sou · GXB374 · 2009-09-14 00:00:00 — In my view, high-speed railways in would create the conditions for a completely new transport system with better potential for effective goods and passenger transport that will make a crucial contribution to the development of the country. This applies not least to goods transport, since the capacity released in the present railway system will be of very great importance for the possibility of increasing the share of goods transport taken by rail. My assessment is that competitive times can be achieved on many routes with traffic using both high- speed railways and conventional tracks. The traffic alternatives I outline will lead to marked improvements in the accessibility of a large number of communities, even beyond the high-speed net- work itself. As a result of the shorter times, labour market regions will expand, thus creating conditions for growth and development. The role of the metropolitan cities as communications centres with links to , , and will be strengthened. I see an introduction of high-speed railways as a social infrastructure project that will also influence society and its structures as a whole, over and above its direct effects in the form of a very efficient system of passenger transport and a more efficient system of goods transport. At the same time, we should be aware that high-speed railways involve a very substantial investment and that the negative impacts of the project and its risks are not negligible. Cost-benefit analyses and assessment of the various alternatives In accordance with my terms of reference, I have compared the development of separate high-speed railways with upgrading and expanding existing railways. A proposal for action to upgrade the southern and western main lines has been prepared. However, it has not been possible, within the time limit for the Inquiry, to carry out a cost-benefit analysis for this alternative. My evaluation of both the alternatives is therefore based on the extent to which they contribute to the fulfilment of the objectives of transport policy. I have had cost-benefit analyses done for the construction of separate high-speed railways between and and and . In accordance with my terms of reference, the analyses have been carried out using generally accepted calculation methods, which means, in practice, the same methods as are used by the traffic agencies as part of their ongoing planning of measures. has calculated the cost of the construction of the two railways in line with my proposals at billion. The result of the cost benefit analysis shows a positive net benefit-cost ratio of 0.15. This means that the social benefits of the project are somewhat larger than the social costs. However, in view of the size of the project and the risks associated with this, I consider that further study should be made of the cost-benefit analysis presented here. In my view, the positive effects that cannot be quantified in the cost-benefit analysis are important to consider. The private profit- ability of the traffic is assessed as good, which means that the traffic can help to pay for the railway investments. My conclusion from the result of the cost-benefit assessment and an evaluation of the achievement of transport policy objectives is that high-speed railways are a better alternative than upgrading and expanding the main rail lines. My proposal is that separate high-speed railways for passenger traffic should be built between and between . Choice of routes and assessments of environmental aspects A high-speed railway between and will con- sist of 440 kilometres of new double track railway between in and in . Up to the track to will be the same as to . A total of around 300 kilometres of new double track railway will be built on the route between and . I have investigated four alternative routes for the railway south of . My conclusion is that the route that should be chosen is Jönköping-Värnamo-Helsingborg/ A new railway will have a considerable impact on the environ- ment, the landscape and the built environment. However, in this phase of planning for a development of high-speed railways it is not possible to identify exactly what impacts the railway will have on the environment. The environmental assessment conducted as part of the Inquiry has been intended to describe the typical impact and effects that high-speed railways could have on the environment and to make recommendations for further planning. It is inevitable that high-speed railways will encroach on the landscape. The tracks are somewhat to adapt to the land- scape on account of their larger curve radius; however, the tracks can cope with a larger gradient which reduces the encroachment on the landscape. The environmental