sou · GXB33 · 2009-02-12 00:00:00 — , som gör en samlad översyn av regeringsformen, har bl.a. tillsatt expertgrupper för att lämna förslag till en förändrad reglering av normgivningsmaktens fördelning och för att göra en allmän översyn av reglerna i 13 kap. regeringsformen om krig och krigsfara. Den förstnämnda expertgruppen har publicerat en rapport, i vilken föreslås ett antal alternativa, mer eller mindre ingripande förändringar av regleringen av normgivningsmakten (SOU 2008:42, Normgivningsmakten). En föreslagen lösning är att genom en negativ 4 Se regeringens proposition 1977/78:75 med förslag till ransoneringslag m.m., s. 53 f och regeringens proposition 1989/90:21 om en ny prisregleringslag, s. 19. uppräkning ange inom vilka ämnesområden på det offentlig-rättsliga området delegering inte får ske, i stället för att, som ange på vilka områden föreskriftsrätten faktiskt kan delegeras. Det skulle lösa problemet med de alltför detaljerade bestämmelserna i 8 kap. 7 §, som inte är helt tydliga och dessutom delvis täcker varandra. Bestämmelserna har dessutom vid ett flertal tillfällen ändrats eftersom delegationsmöjligheterna befunnits otillräckliga. Till det icke-delegerbara området skulle, enligt expertgruppens förslag, höra skatter, föreskrifter om brott och rättsverkan därav, samt föreskrifter på det exekutionsrättsliga området. Förslaget skulle alltså inte ge upphov till några större förändringar av fördelningen av normgivningsmakten mellan regeringen och . Delegationsmöjligheterna på det kommunala området skulle utökas i viss mån, men expertgruppen ansåg att föreskriftsrätten beträffande den kommunala beskattningen och kommunindelningen bör kunna undantas från delegationsmöjligheterna. Expertgruppen för översyn av reglerna i 13 kap. RF har också redovisat sitt arbete i en rapport (SOU 2008:61, Krisberedskapen i grundlagen – översyn och internationell utblick). I denna behandlas bl.a. frågan om det i regeringsformen bör införas regler som ger ökat handlingsutrymme för statsmakterna i civila kriser. För civila kriser saknas särskild reglering motsvarande den i 13 kap. RF som i krig och krigsfara ökar handlingsutrymmet för de högsta statsorganen så att de åtgärder som situationen kräver kan vidtas. Civila kriser – fredstida kriser – får i stället hanteras inom ramen för de allmänna reglerna i regeringsformen, bl.a. om delegering av normgivningskompetens. I rapporten beskrivs civila kriser som extraordinära och allvarliga händelser eller situationer med omfattande skadeverkningar eller risk för sådana skadeverkningar som kräver skyndsamma insatser eller beslut av det allmänna. Som exempel på händelser som kan utlösa en civil kris nämns terrorism, organiserad brottslighet, omfattande olyckor, naturkatastrofer, allvarlig smittspridning och tekniska kollapser i samhällsviktiga el-, tele- och IT-system. Expertgruppens förslag var att 13 kap. 6 § RF skall utvidgas för att även ge möjlighet till fullmaktslagstiftning för civila kriser såsom de definierats ovan. Även ett än radikalare alternativ diskuterades; införandet av ett mera generellt normgivningsbemyndigande som täcker akuta regleringsbehov, som är svåra att förutse, för olika krissituationer. ledamöter har ännu inte prövat eller tagit ställning till rapporternas innehåll. Beträffande de ämnen som är relevanta för förevarande utredning, nämligen prisreglering, ransonering och förfogande, finns redan enligt gällande rätt möjlighet att delegera normgivningsmakten till regeringen i såväl krig som vid civila kriser. De av expertgrupperna föreslagna ändringarna i regeringsformen skulle därför vara av begränsad relevans för de frågor som behandlas i detta betänkande. 3Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv För att det skall vara möjligt att göra en bedömning av konsekvenserna av prisreglering eller ransonering och därmed behovet av åtgärderna är det lämpligt att inleda analysen med en utredning av hur marknader kan förväntas reagera på dessa åtgärder under normala förhållanden, samt mer aktuellt, i samband med skilda former av kriser. Som beskrivits ovan får ransoneringslagen (och förfogandelagen) tillämpas vid krig eller krigsfara eller när det till följd av andra utomordentliga händelser föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. På motsvarande sätt får prisregleringslagen tillämpas vid krig eller krigsfara, men också då det av annan orsak finns risk för allvarlig prisstegring inom landet på en eller flera viktiga varor eller tjänster. Kriteriet risk för allvarlig prisstegring har tolkats som ett mindre strikt kriterium än betydande fara för knapphet på förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. För att förenkla framställningen nedan, men också för att bidra till analysen, kan det vara motiverat att introducera ett begrepp för de situationer i vilka lagarna är – eller borde vara – tillämpliga. Nära till hands ligger begreppet kris. Ordet har emellertid många betydelser och kan avse relativt lindriga tillstånd eller tillstånd som visserligen är allvarliga, men som inte påkallar ransonering eller prisreglering. , , använder följande definition av kris: Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv Med kris menar vi en händelse som drabbar många människor och stora delar av vårt samhälle. En kris hotar grundläggande funktioner och värden som exempelvis elförsörjningen eller vår hälsa och frihet.1 KBM:s krisbegrepp synes alltför omfattande för att motsvara sådana situationer vid vilka det är motiverat att tillgripa prisreglering eller ransonering. KBM:s krisbegrepp torde kunna tolkas som sådana omfattande händelser som motiverar särskilda räddningsinsatser eller andra extraordinära insatser från samhällets sida. Som kommer att framgå i det följande avses dock att tillämpning av prisreglerings- och ransoneringslagarna är motiverad enbart i sådana situationer när väsentliga samhällsfunktioner är hotade och där ett återställande av dessa funktioner bara kan ske på lång sikt, om alls. Ett annat sätt att uttrycka samma sak är att det i flertalet krissituationer inte är ändamålsenligt att införa ransonering eller prisreglering med stöd av generell lagstiftning. Inom ramen för detta utredningsarbete benämns kriser som framkallar långsiktiga eller bestående samhällsskador, och där generell prisreglering eller ransonering kan vara ett ändamålsenligt instrument, som försörjningskriser. KBM:s krisdefinition kan inkludera en trafikolycka, terroristhandling, naturkatastrof eller epidemi med hundratals eller tusentals dödsfall som följd. Denna typ av händelser kan ur individuell, och även nationell, synvinkel anses utgöra katastrofer, men torde i de flesta fall varken långsiktigt hota väsentliga samhällsfunktioner eller motivera generell prisreglering och ransonering. Med försörjningskris avses fortsättningsvis ett händelseförlopp som kännetecknas av: 1.Ett kraftigt minskat utbud, en kraftigt ökad efterfrågan eller en kombination därav och där 2.marknaden på kort eller medellång sikt inte förmår skapa jämvikt eller där den jämvikt som skulle uppstå är samhällsekonomiskt ineffektiv eller ogynnsam ur fördelningssynpunkt, samt 3.där de negativa konsekvenserna av marknadsmisslyckandet är samhällsvida och därmed tillräckligt allvarliga för att motivera ett ingripande från staten. I det följande kommer dessa tre kriterier att diskuteras. Det andra kriteriet, att marknaden inte själv kommer att lösa problemet är 1 Hämtat från myndighetens hemsida . Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv huvudämnet för kapitel 4. I avsnitt 3.2 behandlas det första kriteriet, minskat utbud eller ökad efterfrågan, och ett antal möjliga händelseförlopp beskrivs närmare. Återstoden av föreliggande avsnitt diskuterar det tredje kriteriet, att konsekvenserna är samhällsvida. Avsikten är att definitionen ska fånga in alla eller flertalet av de fall där ransonering och prisreglering kan vara till nytta, men utesluta situationer då dessa verktyg inte är till nytta eller till och med är skadliga. Att hänvisa till verktygens ändamålsenlighet i definitionen är dock inte till någon hjälp, eftersom detta i huvudsak skulle vara ett cirkelresonemang. Att konsekvenserna av marknadsmisslyckandet måste vara samhällsvida innebär att krisen måste ha en viss storlek och varaktighet, det måste röra sig om en förnödenhet av stor vikt för en betydande del av befolkningen och det måste vara en förnödenhet som är svår att ersätta med andra och som är svår att transportera från områden utanför det som drabbats av försörjningskrisen. I lagstiftningen anges krig och överhängande hot om krig som exempel på grundorsaker till att kriser uppstår, men en försörjningskris kan också ha sin grund i andra förhållanden, t.ex. naturkatastrofer, epidemier, terroristhandlingar, tekniska haverier och ekonomiska kriser (depression, handelskrig osv.). Krig och krigsfara skiljer dock ut sig i det hänseendet att konsekvenserna närmast med nödvändighet är mycket allvarliga och potentiellt farliga för samhället i stort, medan kriser av de andra typerna kan vara relativt begränsade och därmed inte försörjningskriser i här avsedd mening. 3.1.1Betydelsen av försörjningskrisens omfattning Skalan på försörjningskrisen har betydelse. Hirschleifer (1963) definierar tre grader av katastrofer: småskaliga, medelstora (community wide) och stora (society wide). Med småskaliga avses trafikolyckor, sjukdomar och brott som drabbar individer eller relativt små grupper, ibland med dödlig utgång. Med medelstora katastrofer hänvisas till normala naturkatastrofer (orkaner, jordbävningar) och exempelvis bombräder i krigstid mot enskilda städer. Stora katastrofer omfattar sådana som leder till utbredd svält och död, t.ex. destruktiva revolutioner och förödande krig, men även icke-dödliga samhällsvida katastrofer som hotar hela samhällets fortlevnad, såsom hyperinflation och depression. Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv Skillnaden mellan medelstora och stora katastrofer är, enligt Hirschleifer, att samhället tillhandahåller ett skyddsnät för dem som drabbas av en medelstor (lokal eller regional) katastrof, medan en stor katastrof hotar själva samhällets fortbestånd. Dödliga medelstora katastrofer kan medföra hundratals eller tusentals dödsfall, medan stora dödliga katastrofer kan medföra hundratusentals eller miljontals dödsfall. Från utredningens perspektiv kan en distinktion liknande Hirshleifers vara användbar. Möjligen bör ytterligare ett steg läggas till skalan; nämligen global kris. Vid en global kris – t.ex. en pandemi eller ett världskrig – kan hjälp från andra länder inte påräknas. Vid en lokal katastrof, även en stor och samhällsvid katastrof, kan i många fall hjälp komma till utifrån. Vid medelstora kriser (inklusive katastrofer), dvs. kriser som med här använd terminologi inte är försörjningskriser, kan samhället förväntas fortsätta att fungera effektivt inom och med hjälp av existerande institutioner. Det finns därmed, från ekonomisk synpunkt, inget behov av att generellt reglera sådana situationer genom att på ett väsentligt sätt ändra samhällets institutioner och styrningsmekanismer. Däremot kan marknadsmisslyckanden uppstå även vid kriser av måttlig omfattning och det kan finnas behov av att tillgripa prisreglering eller ransonering inom berörda sektorer. Skäl finns således att använda andra styrningsmekanismer än de gängse, men det sker inom en avgränsad sektor och – normalt sett Det kan exempelvis röra sig om svår elbrist eller om en pandemi med låg dödlighet. Vid än mer omfattande kriser – försörjningskriser – framträder behov av att tillämpa generell reglering. Vissa kriser är samhällsvida i den meningen att de drabbar envar eller ett stort antal sektorer. Framför allt gäller detta för krig och avspärrning i samband med krig i närområdet, för överhängande krigshot, samt för pandemier med hög dödlighet. Det är dock möjligt att tänka sig även andra typer av samhällsvida kriser, t.ex. förödande naturkatastrofer. Allt annat lika är självfallet en kris som drabbar fler sektorer mer allvarlig än en kris som bara drabbar en sektor och det är mer sannolikt att en sådan kris är en försörjningskris. Det är även tänkbart att en kris som initialt bara omfattar en samhällssektor snabbt fortplantar sig till resten av ekonomin. Ett totalt elavbrott som omfattar hela eller större delen av landet skulle exempelvis snart få mycket allvarliga konsekvenser för hela ekonomin. Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv Ett sådant händelseförlopp förutsätter att de sektorsspecifika beredskapsåtgärder som sätts in misslyckas. Från ekonomiskt perspektiv är slutsatsen alltså inte att generell prisreglering och ransonering bör tillämpas i det primära skedet, eftersom detta knappast är ändamålsenligt vid ett snabbt förlopp. Däremot kan sådana rättsmedel behöva tillgripas i ett sekundärt skede, när krisen blivit en (allmän) försörjningskris. Ytterligare en frågeställning är om det kan finnas kriser som är så allvarliga att prisreglering och ransonering upphör att vara adekvata instrument. Bedömningen är att så kan vara fallet för ett samhälle som kastats in i en närmast total misär, där många av samhällets mest grundläggande institutioner har slutat fungera och där befolkningen kanske står inför akut svält. När grundläggande samhällsinstitutioner inte längre fungerar finns det anledning att tro att central koordinering, vilket är en förutsättning för ransonering och prisreglering, är möjlig. I ett sådant scenario är det i ekonomiskt hänseende sannolikt bättre att låta marknaden sätta priser än att försöka upprätthålla priser som i brist på information kanske sätts närmast godtyckligt och som samhället ändå saknar möjligheter att i praktiken upprätthålla. Erfarenheten från efterkrigstidens och , under amerikansk respektive amerikansk/brittisk/fransk administration, tyder på att prisreglering och ransonering kan bli kontraproduktiva också i situationer där samhällsinstitutionerna bara delvis upphört att fungera. Trots att segrarmakterna kunde upprätthålla grundläggande lag och ordning anses prisreglering och ransonering ha förhindrat en ekonomisk återhämtning; först när dessa regleringar togs bort eller lindrades började en snabb ekonomisk återhämtning i de båda länderna (Hirschleifer, 1963.) En jämförelse med förhållandena under är intressant. Trots pågående krig, dvs. under materiellt sett likvärdiga eller till och med sämre förhållanden, anses prisreglering och ransonering ha fungerat förhållandevis väl. En möjlig förklaring är att de grundläggande samhällsinstitutionerna – däribland ordningsmakt och andra myndigheter – ännu i huvudsak var intakta och att koordineringen av ekonomin kunde utvecklas gradvis över tiden. Vid det plötsliga maktövertagandet kunde inte segrarmakterna centralplanera en snabb omställning till en fredsekonomi. Bland annat ledde brist på mat till att stadsbefolkningen minskade och att de som blev kvar i städerna var tvungna att själva resa ut på landsbygden för att byta till sig livsmedel. Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv En möjlig slutsats är att det finns ett intervall av allvarlighet inom vilket prisreglering och ransonering är användbara instrument. Vid mindre allvarliga kriser är det inte ändamålsenligt att använda dessa instrument – och sannolikt gäller detsamma vid de allra mest extrema kriserna. 3.1.2Betydelsen av försörjningskrisens varaktighet Vid en analys av försörjningskriser är tidshorisonten viktig av flera orsaker. En kortvarig kris kan bara vara en försörjningskris om den rör produkter som upplevs som nödvändiga på kort sikt; däribland mat, vatten, el, bränsle, läkemedel, andra sjukvårdsprodukter samt, härutöver, kanske även kommunikationer och betalningssystem. Vid ett mer utdraget förlopp kommer fler produkter att uppfattas som nödvändiga, exempelvis reservdelar, råvaror, insatsvaror, kläder och skor osv. I krig eller vid krigsfara är det på motsvarande sätt angeläget att få fram försvarsmateriel. Med andra ord: Ju mer utdragen en kris är, desto fler produkter kommer att betraktas som nödvändiga och desto mer sannolikt är det att krisen utgör en försörjningskris i här aktuell mening. 