sou · GXB348 · 2009-05-29 00:00:00 — Distri- butionsnätägarna bedriver dock fortfarande sin verksamhet inom ett antal naturliga områden. Det sker inte någon påtaglig expan- sion inom sektorn. Motiven att skydda lokala distributionsföretag genom monopolreglering förefaller således vara svagare . Regeringen noterade vid sin behandling i prop. 2005/06:158 av de ovan redovisade förslagen att den gällande regleringen av distributionsnäten i praktiken inte tycks ha givit upphov till några Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden problem annat än i enstaka fall, och menade att de problem som identifierats kan lösas på andra sätt än genom en ändrad konces- sionsplikt. Vidare anförde regeringen att ett utvidgat koncessions- krav kommer att medföra ökade administrativa krav för såväl verksamhetsutövare som för tillståndsmyndigheten, t.ex. genom den utredning som ska tas fram och övervägas i varje koncessions- ärende. Dessa skäl för att avstå från beslut i frågan tycks vara väl motiverade också . En möjlig marknadssituation som har framhållits som ett motiv för det utvidgade koncessionskravet är att en större slutförbrukare kan ha ett ekonomiskt intresse av att ansluta sig till en annan nät- ägares nät, till exempel för att sänka överföringskostnader genom att bygga sig förbi en nätägare. De mindre slutförbrukare som är anslutna till samma nät skulle då kunna få betydligt högre över- föringskostnader, eftersom den större kund som lämnar området kan antas bära en betydande del av de sammanlagda nätkostnaderna. Det är dock vid närmare studium svårt att se hur denna fråga skulle kunna avhjälpas genom införande av en områdeskoncession. Först bör det påpekas, vilket närmare utvecklas i bilaga 6 (avsnitt 10.6 i bilagan), att det inte byggt någon parallell ledning av detta slag inom det svenska naturgassystemet. Skulle frågan ändå aktualiseras bör den angripas dels genom den tillämpade tariff- strukturen, dels genom definitionen av transmissionsledningar. I det första fallet har det aktuella nätföretaget att möta hotet om en parallell ledning genom anpassning av sin överföringstariff, i det senare fallet är det frågan om att införa och tillämpa en ändrad definition på transmissionsledningar enligt resonemanget ovan i avsnitt 8.4. Det skulle då krävas koncession för en ledning som dras till annat angränsande distributionsområde, även om ledningen ligger efter en . Den senare aspekten är också aktuell med avseende på ett motiv som framförts för ett utvidgat koncessionskrav. Man har pekat på åtminstone ett exempel där en förhållandevis lång ledning byggts utan koncession. Ledningen har legat efter , och därför har ingen koncession krävts, men den har dragits till en ort på långt avstånd från stationen. Slutsatsen att en naturgaslednings läge efter en är synonymt med att ledningen huvudsakligen ska användas för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov, som drogs när den första naturgaslagen beslutades, har alltså i åtminstone ett fall inte visat sig stämma. Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden Efter en kan det alltså bli fråga om förhållandevis långa ledningar med relativt hög kapacitet. Det är fråga om ledningar som troligen inte varit avsedda att vara koncessionsfria. Grund- problemet är i detta fall den otydliga avgränsningen mellan vad som avses med transmission respektive distribution, snarare än avsaknaden av en områdeskoncession. Det kan därför finnas skäl att införa en klarare definition av en distributionsledning, för vilken det inte ska krävas koncession. Denna fråga behandlas närmare i det följande avsnittet. Slutligen har som ett motiv för utvidgat koncessionskrav framförts att det kan finnas anledning att pröva ett distributions- företags lämplighet, dvs. om det har tillräckliga resurser för att ta på sig ansvaret för de förpliktelser som verksamheten medför. Som redovisats ovan ställer lagstiftningen tydliga krav på den som bedriver nätverksamhet, men det finns vid sidan av