sou · GXB392 · 2009-11-17 00:00:00 — och webbaserade tjänster kan ersätta personliga besök i relativt stor utsträckning men alla servicevägar måste finnas, till exempel för dem som inte klarar av att använda de teknikstödda kanalerna och för personer som behöver mycket stöd, vilket är fallet inom delar av Arbetsförmedlingens och verksamheter. kommunalråd menar att det viktiga är att det finns någon som tar emot, även om den personen inte kan ge service direkt. Om myndigheternas företrädare och medborgarna däremot aldrig träffas finns det en risk för att de blir abstrakta och tappar för- ståelsen för varandra, anser kommunalrådet. Flera kommunalråd pekar på att glesbygdsområden ofta har en överrepresentation av äldre människor som i lägre utsträckning än unga har tillgång till dator och behärskar tekniken. Även grupper som av olika skäl (arbetslöshet, sjukskrivning, förtidspensionering) står utanför arbetsmarknaden, och därmed är i behov av Arbetsförmedlingens och förmåner och tjänster, är överrepresente- rade i glesbygdsområden. Även regionalpolitiska skäl framförs till varför det är viktigt att myndigheterna finns kvar på orten. Särskilt för Arbetsförmed- lingen framhålls den lokala förankringen som viktig; utan en sådan förankring finns det en risk att företagen inte vill använda sig av Arbetsförmedlingen när de rekryterar personal. Kommunerna säger att de har informerats om myndigheternas indragningar av öppettider men att det inte har funnits något utrymme för dialog. Ett undantag är Polisen i , där det fanns en polisstation men inga poliser som kunde göra utryckningar. I dialog med kommunen kom Polisen fram till att en sammanslagning med vore den bästa lösningen för att kunna göra större insatser. Kommunen upplever också att sammanslag- ningen har lett till en förbättrad brottsbekämpning. När det gäller Arbetsförmedlingen och beror bristen på dialog på att cheferna för lokalkontoren inte har något utrymme för för- handling på grund av att direktiv om var kontor ska finnas och vilka öppettider de ska ha beslutas på central nivå. kommunalråd menar att eftersom ett län som bara får fyra–fem servicekontor genom myndigheternas nya sam- verkansstruktur så är det nödvändigt att blanda in kommunerna för att garantera att servicen finns kvar även på mindre orter. Det som saknas för att detta ska bli verklighet är en vilja från myndig- heternas sida att satsa ekonomiskt; kan de vara positiva till samverkan men de vill inte vara med och betala. rådet understryker att det är bra att de statliga verksamheterna effektiviseras, men att det inte går att rationalisera varje verksamhet för sig. Ett alternativ om det inte går att ordna service på ett till- fredsställande sätt kan vara att kommunalisera verksamheten, menar kommunalråd. 7.4Medborgarkontorens syfte och servicenivå De skäl som anges ovan till att myndigheterna bör ha en lokal närvaro rör inte i första hand nivån på servicen. Snarare ses det som viktigt att det finns någon som tar emot när man kommer in på kontoret, eller som ett kommunalråd framställer det: det viktiga är att medborgaren får träffa en person av kött och blod och inte en datamaskin. Att kommunalråden framhåller det mänskliga mötet som ett huvudargument för lokal service får tolkas som en strävan efter att behålla ett livskraftigt lokalsamhälle. Indragna myndighetsfunktioner uppfattas då leda till att lokalsamhället utarmas. Men vilken funktion ska de påtänkta medborgarkontoren, eller med utredningens terminologi lokala servicekontoren53, fylla? Handlar det om att upprätta samverkanskontor på fler orter än de som nås av den nya statliga infrastrukturen för direktservice, eller ska medborgarkontoren erbjuda något utöver denna indirekta representation av ett antal myndigheter under samma tak? En tendens som beskrivits i rapporten är att samverkan riskerar att stanna vid samlokalisering och gemensam informations- och blankettservice när kommunerna själva tar initiativet. Utredningen uttrycker dock en högre