sou · GXB357 · 2009-08-20 00:00:00 — Här anges också att verket ansvarar för den centrala administrationen av olika förekommande statliga stöd inom sitt verksamhetsområde. Enligt andra paragrafen ska inom sitt verksamhets- område särskilt utföra ett antal uppgifter. Verket ska meddela föreskrifter, ha uppsikt och tillsyn och hand- lägga förvaltningsärenden samt följa och analysera utvecklingen i fråga om planering, byggande och boende. Verket ska också följa upp och utvärdera effekterna av tillämp- ningen av lagar och förordningar och användningen av andra styr- medel, bedriva informationsarbete om gällande och nya regler samt föreslå åtgärder och ändringar för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås. Vidare ska biträda regeringen med yttranden och ut- redningar m.m., bidra med underlag och expertkunskap för det arbete som regeringen bedriver nationellt och internationellt samt medverka i internationellt samarbete som syftar till att harmonisera regler för fysisk planering, hushållning med mark- och vatten- områden samt egenskapskrav på byggnader och byggprodukter Slutligen ska verka för samordning av de statliga myndig- heternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap. 19–21 §§ och , tillhandahålla underlag för tillämpningen av 5 kap. samt verka för en omställning till ett ekologiskt uthålligt energisystem och särskilt främja utbyggnaden av vindkraft i enlighet med det planeringsmål som har beslutat. ska, enligt tredje paragrafen, inom sina ansvars- områden främja en hållbar utveckling. Verket ska beakta de konse- kvenser som verkets beslut och verksamheten i övrigt kan få i frågor som rör boendesegregation, folkhälsa och jämställdhet samt barn, ungdomar, äldre, personer med utländsk bakgrund, funktions- hindrade eller andra grupper av befolkningen. Enligt fjärde paragrafen har ett samlat ansvar, sektors- ansvar, för miljöfrågor med anknytning till verkets verksamhets- område, ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet, ansvar i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, samt det övergripande ansvaret för frågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten inom samtliga miljökvalitetsmål. har enligt femte paragrafen ett samlat ansvar, sektors- ansvar, för handikappfrågor med anknytning till verkets verksamhets- område. får, enligt sjätte paragrafen, inom sitt verksamhets- område bedriva uppdragsverksamhet i och utomlands. Instruktionen är det övergripande dokumentet och grunden för verksamhet. (RB) är verktyg för rege- ringens årliga styrning av verket. är indelade i en verksamhetsdel och en finansiell del. I verksamhetsdelen finns specifika mål och återrapporterings- krav för olika delar av verksamhet. I regleringsbrevet finns mål och återrapporteringskrav för följande områden. -Bostadsmarknad och samarbete med EU och internationellt -Fysisk samhällsplanering och bebyggelseutveckling -Råd och stöd gällande planering och plangenomförande -Uppsikt över planväsendet -Fysisk samhällsplanering och bebyggelseutveckling och samarbete med EU och internationellt -Hållbart byggande och förvaltning -Uppsikt över byggnadsväsendet -Marknadskontroll av byggprodukter -Hållbart byggande och förvaltning och internationellt arbete och Europaharmonisering -Energipolitiska åtgärder på kort sikt -Bidrag till allmänna samlingslokaler I verksamhetsdelen finns också återrapporteringskrav beträffande organisationsstyrning samt de särskilda regeringsuppdrag som beställs genom RB. Den finansiella delen av RB anger budgetramarna för myndigheten och de villkor som är knutna till olika anslagsposter. instruktion är bred och omfattande men inte så konkret och tydlig. Regeringen använder regleringsbrev för att konkretisera styrningen av verksamheten genom utvecklade mål och återrapporteringskrav. Man kan notera en viss skillnad i styr- ningens karaktär beroende på vilket område som avses. För områdena Boendefrågor och Samhällsplanering och bebyggelseutveckling före- faller