assessment indicates that no crucial differences are involved compared with the development of conventional railways. The risk of negative impacts can be reduced by the choice of locations and various adaptive measures. These measures may result in higher costs. With regard to health and the population, the overall impact of the high-speed railways is assessed as positive, in part as a result of higher accessibility and lower emissions from the transport sector. The link to high-speed rail network It will be possible to link a Swedish high-speed network with high-speed network, on condition that existing track in and northern is upgraded and reinforced through measures to increase capacity. However, the of driving trains at more than 250 kilometres per hour are judged to be small. Trains can operate at up to 160 kilometres per hour on the tracks in and northern if planned and approved upgrades and capacity reinforcements are implemented. Model for implementation and financing The state should set up a project company to coordinate state action and be responsible for planning, design and procurement and for the future management of agreements relating to high- speed railways. The company would bear the states risks in the project and deal with grants from the EU, regions and municipal- lities. Vehicles for passenger traffic on these railways will be acquired and paid for by the operators themselves. The stations along the railway will be owned and managed by , other prop- erty companies or local actors, such as municipalities. In organisa- tional terms the stations should be outside the project. A significant proportion of the project can be financed privately and be paid for by traffic revenue. Cofinancing from operators should be based on the track access charges they can bear. Cofinancing from the municipalities and regions affected should be based on the benefits, chiefly in the form of shorter times. My assessment is that cofinancing from the municipalities and regions affected can total billion. Cofinancing from the EU has been estimated at billion. In all, private financing and cofinancing from the EU, municipalities and regions is estimated to amount to 53 per cent of the total investment cost. State financing, via appropriations to the , is estimated to amount to billion, corresponding to 47 per cent of the total investment. I also present an implementation model in which the state finances the project without the involvement of private capital but where the operators capacity to pay is mobilised. Planning, design and construction In my view, the Government and Riksdag should take a single unified decision covering financing and the construction of high- speed railways on the –and –routes. This development should be implemented as a coordi- nated project with one principal – the project company – to optimise planning, construction and the start of traffic. Development of the railways should be divided up into a number of blocks of 100–160 kilometres of new double tracks for high-speed traffic according to the following preliminary grouping: This grouping permits the gradual start of traffic in 2023–2025. The proposed timetable will only be realistic if all the proposals are considered as a single package. The planning process will be coordinated and implemented by the project company, in which all the actors involved, including the municipalities, should take part in the planning process from the outset. Each block will have its own project management. A project-wide management organisation will coordinate the work. Mitt uppdrag är enligt direktivet 2008:156 (bilaga 1) att utreda för- utsättningarna för en utbyggnad av höghastighetsbanor för järnväg i . Uppdraget innebär att analysera om en eventuell utbygg- nad av höghastighetsbanor kan bidra till att uppnå samhällsekono- miskt effektiva och hållbara transportlösningar för ett utvecklat transportsystem med förbättrad kapacitet, framkomlighet och till- gänglighet. I uppdraget ingår att utreda effekter, kostnader och finansiering av en eventuell utbyggnad och att föreslå en översiktlig sträckning samt eventuell etappindelning och tidsordning för byggnation av etapperna. I uppdraget ingår även att genomföra samhällsekono- miska bedömningar och kalkyler. Det ingår också i uppdraget att, utifrån min analys och med särskilt beaktande av det övergripande transportpolitiska målet, föreslå olika handlingsalternativ i frågan. För respektive handlingsalternativ ska redovisas kostnader, finan- sieringsförslag och hur transportsystemet som helhet påverkas av alternativen. Vidare ska de samhällsekonomiska och transportpoli- tiska effekterna av en utbyggnad av höghastighetsbanor jämföras med en uppgradering och utbyggnad av befintliga