ambitionsnivå i fråga om vad de lokala servicekontoren ska erbjuda. Utgångspunkten är att Arbetsförmed- lingens och nuvarande samverkanskontor ska utgöra basen för servicestrukturen på landsbygden, men att kontoren ska erbjuda flera servicefunktioner än för att kunna utöka öppethållandet. Ett exempel ges från där kom- munen samlokaliserat kommunala servicefunktioner med den stat- liga servicen på orten. Utöver lokalsamverkan kan då kommunens och myndigheternas tjänstemän utföra serviceuppgifter åt varandra, i varje fall enkla uppgifter men också uppgifter i samtjänst, när detta behövs och är lämpligt.54 Erfarenheterna från , där mindre kommuner upplever att myndigheterna är ovilliga att finansiera samtjänstlösningar på mindre orter, bekräftar utred- 53I den här rapporten har jag valt att använda begreppet medborgarkontor istället för lokalt service- kontor. Skälet till det är att undvika sammanblandning med de statliga servicekontoren. 54Delbetänkande SOU 2008:97, Styr samverkan – för bättre service till medborgarna, 2008, s. ningens slutsats om att det behövs tydligare politisk styrning för att etableringen av nya lokala servicekontor ska innebära en upp- gradering av servicen för medborgarna. 8 Trender i tillgången till service I det här avslutande kapitlet sammanfattas de trender i utveck- lingen av hur, när och var service levereras som har noterats i den här rapporten. Översikten bygger på erfarenheterna från men syftar till att fånga in det mer generella i den omvandling av formerna för och tillgängligheten till service som just nu sker över hela landet. Myndigheternas egen version av den omstrukturering av service som skett är att servicen visserligen har centra- liserats till större orter – både när det gäller öppettider och tjänste- utbud – men att de mindre orternas tillgång till tjänster som levereras av specialister ändå har förbättrats. De mindre orterna uppges inte heller vara lika sårbara för personalfrånvaro eftersom de nu delar personalstyrkan med övriga orter i samma organisa- toriska enhet. Indragningarna motiveras också delvis med hänvis- ning till de korta avstånden mellan orterna. Att öppettiderna dras in till någon eller är ofrånkomligt om myndigheterna ska rationalisera verksamheten. Med utökad service på telefonkundtjänst och webben är det inte heller rimligt att myndigheterna håller öppet i kommuner som har 10 000 invånare och som ligger från en större ort. Den fråga som har aktualiserats av de senaste årens utveckling är dock inte om myndigheterna ska dra ner på sina öppettider, utan om de överhuvudtaget ska finnas kvar på de mindre orterna. 8.1 En kontinuerlig men okoordinerad indragning av service Rapporten har visat på omfattande indragningar av service i . Arbetsförmedlingen och Polisen har dragit ner öppet- hållandet på de mindre orterna i södra , i vissa fall till ett minimum . har myndigheterna behållit relativt generösa öppettider alternativt byggt ut servicen i glesbygdskommunerna i norra . avviker markant från det mönstret och har istället lagt ner direktservicen på mindre orter. I norra har inte ens skylten kvar i form av den indirekta representation på samverk- anskontor som finns i de södra delarna av länet. som de omorganiseringar som myndigheterna redan genomfört har haft stor effekt på tillgängligheten så är det viktigt att understryka att indragningen av statlig service inte är någonting som tillhör det förgångna eller är slutförd. Tvärtom har ett antal nedläggningar av kontor genomförts så sent som och det finns indikationer på att indragningarna kommer att fortsätta. Polisen är mitt uppe i en besparingsprocess och det är ännu oklart hur många orter som kommer att drabbas av indragningar eller nedläggning av polisstationer. har ännu kvar ett par besökskundtjänster som kan komma att dras in, med följden att det blir ännu svårare för invånare i glesbygdsområden att nå myn- digheten. I det här sammanhanget är det också värt att peka på Arbets- förmedlingens försöksverksamhet dels med