både mål och återrapporteringskrav i hög grad vara ämnade att förtydliga vad som ska göras inom områdena. Vissa mål och åter- rapporteringskrav återkommer i nästan samma form år . För området Byggande och förvaltning, och i ännu högre grad för Bidrags- hantering, handlar återrapporteringen mer om redovisning av insatser för genomförandet av förordningsreglerade verksamheter. Skillnaden är naturlig med hänsyn till verksamheternas olika för- fattningsenliga förutsättningar. Områdena Byggande och förvaltning och Bidragshantering har tydligare förankring i lagstiftning för sin verksamhet (se avsnitt 3.3). Processen kring regleringsbreven och regeringsuppdragen har stor betydelse för verksamhets- planering och faktiska verksamhet. verksamhetsplan bygger för sakverksamhetens del huvudsakligen på reglerings- brevets mål, återrapporteringskrav och uppdrag. Även om det varierar mellan enheterna så består enheternas verksamheter i hög grad av uppgifter från uppdrag och återrapporteringskrav i reglerings- breven. innehåll tas fram i en dialog mellan departe- mentet och verket . Enligt vad utredningen erfarit har utformningen av innehållet till stor del skett i samtal mellan handläggare på departementen och handläggare och enhets- chefer på verket. En fördel med denna decentraliserade process är att de med- arbetare som har god inblick i arbetet får möjlighet att påverka skrivningarna så att dessa speglar reella problem och att kraven blir möjliga att uppfylla. Processen kan dock få till följd att åter- rapporteringskrav och uppdrag mer speglar vad departementen vill ha svar på och vill svara på än vad som behöver svaras på och det finns resurser till att svara på. Det strategiska perspektivet kan lätt hamna i bakgrunden när verksamheten till stor del formuleras av de som direkt är involverade med att antingen ställa de dagliga frågorna eller att besvara dem. Det detaljerade perspektivet leder också till ett omfång på regleringsbrevet som rent praktiskt inte lämnar mycket utrymme över varken för departementet eller verkets ledning att styra verksamheten. När väl alla återrapporteringskrav och uppdrag är fördelade i verksamheten är också arbets- tid i stort sett förbrukad. har, bl.a. på grund av alla inblandades höga ambitionsnivå, tenderat att bli alltför omfattande och detaljerade. Eftersom regleringsbrevens mål, återrapporteringskrav och upp- drag sätter så stark prägel på enhetens verksamhet blir det viktigt för enheter att se till att regleringsbreven blir så väl anpassade till enhetens önskade inriktning som möjligt. På så vis bekräftar regleringsbrevet enhetens existens, och visar på dess behov av resurser. I ESV:s rapport anförs att intervjuer förstärker bilden av att det vid tillfällen förekommer informella kontakter och styr- ning mellan enheter och delar av och att divisions- eller myndighetsledningen inte gjort några tydliga avvägningar av denna styrning. Detta har vid tillfällen bidragit till att det tillkommit enstaka uppdrag i regleringsbrevet utan att detta varit samordnat med ledningen för . Enligt ESV:s intervjuer har enheter och medarbetare generellt haft betydande friheter i förhållande till divisions- och verksledningsnivå. På så vis har regleringsbreven kanske i högre grad speglat enheternas agenda på respektive håll än och Regerings- kansliets gemensamma agenda. Fördelning av ansvar och resurser inom svarar i sin nuvarande verksamhet inför sju departement som hyser huvudmän för olika frågor som hanterar. De är Miljö-, Finans-, Närings-, Social-, Kultur-, Justitie- samt Integrations- och jämställdhetsdepartementen. De olika departementen har olika tyngd i verksamhet. personalresurser fördelas på olika verksamheter enligt figuren nedan. Figur 4.1 Fördelning av personalresurser på verksamheter Källa: årsredovisning 2008 Med utgångspunkt från vilka departement som är ansvariga för olika verksamheter kan fördelningen av personalresurser grovt hänföras till olika departement enligt följande