sou · GXB360 · 2009-06-15 00:00:00 — Skyldigheten gäller inte, om har lämnat över handlingarna i ärendet till en migrationsdomstol. I säkerhetsärenden gäller 27 § förvaltningslagen (1986:223) i stället för vad som föreskrivs i första och andra styckena. För beslut om förbud att återvända till som vunnit laga kraft finns särskilda bestämmelser. Sista stycket i paragrafen är ny och införs som en följd av kraven i artiklarna 12.1 och 13.1 om att ett avslag på en ansökan om upphävande av ett återreseförbud ska kunna överklagas. Bestämmelsen har tidigare behandlats i avsnitt 10.5. De särskilda bestämmelser som avses är 8 kap. 22 § och 12 kap. 16 § första stycket. Överklagande av förvaltningsmyndigheternas beslut 3 § beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet avser –avslag på en ansökan om visering eller återkallelse av visering för en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare, utan att själv vara EES-medborgare, –avvisning eller utvisning och i förekommande fall en därmed förenad tidsfrist för frivillig avresa, –avslag på en ansökan om att upphäva ett förbud att återvända till , –avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i , eller –återkallelse av ett uppehållstillstånd eller av tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i . beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. I första stycket införs en möjlighet att överklaga ett avslag på en ansökan om upphävande av ett återreseförbud. Bestämmelsen införs för att uppfylla kraven i artiklarna 12.1 och 13.1 och har tidigare behandlats i avsnitt 10.5. Förbud att återvända till samt beslut att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa 7 a § En polismyndighets eller beslut om förbud att återvända till eller om att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en migrationsdomstol. Om det i ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa har angetts att en utlänning kan få ett förbud att återvända till om han eller hon inte lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när tidsfristen gått ut, börjar tiden för överklagande av ett senare meddelat förbud att återvända till att löpa det beslutet meddelas. Paragrafen är ny och första stycket införs för att uppfylla kraven i artiklarna 12.1 och 13.1. Bestämmelsen kodifierar tidigare praxis att ett beslut om återreseförbud kan överklagas separat. De beslut om återreseförbud som meddelats enligt 8 kap. 19 och 19 a §§ och 12 kap. 14 a § kan överklagas med stöd av bestämmelsen. Det införs en möjlighet att överklaga en verkställande myndighets beslut om att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa. Andra stycket införs som en följd av kraven i artikel 11.1 b och har tidigare behandlats i avsnitt 10.4.1. Enligt 18 kap. 8 a § ska en utlänning i ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa upplysas om att han eller hon kan få ett återreseförbud om han eller hon inte lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när tidsfristen gått ut. Om så har skett ska andra stycket i paragrafen tillämpas i stället för bestämmelsen om överklagandefrist i 23 § andra stycket FL. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll 8 § En utlänning får tas i förvar, om det finns ett beslut om utvisning enligt denna lag eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas och det finns en risk för avvikande enligt 1 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716), om utlänningen håller sig undan eller på annat sätt försvårar en verkställighet eller hans eller hennes identitet är oklar. Om utlänningen är , får han eller hon inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans eller hennes vårdnadshavare eller en av dem, om de är flera. Under de förutsättningar som anges i första stycket kan utlänningen ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt. Första stycket har ändrats för att uppfylla kraven i artikel 15.1. Se vidare kommentaren till 10 kap. 1 § UtlL. förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97) 4 § Om en polismyndighet, , en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen fattar ett beslut om avvisning eller utvisning med återreseförbud ska underrättas. ska även underrättas när en polismyndighets, eller en migrationsdomstols beslut har vunnit laga kraft. När har verkställt ett beslut om avvisning eller utvisning som är förenat med återreseförbud, ska verket underrätta och, om utlänningen är folkbokförd i , . I första stycket har en polismyndighet lagts till som en myndighet som fattar beslut om avvisning och vars beslut ska underrättas om. Bestämmelsen ändras som en följd av att en polismyndighet får behörighet att meddela ett återreseförbud. 