3.1.3Snabbhet och grad av överraskning Vid sidan av storlek och varaktighet har även snabbheten och graden av överraskning en betydelse. Vid ett händelseförlopp som är så snabbt att jämvikt inte hinner uppstå på marknaden, dvs. varken utbuds- eller efterfrågesidan hinner reagera, kan en planeringslösning vara att föredra framför en marknadslösning. Ett exempel på detta är en hotande kollaps för elsystemet. Ett annat exempel kan vara tillhandahållandet av förnödenheter i samband med lokala och plötsliga katastrofer, exempelvis elavbrott, stormar och översvämningar. Dessa exempel innefattar situationer där det kanske inte råder någon egentlig brist på filtar och dieselgeneratorer, men det kan ta innan marknaderna för dessa produkter reagerar på de nya omständigheterna. Emellertid kräver också många planeringslösningar tid och det är långt ifrån självklart att sådana lösningar kan genomföras snabbare än en marknadslösning. I själva verket talar mycket för att planekonomi i någon form reagerar långsammare än vad marknaden Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv Undantaget från denna princip är främst katastrofberedskap och automatiska rutiner, t.ex. för att hantera störningar i elsystemet, som planerats i förväg eller som utan alltför omfattande koordination kan hanteras med till buds stående personal och utrustning.2 Sådana situationer diskuteras i de branschinriktade kapitlen nedan. Att tillämpa generell prisreglerings- och ransoneringslagstiftning i situationer som inte detaljplanerats i förväg torde däremot normalt sett vara en process som tar relativt . Tilllämpningen kan delas upp i tre steg för prisreglering: 1.Analys och val av lämplig kortsiktig policyåtgärd, t.ex. prisstopp, 2.övervakning av efterlevnad och 3.analys och val av lämplig långsiktig policyåtgärd, t.ex. tillåten prishöjning Vid kvotransonering är motsvarande steg: 1.Fastställande av tillgängligt utbud och leveransskyldigheter, 2.fastställande av kvoter för köparsidan, Det är också så att vissa marknader är konstruerade för att hantera mycket snabba svängningar. Detta gäller exempelvis finansiella marknader och många råvarubörser. I många fall finns utvecklade instrument som särskilt syftar till att göra det möjligt för aktörerna att välja risknivå, t.ex. genom att försäkra sig mot prisstegringar. Marknaden kan också existera som specifikt hanterar risker i förväg. Det renodlade exemplet är försäkringsmarknader, men långsiktiga leveranskontrakt är ett exempel på att man kan reducera olika former av risker i normala kontrakt. 2 Jämför dock Bolton och Farrell, 1990, som analyserar valet mellan byråkratisk planering och marknadslösning. I deras modell är byråkratisk planering ett snabbare sätt att åstadkomma önskvärd koordinering, men den valda lösningen kommer i genomsnitt att vara mindre effektiv än marknadslösningen. Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv 3.2Marknadens reaktion vid allvarliga kriser En försörjningskris kan uppstå när utbudet av en eller flera produkter minskar kraftigt, när efterfrågan på en eller flera produkter ökar kraftigt, eller genom en kombination av dessa två händelseförlopp. Exempel på situationer där utbudet minskar kraftigt är en internationell oljekris, t.ex. utlöst av krig i oljeproducerande länder; krig i vår närhet och därmed avskurna eller begränsade handelsförbindelser; eller omfattande förstörelse av produktionsmedel inom landets gränser, t.ex. som följd av krig, omfattande sabotage eller en exceptionell naturkatastrof. Exempel på situationer med kraftigt ökad efterfrågan är krig eller krigsfara, varvid rustningsmateriel måste produceras; pandemier, där behovet av vaccin, antiviraler, andra läkemedel och sjukvård ökar samt efter omfattande katastrofer, när en massiv katastrofinsats eller återuppbyggnad måste genomföras . 