koncessions- prövningen för transmissionsledningar inte någon möjlighet att i förväg pröva lämpligheten hos en aktör som har för avsikt att bedriva nätverksamhet. Det är dock enligt utredningens mening svårt att i huvudsak motivera ett utökat koncessionskrav med att detta skulle ge möjlig- het till lämplighetsprövningar i förväg. Som redovisats ovan ställer den gällande lagstiftningen tydliga och omfattande krav på en nätägares verksamhet på naturgasmarknaden. De lagfästa skyldig- heterna omfattar nätägarens ansvar för drift, underhåll och utbygg- nad av ledningsnätet, liksom den ekonomiska redovisningen, an- slutning av ledningar och överföring av gas. Nätägaren har också att upprätta en övervakningsplan och redovisa vidtagna åtgärder utifrån denna plan. Det finns därför enligt vår bedömning goda möjligheter att övervaka ett distributionsföretags verksamhet utan att behöva införa denna förhandsprövning. I sammanfattning anser utredningen att det inte finns ett behov av en områdeskoncession för distributionsnät för naturgas. De problem som förslaget om områdeskoncession avsett att lösa bör i huvudsak angripas med andra medel. Detta har berörts ovan och de potentiella problemen bör i de flesta fallen kunna lösas inom ramen för det gällande regelverket. Utredningen föreslår endast en ändring av regelverket och ändringen avser avgränsningen av koncessionskraven för naturgasledningar. Förslaget redovisas i nästa avsnitt. Utredningen ska enligt sina direktiv beakta de slutsatser som dras vid analysen av den nuvarande uppdelningen mellan områdes- koncession och linjekoncession på elmarknaden och som är Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden relevanta för jämförelse mellan el- och gasmarknaden. Vad gäller frågan om en områdeskoncession för naturgas är utredningens slutsats att skillnaderna mellan el- och naturgasmarknaderna är stora. Slutsatsen att det saknas behov av en områdeskoncession på naturgasmarknaden är i grunden baserad på marknadens ringa om- fattning och svaga tillväxt. Därvid skiljer den sig markant från den fullt utbyggda elmarknaden. Det krävs därför inte samma regelverk på naturgasmarknaden som på elmarknaden. Om situationen skulle ändras påtagligt, exempelvis genom en stark expansion av naturgas- marknaden, kan det dock finnas anledning att revidera denna slutsats. 8.5.2Avgränsning av koncessionspliktiga ledningar Förslag: Bestämmelsen i naturgaslagen om koncessionsbefrielse för naturgasledning ändras till att avse en naturgasledning vars huvudsakliga användning är att överföra naturgas till slutför- brukare inom ett avgränsat geografiskt område. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nät- myndigheten får i det enskilda fallet meddela ett bindande besked om huruvida en eller flera naturgasledningar omfattas av föreskrifter om undantag från kravet på nätkoncession. Enligt 2 kap. naturgaslagen gäller som huvudprincip att en natur- gasledning inte får byggas eller användas utan tillstånd (konces- sion) av regeringen. Koncession krävs dock inte för en naturgas- ledning som är belägen efter en . Som utredningen redan redovisat ovan (avsnitten 8.4 och 8.5.1) kan denna definition av gränsen mellan transmission och distri- bution vara problematisk. Det är inte entydigt vad som kan betrak- tas som före respektive efter en . Eventuella nya till- förselvägar för naturgas till kan komma att komplicera frågan ytterligare. Syftet med ett distributionsnät, att förse slutförbrukare med naturgas, var det ursprungliga motivet för undantaget från konces- sionsplikt. Den entydiga kopplingen mellan koncessionsplikten och ledningens läge före eller efter en kan således ifrågasättas. Utvidgat koncessionskrav på naturgasmarknaden Utredningen föreslår därför en ändring av 2 kap. 1 § andra stycket naturgaslagen innebärande att koncession inte krävs för en naturgasledning vars huvudsakliga användning är att överföra naturgas till slutförbrukare inom ett avgränsat geografiskt område. Vad som är ett avgränsat