15 § Har en utlänning som har tagits i förvar överklagat förvarsbeslutet, och meddelas därefter beslut enligt 10 kap. 9 § första stycket första meningen utlänningslagen (2005:716), ska den myndighet som fattat beslutet underrätta den förvaltningsdomstol som handlägger ärendet om det. Sådan underrättelse ska också ske om förvarsbeslutet upphör att gälla enligt 10 kap. 10 § utlänningslagen. Motsvarande underrättelseskyldighet gäller även vid ändringar som avser beslut om placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 10 kap. 20 § utlänningslagen eller om avskiljande enligt 11 kap. 7 § samma lag. I första stycket har en ändring införts så att hänvisningen till 10 kap. 9 § UtlL endast görs till första stycket första meningen i den bestämmelsen. Någon underrättelse av beslut enligt 10 kap. 9 § första stycket andra meningen UtlL behöver inte längre ske eftersom de besluten alltid ska fattas av en migrationsdomstol. 17 § Om föreskrifter enligt 21 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) beslutas ska () underrätta Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission. Om beslutar att tillämpar bestämmelserna i 11 kap. 2 § fjärde stycket och 3 § tredje stycket utlänningslagen ska verket underrätta Europeiska gemenskapernas kommission om det. Verket ska även underrätta Europeiska gemenskapernas kommission så snart bestämmelserna inte längre tillämpas. Andra stycket är nytt och införs för att uppfylla kraven i artikel 18.2. Det är som beslutar att tillämpa de regler om nödsituation som införts i 11 kap. 2 § fjärde stycket och 3 § tredje stycket och det är även som ska underrätta kommissionen om att det har skett. När de förhållanden som motiverar att bestämmelserna tillämpas inte längre finns och slutar att tillämpa bestämmelserna ska även informera kommissionen om det. Genomförande av EG:s direktiv om återvändande samt frågor om förvar En särskild utredare ska ta ställning till hur och rådets direktiv av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 24.12.2008, s. 98) ska genomföras i . Uppdraget innefattar att undersöka hur utlänningslagstiftningen och övrig för direktivet relevant lagstiftning överensstämmer med direktivets bestämmelser. Utredaren ska ta ställning till behovet av författningsändringar och andra åtgärder och lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Utredaren ska även ta ställning till behovet av att genomföra bestämmelserna om tvångsmedel i rådets direktiv /110/EG av om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg (EUT L 321, 06.12.2003, s. 26) och hur dessa bestämmelser i så fall ska genomföras i . Utredaren ska vidare med anledning av ovan nämnda direktiv och mot bakgrund av nuvarande praxis och rutiner, särskilt överväga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen är ändamålsenligt utformade. Om det är påkallat, ska utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder med anledning av dessa överväganden. De för uppdraget relevanta bestämmelserna som rör avvisning och utvisning samt bestämmelser om förvar och tvångsåtgärder finns huvudsakligen i utlänningslagen (2005:716). antogs och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Direktivet syftar till att fastställa gemensamma regler och tillvägagångssätt som ska tillämpas i medlemsstaterna vid återsändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i unionen. Direktivet omfattar bland annat bestämmelser om avvisning och utvisning, återreseförbud och förvar. antog Europeiska unionens råd direktivet om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg. Direktivet genomfördes i svensk rätt i lagen om transitering av tredjelandsmedborgare (2005:754). Direktivet syftar till att underlätta transitering av tredjelandsmedborgare som ska återsändas till hemlandet via en flygplats som ligger i en annan medlemsstat än den som har fattat beslutet om avvisning. Direktivet innehåller fakultativa bestämmelser om användning av tvångsmedel i samband med transitering. I artikel 5.3(a) anges att en medlemsstat i enlighet med sin nationella lagstiftning får placera och inkvartera en tredjelandsmedborgare i säkert förvar. I artikel 5.3(b) anges att en medlemsstat får utöva legitima medel för att förhindra eller avbryta en tredjelandsmedborgares eventuella försök att motsätta sig transiteringen. Återvändandedirektivet ska vara genomfört i nationell rätt senast efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Direktivet träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i EUT. Det