banor. Utgångspunkten för förslagen ska vara de principer för finansie- ring som regeringen fastslagit i propositionen Framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:35). Jag ska även, enligt direktivet, belysa den fysiska planeringspro- cessen kring en utbyggnad med avseende på övergripande intrångs- aspekter, linjeföring och barriäreffekter. Jag ska samråda med de myndigheter och regionala och lokala företrädare som ansvarar för att genomföra åtgärdsplaneringen samt med övriga berörda instanser. I uppdraget ingår också att söka relevanta internationella erfarenheter från främst övriga , att utreda möjligheterna till sammankoppling med ett europeiskt höghastighetsnät samt att klargöra om en utbyggnad kan finansieras med EU-medel och i så fall i vilken omfattning. Dessutom ska jag följa utvecklingen av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T). Jag har vid fem tillfällen sammanträtt med utredningens sakkun- niggrupp. I sakkunniggruppen har ingått representanter för Ban- verket, , , , , Kommuner och Landsting samt . Jag har som en del i utredningsarbetet träffat företrädare för Ban- verket och andra statliga myndigheter, Kommuner och Landsting, intresseorganisationer, branschföretag och finansie- ringsinstitut med flera. Särskilda samrådsmöten kring systemanaly- ser har genomförts med företrädare för de berörda regionerna. Dessutom har en workshop kring miljökonsekvensanalyser genomförts inom ramen för utredningen. I bilaga 2 finns en detal- jerad redovisning av genomförda möten och samråd. Jag har även genomfört ett antal internationella studieresor, till , , , och . Syftet med studie- besöken har varit att inhämta erfarenheter från olika höghastig- hetsprojekt. Vid dessa besök har representanter deltagit från bland annat , , samt vissa av de konsulter som arbetat med utredningen. För att särskilt undersöka förutsättningarna för sammankoppling med ett europeiskt höghastighetsnät har jag även träffat representanter för transportministerierna i och . 1.2.3Genomförda kartläggningar och utredningar har bidragit med underlag i flertalet av de frågeställ- ningar som ska utredas enligt direktivet. har i sin tur tagit hjälp av olika konsulter i arbetet med att ta fram material till utredningen. Vissa frågor har utretts av houseCoopers och av sekretariatet. Nedan beskrivs det arbete som genomförts inom ramen för utredningen. har på mitt uppdrag låtit beskriva dagens trafiksystem och dess begränsningar med avseende på bland annat marknads- och trafikutveckling, resursutnyttjande och vilka problem som finns vad gäller person- och gods- trafik. Därtill har konsekvenserna av att genomföra åtgärder i nivå med dagens planeringsram beskrivits. Särskilt beaktande av de transportpolitiska målen I syfte att ta särskild hänsyn till regeringens övergripande trans- portpolitiska mål och delmål har inom ramen för utred- ningen låtit beskriva bidraget till målupp- fyllelse av det föreslagna höghastighetsnätet. Samhällsekonomisk kalkyl och nyttoberäkning För att belysa de samhällsekonomiska effekterna av en utbyggnad av höghastighetsbanor har på mitt uppdrag låtit genomföra samhällsekonomiska kalkyler och nytto- beräkningar. Kalkylerna har gjorts enligt vedertagna beräknings- metoder. Fördelningen mellan regioner och den sammanvägda nyttan ingår i analysen. I enlighet med uppdraget har även en bedömning gjorts av de effekter som inte, eller bara delvis, ingår i en samhällsekonomisk kalkyl. har på mitt uppdrag gjort en beskrivning av olika finansieringslösningar och deras respektive effekter. I analysen ingår också en beskrivning och beräkning av möjliga intäkter och uttag av banavgifter. Konsekvenserna för statsbudgeten, både på utgifts- och inkomstsidan behandlas. Vidare beskrivs olika lösningar för medfinansiering och en samlad genomförandemodell. har på mitt uppdrag gjort en bedömning av den totala anläggningskostnaden för de föreslagna höghastighetsbanorna. Även har analyserat anläggnings- kostnaden baserat på nationella och internationella erfarenheter. har inom ramen för utredningen låtit Railize Internatio- nal AB analysera olika aktuella sträckningar vid en utbyggnad av höghastighetsbanor. Kopplingen till avseende höghastig- hetsbanor har utretts och konsekvenserna av en alternativ utbygg- nad av Södra och Västra stambanan har också belysts. Etappvis eller sammanhållen utbyggnad har på mitt uppdrag låtit analysera effekterna av en etappvis respektive sammanhållen utbyggnad. I analysen ingår företagsekonomiska och byggtekniska effekter, anläggningskostnadseffekter, projektkostnadseffekter och resurseffekter. Utveckling av stationer och mötesplatser Inom ramen för utredningen har låtit utreda förutsättningarna för att utveckla stationer och omstigningsplatser i anslutning till det