service på distans, dels med inskrivning utan personligt besök. Om försöken anses fram- gångsrika skulle det i förlängningen kunna innebära att regelverket för arbetslöshetsförsäkringen förändras så att Arbetsförmedlingen inte längre behöver finnas representerad med personal i alla kom- muner. Myndighetens uppgift att kontrollera att den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande behöver inte utgöra ett hinder här eftersom ett möte via bildskärm fortfarande skulle inne- bära att den arbetssökande måste ta sig till kontoret i dennes hem- kommun. Arbetsförmedlingen i norra upplever den distansmötes- teknik som prövas på andra orter som undermålig när det gäller att ge upplevelsen av ett personligt möte. Med en förenklad form av distansmötesplats kan definitionen av direktservice komma att luckras upp, så att det framstår som allt mer oklart vad som är direktservice på distans och vad som är en teknikstödd lösning som inte går att likställa med ett personligt möte. finns det olika uppfattningar om detta inom Arbetsförmedlingen. och rapport till 2006 visade på hur myndigheterna påbörjat sina indragningar av service i redan i början av 2000-talet.55 Det är slående hur alla tre myndigheterna har gjort om sina länsorganisationer och fortsatt att rationalisera var och en för sig. Utvecklingen i bekräftar den bild av en okoordinerad rationaliseringsprocess, utan 55 Ibid, kap. 4. politisk styrning, som ges såväl av utredningen som av och . Myndigheterna inför nya organisationer utifrån hur behovet ser ut här och , till synes utan hänsyn till hur det kan påverkas av de initiativ till samverkan med andra myndigheter och kommuner som diskuteras. Följden kan bli att myndigheternas organisationer är funktionella för hur myndigheten levererar service i länet. En annan slutsats från och som går igen i den här studien är att förändringarna är betydligt mer omfattande än vad myndigheternas egen information om öppettider och lokalise- ring av kontor ger sken av. Det tydligaste exemplet är att Försäk- ringskassan benämner sin ambulerande service för förbokade besök i lokaler som mindre lokalkontor. Myndig- heten menar också att det innebär en ambitionshöjning att Försäk- ringskassan nu finns i varje kommun56. Men ur medborgarens perspektiv framstår det nog som tveksamt om ett kontor som aldrig har öppet för spontanbesök ska benämnas lokalkontor. Likaså är det osäkert om en indragning av besökskundtjänster från ett flertal kommuner till priset av att bokade besök nu blir tillgäng- liga på ett fåtal nya orter uppfattas som en ambitionshöjning. Ytterligare några aspekter av vilka effekter omorganisering har fått diskuteras i stycke 8.2.1. 8.2Tydligare differentiering mellan stad och landsbygd Det är viktigt att försöka få grepp om vilka effekter den samman- tagna indragningen av myndighetsservice får på mindre orter. I har alla mindre kommuner drabbats av inskränkningar av myndigheternas sammanlagda öppettider på mellan 30 och . För den ort som drabbats värst, , rör det sig om en minskning av antalet öppettimmar på . Man kan fråga sig hur utvecklingen kan gå så långt. Svaret är att myndigheterna rationaliserar sina verksamheter var och en för sig och att ingen tar ansvar för – eller har överblick över – vilken den sammantagna effekten blir för medborgarna på orten. Myndig- heterna legitimerar besparingarna med att servicen blir mer förut- sägbar och kvalitativ när den väl finns tillgänglig – eller snarare där den finns tillgänglig. Men för den enskilde medborgaren spelar det troligen mindre roll om kvaliteten på den service som erbjuds – eller på telefonkundtjänst – blir något högre. 