sou · GXB388 · 2009-11-02 00:00:00 — Föreskrifter som gäller drift av kärnkraftverk föreskrifter om säkerhet i kärntek- niska anläggningar (SSMFS 2008:1) innehåller de grundläggande bestämmelserna för drift av kärntekniska anläggningar. Anlägg- ningarna ska, enligt föreskrifterna, ha en anpassad grund- konstruktion med flerfaldiga barriärer för inneslutning av radio- aktiva ämnen och ett särskilt anpassat djupförsvar som omfattar förebyggande och skyddande åtgärder i flera steg samt kon- sekvenslindrande åtgärder om ett utsläpp av radioaktiva ämnen trots allt skulle inträffa. Vidare återfinns krav på grundläggande åtgärder vid tillbud och haverier, krav på konstruktion och utförande, krav på att analysera, granska och redovisa säker- heten samt krav på dokumentation och rapportering till myndigheten. Föreskrifterna innehåller också bestämmelser om ledning och styrning av de verksamheter som har betydelse för Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse säkerheten, krav på kompetens, styrning av driftverksamheten, beredskapsplanering samt hantering av kärnämne och kärnavfall. föreskrifter om kompetens hos drift- personal vid reaktoranläggningar (SSMFS 2008:32) innehåller bestämmelser om kompetensprövning hos driftpersonal vid kärnkraftsreaktor samt regler om behörighet för att få tjänst- göra i en viss befattning som rör driften av ett kärnkraftverk. föreskrifter om konstruktion och utförande av kärnkraftsreaktorer (SSMFS 2008:17) gäller åtgärder som krävs för att upprätthålla och utveckla säkerheten i konstruktionen och utförandet av kärnkraftsreaktorer i syfte att, så långt det är rimligt med beaktande av bästa möjliga teknik, förebygga radiologiska olyckor. Föreskrifterna omfattar även bestämmelser om tekniska och administrativa åtgärder. föreskrifter om mekaniska anord- ningar vid kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:13) inne- håller bestämmelser om konstruktion, tillverkning och kontroll av tryckbärande och andra mekaniska anordningar av betydelse för säkerheten. Föreskrifterna innehåller också bestämmelser om tredjepartskontroll genom ackrediterade organ som ska ske av sådana anordningar innan de får tas i drift. Föreskrifter om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar föreskrifter om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:12) gäller sådana tek- niska, organisatoriska och administrativa åtgärder som krävs för att dels skydda kärntekniska anläggningar mot obehörigt intrång, sabotage eller annan sådan påverkan som kan medföra radiologisk olycka, dels för att förhindra obehörig befattning med kärnämne eller kärnavfall. föreskrifter om beredskap vid vissa kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:15) är tillämpliga på planering av beredskapen och åtgärder i händelse av en nöd- Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse situation eller hot om en nödsituation vid kärntekniska anlägg- ningar. Föreskrifter som gäller hantering av kärnavfall föreskrifter om hantering av radio- aktivt avfall och kärnavfall vid kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:22) syftar till att tillse att radioaktivt avfall och kärnavfall hanteras på ett från strålskyddssynpunkt tillfreds- ställande sätt samt till att ge förutsättningar för att begränsa avfallsmängder och skadlig verkan av strålning från avfallet nu och . Föreskrifter om säkerhet vid slutförvaring föreskrifter om säkerhet vid slut- förvaring av kärnämne och kärnavfall (SSMFS 2008:21) gäller säkerheten efter förslutning av slutförvar för kärnämne och kärnavfall vilket inkluderar använt kärnbränsle. Föreskrifter om kontroll av kärnämne föreskrifter om kontroll av kärn- ämne m.m. (SSMFS 2008:3) gäller sådana åtgärder som krävs för att uppfylla de förpliktelser som följer av överenskom- melser i syfte att förhindra spridning av kärnvapen samt obehörig befattning med kärnämne, använt kärnbränsle som placerats i slutförvar, kärnteknisk utrustning samt därtill rela- terad programvara och teknik. föreskrifter om personstrålskydd i verksamhet med joniserande strålning vid kärntekniska anlägg- ningar (SSMFS 2008:26) föreskriver att verksamheten ska bedrivas så att alla stråldoser begränsas så långt som det är rimligt med hänsyn till ekonomiska och samhälleliga faktorer. Föreskrifterna är omfattande, bl.a. finns krav på att det ska Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse finnas dokumenterade mål och styrmedel samt resurser för arbetet med att hålla stråldoserna så låga som möjligt. Vidare krävs att all