ankommer på medlemsstaterna att införa lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. Svensk rätt överensstämmer i stora drag med direktivets bestämmelser. Det finns dock skillnader i vissa avseenden, bland annat när det gäller bestämmelserna om återreseförbud och förvar. Direktivet om bistånd vid transitering Transiteringsdirektivet föreskriver möjligheten att använda vissa tvångsmedel i samband med transitering, bland annat förvarstagande. Den möjlighet till förvarstagande som finns i svensk rätt begränsas dock till de situationer som anges i 10 kap. utlänningslagen och omfattar inte de tredjelandsmedborgare som transiterar i enlighet med direktivet (jfr prop. 2004/05:168, s. 24). En utlänning som befinner sig i kan enligt utlänningslagen under vissa förutsättningar tas i förvar, t.ex. om utlänningens identitet är oklar, om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras, om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning och det finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i (jfr 10 kap. 1 § utlänningslagen). Mot bakgrund av att ett förvarstagande innebär ett stort ingrepp i den personliga integriteten och i den enskildes rörelsefrihet ska institutet endast användas om andra mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga. Den tid en utlänning är förvarstagen ska vara så kort som möjligt. som förvarsinstitutet ska användas med försiktighet är möjligheterna till förvarstagande ett viktigt instrument för att en välordnad verkställighetsprocess i avvisnings- och utvisningsärenden ska kunna upprätthållas. verkställde cirka 2 000 beslut om förvar. De flesta förvarsbeslut omfattade personer som hade meddelats lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning. Den genomsnittliga vistelsetiden i förvar uppgick . registrerade cirka 15 000 nya ärenden för vilka verkställbara beslut om avvisning eller utvisning förelåg. Omkring 5 000 utlänningar avvek efter det att lagakraftvunna avlägsnandebeslut hade meddelats och innan ärendena överlämnades till polisen. Utöver dessa avvek ett stort antal personer innan ett beslut om avvisning eller utvisning hade meddelats. Redovisningen ovan väcker frågor kring hur ett välavvägt regelsystem bör vara utformat samt hur en god tillämpning av regelsystemet ska säkerställas. Det bör vara möjligt att finna en balans mellan de sinsemellan konkurrerande intressena att förvarsinstitutet ska användas med stor försiktighet och att avvisnings- och utvisningsbeslut ska kunna verkställas. Vid tillämpningen av den processordning som infördes genom utlänningslagen (2005:716) har frågan uppkommit vilken myndighet som under olika skeden i processen är ansvarig för förvarsfrågan. Ansvarsförhållandet kan behöva tydliggöras i de fall beslut om förvar och uppsikt har överklagats (jfr 10 kap. 13–16 §§ utlänningslagen). Det har även noterats oklarheter i lagstiftningen beträffande kravet på muntlig förhandling (jfr 10 kap. 12 § utlänningslagen), beräkningen av frister för ny prövning av förvarsfrågan efter överklagande (jfr 10 kap. 9 § utlänningslagen), möjligheten att överklaga beslut om uppsikt (jfr 14 kap. 1 § utlänningslagen) samt vilken myndighet som är klagandens motpart efter överklagande av förvarsfrågan i vissa fall (jfr 10 kap. 12§ utlänningslagen). Förvarstagna utlänningar som utgör en säkerhetsrisk kan placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Bestämmelserna tillkom genom en reform som trädde i kraft . placerades förvarstagna utlänningar regelmässigt i häkten och arrestlokaler. Tanken bakom reformen var att placeringar i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt skulle minska avsevärt och endast användas i undantagsfall (prop. 1996/97:25 s. 142 f. och prop. 1996/97:147 s. 21). Det är först efter det att en incident har inträffat som kan genomföra en utredning för att utröna om en säkerhetsrisk föreligger som grund för avskiljande eller placering i häkte (jfr 11 kap. 7 § utlänningslagen). De inrättningar som finns tillgängliga för att verkställa beslut om förvar är inte optimala placeringsalternativ för förvarstagna utlänningar som på grund av sitt psykiska hälsotillstånd har behov av vård och stöd, men som inte är så sjuka att det kräver tvångsomhändertagande inom ramen för lagen om psykiatrisk tvångsvård (1991:1128). Det är dock möjligt att det kan finnas alternativa former för placering som bättre tillgodoser dessa personers behov. En utlänning som döms till fängelse och utvisning avtjänar normalt straffet på kriminalvårdanstalt i . För det fall utvisningen inte verkställs i omedelbar anslutning till