figur. Figur 4.2 Fördelning av personalresurser på departement Källa: årsredovisning 2008 Av figuren framgår att Miljö-, Finans- och Näringsdepartementen är de dominerande intressenterna i verksamhet. Sex av departementen, alla utom , har ansvar för olika anslag till disposition i regleringsbrev . Den relativa omfattningen i förhållande till totala anslag framgår av följande figur. Figur 4.3 Fördelning av finansiering på departement Källa: årsredovisning 2008 hela förvaltningsanslag ligger i reg- leringsbrev. Övriga anslag är sakanslag, främst för transfereringar av olika stöd och bidrag. I anslagen från och ligger dock en andel ersättning för hantering av stöden till och länsstyrelserna. finansieras över förvaltningsanslaget. verksamhet i övrigt finansieras över förvaltningsanslaget med undantag för vissa uppdrag som har särskild anslagsfinansiering. Ansvaret i för och dess huvudsakliga verksamhetsområden har skiftat sedan bildades. Av figuren nedan framgår att huvudmän, både för och dess huvudsakliga ansvarsområden, har bytt departe- mentstillhörighet . Figur 4.4 Ansvarsfördelning i för och dess huvudsakliga ansvarsområden Myndighetsansvar (RB) Myndighetsansvaret låg först hos , sedan hos och för att slutligen hamna hos . huvudmän för olika huvudsakliga verksamhetsområden har i olika omgångar varit placerade på Bostads-, Miljö-, Finans-, Inrikes- och Näringsdepartementen. Ansvaret för alla frågor har varit samlade på () och () och längst hos ända till 2007 då Boendefrågorna flyttades tillbaka till . Intervjuer på bekräftar att samarbetet med har fungerat smidigare under dessa perioder. Samband och kontakter mellan och Mål- och resultatdialogen genomförs en gång . På Miljö- departementet är det statssekreteraren som håller i dessa årliga möten med generaldirektör. Övriga deltagare har normalt varit rätts- och expeditionschefen, chefen för enheten för hållbar utveckling på departementet och myndighetshandläggaren från departementet samt chefen för bostadsenheten på finansdeparte- mentet. Från har överdirektören och ekonomichefen del- tagit. Beroende på dagordningen har också andra berörda ansvariga deltagit. Samtalen är kulmen på en process som börjar med verkets anslags- framställan och årsredovisning. Dokumenten granskas av sak- enheterna på departementet som bedömer måluppfyllelse och åter- rapportering. Departementets myndighetshandläggare samman- ställer underlagen och gör utifrån dem förslag till dagordning för mål- och resultatdialogen. generaldirektör har löpande många andra informella kontakter och avstämningar med ansvariga på departementet. De informella kontakterna mellan och de olika departe- menten är många. De är viktiga för den löpande informella styrningen och har också haft stor betydelse för utformningen av reg- leringsbreven, se ovan. Följande figur visar översiktligt vilka huvud- sakliga samband som finns mellan sakenheter och de berörda departementen. Sambanden motsvaras ibland av regel- bundna kontakter mellan och , både på chefs- och handläggarnivå. Regeringens styrning SOU 2009:57 Figur 4.5 Samband mellan och Inom området Samhällsplanering och bebyggelseutveckling har Plan- enheten och Stads- och regionenheten främst kontakter med Miljö- departementet, men också med . Enheterna uppger att de har en bra dialog med . Närings- departementet har gett omfattande uppdrag att utföras i samarbete mellan flera myndigheter, bl.a. . Särskilda resurser har ställts till departementets egna myndigheters förfogande medan har fått finansiera sitt deltagande över förvalt- ningsanslaget i konkurrens med verkets övriga verksamhet. Det har medfört att inte kunnat delta i samarbetet i tillfreds- ställande omfattning. När mottagarna för en rapportering av ett uppdrag finns i flera departement kan det i vissa fall kännas oklart om resultatet har nått fram. Inom området Boendefrågor har Analysenheten ett utvecklat sam- arbete med . Styrningen sker aktivt och direkt genom dialog med bostadsenhet, där