personal som ska arbeta inom kontrollerat område ska använda skyddsutrustning samt genomgå medicinsk kontroll. Bestämmelser om när persondosmätare ska bäras och när hel- kroppsmätning ska göras finns också. Föreskrifterna innehåller också bestämmelser om krav på lokala strålskyddsinstruktioner, vilket innebär att tillståndshavaren ska ha interna regler och rutiner för strålskyddet. En årlig uppföljning och utvärdering av arbetet ska också rapporteras till . föreskrifter om strålskyddsföre- ståndare vid kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:24) före- skriver att tillståndshavaren ska utse en strålskyddsföreståndare samt en ersättare för denna vid den kärntekniska anläggningen och att dessa personer ska godkännas av Strålsäkerhetsmyndig- heten. Strålskyddsföreståndaren ska bl.a. verka för att gällande lagar, föreskrifter och övriga villkor om strålskyddet för anlägg- ningen efterlevs samt bevaka och följa upp strålskyddsverksam- heten och vara en kontaktpunkt gentemot myndigheten. föreskrifter om grundläggande bestämmelser för skydd av arbetstagare och allmänhet vid verk- samhet med strålning (SSMFS 2008:51) är baserade på det grund- läggande strålskyddsdirektivet 96/92/Euratom om fastställande av säkerhetsnormer för skydd av arbetstagares och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning. Föreskrifterna anger tillståndshavarnas ansvar för de grund- läggande strålskyddsprinciperna berättigande och optimering av verksamheten och att dosgränser inte överskrids. Föreskrifterna innehåller bestämmelser om gällande dosgränser, mätning och rapportering av individuella strålsdoser, skydd för gravida och ammande kvinnor, kategorisering av arbetstagare och arbets- ställen samt regler om utförande av läkarundersökning och när läkarundersökning av arbetstagare krävs. föreskrifter om externa personer i verksamhet med joniserande strålning (SSMFS 2008:52) är tillämpliga på arbetstagare som utför arbete som kan ge högre stråldoser, då dessa anlitas för arbete inom kontrollerat område i eller då svenska externa personer av samma kategori utför sådana uppdrag i andra länder. Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse Föreskrifter om skydd av allmänheten och miljön föreskrifter om skydd av män- niskors hälsa och miljön vid utsläpp av radioaktiva ämnen från vissa kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:23) – bl.a. kärn- kraftverk innehåller bestämmelser om begränsningar av utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Enligt föreskrifterna får den effektiva dosen till någon individ i den så kallade kritiska gruppen av luft- och vattenutsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning inte överstiga 0,1 millisievert. föreskrifter om skydd av män- niskors hälsa och miljön vid slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall (SSMFS 2008:37) är tillämpliga på slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall. Föreskrifter om avveckling av kärntekniska anläggningar föreskrifter om planering inför och under avveckling av kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:19) föreskriver att tillståndshavaren ska se till att det finns en preliminär planering av den framtida avvecklingen av anlägg- ningen. Bland annat ska en analys av olika tänkbara tillväga- gångssätt för avvecklingen redovisas, innehållet av radioaktivt material och materialflöden tekniskt dokumenteras och krav ställs på redovisning inför slutlig avställning av anläggningen och följande demontering och rivning. föreskrifter om arkivering vid kärn- tekniska anläggningar (SSMFS 2008:38) är tillämpliga på arkivering av dokumentation som upprättats och mottagits inom ramen för verksamheten vid kärntekniska anläggningar. Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse föreskrifter om utförsel av gods och olja från zonindelat område vid kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:39), kan sägas utgöra friklassningsregler med bestämmelser om utförsel av kärnavfall från en kärnteknisk anläggning för fri användning eller för att kunna tas om hand som annat avfall än kärnavfall. föreskrifter om undantag från lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet avseende hantering av naturligt förekommande material som innehåller kärnämne (SSMFS 2008:2) innehåller bestämmelser om undantag från kärntekniklagens bestämmelser när det gäller verksamhet som innebär hantering av i naturen förekommande material som innehåller kärnämne och som inte avser utvinning av kärnämne ur eller annat råmaterial. föreskrifter