nya höghastighetsnätet. Arbetet har genomförts i samråd med de berörda kommunerna. De planmässiga och ekonomiska förutsättningarna samt övriga förhål- landen avseende genomförandet har belysts utifrån ett antal strate- giska utgångspunkter. Uppdraget har bland annat innefattat besök hos berörda kommuner, bedömning av omfattning och invester- ingsbehov för respektive resandeterminal, bedömning av potential för fastighetsexploatering och tillvaratagande av erfarenheter från utländska exempel på lyckade projekt. Genomförandeprocess, tidplan och kritiska tidsaspekter har inom ramen för utredningen låtit ta fram förslag på genomförandeprocess, tidplan och kritiska tidsaspekter för en utbyggnad av höghastighetsbanor. Förslaget innefattar planeringsprocess, projekteringsprocess, bygg- process och organisationsform. Marknadsförutsättningar, trafikrättsreglering samt anskaffning av fordon På mitt uppdrag har låtit utreda marknadsförutsättningarna för trafik på en eventuell höghastig- hetsbana. Utredningen innefattar trafikprognoser för persontrafik utifrån olika alternativa förslag för järnvägsnätet samt trafik- prognoser för godstrafik. Även vissa fordonsfrågor har belysts. Jag har uppdragit åt att utreda de tekniska aspekterna kring en utbyggnad av höghastighetsbanor. Uppdraget innefattar sådant som underhåll och depåer för fordon, banstandard, el-, signal- och telesystem, anläggningsteknik, gällande EG-direktiv för interoperabilitet, pågående teknisk utveckling och kritiska aspekter avseende tillämpning i , till exempel vinter- förhållanden. Linjeföring och reducering av barriär- och intrångseffekter Förutsättningarna för hur linjeföring och profiler av höghastig- hetsbanor kan anpassas till landskapets förutsättningar och funk- tioner på bästa sätt och reducera barriär- och intrångseffekter har låtit utreda på mitt uppdrag. Utredningen som har genomförts av beskriver typiska effekter och möjliga anpassningsåtgärder vid en utbyggnad av höghastighets- banor. Miljöbedömningar utifrån 6 kap. 12 § har på mitt uppdrag låtit genomföra relevanta miljöbedömningar med utgångspunkt i 6 kap. 12 § miljö- balken och ta fram en beskrivning av planeringsprocessen som ett led i en miljökonsekvensbeskrivning i enlighet med krav. kring miljökonsekvensbeskrivningar har genomförts inom ramen för uppdraget med representanter från , , Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, , , , och . I syfte att belysa klimatfrågan har inom ramen för utredningen låtit redogöra för de klimat- politiska mål som är relevanta för sektorn och de utmaningar som transportsektorn i detta avseende står inför. Konsekvenserna av ett genomförande av höghastighetsbanor i relation till klimatfrågan och det totala transportsystemet har också behandlats. har inom ramen för utredningen låtit Railize Internatio- nal AB hämta in internationella erfarenheter från främst övriga avseende utbyggnad av höghastighetsnät. En internationell översikt har tagits fram och närmare studier har genomförts av höghastighetsprojekten i bland annat , , , och . Sammankoppling med europeiskt höghastighetsnät På mitt uppdrag har låtit utreda möjligheterna till sammankoppling med ett europeiskt höghastig- hetsnät. I uppdraget har ingått att beskriva Fehmarn bält-för- bindelsens förverkligande till 2018 och det pågående utvecklings- arbetet i samt norra . Utveckling av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T) Utredningen har genomfört en kartläggning av utvecklingen av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T): vilka typer av projekt som omfattas och en beskrivning av den pågående översynen av TEN-T. En genomgång av de formella kriterierna för olika typer av EU- bidrag (till exempel bidrag inom ramen för TEN-T) har genom- förts i syfte att belysa förutsättningarna för finansiering med EU- medel. Översyn av befintliga regelsystem och lagar har på mitt uppdrag låtit katbyrå AB genomföra en översyn av befintliga regelsystem och lagar. Översynen innefattar en genomgång av relevant lagstiftning och en granskning av utredningar och förslag utifrån ett juridiskt perspektiv. I de inledande kapitlen 2–5 beskrivs förutsättningarna för en eventuell utbyggnad av höghastighetsbanor i , vilka tidigare utredningar som gjorts och internationella erfarenheter av hög- hastighetsprojekt. I kapitel 6 beskriver och värderar jag de olika handlingsalternativen och effekterna av dessa. I kapitel 7 redogör jag för höghastighetsalternativet som är utgångspunkten för de överväganden och förslag som lämnas i kapitel 8 och 9. Betänkan- det avslutas med ett kapitel där jag beskriver konsekvenserna av förslagen. 