geografiskt område torde i de flesta fall vara lätt att definiera mot bakgrund av distributionsnätens hittills- varande utbyggnad. Denna har skett genom utbyggnad inom orter med större befolkningskoncentrationer och en lämplig blandning av kunder. Energiföretagen bedriver sin verksamhet i den aktuella kommunens invånartäta område, och i vissa fall också i distributions- områden i angränsande kommuner. Det kan då även vara fråga om verksamhet i flera distributionsområden. Även fortsättningsvis torde de koncessionsbefriade naturgas- ledningarna i allmänhet vara distributionsledningar belägna efter en . Ledningarnas huvudsakliga syfte ska vara att tillgodose slutförbrukare med naturgas. Däremot ska ledningar som används för att överföra naturgas till ett distributionsområde eller mellan distributionsområden vara koncessionspliktiga. Den ändring som följer av den föreslagna nya lagtexten torde i första hand innebära att det inte blir möjligt att bygga nya längre ledningar som leder utanför ett distributionsområde (det avgränsade geografiska området) utan att ansöka om koncession för ledningen. Det bör i allmänhet vara uppenbart när en ledning kan anses korsa gränsen för det aktuella distributionsområdet. Om så inte är fallet är det tillsynsmyndighetens uppgift att fastställa de lämpliga gränserna för distributionsområdet och därmed också att avgöra om det krävs koncession för en viss ledning eller ej. Naturgasledningar för vilka koncession inte krävs enligt gällande bestämmelser bör även fortsättningsvis vara befriade från koncessions- krav. Som nämnts ovan i avsnitt 8.2.3 får regeringen enligt 2 kap 1 § naturgaslagen meddela föreskrifter om undantag från kravet på kon- cession i fråga om vissa slag av naturgasledningar eller vissa slag av åtgärder med naturgasledningar. Vi föreslår tillägg av ett fjärde stycke i nämnda paragraf innebärande att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten i det enskilda fallet får meddela ett bindande besked om huruvida en eller flera naturgasledningar om- fattas av föreskrifter om undantag från kravet på nätkoncession. Därmed skulle enligt vår mening tillämpningen av möjligheten till undantag tydliggöras. föreslår ett antal ändringar i den befintliga lagstiftningen för el och naturgas. anser att hinder inte föreligger för att de föreslagna ändringarna i lagstift- ningen ska kunna träda i kraft . De föreslagna ändringarna bör kunna träda i kraft vid ett och samma tillfälle. Sammantaget bör de föreslagna bestämmelserna kunna träda i kraft . Vissa av de föreslagna bestämmelserna kräver dock övergångs- bestämmelser för att på ett tillfredställande sätt hantera övergången till den nya regleringen. Nedan redovisas de bestämmelser där vi anser att det krävs övergångsbestämmelser. Förslagen redovisas i den ordning som följer av hur frågan har redovisats i detta betänkande. 9.2Övergångsbestämmelse till kapitel 3 i betänkandet Förslag: En innehavare av nätkoncession för område som inom området har färdigställt en eller flera ledningar med högre spän- ning än före ska anmäla detta till nät- myndigheten . har i kapitel 3 bl.a. föreslagit att nätkon- cessionshavare som innehar en nätkoncession för område ska anmäla till nätmyndigheten vilka ledningar som har en högre spänning än inom området. En anmälan ska göras senast efter det att ledningen färdigställts. För vissa nätkoncessionshavare, som redan har ett relativt stort antal färdigställda ledningar när lagen träder i kraft, kommer det att vara ett tidskrävande arbete att sammanställa och sända in en anmälan till nätmyndigheten. anser således att nätkoncessionshavare som redan har färdigställda ledningar vid ikraftträdandet av lagen ska få en ytterligare tid att rapportera aktuella uppgifter för dessa ledningar. föreslår därför att det i en övergångs- bestämmelse ska framgå att nätkoncessionshavarna, med redan färdigställda ledningar, får ytterligare tid för att sammanställa och rapportera aktuella uppgifter till nätmyndigheten. 