56 , förnyelsearbete, arbetspapper , s. 2; Försäk- ringskassan, förenklar och moderniserar, informationsblad . bestående intrycket blir snarare att myndigheterna har retirerat från orten. En lärdom från är att lokala faktorer kan spela stor roll för serviceutbudet och tillgängligheten. Så kan till exempel servicen finnas kvar på mindre orter så länge en lokalt anställd medarbetare finns kvar i tjänst, medan dennes pensionsavgång medför att myndigheten lägger ner kontoret på orten. Här handlar det alltså om att bevara servicen något längre än vad som annars skulle ha varit möjligt. För medborgarna på orten kan förändringen dock bli drastisk när den väl kommer; i ledde en pensionering inom till att myndigheten över gick från att erbjuda direktservice på daglig basis till att inte ens ta emot bokade besök på orten. Även hos Polisen har pensionsavgångar haft stor betydelse. Polisen skiljer sig från de andra myndigheterna i studien efter- som myndigheten inte har gjort några märkbara indragningar av personal utan endast flyttat personalen till större orter. Det kan dock komma att ändras framöver eftersom i har ett sparbeting på under inne- varande år (2009). Även om Polisen inte sagt upp personal så har centraliseringen också framkallat kritik från lokala områdeschefer som pekar på att Polisens lokala närvaro och kännedom är central för möjligheterna att bedriva ett framgångsrikt polisiärt arbete. Vidare kan det konstateras att direktservicen inte byggs ut på de orter där den finns kvar, utom i enstaka fall. Vinsten för de större orterna ligger snarare i att bibehålla den tidigare servicenivån med ett öppethållande på omkring . I många fall sker också överflyttningar av personal till de större kontoren när mindre kontor läggs ned. En utbyggnad av servicen sker istället genom att fler tjänster blir tillgängliga via andra servicekanaler. Framförallt har byggt ut antalet tjänster och kundkapaciteten på webben och telefonkundtjänsten. Ambitionen att styra kundflödena mot de teknikstödda kanalerna framställs av vissa myndigheter som ett led i att öka möjligheterna för kunden att välja den servicekanal som passar henne eller honom bäst. Men i praktiken är det endast fråga om en ökad valfrihet för medborgarna på större orter. De kan besöka myndigheterna på ett servicekontor, medan invånare på mindre orter saknar den möjligheten. Det är troligt att servicen har förbättrats för den invånargrupp i glesbygd som har tillgång till och behärskar webben. Den teknikstödda servicen kommer med all säkerhet också att utvecklas både vad gäller form och innehåll. Men för de grupper i glesbygd som inte behärskar sådana kanaler, eller som helt enkelt föredrar att bli betjänad över disk, kommer servicen i många fall att finnas . Någon ökad frihet att välja mellan alla tre servicekanalerna, inklusive besök på ett lokalkontor, är det alltså inte fråga om. Differentieringen av service mellan stad och landsbygd är inte ny, men den uppdelning som har skett har för- stärkt hierarkin mellan större och mindre orter. Vad som var en begränsad tillgänglighet på mindre orter har ersatts av en fullständig reträtt, åtminstone när det gäller verksamhet. 8.2.1 Effekter av nya organisation Situationen i belyser på ett slående sätt hur Försäkrings- kassans närvaro ser ut utanför storstadsområdena under myndig- hetens nya organisation. Myndigheten har sin egen personal på plats i de servicekontor med generösa öppettider som finns på snart fyra orter i länet. Utöver det finns lokalkontor med personlig service i och som håller öppet omkring . På övriga orter har medborgarna inte möjlighet att träffa personal med mindre än att de ringer kundtjänst, som inte lyckas lösa deras ärende och därmed skickar en impuls till det lokala försäkringscentret- eller kontoret, som ringer upp kunden men inte heller lyckas lösa ärendet och därmed bokar in för ett personligt möte. Den service som Arbetsförmedlingen ger å vägnar på samverkanskontoren är inte jämförbar med servicen från egen personal på lokalkontoren. Servicen på samverkanskontoren är inte personlig och innefattar ingen hand- läggning. Inte ens informationen är särskilt djupgående, eftersom Arbetsförmedlingens personal själva inte har mer än översiktlig kunskap om verksamhetsområde. Servicen på samverkanskontoren handlar helt enkelt om att få den information som finns på webbplatsen