om undantag från kravet på godkännande av uppdragstagare (2008:7) inne- håller bestämmelser om undantag från kravet på godkännande enligt 5 § andra stycket 1 lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet. 5.6.1Miljöbalkens bakgrund, mål och tillämpningsområde Bestämmelserna i syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling ska bygga på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. I balken anges också vad som ska gälla för att mål ska uppnås. ska således tillämpas så att: människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås . tillämpningsområde är alltså mycket vidsträckt. Reglerna kan tillämpas för all verksamhet och alla åtgärder som påverkar miljön – från stora industriprojekt till små enstaka åtgärder av privatpersoner. En nyhet i , i förhållande till vad som gällde enligt tidigare miljölagstiftning, är att frågor om strålning – såväl joni- serande som icke- joniserande – omfattas av bestämmelserna i balken. Av framgår att användning av anläggningar som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön är att betrakta som miljöfarlig verksamhet. I förarbetena till balken anges särskilt drift av kärntekniska anläggningar som exempel på användning som är att betrakta som miljöfarlig verksamhet . Vidare anges att användning av anläggningar som kan medföra olägenhet för omgiv- ningen genom bl.a. joniserande strålning är att betrakta som miljö- farlig verksamhet. All kärnteknisk verksamhet är således miljöfarlig verksamhet enligt . Av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår att kärnteknisk verksamhet inte får bedrivas utan tillstånd enligt . Frågor om tillstånd enligt miljö- balken för kärnteknisk verksamhet prövas av miljödomstolen. Bestämmelserna i balken innebär alltså att det krävs två separata tillstånd för att få inneha och driva en kärnteknisk anläggning, dels ett tillstånd enligt kärntekniklagen, dels ett tillstånd enligt . Av förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar framgår vidare att kärnteknisk verksamhet alltid ska förutsättas Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse medföra betydande miljöpåverkan. Detta får en särskild betydelse när det gäller omfattningen av en miljökonsekvensbeskrivning och förfarandet för att ta fram en sådan. Av framgår att balken ska tillämpas parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten. Det innebär att gäller parallellt med kärntekniklagen och strålskydds- lagen. Den som bedriver kärnteknisk verksamhet är alltså skyldig att förutom bestämmelserna i kärntekniklagen även beakta och tillämpa balkens regler. omfattar förutom olägenheter vid joniserande strål- ning även säkerheten hos anläggningar, tillsynsfrågor och verksam- hetsutövares egenkontroll. Det är således möjligt att med stöd av ingripa mot alla former av kärnteknisk verksamhet. 5.6.4Tillåtlighetsprövning av nya verksamheter enligt 17 kap. För vissa nya anläggningar och verksamheter gäller att regeringen, enligt 17 kap. 1 § , ska pröva tillåtligheten av dessa innan tillståndsansökan prövas. Det anges uttryckligen i paragrafen att det ska vara fråga om nya verksamheter som obligatoriskt ska prövas av regeringen. De anläggningar och verksamheter det är frågan om räknas upp i paragrafen. Det gäller stora infrastrukturprojekt som generellt sett har en betydande miljöpåverkan som konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att nå den bästa lösningen. Ofta kan enskilda intressen ställas mot allmänna intressen eller olika allmänna intressen mot varandra. Bland de verksamheter som räknas upp i paragrafen finns angivet anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen. Även om uppräkningen anger att det är anläggningen som ska prövas så följer det av paragrafens inledning att prövningen även ska avse verksamheten som sådan. I begreppet anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen innefattas i princip kärnkraftsreaktorer. Regeringen är dock enligt den särskilda förbudsbestämmelsen i 5 a § kärnteknik- lagen förhindrad att meddela tillstånd till att upp- föra en kärnkraftsreaktor. Utredningen återkommer till den frågan i avsnittet om övervägande och förslag. Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse Prövningen enligt balken omfattar övergripande frågor såsom anläggningarnas lokalisering, art och omfattning samt frågor om verksamhetens effekter på markanvändning och miljö, energi, transporter m.m.31 De bedömningar som ska göras omfattar ytterst politiska ställningstaganden där det framstår som naturligt att regeringen har det avgörande inflytandet huruvida verksamheten ska få komma till stånd eller inte32. Tillåtlighetsprövningen ger regeringen ett långtgående utrymme när det gäller att styra verksamheten i den riktning som är önskvärd från närings-, energi-, arbetsmarknads-, klimat- och regionalpolitiska utgångspunkter. I samband med prövningen kan regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose även allmänna intressen33. Regeringens beslut är bindande för den ordinarie tillstånds- myndigheten. Denna kan alltså inte avslå en ansökan om tillstånd till en verksamhet som regeringen vid prövning enligt 17 kap. funnit tillåtlig. Den kan heller inte bifalla en ansökan om tillstånd som regeringen vid prövning enligt 17 kap. funnit otillåten. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan omfattas av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut vilket innebär att Regeringsrätten efter ansökan om rättsprövning prövar om regeringens avgörande strider mot någon rättsregel. Sammanfattningsvis innebär regeln enligt 17 kap. 1 § miljö- balken att innan en ansökan om tillstånd att uppföra en ny kärn- teknisk anläggning prövas, ska regeringen först pröva tillåtligheten av verksamheten som sådan. Enligt 17 kap. 6 § får regeringen tillåta kärntekniska anläggningar endast om kommunfullmäktige i den kommun som anläggningen ska lokaliseras till har tillstyrkt detta. Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kom- mer till stånd finns det en undantagsmöjlighet för regeringen att bortse från det kommunala vetot avseende anläggningar för mellan- lagring av kärnämne eller kärnavfall. 1997/98:45 II, s. 215 f. 32Se , , del 3, s. 145. 33Jfr 17 kap. 7 § . Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse En miljökonsekvensbeskrivning ska alltid ingå i en ansökan enligt . När det gäller förfarandet för att upprätta miljökonse- kvensbeskrivningen och kraven på denna samt planer och plane- ringsunderlag gäller reglerna i 6 kap. . En ansökan enligt ska innehålla uppgifter om det samråd som skett enligt 6 kap. 4–6 §§ . I samband med att en ansökan om tillstånd prövas är miljö- domstolen skyldig, enligt 6 kap. 9 § , att ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven enligt 6 kap. . Vid prövningen av ansökan ska sedan innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttran- den beaktas. Resultatet av den prövningen ska framgå av tillstånds- beslutet. 5.6.6Rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler I 2 kap. återfinns s.k. allmänna hänsynsregler vilka måste iakttas av var och en som utövar verksamhet eller vidtar en åtgärd som inte är av försumbar betydelse. Dessa principer är följande: Försiktighetsprincipen återfinns i 2 kap. 3 § och innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått ska vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller miljön. I den mån kunskap om sambandet mellan verksamheten och olägenheten saknas, men det finns skäl att anta att ett samband likväl före- ligger, bör bristen på bevisning om orsakssamband inte frita verksamhetsutövaren från skyldigheten att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas.34 I 2 kap. 2 § anges att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig kunskap om i vilken utsträckning verksamheten medför olägen- 1997/98:45, del 1, s. 210. Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse het för människors hälsa och miljön och hur sådana olägenheter kan förebyggas eller begränsas. Hur långt skyldigheten sträcker sig får rimligen variera med verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Det är naturligtvis skillnad på vilka krav som kan ställas på en enskild persons kunskap om vardagliga åtgärders påverkan på miljön och på de krav som kan ställas på den som avser att bedriva industriell verksamhet. I förarbetena anges emellertid att det är den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller utövar verksamheten som ska vara avgörande för vilken kunskap som behövs.35 Principen om bästa möjliga teknik Principen om bästa möjliga teknik återfinns i 2 kap. 3 § miljö- balken. För yrkesmässig verksamhet ska bästa möjliga teknik användas för att förebygga skador och olägenheter. Teknik omfattar inte endast produktionsanordningar utan även metoder för produktion som utbildning och arbetsledning. Med bästa möjliga teknik avses både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen ifråga. Den ska vara tillgänglig och inte bara före- komma på experimentstadiet men behöver dock inte finnas i . Bedömningen om vad som är bästa möjliga teknik inne- fattar även det övergripande resultatet för miljön. Hänsyn bör t.ex. tas till råvaror och energiförbrukning.36 Produktvalsprincipen i 2 kap. 6 § tillämpas vid an- vändning och försäljning av kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön. Principen begränsar sig till att avse skyldigheten att undvika sådana farliga ämnen och beredningar som kan ersättas med mindre farliga motsvarigheter.37 1997/98:45, del 1, s. 211. 