3.2.1Reaktioner på kort sikt En enkel principiell analys kan göras med hjälp av utbuds- och efterfrågediagrammen i Figur 1 nedan. Inledningsvis kan betraktas en ökad efterfrågan, utlöst av någon form av försörjningskris, enligt den vänstra bilden. Efterfrågan ökar, vid oförändrade priser, från Q0 till Q. Emellertid kommer producenterna i allmänhet inte att vara beredda att sälja den ökade volymen till oförändrat pris; knappheten på marknaden driver upp priset från P0 till en ny jämviktsnivå, P1, vilket i sig ökar utbudet från Q0 till Q1. Under antagande att efterfrågeökningen beror på att helt nya behov uppstått och att därmed nya köpare – t.ex. staten – kommit in på marknaden, snarare än på att de redan existerande köparna fått höjd betalningsvilja, så kommer en viss andel av de senare att trängas undan.3 Utrymmet för den tillkommande efterfrågan, Q-Q0, skapas alltså på två sätt; dels drivs priset upp, vilket stimulerar till en ökad produktion med volymen , dels trängs delar av den konsumtion som skulle efterfrågas vid det ursprungliga priset undan, vilket frigör Q-Q1. 3 Om det antas att alla tillkommande köpare har en högre betalningsvilja än P1 så kommer en andel motsvarande Q- Q1 att trängas undan. Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv Effekten av ökad efterfrågan (vänster bild) respektive minskat utbud (höger bild). Fördelningen mellan ökad produktion och minskad (övrig) konsumtion beror på utbudets och efterfrågans priskänslighet, eller elasticitet. Om utbudet är mycket priskänsligt (fullständigt, eller i det närmaste fullständigt, elastiskt) så kommer hela eller merparten av den ökade efterfrågan att mötas av ökat utbud vid i stort sett oförändrade priser. Detta kan vara fallet om produkten kan köpas på en världsmarknad, där det svenska behovet bara utgör en liten andel. Det kommer också att vara fallet på lång sikt på en marknad med perfekt – eller i det närmaste perfekt – konkurrens. I det senare fallet kommer ökad efterfrågan att leda till nyinträde eller till att befintliga producenter bygger ut sin kapacitet. Inte i något av dessa två fall kan dock talas om en försörjningskris, eftersom existerande konsumtion kan fortgå vid oförändrade priser. Om utbudet däremot är helt eller i det närmaste helt okänsligt för priset (oelastiskt) så kommer hela eller nästan hela den ökade efterfrågan att tillgodoses genom att befintliga konsumenter trängs undan. Detta kan vara fallet om produktionen på kort sikt inte kan ökas, t.ex. därför att detta kräver att kapacitet byggs ut och detta inte låter sig göras på kort sikt. Det kan också vara fallet om produktionstakten (eller den takt i vilken produkten förs in i landet) är så låg i förhållande till förbrukningstakten att konsumtionen i huvudsak måste tillgodoses genom att befintliga lager används. Detta gäller exempelvis för vacciner och antiviraler vid en pandemi, men också för försvarsmateriel i samband Försörjningskriser från ett ekonomiskt perspektiv med ett kortvarigt krig. I de mest extrema fallen kan den tillkommande efterfrågan vara större än det tillgängliga utbudet, vilket kan leda till att hela den tidigare efterfrågan trängs undan. Om den undanträngda efterfrågan är relativt priskänslig så behöver prisstegringarna inte bli så stora. Hög priskänslighet indikerar också att konsumenterna har näraliggande substitut, eller att produkten inte har karaktären av nödvändighetsvara. Därmed är det tänkbart att utbudet visserligen är oelastiskt, men att efterfrågan är priskänslig och att en dramatisk ökning av efterfrågan för ett visst krisrelaterat ändamål därmed inte behöver vara någon allvarlig försörjningskris. Om däremot utbudet är oelastiskt och den tidigare existerande efterfrågan också är relativt oelastisk, så kommer en stor krisrelaterad efterfrågan att resultera i dramatiskt stigande priser. Detta motsvarar det som benämnts försörjningskris.