sou · GXB393 · 2009-12-03 00:00:00 — För att perspektivet på funktionshinder ska spridas och förankras inom alla delar av samhället har regeringen utsett myndigheter som har ett särskilt ansvar för att driva igenom den politik som rör funktionshinder inom sina respektive samhällsområden. Målen i handlingsplanen är inriktade mot att se till att perspektivet på funktionshinder genomsyrar alla samhällssektorer, att skapa ett tillgängligt samhälle och med samma möjligheter för personer med funktionsnedsättning. och de handikappolitiska målen För att nå de handikappolitiska målen har arbetat med tillsyn på arbetsplatserna specifikt utifrån arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningar gällande anpassning av arbetsförhållanden, ge stöd, vara insamlande och pådrivande i förhållande till aktörer inom arbetsmiljöområdet och ge fördjupad kunskap och sprida information internt så att målen i arbetet med funktionshinder blir väl kända och förankrade i verksamheten. De regler och föreskrifter som i första hand behandlar funktionshinder avser arbetsplatsens utformning samt föreskrifterna om arbetsanpassning och rehabilitering. Dessutom är det viktigt att i detta sammanhang även nämna förebyggande systematiskt arbetsmiljöarbete ([AFS] 2001:1). Utöver dessa föreskrifter arbetar även med inspektioner samt olika informationssatsningar. I det följande diskuteras kortfattat några av dessa aspekter kring funktionshinder. roll i ett inkluderande arbetsliv Föreskriften om arbetsplatsens utformning och föreskrifterna om arbetsanpassning och rehabilitering Arbetsplatsens tillgänglighet, användbarhet och utformning är viktiga både för arbetstagares möjlighet att vara kvar i eller återkomma till arbetslivet och för arbetsgivarens uppgift att anpassa arbetsförhållandena till enskildas arbetsförmåga och funktionsnedsättningar. Arbetsanpassnings- och rehabiliteringsaspekter behöver därför planeras tidigt (8 § sista stycket, AFS 2004:42). I 8 § Arbetsplatsens utformning (AFS 2000:42) regleras tillgänglighet övergripande och även i kommentarerna till paragrafen: 8 § Arbetsplatser, arbetslokaler och personalutrymmen skall, om det behövs, vara tillgängliga för och kunna användas även av arbetstagare med nedsatt rörelse-, syn- eller hörselförmåga. antogs en ny föreskrift avseende arbetsplatsens utformning (Arbetsplatsens utformning, AFS 2009:2), som kommer att gälla från . Exempelvis omfattar nu paragraftexten i 6 § alla anställda med funktionsnedsättning. Dessutom har kommentartexten förtydligats när och var man enligt arbetsmiljölagen kan ställa krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning. Utöver detta har kommentartexten till 77 § om utrymning kompletterats med ett avsnitt om funktionshinder och utrymning. Arbetsgivaren ska enligt 3 kap. 2a § AML se till att det finns en på lämpligt sätt organiserad verksamhet för arbetsanpassning och rehabilitering på arbetsstället. Denna verksamhet ska dels uppfylla arbetsmiljölagens krav, dels bestämmelserna i 22 kap. i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Arbetsgivaren ska enligt 3 kap. 3 § AML ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd. Föreskrifterna om arbetsanpassning och rehabilitering (AFS 1994:1) omfattar alla arbetsgivare då en arbetstagare fått sin arbetsförmåga nedsatt. I dessa föreskrifter betonas bland annat att det är viktigt att arbetsgivaren har bra rutiner för att organisera en lämplig arbetsanpassning och rehabiliteringsverksamhet. Enligt föreskrifterna ska arbetsgivaren ange mål för verksamheten och fortlöpande ta reda på vilka behov av arbetsanpassning och rehabilitering som finns bland arbetstagarna. Arbetet ska organiseras så att det kan ske i samarbete med de arbetstagare som berörs. Verksamheten med arbetsanpassning och rehabilitering ska organiseras så den kan roll i ett inkluderande arbetsliv bedrivas i samarbete med och berörda myndigheter. En annan del av tillsynsarbete, utöver föreskrifter och information, avser