9.3Övergångsbestämmelser till kapitel 5 i betänkandet 9.3.1Övergångsbestämmelser till avsnitten 5.7 och 5.8 Förslag: Bestämmelserna om att nätkoncession för område ska gälla tills vidare ska börja tillämpas från ett bestämt datum och nätkoncessioner för område som har meddelats före detta datum gäller tills vidare utan att nätkoncessionshavaren behöver ansöka om ett sådant beslut. Bestämmelserna om att nätkoncession för linje ska gälla tills vidare träder i kraft vid samma datum som övriga ändringar, utan att nätkoncessionshavaren behöver ansöka om ett sådant beslut. Om en nätkoncessionshavare med nätkoncession för linje före lagens ikraftträdande har ansökt om förlängd giltighetstid , ska koncessionshavaren, om den önskar att få ansökan prövad i sak, meddela nätmyndigheten detta. Inkommer inte nätkoncessionshavaren med ett sådant meddelande kommer nätkoncessionen i stället med automatik att övergå till att gälla tills vidare. Ärenden som avser en ansökan om förlängd giltighetstid för en nätkoncession för linje vars giltighetstid har löpt ut före datumet för ikraftträdandet, och där nätkoncessionshavaren har ansökt om en kortare giltighetstid än , ska prövas i sak. När det gäller frågan reglerna om att nätkon- cession för område, som ska gälla tills vidare, ska träda i kraft gör följande överväganden. En ordning med att reglerna om att nätkoncession för område ska gälla tills vidare och som träder i kraft vid en och samma tid- punkt – både för nätkoncessioner vars giltighetstid löper vid ikraftträdandet och för nätkoncessioner där giltighetstiden har löpt ut men där nätkoncessionshavaren har ansökt om förlängning – innebär att alla nätkoncessioner för område på ett smidigt sätt kommer att följa samma lagstiftning vid ett och samma datum. Om i stället en övergångstid tillämpas innebär det att i allra längsta fall kan det dröja innan ändringen fullt ut tillämpas på alla nätkoncessioner. Det finns dock inte något skäl för att införa en sådan ordning, eftersom vi föreslår att alla nät- koncessioner för område ska övergå att gälla tills vidare. Vi anser därför att den nya bestämmelsen om tills vidare ska börja tillämpas för alla nätkoncessioner för område. Det kan finnas nätkoncessioner för område som löper än eller där en tillfällig koncession har meddelats enligt 2 kap. 14 § tredje stycket ellagen. Energinäts- utredningen finner inte skäl att någon annan reglering ska gälla för dessa nätkoncessioner utan även dessa nätkoncessioner ska gälla tills vidare direkt . När det gäller frågan reglerna om att nätkon- cession för linje, som ska gälla tills vidare, ska träda i kraft gör följande överväganden. En ordning med att reglerna om att nätkoncession för linje ska gälla tills vidare och som träder i kraft vid en och samma tidpunkt – både för nätkoncessioner vars giltighetstid löper vid ikraftträdandet och för nätkoncessioner där giltighetstiden har löpt men där nätkoncessionshavaren har ansökt om förlängning – innebär att alla nätkoncessioner för linje på ett smidigt sätt kommer att följa samma lagstiftning vid ett och samma datum. inte lagen skulle träda i kraft direkt, utan i stället en övergångstid tillämpas, skulle det innebära att det kommer att finnas ett stort antal beslutade nätkoncessioner för linje med en långvarig giltighetstid där det kommer att dröja innan giltighetstiden löper ut och nätkoncessionshavaren ska ansöka om nätkoncession på nytt. Detta skulle i sin tur innebära att i allra längsta fall kan det dröja innan ändringen fullt ut tillämpas på alla nätkoncessioner. Ett sådant förfarande innebär ett komplicerat och tidskrävande arbete för främst nätmyndigheten, men även för nätkoncessions- havarna, att under en så pass långvarig tid upprätthålla rutiner och ha överblick över det äldre förfaringssättet. anser därför att regleringen ska tillämpas för både beslutade och kommande beslut avseende nätkoncessioner. För de nätkoncessioner för linje där giltighetstiden har löpt ut och där nätkoncessionshavaren har