1997/98:45, del 1, s. 216. 1997/98:45, del 1, s. 225–226. Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse Dessa båda principer följer av 2 kap. 5 § . Krets- loppsprincipen innebär att vad som utvinns ur naturen ska på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Hushållningsprincipen har avseende råvaror och produkter ett nära samband med kretsloppsprincipen. Bästa effekt nås i samband med konstruktion och tillverkning. Prin- ciperna tillämpas exempelvis genom att en resurs- och energisnål process används och genom återanvändning eller återvinning, varigenom ett material kan komma till ny användning eller förvandlas till ny råvara. Då minskas behovet att förbruka änd- liga naturresurser så att dessa räcker även för kommande gene- ration. Det är även angeläget att minska avfallsmängderna och därmed omfattningen av deponier liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och vatten. Förutom att hushålla med råvaror är det av betydelse att hushålla med energi. Därför bör alla verksamhetsutövare ha en effektiv energianvändning och hushålla med energi.38 Av 2 kap. 4 § framgår att verksamheter och åtgärder ska lokaliseras till platser som är lämpliga med hänsyn till mål och där minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön uppkommer. Verksamheter eller åtgärder ska således lokaliseras till platser som är lämpliga. Lämplighetsbedömningen bör ske med utgångspunkt i balkens syfte, de grundläggande och särskilda hushållningsbestämmel- serna samt förekommande miljökvalitetsnormer.39 Slutligen finns en skälighetsregel i 2 kap. 7 § . Den innebär att hänsynsreglerna ska tillämpas under förutsättning att det inte kan anses vara orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. En sådan avvägning får emellertid aldrig leda till att en miljökvalitetsnorm åsidosätts. 1997/98:45, del 1, s. 222. 1997/98:45, del 1, s. 219. Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse I motiven anges att hänsynsreglerna måste tillämpas så att inte orimliga krav ställs på verksamhetsutövaren med hänsyn till den effekt skyddsåtgärderna och försiktighetsmåtten kommer att ha på miljön och kostnaderna för dessa åtgärder. Någonstans går en gräns där marginalnyttan för miljön inte uppväger de kostnader som läggs ned på försiktighetsmåtten.40 Vad gäller bedömningen av var gränsen går för vad som kan anses vara en orimlig kostnad är utgångspunkten att tillämpningen av bestämmelser ska ske för att tillgodose miljö- balkens mål. Huruvida kostnaden för en åtgärd är orimlig ska bedömas framför allt med hänsyn till miljönyttan som åstadkoms genom åtgärden. Vad gäller yrkesmässig verksamhet ställs krav på att bästa möjliga teknik ska tillämpas. I dessa fall utgår bedömningen av vad som är ekonomiskt rimligt från branschförhållanden och inte den aktuella verksamhetsutövarens betalningsförmåga.41 En annan bärande princip i ger uttryck för att den som förorsakar miljöstörningar också har att bekosta nödvändiga åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter och fastslogs redan i samband med miljöskyddslagens tillkomst. Principen är internationellt vedertagen och går under beteckningen PPP (Polluter Pays Principle).42 Principen att det är förorenaren som ska betala innebär inte endast ett ansvar för att förebygga skador och olägenheter utan innebär också ett ansvar för den som har orsakat att skada eller olägenhet har uppkommit för miljön, att avhjälpa sådan skada. Skyldigheten för avhjälpandet bör i princip kvarstå till dess olägen- heterna har upphört oavsett om verksamheten lagts ned eller överlåtits. 10 kap. tillämpas på mark och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön. Efterbehandlingsansvaret innebär således att den ansvarige i skälig omfattning ska utföra eller bekosta de efterbehandlings- 1997/98:45, del 1, s. 232. 1997/98:45, del 1, s. 232. 1997/98:45, del 1, s. 213. Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse åtgärder som på grund av föroreningar behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för män- niskors hälsa eller miljön