inspektionsverksamheten. Vid inspektioner kontrolleras om det finns brister på arbetsplatsen för ohälsa eller olycksfall. Även förekomsten av systematiskt arbetsmiljöarbete undersöks. Inspektionerna kan ha olika karaktär beroende på bland annat verksamhetens art. Utifrån föreskrifterna om arbetsplatsens utformning och anpassning och rehabilitering samt ett förebyggande systematiskt arbetsmiljöarbete så har bland annat frågor om hiss på arbetsplatsen uppmärksammats, exempelvis inom sektorerna skola samt vård. Utöver de två nämnda föreskrifterna har ett förebyggande systematiskt arbetsmiljöarbete varit av stor vikt i detta sammanhang. I kommentarerna betonas särskilt vikten av att beakta risker för särskilt utsatta arbetstagare. I tillsynsarbetet ställs krav på att arbetsgivaren ska bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. har tagit fram etappmål för att förverkliga de nationella målen . Enligt ett av dessa delmål kommer verket också fortsättningsvis bevaka arbetsgivaren följer gällande regler för arbetsanpassning och rehabilitering. En arbetsgrupp inom verket handlägger frågor som berör uppdraget om funktionshinder. Ett forum för samverkan och kunskapsförmedling med , , , Arbetsförmedlingen samt Handikappförbundens samarbetsorgan, HSO har etablerats. I samband med inspektionsverksamheten har arbetsgivare efterfrågat vägledning kring anpassningsbehov hos funktionshindrade arbetstagare. har testat ett särskilt tillsynsstöd och utifrån dessa erfarenheter tas nu fram ett informationsmaterial för att hantera frågorna om funktionshinder inom tillsynen. Sammanfattningsvis betonar det förebyggande arbetet och att det är viktigt att det tidigt planeras insatser där roll i ett inkluderande arbetsliv arbetsgivarna systematiskt arbetar med frågor om arbetsanpassning och rehabilitering. Detta är en viktig faktor för att de handikapppolitiska målen ska kunna uppfyllas. Tidigare undersökningar från Arbetsförmedlingen och SCB kring funktionshindrades situation ger exempel på bristande arbetsanpassning bland funktionsnedsatta i arbetslivet. Tillsynsinsatser, föreskriftsarbete, informationsinsatser liksom samverkan med andra aktörer är därmed viktiga delar i arbete med funktionshinder i arbetslivet. kan på så sätt bidra till att minska utanförskapet i arbetslivet. Balsvik G, , , , (2005). Omvärldsanalys av de processer inom samhällsektorn som påverkar möjligheterna att uppnå de handikappolitiska målen. CTO 2005/9767. (2009). Rapport till regeringen. Regeringen (2000). Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken. Regeringens proposition 1999/2000: 79. – inspirerande innovation eller ? , företagsekonomiska institutionen; Den aktuella svenska politiken strävar efter att alla som vill och kan ta en plats i arbetslivet ska kunna få göra det. Det utanförskap som drabbar vitt skilda grupper ska åtgärdas, och arbetsmiljön ses som ett vitalt verktyg för att förverkliga ett inkluderande arbetsliv. På en organisationsnivå motsvarar idén om ett inkluderande arbetsliv begreppet organisatorisk mångfald, dvs. att organisationen rymmer personer med olika bakgrund, erfarenheter och kompetens. För att förstå villkoren för organisatorisk mångfald och bestämma rätt väg att nå dit, är det helt nödvändigt att skilja på anledningen till att en person inte släpps in i organisationen. Är orsaken negativa attityder men inga egentliga brister i arbetsförmåga, dvs. individens kapacitet att utföra sina arbetsuppgifter? Eller finns det faktiska brister i arbetsförmåga hos personen som kan åtgärdas antingen genom att hon ökar sin kapacitet eller genom att anpassa arbetet? Eller är personens arbetsförmåga permanent nedsatt? Dessa grader av utanförskap ställer organisationen inför olika utmaningar, och särskilt för gruppen med svårlösta brister i arbetsförmåga kommer många arbetsgivare att vara skeptiska till att investera i en anställning. Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller ? finns det en växande acceptans för att socialt ansvarstagande ingår i företagens etiska skyldighet, och därmed finns det en drivkraft för att även se en anställning av exempelvis personer med psykisk funktionsnedsättning som en del i en etisk profilering. Ett stärkt varumärke genom ansvarstagande rekrytering är en potentiell framgångsfaktor vid organisatorisk mångfald. En annan framgångspotential, som är mera direkt knuten till produktivitet och lönsamhet, är att mångfald kan öka tillgången på erfarenheter och idéer i organisationen, och därmed dess kreativitet och motståndskraft. Mångfald kan även ge en bättre avspegling av olika kunders värderingar och förväntningar, dvs. att kunden känner igen sig bättre och organisationen förstår kundens behov bättre. Att förverkliga potentialen kräver medvetna insatser av organisationen som måste grundas på dess kultur. Slår insatsen fel kan strävan efter mångfald få motsatt effekt: sämre arbetsmiljö och förstärkt utanförskap för personer som inte anses passa i verksamheten. Organisational diversity – inspiring innovation or the tower of Babel? Current Swedish policy strives for everybody able and willing to take a job to do so. Actions must be taken against exclusion, which is said to fall upon several highly diversified groups, and the work environment is viewed as a vital tool in realizing the goal of an inclusive working life. At an organizational level, the idea of an inclusive working life turns into the issue of organizational diversity, that is, an organization comprising staff with different backgrounds, experiences and competence. In order to properly understand the preconditions of organizational diversity and identify effective ways of getting there, it is necessary to realize the reason why a certain individual is not let into the organization. Is it due to negative attitudes, while no real lack in work ability is present? Or is work ability insufficient, yet possible to improve through individual training or changes in work tasks? Or is the work ability of the person permanently decreased? These levels of exclusion present the organization with different challenges, and particularly for the group with impairments in work ability that are Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller ? hard to compensate, many employers will be reluctant to employment. However, there is a growing acceptance among companies that their ethical obligations include social responsibilities, and thus employment of persons with, for instance mental disabilities can be accepted as part of the corporate ethical commitment. A strong branding through responsible hiring policies is a potential source of progress with organizational diversity. Another source of progress, which is more directly related to productivity and profitability, is the increase in experiences and competences available to a diversified organization. This may increase creativity and resilience. Also, diversity may offer better opportunities for to identify themselves with the organization and a better understanding in the organization of the needs of different customer segments. These potentials can only be realized through intentional efforts by the organization based on its prevailing culture. Unsuccessful attempts to create organizational diversity can lead to the opposite result: an impaired psychosocial work environment and reinforced exclusion of people not considered to fit in business. Inkluderande arbetsliv och organisatorisk mångfald så kallade arbetslinje i arbetsmarknadspolitiken har som ideologisk utgångspunkt att alla som vill arbeta ska kunna få göra det, och bör göra det, oavsett hur mycket arbetsförmåga som finns att tillgå och av vilken karaktär. Den enskilde ska – ensam eller i samarbete med exempelvis arbetsgivare, och – hitta ett jobb som motsvarar arbetsförmågan. I den tankeram för arbetsmiljöpolitiken, Arbetsmiljön och utanförskapet, som las fram av i 2008 (2008) ses arbetsmiljön som en nyckelfaktor för att denna politiska vision ska