åter- rapporteringskrav och uppdrag preciseras i samtal mellan enhets- chefer och berörda handläggare på bostads- enhet och . Dialogen sker vid möten på Finans- departementet där handläggare presenterar rapporter eller gör delredovisningar under arbetets gång. krav hanteras i nära samarbete på handläggarnivå och innehållet utformas successivt i dialog mellan departementet och . På det internationella området sker samarbetet genom återkommande återrapporteringar kring EU och bostadspolitiken då handläggaren på redovisar direkt till bostadsenhetens handläggare. Enhetens samarbete med sker i huvudsak indirekt genom deltagande i hemlöshets- strategi. Analysenheten har gjort rapporter inom hemlöshetsstrategin som föredragits för socialministern. Arbetet med rapporterna har finansierats dels med särskilda medel, dels över förvaltnings- anslaget. har tidigare haft Integrations- och jämställdhetsdeparte- mentets uppdrag att följa utvecklingen av boendeintegration och boendesegregation. finns i stället ett särskilt uppdrag att följa ungdomars boende som finansieras över förvaltningsanslaget. Någon rutin för samverkan med departementet har aldrig etablerats. Inom området Byggande och förvaltning uppger Byggregel- enheten och Bygg- och förvaltningsenheten att samarbetet med Miljö- departementet fungerar väl beträffande frågor om byggregler, bygg- lov och uppsikt samt är väl utvecklat och tätt i EU-arbetet. Det upplevs dock som ett problem att så kraftigt betonar miljöfrågorna i regleringsbrevet när det gäller byggfrågorna medan behandlingen i EU oftast gäller det befintliga regelsystemet och inre marknadsfrågor. Det kan vara svårt att redovisa resultat. Beträffande frågor om tillgänglighet och bostadsutformning är och närmast berörda. Enheterna har inga självklara kontakter på dessa departement, men bra kontakt med när det gäller lämplighet för avsett ändamål och tillgänglighet i övrigt. För frågor om kultur- värden i bebyggelsen saknas kontakter både på och . Inom området Bidragshantering har Bidragsenheten kontakter om stöd och bidrag med sex departement. Kontakterna med det sjunde, , handlar bl.a. om tillsyn av intygsgivare för bostadsrättsföreningars ekonomiska planer. Samarbetet med Närings- departementet i bl.a. energifrågor fungerar bra. Enligt enheten kan departementens byte av myndighetshandläggare vara ett problem eftersom kontakten från departementet inte alltid återupptas när handläggaren slutar. Exempelvis fanns ingen kontakt med Kultur- departementet i arbetet med regleringsbrevet . konstaterar att har en viktig men svår roll som sammanhållande för kontakter med departementen. Divisionen för verksamhetsstöd efterlyser en bättre dialog mellan departementet och myndigheten där även ekonomienheten deltar inför budgetbeslut. Finansieringen av särskilda fleråriga uppdrag över ramanslag bör bättre harmoniera med uppdragens utförande och en bättre hantering av stödfinansiering i överensstämmelse med för- ordning och föreskrifter skulle främja effektiviteten i verksamheten. Beträffande miljömålsarbetet efterlyser en mer utvecklad dialog med . I sitt yttrande över betänkande anförde bl.a. att myndigheternas uppdrag måste kunna realiseras inom ramen för deras befogenheter och att styrning och arbetsformer inom måste stödja en samordning. Verket anförde vidare att bör koordinera återrapporteringskraven för uppdrag som berör flera myndigheter bättre. En allmänt förekommande åsikt inom är att Miljö- departementet inte i tillräckligt hög grad prioriterar hanteringen av områdena Samhällsplanering och byggelseutveckling och Byggande och förvaltning. 