ansökt om förlängning innan nätkoncessionen löpte ut övergår nätkoncessionen med automatik att gälla tills vidare från det datum som lagen träder i kraft utan att nätmyndigheten ska besluta om detta. För de nätkoncessioner för linje där giltighetstiden löper ut efter det att lagen träder i kraft ska nätkoncessionen med automatik övergå till att gälla tills vidare utan att nätkoncessions- havaren behöver ansöka om detta när giltighetstiden löper ut. När det gäller en nätkoncession för linje vars giltighetstid har löpt ut före ikraftträdandet av lagen och där nätkoncessionshavaren inte har ansökt om förlängning, måste nätkoncessionshavaren ansöka om ny nätkoncession för ledningen. Detta eftersom det inte längre finns en giltig koncession. Sammanfattningsvis innebär detta att nätkoncessioner för linje vars giltighetstid löpt ut före ikraftträdandet, och där nätkon- cessionshavaren har ansökt om förlängning, kommer att gälla tills vidare från den dag som lagen träder i kraft. Nätkoncessioner för linje, vars giltighetstid löper ut efter det att lagen trätt i kraft, kommer att övergå till att gälla tills vidare efter det att giltighets- tiden har löpt ut, utan att nätkoncessionshavaren behöver ansöka om ett sådant beslut. Övergångsbestämmelse avseende ansökningar inkomna till nät- myndigheten före lagens ikraftträdande Enligt nuvarande reglering beviljas en nätkoncession för linje i de flesta fall för och en ansökan om förlängning ska ske senast före koncessionstidens utgång. Efter det att en ansökan om förlängning av en nätkoncession har lämnats in till nätmyndigheten gäller den aktuella nätkoncessionen till dess att ansökan om förlängning prövats slutligt. Detta innebär att det finns ett antal ansökningar om förlängning av nätkoncession för linje som är inkomna till (nätmyndigheten), men som ännu inte är avgjorda och där handläggningen i ärendena är olika långt gångna. Det bör t.ex. finnas ärenden hos där en omfattande skriftväxling mellan olika intressenter redan har skett i ärendet och där nätkoncessionshavaren har tagit fram en miljökonsekvensbeskrivning. anser därför att skäl föreligger att föreslå ett undantag från den huvudregel som redovisas ovan. Vi föreslår därför att för ansökningar som inkommit till nät- myndigheten före ikraftträdandet, och som avser ansökan om förlängning av giltighetstiden , ska nätkoncessions- havaren kunna inkomma med ett meddelande om att denne önskar få ansökan prövad i sak. Detta gäller oavsett om nätkoncessionens giltighetstid har löpt ut före eller efter ikraftträdandet av lagen, förutsatt att ansökan skett innan giltighetstiden löpt ut. Vid prövning av ansökningar ska ärendet handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser. En nätkoncessionshavare som före det att lagen träder i kraft har ansökt om förlängd giltighetstid kan således välja att inte lämna ett meddelande om att man önskar förlängning och därmed få en nätkoncession för linje som gäller tills vidare vid lagens ikraftträdande. Nätkoncessionshavaren kan också välja att meddela att koncessionshavaren önskar få en prövning i sak av ansökan. I det senare fallet kommer således, om förlängd giltighet meddelas, nätkoncessionen att få en ny giltighetstid och nätkoncessionen kommer därefter att gälla tills vidare. Ansökan om förlängning av nätkoncession för linje med kortare giltig- hetstid Om en nätkoncessionshavare som innehar en nätkoncession för linje med kortare giltighetstid än före ikraftträdandet ansöker om förlängning av nätkoncessionen, ska nätmyndigheten pröva ansökan i sak. En prövning i sak ska ske oavsett om nätkon- cessionen löper ut före eller efter ikraftträdandet. Detta följer av förslag till ny bestämmelse i 2 kap. 15 § ellagen, där det framgår att ansökningar om förlängning av tids- bestämda nätkoncessioner för linje alltid ska prövas i sak. Vid prövning av ansökningar ska ärendet handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser med undantag för att nätkoncessionens giltighetstid som längst kan bestämmas till . 