förmedlad av en människa, inklusive hjälp att använda webbens självbetjäningstjänster. Telefonkundtjänsten omfattar i det avseendet en högre service- nivå, eftersom den erbjuder ärendespecifik information och hand- läggning i enklare ärenden. Det är dock sannolikt att medborgarna underskattar vilken typ av service de kan få hos telefonkund- tjänsten, liksom det är troligt att de överskattar vilken typ av ser- vice de kan få på ett samverkanskontor, där har sin logotyp på dörren. Ett exempel från belyser detta. arbetsmarknadsområdeschef – som ansvarar för samver- kanskontoret i – menar att många kommuninvånare uppfattade det som att skulle komma tillbaka till orten när samverkanskontoret startade, men att de blev besvikna när de insåg att det snarare handlade om att Arbetsförmedlingens personal skulle dela ut blanketter och återigen hänvisa till kund- tjänst på telefon å vägnar. Att samverkans- kontoren ska hänvisa kunderna vidare till telefonkundtjänsten innebär också att servicen inte kan bli särskilt effektiv. Som områdeschefen uttrycker det så är frågan om medborgaren som går in på ett samverkanskontor för att få svar på en fråga och kommer ut med en lapp med ett telefonnummer på anser sig ha fått sitt servicebehov tillgodosett. Samverkanskontoren fungerar i det avse- endet som en spärr eller en återvändsgränd vars syfte är att förmå kunderna att lära sig använda de teknikstödda kanalerna, snarare än en sluss in i myndighetens organisation. har själv bidragit till missuppfattningen om vilken service som ges på samverkanskontoren genom att annon- sera att den nu bygger ut antalet lokalkontor. Situationen i visar dock att det fortfarande finns ett stort behov av personlig service. Där har samverkanskontoret ett fåtal besök som rör För- säkringskassan, men under den dag som egen personal finns på plats är besökssiffrorna betydligt högre och den service som efterfrågas är av personlig karaktär. Myndigheten har dock inte planerat för detta och lokalerna är inte anpassade för den typ av ärenden som behandlas. Följden blir att kunderna inte kan garanteras den sekretess de har rätt till. I förlängningen skapar den utveckling som pågår två kategorier av orter när det gäller tillgången till och nivån på den statliga ser- vicen. Större orter har samma tillgång till service som tidigare, vilket även kompletteras med fler funktioner och en högre tillgäng- lighet än tidigare på webben och telefonkundtjänsten. Här har ser- vicen alltså förbättrats för teknikkunniga medborgare, och behållits på samma nivå för övriga. På många mindre orter har servicen däremot försämrats mar- kant . De största indragningarna har skett på små orter som ligger i anslutning till större orter, som fungerar som servicecenter i närområdet. I finns ett antal sådana mindre orter på ca 20 kilometers avstånd från länets fem servicecentra. är det inte troligt att det är på dessa småorter som indragningarna är som mest kännbara. Den verkliga förloraren är snarare glesbygdsområdena; små orter utan egen direktservice, som dessutom har långt till servicecenter. Än så länge har de långa avstånden medfört att en relativt hög servicenivå har bibehållits i glesbygden (undantaget service från Försäkrings- kassan), men om myndigheterna fortsätter att rationalisera i samma takt som kommer även dessa orter att drabbas . Den utveckling som har påbörjats och som riskerar att för- stärkas skapar en uppdelning mellan halvstora kommuner – som har i stort sett samma, eller till och med något bättre tillgång till service än tidigare – och mindre orter och kommuner, där snart ingen direktservice till medborgarna finns kvar. Det är med andra ord en utveckling där vinnaren får allt och förloraren inget. Pro- blemet förstärks dessutom av den geografiska dimensionen. Större orter ligger ofta i kluster inom avstånd från varandra medan glesbygden lider av en dubbel problematik; eftersom det är glest befolkat får orterna ingen service, och eftersom det är glest befolkat är det också långt