4.3Pågående och framtida förändringar överlämnade sitt betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75). I betänkandet presenteras en ny syn på hur regeringen kan styra förvaltningen. Utredningens problembeskrivning och analys delades i stort av samtliga remissinstanser, och i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) bedömer regeringen att styrning och upp- följning av statliga myndigheter och verksamheter kommer att behöva förändras. Enligt propositionen är resultatstyrningen även fortsättningsvis ett viktigt styrmedel, men kommer att behöva bli mer flexibel för att bättre kunna svara mot regeringens styrbehov. Regeringens fortsatta arbete med att utveckla resultatstyrningen kommer att inriktas mot att myndighetsstyrningen ska bli mer långsiktig och strategiskt orienterad. I syfte att öka inslaget av långsiktighet i styrningen och därmed skapa en mer ändamålsenlig årlig styrning kommer myndigheternas instruktioner och de uppgifter som där anges utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Mängden återrapport- eringskrav i regleringsbreven kommer att begränsas. Kravet att återrapportera resultat i form av effekter bör enbart användas i de fall där myndigheterna själva kan påverka dessa. Regeringens styrning kommer därför framöver att successivt i allt mindre grad bygga på omfattande årliga återrapporteringskrav till myndigheterna. Det är angeläget att styrsignalerna till myndigheterna för att de ska få avsett politiskt genomslag blir såväl färre som tydligare. Utgångspunkten är att myndigheterna ska redovisa och bedömas utifrån resultat som de själva har inflytande över. I och med att den enhetliga verksamhetsstrukturen utgår kommer de återrapporterings- krav som myndigheterna har att hantera i första hand att avse myndig- hetens faktiska uppdrag och uppgifter och endast i undantagsfall hur myndigheten bidrar till olika samhällseffekter. De samlade återrapporteringskraven som riktar sig till myndigheterna minskar därmed. Myndigheternas verksamhet kommer liksom att följas upp löpande genom årsredovisning, myndighetsdialog, krav på betrygg- ande intern styrning och kontroll, och i förekommande fall genom de riskanalyser som myndigheten tar fram, och eventuella särskilda återrapporteringskrav. Myndigheterna ska styras utifrån de specifika förutsättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. Genom att myndigheter styrs olika kan styrningen därmed komma att i ökad grad präglas av långsiktighet och strategiskt tänkande. arbetar med att utveckla myndighetsstyrningen i enlighet med denna inriktning, se avsnitt 4.3.3 nedan. I slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118) anförs att statliga myndigheter måste ha en tillräcklig förmåga att handla utan att åter- kommande vara beroende av styrimpulser från regeringen. En sådan förmåga kräver dock att myndigheten ges resurser till självinitierad verksamhet. Beträffande det statliga åtagandet konstaterar kommittén att vad som bör vara en statlig myndighetsuppgift ytterst är en fråga för politiska avgöranden. Kommittén anser att bestämmelserna om förvaltningsmyndigheternas verksamhet bör präglas av stabilitet och långsiktighet och att lagform bör användas för att reglera grunderna för statsmakternas styrning av myndigheterna. ska utform- ningen och innehållet i dessa bestämmelser medge att regeringen kan styra myndigheterna på ett för varje område ändamålsenligt sätt. anser vidare att EU-arbetet än mer bör inriktas på tidiga initiativ. Departementen och myndigheterna bör utarbeta EU-strategier i samråd och tillsammans utveckla arbets- sätten i syfte att samla resurserna inom ett sakområde. Arbets- sätten beträffande införlivande av EG-rättsakter behöver utvecklas och rutiner tas fram. I möjligaste mån bör övervägas hur en ny reglering ska införlivas och tillämpas redan när kommissionen lägger sitt förslag. bedömer att två av de viktigaste frågorna för den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen är rekrytering och kompetensutveckling av chefer samt nyrekrytering av medarbetare. Kommittén anser också att det finns anledning att se över och analysera kompetensbehovet i ljuset av de förändringar som statsförvaltningen befinner sig i och står inför. understryker att en statstjänsteman ytterst arbetar på medborgarnas uppdrag. De statligt anställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i