen, och migrationsdomstolarna. Enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen gäller sekretess även i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också enligt nämnda bestämmelse för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller lämnat utsagan eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Med kontroll av utlänningar avses bland annat ärenden om avvisning eller utvisning och andra kontrollåtgärder. Bestämmelsen är direkt tillämplig i mål hos en migrationsdomstol (se RÅ 2007 ref. 17). Beträffande beslut i ärenden som avses i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen gäller sekretessen endast för uppgifter i skälen (se sista meningen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen). I ett beslut som meddelas av en polismyndighet eller går det dock inte att i beslutet förordna att sekretessen för en viss uppgift ska bestå. om en viss uppgift som kan vara föremål för sekretess kan offentliggöras ska i stället ske på sedvanligt sätt i samband med att en uppgift begärs utlämnad (prop. 1988/89:86 s. 89). Även andra bestämmelser i sekretesslagen kan vara tillämpliga. Enligt 2 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Denna bestämmelse kan tillämpas på sådant beslutsunderlag hos och migrationsdomstolarna som lämnas i rapporter om förhållanden i sökandens och klagandens ursprungsländer och som inhämtas via ambassader och avser en enskilds individuella bakgrund (se SOU 2008:65 s. 29). Enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. När det gäller en domstols dom eller beslut finns bestämmelser om sekretess i 12 kap. 4 § sekretesslagen. Enligt första stycket upphör sekretess att gälla för uppgift i mål eller ärende, om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i samma mål eller ärende. Detta gäller enligt andra stycket dock inte om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessen ska bestå. Förordnande om att sekretessen ska bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott gäller dessutom att förordnande som omfattar domslutet eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utomordentliga av krig föranledda förhållanden råder. Av 14 kap. 5 § andra stycket första meningen sekretesslagen framgår att sekretess aldrig hindrar en part i ett mål eller ärende att ta del av en dom eller ett beslut i målet eller ärendet. Som vi redogjort för ovan får dock skälen helt eller delvis utelämnas av en förvaltningsmyndighet i vissa fall enligt 20 § FL. Det gäller bland annat om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart intresse. På begäran av part bör dock myndigheten i dessa fall om möjligt upplysa parten om skälen i efterhand. Att ett beslut enligt artikel 12.1 ska innehålla en redovisning av de faktiska och de rättsliga omständigheterna får anses betyda att beslutet ska vara motiverat. Artikel 12.1 föreskriver att ett beslut som huvudregel ska vara motiverat men lämnar även utrymme för att information om vissa omständigheter kan utelämnas. I direktivet preciseras dock inte i förhållande till vem som informationen om omständigheterna får begränsas. Bestämmelsen i andra stycket i artikel 12.1 kan enligt utredningens mening tolkas både som att informationen till allmänheten får begränsas, dvs. att uppgifter i domen i vissa fall får sekretessbeläggas i förhållande till allmänheten, och som att informationen till en enskild part får begränsas. Uppräkningen i andra stycket i artikeln är inte uttömmande, utan information får även begränsas angående andra omständigheter än de angivna. Uppgifter i skälen till en dom eller ett beslut kan enligt svensk rätt i vissa fall sekretessbeläggas i förhållande till allmänheten. När det gäller beslut meddelade av en myndighet kan även motiveringen av sekretesskäl helt eller delvis utelämnas. I det senare fallet kan varken allmänheten eller en enskild part alltså ta del av motiveringen i ett beslut. De uppgifter som enligt svensk rätt kan sekretessbeläggas eller utelämnas i skälen, kan avse sådana omständigheter som anges i andra stycket i artikel 12.1, men kan avse även annat. Samtliga dessa regler är enligt utredningens mening förenliga med direktivets bestämmelser och kan därför behållas. Utredningen återkommer dock till frågan om möjligheten att av sekretesskäl inte lämna någon motivering. När det gäller skälen till ett beslut som meddelats av en polismyndighet eller av – och som inte avser en fråga om uppehållstillstånd – kan enligt svensk rätt skälen i vissa situationer helt eller delvis utelämnas. Som vi nämnt ovan kan skälen enligt 20 § FL bland annat utelämnas om beslutet inte går parten emot, om det är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är brådskande. I dessa fall medger dock direktivet inte något undantag från motiveringsskyldigheten. direktivets krav bör därför en förändring ske av svensk rätt i detta avseende. Av 13 kap. 10 § första stycket UtlL följer att ett beslut i fråga om uppehållstillstånd alltid ska vara motiverat. De beslut som avses i artikel 12.1 och 15.2 andra stycket är beslut om avvisning eller utvisning, återreseförbud, upphävande av tidsfrist för frivillig avresa och förvar. Beslut om avvisning eller utvisning och återreseförbud skulle kunna innefattas i ett beslut i fråga om uppehållstillstånd. Ett självständigt beslut om avvisning eller utvisning kan dock meddelas i vissa fall. I avsnitt 10.4 har vi även föreslagit att ska kunna meddela självständiga beslut om återreseförbud om en utlänning inte lämnat landet inom tidsfristen för frivillig avresa. På grund av det anförda och för att uppfylla direktivets krav föreslår vi att det i 13 kap. 10 § första stycket UtlL införs ett förtydligande om att även beslut om avvisning eller utvisning och återreseförbud alltid ska vara motiverade.