kunna förverkligas. Som det uttrycks: det bör skapas förutsättningar för en arbetsmiljö som förebygger utslagning från arbetslivet till följd av ohälsa och olycksfall och som ger förutsättningar för så många som möjligt, även de som står långt från arbetsmarknaden, att träda in, kvarstå och utvecklas i arbetslivet. Detta är i koncentrat bilden av ett inkluderande arbetsliv. Där finns det arbeten som ger plats för grupper som traditionellt har Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller ? svårt för att ta sig in på arbetsmarknaden, exempelvis unga, invandrare, funktionshindrade och långtidssjukskrivna. Arbetets organisation och innehåll är anpassat så att de som har ett arbete kan stanna kvar, även med ökande ålder och sämre hälsa. Blir någon sjuk finns det effektiva system för att snabbt få tillbaka personen i arbete, eventuellt till modifierade arbetsuppgifter. Denna idé om ett arbetsliv som ger plats för alla uttrycker inte i klartext var någonstans i arbetslivet platsen ska finnas. I teorin kan man skapa ett inkluderande arbetsliv där alla jobbar, men som är påtagligt segregerat: kvinnor har vissa yrken, män har andra; invandrare finns i stort tal i vissa regioner men knappt i andra, vissa företag anställer personer med psykiska funktionshinder där andra inte kommer på tanken. Inkluderande på en samhällsnivå, men inte alls på en organisations- eller företagsnivå. Men man kan nog förmoda att den politiska visionen om ett inkluderande arbetsliv inrymmer en outtalad önskan om att inklusionen även anammas och praktiseras av enskilda organisationer där så är möjligt. Det finns åtminstone ett antal politiska initiativ som tyder på detta, exempelvis vad gäller arbetsgivarens ansvar för att anpassa arbetet för arbetstagare som inte har full arbetsförmåga, och i form av regler som ska främja att antalet kvinnor ökar i mansdominerade yrkessegment. De politiska skälen till att eftersträva ett inkluderande arbetsliv på en organisationsnivå har en tydligare ton av rättvisa, integration, jämställdhet än när diskussionen befinner sig på en samhällsnivå; där är de nationalekonomiska aspekterna av utanförskapet ett dominerande motiv bakom arbetslinjen. Företaget () är ett intressant vittnesbörd om att statsmakten tagit ett eget ansvar för att skapa arbete för personer med funktionshinder som har svårt att ta sig in på den öppna arbetsmarknaden – dvs. ett initiativ för att förverkliga ett inkluderande arbetsliv på samhällsnivå – som att nu mycket tydligare än förut har en målsättning om att de anställda ska finna en plats i det ordinarie näringslivet och inte bara i en isolerad, skyddad verkstad – dvs. en målsättning om ett inkluderande arbetsliv på en organisationsnivå. I tog regeringen i 2001 initiativet till ett nationellt interventionsprogram, där enskilda företag kan få offentligt stöd, dels till att anpassa arbetsuppgifter och arbetsplatser till personer med nedsatt arbetsförmåga, dels till att konsultera företagshälsovården och den allmänna vården (2008). Intentionsavtal skrevs med arbetsmarknadens parter, som sedan förnyats . Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller ? Norska regeringens idé är att en ökad integration på en företagsnivå är ett effektivt sätt att uppnå ett mera inkluderande arbetsliv på en samhällsnivå, med bakomliggande motiv som är snarlika de som uttrycks i den svenska politiken: redusere sykefraværet og uførepensjoneringen, øke avgangsalderen i arbeidslivet og sikre rekrutteringen av personer med nedsatt funksjonsevne og andre utsatte grupper i arbeidslivet (Arbeidsog inkluderingsdepartementet 2009). Ett inkluderande arbetsliv ses som en del av välfärdspolitiken och det ansvariga statsrådet är Arbeidsog inkluderingsminister. Ett begrepp som i stort sett motsvarar inkluderande arbetsliv på en organisatorisk nivå är organisatorisk mångfald, eller på engelska: organizational diversity. Det är det begrepp som forskarna använder när de diskuterar huruvida det är lönsamt eller kostsamt