stats- förvaltningen samt i rollen som statstjänsteman. En gemensam värde- grund underlättar arbetet med att bevara och stärka en medborgar- orienterad grundsyn inom statsförvaltningen, och är till hjälp för myndigheterna som utvecklar egna anpassade värdegrunds- dokument. Av stor vikt är att frågor om etik och innehåll i stats- tjänstemannarollen lyfts fram och diskuteras fortlöpande inom myndigheterna. föreslår också att begränsningarna av myndigheternas anslagssparande tas bort för att därigenom tillvarata möjligheter till effektiviseringar och kostnadsminskningar. Av samma skäl föreslår kommittén att och regeringen bör kunna besluta om anslag till myndigheterna än . För att genomföra detta behöver dock regeringsformens bestämmelser i 9 kap. 3 § om budgetperiodens längd ändras. Betänkandet har remissbehandlats och beredning pågår i . Den principiella inriktningen av den framtida styrningen av den statliga förvaltningen som redovisades i budgetpropositionen innebär bl.a. att det behöver utvecklas en mer flexibel och verksamhetsanpassad styrning av myndigheterna och deras verksamhet med ökad betoning på strategiska, långsiktiga frågor. (Se avsnitt 4.3.1). Det bedrivs ett utvecklingsarbete i för att identifiera och föreslå konkreta förändringar och interna utvecklingsinsatser som skapar bättre förutsättningar för att utgöra ett stöd för regeringen när det gäller strategisk och långsiktig styrning av statliga verksamheter och myn- digheter. I arbetet ingår att analysera och föreslå konkreta åtgärder vad gäller arbetsformer och behovet av stöd, erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling för att utveckla styrningen i . I en rapport (PM ) konstateras inledningsvis att i praktiken inte utgör en enhetlig organisation det är en myndighet. Departementsstrukturen styr fortfarande mycket av det operativa arbetet, planeringen av aktiviteter och resurssättningen. Samarbetet och samrådsformer i präglas av en förhandlingskultur där de egna frågorna blir viktigare att genomdriva än helhetsperspektivet. Vidare konstateras att merparten av styrningsfrågorna har hanterats inom ramen för budgetprocessen och att den årliga styrningen egentligen inte fungerat styrande utan mer varit en form av kontroll och rapporteringskrav. Styrningen av förvaltningen, av myndigheter och verksamheter, är en del av politiken och i rapporten betonas vikten av att arbetet organiseras så att styrningsfrågorna ges ökad prioritet och integreras i behandlingen av sakpolitiska frågor i departementen. Det behövs enligt rapporten en helhetssyn i styrningen. Många frågor är sammansatta eller komplexa beträffande system och sam- band mellan olika verksamheter och går utöver departements- och myndighetsgränser. Styrningen blir inte effektiv om den enbart inriktas på en enskild myndighets prestationer. Det behövs också en ökad långsiktighet i styrningen som har fokus på verksamheter, förändringar och effekter på än . Behovet av ett bredare synsätt har bl.a. diskuterats inom ramen för ett projektarbete mellan Närings- och om företagande, med inriktning på att kartlägga samband mellan olika verksamheter processer och system. En slutsats i projektet är att strategisk styrning innebär ett fokus på verksamhetens effekter, vilket fordrar en kunskap om vilka system, processer som påverkar utfallet. En mer fokuserad, strategisk styrning av förvaltningen ställer högre krav på kunskaper, erfarenheter, självständighet och över- blick hos tjänstemännen i . I rapporten föreslås att genomför en kompetensanalys som underlag för strategisk kompetensförsörjning och kompetensutveckling. När det gäller styrningsfrågorna är det enligt rapporten inte tillräckligt med ett utvecklat arbete kring styrningen i respektive departement för att uppnå en bättre och effektivare styrning av förvaltningen som helhet. Det är också nödvändigt att väsentligt öka samordningen mellan departementen kring styrningen av förvaltningen och myndigheterna.