9.3.2Övergångsbestämmelser till avsnitt 5.9 Förslag: Nätkoncessionshavaren som innehar en nätkoncession för linje som vunnit laga kraft före det att bestämmelsen om att en nätkoncession ska vara färdigställd inom träder i kraft, men som inte har färdigställt sin ledning, får en generell övergångstid för att färdigställa anläggningen. Nät- koncessionshavaren får även en möjligt att under denna över- gångstid ansöka om tillstånd för ytterligare förlängning av tiden för att färdigställa anläggningen. Som redovisats i avsnitt 5.9 föreslår att det införs en reglering som medför att om en nätkoncession för linje inte är färdigställd inom , , ska nätmyndigheten återkalla koncessionen. Nätkoncessionshavaren har dock en möj- lighet att före det att femårsperioden löpt ut ansöka om tillstånd för förlängd tid att färdigställa ledningen. Denna regel innebär, om inte någon övergångsregel införs, att nätkoncessioner för linje där det har förflutit beslutet vann laga kraft, och ledningen ännu inte är färdigställd, ska nätmyndigheten återkalla nätkoncessionen efter det att bestäm- melsen har trätt i kraft. För att även nätkoncessionshavare med nätkoncession för linje, som har en nätkoncession som vann laga kraft före det att lagen träder i kraft, ska ha på sig att färdigställa anläggningen föreslår vi att det införs en övergångsregel som innebär att under en över- gångsperiod , från det att bestämmelsen införs, ska inte nätmyndigheten kunna återkalla nätkoncessionen av skälet att anläggningen ännu inte är färdigställd. kan nätkoncessionshavaren även ansöka om tillstånd för ytterligare tid, utöver de fem åren, för att färdigställa anläggningen. 9.4Övergångsbestämmelser till kapitel 7 i betänkandet Förslag: För beslut som har meddelats av nätmyndigheten enligt 2 kap. 1, 4, 5, 12, 14, 15, 16 och 17 §§ ellagen ska, vid ett överklagande av ett beslut som meddelas före , instansordningsreglerna enligt 16 § elförordningen tillämpas, dvs. aktuella beslut ska överklagas till och prövas av regeringen. har i kapitel 7 föreslagit att de flesta av nätmyndighetens beslut som överklagas till regeringen fort- sättningsvis i stället ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid ikraftträdandet av denna bestämmelse kommer därför ett flertal beslut att vara föremål för överprövning hos regeringen. En särskild övergångsbestämmelse för dessa beslut är därför nöd- vändig. För tydlighetens skull är det lämpligt med en övergångs- bestämmelse som omfattar samtliga beslut enligt 2 § elförordningen, dvs. som avser beslut enligt 2 kap. 1, 4–5, 14–16 och 17 §§ ellagen, och 2 kap. 12 § ellagen som meddelats av (nätmyndigheten) före ikraftträdandet. I praktiken blir det frågan om beslut som har fattats före de nya reglerna träder i kraft, men beslutet har inte vunnit laga kraft och beslutet kan därmed fort- farande överklagas. Det kan vidare vara frågan om beslut som har överklagats till regeringen innan de nya reglerna träder i kraft, men regeringen har inte slutligen avgjort ärendet innan de nya reglerna träder i kraft. Vi föreslår därför att instansordningsregeln enligt 16 § elför- ordningen ska gälla för överklagande av sådana beslut som med- delats av före ikraftträdandet. 9.5Övergångsbestämmelser till kapitel 8 i betänkandet Förslag: Innehavaren av en naturgasledning som vid ikraft- trädandet av denna lag används utan stöd av koncession för naturgasledning får även efter ikraftträdandet använda ledningen utan stöd av koncession. Vad gäller ändringar i naturgaslagen har i kapitel 8 föreslagit att en ny definition, avseende vilka naturgas- ledningar som ska var undantagna från koncessionsplikten, ska införas i naturgaslagen. förslag är att kon- cession inte ska krävas för en naturgasledning vars huvudsakliga användning är att överföra naturgas till slutförbrukare inom ett avgränsat geografiskt område. Enligt den nuvarande lydelsen krävs inte koncession för en naturgasledning som är belägen efter en mät- och reglerstation.