för företag att anställa personer med annorlunda egenskaper – etniska, sexuella, språkliga, fysiska – än det som är gängse, eller hur organisationer kan och bör arbeta för att lyckas med att integrera anställda som anses annorlunda av övriga personalen. Ordet annorlunda rymmer en viktig grundläggande aspekt av organisatorisk mångfald: att organisationens arbete med mångfald – hur det praktiseras och om det ger problem eller leder till framgång för organisationen – är beroende av såväl faktiska skillnader i arbetsförmåga, mellan exempelvis en fysiskt funktionshindrad butiksanställd och en fullt arbetsför, som av upplevda skillnader i arbetsförmåga eller tillhörighet mellan exempelvis en homosexuell och en heterosexuell banktjänsteman. Själva innehållet i begreppet mångfald blir alltså till en stor del beroende av den enskilde organisationens kultur och attityder (Schur m.fl. 2005; Spataro 2005). Attityder, arbetsförmåga, funktionsnedsättning Den politiska och mediala diskussionen av arbetslivet och dess förmåga att ta in olika marginaliserade grupper spänner ofta väldigt vitt i sin syn på vem som kan anses vara marginaliserad, och därmed utsatt för ökad risk att hamna i utanförskap. Det kan exempelvis gälla kvinnor, invandrare, färgade, sexuella minoriteter, unga, äldre, långtidssjukskrivna, och individer med psykisk funktionsnedsättning. Med en så pass omfamnande uppfattning om vem som är marginaliserat är den enda oproblematiska arbetskraften Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller ? medelålders, heterosexuella och intellektuellt kapabla vita svenska män utan värre krämpor än en förkylning då och då. Ur ett samhällsperspektiv är det naturligtvis inte fruktbart att förena samtliga marginaliserade grupper under en och samma hatt utan att noga beakta att utanförskapet har helt olika orsaker och uttryck, och därmed att eventuella politiska åtgärder måste se helt olika ut. Och på en organisationsnivå är det lika meningslöst att agera mot utanförskap eller för mångfald utan att betänka att det finns olika anledningar till att en marginaliserad person kan ha svårt att hitta en plats i organisationen. De tilltag som är nödvändiga för att lyckas med en integration beror i grund och botten på vilken denna anledning är. För vissa grupper av marginaliserade arbetstagare grundar sig ett utanförskap i förhållande till en viss organisation enbart på attityder, antingen hos enskilda medarbetare i organisationen eller i dess kultur överlag. Ett exempel som ägnats omfattande forskning, särskilt i , är sexuella minoriteter, ett annat är hudfärg (Fassinger 2008). I sexualiteten eller hudfärgen finns naturligtvis inget hinder för att personen i fråga kan göra ett precis lika bra jobb som någon annan. Lika fullt möts homo- och bisexuella fortfarande av glasväggar i delar av arbetslivet, dessutom ofta utan att deras heterosexuella kollegor är medvetna om sina attityder (Bildt 2004). Arbetsmiljön kan bli särskilt problematisk om man är avvikande både vad gäller sexuell läggning och etnisk tillhörighet (RFSL 2006). Attityderna till avvikare i en organisation, eller vem som överhuvudtaget anses som avvikande av kollegor eller kunder, beror på åtskilliga faktorer utan för organisationen. Exempelvis är branschen viktig: manliga barnmorskor och kvinnliga flygkaptener är fortfarande sällsynta, utan att det beror på könsskillnader i arbetsförmåga när man ska möta förlossningssmärta eller styra en . Även geografin har betydelse: en persisk butikschef är förmodligen lika sällsynt i klädbutiker som en svensk i grönsaksbutiker. Den segregering i arbetslivet som grunder sig på attityder tar ibland form av ett innanförskap snarare än ett utanförskap; alltså att en viss grupp anses särskilt bra på ett yrke och därför hamnar Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller ? där på uppmaning av både sitt sociala nätverk och de organisationer som praktiserar yrket. Kvinnor är särskilt noggranna med städning och blir därför