avtjänat straff, placeras en förvarstagen utlänning fortsättningsvis i anstalt, i eller i häkte, ibland efter det att straffet avtjänats. I en överenskommelse mellan fastslår myndigheterna att det i många fall är lämpligare att en utlänning som utvisats på grund av brott och som hålls i förvar i avvaktan på utresa stannar kvar i kriminalvårdsanstalt till dess verkställighet av utvisningen kan ske. Sammanfattningsvis behövs det en övergripande analys av nuvarande lagstiftning och praxis för att utröna det samlade behovet av författningsändringar och andra åtgärder. Utredaren ska ta ställning till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. I samtliga frågor som avser genomförandet av direktivet ska utredaren redogöra för svensk rätt på området och bedöma om denna står i överensstämmelse med direktivets bestämmelser. Utredningsuppdraget omfattar direktivets konsekvenser och behovet av eventuella regeländringar, inte bara med avseende på utlänningslagen och utlänningsförordningen utan också avseende andra relevanta författningar. Utredaren ska ta ställning till om det fordras författningsändringar eller andra åtgärder för direktivets genomförande i svensk rätt. Utredaren ska lägga fram Bilaga 1 SOU 2009:60 förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som direktivet ger anledning till. Direktivet om bistånd vid transitering Utredaren ska undersöka behovet av att i svensk rätt införa den möjlighet till bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel i samband med transitering vid återsändande med flyg som medges av direktivet om bistånd vid transitering. Utredaren ska i de fall det bedöms nödvändigt lägga fram förslag till författningsändringar. Utredaren ska genomföra en övergripande analys av utlänningslagens bestämmelser om förvar. I uppdraget ingår bland annat att undersöka om den nuvarande ordningen i fråga om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut om förvar är den mest effektiva och ändamålsenliga. I detta sammanhang ska utredaren även se över vilka uppgifter som bör åligga myndigheterna inom ramen för deras behörighet. Utredaren ska analysera de oklarheter, avseende bland annat vilken myndighet som är ansvarig för förvarsfrågan efter ett överklagande (jfr 10 kap. 13–16 §§ utlänningslagen), som har noterats i samband med tillämpningen av den nya processordningen. I syfte att stärka rättssäkerheten för den enskilde samt skyddet för den enskildes integritet och mot bakgrund av bestämmelserna i återvändandedirektivet ska utredaren även bedöma vilken längsta tidsgräns för hållande i förvar som bör införas i lag (jfr artikel 15 i återvändandedirektivet). Utredaren ska även undersöka om den nuvarande regleringen, avseende i vilka fall beslut om avskiljande och placering i häkte kan meddelas, är ändamålsenlig och tillräckligt tydlig samt om lagstiftningen tillämpas som är avsett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i dessa lokaler. I detta sammanhang ska utredaren även bedöma om det är ändamålsenligt och förenligt med skyddet för den personliga integriteten att förvarstagna utlänningar, som dömts till fängelse och utvisning och har avtjänat sitt straff på anstalt i , i den omfattning som sker ska vara placerade på anstalt till dess att utvisningsbeslutet verkställs. Utredaren ska vidare se över behovet av särskilda placeringsalternativ, både inom befintliga förvarslokaler eller i andra inrättningar, för förvarstagna utlänningar med behov av vård och stöd samt, om det bedöms nödvändigt, föreslå formerna för dessa alternativ. Utredaren ska i detta sammanhang beakta de internationella konventioner som reglerar behandling av personer med psykisk sjukdom. Om det under utredningens gång framkommer andra behov av åtgärder för att förbättra och effektivisera förvarsverksamheten ska sådana ändringar också föreslås. Förslag om förvarstagande av utlänningar i andra situationer än dem som är möjliga får lämnas endast om det är särskilt påkallat. Sådana förslag ska föregås av noggranna överväganden vad avser proportionalitet och rättssäkerhet samt integritet för den enskilde, som kan befinna sig i en utsatt situation. Förslag som kan komma att innebära förvarstagande av barn i andra situationer än dem som är möjliga ska inte lämnas annat än om förvarstagandet otvetydigt är för barnets bästa och att alla andra möjliga åtgärder i sammanhanget framstår som otillräckliga. Mot bakgrund av den stora andelen utlänningar som avviker efter det att beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, ska utredaren, med utgångspunkt i ett fortsatt starkt skydd för den