2.1Det svenska järnvägssystemet och höghastighetsbanor har i många avseenden varit ett föregångsland i då det gäller att utveckla och effektivisera järnvägssektorn. Den verti- kala uppdelning som genomfördes i samband med trafik- politiska beslut då bildades och fick ansvaret för infra- strukturen, har skapat förutsättningen för denna utveckling. I och med reformen fick och möjlighet att kon- centrera sin verksamhet till trafiken och kunde kon- centrera sig på att utveckla infrastrukturen. Detta har varit viktiga förutsättningar för den ökning av järnvägstrafiken och den vitalise- ring av sektorn som blivit resultatet av reformen. –2008 har persontrafiken med järnväg i ökat och motsvarande siffra för godstrafi- ken är . Trots de omfattande investeringar som gjorts i bland annat och i har trafikökningen lett till att delar av järnvägsnätet har bristande kapacitet. Av nedanstå- ende bild framgår vilka delar av bannätet i som har de största kapacitetsbristerna. I avsnitt 4.5 beskrivs dagens kapacitets- brister mer i detalj. Bild 2.1 Kapacitetsbegränsningar 2009 i bannätet i För att ytterligare utveckla och effektivisera marknaden har riks- dagen beslutat att en fullständig avreglering ska genomföras . Rätten till marknadstillträde för trafikföretag och trafikorganisatörer kommer att vidgas successivt från . Avregleringen av persontrafiken innebär att det monopol på interregional trafik som innehas av SJ upphör. Förslaget går längre än de marknadsöppningsdirektiv som antagits inom EU och innebär att blir det första landet i som har en full- ständigt avreglerad järnvägsmarknad. Ett hinder för en lyckosam avreglering kan enligt min uppfatt- ning vara bristande kapacitet inom det svenska järnvägsnätet. För nya aktörer som överväger att etablera sig på marknaden kommer tillgången till attraktiva tåglägen att vara en avgörande faktor. Järn- vägsnätets standard och möjligheten att tillhandahålla en robust infrastruktur som möjliggör en trafik av hög kvalitet kommer också att ha stor betydelse för viljan att etablera sig på marknaden. Även här spelar den totala kapaciteten en viktig roll. Min bedöm- ning är att den totala kapaciteten på järnvägsnätet behöver öka för att möta efterfrågan från operatörer både vad gäller gods- och persontrafik. I många andra länder i har järnvägskapaciteten ökat väsentligt genom tillkomsten av höghastighetsbanor för person- trafik. Detta innebär också att det finns en bred erfarenhet och kompetens inom området. Tekniken och de standarder som finns för konstruktion och byggande av både banor och rullande material är väl beprövade i många europeiska länder. Inom EU har tekniska specifikationer för driftkompatibilitet beslutats för så väl höghastighetsbanor som rullande material. Av nedanstående tabell framgår hur begreppet höghastighets- banor definieras i detta betänkande. Tabell 2.1 Definition av konventionell järnväg och höghastighetsbanor Uppgraderad eller nybyggd bana för Nybyggd bana dimensionerad för 200–/h 250–/h 120–/h 200–/h Snabbtåg, pendeltåg, regionaltåg, tunga Måttliga kurvradier, små lutningar Stora kurvradier, stora lutningar De analyser jag har genomfört och som redovisas i kapitel 6 visar att det är i relationerna –och –som det kan vara aktuellt att etablera separata höghastighets- banor. Jag har även prövat förutsättningarna för separata hög- hastighetsbanor i andra relationer. Mina bedömningar och över- väganden kring höghastighetsbanorna sammanfattas i avsnitt 6.5. I mina direktiv sägs att jag utifrån den analys jag gör och utifrån det transportpolitiska målet ska föreslå olika handlingsalternativ i frågan om höghastighetsbanor. Enligt direktivet ska det över- gripande transportpolitiska målet och delmålen särskilt beaktas i utredningens arbete. Det nuvarande övergripande målet, som fastställdes , formulerades i propositionen Transportpolitik för en hållbar ut- veckling (prop. 1997/98:56, TU10, rskr. 266): Det övergripande målet för transportpolitiken ska vara att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Detta mål vidareut- vecklades i följande delmål: positiv regional utveckling. På regeringens förslag beslutade 2001 (Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem, prop. 2001/02:20, TU2, rskr. 126), att införa ett sjätte transportpolitiskt delmål: jämställt transportsystem. I budgetpropositionen aviserade regeringen att man ville se över de transportpolitiska delmålen och gavs () i uppdrag att se över och lämna förslag till revidering av de transportpolitiska målen (N2007/6048/TR). I propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93, TU14, rskr. 122) redovisar regeringen sitt förslag till en ändrad transportpolitisk målstruktur. Det övergripande målet för transportpolitiken föreslås vara oförändrat. De nuvarande sex delmålen ska enligt regeringens förslag ersättas av två jämbördiga mål, funktionsmålet tillgänglighet och hänsynsmålet säkerhet, miljö och hälsa.