städerskor, män är bättre på teknik och blir därför bilmekaniker. Och ibland kläds fördomar och attityder i en dräkt av påhittade eller föreställda riktiga skäl till utanförskap. Till exempel var man länge avvisande till att ta in kvinnor i den svenska ambulanssjukvården, med hänvisning till att de var för klena fysiskt för att klara jobbet. Det visade sig sedan när de första kvinnorna började i yrket att det gick alldeles utmärkt, och att de inte besvärades av några särskilda tillkortakommanden i fysisk prestationsförmåga. är kvinnliga ambulanssjukvårdare vanliga, även om många patienter fortfarande förväntar sig se en man bära båren. Med sådana mera eller mindre medvetna förevändningar kan en skeptiker alltså försöka förklara attitydbetingad marginalisering med att personen i fråga skulle ha en faktiskt nedsatt arbetsförmåga, dvs. en minskad kapacitet att utföra det arbete som krävs. För en organisation är det naturligtvis mycket viktigt att hålla isär om en person verkligen har en nedsatt förmåga eller om anledningen till synbara brister egentligen ligger i kollegornas och organisationens beteende. Men naturligtvis: i många fall finns det ett verkligt skäl till att en person inte har en fullgod arbetsförmåga. Det är viktigt att inse att arbetsförmågan är ett samspel mellan individens kapacitet och de krav som arbetet ställer. Samma person kan alltså ha en utmärkt arbetsförmåga som överläkare men en riktigt dålig som undersköterska. Och motsvarande: om organisationen vill förbättra arbetsförmågan kan man gå längs två vägar, öka personens kapacitet eller ändra arbetets krav. En anställd som har problem att prata svenska kan antingen gå en språkkurs eller placeras i arbetsuppgifter där språkförmågan inte är kritisk. Väljer organisationen den senare utvägen innebär det direkta förändringar i arbetsmiljön, och kanske inte enbart för den som var anledning till åtgärden. Detta kan vara en medverkande orsak till att organisationer ofta är mera benägna att ändra på de anställda än på sig själva. Organisatorisk mångfald – inspirerande innovation eller ? De flesta organisationer accepterar att det kan vara nödvändigt att investera i att öka en anställds arbetsförmåga, åtminstone om det finns en bra prognos på att medarbetaren kommer att kunna producera till belåtenhet . Ett tydligt exempel är att en nyanställd sällan förväntas kunna jobbet till perfektion , åtminstone inte vid krävande eller specialiserade arbetsuppgifter. anställer en organisation inte gärna en ny medarbetare som man inte tror på har en potential att nå fram. När det gäller inslussning av nya – förväntat kompetenta – medarbetare är det vanligt att praktisera ett mentorssystem, där en erfaren anställd stödjer den nya och bereder vägen . Motsvarande coachning är mera sällsynt, men inte mindre möjlig, då personer med andra anledningar till sämre arbetsförmåga behöver inkluderas och integreras. Det finns en del exempel i forskningen på medarbetarstöd av personer med funktionsnedsättning, företrädesvis av psykisk karaktär, dock utan att det klart har kunnat visas att det leder till ökad integration och gott arbetsresultat, eller vilka tillvägagångssätt som fungerar bäst (Storey 2003). En särskilt problematisk grupp ur en verksamhetssynpunkt är de personer vars arbetsförmåga är permanent nedsatt, eller där organisationen inte ser någon rimlig, realistisk möjlighet att anpassa medarbetare och arbetsuppgift till varandra. Detta är personer som sällan anställs i syfte att direkt öka produktiviteten, utan om de anställs överhuvudtaget är skälen oftast av ideologisk eller moralisk natur, som det ges exempel på i det följande avsnittet, eller på grund av tvingande regler. I spektret av marginaliserade grupper på arbetsmarknaden är dessa individer de mest utsatta: personer med permanent psykisk funktionsnedsättning, långtidssjukskrivna med belastningsbesvär, icke-svensktalande utan utbildning, för att nämna några exempel. Organisatorisk mångfald – en framgångsfaktor?