till de orter där servicen finns. För- ändringar slår även hårdare mot glesbygden eftersom kontoren på alla mindre orter läggs ned . I innebär det exempelvis att den direktservice från som har dragits in i inte heller finns kvar i eller , utan medborgarna måste ta sig ända till för att kunna besöka För- säkringskassan. Riktigt små tätorter utanför kommunernas centralorter har i regel ingen tillgång till direktservice från myndigheterna, men de har de inte heller haft tidigare. Situationen har alltså inte försämrats på dessa orter, även om det ökade avståndet till orter med fullskalig service som rapporten pekat på givetvis också drabbar invånarna där. Om utredningens ambition att upprätta servicepunkter i gles- bygdsområden blir verklighet kan serviceläget på dessa orter dock förbättras. 8.2.3Är medborgarkontor lösningen? Utmaningen för myndigheterna är att hitta en acceptabel balans mellan kraven på kostnadseffektivitet och medborgarnas förvänt- ningar på tillgänglighet och samordnade tjänster. Ett sätt möta denna utmaning kan vara att inrätta medborgarkontor – eller med utredningens terminologi lokala servicekontor – på de orter som är för små för att få del av de statliga satsningarna på servicekontor. Det är angeläget att diskutera vilken roll dessa kan och ska ha för att tillgodose behovet av service på landsbygden. Arbetsförmedlingens områdeschefer – som ansvarar för verk- samheten på samverkanskontoren – samt flera kommunalråd menar att syftet är att någon tar emot och att kunden får ställa sin fråga till en människa. Det handlar om att du vill titta på den du pratar med. Med andra ord handlar det om att tillfredställa ett upplevt behov av eller en efterfrågan på service genom personliga möten, medan kvaliteten på servicen spelar mindre roll. Kommunalrådens argumentation kan tolkas som en kamp om att behålla skylten för att bevara ett livskraftigt lokalsamhälle, snarare än en kamp för att behålla service. En vision för lokal service som lyfts fram av såväl utredningen som och är distansmötesplatser där medborgarna kan koppla upp sig mot hela myndighetens eller till och med hela statens organisation.57 Men de initiativ till medborgarkontor som finns i siktar på tjänstesamverkan i nivå med samverkanskontoren, där vi har sett att själv är kritisk till om servicemålen uppfylls. Det reser frågan om det finns behov av service på en sådan enkel nivå, eller om det krävs person- lig service för att det ska vara värt mödan att ta sig till ett kontor. Om medborgarkontoren ska tillföra något utöver vad samverk- anskontoren erbjuder så bör de inkludera serviceväg- ledare som har djupare kunskaper om myndigheternas verksam- heter. Då skulle kunden kunna få om inte handläggning av ärenden så åtminstone mer djupgående information om vad som gäller i olika ärendeslag samt en mer långtgående hjälp att tolka och fylla i blanketter. Servicevägledarna bör även ha mandat att boka in ett möte med myndighetens personal på orten. Det skulle innebära att kunden slapp momentet att vända sig till telefonkundtjänst, vilket skulle underlätta för personer med tal- eller hörselhandikapp och kunder som inte pratar flytande svenska. I så fall skulle man också 57 , och , , Statlig service på reträtt? En studie av statens nya geografi, i Framtidsstudier nr 3/2006, . åstadkomma den möjlighet för medborgarna att välja servicekanal som myndigheterna säger sig eftersträva – på landsbygden såväl som i städerna. framstår det som att det är myndighet- ernas behov av direktkontakt med medborgarna snarare än med- borgarnas efterfrågan på personliga möten som styr utbudet av lokal direktservice. 8.3Tillgång till direktservice utifrån myndigheternas snarare Det är uppenbart att de tre myndigheterna i den här studien orga- niserar sina medborgarmöten på väldigt olika sätt. I diskussioner om myndigheternas eget behov av direktkontakt med medborgarna lyfter de också fram olika – och delvis motsägelsefulla – synsätt på det personliga mötets roll i deras verksamhet.