enskildes rättssäkerhet och integritet, beakta behovet av att effektivisera verkställighetsprocessen i avvisnings- och utvisningsärenden. Utredaren ska i sitt arbete utgå från principen om barnets bästa, i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter och analysera vilka konsekvenser förslagen får för barn. Uppräkningen ovan är inte uttömmande, utan endast en exemplifiering av områden där det finns ett utredningsbehov. Det behövs en övergripande analys av nuvarande lagstiftning och praxis för att utröna vilka författningsändringar och andra åtgärder som är nödvändiga. Utredaren ska lägga fram förslag på de författningsändringar och andra ytterligare åtgärder som analysen ger upphov till. Konsekvenser av utredningens förslag Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar ska göras enligt bestämmelserna 14–15a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Om utredarens förslag medför ökade kostnader, ska förslag till finansiering redovisas. Samråd med andra utredningar Regeringen beslutade om direktiv för en utredning (dir. 2007:119, Utvärdering av instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden). beslutade regeringen om direktiv för en utredning (dir. 2007:172, Översyn av mottagandet av asylsökande). Regeringen avser även att besluta om kommittédirektiv för en utredning om transporter av frihetsberövade personer. Utredaren ska samråda med ovannämnda utredningar. Uppdraget ska redovisas . I en delredovisning ska utredaren lägga fram förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för genomförande av återvändandedirektivet. Delbetänkandet ska lämnas till regeringen . L 348/98 Europeiska unionens officiella tidning OCH RÅDETS DIREKTIV 2008/115/EG om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3 b, med beaktande av kommissionens förslag, i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget (1), och av följande skäl: (1)Vid Europeiska rådets möte i den 15–16 ok tober 1999 fastställdes en sammanhållen strategi för in vandring och asyl, som omfattar inrättande av ett gemen samt asylsystem, en politik för laglig invandring och kampen mot olaglig invandring. (2)Vid sitt möte den 4–i efterlyste upprättandet av en effektiv politik för avlägsnande och återsändande som grundar sig på ge mensamma standarder för personers återsändande på ett humant sätt och med fullständig respekt för deras mänskliga rättigheter och värdighet. (3)antog 20 principer för påtvingat återvändande. (4)Det är nödvändigt att det fastställs tydliga, öppna och rättvisa regler för tillhandahållandet av en effektiv åter vändandepolitik, vilket är en nödvändig del av en väl förvaltad migrationspolitik. (5)I detta direktiv bör ett antal horisontella bestämmelser fastställas som ska gälla för alla tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa, vistelse eller bosättning i en medlemsstat. (6)Medlemsstaterna bör se till att tredjelandsmedborgares olagliga vistelser bringas att upphöra genom ett rättvist och öppet förfarande. I enlighet med de allmänna prin ciperna i EG-rätten ska beslut som fattas enligt detta direktiv avse ett enskilt fall och grundas på objektiva kriterier, vilket innebär att även omständigheter utöver (1) yttrande av (ännu ej offentlig gjort i EUT) och rådets beslut av . det faktum att personens vistelse är olaglig bör beaktas. När medlemsstaterna använder standardformulär för be slut i samband med återvändande, dvs. beslut om åter vändande och, om sådana utfärdats, inreseförbud och beslut om återsändande, bör de respektera den principen och fullt ut rätta sig efter alla tillämpliga bestämmelser i detta direktiv. (7)Det betonas att återtagandeavtal med tredjeländer, såväl från gemenskapens sida som bilateralt, är nödvändiga för att underlätta återvändandet. Internationellt samarbete med ursprungsländerna i samtliga skeden av återvändan det är en förutsättning för att det ska vara möjligt att uppnå ett hållbart återvändande. (8)Det är ett erkänt faktum att medlemsstaterna har en legitim rätt att avvisa tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, förutsatt att rättvisa och ef fektiva asylsystem har införts där principen om nonrefoulement respekteras fullt ut. (9)I enlighet med rådets direktiv /85/EG av den 1 de cember 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flykting status (2) bör en tredjelandsmedborgare som har ansökt om asyl i en medlemsstat inte anses vistas olagligt på den medlemsstatens territorium förrän ett beslut om avslag på asylansökan eller ett beslut om upphävande av per sonens rätt till vistelse som asylsökande har trätt i kraft.